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Timestamp: 2017-12-14 00:42:18+00:00

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Il perfezionamento della conciliazione giudiziale al test della Cassazione
L’istituto della conciliazione giudiziale nasce mediante l’inserimento nel D.P.R. n. 633/72 dell’art. 20-bis, così come introdotto in via definitiva dall’articolo 2-sexies del D.L. 30 settembre 1994, n. 564, convertito in legge 30 novembre 1994, n. 656, oggetto successivamente di ripetute e sostanziali modifiche.
la conciliazione in udienza può essere legittimamente proposta solo innanzi la Commissione Tributaria Provinciale e non oltre la prima udienza, da ciascuna delle parti verbalmente nella prima udienza, ovvero dalla Commissione Tributaria di sua iniziativa se nessuna delle parti ha avanzato in udienza proposta di conciliazione (tentativo di conciliazione d’ufficio). Se il controllo da parte del Giudice – volto ad accertare la sussistenza dei presupposti e delle condizioni di ammissibilità della conciliazione – ha esito positivo, è redatto il processo verbale di conciliazione (che costituisce titolo per la riscossione di quanto dovuto e va sottoscritto dal Presidente della Commissione e dalle parti o dai loro rappresentanti), e viene emesso il provvedimento di estinzione del giudizio;
il procedimento di conciliazione fuori udienza (cd.rito abbreviato) può essere instaurato anteriormente alla prima udienza avanti la Commissione Tributaria Provinciale: da ciascuna delle parti con la stessa istanza di trattazione della controversia in pubblica udienza; solo dall’ufficio (o dall’ente impositore), con una proposta di conciliazione alla quale il contribuente abbia già previamente aderito. La proposta “preconcordata” va depositata nella segreteria della Commissione Tributaria Provinciale entro la data di trattazione in camera di consiglio, ovvero fino alla discussione in pubblica udienza, se costituisce il primo ed unico procedimento; diversamente, entro il termine assegnato dalla Commissione che non può essere superiore a sessanta giorni dalla prima udienza, se costituisce un’ulteriore proposta. A seguito della presentazione della proposta – e dopo il previo controllo di legittimità – il Presidente della sezione giudicante o della Commissione Tributaria quale organo collegiale emette un provvedimento di decreto di estinzione (totale o parziale) del giudizio, comunicato alle parti a cura della segreteria, se il controllo di legittimità ha dato esito positivo; ovvero provvede alla fissazione della trattazione della controversia, se il controllo ha dato esito negativo, depositato in segreteria entro 10 giorni dalla data di presentazione della proposta. Spetta alla Commissione Tributaria quale organo collegiale, e non al Presidente della sezione verificare se la proposta è stata presentata dopo la data di fissazione della trattazione della prima udienza. Anche in tale ipotesi il controllo può dare esito positivo o negativo: se positivo è emessa sentenza di estinzione (totale o parziale) del giudizio; se negativo, è fissata, con ordinanza, la data di trattazione della controversia. I termini per il pagamento decorrono dalla data di notificazione alla parte del provvedimento giudiziale (decreto o sentenza).
LA SENTENZA N. 3560/2009
La sentenza della Corte di Cassazione n. 3560 del 13 febbraio 2009 (ud. del 3 novembre 2008), nel prendere le mosse dal dettato normativo, fissa degli importanti principi.
Il 7 aprile 2005 è notificato alla signora D.M.P. un ricorso all’amministrazione finanziaria per la cassazione della sentenza che ha respinto l’appello dell’Ufficio di Torino 4, contro la sentenza della Commissione tributaria provinciale (CTP) di Torino, che aveva dichiarato estinto il processo sulla base dell’intervenuta conciliazione giudiziale.
