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Lazzaro Aldo Innocenti
1 * * * PIANO DI CLASSIFICA PER IL RIPARTO DEGLI ONERI CONSORTILI * * * Il presente Piano è stato approvato dal Consiglio d Amministrazione del Consorzio con deliberazione n. 21 del 21/10/1997 e modificato, relativamente al distretto montano, con delibera del Consiglio d Amministrazione n. 27 del 15/12/2008
2 INDICE 1. PREMESSA AL PIANO. 2. QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO Premessa Cenni storici 2.3. Dalla Legge Baccarini al T.U. del La legislazione del dopoguerra La regionalizzazione della bonifica La recente legislazione statale La riforma regionale L esigenza di un nuovo piano di classifica I nodi irrisolti Vecchi e nuovi compiti della bonifica Presupposti del potere impositivo La spesa consortile ed il suo riparto Le tipologie di spesa La spesa annua e la sua ripartizione Il beneficio Il comprensorio e gli immobili gravati Natura giuridica del contributo e contributo minimo. 3. IL TERRITORIO DEL CONSORZIO DI BONIFICA DELLA ROMAGNA OCCIDENTALE Aspetti storici ed amministrativi Delimitazione geografica del Consorzio 3.3. Aspetti fisici del territorio Caratteristiche climatologiche Studio della piovosità Idrografia del distretto di pianura La rete dei canali consorziali Idrografia del distretto di montagna Caratteristiche dei suoli di pianura Uso dei suoli di pianura.
3 Caratteristiche dei suoli del territorio montano Uso del suolo del territorio montano. 4. L ATTIVITA DI BONIFICA L attività di bonifica nel territorio di pianura Premesse Brevi riferimenti di carattere storico I circondari idraulici di scolo Gli interventi L attività di bonifica nel Distretto Montano. 5. L ATTIVITA IRRIGUA L attività irrigua nel Distretto di Pianura L attività irrigua nel Distretto Montano. 6. IL RIPARTO DELLE SPESE CONSORTILI Individuazione dei parametri necessari alla quantificazione dei benefici Le zone del comprensorio omogenee per tipo di beneficio Gli immobili che traggono benefici dalla bonifica La superficie degli immobili: calcolo della superficie scolante La classifica dei beni immobili soggetti alla bonifica idraulica Individuazione delle zone soggette a contribuenza Criteri di riparto delle spese relative alla bonifica idraulica Gli indici idraulici L indice di sicurezza idraulica L indice di soggiacenza L indice di comportamento idraulico L indice di urbanizzazione L indice economico Classifica dei beni immobili soggetti alla bonifica montana Il territorio da assoggettare a contribuenza I criteri di riparto delle spese relative alla bonifica montana L indice di beneficio della bonifica montana L indice di urbanizzazione Criteri di riparto degli oneri di irrigazione. 3
4 7. NORME DI APPLICAZIONE. Allegato 1: Cartografia. Allegato 2 : Verifica idraulica della rete di scolo. INDICE DELLE TABELLE Tab Comuni del comprensorio: superficie territoriale complessiva e consorziata.- Tab Dati termometrici medi nel Distretto di Pianura - Periodo Tab Pluviometria media mensile nel Distretto di Pianura - Periodo Tab Pluviometria media mensile nel Distretto di Montagna - Periodo Tab Sintesi delle principali opere di bonifica.- Tab Elenco dei canali consortili e loro caratteristiche suddivisi per comparti idraulico di scolo.- Tab Elenco degli impianti idrovori e loro caratteristiche.- Tab Utilizzazione dei suoli di montagna.- Tab Elenco delle principali opere realizzate e loro caratteristiche principali.- Tab Elenco degli impianti irrigui consortili e loro caratteristiche.- Tab Canali consorziali suddivisi per comparto idraulico impinguati con acqua derivata dal CER o da altra fonte.- Tab Quadro sintetico delle superfici irrigue.- Tab Coefficienti di deflusso dei terreni. Tab Rapporti udometrici per le superfici urbanizzate.- Tab Coefficienti di omogeneizzazione fra le rendite censuarie dei comparti.- 4
5 1. PREMESSA AL PIANO La vigente legislazione in materia di bonifica statuisce che i proprietari di beni immobili, siano essi censiti nel vigente catasto rustico od in quello urbano, sono tenuti a sostenere le spese di funzionamento del Consorzio ed a contribuire agli oneri di manutenzione e di esercizio delle opere realizzate a servizio del territorio.- Il contributo da porre a carico di ogni singolo immobile deve essere commisurato all effettivo beneficio da essi conseguito, o conseguibile, dalle opere e dall attività di bonifica.- Lo strumento utilizzato per l individuazione del beneficio conseguito e, quindi, degli oneri da porre a carico di ogni singolo immobile, è rappresentato dal piano di classifica per il riparto degli oneri consortili.- L esigenza, per il Consorzio di Bonifica della Romagna Occidentale, di un nuovo piano di classifica scaturisce dalla notevole diversità dei parametri adottati, per l elaborazione delle vecchie classifiche, dai soppressi Consorzi di Bonifica e dalla necessità di dare una classifica alle modeste aree precedentemente non classificate. Dopo un approfondito esame degli aspetti giuridici dell attività di bonifica, sono stati sommariamente evidenziati gli aspetti fisici del territorio con particolare riferimento a quelli che, direttamente o indirettamente, sono in relazione con l attività del Consorzio quali, per esempio, le caratteristiche morfologiche e climatologiche del territorio, la pedologia, l uso del suolo ecc. Una attenta ricognizione è stata fatta, anche, in ordine alle modifiche intervenute sui confini territoriali per effetto dell accorpamento dei vecchi consorzi e delle zone di nuova classifica.- Si è provveduto, poi, alla descrizione dell attività di bonifica idraulica, di bonifica montana e dell attività irrigua nonchè ad una sommaria elencazione delle opere realizzate al fine di evidenziare gli impegni di spesa che il Consorzio deve, annualmente, sostenere per la gestione e per la manutenzione delle opere stesse.- Sono stati, infine, indicati, nel piano, i criteri di contribuzione dei vari immobili alle spese consortili.- Per il distretto di Pianura il beneficio è stato considerato proporzionale alla superficie virtuale di ogni singolo immobile, ottenuta moltiplicando la superficie reale per una serie di indici fisici ed economici.- Sono stati definiti indici fisici quelli legati alle caratteristiche del territorio ed alle infrastrutture di bonifica.- 5
