Source: https://www.jusmeum.de/urteil/verfg_brandenburg/456ecae2904a3007d12ae0408abe046b61c80be17864094879962fa6d99090fb
Timestamp: 2018-08-19 17:00:39+00:00

Document:
VerfG Brandenburg, LVG 12/97: VerfG Brandenburg: öffentliche bekanntmachung, zweckverband, konstitutive wirkung, verfassungsgericht, genehmigung, eingriff, verfassungskonforme auslegung, abwasserentsorgung, ddr, aufsichtsbehörde
Urteil des VerfG Brandenburg vom 14.03.2017, LVG 12/97
LVG 12/97
VerfG Brandenburg: öffentliche bekanntmachung, zweckverband, konstitutive wirkung, verfassungsgericht, genehmigung, eingriff, verfassungskonforme auslegung, abwasserentsorgung, ddr, aufsichtsbehörde
öffentliche bekanntmachung, Zweckverband, Konstitutive wirkung, Verfassungsgericht, Genehmigung, Eingriff, Verfassungskonforme auslegung, Abwasserentsorgung, Ddr, Aufsichtsbehörde
Normen: Art 28 Abs 1 S 2 GG, Art 28 Abs 2 GG, Art 2 Abs 1 Verf BB, Art 2 Abs 5 Verf BB, Art 22 Abs 1 Verf BB
Aktenzeichen: 53/98, 3/99
VerfG Potsdam: Rückwirkende Heilung von Gründungsmängeln
bei Abwasserzweckverbänden durch konstitutives Gesetz verstößt weder gegen Recht auf kommunale Selbstverwaltung
noch gegen Rückwirkungsverbot - Kernbereich der
Selbstverwaltungsgarantie - Demokratieprinzip - Eingriff in kommunale Organisationshoheit durch Gemeinwohlbelang der
Wasserversorgung und Wasserentsorgung gerechtfertigt
1Gegenstand der Kommunalverfassungsbeschwerden sind Vorschriften des Gesetzes zur rechtlichen Stabilisierung der Zweckverbände für Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung (im Folgen den: ZwVerbStabG), die auf eine rückwirkende Heilung von Mängeln bei der Gründung von Wasserzweckverbänden abzielen.
2Nach der Wiedererlangung ihrer kommunalen Selbstverwaltung durch das Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR (DDR-KV) vom 17. Mai 1990 gründeten zahlreiche Gemeinden zur Bewältigung des erheblichen Nachholbedarfs im Bereich der Wasserwirtschaft Zweckverbände für Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung. Im Land Brandenburg bestehen derzeit etwa 80 derartige Zweckverbände im Bereich der Wasserwirtschaft.
3Als Rechtsgrundlage für die Gründung der Zweckverbände wurde - soweit dieser Aspekt damals überhaupt Beachtung fand - entweder § 61 DDR-KV für sich oder ergänzt durch das Reichszweckverbandsgesetz (RZwVerbG) vom 7. Juni 1939 in seiner letzten Fassung angesehen. Am 31. Dezember 1991 ist das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg (GKG) vom 19. Dezember 1991 in Kraft getreten, das die Bildung und Rechtsstellung der Zweckverbände im einzelnen regelt.
4Zahlreiche Verbandsgründungen ab dem 3. Oktober 1990 genügten nicht den gesetzlichen Anforderungen. Zum Teil waren Zweckverbände ohne entsprechende Beschlüsse der Gemeindevertretungen gebildet worden oder es fehlte an Willenserklärungen der Außenvertretungsberechtigten zu der Verbandssatzung. Die Verbandssatzungen selbst genügten häufig nicht den gesetzlichen Mindestanforderungen. Daneben waren nicht selten die vorgeschriebenen öffentlichen Bekanntmachungen entweder überhaupt nicht oder fehlerhaft erfolgt. Ungeachtet dieser - zunächst nicht erkannten - Mängel nahmen die Zweckverbände in der Folgezeit ihre Aufgaben wahr, investierten in häufig weit über den tatsächlichen Bedarf hinausgehende Abwasserentsorgungsanlagen, nahmen Kredite und Fördergelder in Anspruch und begannen mit der Erhebung von Abgaben. Etwa ab 1995 wurden die Mängel bei der Gründung der Zweckverbände durch verschiedene verwaltungsgerichtliche Entscheidungen offenbar: Ihnen lagen in der Regel Abgabenstreitigkeiten zugrunde, in denen die Verwaltungsgerichte die Wirksamkeit der Gebührensatzungen über prüften und dabei inzident feststellten, dass der Zweckverband nicht wirksam gegründet worden war und deshalb keine Abgaben erheben konnte. Infolge dieser Gerichtsentscheidungen entwickelten oder verstärkten sich in den Zweckverbänden, nicht zuletzt durch die erheblichen Verbindlichkeiten gerade der Wasserzweckverbände bedingt, Bestrebungen einzelner Verbandsmitglieder, sich vom Zweckverband zu lösen.
5Mit dem Gesetz zur Sicherung der Arbeitsfähigkeit von Zweckverbänden (Zweckverbandssicherungsgesetz - ZwVerbSG -) vom 4. Dezember 1996 unternahm das Land einen ersten Versuch zur nachträglichen Heilung der nach damaligem
das Land einen ersten Versuch zur nachträglichen Heilung der nach damaligem Erkenntnisstand unterlaufenen Gründungsfehler. Das ZwVerbSG ordnete sowohl für die auf der Grundlage des GKG als auch für die vor dessen Inkrafttreten gegründeten Zweckverbände die Unbeachtlichkeit von Verstößen gegen die Vertretungsberechtigung sowie von Form- und Verfahrensfehlern an. Voraussetzung einer Heilung war unter anderem, dass die Verbandsatzung selbst keine inhaltlichen Mängel aufwies und die Gemeinden durch Entsendung stimmberechtigter Vertreter für die Verbandsversammlung und deren mehrmalige Teilnahme an den Sitzungen als Verbandsmitglieder aufgetreten waren (§ 1 Abs. 1 ZwVerbSG).
6Im Laufe des Jahres 1997 stellte sich - wiederum durch verschiedene Gerichtsentscheidungen - heraus, dass die Heilungsvorschriften zu kurz griffen. So verneinte das Verfassungsgericht Sachsen-Anhalt für die Zeit bis zum Inkrafttreten des dortigen GKG die Fortgeltung des RZwVerbG in Sachsen-Anhalt und sah auch in § 61 DDR-KV keine ausreichende Grundlage für die Bildung einer öffentlichen Körperschaft (Urteil vom 3. Juli 1997 - LVG 12/97 -, LVerfGE 7, 251). Das hatte zur Folge, dass die zwischen dem 3. Oktober 1990 und dem Inkrafttreten des dortigen GKG gegründeten Zweckverbände mangels gesetzlich bestimmter Rechtspersönlichkeit nicht als rechtsfähige Körperschaften hatten entstehen können und schon aus diesem Grunde ungeachtet sonstiger Gründungsmängel und ihrer eventuellen Heilung rechtlich nicht existierten. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg führte zu dem brandenburgischen ZwVerbSG aus, dass eine Heilung nach diesem Gesetz nur in Betracht komme, wenn die Vertreter der Gemeinden durch Beschlüsse der Gemeindevertretungen zu einer Beitrittserklärung legitimiert gewesen seien. Im übrigen könne das ZwVerbSG keine materiellen Mängel der Gründungssatzung heilen (Urteile vom 14. August 1997 - 2 D 33/96.NE - und vom 18. Dezember 1997 - 2 D 16/97.NE -).
7Der Landesgesetzgeber hat unter anderem als Reaktion auf diese Gerichtsentscheidungen das hier in Teilen angegriffene ZwVerbStabG vom 6. Juli 1998 erlassen. Das Gesetz erfasst anders als das ZwVerbSG nur Zweckverbände im Bereich der Wasserwirtschaft. Inhaltlich geht es über das ZwVerbSG hinaus, indem es den vor dem Inkrafttreten des GKG gegründeten Wasserzweckverbänden die Rechtsstellung eines Zweckverbandes nach dem RZwVerbG zuspricht (§ 1 Abs. 3 ZwVerbStabG). Außerdem sieht es eine Heilung auch bei fehlenden Beschlüssen der Vertretungskörperschaften zur Verbandsbildung vor (§ 2 Abs. 2 ZwVerbStabG), erfasst in weiterem Umfang Mängel bei der Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung (§§ 2 Abs. 1 Ziffer 5, 3 ZwVerbStabG) und heilt auch materielle (inhaltliche) Mängel der Verbandssatzung (§§ 6 ff. ZwVerbStabG). Die Feststellung der Heilung von Gründungsmängeln obliegt zufolge § 14 ZwVerbStabG der Aufsichtsbehörde, deren Entscheidungen im Verwaltungsstreitverfahren angegriffen werden können (§ 14 Abs. 2 ZwVerbStabG).
