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Timestamp: 2018-01-16 15:07:35+00:00

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DOSSIER: Il libero accesso all'informazione contro l'impunità e l'omertà di Stato | Fainotizia
DOSSIER: Il libero accesso all'informazione contro l'impunità e l'omertà di Stato
Alessadro Pinna
Data: 5 ottobre, 2012 - 12:30
Il Freedom of Information Act in Italia è rimasto un capitolo inapplicato della legge Brunettta. Matteo Renzi lo propone come primo punto del programma per le primarie. Per i Radicali è necessario affermarlo come diritto umano internazionale e ne propongono l'applicazione a partire dalla verità sulla guerra in Iraq, per risvegliare l'anima della democrazia sfiduciata. Ma come viene affrontato dalle istituzioni sovrannazionali e dalle legislazioni degli stati? In che modo oggi è possibile costringere il potere a confrontarsi con la verità? Quali conquiste sono ancora necessarie per costruire la fiducia nel diritto e nella conoscenza?
1) Che significato attribuire a questo termine.
Nel novero dei trend più significativi che hanno contribuito a plasmare l'evoluzione del diritto internazionale nell'ultimo ventennio il diritto alla verità si è affermato come un concetto emergente, sulla scorta di una composita prassi riconducibile a documenti internazionali, posizioni assunte da rilevanti istanze internazionali, alcune normative statali e pronunce giurisdizionali nazionali ed internazionali.
L'ampio dibattito tuttora in corso su questa figura vede coinvolte sia istituzioni internazionali regionali ed universali che organizzazioni non governative nel settore della tutela dei diritti umani operanti a livello nazionale ed internazionale.
Come diritto alla verità si intende generalmente il diritto delle vittime di gravi violazioni dei diritti umani e dei rispettivi familiari a sapere tutto l'insieme degli elementi utili a ricostruire sia le motivazioni alla base delle violenze inflittegli che tutto quanto riguarda le circostanze, gli autori, i complici e gli ispiratori delle stesse.
Nelle sedi rilevanti viene anche riconosciuta una dimensione collettiva di questo diritto nel caso di una società emergente da un periodo di autoritarismo particolarmente efferato o di violenza civile su larga scala che non sia messa nelle condizioni di disporre di tutta la verità sugli eventi e le responsabilità riferiti a questi fenomeni.
2) Le Origini.
La prima individuazione specifica del concetto di diritto alla verità in un documento internazionale è originata dal diritto internazionale umanitario - la porzione del diritto internazionale dei conflitti armati relativa agli obblighi delle parti belligeranti nella protezione dei non combattenti (civili, feriti, prigionieri) nel corso di un conflitto internazionale. A questo proposito, gli articoli 32 e 33 del I Protocollo Addizionale alle Convenzioni di Ginevra del 1949, adottato nel 1977, si riferiscono esplicitamente al diritto alla verità dei familiari delle persone scomparse in conseguenza del conflitto ed impegnano le parti belligeranti ad assumere tutti i provvedimenti necessari a questo scopo.
In parallelo, l'Assemblea Generale delle Nazioni Unite nella metà degli anni '70 trasferiva principi simili nel contesto del fenomeno delle sparizioni forzate di persone, fenomeno all'epoca tristemente portato alla notorietà internazionale da una serie di esperienze autoritarie latinoamericane, fra le quali i regimi militari di Pinochet nel Cile (1973-89) e della giunta militare (1976-1983) in Argentina, saranno destinati ad assurgere quasi ad epitome di un'epoca nella storia del continente.
All'esplicito riconoscimento del diritto alla verità dei familiari degli scomparsi seguì l'istituzione nel 1980 di uno specifico Working Group on Enforced or Involuntary Disappearances in seno alla Commissione per i Diritti Umani delle Nazioni Unite. Il Working Group, essenzialmente incaricato di fungere da raccordo tra le istanze dei soggetti agenti in nome degli scomparsi ed i vari Stati nazionali, contribuì certamente a consolidare l'idea di un diritto alla verità autonomo e svincolato dal diritto umanitario.
3)Lo sviluppo nel contesto del sistema interamericano di tutela dei diritti umani.
A questo scopo, si rivelò ancora più importante il risveglio, evidente a partire dai primi anni '80, dei meccanismi regionali di tutela dei diritti umani facenti capo all'Organizzazione degli Stati Americani: la Commissione Interamericana dei Diritti dell'Uomo e la Corte Interamericana dei Diritti dell'Uomo (quest'ultima vide la luce soltanto nel 1979, a dieci anni dalla sua istituzione ai sensi della Convenzione Americana dei Diritti dell'Uomo).
Scuotendosi gradualmente dall'irrilevanza nella quale la predominante tendenza autoritaria ed i veti degli Stati Uniti avevano contribuito a sprofondare la tutela dei diritti umani in seno all'OSA a cavallo tra gli anni '60 e '70, le due istituzioni assunsero una posizione sempre più decisa ed attiva nel pretendere che gli Stati parte rispettassero i diritti garantiti dalla Convenzione Americana dei Diritti dell'Uomo e nel condannarne espressamente le continue violazioni.
Nel 1979, la visita ispettiva della Commissione Interamericana nell'Argentina di Videla, portò alla pubblicazione l'anno successivo di un rapporto estremamente critico sulla situazione dei diritti umani nel paese, simboleggiando nel modo più chiaro la fine della prassi di omertà seguita negli anni precedenti.
In questa logica, la Corte Interamericana elaborò in forma embrionale il concetto di un diritto individuale alla verità nel caso Velasquez Rodriguez (1988), come uno strumento per scardinare una logica autoritaria fondata principalmente sull'omertà e sul diniego dell'accesso alla giustizia come quella prevalente nell'America Latina. Nel caso particolare, riguardante un esponente della contestazione studentesca scomparso senza lasciare traccia in Honduras, la Corte decretò che i familiari della vittima avessero il diritto a conoscerne il destino, e la localizzazione dei resti in caso di morte; questo di per sé implicava l'obbligo dell'Honduras a dar fondo a tutte le risorse utili a far luce sull'accaduto, anche nel caso ipotetico in cui i colpevoli non fossero stati condannati e puniti.
Facendo implicitamente riferimento alle leggi di amnistia tombale approvate in quegli anni in Cile ed Argentina, la Commissione Interamericana nel proprio Rapporto Annuale del 1986 aveva peraltro riconosciuto il diritto collettivo di ogni popolo alla verità sul proprio passato, in particolare quando ciò fosse imposto dalla necessità di prevenire la reviviscenza di un retaggio di sistematiche violazioni dei diritti umani.
Con una serie di pronunce successive, la Commissione si focalizzò sulla tematica dell'impunità legata ai vari provvedimenti di amnistia che avevano accompagnato il riflusso autoritario nel continente, confermandosi come uno degli interlocutori privilegiati di quel rinnovato associazionismo che andava diffondendosi nell'America Latina- in principio sopratutto come articolazione dal basso delle istanze di verità e riparazione di vittime dirette ed indirette.
Già nel 1992, la Commissione Interamericana condannò Argentina ed Uruguay per avere promulgato leggi di amnistia che impedivano l'accertamento delle responsabilità in merito a gravi violazioni dei diritti umani negando il diritto soggettivo delle vittime alla verità, che la Commissione ricostruì a partire dalle disposizioni della Convenzione Americana dei Diritti dell'Uomo dedicate ai diritti alla protezione giudiziaria ed ad un rimedio effettivo contro le violazioni dei diritti umani (artt. 8 e 25, oltre agli obblighi positivi dello Stato parte ai sensi dell'art. 1).
In un successivo rapporto su una serie di ricorsi provenienti stavolta dal Cile, da parte di vittime e parenti di vittime della repressione sotto il regime militare di Pinochet che contestavano la legge di amnistia approvata dallo stesso regime nel 1978 e mantenuta in vigore dai successivi governi democratici, la Commissione riconobbe per la prima volta nell'esame di un ricorso individuale un diritto collettivo alla verità su passate violazioni dei diritti umani, derivandolo in parte dalla libertà di informazione garantita dall'art. 13 della Convenzione Americana dei Diritti dell'Uomo e sottolineandone l'importanza per il consolidamento di un sano regime democratico.
