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Timestamp: 2017-07-25 11:28:46+00:00

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Belén Caballero Montes
1 Estrategias para la construcción del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano PROSPERIDAD PARA TODOS ÚBLICA REP Que lo piensen dos veces -o tres veces o cuatro- los corruptos antes de insistir en sus prácticas, porque ahora es la Nación colombiana, ahora somos 46 millones de colombianos los que estamos vigilándolos, los que estamos listos para denunciarlos, investigarlos y sancionarlos Juan Manuel Santos Calderón Departamento Administrativo de la FUNCIÓN PÚBLICA República de Colombia Secretaría de Transparencia Presidencia de la República Libertad y Orden2 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Juan Manuel Santos Calderón PRESIDENTE Juan Mesa Zuleta Secretario General Carlos Fernando Galán Pachón Secretario de Transparencia DIRECCIÓN Y ELABORACIÓN Albert Cuesta Gómez Martha Ligia Ortega Santamaría Secretaría de Transparencia DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Mauricio Santa María Salamanca Director Juan Carlos Acevedo Lina María Moncaleano Cuéllar Programa Nacional de Servicio al Ciudadano Mauricio Solano Calderón Dirección de Seguimiento y Evaluación a Políticas Púbicas DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Elizabeth Rodríguez Taylor Directora Myriam Cubillos Benavides William Pulido Trujillo Dirección de Control Interno y Racionalización de Trámites COLABORADORES PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA María Lorena Gutiérrez Botero Alta Consejera Presidencial para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa Cristina Triana Soto Alta Consejería Presidencial para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa Con el apoyo de la OFICINA DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA DROGA Y EL DELITO Área de Justicia y Seguridad3 4 CONTENIDO I. Introducción...7 II. Objetivo y Alcance...8 III. Metodología de Diseño Aspectos Generales Componentes del Plan...9 Primer Componente: Metodología para la identificación de riesgos de corrupción y acciones para su manejo...9 a. Identificación de riesgos de corrupción...9 b. Análisis del riesgo: Probabilidad de materialización de los riesgos de corrupción...11 c. Valoración del riesgo de corrupción...12 d. Política de administración de riesgos de corrupción...12 e. Seguimiento de los riesgos de corrupción...13 f. Mapa de riesgos de corrupción...13 Segundo Componente: Estrategia Antitrámites...14 a. Lineamientos generales...14 Fase 1 - Identificación de trámites...4 Fase 2 - Priorización de trámites a intervenir...15 Fase 3 - Racionalización de trámites... Fase 4 - Interoperabilidad...6 b. Beneficios de la implementación de las fases de racionalización...17 c. Experiencias exitosas en materia de racionalización de trámites...17 Tercer Componente: Rendición de cuentas...17 a. Componentes...18 b. La rendición de cuentas. Consideraciones...18 c. Ruta de la rendición de cuentas...18 Cuarto Componente: Mecanismos para mejorar la atención al ciudadano a. Desarrollo institucional para el servicio al ciudadano...19 b. Afianzar la cultura de servicio al ciudadano en los servidores públicos...19 c. Fortalecimiento de los canales de atención...205 IV. Estándares para la atención de peticiones, quejas, sugerencias y reclamos...20 a. Definiciones...20 b. Gestión...21 c. Seguimiento...21 d. Control...22 e. Veedurías ciudadanas...22 V. Consolidación, Seguimiento y Control...22 VI. Recomendaciones generales...23 a. Gobierno en línea...23 b. Visibilización de los pagos...24 c. Publicación de la gestión contractual...24 d. Gestión documental...246 Estrategias para la construcción del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano 5 No estamos condenados a destapar indefinidamente ollas podridas de corrupción. Podemos y debemos prevenirlas. Para lograrlo necesitamos herramientas eficaces e innovadoras de prevención y detección así como el concurso y compromiso de todas las entidades del Estado y de todos los servidores públicos. Carlos Fernando Galán Pachón.7 8 Estrategias para la construcción del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano 7 I. INTRODUCCIÓN La herramienta Estrategias para la Construcción del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano es un instrumento de tipo preventivo para el control de la gestión, su metodología incluye cuatro componentes autónomos e independientes, que contienen parámetros y soporte normativo propio. El primero de ellos hace énfasis en la metodología del mapa de riesgos de corrupción. Para los demás componentes se deben tener en cuenta los lineamientos dados por las normas y entidades rectoras de las diferentes políticas. El diseño de la metodología para la elaboración del mapa de riesgos de corrupción y las medidas para mitigarlos desarrollada en el primer componente, tomó como punto de partida los lineamientos impartidos por el Modelo Estándar de Control Interno -MECI- contenidos en la Metodología de Administración de Riesgos del Departamento Administrativo de la Función Pública. Sin embargo desarrolla en forma diferente algunos de sus elementos, en el entendido que un acto de corrupción es inaceptable e intolerable y requiere de un tratamiento especial. Como elemento fundamental para cerrar espacios propensos para la corrupción, en el segundo componente, se explican los parámetros generales para