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Timestamp: 2018-12-17 14:21:30+00:00

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Home / Botellón. Alcohol y ruido: ¿son los Ayuntamientos, jurídicamente, responsables y competentes?
Presidente Asociación Juristas contra el Ruido
Diario La Ley Nº 6578, Año XXVII, 26 Oct. 2006, Ref.º D-230
LEGISLACIÓN ESTATAL Y DERECHO AUTONÓMICO COMPARADO
El primer problema jurídico que vamos a tratar «se centra en determinar si los Ayuntamientos tienen potestad en materia de seguridad pública y si existe una norma que dé cobertura para que éstos, a través de sus Ordenanzas, puedan limitar o regular el consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública. Es decir, si existe en la actualidad una Ley de cobertura que habilite para ello…». ¿Existe ya una Ley de garantía estatal que ampare la potestad normativa de los Ayuntamientos? (1).
En este sentido hemos de estudiar qué Ayuntamientos poseen cobertura normativa para establecer la prohibición de vender o consumir alcohol en la vía pública. Las reuniones de jóvenes y las concentraciones de locales están relacionados con este asunto. Veamos las respuestas legislativas y jurisprudenciales, y la normativa autonómica comparada.
La ordenación jurídica de este tipo de prácticas de consumo se realiza por parte de las Comunidades Autónomas, existiendo una amplia y profusa legislación al respecto. Conviene indicar aquí cuál es la regulación existente en este orden, al menos en cuanto a los aspectos más significativos. Dentro de esta habilitación se entiende que los Ayuntamientos pueden impedir el consumo de estas bebidas en la calle. Por consiguiente, en la medida en que la Ley les atribuye competencias sancionadoras para el control del cumplimiento de lo establecido en la Ley, esa habilitación genérica les capacita para regular un régimen sancionador por vía de Ordenanza.
Esta cuestión, que es desde luego más que discutible a tenor de la clásica polémica doctrinal acerca del alcance de la potestad reglamentaria municipal en materia sancionadora, y su relación con el principio de legalidad, puede ser superada mediante la tipificación legal de la conducta por parte de la Comunidad Autónoma.
Exponía Manuel BEATO ESPEJO en 1996: «Es evidente, pues, que se dispone de los instrumentos jurídicos suficientes para hacer frente a las transgresiones que en este orden se produzcan. Tanto si se trata de actuaciones que directamente deriven de establecimientos que necesitan la pertinente licencia de apertura y funcionamiento, por sí mismos o por las instalaciones anexas emisoras de ruidos y vibraciones (bares, cafeterías, discotecas, terrazas en la vía pública, etc.) como si se trata de comportamientos que constituyen consecuencias indirectas de aquellas actividades (concentraciones de jóvenes en las calles, movidas nocturnas, fiestas privadas, etc.)» (2).
Y también nos indica en otro trabajo suyo del mismo año:
«Por tanto, ha de aceptarse, creemos, en aras al «espacio libre de» la determinación de los entes superiores como señala MORELL OCAÑA, o de respeto a la «distribución territorial del poder pretendido por el orden constitucional» como apunta PAREJO ALFONSO, o del «principio democrático» como dice BAÑO LEÓN o de las «matizaciones» admisibles respecto del Derecho Penal, como apunta el TC en reiterada jurisprudencia, o de su entendimiento «en el marco de la ley», como recuerda ORTEGA ÁLVAREZ, o el principio de «reserva de sus intereses» que reconoce EMBID IRUJO, o por tratarse de «ordenamientos singulares» como indica NIETO, la tipificación de conductas siempre que no se opongan a las leyes, como establece el art. 55 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto núm. 781/1986 de 18 de abril (LA LEY 968/1986)» (3).
A) La Ley Orgánica 1/1992 de 21 de febrero (LA LEY 519/1992), de Protección de la Seguridad Ciudadana, reconoce la competencia municipal para sancionar estas conductas, tal y como refieren los arts. 26.i) (LA LEY 519/1992) y 29.2. (LA LEY 519/1992)
B) La Ley 57/2003, de 16 de diciembre (LA LEY 1906/2003), de medidas para la modernización del gobierno local (BOE 17 de diciembre), que modifica la Ley de Bases de Régimen Local, Ley 7/1985 (LA LEY 847/1985) de 2 de abril, en el nuevo título XI de la LRBRL viene a tratar otro aspecto ineludible del régimen jurídico de las entidades locales, al regular la tipificación de las infracciones y sanciones por las entidades locales en determinadas materias. En efecto, no podía demorarse por más tiempo la necesidad de colmar la laguna legal que existía en materia de potestad sancionadora municipal en aquellas esferas en las que no encuentren apoyatura en la legislación sectorial, estableciendo criterios de tipificación de las infracciones y las correspondientes escalas de sanciones para que las funciones de esta naturaleza se desarrollen adecuadamente, de acuerdo con las exigencias del principio de legalidad adaptadas a las singularidades locales, y siempre en defensa de la convivencia ciudadana en los asuntos de interés local y de los servicios y el patrimonio municipal, conforme a la doctrina establecida por la sentencia del Tribunal Constitucional 132/2001, de 8 de junio. (LA LEY 3854/2001) Esta regulación se completó con la necesaria modificación de los arts. 127.1 (LA LEY 3279/1992) y 129.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. (LA LEY 3279/1992) Véanse los arts. 140 y ss (LA LEY 3279/1992).
C) Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre (LA LEY 1951/2003), por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo (LA LEY 752/1990)(BOE 23 de diciembre). Dice en su art. 121 párrafo 3: «Todo peatón debe circular por la acera de la derecha con relación al sentido de su marcha, y cuando circule por la acera o paseo izquierdo debe ceder siempre el paso a los que lleven su mano y no debe detenerse de forma que impida el paso por la acera a los demás, a no ser que resulte inevitable para cruzar por un paso de peatones o subir a un vehículo».
D) Ley del Ruido (Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del ruido (LA LEY 1729/2003)) (BOE 18 de noviembre de 2003). Art. 28.5. Las Ordenanzas locales podrán tipificar infracciones en relación con: El ruido procedente de usuarios de la vía pública en determinadas circunstancias.
E) Es muy importante la sentencia Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Secc. 4.ª, de 29 de septiembre de 2003 (LA LEY 2919/2003), rec. 5167/1998. Ponente: Baena del Alcázar, Mariano. La misma modifica la jurisprudencia tradicional sobre la tipificación de las infracciones y sanciones mediante Ordenanza. Considera que hay una tensión entre la Carta Europea de Autonomía Local y la reserva de Ley que establece la Constitución para la tipificación de las infracciones y sanciones. La solución de dicha tensión se realiza mediante una interpretación integradora de la norma favorable al principio de autonomía local, y mediante la posible tipificación mediante Ordenanza de infracciones y sanciones, de carácter pecuniario, cuando ello sea una garantía indispensable para su cumplimiento, no contravenga las leyes vigentes y no se haya promulgado Ley estatal o autonómica sobre la materia, y los Ayuntamientos actúen en ejercicio de competencias propias. Conformidad a Derecho de los artículos que tipifican infracciones y sanciones en una Ordenanza sobre ocupación de la vía pública con contenedores. Esta tensión debe resolverse en virtud de una interpretación integradora de un modo favorable del principio de autonomía local. La utilización y el uso de la vía pública son de exclusiva competencia municipal. Se impone que los arts. 127 (LA LEY 3279/1992) y 129 de la LRJAP (LA LEY 3279/1992) relativos respectivamente a los principios de legalidad y tipicidad no sean aplicables íntegramente a los entes locales.
Algunos Ayuntamientos pese a no tener norma autonómica de cobertura han considerado, sobre todo después de la reforma de la Ley de Bases, que había cobertura jurídica suficiente como para regular el problema del botellón. Ejemplo, Alcalá la Real en Jaén.
F) Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Secc. 4.ª, de 3 de diciembre de 2003 (LA LEY 501/2004), rec. 4465/1999. Ponente: Baena del Alcázar, Mariano, rec. 4465/1999.
