Source: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1507602
Timestamp: 2019-06-17 01:46:37+00:00

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En este trabajo se exponen y analizan los distintos aspectos que definen el régimen de los altos cargos después de que dejen de desempeñar su cometido, desde las obligaciones de declaración de bienes y derechos, el sistema de prestaciones compensatorias y especialmente el sistema de limitaciones y compatibilidades para el desarrollo de actividades.
El cese de los altos cargos es una parte esencial del régimen jurídico de los mismos en cuanto que establece las pautas y controles que permiten el regreso a la <<vida privada>> sin que existan o se produzcan situaciones no deseables, como el caso de las cuestionadas puertas giratorias, régimen de influencias o de enriquecimiento no justificado. Por estos motivos y otros muchos, a lo largo de las distintas leyes estatales que se han ido promulgado desde el inicio de la democracia, el régimen de los cargos tras el cese ha ido cobrando una mayor dimensión y depurándose hasta el día de hoy(1).
Una parte importante de la regulación se ocupa de las limitaciones al ejercicio de actividades privadas tras el cese con el propósito de evitar las llamadas puertas giratorias, estableciéndose un plazo de dos años en el que existen limitaciones y controles, entre los que se encuentra la <<autorización>> por parte de la Oficina de Conflictos de Intereses, como requisito previo e insustituible al desempeño de la nueva actividad.
Pese a que el sistema articulado por la nueva Ley supone un avance en cuanto a los controles del enriquecimiento patrimonial de los altos cargos y de las declaraciones de actividades y de bienes y derechos, no estamos convencidos de que haya sucedido lo mismo en el régimen de la reincorporación de los altos cargos a la vida privada, pese a que se haya depurado y mejorado con respecto a la derogada Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado, pues quizá se requiera un cambio de concepción del sistema.
Al margen de estas cuestiones se podría haber empleado la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado para introducir otras cuestiones que hubieran mejorado el texto como, por ejemplo, el deber de sigilo(2) o la prohibición para participar en órganos de selección de empleados públicos durante un tiempo(3).
II. EL CESE DEL ALTO CARGO
La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, establece que los Secretarios de Estado y los Directores de los Gabinetes del Presidente, de los Vicepresidentes y de los Ministros son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros -arts. 15.1 y 16.1-. Del mismo modo, la LOFAGE dispuso que los Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y Delegados del Gobierno serán nombrados y separados por Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros -arts. 15.2, 16.3, 17.3, 18.2 y 22.3, respectivamente-, criterio que mantiene la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
No trata la Ley 3/2015 de las causas del cese, salvo para indicar que <<La falta de honorabilidad sobrevenida será causa de cese a estos efectos>> -art. 2.2-. En este punto es donde de nuevo se observa la limitación del enfoque de la Ley 3/2015 de esperar a la condena penal firme, sobre todo, si se tiene presente que para algunos casos se prevé que basta el procesamiento(4).
Asimismo, generalmente se considera que son también causa de cese la renuncia, es decir, el cese a petición propia o la incapacidad sobrevenida para el ejercicio de sus funciones. Además, el uso por la Ley 3/2015 de la técnica de la declaración responsable determina, de acuerdo con las reglas generales de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -art. 69.4 -, que la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore a una declaración responsable, determinará la imposibilidad de continuar con la actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos. Por otra parte, cabe también el cese por destitución como sanción disciplinaria por haber cometido una infracción muy grave, tanto de la propia Ley 3/2015 -art. 26.2 -, como de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTBG) -art. 30.4 -.
Pero, lo más característico del cese de los altos cargos, aunque no se especifique en la Ley, es que tal separación es, al igual que el nombramiento, un acto discrecional basado en la confianza (en este caso, su pérdida), sobre todo si se tiene presente que tal discrecionalidad ha sido reconocida expresamente por la Ley para el caso de cese de funcionarios de puestos de trabajo obtenidos por el sistema de libre designación: <<Los titulares de los puestos de trabajo provistos por el procedimiento de libre designación con convocatoria pública podrán ser cesados discrecionalmente>> -art. 80.4 Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP)-.
Más aún, a diferencia del cese de funcionarios de puestos de libre designación, respecto a los cuales se exige una motivación al menos formal y cabe la posibilidad de control judicial del acto de remoción, en el caso de vulneración de los derechos fundamentales (STC 92/2009, de 20 de abril)(5), en el caso de los altos cargos debe entenderse que el cese no está sometido al requisito formal de la motivación, y no podría ser jurisdiccionalmente revisado. Este es, precisamente, el fundamento esencial del requisito de la motivación, pues se trataría de un acto de Gobierno (a diferencia del cese de un funcionario de un puesto de libre designación).
Finalmente, es evidente que este cese discrecional no es aplicable en el caso de altos cargos de Administraciones independientes, cuyo cese antes de expirar su mandato debe obedecer a causas tasadas, entre las cuales se contempla el incumplimiento grave de sus obligaciones(6). Y, a este respecto, la propia Ley 3/2015 establece que <<en los supuestos en que el alto cargo sólo puede ser cesado por determinadas causas tasadas, la falta de honorabilidad sobrevenida será causa de cese a estos efectos y será considerada como un incumplimiento grave de sus obligaciones del cargo declarado a través del correspondiente procedimiento>> -art. 2.2 -.
Como han señalado los tribunales, debido a la peculiar naturaleza de los entes independientes, tales causas no pueden ser interpretadas en sentido amplio, sino en sentido estricto. Asimismo, salvo el cese a petición propia, en el resto de los casos, aunque el cese no tiene naturaleza sancionadora, se requiere de un procedimiento contradictorio, así como también de una motivación suficiente del acto, con independencia del régimen sancionador que en su caso pudiera corresponder(7).
III. EXAMEN DE LA SITUACIÓN PATRIMONIAL DE LOS ALTOS CARGOS EN EL MOMENTO DEL CESE
El Plan de Regeneración Democrática de septiembre de 2013 contempló, entre otras directrices, la fiscalización ex post del patrimonio de los cargos públicos por parte de la Oficina de Conflictos de Intereses, una vez abandonasen su puesto, para detectar las situaciones de enriquecimiento injustificado. Directriz que se ha visto reflejada en el título III de la Ley 3/2015, bajo la rúbrica Órganos de vigilancia y control de los altos cargos de la Administración del Estado, cuando recoge una medida sin precedentes en el régimen de los altos cargos, que la exposición de la Ley define como importante, y que consiste en la valoración del patrimonio del alto cargo en el momento del cese -arts. 23 y 24-(8). Es un mecanismo de control atribuido a la Oficina de Conflictos de Intereses que debe considerarse de manera muy positiva, en la medida que permite valorar la evolución patrimonial del alto cargo durante el tiempo en que desarrolló su actividad pública(9).
De esta manera, a través de un procedimiento específico que concluirá con la emisión de un informe, se podrán evidenciar posibles irregularidades que denoten sobre todo un aumento patrimonial que no pueda justificarse al amparo de los emolumentos recibidos durante el tiempo que se mantuvo su nombramiento, pero también posibles incumplimientos del régimen de compatibilidad o incluso conflictos de intereses.
El artículo 23 de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, prevé que la Oficina de Conflictos de Intereses procederá al examen de la situación patrimonial cuando cesen los altos cargo con el objeto de verificar la existencia de indicios de enriquecimiento injustificado, teniendo en consideración los ingresos percibidos a lo largo de su mandato y la evolución de la situación patrimonial -art. 23.b)-, pero, por otra parte también, estableciendo como objetivo verificar el adecuado cumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley -art. 23.a)-. Esta extensión del presumible objeto del examen de la situación patrimonial resulta interesante en la medida que permite un control específico y, en un momento temporal concreto, del grado de cumplimiento de las obligaciones por parte del alto cargo durante el tiempo que desempeñó la actividad derivada del nombramiento. Así se podrá verificar si se cumplieron todas las previsiones establecidas en el ámbito de las declaraciones de bienes y derechos y de la actividad, así como si se cumplió el régimen de dedicación exclusiva o de retribución única.
La Ley 3/2015 es escueta en relación al procedimiento para la elaboración del informe en el que se examinará la situación patrimonial del alto cargo y exclusivamente ha establecido unos elementos básicos, quedando relegados los demás aspectos a un ulterior desarrollo reglamentario, expresamente previsto en la disposición final primera(10).
El procedimiento se iniciará de oficio por parte de la Oficina de Conflictos de Intereses a quien corresponderá la emisión del informe. Esta opción resulta acertada pues la llevanza y gestión de los Registros de Bienes y Derechos Patrimoniales y el de Actividades corresponde a la citada Oficina -art. 19.4.d) - y, por tanto, será ella la que tenga conocimiento de toda la información que se deriva de las declaraciones de actividades y bienes y la de derechos, efectuadas por los altos cargos desde que tomaron posesión distinguiendo, por una parte, informaciones anteriores al momento de la toma de posesión como son: las certificaciones de las dos últimas declaraciones anuales presentadas del impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, la certificación de la última declaración del Impuesto sobre Patrimonio o el formulario cumplimentado equivalente y, por otra parte, las informaciones proporcionadas durante el tiempo de ejercicio del cargo: copia de la declaración anual de IRPF y declaración del mismo impuesto correspondiente al ejercicio de inicio. Todo ello, sin olvidar que la Ley atribuye a la Oficina de Conflictos la potestad de solicitar al Registro Mercantil, al Registro de Fundaciones y a las entidades Gestoras de la Seguridad Social las comprobaciones que necesite sobre los datos aportados por los Altos cargos, al menos en relación a la Declaración de intereses -art. 16.3 -.
De esta manera, la Oficina de Conflictos de Intereses dispone a priori de la información para elaborar el informe de la evolución patrimonial del alto cargo, todo ello sin perjuicio de la obligación que tienen aquellos de aportar toda la información que se les requiera, así como de comunicar todas aquellas circunstancias que sean relevantes a estos efectos -art. 24.3 -. Entre la información que necesariamente debería ser requerida, se encuentran las declaraciones del impuesto de Patrimonio realizadas por el alto cargo durante los años en los que estuvo desempeñando el cargo, en el caso de que las hubiera realizado, y el formulario equivalente del anexo -documento cuarto de la Orden HAP/1176/2015, de 15 de junio, por la que se aprueban los modelos de las declaraciones y comunicaciones a las que se refiere la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado - actualizado al momento del cese, pues, aunque es cierto que una vez que cesan deben presentar el certificado de la última declaración de Patrimonio, no es menos cierto que se ha previsto un plazo de tres meses, plazo que es el mismo que se previó para la elaboración del informe.
La Oficina de Conflictos de Intereses, con carácter previo a la aprobación del informe, tiene la obligación de trasladar la propuesta al interesado para que, en el plazo de quince días, pueda realizar las alegaciones que estime convenientes -art. 24.3 -. Una vez finalizado el citado plazo se procederá a la aprobación y posterior notificación al alto cargo -art. 24.3-.
La Ley prevé que si de los datos y hechos constatados de conformidad con el procedimiento establecido <<pudieran derivarse indicios de enriquecimiento injustificado, la Oficina de Conflictos de Intereses podrá solicitar la colaboración de la Agencia Estatal de Administración Tributaria a los efectos de aclarar dicha información>>. Con la redacción actual, parece que la Oficina de Conflictos de Intereses puede ejercer esta facultad de carácter discrecional, una vez finalizado el procedimiento. Sin embargo, esta opción no es satisfactoria, pues lo razonable sería que tras el trámite de audiencia, cuando se apreciasen indicios de enriquecimiento injustificado, se pudiera solicitar la colaboración de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria para que, en los casos necesarios, pudiera aportar luz al expediente. Igualmente sería razonable que, en los casos de indicios de enriquecimiento injustificado del alto cargo derivados de la información que obra en disposición de la Oficina de Conflictos de Intereses y de los datos aportados por los interesados, se pudiera solicitar la colaboración de la citada Agencia para aclarar aquellos aspectos que lo requiriesen con carácter previo a la propuesta del informe. Todo ello sin perjuicio de que cuando del informe pudiera derivarse la existencia de responsabilidades administrativas o penales, la Oficina de Conflictos de intereses debe trasladarlas a los órganos competentes para que, en su caso, inicien los procedimientos que resulten oportunos -art. 24.4 in fine-.