I fatti della causa sono i seguenti:
a) l’Ufficio delle entrate di Torino 4 emette, a carico della signora D.M.P. un avviso di rettifica parziale, impugnato con ricorso notificato il 16 febbraio 2001;
b) nel corso del giudizio di primo grado, il 25 ottobre 2001, e prima dello svolgimento dell’udienza di trattazione della causa (22 novembre 2001), si addiviene alla conciliazione giudiziale D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, ex art. 48, comma 5, che è comunicata alla CTP con nota del 4^ Ufficio delle entrate di Torino n. …/01 del 25 ottobre 2001;
c) la CTP di Torino con sentenza 6 dicembre 2001, n. 128/11/2001, “preso atto della proposta di conciliazione”, dichiara l’estinzione del giudizio;
d) nei venti giorni successivi alla comunicazione alla contribuente del dispositivo della sentenza, il contribuente non effettua alcun versamento;
d) l’Ufficio propone, quindi, appello contro la sentenza dichiarativa dell’estinzione del giudizio, chiedendo che la CTR, preso atto del mancato perfezionamento della conciliazione per mancato pagamento della somma convenuta, si pronunci nel merito, rigettando il ricorso introduttivo della contribuente;
e) l’appello dell’Ufficio è, poi, respinto dalla CTR con la sentenza ora impugnata per cassazione.
La sentenza della CTR, oggetto del ricorso per cassazione, è così motivata:
a) la conciliazione giudiziaria ha natura negoziale e produce effetti sostanziali e processuali: 1) dal primo punto di vista, essa “costituisce una novazione oggettiva e conseguentemente si rende applicabile l’art. 1976 c.c.. Pertanto, l’Ufficio non può appellare la conciliazione giudiziale stante la sua intangibilità, in quanto atto giuridicamente efficace, anche se mancante dell’elemento perfezionante costituito dall’adempimento di quanto concordato”; 2) dal secondo punto di vista, “il giudizio è stato dichiarato estinto, e come tale il provvedimento di estinzione non può essere revocato”;
b) “ne consegue che non è possibile tornare indietro, facendo rinascere il contenzioso che a seguito della conciliazione risulta estinto, ma bisogna mettere in esecuzione il titolo costituito dall’accordo, mediante il recupero delle somme in sofferenza. Solo detto mancato recupero potrà far sorgere una nuova vertenza giudiziaria che non riguarderà il merito dell’originaria controversia”.
I motivi della sentenza della Corte
La tesi dell’Agenzia delle Entrate è che la conciliazione giudiziale D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, ex art. 48, non può definirsi perfetta e, quindi, né valida né efficace, in difetto del versamento concordato. Ne deriva che l’unico effetto che essa realmente produce, cioè la dichiarazione di estinzione del processo da parte del giudice di primo grado, è subordinato all’effettiva concretizzazione delle condizioni richieste dalla legge per la stessa esistenza giuridica dell’accordo. L’ulteriore conseguenza è che solo mediante la proposizione dell’appello si potrebbe rimuovere il provvedimento di estinzione adottato dalla CTP, onde consentire alla CTR di esaminare il merito della controversia.
Preso atto che siamo di fronte ad una conciliazione ex art. 48, comma 5, del D.Lgs. n. 546/92 (fuori udienza), la Corte ritiene fondato il motivo opposto.
E la Corte, a maggiore chiarezza, ripercorre il dettato normativo, distinguendo:
a) una prima conciliazione, regolata dal D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 48, commi 1 e 3, che, per il fatto di formarsi interamente dinanzi alla CTP, può chiamarsi conciliazione giudiziale totalmente processuale (o in udienza);
b) una seconda conciliazione, regolata dall’art. 48, commi 4 e 5, che, per il fatto di formarsi in sede extraprocessuale e di esser poi presentata con apposita istanza alla CTP, può chiamarsi conciliazione giudiziale parzialmente processuale (ovvero fuori udienza).
Al fine di metter un po’ d’ordine lessicale e di semplificare l’uso delle parole, la Corte ritiene preferibile di appellarle entrambe come “conciliazione giudiziale“, di cui una totalmente giudiziale (ovvero lunga) e l’altra parzialmente giudiziale (ovvero breve).
