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Timestamp: 2020-02-28 08:55:06+00:00

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Derechos humanos, políticas públicas y rol del FMI | Krikorian, Marcelo | download
Startseite Derechos humanos, políticas públicas y rol del FMI
Derechos humanos, políticas públicas y rol del FMI
Verlag: Librería Editora Platense
ISBN 13: 978-950-536-243-1
Distancia (2001 a 2003), Director Académico (2004) y Secretario de Asuntos Académicos
(2005 a 2007). Asimismo, es
Consejero Directivo en representación de los profesores
(período 2010/2014).
Escribió numerosos artículos
vinculados a la temática jurídico económica y de derechos
Desde 2008, cumple funciones en el Ministerio Público
Aires, siendo actualmente
Subsecretario de la Procuración General de la Suprema
ISBN 978-950-536-243-1
Esta investigación analiza con un enfoque de derechos humanos las políticas públicas que se desprendieron directa e indirectamente de acuerdos entre el
Fondo Monetario internacional -en su carácter de organismo especializado de la ONU- y los gobiernos argentinos durante el régimen de convertibilidad, el rol
jugado por el FMi y la mirada que la oﬁcina interna
ocupada de evaluarlo tuvo sobre la cuestión.
Además, se incluyen notas y comentarios en perspectiva histórica y actual con la intención de proporcionar a los lectores información, datos u opiniones
acerca de cómo fueron dándose ciertas condiciones
para que Argentina emprendiera una etapa de signiﬁcativas reformas nunca antes vistas, con inevitable
impacto en el disfrute de derechos humanos; y también sobre lo sucedido después de la crisis de 2001
hasta el presente en diferentes temas: medidas aplicadas en la década de 1990 luego dejadas sin efecto y algunas otras cuya matriz continúa vigente; situaciones
o posicionamientos del propio FMi u otros organismos del sistema universal o interamericano de derechos humanos sobre Argentina y/u otros países o
regiones como Europa, a raíz de la crisis por la que
Viene de solapa delantera
y rol del FMi
Tensiones, errores
no asumidos y replanteos
que rigen los derechos
reformas aplicadas en Argentina
durante la Convertibilidad y su impacto
inﬂuencia del FMi y posterior autoevaluación.
Notas de actualidad sobre Argentina,
el FMi y la crisis en Europa.
Marcelo Krikorian nació en
La Plata (Argentina) en 1968.
Es abogado y Magister en Derechos Humanos -cum laudegraduado en la Facultad de
En dicha Facultad y a partir
de 1992, se desempeña como
docente en la asignatura Economía Política, siendo desde
2003 hasta el presente profesor ordinario adjunto e investigador. Ocupó cargos de
gestión universitaria, como
Coordinador de Educación a
Sigue en solapa trasera
Principios fundamentales que rigen los derechos
Reformas aplicadas en Argentina durante la
Convertibilidad y su impacto en materia de derechos humanos.
Influencia del FMI y posterior autoevaluación.
Enrique Horacio Bonatto
© Librería Editora Platense S.R.L.
Calle 15 n° 644 - B1900
info@editoraplatense.com.ar // www.editoraplatense.com.ar
Diseño de tapa, armado y paginación
juanbott@hotmail.com
Impreso en Argentina - Queda hecho el depósito de ley
1a ed. - La Plata: Librería Editora Platense, 2013.
314 p.; 23x16 cm.
Fecha de catalogación: 20/03/2013
En homenaje a mi padre José Adolfo,
fallecido poco tiempo antes de terminar este libro:
por las enseñanzas y valores que me transmitió
con sabiduría y nunca olvidaré.
A Verónica, compañera de vida
y gran apoyo durante el proceso
de elaboración de esta obra.
Prólogo.....................................................................................15
1. Capítulo introductorio.........................................................19
1.1. Palabras preliminares del autor......................................19
1.2. Objeto, diseño y fuentes de investigación........................22
1.3. Estructura de la obra........................................................24
1.4. Contexto histórico y político de la investigación.............26
2. Marco teórico y conceptual..................................................35
Los derechos económicos, sociales y culturales...............35
2.1.1. Contenidos y obligaciones del Estado...........................38
2.1.2. El Comité DESC............................................................40
a. Informes periódicos..............................................................40
b. Observaciones generales.....................................................40
2.1.3. Principios cardinales......................................................42
2.1.4. El PIDESC y Argentina.................................................45
2.1.5. Principios de Limburgo.................................................46
2.1.6. Declaración sobre Derecho al Desarrollo......................47
2.1.7. Directrices de Maastricht..............................................48
2.1.8. Protocolo Facultativo del PIDESC................................51
2.1.9. Principios de Maastricht sobre las obligaciones
extraterritoriales de los Estados en materia de
derechos económicos, sociales y culturales..................53
2.1.10. Instrumentos internacionales
de protección específica...............................................54
2.1.11. El sistema interamericano de Derechos Humanos........55
2.1.12. Políticas públicas con enfoque de derechos humanos...57
2.2 El Fondo Monetario Internacional.
Su creación y funciones.....................................................60
2.2.1. Naturaleza jurídica del FMI.........................................68
2.2.2. Estructura organizativa................................................70
2.2.3. El muy comentado artículo IV del
Convenio Constitutivo...................................................74
2.2.4. El FMI y la recopilación de datos estadísticos
de los Estados miembros..............................................76
2.2.5. Derecho a retirarse y sanciones por incumplimientos...77
2.2.6. La Oficina de Evaluación Independiente (OEI)
y el caso argentino.........................................................78
2.2.7. Relaciones entre el FMI y el Banco Mundial...............80
2.2. 8. Relaciones entre el FMI y la OMC...............................82
2.3. Argentina y el FMI: ingreso tardío
y relaciones pendulares....................................................85
2.3.1. Recorrido histórico hasta 1989.....................................86
2.3.2. Período 1989/2001.........................................................91
2.3.3. Acuerdos firmados entre Argentina y el FMI
durante los años 90.......................................................92
2.3.4. Un argentino con alta responsabilidad en el FMI........96
3. Análisis crítico.....................................................................99
3.1. La política económica argentina en los años previos
a la convertibilidad...........................................................99
3.1.1. Hacia el Plan Austral: Contexto político
y económico....................................................................99
3.1.2. Derrota electoral, gestión debilitada
e hiperinflación............................................................105
3.1.3. El nuevo discurso “neoliberal populista”
de Menem....................................................................111
3.2. Un FMI con posturas más proclives al ajuste...............113
3.3. El mal llamado “Consenso” de Washington..................115
3.4. Medidas inéditas en política económica........................117
3.4.1. Plan Bonex y afectación del derecho de propiedad.....118
3.4.2. La convertibilidad: el mejor antídoto
y el peor remedio.........................................................123
3.4.3. Las privatizaciones......................................................127
3.4.4. Descentralización y deterioro en el acceso
a la salud y educación.................................................135
3.4.5 Cambios regresivos en materia
de derechos laborales...................................................136
A) Disminución de aportes patronales.................................137
B) Regulación sobre el despido.............................................139
C) Regulaciones sobre accidentes laborales.........................140
D) Duración, descanso y organización
del proceso de trabajo.......................................................142
E) Negociación colectiva........................................................142
F) Seguro de desempleo.........................................................145
G) El derecho de huelga.........................................................146
3.4.6. Reforma en la seguridad social: desfinanciamiento
y afectación negativa de derechos para el colectivo
de adultos mayores......................................................147
3.5. Petición de jubilados ante la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos: instancia clave para cambios
legislativos y jurisprudenciales.....................................151
3.6. Evaluación del Comité DESC sobre las reformas
laborales y de la seguridad social.................................154
3.7. Incremento del endeudamiento público y menos
recursos presupuestados para cumplir
con los DESC..................................................................156
3.8. Salario mínimo y recortes en los ingresos
de los trabajadores..........................................................163
3.9. Las crisis internacionales y sus efectos en Argentina:
el ajuste como estrategia para afrontarlas...................167
3.10. El Ministro con quien comenzó y terminó
la convertibilidad.........................................................173
3.11. El informe de la OEI emitido en 2004: débil
autocrítica y sin enfoque de derechos.........................177
3.11.1. Todo fue una crisis cambiaria...................................180
3.11.2. Alegato en favor de las reformas aplicadas
y del ajuste fiscal.......................................................186
3.11.3 Complicado escenario para el financiamiento
del Estado...................................................................202
3.11.4. 2001: la crisis está cerca............................................204
3.11.5. La relación con las autoridades antes y después
de diciembre de 2001.................................................213
3.11.6. Lecciones y recomendaciones de la OEI...................216
3.11.7. Análisis del Megacanje de 2001................................223
3.12. El informe del Panel de expertos emitidos en 2006......226
3.12.1. Expectativa por una nueva evaluación.....................226
3.12.2. Los errores no pueden atribuirse a las
políticas del FMI.......................................................229
3.12.3. El Directorio opina sobre el informe.........................230
3.13 Las recomendaciones de Anne Krueger y los
acuerdos de 2003 con el FMI.....................................231
3.13.1. Si Krueger lo dice... ...................................................231
3.13.2. Los acuerdos de 2003.................................................233
4. Conclusiones y reflexiones finales.....................................239
4.1. Responsabilidades del FMI y los
gobiernos argentinos......................................................239
4.2. Políticas de contenido regresivo.....................................241
4.3. Impacto de las políticas aplicadas sobre
los indicadores sociales...................................................246
4.4. Inobservancia de principios cardinales en materia
de derechos humanos......................................................250
4.5. Decepcionante papel de la OEI......................................253
4.6. El desempeño del Comité DESC....................................256
4.7. Similares recetas en la Unión Europea,
una década después........................................................259
4.8. Reformular el FMI y pensar alternativas regionales......264
4.9. El paradigma de los derechos humanos
como guía ineludible.......................................................267
5. Anexo documental y de cuadros
con indicadores sociales.....................................................269
5.1. Informe de la OEI sobre el caso argentino emitido en
el año 2004: transcripción del resumen ejecutivo..........269
A. Generalidades....................................................................269
B. Supervisión y Diseño de Programas, 1991-2000.
Política cambiaria.............................................................271
Reformas estructurales.........................................................273
A. Gestión de la Crisis 2000-01.............................................274
Decisión de aumentar el monto del acuerdo
en enero de 2001....................................................................275
Decisiones de concluir la tercera revisión
en mayo y de aumentar nuevamente el acuerdo
en septiembre de 2001...........................................................275
Decisión de no concluir la revisión en diciembre de 2001......276
Proceso decisorio....................................................................276
B. Lecciones de la Crisis Argentina......................................277
Supervisión y diseño de programas......................................277
Gestión de la crisis.................................................................279
Proceso decisorio....................................................................280
C. Recomendaciones..............................................................280
Gestión de crisis.....................................................................280
Supervisión............................................................................281
Relación de programa............................................................281
Proceso decisorio....................................................................281
Informe del Panel de Expertos emitido en el año 2006
Transcripción del resumen ejecutivo....................................282
6. Anexos de leyes y decretos................................................297
Leyes......................................................................................297
Decretos Leyes/Leyes de facto dictadas durante períodos
en que no estaba vigente la Constitución Nacional..............300
Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU)............................301
Decretos.................................................................................302
Bibliografía............................................................................303
La obra Derechos Humanos, políticas públicas y rol del FMI
es producto de la tesis que elaboró el profesor Marcelo Krikorian para obtener el grado de Magíster en Derechos Humanos,
trabajo que recibiera la máxima calificación y merecidos conceptos laudatorios de parte del Jurado que evaluó la misma en
el mes de agosto de 2012.