La Ley obliga a la Oficina de Conflictos de Intereses a informar cada seis meses al Gobierno de <<la actividad que desarrolle>> en relación a las comprobaciones de la situación patrimonial de los altos cargos tras el cese(11) -art. 24.5 -. Como puede apreciarse, el precepto se refiere a la obligación de información que se desarrolle en relación con el citado artículo. Por tanto, deberá informar sobre la situación de todos los expedientes que se estén tramitando y de aquellos que ya hayan finalizado, indicando incluso los supuestos en los que se ha solicitado colaboración a la Agencia Estatal Tributaria, en los que se ha procedido a dar traslado a los órganos competentes, por existir indicios de enriquecimiento injustificado.
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IV. DECLARACIONES DE ACTIVIDADES Y DE BIENES Y DERECHOS TRAS EL CESE
La Ley 3/2015 extiende la obligación de formular, tanto la Declaración de Actividades como la de Bienes y Derechos, a los altos cargos tras el cese, como instrumentos para el control del régimen de incompatibilidades y de posibles enriquecimientos injustificados.
Los altos cargo tienen la obligación de presentar la declaración de actividades que, en su caso, vayan a iniciar tras el cese, para lo cual debe ceñirse al modelo 5 de la Orden HAP/1176/2015, de 15 de junio, por la que se aprueban los modelos de las declaraciones y comunicaciones a las que se refiere la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado (12).
La obligación de declaración de actividades se extiende más allá, pues se exige que <<cada vez que el interesado inicie una nueva actividad económica durante el periodo de dos años desde el cese la declarará al Registro>>. Sin embargo, las declaraciones de actividad tras el cese, salvo que no se desarrolle ninguna que no exija presentación, requieren de un paso previo. Me refiero a la necesidad de contar con la resolución sobre la compatibilidad de la Oficina de Conflictos de Intereses prevista en el artículo 15.7 pues, con carácter previo al desarrollo de cualquier actividad privada, se exige el pronunciamiento de la citada Oficina, que se debe producir en el plazo de un mes desde la solicitud(13). Es en ese momento cuando el interesado podrá presentar la citada declaración ante el Registro(14).
Con este escenario no se entiende la duplicidad de trámites en la medida que si la Oficina de Conflictos de Intereses debe resolver con carácter previo la compatibilidad para que el cesado pueda presentar la citada declaración, y es la Oficina de Conflictos la encargada del Registro, lo razonable, en aras de la simplificación administrativa, sería que la Oficina comunicase la resolución directamente al Registro, evitando el trámite al interesado con independencia de la notificación que se realice al solicitante. En este sentido, con altas dosis de razón, Betancor se plantea las consecuencias en el hipotético supuesto de que la Oficina de Conflictos de Intereses supere el plazo de un mes que tiene para emitir su resolución sobre la compatibilidad cuando manifiesta: <<El artículo 16.1 dispone que “cada vez que el interesado inicie una nueva actividad económica durante el periodo de dos años desde su cese se declarará al Registro una vez dictada la resolución prevista en el artículo 15”. Por lo tanto, parece que la inscripción en el Registro es un requisito esencial para la prestación de la actividad. Y tal inscripción requiere la resolución de la Oficina. Si no se da tal resolución, no hay inscripción y no hay posibilidad de prestar la actividad. Sería una interpretación maximalista, discutible o excesiva. Parecería más razonable la previsión de otro mecanismo de control menos intrusivo como el silencio positivo, la declaración previa o, incluso, la comunicación>>(15).
2. Declaraciones de bienes y derechos
Junto con la Declaración de actividades, los altos cargos deben presentar en el Registro de Bienes y Derechos Patrimoniales el certificado de la última declaración anual presentada del impuesto de patrimonio, cuando tengan obligación de hacerlo, en el plazo de tres meses desde del cese -art. 17.1 -(16). En los casos en los que tengan la citada obligación, deberán presentar el modelo 5 de la Orden HAP/1176/2015, de 15 de junio, por la que se aprueban los modelos de las declaraciones y comunicaciones a las que se refiere la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.
Igualmente se les exige presentar la copia de la declaración de la renta de las personas físicas correspondiente al ejercicio de cese -art. 17.2 -.
Estas últimas declaraciones, más la que presentó anualmente el alto cargo durante el desempeño de su cargo y la de los años anteriores a la toma de posesión constituirán la base para que la Oficina de Conflictos elabore el informe de comprobación de la situación patrimonial que se ha expuesto anteriormente.
V. RÉGIMEN DE LAS PRESTACIONES COMPENSATORIAS
1. Prestaciones compensatorias
La Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, a diferencia de sus antecesoras, recoge un precepto específico dedicado a la compensación de los altos cargos tras el cese. Se trata de un artículo que no reconoce ningún tipo de derecho, ya que exclusivamente se refiere a quienes, de acuerdo con la normativa que le sea de aplicación, ya tengan reconocido este derecho, estableciendo por una parte que la compensación se percibirá mensualmente y, por otra, que tendrá una duración máxima de dos años -art. 6 -.
De esta manera, se debe acudir a distintas normas para dilucidar tanto los altos cargos que tienen reconocido el derecho, como el importe previsto(17).
El artículo 10.5.1ª de la Ley 74/1980, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981 dispuso que los ex-ministros del Gobierno(18) y asimilados que cesasen en el ejercicio de dichos cargos a partir del 1 de enero de 1981 tenían derecho a percibir a partir del mes siguiente en que se produzca el cese, y durante un plazo igual al que hubieran desempeñado el cargo, sin que puedan percibirse más de 24 mensualidades, una pensión indemnizatoria mensual igual a la doceava parte del 80% del total de retribuciones asignadas al cargo respectivo en el Presupuesto en vigor durante el plazo indicado(19). Por su parte, la disposición adicional duodécima de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992, dispuso que, con efectos económicos de 1 de enero de 1992, la norma primera del número 5 del artículo 10 de la Ley 74/1980, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981, será, asimismo, de aplicación a los cargos de Secretario de Estado y asimilados(20).
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Para el resto de altos cargos, hay que acudir a la normativa por la que se rigen, pero con carácter general han seguido el ejemplo de la normativa prevista para los miembros del Gobierno y Secretarios de Estado.
Otros ejemplos de compensaciones tras el cese
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El propósito de las compensaciones podría entenderse que es doble:
a) <<Compensar>> las limitaciones previstas para los altos cargos tras el cese para el ejercicio de la actividad profesional, cuyo plazo coincide con el periodo máximo en el que puede extenderse la compensación: dos años(21).
b) Favorecer la incorporación a la actividad profesional o laboral tras un periodo de incompatibilidad como consecuencia de la exigencia de dedicación exclusiva al cargo.
Sin embargo, cuando se analiza la regulación se observa que el primer argumento tiene distintos punto débiles que comienzan con el hecho de que la duración de la compensación va vinculada al tiempo de desempeño del cargo, con alguna excepción, mientras que la limitación para el ejercicio de algunas actividades profesionales es absoluta, al ser de dos años desde el cese, con independencia del tiempo que hubiese desarrollado el cargo(22). Igualmente, si acudimos a este primer criterio para justificar la medida de la compensación, la misma debería extenderse a todos los altos cargos, aunque los importes y la duración de la prestación fuesen distintos en virtud del grado de responsabilidad que se desarrollase.
El segundo de los argumentos igualmente resulta débil pues al quedar restringidas las compensaciones al presidente, ministros y secretarios de Estado, y otros altos cargos conforme a la normativa específica, son numerosos los que quedan fuera del régimen previsto, para los que existen limitaciones tras el cese y para los cuales no se prevé compensación alguna(23).
En este sentido, algunas Comunidades han diseñado un marco que, aunque tiene como referencia la Ley 74/1980, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 1981, supera a nuestro entender el régimen de la Ley 3/2015, tanto formal como materialmente. Así, por ejemplo, en Andalucía se distinguen dos grupos. El primero estaría integrado por presidente, vicepresidentes y titulares de las consejerías, a los que se les reconoce la doceava parte del 80% del total de retribuciones asignadas al cargo respectivo en el Presupuesto en vigor en el plazo indicado, durante un periodo igual al que hubieran desempeñado el cargo de forma continuada o con interrupción, con un límite de 24 meses. El segundo grupo lo componen los titulares de centros directivos de los servicios centrales de las Consejerías y de los organismos autónomos, así como de las delegaciones del gobierno de la Junta de Andalucía, que tendrán derecho a una asignación económica temporal de una mensualidad de las retribuciones del cargo en que se cesa por cada año de ejercicio, con un mínimo de tres mensualidades y un máximo de doce(24).
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Este modelo nos resulta más acertado, en la medida que favorece, sino una compensación por el tiempo que duran las limitaciones profesionales, al menos un periodo de reincorporación a la actividad profesional, que en la normativa estatal exclusivamente está destinada a los cargos que hemos señalado.
2. Incompatibilidad de las retribuciones
Como una extensión del principio de retribución única de los altos cargos(25), el artículo 7 de la Ley 3/2015 reproduce literalmente el artículo 1 del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad(26), para establecer un amplio régimen de incompatibilidades de las pensiones indemnizatorias(27), las prestaciones compensatorias y de cualquier otra percepción económica prevista con ocasión del cese, tanto pública como privada(28).
De esta manera, en primer lugar, se prevé que aquéllas serán incompatibles con cualquier otra percepción económica prevista con ocasión del cese sea cual sea el cargo, puesto o actividad en el sector público, incluyendo a estos efectos en el concepto de <<actividad en el sector público>> la desarrollada por los miembros electivos de las Cortes Generales, de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas y de las entidades locales, tanto si se trata de altos cargos como del restante personal de los órganos constitucionales y de todas las Administraciones Públicas, incluida la Administración de Justicia. Y, todo ello con independencia de que vaya con cargo a los Presupuestos de las Administraciones Públicas, a los entes, organismos y empresas que dependan de ellos, o con cargo a los presupuestos de los órganos constitucionales o que resulte de la aplicación de arancel.
En segundo lugar, se hace extensiva la incompatibilidad de percibir dichas pensiones o prestaciones con cualquier retribución que provenga de alguna de las actividades privadas compatibles previstas en el artículo 13.2.c). Esto es, las relativas a la mera administración del patrimonio personal o familiar, las de producción y creación literaria, artística científica o técnica, la asistencia ocasional y excepcional como ponente a congresos, seminarios, etc. y la participación en entidades culturales, con las condiciones y limitaciones establecidas(29).
Pero igualmente las mismas resultan incompatibles con la percepción de jubilación o de retiro por Derechos pasivos, o por cualquier otro régimen de la Seguridad Social público y obligatorio.
Por tanto, podemos afirmar que aquéllas tienen un carácter subsidiario, pues cualquier retribución pública o privada, con la excepción de las contempladas en el artículo 13.2.c), supondrá el decaimiento del derecho.
