Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/19129
Timestamp: 2019-09-21 13:04:39+00:00

Document:
Commission des affaires sociales : Réunion du 6 mars 2019 à 8h30
Réunion du 6 mars 2019 à 8h30
Rapport relatif à la prévention l'efficacité l'équité et la maîtrise des arrêts de travail
Audition de m. stéphane oustric (voir le dossier)
Ainsi qu'en a décidé la Conférence des présidents, et avec l'accord de tous les groupes, nous examinons la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale, visant à favoriser la reconnaissance des proches aidants selon la procédure de législation en commission prévue aux articles 47 ter et suivants du règlement du Sénat. Le droit d'amendement s'exerce donc uniquement en commission.
Je veux d'abord saluer Mme Jocelyne Guidez, auteur de cette proposition de loi. Nous connaissons la constance de son engagement pour la reconnaissance des proches aidants et la passion qui l'anime sur ce thème comme sur d'autres.
Le Gouvernement et le Parlement poursuivent le même objectif : répondre aux besoins des aidants, dont le nombre est estimé de 4 à 11 millions selon les enquêtes, qui ne comptent pas ni leur temps ni leur peine pour soulager des proches âgés, handicapés ou malades. Chacun peut devenir un jour aidant ou l'a déjà été, nous en connaissons tous autour de nous.
Jocelyne Guidez, auteure de la proposition de loi
Alors que le bicamérisme, et singulièrement le Sénat, est remis en question, ce texte, avec d'autres, témoigne du travail de la Haute Assemblée, de sa pugnacité, de son engagement et de sa capacité à convaincre. J'y travaille depuis presque un an.
La trajectoire de cette proposition de loi est assez surprenante, je salue la ténacité de son auteur. Peut-être suis-je sans doute particulièrement naïf mais, pour siéger au Sénat depuis quinze ans, je croyais que le Parlement était là pour faire des propositions, et non pour entériner le résultat de concertations.
Merci à Mme Guidez et M. Henno pour leur travail sur cette question primordiale des proches aidants. L'entêtement de la majorité gouvernementale à vider ce texte de sa substance est effectivement étonnant. Certes, une concertation est en cours mais ses premiers échos confirment le diagnostic et les solutions avancés par nos collègues : reconnaître les proches aidants, indemniser leur congé. Il serait urgent d'attendre... Pourquoi, quand le Parlement apporte au Gouvernement une solution clé en main qui répond à un réel besoin exprimé par les Français ? Par cohérence, nous proposerons de rétablir le texte du Sénat.
Je félicite l'auteure du texte et son rapporteur même si, ce matin, on est dans une grande conciliation pour faire en sorte qu'un texte sorte tout de même du Parlement. Résultat : un compromis a minima, et un calendrier bien différent de celui des familles et des parents. Tout est renvoyé au débat - dont vous êtes certes des spécialistes ! Il faut sortir par le haut, avec des résultats concrets. Bien sûr, vous avez déjà pris des mesures en faveur de l'inclusion, mais tout repose sur l'accompagnement et le suivi des familles. Bref, nous aboutissons à une totale incohérence de calendrier, puisque des mesures sont déjà mises en place sur les territoires alors que le statut des aidants n'est pas redéfini. C'est un peu déconcertant, et regrettable. En tous cas, nous serons très pointilleux dans le suivi de l'ensemble des engagements pris, car il y a urgence.
Nos réunions se succèdent et se ressemblent. Pour le Gouvernement, soit nous sommes totalement d'accord avec lui, comme l'Assemblée nationale, et alors tout va bien ; soit il n'accepte pas les propositions que nous faisons, et nous devons vider les textes de leur sens.
J'avais déposé un amendement rétablissant l'article 2, qui porte sur la reconnaissance du proche aidant, notamment par le congé. Je félicite Mme Guidez et M. Henno pour ce texte précis et pragmatique. J'espère que les engagements pris par la ministre seront honorés dans le projet de loi sur la dépendance et dans la loi sur les retraites. Et je soutiendrai les amendements du rapporteur, pour simplifier l'action des aidants, et notamment leur inscription au dossier médical partagé (DMP). Pour qu'un vote conforme à l'Assemblée nationale soit possible, je retirerai mon amendement.