Desde su inicio, el libro muestra una calidad que le acompaña hasta sus últimas páginas: novedosa, bien fundamentada,
sólidamente escrita, basada en una investigación científica
rigurosa, con un hilo conductor argumental claro, y conclusiones pertinentes, la obra deviene imprescindible para quien
quiera comprender aspectos centrales de la política económica
de la República Argentina en el último decenio del siglo XX,
y su repercusión para el disfrute de los derechos y libertades
El trabajo conceptualiza los derechos económicos, sociales y
culturales en tanto derechos humanos, identifica los aspectos
centrales de los principales instrumentos en la materia, universales (Naciones Unidas) y regionales (Organización de los
Estados Americanos); a nivel convencional -Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo
de San Salvador adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos- y otras fuentes jurídicas de tipo secundario adoptadas y en proceso de elaboración (Principios de
Limburgo, Directrices de Maastritch, Declaración sobre Derecho al Desarrollo y los más recientes Principios sobre las
obligaciones extraterritoriales de los Estados en materia de
derechos económicos, sociales y culturales, entre otras).
Algunos de los contenidos más ricos del libro se encuentran
en la descripción de los acuerdos celebrados entre la República Argentina y el FMI en la última década del siglo XX,
y las nefastas políticas de privatizaciones en el marco de la
convertibilidad, con sus implicancias en varios campos, principalmente los laborales y de la seguridad social.
Su estilo de redacción revela las cualidades pedagógicas del
profesor Krikorian, quien hace fácilmente comprensible aspectos generalmente arduos de entender, acudiendo a indicadores de la mayor congruencia en materia de derechos humanos
(especialmente económicos, sociales y culturales) y utilizando
además un pertinente lenguaje neutro y/o género sensitivo.
Mucho se ha dicho respecto del impacto de las recetas de
organismos financieros internacionales en la vida de los países, pero no tanto se ha escrito y mucho menos en forma de
tesis, como producto de una investigación científica bajo un
método riguroso de análisis. Marcelo Krikorian realiza un detalle certero del camino recorrido por las medidas del Fondo
Monetario Internacional respecto de la República Argentina,
desde la aprobación de las mismas hasta su implementación;
para luego efectuar una evaluación particular a partir de las
obligaciones asumidas por el Estado nacional al ratificar instrumentos de derechos humanos en el seno de la Organización
de las Naciones Unidas y la Organización de los Estados Americanos.
Los resultados de la investigación (ahora enriquecidos
con notas y comentarios de actualidad) revelan por una parte las violaciones a los derechos humanos, y en particular al
desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y
culturales, de parte del Estado Argentino como producto de
esas recetas acordadas con el Fondo Monetario Internacional.
También muestran cómo dicha institución abordó con una
particular e hipócrita mirada la crisis argentina a través de
la Oficina de Evaluación Independiente (OEI), para finalizar
con la paradójica pregunta de cómo es posible que una entidad
como el Fondo Monetario Internacional, que forma parte del
sistema de Naciones Unidas, imponga recetas a un Estado sin
considerar las consecuencias posibles (más bien seguras) de
dichas medidas en torno a las obligaciones asumidas por el
Estado en materia de derechos humanos dentro de la propia
La obra satisface sobradamente las expectativas que generaba cuando se presentó como proyecto. Se requerirán más
trabajos académicos que continúen la línea iniciada por el profesor Krikorian en materia de economía internacional y derechos humanos y que inviten -como el autor lo hace- a pensar la
economía bajo el prisma del respeto y garantía de los derechos
y libertades fundamentales de mujeres y hombres.
Es responsabilidad de las personas académicas comprometidas con el tiempo que les toca vivir, avanzar en la idea de
pensar el ejercicio de las diferentes disciplinas profesionales,
en línea con el propósito de la realización del proyecto de vida
de todas las personas; ello se traduce en el disfrute integral
de los derechos civiles, económicos, políticos, culturales y sociales, exigiendo a los Estados nacionales honrar los compromisos asumidos en materia de derechos humanos por sobre
cualquier otro fin, y adoptando las medidas de política pública
Dejar de lado las viejas ideas de “generaciones de derechos”
es otro imperativo ético: los derechos humanos son universales, indivisibles, interdependientes, irrenunciables y de desarrollo progresivo; todos se relacionan entre sí y no otorgan una
posibilidad de elección para los Estados, que deben garantizarlos por igual.
América Latina ha sufrido entre otros flagelos durante la
década de 1970 y parte de la década de 1980, la desaparición
forzada de personas; en los últimos diez años del siglo XX padeció igualmente la desaparición forzada del Estado; ambas
prácticas se llevaron adelante bajo el mismo prisma ideológico; y generaron violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos.
Marcelo Krikorian, entre sus antecedentes más salientes,
es profesor adjunto de la asignatura Economía Política y Magíster en Derechos Humanos. Ha ejercido la gestión educativa en el cargo de Secretario de Asuntos Académicos y actualmente se desempeña como Consejero Directivo por el claustro
docente en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la
Hay dos motivos principales por los que me genera un enorme placer prologar el esta obra de su autoría: el primero devie17
ne de las cualidades académicas, científicas y pedagógicas de
la obra, algunas de las cuales intenté resumir en los párrafos
precedentes. Su temática, necesaria e imprescindible en un
Estado de Derecho producto de una democracia substancial,
cuenta hoy con una obra que no ha de faltar en ninguna biblioteca especializada; Marcelo Krikorian es uno de los juristas latinoamericanos más destacados en la materia, y su producción
escrita y académica seguirá aportando miradas novedosas y
comprometidas de la economía centradas en la garantía de los
Como segundo motivo he de decir que las valoraciones realizadas aquí al trabajo de investigación, sin duda empáticas
pero de ninguna manera exageradas, se multiplican naturalmente si el autor de la obra tiene las cualidades humanas,
la ética y la humildad que se reconocen y distinguen al profesor Marcelo Krikorian; características que revalida cotidianamente en los distintos ámbitos profesionales que le tienen
como protagonista y resuelve con igual suceso en el plano de
Doctor en Ciencias Jurídicas (Cum Laude) UNLP
y la Maestría en Derechos Humanos
Miembro (2008-2016) y Vicepresidente (2011-2012)
1.1. Palabras preliminares del autor
El recorrido histórico de Argentina en las últimas décadas
del siglo XX se asemeja al de un país con grandes paradojas:
poseyendo riquezas naturales en abundancia, capacidad para
producir alimentos en cantidades muy superiores a las que
su población demanda y recursos humanos bien considerados
en términos comparativos con el resto de Latinoamérica, combinado esto con movilidad social ascendente, reparto no tan
desigual de la riqueza y elevado potencial de crecimiento que
en otros tiempos del siglo XX la distinguieron, ingresó al siglo
XXI -en un proceso que arrancó con antelación a la dictadura
de 1976/83- muy alejada de aquel estatus: hiperendeudada,
con una depresión económica sin precedentes por su magnitud
y duración, con más del 50% de su población en situación de
pobreza y una crisis institucional y desarticulación de funciones reguladoras y compensadoras del Estado que a su vez trajo aparejado un severo cuestionamiento a toda la dirigencia,
Las causas que hicieron posible semejante deterioro difieren según el ángulo desde el que se pretenda explicarlas: están quienes -enrolados en un discurso afín ideológicamente
al liberalismo económico- han sostenido que los gobernantes
argentinos fueron exclusivamente responsables por adoptar
políticas peligrosamente estatistas y expansivas, de exagerado gasto público, debilidad recaudatoria y regulaciones distorsivas; y por otro lado, están quienes -enrolados en un discurso
más afín a ideas identificadas con el progresismo económico
y social en el más amplio sentido- han puesto el acento en el
papel cumplido por actores externos como el FMI o el Banco
Mundial, quienes en función de su histórico poder e influencia
sobre naciones endeudadas y a la vez débiles en el escenario
internacional, condicionaron fuertemente la orientación económica de los sucesivos gobiernos, que terminaron aceptando
programas de “respaldo financiero” de contenidos regresivos y
efectos perjudiciales para la sociedad.
Más allá de las miradas que se tengan sobre esta cuestión,
no genera controversias afirmar que la década de 1990 -preludio de la crisis desatada en 2001/2002- fue para Argentina
una época de profundos cambios en el campo de las políticas
públicas: privatizaciones, desregulación, convertibilidad monetaria, flexibilidad laboral, reformas en la seguridad social,
entre otros. Nunca antes en el país se produjeron transformaciones tan fuertes concretadas en tan pocos años; y es innegable el papel de organismos como el FMI en dicho proceso,
con inevitable impacto en el goce y ejercicio de los derechos
Junto a un numeroso grupo de graduados abogados (muchos de ellos, colegas docentes) y de otras disciplinas, argentinos y extranjeros, fui alumno de la Maestría en Derechos
Humanos en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de
la Universidad Nacional de La Plata: primer posgrado oficial
en derechos humanos de la República Argentina. Promediando la carrera, comencé a pensar cuál podría ser el proyecto
de tesis que ahora presento como libro. Busqué articular mi
perfil docente, vinculado ininterrumpidamente en las últimas
dos décadas a la enseñanza e investigación de temas jurídicoeconómicos como profesor ordinario, con los conocimientos que
iba adquiriendo en la Maestría y despertaban mi interés.
Me preguntaba cómo habían impactado estas políticas públicas en los derechos humanos de la población, particularmente en los derechos económicos, sociales y culturales; y si
bien la respuesta intuitiva era clara, creí atrayente responder
a ese interrogante con una investigación científica.
Sin embargo, corría el riesgo de que ella fuera inabordable,
y por tanto debí acotarla: es así que su objeto se dirigió hacia
un tema muy poco explorado: una perspectiva de derechos humanos aplicada a las políticas públicas llevadas adelante por
la República Argentina siguiendo las recetas del Fondo Monetario a través de los acuerdos concertados con dicho organismo,
y la evaluación de dichas políticas por parte del propio FMI.
El eje del trabajo se refiere entonces a las políticas públicas
implementadas en Argentina y el rol que cumplió el Fondo
Monetario Internacional durante aquel período en su carácter
de organismo especializado del sistema de Naciones Unidas,
tomando como base dos documentos de relevancia emitidos
por dicha institución: el informe de su Oficina de Evaluación
Independiente (OEI) que estudió el caso argentino durante la
vigencia del régimen de convertibilidad hasta la crisis de 2001
-conocido públicamente en 2004-; y el informe del panel de
expertos a quien el FMI encomendó auditar el desempeño de
la OEI sobre un conjunto de países -entre ellos Argentina- conocido en 2006.
