Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F26-10-2000-1P-277-2000
Timestamp: 2016-10-25 06:46:38+00:00

Document:
Aeschlimann, F�raud, Catenazzi und Gerichtsschreiber Steinmann.
Gemeinde Muri bei Bern, Beschwerdef�hrerin, handelnd durch den Gemeinderat, vertreten durch F�rsprecher Franz M�ller, Casinoplatz 8, Postfach, Bern,
A.- Die Erziehungsdirektion des Kantons Bern erliess am 24. M�rz 1997 Richtlinien und Grunds�tze zum Spezialunterricht im Kindergarten und in der Volksschule. Diese bezwecken einen gewissen Ausgleich des Spezialunterrichts in den einzelnen Gemeinden und legen eine Kontingentierung des Spezialunterrichts fest.
Das regionale Schulinspektorat Bern-Mittelland beauftragte einen Berater damit, den zu hoch eingesch�tzten Spezialunterricht in der Gemeinde Muri zu untersuchen. Der Berater unterbreitete Vorschl�ge f�r eine stufenweise Reduktion des Spezialunterrichts vom Stand im Schuljahr 1989/99 bis zum Beginn des Schuljahres 2002/03 im Ausmass von total 29 Lektionen.
Am 16. Juni 1999 erliess die Erziehungsdirektion gegen�ber der Gemeinde Muri die Verf�gung, den Spezialunterricht bis Ende des Schuljahres 2001/02 im Kindergarten und in der Volksschule schrittweise auf eine Quote von 0,062373 Lektion pro Sch�ler und Sch�lerin abzubauen. Sie ging dabei von einem Zielwert am Ende des Schuljahres 2001/02 von 1'125 Sch�ler/70, 2 Lektionen Spezialunterricht aus.
Auf Beschwerde der Einwohnergemeinde Muri hin best�tigte der Regierungsrat des Kantons Bern die vorinstanzliche Verf�gung und wies das Rechtsmittel mit Beschluss vom 22. M�rz 2000 ab. Er f�hrte im Wesentlichen aus, die Verf�gung der Erziehungsdirektion habe keine Beschr�nkung des Anspruchs des einzelnen Kindes auf eine den F�higkeiten entsprechende Schulbildung und Spezialunterricht im Sinne von Art. 29 Abs. 2 KV/BE und Art. 17 des Volksschulgesetzes zur Folge. In Anbetracht der Kompetenz der Erziehungsdirektion zum Erlass von Richtlinien �ber den Spezialunterricht werde die Autonomie der Gemeinde Muri nicht verletzt. Schliesslich sei auch die auf einen kantonalen Durchschnittswert - n�mlich die Quote von 0,062373 Lektion pro Kind - abgest�tzte Berechnungsweise nicht zu beanstanden.
B.- Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates hat die Einwohnergemeinde Muri beim Bundesgericht am 8. Mai 2000 staatsrechtliche Beschwerde erhoben und dessen Aufhebung verlangt. Sie macht eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend und wirft dem Regierungsrat vor, das Gesetzesrecht willk�rlich und das Verfassungsrecht unrichtig angewendet zu haben. Im Einzelnen f�hrt sie aus, ihr komme im betroffenen Bereich Autonomie zu. Das Volksschulgesetz enthalte keine Grundlage f�r Beschr�nkungen des Spezialunterrichts, sodass sich weder die genannten Richtlinien noch die angefochtene Verf�gung darauf abst�tzen k�nnten. Schliesslich w�rden Art. 8 BV sowie Art. 19 BV und Art. 29 Abs. 2 KV/BE verletzt.
1.- Eine Gemeinde ist zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie befugt, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt ber�hrt wird. Ob ihr im betreffenden Bereich tats�chlich Autonomie zusteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 119 Ia 285 E. 4a S. 294, mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall wird die Beschwerdef�hrerin durch den angefochtenen Entscheid angehalten, den Spezialunterricht einzuschr�nken und die Anzahl der Lektionen zu reduzieren. Sie wird insoweit in ihrer Eigenschaft als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt betroffen und ist daher zur Autonomiebeschwerde legitimiert.
Die �brigen Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass.
