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Timestamp: 2018-11-18 18:34:05+00:00

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ConJur - Márlon Reis: Lei 13.165 criou antinomia sobre perda de mandato
Lei 13.165 criou antinomia sobre perda de mandato no Código Eleitoral
29 de fevereiro de 2016, 6h04
Sem dúvida, um ponto importante do debate sobre a Lei 13.165, de 29 de setembro de 2015, repousará na análise do novo § 3º do artigo 224 do Código Eleitoral.
Segundo o aludido dispositivo, “a decisão da Justiça Eleitoral que importe o indeferimento do registro, a cassação do diploma ou a perda do mandato de candidato eleito em pleito majoritário acarreta, após o trânsito em julgado, a realização de novas eleições, independentemente do número de votos anulados.”
Referida norma parece haver definido o fim da hipótese em que o segundo colocado assumiria o cargo eletivo em caso de desconstituição do diploma ou do próprio mandato.
Verifica-se, todavia, que o caput do artigo 224 do Código Eleitoral dispõe expressamente de modo contrário. Segundo a disposição legal, “se a nulidade atingir a mais de metade dos votos do país nas eleições presidenciais, do Estado nas eleições federais e estaduais ou do município nas eleições municipais, julgar-se-ão prejudicadas as demais votações e o Tribunal marcará dia para nova eleição dentro do prazo de 20 (vinte) a 40 (quarenta) dias”.
O legislador pretendeu estabelecer uma exceção à regra contida no caput do artigo 224 do Código Eleitoral. Isso, todavia, não ocorreu. Diversamente, incidiu, numa antinomia grave a ponto de afastar a aplicabilidade da inovação normativa.
O fato é que, como será exposto a seguir, o aludido § 3º do artigo 224 do Código Eleitoral não contém uma exceção à regra estipulada pelo caput do dispositivo. Isso porque, excluídas as situações ventiladas pelo parágrafo sob estudo, não resta qualquer outra hipótese de nulidade de toda a votação concedida a um candidato.
O Código Eleitoral previu duas distintas consequências para o reconhecimento da nulidades.
Nas hipóteses ventiladas nos artigos 220 e 221 do Código não se pode falar em nulidade de toda a votação, senão das cédulas e seções comprometidas pelas falhas relacionadas nos dispositivos.
Segundo o artigo 220, "É nula a votação: I - quando feita perante mesa não nomeada pelo juiz eleitoral, ou constituída com ofensa à letra da lei; II - quando efetuada em folhas de votação falsas; III - quando realizada em dia, hora, ou local diferentes do designado ou encerrada antes das 17 horas; IV - quando preterida formalidade essencial do sigilo dos sufrágios; V - quando a seção eleitoral tiver sido localizada com infração do disposto nos §§ 4º e 5º do art. 135."
Já o artigo 221 reputa anulável a votação nos seguintes casos: I - quando houver extravio de documento reputado essencial; II - quando for negado ou sofrer restrição o direito de fiscalizar, e o fato constar da ata ou de protesto interposto, por escrito, no momento; III - quando votar, sem as cautelas do Art. 147, § 2º: a) eleitor excluído por sentença não cumprida por ocasião da remessa das folhas individuais de votação à mesa, desde que haja oportuna reclamação de partido; b) eleitor de outra seção, salvo a hipótese do Art. 145; c) alguém com falsa identidade em lugar do eleitor chamado
Como se percebe, todas as hipóteses previstas nos artigos 220 e 221 do Código Eleitoral têm em comum o fato de não dizerem respeito a faltas atribuídas a um candidato, mas a vícios observados na administração das eleições. Outro ponto de contato entre essas previsões legais reside no seu alcance: não há falar-se na anulação da votação atribuída a um candidato, mas na declaração de nulidade das seções atingidas nos termos do que dita o artigo 187 do Código Eleitoral.
Situação distinta ocorre quando se questiona, em ação ou representação eleitoral, a ocorrência de conduta ilícita ou falta de requisito para a elegibilidade de um candidato.
Segundo preceitua o artigo 222 do Código Eleitoral,"é também anulável a votação, quando viciada de falsidade, fraude, coação, uso de meios de que trata o art. 237, ou emprego de processo de propaganda ou captação de sufrágios vedado por lei."
Esse artigo 222 contém o enunciado geral que informa todo o tema da cassação de registros, diplomas e mandatos por infringência a normas eleitorais. Em lugar de dispor sobre de nulidade em determinado ato do processo eleitoral, ele estenderá seus efeitos sobre toda a votação obtida pelo candidato. A ele claramente se dirige a regra contida no artigo 224 do Código Eleitoral.
A diferença entre as consequências previstas no Código Eleitoral para os casos de nulidade reside, pois, na seguinte fórmula:
a) ocorrente a nulidade de votos, cédulas e sessões eleitorais (artigos 165, 166, 220 e 221 do Código), realizam-se, caso necessário, eleições suplementares, convocados apenas os eleitores inscritos nas sessões atingidas;
b) se, todavia, a nulidade se abate sobre toda a votação atribuída a um candidato, aí o caso se resolve nos termos do caput do artigo 224 do Código Eleitoral.
