Source: https://www.elsectorpublico.es/elsp/capitulo/1687903/1662143/viii-la-transparencia-en-la-administracion-local.html
Timestamp: 2020-06-02 23:22:09+00:00

Document:
VIII. LA TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Biblioteca, Guía de la Política Pública Local - elSectorPublico.es: Toda la información de tu ayuntamiento o diputación en un clic.
La Guía de la Política Pública Local es un manual donde se recoge y explica el funcionamiento básico de las principales áreas de un ayuntamiento (financiación local, gestión económico-presupuestaria, control externo, etc.)
VIII. LA TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
1. Regulación, concepto y alcance de la transparencia en las Administraciones públicas
1.1. Transparencia y ley de transparencia
¿Por qué se ha aprobado una ley de transparencia?
La transparencia no es un principio nuevo en la actuación de las Administraciones públicas. Si bien es cierto que no aparece citado entre los principios que enuncia el artículo 103 de la Constitución, cuando afirma que “la administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho”, sí aparece recogido indirectamente cuando el artículo 105 afirma que la ley regulará “el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas”.
Como afirma la exposición de motivos de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política, y lo que hace la ley es regular el marco mínimo al que deben ajustar su actividad todas las Administraciones públicas. Esto es importante porque, por vez primera, se aborda no solo un marco común, sino que al configurarse como contenido mínimo la norma desencadena una labor pro activa, tanto en su aplicación, como en su papel dinamizador de la actividad que cada gobierno y Administración pública debe poner en marcha en la forma de relacionarse con el ciudadano.
En este sentido, la ley cubre una asignatura pendiente puesto que tanto la Unión Europea como los diferentes Estados miembros, así como otros muchos países, contaban ya, en algunos casos desde hace varias décadas, con una legislación específica que regula la transparencia y el derecho de acceso a la información pública.
¿Han legislado las comunidades autónomas en materia de transparencia?
Al final de la legislatura 2011-2015, doce comunidades autónomas tienen aprobada su ley de transparencia y la del País Vasco se encuentra en tramitación. Quedan así pendientes Madrid, Asturias, Cantabria y Castilla-La Mancha.
Las leyes autonómicas aprobadas hasta la fecha son:
Ley 4/2006, de 30 de julio, de Transparencia y de Buenas Prácticas en la Administración Pública Gallega.
Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto de Navarra.
Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de Transparencia y de Acceso a la Información pública de Canarias.
Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de Cataluña.
¿Pueden las entidades locales aprobar una regulación propia en materia de transparencia?
La ley de transparencia, así como la ley autonómica respectiva, en su caso, son de aplicación directa a las entidades locales. Sin perjuicio de ello, las entidades locales pueden aprobar una norma propia en materia de transparencia y derecho de acceso, cuyo contenido habrá de partir de la regulación de mínimos contenida en la norma estatal, debiendo asumir igualmente las obligaciones adicionales que pudiera haber incorporado la norma autonómica. En el plazo de dos años del que disponen las entidades locales para adaptarse a las obligaciones contenidas en la ley de transparencia, habrán de cumplir con las previsiones contenidas en ella, sin perjuicio del momento en que decidan, si optan por ello, aprobar la norma local.
Las entidades locales podrán abordar esa regulación mediante una ordenanza específica, lo cual parece que debiera ser la opción más lógica y generalizada, o bien decidir incorporar su contenido al reglamento de participación ciudadana, dada la evidente relación con los derechos de los ciudadanos, aun cuando no se habrá de olvidar en este caso, como veremos más adelante, que el derecho de acceso se extiende a todos los ciudadanos con independencia de su relación de vecindad con la entidad local. A este respecto, la Federación Española de Municipios y Provincias aprobó el 27 de mayo de 2014 una ordenanza tipo de transparencia, acceso a la información y reutilización.
Sea cual fuere la opción elegida, la entidad local lo que sí deberá abordar es la adaptación de sus medios materiales y humanos a las obligaciones derivadas de la ley, en el marco de su potestad de autoorganización.
¿Cómo se relaciona la transparencia con el resto de principios que inspiran la actuación de la Administración?
La transparencia y las obligaciones que establece la nueva Ley no pueden entenderse como una carga adicional que los diferentes Gobiernos tienen que garantizar. Es un principio que ha de inspirar toda la actuación del Gobierno y de la Administración pública en su conjunto. En este sentido, en tanto que en principio general, ha de tener un carácter transversal y debe insertarse en cada procedimiento y modo de gestión de los diferentes servicios públicos.
La transparencia puede y debe convertirse, de esta forma, en una palanca de cambio y puesta al día del resto de principios que inspiran la actividad de la Administración. Así, además de dotar de mayor protagonismo a la participación ciudadana en los asuntos públicos, conformando la participación como rigurosa colaboración, debería generar un mayor interés por mecanismos como la evaluación de políticas públicas, en tanto que es mecanismo imprescindible para medir y mejorar el diseño y la ejecución de las mismas. Al mismo tiempo, debería mejorar la eficacia y eficiencia en la gestión de los recursos como consecuencia de la extensión y ampliación del concepto de rendición de cuentas que la nueva dinámica impondrá.
En ese sentido, la ley de transparencia introduce un elemento de gran trascendencia y generador de obligaciones adicionales para el conjunto de Administraciones públicas: la publicación de los planes y programas anuales y plurianuales en los que se fijen objetivos concretos, así como las actividades, los medios y el tiempo previsto para su ejecución. Hasta aquí, no encontramos novedad alguna. Sin embargo, el artículo 6.2 de la ley añade que “su grado de cumplimiento y resultados deberán ser objeto de evaluación y publicación periódica junto con los indicadores de medida y valoración, en la forma en que se determine por cada Administración competente”.
