Source: https://vrcha.webnode.cz/news/pripominky-ns-a-nss-k-navrhu-zakona-kterym-se-meni-zakon-c-7-2002-sb-karne-rizeni-soudcu-statnich-zastupcu-a-exekutoru/
Timestamp: 2020-02-18 10:02:47+00:00

Document:
Připomínky NS a NSS k návrhu zákona , kterým se mění zákon č. 7/2002 Sb. - kárné řízení soudců, státních zástupců a exekutorů :: Pavel Vrcha, soudce NS ČR
> Úvodní stránka > Připomínky NS a NSS k návrhu zákona , kterým se mění zákon č. 7/2002 Sb. - kárné řízení soudců, státních zástupců a exekutorů
Připomínky NS a NSS k návrhu zákona , kterým se mění zákon č. 7/2002 Sb. - kárné řízení soudců, státních zástupců a exekutorů
Připomínky Nejvyššího soudu k návrhu zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů
apps.odok.cz/veklep-detail?p_p_id=material_WAR_odokkpl&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-1&p_p_col_count=3&_material_WAR_odokkpl_pid=ALBSBBAD2VD2&tab=remarks; poznámka: tyto připomínky nebyly projednány na shromáždění soudců ani např. na civilním kolegiu NS; k tomu srov. info zde: vrcha.webnode.cz/news/k-vyjadreni-nejvyssiho-soudu-k-navrhu-zakona-kterym-se-meni-zakon-c-7-2002-sb1/ )
Zásadní připomínky shrnujeme do sedmi tezí, ke kterým se vyjadřujeme dále podrobněji v textu:
Nejvyšší soud se kloní spíše k zavedení kárného řízení ve dvou stupních, a to při nové úpravě kárného soudu 1. stupně a kárného soudu 2. stupně.
V obsazení kárného soudu by neměli být ze soudců nižších soudů jen soudci krajských soudů, navíc jen z toho krajského soudu, v jehož obvodu se stal skutek, pro který je zahájeno kárné řízení.
Nelze souhlasit s navrhovaným zrušením objektivní lhůty pro podání návrhu na zahájení kárného řízení ve věcech soudců a státních zástupců.
Souhlas soudce s navržením do seznamu soudců pro kárná řízení není nezbytný.
Navrhujeme vypustit ze zákona o řízení ve věcech soudců a státních zástupců celé řízení ve věcech soudních exekutorů
Navrhované řešení nemožnosti kárného postihu v případě vytknutí drobných nedostatků v práci (činnosti) a drobných poklesků v chování nevyhovuje potřebám praxe.
Současná praxe nežádá potřebu úpravy povinnosti „šetření“ pro účely podání návrhu na zahájení kárného řízení ve věcech soudců.
Ad 1) Dvojinstančnost kárného řízení a možnosti institucionálního ukotvení kárných senátů
K ustanovení § 3 a násl. navrhovaného znění zákona č. 7/2002 Sb.
Ve čtvrté hodnotící zprávě skupiny GRECO se v bodu 136 mimo jiné uvádí:
„Po návštěvě na místě tým GET shledal, že systém kárných řízení funguje dobře a že složení kárných soudů a také procesní nastavení je adekvátní k tomu, aby zajistilo efektivitu řízení a spravedlivý proces. V tomto ohledu však tým GET znepokojuje fakt, že proti rozhodnutí kárných soudů není možné se odvolat.[1] Při rozhovorech bylo zmiňováno, že toto nastavení bylo v minulosti kritizováno a zpochybňováno u Ústavního soudu ČR, který ovšem rozhodl, že stávající právní úprava není v rozporu s Ústavou ČR. Tým GET by přesto rád upozornil úřady na evropské normy, podle nichž by soudce v kárném řízení měl mít „právo vznést námitku proti rozhodnutí a trestu“[2] a že by měla existovat „možnost soudního odvolání“.[3] Tým GET znepokojuje zejména skutečnost, že daný soudce nemá možnost vznést námitku ani proti případnému odvolání z funkce, a zastává jednoznačné stanovisko, že tuto oblast je nezbytné začlenit do současných příprav reformy justice. Proto skupina GRECO doporučuje navrhnout úpravu, která dá soudcům možnost vznášet námitky proti kárným rozhodnutím soudu, včetně odvolání z funkce.
Byť současný systém kárných řízení nelze považovat za ideální, Nejvyšší soud nevylučuje možnost jeho ponechání pod podmínkou možnosti vznášet námitky proti kárným rozhodnutím soudů, neboť je přesvědčen o tom, že nemožnost podání opravného prostředku může být oprávněně vnímáno jako deficit, a to zejména s ohledem na situaci, kdy může být soudce v jednoinstančním řízení zbaven výkonu funkce a proti rozhodnutí nemá k dispozici žádné právní prostředky nápravy. Zavedení možnosti odvolání tak lze považovat za preferovanější model.
Nejvyšší soud při zhodnocování variant uváděných v Závěrečné zprávě z hodnocení dopadů regulace (dále jen: „RIA“; str. 47 a násl.), postrádá podrobný rozbor dopadů předkládaných variant 1 a 2 a ani důvodová zpráva neposkytuje v tomto ohledu žádnou analýzu. Nejvyšší soud tak po zhodnocení stávajícího a požadovaného stavu předkládá několik variant, které by v praxi mohly fungovat lépe.
Současný systém kárného řízení je postaven na rozhodování v rámci jediné instance, což je v Evropě spíše menšinový model fungující např. v Nizozemí či Německu[4].
Jelikož se jednoinstanční model v našich podmínkách relativně dobře osvědčil zejména díky dosavadní praxi kárného soudu u Nejvyššího správního soudu, která je natolik kvalitní a funkčně vyhovující, nemá navrhovaná změna odebírající kárnou agendu v prvním stupni Nejvyššímu správnímu soudu a přidělující mu agendu zcela novou (odvolací), kdy tímto aktem má být současně založena pravomoc Nejvyššímu soudu pro kárnou agendu v prvním stupni, zásadní opodstatnění. Tento závěr, s výjimkou výtky týkající se možnosti námitek proti rozhodnutí kárného soudu, je podpořen také pozitivním hodnocením skupiny GRECO.
Pokud navrhovatel hodlá zavést model dvojinstančního kárného řízení, lze tak učinit v mnoha dále nastíněných podobách, které jsou z organizačního, systematického, technického a obecně funkčního hlediska schůdnější než navrhovaná úprava. V tomto ohledu je zřejmé, že zde existuje potřeba ulehčit Nejvyššímu správnímu soudu, neboť kárné řízení – přes specifické složení kárných senátů – leží primárně na něm. Nejvyšší soud přitom považuje za nutné zdůraznit, že je připraven tento stávající stav pomoci proměnit a podat Nejvyššímu správnímu soudu pomocnou ruku.
Jako nejvhodnější možnost obměny koncepce kárného řízení se jeví zřízení kárných soudů prvního stupně a odvolacích kárných soudů jako zcela zvláštních senátů podobně, jako to učinil zákon č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů. Tomu je třeba přizpůsobit i změnu terminologie, kde by byly „kárné senáty“ nahrazeny „kárnými soudy“, a to zavedením „kárného soudu prvního stupně“ a „kárného soudu druhého stupně“, přičemž Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud by poskytovaly jen nutnou personální, administrativní a technickou podporu těmto kárným soudům, které by byly na obou nejvyšších soudech z institucionálního pohledu nezávislé (nešlo by tedy o kárné soudy Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu). Tomuto pojetí odpovídá i složení kárných soudů, které je zcela odlišné (nezahrnuje jen soudce Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu). Zde je třeba zdůraznit, že tento model je veden snahou zabránit možné vnímané nerovnováze v postavení obou soudů, ke které by mohlo dojít v případě modelu, kdy by Nejvyšší soud rušil rozhodnutí Nejvyššího správního soudu či naopak, což je u obou nejvyšších soudních institucí obecné justice v podstatě nemyslitelné.
Je přitom nasnadě v prvé řadě navrhnout, aby kárný soud prvního stupně – s ohledem na výše uvedené, zejména velmi dobré zkušenosti z činnosti v kárném řízení a v zájmu zajištění potřebné kontinuity – jednal a zasedal v sídle Nejvyššího správního soudu a jeho správu by zajišťoval předseda Nejvyššího správního soudu (viz obdobně ustanovení § 2 odst. 4 zákona č. 131/2002 Sb.). Kárný soud druhého stupně by pak jednal a zasedal v sídle Nejvyššího soudu a jeho správu by zajišťoval předseda Nejvyššího soudu. Tuto variantu Nejvyšší soud preferuje a považuje za nejvhodnější. Dále k ní Nejvyšší soud uvádí, že je připraven na změnu koncepce předsednictví v kárných senátech, kdy se zdá být vzhledem k výše zmíněným potřebám a podobě současné praxe vhodné, aby se soudci Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu v rámci kárného senátu pravidelně střídali v pozici předsedy senátu; střídání z hlediska, zda jde o kárně stíhaného soudce Nejvyššího soudu nebo soudce Nejvyššího správního soudu nedává příliš smysl, neboť jak soudci Nejvyššího soudu, tak i Nejvyššíhéo správního soudu mají stejný hlas a předseda senátu jen organizačně zajišťuje a vede řízení. Tímto řešením by došlo k dalšímu, koncepčně mnohem přijatelnějšímu řešení ulehčení od zatížení Nejvyššího správního soudu, kdy v současném režimu píše návrh rozhodnutí kárného senátu pouze předseda senátu, který je buď soudcem Nejvyššího správního soudu, nebo Nejvyššího soudu (jde-li o řízení ve věcech soudců rozhodujících ve správním soudnictví).
Navrhované řešení bere v úvahu také potřebu zajištění vhodné zasedací místnosti pro kárný soud prvního stupně. Vzhledem k požadavku veřejného jednání je Nejvyšší správní soud, na rozdíl od Nejvyššího soudu, lépe zabezpečen z hlediska všech potřebných organizačních a materiálních podmínek, kdy v současné době má Nejvyšší soud pouze jednu zasedací místnost, která je používána jak pro řízení trestní, tak i pro řízení občanskoprávní a obchodní. Nejvyššímu soudu by podle navrhované úpravy přibyla nová agenda odvolacích kárných řízení, která by byla snáze technicky zvládnutelná (vzhledem ke statistickým údajům odhalujícím, že odvolání bylo v minulosti v kárných věcech podáváno přibližně ve 40 % případů).
Jako další variantu vidíme přechod prvostupňové kárné agendy na kárný soud zabezpečovaný Nejvyšším soudem, který by však musel být k tomuto účelu do doby účinnosti zákona lépe organizačně, personálně a materiálně vybaven. Pokud je hlavním důvodem pro navrhovanou změnu zmiňované přetížení Nejvyššího správního soudu, pak je třeba zdůraznit, že při Nejvyšším soudu sice působí více soudců, nicméně úměrně tomu se též věnuje velmi početné dovolací a další agendě. Navíc je zřejmé, že zátěž Nejvyššího správního soudu by bylo možné snížit některými legislativními nebo organizačními kroky, kupříkladu zavedením pravidla určující pravidelné střídání soudců Nejvyššího správního soudu a Nejvyššího soudu v pozici předsedy kárného senátu; případně, že by se všichni členové kárného senátu, kteří jsou soudci, podíleli na zpracování rozhodnutí; vhodné by bylo, aby členům kárného senátu kárného soudu prvního stupně bylo podle zákona omezeno přidělování jejich běžné soudcovské agendy, apod.
Další myslitelné varianty, kupříkladu přechod k minulému modelu, kdy by první stupeň kárné agendy zajišťovaly vrchní soudy, v odvolací agendě pak Nejvyšší správní soud nebo Nejvyšší soud (jak navrhovala část soudců Nejvyššího soudu), považuje většinově Nejvyšší soud za obtížně udržitelnou, a to nejen z hlediska organizačního, ale i z hlediska judikatury. V tomto ohledu pak varianta č. 3 zmiňovaná v rámci RIA nedává smysl.