2.- Die Beschwerdef�hrerin beruft sich auf ihre Autonomie; sie begr�ndet im Einzelnen unter Hinweis auf allgemeine Bestimmungen und solche der Schulgesetzgebung, weshalb ihr im Bereiche des Angebotes von Spezialunterricht Autonomie zukomme. Demgegen�ber vertritt der Regierungsrat die Auffassung, die Gemeinden verf�gten im vorliegend streitigen Bereich �ber keine Autonomie.
a) Nach der Rechtsprechung ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht daf�r keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung �berl�sst und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einr�umt. Der gesch�tzte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgen�ssischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 124 I 223 E. 2b S. 226, 119 Ia 285 E. 4b S. 294, mit Hinweisen).
b) In allgemeiner Weise gew�hrleistet Art. 109 Abs. 1 KV/BE den Gemeinden Autonomie im Rahmen des kantonalen und des eidgen�ssischen Rechts. Nach Art. 43 Abs. 1 KV/BE f�hren Kanton und Gemeinden �ffentliche Kinderg�rten und Schulen. Unter dem Marginale "Tr�ger" bestimmt Art. 5 Abs. 1 Volksschulgesetz (VSG, BSG 432. 210), dass das Volksschulwesen eine gemeinsame Aufgabe der Einwohner- und der gemischten Gemeinden sowie des Kantons ist. Im Einzelnen wird das Schulwesen durch das Volksschulgesetz geordnet.
Gem�ss Art. 45 VSG ordnen die Gemeinden das Schulwesen im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen. Sie beschliessen nach Art. 47 Abs. 1 VSG u.a. �ber die Einf�hrung und Aufhebung von Spezialunterricht. Solche Beschl�sse unterliegen der Genehmigung durch die zust�ndige Stelle der Erziehungsdirektion (Art. 47 Abs. 2 VSG). Zus�tzlich kann der Regierungsrat dazu allgemein und insbesondere auch hinsichtlich der Sch�lerzahlen Richtlinien erlassen (Art. 47 Abs. 3 VSG). Im �brigen wird der Spezialunterricht durch das Dekret �ber die besonderen Klassen und den Spezialunterricht der Volksschule n�her umschrieben (Dekret, BSG 432. 271).
Nach Art. 2 Abs. 2 des Dekretes wird der Spezialunterricht durch Beschluss der Gemeinde eingef�hrt und muss durch die zust�ndige Stelle der Erziehungsdirektion genehmigt werden.
Die Erziehungsdirektion erl�sst Lehrpl�ne oder Richtlinien f�r den Spezialunterricht (Art. 10 des Dekretes). Gest�tzt auf Art. 20 des Dekretes erliess der Regierungsrat die Verordnung �ber die besonderen Klassen und den Spezialunterricht der Volksschule (Verordnung, BSG 432. 271.1) und ordnete darin den Spezialunterricht.
c) Diese Ordnung zeigt gesamthaft, dass der Bereich des Spezialunterrichts auf kantonaler Ebene durch das Volksschulgesetz, das Dekret sowie die Verordnungen und Richtlinien des Regierungsrates weitgehend geregelt ist und den Gemeinden nur wenig Spielraum �berl�sst. Im Einzelnen ist diese Ordnung haupts�chlich auf die Art und Weise des Spezialunterrichts und damit auf qualitative Merkmale ausgerichtet.
Nach Art. 17 Abs. 2 VSG sollen die Bildungsziele u.a. durch den Spezialunterricht erreicht werden. Gem�ss Art. 10 des Dekretes erl�sst die Erziehungsdirektion Lehrpl�ne oder Richtlinien f�r den Spezialunterricht. Art. 19 der Verordnung bestimmt, dass der Spezialunterricht nach M�glichkeit im Rahmen des allgemeinen Unterrichts bzw. w�hrend der ordentlichen Unterrichtszeit ausserhalb der Schule und in Gruppen erfolgen soll. Demgegen�ber bezieht sich, soweit ersichtlich, lediglich Art. 47 Abs. 2 und 3 VSG auf Sch�lerzahlen; der Regierungsrat wird erm�chtigt, insbesondere auch hinsichtlich der Klassen- und Lektionenzahlen bzw.
Sch�lerzahlen Richtlinien zu erlassen.
