Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20150622/lois.html
Timestamp: 2020-02-20 15:09:46+00:00

Document:
Commission des lois : compte rendu de la semaine du 22 juin 2015
Nouvelle organisation territoriale de la République - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire
Loi de finances pour 2016 - Nomination de rapporteurs pour avis des crédits budgétaires sur la mission « Sécurités » et les programmes « Fonction publique » et « Administration pénitentiaire »
Modernisation du droit de l'outre-mer - Examen des amendements au texte de la commission
- Présidence de M. Philippe Bas, président, puis de Mme Catherine Troendlé, vice-présidente -
M. Philippe Bas, président. - Nous souhaitons la bienvenue à Mme Marie Mercier qui nous rejoint en remplacement de M. Jean-Patrice Courtois.
M. Philippe Bas, président. - Le départ de Jean-Patrice Courtois nous oblige à modifier le bureau de notre commission.
M. François-Noël Buffet est nommé vice-président et M. André Reichardt est nommé secrétaire.
La commission procède à la désignation de candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte pour les dispositions restant en discussion sur le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.
MM. Philippe Bas, Jean-Jacques Hyest, René Vandierendonck, Mme Catherine Troendlé, MM. Michel Mercier, Philippe Kaltenbach et Christian Favier sont désignés en qualité de membres titulaires et MM. Christophe Béchu, François Bonhomme, Jean-Pierre Sueur, Mathieu Darnaud, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jacques Mézard et Alain Richard comme membres suppléants.
M. François-Noël Buffet est nommé rapporteur sur le projet de loi n° 2183 (AN, XIVème législature) relatif au droit des étrangers en France.
Sont nommés rapporteurs pour avis pour l'examen du projet de loi de finances pour 2016 : M. Alain Marc en qualité de rapporteur pour avis des crédits budgétaires sur la mission « Sécurités », Mme Catherine Di Folco en qualité de rapporteur pour avis des crédits budgétaires sur le programme « Fonction publique », et M. Hugues Portelli en qualité de rapporteur pour avis des crédits budgétaires sur le programme « Administration pénitentiaire ».
Puis la commission procède à l'examen des amendements sur son texte n° 523 (2014-2015) pour le projet de loi n° 422 (2014-2015) relatif à la modernisation du droit de l'outre-mer.
M. Philippe Bas, président. - Sur ce texte qui fait, encore, l'objet d'une procédure accélérée, nous commençons l'examen des amendements par ceux du rapporteur.
L'amendement rédactionnel n° 651 est adopté.
Les amendements rédactionnels nos 66, 67 et 684 sont adoptés.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'actuelle dénomination de Ladom pour désigner l'Agence de l'Outre-mer à la mobilité ne remet pas en cause la multiplicité des situations ultramarines. Avis défavorable à l'amendement n° 8.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il n'y a aucune raison d'introduire des représentants des départements de Guadeloupe et de La Réunion au conseil d'administration de Ladom car l'aide à la formation professionnelle, qui est la mission première de l'agence, est une compétence des régions et non des départements. Avis défavorable à l'amendement n° 18.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le Gouvernement est libre de présenter comme il l'entend le rapport sur la formation professionnelle outre-mer qu'il doit nous remettre avant septembre 2015. Avis défavorable à l'amendement n° 7.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Pour les mêmes raisons qu'à l'amendement n° 8, avis défavorable à l'amendement n° 9.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Les amendements nos 40, 39 et 41 rendent applicables à Mayotte des pans du code du travail en matière d'intérim et de tickets restaurant. Il est temps de procéder par voie législative, puisque le Gouvernement ne le fait pas par ordonnance, au risque de maintenir Mayotte dans un droit obsolète. Il va même jusqu'à déposer un amendement pour demander une nouvelle habilitation à l'article 25, alors qu'il n'a pas utilisé celle dont il dispose ! Sur le principe, je suis favorable à ces trois amendements, dont nous pourrons toujours affiner la rédaction pendant la navette.
La commission émet un avis favorable aux amendements nos 40, 39 et 41.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 63 qui transpose aux agents de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (Iedom) et à ceux de l'Institut d'émission d'outre-mer (Ieom) les règles applicables à la Banque de France et aux autorités de supervision, en matière de violation du secret professionnel.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le Gouvernement aurait pu faire un effort de clarification plutôt que de rétablir en l'état un alinéa illisible que nous avons supprimé la semaine dernière. D'autant que j'ai questionné en vain les services de la direction générale à l'outre-mer sur la signification de cet alinéa et je n'ai reçu aucune réponse. Avis défavorable à l'amendement n° 47.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Si le code général des impôts assujettit les forêts et terrains de l'État à la taxe foncière sur les propriétés non bâties, en vertu de l'article 1394, et prévoit que le redevable de la taxe est l'Office national des forêts conformément à l'article 1400, Georges Patient rappelle à juste titre qu'il le fait en des termes différents de ceux du code forestier tel qu'issu de l'ordonnance du 26 janvier 2012. J'aimerais entendre l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 21 pour savoir si cette modification sémantique est seulement d'ordre rédactionnel.
La commission demandera l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 21.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement n° 23 reprend une proposition du rapport de la délégation sénatoriale à l'outre-mer pour stimuler la création de forêts communales en les exonérant de frais de garderie. Les communes deviendraient ainsi pilotes de l'exploitation du bois sur leur territoire. Avis de sagesse.
