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Timestamp: 2017-07-23 14:59:02+00:00

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TABLE DES MATIÈRES PARTIE I - EXPOSÉ DES FAITS... 1 PARTIE II - QUESTION EN LITIGE... 2 PARTIE III - EXPOSÉ DES ARGUMENTS PDF
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1 i. TABLE DES MATIÈRES TABLE DES MATIÈRES Page PARTIE I - EXPOSÉ DES FAITS... 1 PARTIE II - QUESTION EN LITIGE... 2 PARTIE III - EXPOSÉ DES ARGUMENTS... 3 A) Introduction... 3 B) L'inexistence d'une obligation fiduciaire... 4 C) L'importance du cadre d'analyse de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de a) La nature précise du droit ancestral revendiqué doit être identifiée... 6 b) L'atteinte à première vue au droit ancestral doit être démontrée... 8 c) La justification de l'atteinte est fonction de chaque cas et non d'une norme générale et abstraite... 9 D) L'intérêt de consulter les groupes autochtones PARTIE IV - ORDONNANCE DEMANDÉE AU SUJET DES DÉPENS PARTIE V - ORDONNANCE DEMANDÉE... PARTIE VI TABLE DES SOURCES PARTIE VII LOIS / RÈGLEMENTS / RÈGLES ANNEXES : - Jugement dont appel : Taku River Tlingit First Nation v. Tulsequah Chief Mine Project, (02) 211 D.L.R. (4th) 89, 02 BCCA Entente concernant une nouvelle relation entre le gouvernement du Québec et les Cris du Québec, art Entente de partenariat sur le développement économique et communautaire au Nunavik, art Lettre à M. Raphaël Picard relative à la désignation du caribou forestier comme espèce vulnérable et liste des communautés autochtones concernées; lettre relative à une consultation sur le statut de refuge faunique pour les Battures de Saint-Fulgence et réponse du Conseil des2 ii. TABLE DES MATIÈRES Montagnais du Lac-St-Jean; lettre relative à l ajustement des limites de certains territoires fauniques dans lesmrc de Charlevoix et Charlevoix- Est et réponse du Grand Chef de la Nation huronne-wendat... 73 COUR SUPRÊME DU CANADA Numéro de dossier : (EN APPEL D UN JUGEMENT DE LA COUR D APPEL DE LA COLOMBIE- BRITANNIQUE ) ENTRE : NORM RINGSTAD, EN SA QUALITÉ DE DIRECTEUR D ÉVALUATION DE PROJET POUR LE PROJET DE LA MINE TULSEQUAH CHIEF, SHELIA WYNN, EN SA QUALITÉ DE DIRECTRICE ADMINISTRATIVE, BUREAU DES ÉVALUATIONS ENVIRONNEMENTALES, ET AL. - et - LE MINISTRE DE L ENVIRONNEMENT, DES TERRES ET DES PARCS ET LE MINISTRE DE L ÉNERGIE ET DES MINES ET MINISTRE RESPONSABLE DU DÉVELOPPEMENT DU NORD Appelants (Intimés) - et LA PREMIÈRE NATION TLINGIT DE TAKU RIVER ET MELVIN JACK, EN SON PROPRE NOM ET AU NOM DE TOUS LES AUTRES MEMBRES DE LA PREMIÈRE NATION TLINGIT DE TAKU RIVER, ET AL. Intimés (Appelants) - et - REDFERN RESOURCES LTD. Intimé (Intimé) MÉMOIRE DU PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC INTERVENANT (Art. 42 des Règles de la Cour Suprême du Canada) Me Pierre-Christian Labeau Me Sylvie Roussel MINISTÈRE DE LA JUSTICE NOËL ET ASSOCIÉS Direction du droit autochtone et constitutionnel 111, rue Champlain 10, route de l Église, 2 e étage Hull (Québec) J8X 3R1 Sainte-Foy (Québec) G1V 4M1 J8X 3R1 Tél. : (418) Tél. : (819) Téléc. : (418) Téléc. : (819) Courriel : Courriel : Procureur du Procureur général du Québec Correspondante à Ottawa4 Liste des procureurs LISTE DES PROCUREURS Paul Pearlman, Q.C. Fuller, Pearlman, McNeil 1216, Broad St., Suite 3 Victoria, BC V8W 2A5 Tél.: (250) Téléc.: (250) Procureur des appelants Arthur C. Pape Pape & Salter # Cambie St. Vancouver, BC V6B 2M6 Tél. : (604) Télé. : (604) Procureur de la Première nation Tlingit de Taku River et Melvin Jack Randy Kaardal Blake, Cassels & Graydon LLP P.O. Box Burrard St. Vancouver, BC V7X 1L3 Tél. : (604) Télé. : (604) Procureur de Redfern Resources Ltd Fasken Martineau DuMoulin Charles F. Willms 75 Georgia St West Vancouver, Colombie-Britannique V6E 3G2 Tél : (604) Télé. : (604) Procureur de Business Council of British Columbia, British Columbia & Yukon Chamber of Mines, British Columbia Chamber of Commerce, British Columbia Wildlife Federation, Council of Forest Industries et Mining Association of British Columbia et Aggregate Producers Association of British Columbia Robert E. Houston, Q.C. Burke-Robertson 70, Gloucester St. Ottawa, ON K2P 0A2 Tél.: (613) Télé.: (613) Correspondant pour les appelants Henry S. Brown Gowling Laleur Henderson, LLP Elgin St. P.O. Box 466, Stn D Ottawa, On K1P 1C3 Tél.: (613) Télé. : (613) Correspondant Gordon K. Cameron 45,O Connor Street th Floor Ottawa, Ontario K1P 1A4 Tél.: (613) Télé. : (613) Correspondants de Redfern Resources Ltd Lang Michener Jeffrey W. Beedell O Connor Street Ottawa, Ontario K1P 6L2 Tél: (613) Télé.: (613) Correspondant5 Liste des procureurs Rath & Company Jeffrey R.W. Rath Box 44 SITE 8 RR1 FRIDDIS, Alberta T0L 1W0 Tél: (403) Télé.: (403) Procureur de Doig River First Nation Braker & Company M. Hugh G. Braker, Q.C Hector Rd Box 1178 Port