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Timestamp: 2020-02-29 02:53:22+00:00

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AUTO 2015-00011 DE 14 DE MAYO DE 2015
CONTENIDO:PROCESO ELECTORAL- PUBLICACIÓN. EN MATERIA ELECTORAL, LOS ACTOS DE ELECCIÓN DISTINTOS A LOS DE VOTO POPULAR Y LOS DE NOMBRAMIENTO Y LLAMAMIENTO, DEBEN SER OBJETO DE PUBLICACIÓN, PESE A QUE SU CONTENIDO SEA PARTICULAR Y CONCRETO SEGÚN LO REZA EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 65 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, EN CONSIDERACIÓN A LA NATURALEZA ESPECIAL DE AQUELLOS. POR SU PARTE, LA DECLARACIÓN DE ELECCIÓN POR VOTO POPULAR DEBERÁ SURTIRSE EN AUDIENCIA PÚBLICA, MOMENTO A PARTIR DEL CUAL INICIA EL TÉRMINO DE CADUCIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, PROCESO ELECTORAL, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, PUBLICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE NOMBRAMIENTO
Auto 2015-00011/2015-0011 de mayo 14 de 2015
Rad. 11001-03-28-000-2015-00011-00
Radicado Interno: 2015-0011
Demandado: Ignacio Mantilla Prada – Rector de la Universidad Nacional de Colombia
Bogotá, catorce de mayo de dos mil quince.
EXRTACTOS: « II Consideraciones
Esta Sala es competente para resolver sobre la admisión de la demanda y la solicitud de suspensión provisional de la elección demandada, por lo dispuesto en el inciso final del artículo 277 del C.P.A.C.A. y el numeral 4 del artículo 149 del mismo estatuto.
Además, con ocasión de lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 del Consejo de Estado, el conocimiento de los asuntos electorales radica en la Sección Quinta.
Para efectos de admitir la demanda electoral, es preciso verificar el cumplimiento de los requisitos formales indicados en el artículo 162 del C.P.A.C.A., los anexos relacionados en el artículo 166 ibídem, la debida acumulación de causales de nulidad objetivas y subjetivas en la forma señalada en el artículo 281, si es del caso, y su presentación en el plazo previsto en el literal a) del numeral 2 del artículo 164 del mismo Código.
La demanda que ocupa la atención de la Sala se ajusta formalmente a las exigencias de los referidos artículos 162 y 166, pues están debidamente designadas las partes, la pretensión fue formulada de manera clara y precisa, narra los hechos que la fundamenta, identifica las normas violadas y explica el concepto de la violación, anexa pruebas, suministra las direcciones para las notificaciones personales de las partes y obra en el expediente copia del acto acusado, contenido en la Resolución No. 016 del 25 de marzo de 2015 que declaró la elección del señor Ignacio Mantilla Prada como Rector de la Universidad Nacional de Colombia (fl. 19).
Por otra parte, se evidencia que la demanda atendió al plazo que concede el literal a) del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A., que indica:
En efecto, el acto acusado se publicó el 27 de abril de 2015 y la demanda se presentó el 30 de abril de 2015, esto es, dentro de los 30 días hábiles(1) siguientes a la emisión de aquel.
“Artículo 231.- Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. (…)”
3.2.1. El escrito en el cual la demandante solicitó la suspensión provisional del acto acusado, visible a folio 7 del expediente, indica que “es evidente y confesa la transgresión de las normas de mayor jerarquía invocadas(2) toda vez que no se publicó la convocatoria en el DIARIO OFICIAL, so pretexto de autonomía universitaria, Ley 30 y estatutos universitarios”.
Sobre la procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado señaló que “aparece presente del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, esto es, de la respuesta al derecho de petición del SECRETARIO GENERAL de la Universidad.”
Por otra parte, adujo que “en el presente caso, efectuado el análisis de confrontación de los actos demandados con estas disposiciones, y estudiadas las pruebas documentales allegadas con la demanda, se advierte la disconformidad con la Resolución 016 de 2015 con la normatividad.”
3.2.2. Traslado de la solicitud de suspensión provisional
Por auto del 5 de mayo de 2015, el Consejero Ponente ordenó comunicar la solicitud de suspensión provisional de la elección de Ignacio Mantilla Prada como Rector de la Universidad Nacional de Colombia, al demandado, al Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia y al Ministerio Público, y les concedió el término de tres (3) días para que expusieran sus consideraciones sobre los fundamentos de la precitada medida.