8Die wesentlichen Vorschriften des Gesetzes (unter Hervorhebung der angegriffenen Bestimmungen) lauten:
9Geltungsbereich
10 (1) Dieses Gesetz gilt für die seit dem 3. Oktober 1990 bis zum Inkrafttreten dieses Gesetzes fehlerhaft gegründeten Zweckverbände, denen Aufgaben der Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung oder eine der beiden Aufgaben übertragen worden sind.
11 (2) Wirksame Neugründungen von Zweckverbänden für Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung vor Inkrafttreten dieses Gesetzes bleiben unberührt. Mit dem Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Neugründung gilt der vorherige Zweckverband als aufgelöst und der neugegründete Zweckverband als sein Rechtsnachfolger, wenn der neugegründete Zweck verband die gleichen Aufgaben und Mitglieder aufweist; andernfalls besteht der vorherige Zweckverband mit seinen verbliebenen Aufgaben und Mitgliedern fort. Ist eine Auseinandersetzung erforderlich und bisher unterblieben, ist sie unverzüglich nachzuholen.
12 (3) Zweckverbände für Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung, die in der Zeit vom 3. Oktober 1990 bis zum Inkrafttreten des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg gegründet worden sind, haben mit dem Zeitpunkt ihres Entstehens, gegebenenfalls aufgrund dieses Gesetzes, die Eigenschaft einer juristischen Person des öffentlichen Rechts erlangt; sie besitzen seit diesem Zeitpunkt die Rechtsstellung eines Zweckverbandes nach dem Zweckverbandsgesetz vom 7. Juni 1939 (RGBl. 1 S. 979), zuletzt geändert durch Verordnung vom 24. Juli 1941
vom 7. Juni 1939 (RGBl. 1 S. 979), zuletzt geändert durch Verordnung vom 24. Juli 1941 (RGBl. 1 S . 464) .
13 Form- und Verfahrensfehler
14 (1) Die Verletzung von Form- und Verfahrensvorschriften bei der Bildung und Entstehung von Zweckverbänden ist unbeachtlich. Form- und Verfahrensvorschriften im Sinne des Satzes sind insbesondere Vorschriften über:
15 1. die Beschlussfassung der künftigen Verbandsmitglieder über die Bildung des Zweckverbandes,
16 2. die Vertretung der künftigen Verbandsmitglieder bei der Bildung des Zweckverbandes,
17 3. die Vereinbarung der Verbandssatzung zur Bildung des Zweckverbandes,
18 4. die Genehmigung der Verbandssatzung und
19 5. die öffentliche Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung.
20 (2) Fehlende oder nicht feststellbare Beschlüsse der Vertretungskörperschaft zur Verbandsbildung stehen einer Verbandsbildung mit dieser Gemeinde nicht entgegen, wenn die Gemeinde in der Folgezeit als Verbandsmitglied aufgetreten ist. Dies ist insbesondere der Fall, wenn stimmberechtigte Vertreter mit Kenntnis der Vertretungskörperschaft für die Gemeinde mehrmals an den Sitzungen der Verbandsversammlung teilgenommen und sich an Beschlussfassungen beteiligt haben.
21 (3) Fehlende oder nicht feststellbare Willenserklärungen zur Bildung des Zweckverbandes stehen einer Verbandsbildung mit denjenigen Gemeinden nicht entgegen, die gemäß Absatz 2 als Verbandsmitglieder aufgetreten sind. Die Mitwirkung von Gemeinden an der Bildung des Zweckverbandes, die nicht oder erst zu einem späteren Zeitpunkt Verbandsmitglied geworden sind, steht einer Verbandsbildung der anderen Gemeinden nicht entgegen.
22 (4) Die Genehmigung der Verbandssatzung gilt als erteilt, wenn die Aufsichtsbehörde von dem Zweckverband Kenntnis erlangt und nicht innerhalb von sechs Monaten der Verbandssatzung widersprochen hat. Ändert sich der Inhalt der Verbandssatzung aufgrund der §§ 7 bis 13, bleibt die Wirksamkeit der Genehmigung dieser Verbandssatzung unberührt.
23 Zeitpunkt des Entstehens des Zweckverbandes
24 (1) Ist die öffentliche Bekanntmachung der Verbandssatzung vollständig oder in wesentlichen Teilen unterblieben, so gilt als Zeitpunkt des Entstehens des Verbandes der Tag nach der öffentlichen Bekanntmachung der Genehmigung, sofern in der Verbandssatzung kein späterer Zeitpunkt bestimmt ist.
25 (2) Ist die öffentliche Bekanntmachung der Genehmigung der Verbandssatzung unterblieben, so gilt als Zeitpunkt des Entstehens des Zweckverbandes der Tag, nach dem die Verbandssatzung vollständig oder in ihren wesentlichen Teilen öffentlich bekanntgemacht worden ist, sofern diese keinen späteren Zeitpunkt bestimmt.
26 (3) Ist die öffentliche Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung vollständig oder in wesentlichen Teilen unterblieben, so gilt als Zeitpunkt des Entstehens des Zweckverbandes der Tag nach der vollständigen Bekanntmachung einer Satzung zur Änderung der Verbandssatzung oder einer sonstigen Satzung des Verbandes. Diese Satzungen sind auch dann wirksam, wenn die Beschlussfassung und die öffentliche Bekanntmachung vor der Entstehung des Zweckverbandes erfolgt sind.
27 (4) Die öffentliche Bekanntmachung einer Satzung nach den Absätzen 1 bis 3 ist nicht deshalb fehlerhaft, weil sie durch eine unzuständige Behörde oder in einer anderen als der durch Rechtsvorschrift vorgeschriebenen Bekanntmachungsform erfolgt ist, sofern diese Bekanntmachung geeignet war, die Satzung allen betroffenen Einwohnern zur Kenntnis zubringen. Ist der Tag der Bekanntmachung nicht bestimmbar, gilt der letzte Tag des Monats der Bekanntmachung als Tag der Bekanntmachung.
28 (5) Ist die öffentliche Bekanntmachung der Genehmigung und der Verbandssatzung
28 (5) Ist die öffentliche Bekanntmachung der Genehmigung und der Verbandssatzung vollständig oder in wesentlichen Teilen unterblieben, entsteht der Zweckverband zu dem in Absatz 3 bestimmten Zeitpunkt erst mit der Bekanntmachung nach § 14 Abs. 1.
29 Beitritt und Ausscheiden von Verbandsmitgliedern
30 (1) Die §§ 2 und 3 gelten für den Beitritt und das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern entsprechend, soweit in den Absätzen 2 und 3 keine abweichende Regelung getroffen wird.
31 (2) Fehlende oder nicht feststellbare Beschlüsse der Vertretungskörperschaften zum Verbandsbeitritt oder zum Ausscheiden aus dem Zweckverband, fehlende oder nicht feststellbare Anträge von beitretenden oder ausscheidenden Gemeinden sowie fehlende oder nicht feststellbare Satzungsänderungsbeschlüsse der Verbandsversammlungen zum Beitritt oder Ausscheiden sind unbeachtlich, wenn die Beteiligten den Beitritt oder das Ausscheiden tatsächlich vollzogen haben. Der Beitritt gilt als vollzogen, wenn die Gemeinde entsprechend § 2 Abs. 2 als Verbandsmitglied aufgetreten ist. Das Ausscheiden gilt als vollzogen, wenn die Auseinandersetzung der Beteiligten erfolgt ist oder die ausscheidende Gemeinde nach Kundgabe ihres Ausscheidungswillens ohne Widerspruch des Zweckverbandes über einen Zeitraum von mindestens einem Jahr nicht mehr als Verbandsmitglied aufgetreten ist.
