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Timestamp: 2019-09-18 12:13:47+00:00

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﻿ Sentencia C-70 de febrero 12 de 2009
SENTENCIA C-70 DE 12 DE FEBRERO DE 2009
CONTENIDO:ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL DECRETO LEGISLATIVO 3929 DEL 9 DE OCTUBRE DE 2008, POR MEDIO DEL CUAL SE DECLARA EL ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN PÚBLICA DE CONSTITUCIONALIDAD, ESTADO DE EXCEPCIÓN, ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR
Sentencia C-70 de febrero 12 de 2009
Sentencia C-070 de 2009
Ref.: expediente RE-132
Revisión de constitucionalidad del Decreto 3929 de nueve (9) de octubre de 2008 “Por el cual se declara el estado de conmoción interior”.
EXTRACTOS: «II. Texto del decreto revisado
A continuación se transcribe el texto del decreto legislativo sometido a revisión, tal como aparece publicado en el Diario Oficial 47137 de octubre 9 de 2008, página 89.
“DECRETO NÚMERO 3929 DE 2008
De conformidad con lo señalado por los artículos 214.6 y 241.7 de la Constitución Política esta corporación es competente para conocer del proceso de la referencia.
Corresponde a esta corporación pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 3929 de 2008 de nueve (9) de octubre de 2008, “Por medio del cual se declara el estado de conmoción interior”. Para resolver esta cuestión en presente providencia se seguirá el siguiente orden expositivo:
1. Inicialmente se realizarán algunas consideraciones sobre la regulación de los estados de excepción por la Constitución Política de 1991.
2. En segundo lugar se hará una breve alusión a los rasgos distintivos del estado de conmoción interior.
3. Luego se abordará el alcance del control constitucional sobre los decretos declaratorios del estado de conmoción interior. Se hará referencia al presupuesto fáctico, al presupuesto valorativo y al juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias de policía como presupuestos materiales de ese decreto.
4. Finalmente, la Corte, siguiendo los parámetros fijados, se ocupará del control formal y material del Decreto 3929 de nueve (9) de octubre de 2008.
3. Algunas consideraciones sobre el régimen de los estados de excepción en la Constitución de 1991.
Si bien en decisiones precedentes —particularmente en la Sent. C-802/2002— esta corporación se ha pronunciado in extenso sobre la naturaleza de los estados de excepción bajo el ordenamiento constitucional vigente, especialmente sobre su carácter de facultad reglada en cabeza del Presidente de la República, sujeta a controles concurrentes tanto de índole jurídica como política, no sobra sin embargo en esta oportunidad hacer una breve referencia a estos tópicos.
El punto de partida en el que coinciden tanto la jurisprudencia como la doctrina es que la regulación de los estados de excepción en el actual ordenamiento constitucional persigue poner coto al empleo abusivo de esta figura bajo la vigencia de la Constitución Política de 1886(1). En efecto, la Carta de 1991 impuso límites materiales y temporales al ejercicio de las facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de excepción, reforzó los controles sobre las atribuciones extraordinarias del ejecutivo, fijó parámetros precisos para su declaratoria que además permitirían con oportunidad del control constitucional examinar la gravedad de los hechos invocados y definió los principios que se debían respetar al ejercer las facultades excepcionales(2).
Con idéntico propósito, en el texto constitucional se plasmaron reglas claras para cada uno de los tres estados de excepción —guerra exterior(3), conmoción interior(4) y emergencia económica, social o ecológica(5)— en lo que hace referencia a los requisitos formales y materiales tanto para su declaratoria como para su prórroga, al igual que en relación a las medidas que podían ser adoptadas para superar la situación de crisis.
En materia del estado de conmoción interior los límites impuestos por la regulación constitucional se reflejan en los siguientes aspectos. En primer lugar, se restringe la discrecionalidad del Presidente de la República para apreciar los presupuestos fácticos que dan lugar a la declaratoria del estado de excepción, pues se exige que los hechos tengan tal gravedad que atenten de manera inminente contra la integridad territorial, la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, la convivencia ciudadana. Adicionalmente, la Carta exige que para poder acudir a las facultades excepcionales, las circunstancias perturbadoras no puedan ser conjuradas con las atribuciones ordinarias de policía.
En segundo lugar, de acuerdo a la redacción del texto constitucional, las facultades excepcionales del gobierno se limitan a aquellas estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. Si bien, esta fórmula permite cierto margen de maniobra para que el ejecutivo determine cuáles son las atribuciones de las cuales hará uso, en todo caso tiene una finalidad claramente restrictiva al menos en un doble sentido: por un lado impedir un uso excesivo de las atribuciones excepcionales —lo que guarda relación con el principio de proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo los estados de excepción—, en segundo lugar proscribir el empleo de atribuciones que no sean necesarias para conjurar la crisis —lo que a su vez se relaciona con el principio de necesidad—.
En tercer lugar, los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción. Al igual que la restricción anteriormente anotada ésta busca circunscribir el ejercicio de la principal atribución excepcional presidencial —la potestad de expedir normas con fuerza y rango de ley— a la problemática relacionada con la declaratoria.
En cuarto lugar, el ejercicio de las atribuciones presidenciales debe respetar una serie de principios que se derivan de la lectura sistemática de la regulación constitucional, tales como los de proporcionalidad, el principio de necesidad, el principio de intangibilidad de derechos humanos, el principio de temporalidad y el principio de legalidad.
Para la salvaguarda de los anteriores límites a las atribuciones presidenciales se establece una serie de controles jurídicos y políticos tanto sobre la declaratoria de los estados de excepción como sobre las medidas adoptadas. La doctrina ha señalado que este sistema mixto de control, reconoce que el acto mediante el cual se declara un estado de excepción si bien es un acto político, sujeto a consideraciones de necesidad, oportunidad y conveniencia, también es un acto jurídico atado a reglas y requisitos formales y materiales dirigidas a garantizar su legitimidad y a evitar su uso arbitrario. Uno y otro control no son necesariamente incompatibles o excluyentes, ya que se dirigen a examinar aspectos distintos del ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno durante un estado de excepción(6).
Este sistema de controles de los estados de excepción fue reforzado mediante la previsión constitucional de una ley estatutaria que regulara la materia. En efecto, tal como señala la ley estatutaria de estados de excepción, Ley 137 de 1994, en su artículo 2º su finalidad es (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. Igualmente, de conformidad con la misma disposición, los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”, lo que excluye la posibilidad de invocar hechos crónicos, reiterados, u ordinarios como justificatorios de la declaratoria de un estado de excepción.
Adicionalmente, la ley estatutaria de los estados de excepción —en adelante LEEE— precisa y desarrolla algunos de los principios de origen constitucional, a los que ya se había hecho alusión, que regulan el uso de las facultades presidenciales excepcionales e introduce algunos nuevos como se verá más adelante.
4. Los rasgos distintivos del estado de conmoción interior en la Constitución de 1991.
En la Sentencia C-802 de 2002 esta corporación expuso ampliamente las principales características del estado de conmoción interior, a las cuales se hará brevemente alusión.
Naturaleza. En cuanto a su naturaleza, se sostuvo en dicha providencia que el estado de conmoción interior es “uno de los regímenes del derecho constitucional de excepción que (...) puede ser declarado de manera facultativa por el Presidente de la República y en virtud del cual aquel queda investido de facultades excepcionales para conjurar los hechos que condujeron a su declaratoria”.
Presupuestos para su declaratoria. Los presupuestos para la declaratoria del estado de conmoción interior señalados en el artículo 213 constitucional son tres: (1) el supuesto fáctico que da lugar a la declaratoria, el cual debe consistir en una perturbación del orden público; (2) el supuesto valorativo en cuanto la perturbación debe ser grave y debe atentar de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y, finalmente, (3) un supuesto de insuficiencia de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía para conjurar la grave perturbación del orden público que origina la declaratoria. Se concluye que “se trata, entonces, de un presupuesto fáctico, que es objeto de valoración presidencial y que está sometido a un juicio de suficiencia sobre los medios policivos ordinarios”(7).
Competencia, ámbito temporal y ámbito territorial del estado de conmoción interior. La autoridad competente para declarar el estado de conmoción interior es el Presidente de la República. El ámbito espacial y el ámbito temporal del estado de conmoción interior fueron definidos por el texto constitucional, respecto del primero se señala que puede abarcar todo el territorio nacional o una parte de este, y respecto del segundo determinó que el término durante el cual podía estar vigente la declaratoria, y lo limitó a noventa (90) días prorrogables por dos períodos iguales, la última prórroga está condicionada al concepto previo y favorable del Senado de la República.
Facultades excepcionales del Presidente de la República. La Constitución Política, como antes se dijo, no desarrolla de manera exhaustiva las facultades de las cuales queda investido el Presidente de la República en virtud de la declaratoria del estado de conmoción interior. En todo caso el texto constitucional precisa que dichas facultades son las estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos. Específicamente se habilitó al presidente para dictar normas con fuerza y rango de ley: los decretos legislativos, los cuales pueden suspender las leyes incompatibles con el estado de conmoción interior y tienen una vigencia temporal limitada, pues dejan de regir tan pronto se declare restablecido el orden público, pero su vigencia se puede prorrogar hasta por 90 días más con autorización del Senado. De conformidad con el artículo 214 de la Constitución, dichos decretos “solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de excepción”.
Por su parte la LEEE en el artículo 38 menciona de manera detallada pero no exhaustiva las siguientes facultades en cabeza del ejecutivo bajo un estado de conmoción interior: a) Restringir, sin que se afecte su núcleo esencial, el derecho de circulación y residencia. En tal virtud podrá limitarse o prohibirse genéricamente la circulación o, permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados que puedan obstruir la acción de la fuerza pública, con miras al restablecimiento del orden público; b) Utilizar temporalmente bienes e imponer la prestación de servicios técnicos y profesionales. Esta facultad solo podrá ser aplicada cuando no existan bienes y servicios oficiales, ni medio alternativo alguno para proteger los derechos fundamentales o cuando sea urgente garantizar la vida y la salud de las personas. En todo caso el Estado responderá por los daños causados a los bienes utilizados mediante indemnización plena; c) Establecer, mediante decretos legislativos, restricciones a la radio y la televisión de divulgar informaciones que puedan generar un peligro grave e inminente para la vida de las personas, o incidir de manera directa en la perturbación del orden público; d) Someter a permiso previo o restringir la celebración de reuniones y manifestaciones, que puedan contribuir, en forma grave e inminente, a la perturbación del orden público, y disolver aquellas que lo perturben; e) Disponer con orden de autoridad judicial competente, la interceptación o registro de comunicaciones con el único fin de buscar pruebas judiciales o prevenir la comisión de delitos; f) Disponer con orden de autoridad judicial competente, la aprehensión preventiva de personas de quienes se tenga indicio sobre su participación o sobre sus planes de participar en la comisión de delitos, relacionados con las causas de la perturbación del orden público; g) Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad; h) Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios y de los centros de producción; i) Subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros, de conformidad con el artículo 100 de la Constitución; j) El Presidente de la República podrá suspender al alcalde o gobernador, y este a su vez podrá suspender a los alcaldes de su departamento, cuando contribuyan a la perturbación del orden, u obstaculicen la acción de la fuerza pública, o incumplan las órdenes que al respecto emita su superior, y designar temporalmente cualquier autoridad civil, según los procedimientos y las causales que se establezcan; k) Imponer contribuciones fiscales o parafiscales para una sola vigencia fiscal, o durante la vigencia de la conmoción, percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas y hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se hallen incluidas en el de gastos; l) Modificar el presupuesto, de lo cual deberá rendir cuenta al Congreso en un plazo de cinco días para que éste pueda derogar o modificar disposiciones según su competencia; ll) Suspender la vigencia de los salvoconductos expedidos por las autoridades militares, para el porte de armas y carros blindados en determinadas zonas; m) Disponer con orden de autoridad judicial competente, inspecciones o registros domiciliarios con el único fin de buscar pruebas judiciales o prevenir la comisión de delitos.
Requisitos formales para la declaratoria de la conmoción interior. La Carta condiciona la declaratoria del estado de conmoción interior a cuatro presupuestos formales. En primer lugar, la expedición de un decreto que debe ser suscrito por el Presidente de la República y todos los ministros. En segundo lugar, debe tratarse de un decreto motivado. En tercer lugar, debe indicarse el ámbito territorial y por último el ámbito temporal de la declaratoria.
Requisitos materiales para la declaratoria de la conmoción interior. Además de cumplir una serie de ritualidades la declaratoria del estado de conmoción interior debe estar materialmente fundada, esta exigencia se satisface si se reúnen los presupuestos señalados en el artículo 213 constitucional a los que se hizo alusión, es decir: (1) ocurren hechos que generen una alteración del orden público; (2) esa alteración del orden público es grave y atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana; y (3) esa grave alteración del orden público no puede ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.
