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Mudando o Clima para a Liberdade de Expressão e a Liberdade de Informação
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Ian Almeida Branco
1 Mudando o Clima para a Liberdade de Expressão e a Liberdade de Informação Respostas dos Direitos Humanos à Mudança Climática Parecer Dezembro 2009
2 Mudando o Clima para a Liberdade de Expressão e a Liberdade de Informação Respostas dos Direitos Humanos à Mudança Climática PARECER Dezembro de 2009 ISBN: ARTICLE 19 Free Word Centre 60 Farringdon Road London EC1R 3GA United Kingdom Tel Fax Cover photo courtesy of Sumaiya Ahmed
3 Índice I. Introdução...3 II. O Papel do Direito à Liberdade de Expressão e à Liberdade de Informação nas Negociações Atuais da Mudança Climática...7 III. Padrões Internacionais sobre Liberdade de Expressão, Incluindo Liberdade de Informação, Relevantes à Ação Relativa à Mudança Climática Liberdade de expressão Liberdade de informação...11 a. A Convenção de Aarhus...13 b. Jurisprudência Internacional...15 c. O Conteúdo e o Significado do Direito à Liberdade de Informação...17 IV. Respostas Efetivas à Mudança Climática: O Papel da Liberdade de Expressão e da Liberdade de Informação O livre fluxo de informação e o debate público Mídia Livre e Independente Transparência e prestação de contas A Economia Global da Informação A Economia Global da Participação...26 V. O Direito de Saber e o Direito de Falar: Recomendações para Respostas à Mudança Climática Margo legal para a proteção aos direitos de informação e expressão Promovendo os Princípios de Aarhus em Acordos Internacionais Divulgação e Atualização de Informação de Alta Qualidade sobre Mudança Climática Protegendo e Promovendo o Livre Fluxo de Informação e os Debates Públicos Promovendo a Participação de Grupos Vulneráveis Transparência e Prestação de Contas A Economia Política da Informação e da Participação
4 Sumário Neste documento, a ARTIGO 19 expõe sua posição de que os direitos à liberdade de expressão e à liberdade de informação são cruciais para a compreensão da mudança climática e a formulação e implementação de políticas de resposta à mudança climática. A ARTIGO 19 defende que a ação do governo contra a mudança climática é intensificada pela maximização da disponibilidade pública de informação para garantir a participação pública e facilitar o debate público integral. O documento expõe o direito regional e internacional sobre os direitos de liberdade de expressão e liberdade de informação, especialmente em relação à mudança climática e a questões ambientais, com um foco particular na Convenção de Aarhus. Ele destaca o papel central desempenhado pela liberdade de expressão e pela liberdade de informação no desenvolvimento e na implementação de estratégias efetivas para a mudança climática. Ele detalha as inúmeras violações dos direitos de liberdade de expressão e liberdade de informação; incluindo a liberdade de imprensa, a liberdade de reunião, a liberdade contra a censura e um desequilíbrio de informações entre países. O documento faz recomendações ao Estado e a outros atores, notadamente a mídia, para assegurar que os direitos à liberdade de expressão e informação sejam apropriadamente integrados às estratégias de mudança climática. Essas incluem recomendações que obrigam os Estados a cumprir suas obrigações legais internacionais ao negociarem acordos internacionais sobre mudança climática, estabelecer um marco jurídico e regulatório para proteger esses direitos regionalmente, e promover a importância de informações atualizadas e precisas sobre os processos de tomada de decisão nacionais e internacionais em assuntos de mudança climática. O documento também recomenda a transparência na transferência de recursos de países desenvolvidos a países em desenvolvimento, reformas em procedimentos estruturais para garantir uma participação maior de países em desenvlvimento nas negociações sobre estratégias de mitigação, bem como a promoção da participação pública genuína dentro dos Estados, que inclua, em particular, grupos vulneráveis e povos indígenas. 2
5 I. Introdução ARTICLE A mudança climática é amplamente reconhecida como uma das maiores ameaças à humanidade 1, apresentando uma questão sem precedentes à comunidade internacional, apesar de não ser um desafio insuperável. A mudança climática terá um efeito adverso nas populações humanas, restringindo o acesso a água limpa e a oferta suficiente de alimento, bem como afetando a estabilidade da saúde pública, dos recursos do ecossistema e da segurança de povoados Por exemplo, há uma projeção de que a África será especialmente afetada pela mudança climática até 2020, com entre 75 e 250 milhões de pessoas expostas a racionamentos de água cada vez maiores e com uma redução de até 50% nas safras de plantações irrigadas pela chuva. A saúde de milhões de pessoas deverá ser afetada por subnutrição e doenças diarreicas cada vez maiores, ferimentos e enfermidades causados por acontecimentos extremos do clima, e cada vez mais incidentes de doenças cardiorrespiratórias causadas por concentrações elevadas de ozônio no nível do solo em áreas urbanas. Além disso, a resiliência e capacidade de adaptação de governos e povos a essas mudanças serão reduzidas por tensões não relacionadas ao clima. Essas tensões incluem acesso desigual a recursos, insegurança alimentar, tendências na globalização econômica, conflitos e crises de HIV/AIDS. 3. Com base na evidência científica crescente sobre mudança climática e seu impacto projetado na humanidade, uma ampla gama de organizações da sociedade civil tem liderado apelos crescentes por uma ação de resposta urgente em nível global. 3 Esses apelos culminaram nos meses e semanas que antecedem a 15 a Conferência das Partes (COP 15) da Convenção- Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima de 1992 (CQNUMC) e o 5º Encontro das Partes do Protocolo de Quioto, que acontecerão em dezembro de 2009 em Copenhague ( a Conferência de Copenhague ), 4 talvez o mais importante encontro desde o fim da Segunda Guerra Mundial. 5 No entanto, um acordo legalmente vinculante para o combate à 1 Mudança climática é o termo comumente usado para descrever mudanças no clima da Terra causadas pela atividade humana, especificamente emissões de gases do efeito estufa como dióxido de carbono e metano, que se acumulam na atmosfera e aprisionam o calor. Como a atividade humana aumenta a concentração desses gases na atmosfera para muito além de seus níveis naturais, muito mais calor é aprisionado. O termo mudança climática é, portanto, muitas vezes usado de forma intercambiável com aquecimento global. Observa-se que mudança climática no uso do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas se refere a uma mudança no estado do clima que pode ser identificada (ex.: usando testes estatísticos) por mudanças na média e/ou variabilidade de suas propriedades e que persiste por um período extenso, normalmente décadas ou mais. O termo se refere a qualquer mudança no clima ao longo do tempo, devido à variabilidade natural ou como resultado da atividade humana. Esse uso difere do empregado na CQNUMC, em que mudança climática se refere a uma mudança do clima atribuída direta ou indiretamente à atividade humana que altera a composição da atmosfera global e que se adiciona à variabilidade natural do clima observada ao longo de períodos de tempo comparáveis. 2 Quarto Relatório de Avaliação do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas ( IPCC ), : Synthesis Report An Assessment of the Intergovernmental Panel on Climate Change, disponível em Ver também a palestra do Nobel R K Pachauri, presidente do IPCC, Oslo, 10 de dezembro de 2007, disponível em 3 Isso aconteceu mais notadamente através da coalizão de organizações não-governamentais envolvidas na campanha tcktcktck, que inclui organizações como Greenpeace, WWF, Oxfam, Global Humanitarian Forum, Christian Aid e Anistia Internacional. Ver 4 A Conferência de Copenhague irá abranger a 15ª Conferência das Partes da CQNUMC e o 5º Encontro das Partes (COP/MOP 5) do Protocolo de Quioto. Com 192 Partes, a CQNUMC conta com uma participação quase universal e é o tratado precursor do Protocolo de Quioto de Desde 30 de junho de 2009, o Protocolo de Quioto tem 186 países e uma organização regional (a Comunidade Europeia) que depositaram instrumentos de ratificação, acesso, aprovação ou aceitação. Sob o Protocolo, países altamente industrializados e países que passam pelo processo de transição para uma economia de mercado têm compromissos legalmente vinculantes de limitação e redução de emissões. O objetivo derradeiro de ambos os tratados é estabilizar as concentrações de gases do efeito estufa na atmosfera a um nível que impeça uma interferência humana perigosa no sistema climático. 5 Guia do International Institute for Environment and Development, COP 15 for journalists: a guide to the UN climate change summit, novembro de 2009, disponível em 3
