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Timestamp: 2018-11-21 15:50:29+00:00

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L’eccezionalità nell’esercizio dei poteri contingibili e urgenti. Limiti della tipicità e prassi applicative
commento pubblicato su – http://www.lexitalia.it
rivista di diritto pubblico – n. 3/2007
L’eccezionalità nell’esercizio dei poteri contingibili e urgenti.
Limiti della tipicità e prassi applicative.
TAR CAMPANIA – NAPOLI, SEZ. V – sentenza 21 marzo 2007 n. 2618 – Pres. Pannone, Est. Francavilla – Paladino ed altri (Avv.ti Biamonte e Iadanza) c. Comune di Tramonti (n.c.) e Sindaco del Comune di Tramonti nella qualità di Ufficiale di Governo (Avv.ra Stato) – (accoglie).
Comune e Provincia – Sindaco – Ordinanze contingibili ed urgenti – Ordinanza di requisizione di un locale da destinare a farmacia – A seguito di una sentenza di sfratto – Illegittimità per carebza dei presupposti.
E’ palesemente illegittima l’ordinanza contingibile ed urgente con la quale il Sindaco di un Comune, ai sensi degli artt. 50 e 54 del D.L.vo n. 267/2000, a seguito di uno sfratto e della conseguente ingiunzione di rilascio di un immobile utilizzato per l’esercizio di una farmacia, ha disposto la requisizione di altro locale da concedere in uso al titolare della farmacia; l’ordinanza in questione infatti: a) non possiede i necessari requisiti di contingibilità ed urgenza, atteso che lo sfratto risale a molti mesi prima dell’emissione dell’ordinanza; b) non sussiste il pericolo per la salute pubblica, costituente ulteriore presupposto per l’emissione dell’ordinanza prevista dall’art. 54 del D.L.vo n. 267/2000, in quanto la continuità nell’erogazione al pubblico del servizio farmaceutico è garantita dalla presenza nel Comune di altra farmacia; c) non prevede un termine finale di efficacia, il che stride con l’asserita contingibilità della situazione legittimante la sua adozione e la necessaria provvisorietà che deve caratterizzare le ordinanze di necessità, specie quando prevedono la requisizione in uso di proprietà di privati (1).
(1) Cons. Stato, Sez. IV n. 3823/02; TAR Lazio – Roma n. 430/85.
Secondo il T.A.R. Campania, in ogni caso, il pericolo per la salute pubblica conseguente al rilascio dell’immobile precedentemente occupato costituisce aspetto che avrebbe dovuto essere valutato nell’ambito del potere di differimento dell’esecuzione dello sfratto previsto dall’art. 35 l. n. 253/50 (TAR Toscana n. 1156/04).
E’ stato inoltre ritenuto assolutamente improprio il riferimento del provvedimento impugnato agli artt. 5 e 15 l. n. 225/92 inapplicabili alla fattispecie oggetto di causa (come puntualmente dedotto dai ricorrenti) per la mancanza, sotto il profilo formale, della deliberazione dello stato di emergenza da parte del Consiglio dei Ministri (che legittima l’adozione dei provvedimenti straordinari previsti dalle norme in esame), e, sotto il profilo sostanziale, della situazione di emergenza avente i caratteri previsti dall’art. 2 l. n. 225/92.
Sull’invocato presupposto dell’«urgenza e indifferibilità» di provvedere al reperimento di locali idonei all’esercizio dell’attività di farmacia, stante l’esecuzione in atto di uno sfratto ai danni del titolare, il Sindaco del Comune di Tramonti ordinava, senza prefissione di termine alcuno, e previo «suggerimento» dello stesso» farmacista, la requisizione in uso dei locali di proprietà dei ricorrenti al «limitato fine di superare l’emergenza sanitaria». In modo del tutto singolare il provvedimento si spingeva sino al punto di prevedere che, dall’importo irrisorio canone determinato d’imperio, venissero detratte le spese relative ai lavori di adeguamento sostenute dall’«occupante».
Il TAR, con la sentenza in rassegna, censurando nel complesso l’attività posta in essere dall’amministrazione, ha in modo agile ed esaustivo, anche alla luce della giurisprudenza prevalente, sintetizzato gli aspetti caratteristici dell’istituto e i limiti all’esercizio del potere di requisizione.
Come è noto, il provvedimento di requisizione in uso (nel caso esaminato impropriamente qualificato «occupazione in uso»), attesa la sua eccezionalità, deve rispondere a precisi e incontrovertibili canoni di tipicità e tassatività.
