Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/3232
Timestamp: 2019-04-23 16:51:58+00:00

Document:
Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation : Réunion du 7 octobre 2009 : 1ère réunion
Compte rendu (voir le dossier)
Audition de m. christophe blanchard-dignac président-directeur général de la française des jeux (voir le dossier)
Agences européennes - communication (voir le dossier)
Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a entendu un compte rendu, dressé par M. Jean Arthuis, président, de la réunion du bureau de la commission des finances qui s'est tenu le 29 septembre 2009.
a tout d'abord porté un regard rétrospectif sur la session 2008-2009. L'activité législative a été plus intense que lors des sessions précédentes puisqu'au total, hors la loi de finances initiale, la loi de financement de la sécurité sociale, le collectif de décembre et la loi de règlement, la commission a examiné 21 textes en 2008-2009 (dont 7 conventions), contre 9 textes en 2007-2008 (aucune convention), 11 textes en 2006-2007 (dont 5 conventions), et 9 textes en 2005-2006 (dont 5 conventions).
Il a estimé que cette inflation inédite de l'activité législative se fait très clairement au détriment de l'activité de contrôle, ce qui est paradoxal alors que la révision constitutionnelle ambitionnait au contraire de développer cette activité.
Le nombre des rapports d'information publiés s'établit en moyenne à une trentaine par session depuis l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), avec un pic exceptionnel à 48 en 2007-2008, année de renouvellement sénatorial impliquant que des travaux soient rendus avant la fin du mandat des sénateurs qui ne se représentaient pas. Or ce chiffre va tomber à 22 pour la session 2008-2009, soit une réduction de plus de la moitié par rapport à la session 2007-2008.
Concernant les perspectives d'activité de la commission, M. Jean Arthuis, président, a précisé les principaux rendez-vous à venir.
Deux rapports de groupes de travail restent à adopter. Celui sur les catastrophes naturelles doit être examiné par le groupe de travail ce jour même à 14 h 30, puis en commission le 14 octobre à 9 h 30. Le rapport sur la crise financière et la régulation des marchés sera quant à lui examiné par le groupe de travail le mardi 20 octobre à 9 h 30 et par la commission le 21 octobre à 14 h 45, en même temps que la proposition de résolution européenne du groupe socialiste sur les fonds propres et la surveillance prudentielle des rémunérations. Cette proposition de résolution sera elle-même discutée en séance publique dans la matinée du jeudi 29 octobre.
La date du débat annuel sur les prélèvements obligatoires, d'abord envisagée le jeudi 5 novembre matin, pourrait être avancée car le Gouvernement envisage d'inscrire le projet de loi sur la Poste la première semaine de novembre et souhaite éviter toute interférence. La date du jeudi 22 octobre en fin d'après midi (vers 17 h 30) devrait être validée par la Conférence des Présidents. Le rapport de M. Philippe Marini sera examiné en commission jeudi 15 octobre à 15 heures.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale sera débattu tout au long de la semaine du 9 novembre en séance publique. Les ministres seront auditionnés conjointement par la commission des finances et la commission des affaires sociales jeudi 15 octobre à 16 h 30.
L'examen du projet de loi de finances pour 2010 débutera le jeudi 19 novembre et devrait s'achever mardi 8 décembre en séance publique. Les ministres qu'il est prévu d'auditionner sont M. Patrick Devedjian sur le plan de relance, le mardi 13 octobre à 15 h 30, M. Bruno Le Maire sur l'agriculture, le mercredi 14 octobre à 15 h et Mme Michèle Alliot-Marie sur la justice, le même jour à 16 h 30.
La commission entendra également M. Guillaume Pépy, président-directeur général de la SNCF, le 20 octobre à 16 h 30, et M. François Drouin, président-directeur général d'OSEO, le 21 octobre à 16 h 30.
a ensuite indiqué que le sujet spécifique de la taxe professionnelle justifie une audition des associations d'élus locaux, qui aura lieu le mardi 13 octobre à 18 heures. En réponse aux questions de Mme Nicole Bricq et de M. Jean-Paul Alduy, il a précisé que les associations pressenties pour cette table ronde seront l'association des maires de France, l'assemblée des départements de France, l'association des régions de France et l'assemblée des communautés de France. Il a également proposé que la commission consacre une journée spécifique au thème de la taxe professionnelle, le jeudi 5 novembre. Ces débats interviendraient après la présentation des principaux éléments et l'examen de l'avis sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui auront lieu le mercredi 4 novembre, et avant l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances, prévu pour le jeudi 12 novembre.
Il a ajouté que le « collectif budgétaire » serait examiné au cours de la semaine du 14 décembre. Le grand emprunt devrait également faire l'objet d'un autre projet de loi de finances rectificative en janvier 2010, à l'issue des travaux de la commission présidée par MM. Alain Juppé et Michel Rocard, dont les conclusions devraient être remises début novembre. En outre, MM. Alain Juppé et Michel Rocard demandent à être entendus par la commission le mercredi 28 octobre à 17 heures, c'est-à-dire avant la publication de leur rapport, afin de pouvoir tenir compte des propositions éventuelles des parlementaires.
Concernant les relations avec la Cour des comptes, M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord fait le point sur la restitution des enquêtes demandées pour 2009. Les auditions suivantes sont ainsi prévues :
- mardi 20 octobre à 14 h 30 : les crédits de la présidence française de l'Union européenne ;
- mercredi 21 octobre à 10 h 30 : l'Office national des forêts ;
- mercredi 28 octobre à 15 h : la gestion du projet informatique COPERNIC ;
- mardi 3 novembre à 14 h 30 : l'articulation des dispositifs de la politique de la ville et de l'éducation nationale dans les quartiers sensibles.