Sowohl im Volksschulgesetz als auch im Dekret wird festgehalten, dass die Gemeinden �ber den Spezialunterricht Entscheidungen treffen d�rfen: Nach Art. 2 Abs. 2 des Dekretes k�nnen die Gemeinden den Spezialunterricht - unter Vorbehalt der Genehmigung durch die zust�ndige Stelle in der Erziehungsdirektion - einf�hren. Denselben Grundsatz enth�lt Art. 47 Abs. 1 VSG, und nach Art. 47 Abs. 2 VSG fassen die Gemeinden innerhalb der regierungsr�tlichen Rahmenbestimmungen ihre diesbez�glichen Entscheidungen selbst�ndig.
Auch wenn die Handlungsfreiheit der Gemeinden stark begrenzt ist, verbleibt ihnen im Rahmen der kantonalen Bestimmungen doch ein Spielraum der Entscheidung. Die Bestimmung von Art. 47 Abs. 2 VSG spricht ausdr�cklich von selbst�ndiger Beschlussfassung der Gemeinden innerhalb der kantonalen Rahmenbestimmungen. Der Regierungsrat r�umt in seiner Vernehmlassung denn auch ein, dass die Gemeinden dar�ber befinden k�nnten, wie sie den Spezialunterricht organisieren wollen. Damit kommt den Gemeinden ein nicht unerheblicher Handlungsspielraum zu. Daran vermag der Umstand, dass ihre Entscheidungen der Genehmigung durch die Erziehungsdirektion unterliegen (Art. 47 Abs. 2 VSG und Art. 2 Abs. 2 des Dekretes), grunds�tzlich nichts zu �ndern; solche Kontrollm�glichkeiten kann sich der Kanton auch in Gebieten vorbehalten, in denen ein Autonomiebereich offensichtlich besteht (vgl. ZBl 101/2000 S. 467 E. 2b). Gleich verh�lt es sich mit der Zust�ndigkeit der Erziehungsdirektion, nach Art. 47 Abs. 3 VSG anstelle der Gemeinde zu verf�gen, sofern deren Beschl�sse nicht den Richtlinien entsprechen. Das f�hrt gesamthaft gesehen dazu, der Beschwerdef�hrerin im Bereiche des Spezialunterrichts Autonomie zuzusprechen. Demnach kann sich die Beschwerdef�hrerin auf die Gemeindeautonomie berufen und eine Verletzung des einschl�gigen Rechts von Bund und Kantonen r�gen.
d) Kommt einer Gemeinde in einem bestimmten Sachbereich Autonomie zu, so kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde gegen eine Autonomieverletzung wehren und verlangen, dass die kantonale Beh�rde in formeller Hinsicht ihre Befugnisse nicht �berschreitet und korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal- und bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen Bereich nicht verletzt. Das Bundesgericht �berpr�ft diesfalls den kantonalen Entscheid auf Willk�r hin, soweit Gesetzes- oder Verordnungsrecht in Frage steht; mit freier Kognition entscheidet es, wenn es sich um Verfassungsrecht des Kantons oder des Bundes handelt (BGE 122 I 279 E. 8b und 8c S. 290 f., 119 Ia 285 E. 4c S. 295 f., ZBl 101/2000 S. 467 E. 1d).
3.- a) Als erstes zieht die Beschwerdef�hrerin die Zust�ndigkeit des Regierungsrates bzw. der Erziehungsdirektion in Zweifel, aus rein finanzpolitischen �berlegungen den Spezialunterricht zu beschr�nken und zu plafonieren. Die Volksschulgesetzgebung biete f�r eine derartige Zielrichtung keine Handhabe.
Wie dargelegt, kann der Regierungsrat nach Art. 47 Abs. 2 und 3 VSG Rahmenbestimmungen �ber Klassen- und Lektionenzahlen und Richtlinien erlassen, letztere insbesondere auch f�r Sch�lerzahlen. Aus der Systematik von Art. 47 VSG ergibt sich, dass sich solche allgemeine Anweisungen nicht nur auf Primar-, Real- und Sekundarklassen, sondern auch auf den Spezialunterricht beziehen. Im Einzelnen kann nicht gesagt werden, die Festlegung von Sch�lerzahlen beziehe sich ausschliesslich auf die Gr�sse der Klassen im Primar-, Real- und Sekundarschulbereich. Ebenso kann damit gemeint sein, dass die Anzahl der Sch�ler und Sch�lerinnen, welche in den Genuss von Spezialunterricht gelangen, in allgemeiner Weise soll festgelegt werden d�rfen. Hinsichtlich des Erlasses von Rahmenbestimmungen �ber Klassen- und Lektionenzahlen kann weiter gemeint sein, dass �ber die Festlegung von Gr�sse und Lektionen im ordentlichen Unterricht auch der Bereich des Spezialunterrichts erfasst werden und in diesem Bereich die Lektionenzahlen sollen geregelt werden k�nnen. �ber die Motive solcher quantitativer Beschr�nkungen enth�lt das Volksschulgesetz keine ausdr�cklichen Angaben. Beschr�nkungen m�ssen sich zum einen im Rahmen des allgemeinen Bildungsauftrages halten, wie er sich aus Art. 29 Abs. 2 KV/BE sowie aus der Volksschulgesetzgebung ergibt. Zum andern schliesst Art. 47 VSG finanzpolitische Gesichtspunkte �ber den haush�lterischen Umgang mit den �ffentlichen Mitteln nicht aus.