Alberni, Colombie-Britannique V9Y 7M1 Tél : (250) Télé. : (250) Procureur de First Nations Summit Cook, Roberts Robert J.M. Janes 7th Floor 1175 Douglas Street Victoria, Colombie-Britannique V8W 2E1 Tél : (250) Télé. : (250) Procureur de Union of British Columbia Indian Chiefs Attorney General of Canada Craig Cameron Howe Street Vancouver, Colombie-Britannique V6Z 2S9 Tél.: (604) Télé.: (604) Procureur du Procureur général du Canada Brian A. Crane, Q.C. Gowling Laleur Henderson, LLP Elgin St. Box 466 Stn A Ottawa, On K1N 8S3 Tél.: (613) Télé. : (613) Correspondant Brian A. Crane, Q.C. Gowling Laleur Henderson, LLP Elgin St. Box 466 Stn A Ottawa, On K1N 8S3 Tél.: (613) Télé. : (613) Correspondant Brian A. Crane, Q.C. Gowling Laleur Henderson, LLP Elgin St. Box 466 Stn A Ottawa, On K1N 8S3 Tél.: (613) Télé. : (613) Correspondant Attorney General of Canada Graham R. Garton, Q.C. Bank of Canada Bldg., 234 Wellington St. East Tower, Room 1212 Ottawa, Ontario K1A 0H8 Tél.: (613) Télé.: (613) Correspondant6 - 1 - Exposé des faits PARTIE I EXPOSÉ DES FAITS 1. Le Procureur général du Québec est intervenant au présent pourvoi, à la suite de son Avis d intention d intervenir en date du 3 avril Le Procureur général du Québec s en remet à l exposé des faits rapportés par les appelants dans leur mémoire.7 - 2 - La question en litige PARTIE II LA QUESTION EN LITIGE 3. Est-ce que la Couronne provinciale, en raison de rapports fiduciaires avec les peuples autochtones, a l obligation de les consulter et de tenir réellement compte de leurs préoccupations et cela, même si leurs droits ancestraux n ont pas été prouvés?8 - 3 - A) Introduction PARTIE III EXPOSÉ DES ARGUMENTS La Cour est saisie pour la première fois d un pourvoi portant sur l obligation qui incomberait aux provinces de consulter un groupe autochtone même si les droits et titres ancestraux qu il revendique n ont pas été reconnus par un tribunal. Il ne s agit donc pas pour la Cour de définir la portée et les exigences de la consultation à l étape de la justification de l atteinte à un droit ancestral. Elle doit plutôt décider s il existe une obligation constitutionnelle de consulter indépendamment du cadre d analyse de l art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 qui forcerait les appelants à s assurer qu ils tiennent compte réellement des préoccupations des intimés et cela même si la nature précise des droits en cause n a pas été établie ni la démonstration d une atteinte prima facie. 5. Le Procureur général du Québec reconnaît qu il est parfois difficile de trouver un point d équilibre entre la nécessité de permettre et poursuivre le développement économique de la province et le fait que ce développement puisse affecter de manière significative, dans certains cas, les droits ancestraux des peuples autochtones. La décision de la Cour d appel faisant l objet de ce pourvoi risque toutefois de miner l équilibre que permet l analyse en vertu de l art. 35 dans la pondération des intérêts autochtones et non autochtones. Dans cette perspective, l annulation d une décision ministérielle autorisant un projet de développement sur le fondement d une consultation inadéquate, ce qui est contestable considérant les circonstances du pourvoi, alors que la portée des droits ancestraux n a pas été établie, ni d ailleurs l atteinte à ces droits le cas échéant, apparaît erronée. 6. En outre, étant donné que la Cour n a pas encore eu l occasion d analyser l application du cadre d analyse de l art. 35 à un projet de développement de ressources naturelles, le Procureur général du Québec soumet que les tribunaux doivent faire montre de retenue avant de juger qu un tel projet doive être retardé ou annulé parce que la consultation serait inadéquate.9 Le Procureur général du Québec soutiendra d abord qu on ne saurait faire reposer l exigence de consultation sur l existence d une obligation fiduciaire entre les peuples autochtones et les provinces, car les circonstances de l espèce ne permettent pas de conclure à l existence d une telle obligation. 8. Le Procureur général du Québec fera ensuite valoir que c est à tort que la Cour d appel a isolé la consultation du cadre d analyse de l art. 35, car il existe une relation étroite entre tous les éléments de ce cadre d analyse. 9. Enfin, bien que les provinces n aient pas une obligation constitutionnelle de consulter les groupes autochtones en dehors du cadre d analyse de l art. 35, le Procureur général du Québec fera valoir l intérêt des provinces de les consulter. Il s agit là d ailleurs d une pratique de plus en plus établie. En outre, dans plusieurs cas, cette consultation sera requise au préalable comme preuve de justification lorsqu un groupe autochtone démontre que l État a porté atteinte à ses droits ancestraux. B) L inexistence d une obligation fiduciaire. La Cour d appel a jugé que l obligation de consultation n était pas limitée au contexte d une analyse de justification comme dans l arrêt Sparrow, mais qu elle existe de façon générale à cause des rapports fiduciaires entre l État et les autochtones Le Procureur général du Québec fait sien les arguments des appelants sur l absence d obligations fiduciaires qui auraient pour effet de protéger des intérêts autochtones indéterminés. Il souhaite toutefois ajouter certains éléments afin d étayer davantage cette conclusion. 