Este escenario puede resultar, en determinadas ocasiones, poco razonable en ya que si el alto cargo es cesado, en los supuestos que le corresponda la prestación compensatoria por el tiempo establecido, tenga la posibilidad de regresar a su puesto en el sector privado o se le haga una oferta que conlleve una retribución menor a la prestación compensatoria, generalmente la persona no se incorporará a la actividad privada porque le supondría un pérdida patrimonial y esperará a finalizar la precepción de la prestación compensatoria. Esta realidad resulta perjudicial para todos los implicados. El ex alto cargo, en primer lugar, se enfrenta a soportar un periodo de inactividad, cuando su deseo sea regresar a la actividad profesional, para no verse perjudicado económicamente. En segundo lugar, la empresa o entidad que ha ofrecido la incorporación al ex alto cargo pierde un activo, a no ser que su oferta sea superior a la prestación. En tercer lugar, la Administración se ve obligada a seguir pagando la retribución compensatoria, cantidad que se podría ahorrar si el ex alto cargo se incorporara a una actividad retribuida.
Por todos estos motivos, sería interesante que se fomentase la reincorporación de los cesados con medidas como: a) En los casos en que la cantidades a percibir por la nueva actividad privada fuesen inferiores a la pensión compensatoria, la Administración podría aportar la cantidad necesaria para alcanzar la misma por el tiempo restante de la prestación compensatoria. b) En los casos en que la cantidad sea por la nueva actividad privada sea igual o levemente superior se podría compensar con una indemnización de un tanto por ciento de las cantidades que podría percibir el alto cargo en el caso de agotar la prestación compensatoria.
En esta línea el Decreto 156/2016, de 15 de noviembre, sobre obligaciones y derechos del personal en cargos públicos en el País Vasco prevé, aunque exclusivamente para los supuestos en los que los ex altos cargos se incorporen a una actividad remunerada a tiempo parcial, que la prestación económica temporal se minorará de la remuneración percibida por la actividad a tiempo parcial, sin que en ningún caso la suma total pueda superar la cuantía de la primera -art. 46.5 -.
3. Procedimiento y consecuencias de la aceptación o renuncia de las prestaciones compensatorias
La Ley 3/2015, siguiendo la redacción del artículo 1.3 del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, exige a los altos cargos que cesen en los puestos que tengan previstas pensiones indemnizatorias, prestaciones compensatorias o cualquier otra percepción económica, la obligación de comunicar a la Oficina de Conflictos de Intereses su elección entre la percepción de las mismas o el desempeño de una actividad pública o privada retribuida o en caso de jubilación o retiro, la percepción de la correspondiente pensión.
El plazo previsto para comunicarlo es de quince días hábiles desde el cese o desde que se produzca la situación de incompatibilidad en la percepción de retribuciones o percepciones(30).
La comunicación que efectuará el ex alto cargo puede ser en un doble sentido:
a) Optar por la percepción de las pensiones indemnizatorias, prestaciones compensatorias y cualquier otra percepción económica prevista, en cuyo caso no podrá ejercer ninguna actividad económica pública o privada retribuida, incluso en los casos en que se renuncie a la retribución.
b) Optar por el desempeño de una actividad pública o privada retribuida en cuyo caso requerirá la autorización previa de la Oficina de Conflictos de Intereses, conforme al artículo 15.5 y 6 Ley 3/2015, o, en su caso, por la pensión de jubilación o retiro. En este caso, se producirá una renuncia, que debe realizarse por escrito como dispone el artículo 7.3 de la Ley 3/2015, de las pensiones indemnizatorias, prestaciones compensatorias y de cualquier otra percepción económica prevista con ocasión del cese.
4. Control y seguimiento de las compensaciones
El artículo 6.2 de la Ley 3/2015 atribuye a la Oficina de Conflictos de Intereses la supervisión, durante todo el tiempo que se perciba la compensación, de que se mantienen las condiciones que motivaron su reconocimiento. Esta función resulta absolutamente razonable en la medida que como hemos analizado, a ella le corresponde la <<llevanza y gestión de los Registros de Actividades y de Bienes y Derechos de los altos cargos de la Administración General del Estado -art. 19.4.d) -, requerir su decisión a los que cesen en el ejercicio de las obligaciones previstas en la Ley -art. 19.4.c)-, recibir la comunicación por parte de los ex altos cargos de la aceptación o renuncia de las prestaciones y de recibir y resolver sobre la compatibilidad en el plazo de dos años tras el cese -art. 16->>. Por tanto, la Oficina de Conflictos de Intereses dispone de todos los datos necesarios para realizar el seguimiento del mantenimiento de las condiciones que motivaron el reconocimiento de la compensación.
VI. LIMITACIONES AL EJERCICIO DE ACTIVIDADES
1. El problema de las puertas giratorias
Esta materia es una de la cuestiones más espinosas del régimen de los altos cargos(31), pues como expresaría Meritxell Batet, del Grupo Socialista, en las comparecencias en relación con las iniciativas sobre la regeneración democrática y la lucha contra la corrupción, de 24 de abril de 2014, <<Es verdad que es una cuestión socialmente sensible y que a mi grupo parlamentario le preocupa muchísimo, pero creo que también tenemos que ser realistas y abordar esta cuestión con un cierto rigor. Nos tenemos que preguntar cómo plasmamos en una ley el modo de evitar el conflicto de intereses real de altos cargos o de cualquier persona que se dedique a la política -también, por ejemplo, los parlamentarios-, sin que esa regulación o ese constreñimiento a la dedicación futura o pasada a una vida privada, a una vida profesional, suponga la muerte civil de la persona. Está bien que haya unas limitaciones, y seguramente por eso el análisis tiene que ser muy fino. No sirve la brocha gorda, hay que analizar realmente cuándo hay un conflicto de intereses en la dedicación privada a la empresa o a cualquier entidad privada y el ejercicio de un cargo público. Lo que no puede ser es que después de haber ocupado un cargo de responsabilidad pública política no puedas hacer nada más, porque eso también es un problema a la hora de decir si queremos o no que las personas nos dediquemos eternamente a la política. La profesionalización de la política es algo que no nos gusta. Por tanto, hay que conseguir -y no me parece sencillo, y por eso les traslado la reflexión, por si ustedes nos pueden aportar algo- una ley que evite ese conflicto de intereses, pero que al mismo tiempo no suponga la muerte civil de la persona que se ha dedicado a la política provisionalmente durante una etapa de su vida>>(32). En un sentido similar se expresaba José Alberto Martín-Toledano del Grupo Parlamentario Popular: <<compartimos la reflexión que se ha realizado desde el Grupo Socialista sobre la puerta giratoria. Es muy difícil precisar en qué casos se produce una incompatibilidad entre el ejercicio político o de alto cargo y, en el futuro, otra actividad profesional. Un límite excesivo puede hacer que lo que se critica, con justicia muchas veces, desde la sociedad, que es la profesionalización del político, quede incrustado de tal manera que el que se dedique a la política da un paso que aquí se ha calificado de muerte civil. Pues casi, a lo mejor muerte económica o profesional, es decir, hacer muy difícil a qué dedicarse. Si además queremos que tenga experiencia y conocimientos en una materia, le proponemos que ocupe un alto cargo porque tiene esa experiencia y esos conocimientos y luego ya no los puede ejercer, no sé quién va a querer ocupar altos cargos y ese también es un problema de calidad democrática>>(33).
Con todo, las limitaciones al ejercicio de actividades privadas tras el cese de los altos cargos ya encuentra antecedentes en el primer tercio del siglo pasado, como en el Real Decreto Ley de 12 de octubre de 1923, y es una constante desde la Ley 25/1983, de 26 de diciembre, sobre incompatibilidades de altos cargos. Aunque para ser precisos fue la modificación operada en esa norma por la Ley 9/1991, la que introdujo el punto segundo al artículo 9 para disponer que: <<Durante los dos años siguientes a la fecha de su cese en el desempeño de un alto cargo se abstendrán igualmente de desarrollar actividades privadas directamente relacionadas con expedientes sobre los que hayan dictado resolución en el ejercicio del cargo>>. Posteriormente la Ley 12/1995, de 11 de mayo, de Incompatibilidades de los Miembros del Gobierno de la Nación y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado reprodujo la fórmula de la Ley anterior pero amplió la limitación al prohibir que se celebraran contratos de asistencia técnica, servicios y similares con las Administraciones Públicas. La Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado introdujo, en parte, el modelo que sigue la Ley 3/2015, aunque existen diferencias sustanciales que marcan un cambio de criterio, aunque sea leve, como veremos en las siguientes páginas.
La Ley 3/2015 establece un plazo de dos años de limitación para el ejercicio de actividades privadas tras el cese para los altos cargos. Una limitación que no es absoluta pues solo afecta a los supuestos en que los interesados pretendan incorporarse a entidades privadas que se hayan visto afectadas por decisiones en las que hayan participado(34) o cuando los altos cargos lo hayan sido en organismos reguladores, sin olvidar, el especial régimen de la la reincorporación a la actividad profesional en empresas privadas donde desarrollaban su actividad antes de su nombramiento como alto cargo. Por tanto, en los demás casos, no existe restricción alguna para la reincorporación a la actividad profesional tras el cese, salvo las formales, como la <<autorización>> de la Oficina de Conflictos de Intereses -art. 15.7 -.
De esta forma, se pueden distinguir dos regímenes distintos, uno general para todos los altos cargos y otro limitado para los altos cargos de los organismos reguladores.
La Ley 3/2015 ha ampliado este ámbito y ha incluido a las entidades que pertenezcan al mismo grupo societario. Una extensión que debe valorarse positivamente pues de otra manera resultaba enormemente sencillo eludir esta limitación. Con todo, existen vacíos con esta previsión que ha resaltado Betancor cuando manifiesta que <<el ámbito subjetivo de la prohibición ya plantea problemas iniciales. ¿Qué sucede con las entidades vinculadas o dependientes de las empresas que no forman parte del grupo societario? ¿Qué sucede con las fundaciones de las empresas? En puridad no forman parte del grupo societario. No forman parte porque no son “sociedades” que comparten el mismo titular. Así, un alto cargo podría sortear la prohibición si presta servicios para una de estas fundaciones. Igualmente sucedería con las asociaciones empresariales. En ambos casos, no serían entidades “afectadas” por el ejercicio de sus funciones. Cabría la posibilidad de incluir a las asociaciones empresariales por una suerte de afectación indirecta, pero no habría duda de que dicha afectación no se produciría en el caso de las fundaciones>>. Pero es mucho más transcendente, siguiendo al mismo autor, que la prohibición se refiera a prestar servicios en dichas entidades. <<¿Qué sucede si el alto cargo pasa a trabajar para un despacho de abogados que, a su vez, presta servicios a empresas sometidas a regulación? ¿O si lo hace para un lobista? No estaría sujeto a restricción alguna. La intermediación de un tercero que sí podría prestar servicios a la empresa podría romper la prohibición. Es un fallo muy relevante que cuestiona, una vez más, la eficacia de la prohibición>>(35).
Al margen de estas relevantes cuestiones debemos señalar que la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado tenía un ámbito aparentemente más amplio en la medida que prohibía que los ex altos cargos pudieran <<desempeñar sus servicios en empresas o sociedades privadas relacionadas directamente con las competencias del cargo desempeñado>> -art. 8.1 -, mientras que la Ley 3/2015 lo restringe a la prestación de servicios en entidades privadas que hayan resultado afectadas por decisiones en las que el cargo hubiera participado(36).
Sin embargo, este carácter inicialmente más amplio va más allá pues recordemos que la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado define por una parte el concepto de relación directa -art. 8.1.a) y b) - y la Ley 3/2015 concreta el relativo a la participación en la adopción de una decisión que afecta a la entidad(37). Y así, en la Ley 3/2015 el concepto de <<participación en la adopción de una decisión que afecta a una entidad>> es mucho más estricto pues, a diferencia de la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado que exclusivamente se limitaba a los supuestos en que los altos cargos, sus superiores a propuesta de ellos o los titulares de los órganos dependientes, por delegación o sustitución, hubieran dictado resoluciones en relación con dichas empresas o sociedades, la nueva ley lo extiende también a los supuestos en los que haya emitido informe preceptivo o acto equivalente sometido al Derecho Privado.