la racionalización de trámites en las entidades públicas. Esta política viene siendo liderada por el Departamento Administrativo de la Función Pública, a través de la Dirección de Control Interno y Racionalización de Trámites y las Altas Consejerías para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa y para la Gestión Pública y Privada. Conocedores de la necesidad de brindar espacios para que la ciudadanía participe, sea informada de la gestión de la administración pública y se comprometa en la vigilancia del quehacer del Estado, se incluye en el tercer componente la rendición de cuentas. Su inclusión en el plan se fundamenta en la importancia de crear un ambiente de empoderamiento de lo público y de corresponsabilidad con la sociedad civil. De esta forma se beneficia la transparencia en el accionar del Estado y se recupera la confianza en las instituciones. Esta estrategia es coordinada por la Dirección de Seguimiento y Evaluación a Políticas Púbicas del Departamento Nacional de Planeación. En el cuarto componente se abordan los elementos que deben integrar una estrategia de Servicio al Ciudadano, indicando la secuencia de actividades que deben desarrollarse al interior de las entidades para mejorar la calidad y accesibilidad de los trámites y servicios que se ofrecen a los ciudadanos y garantizar su satisfacción. Esta estrategia es coordinada por el Departamento Nacional de Planeación, a través del Programa Nacional de Servicio al Ciudadano. Así mismo, en cumplimiento del artículo 76 de la Ley 1474 de 2011, se establecen los estándares que como mínimo deben tener las dependencias encargadas de gestionar las peticiones, quejas, sugerencias y reclamos de las entidades públicas. Además de los cuatro componentes señalados, esta metodología incluye recomendaciones generales que invitan a las entidades a incorporar dentro de su ejercicio de planeación estrategias encaminadas al fomento de la participación ciudadana, y a la transparencia y eficiencia en el uso de los recursos físicos, financieros, tecnológicos y de talento humano, con el fin de visibilizar el accionar de la administración pública.9 8 Secretaría de Transparencia - Presidencia de la República. II. OBJETIVO Y ALCANCE OBJETIVO Presentar una metodología estándar para la formulación, seguimiento y control del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano, que contiene la estrategia señalada en el artículo 73 de la Ley 1474 de ALCANCE Esta metodología debe ser aplicada por todas las entidades del orden nacional, departamental y municipal. III. METODOLOGÍA DE DISEÑO 1. ASPECTOS GENERALES. En cumplimiento del artículo 73 de la Ley 1474 de 2011, la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República, en coordinación con la Dirección de Control Interno y Racionalización de Trámites del Departamento Administrativo de la Función Pública, el Programa Nacional del Servicio al Ciudadano y la Dirección de Seguimiento y Evaluación a Políticas Púbicas del Departamento Nacional de Planeación, ha diseñado la metodología para elaborar la estrategia de Lucha contra la Corrupción y de Atención al Ciudadano, que debe ser implementada por todas las entidades del orden nacional, departamental y municipal. Anualmente debe elaborarse dicha estrategia, que contendrá, entre otras: (i) el mapa de riesgos de corrupción y las medidas para controlarlos y evitarlos, (ii) las medidas antitrámites, (iii) la rendición de cuentas y (iv) los mecanismos para mejorar la atención al ciudadano. Adicionalmente, las entidades pueden incluir las iniciativas que consideren necesarias en su estrategia de lucha contra la corrupción. Resulta pertinente resaltar que los componentes incluidos en el presente documento gozan de metodologías propias para su implementación. La aplicación de las iniciativas incluidas en las estrategias para la construcción del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano, no implican para las entidades realizar actividades diferentes a las que ya vienen ejecutando en desarrollo de dichas políticas. Cada responsable o jefe de las diferentes áreas o líderes de los procesos al interior de las entidades, 1 Ley 1474 de Artículo 73. Plan anticorrupción y de atención al ciudadano. Cada entidad del orden nacional, departamental y municipal deberá elaborar anualmente una estrategia de lucha contra la corrupción y de atención al ciudadano. Dicha estrategia contemplará, entre otras cosas, el mapa de riesgos de corrupción en la respectiva entidad, las medidas concretas para mitigar esos riesgos, las estrategias antitrámites y los mecanismos para mejorar la atención al ciudadano. El Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción señalará una metodología para diseñar y hacerle seguimiento a la señalada estrategia. Parágrafo. En aquellas entidades donde se tenga implementado un sistema integral de administración de riesgos, se podrá validar la metodología de este sistema con la definida por el Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción.10 Estrategias para la construcción del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano 9 debe elaborar el mapa de riesgos de corrupción, estructurar las medidas para controlarlos y evitarlos y realizar el seguimiento a la efectividad de dichas acciones. La consolidación del plan anticorrupción y de atención al ciudadano, estará a cargo de la oficina de planeación de las entidades o quien haga sus veces, la cual además servirá de facilitadora para todo el proceso de elaboración del mismo. Por su parte, el Jefe de Control Interno o quien haga sus veces, es el encargado de verificar y evaluar la elaboración, visibilización, el seguimiento y control del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano. El Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano está contemplado en el Modelo Integrado de Planeación y Gestión, que articula el quehacer de las entidades, mediante los lineamientos de cinco políticas de desarrollo administrativo y el monitoreo y evaluación de los avances en la gestión institucional y sectorial. 