Source: http://www.giurcost.org/decisioni/1995/0406s-95.htm
Timestamp: 2018-01-17 05:00:46+00:00

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Consulta OnLine - Sentenza n. 406 del 1995
SENTENZA N. 406
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 5, 23, 38, 39, 41 e 66 della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), dell'art. 3, commi 6, 8, 19, 23, 29, 30, 37, 39, 47, 48, 41 e 66 della predetta legge 24 dicembre 1993, n. 537 e dell'art. 22, comma 37, e dell'art. 25 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), promossi con ricorsi della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, della Regione Veneto e della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, notificati il 26 e il 27 gennaio 1994 e il 28 gennaio 1995 e depositati in cancelleria il 2 e il 4 febbraio 1994 e il 1o febbraio 1995 ed iscritti rispettivamente ai nn. 5 e 11 del registro ricorsi 1994 e al n. 2 del registro ricorsi 1995.
udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 1995 il Giudice relatore Massimo Vari;
uditi gli Avvocati Renato Fusco e Sergio Panunzio per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e Guido Viola per la Regione Veneto e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.
1.1.-- Con ricorso notificato il 26 gennaio 1994 (Reg. ric. n. 5 del 1994) la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 5, 23, 38, 39, 41 e 66 della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica).
Secondo la ricorrente, le norme impugnate, ove considerate applicabili alla Regione Friuli-Venezia Giulia, sarebbero lesive della sfera di competenza primaria ad essa costituzionalmente assegnata, in materia di ordinamento degli uffici regionali e stato giuridico ed economico del personale, dall'art. 4, numero 1, dello Statuto speciale di autonomia approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, in quanto non costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica.
In particolare, l'art. 3, comma 5, facendo obbligo alla Regione di provvedere alla verifica dei carichi di lavoro, sarebbe "preordinato a inammissibili controlli di merito", concretando una non consentita intromissione nella organizzazione degli uffici regionali; il comma 23, facendo divieto di assumere personale a tempo determinato e di stabilire prestazioni di lavoro autonomo per periodi superiori a tre mesi, impedirebbe alla Regione di provvedere al fabbisogno del personale, con menomazione della potestà amministrativa in materia di pubblico impiego; il comma 38 e il comma 39, introducendo, con riguardo al congedo straordinario, limitazioni autoritative nei contenuti del rapporto di impiego regionale, interverrebbero in un campo riservato alla Regione; il comma 41, stabilendo, sempre in materia di congedo straordinario, che i commi 37, 38 e 39 si applicano a tutte le amministrazioni pubbliche, ed il comma 66, che qualifica le norme della legge, in materia di rapporti di lavoro, quali "norme di indirizzo" per le regioni, sarebbero anch'essi illegittimi, se interpretati nel senso di riferirsi anche al Friuli-Venezia Giulia.
La Regione conclude affermando di aver presentato il ricorso "in via cautelativa", ben potendo esso essere considerato inammissibile se le disposizioni -- nessuna delle quali può, a suo avviso, reputarsi norma fondamentale di riforma economico-sociale -- non si ritenessero applicabili alla Regione ricorrente (anche alla luce del dettato dell'art. 35 -- recte: del comma 35 -- della medesima legge n. 537 del 1993).
1.2.-- Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o infondate. In particolare, il comma 5, relativo ai carichi di lavoro, opererebbe come una norma "di indirizzo" (ben potendo il Parlamento, con legge, provvedere all'indirizzo e coordinamento), nè potrebbe parlarsi di controlli di merito, essendo la verifica della congruità delle metodologie utilizzate finalizzata alla omogeneizzazione tecnica dei metodi adottati. Il comma 23 pone, insieme al comma 27, una regola generale di prevenzione del precariato; il comma 37 (con il comma 41) pone un tetto ai congedi straordinari retribuiti, per impedire una disomogeneità tra pubblici dipendenti; il comma 39, anch'esso in unione al comma 41, pone regole di generale e diretta applicazione per disincentivare le assenze brevi; esso non appare incompatibile con la legislazione regionale. Del comma 66 -- si afferma -il ricorso chiede solo una interpretazione. Parimenti è da dirsi per il comma 35.
1.3.-- In prossimità dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha presentato una memoria rilevando che, in materia di congedo straordinario, è sopravvenuta la norma interpretativa dell'art. 22, comma 26, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, non impugnata dalla Regione Friuli- Venezia Giulia. Sarebbe pertanto cessata la materia del contendere in ordine ai commi 38, 39 e 41 dell'art. 3 della legge n. 537 del 1993. A ritenere il contrario, la questione dovrebbe essere dichiarata infondata. La materia del contendere sarebbe cessata altresì per quanto attiene al comma 5 del medesimo art. 3, essendo sopravvenuto l'art. 22, comma 18, della legge n. 724 del 1994, che precisa la finalità cui la verifica dei carichi di lavoro è rivolta.
Riguardo al comma 66 dell'art. 3 della legge n. 537 del 1993, esso appare assorbito dall'art. 22, comma 37, della legge n. 724 del 1994, per cui "parrebbe superflua una autonoma pronuncia".
2.1.-- Con ricorso notificato il 27 gennaio 1994 (Reg. ric. n. 11 del 1994), la Regione Veneto ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 117, 118 e 123 della Costituzione, dell'art. 3, commi 6, 8, 19, 23, 29, 30, 37, 39, 47, 48, 51 e 66 della predetta legge 24 dicembre 1993, n. 537.
Sostiene la ricorrente che varie norme dell'art. 3 appaiono lesive della autonomia regionale: il comma 6 che, congelando al 31 agosto 1993 le dotazioni organiche di tutte le amministrazioni pubbliche, penalizza quelle regioni che, come il Veneto, hanno mantenuto un organico contenuto; il comma 8, che, salva una limitata possibilità di coprire i posti resi disponibili per cessazioni, blocca le assunzioni fino al 31 dicembre 1996; il comma 23, che blocca anche le assunzioni di personale a tempo determinato, comprese quelle in sostituzione del personale in maternità; il comma 19, che "sembrerebbe bloccare anche la "spesa storica" quale esistente al 31 agosto 1993"; i commi 29 e 30, che obbligano a segnalare i nominativi dei dipendenti fuori ruolo o comandati al Dipartimento della funzione pubblica, che ha competenza ad esaminare i motivi dei provvedimenti; i commi 37 e 39, che modificano la disciplina del congedo straordinario dei dipendenti statali, con disposizioni sicuramente vincolanti per le regioni ai sensi del comma 41, ma di impossibile applicazione, tenuto conto che i contratti nazionali di comparto prevedono la individuazione analitica dei vari tipi di congedo straordinario, nonchè una disciplina unitaria dell'assenza per malattia con imputazione dell'assenza ad una categoria a sè stante; i commi 47, 48 e 51, che abilitano il Dipartimento per la funzione pubblica a dichiarare l'eccedenza di dipendenti pubblici (anche regionali), a collocarli in disponibilità o trasferirli; il comma 66, che prevede che soltanto la disciplina relativa alla materia del rapporto di lavoro costituisca indirizzo per le regioni, con ciò considerando immediatamente vincolanti tutte le altre disposizioni.
2.2.-- Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o infondate.
Sostiene l'Avvocatura che il ricorso non reca motivi di doglianza specificamente riferiti ai parametri invocati e, al tempo stesso, che gli artt. 118 e 123 evocati non sarebbero pertinenti. Nel merito si osserva che: il comma 6, sopprimendo i posti vacanti alla data del 31 agosto 1993, pone una norma di principio, vincolante per la Regione che, però, non determina, contrariamente a quanto asserisce la ricorrente, una impossibilità di assunzioni e quindi una riduzione (rispetto alla situazione al 31 agosto 1993) del numero dei dipendenti; il comma 23, unitamente al 27, pone una regola generale di prevenzione del precariato, in applicazione dell'art. 97 della Costituzione; il comma 19 reca soltanto una precisazione che introduce elementi di elasticità rispetto a quanto stabilito nei commi precedenti, non essendovi pertanto un interesse della Regione ricorrente all'annullamento; il comma 29 ed il primo periodo del comma 30, che contemplano una sorta di censimento delle situazioni di fuori ruolo, non violano l'autonomia regionale; il secondo periodo del comma 30 non pare prevedere la revoca di atti regionali; il comma 37 che, unitamente al comma 41, pone un tetto per tutti i congedi straordinari retribuiti, non appare incompatibile con la disciplina regionale (art. 74 della legge regionale n. 12 del 1991); anche il comma 39, che pone una regola generale e di diretta applicazione, volta a disincentivare le assenze brevi, non è incompatibile con la legislazione regionale (art. 76 della legge regionale n. 12 del 1991). Le censure avverso i commi 47, 48 e 51 sarebbero inammissibili, perchè non specificate nel ricorso, o, comunque, infondate, specie per quanto riguarda l'art. 48 che reca norme di generale e diretta applicazione, mentre del comma 66 si chiederebbe soltanto una interpretazione.
2.3.-- Anche la Regione Veneto ha presentato una memoria, ribadendo l'ammissibilità delle censure contenute nel ricorso. In particolare, il comma 6 dell'art. 3 della legge n. 537 del 1993, conterrebbe non una norma di principio, bensì una disposizione "di natura provvedimentale" a carattere provvisorio che impedisce l'adeguamento delle dotazioni organiche, in relazione alle esigenze organizzative e funzionali; illegittimo sarebbe anche il comma 8, come pure il comma 23, che ignora la realtà organizzativa regionale, ponendo interi settori, come l'istruzione ed il turismo, nella impossibilità di funzionare; il comma 19, si ribadisce, viene impugnato in relazione al blocco della spesa che ivi si dispone. La memoria osserva, poi, quanto ai commi 29 e 30, da una parte, e 47, 48 e 51, dall'altra, che essi illegittimamente inseriscono la Regione in una struttura organizzativa e procedimentale dominata dall'Autorità statale con poteri sostitutivi (comma 30) nei confronti delle amministrazioni regionali; rilevando, altresì, per i commi 37 e 39 l'incompatibilità con il sistema del tutto diverso della disciplina regionale e per il comma 66, il carattere immediatamente vincolante che ne consegue in ordine alle disposizioni relative ad ambiti diversi dal lavoro autonomo e subordinato.
2.4.-- L'Avvocatura dello Stato, nella memoria presentata in prossimità dell'udienza, rileva "il venir meno della presente controversia quanto ai commi 37, 39 e 66 dell'art. 3", in conseguenza del sopravvenire della legge n. 724 del 1994, avverso la quale la Regione Veneto non ha proposto ricorso.
3.1.-- Con ricorso notificato il 28 gennaio 1995 (Reg. ric. n. 2 del 1995) la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 4, numero 1, dello Statuto speciale, dell'art. 22, comma 37, e dell'art. 25 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
Sostiene la ricorrente che le disposizioni impugnate - - la prima delle quali stabilisce il carattere di indirizzo per le regioni delle norme riguardanti la gestione del rapporto di lavoro, mentre la seconda limita la possibilità di conferire incarichi di consulenza, collaborazione, studio e ricerca -- se e in quanto ritenute applicabili alla Regione Friuli-Venezia Giulia violerebbero la competenza primaria in materia di ordinamento degli uffici e di stato giuridico ed economico del personale, tanto più che la Regione ha disciplinato in modo diverso, con sue leggi, la materia. Rilevato che nell'intero Capo III della legge n. 724 del 1994 sono utilizzate generiche formulazioni, tutte comunque riferentesi a "pubbliche amministrazioni", secondo la ricorrente risulta decisivo stabilire se la definizione relativa, contenuta già nell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 29 del 1993, assuma rilievo di carattere generale riferito a tutte le amministrazioni (indipendentemente dal contesto in cui è inserito), ovvero se comprenda o meno le medesime regioni speciali. Le regioni ad autonomia differenziata non dovrebbero, infatti, essere comprese nel novero delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 29 del 1993, visto anche il richiamo alla salvaguardia della loro autonomia contenuto nella legge delega n. 421 del 1992. Nè potrà giammai ritenersi che costituiscono principi riformatori inderogabili le varie disposizioni contenute nel Capo III della medesima legge n. 724 del 1994, che dovrebbero concretare non meglio qualificate "norme di indirizzo", sia perchè si tratta di materie attribuite alla esclusiva competenza legislativa della Regione Friuli-Venezia Giulia, sia perchè le varie norme di detta legge non possono essere considerate norme fondamentali di riforma economico-sociale, come tali capaci di vincolare anche le regioni speciali.
3.2.-- Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
3.3.-- Nell'imminenza dell'udienza, la Regione Friuli- Venezia Giulia ha presentato una memoria, ribadendo che, se l'art. 22, comma 37, della legge n. 724 del 1994 dovesse essere interpretato come riferito anche alle regioni speciali, sarebbe incostituzionale -- in riferimento agli artt. 4, numero 1, e 8 dello Statuto speciale -- per invasione di una competenza regionale esclusiva. Le disposizioni riguardanti la gestione del rapporto di lavoro, definite come "norme di indirizzo", sono, infatti, quelle contenute nei precedenti commi dell'art. 22, che recano una disciplina di minuto dettaglio che non è riconducibile alle "norme fondamentali delle riforme economico-sociali". Ricordata la giurisprudenza della Corte sulla nozione di norme fondamentali di riforma economico-sociale, riaffermata nelle recenti sentenze nn. 354 e 355 del 1994, la memoria osserva che diverso sarebbe stato se la disposizione censurata avesse stabilito che i soli principi ricavabili dalle norme riguardanti la gestione del rapporto di lavoro vincolano la Regione. La autoqualificazione delle norme quali "norme di indirizzo", anzichè norme di riforma, non appare rilevante: soltanto se si trattasse di norme fondamentali di riforma esse, infatti, sarebbero in grado di limitare la competenza legislativa ed anche amministrativa esclusiva, in quanto il potere statale di indirizzo costituisce, secondo la giurisprudenza della Corte (sentenza n. 39 del 1971), il corrispondente di tale limite (e di quello dei principi) per l'autonomia amministrativa regionale.
L'art. 25 della legge n. 724 del 1994 non dovrebbe, poi, essere applicabile alla Regione ricorrente, in quanto questa non dovrebbe considerarsi ricompresa, come già detto, tra le "amministrazioni pubbliche" di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 29 del 1993. In caso contrario, l'articolo in esame dovrebbe essere dichiarato incostituzionale, in quanto le norme ivi contenute non hanno il carattere di norme fondamentali di riforma economico-sociale.
3.4.-- Anche l'Avvocatura dello Stato ha presentato una memoria, nella quale, con riferimento all'art. 25 della legge n. 724 del 1994, si sostiene che la questione sarebbe infondata, in quanto tale articolo -- il quale mira "a garantire la piena ed effettiva trasparenza e imparzialità dell'azione amministrativa" -- non riguarda la materia del personale dipendente della regione, ma singoli pensionati che in passato hanno fatto parte di tale personale, nè incide sull'ordinamento degli uffici regionali, connettendosi bensì alla materia previdenziale, che non è di competenza regionale.
Circa l'art. 22, comma 37, la memoria sostiene che il ricorso dovrebbe essere dichiarato inammissibile, per indeterminatezza della materia del contendere, perchè non si precisa se si intenda impugnare anche gli altri commi dell'art. 22, ovvero se la doglianza è da ritenere circoscritta al solo comma 37, come norma a sè stante. Pertanto, solo in via ipotetica, vanno esaminate le disposizioni dell'art. 22, dalle quali risulta che molte costituiscono norme di riforma (commi da 1 a 5 sull'orario di servizio), mentre altre non si applicano alla Regione ricorrente (commi da 6 a 14, per il disposto del comma 37, secondo periodo, e del comma 11; commi da 15 a 19). Rilevato che nel comma 18 si rinvia all'art. 6, comma 1, del decreto legislativo n. 29 del 1993, ove si menzionano le amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, la memoria osserva che seguono una serie di disposizioni (congedo straordinario, aspettativa, equo indennizzo) aventi lo scopo di contenere la spesa pubblica e omogeneizzare i detti istituti (ad esempio il comma 26). Vi sarebbero, poi, alcuni commi (ad esempio il 33) che non riguardano le regioni. Il comma 34, di portata limitata nel tempo, riguarda i limiti soggettivi di efficacia delle sentenze, materia riservata allo Stato. Ribadito che la Regione non ha dedotto specifiche invasività, si osserva che il comma 37 riconosce le autonomie, in quanto si riferisce espressamente all'"ambito della propria autonomia e capacità di spesa", affermando altresì che le norme sul rapporto di lavoro "costituiscono norme di indirizzo" (con ciò attenuando la diretta applicabilità delle norme statali).
Infine, si sostiene che spetta allo Stato, in nome dell'interesse nazionale, porre le regole per il contenimento della spesa pubblica, anche nel settore del pubblico impiego: il comma 37 si colloca nel quadro di una vasta riforma economico-sociale che richiede l'azione del legislatore nazionale.
1.-- I tre ricorsi in epigrafe, due dei quali proposti dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e uno dalla Regione Veneto, investono varie disposizioni contenute nella legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica) e nella legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
Tali interventi legislativi si collocano in un quadro generale di riforma del pubblico impiego il cui punto di avvio è rappresentato dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, che -- emanato in attuazione della delega contenuta nell'art. 2 della legge n. 421 del 1992 -- mira ad una nuova disciplina organica della materia dell'organizzazione degli uffici e dei rapporti di lavoro nell'ambito delle amministrazioni pubbliche, al fine di accrescere l'efficienza delle amministrazioni stesse "in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi dei Paesi della Comunità europea anche mediante il coordinato sviluppo di sistemi informativi pubblici", di "razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva per il personale, diretta ed indiretta, entro i vincoli della finanza pubblica" e di integrare gradualmente la disciplina del lavoro pubblico con quella del lavoro privato.
2.-- Poichè i ricorsi sollevano questioni in parte analoghe e in parte connesse, essi possono essere riuniti, per venir decisi con una unica sentenza.
3.-- Con il primo ricorso, la Regione Friuli- Venezia Giulia impugna l'art. 3, commi 5, 23, 38, 39, 41 e 66 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, per contrasto con l'art. 4, numero 1, dello Statuto speciale di autonomia approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1. Il secondo ricorso, proposto invece dalla Regione Veneto, censura il medesimo art. 3 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, relativamente ai commi 6, 8, 19, 23, 29, 30, 37, 39, 47, 48, 51 e 66, ritenuti in contrasto con gli artt. 117, 118 e 123 della Costituzione.
Infine, con il terzo ricorso, la Regione Friuli- Venezia Giulia denuncia l'art. 22, comma 37, e l'art. 25 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, per contrasto con l'art. 4, numero 1, dello Statuto speciale, in quanto interverrebbero in una materia di competenza esclusiva della Regione e dalla medesima già diversamente disciplinata.
4.-- Le questioni, se si esclude la doglianza avanzata dalla Regione Friuli-Venezia Giulia avverso il comma 5 dell'art. 3 della legge n. 537 del 1993, non sono fondate.
Per procedere ad un esame ordinato delle varie questioni sollevate, la Corte ritiene di muovere da quelle che investono gli aspetti più generali della disciplina contenuta nell'art. 3 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, vale a dire quelle concernenti il comma 66 -- censurato da entrambe le Regioni ricorrenti -- secondo il quale le disposizioni in materia di rapporti di lavoro dipendente ed autonomo contenute nella legge costituiscono norme di indirizzo per le regioni, che provvedono in materia nell'ambito della propria autonomia e nei limiti della propria capacità di spesa.
La Regione Friuli-Venezia Giulia assume che la norma, ove interpretata nel senso di essere anche ad essa applicabile, imporrebbe comportamenti ed adempimenti lesivi dell'autonomia regionale, in violazione dell'art. 4 dello Statuto speciale che ricomprende nella competenza legislativa esclusiva la materia "ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico del personale ad essi addetto".
A sua volta, la Regione Veneto assume che la disposizione medesima, riferendosi soltanto alla materia del rapporto di lavoro, implicherebbe il carattere immediatamente vincolante per le regioni di tutte le altre disposizioni contenute nella legge.
Eccepisce, peraltro, l'Avvocatura che il precetto censurato sarebbe ormai assorbito dal più ampio contesto dell'art. 22, comma 37, della legge n. 724 del 1994, il quale stabilisce, da un canto, che "le disposizioni riguardanti la gestione del rapporto di lavoro costituiscono norme di indirizzo per le regioni che provvedono nell'ambito della propria autonomia e capacità di spesa" e consente, dall'altro, alle regioni stesse di avvalersi della disciplina sulle assunzioni prevista per gli enti locali non in dissesto.
Al riguardo, l'Avvocatura, mentre, con riferimento al primo ricorso, assume, per effetto di tale jus superveniens, la superfluità di "una autonoma pronunzia" sulla questione sollevata dalla Regione autonoma Friuli- Venezia Giulia, con riferimento al secondo ricorso assume "il venir meno" della controversia, non avendo la Regione Veneto impugnato l'ultima disposizione.
La Corte non ritiene di poter condividere queste prospettazioni, anche in ragione del diverso ambito di operatività temporale delle due norme poste a raffronto, tale, segnatamente, per quanto attiene al ricorso della Regione Veneto, da escludere l'ipotizzata cessazione della materia del contendere, ove si consideri che le disposizioni della legge n. 724 del 1994, si applicano, secondo il disposto dell'art. 47, a decorrere dal 1o gennaio 1995, restando perciò integro, per il periodo antecedente, l'interesse a ricorrere.
Nel merito, non è fondata, anzitutto, la doglianza avanzata dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, in quanto la norma denunciata, ad una sua corretta lettura, non appare suscettibile di produrre quegli effetti lesivi che la Regione paventa.
Infatti, la norma censurata, nel definire le disposizioni in materia di lavoro dipendente ed autonomo contenute nella legge come norme di indirizzo, non è atta di per sè a conferire a dette norme carattere vincolante per le regioni, a prescindere dai principi e dalle regole che presiedono ai reciproci assetti di competenza fra detti enti e lo Stato.
Di ciò viene conferma sia dalla salvaguardia, contenuta nella disposizione denunciata, dell'autonomia e della capacità di spesa delle regioni, sia dagli ulteriori elementi che sul piano sistematico possono trarsi da altre disposizioni, quali il comma 35 dello stesso art. 3, secondo il quale "restano salve le competenze delle regioni a statuto speciale in materia, che provvedono alle finalità della presente legge secondo le disposizioni dei rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione".
In definitiva, le disposizioni dell'art. 3 potranno risultare legittimamente vincolanti per il Friuli-Venezia Giulia se ed in quanto rispondano ai criteri sostanziali elaborati dalla giurisprudenza costituzionale in subjecta materia e, più in particolare, in quanto siano riconducibili alla categoria delle norme fondamentali di riforma economico-sociale, alla stregua di criteri che, al di là delle autoqualificazioni, abbiano riguardo alla profonda innovatività del contenuto normativo, tenuto conto anche delle motivazioni e delle finalità perseguite dal legislatore; all'incidenza su settori di essenziale importanza per la vita della comunità intera; alla caratterizzazione come norme-principio o disciplina di istituti giuridici che rispondano ad un interesse unitario (sentenze n. 1033 del 1988 e n. 296 del 1993).
Quanto alla censura avanzata dalla Regione Veneto, la stessa è del pari infondata, non potendosi condividere, sul piano ermeneutico, la prospettazione della ricorrente, troppo drastica ed esorbitante, vale a dire che la definizione delle disposizioni considerate come norme di indirizzo comporterebbe, automaticamente, una qualificazione di tutte le altre come norme immediatamente vincolanti.
5.-- Tanto premesso e passando ad esaminare le questioni specificamente sollevate nei confronti delle altre disposizioni dell'art. 3 della legge n. 537 del 1993, la Regione Friuli-Venezia Giulia denuncia il comma 5, norma la quale stabilisce, da un lato, che le pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, provvedono entro il 31 dicembre 1994 e, successivamente, con cadenza biennale, alla verifica dei carichi di lavoro, affidando, dall'altro, al Dipartimento della funzione pubblica, la verifica della congruità delle metodologie utilizzate.
Secondo la ricorrente, la disposizione in parola obbligherebbe le regioni a verifiche preordinate ad inammissibili controlli di merito, realizzando una non consentita intromissione nella organizzazione degli uffici regionali.
Come rilevato anche dall'Avvocatura dello Stato, è successivamente intervenuto in argomento l'art. 22 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, che, al comma 18, richiamando, tra l'altro, l'art. 6, comma 1, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, riferisce tale verifica di congruità svolta dal Dipartimento della funzione pubblica ad amministrazioni fra le quali non rientrano le regioni, non senza precisare che le metodologie adottate dalle altre amministrazioni "sono approvate con deliberazione dei competenti organi delle amministrazioni stesse che ne attestano nel medesimo atto la congruità".
Trattasi, invero, di una disposizione che, se fa cadere il sospetto di legittimità sollevato dalla ricorrente, per la soluzione indubbiamente più rispettosa delle autonomie regionali in essa accolta, non consente tuttavia, contrariamente a quanto deduce la resistente Presidenza del Consiglio, di dichiarare, neanche su questo punto, cessata la materia del contendere, sempre in ragione della data dalla quale, come già detto, si applicano le disposizioni della legge n. 724 del 1994.
Nel merito, la questione va esaminata sotto un duplice profilo: quello della facoltà, per il legislatore statale, di dettare una disciplina generale in materia di verifica dei carichi di lavoro valida per tutte le pubbliche amministrazioni, ivi comprese le regioni, e quello, più specifico, dei limiti entro i quali è consentito, a detto legislatore, disporre controlli sulle metodologie utilizzate, senza ledere la sfera di autonomia costituzionalmente spettante alle regioni stesse ed in specie a quelle ad autonomia speciale.
Sotto il primo profilo, è da osservare come normative quali quelle sulla verifica dei carichi di lavoro siano volte ad obiettivi di razionalizzazione e riorganizzazione dei pubblici apparati, come conferma il comma 15 del già richiamato art. 22 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, il quale finalizza, infatti, detta verifica alla definizione delle dotazioni organiche e all'individuazione delle procedure, con razionalizzazione, semplificazione e riduzione delle procedure medesime. In questo senso, una disposizione che imponga siffatte rilevazioni può ben rientrare nel concetto di norma di riforma economico- sociale, secondo la nozione accolta dalla giurisprudenza di questa Corte, non potendosi escludere l'estensione di tale qualifica a norme diverse da quelle contenenti i principi fondamentali della riforma, purchè legate a queste ultime da un rapporto di coessenzialità o di necessaria integrazione (sentenza n. 1033 del 1988, già citata).
Elementi interpretativi, in tal senso, possono, sotto il profilo sistematico, essere tratti anche dall'art. 2 della legge n. 421 del 1992, ove si consideri, da un canto, il rilievo che questa, fra i punti qualificanti della riforma, conferisce ai sistemi di controllo sugli obiettivi e sui costi dell'azione amministrativa, controlli tra i quali indubbiamente si colloca anche la verifica dei carichi di lavoro; e ove si tenga conto, dall'altro, che i principi desumibili dal predetto art. 2 della legge costituiscono, per l'appunto, norme fondamentali di riforma economico-sociale, per le regioni a statuto speciale.
Per quanto attiene al secondo profilo, la Corte osserva che una normativa che affidi, in generale, al Dipartimento della funzione pubblica la verifica della congruità delle metodologie non appare rispettosa della autonomia degli enti, traducendosi sostanzialmente in una anomala forma di controllo sull'attività degli stessi. E di ciò è riprova proprio la modifica della quale il legislatore si è dato carico con la legge n. 724 del 1994.
Poichè, come già detto, permane la materia del contendere per il periodo anteriore alla entrata in vigore di quest'ultima legge, la disposizione impugnata va dichiarata costituzionalmente illegittima, nella parte in cui, sia pure per un limitato lasso temporale, affida al Dipartimento della funzione pubblica la verifica di congruità delle metodologie utilizzate per determinare i carichi di lavoro, anche nei confronti delle regioni.
6.-- Dalla Regione Veneto vengono denunciate, altresì, talune disposizioni della legge censurata volte ad addurre restrizioni e limitazioni in materia di costituzione di nuovi rapporti di impiego. Trattasi in particolare del comma 6, secondo il quale le dotazioni organiche delle amministrazioni pubbliche, menzionate al precedente comma 5, sono provvisoriamente rideterminate in misura pari ai posti coperti al 31 agosto 1993, nonchè ai posti per i quali, alla stessa data, risulti in corso di espletamento un concorso o pubblicato o autorizzato un bando di concorso, negli inquadramenti giuridici ed economici in atto, oppure siano avviate le procedure di selezione tramite le liste di collocamento.
Nell'ambito della stessa disciplina restrittiva si colloca anche il comma 8, secondo il quale fino al 31 dicembre 1996 le amministrazioni pubbliche di cui al comma 5 possono provvedere, previa verifica dei carichi di lavoro, alla copertura dei posti resi disponibili per cessazioni, mediante ricorso a procedure di mobilità, nella misura del 5 per cento degli stessi, nonchè a nuove assunzioni entro il limite di un ulteriore 10 per cento delle cessazioni, ove sia accertato il relativo fabbisogno.
Infatti i vincoli in parola vengono posti in via del tutto transitoria, in vista di un riassetto generale che presuppone l'individuazione delle effettive esigenze, attraverso la prevista verifica dei carichi di lavoro, e tende a valorizzare l'istituto della mobilità, onde può dirsi che trovano la loro giustificazione nei fini stessi della riforma dell'impiego pubblico, basata proprio sulla riorganizzazione e razionalizzazione degli apparati e sul controllo della spesa connessa al personale, nonchè sull'interesse nazionale alla sua riuscita.
7.-- Forma, inoltre, oggetto di impugnativa da parte della Regione Veneto il comma 19 (poi modificato dall'art. 3 del decreto-legge 27 agosto 1994, n. 515, convertito, con modificazioni, nella legge 28 ottobre 1994, n. 596), secondo il quale le disposizioni di cui ai commi da 5 a 18 si applicano, ferma rimanendo la spesa complessiva, alla somma degli organici e dei ruoli dell'intera amministrazione o servizio considerati, indipendentemente dalla qualifica o dalla funzione nella quale si verifica la cessazione dal servizio.
Secondo la ricorrente, la disposizione sarebbe lesiva delle competenze regionali per il fatto di bloccare la spesa storica al livello esistente al 31 agosto 1993.
In realtà, la doglianza risulta basata su un erroneo presupposto interpretativo, giacchè, come osserva anche l'Avvocatura dello Stato, la disposizione appare volta ad introdurre piuttosto elementi di elasticità nella disciplina limitativa stabilita nei commi precedenti in materia di rapporti di impiego, vincolando la Regione stessa al rispetto rigoroso di un solo elemento e cioè quello del livello della spesa. Pur potendosi, in linea di principio, rilevare che il contenimento della spesa pubblica non è finalità estranea alla stessa riforma avviata dalla legge n. 421 del 1992 e dal decreto legislativo n. 29 del 1993, v'è comunque da osservare che l'intento precipuo della disposizione non pare quello di imporre alle regioni il blocco della spesa, quanto piuttosto quello di consentire, a parità di spesa globale, modifiche degli assetti interni concernenti gli organici e i ruoli, tali da lasciare, nel contempo, immutata la "somma" dei medesimi.
8.-- Entrambe le Regioni ricorrenti impugnano, poi, il comma 23, che fa divieto di assumere personale a tempo determinato e di stabilire rapporti di lavoro autonomo per prestazioni superiori a tre mesi.
Anche tale disposizione trova la sua collocazione negli obiettivi fondamentali della riforma, solo ove si consideri, così come deduce l'Avvocatura dello Stato, la rilevanza che la norma stessa, se intesa come regola generale, può avere con riguardo ad un aspetto di non poco conto nella riorganizzazione della pubblica amministrazione, e cioè la prevenzione di fenomeni anomali quali il precariato, contribuendo, così, a quel buon andamento che presuppone anche la stabilità dei rapporti di lavoro.
9.-- La sola Regione Veneto impugna, poi, le disposizioni dei commi 29 e 30.
La prima norma prevede l'obbligo di comunicare, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge, al Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero del tesoro l'elenco nominativo dei dipendenti collocati fuori ruolo, comandati o distaccati, nonchè dei dipendenti di altre amministrazioni utilizzati in posizione di comando o distacco.
La seconda disposizione stabilisce che il Dipartimento della funzione pubblica, di intesa con il Ministero del Tesoro e con i Ministeri interes- sati, esamina i motivi dei provvedimenti che comportano la sospensione delle prestazioni presso l'amministrazione di appartenenza, con la conseguenza che, ove siano cessate le ragioni di interesse pubblico per le quali i provvedimenti furono adottati, i provvedimenti sono revocati dal Ministro interessato, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con il Ministro del tesoro.
Le questioni non sono fondate, dovendosi considerare, quanto al comma 29, che tale norma impone un semplice obbligo di comunicazione che, proprio per la sua natura meramente informativa, non lede l'autonomia regionale, inserendosi nell'esigenza di realizzare un quadro di conoscenza generale della situazione del pubblico impiego, nell'ambito degli obiettivi della riforma. Quanto al potere di revoca previsto nel successivo comma 30, lo stesso tipo di procedimento ipotizzato porta a riferire la disposizione alle sole amministrazioni dello Stato.
10.-- Infondate sono anche le questioni che, sia dalla Regione Friuli-Venezia Giulia che dalla Regione Veneto, vengono poste in ordine alla disciplina del congedo straordinario. In particolare, la Regione Friuli- Venezia Giulia solleva questioni di legittimità costituzionale dei commi 38, 39 e 41, mentre la Regione Veneto impugna i commi 37 e 39.
Le disposizioni in parola, con il fine implicito di combattere anche i fenomeni di assenteismo verificatisi in questi anni nelle amministrazioni pubbliche, ridisciplinano la materia del congedo ordinario e straordinario, in un'ottica di maggior rigore, modificando, tra l'altro, le norme contenute nel d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3.
Si prevede, in particolare, il limite massimo che il congedo straordinario può raggiungere nel corso dell'anno (comma 37), con esclusione, peraltro dei tre giorni di permesso mensili di cui all'art. 33, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (comma 38), e si disciplina, altresì, il trattamento economico spettante sia per il primo giorno di congedo straordinario, sia, più in generale, per il periodo di congedo ordinario e straordinario (comma 39).
Si dispone, infine, (comma 41) che le disposizioni di cui ai precedenti commi si applichino a tutte le amministrazioni, ancorchè i rispettivi ordinamenti non facciano rinvio al testo unico approvato con d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 e successive modificazioni.
Secondo la Regione Friuli-Venezia Giulia i commi 38 e 39 porrebbero limitazioni autoritative dei contenuti del rapporto di impiego, intervenendo in un campo riservato alla Regione, in violazione dell'art. 4, numero 1, dello Statuto speciale, norma che sarebbe del pari violata dal comma 41, ove questo venisse interpretato nel senso di riferirsi anche alla Regione Friuli-Venezia Giulia.
A sua volta, la Regione Veneto censura i commi 37 e 39 che, modificando la disciplina del congedo straordinario dei dipendenti statali, con disposizioni sicuramente vincolanti per le regioni ai sensi del comma 41, risulterebbero di impossibile applicazione alle regioni (tenuto conto che i contratti nazionali di comparto prevedono la individuazione analitica dei vari tipi di congedo straordinario, nonchè una disciplina unitaria dell'assenza per malattia), con conseguente violazione degli artt. 117, 118 e 123 della Costituzione.
11.-- Anche a proposito di dette disposizioni, l'Avvocatura dello Stato eccepisce l'avvenuta cessazione della materia del contendere, in quanto le Regioni non avrebbero impugnato l'art. 22, comma 26, della legge n. 724 del 1994, norma secondo la quale il comma 41 del predetto art. 3 della legge n. 537 del 1993 si interpreta nel senso che devono ritenersi implicitamente abrogate o modificate tutte le disposizioni normative che disciplinano, per i dipendenti di ruolo delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni, in modo difforme il congedo straordinario o istituti analoghi comunque denominati.
L'eccezione va disattesa, giacchè la norma sopravvenuta -- a parte quanto già in precedenza si è avuto modo di osservare circa la data dell'entrata in vigore della legge n. 724 del 1994 -- ha una funzione meramente chiarificatrice delle disposizioni precedenti, con le quali si salda in un unico contesto normativo, sì da non comportare nè il venir meno dalle stesse, nè la novazione della fonte di disciplina della materia.
Nel merito le questioni non sono fondate, in quanto le disposizioni censurate hanno il fine di ricondurre a principi generali e comuni una materia invero delicata e controversa, e tale comunque da incidere sulla produttività e sui costi della pubblica amministrazione. Le stesse si collocano, perciò, nell'ambito degli obiettivi generali di accrescimento dell'efficienza delle amministrazioni e di contenimento della spesa, propri della riforma avviata con la legge n. 421 del 1992, configurandosi pertanto come norme fondamentali di riforma economico-sociale.
Del resto la stessa Corte non ha mancato, già da tempo, di sottolineare la utilità di una disciplina generale volta a definire una corrispondenza abbastanza precisa tra i principali istituti dell'impiego pubblico, al fine di realizzare, nel rispetto delle autonomie regionali e provinciali, quel contenuto essenziale di eguaglianza che è richiesto dall'assetto unitario della Repubblica e dal principio di buon andamento (sentenza n. 219 del 1984)
12.-- Altra questione sollevata dalla Regione Veneto concerne la disciplina della mobilità del personale, materia alla quale sono dedicati i commi 47, 48 e 51, che abilitano il Dipartimento della funzione pubblica a dichiarare l'eccedenza di dipendenti pubblici, collocandoli in disponibilità o trasferendoli presso altre amministrazioni.
Poichè la Regione Veneto sostiene che la lesione delle sue competenze deriverebbe dall'inserimento in una struttura organizzativa e procedimentale dominata dall'Autorità statale, va rammentato che, proprio in materia di mobilità dei pubblici dipendenti, questa Corte (sentenze n. 359 del 1993 e n. 407 del 1989) ha più volte ritenuto giustificate, in nome degli interessi nazionali unitari, le limitazioni che le relative disposizioni sono suscettibili di apportare all'autonomia regionale, non senza porre in risalto, però, l'esigenza di un momento partecipativo delle regioni stesse, quantomeno nella forma della consultazione.
Tuttavia, nel caso in esame, la tesi sostenuta dalla Regione, di un predominio procedimentale dell'Autorità statale, in realtà parrebbe trovare smentita già nella stessa struttura delle norme che, proprio per il tipo di sequenza procedimentale ipotizzata e per il ruolo assegnato nell'ambito della stessa al Dipartimento della funzione pubblica, sembrerebbero di per sè non idonee a ricomprendere nella loro operatività le regioni. A conferma di ciò sta, del resto, il regolamento che successivamente è intervenuto in materia (d.P.C.m. 16 settembre 1994, n. 716), per la disciplina che lo stesso riserva alle regioni, là dove (art. 4) dispone che queste aderiscono alla mobilità di livello nazionale, se, anche per conto dei rispettivi enti strumentali e dipendenti, decidono di effettuare al Dipartimento della funzione pubblica la comunicazione dei posti disponibili ovvero dei dipendenti in esubero. E questo anche perchè, sempre secondo la disposizione in parola, il contenuto delle predette comunicazioni è definito, su iniziativa delle regioni interessate, mediante preventive intese stipulate con il Dipartimento della funzione pubblica.
13.-- Resta, a questo punto, da esaminare il secondo dei ricorsi proposti (Reg. ric. n. 2 del 1995) dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con il quale, sempre in riferimento al parametro rappresentato dall'art. 4, numero 1, dello Statuto speciale, viene sollevata questione di legittimità degli artt. 22, comma 37, e 25 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
La prima disposizione stabilisce che "le disposizioni riguardanti la gestione del rapporto di lavoro costituiscono norme di indirizzo per le regioni che provvedono nell'ambito della propria autonomia e capacità di spesa", con l'ulteriore precisazione che le regioni stesse "si avvalgono altresì della disciplina sulle assunzioni prevista per gli enti locali non in dissesto". Il secondo articolo prevede, al primo comma, un divieto di conferimento di incarichi di consulenza, collaborazione, studio e ricerca al personale che sia cessato volontariamente dal servizio pur non avendo il requisito per il pensionamento di vecchiaia, bensì il requisito contributivo per l'ottenimento della pensione anticipata di anzianità; disponendo, peraltro, al comma 2, la conferma degli incarichi esistenti all'entrata in vigore della legge, con l'obbligo (comma 3) della comunicazione di essi alla Presidenza del Consiglio, Dipartimento della funzione pubblica.
14.-- Va, anzitutto, quanto alla questione concernente il comma 37 dell'art. 22, disattesa l'eccezione di inammissibilità prospettata dall'Avvocatura, per il fatto che il ricorso non specificherebbe se l'impugnazione è rivolta verso detto comma 37 come norma a sè stante, ovvero coinvolga anche gli altri commi dell'art. 22.
Si osserva, al riguardo, che il ricorso, pur accennando, nella parte motiva, alle altre disposizioni contenute nel menzionato art. 22, non sembra voler formulare puntuali censure, quanto piuttosto, anche in ragione della genericità dei riferimenti, richiamare, nell'iter argomentativo seguito, le altre disposizioni soltanto a sostegno della dedotta illegittimità del comma 37. Sicchè, per come è stata prospettata, la censura può intendersi riferita a quest'ultima disposizione in sè, in ragione degli effetti lesivi derivanti dal suo carattere di norma intesa a qualificare altri precetti come norme di indirizzo.
15.-- Nel merito le questioni sono entrambe non fondate.
Quanto alla prima, possono qui ripetersi le considerazioni già svolte per l'analoga disposizione del comma 66 dell'art. 3 della legge n. 537 del 1993, vale a dire che la norma impugnata non è atta a produrre quell'effetto di vincolo che la Regione paventa, proprio per la qualificazione, in essa contenuta, delle norme sulla gestione del rapporto di lavoro come norme di indirizzo e per il riferimento all'"autonomia e capacità di spesa" delle regioni, ferma restando, oltretutto, la possibilità per queste di avvalersi della meno rigorosa disciplina delle assunzioni prevista per gli enti locali non in dissesto.
Quanto alla seconda disposizione, la stessa ha per oggetto un divieto limitato all'ente di provenienza o comunque alle altre amministrazioni con le quali l'interessato ha avuto rapporti di lavoro o di impiego nei cinque anni precedenti quello della cessazione dal servizio. La disposizione stessa tende ad arginare il fenomeno di dimissioni accompagnate da incarichi ad ex dipendenti, sì da garantire, come esplicitamente enunciato nel comma 1 della norma stessa, la piena ed effettiva trasparenza e la imparzialità dell'azione amministrativa. Per i suoi caratteri e le sue finalità la disposizione rientra , perciò, nelle norme di riforma economico-sociale, in coerenza del resto con il quadro generale di riassetto che nasce dalla legge n. 421 del 1992 che, nell'ambito dei generali obiettivi perseguiti, annovera, infatti, (art. 2, comma 1, lettera b) anche una nuova disciplina degli incarichi ai dipendenti pubblici, nella consapevolezza, evidentemente, che le finalità della riforma, al di là degli istituti già esaminati, non possono essere assicurate se non attraverso il coinvolgimento di tutti gli aspetti dell'organizzazione amministrativa.
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 5, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), nella parte in cui affida al Dipartimento della funzione pubblica la verifica della congruità delle metodologie utilizzate per determinare i carichi di lavoro da parte delle regioni;
dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 30, 47, 48 e 51, della stessa legge n. 537 del 1993, sollevate, in riferimento agli artt. 117, 118 e 123 della Costituzione, dalla Regione Veneto con ricorso notificato il 27 gennaio 1994 (Reg. ric. n. 11 del 1994); dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 23, 38, 39, 41 e 66, della stessa legge n. 537 del 1993, sollevate, in riferimento all'art. 4, numero 1, dello Statuto speciale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia con ricorso notificato il 26 gennaio 1994 (Reg. ric. n. 5 del 1994); dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 6, 8, 19, 23, 29, 37, 39, e 66, della stessa legge n. 537 del 1993, sollevate, in riferimento agli artt. 117, 118 e 123 della Costituzione, dalla Regione Veneto, con ricorso notificato il 27 gennaio 1994 (Reg. ric. n. 11 del 1994);
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 22, comma 37, e dell'art. 25 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), sollevate, in riferimento all'art. 4, numero 1, dello Statuto speciale per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia con ricorso notificato il 28 gennaio 1995 (Reg. ric. n. 2 del 1995).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 luglio 1995.
Depositata in cancelleria il 27 luglio 1995.

References: Sentenza 

SENTENZA 
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 22
 art. 2
 art. 3
 art. 22