6 L indice economico serve, invece, per rapportare il valore economico di un bene con quello degli altri immobili.- La combinazione degli indici fisici con l indice economico ha fornito l indice di beneficio specifico, utilizzato per la suddivisione delle spese sostenute per l attività di bonifica idraulica di pianura.- Relativamente al Distretto di Montagna, per il riparto delle spese relative all attività di bonifica montana si è tenuto conto, invece, sia della superficie che del valore economico dei singoli beni immobili.- Per quanto concerne l attività irrigua oltre all esame delle caratteristiche tecniche dei vari impianti e delle varie infrastrutture irrigue, è stata considerata la possibilità di sviluppo che questa attività potrà avere in futuro, tenuto conto della notevole disponibilità di risorsa idrica assicurata dal sistema del Canale Emiliano Romagnolo.- E stato evidenziato, infatti, come la superficie attualmente irrigabile sia estremamente ridotta nei confronti di quella indicata nel piano di trasformazione irrigua del comprensorio consortile mediante l utilizzo dell acqua del C.E.R.- Pertanto gli oneri di manutenzione del Canale irrigatore principale, per il concetto di beneficio potenziale tipico delle attività di bonifica, sono stati suddivisi fra gli attuali ed i potenziali fruitori tenendo però conto che una parte degli oneri è direttamente collegabile ai consumi e quindi da addebitare solo agli attuali utilizzatori.- Le spese relative alla gestione ed alla manutenzione dei singoli impianti irrigui sono state invece ripartite separatamente per ciascun impianto.- E stata data applicazione, nel presente piano, alla ripartizione delle spese per la bonifica e per l irrigazione, così come ammette la Legge, a titolo provvisorio, in ragione cioè di indici tecnici approssimativi e presuntivi del beneficio conseguito.- 6
7 2. QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO 2.1. Premessa Con il termine di bonifica si suole comunemente indicare quel complesso di interventi di progettazione, esecuzione, esercizio e manutenzione di opere, di vigilanza del territorio e delle acque, teso a conservare territori un tempo acquitrinosi, paludosi o comunque inidonei allo scolo naturale delle acque meteoriche eccedenti, ovvero bisognosi di irrigazione, o, in via generale, di sistemazione idrogeologica, ed a mantenerli suscettibili di essere produttivi a fini agricoli e comunque utilizzabili ad altri fini civilmente, economicamente e socialmente rilevanti. Nel nostro ordinamento la nozione di bonifica ha assunto un significato che è venuto nel corso dei decenni sviluppandosi e arricchendosi; profonde modifiche hanno subito anche i diversi istituti giuridici ad essa riconnessi. Ciò premesso, si procede ad una breve disamina della normativa del passato e di quella vigente Cenni storici La storia dell uomo e dei suoi insediamenti sul territorio si intreccia in qualche misura con la storia della bonifica ed in particolare con la necessità di regolamentare e disciplinare l uso delle risorse idriche, una parte della dottrina ha fatto discendere la creazione stessa degli ordinamenti giuridici da tale ultima esigenza. Anche in Italia la bonifica dei territori ha lontanissime origini: dagli Etruschi ai Romani, alle grandi bonificazioni, attuate a partire dal secolo XI a cura delle maggiori abbazie che avevano la proprietà di vasti territori. Questa azione fu colta e disciplinata dai liberi comuni italiani che nei loro statuti previdero l istituzione di appositi uffici pubblici per disciplinare lo scolo delle acque dai terreni, per difendere i centri abitati dalle esondazioni dei fiumi, contemporaneamente emanando severe norme di polizia. Anche le Signorie nel corso del XV e XVI secolo proseguirono l attività di bonificazione di ampi territori deviando fiumi e costruendo importanti canalizzazioni ed altre opere di sistemazione idraulica. Una grande azione in questo senso fu svolta dal Granducato di Toscana e nei territori delle legazioni pontificie della valle padana, in cui è ricompreso anche il Consorzio della Romagna Occidentale. Con riferimento a tali zone si ricorda la significativa disciplina sulle bonifiche e sul regime delle acque emanata dallo Stato pontificio ai primi dell 800 (motu proprio di Pio Settimo del 23 ottobre 1817). 7
8 Al momento dell unificazione d Italia e dell estensione a tutto il regno dell uniforme legislazione di ceppo piemontese, la bonifica come settore autonomo, non fu presa in considerazione; ci si limitò soltanto, ai sensi della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F, sui lavori pubblici, a porre a carico dei proprietari i lavori di scolo artificiale e di bonifica dei terreni secondo la disciplina prevista dalla legislazione previgente nei diversi Stati italiani. Il codice civile del 1866 dispose che, ad iniziativa dei proprietari interessati alla derivazione ed all uso di acque o alla bonifica od al prosciugamento dei terreni, potessero essere costituiti consorzi di bonifica. L istituzione di tali enti poteva altresì essere ordinata dall autorità a domanda della maggioranza degli interessati, ed imposta quindi agli altri proprietari. In questo periodo i consorzi, che assunsero svariate forme organizzative e denominazioni diverse, erano dotati di effettiva potestà di autogoverno ed erano pressoché autonomi da ingerenze dell autorità pubblica. Negli anni seguenti l aumento della popolazione, le miserevoli condizioni di vita di gran parte di essa, la necessità di creare occasioni di lavoro, provocarono una forte domanda di terra (c.d. fenomeno di fame della terra) che portò lo Stato ad intervenire per favorire la bonifica dei terreni paludosi, di acquitrini e di plaghe improduttive dal punto di vista agrario. Il concorso economico dello Stato nell esecuzione delle opere favorì la bonificazione di vasti territori. Si succedettero pertanto numerosi provvedimenti che ebbero però ad oggetto esclusivamente la bonifica di singole ed individuate zone Dalla legge Baccarini al T.U. del 1933 Soltanto nel 1882 si giunse alla prima legge sulla bonifica di carattere generale, rubricata Norme per la bonificazione delle paludi e dei terreni paludosi, nota come legge Baccarini, che affrontò il