Assim, a nulidade capaz de acarretar a renovação das eleições ou a posse do segundo colocado, sempre será aquela “que importe o indeferimento do registro, a cassação do diploma ou a perda do mandato de candidato eleito”, já que a isso se refere todo o artigo 222.
Isso quer dizer que o artigo 224 nunca será aplicável a outros casos que não àqueles a que se refere o parágrafo 3º agora introduzido no dispositivo de lei.
Sendo assim, a pretexto de estabelecer uma exceção à regra do caput, o parágrafo 3º entrou em choque aberto com aquela primeira disposição. O caput do artigo 224 só é aplicável aos mesmos casos a que se reporta o § 3º do caput do mesmo dispositivo. Não houve exceção à regra geral contida no caput, mas disputa aberta entre esta última disposição e o teor do § 3º.
Dá-se a isso o nome de “antinomia”.
Ocorre a “antinomia”, ou “lacuna de conflito” [1], sempre que duas ou mais normas jurídicas expressam enunciados de conteúdo conflitante, cobrando do aplicador do direito a adoção de uma ou outra.
Discorrendo sobre o tema, Hans Kelsen prelecionou:
“Um tal conflito de normas surge quando uma norma determina uma certa conduta como devida e outra norma determina também como devida uma outra conduta, inconciliável com aquela. Assim sucede, por exemplo, quando uma das normas determina que o adultério deve ser punido e a outra que o adultério não deve ser punido; ou quando uma determina que o furto deve ser punido com a morte e a outra determina que o furto deve ser punido com prisão (e, portanto, não é com a morte que deve ser punido).” (1998, 143).
A antinomia pode ser igualmente compreendida como um paradoxo que, nas palavras de Rescher, citado por Perez, constitui um “set of propositions that are individually plausible but collectivelly inconsistent” (2006, 5). A antinomia, constitui, assim, uma contradição interna ao sistema normativo (self-contradiction) marcada pelo entrechoque de enunciados isoladamente válidos, mas inconciliáveis entre si.
É papel do aplicador do direito, após se assegurar “(…) dos fatos estabelecidos ou para provar, (…) escolher a regra de direito que lhe é aplicável ali” (Rigaux, 2000, 48). Essa operação lógica é dificultada pela antinomia, que precisa ser submetida à atividade do intérprete para que se opere a sua remoção.
Três são os critérios ou princípios comumente aceitos para a superação das antinomias: o cronológico, o da especialidade e o hierárquico.
Interessa-nos o critério hierárquico.
Sobre esse ponto nos ensinava Kelsen que “(…) os conflitos de normas no material normativo que lhe é dado — ou melhor, proposto — podem e devem necessariamente ser resolvidos pela via da interpretação.” (1998, 144). E afirmava a existência de uma “construção escalonada de normas supra e infra-ordenadas umas às outras, em que uma norma do escalão superior determina a criação da norma do escalão inferior” (1998, 144).
Posteriormente, em sua Teoria Geral do Direito e do Estado, Hans Kelsen proporia:
“O caráter alternativo da norma superior que determina a norma inferior impede qualquer real contradição entre a norma superior e a inferior. (…) qualquer opinião referente à existência de uma contradição que não a dessa autoridade é juridicamente irrelevante. A autoridade competente estabelece a existência jurídica de tal contradição anulando a norma inferior” (1998b, 232).
A hierarquia que rege a relação entre normas, posicionando-as como superiores ou inferiores, não diz respeito apenas ao escalonamento entre a normas fundamentais e as previstas nas leis. Ela também se observa no interior de um mesmo dispositivo.
A redação de um artigo deve observar rigorosa previsão contida na Lei Complementar 95/1998, que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, em conformidade com o que preceitua o parágrafo único do artigo 59 da Constituição Federal.
Consoante estabelece o artigo 10 da referida lei,
II - os artigos desdobrar-se-ão em parágrafos ou em incisos; os parágrafos em incisos, os incisos em alíneas e as alíneas em itens; (…)”.
A cabeça, ou caput, do dispositivo deve conter a proposição básica sobre a qual ele versa. Os demais componentes do artigo — parágrafos, incisos, alíneas — devem constituir desdobramentos lógicos do enunciado contido na parte inaugural do comando normativo.
Por isso mesmo, o artigo 11, III, c, da LC 95/98, estipula:
“Art. 11. As disposições normativas serão redigidas com clareza, precisão e ordem lógica, observadas, para esse propósito, as seguintes normas:
III - para a obtenção de ordem lógica;
c) expressar por meio dos parágrafos os aspectos complementares à norma enunciada no caput do artigo e as exceções à regra por este estabelecida;”
A referida norma estabelece, como se vê, uma função dúplice para o parágrafo: complementar o sentido do enunciado contido na cabeça do dispositivo e definir eventuais exceções à sua aplicabilidade.
Em ambos os casos, não é autorizada a redação de parágrafos em conflito com o enunciado principal do artigo. Estipular exceções não corresponde a estabelecer essa conflitividade. Diversamente, implicam em articular os casos em que a proposição receberá solução diversa da genericamente contemplada no caput.
