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Timestamp: 2018-11-20 14:11:01+00:00

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﻿ Sentencia C-700 de septiembre 6 de 2010
SENTENCIA C-700 DE 06 DE SEPTIEMBRE DE 2010
CONTENIDO:RÉGIMEN PRESTACIONAL DE LOS DIPUTADOS ES DE COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL CONGRESO Y SU IMPACTO PARA LAS FINANZAS PÚBLICAS DEBE SER COMPATIBLE CON EL MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO. SE DECLARAN FUNDADAS LAS OBJECIONES POR INCONSTITUCIONALIDAD FORMULADAS POR EL GOBIERNO NACIONAL EN RELACIÓN CON LOS ARTÍCULOS 2º, 3º Y 4º DEL PROYECTO DE LEY NÚMERO 136 DE 2006-SENADO, 240 DE 2007-CÁMARA, “POR MEDIO DEL CUAL SE DICTAN DISPOSICIONES EN MATERIA SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS MIEMBROS DE LAS ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES”. COMO CONSECUENCIA DE LO ANTERIOR, DECLARÓ INEXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 2º, 3º Y 4º DEL PROYECTO DE LEY.
TEMAS ESPECÍFICOS:RÉGIMEN PRESTACIONAL DEL SERVIDOR PÚBLICO, OBJECIÓN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, SALARIO DEL DIPUTADO
Sentencia C-700 de septiembre 6 de 2010
Sentencia C-700 de 2010
Ref.: Expediente OP-125
Revisión oficiosa de las objeciones gubernamentales presentadas al proyecto de ley 136 de 2006, Senado, 240 de 2007, Cámara, “por medio del cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las asambleas departamentales”
EXTRACTOS: «1. Texto del proyecto de ley objetado.
“Ley Nº______________
“Por medio de la cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las asambleas departamentales.
“ART. 1º—Organización de las asambleas. La determinación de la estructura administrativa de las asambleas departamentales, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo corresponden a la misma corporación, a iniciativa del gobernador.
“ART. 2º—Remuneración de los diputados. La remuneración de los diputados de las asambleas departamentales por mes de sesiones está constituida por la asignación mensual en los términos fijados por el artículo 28 de la Ley 617 de 2000 o por las normas que la adicionen o modifiquen, teniendo en cuenta las prestaciones reconocidas en esta ley.
“ART. 3º—Régimen prestacional de los diputados. Los diputados y quienes suplieren las faltas absolutas o temporales de estos tendrán derecho a seguro de vida y a percibir las siguientes prestaciones sociales:
“PAR. 1º—La remuneración del auxilio de cesantías de diputados deberá liquidarse a razón de una asignación mensual por cada año calendario de sesiones, teniendo en cuenta que para su cálculo debe entenderse como si se hubiere sesionado los doce meses del respectivo año y percibido durante ese año asignaciones mensuales idénticas a las devengadas en el tiempo de sesiones, conforme a lo estipulado en los artículos 30 y 4º de la Ley 5ª de 1969 y el artículo 13 de la Ley 344 de 1996. Por asignación deberá entenderse lo regulado en el artículo segundo de la presente ley.
“ART. 4º—Topes máximos. Las asambleas departamentales deberán determinar, dentro de los límites de gastos establecidos en la Ley 617 de 2000, según la categoría del departamento, el tope máximo de reconocimiento a los diputados en materia de prestaciones, primas o gastos de representación a que tengan derecho de acuerdo con lo establecido en la presente ley.
“ART. 5º—Derechos de los reemplazos por vacancia. En caso de faltas absolutas o temporales de los diputados, quienes sean llamados a ocupar la curul tendrán derecho a los beneficios a que se refieren los artículos anteriores desde el momento de su posesión y hasta cuando ejerzan la diputación.
En caso de vacancia causada por secuestro, el titular conservará los derechos remuneracionales y prestaciones previstos en la ley e igualmente los llamados a reemplazarlos temporalmente tendrán los derechos conforme al inciso 1º del presente artículo.
“ART. 6º—Disposiciones para los diputados secuestrados. Los pagos correspondientes a la remuneración y demás emolumentos de los diputados secuestrados, con fundamento en la Ley 282 de 1996 y sus normas complementarias, no se computarán dentro de los límites establecidos en el artículo 8º de la Ley 617 de 2000.
“ART. 7º— Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.
9. Consideraciones de la Corte Constitucional.
9.1. Competencia.
Esta corporación es competente para conocer de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad presentadas por el Presidente de la República contra los artículos 2º, 3º, 4º del proyecto de ley 136 de 2006, Senado, 240 de 2007, Cámara, “por medio del cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las asambleas departamentales”, de conformidad con lo previsto en los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política.
9.2. Verificación de la constitucionalidad del trámite de las objeciones.
Tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, “el examen de forma en el marco de unas objeciones presidenciales debe limitarse al trámite de las objeciones mismas y no al trámite de la ley objetada(32). El procedimiento de aprobación de la ley queda abierto, por tanto, a las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma que puedan presentarse dentro del año siguiente a su promulgación(33).”(34)
9.3. El trámite de las objeciones gubernamentales y de la insistencia del Congreso de la República.
9.3.1. Oportunidad de las objeciones.
9.3.1.1.Como se reseñó anteriormente, el proyecto de ley de la referencia fue discutido y aprobado en primer debate en las, sesiones de la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado de la República, realizadas los días 11 y 12 de diciembre de 2006(35). Por su parte, la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes discutió y aprobó el proyecto durante la sesión del 14 de junio de 2007, recogida en el acta 14 correspondiente a dicha reunión, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso Nº 382 del 14 de agosto de 2007. Posteriormente, el proyecto fue discutido y aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República que tuvo lugar el 6 de marzo de 2007, y en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes realizada el 20 de mayo de 2008. Más adelante, en sesión plenaria de la Cámara baja realizada el 10 de junio de 2008 y en sesión plenaria del Senado surtida el 12 de junio del mismo año, fue considerado y aprobado el informe de conciliación presentado por la comisión accidental de mediación.
9.3.1.2. Como también se dijo anteriormente, a través de oficio datado el 24 de junio de 2008, recibido en el departamento administrativo de la Presidencia de la República el 9 de julio del mismo año, el secretario general del Senado de la República remitió el proyecto de ley al Presidente de la República para su sanción ejecutiva(36).
9.3.1.3. Mediante oficio datado el 15 de julio de 2008, el proyecto de ley fue devuelto por el Gobierno Nacional a la presidente del Senado de la República, sin la correspondiente sanción ejecutiva, por objeciones de inconstitucionalidad.
9.3.1.4. De conformidad con el artículo 166 de la Constitución Política, el gobierno tiene seis (6) días hábiles(37) y completos para devolver con objeciones cualquier proyecto que no tenga más de veinte artículos. El proyecto de ley 136 de 2006, Senado, 240 de 2007, Cámara, tiene siete (7) artículos, por lo que en aplicación del precepto constitucional, el gobierno tenía hasta seis (6) días hábiles para presentar objeciones.