2. COMPONENTES DEL PLAN. PRIMER COMPONENTE: METODOLOGÍA PARA LA IDENTIFICACIÓN DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN Y ACCIONES PARA SU MANEJO. Este componente establece los criterios generales para la identificación y prevención de los riesgos de corrupción de las entidades, permitiendo a su vez la generación de alarmas y la elaboración de mecanismos orientados a prevenirlos o evitarlos. El referente para la construcción de la metodología del mapa de riesgos de corrupción, lo constituye la Guía del Departamento Administrativo de la Función Pública. Sin embargo, la metodología que aquí se presenta se aparta de dicha Guía en algunos de sus elementos. Las categorías establecidas en el impacto de la Guía no se tienen en cuenta para la presente metodología, toda vez que la materialización de los riesgos de corrupción es inaceptable e intolerable. Los riesgos de corrupción siempre serán de único impacto. Así mismo, en la probabilidad de materialización únicamente se consideran dos criterios. A. IDENTIFICACIÓN DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN. i. Riesgo de Corrupción. Se entiende por Riesgo de Corrupción la posibilidad de que por acción u omisión, mediante el uso indebido del poder, de los recursos o de la información, se lesionen los intereses de una entidad y en consecuencia del Estado, para la obtención de un beneficio particular. ii. Establecer las causas. Es necesario identificar las DEBILIDADES (factores internos) y las AMENAZAS (factores externos) que pueden influir en los procesos y procedimientos que generan una mayor vulnerabilidad frente a riesgos de corrupción. Se busca de manera general identificar un conjunto sistemático de situaciones que por sus características, pueden originar prácticas corruptas 2, asociándolas a cada uno de los procesos y procedimientos de la respectiva entidad. Para el efecto, pueden utilizarse diferentes fuentes de información, como los registros históricos o informes de años anteriores y en general toda la memoria institucional. De igual forma, es conveniente analizar los hechos de corrupción presentados en procesos similares de otras entidades. iii. Descripción del riesgo de corrupción. Una vez identificadas las causas, se define el riesgo de corrupción del proceso o, procedimiento, 2 Departamento Administrativo de la Función Pública. Mapas de Riesgos, aproximación teórica y práctica al estudio e identificación de riesgos de corrupción. Bogotá Pág. 60.11 10 Secretaría de Transparencia - Presidencia de la República. según sea el caso. El riesgo debe estar descrito de manera clara, sin que su redacción dé lugar a ambigüedades o confusiones con la causa generadora de los mismos. A manera de ilustración se señalan algunos de los procesos y procedimientos susceptibles de actos de corrupción, a partir de los cuales la entidad podrá identificar sus riesgos de corrupción. Estos necesariamente no serán los únicos que se tengan en cuenta, por lo que cada entidad deberá contemplar en el análisis aquellos procesos que en su quehacer resulten propensos a la corrupción: Direccionamiento Estratégico (Alta Dirección). Concentración de autoridad o exceso de poder. Extralimitación de funciones. Ausencia de canales de comunicación. Amiguismo y clientelismo. Financiero (Está relacionado con áreas de Planeación y Presupuesto). Inclusión de gastos no autorizados. Inversiones de dineros públicos en entidades de dudosa solidez financiera, a cambio de beneficios indebidos para servidores públicos encargados de su administración. Inexistencia de registros auxiliares que permitan identificar y controlar los rubros de inversión. Archivos contables con vacíos de información. Afectar rubros que no corresponden con el objeto del gasto en beneficio propio o a cambio de una retribución económica. De contratación (Como proceso o los procedimientos ligados a éste). Estudios previos o de factibilidad superficiales. Estudios previos o de factibilidad manipulados por personal interesado en el futuro proceso de contratación. (Estableciendo necesidades inexistentes o aspectos que benefician a una firma en particular). Pliegos de condiciones hechos a la medida de una firma en particular. Disposiciones establecidas en los pliegos de condiciones que permiten a los participantes direccionar los procesos hacia un grupo en particular, como la media geométrica. Restricción de la participación a través de visitas obligatorias innecesarias, establecidas en el pliego de condiciones. Adendas que cambian condiciones generales del proceso para favorecer a grupos determinados. Urgencia manifiesta inexistente. Designar supervisores que no cuentan con conocimientos suficientes para desempeñar la función. Concentrar las labores de supervisión de múltiples contratos en poco personal. Contratar con compañías de papel, las cuales son especialmente creadas