Essa afirmativa é corroborada por Felipe Fernandes:
“O parágrafo constitui-se numa divisão do artigo destinada a tratar de uma disposição secundária que explica ou modifica (excepciona ou restringe) a disposição principal (art. 11, III, “c”, LC no 95). Portanto, o parágrafo não deve formular regras gerais nem princípios básicos, mas limitar-se a complementar o caput do artigo. Deve haver uma conexão material entre o parágrafo e o caput do artigo. O enunciado do parágrafo não é autônomo, devendo estar intimamente relacionado à parte inicial do artigo.” (s.a., online).
Como se percebe, o parágrafo está logicamente submetido ao conteúdo da cabeça do artigo, não podendo com este rivalizar. Eis uma premissa a ser observada na interpretação do dispositivo. Em caso de antinomia entre o parágrafo e o caput deve o hermeneuta privilegiar este em detrimento daquele.
Como se viu no início deste artigo, existe uma evidente contradição entre o texto do caput do artigo 224 do Código Eleitoral e § 3º. Enquanto o primeiro afirma que a renovação das eleições só correrá quando ocorrer a anulação de mais de 50% dos votos, o segundo parece dispor que a designação de novo pleito que é medida que sempre se imporá em todos os casos de desconstituição do diploma eleitoral ou do mandato eletivo.
Não há nisso a abertura de uma exceção, mas, pelas razões acima pontuadas, franca divergência entre o § 3º e o caput do artigo 224 do Código Eleitoral.
Forçoso reconhecer que o parágrafo 3º introduzido no artigo 224 não pode pretender revogar o quanto definido no caput do mesmo artigo de lei, o que atentaria contra todo bom senso. Isso implica afirmar que a regra da posse do segundo colocado nos casos que o candidato cassado teve menos de 50% dos votos é medida que continua a se impor sem qualquer alteração substancial.
Trata-se de regra de antiga aplicação no foro eleitoral, declarada acorde com a Constituição por diversas vezes no âmbito do Tribunal Superior Eleitoral, e que tem diversos méritos:
trata de forma diversa situações essencialmente distintas, reservando a medida extrema da renovação das eleições para os casos em que os candidatos destituídos de suas posições conseguiram votação de grande envergadura;
reserva aos casos de evidente necessidade a realização do grande investimento de recursos econômicos necessários para a mobilização do aparato administrativo exigido para a organização do novo pleito.
Com efeito, a posse do segundo colocado, nas hipóteses em que a lei a admite, é medida que vem sendo adotada sem qualquer questionamento social. Além disso, tem o mérito de mobilizar a atenção de todos os participantes do prélio eleitoral com relação ao modo com que seus adversários se portam.
Grande parte das demandas eleitorais em que se atribui aos candidatos a utilização de vias ilícitas é justamente proposta por aqueles que têm a expectativa de ver reparada a injustiça de serem derrotados por quem desafiou a legislação ao longo do pleito
O artigo 224 do Código Eleitoral institui verdadeira política institucional que estimula a participação de todos os concorrentes na fiscalização da legitimidade do pleito.
- Kelsen, Hans. Teoria pura do direito. T. João BaptistaMachado]. 6a ed. - São Paulo: Martins Fontes, 1998.
- Kelsen, Hans. Teoria geral do direito e do estado. T. Luís Carlos Borges. São Paulo: Editora Martins Fontes, 2000.
- Rigaux, François. A lei dos juízes. T. Edmir Missio. São Paulo: Editora Martins Fontes, 2000.
- Perez, Oren. Law in the air; a prologue to the world of legal paradoxes. In: Perez, Oren e Teubner, Gunther (editores). Paradoxes and inconsistencies in the law. Portland: Hart Publishing. pp. 3-37.
- Ráo, Vicente. O direito e a vida dos direitos. 5ª Ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999.
- Fernandes, Felipe Nogueira. Legística aplicada ao Poder Executivo. Disponível em http://abejur.org.br/Anexos/Portal/Cursos/Leg%C3%ADstica%20Aplicada%20ao%20Poder%20Executivo.pdf. Acesso em: 13 de novembro de 2015.
[1] Sobre a expressão “lacuna de conflito”, Kelsen afirmava: “Como, porém, o Direito vigente é sempre aplicável, pois não há “lacunas” neste sentido, esta fórmula, quando se penetre o seu caráter fictício, não opera a pretendida limitação do poder atribuído ao tribunal, mas a auto-anulação da mesma” (1998, 173).
Márlon Reis é juiz de Direito, doutor em Sociologia Jurídica e Instituições Políticas pela Universidad de Zaragoza, autor do livro Direito Eleitoral Brasileiro.
Revista Consultor Jurídico, 29 de fevereiro de 2016, 6h04
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References: artigo 224
 artigo 224
 artigo 224
 artigo 224
 artigo 220
 artigo 221
 artigo 187
 artigo 222
 artigo 222
 artigo 224
 artigo 224
 artigo 222
 artigo 224
 artigo 224
 artigo 59
 artigo 10
 artigo 11
 artigo 224
 artigo 224
 artigo 224
 artigo 224