M. Philippe Séguin doit être entendu par la commission ce mercredi 7 octobre après-midi, en sa qualité de président du Conseil des prélèvements obligatoires, pour remettre l'étude demandée par la commission des finances à cet organisme sur « les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée ».
a précisé que cinq nouveaux sujets d'enquête pourraient être demandés à la Cour des comptes avec l'accord des rapporteurs spéciaux concernés :
- le coût des titres sécurisés (rapporteure spéciale : Mme Michèle André) ;
- l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) (Mme Fabienne Keller) ;
- le Centre des monuments nationaux (M. Yann Gaillard) ;
- le Centre français pour l'accueil et les échanges internationaux (EGIDE) (MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron) ;
- et les participations de la Caisse des dépôts et consignations dans l'économie mixe locale (le président de la commission ou le rapporteur général étant concernés, dans la mesure où il s'agit d'un sujet transversal). Cette dernière enquête pourrait être élargie à l'ensemble des sociétés d'économie mixte pour le programme de travail de la Cour en 2011.
a également évoqué la possibilité, pour la commission des finances, de demander l'assistance d'un magistrat de la Cour des comptes, sur le fondement de l'article 58-1° de la LOLF, afin de mener un contrôle sur la gestion des produits dérivés de films financés par l'audiovisuel public.
Enfin, une étude pourrait être demandée au Conseil des prélèvements obligatoires sur le coût et l'efficacité des dispositions fiscales en faveur des investissements touristiques.
a relevé que la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire a constitué un groupe de travail sur l'évaluation de la loi de modernisation de l'économie, un an après son entrée en vigueur. Elle a dès lors suggéré que la commission des finances prenne une initiative analogue sur les dispositions de la loi à caractère financier. M. Jean Arthuis, président, a considéré qu'eu égard à la très importante charge de travail de la commission d'ici la fin de l'année, cette perspective n'apparaît pas réaliste avant début 2010.
s'est ensuite interrogée sur les modalités de la réflexion que la commission est invitée à mener sur la répartition entre les collectivités territoriales du produit des deux cotisations appelées à remplacer la taxe professionnelle, le Gouvernement ayant exprimé le voeu que le Parlement traite cette question. M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'il serait préférable de ne conserver, au sein du dispositif proposé dans le projet de loi de finances pour 2010, que le volet relatif aux entreprises, et de mettre les sujets relatifs aux ressources des collectivités « entre parenthèses » en 2010, le temps que des simulations précises et fiables soient produites par le Gouvernement.
a ajouté que les données fondées sur des moyennes, comme celles transmises jusqu'à présent par le gouvernement, peuvent effectivement se révéler simplificatrices.
Puis la commission a désigné M. Philippe Marini, rapporteur général, en qualité de rapporteur sur la proposition de résolution n° 629 (2008-2009) présentée par M. Simon Sutour, Mme Nicole Bricq, MM. Richard Yung, François Marc, Bernard Angels et les membres du groupe socialiste, portant sur la proposition de directive du 13 juillet 2009 relative aux exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation et pour les retitrisations, et la surveillance prudentielle des politiques de rémunération (E 4632).
En réponse à une observation de Mme Nicole Bricq, qui a souligné que la commission appliquera pour la première fois la nouvelle procédure complexe d'examen des propositions de résolution européenne, M. Jean Arthuis, président, a détaillé les étapes de cette procédure. Il a également confirmé que l'examen de cette proposition de résolution fera l'objet d'un rapport distinct de celui du groupe de travail de la commission sur la crise financière et la régulation des marchés, ainsi que de deux réunions, la seconde étant dédiée à l'examen des éventuels amendements extérieurs.
Puis sur la proposition de M. Jean Arthuis, président, la commission a décidé de se saisir, sur le fondement de l'article 73 quinquies, deuxième alinéa, du règlement du Sénat de quatre propositions de règlements communautaires et d'une proposition de décision, présentées par la Commission européenne le 23 septembre et transmises au Sénat le 30 septembre 2009 :
- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la surveillance macroprudentielle du système financier et instituant un Comité européen du risque systémique (E 4777) ;
- proposition de décision du Conseil confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques relatives au fonctionnement du Comité européen du risque systémique (E 4778) ;
- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant une Autorité bancaire européenne (E 4779) ;
- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant une Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (E 4780) ;
- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant une Autorité européenne des marchés financiers (E 4781).
a indiqué que ces propositions seront examinées dans le cadre des travaux du groupe interne de la commission des finances sur la crise financière et la régulation des marchés. En outre, si un sénateur déposait une proposition de résolution sur l'un de ces textes, la commission en serait automatiquement et préalablement saisie, sans examen préliminaire par la commission des affaires européennes.
Audition de M. Christophe Blanchard-dignac président-directeur général de la française des jeux
La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Christophe Blanchard-Dignac, président-directeur général de la Française des jeux, dans la perspective du renouvellement de son mandat.
a précisé, à titre liminaire, que le dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, prévoit que le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée.
Ainsi, au terme de l'adoption de la loi organique prévue pour l'application de l'article 13, le Président de la République ne pourra procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représentera au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. Le projet de loi organique vient d'être examiné par l'Assemblée nationale et doit être prochainement inscrit à l'ordre du jour du Sénat.
Dans un courrier adressé au Président du Sénat, le Premier ministre a estimé que « sans attendre l'adoption des règles organiques qui permettront au dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution de produire tous ses effets, il [est] souhaitable de mettre dès à présent la commission [des finances] du Sénat en mesure, si elle le souhaite, d'auditionner » le candidat pressenti pour être reconduit en qualité de président-directeur général de la société La Française des jeux, en l'occurrence M. Christophe Blanchard-Dignac.
