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Timestamp: 2017-06-26 01:55:43+00:00

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DA DISPENSA IMOTIVADA DE EMPREGADOS PÚBLICOS NAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA E NAS EMPRESAS PÚBLICAS. ~ Direito Em Questão
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DA DISPENSA IMOTIVADA DE EMPREGADOS PÚBLICOS NAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA E NAS EMPRESAS PÚBLICAS.
DA DISPENSA IMOTIVADA DE EMPREGADOS PÚBLICOS NAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA E NAS EMPRESAS PÚBLICASLeandro Lopes Aguilar 1 INTRODUÇÃO
O tema aqui abordado abrangerá considerações sobre a falta de exposição dos motivos na dispensa imotivada do empregado público de empresas públicas e sociedades de economia mista. Abordaremos os conceitos da Administração pública indireta e seus deveres em relação aos princípios constitucionais e administrativos. Passaremos pela possibilidade de anulação dos atos administrativos eivados de vícios em respeito ao Princípio da moralidade e da motivação e exposição dos motivos determinantes, que devem sempre estar presentes em toda a Administração Pública, seja ela direta ou indireta. Nessa abordagem limitaremos à análise dos atos eivados de vícios no que tange a dispensa sem a justa causa dos empregados públicos, trabalhadores das empresas públicas e das sociedades de economia mista. Quando da dissertação do tema, analisaremos o conflito entre os Princípios Constitucionais e Administrativos e as Orientações jurisprudenciais e súmulas do Tribunal Superior do Trabalho-TST.
A abordagem deste tema buscou questionamentos como, por exemplo: É legal a dispensa imotivada do empregado publico nas sociedades de economia mista e nas empresas públicas como empresas privadas fossem? Quando o empregado público pode valer-se do direito administrativo e do direito do trabalho? Quais os reais objetivos da existência de Empresas Estatais?
Sob esta ótica iniciaremos o trabalho apresentando de forma sucinta os Princípios da Administração Pública Abordando os princípios previstos no art. 37 da Constituição Federal: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência e ainda os previstos na Lei nº 9.784/99 especialmente o do capítulo XII desta lei.
A Constituição Federal em seu art. 37, caput, assim dispõe verbis:
“Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência” (BRASIL. Constituição Federal, 1988)
Os princípios da Administração Pública são regras que surgem como parâmetros para a interpretação das demais normas jurídicas. Sua função é a de oferecer sentido e harmonia para o ordenamento jurídico. Quando houver mais de uma norma, deve-se seguir aquela que mais se compatibiliza com a Constituição devendo ser feita uma interpretação em conformidade a ela. As empresas públicas e sociedades de economia mista fazem parte da administração indireta que, por determinação constitucional, submetem-se aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade arrolada no artigo 37 da Constituição Federal de 1988. Alem destes princípios ainda temos os princípios legais e os doutrinários que passamos a examinar um a um.Salienta Ana Maria Pedreira:
“Princípio de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações subseqüentes. Princípios, neste sentido, são os alicerces, os fundamentos da ciência.”(PEDREIRA, Ana Maria, 2006.)
2.1 Princípio da Legalidade.
A observância, pelo Estado, da legalidade é fundamental na sua realização administrativa. Este princípio determina a completa submissão da Administração Pública à lei e ao Direito. A administração pública não possui a faculdade de praticar atos em desconformidade com a lei, a sua vontade ou a de seu agente é a da lei. O agente, agindo na condição de administrador público, não deve ter vontade própria, nem quando atuar no exercício da discricionariedade. A manifestação da vontade do agente deve espelhar a vontade estatal.
“A Administração, sujeita que está ao princípio da legalidade, não tem o poder ou a competência para praticar atos em desconformidade com a lei. Dessa forma, a sua vontade ou a dês eu agente é a da lei. O administrador público, agindo nessa condição, não deve ter vontade própria, nem quando atuar no exercício da faculdade discricionária. A manifestação da vontade do agente deve espelhar a vontade estatal.” (FARIA, Edimur Ferreira de, 2004)
2.2 Princípios da Impessoalidade
Este é um princípio de caráter dicotômico, uma via de mão dupla, ao mesmo tempo em que a impessoalidade se dá do agente público para o cidadão, também se dá do cidadão para o agente público. Ao mesmo tempo em que o agente, revestido do seu cargo é o próprio Estado em si e não a pessoa do agente, dessa forma ele terá que vê o cidadão como o Estado fosse e não poderá diferenciar as pessoas. O agente não possui vontade própria e sim a vontade do Estado, ou a vontade da letra da lei, pois seus atos como administradores públicos são imputáveis ao órgão ou à entidade pública, não ao titular do cargo. Nas lições de Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “[...] este princípio, que aparece, pela primeira vez, com essa denominação, no art. 37 da Constituição de 1988, esta dando margem a diferentes interpretações, pois, ao contrário dos demais, não tem sido objeto de cogitação pelos doutrinadores brasileiros. Exigir impessoalidade da Administração tanto pode significar que esse atributo deve ser observado em relação aos administrados como à própria Administração. No primeiro sentido, o princípio estaria relacionado com a finalidade pública que deve nortear toda a atividade administrativa. Significa que a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seu comportamento.” (DI PIETRO, Maria Silvia Zanella, 2007)
O agente público é o administrador de bens alheios, seu comportamento direcionado ao atendimento de parentes, amigos, correligionários ou integrantes de grupos são atos pessoais contraria o princípio da impessoalidade. Agindo assim, o agente desconsidera os elementos objetivos de isonomia para considerar critérios de pessoalidade ou da personalidade. O cidadão ao se deparar com o agente público deverá enxergá-lo como o próprio Estado, que está ali é o Estado e não a pessoa do agente, não poderá levar em conta a pessoalidade do agente. E qualquer ato contra a pessoa do agente, revestido de agente público, será um ato contra o próprio Estado.