Al respecto ha señalado esta corporación: “En suma, el condicionamiento material que la Carta hace del estado de conmoción interior no solo determina la legitimidad o ilegitimidad constitucional del decreto legislativo declaratorio sino que también constituye el ámbito de sujeción de los decretos legislativos de desarrollo dictados con base en él. De este modo, si el acto declaratorio no satisface ese condicionamiento, contraría la Carta y deberá ser retirado del ordenamiento. Y si los decretos de desarrollo dictados con base en él no están directa y específicamente relacionados con los motivos de la declaración, contrarían también el texto superior y deberán ser declarados inexequibles. De allí que ese presupuesto constituya un límite material de ese particular estado de excepción”(8).
No suspensión de los derechos humanos ni las libertades fundamentales. Dentro de las reglas generales enunciadas por el artículo 214 constitucional, aplicables a todos los estados de excepción, está la prohibición de suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales. Ahora bien, esta corporación ha definido que debe entenderse como derechos humanos y libertades fundamentales a la luz del citado precepto constitucional y ha sostenido que se trata de “los derechos y libertades reconocidos y garantizados en lo que la doctrina constitucional ha definido como bloque de constitucionalidad, esto es, aquellas normas jurídicas que, aunque no tienen consagración expresa en el derecho interno, tienen plena vigencia en este. Esta condición de prevalencia se deriva de lo dispuesto en el artículo 93 superior, de acuerdo con el cual “los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción prevalecen en el orden interno”(9).
Bajo esta definición los “derechos humanos y libertades fundamentales” cuya suspensión estaría prohibida bajo los estados de excepción comprende no solo el catálogo de derechos contenidos en el título II y en otras disposiciones de la Constitución Política, sino también los derechos reconocidos por la jurisprudencia constitucional, y los derechos contenidos en los tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Ahora bien, lo que prohíbe expresamente el texto constitucional es la suspensión más no la restricción de los derechos humanos y las libertades fundamentales bajo los estados de excepción. En otras palabras, un derecho no puede suspenderse porque como ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos por ser consustanciales con la persona lo “único que podría suspenderse sería su pleno y efectivo ejercicio” (10) . En esa medida los derechos humanos y las libertades fundamentales sí pueden ser restringidos bajo los estados de excepción, sin embargo tales restricciones deben ajustarse a lo señalado por la Constitución, los tratados internacionales de derechos humanos y la LEEE, como se precisará a continuación.
En primer lugar se debe distinguir entre los denominados derechos intangibles y los derechos limitables o restringibles. Mientras los primeros no son susceptibles de limitación o restricción alguna, aún bajo los estados de excepción y debe por lo tanto garantizarse su pleno y efectivo ejercicio, los segundos pueden ser limitados pero con estricta sujeción a las reglas que se enunciarán a continuación: (1) la limitación debe ser necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente (LEEE, art. 6º); (2) cuando sea necesario limitar el ejercicio de un derecho no intangible no se podrá afectar su núcleo esencial y se deberán establecer garantías y controles para su ejercicio (LEEE, arts. 6º y 7º); (3) debe justificarse expresamente la limitación de los derechos por lo tanto los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de tal manera que permitan demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se hacen necesarias (LEEE, art. 7º); (4) la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad (LEEE, art. 13).
Principio de intangibilidad de los derechos. El artículo 4º de la LEEE recoge la cláusula de intangibilidad de ciertos derechos bajo los estados de excepción, la cual tiene origen en el derecho internacional de los derechos humanos, específicamente en el artículo 4º del PIDCP (11) y en el artículo 27 de la CADH (12) . El contenido y alcance de esta cláusula es claro y simple: los derechos enunciados como intangibles no pueden ser limitados ni restringidos bajo los estados de excepción.
En la consagración positiva de estos derechos las disposiciones de la convención son más amplias que las del pacto. En efecto, según la CADH son intangibles los derechos al reconocimiento de la personalidad jurídica (art. 3º), a la vida (art. 4º), a la integridad personal (art. 5º), la prohibición de esclavitud y servidumbre (art. 6º), el principio de legalidad e irretroactividad en materia penal (art. 9º), la libertad de conciencia y religión (art. 12), la protección de la familia (art. 17), el derecho al nombre (art. 18), los derechos del niño (art. 19), el derecho a la nacionalidad (art. 20), los derechos políticos (art. 23) y las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. Mientras que el PIDCP solo menciona como intangibles el derecho a la vida (art. 6º), la prohibición de la tortura y malos tratos (art. 7º), la prohibición de esclavitud y servidumbre (art. 8º), el principio de legalidad e irretroactividad penal (art. 15), el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica (art. 16), libertad de conciencia y religión (art. 16) y la prohibición de ser encarcelado por el solo hecho de no poder cumplir una obligación contractual (art. 11).
Por su parte el artículo 4º de la LEEE recoge todos los anteriores derechos, pues menciona expresamente como intangibles bajo los estados de excepción los siguientes: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles y el derecho al habeas corpus (13) . Igualmente prevé que no podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
En la Sentencia C-802 de 2002 se señaló que el principio de intangibilidad de derechos también se extiende a otros derechos distintos a los señalados en los artículos 27 de la CADH y 4º del PIDCP. Esta extensión se origina por tres vías:
“— La primera, cuando el contenido de los derechos expresamente excluidos de restricción excepcional involucra no uno sino un conjunto de prerrogativas que guardan relación entre sí, todas estas quedan cobijadas por la salvaguarda.
— Y la tercera, dada la vigencia de las garantías judiciales en los estados de excepción, ellas, en especial los recursos de amparo y de hábeas corpus, también están excluidas de la restricción de su ejercicio. En torno a este punto, si bien la Convención Americana, al enumerar en el artículo 27 los derechos intangibles durante los estados de excepción no hizo referencia expresa a los artículos 7.6 y 25.1, su ejercicio tampoco puede restringirse por tratarse de garantías judiciales indispensables para la efectiva protección de los derechos” (14) .
Respeto a las reglas del derecho internacional humanitario. Al tenor del numeral 2º del artículo 214 de la Constitución bajo los estados de excepción se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. El Derecho Internacional Humanitario es el derecho aplicable a los conflictos armados y su objetivo fundamental, al decir de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, es “restringir la contienda armada para disminuir los efectos de las hostilidades” (15) y comprende disposiciones tanto de origen convencional (16) como de origen consuetudinario (17) . El Derecho Internacional Humanitario se aplica a los conflictos armados internos o internacionales. En tanto el ordenamiento jurídico unitario y sistemático, regula tanto el desarrollo de las hostilidades —limitando la posibilidad de las partes de recurrir a los métodos y medios bélicos a su disposición— como la protección de las personas víctimas de los conflictos armados, tiene carácter vinculante para todas las partes en conflicto, y se aplica independientemente del reconocimiento de la legitimidad de las razones de fondo del conflicto, así como del estatus de los grupos enfrentados ante el derecho internacional público. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado ampliamente de los rasgos distintivos de este ordenamiento jurídico, particularmente en la Sentencia C-291 de 2007, y ha identificado los principios que rigen este derecho, entre las que cabe mencionar el principio de distinción (18) , el principio de precaución (19) , y el principio de trato humanitario y respeto por las garantías fundamentales (20) .
De cada uno de dichos principios se derivan a su vez distintas reglas que deben ser respetadas bajo los estados de excepción, así por ejemplo del principio de distinción ha reconocido las siguientes reglas, las cuales deben ser respetadas bajo los estados de excepción: (1) la prohibición de dirigir ataques contra la población civil, (2) la prohibición de desarrollar acciones orientadas a aterrorizar a la población civil, (3) las reglas relativas a la distinción entre bienes civiles y objetivos militares, (4) la prohibición de ataques indiscriminados y de armas de efectos indiscriminados, (5) la prohibición de atacar las condiciones básicas de supervivencia de la población civil y (6) la prohibición de atacar a las personas puestas fuera de combate (21) .
Entre las principales expresiones del principio de precaución se cuentan (i) la obligación de las partes en conflicto de hacer todo lo posible para verificar que los objetivos que van a atacar son militares, (ii) la obligación de las partes en conflicto de tomar todas la precauciones posibles al elegir los medios y métodos bélicos que van a usar, para así evitar o minimizar el número de muertos, heridos y daños materiales causados incidentalmente entre la población civil y proteger a los civiles de los efectos de los ataques, (iii) la obligación de las partes en conflicto de dar aviso en la medida en que las circunstancias lo permitan, con la debida anticipación y por medios efectivos, de cualquier ataque que pudiera afectar a la población civil, (iv) el deber de optar, cuando se pueda elegir entre varios objetivos militares que representen una ventaja similar, por aquél cuyo ataque sea menos peligroso para las personas y bienes civiles, (v) la obligación de las partes en un conflicto de retirar a la población civil, al máximo grado posible, de la vecindad de los objetivos militares, y (vi) el deber de evitar ubicar objetivos militares en o cerca de áreas densamente pobladas (22) .
Finalmente la Corte Constitucional ha identificado las siguientes garantías fundamentales que se derivan del principio humanitario: (i) la prohibición de la discriminación en la aplicación del derecho internacional humanitario, (ii) la prohibición del homicidio —ver más adelante—, (iii) la prohibición de la tortura y de los tratos crueles, inhumanos y degradantes, (iv) la prohibición de los castigos corporales y los suplicios, (v) la prohibición de las mutilaciones, de las experimentaciones médicas o científicas u otras actuaciones médicas no requeridas por la persona afectada y contrarias a las normas médicas generalmente aceptadas, (vi) la prohibición de la violencia de género, de la violencia sexual, de la prostitución forzada y de los atentados contra el pudor; (vii) la prohibición de la esclavitud y de la trata de esclavos, (viii) la prohibición del trabajo forzado no retribuido o abusivo, (ix) la prohibición de tomar rehenes, (x) la prohibición de utilizar escudos humanos, (xi) la prohibición de las desapariciones forzadas, (xii) la prohibición de la privación arbitraria de la libertad, (xiii) la obligación de respetar las garantías judiciales esenciales y por los principios de legalidad de los delitos y de las penas y de responsabilidad penal individual, (xiv) la prohibición de los castigos colectivos, (xv) la obligación de respetar las convicciones y prácticas religiosas de las personas civiles y fuera de combate, (xvi) la obligación de respetar la vida familiar, (xvii) la obligación de proteger los derechos de las mujeres afectadas por los conflictos armados, (xviii) la obligación de proteger los derechos especiales de los niños afectados por los conflictos armados, junto con la prohibición de reclutamiento infantil y la prohibición de permitir la participación directa de niños en las hostilidades, (xix) la obligación de respetar los derechos especiales de los ancianos y personas con discapacidad afectados por los conflictos armados, (xx) la prohibición absoluta del genocidio en el curso de un conflicto armado, (xxi) la prohibición absoluta de los crímenes de lesa humanidad cometidos en el curso de un conflicto armado, (xxii) el deber de recoger y asistir a los heridos y los enfermos, (xxiii) la prohibición de los actos de terrorismo, (xxiv) la prohibición del pillaje y (xxv) el deber de respetar las garantías mínimas de las personas privadas de la libertad (23) .
Otros principios rectores de los estados de excepción. De las disposiciones constitucionales, de los tratados internacionales de derechos humanos y de la LEEE se derivan una serie de principios que rigen los estados de excepción, tales como los principios de necesidad, proporcionalidad, temporalidad, legalidad y proclamación.
El principio de necesidad tiene origen en el derecho internacional de los derechos humanos y hace relación a la entidad de la perturbación que pueda dar lugar a la declaratoria de un estado de excepción por un Estado y, por ende, a la posibilidad de hacer uso de la cláusula de suspensión de obligaciones convencionales. De este modo, solo se entiende legítima la proclamación de un estado de excepción cuando se encuentra motivada en una situación de grave peligro de la vida de la Nación, según el artículo 4º del PIDCP, o, en términos de la Convención Americana, una amenaza la independencia o seguridad del Estado. El artículo 213 constitucional recoge este principio en materia del estado de conmoción interior cuando exige que la perturbación del orden público que de lugar a la declaratoria sea grave y que atente contra la estabilidad institucional, la seguridad del estado o la convivencia ciudadana. Por su parte el artículo 2º LEEE se ocupa también de este principio al prever que las facultades excepcionales solo podrán ser empleadas bajo “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.