«… la Ordenanza, que en efecto encuentra su fundamento en las repetidas veces mencionada Ley Orgánica, concreta en su propio ámbito las infracciones y sanciones, siendo de aplicación la normativa de los arts. 1 y 2 del Real Decreto 1398/1993, de 11 de agosto, regulador de la potestad sancionadora. Pues estos preceptos reconocen que las Ordenanzas locales pueden establecer válidamente infracciones y sanciones con tal de que exista una norma con rango de Ley que establezca al menos unos principios generales reguladores de la materia. Se entiende que el razonamiento anterior ya basta para desechar o no acoger los motivos de casación estudiados. Pero además debemos estar a la doctrina jurisprudencial que se contiene en nuestra sentencia de 29 de septiembre de 2003 sobre tipificación de las infracciones y sanciones mediante Ordenanzas de los Ayuntamientos, la cual puede efectuarse validamente, incluso aunque no exista Ley estatal o autonómica previa, siempre que se ejerzan las potestades administrativas en materia de competencia típica de los Ayuntamientos como es el caso de autos, aunque respetando la escala de multas por razón de la cuantía y guardando la debida proporcionalidad, así como teniendo en cuenta las características demográficas, económicas y sociales de los municipios».
A) Comunidad Valenciana. Fue la segunda Comunidad Autonómica que reguló el problema después de la de Castilla y León.
Los arts. 18.4 e) (LA LEY 4900/2003), 49 a) (LA LEY 4900/2003) y 54.1 a) del Decreto Legislativo 1/2003 de 1 de abril (LA LEY 4900/2003), por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Drogodependencias y Otros Trastornos Adictivos, atribuyen dichas competencias a los Municipios.
Desde un punto de vista sustantivo, la Ley valenciana prohíbe la venta, dispensación y suministro de cualquier tipo de bebidas alcohólicas a menores de 18 años, debiendo colocarse carteles que adviertan de la prohibición en todos los lugares y máquinas expendedoras donde se suministren estos productos.
Ya con carácter general la Ley prohíbe la venta, suministro, así como el consumo de bebidas alcohólicas en centros públicos, sanitarios, sociosanitarios y de servicios sociales, docentes de primaria, secundaria y enseñanzas especiales, locales de trabajo de empresas de transporte público, así como en «la vía pública, salvo en los lugares de ésta en los que esté debidamente autorizado, o en días de fiestas patronales o locales regulados por la correspondiente Ordenanza municipal». También se prohíbe la venta y consumo de bebidas de más de 18 grados de alcohol en Universidades y centros de enseñanza superior, áreas de servicio y de descanso de autopistas y autovías, gasolineras, centros de enseñanza no reglada, y locales habilitados en dependencias de la Administración, centros sanitarios y sociosanitarios, de servicios sociales, empresas de transporte público, y centros de trabajo en general (art. 18).
En el ámbito de la planificación, la Ley atribuye al Consell la aprobación de un Plan Autonómico sobre Drogodependencias y Otros Trastornos Adictivos, que debe ser elaborado por la Conselleria de Sanidad, y a los Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes la elaboración y aprobación de un Plan Municipal sobre Drogodependencias elaborado en coordinación y de conformidad con el Plan Autonómico. Las Diputaciones deben por su parte elaborar los Planes Provinciales de Drogodependencias, que deben asegurar la prestación integral y adecuada de los servicios correspondientes en Municipios de menor población. El consumo en la vía pública se tipifica como infracción leve, aunque puede ser grave en caso de reincidencia; no ocurre así en el resto de conductas relacionadas con la venta o distribución de bebidas para consumo exterior, que se califican como infracciones graves, o muy graves tratándose de menores; estas conductas no afectan al consumidor sino al titular del establecimiento.
B) Extremadura. Aprobó la Ley 2/2003 de 13 de marzo, de la convivencia y el ocio (LA LEY 668/2003), en la que disciplina este tipo de prácticas en los siguientes términos: «No se permitirá el consumo de bebidas alcohólicas en las vías y zonas públicas salvo en aquellos espacios dedicados al ocio autorizados expresamente por cada Ayuntamiento, siempre que se garantice por éstos el cumplimiento de todas las previsiones de esta Ley, y muy en concreto, la prohibición establecida en el art. 9 y el derecho al descanso y a la convivencia ciudadana. Lo dispuesto en el apartado anterior se entiende sin perjuicio del régimen de autorizaciones de carácter extraordinario al que están sujetas determinadas actividades así como del que gozan manifestaciones populares debidamente autorizadas, como las ferias y fiestas patronales o locales» (art. 15). La referencia al art. 9 tiene que ver con la prohibición del consumo de alcohol por parte de menores de 18 años. Si leemos la Exposición de Motivos de la norma, se señala expresamente que con el objeto de garantizar el respeto mutuo entre los derechos al descanso y al ocio, los Ayuntamientos pueden permitir el consumo de bebidas en espacios habilitados específicamente para el ocio. Parece por tanto que es posible que los Ayuntamientos habiliten zonas donde sea posible el consumo de alcohol en la vía pública en cuanto con ello no se perturbe el descanso de los vecinos. Creo que quizás haya sido la Comunidad Autónoma con las ideas más claras.
En este sentido se expresa también el proyecto de Ley sobre potestades administrativas en materia de actividades de ocio en los espacios abiertos de los municipios de Andalucía (vulgarmente «Ley Antibotellón»).
C) Madrid. Aprobó la Ley 5/2002 de 27 de junio, de Drogodependencias y Otros Trastornos Adictivos (LA LEY 1165/2002), que ha sido modificada puntualmente por sus Leyes de Acompañamiento a los Presupuestos de dicha Comunidad. En lo que a este trabajo interesa, debe señalarse que en esta Comunidad Autónoma prohíbe estas prácticas en los siguientes términos: «no se permitirá la venta ni el consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública, salvo terrazas, veladores, o en días de feria o fiestas patronales o similares regulados por la correspondiente Ordenanza municipal» (art. 30.3 (LA LEY 1165/2002)). Se trata de la cláusula habitual que se utiliza en la mayor parte de las leyes autonómicas. Sin embargo, el mismo precepto, in fine, incluye otros instrumentos para atajar estas prácticas. Señala la norma que «las Entidades locales, a través de las correspondientes Ordenanzas municipales, podrán declarar determinadas zonas como de acción prioritaria a los efectos de garantizar el cumplimiento de la prohibición de consumo de bebidas alcohólicas en determinados espacios públicos, fomentando, al mismo tiempo, espacios de convivencia y actividades alternativas contando para el establecimiento de estas limitaciones con los diferentes colectivos afectados».
Aparece la novedad de la posibilidad de que los Municipios puedan declarar determinadas zonas como «de acción prioritaria», aplicando en ellas las previsiones que en materia de prevención, vigilancia, actuación y sanción puedan establecer las Ordenanzas municipales. Por otra parte el fomento de alternativas de ocio y espacios de convivencia aparecerá como medida programática en toda la normativa.
Junto a ello, con el objeto de limitar y racionalizar la oferta en las zonas donde pueda producirse el «botellón», el art. 30.11 (LA LEY 1165/2002) regula la venta de bebidas alcohólicas en establecimientos donde no esté permitido su consumo inmediato. En estos casos, para que sea posible la venta el establecimiento debe contar con una licencia específica que debe estar expuesta en lugar visible. Para el otorgamiento de dicha licencia se tienen en cuenta diversos criterios entre los que se encuentra «la acumulación reiterada de personas en su exterior con consumo de bebidas alcohólicas o emisión desordenada de música o ruidos».
Queda prohibida por otra parte la venta, suministro y distribución de bebidas alcohólicas en los establecimientos comerciales situados en las estaciones de servicio, durante las 24 horas del día.
Por último, una previsión adicional viene prevista en el apartado 12 del precepto, según el cual «en los establecimientos autorizados para el consumo de bebidas alcohólicas no se permitirá ni la distribución, ni la venta, ni el suministro en el exterior del establecimiento, ni para su consumo fuera del mismo, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 3 de este artículo». La excepción a que se refiere es, evidentemente, la relacionada con terrazas, veladores, ferias y fiestas patronales.
Quizás la respuesta legislativa ha sido tan contundente dado que el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en sentencia de 4 de mayo de 1995 declaró la nulidad de una sanción por beber en la vía pública al considerar que la Ordenanza que amparaba dicha sanción vulneraba los principios de legalidad y tipicidad. No obstante, hay que considerar que en la fecha que se interpuso la sanción ni siquiera estaba en vigor la
Ley Orgánica 1/1992 sobre Protección de la Seguridad ciudadana
(LA LEY 519/1992)
(confirmada dicha sentencia por el Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Secc. 7.ª, sentencia de 29 de mayo de 1998 (LA LEY 5676/1998), rec. 4876/1995, Ponente: Martín González, Fernand).
