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Timestamp: 2018-03-23 18:27:18+00:00

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L’annullamento del bando di gara come tutela dell’interesse allo svolgimento della gara secondo il miglior rapporto qualità – prezzo. di Nicola Andriulli
L’annullamento del bando di gara come tutela dell’interesse allo svolgimento della gara secondo il miglior rapporto qualità – prezzo.
Cons. di Stato, Sez. III 2 maggio 2017 n. 2014
14 Lug 2017 di Nicola Andriulli
Il bando di gara, che prevede il sistema di aggiudicazione della gara del massimo ribasso, è immediatamente impugnabile, sussistendo tutti i presupposti per non rinviare all’avvenuta aggiudicazione il ricorso, quali: a) la posizione giuridica legittimante avente a base, quale interesse sostanziale, la competizione secondo meritocratiche opzioni di qualità oltre che di prezzo; b) la lesione attuale e concreta, generata dalla previsione del massimo ribasso in difetto dei presupposti di legge; c) l’interesse a ricorrere in relazione all’utilità concretamente ritraibile da una pronuncia demolitoria che costringa la stazione appaltante all’adozione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ritenuto dalle norme del nuovo codice quale criterio “ordinario” e generale.
La sentenza in esame fornisce l’occasione per affrontare il tema dell’onere dell’immediata impugnazione delle clausole del bando di gara in seguito all’entrata in vigore del nuovo Codice degli Appalti.
La necessità di rendere più agevole la trattazione giustifica una digressione sulla sua natura e sul regime impugnatorio al quale è assoggettato.
LA NATURA GIURIDICA DEL BANDO DI GARA. IL REGIME IMPUGNATORIO
Tralasciando la querelle sui vari orientamenti a confronto in materia, la giurisprudenza amministrativa maggioritaria riconosce al bando di gara, atto di attuazione della determina a contrarre, natura pubblicistica sub specie di atto amministrativo generale.
Quest’ultimo, i cui destinatari sono inizialmente indeterminati ma individuabili a posteriori, si differenzia dagli atti normativi, i quali si rivolgono indistintamente a tutti i consociati, indeterminati ex ante e tali anche ex post.
Inoltre, l’atto amministrativo generale, circoscrivendo la sua efficacia ad un singolo caso, risulta privo del carattere dell’astrattezza, ossia dell’attitudine a regolamentare una serie indefinita di casi.
Infatti, il bando di gara si riferisce esclusivamente ad una sola procedura, terminata la quale esaurisce i suoi effetti.
La natura provvedimentale induce ad escluderne la disapplicabilità (ex pluribus Cons.Stato, sez.IV n.5005/2005), e ad affermarne la riconducibilità alla corrispondente disciplina impugnatoria.
In quanto atto amministrativo generale, il bando di gara contiene prescrizioni inidonee ad incidere in maniera diretta sulla sfera giuridica dei destinatari (a priori indefinibili), tale effetto prodotto dall’adozione degli atti applicativi delle stesse.
Di conseguenza, la lesività delle clausole rimane, fino a quel momento, ad uno stato meramente potenziale.
Ciò posto, il primo intervento di un certo rilievo in materia può considerarsi l’ordinanza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n.1/1998 per la quale i bandi di concorso, ove prevedano, a causa dei requisiti richiesti, clausole immediatamente lesive degli interessi di quanti intendano parteciparvi, devono essere immediatamente ed autonomamente impugnati.
Ne consegue l’inammissibilità tanto dell’impugnazione del solo provvedimento di esclusione, poiché atto prettamente esecutivo del bando, quanto dell’impugnazione del primo congiuntamente al secondo se spirati i termini per il ricorso avverso il bando medesimo.
Il principio richiamato è ” quello per cui in sede di impugnazione di un provvedimento non sono più contestabili i vizi di un atto presupposto, ove questo fosse impugnabile ex se, ma non sia stato utilmente impugnato. Ed è proprio in virtù di tale principio che l’azione amministrativa si svolge con relativa certezza di diritto…”.