Este aspecto es el que pretende satisfacer el requisito de
originalidad de la investigación: analizar en un mismo trabajo
las políticas públicas que se desprendieron directa e indirectamente de acuerdos entre el FMI y los gobiernos argentinos
en esos años, el rol jugado por el organismo y la mirada que la
oficina ocupada de evaluarlo tuvo sobre la cuestión; todo con
El libro además contiene notas y comentarios de actualidad
en varios de sus tramos, vinculadas con la temática investigada, con la intención de proporcionar a los lectores información,
datos u opiniones acerca de qué ocurrió años después y hasta
el presente con diferentes cuestiones: políticas aplicadas en la
década de 1990 luego dejadas sin efecto o -en algunos casoscuya matriz continúa vigente; situaciones o posicionamientos
del propio FMI u otros organismos del sistema universal o interamericano de derechos humanos sobre Argentina y/u otros
países o regiones -como la europea- a raíz de la crisis por la
Quiero expresar reconocimiento a los destacados docentes
que me formaron en derechos humanos: Mary Beloff, Hernán
Gullco, Alejandro Morlachetti, Marcelo Raffin, Héctor Ruiz
Núñez (fallecido en 2012), Ana María Rodino, Gabriel Valladares, Carlos Vallefín, entre otros. Con ellos adquirí conocimientos y fortalecí habilidades que resultaron fundamentales
para la preparación de esta obra y para mi actuación profesio21
nal y académica. También deseo expresar un especial agradecimiento al Director y docente de la Maestría en Derechos
Humanos, Dr. Fabián Salvioli (quien además ha prologado el
libro), al profesor extraordinario de la UBA y Director del Plan
Fénix Abraham Leonardo Gak y al colega de cátedra Ricardo César Andreu por sus valiosos consejos. Fue asimismo un
verdadero honor contar con los profesores Víctor Abramovich,
Alejandro Rofman y Ricardo Aaronskind, quienes fueron jurados evaluadores de la tesis que da origen a esta publicación.
Librería Editora Platense, que por décadas ha publicado obras
de prestigiosos maestros del Derecho, aceptó que este libro
salga con su sello editorial, demostrando gran profesionalismo
y un especial cuidado en la tarea de compaginación y armado.
Un párrafo aparte de eterna gratitud es para la Universidad Nacional de La Plata y a mi querida Facultad: ámbitos
públicos, abiertos y plurales de los que soy parte desde 1986.
Es en sus aulas donde vivo y renuevo cotidianamente la maravillosa pasión por enseñar y aprender.
Deseo sinceramente que esta obra sea esclarecedora y útil
para todas aquellas personas (docentes, investigadores, profesionales de distintas disciplinas, dirigentes gubernamentales
y de organizaciones de la sociedad, estudiantes universitarios,
ciudadanía en general) interesados en conocer lo acontecido
en aquellos años que dejaron una marca imborrable en la historia de Argentina, desde un abordaje de derechos humanos.
1.2. Objeto, diseño y fuentes de la investigación
Lo que se pretende demostrar es, en primer lugar, el impacto negativo de las políticas públicas llevadas a cabo en Argentina durante el régimen de convertibilidad y su afectación
sobre el disfrute de derechos humanos; en segundo lugar que
el FMI -pese a su pertenencia a Naciones Unidas como organismo especializado- no ha respetado las bases normativas
que dan sustento a esa organización internacional en aras de
promover, proteger y vigilar la observancia de los derechos
humanos y las libertades fundamentales: la Carta de la ONU
y la Carta Internacional de Derechos Humanos, conjunto integrado por la Declaración Universal de Derechos Humanos
(1948), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), de 1966 y el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), de 1966; en tercer
lugar, que los informes de la OEI y del Panel de Expertos Independientes de los años 2004 y 2006 no fueron una genuina
autocrítica sobre el desempeño del Fondo Monetario durante
los años 90 en Argentina ni han sido elaborados en perspectiva de derechos humanos; y en cuarto lugar, que en los tiempos
actuales, en esencia la actitud del FMI y la orientación de sus
políticas ante situaciones de crisis que atraviesen los Estados
miembros, sigue siendo la misma.
La investigación tiene un diseño exploratorio, pues se indaga sobre una temática desde novedosas perspectivas. Si bien
los temas vinculados al rol del FMI y a políticas públicas de
la década de 1990 no son nuevos, resulta atractivo el examen
profundo de estas cuestiones con una mirada de derechos humanos, así como el estudio de la evaluación de la OEI y el Panel de Expertos Independientes sobre el caso argentino, con el
propósito de determinar una tendencia acerca de las políticas
desplegadas en el período de análisis (incluyendo referencias
de actualidad) y el papel cumplido por el Fondo Monetario en
este sentido, vinculando ambas en relación con posibles violaciones a los derechos humanos.
Las fuentes elegidas fueron primarias, principalmente recolectadas en las Bibliotecas del Instituto de Derechos Humanos de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la
UNLP, del Congreso de la Nación, del Ministerio de Economía
y Finanzas de la Nación y de la Cancillería argentina. Asimismo, se indagó en otras fuentes suministradas por profesores
e investigadores con experiencia en la temática de derechos
El material seleccionado consistió en documentos redactados en idioma español e inglés referidos a aspectos conceptuales de derechos humanos, al FMI como organismo internacional, a las políticas públicas desarrolladas por los gobiernos
argentinos especialmente en la década de 1990 y a ejemplos
de medidas señaladas como violatorias de los derechos humanos por parte del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (Comité DESC) en ocasión de evaluar al Estado argentino. Éstos fueron recolectados de libros, trabajos de investigación y revistas especializadas en soporte papel y digital.
El libro tiene cuatro capítulos y anexos: el capítulo primero
introduce a la investigación explicando sus líneas directrices y
objetivos; el capítulo segundo, con un desarrollo histórico conceptual que sirve como marco para la realización de la investigación, aborda la noción de derechos humanos, el concepto de
derechos económicos, sociales y culturales, los principios de
progresividad, no regresividad y no discriminación que deben
observar los países que ratificaron el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Luego se explica
la importancia del Comité DESC y sus observaciones generales, que son pautas interpretativas de los derechos enunciados
en el PIDESC y sirven (o debieran servir) de marco para la
aplicación de políticas públicas de los países que han ratificado dicho instrumento. Asimismo, son mencionados otros principios en materia de DESC, como los principios de Limburgo
y Maastricht; instrumentos internacionales de protección específica; el Protocolo Facultativo del PIDESC y el significado e
importancia del enfoque de derechos humanos en materia de
políticas públicas, entre otros temas relevantes.
También en el capítulo 2 fue incluido el Fondo Monetario
Internacional: su creación, evolución y naturaleza en el Derecho Internacional, especialmente como organismo especializado de la ONU. Y se dedica un espacio para entender qué es
la Oficina de Evaluación Independiente (OEI). Más adelante,
hay un desarrollo histórico de las relaciones entre Argentina y
el FMI desde el ingreso del país a esta institución en la segunda mitad de la década de 1950 hasta la década de los años 80;
y -más específicamente- se detallan los programas de respaldo
financiero firmados en la década de 1990. En idéntico sentido,
hay una breve alusión a los vínculos entre el FMI, el Banco
Mundial y la OMC y de éstos con Argentina.
El capítulo 3 es de análisis crítico. Allí se explican las principales políticas desplegadas durante los gobiernos de Carlos
Menem y Fernando de la Rúa, con un relato previo sobre el
contexto existente en las décadas precedentes, generadoras de
condiciones para que muchas de las medidas impulsadas en
los años 90 fueran adoptadas.
En este capítulo y sobre la base del informe emitido por la
OEI en 2004 y del informe emitido por un Panel de Expertos en
2006, se procura demostrar cómo el Fondo Monetario impuso
programas que se apartaron de principios fundamentales en
materia de derechos humanos, entendiendo que un organismo especializado de la ONU no puede sostener en el discurso
-ni (mucho menos) en la práctica- políticas que contradigan
al PIDESC y demás instrumentos internacionales, habiendo
el Estado argentino ratificado dicha normativa; todo esto sin
dejar de tener en cuenta que ambos documentos no han sido lo
suficientemente autocríticos en términos de reconocer errores
propios, al poner más bien énfasis en cuestiones atinentes a la
dinámica de funcionamiento interno del propio FMI, pero no
en la sustancia de las políticas sostenidas por el organismo.
Hay además menciones concretas a las observaciones finales efectuadas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales cuando evaluó al Estado argentino en el período
que abarca el trabajo. Asimismo, y pese a que la Carta Constitutiva del FMI aún conserva en su texto los objetivos de alcanzar niveles máximos de producción y empleo para las naciones
miembros, se procura demostrar un desempeño contradictorio
entre esos objetivos y las políticas de ajuste alentadas desde
el mismo organismo.
El capítulo 4 corresponde a las conclusiones y reflexiones
finales que sintetizan aspectos destacados de la investigación, haciendo hincapié en la afectación a principios como el
de progresividad y su correlato con el de no regresividad que
en Argentina causaron las políticas avaladas por el FMI, a fin
de que se puedan apreciar sus resultados. También en este
punto se hacen algunos comentarios en perspectiva histórica y
actual sobre Argentina y la crisis europea, así como se formulan aportes para un futuro mejor funcionamiento del Fondo
Monetario y para fortalecer esquemas de financiamiento en
Por último, el libro contiene anexos: los resúmenes ejecutivos de los informes de la OEI de 2004 y 2006, la nómina de
personas convocadas para entrevistar durante la elaboración
de dichos informes, cuadros con indicadores sociales, leyes y
decretos citados y la bibliografía utilizada para la investigación.
1.4. Contexto histórico y político de la investigación
Lo sucedido en la Argentina de los años 90 comenzó a gestarse a mediados de la década de 1970, cuando se pusieron
en vigencia políticas de corte neoliberal un tiempo antes del
golpe de Estado del 24 de marzo de 1976. Así fue luego del fallecimiento del presidente Juan Domingo Perón y la asunción
de su viuda María Estela Martínez, cuando el país sintió el
agravamiento de un cuadro que ya venía insinuándose: inflación -ahora galopante- y déficit fiscal. En una suerte de tironeo al que era sometido el gobierno entre los sindicatos que
reclamaban aumentos salariales para que los ingresos de los
trabajadores no perdieran la carrera con la suba de precios y
el establishment representado por el poder empresarial local
y extranjero -apoyado por las Fuerzas Armadas- que exigía
un giro hacia posiciones más ortodoxas en materia de política
económica, se terminó eligiendo esta última opción en sintonía
con el avance del ala del movimiento peronista identificada
ideológicamente con la derecha (Sevares, 2002, pág. 30 y ss.).
