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Timestamp: 2018-11-18 02:11:38+00:00

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BVerwG 6 C 3.12, Urteil vom 10. Oktober 2012 | Bundesverwaltungsgericht
BVerwG 6 C 3.12, Urteil vom 10. Oktober 2012
BVerwG 6 C 3.12ECLI:DE:BVerwG:2012:101012U6C3.12.0
BVerwG, Urteil vom 10.10.2012 - 6 C 3.12 [ECLI:DE:BVerwG:2012:101012U6C3.12.0]
BVerwG 6 C 3.12
VG Köln - 07.12.2011 - AZ: VG 21 K 8195/09
1 Die Klägerin wendet sich gegen Regelungen der Bundesnetzagentur über die Vergabe von Frequenzen für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten. Sie betreibt Breitbandkabelnetze im gesamten Bundesgebiet mit Ausnahme von Baden-Württemberg, Hessen und Nordrhein- Westfalen, über die sie unter anderem Rundfunkangebote verbreitet.
6 Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 7. Dezember 2011 abgewiesen. Hinsichtlich der auf die Ergänzung der Allgemeinverfügung vom 12.Oktober 2009 gerichteten Verpflichtungsbegehren sei die Klage unzulässig, weil die Klägerin die ihren Klageanträgen entsprechenden Sachanträge nicht vorab im Verwaltungsverfahren gegenüber der Bundesnetzagentur gestellt habe. Ungeachtet dessen sei die Klage insoweit - ebenso wie hinsichtlich des Aufhebungsbegehrens - unbegründet, weil die mit der Allgemeinverfügung getroffenen Regelungen die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzten. Rechtlich relevante Nachteile, die sich gerade aus der in Ziffer I. der Allgemeinverfügung angeordneten Verbindung von Vergabeverfahren für sie ergäben, habe sie nicht aufgezeigt. Die in Ziffer II. getroffene Anordnung des Vergabeverfahrens berühre nur Rechte von Zuteilungspetenten für die in Rede stehenden Frequenzen. Auch im Übrigen werde die Klägerin durch die angegriffenen Teile der Allgemeinverfügung nicht in ihren Rechten verletzt. Durch die Regelungen des Vergabeverfahrens in Ziffer IV. der Allgemeinverfügung einschließlich der in Ziffer IV.4.2 und Anlage 2 festgelegten vorläufigen Frequenznutzungsbestimmungen für den Frequenzbereich 800 MHz werde sie ebenfalls nicht in ihren Rechten verletzt. Soweit sie eine Verletzung ihres Rechts auf störungsfreie Frequenznutzung bzw. grundrechtlich geschützte Rechtspositionen aus Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG rüge, sei sie in solchen Rechten jedenfalls nicht unmittelbar betroffen. Die von ihr befürchteten Störungen ihrer technischen Infrastruktur träten - wenn überhaupt - noch nicht mit der im Rahmen von § 61 Abs. 4 Nr. 4 TKG erfolgenden Festlegung der Frequenznutzungsbestimmungen, sondern erst mit der Zuteilung der Frequenzen im Sinne von § 55 TKG und mit ihrer Nutzung auf. Die mit der Allgemeinverfügung insoweit getroffenen Entscheidungen gingen der Zuteilung im Sinne von § 61 Abs. 1 Satz 1 TKG voran und beinhalteten damit noch keine Frequenznutzungsrechte. Die Frequenznutzungsbestimmungen hätten damit noch keine unmittelbare Wirkung für die späteren Frequenznutzungen, sondern dienten dazu, den Interessenten an einer Frequenznutzung eine Entscheidungsgrundlage für oder gegen die Teilnahme am Vergabeverfahren und eine Basis zur Abschätzung des wirtschaftlichen Werts der zu vergebenden Frequenzen zu verschaffen. Zwar habe ein erfolgreicher Teilnehmer am Vergabeverfahren einen Rechtsanspruch auf Zuteilung von Frequenzen zu den in der Allgemeinverfügung niedergelegten Nutzungsbedingungen. Einer Rechtsverletzung durch die in Ziffer IV.4.2. und in Anlage 2 der Allgemeinverfügung statuierten Nutzungsbestimmungen für den Frequenzbereich 800 MHz stehe aber entgegen, dass diese - im Gegensatz zu den Nutzungsbestimmungen für die Frequenzbereiche 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz - ausdrücklich nur vorläufig seien.