La evaluación de los planes y programas y de las políticas públicas debería conformarse como un elemento básico en la implantación de la transparencia en la gestión pública, algo habitual en las Administraciones avanzadas. En este sentido, estamos ante un elemento verdaderamente novedoso en tanto que se generaliza y se configura como obligatorio desde una perspectiva de rendición de cuentas y, por lo tanto, de transparencia efectiva y no solo formal.
La Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno aborda tres bloques de contenidos. El primero, y bajo la rúbrica de “Transparencia de la actividad pública”, regula la publicidad activa y el derecho de acceso a la información pública; el segundo, "Buen Gobierno", aborda las normas de buen gobierno a las que deben ajustar su actividad los miembros del Gobierno y resto de altos cargos; y, por último, el Título "Consejo de Transparencia y Buen Gobierno" aborda la creación de este órgano.
¿Quién viene obligado a aplicar la nueva ley en el ámbito de transparencia y derecho de acceso a la información pública?
Recordando ese carácter de contenido mínimo, con el que hay que interpretar la nueva ley, el ámbito subjetivo de aplicación de la ley es amplio, ya que están obligados a aplicar las previsiones tanto de publicidad activa como de derecho de acceso a la información pública los siguientes sujetos:
Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participación, directa o indirecta, de las entidades anteriores sea superior al 50 por 100.
Las asociaciones constituidas por las Administraciones, organismos y entidades anteriores.
Y como la ley también recuerda, se entenderá por Administraciones públicas los organismos y entidades incluidos en las letras a) a d).
Además, están obligados a cumplir con las previsiones de publicidad activa los partidos políticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales, así como las entidades privadas que perciban durante el período de un año ayudas o subvenciones públicas en una cuantía superior a 100.000 euros o cuando al menos el 40 por ciento del total de sus ingresos anuales tengan carácter de ayuda o subvención pública, siempre que alcancen como mínimo la cantidad de 5.000 euros.
Por último, también las personas físicas y jurídicas que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas, así como los adjudicatarios de contratos del sector público estarán obligados a suministrar, previo requerimiento, toda la información necesaria para el cumplimiento de sus obligaciones por parte de las Administraciones y del resto de entidades antes enumeradas.
¿A partir de cuándo las Administraciones locales tienen que hacer efectivas las previsiones de la ley?
Las entidades locales disponían de dos años para adaptarse a la Ley desde la publicación de la misma en el BOE, fecha que se cumplirá el 10 de diciembre de 2015.
Sin embargo, el título II de la ley, referente al buen gobierno, entró en vigor al día siguiente de su publicación, sin excepción, para todas las Administraciones públicas.
1.2. Evaluación e índices de transparencia
¿Quién garantiza la transparencia en la actuación de los poderes públicos?
Desde una perspectiva institucional, corresponde al Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno velar por la aplicación de la ley en todas las Administraciones públicas y entidades que vienen obligadas a su cumplimiento. En este sentido, la ley encomienda al Consejo evaluar el grado de aplicación de la norma, y para ello deberá elaborar anualmente una memoria en la que se incluirá información sobre el cumplimiento de las obligaciones previstas, debiendo presentarla ante las Cortes Generales.
Sin perjuicio de ello, cada comunidad autónoma y cada ayuntamiento podrá crear los mecanismos que entienda pertinentes para garantizar su cumplimiento.
La transparencia, además de verificable, es medible y evaluable. Como hemos visto, en primera instancia corresponderá al Consejo de la Transparencia realizar una verificación de cumplimiento de las obligaciones previstas en la ley, pero es posible y aconsejable ir más allá y evaluar cómo y con qué efectividad se está aplicando la misma. Porque, además, no debemos olvidar que la ley traza un marco de mínimos, pudiendo las comunidades autónomas en sus leyes específicas, cada ayuntamiento en su ordenanza, o simplemente en la implementación de los portales y en la forma en que se facilita y colabora con el ciudadano en el ejercicio del derecho de acceso, ir más allá y cumplir con el espíritu que impulsa la propia Ley y que no es otro que el de hacer de la transparencia un efectivo sistema de rendición de cuentas.
Hasta el momento, han sido asociaciones de carácter privado, como Transparencia Internacional, las que, a través de metodologías diversas, han realizado mediciones que permiten comparar los niveles de transparencia de las Administraciones públicas, elaborando rankings que generan una dinámica de competitividad entre las organizaciones analizadas y que, como la experiencia ha demostrado, han provocado un avance importante en los niveles de transparencia en las organizaciones públicas.
En este sentido, los objetivos específicos que persiguen estos índices de transparencia, según Transparencia Internacional España, son, por una parte, realizar una evaluación del nivel de transparencia de las instituciones públicas, a través de los datos y la información que hacen pública en su página web, y por otra, impulsar y propiciar la transparencia y el aumento de la información que estas entidades ofrecen a los ciudadanos y a la sociedad en su conjunto.
¿Se puede certificar la transparencia?
La transparencia, como la calidad de una organización, puede no solo verificarse y medirse, sino llegar a certificarse. En este sentido, tanto el Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno, en colaboración con otras entidades públicas, como la Agencia de Evaluación y Calidad (AEVAL) o la propia AENOR, pueden abrir el camino para impulsar mecanismos de certificación que pueden convertirse en un verdadero impulso para alcanzar organizaciones transparentes, al igual que la propia FEMP, como veremos en el capítulo dedicado al buen gobierno, o los órganos de supervisión de las diferentes comunidades autónomas.
