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BOE.es - Documento BOE-A-2016-11125
Documento BOE-A-2016-11125
«BOE» núm. 285, de 25 de noviembre de 2016, páginas 82784 a 82793 (10 págs.)
En el conflicto positivo de competencia núm. 6862-2012, promovido por el Gobierno de la Nación, contra la decisión del Gobierno Vasco, de fecha indeterminada, por la que se acuerda que los trabajadores del sector público vasco cobren la paga extraordinaria de diciembre de 2012, «así como respecto a las actuaciones o disposiciones que apliquen este criterio». Ha comparecido y formulado alegaciones el Gobierno Vasco. Ha sido Ponente el Magistrado don Santiago Martínez-Vares García, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito presentado en el Registro General del Tribunal Constitucional el día 5 de diciembre de 2012, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, promueve conflicto positivo de competencia contra la decisión del Gobierno Vasco, de fecha indeterminada, por la que se acuerda que los trabajadores del sector público vasco cobren la paga extraordinaria de diciembre de 2012, «así como respecto a las actuaciones o disposiciones que apliquen este criterio». El Abogado del Estado invocó el art. 161.2 CE a fin de que se produjera la suspensión de la decisión del Gobierno Vasco respecto a la que se formaliza el conflicto y «las actuaciones y decisiones que apliquen este criterio».
Comienza el Abogado del Estado exponiendo las actuaciones frente a las que se plantea el presente conflicto positivo de competencia: manifestación de la Portavoz y Consejera de Interior, Justicia y Administración pública del Gobierno Vasco publicada en la web oficial del Gobierno Vasco (www.irekia.net/es/news/12978/-los-funcionarios-vascos-cobrarán-paga-extra-navidad) y fechada el 27 de noviembre de 2012, en la que confirma que los 67.000 trabajadores y trabajadoras del sector público vasco cobrarán la paga extra del mes de diciembre y que la medida ha sido adoptada después de que un informe jurídico señalara que el Decreto-ley de contención de gasto público invadía las competencias autonómicas y prevalecía la normativa vasca; intervención de la misma en la que manifiesta que el Gobierno Vasco ha decidido que va a proceder al abono de la paga extra de diciembre a los empleados públicos; y noticia en la edición digital del diario «El Correo» de 29 de noviembre de 2012 (http://www.elcorreo.com/vizcaya/v/20121129/política/gobierno-lpez-dado-orden-20121129.html) en la que, entre otras afirmaciones, se incluye que «la Directora de la Función Pública del Ejecutivo de Vitoria firmó ayer mismo por la mañana la orden para librar la partida presupuestaria de 207 millones destinada a abonar la paga según confirmaron a este periódico fuentes autorizadas del gabinete de la consejera vasca de Administración Pública».
Entiende el Abogado del Estado que en dichas actuaciones se hace referencia a una decisión ya tomada por el órgano ejecutivo autonómico. Además, pone de relieve que el Gobierno del Estado carece de cualquier otro dato al respecto: no posee copia del texto del acuerdo del Gobierno Vasco en el que se decide proceder al abono de la paga extraordinaria de diciembre de 2012; no conoce su fecha ni las circunstancias en que ha sido tomado; ni el preciso ámbito subjetivo de aplicación de dicha decisión. Finalmente afirma que la noticia publicada por «El Correo», de ser cierta, supone que «la Directora de la Función Pública» ha realizado un acto de ejecución aplicativo de la decisión del Gobierno respecto a la que se traba el conflicto.
A continuación, el representante estatal expone doctrina del Tribunal Constitucional sobre el objeto del conflicto positivo de competencia (con cita de SSTC 143/1985, de 24 de octubre; 57/1983, de 28 de junio; 220/1992, de 11 de diciembre; 102/1988, de 8 de junio; 143/1985, de 24 de octubre; 101/1995, de 22 de junio, y 137/1989, de 20 de julio, entre otras), de acuerdo con la cual entiende que puede ser objeto del conflicto cualquier acto o actuación imputable a una Comunidad Autónoma que –con independencia de su naturaleza, forma o grado de eficacia– envuelva una afirmación inequívoca de competencia propia o lesione la competencia ajena. Asimismo, pone de relieve que conforme al ATC 135/2004, de 20 de abril, FJ 6, a), «lo determinante ha sido siempre que se trataba de expresiones indubitadas de una asunción de competencia que la contraparte procesal tenía por inconstitucionalmente fundada», pues «lo importante … no es tanto la naturaleza o la forma del acto como la real existencia de una controversia o disputa ante un evidente ejercicio de competencias» (SSTC 220/2992, FJ 15, y 101/1995, FJ 6).