Agli stessi, considerata la straordinaria compressione delle posizioni soggettive coinvolte, deve aggiungersi la sussistenza della effettiva contingibilità ed urgenza che legittimi l’esercizio dei poteri contemplati in via eccezionale dall’ordinamento.
Nell’ipotesi contemplata sono stati ritenuti altresì insussistenti gli ulteriori presupposti delle norme impropriamente invocate dal Sindaco, di cui agli artt. 5 e 15 della L. 24.2.1992 n. 225 (in tema di «protezione civile»), considerato che l’esercizio dei poteri di protezione civile presuppone uno stato di conclamata «emergenza», che presuppone una situazione ben più grave della semplice «urgenza», oltre che uno speciale procedimento a ciò preordinato.
Come è noto e, come più volte pacificamente affermato dalla giurisprudenza, i provvedimenti in parola, stante il loro intrinseco carattere di straordinarietà, hanno il fine di salvaguardare interessi generali non altrimenti tutelabili.
Essi, infatti, stravolgono l’ordine naturale dei rapporti giuridici in base a circostanze specifiche da cui necessariamente devono scaturire effetti limitati nel tempo.
Ne consegue che essi devono, innanzi tutto, contemplare un preciso termine di durata dovendo essere adottati «con il minimo danno per il privato» (non a caso l’art. 7 della L. 2248/1865 all. E statuisce che per grave necessità possa sì disporsi della proprietà privata; ma ciò debba «sempre» avvenire «senza pregiudizio dei diritti delle parti») e con la prefissione di uno specifico e circoscritto ambito temporale di efficacia fissato nel minimo indispensabile.
Alla luce dei succitati principî, è pacificamente affermato (ex plurimis Cons. St., IV, 9.7.2002, n. 3823) che siffatte ordinanze devono contenere il termine finale, non potendosi ricorrere neppure a formule vaghe e generiche del tipo «fino a cessate esigenze», oppure, come nel caso specifico, «al limitato fine di superare la emergenza sanitaria».
Non di meno, il termine è prorogabile soltanto in presenza del permanere delle gravi necessità che hanno giustificato l’adozione e, in relazione alle medesime, lo stesso deve manifestarsi congruo.
Nell’ipotesi esaminata il provvedimento – così come era stata concepita –, non mostrandosi immune dal vizio di sviamento, appare chiaramente preordinato al perseguimento di un fine differente da quello tipizzato dal legislatore per i provvedimenti contingibili e urgenti, spingendosi sino al punto di vincolare, ingiustificatamente, per apparenti fini d’interesse generale, l’autonomia privata.
Analogo discorso deve compiersi per l’assenza del carattere della contingibilità.
E’ pacificamente riconosciuto (cons. St., IV, 6.12.1985 n. 605; conforme TAR Lombardia – Milano, 6587/2000) che «”contingibilità” sta ad indicare che il bisogno urgente può essere soddisfatto con un provvedimento la cui esecuzione si esaurisca in un solo momento (come nel caso di un provvedimento di demolizione), ovvero in un tempo breve e determinato; non basta, quindi, nel caso della requisizione in uso, che ad essa sia posto un termine, ma è la situazione di emergenza che oggettivamente deve essere fronteggiata con un provvedimento la cui esecuzione non duri più di un breve lasso di tempo».
Circostanza che non ricorre nell’ipotesi contemplata, considerato che la situazione, in realtà già era nota da tempo (la nota a firma del legale del Dr. Pelo è datata 22.11.2006 e fa riferimento ad uno sfratto evidentemente intrapreso da tempo, se non da anni, e – si noti bene – non in corso, ma in «fase» di esecuzione), e, probabilmente, già preceduto da tentativi di approccio con l’amministrazione comunale, affinché desse il suo apporto alla risoluzione della questione (questo il senso dell’invito alla «fattiva collaborazione» di cui si fa menzione nel preambolo), non sfociati – sino a quel momento – nell’adozione degli opportuni atti.
Così impostato il discorso, è evidente che l’illegittimo risultato del provvedimento, dal punto di vista teleologico, è quello di instaurare coattivamente (peraltro per un tempo indeterminato), mediante un uso distorto del provvedimento necessitato, un rapporto contrattuale in spregio ai principi dell’autonomia negoziale.
Si è detto che i provvedimenti di requisizione trovano la loro legittimazione in presenza di circostanze eccezionali e assolutamente non prevedibili, tali da non poter essere affrontate e risolte con l’adozione di provvedimenti o negozi giuridici adottati in via ordinaria.
