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Veronica Gutiérrez Mora
1 INFORME AL GOBIERNO DE ARAGÓN RELATIVO AL PROYECTO DE DESPLIEGUE DE UNA RED DE ACCESO Y TRANSPORTE DE ALTA CAPACIDAD Y LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE ACCESO DE BANDA ANCHA A INTERNET A CENTROS EDUCATIVOS 6 DE FEBRERO 2014
2 Índice I. Introducción... 5 II. Antecedentes... 5 III. Objeto... 6 IV. Contexto... 6 IV.1 Desarrollo de la banda ancha en Aragón... 6 IV.2 Justificación de la intervención pública... 7 IV.3 Descripción del Proyecto... 8 IV.3.1 Prestación de servicios mayoristas... 8 IV.3.2 Prestación de servicios de banda ancha a los centros educativos y otros servicios minoristas IV.3.3 Otras características del Proyecto IV.4 Memoria de competencia V. Asesoramiento del Proyecto V.1 Carácter de la medida V.2 Delimitación de las áreas de actuación del Proyecto conforme a las Directrices comunitarias como zonas blancas/grises/negras V.3 Resultados de la consulta pública realizada V.4 Valoración sobre las condiciones de acceso V.5 Medidas para minimizar el impacto sobre la competencia VI. Conclusiones... 30
3 INFORME AL GOBIERNO DE ARAGÓN RELATIVO AL PROYECTO DE DESPLIEGUE DE UNA RED DE ACCESO Y TRANSPORTE DE ALTA CAPACIDAD Y LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE ACCESO DE BANDA ANCHA A INTERNET A CENTROS EDUCATIVOS (MTZ 2013/2031). La Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en su reunión de 6 de febrero de 2014, ha aprobado el presente informe relativo al proyecto de ayudas al despliegue de una red de alta velocidad en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Aragón y la prestación de servicios de acceso de banda ancha a Internet a centros educativos. La solicitud de informe preceptivo tuvo entrada en esta Comisión el 3 de octubre de 2013, a petición de la Consejería de Industria e Innovación del Gobierno de Aragón (en adelante, Gobierno de Aragón). Este informe se aprueba en ejercicio de las competencias establecidas en el artículo 6 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC), que dispone que la CNMC supervisará y controlará el correcto funcionamiento de los mercados de comunicaciones electrónicas. En particular, ejercerá las siguientes funciones: «5. Realizar las funciones atribuidas por la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de las Telecomunicaciones y su normativa de desarrollo». En virtud de lo anterior, el artículo 48.4.h) de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones (en lo sucesivo, LGTel), faculta a la CNMC para asesorar a las Comunidades Autónomas a solicitud de éstas o por propia iniciativa, en los asuntos concernientes al mercado y a la regulación de las comunicaciones, particularmente en aquellas materias que puedan afectar al desarrollo libre y competitivo del mercado. Igualmente, la Circular 1/2010, de 15 de junio, de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (en adelante, CMT), por la que se regulan las condiciones de explotación de redes y la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas por las Administraciones Públicas (en lo sucesivo, la Circular 1/2010), en su Disposición adicional primera, apartado primero, establece que las Administraciones Públicas que pretendan conceder Ayudas de Estado para la explotación de redes o la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, previamente a su notificación a la Comisión Europea de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, o a su concesión, caso de no ser aquélla preceptiva, deberán recabar informe de la CNMC sobre cómo puede afectar dicha concesión a la libre competencia y qué condiciones habrían de imponerse en su caso al beneficiario de las mismas para evitar dicha distorsión. 3
4 Este procedimiento fue iniciado por CMT en virtud de la habilitación competencial antes citada. Sin embargo, la Disposición Adicional Segunda, apartado 1, de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC, señala que la constitución de la CNMC implicará la extinción, entre otros organismos, de la CMT. En virtud de lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Quinta, apartado 1, de la Ley 3/2013 1, una vez constituida la CNMC y atendiendo a lo previsto en el artículo 20.1 de la citada Ley, el órgano competente para resolver el presente procedimiento es la Sala de Supervisión Regulatoria de la CNMC. 1 La citada Disposición señala que los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 3/2013, de 4 de junio, continuarán tramitándose por los órganos de la autoridad a los que la citada Ley atribuye las funciones anteriormente desempeñadas por los organismos extinguidos. 4
5 I. INTRODUCCIÓN El Gobierno de Aragón ha notificado a la CNMC un proyecto de ayudas al despliegue de una red de alta velocidad en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Aragón actuación referida en el presente informe como el Proyecto-. La actuación consiste en financiar por un importe de hasta 38 millones de euros (IVA incluido) 2 el despliegue, explotación, mantenimiento y comercialización por un operador privado de una red de comunicaciones electrónicas de acceso y transporte de alta capacidad que se situaría entre el punto de presencia y la red troncal, esto es, una red backhaul, que permita ofrecer servicios mayoristas de conectividad de, al menos, una velocidad de 30 Mbit/s en 295 poblaciones de Aragón que carecen de este tipo de redes de comunicaciones electrónicas. Además, el Proyecto incluye la prestación de servicios minoristas de conexión de banda ancha a Internet de 379 centros educativos con una velocidad superior a 50 Mbit/s. II. ANTECEDENTES Primero.- Con fecha 31 de julio de 2013, el Gobierno de Aragón publicó una consulta pública sobre el Proyecto, en la que se incluían las posibles zonas de actuación del territorio de Aragón. El enlace a esta consulta fue también publicado en la página web de la CMT -actualmente, CNMC-. La consulta pública finalizo el 31 de agosto de Segundo.- Con fecha 3 de octubre de 2013, se recibió un escrito del Gobierno de Aragón en el que solicitaba que se emitiera por esta Comisión un informe en cumplimiento de lo dispuesto en la Disposición adicional primera de la Circular 1/2010. Tercero.- Con fecha 28 de octubre de 2013, se requirió al Gobierno de Aragón para que subsanase su solicitud remitiendo la memoria de competencia prevista en el apartado 2.d) de la Disposición adicional primera de la Circular 1/2010. Cuarto.- Con fecha 18 de noviembre de 2013, se recibió en el Registro de entrada de la CNMC escrito del Gobierno de Aragón al que se adjunta la Memoria de Competencia. Quinto.- Con fecha 19 de diciembre de 2013, el Gobierno de Aragón remitió el Documento Descriptivo del programa definitivo. Sexto.- Con fecha 21 de diciembre de 2013, se han declarado confidenciales las alegaciones realizadas por Vodafone en relación con la consulta pública del Proyecto. 2 El importe sin IVA es de ,68. 5