32 (3) Änderungen im Mitgliederbestand, die nicht bekannt gegeben worden sind, macht die Aufsichtsbehörde spätestens mit der Bekanntmachung nach § 14 Abs. 1 bekannt. Die Änderungen werden mit der Bekanntmachung nach § 14 Abs. 1 zu dem Zeitpunkt wirksam, zu dem der Beitritt oder das Ausscheiden vollzogen worden ist. Die Aufsichtsbehörde stellt in ihrer Bekanntmachung den Zeitpunkt fest.
33 Inhalt der Verbandssatzung
34 (1) Weist die Verbandssatzung eines Zweckverbandes einzelne Bestimmungen, die nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg zum notwendigen Satzungsinhalt gehören, nicht auf oder sind diese Bestimmungen fehlerhaft, steht dies nach Maßgabe der §§ 7 bis 13 einer Verbandsbildung nicht entgegen.
35 (2) Für Zweckverbände, die nach dem Zweckverbandsgesetz gegründet worden sind, gilt Absatz 1 entsprechend. Entspricht die Verbandssatzung nicht den Vorschriften des Zweckverbandsgesetzes, die an den notwendigen Satzungsinhalt höhere Anforderungen stellen als das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg, gilt die tatsächliche Übung des Zweckverbandes als vereinbart. Ist eine tatsächliche Übung nach Satz 2 nicht feststellbar, gelten die Vorschriften des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg als vereinbart.
36 Verbandsmitglieder
37 (1) Fehlt in der Verbandssatzung ein Mitgliederverzeichnis oder ist das Mitgliederverzeichnis nicht vollständig, gelten als Verbandsmitglieder die Gemeinden, die in der Verbandssatzung oder einer späteren Satzung des Zweckverbandes aufgeführt werden. Neben den Verbandsmitgliedern nach Satz 1 gelten die Gemeinden als Verbandsmitglieder, die gemäß § 2 Abs. 2 als Verbandsmitglieder aufgetreten sind.
38 (2) Gemeinden, die keine Beschlüsse zur Verbandsbildung gefasst haben, keine Willenserklärung zur Verbandsbildung abgegeben haben und auch nicht gemäß § 2 Abs. 2 als Verbandsmitglieder aufgetreten sind, gelten nicht als Verbandsmitglieder. Sind solche Gemeinden in der Verbandssatzung als Verbandsmitglieder aufgeführt, steht dies einer Verbandsbildung der anderen Gemeinden nicht entgegen.
39 Feststellung und Bekanntmachung der Zweckverbände und ihrer Verbandssatzung
40 (1) Die zuständige Aufsichtsbehörde stellt unverzüglich nach Inkrafttreten dieses Gesetzes fest und macht in ihrem amtlichen Veröffentlichungsblatt bekannt:
41 1. die Zweckverbände, die nach den Vorschriften dieses Gesetzes als entstanden gelten, sowie den Zeitpunkt ihres Entstehens und, soweit erfolgt, ihrer Auflösung;
42 2. die Gründungssatzung der Zweckverbände, ihre Änderungssatzungen sowie ihre im Zeitpunkt dieser Bekanntmachung geltenden Verbandssatzungen in der jeweils nach den Vorschriften dieses Gesetzes gelten den Fassung.
43 Die Verbandsmitglieder haben in der für ihre Bekanntmachung vorgeschriebenen Form auf die Bekanntmachungen nach Satz 1 hinzuweisen.
44 (2) Die Feststellungen nach Absatz 1 werden gegenüber den betroffenen Zweckverbänden und Gemeinden durch Verwaltungsakt getroffen, der ihnen bekanntzugeben ist. Der Verwaltungsakt kann unmittelbar mit der Klage im Verwaltungsstreitverfahren angefochten werden; die Klage hat keine aufschiebende Wirkung. Fehlerhafte Feststellungen zur Verbandsmitgliedschaft sowie zum Inhalt der Verbandssatzung berühren nicht die Entstehung des Zweckverbandes.
45 Erleichterter Austritt
46 (1) Verbandsmitglieder, deren Vertretungskörperschaften keinen Beschluss zur Verbandsbildung gefasst haben, sowie Verbandsmitglieder der Zweckverbände, deren Verbandssatzung aufgrund des § 10 Abs. 2 geändert wird, können innerhalb eines Monats nach der Bekanntmachung gemäß § 14 Abs. 1 ihren Austritt aus dem Zweckverband erklären.
47 (2) Der Austritt bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die Voraussetzungen nach Absatz 1 vorliegen, die Auseinandersetzung der Beteiligten geregelt ist und dringende Gründe des öffentlichen Wohls nicht entgegenstehen. Falls sich die Beteiligten über die Auseinandersetzung nicht einigen, entscheidet darüber die Aufsichtsbehörde.
48 (3) Ein Austritt nach den Vorschriften des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg bleibt unberührt.
49 Die drei beschwerdeführenden Gemeinden haben sich nach dem 3. Oktober 1990 in unterschiedlicher Weise an Wasserzweckverbänden beteiligt.
50 1. Der Bürgermeister der Beschwerdeführerin zu 1. erklärte im Januar 1991 in einem Schreiben gegenüber der Kreisverwaltung, dass die Gemeindevertretung dem Anschluss an eine Abwasseranlage in Alt-Schadow zustimme. Im März 1991 unterzeichnete er zusammen mit den Bürgermeistern von Nachbargemeinden eine Erklärung, wonach dem Anschluss der Gemeinde an die Gemeinschaftskläranlage Alt-Schadow zugestimmt werde. Die Verbandssatzung des Wasser- und Abwasserverbandes Alt-Schadow wurde im April 1992 beschlossen und im Juli 1992 bekanntgemacht. Im Mitgliederverzeichnis der Verbandssatzung ist die Beschwerdeführerin zu 1. als Mitglied aufgeführt. Ein Beschluss ihrer Gemeindevertretung über die Mitgliedschaft im Zweckverband liegt indes nicht vor. Gleichwohl haben Vertreter der Gemeinde in der Folgezeit an Verbandsversammlungen und vergleichbaren Sitzungen des Zweckverbandes teilgenommen und an Beschlüssen mitgewirkt. Zudem ist die Verbandsumlage gezahlt und die Beschwerdeführerin zu 1. an das Abwassernetz des Verbandes angeschlossen worden.
51 Die Aufsichtsbehörde hat im Feststellungsverfahren nach § 14 ZwVerbStabG mit Verwaltungsakt vom 10. November 1999 festgestellt, dass der Wasserzweckverband Alt- Schadow als am 4. Juli 1992 entstanden gilt und die Beschwerdeführerin zu 1. seitdem Mitglied dieses Verbandes sei.
52 2. Im Fall der Beschwerdeführerin zu 2. haben die Gemeindevertretungen der Beschwerdeführerin zu 2. und der Gemeinde Groß Machnow im März 1993 in einer gemeinsamen Sitzung den Beschluss gefasst, die Aufgaben der Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung dem Amt Rangsdorf zu übertragen. Dem stimmte das Amt zu und fasste den Beschluss, für die beiden Gemeinden dem Zweckverband
und fasste den Beschluss, für die beiden Gemeinden dem Zweckverband Komplexsanierung Mittlerer Süden (KMS) beizutreten. Der Zweckverband beschloss im Juli 1993 die Aufnahme des Amtes Rangsdorf für die beiden Gemeinden. Als Mitglieder wurden jedoch in der Verbandssatzung sowie den weiteren Unterlagen die beiden Gemeinden selbst geführt. In der Folgezeit nahmen Vertreter der Beschwerdeführerin zu 2. regelmäßig an Verbandsversammlungen teil.
53 Bezüglich des Zweckverbandes KMS ist das Feststellungsverfahren nach § 14 ZwVerbStabG noch nicht abgeschlossen. Die zuständige Aufsichtsbehörde geht indes in einer vorläufigen Einschätzung vom 4. Februar 1999 von einer Mitgliedschaft der Beschwerdeführerin zu 2. im Zweckverband KMS seit 1993 aus.