La commission émet un avis de sagesse sur l'amendement n° 23.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je ne suis pas persuadé que l'instauration d'une conférence territoriale regroupant l'ensemble des acteurs fonciers publics et privés d'aménagement nécessite une loi. Rien ne s'oppose à ce que les différents acteurs compétents en matière de foncier se réunissent pour échanger sur les problématiques foncières de ce département. Demande de retrait et, à défaut, avis défavorable à l'amendement n° 44.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement n° 24 tend à modifier les dispositions de l'article L. 5142-1 du code général de la propriété des personnes publiques pour favoriser la cession à titre gratuit de parcelles du domaine privé de l'État au Grand port maritime de Guyane, cet article prévoyant déjà plusieurs autres cas de cessions gratuites. Avis du Gouvernement sur l'amendement n° 24.
La commission demandera l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 24.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La régularisation des occupations sans titres des zones des cinquante pas géométriques affectées à l'exploitation d'établissements à usage professionnel a démarré il y a vingt ans. Pourquoi allonger indéfiniment le processus ? Pour traiter les dossiers restants, je serais néanmoins d'accord pour le décaler au 1er janvier 2017. Avis favorable à l'amendement n° 2 sous réserve de cette rectification.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 2 sous réserve de rectification.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Même modification demandée pour les amendements nos 29 rectifié et 42, en ramenant à chaque fois le délai au 1er janvier 2017.
La commission émet un avis favorable aux amendements nos 29 rectifié et 42 sous réserve de rectification.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je reste perplexe sur l'amendement n° 20, car la publication de la liste de terrains disponibles pour reloger des personnes habitant dans une zone à risque naturel représenterait une mission supplémentaire pour les agences, alors qu'elles devraient se concentrer davantage sur leur mission de régularisation. Surtout, une telle mesure inciterait les habitants concernés à construire de nouvelles habitations dans les zones des cinquante pas construites après 1995 et donc non régularisables. Avis défavorable.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'article 6 de la loi « Letchimy » du 23 juin 2011 prévoit une aide financière pour compenser la perte de domicile face à un risque naturel. Le rapport cité par les auteurs de l'amendement n° 34 propose également que l'État modifie le plan des préventions des risques, en distinguant les risques selon leur gravité. Enfin, les agences des cinquante pas géométriques, qui ont vocation à disparaître, doivent se concentrer sur leur mission de régularisation. Avis défavorable.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le rapport d'audit des agences prévu par l'amendement n° 28 devrait suffire à informer l'État sur leur activité. Ne multiplions pas les rapports. Demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable à l'amendement n° 32.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 32 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement n° 33 s'inspire de dispositions figurant dans un décret. Rien ne sert de donner un poids supplémentaire aux collectivités territoriales tant que l'État ne leur aura pas cédé les terrains de la zone des cinquante pas. J'espère que M. Mohamed Soilihi, qui coordonne cette problématique à la Délégation sénatoriale aux outre-mer ne me contredira pas. Avis défavorable.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Qui ne dit mot consent.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je vous recommande à tous de lire le rapport très intéressant de nos collègues de la Délégation sur ce sujet.
La commission émet une demande de retrait à l'amendement n° 31 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Saint-Barthélemy compte sept édifices inscrits au titre des monuments historiques : six sont situés à Gustavia et un dans le quartier de Lorient. Rien ne justifie de déroger à l'avis obligatoire des architectes des bâtiments de France pour cette seule collectivité. Avis défavorable à l'amendement n° 13.
M. Philippe Bas, président. - Pour une fois que l'avis de l'architecte des bâtiments de France aurait pu être facultatif...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il est facultatif dans certains cas - rappelons-nous l'action de notre ancien collègue Philippe Richert. Rien ne le justifie dans le cas présent, d'autant que le centre de Gustavia est très joli.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 48.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Les amendements nos 4 et 5 allongent le délai d'organisation des concours réservés à Wallis-et-Futuna, pour favoriser l'intégration des contractuels dans la fonction publique. Il convient de souscrire à cette démarche en évitant de répéter l'erreur commise en Polynésie française. D'où un avis favorable pour l'amendement de repli n° 5, mais défavorable pour l'amendement n° 4. L'administration aurait ainsi jusqu'au 12 mars 2019 pour organiser ces concours réservés et non jusqu'en 2018 comme prévu par le projet de loi initial.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4, et un avis favorable à l'amendement n° 5.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il y a bien assez de délais pour l'intégration à la fonction publique d'agents de Polynésie française. Nul besoin d'en ajouter !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'intégration des agents et ouvriers territoriaux de Mayotte à la fonction publique s'enlise. Les corps transitoires créés en 2001 tendent à devenir pérennes alors que ces personnels ont vocation à rejoindre la catégorie C. Avis favorable à l'amendement n° 36.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il faudrait retirer l'amendement n° 35 qui relève de la sphère règlementaire et dont l'objet est satisfait par le précédent.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La question des agents et ouvriers territoriaux de Mayotte étant réglée par l'amendement n° 36, avis défavorable au n° 37.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement n° 26 a le mérite de rappeler que le cadastre pose en Guyane des difficultés en matière de ressources fiscales. Le Gouvernement devra se justifier sur la situation du cadastre, et pas seulement en Guyane. Je ne peux pour autant accepter en l'état cet amendement d'appel. Avis défavorable.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le Gouvernement souhaite rétablir la rédaction de l'article 13 du projet de loi initial, ce qui supprimerait toutes les améliorations rédactionnelles que nous avions apportées. Avis défavorable à l'amendement n° 51.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement n° 15 propose de modifier l'article 15 sur les communes associées, qui concerne 30 des 48 communes polynésiennes et que l'on compte 98 communes associées. Je suis tout à fait prêt à examiner la proposition alternative des maires polynésiens, quand elle viendra. Pour l'instant, mieux vaut nous en tenir à la solution existante, quitte à profiter de la navette pour la revoir. Demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - On peut s'étonner du dépôt aussi tardif de l'amendement n° 45 qui tire les conséquences, sur le plan comptable, de l'élection des conseillers des futures collectivités uniques de Guyane et de Martinique. Six mois après la promulgation de la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales, le Gouvernement n'a toujours pas réglé les derniers détails techniques. On peut le regretter. Néanmoins, avis favorable.