6 III. OBJETO El presente informe tiene por objeto analizar el Proyecto remitido por el Gobierno de Aragón y valorar su posible afectación a la libre competencia y qué condiciones habrían de imponerse, en su caso, al beneficiario de la ayuda para evitar dicha distorsión, especialmente en relación a las condiciones de acceso y precios mayoristas establecidas en dicho Proyecto, de conformidad con las condiciones de competencia presentes en el territorio de Aragón. Todo ello en aplicación de la Disposición adicional primera de la Circular 1/2010 y teniendo en cuenta las Directrices de la Unión Europea para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales al despliegue rápido de redes de banda ancha publicadas en el año 2013 (2013/C 25/01) (en adelante, Directrices comunitarias). IV. CONTEXTO IV.1 DESARROLLO DE LA BANDA ANCHA EN ARAGÓN La Comunidad Autónoma de Aragón cuenta con una población de habitantes repartidos en 731 municipios. La población se concentra fundamentalmente en la provincia de Zaragoza con cerca de 1 millón de habitantes ( ), mientras que en Huesca se reduce a y en Teruel a habitantes con una densidad de población total que no llega a los 10 h/km 2. Conforme a la información de la que dispone esta Comisión 4, la penetración de la banda ancha fija, tanto básica como de alta velocidad, en la Comunidad de Aragón es de un 26%, ligeramente superior a la media nacional (24,9%). Se incluyen en este cómputo la tecnología xdsl, que supone la mayoría de los accesos, con una penetración del 21,8% (ligeramente por encima de la media nacional, que asciende al 19,3%), y el cable-módem (HFC Hybrid Fibre Coaxial-), con una penetración del 3,7% (este porcentaje es ligeramente inferior a la media del resto del territorio español, que asciende al 4,7%). Por lo que se refiere a los operadores en relación con la banda ancha fija, Telefónica dispone de un 55,8% de cuota de mercado, los operadores de cable un 14,4% y el resto, un 29,8%. En cuanto al desarrollo de las infraestructuras de banda ancha de muy alta velocidad 5 y según la información de la que 3 INE población a 1 de enero de Ver informe de esta Comisión titulado Penetración de servicios finales y de infraestructuras de telecomunicación. Parámetros seleccionados por Comunidades Autónomas y provincias correspondiente a Se incluye como Anexo 1 la información de Aragón. 5 El apartado 57 de las Directrices comunitarias considera redes de alta velocidad: En la fase actual de desarrollo de la tecnología y del mercado, las redes de acceso de nueva generación son redes de acceso por cable basadas total o parcialmente en elementos ópticos y son capaces de prestar servicios de acceso de banda ancha con características mejoradas en comparación con las redes básicas de banda ancha existentes. 6
7 dispone esta Comisión, un 10% del total de los accesos instalados es de fibra óptica, mientras que el 29% corresponde a HFC. Sin embargo, como se verá más adelante, en las zonas objetivo del Proyecto la situación competitiva es muy diferente. IV.2 JUSTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA El Gobierno de Aragón considera que la disponibilidad de los servicios de acceso de banda ancha constituye uno de los motores que contribuyen al desarrollo económico y social. Por ese motivo, ha establecido como uno de los objetivos prioritarios de su Plan de Gobierno la consolidación de una economía dinámica en un entorno sostenible a través de la implantación de, entre otras cosas, redes de comunicaciones electrónicas. El Gobierno de Aragón destaca la importancia de que cualquier población del territorio disponga de accesos de alta velocidad, siendo su propósito que estos accesos existan también, especialmente, en las zonas con carencias de dicho servicio en condiciones adecuadas de calidad y precio para, de este modo, dar cumplimiento a las previsiones de la Agenda Digital para Europa 6. En concreto, el Gobierno de Aragón señala que: Es propósito del Gobierno de Aragón adelantar las fechas de cumplimiento de los objetivos de la Unión Europea, por las características generadoras de crecimiento del PIB anual y de productividad laboral que dicha infraestructura y servicios pueden aportar, al incluir el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón en el mercado único digital. Asimismo, indica que la complicada orografía de la Comunidad Autónoma de Aragón, unida a su baja densidad de población, anteriormente indicada, hace que no sea rentable para los operadores de telecomunicaciones llevar a cabo la cobertura de la totalidad del territorio. Esto supone que, en muchas zonas, la imposibilidad de acceder a servicios avanzados de comunicaciones electrónicas se debe a la falta de infraestructuras de distintos operadores que permitan ofrecer los servicios requeridos por Administraciones públicas, ciudadanos y empresas 7. Esta falta de competencia entre operadores se refleja en precios altos o servicios inadecuados. Dada la situación descrita, el Gobierno de Aragón pone de manifiesto en la memoria de competencia como el problema descrito de ausencia de redes de banda ancha de alta velocidad no puede solucionarse sólo con medidas que impliquen el fomento de la demanda o intervenciones regulatorias, puesto que 6 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: Una Agenda Digital para Europa, COM(2010). 7 Por otra parte, el servicio universal de telecomunicaciones únicamente cubre la provisión de conectividad de banda ancha al ciudadano a una velocidad descendente no inferior a 1 Mbit/s. 7
