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Timestamp: 2019-04-19 02:50:12+00:00

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Acuerdo y Sentencia 29/2019 Corte Suprema de Justicia
ACUERDO Y SENTENCIA C.S.J. Nº 29/19
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “AMASZONAS DEL PARAGUAY S.A. LINEAS AEREAS C/ ART. 1° DE LA LEY N° 5221/14 QUE MODIFICA EL ART. 93" DE LA LEY N° 1860/02 QUE ESTABLECE EL CODIGO AERONAUTICO DE LA REPUBLICA DEL PARAGUAY”. AÑO: 2016-N° 1300”.
En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los once días del mes de febrero del año dos mil diecinueve estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores MIRYAM PEÑA CANDIA, ANTONIO FRETES y GLADYS BAREIRO DE MÓDICA, ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente caratulado: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “AMASZONAS DEL PARAGUAY S.A. LINEAS AEREAS C/ ART. 1“ DE LA LEY N° 5221/14 QUE MODIFICA EL ART. 93° DE LA LEY N° 1860/02 QUE ESTABLECE EL CODIGO AERONAUTICO DE LA REPUBLICA DEL PARAGUAY”, a fin de resolver la acción de inconstitucionalidad promovida por el Abog. José María Cardozo Saguier, en representación de Amaszonas del Paraguay S.A. Líneas Aéreas.
A la cuestión planteada el Doctor FRETES dijo: Se presenta el Abog. José María Cardozo Saguier, en representación de AMASZONAS DEL PARAGUAY S.A. LINEAS AEREAS a promover una Acción de Acción de Inconstitucionalidad contra el Art. 1° de la Ley N° 5221/14 “Que Modifica el Art. 93 de la Ley N° 1.860/02 "Que establece el Código Aeronáutico de la República del Paraguay”, argumentando la violación de Derechos y Garantías consagrados en la Constitución Nacional.
Manifiesta el Accionante que el Art. 1° de la Ley N° 5221/14 que se impugna por inconstitucional, viola los derechos y garantías consagrados en la Constitución Nacional en sus Arts. 107 (libertad de concurrencia); Art. 176 (política económica y promoción del desarrollo); Art. 86 (derecho al trabajo); Art. 87 (pleno empleo) y demás concordantes.
La norma impugnada de inconstitucional, expresa cuanto sigue: “Art. 1°.-Modificase el Art. 93 de la Ley N° 1.860/02 Que Establece el Código Aeronáutico del Paraguay”, que queda redactado como sigue: Art. 93. “Las personas que realicen junciones aeronáuticas remuneradas indicadas en los Anexos del Convenio de Chicago, a bordo de aeronaves con matrícula paraguaya o a bordo de aeronaves con matrícula extranjera arrendadas por operadores o explotadores nacionales, así como los que desempeñan funciones en la superficie, deberán ser de nacionalidad paraguaya y poseer licencias o habilitaciones expedidas o convalidadas per la Autoridad Aeronáutica Civil.- Por razones técnicas, la Autoridad Aeronáutica Civil podrá autorizar un porcentaje de personal extranjero per un plazo que no excederá de un año a contar de la fecha de dicha autorización estableciéndose un porcentaje gradual de reemplazo del personal extranjero por personal paraguayo, que se realizará de la siguiente forma: a tos ciento ochenta días 50% (cincuenta por ciento); a los trescientos sesenta y cinco días el 100% (cien por ciento). Una vez vencido el plazo de un año, excepcionalmente podrá ser admitida la continuidad de los extranjeros como instructores de vuelo, en forma provisoria, por un periodo que no podrá exceder los cientos ochenta días".