problema prevalentemente in una visione di sistemazione idraulica e per un fine prevalentemente igienico anche se non disgiunto da scopi agricoli. Questo provvedimento non conteneva una disciplina sull ordinamento e l istituzione dei consorzi, ai quali si applicava la legge del 1865, ma i contributi di bonifica avevano già natura di tributi e la veste giuridica dei consorzi doveva già implicitamente ritenersi di carattere pubblicistico. Tra la fine del secolo scorso ed i primi dell attuale tale ristretto concetto di bonifica cominciò ad essere superato con l introduzione di finalità non solo idrauliche ma anche sociali ed indipendentemente dal fatto che i terreni fossero o no paludosi. Il testo unico del 1900 previde, fra l altro, interventi finanziari per la costruzione di strade, acquedotti, fabbricati rurali, centri di colonizzazione, in un unitarietà di interventi di bonifica a carattere pubblico-privato e, come già rilevato, riferita al riassetto di territori 8
9 per qualunque causa dissestati. Da questo testo emerge con sufficiente chiarezza la natura pubblica dei consorzi, che venivano costituiti con decreto reale ed a cui si applicava una parte delle disposizioni vigenti per comuni e province. Gli enti potevano poi diventare concessionari di lavori da parte dello Stato. La legislazione del periodo bellico e post bellico, in particolare quella del biennio , rafforzò detti orientamenti talché in sostanza venne superato lo stadio esclusivamente idraulico ai fini del risanamento igienico... per comprendere altre opere oltre quelle già indicate dal T.U. del 1900, eseguibili ai fini del bonificamento (in particolare opere irrigue) anche se arrecavano il solo beneficio economico (Bagnulo). Come è stato autorevolmente osservato (Serpieri), con il T.U. del 1923 è ormai pienamente acquisito il concetto che lo scopo della bonifica non è realizzabile se non allargandola a comprendere, oltre le opere di prosciugamento, tutte le altre occorrenti al generale riassetto idraulico del territorio, nei riguardi tanto della difesa quanto della utilizzazione delle acque, e se non assicurando inoltre l integrazione agricola della bonifica idraulica. Nel corso di quarant anni, dunque, la legislazione si andò evolvendo da una concezione di bonifica a prevalente scopo igienico ad una di integralità di bonifica idraulica e quindi agraria e verso quella che sarebbe divenuta bonifica integrale, intesa come redenzione mediante l esecuzione di opere volte a conseguire rilevanti vantaggi igienici, demografici, economici o sociali, di quelle parti del territorio nazionale che, per dissesto idrogeologico o per altre cause fisiche o sociali, si trovassero in condizioni arretrate di coltura ed apparissero suscettibili di notevoli miglioramenti (Bagnulo). Il T.U. del 1933 costituisce la sintesi razionale ed organica di tutta la precedente normativa attinente la bonifica e segna il culmine dell intervento statale nei confronti dell assetto e dell economia dei territori agricoli. Nelle disposizioni del T.U. la bonifica integrale assume due aspetti: quello della bonifica propriamente detta, cioè della radicale trasformazione in base ad un piano generale dei lavori di un intero territorio (comprensorio), mediante una coordinata azione, pubblica e privata, resa obbligatoria dallo Stato per conseguire rilevanti fini economici e sociali, e quello del miglioramento fondiario effettuato a cura dei proprietari, singoli od associati, con il contributo dello Stato. Dalla lettura delle attività e degli interventi contemplati emerge chiaramente l ampiezza degli obiettivi assegnati alla bonifica. Fondamentali certamente sono quelli agricoli, ma in un contesto attinente direttamente le risorse idriche e la difesa del suolo. Se dunque l intervento di bonifica ai sensi del R.D. 215 è orientato primariamente allo scopo di produzione dei suoli, esso riguarda anche l acqua in quanto tale (difesa delle acque e buon regime - uso dell acqua a scopo produttivo fondamentalmente attraverso l irrigazione - usi civili, sia pur riferiti alle sole zone rurali) e 9
10 la conservazione e la difesa del suolo (canali di scolo - sistemazioni idraulico naturali ed artificiali - rinsaldamento delle pendici - rimboschimento, ecc...). Tutto ciò doveva attuarsi secondo un piano generale di bonifica riferito al comprensorio di propria competenza da predisporsi a cura del consorzio costituito fra i proprietari di beni immobili situati nel comprensorio medesimo. I consorzi vengono esplicitamente definiti persone giuridiche pubbliche a base corporativa, dotati di autogoverno, che si esprime nel potere di emanare regolamenti, di imporre contributi, di esercitare funzioni di polizia, nell efficacia normativa del piano generale di bonifica, nonchè nel potere statutario. La loro autonomia viene limitata da forme di controllo e di ingerenza del Ministero dell agricoltura. Il consorzio viene gestito da rappresentanti dei proprietari e consegue i suoi fini istituzionali attraverso i contributi obbligatori imposti ai consorziati e con eventuali finanziamenti statali. Il codice civile del 1942 ha sostanzialmente recepito i criteri ispiratori del T. U. del La legislazione del dopoguerra Con l entrata in vigore della Costituzione, la Repubblica si è assunta il compito di promuovere ed imporre la bonifica delle terre ( art. 44 Cost.) e pertanto tale attività ha assunto una precisa rilevanza costituzionale nell ambito della più generale disciplina tesa a conseguire il razionale sfruttamento del suolo, a stabilire equi rapporti sociali, a trasformare il latifondo, a promuovere la piccola e media proprietà contadina, ad agevolare le zone montane. Molte sono state le modifiche e le integrazioni introdotte dal dopoguerra al T.U. del 1933 e numerosi sono stati i provvedimenti che si richiamano alla legge fondamentale sulla bonifica, come ad esempio quelli sulle aree depresse e sulla riforma fondiaria. In particolare va ricordata la legge 25 giugno 1952, n. 991, che innesta sulla previgente disciplina in materia di boschi e di territori montani (R.D. n. 3267/1923) ed in materia di bonifica (R.D. 215/1933) il nuovo ordinamento della bonifica montana e dei corrispondenti organismi consortili. Essa consentì di classificare e delimitare in comprensori di bonifica montana ampi territori dissestati, sia sotto il profilo fisico, come economico, per i quali fu stabilito un sistema di provvidenze, agevolazioni ed interventi a totale carico pubblico, contestualmente ampliando la categoria delle opere di bonifica di competenza dello Stato (Desideri). Fino alla fine degli anni sessanta tuttavia i diversi provvedimenti legislativi che si sono succeduti non hanno inciso sui caratteri fondamentali del R.D. n. 215; lo stesso dicasi per le finalità, i compiti ed il ruolo svolto dai Consorzi. A partire da detto periodo di tempo alcune funzioni cessano di essere esercitate (ad esempio in materia di elettrificazione), altre trovano una più ridotta esplicazione (ad esempio la 10