E’ per tali motivi che, reiteratamente, la Giurisprudenza ne ha ritenuto illegittima l’adozione in tema di sfratti, soprattutto allorquando il Comune (v. Cons. St., IV, 6.4.2004 n. 1858; conf. TAR Campania, Napoli, n. 273/1994) si sia limitato, come nella fattispecie concreta oggi all’esame di codesto TAR, ad invocare la gravità ed eccezionalità della situazione solamente e semplicemente al momento dell’esecuzione coattiva dello sfratto, senza essersi preventivamente adoperato mediante l’esercizio di poteri ordinari, benché la situazione fosse già nota.
Nell’ipotesi esaminata dal TAR con la sentenza in oggetto, la ricostruzione (e la relativa applicazione) dell’istituto contrastava con la necessaria sussistenza dell’indefettibile presupposto dellaimprevedibilità dell’evento (in aggiunta alla necessità ed urgenza), inteso anche come «impossibilità di ricorrere ai rimedi ordinari previsti dall’ordinamento, sempre che tale impossibilità derivi da motivi estranei alla volontà dell’amministrazione e non sia invece imputabile alla stessa» (TAR Sicilia – Palermo, I, 2.1.2004 n. 39; TAR Sicilia – Palermo, I, 5.6.2003 n. 854; TAR Puglia – Bari, I, 13.12.1999 n. 1968; TSAP, 5.2.1998 n. 1; Cons. St., IV, 28.3.1994 n. 291).
Infatti, l’imprevedibilità era manifestamente smentita dall’esistenza di uno sfratto in atto da tempo, che necessariamente sarebbe sfociato, prima o poi, nella fase esecutiva (si noti bene che il provvedimento non fa neppure riferimento ad una data precisa di esecuzione; elemento che conferisce ulteriore consistenza alla tesi della carenza dell’ulteriore requisito dell’indifferibilità).
In pari modo, contrariamente a quanto implicitamente ritenuto dalla P.A., non poteva affermarsi che la circostanza non potesse essere fronteggiata mediante ricorso a mezzi ordinari.
In secondo luogo, appariva del tutto ingiustificata e arbitraria la scelta di requisire i locali di proprietà dei ricorrenti (peraltro privi della necessaria destinazione urbanistica, oltre che abbisognevoli di lavori di adeguamento), senza neppure considerare l’ipotesi di adottare un analogo provvedimento, sia pure per un tempo limitato, nei confronti dei locali oggetto dello sfratto esecutivo (per i quali non si rendevano certo necessari lavori di sorta).
Né avrebbe potuto giovare il semplice richiamo agli «esiti negativi di tutti i tentativi espletati per reperire locali idonei nella stessa zona», essendo una motivazione fine a se stessa, vuota e tautologica.
L’eccezionalità del potere esercitato, che comprime il diritto del privato al soddisfacimento di un proprio interesse impone infatti un onere di motivazione particolarmente puntuale ed esaustiva, che dia conto, sul presupposto della prevalenza dell’interesse pubblico tutelato, del necessario contemperamento degli interessi pubblici e privati coinvolti.
Invero, deve darsi atto che il Sindaco, nella invocata qualità, non ha previamente esercitato in via ordinaria poteri che pure gli competevano e, come già dedotto, il legittimo esercizio dei poteri eccezionali presuppone il previo esperimento delle vie ordinarie.
Nel caso in esame si controverteva in ordine all’esecuzione di uno sfratto di immobile adibito a farmacia.
La materia soggiace ad una disciplina speciale individuabile nell’art. 35 L. 253/1950 s.m.i. (che non è stato implicitamente abrogato dall’art. 56 L. 392/78, «diversi essendo gli interessi pubblici e privati che le due norme rispettivamente perseguono»: cfr. Cass civ. III, 10619/1993), secondo cui «non può essere disposta l’esecuzione della sentenza di sfratto da locali adibiti ad esercizio di farmacie senza la previa autorizzazione prefettizia»; competenza, in tema di farmacie, poi trasferita alle regioni ex L. 833/78 e quindi ai Comuni in virtù delle leggi regionali di settore.