El principio de proporcionalidad “impone que las medidas tomadas bajo el amparo del estado de excepción se limiten estrictamente a enfrentar idóneamente la amenaza que se cierne sobre el Estado” (24) . En materia del derecho internacional de los derechos humanos está expresamente señalado por el artículo 4º del PIDCP cuando señala que las disposiciones adoptadas por los Estados para conjurar las situaciones excepcionales deben estar “estrictamente limitadas a la exigencia de la situación”, previsión similar a la consagrada en el artículo 27 de la CADH. Cuenta también con numerosos referentes constitucionales a los cuales ya se hizo previamente alusión, así por ejemplo el artículo 213 señala que en virtud de la declaratoria del estado de conmoción interior “el gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la propagación de sus efectos”. En el mismo sentido el artículo 214 de la Carta indica que las medidas que se adopten bajo un estado de excepción “deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos”. A su vez, la LEEE atribuye al principio de proporcionalidad el siguiente contenido: “Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar” (art. 13).
La doctrina europea ha precisado el alcance de este principio, la cual ha tenido cierta aplicación en el ámbito interamericano (25) . Se considera que las medidas serán legítimas si (i) no es posible establecer otras menos gravosas, (ii) son aptas para contribuir en la solución del hecho que dio origen a la amenaza, (iii) la perturbación no puede conjurarse con procedimientos ordinarios y (iv) no exista otra medida de excepción que genere un impacto menor en términos de protección de derechos y garantías (26) .
El principio de temporalidad apunta a que los estados de excepción han de tener una vigencia temporal limitada, el término estrictamente requerido para superar el hecho que configura la situación excepcional. Expresamente señalado en el artículo 27 de la CADH, fue recogido por el artículo 213 de la Carta cuando señala que el estado de conmoción interior tendrá una duración de 90 días, prorrogable por dos periodos iguales. El principio de temporalidad incluye, además, que los efectos de las medidas excepcionales también tengan una duración definida y que el estado de excepción deba cesar coetáneamente con la amenaza que lo motivó, o cuando dicha perturbación sea de una entidad tal que pueda ser manejada a través de las facultades ordinarias. Por lo tanto guarda relación con la previsión del artículo 214.4 constitucional según la cual “Tan pronto como hayan cesado la guerra exterior o las causas que dieron lugar al estado de conmoción interior, el gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el estado de excepción”.
El principio de legalidad tiene dos acepciones, desde la perspectiva del derecho interno supone la obligación del Estado de actuar de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales que rigen la declaratoria de un estado de emergencia y el otorgamiento de poderes excepcionales. Este contenido del principio de legalidad está condensado en la fórmula empleada por el artículo 241.3 constitucional según la cual bajo los estados de excepción “no se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder ni de los órganos del estado”.
Desde la perspectiva del derecho internacional público implica que las suspensiones o derogaciones de derechos adoptadas en virtud de la declaratoria de un estado de excepción no deben ser incompatibles con otras obligaciones bajo el derecho internacional, incluido el Derecho Internacional Humanitario y el derecho penal internacional.
Según el principio de proclamación o de declaración pública, todo Estado que va a hacer uso de las medidas excepcionales determina expresamente las razones que fundamentan su decisión, esto es, las circunstancias que motivan la amenaza a la vida de la nación que sirve como base para la suspensión de garantías. La notificación, de otra parte, consiste en el deber del Estado de informar, a través del secretario general del organismo multilateral respectivo y en caso que vaya a hacer uso de la facultad de restricción de garantías, las disposiciones que se propone restringir, el motivo de su restricción y la fecha en la cual se haya dado por terminada dicha limitación (27) .
Proscripción de investigación y juzgamiento de civiles por la justicia penal militar. Debido a las aciagas experiencias de la reciente historia constitucional colombiana, el Constituyente de 1991 juzgó necesario establecer la prohibición expresa de la investigación y juzgamiento de civiles por la justicia penal militar. Como ha señalado esta corporación: “La justicia penal militar es un ámbito funcional especializado de la fuerza pública y no hace parte de la rama judicial. Por ello, su órbita funcional debe circunscribirse al fuero militar y no tiene por qué extenderse al juzgamiento de civiles pues de hacerlo se desconoce la reserva judicial de la libertad y también la imparcialidad y la independencia del juzgador como exigencias mínimas de una decisión justa” (28) .
Esta previsión encuentra sustento adicional en las disposiciones del PIDCP y de la CADH que prohíben la suspensión de las garantías judiciales en estados de excepción. Al respecto el comité de derechos humanos indicó en la observación general 29 sobre el artículo 4º del PIDCP: “Las garantías relacionadas con la institución de la suspensión, según se definen en el artículo 4º del pacto, se basan en los principios de legalidad y del Estado de derecho inherentes al pacto en su conjunto. Como ciertos elementos del derecho a un juicio imparcial están explícitamente garantizados por el derecho humanitario internacional en tiempo de conflicto armado, el comité no encuentra ninguna justificación para suspender dichas garantías durante cualquier otra situación de excepción. A juicio del comité, dichos principios y la disposición sobre recursos efectivos exigen que los principios fundamentales del derecho a un juicio imparcial se respeten durante un estado de excepción. Solo un tribunal de derecho puede enjuiciar y condenar a una persona por un delito, y se debe respetar la presunción de inocencia. Con el objeto de proteger los derechos que no pueden ser objeto de suspensión, se sigue de este mismo principio que el derecho de acceso a los tribunales, para que éstos decidan sin demora sobre la legalidad de cualquier clase de detención, no debe ser afectado por la decisión del Estado parte de suspender ciertas garantías del pacto”.
Sistema de control. Como se destacó en el acápite precedente de esta decisión, la Constitución Política de 1991 estableció un sistema eficaz de controles orientado a garantizar la salvaguardia del cuerpo normativo que regula los estados de excepción. Doctrinal y jurisprudencialmente se ha distinguido entre el control político y el control jurídico, sin embargo, “estos controles no son excluyentes pues los actos emitidos con base en el derecho constitucional de excepción, como todos los actos del poder público, son actos jurídicos sólo que se proyectan políticamente. Como actos jurídicos, están sometidos a controles jurídicos. No obstante, en virtud de su proyección, pueden estar también sometidos a controles políticos” (29) .
El control político es ejercido por el Congreso de la República pues este órgano “como instancia de representación que encarna la soberanía popular, es la sede adecuada para emprender el debate público sobre las razones políticas de oportunidad que subyacen a la declaratoria del estado de excepción y a las facultades ejercidas con base en ella” (30) .
Debido a su naturaleza, si bien se trata de un control institucionalizado, esto es, de un control jurídicamente regulado, tiene un carácter subjetivo dado que su ejercicio está determinado en cada caso por la voluntad del Congreso, pues depende de esa voluntad la iniciación de una actuación de control, su trámite, su decisión y la imposición o no de una sanción al órgano controlado (31) .
El propósito de este control es deducir la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria de los estados de excepción sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales (C.P., art. 214.5). La Constitución regula el control político y señala que el Congreso se reunirá por derecho propio dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del estado de conmoción interior, y que el Presidente tiene el deber de pasar inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración (C.P., art. 213) (32) .
A la Corte Constitucional le corresponde el control jurídico, el cual recae sobre los actos jurídicos producidos por el ejecutivo en virtud de los estados de excepción. Comprende, por lo tanto, el decreto de declaratoria del estado de excepción, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas dirigidas a conjurar la situación excepcional y los decretos de prórroga.
A diferencia del control político, el control ejercido por la Corte Constitucional es un juicio objetivo que tiene como parámetro normativo indisponible, conformado por los preceptos constitucionales, los tratados internacionales de derechos humanos y la LEEE, el cual constituye un referente obligatorio preexistente al órgano controlado y al órgano de control y ajeno a su voluntad. De allí que en esta sede, a diferencia del control político, no se trate de oponer la voluntad del ejecutivo a la voluntad del órgano de control sino de una labor de cotejo entre el acto emitido y el parámetro normativo de control. Ello explica que se trate también de un juicio en el que se esgrimen razones de derecho para afirmar o negar la validez constitucional del acto controlado (33) .
Con el mismo ánimo diferenciador esta corporación ha resaltado que el control jurídico no depende de la voluntad del órgano de control, pues la Constitución Política impone a la Corte Constitucional el deber de pronunciarse de manera automática sobre la validez constitucional de los actos dictados para declarar los estados de excepción y para adoptar las medidas que ellos hacen viables, “[l]a Corte se encuentra ante la obligación ineludible de defender la supremacía e integridad del texto superior, y de esa obligación hace parte el deber de excluir del ordenamiento aquellos actos que la desconozcan” (34) .
De esta manera los rasgos distintivos del control jurídico también han sido definidos por la Constitución: (i) el objeto de control son el decreto mediante el cual se declara el estado de excepción, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas para conjurar la situación extraordinaria y los decretos de prórroga y levantamiento de los estados de excepción; (ii) se trata de un control automático y el gobierno tiene el deber de enviar a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos declaratorios y los decretos legislativos de desarrollo que dicte en uso de las facultades extraordinarias para que esta decida definitivamente sobre su constitucionalidad. En caso de incumplimiento del deber de remisión del gobierno, la Corte oficiosamente aprehenderá su conocimiento de manera inmediata; (iii) es un control integral porque se verifica que los decretos examinados reúnan los requisitos formales y materiales señalados por los preceptos constitucionales; (iv) es un control definitivo pues una vez la Corte se pronuncia sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos éstos no pueden ser objeto de un posterior examen vía acción pública de inconstitucionalidad, (v) es un control participativo pues los ciudadanos podrán intervenir defendiendo o atacando la constitucionalidad de los decretos objeto de control; (vi) el Procurador General de la Nación deberá rendir concepto (arts. 214.6, 241.7 y 242 constitucionales).
5. El control de los decretos declaratorios de los estados de excepción por la Corte Constitucional.
A partir de 1991, la Corte Constitucional asumió tanto el control formal como material de los decretos declaratorios y de los que se dictaran en desarrollo de las facultades de los estados de excepción. Esta postura quedó sentada en la Sentencia C-004 de 1992, mediante la cual se revisó el Decreto 333 de febrero 24 de 1992 (35) .
En dicha providencia esta corporación precisó que el control jurisdiccional ejercido sobre los decretos dictados por el gobierno al amparo de alguno de los estados de excepción debía ser tanto formal como material y tal control debía aplicarse tanto a los decretos declaratorios como a los decretos legislativos de desarrollo. Sostuvo textualmente:
“… el ejercicio de un control integral sobre los actos de los poderes constituidos asegura la primacía de la Constitución como norma de normas que manda la regla 4ª del estatuto máximo y la misión confiada a su guardiana de preservar su “supremacía e integridad” por el constituyente en el artículo 215 superior. Si el gobierno decreta la emergencia sin que existan hechos sobrevinientes, graves o inminentes que perturben el orden económico, social o ecológico o amenacen perturbarlo, ¿no está acaso violando la integridad de la Constitución?. Un decreto con esas características sería abiertamente inconstitucional y no tendría razón de ser que ello no pudiera establecerse por el órgano creado para tal fin, esto es, la Corte Constitucional. Si así no se hiciere, se estaría violando la integridad de la Constitución por la misma entidad a la cual le fue confiada su guarda.
Dicho de otro modo, si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las facultades del Presidente de la República en esta materia serían supraconstitucionales. Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del estatuto supremo”.
A partir de entonces esta sería la línea jurisprudencial mayoritaria, seguida entre otras, en las sentencias C-300 de 1994, C-366 de 1994, C-466 de 1995, C-027 de 1996 y C-122 de 1997 y reiterada por unanimidad en la sentencia C-802 de 2002.
La Corte Constitucional, ha reconocido de manera reiterada que el Presidente de la República tiene un margen amplio para apreciar la ocurrencia de hechos perturbadores, su gravedad y su amenaza inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, así como para valorar la insuficiencia de los medios ordinarios de policía del Estado para conjurar dicha perturbación. Frente al ejercicio de este margen de apreciación, la Corte ha desarrollado una sólida metodología de análisis formal y material de los decretos declaratorios de estados de estados de excepción, metodología que fue recogida de manera sistemática en la Sentencia C-802 de 2002.
Esta última decisión contiene una exhaustiva exposición de las razones que justifican el control integral —material y formal— de la Corte Constitucional del decreto mediante el cual se declara un estado de conmoción interior. En esta misma providencia se precisa el alcance del control jurídico que ejerce la Corte sobre el decreto declaratorio de un estado de excepción, de tal manera que sin emitir un juicio paralelo sobre la gravedad de los hechos y su impacto en el orden público, la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana o sobre la suficiencia de los medios ordinarios de policía para contrarrestar la amenaza, esta corporación verifica el cumplimiento de los requisitos constitucionales y estatutarios para declarar el estado de excepción.