8 en este caso el fallo de mercado se debe esencialmente a la inexistencia o deficiencia de las infraestructuras y redes de telecomunicaciones. Por este motivo, se proponen medidas de ayudas al despliegue de redes que ofrezcan servicios de acceso mayorista en condiciones de mercado. El Gobierno de Aragón cree que al conceder acceso a la red a terceros operadores, la medida facilita y alienta las inversiones en redes de nueva generación en consonancia con los objetivos comunitarios, además de reducir la tradicional brecha digital. IV.3 DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO Como ya se apuntó, el Proyecto consta de dos partes diferenciadas, una destinada a ofrecer servicios mayoristas a otros operadores y otra a la prestación de servicios de acceso a Internet de banda ancha a 50 Mbit/s a varios centros educativos de la Comunicad Autónoma de Aragón. Tendrá una duración de siete años ampliable por otros dos. IV.3.1 Prestación de servicios mayoristas Objetivo Un primer objetivo del Gobierno de Aragón con este Proyecto es llevar los servicios avanzados de banda ancha y las infraestructuras necesarias a aquellas zonas con carencias que no son comercialmente atractivas ni rentables para los operadores privados de comunicaciones electrónicas y donde dichas infraestructuras son inadecuadas o inexistentes. Para conseguir este objetivo, el Gobierno de Aragón ha planteado un proyecto en el que una entidad privada se responsabiliza del despliegue, explotación, mantenimiento y comercialización de una red de transporte, ofreciendo sus servicios como operador mayorista para permitir a los operadores la prestación de servicios de banda ancha minoristas superiores a 30 Mbit/s en las zonas objeto de actuación. Entre el Gobierno de Aragón y el operador adjudicatario se firmará un contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado. El Proyecto consistirá en llevar puntos de interconexión de la red de transporte a los núcleos de población de las zonas objetivo así como a áreas de actividad empresarial como polígonos industriales, centros turísticos u otros enclaves de actividad económica relevantes. Inicialmente, tal como se describe en el Proyecto, el despliegue de la red de acceso desde el punto de interconexión de la red de transporte hasta el usuario final no será responsabilidad del adjudicatario, sino del operador minorista que contrate sus servicios de acceso. Es decir, la red de transporte (o backhaul) tendrá una capacidad suficiente para permitir que los operadores que tengan una red de acceso o vayan a desplegarla, en las distintas ubicaciones, puedan prestar servicios finales de 30 Mbit/s a los usuarios. 8
9 Red y cobertura El Proyecto contiene el listado de las 295 ubicaciones que deben ser cubiertas. Al objeto de facilitar el despliegue de la red de transporte y maximizar las localidades incluidas en el contrato, se pondrá a disposición del adjudicatario la Red Pública de Infraestructuras de Telecomunicaciones de titularidad del Gobierno de Aragón que seguirá manteniendo la titularidad sobre la misma y explotándola para sus propios servicios. Dicha red está compuesta por una infraestructura de fibra óptica entre Zaragoza y Teruel y un conjunto de centros de radiocomunicación que cubre todo el territorio de Aragón, alcanzando sus zonas aisladas y/o de baja densidad de población. Sin embargo, esta red, por sus características técnicas, no puede soportar, sin inversiones adicionales, los servicios de banda ancha que se proponen en el Proyecto. El Proyecto también prevé la posibilidad de utilizar infraestructuras de otras Administraciones Públicas como Ayuntamientos, Diputaciones, etc. El Gobierno de Aragón facilitará las gestiones con los titulares públicos de la infraestructura para su posible utilización dentro de las condiciones establecidas en el contrato (apartado del Programa funcional). Además podrán emplearse infraestructuras de otros operadores privados. En estas infraestructuras, el operador mayorista deberá proporcionar al operador minorista el servicio de transporte y coubicación en las mismas condiciones que las que se acuerden para el resto de infraestructuras de telecomunicaciones del presente contrato. Por último, la red se completará mediante la realización por parte del adjudicatario de nuevas infraestructuras e inversiones en equipamientos adicionales que resulten necesarias para alcanzar los objetivos de cobertura acordados. En cuanto a la configuración de la red, según el programa funcional, las canalizaciones subterráneas nuevas deberán contener al menos tres tubos o un tritubo. Estos se distribuirán de la siguiente forma: el Gobierno de Aragón realizará la explotación y uso de uno de los tubos; otro se alquilará a terceros operadores, es decir, soportará servicios mayoristas, y; finalmente, el tercero será para uso y explotación de forma indefinida por parte del operador privado adjudicatario del concurso. En el caso de realizarse tendidos aéreos se mantendrían los porcentajes anteriores aplicados al número de mangueras o de fibras de una instalación. Servicios mayoristas Según se define en el punto Rol del Adjudicatario del Programa funcional, el operador mayorista tendrá que actuar como operador que pone la red a disposición de terceros operadores, prestando servicios de capacidad de datos a través de una red de transporte radioeléctrica o alquilando capacidad en las canalizaciones, fibra oscura u otras instalaciones sin necesidad de gestionar equipos de red. Ello implica que el adjudicatario deberá prestar los 9
10 siguientes servicios mayoristas en relación con la explotación de las infraestructuras: Servicios de coubicación tanto en los centros de nueva construcción como en los de titularidad del Gobierno de Aragón, al objeto de permitir que otro operador pueda instalar sus equipos y prestar servicios de comunicaciones electrónicas a sus usuarios finales. La explotación comercial de un conducto, un tubo o de una tercera parte del cableado instalado en las canalizaciones y tendidos de nueva construcción durante el plazo de duración del contrato y únicamente al objeto de cumplir con el objetivo del Proyecto. Acceso a las canalizaciones para que un operador minorista pueda desplegar su propia fibra hasta el usuario final o hasta el punto de interconexión. Asimismo, el adjudicatario ofrecerá los siguientes servicios mayoristas de tráfico: Servicios de interconexión (física y lógica) entre la red de acceso del operador minorista y la red de transporte del adjudicatario. Servicios de transporte a través de su red para llevar el tráfico desde la red de acceso hasta la red troncal del operador minorista. El Programa funcional establece que el operador mayorista deberá actuar bajo los principios de: Máxima neutralidad posible, evitando interferir en las posibles ofertas comerciales de los operadores prestadores de servicios en el mercado minorista. No discriminación entre operadores, puesto que todos acceden a la red con las mismas condiciones, diferenciándose entre ellos por los servicios de comunicaciones electrónicas prestados. Transparencia de las ofertas mayoristas o de acceso a los usuarios finales. Equidad entre todos los operadores interesados en acceder a usuarios finales en el ámbito de cobertura de la red del operador mayorista. Las condiciones de calidad del servicio a nivel mayorista deberán ser similares a los de los entornos urbanos donde exista pluralidad de oferta. Además, durante la ejecución del contrato se podrán incluir nuevos servicios mayoristas siempre que no superen en un 20 % el importe del contrato. 10