A observância deste princípio é dever da Administração no sentido amplo, envolvendo todos os setores e poderes do Estado e de todos os cidadãos.
2.3 Princípios da Moralidade
Devem obedecer não somente a lei, mas também a moral todo ato da administração publica. A moralidade administrativa já existia no Direito Constitucional Brasileiro, mas restrito ao exercício da ação popular, com a atribuição constitucional conferida a qualquer cidadão de propô-la com vista em impugnar ato lesivo à moralidade administrativa (art. 5, LXXIII,da CF). No entanto, o princípio constitucional da moralidade, como conteúdo da validade de atuação administrativa, se tornou autônomo com efetividade jurídica ampla, constituindo-se em exigência basilar para a validação de ato de agente público no exercício de sua atividade estatal.
Alexandre de Moraes em sua obra constitucional nos ensina:
“A conduta do administrador público em desrespeito ao princípio da moralidade administrativa enquadra-se nos denominados atos de improbidade, previstos pelo art. 37, § 4.°, da Constituição Federal, e sancionados com a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível, permitindo ao Ministério Público a propositura de ação civil pública por ato de improbidade, com base na Lei n.° 8.429/92 para que o Poder Judiciário exerça o controle jurisdicional sobre lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público.”( MORAES, Alexandre de, 2005)
2.4 Princípios da Publicidade
O princípio da publicidade é requisito de formalidade de eficácia dos atos administrativos, devido ao entendimento de que deve o Poder Público agir com maior transparência possível, principalmente quando estes atos possuem por escopo efeitos externos. Este princípio torna possível a fiscalização dos atos administrativos pelos administrados e uma clareza na administração da coisa pública. A publicidade é um instrumento dos demais princípios, pois é através dele que se toma conhecimento da legalidade, impessoalidade, moralidade e da eficiência dos atos praticados por agentes públicos. De acordo com Maria Silvia Zanella de Pietro a Constituição Federal em seu artigo 5º enumera outros preceitos de observância obrigatória que confirmam ou restringem o princípio da publicidade. (...) O inciso LX determina que a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem. Como a administração publica tutela interesses públicos, não se justifica o sigilo de seus atos processuais, a não ser que o próprio interesse público assim determine. (...) o inciso XIV assegura a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional. O inciso XXXIII estabelece que todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesses coletivos ou gerais, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível a segurança da sociedade de do Estado; (...)(DI PIETRO, Maria Silvia Zanella, 2007)
2.5 Princípios da Eficiência
O princípio da eficiência visa o aperfeiçoamento dos serviços e as atividades públicas prestadas aos administrados, buscando aperfeiçoar e maximizar os resultados para um melhor atendimento ao interesse público com maiores índices de adequação, eficácia e satisfação.
Alexandre de Moraes faz a seguinte afirmação:
“O administrador público precisa ser eficiente, ou seja, deve ser aquele que produz o efeito desejado, que dá bom resultado, exercendo suas atividades sob o manto da igualdade de todos perante a lei, velando pela objetividade e imparcialidade.” (MORAES, Alexandre de, 2005)
Existem várias maneiras de matar um passarinho, pode-se usar uma pedra, um bodoque, uma espingarda, um revolver ou até mesmo uma bazuca. Todos estes métodos serão eficazes no objetivo que é a morte do passarinho, mas qual será mais eficiente? Qual resolverá o problema utilizando o melhor recurso? É justamente a resposta destas questões o objetivo do princípio da eficiência. Adequação do meio com o objeto, eficácia com a satisfação dos administrados.
3 LEI Nº 9.784/99 PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS.
Por sua vez, o art. 2º da Lei nº 9.784/99, dispõe que a Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
A introdução deste dispositivo no ordenamento jurídico implica a observância pela Administração Pública direta e indireta, além dos princípios elencados na Constituição, aos princípios da legislação infraconstitucional, dos quais destacamos o da motivação, da razoabilidade e o do interesse público. 3.1 Princípio da Motivação ou Exposição dos Motivos.
Os motivos são as razões de fato e de direito que permitem a prática de um ato administrativo. É extrínseco ao ato, antecedendo-o e sempre presente, necessariamente, em todos os atos administrativos. A motivação feita pela autoridade administrativa afigura-se como uma exposição dos motivos que gerou o ato, a justificação do “por que” deste, é um requisito que dá forma ao ato administrativo. É o enunciado da regra de direito que habilita os fatos em que o agente se apoiou para decidir e, obrigatoriamente, a afirmação da relação de pertinência lógica entre os fatos ocorridos e o ato praticado.