En la providencia mencionada, el primer argumento que se esgrime es la naturaleza del decreto declaratorio de un estado de excepción. Se rechaza la tesis de que se trata de un acto exclusivamente político no susceptible por lo tanto de control constitucional. Textualmente se sostiene que “a pesar de tratarse que se proyecta políticamente, es evidente que el decreto mediante el cual se declara el estado de conmoción interior es un acto jurídico que contiene elementos reglados por la propia Constitución y un elemento discrecional también reconocido por la Carta. Los elementos reglados están expresamente señalados en el artículo 213, según el cual el Presidente solo puede declarar el estado de conmoción interior “en caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía”. El elemento discrecional consiste en que el Presidente de la República es competente para apreciar la existencia de estos hechos y calificar su gravedad y su trascendencia así como para decidir si declara o no declara el estado de conmoción interior”.
En segundo lugar, a partir de una lectura sistemática de distintas disposiciones constitucionales se concluye que la Corte Constitucional es competente para efectuar el control integral del decreto mediante el cual se declara un estado de conmoción interior. Se acude a los conceptos de supremacía, eficacia normativa y fuerza vinculante del texto constitucional, y se sostiene que al regular la Constitución los presupuestos materiales requeridos para la declaratoria de un estado de excepción (art. 212 y ss.) estos preceptos configuran el parámetro de control de la declaratoria y por lo tanto deben ser respetados por el órgano competente para adoptar esta medida excepcional (el Presidente de la República) y deben ser aplicados por el órgano de control constitucional cuando examina este tipo de decretos. En el mismo sentido se argumenta que si bien el numeral 7º del artículo 241 de la Carta no señala expresamente la modalidad de control a la que serán sometidos los decretos legislativos, expedidos en virtud de los artículos 212, 213 y 215 constitucionales, esta ausencia de previsión expresa debe ser interpretada recurriendo a otros preceptos constitucionales que apuntan a un control integral de este tipo de decretos.
Igualmente en la sentencia en mención fueron precisadas cada una de las etapas del juicio de constitucionalidad del decreto declaratorio del estado de conmoción interior, cuyos lineamientos principales serán reiterados a continuación. Como punto de partida es menester indicar que el examen de este tipo de decretos tiene dos partes: la verificación de los requisitos formales y la verificación de los requisitos materiales de la declaratoria.
El estudio de los requisitos formales comprende la verificación que el decreto reúna los siguientes presupuestos: (i) lleve la firma de presidente y de todos sus ministros, (ii) contenga una parte motiva en la cual se expongan las razones excepcionales que originaron la declaratoria del estado de conmoción interior —los hechos que originaron la declaratoria, la valoración gubernamental sobre su impacto en el orden público o en la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, así como sobre la insuficiencia de los medios ordinarios de policía—, (iii) señale el límite temporal de la vigencia del estado de excepción, (iv) determine el ámbito territorial que cobija la declaratoria.
No obstante tratarse de un requisito formal, la exigencia de motivación constituye a su vez uno de los presupuestos necesarios para el ejercicio del control material de la declaratoria del estado de excepción. En efecto, el ejercicio responsable del margen de apreciación que le reconoce la carta al ejecutivo para declarar un estado de excepción, impone también unas cargas mínimas probatorias y de valoración que deben ser cumplidas por el gobierno. El incumplimiento de estas cargas, transforma en arbitrario el ejercicio de esta potestad constitucional, e impide a la Corte ejercer el control judicial que exige la Carta.
El examen de los requisitos materiales es mucho más complejo pues implica el análisis de los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción a la luz del artículo 213 constitucional. Se debe constatar por lo tanto que la situación invocada para la adopción de la medida excepcional se trata de una “grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía”.
En esa medida, el examen de los requisitos materiales comprende el estudio del (i) presupuesto fáctico, (ii) el presupuesto valorativo y (iii) el juicio de suficiencia sobre las medidas ordinarias, los cuales serán descritos a continuación.
1. El presupuesto fáctico. Según el tenor literal del artículo 213 constitucional el estado de conmoción interior se declarará “En caso de... perturbación del orden público...” (negrillas añadidas). Como ha señalado esta corporación esta primera exigencia consignada en el precepto constitucional hace referencia a “un suceso del mundo fenomenológico, de un punto de partida empírico que parte de la ocurrencia de hechos concretos, perceptibles y, en consecuencia, verificables, que objetivamente generan una alteración de las condiciones de seguridad y tranquilidad requeridas para el ejercicio de los derechos” (36) .
Por tratarse de un suceso acaecido en el mundo fenomenológico, el presupuesto fáctico, es susceptible de un juicio objetivo de existencia por parte del juez constitucional, quien debe determinar si la perturbación del orden público tuvo o no tuvo ocurrencia. Se tiene entonces que la metodología que debe ser empleada es una verificación positiva de los hechos, por lo tanto, si efectivamente ocurrieron, el juicio objetivo de existencia se resuelve de manera positiva y en consecuencia la declaratoria del estado de conmoción interior, en lo atinente a ese primer presupuesto, es legítima; empero si el presupuesto fáctico no ha tenido lugar, esta primera constatación será negativa y en ausencia de ese presupuesto, la declaratoria deviene en inconstitucional por ausencia del primer presupuesto.
2. El presupuesto valorativo está previsto por la misma disposición constitucional cuando más adelante señala “En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, la convivencia ciudadana...” (negrillas añadidas). Como ha indicado la jurisprudencia constitucional este presupuesto “ya no remite al supuesto de hecho en sí, esto es, a la perturbación del orden público como fenómeno directamente perceptible y verificable, sino que involucra un juicio de valor sobre ese supuesto fáctico. Se trata de una valoración relacionada con la intensidad de la perturbación y con sus consecuencias, valoración cuya realización le incumbe al Presidente de la República como autoridad encargada de velar por el mantenimiento del orden público” (37) .
Se tiene entonces que no cualquier perturbación del orden público da lugar a la declaratoria de un estado de conmoción interior, pues según el tenor literal del precepto constitucional ésta ha de ser grave. Atribuirle esta especial calificación no corresponde al ejercicio discrecional de una atribución presidencial pues debe corresponder “a una percepción objetiva de la intensidad de la perturbación” (38) .
Esa percepción valorativa también incorpora la apreciación gubernamental sobre el carácter extraordinario de los hechos que justifican la declaratoria del estado de conmoción interior. Esta segunda consideración se desprende de una lectura sistemática del artículo 2º de la LEEE al igual que del alcance de los principios de necesidad y proporcionalidad a los cuales previamente se hizo alusión. En efecto a la luz del artículo 2º de la ley estatutaria de los estados de excepción el uso de las facultades excepcionales está condicionado a la existencia de circunstancias extraordinarias que no puedan ser atendidas mediante los poderes ordinarios del Estado. La calificación gubernamental del carácter extraordinario de un hecho parte también de un supuesto objetivo, pues la apreciación que hace el gobierno de los hechos también debe basarse en pruebas objetivas que muestran si estos tienen un carácter anormal y excepcional, tal como ha determinado la jurisprudencia de esta corporación (39) . Cuando se está ante este tipo de hechos, el juicio que realiza la Corte está dirigido a examinar si en la valoración que hizo el gobierno, este incurrió en un error manifiesto al considerar como extraordinario un hecho crónico que no autoriza la declaratoria del estado de excepción.
Adicionalmente, la alteración del orden público debe atentar de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana. En otras palabras, la perturbación del orden público, como presupuesto fáctico verificable, a más de ser grave, debe tener la virtualidad de atentar, de poner en serio peligro, de amenazar, de generar un riesgo para esos ámbitos de protección. Puede sostenerse entonces que el presupuesto valorativo es de carácter alternativo pues basta con que la grave alteración del orden público tenga la virtualidad de atentar contra cualquiera de uno de esos bienes constitucionalmente definidos para que la declaratoria del estado de conmoción interior sea legítima.
La amenaza debe ser inminente, de manera que no ha de tratarse de un peligro eventual o remoto para las instituciones, el Estado o la ciudadanía sino de un riesgo efectivo que puede materializarse en cualquier momento, de un peligro potenciado por su inmediatez temporal.
A pesar de tratarse de un presupuesto valorativo, ello no impide que la valoración pueda ser objeto de un juicio objetivo que permita determinar si fue arbitraria o fruto de un error manifiesto. Es decir, el hecho de que se trate de un presupuesto valorativo no impide su ponderación a partir de las implicaciones objetivas del presupuesto fáctico que generó la declaratoria y de las necesidades de protección que demanden las instituciones, el Estado o la ciudadanía. Bajo este marco, el presupuesto valorativo del estado de conmoción interior da lugar a que el juez constitucional realice un juicio objetivo de ponderación con el fin de determinar si la valoración realizada por el Presidente de la República de la grave alteración del orden público es o no arbitraria y si en ella incurrió o no en un error manifiesto de apreciación.
Tal como ha señalado esta corporación: “El compromiso jurídico del Presidente de la República en punto de la apreciación de la alteración del orden público es no forzar la naturaleza del presupuesto fáctico para atribuirle implicaciones que no tiene. Por ello, la determinación de si esa apreciación es arbitraria o de si en ella se incurrió en error manifiesto es la herramienta metodológica que debe utilizar el juez constitucional para determinar si el presupuesto valorativo de la declaratoria del estado de excepción concurre y si en razón de él tal declaratoria es compatible con la Carta Política” (40) .
No obstante el control constitucional solo llega hasta la constatación que la apreciación del Presidente en torno a la gravedad de la perturbación no es arbitraria ni es el resultado de un error manifiesto, pues a la Corte “le está vedado someter el presupuesto valorativo de la declaratoria de los estados de excepción a un escrutinio que rebase la determinación de una apreciación arbitraria o de un error manifiesto pues lo que a partir de allí se realice ya no puede ser objeto de reparos jurídicos, que son los que le incumben al juez constitucional, sino de juicios de oportunidad o conveniencia, juicios que, como se sabe, son completamente ajenos a la órbita de la justicia constitucional como instancia de control jurídico de los límites impuestos al ejercicio del poder” (41) .
3. El último presupuesto material es el juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias. Este presupuesto está contenido en la parte final del primer inciso del artículo 213 cuando señala que la grave perturbación del orden público “no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía”.
Conforme con este presupuesto sólo se puede acudir al estado de conmoción interior cuando las herramientas jurídicas ordinarias a disposición de las autoridades estatales no permitan conjurar la grave alteración del orden público que amenaza gravemente la seguridad del Estado, la estabilidad institucional o la convivencia ciudadana.
No basta entonces, para la declaratoria del estado de conmoción interior, la ocurrencia de una perturbación del orden público que además sea grave y atente de manera inminente contra los bienes señalados en el artículo 213 constitucional. Solo en el evento que, a más de concurrir el presupuesto fáctico y el presupuesto valorativo, las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía resulten insuficientes para conjurar la amenaza que se cierne, es legítimo acudir a la declaratoria del estado de conmoción interior.
Corresponde por lo tanto al Presidente apreciar la suficiencia o insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía para conjurar la grave perturbación del orden público y sus implicaciones. Sin embargo, esa facultad no es absoluta ni arbitraria ya que debe sujetarse al marco normativo de los estados de excepción, conformado por la Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia y la ley estatutaria sobre los estados de excepción.
El tercer presupuesto material del decreto declaratorio del estado de conmoción interior remite entonces a una facultad de apreciación del Presidente sujeta a límites normativos, por lo tanto su control de constitucionalidad se circunscribe a verificar el respeto de tales límites. En esa medida la metodología que debe seguir la Corte “es un juicio objetivo de ponderación orientado a establecer si su apreciación sobre la insuficiencia de las medidas ordinarias de policía fue o no arbitraria y si en ella se incurrió o no en un error manifiesto de apreciación” (42) .
Se trata, en todo caso, de un análisis global y no detallado de la suficiencia de los poderes ordinarios para conjurar la situación de crisis, pues de lo contrario quedaría sin objeto el control que la Corte debe emprender posteriormente sobre cada uno de los decretos legislativos de desarrollo. No es por lo tanto un examen de cada una de las medidas que se anuncien en el decreto declaratorio, sino de determinar, desde el ámbito de validez de ese decreto, si se puede inferir que la crisis no se supera con el solo ejercicio de las atribuciones ordinarias de policía.
6. El examen de constitucionalidad del Decreto 3929 de 2008.
Antes de abordar el examen de constitucionalidad del Decreto 3929 de 2008 es preciso señalar que el estado de conmoción interior declarado por el anormal funcionamiento de la administración de justicia fue levantado mediante el Decreto 021 de ocho (8) de enero de 2009. Empero, lo anterior no tiene como consecuencia que esta corporación haya perdido competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del decreto mediante el cual se declaró la conmoción interior o sobre los decretos legislativos mediante los cuales se adoptaron medidas para conjurar las circunstancias extraordinarias.