L’Adunanza Plenaria prosegue affermando che “…uno degli esempi classici di atto presupposto suscettibile di acquisire l’inoppugnabilità pur in pendenza di ulteriori atti, è proprio il bando di concorso rispetto ai provvedimenti di ammissione. Ciò in quanto in tal caso l’atto presupposto chiude un procedimento o un sub-procedimento e consuma, in tutto o in parte, la discrezionalità amministrativa, ponendosi come vincolante rispetto all’ulteriore corso…omissis…
Poiché la lesione della sfera giuridica degli aspiranti concorrenti deriva direttamente dalle clausole del bando che prescrivono determinati requisiti di ammissione, essi hanno l’onere di impugnare immediatamente dette clausole, giacchè è con il bando che si ha la lesione del loro interesse a partecipare al concorso, e non con il provvedimento di esclusione che è atto meramente consequenziale e totalmente vincolato nel contenuto, rispetto al quale l’organo amministrativo preposto all’adozione dei conseguenti provvedimenti non ha alcun margine di discrezionalità”.
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la decisione n.1/2003, attraverso una trama argomentativa di ampio respiro, affronta in maniera più approfondita il tema, rimarcando come “l’onere di immediata impugnazione del bando di gara debba, normalmente, essere riferito alle clausole riguardanti requisiti soggettivi di partecipazione. L’Adunanza ritiene, tuttavia, che, non possa essere escluso un dovere di immediata impugnazione delle clausole del bando in quei limitati casi in cui gli oneri imposti all’interessato ai fini della partecipazione risultino, manifestatamente incomprensibili o implicanti oneri per la partecipazione del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della gara o della procedura concorsuale”.
Il Collegio individua nei principi che presiedono “all’ammissibilità del ricorso giurisdizionale (o amministrativo)” gli strumenti per la determinazione del momento della tempestiva impugnazione degli atti generali che siano immediatamente lesivi, ossia che rechino un pregiudizio diretto alla sfera giuridica dei destinatari prima dell’adozione degli atti applicativi.
Più precisamente, sia l’interesse sostanziale ( quello a difesa del quale si agisce) che l’interesse ad agire devono recare i caratteri della personalità e dell’attualità “…devono, cioè essere propri del soggetto ricorrente e devono avere riferimento ad una fattispecie già perfezionatasi, diversamente, infatti, si sarebbe di fronte ad interessi meramente potenziali”
Anche la lesione dell’interesse sostanziale deve necessariamente presentare i caratteri dell’immediatezza, della concretezza e dell’attualità ( ossia la sussistenza “al momento della decisione del ricorso)”, cioè, “costituire una conseguenza diretta ed immediata del provvedimento dell’Amministrazione”.
Sinteticamente, per la connotazione propria degli atti generali, il provvedimento applicativo, se da un versante rende attuale e concreto il pregiudizio della sfera giuridica dei destinatari, dall’altro, realizza la contestuale individuazione dei soggetti conculcati .
Queste considerazioni consentono la formulazione della regola generale che impone l’onere dell’impugnazione del bando di gara unitamente all’atto esecutivo dello stesso.
La pronuncia, ridimensionando la portata di tali conclusioni, non le ritiene estensibili alle clausole con le quali vengono indicati i requisiti soggettivi al cui possesso è subordinata la partecipazione o l’ammissione alla gara degli operatori economici.
Invero, le prescrizioni in parola, identificando coloro i quali non possono partecipare ovvero essere ammessi alla gara, esprimono una lesione che si manifesta immediatamente.
Detto altrimenti, il vulnus è prodotto direttamente dal bando, il quale riguarda uno stato di fatto preesistente e già perfezionatosi; l’atto di esclusione avrà, invece, carattere meramente ricognitivo di un pregiudizio già verificatosi.