9.3.1.5. El proyecto de ley fue recibido en la Presidencia de la República el 9 de julio de 2008. Como se trata de días completos, el término de 6 días debería comenzar a contarse a partir del 10 de julio de 2008. El lapso para la presentación de las objeciones vencería el 17 de julio de 2008. No obstante; para esas fechas el Congreso de la República se encontraba en receso, por lo que resultaba aplicable el artículo 197 de la Ley 5ª de 1992 —reglamento interno del Congreso—, conforme al cual, en el caso de presentarse objeciones gubernamentales, “Si las cámaras han entrado en receso, deberá el Presidente de la República publicar el proyecto objetado dentro de los términos constitucionales “, sin que se imponga la devolución del proyecto al Congreso.
“ART. 166.—El Gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta.
“Si transcurridos los indicados términos, el gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. Si las cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos” (negrillas y destacado fuera del original).
En cumplimiento de lo anterior y estando dentro del término constitucional, el 16 de julio de 2008 la Presidencia de la República publicó el proyecto objetado en el Diario Oficial Nº 47052. En efecto, el texto completo de las objeciones se encuentra publicado al folio 49 de dicho diario(38).
9.3.1.6. Es de anotarse que esta corporación ha avalado el anterior procedimiento en casos similares. Véase:
“En este caso, el término para la sanción del proyecto o la presentación de objeciones por parte del gobierno, transcurrió y tuvo vencimiento cuando las cámaras se encontraban en receso. Ello no quiere decir, que en este caso, el término previsto por la Constitución para los efectos de la presentación de objeciones pudiera extenderse hasta que el Congreso iniciara nuevamente su período de sesiones ordinarias, pues de acuerdo con lo previsto en el inciso 2º del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992 —reglamento interno del Congreso—, “Si las cámaras han entrado en receso, deberá el Presidente de la República publicar el proyecto objetado dentro de los términos constitucionales”. Atendiendo esta disposición, las objeciones gubernamentales al proyecto de Ley 258 de 2003 Cámara, 121 de 2002 Senado, fueron publicadas en el Diario Oficial Nº 45.416 de 30 de diciembre de 2003”. (Auto 119/2004, por el cual se declaró la nulidad de la Sentencia C-700/2004)(39).
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que las objeciones gubernamentales al proyecto de ley de la referencia fueron oportunamente presentadas y publicadas.
9.3.2. Trámite de discusión y aprobación de las objeciones.
9.3.2.1. El texto de las objeciones fue recibido en la Presidencia del Senado de la República el 15 de julio de 2008(40). Fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 473 del 30 de julio de 2008. El envío de las objeciones gubernamentales a la presidencia del Senado de la República para que fueran estudiadas por las plenarias no ofrece ningún reparo de inconstitucionalidad, según ha sido admitido por esta corporación, “pues así se impone desde que la Corte Constitucional declaró inexequible el aparte del artículo 179 de la Ley 5ª de 1992 que obligaba a devolver, no a la plenaria, sino a la comisión constitucional permanente de las cámaras, las objeciones parciales a los proyectos de ley”(41).
9.3.2.2. Por designación de las mesas directivas de Senado y Cámara, la comisión accidental encargada de hacer el estudio y emitir concepto sobre las objeciones gubernamentales estuvo conformada por el senador Eduardo Enríquez Maya y el representante Eduardo Benítez Maldonado.
9.3.2.3. La publicación del informe de objeciones gubernamentales al proyecto de ley de la referencia en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes se hizo en las gacetas del Congreso 495(42) y 415(43) del mismo año, respectivamente.
9.3.2.4. El anuncio de la votación del informe de las objeciones gubernamentales en la Cámara de Representantes se hizo en la sesión plenaria del día 3 de junio de 2009. Así consta en el acta 183 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 722 del 12 de agosto de 2009(44). El texto del anuncio es el siguiente:
“Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del día 9 de junio del 2009 o para la siguiente sesión en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos según el Acto Legislativo 01 de julio 3 del 2003.
“proyecto de ley 240 del 2007 Cámara, 176 de 2006 Senado, por la cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las asambleas departamentales”.
9.3.2.5. El informe de objeciones presentado ante la Cámara de Representantes fue aprobado en sesión del 9 de junio de 2009, tal como consta en el acta 184 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 683 de 4 de agosto de 2009. El informe fue aprobado por las mayorías exigidas en la Constitución y el reglamento del Congreso. Dicha aprobación se dio en los siguientes términos:
“Secretario general doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.: “Señor presidente, informe sobre objeciones.
“Informe de objeciones al proyecto de ley 240 de 2007 Cámara, 136 de 2006 Senado, por el cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las asambleas departamentales. Publicada en la Gaceta del Congreso Nº 415 de 2009. Anunciado el 3 de junio de 2009.
“No acepta el legislativo las objeciones presidenciales a los artículos 3º y 4º, por lo siguiente, niéguense las objeciones presidenciales al proyecto de ley 240 y 136 de 2006 Senado, por la cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las asambleas departamentales.
“Aprobado presidente, sin el voto de los parlamentarios que fueron leídos por haberse declarado impedidos”.
9.3.2.6. En una primera oportunidad; el anuncio del debate y la votación del informe de las objeciones gubernamentales en el Senado de la República fue omitido, por lo que, según se dijo anteriormente, esta corporación detectó la existencia de un vicio de trámite subsanable, y mediante Auto A343 de 2009 ordenó subsanarlo, repitiendo en esa Cámara legislativa el trámite completo de aprobación del informe de objeciones.
9.3.2.7. En acatamiento de la orden dada por esta corporación, el anuncio de la votación del informe de las objeciones gubernamentales en el Senado de la República se hizo nuevamente en la sesión plenaria del día 13 de abril de 2010. Así consta en el acta 32, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 253 de 24 de mayo del mismo año. El texto del anuncio es el siguiente:
“Sí señor presidente, proyectos a discutir y votar en la próxima sesión plenaria del senado:
“proyecto de ley 136 de 2006 Senado, 204 de 2007 Cámara, “por la cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las asambleas departamentales” ”.
9.3.2.8. El informe de objeciones presentado ante el Senado de la República fue aprobado nuevamente en sesión del 20 de abril de 2010, tal como consta en el acta 33 de la misma fecha, publicada en Gaceta 253 de 24 de mayo del mismo año; Dicho informe fue aprobado en los siguientes términos:
“proyecto de ley 136 de 2006 Senado, 204 de 2007 Cámara, “por la cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las asambleas departamentales”.
“La presidencia somete a consideración de la plenaria el informe de objeciones al proyecto ley 136 de 2006 Senado, 204 de 2007 Cámara presentado, y las proposiciones presentadas leídas, cierra su discusión, y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votación e india (sic) a la secretaría cerrar el registro en (sic) informar el resultado de la votación.