Según la exposición de motivos del citado Real Decreto-ley 20/2012 la reducción de las retribuciones fijada en su artículo 2 es una medida extraordinaria de «contención de gastos de personal» que tiene por finalidad «contribuir a la consecución del inexcusable objetivo de estabilidad presupuestaria derivado del marco constitucional y de la Unión Europea». Señala el representante estatal que la estabilidad presupuestaria es un principio constitucional que vincula a todos los poderes públicos y que, establecido en el art. 135 CE, se desarrolla en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. A lo anterior añade el Abogado del Estado que la actuación del Gobierno Vasco aquí impugnada viola flagrantemente el marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europea fijado en el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012.
Finalmente, pone de manifiesto el representante estatal que el presente conflicto de competencia no tiene por objeto determinar si el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 es conforme a la Constitución sino, exclusivamente, si la decisión del Gobierno Vasco de abonar a los empleados del sector público autonómico (o al menos a una parte de ellos) la paga extraordinaria de diciembre de 2012, vulnera la competencia exclusiva del Estado para dictar una medida básica de ordenación económica general en materia de gastos de personal, vinculante para todos los sectores públicos o si, por el contrario, solo la Comunidad Autónoma tiene competencia para decidir su abono. A ello añade que no se trata del supuesto previsto en el art. 67 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) ya que la competencia del Estado que se invoca como lesionada no ha sido atribuida por ninguna «Ley o norma con rango de ley» sino que deriva directamente de la Constitución. La aplicación del art. 67 LOTC sólo sería posible si el Gobierno Vasco pretendiera amparar la decisión objeto del presente conflicto en una norma autonómica con fuerza de ley que se opusiera al ejercicio de la competencia constitucional del Estado del art. 149.1.13 CE en materia de retribuciones de los empleados públicos.
2. Por providencia de 11 de diciembre de 2012, la Sección Tercera del Tribunal acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia así como dar traslado de la demanda y de los documentos presentados al Gobierno Vasco al objeto de que, en el plazo de veinte días, aportara cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Asimismo se tuvo por invocado el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 64.2 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de la decisión impugnada desde la fecha de interposición del conflicto, y se acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnare la citada decisión, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC, y publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial del País Vasco».
3. Por escrito de alegaciones registrado en este Tribunal Constitucional el día 15 de enero de 2013, el Letrado de los Servicios Jurídicos Centrales de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en nombre del Gobierno Vasco, interesó la inadmisión del presente conflicto positivo de competencia, por estar planteado con carácter preventivo y anticipatorio y no tener, por lo tanto, objeto actual y determinado en el momento de su formulación, sin perjuicio de que «de facto» la interposición del recurso haya dado lugar a la paralización de los actos de ejecución previstos para el abono de la paga extra de Navidad 2012. A su juicio, el conflicto se interpone sin esperar a la materialización jurídica de las manifestaciones expuestas por la portavoz del Gobierno Vasco. El carácter preventivo se manifiesta en la indeterminación de la fecha y en la fórmula de futuro eventual que se emplea para tratar de precisar el objeto del conflicto. No existe, en su opinión, un acto o resolución actual y efectiva, a lo sumo un propósito, una intención manifestada de un acto; en definitiva, un «acto indeterminado». Afirma que el conflicto se plantea contra un criterio manifestado por la portavoz del Gobierno Vasco, en prevención de que se llevará a cabo un acto –la percepción de la paga extra de los empleados públicos del Gobierno– que, a juicio de la demanda, entra en contradicción con lo dispuesto en el art. 2, apartados 1 y 2, del Real Decreto-ley 20/2012. Al respecto se señala que el Tribunal Constitucional ha puesto de manifiesto que el conflicto positivo de competencia no es una forma de control preventivo (con cita de SSTC 15/1997, de 30 de enero, y 101/1995, de 22 de junio, y ATC 135/2004).