6 mudança climática após 2012, 6 que é o objetivo essencial e consagrado desse encontro, será difícil, se não improvável de ser alcançado. 7 É provável que as negociações na Conferência de Copenhague continuem, portanto, em 2010, quando se espera que um acordo legalmente vinculante seja criado. 4. Além de qualquer acordo do tipo, prevê-se ainda que haverá a necessidade de negociar e adotar nos anos futuros acordos intergovernamentais similares que estabeleçam metas compulsórias mais atuais e ambiciosas, à medida que os efeitos da mudança climática na humanidade se tornam mais aparentes. Portanto, não obstante a importância da Conferência de Copenhague em si, a mudança climática será um importante item nos temas internacionais do futuro próximo. 5. Neste documento de propostas, a ARTIGO 19 expõe a importância crucial da liberdade de expressão, incluindo o direito à liberdade de informação, para as respostas à mudança climática. O documento tem a intenção de ser relevante e aplicável à formulação de respostas à mudança climática na Conferência de Copenhague e, criticamente, a quaisquer iniciativas subsequentes a ela. Este documento também se baseia no entendimento de que a relação entre direitos humanos em geral, mudança climática e desenvolvimento é complexa e multidimensional: 5.1 Primeiro, a mudança climática tem um impacto negativo em certos direitos particulares o direito à vida, o direito à alimentação adequada, o direito à água, o direito à saúde, o direito à moradia adequada e o direito à autodeterminação. Esses efeitos adversos são sentidos ao redor do mundo, embora Estados de pequenas ilhas e terras baixas estejam em maior risco. Além disso, os efeitos nos direitos humanos decorrentes da mudança climática têm um impacto mais severo em indivíduos em situações mais vulneráveis, devido a fatores como pobreza, gênero, idade, status de minoria e deficiência. 8 Contudo, embora a mudança climática tenha um impacto mais óbvio no cumprimento de direitos econômicos e sociais, a realização de outros direitos humanos, incluindo o direito à liberdade de expressão e de informação, é simultaneamente afetada. 5.2 Segundo, certas medidas direcionadas à mudança climática podem ter um impacto na realização dos direitos humanos. Por exemplo, a dependência cada vez maior de biocombustíveis tem um impacto no direito ao alimento. 5.3 Terceiro, os direitos humanos, em particular os direitos de liberdade de expressão, liberdade de informação e de participação nos processos de tomada de decisão, são relevantes ao desenvolvimento e à execução de respostas à mudança climática. Como argumentado pelo EACDH recentemente, uma abordagem de ação para a mudança climática baseada nos direitos humanos iria fortalecer a produção de políticas na área de mudança climática, promover a coerência de políticas e resultados sustentáveis A ARTIGO 19 defende que a liberdade de expressão, incluindo o direito à liberdade de informação, é essencial para a compreensão adequada dos efeitos humanos da mudança climática; e, no desenvolvimento de abordagens que identifiquem quais populações estão sob risco devido à mudança climática, essa liberdade também é essencial para a 6 Isso foi acordado no mapa adotado na Conferência de Mudança Climática da ONU em Bali em dezembro de é o ano em que o primeiro período de compromissos do Protocolo de Quioto termina. 7 David Adam, Jonathan Watts e Patrick Wintour, No deal, we re out of time, Obama warns Guardian, 15 de novembro de 2009, disponível em Louise Gray, Copenhagen Climate Change Agreement Is Impossible, Telegraph, 15 de novembro de 2009, disponível em 8 Quarto Relatório de Avaliação do IPCC, Working group II, p. 374, disponível em wg2.htm 9 Relatório do Escritório do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos sobre a relação entre mudança climática e direitos humanos A/HRC/10/61, 15 de janeiro de 2009, 80. 4
7 compreensão de como o Estado e atores não-estatais devem agir para proteger os direitos humanos dessas pessoas e de como esses atores devem administrar as consequências da mudança climática para proteger seus direitos humanos Ao lado de outros direitos humanos fundamentais, o direito à liberdade de expressão e liberdade de informação deveria fornecer a base legal para como a mudança climática deve ser tratada. 11 Informação publicamente acessível, participação e debates públicos sobre assuntos de mudança climática são ferramentas práticas essenciais para intensificar a ação governamental contra o aquecimento global, e devem, portanto, ser incluídas como componentes cruciais de qualquer estratégia de mudança climática. 8. Este documento de propostas oferece análises e recomendações substantivas sobre respostas à mudança climática da perspectiva da liberdade de expressão e do direito à liberdade de informação. Ele deve, portanto, ser visto ao lado de outras contribuições apresentadas por atores de direitos humanos, outras organizações da sociedade civil, pelo Escritório do Alto Comissariado para os Direitos Humanos e por analistas acadêmicos que individualmente reconheceram a mudança climática como uma preocupação legítima, de fato urgente, para o movimento internacional dos direitos humanos. 12 O documento também acompanha o corpo do trabalho da ARTIGO 19 sobre a liberdade de informação e o meio ambiente. Ao longo dos anos, além de estabelecer padrões relevantes sobre os direitos à liberdade de expressão e informação, 13 a ARTIGO 19 produziu relatórios substanciais sobre o acesso a informações ambientais em países como Ucrânia, Rússia, Malásia, 14 bem como no contexto de desastres humanitários As provisões chaves do direito internacional dos direitos humanos são: o artigo 19 da Declaração Universal dos Direitos Humanos, que afirma que Toda pessoa tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer meios e independentemnte de fronteiras. ; e o 2º do artigo 19 do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos afirma Toda pessoa tem direito à liberdade de expressão; este direito inclui a liberdade de procurar, receber e transmitir informações e ideias de todos os tipos, independentemente de fronteiras, seja na forma oral, manuscrita ou impressa, ou na forma de arte, ou através de qualquer outro meio de comunicação de sua escolha. Ver de modo geral T Mendel, Freedom of Information: A Comparative Legal Study (UNESCO, a edição). 