“Por secretaría informa se informa el siguiente resultado:
“Por el sí: 58
“En consecuencia ha sido aprobado el informe de objeciones al proyecto de ley 136 de 2006 Senado, 240 de 2007 Cámara”.
9.3.2.9. La Corte Constitucional encuentra que los informes sobre las objeciones gubernamentales fueron votados de conformidad con las mayorías absolutas exigidas, dado que tanto en Senado como en Cámara contaron con el voto favorable de la mayoría de sus integrantes. Lo anterior de conformidad con la jurisprudencia de la Corte, conforme a la cual para la aprobación de los informes sobre las objeciones gubernamentales en las plenarias de las cámaras legislativas es necesario contar con mayoría absoluta. “Dicha tesis fue adoptada en Sentencia C-069 de 2004, cuando la Corte sostuvo que la mayoría absoluta se imponía en vista de que el proyecto objetado era devuelto a las plenarias para “segundo debate”, lo cual imponía los requisitos propios de dicho trámite (C.P. art. 167)(45).”(46). La posición anterior fue reiterada en las sentencias C-985 de 2006(47) y C-1040 de 2008(48)”.
9.3.2.10. Así mismo, la Corte encuentra acreditado el cumplimiento de los requisitos formales exigidos para el anuncio de la votación. Ciertamente, al respecto artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 dispone lo siguiente:
De acuerdo con la anterior disposición, y con la interpretación que de ella ha hecho la jurisprudencia, el anuncio a que ella se refiere persigue evitar la votación sorpresiva de los proyectos de ley, en aras de garantizar que el Congreso sepa de antemano el contenido de los asuntos que serán objeto de decisión en las sesiones subsiguientes(49). Según la Corte, la finalidad del anuncio es “permitir a los congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas”(50). Así mismo, la Corte ha explicado que el anuncio “facilita a los ciudadanos y organizaciones sociales que tengan interés en influir en la formación de la ley y en la suerte de esta, ejercer sus derechos de participación política (C.P. art. 40) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa (C.P. arts. 1º y 3º)”(51).
La Corte ha señalado que del contenido artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 se desprende que los requisitos del anuncio son los siguientes:
4. Un proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual ha sido anunciado(52).
En el caso que ocupa su atención, la Corte encuentra que los anuncios hechos para la votación de las objeciones gubernamentales cumplieron con los requisitos señalados.
9.3.2.11. Como se dijo, el informe sobre las objeciones gubernamentales fue aprobado en Cámara el 9 de junio de 2009 y en Senado el 17 de junio de 2009. Dado que el texto del informe es idéntico, la Corte encuentra cumplido el requisito de la coincidencia bicameral, impuesto por el artículo 167 constitucional.
“ART. 167.— (...) Exceptuase el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional. En tal evento, si las cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad”.
La norma superior exige coincidencia en la posición congresual respecto de las objeciones gubernamentales, por lo que este requisito también se entiende cumplido.
9.3.2.12. La jurisprudencia constitucional también ha indicado que el Congreso debe tramitar las objeciones gubernamentales en un lapso inferior a dos legislaturas, en concordancia con la exigencia prevista en el artículo 162 constitucional, que confiere el mismo término para la tramitación del proyecto de ley. Sobre el particular, la Corte ha sostenido:
“La doctrina constitucional establecida por esta corporación en relación con el límite temporal que tienen las cámaras para la presentación de las insistencias a las objeciones que presente el Presidente de la República a un proyecto de ley, ha precisado que el término con el que cuenta el Congreso de la República para pronunciarse sobre las objeciones gubernamentales no puede ser en ningún caso superior al término con el que cuenta para la formación de la ley. En ese sentido, expresó la Corte en reciente sentencia que ‘[d]e conformidad con el artículo 162 superior las objeciones presidenciales a un proyecto de ley deben estimarse o desestimarse por el Congreso dentro de dos legislaturas. Término que debe computarse en forma adicional al de las dos primeras legislaturas que tuvo el Congreso para expedir el texto que fue objetado por el presidente. En síntesis, una interpretación extensiva del artículo 162 de la Constitución permite afirmar que el Congreso tiene como máximo dos legislaturas para hacer una ley, y máximo dos legislaturas adicionales para pronunciarse sobre las objeciones que formule el Gobierno Nacional’(53).”(54)
Las objeciones gubernamentales al proyecto de la referencia fueron publicadas en el Diario Oficial Nº 47052 del 16 de julio de 2008. Los informes sobre las objeciones gubernamentales fueron aprobados por Cámara y Senado los días en (sic) 9 de junio de 2009 y 20 de abril de 2010, respectivamente. Los informes fueron recibidos en la Corte Constitucional el 13 de julio de 2009. Todo lo anterior indica que la insistencia del Congreso se produjo en menos de dos legislaturas, por lo que dicho requisito se encuentra cumplido.
9.3.2.13. Como último punto, debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha estimado que “la insistencia del Congreso respecto de las objeciones presidenciales debe cumplir, un mínimo de sustentación argumentativa. Sin que sea necesario agotar una labor de convencimiento exhaustiva acerca de las razones que llevan al Congreso a discrepar del gobierno, la Corte ha dicho que no puede adelantar un estudio de constitucionalidad adecuado si las cámaras no aportan elementos de juicio mínimos que permitan evidenciar una oposición jurídica entre el Congreso y el Presidente”(55). Así pues, pasa la Sala a verificar si este requisito de procedibilidad, relativo a que la insistencia del Congreso se soporte en un mínimo de sustentación, se encuentra cumplido en esta oportunidad.
9.3.3. La insistencia del Congreso como requisito de procedibilidad para el examen de fondo de las objeciones gubernamentales en el presente caso.
9.3.2.1. En el caso que ocupa su atención, la Corte estima que respecto de las objeciones aducidas por el gobierno, la oposición del Congreso se fundan en una argumentación que, aunque breve, resulta suficiente en cuanto aporta un mínimo de razones sobre la cuales se apoya el rechazo a las objeciones gubernamentales.
Ciertamente, como se verá más adelante, la Corte cuenta con elementos de juicio para verificar que existe una verdadera oposición entre el Congreso y el Presidente, jurídicamente sustentada por ambos, en lo relativo a la constitucionalidad de las disposiciones objetadas.
Así las cosas, verificada la constitucionalidad del trámite de las objeciones, pasa la Corte a hacer el análisis material de las mismas.
9.4. Análisis material de las objeciones gubernamentales presentadas respecto del artículo 3º y 4º del proyecto de ley, por vulneración de los artículos 150, numeral 19, y 299 de la Constitución Política.