O princípio da motivação exige que o Administrador Público indique as razões de ser de fato e de direito de suas decisões. A sua obrigatoriedade se justifica em qualquer tipo de ato, porque se trata de formalidade necessária para permitir o controle de legalidade dos atos administrativos. Salienta Hely Lopes Meirelles:
“Pela Motivação o administrador público justifica sua ação administrativa, indicando os fatos (pressupostos de fato) que ensejam o ato e os preceitos jurídicos (pressupostos de direito) que autorizam sua prática. Claro está que em certos atos administrativos oriundos do poder discricionário a justificação será dispensável, bastando apenas evidenciar a competência para o exercício desse poder e a conformação do ato com o interesse público, que é pressuposto de toda atividade administrativa. Em outros atos administrativos, porém, que afetam o interesse individual do administrado, a motivação é obrigatória, para o exame de sua legalidade, finalidade e moralidade administrativa.” (MEIRELLES, Hely Lopes,2004)
Por meio da exposição dos fatos e motivos de direito garante a possibilidade de um maior controle da Administração Pública pelo Poder Judicante, que por meio da motivação verifica a existência de veracidade dos motivos e a adequação do objeto aos fins do interesse público impostos pela legislação. Sem a exposição dos motivos não há que se falar em devido processo lega, pois o judiciário não terá subterfúgios para o controle da legalidade do ato. Este controle é somente no mérito e não no que diz respeito a oportunidade e conveniência que é típico de ato administrativo discricionário. 3.2 Princípio da razoabilidade.
O particular quando age em seu favor, nas mais variadas situações, se pré-dispões a agir como pessoa normal, de forma razoável. O homem dito como “homem médio” utilizar os meios necessários ao atendimento dos seus interesses de forma a não desperdiçar recursos próprios no atendimento dos seus objetivos. Age-se assim em seu favor, porque não em favor da coletividade e do interesse público? Assim também deve ser o comportamento do Administrador Público quando estiver no exercício de atividade discricionária, devendo atuar de forma racional e com afeição ao senso comum das pessoas.
Os poderes concedidos à Administração pública devem ser exercidos na medida necessária ao atendimento do interesse público, sem desperdícios dos insumos públicos. Está Implícito na Constituição Federal, mas busca tornar compatível os meios e os fins dos atos administrativos, de modo a evitar abusos ou restrições de direitos por parte da Administração Pública. Este princípio tem por escopo a limitar a discricionariedade administrativa, ampliando o campo de apreciação dos atos administrativos pelo poder judicante que analisará a proporção utilizada entre o meio e o fim que a lei deseja alcançar. Afirma Celso Antônio Bandeira de Mello, ao dissertar sobre este princípio. “Enuncia-se com este princípio que a Administração, ao atuar no exercício de discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidiram a outorga da competência exercida. Vale dizer: pretende-se colocar em claro que não serão apenas inconvenientes, mas também ilegítimas - e, portanto, jurisdicionalmente invalidáveis -, as condutas desarrazoadas. bizarras. incoerentes ou praticadas com desconsideração às situações e circunstâncias que seriam atendidas por quem tivesse atributos normais de prudência, sensatez e disposição de acatamento às finalidades da lei atributiva da discrição manejada.(...) Deveras: se com outorga de discrição administrativa pretende-se evitar a prévia adoção em lei de uma solução rígida, única - e por isso incapaz de servir adequadamente para satisfazer, em todos os casos, o interesse público estabelecido na regra aplicada - é porque através dela visa-se à obtenção da medida ideal, ou seja, da medida que, em cada situação, atenda de modo perfeito à finalidade da lei.É óbvio que uma providência administrativa desarrazoada, incapaz de passar com sucesso pelo crivo da razoabilidade, não pode estar conforme a finalidade da lei. Donde, se padecer deste defeito, será, necessariamente, violadora do princípio da finalidade. Isto equivale a dizer que será ilegítima, conforme visto, pois a finalidade integra a própria lei. Em conseqüência, será anulável pelo Poder Judiciário, a instâncias do interessado.(...) Não se imagine que a correção judicial baseada na violação do princípio da razoabilidade invade o 'mérito' do ato administrativo, isto é, o campo de 'liberdade' dentro da lei, vale dizer, segundo as possibilidades nela comportadas. Uma providência desarrazoada, consoante dito, não pode ser havida como comportada pela lei. Logo, é ilegal: é desbordante dos limites nela admitidos. (MELLO, Celso Antônio Bandeira de, 2005)
3.3 Princípio do interesse público, da sua Supremacia da sua indisponibilidade.
Estes princípios estabelecem que os efeitos dos atos administrativos não possam atender a interesses egoísticos e somente ao interesse da coletividade. Todo ato administrativo que se afastar desse objetivo sujeitar-se-á a invalidação por desvio de finalidade. Mas Isso não implica que o interesse do administrador não possa coincidir com o da coletividade, mas se houver conflito entre eles deverá prevalecer o interesse público ou da coletividade. O próprio órgão administrativo que os representa não tem disponibilidade sobre o interesse público, no sentido de que lhe incumbe apenas a cumpri-lo. A supremacia do interesse público determina privilégios jurídicos e um patamar de superioridade do interesse público sobre o interesse do particular. A administração Pública não está em posição de igualdade com seus administrados, que normalmente atendem ao princípio da autonomia da vontade, mas tem o interesse público posição de primazia em relação aos interesses individuais, isso não significa que o interesse individual seja desprezado, pois a superioridade do interesse público não pode desrespeitar o direito individual ou afrontar a lei que o assegure. A indisponibilidade do interesse público impossibilita o administrador em concretizar qual quer transação sem prévia e correspondente norma legal que o autorize. Um fiscal da receita não poderá deixar de aplicar multa por sua própria vontade, por ser complacente com o infrator, mas deverá prevalecer o interesse público neste ato e mesmo se sua vontade for de não aplicar a multa a mesma deverá ser aplicada.