La Corte, rileva ancora che la norma, divide in ulteriori specie sia la conciliazione lunga sia la conciliazione breve:
· la prima è distinta a seconda che l’iniziativa della conciliazione sia di una delle parti (art. 48, comma 1) o sia realizzata d’ufficio dalla CTP (art. 48, comma 2);
· la seconda è distinta in due specie in base al momento in cui la proposta viene sottoposta alla CTP: la conciliazione breve è depositata prima della fissazione dell’udienza di trattazione della causa, e può esser, dunque, chiamata “conciliazione breve prefissazione“ (art. 48, comma 5, n. 2), mentre la conciliazione breve che è depositata dopo la fissazione dell’udienza e prima della trattazione in camera di consiglio o della discussione in pubblica udienza, può esser chiamata “conciliazione breve postfissazione” (art. 48, comma 5, n. 1) (Corte di cassazione 18 aprile 2007, n. 9222).
Le varie specie di conciliazione giudiziale sono collegate in due modi diversi:
la conciliazione lunga è incorporata in un verbale redatto dalla CTP (nell’udienza pubblica chiesta in base al D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art 33, (art. 48, commi 1 e 2, e art. 48, comma 3, n. 1.);
per le due specie di conciliazione breve, al verbale previsto per la conciliazione lunga sono equiparati, per la conciliazione breve prefissazione, il decreto presidenziale di estinzione del giudizio (art. 48, comma 5, n. 2) e, per la conciliazione breve postfissazione, la proposta depositata presso la CTP (art. 48, comma 5, n. 3). “Tale equiparazione, in mancanza di un’espressa previsione difforme rispetto a quella formulata per la conciliazione lunga nell’art. 48, comma 3, n. 3, sì estende fino ad assicurare che anche per la conciliazione breve il perfezionamento si raggiunge con l’adempimento dell’obbligazione conciliata nel termine di venti giorni dalla data di comunicazione del decreto presidenziale relativo alla conciliazione breve prefissazione (art. 48, comma 5, n. 4) e, per analogia diretta a colmare la lacuna legislativa, nel termine di venti giorni dalla comunicazione del provvedimento adottato dalla CTP nel caso di conciliazione breve postfissazione”.
Infine, “sottolinea la Suprema Corte la previsione della dichiarazione dell’estinzione del giudizio per conciliazione giudiziale è prevista solo per l’ipotesi di conciliazione breve prefissazione e che essa è adottata con decreto del Presidente della CTP, mentre sia per la conciliazione lunga sia per la conciliazione breve postfissazione nulla si dice sul potere che la CTP può esercitare sulla base del verbale incorporante la conciliazione e, in particolare per quel che interessa direttamente la presente controversia, non si prevede espressamente che la CTP possa dichiarare l’estinzione del giudizio e, ancor più in particolare, non si prevede che essa possa dichiarare l’estinzione del giudizio per cessazione della materia del contendere”.
Rilevanti per la risoluzione della questione sono, poi, anche le disposizioni normative che fissano l’efficacia del verbale di conciliazione e degli atti ad esso equiparati. Esse sono:
a) Il D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 48, comma 3, n. 2: “Il processo verbale costituisce titolo per la riscossione delle somme dovute mediante versamento diretto in un’unica soluzione ovvero in forma rateale…previa prestazione di idonea garanzia …”;
b) Il D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 48, comma 3, n. 3: “La conciliazione si perfeziona con il versamento, entro il termine di venti giorni dalla data di redazione del processo verbale, dell’intero importo dovuto ovvero della prima rata e con la prestazione della predetta garanzia sull’importo delle rate successive ...”.
Alle disposizioni appena riprodotte, relative al verbale della conciliazione lunga, dev’essere affiancata la disposizione dettata per le conciliazioni brevi, che è contenuta nell’art. 48, comma 5, n. 3, e “che equipara al verbale della conciliazione lunga la proposta di conciliazione breve postfissazione e, per la conciliazione breve prefissazione, il decreto presidenziale di estinzione del giudizio”.
Inoltre, la L. 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, comma 419, ha introdotto nel D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 48, comma 3, il n. 3 bis che dispone che “In caso di mancato pagamento anche di una sola delle rate successive, se il garante non versa l’importo garantito entro trenta giorni dalla notificazione di apposito invito, contenente l’indicazione delle somme dovute e dei presupposti di fatto e di diritto della pretesa, il competente ufficio dell’Agenzia delle entrate provvede all’iscrizione a ruolo delle predette somme a carico del contribuente e dello stesso garante”.