11 Siobhán McInerney-Lankford, Climate Change and Human Right: an Introduction to Legal Issues 33 [2009] Harvard Environmental Law Review , p Veja o Relatório do EACDH ; Oxfam, Human Rights and Climate Wrongs, Oxfam Briefing Paper 117, setembro de 2008, disponível em Siobhán McInerney-Lankford, Climate Change and Human Rights: an Introduction to Legal Issues 33 [2009] Harvard Environmental Law Review , p Até recentemente e com algumas exceções notáveis, os atores internacionais dos direitos humanos sejam eles intergovernamentais, governamentais ou não-governamentais evitaram se engajar em debates sobre a mudança climática. Foram as organizações ambientais e de desenvolvimento que tradicionalmente estiveram mais engajadas na questão da mudança climática, enquanto ativistas de direitos humanos apenas há relativamente pouco tempo começaram a distinguir ligações específicas entre direitos humanos e mudança climática. De fato, até recentemente, a mudança climática quase não era identificada como uma questão de direitos humanos, em parte por causa das abordagens diferentes entre as campanhas de direitos humanos e mudança climática: enquanto a legislação dos direitos humanos geralmente se apoia em normas e princípios contidos em textos jurídicos internacionais de direitos humanos e na soft law, políticas e campanhas de mudança climática se apoiam pesadamente em dados e estatísticas. Foi observado que um certo senso de desinteresse mútuo havia se desenvolvido entre as comunidades de mudança climática e de direitos humanos ao longo dos anos anteriores. Ver International Council on Human Rights Policy em pp. 1-6 ( Relatório do ICHRP ). Ver também Stephen Humphreys (ed), Human Rights and Climate Change (Cambridge: CUP, 2009). Organizações de desenvolvimento como a Oxfam já identificaram especificamente as dimensões de direitos humanos da mudança climática. 13 Ver os princípios contidos em O Direito do Público a Estar Informado: Princípios sobre a Legislação de Liberdade de informação, junho de 1999 (Londres: 1999) ( Princípios do Direito do Público a Estar Informado ). 14 ARTICLE 19, Is Post-Chernobyl Ukraine Ready for Access to Environmental Information, janeiro de 2008, disponível em ARTICLE 19, A Haze of Secrecy: Access to Environmental Information in Malaysia, janeiro de 2007, disponível em ARTICLE 19, The Forbidden Zone: Environmental Information Denied in Russia, novembro de 2006, disponível em 15 ARTICLE 19, Humanitarian Disasters and Information Rights: Legal and Ethical Standards on Freedom of Expression in the Context of Disaster Response, abril de 2005, disponível em 5
8 9. Embora existam inúmeros termos técnicos que caracterizam a arena da mudança climática, no início deste documento de propostas é importante destacar dois termos chaves: 9.1 Adaptação se refere a ações tomadas para ajustar vidas e meios de subsistência a novas condições ocasionadas pela elevação de temperaturas e mudanças climáticas relacionadas. 16 As políticas de adaptação têm o objetivo de fortalecer a capacidade de sociedades e ecossistemas de lidar com e se adaptar aos riscos da mudança climática e reduzir sua vulnerabilidade às ameaças da mudança climática. 9.2 Mitigação se refere às ações e políticas que buscam minimizar ou prevenir a extensão do aquecimento global reduzindo níveis de emissão e estabilizando concentrações de gases do efeito estufa na atmosfera. O artigo 2º da CQNUMC estabelece que o objetivo derradeiro da Convenção e de intrumentos relacionados é a estabilização das concentrações de gases do efeito estufa na atmosfera em um nível que preveniria interferência antropogênica perigosa no sistema climático. Embora nenhum limite perigoso seja mencionado no tratado, uma elevação das temperaturas médias globais de não mais que 2ºC acima dos níveis pré-industriais é amplamente considerada o limite aceitável. 17 A maioria dos debates de mudança climática se foca na mitigação, e o alcance de um acordo sobre os níveis globais de mitigação necessários está no centro das negociações internacionais sobre mudança climática. 10. A próxima seção (Parte II) considera brevemente o papel do direito à liberdade de expressão e de informação na CQNUMC, bem como em rascunhos recentes do acordo que deve ser firmado em Copenhague nas próximas semanas. A Parte III apresenta padrões internacionais sobre esses direitos humanos, colocando ênfase especial na relevância e interpretação dos direitos à liberdade de expressão e à liberdade de informação no contexto do meio ambiente. A Parte IV discute a importância do direito à liberdade de expressão e de informação nas respostas efetivas à mudança climática. Finalmente, a Parte V estabelece as recomendações de políticas de ação da ARTIGO O terceiro Relatório de Avaliação do IPCC definiu adaptação como ajustes nos sistemas ecológico, social ou econômico em resposta aos estímulos climáticos concretos ou esperados e seus efeitos ou impactos. [Adaptação] se refere a mudanças em processos, práticas e estruturas objetivando moderar danos potenciais ou se beneficiar de oportunidades associadas à mudança climática. 17 Embora a CQNUMC não inclua metas sobre reduções específicas de gases do efeito estufa, o Protocolo de Quioto inclui limites legalmente vinculantes nas emissões de gases do efeito estufa para países industrializados e economias emergentes para o período de Estudos científicos e de políticas convergem no limite de elevação máxima nas temperaturas globais médias de 2ºC acima do nível pré-industrial como o início dos perigos da mudança climática. Ver o Quarto Relatório de Avaliação do IPCC, Working Group III, pp
9 II. O Papel do Direito à Liberdade de Expressão e à Liberdade de Informação nas Negociações Atuais da Mudança Climática 11. A CQNUMC de 1992 e várias Conferências das Partes ( COPs ) incluíram princípios de divulgação de informação e de acesso à informação. Além disso, ao contemplar claramente a participação pública no desenvolvimento e na implementação das estratégias e programas do país como o Programa de Ação de Adaptação Nacional, elas também reconheceram de maneira mais ou menos indireta a liberdade de expressão. No entanto, o rascunho do texto de negociação da COP 15 de setembro deu pouca atenção aos direitos humanos e contém uma única referência ao acesso à informação. 12. A CQNUMC também lida com questões de informação científica, educação, treinamento e conscientização pública e enfatiza o papel que organizações não-governamentais podem desempenhar neste aspecto. A alínea h do 1º do artigo 4º da CQNUMC exige de todas as partes: Promover e cooperar no intercâmbio pleno, aberto e imediato de informações científicas, tecnológicas, técnicas, sócio-econômicas e jurídicas relativas ao sistema climático e à mudança do clima, bem como às conseqüências econômicas e sociais de diversas estratégias de resposta. A alínea i do 1º do artigo 4º exige de todas as partes: Promover e cooperar na educação, treinamento e conscientização pública em relação à mudança do clima, e estimular a mais ampla participação nesse processo, inclusive a participação de organizações não-governamentais. A alínea a do artigo 6º então exige as partes a: Promover e facilitar, em níveis nacional e, conforme o caso, subregional e regional, em conformidade com sua legislação e regulamentos nacionais e conforme suas respectivas capacidades. O artigo 6º da CQNUMC também exige que as partes promovam e facilitem o desenvolvimento e a implementação de programas de conscientização educacional e pública sobre a mudança climática e seus efeitos. 13. A 8ª seção da Conferência das Partes ( COP 8 ) definiu ações específicas para implementação a cargo dos Estados-Partes sob o artigo 6º da CQNUMC, chamadas de Programa de Trabalho de Nova Déli. Essas ações incluíam cooperação internacional, educação e treinamento, conscientização pública, participação da população e seu acesso à informação. 14. A 7ª Conferência das Partes ( COP 7 ) também enfatizou a importância do direito à liberdade de informação e do envolvimento de indivíduos e comunidades, grupos de interesse e partes atingidas tanto na formulação quanto na implementação de estratégias de adaptação e mitigação dos Estados-Partes. Isso foi expandido na COP 10 em ações específicas que poderiam ser executadas pelos Estados-Partes. As ações incluem, entre outras: apoio à educação, treinamento e conscientização pública sobre assuntos de mudança climática, e assistência à participação das partes afetadas; melhoria da coleta, análise e disseminação de informação sobre tendências da mudança climática e compartilhamento crescente de dados entre os Estados-Partes; fortalecimento de instituições através de programas de pesquisa específicos para lidar com efeitos adversos da mudança climática em setores vulneráveis; continuidade à capacitação de prevenção e reação a desastres relacionados à mudança climática, como secas, enchentes e acontecimentos meteorológicos extremos. 7