12. Dans l arrêt Blueberry River Band, le juge McLachlin avait examiné la possibilité, compte tenu des faits particuliers de cette affaire, qu une obligation fiduciaire s ajoute au régime d aliénation des terres indiennes établi par la Loi sur les Indiens. Elle présentait ainsi les conditions qui devaient être réunies pour qu une obligation fiduciaire naisse : En règle générale, une obligation de fiduciaire prend naissance lorsqu une personne possède un pouvoir unilatéral ou discrétionnaire à l égard d une question touchant une autre personne particulièrement vulnérable [ ]. La partie vulnérable est 1 Taku River Tlingit First Nation v. Tulsequah Chiel Mine Project, (02) 211 D.L.R. (4th) 89, 02 BCCA 59, par. 173 (motifs du juge Rowles).10 - 5 - tributaire de la partie qui possède le pouvoir unilatéral ou discrétionnaire, qui, à son tour, est obligée d exercer ce pouvoir uniquement au profit de la partie vulnérable. La personne qui cède (ou plus souvent, qui se trouve dans la situation où quelqu un d autre a cédé pour elle) son pouvoir sur quelque chose à une autre personne escompte que la personne à qui le pouvoir en question est cédé l exercera avec loyauté et diligence. Cette notion est la pierre d assise de l obligation de fiduciaire. 2 (souligné dans le texte). 13. Dans l arrêt Première Nation de Fairford, la Cour fédérale a expliqué qu une obligation fiduciaire existe si, en vertu d une loi, d une entente, d une conduite particulière ou d un engagement unilatéral, la bande et la Couronne ont mutuellement compris que cette dernière agirait pour le compte de la bande de façon à donner naissance à une attente raisonnable selon laquelle la Couronne agirait dans l intérêt de la bande à l exclusion d autres intérêts La Cour d appel fédérale, dans l arrêt Semiahmoo, a adopté un raisonnement semblable en soulignant que les tribunaux doivent évaluer la relation particulière qui existe entre les parties afin de décider si elle donne lieu à une obligation fiduciaire et, dans l affirmative, en vue de déterminer la nature et l étendue de cette obligation En outre, comme le soulignait le juge Binnie dans l arrêt Bande indienne Wewaykum, l obligation de fiduciaire est assortie de limites. Elle n a pas un caractère général, mais existe plutôt à l égard de droits particuliers des Indiens. En somme, le contenu de l obligation de fiduciaire de la Couronne envers les peuples autochtones varie selon la nature et l importance des intérêts à protéger. Cette obligation ne constitue pas une garantie générale En l espèce, rien ne permet de conclure que le gouvernement de la Colombie-Britannique avait accepté d agir en fonction des seuls intérêts des intimés à l exclusion de tout autre intérêt. Par conséquent, il n est pas possible de conclure à l existence d une obligation fiduciaire en faveur de ceux-ci. 2 Blueberry River Band c. Canada, [1995] 4 R.C.S. 344, pp Première Nation de Fairford c. Canada, [1999] 2 F.C. 48, p Bande indienne de Semiahmoo c. Canada, [1998] 1 F.C. 3, pp Bande indienne Wewaykum c. Canada, (02) 2 D.L.R. (4th) 1, 02 CSC 79, par. 86.11 - 6 - C) L importance du cadre d analyse de l article 35 de la Loi constitutionnelle de Dans l arrêt Gladstone, le juge en chef Lamer énonçait les quatre volets du cadre d analyse de l art. 35 : 1) le requérant a-t-il prouvé qu il exerce un droit ancestral?; 2) ce droit a-t-il été éteint avant l entrée en vigueur de l art. 35? (cette question n est pas pertinente en l espèce); 3) est-ce qu il y a eu atteinte à ce droit? et 4) l atteinte est-elle justifiée? 6 a) La nature précise du droit ancestral revendiqué doit être identifiée 18. Les tribunaux, à maintes occasions, ont rappelé que la portée et le contenu des droits ancestraux peuvent varier d une situation à l autre selon l histoire du groupe autochtone concerné et l usage et l occupation de son territoire ancestral. Dans l arrêt Kruger, la Cour s exprimait ainsi sur cette question : Les revendications de titres aborigènes reposent aussi sur l histoire, les légendes, la politique et les obligations morales. Si l on doit traiter la revendication de certaines terres par une bande indienne comme un problème juridique et non politique, on doit donc l examiner en fonction des faits particuliers relatifs à la bande et aux terres en question, et non de façon générale Cette règle a toujours