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Timestamp: 2016-10-23 16:18:13+00:00

Document:
5A.22/2003 (11.03.2004)
1. D�partement de l'int�rieur, de l'agriculture
et de l'environnement du canton de Gen�ve,
2. Office f�d�ral de la justice, 3003 Berne,
intim�, repr�sent� par Me Bruno M�gevand, avocat,
recours de droit administratif contre l'arr�t du Tribunal administratif du canton de Gen�ve du 23 juillet 2003.
A.a X.________ est propri�taire, sur le territoire de la commune de Y.________, de la parcelle n� xxxx, feuille xx, d'une superficie de 16'520 m2, situ�e en zone agricole. Le tiers sup�rieur de ce bien-fonds comporte trois b�timents, dont l'un constitue la r�sidence priv�e du pr�nomm�, ainsi qu'une piscine; la zone m�diane comprend en son milieu une mare, et elle est sillonn�e d'all�es passant sous de grands arbres; le dernier tiers est l�g�rement bois�.
A.b Le 26 septembre 2001, X.________ a requis la Commission fonci�re agricole du canton de Gen�ve (ci-apr�s: la Commission) de lib�rer son immeuble de l'assujettissement � la loi f�d�rale sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11); il a fait valoir que le terrain et ses b�timents �taient une �propri�t� familiale et de plaisance� depuis plus de deux si�cles, et que la parcelle, compte tenu de son implantation, n'�tait pas appropri�e � l'agriculture et ne faisait l'objet d'aucun bail.
Le 6 novembre 2001, la Commission a autoris� le d�sassujettissement de la totalit� de la parcelle pour le motif qu'il s'agissait d'une propri�t� d'agr�ment, tr�s bois�e et non appropri�e � l'agriculture.
Un recours au Tribunal administratif du canton de Gen�ve ayant �t� form� par le Service de l'agriculture du D�partement de l'int�rieur, de l'agriculture et de l'environnement du canton de Gen�ve (ci-apr�s: le Service de l'agriculture) - en sa qualit� d'autorit� de surveillance -, la Commission a d�clar� vouloir reconsid�rer sa d�cision. Lors des pourparlers qui ont suivi, le Service de l'agriculture a propos� de diviser la parcelle et de d�sassujettir sa partie sup�rieure. Aucun accord n'ayant �t� trouv�, X.________ a demand� � la Commission de statuer, tout en concluant au d�sassujettissement des deux tiers sup�rieurs de sa parcelle.
Par d�cision du 2 juillet 2002, la Commission a admis les conclusions du propri�taire et, en cons�quence, prononc� le d�sassujettissement des parties sup�rieure et m�diane de l'immeuble.
A.c Saisi d'un recours du Service de l'agriculture, qui se plaignait de la violation de l'art. 60 al. 1 let. a LDFR quant au d�sassujettissement de la partie m�diane de la parcelle, le Tribunal administratif genevois l'a rejet� par arr�t du 23 juillet 2003. Il a confirm� la soustraction de cette zone � l'application de la loi, parce qu'elle n'est pas �appropri�e � un usage agricole� au sens de l'art. 6 al. 1 LDFR.
B.a Contre cet arr�t, le D�partement de l'int�rieur, de l'agriculture et de l'environnement du canton de Gen�ve (ci-apr�s: le D�partement), agissant par son Service de l'agriculture, interjette un recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral; sur le fond, il conclut � l'annulation de l'arr�t attaqu� et au d�boutement du propri�taire de toutes autres ou contraires conclusions.
L'intim� propose l'irrecevabilit� du recours, subsidiairement son rejet; il requiert, � titre pr�alable, diverses mesures d'instruction. Le Tribunal administratif se r�f�re � son arr�t. L'Office f�d�ral de la justice conclut � l'irrecevabilit� du recours.
B.b L'Office f�d�ral de la justice exerce �galement un recours de droit administratif pour violation des art. 6 et 60 LDFR, ainsi que de l'art. 4a de l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110), concluant � l'annulation de l'arr�t attaqu� et au renvoi de la cause � l'autorit� cantonale pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants.