10 15. Na visão da ARTIGO 19, a COP 15 que se aproxima em Copenhague oferece uma oportunidade importante de definir e ampliar o papel do direito à liberdade de expressão, incluindo o acesso à informação, dentro de qualquer novo acordo legal adotado. A ARTIGO 19 observa que sucessivos rascunhos do texto de negociação para a COP 15 deram pouca atenção às dimensões de direitos humanos da mudança climática, apesar da extensão e do nível de detalhe em outros aspectos O rascunho do texto de negociação de 15 de setembro de 2009 (181 páginas, incorporando várias propostas e alternativas de provisões), contém parágrafos que observam ou se referem ao fato de que efeitos adversos... [da mudança climática] têm uma gama de implicações diretas e indiretas no gozo integral e efetivo dos direitos humanos, incluindo o direito à autodeterminação, soberania, vida, alimentação e saúde, particularmente em países em desenvolvimento ( 6º); o respeito, a proteção e a promoção dos direitos humanos fundamentais e dos direitos básicos são delineados na Declaração Universal dos Direitos Humanos, no Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, no Pacto Internacional dos Direitos Culturais [sic] e Políticos e outras convenções e tratados relevantes como um objetivo (alínea z do 14); e a Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas e a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra a Mulher (alínea y do 14) (ênfase acrescentada). Existe uma única referência à premissa fundamental dos direitos humanos de dignidade em um parágrafo proposto sobre a intensificação da ação nacional e internacional de mitigação e as consequências sociais de medidas de resposta (alínea a do 17). Do ponto de vista dos direitos humanos, existem outros termos positivos utilizados como a participação das partes interessadas, participação ativa e uma abordagem participativa bem como referências a países, regiões e populações vulneráveis, notadamente os povos indígenas, mas os mesmos não são apresentados expressamente em termos de direitos humanos. 17. O rascunho do texto de negociação contém uma única referência ao "acesso à informação" em uma subseção sobre centros de inovação tecnológica nacionais e regionais dentro da seção sobre ação intensificada para o desenvolvimento e a transferência de tecnologia. Ele também afirma um comprometimento geral de: Melhorar o acesso à informação sobre tecnologias existentes e novas. 19 Além disso, atualmente não há referência direta à liberdade de expressão ou discurso. E existem atualmente muito poucas referências aos direitos humanos de maneira mais geral nessa versão do texto de negociação revisado. 18 Para documentação sobre o texto de negociação revisado, ver 19 Alínea e do 47 do rascunho do texto de negociação, versão de 17 de setembro de
11 III. Padrões Internacionais sobre Liberdade de Expressão, Incluindo Liberdade de Informação, Relevantes à Ação Relativa à Mudança Climática 18. O direito à liberdade de expressão e liberdade de informação é importante para as respostas à mudança climática não apenas pelas obrigações impostas aos Estados por se tratar de um assunto de direito internacional sobre tais direitos. Esta seção expõe os padrões internacionais de direitos humanos sobre esses direitos para enfatizar sua relevância jurídica para as ações relativas à mudança climática. 1. Liberdade de expressão 19. O artigo 19 da Declaração Universal dos Direitos Humanos ( DUDH ) assegura o direito à liberdade de expressão nos seguintes termos: Toda pessoa tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras A DUDH, como uma resolução da Assembleia Geral da ONU, não é diretamente vinculante aos Estados. No entanto, considera-se amplamente que partes dela, incluindo o artigo 19, tenham adquirido força jurídica de direito internacional costumeiro desde sua adoção em Além disso, o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos ( PIDCP ), 22 um tratado ratificado por 165 Estados-Partes, 23 impõe obrigações legais formais sobre os Estados-Partes para que respeitem suas provisões e elabora a respeito de muitos direitos inclusos na DUDH. O artigo 19 do PIDCP assegura o direito à liberdade de expressão em termos muito similares aos encontrados no artigo 19 da DUDH: 1. Toda pessoa tem direito à liberdade de opinião. 2. Toda pessoa tem direito à liberdade de expressão; este direito inclui a liberdade de procurar, receber e transmitir informações e ideias de todos os tipos, independentemente de fronteiras, seja na forma oral, manuscrita ou impressa, na forma de arte ou através de qualquer outro meio de sua escolha. 22. A liberdade de expressão também é protegida em todos os três instrumentos regionais de direitos humanos, no artigo 10 da Convenção Europeia dos Direitos Humanos, 24 no artigo 13 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos 25 e no artigo 9º da Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos, 26 bem como na Convenção da ONU sobre os Direitos da Criança A liberdade de expressão é um direito humano crucial, em particular devido ao seu papel fundamental na sustentação da democracia. Em sua primeira sessão, em 1946, a Assembleia Geral da ONU adotou a Resolução 59(I) que afirma: A liberdade de informação é um 20 Resolução 217A(III) da Assembleia Geral da ONU, adotada em 10 de dezembro de Ver, por exemplo, Filartiga contra Pena-Irala, 630 F 2d 876 (1980) (Tribunal de Recursos do Circuito Federal dos EUA, 2 o Circuito). 22 Resolução 2200A(XXI) da Assembleia Geral da ONU, adotada em 16 de dezembro de 1966, tendo entrado em vigor em 23 de março de Até 22 de novembro de Adotada em 4 de novembro de 1950, tendo entrado em vigor em 3 de setembro de Adotada em 22 de novembro de 1969, tendo entrado em vigor em 18 de julho de Adotada em 26 de junho de 1981, tendo entrado em vigor em 21 de outubro de Adotada e aberta para assinatura, ratificação e acesso pela Resolução 44/25 da Assembleia Geral da ONU de 20 de novembro de 1989, tendo entrado em vigor em 2 de setembro de
12 direito humano fundamental e... a pedra de toque de todas as liberdades às quais as Nações Unidas se consagram. 28 Como afirmado pelo Comitê de Direitos Humanos da ONU: O direito à liberdade de expressão é de importância suprema em qualquer sociedade democrática A garantia da liberdade de expressão se aplica com força particular à mídia. Como enfatizado pelo Comitê de Direitos Humanos da ONU, uma mídia livre é essencial no processo político: A livre comunicação de informações e ideias sobre assuntos públicos e políticos entre cidadãos, candidatos e representantes eleitos é essencial. Isso implica em uma imprensa livre e em outros meios de comunicação capazes de comentar sobre assuntos públicos sem censura ou restrição e de informar a opinião pública O direito à liberdade de expressão não é absoluto. O regime internacional e regional dos direitos humanos, bem como a maioria das constituições nacionais, reconhece que a liberdade de expressão pode ser restringida sob certas circunstâncias. No entanto, quaisquer limitações devem permanecer dentro de parâmetros estritamente definidos. O 3º do artigo 19 do PIDCP estabelece as condições que qualquer restrição sobre a liberdade de expressão deve satisfazer: O exercício do direito previsto no 2º do presente artigo implicará deveres e responsabilidades especiais. Consequentemente, poderá estar sujeito a certas restrições, que devem, entretanto, ser expressamente previstas em lei e que se façam necessárias para: (a) (b) assegurar o respeito dos direitos e da reputação das demais pessoas; proteger a segurança nacional, a ordem, a saúde ou a moral pública. 26. Essas disposições foram interpretadas como uma exigência de que as restrições satisfaçam um teste tripartite estrito. 