“Precisamente por não poder dispor dos interesses públicos cuja guarda lhes é atribuída por lei, os poderes atribuídos à Administração têm o caráter de poder-dever; são poderes que ela não pode deixar de exercer, sob pena de responder pela omissão. Assim, a autoridade não pode renunciar ao exercício das competências que lhe são outorgadas por lei; não pode deixar de punir quando constate a prática de ilícito administrativo; não pode deixar de exercer o poder de polícia para manter o exercício dos direitos individuais em consonância com o bem-estar coletivo; não pode deixar de exercer os poderes decorrentes da hierarquia; não pode fazer liberalidade com o dinheiro público. Cada vez que ela se omite no exercício de seus poderes, é o interesse público que está sendo prejudicado. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella,2007)
Em suma, a indisponibilidade do interesse público limita a gestão do administrador público, proibindo-o de praticar atos que configurem disposição dos bens públicos sem autorização legal.
4 DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA: REGIME JURÍDICO DAS EMPRESAS ESTATAIS
O vocábulo administração pública tem um entendimento híbrido, quando grafada em minúsculo, administração pública, estaremos diante de atividade essencialmente administrativa, quando grafada em maiúsculo, Administração Pública, estaremos diante de definição de órgão do Estado.
A partir de então definimos a administração pública como a atividade concreta do Estado que tem por escopo a satisfação direta e imediata dos interesses da sociedade submetendo-se aos regimes jurídicos de direito público e privado. Também é o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos qual a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado incumbida de atender concretamente às necessidades coletivas. Abrange o fomento, a polícia administrativa e o serviço público.
O fomento abrange a atividade administrativa de incentivo à iniciativa privada de utilidade pública. A polícia administrativa compreende toda atividade de execução das chamadas limitações administrativa, que são restrições impostas por lei ao exercício de direitos individuais em benefício do interesse coletivo. Compreende medidas de polícia, como ordens, notificações, licenças, autorizações, fiscalização e sanções. Serviço público é toda atividade que a administração pública executa, direta ou indiretamente, para satisfazer a necessidade coletiva, sob regime jurídico predominantemente público. Abrange atividades que, por sua natureza e essencialidade não podem ser realizadas pelo particular, sendo assumidas pelo Estado com ou sem exclusividade.
Administração Pública, em sentido “lato senso”, abrange todos os órgãos do governo que exercem função política e todos os órgãos que exercem funções meramente administrativas. A função política é o estabelecimento das diretrizes de ação governamental, é a fixação das denominadas políticas públicas. As funções meramente administrativas resumem-se à execução dessas políticas públicas. Neste sentido nos ensina Edimur Ferreira de Faria:
“A Administração Pública, em sentido amplo e do ponto de vista subjetivo, formal e orgânico, compreende os três órgãos do Estado: Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário. Nessa macrovisão da Administração Pública, pode-se dizer que o Estado é administrado pelos aludidos Poderes, sendo que o Executivo detém a primazia dessa atividade.” (FARIA, Edimur Ferreira de, 2005)
Administração Pública em sentido estrito só inclui os órgãos e pessoas jurídicas que exercem função meramente administrativa.
4.1 – Administração Pública Direta
A Administração Pública Direta é a exercida pelo próprio Estado através de um conjunto de órgãos e de poderes dos entes federados que prestam serviços públicos diretamente com sua máquina administrativa. É composta por pessoas jurídicas de Direito Público integrantes da estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos constituída pelos governos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e seus Ministérios e Secretarias. Seus órgãos administrativos não possuem personalidade jurídica própria, patrimônio, nem autonomia administrativa, os atos praticados por estes órgãos são atribuídos ou imputados à entidade estatal a qual pertencem União, Estados, Distrito Federal ou Municípios. Estes órgãos estão vinculados ao princípio da hierarquia vinculando-os ao chefe do poder executivo por uma relação de subordinação. O Estado é ao mesmo tempo o titular e o executor do serviço público.
Como exemplo, citamos a Secretaria Estadual de Educação e cada Escola Estadual como um órgão hierarquicamente subordinado a essa secretaria. Esta secretaria não possui independência ao poder executivo e sim subordinação ao poder executivo que é o centralizador da personalidade jurídica de direito público.
4.2 Administração Pública Indireta
A administração do Estado é muito complexa e vasta, a Administração Pública Direta não é capaz de administrar, sozinha, todo o complexo das relações sociais existentes no território nacional, tanto pela sua extensão quanto pela complexidade e volume dessas relações sociais entre os administrados e os administradores do bem público. Assim temos a atuação estatal de forma indireta na prestação dos serviços públicos que se dá por meio de outorga a outras pessoas jurídicas de direito público e privado, distintas da própria entidade política.
A Administração Pública Indireta é um conjunto integrado por entidades moldadas em diretrizes e domínios fixados e autorizados pela lei autorizadora de sua criação, dotadas de personalidade jurídica, sujeitas ao regime de Direito Público ou Privado. Possuem capacidade de auto-administração, pois mantém certa independência em relação à Administração Pública Direta. Seu patrimônio é próprio e submetem-se ao controle ou tutela, por parte do órgão a que possuem vinculação que determinam diretrizes de governo a serem seguidos sem a supressão da auto-administração. O decreto-lei nº 200/1967 elenca as entidades que integram a Administração Pública Indireta que é composta pelas autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e as fundações, e podem estar presentes em todas as esferas de governo.
4.2.1 Regime Jurídico
As autarquias são criadas por lei específica e as fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista são autorizadas por lei que determinam suas diretrizes e campo de atuação.