Ad 2) Obsazení kárných senátů
K ustanovení § 4 a § 5 navrhovaného znění zákona č. 7/2002 Sb.
Kárné senáty by měly být obsazovány především soudci, a to vedle soudců Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu soudci všech stupňů soudní soustavy bez dalších omezení. Úpravu navrhovaného ustanovení § 4 odst. 1, písm. a) a obdobně i ustanovení § 5 odst. 1, písm. a), kde je členem kárného senátu „soudce krajského soudu, v jehož obvodu se stal skutek, pro který je zahájeno kárné řízení“, považujeme za zbytečné omezování při skládání senátů, přičemž toto řešení navíc nebere v potaz, že kárně stíhaným může být i soudce vrchního soudu, kdy výlučná účast soudce krajského soudu nedává smysl. Otázku podjatosti konkrétního soudce kárného soudu lze řešit vyloučením dotyčného soudce z projednávání věci.
Pro větší participaci soudců ve vztahu k přísedícím v kárných senátech svědčí potřeba rozdělit práci spojenou s vytvářením konceptu rozhodnutí v kárných věcech mezi více členů kárných senátů. Navrhovatel uvádí, že je třeba zvýšit efektivitu kárných senátů, nicméně činí tak z pohledu Nejvyššího soudu ne zcela vhodně.
Část soudců Nejvyššího soudu, se domnívá, že navrhované kroky směřující k zúžení okruhu přísedících v kárných senátech, je v rozporu se současnými tendencemi většího propojení mezi justicí a akademickým prostředím.
Ad 3) Navrhované zrušení objektivní lhůty pro podání návrhu na zahájení kárného řízení ve věcech soudců a státních zástupců
K ustanovení § 9 odst. 1 navrhovaného znění zákona č. 7/2002 Sb.
Předkladatel navrhuje zrušení objektivní lhůty pro podání návrhu na zahájení kárného řízení podle § 9 odst. 1 kárného řádu v délce 3 let od spáchání kárného provinění. Jde o objektivní lhůtu stanovenou pro podání návrhu na zahájení kárného řízení.
Nadále má být zachována jen subjektivní lhůta podle § 9 odst. 1 kárného řádu pro podání návrhu v délce 6 měsíců ode dne, kdy se navrhovatel dozvěděl o skutečnostech týkajících se kárného provinění, které jsou rozhodné pro podání návrhu, která by však neplatila v případě upozornění na možnost podání návrhu na zahájení kárného řízení podle nově navrhovaného § 88a.
S takovým návrhem nelze souhlasit. Existují velmi dobré důvody pro zachování objektivní lhůty, neboť kárný navrhovatel je vázán maximální možnou lhůtou pro podání kárného návrhu v délce 3 let od spáchání kárného provinění. Při opakovaném kárném provinění by při novém běhu subjektivní lhůty a neexistenci objektivní lhůty mohlo být podání návrhu účelově stále odkládáno [viz odůvodnění ad 6) níže], což je bezesporu nežádoucí stav.
Ad 4) Souhlas soudce s navržením do seznamu soudců pro kárná řízení.
K ustanovení § 7e navrhovaného znění zákona č. 7/2002 Sb.
Nelze souhlasit se zněním navrhovaného § 7e zákona, podle kterého může být do seznamu soudců a do seznamu přísedících navržena pouze fyzická osoba, jejíž zkušenosti a morální vlastnosti dávají záruku, že bude svou funkci řádně vykonávat, která se zařazením do seznamu vyslovila souhlas a která splňuje další předpoklady podle jiného právního předpisu.
Rozhodování soudce v kárném senátu (soudu) považujeme za plnění soudcovských povinností. Navrhujeme tedy výkon činnosti kárného soudce nepodmiňovat jeho souhlasem. Jinak by mohlo dojít k ochromení činnosti kárných soudů (senátů) tím, že by nebyl získán dostatek soudců k obsazení kárných senátů, zvláště když bude nutno obsadit jak kárný soud prvního stupně, tak i odvolací kárný soud, kde se předpokládá více senátů.
Ad 5) Vypuštění řízení ve věcech soudních exekutorů
Domníváme se, že úprava řízení ve věcech soudních exekutorů do tohoto zákona nepatří, neboť soudní exekutoři mají Exekutorkou komoru České republiky, která by mohla dobře zajišťovat disciplinární řízení jejích členů, tak jako tomu je u advokátů, notářů a dalších podobných profesí, a jak tomu bylo i před přijetím zákona č. 183/2009 Sb., jehož přijetí bylo vyvoláno tím, že kárné orgány Exekutorské komory České republiky v té době neplnily svou úlohu. V mezidobí však podle našeho názoru došlo ke konsolidaci Exekutorské komory České republiky, a proto je dán předpoklad, že by se tato situace již neopakovala, a je tedy možno rozhodování o kárné odpovědnosti soudních exekutorů vrátit nově konstituovaným orgánům této komory, které by bylo možno vytvořit tak, aby naplnily předpokládaný cíl účinného kárného řízení.
Ad 6) Řešení nemožnosti kárného postihu v případě vytknutí drobných nedostatků v práci (činnosti) a drobných poklesků v chování
K ustanovení § 88a zákona o soudech a soudcích
Kárné řízení se soudci je poměrně specifickým projevem kontroly nezbytných kvalit soudce a nároků na něj kladených právními předpisy i soudobým společenským cítěním. Není proto divu, že má odpovídajícím specifickým způsobem nastavená pravidla. Samotný návrh na zahájení kárného řízení bývá označován jako prostředek ultima ratio (viz kupříkladu výše zmiňované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2013, č. j. 16 Kss 8/2013-45). Je přitom zcela korektní, aby pro případy, které svou závažností nedosahují takové intenzity, aby byl podáván návrh na zahájení kárného řízení, existoval institut výtky, která slouží jako upozornění soudce na nežádoucí chování.
Drobné nedostatky v práci nebo drobné poklesky v chování může orgán státní správy soudů, který je oprávněn podat návrh na zahájení kárného řízení, vyřídit tím, že je soudci, předsedovi soudu, místopředsedovi soudu, předsedovi kolegia Nejvyššího soudu nebo Nejvyššího správního soudu vytkne, je-li to postačující (§ 88a zákona o soudech a soudcích).
Jestliže určitý skutek je posouzen jako drobný nedostatek v práci (činnosti) nebo jako drobný poklesek v chování písemně vytknut, vzniká překážka rei iudicatae, resp. je aplikována zásada ne bis in idem, a nelze již uložit kárné opatření v kárném řízení (srov. např. rozhodnutí kárného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2010, č. j. 13 Kss 2/2010-87). Podle našeho názoru jde o logický důsledek shora uvedené úpravy.
V rámci předkládané novely je navrhována změna koncepce této výtky, a to tak, že by nadále neměla zakládat překážku věci rozhodnuté a že by se jednalo o upozornění na možnost podání návrhu na zahájení kárného řízení, s tím, že by bylo možno v pozdějším kárném návrhu stíhat také méně závažné kárné provinění, ohledně kterého by bylo učiněno upozornění, po uplynutí subjektivní lhůty 6 měsíců. Tedy v případě, že by se obdobného skutku daný soudce dopustil opakovaně, bylo by jej možno kárně stíhat i za provinění, na které byl písemně upozorněn. Toto řešení není podle našeho názoru dobré, neboť zejména zcela ruší možnost vytýkat drobné nedostatky v práci nebo drobné poklesky v chování, jelikož písemné upozornění se má týkat „méně závažného kárného provinění“, tedy již kárného provinění, nikoli drobného nedostatku či poklesku. Tento pojem je navíc nedostatečně konkrétně vymezen., což však není nejzásadnější vadou tohoto navrhovaného řešení. Zásadní vadou je dále to, že toto řešení by kárnému žalobci umožňovalo, aby v podstatě po velmi dlouhou dobu (v návrhu se také navrhuje zrušení objektivní lhůty v délce 3 let pro podání návrhu na zahájení kárného řízení) „napínal“ takto postiženého soudce, zda bude na něj podán návrh na kárné řízení. Lze si dokonce i představit, že takové upozornění bude činěno kárným žalobcem opakovaně, neboť navržená úprava to nevylučuje – srov. dikci odstavce 2 „může být podán návrh“ (tedy i nemusí). Navržená úprava vzhledem k této dikci také umožňuje, aby kárný žalobce v některých případech podal kárný návrh i pro předchozí méně závažné kárné provinění a v některých případech by tak neučinil, tedy zakládá v tomto směru značnou nerovnost. Navrhovaná úprava také neřeší, zda by takové upozornění mohl využít i jiný kárný žalobce, který by pak později podával kárný návrh, tedy, zda by mohl žalovat i méně závažné kárné provinění, ohledně kterého upozornění podle § 88a ZSS provedl jiný kárný žalobce.
Velmi zvláštní je také úprava přezkoumávání důvodu takového upozornění, které by neprováděl kárný soud, ale u ministerstva – ministr, u předsedy Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu ministerstvo, tedy zřejmě blíže neurčený pracovník ministerstva atd., a to navíc konečným způsobem (srov. § 88c). V tomto směru jde nepochybně o významný zásah výkonné moci do moci soudní, přičemž jde úpravu, která je v rozporu s ústavním principem dělby moci. Proto ani s tímto ustanovením nesouhlasíme.
Z těchto důvodů Nejvyšší soud navrhuje ponechat stávající úpravu „výtky“, která se podle našeho názoru v praxi osvědčila, neboť jde o efektivní prostředek pro řešení drobných nedostatků v práci nebo drobných poklesků v chování soudce. Tyto drobné nedostatky a drobné poklesky nově navrhovaná úprava vůbec neřeší a přichází s nevhodnou úpravou vztahující se na méně závažná kárná provinění, ohledně kterých by měl být zásadně podán kárný návrh.
Ad 7) Šetření pro účely podání návrhu na zahájení kárného řízení ve věcech soudců
K oddílu 5a navrhované novelizace zákona o soudech a soudcích (ustanovení § 92a a násl.)
Navrhovatel hovoří v důvodové zprávě o nově zavedené možnosti „výše postaveného navrhovatele“ uložit povinnost provedení šetření „níže postavenému navrhovateli“, přičemž v doprovodných materiálech hovoří zejména o možnosti předsedy vyššího soudu uložit tuto povinnost předsedovi nižšího soudu.
Samotná navrhovaná úprava je však koncipována primárně tak, aby tuto pravomoc mělo především ministerstvo (tedy nikoli ministr spravedlnosti, ale kterýkoli pověřený úředník Ministerstva spravedlnosti – srov. § 92a odst. 1). Nejvyšší soud považuje za nanejvýš nevhodné, aby ministerstvo mělo v tomto rozsahu „dokonce jako výše postavený navrhovatel“ možnost ukládat předsedům soudů, a to i předsedům Nejvyššího soudu nebo Nejvyššího správního soudu, provedení jakéhokoli šetření v kárných věcech. Navrhovaná úprava z tohoto pohledu přináší významný zásah moci výkonné do moci soudní, když se „ministerstvo“ staví do pozice nadřízené předsedům soudů, přestože kárné řízení nespadá mezi agendy státní správy soudů. Zároveň absentuje reciproční možnost předsedů soudů žádat Ministerstvo spravedlnosti o provedení potřebného šetření, resp. o součinnost (zejména ohledně zjištění některých údajů z personální agendy).
Stran navrhovaného „šetření“ považujeme za nutné uvést, že úvahu, zda kárný navrhovatel podá či nepodá kárný návrh, je třeba nechat zásadně v diskreci každého navrhovatele, který by měl mít možnost (podobně jak je tomu nyní), vyžádat si podklady od příslušných soudů, na základě kterých se rozhodne kárný návrh podat či nepodat. Příslušné „šetření“ si tedy každý navrhovatel má provádět sám. Vyžádání si „šetření“ zejména ze strany funkcionářů soudu, kde dotyčný soudce působí, může pro svoji subjektivnější povahu (na rozdíl od objektivních podkladů) vést častěji k závěrům šetření o nezahájení řízení, a to většinou z kolegiálních důvodů.