Sigue señalando el Accionante: "Que no existe actualmente la suficiente cantidad de personal paraguayo con la capacitación y horas de vuelos requeridas para cubrir los cargos de piloto al mando (PIC) y en menor medida de Copiloto” (SIC). Que quede en claro ab-initio que la objeción formulada, no se refiere a la nacionalidad como factor determinante de la capacidad del profesional. Lo que Amaszonas del Paraguay pretende es, entonces seguir dando trabajo a la mayor cantidad posible de paraguayos, acorde con la expansión que la Empresa planea tener en el mercado y contratar a pilotos extranjeros, solo mientras no exista oferta de personal paraguayo con la capacitación, horas de vuelos y aptitudes psicofísicas que requieren para tal puesto. La capacidad e idoneidad están determinadas por muchos factores algunos ‘'objetivos" como el número de horas de vuelo a bordo de una aeronave lo cual lo llamaríamos "experiencia", y otros “subjetivos”, como las aptitudes físicas e intelectuales para desarrollar una tarea tan delicada como la operación de una aeronave de transporte de pasajeros, de vidas humanas.
La formación de los Pilotos toma un tiempo, que se traduce en tres números; 700, 930 y 3.500- 700 (setecientas) horas: es el promedio de horas anuales de vuelo que realiza un piloto da aeronave comercial.
Se establece por normas aplicables, que son 930 (novecientos treinta) horas como la cantidad máxima de horas de vuelo que puede acumular en un año cualquier miembro de la tripulación, según las normativas de la Dirección Nacional de Aeronáutica Civil. Por otro lado está establecido en las normativas citadas que son 3.500 (tres mil quinientas) horas la cantidad mínima de horas de vuelo que las normas de AMASZONAS PARAGUAY S.A. establecen como requisito para acceder al puesto de Piloto al Mando (o comandante) de sus aeronaves de pasajeros, de las que por lo menos 2.000- (dos mil ) horas deben ser al mando de una aeronave comercial Jet o Turbo Hélice de 50 pasajeros o más.
La conclusión que surge de la comparación de estos números es inexorable: la formación de nuevos Pilotos, para que puedan cumplir con los requisitos "objetivos" requeridos por la aerolínea, toma alrededor de 5 (cinco) años, por lo que la sustitución de extranjeros por connacionales debe ser progresiva a lo largo de por lo menos, dicho periodo de tiempo, por lo que resulta imposible alcanzar la cantidad de horas requeridas para desempeñarse como piloto al mando de una aeronave en el plazo de 1 (un) año como exige la norma impugnada.
La DINAC exige además otros requisitos, como la Licencia para Pilotos y sus Habilitaciones, entre los cuales se puede citar, conocimiento de idiomas, prueba de pericias en vuelo, examen de conocimientos aeronáuticos (derecho aeronáutico, meteorología, planificación de vuelo, navegación, principios operacionales, radiotelefonía etc.
Examinado estos autos se observa que el agravio del Accionante radica concretamente en el muy breve plazo para reemplazar al personal extranjero en tanto se procede a la formación de los connacionales. Como bien se explicado, para la formación de los pilotos toma un tiempo necesario que se traduce en la reducción del riesgo de vida de terceros considerando la naturaleza de la actividad aeronáutica. En efecto, es necesario cumplir con los requerimientos de 700 horas de promedio anual para considerar apto a un un piloto de aeronave comercial; 930 de horas vuelo como la cantidad máxima que puede acumular en 1 (un) año cualquier miembro de la tripulación; 3.500 (tres mil quinientas) horas de vuelo, es por otro lado, la cantidad mínima que Amaszonas del Paraguay S.A. Líneas Aéreas, establece como requisito para acceder al puesto de Piloto de Mando (o comandante) de sus aeronaves de pasajeros.
Asimismo, el Instituto de Aeronáutica Civil (INAC), imparte enseñanza para la formación de Pilotos privados, con seis meses de duración (en teoría) y posteriormente prácticas en simuladores de vuelo, y vuelos propiamente dichos, en aviones Cessna 172, año 2.002-, todo lo cual fácilmente alcanza un periodo de aproximadamente un año para tener una elemental experiencia, lo cual le permitirá iniciar una carrera como piloto de aerolínea.
En los E.E.U.U. todos los pilotos que van a transportar pasajeros o mercancías, han de tener la licencia de “Piloto Comercial”, junto con la "habilitación de vuelo instrumental" otorgada por la Administración Federal de Aviación (F.A.A.) y tener por lo menos 250 horas de vuelo. Para ser "Piloto de Aerolíneas” y para trabajar en una gran Aerolínea, se exige normalmente, tener 3.000- horas de vuelo, de los cuales 1.500- horas han de ser en vuelos en aeronaves multimotor y al menos otras 1.000-horas como piloto al mando de aviones “Jet" o de “reacción”.