La madrileña es actualmente una de las legislaciones más avanzadas y completas frente a este fenómeno en el ordenamiento jurídico español
D) Aragón dispone de una normativa menos rigurosa, en la medida en que la Ley 3/2001 de 4 de abril, en su art. 12 (LA LEY 720/2001), sólo prohíbe la venta y consumo en la vía pública si las Ordenanzas municipales así lo establecen. Se deja por tanto al Municipio la decisión sobre cómo ordenar este tipo de prácticas. No es posible la venta en estaciones de servicio de bebidas de graduación superior a 18 grados. De acuerdo con el régimen sancionador de la Ley, las conductas de consumo serán calificadas como leves, salvo reincidencia, en cuyo caso serán graves. Las conductas de venta y distribución son calificadas, sin embargo, como graves.
Recientemente ha visto la luz la Ley 11/2005, de 28 de diciembre, reguladora de los espectáculos públicos, actividades recreativas y establecimientos públicos de la Comunidad Autónoma de Aragón (LA LEY 87/2006)(BOA 31 de diciembre; BOE 27 de enero de 2006. Disposiciones adicionales).
Primera.Venta de bebidas alcohólicas.
6. En todo caso habrá de tenerse en cuenta lo dispuesto en la Ley 3/2001, de 4 de abril, de prevención, asistencia y reinserción social en materia de drogodependencias (LA LEY 720/2001).
Es Aragón una Comunidad muy afectada por esta problemática. La presidencia de las más de 120 asociaciones vecinales creadas en España frente a este tema está en Aragón.
E) En la Comunidad de Canarias se dispone de la Ley 9/1998 de 22 de julio, de prevención, asistencia e inserción social en materia de drogodependencias, que prohíbe en su art. 20.4 (LA LEY 3242/1998) la venta y consumo de alcohol en la vía pública, salvo terrazas, veladores, o fiestas reguladas, así como la venta en gasolineras. Las infracciones por estos conceptos se califican en la Ley como leves, pudiendo acceder a la calificación de graves por reiteración de conductas.
El art 39.4 de la Ley 1/1998 (LA LEY 424/1998) de Espectáculos Públicos y Actividades Clasificadas de Canarias establece que si en el exterior o en las proximidades de un local público donde se expendan bebidas alcohólicas se produjera con reiteración la acumulación de personas con consumo de alcohol o emisión desordenada de música o ruidos, la autoridad municipal podrá declarar el local inadecuado para los fines para los que fue concedida la licencia, quedando estas revocadas a partir de un año desde la declaración de inadecuación por razones de interés público.
F) La Región de Murcia cuenta con la Ley 6/1997 de 22 de octubre, de prevención, asistencia e integración social (LA LEY 576/1998), que al igual que en la legislación aragonesa deja a juicio de los Municipios la ordenación de la venta, suministro y consumo de alcohol en la vía pública, con algunas limitaciones determinadas. En lo que se refiere al consumo, la Ley deja a los Ayuntamientos la definición de los criterios que regulen dicha cuestión, lo que no comporta una restricción o prohibición absoluta, al menos impuesta por decisión autonómica.
Igual ocurre con las decisiones municipales en cuanto a la localización, distancia y características que deben reunir los establecimientos de suministro y venta. La única precaución que se establece a este respecto es la de que las distancias mínimas que se fijen se orienten a evitar la excesiva concentración de este tipo de locales en los cascos urbanos, permitiéndose sin embargo su concentración en zonas periféricas siempre que ello sea compatible con la ordenación urbanística y ambiental (art. 16). Se prohíbe específicamente la venta de alcohol en las gasolineras, si bien se admite siempre y cuando el establecimiento cuente con autorización específica para bebidas de menos de 18 grados. El consumo está tipificado como infracción leve aunque puede resultar grave por reiteración. La venta y distribución también es infracción leve salvo que se trate de menores de edad.
Ya hemos visto que esta legislación ampara las Ordenanzas que prohíben y sancionan beber en la vía pública; así lo ratifica la sentencia del TSJ Murcia de 26 de mayo de 2002; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Secc. 2.ª, de 26 de junio de 2002, rec. 733/2000 (LA LEY 120642/2002), Ponente: Moreno Grau, Joaquín. Corporaciones Locales. Orden público. Impugnación de Ordenanza reguladora de la actuación municipal en relación con la venta, dispensación y suministro de bebidas alcohólicas, así como su consumo en espacios y vías públicas: improcedencia.
«… Tercero. Cobertura legal de la Ordenanza.
1.º La prohibición de consumo de bebidas alcohólicas en las vías y lugares públicos a que se refiere el art. 4.2 de la Ordenanza tiene cobertura legal.
Al margen de la indiscutible potestad municipal para adoptar medidas concretas de prevención y policía del uso de espacios de dominio público municipal y de protección y conservación del mobiliario urbano, específicamente, el art. 16 de la Ley Regional 6/1997, de 22 de octubre, sobre drogas, para la prevención, asistencia e integración social (LA LEY 576/1998), dispone que para contribuir a la reducción del abuso de bebidas alcohólicas, los Ayuntamientos establecerán los criterios que regulen la localización, distancia y características que deberán reunir los establecimientos de suministro y venta de este tipo de bebidas, así como el consumo de las mismas en la vía pública.
Consiguientemente, los Ayuntamientos se encuentran legalmente habilitados para disponer, dentro de su término municipal, la forma lugares y ocasiones en que está permitido el consumo de bebidas alcohólicas, entrando dentro de esa habilitación el impedir el consumo indiscriminado de dichas bebidas.»
Ley 3/1994 de 29 de marzo, de prevención, asistencia e integración social de drogodependientes
(LA LEY 3280/1994)
. Fue la primera autonomía en regular el problema. Esta Ley
prohíbe el consumo en la vía pública
salvo en terrazas, veladores, o fiestas patronales reguladas, y no permite la venta de bebidas alcohólicas de más de 18 grados en gasolineras.
Es posible la venta de alcohol a menores entre 16 y 18 años siempre que no excedan de esos 18 grados. Las infracciones por estos conceptos no reciben una calificación específica, pudiendo ser leves, graves o muy graves en función de que concurran determinadas circunstancias como riesgos para la salud, gravedad de la alteración social producida por los hechos, cuantía del beneficio obtenido, grado de intencionalidad, generalización de la infracción y reincidencia.
H) La Comunidad Autónoma de Cantabria prohíbe la venta y el consumo de alcohol en la vía pública excepto en fiestas reguladas, terrazas y veladores, en la Ley 5/1997 de 6 de octubre, de prevención, asistencia e incorporación social en materia de drogodependencias (LA LEY 4019/1997). Con carácter general, está prohibida la venta a menores de 18 años.
El régimen sancionador es en este caso idéntico al referido en el caso de la legislación de Castilla León.
I) El País Vasco regula la cuestión en la Ley 18/1998 de 25 de junio, de prevención, asistencia e inserción en materia de drogodependencias (LA LEY 8901/1998). Prohíbe la venta a menores de 18 años, así como la venta en estaciones y áreas de servicio de bebidas de menos de 20 grados, si bien, salvo error u omisión, no entendemos que prohíba expresamente el consumo en la vía pública.
J) Cataluña dispone de la Ley 20/1985 (LA LEY 1940/1985) de 25 de julio, de prevención y asistencia en materia de sustancias que pueden generar dependencia. Esta Ley prohíbe la venta y suministro de alcohol a menores de 16 años, si bien no acoge ninguna norma sobre el consumo de alcohol en la vía pública.
K) Castilla-La Mancha reguló esta cuestión a través de la Ley 2/1995 de 2 de marzo (LA LEY 1363/1996), que prohíbe la venta o suministro de alcohol a menores de 18 años, si bien no prohíbe expresamente el consumo en la vía pública.
L) El Principado de Asturias prohíbe la venta a menores de 16 años en su Ley 5/1990 de 19 de diciembre (LA LEY 872/1991).
M) Navarra aprobó al efecto la Ley Foral 110/1991, de 16 de marzo. Coincide con la normativa de Asturias.
N) Galicia dispone en materia de drogodependencias de la Ley 2/1996 de 8 de mayo (LA LEY 2491/1996), que prohíbe la venta o suministro de bebidas alcohólicas a menores de 16 años ya mayores de 16 y menores de 18 tratándose de bebidas de más de 18° grados. No prohíbe explícitamente el consumo de alcohol en la vía pública, ya que deja este extremo sujeto a desarrollo reglamentario.