São pessoas jurídicas de direito público ou privado, sendo que o regime jurídico de direito privado prevalece à autonomia da vontade das partes no tocante às relações jurídicas que participem de caráter privado, enquanto que nas relações jurídicas de caráter público a ênfase se dá no interesse público. Então as autarquias são as entidades que se sujeitam ao regime de Direito Público, submetendo as regras que lhe são atinentes para o interesse coletivo. Já as empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações são as entidades que se sujeitam ao regime jurídico privado, só que é um regime especial, não completamente privado como as sociedades genuinamente de direto privado, pois dizemos que é um sistema híbrido, onde temos casos que essas entidades agem sob o regime de direito privado e há casos em que agem sob o regime de direito público. A constituição nos mostra essa realidade em vários artigos, senão vejamos:
“Art. 5º, LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;
Art. 14, § 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.
XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI:a) a de dois cargos de professor;b) a de um cargo de professor com outro, técnico ou científico;c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas;
XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público;(...)
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada(...).
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.(...)
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, (...).
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:(...)X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:(...)VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo poder público federal;
Art. 54. Os Deputados e Senadores não poderão: I - desde a expedição do diploma:
Parágrafo único. Prestarão contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:(...)II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
I - processar e julgar, originariamente:(...)
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;(...)
IV - os crimes políticos e as infrações penais praticadas em detrimento de bens, serviços ou interesse da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas, excluídas as contravenções e ressalvada a competência da Justiça Militar e da Justiça Eleitoral;(...)
Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo Banco Central.(...)
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre:I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;
§ 3º A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade. (BRASIL. Constituição Federal, 1988)
E também em vários outros trechos da Constituição Federal de 1988, poderemos perceber que esse regime de direito privado é relativo, pois é um regime especial que limita o poder de atuação da administração pública indireta.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro nos elucida estas afirmativas em sua obra da seguinte forma:
“Sendo o interesse público indisponível e sempre predominante sobre o particular, a adoção pura e simples do regime jurídico privado seria inaceitável, porque retirariam das entidades da Administração Indireta, determinadas prerrogativas que lhes são reconhecidas precisamente para permitir a consecução de seus fins; do mesmo modo que, ao permitir-lhes atuar com autonomia de vontade, própria do direito privado, suprimir-se-iam as restrições legais que o direito público impõe e que constituem a garantia fundamental da moralidade administrativa e do respeito aos direitos dos administrados. As normas de direito público que derrogam parcialmente o direito privado têm por objetivo assegurar o equilíbrio entre a posição de supremacia da Administração e a liberdade de atuação que caracteriza as pessoas jurídicas de direito privado. Melhor dizendo, a Administração confere às suas pessoas jurídicas privadas os meios de atuação do direito privado considerados mais adequados para a execução de determinadas atividades; mas, simultaneamente, as submete, em parte, ao regime administrativo, na medida considerada essencial para a consecução daqueles mesmos fins.Em resumo, em todas as pessoas de direito privado criadas pelo Estado existe um traço comum: a derrogação parcial do direito privado por normas de direito público.” (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella,2007)
4.2.2 Do Regime Jurídico Trabalhista das Empresas Públicas
A Constituição Federal, em seu artigo 173, § 1º, inciso II, obrigou as empresas públicas e as sociedades de economia mista e suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, a sujeição às normas trabalhistas elencadas na Consolidação das Leis Trabalhistas – CLT. Com isso, os servidores públicos, que são pessoas físicas que prestam serviços públicos, contratados por estas empresas, são os considerados empregados públicos. Não obstante, estes empregados, apesar do regime celetista, submetem-se às regras relativas à investidura, vencimentos e outras regras do direito publicistas constantes na Constituição Federal. Estes empregados são regidos pela CLT não por se tratar de uma imposição constitucional expressa, mas por melhor adequar-se às relações jurídicas de Direito Privado, por isso não é uma relação puramente privada e estanque.
4.2.3 Empresa Pública
Integrante da Administração Pública Indireta, a empresa pública é uma pessoa jurídica de Direito Privado, criada pelo Estado através de registro público após edição de lei que autorize sua criação, para prestar serviços públicos ou atuar no campo econômico nos limites estabelecidos na lei autorizativa e na Constituição Federal e é controlada exclusivamente por pessoa de direito público interno.
Ressaltamos que lei não cria a empresa pública, mas autoriza o ente federado a sua criação através de registro público civil ou registro na junta comercial se sua atividade for de comércio, de caráter econômico.
Maria Silva Zanella Di Pietro ressalta que:
“A Emenda Constitucional nº. 19 corrigiu uma falha do artigo 37, XIX, da Constituição, que exigia lei específica para a criação de empresa pública, sociedade de economia mista, autarquia ou fundação. O dispositivo era criticado porque, em se tratando de entidades de direito privado, como a sociedade de economia mista, a empresa pública e a fundação, a lei não cria a entidade, tal como o faz com a autarquia, mas apenas autoriza a criação, que se processa por atos constitutivos do Poder Executivo e transcrição no Registro Público. Com a nova redação, a distinção foi feita, estabelecendo o referido dispositivo que “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.” (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella,2007)
O capital da empresa pública somente poderá ser integralizado por pessoas jurídicas de Direito Público interno, ou entidades da administração indireta da União, dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios que terá seu controle societário exclusivo, não gozando de privilégios fiscais não extensivos ás empresas do setor privado, competindo à lei regulamentar as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade. (art. 173, §§ 2º e 3º, da Constituição Federal). Mas se a empresa pública se revestir de caráter público, como o próprio ente que a controla, ela deverá ter estendido e aplicado pelo menos parte dos privilégios jurídicos que gozam o regime jurídico de direito público. Os bens que integram o patrimônio das empresas públicas são próprios, assim como suas receitas, sendo que os bens direcionados para a prestação de serviços públicos não admitem ser penhorados, onerados ou alienados em face do princípio da continuidade da prestação do serviço, os outros bens admitem ser objetos de penhora e alienação, servindo para satisfazer créditos contraídos por estas empresas.
