Source: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2014-0036_ES.html
Timestamp: 2020-06-06 06:11:12+00:00

Document:
sobre la Decisión del Consejo relativa a la adhesión de la Unión Europea a la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES)
Ponente: Pilar Ayuso
– Vistos el artículo 192, apartado 1, y el artículo 218, apartado 6, párrafo segundo, letra a), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,
La Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) es un instrumento internacional de gran relevancia cuyo objetivo consiste en proteger las especies amenazadas de fauna y flora mediante controles del comercio internacional de especímenes de esas especies. Entró en vigor en 1975 y cuenta en la actualidad con 178 Partes (incluidos todos los Estados miembros de la UE). Comprende unas 35 000 especies, enumeradas en tres apéndices en función del grado de protección que necesitan, y vela por que el comercio internacional de especímenes de animales y plantas silvestres no ponga en peligro su supervivencia. Toda importación, exportación, reexportación e introducción procedente del mar de especies incluidas en la Convención debe ser autorizada mediante un sistema de licencias.
Las disposiciones de la CITES se aplican de manera armonizada en la UE desde el 1 de enero de 1984 y ahora están recogidas en el Reglamento (CE) nº 338/97 del Consejo y en varios Reglamentos de la Comisión (Reglamento (CE) nº 865/2006 de la Comisión, Reglamento de Ejecución (UE) nº 792/2012 de la Comisión y Reglamento de Ejecución (UE) nº 578/2013 de la Comisión). Las materias reguladas por la CITES se refieren a la protección del medio ambiente y al comercio. En el primer ámbito, la Unión comparte competencias con sus Estados miembros. En el segundo ámbito, la Unión tiene competencias exclusivas.
El texto inicial de la Convención establecía que la adhesión a la CITES se limitaría exclusivamente a los Estados. Por lo tanto, hasta la fecha, la Unión Europea había mantenido la condición de observador.
La «enmienda de Gaborone» a la CITES, adoptada en una Conferencia de las Partes especial celebrada en Gaborone (Botsuana) el 30 de abril de 1983, modificó el artículo XXI de la Convención para abrir el acceso, que hasta entonces estaba limitado a los Estados, a las organizaciones de integración económica regional constituidas por Estados soberanos con competencia para negociar, concluir y hacer aplicar acuerdos internacionales relativos a materias que les hayan sido remitidas por sus Estados miembros y que estén cubiertas por la Convención.
Dicha enmienda entró en vigor el 29 de noviembre de 2013, tras su ratificación por dos tercios de los 80 países que eran Partes en la Convención en la fecha de su adopción. Su entrada en vigor permite que la Unión Europea pase a ser Parte en la Convención.
En consonancia con la práctica según la cual las Partes deben contribuir desde el momento de su adhesión, se prevé una contribución anual de la UE del 2,5 % del importe total del Fondo Fiduciario de la CITES (aproximadamente 115 000 euros para 2015). Se aplicará, en consecuencia, una reducción de la cuota de los Estados miembros.
La propuesta de Decisión del Consejo tiene por objeto aprobar la adhesión de la Unión Europea a la CITES e instar al presidente del Consejo a que designe a la persona facultada para proceder, en nombre de la Unión, al depósito del instrumento de adhesión previsto en el artículo XXI, apartado 1, de la Convención y de la declaración de competencia prevista en su artículo XXI, apartado 3.
Es necesario observar que los derechos y las obligaciones de los Estados miembros en el marco de la CITES no se verán afectados por la adhesión de la Unión Europea. Como Parte de la Convención, la UE asumirá derechos y obligaciones que quedan dentro de sus competencias. La Unión Europea votará sobre todas las cuestiones cubiertas por el acervo o que puedan afectar al acervo, tales como el Reglamento (CE) nº 338/97(1) u otros actos reguladores pertinentes de la UE, mientras que los Estados miembros seguirán votando sobre otras cuestiones. El proceso interno de toma de decisiones de la UE no quedará alterado por la adhesión de esta a la CITES. En concreto, no afectará el modo en que la Unión y sus Estados miembros acuerden sus posiciones en la Conferencia de las Partes de la CITES, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, de conformidad con los Tratados.
La ponente considera, en primer lugar, que la adhesión a la CITES por parte de la UE hará que su estatus dentro de la Convención sea más transparente respecto a otras Partes de la misma. La condición actual de observador en reuniones de la Conferencia de las Partes y sus numerosas e importantes comisiones y grupos de trabajo es, en realidad, un factor negativo en este contexto.