9.4.1. A juicio del Gobierno Nacional, los artículos 3º y 4º del proyecto de ley objetado son inconstitucionales, pues en ellos se delega en las asambleas departamentales una función exclusiva del legislador, cual es la de determinar el régimen prestacional de los diputados. Para explicar las razones de esta violación constitucional, sostiene que, tratándose de los demás funcionarios públicos y trabajadores oficiales, los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 superior establecen un reparto de competencias, en donde el régimen prestacional es fijado de manera concurrente por el Congreso y el ejecutivo; en todo caso, en estos casos la Carta es clara al señalar que “estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas”. En cambio, explica el gobierno, el régimen de los diputados debe ser definido en su integridad por el legislador, pues el artículo 299 de la Constitución es una norma especial que prescribe que los miembros de las asambleas departamentales “estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social, en los términos que fija la ley”.
Ahora bien, al parecer del gobierno, el artículo 3º del proyecto sí define cuáles son las prestaciones sociales a que tienen derecho los diputados, pero no determina su cuantía, periodicidad y términos para reconocerlas, asunto que privativamente ha debido ser definido por el Congreso; y, por su parte, el artículo 4º, traslada la competencia de esta determinación a las asambleas, cuando dice que estas “deberán determinar, dentro de los límites de gastos establecidos en la Ley 617 de 2000, según la categoría del departamento, el tope máximo de reconocimiento a los diputados en materia de prestaciones, primas o gastos de representación a que tengan derecho de acuerdo con lo establecido en la presente ley”.
9.4.2. El Congreso de la República rechaza esta acusación de inconstitucionalidad, argumentando que en el artículo 3º el legislador define taxativamente cuáles son las prestaciones a que tienen derecho los diputados; por su parte, respecto de su cuantía, el artículo 4º remite a la Ley 617 de 2002, la cual, según la categoría del departamento, establece el límite de esa remuneración.
9.4.3. Así pues, respecto de esta primera acusación, el problema jurídico que debe ser resuelto por la Corte es el relativo a si de la Constitución se desprende que existe una reserva de ley para la fijación del régimen salarial y prestacional de los diputados, siendo inconstitucional que estos asuntos se deleguen en las asambleas departamentales; y si en los citados artículos 3º y 4º del proyecto de ley objetado, el legislador delegó algunos de estos asuntos en dichas asambleas, o no lo hizo porque expresamente se remitió a lo dispuesto sobre esta materia en la Ley 617 de 2000.
9.4.4. Antecedentes históricos de los artículos 3º y 4º del proyecto de ley. El propósito legislativo que animó el trámite de dichas normas en el Congreso de la República.
9.4.4.1. La norma constitucional que define los derechos salariales de los diputados por la función que cumplen, así como la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los miembros de las asambleas departamentales, es el inciso 4º del artículo 299 de la Carta. Esta disposición superior ha sufrido una evolución, pues su tenor literal actual no corresponde a la norma inicialmente aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente en 1991. En efecto, en su redacción original, dicho inciso señalaba: “Los diputados... con las limitaciones que establezca la ley, tendrán derecho a honorarios por su asistencia a las sesiones correspondientes”. Según ha explicado la Corte, esta prescripción implicaba que dichos servidores públicos no recibían salarios y por lo tanto no quedaban amparados por un régimen prestacional ni de seguridad social(56). En este mismo sentido, desarrollando el artículo 299 original de la Carta, la Ley 100 de 1993 estableció que los diputados no tenían derecho a prestaciones sociales, y los sustrajo del régimen de seguridad social en ella contemplado, cuando en su artículo 279 dispuso que “el sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica (...) a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas”. Dado que los diputados no recibían remuneración salarial sino únicamente honorarios, quedaron excluidos de la aplicación de dicha ley.
Sin embargo, mediante el Acto Legislativo 01 de 1996, el inciso 4º del artículo 299 de la Carta fue reformado y vino a ser del siguiente tenor:
“Los miembros de la asamblea departamental tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones correspondientes y estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social, en los términos que fije la ley” (negrillas y destacado fuera el original) ”.
“En realidad, las personas que aspiran a servir a sus regiones desde las asambleas departamentales deben hacer un sacrificio de tiempo y de dinero, que en justicia requiere ser compensado. Por esta razón, creemos equitativo que a los diputados se les considere como servidores públicos para que puedan recibir salario por su trabajo, aunque limitado a las épocas de sesiones, con sus correspondientes prestaciones”. Estamos de acuerdo en este aspecto con el autor del proyecto en cuanto pensamos que los simples honorarios son injustos e insuficientes para corresponder al esfuerzo y a la dignidad que conlleva el ejercicio de la función de diputado a la asamblea departamental”(57) (negrillas fuera el original).
Así pues, resulta claro que en virtud de la reforma del inciso 4º del artículo 299 de la Carta, introducida por el Acto legislativo 01 de 1996, los diputados vinieron a ser considerados servidores públicos remunerados mediante salario, con derecho tanto a prestaciones sociales como a seguridad social, “en los términos que fije la ley”.
9.4.4.2. En desarrollo del nuevo texto del inciso 4º del artículo 299 de la Constitución, el artículo 28 de la Ley 617 de 2000, dispuso lo siguiente:
“ART. 28.—Remuneración de los diputados. La remuneración de los diputados de las asambleas departamentales por mes de sesiones corresponderá a la siguiente tabla a partir del 2001:
La constitucionalidad de la norma legal que se acaba de transcribir fue estudiada por esta corporación en la Sentencia C-837 de 2001(58), en donde, reiterando el precedente consagrado en la Sentencia C-579 de 2001(59), dicha norma se declaró exequible con fundamento en las siguientes consideraciones:
“Frente a las censuras formuladas contra el artículo 28 de la Ley 617, la Corte retorna lo dicho en Sentencia C-579 de 2001.
“... en lo que atañe al sistema que consagra la Ley 617 de 2000, los efectos que genera para una entidad territorial la clasificación en una u otra categoría, se traducen en diferencias comparativas en cuanto al porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación que pueden destinar a gastos de funcionamiento, así como en diferencias en cuanto al plazo de ajuste con el que cuentan para adaptar tales gastos a los límites máximos establecidos en los artículos 3º al 11 ibidem. La pertenencia a una u otra categoría determinará, además, el nivel salarial de los servidores públicos correspondientes, puesto que de conformidad con ella, se establecerá el salario del gobernador o del alcalde al cual está vinculada la escala de remuneraciones del resto del personal que labora en la entidad, así como el monto salarial de los diputados, concejales, contralores, personeros y demás servidores públicos del respectivo ente territorial (art. 1º, par. 3º, y art. 2º, par. 4º ib.)”. (La Sala destaca).
“En concordancia con lo anterior a través del artículo 28 de la Ley 617 de 2000 se estableció la remuneración de los diputados de las asambleas departamentales, según la categoría departamental que los cobije. Es decir, el legislador estipuló válidamente una disposición remuneratoria en desarrollo de la categorización departamental que ampara la Carta. Por lo tanto, la Corte declarará la exequibilidad del prenotado artículo 28”.