11 Condiciones económicas y técnicas de los servicios mayoristas Según se estipula en el Proyecto, las condiciones económicas y técnicas de los servicios mayoristas serán establecidas por el Gobierno de Aragón, respetando las condiciones que prevea la CNMC y otras que sean de aplicación. Así, el precio del acceso mayorista se basará en los precios medios de servicios comparables en zonas más competitivas. En primer lugar, dichos precios deberán tener como referencia los precios mayoristas fijados por la CNMC al operador con poder significativo en el mercado para servicios similares. Si no existiera una oferta de referencia, los precios mayoristas y las condiciones de acceso serán determinados por el Gobierno de Aragón pero requerirán la aprobación de la CNMC. Asimismo, el Proyecto señala que los servicios mayoristas de acceso deberán ofrecerse por un periodo mínimo de siete años y la CNMC, a solicitud de terceros operadores interesados, podrá intervenir dictando instrucciones para el efectivo cumplimiento de las obligaciones de acceso teniendo en cuenta las condiciones de mercado y la ayuda recibida. El Proyecto establece también un conjunto de valores relativos a plazos de entrega, tiempo de resolución de incidencias, tasas de disponibilidad y parámetros de calidad de la transmisión como retardos y pérdidas de paquetes de los servicios mayoristas prestados que deberá cumplir el adjudicatario del contrato. IV.3.2 Prestación de servicios de banda ancha a los centros educativos y otros servicios minoristas El mismo adjudicatario deberá también prestar servicios de acceso de banda ancha a Internet de 50 Mbit/s a determinados centros educativos de la Comunidad Autónoma de Aragón. Por otra parte, el Proyecto permite al adjudicatario, además de actuar como operador mayorista, la prestación del servicio final de banda ancha como operador minorista, siempre y cuando realice la debida separación de cuentas entre ambos servicios y con arreglo a los principios de neutralidad, transparencia y no discriminación. IV.3.3 Otras características del Proyecto El Proyecto establece plazos tanto para el despliegue de la red para la prestación de los servicios mayoristas como para la cobertura de la totalidad de los centros educativos a los que se debe prestar el servicio de acceso a Internet de banda ancha a 50 Mbit/s, todo ello sin perjuicio de que el adjudicatario proponga mejoras acortando los plazos de despliegue. Titularidad y devolución Todas las obras de nueva construcción se realizarán a nombre del Gobierno de Aragón que además será el titular de las nuevas infraestructuras. Una vez finalizada la vigencia del contrato de colaboración público-privada, la parte de la infraestructura puesta a disposición del adjudicatario y todas las 11
12 infraestructuras pasivas construidas (obra civil, canalizaciones, etc.) junto con los equipamientos nuevos desplegados para tal fin, a excepción de aquellos para los que se indique lo contrario, revertirán al Gobierno de Aragón en perfectas condiciones para que sigan utilizándose para la prestación de los servicios de telecomunicaciones para los que fueron creados, además de la transferencia de los conocimientos necesarios para su operación. No obstante, el adjudicatario podrá continuar la explotación comercial de un conducto, de un tubo o de una tercera parte del cableado instalado en las canalizaciones y tendidos de nueva construcción de forma indefinida. Presupuesto de licitación El presupuesto máximo de licitación por todo el Proyecto, tanto para la prestación de los servicios mayoristas como para la provisión de servicios de banda ancha de 50 Mbit/s a los centros educativos es de 38 millones de euros, IVA incluido. En principio, los fondos procederán del Gobierno de Aragón pero en el Documento descriptivo también se prevé que las inversiones puedan ser cofinanciadas con Fondos FEDER de la Unión Europea para el periodo y, en su caso, por los mismos Fondos para el periodo IV.4 MEMORIA DE COMPETENCIA El Proyecto incluye una memoria de competencia siguiendo la recomendación de la Guía para la elaboración de memorias de competencia en proyectos normativos 8 de la CNMC, a la que se refiere igualmente el apartado 10.1.f) de la Circular 1/2010, en la que se identifican posibles efectos negativos sobre la competencia, la justificación del Proyecto y las posibles alternativas a la medida de ayuda en los términos en los que dicha medida se plantea en el informe. La Memoria identifica restricciones de competencia distinguiendo entre operadores mayoristas y minoristas. Asimismo, diferencia entre zonas cubiertas por redes de banda ancha básica y zonas en las que en un futuro podría haber despliegue de redes LTE. En dicha Memoria se han recogido las razones que justifican la proporcionalidad de la intervención, así como una serie de medidas configuradas para limitar el falseamiento de la competencia tales como el tipo de zonas al que va dirigida zonas blancas NGA-, la licitación abierta, neutralidad tecnológica, etc. que serán comentadas más adelante. 8 Disponible en el siguiente enlace de su página web: 12