54 3. Die Beschwerdeführerin zu 3. ist Rechtsnachfolgerin der ehemaligen Gemeinde Tuchen-Klobbicke. Im Februar 1991 verabschiedeten Vertreter verschiedener Gemeinden, unter anderem der Gemeinde Tuchen-Klobbicke, eine Gründungserklärung für den Zweckverband Wasserversorgung und Abwasserentsorgung Eberswalde (ZWAE). Im April 1991 wurde die Satzung des Zweckverbandes beschlossen. An der Sitzung nahm für die Gemeinde Tuchen- Klobbicke ihr damaliger Bürgermeister teil. Dessen Unterschrift unter der Satzung fehlt indes. Der Zweckverband ließ sich zunächst als privatrechtlicher Verein in das Vereinsregister beim Amtsgericht Eberswalde eintragen. Im Februar 1993 beschloss der Zweckverband eine Satzung, die vom Landrat genehmigt und veröffentlicht wurde. Die Satzung wurde vom Bürgermeister der Gemeinde Tuchen- Klobbicke nicht unterzeichnet. Ein entsprechender Beschluss der Gemeindevertretung fehlt ebenfalls. Es findet sich allerdings eine vom damaligen Bürgermeister und dem damaligen Amtsdirektor unterschriebene Erklärung für das Zweckverbandsmitglied Tuchen-Klobbicke, wonach der Satzungsänderung zugestimmt werde. Nach der Verbandsgründung hat der Bürgermeister kontinuierlich an den Versammlungen des Zweckverbandes teilgenommen. Ferner hat die Gemeinde als Zweckverbandsmitglied verschiedene verwaltungsgerichtliche Verfahren geführt.
55 Auch bezüglich des Zweckverbandes ZWAE ist das Feststellungsverfahren nach § 14 ZwVerbStabG noch nicht abgeschlossen. Die Aufsichtsbehörde geht in einer vorläufigen Einschätzung vom 24. Februar 1999 davon aus, dass der Verband spätestens durch das ZwVerbStabG rückwirkend den Status eines Zweckverbandes erlangt habe, in dem die Gemeinde Tuchen-Klobbicke als Rechtsvorgängerin der Beschwerdeführerin zu 3. von Anfang an Mitglied gewesen sei.
56 Die Beschwerdeführerinnen machen mit ihren Kommunalverfassungsbeschwerden eine Verletzung ihrer kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 97 der Landesverfassung (LV) sowie des Demokratieprinzips und des Rückwirkungsverbots geltend. Im Kern rügen sie, dass das ZwVerbStabG eine rückwirkende Heilung von Gründungsmängeln auch dann bestimme, wenn die betreffende Gemeindevertretung keinen Beschluss zur Verbandsgründung gefasst habe (§ 2 Abs. 2 ZwVerbStabG). Im einzelnen tragen sie vor:
57 1. Die Kommunalverfassungsbeschwerden seien zulässig. Sie - die Beschwerdeführerinnen - seien durch die angegriffenen Vorschriften des ZwVerbStabG in ihrer kommunalen Selbstverwaltung betroffen. Die durch das Gesetz herbeigeführte Mitgliedschaft in einem Zweckverband beeinträchtige ihre. Organisationshoheit. Sie könnten nicht darauf verwiesen werden, zunächst die Ergebnisse der behördlichen Feststellungsverfahren nach § 14 ZwVerbStabG vor den Verwaltungsgerichten anzufechten.
58 2. Die Kommunalverfassungsbeschwerden seien auch begründet.
59 a. Indem das Gesetz einen Beschluss der Gemeindevertretung für entbehrlich erkläre, werde das Selbstverwaltungsrecht der betroffenen Gemeinden verletzt. Ein Beschluss der Gemeindevertretung sei unverzichtbare Voraussetzung für die Mitgliedschaft in einem Zweckverband. Zwar gelte nach allgemeinen kommunalrechtlichen Regelungen über das Außenvertretungsrecht der Gemeinden eine Willenserklärung ihres gesetzlichen Vertreters auch dann als wirksam, wenn ihr kein entsprechender Beschluss der Gemeindevertretung zugrundeliege. Dies gelte aber nicht für die Stellung des Bürgermeisters nach der DDR-KV, auf deren Grundlage sie - die Beschwerdeführerinnen - bei den Verbandsgründungen gehandelt hätten. Die Vertretungsmacht des Bürgermeisters nach der DDR-KV sei durch die interne Beschlusslage beschränkt gewesen. Dies müsse jedenfalls für die Gründung von Zweckverbänden gelten, da es sich insoweit um "Verfassungsentscheidungen" der Gemeinde handele. Im übrigen ersetze das ZwVerbStabG nicht nur den Beschluss der Gemeindevertretung, sondern zusätzlich die Willenserklärung des Außenvertretungsberechtigten zur
zusätzlich die Willenserklärung des Außenvertretungsberechtigten zur Verbandsgründung. Damit setze sich der Gesetzgeber über die geltende Rechtslage in verfassungswidriger Weise hinweg. Die auf gezwungene Erledigung von Aufgaben über Zweckverbände ähnele der Hochzonung kommunaler Aufgaben und müsse deshalb vergleichbaren Anforderungen genügen, die hier nicht erfüllt seien.
60 b. Indem § 2 Abs. 2 ZwVerbStabG für die Zweckverbandsgründung auf einen Beschluss der Gemeinde verzichte und durch das bloße Auftreten von stimmberechtigten Vertretern in Sitzungen der Verbandsversammlung ersetze, werde zugleich das die kommunale Selbstverwaltung prägende Demokratieprinzip verletzt. Zwar sei die Gemeindevertretung kein echtes Parlament. Sie sei jedoch auch nach der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung das maßgebliche Entscheidungsorgan der Gemeinden. Jedenfalls in "Verfassungsfragen" wie dem Beitritt zu einem Zweckverband sei ein Beschluss der Gemeindevertretung unverzichtbar. Der Beitritt führe zu einer grundsätzlich nicht rückholbaren Verlagerung der Aufgabe auf den Zweckverband und sei gegebenenfalls mit erheblichen Verpflichtungen verbunden. Für eine derart weitgehende Festlegung der Gemeinde könne ein bloßes Auftreten der Gemeinde als Verbandsmitglied nicht ausreichen. Die zivilrechtlichen Grundsätze der Duldungsvollmacht seien auf die Außenvertretung der Gemeinden nicht übertragbar. Auch in tatsächlicher Hinsicht lasse ein Duldungsverhalten der Gemeinde nicht auf einen entsprechenden Willen der Gemeindevertretung schließen. Im Regelfall habe eine Willensbildung gerade nicht stattgefunden; es handele sich gegebenenfalls um ein "Hineinschlittern" ohne Beschluss.
61 c. Das ZwVerbStabG verstoße zudem gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Rückwirkungsverbot. Das Gesetz führe gegenüber den betroffenen Gemeinden und Bürgern zu einer sog. echten Rückwirkung, die nicht durch zwingende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sei. Jedenfalls bei Verbandsgründungen ohne Beschluss der Gemeindevertretung habe die Eigenverantwortung der Gemeinde unbedingten Vorrang gegenüber einem etwaigen Allgemeininteresse am Fortbestand der bestehenden Abwasserverbände. Die zwangsweise rückwirkende Zweckverbandsbildung lasse sich auch nicht mit der Erwägung rechtfertigen, dass der Gesetzgeber zu folge § 13 GKG Pflichtverbände für die Zukunft auch gegen den Willen der Gemeinden gründen dürfe. Bei einem Pflichtverband ersetze die Kommunalaufsichtsbehörde eine Entscheidung der Gemeinde im Einzelfall aus Gründen des öffentlichen Wohls und erst nach Beratung und ablehnender Entscheidung der Gemeinde. Nach dem ZwVerbStabG werde demgegenüber eine Willenserklärung ohne Einzelfallprüfung und ohne Beteiligung der Gemeindevertretung rückwirkend fingiert. Insoweit seien mildere Mittel als eine zwangsweise Heilung gegen den Willen der Gemeinden denkbar. So könne etwa auf die Regeln über den fehlerhaften Verband und auf eventuelle Schadensersatzansprüche nach bisherigem Recht gegen die Organe der Zweckverbände zurückgegriffen werden, gegebenenfalls auch auf Schadensersatzansprüche gegen das Land Brandenburg. Im Gesetzgebungsverfahren seien weitere Alternativen aufgezeigt worden.
62 d. Der Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung werde nicht hinreichend dadurch gemildert, dass den Gemeinden nach § 16 ZwVerbStabG eine erleichterte Austrittsmöglichkeit eröffnet werde. Es bleibe unbeschadet des Austrittsrechts der Gemeinden bei einer Haftung für die Altschulden. Durch das ZwVerbStabG kämen auf die Beschwerdeführerinnen zu 1. und 3. zusätzliche Belastungen in Höhe von 1 bis 2 Mio. DM, für die Beschwerdeführerin zu 2. sogar in Höhe von 5 bis 10 Mio. DM zu.