Ñ) Andalucía cuenta con la Ley 4/1997 de 9 de julio (LA LEY 2995/1997), de prevención y asistencia en materia de drogas, modificada posteriormente por las Leyes 1/2001 de 3 de mayo (LA LEY 829/2001) y 12/2003 de 24 de noviembre (LA LEY 1934/2003). Esta norma prohíbe la venta y suministro a menores de 18 años, salvo los mayores de 16 que acrediten un uso profesional del producto; prohíbe a su vez la venta y consumo de bebidas alcohólicas superiores a 20 grados en gasolineras situadas en núcleos urbanos o zonas colindantes a carreteras.
El Reglamento de Protección contra la Contaminación Acústica. Decreto 326/2003, de 25 de noviembre, de la Junta de Andalucía (LA LEY 11166/2003) (BOJA núm. 243, 18 de diciembre 2003, corrección de errores en BOJA 28 de junio de 2004). En su art. 43 regula las actividades ruidosas en la vía pública y dice:
«1. Cuando se organicen actos en la vía pública con proyección de carácter oficial, cultural, religioso o de naturaleza análoga, el Ayuntamiento podrá adoptar las medidas necesarias para dispensar en las vías o sectores afectados y durante la realización de aquéllas, los niveles señalados en las Tablas 1 y 2 del Anexo I, de este Reglamento.
2. Asimismo, en la vía pública y otras zonas de concurrencia pública, no se podrán realizar actividades como cantar, proferir gritos, hacer funcionar aparatos de radio, televisores, instrumentos o equipos musicales, mensajes publicitarios, altavoces independientes o dentro de vehículos, etc., que superen los valores NEE establecidos en el art. 24 del presente Reglamento, o en su caso, que por su intensidad o persistencia generen molestias a los vecinos que, a juicio de la Policía Local, resulten inadmisibles. Ésta podrá determinar la paralización inmediata de dicha actividad o la inmovilización del vehículo o precintado del aparato del que procediera el foco emisor.»
Los resultados de esta norma contra el botellón han sido prácticamente nulos.
Esperemos que corra mejor suerte (si realmente hay voluntad en su aplicación) la recientemente aprobada Ley sobre potestades administrativas en materia de determinadas actividades de ocio en los espacios abiertos de los municipios de Andalucía.
Reseñamos sus arts. 3, 11 y 13, que son en nuestra opinión los más interesantes:
Artículo 3.Limitaciones.
Las actividades comerciales de aprovisionamiento de bebidas para su consumo en los espacios abiertos definidos en el art. 1.3 mediante encargos realizados por vía telefónica, mensajería, vía telemática o cualquier otro medio.
Abandonar o arrojar, fuera de los puntos de depósito de basuras, en los espacios abiertos definidos en el art. 1.3, los envases y restos de bebidas y demás recipientes utilizados en las actividades de ocio descritas en esta Ley.
La realización de necesidades fisiológicas en los espacios abiertos definidos en el art. 1.3 o fuera de los servicios habilitados al efecto.
El consumo de bebidas alcohólicas por menores de dieciocho años en los espacios abiertos definidos en el art. 1.3.
Artículo 11.Personas responsables de la infracción.
3. Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en esta Ley corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que se cometan y de las sanciones que se impongan. Asimismo serán responsables subsidiarios de las sanciones impuestas a las personas jurídicas los administradores de las mismas.
4.En el caso de personas menores de edad, mayores de dieciséis años, salvo que se trate de obligaciones que hayan de cumplir personalmente, serán responsables solidarios del pago de las multas sus representantes legales.
Artículo 13.Medidas provisionales.
los agentes o las agentes de la autoridad, en el momento de levantar acta de denuncia, podrán adoptar medidas provisionales de precintado y comiso de los elementos materiales utilizados para la comisión de la presunta infracción. En estos casos, el órgano a quien competa la apertura del procedimiento sancionador deberá, en el acuerdo de iniciación, ratificar o levantar la medida provisional adoptada. Si en el plazo de dos meses desde su adopción no se hubiese comunicado la ratificación de la medida, se considerará sin efecto, sin perjuicio de la continuación del procedimiento sancionador.
El Ayuntamiento de Alcalá La Real en Jaén en su Ordenanza reguladora de las medidas de prevención, asistencia y control en materia de consumo de bebidas alcohólicas Pleno de 27 de febrero de 2004 (BOP Jaén núm. 110, de 14 de mayo de 2004), establecía que una de las novedades más importantes, recogida en su Ordenanza, era la tipificación del consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública, en unos días y horario determinado al tratarse de una actividad, que afecta a la salubridad pública y al derecho de los ciudadanos al descanso. Esta medida se contemplaba como la más adecuada y eficaz para atajar el llamado fenómeno del botellón y se fundamenta jurídicamente en la habilitación legal establecida por la Ley 57/2003 de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno local, que modifica la Ley 7/1985 de Régimen Local (LA LEY 1906/2003), que establece la competencia municipal para tipificar, como infracción administrativa, en defecto de normativa sectorial específica, todas aquellas conductas que produzcan una perturbación relevante de la convivencia que afecte a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos de otras personas. La limitación de la prohibición a un espacio temporal limitado se fundamenta en que es, durante los viernes y sábados, cuando se agudizan los efectos perniciosos del consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública. Asimismo se tipifican conductas, relacionadas con el fenómeno del botellón y que afectan igualmente a la tranquilidad de los vecinos, tales como orinar en la vía pública u oír música en la vía pública, a través de las radios o equipos de sonido instalados en el interior de los vehículos. Por otra parte, y considerando la política preventiva como la vía más adecuada para erradicar las conductas abusivas del consumo de alcohol, se establece la posibilidad de que los jóvenes de hasta 25 años puedan sustituir, previo consentimiento, las sanciones pecuniarias impuestas por medidas reeducativas que tendrán como objetivo fundamental que los jóvenes del municipio puedan conocer y comprender los efectos perniciosos del consumo abusivo de bebidas alcohólicas y su repercusión en la comunidad de vecinos. Asimismo, se recoge la responsabilidad solidaria de los padres, a efectos de que ejerzan con responsabilidad sus funciones de salvaguarda del derecho a la salud de sus hijos y el derecho al descanso de los vecinos, medida que tiene su fundamento jurídico en lo dispuesto en el art. 130 de la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992).
Otras ciudades como Algeciras Granada han intentado solucionar la problemática mediante bandos especiales o la Ordenanza de limpieza antes de entrar en vigor la citada Ley Andaluza.
O) Por último, la Comunidad Autónoma de La Rioja aprobó en 2001 la Ley 5/2001 de 17 de octubre (LA LEY 1507/2001), sobre drogodependencias y otras adicciones. Esta norma prohíbe la venta o suministro de alcohol a menores de 18 años, incluso en supermercados, comercios y grandes superficies, en los que además se deberá señalizar tal circunstancia en las zonas de caja y en la sección de bebidas. Tampoco se permite la venta de alcohol, con carácter general, en estaciones de servicio cuando se trate de bebidas de más de 18 grados. Está prohibida la venta en la vía pública, salvo terrazas, veladores, o puntos de venta autorizados. Sin embargo, esta Comunidad Autónoma tampoco prohíbe expresamente el consumo de alcohol en la vía pública, limitando lo anterior únicamente a los locales destinados a menores, centros de enseñanza destinados a menores de edad, empresas y lugares de trabajo y dependencias de las Administraciones públicas.
Ello implica, como en el caso del resto de Comunidades Autónomas que no disponen de la prohibición, el que tienen que ser los Ayuntamientos quienes mediante Ordenanza establezcan la prohibición y articulen un mecanismo sancionador, lo que sin embargo puede encontrarse con una eventual impugnación de la Ordenanza reguladora por infracción del principio de legalidad. Al no estar regulada la prohibición, infracción y sanción a nivel legal, la Ordenanza puede infringir dicho principio, estando en el riesgo de llegar a ser nula de pleno derecho.
Existen algunos pronunciamientos jurisdiccionales en este sentido. Así, la Audiencia Nacional, en su sentencia de 27 de octubre de 1995, anuló la Ordenanza municipal de Coslada, reguladora del consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública, en un supuesto de impugnación indirecta del reglamento por parte del sujeto denunciado y sancionado. Afirmaba esta sentencia que dicha Ordenanza carecía de cobertura legal suficiente, dada la ausencia de una tipificación al menos genérica de la conducta contenida en una norma con rango de Ley.