31 Primeiro, a interferência deve ser prevista em lei. Essa exigência será satisfeita apenas quando a lei for acessível e formulada com precisão suficiente para possibilitar que o cidadão regule sua conduta. 32 Segundo, a interferência deve visar a um objetivo legítimo. A lista de objetivos no 3º do artigo 19 do PIDCP é exclusiva no sentido de que nenhum outro objetivo é considerado legítimo como fundamento para a restrição da liberdade de expressão. Terceiro, a restrição deve ser necessária para assegurar um desses objetivos. A palavra necessária significa que deve existir uma necessidade social premente para a restrição. As razões dadas pelo Estado para justificar a restrição devem ser relevantes e suficientes e a restrição deve ser proporcional ao objetivo buscado Inúmeros casos em órgãos regionais e internacionais de direitos humanos, bem como perante tribunais nacionais 34 e regionais 35, envoveram a violação do direito de liberdade de expressão em relação ao discurso sobre assuntos ambientais. 36 Notadamente, no caso Steel e Morris contra o Reino Unido da Corte Europeia de Direitos Humanos, os requerentes eram ativistas do Greenpeace de Londres que haviam publicado folhetos atacando a Corporação 28 Resolução 59(I) de 14 de dezembro de 1946; disponível em 29 Tae-Hoon Park contra a República da Coreia, 20 de outubro de 1998, Comunicação nº 628/1995, Comentário Geral 25 do Comitê de Direitos Humanos da ONU, emitido em 12 de julho de Ver Mukong contra Camarões, 21 de julho de 1994, Comunicação nº 458/1991, 9.7 (Comitê de Direitos Humanos da ONU). 32 The Sunday Times contra o Reino Unido, 26 de abril de 1979, Pedido nº 6538/74, 49 (Corte Europeia de Direitos Humanos). 33 Lingens contra a Áustria, 8 de julho de 1986, Pedido nº 9815/82, (Corte Europeia de Direitos Humanos). 34 Greenpeace da França et al contra Areva, 8 de abril de 2008, Julgamento nº 418 (Cour de Cassation, Primeira Câmara). 35 Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge contra a Áustria, Case C-112/00 [2003] 2 CMLR Piermont contra a França, 20 de março de 1995, Pedidos nº 15773/89 e 15774/89 (Corte Europeia de Direitos Humanos). 10
13 McDonald s com fundamentos ambientais, morais e de saúde. 37 O governo do Reino Unido argumentou que os requerentes "não eram jornalistas" e não deveriam receber proteção especial sob o artigo 10. Considerando que havia ocorrido uma violação do Artigo 10 da CEDH, a Corte Europeia de Direitos Humanos determinou que: Em uma sociedade democrática, mesmo grupos de ativismo pequenos e informais devem ser capazes de conduzir suas atividades efetivamente, e existe grande interesse público em possibilitar que tais grupos e indivíduos fora das correntes predominantes contribuam para o debate público, disseminando informações e ideias sobre questões do interesse público geral como saúde e meio ambiente A Corte Europeia de Direitos Humanos também considerou que a falha do Estado em seguir as leis de conservação é uma questão de interesse público para os propósitos da expressão sob o artigo 10 da CEDH Liberdade de informação 29. O direito de acesso à informação detida por autoridades públicas, às vezes referido como liberdade de informação, foi reconhecido como um elemento crucial do direito à liberdade de expressão. Em sua primeira sessão, a Assembleia Geral da ONU descreveu a liberdade de informação como um direito humano fundamental e... a pedra de toque de todas as liberdades às quais a ONU se consagra. 40 Subsequentemente, a liberdade de expressão e informação foi assegurada globalmente através do artigo 19 da Declaração Universal dos Direitos Humanos e do artigo 19 do PIDCP. 41 Este último, que é um tratado legalmente vinculante firmado entre 165 Estados-Partes, 42 declara: Toda pessoa tem direito à liberdade de expressão; este direito inclui a liberdade de procurar, receber e transmitir informação de todos os tipos, independentemente de fronteiras, seja na forma oral, manuscrita ou impressa, na forma de arte ou através de qualquer meio de sua escolha. 30. O Relator Especial da ONU para liberdade de opinião e expressão declarou que, o direito de procurar, receber e transmitir informação impõe uma obrigação positiva sobre os Estados para que assegurem o acesso à informação, particularmente em relação a informações detidas pelos Governos em todos os tipos de armazenagem e sistemas de acesso. 43 O Relator Especial desenvolveu seu comentário sobre a liberdade de informação em seu relatório anual de 2000 à Comissão de Direitos Humanos, observando a importância fundamental desse direito não só para a democracia e a liberdade, mas também para o direito de participação pública e a realização do direito ao desenvolvimento. 44 O Comitê de Direitos Humanos da ONU, o órgão estabelecido para supervisionar a implementação do PIDCP, também apelou frequentemente aos Estados para que uma legislação de liberdade de informação fosse posta em vigor Steel e Morris contra o Reino Unido, 15 de fevereiro de 2005, Pedido nº 68416/ Veja Steel e Morris contra o Reino Unido, Vides Aizsardzibas Kubs contra a Letônia, 25 de maio de 2004, Pedido nº 65545/ Resolução 59(1) da Assembleia Geral da ONU, 14 de dezembro de Resolução 2200A(XXI) da Assembleia Geral da ONU, adotada em 16 de dezembro de 1966, tendo entrado em vigor em 23 de março de Ver o status de ratificações do ICCPR, disponível em 43 Relatório do Relator Especial, Promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, UN Doc E/CN.4/1998/40 28 de janeiro de 1998, Relatório do Relator Especial, Promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, UN Doc E/CN.4/2000/63, 18 de janeiro de 2000, Ver, por exemplo, suas Observações Conclusivas sobre a Irlanda, UN Doc CCPR/C/79/Add.21, 28 de julho de 1993; e sobre o Azerbaijão, UN Doc. A/49/40, 27 de julho de
14 31. A respeito à liberdade de informação e mudança climática, na última década, declarações e tratados adicionais, como a Convenção de Aarhus, foram firmados especificamente para assegurar o direito de acesso a informações ambientais (ver abaixo). 32. A comunidade internacional também reconheceu o acesso a informações ambientais como sendo crucial para a governança ambiental, para o envolvimento da sociedade civil na proteção do meio ambiente e para a proteção de indivíduos contra perigos ambientais. A Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Declaração do Rio) 46, que foi a culminação da Conferência da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, declara inequivocadamente: No âmbito nacional, todo indivíduo deve ter acesso adequado às informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar dos processos decisórios. Os Estados devem facilitar e estimular a conscientização e a participação popular, colocando as informações à disposição de todos. Deve ser proporcionado o acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que se refere à compensação e reparação de danos A Declaração do Rio foi tomada como ponto de partida para o primeiro tratado internacional legalmente vinculante sobre o acesso a informações ambientais, a Convenção de 1998 sobre o Acesso à Informação, a Participação do Público no Processo de Tomada de Decisões e o Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente, também conhecida como Convenção de Aarhus, discutida na próxima seção Recentemente, houve avanços significativos em relação ao reconhecimento do direito à liberdade de informação. Mais notadamente, em novembro de 2008, o Conselho da Europa adotou o primeiro tratado internacional sobre o direito à informação, a Convenção sobre o Acesso a Documentos Oficiais. 49 Esse novo tratado se refere expressamente à Convenção de Aarhus. 35. O direito à liberdade de informação incluindo em relação ao meio ambiente também tem sido reconhecido através de legislações nacionais e discutido em relação a organizações intergovernamentais. Existe agora um grande número de leis nacionais específicas sobre o direito de acesso à informação mais de Países tão diversos quanto Suécia e Colômbia foram pioneiros ao colocar o direito de acesso à informação em sua legislação doméstica. 