Source: http://kraken.slv.cz/7Afs54/2007
Timestamp: 2018-06-22 13:30:27+00:00

Document:
7Afs54/2007
7 Afs 54/2007-62
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v roz¹íøeném senátì slo¾eném z pøedsedy senátu JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Milu¹e Do¹kové, JUDr. Eli¹ky Cihláøové, JUDr. Milana Kamlacha, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vla¹ína v právní vìci ¾alobce: Statutární mìsto Brno, mìstská èást Brno-®abovøesky, se sídlem Horova 28, Brno, zastoupeného JUDr. Tomá¹em Fuchsem, advokátem se sídlem Panská 2/4, Brno, proti ¾alovanému: Úøad pro ochranu hospodáøské soutì¾e, se sídlem tø. Kapitána Jaro¹e 7, Brno, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Krajského soudu v Brnì ze dne 31. 8. 2006, è. j. 31 Ca 83/2005-31,
I. Pravomoc roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu rozhodnout meritornì o pøedlo¾eném návrhu ve smyslu ustanovení § 17 odst. 1 s. ø. s. je dána i tehdy, pokud právní názor vyjádøený ji¾ v rozhodnutí senátu Nejvy¹¹ího správního soudu a popíraný pøedkládajícím senátem nebyl nosným dùvodem rozhodnutí ve vìci.
II. ®alobce je oprávnìn uvést v ¾alobì v¹echny dùvody, pro které pova¾uje napadené správní rozhodnutí za nezákonné. Tomu nebrání skuteènost, ¾e nìkteré z nich neuplatnil ji¾ v odvolacím øízení, aè tak uèinit mohl. Ustanovení § 5 s. ø. s. na rozsah pøezkumné èinnosti soudu nedopadá.
III. Vìc s e v r a c í k projednání a rozhodnutí sedmému senátu.
Vèas podanou kasaèní stí¾ností napadl ¾alobce (dále té¾ stì¾ovatel) v záhlaví uvedený rozsudek Krajského soudu v Brnì, jím¾ byla zamítnuta jeho ¾aloba proti rozhodnutí pøedsedy Úøadu pro ochranu hospodáøské soutì¾e ze dne 18. 5. 2005, è. j. 2R 6/05-Ku. Tímto rozhodnutím byl zamítnut rozklad stì¾ovatele a potvrzeno rozhodnutí Úøadu pro ochranu hospodáøské soutì¾e ze dne 31. 12. 2004, è. j. VZ/S 217/04-153/6392/04-Kr, jím¾ byla stì¾ovateli podle ustanovení § 62 odst. 1 z. è. 199/1994 Sb. ulo¾ena pokuta ve vý¹i 150 000 Kè za záva¾né poru¹ení ustanovení § 49 odst. 13 cit. zákona spoèívající v tom, ¾e stì¾ovatel u veøejných zakázek v rozhodnutí specifikovaných vyzýval k podání nabídky opakující se okruh zájemcù, ani¾ by to bylo odùvodnìno charakterem tìchto zakázek.
Krajský soud v odùvodnìní svého rozsudku k námitce, ¾e napadené rozhodnutí trpí vadou spoèívající v nesprávné definici správního deliktu a obsahuje logický rozpor mezi jím uvádìnými zji¹tìními a právním závìrem, uvedl, ¾e byla stì¾ovatelem uplatnìna poprvé a¾ v ¾alobì a nebyla projednána v rámci správního øízení. Vyslovil poté názor, ¾e k takto uplatnìné námitce nelze s ohledem na ustanovení § 5 s. ø. s. pøihlédnout, nebo» v dùsledku uvedeného postupu nedo¹lo v rámci správního øízení k vyèerpání øádných opravných prostøedkù. V této souvislosti dále odkázal na svoji vlastní ustálenou, av¹ak blí¾e neurèenou judikaturu.
Kasaèní stí¾nost podal stì¾ovatel z dùvodù uvedených v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ø. s. Namítl mimo jiného nepøezkoumatelnost napadeného rozsudku, kterou spatøuje v tom, ¾e se krajský soud s nìkterými ¾alobními body vypoøádal pouze odkazem na vlastní blí¾e nespecifikovanou judikaturu, podle ní¾ nebyl ohlednì nìkterých námitek vyèerpán øádný opravný prostøedek.
