Source: https://www.verwaltungspraxis.jurion.de/news/aktuelles/telefonlisten-als-amtliche-informationen-im-sinne-der-informationsfreiheitsgesetze/
Timestamp: 2020-03-30 11:01:55+00:00

Document:
Verwaltungspraxis: Telefonlisten als amtliche Informationen im Sinne der Informationsfreiheitsgesetze
Analyse von OVG Münster, Urt. v. 16.06.2015, 8 A 2429/14 und Urt. v. 06.05.2015, 8 A 1943/13, ArbuR 2015, 245
Behörden werden zunehmend mit Forderungen dahingehend konfrontiert, Antragstellern die Durchwahltelefonnummern der Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen nach dem Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG) oder entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften (z. B. InfFrG NRW) zugänglich zu machen. Die aus einer solchen Zugänglichmachung folgenden praktischen Probleme von Bediensteten am Arbeitsplatz sind umso gravierender, als die Annahme nicht völlig verfehlt erscheint, dass die Kenntnis der Durchwahl insbesondere Petenten mit akzentuierter Persönlichkeit Anlass geben könnte, davon reichlich Gebrauch zu machen.
Bei den vorliegenden Entscheidungen ging es zum einen um den Zugang zum Telefonverzeichnis eines Gerichts und zum anderen eines Jobcenters. In beiden Fällen hat das OVG einen entsprechenden Anspruch verneint.
Rechtliche Überlegungen und Folgerungen für die Verwaltungspraxis
a. Antragstellung und – begründung:
Soweit ein entsprechender Antrag keine vom Gesetz (vgl. nur § 7 Abs. 1 Satz 3 IFG) vorgesehene Begründung enthält, führt dies nicht zur Unzulässigkeit des Antrags. Allerdings wird eine erforderliche Interessenabwägung dann wohl stets zu Lasten des Antragstellers ausgehen. Die Begründung dient nur dazu, die Behörde in den Stand versetzen, eine Interessenabwägung vorzunehmen (vgl. § 5 IFG) oder den betroffenen Dritten darüber zu informieren, wer an seinen geschützten Informationen Interesse hat.
Praktische Folgerung: Die Behörde darf den Antrag also nicht als unzulässig verwerfen, wenn er nicht begründet ist.
b. Telefonlisten als amtliche Informationen im Sinne der Informationsfreiheitsgesetze
Bei Diensttelefonlisten handelt es sich um amtliche Informationen im Sinne des z. B. § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG. Nach der Legaldefinition in § 2 Nr. 1 IFG ist amtliche Information jede amtlichen Zwecken dienende Aufzeichnung, unabhängig von der Art ihrer Speicherung. Nur Entwürfe und Notizen, die nicht Bestandteil eines Vorgangs werden sollen, gehören nicht dazu. Diese Begriffsbestimmung erfasst nach dem Willen des Gesetzgebers alle Formen von festgehaltener und gespeicherter Information, die auf einem Informationsträger gespeichert ist. Nicht erfasst werden private Informationen oder solche, die nicht mit amtlicher Tätigkeit zusammenhängen. Telefonlisten stellen zudem eigenständige Vorgänge im Sinne der Informationsfreiheitsgesetze dar. Das Gesetz beschränkt sich zudem nicht auf die Einsichtnahmemöglichkeit in Sachinformationen, sondern geht von einem umfassenden Vorgangsbegriff aus.
Praktische Folgerung: Die Behörde darf den Antrag also nicht mit der Begründung zurückweisen, das Objekt der Einsichtnahme sei kein vom Gesetz erfasster Gegenstand (gleiches gilt i.Ü. für Geschäftsverteilungspläne).
c. Erhaltung der Funktionsfähigkeit als Versagungsgrund
Nach dem OVG steht jedoch der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 2 IFG bzw. des § 6 InfFrG NW dem Begehren entgegen. Nach dieser Vorschrift besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, wenn das Bekanntwerden der Information die öffentliche Sicherheit gefährden kann.
Der Begriff der öffentlichen Sicherheit umfasst neben den Rechtsgütern des Einzelnen und der Unversehrtheit der Rechtsordnung auch die grundlegenden Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates, mithin die Funktionsfähigkeit der staatlichen Einrichtungen.
Der Ausschlussgrund greift bereits bei einer möglichen konkreten Gefährdung des Schutzguts ("gefährden kann").