11 viabilità e gli acquedotti), mentre il progressivo ed ormai consolidato sviluppo del Paese, con gli intervenuti processi di urbanizzazione ed industrializzazione comportano per la bonifica un mutamento del proprio ruolo. Il sistema di opere di regimazione idraulica, e specificatamente di scolo, diventa centrale per la difesa dalle inondazioni, non solo dei terreni agricoli, ma di tutto il territorio a qualunque uso adibito; si mostra importante al fine dell abbattimento dei carichi inquinanti nei corsi d acqua naturali; costituisce spesso lo strumento per il trasporto di grandi quantità di acque reflue dei centri urbani e degli stabilimenti industriali. L originario principale, anche se come si è visto non esclusivo, scopo agricolo della bonifica permane, ma comincia a perdere la sua connotazione centrale per assumerne uno di più ampio respiro e di interesse generale. La bonifica viene cioè vieppiù assumendo imprescindibili compiti di difesa complessiva del suolo e delle sue risorse per fini d interesse pubblico sempre meno settoriali. Tale processo di mutamento si accentua temporalmente in concomitanza con l attuazione dell ordinamento regionale e viene parzialmente recepito e rilanciato dalla stessa produzione legislativa regionale. Com è noto infatti, le competenze in tema di bonifica sono diventate di attribuzione regionale La regionalizzazione della bonifica La materia della bonifica venne demandata, a seguito del D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, alla competenza delle regioni, cui spettano ex art. 117 Cost. le funzioni amministrative in materia di agricoltura e foreste. Questo primo trasferimento, peraltro, diede luogo ad una frammentazione di competenze fra Stato e Regioni, superata solo con l emanazione del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 con il quale venne attuato e completato il decentramento funzionale anche in materia di agricoltura e foreste. Il quadro che emerse a seguito di tale secondo trasferimento vide la bonifica collocata in una intelaiatura di funzioni ricca ed articolata che ricomprendeva, oltre ad essa, le funzioni di difesa, assetto ed utilizzazione del suolo, la protezione della natura, la tutela dell ambiente, la salvaguardia e l uso delle risorse idriche. Si pose quindi il problema per le regioni, oltre che di attualizzare gli interventi scorporando funzioni e compiti divenuti desueti (ad esempio manutenzione ed esercizio delle teleferiche) e competenze attratte in altri settori amministrativi (ad esempio la forestazione), di riconvertire le funzioni trasferite in un quadro di programmazione, riordinando anche dal punto di vista legislativo, il settore. 11
12 Spettava in altri termini alle regioni adattare il regime della bonifica al mutato quadro istituzionale ed al rinnovato contesto di competenze. Era infatti chiaro che l area di incidenza dell attività di bonifica si andava ad affiancare e talvolta a sovrapporre ad altre forme di pianificazione e di intervento sul territorio, con obiettivi in parte coincidenti con quelli tipici della bonifica, talchè si impose l esigenza di una riforma a cui la regione Emilia Romagna ha provveduto con le leggi 2 agosto 1984, n. 42 e 23 aprile 1987, n. 16, cui peraltro non hanno fatto seguito coerenti disegni programmatori e pianificatori generali e degli altri settori interferenti con la bonifica nè il coordinamento delle reciproche competenze tecnico-operative La recente legislazione statale A tale normativa si sono poi affiancate le più recenti leggi statali incidenti sul settore della bonifica in tema di acque, suolo, ambiente, paesaggi, aree protette (L. 431/1985, L. 349/1986, L. 183/1989, L. 305/1989, L. 394/1991, D. Leg. 275/1993, L. 36/1994). In particolare con l emanazione della legge 183/1989 sono state introdotte novità di rilievo circa il ruolo assegnato ai consorzi quali soggetti realizzatori delle finalità della legge sia sul piano programmatorio sia su quello attuativo degli interventi. I Consorzi vengono infatti configurati come una delle istituzioni principali per la realizzazione degli scopi della difesa del suolo, del risanamento delle acque, di fruizione e gestione del patrimonio idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e sociale, di tutela degli interessi ambientali ad essi connessi. Non di meno, l impostazione prevalentemente idraulico-naturale tipica della difesa del suolo (retaggio del suo rampollare dall amministrazione dei lavori pubblici), così come la sua forte connotazione in chiave di difesa passiva che sembra ricavarsi dalla separata individuazione delle tipologie di intervento indicate dall art. 3 della legge, nonchè dalla disciplina sul contenuto dei piani di bacino, sembrano marginalizzare la concezione di conservazione dinamica del suolo su cui si fonda la bonifica e la coordinata finalizzazione di una pluralità di interventi volti a modificare i precari equilibri naturali sulla quale la medesima si è sviluppata. La bonifica cioè sembrerebbe, in tale contesto normativo, compressa nel suo ruolo di azione complessiva (integralità). Peraltro, in assenza della normativa regionale di attuazione della 183, non è possibile valutare l effettiva portata del coinvolgimento dei Consorzi e del ruolo operativo che ad essi sarà assegnato. 12