Successivamente, la Commissione confermò questa impostazione nell'esame di due casi relativi alla legge di amnistia totale e generalizzata approvata in El Salvador dopo il conflitto civile che aveva insanguinato il paese fra il 1980 ed il 1992, occupandosi in un caso del 1999 dell'esecuzione extragiudiziale di sei religiosi gesuiti risalente al 1989 e l'anno successivo dell'uccisione dell'Arcivescovo di El Salvador Oscar Romero avvenuta nel Marzo 1980 ad opera di elementi tuttora non identificati delle forze governative.
Dopo la storica sentenza Velasquez Rodriguez, la Corte Interamericana consolidò i principi delineati dalla Commissione- riferendo il diritto alla verità ad ambiti ulteriori alle sparizioni forzate pur senza derivarlo espressamente dalla tutela della libertà di informazione- nella sentenza Barrios Altos (2001), avente ad oggetto l'eccidio da parte del “Gruppo Colina”-uno squadrone della morte organizzato dai servizi segreti del governo peruviano- di 15 partecipanti ad una festa in un sobborgo di Lima scambiati per appartenenti al gruppo armato Sendero Luminoso (che fronteggiava le forze del governo centrale nel conflitto civile imperversante in Perù dagli anni 80) nel Novembre del 1991.
In questo caso, la Corte valutò che le due successive leggi di amnistia approvate dal Parlamento nazionale in un clima di aspra contrapposizione con il settore della magistratura locale intenzionato a istruire un processo contro i perpetratori del massacro, violando il diritto dei familiari delle vittime all'accesso alla giustizia ed ad un ricorso effettivo, costituissero anche una violazione del diritto alla verità di questi ultimi.
Nel Novembre 2010 la Corte Interamericana ha reso una pronuncia fondamentale sul diritto alla verità nel caso Gomes Lund, decidendo sul caso di una piccola formazione guerrigliera annientata dall'esercito brasiliano fra il 1972 ed il 1974, mentre il paese era sottoposto al regime militare, con il ricorso a metodi quali tortura ed esecuzioni extragiudiziali segrete.
In questa sentenza, la Corte ha superato le precedenti incertezze spingendosi sino a riconoscere una base nell'art. 13 della Convenzione per un diritto alla verità delle vittime di violazioni dei diritti umani e della società in generale, accogliendo l'impostazione propugnata in più occasioni dalla Commissione.
Nel caso Gomes Lund, oltre a dichiarare nulla la legge di amnistia approvata dalla dittatura militare nel 1979 come contraria alla Convenzione, la Corte affermò il principio secondo cui lo Stato parte non fosse titolato a rifiutarsi di diffondere informazioni concernenti gravi violazioni dei diritti umani appellandosi a generiche necessità di pubblico interesse e pubblica sicurezza e fosse obbligato a rispondere in buona fede alle istanze di informazione delle vittime e dei loro congiunti, essendo inoltre tenuto all'onere della prova qualora dichiarasse l'impossibilità di produrre la documentazione richiesta a causa del deterioramento o della distruzione degli archivi.
4) Gli altri strumenti di tutela dei diritti umani.
Nonostante la Commissione e la Corte Interamericana dei Diritti dell'Uomo abbiano sviluppato la giurisprudenza più specifica in merito al diritto alla verità, altri meccanismi di tutela dei diritti dell'uomo a livello regionale ed universale hanno affermato principi simili a quelli stabiliti a livello interamericano.
Il Comitato per i Diritti Umani, organo di controllo istituito ai sensi del Patto Internazionale sui Diritti Civili e Politici, ha in più occasioni valutato il rifiuto dello Stato parte di informare i parenti degli scomparsi dello stato di detenzione dei loro congiunti e/o di avviare le dovute indagini per determinarne la sorte come una violazione, a seconda dei casi, del divieto di tortura e del diritto al rispetto della vita privata e familiare.
Nella giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, generalmente considerata lo strumento più efficace tra quelli disponibili a livello internazionale per la tutela dei diritti umani, un diritto individuale alla verità è stato sostanzialmente ricavato, anche se non esplicitamente riconosciuto, a partire dal divieto di commettere tortura o altri trattamenti inumani o degradanti, dal diritto ad un ricorso effettivo e dagli obblighi positivi dello Stato nel garantire il rispetto della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo.
A livello africano, la Commissione Africana per i Diritti dell'Uomo e dei Popoli ha invece riconosciuto il diritto alla verità nel quadro delle garanzie di accesso alla giustizia nei suoi Principles and Guidelines on the Right to a fair trial and legal assistance in Africa del 2003, come parte del diritto ad un ricorso effettivo.
5) L'impulso dalla società civile ed il ruolo della Commissione delle Nazioni Unite per i Diritti dell'Uomo.
La proliferazione di studi e rapporti attinenti i diritti umani originati dall'attività di ONG e campagne di opinione a livello globale nel contesto di una società civile internazionale sempre più articolata istituzionalmente e capace di stabilire interconnessioni attraverso le frontiere, ha inoltre determinato un impulso fondamentale nel trasferire il dibattito nelle sedi universali.
Come esempio a questo proposito, può essere richiamata l'attività dell'ONG “Article 19”, orientata tramite la stesura di diversi studi alla promozione del riconoscimento internazionale di un diritto alla verità di natura individuale e collettiva basato sulla libertà di accesso all'informazione enunciata dall'art. 19 della Dichiarazione Universale dei Diritti dell'Uomo.
Sulla scorta di una differente impostazione, il General Counsel di Human Rights Watch, Juan Mendez, in uno studio del 1996 intitolato “Accountability for Past Abuses”, concludeva che l'obbligo dello Stato di garantire alle vittime ed alla società nel suo complesso la conoscenza delle circostanze e dell'identità dei responsabili di gravi violazioni dei diritti umani fosse un principio emergente nel diritto internazionale consuetudinario, seppure non ancora vincolante in ogni suo aspetto.
La Commissione per i Diritti Umani delle Nazioni Unite si interessò specificamente della questione in un rapporto presentato di fronte al Consiglio Economico e Sociale nel 1995, dove si sosteneva che il diritto alla verità dei familiari degli individui detenuti in condizioni di emergenza (quindi in deroga a tutto un complesso di requisiti legali) meritasse di essere incluso nel novero dei principi inderogabili di diritto internazionale.
Nel 1996, l'esperto indipendente in materia di diritti umani Louis Joinet elaborò un “Set of Principles for the protection and the promotion of Human Rights through action to combat impunity” come allegato al proprio studio sull'amministrazione della giustizia ed i diritti umani dei detenuti. Il Set of Principles collocava il diritto alla verità in un quadro più ampio di garanzie per le vittime di gravi violazioni dei diritti umani.
Nel 2005, la Commissione per i Diritti Umani dispose l'aggiornamento del Set of Principles, con lo scopo di uniformarne il contenuto ai più recenti sviluppi registrati dalla prassi, tra cui l'istituzione di Commissioni per la Verità in numerosi Stati come parte delle varie strategie di riconciliazione e memoria nazionale.
6) Che cosa sono le Commissioni per la Verità
Questi istituti, fra i quali la Truth and Reconciliation Commission istituita in Sudafrica nel 1996 costituisce l'esempio più frequentemente richiamato, sono enti creati successivamente a periodi di sistematiche violazioni dei diritti umani (solitamente connesse all'instaurazione di regimi autoritari o alla dinamica di conflitti civili), con un mandato temporalmente limitato e finalizzato ad indagare sulle circostanze che hanno visto lo sviluppo di massicce e generalizzate violenze, accedendo a prove documentali ed eventualmente testimoniali e concludendo generalmente la propria attività con la redazione di un rapporto, in seguito reso pubblico in forma più o meno integrale.