été réitérée par la suite, qu il s agisse de la revendication d un droit ancestral ou d un titre ancestral.. Les revendications de droits ancestraux doivent donc être tranchées de manière spécifique et non générale, car l existence d un droit ancestral dépend entièrement des coutumes, pratiques et traditions de la collectivité autochtone qui revendique le droit Dans l arrêt Van der Peet, le juge Lamer a expliqué que les tribunaux doivent identifier avec précision la nature de la prétention du groupe autochtone 9. Pour ce faire, ils tiennent compte de facteurs tels que la nature de l acte qui aurait été accompli en vertu du droit ancestral, du règlement gouvernemental qui violerait ce droit et de la coutume, pratique ou tradition 6 R. c. Gladstone, [1996] 2 R.C.S. 723, par.. 7 Kruger c. La Reine, [1978] 1 R.C.S. 4, p. 9. Voir aussi R. v. Taylor, (1981), 62 C.C.C. (2d) 227, p R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507, par. 69. Voir aussi R. c. Pamajewon, [1996] 2 R.C.S. 821, par R. c. Van Der Peet, précité note 8, par. 51.12 - 7 - invoquée pour établir l existence du droit revendiqué. À cette étape de l analyse, l examen du tribunal doit être adapté à l activité concrète exercée par le groupe autochtone. 22. Ensuite, le tribunal doit décider si le droit ancestral ainsi précisé fait partie intégrante de la culture distinctive de la communauté autochtone qui revendique ce droit 11. Celui qui revendique un droit ancestral doit alors non seulement démontrer que la coutume, pratique ou tradition était un aspect de la société autochtone à laquelle il appartient ou qu elle y était exercée, mais en outre qu elle était un élément fondamental et important de la culture distinctive de cette société La preuve de l existence d un droit ancestral et sa définition sont donc incontournables avant qu un tribunal puisse analyser les impacts d un projet de développement sur son exercice. Les propos du juge McLachlin dans le premier arrêt Marshall apparaissent à cet égard forts pertinents : La personne qui veut invoquer un droit issu de traité à l encontre d une accusation d avoir contrevenu à une règle de droit canadienne doit tout d abord établir l existence d un droit issu de traité qui protège, expressément ou par inférence, les activités en cause, voir : Sioui, précité, aux pp. 66 et 67. Ce n est qu ensuite qu il incombe au gouvernement d établir qu il a tenu compte de ce droit ou que les limites dont il l a assorti sont justifiées. 30 Examiner la question de la justification à partir d un droit dont la portée ou l équivalent moderne ne sont pas définis aurait pour effet de rendre virtuels les droits issus de traités et de rendre impossible la justification des limites dont ils sont assortis. Comment peut-on analyser autrement la question de la prise en compte d un droit ou de la justification de ses limites sans avoir une idée de l essence de ce droit et de sa portée actuelle? En l absence d une telle définition, comment le gouvernement peut-il savoir dans quelle mesure il est justifié de porter atteinte au droit dans l intérêt collectif des Canadiens? Comment les tribunaux peuvent-ils déterminer si le gouvernement qui tente de le faire a tracé la ligne au bon endroit? [ ] Dans toute action reprochant un manquement à un droit issu de traité, il faut non pas invoquer un droit indéfini et exiger la justification de toute atteinte à ce droit, mais plutôt de définir l essence de ce droit en recherchant son équivalent moderne. R. c. Gladstone, précité, note 6, par R. c. Van der Peet, précité, note 8, par Id., par. 55.13 - 8 - Ensuite, il est possible d examiner utilement la question de savoir si la règle de droit en cause porte atteinte à ce droit et si cette atteinte est justifiée 13. (Nous soulignons). 24. Bien entendu, comme le souligne à juste titre le juge Rowles de la Cour d appel de la Colombie-Britannique, ce n est pas parce que le droit ancestral n a pas été reconnu par les tribunaux que ce droit n existe pas 14. Cependant, à l inverse, il faut bien admettre que ce n est pas parce qu un droit est revendiqué qu il existe 15. Le juge Rowles reconnaît l importance de définir la nature précise du droit revendiqué à tout le moins dans les affaires de nature pénale 16. Le Procureur général du Québec soumet que la preuve et la caractérisation du droit n en sont pas moins importantes dans le cas où un groupe autochtone soutient que ses droits ancestraux sont mis en péril par un projet de développement, comme en l espèce. b) L atteinte à première vue au droit ancestral doit être démontrée 25. Selon le cadre d analyse de l art. 35, une fois qu un autochtone a démontré qu il est titulaire d un droit ancestral et que ce droit a été caractérisé, il doit par la suite prouver une atteinte à première vue à ce droit. Ce n est qu une fois cette étape franchie que l État devra justifier une atteinte. Pour déterminer si les droits de pêche ont subi une atteinte constituant une violation à première vue du par. 35 (1), on doit poser certaines questions. Premièrement, la restriction est-elle déraisonnable? Deuxièmement, le règlement est-il indûment rigoureux? Troisièmement, le règlement refuse-t-il aux titulaires du droit le recours à leur moyen préféré de l exercer 17? 