51 Além disso, organizações intergovernamentais como o Banco Mundial emitiram diretrizes sobre o assunto e hoje estão considerando suas próprias políticas sobre o acesso à informação Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, A/CONF.151/26 (Vol); disponível em 47 Declaração do Rio, Princípio Para o texto do tratado, ver 13&chapter=27&lang=en#1. Até 3 de novembro de 2009, a Convenção de Aarhus foi ratificada por 43 Estados, incluindo a Comunidade Europeia. UN Doc. ECE/CEP/43, adotado na Quarta Conferência Ministerial no processo Environment for Europe, 25 de junho 1998, tendo entrado em vigor em 30 de outubro de Convenção do Conselho da Europa sobre Acesso a Documentos Oficiais (CETS 205), que até agora foi apenas ratificada pela Noruega, embora 11 outros Estados tenham assinado sem ratificação. 50 David Banisar/Privacy International, National Freedom of Information Laws, Regulations and Bills, (Mapa) 2009, disponível em Freedom of Information World Report 2006, disponível em Veja também 51 A Lei de Liberdade de Imprensa sueca, 1766, que hoje é parte da Constituição sueca, decretou que todo cidadão sueco tem acesso livre a documentos oficiais. Na Colômbia, o direito de acesso à informação é coberto pelo Código de Organização Política e Municipal. 52 Ver Banco Mundial, Toward Greater Transparency Through Access to Information: The World Bank s Disclosure Policy, 16 de outubro de 2009, disponível em 12
15 a. A Convenção de Aarhus 36. Indubitavelmente, o tratado internacional mais diretamente relevante sobre o assunto da informação ambiental, incluindo sobre mudança climática, é a Convenção de Aarhus de Tomada como um todo, a Convenção de Aarhus fornece uma garantia forte ao direito de acesso a informações ambientais. A Convenção de Aarhus incorpora os princípios do direito de acesso à informação indicados acima. Embora a Convenção de Aarhus tenha sido adotada por membros da Comissão Econômica da ONU para a Europa, ela está aberta para assinatura a Estados não-europeus. 53 O que a Convenção de Aarhus pode oferecer em termos de prestação de contas por parte dos Estados-Partes tanto no âmbito doméstico quanto no internacional nas negociações de mudança climática? 37. Em termos de prestação de contas doméstica, a Convenção de Aarhus obriga as partes a assegurar que as autoridades públicas disponibilizem ao público informações ambientais sem que qualquer interesse precise ser declarado, geralmente na forma requerida e sem imposição de qualquer cobrança descabida. 54 A definição de informação ambiental é ampla e claramente cobre quaisquer informações sobre assuntos de mudança climática. 55 O prazo disponível para responder aos pedidos é reduzido a um mês. 56 A Convenção deixa claro que o acesso a informações ambientais pode ser negado apenas se isso for absolutamente necessário para proteger os seguintes interesses: (a) A confidencialidade dos procedimentos de autoridades públicas, quando tal confidencialidade for prevista em lei nacional; (b) Relações internacionais, defesa nacional ou segurança pública; (c) A administração da justiça, a capacidade de uma pessoa receber um julgamento justo ou a capacidade de uma autoridade pública conduzir um inquérito de natureza criminal ou disciplinária; (d) A confidencialidade de informações comerciais e industriais, quando tal confidencialidade for protegida por lei a fim de proteger um interesse econômico legítimo. Dentro deste marco, informações sobre emissões que sejam relevantes para a proteção do meio ambiente devem ser divulgadas; (e) Direitos de propriedade intelectual; (f) A confidencialidade de dados pessoais e/ou arquivos relacionados a uma pessoa física, quando essa pessoa não consentir em divulgar a informação ao público, e quando tal confidencialidade for prevista em lei nacional; : ~pagePK: ~piPK: ~theSitePK: ,00.html 53 Artigo 19 da Convenção de Aarhus. 54 1º e 9º do artigo 4º da Convenção de Aarhus. 55 O artigo 2º da Convenção de Aarhus indica que a informação ambiental cobre qualquer informação em forma escrita, visual, auditiva, eletrônica ou qualquer outra forma material sobre (a) O estado dos elementos do meio ambiente, como ar e atmosfera, água, solo, terra, paisagem e locais naturais, diversidade biológica e seus componentes, incluindo organismos geneticamente modificados e a interação entre esses elementos; (b) Fatores, como substâncias, energia, barulho e radiação, e atividades ou medidas, incluindo medidas administrativas, acordos ambientais, políticas, legislação, planos e programas, que afetem ou possam afetar elementos do meio ambiente dentro do escopo do subparágrafo (a) acima, e análises de custobenefício e outras análises e suposições econômicas usadas na tomada de decisão ambiental; (c) O estado da saúde e segurança humanas, as condições da vida humana, de áreas culturais e de estruturas construídas, na medida em que são ou podem ser afetadas pelo estado dos elementos do meio ambiente ou, através desses elementos, pelos fatores, atividades ou medidas mencionados no subparágrafo (b) acima. 56 2º do artigo 4º da Convenção de Aarhus. 13
16 (g) Os interesses de um terceiro que tenha fornecido a informação requerida sem que estivesse ou fosse capaz de estar sob obrigação legal para fazê-lo, e quando esse terceiro não consentir em divulgar o material; ou (h) O meio ambiente ao qual a informação se refere, tal como locais de criação de espécies raras A Convenção de Aarhus enfatiza que essas restrições devem ser interpretadas de maneira estreita, para permitir o maior grau possível de divulgação: Os fundamentos para uma recusa acima mencionados devem ser interpretados de maneira restrita, levando em conta o interesse público a que a serve a divulgação e se a informação requerida se relaciona ou não a emissões ao meio ambiente A Convenção de Aarhus também impõe uma obrigação positiva sobre a autoridade pública que não dispuser das informações, devendo a mesma informar o requerente sobre onde a informação deve ser requerida. Ela também estabelece disposições para a separação da informação que deve ser isentada de divulgação para que o restante seja divulgado A Convenção de Aarhus também impõe obrigações positivas sobre as partes, incluindo a exigência de que autoridades públicas "possuam e atualizem" informações ambientais relevantes às suas funções. Existe também uma obrigação positiva no sentido de estabelecer sistemas compulsórios para garantir um fluxo adequado de informação a autoridades públicas sobre atividades que possam afetar significativamente o meio ambiente. 60 No caso de ocorrer qualquer ameaça à saúde humana ou ao meio ambiente provinda de qualquer fonte, as autoridades públicas devem imediatamente divulgar toda informação que possa possibilitar que a população tome providências para prevenir ou mitigar o dano provindo de tal ameaça. 61 Isso significa, por exemplo, que um ministério de governo a cargo do meio ambiente deve coletar dados científicos confiáveis sobre o impacto da mudança climática. As partes também devem assegurar que as autoridades públicas disponibilizem publicamente a informação ambiental de maneiras transparentes e acessíveis, assegurar que essa informação seja progressivamente disponibilizada em bancos de dados eletrônicos, publicar (pelo menos a cada quatro anos) um relatório nacional sobre o estado do meio ambiente, e tomar medidas para divulgar as legislações e ações nacionais e internacionais, incluindo tratados O setor privado também é significantemente coberto. As Partes: Devem incentivar atores cujas atividades tenham um impacto significante no meio ambiente a informar o público regularmente sobre o impacto ambiental de suas atividades e produtos, quando apropriado dentro do marco de ecorrotulação voluntária ou esquemas de ecoauditoria ou outros meios Cada parte também é obrigada a estabelecer progressivamente um sistema coerente em âmbito nacional de inventários ou registros de poluição em um banco de dados estruturado, computadorizado e publicamente acessível. 64 Esse aspecto da convenção é reforçado pelo Protocolo de Kiev sobre Registro de Emissões e Transferências de Poluentes (o Protocolo de Kiev), que foi adotado pela Comunidade Europeia e 36 Estados em um encontro das partes da Convenção de Aarhus em 21 de maio de O protocolo exige que os Estados 57 4º do artigo 4º da Convenção de Aarhus. 58 4º do artigo 4º da Convenção de Aarhus. 59 5º e 6º do artigo 4º da Convenção de Aarhus. 60 Alíneas (a) e (b) do 1º do artigo 5º da Convenção de Aarhus. 61 Alínea (c) do 1º do artigo 5º da Convenção de Aarhus. 62 2º a 4º do artigo 5º da Convenção de Aarhus. 63 6º do artigo 5º da Convenção de Aarhus. Ver também 7º do artigo 5º. 64 9º do artigo 5º da Convenção de Aarhus. 14
