Source: http://kraken.slv.cz/2As55/2011
Timestamp: 2018-06-24 07:47:50+00:00

Document:
2As55/2011
2 As 55/2011-90
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milu¹e Do¹kové a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtìcha ©imíèka v právní vìci ¾alobce I. P.-S., proti ¾alovanému Ministerstvu vnitra, se sídlem Praha 7, Nad ©tolou 936/3, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 30. 12. 2010, è. j. 11 Ca 243/2008-41,
Rozhodnutím ze dne 2. 6. 2008, è. j. MV-42917-2/OAM-2008 (dále jen napadené rozhodnutí ) zamítl ¾alovaný odvolání ¾alobce a tím potvrdil rozhodnutí Policie ÈR, Øeditelství slu¾by cizinecké policie (dále té¾ správní orgán prvého stupnì ) ze dne 1. 4. 2008, è. j. CPR-4920/ÈJ-2008-9CPR-T237, kterým bylo podle § 102 odst. 4 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, zastaveno øízení o ¾ádosti ¾alobce o vydání nového rozhodnutí, kterým se podle § 122 odst. 5 písm. a) zákona è. 326/1999 Sb., o pobytu cizincù na území Èeské republiky a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o pobytu cizincù ) ru¹í platnost rozhodnutí o správním vyho¹tìní, a to z dùvodu nesplnìní podmínky uplynutí poloviny doby, po kterou nelze cizinci umo¾nit vstup na území. Rozhodnutí ¾alovaného napadl ¾alobce u Mìstského soudu v Praze ¾alobou; ten rozsudkem ze dne 30. 12. 2010, è. j. 11 Ca 243/2008-41, napadené rozhodnutí zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
Mìstský soud se zabýval pøedev¹ím spornou otázkou, zda zákon o pobytu cizincù umo¾òuje pøeru¹it bìh doby, po kterou nelze umo¾nit cizinci vstup na území na dobu, po kterou probíhalo øízení o udìlení mezinárodní ochrany cizinci, tedy zda má odklad vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyho¹tìní cizince vliv na bìh lhùty podle § 122 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizincù. K tomu uvedl, ¾e s pøeru¹ením bìhu doby zákazu vstupu cizince na území zákon o pobytu cizincù v ¾ádném svém ustanovení nepoèítá. Mo¾nost pøeru¹ení bìhu doby zákazu vstupu cizince na území nevyplývá ani ze zmìny textu zákona provedené zákonem è. 428/2005 Sb., s úèinností od 24. 11. 2005. Správní orgán prvého stupnì ani ¾alovaný pøitom, podle mìstského soudu, øádnì neodùvodnili, na základì kterého konkrétního ustanovení dospìli k závìru, ¾e doba, po kterou cizinci nebyl umo¾nìn vstup na území, je vázána na vykonatelnost rozhodnutí o správním vyho¹tìní. Pova¾oval tak napadené rozhodnutí za nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù. Názor ¾alovaného o neuplynutí poloviny pøíslu¹né lhùty tak nemá dle mìstského soudu oporu v zákonì. Pøitom mìstský soud odkázal na dosavadní judikaturu Nejvy¹¹ího správního soudu (zejména rozsudky ze dne 15. 12. 2009, è. j. 8 As 59/2009-95, ze dne 30. 7. 2009, è. j. 2 As 65/2009-69, a ze dne 25. 4. 2008, è. j. 4 As 24/2008-77; v¹echna citovaná rozhodnutí zdej¹ího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz).
Rozsudek mìstského soudu napadl ¾alovaný (dále jen stì¾ovatel ) kasaèní stí¾ností, opírající se o dùvod podle § 103 odst. 1 písm. a) soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ).
Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti namítá, ¾e je pøesvìdèen, ¾e z § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizincù vyplývá, ¾e dobu, po kterou nelze cizinci umo¾nit vstup na území, je tøeba ztoto¾òovat s dobou vykonatelnosti rozhodnutí. Stì¾ovatel tvrdí, ¾e vycházel z platného a úèinného znìní zákona o pobytu cizincù, ve znìní zákona è. 428/2005 Sb., s úèinností od 24. 11. 2005. Uvedeným zákonem novelizované znìní § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizincù uvádí, ¾e dobu, po kterou nelze umo¾nit cizinci vstup na území, stanoví policie v rozhodnutí o správním vyho¹tìní. Svùj názor stì¾ovatel opírá o dùvodovou zprávu k vý¹e uvedené novele zákona o pobytu cizincù, z ní¾ jednoznaènì plyne, ¾e lhùta pro omezení vstupu cizince na území poèíná bì¾et teprve okam¾ikem, kdy je rozhodnutí vykonatelné (skuteènì realizovatelné) a cizinec ji¾ nedisponuje právním titulem, který by mu umo¾òoval pobyt na území ÈR. S ohledem na § 119 odst. 5 zákona o pobytu cizincù je pøitom zøejmé, ¾e rozhodnutí o správním vyho¹tìní cizince je vykonatelné a¾ po pravomocném ukonèení øízení o udìlení mezinárodní ochrany. Stì¾ovatel se proto domnívá, ¾e po dobu øízení o udìlení mezinárodní ochrany doba, po ní¾ nelze cizinci umo¾nit vstup na území, nebì¾í.
Ke skuteènosti, ¾e zákon o pobytu cizincù explicitnì neobsahuje stavení bìhu lhùty, po ni¾ nelze umo¾nit cizinci vstup na území, stì¾ovatel poznamenal, ¾e øada právních norem je upravena právì tímto zpùsobem, s cílem pøedejít kazuistickému bobtnání právních pøedpisù. Z dùvodové zprávy ov¹em jednoznaènì vyplývá úmysl zákonodárce vázat bìh této doby na vykonatelnost rozhodnutí o správním vyho¹tìní.
Stì¾ovatel k tomu dále dodává, ¾e aplikováním názoru mìstského soudu v praxi by docházelo k popøení a odstranìní smyslu zákonného institutu vyho¹tìní; cizinec by tak opakovanými ¾ádostmi o udìlení mezinárodní ochrany lehce mohl dosáhnout uplynutí doby, po kterou mu nelze umo¾nit vstup na území je¹tì pøed tím, ne¾ by rozhodnutí o vyho¹tìní bylo vykonatelné. Takový závìr v¹ak, dle názoru stì¾ovatele, zákonodárce nezamý¹lel. Svùj názor dokládá také zru¹ením ustanovení § 172 odst. 5 zákona o pobytu cizincù, které rovnì¾ provedla zmiòovaná novela. Zru¹ené ustanovení stanovilo, ¾e doba øízení o ¾alobì se do doby platnosti rozhodnutí o správním vyho¹tìní nezapoèítává, z èeho¾ stì¾ovatel dovozuje úmysl zákonodárce posunout poèátek bìhu lhùty zákazu vstupu cizince na území a¾ od vykonatelnosti takového rozhodnutí. Výklad mìstského soudu stì¾ovatel chápe jako návod ke zneu¾ívání systému mezinárodní ochrany, jako¾to úèinného nástroje pro odvracení realizace správního vyho¹tìní, vedoucí té¾ k suspendování suverénního práva státu na stanovení podmínek pobytu cizincù na svém území. V pøípadì odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o vyho¹tìní (napøíklad z dùvodu øízení o udìlení mezinárodní ochrany) cizinec na území ÈR pobývá po dobu tohoto øízení oprávnìnì a nelze tak v jeho pøípadì mluvit o tom, ¾e mu není umo¾nìno vstoupit na území. Stì¾ovatel rovnì¾ namítá, ¾e judikatura, na kterou mìstský soud v odùvodnìní napadeného rozsudku odkázal, je závazná toliko inter partes, nebo» nemá povahu precedentu. Kromì toho neobsahuje závazný právní názor kasaèního soudu èi jednoznaèný, nezpochybnitelný a autoritativní výklad zákona, ale pouze pokyny mìstskému soudu, øádnì se vypoøádat se v¹emi okolnostmi pøípadu.
®alobce se ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti zcela ztoto¾nil se závìry mìstského soudu a navrhl kasaèní stí¾nost jako nedùvodnou zamítnout. Odkázal pøitom na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 3. 1. 2011, è. j. 8 As 69/2010-163.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasaèní stí¾nosti (§ 109 odst. 3, vìta pøed støedníkem s. ø. s.) a z dùvodù v ní uvedených (§ 109 odst. 4, vìta pøed støedníkem s. ø. s.). Ve vìci pøitom rozhodl bez naøízení jednání, za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2, vìty první s. ø. s.