Lze také uvažovat o normativním vymezení povinnosti součinnosti při získávání podkladů, přičemž však neshledávám, že by současný systém, který takovou povinnost neobsahuje, selhával. Kární žalobci spolu o předmětných záležitostech komunikují už nyní a v případě potřeby si vzájemně poskytují součinnost.
Navíc tato ustanovení (zejména navrhovaný § 88c odst. 2 a § 92a odst. 1) mohou vyvolávat pochybnosti, zda uložením provedení šetření Ministerstvo spravedlnosti nevyvíjí na předsedu soudu nepřípustný nátlak k podání návrhu na zahájení kárného řízení, což by bylo v rozporu nejen s výše uvedeným, ale i s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu v kárných věcech reprezentovanou rozhodnutím ze dne 3. 10. 2013, č. j. 16 Kss 8/2013-45 (které cituje i RIA na str. 30).
Ze všech těchto důvodů navrhujeme celý „Oddíl 5a Šetření pro účely podání návrhu na zahájení řízení ve věcech soudců“ (§ 92a až 92c) z návrhu novelizace zákona o soudech a soudcích vypustit. Obdobně by zřejmě mělo být postupováno také ohledně § 117a zákona o soudních exekutorech a exekuční činnosti.
Dále k novelizaci zákona o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů navrhujeme:
Nevidíme důvodu, aby funkční období kárných soudů prvního stupně a druhého stupně byla rozdílná, a proto je navrhujeme upravit stejně na 5 let. Omezení rizika příliš rozsáhlých změn v jednom okamžiku lze dosáhnout jiným způsobem, např. úpravou přechodných ustanovení ohledně kreace senátů kárných soudů.
[1] § 21 zákona č. 7/2002 Sb.
[2] Srov. Doporučení Rec(2010)12 Výboru ministrů Rady Evropy členským státům o soudcích týkající se nezávislosti, efektivnosti a role soudců, odst. 69.
[3] Srov. Soudcovská Magna Charta přijatá CCJE, odst. 6. Viz také Zpráva o nezávislosti soudního systému, část I – Nezávislost soudců, Evropská komise pro šíření demokracie prostřednictvím práva (Benátská komise), CDL-AD (2010)004, odst. 43 a 82.
[4] § 63 a následující Deutsches Richtergesetz. Dostupný z: https://www.gesetze-im-internet.de/drig/index.html a část 2. a 4. Bundesdisziplinargesetz. Dostupný z: https://www.gesetze-im-internet.de/bdg/.
Připomínky Nejvyššího správního soudu k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony
Nejvyšší správní soud projednal návrh novelizace na shromáždění všech soudců, zabýval se pečlivě jednotlivými ustanoveními i celkovou koncepcí novely a dospěl k tomuto obecnému závěru:
Novela nepřináší vhodný model kárného soudnictví ve věcech soudců, státních zástupců ani soudních exekutorů, naopak některé nedostatky stávající úpravy prohlubuje a vytváří řadu problémů dalších.
S navrženým zněním novelizace proto Nejvyšší správní soud zásadně nesouhlasí; novela by v takové podobě neměla být předložena vládě v rámci dalšího legislativního procesu. Navrhovanou koncepci kárného soudnictví Nejvyšší správní soud shledává překvapivou, nedostatečně promyšlenou, nefunkční a vykazující řadu systémových nedostatků. Návrh by proto měl být po shromáždění připomínek ze všech připomínkových míst zásadně přepracován.
Přestože by dle našeho návrhu v dalším legislativním procesu nemělo ministerstvo pokračovat, uplatňujeme podrobnější obecné připomínky k celému návrhu i dílčí připomínky k jednotlivým ustanovením.
I. Obecné připomínky ke koncepci navrhované úpravy
a) Jednoinstančnost kárného řízení
Volání odborné veřejnosti po zavedení odvolací instance nebo alespoň jiného sjednocovacího mechanismu v kárném řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů je silné a v mnoha ohledech oprávněné, přinejmenším proto, že judikatura stávajících kárných senátů Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) se rozchází v některých hmotněprávních i procesních otázkách a jakýkoli sjednocující mechanismus prozatím chybí.
Argumentuje-li se 4. hodnotící zprávou GRECO, pak z ní vyplývá doporučení dvojinstančnosti kárného řízení právě a pouze jenom ve prospěch soudců v případě, že je jim uloženo kárné opatření, zejména odvolání z funkce. Je-li ale dvojinstančnost viděna jako řešení přílišné mírnosti kárných senátů, je toto tvrzení jen velmi nedostatečně podložený dojem [k tomu viz dále též odst. f) Naplnění cíle navrhované úpravy]. Mírnost či přísnost by se měla regulovat především změnou hmotněprávní úpravy např. zvýšením sazeb či normováním zásad ukládání kárného opatření. Dvojinstančnost popř. jednoinstančnost zde v tomto směru nemají potenciál ovlivnit daný „problém“, ostatně totéž vyplývá i z pramenů, na něž se důvodová zpráva odvolává.
Jako palčivá je považována neexistence tělesa, jež by řešilo rozpory v judikatuře. To ale nutně nesouvisí s požadavkem na dvojinstančnost řízení. Lze si představit jiné řešení spočívající např. ve zřízení zvláštního rozšířeného senátu v rámci kárného soudu (složeného např. z předsedů kárných senátů či jinak se zohledněním jejich pluralitního uspořádání), jenž by sporné otázky, postoupené kárnými senáty, mohl řešit. [k tomu dále odst. c) Sjednocování rozhodovací praxe v kárném řízení].
Naproti tomu jednoinstanční řízení má nespornou výhodu v tom, že samotné řízení je relativně rychlé a efektivní; kárně obviněný soudce či státní zástupce se v rychlém čase dozví konečný výsledek a jen krátce proto trvá jeho nejistota; ta má negativní dopad na jeho výkon (po dobu kárného řízení se pochopitelně soustředí především na ně, méně pak na řízení a účastníky). Zapojení dalšího stupně má ale nevýhodu v tom, že povede především k prodloužení kárného řízení, prohloubení právní nejistoty a zátěže jak pro kárně obviněné, tak i navrhovatele.
b) Navržený model dvojinstantčnosti řízení – personální úskalí
Návrh tu zcela přehlíží, že Nejvyšší správní soud vznikl jako zajištění koncepce soudní kontroly veřejné správy, nijak nesouvisící s kárným postihem soudců, státních zástupců a exekutorů. Jestliže byl k plnění svých původních úkolů také odpovídajícím způsobem dimenzován a personálně vybaven, pak přibyvší zásadní a vrcholné kárné kompetence se nijak do těchto dimenzí od roku 2008 nepromítly; přesto se s nimi Nejvyšší správní soud uspokojivě vyrovnal. Zvýšení nápadu u Nejvyššího správního soudu v posledních letech o více než polovinu, další přibývající kompetence, jichž tu v době vzniku soudu nebylo, rapidně se zvyšující odborná náročnost „vlastních“ soudních věcí, nakonec i momentálně nepříznivý personální vývoj v grémiu soudců, to všechno jsou faktory, které Nejvyššímu správnímu soudu jeho úkol ztěžují tak, že již lze zodpovědně mluvit o přicházející krizi správního soudnictví.
Návrh tak nebere v úvahu skutečnost, že i bez navržené novelizace kárného řízení Nejvyšší správní soud není objektivně schopen zvládat příval nových věcí; přinejmenším od počátku roku 2017 se logicky zvyšuje každý měsíc nejen počet nových věcí, ale také počet věcí neskončených a prodlužuje se stále více délka řízení.
Dvoustupňová soustava kárných senátů je v navržené podobě nevhodným a zcela nefunkčním řešením: představy tvůrců novely se očividně míjejí s realitou.
V prvé řadě by tento model znamenal další zvýšení zátěže pro oba nejvyšší soudy (která je již při stávajícím modelu zejména pro Nejvyšší správní soud při současném velmi vysokém počtu nově přicházejících věcí - v posledních letech bez jakéhokoli náznaku snížení nápadu v kárné i kasační agendě - v podstatě nezvladatelná). V zásadě veškerou činnost prvostupňových i odvolacích kárných senátů by museli zajišťovat soudci obou těchto soudů. Podle navrhované úpravy by bylo třeba zřídit při Nejvyšším soudu přinejmenším stejný počet kárných senátů I. stupně, kolik jich dnes působí při NSS, tedy 6 (tři soudcovské, dva exekutorské a jeden pro státní zástupce). K tomu by musely být zřízeny minimálně tři odvolací kárné senáty při NSS, neboť podle navrženého znění § 5 návrhu zákona by měl mít odvolací senát pro každou z dotčených profesí (soudci, státní zástupci, soudní exekutoři) jiné složení. Počet soudců povolaných k rozhodování kárných věcí by se tak výrazně zvýšil, přičemž samozřejmě soudci takto pověření kárnými věcmi by museli být vyvázáni ještě více ze své běžné agendy.
Odvolací senáty by byly nerovnoměrně zatíženy, neboť dle dosavadního nápadu kárných věcí lze očekávat výrazně větší zatížení odvolacího senátu ve věcech soudců, než by tomu bylo u odvolacích senátů ve věcech státních zástupců či soudních exekutorů. Zvláště u předsedy odvolacího senátu u NSS pro věci soudců by se jednalo o zatížení naprosto nepřiměřené, a to i s ohledem na nedůvodně dlouhé funkční období 7 let (i v případě jakékoli úlevy v nápadu věcí ve vlastní kasační agendě).
Založení odvolacího kárného řízení na navrženém principu úplné apelace (tedy nemožnosti odvolacího kárného senátu i v případě nedostatečného zjištění skutkového stavu prvostupňovým kárným senátem věc zrušit a vrátit I. stupni k novému projednání a rozhodnutí) je neakceptovatelné. Odvolací kárné senáty Nejvyššího správního soudu by musely tam, kde kárné senáty NS neprovedly ve věci dostatečné dokazování, za ně „dodělávat“ jejich práci – k tomu viz navržený § 21c odst. 2 návrhu zákona.). Platilo by tak o to více, že soudci Nejvyššího správního soudu, pečlivě a zodpovědně vybíraní mezi nejlepšími odborníky z oboru veřejného práva, se skutečně stávají na velmi dlouhé období kárnými soudci „na plný úvazek“, aniž by měli prostor v dostatečném rozsahu vykonávat rozhodovací činnost v běžné kasační agendě, k níž byli povoláni a na niž se mnohdy celoživotně připravovali, a v níž tak mj. prakticky ztratí odbornost a těžko se po letech k „běžnému provozu“ ve správním soudnictví vrátí.
Je pochybné, zda se předkladatel vůbec zabýval otázkou, kde vzít dostatečné množství soudců obou nejvyšších soudů způsobilých a zejména ochotných vykonávat tuto agendu.
Již elementární matematická úvaha svědčí tomu, že to možné není: Zřízení 9 kárných senátů u NS a NSS (navíc s různě dlouhými a tedy nepřehledně se překrývajícími funkčními obdobími) by si vyžádalo angažmá 9 soudců NSS a 9 soudců NS v roli předsedů, resp. zástupců předsedů kárných senátů a dále stejný počet jejich náhradníků. V případě prvostupňových kárných senátů by bylo potřebí 12 soudců NSS (6 zástupců předsedy senátu + 6 náhradníků), v případě odvolacích kárných senátů pak dalších 6 soudců NSS (3 předsedové senátu + 3 náhradníci). S ohledem na skutečnost, že losování musí probíhat ze seznamu, na kterém je uveden dvojnásobný počet soudců, než kolik je nezbytné vylosovat, tj. 24 soudců NSS pro prvostupňové kárné senáty a 12 soudců pro odvolací kárné senáty (tedy celkem 36 soudců NSS na seznamu), přitom na seznamu nemohou být soudní funkcionáři, není při stávajícím systemizovaném počtu soudců NSS navržená úprava v praxi vůbec možná.
