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Timestamp: 2016-10-27 14:59:17+00:00

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132 I 291
132 I 29131. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung i.S. Leuzinger gegen Landammann Robert Marti sowie Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Glarus (Staatsrechtliche Beschwerde)
1P.427/2006 vom 3. November 2006
Admissibilit� de propositions d'amendement au cours d'une Landsgemeinde; art. 65 Cst./GL, art. 34 Cst. R�glementation du d�roulement de la Landsgemeinde selon la Constitution cantonale glaronaise; admissibilit� d'amendements propos�s par des �lecteurs (consid. 4.1). La proposition d'amendement litigieuse est objectivement en lien avec le projet du Grand Conseil et est admissible (consid. 4.2). Faits � partir de page 291
BGE 132 I 291 S. 291
Die Landsgemeinde des Kantons Glarus vom 7. Mai 2006 hatte unter Traktandum � 12 �ber die Bildung von Einheitsgemeinden (anstelle der bisherigen Ortsgemeinden, Tagwen, Schulgemeinden und F�rsorgegemeinden gem�ss Art. 122 ff. der Glarner Kantonsverfassung) sowie unter Traktandum � 13 �ber die Fusion von Einheitsgemeinden zu befinden.
Der vom Landrat des Kantons Glarus zuhanden der Landsgemeinde verabschiedete Antrag gem�ss Traktandum � 13 war umstritten. BGE 132 I 291 S. 292Zu Diskussionen Anlass gab einerseits die M�glichkeit der zwangsweisen Fusion von Gemeinden. Andererseits standen - vor dem Hintergrund effizienterer Gemeindestrukturen - verschiedene Fusionsmodelle mit unterschiedlicher Anzahl von Gemeinden zur Debatte. Der Landrat hatte Fusionen zu acht und zu drei Gemeinden verworfen und einer Struktur mit zehn Gemeinden ab dem 1. Januar 2011 den Vorzug gegeben.
Anl�sslich der Landsgemeinde vom 7. Mai 2006 wurde der Bildung von Einheitsgemeinden gem�ss Traktandum � 12 zugestimmt. Zur Frage der Fusion von Einheitsgemeinden nach Traktandum � 13 wurden nebst einem R�ckweisungsantrag (zwecks Ausarbeitung eines Modells mit drei Gemeinden) und einem Ablehnungsantrag Ab�nderungsantr�ge gestellt, die 1) die Fusion von N�fels und Mollis, 2) die Fusion von Netstal, Glarus, Riedern und Ennenda und 3) gem�ss Antrag von Kurt Reifler die Fusion zu drei Einheitsgemeinden verlangten. Mit mehreren Eventualabstimmungen und in der Schlussabstimmung beschloss die Landsgemeinde die Fusion s�mtlicher Gemeinden zu drei Einheitsgemeinden.
Der Antrag �ber den Ausgleich der unterschiedlichen Verm�gensverh�ltnisse bei den sich zusammenschliessenden Gemeinden sowie die Erm�chtigung an den Regierungsrat, die Ergebnisse der Beschlussfassungen der Landsgemeinde zu bereinigen und dem Landrat zu unterbreiten, blieben unbestritten und wurden abgenommen.
Erich Leuzinger erhob Stimmrechtsbeschwerde und verlangte die Aufhebung der Landsgemeindebeschl�sse vom 7. Mai 2006 betreffend Traktandum � 13 und die Feststellung, dass der obsiegende Antrag von Kurt Reifler auf Schaffung von drei Gemeinden unzul�ssig war und daher nicht h�tte zur Abstimmung gebracht werden d�rfen.
Nach einem Meinungsaustausch mit dem Regierungsrat des Kantons Glarus trat das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus auf die Stimmrechtsbeschwerde ein und wies sie mit Urteil vom 6. Juni 2006 ab. Es hielt zusammenfassend fest, der Antrag Reifler stehe in einem sachlichen Zusammenhang mit dem Beratungsgegenstand, stelle nicht etwas g�nzlich Neues dar und habe daher zur Abstimmung gebracht werden d�rfen.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts hat Erich Leuzinger beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG erhoben. Das Bundesgericht weist die Stimmrechtsbeschwerde ab. BGE 132 I 291 S. 293
2. Der Beschwerdef�hrer bezieht sich auf die folgenden Bestimmungen der Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 (KV/ GL):
"Art. 65 - Verhandlungen
1 Die Grundlage f�r die Verhandlungen bilden die im Memorial oder im Amtsblatt ver�ffentlichten Vorlagen des Landrates; andere Gegenst�nde d�rfen nicht beraten werden.