Le nouveau conseil d'administration de la Française des jeux, qui s'est réuni lundi 5 octobre 2009, a ainsi proposé de reconduire M. Christophe Blanchard-Dignac à sa présidence. M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il est, dès lors, demandé par le Premier ministre de procéder à son audition, mais pas au vote pour lequel il n'existe pas encore de base légale, à défaut d'adoption de la loi organique qui n'interviendra que dans quelques semaines.
Il a ajouté que cette application anticipée et partielle de l'article 13 modifié de la Constitution a connu un précédent avec l'audition, le 21 juillet dernier, par la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, de M. Pierre Graff, qui devait être reconduit dans ses fonctions de président-directeur général d'Aéroports de Paris.
a souligné que cette audition intervient à un moment crucial pour la Française des Jeux, puisque le projet de loi sur l'ouverture à la concurrence et la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne doit être examiné à l'Assemblée nationale les 7 et 8 octobre. Ce bouleversement du secteur crée plusieurs défis pour la Française des Jeux, notamment au regard de son réseau physique de distribution, de la lutte contre les sites illégaux ou de la politique de jeu responsable.
Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Christophe Blanchard-Dignac, président-directeur général de la Française des jeux, a présenté les caractéristiques, le bilan et les perspectives de l'activité de la Française des jeux. Il a tout d'abord exposé les chiffres-clefs de la société pour 2008 : elle se situe au troisième rang mondial par le montant des mises (9,2 milliards d'euros), mobilise 29,2 millions de joueurs (dont près du tiers jouent régulièrement), dispose du premier réseau de proximité en France avec 37 600 points de vente, réalise 2,4 % de ses ventes par Internet (soit 730 000 personnes ayant joué en ligne au moins une fois dans l'année), et emploie 945 collaborateurs en Ile-de-France et dans les Bouches-du-Rhône.
Les missions de la Française des jeux, prévues par l'article premier du décret du 9 novembre 1978, n'ont pas de dimension financière ou fiscale et sont fortement imprégnées de considérations d'ordre public :
- assurer l'intégrité, la sécurité et la fiabilité des opérations de jeu et veiller à la transparence de leur exploitation ;
- canaliser la demande de jeux dans un circuit contrôlé par l'autorité publique, afin de prévenir les risques d'une exploitation des jeux d'argent à des fins frauduleuses ou criminelles et de lutter contre le blanchiment d'argent ;
- encadrer la consommation des jeux afin de prévenir le développement des phénomènes de dépendance. Les jeux de loterie ne peuvent ainsi être commercialisés auprès des mineurs, même émancipés.
Le statut de la Française des jeux est fixé par le décret du 9 novembre 1978 précité et par l'article 18 du décret du 1er avril 1985. Il s'agit d'une société anonyme publique, dont le capital est actuellement détenu à 72 % par l'Etat, qui approuve ses statuts. Elle dispose du monopole de l'organisation et de l'exploitation des jeux de loterie et des pronostics sportifs.
Christophe Blanchard-Dignac, président-directeur général de la Française des jeux
a ensuite exposé le processus d'habilitation des jeux. Ces derniers sont autorisés par le ministre en charge du budget après l'avis du Comité consultatif pour l'encadrement des jeux et du jeu responsable (COJER), structure unique en Europe et qui associe les administrations concernées ainsi que des personnalités qualifiées. Le ministre autorise le programme annuel de jeux et approuve ses modifications et sa mise en oeuvre, ainsi que le plan d'action pour le jeu responsable. Il est saisi des résultats de l'action de la société contre le blanchiment d'argent.
La répartition des mises est encadrée par le taux de retour aux joueurs (TRJ), dont le plancher (45 %) et le plafond (75 %) sont fixés par décret et qui fait l'objet d'un arrêté de répartition pour chaque jeu. Entre 2000 et 2008, le TRJ est passé de 59,1 % à 61,2 % des mises et les prélèvements publics sont passés de 26,9 % (soit 1,75 milliard d'euros, dont 183 millions d'euros au profit du Fonds national de développement du sport) à 27,7 % (soit 2,52 milliards d'euros, dont 225 millions d'euros au profit du Centre national de développement du sport). L'ajustement a donc été réalisé sur les seuls frais de structure et la commission de l'entreprise, qui ont diminué de trois points pour s'établir à 11,1 %. Le cumul des prélèvements publics sur 2000-2008 atteint 20,4 milliards d'euros, dont 1,9 milliard d'euros dédiés au sport pour tous.
a fait le bilan de l'activité de la Française des jeux depuis le début de la présente décennie. Le succès des jeux est réel, puisque les mises ont connu un taux de croissance annuel moyen de 4,4 % depuis 2000, malgré une diminution en 2007 et 2008. Une trentaine de jeux est commercialisée, dont sept jeux de tirage, essentiellement dans le réseau. La croissance des ventes est portée par les jeux de tirage (57 % du chiffre d'affaires en 2008) - dont la moitié de la progression est assurée par le jeu Euromillions, lancé en 2004 -, et les paris sportifs (7 % du chiffre d'affaires), essentiellement les paris à cote fixe lancés en 2003.
Il a également expliqué les gains de productivité et d'efficacité accomplis par la société. Ils ont trait à :
- l'efficacité opérationnelle : une masse salariale relativement réduite (7,9 % des charges), une certification ISO 27001, le premier réseau d'affichage numérique et un système d'exploitation permettant 1 200 prises de jeu par seconde ;
- l'efficacité commerciale : près de 90 % de la population est couverte (soit 12 500 communes), 19 900 points de vente du Loto sont prévus d'ici la fin de l'année 2009 (contre 15 600 en 2000), et la publicité ne représente que 0,69 % du chiffre d'affaires ;
- l'efficacité financière : la société n'est pas endettée, est bénéficiaire depuis sa création en 1978, et son excédent brut d'exploitation a été de 147,3 millions d'euros en 2008.