CONS. DI STATO, SEZ. III 2 MAGGIO 2017 N.2014
La sentenza de qua affronta, alla luce del rinnovato quadro normativo ad opera dell’entrata in vigore del d.lgs. n.50/2016, l’argomento dell’immediata impugnabilità del bando di gara nella misura in cui dispone un illegittimo criterio di aggiudicazione.
Il Collegio cita innanzitutto gli strumenti esegetici di cui il giudice di primo grado si è servito e che consistono, principalmente, nelle indicazioni contenute nell’Adunanza Plenaria n.1/2003.
Quest’ultima non ritiene fondata la possibilità dell’autonoma impugnazione delle clausole “che condizionano, anche indirettamente, la formulazione dell’offerta economica tra le quali anche quelle riguardanti il metodo di gara e la valutazione dell’anomalia….omissis…L’effetto lesivo è, infatti, conseguenza delle operazioni di gara, e delle valutazioni con essa effettuate… omissis…devono pertanto ritenersi impugnabili unitamente all’atto applicativo, le clausole riguardanti i criteri di aggiudicazione, anche se gli stessi sono idonei ad influire sulla determinazione dell’impresa relativa alla predisposizione della proposta economica o tecnica, ed in genere sulla formulazione dell’offerta. L’effetto lesivo è, infatti, conseguenza delle operazioni di gara, e delle valutazioni con esse effettuate…”.
La pronuncia, muovendo dall’aggiudicazione quale bene della vita, giunge a negare la possibilità di elevare al rango di interesse autonomo la legittimità della procedura di gara poiché “costituisce un aspetto ed un riflesso dell’interesse all’aggiudicazione, ed è anzi quest’ultimo che può fondare e sostenere il primo, sicchè l’eventuale illegittimità della procedura acquista significato e rilievo soltanto se comporta il diniego di aggiudicazione, in tal modo ledendo definitivamente l’interesse protetto, di cui è titolare il soggetto che ha preso parte alla gara…omissis…L’aggiudicazione costituisce il bene della vita che l’interessato intende conseguire attraverso la gara; ed è il medesimo che si intende conseguire attraverso la tutela giurisdizionale, nell’ipotesi di illegittimo diniego di aggiudicazione”.
Il Cons. di Stato, Sez.III n.2014/2017, pur riconoscendo l’importanza dei principi appena esposti, sottolinea la necessità di adeguarli ai cambiamenti succedutisi nella disciplina dei contratti pubblici.
Il primo elemento di novità è costituito dalla nullità, prevista dal c.1 bis art.46 d.lgs. n.163/2006, delle clausole contenenti ulteriori prescrizioni a pena di esclusione rispetto a quelle disposte dal Codice degli Appalti e dalle leggi vigenti.
La scelta del legislatore si è posta a presidio del favor partecipationis, ossia della massima partecipazione alla procedura di gara.
Tale risultato viene conseguito attraverso la tipizzazione e la tassatività delle cause di esclusione dalle gare che restringono i margini di discrezionalità in capo alla Stazione Appaltante.
Segnatamente, viene attribuita dignità normativa al canone dell’utilità delle clausole in merito al quale è possibile citare Cons.di Stato, sez.VI n.1305/2010: “…la giurisprudenza amministrativa ha sempre costantemente affermato che il canone della <utilità> delle clausole della necessità di evitare inutili appesantimenti, e di garantire in massimo grado la più ampia partecipazione di offerenti, nell’interesse dell’Amministrazione e purchè non sia alterata la par condicio, costituisca metodo operativo (prima), ed interpretativo (dopo) irrinunciabile…omissis… Orbene: ogniqualvolta la giurisprudenza si è trovata al cospetto di clausole <inutili> o <nocive>, ha sempre postulato , comunque, la necessità di preventiva ed immediata impugnazione delle medesime (anche in assenza di domanda partecipativa, talvolta, allorché esse lasciassero preconizzare un assoluto impedimento alla partecipazione alla gara dell’aspirante)”.
