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Timestamp: 2019-12-09 22:41:25+00:00

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Urteil des VGH Mannheim, 09.05.1995, 10 S 771/94 (Boden)
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VGH Mannheim, 09.05.1995, 10 S 771/94
Titel VGH Mannheim, 09.05.1995, 10 S 771/94
Orientierungssatz Abfallrechtliche Beseitigungsanordnung gegen einen Grundstückseigentümer, der beim die Grunderwerb vorhandenen abfallrechtlichen Missstände kannte
Norm GG Art. 14, PolG-BW § 7, AbfG-BW § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
Leitsatz 1. Eine Entsorgungs- und Beseitigungsanordnung nach § 20 Abs. 1 LAbfG gegen den Eigentümer von Altreifen, die auf einem ihm gehörenden Grundstück lagern, ist nicht deshalb unverhältnismäßig oder unbillig, weil die voraussichtlichen Entsorgungskosten den Verkehrswert des Grundstücks deutlich übersteigen.
2. Art 14 GG gebietet jedenfalls dann, wenn der Störer bei Erwerb des Eigentums am Grundstück dessen ordnungswidrigen Zustand kannte, keine Beschränkung der Zustandsstörerhaftung auf den Wert des Grundstücks (wie BVerwG, Beschl v 14.12.1990, NVwZ 1991, 475); dies gilt erst recht, wenn der Betreffende als Abfallbesitzer in Anspruch genommen wird, weil es insoweit an einem ausreichenden inneren Bezug zwischen seiner abfallrechtlichen Verantwortlichkeit und dem Eigentum am Grundstück fehlt.
Entscheidungsdatum 09.05.1995
Aktenzeichen 10 S 771/94
Der Kläger ist seit 1986 Eigentümer des Grundstücks Flst.Nr. 6? in K. Dieses hatte er zunächst seit 1977 gepachtet. Bereits Mitte der 60er Jahre hatte sich auf dem Grundstück ein abfallrechtlich ungenehmigter Autofriedhof entwickelt. Noch aus dieser Zeit stammte eine Anhäufung von ca. 150.000 Altreifen, von denen heute noch ca. 26.000 auf dem Grundstück lagern. Die vom Kläger für seinen Kraftfahrzeugverwertungsbetrieb 1977 beantragte abfallrechtliche Genehmigung wurde vom Landratsamt bestandskräftig abgelehnt. Gleichzeitig erging die Anordnung, alle Altautos, Autowracks und Autowrackteile zu beseitigen. Im Rahmen eines Ortstermins 1985 hatte der Kläger zugesagt, dass auch das Altreifenlager sukzessive geräumt werde.
Mit Bescheid vom 15. 7.1992 untersagte das Landratsamt, gestützt auf § 20 LAbfG, die Nutzung des Grundstücks als Altreifenlager (Nr. 1) und ordnete die Beseitigung der abgelagerten Altreifen bis spätestens 30.12.1993 an (Nr. 2). Dabei wurde dem Kläger die stufenweise Entsorgung in vier Schritten zugebilligt (Nr. 4). Ferner wurde ihm aufgegeben, bis zum 31.10.1992 einen Sanierungsplan vorzulegen, aus dem ersichtlich wird, auf welche Weise die Entsorgung vorgenommen werden soll (Nr. 3). Des weiteren wurde eine nach Räumung des Grundstücks vorzunehmende orientierende Erkundung des Areals auf mögliche Untergrundverunreinigungen angeordnet (Nr. 5). Ferner erfolgte die Anordnung des sofortigen Vollzugs (Nr. 7) sowie eine Androhung von Zwangsgeldern für den Fall der Nichtbefolgung der aufgegebenen Maßnahmen (Nr. 8). Das Landratsamt begründete diese Entscheidung im wesentlichen damit, das Altreifenlager sei eine nicht genehmigte Abfallentsorgungsanlage im Sinne von § 4 AbfG. Die Abfallbeseitigung verstoße vorliegend gegen § 2 AbfG. Die dort genannten Schutzgüter würden nicht unwesentlich beeinträchtigt. So sei aufgrund des unzulänglichen Löschwasserdargebots bei einem Brand der Altreifen der Einsatz von Löschschaum wohl unumgänglich mit der Folge, dass das dabei entstehende Pyrolyseöl dann unkontrolliert abfließen bzw. in den Untergrund absickern und dort Verunreinigungen des Grundwassers hervorrufen könne. Ebenso sei die angeordnete Bodenuntersuchung notwendig, weil bereits in unmittelbarer Nähe des Reifenlagers Kontaminationen festgestellt worden seien. Der Kläger werde als Zustandsstörer gemäß § 7 PolG in Anspruch genommen, auch wenn er das Altreifenlager seinerzeit nicht selbst angelegt habe. Gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 29.7.1992 Widerspruch ein, da die Anordnung unverhältnismäßig sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 20.11.1992, zugestellt am 1.12.1992, wies das Regierungspräsidium den Widerspruch aus den Gründen des Ausgangsbescheides zurück. Danach sei der Kläger zu Recht als Abfallbesitzer in Anspruch genommen worden. Außerdem lasse sich die Nutzungsuntersagungsverfügung und Beseitigungsverfügung auch auf § 82 Abs. 1 Nr. 2 WG stützen, da mit der Maßnahme insbesondere auch Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung auf dem Gebiet der Wasserwirtschaft abgewendet und Störungen beseitigt werden sollten. Eine Einschränkung der Zustandshaftung im Hinblick auf Art. 14 GG komme nicht in Betracht, da sich der Kläger in keiner "Opfersituation" befunden habe.