3.2.3. El demandado, por intermedio de apoderado judicial indicó:
Respecto de la supuesta obligación de publicar exclusivamente en el Diario Oficial los actos administrativos de carácter general y abstracto, algunas sentencias del Consejo de Estado acogen la interpretación restrictiva y fundamentalista, producto de una lectura formal y aislada de los textos legales(3), según la cual únicamente con la publicación de los actos administrativos de carácter general en el Diario Oficial se cumple con el requisito de publicidad para su vigencia y oponibilidad. Pero a su juicio, esa posición apunta exclusivamente a señalar los efectos de la publicación y no a crear una reserva de publicación a cargo de la Imprenta Nacional.
Afirmó que en atención a que la finalidad de la publicación es la de enterar a la sociedad de manera eficiente sobre el contenido de esas decisiones ejecutivas, el criterio del legislador siempre fue el de ordenar la adopción de medios de comunicación que tuvieran más y mejor capacidad de llegar a la población y es evidente que el Diario Oficial carece de “lecturabilidad”, pues no llega a la ciudadanía, su distribución es restringida y es incapaz de satisfacer las necesidades de informar masiva y adecuadamente a las personas.
Adujo que el artículo 65 del C.P.A.C.A. señala las consecuencias de la publicación de los actos administrativos generales en cuanto a su obligatoriedad y eficacia y destaca la validez primaria de la publicidad en el Diario Oficial, pero no excluye la existencia de otros medios que puedan cumplir con igual o mejor eficiencia el propósito de la publicidad.
Argumentó que los artículos 34, 35 y 53 ibídem disponen que los procedimientos y trámites administrativos generales podrán realizarse a través de medios electrónicos, es decir, comoquiera que la publicación de los actos es una etapa del procedimiento, la ley autoriza plenamente el empleo de esta clase de medios.
Respecto del medio de publicación electrónico de la Universidad Nacional de Colombia, manifestó que esa Institución creó un sistema electrónico de publicidad de sus actos para atender los requerimientos legales al respecto.
Expresó que el Consejo Superior de la Universidad Nacional de Colombia expidió los Acuerdos No. 26 de 2010 y 70 de 2012 en los que dispuso que la publicación de los actos académicos y administrativos de carácter general deben ser publicados en el Sistema de Información Normativa, Jurisprudencial y de Conceptos.
Afirmó que el anterior es un medio de publicación oficial que emplea un aplicativo Web, es decir, la Universidad tiene una normativa armónica con el C.P.A.C.A.
Argumentó que los reglamentos internos de la Institución se expidieron de conformidad con la ley y son el fundamento legal del trámite de las publicaciones que posteriormente hizo la Entidad de las convocatorias para escoger al Rector. Además, ninguno de ellos ha sido cuestionado y por lo tanto están sujetos a la presunción de legalidad que ampara, tanto los actos de las convocatorias como la elección misma del Rector.
Señaló que con ese medio la Universidad ha atendido con eficacia y prontitud sus relaciones con los estudiantes, profesores y ciudadanía en general, toda vez que además de la página Web, las divulgaciones se surten por el sistema de “Unimedios” y el periódico de la Universidad que se distribuye por el Diario El Tiempo en todo el país. Para el efecto aportó copia de una página de ese diario, del 21 de enero de 2015 en la que se observa la publicación de la convocatoria para aspirantes al cargo de Rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2015-2018.
3.2.4. El Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia y el Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado guardaron silencio.
La accionante solicitó la suspensión provisional del acto acusado con fundamento en lo expresado en la demanda(4), justificó la medida precautelar en el desconocimiento de los artículos 119(5) de la Ley 489 de 1998 y 65(6) de la Ley 1437 de 2011, toda vez que dichas leyes ordenan a las entidades, incluidas las autónomas como es el caso de la Universidad Nacional de Colombia, a publicar sus actos administrativos generales en el Diario Oficial.
En el caso bajo estudio, a juicio de la actora, tanto el acto enjuiciado como las Resoluciones No. 108 del 16 de diciembre de 2014, modificada por la 015 del 18 de marzo de 2015 “Por la cual se define el calendario y se convoca el proceso de designación de Rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo 2015-2018” no fueron publicados.