La disciplina esaminata è stata ripresa dall’art.83 c.8 d.lgs. n.50/2016: ”I bandi e le lettere di invito non possono contenere ulteriori prescrizioni a pena di esclusione rispetto a quelle previste dal presente codice e da altre disposizioni di legge vigenti. Dette prescrizioni sono nulle”.
Uno degli aspetti di rilievo della sentenza del Cons. di Stato, Sez.III n.2014/2017 è rappresentato dal riconoscimento della natura autonoma (sebbene strumentale rispetto a quello all’aggiudicazione) dell’interesse al corretto svolgimento della gara.
Il percorso logico-giuridico è tracciato dal Collegio esponendo il mutato assetto normativo della materia dei contratti pubblici e, di riflesso, del codice del processo amministrativo.
La pronuncia fa innanzitutto riferimento all’art.211.c.2 del nuovo Codice degli Appalti, che, in vigore al momento della decisione, è stato successivamente abrogato dal d.lgs. n.56/2017.
In base a tale prescrizione, l’ANAC, riscontrato un vizio di legittimità in uno degli atti della procedura di gara, avrebbe dovuto invitare, tramite una raccomandazione vincolante, la Stazione Appaltante ad esercitare il potere di autotutela.
La mancata rimozione della illegittimità e dei suoi effetti avrebbe comportato l’irrogazione di una sanzione amministrativa.
Il d.lgs. n.50/2016 ha altresì interessato il processo amministrativo che, segnatamente, all’art.120 c.2bis recita: “Il provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni ad essa all’esito della valutazione dei requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico-professionali va impugnato nel termine di trenta giorni, decorrente dalla sua pubblicazione sul profilo del committente della stazione appaltante, ai sensi dell’articolo 29, comma 1, del codice dei contratti pubblici adottato in attuazione della legge 28 gennaio 2016, n. 11. L’omessa impugnazione preclude la facolta’ di far valere l’illegittimita’ derivata dei successivi atti delle procedure di affidamento, anche con ricorso incidentale. E’ altresi’ inammissibile l’impugnazione della proposta di aggiudicazione, ove disposta, e degli altri atti endo-procedimentali privi di immediata lesività’”.
Obliterando, quindi, il sistema previgente per il quale l’illegittimità della procedura acquistava consistenza nei limiti in cui comportava il diniego di aggiudicazione, l’articolo di che trattasi prevede l’onere di immediata impugnazione dei provvedimenti ivi indicati
Altro profilo della sentenza in commento meritevole di attenzione è quello concernente la disciplina dei criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici.
Al fine di cogliere il carattere innovativo delle modifiche apportate dal legislatore, pare opportuno tratteggiare sinteticamente il contesto all’interno del quale le stesse hanno operato.
Invero, l’art.81 c.1 d.lgs. n.163/2006 sanciva la piena equivalenza e la tassatività tra i due metodi di aggiudicazione degli appalti, per cui era precluso alle Stazioni Appaltanti il ricorso ad altri strumenti di selezione.
A tal proposito, giova rammentare come l’AVCP con Determinazione n.5/2008 sia intervenuta in materia: “ … il criterio del prezzo più basso può reputarsi adeguato al perseguimento delle esigenze dall’Amministrazione quando l’oggetto del contratto non sia caratterizzato da un particolare valore tecnologico o si svolga secondo procedure largamente standardizzate; il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa può essere adottato quando le caratteristiche oggettive dell’appalto inducano a ritenere rilevanti, ai fini dell’aggiudicazione, uno o più aspetti qualitativi, quali ad esempio, l’organizzazione del lavoro, le caratteristiche tecniche dei materiali, l’impatto ambientale, la metodologia utilizzata”.