8 Die Klägerin werde ferner nicht in einem auch sie schützenden subjektiven Recht auf fehlerfreie Abwägung ihrer Belange in einem Planungsprozess verletzt. Die in der Allgemeinverfügung vom 12. Oktober 2009 enthaltenen Entscheidungen würden nicht in einem förmlichen Planfeststellungsverfahren getroffen; auch fehle den § 55 Abs. 9, § 61 Abs. 1 und 4 TKG der Charakter eines Fachplanungsgesetzes. Die Zuteilung der Frequenzen diene der Umsetzung der auf der Ebene der Frequenzbereichszuweisungsplanverordnung und des Frequenznutzungsplans festgelegten planerischen Vorgaben, ohne selbst der Planungsebene zuzugehören. Die Abwägung der sich aus Nutzungskonflikten der vorliegenden Art ergebenden Belange sei der Ebene der Frequenzplanung nach § 53 TKG und § 54 TKG zugewiesen. Die Klägerin könne sich in diesem Zusammenhang auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung zu Grunde liegenden planerischen Grundlagen sie in ihren Rechten verletzten. Für die Interferenzkonflikte zwischen Mobilfunknutzungen und kabelgebundenen Nutzungen seien auf der Ebene der Frequenzplanung keine näheren Festlegungen erforderlich gewesen. Da die in den Mobilfunknetzen zum Einsatz kommenden Funkanlagen und Telekommunikationsendeinrichtungen den Bestimmungen des Gesetzes über Funkanlagen und Telekommunikationsendeinrichtungen (FTEG) unterlägen und danach den in § 4 EMVG enthaltenen grundlegenden Anforderungen in Bezug auf die elektromagnetische Verträglichkeit genügen müssten, habe der nationale Gesetzgeber diese Konflikte in Übereinstimmung mit den Bestimmungen des Europäischen Gemeinschaftsrechts Lösungen zugeführt. Die von der Klägerin betriebene leitungsgebundene Frequenznutzung sei daher gegenüber von Funkfrequenznutzungen ausgehenden Störungen nicht schutzlos gestellt. Durch das so gefundene Ergebnis werde die Klägerin auch nicht in ihren Grundrechten, namentlich nicht in Rechten aus Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt.
9 Mit dem weiter gestellten Antrag auf Feststellung, dass der in Ziff. IV 4.2. Satz 4 der Allgemeinverfügung enthaltene Änderungsvorbehalt auch bei Störungen der Kommunikation in Kabelnetzen und bei Störungen der Kommunikation in Endgeräten durch Interferenzen durch die zugeteilten Frequenzen anwendbar ist, sei die Klage mangels eines zwischen der Klägerin und der Beklagten konkret bestehenden Rechtsverhältnisses und wegen des Vorrangs der Gestaltungs- oder Leistungsklage unzulässig.