1.3. La organización y la infraestructura para la aplicación de la ley de transparencia
1.3.1. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno
El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno es un organismo público independiente, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar pública y privada, adscrito, a efectos puramente organizativos, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Su misión es la de promover la transparencia de la actividad pública, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, salvaguardar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública y garantizar la observancia de las normas de buen gobierno.
Es precisamente esta misión la que exige que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tenga una configuración y naturaleza jurídica que garantice su actuación desde un plano de plena autonomía e independencia en el cumplimiento de sus fines.
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, ha tenido un desarrollo reglamentario parcial con la aprobación del Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, (Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre). En su artículo 3 se establecen como funciones del Consejo las siguientes:
Adoptar recomendaciones para el mejor cumplimiento de las obligaciones contenidas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
¿Se pueden presentar reclamaciones ante el Consejo por el mal funcionamiento del portal o por la denegación de acceso a una determinada información?
Una de las competencias más relevantes del Consejo que afectan al ciudadano es la de conocer las reclamaciones frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso en su calidad de guardián de las transparencia. En este sentido, puede presentarse una reclamación ante el Consejo solicitando la revisión de la decisión de un órgano administrativo al que se ha solicitado el acceso a una información pública cuando:
no admita a trámite la solicitud;
no responda en plazo, o
responda de manera incompleta o insatisfactoria.
¿Es el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno el responsable del Portal de la Transparencia?
Es importante recordar que el Consejo no es el responsable del Portal de la Transparencia del Gobierno de España. Esta competencia recae en la Oficina de la Transparencia y Acceso a la Información, dependiente orgánicamente de la Oficina para la ejecución de la reforma de la Administración, y funcionalmente de la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes, en el Ministerio de Presidencia. Esta oficina, además de la elaboración y supervisión de las directrices generales de diseño del Portal de la Transparencia y de la gestión de sus contenidos, tiene encomendadas como funciones la coordinación, el control y la supervisión de los contenidos que las unidades de información de la Administración General del Estado en los distintos ministerios trasladen al Portal de la Transparencia, la coordinación y supervisión de las citadas unidades de información y la formación de los responsables de las mismas.
1.3.2. Alternativas organizativas de las Administraciones locales
¿Se crean en las comunidades autónomas organismos equivalentes al Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno?
En todas las comunidades autónomas se asigna la competencia de velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y salvaguarda del derecho de acceso a un órgano o entidad de naturaleza similar al consejo estatal, aun cuando sea con multitud de variantes y denominaciones, y con unas funciones también muy semejantes.
Serán estos órganos, en los respectivos territorios, los encargados de resolver las reclamaciones que se presenten al consejo solicitando la revisión de la decisión de un órgano administrativo al que se ha solicitado el acceso a una información pública o por el mal funcionamiento del portal.
Además, desde la previsión de colaboración, en las materias que le son propias, con órganos de naturaleza análoga, recogida en la propia Ley 19/2013, es de prever una dinámica de actuación homogénea en el desarrollo de las funciones de los diferentes órganos autonómicos.
¿Tienen que crear las entidades locales estructuras en su ámbito territorial?
La mayoría de las leyes autonómicas extienden la competencia de sus órganos o entidades de supervisión en materia de transparencia a las reclamaciones que se presenten contra las decisiones de los órganos administrativos de los ayuntamientos y resto de entidades locales. Sin perjuicio de ello, los municipios de gran población podrán ampliar el ámbito objetivo de la comisión especial de sugerencias y reclamaciones para los cometidos relativos a la evaluación y seguimiento en materia de transparencia, acceso a la información y reutilización; pudiendo asimismo colaborar en la ejecución de dichas funciones el Defensor del Ciudadano o figura equivalente, en aquellos municipios en que exista.
En todo caso, esta previsión es solo una posibilidad, ya que cada ayuntamiento podrá ejercer la competencia para la realización de cuantas actuaciones fuera necesaria para el desarrollo de sus obligaciones en la materia, en los términos que entienda más adecuados, en el marco de su potestad de autoorganización. Excepto en lo que hace a la competencia para conocer de las reclamaciones, ya que la misma corresponderá al órgano de supervisión autonómico o estatal en su defecto.
2. Obligación de información y protección de datos
¿Cómo aplicar de forma armónica el derecho de acceso a la información y a la protección de datos?
Es importante subrayar la necesaria conjugación del derecho de acceso con el derecho de protección de datos de carácter personal. Conjugación que habrán de realizar conjuntamente el Consejo de Transparencia y la Agencia Española de Protección de Datos, ya que habrán de ser ambos los que adopten los criterios de aplicación, en particular en lo que atañe a la ponderación del interés público en el acceso a la información y la garantía de los derechos de los interesados cuyos datos se contuviesen en la misma.
En caso de que la información cuyo acceso se solicita contuviera datos de carácter personal, sería necesario tomar en consideración el artículo 15 de la ley de transparencia, que establece los criterios a aplicar en caso de concurrir en un mismo supuesto el derecho de acceso a la información pública y el derecho fundamental a la protección de datos.
La finalidad de las normas de transparencia, según se expresa en la ley –que, en todo caso, debe armonizarse con el respeto a los derechos establecidos en la ley de protección de datos- es la de permitir a las personas conocer los mecanismos que intervienen en los procesos de toma de decisión por parte de los poderes públicos, así como la utilización que aquellos hacen de los fondos presupuestarios, garantizándose así la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos mediante un mejor conocimiento de la acción del Estado.