13 Un ulteriore rilevante novità è costituita dall approvazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36, c.d. legge Galli che riforma radicalmente la disciplina sulle risorse idriche contenuta nel testo unico n del Con detto provvedimento si opera la totale pubblicizzazione delle acque superficiali e sotterranee (con ciò superando l ancor ritenuta vigente distinzione fra acque private ed acque pubbliche) sottolineando il valore strategico di detta risorsa, che deve essere tutelata ed utilizzata secondo criteri di solidarietà e con modalità tali da garantire le aspettative delle generazioni future. Detta pubblicizzazione comporta nella generalità dei casi il ricorso ad autorizzazioni o concessioni della p.a. per l uso della risorsa, con conseguenti forti limitazioni all uso della disponibilità delle acque insistenti sul fondo agricolo da parte del proprietario del fondo medesimo. Viene introdotto l uso prioritario dell acqua ai fini del consumo umano, un sistema di pianificazione tale da garantire l equilibrio fra disponibilità delle risorse e fabbisogni, forme di tutela nelle utilizzazioni tali da non pregiudicare la risorsa stessa e la vivibilità complessiva dell ambiente, criteri per il risparmio idrico, per il riutilizzo delle acque, e viene definito un sistema di governo e di gestione delle acque, nonchè modalità di partecipazione degli utenti e forme di controllo. Il capo quarto della legge detta poi importanti disposizioni in tema di usi produttivi delle risorse idriche, di grande significato soprattutto per i consorzi di bonifica. Infatti tale legge quadro sulle acque, nel confermare le primarie funzioni dei consorzi nella gestione delle risorse ad usi prevalentemente irrigui, affida ai medesimi funzioni in tema di usi plurimi, con riguardo sia alla realizzazione e gestione di impianti per l utilizzazione delle acque reflue in agricoltura, sia alla possibile utilizzazione delle medesime per altri usi (approvvigionamento di impianti industriali, produzione di energia elettrica, ecc...) all unica condizione che l acqua torni indenne all agricoltura. Dette disposizioni non hanno ancora trovato concreta applicazione, ma non vi è dubbio che delineino nuove potenzialità dell azione di bonifica che, se colte, potranno risultare strategiche per il ruolo futuro dei Consorzi. Così individuato in termini generali il quadro di riferimento passiamo a dar conto del processo di riforma avviato dalla regione Emilia Romagna, sottolineando in particolare gli aspetti che hanno comportato la necessità di rivedere i vigenti piani di classifica. 13
14 2.7. La riforma regionale La legge regionale n. 42/84, e la successiva legge n. 16/87, che detta disposizioni integrative della prima, hanno avviato un significativo processo di riforma del sistema di organizzazione e di gestione dell attività di bonifica che appare rispondente alle condizioni fisiche e geografiche del territorio e attento alle realtà storiche e sociali che ne hanno tipicizzato l evoluzione. Gli aspetti caratterizzanti tale riforma riguardano la stessa definizione della bonifica e dei suoi fini (art. 1 L.42/84), la classificazione pressochè completa del territorio (art. 3 L. 16/87), la ridelimitazione con riferimento ai principali bacini idrografici dei comprensori di bonifica (artt. 5 e 11 L.42/84 e art. 3 L.16/87), il riordino dei Consorzi, con la soppressione degli enti di bonifica montana (art. 11 L. 42/84), la fusione e l incorporazione di un solo soggetto sui nuovi individuati comprensori (art. 28 L. 42/84 e art. 3 L. 16/87), la soppressione dei consorzi idraulici, di difesa, di scolo e di irrigazione, nonchè di ogni altra forma non consortile di gestione della bonifica (art. 4 L. 16/87), i comprensori ed i consorzi interregionali per i quali si sono ricercate e, nel caso della Lombardia e della Toscana, definite delle intese (artt. 73 e 8 D.P.R. 616/1977, art. 1 L. 16/87). Ed ancora la composizione del Consiglio dei Delegati, ridenominato Consiglio di Amministrazione, in cui entrano a far parte di diritto rappresentanti nominati dagli enti locali (art. 15 L. 42/84), la ripartizione dell assemblea dei consorziati in quattro sezioni elettorali, la prima delle quali riservata ai titolari dei soli immobili extragricoli (art. 16 L. 42/84), il sistema di elezione ispirato alla proporzionale, con l introduzione, fortemente innovativa, costituita dal voto pro-capite (art. 16 L. 42/84), l adeguamento degli statuti ad uno schema tipo adottato dalla Regione (art. 30 L. 42/87). Concernono altresì l abolizione del piano generale di bonifica, sostituito da programmi poliennali di bonifica ed irrigazione (art. 6 L.42/84), da raccordarsi con gli strumenti di pianificazione territoriale e di programmazione economica, l individuazione della figura del Consorzio speciale (art. 21 L. 42/84), da ricondursi peraltro al genus dei Consorzi di secondo grado di cui all art. 57 del R.D. 215/1933, il sistema dei controlli sugli atti di legittimità e di merito, delegato alla Provincia (art.18 e 23 L. 42/84), sostitutivo e sugli organi mantenuto in capo alla Giunta (art. 20 L. 42/84), radicalmente modificato dalla legge regionale 7 febbraio 1992, n. 7 in tema di controllo sugli enti locali e sugli enti dipendenti dalla Regione, che ha ridotto le categorie degli atti soggetti al controllo, abolito quello di merito e conferito detta competenza al Comitato regionale di cui all art. 130 della Costituzione. La legislazione regionale ha infine accentuato, con riferimento alla natura giuridica dei Consorzi, sulla quale da tempo ferve un ampio dibattito (ripercorso da ultimo da C. Lega), 14