10 Mit der - vom Verwaltungsgericht zugelassenen - Revision macht die Klägerin geltend: Die Allgemeinverfügung der Beklagten sowie die darin festgelegten Frequenznutzungsbestimmungen seien wegen eines Abwägungsmangels objektiv rechtswidrig und verletzten die Klägerin in ihrem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung ihrer schutzwürdigen Belange. Die Allgemeinverfügung habe planerischen Charakter und könne nicht isoliert nach den §§ 55, 61 TKG gewürdigt werden. Vielmehr sei sie die erste - und letzte - rechtlich prüfbare, außenwirksame Entscheidung der Frequenzplanung unterhalb der Ebene der Frequenzbereichszuweisungsplanverordnung, deren interne Planungsakte sie inkorporiere. Insoweit müsse die Allgemeinverfügung den Maßstäben des § 54 TKG gerecht werden und stehe der Beklagten eine originäre planerische Gestaltungsbefugnis zu, die nicht an das anders strukturierte Programm der §§ 55, 61 TKG gebunden sei. Da der nach § 54 Abs. 1 TKG zu erstellende Frequenznutzungsplan die nach § 54 Abs. 2 Satz 1 TKG erforderlichen Festlegungen für die Nutzung der verschiedenen Frequenzbereiche nur in rudimentärer Form enthalte, handele es sich bei den in Anlage 2 der Allgemeinverfügung enthaltenen Spezifizierungen der Sache nach um weitere Konkretisierungen im Normbereich der planerischen Gestaltungsermächtigung der Frequenznutzungsplanung. Das fachplanerische Abwägungsprogramm müsse auch die Belange der Frequenznutzung in und längs von Leitern erfassen. Aus dem gesetzlichen Planungsauftrag und der Übertragung planerischer Gestaltungsfreiheit folge, dass zu den bei fachplanerischen Entscheidungen in die Abwägung einzustellenden Belangen nicht nur solche gehörten, die in den einschlägigen planungsrechtlichen Vorschriften explizit genannt seien, sondern alle betroffenen privaten und öffentlichen Belange. Die Frequenznutzung in und längs von Leitern sei jedenfalls unter die Pflicht zur Berücksichtigung der Verträglichkeit von Frequenznutzung in den Übertragungsmedien aus § 54 Abs. 1 TKG zu subsumieren. Die Beklagte sei den planungsrechtlichen Anforderungen mit Erlass der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung nicht gerecht geworden, weil sie einen beachtlichen Belang - die Verträglichkeit der zukünftigen Frequenznutzungen im 800 MHz-Bereich mit den bestehenden Frequenznutzungen in und längs von Leitern - nicht in die Abwägung eingestellt habe. Jedenfalls aber habe sie diesen Belang falsch gewichtet, weil sie entgegen den ihr zur Verfügung stehenden Daten davon ausgegangen sei, dass die potentielle Störwahrscheinlichkeit auf absehbare Zeit relativ gering sein dürfte. Schließlich habe die Beklagte die Belange leitungsgebundener Frequenznutzung zu den Belangen der Frequenznutzungen im Rahmen eines Funkdienstes in ein falsches Verhältnis gesetzt, indem sie die potentiellen Nutzungskonflikte einseitig zu Gunsten der Letzteren entschieden habe.
11 Weil die Allgemeinverfügung die Belange leitungsgebundener Frequenznutzungen in den Frequenznutzungsbestimmungen zum 800-MHz-Bereich nicht berücksichtige, verstoße sie auch gegen § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 in Verbindung mit § 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 TKG. Auch leitungsgebundene Frequenznutzungen würden durch die Frequenzordnung geschützt. Sinn und Zweck der § 3 Nr. 9 Satz 2, § 53 Abs. 2 Satz 3 TKG sei die Privilegierung leitungsgebundener Frequenznutzungen. Soweit § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 TKG regele, dass die Durchführungsbestimmungen für das Vergabeverfahren Frequenznutzungsbestimmungen enthalten müssten, die gemäß § 61 Abs. 7 TKG auch Bestandteil der späteren Frequenzzuteilung würden, habe diese Vorgabe nur dann einen Sinn, wenn durch die so formulierten Frequenznutzungsbedingungen Rechtssicherheit für die Teilnehmer am Vergabeverfahren hergestellt werde. Dem Rechtsanspruch der Begünstigten eines Vergabeverfahrens entspreche die objektive Rechtspflicht, bereits auf dieser Ebene die Interessen potentiell von der späteren Frequenzzuteilung Betroffener zu berücksichtigen. Anderenfalls drohte dem erfolgreichen Bieter, dass ihm nach Vergabe die eigentliche Frequenzzuteilung mit dem Argument verwehrt werden würde, die von ihm geplante Nutzung sei aus ihm vorher nicht ersichtlichen Gründen mit bestehenden Frequenznutzungen unverträglich. Da die Beklagte unmissverständlich zum Ausdruck gebracht habe, dass von dem Vorbehalt in Ziffer IV.4.2 der Allgemeinverfügung kein Gebrauch gemacht werde, um die Belange leitungsgebundener Frequenznutzungen zu berücksichtigen, könnten die Bieter hierauf vertrauen. Diese Wirkung belaste die Klägerin unmittelbar.