De este modo, con carácter general, habrá que entender que, en cuanto el acceso a la información contribuya a un mejor conocimiento de los criterios de organización y funcionamiento de las instituciones o a la asignación de los recursos, cabrá considerar la existencia de un interés público prevalente sobre los derechos a la protección de datos y a la intimidad en los términos y con las excepciones establecidas por la ley de transparencia. Por el contrario, cuando la información no contribuya a un mayor conocimiento de la organización y funcionamiento de las instituciones o de la asignación de los recursos públicos, prevalecerá el respeto a los derechos a la protección de datos o la intimidad.
3. Publicidad activa y portal de transparencia
Como complemento a la regulación del derecho de acceso a la información pública, y para garantizar la transparencia de la actividad de las Administraciones públicas, estas han de poner a disposición de los ciudadanos, de oficio y de forma periódica, una información agrupada conforme a las categorías definidas en la propia ley: información institucional, organizativa y de planificación; información de relevancia jurídica; e información económica, presupuestaria y estadística.
¿Debe estar en el portal de la transparencia toda la información sobre la Administración pública?
Con anterioridad a la entrada en vigor de la ley, las Administraciones públicas ya disponían de portales web con gran cantidad de información, tanto desde el punto de vista corporativo como de servicio público. Es más, podría afirmarse que un alto porcentaje de la información que la nueva ley establece como mínima y obligatoria ya era accesible para el ciudadano o estaba publicada por parte de muchas, si no la mayoría, de las Administraciones públicas.
Es importante señalar que, si bien la ley de transparencia ha previsto para la Administración General del Estado un Portal de la Transparencia que reúna toda la información prevista dentro del capítulo de publicidad activa, la regla general para el resto de niveles territoriales es la publicación en las correspondientes sedes electrónicas o páginas web, de una manera clara, estructurada y entendible para los interesados, y preferiblemente en formatos reutilizables. Por lo tanto, no es imprescindible la creación de un portal ad hoc, aunque el modelo previsto para el Estado es el que está siendo seguido por la mayor parte de las comunidades autónomas y muchos ayuntamientos.
La ley contempla de modo indistinto que la información esté alojada en las sedes electrónicas o en las páginas web, si bien el resultado desde el punto de vista de la facilidad de acceso a la misma es diferente en un caso o en otro.
¿Existían normas que establecieran con anterioridad la obligación de hacer pública determinada información de forma sistemática?
La ley de transparencia establece un marco general por vez primera, pero con anterioridad ya existían normas que sectorialmente disponían la obligación de hacer pública y accesible determinada información.
En el ámbito local, en el capítulo referente a información y participación ciudadana, se preveía la necesidad de dar publicidad sobre los siguientes aspectos:
La actividad local y la participación de los ciudadanos en la vida local.
Las sesiones plenarias.
Los acuerdos adoptados, tanto con su publicación en el boletín oficial como mediante el derecho a obtener copias y certificaciones acreditativas de los mismos.
Los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.
Los acuerdos referentes a retribuciones de los cargos con dedicación exclusiva y parcial y régimen de dedicación de estos últimos, indemnizaciones y asistencias, etc.
Las declaraciones anuales de bienes y actividades.
Los instrumentos de ordenación y estructuración de los recursos humanos: relación de puestos de trabajo, plantilla, oferta de empleo público, convocatorias de puestos, etc.
El número de personal eventual y masa salarial del personal laboral.
La información referente al perfil del contratante.
Las convocatorias y bases de procesos de subvenciones.
Los presupuestos y la documentación económica y financiera relacionada.
Por otro lado, hay que recordar también la regulación específica que en materia medioambiental (Ley 27/2006, reguladora de los derechos de acceso a la información, participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, así como el Real Decreto Legislativo 2/2008, por el que se aprueba el texto refundido de la ley del suelo), dispone la obligación de dar pública información relativa a:
Los textos normativos aplicables en materia medioambiental.
Las políticas, programas y planes de la entidad local relativos al medioambiente, así como el informe de seguimiento de los mismos.
Los datos relativos a la calidad de los recursos naturales y del medio ambiente urbano, incluyendo calidad del aire y del agua, información sobre niveles polínicos y contaminación acústica.
Los estudios de impacto ambiental, paisajísticos y evaluaciones del riesgo relativos a elementos medioambientales.
El texto completo y la planimetría de los instrumentos de planeamiento urbanístico y sus modificaciones, así como los convenios urbanísticos.
3.1. Tipología y características de la información
La ley establece unos principios generales a tener en cuenta por los responsables de los portales de transparencia. En primer lugar, la necesidad de que la información se actualice de forma periódica y el establecimiento de los mecanismos adecuados para facilitar la accesibilidad, la interoperabilidad, la calidad y la reutilización de la información publicada, así como su identificación y localización.
La información ha de ser comprensible, de acceso fácil y gratuito y estará a disposición de las personas con discapacidad en una modalidad suministrada por medios o en formatos adecuados, de manera que resulten accesibles y comprensibles conforme al principio de accesibilidad universal y diseño para todos.