Dle dosavadní praxe NSS jsou předsedové stávajících kárných senátů losováni pouze z předsedů běžných tříčlenných senátů (tříčlenný senát má u Nejvyššího správního soudu zpravidla dva předsedy senátu a jednoho soudce). Losování pouze z předsedů senátů se - kromě dalších důvodů, mezi něž patří také délka praxe a zkušenost - děje proto, že u soudce NSS, který není předsedou běžného senátu a stal-li by se předsedou kárného senátu, by mohlo být sporné, zda by mu měl být stanoven plat jakožto předsedovi senátu NSS nebo jakožto soudci NSS (tento problém by byl při přijetí navržené novely ještě zvýrazněn u soudce NSS, který by se stal zástupcem předsedy prvostupňového kárného senátu NS a po té by pouze pro řízení v konkrétní kárné věci proti soudci NS působil jako předseda daného kárného senátu).
Do losování přitom dále nebývají zařazováni ani předsedové běžných senátů NSS, kteří by nemohli působit jakožto předsedové kárných senátů po celé pětileté funkční období (jež by navíc nyní mělo být rozšířeno na 7 let), neboť jim funkce soudce z důvodu dosažení věku 70 let zanikne dříve. K tomu novela v navrhovaném § 7e odst. 1 zavádí další omezení, a to věkovou hranici 40 let a dále podmínku 5 let výkonu soudcovské funkce (oproti 3 letům ve stávajícím § 5 odst. 1 zákona č. 7/2002 Sb.).
Navržená právní úprava navíc správně zachovává dosavadní princip dobrovolnosti působení v kárných senátech pro všechny jeho členy (včetně jeho předsedy). Dle navrženého § 7e odst. 2 návrhu zákona je nezbytnou podmínkou zařazení do seznamu soudců i seznamu přísedících, z nichž mají být losováni členové a náhradníci kárných senátů, souhlas těchto osob; dle navrženého § 7n odst. 1 písm. d) funkce člena senátu kárného soudu a jeho náhradníka zaniká uplynutím kalendářního měsíce po měsíci, v němž bylo doručeno předsedovi kárného soudu oznámení o vzdání se funkce; dle § 7n odst. 2 návrhu zákona nemá zánik funkce soudce kárného soudu za následek ztrátu funkce soudce (shodná úprava je nyní obsažena v § 6 odst. 1 písm. d) a v § 6 odst. 2 zákona č. 7/2002 Sb.).
Až dosud platila na NSS všemi předsedy senátu a soudcovskou radou akceptovaná dohoda s vedením soudu o tom, že vylosovaní nebudou uplatňovat své právo rezignovat na funkci předsedy kárného senátu během pětiletého funkčního období, přičemž recipročně po skončení svého funkčního období nebudou alespoň po stejnou dobu zařazováni do nových losování členů a náhradníků kárných senátů.
Vešla-li by navržená novela v účinnost, a tedy předsedové senátu a jejich zástupci by byli již zcela neakceptovatelným způsobem zatíženi, nelze očekávat, že by taková dohoda nadále mohla být dodržena. Nelze totiž čelit důvodné námitce, že soudce přichází k Nejvyššímu správnímu soudu proto, aby rozhodoval na nejvyšší úrovni nejzávažnější věci z oboru správního a veřejného práva, nikoli proto, aby trestal soudce a příslušníky jiných právnických profesí ve skutkově začasté komplikovaných, ale významem zcela běžných disciplinárních věcech.
Zmíněná dohoda u Nejvyššího správního soudu by tak zřejmě platit rychle přestala. Bylo by možno očekávat také to, že u vylosovaných soudců Nejvyššího soudu, který by se měl stát kárným soudem I. stupně, by se objevily stejné potíže.
Veškeré tyto skutečnosti tedy vedou k obavě, že v případě předložení a parlamentnímu schválení navržené právní úpravy velmi reálně hrozí kolaps celého systému kárného soudnictví způsobený mj. už jen tím, že se jednoduše nenajde dostatek soudců obou nejvyšších soudů způsobilých a zároveň ochotných danou agendu vykonávat. Netřeba již ani zdůrazňovat zjevný fakt, že zátěž spojená s výkonem kárné agendy samozřejmě neúměrně dopadne na ty ostatní soudce obou nejvyšších soudů, kteří kárnou agendu momentálně nebudou vykonávat (zátěž soudců vykonávajících kárnou agendu musí být alespoň částečně kompenzována systémem úlev v nápadu hlavní agendy). To by se negativně projevilo zejména na výrazně menším NSS, který má reálně 30 soudců. Jak řečeno, již dnes se výkon kárné agendy prokazatelně projevuje na úkor včasnosti i kvality rozhodování celého Nejvyššího správního soudu.
c) Sjednocování rozhodovací praxe v kárném řízení
Nový model kárného soudnictví nepřispěje ani k významnému cíli, pro nějž je mj. reforma stávajícího systému navrhována. Nejenže neodstraní, ale naopak zvýší zátěž obou nejvyšších soudů kárnou agendou, ale nenastolí ani očekávanou a dosud organizačně a institucionálně nezajištěnou jednotu v judikatuře kárných senátů, neboť vzhledem k tomu, že budou existovat minimálně tři odvolací kárné senáty, bude i nadále v jejich rozhodovací praxi docházet k divergencím. Časem lze proto předpokládat vznik tlaku na to, aby sjednocující úlohu plnil nějaký další orgán. Navrhovaná úprava proto neodstraňuje nynější deficit vhodného zákonného sjednocujícího tělesa, naopak jej prohloubí.
d) Nevhodnost hierarchického modelu vazeb mezi NS a NSS
Za úplně vadné považujeme vytváření dvou instancí formálně sice pod státní správou obou nejvyšších soudů, ale personálně promísené tak, že v obou tělesech mají být soudci z obou soudů. Mezi oběma nejvyššími soudy nesmí být instanční vztah. Jejich vztah vychází z Ústavy jako rovnocenný s rozdělením věcné kompetence. Kárné řízení ve dvou stupních tento ústavní princip nemůže ignorovat. Zvolený zvláštní hierarchický vztah mezi oběma nejvyššími soudy nadto popírá ústavní systém soudní soustavy, která je konstruována stupňovitě; tomu ostatně odpovídá již názvosloví (představa „nejvyššího“ soudu, který je „vyšší“ než druhý „nejvyšší“, je mírně řečeno velmi odvážná). Nelze proto akceptovat model dvojinstančnosti tak, že první instanci tvoří jeden nejvyšší soud a druhou druhý nejvyšší soud.
Pro žádný z obou nejvyšších soudů není institucionálně představitelné, aby se jeden vůči druhému ocitly v roli nižší či vyšší instance a jeden druhému rušil jeho rozhodnutí. Rozhraničení kompetencí mezi nimi musí být zásadně věcné, nikoli funkční či instanční; ostatně je to jeden z mála smysluplných výkladů čl. 92 Ústavy, resp. toho, co z něj pro soudní soustavu plyne. Jde o věc citlivou i z hlediska stavovské a profesní etiky a vztahy mezi soudci; zatímco z Ústavou předpokládaného hierarchického uspořádání soudní soustavy logicky vyplývá (a je přirozeně akceptováno), že rozhodnutí instančně a funkčně nižšího soudce podléhá přezkumu soudce vyššího, není naopak z hlediska funkčnosti vazeb mezi soudci a instancemi vhodné, aby jeden nejvyšší soud (soudce) přezkoumával rozhodnutí jiného nejvyššího soudu (soudce). Ačkoliv fakticky má být složení prvostupňových i odvolacích kárných senátů velmi podobné a budou se na rozhodování v obou stupních podílet soudci obou nejvyšších soudů, navenek (zejména v médiích) bude činnost odvolacích kárných senátů NSS často prezentována v tom duchu, že např. NSS revidoval kárné rozhodnutí NS. Takové zprávy nemohou zvyšovat důvěryhodnost ani jednoho z nejvyšších soudů, ani justice jako celku.
e) Složení kárných senátů
Nevhodné je i samotné složení navrhovaných senátů. Prvoinstanční kárný soud působící u NS má být čtyřčlenný a odvolací kárný soud působící u NSS má být tříčlenný, což už samo o sobě se příčí způsobu skládání senátů v civilním, trestním i správním soudnictví, kde je druhá instance zpravidla personálně početnější nebo alespoň stejně početná jako instance první. V obou stupních mají nadto působit soudci NS i NSS, tedy složení nalézacího i odvolacího soudu tak bude velmi podobné.
Ve svém důsledku tak má (náhodně vylosovaná) skupina soudců jednoho soudu utvářet kárné senáty soudu prvního stupně a druhá (rovněž náhodně vylosovaná) skupina soudců z téhož soudu soud odvolací. Kolegové z jednoho soudu (a snad i z jednoho kolegia či dokonce pravidelného senátu) si tedy mají doslova „formálně hrát“ na soudy instančně nižší a vyšší. Přesvědčivosti jejich rozhodnutí to u veřejnosti nemůže přispět, o zachování kolegiální atmosféry na pracovištích nemluvě.
Za těžkou systémovou chybu dále považujeme upuštění od přísedících z řad jiných právnických profesí (osoby navržené veřejným ochráncem práv a děkany právnických fakult). Je tím likvidován silný prvek legitimizace kárného soudnictví, zavedený v roce 2008 jako důrazná odpověď na tehdejší kritiku předcházejícího modelu, označovanému jako „soudci sobě a o sobě“. Široký, nejen vnitřní, ale i vnější pohled dalších právních profesionálů, kteří jednak znají chod soudů a činnost soudců (státní zástupci a advokáti), jednak mají představy o roli soudců v ústavním systému a očekávání veřejnosti (akademici, případně právníci z nominace veřejného ochránce práv), přispívá k objektivitě posuzování kárných provinění, autoritě a důvěryhodnosti systému.
Omezením nesoudcovského prvku v senátech přitom systém nezíská větší efektivitu. I přes nižší počet členů navržených prvostupňových a odvolacích kárných senátů totiž zůstává zachován organizačně, administrativně i logisticky velmi náročný model senátů složený ze soudců, resp. přísedících z různých soudů a jiných institucí sídlících na různých místech ČR, což samozřejmě vyvolává řadu obtíží pro fungování takového senátu, jehož členové se nemohou operativně sejít třeba i k neformální poradě nad dalším postupem ve věci, jak je to běžné u senátů, jehož členové působí na témže soudu. Nebude tak ani nadále v praxi možné, aby se všichni členové senátu rovnoměrně podělili o zátěž spojenou s přípravou kárné věci k jednání a rozhodnutí, s vyhotovováním rozhodnutí atd. Proto veškerá pracovní a organizační zátěž zůstane i nadále na předsedovi daného senátu, případně na jeho zástupci; má tedy i nadále dopadat výhradně na soudce nejvyšších soudů, a to ještě v širším rozsahu.
Tato nepraktičnost ve složení kárných senátů bude dále prohloubena tím, že třetím soudcem v soudcovských kárných senátech má být nově nikoliv stálý člen senátu určený na dobu pěti let z řad soudců okresních, krajských a vrchních soudů, ale bude muset být složitě a pracně určován pro každou kárnou věc podle toho, v obvodu kterého krajského soudu se stal skutek, pro nějž bylo zahájeno kárné řízení. To však nemusí být, zejména na počátku kárného řízení vůbec jednoduchá otázka s jednoznačným řešením. V každém případě to bude znamenat hned od počátku každého kárného řízení další zátěž pro předsedu kárného senátu, který se navíc nebude moci v průběhu funkčního období svého senátu ani spolehnout na jeho stabilní složení, ustálení určitého stylu práce, vzájemné komunikace uvnitř senátu atd. Komplikace tento nový prvek přinese též kanceláři kárných senátů a dalším pracovníkům soudu vytvářejícím podporu pro práci kárných senátů (dalším problémem by nejspíš byla také častá podjatost takto určovaných členů kárných senátů).
f) Naplnění cíle navrhované úpravy
S ohledem na výše uvedené vážné pochybnosti proto není vůbec jasné, jaký cíl navrhované změny ve složení kárných senátů a především potlačení nesoudcovského prvku vlastně sledují.