12 Die Klägerin werde durch die Allgemeinverfügung in subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt. Sie könne sich sowohl auf § 54 Abs. 1 TKG i.V.m. dem Abwägungsgebot als auch auf § 61 Abs. 4 TKG Satz 2 Nr. 4 i.V.m. § 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 TKG berufen. Diese Vorschriften schützten einen abgrenzbaren Personenkreis. § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 TKG konstituiere einen Schutzanspruch bestehender Frequenznutzer im Rahmen von Vergabeverfahren auf Erlass von Frequenznutzungsbestimmungen, die die Verträglichkeit der Nutzung von im Verfahren nach § 61 TKG vergebenen Frequenzen mit ihren bestehenden Frequenznutzungen gewährleisten. Diesen Schutzanspruch habe die Beklagte dadurch verletzt, dass sie in den Frequenznutzungsbestimmungen nicht auf die Belange der Klägerin eingegangen sei mit der Folge, dass die Klägerin nun mit Vertrauensschutz ausgestatteten Frequenznutzern gegenüberstehe. Daneben werde die Klägerin durch die zu erwartenden Störungen der in ihrem Eigentum stehenden Netzabschlussgeräte in ihrem Eigentumsgrundrecht verletzt. Die Beklagte und das Verwaltungsgericht missachteten das in Art. 14 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG verankerte Prinzip der Belastungsgleichheit.
13 Die Klägerin beantragt, unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 7. Dezember 2011 - 21 K 8195/09 - 1. die Beklagte zu verpflichten, die Allgemeinverfügung vom 12. Oktober 2009 - BK 1a-09/002, ABl vom 21. Oktober 2009 S. 3626 ff. - a) für den Frequenzbereich 790 bis 862 MHz durch Nebenbestimmungen oder in anderer geeigneter Weise so zu ergänzen, dass unannehmbare Störungen von Frequenznutzungen in und längs der vorhandenen Breitbandkabelnetze der Klägerin, einschließlich angeschlossener Kabel-Modems, Set-Top-Boxen und entsprechender Geräte, ausgeschlossen sind, soweit die Netze eine Störfestigkeit von 106 dB (µV/m) aushäusig und 98 dB (µV/m) inhäusig aufweisen. b) hilfsweise zu 1 a: um einen Vorbehalt nachträglicher Auflagen oder eines Teilwiderrufs im nachfolgenden Sinne zu ergänzen: „Die Frequenznutzungsbestimmungen und Nutzungsbedingungen für den 800 MHz- Bereich werden nachträglich geändert oder widerrufen, soweit dies zur Verhinderung von unannehmbaren Störungen von Frequenznutzungen in und längs vorhandener Breitbandkabelnetze einschließlich angeschlossener Kabel-Modems, Set-Top-Boxen und entsprechender Geräte, erforderlich ist, soweit deren Störfestigkeit 106 dB (µV/m) aushäusig und 98 dB (µV/m) inhäusig entspricht.“ 2. hilfsweise zu 1: die Allgemeinverfügung vom 12. Oktober 2009 - BK 1a-09/002, ABl vom 21. Oktober 2009 S. 3626 ff - aufzuheben; 3. hilfsweise zu 1-2: festzustellen, dass der Änderungsvorbehalt in Ziff. IV 4.2. Satz 4 auch bei Störungen der Kommunikation in Kabelnetzen und bei Störungen der Kommunikation in Endgeräten der Klägerin durch Interferenzen durch die zugeteilten Frequenzen anwendbar ist; 4. äußerst hilfsweise: das Verfahren zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen.
16 Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Das angefochtene Urteil steht zwar insoweit nicht im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), als das Verwaltungsgericht die Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO zu Unrecht - hinsichtlich des hilfsweise gestellten Aufhebungsantrags ausdrücklich und im Übrigen konkludent - bejaht hat. Da die Klage damit nicht nur hinsichtlich der mit den Hauptanträgen verfolgten Verpflichtungsbegehren, sondern auch hinsichtlich des hilfsweise gestellten Aufhebungsantrags bereits unzulässig ist, erweist sich das Urteil aus diesem Grund zugleich jedoch als im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).