Per tali motivi la Giurisprudenza ha ripetutamente (cfr. ex multis TAR Toscana, Firenze, III, 16.4.2004 n. 1156) riconosciuto la legittimità di provvedimenti comunali adottati in materia ex art. 35 L. 253/50, in quanto «si riconnette ad una pubblica esigenza di carattere sanitario che può spiegarsi con l’ubicazione dei locali della farmacia il cui rilascio potrebbe arrecare un danno alla collettività sul piano dell’assistenza farmaceutica» (TAR Emilia Romagna, Bologna, II , n. 656/97).
L’amministrazione intimata, infatti, nell’ipotesi in esame, nei fatti, si è mostrata del tutto inconseguente rispetto alle premesse (tutela dell’interesse pubblico all’assistenza farmaceutica) dalle quali ha dichiarato di muoversi.
Essa, infatti, invece di adottare (bloccando l’esecuzione dello sfratto) la soluzione più plausibile (e razionale) per fronteggiare una situazione, a suo dire, contingibile, ha contraddetto se stessa, individuando un immobile (e immettendo nell’immediata detenzione l’utilizzatore), che addirittura rendeva necessari dei lavori di adeguamento e che quindi non avrebbe garantito nell’immediatezza quello scopo che essa si prefiggeva mediante il ricorso ad un provvedimento contingibile ed urgente.
Ciò al tempo stesso:
– smentisce l’avvenuto previo esercizio di soluzioni ordinarie (alternative al sempre eccezionale esercizio dei poteri necessitati) – condizione di legittimità del provvedimento impugnato –, che avrebbe dovuto indurre il rappresentante dell’amministrazione ad adottare i provvedimenti più naturali;
– contrasta con il carattere di contingibilità, che presuppone al tempo stesso, la necessità di affrontare in via temporanea una situazione connotata dall’eccezionalità;
– contraddice l’esigenza di urgenza e improcastinabilità, visto che, da un lato, si è reso necessario disporre l’esecuzione di lavori di adeguamento dei nuovi locali (e attenderne l’esecuzione), dall’altro, nelle more, il farmacista, evidentemente, ha potuto continuare ad esercitare l’attività nei locali oggetto di sfratto esecutivo.
E come detto, non può minimamente sostenersi che il diritto di un privato rimanga sine die insoddisfatto di fronte ad un interesse pubblico la cui prevalenza, tale che possa giustificare quella degradazione, non sia sottoposta ad idoneo e perdurante accertamento.
Orbene, deve aggiungersi che se è pur vero che il sindaco allorquando agisce come ufficiale di governo adotta provvedimenti contingibili ed urgenti al fine di fronteggiare «gravi pericoli» che minacciano l’incolumità dei cittadini, ciò, tuttavia deve avvenire (v. art. 54 D.Lgs. 267/2000 co. 2) «nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento».
Nell’ipotesi contemplata, per le ragioni dedotte, non può certamente affermarsi che siano stati rispettati i detti principi generali.
Altro argomento decisivo, nell’esame della fattispecie contemplata, è rappresentato dalla situazione caratterizzante la pianta organica del servizio farmaceutico locale, garantito dalla presenza di due farmacie. Cosicché, pur nella denegata ipotesi di chiusura temporanea di una delle due, giammai potrebbe parlarsi di «interruzione del servizio» e quindi di «emergenza sanitaria». Tanto più che, in base all’art. 1 L. 362/91, al territorio comunale competeva una sola sede.
La contingibilità ed urgenza legittimante l’adozione del relativo provvedimento è inoltre fattispecie differente (ancorché omologa e, pertanto, confondibile) da quella disciplinata in tema di protezione civile.
Il Tribunale censura anche l’improprio riferimento agli articoli 5 e 15 della L. 24.2.1992 n. 225.
L’art. 5 cit. contempla invero la eccezionale previsione dello stato di emergenza (e l’adozione delle conseguenti ordinanze), che viene dichiarato in tassative ipotesi, seguendo delle specifiche formalità che non ricorrono e che comunque non risultano adottate nel caso di specie. Il prius giuridico, in questo caso, è rappresentato dalla dichiarazione di emergenza ad opera del Consiglio dei ministri su proposta del Presidente del Consiglio per gli eventi di cui all’art. 2 co. 1. Peraltro il potere di ordinanza cui fa riferimento la norma in questione è ben differente dall’ipotesi delle ordinanze contingibili ed urgenti di cui all’art. 50 D.Lgs. 267/2000, in quanto (co. 5), a differenza di queste ultime, trattasi di provvedimenti, necessariamente motivati ed emanati «in deroga alle leggi vigenti», che «devono contenere l’indicazione delle principali norme a cui si intende derogare». L’efficacia derogatoria, fondata sull’eccezionalità dell’emergenza dichiarata da fronteggiare, impone che esse siano pubblicate (co. 6) sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica.