V důvodové zprávě a zprávě RIA se jako hlavní důvod pro změnu složení kárných senátů uvádí nedostatečná efektivita kárných senátů. Jednak není zřejmé, co má zákonodárce onou „efektivitou“ na mysli, jednak to zůstává zcela nepodloženo relevantními důvody.
Není jasné, z čeho vychází přesvědčení navrhovatele, že nová koncepce (a zejména nové složení kárných senátů) požadovanou „efektivitu“ zajistí. Ve zprávě RIA (na str. 9) se dále uvádí, že „účast přísedících na rozhodování kárných senátů je považována za jednu z příčin příliš mírného postihu kárně obviněných.“ Takové tvrzení sice nestojí na žádných relevantních faktech, na komparaci se zahraničními úpravami, solidních analýzách, ani statistice (a s ohledem na tajnost porady senátu ani nemůže), nicméně dobře odráží politické zadání novely.
Stále přísnější disciplinární postih soudců či státních zástupců jistě lze při odpovídající politické vůli legislativně vynutit, ať už důvodně, nebo ne. To by se muselo dít prostředky práva hmotného (formulace skutkových podstat, tedy rozsahu deliktní odpovědnosti, zvýšením sazeb sankcí, podmínkami trestnosti a tak podobně). Touto cestou návrh nejde. Záměru ale napomáhá snaha o likvidaci odborně laického prvku v podobě odborných přísedících z jiných právnických povolání (advokátů, učitelů z právnických fakult atp.), zavedeného v roce 2008 jako zásadní legitimizační pojistka. Tento prvek totiž v uplynulých deseti letech bránil drakoničtějšímu disciplinárnímu trestání soudců a státních zástupců a skutečně zmírňujícím způsobem narovnával rozdíly, které v této oblasti vznikaly v porovnání s disciplinárním trestáním v jiných právnických profesích.
Účelem novelizace kárného řízení tedy není zefektivnění řízení, ale zpřísnění postihu soudců. Pokud má tedy nastat zpřísnění kárného postihu bez jakékoli analýzy, proč by kárná opatření ukládaná stávajícími kárnými senáty měla být nedostatečná, pak jde o cíl pouze populistický, zcela nepřijatelný.
g) Procesní pravidla kárného řízení
Nová úprava procesní stránky kárného řízení je taktéž nedostatečná a ve svém důsledku povede ke zkomplikování celého řízení. Celkově je z novely patrné přiblížení kárného řízení trestnímu řízení; pro to však není obhajitelný důvod. Ústavní soud jasně řekl, že kárné řízení není řízením o trestním obvinění a svou povahou se blíží spíše sporům pracovněprávním. Celkové pojetí novely se tomu vzdaluje. Navrhovatel si proto měl nejprve obecněji ujasnit, jak celé kárné řízení pojmout – zda v obecném pojetí kárné odpovědnosti, nebo zda je v daném případě koncipovat jako „slabší klon“ trestního řízení (a tedy i trestní odpovědnosti). Tato úvaha je přitom zcela zásadní pro povahu kárného řízení a nezbytné instituty, které by měly být zavedeny.
Co se týče právě nově navrhovaných institutů (podmíněné zastavení řízení, projednání věci na návrh kárně obviněného, mělo-li by být řízení jinak zastaveno), tyto instituty kárné řízení spíše jen zkomplikují, respektive vygenerují nadbytečná další řízení.
Pro odvolací řízení také není zavedeno žádné omezení ohledně uplatnění skutkových a právních novot. Pravidelným smyslem úpravy opravných řízení je umožnit odvolací instanci přezkoumat skutkové a právní závěry soudu prvého stupně, nikoli z ní učinit další instanci nalézací. Inspirací zde mohl být mnohem spíše například § 205a o. s. ř.
h) Přetrvávající problém exekutorské kárné agendy
Nejvyšší správní soud připouští, že systém proto jistě vyžaduje změny, protože současná situace a stávající zátěž kárnou agendou pro zhruba třicetičlenný Nejvyšší správní soud je neúnosná. Není tedy zřejmé a není zdůvodněno, proč návrh ponechává exekutorskou kárnou agendu v pravomoci kárných soudů a „nevrátí“ ji Exekutorské komoře.
V současné době již neexistuje žádný rozumný důvod, aby řízení o kárné odpovědnosti podle zákona č. 7/2002 Sb. podléhali i soudní exekutoři. Novela tohoto zákona (zákon č. 286/2009 Sb.), v jejímž důsledku byla Exekutorské komoře odňata kárná pravomoc, byla přijata z dočasných věcných i politických důvodů s ohledem na tehdejší nevyhovující stav vedení Komory. Po deseti letech je situace již odlišná, podle poznatků předsedů kárných senátů u NSS ve věcech exekutorů Komora své úkoly zvládá bez problémů a funkci kárného žalobce uplatňuje způsobem odpovídajícím zákonu i požadavkům doby. Navíc za deset let činnosti nabyla řada exekutorů zkušenosti při výkonu funkce přísedících kárných senátů NSS a tyto zkušenosti mohou příhodně využít v kárných senátech Komory. Má-li přesto Ministerstvo spravedlnosti obavy o zajištění kárné odpovědnosti exekutorů, může si ponechat oprávnění podávat kárné žaloby, eventuálně zakotvit do exekutorského řádu oprávnění podávat žaloby ve veřejném zájmu proti zprošťujícím rozhodnutím Komory, byť se domníváme, že není nutné ani to.
Není důvod, aby u soudních exekutorů byl nastaven jiný režim než u ostatních právnických profesních komor, které samy vykonávají kárnou pravomoc vůči svým členům jakožto jednu ze součástí práva na profesní samosprávu. Bylo by jistě možné argumentovat, že soudní exekutoři mají spadat do pravomoci kárných soudů, neboť ač jde o soukromou právnickou profesi, podílejí se významným způsobem na výkonu soudní moci. Totéž by však bylo možné říci také o notářích, kteří působí v dědickém řízení jako soudní komisaři, a vlastně i o advokátech, kteří vykonávají mj. funkci veřejné obhajoby, a přesto tyto rovněž samosprávné právnické profese do působnosti kárného soudu nespadají.
i) Návrh nového modelu kárného soudnictví
Možných institucionálních i procesních podob nového modelu kárného soudnictví, který odbřemení NSS jako stávající kárný soud, zavede dvojinstančnost kárného řízení a zároveň docílí sjednocení kárné judikatury, je více.
Lze tak primárně uvažovat o vrácení kárného řízení v I. instanci na soudy vrchní, případně dokonce na soudy krajské, s tím, že je velmi žádoucí zachovat „pestrost“ kárných senátů, resp. nesoudcovský prvek v nich, včetně zastoupení státních zástupců v kárném senátu pro věci státních zástupců. U jednoho z nejvyšších soudů by přitom měl působit skutečně pouze odvolací kárný senát, a to pouze jeden pro obě profese (soudce i státní zástupce). Přitom by měl být opravný prostředek proti rozhodnutí kárného senátu prvního stupně přípustný pouze za účelem řešení významné právní otázky, tedy sloužil by výlučně jako procesní prostředek ke sjednocování kárné judikatury (a nikoli za účelem zpřísnění kárného postihu), případně také ve všech případech uložení nejpřísnějšího kárného opatření v podobě odvolání z funkce soudce nebo státního zástupce (resp. i v případě vyslovení nezpůsobilosti k výkonu funkce soudce nebo státního zástupce).
Jinou možností řešení blížící se navrhované úpravě je, že by v prvním stupni rozhodoval NSS v senátech složených ze tří soudců NSS a u NS by pak rozhodoval jeden vícečlenný odvolací senát složený z předsedy z řad soudců NS, zástupce předsedy z řad soudců okresních, krajských a vrchních soudů, dvou přísedících z řad státních zástupců, jednoho advokáta a jednoho akademika. Takový odvolací senát by sice musel zasedat častěji, ale bylo by to nezbytné v zájmu vytváření jednotné judikatury, kterou může efektivně vykonávat jen jedno soudní těleso. Možná je i zrcadlová varianta, tedy že by v první instanci rozhodoval tříčlenný senát NS složený jen ze soudců tohoto soudu a v druhém stupni by rozhodoval „pestrobarevný“ odvolací senát NSS, který by svým složením byl téměř identický se současnými jednoinstančními kárnými senáty. Obě tyto soudní instance by však byly příslušné jen pro rozhodování ve věcech soudců a státních zástupců.
j) (Ne)novelizace zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství
Není zřejmé, proč stejně jako zákon č. 6/2002 Sb. a zákon č. 120/2001 Sb. nemá být novelizován i zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, pokud jde o změnu výtky na upozornění na možnost podat návrh na zahájení kárného řízení, přerušení lhůty pro zánik kárné odpovědnosti a šetření pro účely podání návrhu na zahájení kárného řízení. Tyto otázky bezprostředně související s kárným řízením tak budou u státních zástupců řešeny odlišně, aniž je zřejmý jakýkoliv racionální důvod pro takový postup.
k) Závěr k připomínkám obecným
Navrhovaná úprava, jak již bylo řečeno, rozumný model uspořádání kárného soudnictví nenabízí, a ač se odvolává na výsledky nedávné konference, která na dané téma proběhla na půdě NSS, ve skutečnosti je vůbec nereflektuje. Hlavní kritika ze strany členů kárných senátů i dalších účastníků konference totiž směřovala do zcela nedostatečné úpravy kárného řízení, která je velmi kusá, řadu důležitých procesních otázek vůbec neřeší a pouze paušálně odkazuje na přiměřené použití trestního řádu, přestože trestní řízení je velmi odlišné povahy (kárné řízení dle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva, Ústavního soudu i NSS náleží do civilní větve čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod). Na řadu procesních situací v kárném řízení nenabízejí zákon č. 7/2002 Sb. ani trestní řád žádné rozumné řešení a nedostatečná právní úprava tak vystavuje kárné senáty nutnosti procesní improvizace, což jim velmi komplikuje práci. Zcela nedostatečná je pak úprava řízení o způsobilosti soudce a státního zástupce vykonávat svou funkci, obsahující jediný § 26 zákona č. 7/2002 Sb., který pouze odkazuje na přiměřené použití úpravy kárného řízení a tedy i „přiměřeně přiměřené“ použití trestního řádu, ačkoliv se vůbec nejedná o řízení o jakémkoliv deliktu soudce či státního zástupce, a tedy minimálně toto řízení by mělo mít vlastní, dostatečně propracovanou procesní úpravu s případným odkazem na přiměřené použití občanského soudního řádu.
Předložená novela tyto skutečné potřeby kárné praxe, až na několik dílčích a ne příliš zdařilých změn, zcela ignoruje.
Za této situace by proto novela v této podobě neměla být předložena vládě v rámci dalšího legislativního procesu, ale měla by být po vypořádání všech připomínek zásadně přepracována.
II. Konkrétní připomínky k jednotlivým novelizačním bodům a ustanovením
K bodům 4, 5 a 6 (§ 3, § 4, § 5)
K těmto ustanovením plně odkazujeme na poznámky k obecné části. Opakovaně upozorňujeme na nevhodnost zavedení prvního a druhého stupně kárného řízení u obou nejvyšších soudů, problém nedostatku soudců na NSS, kteří by mohli obsadit kárné senáty jak prvního tak druhého stupně, nedůvodné zatížení obou nejvyšších soudů, nastolení zvláštního hierarchického vztahu mezi NS a NSS, nevhodnost ponechání exekutorské kárné agendy v pravomoci kárných soudů (tato agenda by měla být svěřena Exekutorské komoře, či Ministerstvu spravedlnosti s možností přezkumu ve správním soudnictví), nedůvodné a nevhodné vyprázdnění nesoudcovského elementu složení kárných senátů v podobě přísedících, nedůvodné vyřazení soudců okresních soudů z podílení se na kárném řízení; nové složení senátů přitom nepřinese ulehčení samotné práce kárným senátům (příprava jednání, průběh jednání atd.).