A partire dall'istituzione della prima Commissione per la Verità nell'Uganda di Idi Amin nel 1974, circa 40 istituti di questo tipo hanno visto la luce in diversi continenti e numerosi paesi1, tra cui Argentina, El Salvador, Perù, Liberia, Sierra Leone, Kenya, Timor Est e Sri Lanka. L'esempio più recente in questo senso è rappresentato dalla Commissione per la Verità istituita nel Maggio 2012 dal Brasile con riguardo alle violazioni dei diritti umani verificatesi nel periodo 1946- 1988, e particolarmente durante la dittatura militare (1964-85). In questo caso, la condanna subita da parte della Corte Interamericana dei Diritti dell'Uomo nel caso Gomes Lund ha rivestito un ruolo determinante in tale iniziativa.
Pur non mancando di rimarcare le potenzialità di questo strumento, il Set of Principles evidenzia al tempo stesso la necessità che le Commissioni siano costituite in base ai necessari requisiti di indipendenza ed imparzialità, oltre ad essere adeguatamente finanziate e dotate di libertà di accesso ai siti di interesse per le indagini, del potere di ascoltare testimonianze ed accedere a tutta la documentazione rilevante per l'adempimento del proprio mandato.
Fatto importante a questo riguardo, la Commissione (dal 2006 Consiglio) per i Diritti Umani delle Nazioni Unite ha in più occasioni affermato che gli Stati dovrebbero mantenere un sistema ufficiale di archivi per la conservazione dell'insieme delle informazioni documentali concernenti violazioni dei diritti umani, riconoscendo inoltre il diritto di ogni popolo, nel contesto del sistema giuridico domestico, di accedere alle informazioni sul processo decisionale del proprio Stato nazionale.
Un altro aspetto che viene accennato nel Set of Principles concerne il rapporto fra il diritto alla verità delle vittime di violazioni dei diritti umani ed eventuali provvedimenti di amnistia in favore dei responsabili, che si stabilisce non possano contrastare con tale diritto, così come con la protezione giudiziaria e la riparazione dovuta alle vittime.
5) Il rapporto fra memoria storica e approccio retributivo in due idealtipi di transizione
In numerose esperienze di transizione democratica o di riconciliazione successiva a violenti conflitti civili, l'istituzione di Commissioni per la Verità ha difatti proceduto parallelamente all'adozione di provvedimenti di amnistia, in alcuni casi di tipo generale ed incondizionato e in altri selettivo e legato al pieno rendiconto della verità da parte dei beneficiari.
La prima categoria di transizioni ha generalmente fatto accusare l'inadeguatezza di un modello schiacciato sulla ricerca della verità storica nel rispondere a quelle istanze di verità individuale delle vittime riconosciute come inderogabili dai principi internazionali sulla materia.
Questa strategia ha inoltre rivelato delle basi precarie a fronte sia delle pressioni internazionali che delle istanze di giustizia e trasparenza democratica delle società civili interne ai diversi paesi, progressivamente impadronitesi degli strumenti e dei metodi democratici.
Nel caso dell'Argentina, il Presidente Alfonsìn alla fine del 1983 sollecitò la creazione della Comisiòn Nacional sobre la Desapariciòn de Personas (Commissione Nazionale sulla Sparizione di Persone) per ricostruire la verità sulla prassi di sparizioni forzate ed esecuzioni extragiudiziali verificatasi sotto il regime militare, spingendo in seguito il Parlamento ad approvare due successive leggi di amnistia nel 1986 e nel 1987, mentre con alcuni decreti presidenziali del 1989 l'amnistia veniva estesa ai principali esponenti della Giunta.
Questo meccanismo di omertà di Stato venne progressivamente intaccato dalle pronunce della Commissione Interamericana, nonché dalle numerose iniziative intraprese presso l'opinione pubblica locale ed in sede giudiziaria da associazioni di vittime e parenti di vittime in cerca di risposte e giustizia.
Evitando inizialmente di scalfire l'impianto dettato dalle leggi di amnistia, la magistratura argentina si produsse in uno sforzo per cercare di identificare i colpevoli dei crimini commessi durante il regime attraverso i cosiddetti Processi di Verità, procedimenti investigativi finalizzati alla raccolta di elementi di prova senza la possibilità della formulazione di imputazioni.
Nel 1994, l'Argentina istituì un meccanismo di riparazione per le vittime ed i loro congiunti, provvedimento che, nel 1998, fu seguito da una composizione amichevole di fronte alla Commissione Interamericana nella quale lo Stato argentino si impegnò a riconoscere e garantire il diritto alla verità (caso Lapocò). Di fronte alle pressioni della società civile, il Parlamento dichiarò finalmente nulle le leggi di amnistia nell'Agosto del 2003, decisione che la Corte Suprema del paese confermò nel Giugno del 2005, mentre nel Luglio del 2007 la stessa Corte Suprema dichiarò incostituzionali i decreti di amnistia del 1989.
Nel Cile, con l'abbandono della carica presidenziale da parte di Pinochet e l'insediamento di Patricio Alywin come nuovo presidente del paese, venne creata nell'Aprile del 1990 la Comisiòn Nacionàl de Verdad y Reconciliaciòn (Commissione Nazionale per la Verità e la Riconciliazione) con il mandato di ricostruire lo sviluppo e le dimensioni della campagna di sparizioni forzate ed uccisioni extralegali verificatesi negli anni della dittatura.
Con lo scopo di indagare sui casi di detenzione arbitraria e tortura politicamente motivati venne in seguito istituita nel Settembre 2003 la Comisiòn Nacional Sobre Prisiòn Politica y Tortura (Commissione Nazionale sulla Detenzione Politica e la Tortura) nel Settembre 2003.
I rapporti conclusivi delle Commissioni hanno consentito di appurare l'estensione e le circostanze delle pratiche di sparizioni forzate, tortura ed uccisioni extragiudiziarie, nonché di garantire l'accertamento di singoli casi, fornendo la base per la successiva liquidazione di risarcimenti pecuniari e di altra natura alle vittime ed ai loro familiari.
Le richieste avanzate con forza da associazioni di vittime e gruppi locali per la tutela dei diritti umani affinché fosse garantito il diritto delle vittime all'accertamento giudiziario dei fatti e si ponesse termine all'estesa impunità determinata dall'amnistia del 1978, trovarono una sponda nella magistratura cilena, che in numerosi casi istruì procedimenti giudiziari aggirando la legge di amnistia tramite l'applicazione del concetto di violazione continuata ai casi in cui non fosse possibile determinare la sorte della vittima.
Nel Settembre 1998, la Corte Suprema cilena emanò la fondamentale sentenza Poblete Còrdova, dove si pronunciava per la non applicabilità dell'amnistia ai casi di sparizione forzata (in conformità con la nozione di crimine continuato) e per la prevalenza del diritto internazionale relativo all'obbligo dello Stato di indagare sulle violazioni del diritto umanitario rispetto alle disposizioni della legge di amnistia in tutti gli altri casi.
Nonostante la legge di amnistia cilena non sia mai stata formalmente abrogata, di fatto si è assistito allo sviluppo di una giurisprudenza che in molti casi ne ha vanificato gli effetti, anche se in questo processo non sono mancati limiti sia per quanto riguarda l'estensione dei casi effettivamente giudicati in rapporto al numero delle violazioni denunciate che per la disomogeneità di una prassi che si è andata strutturando su una forte discrezionalità del giudice nel decidere l'applicabilità o meno dell'amnistia.
In altri processi di transizione, la costruzione della memoria storica è stata accompagnata da provvedimenti di amnistia selettivi ed in ogni caso condizionati alla resa di piene testimonianze da parte dei beneficiari.
La Truth and Reconciliation Commission, istituita in Sudafrica nel 1995 con mandato sui crimini commessi sia dal governo sudafricano che dall'African National Congress nel corso dell'Apartheid, assume un carattere emblematico a questo rispetto, anche se manifesta una certa atipicità per il fatto che la TRC venne investita del potere di concedere amnistie, prerogativa che comunque venne da quest'ultima esercitata in una maniera molto più restrittiva di quanto non si sia normalmente portati a credere (solo 849 delle oltre 7.000 richieste di amnistia presentate vennero accolte).