26. Là encore, il faudra tenir compte des différences factuelles qui peuvent influer sur l application du critère de l atteinte énoncées dans Sparrow Dans l arrêt Badger, la Cour avait considéré qu un règlement raisonnable, destiné à assurer la sécurité des individus, ne porte pas atteinte aux droits ancestraux ou issus de traités pour 13 R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 456, p. 530, par Taku River Tlingit First Nation v. Tulsequah Chiel Mine Project, précité, note 1,par R. c. Van der Peet, précité, note 8, R. c. Pamajewon, précité, note 8, R. c. N.T.C. Smokehouse Ltd., [1996] 2 R.C.S. 672 et Mitchell c. M.N.R.,[ 01] 1 R.C.S Taku River Tlingit First Nation v. Tulsequah Chiel Mine Project, précité, note 1, par R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 75, p R. c. Gladstone, précité, note 6, par. 39.14 - 9 - se nourrir. 19 Par contre, une mesure législative qui aurait pour effet d affaiblir un aspect important d un droit constituerait une atteinte à première vue. Dès lors, un simple inconvénient à l exercice d un droit ancestral ne suffit pas pour conclure à une atteinte. Il faut la démonstration d une diminution appréciable de ce droit. Cette question n a pas été analysée adéquatement par la majorité dans le jugement faisant l objet de ce pourvoi. 28. La Cour d appel de l Ontario, dans l arrêt TransCanada Pipelines Ltd., s est fondée sur l arrêt Sparrow pour conclure que même dans le cas d une atteinte éventuelle, le groupe autochtone devait présenter une preuve suffisante : [ ] the duty of the Crown to consult with First Nations is a legal requirement that assists the court in determining whether the Crown is constitutionally justified in engaging in a particular action that has been found to prima facie infringe an existing Aboriginal or treaty right of a First Nation. [ ] As well, to the extent that it is relevant, there was also a serious deficiency as to the particulars of the First Nations respondents land claims, including the status of the negotiations and precisely how the creation of a new municipality would in fact impede, or jeopardize, the resolution of the claims. There was no evidence that this would prevent the land claims from continuing. The land claims may, or may not, succeed in whole or in part. In my view, nothing in the record enables this court to even predict their outcome 21. (Nous souligons). c) La justification de l atteinte est fonction de chaque cas et non d une norme générale et abstraite 29. Dans l arrêt Sparrow, cette Cour a expliqué que les droits ancestraux n étaient pas absolus et qu un tribunal pourra apprécier la légitimité d une loi qui restreint ces droits en exigeant la justification d une telle atteinte 22. Le critère de justification comporte deux volets. En premier lieu, l État doit démontrer qu il a agi en vertu d un objectif législatif régulier. En second lieu, il doit établir que ses actions sont compatibles avec ses rapports spéciaux de fiduciaire avec les peuples autochtones. Le Procureur général du Québec ne traitera que du second volet pour les fins de ce pourvoi. 19 R. c. Badger, [1996] 1 R.C.S. 771, par. 89. Id., par TransCanada Pipelines Ltd. v. Beardmore (Township), (00) 186 D.L.R. (4 th ) 403, par. 119 et 122, requête en pourvoi à la Cour suprême du Canada rejetée le 19 octobre R. c. Sparrow, précité, note 17, pp. 18 et 19.15 Il ressort de la jurisprudence de la Cour suprême au moins trois principes qui doivent guider la Cour à l étape de l analyse du deuxième volet du critère de justification : 1) les rapports fiduciaires de l État doivent toujours être formulés en fonction du contexte juridique et factuel de chaque litige; 2) le degré d examen requis par les rapports de fiduciaire de la mesure ou de l acte qui porte atteinte au droit peut varier; et 3) les actions de l État doivent être évaluées à la lumière du concept du caractère raisonnable. Ces trois principes montrent bien l importance d analyser les faits de chaque situation pour déterminer si oui ou non l État a respecté ses rapports fiduciaires avec les peuples autochtones. Les rapports de fiduciaire de l État doivent toujours être formulés en fonction du contexte juridique et factuel de chaque litige 31. La Cour enseigne que l atteinte portée au droit ancestral, pour être compatible avec les rapports de fiduciaire entre la Couronne et les peuples autochtones, doit toujours être formulée en fonction du contexte juridique