Asimismo, para el caso de que este Tribunal considere de aplicación el art. 67 LOTC y tramite este procedimiento como un recurso de inconstitucionalidad, por estar implicadas en la resolución del mismo normas con rango de ley, solicita la declaración de que el art. 2.1 y 2 del Real Decreto-ley 20/2012 se extralimita en el ejercicio de las competencias del Estado establecidas en el art. 149.1.13.ª CE, pues invade competencias propias de la Comunidad Autónoma del País Vasco establecidas en el art. 148.1.1 CE, en relación con los arts. 10.2, 10.4, 40 y 44 h) del Estatuto de Autonomía del País Vasco, competencias que ha sido correctamente ejercidas en los arts. 19 y ss. de la Ley 6/2011, de 23 diciembre, por la que se aprueban los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2012 y en los arts. 77 y 78 de la Ley 6/1989, de 6 julio, de la función pública vasca, anteriormente citadas.
En definitiva, si bien se reconoce la competencia del Estado sobre ordenación general de la economía (art. 149.1.13.ª CE), así como la garantía de la estabilidad presupuestaria, se considera que esta competencia debe actuarse dentro de sus límites y conforme a los principios de lealtad institucional, efectividad, regla de gasto, acción coordinada y conjunta. Además, la Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria en relación con Navarra y el País Vasco salvaguarda las especialidades del régimen foral en el que tiene un papel relevante la comisión mixta del concierto económico.
4. El Pleno del Tribunal Constitucional, por sendas providencias de 12 de febrero de 2013, acordó, en primer lugar, denegar la solicitud de que el presente conflicto positivo de competencia sea tramitado en la forma prevista para los recursos de inconstitucionalidad, por no concurrir la exigencia, regulada en el art. 67 LOTC, de que la competencia controvertida en el conflicto de competencia haya sido atribuida por una ley o una norma con rango de ley; y, en segundo lugar, dar trámite de audiencia a las partes personadas –Abogado del Estado y Gobierno Vasco– para que, en el plazo de cinco días, expusieran lo que considerasen conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión de la decisión impugnada en este conflicto positivo de competencia.
5. Evacuadas las alegaciones en el trámite conferido al afecto, por ATC 86/2013, de 23 de abril, el Tribunal acordó mantener la suspensión de la decisión del Gobierno Vasco, de fecha indeterminada, por la que se acuerda que los trabajadores del sector público vasco cobren la paga extraordinaria de diciembre de 2012, «así como respecto a las actuaciones o disposiciones que apliquen este criterio».
1. El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Nación contra la decisión del Gobierno Vasco, de fecha indeterminada, por la que se acuerda que los trabajadores del sector público vasco cobren la paga extraordinaria de diciembre de 2012, «así como respecto a las actuaciones o disposiciones que apliquen este criterio».
El objeto del presente conflicto de competencia, tal y como se expone en la demanda y hemos recogido en los antecedentes de esta Sentencia, se concreta en la manifestación de la portavoz y Consejera de Interior, Justicia y Administración pública del Gobierno Vasco publicada en la web oficial del Gobierno Vasco (www.irekia.net/es/news/12978/-los-funcionarios-vascos-cobrarán-paga-extra-navidad) y fechada el 27 de noviembre de 2012, en la que confirma que los 67.000 trabajadores y trabajadoras del sector público vasco cobrarán la paga extra del mes de diciembre y que la medida ha sido adoptada después de que un informe jurídico señalara que el Real Decreto-ley de contención de gasto público invade las competencias autonómicas y prevalece la normativa vasca; intervención de la misma en la que manifiesta que el Gobierno Vasco ha decidido que va a proceder al abono de la paga extra de diciembre a los empleados públicos; y noticia en la edición digital del diario «El Correo» de 29 de noviembre de 2012 (http://www.elcorreo.com/vizcaya/v/20121129/política/gobierno-lpez-dado-orden-20121129.html) en la que, entre otras afirmaciones, se incluye que «la Directora de la Función Pública del Ejecutivo de Vitoria firmó ayer mismo por la mañana la orden para librar la partida presupuestaria de 207 millones destinada a abonar la paga según confirmaron a este periódico fuentes autorizadas del gabinete de la consejera vasca de Administración Pública».