La logica che ha ispirato l'opera della TRC- basata in primo luogo sul ruolo imprescindibile della verità, del pentimento e del perdono al fine del recupero della dignità individuale di vittime e carnefici e della dignità collettiva della società nel suo insieme- ne ha fatto un caso quasi paradigmatico di un modello di transizione, destinato ad essere preso ad esempio in realtà profondamente diverse come la Liberia e la Sierra Leone, accomunate comunque da un'ampia ramificazione delle responsabilità criminali all'interno del corpo sociale, suscettibile di rendere profondamente destabilizzante la predisposizione di un meccanismo puramente retributivo.
6) La sentenza McBride della Corte Suprema del Sudafrica: amnistia significa oblio?
Nonostante il suo successo dal punto di vista mediatico, l'operato della TRC non è stato esente da fortissime contestazioni, sopratutto all'interno del Sudafrica, sia dal punto di vista della sua legalità rispetto al diritto internazionale- che comunque richiede allo Stato non solo di indagare sulle violazioni dei diritti umani, ma anche di punirne i responsabili- che del mancato effetto riparatorio e dignificante sulle vittime e sul corpo sociale, così come della mai avvenuta riconciliazione tra comunità bianca e nera che, si sostiene, avrebbe richiesto come precondizione la punizione degli individui macchiatisi di efferate violenze da ambo le parti.
Fu proprio nel sottofondo di questo dibattito che la Corte Suprema del Sudafrica riconobbe il diritto alla verità come base del processo nazionale di riconciliazione con la sentenza McBride dell'8 Aprile 2011.
Il caso riguardava un ex militante dell'African National Congress, Robert McBride, condannato ed in seguito amnistiato per due attentati dinamitardi commessi nel 1986, che aveva fatto causa per diffamazione ad un quotidiano, il Citizen, dopo essere stato definito “assassino” in un editoriale apparso sul giornale mentre egli era candidato a ricoprire la carica di capo della polizia nella città di Ekurhuleni.
Mentre McBride si basava su una disposizione del Truth & Reconciliation Act del 1995 secondo cui i fatti coperti da amnistia dovessero considerarsi a tutti gli effetti come non accaduti nell'affermare il carattere diffamatorio della definizione rivoltagli, i redattori del Citizen sostenevano di contro che l'editoriale incriminato avesse semplicemente richiamato un fatto storico.
Di fronte alla Corte Suprema, due vittime dell'Apartheid, assistite da varie associazioni per la tutela dei diritti umani, presentarono un'istanza nella quale sostenevano che accogliendo le rivendicazioni di McBride- il quale aveva ottenuto ragione nei primi due gradi di giudizio- si sarebbe violato il diritto alla verità delle vittime di gravi atrocità riconosciuto dal diritto internazionale, privando queste ultime della possibilità di indicare pubblicamente i colpevoli delle proprie sofferenze o della scomparsa dei propri congiunti.
La Corte Suprema risolse la questione respingendo le argomentazioni di McBride, che considerò fondate su una errata interpretazione del Truth & Reconciliation Act, il cui scopo, secondo la Corte, era quello di favorire la piena trasparenza sul passato al fine della riconciliazione nazionale e non di cancellare la verità storica per via legislativa.
Il fatto che l'amnistia escludesse ogni tipo di responsabilità civile o penale dei beneficiari non sottraeva alle vittime ed ai loro familiari il diritto ad esigere che la verità sulle loro sofferenze fosse riconosciuta come tale ed ad affermarla pubblicamente, anche qualificando i colpevoli come “assassini”.
Allo stesso modo, la Corte giudicò che tutte le contrapposizioni ed i rancori che il processo di riconciliazione nazionale non era stato in grado di superare non potessero essere risolti imponendo dei limiti alla libertà di informazione ed al libero dibattito pubblico su temi di tale importanza per la memoria collettiva, anche qualora questo comportasse il ricorso a toni ed argomenti particolarmente netti o faziosi ma che comunque riflettessero un autentico convincimento e rispondessero a fatti storicamente accertati.
7) Alcuni problemi di sostanza: effettiva autonomia e rapporto con la libertà di informazione.
Più che ad un effettivo richiamo ai principi emergenti in materia nel diritto internazionale, che di fatto il dispositivo non cita, la sentenza McBride sembra essersi basata su una ricostruzione della logica e delle finalità del Truth & Reconciliation Act e del processo di transizione sudafricano nel suo complesso.
Inoltre, l'insieme dell'opera di sintesi sul diritto alla verità che il Consiglio per i Diritti Umani (n.b. leggasi anche Commissione) delle Nazioni Unite ha messo in campo con particolare intensità negli ultimi anni ha prodotto risultati certamente anche importanti sul piano simbolico e concreto, ma non è riuscita a fugare del tutto dubbi ed incertezze che richiederanno una risposta nel futuro.
Da una parte, le Nazioni Unite hanno supportato le posizioni del Consiglio con iniziative di rilievo: nel Dicembre 2010 l'Organizzazione ha istituito per il 24 Marzo di ogni anno- in coincidenza con l'assassinio dell'Arcivescovo di El Salvador Oscar Romero - una giornata internazionale per il diritto alla verità delle vittime di gravi violazioni dei diritti umani, conferendo a questo concetto un riconoscimento simbolico esplicito; nello stesso mese, inoltre, è entrata in vigore la Convenzione Internazionale per la Protezione di tutte le Persone dalla Sparizione Forzata, aperta alla firma nel 2006 sotto il patrocinio delle Nazioni Unite.
La Convenzione, che al secondo paragrafo dell'art. 24 riconosce il diritto alla verità delle vittime di sparizioni forzate, è l'unico documento internazionale vincolante dopo il I Protocollo Addizionale a menzionare esplicitamente questo concetto, istituendo tra l'altro un apposito meccanismo di tutela, il Comitato sulle Sparizioni Forzate, incaricato di monitorare l'osservanza della Convenzione da parte degli Stati membri e, dietro il consenso ad hoc dello Stato parte, ricevere e valutare ricorsi individuali.
Tuttavia, la Convenzione riconosce il diritto alla verità limitatamente ai casi di sparizioni forzate, mentre in tutte le altre circostanze effettivamente si pone il problema di una figura concettuale la cui autonomia non è suffragata da una puntuale individuazione all'interno di strumenti per la tutela dei diritti umani, sia nella sua dimensione individuale che in quella collettiva.
Nel corso di un Panel di esperti convocato dalle Nazioni Unite nel Marzo 2010 sul diritto alla verità2, questo problema costituì l'oggetto di una certa divergenza di valutazioni fra i rappresentanti degli Stati, divisi fra una maggioranza concorde con l'idea di un diritto alla verità come diritto autonomo ed inderogabile ed una minoranza, con la Gran Bretagna come capofila, che invece affermava il carattere di costruzione a posteriori del diritto alla verità e la sua parziale sovrapposizione con la libertà di informazione.
L'importanza di questa distinzione si manifesta appieno considerando le limitazioni che la libertà di informazione può legittimamente incontrare alla luce del diritto internazionale, le quali non sarebbero giustificabili nel caso di un diritto alla verità autonomo ed assoluto.
Nei documenti del Consiglio per i Diritti Umani, che pure sembrano generalmente accogliere l'idea di una natura strumentale della libertà di informazione rispetto al diritto alla verità, non mancano formulazioni suscettibili di creare una qualche ambiguità sulla sua effettiva distinzione dal diritto alla verità collettivo, quali il riconoscimento che in alcuni sistemi giuridici il diritto alla verità “may be characterized differently....as the right to know or the right to be informed or freedom of information” o del diritto degli individui e del pubblico “to have access, to the fullest extent praticable, to information regarding the actions....of their Government, within the framework of each State's domestic legal system”.
In effetti, il rischio di appiattimento del concetto di diritto alla verità nell'ampio spettro di significati attribuibile alla libertà di informazione- nonché nei conseguenti limiti ad essa imponibili alla luce del diritto internazionale che si attenuano, ma non scompaiono, negli agglomerati giuridici regionali più avanzati- si produce nel momento in cui se ne diluisce l'essenza riferendolo ad una casistica differente da quella per la quale è nato, cioè le gravi violazioni dei diritti umani e del diritto umanitario.
