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L'ASSOCIATION DES AMIS DE SAINT-RAPHAËL ET DE FREJUS et AUTRES REQUERANTS contre la FRANCE
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Type d'affaire : DecisionType de recours : Partiellement irrecevableNumérotation : Numéro d'arrêt : 45053/98Identifiant URN:LEX : urn:lex;coe;cour.europeenne.droits.homme;arret;2000-02-29;45053.98 Analyses : (Art. 6) PROCEDURE ADMINISTRATIVEParties : Demandeurs : L'ASSOCIATION DES AMIS DE SAINT-RAPHAËL ET DE FREJUS et AUTRES REQUERANTSDéfendeurs : la FRANCETexte : TROISIÈME SECTION
de la requête n° 45053/98 présentée par l’ASSOCIATION DES AMIS DE SAINT-RAPHAËL
ET DE FRÉJUS et autres requérants contre la France
Sir Nicolas Bratza, président, M. J-P. Costa, M. L. Loucaides, M. P. Kūris, M. W. Fuhrmann, Mme H.S. Greve, M. K. Traja, juges, et de Mme S. Dollé, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 26 mai 1998 et enregistrée le 18 décembre 1998,
1. La première requérante est une association dénommée « Les amis de Saint-Raphaël et de Fréjus » (ci-après l’« association ») dont le siège se trouve à Paris, et dont l’objet statutaire est « la protection de l’environnement, de la qualité de la vie, du caractère esthétique de ces deux communes ».
Le 14 mai 1997, l’assemblée générale des membres de l’association décida de saisir la Commission européenne des Droits de l’Homme et désigna pour la représenter ainsi que ceux de ses adhérants qui le désiraient, Mme Emilie Michaud-Jeannin, membre du bureau. L’assemblée générale renouvela cette décision le 30 mai 1998.
2. Les six autres requérants sont tous des ressortissants français, membres de l’association. Il s’agit de Mme Josyane Blanc, née en 1942 et domiciliée à Saint-Raphaël, M. R.M. Coates, domicilié à Agay, M. Louis Duccini, né en 1930 et domicilié à Saint-Raphaël, M. Roland Hessel, né en 1941 et domicilié à Agay, Mme Monique Seïté, née en 1948 et domiciliée à Agay, et M. Lucien Benchimol, né en 1946 et domicilié à Agay. Ils ont désigné Mme Emilie Michaud-Jeannin pour les représenter devant la Cour.
3. L’association, ainsi que certains des requérants sus-énumérés (paragraphe 2 ci-dessus), avaient, le 16 décembre 1996, saisi la Commission européenne des Droits de l’Homme d’une autre requête, se rapportants aux faits exposés aux paragraphes 5 à 7 ci-dessous. Enregistrée le 13 octobre 1997 sous le n° 38192/97, cette requête avait été déclarée irrecevable par la Commission le 1er juillet 1998. A. Circonstances particulières de l’affaire 4. A l’origine des faits se trouve un projet de construction d’un complexe touristique, dans une zone non urbanisée située à quelques kilomètres à l’est de Saint-Raphaël, adossée au petit massif boisé qui domine, de part et d’autre de la pointe du Dramont, la plage du débarquement et la rade d’Agay. Ce projet sera réalisé par le biais de la constitution d’une zone d’aménagement concerté (« ZAC »), dite « ZAC du cap du Dramont ».
Mmes Blanc et Seïté et MM. Coates, Duccini, Hessel et Benchimol sont propriétaires de fonds sis en bordure de cette ZAC. 1. Les faits soumis à la Commission européenne des droits de l’Homme dans le cadre de la requête n° 38192/97
5. Le 4 janvier 1985, un arrêté ministériel porta création de ladite ZAC. L’association requérante saisit le tribunal administratif de Nice d’une demande tendant à l’annulation de cet arrêté, laquelle demande fut rejetée par un jugement du 5 août 1987, confirmé par un arrêt du Conseil d’Etat du 16 octobre 1992.
6. Entre temps, par un arrêté du 18 juillet 1986, le préfet du Var avait approuvé le plan d’aménagement de la zone d’aménagement concerté du Cap Dramont à Saint-Raphaël (PAZ). L’association avait alors, le 26 mars 1987, saisi le tribunal administratif de Nice d’une requête tendant à l’annulation de cet arrêté. Par un jugement du 4 juillet 1991, ledit tribunal avait fait droit à cette demande et avait annulé l’arrêté déféré sur le fondement de sa non-conformité avec les prescriptions de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.
Saisi par les sociétés chargées de l’aménagement de la ZAC, le Conseil d’Etat annula le jugement du 4 juillet 1991 par un arrêt du 29 novembre 1996.