13 V. ASESORAMIENTO DEL PROYECTO V.1 CARÁCTER DE LA MEDIDA La Disposición adicional primera de la Circular 1/2010 obliga a las Administraciones Públicas que pretendan conceder Ayudas de Estado a que, con carácter previo a su notificación a la CE de conformidad con los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante, TFUE), recaben un informe de la CNMC sobre cómo podrá afectar dicha concesión a la libre competencia y qué condiciones habrían de imponerse para limitar dicha distorsión. El Gobierno de Aragón ha remitido su Proyecto a la CNMC por entender que constituye un supuesto que encaja en la Disposición adicional primera de la Circular 1/2010. Esta Comisión considera que dicha valoración es ajustada teniendo en cuenta, con carácter preliminar, la concurrencia de los parámetros siguientes, cuya valoración definitiva corresponde exclusivamente a la Comisión Europea 9 : Transferencia de fondos estatales: el Gobierno de Aragón licitará el despliegue, explotación, mantenimiento y comercialización de la red de acceso y transporte de comunicaciones electrónicas y de los servicios de banda ancha a centros educativos por un importe máximo de 38 millones de euros que provendrán de los fondos de la Comunidad Autónoma y, en su caso, de fondos FEDER. Actividad económica: las Directrices comunitarias señalan que la construcción de una infraestructura de red de banda ancha con vistas a su futura explotación comercial por el Estado u operadores terceros también constituye una actividad económica. El Proyecto remitido engloba, como se ha señalado, la construcción de una red para su explotación comercial por un operador a nivel mayorista, que claramente constituye una actividad económica. Ventaja económica: el hecho de que el adjudicatario reciba la cuantía prevista en el Proyecto supondrá que este operador contará con unos ingresos que en condiciones de mercado no obtendría para el despliegue de la red objeto del contrato. Por lo tanto, este beneficio le confiere una ventaja respecto a sus competidores. En el presente supuesto, la incidencia de esta ventaja quedará matizada mediante la convocatoria de un concurso público que permitirá que con la misma cuantía de ayuda se obtengan las mejores condiciones y servicios posibles. Asimismo, la obligación de ofrecer acceso mayorista a otros operadores a precios supervisados por la CNMC 9 Artículo 108 del TFUE. 13
14 garantizará que éstos puedan también beneficiarse de la ventaja otorgada, en línea con lo señalado en las directrices comunitarias. Carácter selectivo y falseamiento (actual o potencial) de la competencia: al estar el Proyecto dirigido a operadores que despliegan redes de comunicaciones electrónicas de banda ancha y a una zona específica del territorio, se puede afirmar que el Proyecto tiene un carácter selectivo. El Proyecto podría falsear la competencia al permitir al adjudicatario prestar servicios mayoristas y minoristas en mejores condiciones que sus competidores, además de que podría frenar el despliegue de redes por parte de otros operadores que podrían decidir no entrar en las zonas afectadas. Afectación al comercio intracomunitario: en la medida en que el Proyecto puede afectar a los intercambios de servicios mayoristas o minoristas de comunicaciones electrónicas entre los Estados miembros, se considera que la medida afecta o puede afectar al comercio intracomunitario. Proyecto de Internet para centros educativos El Gobierno de Aragón ha reunido en una misma convocatoria dos proyectos claramente diferenciados. De un lado, el proyecto mayorista que se encuadra en el ámbito de las ayudas, de otro, el servicio minorista a centros educativos que en realidad a juicio de esta Comisión no cumple con los criterios que definen una Ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 del TFUE. A esta última actividad le serían aplicables criterios similares a los tomados en consideración por la CE en la Decisión sobre una red para el sector público en Gales 10. En este caso, la CE consideró que a un contrato de servicios de banda ancha con organismos públicos no constituía una ayuda de las previstas en el artículo 107 del TFUE porque: primero, los usuarios finales eran organismos pertenecientes al sector público que no realizaban actividades económicas; segundo, con respecto al proveedor del servicio, la adjudicación del contrato no proporcionaba ninguna ventaja económica más allá de las condiciones normales del mercado, y tercero, la medida no daba lugar a beneficios por parte de terceros operadores. La prestación de estos servicios a los centros educativos de la Comunidad se considera por esta Comisión una actividad no computable a efectos de la ayuda, por reunir este servicio las características de los servicios señalados en la Decisión de la CE antes citada se trata simplemente de la contratación pública de un servicio necesario para dichos centros educativos-. Por tanto, no procede un análisis de competencia sobre la misma. 10 Decisión N 46/2007 Reino Unido- Proyecto de la red para el sector público de Gales. 14
15 Por todo ello, se entiende que el Gobierno de Aragón debería cuantificar el importe del Proyecto destinado a la banda ancha para centros educativos cuando lo notifique a la CE, pues probablemente no forme parte de la ayuda. En los siguientes apartados se examina el cumplimiento de las previsiones establecidas en el apartado 2 de la Disposición adicional primera de la Circular 1/2010, es decir, el ámbito territorial afectado, los resultados de la consulta pública, la memoria de competencia, las condiciones a imponer al beneficiario o las medidas para minimizar los efectos negativos sobre la competencia. V.2 DELIMITACIÓN DE LAS ÁREAS DE ACTUACIÓN DEL PROYECTO CONFORME A LAS DIRECTRICES COMUNITARIAS COMO ZONAS BLANCAS/GRISES/NEGRAS Las Directrices comunitarias justifican la intervención pública en el despliegue de redes para la prestación de servicios de banda ancha en función del nivel de conectividad disponible en una determinada zona 11. Conforme a dicho principio, se califican como zonas blancas aquéllas en las que no existe infraestructura de banda ancha o en las que es improbable que ésta se desarrolle en un marco temporal de tres años, como zonas grises aquéllas en las que sólo existe un operador de red de banda ancha y como zonas negras aquéllas en las que existen dos o más redes de banda ancha y se considera que estos servicios se prestan en condiciones competitivas 12. Con carácter previo a cualquier otra consideración, resulta necesario abordar la delimitación de las zonas geográficas cubiertas por el Proyecto en aras a su clasificación como zonas blancas, grises o negras conforme a lo previsto en las Directrices comunitarias. Para la delimitación de las zonas concretas objeto de actuación, el Gobierno de Aragón en un primer momento tomó en consideración un total de localidades. A partir de esa información, se utilizaron los mapas elaborados por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo (en adelante, MINETUR) en relación con el Programa de Extensión de la Banda Ancha de Nueva Generación (en adelante, Plan PEBA-NGA) cuyas bases reguladoras fueron establecidas por el MINETUR y aprobadas por la Comisión Europea 13. Este programa distinguía 11 Ver apartado 40 de las Directrices comunitarias. 12 Nota al pie 83 de las Directrices comunitarias: La situación competitiva se evalúa en función del número de operadores de infraestructuras existentes. En la Decisión de la Comisión N 330/10 Francia Programa nacional de muy alta velocidad, se aclaró que la existencia de varios proveedores minoristas en una red (incluido el acceso desagregado al bucle local) no convierte la zona en negra, sino que el territorio sigue siendo una zona gris al existir únicamente una infraestructura ( ). 13 Resolución de 3 de julio de 2013, por la que la SETSI efectúa la convocatoria de ayudas para la realización de proyectos en el marco del Programa de Extensión de la Banda Ancha de Nueva Generación, dentro de la Agenda Digital para España, cuyas bases reguladoras fueron 15