As empresas públicas tanto podem exercer atividades econômicas quanto prestar serviços públicos. Porém, em regra, o exercício de atividades econômicas, aquelas voltadas para a geração, circulação e consumo de riquezas, é de função primária da iniciativa privada tendo a atuação do Estado caráter suplementar que mesmo assim, somente poderá promover a sua exploração direta quando for necessária aos imperativos da segurança nacional ou se houver interesse coletivo, conforme referidos em lei (art. 173 da Constituição Federal).
Quanto à prestação de serviços públicos, é admitida a presença das empresas públicas se a prática do serviço consistir no exercício de determinadas atividades exclusivas da administração pública ou por quem lhe faça às vezes, caso de concessionários, permissionários e autorizatários.
Além do controle societário, as empresas públicas são controladas externamente através da tutela pelos órgãos ao qual elas se vinculam, além do controle a cargo do Congresso Nacional, exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, conforme assim determinas o art. 71 da Constituição Federal.
As contratações de serviços, compras e alienações deverão ser observadas mediante a aplicação da lei 8666/93 o qual somente permitirá as exigências de qualificações técnicas e econômicas indispensáveis a garantia do cumprimento das obrigações e consonância com os princípios constitucionais taxados no artigo 37 da Constituição Federal.
O chefe do poder executivo da entidade política criadora da empresa pública nomeará os dirigentes dessa empresas segundo critérios pessoais, por se tratarem de cargos de livre contratação e livre exoneração. Os demais servidores, denominados empregados públicos, são contratados após aprovação e classificação em concurso público.
4.2.4 Sociedade de Economia Mista
A sociedade de economia mista integra a administração pública indireta, ao lado da empresa pública, da autarquia e da fundação. Como as empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado. Sua principal diferença com as empresas públicas é a congregação de capital público e capital privado na integralização de seu capital, por isso o nome de sociedade mista. Definimos a como entidade dotada de personalidade jurídica de Direito Privado, autorizada por leia a sua criação como sociedade anônima regidas predominantemente pelas regras do direito privado. Mas, como as empresas públicas essas sociedades possuem certo caráter público, regidos pelo direito público que visa atender o interesse coletivo. Seus diretores são indicados através de assembléia geral de acionista, para mandato por tempo determinado. Mas sempre o Estado terá o controle acionário e com isso a escolha dos dirigentes recai, normalmente, em nome de confiança escolhidos pelo chefe do executivo.
A contratação dos demais empregados, que serão empregados públicos, se dará após aprovação e classificação em concurso público.
4.3 Concurso Público
O inciso II do art. 37, da Constituição Federal estabelece que para a investidura em cargo ou emprego público é necessário a aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego. É o meio técnico que Administração Pública tem a disposição para o atendimento dos princípios da moralidade, eficiência e também para o aperfeiçoamento do serviço público e ao mesmo tempo atender o princípio da igualdade no ingresso do serviço público pelos administrados.
“O Supremo Tribunal Federal, ressalvadas as exceções constitucionais, é intransigente em relação à imposição à efetividade do princípio constitucional do concurso público, como regra a todas as admissões da administração pública, vedando expressamente tanto a ausência deste postulado, quanto seu afastamento fraudulento, através de transferência de servidores públicos para outros cargos diversos daquele para o qual foi originariamente admitido.
Dessa forma, as autarquias, empresas públicas ou sociedades de economia mista estão sujeitas à regra, que envolve a administração direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Sociedade de economia mista destinada a explorar atividade econômica está igualmente sujeita a esse princípio, que não colide com o expresso no art. 173, § 1.°. Exceções ao princípio, se existem, estão previstas na própria Constituição. Assim, apesar de o regime de pessoal das entidades paraestatais ser o mesmo dos empregados de empresas privadas, sujeitos à CLT, às normas acidentárias e à justiça trabalhista (CF, art. 114), permanece a obrigatoriedade do postulado do concurso público, mesmo para as empresas que exerçam atividades econômicas, salvo, obviamente, para os cargos ou funções de confiança, por serem instrumento de realização concreta dos princípios constitucionais da isonomia e da impessoalidade.” (MORAES, Alexandre de, 2005)
A exigência de concurso é válida apenas para os cargos de provimento efetivo – para os cargos temporários não é necessário devido a sua imediaticidade, temporiariedade e sua necessidade que são os fundamentos da dispensa do concurso. Imaginemos uma contratação de um empregado para a construção de um telhado enquanto perdurarem as chuvas. Se a administração tiver que elaborar um concurso para tal, o serviço cairia por desnecessário, pois as chuvas já teriam passado. Para os cargos em comissão também não se exige concurso público (art.37, inc. V), desde que as atribuições não sejam de direção, chefia e assessoramento. Esses devem ser preenchidos nas condições e nos percentuais mínimos previstos em lei. Para as funções de confiança não se impõe o concurso público; no entanto, a mesma norma acima mencionada estabelece que tal função será exercida exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo.