Los años previos a 1975 no habían sido fáciles: el Pacto Social impulsado por el gobierno de Héctor Cámpora desde junio de 1973 y luego por el presidente Perón, siendo Ministro
de Economía José Ber Gelbard -hasta entonces presidente de
la Confederación General Económica (CGE)- cuyo propósito
era frenar la inflación mediante congelamiento de precios, el
diferimiento de las convenciones colectivas de trabajo y un
programa de austeridad estatal, tuvo resultados positivos durante algo menos de un año, pero posteriormente (ya muerto
Perón) la puja distributiva comenzó a manifestarse con mayor
intensidad, convirtiendo al Pacto en un acuerdo sin efectos
beneficiosos para la sociedad. Gelbard renunció en octubre de
1974, siendo designado en su lugar Alfredo Gómez Morales,
economista con funciones públicas destacadas desde la primera presidencia de Perón, quien también renunció en mayo
de 1975. Es en este marco que se hizo cargo del Ministerio
de Economía un ingeniero llamado Celestino Rodrigo, quien
antes ocupó el cargo de Secretario de Seguridad Social y estaba muy ligado a un lamentable personaje que manejaba el
poder en las sombras: el policía (ascendido de cabo a comisario general) quien fue secretario privado del general Perón y
Ministro de Bienestar Social de la Nación: José López Rega.
Las medidas lanzadas, consistentes en una devaluación del
160% del peso en relación con el dólar comercial -aplicable al
comercio exterior- y del 100% en relación con el dólar financiero -aplicable a la compra venta en casas de cambio-, sumado
al aumento en las tarifas de los servicios públicos en hasta
un 80%, las naftas entre un 170 y 180% y la suspensión del
régimen de control de precios, provocaron que la inflación se
disparara hasta el 180% anual en 1975 1, causando un estado
de profundo descontento social que le costó el puesto al ministro Rodrigo tan sólo 50 días después de asumir. Pese a ello, el
rumbo global de la política económica no variaría en los meses
posteriores, previos al golpe de Estado 2. El autor intelectual
de este viraje resultó ser un banquero llamado Ricardo Zinn,
Al conjunto de medidas tomadas por el Ministro Rodrigo, teniendo
en cuenta el impacto que provocaron, se las conoció como “Rodrigazo”.
Entre el 22 de julio de 1975 y el 24 de marzo de 1976 hubo tres
ministros de Economía: Pedro Bonanni, Antonio Cafiero y Emilio Mondelli.
quien luego participó en la dictadura 3 y fue estrecho colaborador de la ingeniera María Julia Alsogaray en las funciones
privatizadoras (ENTEL, SOMISA) que el presidente Carlos
Menem le asignó durante su gobierno.
Desde marzo de 1976, la dictadura a sangre y fuego acentuó impiadosamente este giro que ya había comenzado a dar
la política económica con el plan anunciado por José Alfredo
Martínez de Hoz, que en sus primeros tramos contenía: más
liberación de los precios, devaluación de la moneda y congelamiento salarial. El FMI -que en los últimos meses del gobierno
constitucional se había negado a asistir al país- aceptó hacerlo
rápidamente con la dictadura.
Luego vino la reforma al sistema financiero de 1977 implementada por ley de facto 21.526 4: una explosiva mezcla de tasas de interés libres, apertura del mercado financiero a nuevos
operadores sin que existieran demasiados controles por parte
del BCRA -siempre necesarios para evitar administraciones
fraudulentas- y garantía estatal de los depósitos ante la posibilidad de que las entidades fueran intervenidas o liquidadas y no estuvieran en condiciones patrimoniales de devolver
los depósitos a sus clientes. Esto provocó que en Argentina la
actividad más floreciente fuera la especulativa: el dinero era
colocado a tasas exorbitantes con rentas que jamás se obtendrían si esos recursos se emplearan con fines productivos 5.
Hubo en esos años una medida adoptada por el BCRA, de
infinita perversidad y nocivas consecuencias para miles de
personas tomadoras de préstamos hipotecarios, tan necesarios en un país con históricos déficit habitacionales. Se tra-
A Zinn se le atribuye la autoría de una frase que sintetizó la ideología económica de la dictadura: “Achicar el Estado es agrandar la Nación”.
Ver apéndice de leyes y decretos.
Argentina llegó a tener hacia fines de la década del setenta más de
700 entidades financieras bancarias y no bancarias, cifra muy desproporcionada en relación con el tamaño del sistema financiero y con la capacidad
de ahorro de la sociedad.
tó de la circular 1050 (vigente hasta 1982), que estableció un
mecanismo de actualización de las cuotas a pagar por estos
créditos con capitalización (acumulación) de los intereses sobre el capital. La “bola” se hizo imparable y la mora ante la
dificultad evidente de pagar derivó tiempo después en ejecuciones hipotecarias que dejaron a esas familias en la calle, privándolas de su vivienda: un triste capítulo de nuestra historia
contemporánea, no suficientemente investigado en cuanto a
responsables políticos y cómplices civiles que fueron funcionales y en algunos casos lucraron aprovechando la extrema
vulnerabilidad de los deudores.
La dictadura tomó otras decisiones, como la apertura comercial al exterior, ideada con el fin de especializar al país
en la producción de aquellos bienes en que fuera comparativamente más ventajoso (por ejemplo, la actividad primaria
con escaso o nulo valor agregado) e importar todo lo demás
(manufacturas industriales, bienes de consumo con mayor
valor agregado); y por otro lado, con el fin de aplacar infructuosamente la inflación que ya era de tres dígitos anuales,
la llegada de productos finales desde el exterior reforzaría la
competencia apuntando a disuadir las expectativas alcistas
en los precios. Precisamente, para tener controlado al dólar
se implementó un esquema cambiario de minidevaluaciones
periódicas conocido técnicamente como “crawling peg” y popularmente como “la tablita cambiaria” (porque estaba diariamente predeterminado en una suerte de tabla la relación
de valor entre la moneda argentina y el dólar). Así, el Estado
procuraba atender la demanda de divisas apelando al endeudamiento externo y utilizando principalmente a las empresas
públicas (YPF, Ferrocarriles, Gas del Estado, entre otras) que
no tomaban créditos para lo que podría ser normal -como mejorar la calidad de los bienes que producían o del servicio que
prestaban- sino para el sostenimiento artificialmente barato
Ese dólar barato, desacoplado del aumento de los costos
internos como consecuencia de la elevada inflación, estimuló
las importaciones de bienes a valores imposibles de enfren29
tar para la producción nacional con la consiguiente pérdida
de empresas y destrucción de puestos de trabajo. También en
esos años creció el turismo de argentinos -clase media y sobre
todo media alta- en el exterior, mientras que al existir una
suerte de seguro de cambio 6 se alentó la inversión de capitales extranjeros especulativos que aprovechaban las altísimas
tasas pagadas en moneda local y al cabo de un tiempo breve
retornaban a sus plazas de origen, antes convirtiendo los pesos que habían cambiado por dólares cuya cotización estaba al
mismo valor o bastante similar al existente en el momento de
ingresar esos capitales al país.
En marzo de 1981, cuando Martínez de Hoz dejó el cargo de
Ministro de Economía junto al dictador Jorge Videla (reemplazado éste por Roberto Viola), en el Ministerio de Economía
asumió Lorenzo Sigaut, hasta entonces economista del grupo
automotriz FIAT. Es a partir de ese momento que fue devaluada la moneda un 30% 7 y esto a su vez, trajo aparejados
problemas en las empresas que se habían endeudado en dólares mientras regía el seguro de cambio. Se presume que muchas de ellas cancelaron sus pasivos de todos modos, pero aun
así no informaron esta novedad al Banco Central aguardando
el salvataje que efectivamente llegó y puede resumirse en lo
que se conoce como proceso de estatización de la deuda argentina: una deuda contraída originariamente por empresas
privadas pero cuyos costos fueron luego transferidos al resto
de la sociedad 8.
Se denomina seguro de cambio a la situación que se da cuando los
agentes económicos tienen certeza acerca de cuál será el valor de la moneda
extranjera (básicamente el dólar), debido a determinadas medidas que se
toman en ese sentido (convertibilidad, sistema de devaluaciones programadas).
En febrero de 1981 se devaluó el peso en un 10%, lo que totalizó en
sólo dos meses una depreciación del 40%.
Para profundizar acerca de este tema, puede leerse a Basualdo,
Naón y Nochteff (2005), Trayectoria y naturaleza de la deuda externa
privada argentina. La década de 1990, antes y después, Flacso Argentina,
Ya en democracia y como se explicará más adelante, el gobierno del presidente Raúl Alfonsín luego de un comienzo en
el que parecía querer demostrar un cambio en la matriz de
la política económica ortodoxa definitivamente afianzada en
tiempos de dictadura, fracasó en la búsqueda de desarticular
tal orientación. Los casi seis años de su administración estuvieron dominados por muy fuertes tensiones políticas producto de los juicios a personal militar y de fuerzas de seguridad
implicado en violaciones a los derechos humanos y por una situación cada vez más complicada en el terreno económico: con
niveles de inflación anuales superiores al 400% anual promedio y sin expectativas de baja, una cada vez más pesada carga
de los servicios de la deuda externa e interna, crisis fiscal y
de balanza de pagos 9 en un contexto comercial internacional
bastante hostil por la caída de precios de las materias primas
afectadas por los subsidios del mundo desarrollado (especialmente de la Unión Europea). Los sucesivos intentos, traducidos en planes (los Australes y el Primavera) 10 no dieron los
resultados esperados; mientras que al anunciarse el siguiente
plan, éste venía acompañado de una nueva vuelta de tuerca:
lo que se denomina habitualmente “ajuste”, cuya incidencia
Área de Economía y Política-2005.
La balanza de pagos es el documento que registra las operaciones
entre agentes económicos residentes en un país y agentes no residentes.
Comprende exportaciones e importaciones de mercancías, pagos de intereses de la deuda externa pública y privada, pagos por tecnología, remesas
de utilidades de empresas extranjeras a sus casas matrices, gastos en concepto de turismo, entre otros. Si el saldo es deficitario, se equilibra con la
llegada de capitales del exterior, con préstamos privados o de instituciones
financieras como el FMI o bien usando las reservas internacionales del país
Hubo, como se explicará en el capítulo 2, un plan denominado
“Austral” pensado para afrontar el problema inflacionario; posteriormente
se lanzó una segunda versión del mismo y luego otro plan denominado “Primavera”.
negativa tiende a ser siempre más pesada y difícil de soportar
para quienes tienen menos recursos económicos.
A medida que pasaban los años fue instalándose con más
fuerza el discurso basado en atribuir la inflación exclusivamente a la emisión de moneda, en la necesidad de reducir el
déficit fiscal a cualquier costo, en pensar abrir la economía e
intentar desmantelar las regulaciones estatales como condición para restablecer la confianza del capital y asegurar de
esa manera el crecimiento y prosperidad para la República
Argentina. Es así como se crearon las condiciones para que
tenga predominio la ideología que históricamente dio primacía al mercado como único organizador eficiente de la producción, la distribución de la riqueza y el consumo.