M. Philippe Bas, président. - Nous réparons les imperfections du texte.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 60 qui adapte l'ordonnance du 13 décembre 2012 au nouveau calendrier électoral des assemblées uniques de Guyane et de Martinique. Cela aussi aurait pu être prévu plus tôt.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 60.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 59 qui maintient le délai de droit commun pour l'adoption des comptes administratifs 2015 des départements et des régions de la Guyane et de la Martinique, soit juin 2016 et non septembre 2016.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La future assemblée de la collectivité unique de Guyane doit avoir la faculté de déléguer à son président le soin de la représenter en justice. Avis favorable à l'amendement n° 57.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 57.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 58 qui substitue les futures collectivités uniques de Guyane et de Martinique aux conseils régionaux et départementaux dans tous les actes et délibérations.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement n° 46 adapte l'article 35 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) au cas de la Guyane sans rien prévoir pour la Martinique, qui connaîtra la même évolution institutionnelle. Avis défavorable, sous réserve des explications de la ministre.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement n° 54 étend les dispositions du code de la sécurité intérieure en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. Cependant, il faudrait supprimer la référence au « compteur outre-mer », car il n'en existe aucun pour l'instant. Avis favorable sous réserve de rectification.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 54 sous réserve de rectification.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Si la même modification s'impose dans l'amendement n° 61, l'avis est défavorable car notre rédaction est préférable.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement n° 50 supprime le délit pour les personnes dépassant le quota d'armes autorisé. Au moins 20 000 armes déclarées circulent en Nouvelle-Calédonie, où le nombre d'homicides par arme à feu est trois fois plus important qu'en métropole. A situation différente, solution différente : avis défavorable.
M. Pierre Frogier. - Dans une lettre adressée à la ministre le 30 mars dernier et signée par l'ensemble des forces politiques de Nouvelle-Calédonie, nous disions notre opposition unanime à cette initiative du Gouvernement qui ne cherche qu'à se donner bonne conscience. Je m'étonne que le Gouvernement ne l'ait pas mentionné.
M. Philippe Bas, président. - Cette disposition ne règlera pas tout le problème. Est-ce une raison pour ne pas l'adopter ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je connais cette lettre même si le Gouvernement ne me l'a pas transmise. Les chiffres sont inquiétants. Je comprends que l'opinion publique calédonienne soit opposée à tout contrôle. De là à ne rien faire...
M. Pierre-Yves Collombat. - Il n'y a pas de quotas en France métropolitaine ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il y a une déclaration pour les armes de chasse, et des quotas pour les mineurs.
M. Pierre-Yves Collombat. - Fixer des quotas en Nouvelle-Calédonie, c'est reconnaître qu'il y a un problème particulier.
M. Pierre Frogier. - La détention d'armes relève de la responsabilité de chacune des provinces en Nouvelle-Calédonie. Il n'y a pas de permis de chasse. Les gens ne rendront pas leurs armes. Le même débat a eu lieu dans la nuit du 25 au 26 juin 1988, lors des accords de Matignon. Michel Rocard, à la demande des indépendantistes, a proposé une disposition particulière visant à confisquer les armes. M. Jacques Lafleur a alors indiqué que cette démarche n'atteindrait pas son but.
Par ailleurs, j'ai été stupéfait d'entendre la ministre déclarer à la sortie du conseil des ministres au cours duquel ce projet de loi a été adopté que « l'on pourrait tout aussi bien repousser les voleurs avec quatre armes ».
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'organisation des jeux de hasard dans des locaux séparés à l'intérieur des navires de croisière est indispensable pour assurer la police des jeux à bord, car elle contribue à distinguer l'activité du gestionnaire des jeux de celle de l'armateur. Enfin, les jeux de hasard ne peuvent être accessibles que dans les eaux internationales conformément au droit commun. Avis défavorable à l'amendement n° 6.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 53 sur l'agrément des policiers municipaux de Nouvelle-Calédonie par le Haut-Commissaire de la République.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 53.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 43. L'immatriculation des sociétés commerciales au registre du commerce et des sociétés par le président de la chambre des métiers et de l'artisanat est un serpent de mer.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis du Gouvernement sur l'amendement n° 14 qui prévoit un assouplissement dans l'activité de l'aéroport de Saint-Barthélemy.