Las sentencias de 4 de mayo de 1995 y 19 de diciembre de 1995, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, llegaron a la misma conclusión en relación con la imposición de sanciones por consumo en la vía pública por parte del Ayuntamiento de Madrid al amparo de lo establecido en su Ordenanza de Policía y Gobierno de 1948. Este extremo fue confirmado en el primero de los casos por la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de mayo de 1998, que desestimó la casación de la sentencia como ya hemos comentado.
En otros se puede ver que las interpretaciones jurisprudenciales sobre la cobertura legal de las Ordenanzas municipales que imponen este tipo de sanciones no son tan restrictivas. Es el caso, por ejemplo, de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia de 26 de junio de 2002 (LA LEY 120642/2002), según la cual la Ordenanza reguladora de la actuación municipal en relación con la venta, dispensación y suministro de bebidas alcohólicas, así como su consumo en espacios y vías públicas, tiene cobertura legislativa por la Ley regional 6/1997 de 22 de octubre, sobre drogas (LA LEY 576/1998), le atribuye competencias para establecer criterios sobre localización, distancia y características de los establecimientos de suministro y venta de bebidas, así como para tratar el consumo en la propia vía pública.
Es por todo ello por lo que resulta recomendable a todas luces para mayor claridad y seguridad jurídica, e independientemente de deseos y opiniones personales, que estas Leyes de las Comunidades Autónomas existan en evitación de sentencias contradictorias y si es que realmente se considera que merece la pena atajar la realidad social y ampartear determinados bienes jurídicos. Sin duda la necesidad de homogenización de estas normas a nivel estatal en beneficio de los menores y que son víctimas del alcohol y del ruido como residentes, es también más que evidente.
RESEÑA SOBRE LA JURISPRUDENCIA RELEVANTE SOBRE CONCENTRACIONES BOTELLÓN Y CONCIERTOS
1. Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH, Estrasburgo). Sentencia de 16 de noviembre de 2004 (LA LEY 239701/2004). Moreno Gómez c. España. Ruidos consentidos por Ayuntamiento de Valencia. Violación del art. 8 del Convenio (LA LEY 16/1950). Indemnización de 3.884 euros más gastos y costas (5).
2. Tribunal Constitucional, Sala Primera, sentencia 195/2003 de 27 de octubre de 2003, rec. 6344/2001 (LA LEY 23/2004). Tampoco vulnera dicho derecho la imposición gubernativa de que el uso de la megafonía tuviera que acomodarse a los límites marcados en materia de ruidos por las Ordenanzas municipales. Considerada la megafonía como vehículo, canal o vía para ejercitar las libertades de opinión e información, no invocadas por el recurrente, tampoco pueden considerarse inmunes a toda limitación en defensa de otros derechos fundamentales (como la libertad de culto en este caso) ni a la aplicación de las regulaciones medioambientales municipales. Y la resolución gubernativa no prohibió absolutamente el uso de megafonía, sino que limitó su utilización en ciertos momentos y recordó su sujeción a los reglamentos municipales medioambientales, ya que dichas normas se dirigen a la preservación de valores o bienes constitucionalmente protegidos, como son la conservación del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona o la protección de la salud frente a la denominada contaminación acústica sin que el contenido del derecho de reunión ampare actuaciones que comprometan los referidos valores constitucionales (intimidad, inviolabilidad integridad y medio ambiente adecuado).
3. Sentencias civiles
— Juzgado de Primera Instancia núm. 10 de Sevilla. Sentencia de 2 de febrero de 1998. (LA LEY 2680/1998) Jurisdicción Civil. Recurso rollo 926/1997. Ponente: Saraza Jimena, Rafael.
— Audiencia Provincial de Sevilla, Secc. 8.ª, 5 de septiembre del 2005 (LA LEY 1879/2005). Recurso 2629/2005. Ponente: Fragoso Bravo, José María. Magistrados de la Resolución: Nieto Matas, Víctor Jesús, José María, Maroto Márquez, Joaquín Pablo. Origen del recurso: Juzgado de Primera Instancia núm. 1 de Sevilla.
En relación con la nulidad del acuerdo adoptado en la junta sobre el vallado del edificio no existe la menor duda de hecho o de derecho de que era prioritario, ante el grave problema de los copropietarios por los ruidos producidos por el fenómeno social de «la botellona» y la alteración del derecho fundamental al descanso nocturno y que éste no sea perturbado, el derecho de la comunidad de colocar unas vallas para impedir dichos desmanes, máxime cuando se han adoptado todas las medidas necesarias para que la misma fuera lo menos perjudicial posible para los propietarios de locales, que debieran ser absolutamente solidarios con los problemas de sus vecinos.
En el caso, debe rechazarse la nulidad postulada por los propietarios de los locales comerciales del acuerdo adoptado en la junta relativo al vallado del inmueble, y es que la valla colocada no puede considerarse como modificativa del título, sino, desgraciadamente, absolutamente necesaria para garantizar el derecho al descanso nocturno de los copropietarios que viven en el inmueble, como ha ocurrido en numerosas comunidades de propietarios de la ciudad, en que los poderes públicos municipales y estatales no han garantizado tan importante derecho frente a lo que se denomina «el botellón» o «botellona». Por ello, aun admitiendo hipotéticamente que pudiera perjudicarse a los propietarios de los locales con la limitación que supone la colocación de vallas —que no obstante permanecen abiertas en los horarios comerciales, por lo que difícilmente pueden producir el perjuicio que se afirma por la recurrente—, ante la dicotomía entre ese perjuicio y la garantía del derecho fundamental al descanso nocturno y a no ser perturbado los habitantes del inmueble en su sueño, debe darse prioridad a este derecho fundamental y personal sin ninguna duda.
En cuenta a la cuantificación de las indemnizaciones
nos parece del máximo interés la
sentencia de la Audiencia Provincial de Murcia, Secc. 2.ª, sentencia de 24 de mayo de 1997
(LA LEY 6933/1997)
, rec. 59/1997. Ponente: López del Amo González, Fernando, rec. 59/1997. Jurisdicción: Civil.
Cuantificando la indemnización en atención a la renta hipotética que podría cobrarse por el alquiler de la vivienda que hubo de abandonarse por los
molestos ocasionados, partiendo de los datos que constan sobre las condiciones de la vivienda, la renta mensual resultante se incrementará en un 20%, como precio de afección, por el hecho de que hubieran tenido que irse de la casa propia y alquilar otra distinta de las mismas condiciones en otro lugar diferente, para poder evitar las molestias originadas por los
Se hacía inhabitable la vivienda del actor y constituía una intromisión ilegítima en su intimidad familiar. Responsabilidad del Ayuntamiento que no adoptó las medidas tendentes a evitarla. Indemnización: importe de una nueva vivienda; daños morales. Competencia de la jurisdicción civil.
Confirmada por sentencia núm. 431/2003, de 29 de abril de 2003. Recurso de Casación núm. 2527/1997. Procedencia: Audiencia Provincial de Murcia.
Secretaría de Sala: Sr. García Vega. Excmos. Sres. D. Ignacio Sierra Gil de la Cuesta, Presidente; D. Alfonso Villagómez Rodil; D. José Almagro Nosete (Ponente); D. Francisco Marín Castán; D. José De Asís Garrote.
4. Sentencias de lo Contencioso-Administrativo
— Tribunal Superior de Justicia de Baleares de 29 de julio de 1999(6)(7).
En virtud de esta sentencia se declara disconforme con el ordenamiento jurídico el Acuerdo del Pleno Municipal del Ayuntamiento de Palma de Mallorca de 29 de mayo de 1997, relativo a la declaración de Zona Acústicamente Contaminada a un determinado sector de un barrio de la capital, al no estimar las peticiones relativas a la imposición de límite de horario de funcionamiento o apertura al público tanto para las actividades existentes como para las que puedan autorizarse, declarando, así mismo, el derecho de los recurrentes a que el Ayuntamiento proceda a la imposición de los correspondientes límites horarios o medidas congruentes necesarios a dicha declaración dada la afluencia de público y ruido de fondo.
— Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 15 de octubre de 2001 (Secc. 1.ª). Ilmo. Sr. Presidente: D. Santiago Martínez-Vares García. Ilmos. Sres. Magistrados D. Francisco José Gutiérrez del Manzano; D.ª María Luisa Alejandre Durán (Ponente).
Esta sentencia conmina al Ayuntamiento de Sevilla a adoptar las medidas que impidan el consumo de bebidas alcohólicas fuera de los establecimientos, la utilización de aparatos musicales que sobrepasen los límites de emisión permitidos, facilitando la libre circulación de los vecinos.
— Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de junio del 2003 (LA LEY 2471/2003) (Secc. 5.ª). Rollo 8708/1999. Ponente: Ricardo Enríquez Sancho. Origen: Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias.
La presente resolución desestima el recurso interpuesto contra la sentencia del TSJ Principado de Asturias, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Secc. 2.ª, de 16 de noviembre de 1999 (LA LEY 163672/1999) (Rec. 12/1997).
ACTIVIDADES MOLESTAS, INSALUBRES, NOCIVAS Y PELIGROSAS. Emplazamiento. Prohibición de instalación de espectáculo en un parque por superar los límites establecidos en Ordenanza municipal sobre contaminación acústica y por causar molestias a los vecinos
— Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, sentencia de 13 abril de 2005, Secc. 4.ª (LA LEY 1358/2005), rec. 8343/2002. Ponente: Baena del Alcázar, Mariano. Núm. recurso: 8343/2002, y sentencia del Tribunal Supremo de 13 de abril de 2005.
Carnavales de Las Palmas de Gran Canaria. Obligación del Ayuntamiento de trasladar a otro lugar las actividades más ruidosas y molestas. Aplicación del RAMINP a actividad no permanente. Jurisdicción: Contencioso-Administrativa.
— Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de Sevilla, de 6 junio de 2005, (LA LEY 127205/2005) de lo Contencioso-Administrativo, Secc. 1.ª, rec. 972/2001. Ponente: Gutiérrez del Manzano, Francisco José. Núm. recurso 972/2001, y sentencia del TSJ Andalucía de 6 de junio de 2005.
La reunión de motos y concentración de personas denominada «Motorada» del año 2001 en el Puerto de Santa María vulneró derechos fundamentales. Anulación del bando que la reguló. Indemnización de 769 euros.
— Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 1 de Cartagena de 10 de febrero de 2006 basada en sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 29 de octubre de 2001 pero ampliada a la aglomeración de personas en el exterior.
El acto administrativo que se impugna es la denegación presunta por silencio administrativo de una reclamación de resarcimiento patrimonial por los daños causados por el Ayuntamiento por dejación de sus funciones de policía ambiental respecto
Ruido de bares en Cabo de Palos. Insuficiencia de la acción del Ayuntamiento de Cartagena. Indemnización de 825.000 ptas. anuales mientras que dure la perturbación y 1.000.000 por daños morales.
La sentencia de Cartagena del Juzgado núm. 1 concede prácticamente la misma indemnización manteniendo que «mientras que no recaiga resolución expresa, no hay plazo preclusivo para acudir a la jurisdicción en los supuestos de silencio negativo, lo que conduce a rechazar la causa de inadmisibilidad».
«Los daños que alegan los demandantes deben de considerarse daños continuados, pues se producen día a día o, más bien, semana a semana, con los ruidos causados por los locales de ocio y las personas que consumen alcohol en la calle los fines de semana, y el resultado lesivo producido no puede ser evaluado hasta que se adopten las medidas necesarias para poner fin al mismo.»
«Los demandantes tiene derecho a ser indemnizados por todo el tiempo transcurrido entre la adquisición de la vivienda y la presentación de la reclamación administrativa.»
— Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sentencia de 22 de octubre de 2002. (LA LEY 175049/2002) Ponente: Ruiz Ballesteros, Daniel, núm. sentencia 1745/2002. Núm. recurso 452/2000. Responsabilidad de las Administraciones públicas. Indemnización por daños y perjuicios ocasionados por práctica de botellón: improcedencia. Los daños en la fachada del actor los produjeron personas determinadas. La pretensión es inviable, porque no pueden imputarse a la actuación administrativa, al existir terceros no vinculados a la Administración causantes del deterioro.
— Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, sentencia de 25 de mayo de 1995, (LA LEY 7764/1995) Secc. 6.ª. Ponente: Hernando Santiago, Francisco José. Responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. De la Administración Local. Ayuntamiento de Vitoria. Desocupación de un hotel durante las fiestas patronales. Inexistencia de responsabilidad por ausencia de relación causal. se desestimó la petición de indemnización de daños y perjuicios deducida por la actora y producidos a la misma como consecuencia de la instalación de verbenas y «txoznas» autorizadas por el Ayuntamiento demandado en el Parque de la Florida, distante unos cincuenta metros del Hotel citado, con motivo de las fiestas patronales de la Virgen Blanca del año 1986 y que tuvieron lugar en la primera semana del mes de agosto, concretamente del 4 al día 10 de dicho mes, y durante la cual, se produjeron actuaciones musicales a tan alto nivel sonoro y durante las horas de descanso nocturno, que produjeron molestias a los clientes del citado hotel, incidiendo en la desocupación del mismo, durante dicha semana o período de tiempo, en 218 plazas hoteleras menos que la media de los cinco años anteriores.
— Tribunal Superior de Justicia de Asturias, sentencia de 17 de noviembre de 1997, Secc. 2.ª, núm. 1278/1997, núm. rec. 2550/1995. Ponente: Gallego Otero, Julio Luis. La Comunidad de Propietarios actora interpone recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación para que se procediera a la retirada del parque y juegos infantiles instalado por el Ayuntamiento en las inmediaciones de la fachada posterior del edificio de que son propietarios los denunciantes. La Sala estima en parte el recurso, acogiendo la alegada infracción en materia de ruidos, al haberse comprobado la existencia de las molestias ocasionadas por el ruido del uso de uno de los aparatos instalados en la zona de juegos infantiles, descartándose, por falta de prueba, su trascendencia económica, puesto que el juicio de valor sobre su importancia hasta devaluar el precio de las viviendas es compensable con una valoración ponderada de los beneficios que representa la ubicación del edificio en un parque público con instalaciones para el ejercicio de actividades deportivas y de entretenimiento de interés para todos los ciudadanos. Señala el Tribunal que la instalación del parque ha observado las prescripciones urbanísticas y administrativas para su realización y aprobación por el Pleno municipal, pero que la incidencia de los ruidos es imputable a la Administración por la ausencia de ponderación del posible impacto de ruido de estas instalaciones sin tener en cuenta las circunstancias concurrentes de la vinculación estrecha de esta zona del parque con el edificio propiedad de la demandante, omisión de esta valoración que le hace responsable de esta consecuencia perjudicial para los vecinos.
— Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sentencia de 7 de marzo de 1997, (LA LEY 12202/1997) Secc. 3.ª Ponente: Bellmont y Mora, José.
Derechos fundamentales. Inviolabilidad del domicilio. Contenido amplio. Es vulnerado por la invasión mediante aparatos electrónicos. Responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento por autorizar la apertura de establecimientos y no vigilar su adecuado nivel de ruidos y vibraciones. Indemnización de 700.000 ptas.
— Sentencia del TSJ Andalucía de 29 de marzo de 2001. Discotecas provisionales en zona de playas. Ruido insoportable. Grave y arbitraria actuación del alcalde de Chiclana de la Frontera. Indemnización de 900.000 ptas.
— Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 29 de mayo de 2006, Secc. 1.ª, Sentencia núm. 286/2006. Rec. 99/2006. Ponente: Ilmo. Sr. Presidente D. Rafael Puya Jiménez. Vulneración por el Presidente de la Junta de Andalucía del derecho fundamental de petición. Petición de medidas correctoras contra el botellón.
— Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 26 de enero de 2006. Vivienda situada en zona de movida de Ribadeo.
Reclamación patrimonial contra el Ayuntamiento. Indemnización de 4.560 euros más 60 euros al mes hasta que cesen las molestias.
1. Un 20 o 25% de jóvenes que acuden a estas concentraciones son menores de edad. Este es uno de los bienes jurídicos preponderantes a considerar: la protección de los menores.
2. En estas reuniones se producen importantes intervenciones de Policía, servicios sanitarios, Cruz Roja y voluntarios de Protección Civil. Hay personas atendidas por consumo excesivo de alcohol o drogas de los cuales algunas son evacuados algún centro sanitario (ambulatorios u hospitales) por padecer «coma etílico».
También se producen relevantes intervenciones por peleas y reyertas puede haber «heridos clínicos» (que pueden tener que ser atendidos en centros sanitarios por lesiones de diversa gravedad). No prever esto sería poco diligente (recuérdese los sucesos del polideportivo Martín Carpena de Málaga).
Los servicios de limpieza recogen ingentes cantidades de toneladas de vidrio plástico y otros residuos. La limpieza de las zonas del botellón cuesta muchísimo dinero a las ciudades. Otro efecto es el olor.