17 Die Klagebefugnis setzt voraus, dass der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung in eigenen Rechten verletzt zu sein, und dass nach seinem Vorbringen die Verletzung dieser Rechte möglich ist. Die Verletzung eigener Rechte muss hiernach auf der Grundlage des Klagevorbringens als möglich erscheinen. Diese Möglichkeit ist dann auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können (stRspr, vgl. Urteile vom 10. Oktober 2002 - BVerwG 6 C 8.01 - BVerwGE 117, 93 <95 f.> = Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 1 S. 3, vom 28. November 2007 - BVerwG 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 11 = Buchholz 442.066 § 132 TKG Nr. 1 und vom 26. Januar 2011 - BVerwG 6 C 2.10 - Buchholz 442.066 § 55 TKG Nr 3 jeweils m.w.N.). Hiervon ausgehend ist eine Verletzung von Rechten der Klägerin durch die angefochtenen Teilentscheidungen der Allgemeinverfügung der Bundesnetzagentur vom 12. Oktober 2009 ausgeschlossen. Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung entsteht vielmehr erst mit der späteren Frequenzzuteilung im Sinne des § 55 Abs. 1 Satz 1 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) vom 22. Juni 2004 (BGBl I S. 1190), das in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt der Präsidentenkammerentscheidung vom 12. Oktober 2009 zuletzt durch Gesetz vom 29. Juli 2009 (BGBl I S. 2413) geändert worden war.
18 1. Dass die mit der Teilentscheidung II der Allgemeinverfügung erfolgte Anordnung der Bundesnetzagentur, der Frequenzzuteilung ein Vergabeverfahren vorzuschalten, keine relevanten Rechtspositionen der Klägerin verletzen kann, folgt aus dem begrenzten Regelungsgehalt dieser Anordnung. Dieser ergibt sich aus den Tatbestandsvoraussetzungen der Rechtsgrundlage in § 55 Abs. 9 Satz 1 des Telekommunikationsgesetzes in der hier noch anwendbaren, bis zum Inkrafttreten des Gesetzes vom 3. Mai 2012 (BGBl. I S. 958) geltenden Fassung (TKG a.F.; vgl. nunmehr § 55 Abs. 10 Satz 1 TKG n.F.). Sind danach für Frequenzzuteilungen nicht in ausreichendem Umfang verfügbare Frequenzen vorhanden oder sind für bestimmte Frequenzen mehrere Anträge gestellt, kann die Bundesnetzagentur anordnen, dass der Zuteilung der Frequenzen ein Vergabeverfahren auf Grund der von der Bundesnetzagentur festzulegenden Bedingungen nach § 61 TKG voranzugehen hat. Als Konsequenz einer durch Frequenzbewirtschaftung zu bewältigenden Knappheitssituation (vgl. Urteil vom 23. März 2011 - BVerwG 6 C 6.10 - BVerwGE 139, 226 <23 >, Rn. 21) wandelt die Anordnung eines Vergabeverfahrens den Anspruch auf Einzelzuteilung von Frequenzen (§ 55 Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 TKG a.F.) in einen Anspruch auf chancengleiche Teilnahme am Vergabeverfahren um. Sie berührt daher die materielle Rechtsposition von Unternehmen, die einen noch nicht bestandskräftig abgelehnten Antrag auf Einzelzuteilung gestellt haben (vgl. Urteile vom 1. September 2009 - BVerwG 6 C 4.09 -, BVerwGE 134, 368 <372>, Rn. 17; vom 23. März 2011 - BVerwG 6 C 6.10 , BVerwGE 139, 226 <230>, Rn. 13; und vom 22. Juni 2011 - BVerwG 6 C 3.10 - Buchholz 442.066 § 55 TKG Nr. 6 Rn. 14). Auf die Rechte von Unternehmen, die sich nicht um die Zuteilung der zu vergebenden Frequenzen bewerben, sondern als Drittbetroffene wie die Klägerin lediglich Störungen durch die spätere Nutzung der zu vergebenden Frequenzen befürchten, kann sich die Anordnung des Vergabeverfahrens nicht auswirken.