In questo caso, infatti, si renderebbe oggettivamente molto difficile formulare rivendicazioni, quali ad esempio delle richieste di accesso a documenti detenuti da autorità pubbliche, che possano distinguersi sul piano logico da istanze basate sulla libertà di informazione.
Di fatto, sembra rilevare la distinzione fra gravi violazioni dei diritti umani - che portano con sé l'esigenza di soddisfazione per le vittime e di accertamento della verità complessiva per la società- e casi in cui ad essere messo in rilievo è un cortocircuito nel rapporto fiduciario tra cittadini ed istituzioni in uno Stato democratico.
8) Alcuni esempi concreti che possono porre in rilievo il diritto alla verità. In particolare: la “Chilcot Inquiry”
Naturalmente non mancano le zone grigie in cui i due fattori sopra richiamati - totale o parziale oblio su gravi violazioni dei diritti umani e malfunzionamento della democrazia- si intersecano.
Un esempio estremamente recente in questo senso potrebbe essere considerato quanto accaduto negli Stati Uniti, dove nel Febbraio 2009 il Senatore dello Stato del Vermont Patrick Leahy si è fatto promotore dell'ipotesi - che ha raccolto un certo seguito ma nessun risultato concreto- di una Commissione per la Verità sugli abusi commessi nel corso della cosiddetta “Guerra al Terrorismo” lanciata dall'Amministrazione Bush dopo l'11 Settembre 2001 e segnata da violazioni dei diritti umani quali tortura e detenzione arbitraria, oltre che da un'azione dell'esecutivo in massima parte segreta e sottratta a qualsiasi controllo.
Anche nel caso italiano, le violenze degli anni di piombo hanno determinato l'insorgere di istanze molto simili, alle quali il lavoro della Commissione Stragi e l'istituto dell'azione penale hanno fornito una risposta certamente insoddisfacente sia per le vittime che per la collettività nel suo insieme. Il diritto alla verità potrebbe dunque essere invocato, insieme alla constatazione del sostanziale fallimento dello Stato italiano nell'adempiere al proprio obbligo internazionale di garantire il rispetto dei diritti umani, nel contesto di una campagna di opinione a livello della società civile che tenga conto dell'assenza di strumenti di tutela specifici.
Le questioni sollevate dalle vicende della “Chilcot Inquiry” ( di seguito “Commissione”) nel Regno Unito attengono più strettamente ad un allentamento dei meccanismi di trasparenza e responsabilità che dovrebbero normalmente sottendere al processo decisionale in uno Stato democratico.
L'istituzione della Commissione nel Luglio 2009 dietro iniziativa dell'allora Premier Gordon Brown, è scaturita dal controverso impegno britannico nel conflitto in Iraq, all'epoca giustificato da Tony Blair di fronte all'opinione pubblica inglese con il pericolo rappresentato dall'arsenale di armi di distruzione di massa detenuto da Saddam Hussein, rivelatosi in seguito infondato generando tutta una coda di accuse sulla fabbricazione ad arte delle informazioni diffuse dall'esecutivo in quel cruciale periodo.
Sir John Chilcot, civil servant di alto profilo nominato Presidente della Commissione da Gordon Brown, ne ha identificato lo scopo principale con il compito di indagare sul coinvolgimento britannico in Iraq- a partire dal 2001 sino alla fine di Luglio 2009- e sul processo decisionale che lo ha determinato,”to establish, as accurately as possible, what happened and to identify the lessons that can be learned”, con l'esclusione di ogni possibilità di seguito di tipo penale.
Nel contesto del proprio mandato, la Commissione è stata autorizzata a condurre audizioni di persone informate sui fatti, generalmente in seduta pubblica, con la possibilità di ricorrere a colloqui privati nel caso in cui ciò fosse richiesto da esigenze particolari. In ogni caso, alla Commissione è stata negata la facoltà di condurre interrogatori sotto giuramento.
Le audizioni, protrattesi tra il 29 Novembre 2009 ed il 2 Febbraio 2011, hanno registrato la convocazione di numerose personalità di alto profilo, tra cui lo stesso ex Premier Tony Blair, l'ex Ministro degli Esteri Jack Straw ed il Responsabile della Comunicazione di Blair, Alastair Campbell.
La possibilità della Commissione di pubblicare (sul proprio sito web http://www.iraqinquiry.org.uk/transcripts/declassified-documents.aspx ) , anche in vista del rapporto finale, materiale documentale di varia natura nella disponibilità delle varie branchie dell'esecutivo - in molti casi di natura confidenziale - è stata disciplinata in modo abbastanza restrittivo in un Protocollo ad hoc concordato fra Governo e Commissione nell'Ottobre 2009, che tra l'altro la esclude espressamente per ogni tipo di materiale suscettibile di minare la sicurezza, la difesa e le relazioni internazionali del Regno Unito.
Anche per le difficoltà imposte dall'opposizione del Governo alla pubblicazione di una considerevole mole di documenti, il lavoro della Commissione si è protratto ben oltre il limite temporale inizialmente previsto per la redazione del rapporto finale. Nel Novembre 2011, la Commissione citò la necessità di negoziare con l'Esecutivo su questo fronte come una delle motivazioni dello slittamento all'estate 2012 per la pubblicazione del rapporto.
In considerazione della natura cruciale che una risposta agli interrogativi impliciti nel compito della Commissione Chilcot rivestirebbe per la valutazione di un segmento così rilevante ed attuale della memoria storica globale, sorge spontaneo chiedersi in quale misura una simile richiesta di trasparenza possa essere giustificata sulla base di un diritto alla verità del popolo britannico.
Oggettivamente, una ricostruzione del genere potrebbe essere ostacolata da alcuni elementi che tenderebbero a ricondurre il caso di specie nell'ambito del diritto all'informazione.
La situazione del Regno Unito non è infatti comparabile a quella di uno Stato emergente da un periodo di sistematiche violazioni dei diritti umani, che si sono certamente verificate nel corso del conflitto iracheno e della successiva occupazione, ma all'esterno del paese. Inoltre, pur nell'ampiezza dei termini del suo mandato, la Commissione Chilcot trova la sua giustificazione ultima nelle questioni sollevate da larghi settori dell'opinione pubblica sull'eticità del comportamento dell'esecutivo, e di Tony Blair in particolare, con riferimento ai più basilari principi di lealtà democratica.
In poche parole, l'interrogativo fondamentale è se il Premier e il governo in generale abbiano deliberatamente fornito al pubblico (con la complicità di una stampa più che condiscendente) informazioni fasulle circa la possibilità che Saddam Hussein detenesse armi di distruzione di massa, anche giungendo a richiedere ai servizi segreti la fabbricazione di dossier alterati. Le violazioni dei diritti umani avvenute nel corso del conflitto non sono invece neanche citate nel discorso di apertura con il quale Sir John Chilcot delineò gli obiettivi della Commissione.
Tuttavia, una concezione normativa che ponesse in relazione il diritto alla verità con il rispetto dei principi democratici riconosciuti in importanti documenti internazionali, vincolanti e non, come la Dichiarazione Universale dei Diritti dell'Uomo (art. 21), il Trattato sull'Unione Europea (art. 6) e la Carta Democratica Interamericana (art.1), pur certamente non riflettendo lo stato attuale del diritto internazionale, manterrebbe una validità intrinseca sotto il profilo etico e si inserirebbe in una linea evolutiva di carattere generale tendente progressivamente a subordinare la stessa legittimità di uno Stato al suo carattere democratico.
Oltre a ciò, un discorso estremamente complesso e denso di notevoli implicazioni potrebbe aprirsi in futuro su come - e nei confronti di quali soggetti oltre agli Stati belligeranti ed occupanti- individuare e concretizzare un diritto alla verità delle vittime del conflitto iracheno e del popolo iracheno nel suo complesso.
È proprio all'interno delle garanzie interne riservate alla libertà di informazione che le richieste di trasparenza democratica fortemente avanzate all'interno del Regno Unito hanno trovato importanti soddisfazioni e permesso che significativi scampoli di verità emergessero effettivamente alla conoscenza generale.