Igualmente, en relación a las decisiones emanadas de órganos colegiados, la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado tenía un alcance más amplio, ya que exclusivamente requería que los altos cargos hubieran intervenido en las sesiones en las que se hubiera adoptado un acuerdo o resolución en relación con la entidad privada, mientras que la Ley 3/2015 precisa el concepto de intervención que incluye tanto la participación mediante voto como la simple presentación de la propuesta sobre la que hubiera decidido el órgano adoptando una decisión en relación a la empresa o entidad.
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En este sentido, como apuntó el Informe del Tribunal de Cuentas núm. 1.152, de fiscalización del cumplimiento de la normativa en materia de indemnizaciones recibidas por cese de altos cargos y el régimen retributivo de altos directivos de determinadas entidades del sector público estatal, ejercicio 2012-2014, la Oficina de Conflictos no valoró los supuestos de posible conflicto de interés cuando el ex alto cargo inició <<una actividad, aunque fuese privada, en una empresa de nueva creación (ya que uno de los criterios de la LCI para declarar el conflicto de intereses era que la empresa en la que el alto cargo fuera a prestar sus servicios hubiese tenido alguna relación con la entidad en la que desempeñó el cargo)>>. Sin embargo, este Tribunal consideró, con buen criterio, que, en estos casos, también se pueden producir conflictos de intereses y se debería tramitar un procedimiento para su valoración que, en algunos casos, vendría exigido por la normativa propia de las distintas entidades. Esta previsión no se ha incorporado a la nueva Ley 3/2015, hecho del que se pueden derivar problemas significativos en la medida que se ha contemplado una visión simple de las puertas giratorias en la que únicamente se recoge la cautela de evitar que los ex altos cargos puedan incorporarse a empresas o entidades que se vieron afectadas por sus decisiones. Sin embargo, no se preocupa ni ocupa de la posibilidad de que el ex alto cargo se incorpore a una nueva empresa o realice actividad profesional con el fin de “emplear” sus contactos y conocimientos recientes para su beneficio, en una situación que claramente debería estar en el marco del conflicto de intereses.
También resulta necesario referirse a la prohibición absoluta que el artículo 15.5 de la Ley 3/2015 impone a todos los altos cargos que hayan participado en decisiones que hayan afectado a las empresas o entidades, durante el periodo de dos años tras el cese, de celebrar por sí mismos o a través de entidades participadas por ellos directa o indirectamente en más del diez por ciento(38), contratos de asistencia técnica, de servicios o similares con la Administración Pública en las que hubieran prestado servicios, directamente o mediante empresas contratistas o subcontratistas, siempre que guarden relación directa con las funciones que ejercía el alto cargo.
Esta previsión supone una atemperación en el rigor de la limitación que se encontraba en la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado -art. 8.3 -que como dejó de relieve el Consejo de Estado en el Dictamen al Anteproyecto <<la citada Ley se extiende a determinados tipos de contratos a celebrar con cualquier Administración Pública) y que consiste en reducir la limitación a determinados contratos celebrados con la Administración Pública en la que el alto cargo hubiera prestado servicios(39), y siempre que el contrato guarde relación directa con las funciones que ejercía el alto cargo(40), lo que también supone reducir el ámbito objetivo de aplicación de la limitación en el ejercicio de actividades privadas con posterioridad al cese respecto del actualmente vigente>>.
Con todo, pese a las posibles mejoras y avances de la Ley 3/2015 en relación a las incompatibilidades de los altos cargos tras el cese, lo cierto es que la norma continúa en una misma dimensión tradicional de las puertas giratorias. Una dimensión que pretende evitar que aquellos puedan <<favorecer>> a empresas privadas, en términos generales, durante el desempeño de su cargo con el fin de lograr una vía de incorporación tras el cese, como un mecanismo de pago por los servicios o favores prestados. Sin embargo, existe otra dimensión muy significativa e igualmente peligrosa que podría pasar absolutamente desapercibida que consiste en <<reclutar>> al cesado en empresas, generalmente con unas remuneraciones muy significativas, en sectores en los que el alto cargo tuvo responsabilidades durante el desempeño del cargo, pero de los que adolecía de ninguna experiencia con anterioridad. Un problema que ha sabido contemplar la Ley 3/2016, de 30 de noviembre, de Estatuto de los Altos Cargos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León cuando aporta un nuevo giro de tuerca sobre esta materia. Así, al margen de contemplar la incompatibilidad para prestar servicios en entidades privadas que hubieran sido afectadas por decisiones en las que hubieran participado de forma individual, contempla la prohibición de los altos cargos, durante dos años, de prestar servicios en entidades privadas de un sector en el que no tuvieran experiencia profesional previa a su nombramiento y sobre el que hubieran tenido responsabilidades durante el ejercicio de sus funciones -art. 14.1 -.
B) Régimen de los altos cargos procedentes de organismos reguladores o de supervisión
Esta previsión no tiene precedentes en la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado y viene a contemplar un supuesto particular, relativo a quienes hayan sido alto cargo por razón de ser miembros o titulares de un órgano u organismo regulador o de supervisión, entre los que se incluyen necesariamente los altos cargos de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia y el Consejo de Seguridad Nuclear. Al cesar, a estos altos cargos se les impone la prohibición de prestar servicios en entidades privadas que hayan estado sujetas a su supervisión o regulación, durante dos años(41).
Desde la Ley 25/1983, de 26 de diciembre, sobre incompatibilidades de altos cargos, tras la reforma que sufrió por la Ley 9/1991, el periodo se ha mantenido en dos años en la Ley 12/1995, de 11 de mayo, de Incompatibilidades de los Miembros del Gobierno de la Nación y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado - art. 2.3 - y en la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado -art. 8.1 -, línea que ha seguido la Ley 3/2015 (42). Sin embargo, existe una tendencia a ampliar el plazo de las limitaciones tras el cese y así se dejó de relieve en la enmienda núm. 58 del Grupo Parlamentario IU, ICV-EUiA, CHA: la Izquierda Plural cuando solicitó una ampliación de los dos años a cinco(43). Tendencia que también se ha hecho visible en el Decálogo del acuerdo PSOE-Ciudadanos, que prevé que <<se fijará un periodo de incompatibilidad de cinco años para quienes pretendan incorporarse ex novo a empresas, fundaciones o entidades dependientes de ellas>>(44).
El plazo en el que los altos cargos tienen limitaciones para el ejercicio de actividades profesionales en el ámbito privado es y será una cuestión no ajena a la disparidad de criterios entre los que creen que la mejor opción se encuentra en extender el máximo la limitación de la actividad privada que pueda tener cierta vinculación con el desempeño del alto cargo, de aquellos otros que estiman más adecuadas las fórmulas que reducen al mínimo tiempo las limitaciones tras el cese(45). Un tiempo de espera que como manifiesta el Informe Nolan <<no son castigos sino un modo de mantener la confianza pública>>(46). Es decir, persiguen evitar no sólo el abuso o uso de información privilegiada y de contactos, sino también del daño que causa la imagen de los ex altos cargos haciendo uso del fenómeno de las puertas giratorias. Sin embargo, la limitación temporal exclusivamente evita la <<incorporación durante un tiempo>>, pues transcurrido el mismo el hecho será inevitable. Por tanto, quizá haya que buscar nuevos instrumentos para evitar la corrupción en este campo aunque el camino es complejo, pues las puertas giratorias no solo se encuentran entre los altos cargos al cesar y al incorporarse posteriormente al sector empresarial sino también, no lo olvidemos, en el sector empresarial que emplea esta técnica para ubicar a su personal en altos cargos de la Administración, para que posteriormente regrese a la empresa en un movimiento giratorio de 360 grados(47).
Para concluir este apartado es necesario realizar alguna observación en cuanto al plazo de extensión temporal de las limitaciones previstas, todo ello en la medida que no parece inicialmente sensato que el periodo de dos años sea el mismo con independencia del tiempo en el que el alto cargo haya desempeñado su tarea pues en puridad sería lo mismo, a estos efectos, haber ocupado el cargo un día o cuatro años. Todo ello siempre que el ex alto cargo desee desarrollar actividad en una entidad privada que haya resultado afectada por decisiones en las que hubiera participado.
Así resulta acertado que el Legislador haya restringido las limitaciones tras el cese a los supuestos en los que el alto cargo haya participado en decisiones que hayan afectado a la entidad a la que pretende incorporarse durante el tiempo que estuvo desarrollando sus funciones, pero no es razonable que después se prevea un plazo objetivo de dos años tras el cese. Nos podemos encontrar ante supuestos en los que la decisión del alto cargo que afectó a la entidad se produjo tres años antes de ser cesado. A partir de ese momento, caerá sobre el mismo la limitación de dos años. Esta misma limitación se produciría en los supuestos en que la decisión fuese adoptada el mismo día en que se produjo el cese. Por este motivo, de lege ferenda proponemos que se depure el sistema y el dies a quo para el cómputo de los dos años se produzca en el momento en que se dictó la resolución en la que participó el alto cargo.
Es distinto el caso de quienes fueron altos cargos por razón de ser miembros o titulares de un órgano u organismo regulador o de supervisión, entre los que se encuentran en todo caso los altos cargos de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, la Comisión nacional de los Mercados y de la Competencia y el Consejo de la Seguridad Nacional, para los que la Ley establece una limitación objetiva para prestar servicios en entidades privadas que hayan estado sujetas a su supervisión o control en los dos años posteriores al cese. En estos supuestos se produce una acción continuada de supervisión y/o regulación durante todo el tiempo en el que el alto cargo desarrolló su actividad.
4. Requisitos para el desarrollo de actividades privadas tras el cese
El artículo 15.6 de la Ley 3/2015 impone la obligación, a todos los que hubieran ocupado un alto cargo, de efectuar una declaración de cada nueva actividad que pretendan desarrollar con carácter previo a su inicio, durante un plazo de dos años, ante la Oficina de Conflictos de Intereses(48).
Esta redacción parece indicarnos que nos hallamos ante una simple declaración previa al inicio de actividad. Sin embargo, posteriormente se prevé un procedimiento en el que se incluye un plazo para que la Oficina de Conflictos de Intereses se pronuncie sobre la compatibilidad, un trámite de alegaciones y la notificación al interesado y a la empresa o entidad a la que pretenda incorporarse. De esta manera, la Ley contempla realmente una autorización, aunque diseñada de manera defectuosa, donde la presentación de la declaración de actividad realmente es una solicitud y el informe de la Oficina de Conflictos, una resolución.
Esta declaración, realmente con naturaleza de solicitud de autorización, tiene un carácter previo al inicio de la actividad y requiere la emisión de un informe-resolución de la citada Oficina, que deberá ser emitido en el plazo de un mes desde la solicitud(49). Durante el procedimiento, se tramitarán las alegaciones que fueran necesarias tanto al interesado como a la entidad en la que fuese a prestar sus servicios, si se observase que se pudiera vulnerar el régimen de limitaciones previsto en el artículo 15(50).