20 In Bezug auf die Versteigerungsregeln (Teilentscheidung V) und des überwiegenden Teils der Vergabebedingungen (Teilentscheidung IV) ist ebenfalls schon im Ansatz nicht erkennbar, inwieweit hierdurch Rechte der Klägerin als durch die spätere Frequenznutzung möglicherweise betroffener Dritter berührt sein könnten. Dies betrifft insbesondere die Voraussetzungen für die Zulassung zum Versteigerungsverfahren (Nr. IV.1), die Bestimmung des sachlich und räumlich relevanten Marktes, für den die zu vergebenden Frequenzen verwendet werden dürfen (Nr. IV.2), die Grundausstattung an Frequenzen und Beschränkung der Bietrechte (Nr. IV.3), sowie schließlich auch den überwiegenden Teil der in Nr. IV.4 der Allgemeinverfügung enthaltenen Frequenznutzungsbestimmungen, d.h. die Befristung der Zuteilung (Nr. IV.4.3), die Konkretisierung der Versorgungs- und Netzausbauverpflichtung (Nr. IV.4.4 und IV.4.5), die Berichtspflicht (Nr. IV.4.6), die Möglichkeit, die Frequenzzuteilung unter bestimmten Voraussetzungen mit einer auflösenden Bedingung zu versehen (Nr. IV.4.7) sowie den Ausschluss der Verpflichtung zur diskriminierungsfreien Zugangsgewährung (Nr. IV.4.8). Die Bestimmung, dass der drahtlose Netzzugangs zum Angebot von Telekommunikationsdiensten Nutzungszweck der zur Vergabe stehenden Frequenzen in den Frequenzbereichen 790 bis 862 MHz sowie 1710 bis 1725 MHz und 1805 bis 1820 MHz und 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz ist (Nr. IV.4.1), kann schon deshalb keine Rechte der Klägerin verletzen, weil sie lediglich Hinweischarakter hat, am Regelungsgehalt der Allgemeinverfügung aber nicht teilnimmt. Insoweit gilt nichts anderes als in Bezug auf die Nennung des drahtlosen Netzzugangs zum Angebot von Telekommunikationsdiensten als Nutzungszweck in der Teilentscheidung II der Allgemeinverfügung (vgl. Urteil vom 22. Juni 2011 - BVerwG 6 C 3.10 - Buchholz 442.066 § 55 TKG Nr. 6 Rn. 39 f.).
35 Bei der gemäß § 61 Abs. 1 Satz 1 TKG a.F. vorzunehmenden Bestimmung der Durchführung des Vergabeverfahrens als Versteigerungsverfahren oder als Ausschreibungsverfahren steht der Bundesnetzagentur nach der Rechtsprechung des Senats kein Ermessen zu, denn nach § 61 Abs. 2 Satz 1 TKG 2004 ist grundsätzlich das Versteigerungsverfahren durchzuführen, falls dieses Verfahren nicht ausnahmsweise ungeeignet zur Erreichung der Regulierungsziele ist. Allerdings ist im Hinblick auf diese Bewertung - auf der Tatbestandsseite der Norm - ein Beurteilungsspielraum der Bundesnetzagentur anzuerkennen, der sich aus der Notwendigkeit rechtfertigt, zur Bestimmung der Geeignetheit bzw. Ungeeignetheit des Versteigerungsverfahrens in eine komplexe Abwägung der Regulierungsziele einzutreten, was die Gewichtung und den Ausgleich gegenläufiger öffentlicher und privater Belange einschließt (s. Urteile vom 22. Juni 2011 - BVerwG 6 C 5.10 - Buchholz 442.066 § 55 TKG Nr. 7 Rn. 12 und vom 23. März 2011 - BVerwG 6 C 6.10 - BVerwGE 139,226 Rn. 27 m.w.N.). Der Hinweis des Senats auf das Erfordernis einer „komplexen Abwägung“ der Regulierungsziele, die „die Gewichtung und den Ausgleich gegenläufiger öffentlicher und privater Belange einschließt“, ist indes nicht etwa so zu verstehen, dass bei der gemäß § 61 Abs. 1 Satz 1 TKG a.F. vorzunehmenden Bestimmung der Durchführung des Vergabeverfahrens alle durch die spätere Nutzung der zu vergebenden Frequenzen berührten öffentlichen und privaten Belange im Rahmen einer umfassenden Planungsentscheidung abzuwägen wären. Vielmehr sind in die Entscheidung lediglich solche Belange einzustellen, die sich auf die Frage der Geeignetheit des Versteigerungsverfahrens beziehen.