La commission demandera l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 14.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement n° 19 qui restaure une égalité de traitement entre départements et collectivités d'outre-mer pour l'enseignement des langues régionales. Avis favorable.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement n° 38, à condition de rédiger ainsi le nouvel article : « Pour toutes les requêtes en nullité transmises à la chambre de l'instruction de la cour d'appel de Saint-Denis de La Réunion, la déclaration au greffe peut être faite au moyen d'une lettre recommandée avec demande d'avis de réception lorsque le demandeur ou son avocat réside dans le ressort du tribunal de grande instance de Mamoudzou ».
M. Thani Mohamed Soilihi. - J'accepte la rectification. Il faut réparer un oubli qui rend difficile pour certains justiciables de contester des décisions du juge d'instruction.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 38 sous réserve de rectification.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement n° 62 tire les conséquences de la qualification de Mayotte en région ultrapériphérique au niveau européen dans laquelle le droit communautaire s'applique et de l'extension du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda) à ce département. Avis favorable.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 10 qui évite la sur-transposition des conventions C188 et C206 de l'Organisation internationale du travail dans les îles Wallis et Futuna mais aussi à Mayotte et dans les Terres australes et antarctiques françaises.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - S'il sollicite le rétablissement de l'habilitation en matière de droit du travail, d'emploi et de formation professionnelle, le Gouvernement ne sollicite plus qu'un délai d'un an au lieu des dix-huit mois initiaux. Cependant, il n'a pas jugé bon d'utiliser l'habilitation dont il avait disposé pendant trente mois. On ne peut pas reporter ainsi aux calendes grecques l'ordonnance sur les dispositions applicables à Mayotte en matière de droit du travail comme je l'ai déjà rappelé plus tôt. Faute de précisions supplémentaires, avis défavorable à l'amendement n° 52.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je suis gêné par la position du rapporteur, même si j'ai moi-même insisté sur la nécessité d'une habilitation précise. Aligner le droit de Mayotte sur celui de la métropole peut paraître une solution radicale. Mayotte n'est pas prête ? Parce que nous l'étions pour la départementalisation ou pour la fiscalité ? Je me rallie cependant à la position du rapporteur, conformément à l'esprit de la commission.
M. Philippe Bas, président. - Ce choix vous honore.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le délai de douze mois que demande le Gouvernement est excessif pour une nouvelle demande d'habilitation. Limitons-le à six mois comme nous venons de le faire.
La commission émet un avis favorable aux amendements nos 55 et 56 sous réserve de rectification.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le Gouvernement propose, par l'amendement n° 49, de ratifier l'ordonnance du 21 novembre 2014. Avis favorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 49.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La précision apportée par le 1° de l'amendement n° 11 évite de faire échec à l'application pénale en matière environnementale qui n'a pas d'équivalent à Saint-Barthélemy. En revanche, le 2° relève du domaine règlementaire. Le Gouvernement pourra nous éclairer sur les raisons pour lesquelles il n'a pas encore approuvé l'acte local qui propose ces sanctions contraventionnelles. En l'état, je suis favorable au 1°, mais il faudrait supprimer le 2°.
La commission émet un avis favorable au 1° de l'amendement n° 11, et un avis défavorable au 2° du même amendement.
Application et adaptation du code de la sécurité sociale
à Saint-Barthélemy et Saint-Martin
Statut de l'établissement public d'aménagement de Guyane
et création de l'établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte
Dispositions en matière de transparence financière applicables
à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie
Qualification de l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM)
en établissement public administratif
Conditions de reprise des salariés et des droits réels
Concours d'accès à la fonction publique réservés aux agents contractuels
de l'État et des circonscriptions territoriales exerçant à Wallis-et-Futuna
Titularisation et rémunération des agents contractuels des communes
et groupements de communes de la Polynésie française
Élection du maire délégué dans les communes associées en Polynésie française
Extension dans les Terres australes et antarctiques françaises
de dispositifs de prévention et de lutte contre le terrorisme
Limitation du nombre d'armes de catégorie C et du 1er groupe
de la catégorie D détenues par une même personne en Nouvelle-Calédonie
Exploitation de jeux de hasard dans les îles Wallis et Futuna
Application et adaptation outre-mer de la règlementation européenne
en matière de transport aérien civil
Habilitation à prendre par ordonnance les règles applicable outre-mer
en matière de droit des gens de mer et à la réforme pénale en matière maritime
ainsi qu'au droit du travail, à l'emploi et à la formation professionnelle à Mayotte
Ratification d'ordonnances relatives à l'application outre-mer
Favorable au 1° et Défavorable au 2°
Enfin, la commission procède à l'examen du rapport de M. Philippe Bas et du texte qu'elle propose sur le projet de loi organique n° 402 (2014-2015) relatif à la consultation sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Les accords de Matignon ont été conclus le 26 juin 1988, et approuvés par référendum le 6 novembre 1988. Dix ans plus tard, les Calédoniens devaient se prononcer sur le choix de l'indépendance. Cependant, ce référendum a été repoussé d'une quinzaine d'années, conformément à l'Accord de Nouméa, conclu le 5 mai 1998. Une révision constitutionnelle a eu lieu le 20 juillet 1998, suivie par l'adoption de la loi organique du 19 mars 1999 fixant le nouveau statut de la Nouvelle-Calédonie. Ce territoire acquérait ainsi un degré d'autonomie inégalé au sein de la République, avec un pouvoir législatif conféré à son assemblée délibérante. Un nouveau processus s'est ensuite engagé, qui doit être clos par une ou plusieurs consultations sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté. Ce processus de Nouméa touche à son terme.