et factuel de chaque litige Par exemple, dans les arrêts Sparrow et Gladstone, la Cour a interprété et appliqué les rapports fiduciaires en fonction de l idée de priorité. En vertu de cette notion de priorité, «les rapports de fiduciaire qui existent entre la Couronne et les peuples autochtones commandent que les intérêts des autochtones aient préséance» 24. Lorsque le juge en chef Lamer examine, dans l arrêt Delgamuukw, les principes généraux établis par la jurisprudence sur la question de la justification, il mentionne que les rapports fiduciaires n exigent pas toujours qu on accorde la priorité aux droits ancestraux 25. En effet, comme il a été dit dans l arrêt Sparrow : La nature de la protection constitutionnelle qu offre le par. 35(1) dans ce contexte commande l existence d un lien entre la question de la justification et l établissement de priorités dans le domaine de la pêche Delgamuukw c. B.C., [1997] 3 R.C.S., par Voir également R. c. Gladstone, précité, note 6, par. 56: [ ] l application du cadre d analyse des droits ancestraux établi dans Sparrow, est dans une large mesure fonction du contexte juridique et factuel de cet arrêt ; R. c. Sparrow, précité, note 17, p : [ ] les limites d une norme justificative doivent être fixées dans le contexte factuel particulier de chaque cas. ; R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 533, par. 21 : Comme les difficultés que pose la gestion des ressources forestières fauniques et halieutiques ainsi que les techniques utilisées à cette fin varient d une espèce à l autre, les restrictions devront être justifiées au cas par cas. (Nous soulignons) 24 Delgamuukw c. B.C., précité, note 23, par Id. 26 R. c. Sparrow, précité, note 17, pp et 1115.16 Dans l arrêt Delgamuukw, le juge Lamer indique bien que «d autres contextes permettent et peuvent même exiger, que l obligation de fiduciaire soit formulée autrement» 27. À cet égard, il cite le passage suivant de l arrêt Sparrow : Il y a, dans l analyse de la justification, d autres questions à aborder, selon les circonstances de l enquête. Il s agit notamment des questions de savoir si, en tentant d obtenir le résultat souhaité, on a porté le moins possible atteinte à des droits, si une juste indemnisation est prévue en cas d expropriation et si le groupe d autochtones en question a été consulté au sujet des mesures de conservation mises en œuvre En somme, selon les circonstances de l enquête, la Cour doit déterminer quelle est la formulation que les rapports fiduciaires peuvent ou doivent emprunter telle que la priorité, l indemnisation, la consultation ou l atteinte minimale Dans l arrêt Sparrow, la Cour mentionne qu elle n a pas expliqué dans quels cas ces différentes formulations des rapports fiduciaires devraient être utilisées 30. Elle indique plutôt que «le choix de la formulation dépendra en grande partie de la nature du droit ancestral en cause» Par conséquent, l arrêt Sparrow ne définit pas de manière rigide le critère de justification mais met simplement en exergue certains facteurs qui, dans la mesure où les circonstances de l affaire le permettent (ou l exigent), peuvent (ou doivent) servir à déterminer si l État a agi de manière compatible avec les rapports fiduciaires qu il entretient avec les autochtones. Dans cet arrêt, la Cour a indiqué que la consultation, selon les circonstances de l enquête, pouvait justifier l atteinte à un droit ancestral de pêche à des fins alimentaires rituelles ou sociales. Si elle n a pas fourni beaucoup de précisions sur le concept de consultation, elle a tout de même signalé que les peuples autochtones devraient au moins être informés relativement à la conception d un régime approprié de réglementation de la pêche Delgamuukw c. B.C., précité, note 23, par R. c. Sparrow, précité, note 17, p Au sujet de l atteinte minimale, le juge Cory explique que «pour décider si on a porté atteinte le moins possible aux droits en cause, il faut examiner l atteinte dans le contexte de la situation qui se présente», R. c. Nikal, [1996] 1 R.C.S. 13, par. 1 (nous soulignons). 30 Delgamuukw c. B.C., précité, note 23, par Id. 32 R. c. Sparrow, précité, note 17, p17 À cet égard, la consultation d un groupe autochtone est un des éléments qui pourra être considéré par un tribunal pour décider si l État peut justifier une atteinte à un droit ancestral. Ainsi, dans l arrêt Marshall, la Cour a souligné que l obligation de consultation pourrait varier en raison de circonstances telles que la gravité et la durée de la restriction proposée, ou le fait que l État puisse devoir agir pour faire face à une situation imprévue ou urgente 33. De l avis du Procureur général du Québec, cette liste de circonstances n est pas exhaustive. Dans l affaire Goulet c. P.G., qui portait sur la compatibilité entre la prohibition d utiliser des poissons-appâts