para participar procesos específicos, que no cuentan con experiencia, pero si con músculo financiero. De información y documentación. Concentración de información de determinadas actividades o procesos en una persona. Sistemas de información susceptibles de manipulación o adulteración. Ocultar a la ciudadanía la información considerada pública. Deficiencias en el manejo documental y de archivo.12 Estrategias para la construcción del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano 11 De investigación y sanción. Fallos amañados. Dilatación de los procesos con el propósito de obtener el vencimiento de términos o la prescripción del mismo. Desconocimiento de la ley, mediante interpretaciones subjetivas de las normas vigentes para evitar o postergar su aplicación. Exceder las facultades legales en los fallos. Soborno (Cohecho). De actividades regulatorias. Decisiones ajustadas a intereses particulares. Tráfico de influencias, (amiguismo, persona influyente). Soborno (Cohecho). De trámites y/o servicios internos y externos. Cobro por realización del trámite, (Concusión). Tráfico de influencias, (amiguismo, persona influyente). Falta de información sobre el estado del proceso del trámite al interior de la entidad. De reconocimiento de un derecho, como la expedición de licencias y/o permisos. Cobrar por el trámite, (Concusión). Imposibilitar el otorgamiento de una licencia o permiso. Ofrecer beneficios económicos para acelerar la expedición de una licencia o para su obtención sin el cumplimiento de todos los requisitos legales. Tráfico de influencias, (amiguismo, persona influyente). B. ANÁLISIS DEL RIESGO: PROBABILIDAD DE MATERIALIZACIÓN DE LOS RIESGOS DE CORRUPCIÓN. El análisis del riesgo busca determinar el grado en el cual se puede materializar un evento. Teniendo en cuenta la Guía para la Administración del Riesgo del Departamento Administrativo de la Función Pública, para la probabilidad de materialización de los riesgos de corrupción se considerarán los siguientes criterios: (i) Casi seguro: se espera que el evento ocurra en la mayoría de las circunstancias y (ii) Posible: el evento puede ocurrir en algún momento. En la terminología de gestión del riesgo, la probabilidad hace referencia a la oportunidad de que algo suceda, medido o determinado de manera objetiva (basado en datos y hechos históricos) o subjetiva (bajo criterios de experiencia o experticia de quien analiza), utilizando términos generales o matemáticos (como la probabilidad numérica) o la frecuencia en un periodo de tiempo determinado 3. Se busca por lo tanto determinar el grado en el cual se puede materializar un evento. En cuanto al impacto o consecuencia, este se refiere al resultado de un evento que afecta los objetivos. Un evento puede generar un rango de consecuencias, las cuales se pueden expresar cualitativa o cuantitativamente. Las consecuencias iniciales pueden escalar a través de efectos 3 ICONTEC. Norma Técnica Colombiana NTC Gestión del Riesgo. Principios Directrices. Bogotá Pág. 2213 12 Secretaría de Transparencia - Presidencia de la República. secundarios 4. Para el análisis propuesto, el impacto de la materialización de un riesgo de corrupción es único, por cuanto lesiona la imagen, la credibilidad, la transparencia y la probidad de las entidades y del Estado, afectando los recursos públicos, la confianza y el cumplimiento de las funciones de la administración, siendo por tanto inaceptable la materialización de un riesgo de corrupción. C. VALORACIÓN DEL RIESGO DE CORRUPCIÓN. Una vez identificados los riesgos de corrupción, la entidad debe establecer los controles teniendo en cuenta: (i) Controles preventivos, que disminuyen la probabilidad de ocurrencia o materialización del riesgo; y (ii) Controles correctivos, que buscan combatir o eliminar las causas que lo generaron, en caso de materializarse. En relación con los controles se debe llevar un registro para su valoración. Basados en la Guía para la Administración del Riesgo (DAFP-2011) 5, se presenta el siguiente modelo para ser implementado por las entidades (ver cuadro 1): Cuadro 1. Valoración de riesgos de corrupción. VALORACIÓN DEL RIESGO DE CORRUPCIÓN Controles Criterios Cumplimiento Descripción Preventivo Correctivo Criterio de medición Si No Existe(n) herramienta(s) de control. Existen manuales y/o procedimientos que expliquen el manejo de la herramienta. En el tiempo que lleva la herramienta ha demostrado ser efectiva. De acuerdo al resultado del análisis efectuado al control que se haya propuesto, el responsable del proceso deberá determinar si es pertinente o si requiere del establecimiento de controles adicionales o complementarios, con el fin de evitar o prevenir el riesgo. D. POLÍTICA DE ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN. La política de administración de riesgos es el conjunto de actividades coordinadas para dirigir y controlar una organización con respecto al riesgo 6. Esta política debe estar alineada con la planificación estratégica de la entidad, con el fin de garantizar de forma razonable la eficacia de las acciones planteadas frente a los posibles riesgos de corrupción identificados. Para los riesgos de corrupción, las acciones que debe tener en cuenta la alta dirección para su administración son: Evitar el riesgo: Tomar las medidas encaminadas a prevenir su materialización. Es siempre la primera alternativa a considerar, se logra cuando al interior de los procesos se generan cambios sustanciales por mejoramiento, rediseño o eliminación, resultado de unos adecuados controles y acciones emprendidas 7. 