Une délégation de notre commission s'est rendue sur place, l'année dernière, entre le 30 juillet et le 4 août. Dans leur rapport, Jean-Pierre Sueur, Sophie Joissains et Catherine Tasca ont dressé un bilan complet et nuancé de l'application de l'Accord de Nouméa, en s'attachant à présenter le nouveau cycle politique tourné vers l'horizon référendaire qui doit clore le processus. Si les difficultés sociales perdurent en Nouvelle-Calédonie malgré des atouts économiques non négligeables, ce sont surtout les enjeux institutionnels qui ont contribué dernièrement à raviver les oppositions.
Le texte du projet de loi organique élaboré en début d'année s'est heurté à une absence de consensus après les élections au congrès de la Nouvelle-Calédonie : il a été inscrit à l'ordre du jour prioritaire de notre assemblée dans un contexte délicat.
À la suite du voyage du président de l'Assemblée nationale en Nouvelle-Calédonie, le Gouvernement a pris conscience de la gravité des difficultés. Le 5 juin, il a réuni de manière exceptionnelle le comité des signataires de l'Accord de Nouméa. Un accord a été trouvé, qui se traduit par des amendements du Gouvernement. Leur adoption rendra le texte consensuel. Cela nous évitera d'avoir à rendre notre arbitrage dans un domaine qui ne faisait l'objet d'aucun accord local. L'horizon s'éclaircit pour chacun. Notre collègue Pierre Frogier pourra nous éclairer sur l'actualité calédonienne.
Le dispositif est assez complexe. Les articles 76 et 77 de la Constitution mettent en place un système original, puisqu'ils prévoient qu'un corps électoral particulier se prononcera sur l'indépendance calédonienne. À la demande de trois cinquièmes des membres du congrès ou, à compter de mai 2018, à l'initiative de l'Etat, il devra le faire une première fois, avant mai 2019. Si la réponse est négative, un deuxième référendum pourrait être organisé, puis, si la réponse restait négative, un troisième référendum pourrait clore définitivement le processus. L'élaboration d'un corps électoral spécifique a pour but que seuls les « Calédoniens de souche » se prononcent sur l'indépendance.
Ce processus à étapes est assez original. Les Calédoniens doivent s'entendre sur le corps électoral, et tel est le point complexe que le projet aborde. Il existe déjà deux listes électorales en Nouvelle-Calédonie : la première, de droit commun, concerne les élections non spécifiques (présidentielles, municipales), c'est-à-dire de même nature qu'en France métropolitaine ; la seconde, établie pour les élections provinciales, rassemble des personnes possédant des attaches plus fortes avec la Nouvelle-Calédonie. Le référendum nécessite la constitution d'une troisième liste, qui devra tenir compte des inscriptions sur les autres listes et d'autres éléments. Les difficultés soulevées pour l'inscription sur la liste électorale spéciale pour les élections provinciales ont donné lieu à des arrêts de la Cour de cassation qui n'ont pas fait l'unanimité.
Le congrès de la Nouvelle-Calédonie élu en mai 2014 est en mesure de solliciter une nouvelle consultation à la majorité des trois cinquièmes de ses membres. Il est improbable qu'il le fasse. À défaut, à partir de mai 2018, l'État devra en entreprendre l'organisation avant mai 2019. Le législateur organique doit déterminer les conditions et les délais dans lesquels les populations intéressées seront amenées à se prononcer sur l'accession à la pleine souveraineté. Le Gouvernement a apporté des modifications au texte organique pour préparer cette consultation. Si l'organisation de la première consultation incombe par défaut à l'État, le tiers des membres du Congrès peut solliciter une deuxième puis une troisième consultation à la demande d'un tiers de ses membres. Quelle qu'en soit l'issue, la Nouvelle-Calédonie devra inventer une nouvelle solution institutionnelle pour l'après, qu'il s'agisse du partenariat privilégié entre deux États souverains ou de l'enracinement d'une autonomie renforcée au sein de la République française.
Le projet de loi organique ne remet pas en cause l'article 218 de la loi organique de 1999. Les critères font l'objet d'un accord politique entre les différents partenaires locaux, comme nos collègues avaient pu le constater lors de leur déplacement en Nouvelle-Calédonie en 2014, et comme je l'ai vérifié lors des auditions. Ces critères déjà inscrits dans la loi organique définissent les contours des populations appelées à se prononcer.
Le projet de loi organique initial, qui serait fortement modifié par les amendements du Gouvernement, comporte cinq articles. Il a provoqué de vives réactions locales. Grâce à la bonne volonté et à l'intelligence des différentes parties prenantes, le Gouvernement est parvenu à surmonter les difficultés lors du comité exceptionnel des signataires du 5 juin dernier, au terme de douze heures de négociations franches et approfondies.
Les commissions administratives spéciales, pour réviser les listes électorales spéciales, sont créées par la loi organique ; elles révisent les listes tous les ans sous la présidence d'un magistrat venu de métropole. L'article 1er du projet de loi organique dotait les commissions d'un magistrat supplémentaire, très contesté par certains parce qu'il faisait basculer la majorité de la commission administrative spéciale du côté des partisans d'une application stricte du droit et non d'un examen des mérites de l'inscription au regard de la volonté politique des signataires de l'Accord. Le Gouvernement a décidé, après la réunion du 5 juin, de remplacer ce second magistrat par une personnalité qualifiée indépendante et a renvoyé au décret les modalités de sa nomination.