vivants et l exercice d un droit ancestral de pêche à des fins alimentaires, la Cour d appel du Québec a estimé que même si les Algonquins n avaient pas été consultés, l État avait respecté ses rapports fiduciaires en vertu de l art. 35. En effet, selon la Cour d appel, même si les Algonquins avaient pu proposer d autres moyens de contrôle, la solution retenue par le Québec de prohiber la pêche avec des poissons-appâts vivants n aurait pas été différente 34. Le degré d examen - requis par l obligation de fiduciaire - de la mesure ou de l acte qui porte atteinte au droit peut varier 38. Outre cette variation de l obligation de fiduciaire du point de vue de la forme, le juge Lamer, pour la majorité dans l arrêt Delgamuukw, explique qu «il y a aussi variation du degré d examen requis par cette obligation de la mesure ou de l acte qui porte atteinte au droit» 35. Selon le juge Lamer, le degré d examen de la mesure est fonction de la nature du droit ancestral en cause Par exemple, les arrêts Sparrow et Gladstone commandaient tous deux l application de la notion de «priorité» dans l allocation de la ressource. Cependant, en raison de la nature différente des droits en cause dans ces affaires (droit de pêche à des fins alimentaires, rituelles et sociales et droit de pêche commercial), les dispositions réglementaires qui portaient atteinte à ces droits ont été examinées selon des degrés différents. Ces deux affaires illustrent que le degré d examen du respect de la notion de priorité est fonction de la 33 R. c. Marshall, précité, note 23, par Goulet c. P.G., [03] R.J.Q. 357, par. 54. Cette décision fait l objet d une requête en autorisation de pourvoi devant cette Cour, n o Delgamuukw c. B.C., précité, note 23, par Id.18 nature et des caractéristiques du droit ancestral (limite intrinsèque versus aucune limite intrinsèque). De la même façon, la nature du droit ancestral et la gravité de l atteinte influeront sur l examen, le cas échéant, des questions de l atteinte minimale, de l indemnisation et de la consultation. Les actions de l État doivent être évaluées à la lumière du concept du caractère raisonnable 40. Enfin, un troisième principe devant guider la Cour dans l examen de l obligation fiduciaire consiste à évaluer les actions de l État à la lumière du concept du caractère raisonnable. Une atteinte à un droit ancestral sera justifiée s il est raisonnablement possible de considérer qu on a porté atteinte le moins possible à ce droit 37. Même s il était démontré qu il existait d autres solutions moins attentatoires au droit, ceci n empêche pas que l atteinte puisse être justifiée. 41. Le juge Cory a aussi expliqué que l information et la consultation devaient être appréciées à la lumière du concept du caractère raisonnable. Ainsi, si «tous les efforts raisonnables ont été déployés pour informer et consulter, on a alors satisfait à l obligation de justifier» En conclusion sur cette section, compte tenu de l importance de disposer d un contexte factuel complet avant de pouvoir imposer à la Couronne des obligations constitutionnelles et fiduciaires et de l importance de chacune des étapes du cadre d analyse de l art , le Procureur général du Québec soumet que la Cour devrait rejeter toute approche qui obligerait les provinces à consulter un groupe autochtone et cela de manière indépendante du cadre d analyse de l art. 35. Comme le notait la Cour d appel de l Ontario : In my view, what these cases decide is that the duty of the Crown to consult with First Nations is a legal requirements that assists the court in determining whether the Crown is constitutionally justified in engaging in a particular action that has been found to prima facie infringe an existing aboriginal or treaty right of a First Nation. It is only after the First Nation has established such infringement through an appropriate hearing that the duty of the Crown to consult with First Nations becomes engaged as a factor for the court to consider in the justification phase of the proceeding. 37 R. c. Nikal, précité, note 29, par Id. 39 Dans l arrêt R. c. Sparrow, précité, note 17, p. 1121, les juges Dickson et La Forest avaient ordonné la tenue d un nouveau procès quant à la question de l atteinte au droit ancestral et de la justification, le cas échéant, de cette atteinte.19 [ ] As the decisions of the Supreme Court illustrate, what triggers a consideration of the Crown s duty to consult is a showing by the First Nation of a violation of an existing Aboriginal or treaty right recognized and affirmed by s. 35 (1) of the Constitution Act, It is at this stage of the proceeding that the Crown is required to address whether it has fulfilled its duty to consult with a First Nation if it intends to justify the constitutionality of its action. 40 (Nous soulignons). 