4 Ibídem, pág Departamento Administrativo de la Función Pública. Guía para la Administración del Riesgo. Bogotá Pág ICONTEC. NTC31000:2011 Gestión del Riesgo: Principios, Directrices. Bogotá Numeral 2.2. Pág Ibídem, cit.6, pág. 33.14 Estrategias para la construcción del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano 13 Reducir el riesgo: Implica tomar medidas encaminadas a disminuir la probabilidad (medidas de prevención). La reducción del riesgo es probablemente el método más sencillo y económico para superar las debilidades antes de aplicar medidas más costosas y difíciles 8. En este orden de ideas, es necesario que dentro del mapa institucional y de la política de administración del riesgo de la entidad, se contemplen los riesgos de posibles actos de corrupción, para que a partir de ahí se realice un monitoreo a los controles establecidos para los mismos. Esto con el fin de garantizar la toma de decisiones oportunas desde el nivel más alto de la organización mediante la coordinación de actividades tendientes a reducirlos y evitarlos, y que a la vez se establezcan los responsables acorde con los procesos y procedimientos susceptibles de riesgos de corrupción en la entidad. Para estos efectos, se debe tener en cuenta la política general de administración de riesgos, que según los lineamientos del Departamento Administrativo de la Función Pública, contempla: (i) los objetivos que se esperan lograr; (ii) las estrategias para establecer cómo se va a desarrollar las políticas, a largo, mediano y corto plazo; (iii) los riesgos que se van a controlar; (iv) las acciones a desarrollar contemplando el tiempo, los recursos, los responsables y el talento humano requerido y (v) el seguimiento y evaluación a la implementación y efectividad de las políticas 9. E. SEGUIMIENTO DE LOS RIESGOS DE CORRUPCIÓN. Teniendo en cuenta que la dinámica en la cual se desenvuelve la corrupción puede variar y en algunos casos sofisticarse, dificultando o incluso impidiendo su detección, es necesario que permanentemente se revisen las causas del riesgo de corrupción identificado. En este sentido las entidades deberán realizar seguimiento a los mapas de riesgo por los menos tres (3) veces al año, esto es con corte a abril 30, agosto 31 y diciembre 31. F. MAPA DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN. Una vez realizado el proceso para identificar los riesgos de corrupción y las medidas para mitigarlos, se elabora el mapa de riesgos de corrupción de la respectiva entidad. A continuación se presenta el modelo que deben elaborar las entidades. Cuadro 2. Formato Mapa de Riesgos. MAPA DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN Entidad: Misión: IDENTIFICACIÓN ANÁLISIS MEDIDAS DE MITIGACIÓN SEGUIMIENTO Proceso y objetivo Causas No. Riesgo Descripción Probabilidad de materialización. VALORACIÓN Tipo de control Administración del riesgo Acciones Responsable Indicador 8 Ibíd., cit.6, pág Ibíd., cit.6, pág. 40.15 14 Secretaría de Transparencia - Presidencia de la República. SEGUNDO COMPONENTE: ESTRATEGIA ANTITRÁMITES. La política de racionalización de trámites del Gobierno Nacional es liderada por el Departamento Administrativo de la Función Pública; busca facilitar el acceso a los servicios que brinda la administración pública. Cada entidad debe simplificar, estandarizar, eliminar, optimizar y automatizar los trámites existentes, así como acercar al ciudadano a los servicios que presta el Estado, mediante la modernización y el aumento de la eficiencia de sus procedimientos. No cabe duda de que los trámites, procedimientos y regulaciones innecesarios afectan la eficiencia, eficacia y transparencia de la administración pública. En efecto, a mayor cantidad de trámites y de actuaciones, aumentan las posibilidades de que se presenten hechos de corrupción. Se pretende por lo tanto, entre otras cosas, eliminar factores generadores de acciones tendientes a la corrupción, materializados en exigencias absurdas e innecesarias, cobros, demoras injustificadas, etc. Así las cosas, una estrategia de lucha contra la corrupción debe incluir, como eje fundamental, mecanismos encaminados a la racionalización de trámites, que permitan: Respeto y trato digno al ciudadano, rompiendo el esquema de desconfianza para con el Estado. Contar con mecanismos y herramientas que restablezcan la presunción de la buena fe. Facilitar la gestión de los servidores públicos. Mejorar la competitividad del país. Construir un Estado moderno y amable con el ciudadano. A. LINEAMIENTOS GENERALES: Para cumplir con la política de racionalización de trámites adelantada por el Departamento Administrativo de la Función pública, se hace necesario resaltar la importancia que tiene dentro del proceso de implementación de esta política el desarrollo de las fases propuestas para la estrategia antitrámites. Identificación de Trámites: Se identifican los elementos que integran los trámites y procedimientos administrativos, con el fin de evaluar la pertinencia, importancia y valor agregado para el usuario, 10 posteriormente se registran en el SUIT. El resultado es un inventario de trámites y un registro en el Sistema Único de Información de Trámites - SUIT. Actividades a adelantar: Revisión de los procesos: consiste en la identificación de trámites y procedimientos administrativos. Los procesos comúnmente utilizados son: estratégicos, misionales, de apoyo/ operativos y los de evaluación/seguimiento. Los trámites o procedimientos administrativos a identificar se ubican dentro de los procesos misionales. Un trámite, o procedimiento administrativo regulado, debe cumplir las siguientes condiciones: - Una actuación del usuario (entidad o ciudadano -persona natural o jurídica-). - Tiene soporte normativo. - El usuario ejerce un derecho o cumple una obligación. 