Am 24.12.1992 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben. Er hat vorgetragen, dass er durch die erlassenen Anordnungen wirtschaftlich überfordert sei. Seine bisher auf dem Grundstück betriebene Kfz-Werkstatt könne er aufgrund der rechtskräftig bestätigten Abbruchsverfügung nicht weiter betreiben und damit auch nicht die notwendigen Mittel zur Beseitigung der Altreifen erwirtschaften. Falls von ihm verlangt würde, sein Grundstück zu veräußern, bliebe ihm vom Verkaufserlös nach Abdeckung der Entsorgungskosten nichts mehr übrig, und er werde der Sozialhilfe anheim fallen. Eine Haftungsbeschränkung sei daher geboten. Daran ändere auch seine Kenntnis vom Altreifenbestand beim Erwerb des Grundstücks nichts. Er habe seinerzeit nicht das unbeschränkte finanzielle Entsorgungsrisiko übernehmen wollen und können, wenn er gewusst hätte, dass ihm der Betrieb der Werkstatt untersagt werden würde. Zudem sei er beim Erwerb des Grundstücks davon ausgegangen, dass die Altreifen von der Zementindustrie kostenlos abgenommen werden würden. Mittlerweile müsse deren Entsorgung jedoch bezahlt werden; dies würde zu Gesamtentsorgungskosten von ca. 59.000,-- DM führen. Der Kläger hat daher sinngemäß die Aufhebung der Bescheide beantragt.
Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat vorgetragen, es sei für den Kläger vorhersehbar gewesen, dass der Betrieb der Altautoverwertung bzw. der Kfz-Reparatur auf dem Außenbereichgrundstück langfristig nicht hingenommen werden würde. Eine Einschränkung der Störerverantwortlichkeit komme nicht in Betracht, wenn der Zustandsverantwortliche wie hier vom ordnungswidrigen Zustand der Sache gewusst oder zumindest die dafür relevanten Tatsachen gekannt habe.
