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Timestamp: 2016-10-25 19:22:12+00:00

Document:
1C_440/2010 (08.03.2011)
1C_440/2010
Erbengemeinschaft X.________, bestehend aus:
Beschwerdef�hrerinnen, vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Laki,
Sunrise Communications AG, Beschwerdegegnerin, handelnd durch Alcatel-Lucent Schweiz AG, und diese vertreten durch Rechtsanwalt Lorenzo Marazzotta,
Bausektion des Stadtrates Z�rich,
c/o Amt f�r Baubewilligungen, Lindenhofstrasse 19, Postfach, 8021 Z�rich.
Baubewilligung (Mobilfunk-Antennenanlage),
Beschwerde gegen den Entscheid vom 11. August 2010 des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich,
Am 16. Juni 2004 bewilligte die Bausektion des Stadtrates Z�rich der TDC Switzerland AG (heute: Sunrise Communications AG; im Folgenden: Sunrise) die Erstellung einer Mobilfunk-Basisstation f�r GSM und UMTS auf dem Geb�ude Eidmattstrasse 16 in Z�rich-Hirslanden (Kat.-Nr. HI4440). Ein von der Erbengemeinschaft X.________, bestehend aus Y.________ und Z.________, dagegen erhobener Rekurs wurde von der Baurekurskommission I des Kantons Z�rich abgewiesen. Die Beschwerde, welche Y.________ und Z.________ daraufhin einlegten, wies das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich am 31. Januar 2007 ebenfalls ab.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts erhoben Y.________ und Z.________ Beschwerde an das Bundesgericht. Dieses hiess die Beschwerde gut, hob den angefochtenen Entscheid auf und wies die Sache zur neuen Beurteilung an das Verwaltungsgericht zur�ck (Urteil 1C_40/2007 vom 6. November 2007, in: URP 2008 S. 354). Mit Entscheid vom 18. Juni 2008 hiess das Verwaltungsgericht daraufhin die Beschwerde teilweise gut, hob den Entscheid der Baurekurskommission vom 28. Oktober 2005 sowie die Baubewilligung auf und wies die Sache zur neuen Beurteilung an die Bausektion des Stadtrates Z�rich zur�ck. Die Kosten auferlegte es den Beschwerdef�hrerinnen zu je einem Viertel und der privaten Beschwerdegegnerin zur H�lfte. Auf eine dagegen erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht nicht ein (Urteil 1C_374/2008 vom 7. Januar 2009).
Am 3. Juni 2009 erteilte die Bausektion des Stadtrates Z�rich der Sunrise die Baubewilligung erneut, worauf Y.________ und Z.________ wiederum Rekurs einlegten. Die Baurekurskommission wies das Rechtsmittel mit Entscheid vom 19. Januar 2010 ab. Die von Y.________ und Z.________ gegen den Entscheid der Baurekurskommission erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 11. August 2010 ebenfalls ab.
Mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 27. September 2010 beantragen Y.________ und Z.________ im Wesentlichen die Aufhebung des Entscheids des Verwaltungsgerichts vom 11. August 2010.
Das Verwaltungsgericht und die Bausektion des Stadtrates Z�rich beantragen in ihrer jeweiligen Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerin schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das ebenfalls zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt f�r Umwelt (BAFU) h�lt fest, die bundesrechtlichen Vorschriften �ber den Schutz vor nichtionisierender Strahlung seien im angefochtenen Entscheid korrekt angewendet worden. In ihrer Stellungnahme dazu halten die Beschwerdef�hrerinnen im Wesentlichen an ihren Antr�gen und Rechtsauffassungen fest.
Mit Pr�sidialverf�gung vom 28. Oktober 2010 hat das Bundesgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid �ber die Baubewilligung f�r eine Mobilfunkanlage, welcher der Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterliegt (Art. 82 ff. BGG). Die Beschwerdef�hrerinnen sind unbestrittenermassen Eigent�merinnen einer Parzelle, die innerhalb des Perimeters liegt, in dem die Strahlung noch 10 % des Anlagegrenzwerts betr�gt. Sie sind deshalb gem�ss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung grunds�tzlich zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG; BGE 128 II 168 E. 2 S. 169 ff. mit Hinweisen). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2.1 Die Beschwerdef�hrerinnen machen geltend, die Richter Andreas Keiser und Robert Wolf h�tten bereits am Entscheid vom 28. Juni 2008 mitgewirkt. In diesem Entscheid sei bereits ausf�hrlich zur Frage der Erforderlichkeit einer neuen Ausschreibung Stellung genommen worden. Die Vorinstanz sei damit vorbefasst gewesen und habe gegen � 95 des Gerichtsverfassungsgesetzes des Kantons Z�rich vom 13. Juni 1976 (GVG; LS 211.1), Art. 30 BV und Art. 6 EMRK verstossen.