Pøedmìtem sporu v dané vìci je výklad právní otázky poèátku a bìhu doby, po kterou nelze cizinci umo¾nit vstup na území. Podle § 118 odst. 1 vìty tøetí zákona o pobytu cizincù, ve znìní úèinném od 24. 11. 2005 (znìní rozhodné pro nyní posuzovanou vìc) dobu, po kterou nelze umo¾nit cizinci vstup na území, stanoví policie v rozhodnutí o správním vyho¹tìní cizince. Stì¾ovatel tvrdí, ¾e historickým a teleologickým výkladem lze dospìt k závìru, ¾e úmysl zákonodárce spoèíval v posunutí poèátku úèinkù správního vyho¹tìní a¾ k samotné vykonatelnosti rozhodnutí, tedy co nejblí¾e k momentu faktického opu¹tìní území cizincem. Zodpovìzení naznaèené právní otázky je významné pro posouzení jedné z podmínek § 122 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizincù pro úèely øízení o ¾ádosti o vydání nového rozhodnutí, kterým se zru¹í platnost rozhodnutí o správním vyho¹tìní.
Z pøedlo¾eného správního spisu Nejvy¹¹í správní soud zjistil následující skuteènosti. ®alobce pøicestoval do ÈR dne 14. 7. 2006. Rozhodnutím Policie Èeské republiky, Oblastního øeditelství slu¾by cizinecké a pohranièní policie Praha, Referátu cizinecké a pohranièní policie Leti¹tì Praha Ruzynì ze dne 16. 7. 2006, è. j. SCPP-1358-9/PH-1-ÚO-2006, byl, pod toto¾ností S. N. S. správnì vyho¹tìn podle § 119 odst. 1 písm. c) bodu 1 zákona o pobytu cizincù. Doba, po kterou nelze cizinci umo¾nit vstup na území ÈR byla stanovena na dobu tøí let a podle § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizincù byla ¾alobci urèena lhùta k vycestování z ÈR do 40 dnù od nabytí právní moci rozhodnutí, jím¾ se azyl neudìluje, ¾ádost o udìlení azylu zamítá, øízení o této ¾ádosti se zastavuje nebo se udìlený azyl odnímá, jestli¾e marnì uplynula lhùta k podání ¾aloby proti rozhodnutí ministerstva ve vìci azylu nebo jestli¾e podle zvlá¹tního právního pøedpisu podání ¾aloby proti rozhodnutí ministerstva ve vìci azylu nemá odkladný úèinek. Odvolání proti rozhodnutí o správním vyho¹tìní ji¾ ¾alobce podal pod svým vlastním jménem. Dne 17. 7. 2006 podal ¾alobce ¾ádost o udìlení azylu (nyní o udìlení mezinárodní ochrany). Rozhodnutím ze dne 29. 10. 2007, è. j. OAM-694/LE-05-07-2006, Ministerstvo vnitra ¾alobci mezinárodní ochranu neudìlilo. Z úøední èinnosti je Nejvy¹¹ímu správnímu soudu známo, ¾e proti tomuto rozhodnutí podal ¾alobce ¾alobu u Mìstského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 14. 11. 2008, è. j. 1 Az 66/2007-29, jako nedùvodnou zamítl. Kasaèní øízení bylo následnì usnesením Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 7. 1. 2010, è. j. 2 Azs 40/2009-103, zastaveno z dùvodu zpìtvzetí kasaèní stí¾nosti. Dne 26. 3. 2008, tedy je¹tì v dobì pøed skonèením øízení o ¾alobì proti rozhodnutí o neudìlení mezinárodní ochrany, po¾ádal ¾alobce o vydání nového rozhodnutí, kterým by se zru¹ila platnost rozhodnutí o správním vyho¹tìní podle § 122 odst. 5 zákona o pobytu cizincù, v tehdej¹ím znìní. ®alobce pøedev¹ím tvrdil, ¾e ji¾ pominuly dùvody správního vyho¹tìní a ¾e má na území ÈR soukromé a rodinné vazby (èeská pøítelkynì a dcera). Øízení o ¾ádosti ¾alobce bylo zastaveno a odvolání proti tomuto rozhodnutí bylo zamítnuto, nebo» správní orgány vycházely z toho, ¾e dosud není splnìna podmínka uplynutí poloviny doby, po kterou nelze cizinci umo¾nit vstup na území. Správní orgány vycházely z toho, ¾e rozhodnutí o správním vyho¹tìní není dosud vykonatelné, nebo» ¾alobce podal ihned po ulo¾ení správního vyho¹tìní ¾ádost o udìlení mezinárodní ochrany; z toho dùvodu pak je¹tì ani nepoèala bì¾et doba, po kterou nelze cizinci umo¾nit vstup na území ÈR.