Das Verwaltungsgericht hat mit Gerichtsbescheid vom 21.12.1993 der Klage insoweit stattgegeben, als die Beseitigung von Altreifen in einer Menge angeordnet worden ist, für die Beseitigungskosten und Transportkosten von mehr als 17.000,-- DM entstehen; ferner hat es die Nrn. 4, 5 und 8 des Bescheides in vollem Umfang sowie Nr. 9 (Verwaltungsgebühr) teilweise aufgehoben. Im übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt, Rechtsgrundlage für die angeordneten Maßnahmen sei § 20 Abs. 1 Satz 1 und 2 LAbfG, der sowohl dem § 82 Abs. 1 WG als auch § 3 BodSchG-BW vorgehe. Die nicht zugelassene Lagerung der Altreifen widerspreche § 4 Abs. 1 Satz 1 AbfG und störe die öffentliche Sicherheit wegen der Brandgefahr und der damit verbundenen Löschwasserproblematik. Der Kläger habe nach § 7 PolG grundsätzlich in Anspruch genommen werden dürfen; ein Ausschluss der Haftung komme nicht in Betracht, da er bei Begründung des Eigentums bzw. der Sachherrschaft vom ordnungswidrigen Zustand der Sache gewusst habe oder zumindest die ihm zugrunde liegenden Tatsachen gekannt habe. Im übrigen sei die Störerauswahl ermessensfehlerfrei erfolgt, nachdem der Handlungsstörer und Voreigentümer verstorben sei und auch sein Betrieb nicht mehr existiere. Die volle Heranziehung des Klägers widerspreche jedoch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Verbindung mit Art. 14 GG. So sei zu berücksichtigen, dass der Kläger nur Zustandsstörer, nicht zugleich Handlungsstörer sei, dass er das Grundstück abfallrechtlich belastet ohne Preisnachlass erworben habe und dass er durch die Erfüllung der ihm auferlegten Maßnahmen in seiner wirtschaftlichen Existenz bedroht sei. Daher sei er nur bis zur Höhe des Grundstückwerts von 17.000,-- DM verpflichtet, für die ihm bekannte Gefahr einzustehen. In vollem Umfang rechtswidrig sei auch die in Nr. 5 des Bescheids angeordnete orientierende Erkundung des Areals auf mögliche Untergrundverunreinigungen nach Räumung des Altreifenlagers, weil dieses - wie ausgeführt - nicht vollständig geräumt werden müsse.
Gegen diesen ihm am 14.2.1994 zugestellten Gerichtsbescheid hat der Beklagte am 10.3.1994 Berufung eingelegt. Er führt aus, eine Haftungsreduzierung müsse ausscheiden, da sich der Kläger nicht in einer Opferposition befunden und gegenüber den Behörden die Beseitigung der Altreifen mehrfach zugesagt habe. Ihm bleibe unbenommen, zivilrechtlich abzuklären, ob er damals eine Minderung des Kaufpreises hätte erreichen können; das wirke sich indessen öffentlich-rechtlich nicht aus. Art. 14 GG rechtfertige keine andere Sicht; vielmehr realisiere sich in der behördlich auferlegten Verpflichtung die Sozialbindung des Eigentums. Im übrigen seien die Entsorgungskosten fälschlich auf 59.000,-- DM statt auf 49.000.- DM summiert worden.
Der Beklagte beantragt, den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 21.12.1993 - 6 K 2108/92 - zu ändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen.
Der Kläger beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Es liege ein atypischer Sonderfall vor, der trotz der bewussten Risikoübernahme des Klägers die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Haftungsbeschränkung rechtfertige. Unverzichtbare Voraussetzung für die vom Kläger beabsichtigte kontinuierliche Entsorgung des Altreifenbestands sei seine rechtliche Möglichkeit gewesen, den Gewerbebetrieb weiterzuführen, um die Kosten hierfür aufbringen zu können. Diese Möglichkeit sei aber inzwischen nicht mehr gegeben, so dass dem Kläger bei Beharren auf der Verfügung seine wirtschaftliche Existenz genommen werde. Ein Einstehen auch für einen solchen Fall habe er mit seiner Risikoübernahme nicht zusagen wollen.
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die dem Senat vorliegenden Akten des Verwaltungsgerichts, des Landratsamts und des Regierungspräsidiums sowie auf die im Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze verwiesen.
Die Berufung ist zulässig und begründet. Die Klage ist nicht nur teilweise, sondern in vollem Umfang abzuweisen, da die angefochtenen Bescheide rechtmäßig sind und den Kläger daher nicht in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Kläger durfte dem Grunde nach gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 und 2 LAbfG herangezogen werden. Insoweit wird auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts Freiburg hierzu (Urteilsabdruck S. 7-9) Bezug genommen (§ 130b VwGO). Er konnte nach der Vorschrift des § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LAbfG als Abfallbesitzer der Altreifen (vgl. §§ 3 Abs. 3 und 4 AbfG in Verb. mit der insoweit die Entsorgungspflicht ausschließenden Satzung des Landkreises vom 6.7.1992) und nach § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LAbfG zur Abwehr von Gefahren für Boden und Grundwasser als Zustandsstörer (entsprechend § 7 PolG) in Anspruch genommen werden.