2 Jeder stimmberechtigte Teilnehmer hat das Recht, zu den Sachvorlagen Antr�ge auf Unterst�tzung, Ab�nderung, Ablehnung, Verschiebung oder R�ckweisung zu stellen.
3 Ab�nderungsantr�ge m�ssen zum Beratungsgegenstand in einem sachlichen Zusammenhang stehen.
5 Wer sich zu einer Sachvorlage �ussern will, hat zuerst seinen Antrag zu formulieren und ihn danach kurz zu begr�nden."
4. Zur Hauptsache macht der Beschwerdef�hrer geltend, der Antrag von Kurt Reifler auf unmittelbare Bildung von drei Einheitsgemeinden stehe mit dem Beratungsgegenstand, wie er nach Art. 65 Abs. 1 KV/GL durch den Antrag des Landrates vorgezeichnet sei, nicht in einem hinreichend sachlichen Zusammenhang gem�ss Art. 65 Abs. 3 KV/GL, stelle daher einen unzul�ssigen "andern Gegenstand" im Sinne von Art. 65 Abs. 1 Satz 2 KV/GL dar, habe zu einer Abstimmung ohne hinreichende Information der Stimmberechtigten gef�hrt und h�tte daher als unrechtm�ssig der Abstimmung nicht unterbreitet werden d�rfen.
4.1 Die Grundlage f�r die Verhandlungen der Landsgemeinde bilden die im Memorial ver�ffentlichten Vorlagen des Landrates; diese Vorlagen beschr�nken den Gegenstand f�r die Verhandlungen der Landsgemeinde, und andere Gegenst�nde d�rfen nicht beraten werden (Art. 65 Abs. 1 KV/GL). Im Rahmen der derart vorgezeichneten Verhandlungsgegenst�nde darf jeder stimmberechtigte Teilnehmer namentlich Ab�nderungsantr�ge stellen; Ab�nderungsantr�ge m�ssen indes zum Beratungsgegenstand in einem sachlichen Zusammenhang stehen (Art. 65 Abs. 2 und 3 KV/GL). Dieses Antragsrecht stellt ein durch den Beratungsgegenstand beschr�nktes, bedingtes und f�r die Glarner Landsgemeinde typisches BGE 132 I 291 S. 294Initiativrecht dar (vgl. RAINER J. SCHWEIZER, Kommentar zum Entwurf der Verfassung des Kantons Glarus, Bd. I, S. 208 und 212). Die sachliche Beschr�nkung des Antragsrechts weist �hnlichkeiten auf mit der so genannten Einheit der Materie in einem weitern Sinne, welche die Zul�ssigkeit von Gegenvorschl�gen zu Volksinitiativen begrenzt (vgl. BGE 113 Ia 46 E. 5a S. 54), darf indes mit dieser nicht gleichgesetzt werden. Im Rahmen der Vorarbeiten zur Kantonsverfassung wurde darauf hingewiesen, dass Ab�nderungsantr�ge und ihre Konsequenzen bisweilen schwierig zu beurteilen sind, dass die Beschr�nkung des Antragsrechts gem�ss Art. 65 Abs. 3 KV/GL aber nicht allzu engherzig angewendet werden d�rfe (SCHWEIZER, a.a.O., S. 180, 209 und 212). Das Recht, Ab�nderungsantr�ge zu stellen, hat zur Folge, dass die Stimmberechtigten, anders als bei einer Urnenabstimmung, eine Vorlage nicht nur annehmen oder verwerfen k�nnen, sondern gestaltend auf eine Vorlage einwirken k�nnen. Dies stellt gerade den Sinn der Versammlungsdemokratie und ihr "demokratischer Mehrwert" gegen�ber der Urnendemokratie dar. Die Stimmberechtigten haben mit Ab�nderungsantr�gen an der Versammlung zu rechnen (Urteil 1P.250/2006 / 1P.264/2006 vom 31. August 2006, E. 4.3).
4.2 Ausgangspunkt des umstrittenen Landsgemeindebeschlusses bildete der Antrag des Landrates auf �nderung der Kantonsverfassung im Hinblick auf die Zusammenlegung der neu gebildeten Einheitsgemeinden. Nachdem der Landrat die Bildung von zehn Einheitsgemeinden vorschlug, stand deren Anzahl zur Diskussion. Es wurden denn auch Ab�nderungsantr�ge von Hansj�rg Marti auf Bildung von sieben Einheitsgemeinden (unter Zusammenlegung von Mollis und N�fels einerseits und von Netstal, Glarus, Riedern und Ennenda andererseits) gestellt und zugelassen (vgl. Protokoll der Landsgemeinde S. 16). Umgekehrt w�ren auch Antr�ge zul�ssig gewesen, die eine h�here Anzahl von Einheitsgemeinden als die vom Landrat vorgeschlagene verlangt h�tten. Damit ist, wie das Verwaltungsgericht festgestellt hat, der erforderliche Sachzusammenhang des Antrags von Kurt Reifler in formeller Hinsicht klar zu bejahen.