15 il carattere istituzionale di tali enti, come è dimostrato dalla L.R. 7/92 sopra richiamata, dalla partecipazione negli organi amministrativi dei rappresentanti degli enti locali, dal riconoscimento che l attività dei consorzi reca beneficio all intera collettività ed al connesso principio della partecipazione pubblica ai costi di gestione attraverso l erogazione di contributi in conto manutenzione delle opere. Il processo di riforma voluto dal legislatore, operativamente avviato nel 1987, è tuttora in corso, ma ha già superato significative fasi, anche per merito dell importante contributo in proposte e pareri elaborati dalla commissione consultiva per le bonifiche, organo della Regione in cui sono rappresentati molteplici interessi coinvolti nel settore. Quelle già acquisite sono principalmente costituite: dalla classificazione ai fini della bonifica del territorio regionale non classificato; dalla delimitazione dei nuovi comprensori e dalle intese concluse con altre regioni per quelli di carattere ultraregionale; dal riordino degli enti; dall approvazione dei nuovi statuti consortili; dall elezione degli organi di amministrazione ordinaria; dalla predisposizione dei nuovi regolamenti organici; dalla soppressione di alcuni consorzi idraulici, di scolo e irrigazione e dal superamento di alcune gestioni non consortili, come quella curata dall ente regionale di sviluppo agricolo. Al completamento del disegno riformatore mancano ancora alcuni tasselli importanti, fra cui si colloca il piano di classifica per il riparto della contribuenza L esigenza di un nuovo piano di classifica. L elaborazione di un nuovo piano o, se si preferisce, la sostanziale revisione e l aggiornamento di quelli esistenti, anche per il Consorzio della Romagna Occidentale si rende necessario sia per motivi di fatto che di diritto; i principali vanno individuati nella classificazione dell intero territorio regionale e nella bacinizzazione del comprensorio. Per quanto concerne il primo aspetto abbiamo già detto come l art. 3 della L.R. 23 aprile 1987, n. 16 abbia classificato tutto il territorio della regione di bonifica di seconda categoria, ad esclusione delle aree golenali riferite ad opere idrauliche di seconda e di terza categoria (artt. 5 e 7 del R.D. 523/1904), lasciando ferme le classificazioni esistenti alla data di entrata in vigore della legge, già adottate con provvedimenti statali. Tale classificazione è stata disposta al fine di conseguire il necessario coordinamento degli interventi pubblici e privati per la sistemazione, difesa e valorizzazione produttiva dei terreni e delle acque (art. 3, primo comma, L.R. 16/1987), allo scopo cioè di rendere possibile un omogenea azione di bonifica sull intero territorio comprensoriale. La Corte Costituzionale, con sentenza n. 66 del 1992, ha ritenuto legittima tale classificazione affermando fra l altro che il concetto di bonifica particolarmente 15
16 comprensivo fatto proprio dalla legislazione della Regione Emilia Romagna giustifica la classificazione dell intero territorio regionale, ossia la potenziale assoggettabilità del medesimo all attività di bonifica, senza che peraltro ciò significhi l automatico assoggettamento al contributo di tutti gli immobili. La norma ha trovato applicazione nel comprensorio del Consorzio della Romagna Occidentale con riguardo alle aree a cavallo della Via Emilia, ricadenti nei comuni di Imola, Castelbolognese e Faenza per circa ettari, aree non classificate prima dell entrata in vigore della L.R. 16/1987; mentre il restante territorio risulta coperto da leggi e decreti che si sono succeduti nel passato. L area di nuova classifica ha comportato e comporterà per il Consorzio un attività di conoscenza, di acquisizione e gestione dati, di verifica delle interdipendenze con le aree contermini sia ai fini dell elaborazione del presente piano, ma soprattutto in rapporto a specifici interventi da attuarsi in futuro. Per quanto concerne il secondo connesso motivo, si sottolinea come la separazione fra le aree montane e le sottostanti aree di pianura, ma soprattutto la mancata coincidenza delle delimitazioni comprensoriali con i bacini dei principali corsi d acqua, abbia determinato il legislatore regionale a ritenere incongrua la preesistente rete di comprensori, che presentava vuoti proprio nei punti più delicati e vulnerabili per la corretta regimazione idraulica dei terreni, ossia nei punti di congiunzione fra montagna e pianura. La visione unitaria di bacino già adottata con la L.R. 42/1984 e l imprescindibile necessità di coordinare gli interventi sui terreni di montagna e di pianura hanno condotto alle nuove delimitazioni comprensoriali a scala di bacino idrografico, delimitazioni che, accanto alla classificazione dell intero territorio, hanno reso necessaria l adozione di un nuovo piano di classifica. Conviene precisare come, ai fini di bonifica, la legge regionale 42/1984 faccia riferimento al criterio di unità idrografica costituita, a mente dell art. 11, secondo comma, da un bacino, più bacini idrografici o parte di essi. Tale concetto - che si rifà a quanto da tempo sostenuto dalla tradizione idraulica circa la necessità di programmare gli interventi avendo riguardo all intero territorio ricadente entro i limiti di ciascun bacino - già avanzato, nei primi anni 70, in sede di Commissione De Marchi e di Conferenza nazionale delle acque, nonchè di indagine conoscitiva sulla difesa del suolo curata dalle Commissioni agricoltura e lavori pubblici del Senato, appare più significativo di quello di bacino idrografico; esso si impernia su due elementi inscindibili costituiti dall omogeneità idrografica (art. 5) e dalla 16
17 funzionalità riferita, oltre che alla realizzazione degli interventi, all ampiezza territoriale ed all operatività dell ente (artt. 5, 11 e 12). Per quanto riguarda il Consorzio della Romagna Occidentale, il superamento della nozione di comprensorio omogeneo (sotto il profilo agrario ed economico sociale) e settoriale prefigurato dalla legislazione statale del 1933, ha comportato l unificazione montagnapianura, con la soppressione del Consorzio di Firenzuola, del Consorzio di Brisighella, con la cessione di una parte del territorio prima compreso nell'ex Consorzio della Renana, il riaccorpamento territoriale dei preesistenti comprensori ed il riordino istituzionale ed organizzatorio degli enti esistenti. Si è infatti istituito un solo consorzio di bonifica su di un comprensorio a scala di unità idrografica al quale dovranno anche essere trasferite le funzioni delle sopprimende gestioni atipiche di bonifica. Trattasi di un comprensorio di carattere interregionale poichè comprende territori inclusi in aree toscane. L accordo sottoscritto con la Toscana è stato approvato dalla regione Emilia Romagna con delibera n del 20/7/88. Peraltro il razionale assetto di comprensorializzazione sopra descritto, corre il rischio di essere pregiudicato da recenti iniziative legislative. Ci si riferisce in particolare ad alcuni progetti di legge recentemente presentati al Consiglio Regionale che prevedono il trasferimento delle funzioni di bonifica montana alle comunità montane e quindi l abbandono della essenziale logica di bacino con la riduzione dei comprensori di bonifica al solo territorio di pianura I nodi irrisolti Mentre ferve nuovamente il dibattito per apportare sostanziali modifiche alla legislazione che regola la materia - con oscillanti orientamenti che vanno da quello che si propone di integrare in modo più efficace il ruolo della bonifica e l attività svolta dai consorzi nell ambito della difesa del suolo, dei suoi strumenti e delle sue azioni, a quello che prevede la soppressione dei consorzi o comunque una loro fortemente ridotta operatività - il processo di riordino avviato nel 1987, come già rilevato, non risulta essere ancora compiutamente definito.