9.4.4.3. Por su parte, los parágrafos 1º y 2º del artículo 29 de la misma Ley 617 de 2000 establecieron lo siguiente:
“PAR. 1º—La remuneración de los diputados es incompatible con cualquier asignación proveniente del tesoro público, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las excepciones establecidas en la Ley 4ª de 1992.
“PAR. 2º.—Los diputados estarán amparados por el régimen de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones complementarias. En todo caso se les garantizará aseguramiento para salud y pensiones. El Gobierno Nacional reglamentará la materia” (negrillas y resaltado fuera del original).
En cuanto a si el parágrafo 1º trascrito, al prescribir que “la remuneración de los diputados es incompatible con cualquier asignación proveniente del tesoro público”, implicaba la imposibilidad para los miembros de las asambleas departamentales de percibir salario y prestaciones sociales, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado despejó tal duda, explicando lo siguiente:
“... no puede entenderse que el parágrafo transcrito pueda afectar el pago de las prestaciones sociales a que tienen derecho estos servidores, como se verá más adelante, por el hecho de que la incompatibilidad que menciona la norma se refiera a “cualquier asignación proveniente del tesoro público”. Al respecto la Sala precisa que el fundamento del reconocimiento de tales derechos es de origen constitucional, toda vez que el artículo 299 consagra que los diputados “estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social, en los términos que fije la ley”(60).
Así pues, el Consejo de Estado dejó claro que, con fundamento en lo prescrito por el artículo 299 superior en su nueva redacción, los diputados tenían derecho a prestaciones sociales por la función que cumplen. Ahora bien, en lo concerniente a cuál es régimen prestacional aplicable a dichos servidores públicos después de la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 01 de 1996, en el mismo concepto que se acaba de transcribir parcialmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sostuvo lo siguiente:
“... hasta tanto el legislador se pronuncie, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 299 de la Constitución Nacional el régimen prestacional de los diputados es el establecido en la Ley 6ª de 1945, con las modificaciones introducidas en materia de seguridad social por la Ley 100 de 1993, que es ley derogatoria de los regímenes generales y especiales de pensiones, razón por la cual en esta materia la Ley 6ª sólo es aplicable a los diputados en los términos del régimen de transición o sea del artículo 36 de la ley.
Asimismo, no puede olvidarse que con respecto a las cesantías del orden territorial la mencionada Ley 6ª fue modificada por las leyes 344 de 1996 y 362 de 1997(61)”(negrillas y resaltado fuera del original).
De esta manera, el Consejo de Estado entendió que, si bien a partir de la reforma constitucional de 1996, la competencia para establecer el régimen prestacional de los miembros de las asambleas departamentales era exclusiva del legislador, mientras el Congreso de la República no profiriera una nueva ley en la materia, debía entenderse que el régimen prestacional de los diputados era el recogido en la Ley 6ª de 1945, con las modificaciones introducidas por las leyes 100 de 1993, 344 de 1996 y 362 de 1997.
9.4.4.4. Ahora bien, el proyecto de ley parcialmente objetado lleva el siguiente título: “por medio del cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las asambleas departamentales”. Resulta claro entonces que el legislador quiso proferir una regulación especial para los miembros de las asambleas departamentales en lo relativo a sus salarios y prestaciones sociales(62). Así fue explicado con toda nitidez durante el debate correspondiente, en donde al respecto se dijo lo siguiente:
“ ... se evidencia la necesidad de legislar de manera clara y acorde con los parámetros constitucionales, el régimen salarial y prestacional de los diputados, con el fin de dar claridad legislativa a sus derechos como servidores públicos, dentro de la política de austeridad fiscal y autosostenibilidad de las entidades territoriales”(sic)(63).
En similar sentido se dijo:
“ ...los diputado en los actuales momentos no saben cuál es el régimen prestacional de ellos, las distintas o los distintos entes territoriales departamentales, de acuerdo con el número de sus diputados y de acuerdo con las mayorías establecen un régimen para cada uno de ellos, lo que pretende esta ley en los mejores términos es conciliar esas posiciones de todas las entidades territoriales del orden departamental y entregarle a los diputados, un verdadero régimen salarial y prestacional, de eso se trata”(sic)(64).
Recordados los antecedentes históricos y legislativos que determinaron el trámite de los artículos 3º y 4º del proyecto de ley 136 de 2006, Senado, 240 de 2007, Cámara, pasa la Corte a examinar su contenido y alcance, a fin establecer su compatibilidad con la Constitución.
9.4.5. El alcance del artículo 30 del proyecto de ley objetado.
El texto del artículo 3º del proyecto de ley, se recuerda, es el siguiente:
“PAR. 1º—La remuneración del auxilio de cesantías de diputados deberá liquidarse a razón de una asignación mensual por cada año calendario de sesiones, teniendo en cuenta que para su cálculo debe entenderse como si se hubiere sesionado los doce meses del respectivo año y percibido durante ese año asignaciones mensuales idénticas a las devengadas en el tiempo de sesiones, conforme a lo estipulado en los artículos 3º y 4º de la Ley 5ª de 1969 y el artículo 13 de la Ley 344 de 1996. Por asignación deberá entenderse lo regulado en el artículo segundo de la presente ley.
Como se evidencia al leer la norma transcrita, que fue objetada por el gobierno, en ella el Congreso de la República define un régimen prestacional especial para los diputados, que contempla los siguientes asuntos: (i) establece cuáles son las prestaciones sociales a que tendrán derecho, a saber: seguro de vida, auxilio de cesantía e intereses sobre las cesantías, vacaciones, prima de navidad de conformidad con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 4ª de 1966, y prima de servicios; (ii) aclara que a las anteriores prestaciones tendrán derecho los diputados y quienes suplieren las faltas absolutas o temporales de ellos; (iii) en su parágrafo primero señala detalladamente la forma en la cual se liquidará el auxilio de cesantía por cada año laborado, y para ello toma como base de liquidación el salario de los diputados señalado en el artículo 2º del mismo proyecto de ley, que a su vez remite para estos propósitos a lo establecido en el artículo 28 de la Ley 617 de 2000, disposición que, como se vio, lo fija en salarios mínimos mensuales dependiendo de la categoría de cada departamento; (iv) indica que la prima de navidad se liquidará de conformidad con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 4ª de 1966; (v) prevé que en materia de seguridad social los diputados estarán amparados por el régimen de la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones complementarias.
Ahora bien, el artículo 3º objetado no contempla algunos asuntos que son necesarios para poder liquidar en cada caso algunas de las prestaciones sociales a que la misma norma alude. En efecto, al respecto la disposición omite indicar los siguientes asuntos: (i) cuál es el monto o tope y la periodicidad con que debe reconocerse la prestación social por vacaciones; (ii) cuál es el monto o tope y la periodicidad con la cual debe reconocerse la prima de servicios.