L'intim� demande pr�alablement des mesures d'instruction et conclut au rejet du recours. Le Tribunal administratif se r�f�re � son arr�t. Le D�partement conclut � l'admission du recours et au renvoi de la cause � l'autorit� pr�c�dente pour qu'elle statue � nouveau dans le sens des consid�rants.
1.1 Selon les art. 97 et 98 let. g OJ, en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les d�cisions des autorit�s cantonales de derni�re instance qui sont fond�es sur le droit f�d�ral - ou auraient d� l'�tre -, pour autant qu'aucune des exceptions pr�vues aux art. 99 � 102 OJ, ou dans la l�gislation sp�ciale, ne soit r�alis�e. En mati�re d'autorisations exceptionnelles � l'interdiction de partage mat�riel et de morcellement au sens de l'art. 60 LDFR, le recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral contre les d�cisions prises sur recours par les autorit�s cantonales de derni�re instance est express�ment institu� par l'art. 89 LDFR (art. 80 al. 1 et 88 al. 1 LDFR; par exemple: ATF 125 III 175; 129 III 583).
Lorsqu'il est dirig� � l'encontre d'une d�cision finale, le recours doit �tre d�pos� dans le d�lai de 30 jours; contre une d�cision incidente au sens de l'art. 101 let. a OJ, le d�lai de recours est de 10 jours (art. 106 al. 1 OJ). La d�cision par laquelle l'autorit� cantonale statue de fa�on d�finitive sur une question de principe relative � l'application du droit public f�d�ral est une d�cision partielle sur le fond, et non une d�cision incidente (cf. ATF 129 II 286 consid. 4.2 p. 291 et les citations); �tant finale, elle doit �tre entreprise dans un d�lai de 30 jours (ATF 107 Ib 341 consid. 1 p. 343 et les r�f�rences cit�es).
En l'esp�ce, le Tribunal administratif a rejet� le recours interjet� par le D�partement contre la d�cision de la Commission autorisant la division de la parcelle n� xxxx, dans le prolongement de la limite de propri�t� qui s�pare les parcelles n� yyyy et zzzz, et invitant le propri�taire � lui remettre un projet de division pour approbation; la d�cision attaqu�e est donc une autorisation de morcellement, au sens de l'art. 60 al. 1 let. a LDFR, prise en derni�re instance cantonale. En tant qu'elle ne met pas fin � la proc�dure, mais statue d�finitivement sur le principe de l'autorisation de morceler les parties sup�rieure et m�diane de la parcelle - la d�cision finale devant �tre rendue apr�s production du tableau de mutation -, elle constitue ainsi une d�cision partielle.
1.2 L'art. 103 let. c OJ ne reconna�t aux autorit�s cantonales la qualit� pour former un recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral que si la l�gislation f�d�rale leur accorde ce droit (ATF 129 II 225 consid. 1.4 p. 231; Karlen, Verwaltungsgerichtsbeschwerde, in: Prozessieren vor Bundesgericht, 2e �d., � 3, ch. 3.48 et n. 98); le fait d'avoir succomb� en instance cantonale ne leur conf�re pas une telle pr�rogative (Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e �d., Berne 1983, p. 164 et 170).
L'art. 83 al. 3 LDFR accorde � l'autorit� cantonale de surveillance, � laquelle la d�cision d'autorisation doit �tre communiqu�e (art. 83 al. 2 LDFR), la facult� d'interjeter un recours devant l'autorit� cantonale de recours (art. 88 al. 1 LDFR). En revanche, aucune disposition de cette loi ne l'habilite � exercer un recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral (arr�t 5A.15/1997 du 30 juillet 1997, cit� in: Donzallaz, Pratique et jurisprudence de droit foncier rural [1994-1998], Sion 1999, p. 273 ch. 719). Il s'ensuit que le recours du D�partement cantonal doit �tre d�clar� irrecevable.
1.3 Le d�partement f�d�ral comp�tent ou, lorsque le droit f�d�ral le pr�voit, la division comp�tente de l'administration f�d�rale a qualit� pour exercer un recours de droit administratif contre une d�cision prise en derni�re instance cantonale (art. 103 let. b OJ).