Además, en su parecer, se vulneró el preámbulo de la Constitución y su artículo 1º, los cuales suponen “centralización política, unidad de mando supremo, unidad en todos los ramos de la legislación, unidad en la administración de justicia y, en general, unidad en las decisiones de carácter político que tienen vigencia para todo el espacio geográfico nacional.”
“El ordenamiento constitucional Colombiano repudia la idea de las actuaciones administrativas secretas u ocultas a los administrados, como así lo dio a entender el constituyente al haber consagrado en el artículo 209 Superior, como principio fundamental de la Función Administrativa, el de la publicidad, altamente necesario para que los asociados se enteren oportunamente de la forma como despliega su actividad la administración, y si así lo deciden, activen su derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (Art. 40 C.P), interponiendo las acciones legales en su contra, para la defensa del ordenamiento jurídico. Todo ello, sin duda, contribuye a hacer más transparente el proceder de la administración.”
- Acuerdo No. 011 del 12 de marzo de 2005 “Por el cual se adopta el Estatuto General de la Universidad Nacional de Colombia.” (fls. 56 a 73)
- Acuerdo No. 021 del 9 de septiembre de 2008 “Por el cual se reglamenta la designación de Rector en la Universidad Nacional de Colombia.” (fls. 74 y 75)
- Acuerdo No. 026 del 9 de noviembre de 2010 “Por el cual se regulariza el Ordenamiento Jurídico de la Universidad Nacional de Colombia.” (fls. 76 a 79)
Acuerdo No. 026 del 13 de diciembre de 2011 “Por el cual se modifica el artículo 11 del Acuerdo 026 de 2010 del Consejo Superior Universitario.” (fls. 80 a 82)
- Resolución No. 278 del 22 de noviembre de 2011 “Por la cual se reglamenta el procedimiento para adelantar la consulta previa a la comunidad académica, dentro del proceso para la designación del Rector de la Universidad Nacional de Colombia.” (fls. 86 y 87)
- Acuerdo No. 070 del 4 de septiembre de 2012 “Por el cual se establece el Ordenamiento Jurídico de la Universidad Nacional de Colombia y se derogan los Acuerdos 026 de 2010 y 026 de 2011 del Consejo Superior Universitario.” (fls. 83 a 85)
- Resolución No. 108 del 16 de diciembre de 2014 “Por la cual se define el calendario y se convoca el proceso de designación de Rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo 2015-2018.” (fls. 14 y 15)
- Resolución No. 015 del 18 de marzo de 2015 “Por la cual se modifican parcialmente las Resoluciones 278 de 2011 y 108 de 2014 del Consejo Superior Universitario, en el sentido de extender el horario de la Consulta Electrónica previa a la comunidad académica, dentro del proceso de designación de Rector de la Universidad nacional de Colombia para el periodo 2015-2018”. (fl. 16)
- Resolución No. 016 del 25 de marzo de 2015 “Por la cual se designa al profesor IGNACIO MANTILLA PRADA como Rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo institucional 2015-2018”. (Fl. 19)
- Fotocopia de una página del diario El Tiempo del 21 de enero de 2015 en el que se observa publicación titulada “CONVOCATORIA ASPIRANTES AL CARGO DE RECTOR DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA PERIODO 2015-2018”. (Fl. 92)
- Fotocopia Convenio Interadministrativo celebrado entre la Universidad Nacional de Colombia y el Distrito Capital – Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá mediante el cual el Distrito cedió, entre otros, el aplicativo del “Régimen Legal.” (Fls. 101 a 105)
- Copia del Proyecto de Inversión – Plan Global de Desarrollo 2010-2012: Instalación y Consolidación del Sistema de Información Normativa, Jurisprudencial y de Conceptos “Régimen Legal” en la Universidad Nacional de Colombia. (Fls. 106 a 108)
- Certificación expedida por la Secretaría General de la Universidad Nacional de Colombia en la que se indican las fechas de entrada en vigencia de los actos administrativos relacionados y la fecha de su publicación en el Sistema de Información Normativa, Jurisprudencial y de Conceptos “Régimen Legal”, así:
Acto administrativo Fecha de publicación en el régimen legal Fecha de entrada en vigencia de cada uno de los actos administrativos
Acuerdo CSU 011 de 2005 11/07/2009 31/03/2005
Acuerdo CSU 021 de 2008 05/05/2009 09/09/2008
Acuerdo CSU 026 de 2010 12/11/2010 01/01/2011
Acuerdo CSU 026 de 2011 17/01/2012 17/01/2012
Acuerdo CSU 070 de 2012 14/09/2012 14/09/2012
Resolución CSU 278 de 2011 13/12/2011 22/11/2011
Resolución CSU 108 de 2014 19/12/2014 19/12/2014
Resolución CSU 015 de 2015 18/03/2015 18/03/2015
Resolución CSU 016 de 2015 27/04/2015 25/03/2015
La Sala entonces analizará si los anteriores documentos acreditan debidamente la supuesta infracción de las normas indicadas como violadas por la actora, esto es, si las Resoluciones No. 108 del 16 de diciembre de 2014, modificada por la 015 del 18 de marzo de 2015 “Por la cual se define el calendario y se convoca el proceso de designación de Rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo 2015-2018” y la 016 del 25 de marzo de 2015 “Por el cual se designa al Rector de la Universidad Pedagógica Nacional para el periodo 2014-2018” no se publicaron en el Diario Oficial.