- Si segnalano alcuni fra gli interventi ancora inattuati più direttamente incidenti sul ruolo istituzionale dei consorzi di bonifica.- In primo luogo l effettiva adozione degli strumenti di pianificazione e programmazione (i programmi poliennali di bonifica e di irrigazione di cui all art. 6 della L.R. 42/1984) ed il loro coordinamento con la pianificazione di sviluppo, tutela ed uso del territorio, sia sotto il profilo di una compatibilità delle rispettive previsioni (ad esempio circa gli assetti idraulici ed idrogeologici), sia sotto il profilo della puntuale definizione delle competenze e delle 17
18 relative responsabilità fra gli apparati coinvolti (si pensi alla manutenzione delle opere di bonifica interessate da altre infrastrutture pubbliche quali strade, ponti, ecc.., ovvero alla ripartizione, nell ambito del bacino, delle competenze operative sui corsi d acqua naturali ed artificiali ed alle connesse funzioni di polizia idraulica), nonchè dell integrazione delle risorse finanziarie pubbliche destinate alla realizzazione dei programmi d intervento (ad esempio coordinamento degli investimenti pubblici per parchi e riserve naturali con quelli per gli interventi programmati per la bonifica, per la difesa del suolo, per la tutela delle acque e dell ambiente, ovvero per la protezione civile). In secondo luogo l effettivo ricorso, in via ordinaria, allo strumento opera privata obbligatoria di cui all art. 8 della L.R. 42/1984 (utilizzando, attraverso il consorzio di bonifica, i fondi resi disponibili dalle politiche comunitarie, statali e regionali per le opere infrastrutturali o comuni a più fondi) per far fronte alle situazioni di rischio o di pericolo che attengono ai beni dei privati; gli apparati pubblici di difesa del suolo infatti provvedono esclusivamente alla tutela dei corsi d acqua naturali e degli immobili a destinazione pubblica, disinteressandosi dei privati che non vengono coinvolti nella realizzazione degli obiettivi di tutela territoriale, se non per vincoli imposti dagli strumenti di pianificazione di bacino.- Infine, e più in generale, alla razionalizzazione ed all effettiva attivazione di tutti gli altri numerosi strumenti previsti dalla legislazione che regolano l esercizio delle competenze tecnico operative: ci si riferisce in particolare al coinvolgimento dei consorzi negli accordi di programma per interventi ambientali di cui all art.4, secondo comma, della legge 305/1989, ovvero nella determinazione del bilancio idrico di bacino e del deflusso minimo vitale di cui alla recente legge 36/1994; alla consultazione dei consorzi per i piani di sfruttamento delle cave di cui all art. 11 della L.R. 17/1991; alla determinazione delle modalità di coordinamento e collaborazione fra soggetti pubblici competenti prevista dall art. 3, secondo comma, della legge 183/1989; all attivazione a livello regionale del sistema sanzionatorio per gli abusi commessi in violazione delle norme sulla polizia idraulica previsto dal R.D. 368/ Vecchi e nuovi compiti della bonifica Parallelamente all evolversi della nozione di bonifica, sono andati modificandosi ed arricchendosi le finalità ed i compiti della stessa e quindi l attività svolta dai consorzi, con una diretta ripercussione sui diversi benefici arrecati dall attività medesima, benefici che, costituendo la principale condizione che legittima l imposizione contributiva consortile, assumono singolare rilievo nella redazione del piano di classifica. 18
19 Dall esame della legislazione statale e regionale, ma anche dagli stessi statuti consortili, emerge, come più sopra accennato, una rideterminazione delle finalità della bonifica nel più ampio concetto della difesa del suolo e dell ambiente e della tutela ed utilizzazione delle risorse idriche, con conseguente ridefinizione quantitativa delle funzioni affidate ai consorzi, nonchè una diversa caratterizzazione qualitativa, dovuta principalmente al mutato contesto territoriale (unità idrografica) e funzionale (piani di bacino, piano paesistico, vincoli ambientali, ecc.). Se nel 1933 e sostanzialmente, come abbiamo visto, fino agli anni settanta, i compiti attribuiti alla bonifica avevano per oggetto principale la progettazione, l esecuzione, l esercizio e la manutenzione di opere e di interventi pubblici di varia natura, il coordinamento di questi con quelli da effettuarsi a carico dei privati ed il controllo sulla loro effettiva realizzazione, la vigilanza sulle opere e sul territorio comprensoriale, nonchè l assistenza a favore dei consorziati, si può affermare che l azione assegnata alla bonifica, pur avendo una rilevante incidenza sull assetto complessivo del territorio e sulla sua infrastrutturazione, fosse sostanzialmente tesa alla conservazione ed alla valorizzazione del suolo a scopi produttivi. Con l espandersi dell uso urbano, industriale ed infrastrutturale del territorio e con la trasformazione di quello agricolo, gli equilibri raggiunti, in particolare circa il contenimento dei fenomeni fisici naturali e nelle destinazioni d uso del territorio extraurbano, iniziano ad incrinarsi. Infatti, il superamento della tradizionale distinzione fra territorio urbano e territorio rurale e la crescente interdipendenza fra i due, nonchè la moltiplicazione degli effetti negativi dello sviluppo industriale (inquinamento, degrado ambientale, ecc...) conducono, da un lato, all abbandono di alcuni interventi tradizionali della bonifica riconducibili all attività agricolo-forestale, e dall altro, al progressivo intensificarsi di interventi finalizzati alla salvaguardia di interessi generalizzati sul territorio, a qualunque uso destinato. Abbiamo visto come la legislazione regionale di riforma abbia colto e, per certi aspetti, anticipato gli assetti e gli orientamenti sviluppati e precisati nella successiva legislazione statale in tema di suolo e di acque. Valga, per tutte le considerazioni sopra evidenziate, la formulazione dell art. 1 della legge regionale 42/1984 che, recitando testualmente: La regione Emilia Romagna riconosce, promuove ed organizza l attività di bonifica come funzione essenzialmente pubblica ai fini della difesa del suolo e di un equilibrato sviluppo del proprio territorio, della tutela e della valorizzazione della produzione agricola e dei beni naturali, con particolare riferimento alle risorse idriche, ben rende il senso dell evoluzione intervenuta. 19