K novému pravidlu o účasti soudce krajského soudu podle obvodu působnosti soudu znovu upozorňujeme na organizačně obtížné sestavování senátů na každou projednávanou věc s tím, že argument „místní znalosti“ musí ustoupit požadavku na odstup členů kárného senátu od místních poměrů souzené věci. Členem senátu totiž nemůže být soudce, který má již určité předporozumění pro tyto skutkové okolnosti a tento soudce ani nemá proto sloužit jako zdroj, prostřednictvím kterého se tyto skutečnosti ke členům kárného senátu dostanou. Poměry na daném soudě a v daném obvodu se mají v řízení prokazovat jinými způsoby. Naopak toto ad hoc sestavování kárných senátů a jejich proměnlivost pro každý případ může vést k tomu, že bude častěji využívána námitka podjatosti a institut vyloučení soudce právě proto, že soudce z daného obvodu bude mít „příliš blízký“ poměr k věci nebo kárně obviněnému.
Je třeba zdůraznit, že členové kárných senátů musí mít rovněž určitý prostor pro seznámení se s kárnou judikaturou a kárným procesem, a proto stálé složení kárných senátů pro pevně stanovené období má v tomto ohledu zcela jasný smysl a účel. Navíc proměnlivost složení kárných senátů může vést k roztříštěnosti kárné judikatury.
Pokud by mělo zůstat navržené složení senátů, pak by bylo zcela na místě, aby k záměně předsedů senátů docházelo také v případě, kdy kárným navrhovatelem bude předseda daného soudu (tedy NS či NSS).
S ohledem na počet soudců NSS není možné, aby se na obou instancích kárného řízení podíleli soudci NSS. S navrženými ustanoveními tedy nesouhlasíme a měla by být přepracována.
K bodu 6 (§ 6)
V navržené úpravě existuje nesoulad mezi § 6 odst. 2 a § 7b. První z těchto ustanovení svou dikcí vzbuzuje dojem, že dopadá na případ, kdy kárně obviněným bude (i bývalý) předseda nebo místopředseda krajského soudu, který však čelí kárnému obvinění jakožto soudce, a nikoliv jako soudní funkcionář, ovšem dikce s tím úzce souvisejícího § 7b vyznívá přesně opačně.
K bodu 6 (§ 7)
Novela neodstraňuje dosavadní mezeru týkající se délky funkčního období kárných senátů. Zákon by měl předně jednoznačně stanovit, od kterého okamžiku začíná běžet funkční období každého kárného senátu. Stejnou dobou (5 a 7 let) je vymezeno jak funkční období senátu, tak jejich jednotlivých členů. Je nicméně zřejmé, že úmysl je ten, aby se funkční období členů odvíjelo od funkčního období senátu. Praxe NSS se ustálila na tom, že funkční období kárného senátu začíná vylosováním prvního jeho člena (tedy předsedy senátu). Jako logičtější se však jeví počátek funkčního období odvozovat naopak od určení jeho posledního stálého člena, resp. u kárných senátů, jejichž členem je rovněž přísedící, od složení slibu přísedícího, protože teprve od tohoto okamžiku může senát fakticky začít vyvíjet činnost.
Toto, případně jiné pravidlo, by proto mělo být vloženo přímo do zákonného textu, aby byly odstraněny výkladové nejasnosti.
Zásadně nesouhlasíme s navrženou délkou funkčního období. Přesto, že se mohou vyskytnout soudci, kteří se v kárné agendě tzv. „našli“, není žádný soudce překládán či přijímán k nejvyšší soudní instanci proto, aby tam byl kárným soudcem, ale proto, že má určitou vysokou odbornost v určitém odvětví práva. Kárná agenda je v různých letech různě četná, v dobách, kdy je četnější, kárného soudce podstatně vylučuje z rozhodování jiných věcí souvisících s jeho odborností a tuto odbornost významně upozaďuje. Funkční období by mělo být výrazně zkráceno. Již neobstojí argument z počátků kárného soudnictví, že je třeba založit určitou rozhodovací kontinuitu. Ta zde dnes nepochybně je. Za akceptovatelné funkční období lze považovat 3 roky v případě přijetí jednotné délky funkčního období u prvního stupně i stupně odvolacího; popřípadě 3 roky u prvního stupně a 5 let u odvolacího stupně, bude-li trváno na požadavku zavedení různé délky mandátu.
V navrženém § 7 odst. 3 by měla být upravena možnost, aby i do kárného senátu, který po skončení svého funkčního období dokončuje své dosud běžící věci (což může být i otázka řady měsíců a v případě přerušení kárného řízení i řady let), mohl být dodatečně určen (vylosován) jeho nový člen pro případ, že by dosavadnímu členu senátu zanikla funkce a nebyl by k dispozici ani náhradník (tyto případy se již v praxi vyskytly).
K bodu 7 (§ 7d)
Navrhujeme zakotvit, aby byl seznam soudců tvořen primárně z těch, kteří projeví vůli stát se kárným soudcem (a to i s ohledem na délku trvání této funkce); teprve v případě, že počet soudců nebude dostatečný, by právní úprava stanovila, že předseda soudu doplní seznam o vhodné kandidáty.
Požadavek na minimálně dvojnásobný počet soudců nejvyšších soudů, z nichž budou losováni předsedové kárných senátů, jejich zástupci a jejich náhradníci (odst. 3) je přinejmenším v podmínkách NSS nesplnitelný. Jak je uvedeno v obecné části připomínek, při zachování současného počtu kárných senátů (6 senátů pro první stupeň) a zřízení min. 3 senátů pro odvolací řízení, vyžadovalo by se pro prvostupňové kárné senáty 12 soudců NSS (6 zástupců předsedů senátu + 6 náhradníků), v případě odvolacích kárných senátů pak dalších 6 soudců NSS (3 předsedové senátu + 3 náhradníci). Požadavek na minimálně dvojnásobný počet soudců zařazených na seznam proto pro účely NSS představuje jeho 36 soudů. Při stávajícím počtu 30 soudců NSS navržená úprava není v praxi vůbec možná.
K bodu 7 (§ 7i)
Musí být určeno, zda přísedící mají znovu skládat slib po svém případném opětovném vylosování nebo nikoliv. Doposud bylo možno vyjít z § 62 odst. 2 zákona o soudech a soudcích, podle nějž se složení slibu neopakuje, byl-li přísedící zvolen znovu. Vzhledem k tomu, že se uvažuje o zrušení institutu přísedících, bylo by toto ustanovení zrušeno a mělo by tak být řešeno přímo v zákoně č. 7/2002 Sb.
K bodu 7 (§ 7l)
Ačkoli § 13 odst. 1 a § 17 odst. 3 ve stávající i navržené podobě předpokládají, že předseda senátu může pověřit jiného člena senátu přinejmenším provedením tzv. předběžného šetření, u přísedících z řad advokátů (a dosud i z řad akademiků) tuto možnost v podstatě vylučuje mj. skutečnost, že jsou honorováni pouze za den, kdy se dostaví k jednání kárného soudu, nikoliv za jiný čas případně strávený prací pro kárný senát. Tento nedostatek právní úpravy je nutné odstranit.
K bodu 7 (§ 7m)
Ustanovení stanovící vedle pětiletého či sedmiletého funkčního období příslušného kárného senátu ještě samostatně trvání funkce každého člena či náhradníka kárného senátu je jednak nadbytečné a jednak matoucí, a to zejména, zůstane-li zachována stávající praxe, že jednotliví členové kárných senátů jsou určováni postupně, tedy nikoli při jediném losování.
K bodům 10 a 11 (§ 9)
k odst. 1: S určováním počátku běhu subjektivní šestiměsíční lhůty pro podání kárného návrhu je v praxi spojeno mnoho nejasností. Zákonodárce by měl přinejmenším jasně definovat, zda to, že se o rozhodných skutečnostech dozví jeden z oprávněných kárných navrhovatelů, má za následek, že šestiměsíční lhůta počne běžet i všem ostatním, nebo zda se tato lhůta má posuzovat u každého z navrhovatelů samostatně. Dosavadní judikatura kárných senátů k této otázce je nejednotná.
Možnost „odklonu“ trestního řízení proti soudci či státnímu zástupci do řízení kárného není v trestním řádu dostatečně upravena a oba procesní předpisy nejsou v této otázce dostatečně sladěny. Pokud např. orgán činný v trestním řízení odevzdá věc dle § 159a odst. 1 písm. b) trestního řádu do kárného řízení, neznamená to nic jiného, než že může o této skutečnosti neformálně informovat některého z oprávněných kárných navrhovatelů, který v takovém případě může, ale nemusí podat kárný návrh. Pokud ho podá, nevylučuje to, aby bylo následně opatření o odevzdání věci ke kárnému řízení zrušeno a trestní řízení vůči danému soudci nebo státnímu zástupci obnoveno bez ohledu na souběžně běžící kárné řízení (k tomu viz kárné rozhodnutí NSS ze dne 7. 6. 2017, čj. 13 Kss 3/2017-77).
k odst. 2: I vzhledem k často velmi špatné kvalitě kárných návrhů v praxi citelně chybí ustanovení, podle něhož by předseda kárného senátu mohl navrhovatele vyzvat k doplnění návrhu, resp. k odstranění jeho vad, neobsahuje-li náležitosti dle tohoto ustanovení, s následkem v podobě odmítnutí návrhu nebo zastavení kárného řízení, nebudou-li vady návrhu ve stanovené lhůtě odstraněny. Přesto v některých případech kárné senáty k odstranění vad návrhu vyzývaly, ovšem často s nevalným výsledkem a bez možnosti nepřipuštění nejasného návrhu k meritornímu projednání. Trestní řád v tomto ohledu nabízí pouze institut vrácení věci státnímu zástupci k došetření, jehož přiměřenému použití v kárném řízení brání mj. chybějící návaznost na běh lhůt pro podání kárného návrhu, resp. pro zánik kárné odpovědnosti v případě, že by kárný navrhovatel po té, co mu věc byla takto kárným soudem vrácena, vady kárného návrhu odstranil a podal nový návrh.
S tím souvisí i otázka, kdo nese v kárném řízení břemeno tvrzení a břemeno důkazní. Kárný senát 13 Kss opakovaně judikoval právě na základě náležitostí kárného návrhu dle § 9 odst. 2 (a též výkladem a contrario poslední věty tohoto ustanovení, podle níž kárný soud není vázán návrhem na uložení kárného opatření, měl by tedy být vázán vymezením skutku v kárném návrhu), že je to kárný navrhovatel, kdo nese břemeno tvrzení i břemeno důkazní a že není úkolem kárného soudu mj. domýšlet za kárného navrhovatele, v čem má být spatřováno kárné provinění, a obstarávat nad rámec procesní aktivity kárného navrhovatele důkazy o vině kárně obviněného. Tato praxe ale není u všech kárných senátů a ve všech případech jednotná, odkaz na přiměřené použití trestního řádu může vést k opačným závěrům v tom smyslu, že na kárné řízení se v plném rozsahu vztahuje zásada materiální pravdy a že kárný soud má vždy povinnost provádět potřebné dokazování k objasnění skutkového stavu i nad rámec důkazních návrhů stran. Navrhovaná novela dále posiluje některé civilistické prvky řízení např. tím, že umožňuje upustit od dokazování skutečností, které strany označily za nesporné, což je jistě rozumné, základní charakter kárného řízení však i nadále ponechává blíže nedefinovaný.
K bodu 13 (§ 9a)
odst. 2: Není žádný důvod k tomu, aby jiní kární navrhovatelé, kteří byli rovněž oprávněni podat kárný návrh a nepodali ho, mohli podat proti kárnému rozhodnutí prvního stupně odvolání a stát se tak účastníky odvolacího řízení. Přitom ministr spravedlnosti má řadu jiných oprávnění (jako je kárná pravomoc nad všemi soudci, právo být vyrozuměn o kárném řízení, právo se jej zúčastnit, doručuje se mu rozhodnutí). Není důvod (a důvodová zpráva jej ani neuvádí) proč by měl mít ministr spravedlnosti (tedy exekutiva) postavení plnohodnotného účastníka řízení.