La comprensibilidad de la información, utilizando un lenguaje claro y preciso, aun cuando conlleve en algunos casos un trabajo adicional por parte de la Administración, es algo que poco a poco iremos viendo como esencial para la efectividad plena de la transparencia. Al igual que la necesaria síntesis ordenada y sistemática de información compleja, como los presupuestos generales de una Administración, cuyo documento técnico en muchos casos hace difícil localizar la información básica para el ciudadano. No se trata de cumplir formalmente solo con la obligación de incorporar una información al portal, sino de hacer efectiva la publicidad activa logrando que esos datos o información cumplan la finalidad perseguida por los principios que inspiran la ley de transparencia. Este es un aspecto clave que deben tener en cuenta todos los responsables de las unidades de transparencia y derecho de acceso a la información.
¿Qué aspectos se han de considerar en la información que se integre en la publicidad activa?
Funciones que se desarrollan en los organismos.
Estructura: organigrama con identificación de los responsables de las unidades, su perfil y trayectoria profesional.
Directrices, instrucciones, acuerdos, circulares, respuestas a consultas (que supongan una interpretación del derecho o produzcan efectos jurídicos).
Anteproyectos de leyes o de decretos legislativos.
Proyectos de reglamento.
Memorias e informes incluidos en los expedientes de elaboración de textos normativos.
Información de contenido económico:
Retribuciones de altos cargos.
Cuentas anuales, informes de auditoría de cuentas y de fiscalización.
Resoluciones de la oficina de conflicto de intereses que afectan a empleados públicos y altos cargos.
Información estadística de grado de cumplimiento de los servicios públicos.
Bienes inmuebles de propiedad estatal.
¿Qué información y cómo ha de agruparse en el portal de la transparencia?
Además de los principios generales relativos a la información, los portales de transparencia habrán de reunir, desde el punto de vista técnico, unas prescripciones que respondan a los siguientes principios:
Accesibilidad: proporcionando información estructurada sobre los documentos tendente a identificar y localizar fácilmente la información.
Interoperabilidad: garantizando la conformidad con el Esquema Nacional de Interoperabilidad aprobado por el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, así como las normas técnicas de interoperabilidad.
Reutilización: fomentando que la información sea publicada en formatos que permitan su reutilización, de acuerdo con lo previsto en la Ley 37/2007, de 16 de noviembre sobre reutilización de la información del sector público y en su normativa de desarrollo.
3.2. Accesibilidad y aspectos técnicos del portal
¿Qué principios técnicos debe reunir el portal?
El artículo 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, regula el acceso a los documentos públicos como un derecho fundamental de todas las personas físicas o jurídicas que residan o tengan su domicilio social en un Estado miembro. La ley de transparencia, sin embargo, ancla el derecho a acceder a la información pública tan solo en el artículo 105. b) de la Constitución, y por lo tanto carece del rango de protección equivalente al derecho a la protección de datos de carácter personal que, como una manifestación del derecho a la intimidad personal o privacidad, tiene su encaje en el artículo 18.4 de la Constitución. Si bien, y como ya quedó apuntado más arriba, no debe considerarse tanto un límite como otro derecho con el que ha de buscar su conjugación en los casos donde pueda surgir el conflicto.
La ley prevé la posibilidad de limitar el acceso a la información, cuando suponga un perjuicio para la seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores, la seguridad pública, la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, los intereses económicos y comerciales, la política económica y monetaria, el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial, la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión
y la protección del medio ambiente.
Se trata de una lista larga de limitaciones, si bien la aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección, y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso. Por lo tanto, estamos ante unos límites que han de ser interpretados siempre restrictivamente y su aplicación habrá de ser motivada. Serán el Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno, los órganos equivalentes creados al efecto en los otros niveles territoriales y los propios tribunales de justicia quienes habrán de ir trazando los perfiles difusos de aquellos, neutralizando la seguramente inevitable tendencia de la Administración a escudarse en ellos para denegar el derecho de acceso.
A estos problemas de aplicación se añaden los derivados de la incorporación de límites adicionales por parte de algunas leyes autonómicas, que restringen aún más el derecho de acceso, generándose las correspondientes dudas sobre la viabilidad de los mismos, dado que claramente colisionaría con la previsión del propio legislador básico de hacer una interpretación restrictiva del propio catálogo de la ley de transparencia.
4. Derecho de acceso a la información pública
4.1. Límites al derecho de acceso
¿Es el derecho de acceso un derecho fundamental?
4.2. Ejercicio del derecho de acceso
¿Quién puede ejercer el derecho de acceso?
En principio, “todas las personas” tienen derecho a acceder a la información pública. Por lo tanto, no se exige acreditar ni la nacionalidad ni la condición de ciudadano de la Unión Europea, y se extiende tanto a las personas físicas como jurídicas.
Los concejales tienen un derecho de acceso a los antecedentes, datos o informaciones que obren en poder de los servicios municipales y resulten precisos para el desarrollo de su función. Por lo tanto, al haber una regulación específica, la regulación de la ley de transparencia tendrá carácter supletorio, y así se recoge en su disposición adicional primera. Esto no significa que un Concejal no pueda solicitar información por la vía prevista en la ley de transparencia, pero si lo hace estará ejerciendo un derecho en su condición de ciudadano, no de cargo electo.
¿Debe identificarse el solicitante de información?
La ley de transparencia exige que la solicitud permita tener constancia de la identificación del solicitante, una dirección de contacto, preferentemente electrónica, a efectos de notificaciones, la modalidad que se prefiera para acceder a la información solicitada y, lógicamente, la información que se solicita. No cabe pues presentar una solicitud anónima, en estos casos no tendría validez ni produciría efectos jurídicos.