Attenta dottrina ha scolpito la differenza tra i due criteri di selezione dei contraenti in materia di contratti pubblici, pronunciandosi nei seguenti termini: “L’offerta migliore può essere selezionata con il criterio del prezzo più basso o con quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, invece, è maggiormente complesso perché l’offerta è composta non solo dall’elemento prezzo ma anche da altri elementi afferenti ai profili qualitativi della prestazione ed a ciascuno di tali elementi è attribuito un punteggio.
La differenza tra i due criteri, sotto altro angolo visuale, si concreta nella circostanza che in un caso, il criterio del prezzo più basso, l’amministrazione aggiudicatrice compie un mero accertamento tecnico, nel senso che verifica la migliore offerta sulla base di scienze esatte, mentre nell’altro caso, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, esercita la c.d. discrezionalità tecnica, nel senso che la valutazione della migliore offerta postula il riferimento a parametri opinabili.
Peraltro, in entrambe le ipotesi, la stazione appaltante svolge un’attività amministrativa vincolata in quanto – individuata, per mezzo dell’accertamento tecnico o dell’esercizio di discrezionalità tecnica, la migliore offerta – deve aggiudicare la gara all’operatore economico che ha presentato la stessa…omissis…
Le stazioni appaltanti scelgono tra i due criteri quello più adeguato in relazione alle caratteristiche dell’oggetto del contratto in quanto la specificazione del tipo di prestazione richiesta e delle sue caratteristiche peculiari consente di determinare correttamente ed efficacemente il criterio più idoneo all’individuazione della migliore offerta. (1)
Dall’equivalenza dei due criteri di aggiudicazione discendeva la natura discrezionale della scelta dell’Amministrazione: “Rientra nei poteri discrezionali dell’amministrazione appaltante operare la scelta del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso o dell’offerta economicamente più vantaggiosa in base alle caratteristiche dell’appalto, avendo di mira unicamente la garanzia della libera concorrenza e la selezione della migliore offerta (Corte di Giustizia C.E. sent. 7 ottobre 2004, in causa C- 247/02, Cons. St. Sez. IV, 23.settembre 2008, n.4613, Sez. VI, 3 giugno 2009, n. 3404). Da tale principio discende la sindacabilità del criterio prescelto solo in caso di manifesta illogicità, inadeguatezza o travisamento”. (2)
Nella stessa direzione si muoveva la dottrina: ”La scelta del criterio di selezione delle offerte, invece, ha carattere discrezionale e, al pari di ogni altra attività amministrativa discrezionale, deve ritenersi sindacabile per eccesso di potere, nelle sue forme sintomatiche della manifesta illogicità o irragionevolezza”. (3)
Ai fini della presente disamina è possibile evidenziare come la Corte di Giustizia C.E. sent. 7 ottobre 2004, in causa C- 247/02 abbia affermato: “35. Si deve rilevare che la direttiva, come emerge dal suo secondo ‘considerando’, mira a garantire lo sviluppo di una concorrenza effettiva nel settore degli appalti di lavori pubblici (v. sentenze 16 settembre 1999, causa C‑27/98, Fracasso e Leitschultz, Racc. pag. I‑5697, punto 26; 27 novembre 2001, cause riunite C‑285/99 e C‑286/99, Lombardini e Mantovani, Racc. pag. I‑9233, punto 34, e 12 dicembre 2002, causa C‑470/99, Universale-Bau e a., Racc. pag. I‑11617, punto 89) …omissis…
40. Tuttavia, la fissazione da parte del legislatore nazionale, in termini generali ed astratti, di un unico criterio di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici priva le amministrazioni aggiudicatici della possibilità di prendere in considerazione la natura e le caratteristiche peculiari di tali appalti, isolatamente considerati, scegliendo per ognuno di essi il criterio più idoneo a garantire la libera concorrenza e ad assicurare la selezione della migliore offerta”.
Obiter dicta, si percepisce come l’estensione della disciplina degli appalti di lavori di cui alla l.n.109/1994 a quelli di servizi e forniture ad opera dell’art.81 d.lgs. n.163/2006 trovi le sue motivazioni proprio nella sentenza appena citata.