En efecto, si bien la jurisprudencia constitucional ha defendido como regla general que el examen de constitucionalidad solo puede recaer sobre disposiciones que están surtiendo efectos jurídicos, aun cuando hayan sido derogadas, dicha regla no es aplicable en el caso de los decretos expedidos en virtud de los estados de excepción por dos razones, en primer lugar por las características del control que ejerce la Corte sobre este tipo de disposiciones, el cual como antes se dijo es un control automático, integral y definitivo. De manera tal que una vez se avoca conocimiento de este tipo de decretos se conserva la competencia hasta que se produce un fallo de fondo sobre su constitucionalidad, se trata en este caso de una modalidad especial de perpetuatio juriditionis, el cual ya ha sido reconocido por esta corporación en otras oportunidades para pronunciarse de fondo sobre disposiciones que han perdido su vigencia durante el trámite de la acción pública de inconstitucionalidad (43) .
En segundo lugar, porque de admitirse la tesis de la pérdida de competencia de la Corte, los decretos expedidos en virtud de la declaratoria de un estado de excepción podrían sustraerse del control constitucional mediante los sencillos mecanismos de prever plazos de vigencia cortos, de hacer uso de las facultades extraordinarias por reducidos lapsos o de declarar restablecido el orden público con prontitud antes de que haya tenido lugar el pronunciamiento de la Corte Constitucional, posibilidad que según ha afirmado esta corporación “repugna a la intención del Constituyente y a la noción misma de Estado de derecho que acoge nuestra Carta Fundamental” (44) , pues se reduciría simplemente a institucionalizar una modalidad de elusión del control constitucional, la cual resulta inaceptable en el caso de los estados de excepción precisamente por la especial regulación a la que fueron sometidos por la Carta de 1991, la cual como se ha sostenido a lo largo de esta decisión, reforzó los límites y controles a los que se encuentran sometidos.
A continuación se aborda entonces el examen de constitucionalidad del Decreto 3929 de 2008.
6.1. El examen de los requisitos formales de la declaratoria del estado de conmoción interior.
El Decreto 3929 de 2008 cumple con los requerimientos formales exigidos por el artículo 213 de la Constitución para la declaratoria del estado de conmoción interior.
En efecto, el decreto consigna en su parte considerativa las razones que dieron lugar a declarar el estado de conmoción interior, cumple por lo tanto con el requisito constitucional según el cual la adopción de esta medida excepcional debe ser motivada.
Igualmente, lleva la firma del Presidente de la República, de nueve ministros, de tres viceministros encargados de las funciones ministeriales y del comandante general de las Fuerzas Militares encargado de las funciones del despacho del Ministro de Defensa Nacional.
También señala el ámbito territorial de la declaratoria, pues indica que el estado de conmoción interior se decreta en todo el territorio nacional.
Finalmente, el artículo 1º del decreto establece el periodo para el cual se declaró, se ajusta al término límite de 90 días permitido para el efecto por el artículo 213 de la Carta Política.
6.2. Examen de los presupuestos materiales.
El Decreto 3929 de nueve (9) de octubre de 2008 está conformado por una parte motiva integrada por 14 considerandos, no numerados, y por una parte resolutiva integrada por dos artículos.
En cuanto al presupuesto fáctico, los considerandos 2, 4, 5, 6, 7, 8, 10 y 11 describen los hechos alegados por el gobierno. En el considerando 2, el gobierno señala un hecho general el inadecuado funcionamiento de la justicia, que se reflejan en otros considerandos que establecen dos hechos generadores específicos: la congestión judicial (considerando 10) y el paro judicial (considerando 8). En relación con el paro judicial, el gobierno expone en los considerandos 4, 5, 6, 7, 8, y 11 distintas manifestaciones de los efectos de ese cese de actividades. Estos considerandos contienen los hechos que según el gobierno justifican la declaratoria del estado de conmoción interior y por lo tanto tiene la carga de mostrar objetivamente su ocurrencia.
En cuanto al presupuesto valorativo, el gobierno expresa su apreciación sobre la gravedad del adecuado funcionamiento de la justicia en los considerandos 2, 3, 9 y 15, mediante expresiones que cobijan tanto al paro judicial como a la congestión de los despachos judiciales, y en tres considerandos adicionales, expone valoraciones específicas sobre la gravedad de la congestión judicial (considerando 10) y del paro judicial (considerandos 4 y 5).
En cuanto a este presupuesto valorativo, es importante resaltar la relación que establece el gobierno entre los dos hechos específicos que generan el inadecuado funcionamiento de la justicia, para señalar el carácter extraordinario de la crisis judicial que da origen a la conmoción interior. Según el gobierno (considerando 15), el paro judicial es un hecho que agrava la situación de congestión judicial. Esta relación entre los hechos alegados, también impone al gobierno una carga de sustentación objetiva, para mostrar el carácter extraordinario del agravamiento de la congestión histórica en la rama judicial.
En cuanto al presupuesto de insuficiencia de los medios ordinarios de policía para conjurar la crisis, el gobierno expone en los considerandos 12, 13 y 14, las razones por las cuales considera que tales medios son insuficientes. Los considerandos 13 y 14 se aplican por igual a la congestión judicial y al paro, y el considerando 12 se refiere específicamente al cese de actividades judiciales.
Siguiendo el esquema de análisis empleado en la Sentencia C-802 de 2002, a continuación se agrupan en un cuadro, precedidos por el ordinal correspondiente, los considerandos inherentes a la motivación del decreto y la clasificación que de cada uno de ellos puede hacerse teniendo en cuenta los presupuestos materiales de la declaratoria del estado de conmoción interior:
Presupuesto fáctico general Presupuesto fáctico (específico) Presupuesto fáctico (manifestaciones) Presupuesto valorativo (general) Presupuesto valorativo (específico) Insuficiencia de los medios ordinarios (general) Insuficiencia de los medios ordinarios (específica)
“Que la administración de justicia no se encuentra funcionando de manera normal y adecuada”
(considerando 2) “Que en la actividad judicial y la función de administrar justicia se presentan graves problemas de congestión” (considerando 10) “Lo cual atenta contra la estabilidad institucional y el normal funcionamiento de la rama jurisdiccional con grave detrimento del orden público y social” (considerando 2)
“Que esta situación no permite alcanzar los fines del Estado de servir a la comunidad, promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución y asegurar la convivencia pacífica de los ciudadanos y la vigencia del orden justo” (considerando 3)
“Que la gravedad de la situación descrita pone en evidente peligro la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana. Estos hechos son expresión inequívoca de desestabilización y atentan de manera inminente contra el normal funcionamiento de las instituciones legítimamente constituidas, el orden público, el acceso normal a la justicia por parte de los ciudadanos” (considerando 9)
“Que es necesario garantizar el normal y adecuado funcionamiento de la administración de justicia, el cual se ha afectado y agravado por las consecuencias de la situación existente en el día de hoy” (considerando 15) “Impidiendo el acceso a la justicia por parte de la ciudadanía para reclamar y hacer efectivos sus derechos” (considerando 10) “Que es esencial incorporar al presupuesto general de la Nación nuevos gastos y adoptar los mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las nuevas erogaciones que se requieren para afrontar la situación descrita que permita normalizar el funcionamiento de la administración de justicia” (considerando 13)
“Que es necesario garantizar el normal y adecuado funcionamiento de la administración de justicia” (considerando 14)
“La cual se encuentra en un cese de actividades desde hace 37 días” (considerando 8) “Que la Policía Nacional, dirección ciudadana, área de información estratégica señala que en los últimos 35 días se han dejado en libertad más de 2720 personas, capturadas por la sindicación de delitos de homicidio, lesiones personales, hurto y tráfico de estupefacientes entre otros“ (considerando 4) “Lo que conlleva a un grave detrimento del interés general, del orden público, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana” (considerando 4) “Que las atribuciones ordinarias de policía no resultan suficientes para prevenir la salida de las cárceles de delincuentes y terroristas y para conjurar la situación de grave perturbación mencionada, frente a la parálisis judicial, por lo cual se hace indispensable adoptar medidas de excepción” (considerando 12)
“Que el Fiscal General de la Nación informó que es inminente la salida de las cárceles por vencimiento de términos en la definición de procesos penales que se adelantan contra personas sindicadas de delitos relacionados con los trágicos hechos de la toma del palacio de justicia, secuestro y otros delitos graves“ (considerando 5) “Lo que constituye factor de perturbación y alteración del orden público, dando lugar a configurar situaciones de impunidad que propician la desprotección de derechos fundamentales, con una inminente desestabilización institucional, que afecta el Estado social de derecho consagrado en la Carta Política” (considerando 5)
Que como consecuencia de la paralización de las actividades judiciales no es posible continuar la investigación de numerosos delitos ante la ausencia de funcionamiento del sistema penal acusatorio, incluyendo la libertad de los autores del secuestro y posterior homicidio del niño Santiago Lozano, ocurrido en la población de Chía” (considerando 6)
“Que en diferentes casos en los que se ha formulado imputación bajo el sistema establecido en la Ley 906, continúan corriendo los términos, sin que el fiscal pueda, dentro de los treinta días señalados por la ley, formular la respectiva acusación” (considerando 7) “Abriendo la posibilidad para que los delitos tramitados bajo los parámetros de dicha normatividad queden en la impunidad” (considerando 7)
“Que el Ministerio Público en cabeza del señor Procurador General de la Nación, señaló que en vista de la situación de la administración de justicia en Colombia, (...) y considerando que se trata de un servicio público fundamental cuyo funcionamiento tiene carácter de permanente por mandato constitucional, con el debido respeto solicita sean tomadas por el Gobierno Nacional las medidas de emergencia pertinentes acordes con las atribuciones que otorga nuestra Carta Política, la ley estatutaria de la administración de justicia y demás normas concordantes” (considerando 8)
“Que de acuerdo al documento suministrado por la unidad de desarrollo y análisis estadístico del Consejo Superior de la Judicatura, la administración de justicia presenta más de 120.751 procesos que se han dejado de fallar así como 36.986 decisiones de tutela, la no realización de 25.284 audiencias, incluidas 15.983 audiencias de control de garantías” (considerando 11)
A continuación se analizará si los motivos invocados en el decreto se ajustan a los presupuestos materiales constitucionalmente establecidos para la declaratoria del Estado de conmoción interior.
6.2.1. Presupuesto fáctico.
6.2.1.1. Determinación de los hechos invocados.
Inicialmente se precisará cuales fueron los hechos invocados en el Decreto 3929 de 2008 para justificar la declaratoria del estado de conmoción interior. De acuerdo con los considerandos antes anotados la perturbación del orden público que dio lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior se originó en los siguientes hechos:
1. La administración de justicia no se encuentra funcionando de manera normal y adecuada (considerando 2). Como antes se dijo este es el presupuesto fáctico general de la declaratoria del estado de conmoción interior.
2. La actividad judicial y la función de administrar justicia presentan graves problemas de congestión (considerando 10). Constituye el primero de los supuestos fácticos específicos de la declaratoria del estado de conmoción interior.
3. La administración de justicia en Colombia se encuentra en un cese de actividades desde hace 37 días (considerando 8). Constituye el segundo supuesto fáctico específico de la declaratoria del estado de conmoción interior.
4. En los últimos 35 días, contados a partir del 3 de septiembre de 2008, han sido puestas libertad más de 2.720 personas, capturadas por los delitos de homicidio, lesiones personales, hurto y tráfico de estupefacientes entre otros (considerando 4). Este hecho es una manifestación de los efectos del cese de actividades judiciales.
5. Inminente la salida de las cárceles, por vencimiento de términos en la definición de procesos penales que se adelantan contra personas sindicadas de delitos relacionados con los trágicos hechos de la toma del palacio de justicia, secuestro y otros graves delitos (considerando 5). Este hecho a su vez es consecuencia del cese de actividades judiciales.
6. Como consecuencia de la paralización de las actividades judiciales no es posible continuar la investigación de numerosos delitos (considerando 6). Este hecho también es una de las manifestaciones del cese de actividades judiciales.
7. Vencimiento de los términos en los procesos que se adelantan bajo la Ley 906, sin que los fiscales formulen acusación (considerando 7), otro de los efectos del cese de actividades judiciales.
8. Se han dejado de fallar más de 120.751 procesos así como 36.986 decisiones de tutela, no se han realizado 25.284 audiencias, incluidas 15.983 audiencias de control de garantías como consecuencia de la parálisis de la administración de justicia (considerando 11), hecho que a su vez es una manifestación del cese de actividades judiciales.