Una vez dictada la resolución será notificada tanto al interesado como a la entidad donde el mismo desempeñará su actividad profesional, siendo requisito necesario para la incorporación(51). Sin embargo, la Ley 3/2015 no ha incorporado la práctica de la Oficina de Conflictos de comunicarla a la entidad en la que el ex alto cargo desarrolló sus cometidos, opción que resulta interesante. En este sentido, igualmente la citada Oficina ejercitó, como puso de manifiesto el Tribunal de Cuentas, en su informe núm. 1.152, de fiscalización del cumplimiento de la normativa en materia de indemnizaciones recibidas por cese de altos cargos y el régimen retributivo de altos directivos de determinadas entidades del sector público estatal, ejercicio 2012-2014 <<la posibilidad de remitirse a la entidad en la que el alto cargo desempeñó su función para pedir un informe sobre la compatibilidad>>(52), práctica que a todas luces resulta acertada. Sin embargo, lo llamativo es que en todo caso, como deja de manifiesto el citado informe del Tribunal de Cuentas, la Oficina de Conflictos de Intereses siguió el criterio del mismo. Sin duda, este automatismo no resulta especialmente positivo pues hace recaer materialmente la decisión en el órgano o entidad en la que el alto cargo desarrolló sus funciones. Si esta es la opción elegida bastaría, en un ejercicio de claridad, que se expresase que el referido informe tendrá un carácter preceptivo y vinculante. Sin embargo, este criterio resulta peligroso ya que hace depender una cuestión de gran relevancia, como es la ausencia de incompatibilidad de un ex alto cargo, de la entidad en la que fue alto cargo, provocando en algunos casos un posible conflicto de interés personal.
El interesado, una vez que obtenga, la <<resolución>> de la Oficina de Conflicto de Intereses deberá proceder a declararla al Registro de Actividades, un cometido que bien podría realizar de oficio la citada Oficina, al depender el Registro de la misma(53). A los efectos de la compatibilidad, lo relevante debe ser la <<autorización>> y la inscripción en el Registro exclusivamente debe tener un efecto de publicidad, sin perjuicio de las infracciones que se pudieran derivar del incumplimiento de esa última obligación.
Por último, la Ley 3/2015 no prevé nada sobre el sentido del silencio, que debería ser positivo(54), ni de las posibles vías de recursos, que deberían recaer en el Consejo de Ministros.
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5. Retorno a la actividad desarrollada con anterioridad
Desde la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado se reconoce la particularidad de los altos cargos que con anterioridad a ocupar el puesto público hubieran ejercido actividad profesional en empresas privadas cuales quieran reincorporarse no incurrirán en incompatibilidad -art. 8.2 -(55). Sin embargo, esta máxima no es absoluta pues está sujeta a dos exigencias(56):
a) Que la actividad que vayan a desarrollar en las mismas se dé en puestos de trabajo que no estén directamente relacionados con las competencias del cargo ocupado(57).
La fórmula de la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado ha sido repetida por el artículo 15.4 de la Ley 3/2015(58) y como entonces podría pensarse que da como resultado un régimen más laxo para los supuestos en los que los altos cargos se reincorporan a su actividad previa en la medida que exclusivamente se exige que el puesto de trabajo, no la actividad desarrollada por la entidad, no esté <<directamente>> relacionado con las competencias que desempeñó el ex alto cargo. Mientras que las nuevas actividades requieren una vinculación directa entre la actuación del ex alto cargo y la entidad privada en términos generales.
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Un caso particular, y no por ello poco común, pues la mayoría de los altos cargos proceden de la función pública, se encuentra en los supuestos de reingreso en la función pública, para lo cual no existe problema ni límite alguno(59). Sin embargo, en los supuestos en que los mismos tuviesen reconocida la compatibilidad para prestar servicios retribuidos de carácter privado, estarán sujetos a las previsiones relativas a las limitaciones al ejercicio de actividades privadas con posterioridad al cese -art. 15.8 -.
6. Especial consideración de los supuestos de denegación de la compatibilidad del ex alto cargo
La negativa de la compatibilidad de la nueva actividad privada por parte de un ex alto cargo por parte de la Oficina de Conflictos en el plazo de dos años desde el cese, impedirá al mismo el ejercicio de la actividad.
En el caso de la Administración del Estado, la compensación tras el cese está prevista exclusivamente para los ministros, secretarios de estado y asimilados, con las limitaciones temporales expuestas, esta situación puede suponer un problema al ex alto cargo, en la medida que no tendrá derecho a las prestaciones compensatorias ni podrán desarrollar la actividad privada que les ha sido ofertada.
Esta realidad requiere ser atendida, pues lo razonable sería que si se produce una denegación de compatibilidad durante el plazo de los dos años tras el cese, para los casos en que no existe prestación compensatoria o incluso cuando se ha agotado, se estableciese alguna medida de prestación compensatoria de naturaleza económica. Esta propuesta ha sido incorporada de manera satisfactoria en el Decreto 156/2016, de 15 de noviembre, sobre las obligaciones y derechos del personal cargo público en el País Vasco. En esta norma se prevé que, para los casos en que ha sido denegada la compatibilidad, se podrá compensar económicamente al ex alto cargo. Una compensación que consistirá en la cantidad bruta prevista para la prestación económica temporal por el tiempo mínimo indicado en la oferta del contrato de trabajo y con un máximo dos años desde la finalización de la prestación del servicio, con independencia de la fecha de solicitud -art. 38.2 -. De esta manera, aunque en muchos casos las cantidades previstas en el contrato ofertado sean muy superiores a las establecidas para las compensaciones temporales, al menos el ex alto cargo será, aunque sea parcialmente, resarcido por la incompatibilidad concreta establecida.
Arribas López, E., <<Cese de funcionarios en puestos de trabajo de libre designación y derechos fundamentales>>, Actualidad Administrativa, núm. 2, Quincena del 16 al 31 ene. 2011, Tomo 2.
Meseger Yebra, J., Conflictos de intereses e incompatibilidades de los miembros del Gobierno y Altos Cargos de la Administración, Bosch, Barcelona, 2007, pp. 153 a 155.
Mora Ruiz, M., <<El rediseño funcional de los procedimientos administrativos como instrumento nuclear para la aplicación de Técnicas de simplificación>>, en Gamero Casado, E., (coord.), Simplificación del procedimiento administrativo y mejora de la regulación: una metodología para la eficacia y el derecho a la buena administración, Ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2014, pp. 77-118.
Pérez Monguió, J. Mª., <<Régimen de los altos cargos de la Administración de la Junta de Andalucía>>, en AA.VV. Estudios sobre el Gobierno y la Administración de la Junta de Andalucía, IAAP, pp. 221-278.
Pérez Monguió, J. Mª. y Fernández Ramos, S., Estatuto del Alto Cargo, Thomson-Aranzadi, 2016.
Rodríguez Cardo, I., <<Pensiones e indemnizaciones de ex Ministros, ex altos cargos y ex Parlamentarios>>, Actualidad laboral, núm. 4 (2013).
(1). El Real Decreto 2102/1983, de 4 de agosto, estableció el estatuto de los Ex Presidentes del Gobierno atribuyéndoles ciertas prerrogativas <<durante los cuatro años inmediatos siguientes a partir del momento de su cese>> (artículo 1). En particular, como dotación económica se preveía una asignación equivalente a 15.025,30 euros anuales para gastos de oficina, atenciones de carácter social y alquileres de inmuebles, limitada en todo caso al plazo de cuatro años. Posteriormente, mediante el Real Decreto 405/1992, de 24 de abril, se suprimió dicha limitación temporal, de forma que las prerrogativas asignadas a los ex Presidentes, ampliadas respecto a la normativa anterior, pasaban a poder disfrutarse con carácter vitalicio. Además, se les reconocía derecho a la pensión indemnizatoria prevista en el artículo 10, número 5, norma primera, de la Ley 74/1980, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981. Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, disposición adicional primera dispone que <<Quienes hubieran sido Presidentes del Gobierno tienen derecho a utilizar dicho título y gozarán de todos aquellos derechos, honores y precedencias que legal o reglamentariamente se determinen>>. Este es el régimen legal que perdura hasta nuestros días con apenas modificaciones, entre ellas la operada en 2008 con la reforma de la Ley Orgánica del Consejo de Estado que creaba la categoría de consejero nato retribuido con carácter vitalicio para los ex presidentes del Gobierno de España. Y un criterio similar se sigue en buena parte de las Comunidades Autónomas en relación con los expresidentes de cada Comunidad. Véanse, entre otros, Ley 6/2002, de 2 de agosto, de Estatuto de los ex Presidentes de la Generalitat Valenciana; Ley 6/2003, de 22 de abril, del Estatuto de los ex Presidentes de la Generalidad de Cataluña; Ley 2/2005, de 8 de abril, por la que se regula el Estatuto de los ex Presidentes de la Junta de Andalucía; Ley 12/2005, de 27 de diciembre, reguladora del Estatuto de los ex Presidentes de la Junta de Castilla y León, entre otros.
(2). Una de la cuestiones relevantes tras el cese es el deber de sigilo que, aunque no se contempla en la Ley 3/2015, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno sí que se recoge como principio de actuación <<Guardarán la debida reserva respecto a los hechos o informaciones conocidos con motivo u ocasión del ejercicio de sus competencias>> -26.2.b).2º-. Un principio que se recoge expresamente, por ejemplo, en la Resolución de 10 de julio de 2003, del Consejo de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, por la que se aprueba el Reglamento de Régimen Interior de la Comisión Nacional del Mercado de Valores cuando dispone que <<Los miembros del Consejo deberán guardar secreto, incluso después de cesar en sus cargos, de cuantas informaciones reservadas o confidenciales hubieran tenido conocimiento en el ejercicio de sus funciones>>, o en el artículo 28 del Real Decreto 1440/2010, de 5 de noviembre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Seguridad Nuclear. En este sentido hubiera sido oportuno seguir el ejemplo del artículo 28.2 de la Ley 1/2014, de 18 de febrero, de regulación del estatuto de los cargos públicos del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura que dispone <<Los cargos públicos, ni durante su mandato ni después de su cese, pueden utilizar o transmitir en provecho propio o en el de una tercera persona la información que no sea pública y que hayan obtenido en el ejercicio de su cargo público>> o del artículo 17, Deberes de sigilo y discreción, del Acuerdo de 17 de octubre 2013, por el que se aprueba el Código de Buen Gobierno de los Miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Comunidad Autónoma de Cantabria.
(3). El EBEP -art. 60.2 - dispuso que el personal de designación política no podrá formar parte de los órganos de selección de empleados públicos. No obstante, alguna Ley ha dado un paso ulterior. Es el caso de la reciente Ley 13/2015, de 8 de abril, de Función Pública de Extremadura, según la cual en ningún caso pueden formar parte de los órganos de selección, el personal que desempeñe cargos de designación política <<o los haya desempeñado en los últimos dos años>> –art. 97.4.a).Tras conocerse que la que fuera consejera de Sanidad y Dependencia en la legislatura anterior, María Jesús Mejuto, había sacado prácticamente un 10 en unas oposiciones del Servicio Extremeño de Salud (SES) convocadas bajo su mandato, el Gobierno de Extremadura estudió en enero de 2014 un nuevo régimen de incompatibilidades que prohibiese a los altos cargos del Gobierno regional presentarse a unas oposiciones que <<hayan sido convocadas y desarrolladas>> por el mismo Ejecutivo (El Periódico de Extremadura, 22 enero 2014). Sin embargo, esta medida no fue finalmente adoptada.
(4). Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España -art. 25.4 -.
(5). Véase E. Arribas López, <<Cese de funcionarios en puestos de trabajo de libre designación y derechos fundamentales>>, Actualidad Administrativa, núm. 2, Quincena del 16 al 31 Ene. 2011, Tomo 2.
(6). Por ejemplo, Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España -art. 25.4 -; Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal -art. 36.3 -; Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia -art. 23.1 -; Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal -art. 24.6 -; Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno -art. 37.2 -.