4.3.1 Prazo de validade do concurso público
O prazo de validade do concurso público é de dois anos, prorrogável uma vez por igual período (art. 37, III, da Constituição Federal). Durante o prazo do concurso, o aprovado não tem direito adquirido à contratação, há apenas uma expectativa de direito, isso quer dizer que, a administração não é obrigada a fazer a contratação, mas ser for contratar terá, obrigatoriamente, que assegura ao aprovado o direito adquirido de não ser preterido por novos concursados.
5 DA INCONSTITUCIONALIDADE DA DISPENSA SEM JUSTA CAUSA DO EMPREGADO PÚBLICO E VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA IMPESSOALIDADE, DA MORALIDADE, DA MOTIVAÇÃO E DO CONCURSO PÚBLICO.
O problema do trabalho centra na necessidade das empresas públicas e sociedade de economia mista prestadoras de serviços públicos ou exploradores de atividades econômicas, estarem ou não submetidas aos princípios constitucionais da Administração Pública.
A interpretação constitucional tem que ser sistemática, interpretada num todo e não somente artigo por artigo. A Constituição em seu art. 37 caput não deixa dúvida que são submetidos aos princípios constitucionais a administração pública direta e indireta, não abrindo exceção para as empresas públicas e sociedade de economia mista, nem mesmo as exploradoras de atividades econômicas. Pensamento contrário nos leva a situações totalmente antijurídicas como a desnecessidade destas entidades abrirem concurso público para provimento de seus cargos, nem mesmo a abertura de licitação quando da contratação de seus serviços, respaldados no crivo da livre iniciativa e a da livre concorrência como se empresas privadas fossem. Ora, o Estado não é e nem pode ser empresário. Não é o seu objetivo de ser, não pode o Estado ter por lucro o seu fim como empresa privada e sim a prestação de serviços públicos, até mesmo quando agindo em atividades puramente econômicas.
Nesse sentido Alexandre Luiz Ramos nos afirma:
“O ato de despedida, praticado no âmbito das empresas estatais, deve ter sua validade apreciada de acordo com as normas trabalhistas e, por tratar-se de ato administrativo sob as regras de sua validade. O ato administrativo é, antes de tudo, um ato jurídico, cujos elementos de validade são três: o sujeito; o objeto e a forma. Em razão de ser o ato praticado pela administração pública, voltado ao interesse coletivo, ele ainda passa por mais dois requisitos, quais sejam: a finalidade e a motivação. (...)
Dessa forma, a despedida de empregado público somente será valida se o ato, além de ser praticado por agente capaz e competente, com objeto lícito e forma prescrita em lei, tiver evidenciada sua finalidade de interesse público e comprovada motivação. Tal análise é necessária em prol da legalidade inerente ao Estado de Direito, dos superiores interesses da democracia, a fim de evitar-se abuso de poder, autoritarismo e perseguições políticas, e do respeito do princípio da isonomia e da impessoalidade, que impõe que a administração não discrimine os cidadãos, ainda que seus empregados.”( RAMOS, Alexandre Luiz, 1997)
O Estado tem, em sua razão de existir, a prestação do serviço público para uma harmonização do bem comum. Ele não pode ser utilizado como ferramenta de lucro para poucos. Se o Estado abre o capital de uma determinada empresa estatal para a sociedade, esta não pode perder de vista que a atividade essencial desta empresa é a prestação do serviço público e o seu lucro fica em segundo plano, sendo conseqüência desta prestação, não sendo a razão de ser da empresa. Como exemplo a Companhia Energética de Minas Gerais – CEMIG que possui seu capital social aberto em ações de bolsa de valores espalhada pelo mundo como a de Nova Iorque e a de Daw Jones. Apesar de ser uma empresa altamente lucrativa, sua razão de existir é a prestação de serviço público na distribuição de energia elétrica. O lucro é conseqüência desta distribuição, não a razão de existir desta empresa. Se uma determinada cidade não for lucrativa para a Cemig, ela não poderá deixar de fornecer energia elétrica para essa cidade, mesmo tendo prejuízo nesta distribuição, nem com qualidade inferior a de cidades que dão lucros como Belo Horizonte, pois sua razão de ser é a prestação de serviço público, é ir a lugares aonde o setor privado não vai por razões econômicas.
Em outras palavras, apesar de que o art. 173 da CF rege que as empresas públicas e as sociedades de economia mista que explorem atividades econômicas devam submeter ao mesmo regime jurídico das empresas privadas, isso não quer dizer que não precisam respeitar os princípios da administração pública, relacionados no art. 37 da Constituição. Este artigo é bem claro e não abre exceção para o descumprimento dos princípios administrativos pelas empresas públicas e sociedades de economia mista com o preceito de livre concorrência. Em nada afeta a concorrência o fato dessas entidades respeitarem os princípios norteadores da administração pública.
Todas as entidades da administração pública direta e indireta, inclusive as empresas públicas e sociedade de economia mista, qualquer que seja o tipo de atividade exercida, sujeitam-se às exigências de concurso público para admissão de pessoal, como preceitua o art. 37 inciso II da Constituição Federal.