Nel Maggio 2012 l'Information Tribunal britannico, agendo in base al Freedom of Information Act del 2000, ha obbligato il Foreign Office a rendere pubblica, entro un termine di trenta giorni, una parte delle minute di una conversazione telefonica fra George Bush e Tony Blair risalente a pochi giorni prima della guerra, nella quale si suppone (il preciso contenuto della conversazione è difatti ancora ignoto) che i due leader abbiano discusso l'eventualità di entrare in guerra senza perseguire una seconda risoluzione da parte delle Nazioni Unite, alla luce delle dichiarazioni rese dal Presidente francese Chirac, che aveva affermato l'intenzione della Francia di esprimere il proprio veto di fronte al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite anche nel caso ipotetico in cui un'eventuale risoluzione avesse ottenuto la maggioranza necessaria .
Se è un dato di fatto che gli sforzi di Blair per ottenere una seconda risoluzione delle Nazioni Unite ebbero termine successivamente alle dichiarazioni di Chirac, esiste tuttavia una dicotomia tra quanto affermato di fronte alla Commissione Chilcot dall'ex Ministro degli Esteri Jack Straw, secondo il quale questa decisione di Blair sarebbe stata determinata dalla convinzione che la Francia fosse risoluta ad apporre il proprio veto in qualsiasi circostanza, e le prove documentali raccolte dalla Commissione, che invece indicano come le numerose proteste francesi sul significato attribuito dal Regno Unito alle parole di Chirac fossero state ignorate. Inoltre, lo stesso ex Ambasciatore del Regno Unito in Francia John Holmes ha dichiarato di fronte alla Commissione che la posizione francese era in realtà molto più sfumata di quanto lasciato intendere all'epoca dall'esecutivo.
6) Alcune indicazioni circa gli strumenti attivabili per la tutela del diritto alla verità
Dopo avere tentato di inquadrare i punti salienti dello sviluppo del diritto alla verità ed i principali elementi utili a contestualizzare il dibattito in corso su questo principio in formazione, appare necessario inoltrarsi sul più concreto terreno dei possibili strumenti di garanzia, possibilmente da una prospettiva attenta al contesto italiano, fornendone un elenco senza pretese di completezza o definitività.
Sebbene il diritto alla verità non sia tutelato specificamente in alcun documento internazionale – fatta eccezione per il I Protocollo Addizionale e la Convenzione Internazionale per la Protezione di Tutte le Persone dalla Sparizione Forzata del 2010 – appare comunque implicito a livello sostanziale in tutta una serie di obblighi dello Stato nel campo dei diritti umani sanciti sia dal diritto internazionale consuetudinario che da documenti internazionali dotati di meccanismi di garanzia.
Come osservato in precedenza, è un concetto di valenza contemporaneamente individuale e collettiva che ricomprende singole violazioni dei diritti umani come il complesso delle motivazioni e delle modalità di violenze sistematiche caratterizzanti un periodo più o meno lungo della vita di una collettività.
Nel caso di vittime o familiari di vittime di gravi violazioni dei diritti umani (si pensi ad esempio ai fatti legati alla scuola Diaz di Genova ed alle successive torture nella caserma Bolzaneto), l'ambito prioritario entro il quale può essere contestualizzato un diritto alla verità sembra essere l'operare del meccanismo giudiziario, inteso sia nel senso della predisposizione di un adeguato procedimento investigativo che del completo accertamento dei fatti e delle responsabilità garantito da un processo equo ed imparziale, dei cui risultati le vittime o i loro familiari dovrebbero essere informati.
L'istituzione di una Commissione Parlamentare di Inchiesta ai sensi dell'articolo 82 della Costituzione, avente per oggetto delle gravi violazioni dei diritti umani, si inserirebbe allo stesso modo sulla linea della concretizzazione di una trasparenza a beneficio delle vittime e del pubblico in generale.
A seconda della natura monocamerale o bicamerale della Commissione, sarebbe necessaria una risoluzione assunta a maggioranza da parte della Camera di appartenenza o un provvedimento legislativo affinché questa possa costituirsi. Nell'espletamento del proprio mandato, che prevederebbe la redazione di un rapporto finale, tale Commissione, in base all'art. 82 della Costituzione, agirebbe con le prerogative ed i limiti dell'autorità giudiziaria.
Il quadro istituzionale dell'Unione Europea prevede alcune opportunità sotto certi aspetti omologabili - sebbene non ancora paragonabili sotto il profilo dell'incisività complessiva – alle nostre Commissioni sotto forma delle Commissioni Temporanee di inchiesta che il Parlamento Europeo può istituire dietro richiesta di almeno un quarto dei suoi componenti, per investigare su ipotesi di violazione del diritto comunitario da parte delle istituzioni europee e degli Stati Membri.
Sulla base delle disposizioni di cui all'art. 6 del Trattato sull'Unione Europea, il Parlamento Europeo ha già istituito nel 2006 una Commissione di Inchiesta attinente la violazione di diritti umani fondamentali, creando la Commissione Temporanea sul presunto utilizzo di paesi europei da parte della CIA per il trasporto e la detenzione illegali di persone.
La Commissione, composta da 46 membri del Parlamento Europeo, ha emesso il proprio Rapporto finale nel Febbraio 2007, sottolineando una pericolosa erosione dei diritti umani fondamentali generata in seguito alla Guerra al Terrorismo lanciata dopo l'11 Settembre e formulando una serie di raccomandazioni tese a riconciliare la cooperazione in materia antiterroristica degli Stati europei con la garanzia dei fondamentali diritti dell'individuo.
L'eventuale fallimento dello Stato nazionale nel dare seguito ai propri obblighi in materia di diritti umani attraverso l'insieme dei ricorsi garantiti dall'ordinamento interno può inoltre aprire la strada all'attivazione di alcuni meccanismi internazionali di tipo regionale o universale.
Mentre a livello regionale (sempre sulla base di una contestualizzazione dalla prospettiva italiana) l'istanza di riferimento sarebbe la Corte Europea dei Diritti dell'Uomo nel contesto delle disposizioni della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo e dei vari Protocolli addizionali, la sede preferenziale nell'ambito universale si identificherebbe nel Comitato dei Diritti Umani istituito in base al Patto Internazionale sui Diritti Civili e Politici.
Entrambe le istituzioni sono devolute alla tutela dei diritti individuali – non sono dunque ammesse istanze relative a diritti collettivi – riconosciuti dai rispettivi strumenti istitutivi, e sono esperibili da individui che abbiano un interesse personale e diretto a ricorrere (quindi essenzialmente le vittime delle violazioni, con le eccezioni legate alle vittime indirette).
Sebbene il diritto alla verità non sia esplicitamente previsto negli strumenti sopra richiamati, una sua eventuale violazione si inserirebbe all'interno della violazione di disposizioni quali il divieto di tortura o altri trattamenti inumani o degradanti, il rispetto della vita privata e familiare, il diritto ad un giusto processo, il diritto ad un ricorso effettivo e gli obblighi positivi dello Stato nella tutela dei diritti umani.
Se l'esito del procedimento di fronte al Comitato si concretizza essenzialmente nell'emanazione di un rapporto che riconosce o meno la sussistenza della violazione e contiene generalmente una serie di raccomandazioni rivolte allo Stato - sul cui seguito quest'ultimo dovrà fornire successive chiarificazioni – le pronunce della Corte Europea detengono un carattere vincolante sicuramente più
marcato che può tradursi nell'imposizione allo Stato di una riparazione, la quale può coincidere con l'eliminazione delle conseguenze della violazione o consistere in un risarcimento pecuniario.