Není příliš zřejmé, proč i stávající znění tohoto ustanovení odkazuje (alespoň dle poznámky pod čarou) pro postup v případě rozhodování o vyloučení člena kárného senátu, a to i na základě podané námitky podjatosti, právě na § 8 s. ř. s., když se jinak v kárném řízení přiměřeně uplatní trestní řád. Dále, pokud se už má pro rozhodování o námitce podjatosti použít soudní řád správní, není jasné, proč jen jeho § 8, a ne související ustanovení (zejména § 64 s. ř. s.), což komplikuje případnou možnost přiměřeného použití podrobnější úpravy posuzování námitek podjatosti v občanském soudním řádu (k tomu viz kárné rozhodnutí NSS ze dne 28. 11. 2018, čj. 13 Kss 6/2017-538, body 242 až 268). Současná praxe na NSS je taková, že i o námitkách podjatosti vůči členům kárných senátů NSS rozhodují běžné tříčlenné senáty NSS. V případě přijetí navrhované úpravy tedy podle ní budou muset postupovat při rozhodování o námitkách podjatosti proti členům prvostupňových kárných senátů i běžné senáty NS.
K bodu 17 (§ 13)
k odst. 2: Nespatřujeme důvod, proč by musel kárný navrhovatel podávat nový návrh na zahájení kárného řízení a nemohl jen v rámci již probíhajícího řízení předložit návrh na schválení dohody o vině a kárném opatření.
K bodu 19 (§ 14)
k odst. 2: lhůtu kárně obviněnému k vyjádření, zda trvá na projednání věci, by měl mít možnost stanovit předseda senátu, aniž by k tomuto jednoduchému procesnímu úkonu musel svolávat celý senát.
K bodu 20 (§ 14a, § 14b, § 14c)
Podmíněné zastavení řízení - tento způsob rozhodnutí je v rozporu s ústavní garancí nezávislosti soudce, která má i složku jevovou (podobně jako u garance nestrannosti, resp. důvodů pro vyloučení soudce). Soudce se jako nezávislý musí stranám, resp. účastníkům i jevit. Tak jako není přípustné ustanovovat soudce „na zkoušku“, nemůže existovat něco jako soudce v podmínce, ve zkušební době, závislé nejen na rozhodnutí toliko předsedy kárného senátu při splnění v zákonně nedefinovaných podmínek a dodržování nedefinovaných omezení (§ 14c odst. 1), ale dokonce prodloužitelné bez zákonných kritérií jen předsedou kárného senátu podle § 14c odst. 2. Nezávislost soudce, který se dopustil kárného deliktu, je již tak z povahy věci ohrožena (nejen, že jeho postavení se stává závislým na aktivitě navrhovatele a rozhodnutí kárného senátu, ale kárné řízení také soudce odvádí od jeho primárního poslání soustředit se na poskytování spravedlnosti účastníkům a stranám), a účelem kárného řízení je mimo jiné tento stav co nejdříve odstranit a s konečnou platnosti vyřešit (zastavením kárného řízení nebo zproštěním kárného obvinění, anebo zjištěním viny a uložením kárného opatření). Prodlužování řízení s nejistým výsledkem je v rozporu s tímto účelem kárného řízení. Je to jen zdánlivé zmírnění kárné represe, toliko zdánlivý „odklon“, ve skutečnosti může být takové rozhodnutí více devastující pro soudcovu pověst, jeho právní jistotu i pro vnímání justice veřejností.
Navrhujeme uvedenou úpravu vypustit.
Nebude-li vyhověno našemu návrhu na vypuštění úpravy podmíněného zastavení, navrhujeme úpravu doplnit o to, aby o osvědčení kárně obviněného po uplynutí zkušební doby rozhodoval předseda kárného senátu na návrh příslušného kárného navrhovatele (resp. předsedy soudu, u něhož daný soudce působí), který by mu také k tomuto rozhodnutí dodal příslušné podklady. Není též zřejmé, kdo má o osvědčení rozhodovat, skončilo-li danému kárnému senátu a tedy i jeho předsedovi mezitím funkční období. Má se v takovém případě postupovat dle § 7 odst. 3?
K bodu 22 (§ 17)
k odst. 1: Stanovení veřejnosti kárného řízení je nadbytečné. Kárný soud je soudem ve smyslu čl. 6/1 Úmluvy a vztahují se tedy na něj veškeré záruky spravedlivého procesu, tedy i veřejnost projednání věci. Uvedené ustanovení neuvádí, že jednat lze i v nepřítomnosti kárně obviněného, pokud s projednání věci ve své nepřítomnosti souhlasí. V této situaci by podle doslovného textu nebylo možné v jeho nepřítomnosti jednat, zatímco pokud nebude s kárným senátem spolupracovat, možné to je. Možnost projednání věci v nepřítomnosti kárně obviněného, pokud s tím souhlasí, by měla být do textu doplněna.
K bodu 25 (§ 17a)
Odst. (2) Předkladatel označuje za nedostatek současné právní úpravy nemožnost provedení některých důkazů v kárném řízení, resp. nemožnost převzetí skutkových zjištění z nich vyplývajících. Navrhuje proto daný problém řešit tak, že v kárném řízení bude možné provést všechny důkazy, které opatřily orgány veřejné moci pro účely jimi vedených řízení. Tato navrhovaná právní úprava zahrnuje i záznam telekomunikačního provozu podle § 88 trestního řádu opatřený v rámci přípravného trestního řízení, resp. všech důkazů opatřovaných v trestním řízení v kvalifikovaném režimu, tedy na základě povolení nebo příkazu soudce nebo státního zástupce. S užitím odposlechů v kárném řízení nesouhlasíme. Povahu kárného řízení lze přirovnat k pracovněprávnímu sporu zvláštního typu, podobě jako disciplinární řízení příslušníků ozbrojených sborů, vojáků, státních zaměstnanců apod. Je neproporcionální na řízení svou povahou blížící se pracovněprávnímu sporu užívat nástroje, které lze použít jen v trestním právu, a to ještě pro závažné trestné činy. Užití odposlechů představuje významný zásah do soukromí jedince, který je vyhrazen trestnímu řízení s ohledem na význam, povahu a závažnost tohoto řízení. Tento princip plně odpovídá zásadě ultima ratio trestní represe. V případě, že by jednání kárně obviněného skutečně představovalo vážný problém, má nastoupit trestní právo a takové jednání je na místě řešit trestněprávně. V případě připuštění užití odposlechů pro účely kárného řízení tak hrozí reálná možnost zneužití takového postupu i kvůli nutnosti respektování principu, podle něhož lze tak invazivní zásah do soukromí jedince připustit jen v trestním řízení.
K bodu 25 (§ 17b)
k odst. 1 písm. b): V tomto navrženém ustanovení se patrně nedopatřením objevuje v souvislosti s rozhodnutím o schválení dohody o vině a kárném opatření výraz „rozsudek“. Pokud by jeho použití bylo záměrné, pak je samozřejmě třeba všechna meritorní rozhodnutí kárných senátů v textu zákona označit jako rozsudek. Užívání pojmů „rozsudek“ a „rozhodnutí“ je přitom nezbytné sjednotit v celém návrhu zákona. Měla by být užívána standardní terminologie, že ve věci samé soud rozhoduje rozsudkem. Jedná se o spor mezi účastníky řízení vedený před soudy (dokonce nejvyššími), který může mít pro kárně obviněného zcela zásadní důsledky. Ve věci samé je proto na místě užít standardní formu rozhodnutí soudu předvídanou čl. 96 odst. 2 Ústavy, tedy rozsudek. Ostatně nyní užívaná forma „rozhodnutí“ je pro rozhodování soudu atypická. Navíc není rozlišeno, zda se má použít jen pro rozhodnutí ve věci samé nebo i na procesní rozhodnutí.
k odst. 2: Jde možná jen o terminologickou nepřesnost, ale není možné, aby si senát posoudil adekvátnost dohody o vině a trestu, neseznámí-li se se skutkovým stavem věci. S tím se může seznámit pouze tím, že provede důkazy. Pokud například opatrovnický soud schvaluje dohodu rodičů o úpravě poměrů k nezl. dětem na dobu po rozvodu, také nejprve provede dokazování (příjmy rodičů, stanovisko OSPOD, apod.). Navíc provádí-li se v rámci tohoto řízení výslech kárně obviněného, jde také o provádění důkazu. S tím ostatně souvisí i požadavek vyplývající z § 19 odst. 4, dle kterého soud dohodu neschválí, je-li nesprávná nebo nepřiměřená se zjištěným skutkovým stavem.
K bodu 26 (§ 18)
k odst. 2: Dané ustanovení neupravuje pořadí hlasování. Doposud na základě subsidiární aplikace § 127 odst. 4 trestního řádu platilo, že přísedící hlasují před soudci. Toto ustanovení po navrhované novele nepočítá, s ohledem na zánik přísedících, s hlasováním přísedících. Pokud má být pravidlo zachováno, je třeba, aby bylo do tohoto ustanovení vtěleno. Rovnost hlasů, zvláště v případě sudého počtu členů senátu, může nastat nejen v otázce viny, ale i v otázce uložení kárného opatření. Podrobnější úprava pravidel hlasování je proto nezbytná.
K bodu 28 (§ 19)
k odst. 3: Ačkoliv není navrhována novelizace daného ustanovení, bylo by vhodné jej v rámci novely také změnit a to tak, že o výši náhrady nákladů řízení může v samostatném usnesení rozhodnout předseda senátu, tak jak je to obvyklé ve všech procesních předpisech. Je zcela nepraktické, aby o takové otázce musel rozhodovat celý senát. Mělo by též být doplněno, že náklady řízení budou přiznány kárně obviněnému, i když bylo řízení zastaveno pro opožděnost návrhu, pro jeho zpětvzetí a též pro zánik odpovědnosti za kárné provinění [důvody uvedené v § 14 odst. 1 písm. a) a c)]. Není důvod, aby soudce nesl ze svého náklady šikanózního návrhu, kde si kárný navrhovatel uvědomil neudržitelnost situace, či neuměl-li si řádně spočítat či ohlídat lhůty.
k odst. 4: V navrženém ustanovení se objevuje v souvislosti s neschválením dohody o vině a kárném opatření výraz „usnesení“, ač takový typ rozhodnutí, ať již procesního nebo meritorního, tento zákon jinak vůbec nezmiňuje. V praxi je nadto sporné, zda např. rozhodnutí o zastavení kárného řízení mají být označována na základě přiměřeného použití trestního řádu právě jako usnesení. Je proto třeba věnovat zvýšenou pozornost správnému a jednotnému užívání terminologie „usnesení“, „rozhodnutí“ a „rozsudek“ a v tomto směru návrh upravit.
V případě vrácení věci navrhovateli a následného podání nového návrhu pro tentýž skutek dle tohoto ustanovení není domyšlena návaznost na běh lhůty pro podání kárného návrhu, resp. pro zánik kárné odpovědnosti.
Případné změny předložené dohody o vině a kárném opatření by měly být možné učinit i ústně při jednání, jinak by se musel uplatnit § 9 odst. 3 a kvůli i drobné změně by účastníci správně měli sepsat nový návrh.
K bodu 30 (§ 21)
Dle navrženého § 21 odst. 1 je odvolání přípustné proti každému rozhodnutí kárného senátu nebo dokonce i předsedy senátu s výjimkou případů uvedených v odst. 2 a 3. To bude mít v praxi za následek, že odvolání bude přípustné i do celé řady procesních rozhodnutí předsedy prvostupňového kárného senátu, což by zbytečně zatěžovalo odvolací kárné senáty a velmi komplikovalo a prodlužovalo postup v prvostupňovém kárném řízení. Odvolání by mělo být v zásadě přípustné pouze do meritorních rozhodnutí prvního stupně (tato problematika souvisí též s nejasným užíváním výrazů „rozhodnutí“, „rozsudek“ a „usnesení“).