Sedmý senát pøíslu¹ný k rozhodnutí ve vìci nepova¾uje rozsudek krajského soudu za nepøezkoumatelný, nebo» krajský soud dostateènì jasnì vysvìtlil, proè k nìkterým ¾alobním bodùm nepøihlédl. Je v¹ak toho názoru, ¾e se musí i bez stì¾ovatelovy výslovné námitky zabývat posouzením legitimity závìru krajského soudu ohlednì rozsahu soudního pøezkumu a jeho vztahu k ustanovení § 5 s. ø. s., nebo» pominutí nìkterých ¾alobních bodù v rozporu se zákonem by znamenalo vadu øízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí (§ 109 odst. 3 s. ø. s.) a k takovéto vadì pøihlí¾í Nejvy¹¹í správní soud z úøední povinnosti.
Sedmý senát dále poukázal na skuteènost, ¾e ke shodnému závìru jako krajský soud dospìl v otázce pøípustnosti uplatnìných námitek i Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 8. 11. 2007, è. j. 6 As 72/2006-225, kde vyslovil právní názor, ¾e podle § 5 s. ø. s. se lze ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jedinì v pøípadì, ¾e byly vyèerpány øádné opravné prostøedky. Vyèerpání opravných prostøedkù má nejenom svou stránku formální, ale i materiální. Materiální stránkou vyèerpání opravných prostøedkù je uplatnìní v¹ech zásadních skuteèností, kterými se úèastník cítí dotèen na svých právech. Správní soudy ve správním soudnictví rozhodují o pravomocných rozhodnutích, ze kterých jejich nabyvatelùm vznikla záva¾ná práva. Nelze do takového rozhodnutí zasáhnout poté, co úèastník øízení nìjakou skuteènost neuplatní do právní moci rozhodnutí, a uplatní ji a¾ v ¾alobì po právní moci rozhodnutí, pøesto¾e ji v odvolání uplatnit mohl.
Opaèný právní názor byl pak vysloven nejen v rozsudcích Vrchního soudu v Praze ze dne 22. 11. 1995, è. j. 6 A 231/93-25 a ze dne 12. 4. 1996, è. j. 7 A 11/94-32, ale pøedev¹ím v rozsudcích Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 1. 2006, è. j. 2 Afs 31/2005-57, ze dne 29. 6. 2006, è. j. 8 Afs 121/2005-112, ze dne 8. 6. 2007, è. j. 7 Afs 111/2006-57, ze dne 31. 7. 2007, è. j. 8 As 23/2006-68 a è. j. 8 Afs 162/2005-52 a ze dne 30. 8. 2007, è. j. 2 As 19/2007-61. Uvedené rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu vycházely z právního názoru formulovaného v prve uvedeném, podle nìho¾ z pøíslu¹ných ustanovení s. ø. s. (mínìna ust. § 75 odst. 1 a 2), ani z ¾ádného jiného ustanovení zvlá¹tního pøedpisu výslovnì neplyne, ¾e by ¾aloba ve správním soudnictví nemìla být projednatelná v té její èásti, v ní¾ ¾alobce uplatòuje dùvody, které pøedtím neuvedl v pøípustném opravném prostøedku v rámci správního øízení. Takové pravidlo nelze obecnì dovodit ani extenzivním výkladem podmínky vyèerpání øádných opravných prostøedkù v øízení pøed správním orgánem obsa¾ené v ust. § 68 písm. a) s. ø. s., nebo» po¾adavek právní jistoty úèastníka øízení ohlednì podmínek pøípustnosti správní ¾aloby velí pøiklonit se zde k výkladu doslovnému, tedy v podstatì takovému, ¾e podmínka je splnìna, jestli¾e úèastník øádný opravný prostøedek ve správním øízení, který mìl k dispozici (typicky odvolání), vyu¾il, tj. podal jej.
Sedmý senát se pøiklonil k názoru vyslovenému té¾ druhým a osmým senátem a nesouhlasí s názorem, který vyslovil ¹estý senát. Vzhledem k rozporu, k nìmu¾ v dosavadní judikatuøe do¹lo, pøedlo¾il dle ustanovení § 17 s. ø. s. vìc k rozhodnutí roz¹íøenému senátu.