Si je n'avais pas été rapporteur, je serais sans doute intervenu comme vous venez de le faire, pour rappeler la place du Parlement et souligner la trajectoire quelque peu chaotique de la proposition de loi. Dans un monde idéal, dans une République où le Parlement aurait un rôle plus important, on aurait pu imaginer que ce texte soit voté conforme dès la première lecture à l'Assemblée nationale, ou du moins qu'il nous soit renvoyé plus complet que les deux articles qui subsistent. D'ailleurs, nous ne sommes pas passés loin - à une voix près ! - d'une motion de renvoi...
Notre amendement COM-5, comme l'amendement COM-2 de M. Chasseing, rétablit l'article 2 tel qu'il avait été adopté à l'unanimité par notre assemblée en première lecture, l'assouplissement du bénéfice de l'indemnité de proche aidant étant très attendu par les personnes concernées. Cet article ouvrait en outre la possibilité d'un renouvellement non plafonné du congé de proche aidant ; reposant sur le principe de solidarité. La mission flash de l'Assemblée nationale a montré que l'absence d'indemnisation est un obstacle rédhibitoire au recours à ce congé. La concertation en cours pose le même diagnostic. Ce texte est l'occasion de répondre au plus vite au désarroi et à l'épuisement des personnes concernées.
Je suis d'accord avec une large part de vos propos, mais ne peux émettre un avis favorable en raison du chevauchement avec la concertation en cours sur la réforme de la dépendance. Le Gouvernement s'est engagé dans la voie de l'indemnisation du congé de proche aidant. C'est un progrès notable - dans lequel le Sénat a eu tout son rôle. Il me paraît donc souhaitable de maintenir la suppression de l'article 2 : retrait, ou avis défavorable.
Même avis qu'en première lecture. Le Gouvernement s'est engagé à indemniser le congé de proche aidant par la solidarité nationale. Il s'agit de propositions débattues dans le cadre de la concertation grand âge et autonomie. Et cette mesure forte doit faire l'objet de réflexions techniques pour en définir précisément les paramètres et les modalités de financement. Elle trouvera sa place dans le projet de loi sur le grand âge et l'autonomie, qui sera déposé dans quelques mois, ou dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Avis défavorable, donc. Vous aurez l'occasion de débattre du projet de loi.
Notre amendement COM-6 rétablit cet article, relatif à la prévention de la désinsertion professionnelle. Il s'agit de faire bénéficier les salariés concernés d'actions de formation spécifiques, de leur permettre d'être maintenu à un poste qui leur correspond, de changer de métier ou de profession ou de bénéficier d'une promotion sociale ou professionnelle. La réponse la plus efficace - s'adapter au nouvel état de santé de l'aidant - empêche sa mise à l'écart et prévient l'exclusion professionnelle.
Pour les mêmes raisons, retrait ou avis défavorable.
J'avais déjà émis un avis défavorable au Sénat, puis à l'Assemblée, car la question de la désinsertion professionnelle dépasse largement le problème des aidants : il serait regrettable de diluer les mesures fortes d'un texte qui s'adresse prioritairement à eux. Je suis sensible à la question de la désinsertion professionnelle, qui est une partie importante de la stratégie de lutte contre la pauvreté. Avis défavorable, donc.
Notre amendement COM-7 rétablit cet article qui, en matière de calcul des droits à pension, étend à tous les proches aidants le dispositif existant pour les seuls proches aidants d'une personne en situation de handicap. En effet, l'aide apportée par la personne a un effet négatif sur sa vie sociale et professionnelle. Et les aidants sont en majorité des femmes.
De même, avec l'amendement COM-8, conformément au vote unanime du Sénat en première lecture, nous rétablissons le droit à l'affiliation obligatoire à l'assurance vieillesse du régime général pour tous les proches aidants. L'article 4 harmonisait les conditions d'ouverture de l'affiliation obligatoire à l'assurance vieillesse de tous les proches aidants sur celle des salariés bénéficiant du congé de proche aidant. L'objectif est d'élargir cette affiliation au-delà des aidants du cercle familial.
Mon amendement COM-3, identique à l'amendement COM-9 rectifié bis, intègre le soutien aux actions d'accompagnement des proches aidants des personnes âgées en perte d'autonomie, du programme coordonné de financement des conférences des financeurs de la prévention de la perte d'autonomie des personnes âgées, dans le champ de la section 5 du budget de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), consacré au financement des dépenses en faveur des personnes handicapées et des personnes âgées dépendantes.