El entrenamiento de un piloto de “líneas” es intenso y costoso, con ello se persigue el objetivo lograr una sólida formación para el ejercicio profesional en el ámbito de la navegación aérea para brindar una máxima seguridad al transporte de cargas y fundamentalmente, al traslado de pasajeros. Los recursos humanos son el más valioso capital de una Compañía Aérea, pues en gran medida dependen de la confiabilidad y seguridad que brindan a sus usuarios.
De todo lo expuesto se arriba a la conclusión del escaso tiempo que la norma objetada de inconstitucional, en este caso, brinda a las Líneas Aéreas dedicadas al transporte de pasajeros y de cargas para la formación y capacitación del personal de abordo, especialmente en la formación de pilotos y copilotos a cuyo cargo se encuentra la seguridad de la vida de las personas quienes utilizan dicho servicio, en este sentido, la Administración de Justicia interviene para precautelar el bien jurídico en extremo valioso como ser la vida, seguridad e integridad física de las personas, realizando un juicio de razonabilidad de las normas administrativas, en función a los objetivos a los cuales las mismas deberían perseguir.
Consideramos por tanto irrazonable y por tanto inconstitucional la norma que determina el plazo previsto en el artículo 1 de la Ley N° 5221/14 que modifica el artículo 93 de la Ley N° 1860/02, de hasta un año para la contratación gradual de personal técnico de nacionalidad paraguaya, ya que no considera la realidad que vive el país en cuestión de entrenamiento, tiempo, oportunidad y requerimientos de un personal de vuelo con especificaciones técnicas únicas para la realización de una actividad de riesgo de debe estar reglada principalmente respetando el principio de razonabilidad. Por otra parte la empresa accionante en estos autos, es emergente en el mercado nacional y la norma aludida de inconstitucional limita efectivamente y de manera no razonable su legítimo derecho de participar y desarrollarse activamente en la economía del país, tal como lo garantiza el artículo 107 de la Constitución Nacional.
A mi entender el plazo establecido en el Art. 1° de la Ley N° 5221/14, - “que modifica el Art. 93 de la Ley N° 1.860/02 que establece el Código Aeronáutico del Paraguay” - para la formación del personal aeronáutico, resulta exiguo y de cumplimiento imposible fundamentalmente en lo referente a los pilotos y copilotos, no así, respecto a la formación de los demás miembros de la tripulación de cabina (azafatas y comisarios de abordo), personal de mantenimiento de aeronaves, personal administrativo, entre otros, tal como lo admite el representante de los Accionantes (fs. 101). En relación a lo señalado precedentemente cabe agregar, que la Empresa Amaszonas del Paraguay S.A. ha adjuntado documentos que demuestran que ha llamado a concurso para la contratación de Pilotos "al mando", en el mes de junio de 2.016, presentándose un solo piloto de nacionalidad paraguaya que reúne todos los requisitos exigidos para el cargo, cantidad insuficiente para mantener en operatividad regular una aeronave. Asimismo, ha llamado a concurso para la contratación de Copilotos en abril y agosto de 2.015 con resultado poco satisfactorio, de lo que resulta que no existe en la actualidad la suficiente cantidad de personal paraguayo con la capacitación y horas de vuelos requeridas para cubrir los cargos de Pilotos y Copilotos, por lo que la exigencia de que la tripulación de vuelo deba ser exclusivamente paraguaya resulta de cumplimiento imposible.
De lo expuesto surge que ateniéndonos a la exigencia del Art. 1° de la Ley N° 5.221/14 que modifica el Art. 93 de la Ley N° 1.860 del Código Aeronáutico, su aplicación produciría el efecto de anular la operatividad de las Compañías Aéreas Paraguayas y a la vez, liberar el mercado para las compañías aéreas extranjeras, considerando que dicha Ley no afecta a estas últimas.