Así las cosas, la Corte observa que en este punto le asiste razón al gobierno cuando explica que estos asuntos no fueron expresamente regulados en la disposición acusada.
Ahora bien, en el escrito de objeciones gubernamentales se sostiene que, conforme al artículo 4º del mismo proyecto de ley, dicho vacío legislativo sería llenado por las propias asambleas departamentales, pues así lo prescribe esta última disposición, lo cual resulta inexequible pues la definición del régimen prestacional de los diputados tiene reserva de ley.
Visto lo anterior, pasa la Corte a estudiar el alcance regulador del artículo 4º del proyecto de ley, también objetado.
9.4.6. El alcance del artículo 4º del proyecto de ley objetado.
El texto del artículo 4º del proyecto de ley, se recuerda, es el siguiente:
“ART. 4º—Topes máximos. Las asambleas departamentales deberán determinar, dentro de los límites de gastos establecidos en la Ley 617 de 2000, según la categoría del departamento, el tope máximo de reconocimiento a los diputados en materia de prestaciones, primas o gastos de representación a que tengan derecho de acuerdo con lo establecido en la presente ley”.
Como se observa, algunos de aquellos asuntos que el artículo 3º del proyecto de ley omite definir (monto o tope de la prestación social por vacaciones y moto o tope de la prima de servicios) son regulados por el artículo 4º que se acaba de transcribir. Ciertamente, esta norma indica que el tope máximo o monto de estos derechos será determinado por las asambleas departamentales, “dentro de los límites de gastos establecidos en la Ley 617 de 2000, según la categoría del departamento”.
No obstante, el artículo 4º tampoco indica la periodicidad con la que deben reconocerse estos derechos, ni delega tal asunto en las asambleas departamentales. Además, la Corte observa que la Ley 617 de 2000 no contiene normas especificas relativas al monto y periodicidad con que los departamentos deben reconocer la prestación por vacaciones o la prima de servicios a los diputados, por lo cual el envío o remisión que el artículo 4º hace a dicha ley permite a las asambleas departamentales establecer el monto o tope de estos derechos laborales sin más límite que el general que en esa ley se establece, como porcentaje de los gastos de funcionamiento de los departamentos(65).
9.4.7. Inconstitucionalidad del artículo 4º del proyecto de ley objetado.
Según se dijo, el Gobierno Nacional estima que tanto el artículo 3º como el 4º son inconstitucionales, porque en ellos se delega en las asambleas departamentales una función exclusiva del legislador, cual es la de determinar el régimen prestacional de los diputados, pues el artículo 299 de la Constitución es una norma especial que prescribe que los miembros de las asambleas departamentales “estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social, en los términos que fija la ley”(66). De manera particular, en el escrito de objeciones se arguye que el artículo 3º del proyecto sí define cuáles son las prestaciones sociales a que tienen derecho los diputados, pero no determina su cuantía, periodicidad y términos para reconocerlas, sino que este asunto, en el artículo 4º, se delega en las asambleas.
A juicio de la Corte, coincidiendo en este punto con la vista fiscal, las objeciones son fundadas en lo que se refiere al artículo 4º del proyecto, mas no así en lo concerniente al artículo 3º, en lo relacionado con el desconocimiento de la reserva legal consagrado en el artículo 299 superior.
En efecto, el artículo 3º, desarrollando en este punto el inciso 4º del artículo 299 de la Carta, se limita a señalar cuáles son las prestaciones sociales a las cuales tendrán derecho los diputados, detallando el monto y la forma como se liquidará el auxilio de cesantía por cada año laborado, así como la forma en que se liquidará cada año la prima de navidad.
En cambio, el artículo 4º objetado sí contiene una delegación de facultades exclusivas del legislador en cabeza de las asambleas departamentales, pues en ese sentido con toda claridad señala que dichas corporaciones públicas deberán determinar, “dentro de los límites de gastos establecidos en la Ley 617 de 2000, según la categoría del departamento, el tope máximo de reconocimiento a los diputados en materia de prestaciones, primas o gastos de representación a que tengan derecho de acuerdo con lo establecido en la presente ley”. Es decir, la norma otorga a las asambleas la facultad de establecer el monto y periodicidad de las prestaciones que no hayan sido expresamente fijados por el legislador en la ley parcialmente objetada; en ese sentido, lo que hace es conceder a dichas corporaciones la competencia para llenar los vacíos dejados por el Congreso de la República. Y aunque la norma objetada indica que esta facultad se ejercerá respetando los límites de gastos a que alude la Ley 617 de 2000, esta última ley, como se vio, no contiene normas concretas que se refieran al monto o a la periodicidad en la que deban reconocerse las prestaciones de los diputados, sino únicamente una disposición genérica sobre topes de gastos de funcionamiento según la categoría de cada departamento.
Ahora bien, el Congreso de la República rechaza las objeciones formuladas en contra de los artículos 3º y 4º, bajo el argumento conforme al cual este último remite a la Ley 617 de 2002, la cual, según la categoría del departamento, establece el límite de esa remuneración. No obstante, esta afirmación no resulta cierta, pues, como se vio, la Ley 617 de 2002 no contiene dichos límites concretos.
Así las cosas, la Corte concluye que resulta fundada la objeción presidencial formulada respecto el artículo 4º del proyecto de ley 136 de 2006, Senado, 240 de 2007, Cámara, “por medio del cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las asambleas departamentales”, en lo relacionado con el desconocimiento de la competencia exclusiva del legislador consagrada en el artículo 299.
9.5. Análisis material de las objeciones gubernamentales presentadas respecto de los artículos 2º y 3º del proyecto de ley, por razón de la ausencia de análisis del impacto fiscal exigido por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.
9.5.1. Como se dijo anteriormente, respecto de la inconstitucionalidad de los artículos 2º y 3º, el escrito de objeciones gubernamentales arguye que ellos vulneran la Carta porque “los recursos requeridos para financiar su implementación no son consistentes con el marco fiscal de mediano plazo y tampoco consultan el estado de las finanzas de las entidades territoriales, tal como fue señalado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la debida oportunidad”.
Además, dice el gobierno que dichos artículos implican una modificación de la ley orgánica de presupuesto, sin seguir el trámite constitucional previsto para ello en el artículo 151 superior. No obstante, respecto de esta objeción no se indica porqué razón resultaría modificada dicha ley; en tal virtud la Corte no se pronunciará al respecto, limitándose a analizar la objeción referente a la ausencia de análisis del impacto fiscal exigido por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.
En relación con las anteriores objeciones, el legislativo no las acepta “porque considera que en lo relacionado con la remuneración por mes de sesiones establece (sic) que será en los términos fijados por el artículo 28 de la Ley 617 de 2000 que es de carácter orgánico y que tiene en cuenta la clasificación de los departamentos para evitar un desajuste fiscal”. Es decir, estima que la remisión a la Ley 617 de 2000, de carácter orgánico, implica una limitante a los gastos que ocasiona el proyecto de ley, puesto que ellos quedarían sujetos a los topes de gastos de funcionamiento señalados en la mencionada Ley 617, por lo cual no se producirían las consecuencias fiscales sobre las que advierte el Ministerio de Hacienda.