Cet amendement réintroduit l'article 5 en le réécrivant. Il prévoit que la conférence des financeurs de la prévention de la perte d'autonomie des personnes âgées affecte à des actions d'accompagnement des proches aidants une partie des recettes qui lui sont allouées par la CNSA. Ces actions peuvent déjà être financées dans le cadre du programme d'action de la conférence des financeurs. Toutefois, elles ne peuvent pas l'être par le concours CNSA. Votre proposition répond à une demande de la conférence des financeurs, qui souhaite un élargissement du périmètre d'affectation des concours CNSA. Du reste, l'atelier « aidants » de la concertation sur le grand âge et autonomie tend à faire de la conférence des financeurs un véritable acteur local, au plus près des besoins des proches aidants, et non plus uniquement des personnes dépendantes. Les travaux menés ont donc confirmé l'intérêt de cet amendement : avis favorable.
J'ai été étonnée par cette proposition car, dans beaucoup de nos départements, nous finançons déjà ainsi, par la conférence des financeurs, un certain nombre d'actions pour les aidants. J'entends bien qu'il s'agit d'ouvrir les financements de la CNSA. Mais, pour les aidants, cela n'apportera pas grand-chose.
Je suis moi aussi très étonné : actuellement les présidents de département réunissent l'ensemble des financeurs pour définir le programme de financement des actions en faveur des personnes âgées, dont le soutien aux aidants. Ce que vous approuvez, madame la ministre, existe déjà ! En outre, s'agissant d'un fonds fermé, tout élargissement du périmètre se traduira par une diminution sur d'autres postes. Autrement dit, c'est de la poudre aux yeux. Je suis stupéfait que l'on invente dans la loi ce qui fonctionne déjà sur le terrain.
Ce n'est pas la première fois que la loi entérine ce qui se pratique. Les auditions ont montré que tous les départements n'appliquent pas le système que vous décrivez, et les représentants des aidants nous ont demandé d'intégrer dans le texte cette mesure, afin de la généraliser. Une telle harmonisation sera une avancée.
En octobre dernier, Mme Doineau avait déjà évoqué la question du DMP. Mon amendement COM-4 vise à inclure l'identification du proche aidant dans le dossier, avec toutes les garanties de protection et de confidentialité pour l'aidant et l'aidé.
La solution du DMP est satisfaisante : je demande le retrait de cet amendement, à défaut de quoi j'y serai défavorable.
Avis défavorable à l'amendement COM-10 : il rétablit l'article 6 dans sa rédaction initiale, sur lequel j'avais exprimé mes réserves en première lecture, la carte vitale n'étant pas le bon support. Je suis en revanche favorable à l'amendement COM-10 qui contribue à faire du DMP, comme l'a rappelé Mme Buzyn, « un outil au service de nos concitoyens, emblématique du virage numérique et de la stratégie de transformation du système de santé ».
Le COM-11 est un amendement de cohérence avec les amendements que j'ai défendus : il rétablit le gage de la proposition de loi.
Par cohérence, retrait ou défavorable.
Nous venons d'assister à une parodie de discussion parlementaire. Le Gouvernement accepte ce qui ne change rien et refuse les dispositions positives. « Circulez, le Gouvernement veille », nous dit-il en substance. Il y a eu des rencontres entre le ministère et le Sénat afin de dégager un accord majoritaire, des amendements du rapporteur sont donc acceptés : mais ils sont de la roupie de sansonnet au regard de l'attente exprimée par les aidants ! Il est bon de mener la concertation avec les partenaires sociaux, ce ne sont pas les communistes qui la critiqueront ; mais je vous enjoins, madame la ministre, d'accorder plus de considération au Parlement et au Sénat. Nous menons des auditions, travaillons et disposons d'une expertise, d'une « technicité », pour reprendre votre terme, qui n'a rien à envier à celle de vos services.
Nous allons voter un texte quasiment vidé de sa substance. Lorsque j'étais président de la commission des affaires sociales du conseil général du Loiret, il y a fort longtemps, nous discutions déjà des problèmes rencontrés par les aidants !
Jocelyne Guidez nous avait fait une promesse, inspirée par une situation familiale qu'elle avait vécue. Elle a beaucoup travaillé. Sa promesse aboutit à un texte qui provoque en moi beaucoup d'amertume. Je comprends le désespoir des gens, qui sont souvent dans la rue actuellement : ils se disent que la classe politique n'a pas été capable d'enrichir la proposition de loi qu'ils attendaient. Ils nous traitent de lointains pédants.