10 Ley 962 de Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos.16 Estrategias para la construcción del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano 15 Análisis normativo: Consiste en realizar un riguroso análisis jurídico de los soportes legales de cada trámite, para evitar futuras reclamaciones o demandas, que puedan afectar el proceso de racionalización de trámites de la entidad. 11 Una vez identificadas las normas reguladoras de los trámites de la entidad, se puede establecer el inventario de trámites que deben ser inscritos en el SUIT. 12 El artículo 40 del Decreto Ley 019 de 2012 dispone que sin perjuicio de las exigencias generales de publicidad de los actos administrativos, para que un trámite o requisito sea oponible y exigible al particular, deberá encontrarse inscrito en el Sistema Único de Información de trámites SUIT, al Departamento Administrativo de la Función Pública DAFP, le corresponde verificar que el trámite cuente con el respectivo soporte legal. Priorización de trámites a intervenir: A partir de la información recopilada en el inventario de trámites, se identifican aquellos que requieren mejorarse para garantizar la efectividad institucional y la satisfacción del usuario. El objetivo de esta fase es priorizar los trámites que requieran intervención. El resultado es un Cronograma de Actividades. Actividades a adelantar: Diagnóstico de los trámites a intervenir: Para tal efecto se propone tener en cuenta los factores internos y externos que inciden en la realización de los trámites, dentro de los cuales se señalan los siguientes criterios: Factores Internos: - Complejidad: Excesivo número de pasos y requisitos o documentos innecesarios exigibles al ciudadano. - Costo: Cantidad excesiva de recursos que invierte la entidad para la ejecución del trámite. - Tiempo: Mayor duración entre la solicitud y la entrega del bien o servicio. Factores Externos: - Pago: Cobros innecesarios al usuario para la realización del trámite. - PQR: Análisis de las peticiones, quejas, y reclamos presentadas por los usuarios durante la ejecución del trámite. - Auditorías: Hallazgos o acciones de mejora encontrados en los resultados de las auditorías tanto internas como externas. - Consulta ciudadana: Mecanismo de participación democrática por medio del cual los usuarios exponen sus percepción o criterio frente al desarrollo de los trámites objeto de intervención, con el propósito de establecer un diagnóstico de la prestación de los servicios permitiendo así la búsqueda de soluciones conjuntas e incentivar la participación de la ciudadanía en las actividades públicas. Racionalización de Trámites: La racionalización es el proceso que permite reducir los trámites, con el menor esfuerzo y costo para el usuario, a través de estrategias jurídicas, administrativas o tecnológicas que implican: simplificación, estandarización, eliminación, automatización, adecuación o eliminación normativa, optimización del servicio, interoperabilidad de información 11 Ibíd., cit.10. Artículo 1: ( ) Para el ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones, únicamente podrán exigirse las autorizaciones, requisitos o permisos que estén previstos taxativamente en la ley o se encuentren autorizados expresamente por esta. ( ). 12 Decreto - Ley 019 de Artículo 41.17 16 Secretaría de Transparencia - Presidencia de la República. pública y procedimientos administrativos orientados a facilitar la acción del ciudadano frente al Estado. El resultado es la optimización de trámites. Actividades a adelantar: Simplificación: Aplicación de estrategias efectivas en los trámites, para que éstos sean simples, eficientes, directos y oportunos; comprende actividades tales como: - Reducción de costos operativos en la entidad. - Reducción de costos para el usuario. - Reducción de documentos. - Reducción de requisitos. - Reducción del tiempo de duración del trámite. - Reducción de pasos al usuario y del proceso interno. Estandarización: La Administración Pública debe establecer trámites equivalentes frente a pretensiones similares que pueda presentar una persona ante diferentes autoridades. Corresponde al Departamento Administrativo de la Función Pública DAFP velar por la estandarización de los trámites y su cumplimiento se verificará con el registro de los trámites en el Sistema Único de Información de Trámites y procedimientos SUIT. Eliminación: Implica la supresión de todos aquellos trámites, requisitos, documentos y pasos que cuestan tiempo y energía a la gente, y son inútiles para el Estado y engorrosos para el ciudadano. El trámite se elimina por carecer de finalidad pública y de soporte legal. Optimización: Conjunto de actividades o iniciativas que permiten mejorar la satisfacción del usuario, entre otros, a través de: - Modernización en las comunicaciones. - Relaciones entre entidades. - Aumento de puntos de atención. - Reducir tiempo en puntos de atención. - Consultas entre áreas o dependencias de la entidad. - Seguimiento del estado