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht weiter ausgeführt, dieser Inanspruchnahme dem Grunde nach stehe Art. 14 GG nicht entgegen. Dieses Grundrecht gebietet jedenfalls dann keine Einschränkung der Zustandsverantwortlichkeit, wenn sich der Zustandsstörer - wie hier - in keiner "Opferposition" befunden hat, weil er bei Begründung des Eigentums den ordnungswidrigen Zustand der Sache oder doch zumindest Tatsachen gekannt hat, die auf das Vorhandensein eines solchen Zustands schließen lassen konnten (BVerwG, Beschl. vom 14.12.1990, NVwZ 1991, 475). Dies ist zwischen den Beteiligten auch unstreitig und bedarf keiner näheren Darlegung. Soweit der Kläger als Abfallbesitzer in Anspruch genommen wird, fehlt es darüber hinaus an einem ausreichenden inneren Bezug zwischen seiner Verantwortlichkeit für die Beseitigung der Reifen und dem Eigentum am Grundstück, so dass insoweit von vornherein auf der Primärebene kein Anlass für einen Haftungsausschluss oder eine Haftungsbeschränkung auf den Grundstückswert besteht.
Der Senat teilt jedoch nicht die weitere Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Haftung des Klägers müsse aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auf den Wert des Grundstücks beschränkt werden. Eine gegenteilige Position lässt sich dem vom Verwaltungsgericht für seine Auffassung zitierten Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 11.10.1985 (NVwZ 1986, 325 f.) nicht entnehmen; vielmehr wurde dort bei Kenntnis der relevanten Umstände gerade eine Haftungsbegrenzung abgelehnt. Die angefochtene Verfügung ist insgesamt geeignet und erforderlich (vgl. § 5 Abs. 1 PolG) und auch verhältnismäßig im engeren Sinn (vgl. § 5 Abs. 2 PolG), da die Mittel-Zweck-Relation gewahrt wird. Der Zweck der Maßnahme, die Herstellung abfallrechtskonformer Zustände und die Beseitigung von Störungen der öffentlichen Sicherheit aus abfallrechtswidrigen Ablagerungen, die u.a. das Grundwasser gefährden, rechtfertigt die auferlegten Belastungen. Deren Höhe beläuft sich voraussichtlich - anders als der Kläger und ihm folgend das Verwaltungsgericht ermittelt hat - auf ca. 52.000,.-DM. Diese Summe setzt sich wie folgt zusammen: Entsorgung von LKW-Reifen, (50 Tonnen zu je 300.-DM) = 15.000.- DM; Entsorgung von Pkw-Reifen, (210 Tonnen zu je 100.- DM) = 21.000.-DM; Verlade- und Transportkosten (260 Tonnen zu je 50.- DM) = 13.000.- DM.
Hinzu kommen noch die Kosten der orientierenden Erkundungen möglicher Untergrundverunreinigungen (Nr. 5), die der Senat - dem Verwaltungsgericht folgend - auf ca. 3.000.- DM schätzt.
Diese Belastungen sind im Verhältnis zum öffentlichen Zweck (vgl. § 2 Abs. 1 AbfG) nicht überhöht. Im übrigen wurde dem Kläger in Nr. 4 der Verfügung nachgelassen, die Entsorgung in mehreren Teilschritten durchzuführen. Auch sonst genügt die behördliche Ermessensbetätigung in vollem Umfang den an sie zu stellenden Anforderungen (§ 114 VwGO). Die Heranziehung des Klägers im verfügten Umfang ist insbesondere nicht unbillig. Der vom Verwaltungsgericht hervorgehobene Umstand, dass der Kläger (als Abfallbesitzer) nur Zustandsstörer, nicht aber auch Handlungsstörer ist, führt nicht dazu, dass er nur eingeschränkt in Anspruch genommen werden durfte. Das gilt besonders im Hinblick darauf, dass keine Möglichkeit mehr bestand, gegen den Handlungsstörer vorzugehen, da dieser vor Erlass der Verfügung verstorben war, wie das Verwaltungsgericht selbst dargelegt hat, und der Kläger somit einziger Störer war.