16 tres líneas de actuación que respondían a tres tipos de proyectos. El Gobierno de Aragón empleó el mapa referido a la Línea B 14 que era la que tenía un objetivo similar a su propio proyecto. En base a los datos del MINETUR, se descartaron 340 localidades por estarlo también del mapa del Ministerio. Posteriormente, el Gobierno de Aragón sometió a consulta pública el listado de las localidades restantes. Tras la consulta pública, el Gobierno de Aragón añadió diez más y definió un total de localidades sobre las que establecería las que serían objeto de actuación, puesto que las limitaciones presupuestarias impiden que se pueda actuar sobre su totalidad. En concreto, distinguió entre: a) 295 localidades objeto de la actuación (OA) dentro del contrato de colaboración público-privada (CPP). b) 379 centros educativos para prestar el servicio minorista de 50 Mbit/s. c) Otras localidades que pueden ser objeto de actuación pero no se han incluido inicialmente en el objeto del contrato de colaboración públicoprivada, aunque se podrían incluir en la fase del diálogo competitivo. Una vez realizadas las precisiones anteriores, corresponde a esta Comisión examinar la clasificación de la cobertura de las entidades de población incluidas en el Proyecto conforme a toda la información disponible (interna y aportada por el Gobierno de Aragón). Sobre las localidades objeto de actuación (apartados a y c) Con la información disponible en esta Comisión, se ha realizado un análisis de las citadas localidades que se resume en la tabla siguiente: Demarcación Nº localidades Población Conexiones BA Fija Penetración BA Fija Fuente: Datos CMT Diciembre 2012 Cuota TESAU Cuota Cable Como puede observarse, se trata de entidades de población muy pequeñas ya que representan un 54% del total de localidades de Aragón pero únicamente concentran un 9% de su población, con una población media de unos 100 habitantes. Cuota ULL Cuota Indirecto Localidades OA en CPP % 86% 1% 13% 0% Localidades OA NO en CPP % 85% 0% 1% 14% 0% Total localidades OA % 86% 0% 1% 13% 0% Total Aragón % 52% 13% 26% 7% 2% ESPAÑA % 46% 17% 28% 6% 3% Cuota FTTH establecidas mediante la Orden IET/1144/2013, de 18 de junio, del Ministerio de Industria, Energía y Turismo. El proyecto fue considerado compatible por la Comisión Europea en la Decisión Ayuda estatal SA (2012/N) España Extensión de la banda ancha de alta velocidad en España (PEBA-NGA). 14 Línea B: Extensión de la cobertura de puntos de acceso al núcleo de la red troncal (backhaul) adecuados para la conexión de redes de acceso de nueva generación de alta velocidad (30 Mbit/s o superior) y de muy alta velocidad. 16
17 Como se ha comentado anteriormente, la penetración de los servicios de banda ancha en la Comunidad de Aragón se sitúa en un 26%, ligeramente por encima de la media nacional (24,9%). Sin embargo, para el conjunto de localidades objeto del Proyecto la penetración es del 12%. En cuanto a las cuotas de mercado en términos de líneas de los operadores presentes en dichas localidades, se observa que los datos para la Comunidad de Aragón están en línea con la media nacional. Aunque la cuota de mercado de TESAU en Aragón es ligeramente superior a la media nacional, del 52%, hay presencia del cable (13%) y desagregación del bucle de abonado (26%), a diferencia de la situación para las localidades OA, en las que TESAU disfruta de una cuota del 86%, sin presencia de cable ni despliegue de fibra FTTH, ni prácticamente de ULL y un 13% de cuota de acceso indirecto. El elevado peso que presenta TESAU en su cuota de mercado es un indicador de que la competencia en el ámbito de las comunicaciones electrónicas en las localidades OA no presenta niveles equiparables de desarrollo con el resto del territorio autonómico y nacional: Localidades OA Aragón 0% 1% 13% 0% 7% 2% 26% 52% 86% 13% TESAU Cable ULL Indirecto FTTH TESAU Cable ULL Indirecto FTTH Fuente: Datos CMT Diciembre 2012 Por lo que se refiere a los 379 centros educativos de la Comunidad, en su mayoría colegios rurales agrupados, se encuentran ubicados en 339 entidades de población, de las cuales, 235 son localidades OA en el CPP, por lo que podrían calificarse de zonas blancas para redes de alta velocidad. En cuanto a las 104 localidades restantes, se trata de poblaciones pequeñas (de población inferior a los habitantes) que no están incluidas como objeto de actuación del Proyecto. V.3 RESULTADOS DE LA CONSULTA PÚBLICA REALIZADA Las Directrices comunitarias y la Circular 1/2010 exigen que, antes de poner en marcha un proyecto de despliegue de redes, se realice una consulta pública en 17
18 la que la Administración interesada ponga a disposición de los operadores toda la información necesaria sobre el proyecto y en la que solicite información sobre qué redes o servicios análogos a los previstos en el proyecto prestan o tienen pensado prestar en los próximos tres años, así como sus observaciones acerca de cómo afecta el proyecto a la competencia. Como se indicó anteriormente, el Gobierno de Aragón publicó el 31 de julio en su página de Internet la consulta a los operadores sobre el Proyecto analizado en el presente informe. Asimismo, el enlace a esta consulta fue publicado en la web de la CNMC. El Gobierno de Aragón señala que ha recibido respuestas de tres operadores: Abertis Telecom (en adelante Abertis) 15, Vodafone España, S.A. Unipersonal (en adelante, Vodafone) 16 y de un operador prestador de servicios de comunicaciones electrónicas principalmente a través de redes Wifi denominado MBOU Nuevas Tecnologías, S.L. (en adelante, MBOU) 17. Abertis considera positivo el Proyecto de despliegue de una red de transporte y acceso por parte del Gobierno de Aragón y se muestra interesado en participar en el procedimiento de licitación que se convoque. Asimismo, adjunta una relación de los emplazamientos de la infraestructura de red troncal