3. Indudablemente el ruido a los vecinos es otra importante consecuencia. Que el ruido afecta a la salud [recientemente ha visto la luz el Real Decreto 286/2006, de 10 de marzo, sobre prevención de riesgos derivados del ruido en el trabajo (LA LEY 378/2006)(BOE del 11)], a la calidad de vida y a los derechos fundamentales es ya una verdad incuestionable. Entre los residentes también hay personas afectadas por el problema de salud pública que el ruido implica. Hay bebés, menores, enfermos que tienen derecho a su salud y a la tranquilidad en su propia vivienda.
La carga asignada a la Administración local para la puesta en práctica de la legislación sobre este tema parece excesiva. No se discute la actual distribución de competencias entre los entes públicos. Al contrario, parece una ordenación de toda racionalidad, admitido que el carácter predominantemente local exige que la base sea el nivel municipal, en la ordenación y la aplicación de la normativa.
Las Ordenanzas, bandos y planes urbanísticos deben ser los instrumentos de trabajo habituales, también para las administraciones superiores, quienes por su parte deben preocuparse de que sus propias determinaciones figuren debidamente plasmadas en las disposiciones municipales. La variedad de los tipos de asentamiento, el factor del entorno geográfico, los hábitos sociales y patrones culturales y vecinales, los parámetros y variables económicas, aconsejan que la primacía práctica conforme con la jerarquía normativa, sea la del ámbito municipal. Puede que habilitar lugares específicos como se ha hecho en Extremadura o en Alcalá la Real pueda ser una buena solución e incluso puede que sea por ahora la única.
Campañas de concienciación, educacionales y publicitarias son necesarias. En Madrid se contrataron mimos que daban caramelos en zonas de concentración a quienes no hacían ruido. En Barcelona varios actores sacaron una cama con varias personas durmiendo a la calle.
Ahora bien, la preponderancia municipal lleva consigo una carga que, especialmente en la etapa de implantación de controles los Ayuntamientos no pueden soportar por sí solos. No olvidemos que existen otros bienes jurídicos a proteger como hemos expuesto. Si admitimos que, como parece, nos encontramos aún muy en los inicios de una campaña social e institucional de corrección del problema, durante estos inicios el apoyo de las administraciones general y autonómicas ha de ser constante e intenso. Además de las funciones reglamentarias y de fomento que en cada sector les sean propias, en cuanto se refiere a la prevención, vigilancia y eliminación las administraciones habrán de tener muy presentes los principios generales de cooperación y colaboración que rigen sus relaciones, y deben prestarlas activamente a los municipios. Sin la asistencia de las primeras, éstos probablemente seguirán viéndose impotentes para cumplimentar las vastas y críticas funciones que tienen encomendadas (8). Darles exclusivamente la vigilancia de las normas sobre control del alcohol a los Ayuntamientos podría llevar también a la ineficacia.
5. El ruido, las dificultades de acceso al propio domicilio, la suciedad y olores, la contaminación múltiple, puede suponer una lesión de los derechos fundamentales protegidos por la Constitución Española en sus arts. 10.1 (LA LEY 2500/1978), 15 (LA LEY 2500/1978), 18.1 y 2 (LA LEY 2500/1978) y 19 (LA LEY 2500/1978), por lo cual la determinación de los derechos fundamentales infringidos permitirá teóricamente la utilización tanto del procedimiento sumario de protección jurisdiccional de estos derechos, como, en su caso, del Recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. En la práctica recomendamos la vía contencioso-administrativa ordinaria con petición de responsabilidad patrimonial. Las diligencias de investigación del Ministerio Fiscal podría también hacer mucho a este respecto. Hay que ser humanos antes que justos.
La responsabilidad de los poderes públicos, y fundamentalmente de las Corporaciones Locales, por inactividad o pasividad en el ejercicio de sus funciones de policía medio ambiental se ha convertido en el momento actual en el eje central de la Jurisprudencia, al considerar que los Ayuntamientos disponen de recursos legales suficientes para evitar los daños producidos por estas aglomeraciones en las ciudades
. Aunque concurre normativa estatal, como es el caso de la Ley Orgánica 1/1992 de Protección de la Seguridad Ciudadana (LA LEY 519/1992), autonómica y local «nuestro ordenamiento proporciona instrumentos suficientes para hacer frente a los problemas que pueden derivarse de este hábito nocturno, que en caso de no hacerse efectivos derivarían en una pasividad de la Administración susceptible de control jurisdiccional» (9).
No obstante, dada la suma ineficacia del sistema quizás sean necesarias otras normas que prohíban el consumo del alcohol sobre todo a menores a nivel autonómico o estatal.
7. Por tanto, el hecho de no utilizar las medidas adecuadas, contempladas dentro del ordenamiento jurídico, que permitan evitar —o minimizar— los daños producidos por estas reuniones, supone una dejación de funciones por parte de las Corporaciones Locales.
8. En todo caso todas las medidas que se actúen han de ser correctas a su fin, lógicas para ser eficaces (art. 103 CE (LA LEY 2500/1978)), congruentes con la situación que se pretende corregir. Por ello el Ayuntamiento debe adoptar aquellas que logren el objetivo del cese de las actividades generadoras de dichas concentraciones. Si las medidas tomadas por la Administración son inocuas o no sirven para corregir tal situación seguirá existiendo dejación de funciones hasta que las mismas sean adoptadas (recordemos la STSJ Islas Baleares sobre zonas saturadas).
9. Esto está llevando a un replanteamiento de las medidas a adoptar por las Corporaciones Locales, que requerirán de nuevos medios técnicos y económicos para poder hacer efectivas medidas eficaces.
10. Las normas han de interpretarse de conformidad con la realidad del tiempo en que han de ser aplicadas (art. 3 CC (LA LEY 1/1889)) y la prevalencia medioambiental sobre la realidad socioeconómica debe presidir cualquier decisión que se adopte para, en fin, hacer efectiva la tutela judicial que frente estas concentraciones se demandan cada día por los ciudadanos.
11. La movida está intrínsecamente unida a la mala concesión de licencias. No se han estudiado suficientemente ni las alegaciones vecinales, ni los efectos aditivos e indirectos por ruido ni la capacidad de aforo de los establecimientos. Las personas van a abastecerse de alcohol y para ello necesitan establecimientos cercanos que lo hagan. Es necesario una reconversión del sector del ocio con la consiguiente actualización a la normativa ambiental y considerando sus efectos indirectos por ruido.
12. Normalmente las medidas correctoras dadas para las zonas saturadas han sido ineficaces. Las zonas saturadas no mejoran y no lo hacen dado que no se toman medidas coherentes al efecto. Las zonas saturadas se momifican y la finalidad para las que se crearon (mejorar la calidad ambiental) ha resultado inadecuada (10).
Una de las soluciones podría venir por prohibir estas concentraciones en zonas acústicamente saturadas, o en todas aquellas zonas en que ha quedado contrastado que se vulneran derechos fundamentales.
13. Los Ayuntamientos tiene que hacer un estudio más intenso del asunto y teniendo en consideración la desigualdad consistente en que unos, los vecinos afectados, sólo padecen molestias; mientras los demás, empresas que abastecen clientes y el resto de los vecinos de la ciudad, disfrutan de los beneficios de su localización en un lugar concreto. Hay que llamar también la atención sobre los distribuidores de cerveza y otras bebidas que son los grandes beneficiarios económicos y que participan en la difusión, sino patrocinio, de estas concentraciones.
14. El fenómeno que estudiamos, que genéricamente podríamos llamar botellón excede el marco de los problemas de la contaminación acústica.
Acaecen normalmente los fines de semana en horario nocturno, persiguen un estado de euforia que conduce directamente al ruido y a la celebración de «fiestas» improvisadas en la vía pública en cuanto fenómeno normalmente grupal; y a no mucha distancia se encuentran los desórdenes y accidentes de tráfico, los altercados y las agresiones. De aquí es fácil deducir que no estamos propiamente ante un problema estrictamente de ruido, sino de mucha más gravedad por sus implicaciones individuales, sanitarias, familiares, culturales y en general sociales. Difícilmente algunos de sus participantes podrán ejercer cualquier actividad el día siguiente que exija un mínimo de concentración. Los accidentes de tráfico, de sexo de riesgo, malos hábitos y problemas sanitarios son graves.