La crisis de 2001 fue para la sociedad argentina el corolario
de tiempos de grandes cambios. Hubo una drástica reducción
de la presencia del Estado debido a las privatizaciones. Paralelamente, se estableció un régimen monetario y cambiario
que al anclar la paridad entre el peso y el dólar sólo encontraba cierta viabilidad para seguir vigente ajustando otras variables como el salario o la contratación laboral, abaratando
sus costos con un modelo flexibilizador. También se desreguló
la actividad económica con el decreto de necesidad y urgencia
2284/91, dejándose sin efecto funciones históricamente a cargo del Estado.
En aquellos años, se creó además un sistema privado de jubilación que tuvo directa gravitación en las finanzas del sector
público, lo que condujo a buscar fórmulas alternativas para
incrementar los recursos del Estado, vía impuestos (básicamente gravámenes al consumo), reducciones del gasto o bien
endeudamiento. Todas estas medidas tuvieron al FMI como
principal impulsor o mentor ideológico, sin perjuicio del papel
que también le cupo a otros organismos como el Banco Mundial. Con Argentina ocurrió que -en similar sentido a otros
países subdesarrollados- al aumentar las necesidades de endeudamiento público externo, la injerencia de las instituciones financieras internacionales en la definición del rumbo económico de esas naciones también era más fuerte, quitándoles
a sus gobiernos margen de autonomía para tomar decisiones
La crisis de 2001 fue asimismo para el propio FMI un nuevo
golpe que -sumado a las críticas recibidas luego de las crisis
en México, el sudeste asiático y Rusia en 1997 y 1998- agudizó el deterioro de su credibilidad. Ha sido tal la repercusión
que tuvo la crisis argentina a escala global y especialmente
en las economías emergentes, que el FMI encargó a su Oficina
de Evaluación Independiente (OEI) creada poco tiempo antes,
la preparación de un informe (difundido finalmente en 2004)
que permitiera detectar responsabilidades y aprender de las
enseñanzas del caso argentino. Aproximadamente dos años
más tarde, el FMI decidió encargarle a un Panel de Expertos
Independientes la tarea de evaluar el desempeño de la OEI ,
transcurrido un lustro desde su creación. Y como en algunos
pasajes hay alusiones al caso argentino, se hará también mención de ello en este libro.
Las reformas aplicadas en la década de 1990 se dieron habiendo la República Argentina ratificado los instrumentos
internacionales más importantes en materia de derechos humanos a escala mundial y regional (Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, Pacto de San José de Costa
Rica). Tiempo después, el Estado Argentino ratificó el Protocolo de San Salvador 11, existiendo por consiguiente y en todos
los casos obligaciones concretas para el Estado parte en relación con los derechos que emanan de aquellos instrumentos,
fundamentales para garantizar a las personas sin distinción
alguna la posibilidad de diseñar y desarrollar plenamente su
proyecto de vida, entendido como la libertad o potencialidad
El PDCP y el PIDESC fueron ratificados por Argentina el 8 de
agosto de 1986; la Convención Americana fue ratificada el 5 de septiembre
de 1984; y el Protocolo de San Salvador el 30 de junio de 2003.
que le permite a una persona decidir -entre diferentes opciones- cuál será su proyecto existencial 12.
Sobre el concepto de proyecto de vida, ver Fernández Sessarego,
Carlos, Daño al proyecto de Vida, Revista de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima 1996 y Solano Monge, María Auxiliadora, “La noción
del daño al proyecto de vida en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, Rumbos del derecho internacional de los derechos humanos: Liber Amicorum Cançado Trindade, tomo VI, trabajo nº 92,
pp. 148 y 149, editorial Sergio Fabris, Porto Alegre, 2005.
Donnell (2003, pág.10) define a los derechos humanos
“…derechos que a una persona pertenecen por el mero hecho de ser humana; son derechos que detentan por igual todos
los seres humanos y que no pueden ser renunciados o transigidos pues son universales e inalienables”.
La Carta Internacional de Derechos Humanos, formada
por la Declaración Universal de 1948, el Pacto de Derechos
Civiles y Políticos (PDCP) y el Pacto de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (PIDESC) -ambos de 1966- constituyen
los principales instrumentos en el plano mundial destinados
a proteger, promover y vigilar el cumplimiento de los derechos humanos y las libertades fundamentales. El PIDESC fue
aprobado e inmediatamente puesto a su firma, ratificación y
adhesión por la Resolución 2200 de la Asamblea General de la
ONU del 16/12/1966 y comenzó a tener vigencia a partir del 3
Al ratificar normas internacionales vinculantes como el PIDESC -y en idéntico sentido el PDCP-, los Estados asumen el
compromiso de observar cada una de las obligaciones que contienen y de adecuar la normativa interna a esas obligaciones.
Esto implica la obligación de respetar, de proteger y garantizar, como se explicará más adelante 13.
Así como hay una sola dignidad humana, los derechos humanos que permiten hacerla realidad son también indivisibles. No hay diferentes categorías o niveles entre los derechos
civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales; y éstos a su vez no se sitúan en posición de inferioridad
de condiciones respecto de los primeros, como si fueran poco
Conceptos disponibles en www.ochr.org.
aplicables, derechos de segunda o meramente retóricos y por
ende no exigibles.
Tanto por la propia Declaración Universal de Derechos Humanos como por los instrumentos emanados de la Conferencia de Viena sobre Derechos Humanos de 1993 14, existe el
principio de la ya aludida indivisibilidad así como también la
interdependencia entre los derechos civiles y políticos y los
derechos económicos, sociales y culturales: el avance de uno
facilita el avance de los demás y la privación de un derecho
afecta negativamente a los demás. En palabras del maestro
Cançado Trindade (1994, pág. 60), entre las dos categorías de
derechos no puede existir sino complementariedad e interacción y nunca compartimentación y antinomia:
“A la integridad del ser humano corresponde en definitiva
la integralidad de sus derechos”.
Sobre la indivisibilidad, históricamente se han sostenido
argumentos en contra, basados en que los derechos civiles y
políticos debían ser garantizados por el Estado en forma directa, operativa podríamos decir, mientras que los económicos,
sociales y culturales son más bien programáticos y su efectiva
realización no es inmediata sino progresiva, pues involucra
-por ejemplo- el uso de recursos presupuestarios. Esto tenía
repercusión en la exigibilidad, no existiendo dudas sobre la
cuestión en relación con los DCP y planteándose interrogantes sobre los DESC, en el entendimiento de que son meros
enunciados programáticos y como tales es imposible exigir su
efectivo cumplimiento mediante procedimiento judicial interno en un país determinado.
Según Eduardo Rabossi (1998, pág. 40 y ss.) el carácter
de los derechos humanos no determina que las obligaciones
de respetarlos por parte de un Estado no sean iguales, desde
que las diferencias entre unos y otros derechos emanan de un
planteo ideológico que muchos teóricos han sabido aprovechar
para tratar de mostrar que la diferencia establecida en la le-
Principalmente la Declaración de Viena, parte 1 punto 1 y 13.
gislación positiva refleje una distinción conceptual profunda
que se sintetiza sosteniendo que sólo los derechos civiles y
políticos son verdaderamente derechos y que los DESC son
-en el mejor de los casos- programáticos. Continúa señalando
Rabossi que ni la distinción entre derechos negativos frente a
derechos positivos, ni la de derechos estrictos frente a ideales
utópicos, ni la de derechos genéricos frente a derechos específicos han logrado identificar clases excluyentes de derechos,
pues en verdad la garantía de vigencia de un derecho humano
supone siempre una política positiva al diseñar y estatuir el
marco institucional y político necesario.
Tales distinciones tienen su fundamento en una “visión totalmente sesgada y naturalista” sobre el rol del Estado identificado con el modelo decimonónico, cuyas funciones se limitaban a ser garante de la justicia, la seguridad y la defensa,
muy bien rotulada por Carlos Nino como una posición de liberalismo conservador (Abramovich y Courtis, 2006, capítulo
I). Los mismos autores también señalan que bajo el paradigma del Estado moderno, las diferencias entre los DCP y los
DESC no son sustanciales sino más bien de grado: partiendo
de la base de que los DESC tienen como faceta más notoria a
las obligaciones de hacer (llamadas habitualmente derechosprestación), existen en ellos concomitantemente obligaciones
de no hacer, citándose como ejemplo el derecho a la salud, que
implica a su vez la obligación estatal de no dañar la salud;
asimismo el derecho a la educación y la obligación de no empeorarla, entre otras. De modo que en el caso de los DESC,
pese a ser un conjunto de obligaciones positivas y negativas,
las primeras acaban teniendo una importancia mayor al identificar a dichas obligaciones.
Contreras Peláez (1994, pág. 21 y ss.) sostiene que hay determinados derechos sociales en que la actividad prestacional del Estado es la sustancia, núcleo y contenido esencial del
derecho, como el de recibir asistencia sanitaria o educación,
pues la intervención del Estado siempre debe darse para que
ese derecho sea ejercido; y si el Estado se abstiene de realizar
esa prestación termina configurándose una denegación lisa y
llana de tal derecho.
Actualmente, todos los derechos exigen el cumplimiento de
deberes positivos a los Estados e implican la utilización de
recursos presupuestarios. También, sin lugar a dudas, para
poder ejercer los DCP se requiere garantizar ciertos estándares mínimos en materia de derechos económicos, sociales y
culturales 15.
Courtis (2006, pág. 46 y ss.) basándose en uno de los trabajos doctrinarios de Ewald 16 sostiene que los DESC son considerados en primer lugar derechos de desigualdades, pues parten de una situación de desigualdad material y de oportunidades. Esto implica dar un trato diferente a personas en situaciones diferentes y prohibir diferencias de trato irrazonables,
caprichosas o arbitrarias, en aras de alcanzar un concepto de
igualdad material o estructural y sobre la base de que ciertos
sectores de la población requieren la adopción de medidas especiales de equiparación. En segundo lugar, son derechos de
grupos y no de individuos: el individuo goza de éstos en razón
de su pertenencia a un grupo social. En tercer lugar, están
ligados a una sociología orientada a señalar cuáles son las
relaciones sociales pertinentes, qué relaciones vinculan a los
distintos grupos sociales, cuáles son los grupos vulnerables,
cuáles sus necesidades.
2.1.1. Contenidos y obligaciones del Estado
El contenido de los DESC y el alcance de las obligaciones
del Estado en la materia están definidos en los textos de los
instrumentos internacionales de derechos humanos y en la
15 Para ampliar sobre este tema, ver Salvioli, Fabián, “La protección
de los derechos económicos, sociales y culturales en el sistema interamericano de derechos humanos”, en Revista N 40, Ed. Instituto Interamericano
de Derechos Humanos, San José de Costa Rica, 2004.
Ver: Ewald, F., L´Etat Providence, París (1985), Libro IV.2.
doctrina que ha venido creando el Comité DESC (cuyo funcionamiento se explicará en el siguiente punto) por medio de sus
observaciones generales, así como también por las observaciones finales y recomendaciones a los Estados parte. Cuando se
habla de contenido básico, la referencia es a aquellos componentes sustanciales que comprenden a cada derecho.