7. Par des arrêtés municipaux des 30 novembre, 10 et 13 décembre 1990, et 7 janvier et 27 juin 1991, le maire de Saint-Raphaël avait délivré à l’un des promoteurs concernés (la société Dramont-Aménagement) plusieurs permis de construire pour la réalisation d’un ensemble immobilier. L’association avait saisi le tribunal administratif de Nice d’une demande tendant à l’annulation des arrêtés des 30 novembre et 10 décembre 1990 ainsi que de celui du 7 janvier 1991. Le tribunal administratif de Nice avait rejeté ces demandes par un jugement du 24 octobre 1991, lequel fut confirmé par un arrêt du Conseil d’Etat du 29 novembre 1996.
2. Les faits dont la Cour se trouve présentement saisie
8. Le 4 décembre 1989, l’association requérante ainsi qu’une autre association (dénommée « SOS Environnement Var ») saisirent le tribunal administratif de Nice d’une demande tendant à l’annulation d’un arrêté du 2 mai 1989 par lequel le maire de Saint-Raphaël avait accordé un permis de construire à l’un des promoteurs concernés, la société Dramont-Loisir. Les demandeuses soutenaient que ladite société n’était pas habilitée à solliciter un tel permis de sorte que l’arrêté attaqué méconnaissait les dispositions de l’article R. 421-1-1 du code de l’urbanisme, et qu’elle n’avait pas préalablement obtenu l’autorisation de défrichement nécessaire ; elles ajoutaient que ni les conditions de forme de l’article L. 421-2 du code de l’urbanisme ni les prescriptions du règlement sanitaire du Var n’étaient respectées, que la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral avait été ignorée et que, en méconnaissance de l’article L. 421-5 du code de l’urbanisme, les permis avaient été accordés sans que le maire ne se soit préalablement enquis des conditions de raccordement aux réseaux ; elles exposaient enfin que les aires de stationnement ne figuraient pas au projet en nombre suffisant, que le permis attaqué contrevenait à la législation sur les handicapés et que le coefficient d’occupation des sols avait été dépassé.
L’association SOS Environnement Var avait en outre saisi cette juridiction de demandes d’annulation d’arrêtés délivrés par le même maire entre septembre 1987 et mai 1990 et accordant des permis de construire à la même société ou à la société Dramont-Aménagement.
Le 24 octobre 1991, le tribunal administratif annula ces arrêtés par un jugement ainsi libellé :
« (…) Considérant que, par un jugement du 4 juillet 1991, le [PAZ] (…) a été annulé par le tribunal de céans (…) ; que l’annulation d’un [PAZ], quels qu’en soient les motifs entraîne par voie de conséquence celle des permis de construire délivrés sur son fondement dès lors que le [PAZ] a pour effet de permettre les constructions auxquelles les dispositions du plan d’occupation des sols font obstacle comme c’est le cas en l’espèce, et que le vice qui entache le [PAZ] est ainsi indissociable des permis de construire (…) »
9. Le 23 décembre 1991, les sociétés Dramont-Loisir et Dramont-Aménagement saisirent le Conseil d’Etat. Par un arrêt du 6 février 1998, tirant notamment conséquence de ce qu’elle avait, le 29 novembre 1996, annulé le jugement du tribunal administratif de Nice du 4 juillet 1991), la haute juridiction annula le jugement déféré ; elle examina ensuite au fond les requêtes en ce qu’elles avaient trait à l’arrêté du 2 mai 1989 et les rejeta, et condamna l’association des amis de Saint-Raphaël et de Fréjus à payer 12 000 FRF aux sociétés Dramont-Aménagement et Dramont-Loisir au titre de l’article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 (frais irrépétibles).
10. Le 23 mai 1989, l’association requérante et l’association SOS Environnement Var saisirent le tribunal administratif de demandes tendant à l’annulation d’arrêtés du 12 octobre 1988 par lesquels le maire de Saint-Raphaël accordait six permis de construire à la société Dramont-Loisir. Par un jugement du 21 novembre 1991, le tribunal administratif déclara les requêtes de l’association SOS Environnement Var tardives et irrecevables. Il parvint à la même conclusion pour les requêtes de l’association des amis de Saint-Raphaël et de Fréjus en ce qu’elles se rapportaient à deux des permis susmentionnés, mais annula les quatre autres permis pour le même motif que celui retenu dans son jugement du 24 octobre 1991 (paragraphe 8 ci-dessus).