C'est effectivement une grande déception de voir ce texte vidé d'articles importants. Nous espérons que les promesses seront tenues. DMP, soutien par la conférence des financeurs : cela ne suffit pas et j'approuve donc l'idée d'un communiqué. Il y va de la considération portée au travail parlementaire. Nous gardons espoir cependant et voterons la proposition de loi.
Je partage ces propos. Mme la ministre était il y a peu encore parlementaire, elle doit comprendre notre frustration. J'attendais autre chose de ce Gouvernement. Pourquoi ce besoin constant des gouvernements de récupérer à leur profit les travaux des parlementaires ? Nous vivons tout de même sous une Constitution parlementaire ! Il y a ici autant de compétences que dans votre cabinet, madame la ministre, et sans doute beaucoup plus d'expérience.
Arrêtons avec ce discours...
Faudra-t-il revêtir un gilet jaune pour se faire entendre ?
Nous avons voté le texte sur la santé visuelle des personnes âgées, qui en dépit d'un titre ronflant se bornait à autoriser les opticiens à se rendre dans les Ehpad pour faire de la réfraction : c'était un tout petit progrès, mais c'était au moins cela. Nous avons estimé insuffisant le texte sur les cancers pédiatriques mais l'avons voté conforme, afin d'engranger de petites avancées. Nous allons procéder ainsi une fois encore. Mais pourquoi n'y a-t-il jamais de la part des députés d'effort réciproque ? Parce qu'ils ne votent pas : ils obéissent au Gouvernement. C'est ainsi que notre travail ne reçoit jamais d'écho. C'est injuste et antidémocratique.
J'approuve les grandes déclarations guerrières qui ont été prononcées ce matin sur le mépris à l'égard du Parlement, sur la nécessité pour notre Haute Assemblée de décider souverainement. Ensuite sont venues les propositions pour rétablir les articles supprimés, je les approuvais encore. Hélas, ceux qui s'indignaient se sont alignés... Par cette attitude, nous signons notre arrêt de mort. Nous faisons ce que veut l'Assemblée nationale et nous démontrons par ces complaisances incessantes qu'il n'est pas forcément utile de conserver une seconde assemblée...
Avant de penser à supprimer le Sénat, pensons à la raison pour laquelle il a été créé, au lendemain de la Terreur...
S'il cherche à récupérer cette proposition de loi, que le Gouvernement le sache : il ne l'aura pas, car elle appartient aux aidants. Le Gouvernement va-t-il mettre en place une rémunération pour le congé du proche aidant ? Il ne pourra s'en glorifier, la mesure ne lui appartient pas, le Sénat l'a déjà votée à l'unanimité.
Nous opérons un arbitrage et choisissons la lucidité. Rétablir notre texte serait utile, pour l'affichage. Mais au-delà ?
C'est le premier texte qu'avait à traiter Mme la ministre. Elle n'avait pas une position facile, puisque la proposition de loi, fruit de trop bonnes idées, ne plaisait pas au Gouvernement. J'espère que celui-ci aura plus de considération pour nous la prochaine fois.
Audition de M. Stéphane Oustric
Mes chers collègues, je suis heureux d'accueillir ce matin M. Stéphane Oustric, médecin généraliste et professeur des universités, que nous entendons pour la présentation des conclusions du rapport, remis au premier ministre le 20 février dernier, établi avec Jean-Luc Bérard, DRH du groupe Safran et Stéphane Seiller, conseiller maître à la Cour des comptes et intitulé « plus de prévention, d'efficacité, d'équité et de maitrise des arrêts de travail ».
Merci monsieur le Président, mesdames et messieurs les sénateurs, j'ai le plaisir aujourd'hui de vous présenter les travaux que nous avons menés avec Jean-Luc Bérard, qui est DRH du groupe Safran et qui a auparavant présidé l'Unédic, et Stéphane Seiller, membre de la Cour des comptes et qui a dirigé le Régime social des indépendants (RSI). Nous avons eu l'honneur de réaliser cette mission qui n'a pas été simple, en raison des effets d'annonce publiés par la presse l'été dernier avant que nous commencions nos travaux. On a laissé croire que les personnes en arrêts maladie pouvaient en réalité être en congés et que certains médecins faisaient des abus de prescription. J'ai accepté cette mission car bien entendu ce n'est ni ma position ni ma façon de travailler.