63 Die Beschwerdeführerinnen beantragen,
64 festzustellen, dass Art. 1 § 1 Abs. 3, § 2 Abs. 2 und 3, § 3, § 4 Abs. 2 und § 7 des Gesetzes zur rechtlichen Stabilisierung der Zweckverbände für Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung und zur Änderung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg vom 6. Juli 1998 (GVBl. I S. 162) mit Art. 97 der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar sind.
65 Die Landesregierung tritt den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen entgegen.
66 1. Den angegriffenen Vorschriften komme schon keine Eingriffsqualität zu. Sie bewirkten keinen den Willen der betroffenen Gemeinden missachtenden Zwangsverband, sondern eine Absicherung des erkennbaren Willens der Gemeinden zur Bildung von Zweckverbänden. Die Beschwerdeführerinnen hätten, ohne dazu gezwungen worden zu sein, auf die Gründung eines Zweckverbandes bzw. den Beitritt zu einem solchen Verband zielende Aktivitäten entfaltet. Der Gesetzgeber habe die tatsächlich ausgeübte
Verband zielende Aktivitäten entfaltet. Der Gesetzgeber habe die tatsächlich ausgeübte und gewollte Mitgliedschaft lediglich rechtlich abgesichert. Der Rückschluss von dem tatsächlichen Mitgliedschaftsverhalten der Gemeinden auf ihren internen Mitgliedschaftswillen sei verfassungsrechtlich unbedenklich. Ein Eingriff in den Schutzbereich der kommunalen Selbstverwaltung ergebe sich auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer rückwirkend begründeten Haftung der Gemeinden für alte Verbindlichkeiten der Zweckverbände. Bei unwirksamen Zweckverbandsgründungen wären die Gemeinden einer zivilrechtlichen Haftung ausgesetzt. Insoweit bewirke das ZwVerbStabG keine rechtliche Schlechterstellung.
67 Selbst wenn man einen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung annehme, sei dieser verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Das aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie möglicherweise abzuleitende Recht der demokratisch gewählten Gemeindevertretung, die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, werde nicht im Kern berührt. Mit dem rückwirkenden Festhalten der Gemeinde an dem erkennbaren Willen ihrer Gemeindevertretung und ihrer Vertreter in den Sitzungen des Zweckverbandes werde zwar für diesen besonderen Fall auf einen geordneten förmlichen Willensbildungsprozess verzichtet. Dies geschehe aber nur für zurückliegende Vorgänge und nur für den Bereich der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung. Das umfassende Recht der Gemeindevertretung, entsprechend der Gemeindeordnung über die wesentlichen Belange der Gemeinde selbst zu entscheiden, bleibe unangetastet. Eventuelle Beeinträchtigungen im Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung seien durch überwiegende Gemeinwohlgründe gerechtfertigt. Ende 1997/Anfang 1998 sei für überragende Gemeinschaftsgüter, namentlich die ordnungsgemäße Wasserversorgung und Abwasserentsorgung mit ihren Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit und die natürlichen Lebensgrundlagen, eine kritische Situation entstanden. Infolge der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Brandenburg habe man davon ausgehen müssen, dass mehr als 90 % der Wasserzweckverbände nicht wirksam gegründet worden seien. Die eingetretene Verunsicherung habe zu einer zunehmenden Verweigerungshaltung der Verbandsmitglieder und der Abgabenschuldner geführt. Geschäftsgrundlage und finanzielle Basis der Zweckverbände hätten sich in einem rapide fortschreitenden Erosionsprozess befunden. Es habe der Verlust hoher Investitionen sowie die Auflösung gewachsener Strukturen gedroht. In dieser zugespitzten Lage habe dem Land kein anderes eben so wirksames Mittel zum Schutz der gefährdeten Rechtsgüter zur Verfügung gestanden. Die Eingriffsintensität des ZwVerbStabG sei zudem gering. Der Gesetzgeber zwinge die Gemeinden nicht gegen ihren Willen in einen Zweckverband, sondern rechne lediglich ein in Kenntnis der Vertretungskörperschaft ausgeübtes Verhalten der stimmberechtigten Vertreter der Gemeinde als eine eigene Entscheidung zu. Dies verstoße weder gegen Grundsätze des kommunalen Verfassungsrechts noch gegen das Demokratieprinzip. Nach allgemeinen kommunalrechtlichen Maßstäben sei ein Beschluss der Gemeindevertretung zur wirksamen Außenvertretung nicht unabdingbar. Der Umfang der Vertretungsmacht des Bürgermeisters sei auch nach der DDR-KV unabhängig von der internen Willensbildung der Gemeinde. Auch mit Blick auf das Demokratieprinzip sei ein Beschluss der Gemeindevertretung für die rückwirkende Heilung von Gründungsmängeln nicht unverzichtbar. Die Kommunalvertretungskörperschaften repräsentierten zwar die Bürgerschaft, seien aber kein Parlament, sondern Teil der Exekutive. Der Standard an rechtsförmlicher Absicherung des Willenbildungsprozesses könne gegebenenfalls zugunsten der Sicherheit des Rechtsverkehrs und im Interesse einer die Lebensgrundlagen sichernden Wasserversorgung und Wasserentsorgung abgesenkt werden.
68 3. Die rückwirkende Heilung von Gründungsmängeln verstoße nicht gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot. Es fehle insoweit bereits an einer Vertrauenssituation, die durch den Gesetzgeber hätte enttäuscht werden können. Die Lage der beschwerdeführenden Gemeinden sei dadurch gekennzeichnet, dass sie zunächst erkennbar eine Zweckverbandsgründung gewollt hätten, nun aber aufgrund der nachträglich festgestellten Fehler und der strenger werdenden Rechtsprechung die Chance sähen, von vertraglichen Verpflichtungen loszukommen. Das anfängliche Vertrauen in die Wirksamkeit der Verbandsgründungen sei durch die vom Gesetzgeber angeordnete nachträgliche Heilung nicht enttäuscht worden. Die später je nach Interessenlage aufgekommene Hoffnung, von den Zweckverbänden loszukommen, habe wegen der zeitgleich einsetzenden Heilungsanstrengungen des Landesgesetzgebers nicht zu einer schützenswerten Vertrauensposition erstarken können, die durch das ZwVerbStabG hätte enttäuscht werden können. Im übrigen entfalle die Schutzbedürftigkeit des Vertrauens bei einer unklaren und verworrenen Rechtslage, wie sie hier bestanden habe. Der Rechtsverkehr habe damit zu rechnen gehabt, dass sich auch im Bereich des Kommunalrechts in den neuen Bundesländern angesichts der Umbruchphase umfassende Rechtsänderungen ergeben würden.
69 Der Landtag hat von einer Äußerung abgesehen.
70 Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg hat in, seiner Stellungnahme ausgeführt., dass es dem Gesetzgeber nicht schlechthin verwehrt sein könne, angesichts der besonderen Verhältnisse der Nachwendezeit korrigierend in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden einzugreifen. Dies gelte gerade für den Bereich der Abwasserentsorgung. Es sei nicht sachgerecht, wenn einzelne Gemeinden aus den zunächst von ihnen gewollten Zweckverbänden ausscheiden könnten und die verbleibenden Gemeinden in der Verantwortung für die Altschulden zurückließen. Die weitgehend nicht wirksam gegründeten Zweckverbände hätten seit Jahren am Rechtsverkehr teilgenommen und erhebliche Kreditverpflichtungen übernommen. Im Falle einer Aufhebung der angegriffenen Vorschriften des ZwVerbStabG sei die Daseinsvorsorge der Gemeinden im Bereich der Abwasserentsorgung in Frage gestellt.
71 Die Kommunalverfassungsbeschwerden sind gemäß Art. 100 LV, § 51 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg) zulässig.