Finalmente se puede afirmar, sin lugar a dudas, que la Ley N° 5221/14, Art. 1°, su aplicación en relación al plazo para la formación y capacitación de los Pilotos y Copilotos paraguayos y su contratación gradual con respecto a la accionante Amaszonas del Paraguay S.A., es de cumplimiento imposible y colisiona con el Art. 107 de la C.N. que consagra la “Libertad de la Libre Concurrencia”, al no poder la Compañía Aérea, señalada, dedicarse a la actividad económica licita de explotación de una línea aérea de transporte de pasajeros, por los motivos señalados en anteriores párrafos.- Asimismo, la ley objetada, infringe los Arts. 86 y 87 de la C.N. cuando manda, que “todos los habitantes de la República tienen derecho a un trabajo lícito”, contraviniendo esta disposición, la Ley objetada de inconstitucional.
Por todo lo expuesto, visto el dictamen del Ministerio Público, corresponde: HACER LUGAR a la Acción de Inconstitucionalidad promovida, y en consecuencia declarar la inaplicabilidad del Art. 1° de la Ley N° 5.221/14, que modifica el Art. 93 de la Ley 1.860 Código Aeronáutico, y su inaplicabilidad en lo que respecta exclusivamente, a la formación y capacitación de pilotos y copilotos para aviones Turbo-Jet, de la Línea Aérea Amazonas del Paraguay S.A. Es mi voto.
A su turno la Doctora BAREIRO DE MÓDICA dijo: El profesional abogado JOSÉ MARÍA CARDOZO SAGUIER, en representación de la firma AMASZONAS DEL PARAGUAY S.A. LINEAS AÉREAS, promueve Acción de Inconstitucionalidad contra el Artículo 1 de la Ley N° 5.221/14 "QUE MODIFICA EL ARTÍCULO 93 DE LA LEY N° 1.860/02, QUE ESTABLECE EL CÓDIGO AERONÁUTICO DE LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY”.
El profesional abogado, en apoyo a las pretensiones de su representada, alega entre otras cosas que: “(...) la norma legal atacada de inconstitucional, impone a mi mandante la obligación de contratar exclusivamente personal de nacionalidad paraguaya para desempeñar funciones aeronáuticas a bordo de sus aeronaves y reemplazar a los extranjeros en el perentorio plazo de un año (...) Ocurre que el legislador, abstrayéndose de la realidad de que nuestro país no cuenta hoy en día con suficientes Pilotos y Copilotos de nacionalidad paraguaya con las habilitaciones requeridas para tripular aeronaves Jet de pasajeros, entendió erróneamente que en apenas un año estos podrían formarse técnicamente y acumular la cantidad de horas de vuelo exigidas para cada tipo de aeronave, a fin de reemplazar a los extranjeros que estuvieren ocupando estos puestos en las compañías aéreas paraguayas (...)”. Manifestando al mismo tiempo la violación de los Artículos 86, 87, 107, 176, 137, 259 de la Constitución.
Que entrando de lleno al tratamiento de lo que aqueja a la recurrente, debo anticipar mi opinión en sentido favorable a la presente acción en franca coincidencia con el dictamen fiscal.
La norma atacada dispone: "Artículo 1.° Modificase el artículo 93 de la Ley N.° 1.860/02 "QUE ESTABLECE EL CÓDIGO AERONÁUTICO DE LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY", que queda redactado como sigue: ”Art. 93. Las personas que realicen funciones aeronáuticas remuneradas indicadas en los Anexos del Convenio de Chicago, a bordo de aeronaves con matrícula paraguaya o a bordo de aeronaves con matrícula extranjera arrendadas por operadores o explotadores nacionales, así como los que desempeñan funciones en la superficie, deberán ser de nacionalidad paraguaya y poseer licencias y habilitaciones expedidas o convalidadas por la Autoridad Aeronáutica Civil.
Por razones técnicas, la Autoridad Aeronáutica Civil podrá autorizar un porcentaje de personal extranjero por un plazo que no excederá de un año a contar de la fecha de dicha autorización, estableciéndose un porcentaje gradual de reemplazo del personal extranjero por personal paraguayo, que se realizará de la siguiente forma: a los ciento ochenta días 50% (cincuenta por ciento); a los trescientos sesenta y cinco días el 100% (cien por ciento). Una vez vencido el plazo de un año, excepcionalmente podrá ser admitida la continuidad de los extranjeros como instructores de vuelo, en forma provisoria, por un período que no podrá exceder los ciento ochenta días”.