En cuanto a las obligaciones está el deber de respetar, lo que
implica para los Estados abstenerse de adoptar medidas que
obstaculicen o impidan el goce de los derechos humanos; la
obligación de proteger, determinando que los Estados supervisen, regulen y sancionen la acción de terceros (actores no estatales) para que sea respetuosa de los derechos humanos y -en
caso contrario- el Estado deberá proveer mecanismos para su
defensa; la obligación de realizar los derechos humanos -también conocida como obligación de cumplir o satisfacer- que contiene a su vez las obligaciones de facilitar, promover y garantizar: el Estado se obliga a adoptar medidas que favorezcan el
goce de los derechos y a hacer efectivos los derechos humanos,
directa e inmediatamente, cada vez que un individuo o grupo
no pueda por razones ajenas a su voluntad acceder o poner en
práctica los derechos con los recursos a su disposición.
El PIDESC reconoce los siguientes derechos que deben ser
resguardados por los Estados:
-Derecho de los pueblos de autodeterminarse libremente, a
ocuparse de su desarrollo económico, social y cultural.
-Derecho al trabajo, a la formación técnico profesional al
pleno empleo, a condiciones equitativas de trabajo, salario
justo, descanso, derechos sindicales, a la libre asociación, a la
huelga y a la seguridad social.
-Derecho a condiciones adecuadas de vida: a la salud física
y moral, a la defensa del medio ambiente, a una alimentación,
vestimenta y vivienda adecuada.
-Derechos culturales, a la educación y a participar en la
-Derecho a la protección de colectivos o categorías de población en situación de mayor vulnerabilidad: la familia, las mu39
jeres, los niños, niñas y jóvenes, las personas adultas mayores
2.1.2. El Comité DESC
El PIDESC dispuso un sistema de informes periódicos a
través del cual los Estados debían presentar dichos documentos al Secretario General de la ONU quien luego los remitía al
Consejo Económico y Social (ECOSOC) para ser examinado.
En 1985, el ECOSOC creó el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, compuesto por 18 personas expertas
(Resolución 1985/17) cuya misión es supervisar la aplicación
del Pacto en cada uno de los Estados parte, quienes tienen
la obligación de presentar informes periódicamente (el informe inicial a los 2 años de ratificado el Pacto y posteriormente
cada 5 años). Luego de evaluados dichos informes, el Comité
emite sus preocupaciones, recomendaciones y observaciones
finales, que si bien no son vinculantes y tienen un perfil más
político que jurídico, no por eso carecen de fuerza para contribuir a promover y exigir el efectivo cumplimiento del Pacto.
Los informes periódicos son una suerte de rendición de
cuentas de cada Estado parte sobre la aplicación del PIDESC
y sobre los avances y retrocesos registrados según las políticas
públicas adoptadas por sus gobiernos y los resultados obtenidos; también permiten identificar y/o visibilizar problemas
que obstaculicen el goce y ejercicio de los derechos humanos.
El Comité no atiende denuncias formuladas por particulares, al menos hasta tanto esté vigente el Protocolo Facultativo
del PIDESC, que se explicará más adelante.
Hasta el presente el Estado argentino ha presentado informes periódicos en 1990 (inicial), 1994 1999 y 2011.
A partir de la reunión del Comité que tuvo lugar en la ter40
cera sesión (año 1989), comenzaron a emitirse observaciones
generales con el propósito de darle un alcance más concreto a
las obligaciones de los Estados parte en relación con el Pacto.
El Comité, de esta manera, cumple una función interpretativa y en algunos casos define la sustancia de determinados
derechos que los Estados parte están obligados a respetar y
garantizar. Esto será objeto de análisis en oportunidad del
procedimiento de presentación de informes quinquenal por
En las observaciones generales, el Comité de DESC clarifica el contenido mínimo, básico y esencial del derecho en cuestión, interpreta las obligaciones del Estado a nivel nacional
e internacional derivadas del PIDESC, sugiere medidas para
su cumplimiento, ayuda a determinar hechos que representan
violaciones y señala responsabilidades posibles de actores no
estatales. Los indicadores de DESC pueden basarse en componentes de esas observaciones, tales como: la disponibilidad, la
accesibilidad física y la económica, el acceso a la información,
la adaptabilidad, la calidad para cada derecho.
Hasta el presente existen 21 observaciones generales:
-Observación General núm. 1 sobre presentación de informes por los Estados Partes.
-Observación General núm. 2 sobre medidas internacionales de asistencia técnica.
-Observación General núm. 3 sobre la índole de las obligaciones de los Estados Partes del PIDESC.
-Observación General núm. 4 sobre el derecho a la vivienda
-Observación General núm. 5 sobre los DESC de las personas con discapacidad.
-Observación General núm. 6 sobre los DESC de las personas mayores.
-Observación General núm. 7 sobre los desalojos forzosos.
-Observación General núm. 8 sobre la relación entre las
sanciones económicas y el respeto a los derechos económicos,
-Observación General núm. 9 sobre la aplicación interna
del PIDESC.
-Observación General núm. 10 sobre el papel de las instituciones nacionales en la protección de los derechos económicos,
-Observación General núm. 11 sobre planes de acción para
-Observación General núm. 12 sobre el derecho a la alimentación.
-Observación General núm. 13 sobre el derecho a la educación.
-Observación General núm. 14 sobre el derecho a la salud.
-Observación General núm. 15 sobre el derecho al agua.
-Observación General núm. 16 sobre la igualdad de derechos del hombre y la mujer al disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales.
-Observación General núm. 17 sobre el derecho de todas las
personas a beneficiarse de la protección de los intereses morales y materiales resultantes de cualquier producción científica, literaria o artística de que sean autoras.
-Observación General núm. 18 sobre el derecho al trabajo.
-Observación General núm. 19 sobre derecho a la seguridad
-Observación General núm. 20 sobre la no discriminación y
-Observación General núm. 21 sobre el derecho de toda persona a participar en la vida cultural.
2.1.3. Principios cardinales
Del texto del PIDESC y de las observaciones generales, se
desprenden algunos principios cardinales que deben guiar a
los Estados en el diseño e implementación de sus políticas públicas: entre estos principios corresponde destacar el principio
de progresividad del artículo 2.1 del PIDESC: “cada uno de los
Estados parte en el presente pacto se compromete a adoptar
medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y
cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas hasta el máximo de recursos de que se disponga para
lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la
Christian Courtis (2006, pág. 8 y ss.) explica sobre este
“La noción de progresividad abarca dos sentidos complementarios: por un lado, el reconocimiento de que la satisfacción plena de los derechos establecidos en el pacto supone una
cierta gradualidad. Así, el comité de derechos económicos,
sociales y culturales expresa en su observación general número 3 que el concepto de realización progresiva constituye
un reconocimiento del hecho que la plena realización de los
derechos económicos, sociales y culturales generalmente no
podrá lograrse en un período corto de tiempo. En este sentido, la obligación difiere significativamente de la contenida en
el art. 2 del PIDCP, que supone una obligación inmediata de
respetar y asegurar todos los derechos relevantes”.
El Comité ha dividido la obligación de realización progresiva en: deber de de adoptar medidas inmediatas, lo que implica
garantizar el ejercicio de los derechos consagrados en el Pacto
sin discriminación -que se menciona más adelante-; la adecuación del marco legal a fin de que se deroguen todas aquellas normas que contradigan las obligaciones que surgen del
Pacto; la provisión de recursos judiciales y de otra naturaleza
que sean efectivos para hacer valer -entre otros- los derechos
del Pacto; la obligación de garantizar niveles esenciales de los
derechos y proteger prioritariamente a los grupos en situación
de vulnerabilidad o desventaja; y la obligación de no regresividad que se explicará más adelante.
La no discriminación es un principio transversal en el Derecho Internacional de Derechos Humanos, presente en todos
los Tratados en la materia y eje principal de algunas Convenciones internacionales como la Convención Internacional
Racial y la Convención sobre la Eliminación de todas las For43
mas de Discriminación contra la Mujer. Es así que no está
permitida la discriminación por motivos de sexo, raza, color,
religión, posición económica o condición social, entre otras.
Este principio se complementa con el de igualdad, como lo expresa el artículo 1 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos: “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en
dignidad y derechos” 17.
El principio de no regresividad establecido en el artículo 4
del PIDESC, se vincula directamente con el de progresividad:
implica para los Estados parte la obligación de no adoptar medidas que empeoren el goce o ejercicio de alguno de los derechos establecidos en el PIDESC. Por consiguiente, no pueden
reducirse los niveles de protección de derechos vigentes o bien
derogar derechos ya existentes.
En relación con este principio, se han considerado violatorias del PIDESC aquellas medidas que tengan ese efecto. En
estos casos, la carga de la prueba se invierte y es el Estado
quien debe acreditar que no hubo margen para tomar otra medida por motivos que resultó imposible controlar.
Courtis (2006, pág. 3 y ss.) distingue dos nociones posibles
de regresividad: por un lado la regresividad de resultados:
cuando la aplicación de una política pública termina generando un retroceso en el goce o ejercicio de derechos, comparando
con un determinado punto de partida, anterior en el tiempo a
la política en cuestión; y por otro lado la regresividad normativa: producida cuando una disposición legislativa -al compararse con aquella que ha modificado o dejado sin efecto- limita
o restringe el goce y ejercicio de derechos antes reconocidos.
Analizando el artículo 4 del PIDESC, está claro que deben
cumplirse los siguientes requisitos cuando se trata de medidas que tienen por fin limitar el ejercicio de derechos consagrados en el Pacto:
Material disponible en www.ohchr.org.
a) ser establecida por ley entendida como norma general
sancionada por el Poder Legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo.
b) ser compatible con la naturaleza de los derechos, lo que
implica no afectar sus contenidos esenciales.
c) tener por exclusivo objeto promover el bienestar general
en una sociedad democrática, lo que implica procurar adoptar
la menos perjudicial de las medidas dentro de las alternativas
El Estado tiene la obligación de asegurar la satisfacción de
niveles básicos e inderogables: un piso del que no puede descenderse, pues si eso ocurre se configura una violación al PIDESC. El Comité elaboró una nómina de obligaciones básicas
en relación con el derecho a la educación (observación general
13); derecho a la salud (observación general 14); derecho al
agua (observación general 15), derecho al trabajo (observación
general 18) entre otras.
2.1.4. El PIDESC y Argentina
En cuanto a la República Argentina, el Estado firmó el PIDESC en 1968, paradójicamente durante la dictadura militar
del General Juan Carlos Onganía -en el marco de la autodenominada “Revolución Argentina” que derrocó al gobierno constitucional de Arturo Illia-; y lo ratificó como ya se expresó, en
1986 durante la presidencia constitucional de Raúl Alfonsín
(ley 23.313). Posteriormente, la reforma de la Constitución
Nacional de 1994 incorporó a su texto varios instrumentos de
derechos humanos, entre los que está el PIDESC (art. 75 inciso 22), dándole una jerarquía igual a la Carta Magna.