2.2 Wer einen Ablehnungsgrund nicht unverz�glich nach dessen Kenntnisnahme geltend macht, verwirkt den Anspruch auf seine sp�tere Anrufung (BGE 136 I 207 E. 3.4 S. 211 mit Hinweisen). Andreas Keiser ist Abteilungspr�sident der f�r die vorliegende Angelegenheit zust�ndigen 1. Abteilung des Verwaltungsgerichts und wirkte als vorsitzender Richter am Entscheid vom 18. Juni 2008 mit. Nachdem er auch im zum angefochtenen Entscheid f�hrenden Verfahren die Instruktion geleitet und in diesem Rahmen mehrere prozessleitende Verf�gungen erlassen hatte (n�mlich am 23. Februar, 22. April und 1. Juni 2010), h�tte es den anwaltlich vertretenen Beschwerdef�hrerinnen klar sein m�ssen, dass er m�glicherweise �ber ihre Beschwerde entscheiden w�rde (vgl. BGE 117 Ia 322 E. 1c S. 323 mit Hinweisen; Urteil 2C_239/2010 vom 30. Juni 2010 E. 2.2). Indem sie davon absahen, den behaupteten Ablehnungsgrund unverz�glich geltend zu machen und damit bis zur Beschwerdeerhebung ans Bundesgericht zuwarteten, handelten sie gegen Treu und Glauben (BGE 135 III 334 E. 2.2 S. 336 mit Hinweisen). Den Anspruch auf Ablehnung haben die Beschwerdef�hrerinnen auch in Bezug auf Robert Wolf verwirkt, zumal sie diesen aus dem gleichen Grund ablehnen wollen wie Andreas Keiser.
3.1 Die Beschwerdef�hrerinnen sind der Ansicht, das Baugesuch h�tte erneut publiziert werden m�ssen, nachdem das Bundesgericht im Urteil 1C_40/2007 vom 6. November 2007 entschieden hatte, die geplante Mobilfunkantenne von Sunrise und jene, welche die Orange Communications SA (im Folgenden: Orange) zwischenzeitlich in der N�he errichtet habe, seien als eine einzige Mobilfunkanlage im Sinne von Ziff. 62 Anhang 1 der Verordnung vom 23. Dezember 1999 �ber den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) zu qualifizieren. Dieser Verfahrensfehler sei derart gravierend, dass er zur Nichtigkeit der Baubewilligung f�hre. Die Beschwerdef�hrerinnen h�tten ein Interesse daran, diesen Mangel geltend zu machen. Auch sei zu ber�cksichtigen, dass sich ihnen bei einer erneuten Publikation des Baugesuchs allenfalls weitere Beschwerdef�hrer h�tten anschliessen k�nnen. Im Ergebnis beruhe der angefochtene Entscheid deshalb auf einer willk�rlichen Anwendung von � 314 des Gesetzes vom 7. September 1975 des Kantons Z�rich �ber die Raumplanung und das �ffentliche Baurecht (Planungs- und Baugesetz; LS 700.1; im Folgenden: PBG) und verletze zudem Art. 22 RPG (SR 700), Art. 11 USG (SR 814.01) sowie Art. 4 NISV und Ziff. 62 Abs. 2 und 5 Anh. 1 NISV.