72 Die Beschwerdeführerinnen werden als amtsangehörige Gemeinden gemäß § 4 Abs. 3 Amtsordnung für das Land Brandenburg (AmtsO) durch das Amt und dieses gemäß § 9 Abs. 4 AmtsO durch den Amtsdirektor vertreten. Diese Vorschriften finden nach der ständigen Spruchpraxis des Verfassungsgerichts auch in verfassungsgerichtlichen Verfahren Anwendung, solange, wie hier, auf Seiten des Amtes kein Interessenkonflikt zu besorgen ist (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 17. Juli 1997 - VfGBbg 1/97 -, LVerfGE 7, 74, 83 f. m.w.N.). Soweit das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern zu der dortigen Rechtslage die Auffassung vertritt, die Regelung über die Vertretung amtsangehöriger Gemeinden durch das Amt gelte nicht für Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren (s. Urteil vom 4. Februar 1999 - LVerfG 1/98 -, S. 8 f. des Entscheidungsumdrucks, insoweit nicht abgedruckt in LKV 1999, 319 ff.; kritisch dazu bereits Darsow, LKV 1999, 308 f.), vermag sich das Verfassungsgericht dem für die brandenburgische Rechtslage nicht anzuschließen. § 4 Abs. 3 AmtsO ordnet ohne weitere Differenzierung eine Vertretung der amtsangehörigen Gemeinden durch die Ämter "in gerichtlichen Verfahren" an. Dies gilt gleichermaßen für fachgerichtliche wie verfassungsgerichtliche Verfahren. Hierzu ergibt sich aus Art. 100 LV und § 51 Abs. 1 VerfGGBbg nichts Abweichendes. Zwar setzen diese Vorschriften eine Gemeinde oder einen Gemeindeverband als Beschwerdeführer voraus, wobei Ämter nicht zu den Gemeindeverbänden zählen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluss vom 21. Januar 1998 - VfGBbg 8/97 -, NJ 1998,197 L, vorgesehen zur Veröffentlichung in LVerfGE 8, Teil Brandenburg Nr. 1). Daraus folgt jedoch nur, dass die Ämter nicht selbst Kommunalverfassungsbeschwerde erheben können. Hingegen lässt sich den Vorschriften nicht entnehmen, wie eine amtsangehörige Gemeinde bei Geltendmachung ihrer Selbstverwaltungsrechte vor dem Verfassungsgericht vertreten wird. Es verbleibt hiernach für das Land Brandenburg auch vor dem Verfassungsgericht bei den allgemeinen kommunalrechtlichen Bestimmungen über die Außenvertretung der Gemeinden.
73 Die Beschwerdeführerinnen sind gemäß Art. 100 LV beschwerdebefugt. Sie machen geltend, durch die angegriffenen Vorschriften des ZwVerbStabG in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach der Landesverfassung verletzt zu sein. Dies ist jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen. Im einzelnen:
74 1. Die angegriffenen Vorschriften entfalten konstitutive Wirkung und haben nicht nur - was eine Rechtsbeeinträchtigung ausschließen würde - deklaratorischen Charakter.
75 a. Dies gilt zunächst für die mit den §§ 2 Abs. 2 und 3, 3, 4 Abs. 2 und 7 ZwVerbStabG bewirkte rückwirkende Heilung von Gründungsmängeln. Ohne diese rückwirkende Heilung wären die betroffenen Zweckverbände nicht wirksam entstanden. Für die Entstehung eines Zweckverbandes müssen grundsätzlich sämtliche formellen und materiellen Gründungsvoraussetzungen eingehalten sein (vgl. etwa Kollhosser, NJW 1997, 3265 f.; Pencereci/Bluhm, LKV 1998, 172; jeweils mit weiteren Nachweisen zur
1997, 3265 f.; Pencereci/Bluhm, LKV 1998, 172; jeweils mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung). Soweit es in § 11 Abs. 2 GKG heißt, dass der Zweckverband am Tage nach der Bekanntmachung von Satzung und Genehmigung "entsteht", lässt dies nicht etwa den Schluss zu, dass die rechtliche Existenz eines Zweckverbandes allein von der (ordnungsgemäßen) Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung abhinge und sonstige Gründungsfehler keine Auswirkungen auf das Entstehen des Verbandes hätten. Die Bekanntmachung ist nur eine Voraussetzung neben weiteren (vgl. OVG Sachsen, SächsVBl. 1999, 14, 17; Pencereci, GKG, § 9 Erl. II und § 11 Erl. I, s. auch VGH Mannheim, NVwZ-RR 1990, 215 f.). § 11 Abs. 2 Satz 1 GKG dient allein der Festlegung des Entstehungszeitpunktes. Er ist in dem Sinne zu lesen, dass der Zweckverband erst mit der Bekanntmachung von Verbandssatzung und Genehmigung entsteht. Soweit dies vom Oberverwaltungsgericht Thüringen in einer neueren Entscheidung für die dortige Rechtslage anders bewertet wird (Beschluss vom 15. Juli 1999, DÖV 1999, 1004 ff.), lässt sich diese Rechtsprechung auf Fälle der hier zugrundeliegenden Art schon deshalb nicht übertragen, weil ein dem § 19 Abs. 1 Satz 4 ThürGKG entsprechender Rügeausschluss - auf den das OVG Thüringen maßgeblich abgestellt hat - im Land Brandenburg erst mit Gesetz vom 6. Juli 1998 (GVBl. I, S. 162, 166 Nr. 3) in das GKG eingefügt worden ist (vgl. § 11 Abs. 2 Satz 2 GKG) und nur für Verbandsgründungen ab diesem Zeitpunkt gilt (vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf LT-Drs. 2/5171 S. 31 f.). Bei den hier in Rede stehenden Verbandsgründungen führen Gründungsmängel ungeachtet einer ordnungsgemäßen Bekanntmachung von Verbandssatzung und Genehmigung zur Unwirksamkeit des Zweckverbandes.
76 Deshalb kommt den angegriffenen Heilungsvorschriften des ZwVerbStabG, die diese Mängel rückwirkend heilen, rechtsbegründende Wirkung zu.
77 b. Gleiches gilt im Ergebnis für die Regelung in § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG, derzufolge Zweckverbände die in der Zeit vom 3. Oktober 1990 bis zum Inkrafttreten des GKG gegründet worden sind, mit ihrer Gründung die Eigenschaft einer juristischen Person des öffentlichen Rechts erlangt haben und die Rechtsstellung eines Zweckverbandes nach dem RZwVerbG besitzen. Hintergrund dieser Regelung sind die rechtlichen Unsicherheiten über die Rechtslage vor dem Inkrafttreten des GKG. Während § 5 GKG die Rechtspersönlichkeit der Zweckverbände ausdrücklich bestimmt, ist die Rechtslage bei Gründungen für die Zeit davor umstritten. Namentlich gibt es in Rechtsprechung und Schrifttum unterschiedliche Auffassungen darüber, ob das RZwVerbG in den neuen Bundesländern nach Art. 123 G fortgalt oder ob sich die Rechtsstellung der Zweckverbände in dieser Zeit nach anderen Vorschriften, etwa § 61 DDR-KV, beurteilt (vgl. hierzu die Darstellung des Streitstandes bei Klügel, LKV 1998, 168 ff. und die Nachweise bei SächsOVG, SächsVBl. 1999, 14 ff.). Diesen Unsicherheiten wollte der Gesetzgeber mit § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG begegnen und die Rechtslage für Brandenburg klarstellen (vgl. LT- Drs. 2/5171 S. 18). Es kann in diesem Zusammenhang dahinstehen, ob der Gesetzgeber damit eine für die Gründung der in Rede stehenden Zweckverbände notwendige rechtliche Grundlage nachträglich überhaupt erst geschaffen hat. Es genügt in dem hier in Frage stehenden Zusammenhang, dass er mit § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG eine bislang ungeklärte und unsichere Rechtslage verbindlich festgeschrieben und da mit für das Land Brandenburg unterschiedlicher Deutung entzogen hat. Jedenfalls unter diesem Aspekt kommt der Vorschrift eine die Gemeinden berührende Rechtswirkung zu, weil sie unbeschadet der damalige Rechtslage jetzt (bei Verfassungsmäßigkeit des § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG) nicht mehr geltend machen können, schon mangels Fortgeltung des RZwVerbG nicht Mitglied eine wirksam gegründeten Zweckverbandes geworden zu sein (vgl. hierzu LVerfG Mecklenburg- Vorpommern, LKV 1999, 319).