Per la Corte, il richiamo operato dalla CTR all’art. 48, comma 5, e il fatto che al deposito della proposta di conciliazione giudiziale sia seguita una pronuncia del collegio della CTP, e non un decreto del suo Presidente, consentono di ricondurre con sicurezza la fattispecie controversa all’ipotesi della conciliazione breve postfissazione.
Quindi, “la CTP ha dato alla sua pronuncia la forma della sentenza ed ha dichiarato l’estinzione del giudizio per conciliazione giudiziale postfissazione prima che scadesse, inutilizzato dal contribuente, il termine per l’adempimento dell’obbligazione conciliata”.
La Corte, per verificare se sia corretta l’interpretazione dell’Agenzia delle Entrate che la perfezione ed efficacia dell’atto di conciliazione al pagamento, si pone una serie di domande:
1) se per la perfezione della conciliazione, in generale, e, in particolare, per la conciliazione breve postfissazione, sia sufficiente l’accordo delle parti o sia necessario anche il versamento della prima rata, accompagnata dalla prestazione d’idonea garanzia, o, a maggior ragione, dal versamento integrale, e, in diretta connessione;
2) se la risposta che si ritenga di dover dare a questo quesito, in considerazione della modificazione legislativa intervenuta nel 2004, valga solo fino a quell’anno o valga anche per il periodo successivo;
3) quali siano i poteri della CTP nel caso di conciliazione breve postfissazione;
4) quali siano i rapporti tra i provvedimenti che possono esser adottati dal collegio per la conciliazione lunga e per la conciliazione breve postfissazione e il decreto del presidente della CTP nella conciliazione breve prefissazione.
A favore della tesi della perfezione della conciliazione con il versamento della somma conciliata depone, senz’altro e con sicurezza, la lettera della legge. L’art. 48, comma 3, n. 3, esprime con precisione la volontà del legislatore sul punto, affermando che «La conciliazione si perfeziona con il versamento, entro il termine di venti giorni dalla data di redazione del processo verbale, dell’intero importo dovuto ovvero della prima rata e con la prestazione della predetta garanzia sull’importo delle rate successive …”.
Questa disposizione è dettata per la conciliazione lunga e fa riferimento al verbale previsto dall’art 48, comma 3, n. 2, al quale l’art. 48, comma 5, n. 3, equipara, per la “conciliazione breve prefissazione”, il decreto di estinzione del Presidente della CTP e, per la “conciliazione breve postfissazione”, la proposta di conciliazione, alla quale il contribuente abbia aderito, depositata dall’Ufficio presso la CTP (art. 48, comma 5, n. 1) e, al fine della decorrenza del termine per il versamento, la comunicazione del provvedimento che su quella proposta adotti la CTP.
Di conseguenza, osserva la Corte, “per tutte le specie di conciliazione…il momento in cui la conciliazione si perfeziona è quello del versamento completo o, nel caso di rateizzazione dell’adempimento, quello del versamento della prima rata accompagnato da idonea garanzia del pagamento anche del debito residuo”.
Ne deriva che solo con la perfezione la conciliazione produce anche i suoi possibili effetti estintivi nei riguardi del rapporto giuridico tributario sostanziale e nei riguardi del rapporto giuridico tributario processuale.
Ne consegue, in particolare per il profilo che interessa la causa in esame, che le varie specie di atti dichiarativi della conciliazione: 1) quello incorporato nel verbale della conciliazione lunga, o 2) la proposta di conciliazione aderita depositata presso la CTP nella conciliazione breve postfissazione e resa oggetto di un provvedimento della CTP, o 3) il decreto di estinzione del presidente della CTP nella conciliazione breve prefissazione, non determinano di per sé, in quanto siano stati formulati e incorporati nei rispettivi documenti previsti dalla legge, la cessazione della materia del contendere, richiedendosi, invece, per la produzione di questo specifico effetto, che l’atto di conciliazione sia divenuto efficace e, quindi, a maggior ragione per necessità di priorità logica e giuridica, che esso sia divenuto previamente perfetto.