De la anterior enunciación puede verse que los hechos 5 y 7 hacen referencia al mismo supuesto: el vencimiento de los términos para adelantar actuaciones judiciales en los procesos que se adelantan ante la jurisdicción ordinaria penal, sin embargo debido a los matices que se presentan en redacción serán analizados de manera separada.
Determinados, entonces, los hechos a los que remite el presupuesto fáctico considerado por el Presidente de la República para la declaratoria del estado de conmoción interior, procede la Corte a realizar sobre ellos el juicio de existencia correspondiente.
6.2.1.2. Verificación de la ocurrencia de los hechos.
En este numeral se determinará la efectiva ocurrencia de los hechos invocados por el Presidente de la República.
El supuesto fáctico general invocado en la parte motiva del Decreto 3929 de 2008 es que la administración de justicia no se encontraba funcionando de manera normal y adecuada, circunstancia que habría sido provocada por la congestión judicial y por el cese de actividades judiciales, en esa medida tendrían que acreditarse estos dos últimos hechos para justificar la declaratoria del estado de conmoción interior.
En cuanto al primero de los supuestos fácticos específicos, el cese de actividades judiciales, se tiene que al momento de la declaratoria del estado de conmoción interior habían transcurridos más de treinta y siete (37) días de suspensión de actividades de empleados y funcionarios judiciales. Este hecho resulta acreditado por los informes enviados a esta corporación por a Sala Administrativa el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación y a Policía Nacional, a los cuales se hizo alusión en el acápite probatorio.
El segundo supuesto específico de la declaratoria lo constituye los graves problemas de congestión de la actividad judicial y la función de administrar justicia. Esta circunstancia fue acreditada por el informe presentado por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura según el cual al primer semestre de 2008 se registra un inventario 2.974.427 procesos, el 92% de ellos en juzgados de la jurisdicción ordinaria, para atender los cuales “la administración de justicia requeriría, sin recibir nuevos procesos, un aparato (jueces, empleados, infraestructura física, tecnología, gastos generales), similar al actual, para atender y evacuar este inventario en dos años. Sin embargo, como se muestra en este documento, la situación es más gravosa al mirar la concentración de los inventarios en distritos y especialidades ya que la mitad del problema de la congestión se encuentra focalizada en cinco distritos, en la especialidad civil”. En el mismo documento se consigna que durante el primer semestre de 2008 ingresaron 813.864 procesos (demanda) y se evacuaron 710.662 procesos (oferta), gestión que generó una acumulación de 103.202 procesos en los inventarios. Ahora bien, nótese que este informe contiene las cifras acumuladas al primer semestre del año 2008 y está fechado el cuatro (4) de septiembre de 2008, es decir, cuando apenas comenzaba el cese de actividades judiciales, no refleja por lo tanto la incidencia de esta última situación sobre la congestión histórica de la administración de justicia en Colombia, ni tampoco arroja elementos que permitan corroborar si la congestión por sí sola había alcanzado una dimensión tal que adquiría el carácter extraordinario.
Como una manifestación específica del cese de actividades judiciales se relata que durante los treinta y cinco días anteriores a la declaratoria de la conmoción interior más de 2.720 personas, capturadas por los delitos de homicidio, lesiones personales, hurto y tráfico de estupefacientes entre otros habían quedado en libertad. Según el informe aportado por la Policía Nacional, de un total de 11.913 personas capturadas en ese periodo, 2.720 quedaron en libertad como consecuencia del cese de actividades de empleados y funcionarios judiciales, es decir aproximadamente el 23% de los capturados, la mayor parte por delitos relacionados con estupefacientes. En el informe se individualiza cada una de las personas capturadas —sin embargo no se las identifica con un nombre sino con un número—, se señala el lugar de la captura, la fecha de la capturan y el delito imputado. En la columna titulada “Razón de la puesta en libertad” aparecen anotaciones y constancias demostrativas que fueron liberadas por motivos relacionados con el cese de actividades de empleados y funcionarios judiciales, tales como “no fue recibido en Ibagué por el paro”, “no hay audiencia por cese de actividades”, “vencimiento de términos por cese de actividades” y “fiscalía no resolvió por motivo de paro”. Se tiene por lo tanto que el segundo hecho invocado está acreditado.
Otro hecho que se aduce como consecuencia del cese de actividades judiciales es la inminente salida de las cárceles, por vencimiento de términos en la definición de procesos penales que se adelantan en su contra, de los sindicados por delitos relacionados con los trágicos hechos de la toma del Palacio de Justicia, secuestro y otros graves delitos. Según el informe remitido por la Fiscalía General de la Nación trescientas tres (303) personas fueron puestas en libertad por efectos del cese de actividades judiciales, en su gran mayoría estaban sindicadas por hurto e ilícitos relacionados con el porte, fabricación y tráfico de sustancias estupefacientes y fabricación, tráfico y porte de armas de fuego y munición. No se acreditó que las personas sindicadas por delitos relacionados con la toma del Palacio de Justicia fueron dejadas o podrían quedar en libertad por el vencimiento de términos, así mismo de las personas que quedaron en libertad sólo dos estaban sindicadas del delito de secuestro. Se tiene por lo tanto que este hecho fue parcialmente acreditado pues si bien 303 personas quedaron en libertad por vencimiento de términos, del informe entregado por la fiscalía no se colige que los sindicados por los hechos del Palacio de Justicia recobraron la libertad y por otra parte solo dos sindicados por delito de secuestro fueron puestos en libertad.
Se afirma también en la parte motiva del Decreto 3929 de 2008 que como consecuencia de la paralización de las actividades judiciales no fue posible continuar la investigación de numerosos delitos cuya instrucción se adelantaba según los lineamientos del sistema penal acusatorio, “incluyendo la libertad de los autores del secuestro y posterior homicidio del niño Santiago Lozano, ocurrido en la población de Chía”. El primero de estos hechos no fue acreditado por el material probatorio allegado al proceso pues no se demostró la incidencia del cese de actividades judiciales en la investigación de los ilícitos de conformidad con el procedimiento establecido en la Ley 906 de 2004. A lo anterior se añade que según el informe enviado por la Fiscalía General de la Nación a pesar del cese de actividades en numerosas seccionales de esta entidad se reportó una situación de normalidad y los fiscales continuaron con las labores a su cargo (45) .
Respecto de los ilícitos de los que fue víctima un menor de edad en un municipio de Cundinamarca, llama la atención que se aluda de manera expresa a hechos delictivos en concreto como un supuesto fáctico que justifica la declaratoria del estado de conmoción interior, sin embargo esta referencia es totalmente antitécnica e ininteligible, pues de la redacción de este considerando no se infiere si la investigación del secuestro y posterior homicidio del menor se vio afectada por el cese de actividades judiciales o si los sindicados como autores de tales delitos quedaron en libertad por la misma razón, circunstancia que tampoco pudo ser corroborada.
Igualmente se sostiene que a raíz del cese de actividades judiciales vencieron los términos en los procesos que se adelantan bajo la Ley 906 de 2004, sin que los fiscales formulen acusación. Este hecho no fue acreditado por el Gobierno Nacional ni por la Fiscalía General de la Nación, e igualmente queda desvirtuado por el informe presentado por esta última institución según el cual la mayoría de las seccionales continuaron con sus labores ordinarias (46) .
También se consigna en el decreto objeto de examen que como resultado del cese de actividades judiciales se han dejado de fallar más de 120.751 procesos, así como 36.986 decisiones de tutela y no se han llevado a cabo 25.284 audiencias en los procesos penales, incluidas 15.983 audiencias de control de garantías. Estas cifras tienen origen en un informe inicial presentado por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en el cual se calculaban los posibles efectos del cese de actividades en la administración de justicia a (9) nueve de octubre de 2008. Sin embargo, posteriormente esta corporación aportó un nuevo documento titulado “Soporte técnico Decreto 3929 de octubre 9 de 2008”, fechado el veintitrés de octubre de 2008, en el cual se estiman los efectos del cese de actividades a dieciséis (16) de octubre de dos mil ocho. Según este último reporte se habría afectado la atención de procesos representado en 127.596 egresos mensuales, estimativo calculado con base en la resultados de gestión del año 2007, según el cual diariamente se produce un total de 4.116 egresos por despachos judiciales en el país, cifra multiplicada por treinta y un días hábiles. De este total de egresos estimados, el 52% corresponderían a sentencias, es decir, que el cese de actividades habría generado efectos sobre 66.349 sentencias. El cese de actividades habría impedido la realización de 19.007 audiencias de control de garantías y 10.679 audiencias de conocimiento, para un total de 29.686 audiencias. Ahora bien, estas cifran son un estimativo de los posibles efectos del cese de actividades de funcionarios y empleados judiciales calculado a partir de una parálisis completa de actividades, es decir, bajo el supuesto que a partir del tres (3) de septiembre y hasta el dieciséis (16) de octubre de 2008 no se adelantó ninguna actuación en los despachos judiciales, por lo tanto el número de diligencias judiciales dejadas de surtir (especialmente audiencia de control de garantías) en la práctica pudo ser inferior, según los informes rendidos por las fiscalías seccionales (47) . Esta precisión sin embargo, no desvirtúa la validez de las cifras proporcionadas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Del análisis del presupuesto fáctico se concluye entonces que no se aportaron elementos probatorios que permitieran constatar la ocurrencia de dos hechos invocados en la parte considerativa del Decreto 3929 de 2008: (i) que la Fiscalía General de la Nación no adelantó la investigación de delitos por el cese de actividades judiciales y (ii) que los fiscales no formularon oportunamente la acusación lo que condujo al vencimiento de términos en los procesos penales. No obstante, la Corte Constitucional encuentra que el gobierno acreditó, de manera objetiva y verificable, la ocurrencia de la mayoría de los presupuestos fácticos alegados: esto es, la congestión judicial, la cesación anormal de actividades judiciales por 37 días, y los distintos efectos del cese de actividades como por ejemplo que 2.720 personas capturadas fueron puestas en libertad, 303 personas quedaron en libertad por vencimiento de términos y que se habría afectado la atención de procesos representado en 127.596 egresos mensuales, estimativo calculado con base en la resultados de gestión del año 2007. La constatación de la ocurrencia de estos hechos, permite continuar con el examen de constitucionalidad del decreto declaratorio de la conmoción interior.
6.2.2. Presupuesto valorativo.
Una vez determinados los hechos aludidos para justificar la declaratoria del estado de conmoción interior y verificada su ocurrencia, de conformidad con el esquema de análisis propuesto en la presente decisión, debe examinarse el presupuesto valorativo de la declaratoria. Como antes se dijo este presupuesto gira en torno a la figura del margen de apreciación del Presidente sobre la gravedad de la perturbación del orden público suscitada por los hechos invocados y su capacidad de atentar de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana. Corresponde entonces a esta corporación determinar cuáles fueron las razones expuestas para calificar las circunstancias fácticas generadoras de la crisis y luego ponderar si se incurrió en una apreciación arbitraria o en un error manifiesto al realizar tal valoración.
Por lo tanto en esta etapa del juicio de constitucionalidad, el órgano de control judicial examina si al apreciar la gravedad de los hechos, su inminencia para amenazar la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, el gobierno incurrió en un error manifiesto de apreciación, en una arbitrariedad o forzó la naturaleza del presupuesto fáctico. También examina la Corte Constitucional si de conformidad con lo señalado en el artículo 2º de la LEEE los hechos invocados para justificar la declaratoria de la conmoción interior son extraordinarios, es decir, si estos tienen un carácter anormal y excepcional, tal como ha determinado la jurisprudencia de esta corporación (48) , el juicio que realiza la Corte está dirigido a examinar si en la valoración que hizo el gobierno, este incurrió en un error manifiesto al considerar como extraordinario un hecho crónico que no autoriza la declaratoria del estado de excepción.
6.2.2.1. Determinación.
La valoración realizada por el Presidente de la República sobre la intensidad y las consecuencias de la alteración del orden público se evidencia en las siguientes afirmaciones que se hacen en la motivación del decreto declaratorio y que se presentan como implicaciones de tal alteración:
1. El funcionamiento anormal de la administración de justicia atenta contra la estabilidad institucional y el normal funcionamiento de la rama jurisdiccional, con grave detrimento del orden público y social (considerando 2).
2. La parálisis de la administración de justicia impide alcanzar los fines del Estado señalados en el artículo 2º constitucional (considerando 3).
3. La puesta en libertad de las personas capturadas conlleva un grave detrimento del interés general, del orden público, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana (considerando 4).
4. Perturbación y alteración del orden público por la inminente libertad de los sindicados de distintos delitos, impunidad, desprotección de derechos fundamentales, inminente desestabilización institucional (considerando 5).