9.5.2. Para resolver lo anterior, la Corte considera:
Como primera medida cabe recordar que la Ley 819 de 2003 tiene naturaleza orgánica y, por consiguiente, condiciona la validez de las leyes ordinarias que desarrollan los temas allí regulados, pues como lo ha dicho en reiteradas oportunidades la Corte Constitucional(67), tanto las leyes estatutarias como las leyes orgánicas constituyen parámetro de constitucionalidad. Por lo tanto, el desconocimiento de una ley orgánica en el proceso de formación de la ley y en su contenido produce la violación del artículo 151 de la Constitución y, por esa razón, puede ser declarada inexequible.
“Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo.
9.5.2.1. El alcance de la jurisprudencia constitucional en relación con el marco fiscal de mediano plazo y las obligaciones correlativas del Congreso.
Desde el año 2004, la jurisprudencia se ha encargado de precisar el alcance del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, con motivo de las objeciones gubernamentales propuestas contra proyectos aprobados en el Congreso de la República.
Entre las primeras sentencias que se ocupan de la disposición encontramos la C-1113 de 2004(68), la Sentencia C-729 de 2005(69), C-072 de 2006(70) y C-929 de 2006(71), en las cuales la corporación procedió al estudió de las objeciones presentadas por el Presidente de la República por la infracción del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. En dichas oportunidades, la Corte encontró infundadas las objeciones por cuanto en el momento que se presentaron las respectivas iniciativas legislativas todavía no había sido dictado el marco fiscal de mediano plazo, establecido en la Ley 819 de 2003.
Posteriormente, en la Sentencia C-874 de 2005(72), la Corte consideró, con fundamento en el principio de independencia de las ramas del poder público, que el incumplimiento del Ministerio de Hacienda de las obligaciones que le impone el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 no implica la inconstitucionalidad del proyecto de ley. En estos términos dijo que “el Congreso de la República constituía una rama autónoma del poder público, que el Congreso de la República también tenía iniciativa para el gasto y que el hecho de que el Ministerio de Hacienda no hubiera cumplido con su deber de presentar un concepto acerca del proyecto no podía anular la labor del Congreso”.
Agregó que “Por lo tanto, cuando por virtud de la ley corresponde a otra rama del poder público o a uno de sus funcionarios realizar un acto propio de sus funciones, relacionado con el trámite de un proyecto de ley, su no cumplimiento no puede constituirse en una irregularidad que afecte el trámite de la misma. En efecto, una omisión de un ministro del ejecutivo en el debate legislativo de un proyecto de ley no puede terminar atribuyéndose a otra rama del poder público, como lo es en este caso la legislativa, pues, de aceptarse dicha consecuencia, sería desconocer la autonomía de que está revestida el Congreso en el ejercicio de su función legislativa y bajo el amparo del principio de separación de poderes y respecto del principio democrático”.
Así mismo, en la Sentencia C-856 de 2006(73) la Corte resaltó que los requisitos establecidos en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 sólo son aplicables para los proyectos de ley que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios.
Pero es en la Sentencia C-502 de 2007(74) en la que la Corte precisó que el contenido de la disposición señalada era un parámetro de racionalidad de la actividad legislativa y un deber que recaía principalmente en el Ministro de Hacienda. En estos términos, consideró la providencia:+
Es decir, el mencionado artículo debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios; la experticia en materia económica. Por lo tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con el marco fiscal de mediano plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por el ministerio.
Por otra parte, es preciso reiterar que si el Ministerio de Hacienda no participa en el curso del proyecto durante su formación en el Congreso de la República, mal puede ello significar que el proceso legislativo se encuentra viciado por no haber tenido en cuenta las condiciones establecidas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Puesto que la carga principal en la presentación de las consecuencias fiscales de los proyectos reside en el Ministerio de Hacienda, la omisión del Ministerio en informar a los congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto no afecta la validez del proceso legislativo ni vicia la ley correspondiente”. (Resaltado fuera del texto)
Esta postura fue reiterada en Sentencia C-315 de 2008(75) la cual se sostuvo que las obligaciones previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 constituyen “un parámetro de racionalidad legislativa, que está encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos el orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes” . Así mismo la corporación consideró que “el mandato de adecuación entre la justificación de los proyectos de ley y la planeación de la política económica, empero, no puede comprenderse como un requisito de trámite para la aprobación de las iniciativas legislativas, cuyo cumplimiento recaiga exclusivamente en el Congreso. Ello en tanto (i) el Congreso carece de las instancias de evaluación técnica para determinar el impacto fiscal de cada proyecto, la determinación de las fuentes adicionales de financiación y la compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo; y (ii) aceptar una interpretación de esta naturaleza constituiría una carga irrazonable para el legislador y otorgaría un poder correlativo de veto al ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las leyes. Un poder de este carácter, que involucra una barrera en la función constitucional de producción normativa, se muestra incompatible con el balance entre los poderes públicos y el principio democrático”.
En igual sentido se pronunció la Corte en las sentencias C-731 de 2008(76), C-286 de 2009(77) y C-373 de 2009(78), entre otras.
Del anterior recuento jurisprudencial pueden deducirse las siguientes subreglas: (i) las obligaciones previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 constituyen un parámetro de racionalidad legislativa, que cumple fines constitucionalmente relevantes como el orden de las finanzas públicas y la estabilidad macroeconómica, (ii) el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 corresponde al Congreso, pero principalmente al Ministro de Hacienda y Crédito Público, en tanto que “es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica. Por lo tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con el marco fiscal de mediano plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto”, (iii) en caso de que el Ministro de Hacienda y Crédito Público no intervenga en el proceso legislativo u omita conceptuar sobre la viabilidad económica del proyecto no lo vicia de inconstitucionalidad, puesto que este requisito no puede entenderse como un poder de veto sobre la actuación del Congreso o una barrera para que el legislador ejerza su función legislativa, lo cual “se muestra incompatible con el balance entre los poderes públicos y el principio democrático”(79) y (iv) el informe presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público no obliga a las células legislativas a acoger la posición del ministro.
Sin embargo, en relación con esta última subregla, esta Sala debe precisar que aunque el informe presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público no obliga al legislativo a acoger las observaciones del ministro del ramo, sí genera una obligación en cabeza del Congreso de valorar el concepto emitido por el ministerio. En efecto, sólo así se garantiza una correcta colaboración entre las ramas del poder público y se armoniza el principio democrático con la necesaria estabilidad macroeconómica.