La Française des jeux entend également développer un modèle de jeu responsable au travers des axes suivants :
- tout d'abord, en tant qu' « opérateur responsable », ce qui se traduit par la certification EL/AFNOR, la formation de toute la filière et la contractualisation avec les points de vente, des études d'impact des jeux et des modérateurs de jeu (en particulier sur le jeu « Rapido » et les jeux en ligne), une aide à l'écoute et aux soins des joueurs, un appui à la recherche sur le jeu et un accompagnement des « grands gagnants » ;
- ensuite, en tant qu' « employeur solidaire » : 110 embauches ont été réalisées en 2008, un effort de formation trois fois supérieur à l'obligation légale est fourni, une charte de l'apprentissage a été signée en 2005, ainsi qu'une charte de la diversité en 2007, et des accords sur l'épargne salariale et sur la gestion prévisionnelle des emplois et compétences ont été conclus. En outre, la Française des jeux a pris un engagement national pour l'emploi des jeunes des quartiers, et des négociations sont engagées ou annoncées sur l'emploi des seniors, l'égalité professionnelle homme/femme et le « bien-être » au travail ;
- enfin, en tant qu'« entreprise engagée », avec la promotion du sport durable et le mécénat solidaire (notamment par la Fondation française des jeux).
a achevé son intervention en évoquant les enjeux de l'entreprise pour 2009-2014, qui sont de deux ordres. Ils concernent en premier lieu le modèle de jeu : la Française des jeux souhaite être acteur et promoteur d'un modèle de jeu pour le grand public qui, quel qu'en soit le régime d'encadrement ou le canal de distribution, soit à la fois récréatif, responsable et bénéfique à la collectivité. Les défis concernent également l'entreprise elle-même, qui doit promouvoir un modèle de management compétitif et durable au service des valeurs de l'entreprise et de ses parties prenantes.
Il a insisté sur les conséquences de l'ouverture des jeux en ligne. Au plan collectif, il s'agit de canaliser cette forme de jeu, compte tenu de la discordance actuelle entre le régime juridique et la réalité. En effet, la Française des jeux a juridiquement le monopole des paris en ligne, mais dans les faits 96 % des paris passent par des opérateurs non autorisés. De même, le poker en ligne est théoriquement prohibé, mais 500 000 internautes joueraient régulièrement en France. Pour la Française des jeux, l'enjeu de cette ouverture maîtrisée est double :
- être le « leader » en France du jeu en ligne, avec un objectif à cinq ans de 25 % à 30 % de part de marché sur les paris en ligne, et figurer parmi les trois premiers opérateurs de poker en ligne ;
- promouvoir ce modèle en Europe, par des partenariats avec d'autres opérateurs et un partage de règles éthiques formalisées dans un code de conduite.
S'agissant de la loterie et des paris dans le réseau « physique », la Française des jeux entend consolider son monopole et envisage une croissance des mises de 2 % par an en moyenne d'ici à 2014, un réseau de 35 000 points de vente en 2014 et 120 millions d'euros d'investissements d'ici à 2012.
Enfin, concernant l'entreprise elle-même, M. Christophe Blanchard-Dignac a exposé trois objectifs sur les moyen et long termes :
- rester l'opérateur intergénérationnel de référence et ouvert au grand public, en s'engageant sur de nouveaux services aux joueurs et de nouveaux droits pour les consommateurs, et en donnant du sens à l'acte de jeu ;
- promouvoir « l'innovation responsable », en réalisant plus de 10 % du chiffre d'affaires sur Internet et un cinquième avec une offre de jeux qui n'existent pas aujourd'hui. La société compte également valoriser à l'étranger son savoir-faire technologique, en particulier le nouveau terminal développé avec Sagem Sécurité, qui fonctionne par lecture optique et permet de diviser les coûts par trois ;
- demeurer fidèle aux valeurs que sont le jeu responsable, l'éthique du sport et la contribution au bien-être collectif.
François Trucy, rapporteur sur le projet de loi d'ouverture à la concurrence et de régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne
a, tout d'abord, rappelé qu'à l'occasion de ses deux missions d'information sur les jeux de hasard, en 2002 et en 2006, il a pu constater l'exemplarité de l'activité de la Française des jeux, en dépit de certaines périodes difficiles pour l'entreprise.
S'interrogeant sur l'avenir du capital de la société - détenu aujourd'hui à 72 % par l'Etat, 20 % par les émetteurs historiques, 5 % par les salariés et 3 % par les courtiers-mandataires -, il a demandé si une ouverture du capital est envisagée afin notamment d'accroître la participation des émetteurs et des salariés.
Il a également souhaité connaître les causes de la diminution des résultats enregistrée en 2007 et 2008, ainsi que l'appréciation portée par l'entreprise sur la réduction du nombre de points de vente de 37 000 à 35 000 à l'horizon 2014.
S'agissant de la lutte contre l'addiction, qui deviendra un enjeu majeur avec l'ouverture à la concurrence des jeux en ligne, il a salué les mesures prises par la Française des jeux pour limiter les effets addictifs du jeu de tirage rapide, le Rapido, mesures qui ont entraîné une perte de chiffre d'affaires pour l'entreprise de l'ordre de 400 millions d'euros. Il a rappelé que la Française des jeux a été le premier opérateur à développer, en France, le concept de jeu responsable et qu'elle a apporté, dès l'origine, son soutien à la mise en place du centre de référence sur le jeu excessif (CRJE) de Nantes.