a) En primer lugar debemos referirnos a la objeción de inadmisibilidad alegada por la representación procesal del Gobierno Vasco que considera, tal y como se ha expuesto en los antecedentes, que el presente conflicto positivo de competencia está planteado con carácter preventivo y anticipatorio y no tiene, por lo tanto, objeto actual y determinado en el momento de su formulación. Dicha afirmación se hace derivar de que el conflicto se interpone sin esperar a la materialización jurídica de las manifestaciones expuestas por la portavoz del Gobierno Vasco y de la indeterminación de la fecha así como de la fórmula de futuro eventual que se emplea para tratar de precisar el objeto del conflicto. No existe, en opinión del Letrado del Gobierno Vasco, un acto o resolución actual y efectiva, a lo sumo un propósito, una intención manifestada de un acto; en definitiva, un «acto indeterminado».
b) En segundo lugar, debemos tener presente que si bien el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, cuya contravención aduce el Abogado del Estado como motivo de inconstitucionalidad, no ha sido modificado, el alcance de la medida que contiene este precepto se ha visto luego afectada, como hemos tenido ocasión de exponer en STC 119/2016, de 23 de junio, FJ 1. En primer lugar, por la disposición adicional duodécima de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2015, que bajo el epígrafe «Recuperación de la paga extraordinaria y adicional del mes de diciembre de 2012» estableció, en su apartado primero, que cada Administración pública, en su ámbito, podía aprobar el abono de cantidades en concepto de recuperación de los importes efectivamente dejados de percibir como consecuencia de la supresión de la paga extraordinaria de diciembre de 2012, así como de la paga adicional de complemento específico o pagas adicionales equivalentes, por aplicación del Real Decreto-ley 20/2012, siendo esas cantidades equivalentes a la parte proporcional correspondiente a los primeros 44 días de la paga extraordinaria suprimida. Pero es que, posteriormente, se ha visto también afectada por la previsión del art. 1 del Real Decreto-ley 10/2015, de 11 de septiembre, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto del Estado y se adoptan otras medidas en materia de empleo público y estímulo a la economía, que bajo el título de «Recuperación de la paga extraordinaria y adicional del mes de diciembre de 2012 del personal del sector público» previó, en su apartado Uno, que cada Administración pública, en su ámbito, abonaría dentro del ejercicio 2015, y por una sola vez, una retribución de carácter extraordinario cuyo importe será equivalente a 48 días o al 26,23 por 100 de los importes dejados de percibir como consecuencia de la supresión de la paga extraordinaria, así como de la paga adicional de complemento específico o pagas adicionales equivalentes correspondientes al mes de diciembre de 2012 por aplicación del Real Decreto-ley 20/2012. En fin, la disposición adicional duodécima de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de presupuestos generales del Estado para el año 2016, prevé en su apartado 1 que «cada Administración Pública, en su ámbito, podrá aprobar dentro del ejercicio 2016, y por una sola vez, una retribución de carácter extraordinario cuyo importe será el equivalente a las cantidades aún no recuperadas de los importes efectivamente dejados de percibir como consecuencia de la supresión de la paga extraordinaria, así como de la paga adicional de complemento específico o pagas adicionales equivalentes, correspondientes al mes de diciembre de 2012, por aplicación del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio».