Con questa costruzione legislativa della conciliazione giudiziale tributaria non è affatto compatibile la sua riconduzione al genere della novazione, che è stata operata dalla CTR nella sentenza impugnata e che è stata accolta anche da qualche pronuncia di questa Corte (Corte di cassazione 20 settembre 2006, n. 20386).
Non potrebbe nemmeno invocarsi, in senso contrario alla dilazione della perfezione della conciliazione fino alla sua efficacia e, quindi, facendola coincidere con l’adempimento dell’obbligazione conciliata, l’attribuzione all’atto di conciliazione della qualità di “titolo per la riscossione delle somme dovute” (art. 48, comma 3, n. 1) o, dopo la modificazione del 2004, di titolo legittimante “all’iscrizione a ruolo delle predette somme” (art. 48, comma 3, bis) (è la soluzione prospettata dalla sentenza di questa Sezione 20 settembre 2006, n. 20386).
Le considerazioni svolte inducono la Corte ad affermare che:
la conciliazione tributaria giudiziale non ha natura negoziale, e in particolare non ha la natura di novazione, ma ha la natura, unitaria, perché comune a tutte le sue specie, di fattispecie a formazione progressiva e procedimentalizzata, caratterizzata dall’identità temporale della sua perfezione e della sua efficacia;
solo nel momento in cui la conciliazione raggiunge la perfezione – efficacia si estingue il rapporto giuridico tributario sostanziale e, pendente una controversia giudiziale, si produce la cessazione della materia del contendere.
Se l’atto di conciliazione è imperfetto fino a quando non sia stata adempiuta l’obbligazione conciliata e se fino ad allora non si estingue il rapporto giuridico tributario sostanziale, oggetto della controversia, e se, quindi, non si realizza alcuna cessazione della materia del contendere, la CTP non può adottare alcun provvedimento sull’esistenza del processo.
Poiché il solo atto di conciliazione giudiziale previsto dal D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 48, comma 5, non è di per sé, senza il versamento adempitivo dell’obbligazione conciliata, concepito dal legislatore come una delle cause di estinzione previste dalla legge che legittimo all’adozione di una sentenza dichiarativa dell’estinzione del giudizio, è escluso che la CTP possa esercitare il potere di dichiarare l’estinzione del processo D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, ex art. 46, comma 1, per il quale “Il giudizio si estingue, in tutto o in parte, nei casi di definizione delle pendenze tributarie previsti dalla legge”.
Inoltre, poiché, ancor prima, l’atto di conciliazione, di per sé solo, non è idoneo ad estinguere il rapporto giuridico tributario sostanziale, la CTP non ha, in particolare, il potere di dichiarare estinto il processo nella forma prevista dal D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 46, comma 2, n. 1, secondo il quale “La cessazione della materia del contendere è dichiarata…con sentenza della commissione”, in quanto, senza il versamento, non cessa alcuna materia del contendere.
L’unico provvedimento che la CTP può adottare è, allora, quello del rinvio dell’udienza di trattazione della causa ad una data successiva alla scadenza del termine concesso per l’adempimento dell’art. 48, comma 5.
L’unica soluzione per la Corte possibile è quella di applicare per analogia legis il termine previsto per l’altra specie di conciliazione breve, quella prefissazione, per la quale il termine per il versamento è quello di venti giorni dalla data di comunicazione del decreto presidenziale di estinzione del giudizio. Per la conciliazione breve postfissazione il termine di venti giorni decorrerà dalla comunicazione dell’ordinanza di rinvio dell’udienza di trattazione della causa.
Alla luce delle considerazioni esposte e dei risultati cui si è pervenuti la Corte riconosce che la sentenza della CTR impugnata dall’Agenzia merita di essere censurata sia perché attribuisce alla conciliazione giudiziale la natura di novazione, sia perché considera efficace l’atto di conciliazione seguito dall’inadempimento dell’obbligazione conciliata, sia perché ritiene valida la sentenza della CTP di estinzione del giudizio per cessazione della materia del contendere, sia perché, respingendo l’appello dell’Ufficio e costringendolo all’esecuzione di una conciliazione inesistente, lo priva della sua legittima pretesa di far valere l’interesse ad una pronuncia del Giudice di merito sul rapporto giuridico controverso.

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 art. 48
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 art. 46
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