Roz¹íøený senát musel nejprve zkoumat, zda je oprávnìn rozhodnout ve vìci. Podle § 17 odst. 1 s. ø. s. dospìje-li senát Nejvy¹¹ího správního soudu pøi svém rozhodování k právnímu názoru, který je odli¹ný od právního názoru ji¾ vyjádøeného v rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu, postoupí vìc k rozhodnutí roz¹íøenému senátu. Pochybnosti vzbuzovaly pøedev¹ím okolnosti, za nich¾ ¹estý senát svùj názor vyslovil.
Ve vìci sp. zn. 6 As 72/2006 stì¾ovatelé ve své ¾alobì a pozdìji té¾ kasaèní stí¾nosti vznesli námitku, ¾e správní orgán prvního stupnì nerespektoval svoji povinnost zakotvenou v ustanovení § 33 odst. 2 správního øádu a nedal jim mo¾nost vyjádøit se pøed vydáním rozhodnutí k jeho podkladùm, konkrétnì ke sdìlení Policie ÈR, dopravního inspektorátu k zamý¹lené stavbì chodníkù. Soud tuto námitku vypoøádal a uvedl, ¾e pøinejmen¹ím ve fázi odvolacího øízení ji¾ stì¾ovatelé o pøedmìtném stanovisku vìdìli, mohli se s ním seznámit a vyjádøit se k nìmu, a tudí¾ k reálnému dotèení jejich práv nedo¹lo. Zároveò jim v¹ak vytkl, ¾e tuto námitku neuplatnili ji¾ v odvolacím øízení. Je tedy zøejmé, ¾e vyslovený právní názor nebyl nosným dùvodem rozhodnutí ¹estého senátu a senát sám ho na vypoøádání námitek stì¾ovatelù neaplikoval.
I za této situace v¹ak dospìl roz¹íøený senát k závìru, ¾e jeho pravomoc rozhodnout ve vìci je dána. Vycházel pøitom pøedev¹ím ze zákonné úpravy postavení a úkolù Nejvy¹¹ího správního soudu tak, jak jsou definovány v èásti druhé, hlavì první soudního øádu správního. Ustanovení § 12 odst. 1 s. ø. s. oznaèuje Nejvy¹¹í správní soud za vrcholný soudní orgán ve vìcech patøících do pravomoci soudù ve správním soudnictví, jeho¾ hlavním úkolem je zaji¹»ovat jednotu a zákonnost rozhodování tím, ¾e rozhoduje o kasaèních stí¾nostech v pøípadech stanovených tímto zákonem a v dal¹ích pøípadech uvedených tímto nebo zvlá¹tním zákonem. V tomto kontextu pak roz¹íøený senát vylo¾il ustanovení § 17 odst. 1 s. ø. s.
Pøi posouzení uvedené otázky vzal pøedev¹ím v úvahu, ¾e právní názory vyjádøené v rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu kromì své závaznosti ve smyslu ustanovení § 110 odst. 3 s. ø. s. v konkrétních pøípadech mají i obecnìj¹í dosah, pro krajské soudy jsou vzhledem k jejich sjednocovací funkci té¾ vodítkem pøi rozhodování dal¹ích obdobných pøípadù a pro úèastníky pøedstavují dùle¾itou informaci ovlivòující jejich úvahy o vyu¾ití opravných prostøedkù i o zpùsobu právní argumentace. Z tohoto hlediska tedy pro dovození pravomoci roz¹íøeného senátu není rozhodující, zda právní názor vyslovený v rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu byl nosným dùvodem pro rozhodnutí ve vìci èi byl vysloven pouze obiter dictum nebo v jiných souvislostech, stejnì tak není podstatné, zda byl vysloven v rozsudku, jím¾ se napadené rozhodnutí krajského soudu ru¹í nebo se kasaèní stí¾nost zamítá, pøípadnì v usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu.