L'art. 89 LDFR, concernant le recours de droit administratif devant le Tribunal f�d�ral, renvoie aux art. 97 ss OJ et, partant, � l'art. 103 let. b OJ; l'art. 5 al. 1 let. a ODFR attribue express�ment � l'Office f�d�ral de la justice la qualit� pour interjeter un recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral contre les d�cisions sur recours rendues en derni�re instance cantonale. Ce droit de recours constitue avant tout un moyen de surveillance destin� � sauvegarder l'int�r�t public et � garantir une application correcte du droit f�d�ral; il est abstrait, en ce sens que la Conf�d�ration n'est pas tenue de justifier d'un int�r�t public sp�cifique � recourir contre la d�cision attaqu�e (ATF 129 II 1 consid. 1.1 p. 3/4, 11 consid. 1.1 p. 13 et les arr�ts cit�s). Le recours de l'Office f�d�ral de la justice est ainsi recevable de ce chef.
1.4 Contrairement � ce que prescrivent les art. 88 al. 2 LDFR et 5 al. 2 ODFR, la d�cision du Tribunal administratif n'a pas �t� communiqu�e � l'Office f�d�ral de la justice; celui-ci n'en a eu connaissance que le 10 octobre 2003, lorsque le Tribunal f�d�ral l'a invit� � se d�terminer sur le recours du D�partement cantonal. D�pos� le 6 novembre 2003, son recours a d�s lors �t� d�pos� � temps (art. 106 al. 1 OJ; cf. supra, consid. 1.1).
Le Tribunal f�d�ral ne peut, en principe, aller au-del� des conclusions des parties (art. 114 al. 1 OJ). Toutefois, lorsqu'il est saisi d'un recours d'une autorit� f�d�rale habilit�e � intervenir afin d'assurer l'application uniforme du droit f�d�ral, il peut, sans �gard aux dispositions du droit de proc�dure cantonal, op�rer une reformatio in pejus (ATF 119 Ib 154 consid. 2b p. 157 et les arr�ts cit�s).
En l'esp�ce, la Commission avait accord� le d�sassujettissement des parties sup�rieure et m�diane de la parcelle n� xxxx; le D�partement n'a recouru au Tribunal administratif que contre le d�sassujettissement de la partie m�diane; en instance f�d�rale, l'Office f�d�ral de la justice conteste le d�sassujettissement des parties sup�rieure et m�diane, en concluant � l'annulation de l'arr�t attaqu� et au renvoi de la cause au Tribunal administratif pour nouvelle d�cision. Partant, la cognition de la cour de c�ans porte sur les parties sup�rieure et m�diane du terrain litigieux.
L'arr�t attaqu� �manant d'une autorit� judiciaire, le Tribunal f�d�ral est li� par les faits constat�s, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets, ou s'ils ont �t� �tablis au m�pris des r�gles essentielles de la proc�dure (art. 105 al. 2 OJ). Il n'est, en revanche, pas tenu par les motifs invoqu�s (art. 114 al. 1 OJ); il applique d'office les dispositions du droit f�d�ral dont le recourant ne s'est pas pr�valu, ou que l'autorit� cantonale a omis d'appliquer, pourvu qu'elles se rapportent � l'objet du litige (ATF 128 II 34 consid. 1c p. 37 et les arr�ts cit�s).
Le recours de droit administratif peut �tre form� pour violation du droit f�d�ral, y compris l'exc�s et l'abus du pouvoir d'appr�ciation (art. 104 al. 1 let. a OJ). Le recourant peut �galement se plaindre d'une violation de ses droits constitutionnels, le recours de droit administratif tenant ici lieu de recours de droit public (ATF 126 V 252 consid. 1a p. 254; 125 II 1 consid. 2b p. 5; 122 IV 8 consid. 1b p. 11 et les arr�ts cit�s); mais le pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral est alors aussi restreint que dans un recours de droit public, de sorte qu'il ne peut conna�tre que des griefs invoqu�s et suffisamment motiv�s dans l'acte de recours (art. 90 al. 1 let. b OJ; ATF 122 IV 8 consid. 2a p. 12; arr�ts 5A.31/2002 du 26 mars 2003, consid. 1.3; 5A.6/2002 du 11 juin 2002, consid. 1.2).