43. Les motifs du juge Lambert dans l affaire Haida Nation, décidée quelques semaines après la décision qui fait l objet de ce pourvoi, révèlent la difficulté d ériger en obligation constitutionnelle la consultation en dehors du cadre d analyse de l art. 35. Dans cette affaire, le juge Lambert avait refusé de se prononcer sur la validité ou l invalidité du transfert des droits de coupe qui faisait l objet du litige. Il ajoute cependant ceci : That does not mean that, if circumstances change, there cannot be consideration of that question (la validité ou l invalidité du transfert de droits de coupe) as an interim matter in these proceedings on the basis of proper argument and full facts. But it seems to me that the proper time to determine that question would be at the same time as the determination of aboriginal title, aboriginal rights, prima facie infringement, and justification, by a Court of competent jurisdiction 41. (Nous soulignons). 44. En somme, les rapports fiduciaires qui font partie intégrante du cadre d analyse de l art. 35 doivent être formulés en fonction du contexte juridique et factuel de chaque cas. La nature du droit ancestral déterminera le choix de la formulation de cette relation. Le degré d examen de la mesure ou de l acte qui porte atteinte au droit peut varier. Les actions de l État doivent être examinées à la lumière du concept du caractère raisonnable. 45. Si tous les volets du test de l art. 35 avaient été analysés, il est possible qu un tribunal aurait maintenu la décision du ministre. En effet, selon le type de droit ancestral qui aurait été prouvé, les effets réels du projet sur l exercice de ce droit et, le cas échéant, les éléments d une preuve justificative qui ne se limitent pas à la consultation, une cour pourrait conclure que la province a respecté ses rapports fiduciaires. 40 Trans Canada Pipelines Ltd. v. Beardmore (Township), précité, note 21, par. 119 et 1. Voir aussi l affaire Treaty Eight Grand Chief Halcrow v. Canada (Attorney General), [03] F.C.J. No. 09 (QL), par Haida Nation v. B.C. and Weyerhaeuser, [02] B.C.J. No. 378 (QL), par. 59, requête en pourvoi accordée le mars 03. Comme le soulignait la Cour fédérale dans l arrêt Liidlii Kue First Nation v. Canada, [00] 4 C.N. L.R. 123, par. 69 : The scope or content of the consultation required is directly related to the nature of the aboriginal right in question as well as the nature of the alleged infringing activity, and other relevant considerations.20 Comme le rappelait le juge Cory dans l arrêt Nikal, «le gouvernement doit, en dernier ressort, être capable d établir ou de régir la façon dont ces droits (les droits individuels ou collectifs et les droits d autrui) devraient interagir» Le Procureur général du Québec est d avis que le fait de nier l existence d une obligation constitutionnelle de consulter les peuples autochtones n affectera pas de manière déterminante ou significative leurs droits et intérêts. D abord, bien entendu, rien n empêche les peuples autochtones de faire reconnaître par les tribunaux leurs droits ancestraux, ce qu ils ont fait avec beaucoup de succès depuis quelques années, et ainsi s assurer que les actions et législations des gouvernements respectent leurs droits. Dans les cas les plus extrêmes, s ils estiment qu un projet de développement porterait un préjudice grave et immédiat à leurs droits, les peuples autochtones peuvent s adresser aux tribunaux pour obtenir une injonction. Par contre, à l inverse, le fait de juger du caractère adéquat ou non d une consultation, sans procéder à une analyse complète de tous les volets du cadre d analyse de l art. 35, risque de mettre en péril le délicat équilibre que permet cet article dans la pondération des intérêts des peuples autochtones et ceux de la Couronne. À la limite, c est la pertinence même du cadre d analyse de l art. 35 qui s en trouverait affectée. 48. Or, ce cadre d analyse a bien servi jusqu à maintenant les peuples autochtones, car il a forcé les provinces à développer de multiples moyens pour connaître et recueillir leur point de vue, ce qui il y a quelques années à peine, n était pas une pratique fréquente ou considérée comme nécessaire. D) L intérêt de consulter les groupes autochtones 49. On ne saurait sous-estimer l impact considérable qu a eu l entrée en vigueur de l art. 35 et le vaste développement jurisprudentiel des années 1990 sur les relations entre les peuples autochtones et les gouvernements fédéral et provinciaux. Les gouvernements n agissent plus comme si les peuples autochtones étaient sans droit. Dorénavant, ils cherchent par des moyens législatifs et administratifs à prendre en compte la présence des autochtones sur le territoire et à développer de meilleures relations avec eux, notamment en les faisant 42 R. c. Nikal, précité, note 29, par. 92. Montrer encore
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