Ve v¹ech vý¹e uvedených pøípadech toti¾ stále trvá povinnost Nejvy¹¹ího správního soudu udr¾ovat jednotnou judikaturu a pøedcházet jejímu mo¾nému roz¹tìpení. V projednávané vìci pøitom není pochyb o tom, ¾e se názor na rozsah pøezkumné èinnosti soudu obsa¾ený v rozhodnutí ¹estého senátu li¹í od názoru senátù druhého, sedmého a osmého, ba dokonce ani o tom, ¾e tento názor má vliv na rozhodování soudù, nebo» v projednávané vìci krajský soud pou¾il stejnou argumentaci.
Pøi posouzení vìci samé se pak roz¹íøený senát pøiklonil k názoru pøedkládajícího senátu a dosavadní pøevládající judikatury. Má tedy za to, ¾e ¾alobce je oprávnìn uplatnit v ¾alobì v¹echny dùvody, pro které pova¾uje napadené správní rozhodnutí za nezákonné, bez ohledu na skuteènost, ¾e nìkteré z nich neuplatnil v odvolacím øízení, aè tak uèinit mohl.
Roz¹íøený senát se pøedev¹ím neztoto¾nil s názorem, ¾e rozsah pøezkumné èinnosti soudu by mohl být jakkoliv urèován ustanovením § 5 s. ø. s. Toto ustanovení je systematicky zaøazeno v èásti první, hlavì druhé s. ø. s. upravující pravomoc a pøíslu¹nost soudù, tj. základní podmínky øízení. Je jím vyjádøena zásada subsidiarity soudního pøezkumu, nicménì toto ustanovení má dopad na øe¹ení otázky pøístupu k soudu a pøípustnost ¾aloby, nikoliv na stanovení mezí, ve kterých bude napadené správní rozhodnutí pøezkoumáno. Nevyèerpání øádného opravného prostøedku v øízení pøed správním orgánem má tedy s ohledem na ust. § 68 písm. a) s. ø. s. za následek v¾dy odmítnutí ¾aloby podle ust. § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s., nikoliv zú¾ení mezí soudního pøezkumu.
Ustanovení § 71 odst. 1 písm. d) s. ø. s. pak úèastníku pro formulaci ¾alobních bodù pøedepisuje urèité nále¾itosti, nestanoví mu v¹ak ¾ádná omezení, stejnì tak nelze omezení rozsahu pøezkumné èinnosti soudu ohlednì nìkterých ¾alobních bodù dovodit z ust. 75 odst. 2 s. ø. s., a to ani pøi pou¾ití restriktivního výkladu. Podklad pro úvahy o zú¾ení mezí pøezkumu nelze nalézt ani v procesním pøedpisu pro správní øízení-starém správním øádu, kde ustanovení § 59 odst. 1 ukládá správnímu orgánu v odvolacím øízení povinnost pøezkoumat rozhodnutí orgánu prvního stupnì v celém rozsahu a kdy tedy tento pøi posouzení vìci není vázán dùvody uvádìnými odvolatelem. Lze tak shrnout, ¾e pøípadné omezení rozsahu soudního pøezkumu nemá oporu v zákonì a ve svém dùsledku by bylo v rozporu s celkovou koncepcí správního soudnictví jako¾to prostøedku ochrany veøejných subjektivních práv fyzických i právnických osob.
Roz¹íøený senát dále zva¾oval, zda pøedchozí závìr platí i v pøípadech, kdy procesní pøedpisy upravují zásadu koncentrace øízení (napø. § 61 odst. 3 starého stavebního zákona nebo § 89 odst. 1 stavebního zákona nového). Nemohl pøitom pominout rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 27. 9. 2007, è. j. 5 As 66/2006-100, v nìm¾ bylo vysloveno, ¾e i kdy¾ ve správním soudnictví lze obecnì pøipustit, aby v ¾alobì proti správnímu rozhodnutí mohly být úèinnì uplatnìny i námitky, které nebyly uplatnìny ve správním øízení, nelze takový postup pøipustit tam, kde zákon umo¾òuje koncentraci øízení, tedy kde ukládá povinnost úèinného uplatnìní námitek je¹tì ve správním øízení a dále, ¾e soudní pøezkum správních rozhodnutí je koncipován a¾ jako následný prostøedek ochrany subjektivních veøejných práv, který nemù¾e nahrazovat prostøedky nacházející se uvnitø veøejné správy. Vyèerpání právních výtek ve správním øízení pøed podáním ¾aloby u soudu je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního pøezkumu a minimalizace zásahù soudu do správního øízení.