Para registrarse y poder presentar una solicitud de acceso a la información a través del portal estatal, se exige una identificación electrónica (Sistema Cl@ve) en tres modalidades: identificación mediante DNIe o certificado electrónico, identificación mediante Cl@ve PIN, o identificación mediante Cl@ve permanente.
Aunque el sistema ha sido cuestionado y generado dudas de legalidad,
el Defensor del Pueblo se ha posicionado a favor porque se trata de “garantizar un acceso electrónico fácil, rápido, efectivo y práctico a la información pública, exigiendo constancia de los datos identificativos de los ciudadanos, con los mismos requisitos pero no más que en el acceso no telemático, sin controles ni comprobaciones añadidas”.
La ley de transparencia prevé la posibilidad de presentar una solicitud de acceso por cualquier medio que permita tener constancia de la identidad del solicitante, lo cual coincide con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos y con la interpretación realizada por el Defensor del Pueblo. De modo que cabe la posibilidad de presentar la solicitud de acceso por un cauce distinto al portal de transparencia, sede electrónica o página web.
¿Puede inadmitirse la solicitud?
Presentada la solicitud de información se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, cuando se refiera a información que esté en curso de elaboración o de publicación general; o a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.
También se inadmitirán las relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración, y aquellas que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la ley.
Cuando la solicitud se hubiera dirigido a un órgano en cuyo poder no obre la información y se desconozca el competente, se procederá igualmente a su inadmisión, si bien deberá indicarse en la resolución el órgano que, a su juicio, no es competente para conceder la solicitud. Esta causa de inadmisión no se recoge en algunas de las leyes autonómicas.
En cualquier caso, y al igual que con los límites al derecho de acceso, las causas de inadmisión deberán ser interpretadas restrictivamente a favor del principio de máxima accesibilidad de la información pública.
4.3. Actuación de la Administración ante el ejercicio del derecho de acceso
¿Es necesario modificar o adecuar la organización como consecuencia de la ley?
Las Administraciones deberán establecer sistemas para integrar la gestión de las solicitudes de información de los ciudadanos en el funcionamiento de su organización interna. El objetivo es asegurar una identificación clara de las unidades responsables de velar por el cumplimiento en plazo y forma de las obligaciones a las que la Administración debe hacer frente para hacer efectivo el derecho de los ciudadanos de acceso a la información pública.
El Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales, aborda una regulación del estatuto del vecino, dedicando atención a los derechos de información y participación, y previendo la existencia de una oficina de información que canalizará toda la actividad relacionada con la publicidad de la actividad del pleno, cuyas sesiones son públicas. Esta oficina puede asumir las nuevas competencias o bien crear otra estructura. En todo caso, debe realizarse una atribución expresa de esta competencia a un órgano de la entidad local.
¿Cómo debe actuar la Administración ante la presentación de la solicitud?
En el plazo máximo de un mes, habrá de resolverse la solicitud, aunque podrá ampliarse por un mes más en el caso de que el volumen o la complejidad de la información lo hagan necesario, previa notificación al interesado. Ahora bien, estos plazos pueden reducirse por parte de las Administraciones autonómica o local. Transcurrido el plazo sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. Toda resolución que deniegue el acceso a la información deberá ser motivada.
Las resoluciones son recurribles directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin perjuicio de que pueda interponer recurso administrativo ante el consejo de transparencia, u órgano equivalente que determine cada comunidad autónoma, en el plazo de un mes a contar desde la notificación o desde el día siguiente al que se produzcan los efectos del silencio administrativo. El plazo máximo para resolver y notificar será de tres meses, transcurrido el cual la reclamación se entenderá desestimada.
Cuando el incumplimiento sea reiterado, tendrá la consideración de infracción grave a los efectos de la aplicación a sus responsables del régimen disciplinario previsto en la correspondiente normativa reguladora.
Preferentemente, la Administración deberá emplear medios electrónicos, salvo que no sea posible o el ciudadano haya señalado expresamente otro medio. Y deberá realizarse en el momento de la notificación de la resolución o en un plazo máximo de diez días. Si la información ya estuviera publicada, la resolución se podrá limitar a indicar cómo acceder a ella.
5. Buen gobierno: transparencia y riesgo reputacional
5.1. Ámbito subjetivo y principios de buen gobierno
¿A quién alcanzan los principios de buen gobierno?
Asociado a la idea de transparencia, no tanto desde una concepción formal sino como una auténtica nueva forma de gestión, el legislador ha incorporado a la ley de transparencia un título dedicado al buen gobierno, otorgando rango de ley, a los principios éticos y de actuación que deben regir la labor de los miembros del Gobierno, altos cargos y asimilados de la Administración del Estado, de las comunidades autónomas y de las entidades locales.
Por lo que respecta al ámbito local, será de aplicación a los altos cargos o asimilados que, de acuerdo con la normativa local que sea de aplicación, tengan tal consideración, incluidos los miembros de las juntas de gobierno de las entidades locales.
La ley limita las obligaciones derivadas de los principios de buen gobierno sólo al ejecutivo, y resto de altos cargos y asimilados, excluyendo así al resto de cargos electos de la corporación y a los cargos directivos de la entidad local, ya que no tienen la consideración de altos cargos a los efectos de la aplicación de su ley de incompatibilidades.
Además, la aplicación de las disposiciones referentes al buen gobierno y el régimen sancionador correlativo no afectará, en ningún caso, a la condición de cargo electo que pudieran ostentar. En este sentido, también es necesario recordar que todos los miembros de la junta de gobierno de un ayuntamiento necesariamente deben ser cargos electos después de la Sentencia 103/2013, de 25 de abril del Tribunal Constitucional, que anula los preceptos de la LRBL que preveía la posibilidad de que no todos ellos reunieran tal condición.