Carece de sentido tratar el botellón como un mero foco de ruido que pueda ser tratado con medidas de «prevención del ruido» o de «aislamiento acústico». La solución a la contaminación acústica debe pasar por la cancelación o suspensión de un evento o actividad como recurso subsidiario de la reducción o eliminación del ruido por otros medios, o como recurso directo en casos extremos (si puede ser de manera preventiva). La protección jurídica del evento o actividad no alcanza a la producción de ruido excesivo. El derecho al descanso es fundamental, luego no se da esa deseable compatibilidad si quien nada tiene que ver con el evento o actividad no puede disfrutar de un ambiente silencioso; y no hay ninguna compatibilidad si nada ha sido hecho por los organizadores, promotores, titulares de las instalaciones o por quienes van a beneficiarse de su desarrollo o son simples usuarios, para prever el riesgo ni paliar la contingencia. Estas desaplicaciones deben ser evitadas por las administraciones públicas. No obstante, quizás no es el problema de ruido lo más importante en las opciones legislativas, cuando también nos debemos centrar en el consumo de alcohol y en los menores. Para el Ministerio de Sanidad el ruido como problema sanitario no es una prioridad.
15. Se recomienda la revisión de cuantos instrumentos de planeamiento y urbanísticos, estatales, autonómicos o locales, carezcan de determinaciones válidas y efectivas sobre previsión, corrección y compensación de estas concentraciones (distancias, incompatibilidades de uso, etc.). También la supervisión del planeamiento urbanístico especial e inicio, normalmente con los Ayuntamientos y participando las comunidades autónomas, de cuantas acciones de coordinación de instrumentos de planificación sean necesarias para hacer concordar unos y otros. Es necesario un protocolo de actuación a la policía local y mayor delegación en los mismos (distancias mínimas, usos incompatibles, efectos indirectos aditivos y acumulativos).
16. Se trata de un fenómeno de «contaminación múltiple».
Ha expuesto la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla (Memoria anual, 2004).
«No podemos dejar de referir en este punto la persistencia de la que podríamos llamar contaminación múltiple que tiene lugar con demasiada frecuencia cuando se utiliza de forma masiva la vía pública como lugar de esparcimiento juvenil en los conocidos habitualmente con término tan expresivo como el de macrobotellones. Hablamos de contaminación múltiple porque, en mayor o menor medida, engloba todas las formas conocidas de contaminación al generar grandes cantidades de residuos, ruidos insoportables para la ciudadanía y hasta formas de contaminación visual. Este fenómeno adquiere dimensiones muy preocupantes y buena prueba de ello es la importancia que paulatinamente adquiere en los medios de comunicación local de muchas capitales de Andalucía. Ha dejado de ser, en definitiva, un problema menor porque lamentablemente empieza a incidir de forma apreciable en algunas formas de criminalidad: el consumo masivo de hachís o alcohol y otras sustancias, muchas veces entre menores que requieren tratamiento médico inmediato, los daños a empresarios de hostelería con rotura de cristales y situaciones no deseadas de cierre para preservar la integridad de sus negocios, los frecuentes altercados con agentes policiales y vigilantes de seguridad privada, las agresiones motivadas por la ingesta excesiva de alcohol, los daños en lugares históricos de extraordinario valor hasta el punto de merecer en ocasiones la consideración de Patrimonio Mundial y los numerosos delitos de conducción alcohólica con toda clase de resultados lesivos, constituyen todo un elenco que debe promover un profundo debate social y la búsqueda de soluciones razonables que impidan el crecimiento de un fenómeno extraordinariamente pernicioso.
La necesidad de tipificación de estas infracciones como verdaderas infracciones medioambientales que permitan la actuación de las autoridades administrativas, se ha convertido en una evidente necesidad para que se corrija una tendencia, que no debiera dar lugar a la actuación directa del derecho penal, verdadera ultima ratio en la solución de conflictos sociales.
Ciertamente, es precisa una legislación de corte medioambiental que obligue al ejercicio de una tutela adecuada por parte de la administración pública, primordialmente la administración local, para que se eviten situaciones tan conflictivas como las que comienzan a convertirse en una práctica habitual y causan un profundo trastorno a la ciudadanía.
«Si las modernas ciudades no están pensadas para permitir satisfacer las nuevas formas de relaciones sociales habrá que adaptarlas. Solo la existencia de espacios de diversión en áreas en las que no se entre en conflicto con las necesidades e intereses del resto de los ciudadanos, y bien comunicadas mediante transporte público puede legitimar la aplicación de estrictas medidas de control para que no se produzcan ruidos, suciedad y un abusivo consumo de alcohol» (11).
Por todo lo anteriormente expuesto, entendemos que los Ayuntamientos tienen la obligación, responsabilidad, competencia e instrumentos jurídicos suficientes como para solucionar congruentemente los problemas que el botellón comporta (ruidos, residuos, seguridad, productos adictivos y tráfico rodado). Y ello incluso sin la existencia de una norma estatal o autonómica de cobertura.
(1) PINEDO HAY, Jorge, El ruido del ocio, Bosch, 2001, pág. 55.Ver texto
(2) BEATO ESPEJO, Manuel, «El Medio Ambiente como bien jurídico colectivo. El ruido callejero como actividad molesta. Derecho a un medio ambiente silencioso y pacificador», Revista de Derecho Urbanístico, núm. 148 y 149, julio, agosto y septiembre de 1996.Ver texto
(3) BEATO ESPEJO, M., «El Medio Ambiente Urbano y la convivencia ciudadana: El ruido por el consumo de bebidas en la vía pública» (Separata del artículo publicado en el núm. 139 de la Revista de Administración Pública, enero-abril de 1996).Ver texto
(4) Síndic de Greuges de la Comunitat Valenciana (10/2004). Contaminación acústica en las actividades de ocio, establecimientos con ambientación musical y prácticas de consumo en la vía pública.Ver texto
(5) GAMBIER, Beltrán, «Derecho al silencio: el ruido en una reciente sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos», Diario de Jurisprudencia. El Derecho, 23 de febrero de 2005.Ver texto
(6) TARDÓN OLMOS, María, La tutela judicial frente al ruido. La posición de los Ayuntamientos ante la demanda de los ciudadanos, CGPJ.Ver texto
(7) Comenta la presente sentencia ACOSTA GALLO, Pablo, «Ruidos nocturnos por afluencia masiva de público a locales de ocio e intervención municipal» (la STSJ Baleares de 29 de julio de 1999). Indica: «La sentencia comentada muestra por tanto que el derecho a que se adopten medidas eficaces y concretas en la lucha contra los ruidos molestos no se reducen a la óptica de la oportunidad, sino que encuentra su fuente directa en el principio de legalidad», REALA, 282, enero-abril, 2000. También la estudia BLASCO ESTEVE, Avelino, «Idas y venidas en la lucha contra el ruido».Ver texto
(8) En este sentido Informe especial del defensor del Pueblo Estatal sobre contaminación Acústica de marzo del 2005.Ver texto
(9) ALMODÓVAR IÑESTA, María, El consumo de alcohol en las vías públicas: régimen jurídico y competencias administrativas, Cuadernos Civitas, pág. 171.Ver texto
(10) Sentencia 17 de mayo de 2004, TSJ de Andalucía (sede de Sevilla), Sala de lo Contencioso-Administrativo, Secc. 1.ª, Rec. 1607/2002. Se deniega la retirada de declaración de zona saturada por no demostrarse que la zona ha dejado de ser de ser saturada acústicamente. En sentencia de 7 de abril de 2006 del TSJ de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Secc. 3.ª, sentencia núm. 590/2006, se obliga a declarar la zona como saturada.Ver texto
(11) La sentencia de la Audiencia Provincial de Barcelona de 20 de marzo del 2006. Juzgado de lo Penal núm. 3 de Zaragoza. Sentencia de 6 de marzo de 2006. Pub «Papa Whisky». Delito de contaminación acústica (1 año de prisión). Delito de coacciones (1 año). Falta de lesiones, 2 años de clausura e inhabilitación, 36.000 euros de indemnización
precaución. La imprescindible exigencia de licencia de actividad previa a su instalación
II.REGULACIÓN JURÍDICA
1.Convenios internacionales y normativa constitucional
2.Legislación de telecomunicaciones. Legislación estatal
3.Normativa urbanística
4.Normativa medio ambiental
5.Normativa sanitaria
6.Normativa de patrimonio histórico
7.Normativa civil
8.Normativa procesal
III.RECAPITULACIÓN Y CONCLUSIONES

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
in fine

Artículo 3

Artículo 11

Artículo 13
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto