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Timestamp: 2020-08-03 14:37:22+00:00

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Documento administrativo con firma electrónicaNotarios y Registradores | Notarios y Registradores
Documento administrativo con firma electrónica»
Se debate en el presente expediente la posibilidad de tomar anotación preventiva de un mandamiento de embargo dictado por la Agencia Estatal de Administración Tributaria cuando éste es presentado en ejemplar duplicado en soporte papel, con una firma escaneada del jefe de la Unidad de Recaudación correspondiente, en el que se indica al pie de la primera página que se trata de un documento firmado electrónicamente y que su autenticidad es verificable mediante Código Seguro de Validación en la página Web que al efecto tiene creada la propia Agencia Estatal de Administración Tributaria.
El registrador se opone al despacho entendiendo que el documento presentado no reúne los requisitos de autenticidad y fehaciencia necesarios para que pueda ser considerado como documento público y auténtico a los efectos del artículo 3 de la Ley Hipotecaria, en síntesis, por los siguientes motivos: la Ley 11/2007 no es de aplicación al ámbito del procedimiento y función registral; aunque fuere aplicable dicha Ley, no lo sería su artículo 30.5 de la Ley en la medida que la autenticidad del documento debe ser comprobada por el Registrador en el ejercicio de sus facultades de calificación sin que pueda eximirse de ella por las responsabilidades que ostente la Agencia Estatal de Administración Tributaria para garantizar la autenticidad e integridad de la información publicada en su sede electrónica; el documento, para despacho, debe estar autorizado con la firma electrónica adecuada, sobrando en caso contrario los preceptos de la Ley relativos a los diferentes sistemas de firma electrónica y medios para su comprobación; el requisito de autenticidad exige la comprobación de que el documento está autorizado con firma electrónica por funcionario competente debidamente identificado, siendo ello materia calificable por el registrador; la firma basada en Código Seguro de Verificación se utiliza fundamentalmente en los sistemas de actuación automatizada, requiriéndose orden del ministro o resolución del titular del organismo público para que pueda utilizarse como medio de identificación del personal al servicio de la Administración; el documento presentado carece de una referencia temporal –marca temporal o sellado de tiempo– asociado; existe un Convenio de 22 de julio de 2008 firmado entre el Colegio de Registradores y la Agencia Estatal de la Administración Tributaria que regula el procedimiento para la presentación telemática de mandamientos de embargo por la Agencia Tributaria; y, en fin, el único sistema de firma electrónica adecuado al documento objeto de la presente es el del personal al servicio de las Administraciones Públicas basado en certificados de empleado público.
La primera cuestión que debe abordarse para la resolución del presente expediente, por así haberlo hecho constar el registrador en su nota, es la relativa a la aplicabilidad al ámbito registral de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, ley en que funda su vigencia y eficacia el documento con Código Seguro de Verificación.
Es cierto, como esta Dirección General tiene declarado (vid. Resolución de 10 de junio de 2009 y 12 de enero de 2012), que el procedimiento registral tiene una naturaleza especial que no encaja en la puramente administrativa, al versar sobre cuestiones civiles, por lo que la normativa a que está sujeto es la específica contenida en la legislación hipotecaria. De esta doctrina, reforzada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de enero de 2011, resulta que la calificación registral presenta particularidades de notoria importancia respecto del régimen de las actividades de las administraciones públicas; y por ello, la aplicación supletoria de las normas del procedimiento administrativo al ámbito de la calificación registral no puede aceptarse con carácter general ni de manera abstracta.
Sin embargo, no puede obviarse: que el registrador presenta un inequívoco carácter de funcionario público resultante de los artículos 274 de la Ley Hipotecaria y 536 del Reglamento Hipotecario (vid. Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de noviembre de 1999 y Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 2000); que, por esta misma razón, la institución registral queda necesariamente ubicada dentro del ámbito de la Administración Pública; que el artículo 2 de la Ley 11/2007, al fijar su ámbito de su aplicación en lo que ahora interesa, señala que se aplicará a las Administraciones Públicas, entendiendo por tales la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las entidades que integran la Administración Local, así como las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de las mismas, y las relaciones entre las distintas Administraciones, quedando excluidas las Administraciones Públicas en las actividades que desarrollen en régimen de derecho privado, régimen donde, en este concreto ámbito, no cabe en modo alguno ubicar al Registro de la Propiedad; que la Ley 11/2007 y el Real Decreto 1671/2009, que desarrolla parcialmente aquélla, al dar amparo al documento con Código Seguro de Verificación, no están regulando en sentido estricto materia atinente al procedimiento registral, sino que configuran la autenticidad, valor y eficacia de una determinada forma documental; y, que en fin, estas normas lejos de contradecir los preceptos hipotecarios de general aplicación, como luego se verá, constituyen un complemento de los mismos. Por todo ello, cabe concluir la plena vigencia de la Ley 11/2007 y su normativa de desarrollo con relación a los documentos administrativos presentados en el ámbito registral. No obstante, el ámbito subjetivo de aplicación de la Ley 11/2007 señalado en la letra a) del número 1 del artículo 2 determinará la posibilidad de utilización del Código Seguro de Verificación como sistema de firma, o como código electrónico de verificación, que le estará vedado al ciudadano, pero no la obligatoriedad de admitirlo con todos sus efectos, que alcanza al conjunto de la sociedad.
Sentado el marco legislativo aplicable al supuesto objeto de debate, debe destacarse, también a modo de preámbulo, que, en relación a la forma que ha de revestir el documento administrativo para su acceso al Registro de la Propiedad, esta Dirección General ha señalado que éste es extremo a donde alcanza la calificación registral, de modo que debe presentarse no fotocopia, sino certificación traslado del acto o acuerdo correspondiente, expedido por quien se halle facultado para emitirlos con las formas y solemnidades prescritas por las leyes (vid. Resolución de 12 de mayo de 1988) así como que el registrador puede calificar la clase de título inscribible en los actos administrativos, valorando si es o no necesaria escritura pública (Resolución de 14 de julio de 2007).
Procede pues entrar en el estudio del Código Seguro de Verificación. Como se señaló anteriormente, la figura del Código Seguro de Verificación de firma, sin perjuicio de la regulación que del mismo también hace la Ley 18/2011, de 5 de julio, en el ámbito de la Administración de Justicia, se regula principalmente con la Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos y el Real Decreto 1671/2009, que desarrolla parcialmente dicha Ley. En dicha regulación pueden encontrarse distintos tipos de Código Seguro de Validación, a saber:
1.º El «código generado electrónicamente» permite contrastar la autenticidad del documento, de conformidad con el artículo 30.5 de la Ley 11/2007. Éste constituye la simple referencia lógica —alfanumérica o gráfica— que identifica, dentro de la sede electrónica, cada documento electrónico, previamente autorizado, también en forma electrónica. Es una referencia o identificador que hace posible «contrastar la autenticidad del documento, mediante el acceso a los (correspondientes) archivos electrónicos», siempre que el documento haya sido objeto de autorización, mediante alguno de los sistemas de firma previsto por la Ley.
2.º El Código Seguro de Validación configurado en el artículo 18.1.b de la Ley 11/2007, como un sistema independiente de firma electrónica, reservado para la autorización documental en «la actuación administrativa automatizada», que representa una firma distinta de la firma electrónica del personal al servicio de las Administraciones Públicas y caracterizada por: a) admitir la posible existencia de una «persona firmante del documento», lo que parece contradecir el carácter automatizado de la actuación administrativa para la cual dicho sistema de firma aparece legalmente reservado (tal como expresamente menciona el propio título, y establece el apartado 1, del artículo 18 de la Ley). Esta contradicción, sin embargo, desaparece si se atiende a los supuestos a los que mejor se ajusta dicho Código Seguro como sistema de creación de firma, como son aquellos documentos en los que la automatización deriva, exclusivamente, de su carácter masivo o en serie, es decir, los documentos que son objeto de autorización en bloque, como conjunto o grupo que participa de caracteres análogos, fruto del ejercicio consciente y voluntario de la propia competencia, cuando la misma se extiende a todas las situaciones de hecho que han de documentarse, aunque no como proceso automático y permanente, para cualesquiera circunstancias iguales, definidas de antemano por el órgano al que se imputan, sin necesidad de decisión o voluntad consciente específica; y b) por permitir «la comprobación de la integridad del documento mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente», lo que deriva inmediatamente del «carácter único» del Código Seguro de Validación, como «código generado para cada documento» (en palabras del artículo 20 del Reglamento de la Ley) y de la propia «responsabilidad del titular» de la sede electrónica, «respecto de la integridad, veracidad y actualización de la información», que impone el artículo 10 de la Ley.
3.º El Código Seguro de Validación configurado como firma electrónica «mediante medios de autenticación personal» para el personal al servicio de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos vinculados o dependientes de conformidad con los artículos 18 de la Ley 11/2007 y 21.c de su Reglamento. A dicho sistema de firma se aplica, con las debidas adaptaciones, lo dispuesto en el artículo 20 del Reglamento para el Código Seguro de Validación en el desarrollo de actuaciones automatizadas, de modo que en este caso: Siempre existe firma electrónica «personal» utilizada por el personal al servicio de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos vinculados o dependientes; no se trata de actuaciones automatizadas; el Código Seguro de Validación permite «la comprobación de la integridad del documento mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente»; y además deberá acreditar la identidad y condición del firmante.
Concretamente en el ámbito de la Agencia Estatal de Administración Tributaria han sido dictadas dos resoluciones: La primera, de 29 de diciembre de 2010, en la que se aprueban las aplicaciones informáticas que se van a utilizar para la producción de determinada actuación administrativa automatizada de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, no encontrándose el supuesto que ahora ocupa dentro de los considerados como de actuación administrativa automatizada; y fundamentalmente la Resolución de 4 de febrero de 2011, de la Presidencia de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, sobre uso de Código Seguro de Verificación y por la que se crean sellos electrónicos del organismo, publicada en el «Boletín Oficial del Estado» de 12 de febrero de 2011. En esta Resolución se define el Código Seguro de Verificación como «sistema de firma electrónica vinculado a la Administración Pública, órgano o entidad y, en su caso, a la persona firmante del documento, que permite comprobar la integridad del documento mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente»; se establece el concepto de «Catálogo» como «conjunto de elementos del sistema de información de la Agencia Tributaria que almacena documentos electrónicos, junto con sus métodos asociados, y genera CSV vinculados con los documentos electrónicos y con los firmantes de forma inalterable»; se regula la firma de personal de la Agencia Tributaria mediante Código Seguro de Verificación, señalando que la Agencia Tributaria utilizará para la producción de firmas electrónicas de sus empleados públicos un sistema de Código Seguro de Validación vinculado al empleado público actuante, y que el Catálogo genera el Código Seguro de Validación mediante un algoritmo aleatorio y lo vincula al documento electrónico que con él se firma y al funcionario firmante, de modo que la vinculación de la firma electrónica al funcionario actuante se realizará a través de la intervención en la generación de la firma electrónica de los datos de creación de firma asociados a la identidad del firmante, que éste debe mantener bajo su exclusivo conocimiento; además, se señala que mediante Instrucción del Director General de la Agencia Tributaria se establecerá el régimen de identificación de los funcionarios de la Agencia Tributaria, formando dicha Instrucción parte del Documento de Seguridad de los ficheros de carácter personal de la Agencia Tributaria; y que el Código Seguro de Validación vinculado al firmante y al documento firmado se almacena en el Catálogo, que no admitirá la duplicidad de un Código Seguro de Validación, impidiendo el alta en catálogo de un documento con un Código Seguro de Validación coincidente con otro ya existente y podrá ser utilizado para cualesquiera actos resolutorios o de trámite que requieran su firma por empleado público, de modo que los documentos así firmados no requerirán la incorporación de la firma digitalizada del firmante.
Por todo ello, el Código Seguro de Validación se convierte en firma electrónica, y en consecuencia, en medio autónomo de comprobación de la autenticidad del documento (cfr. artículo 30.5 de la Ley de acceso electrónico), siempre y cuando el documento haya sido generado con carácter electrónico por la propia Administración —titular, se entiende, de la sede de que se trate—, autorizado por funcionario, que dentro de dicha Administración, tenga legalmente la competencia que se ejercita (cfr. artículo 3.6 de la Ley de firma electrónica), mediante la utilización de cualquier sistema adecuado de firma electrónica (incluidos, en su caso, el sello electrónico y el Código Seguro de Validación), y se haya trasladado a papel, con impresión de aquella referencia o identificador lógico. En consecuencia, debe estimarse que el Código Seguro de Validación está previsto legalmente como firma electrónica tanto para actos automatizados como para aquellos que requieran la identificación del autor, pudiendo configurarse en este último caso como firma electrónica de autenticación personal, que permite vincular la firma electrónica con un determinado funcionario público teniendo el soporte del documento electrónico carácter de prueba documental, e imponiéndose la presunción general del carácter real y auténtico del documento electrónico, al igual que rige esa presunción para los documentos en papel, conforme a los artículos 3 de la Ley de Firma Electrónica, 319, 320 y 326 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y especialmente en esta materia, a la vista de la presunción de legalidad del artículo 57 de la Ley 30/1992.
Por otra parte, se recoge también la calificación recurrida la idea según la cual la resolución exigible para posibilitar la utilización del Código Seguro de Validación a que se refiere el número 3 del artículo 20 del Real Decreto 1671/2009 deberá ser dictada, no por el titular del organismo público emisor –en este caso la Agencia Tributaria–, sino por el del organismo destinatario del mismo, o del que dependen los destinatarios –en este caso la Dirección General de los Registros y del Notariado–. Esta conclusión no puede ser mantenida. En primer lugar porque la aplicación de una norma de carácter general, dándose todos los requisitos exigidos, no puede quedar al arbitrio o decisión de sus destinatarios. Carecería de toda lógica que hubiera órganos de la administración ante los que se pudiera hacer valer el Código Seguro de Validación y órganos ante los que no. Además, la resolución a que se refiere el artículo 20 del Real Decreto citado se dicta, por el Ministerio o titular del organismo que se va a utilizar el Código Seguro de Validación, precisamente para dar publicidad al hecho de que va a utilizarlo, acompañando al mismo toda la información necesaria para su aplicación, y con fines claramente garantistas. De esa, y no de otra manera, se entiende que la resolución deba incluir, entre otras cosas, la Sede Electrónica en la que podrá verificarse el Código, o el plazo de disponibilidad del sistema de verificación respecto a los documentos autorizados mediante este sistema. Ciertamente, estos datos solamente puede suministrarlos el organismo emisor del Código Seguro de Validación y en ningún caso el destinatario del mismo. En este sentido, lo entiende también la Exposición de Motivos de la Resolución de 4 de febrero de 2011 de la Presidencia de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, Resolución que cumple con lo preceptuado en el número 3 del artículo 20 del Real Decreto 1671/2009, que cuenta con el preceptivo informe del Consejo Superior de Administración Electrónica y que se halla publicada en la Sede Electrónica del citado organismo.
A la vista de lo expuesto, la calificación registral en relación con el supuesto planteado deberá concretarse en los siguientes apartados, a saber: si el órgano de recaudación competente ha expedido efectivamente mandamiento dirigido al registrador con sujeción a lo dispuesto en la legislación hipotecaria y tributaria; y si el mandamiento ha sido expedido con las formas y solemnidades prescritas por las leyes.
En relación con los medios a utilizar por el registrador para llevar a cabo la calificación en este ámbito, podría considerarse –de una interpretación restrictiva del artículo 18 de la Ley Hipotecaria–, que constituye principio esencial de la práctica de asientos en los Registros de la Propiedad, Mercantiles o de Bienes Muebles que únicamente pueden ser objeto de calificación los documentos presentados por lo que resulte de ellos y de los asientos del respectivo Registro. Ello se opondría a que la autenticidad de la firma que autoriza el mandamiento únicamente pudiera ser comprobada por medios –los electrónicos– ajenos al documento presentado. Sin embargo, esta doctrina restrictiva debe entenderse superada en el presente supuesto por las siguientes causas:
1.º Lo que se pretende con esta disposición es que por el registrador no se tengan en cuenta datos o circunstancias que hubieran llegado a su conocimiento de forma completamente ajena a los medios de calificación, como noticias aparecidas en medios de comunicación, rumores, comentarios de terceros, etc… Ése es el verdadero espíritu del precepto; además, el Código Seguro de Validación forma parte del documento presentado y su comprobación no es incompatible con la aplicación del artículo 18 de la Ley. La necesidad de disponer por parte de todos los registradores «de sistemas telemáticos para la emisión, transmisión, comunicación y recepción de información», conforme con el artículo 107 Ley 24/2001, hace necesario que todos tengan esos medios de comprobación, por lo que esta circunstancia no debe suponer ninguna cortapisa.
2.º De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 30.5 de la Ley 11/2007, las copias realizadas en soporte papel de documentos públicos administrativos emitidos por medios electrónicos y firmados electrónicamente tendrán la consideración de copias auténticas siempre que incluyan la impresión de un código generado electrónicamente u otros sistemas de verificación que permitan contrastar su autenticidad mediante el acceso a los archivos electrónicos de la Administración Pública, órgano o entidad emisora.». Es decir, lo presentado en el Registro en el caso que ahora ocupa es una copia auténtica de un documento electrónico, cuya autenticidad es fácilmente comprobable accediendo a los archivos electrónicos de la Administración Pública correspondiente.
3.º En sentido material la calificación, en el presente caso, no puede negarse que se realiza por lo que resulta del documento presentado, ya que defender lo contrario implicaría, en el ámbito de la presentación telemática vigente, que el registrador no puede calificar la autenticidad y vigencia de la firma electrónica de un documento presentado, en cuanto que dicha calificación implica la consulta al correspondiente prestador de servicios de certificación. Tampoco podría, en caso contrario, calificarse la existencia de una carta de pago electrónica, ni consultar la autenticidad de la firma electrónica en cualquier documento electrónico remitido telemáticamente al Registro.
El lugar donde se produce la comprobación –y sus efectos- tampoco puede ser pasado por alto. De la propia definición que del Código Seguro de Validación realiza la Resolución del Presidente de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de 4 de febrero de 2011 resulta que este «permite comprobar la integridad del documento mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente.». La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, creó el concepto de «sede electrónica», justificado por «la necesidad de definir claramente la «sede» administrativa electrónica con la que se establecen las relaciones, promoviendo un régimen de identificación, autenticación, contenido mínimo, protección jurídica, accesibilidad, disponibilidad y responsabilidad». Con ello se aportan a los ciudadanos garantías de plena certeza y seguridad que sólo alcanzaban parcialmente las oficinas virtuales que hasta ese momento habían venido canalizando las relaciones electrónicas con los ciudadanos.
La sede electrónica es, según el artículo 10 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, aquella dirección electrónica disponible para los ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones cuya titularidad, gestión y administración corresponde a una Administración Pública, órgano o entidad administrativa en el ejercicio de sus competencias. En este sentido la sede electrónica se diferencia del portal de comunicación en que este tiene un componente institucional, de información general del organismo, mientras que la Sede Electrónica establece un marco de comunicación e interacción con el ciudadano en relación con los servicios provistos por él.
Consecuencia de ello es el régimen de responsabilidad del titular de la sede electrónica respecto de los contenidos que la misma publique. La Ley 11/20007, en el número 2 de su artículo 10 dispone que el establecimiento de una sede electrónica conlleva la responsabilidad del titular respecto de la integridad, veracidad y actualización de la información y los servicios a los que pueda accederse a través de la misma. En el mismo sentido se produce el artículo 7 del Real Decreto 1671/2009, y en el ámbito de la Administración de Justicia, el artículo 12 de la Ley 18/2011 de 5 de julio. La Resolución de 28 de diciembre de 2009, del Presidente de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por la que se crea la Sede Electrónica de la Agencia, dispone en su exposición de motivos que la Sede Electrónica se configura como un trasunto electrónico de las tradicionales sedes físicas, estableciendo una clara asunción por las Administraciones Públicas titulares de su contenido y responsabilizándose por ello ante los ciudadanos, para, a continuación, en el número 4 del artículo segundo, afirmar que «la Agencia Tributaria responderá de la integridad, veracidad y actualización de la información y los servicios relativos a la propia Agencia Tributaria a los que pueda accederse a través de la sede electrónica». Por supuesto, dentro de la información facilitada por la Sede está sin lugar a dudas la derivada de la posibilidad de comprobar los documentos identificados o firmados con Código Seguro de Validación, de lo que se colige, sin lugar a dudas, que de los daños causados por cualquier error, omisión o alteración existente en el documento que puede visualizarse a través de la sede electrónica al realizar la verificación, responderá directamente la administración titular de la misma, siempre, claro está, que esta verificación se hubiera realizado correctamente, a lo que está obligado el registrador en el ámbito de su función calificadora. Será preciso para ello, no solo la comprobación y visualización del documento para determinar su identidad con el presentado físicamente, sino también comprobar los certificados de autenticación de la sede al objeto de evitar cualquier posible suplantación de identidad en la misma. Es por ello muy recomendable que, en la medida de lo posible, quede constancia de la verificación practicada, bien mediante la impresión y firma de las pantallas obtenidas, o su almacenamiento con firma electrónica en dispositivos físicos de almacenamiento, u otro sistema de similares efectos, o incluso que esta posibilidad fuera contemplada como una funcionalidad más en las aplicaciones informáticas de gestión existentes en los distintos Registros.
Dos últimas cuestiones deben abordarse para la resolución del presente expediente: las relativas al Convenio de Colaboración firmado entre la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y el Colegio de Registradores, de 22 de julio de 2008; y la eventual falta de sellado temporal del documento presentado con Código Seguro de Verificación.
Respecto del Convenio de 22 de julio de 2008 de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y el Colegio de Registradores debe señalarse que el mismo se encuentra amparado por el artículo 13.3 d) de la Ley 11/2007, fue firmado con el objeto de establecer un marco de colaboración que permita mejorar la transmisión telemática de información y las comunicaciones entre la Agencia Tributaria y los Registros Mercantiles y de la Propiedad y Bienes Muebles, y establece que la Agencia remitirá los documentos por vía telemática a través de un sistema de firma electrónica avanzada.
Sin embargo, este Convenio debe ser interpretado a la luz del nueva normativa contenida en el Real Decreto 1671/2009 de desarrollo parcial de la Ley 11/2007 y por tanto, no puede cerrar a la Agencia Tributaria la posibilidad de utilización de los demás medios de presentación de documentos que tiene a su favor, como es la presentación física, ordinaria, del título en el Registro.
Por último, en cuanto a la necesidad de sellado temporal invocada por el registrador en su nota, debe recordarse que el presente expediente versa, no sobre una presentación telemática de documento electrónico, sino sobre la presentación física en el Registro de un documento administrativo cuya autenticidad ha quedado acreditada de todo lo expuesto. De este modo, el momento de presentación del título quedará ajustado a las reglas comunes de presentación recogidas en los artículos 249 de la Ley Hipotecaria y sus concordantes del Reglamento, sin que operen, pues, las reglas recogidas en el artículo 112 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre.
Documento administrativo con firma electrónica, francisco sena fernandez

References: artículo 3
 artículo 30
 resolución 
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 Resolución 
 artículo 2
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 artículo 2
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 Real Decreto 
 artículo 30
 artículo 18
 artículo 18
 artículo 20
 artículo 10
 artículo 20
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 artículo 3
 artículo 57
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 artículo 20
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 artículo 20
 Real Decreto 
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 artículo 20
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 artículo 18
 artículo 18
 artículo 107
 artículo 30
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 artículo 10
 artículo 10
 artículo 7
 Real Decreto 
 artículo 12
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 resolución 
 artículo 13
 Real Decreto 
 artículo 112