(7). Sentencia de 9 jul. 2008 del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, rec. 248/2005, referente al cese del director de la Agencia Catalana de Protección de Datos, en la cual se expresa que el Director de la Agència es un alto cargo, pero no un cargo de confianza del Consell Assessor, como erróneamente se le califica, tanto en el informe como en el escrito de contestación de la demanda: <<El Director de la Agència reviste la naturaleza de un órgano de gobierno de un organismo independiente, y erigiéndose como garantía de esta independencia el hecho de que su nombramiento y su cese no puedan ser libremente acordados por el poder ejecutivo, sino que requieren la participación -indirecta pero necesaria- de diversas instituciones, así como la concurrencia probada, en el supuesto de separación, de una de las causas tasadas, legalmente establecidas>>. En este caso, el tribunal apreció que el procedimiento tramitado vulneró el derecho de audiencia del interesado, al igual que se infringió el deber de motivación en la resolución dictada, al carecer de razonamiento alguno acerca de las funciones que se consideraban incumplidas por el recurrente, Si bien a pesar de ello el Tribunal consideró pertinente pronunciarse sobre la cuestión de fondo, esto es, la conformidad o no a derecho de la decisión de cese del Director de la Agencia.
(8). En puridad, como dejó de manifiesto el Tribunal de Cuentas, en su informe núm. 1.152, de fiscalización del cumplimiento de la normativa en materia de indemnizaciones recibidas por cese de altos cargos y el régimen retributivo de altos directivos de determinadas entidades del sector público estatal, ejercicio 2012-2014, aunque la Ley 5/2006 no contemplase esta modalidad de informe, <<este tipo de actuaciones, que ya se podían realizar con la normativa anterior e, indirectamente, estaban previstas en el artículo 18.5 del Real Decreto 432/2009, de 27 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento por el que se desarrolla la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado, no se realizaron durante el periodo fiscalizado (2012-2014), ni se obtuvieron resultados de la comparación de las declaraciones que se presentan con las inscritas con anterioridad, en aplicación de lo dispuesto en este precepto>> (p. 30, punto 2.26). Igualmente, existen leyes autonómicas que no contemplan expresamente la elaboración de un informe de la situación patrimonial del alto cargo tras el cese. Este es el caso, por ejemplo, de la Ley 3/2016, de 30 de noviembre, de Estatuto de los Altos Cargos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León cuando exige que en el plazo de un mes tras el cese, el alto cargo deberá presentar ante la Inspección General de Servicios la declaración notarial de sus bienes, derechos y obligaciones patrimoniales y la copia de la última declaración presentada del IRPF y, en su caso, del impuesto sobre patrimonio, salvo que fuera la misma que en ese momento constara en la citada Inspección -art. 13 -.
(9). En la Proposición no de Ley 162/001055, de 10 de octubre de 2014, presentada por el Grupo Parlamentario Socialista cuyo texto era: <<El Congreso de los Diputados acuerda impulsar, mediante las iniciativas parlamentarias oportunas, las modificaciones normativas necesarias para incorporar en la legislación tributaria y en el régimen de transparencia, incompatibilidades y conflictos de intereses de los parlamentarios, de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado, y sin perjuicio de las declaraciones que deban remitirse a los correspondientes Registros de Intereses, la exigencia de obtener y presentar, al inicio y al final de su mandato, sendas certificaciones de la correspondiente Administración Tributaria o Hacienda Foral que acrediten, tanto el cumplimiento de las obligaciones con la Hacienda Pública y la inexistencia de deudas tributarias vencidas y exigibles, como la situación patrimonial y las variaciones que en ésta se hayan producido durante el tiempo en que se hayan desarrollado sus funciones>> (BOCG serie D núm. 540, de 17 de octubre de 2014, p. 23).
(10). El Legislador ha dado una importancia significativa al desarrollo reglamentario en esta materia en la medida que la disposición final primera, bajo la rúbrica Habilitación normativa, en primer lugar impone al Gobierno una obligación genérica de adoptar las disposiciones necesarias para el desarrollo de la Ley sin establecer fecha para ello, pero seguidamente contiene una previsión específica en relación a los instrumentos y procedimientos para el examen de la situación patrimonial de estos cargos tras el cese cuando dispone: <<En el plazo de un año desde la entrada en vigor, deberá -el Gobierno- regular los instrumentos y procedimientos para que la Oficina de Conflictos de Intereses pueda llevar a cabo sus funciones de control de la situación patrimonial de los altos cargos tras el cese>>.
(11). Los Grupos Parlamentario Socialista y Entesa pel Progrés de Catalunya (GPEPC) solicitaron que también se remitiera copia de dicho informe al Congreso de los Diputados. Esta propuesta resultaba muy interesante, pues el Congreso debe controlar la acción del Gobierno. Sin embargo, todas las enmiendas fueron rechazadas en este sentido. Véanse enmiendas núm. 76 del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso (BOCG Serie A núm. 83-2, de 9 de diciembre de 2014) y núm. 47 Del Grupo Parlamentario Entesa pel Progrés de Catalunya en el Senado (BOCG Senado núm. 476, de 24 de febrero de 2015).
(12). Esta obligación ya se encontraba en la Ley 12/1995, de 11 de mayo, de Incompatibilidades de los Miembros del Gobierno de la Nación y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado cuando se establecía: <<Las personas que hubieren desempeñado alguno de los altos cargos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley deberán dirigir, durante el plazo establecido en el párrafo anterior -dos años- al Registro de Actividades establecido en esta Ley, una comunicación sobre la actividad que vaya a realizar>>.
(13). De modo similar, la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado había dispuesto (art. 8.4): <<Las personas que hubiesen desempeñado alguno de los altos cargos comprendidos en el artículo 3 deberán efectuar, durante el período de dos años a que se refiere el primer apartado de este artículo, ante la Oficina de Conflictos de Intereses prevista en el artículo 15, declaración sobre las actividades que vayan a realizar, con carácter previo a su inicio. En el plazo de un mes la Oficina de Conflictos de Intereses se pronunciará sobre la compatibilidad de la actividad a realizar y se lo comunicará al interesado y a la empresa o sociedad en la que fuera a prestar sus servicios>>. Pues bien, en interpretación de este precepto con ocasión del desarrollo reglamentario de la Ley 5/2006, el Consejo de Estado declaró: <<La nueva regulación introduce, pues, la novedad de requerir un pronunciamiento expreso de la Oficina de Conflictos de Intereses acerca de la compatibilidad de la actividad a realizar, que sólo puede referirse a una actividad privada como resulta de su comunicación, según dice expresamente el artículo 8 de la Ley 5/2006, no sólo al interesado sino a la empresa o sociedad en la que fuera a prestar sus servicios. () Por tanto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley, conforme al cual ha de interpretarse el artículo 11 de la misma, parece que la declaración de actividades posteriores al cese con el correspondiente pronunciamiento sobre la compatibilidad de la actividad habrá de limitarse a las privadas, ya que el reingreso a la función pública no podría condicionarse a un pronunciamiento de la Oficina de Conflictos de Intereses>>. Entendemos que esta interpretación permanece vigente con la Ley 3/2015.
(14). En el Portal de la Transparencia existe una sección donde se reflejan las autorizaciones vigentes de compatibilidad de los altos cargos tras el cese, en la que se contienen los datos del solicitante, la procedencia, la fecha de cese y autorización y la empresa o actividad autorizada. Véase http://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/categorias/Institucional/Autorizacion-de-actividad-privada-en-altos-cargos.html (Consultado el 8/2/2017).
(15). A. Betancor Rodríguez, <<Puertas giratorias: regulación y control>>, en AA.VV., La corrupción en España, Atelier, Barcelona, 2016, p. 171.
(16). En la Ley 1/2014, de 26 de junio, Reguladora del Código de Conducta y de los Conflictos de Intereses de los Cargos Públicos del País Vasco 1/2014 este plazo se reduce a un mes -art. 21.3 -.
(17). En el Portal de Transparencia se encuentran accesibles las indemnizaciones por razón de abandono del cargo, indicando el cargo, las fecha de cese, inicio y fin de la percepción, percepción mensual y total percibido. http://transparencia.gob.es/serviciosbuscador/buscar.htm?categoria=indemnizaciones〈=es
(18). Véase I. Rodríguez Cardo, <<Pensiones e indemnizaciones de ex Ministros, ex altos cargos y ex Parlamentarios>>, Actualidad laboral, núm. 4 (2013).
(19). El régimen aplicable a los presidentes del Gobierno a partir del momento de su cese será el previsto en el Real Decreto 405/1992, de 24 de abril, por el que se regula el Estatuto de los Ex Presidentes del Gobierno. En relación a la pensión indemnizatoria se prevé que: <<tendrán derecho a la pensión indemnizatoria prevista en el artículo 10, número 5, norma primera, de la Ley 74/1980, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981>> -art. 4.1-, y por tanto, sigue el mismo régimen que el resto de los miembros del Gobierno.
(20). Véanse los antecedentes en J. Meseger yebra, Conflictos de Intereses e incompatibilidades de los miembros del Gobierno y Altos Cargos de la Administración, Bosch, Barcelona, 2007, pp. 153 a 155.
(21). Betancor entiende que <<la indemnización no tiene una finalidad compensatoria, aunque se refiere exclusivamente a los altos cargos de los organismos reguladores, sino que se trata de una medida que garantiza la independencia. No pretende remediar el daño que el alto cargo sufre como consecuencia de la restricción de su libertad, en cuanto a reducir, que no eliminar, el incentivo que podría contaminar el ejercicio de la función. Es una medida para preservar el ejercicio independiente de la función que la Ley le asigna. Como alto cargo, el regulador no debería pensar en el “día después” de su cese en el organismo regulador porque, al menos durante un tiempo no superior a dos años, tiene resuelta la percepción de unos emolumentos con los que afrontar sus gastos personales y familiares>>, A. Betancor Rodríguez, <<Puertas giratorias: regulación y control>>, en AA.VV., La corrupción en España, Atelier, Barcelona, 2016, p. 177.
(22). Este argumento es el que sirve a Betancor para entender que no hay relación entre la indemnización y la prohibición, pues la última se extiende durante dos años mientras la percepción de la indemnización puede ser por un periodo menor en virtud del tiempo que desempeñó el cargo. Así manifiesta: <<entiendo que, en estos supuestos, la percepción no se extienda durante dos años, pero tampoco la prohibición a ejercer la actividad relacionada con el sector. No parece que exista proporcionalidad. No necesariamente tiene que darse una relación mecánica pero no son descartables supuestos de escandalosa desproporción. Supongamos que se produce la renuncia, la incapacidad o la separación a los dos meses del nombramiento. Percibirá una indemnización durante tal periodo pero la prohibición se extenderá durante dos años (). Si realmente se quiere preservar la independencia, la indemnización debe ofrecer el estímulo suficiente para que el ejercicio de la función no sea visto como una inversión cuyos réditos se obtendrán una vez cesado en el cargo, con independencia de la duración de este>>. A. Betancor Rodríguez, <<Puertas giratorias: regulación y control>>, en AA.VV., La corrupción en España, Atelier, Barcelona, 2016, pp. 177 y 178.
(23). Con todo, lo cierto es que generalmente al cesar los altos cargos optan por regresar a su actividad privada, salvo en los casos en que sean funcionarios y su interés sea regresar a la función pública, pues las retribuciones son mucho más elevadas que las medidas compensatorias articuladas. Así, como dejó de relieve el final de la Legislatura 2008-2011, de los 85 exaltos cargos que tenían derecho a la percepción de la compensación tras el cese, exclusivamente ejercieron el derecho 21, entre los que se encontraba solo uno de los 18 ministros con los que contó el presidente Rodríguez Zapatero. Como ejemplo, el expresidente y la exvicepresidenta renunciaron a su derecho al optar por percibir el salario derivado de su pertenencia al Consejo de Estado. Véase http://www.20minutos.es/noticia/1597488/0/ministros/zapatero/pension/ (consultado 28/07/2015).