Il a, enfin, souligné l'enjeu que la Française des jeux constitue pour le commerce local, précisant que si la société n'emploie que 945 collaborateurs, son activité représente, en réalité, près de 25 000 emplois indirects s'il est tenu compte des sommes reversées à l'ensemble du réseau de distribution de la société.
a demandé s'il est envisageable d'augmenter les prélèvements affectés au Centre national pour le développement du sport (CNDS) auxquels sont assujetties les sommes misées sur les jeux exploités par la Française des jeux, précisant que cette contribution représente près du tiers du budget de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », dont il est rapporteur spécial. Il s'est également interrogé sur les bénéfices en termes d'image que la société retire de son mécénat dans le cyclisme, compte tenu des difficultés rencontrées par ce sport.
Après avoir souligné l'importance de la lutte contre l'addiction, notamment avec le développement de l'offre en ligne, M. Jean-Pierre Fourcade a souhaité savoir dans quelle mesure il est possible de modifier la frontière existant entre, d'une part, ce qui est reversé aux joueurs par le biais du « taux de retour aux joueurs » (TRJ) et, d'autre part, ce qui revient à l'Etat grâce aux prélèvements fiscaux et sociaux auxquels sont assujetties les mises.
s'est interrogé sur les moyens permettant de maîtriser l'offre de jeu en ligne. Il a demandé, à cet égard, si des mesures de régulation existent à l'échelle internationale.
a souhaité savoir si la Française des jeux deviendra un « opérateur comme les autres » après l'ouverture à la concurrence des jeux en ligne et si les Etats ont les capacités techniques pour lutter efficacement contre l'offre illégale. Dans le cas contraire, les dispositions relatives à la lutte contre la fraude, contenues dans le projet de loi sur l'ouverture à la concurrence des jeux en ligne, en cours d'examen au Parlement, risquent, en effet, de constituer une simple déclaration de principe. Il a également demandé si la Française des jeux envisage de déposer une demande de licence auprès de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) pour devenir opérateur de paris hippiques en ligne, comme le Parti mutuel urbain (PMU).
a indiqué que la décision d'une ouverture de capital relève du pouvoir des actionnaires et ne peut intervenir qu'à l'appui d'un projet industriel. Il a précisé que les émetteurs historiques, qui ont perdu leur rôle technique au sein de l'entreprise, n'en sont pas moins propriétaires de leur part de capital. Il a ajouté qu'étant favorable à toutes les formes d'intéressement des salariés au bénéfice de l'entreprise, il ne voit pas d'inconvénient à ce que la participation de ces derniers, qui s'élève déjà aujourd'hui à 5 %, soit augmentée.
Il a ensuite confirmé la perte importante de recettes subie par l'entreprise en raison des mesures prises pour limiter l'effet addictif du Rapido, pertes qui expliquent le recul du chiffre d'affaires de la société sur deux années consécutives, 2007 et 2008. De nouvelles formes de jeux, limitant au maximum les comportements addictifs tout en veillant à ne pas gêner les autres joueurs, ont été étudiées afin de compenser ces pertes. Il a précisé que, dans le secteur des jeux, le principe de précaution doit être pleinement appliqué afin que les risques de comportements addictifs soient limités.
S'agissant de la diminution des points de vente à l'horizon 2014, il a indiqué que si cette réduction est regrettable, il convient néanmoins de souligner qu'elle aurait pu être plus importante. Il a rappelé que la Française des jeux souhaite investir 120 millions d'euros, d'ici à 2012, pour moderniser son réseau de distribution.
En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade sur l'encadrement du TRJ, M. Christophe Blanchard-Dignac a insisté sur l'équilibre délicat à trouver entre, d'une part, un TRJ bas qui dissuade les joueurs et limite l'addiction mais réduit les prélèvements fiscaux et sociaux et, d'autre part, un TRJ élevé qui encourage le jeu, accroît les recettes publiques, mais développe, dans le même temps, des comportements addictifs qui engendrent des dépenses de santé. Il a de nouveau indiqué que le montant cumulé des prélèvements publics auxquels la Française des jeux a été assujettie entre 2000 et 2008 s'est élevé à plus de 20 milliards d'euros.
Il a ensuite insisté sur la nécessité d'une régulation efficace de l'offre de jeu en ligne. Si la plupart des Etats ont conscience des difficultés posées par le développement d'Internet et tentent d'y apporter des solutions par l'interdiction ou la réglementation, une réponse européenne paraît néanmoins devoir être privilégiée.
Il a, par ailleurs, rappelé l'arrêt récent de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) - arrêt dit « Santa Casa » - qui précise qu'eu égard aux particularités liées à l'offre de jeux de hasard sur Internet, un Etat-membre est fondé à prendre toutes les mesures justifiées par l'objectif de lutte contre la fraude et la criminalité, reconnaissant ainsi la possibilité pour un Etat-membre d'interdire à des opérateurs établis dans d'autres Etats-membres, où ces opérateurs fournissent légalement des services analogues, de proposer des jeux de hasard par Internet sur son territoire. La lutte contre l'offre illégale ne doit pas être perçue comme un geste protectionniste, mais comme une mesure visant à protéger les joueurs.
En réponse à une question de Mme Nicole Bricq sur les sites immobiliers de la société, il a précisé que la Française des jeux est effectivement en train de revoir sa politique d'implantation. Cependant, ces projets immobiliers ne constituent pas aujourd'hui une priorité comparativement aux enjeux liés à l'ouverture à la concurrence des jeux en ligne.
a indiqué que la Française des jeux ne deviendra pas un opérateur comme les autres et ne demandera pas de licence pour devenir opérateur de paris hippiques en ligne. Le PMU semble, en revanche, envisager de déposer une demande d'agrément pour les paris sportifs en ligne.
Répondant à M. Philippe Adnot sur la stratégie d'innovation de la Française des jeux, il a enfin indiqué que celle-ci souhaite à terme qu'un cinquième de son chiffre d'affaires soit consacré au développement de jeux nouveaux.