del trámite por internet y teléfonos móviles. Automatización: Es el uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación -TIC, para apoyar y optimizar los procesos que soportan los trámites. Así mismo, permite la modernización interna de la entidad mediante la adopción de herramientas tecnológicas (Hardware, Software y comunicaciones), que conllevan a la agilización de los procesos. Interoperabilidad: La definición de interoperabilidad se toma del documento Marco de Interoperabilidad de Gobierno en línea versión Interoperabilidad es el ejercicio de colaboración entre organizaciones para intercambiar información y conocimiento en el marco de sus procesos de negocio, con el propósito de facilitar la entrega de servicios en línea a ciudadanos, empresas y a otras entidades 13. Los resultados de la interoperabilidad se deben reflejar en intercambio de información por parte de las entidades, mediante mecanismos tales como web services, cadenas de Trámites y/o Ventanillas Únicas. El programa Gobierno en Línea identifica los siguientes escenarios de interoperabilidad: - Escenario 1: Necesidad de modernizar procesos interinstitucionales. - Escenario 2: La entidad requiere información de otra entidad. - Escenario 3: Solicitud de otras entidades para compartir información. - Escenario 4: Desarrollo o mantenimiento de una nueva solución informática. 13 Tomado de: files/da d075590cd c/marco_de_ Interoperabilidad_GEL.pdf18 Estrategias para la construcción del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano 17 - Escenario 5: Obtener voluntad política para el intercambio de información. - Escenario 6: Aumento inesperado en la cantidad de información que debe intercambiar la entidad. Para cada uno de los escenarios anteriormente planteados la Guía de Uso del Marco Interoperabilidad de GEL da lineamientos a las entidades de las acciones a seguir. B. BENEFICIOS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS FASES DE RACIONALIZACIÓN. Disminución de tiempos muertos, contactos innecesarios del ciudadano con la entidad y costos para el ciudadano. Condiciones favorables para realizar el trámite al visitante. Disminución de tramitadores y/o terceros que se beneficien de los usuarios del trámite. Incremento de niveles de seguridad para los ciudadanos y para los funcionarios de la entidad. C. EXPERIENCIAS EXITOSAS EN MATERIA DE RACIONALIZACIÓN DE TRÁMITES. La política de racionalización de trámites ha facilitado la realización de las siguientes actuaciones en el Orden Nacional: Eliminación de la presentación de certificado de supervivencia para el cobro de pensiones. Las entidades de la Seguridad Social que requieran verificar la fe de vida (supervivencia), de una persona podrán hacerlo a través de la página web del Ministerio de Salud y Protección Social. Eliminación de la doble matrícula de los vehículos automotores que han sido rematados o adjudicados por la DIAN. Para estos casos, se prevé un traspaso de la propiedad que tendrá como soporte documental el acta de adjudicación reduciendo tiempo y costos en este tipo de transacciones. Prohibición de la exigencia de la presentación de documentos físicos como el SOAT, la revisión técnico mecánica, la existencia de comparendos por la comisión de infracciones de tránsito, entre otros, los cuales han sido migrados al sistema RUNT por quienes generan la información. De esta manera se reducen los costos y demoras injustificadas en los trámites del RUNT. Para el Orden Territorial, se podrían eliminar los certificados de permiso de ocupación, de residencia y nomenclatura, toda vez que los datos de estos registros públicos se pueden consultar internamente por las entidades que los solicitan. Se evita de esta manera el desplazamiento de los ciudadanos y se contribuye a la política de cero papel. TERCER COMPONENTE: RENDICIÓN DE CUENTAS El documento Conpes 3654 del 12 de abril de 2010, señala que la rendición de cuentas es una expresión de control social, que comprende acciones de petición de información y de explicaciones, así como la evaluación de la gestión, y que busca la transparencia de la gestión de la administración pública para lograr la adopción de los principios de Buen Gobierno. 14 Más allá de ser una práctica periódica de audiencias públicas, la rendición de cuentas a la ciudadanía debe ser un ejercicio permanente que se oriente a afianzar la relación Estado ciudadano. Por su importancia, se requiere que las entidades elaboren anualmente una estrategia de rendición de cuentas y que la misma se incluya en las estrategias del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano. De conformidad con el artículo 78 del Estatuto Anticorrupción todas las entidades y organismos de la Administración Pública deben rendir cuentas de manera permanente a la ciudadanía. Los 14 Proyecto de ley de Promoción y Protección del Derecho a la Participación Democrática. Artículo 48.19 18 Secretaría de Transparencia - Presidencia de la República. lineamientos y contenidos de metodología serán formulados por la Comisión Interinstitucional para la Implementación de la Política de Rendición de Cuentas creada por el Conpes 3654 de A continuación se señalan los lineamientos generales contenidos en el mencionado documento Conpes: A. COMPONENTES: i. Información: Está dada en la disponibilidad, exposición y difusión de datos, estadísticas, informes, etc., de las funciones de la entidad y del servidor. Abarca desde la etapa de planeación