L’entrata in vigore del d.lgs. n.50/2016, disponendo una gerarchia tra i due criteri di aggiudicazione, segna un deciso revirement.
Infatti, l’art.95 c.2 recita: “Nel rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di parita’ di trattamento, procedono all’aggiudicazione degli appalti e all’affidamento dei concorsi di progettazione e dei concorsi di idee, sulla base del criterio dell’offerta economicamente piu’ vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualita’/prezzo o sulla base dell’elemento prezzo o del costo, seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia quale il costo del ciclo di vita, conformemente all’articolo 96”.
Quindi, il metodo principale risulta l’offerta economicamente più vantaggiosa, mentre quello del prezzo più basso, limitato ad ipotesi tassativamente previste, è relegato ad un ruolo secondario.
Il Consiglio di Stato individua, alla luce delle disposizioni sino ad ora citate, un altro bene della vita ossia “quello della competizione secondo il miglior rapporto qualità prezzo; un bene, cioè, diverso, e dotato di autonoma rilevanza rispetto all’interesse finale all’aggiudicazione”.
In caso di illegittima scelta del criterio del prezzo più basso la lesione del bene in parola si realizza in quanto viene violato “ <il diritto> dell’operatore economico a competere secondo i criteri predefiniti dal legislatore, nonché a formulare un’offerta che possa validamente rappresentare la qualità delle soluzioni elaborate, e coerentemente aspirare ad essere giudicata in relazione anche a tali aspetti…" ovvero ” l’interesse del singolo operatore economico a far apprezzare il prodotto e la qualità della propria organizzazione e dei propri servizi”.
Torna utile ricordare come Tar Lazio, sez.III n.12439/2016, nella stessa prospettiva, ha condiviso la tesi per la quale “la scelta del minor prezzo, preclusivo di apprezzamenti su aspetti di tipo qualitativo, influirebbe sulla formulazione dell’offerta, incidendo irrimediabilmente sulle determinazioni dell’impresa, per un verso < costretta a strutturare la propria offerta non in rapporto alla qualità del servizio > e, per altro verso, impossibilitata, in ipotesi di aggiudicazione (non avendone l’interesse), < a rimuovere la situazione antigiuridica che l’ha portata a dover praticare ‘un’ prezzo enormemente più basso rispetto alla qualità del servizio che intende rendere”.
A questo punto, il Collegio afferma l’immediata impugnabilità del bando nella parte in cui adotta illegittimamente il criterio del massimo ribasso, ritenendone sussistenti tutti i presupposti:
1. l’interesse sostanziale a tutela del quale si agisce, cioè la selezione del contraente sulla base dell’offerta fondata sul rapporto qualità - prezzo;
2. l’interesse ad agire, posto che l’annullamento della disposizione porterebbe alla celebrazione della competizione secondo il criterio generale dell’offerta economicamente più vantaggiosa;
3. l’attualità e la concretezza della lesione.
Da tale ultimo elemento, in particolare, essendo il criterio del massimo ribasso stato scelto in assenza dei requisiti previsti dal Codice degli Appalti, deriva l’inutilità dell’attesa del provvedimento di aggiudicazione unitamente al quale contestare la clausola del bando relativa al metodo di selezione del contraente.
Infatti, “l’illegittimità del bando, sub specie del criterio di aggiudicazione, è un prius logico giuridico rispetto alle ammissioni, condizionandole e rendendole illegittime in via derivata”.
Pertanto, il riconoscimento di un bene della vita affrancato (anche sotto il profilo temporale) dall’interesse all’aggiudicazione, fa sì che il ricorrente non debba dimostrare il nesso causale tra l’illegittima scelta operata nel bando e l’aggiudicazione in favore di terzi, “costituendo la violazione delle norme di legge, un sintomo della cattiva organizzazione e gestione della gara e conseguentemente dell’erroneità dei suoi esiti”.