L'article 3 du projet de loi organique crée une commission consultative d'experts dont la compétence s'étendrait à tout le territoire calédonien et dont l'avis serait purement consultatif. Présidée par un membre de la juridiction administrative, elle proposerait une interprétation harmonisée des notions juridiques employées par les commissions administratives spéciales, à la demande d'une de ces commissions. Après beaucoup de contestations, certains assouplissements ont mené à un accord sur cet organe.
Le sujet le plus important du projet de loi organique, à l'article 3, est l'inscription d'office de certaines catégories d'électeurs, non automatique, mais faite à leur place. Si l'inscription est une démarche volontaire, la situation particulière exige des aménagements, d'une part en raison de l'existence de deux listes auxquelles on a ajouté une troisième, d'autre part car certains pourraient ne pas s'inscrire tout en en ayant le droit. Le but est de faciliter les inscriptions en dispensant de démarches certaines catégories d'électeurs. J'invite à ne pas modifier lors de l'examen parlementaire la solution apportée aux tensions portant sur l'élaboration de ces catégories.
Aucun obstacle constitutionnel ne s'oppose à cette procédure, parce qu'il ne s'agit pas d'une inscription automatique. L'avis rendu par le Conseil d'État le 6 février 2014 dit que les inscriptions d'office ne sont envisageables que si la commission administrative spéciale peut s'appuyer, pour y procéder, sur des données objectives à sa disposition.
Le projet de loi organique initial avait retenu deux catégories d'électeurs : ceux qui ont été admis à participer à l'approbation de l'Accord de Nouméa de 1998 et ceux qui relèvent du statut civil coutumier. Un grand travail de relecture et de mise à jour de ces listes est nécessaire, celles-ci n'étant pas chimiquement pures et pouvant contenir des orthographes inexactes. Elles devront être complétées par deux autres catégories prévues par l'Accord du 5 juin : les électeurs nés après le 1er janvier 1989 inscrits sur la liste électorale spéciale pour les élections provinciales et dont l'un des parents a été admis à participer à la consultation du 6 novembre 1998, et les natifs de Nouvelle-Calédonie inscrits sur la liste électorale spéciale pour les élections provinciales, dont l'appartenance à ce corps électoral restreint présume que le centre de leurs intérêts matériels et moraux est en Nouvelle-Calédonie. Cette notion n'a jamais été définie précisément, mais le lieu de naissance et l'inscription sur la liste des élections provinciales tiennent bien lieu d'indices incontestables. D'autres électeurs non concernés par l'inscription d'office pourront aussi demander leur inscription.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Merci infiniment de tant de pédagogie sur ce dispositif complexe.
M. Pierre-Yves Collombat. - Parle-t-on des conditions nécessaires à l'inscription d'office ou juste à l'inscription ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - Les quatre catégories d'électeurs citées pourront bénéficier d'une inscription d'office, ce qui n'épuise pas les possibilités de s'inscrire.
Mme Catherine Tasca. - Dans son excellente analyse, notre président-rapporteur a justement insisté sur le rôle de la réunion du 5 juin, qui a abouti à cet accord. Je rends hommage à notre collègue Pierre Frogier qui a demandé depuis longtemps au Gouvernement de l'organiser. Le contexte politique calédonien est difficile. Des divergences ont émergé au sein des familles politiques qui ont présidé aux accords antérieurs. Le paysage politique n'est pas uni. Il fallait reprendre un dialogue constructif. Les dispositions actuelles, qui recueillent le consensus de l'ensemble des acteurs calédoniens - un nouveau fait historique- n'ont pas été plaquées d'en haut mais sont issues d'un véritable dialogue. La réinsertion de l'État dans le débat a favorisé la rencontre des volontés. Malgré ses aspects très techniques parfois déroutants, ce texte extrêmement important fait franchir à tous un pas supplémentaire vers la construction d'un destin commun. Je suis certaine que nous aurons à coeur de l'accompagner ici puis en séance.
M. Jean-Jacques Hyest. - Merci à Philippe Bas de son rappel. Peu possèdent une mémoire longue. La limitation du corps électoral qui est due à la crainte des indépendantistes d'être balayés par la forte arrivée de métropolitains, a parfois suscité l'incompréhension, y compris du Conseil constitutionnel. Cette histoire n'est pas un long fleuve tranquille. Les partenaires comme Jacques Lafleur savaient de quoi on parle - et c'est aujourd'hui le cas de Pierre Frogier. Au fil des ans, des personnalités fortes ont disparu. Sont arrivés d'autres responsables, qui ne sont pas tous des signataires des accords successifs.
L'établissement des fameuses listes électorales a provoqué des difficultés graves. La commission administrative spéciale devra exercer une grande vigilance afin d'éviter un excès de contentieux - garde à l'envoi, pendant deux ou trois semaines, de gens ignorant le terrain !
Le projet initial n'était pas accepté. Je craignais beaucoup qu'il ne provoque des troubles, cette question étant extrêmement sensible. Comme Mme Tasca, je remercie Pierre Frogier d'avoir demandé avec constance la tenue de cette réunion et de la solution qui en est née. Il faut accepter le dispositif résultant de l'accord du 5 juin sans rien modifier, dans un but de pacification.