de que dispone en Aragón que, por incorporar nodos de conmutación de muy alta velocidad, deberá ser tenida en cuenta a la hora de elaborar el mapa de cobertura. Incluye además un listado en el que se detalla la situación de todos los centros de que dispone en la Comunidad Autónoma susceptibles de albergar equipamientos de telecomunicaciones. Vodafone aporta un listado con las entidades de población en las que, según afirma, actualmente ofrece servicios de banda ancha [CONFIDENCIAL ]. Sin embargo, este operador no acompaña a esta información el resto de los datos previstos en las Directrices comunitarias. En concreto, las Directrices señalan que: (65) Existe el riesgo de que una mera «manifestación de interés» de un inversor privado pueda retrasar la prestación de servicios de 15 Abertis Telecom es un grupo de empresas de comunicaciones electrónicas que engloba las siguientes entidades que figuran inscritas en el Registro de Operadores: Tradia Telecom, S.A., Abertis Telecom, S.A. y Retevisión I, S.A. Unipersonal. Abertis es un operador mayorista que presta, principalmente, servicios de transporte tanto de radiodifusión como de datos en especial a través de redes inalámbricas, también ofrece servicios de coubicación. 16 Vodafone es un operador del servicio telefónico móvil y fijo que gestiona su propia red y ofrece servicios de comunicaciones electrónicas tanto a nivel mayorista como minorista. 17 En concreto, MBOU figura inscrito en el Registro de Operadores de comunicaciones electrónicas para los siguientes servicios: (i) Transmisión de datos - Proveedor de acceso a Internet; (ii) Servicio telefónico fijo; (iii) Explotación de una red que utiliza el dominio público radioeléctrico de uso común (red Wifi); (iv) Explotación de una red telefónica fija; (v) Operador móvil virtual- Prestador de servicio; (vi) Servicios de voz sobre redes privadas IP Centrex, y (vii) Reventa del servicio telefónico fijo. 18
19 banda ancha en la zona afectada si posteriormente las inversiones no se materializan y, al mismo tiempo, la intervención pública se ha congelado. Por ello, el organismo que concede la ayuda podrá exigir determinados compromisos del inversor privado antes de aplazar la intervención pública. Estos compromisos deben garantizar la realización de avances significativos en términos de cobertura en el período de tres años o en el período más largo previsto para la inversión que reciba el apoyo. También podrá solicitar al operador que celebre un contrato que resuma los compromisos de despliegue. Este contrato podría establecer una serie de etapas que deberían cubrirse durante ese período de tres años (80) 18 así como la obligación de informar sobre los avances logrados. Si no se alcanza uno de ellos, la autoridad que concede la ayuda podrá seguir adelante con sus planes de intervención pública. Esta norma se aplica tanto a las redes básicas como a los accesos de nueva generación. Por último, MBOU aporta, junto con sus comentarios sobre el Proyecto, una relación de los 777 núcleos de población incluidos en las poblaciones iniciales del Proyecto, en donde ha desplegado sus redes con tecnología Wimax que ofrecen servicios de banda ancha básica con velocidades de hasta 6 Mbit/s, y con previsión de ampliarla en los próximos 3 años hasta 10 Mbit/s. Alegaciones de los operadores MBOU señala que de las localidades sobre las que empezó a trabajar el Gobierno de Aragón, la mayoría, hasta 910, tienen menos de 100 habitantes, resultando una población media de 29 habitantes por municipio incluido en el Proyecto. Por consiguiente, solicita que los precios de los servicios mayoristas se fijen de forma que permitan a otros operadores la replicabilidad de los de zonas más competitivas, tanto para el servicio de coubicación e interconexión como para el servicio de transporte, atendiendo a las siguientes circunstancias: a) El bajísimo número de potenciales usuarios por localidad y su consiguiente limitada rentabilidad. b) Que el operador minorista debe desplegar una red de acceso, para realmente poder ofrecer servicios de más de 30 Mbit/s. 18 Nota al pie 80: A este respecto, un operador tendrá que poder demostrar que en el plazo de tres años cubrirá una parte sustancial del territorio y de la población afectada. Por ejemplo, la autoridad que concede la ayuda puede solicitar a cualquier agente económico que haya declarado interés en la construcción de su propia infraestructura en una zona objetivo que presente un plan empresarial creíble, justificantes (préstamos bancarios, etc.) y un calendario detallado del plan de despliegue en el plazo de dos meses. Además, en el plazo de 12 meses la inversión deberá haberse iniciado, una vez obtenida la mayoría de los derechos necesarios para la ejecución del proyecto. Cada semestre podrán acordarse etapas adicionales relativas a los avances de la medida. 19
20 Por otro lado, MBOU indica que, como operador centrado en el ámbito rural, ya ha realizado inversiones para el despliegue de una red troncal y de acceso en gran parte de las localidades y por tanto el despliegue de una nueva red troncal con ayudas públicas dificultará el retorno de la inversión ya realizada ofreciendo ventajas a los operadores que exploten la nueva red sin haber tenido que realizar otras inversiones. Por su parte, Vodafone solicita que se excluyan del listado de entidades de población un total de [CONFIDENCIAL ] localidades en las que actualmente se están dando servicios de [CONFIDENCIAL ]. Consideraciones de la CNMC Teniendo en cuenta que el Proyecto está dirigido al desarrollo de infraestructuras NGA, el Gobierno de Aragón señala que las respuestas a la Consulta Pública no han aportado evidencias documentadas sobre redes existentes o planes en los próximos 3 años que obliguen a modificar la definición de las zonas como blancas desde un punto de vista de redes NGA, calificación que corresponde a las redes que soportan servicios de acceso de al menos 30 Mbit/s y que están basadas en elementos ópticos tal y como se señaló con anterioridad 19. Efectivamente, en las zonas del Proyecto únicamente hay con seguridad redes de banda ancha básica. Tanto el servicio de banda ancha de 6 Mbit/s, como el futuro con velocidades de hasta 10 Mbit/s, que declaró MBOU se soportan sobre redes de banda ancha básica de acuerdo con la categorización realizada por las Directrices comunitarias. También lo serían las redes de tercera generación de Vodafone u otros operadores móviles presentes en la zona 20. Por ello, para servicios de banda ancha básica, teniendo en consideración esto y el análisis realizado anteriormente respecto a la prácticamente nula presencia de operadores de ULL o redes de cable, se puede considerar que las zonas incluidas en el Proyecto serían mayoritariamente grises, o negras, considerando la infraestructura de red inalámbrica Wimax en las ubicaciones en las que esté presente o la presencia de redes UMTS de operadores móviles de red. En cuanto a la afectación de la medida a las redes de banda ancha básica desplegadas -que hace que se considere esta zona como gris o negra - y conforme a lo previsto en el apartado 46 de las Directrices comunitarias, debe justificarse que en estas zonas (i) no se prestan servicios asequibles o 19 Vid nota al pie 4 de este informe. 