Los instrumentos de derechos humanos agregados a la
Constitución argentina tuvieron indudablemente un efecto
muy positivo sobre el ordenamiento jurídico del país. La inclusión de nuevos derechos y garantías contribuyó a insertar
plenamente al Estado en un sistema de Justicia internacional
de derechos humanos; impuso cambios en la Administración
de Justicia; determinó la necesidad de repensar la organiza45
ción federal; favoreció la creación de una nueva institucionalidad pública encargada de diseñar e implementar políticas
de gobierno específicas en derechos humanos; y contribuyó a
la consolidación de una disciplina académica que discutió y
favoreció la aplicación de estos estándares y principios en los
distintos campos de los Derechos Público y Privado.
En definitiva: si se violan los derechos establecidos en los
Pactos internacionales con jerarquía constitucional no sólo se
configura un supuesto de incumplimiento y consecuente responsabilidad internacional del Estado, sino que es -ademásuna violación de la letra de la misma Constitución Nacional
(Abramovich, 2007).
2.1.5. Principios de Limburgo
Los principios de Limburgo se elaboraron en oportunidad
de haberse reunido en el mes de junio de 1986 en Maastricht
(Países Bajos) un grupo de 29 expertos de Derecho Internacional convocados por la Comisión Internacional de Juristas, la
Facultad de Derecho de la Universidad de Limburgo (Maastricht) y el Instituto Urban Morgan para los Derechos Humanos
de la Universidad de Cincinnati (Ohio, Estados Unidos). Son
pautas que esclarecen la comprensión de los derechos consagrados en el PIDESC. En ellos se establece un marco amplio
para comprender la naturaleza jurídica de las normas del Pacto y que habitualmente se usan para interpretarlas.
Los principios interpretativos versan -entre otros- sobre la
adopción de medidas por parte de los Estados partes para lograr la realización de los derechos reconocidos en el PIDESC;
la no discriminación; la igualdad entre el hombre y la mujer;
las limitaciones impuestas por el Estado que afectan el ejercicio de los mencionados derechos; el orden público; las violaciones a los DESC.
En relación con el sistema político y/o económico adecuado para la realización de los derechos económicos, sociales y
culturales se expresa que pueden tener cabida en escenarios
políticos variados, sin que pueda sostenerse la existencia de
una vía única para su realización: países con economía centralizada (propios de esos tiempos, en que todavía existía la
URSS y no había caído el muro de Berlín) de mercado, con
estructura política centralizada o descentralizada tuvieron indistintamente éxitos y fracasos (punto 6).
Los Principios de Limburgo anteceden a la Observación general nº 3 de 1990 del Comité DESC sobre la índole de las
obligaciones de los Estados Partes según el Pacto, y tuvieron
una considerable influencia cuando el Comité preparó la citada observación general. En estos Principios se aborda además
el tema de la presentación de informes de los Estados sobre el
grado de cumplimiento del Pacto.
Si bien no son una fuente jurídica obligatoria para los Estados, cumplen el rol de guía para entender mejor los deberes
que tienen en relación con el PIDESC.
2.1.6. Declaración sobre Derecho al Desarrollo
También la Declaración sobre Derecho al Desarrollo -aprobada por la Asamblea General de la ONU en diciembre de
1986 18- es una pauta importante a seguir para los países, sobre la base de reconocer al desarrollo como un proceso global
que combine niveles cualitativos perdurables de crecimiento
económico con mayor generación de riqueza en un país, dando posibilidad a todas las personas de acceder a los frutos de
dicho crecimiento a través de diversas manifestaciones: en lo
Kofi Annan, quien fue Secretario General de la ONU, lo define con suma claridad:
“El derecho al desarrollo es la medida del respeto de todos
los derechos humanos. Ése debería ser nuestro objetivo: una
situación en que a todas las personas se les permita acrecen-
www.un.org/es/development.
tar al máximo sus posibilidades, y contribuir a la evolución de
la sociedad en su conjunto” 19.
El artículo 3 de la Declaración expresa que:
“Los Estados tienen el derecho y el deber de formular políticas públicas de desarrollo adecuadas, con el fin de mejorar
constantemente el bienestar de los individuos y de la población entera sobre la base de su participación activa, libre y
significativa en el desarrollo y en la equitativa distribución de
los beneficios resultantes de éste”; mientras que el artículo 8.1
establece que deben “garantizar la justa distribución de los
ingresos y hacer las reformas económicas y sociales adecuadas
con el objeto de erradicar todas las injusticias sociales” 20.
2.1.7. Directrices de Maastricht
Las Directrices de Maastricht -adoptadas en ocasión de
reunirse en enero de 1997 en esa pintoresca ciudad de los Países Bajos un grupo de más de treinta expertos invitados por la
Comisión Internacional de Juristas (Ginebra, Suiza), el Instituto de Derechos Humanos Urban Morgan (Cincinnati, Ohio,
Estados Unidos de América) y el Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Maastricht (Países Bajos)-, tienen como principal propósito ampliar
el entendimiento de los Principios de Limburgo y reflejar la
evolución del Derecho Internacional con respecto a la naturaleza y el alcance de las violaciones a los derechos económicos,
sociales y culturales, y las respuestas y recursos adecuados a
los obstáculos que deben eliminarse para permitir la efectividad inmediata de un derecho garantizado en el Pacto.
20 Para ampliar sobre esta temática, puede leerse a Fabián Salvioli,
“Los derechos Humanos en las convenciones internacionales de la última
década del Siglo XX”, en: Las grandes conferencias mundiales de la década
de los 90, Tomo I ed. IRI/Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, pp. 11-81, La Plata, 2000.
Las Directrices mencionan expresamente violaciones a los
DESC de acuerdo a cada obligación general, identifican a los
actores responsables de las mismas (estatales y no estatales),
y detallan algunos recursos o respuestas para estas violaciones. Constituyen además un importante instrumento para la
vigilancia y la administración de justicia a los niveles nacional, regional e internacional. En Maastricht hay una serie de
criterios necesarios y complementarios para medir cualitativamente la realización de los derechos. Este tipo de criterios,
por ejemplo, está siendo retomado en la elaboración de informes alternativos que se envían al Comité DESC de la ONU 21.
Para determinar cuáles acciones u omisiones constituyen
una violación a los derechos económicos, sociales y culturales, se expresa en las Directrices que es importante distinguir
entre la falta de capacidad y la falta de voluntad del Estado de
cumplir sus obligaciones bajo los Tratados internacionales. Un
Estado que afirma no poder cumplir con su obligación por motivos ajenos a su control, tiene la responsabilidad de demostrar
que ése ha sido el supuesto que originó el incumplimiento.
Asimismo, distinguen entre violaciones por actos de comisión y violaciones por omisión. Entre las primeras están, por
ejemplo: (a) la anulación o suspensión de cualquier legislación
que sea necesaria para seguir ejerciendo un derecho económico, social y cultural que esté vigente en ese momento; (b) la denegación activa de estos derechos a determinados individuos o
grupos mediante cualquier forma de discriminación legislada
o impuesta; (c) el apoyo activo a cualquier medida adoptada
por terceros que sea contraria a los derechos económicos, sociales y culturales; (d) la aprobación de cualquier legislación o
política que sea claramente incompatible con las obligaciones
legales preexistentes relativas a estos derechos, salvo cuando
Los informes alternativos (o informes “sombra”) son presentados
por organizaciones no gubernamentales, y utilizados como una fuente principal para el dialogo interactivo que celebran los órganos creados en virtud
de Tratados, en el marco del procedimiento de revisión periódica de informes.
esto se hace con el propósito y efecto de aumentar la igualdad
y mejorar la realización de los derechos económicos, sociales
y culturales de los grupos más vulnerables; (e) la adopción de
cualquier medida que sea intencionalmente regresiva y que
reduzca el nivel de protección de cualquiera de estos derechos.
Como ejemplos de violaciones por omisión, señalan: a) la
no adopción de las medidas adecuadas estipuladas en el Pacto;
(b) la no modificación o revocación de cualquier legislación que
sea claramente inconsistente con una obligación prevista en el
Pacto; (c) la no aplicación de legislaciones o ejecución de políticas destinadas a hacer efectivas las disposiciones en el Pacto; (d) la no regulación de actividades de particulares o grupos
para evitar que éstos violen los derechos económicos, sociales y
culturales; (e) la no utilización al máximo de los recursos disponibles para lograr la plena realización del Pacto; (f) la falta de
vigilancia de la efectividad de los derechos económicos sociales
y culturales, incluyendo la elaboración y aplicación de criterios
e indicadores para evaluar el acatamiento; (g) la no eliminación
inmediata de los obstáculos que debe remover para permitir la
efectividad inmediata de un derecho garantizado en el PIDESC.
De especial mención para esta obra es el párrafo 19 de las
Directrices de Maastricht, referido las Acciones de organizaciones internacionales, dentro de las cuales están comprendidas las instituciones financieras (caso FMI o Banco Mundial):
“Las obligaciones de los Estados de proteger los derechos
económicos, sociales y culturales incluyen también su participación en organizaciones internacionales en las cuales actúan
colectivamente. Es especialmente importante que los Estados
utilicen su influencia para asegurar que los programas y políticas en los cuales participan no resulten en violaciones. Para
eliminar las violaciones a los derechos económicos, sociales y
culturales, es imprescindible que las organizaciones internacionales, incluidas las instituciones financieras internacionales,
modifiquen sus políticas y prácticas de modo que no resulten
en privaciones de los derechos económicos, sociales y culturales. Los Estados miembros de dichas organizaciones, actuando individualmente o por medio de juntas directivas, así como
también el secretariado y las organizaciones no gubernamentales, deberían promover y generalizar la tendencia que ya existe
dentro de algunas organizaciones encaminada a la revisión de
sus políticas y programas a la luz de temas relativos a los derechos económicos, sociales y culturales. Esto es especialmente
importante cuando estas políticas y programas se ejecuten en
países que carecen de recursos para hacer frente a las presiones
provenientes de las instituciones internacionales en lo referente a la toma de decisiones afectando los derechos económicos,
2.1.8. Protocolo Facultativo del PIDESC
Fue adoptado formalmente por la Asamblea General de
Naciones Unidas el 10 de diciembre de 2008, abriéndose para
su ratificación el 24 de septiembre de 2009. Argentina es uno
de los treinta y cuatro Estados que firmaron el Protocolo. El
Protocolo Facultativo del PIDESC comenzó a tener plena
vigencia en mayo de 2013 al ser ratificado por el mínimo
exigido de 10 Estados 22.
La aprobación del Protocolo Facultativo del PIDESC
simboliza la exitosa conclusión de la lucha emprendida por
innumerables organizaciones vinculadas a la defensa y
promoción de los derechos humanos en todo el mundo para
lograr una efectiva exigibilidad de los DESC -al igual que
con los Derechos Civiles y Políticos mediante el Protocolo
respectivo del PIDCP 23- al permitir plantear casos concretos
a todas aquellas personas o grupos que sientan estar desprotegidos y excluidos por violaciones a los derechos reconocidos
22 Además de Argentina, ratificaron el Protocolo Facultativo del PIDESC hasta diciembre de 2012: Ecuador, El Salvador, España y Mongolia,
y desde mayo de 2013 se sumaron Bolivia, Bosnia-Herzegovina, Eslovaquia, Portugal y Uruguay.