La LDFR s'applique aux immeubles agricoles isol�s et aux immeubles agricoles qui font partie d'une entreprise agricole, qui sont situ�s en dehors d'une zone � b�tir au sens de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LAT) (art. 2 al. 1); elle est, en outre, applicable notamment aux immeubles � usage mixte, qui ne sont pas partag�s en une partie agricole et une partie non agricole (art. 2 al. 2 let. d).
4.1.1 La LDFR renvoie, pour ce qui touche � son champ d'application territorial, au droit de l'am�nagement du territoire (FF 1988 III 911). Ce dernier d�finit les surfaces pouvant �tre utilis�es � des fins agricoles, la notion d'immeuble appropri� � un usage agricole ou horticole �tant la m�me dans les deux lois (art. 16 al. 1 let. a LAT et 6 al. 1 LDFR; ATF 125 III 175 consid. 2b p. 177). Le plan de zone en vigueur est d�terminant pour l'attribution d'un immeuble � une zone; toutefois, il n'est pas immuable, puisqu'il doit �tre r�examin� p�riodiquement (FF 1988 III 911). De son c�t�, la LDFR r�git les actes juridiques relatifs aux immeubles agricoles ainsi d�limit�s, qu'il s'agisse d'entreprises agricoles ou d'immeubles agricoles isol�s; elle a pour but de favoriser l'acquisition des entreprises agricoles par l'exploitant � titre personnel et l'extension des entreprises agricoles du propri�taire, et d'emp�cher l'acquisition des entreprises et immeubles agricoles aux seules fins de placement de capitaux et de sp�culation (art. 1 al. 1 LDFR; FF 1988 III 910).
4.1.2 L'art. 58 LDFR institue une interdiction de principe de partage mat�riel (al. 1) et de morcellement (al. 2). Pour les immeubles tombant sous le coup de l'art. 2 al. 2 LDFR, la loi n'est applicable qu'� titre transitoire, � savoir jusqu'au jour o� ils auront �t� soustraits au r�gime l�gal par l'octroi d'une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 60 al. 1 let. a LDFR (ATF 125 III 175 consid. 2c p. 178 et les r�f�rences cit�es). L'art. 60 LDFR pr�voit, en effet, comme premier cas d'autorisation exceptionnelle de partage mat�riel ou de morcellement la mise � jour du champ d'application de la loi, en particulier en relation avec l'art. 2 LDFR (let. a: Bandli, in: Le droit foncier rural: commentaire de la LDFR, Brugg 1998, n. 4 ad art. 60 LDFR). Dans la mesure o� la LDFR s'applique � des terrains qui sont situ�s dans la zone � b�tir ou qui ne sont pas destin�s � l'agriculture, il fallait am�nager une proc�dure permettant une division ult�rieure conforme � la destination effective du sol (Bandli, ibidem, n. 3).
4.1.3 Selon l'art. 60 al. 1 let. a LDFR, l'autorit� cantonale comp�tente en mati�re d'autorisation permet des exceptions aux interdictions de partage mat�riel et de morcellement quand l'entreprise ou l'immeuble agricole est divis� en une partie qui rel�ve du champ d'application de la pr�sente loi et en une autre qui n'en rel�ve pas.
Dans le cas des immeubles � usage mixte situ�s en dehors de la zone � b�tir, le partage du bien-fonds peut �tre autoris� lorsque les parties � soustraire - en g�n�ral des b�timents et installations - ont un usage non agricole licite et clairement d�limit�. Ainsi, lorsque des b�timents d'habitation ou d'exploitation, dont l'usage �tait � l'origine agricole, ne sont plus utilis�s � cette fin, ils peuvent �tre d�saffect�s; cela suppose que le sort des immeubles agricoles restants soit connu et que cette d�saffectation n'ait pas pour cons�quence de provoquer le d�p�t d'une demande de permis de construire de nouveaux b�timents. Pour se prononcer sur l'autorisation de morcellement, l'autorit� doit se fonder sur toutes les circonstances objectives du cas concret (ATF 125 III 175 consid. 2c p. 179/180; Bandli, ibidem, n. 5 � 7).