11. Le 7 février 1992, la société Dramont-Loisir saisit le Conseil d’Etat. Par un arrêt du 6 février 1998, la haute juridiction confirma le jugement du 21 novembre 1991 en ce qu’il déclarait certaines des requêtes irrecevables ; il l’annula pour le reste, au motif que les autres requêtes étaient également tardives et irrecevables.
12. Le 27 septembre 1991, l’association requérante saisit le tribunal administratif de Nice de demandes tendant à l’annulation de douze arrêtés rendus entre mars 1989 et juin 1990 et par lesquels le maire de Saint-Raphaël accordait des permis de construire aux sociétés Dramont-Loisir et Dramont-Aménagement. Les 6 août et 24 septembre 1991, l’association SOS Environnement Var avait saisi le même tribunal de demandes similaires, dont l’une tendait à l’annulation d’un arrêté du 1er septembre 1988. Le jugement fut prononcé le 5 décembre 1991 : le tribunal annula ce dernier arrêté pour le même motif que celui retenu dans ses jugements des 24 octobre et 21 novembre 1991 (paragraphe 8 ci-dessus) et déclara les autres requêtes tardives et irrecevables.
13. Le 7 février 1992, la société Dramont-Aménagement saisit le Conseil d’Etat d’une demande tendant à l’annulation du jugement du 5 décembre 1991 en tant qu’il annulait l’arrêté du 1er septembre 1988. Par la voie de l’appel incident, les associations contestèrent le rejet par le tribunal administratif de leurs conclusions dirigées contre les autres arrêtés.
Par un arrêt du 6 février 1998, tirant notamment conséquence de ce qu’elle avait, le 29 novembre 1996, annulé le jugement du tribunal administratif de Nice du 4 juillet 1991, la haute juridiction annula le jugement déféré ; elle examina ensuite au fond la requête de l’association SOS Environnement Var relative à l’arrêté du 1er septembre 1988 et la rejeta ; enfin, elle déclara les conclusions en appel des associations irrecevables au motif qu’elles soulevaient un litige distinct de celui résultant de l’appel principal.
14. L’article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 est ainsi libellé :
15. Invoquant l’article 1 du Protocole n° 1, les requérants se plaignent d’une atteinte à leurs biens et à leurs droits de propriété résultant de l’attitude générale des autorités.
Par ailleurs, invoquant l’article 8 de la Convention, les requérants arguent d’une atteinte à leur droit au respect de leur vie privée et de leur domicile, résultant des constructions autorisées litigieuses.
De plus, invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent que leur cause n’a pas été entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable.
Enfin, invoquant l’article 13 de la Convention, ils soutiennent que leur droit à un recours effectif a été méconnu par le maire, le préfet et le Conseil d’Etat.
I. Articles 1 du Protocole n° 1 et 8 de la Convention
16. Les requérants se plaignent d’une atteinte à leurs biens et à leurs droits de propriété résultant de l’attitude générale des autorités. Ils invoquent l’article 1 du Protocole n° 1, lequel est ainsi rédigé :
Ils exposent en particulier que, pour la réalisation de la ZAC litigieuse, le préfet a procédé à une modification irrégulière du périmètre du lotissement comprenant les propriétés des membres de l’association. Ils ajoutent que leurs immeubles se trouvent dévalorisés par les constructions édifiées à leur proximité, qu’ils subissent des nuisances générées par ces immeubles et l’usage de ceux-ci, que la réalisation des réseaux et de certains équipements de la ZAC a été laissée à la charge des contribuables de la commune de Saint-Raphaël dont ils font partie, et que les autorités ont consenti à la mise en œuvre d’un tarif préférentiel pour l’approvisionnement en eau desdits immeubles, au préjudice des « consommateurs ordinaires » dont ils sont. Ils précisent que les atteintes au droit au respect des biens dont il est question ne visaient pas un objectif d’intérêt général mais l’intérêt particulier des promoteurs du projet immobilier litigieux : on ne saurait soutenir que la réalisation d’une ville de loisirs permet d’entraver l’usage d’habitations riveraines et d’imposer aux habitants d’une commune d’en assumer la charge financière. Enfin, ils estiment que la méconnaissance de l’article 1 du Protocole n° 1 se trouve d’autant plus caractérisée qu’elle résulte de décisions rendues à l’issue d’une procédure ne satisfaisant pas aux exigences de l’article 6 § 1 de la Convention.