Présidence de M. Jean Arthuis, président, et de M. Hubert Haenel, président de la commission des affaires européennes
Agences européennes - communication
La commission a ensuite entendu une communication de M. Denis Badré sur les agences européennes.
a rappelé que ce contrôle budgétaire a été conduit par M. Denis Badré conjointement au nom de la commission des finances et de la commission des affaires européennes.
a souligné la nécessité pour les parlements nationaux de s'emparer de la question des agences européennes, car celles-ci sont insuffisamment soumises au contrôle démocratique, notamment en matière budgétaire.
a insisté sur la multiplication des agences européennes et le coût considérable qu'elles induisent pour les finances de l'Union européenne (UE). Cette tendance pose la question de la place des agences dans les institutions communautaires et de leur pertinence au regard du principe de subsidiarité. Depuis quelques années, une discussion s'est ouverte au sein des institutions communautaires à ce sujet. En mars 2008, la Commission européenne a présenté une communication intitulée « Agences européennes - Orientations pour l'avenir », dans laquelle elle estime nécessaire d'ouvrir un débat sur le rôle et la place des agences dans l'UE. Par ailleurs, un rapport spécial de la Cour des comptes européenne, rendu public en juillet 2008, a mis en évidence la forte progression des moyens alloués aux agences et les lacunes dans l'évaluation de leurs activités.
a rappelé les auditions et les déplacements qu'il a effectués dans le cadre de son contrôle. A Bruxelles, il a rencontré le conseiller budgétaire de la Représentation permanente française, un membre du cabinet de la commissaire européenne en charge du budget, ainsi que dix fonctionnaires de différents services de la Commission européenne. A Lisbonne, il s'est rendu aux sièges de deux agences européennes, l'Observatoire européen des drogues et toxicomanies et l'Agence européenne de sécurité maritime. Un dernier déplacement l'a conduit à Angers, où se trouve l'Office communautaire des variétés végétales, qui présente la particularité d'être une agence autofinancée. Enfin, il a auditionné, à Paris, des responsables de la direction du Budget en charge des finances de l'UE, de la direction des Affaires maritimes et de la mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie (MILDT), ainsi que la directrice de l'Agence européenne pour la sécurité des aliments, dont le siège se trouve à Parme.
Il a ensuite distingué trois catégories d'agences européennes :
- les agences de régulation, appelées également agences décentralisées car leurs sièges sont répartis sur le territoire de l'UE. Ces organismes, créés sans limitation de durée, sont ceux qui suscitent les plus grandes interrogations ;
- les agences exécutives, mises en place pour une durée déterminée par la Commission européenne dans le but d'exécuter un programme communautaire pour le compte de celle-ci, sous son contrôle et sa responsabilité. A la différence des agences de régulation, leur siège est généralement établi à Bruxelles ;
- les entreprises communes chargées de la mise en oeuvre de projets de recherche et l'Institut européen d'innovation et de technologie (IET).
Au total, M. Denis Badré a dénombré l'existence, à ce jour, de 43 agences européennes, dont 26 agences de régulation. Il a observé que leur multiplication s'accélère depuis les années 1990, sous l'effet de plusieurs facteurs, parfois conjugués :
- l'accroissement progressif des compétences de l'UE ;
- les élargissements successifs, chaque nouvel Etat membre revendiquant la présence d'une agence sur son territoire ;
- la survenue de crises majeures qui ont fait apparaître un besoin spécifique d'expertise et de sécurité à l'échelle européenne, en matière sanitaire ou écologique par exemple ;
- la recherche, enfin, d'une plus grande réactivité et d'une plus grande souplesse de gestion.
Il a souligné l'hétérogénéité de ces agences, qu'il s'agisse de leur taille, de leurs missions, de leur mode de financement, de leur positionnement institutionnel, de leur autonomie vis-à-vis de la Commission européenne ou de leurs relations avec les Etats membres. Il a relevé que la plus-value des agences européennes par rapport à l'échelon national est inégale : si certaines d'entre elles conduisent des missions spécifiques, absentes dans les États membres, leurs activités se contentent d'être, le plus souvent, complémentaires par rapport à celles des administrations nationales. Mais elles peuvent parfois gérer des activités conduites parallèlement à l'échelon national. Difficilement évitables, ces phénomènes de doublons existent également entre agences européennes elles-mêmes, en raison de recoupements de compétences.
Sur un plan budgétaire, l'augmentation considérable des moyens alloués aux agences européennes ne semble pas maîtrisée. En 2009, leurs budgets s'élèvent au total à près de 2 milliards d'euros, soit une croissance de 17 % par rapport à 2008. Au sein de cette somme, il convient de distinguer :
- les subventions provenant du budget communautaire, qui s'établissent à environ 1,28 milliard d'euros, dont 537 millions pour les seules agences de régulation ;
- les financements permis par des ressources propres, telles que des redevances.
La croissance rapide des agences européennes s'avère encore plus marquée en termes d'effectifs. Entre 2004 et 2009, leurs emplois ont crû de plus de 160 % pour atteindre le nombre de 6.500, soit près de 15 % du personnel de l'ensemble des institutions de l'UE. Une proportion importante de ces effectifs concernant des fonctions support, une plus grande mutualisation des moyens des agences européennes devrait être recherchée.
En matière de contrôle et d'évaluation des résultats obtenus par les agences européennes, M. Denis Badré a estimé que les dispositifs mis en place jusqu'à présent sont insuffisants, en particulier pour ce qui concerne les suites données aux conclusions des multiples rapports réalisés. Il a noté que le rapport spécial de la Cour des comptes européenne partage ce diagnostic. Les conseils d'administration des agences ne paraissent pas toujours tenir compte de ces critiques. Par ailleurs, alors que des cas de mauvaise gestion sont identifiés, le Parlement européen donne chaque année décharge à la Commission pour l'exécution du budget communautaire. Les agences, dont les crédits sont inscrits dans ce budget, pourraient, au moins, faire l'objet d'observations de la part du Parlement européen.