78 2. Eine Beeinträchtigung der kommunalen Selbstverwaltung durch die angegriffenen Vorschriften erscheint jedenfalls möglich. Zum Schutzbereich der kommunalen Selbstverwaltung zählt die Befugnis der Gemeinden, in Ausübung ihrer Organisationshoheit eigenverantwortlich darüber zu entscheiden, ob sie eine ihnen obliegende Aufgabe - hier die Trinkwasserversorgung und Abwasserbeseitigung (s. §§ 59, 66 Brandenburgisches Wassergesetz - BbgWG -) - selbst oder im Verbund mit anderen Gemeinden wahrnehmen (vgl. BVerfG, NVwZ 1987, 123 f.). Indem das ZwVerbStabG auch solche Kommunen rückwirkend zu Mitgliedern von Abwasserzweckverbänden werden lässt, die dies nicht oder nicht mit Wirkung für die Vergangenheit wollen, greift es insoweit in die Entscheidungsfreiheit der Gemeinden ein (vgl. LVerfG Mecklenburg- Vorpommern, LKV 1999, 319 f.; LVerfG Sachsen-Anhalt, LVerfGE 7, 304, 315 f.).
79 Die Beschwerdeführerinnen können in diesem Zusammenhang zulässigerweise auch eine Verletzung des Demokratieprinzips geltend machen. Das Demokratieprinzip gehört zu den das kommunale Selbstverwaltungsrecht wesentlich prägenden Verfassungsprinzipien (BVerfGE 91, 228, 244 m.w.N.; s. auch BVerfGE 79, 127, 149:
Verfassungsprinzipien (BVerfGE 91, 228, 244 m.w.N.; s. auch BVerfGE 79, 127, 149: Gemeinden als "Keimzelle der Demokratie"). Es findet für die kommunale Ebene seine Verankerung in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 22 Abs. 1 LV, wonach die Gemeinden eine gewählte Vertretung haben. Der durch § 2 Abs. 2 ZwVerbStabG bewirkte Verzicht auf einen Beschluss der unmittelbar demokratisch legitimierten Gemeindevertretung kann jedenfalls möglicherweise mit dem Demokratieprinzip in Konflikt geraten.
80 Die Beschwerdeführerinnen können sich weiter in zulässiger Weise auf eine Beeinträchtigung des Rechtsstaatsgebots, nämlich unter dem Aspekt des Rückwirkungsverbots, berufen. Auch das Rechtsstaatsgebot zählt zu den die kommunale Selbstverwaltung mitprägenden Verfassungsgrundsätzen. Die Gemeinden brauchen gesetzliche Eingriffe in die kommunale Selbstverwaltung nur dann hinzunehmen, wenn das jeweilige Gesetz rechtsstaatlichen Grundsätzen genügt, zu denen auch die Verfassungsgrundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes gehören (LVerfG Mecklenburg- Vorpommern, a.a.0., S. 319). Es ist nicht auszuschließen, dass die mit dem ZwVerbStabG bewirkte rückwirkende Heilung von Gründungsmängeln hiergegen verstößt. Freilich können die Beschwerdeführerinnen insoweit zulässigerweise nur zur verfassungsgerichtlichen Überprüfung stellen, ob das Gesetz ihnen selbst gegenüber gegen das Rückwirkungsverbot verstößt. Ob es gegenüber den Bürgern eine zulässige oder unzulässige Rückwirkung darstellt kann nicht Gegenstand einer Kommunalverfassungsbeschwerde sein.
81 3. Die Beschwerdeführerinnen sind durch das ZwVerbStabG selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen.
82 a. Die Beschwerdeführerinnen unterfallen dem Anwendungsbereich der angegriffenen Vorschriften. In diesem Zusammen hang bedarf es keiner näheren Untersuchung durch das Verfassungsgericht dazu, ob und gegebenenfalls welche konkreten Verbandsgründungsmängel im Fall der Beschwerdeführerinnen unterlaufen sind und gegebenenfalls vom ZwVerbStabG erfasst werden. Dies ist vielmehr Sache der Aufsichtsbehörden im Feststellungsverfahren nach § 14 ZwVerbStabG und im weiteren der Verwaltungsgerichte. Dem hat das Verfassungsgericht nicht vorzugreifen. Es beschränkt sich vielmehr in der hier zugrundeliegenden besonderen Konstellation auf die Prüfung, ob es angesichts der vielfältigen rechtlichen und tatsächlichen Unsicherheiten mindestens möglich erscheint, dass die Beschwerdeführerinnen durch die einzelnen Vorschriften betroffen sein können. Das ist hier bei allen Beschwerdeführerinnen der Fall:
83 § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG betrifft jedenfalls die Beschwerdeführerin zu 3., weil sie an einer Verbandsgründung vor dem Inkrafttreten des GKG beteiligt ist . § 2 Abs. 2 und 3 ZwVerbStabG betrifft offenbar alle drei Beschwerdeführerinnen, weil die Beschlüsse der Vertretungskörperschaften und die Willenserklärungen zur Verbandsgründung entweder fehlerhaft waren oder ganz fehlen. Von § 3 ZwVerbStabG ist mangels Veröffentlichung der erste Verbandssatzung jedenfalls die Beschwerdeführerin zu 3. betroffen. § 4 ZwVerbStabG betrifft jedenfalls die Beschwerdeführerin zu 2., weil sie einem Zweckverband beigetreten ist. Von § 7 ZwVerbStabG ist nach Lage der Dinge zumindest die Beschwerdeführerin zu 3. betroffen.
84 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdeführerinnen zwar möglicherweise nicht gleichermaßen durch sämtliche angegriffenen Vorschriften betroffen sind, dass aber jede Beschwerdeführerin zumindest durch einzelne dieser Vorschriften betroffen ist und mit den Kommunalverfassungsbeschwerden sämtliche angegriffenen Vorschriften. "abdeckt" sind. Nachdem die Kommunalverfassungsbeschwerden von den Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. von vornherein gemeinsam erhoben worden sind und sich die Beschwerdeführerin zu 3. ihnen angeschlossen hat, ist dies dahin auszulegen, dass die beschwerdeführenden Gemeinden jeweils die sie betreffenden Vorschriften angreifen.*§ b. Die von dem ZwVerbStabG ausgehenden Rechtswirkungen betreffen die Beschwerdeführerinnen gegenwärtig und unmittelbar. Dem steht nicht entgegen, dass die Feststellung der Heilung von Gründungsmängeln in einem besonderen Verwaltungsverfahren nach § 14 ZwVerbStabG erfolgt, welches im Falle der Beschwerdeführerinnen zu 2. und 3. noch nicht abgeschlossen ist. Insoweit kann dahinstehen, ob und in welchen Fällen aus verwaltungsrechtlicher Sicht der Feststellung nach § 14 ZwVerbStabG konstitutive Wirkung zukommt (s. hierzu die Begründung des Gesetzentwurfs, LT-Drs. 2/5171, S. 26). Aus verfassungsrechtlicher Sicht genügt, dass das ZwVerbStabG selbst für den Fall, dass die Heilung von Gründungsmängeln verbindlich erst durch die behördliche Entscheidung nach § 14 ZwVerbStabG erfolgen sollte, für die betroffenen Gemeinden bereits insoweit Wirkungen entfaltet, als sie sich auf die gegebenenfalls zu erwartende rückwirkende Zweckverbandsgründung, insbesondere auf die zu erwartenden finanziellen Folgen, einzustellen haben. Derartige Vorwirkungen begründen eine aktuelle rechtliche Betroffenheit (vgl. BVerfGE 77, 308,
Vorwirkungen begründen eine aktuelle rechtliche Betroffenheit (vgl. BVerfGE 77, 308, 326; 45, 104, 118; 38, 326, 335).