17. Ils dénoncent par ailleurs une atteinte à leur droit au respect de leur vie privée et de leur domicile résultant des constructions dont il est question. Ils exposent en particulier que la réalisation desdites constructions et l’usage du complexe touristique dans lequel elles s’intègrent est source de nuisances rendant la vie des riverains intolérable. Ils se disent victimes d’une violation de l’article 8 de la Convention, dont il ressort ce qui suit :
18. La Cour rappelle tout d’abord que l’article 34 de la Convention dispose qu’elle « (…) peut être saisie par toute personne physique, toute organisation non gouvernementale ou tout groupe de particuliers qui se prétend victime d’une violation par l’une des Hautes Parties contractantes des droits reconnus par la Convention ou ses Protocoles. (…) ». Il en résulte que, pour satisfaire aux conditions posées par cette disposition, tout requérant doit notamment être en mesure de démontrer qu’il est concerné directement par la ou les violations de la Convention qu’il allègue (voir, notamment, la décision de la Cour du 30 mars 1999 dans les affaires Comité des médecins à diplômes étrangers c. France et Ettahiri et autres c. France, requêtes nos 39527/98 et 39531/98). Ainsi, une association telle la première requérante, ne saurait se prétendre elle-même victime de mesures qui auraient porté atteinte aux droits que la Convention reconnaît à ses membres (voir, mutatis mutandis, la décision de la Cour précitée ; telle était aussi la position de la Commission européenne des Droits de l’Homme : voir, par exemple, sa décision du 1er juillet 1998 sur la recevabilité de la requête n° 38192/97). Il s’ensuit qu’en tant qu’elle a été introduite par l’association des amis de Saint-Raphaël et de Fréjus, cette partie de la requête est incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention et doit être rejetée conformément à l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Quant aux six autres requérants, il y a lieu de rappeler qu’aux termes de l’article 35 § 1 de la Convention, « la Cour ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes (…) » ; avant de saisir la Cour, tout requérant doit avoir donné aux juridictions internes l’occasion que cette disposition a pour finalité de ménager en principe aux Etats contractants : éviter ou redresser les violations alléguées contre eux (voir, parmi beaucoup d’autres, l’arrêt Cardot c. France du 19 mars 1991, série A n° 200, p. 19, § 36 et les décisions de la Cour des 24 août 1999 et 11 janvier 2000 dans, respectivement, les affaires Perié c. France, requête n° 38701/97, et Droulez c. France, requête n° 41860/98). Or tel ne fut pas le cas en l’espèce. Il ressort en effet du dossier que l’association des amis de Saint-Raphaël et de Fréjus, seule des requérants à avoir été partie aux procédures internes pertinentes, n’a pas invoqué devant les juridictions nationales les conséquences éventuelles de la délivrance des permis de construire litigieux sur les droits que garantissent à ses membres les articles 1 du Protocole n° 1 et 8 de la Convention. En conséquence, en ce qu’elle a été introduite par ces derniers, cette partie de la requête doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
19. Les requérants soutiennent aussi que leur cause n’a pas été entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par le Conseil d’Etat. Ils invoquent l’article 6 § 1 de la Convention, aux termes duquel :
Ils exposent en particulier que, en dépit de leurs demandes, ils n’ont été informés ni de la date de l’audience, ni des raisons pour lesquelles leurs requêtes avaient été radiées du rôle puis réinscrites pour être examinées par une formation différente de celle à laquelle elles avaient initialement été déférées, et n’ont obtenu communication ni des conclusions du commissaire du Gouvernement ni du rapport du conseiller rapporteur. Ils ajoutent que deux des membres du Conseil d’Etat qui devaient initialement siéger dans la formation de jugement avaient un lien avec des personnes ayant un intérêt personnel dans la réalisation du projet immobilier litigieux. Ils exposent par ailleurs que, par l’un de ses arrêts du 6 février 1998, le Conseil d’Etat a condamné l’association des amis de Saint-Raphaël et de Fréjus à payer 12 000 FRF aux sociétés Dramont-Aménagement et Dramont-Loisir au titre de l’article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 sans que ladite association ait pu préalablement présenter une défense : d’une part, elle ne fut pas avisée de la date de l’audience ; d’autre part, en tout état de cause, eut-elle été présente, n’étant pas assistée d’un avocat aux Conseils, elle n’eût pas eu la parole. En outre, non seulement lesdites sociétés n’avaient pas requis cette condamnation mais, en plus, la société Dramont-Loisir était dissoute à cette date ; selon l’association requérante, cette condamnation visait en vérité à « sanctionner » son soi-disant acharnement procédural.