(24). Se prevé para este grupo que cuando la fracción adicional del cargo inferior al año sea igual o superior a seis meses se computará como un año completo pero por el contario no se prevé nada en el supuesto de periodos adicionales inferiores al año. Véase J. M. Pérez Monguió, <<Régimen de los altos cargos de la Administración de la Junta de Andalucía>>, en AA.VV. Estudios sobre el Gobierno y la Administración de la Junta de Andalucía, IAAP, págs. 221-278.
(25). Véase, sobre el principio de retribución única, J. Pérez Monguió y S. Fernández Ramos, Estatuto del Alto Cargo, Thomson-Aranzadi, 2016, pp. 173-175.
(26). El artículo 1 del referido Real Decreto-ley se refiere al régimen de incompatibilidades de pensiones indemnizatorias, prestaciones compensatorias y percepciones similares y dispone (con carácter básico el artículo 149.1.13ª y 156.1 CE según su apartado 4), lo siguiente: <<1. Las pensiones indemnizatorias, prestaciones compensatorias y cualquier otra percepción económica prevista con ocasión del cese en cualquier cargo, puesto o actividad en el sector público son incompatibles con cualquier retribución con cargo a los Presupuestos de las Administraciones Públicas, de los entes, organismos y empresas dependientes de ellos, o con cargo a los de los órganos constitucionales o que resulte de la aplicación de arancel, así como con cualquier retribución que provenga de una actividad privada, con excepción de las previstas en el artículo 10 de la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado. A estos efectos se considera también como actividad en el sector público la desarrollada por los miembros electivos de las Cortes Generales, de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, por los altos cargos y restante personal de los órganos constitucionales y de todas las Administraciones Públicas, incluida la Administración de Justicia. 2. Las pensiones indemnizatorias, prestaciones compensatorias y cualquier otra percepción económica al cese serán, asimismo, incompatibles con la percepción de la pensión de jubilación o retiro por derechos pasivos, o por cualquier régimen de Seguridad Social público y obligatorio. 3. Quienes cesen en los puestos que tengan previstas las pensiones indemnizatorias, prestaciones compensatorias y cualquier otra percepción económica a que se refieren los apartados 1 y 2 tendrán un plazo de quince días hábiles, a contar desde que concurra la incompatibilidad para comunicar ante la Oficina de Conflictos de Intereses del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en el caso del sector público estatal, o al órgano competente de la Administración autonómica o local, su opción entre la percepción de las mismas o la retribución de la actividad pública o privada que estén desempeñando o, en su caso, la percepción de la pensión de jubilación o retiro. La opción por la retribución pública o privada o por la pensión de jubilación o retiro, que se formalizará por escrito para su adecuada constancia, implica la renuncia a la pensiones indemnizatorias, prestaciones compensatorias y cualquier otra percepción económica prevista con ocasión del cese>>.
(27). Véase el análisis que realiza Meseger Yebra de la naturaleza y límites de las pensiones indemnizatorias y vitalicias de los altos cargos en Régimen de conflicto de intereses e incompatibilidades, ob. cit. pp. 157-163.
(28). El artículo 1.4 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, dispone que el artículo 1 tiene un carácter básico de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.3.13º y 156.1 de la Constitución española.
(29). Véase el epígrafe 5 del capítulo VI de J. Pérez Monguió y S. Fernández Ramos, Estatuto del Alto Cargo, Thomson-Aranzadi, 2016, pp. 173-175.
(30). En este sentido, es conveniente recordar que los artículos 15.6 y 15.7 de la Ley 3/2015 prevén que durante dos años, con carácter previo al inicio de cualquier actividad privada, los altos cargos deberán efectuar la declaración sobre actividades ante la Oficina de Conflictos de Intereses. La Oficina dispondrá del plazo de un mes desde la presentación de la declaración para pronunciarse sobre la compatibilidad.
(31). Véase el sitio web http://www.puertasgiratorias.org/ donde se pueden observar los puestos que han ocupado altos cargos tras su cese. Algunos casos han sido muy mediáticos como el del Fiscal General del Estado, Torres Dulce, al que siete meses después del cese, le fue autorizada la incorporación al Despacho de Abogados Garrigues, o Fernández Álvarez, Consejera de la Comisión Nacional de Mercado de Valores, que se incorporó al Consejo de Administración de MAPFRE GLOBAL RISK, tras un año desde del cese. Véanse más ejemplos en el Portal de la transparencia, http://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/categorias/Institucional/Autorizacion-de-actividad-privada-en-altos-cargos.html (consultado el 8 de febrero de 2017).
(32). DSCD, Comisiones, X Legislatura, 24 de abril de 2014, núm. 549, p. 15.
(33). DSCD, Comisiones, X Legislatura, 24 de abril de 2014, núm. 549, p. 18.
(34). La Ley 3/2016, de 30 de noviembre, de Estatuto de los Altos Cargos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León aporta un nuevo giro de tuerca sobre esta materia. Así, al margen de contemplar la incompatibilidad para prestar servicios en entidades privadas que hubieran sido afectadas por decisiones en las que hubieran participado de forma individual, contempla la prohibición de los altos cargos de prestar servicios, durante dos años, en entidades privadas de un sector en el que no tuvieran experiencia profesional previa a su nombramiento y sobre el que hubieran tenido responsabilidades durante el ejercicio de sus funciones -art. 14.1 -.
(35). A. Betancor Rodríguez, <<Puertas giratorias: regulación y control>>, en AA.VV., La corrupción en España, Atelier, Barcelona, 2016, p. 171.
(36). Esta cuestión fue puesta de relieve por el Consejo de Estado en Dictamen al Anteproyecto de Ley cuando argumentaba que <<Se aprecia, en la redacción del apartado referido, cierta reducción del ámbito objetivo de aplicación de la limitación respecto de la prevista en el artículo 8 de la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado, que dispone que tal limitación opera respecto de empresas o sociedades privadas relacionadas directamente con las competencias del cargo desempeñado, concepto que resulta materialmente más amplio que el proyectado>>. Véase Dictamen del Consejo de Estado 1435/2013, de 6 de febrero de 2014, sobre el Anteproyecto de Ley reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.
(37). Betancor entiende que el precepto comprende un generoso catálogo de supuestos que abarca órganos unipersonales y colegiados, así como de tipos de participación. En todo caso, continúa el autor, <<la participación se ha de referir a decisiones de la Administración que afectan a las entidades privadas. En cambio, en el tercer apartado del artículo 15 que comento se alude específicamente a decisiones dictadas “en relación con la empresa o entidad de que se trate”. Mientras que en el primer apartado parece sugerir que comprende cualquier decisión, el tercero alude a aquella que específicamente se refiera a la entidad en concreto. La diferencia es relevante: no tiene la misma afectación la disposición reglamentaria o la resolución dirigida a una pluralidad de sujetos que el acto administrativo dirigido a un sujeto específico. Conforme al primer apartado, también quedaría comprendida en el ámbito objetivo de la prohibición el primer supuesto, además del segundo, lógicamente. En cambio, el tercer apartado parece sugerir que la prohibición solo comprendería el segundo de los supuestos, o sea, cuando la afectación se produce a cierta entidad de manera específica y singular. Me parece más razonable la primera interpretación>> A. Betancor Rodríguez, <<Puertas giratorias: regulación y control>>, en AA.VV., La corrupción en España, Atelier, Barcelona, 2016, p. 169. Pese a que la interpretación de Betancor parece la más razonable, lo cierto es que no podemos compartirla al tenor de la letra de la Ley, pues el párrafo primero del artículo 15 requiere del tercero para su definición y no pueden observarse como dos supuestos distintos. Con todo al margen de esta cuestión, resulta de interés la previsión del artículo 4.4 de la Ley 2/1996, de 19 noviembre, de incompatibilidades de los miembros del Gobierno y altos cargos de la comunidad autónoma de las Illes Balears cuando les excluye de los procedimientos sobre los que hayan dictado resolución a los efectos de la prohibición de actividad tras el cese, los relativos a la elaboración y aprobación de carácter general y los que sean de mera manifestación de actividad reglada.
(38). El porcentaje del 10% fue introducido por la Ley 5/2006 y posteriormente ha sido incorporado por las normas autonómicas como, por ejemplo: arts. 12.1 Ley 1/2008, de 2 de julio, reguladora de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración de Cantabria, 34.2 Ley 1/2014, de 18 de febrero, de regulación del estatuto de los cargos públicos del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, 18.4 Ley 1/2014, de 26 de junio, Reguladora del Código de Conducta y de los Conflictos de Intereses de los Cargos Públicos, 35.2 Decreto 156/2016, de 15 de noviembre, sobre obligaciones y derechos del personal cargo público en el País Vasco, aunque alguna ya lo había incorporado con anterioridad, como es el caso del artículo 7 de la Ley 13/2005, de 27 de diciembre, del régimen de incompatibilidades de los altos cargos al servicio de la Generalidad de Cataluña.
(39). La extensión de la prohibición de celebrar contratos con las Administraciones Públicas tiene su origen inmediato en el artículo 2.3 de la Ley 12/1995, de 11 de mayo, de Incompatibilidades de los Miembros del Gobierno de la Nación y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado. La restricción a la Administración donde el alto cargo prestó sus servicios parece correcta pero lo cierto es que esta previsión no impide que se articulen contratos en otras administraciones que se encuentren bajo la influencia del cargo que desempeñó o simplemente vinculadas al partido que gobernó.
(40). Betancor igualmente ha criticado esta nueva configuración cuando manifiesta que las cautelas establecidas en el precepto reducen considerablemente el ámbito de eficacia. <<Está circunscrita a que los contrato tengan una “relación directa con las funciones que el alto cargo ejercía”. Si no tiene tal relación directa, el alto cago que ha transitado al sector privado podrá celebrar el contrato con su antigua Administración. No sólo los términos son confusos para alentar una interpretación estricta que reduzca el ámbito de la prohibición, sino que fácilmente se pueden sortear>>, A. Betancor Rodríguez, <<Puertas giratorias: regulación y control>>, en AA.VV., La corrupción en España, Atelier, Barcelona, 2016, pp. 170 y 171.
(41). Esta prohibición es más laxa que la contenida en el artículo 22.4 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, <<Durante los dos años posteriores a su cese, el Presidente, el Vicepresidente y los consejeros no podrán ejercer actividad profesional privada alguna relacionada con los sectores regulados y la actividad de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia>>. Véase el interesante análisis realizado por Betancor sobre el caso de los organismos reguladores: la CNMC, en A. Betancor Rodríguez, <<Puertas giratorias: regulación y control>>, en AA.VV., La corrupción en España, Atelier, Barcelona, 2016, pp. 172 y ss.
(42). Un plazo que han establecido la mayoría de las leyes autonómicas por las que se rigen los altos cargos. Véanse, entre otras, Ley 3/2005, de 8 de abril, de Incompatibilidades de Altos Cargos de la Administración de la Junta de Andalucía y de Declaración de Actividades, Bienes e Intereses de Altos Cargos y otros Cargos Públicos -art. 7.2 -; Ley 4/1995, de 6 de abril, de incompatibilidades, actividades y bienes de los altos cargos del Principado de Asturias -art. 7 -; Ley 3/1997, de 8 de mayo, de Incompatibilidades de los miembros del Gobierno y altos cargos de la Comunidad Autónoma de Canarias -art. 5.3 -; Ley 1/2008, de 2 de julio, reguladora de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración de Cantabria -art. 12.1 -; Ley 13/2005, de 27 de diciembre, del régimen de incompatibilidades de los altos cargos al servicio de la Generalidad de Cataluña -art. 7 -; o Ley 1/2014, de 18 de febrero, de regulación del estatuto de los cargos públicos del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura -art. 34.1 -; Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno en Galicia -art. 45.1 -; o Ley 1/2014, de 26 de junio, Reguladora del Código de Conducta y de los Conflictos de Intereses de los Cargos Públicos en el País Vasco -art. 18.1 -. La Ley 2/1996, 19 noviembre, de incompatibilidades de los miembros del Gobierno y altos cargos de la comunidad autónoma de las Illes Balears ha contemplado un plazo más breve, de un año -art. 4.4 -.