Deve inoltre rilevarsi che la sfera di competenze delineata dall’art. 15 cit. attiene alla direzione e al coordinamento (co. 3) «dei servizi di soccorso e assistenza alle popolazione colpite» dalla emergenza di protezione civile e non già al potere di adozione di provvedimenti che, ancorché riguardanti interessi di rilievo primario, possono essere fronteggiati con mezzi ordinari.
sul ricorso n. 529/07 R.G. proposto da PALADINO MARIA, PALADINO GUSEPPINA, PALADINO SANTA, PALADINO GIOVANNI e PALADINO MARIA ROSARIA, elettivamente domiciliati in Napoli, via Duomo n. 348 presso lo studio degli avv.ti Franco Iadanza ed Alessandro Biamonte che li rappresentano e difendono nel presente giudizio
– SINDACO DEL COMUNE DI TRAMONTI, QUALE UFFICIALE DI GOVERNO, domiciliato in Napoli, via A. Diaz n. 11 presso la Sede dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato che ex lege rappresenta e difende nel presente giudizio;
– COMUNE DI TRAMONTI, in persona del Sindaco p.t. – non costituito in giudizio;
PELO ANTONIO – non costituito in giudizio
per l’annullamento dell’ordinanza sindacale n. 93/06 del 27/11/06 con cui il Sindaco del Comune di Tramonti ha disposto l’immediata occupazione del locale sito alla via Sclavo n. 51 da concedere in uso al dott. Antonio Pelo per ivi allocarvi la farmacia di cui il predetto è titolare;
Ritenuto, in fatto, che i ricorrenti impugnano l’ordinanza n. 93/06 del 27/11/06 con cui il Sindaco del Comune di Tramonti, ai sensi degli artt. 50 e 54 d. lgs. n. 267/00, ha disposto l’immediata occupazione del locale di loro proprietà sito in Tramonti, via Sclavo n. 51 per concedere lo stesso in uso al dott. Antonio Pelo affinchè ivi eserciti la farmacia di cui il predetto è titolare;
Considerato, in particolare, che dalla stessa documentazione proveniente dal Comune di Tramonti e prodotta in giudizio dalla difesa erariale il 20/02/07 risulta che lo sfratto della farmacia del controinteressato risale a molti mesi prima dell’emissione del provvedimento impugnato (nella raccomandata del 14/10/06 Pelo Antonio specifica, addirittura, che da anni era in corso con il proprietario dell’immobile precedentemente occupato una controversia per la restituzione del bene) e che, pertanto, sotto questo profilo la circostanza in esame non possiede quei requisiti di contingibilità ed urgenza che legittimano l’esercizio del potere eccezionale nell’ambito del quale è stata emessa l’ordinanza n. 93/06;
Rilevato, inoltre, che non sussiste nella fattispecie il pericolo per la salute pubblica, costituente ulteriore presupposto per l’emissione dell’ordinanza prevista dall’art. 54 d. lgs. n. 267/00, in quanto la continuità nell’erogazione al pubblico del servizio farmaceutico è garantita dalla presenza in Tramonti di altra farmacia specie se si considera che nella pianta organica elaborata dalla Regione Campania al Comune intimato spetta ex art. 1 l. n. 362/91 una sola farmacia a fronte delle due attualmente esistenti (la circostanza, espressamente affermata dai ricorrenti e comprovata dalla documentazione da essi prodotta, non è stata in alcun modo contestata dall’amministrazione costituita);
Considerato, poi, che il Comune di Tramonti ed il Sindaco di Tramonti, quale Ufficiale di Governo, in quanto soccombenti, debbono essere condannati al pagamento delle spese di lite il cui importo viene liquidato come da dispositivo;
Ritenuti, infine, sussistenti “giusti motivi” per disporre, ai sensi dell’art. 92 c.p.c., la compensazione delle spese di lite relative al rapporto giuridico processuale instauratosi tra i ricorrenti ed il controinteressato Pelo Antonio;
2) condanna il Comune di Tramonti ed il Sindaco del Comune di Tramonti, quale Ufficiale di Governo, a pagare in solido, in favore dei ricorrenti, le spese del presente giudizio il cui importo complessivo si liquida in euro duemila/00, per diritti ed onorari, oltre IVA e CPA come per legge;
Depositata in Segreteria in data 21 marzo 2007.

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