El Protocolo Facultativo del PDCP fue aprobado por la ONU en
diciembre de 1966 y entró en vigencia al alcanzarse las 10 ratificaciones
mínimas en marzo de 1976.
en el Pacto. En este sentido, las partes firmantes se comprometen a reconocer la competencia del Comité DESC para examinar las denuncias que se presenten.
A quienes denuncien se les exige previamente agotar todos
los recursos internos, no siendo permitidas las quejas anónimas o vinculadas con hechos ocurridos anteriores a la ratificación del Protocolo por parte del país en cuestión.. El Comité,
de todas maneras, está facultado a pedir información y hacer
recomendaciones a los países firmantes; y éstos pueden también optar por permitirle al Comité recibir quejas de otros firmantes, además de individuos y grupos.
Existen asimismo medidas provisionales, que pueden ser
decididas por el Comité en aquellas situaciones que ameriten
urgencia: luego de recibida una comunicación y antes de que
exista un pronunciamiento acerca del fondo del asunto planteado, el Comité podrá solicitar al Estado Parte interesado,
que adopte las medidas que sean necesarias con vistas a evitar posibles daños irreparables a la víctima o las víctimas de
la supuesta violación.
El Protocolo también incluye un mecanismo de investigación. Los firmantes pueden permitir al Comité investigar,
reportar y hacer recomendaciones acerca de “violaciones
graves o sistemáticas” a la Convención. Los firmantes pueden
también optar por no contraer esta obligación ya sea en la
firma o en la ratificación del Protocolo.
Hay además una innovación en lo referido a procedimientos de comunicaciones ante órganos de Tratados en el Sistema
Universal que vale destacar: se incluye la figura de la solución
amistosa o “amigable”, medio ya existente en los procedimientos de comunicación o petición de los sistemas regionales interamericano y europeo de Derechos Humanos. El Instituto
Interamericano de Derechos Humanos/Comisión Internacional de Juristas, mediante una publicación alusiva al Protocolo
Facultativo (2008, 77 y 78) refiere virtudes y posibles dificultades:
“Correctamente empleado, el procedimiento de solución
amistosa puede reducir el tiempo de litigio y establecer un canal de diálogo directo entre las víctimas y el Estado, a través
del cual puede discutirse el remedio a ser adoptado. El texto
adoptado, sin embargo, establece que el acuerdo alcanzado
‘pondrá fin al examen de una comunicación’. Esta solución no
es la más adecuada, ya que lo que debería cerrar el procedimiento de comunicación no es el hecho de que el autor o los
autores de la comunicación y el Estado hayan arribado a un
acuerdo amistoso, sino el cumplimiento satisfactorio de dicho
acuerdo. De lo contrario, el procedimiento de solución amistosa podría constituir una vía para que los Estados eviten que la
comunicación sea considerada por el Comité, aunque no tengan mayor intención de cumplir el acuerdo”.
extraterritoriales de los Estados en materia
El 28 de septiembre de 2011, en ​​una reunión convocada por
la Universidad de Maastricht y la Comisión Internacional de
Juristas, un grupo de personas expertas en Derecho Internacional y derechos humanos, adoptó los Principios de Maastricht sobre las obligaciones extraterritoriales de los Estados en
el área de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Estos principios se refieren a la responsabilidad del Estado,
entendiendo que puede estar comprometida como resultado
de una conducta que le sea imputable en particular actuando
por separado o juntamente con otros Estados o entidades, si
existiera un apartamiento de sus obligaciones internacionales
de derechos humanos tanto en su territorio como fuera del
La responsabilidad del Estado se extiende también a actos y omisiones de agentes no estatales que actúan recibiendo
instrucciones o bajo la dirección o el control del Estado y de
personas o entidades que no son órganos del Estado (corporaciones y otras empresas comerciales).
Asimismo, como miembro de una organización internacional el Estado sigue siendo responsable de su propia conducta
en relación con las obligaciones de derechos humanos en su
territorio y fuera del mismo. Un Estado que transfiere competencias o participa en una organización internacional debe
además tomar todas las medidas razonables para asegurar
que los actos de la organización sean compatibles con las obligaciones internacionales de derechos humanos de ese Estado.
Los Principios se consideran aplicables a los Estados sin
excluir su aplicabilidad a las organizaciones internacionales
con arreglo, entre otras cosas, a la normativa internacional y
Convenios que hayan ratificado o de los que sean parte.
2.1.10. Instrumentos internacionales de protección
Al respecto, pueden mencionarse:
La Convención sobre los Derechos del Niño, aprobada por la
ONU en 1989 y en vigencia en Argentina desde 1991 24 cuyo
art. 4 dispone:
“Los Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad
a los derechos reconocidos en la presente Convención. En lo
que respecta a los [DESC], los Estados Partes adoptarán esas
y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación
de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) aprobada por la
ONU en 1979 y vigente en Argentina desde 1985 25, establece
la necesidad de eliminar cualquier forma de discriminación
Incorporada al ordenamiento jurídico argentino mediante ley
23.849/91.
23.179/85.
de la mujer (Art. 2) así como de adoptar en todas las esferas y
especialmente en la política, social, económica y cultural, todas las medidas conducentes a garantizar el pleno desarrollo
y adelanto de la mujer, para lograr el ejercicio y el goce de los
derechos humanos y las libertades fundamentales en igualdad de condiciones con el hombre (Art. 3).
La CEDAW expresa la necesidad de modificar patrones socioculturales de índole discriminatoria en el plano de la educación, la atención médica, la maternidad o el empleo. Existe
además un Protocolo Facultativo 26 que habilita el reclamo internacional ante el Comité CEDAW compuesto por expertas/
os independientes, por parte de mujeres víctimas de discriminación o violencia de género una vez que agoten los recursos
internos en el Estado en que habiten y no hayan visto reparada la violación de derechos humanos que sufrieron. De esta
manera, el Comité CEDAW puede realizar investigaciones al
tomar conocimiento sobre situaciones de violaciones graves y
sistemáticas a los derechos de las mujeres.
Por último, existen también en el sistema internacional de
La Convención sobre eliminación de toda forma de discriminación racial 27 y la Convención Internacional sobre protección de los trabajadores migratorios y sus familias 28, con
medidas orientadas a brindar igual trato en el goce y ejercicio
2.1.11. El sistema interamericano de Derechos Humanos
Si bien en esta obra se tomará como referencia especialmente la normativa en materia de DESC del sistema de Naciones Unidas, no puede soslayarse la importancia que tiene
26 Aprobado en Argentina en diciembre de 2006 por medio de la ley
26.171 y ratificado por el Estado en marzo de 2007.
Aprobado en Argentina por medio del DL 17.722/68.
Aprobado en Argentina por medio de la ley 26.202/07.
el sistema interamericano de derechos humanos. En el plano
regional, fue aprobada en 1969 la Convención Americana sobre Derechos Humanos, conocida también como “Pacto de San
José de Costa Rica” 29, que se refiere principalmente a derechos de tipo civil y político, situación que derivó -como se verá
en los párrafos siguientes- en la adopción de un instrumento
que lo complemente: el Protocolo de San Salvador.
De todos modos, el Pacto contiene alusiones a los DESC:
el Capítulo III de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (artículo 26) expresa:
“Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr
progresivamente la plena efectividad de los derechos que se
derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación,
ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de
los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos
Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados”.
El Estado argentino, al ratificar la Convención formuló una
“El Gobierno argentino establece que no quedarán sujetas
a revisión de un tribunal internacional cuestiones inherentes a
la política económica del Gobierno. Tampoco considerará revisable lo que los tribunales nacionales determinen como causas
de ‘utilidad pública’ e ‘interés social’, ni lo que éstos entiendan
por ‘indemnización justa’”.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos establece la posibilidad de que se adopten protocolos adicionales a
la misma, a solicitud de un Estado Parte o de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Fue así que en noviembre de 1988, la Asamblea de la OEA reunida en El Salvador,
adoptó el Protocolo Adicional en materia de DESC, conocido
como Protocolo de San Salvador, tal como sucedió antes en
Aprobado en Argentina mediante ley 23.054/84.
Europa en comienzos de la década de 1960 con la Carta Social
Europea 30.
La parte dispositiva del Protocolo de San Salvador comienza determinando la obligación a cargo de los Estados Partes
de adoptar las medidas necesarias hasta el máximo de los recursos disponibles, y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente la plena efectividad de los
derechos allí contenidos (Salvioli, 2004).
La expresión “hasta el máximo de los recursos disponibles”,
descubre como evidente finalidad del instrumento que no alcanza para cumplir con las obligaciones que emanan del mismo, el hecho de que un Estado Parte simplemente adopte medidas, sino que la acción de política pública de los gobiernos,
llevada a cabo por sí o con la cooperación de otros Estados,
tiene que esforzarse al límite de sus posibilidades para lograr
con sentido progresivo la plena efectividad de los derechos reconocidos en el Protocolo.
En el sistema interamericano se establecen similares principios que en el sistema de Naciones Unidas: progresividad,
no discriminación, cláusula más favorable a la persona, entre
2.1.12. Políticas públicas con enfoque
De escasa o nula utilidad serían los Tratados e instrumentos internacionales ratificados por los Estados si los derechos
y principios allí consagrados no se vieran luego proyectados y
convertidos en políticas públicas adoptadas por los gobiernos,
que sean medidas concretas orientadas en ese sentido.
30 La Carta Social Europea firmada en 1961 es el primer instrumento multilateral de derechos humanos en el mundo, cuyo contenido alude
específicamente a los derechos económicos, sociales y culturales.
La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH) 31 considera el enfoque de derechos tiene por objeto la promoción y protección de los derechos humanos, analizando las desigualdades y buscando corregir las prácticas
discriminatorias y el injusto reparto del poder que impiden el
proceso de desarrollo en un país.
Oscar Parra Vera y otros (2007, pág. 15 y ss.) entiende que
las políticas públicas con enfoque de derechos se basan en
principios y estándares de derechos humanos, cuyas características generales son:
1) El empoderamiento de los sectores excluidos y de los ciudadanos para evitar aludir a “personas con necesidades no cubiertas”, poniendo énfasis en “sujetos con derechos exigibles
que generan obligaciones para el Estado”, lo que implica entender que tales derechos deben ser efectivamente respetados,
con espacios de participación libre y activa especialmente de
sectores marginados y excluidos no sólo en la implementación,
sino en el seguimiento y evaluación de las políticas públicas
2) Las obligaciones asumidas en el Derecho Internacional
de los Derechos Humanos y su proyección a nivel interno generan responsabilidades para los Estados y la obligación de
rendir cuentas sobre su cumplimiento.
3) La pobreza significa privación de libertades básicas, producto de factores económicos y sociopolíticos como la exclusión
social, la discriminación y las condiciones estructurales que
fomentan la marginalidad.
4) Ocupan un lugar central los principios de igualdad formal y material y de dignidad humana, prestando atención especial a los grupos de personas en situación de vulnerabilidad
e indefensión, en un marco de interdependencia de der

References: Resolución 
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 8