La norma transcripta obliga a las aerolíneas paraguayas y a las que operan las rutas del Estado, a reemplazar al personal extranjero por personal paraguayo en el plazo máximo de un año, plazo exiguo para la compañía aérea accionante, que arguye la imposibilidad de cumplimiento a causa de la falta de personal paraguayo habilitado para integrar la “tripulación de vuelo” de sus aeronaves comerciales de pasajeros.
Así lo ha demostrado la accionante llevando a cabo, en varias oportunidades, llamados a concurso para cubrir los puestos de piloto y copiloto de la compañía, cuyos resultados arrojaron la presentación de una cantidad de postulantes “calificados” muy inferior a la cantidad requerida por la misiva para seguir prestando sus servicios con regularidad.
El porcentaje limitado de pilotos y copilotos paraguayos que puedan integrar la Tripulación de vuelo de aeronaves comerciales de pasajeros, lógicamente evidencia la imperiosa necesidad de la accionante de contar con personal aeronáutico extranjero mientras dure el periodo de entrenamiento y transición de los nacionales. Y teniendo en cuenta el vínculo estrecho existente entre la seguridad de vuelo y la formación de calidad de los pilotos y copilotos, no nos queda más que advertir que el plazo máximo de un año previsto en la norma impugnada es fácticamente insuficiente.
Ello se desprende del informe elaborado por la Autoridad Aeronáutica Civil de nuestro país, quien ha demostrado, en detalle, que el tiempo requerido por la norma atacada no se ajusta a la realidad, en especial en lo que se refiere a la formación de Pilotos al mando y Copilotos. Para el efecto, ha arrimado a estos autos (fs. 35 al 37) varios cuadros comparativos elaborados según los diferentes modelos y tipos de aeronaves que podrían ser utilizados por operadores o exploradores nacionales, observando que “LA PROMOCIÓN SURGIDA A PARTIR DE 48 MESES PASA ADELANTE SE REFIERE A LOS COPILOTOS QUE HAN ADQUIRIDO EXPERIENCIA EN LA EMPRESA, Y DEMUESTRAN LAS CONDICIONES REQUERIDAS PARA SER PROMOCIONADOS AL GRADO DE PILOTO AL MANDO” (subrayado y negritas son míos). También ha dicho, entre otras cosas, que: “la formación de la Tripulación de Vuelo, es muy variada, la misma depende entre otros factores, del modelo y tipo de aeronave que el explotador pretende operar”; “limitar el plazo para la contratación del personal extranjero, para desempeñar funciones aeronáuticas (...) no se ajusta a los requerimientos técnicos de cada modelo y tipo de aeronave”.
El Convenio de Chicago, en su art. 1.2.1 dispone que nadie puede integrar una tripulación de vuelo, sin poseer una licencia válida según las especificaciones del mismo Anexo. Asimismo, el “Reglamento de Licencias al Personal Aeronáutico - DINAC R 61", Aprobado por Resolución N.° 356/13 de la Dirección Nacional de Aeronáutica Civil, contempla la obligación del piloto de acreditar su idoneidad, conocimientos aeronáuticos, instructivo de vuelo, experiencia de vuelo y pericia según la clase de aeronave que va a operar para la obtención de su correspondiente licencia y habilitación. De ello se desprende el razonamiento de que no por el simple hecho de ser “piloto” puede conducir cualquier aeronave, sino que debe estar certificada su idoneidad para cada clase de aeronave, solo de esta manera se lograría cumplir con firmeza los distintos aspectos que hacen al vuelo, garantizando la seguridad de la aeronave durante el tiempo de vuelo.
La misión principal de la Tripulación de vuelo, y en especial la del Piloto que conduce una aeronave comercial es salvaguardar la vida y seguridad de sus pasajeros, quienes se constituyen en verdaderos titulares del interés público. De ahí la importancia de una formación y capacitación con elevados estándares de calidad, pues una tripulación de vuelo altamente capacitada podrá cumplir a cabalidad la misión aérea encomendada, mediante la excelencia técnica que no podría ser alcanzada acelerando el tiempo de formación, calculándolo en tiempos breves.