Nachteilige Auswirkungen in diesem Sinne liegen vor, wenn aufgrund einer auf konkreten Tatsachen beruhenden prognostischen Bewertung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist, dass das Bekanntwerden der Information das Schutzgut beeinträchtigt.
Es würde die Funktionsfähigkeit der Behörde beeinträchtigen, wenn die Telefonnummern seiner Sachbearbeiter Dritten zugänglich gemacht würden. Dazu ist nicht die Prognose erforderlich, dass die Behörde ihrer Funktion überhaupt nicht mehr gerecht werden könnte, also seine Arbeit im Ganzen "lahm gelegt" würde. Der Ablehnungsgrund greift vielmehr schon dann ein, wenn die organisatorischen Vorkehrungen staatlicher Stellen zur effektiven Aufgabenerledigung gestört werden und die Arbeit der betroffenen Amtsträger betroffenen Amtsträger beeinträchtigt bzw. erschwert wird.
Dazu zählt aber nicht der Verwaltungsaufwand, der für die Bearbeitung des Antrags auf Informationszugang bzw. die Gewährung des Zugangs als solchen erforderlich ist. Dieser wird vom Informationsfreiheitsgesetz vorausgesetzt und kann deshalb eine Antragsablehnung - in Anlehnung an § 7 Abs. 2 Satz 1 IFG - allenfalls dann rechtfertigen, wenn die Behörde trotz personeller, organisatorischer und sächlicher Vorkehrungen durch die (nicht: infolge der) Erfüllung der Informationspflicht nach dem IFG an der Erfüllung ihrer eigentlichen (Kern-)Aufgaben gehindert wäre.
Praktische Folgerung: Grundsätzlich darf die Behörde nicht mit dem Hinweis auf den Bearbeitungsaufwand für den Antrag auf Informationszugang denselben ablehnen. Das geht nur dann ausnahmsweise, wenn durch die Erfüllung der Informationspflicht die Erfüllung der Kernaufgabe nicht effektiv erledigen kann. Vielmehr muss die Zurückweisung dahingehend begründet werden, dass dies zum Schutz der behördlich vorgesehenen Arbeitsabläufe erforderlich ist. Beim Jobcenter ist das der Fall, weil die dortigen Mitarbeiter sich auf die Einzelfallbearbeitung konzentrieren sollen und es zudem gerade für telefonische Anfragen das Service-Centers der Bundesagentur für Arbeit gibt, um die ihm übertragenen Aufgaben in einem Bereich der Massenverwaltung effektiv anbieten zu können. Eine solche dienstliche Notwendigkeit müsste sie im Streitfall darlegen. Der Antragsteller wäre in einem solchen Fall dagegen gehalten darzulegen, dass auftretende Probleme innerhalb dieses Organisationskonzepts behoben werden könnten. Für die Durchwahlen von Richtern gilt dies ebenfalls, da es zum Kernbereich ihrer Aufgabenausübung gehört, ungestört von äußeren Einflüssen – wie Anrufen – ihre Fälle zu bearbeiten.
Soweit die Informationsfreiheitsgesetze bei Einwilligung der Betroffenen die Zugangseröffnung vorsehen (diese Möglichkeit ist nicht eröffnet, wenn schon der Ausschlussgrund der Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit vorliegt, weil die Betroffenen dahingehend nicht verfügungsbefugt sind), so kann die Behörde einen Antrag nicht mit dem Hinweis auf die fehlende Einwilligung ablehnen, wenn sie nicht zuvor versucht hat, diese bei den Betroffenen einzuholen. Dafür genügt auch nicht etwa die Einholung eines allgemeinen Meinungsbildes in einer Personalversammlung etc. (führte im Verfahren 8 A 1943/13 als Fehler zur Aufhebung des Ablehnungsbescheids) . Vielmehr müssen die Betroffenen einzeln gefragt werden.
Praktische Folgerung: Besteht eine Einwilligungsmöglichkeit (so bejaht vom OVG für den nichtrichterlichen Dienst), muss die Behörde versuchen, die Einwilligung einzuholen (vgl. nur § 10 Abs. 1 Satz 2 InFrG NW). Die Ergebnisse sind aktenkundig zu machen. Erst wenn und soweit die Einwilligung nicht erteilt wird oder nach § 5 Abs. 3 IFG NRW als verweigert gilt, ist die Feststellung möglich, dass der Anspruch auf Informationszugang nicht besteht (§ 10 Abs. 1 Satz 3 IFG NRW).

References: § 7
 § 5
 § 1
 § 2
 § 3
 § 6
 § 7
 § 10
 § 5