3. Acabamos de poner de relieve que el objeto del presente conflicto de competencia es la decisión del Gobierno Vasco, de fecha indeterminada, por la que se acuerda que los trabajadores del sector público vasco cobren la paga extraordinaria de diciembre de 2012, y las actuaciones o disposiciones que apliquen este criterio, por entender el Gobierno de la Nación que dicha decisión vulnera las competencias del Estado ex arts. 149.1.13 y 156 y 135 CE. Conforme a dichas competencias, entiende el Abogado del Estado, se ha aprobado el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad que procede a la «supresión tanto de la paga extraordinaria como de la paga adicional de complemento específico o pagas adicionales» correspondientes al mes de diciembre de 2012 para todo «el personal del sector público definido en el artículo 22.1 de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado». En definitiva, lo que se cuestiona es que el Gobierno Vasco adopte una decisión de abono de la paga extra que contraviene lo dispuesto en el citado Real Decreto-ley, que suprime el abono de la misma.
Al respecto debemos de tener presente que, en determinados supuestos, hemos apreciado que el enjuiciamiento de la disposición o acto había de referirse al momento en el que había sido adoptada o ejercido, atendiendo al parámetro de constitucionalidad vigente en dicho momento, por encontrarnos ante dos normas de vigencia temporal limitadas a un concreto ejercicio presupuestario. Concretamente, seguimos dicho criterio en un supuesto en que la norma impugnada preveía su aplicación en un momento temporal determinado (antes del 31 de agosto de 2013) y el parámetro de constitucionalidad era una ley de presupuestos que, por su propia naturaleza, es una norma de vigencia temporal limitada a dicho ejercicio presupuestario, por lo que afirmamos que «nos encontramos ante dos normas de vigencia temporal limitadas a un concreto ejercicio presupuestario, el del año 2013. La norma autonómica porque así lo prevé el precepto recurrido, que dispone que el pago se realice antes del 31 de agosto de 2013, y la norma estatal por la propia naturaleza de toda Ley de Presupuestos. En definitiva, nos encontramos ante una controversia que se refiere al límite de las competencias de las Comunidades Autónomas en la determinación de las retribuciones del personal al servicio de sus Administraciones durante un ejercicio presupuestario determinado, el del año 2013, ejercicio presupuestario al que es aplicable, en todo su devenir, la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2013» (STC 94/2015, de 14 de mayo, FJ 4).
Consecuentemente, el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, y específicamente su apartado 1, es la norma de contraste conforme a la que hemos de resolver el conflicto que se nos ha planteado. En relación con dicho precepto ya nos hemos pronunciado en reiteradas ocasiones afirmando que la medida de reducción salarial prevista en el artículo 2.1 «responde, por su naturaleza y contenido, al legítimo ejercicio de las competencias que al Estado atribuye el art. 149.1.13 CE» [SSTC 81/2015, de 30 de abril, FJ 7; 18/2016, FJ 6 b), y 119/2016, FJ 3 b)]. Asimismo, en STC 18/2016, FJ 6 b) entendimos que el art. 2.2 de dicho Real Decreto-ley establece las reglas necesarias para «asegurar la efectividad de la decisión estatal tendente a la contención de los gastos de personal de las Administraciones públicas» y que son «normas con vocación de vigencia temporal que responden a la estricta y limitada finalidad de garantizar la efectividad de la regulación establecida legítimamente en ejercicio de competencias del Estado, en la medida en que persigue asegurar la minoración de retribuciones del personal del sector público para así reducir uno de los componentes fundamentales del gasto público en un contexto de exigente contención del mismo». Consideramos, en suma, que es «una norma instrumental de complemento y garantía de la eficacia de la norma principal establecida por el Estado, por lo que procede afirmar que el artículo 2.2 no es contrario a la distribución competencial que perfila nuestro texto constitucional».
En efecto, el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 («Paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012 del personal del sector público») redujo las retribuciones del personal del sector público en las cuantías que correspondía percibir en el mes de diciembre de 2012 como consecuencia de la supresión tanto de la paga extraordinaria como de la paga adicional de complemento específico o pagas adicionales equivalentes de dicho mes, al amparo de la competencia del Estado ex art. 149.1.13 CE [por todas, STC 119/2016, FJ 3 b)]. Por lo tanto, la decisión del Gobierno Vasco recurrida, al acordar que los trabajadores del sector público vasco cobren la paga extraordinaria de diciembre de 2012, vulnera el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 y, en consecuencia, el orden constitucional de distribución de competencias.

References: artículo 2
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 22
 artículo 2
 artículo 2