L'autorisation accord�e en vertu de l'art. 60 al. 1 let. a LDFR comprendra �galement, en sus des b�timents et installations eux-m�mes, une aire environnante appropri�e.
4.2 Il ressort des constatations de l'autorit� cantonale que la parcelle en discussion, d'une superficie totale de 16'520 m2, est situ�e en zone agricole. Sa partie sup�rieure comporte trois b�timents, dont l'un constitue la r�sidence priv�e du propri�taire, ainsi qu'une piscine; la partie m�diane comprend en son milieu une mare, et elle est sillonn�e d'all�es passant sous de grands arbres; la partie inf�rieure est l�g�rement bois�e. Il a �t� all�gu� - et apparemment admis - que la partie m�diane est exploit�e par des agriculteurs en qualit� de prairie peu intensive incorpor�e dans les surfaces de compensation �cologique et qu'elle appartient, d�s lors, � la surface agricole utile; cette partie est l�g�rement en pente, peupl�e de plusieurs arbres centenaires et donc ombrag�e. Le propri�taire a d�clar� que, dans ladite zone, se trouve une citerne souterraine qui rend tout labourage impossible alentour et alimente en eau l'�tang situ� � quelques dizaines de m�tres en aval, que tout le domaine est un parc d'agr�ment depuis des lustres et que les cheminements existent depuis longtemps. Partant, cette parcelle doit �tre qualifi�e d'immeuble � usage mixte au sens de l'art. 2 al. 2 let. d LDFR. Une autorisation exceptionnelle de morcellement peut �tre obtenue aux conditions de l'art. 60 al. 1 let. a LDFR.
Le recourant critique le d�sassujettissement des parties sup�rieure et m�diane de la parcelle en faisant valoir que le Tribunal administratif n'a pas v�rifi� le statut des constructions �rig�es - b�timents, piscine, mare et am�nagements du parc (autant que ceux-ci constitueraient bien une construction) -, en violation du principe de la coordination des proc�dures prescrit par l'art. 4a al. 2 ODFR.
5.1 Depuis le 1er septembre 2000, les art. 4a ODFR et 49 OAT, introduits par l'Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'am�nagement du territoire (OAT; RS 700.1), imposent aux autorit�s comp�tentes en mati�re de LDFR et de construction hors de la zone � b�tir de coordonner leurs proc�dures. Pr�c�demment, la jurisprudence avait d�j� invit� l'autorit� saisie d'une demande de morcellement � requ�rir l'approbation de l'autorit� comp�tente en mati�re d'am�nagement du territoire; les deux proc�dures, que les cantons �taient libres d'am�nager, devaient �tre coordonn�es d'office; une autorisation de d�saffectation de b�timents ou d'installations devait �tre accompagn�e d'une autorisation relative � l'affectation future (ATF 125 III 175 consid. 2c p. 180).
Dans la proc�dure d'octroi d'une d�rogation � l'interdiction de partage mat�riel ou de morcellement de m�me que dans la proc�dure d'octroi d'une d�cision en constatation y relative ou de non-application de la LDFR, l'autorit� comp�tente en mati�re d'autorisation au sens de cette loi transmet le dossier pour d�cision � l'autorit� cantonale comp�tente en mati�re de construction hors de la zone � b�tir (art. 25, al. 2, LAT) lorsqu'une construction ou une installation se trouve sur le bien-fonds concern� et qu'elle est situ�e hors de la zone � b�tir au sens du droit de l'am�nagement du territoire (al. 1).
L'autorit� comp�tente en mati�re d'autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors que s'il existe une d�cision ex�cutoire fond�e sur le droit de l'am�nagement du territoire et constatant la l�galit� de l'affectation de la construction ou de l'installation (al. 2).