5. La gravedad de la situación descrita pone en evidente peligro la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana (considerando 9).
Como punto de partida la Corte Constitucional encuentra que el gobierno no cumplió con la carga mínima de apreciación exigida por la Constitución y por la ley estatutaria de estados de excepción respecto del carácter grave y extraordinario de los hechos invocados, así como de su vocación para alterar el orden público. En efecto, si bien la parte motiva de un decreto mediante el cual se declara un estado de conmoción interior no debe contener una valoración exhaustiva de los supuestos fácticos invocados, en todo caso debe consignar una apreciación suficiente sobre su gravedad y su naturaleza excepcional que permita al juez constitucional realizar su labor de control, pues no corresponde al órgano encargado del control judicial llenar con su propia valoración las lagunas argumentativas del ejecutivo. Como antes se dijo, la ausencia de valoración convierte en arbitraria la declaración de un estado de emergencia pues significa una elusión de las cargas argumentativas mínimas a cargo del gobierno impuestas por la Constitución y por la LEEE, a la vez que impide el ejercicio del control constitucional.
En efecto, un presupuesto del examen que realiza la Corte Constitucional sobre el juicio valorativo del presidente para determinar si al apreciar la gravedad de los hechos, su inminencia para amenazar la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, al igual que su carácter excepcional, este incurrió en un error manifiesto de apreciación, lo constituye precisamente que en la parte motiva del decreto mediante el cual se declara el estado de conmoción interior se realice una valoración de los hechos invocados y que tal valoración no se circunscriba a una serie de aseveraciones no fundamentadas.
Ahora bien, en la parte motiva del Decreto 3929 de 2008 el gobierno se limita a afirmar que los supuestos fácticos alegados “atentan contra la estabilidad institucional y el normal funcionamiento de la rama jurisdiccional”, que suponen un “grave detrimento del interés general, del orden público, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana” y que la “gravedad de la situación descrita pone en evidente peligro la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana”, estas aseveraciones no constituyen una valoración sobre la gravedad de los hechos, su carácter excepcional y anormal, o su potencial desestabilizador; por lo tanto el gobierno incumplió con uno de los presupuestos materiales de la declaratoria del estado de conmoción interior, incumplimiento que impide a su vez que esta corporación realice el examen del juicio valorativo que debía realizar el ejecutivo.
En conclusión, la ausencia de valoración sobre los supuestos fácticos invocados tiene como consecuencia la inconstitucionalidad del Decreto 3929 de 2008 pues el gobierno en la declaratoria del estado de conmoción interior omitió uno de los requisitos materiales señalados por la Constitución y por la LEEE.
6.2.3. Juicio sobre la suficiencia de los poderes ordinarios de policía.
6.2.3.1. Determinación.
En la parte considerativa del Decreto 3929 de 2008 se consignan las siguientes manifestaciones acerca de la insuficiencia de los poderes ordinarios de policía del Presidente para conjurar la crisis ocasionada por la parálisis en la administración de justicia:
1. Las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía son insuficientes para prevenir la salida de las cárceles de delincuentes y para conjurar la situación de grave perturbación creada por la parálisis judicial.
2. Necesidad de incorporar al presupuesto general de la Nación nuevos gastos y adoptar los mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las erogaciones requeridas para conjurar la crisis.
3. Necesidad de garantizar el normal y adecuado funcionamiento de la administración de justicia, afectado y agravado por la parálisis en la administración de justicia.
Para efectos del control que le incumbe a la Corte, estas referencias al juicio de suficiencia sobre las medidas ordinarias de policía pueden reformularse de la siguiente manera:
1. Insuficiencia de las atribuciones ordinarias del Presidente de la República para conjurar la grave perturbación del orden público (considerando 12).
2. Insuficiencia de medios económicos disponibles para sufragar los gastos necesarios para superar la grave perturbación del orden público (considerando 13).
3. Necesidad de medidas extraordinarias para garantizar el normal y adecuado funcionamiento de la administración de justicia (considerando 14).
6.2.3.2. Ponderación.
La conservación del orden público en todo el territorio nacional hace referencia a la potestad de las autoridades públicas de regular y limitar los derechos de los ciudadanos para asegurar la tranquilidad, seguridad y salubridad públicas. Por lo tanto está ligada con las nociones de poder de policía y policía administrativa (49) . De ahí precisamente la distinción establecida por la jurisprudencia nacional entre poder, función y actividad de policía (50) . Si bien los tres son expresión de la facultad de los distintos poderes de limitar el ejercicio de las libertades y derechos de los ciudadanos, en aras precisamente de la conservación del orden público, cada una de ellas tiene distintos alcances.
Bajo la Constitución de 1991, el poder de policía, esto es la facultad de dictar normas que regulen y limiten los derechos fundamentales, corresponde en primera instancia al Congreso de la República y solo de manera subsidiaria al Presidente de la República en virtud de su potestad reglamentaria, o excepcionalmente de manera principal en virtud de la declaratoria de los estados de excepción.
Puesto que el Presidente solo puede ejercer las atribuciones extraordinarias que le concede el estado de conmoción interior ante la insuficiencia de las facultades ordinarias de policía para superar la grave perturbación del orden público, él tiene la atribución de realizar un juicio sobre la suficiencia de tales facultades ordinarias. Pero como esa atribución no es absoluta sino limitada, la Corte, a través de un juicio objetivo de ponderación, debe determinar la razonabilidad de esa apreciación, esto es, debe establecer si incurrió en una apreciación arbitraria o en error manifiesto.
Empero, el punto de partida del examen que realiza la Corte Constitucional lo constituye precisamente la apreciación presidencial sobre la insuficiencia de los poderes de policía para conjurar la situación crítica, por lo tanto aquí también se requiere que la parte motiva del decreto mediante el cual se declara el estado de conmoción interior contenga un elemento inicial: una valoración por parte del Gobierno Nacional sobre los poderes de policía a su disposición y la precariedad de éstos para afrontar las graves y extraordinarias circunstancias que motivaron la declaratoria. El incumplimiento de esta carga se traduce en la ausencia de uno de los requisitos materiales de la declaratoria del estado de conmoción interior, falencia que a su vez transforma en arbitrario el ejercicio de la poderes excepcionales del Presidente ante la ausencia de elementos de juicio que permitan el control judicial de la declaratoria por parte del órgano competente.
Ahora bien, en la parte motiva del Decreto 3929 de 2008 solo se hace alusión a que las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía son insuficientes para prevenir la salida de las cárceles de delincuentes y para conjurar la situación de grave perturbación creada por la parálisis judicial, al igual que a la necesidad de incorporar al presupuesto general de la Nación nuevos gastos y adoptar los mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las erogaciones requeridas para conjurar la crisis. Estas aseveraciones no constituyen una valoración sobre la insuficiencia de los poderes de policía en cabeza del Presidente de la República para sortear la situación crítica originada por el cese de actividades judiciales, sino una simple afirmación de la insuficiencia de tales poderes.
Al omitir tal apreciación, la declaratoria del estado de conmoción interior se convierte en un acto arbitrario que contraviene la Constitución, a los tratados internacionales sobre derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario ratificados por Colombia y a la ley estatutaria sobre los estados de excepción, pues el Decreto 3929 de 2008 carece de uno de los requisitos materiales de la declaratoria, el cual a su vez es uno de los elementos básicos que permiten la realización del control judicial en cabeza de la Corte Constitucional.
1. Declarar INEXEQUIBLE el Decreto 3929 de 2008 “por medio del cual se declara el estado de conmoción interior”.
(1) En la Sentencia C-802 de 2002 se hace amplia referencia a las discusiones en la Asamblea Nacional Constituyente en materia de la regulación de los estados de excepción. Se cita por ejemplo el Informe - Ponencia para primer debate en plenaria “normas de excepción. El estado de sitio y el estado de excepción. La emergencia económica y social”, preparado por los constituyentes Antonio Navarro Wolff, Antonio Galán Sarmiento, Fabio Villa Rodríguez y José Matías Ortiz, documento en el cual textualmente se afirma: “el estado de excepción no es ni puede ser un estado de hecho. Es una de las expresiones del estado de derecho. Por lo tanto debe ser normado. Tiene como objeto el reforzamiento de la facultad defensiva del Estado para recuperar la normalidad dentro del estado de derecho”. Cfr. Gaceta Constitucional 76 del 18 de mayo de 1991, páginas 12 a 16. También se hace alusión a la ponencia “suspensión de derechos y libertades en Estado de excepción” coordinada por el delegatario Jaime Ortiz Hurtado. En este documento se pone de manifiesto la necesaria sujeción de las facultades excepcionales a la intangibilidad de de derechos tales como la vida, la integridad personal, la prohibición de esclavitud y servidumbre, la prohibición de discriminación, el derecho a la personalidad jurídica, los derechos de nacionalidad, los derechos políticos, el principio de legalidad y retroactividad, las libertades de conciencia y de religión, la protección a la familia y los derechos del niño. Cfr. Gaceta Constitucional 107 del 24 de junio de 2002, páginas 6 y 7.
(2) Cfr. Clara Elena Reales Gutiérrez, “El control de los decretos declaratorios de los estados de excepción” en Teoría constitucional y políticas públicas, Manuel José Cepeda - Eduardo Montealegre Lynett, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007, pág. 624.
(3) ART. 212.—El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de guerra exterior. Mediante tal declaración, el gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad. | La declaración del Estado de guerra exterior solo procederá una vez el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra, salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión. | Mientras subsista el Estado de guerra, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales, y el gobierno le informará motivada y periódicamente sobre los decretos que haya dictado y la evolución de los acontecimientos. | Los decretos legislativos que dicte el Gobierno suspenden las leyes incompatibles con el Estado de guerra, rigen durante el tiempo que ellos mismos señalen y dejarán de tener vigencia tan pronto se declare restablecida la normalidad. El Congreso podrá, en cualquier época, reformarlos o derogarlos con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y otra cámara.
(4) ART. 213.—En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de conmoción interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos periodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República. | Mediante tal declaración, el gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. | Los decretos legislativos que dicte el gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el estado de conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público. El gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta por noventa días más. | Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del estado de conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales. El Presidente le pasará inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración. | En ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar.
(5) ART. 215.—Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. | Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. | Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. | El gobierno, en el decreto que declare el estado de emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. | El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. | El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. | El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. | El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al gobierno durante la emergencia. | El gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo. | PAR.—El gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.
(6) Cfr. Clara Elena Reales Gutiérrez, loc. cit., pág. 633.
(7) Sentencia C-802 de 2002.
(8) Sentencia C-802 de 2002.
(9) C-802 de 2002.
(10) Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987, Serie A Nº 8, párrafo 18.
(11) ART. 4º—
(12) ART. 27.—Suspensión de garantías:
(13) El texto original de la LEEE señalaba también como intangible el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados, sin embargo esta previsión quedo derogada en virtud del Acto Legislativo 1 de 1997.
(14) Sobre el particular la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha indicado: “Como ha quedado dicho, en condiciones de grave emergencia es lícito suspender temporalmente ciertos derechos y libertades cuyo ejercicio pleno, en condiciones de normalidad, debe ser respetado y garantizado por el Estado pero, como no todos ellos admiten esa suspensión transitoria, es necesario que también subsistan “las garantías judiciales indispensables para (su) protección”. El artículo 27.2 no vincula esas garantías judiciales a ninguna disposición individualizada de la convención, lo que indica que lo fundamental es que dichos procedimientos judiciales sean indispensables para garantizar esos derechos. La determinación de qué garantías judiciales son “indispensables” para la protección de los derechos que no pueden ser suspendidos, será distinta según los derechos afectados. Las garantías judiciales “indispensables” para asegurar los derechos relativos a la integridad de la persona necesariamente difieren de aquéllas que protegen, por ejemplo, el derecho al nombre, que tampoco se puede suspender. A la luz de los señalamientos anteriores deben considerarse como indispensables, a los efectos del artículo 27.2, aquellos procedimientos judiciales que ordinariamente son idóneos para garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos y libertades a que se refiere dicho artículo y cuya supresión o limitación pondría en peligro esa plenitud”. Ibídem, párrafos 27 a 28.
(15) Comisión Interamericana de Derechos Humanos, caso “La tablada” - Informe 55/97, Caso 11.137 - Juan Carlos Abella vs. Argentina, 18 de noviembre de 1997.
(16) Entre los numerosos tratados que codifican el Derecho Internacional Humanitario, cabe mencionar los convenios de Ginebra de 1949, los Protocolo I y II adicionales a los convenios de Ginebra de 1949 (1977), la Convención sobre ciertas armas no convencionales con sus enmiendas, la Convención de Ottawa sobre la prohibición de las minas antipersonal, la Convención sobre armas químicas, y la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales con su Protocolo II.