17 estabeleçam um registro de emissões e transferências de poluição que seja gratuito e publicamente acessível Além dos princípios diretamente relacionados ao direito de acesso à informação, a Convenção de Aarhus contém um número de provisões substanciais sobre a participação pública em decisões sobre atividades específicas. Essas atividades incluem aquelas que dizem respeito a planos, programas e políticas relacionados ao meio ambiente e durante a preparação de regulações executivas e/ou instrumentos normativos genéricos compulsórios Em termos de prestação de contas dos Estados em foro intergovernamental, o 7º do artigo 3º afirma um princípio inovador e importante: Cada parte deve promover a aplicação dos princípios desta Convenção em processos internacionais de tomada de decisão ambiental e dentro do sistema de organizações internacionais em questões relacionadas ao meio ambiente. 45. Isso significa que os Estados-Partes da Convenção de Aarhus são obrigados a promover seus compromissos sob o tratado em outros foros internacionais incluindo as COPs da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima e outros encontros relevantes sobre questões de mudança climática. 67 Portanto, a convenção fornece o argumento jurídico mais direto e convincente de que a liberdade de informação e a participação pública devem ser apropriadamente incorporadas dentro dos textos de acordos de mudança climática. O ICHRP afirma que é surpreendente, dado o papel essencial que a informação e a participação devem desempenhar no desenvolvimento de políticas de adaptação, que o 7º do artigo 3º da Convenção de Aarhus pareça não ter sido invocado ou insistido nessas negociações. b. Jurisprudência Internacional 46. Órgãos judiciais e semi-judiciais nacionais, regionais e internacionais têm interpretado o direito à liberdade de informação ao lado de outros direitos humanos há alguns anos. 68 A jurisprudência emergente sobre o direito à liberdade de informação frequentemente considera o direito no contexto da informação ambiental. A Corte Interamericana de Direitos Humanos observou em 2002: A experiência da Comissão... indica que as normas do sistema interamericano de direitos humanos foram concebidas para serem instrumentos vivos e aplicadas às atuais condições de vida. Como tal, a Comissão tem nos anos recentes apelado para que esses direitos básicos, como os direitos à vida e à integridade pessoal, e os direitos relacionados à informação, participação e remédios jurídicos efetivos, sejam aplicados em situações envolvendo a relação dos indivíduos com seu ambiente Mais notadamente, o julgamento pioneiro da Corte Interamericana de Direitos Humanos em 2006 Claude Reyes contra o Chile, que reconheceu o direito de acesso a informações detidas 65 O Protocolo se tornou vinculante em 8 de outubto de 2009, ver 66 Artigos 6º e 8º da Convenção de Aarhus. 67 Relatório do ICHRP, p Para uma revisão da jurispridência relevante, ver o Fórum da Ásia-Pacífico de Instituições Nacionais de Direitos Humanos, Direitos Humanos e Meio Ambiente, 12º Encontro Anual, Sidney 2007; Dinah Shelton, Human rights and the environment: jurisprudence of human rights bodies, artigo base nº 2, Seminário Conjunto de Especialitas em Direitos Humanos e Meio Ambiente UNEP-EACDH, janeiro de Comissão Interamericana de Direitos Humanos, OEA/Ser.G/CP/CAJP-1996/02/, Apresentação da Comissão Interamericana de Direitos Humanos de acordo com a resolução AG/RES (XXXII-O/02) Human rights and the environment in the Americas, disponível em 15
18 pelo governo, dizia respeito ao acesso a registros ambientais. Nesse caso, a Corte Interamericana de Direitos Humanos afirmou inequivocadamente que a liberdade de expressão, que inclui o direito de buscar e receber informação, protege o direito de cada pessoa de requisitar acesso à informação sob o controle do Estado Em abril de 2009, em Társaság a Szabadságjogokért contra a Hungria, a Corte Europeia de Direitos Humanos recentemente reconheceu que o artigo 10 da CEDH, sobre liberdade de expressão, inclui a liberdade de receber informações detidas por autoridades públicas. A corte determinou que quando o Estado tem posse de informação de interesse público, e é requisitado a divulgar tal informação para um grupo de vigilância seja uma organização da imprensa ou uma ONG que desempenhe um papel de vigilância, o mesmo é obrigado a não impedir o fluxo de informação. Esse julgamento se distingue de casos anteriores nos quais a Corte protegeu, geralmente sob o artigo 8º da Convenção, um direito pessoal de acesso a informações do governo necessárias para o desfrute dos direitos individuais. 71 O direito reconhecido aqui é geral por se aplicar a uma ampla gama de atores sociais, e potencialmente a todos os indivíduos, sem a necessidade de mostrar um interesse pessoal. 72 Além disso, em março de 2008, no caso Budayeva e outros contra a Rússia, a Corte Europeia de Direitos Humanos encontrou uma violação do artigo 2º, o direito à vida, em que o Estado falhou em informar adequadamente a população sobre um risco ambiental previsível e falhou em implementar as políticas de planejamento territorial e políticas de assistência emergencial Esse reconhecimento legal do direito à informação ambiental inspirou o Conselho de Direitos Humanos da ONU a reconhecer a mudança climática como uma questão de direitos humanos. Em 2008 e 2009, o Conselho de Direitos Humanos da ONU adotou resoluções sobre Direitos Humanos e Mudança Climática que, entre outras coisas, observam que impactos relacionados à mudança climática têm uma gama de implicações, tanto diretas quanto indiretas, para o gozo efetivo dos direitos humanos... ; reconhecem que os efeitos da mudança climática serão sentidos mais intensamente pelos segmentos da população que já estão em uma situação vulnerável... ; reconhecem que a cooperação internacional efetiva, para possibilitar a implementação integral, efetiva e prolongada da [CQNUMC]... é importante para apoiar esforços nacionais em prol da realização dos direitos humanos afetados pelos impactos relacionados à mudança climática ; e afirmam que as obrigações e compromissos de direitos humanos têm o potencial de informar e fortalecer a produção de políticas internacionais e nacionais na área de mudança climática. 74 Em 15 de junho de 2009, o Conselho de Direitos Humanos também conduziu uma discussão em mesa redonda 70 Claude Reyes e Outros contra o Chile, 19 de setembro de 2006, Série C nº 151, 77 (Corte Interamericana de Direitos Humanos), tradução não-oficial do julgamento espanhol. 