“Art.37 –(...)II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;” (BRASIL. Constituição Federal ,1988)
Este artigo teve um notório intuito moralizador na admissão de empregados públicos em empresas públicas e sociedade de economia mista, sendo que se sabe do procedimento usual da administração pública de admitir pessoas nessas entidades, com maiores salários e sem concurso, para prestação de serviços na administração direta, com flagrante ofensa até ao princípio da isonomia, pois colocam em situação de desigualdade, servidores que trabalham lado a lado, no exercício de idênticas atribuições e com remunerações diferentes.
Apesar de o regime de pessoal das entidades paraestatais serem o mesmo dos empregados de empresa privadas, sujeitos à CLT, às normas acidentárias e à Justiça do Trabalho, permanece a obrigatoriedade da prestação do concurso público e da observância dos princípios constitucionais da administração pública, mesmo para as empresas que exerçam atividades econômicas, como o Banco do Brasil, salvo, para os cargos ou funções de confiança.
O artigo 173, §1º, II, da CF, em nada impede a atribuição de obrigações para as empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividades econômicas que não sejam extensíveis para a iniciativa privada. Se a regra é que estas pessoas só podem contratar através de concurso público, o que não se estende as empresa privadas, chegamos a conclusão que a redação do art. 173 não impede a existência de diferenças com a iniciativa privada, pois um artigo não poderá refutar o outro, mas que ambos entrem em harmonia, cabendo ao intérprete buscar a adequação dos dois artigos sem a exclusão de um.
A demissão de servidores de uma empresa estatal, seja qual for sua atividade, econômica ou prestadora de serviços públicos, reflete um ato administrativo, devendo, assim, cumprir todos os requisitos para sua validade. O ato de demissão não é um ato discricionário, não existe lei que outorga este caráter ao ato de demissão de servido, então a sua motivação é necessária como todos os outros elementos formadores do ato administrativo, como competência, finalidade, forma, motivação e objeto lícito. Isto não implica agressão ao artigo 173 da Constituição Federal.
Neste sentido salienta Hely Lopes Meirelles:
“O ato de dispensa, no nosso entender, deve ser motivado, expondo-se por escrito o seu motivo ou a sua causa. A motivação decorre dos princípios da legalidade, da eficiência, da moralidade e da razoabilidade, pois só com ela é que poderão ser afastados os desligamentos de celetistas motivados por perseguição política ou por outro desvio de finalidade. Se o particular pode, em tese, desligar o empregado que queira o mesmo raciocínio não cabe tratando-se de empregado público. De fato, em razão dos princípios citados e como acentuado em outro tópico, a relação de administração é distinta da relação de propriedade. Nesta, a propriedade e a vontade, prevalecem; naquela, o dever ao influxo de uma finalidade cogente. Assim, sem motivação que demonstre finalidade pública a dispensa é ilegal.” (MEIRELLES, Hely Lopes,2004)
Sendo o concurso público condição sine qua non para o acesso ao emprego público nas empresas públicas e sociedades de economia mista e como o Estado age através dessas empresas, de modo que ainda sendo sua constituição jurídica de ordem privada, não deixam de ser atividades de interesse da sociedade os seus serviços ofertados. Entendemos que estes administradores públicos, devem motivar seus atos para surtir os efeitos jurídicos legais, haja vista a qualidade dicotômica que envolve a contratação dos empregados públicos que são regidos pela CLT com os órgãos da administração em questão, assim, na sua dispensa deve ser condição sine qua non a exposição dos motivos do ato. Evidente que a questão em debate não pode ser analisada apenas com vistas aos valores do Direito do Trabalho, mas não podemos perder de vista os princípios e normas do Direito Administrativo.
A demissão de servidores de empresas estatais é admissível sem justa causa quando for motivada, e ainda somente por ordem econômica ou técnica, devidamente fundamentada no ato da dispensa. A motivação é o meio que garante o controle de legalidade das atividades administrativas do servidor público, de forma a evitar a prática de arbitrariedade. A falta de motivação implica no afronto ao princípio da impessoalidade, comprometendo de forma inequívoca, a transparência dos atos editados pelo Poder Público. Sem a devida motivação é retirada do servidor demitido o direito constitucional do contraditório e da ampla defesa.
BARROS, Alice Monteiro, Curso de Direito do Trabalho, 2ª ed. São Paulo: LTR, 2006.
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DI PIETRO, Maria Silvia Zanela, Direito Administrativo. 21ª ed. São Paulo: Atlas S. A. 2007;
FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo Positivo, 5ª Ed. Belo Horizonte: Del Rey.2004.
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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS. Pró-Reitoria de Graduação. Sistema de Bibliotecas. Padrão PUC Minas de normalização: normas da ABNT para apresentação de trabalhos científicos, teses, dissertações e monografias. Belo Horizonte, 2008. Disponível em: . Acesso em: 07 de Novembro de 2009.
RAMOS, Alexandre Luiz. A despedida imotivada nas empresas estatais. Revista LTr, p. 629 - 632, 01 maio 1997.
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LeoKiruDIREITO EM QUESTÃOhttp://www.direitoemquestao.com.br/
AMÉMhttp://www.leoeglau.blogspot.com Ó Deus eterno e todo-poderoso, que nos concedeis, no vosso imenso amor de Pai, mas do que merecemos e pedimos, derramai sobre nós a vossa misericórdia, perdoando o que nos pesa na consciência e dando-nos mais do que ousamos pedir. Por nosso Senhor Jesus Cristo, Vosso Filho, na unidade do Espírito Santo.

References: artigo 37
 artigo 5
 artigo 173
 artigo 37
 artigo 37
 artigo 173
 artigo 173