Asimismo, la ponente estima que la adhesión de la Unión Europea a la CITES es un paso lógico y necesario para garantizar la plena capacidad de la UE para perseguir sus objetivos de política ambiental. La adhesión permitirá que la Comisión, en nombre de la UE, manifieste una posición coherente de la Unión en las cuestiones relativas a la CITES y ejerza un papel importante en las negociaciones en el marco de las Conferencias de las Partes.
Además, la ponente desea hacer hincapié en que, en la práctica, la adhesión de la UE a la CITES refleja las prácticas actuales y las racionaliza. De hecho, durante las Conferencias de las Partes, actualmente los Estados miembros votan de manera individual pero siempre con arreglo a una decisión del Consejo que determina la posición de la UE en dichas Conferencias. Una vez que la UE sea una Parte más, se le concederá el derecho de voto durante las Conferencias de las Partes (su voto contará por 28) sobre la base de una posición que, tal como sucede hoy, se habrá acordado previamente con los Estados miembros.
A la luz de las consideraciones anteriores, la ponente recomienda que el Parlamento Europeo apruebe la adhesión de la Unión Europea a la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres.
Reglamento (CE) nº 338/97 del Consejo, de 9 de diciembre de 1996, relativo a la protección de especies de la fauna y flora silvestres mediante el control de su comercio (DO L 61 de 3.3.1997, p. 3).
Asunto: Dictamen sobre el fundamento jurídico de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) (COM(2013)0867 – C8-0042/2014 – 2013/0418(NLE))
Mediante carta de 18 de septiembre de 2014, usted solicitó a la Comisión de Asuntos Jurídicos que, de conformidad con el artículo 39, apartado 2, del Reglamento, examinase la idoneidad del fundamento jurídico de la propuesta de la Comisión de referencia.
El fundamento jurídico originalmente propuesto por la Comisión fue el artículo 192 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), fundamento de la política de la Unión en materia de medio ambiente, así como el artículo 207 del TFUE, sobre política comercial común, junto con el artículo 218, apartado 6, letra a), del TFUE, la base jurídica procedimental sobre celebración de acuerdos internacionales según la cual se requiere la aprobación del Parlamento.
En la solicitud de aprobación remitida por el Consejo al Parlamento se eliminaron la referencia al artículo 207 del TFUE y dos frases del anexo a la propuesta sobre el mercado interior y la competencia exclusiva de la UE para la unión aduanera y la política comercial común.
El fundamento jurídico para un procedimiento legislativo en curso destinado a refundir el Reglamento en virtud del cual la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) se aplica por los Estados miembros(1), con el propósito de actualizarlo para que incluya disposiciones sobre actos delegados y de ejecución, es únicamente el artículo 192 del TFUE.
La propuesta de Decisión del Consejo se refiere a la adhesión de la UE a la CITES, planteándose la cuestión de si debe incluirse el artículo 207 del TFUE en el fundamento jurídico.
En la propuesta original de la Comisión de 26 de marzo de 2012 se presentaban como fundamento jurídico los siguientes artículos del TFUE (véase el subrayado):
1. El Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social, decidirán las acciones que deba emprender la Unión para la realización de los objetivos fijados en el artículo 191.
(a) previa aprobación del Parlamento Europeo en los casos siguientes:
(i) acuerdos de asociación;
(ii) acuerdo de adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales;
(iii) acuerdos que creen un marco institucional específico al organizar procedimientos de cooperación;
(iv) acuerdos que tengan repercusiones presupuestarias importantes para la Unión;
(v) acuerdos que se refieran a ámbitos a los que se aplique el procedimiento legislativo ordinario o, si se requiere la aprobación del Parlamento Europeo, el procedimiento legislativo especial.
El artículo 191 del TFUE reza como sigue (el subrayado es nuestro):
— el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente, y en particular a luchar contra el cambio climático.
4. En el marco de sus respectivas competencias, la Unión y los Estados miembros cooperarán con los terceros países y las organizaciones internacionales competentes. Las formas de cooperación de la Unión podrán ser objeto de acuerdos entre ésta y las terceras partes interesadas.
III - Jurisprudencia sobre el fundamento jurídico
Es jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia que «la elección de la base jurídica de un acto comunitario debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto».(2). Así, la elección de un fundamento jurídico incorrecto puede justificar la anulación del acto de que se trate.
Así, en este caso, se debe establecer si la propuesta:
1. tiene un objetivo doble o un componente doble, y uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro solo es accesorio;; o
2. persigue varios objetivos a la vez, o tiene varios componentes vinculados entre sí de modo indisociable, sin que uno de ellos sea secundario e indirecto en relación con el otro.