Il n'est pas n�cessaire de proc�der � la coordination des proc�dures s'il est �vident (al. 3):
b. que le bien-fonds consid�r� doit rester soumis � la LDFR.
5.2 Comme le rel�ve le recourant, il ne r�sulte ni de l'arr�t attaqu�, ni du dossier que l'autorit� comp�tente en mati�re de construction hors de la zone � b�tir aurait �t� consult�e, ou aurait statu� sur l'affectation des constructions et installations se trouvant sur les parties sup�rieure et m�diane de la parcelle (d�saffectation et affectation future). L'intim� objecte que la d�cision entreprise ne met pas un terme � la proc�dure, puisqu'une d�cision formelle de morcellement devra encore �tre prise apr�s la production du tableau de mutation, et que la transmission du dossier � l'autorit� genevoise comp�tente en mati�re de construction interviendra donc � ce moment-l�, c'est-�-dire avant la d�livrance de l'autorisation d�finitive, comme le mentionnait la Commission dans sa r�ponse au recours administratif du 4 septembre 2002.
Cette objection appara�t erron�e. La coordination des proc�dures doit, en effet, pr�c�der la d�cision qui tranche d�finitivement le principe de l'autorisation de morceler les parties sup�rieure et m�diane de la parcelle, d�s lors qu'il s'agit l� d'une d�cision partielle susceptible d'un recours de droit administratif (cf. supra, consid. 1.1). La Commission fonci�re agricole et, � sa suite, le Tribunal administratif devaient, avant de statuer, solliciter et obtenir une d�cision de l'autorit� comp�tente en mati�re d'am�nagement du territoire sur la l�galit� des constructions ou des installations (sur ces notions, cf. l'arr�t 5A.77/2003 du 18 juillet 2003, consid. 3.3), conform�ment � l'art. 4a al. 2 ODFR. En outre, les exceptions pr�vues par l'art. 4a al. 3 ODFR ne sont pas r�alis�es ici: le recourant conc�de qu'il n'est pas exclu que la maison d'habitation situ�e dans la partie sup�rieure de la parcelle rev�te, avec ses annexes, un caract�re non agricole, de sorte que cette partie puisse �tre d�sassujettie en vertu de l'art. 60 al. 1 let. a LDFR.
5.3 Vu ce qui pr�c�de, il devient superflu d'examiner le second moyen de l'office recourant.
En conclusion, le recours du D�partement cantonal doit �tre d�clar� irrecevable, avec suite de d�pens en faveur de l'intim� (art. 159 al. 1 OJ; ATF 125 I 389 consid. 5 p. 393), mais � l'exception de l'�molument judiciaire (art. 156 al. 2 OJ).
Le recours de l'Office f�d�ral de la justice doit en revanche �tre admis et l'arr�t attaqu� annul�, la cause �tant renvoy�e au Tribunal administratif pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants. Les frais de justice incombent � l'intim� (art. 156 al. 1 OJ); il n'y a pas lieu d'allouer de d�pens � l'Office f�d�ral de la justice, ni - pour le recours dont il a appuy� les conclusions - au D�partement cantonal (art. 159 al. 2 OJ).
Le recours du D�partement de l'int�rieur, de l'agriculture et de l'environnement du canton de Gen�ve et le recours de l'Office f�d�ral de la justice sont trait�s conjointement.
2.1 Le recours du D�partement de l'int�rieur, de l'agriculture et de l'environnement du canton de Gen�ve est irrecevable.
2.2 Il n'est pas per�u de frais de justice.
2.3 Le canton de Gen�ve versera � l'intim� une indemnit� de 2'000 fr. � titre de d�pens.
3.1 Le recours de l'Office f�d�ral de la justice est admis, l'arr�t attaqu� est annul� et la cause est renvoy�e au Tribunal administratif du canton de Gen�ve pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants.
3.2 Un �molument judiciaire de 3'000 fr. est mis � la charge de l'intim�.

References: art. 6
 art. 97
 art. 99
 ATF 
 ATF 
 art. 97
 art. 88
 ATF 
 ATF 
 art. 60
 art. 4
 ATF