71 A Corte Europeia de Direitos Humanos também endossou o direito de acesso a informações ambientais através do artigo 8º da CEDH, que protege o direito à vida privada e familiar e o desfrute pacífico do lar. O tribunal decidiu que a poluição ambiental irá em geral afetar o bem-estar das pessoas, sendo portanto relevante para a proteção da vida privada e familiar, sob o artigo 8º. Por exemplo, em Guerra e Outros contra a Itália, a Corte decidiu que a falha de autoridades em fornecer informação sobre a poluição causada por uma fábrica perto da casa dos requerentes violou o direito a uma vida privada e familiar. Guerra e Outros contra a Itália, 19 de fevereiro de 1998, Pedido nº 14967/89 (Corte Europeia de Direitos Humanos). Embora não tenha havido nenhuma interferência ativa do Estado no direito dos requerentes em respeito à vida privada e familiar, a Corte decidiu que o artigo 8º impõe uma obrigação positiva sobre o Estado de assegurar o gozo desse direito, que inclui a obrigação de fornecer informação. A interpretação foi confirmada em McGinley e Egan contra o Reino Unido, 9 de junho de 1998, Pedido nº 10/1997/794, no qual os requerentes haviam sido expostos à radiação durante um teste nuclear nas Ilhas Christmas e alegaram o direito de acesso a registros sobre os potenciais riscos de saúde dessa exposição. 72 Pedido nº 37374/05, 14 de abril de A Corte deixa claro que o caso em questão não apresentava uma negação do direito geral de acesso a documentos oficiais, mas deixa em aberto a possibilidade de reconhecer tal direito em seu devido tempo, observando que o julgamento atual é consistente com os avanços recentes da Corte rumo ao reconhecimento de um direito de acesso à informação. O julgamento é uma contribuição conceitual significante para a jurisprudência em desenvolvimento da Corte nessa área. 73 Budayeva e Outros contra a Rússia, Pedido nº 15339/02, Julgamento de 20 de março de Ver a resolução 7/23 do Conselho de Direitos Humanos da ONU de 28 de março de 2008 e a resolução 10/4 de 25 de março de
19 sobre a relação entre mudança climática e direitos humanos para cumprir os objetivos estabelecidos no Plano de Ação de Bali. c. O Conteúdo e o Significado do Direito à Liberdade de Informação 50. O significado e o conteúdo específicos da liberdade de expressão encontram sua base em um número de fontes de autoridade, em particular o relatório anual de 2000 do Relator Especial da ONU para Liberdade de Opinião e Expressão. 75 Com base nos Princípios do Direito do Público a Estar Informado desenvolvidos pela ARTIGO 19, 76 o Relator Especial enfatizou nove elementos cruciais do direito: - Órgãos públicos têm a obrigação de divulgar informação e cada membro do público tem o direito correspondente de receber informações; informações inclui todos os registros controlados por um órgão público, a despeito da forma na qual ele é armazenado; - A liberdade de informação implica que órgãos públicos publiquem e disseminem amplamente documentos de interesse público significante, por exemplo, informações operacionais sobre como o órgão público funciona e o conteúdo de qualquer decisão ou política que afete o público; - No mínimo, a lei de liberdade de informação deve estabelecer provisões para a educação pública e a disseminação de informação em relação ao direito de acesso à informação; a lei deve também fornecer um número de mecanismos para tratar o problema da cultura de sigilo dentro do governo; - A não-divulgação de informação não pode ser fundamentada na intenção de proteger governos do constrangimento ou da exposição de delitos; uma lista completa dos objetivos legítimos que podem justificar a não-abertura deve ser prevista em lei, e as exceções devem ser definidas rigidamente, de forma a evitar a inclusão de matérias que prejudiquem o interesse legítimo; - Todos os órgãos públicos devem ser obrigados a estabelecer sistemas internos abertos e acessíveis para assegurar o direito do público de receber informação; a lei deve prever limites de tempo estritos para o processamento de pedidos de informação e exigir que qualquer recusa seja acompanhada de razões substantivas por escrito justificando a(s) recusa(s); - O custo para se ter acesso à informação detida por autoridades públicas não deve ser impeditivo para potenciais requerentes, negando assim o próprio intento da lei; - A lei deve estabelecer a presunção de que todas as reuniões de órgãos do governo são abertas ao público; - A lei deve exigir que qualquer outra legislação deva ser interpretada, o máximo possível, de uma maneira consistente com suas disposições; o regime de exceções previsto para a lei de liberdade de informação deve ser abrangente e sua extensão por outras leis deve ser proibida; - Indivíduos devem ser protegidos de qualquer sanção legal, administrativa ou empregatícia por divulgarem informação de delitos, ou seja, o cometimento de um crime ou desonestidade, o não-cumprimento de uma obrigação legal, o abuso da lei e corrupção, desonestidade ou falhas sérias na administração de um órgão público. 75 Relatório do Relator Especial, Promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, UN Doc. E/CN.4/2000/63, 18 de janeiro de 2000, 42º. 76 ARTICLE 19, Princípios do Direito do Público a Estar Informado. 17
20 51. Esses nove elementos, ou princípios, são cruciais para uma legislação do direito à liberdade de informação, e a recomendação do Relator Especial da ONU é que todos os Estados devem adotar uma legislação alinhada a esses princípios. Leis e políticas públicas relacionadas ao acesso à informação sobre meio ambiente e mudança climática também devem seguir os nove princípios, assim como aquelas concernentes a restrições legítimas à liberdade de informação. 52. O direito de acessar informação detida por autoridades públicas deve ser orientado pelo princípio da máxima divulgação e o princípio da divulgação pró-ativa. O princípio da máxima divulgação estabelece a presunção de que toda informação será divulgada, sujeita apenas a exceções rigorosamente restritas para a proteção de interesses públicos e privados prevalecentes. O princípio da abertura pró-ativa exige que órgãos públicos divulguem, próativamente e sem necessidade de pedido, informações de interesse público essenciais. Isso pressupõe uma obrigação sobre governos e órgão públicos de criar, compilar ou coletar informação em certos contextos. Além de romper com a cultura do sigilo tão generalizada em instituições públicas, a divulgação pró-ativa promove ganhos importantes de eficiência: ao disponibilizar informação em repartições e lugares públicos, menos tempo da equipe será necessário para o processamento de pedidos de informação individuais. A divulgação próativa não é meramente uma exigência formal: centenas de tabelas com dados nãoprocessados não incrementam o conhecimento sobre um assunto por parte de uma pessoa comum. Portanto, órgãos públicos devem estar cientes da intenção do princípio e cumprir essa obrigação avaliando que tipo de informação é necessário e em qual formato; a linguagem usada não deve ser excessivamente técnica, etc. Além disso, criar um sistema de divulgação pró-ativa deve ser um exercício que envolva a sociedade civil e os servidores públicos, todos tentando de forma expressiva fornecer informação que possa ser lida, revisada e usada por cidadãos. Muitas leis progressistas de liberdade de informação incorporam esse princípio. Algumas incluem listas consideravelmente longas de informações que os governos devem produzir e divulgar. 53. Esses princípios são talvez melhor reconhecidos no contexto posterior a abusos massivos de direitos humanos, quando descritos como direito à verdade. 77 Os Estados têm a obrigação de descobrir a verdade sobre abusos de direitos humanos no passado e publicizar suas descobertas. Isso porque tal informação é importante à dignidade daqueles que sobreviveram e necessária para informar as ações a serem tomadas, na medida do possível, para mitigar os efeitos dos abusos. Em última análise, essa informação acaba assegurando que eventos similares não aconteçam novamente. Essa lógica sugere uma obrigação semelhante sobre governos em relação às respostas à mudança climática: uma obrigação dos Estados de fazer tudo em seu poder para instrumentalizar o poder da informação de forma a mitigar a ameaça e os efeitos da mudança climática em relação a desastres. 77 Ver ARTICLE 19, Who Wants to Forget?: Truth and Access to Information about Past Human Rights Violations, (Londres: 2000), disponível em: 18

References: ARTIGO 19
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