De la supuesta falta de publicación de la Resolución 016 del 25 de marzo de 2015 proferido por el CSU de la Universidad Nacional de Colombia, es decir, de aquella a través de la cual se efectuó la elección del actual rector de dicha Institución.
Respecto de la publicación de los actos administrativos particulares como la Resolución 016 del 25 de marzo de 2015 que designó al demandado como Rector de la Universidad Nacional de Colombia, esta Sala en diferentes oportunidades ha señalado que la publicación de este tipo de actos constituye un requisito de eficacia u oponibilidad frente a terceros, más no constituye un vicio de legalidad que afecte su validez(7).
Lo anterior encuentra soporte normativo en el artículo 72 del C.P.A.C.A., que dispone(8):
“Artículo 72. Falta o irregularidad de las notificaciones y notificación por conducta concluyente. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales”.
Por esta razón, no puede proceder esta Sala a decretar la medida cautelar solicitada.
De la supuesta falta de publicación de las Resoluciones No. 108 del 16 de diciembre de 2014, modificada por la 015 del 18 de marzo de 2015 “Por la cual se define el calendario y se convoca el proceso de designación de Rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo 2015-2018” proferidas por el CSU de la Universidad Nacional de Colombia.
Los actos definitivos son aquellos que concluyen la actuación administrativa, es decir, contienen la decisión propiamente dicha o, como lo indica el artículo 43 del C.P.A.C.A., son aquellos “que decid[e]n directa o indirectamente el fondo del asunto o ha[ce]n imposible continuar la actuación”.
De esta manera, dependiendo del tipo de acto administrativo, la ley ha instituido la forma en que las decisiones deben ser conocidas por sus destinatarios, para dar cabal cumplimiento a la obligación de publicidad. Así, los actos administrativos de contenido general siguen la regla de publicación a que se refiere el artículo 65 del C.P.A.C.A., mientras que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 66 y 67 del mismo código, “los actos administrativos de carácter particular [y que] pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse”.
En materia electoral, los actos de elección distintos a los de voto popular y los de nombramiento y llamamiento, deben ser objeto de publicación, pese a que su contenido sea particular y concreto según lo reza el parágrafo del citado artículo 65 del C.P.A.C.A., en consideración a la naturaleza especial de aquellos. Por su parte, la declaración de elección por voto popular deberá surtirse en audiencia pública, momento a partir del cual inicia el término de caducidad(11).
De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra que si bien las Resoluciones No. 108 del 16 de diciembre de 2014, modificada por la 015 del 18 de marzo de 2015, mediante las cuales el CSU de la Universidad Nacional de Colombia estableció el calendario y convocó al proceso para designar al Rector de dicha Institución, no son actos administrativos que dieron por finalizado el procedimiento electoral aludido, es decir, no tienen el carácter de ser actos definitivos, lo cierto es que dichos actos son de trámite y, a su vez, de incidencia general.
En efecto, tales determinaciones administrativas corresponden a actos: (i) de trámite que constituyen la etapa inicial del procedimiento que se impone para llevar a cabo la elección del citado funcionario, luego, no deciden el fondo del asunto ni hacen imposible continuarlo(12), es decir, solo pretenden dar impulso a la decisión final de índole electoral e, igualmente, (ii) son de carácter general toda vez que su finalidad era la de convocar y dar a conocer a la comunidad el inicio del procedimiento de elección que se demanda.