Toutefois, M. Denis Badré est convenu que la Commission européenne et le Conseil de l'UE semblent progressivement prendre conscience de la nécessité de rationaliser les moyens et le fonctionnement des agences.
D'une part, la Commission a annoncé, dans sa communication du 11 mars 2008, qu'elle procéderait à une évaluation approfondie des agences de régulation. Les résultats de celles-ci devraient être présentés d'ici la fin de l'année 2009 ou en 2010.
D'autre part, un groupe de travail interinstitutionnel sur les agences de régulation a été mis en place. Réunissant le Conseil de l'UE, le Parlement européen et la Commission européenne, il doit conduire à l'élaboration d'une approche commune applicable aux agences de régulation. C'est dans ce cadre que les principales décisions sur les agences devront être négociées. A cet égard, M. Denis Badré a plaidé pour que le gouvernement français reprenne les positions adoptées par le Sénat sur la place, le rôle et les missions des agences européennes.
a estimé que ce travail sur le phénomène d'agenciarisation de l'UE ouvre un immense chantier, nécessitant une coordination entre les rapporteurs de la commission des finances. Il a rappelé que l'audition par la commission, le 1er octobre 2009, de M. Alain Lamassoure, président de la commission des budgets du Parlement européen, avait déjà permis d'identifier des marges de progression dans le domaine des agences européennes. Il s'est ensuite interrogé sur les critères retenus lors de la création d'une agence, en distinguant deux types de motifs : l'utilité avérée de l'organisme d'un côté, et la volonté de satisfaire la demande particulière d'un Etat membre de l'autre. Enfin, il a évoqué la question du pilotage politique des agences européennes.
a souligné la compétence et la légitimité technique des responsables des agences européennes. Il a cependant regretté leur autonomie particulièrement forte : certains responsables paraissent, en effet, définir largement leur champ d'activités, sans estimer devoir en rendre compte aux autorités de tutelle. L'absence de contrôle politique est particulièrement avérée dans le cas de l'articulation entre le niveau communautaire et le niveau national. Illustrant son propos de ses auditions du directeur des affaires maritimes et du président de la mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie, M. Denis Badré a ainsi relevé que la participation de services nationaux spécialisés aux conseils d'administration d'une agence européenne donnée, liée à leur propre domaine d'expertise - en l'occurrence l'Agence européenne de sécurité maritime et l'Observatoire européen des drogues et toxicomanies - ne permet pas d'assurer un pilotage politique effectif.
s'est inquiété de la prolifération des agences européennes, tant du point de vue du contrôle démocratique que de celui de leur coût financier pour le budget de l'UE. Il a ensuite fait observer que le traité de Lisbonne apportera des améliorations notables en matière de contrôle des agences puisqu'il rendra possible une association des parlements nationaux au Parlement européen. Il a établi un parallèle avec la faiblesse du contrôle démocratique sur les multiples structures placées auprès de la Commission européenne : les décisions, au nombre de 2.000 par an et souvent essentielles, prises par les 300 comités existants peuvent être parfois éminemment contestables, à l'image des affaires récentes concernant les profils nutritionnels et le vin rosé obtenu par coupage.
En outre, M. Hubert Haenel, président, a demandé que les parlementaires se saisissent des nouvelles opportunités offertes par le Règlement du Sénat. Au début de l'année 2010, la semaine sénatoriale de contrôle pourrait ainsi être utilisée pour obtenir du gouvernement qu'il indique les suites qu'il entend donner à la proposition de résolution du Sénat sur les agences européennes.
a souhaité que le rapport de M. Denis Badré fasse ressortir, pour le budget de chaque agence européenne, la part respective de la contribution communautaire et du produit des redevances perçues.
a mis l'accent sur l'hétérogénéité du mode de financement des agences européennes : la part respective de la subvention du budget communautaire et de leurs ressources propres est en effet très variable selon les cas. Il a également observé que les informations budgétaires relatives aux agences restent encore lacunaires, en dépit du constat de récents progrès.
s'est étonné de l'ampleur des moyens consacrés aux agences européennes, ainsi que de la complexité de leur organisation. Il a fait valoir l'existence de doublons, notamment vis-à-vis des structures mises en place par le Conseil de l'Europe, par exemple la Pharmacopée européenne. Cet organisme lui apparaît en effet redondant par rapport à l'agence européenne du médicament. Il s'est ensuite interrogé sur la qualité d'expert accordée aux membres des comités placés auprès de la Commission européenne, faisant observer que de vrais spécialistes de la viniculture n'auraient jamais proposé le coupage des vins rouges et blancs pour obtenir du vin rosé. Enfin, il a estimé que la Commission européenne doit faire preuve d'une plus grande rigueur dans le domaine du recrutement du personnel des agences européennes.
a relevé des similitudes entre le travail élaboré par M. Denis Badré et le contrôle qu'elle a conduit, en 2007, sur la sécurité sanitaire. La prolifération des agences, leur hétérogénéité et les risques de doublons sont ainsi des caractéristiques qu'elle avait déjà identifiées. Prenant l'exemple de la Direction générale santé et protection du consommateur de la Commission européenne, elle a ensuite souligné que l'autonomie des agences européennes dépend de la puissance de leur direction de tutelle au sein de la Commission. Enfin, évoquant les dispositions issues de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), elle a souhaité, d'une part, que des plafonds d'emplois soient prévus pour les agences européennes, à l'image de ceux imposés en France aux opérateurs de l'Etat par la loi de finances, et, d'autre part, que des contrats d'objectifs et de moyens soient conclus entre la Commission européenne et les agences européennes, à l'instar de ceux imposés aux opérateurs par leur ministère de tutelle.