85 Die Beschwerdeführerinnen können nicht darauf verwiesen werden, dass der Gesetzgeber in § 14 ZwVerbStabG ein behördliches Feststellungsverfahren vorgesehen hat, dessen Ergebnis die Gemeinden vor den Verwaltungsgerichten angreifen können (s. § 14 Abs. 2 ZwVerbStabG). Das Erfordernis der Rechtswegerschöpfung gilt für die Kommunalverfassungsbeschwerde allenfalls in abgeschwächter Form. Dies findet seinen Grund darin, dass für den Einzelnen nach Ausschöpfung des Rechtswegs vor den Fachgerichten die Verfassungsbeschwerde zur Verfügung steht, mit der er eine (inzidente) verfassungsgerichtliche Überprüfung des betreffenden Gesetzes am Maßstab der für ihn gelten den Grundrechte erreichen kann, während die Gemeinden nicht die Möglichkeit haben, die fachgerichtliche Endentscheidung vor dem Verfassungsgericht mit der Behauptung anzugreifen, das zugrundeliegende Gesetz verletze ihr Recht auf Selbstverwaltung. Einerseits entfällt eine Individualverfassungsbeschwerde, weil das Recht auf kommunale Selbstverwaltung kein Grundrecht ist (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluss vom 21. Oktober 1999 - VfGBbg 26/9 -, S. 7 des Umdrucks, vorgesehen zur Veröffentlichung in LVerfGE 10, Teil Brandenburg Nr. 8). Andererseits können die Gemeinden in diesen Fällen aber auch keine Kommunalverfassungsbeschwerde erheben, weil diese zufolge Art. 100 LV nur gegen Gesetze eröffnet ist. Hinzu kommt, dass vielfach nach Abschluss eines fachgerichtlichen Verfahrens auch bereits die Jahresfrist zur Erhebung einer Kommunalverfassungsbeschwerde gegen das Gesetz abgelaufen sein wird. Zur Vermeidung einer Verkürzung des verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes können Gemeinden deshalb im allgemeinen nicht darauf verwiesen werden, vor Erhebung der Kommunalverfassungsbeschwerde gegen das Gesetz zunächst fachgerichtlichen Rechtsschutz gegen etwaige Einzelakte in Anspruch zu nehmen (vgl. BVerfGE 76, 107, 112 ff.; 71, 25, 35 f.). Entsprechendes gilt hier im Verhältnis zu dem Feststellungsverfahren nach § 14 ZwVerbStabG.
86 Die Jahresfrist (§ 51 Abs. 2 VerfGGBbg) ist gewahrt. Das ZwVerbStabG ist am 8. Juli 1998 in Kraft getreten; die Kommunalverfassungsbeschwerden sind am 29. Dezember 1998 und am 16. Februar 1999 erhoben worden.
87 Das Verfassungsgericht hat keinen Anlass gesehen, die zugrundeliegenden Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren gemäß § 31 VerfGGBbg bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in dem Normenkontrollverfahren 2 BvL 14/98, betreffend Vorschriften des Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit des Landes Sachsen-Anhalt, auszusetzen; die ebenfalls auf eine rückwirkende Heilung von Mängeln bei der Gründung von Zweckverbänden abzielen (§§ 7 Satz 2 2. HS, 8a Abs. 1 GKG-LSA).
88 Eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Vereinbarkeit von Landesrecht Sachsen-Anhalts mit den Grundgesetz wirkt sich auf die hier zu prüfende Vereinbarkeit von brandenburgischem Landesrecht mit der Landesverfassung nicht aus. Hiervon abgesehen ist der Prüfungsgegenstand zwar verwandt, aber nicht identisch. Während § 8a Abs. 1 GKG-LSA nur in allgemeiner und insoweit auslegungsbedürftiger Weise die Heilung von "Gründungsfehlern" anordnet, sieht das ZwVerbStabG eine nach den möglichen Gründungsmängeln differenzierende Regelung vor und knüpft die Heilung bestimmter Mängel ausdrücklich an das Auftreten der Gemeinde als Verbandsmitglied (§§ 2 Abs. 2 und 3, 4 Abs. 2, 7 Abs. 1 ZwVerbStabG). Auch angesichts dieser Unterschiede des Verfahrensgegenstandes erscheint hier eine Aussetzung nicht veranlasst.
89 Die Kommunalverfassungsbeschwerden bleiben im wesentlichen ohne Erfolg. Allerdings greifen die angegriffenen Vorschriften des ZwVerbStabG in die kommunale Selbstverwaltung ein; dieser Eingriff hält jedoch - hinsichtlich § 2 Abs. 2 Satz 1 ZwVerbStabG bei verfassungskonformer Auslegung, die dem Gericht Anlass zu einer förmlichen Maßgabe gibt - der verfassungsrechtlichen Überprüfung stand (dazu I.). Die angegriffenen Vorschriften bleiben auch im Einklang mit dem (relativen) Rückwirkungsverbot der Landesverfassung (dazu II.).
90 1. Art. 97 Abs. 1 und 2 LV sichert die Gemeinden in einem grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich sowie in der Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich ab (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 19. Mai 1994 - VfGBbg 9/93 -, LVerfGE 2, 93, 101; Urteil vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 -, LVerfGE 5, 79, 85; BVerfGE 79, 127,143). Das ZwVerbStabG greift in dieses Recht ein. Es stellt sich als Regelung der Art und Weise der Aufgabenerledigung dar, die in ihren Auswirkungen einem Aufgabenentzug nahekommt und des halb erhöhten verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen muss. Im einzelnen:
91 a. Die Wasserversorgung und Abwasserentsorgung ist gemäß §§ 59, 66 BbgWG eine pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe der Gemeinden. Dies wird durch das ZwVerbStabG nicht in Frage gestellt; die Wasserversorgung und Abwasserentsorgung bleibt in der Zuständigkeit der Gemeinden. Das Gesetz gibt den betroffenen Gemeinden jedoch vor, auf welche Art und Weise sie diese Aufgabe zu erledigen haben, nämlich mittels eines Zweckverbandes. Darin liegt ein Eingriff in die gemeindliche Organisationshoheit (in ihrer Ausprägung als Kooperationshoheit), derzufolge die Gemeinden selbst darüber entscheiden, ob sie eine bestimmte ihnen obliegende Aufgabe selbst oder gemeinsam mit anderen Gemeinden, etwa in der Form eines Zweckverbandes, erledigen (vgl. BVerfG, NVwZ 1987, 123 f.; Gern, Deutsches Kommunalrecht, 2. Aufl. 1997, Rdn. 174).
92 Der hier in Frage stehende Eingriff ist allerdings, wie das Verfassungsgericht nicht verkennt, einem Aufgabenentzug angenähert. Die betroffenen Gemeinden verlieren, so weit ihnen die Aufgabenerledigung durch einen von ihnen lediglich mitgetragenen Zweckverband vorgegeben wird, die eigene Wahrnehmungskompetenz für die Aufgabe. Als eines von mehreren Mitgliedern des Zweckverbandes verfügen sie nur noch über einen begrenzten Einfluss auf die Art und Weise der Erledigung der Aufgabe. Insoweit findet eine Kompetenzverlagerung statt (Gern, a.a.0., Rdn. 935; vgl. auch Millgramm, SächsVBl. 1998, 125, 129: "Aufgabenverlagerung auf der Horizontalen"). Sie ist in gewisser Weise mit der gesetzlich angeordneten Verlagerung einer Selbstverwaltungsaufgabe von den amtsangehörigen Gemeinden auf die Ämter vergleichbar, wie sie das erkennende Gericht in anderem Zusammenhang beschäftigt hat. Das Gericht hat sich hierzu auf den Standpunkt gestellt , dass eine Aufgabenverlagerung auf das Amt unbeschadet des den Gemeinden über den Amtsausschuss verbleibende Einflusses auf einen Entzug der Aufgabe hinauslaufe (Urteil vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 -, LVerfGE 5, 79, 89 f.). Ähnlich ist es hier. Dass eine im Rahmen eines Zweckverbandes wahrgenommene Aufgabe rechtlich eine solche der Gemeinde bleibt und im Falle des Ausscheidens aus dem Zweckverband auf sie zurückfällt, ändert nichts daran, dass die Gemeinde nicht mehr eigenständig über die Art und Weise der Aufgabenerledigung entscheiden kann. Die gesetzlich angeordnete Aufgabenerledigung durch einen Zweckverband stellt deshalb einen Eingriff in die Organisationshoheit dar, der, wenn auch rechtlich kein Aufgabenentzug im Sinne einer Hochzonung, wegen der damit verbundenen weitgehenden Kompetenzverlagerung in den

References: § 61
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 § 14
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 § 2
 § 14
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 § 2
 § 2
 § 10
 § 14
 § 14
 § 14
 § 14
 Art. 97
 § 14
 § 2
 § 13
 § 16
 Art. 1
 § 1
 § 2
 § 3
 § 4
 § 7
 Art. 97
 Art. 100
 § 51
 § 4
 § 9
 § 4
 Art. 100
 § 51
 Art. 100
 § 11
 § 9
 § 11
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 § 19
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 § 1
 § 5
 Art. 123
 § 61
 § 1
 § 1
 § 1
 Art. 28
 Art. 22
 § 2
 § 14
 § 1
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 § 3
 § 4
 § 7
 § 14
 § 14
 § 14
 § 14
 § 14
 Art. 100
 § 14
 § 31
 § 8
 § 2
 Art. 97