LA PRESENTAZIONE DELLA DOMANDA DI PARTECIPAZIONE ALLA GARA COME CONDIZIONE PER L’IMPUGNABILITA’ DEL BANDO.
Le sentenze passate in rassegna non trattano in maniera esplicita un aspetto importante dell’argomento, ossia l’ammissibilità dell’immediata impugnazione delle clausole del bando in assenza della presentazione della domanda di partecipazione.
Quest’ultima, secondo l’Adunanza Plenaria n.1/2003, evidenziando l’interesse concreto all’impugnazione, è da ritenere una condizione di impugnabilità del bando perché “…fa del soggetto che comunque ha provveduto a tale adempimento un destinatario identificato, direttamente inciso dal bando”.
Sulla stessa posizione si è collocata la giurisprudenza successiva, secondo la quale la presentazione della domanda di partecipazione rappresenta un “evidente indizio della sussistenza di un concreto ed attuale interesse a ricorrere, poiché …omissis… denota l’interesse della ditta a partecipare alla gara e ad avere aggiudicato il servizio “. (4)
Pertanto, a tale adempimento veniva riconosciuta la funzione di differenziare la situazione giuridica soggettiva dell’impresa da quella delle altre ditte operanti nel settore, rendendola, quindi, meritevole di tutela.
Da tale direzione, si è discostato, seppure parzialmente, un certo indirizzo pretorio (5) che ha individuato alcune fattispecie in cui è ammissibile l’impugnazione delle clausole del bando di gara prescindendo dalla presentazione della richiesta di partecipazione.
Si fa riferimento, in particolare, alle prescrizioni che, violando gli obblighi di pubblicità del bando, impediscono la partecipazione di un operatore economico ed alla decisione dell’Amministrazione di indire la gara.
Sul punto è intervenuta nuovamente l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n.4/2011 (6) : “…la legittimazione al ricorso deve essere correlata ad una situazione differenziata, in modo certo, per effetto della partecipazione alla stessa procedura oggetto di contestazione.
- la legittimazione dell’operatore economico di <settore>, che intende contestare un <affidamento diretto> o senza gara;
- la legittimazione dell’operatore che manifesta l’intenzione di impugnare una clausola del bando <escludente>, in relazione alla illegittima previsione di determinati requisiti di qualificazione”.
Viene, dunque, ribadito, con le necessarie ipotesi derogatorie, il principio generale per il quale un operatore economico non può chiedere l’annullamento del bando di una gara alla quale non partecipa, costituendo la stessa una res inter alios acta.
Tuttavia, perseguendo l’obiettivo di garantire l’effettiva concorrenza, si assiste ad un ampliamento dell’alveo nel quale ricondurre le fattispecie relative alle clausole escludenti di cui innanzi le quali “…non sono e non possono essere esclusivamente quelle afferenti ai requisiti soggettivi, posto che possono darsi…omissis…casi nei quali tale effetto si realizza attraverso la configurazione di caratteristiche oggettive, attinenti alla formulazione dell’offerta, sia sul piano tecnico che economico, che realizzano un effetto egualmente impeditivo, sicchè la concorrente non può e non deve essere costretta a presentare un’offerta inesorabilmente destinata all’esclusione solo per soddisfare formalisticamente l’onere di impugnare quest’ultima o l’approvazione della graduatoria…”. (7)
Dott.Nicola Andriulli
1. Valutazione delle offerte e verifica delle anomalie, Roberto Caponigro in www.giustamm.it, 2011
2. Consiglio di Stato, sez.V n.8408/2010.
3. Roberto Caponigro , cit.
4. Ex multis: TAR Palermo , sez.III, n.290/2008.
5. Cons. di Stato, sez.V, n.4059/2008.
6. In questi termini : Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n.9/2014.
7. Cons. di Stato, sez.III n.491/2015; in questi termini anche Cons. di Stato, sez.IV, n.4180/2016.

References: sentenza 
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 art.46
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