40 dd) Bindungswirkung gegenüber Drittbetroffenen erlangen die vor Durchführung eines Vergabeverfahrens bestimmten Frequenznutzungsbestimmungen ferner nicht aufgrund des in dem bereits erwähnten Urteil des Senats vom 1. September 2009 (a.a.O., Rn. 25) hervorgehobenen Umstands, dass das Telekommunikationsgesetz dem „Modell des gestuften Verfahrens“ folgt, in welchem das zu bewältigende Gesamtproblem phasenweise abgearbeitet und konkretisiert wird, wobei die jeweils vorangegangenen Stufen das „sachliche Fundament“ für die nachfolgenden Verfahrensschritte bilden.
41 In der genannten Entscheidung hatte der Senat die Frage zu klären, ob die nach § 55 Abs. 9, § 61 TKG a.F. zu treffenden Anordnungen der Bundesnetzagentur über die Durchführung eines Vergabeverfahrens, über die Auswahl des Versteigerungsverfahrens und über die Festlegung von Vergabebedingungen selbstständig anfechtbar sind oder es sich um bloße unselbstständige Verfahrenshandlungen im Sinne von § 44a Satz 1 VwGO handelt. Diese Frage hat der Senat aufgrund einer „Gesamtschau“ der besonderen Verfahrensvorschriften in §§ 132 TKG ff. (Urteil vom 1. September 2009 a.a.O. Rn. 23) und im Hinblick darauf, dass der Gesetzgeber diese (Zwischen-)Entscheidungen der Bundesnetzagentur zugleich qualitativ höherwertig ausgestaltet hat als die abschließende Sachentscheidung, die Frequenzzuteilung, die außerhalb des Beschlusskammerverfahrens erfolgt (Urteil vom 1. September 2009 a.a.O. S. 375 Rn. 24), im Sinne der ersten Alternative beantwortet. Als weiteres Argument für seine Bewertung hat der Senat angeführt, dass die genannten Beschlusskammerentscheidungen sich sämtlich nicht in einer reinen Förderung des Vergabeverfahrens erschöpfen, sondern in unterschiedlichem Ausmaß darüber hinausgehende materiell-rechtliche Wirkungen entfalten. Auch vor diesem Hintergrund folge das Gesetz insofern nicht dem Modell der Rechtsschutzkonzentration, wie es dem § 44a Satz 1 VwGO zugrunde liege, sondern dem Modell des gestuften Verfahrens, in welchem das zu bewältigende Gesamtproblem phasenweise abgearbeitet und konkretisiert wird, wobei die jeweils vorangegangenen Stufen das sachliche Fundament für die nachfolgenden Verfahrensschritte bilden (Urteil vom 1. September 2009 a.a.O. S. 376 Rn. 25). Zu den erwähnten materiell-rechtlichen Wirkungen hat der Senat an anderer Stelle der zitierten Entscheidung - im Zusammenhang mit der Klagebefugnis - ausgeführt, dass die in § 55 Abs. 9 Satz 1 TKG a.F. vorgesehene Vergabeanordnung ebenso wie die Entscheidung über die Art des Verfahrens (§ 61 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 TKG a.F.) und die Festlegung der Vergabebedingungen (§ 61 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2, Abs. 4 Satz 2 TKG a.F.) die materielle Rechtsposition der Zuteilungspetenten berühren (Urteil vom 1. September 2009 a.a.O. S. 373 Rn. 16 f., 19).