En consecuencia, a las Resoluciones No. 108 del 16 de diciembre de 2014, modificada por la 015 del 18 de marzo de 2015 les es aplicable el régimen de publicación y notificación a que se refiere el artículo 65 del C.P.A.C.A. No obstante, la Sala no puede pasar por alto el hecho de que la finalidad de la publicación de estas resoluciones es que cualquier persona interesada en la elección del cargo de Rector de la Universidad Nacional de Colombia conozca y, eventualmente, participe en el procedimiento electoral aludido.
En este contexto se advierte que, si bien las Resoluciones No. 108 del 16 de diciembre de 2014, modificada por la 015 del 18 de marzo de 2015 no fueron publicadas en el Diario Oficial, lo cierto es que su divulgación se llevó a cabo el 21 de enero de 2015 en el diario El Tiempo.
PRIMERO: ADMITIR la demanda de nulidad electoral promovida por la señora Natalia Calderón Páez contra la designación de IGNACIO MANTILLA PRADA como Rector de la Universidad Nacional de Colombia, por lo que se dispone:
1. NOTIFICAR a IGNACIO MANTILLA PRADA, Rector de la Universidad Nacional de Colombia, de conformidad con el literal a) del numeral 1º del artículo 277 del C.P.A.C.A.
2. NOTIFICAR personalmente al Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 277 del C.P.A.C.A.
3. NOTIFICAR personalmente al señor Agente del Ministerio Público ante esta Sección como lo dispone el numeral 3º del artículo 277 del C.P.A.C.A.
6. INFORMAR a la comunidad la existencia del proceso como lo ordena el numeral 5º del artículo 277 del C.P.A.C.A.
7. COMUNICAR esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por medio del buzón electrónico, la cual si así lo decide podrá intervenir en la oportunidad prevista en los artículos 277 y 279 del C.P.A.C.A.
SEGUNDO: NO DECRETAR la suspensión provisional de la Resolución 016 del 25 de marzo de 2015 “Por la cual se designa al profesor IGNACIO MANTILLA PRADA como Rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo institucional 2015-2018”.
1 De conformidad con el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil, los términos de días son hábiles. La norma dispone: “En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial, ni aquéllos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el despacho (…)”
2 La Sala evidencia que la accionante realiza una remisión al concepto de violación de la demanda.
3 En referencia al artículo 119 de la Ley 489 de 1998.
4 Para la Sala, como se advirtió, en el capítulo de la sustentación de la medida cautelar, existe una remisión a los fundamentos de la demanda.
5 Artículo 119. Publicación en el diario oficial. A partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario Oficial:
PAR. Únicamente con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad.
6 Artículo 65. Deber de publicación de los actos administrativos de carácter general. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso.
7 Consejo de Estado. Sección Quinta. C.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 29 de mayo 2014. Radicación No.: 11001-03-28-000-2011-00059-00. Actor: Hernando José Daza Plata. Demandado: Instituto de Formación Técnica Profesional - INFOTEP - De San Juan del Cesar - La Guajira.
8 Si bien la norma se refiere a “notificación” de providencias, esta es aplicable al caso concreto, pese a que los actos electorales de carácter particular no se notifica sino que se publica.
9 Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Filemón Jiménez Ochoa, Rad. 11001-03-28-000-2008-00026-00; 11001-03-28-000-2008-00027-00.
10 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Acto Administrativo. Tomo II. U. Externado: Bogotá, 2006.
11 Literal a) del numeral 2 del Artículo 164 C.P.A.C.A.
12 Sobre el particular, ver auto de 12 de julio de 2013, Consejo de Estado, Sección Quinta, Radicado No. 11001-03-28-000-2013-00032-00, M.P. Susana Buitrago Valencia.

References: ARTÍCULO 65
 artículo 277
 artículo 149
 artículo 13
 artículo 162
 artículo 166
 artículo 281
 artículo 164
 Resolución 
 artículo 164
 Resolución 
 artículo 65
 artículo 1
 artículo 209
 artículo 11
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 

Resolución 

Resolución 

Resolución 

Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 72
 artículo 43
 artículo 65
 artículo 65
 artículo 65
 artículo 277
 artículo 277
 artículo 277
 artículo 277
 Resolución 
 artículo 121
 artículo 119
 Artículo 119
 Artículo 65
 Artículo 164