(43). BGCG, Congreso, Serie A, núm. 83-2 9 de diciembre de 2014, pp. 58 y 59.
(44). http://politica.elpais.com/politica/2016/02/24/actualidad/1456340638_334191.html (Consultado el 12 de marzo de 2016). En Navarra Podemos y EH Bildu han presentado una proposición de ley para ampliar a 10 años el plazo de incompatibilidades de los altos cargos [http://www.noticiasdenavarra.com/2016/03/19/politica/navarra/podemos-y-eh-bildu-plantean-suprimir-por-ley-las-cesantias (Consulado el 20 de marzo de 2016).
(45). En este sentido léase el Informe Nolan cuando manifiesta que <<Compartimos la opinión de que debería haber el máximo intercambio posible entre el sector público y el privado. Las reglas de la Administración Pública restringen los intercambios entre los sectores, pero de forma limitada y justificable. Los Ministros deberían poder ofrecer su pericia y conocimiento del gobierno a las empresas que les quieran contratar, ya que los beneficios para el país y la economía pueden ser sustanciales. Un sistema flexible, que limite los planes de empleo sólo en los casos en los que se amenace la confianza pública en las normas de conducta, no impediría que se realicen estos beneficios>>. El citado informe recomendaba que <<al igual que ocurre con las disposiciones de la administración pública para los secretarios permanentes, se aplique un periodo automático de espera de tres meses a exministros, pero no a los otros diputados ni a los oficiales disciplinarios de partido. En los casos en los que se recomienda un periodo adicional de espera, el máximo periodo de espera debería fijarse en dos años a partir de la fecha en la que dicho exministro dejara el cargo>>. Véase la publicación en Documentos INAP, núm. 9, octubre de 1996, pp. 69 y 70. También disponible en http://www.inap.org.mx/portal/images/RAP/normas%20de%20conducta%20para%20la%20vida%20publica.pdf (Consultado el 2 de febrero de 2017).
(46). Véase la publicación en Documentos INAP, núm. 9, octubre de 1996, p. 68.
(47). En este sentido Betancor entiende, con altas dosis de razón, que <<esta restricción se justifica en razón de preservar el servicio objetivo al interés general. En puridad, como he explicado, este periodo de transición no garantiza nada. Por un lado, porque la contaminación se puede seguir produciendo, a pesar de la prohibición y, por otro, porque no es ningún medio eficaz para preservar la objetividad. Pretende impedir que un alto cargo ejerza su función “pensando” en el beneficio que obtendrá al pasar a prestar servicios en la empresa objeto de aquella función. Al menos, este caso grosero se evitaría a corto plazo, pero no impediría que se obtuviera el beneficio una vez superado ese plazo. Esta transición lo único que consigue es imposibilitar la materialización de beneficios de escasa transcendencia pero incrementa la importancia del beneficio que justifique la espera. El razonamiento es el siguiente: cuanto más importante sea el beneficio que obtendrá en el sector privado como consecuencia del ejercicio de la función, más probabilidad habrá de que se materialice incluso superado dicho plazo, por tanto, menos relevancia tendrá la espera de uno o dos años porque el alto cargo recibirá un mayor premio. Cuanto más sirva al interés privado, más renta obtendrá y menos relevancia tendrá la espera. La transición sólo se convierte en un mecanismo eficaz cuando el beneficio es menor, no cuando es mayor>>, A. Betancor Rodríguez, <<Puertas giratorias: regulación y control>>, en AA.VV., La corrupción en España, Atelier, Barcelona, 2016, p. 168.
(48). Esta declaración se debe presentar ante la Oficina de Conflicto de Intereses conforme al modelo 5 de la Orden HAP/1176/2015, de 15 de junio, por la que se aprueban los modelos de las declaraciones y comunicaciones a las que se refiere la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.
(49). El plazo de resolución resulta muy amplio, sobre todo teniendo presente que existen normas autonómicas que lo fijan en siete días -art. 14.2 Ley 3/2016, de 30 de noviembre, de Estatuto de los Altos Cargos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León-.
(50). El Decreto 156/2016, de 15 de noviembre, sobre obligaciones y derechos del personal alto cargo en el País Vasco prevé que <<la solicitud deberá ir acompañada de copia de la oferta de trabajo, en la que deberá constar la entidad ofertante, tipo de contrato (laboral o mercantil), duración, categoría profesional, funciones a realizar y retribuciones a percibir>> -art. 36.a).2-.
(51). Véase el epígrafe dedicado a las declaraciones de actividades tras el cese. Una vez declarada la compatibilidad e incorporado el interesado a la entidad privada debemos recordar que perderá toda la compensación tras el cese, en el caso de que tuviese derecho a ella.
(52). Informe del Tribunal de Cuentas núm. 1.152, de fiscalización del cumplimiento de la normativa en materia de indemnizaciones recibidas por cese de altos cargos y el régimen retributivo de altos directivos de determinadas entidades del sector público estatal, ejercicio 2012-2014, p. 28, punto 2.21.
(53). Véase sobre simplificación administrativa, M. Mora Ruiz, <<El rediseño funcional de los procedimientos administrativos como instrumento nuclear para la aplicación de Técnicas de simplificación>>, en E. Gamero Casado, (Coord.), Simplificación del procedimiento administrativo y mejora de la regulación: una metodología para la eficacia y el derecho a la buena administración, Ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2014, pp.77-118.
(54). El Decreto 156/2016, de 15 de noviembre, sobre obligaciones y derechos del personal alto cargo en el País Vasco prevé que el plazo máximo para resolver no podrá exceder de un mes desde la fecha en la que fue solicitada la compatibilidad. Transcurrido dicho plazo, la persona interesada podrá iniciar el desempeño de la actividad solicitada -art. 36.c).3-. En un sentido similar, véase la Ley 3/2016, de 30 de noviembre, del estatuto de los altos cargos en la Administración de la Comunidad de Castilla y León en la que se dispone que si no se produce la resolución de la Inspección General de Servicios, el ex alto cargo podrá iniciar la actividad -art. 14.2. in fine-.
(55). El Decreto 156/2016, de 15 de noviembre, sobre obligaciones y derechos del personal alto cargo en el País Vasco prevé un procedimiento abreviado para la compatibilidad de actividades privadas durante los dos años posteriores a la finalización del servicio como cargo público cuando dispone que <<Una vez finalizada la prestación de servicios como cargo público, deberá remitir al Servicio de Registro de Personal una copia de su solicitud de reingreso en la empresa o entidad privada que le había reconocido la situación de excedencia forzosa, a la que se adjuntará declaración responsable en relación al cumplimiento de las obligaciones de abstención e inhibición>>. -art. 37.3 -. Esta solución no parece muy acertada, pues una vez que el ex alto cargo se incorpore a la empresa o la actividad privada que ejercía con anterioridad nada garantiza los deberes de inhibición y abstención y, en los casos, en que no sean respetados los anteriores deberes, las consecuencias jurídicas son insignificantes como puede apreciarse en el artículo 30 de la Ley 1/2014, de 26 de junio, Reguladora del Código de Conducta y de los Conflictos de Intereses de los Cargos Públicos. Por tanto, parece más razonable el esquema de la Ley 3/2015.
(56). En el mismo sentido, véase el art. 34.2 Ley 1/2014, de 18 de febrero, de regulación del estatuto de los cargos públicos del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura y art. 45 Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno en Galicia.
(57). En este sentido Betancor entiende que no nos hallamos ante un ejemplo de buena regulación al encontrarnos ante un precepto confuso pues aunque se refiera a incompatibilidad, en puridad no la hay porque nos encontramos ante una prohibición. El citado autor se cuestiona <<¿Qué sucedería si el puesto de trabajo que tiene reservado y al que se pretende reincorporar está directamente relacionado con las competencias del cargo en la función pública? ¿no podría incorporarse? ¿estamos ante un supuesto de obligación legal impuesta a las empresas para que habiliten otro empleo que cumpla con los requisitos expuestos? ¿se estaría incidiendo en la autonomía empresarial? Es una contradicción difícil de solventar y aún más difícil cuando la solución arbitrada con carácter general no supone la previsión de ninguna compensación económica>>, A. Betancor Rodríguez, <<Puertas giratorias: regulación y control>>, en AA.VV., La corrupción en España, Atelier, Barcelona, 2016, p. 170.
(58). Aunque en el Anteproyecto la redacción era distinta y más restrictiva, hecho que condujo al Consejo de Estado a expresar que <<Se aprecia, en la redacción del apartado referido, cierta reducción del ámbito objetivo de aplicación de la limitación respecto de la prevista en el artículo 8 de la Ley 5/2006, que dispone que tal limitación opera respecto de empresas o sociedades privadas relacionadas directamente con las competencias del cargo desempeñado, concepto que resulta materialmente más amplio que el proyectado>> (Dictamen del Consejo de Estado 1435/2013, de 6 de febrero de 2014, sobre el Anteproyecto de Ley reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado). Esta observación supuso un cambio en la redacción con el fin de reproducir el artículo 8.2 de la Ley 5/2006.
(59). Debe recordarse que desde la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio de 1991, se introdujo un mecanismo especial de consolidación de grado personal para los funcionarios que hubiesen ejercido un alto cargo –art. 33.2 –: <<Los funcionarios de carrera que, durante más de dos años continuados o tres con interrupción, desempeñen o hayan desempeñado a partir del 5 de julio de 1977 puestos en la Administración del Estado o de la Seguridad Social, comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley 25/1983, de 26 de diciembre, sobre Incompatibilidades de Altos Cargos, exceptuados los puestos de Gabinete con categoría inferior a la de director general, percibirán desde su reincorporación al servicio activo y mientras se mantengan en esta situación el complemento de destino correspondiente a su grado personal incrementado en la cantidad necesaria para igualarlo al valor del complemento de destino que la Ley de Presupuestos del Estado fije anualmente para los directores generales de la Administración del Estado>>. Véase sobre esta cuestión el epígrafe <<Situación administrativa de servicios especiales>>, en J. Mª. Pérez Monguió y S. Fernández Ramos, El Estatuto de los Altos Cargos, Thomson-Aranzadi, 2016, p. 131 y ss.

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
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 artículo 23
in fine
 resolución 
 artículo 15
 resolución 
 resolución 
 artículo 16
 resolución 
 artículo 15
 resolución 
 artículo 10
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 artículo 7
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 artículo 13
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 artículo 15
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 artículo 6
 Real Decreto 
 artículo 9
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 artículo 15
de lege ferenda
 resolución 
 artículo 15
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 artículo 15
 Real Decreto 
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 artículo 10
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 artículo 17
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 artículo 18
 Real Decreto 
 artículo 3
 artículo 15
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 11
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 artículo 10
 artículo 1
 artículo 149
 artículo 10
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 149
 artículo 8
 artículo 15
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 artículo 15
 artículo 4
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 artículo 7
 artículo 2
 artículo 22
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 resolución 
in fine
 artículo 30
 artículo 8
 artículo 8