No tenemos que perder de vista que la emisión de la licencia acredita que la persona indicada cuenta con los conocimientos y la experiencia requeridas para que su función se cumpla adecuadamente y de acuerdo con las previsiones reglamentarias prefijadas, cuestión que no debería ser tomada a la ligera.
En el caso que nos ocupa, el escaso porcentaje de pilotos al mando y copilotos de nacionalidad paraguaya habilitados para tripular aeronaves comerciales tacha de irrazonable el plazo exigido por la norma impugnada, tornándola inaplicable. Ello sin duda implica un gran perjuicio a la aviación paraguaya, dificultando la expansión de sus servicios comerciales, pues al no poder cumplir el plazo previsto en la misma, las compañías aéreas quedarían obligadas a operar con una cantidad inferior de aeronaves que la autorizada por su capacidad operativa, o peor aún, quedarían obligadas a dejar de operar en nuestro país, en transgresión de su derecho a la libre elección de la actividad económica de su preferencia, amparado por nuestra propia Constitución Nacional: "Toda persona tiene derecho a dedicarse a la actividad económica lícita de su preferencia, dentro de un régimen de igualdad de oportunidades (...)” (ARTICULO 107).
Y como acción en cadena, ocasionaría un gran perjuicio al consumidor (los pasajeros), restringiendo su derecho de libre elección al provocar la disminución del repertorio de posibilidades de servicios aéreos comerciales disponibles en el mercado, afectando finalmente al desarrollo económico de nuestro país al ser privado de un mercado libre y abierto, tomando, en consecuencia, inoperante el carácter de Estado Social de Derecho proclamado por la Constitución.
Es de entender que la libertad de concurrencia se encuentra indefectiblemente limitada al bien común, reivindicando la función del Estado Social de Derecho, que interviene en las actividades económicas de la sociedad con la finalidad de restablecer las inquietudes que pudieran surgir durante su desarrollo, haciendo efectivos los llamados “derechos económicos” previstos en la Constitución (Capitulo IX, Sección I).
El Estado en su carácter de Estado Social de Derecho, se constituye en eje orientador y contralor de las actividades de los agentes económicos privados, reconociendo como limites el bien común e interés social, por lo que está obligado constitucionalmente a impulsar, promover y generar el desarrollo económico y social, mediante un crecimiento ordenado que asegure el bienestar de la población (ARTICULO 176).
Por lo tanto, en virtud a las manifestaciones vertidas entendemos que la norma impugnada efectivamente vulnera el orden prelativo enunciado en la Constitución (Articulo 137), al transgredir normas de entidad constitucional. Por lo que corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida; y en consecuencia, declarar respecto de la accionante la inaplicabilidad del Artículo 1 de la Ley N° 5.221/14 (que modifica el Artículo 93 de la Ley N.° 1.860/02), en lo concerniente al plazo establecido respecto de la tripulación de vuelo de aeronaves comerciales de pasajeros. Asimismo corresponde, ordenar el levantamiento de la medida de suspensión de efectos dispuesta en autos. Es mi voto.
A su turno la Doctora PEÑA CANDIA manifestó que se adhiere al voto del Ministro, Doctor FRETES, por los mismos fundamentos.
Asunción, 11 de febrero de 2019.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE:
HACER LUGAR a la acción de inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad del Art. 1° de la Ley N° 5.221/14, que modifica el Art. 93 de la Ley 1.860 Código Aeronáutico, y su inaplicabilidad en lo que respecta exclusivamente, a la formación y capacitación de pilotos y copilotos para aviones Turbo Jet, de la Línea Aérea Amazonas del Paraguay S.A.
ORDENAR el levantamiento de la medida de suspensión de efectos dispuesta por el A.I. N° 3241 del 10 de octubre de 2016 dictada por esta Corte.
Abg. Julio C. Pavón. Secretario

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 artículo 93
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 Artículo 1
 ARTÍCULO 93
 artículo 93
 Resolución 
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