20 Con la legge 183/1989 viene poi confermato il ruolo fondamentale dei Consorzi per la realizzazione degli scopi della difesa del suolo, del risanamento delle acque, di fruizione e gestione del patrimonio idrico. Infine la legge quadro sulle risorse idriche (cosiddetta legge "Galli"), nel confermare le primarie funzioni dei consorzi nella gestione delle acque ad usi prevalentemente irrigui, affida ai medesimi funzioni in materia di usi plurimi. Si può quindi conclusivamente affermare che i consorzi si trovano oggi ad operare in una realtà giuridico istituzionale profondamente diversa rispetto a quella del passato, essendo la bonifica configurata, sia nella legislazione statale sia in quella regionale, come uno strumento ordinario di gestione del territorio; ciò si traduce, sul piano operativo, nella necessità di indirizzare la propria attività al di là degli interventi di sicurezza idraulica del territorio e dell irrigazione, verso finalità complessive di protezione dello spazio rurale, di salvaguardia del paesaggio e dell ecosistema agrario, di tutela della quantità e qualità delle acque. Per far fronte al concreto esercizio dei compiti come sopra delineati, così come per il funzionamento dell'apparato consortile, il Consorzio ha il potere di imporre contributi alle proprietà consorziate Presupposti del potere impositivo Il legislatore espressamente stabilisce quali siano gli elementi costitutivi dell'obbligo di contribuzione. L'art. 10 del R.D. 13 febbraio 1933, n. 215 e l'art. 860 del codice civile, infatti, dichiarano tenuti alla contribuzione di bonifica "i proprietari degli immobili del comprensorio che traggono benefici dalla bonifica". Tali disposizioni sono state altresì confermate dall'articolo 13 della legge regionale dell'emilia Romagna 2 agosto 1984, n. 42. Pertanto, ai fini della legittimazione del potere impositivo del Consorzio, è necessario che ricorrano due soli presupposti: 1) che l immobile sia situato in un territorio classificato di bonifica e ricompreso in un comprensorio consortile; 2) che l immobile tragga un beneficio come conseguenza delle opere di bonifica, ossia in derivazione causale da esse.- Sul punto si è del resto più volte espressa la giurisprudenza sia della Suprema Corte di Cassazione (Cfr., fra le altre, Cass. S.U. 11 gennaio 1979, n. 183 e Cass. S.U. 6 febbraio 1984, n. 877) sia delle Corti di merito (in particolare cfr. Corte d'appello di Roma 29 novembre 1982, n. 1021; Corte d'appello di Venezia 9 ottobre 1991 n. 856) ritenendo, da 20
21 un lato, necessaria e sufficiente, per l'assoggettabilità al potere impositivo, la configurazione dei due predetti presupposti di legge e, dall'altro - conseguentemente - insufficiente la presenza di uno solo di essi, essendo fra loro in rapporto di imprescindibile concorrenza La spesa consortile ed il suo riparto Le tipologie di spesa Per quanto riguarda le spese alle quali i proprietari di beni immobili situati nell'ambito di un comprensorio di bonifica sono obbligati a contribuire in ragione del beneficio che traggono dall'attività di bonifica e prescindendo dall' onere imposto per l'esecuzione delle opere - onere attualmente, ad esclusione delle opere private obbligatorie, a totale carico della finanza pubblica - occorre in primo luogo riferirsi, oltre ai già ricordati articoli 860 c.c. e 10 del R.D. 215/1933, agli articoli 17 del R.D. 215/1933 e 27, lett. d), della legge 25 luglio 1952, n La prima norma pone a carico dei proprietari degli immobili la manutenzione e l'esercizio delle opere di competenza statale; analogamente dispone la L. 991/1952 per quanto attiene alle opere irrigue di montagna. L'art. 59 del R.D. 215/1933 conferisce, inoltre, ai Consorzi il potere di imporre contributi alle proprietà consorziate per l'adempimento dei loro fini istituzionali. Pertanto, accanto alle spese occorrenti per l'esecuzione, la manutenzione e l'esercizio delle opere di bonifica, la legge pone a carico dei proprietari interessati le spese necessarie al funzionamento dell'ente. La giurisprudenza ha peraltro chiarito che, anche per tali spese, l'imposizione di contribuzione resta subordinata alla ricorrenza dei presupposti stabiliti dalla legge, essendo detti esborsi comunque riconducibili all'onere economico complessivo che l'opera di bonifica richiede (i "fini istituzionali" vanno infatti secondo la Cass. S.U. 6/2/1984, n. 877 necessariamente identificati nella realizzazione del piano di bonifica, talchè le spese imposte dal Consorzio ex art. 59 del R.D. 215/1933 non godono di una disciplina particolare, in deroga ai principi generali dettati dal sistema per le spese occorrenti per l'esecuzione, la manutenzione e l'esercizio delle opere di bonifica). Pertanto anche gli oneri inerenti all'attività amministrativa ed organizzativa dell'ente devono essere ripartiti fra i proprietari di beni immobili situati nell'ambito del comprensorio, in ragione del beneficio che traggono dall'attività di bonifica. 21
RIPARTO DELLE SPESE CONSORTILI 1) Che differenza c è fra bonifica idraulica e bonifica intergale e quando si è introdotto per la prima volta il concetto di bonifica integrale? Con il termine bonifica si
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References: art. 44
 art. 117
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 1
 art. 57
 art. 130
 art. 3
 sentenza 
 art. 11
 art. 6
 art. 8
 art.4
 art. 11
 art. 3
 art. 1
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 art. 59