Vous rappeliez le poids des arrêts de travail des séniors dans la dépense globale d'indemnisation. L'information des salariés sur les dispositifs de réduction d'activité vous semble-t-elle satisfaisante ? Est-elle fournie par les services de médecine du travail ?
Au sein de certaines grandes entreprises, des accords permettent au salarié de poursuivre son activité à mi-temps, avec des cotisations retraite de l'employeur supérieures à la quotité travaillée et le bénéfice de compléments de retraite qui lui garantiront une retraite à taux plein. Ces dispositifs ne sont certainement pas toujours connus des salariés et déclinés partout.
En l'absence de visites d'aptitude obligatoires, comment suivre autrement l'évolution de la santé du salarié ? Vous sembliez suggérer que ce type de suivi puisse être réalisé non plus par le médecin du travail mais par le médecin généraliste. Mais, s'il manque de médecins du travail, il manque également de généralistes.
Les déserts médicaux existent. Peut-être que les effectifs sont mal répartis. Quoi qu'il en soit, comment peut-on reporter la responsabilité de ce suivi sur les généralistes dont un grand nombre partira en retraite très prochainement ?
Votre rapport part du constat qu'une part minoritaire des arrêts de travail est liée aux conditions de travail. Quels sont les critères que vous avez retenus pour analyser ce lien ? S'agit-il de critères d'identification d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle, ou bien avez-vous tenu compte d'éléments psychosociaux déclaratifs pour arriver à ce constat ?
Vous préconisez davantage de pertinence dans les arrêts de travail et dans la définition de leurs modalités, notamment leur forme et leur durée. Est-il encore bien utile de préserver la journée de carence qui reste une punition de celui qui est malade et peut avoir des conséquences assez graves pour les petits salaires ?
La plus grande implication des services de santé au travail (SST) dans la réinsertion professionnelle des personnes en arrêt passe par un meilleur partage de l'information entre médecine de ville et médecine du travail, en particulier au niveau du DMP. Pourriez-vous préciser la nature des données de santé au travail qui pourraient être renseignées par le médecin du travail si l'accès au DMP lui était ouvert ?
J'ai été gestionnaire d'entreprises privées et publiques avec des effectifs allant jusqu'à 5 300 salariés. Dans les grosses structures, nous sommes passés d'un management de type militariste à un management bienveillant qui se préoccupe de la motivation du salarié. Pour autant, nous n'avons jamais connu autant de burn-outs et de maladies d'ordre psychique qui ne découlent pas forcément du travail mais résultent d'une multitude de facteurs liés aux difficultés qu'ils rencontrent dans la vie, à leur orientation ou encore à leurs problèmes familiaux.
Ma question porte sur le temps partiel thérapeutique. Est-ce un outil à mobiliser davantage, notamment dans le cas des salariés en fin de carrière, atteints de maladies chroniques ? Il faudrait alors peut-être revoir les règles en vigueur pour les assouplir.
Quel est votre avis sur une éventuelle harmonisation des règles relatives aux jours de carence dans le public et le privé ?
Avez-vous évalué le nombre de personnes pour lesquelles le télétravail prescrit par le médecin pourrait constituer une alternative à un arrêt de travail ?
Avez-vous des observations concernant spécifiquement les agents et salariés des collectivités territoriales et notamment des petites communes ?
Ne faudrait-il pas généraliser la mise en place d'une commission de santé et de sécurité au travail dans l'ensemble des entreprises disposant d'un comité économique et social ?
S'agissant de la visite d'embauche, je rappelle que cette visite pouvait être réalisée par tout médecin jusqu'à ce que la réforme de l'internat fasse de la médecine du travail une spécialité à part entière. Le rôle de médecin du travail est particulier et nécessite une spécialisation. Pour autant, il me semble qu'un médecin qui n'est pas médecin du travail est à même d'effectuer la visite médicale d'embauche. Compte tenu de la démographie médicale, il me semble d'ailleurs qu'il ne serait pas pertinent de surcharger les trop rares médecins du travail en leur confiant cette tâche de manière exclusive. Dans la fonction publique, les médecins agréés pour ces visites médicales ne sont au demeurant pas des médecins du travail.

References: l'article 2
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 L'article 4
 l'article 5
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