s'est étonné que des experts nationaux siègent dans les conseils d'administration des agences européennes alors qu'ils travaillent dans des structures nationales qui, le cas échéant, peuvent se trouver en situation de concurrence avec ces agences. Il a illustré sa remarque en évoquant la composition du conseil d'administration de l'agence chargée de la protection des marques, dont le siège est à Alicante. Il a par ailleurs déploré, d'une part, la faible implication du ministère des affaires étrangères dans le contrôle des agences européennes et, d'autre part, le fait que le choix des sièges de celles-ci résulte le plus souvent de marchandages complexes entre les Etats membres. Il s'est interrogé, en outre, sur les formes que prend la coordination entre les agences européennes, ainsi que sur la possibilité, pour celles-ci, de rétrocéder leurs recettes lorsqu'elles sont supérieures aux dépenses.
s'est inquiété de la faiblesse des contrepoids démocratiques dans l'UE, à commencer par celui que devrait en principe exercer le Parlement européen lui-même. Il a rappelé que le rôle des experts consiste d'abord à éclairer les responsables politiques, mais pas à prendre par eux-mêmes les décisions publiques. Il a donc plaidé pour un plus grand contrôle sur les activités des agences européennes. Ce contrôle ne saurait en effet se limiter à celui exercé par les seules directions générales de la Commission européenne.
a indiqué que les résultats de l'enquête conduite par M. Denis Badré sont de nature à le rassurer : le bilan des agences européennes n'apparaît pas totalement négatif et des améliorations sont en cours en matière d'évaluation. Il a cependant jugé nécessaire d'aller plus loin dans le contrôle démocratique auquel les agences doivent être soumises. Il s'est, en outre, interrogé sur l'opportunité d'auditionner un commissaire européen à ce sujet.
s'est interrogé sur les différences entre les agences de régulation et les agences exécutives.
En réponse à l'ensemble de ces questions, M. Denis Badré a apporté les précisions suivantes :
- à la différence des agences exécutives, dont la durée de vie est limitée et qui restent sous un contrôle permanent de la Commission européenne, les agences de régulation présentent à la fois un caractère durable et une autonomie marquée. Ce sont elles qui font l'objet d'un véritable débat, du point de vue de leur budget, de leur évaluation, ainsi que du respect du principe de subsidiarité ;
- l'articulation entre l'UE et le Conseil de l'Europe reste clairement insuffisante. Or, elle serait particulièrement pertinente en matière de protection des droits fondamentaux, ainsi que pour la politique de voisinage à l'égard des pays d'Europe orientale ;
- la mutualisation de certaines ressources au sein de services communs aux agences européennes pourrait porter sur les moyens généraux, tels que les ressources humaines ou la traduction. Cette mise en commun de fonctions supports semble surtout nécessaire pour les agences de petite dimension ;
- s'agissant de l'application du principe de subsidiarité, M. Denis Badré a estimé nécessaire de confier des compétences plus claires à l'UE et aux Etats membres ;
- il est, en outre, convenu de la faiblesse, dans certains cas, du contrôle démocratique au sein de l'UE, ce qui pose la question du renforcement des relations entre les parlements nationaux et le Parlement européen. A cet égard, il a relevé le rôle bénéfique de la conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) et préconisé d'améliorer encore le dialogue interparlementaire.
a ensuite présenté la proposition de résolution qu'il souhaite déposer au terme de son travail. Il a précisé qu'elle vise les seules agences de régulation.
Il a indiqué que la proposition de résolution demande l'encadrement des agences européennes par des lignes directrices ; l'établissement de critères pour déterminer le choix du siège des agences ; l'application des principes de discipline budgétaire et de bonne gestion financière ; la prise en compte des résultats de l'exécution du budget précédent lors de la procédure budgétaire de l'exercice suivant ; la mutualisation des moyens alloués au titre des fonctions support ; l'établissement d'un contrat d'objectifs et de moyens ; la mise en place d'instruments de contrôle de gestion ; la présentation de leurs activités, de leurs comptes et de leurs rapports de gestion selon des indicateurs communs permettant des comparaisons entre agences ; l'adoption de plans d'action visant à donner une suite aux conclusions des évaluations ; une meilleure implication des États membres dans le fonctionnement et le contrôle de ces agences via leurs représentants au sein des conseils d'administration des agences.
De plus, la proposition de résolution considère que l'évaluation horizontale entreprise par la Commission européenne doit procéder à un examen, d'une part, de la plus-value des agences par rapport à l'action des États membres, au regard du principe de subsidiarité, et, d'autre part, des éventuels recoupements de compétences entre agences, dans la perspective d'un rapprochement de certaines d'entre elles.
Enfin, elle invite le gouvernement à reprendre l'ensemble de ces préoccupations au sein du groupe de travail interinstitutionnel mis en place sur les agences de régulation.
a précisé que la procédure d'adoption de la proposition de résolution nécessite un dépôt du texte par la commission des affaires européennes puis un examen dans un délai d'un mois par la commission saisie au fond, en l'occurrence la commission des finances. Il a ajouté qu'en cas d'absence de dépôt par celle-ci d'un rapport dans le délai imparti, le texte sera considéré comme adopté par elle, ce qui permettra ensuite à la proposition de devenir une résolution européenne du Sénat.
A l'issue de ce débat, la commission des finances et la commission des affaires européennes ont donné acte, à l'unanimité, à M. Denis Badré de sa communication, et en ont autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.
La commission des affaires européennes a ensuite conclu, à l'unanimité, au dépôt de la proposition de résolution présentée par M. Denis Badré.

References: l'article 58
 l'article 73
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 18