M. Philippe Kaltenbach. - Nous sommes tous satisfaits de l'accord intervenu entre les forces politiques calédoniennes. Michel Rocard, Lionel Jospin, ainsi que l'actuel Gouvernement, ont réussi à réunir les acteurs, c'est de bon augure. Merci à Philippe Bas, Catherine Tasca et Jean-Jacques Hyest d'avoir éclairé le débat. Quel est le nombre d'électeurs concernés, par rapport au nombre total d'électeurs ? L'étude d'impact cite le chiffre de 90 000 électeurs qui pourraient s'inscrire car ils ont participé à la consultation de 1998.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Des vérifications complètes doivent d'abord être menées.
M. Jean-Pierre Sueur. - Toute cette histoire, depuis l'action de Michel Rocard...
M. Jean-Jacques Hyest. - Et de beaucoup d'autres !
M. Jean-Pierre Sueur. - ... dont Jean-Marie Tjibaou et Jacques Lafleur, montre que les négociations valent toujours mieux que la guerre. Pour avoir participé avec Catherine Tasca et Sophie Joissains à la mission de l'an dernier, je suis heureusement surpris par l'accord du 5 juin. Rien ne le laissait présager, tant la question des listes électorales paraissait représenter un point de blocage. Le comité des signataires est parvenu à un accord, alors que le congrès est dans l'incapacité de demander que la consultation ait lieu. Pierre Frogier a eu une bonne intuition en demandant la réunion de ce comité.
M. Pierre Frogier. - Je m'associe aux félicitations adressées au rapporteur, qui a présenté de façon simple une question complexe. Je remercie Mme Tasca et M. Hyest de leurs propos bienveillants.
Mme Tasca et moi avions participé au parcours parlementaire de l'Accord de Nouméa. Il est sûr que cette mémoire est indispensable à la compréhension de la situation, afin que le navire Nouvelle-Calédonie ne se désaxe pas par rapport à la volonté des signataires. Le succès du 5 juin est dû au fait que les signataires se sont parlés - mais ce comité compte désormais plus de non-signataires que de signataires historiques.
Il y avait 10 000 personnes dans la rue quand Claude Bartolone est arrivé à Nouméa. Cela a provoqué une prise de conscience au sein du Gouvernement. La mise en oeuvre de l'Accord de Nouméa souffre, depuis de nombreuses années, de deux maux. D'abord, sa judiciarisation. Il s'est appauvri, dévitalisé, et l'État a laissé prévaloir l'interprétation des magistrats. Progressivement, nous nous sommes écartés de la volonté des signataires, ce qui a provoqué malaises et incompréhensions. Ensuite, nous avons souffert depuis deux ans d'un positionnement gouvernemental à équidistance des deux grandes forces politiques. La Nouvelle-Calédonie a besoin d'un État fort et déterminé, sans pour autant qu'il prenne parti.
Je voterai évidemment ce texte tout en restant opposé à la solution de 1998 d'un scrutin d'autodétermination. Contrairement à ce que nous pouvions espérer, les Calédoniens dans leur ensemble ne sont pas prêts à affronter sereinement ce choix dans deux ans. Les indépendantistes prendront le résultat comme une sanction. La meilleure solution est de s'entendre pour redonner un nouveau souffle à l'Accord de Nouméa. Il n'existe pas de solution paisible en Nouvelle-Calédonie, et ce n'est pas au lendemain d'un scrutin d'autodétermination que des négociations pourront s'ouvrir.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'État, sans doute pour ne pas paraître peser sur le résultat, a été très en retrait, très prudent. La réunion extraordinaire du comité des signataires lui a fait prendre conscience de son propre rôle : permettre aux différentes parties calédoniennes de parler et de trouver des accords. Il est très important d'avoir un texte prouvant la bonne foi de la République dans la mise en oeuvre de l'Accord de Nouméa, sans quoi on rendrait impossible la tenue des scrutins prévus. Le faire sans un accord des différentes parties, c'était risquer de renforcer les tensions politiques au sein de la société calédonienne. De façon inespérée, l'accord du 5 juin, signé au bord du gouffre, nous a remis sur les bons rails. Nous ne pouvons pas préjuger de la manière dont le texte que nous allons voter sera appliqué, ni de la capacité des Calédoniens à construire des solutions novatrices qui ne seraient pas exactement le triple référendum - c'est la loi pour l'instant -, mais on a retiré une partie du venin qui se répandait.
Il est difficile de donner le nombre d'électeurs de la liste électorale qu'il faudra constituer. Environ 174 000 électeurs sont inscrits pour les élections ordinaires et près de 152 000 pour les élections provinciales. Le nombre d'électeurs de la consultation devrait avoisiner les 150 000. On ne s'attend pas à un bouleversement démographique. L'aspect pratique, arithmétique, est assez limité, mais chaque refus d'inscription ou radiation remettra en cause l'identité de la personne.
M. Pierre Frogier. - Je confirme ces chiffres. Ces 150 000 électeurs sont quasiment les mêmes qui ont voté aux élections provinciales. Le rapport de voix sur l'indépendance, de 60 % contre 40 %, sera le même en 2018. Doit-on aller jusque-là ou anticiper ? Mon choix est fait.
M. Philippe Kaltenbach. - Y a-t-il un risque de scission de la Nouvelle-Calédonie ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - Ce cas de figure est totalement exclu par l'Accord de Nouméa. Cette hypothèse n'est pas posée sur la table.
M. Pierre Frogier. - L'Accord dispose que le résultat de la consultation référendaire vaudra pour l'ensemble de la Nouvelle-Calédonie.