20. La Cour rappelle que, pour que l’article 6 § 1 sous sa rubrique « civile » trouve à s’appliquer, il faut qu’il y ait « contestation » sur un ou des « droits (…) de caractère civil » que l’on peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnus en droit interne (voir, parmi beaucoup d’autres, l’arrêt Balmer-Schafroth c. Suisse du 26 août 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-IV, p. 1356, § 32). En l’espèce, d’une part, la Cour constate que les procédures litigieuses avaient trait à des « contestations », soulevées par l’association des amis de Saint-Raphaël et de Fréjus, quant à la légalité de permis de construire délivrés à des tiers. L’action de l’association devant les juridictions administratives s’inscrivait directement dans le cadre de son objet statutaire : « la protection de l’environnement, de la qualité de la vie [et] du caractère esthétique » des communes de Saint-Raphaël et de Fréjus (paragraphe 1 ci-dessus) ; elle visait ainsi à la défense de l’intérêt général et non à celle de « droits (…) de caractère civil » dont ladite association serait susceptible de se prétendre titulaire en son nom propre. D’autre part, la Cour note que les six autres requérants n’étaient pas parties aux dites procédures et que l’association n’a pas soulevé la question du respect des droits particuliers de ces derniers devant les juridictions saisies ; au demeurant, ladite association n’a pas pour objet statutaire la protection des droits particuliers de ses membres. Autrement dit, les débats devant les juridictions saisies ne portèrent pas sur des « droits (…) de caractère civil » dont l’un ou l’autre des requérants pourrait se prévaloir. La Cour estime par ailleurs qu’à elle seule, la circonstance qu’à l’issue de la première des procédures litigieuses l’association requérante fut condamnée par le Conseil d’Etat au payement des frais irrépétibles, n’est pas de nature à faire entrer ladite procédure dans le champ d’application de l’article 6 § 1 (dans ce sens, voir, mutatis mutandis, la décision de la Commission européenne des Droits de l’Homme du 25 mai 1995 dans l’affaire Aires c. Portugal, requête n° 21775/93, DR n° 81, p. 48).
De plus, la Cour ne voit aucun élément de nature à démontrer que, comme le suggèrent les requérants, cette condamnation visait à sanctionner l’association pour recours abusif. A supposer qu’il en fusse ainsi, elle souligne qu’une mesure de ce type présente le caractère de sanction procédurale et n’emporte pas détermination d’un droit ou d’une obligation « de caractère civil » (dans ce sens, voir la décision de la Commission européenne des Droits de l’Homme dans l’affaire Veriter c. France, requête n° 25308/94, DR 86, p. 96) ; en outre, une telle sanction ne saurait soulever une question d’accès à la justice « civile » au sens de l’article 6 § 1 lorsque, comme en l’espèce, la procédure à l’issue de laquelle elle a été infligée échappe à l’emprise de cette disposition (ibidem). Enfin, en principe, en infligeant une amende pour recours abusif, une juridiction ne décide pas du bien fondé d’une « accusation en matière pénale » au sens dudit article (ibidem).
Bref, l’article 6 § 1 n’est présentement applicable ni sous son volet « civil » ni sous son volet « pénal ». Cette partie de la requête est donc incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention et doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
21. Enfin, les requérants soutiennent que leur droit à un recours effectif a été méconnu par le maire, le préfet et le Conseil d’Etat. Ils invoquent une violation de l’article 13 de la Convention, lequel est ainsi rédigé :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (…)Note Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles ».
La Cour rappelle que, si l’article 13 de la Convention garantit l’existence en droit interne d’un recours permettant de s’y prévaloir des droits et libertés consacrés par la Convention, cette disposition ne vaut que pour les griefs « défendables » sur le terrain de ladite Convention (voir, parmi beaucoup d’autres, l’arrêt Boyle and Rice c. Royaume-Uni du 27 avril 1988, série A n° 131, p. 23, § 52 et la décision de la Cour du 14 juillet 1999 dans l’affaire Masson c. France, requête n° 41944/98). Eu égard à ses conclusions relatives aux autres griefs soulevés par les requérants, la Cour estime que cette condition n’est pas remplie en l’espèce. Partant, cette partie de la requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Dans le raisonnement spécifier : Grief / Article de la Convention [/ Sommaire succinct des observations du Gouvernement / Sommaire succinct des observations du requérant dans une affaire communiquée] / jurisprudence de la Cour [Commission], s’il y en a / Application de la jurisprudence aux faits d’une affaire en particulier ou considérations sur des faits spécifiques de l’affaire.
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Remplacer « présente » par « (…) » pour les décisions et arrêts de la Cour.
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- - 45053/98Origine de la décision Pays : Conseil de l'EuropeJuridiction : Cour européenne des droits de l'hommeFormation : Cour (troisième section)Date de la décision : 29/02/2000Fonds documentaire : HUDOC Haut de page

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