3.2 Die Vorinstanz f�hrte aus, die �ffentliche Auflage im Sinne von � 314 PBG bezwecke den Schutz des rechtlichen Geh�rs. Dritte m�ssten in die Lage versetzt werden, sich in Kenntnis aller wesentlichen Sachumst�nde gegen das Bauvorhaben wehren zu k�nnen. Diese wesentlichen Sachumst�nde seien den Betroffenen jedoch auch bei den erfolgten separaten Ausschreibungen bekannt gewesen. Der Umstand, dass die Bewilligungsbeh�rde die beiden Anlagen hinsichtlich der Einhaltung der Strahlungsgrenzwerte gemeinsam habe beurteilen m�ssen, habe keine �nderung des Streitgegenstands oder des massgeblichen Sachverhalts bewirkt. Daran d�rfte auch die Erh�hung der UMTS-Strahlung der Antenne A05/BU 170� um 200 WERP bei gleichzeitiger Reduktion der GSM-Strahlung der Antenne A02 170� um 1'000 WERP nichts �ndern. Angesichts der sich nur unwesentlich unterscheidenden Abstrahlungsmuster der GSM- und UMTS-Antenne handle es sich dabei um eine �nderung von derart untergeordneter Bedeutung, dass durch die Unterlassung der Ausschreibung dieser �nderung keine objektiven Interessen weiterer einspracheberechtigter Personen tangiert worden seien. Die Frage k�nne aber letztlich offen bleiben, da den Beschwerdef�hrerinnen durch die Unterlassung der Publikation kein Nachteil erwachsen sei. Sie seien daher nicht zur R�ge dieses m�glichen Verfahrensfehlers legitimiert.
3.3 Aus Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG und Art. 111 BGG folgt, dass die kantonalen Beh�rden die Rechtsmittelbefugnis nicht enger fassen d�rfen, als dies f�r die Beschwerde an das Bundesgericht vorgesehen ist. Massgeblich ist deshalb die Beschwerdeberechtigung gem�ss Art. 89 Abs. 1 BGG. Sind die Voraussetzungen dieser Bestimmung gegeben, wovon implizit auch die Vorinstanz ausgeht, so k�nnen die Beschwerdef�hrerinnen die �berpr�fung eines Bauvorhabens im Lichte all jener Rechtss�tze verlangen, die sich rechtlich oder tats�chlich in dem Sinne auf ihre Stellung auswirken, dass ihnen im Falle des Obsiegens ein praktischer Nutzen entsteht. Nicht zul�ssig ist hingegen das Vorbringen von Beschwerdegr�nden, mit denen einzig ein allgemeines �ffentliches Interesse an der richtigen Anwendung des Rechts verfolgt wird, ohne dass der Beschwerdef�hrer damit einen eigenen praktischen Nutzen verfolgt (BGE 133 II 249 E. 1.3.2 S. 253; zur Publikation vorgesehenes Urteil 1C_296/2010 vom 25. Januar 2011 E. 2.2.3).
3.4 Die Publikation eines Baugesuchs richtet sich prim�r nach kantonalem Recht, vorliegend nach � 314 PBG. Die Vorinstanz f�hrt richtigerweise aus, die �ffentliche Auflage im Sinne dieser Bestimmung diene dem Schutz des rechtlichen Geh�rs (Art. 29 Abs. 2 BV). Nun hatten die Beschwerdef�hrerinnen Kenntnis von der am 3. Juni 2009 erteilten Baubewilligung und ergriffen Rechtsmittel dagegen. Sie machen denn auch nicht geltend, sie h�tten keine M�glichkeit gehabt, sich durch Einsicht in die Auflageakten �ber das Bauvorhaben zu informieren und rechtzeitig Einsprache zu erheben. Insofern ist ihnen kein Nachteil erwachsen und wurde ihr rechtliches Geh�r nicht verletzt. Damit ist nicht ersichtlich, welchen praktischen Nutzen sie aus einer erneuten Bekanntmachung ziehen k�nnten. Auf ein allf�lliges Interesse Dritter k�nnen sie sich nicht berufen (Urteil 1C_478/2008 vom 28. August 2009 E. 2.4 mit Hinweisen). Indem die Vorinstanz die Legitimation der Beschwerdef�hrerinnen zur Frage der Bekanntmachung verneinte, hat sie kein Bundesrecht verletzt.