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el primer caso, el acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante, y, en el segundo caso, el acto podrá fundarse en las distintas bases jurídicas correspondientes.(3)
El Servicio Jurídico se refiere a la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-94/03, Comisión/Consejo, Rec. 2006, p. I-0001, en que se planteó la misma cuestión que la presente Decisión del Consejo. El Tribunal de Justicia llegó a la conclusión siguiente:
51. Por tanto, a la vista del conjunto de las consideraciones precedentes, y como se deriva además explícitamente del octavo considerando del preámbulo del Convenio, según el cual las políticas comerciales medioambientales de las Partes en el Convenio deben apoyarse mutuamente con miras a lograr el desarrollo sostenible, procede concluir que dicho instrumento, tanto en el plano de las finalidades perseguidas como en el de su contenido, integra dos elementos vinculados indisociablemente, sin que quepa considerar que uno es secundario o indirecto respecto al otro, uno de los cuales pertenece a la política comercial común y el otro, a la política de protección de la salud humana y del medio ambiente. De acuerdo con la jurisprudencia citada en el apartado 36 de esta sentencia, la Decisión por la que se aprueba este Convenio en nombre de la Comunidad debería estar basada en los dos fundamentos jurídicos correspondientes, es decir, en este caso, en los artículos 133 CE y 175 CE, apartado 1, en relación con las disposiciones pertinentes del artículo 300 CE.
55. Por último, debe destacarse que, al basar la Decisión de aprobación del Convenio en la doble base jurídica de los artículos 133 CE y 175 CE, la Comunidad llama asimismo la atención de las otras Partes en el Convenio sobre el alcance de la competencia comunitaria derivada de éste que, como se ha demostrado anteriormente, pertenece tanto al ámbito de la política comercial común como de la política comunitaria del medio ambiente, y sobre el reparto de competencias entre la Comunidad y sus Estados miembros, reparto que también debe tenerse en cuenta en la fase de aplicación del acuerdo a escala comunitaria.
56. Habida cuenta de cuanto precede, procede anular la Decisión impugnada en la medida en que se basa únicamente en el artículo 175 CE, apartado 1, en relación con el artículo 300 CE, apartados 2, párrafo primero, primera frase, y 3, párrafo primero.
IV. Finalidad y contenido de la propuesta
El objetivo de la propuesta, según su considerando 5, es autorizar la adhesión de la Unión Europea a la CITES para permitirle desempeñar un papel pleno en los trabajos de la Convención y obligar jurídicamente a la UE y a todos sus Estados miembros a aplicar y hacer cumplir la misma. Atribuirá responsabilidades formales a la UE, que, en su calidad de Parte, se verá obligada a rendir cuentas ante las otras Partes respecto a su aplicación de la Convención.
Por otra parte, el considerando 3 afirma que los ámbitos cubiertos por la CITES se refieren a la protección del medio ambiente y el comercio, que son materias en que la UE tiene competencia para negociar, concluir y hacer aplicar acuerdos internacionales.
En un anexo a la propuesta se incluye una declaración de la UE que reza como sigue (nótese el subrayado):
DECLARACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO XXI, PÁRRAFO 3, DE LA CONVENCIÓN SOBRE EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ESPECIES AMENAZADAS DE FAUNA Y FLORA SILVESTRES
«La Unión Europea declara que, en virtud del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, de su artículo 191, es competente para concluir acuerdos internacionales y llevar a la práctica las obligaciones que de ellos se deriven y que contribuyan a alcanzar los siguientes objetivos:
Por otra parte, la Unión Europea adopta medidas a nivel de la Unión para garantizar el funcionamiento correcto de su mercado interior.
La Unión Europea tiene competencia exclusiva en materia de medidas relativas a la Unión Aduanera entre sus Estados miembros y a su política comercial común.
La Unión Europea declara que ya ha adoptado instrumentos jurídicos, vinculantes para sus Estados miembros, que abarcan todos los asuntos regidos por esta Convención, en particular, pero no exclusivamente el Reglamento del Consejo (CE) nº 338/97 del Consejo, de 9 de diciembre de 1996, relativo a la protección de especies de la fauna y flora silvestres mediante el control de su comercio, y el Reglamento de ejecución de la Comisión (CE) n° 865/2006, de 4 de mayo de 2006.
Además, la Unión Europea declara que es responsable del cumplimiento de aquellas obligaciones derivadas de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres que están reguladas por el Derecho de la Unión.
El ejercicio de las competencias de la Unión está sujeto, por su propia naturaleza, a una evolución constante.»