Uplynutí poloviny doby zákazu vstupu cizince na území je jednou ze základních podmínek vyhovìní ¾ádosti o zru¹ení rozhodnutí o správním vyho¹tìní podle § 122 odst. 5 zákona o pobytu cizincù. V dané vìci je tak zásadní pevnì stanovit datum, od kterého poèíná tato doba bì¾et, respektive urèit, zda mìl odklad vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyho¹tìní z dùvodu probíhajícího øízení o udìlení mezinárodní ochrany vliv na bìh lhùty podle § 122 odst. 5 zákona o pobytu cizincù.
Otázkou poèátku a bìhu doby, po kterou nelze umo¾nit cizinci vstup na území, se v dobì øízení o kasaèní stí¾nosti v této vìci zabýval roz¹íøený senát zdej¹ího soudu ve vìci vedené pod sp. zn. 1 As 106/2010. S ohledem na tuto skuteènost bylo øízení o této kasaèní stí¾nosti usnesením ze dne 20. 7. 2011, è. j.-73, pøeru¹eno. Roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu rozhodl o této otázce usnesením ze dne 24. 1. 2012, è. j. 1 As 106/2010-83. V návaznosti na to bylo dne 7. 3. 2012 vydáno usnesení, è. j.-81, podle nìho¾ se v øízení o této kasaèní stí¾nosti pokraèuje.
Zákonem è. 428/2005 Sb. do¹lo k novele zákona o pobytu cizincù s úèinností od 24. 11. 2005; jde o rozhodné znìní pro nyní projednávanou vìc. Znìní § 118 odst. 1, vìty tøetí citovaného zákona novì stanovilo, ¾e [d]obu, po kterou nelze umo¾nit cizinci vstup na území, stanoví policie v rozhodnutí o správním vyho¹tìní cizince.
Roz¹íøený senát zdej¹ího soudu v citovaném usnesení vyslovil závìr, ¾e, na rozdíl od pøedchozí právní úpravy, kdy byl poèátek této doby fixován ke dni platnosti rozhodnutí o správním vyho¹tìní, [u]stanovení § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizincù, ve znìní úèinném od 24. 11. 2005, svìøuje správnímu orgánu pravomoc stanovit v rozhodnutí o správním vyho¹tìní nejen délku, ale i poèátek doby, po kterou nelze umo¾nit cizinci vstup na území, a to napøíklad tak, ¾e se tato doba poèítá ode dne uplynutí lhùty pro vycestování z území. Nevyu¾il-li správní orgán této své pravomoci a v rozhodnutí o správním vyho¹tìní stanovil pouze celkovou dobu, po kterou nelze umo¾nit cizinci vstup na území, ani¾ by jakkoli vymezil její poèátek, poèítá se tato doba ode dne právní moci rozhodnutí o správním vyho¹tìní. V takovém pøípadì nemìla podle právní úpravy úèinné od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 na poèítání této doby ¾ádný vliv ani skuteènost, ¾e do¹lo, a» ji¾ z jakéhokoli dùvodu, k odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyho¹tìní. Z dùvodu struènosti se na v dal¹ím odkazuje na podrobné odùvodnìní citovaného usnesení roz¹íøeného senátu.
Uvedené závìry plnì dopadají i na pøípad ¾alobce. ®ádostí ze dne 26. 3. 2008 se ¾alobce, v postavení ¾adatele o udìlení mezinárodní ochrany, domáhal podle § 122 odst. 5 zákona o pobytu cizincù vydání nového rozhodnutí, kterým se zru¹í platnost pøedcházejícího rozhodnutí o jeho správním vyho¹tìní. Podle § 122 odst. 5 písm. a) citovaného zákona policie mù¾e na ¾ádost cizince vydat nové rozhodnutí, kterým zru¹í platnost rozhodnutí o správním vyho¹tìní, jestli¾e pominuly dùvody jeho vydání a uplynula polovina doby, po kterou nelze cizinci umo¾nit vstup na území. Vydání uvedeného rozhodnutí tedy spoèívá na tøech kumulativních podmínkách, a to: 1) cizinec o vydání tohoto rozhodnutí po¾ádá; 2) ji¾ pominul dùvod, pro který byl vyho¹tìn; 3) musí ubìhnout alespoò polovina doby zákazu vstupu cizince na území, urèené v rozhodnutí o vyho¹tìní.