3.5 Den Beschwerdef�hrerinnen kann auch insofern nicht gefolgt werden, als sie die Nichtigkeit der Baubewilligung geltend machen. Das BAFU legte in seiner Vernehmlassung dar, der Kreis der Legitimierten habe sich nicht ver�ndert und der massgebende Anlagegrenzwert werde eingehalten. In Bezug auf die Erh�hung der Sendeleistung einer der Sunrise-Antennen treffe zu, dass f�r diese Antenne zwar die Sendeleistung f�r UMTS2100 um 200 WERP erh�ht, gleichzeitig aber diejenige f�r GSM1800 um 1000 WERP verringert werde. Es erscheine vertretbar, vorliegend die Sendeleistungen f�r GSM1800 und UMTS2100 als �quivalent zu betrachten, da beide �ber dieselbe Antenne in die gleiche Richtung abgestrahlt worden w�ren und f�r beide Frequenzb�nder derselbe Anlagegrenzwert gelte. Netto verringere sich deshalb auch bei dieser Antenne die Sendeleistung.
Insgesamt kann nach diesen Ausf�hrungen die Ver�nderung der Immissionswerte nicht als erheblich bezeichnet werden. Die Nichtigkeit der Baubewilligung zufolge eines gravierenden Mangels f�llt deshalb von vornherein ausser Betracht.
4.1 Die Beschwerdef�hrerinnen fordern, dass die beiden Mobilfunkantennen von Orange und Sunrise in einem einzigen Qualit�tsicherungssystem (QS-System) zusammenzuf�hren seien.
4.2 Das BAFU f�hrt hierzu aus, dass die Forderung der Beschwerdef�hrerinnen dem Grundkonzept der Sicherstellung eines bewilligungs- und NISV-konformen Betriebs mittels eines QS-Systems widerspreche. Jede Betreiberin sei zur wirksamen Kontrolle des Betriebs aller Basisstationen ihres Netzes verpflichtet. Dadurch, dass alle Betreiberinnen funktionierende QS-Systeme haben m�ssten, sei gew�hrleistet, dass alle Mobilfunkbasisstationen schweizweit bewilligungs- und NISV-konform betrieben w�rden. F�r Anlagen im Sinne der NISV, welche aus mehreren Basisstationen bestehen, m�ssten die betroffenen Betreiber deshalb nicht ein gemeinsames QS-System einrichten. Es gen�ge, dass sie sich auf ein gemeinsames Standortdatenblatt einigten, in welchem die zul�ssigen Betriebsparameter f�r jede Antenne festgehalten sind. Jeder Betreiber sei aufgrund der Bewilligung an die Einhaltung dieser Parameter gebunden. Indem Orange und Sunrise mittels ihrer QS-Systeme daf�r sorgten, dass ihre jeweiligen Antennen bewilligungs- und NISV-konform betrieben w�rden, sei dies auch in Bezug auf die gesamte Anlage sichergestellt.
4.3 Die Qualit�tssicherungssysteme dienen der Kontrolle, dass die bewilligten Parameter (�quivalente Strahlungsleistung ERP, Senderichtung) der Mobilfunkantennen im Betrieb eingehalten und die Grenzwerte der NISV nicht �berschritten werden. Diese Kontrolle ist in Art. 12 NISV vorgesehen. Die Verordnung schreibt jedoch nicht vor, auf welche Weise sie zu erfolgen hat. Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung wiederholt festgehalten, dass die QS-Systeme von Orange und Sunrise aus umweltschutzrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden seien (vgl. Urteil 1C_492/2009 vom 20. Juli 2010 E. 4.2 mit Hinweis). Wie das BAFU �berzeugend dargelegt hat, erf�llen separate QS-Systeme auch dann ihren Zweck, wenn Mobilfunkantennen verschiedener Betreiber in einem engen r�umlichen Zusammenhang stehen und deshalb als eine Anlage gelten (Ziff. 62 Anh. 1 NISV). Die R�ge der Beschwerdef�hrerinnen ist deshalb unbegr�ndet.
5.1 Die Beschwerdef�hrerinnen r�gen schliesslich, die Kostenverlegung im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 18. Juni 2008 sei willk�rlich. Es stimme nicht, dass sie in ihrer Beschwerde vom 5. Dezember 2005 haupts�chlich die Verweigerung der Baubewilligung beantragt h�tten. Vielmehr habe ihr Antrag gelautet, der Entscheid der Baurekurskommission und der Beschluss der Bausektion seien aufzuheben und die Sache sei zur vollst�ndigen Feststellung des Sachverhalts an die Bausektion zur�ckzuweisen. Genau so habe aber das Verwaltungsgericht am 18. Juni 2008 entschieden, nachdem sein fr�herer Entscheid in der Sache vom Bundesgericht aufgehoben worden war. Die Beschwerdef�hrerinnen weisen zudem auf die Pflicht des Verwaltungsgerichts hin, seinen Entscheid in Bezug auf die Kostenverlegung hinreichend zu begr�nden.