44 Zwar bestehen gegen den Frequenzbereichszuweisungsplan (§ 53 TKG a.F.) und den Frequenznutzungsplan (§ 54 TKG a.F.) keine oder nur sehr eingeschränkte Rechtsschutzmöglichkeiten. Der als Rechtsverordnung der Bundesregierung erlassene Frequenzbereichszuweisungsplan wird als Bundesrecht nicht vom Anwendungsbereich der Normenkontrolle nach § 47 VwGO erfasst und kann daher allenfalls mit der Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG) unmittelbar angegriffen werden. Auch gegen den Frequenznutzungsplan besteht kein unmittelbarer Rechtsschutz. Nach wohl überwiegender Ansicht handelt es sich um eine Verwaltungsvorschrift (vgl. Kroke, in: Wilms/Masing/Jochum, TKG, Stand März 2007, § 54 Rn. 8, Jenny, in Heun, Handbuch Telekommunikationsrecht, 2. Aufl. 2007, Teil 2 D., Rn. 55; Korehnke, in: BeckTKG, § 54 Rn. 2, 3, 33; vgl. auch die Begründungen der Frequenznutzungsplanaufstellungsverordnung - BRDrucks 118/01 S. 5 - sowie des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zur Neufassung des § 54 TKG - BTDrucks 17/5707 S. 72 -). Selbst wenn es sich bei dem Frequenznutzungsplan nicht um eine Verwaltungsvorschrift, sondern um eine quasi-dingliche Allgemeinverfügung (vgl. Ladeur, CR 2002, 181, 189) oder um eine Rechtsform eigener Art (vgl. Hahn/Hartl, in: Scheurle/Mayen, TKG, 2. Aufl. 2008, § 54 Rn. 11 ff.) handeln sollte, hätte die eingeschränkte Bindungswirkung nicht zur Folge, dass der Frequenznutzungsplan unmittelbar angefochten werden könnte (vgl. Hahn/Hartl, a.a.O., Rn. 15, unter Hinweis auf BRDrucks 118/01 S. 10 zu § 6).
47 3. Aus revisionsgerichtlicher Sicht ist ferner die Annahme des Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden, dass die Klage mit dem weiter hilfsweise gestellten Feststellungsantrag unzulässig sei. Die Unzulässigkeit der begehrten Feststellung, dass der Änderungsvorbehalt in Ziff. IV 4.2. Satz 4 (gemeint sein dürfte Nr. IV 4.2 Satz 5; Nr. IV 4.2 Satz 4 regelt lediglich, dass die Bundesnetzagentur vorab über Abweichungen von den vorläufigen Frequenznutzungsbestimmungen durch Vereinbarungen der Frequenzzuteilungsinhaber zu informieren ist) auch bei Störungen der Kommunikation in Kabelnetzen und bei Störungen der Kommunikation in Endgeräten der Klägerin durch Interferenzen durch die zugeteilten Frequenzen anwendbar ist, ergibt sich aus der fehlenden Konkretheit des festzustellenden Rechtsverhältnisses sowie daraus, dass die Klägerin ihre Rechte im Fall des Eintritts von Störungen durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Der Senat folgt insoweit den Erwägungen der Vorinstanz, auf die die Revisionsbegründung nicht eingeht.
48 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

References: Art. 14
 Art. 12
 Art. 5
 § 61
 § 55
 § 61
 § 55
 § 61
 § 53
 § 54
 § 4
 Art. 12
 Art. 14
 Art. 5
 § 54
 § 54
 § 54
 § 54
 § 61
 § 55
 § 3
 § 53
 § 61
 § 61
 § 54
 § 61
 § 55
 § 61
 § 61
 Art. 14
 Art. 3
 § 42
 § 30
 § 132
 § 55
 § 55
 § 55
 § 55
 § 61
 § 55
 § 55
 § 61
 § 61
 § 55
 § 61
 § 55
 § 61
 § 44
 § 44
 § 55
 § 47
 § 54
 § 54
 § 54
 § 54
 § 6
 § 154