20 En los análisis de mercado realizados para los servicios de banda ancha, no se considera que los servicios móviles con tecnología 3G/HSPA sean sustitutivos de los servicios prestados a través de banda ancha fija. Sin embargo, a efectos de las Directrices Comunitarias, las redes móviles de tercera generación (UMTS) podrían considerarse como una red de banda ancha básica apartado (56)-. 20
21 adecuados para satisfacer las necesidades de los ciudadanos; y (ii) no existen medidas menos falseadoras (incluyendo la regulación ex ante) para alcanzar los mismos objetivos. En relación con la primera condición, el Gobierno de Aragón hace referencia a la insuficiencia de los servicios actuales ofrecidos, justificando la intervención de la siguiente forma: En Aragón los servicios de banda ancha avanzados y las infraestructuras para apoyarlos están a disposición de ciudadanos y empresas en las zonas más densamente pobladas, mientras que la infraestructura de banda ancha es inadecuada o totalmente inexistente en otras áreas que no son comercialmente atractivas para los operadores de telecomunicaciones electrónicas. Ello deja a los ciudadanos y a las empresas de dichas zonas sin posibilidad de contar con un acceso adecuado a la banda ancha y a los servicios que ésta ofrece. Es por ello que el Gobierno de Aragón quiere llevar estos servicios de Banda Ancha a las zonas con carencias, es decir, a las zonas en las que hasta el momento no ha resultado rentable para el operador privado desplegar los servicios. De hecho, MBOU señala que ofrece en la actualidad servicios de hasta 6 Mbit/s y que en un futuro los ampliará hasta 10 Mbit/s. Estas velocidades distan bastante de los 30 Mbit/s que plantea el Proyecto 21. Por tanto, de los datos que obran en poder de esta Comisión, parece que la falta de servicios adecuados se encontraría justificada en el presente caso. En relación con la segunda condición, tal y como indica la memoria de competencia, el Gobierno de Aragón no ve otra alternativa que la concesión de ayudas públicas a la luz de las características de desarrollo del mercado en las zonas objeto de actuación. A día de hoy, no existen apenas terceros que utilicen la red actual de Telefónica, por lo que parece que las condiciones de acceso reguladas tampoco propician una competencia efectiva. En estas condiciones, la ayuda estatal puede ser un instrumento adecuado para alcanzar el objetivo fijado, tras haber examinado que no hay operadores fijos o móviles con intención terminante de desplegar servicios análogos al que pretende financiarse mediante el Proyecto en un marco temporal de tres años. Con el objeto de minimizar la afectación del Proyecto en la competencia, el Gobierno de Aragón indica que someterá los precios de los servicios mayoristas al criterio que establezca la CNMC. En lo que respecta a redes NGA, son zonas como se ha señalado anteriormente en las que no existe presencia ni de redes de cable ni de 21 Lo mismo ocurriría con los servicios prestados por las redes móviles UMTS (HSPA) actuales. 21
22 conexiones FTTH. Además se trata de zonas que están incluidas en la línea B del Plan PEBA-NGA 22. El Proyecto del Gobierno de Aragón implica el despliegue de una red troncal con capacidad suficiente allí donde no existe con el objetivo de potenciar y facilitar el posterior despliegue de redes de acceso de nueva generación por terceros operadores. Por lo tanto, su realización podría ser de interés y en beneficio de cualquier operador con planes de despliegue de redes NGA que ya contaría con una infraestructura de red troncal. Este extremo ha sido confirmado por algún operador [CONFIDENCIAL]. Vodafone solicitó inicialmente que se excluyeran como objeto de la actuación [CONFIDENCIAL ], es decir un [CONFIDENCIAL ], que son localidades que ni siquiera están excluidas de la línea de actuación C del Plan PEBA-NGA, por lo que [CONFIDENCIAL] para las citadas localidades. [CONFIDENCIAL] V.4 VALORACIÓN SOBRE LAS CONDICIONES DE ACCESO CONTENIDAS EN EL PROYECTO El apartado 2.c) de la Disposición adicional primera de la Circular 1/2010 exige que en el proyecto que se remita se incluyan las condiciones que se vayan a imponer al beneficiario de la ayuda. El apartado 1.7 del Programa Funcional recoge tales condiciones sobre las que se realizan las siguientes consideraciones: - El Proyecto reserva para uso exclusivo e indefinido del adjudicatario uno de los tres conductos con los que deberían estar equipadas las canalizaciones que se desplieguen. A juicio de esta Comisión, esta reserva de determinados recursos para uso exclusivo del adjudicatario debería, no obstante, condicionarse a la disponibilidad de recursos para atender las solicitudes de servicios mayoristas. Es decir, no sería aceptable, si llegara el caso, que se rechazaran solicitudes de determinados servicios mayoristas por saturación del conducto que debe destinarse a dichos servicios según señala el Proyecto, mientras que el adjudicatario dispusiera de recursos vacantes en la infraestructura que tuviera reservada para su uso exclusivo. Por ello, se sugiere al Gobierno de Aragón que prevea como deberá procederse en caso de saturación de los tubos. 22 De hecho la mayoría de las localidades objeto del plan de actuación de la comunicad de Aragón para despliegue de una red troncal no solo están todas incluidas en la línea de actuación B sino que están también incluidas en el plan de actuación C del Plan PEBA-NGA para despliegue de una red de acceso de alta velocidad y las que estén excluidas no será por disponer de una red NGA sino por tener al menos un 90% de la población con cobertura de servicios de 10 Mbit/s 22

References: artículo 6
 artículo 48
 artículo 20
 resolución 
 Artículo 108
 artículo 107
 artículo 107
 Resolución