5.2 Die Beschwerdef�hrerinnen hatten die Kostenverlegung im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 18. Juni 2008 bereits fr�her mit Beschwerde ans Bundesgericht kritisiert. Im Urteil 1C_374/2008 vom 7. Januar 2009 verneinte das Bundesgericht die Sachurteilsvoraussetzungen gem�ss Art. 93 Abs. 1 BGG und trat auf die Beschwerde nicht ein. Gem�ss Art. 93 Abs. 3 BGG k�nnen die Beschwerdef�hrerinnen diese R�ge deshalb im vorliegenden Verfahren geltend machen, zumal die Vorinstanz in ihrem Entscheid vom 11. August 2010 nicht auf den damaligen Kostenentscheid zur�ckgekommen ist.
5.3 Aus dem Anspruch auf rechtliches Geh�r nach Art. 29 Abs. 2 BV folgt die Verpflichtung der Beh�rde, ihren Entscheid zu begr�nden. Dabei kann sie sich auf die f�r den Entscheid wesentlichen Punkte beschr�nken. Die Begr�ndung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene �ber die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die h�here Instanz weiterziehen kann (BGE 136 I 229 E. 5.2 S. 236 mit Hinweisen).
Diesen Anforderungen wird der Entscheid vom 18. Juni 2008 gerecht, indem in Erw�gung 5 ausgef�hrt wird, die Beschwerdef�hrerinnen h�tten in der Hauptsache die Verweigerung der Baubewilligung beantragt und w�rden deshalb (nur) teilweise obsiegen. Ob die auf diese Begr�ndung abgest�tzte Kostenverlegung willk�rlich ist, wie dies die Beschwerdef�hrerinnen behaupten, ist eine materielle Frage und nicht eine solche des rechtlichen Geh�rs.
5.4 Nach der st�ndigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willk�r in der Rechtsanwendung dann vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tats�chlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderl�uft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begr�ndung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere L�sung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, gen�gt nicht (BGE 136 I 316 E. 2.2.2 S. 318 f. mit Hinweisen).
Das Verwaltungsgericht stellte in Bezug auf den Kostenentscheid nicht nur auf das Hauptbegehren der Beschwerdef�hrerinnen, sondern auch auf die Eventualbegehren bzw. das materiell Gewollte ab. Wenn prim�r eine R�ckweisung und eventualiter die Verweigerung der Baubewilligung beantragt wird, so ist es nicht willk�rlich, trotz formell vollst�ndigem Obsiegen unter Kostengesichtspunkten lediglich von einem h�lftigen Obsiegen auszugehen, zumal die Angelegenheit in der Hauptsache nach wie vor unentschieden ist (vgl. Beschluss 5C.258/2004 vom 28. Februar 2005 E. 3 mit Hinweisen, in: FamPra.ch 2005 S. 607; MICHAEL BEUSCH/ANDR� MOSER/LORENZ KNEUB�HLER, Ausgew�hlte prozessrechtliche Fragen im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht, ZBl 109/2008 S. 34; THOMAS GEISER, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 13 zu Art. 66 BGG; HANSJ�RG SEILER, in: Bundesgerichtsgesetz (BGG), 2007, N. 22 zu Art. 66 BGG). Die R�ge erweist sich somit als unbegr�ndet.
Die Beschwerde ist abzuweisen. Diesem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdef�hrerinnen aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Sie haben der obsiegenden, anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin eine dem Aufwand entsprechende Parteientsch�digung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdef�hrerinnen auferlegt.
Die Beschwerdef�hrerinnen haben die Beschwerdegegnerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'500.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Bausektion des Stadtrates Z�rich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 1. Abteilung, 1. Kammer, und dem Bundesamt f�r Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Fonjallaz Dold

References: BGE 
 Art. 30
 Art. 6
 BGE 
 Art. 22
 Art. 11
 Art. 4
 Art. 33
 Art. 111
 Art. 89
 Art. 12
 Art. 93
 Art. 93
 Art. 29
 Art. 66
 Art. 66