All'interno del sistema delle Nazioni Unite, pare opportuno richiamare brevemente il meccanismo di esame di reclami concernenti gravi e sistematiche violazioni dei diritti umani istituito in seno al Consiglio per i Diritti Umani delle Nazioni Unite ai sensi della Risoluzione 5/1 del 2007, incaricato essenzialmente di accertare i fatti alla base delle segnalazioni di simili prassi all'interno di un determinato Stato, che possono provenire da individui o gruppi di individui i quali ritengano di essere vittime delle summenzionate violazioni o da singoli individui o gruppi di individui, comprese ONG, “acting in good faith in accordance with the principles of human rights, not resorting to politically motivated stands contrary to the provisions of the Charter” che abbiano una diretta conoscenza dei fatti lamentati. La procedura trova il proprio sbocco ultimo nella formalizzazione di un rapporto che a sua volta dovrebbe fungere da base per ulteriori specifiche iniziative da parte del Consiglio.
6) Le garanzie a livello nazionale per l'accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche
Il ruolo di primaria rilevanza giocato dal Freedom of Information Act britannico nel spezzare il vincolo del segreto apposto dall'esecutivo del Regno Unito nel caso delle minute della conversazione telefonica fra Bush e Blair del 2003, pone in evidenza le potenzialità rivestite dalle normative nazionali sull'accesso all'informazione con riferimento alla garanzia concreta del diritto alla verità.
Attualmente, l'ordinamento interno di circa 90 Stati nel mondo prevede normative sull'accesso degli individui ai documenti pubblici3. Si tratta certamente di leggi che non si pongono sullo stesso livello di efficacia, la cui correlazione con il grado di effettiva democraticità di uno Stato non è perfetta (anche la Repubblica Popolare Cinese, che prevede alcune garanzie di questo tipo, si inserisce nella categoria sopra richiamata mentre la Spagna ed il Lussemburgo, ad esempio, non vi rientrano) ed il cui ambito di applicazione è altresì sottoposto al medesimo livello di varianza.
Tuttavia, l'elevato livello di efficacia riscontrabile in alcune normative nazionali sull'accesso all'informazione, oltre alle indicazioni derivanti dalla diffusione generalizzata di alcuni principi orientanti la prassi di numerosi Stati in materia e da quella che sembra essere la progressiva affermazione di standard minimi a livello internazionale, costituiscono comunque fattori dal notevole significato per una possibile individuazione di precisi obblighi in questo campo all'interno del diritto internazionale consuetudinario.
Lo scopo perseguito dalle più avanzate di queste normative è generalmente quello di stabilire un controllo democratico sull'azione amministrativa e di governo nel suo complesso per incrementarne l'efficacia, la trasparenza e la responsabilità secondo un criterio di accesso generalizzato e sciolto da ogni requisito di interesse individuale.
Il Freedom of Information Act (FOIA) degli Stati Uniti, approvato nel 1966, rientra certamente fra le più efficaci leggi sul diritto di accesso all'informazione a livello globale, nonostante sia invocabile solo nei riguardi dell'esecutivo federale e non del Congresso, degli organi giudiziari federali e dei funzionari pubblici elettivi.
Il FOIA consente a tutti gli individui, cittadini degli Stati Uniti o meno, di richiedere l'accesso a documenti o altro materiale conservato dalle agenzie governative, senza necessità di dimostrare un personale e diretto interesse all'acquisizione delle informazioni in oggetto o anche di fornire alcuna motivazione per la domanda. Il principio di generale trasparenza in favore del cittadino ispirante il FOIA trova riscontro negli obblighi stringenti imposti alle agenzie federali, che sono tenute a rispondere alle richieste in tempi rapidi (generalmente entro 10 giorni lavorativi, comunicando in forma scritta ogni eventuale ritardo al cittadino richiedente) ed a motivare espressamente l'eventuale rifiuto.
L'accesso può essere negato nei casi puntualmente indicati dalla legge, sostanzialmente ristretti ad informazioni particolarmente sensibili sul piano dell'ordine pubblico interno, della sicurezza nazionale e della privacy oppure di natura confidenziale; in questi casi, la decisione è appellabile attraverso un ricorso amministrativo interno e nel caso di fronte ad un tribunale. Inoltre, la norma offre una garanzia particolarmente robusta del diritto di accesso sul piano sostanziale, stabilendo la non applicabilità di tariffe a carico del richiedente, ad eccezione dei costi sostenuti dall'amministrazione per la ricerca e la copia del materiale (anche in questo caso, le prime cento copie su foglio e le prime due ore di ricerca sono gratuite). Sebbene il FOIA sia applicabile solo a livello federale, numerosi Stati hanno approvato delle proprie leggi sull'accesso all'informazione. Nel Novembre 2009, il Presidente Obama ha emanato un ordine esecutivo nel quale si esprimeva in favore di una generale presunzione di pubblicità dei documenti e del materiale informativo di altra natura sotto custodia federale.
Il Freedom of Information Act del Regno Unito, approvato nel 2000 ma entrato in vigore nella sua interezza all'inizio del 2005, è egualmente applicabile a tutti gli individui senza vincoli di nazionalità o residenza e detiene un campo di applicazione esteso a tutte le autorità pubbliche, alle società di proprietà pubblica ed alle altre entità esercenti pubbliche funzioni.
Le richieste non devono soddisfare vincoli di interesse o motivazione e le tariffe applicabili non possono eccedere i costi relativi alla ricerca ed alla copia del materiale. Anche in questo caso sussiste un obbligo di risposta da parte dell'autorità in causa entro un termine ragionevole (generalmente 20 giorni), mentre un eventuale rifiuto deve essere debitamente motivato.
Lo spettro di eccezioni alla regola generale della trasparenza è in realtà abbastanza ampio e prevede sia divieti di carattere assoluto (ad esempio per quanto riguarda le informazioni concernenti questioni di sicurezza nazionale) che soggetti a valutazione discrezionale (non arbitraria) dell'autorità coinvolta (casi di potenziale pregiudizio alle relazioni internazionali del Regno Unito, al mantenimento dell'ordine pubblico etc.). Il parere negativo all'accesso è appellabile di fronte all'Information Commissioner ed all'Information Tribunal, responsabili per la tutela del Data Protection Act del 1998 e del Freedom of Information Act del 2000.
La Germania ha approvato nel Gennaio 2006 una specifica Informationsfreiheitgesetz applicabile nei confronti dello Stato federale (11 dei 16 Stati tedeschi hanno delle proprie leggi di accesso all'informazione), in forza della quale tutti gli individui sono legittimati ad accedere ad ogni genere di supporto informativo di tipo ufficiale prodotto dagli enti federali e dalle persone o organizzazioni incaricate dello svolgimento di funzioni pubbliche. La legge prevede diverse eccezioni legate a questioni quali ordine pubblico, sicurezza nazionale e tutela delle relazioni estere della Federazione, laddove vige comunque il principio dell'obbligo di motivazione dell'eventuale rifiuto appellabile di fronte al Commissario Federale per la Libertà di Informazione. Ad eccezione delle informazioni di natura basilare, è ammessa l'imposizione di tariffe per il richiedente, che devono tuttavia essere calcolate in modo tale da non rendere il diritto di accesso all'informazione di fatto inesigibile.
Nel caso dell'Italia, seguita in parte dalla Francia lungo questa linea di tendenza, si palesa con evidenza il ritardo su questo terreno rispetto agli standard caratterizzanti le democrazie più avanzate. In base alla legge sul procedimento amministrativo n. 241/1990, infatti, l'accesso ai documenti amministrativi è sostanzialmente ristretto ai soli soggetti in grado di giustificarne l'esercizio sulla base di un interesse diretto - in netta controtendenza con quanto accade negli Stati Uniti ed in altri paesi europei dove l'accesso generalizzato e non soggetto a giustificazioni di sorta è la regola - mentre il principio dell'accessibilità totale introdotto nel nostro ordinamento con recenti interventi normativi (Legge n. 15/2009, Decreto legislativo n. 150/2009, Legge 183/2010) è rimasto un'affermazione di principi non implementata da ulteriori disposizioni che prevedessero un preciso sistema di obblighi e sanzioni per la Pubblica Amministrazione4.
La diffusa tendenza verso una maggiore trasparenza democratica nel campo del diritto di accesso ai documenti pubblici è ulteriormente testimoniata dall'approvazione di una legge sul diritto di accesso in Brasile nel Novembre 2011, provvedimento entrato in vigore nel Maggio 2012 che assume un significato ancora più notevole in relazione alle vicende estremamente attuali concernenti il retaggio autoritario del paese.