Bei dieser Sachlage kann dem Regierungsrat keine Willk�r bei der Auslegung des Volksschulgesetzes vorgeworfen werden, wenn er im vorliegenden Fall die Richtlinien der Erziehungsdirektion zur Plafonierung des Spezialunterrichts zur Anwendung brachte. Im �brigen beanstandet die Beschwerdef�hrerin nicht, dass die dem vorliegenden Verfahren zu Grunde liegenden Richtlinien von der Erziehungsdirektion erlassen worden sind. Die Beschwerde erweist sich daher in diesem Punkte als unbegr�ndet.
b) Die Beschwerdef�hrerin beruft sich ferner auf den verfassungsm�ssigen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Schulunterricht.
Art. 19 BV gew�hrleistet einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Nach Art. 62 BV sorgen die f�r das Schulwesen zust�ndigen Kantone f�r den ausreichenden, allen Kindern offen stehenden Grundschulunterricht.
Die Entw�rfe zur neuen Bundesverfassung wiesen keine Art. 19 BV entsprechende Bestimmung auf, enthielten indessen ein in die gleiche Richtung zielendes Sozialziel (vgl. Art. 33 VE-BV, BBl 1997 I 595). - Die Berner Kantonsverfassung verb�rgt im Kapitel Sozialziele u.a. den Anspruch jedes Kindes auf eine seinen F�higkeiten entsprechende, unentgeltliche Schulbildung (Art. 29 Abs. 2 KV/BE).
Diese Bestimmung geht insofern �ber Art. 19 BV hinaus, als sie sich nicht nur auf die Primarschule, sondern auf alle Schulen der obligatorischen Schulzeit bezieht (Walter K�lin/Urs Bolz, Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, S. 318). Wie sich die beiden Bundes- bzw. Kantonsverfassungsbestimmungen im �brigen zueinander verhalten, braucht im vorliegenden Fall nicht abstrakt bestimmt zu werden.
Es f�llt nicht leicht, den angefochtenen Entscheid und die ihm zu Grunde liegende Begrenzung des Spezialunterrichts an den erw�hnten verfassungsm�ssigen Anspr�chen auf ausreichenden Schulunterricht zu messen. Diese Anspr�che stellen keine Freiheitsrechte dar, die nach den traditionellen Voraussetzungen von Art. 36 BV beschr�nkt werden k�nnen (vgl. Beatrice Weber-D�rler, Grundrechtseingriffe, in: Die neue Bundesverfassung, Bern 1999, S. 151 f.). Es handelt sich vielmehr um soziale Grundrechte, die vorab der Umsetzung durch die zust�ndigen Organe der Kantone mittels Einrichtung eines hinreichenden Schulsystems bed�rfen (vgl.
Dabei kommt diesen im Rahmen der m�glichen und vielf�ltigen Massnahmen naturgem�ss ein weiter Spielraum zu. Die Volksschulgesetzgebung umschreibt und konkretisiert ihrerseits die Ziele der Volksschule, einerseits mit den Bestimmungen �ber die Volksschule und die Weiterbildungsklassen (vgl.
Art. 2 ff. und 21 VSG), andererseits mit denjenigen �ber die besonderen Abteilungen (Art. 17 ff. VSG). Zur Beurteilung der Frage, ob eine bestimmte schulische Massnahme aus verfassungsrechtlicher Sicht erforderlich oder angezeigt erscheint, muss diese zum gesamten schulischen Angebot in Beziehung gesetzt und aus einer gesamtheitlichen Sicht betrachtet werden. Es kann daher nicht leichthin gesagt werden, die Beschr�nkung des Spezialunterrichts stehe mit Art. 19 BV und Art. 29 Abs. 2 KV/BE im Widerspruch oder im Einklang.