Roz¹íøený senát se s vý¹e uvedeným názorem ztoto¾nil jen zèásti. Pravidlo vý¹e uvedené toti¾ nerozli¹uje dostateènì ¾alobní námitky procesnì právního charakteru, jejich¾ uplatnìní je limitováno ustanoveními o koncentraci správního øízení, od námitek hmotnì právních, které nijak omezovat nelze. Jinak øeèeno ¾alobce zajisté nemù¾e úèinnì zpochybòovat zákonnost postupu ¾alovaného správního orgánu a vytýkat mu jako procesní vadu, ¾e se nevypoøádal se skuteènostmi èi právními námitkami, které ve správním øízení neuvedl nebo které uplatnil opo¾dìnì, mù¾e v¹ak bez omezení namítat nesprávné právní posouzení vìci, k nìmu¾ ¾alovaný svým postupem dospìl.
Obdobnì pak vý¹e uvedené platí pro pøípady, kdy odvolací øízení probìhlo ji¾ podle z. è. 500/2004 Sb., správní øád, který kombinuje zásadu koncentrace øízení podle § 81 odst. 4 se zásadou omezeného odvolacího pøezkumu zakotvenou v ustanovení § 89 odst. 2. Podle poslednì uvedeného ustanovení pøezkoumá odvolací orgán soulad s právními pøedpisy, pøièem¾ správnost napadeného rozhodnutí pøezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vy¾aduje-li to veøejný zájem.
Na tomto místì pova¾uje roz¹íøený senát za vhodné pøedeslat, ¾e ji¾ vý¹e zmiòovaný rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 1. 2006, è. j. 2 Afs 31/2005-57, který vycházel z názoru, ¾e rozsah pøezkumné èinnosti soudu je omezen jen ust. § 75 odst. 2 s. ø. s., byl vynesen ve vìci finanèní, tedy tam, kde procesní pøedpis (konkrétnì ust. § 50 odst. 3 z. è. 337/1992 Sb.) stanoví povinnost odvolacího správního orgánu pøezkoumat rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì v zásadì jen v rozsahu po¾adovaném v odvolání. Ustanovení § 89 odst. 2 správního øádu, je¾ jinými slovy zakotvuje tuté¾ zásadu, proto nepøedstavuje nový problém.
K tomu pak roz¹íøený senát dodává, ¾e uvedená ustanovení upravují povinnosti správních orgánù i úèastníkù v odvolacím øízení a k pravidlùm soudního pøezkumu nemají bezprostøední vztah. Jak u¾ bylo uvedeno ve vý¹e cit. rozsudku, právní ochrana poskytovaná správními soudy je ochranou originální a není pokraèováním správního øízení. Pokud je tedy odvolací orgán povinen zabývat se podaným odvoláním v zásadì jen v rozsahu uplatnìných námitek (pøièem¾ zákon umo¾òuje v pøípadì veøejného zájmu i rozsah vìt¹í), nemù¾e zajisté ¾alobce (obdobnì jako v pøedchozím pøípadì) úèinnì namítat jako procesní vadu, ¾e rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì nebylo pøezkoumáno v celém rozsahu, uvedená skuteènost ho v¹ak nikterak neomezuje v nalézání jiných vad øízení èi nezákonností hmotnì právních.
S vý¹e uvedenými závìry k pøedlo¾ené otázce vrací roz¹íøený senát vìc sedmému senátu k rozhodnutí o kasaèní stí¾nosti.

References: soud 
 § 17
 § 5
 § 62
 § 49
 soud 
 § 5
 § 103
 soud 
 soud 
 § 5
 soud 
 soud 
 soud 
 § 5
 § 75
 § 68
 § 17
 § 17
 § 33
 Soud 
 § 12
 soud 
 § 17
 § 110
 soud 
 § 5
 § 68
 § 46
 § 71
 § 59
 § 61
 § 89
 § 81
 § 89
 § 75
 § 50
 § 89