Tra le sue disposizioni più significative, la legge prevede il divieto per le autorità pubbliche (con riferimento ai soli enti sottoposti all'esecutivo) di classificare come riservata documentazione contenente informazioni su violazioni dei diritti umani, oltre a stabilire condizioni abbastanza progressive per la secretazione dei documenti, affermare il principio del diritto di accesso e definire precisi limiti temporali per la risposta alle varie istanze.
In sintonia con quanto rilevato in precedenza, la progressiva definizione di standard a livello internazionale in materia appare una tendenza egualmente riscontrabile e destinata ad avere importanti conseguenze nella futura individuazione di un diritto consuetudinario riferibile.
Nel Settembre 2011, il Comitato dei Diritti Umani, organo devoluto alla tutela del Patto Internazionale su Diritti Civili e Politici, ha rilasciato un Commento Generale concernente l'interpretazione dell'art. 19 del Patto, afferente la libertà di opinione ed espressione.
Nel Commento, il Comitato esprimeva principi molto precisi e progressivi in materia di diritto di accesso ai documenti pubblici, tra cui l'ascrivibilità del diritto a tutti gli individui senza discriminazioni fondate sulla cittadinanza, la sua applicabilità agli organi dei poteri legislativo e giudiziario oltre che dell'esecutivo, nonché la sua soggezione ai soli limiti dettati dal perseguimento degli obiettivi consentiti dal Patto per le limitazioni della libertà di espressione ed informazione (tutela dell'ordine pubblico, della reputazione di terzi, della sicurezza nazionale, della salute pubblica, della pubblica morale). In ogni caso, tali limiti dovrebbero essere applicati unicamente per perseguire gli obiettivi a cui sono stati destinati e diretti unicamente a soddisfare le necessità sulle quali si basano. Lo Stato parte dovrebbe istruire specifiche procedure per l'accesso e prevedere per le stesse una risposta in tempi rapidi e costi non eccessivi.
Al tempo stesso, le informazioni rivestenti un legittimo interesse pubblico che non siano suscettibili di arrecare pregiudizio alla sicurezza nazionale non dovrebbero essere distrutte o nascoste all'opinione pubblica, così come non dovrebbero essere formulate imputazioni a carico di “journalists, researchers, enviromental activists, human rights defenders, or others, for having disseminated such information”.
La Corte Interamericana dei Diritti dell'Uomo ha interpretato la libertà di informazione garantita dall'art. 13 della Convenzione Americana dei Diritti dell'Uomo in un senso altrettanto ampio nel caso Claude Reyes del Settembre 2006, quando la Corte fu chiamata a valutare se il rifiuto opposto dal Comitato sugli Investimenti Esteri del Cile a fornire determinate informazioni su un'impresa impegnata in un progetto di disboscamento nel Rio Condor costituisse una violazione della libertà di informazione.
Riconoscendo il diritto individuale all'accesso ai documenti pubblici come rientrante all'interno della libertà di informazione garantita dall'art. 13, la Corte decretò che qualsiasi individuo fosse titolato a formulare tale richiesta senza alcun vincolo relativo alla prova di un personale e diretto coinvolgimento e che le uniche restrizioni legittime a questo diritto fossero quelle ammissibili alla luce della stessa Convenzione Americana dei Diritti dell'Uomo.
Le autorità pubbliche sono in ogni caso tenute a fornire una risposta alla richiesta di accesso, accompagnata da una motivazione sulle ragioni di un eventuale rifiuto. Considerando come “the delivery of information to an individual can, in turn, permit it to circulate in society” il diritto di accesso ai documenti pubblici “clearly includes the two dimensions, individual and social, of the right to freedom of thought and expression that must be guaranteed simultaneously by the State”.
A parere della Corte, una società democratica dovrebbe inserirsi nella linea di tendenza di una generale libertà di accesso all'informazione, mentre le eventuali restrizioni imposte dovrebbero soddisfare i requisiti di proporzionalità rispetto agli obiettivi legittimi perseguiti e non essere sostituibili da altre misure meno pregiudizievoli della libertà di informazione.
Anche a livello europeo si è manifestata la tendenza all'elaborazione di principi comuni in favore della trasparenza sulla documentazione pubblica, particolarmente negli anni più recenti.
Nel Maggio 2009 il Consiglio d'Europa ha aperto alla firma la Convenzione sull'Accesso ai Documenti Ufficiali, nella quale si afferma l'obbligo per gli Stati parte di garantire il diritto di accesso a tutti gli individui senza discriminazione o necessità di fornire alcuna giustificazione a sostegno della richiesta (artt. 2, 4) e viene istituito un Gruppo di Esperti sull'Accesso ai Documenti Ufficiali incaricato di monitorare l'implementazione della Convenzione da parte degli Stati, con la possibilità di richiedere informazioni ed opinioni dalla società civile (art.11). La Convenzione non è ancora entrata in vigore per la mancanza di 5 delle 10 ratifiche necessarie.
Per quanto riguarda la Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, tale istanza ha in alcune occasioni riconosciuto un diritto all'accesso ad informazioni detenute dallo occasioni Stato in base alla libertà di espressione di cui all'art. 10 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo.
Nel caso Taàrsasàg a Szabadsàgjogokèrt dell'Aprile 2009, la Corte valutò la decisione della Corte Costituzionale ungherese, che aveva negato - basandosi sulla tutela della privacy - ad un'associazione locale per i diritti civili l'accesso a documenti nella sua disponibilità su una petizione inoltratale da un parlamentare nazionale, come una violazione dell'art. 10 della Convenzione.
Facendo riferimento all'effetto pernicioso del monopolio sull'informazione esercitato nella circostanza dalla Corte Suprema Ungherese, suscettibile di impedire di fatto ai media ed alle organizzazioni operanti nella società civile di svolgere la propria funzione di vigilanza in ambiti di rilevante interesse pubblico, la Corte lo equiparò all'esercizio di una forma di censura indiretta.
Con la sentenza Kenedi del Maggio 2009, la Corte giudicò il rifiuto da parte dello Stato ungherese di consentire ad uno storico nazionale di accedere ad alcuni documenti conservati negli archivi dei servizi segreti del paese come una violazione della libertà di espressione; in questo caso, la Corte individuò la violazione sulla base del fatto che le informazioni in oggetto sarebbero state necessarie al richiedente per il completamento e la pubblicazione del proprio studio storico, attività rientrante nell'ambito dell'esercizio della libertà di espressione.
Nel contesto regionale africano, la Commissione per i Diritti dell'Uomo e dei Popoli ha adottato nell'Ottobre 2002 una Declaration of Principles on Freedom of Expression in Africa, riconoscendo il diritto di ogni individuo ad accedere alle informazioni detenute dalle pubbliche autorità e sancendo il principio secondo cui ogni diniego di simili istanze debba giustificarsi alla luce della legge ed essere ricorribile presso un organismo indipendente o di fronte ad un tribunale.
1Si veda http://www.ictj.org/our-work/transitional-justice-issues/truth-and-memory.
2Per la registrazione video del Panel si veda http://www.un.org/webcast/unhrc/archive.asp?go=100309. Di seguito si elencano gli esperti partecipanti al consesso: Olivier de Frouville, membro del Working Group on Enforced or Involuntary Disappearances delle Nazioni Unite; Rodolfo Mattarollo, Consigliere per il Diritto Internazionale presso il Ministero della Giustizia dell'Argentina; Yasmin Sooka, Executive Director della Foundation for Human Rights in South Africa; Dermot Groome, Senior Trial Attorney presso il Tribunale Penale Internazionale per la ex-Yugoslavia.
3Per un elenco esaustivo su base regionale dei paesi che contemplano il diritto di accesso si veda http://right2info.org/access-to-information-laws . In 57 Stati del mondo è prevista una protezione di rango costituzionale per il diritto all'informazione estesa, quantomeno in termini generali, all'accesso ai documenti pubblici.
4Si veda in merito http://www.foia.it.
Informazione e Regime

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