Los dos párrafos arriba subrayados han sido eliminados del texto del Consejo remitido al Parlamento para su aprobación.
El preámbulo de la CITES incluye el siguiente considerando cuarto:
V - Determinación del fundamento jurídico adecuado
Teniendo en cuenta que el objeto de la propuesta es obligar jurídicamente a la UE y a todos sus Estados miembros a aplicar y hacer cumplir la Convención CITES, la finalidad de ésta es esencial para determinar si la propuesta persigue al mismo tiempo el doble objetivo del comercio y de la protección del medio ambiente, o si por el contrario uno de ellos es meramente accesorio.
En primer lugar, cabe destacar que el Reglamento en virtud del que se aplica la CITES en los Estados miembros se basa únicamente en el fundamento jurídico medioambiental. De ello cabe inferir que el objetivo de protección del medio ambiente debe considerarse no accesorio de ningún otro objetivo sino como mínimo uno de los objetivos principales.
La cuestión pasa pues a ser si el objetivo del comercio ha de considerarse accesorio del objetivo de la protección del medio ambiente. Del considerando cuarto del preámbulo de la CITES se deduce claramente que el propósito de esta es el establecimiento de una cooperación internacional para proteger a determinadas especies contra su explotación excesiva a través del comercio internacional. En virtud de lo dispuesto en el artículo 207 del TFUE, la política comercial común debe conducirse en el marco de los principios y objetivos de la acción exterior de la UE, que, según el artículo 191 del TFUE al que se refiere el artículo 192 del mismo texto, incluye la promoción de medidas a escala internacional para afrontar los problemas medioambientales regionales o mundiales. El aspecto comercial de la propuesta no puede, por ende, considerarse meramente accesorio al objetivo de la protección del medio ambiente, máxime si se tiene en cuenta que la UE posee competencia exclusiva en todo lo relativo a la política comercial común.
Por consiguiente, la propuesta persigue al mismo tiempo el doble objetivo de la protección del medio ambiente y el comercio internacional equitativo. Por lo tanto, los dos objetivos están indisociablemente vinculados entre sí, sin que uno ocupe una posición secundaria respecto del otro ni mantenga con él una relación indirecta. El fundamento jurídico debe por tanto incluir el artículo 207 del TFUE y no puede basarse únicamente en el artículo 192 del TFUE.
De acuerdo con todo lo expuesto, los artículos 192, 207 y 218 del TFUE constituyen el fundamento jurídico adecuado de la propuesta.
La comisión examinó la cuestión mencionada más arriba en la reunión del 13 de octubre de 2014. En dicha reunión decidió, por 15 votos a favor, 6 en contra y ninguna abstención(4), recomendar que el fundamento jurídico adecuado para la propuesta de Decisión del Consejo relativa a la adhesión de la Unión Europea a la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) deben ser los artículos 192 y 207 y el artículo 218, apartado 6, letra a), del TFUE.
Véase la resolución legislativa del 16 de abril de 2004 sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la protección de especies de la fauna y flora silvestres mediante el control de su comercio (refundición) (P7_TA(2014)0397).
Asunto C-45/86, Comisión/Consejo (Preferencias arancelarias generalizadas), Rec. 1987, p. 1439, apartado 5, asunto C-440/05, Comisión/Consejo, Rec. 2007, p. I-9097; asunto C-411/06, Comisión/Parlamento y Consejo, Rec. 2009, p. I-7585.
Véase el mencionado asunto C-411/06, apartados 46 y 47.
Estuvieron presentes en la votación final: Jean-Marie Cavada (presidente en funciones, vicepresidente), Max Andersson, Marie-Christine Boutonnet, Daniel Buda, Kostas Chrysogonos, Therese Comodini Cachia, Mady Delvaux (vicepresidenta), Andrzej Duda, Pascal Durand, Angel Dzhambazki, Rosa Estaràs Ferragut, Jytte Guteland, Heidi Hautala, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, António Marinho e Pinto, Jiří Maštálka, Angelika Niebler, Julia Reda, Evelyn Regner, Virginie Rozière, Viktor Uspaskich, Tadeusz Zwiefka.

References: artículo 192
 artículo 218
 artículo 39
 artículo 192
 artículo 207
 artículo 218
 artículo 207
 artículo 192
 artículo 207
 artículo 191
 artículo 191
 artículo 300
 artículo 175
 artículo 300
 artículo 191
 artículo 207
 artículo 191
 artículo 192
 artículo 207
 artículo 192
 artículo 218
 resolución