Ebenso wenig ist die volle Inanspruchnahme des Klägers im Hinblick auf seine Vermögenssituation unbillig. Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Abfallrechtsbehörde einen Abfallbesitzer und Zustandsstörer, der das Risiko einer Beseitigung von Altreifen bewusst übernommen hat, beim Wort nimmt, selbst dann, wenn hierdurch seine wirtschaftliche Existenz bedroht werden sollte. Entgegen der Auffassung des Kläger-Vertreters stand die Risikoübernahme auch nicht unter dem erklärten Vorbehalt, dass der Kläger seinen Gewerbebetrieb würde weiterführen können. Ein gegebenenfalls bestehender mentaler Vorbehalt wäre jedenfalls unbeachtlich. Denn es bestand durchgängig keine gesicherte Rechtsposition des Klägers. Die von ihm beantragte Genehmigung des Autoverwertungsbetriebs ist - wie im Tatbestand ausgeführt - vom Landratsamt bestandskräftig abgelehnt worden, verbunden mit einer Beseitigungsaufforderung bezüglich aller Altautos, Autowracks und Autowrackteile. Ebenso ist der Kläger mit seiner Klage gegen die Beseitigungsanordnung der Baurechtsbehörde bezüglich der auf dem Grundstück errichteten Gebäude in zwei Instanzen ohne Erfolg geblieben (vgl. Beschluss des VGH Baden-Württ. vom 04.02.1993 - 5 S 2041/91 -). In diesem Beschluss ist unter anderem ausgeführt: "...der von ihm befürchtete Verlust seiner beruflichen Existenzgrundlage kann das vom Kläger für richtig gehaltene Ergebnis schon deshalb nicht rechtfertigen, weil der Kläger bzw. der frühere Pächter den Autoschrottplatz und nunmehr den Kfz-Reparaturbetrieb ohne die dafür erforderliche baurechtliche Genehmigung eingerichtet und mithin auf eigene Gefahr gehandelt hat. Dementsprechend muss er das Risiko der nachträglichen Beseitigungsverfügung tragen, zumal da andernfalls ein Vorgehen gegen Schwarzbauten mit Aussicht auf Erfolg vielfach unmöglich wäre."
Damit liegt der vom Kläger-Vertreter behauptete atypische Fall nicht vor. Soweit sich das Verwaltungsgericht für seine gegenteilige Auffassung auf das Urteil des 5. Senats des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 19.7.1990 (5 S 2021/89) beruft, geht dies fehl. Die dortigen Erwägungen setzen ausdrücklich eine Unkenntnis des Zustandsstörers von der Altlast voraus (Urteilsabdruck S. 10) und passen daher von vornherein nicht auf den vorliegenden Fall.
Auch der Umstand, dass der Kläger trotz der dort schon vorhandenen Altreifenablagerung keine Reduzierung des Kaufpreises für das von ihm erworbene Grundstück erreicht hat, macht seine Inanspruchnahme nicht unbillig. Zu Recht weist der Beklagte darauf hin, dass Fragen der Kaufpreishöhe und eventueller Minderungsmöglichkeiten zivilrechtlicher Natur sind. Sie brauchen für die öffentlich-rechtliche Störerhaftung grundsätzlich nicht berücksichtigt zu werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteile v. 26.6.1990 - 5 S 2753/89 - und v. 8.2.1993, - 8 S 515/92 -, VBlBW 1993, 298).
Schließlich kann kein Ermessensdefizit darin gesehen werden, dass sich weder im Ausgangsbescheid noch im Widerspruchsbescheid ausdrückliche Erwägungen zur Frage einer wirtschaftlichen Existenzgefährdung des Klägers finden. Denn er hat im Rahmen des Verwaltungsverfahrens und Widerspruchsverfahrens keine präzisen Angaben zu seiner wirtschaftlichen Lage und zu seiner Vermögenssituation gemacht, so dass es eines Eingehens auf diese Frage in den Bescheiden schon deshalb nicht bedurfte.
Bestand sonach keine Einschränkung der Haftung des Klägers als Abfallbesitzer und Zustandsstörer, gab es auch kein rechtliches Hindernis für die Auferlegung orientierender Erkundungen in Nr. 5 der angefochtenen Verfügung. Denn die dort ausdrücklich vorausgesetzte Räumung des Altreifenlagers konnte nach deren Nr. 2 vom Kläger in vollem Umfang verlangt werden. Auch die Zwangsgeldandrohung nach Nr. 8 und die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr nach Nr. 9 sind rechtmäßig; gleiches gilt für die Widerspruchsgebühr.
Die Revision an das Bundesverwaltungsgericht ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

References: Art. 14
 § 7
 § 20
 § 20
 § 20
 § 4
 § 2
 § 7
 § 82
 Art. 14
 § 20
 § 82
 § 3
 § 4
 § 7
 Art. 14
 Art. 14
 § 20
 § 20
 § 20
 § 7
 Art. 14
 § 5
 § 5
 § 2
 § 132