Wie es sich damit in abstrakter Hinsicht verh�lt, braucht im vorliegenden Fall nicht abschliessend beurteilt zu werden. Der Regierungsrat hat sowohl im angefochtenen Entscheid als auch in der Vernehmlassung unterstrichen, dass die Beschr�nkung des Spezialunterrichts den Anspruch des einzelnen Kindes auf Schulung und speziell auf besondere Massnahmen nach Art. 17 VSG nicht beeintr�chtigen darf. Die Richtlinien der Erziehungsdirektion sehen dies ausdr�cklich vor (Ziff. 2.9). Der Regierungsrat schliesst daraus, dass im Einzelfall Spezialunterricht auch bei einer �berschreitung der Quote bewilligt werden m�sste, wenn andernfalls eine Verletzung des Sozialrechts auf Schulbildung im Sinne von Art. 29 Abs. 2 KV/BE bzw. eine Einschr�nkung des Anspruchs auf Spezialunterricht resultieren w�rde. Gest�tzt darauf und im Hinblick auf den ausdr�cklichen Vorbehalt in den Richtlinien der Erziehungsdirektion ergibt sich damit, dass das Sozialrecht auf ausreichende und den F�higkeiten entsprechende Schulbildung im Einzelfall nicht verletzt wird und das einzelne Kind tats�chlich in den Genuss von Spezialunterricht gelangen kann. Daran �ndert auch der Umstand nichts, dass diesfalls die Pr�fung entsprechender Gesuche durch die regionalen Schulinspektorate vorgenommen wird.
Demnach erweist sich die R�ge der Verletzung von Art. 19 BV und Art. 29 Abs. 2 KV/BE als unbegr�ndet.
c) Schliesslich r�gt die Beschwerdef�hrerin einen Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot im Sinne von Art. 8 Abs. 1 BV. Die Ungleichbehandlung der Kinder erblickt sie darin, dass die f�r die Gemeinden festgelegte Quote auf einem kantonalen Durchschnitt beruht und der tats�chlichen Anzahl von bed�rftigen Kindern in einer bestimmten Gemeinde nicht Rechnung tr�gt. Damit w�rden die bed�rftigen Kinder je nach Gemeinde ungleich behandelt.
Die Beschwerdef�hrerin beruft sich in diesem Zusammenhang ausdr�cklich auf Art. 8 Abs. 1 BV und macht keine Verletzung von Art. 9 BV geltend. Es ist daher nicht zu pr�fen, ob das der Beschr�nkung des Spezialunterrichts zu Grunde liegende Kriterium der einheitlichen Quote sachgerecht ist und vor dem Willk�rverbot nach Art. 9 BV standh�lt.
Angesichts des besonderen Charakters von Art. 19 BV und Art. 29 Abs. 2 KV/BE kommt dem Gleichheitsgebot nur eine abgeschw�chte Bedeutung zu. Wie dargetan, hat jeder Sch�ler und jede Sch�lerin unabh�ngig von der verf�gten Quote nach dem Verfassungsrecht und dem Volksschulgesetz Anspruch auf Spezialunterricht. Insoweit wird dem Gleichheitsgebot entsprechend den Bed�rfnissen der Kinder Rechnung getragen. Die R�ge der Rechtsungleichheit erweist sich daher als unbegr�ndet.
4.- Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Gem�ss Art. 156 Abs. 2 OG sind der Beschwerdef�hrerin keine Kosten aufzuerlegen.
3.- Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, der Erziehungsdirektion und dem Regierungsrat des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 29
 Art. 17
 Art. 8
 Art. 19
 Art. 29
 Art. 109
 Art. 43
 Art. 5
 Art. 45
 Art. 47
 Art. 2
 Art. 20
 Art. 17
 Art. 10
 Art. 19
 Art. 47
 Art. 2
 Art. 47
 Art. 47
 Art. 47
 Art. 2
 Art. 47
 Art. 47
 Art. 47
 Art. 29
 Art. 47

Art. 19
 Art. 62
 Art. 19
 Art. 33
 Art. 19
 Art. 36

Art. 2
 Art. 19
 Art. 29
 Art. 17
 Art. 29
 Art. 19
 Art. 29
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 19
 Art. 29
 Art. 156