Navrhované ustanovení ani ustanovení následující vůbec neupravují, u kterého kárného soudu se odvolání podává, jak naložit s nepřípustným odvoláním nebo s odvoláním podaným neoprávněnou osobou, ani který kárný soud má takové rozhodnutí (patrně o zastavení odvolacího řízení) vydat, a nejsou stanoveny ani náležitosti odvolání ani řešena možnost jeho doplňování v průběhu odvolacího řízení, ani otázka, do jaké míry je odvolací soud vázán odvolacími námitkami.
K bodu 31 (§ 21a)
Není důvod pro to, aby byl ministr spravedlnosti privilegovaným odvolatelem a mohl podat odvolání (na rozdíl od jiných navrhovatelů) i v případě, kdy není navrhovatelem, a to vždy.
K bodu 31 (§ 21b)
Jak vyplývá i z důvodové zprávy, má jít o možnost podat odvolání v neprospěch kárně obviněného, protože možnost podat odvolání v jeho prospěch je pro stejný okruh osob již upravena v § 21a. Vzhledem k tomu, že jsou okruhy oprávněných podat odvolání ve prospěch i neprospěch stejné, bylo by vhodnější obě ustanovení spojit a uvést, že odvolání může být všemi osobami podáno ve prospěch i v neprospěch kárně obviněného.
K bodu 31 (§ 21c)
Pro odvolací řízení není zavedeno žádné omezení ohledně skutkových a právních novot. Měla by být zavedena alespoň omezená koncentrace pro odvolací řízení. Smyslem úpravy by mělo být, aby odvolací soud primárně přezkoumával skutkové a právní závěry soudu prvního stupně, nikoli, aby mohl být v neomezeném rozsahu soudem nalézacím, byť by se nejednalo o natolik přísnou koncentraci, jako je tomu ve správním soudnictví. Inspirací by mohl být například § 205a o. s. ř. Pokud by však měl mít kárný senát druhého stupně pravomoc sám rozhodnout o vině a trestu, je nutno zavést neúplnou apelaci, tj. zákaz novot. V opačném případě se celý smysl dvoustupňového řízení ztrácí, kárné řízení se ještě více prodlouží. I v případě neúplné apelace by měla existovat možnost vrátit věc soudu prvního stupně.
V odvolacím řízení by neměla být dána povinnost konat ústní jednání. Odvolací soud by měl mít možnost rozhodovat zpravidla bez jednání s tím, že považuje-li to za vhodné nebo provádí-li dokazování, nařídí k projednání odvolání jednání.
Dle návrhu v případě kasace napadeného rozhodnutí odvolací soud nerozhodne a nevrátí věc soudu prvního stupně k dalšímu řízení, ale je povinen sám meritorně rozhodnout. Rozhodnutí odvolacího soudu je konečné a nelze jej napadnou řádnými opravnými prostředky. Tímto se podle důvodové zprávy sleduje zájem na procesní ekonomii. De facto se tím však popírá dvojinstančnost kárného řízení. Ani v trestním řízení takový postup není možný, naopak je upraven absolutní zákaz odsoudit ve druhém stupni toho, kdo byl v prvním stupni zproštěn [§ 259 odst. 5 písm. a) trestního řádu], který navrhovaná úprava zcela ignoruje. Není vhodné, aby odvolací kárný senát nemohl ani v případě nedostatečného zjištění skutkového stavu prvostupňovým kárným senátem věc zrušit a vrátit prvostupňovému kárnému senátu k novému projednání a rozhodnutí. Odvolací kárné senáty by podle návrhu musely tam, kde prvostupňové kárné senáty neprovedly ve věci dostatečné dokazování, za ně „dodělávat“ jejich práci.
K bodu 33 (§ 22)
Právní úprava obnovy kárného řízení je i ve stávajícím znění velmi kusá a přináší v praxi řadu obtíží, neboť přiměřené použití úpravy obnovy řízení v trestním řádu v mnoha ohledech není možné, mj. proto, že trestní řád, z pohledu trestního řízení logicky, na rozdíl od úpravy obnovy kárného řízení, žádnou lhůtu pro podání návrhu na obnovu řízení ve prospěch obviněného nestanoví. Naproti tomu § 22 zákona č. 7/2002 Sb. stanoví tříletou lhůtu, ale už např. neřeší, jak posuzovat, je-li kárně obviněným návrh na obnovu podán před uplynutím uvedené lhůty, její důvody jsou však doplněny či podstatně rozšířeny až po jejím uplynutí. Schází zde tedy mj. ustanovení obdobné § 232 odst. 2 o. s. ř. (k tomu viz kárné rozhodnutí NSS ze dne 25. 4. 2018, čj. 13 Kss 2/2018-230).
Dané ustanovení navíc nepřesně označuje osoby oprávněné podat návrh na obnovu, neboť takové právo jistě mají i ti, kdo byli právě pravomocným rozhodnutím, proti němuž návrh na obnovu směřuje, zbaveni funkce soudce, státního zástupce atd.
Navržené znění § 22 ani nereaguje na ostatní změny navrhované novelou, není tedy např. opět jasné, u kterého kárného soudu se má návrh na obnovu podávat, kdo o něm má rozhodovat, kdo případně povede obnovené řízení atd.
K bodům 34 a 35 (§ 26)
Ustanovení pro účely vedení řízení o způsobilosti soudce nebo státního zástupce vykonávat svou funkci pouze odkazuje na přiměřené použití úpravy kárného řízení a tedy i „přiměřeně přiměřené“ použití trestního řádu, ačkoliv se vůbec nejedná o řízení o jakémkoliv deliktu (zvláště, je-li navrhováno vyslovení nezpůsobilosti k výkonu funkce ze zdravotních důvodů), a tedy minimálně toto řízení by mělo mít vlastní, dostatečně propracovanou procesní úpravu s případným odkazem na přiměřené použití občanského soudního řádu (k tomu viz např. rozhodnutí kárného senátu NSS ze dne 18. 6. 2014, čj. 13 Kss 12/2013-78).
K bodu 1 (§ 88a)
Návrh nahrazuje dosavadní institut formální výtky upozorněním na spáchání méně závažného kárného provinění a tedy na možnost podání kárného návrhu. Výtka může být dle stávající úpravy soudci uložena za drobná pochybení, jichž se dopustil ať již při výkonu své funkce či mimo ni, nemusí se tedy nutně jednat o čin, který naplňuje veškeré znaky kárného provinění, včetně jeho minimální závažnosti. Tento institut slouží jako důležitý nástroj k tomu, aby kárné senáty nebyly zbytečně zahlceny množstvím bagatelních kárných věcí, a je podstatným stavebním kamenem v kárné judikatuře, pokud jde o uplatňování zásady subsidiarity kárného postihu. Není jasné, co předkladatel shledává na tomto modelu špatného, ani proč je třeba jej nahradit modelem „jednou upozorním a pak už žaluji, a to i zpětně“. Přitom dle judikatorních závěrů, pocházejících ještě z doby před přechodem kárné pravomoci na NSS, vytváří výtka dle § 88a zákona č. 6/2002 Sb. překážku věci rozhodnuté - ovšem pouze pro skutek, za nějž byla udělena. Druhou stranou mince tohoto přístupu kárných senátů je to, že udělení výtky (nedošlo-li již při analogickém použití § 24 zákona č. 7/2002 Sb. k jejímu zahlazení), zvláště za typově obdobný skutek, jako je ten, v němž je kárným senátem následně shledáno kárné provinění, je běžně považováno při ukládání kárného opatření za přitěžující okolnost.
Soudce či státního zástupce nadto nelze udržovat v nejistotě, zda jeho pochybení, na které již byl kvalifikovaně a důrazně upozorněn s hrozbou podání kárného návrhu při opakovaných závadách v jeho práci, nakonec přec jen nebude řešeno v kárném řízení spolu s jeho nově zjištěnými pochybeními. Není též zřejmé, co má být „méně závažným kárným proviněním“. Určitý skutek buď kárným proviněním je, nebo jím není; nic mezi tím. Pokud jde o drobný poklesek, který nedosahuje intenzity kárného provinění, nelze za něj soudce stíhat. Pokud této intenzity dosahuje, musí být na principu legality podán kárný návrh. Domníváme se, že nic nebrání tomu, aby zůstal § 88a zachován ve stávající podobě.
K bodu 2 (§ 88b)
Zákon vůbec nehovoří o tom, co je ono „přezkoumání“ upozornění. Není vůbec jasné, v jakých lhůtách k němu musí dojít, co je (materiálně) jeho výstupem, jaké důsledky budou spojeny s tím, bude-li shledáno upozornění neoprávněným. Je velmi pravděpodobné, že judikatura správních soudů dospěje obdobně jako u udělení stávající výtky k závěru, že přezkoumání upozornění na možnost podání kárného návrhu je rozhodnutím správního orgánu dle § 65 odst. 1 s. ř. s., proti němuž lze podat správní žalobu. Podle navrhované právní úpravy pak ovšem budou muset správní soudy posuzovat, zda se skutečně dotyčný soudce dopustil „méně závažného kárného provinění“ a budou tedy vlastně konkurovat kárným soudům. To nepovažujeme za vhodné.
K bodu 5 (§ 100)
Nově je stanoveno, že doplatek platu u soudce dočasně zproštěného výkonu funkce, nedostane (mj.) ten soudce, který bude pravomocně odsouzen pro kárné provinění. Tzn. pro jakékoli kárné provinění. Soudce bude tedy postaven mimo službu, pro stejný skutek posléze dostane důtku, ale to, že bral po řadu měsíců jen 50 % platu, už tak zůstane. Nelze přitom spoléhat na to, že v případě postavení soudce mimo službu z důvodu kárného návrhu je tento postup pod kontrolou kárného soudu. Ten rozhoduje na základě pouhých indicií (věc je na počátku) a ve velmi krátké lhůtě. Výše nastíněný případ tedy není jen hypotetickou konstrukcí, meritorní posouzení věci se často vyvine zcela jinak, než jak to zpočátku vypadalo. Za pozornost přitom stojí odůvodnění této nové úpravy v dokumentu RIA, že takových případů bude stejně jen málo. Je nepřijatelné, chce-li se tím říci, že pokud nedojde k masovému porušování práv, je taková úprava v pořádku.
Změna zákona o soudních exekutorech a exekuční činnosti
K bodu 7 (§ 117b)
Odkazuje se na připomínku k novelizačnímu bodu 25 novely zákona č. 7/2002 Sb.
kárná odpovědnost soudců | zákon č. 7/2002 Sb. | Nejvyšší soud | Nejvyšší správní soud

References: zákona č. 7
 soud 
 § 3
 zákona č. 7
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 2
 zákona č. 131
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 4
 § 5
 zákona č. 7
 § 4
 § 5
 § 9
 zákona č. 7
 § 9
 § 9
 § 88
 § 7
 zákona č. 7
 § 7
 soud 
 zákona č. 183
 § 88
 § 88
 § 88
 soud 
 § 92
 § 92
 soud 
 § 88
 § 92
 § 117
 § 21
 zákona č. 7
 § 63
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 5
 § 21
 § 7
 § 5
 zákona č. 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 6
 § 6
 zákona č. 7
 soud 
 čl. 92
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 205
 soud 
 soud 
 zákona č. 7
 zákona č. 283
 čl. 6
 § 26
 zákona č. 7
 § 4
 § 5
 § 6
 § 7
 § 7
 § 7
 § 62
 § 13
 § 17
 § 159
 § 9
 soud 
 soud 
 § 8
 § 8
 § 64
 § 14
 § 14
 § 14
 § 7
 soud 
 čl. 6
 § 88
 soud 
 čl. 96
 soud 
 § 19
 soud 
 § 127
 § 14
 § 9
 § 21
 soud 
 soud 
 § 21
 soud 
 § 205
 soud 
 soud 
 § 22
 zákona č. 7
 § 232
 § 22
 § 88
 zákona č. 6
 § 24
 zákona č. 7
 § 88
 § 65
 zákona č. 7
 soud