®alobce byl pøesvìdèen, ¾e tyto podmínky splòuje. Správní vyho¹tìní mu bylo udìleno 16. 7. 2006; tého¾ dne nabylo i právní moci. Na tomto místì je vhodné poznamenat, ¾e není rozhodné, ¾e v rozhodnutí o správním vyho¹tìní byl ¾alobce vyho¹tìn pod jiným jménem; rozhodné je, aby toto¾nost osoby ve smyslu fyzické integrity byla najisto postavena (viz napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. 4. 2009, è. j. 5 As 101/2008-63).
V daném pøípadì v¹ak není pochyb o toto¾nosti ¾alobce; ¾alobce ani v ¾ádné fázi tohoto øízení nenamítal, ¾e by se ho rozhodnutí o správním vyho¹tìní netýkalo.
Pokud v uvedené dobì neexistovalo ustanovení zákona o pobytu cizincù, které by pøipou¹tìlo stavení doby zákazu vstupu cizince na území (jak je tomu v úpravì recentní-srov § 118 odst. 4 zákona, v platném znìní) a správní orgán prvého stupnì v rozhodnutí o správním vyho¹tìní sám nevyu¾il své pravomoci a výslovnì neurèil okam¾ik poèátku bìhu této doby, bylo nutné za poèátek uvedené doby pova¾ovat den právní moci rozhodnutí o správním vyho¹tìní. Lhùta tøí let, po kterou nebylo mo¾né umo¾nit ¾alobci vstup na území, tak uplynula podle § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizincù dnem 16. 7. 2009. Z uvedeného tedy jasnì vyplývá, ¾e v dobì podání ¾ádosti ¾alobce podle § 122 odst. 5 zákona o pobytu cizincù uplynula ji¾ více ne¾ polovina doby, po kterou nebylo mo¾né povolit vstup ¾alobce na území ÈR. Jiný závìr by nemìl oporu v tehdy platném znìní zákona.
Nevyhovìl-li tedy stì¾ovatel ¾ádosti ¾alobce právì z dùvodu, ¾e se domníval, ¾e uvedená doba ani nepoèala bì¾et, zatí¾il své rozhodnutí vadou, která zpùsobila jeho nezákonnost. Mìstský soud tak postupoval správnì, pokud jeho rozhodnutí zru¹il.
Pokud jde o námitku stì¾ovatele, ¾e výklad podaný v napadeném rozsudku vede ke zneu¾ívání systému mezinárodní ochrany, je nutno pøedev¹ím podotknout, ¾e ani správní orgán ani soud nemá pravomoc nahrazovat nedostatky právní úpravy svými rozhodnutími nebo úvahami de lege ferenda. Jak správní orgán, tak soud jsou pøi svém rozhodování vázáni zákonem.
O náhradì nákladù tohoto øízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1, vìty první s. ø. s. ve spojení s § 120 s. ø. s. Vzhledem k tomu, ¾e stì¾ovatel byl v øízení o kasaèní stí¾nosti procesnì neúspì¹ný, právo na náhradu nákladù øízení mu nenále¾í. Pokud jde o procesnì úspì¹ného úèastníka-¾alobce, v jeho pøípadì nebylo prokázáno, ¾e by mu v souvislosti s tímto øízením nìjaké náklady vznikly. Nejvy¹¹í správní soud proto v jeho pøípadì rozhodl tak, ¾e se mu právo na náhradu nákladu øízení nepøiznává.

References: soud 
 § 102
 § 122
 soud 
 § 122
 soud 
 § 103
 § 118
 § 118
 § 119
 § 172
 soud 
 soud 
 § 109
 § 118
 § 122
 soud 
 § 119
 § 118
 § 122
 § 122
 § 122
 § 118
 § 118
 § 122
 § 122
 § 118
 § 118
 § 122
 soud 
 soud 
de lege ferenda
 soud 
 § 60
 § 120
 soud