(17) Como ha señalado esta corporación: “el derecho consuetudinario continúa siendo una parte fundamental de esta rama del derecho, que ha sido identificada y aplicada por distintos organismos y tribunales internacionales, y ha merecido cuidadosos trabajos de identificación y sistematización por parte de cuerpos internacionales especializados. Recientes estudios y esfuerzos de codificación doctrinal, particularmente el proyecto de investigación emprendido y culminado entre 1995 y 2005 por el Comité internacional de la Cruz Roja, han confirmado que el Derecho Internacional Humanitario cuenta con un amplio e importantísimo componente de naturaleza consuetudinaria, no solo por tratarse del cuerpo normativo que ha contado con un mayor desarrollo a lo largo del tiempo, sino porque proporciona regulaciones del conflicto mucho más detalladas que aquellas incluidas en los tratados internacionales que le codifican, por lo cual constituye un instrumento de interpretación e integración de cardinal importancia, y porque en virtud de su naturaleza consuetudinaria, resulta vinculante para todas las partes en un conflicto armado internacional o interno, independientemente de que hayan ratificado o no el tratado correspondiente” (Sent. C-291/2007)
(18) Según ha sostenido esta corporación: “El principio de distinción, que es una de las piedras angulares del Derecho Internacional Humanitario, se deriva directamente del postulado según el cual se debe proteger a la población civil de los efectos de la guerra, ya que en tiempos de conflicto armado solo es aceptable el debilitamiento del potencial militar del enemigo. El principio de protección de la población civil tiene carácter medular para el Derecho Internacional Humanitario (...) El deber general de distinguir entre civiles y combatientes es un deber básico de las partes a todo conflicto armado no internacional, en el sentido de diferenciar en todo momento entre los civiles y los combatientes, para efectos de preservar a las personas civiles y sus bienes. En efecto, es obligación de las partes en un conflicto el esforzarse por distinguir entre objetivos militares y personas o bienes civiles. Esta norma está plasmada en tratados internacionales aplicables a conflictos armados internos y vinculantes para Colombia, forma parte del derecho internacional humanitario consuetudinario, y tiene en sí misma el rango de ius cogens” (Sent. C-291/2007).
(19) En la Sentencia C-291 de 2007 se definió el alcance de este principio en los siguientes términos: El principio de precaución se deriva directamente del principio de distinción, y exige, en su formulación consuetudinaria: “Las operaciones militares se realizarán con un cuidado constante de preservar a la población civil, a las personas civiles y los bienes de carácter civil. Se tomarán todas las precauciones factibles para evitar, o reducir en todo caso a un mínimo, el número de muertos y heridos entre la población civil, así como los daños a bienes de carácter civil, que pudieran causar incidentalmente”.
(20) En la misma providencia se consigna: “De acuerdo con el principio de trato humanitario, las personas civiles y las personas fuera de combate deberán ser tratadas con humanidad. De este principio, que protege el bien jurídico de la dignidad humana en situaciones de conflicto armado, se deriva una serie de garantías fundamentales y salvaguardas humanitarias que son inherentes a la persona y deben ser respetadas en todo caso, así como la prohibición de generar males superfluos o sufrimientos innecesarios”.
(21) Sentencia C-291 de 2007.
(23) Sentencia C-291 de 2007.
(24) Sentencia C-802 de 2002.
(25) O’Donell, David. Protección internacional de los Derechos Humanos. Comisión Andina de Juristas. pág. 406 y ss.
(26) El efecto vinculante de los principios de necesidad y proporcionalidad es expuesto de forma esclarecedora por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Observación al artículo 4º del Pacto internacional, así: “... un requisito fundamental de cualesquiera disposiciones que suspendan la aplicación del pacto, conforme a lo establecido en el párrafo 1 del artículo 4º, es que esas disposiciones se adopten en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación. Este requisito guarda relación con la duración, el ámbito geográfico y el alcance material del estado de excepción y de cualesquiera disposiciones excepcionales aplicadas en razón de la emergencia. La suspensión de algunas de las obligaciones contraídas en virtud del pacto en situaciones de excepción es claramente distinta de las restricciones o limitaciones permitidas aun en circunstancias normales conforme a diversas disposiciones del pacto. Sin embargo, la obligación de limitar cualesquiera suspensiones a las estrictamente necesarias según las exigencias de la situación refleja un principio de proporcionalidad común a las facultades de suspensión y de limitación. Es más, el solo hecho de que una suspensión permisible de la aplicación de una determinada disposición pueda de por sí justificarse por las exigencias de la situación no elimina el requisito de que deba mostrarse que las medidas concretas adoptadas como consecuencia de esa suspensión son necesarias en razón de las exigencias de la situación. En la práctica, esto asegurará que ningún artículo del pacto, por válida que sea su suspensión, sea completamente inaplicable al comportamiento de un Estado parte”. De otro lado, también los principios de Siracusa sobre las disposiciones de limitación y derogación del Pacto internacional de derechos civiles y políticos, proferidos en el marco de la Comisión de Derechos Humanos del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, acogen el principio de necesidad en los estados de excepción al señalar, haciendo referencia a las cláusulas de limitación del Pacto internacional, que siempre que, conforme a las disposiciones del pacto, se exija que una limitación sea “necesaria”, este término implicará que la limitación: a. Se basa en uno de los motivos que justifican las limitaciones reconocidas por el artículo pertinente del pacto; b) responde a una necesidad pública o social apremiante; c) Responde a un objetivo legítimo, y; d) Guarda proporción con este objetivo.
(27) Un sector de la doctrina clasifica en formales y materiales las garantías contenidas en el artículo 4º del Pacto internacional de derechos civiles y políticos. Las garantías formales son el principio de proclamación y el principio de notificación. Y las garantías materiales son el principio que debe tratarse de una amenaza excepcional, el principio de proporcionalidad, el principio de no discriminación, el principio de intangibilidad de ciertos derechos fundamentales y el principio de compatibilidad con las obligaciones impuestas por el Derecho Internacional. Zobatto, Daniel. Ob. cit. pág. 87 y ss.
(28) Sentencia C-802 de 2002. Esta disposición encuentra sustento adicional en las disposiciones del Pacto internacional y la Convención Americana, que prohíben la suspensión de las garantías judiciales en estados de excepción. En este punto la Corte Interamericana de Derechos Humanos indicó en la Observación General 29 sobre el artículo 4º del pacto: “Las garantías relacionadas con la institución de la suspensión, según se definen en el artículo 4º del pacto, se basan en los principios de legalidad y del Estado de derecho inherentes al pacto en su conjunto. Como ciertos elementos del derecho a un juicio imparcial están explícitamente garantizados por el derecho humanitario internacional en tiempo de conflicto armado, el comité no encuentra ninguna justificación para suspender dichas garantías durante cualquier otra situación de excepción. A juicio del comité, dichos principios y la disposición sobre recursos efectivos exigen que los principios fundamentales del derecho a un juicio imparcial se respeten durante un estado de excepción. Solo un tribunal de derecho puede enjuiciar y condenar a una persona por un delito, y se debe respetar la presunción de inocencia. Con el objeto de proteger los derechos que no pueden ser objeto de suspensión, se sigue de este mismo principio que el derecho de acceso a los tribunales, para que éstos decidan sin demora sobre la legalidad de cualquier clase de detención, no debe ser afectado por la decisión del Estado Parte de suspender ciertas garantías del Pacto”.
(29) Sentencia C-802 de 2002.
(30) Sentencia C-802 de 2002. Según el artículo 39 de la ley estatutaria de los estados de excepción, “Si dentro de los tres días siguientes a la declaratoria del estado de conmoción interior, el Congreso no se halla reunido, lo hará por derecho propio y el gobierno le rendirá inmediatamente un informe sobre las razones que determinaron la declaración. También deberá presentarle un informe cuando sea necesario prorrogar el estado de conmoción interior.
(31) Aragón Reyes, Manuel. Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del control. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1999, pág.107 y ss.
(32) Precepto desarrollado por el artículo 39 de la LEEE cuyo tenor es el siguiente: “Si dentro de los tres días siguientes a la declaratoria del estado de conmoción interior, el Congreso no se halla reunido, lo hará por derecho propio y el gobierno le rendirá inmediatamente un informe sobre las razones que determinaron la declaración. También deberá presentarle un informe cuando sea necesario prorrogar el estado de conmoción interior.
(33) Ibídem, pág. 70 y ss.
(34) Sentencia C-802 de 2002.
(35) Declaratorio de un estado de emergencia social en todo el territorio nacional, debido a una significativa perturbación del clima laboral en el sector oficial originada en la falta de alza oportuna de salarios —en razón del tránsito del régimen constitucional— y de la falta de un instrumento legal adecuado, que tornaba en grave amenaza perturbadora del funcionamiento de la administración pública y el orden social del país.
(36) Sentencia C-802 de 2002.
(37) Sentencia C-802 de 2002.
(39) Sentencias C-466 de 1995 y C-802 de 2002.
(43) En la Sentencia C-115 de 2001 se reiteran anterior pronunciamientos en ese sentido, textualmente se afirma: “La Corte encuentra que por varias razones debe entrar a decidir en el fondo la presente demanda de inconstitucionalidad. En primer lugar, porque conforme a la jurisprudencia sentada precedentemente por la corporación, aquellas demandas incoadas en el momento en que la norma está vigente deben ser decididas aunque durante el trámite del proceso las disposiciones hayan perdido vigencia. El fundamento de la competencia para pronunciarse de fondo en estos casos, se encuentra en el principio de la “perpetuatio jurisdictionis” acogido por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia cuando ejercía el control de constitucionalidad de las leyes, y adoptado igualmente por esta corporación. En efecto, en pronunciamiento contenido en la Sentencia C-541 de 1993, se sentaron los siguientes criterios: “De acuerdo a la tesis que se prohíja en este fallo, el órgano de control conserva plena competencia para pronunciarse sobre normas cuya derogatoria se produce después de iniciado el proceso y antes de que se dicte el fallo, sin que pueda ser despojada de ella por ulterior derogatoria del legislador ordinario o extraordinario”.
(45) Por ejemplo en el informe de la seccional Armenia se consigna: “La jornada de paro, los fiscales a pesar de encontrarse haciendo parte del mismo, acudían a dar trámite da las investigaciones con capturado (...)”. El informe de la seccional Florencia es del siguiente tenor: “La etapa de investigación y acusación en los asuntos de la Ley 600 de 2000 no tuvo ninguna dificultad en la seccional, pues los fiscales delegados continuaron laborando sin interrupción y los servidores de policía judicial cumplieron a cabalidad sus misiones. En lo que respecta a los casos de Ley 906, se presentaron algunas dificultades (...) lo que nos llevó a implementar como plan de contingencia, la recepción de denuncias y atención a usuarios en una sede alterna; los casos nuevos que ingresaban por URI fueron atendidos por los fiscales delegados de manera oportuna". Ver folios 19 y ss. Cuaderno de pruebas 3 del expediente.
(46) En el informe de la seccional Quibdó se consigna: “El paro judicial en esta seccional no tuvo mayores efectos (...) los escritos de acusación que se tenían pendiente se enviaron por fax al centro de servicio”. En el informe de la seccional San Gil textualmente se afirma: “Para el caso concreto de la fiscalía especializada que no paralizó sus actividades, presentado oportunamente los escritos de acusación ante el centro de servicios judiciales de Bucaramanga”. Ver folios 19 y ss. cuaderno de pruebas 3 del expediente.
(47) Por regla general las fiscalías seccionales en sus informes consignan como principal efecto del cese de actividades la suspensión de las audiencias programadas, pero igualmente se afirma que los juzgados llevaron a cabo las audiencias en los casos urgentes. Ver informe de la Fiscalía General de la Nación, cuaderno de pruebas 3 del expediente.
(48) Sentencias C-466 de 1995 y C-802 de 2002.
(49) Como afirma Dromi: “Dentro de la función administrativa se inserta una modalidad de obrar de contenido prohibitivo y limitativo llamada policía administrativa. Dentro de la función legislativa, se incorpora una función reglamentaria de derechos, llamada poder de policía”. Roberto Dromi. Derecho administrativo, 5ª ed., Buenos Aires, Edit. Ciudad Argentina, 1996, pág. 561 y ss.
(50) Cfr. al respecto la Sentencia de Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de 21 de abril de 1982, M. P. Manuel Gaona Cruz y la Sentencia C-024 de 1994.

References: artículo 2
 artículo 213
 artículo 214
 artículo 38
 artículo 100
 artículo 213
 artículo 214
 artículo 93
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 27
 artículo 4
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 artículo 214
 artículo 4
 artículo 213
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 artículo 213
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 artículo 241
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