¿Qué principios deben inspirar la actuación del buen gobierno?
Además de observar la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico, el buen gobierno exigirá promover el respeto a los derechos fundamentales y libertades públicas, y adecuar su actividad a una serie de principios que la ley agrupa en las categorías de generales y de actividad y que, en algún caso, son reiterativos.
Como principios generales la ley enumera los siguientes:
Transparencia en la gestión de los asuntos públicos, de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia y con el objetivo de satisfacer el interés general.
Dedicación al servicio público, absteniéndose de cualquier conducta que sea contraria a estos principios.
Respeto al principio de imparcialidad, de modo que mantengan un criterio independiente y ajeno a todo interés particular.
Actuar con la diligencia debida en el cumplimiento de sus obligaciones y fomentar la calidad en la prestación de servicios públicos.
Mantenimiento de una conducta digna y trato a los ciudadanos con esmerada corrección.
Responsabilidad de las decisiones y actuaciones propias y de los organismos que dirijan, sin perjuicio de otras que fueran exigibles legalmente.
Y como principios de actuación:
Desempeño de su actividad con plena dedicación y con pleno respeto a la normativa reguladora de las incompatibilidades y los conflictos de intereses.
Trasladar a los órganos competentes cualquier actuación irregular de la cual tengan conocimiento.
Ejercer los poderes que les atribuye la normativa vigente con la finalidad exclusiva para la que fueron otorgados y evitar toda acción que pueda poner en riesgo el interés público o el patrimonio de las Administraciones.
No implicarse en situaciones, actividades o intereses incompatibles con sus funciones, absteniéndose de intervenir en los asuntos en que concurra alguna causa que pueda afectar a su objetividad.
No aceptar para sí regalos que superen los usos habituales, sociales o de cortesía, ni favores o servicios en condiciones ventajosas que puedan condicionar el desarrollo de sus funciones. En el caso de obsequios de una mayor relevancia institucional se procederá a su incorporación al patrimonio de la Administración pública correspondiente.
Desempeño de sus funciones con transparencia.
Gestionar, proteger y conservar adecuadamente los recursos públicos, que no podrán ser utilizados para actividades que no sean las permitidas por la normativa que sea de aplicación.
No valerse de su posición en la Administración para obtener ventajas personales o materiales.
Transparencia, participación y datos abiertos son tres conceptos que se relacionan entre sí y cuya suma genera el concepto de “gobierno abierto”. En este sentido, el resultado final despliega un valor mayor que la mera suma de cada uno de los conceptos. Nos encontramos ante un concepto que, además, empieza a contar con alguna regulación en nuestro ordenamiento jurídico.
5.2. Régimen sancionador
¿Cuál es la consecuencia en caso de omisión de acciones que incumplan estos principios?
La ley completa la relación de principios con un régimen sancionador estructurado en tres ámbitos:
Infracciones en materia de conflicto de intereses. Las entidades locales no contemplan las sanciones derivadas en el caso de incumplimiento de estas normas.
Infracciones en materia de gestión económico-presupuestaria. Además de las infracciones derivadas del incumplimiento de la LOEPySF, en el ámbito presupuestario se establecen sanciones para quienes comprometan gastos, liquiden obligaciones y ordenen pagos sin crédito suficiente para realizarlos o con infracción de lo dispuesto en la normativa presupuestaria, o no justifiquen la inversión de los fondos a los que se refieren la normativa presupuestaria equivalente. En el catálogo de infracciones estas se califican de muy graves.
Infracciones en el ámbito disciplinario, relacionadas con los principios generales y de actuación enumerados anteriormente. En este caso la ley establece un catálogo de infracciones clasificadas en muy graves, graves y leves.
Por lo que respecta a las sanciones, las infracciones leves llevarán aparejada una amonestación; las graves, la declaración del incumplimiento y su publicación en el respectivo boletín oficial, y la no percepción, en el caso de que la llevara aparejada, de la correspondiente indemnización para el caso de cese en el cargo; y en las muy graves, además de las sanciones correspondientes a las leves y graves, los sancionados serán destituidos del cargo que ocupen, no pudiendo ser nombrados para ocupar ningún puesto de alto cargo o asimilado durante un periodo de entre cinco y diez años, atendiendo a una serie de criterios de graduación de la conducta establecidos en la propia ley de transparencia.
En todo caso, las entidades locales deberán aprobar las modificaciones necesarias en sus ordenanzas al objeto de adecuarlas a las previsiones de la ley de transparencia, previendo en todo caso, el régimen competencial y procedimental.
6. "Compliance": un reto para las Administraciones públicas
¿Qué es el "compliance"?
La transparencia tiene una dimensión formal desde el punto de vista de la publicidad de la actividad de la Administración y del derecho de acceso a la información pública, y así se recoge en la ley de transparencia, pero también genera y desencadena una nueva dimensión a la hora de abordar la gestión de la actividad pública. Gestionar de forma transparente desde un gobierno abierto obliga a revisar la organización y los procedimientos de la Administración pública, a prevenir riesgos, a la apertura de nuevos cauces de participación activa de los ciudadanos en la gestión pública, a buscar y encontrar la confianza perdida en muchos casos en el juego entre representantes y representados.