Auch in materieller Hinsicht kann nicht gesagt werden, dass der Antrag von Kurt Reifler gegen�ber der Vorlage des Landrates etwas g�nzlich Neues verlangt h�tte. Die Traktanden � 12 und 13 waren von vornherein auf eine �nderung der Gemeindestrukturen von weitreichender grunds�tzlicher Bedeutung ausgerichtet. Es war BGE 132 I 291 S. 295nicht nur die Bildung von Einheitsgemeinden (anstelle der Ortsgemeinden, Tagwen, Schulgemeinden und F�rsorgegemeinden) vorgeschlagen, sondern auch eine radikale Verkleinerung der Anzahl der 25 Einheitsgemeinden beantragt worden. Wie dargetan, stand nicht nur ein Modell mit zehn Einheitsgemeinden, sondern auch ein solches mit sieben zur Diskussion. Im Vergleich mit diesen Antr�gen stellt der Antrag von Kurt Reifler nicht etwas grunds�tzlich Anderes dar. Er verfolgt dar�ber hinaus keine wesentlich andere Zielrichtung als die beh�rdliche Vorlage und l�sst sich mit dem angegebenen Zweck der Reform der Gemeindestrukturen - St�rkung der Gemeinden und Sicherung von deren �berlebens- und Entwicklungsf�higkeit, Vereinfachung der Gemeindestrukturen, St�rkung der finanziellen Basis der Gemeinden, Sicherung von Qualit�t und Professionalit�t (vgl. Memorial S. 141-146) - ohne weiteres vereinbaren.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdef�hrers kann auch nicht gesagt werden, dass das Modell mit drei Einheitsgemeinden vollkommen unerwartet gestellt worden ist. Wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil dargelegt hat, wurde das Dreier-Modell im Rahmen der Vorarbeiten zur Gemeindestrukturreform diskutiert und im Landrat beraten. Vorg�ngig der Landsgemeinde war davon in der Presse die Rede. Und im Memorial ist auf das - vom Landrat schliesslich verworfene - Dreier-Modell hingewiesen worden. Im �brigen liegt es in der Natur einer Gemeindeversammlung oder Landsgemeinde (oben E. 4.1 a.E.), dass mit �berraschungen zu rechnen ist.
Schliesslich beanstandet der Beschwerdef�hrer, dass die stimmberechtigten Teilnehmer nicht �ber hinreichende Informationen zum Modell mit drei Einheitsgemeinden verf�gt h�tten. In dieser Hinsicht ist einzur�umen, dass die Konsequenzen eines Zusammenschlusses zu drei Einheitsgemeinden mangels entsprechender Informationen im Memorial nicht in gleicher Weise bekannt waren wie jene des vom Landrat vorgeschlagenen Modells. Angesichts des Antragsrechts aus den Reihen der Stimmberechtigten hat dies f�r sich genommen nicht die Unzul�ssigkeit des Antrages von Kurt Reifler zur Folge. Zum einen h�tte auch der Antrag auf Zusammenschluss der Gemeinden Mollis und N�fels bzw. Netstal, Glarus, Riedern und Ennenda gewichtige Abweichungen von der Vorlage des Landrates zur Folge gehabt. Zum andern bringt es das Recht auf Ab�nderungsantr�ge, soll es nicht seines Sinnes entleert werden, BGE 132 I 291 S. 296systemimmanent mit sich, dass weniger Ausgereiftes vorgeschlagen und schliesslich auch angenommen wird. Dies verh�lt sich bei Vorlagen zur �nderung der Kantonsverfassung gleich wie bei Gesetzesvorlagen. Es ist unter dem Gesichtswinkel der politischen Rechte nicht ersichtlich, dass das Antragsrecht bei Verfassungsvorlagen restriktiver zu handhaben w�re als bei Gesetzesvorlagen.
4.3 Zusammenfassend ergibt sich, dass der Antrag Reifler keinen "andern Gegenstand" im Sinne von Art. 65 Abs. 1 KV/GL betraf, in einem sachlichen Zusammenhang mit der Vorlage des Landrates gem�ss Art. 65 Abs. 3 KV/GL stand und damit als rechtm�ssiger Ab�nderungsantrag der Landsgemeinde zur Abstimmung vorgelegt werden durfte. Somit erweist sich die Beschwerde in diesem Punkte als unbegr�ndet.
Seite 237 Zeile 1 von unten: l'art. 83 (statt l'art. 183)
113 IA 46
Art. 65 Abs. 1 KV/GL,
Art. 65 Abs. 3 KV/GL,
art. 65 Cst./GL,
art. 34 Cst. suite... ,
Art. 65 Abs. 1 Satz 2 KV/GL,
Art. 65 Abs. 2 und 3 KV/GL

References: art. 65
 art. 34

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 Art. 122
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 Art. 85
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 Art. 65
 Art. 65
 Art. 65
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 Art. 65
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 Art. 65
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Art. 65

Art. 65

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art. 34

Art. 65

Art. 65