hasta la de control y evaluación. ii. Diálogo: Se refiere a: (i) la justificación de las acciones; (ii) presentación de diagnósticos e interpretaciones; y (iii) las manifestaciones de los criterios empleados para las decisiones. Envuelve un diálogo y la posibilidad de que otros actores incidan en las decisiones. iii. Incentivos o sanciones: Son las acciones que refuerzan los comportamientos de los servidores públicos hacia la rendición de cuentas; así mismo, los medios correctivos por las acciones de estímulo por el cumplimiento o de castigo por el mal desempeño. B. LA RENDICIÓN DE CUENTAS. CONSIDERACIONES: Se estructura como un proceso conformado por un conjunto de normas, procedimientos, metodologías, estructuras, prácticas y resultados mediante los cuales, las entidades de la administración pública del nivel nacional y territorial y los servidores públicos informan, explican y dan a conocer los resultados de su gestión a los ciudadanos, la sociedad civil, otras entidades públicas y a los organismos de control, a partir de la promoción del diálogo 15. Se convierte en un instrumento que implica la obligación de informar y el derecho de ser informado, Es un proceso permanente y una relación de doble vía entre el gobierno, los ciudadanos y los actores interesados en los resultados y en la gestión pública. 16 No debe ni puede ser un evento periódico, unidireccional, de entrega de resultados, sino que por el contrario tiene que ser un proceso continuo y bidireccional, que genere espacios de diálogo entre el Estado y los ciudadanos sobre los asuntos públicos. Implica un compromiso en doble vía: los ciudadanos conocen el desarrollo de las acciones de la administración nacional regional y local, y el Estado explica el manejo de su actuar y su gestión. Siendo así, se invita a las entidades públicas para que realicen acciones orientadas a involucrar a los ciudadanos en la toma de decisiones y en la rendición de cuentas. Debe ser permanente y contener información comprensible, actualizada, oportuna, disponible y completa. C. RUTA DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS: Diagnóstico proceso anterior Mapa de actores y caracterización ciudadanos Necesidades de información Capacidad operativa y disponibilidad de recursos Diseño Elección y cronograma acciones de información Elección y cronograma acciones de diálogo Elección y cronograma acciones de incentivos Ejecución e implementación Evaluación y monitoreo Evaluación de cada acción Evaluación estrategia en conjunto Informe de RdC general Evaluaciones externas Insumos 15 Conpes 3654 de 2010: Política de Rendición de Cuentas de la Rama Ejecutiva a los Ciudadanos. 16 Conpes: Rendición de cuentas: En búsqueda del buen gobierno. Diciembre de 2011.20 Estrategias para la construcción del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano 19 CUARTO COMPONENTE: MECANISMOS PARA MEJORAR LA ATENCIÓN AL CIUDADANO. Este componente es liderado por el Programa Nacional de Servicio al Ciudadano del Departamento Nacional de Planeación, como ente rector de la Política Nacional de Servicio al Ciudadano, la cual busca mejorar la calidad y accesibilidad de los trámites y servicios de la administración pública y satisfacer las necesidades de la ciudadanía. En concordancia con los lineamientos del Departamento Nacional de Planeación, se recomienda que las entidades de la administración pública incluyan en sus planes institucionales, una línea estratégica para la gestión del servicio al ciudadano, de modo que las actividades puedan ser objeto de financiación y seguimiento y no se diseñen formatos adicionales para tal fin. Es importante tener en cuenta que las actividades planteadas y su implementación deberán ser adaptadas de acuerdo con las características de cada sector o entidad. A continuación se señalan los mecanismos para mejorar la atención al ciudadano: A. DESARROLLO INSTITUCIONAL PARA EL SERVICIO AL CIUDADANO. Definir y difundir el portafolio de servicios al ciudadano de la entidad. Implementar y optimizar: - Procedimientos internos que soportan la entrega de trámites y servicios al ciudadano. - Procedimientos de atención de peticiones, quejas, sugerencias, reclamos y denuncias de acuerdo con la normatividad. Medir la satisfacción del ciudadano en relación con los trámites y servicios que presta la Entidad. Identificar necesidades, expectativas e intereses del ciudadano para gestionar la atención adecuada y oportuna. Poner a disposición de la ciudadanía en un lugar visible información actualizada sobre: - Derechos de los usuarios y medios para garantizarlos. - Descripción de los procedimientos, trámites y servicios de la entidad. - Tiempos de entrega de cada trámite o servicio. - Requisitos e indicaciones necesarios para que los ciudadanos puedan cumplir con sus obligaciones o ejercer sus derechos. - Horarios y puntos de atención. - Dependencia, nombre y cargo del servidor a quien debe dirigirse en caso de una queja o un reclamo. Establecer procedimientos, diseñar espacios físicos y disponer de facilidades estructurales para la atención prioritaria a personas en situación de discapacidad, niños, niñas, mujeres gestantes y adultos mayores. B. AFIANZAR LA CULTURA DE SERVICIO AL CIUDADANO EN LOS SERVIDORES PÚBLICOS. Desarrollar las competencias y habilidades para el servicio al ciudadano en los servidores públicos, mediante programas de capacitación y sensibilización. 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