Desde esta perspectiva, además del desarrollo de lo que se denomina “gobierno abierto”, o mejor, como una parte del mismo y que ha de encontrar, como se ha destacado, en el ámbito local su máxima expresión, en los próximos años las Administraciones en general, y las locales en particular, pueden tomar importantes decisiones en esta dirección. Estas pueden encontrar en la implantación del denominado compliance o cumplimiento normativo un buen ejemplo como cauce para demostrar el nivel de compromiso con esta nueva forma de gobernanza.
El compliance, o plan de cumplimiento normativo, es el diseño de los mecanismos preventivos y reactivos necesarios para garantizar en el seno de las organizaciones el cumplimiento de la normativa vigente y evitar que los miembros de la organización incurran en actividades tipificadas como delitos. Y en el caso de que esto ocurriera, que las consecuencias de tales actividades no se trasladen jurídicamente a la organización. Se trata, en definitiva, de un mecanismo de prevención de riesgos, vinculado a la reputación e imagen de las empresas.
¿Es de aplicación la responsabilidad penal de las personas jurídicas a las Administraciones públicas?
Según el propio Código Penal (nuevo artículo 31 bis), las disposiciones relativas a la responsabilidad penal de las personas jurídicas no serán aplicables al Estado, a lasAdministraciones públicas territoriales e institucionales, a los organismos reguladores, las agencias y entidades públicas empresariales, a las organizaciones internacionales de derecho público, ni a aquellas otras que ejerzan potestades públicas de soberanía o administrativas.
Sí a las sociedades mercantiles públicas que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general, aunque de forma limitada, ya que solamente les podrán ser impuestas determinadas penas. Esta limitación no es aplicable cuando el juez o tribunal aprecie que se trata de una forma jurídica creada por sus promotores, fundadores, administradores o representantes con el propósito de eludir una eventual responsabilidad penal.
Sin perjuicio de lo anterior, en nada obsta, e incluso es recomendable, desde la perspectiva del buen gobierno, que las Administraciones públicas desplieguen una actividad preventiva como mecanismo adecuado para garantizar un funcionamiento acorde con los principios aprobados en la ley de transparencia desde una perspectiva más amplia y completa, ya que se extendería a toda la organización.
¿Qué decisiones ha adoptado la FEMP en materia de "compliance"?
La FEMP ha incorporado el “cumplimiento normativo” a su organización como una apuesta a favor de la transparencia y de las garantías de buen gobierno en sus procedimientos internos, convirtiéndose en pionera del sector público de una práctica ya conocida y en pleno momento expansivo en el sector privado.
En el seno de la FEMP se ha creado una subdirección de compliance, que tendrá como misión, según se recoge en la propia página web, controlar y supervisar los procesos que se desarrollan en la FEMP al objeto de garantizar que se ajustan al procedimiento operativo que se acaba de poner en marcha internamente en el marco de su central de contratación. Este programa operativo, que posteriormente se completará como un código de conducta que será de aplicación en la totalidad de las áreas internas de la Federación, fija todas y cada una de las pautas a seguir como mecanismo para impulsar y garantizar la transparencia y el buen gobierno en los protocolos de la organización.
En segundo lugar, ha firmado un convenio con AENOR tendente a desarrollar y fijar un referencial en el que se identifiquen los requisitos y objetivos que permitan a los ayuntamientos implantar un sistema de gestión basado en los principios de buen gobierno, proporcionalidad, transparencia y sostenibilidad que les permita demostrar su compromiso con los requisitos legales que le son de aplicación y con aquellos otros con los que voluntariamente ha decidido comprometerse. Así como establecer mecanismos de prevención que permitan controlar riesgos de incumplimiento normativo, inobservancia de procedimientos internos o conductas indebidas.
Con este convenio, que parte de la conveniencia de poner en valor el cumplimiento por parte de las Administraciones públicas de los procedimientos y requisitos legalmente establecidos en la gestión de los asuntos públicos, a través de mecanismos de transparencia que puedan ser homologados, se da un paso importante en la necesidad de abordar la transparencia como un verdadero principio sobre el que pivotar un cambio en la forma de administrar y gestionar los asuntos públicos que ha de implicar una dinámica de cambios organizativos, estructurales y de participación.
Además, la participación de AENOR en este proceso implica la necesidad de establecer mecanismos de evaluación al objeto de verificar el sometimiento y cumplimiento en el futuro de una entidad local al referente que finalmente se desarrolle en aplicación del convenio.
¿Cuáles son los elementos o hitos esenciales de un programa de "compliance"?
De una forma muy sintética, un programa de compliance o cumplimiento normativo debería, en primer lugar, estudiar y diseñar el mapa de riesgos, lo cual exige un análisis y evaluación de las actividades que realiza la organización, las relaciones que entabla con terceros, y los tipos delictivos en lo que es susceptible de incurrir potencialmente. En segundo lugar, es necesario establecer, y en su caso revisar, los procedimientos internos implantando protocolos de actuación tendentes a prevenir los riegos que se han identificado. Es necesario después establecer un plan de revisión continua del funcionamiento de los controles y su idoneidad, desde una estructura en la organización con autonomía y presupuesto suficiente para ello. En cuarto lugar, establecer un canal de denuncias operativo y con todas las garantías de confidencialidad. Y por último, la revisión periódica del modelo cuando se produzcan cambios en la organización o se pongan de manifiesto infracciones de sus disposiciones.
© 2020 El Sector Público. Todos los derechos reservados. Aviso legal. Condiciones de uso. Política de cookies.

References: artículo 103
 artículo 105
 artículo 6
 artículo 3
 resolución 
 artículo 15
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 42
 artículo 105
 artículo 18
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 31