Mme Catherine Tasca. - La perspective de scission n'est pas dans la logique de l'Accord. Ce qui s'est fait au comité des signataires est bien la preuve de prise de conscience de la nécessité du vivre ensemble. Voilà pourquoi la notion de destin commun revient régulièrement. Elle revêt une image différente selon les opinions, mais elle demeure importante. La taille du territoire et son peuplement mènent à une solution raisonnable et raisonnée.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Nous appelons de nos voeux une dynamique positive.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-6 concerne la composition de la commission administrative spéciale. Celle-ci serait complétée par une personnalité qualifiée indépendante qui n'aura qu'une voix consultative. Le décret déterminant son portrait-type ne sera pris qu'après consultation des parties calédoniennes.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Le texte initial attribuait des pouvoirs propres décisionnels au président des commissions administratives spéciales. L'accord du 5 juin a conclu au contraire à une collégialité. C'est le sens de l'amendement COM-5.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-3 corrige une erreur d'imputation et précise la rédaction.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-7 porte sur la commission consultative d'experts. L'accord du 5 juin prévoit une représentation paritaire entre indépendantistes et non-indépendantistes. Le décret sera soumis pour avis au Gouvernement et au congrès de la Nouvelle-Calédonie. J'y suis favorable.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-8 a pour objet l'inscription sur la liste électorale sans démarche pour quatre catégories d'électeurs.
Mme Catherine Tasca. - Nous avions adopté à l'unanimité, en 2013, un texte permettant à la Nouvelle-Calédonie de se doter d'autorités administratives indépendantes. En raison de l'actualité de 2013, tous souhaitaient une autorité de la concurrence, celle-ci étant très difficile à réguler dans un territoire de cette taille, où les intérêts sont enchevêtrés. La présence de l'appartenance à la fonction publique parmi les incompatibilités énumérées en 2013 a rendu impossible son installation. L'Autorité de la concurrence au niveau national, qui collabore avec la Nouvelle-Calédonie, est prête à mettre à disposition certains de ses experts, lesquels ont le malheur d'être fonctionnaires. L'amendement COM-1 rectifie l'article 27-1 de la loi organique en supprimant les mots « tout autre emploi public ». Je connais la réticence du rapporteur à amender un texte dont l'élaboration résulte d'équilibres très précis. Avec le groupe socialiste, j'ai néanmoins déposé cet amendement parce que la vie chère reste un point très chaud de la vie politique et sociale en Nouvelle-Calédonie.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Mon avis est paradoxal. Je partage votre sentiment d'opportunité. Nous parlons de questions politiques qui peuvent faire descendre 10 000 personnes dans la rue, mais la vie quotidienne calédonienne reste l'enjeu principal. La vie chère est un sujet de préoccupation constant. Je suis néanmoins très ennuyé à l'idée d'accueillir cet amendement car il peut y en avoir d'autres. Ce projet de loi organique est le dernier point d'eau avant le désert. Si on l'alourdit avec des amendements, même opportuns, on court le risque de modifier l'équilibre trouvé. Je préfère camper sur ma position et émettre un avis défavorable, quitte à ce que votre groupe présente une proposition de loi organique.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je partage les angoisses du rapporteur. Il est assez étonnant d'interdire la présence de fonctionnaires au sein de l'autorité locale de la concurrence, alors qu'il n'y a pratiquement que cela en métropole. Le paquet cadeau est bien ficelé. Il faut aller le plus vite possible. Attention aux bourgeonnements contre-productifs.
M. Jean-Pierre Sueur. - L'amendement de Mme Tasca ne pose aucun problème majeur. Je trouve la position du rapporteur un peu rigide. Un vrai problème de concurrence se pose en Nouvelle-Calédonie, comme dans d'autres outre-mer. Une autorité idoine serait nécessaire. Refuser cet amendement est excessif, d'autant qu'il faudra attendre une autre loi organique pour aborder ce sujet. Il se passera beaucoup de temps avant qu'une proposition de loi organique soit examinée par les deux assemblées.
M. Jean-Jacques Hyest. - Le projet de loi organique porte sur la consultation sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté. Restons-en là. D'autres sujets mériteraient d'être traités et justifieraient une proposition de loi organique.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Ma position est celle d'un soutien au Gouvernement.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Notre vote est acquis à l'unanimité.
La réunion est levée à 11 h 35
Composition et pouvoirs des commissions administratives spéciales
Ajout d'une personnalité qualifiée indépendante au sein de la commission
Suppression du pouvoir du président de la commission pour rejeter les demandes manifestement infondées
Organisation d'une troisième consultation sur l'accession
de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté
Correction d'une erreur matérielle et précision rédactionnelle
Création d'une commission consultative d'experts et modalités d'inscription
sur la liste électorale spéciale pour la consultation
Modification de la composition, des modalités de saisine et du rôle de la commission consultative d'experts
Élargissement des inscriptions d'office des électeurs sur la liste électorale spéciale pour la consultation
Modalités d'élaboration de la liste électorale spéciale
pour la consultation et règles d'organisation de la consultation
Procédure d'adoption des mesures règlementaires d'application
Suppression de l'incompatibilité entre les fonctions de membre d'une autorité administrative indépendante créée par la Nouvelle-Calédonie et l'exercice d'un emploi public

References: l'article 25
 l'article 1394
 l'article 1400
 L'article 6
 l'article 13
 l'article 15
 l'article 35
 l'article 218
 L'article 1

L'article 3
 l'article 3
 l'article 27