Es decir, cumplida la carga que consagra el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, referida a la rendición del concepto del impacto fiscal a mediano plazo, surge para el Congreso la obligación de estudiar y discutir las razones presentadas por el ejecutivo. Por el contrario, una omisión en el análisis de las razones aducidas por el ministro implica un incumplimiento de una ley orgánica, la Ley 819 de 2003, y por tanto, deviene en su inconstitucionalidad.
Sin embargo, debe esta Sala aclarar que la obligación que recae en el Congreso es la de estudiar y discutir el contenido del informe presentado por el ejecutivo, sin que ello signifique que las razones aducidas deban ser necesariamente acogidas por las células legislativas. Por el contrario, las mismas deberán ser analizadas y podrá el legislativo admitirlas o rechazarlas. Lo anterior por cuanto reiterada jurisprudencia constitucional ha señalado que el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 no puede considerarse como un poder de veto sobre la actuación del Congreso o una barrera para que el legislador ejerza su función legislativa, lo cual “se muestra incompatible con el balance entre los poderes públicos”.
9.5.3. Con base en anterior la línea jurisprudencial consolidada de esta corporación, y con la precisión hecha en la parte considerativa de esta providencia en relación con la obligación del Congreso de estudiar y discutir el informe presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, la Sala entra a estudiar el asunto concreto.
9:5.3.1. Evidentemente los artículos 2º y 3º del proyecto de Ley 136 de 2006, Senado, 240 de 2007 Cámara, “por medio del cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las asambleas departamentales”, impactan el gasto público porque crean el derecho de los diputados a percibir prestaciones sociales por el ejercicio de sus funciones, con las condiciones y topes allí establecidos. Luego, para su tramitación era aplicable el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.
9.5.3.2. Como se vio en los antecedentes de esta providencia, el proyecto de ley fue presentado al Congreso por el Ministro del Interior y de Justicia. Tal y como se evidencia en la Gaceta del Congreso Nº Nº 414 del 29 de septiembre de 2006, en la exposición de motivos no se hace ninguna referencia al impacto fiscal del proyecto, sin embargo en el trámite del proyecto, esto es el 20 de noviembre de 2007, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Oscar Iván Zuluaga, radicó en el Congreso de la República sus comentarios al proyecto de ley en referencia. En él advirtió sobre el impacto fiscal negativo del proyecto.
9.5.3.3. Señaló el ministro que teniendo en cuenta los cambios pretendidos en el proyecto y de acuerdo a los límites establecidos en el artículo 28 de la Ley 617 de 2000, para el año 2007, el total de transferencias para las asambleas se estimaría en $ 75.350 millones de pesos; es decir, que en el total de departamentos tendrían que aumentar sus gastos de funcionamiento en 20%, equivalentes a $ 12.813 millones, de los cuales $ 5.382 millones corresponden al incremento de las prestaciones sociales (42%) y los restantes $ 7.494 millones al incremento en los gastos de funcionamiento de las asambleas (52%).
Así, indicó que de acuerdo con el análisis de las transferencias realizadas en el año 2006, los mayores efectos negativos en las finanzas se concentran en los departamentos que generan desarrollo en sus ingresos corrientes de libre destinación (ICLD), es decir, que sus ICLD no son suficientes para financiar los gastos de funcionamiento del nivel central y de sus órganos de control. Este es el caso, en su orden, de los departamentos de Putumayo, La Guajira y Chocó, que en 2006, generaron desarrollo propio, cuyos efectos son superiores al 100% porque su situación es deficitaria.
Afirmó que los efectos negativos del proyecto se acentúan también en aquellos departamentos cuyos ICLD son relativamente bajos, se genera poco ahorro propio y además se incumplen los límites de las transferencias. Por lo que concluye que el proyecto de ley, además de dar un mensaje negativo en la política salarial, afecta significativamente las finanzas de los departamentos, porque en la práctica, este mayor volumen de gasto equivale a un menor ahorro propio disponible para la inversión social de las administraciones que asumirían en el año 2008.
Agregó que estas medidas son regresivas desde el punto de vista de la capacidad fiscal departamental porque impacta mayoritariamente el ahorro disponible para la inversión social de los departamentos más pequeños. Así, el costo en ahorro disponible para inversión en los 32 departamentos, durante el periodo de gobierno de los próximos mandatarios, se aproximaría a los $ 57.000 millones.
En hilo de lo expuesto, sostuvo el ministro que este proyecto se suma a aquellos que buscan tomar parte del ahorro propio disponible para inversión de los entes territoriales, para financiar crecientes gastos de funcionamiento, atentando contra la sostenibilidad fiscal de los departamentos. Por esta razón, consideró inconveniente que se convirtiera en ley de la república.
9.5.3.4. Es decir, dentro del trámite legislativo el Ministro del ramo de Hacienda y Crédito Público explicó, de manera exhaustiva, las graves consecuencias que la adopción de estas disposiciones implicarían para las finanzas de los departamentos, especialmente los más pequeños.
9.5.3.5. Es decir, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público cumplió con suficiencia la obligación contenida en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, y por tanto, como se desarrolló en la parte motiva de esta providencia, surgió en cabeza del Congreso la obligación de discutir y analizar las razones presentadas por el ejecutivo. Sin embargo, dentro del trámite del proyecto de ley no existe ninguna consideración ni sobre el impacto fiscal del proyecto ni del informe presentado por el ministro.
9.5.3.6. Además, una vez presentadas las objeciones por parte del ejecutivo, el Congreso no hizo observación alguna sobre las repercusiones fiscales de las disposiciones objetadas. En efecto, en la Gaceta del Congreso Nº Nº 495 del 12 de junio de 2009, en la que se publicó el informe de objeciones, se observa que el Congreso no mencionó si quiera el tema del impacto fiscal del proyecto de ley. Se limitó a contestar las objeciones del Presidente dirigidas a la vulneración del artículo 299 de la Carta, en cuanto a la delegación que el artículo cuarto realiza a las asambleas departamentales par (sic) la determinación de los elementos de las prestaciones sociales que no hayan sido fijados en la ley.
9.5.3.7. Visto lo anterior, la Corte estima que en la presente oportunidad (i) el Congreso no examinó por sí mismo el impacto fiscal de los artículos 2º y 3º del proyecto de ley de la referencia, (ii) el gobierno, cumplió con la obligación contenida en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y conceptuó negativamente en relación con la consistencia de lo dispuesto en los mismos artículos y el marco fiscal de mediano plazo, agregando que dichas normas tampoco consultaban el estado de las finanzas de las entidades territoriales y (iii) a pesar de la existencia del pormenorizado informe del Ministerio de Hacienda sobre las graves repercusiones financieras que acarrearía la adopción del proyecto a las entidades territoriales, el legislador no hizo referencia ni análisis alguno del impacto fiscal de las disposiciones dentro del trámite de la ley ni tampoco dentro de la insistencia presentada.
9.5.3.8. Por todo lo anterior, esta Sala considera que presentado el informe por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, surgía, en virtud del artículo 7º de la Ley Orgánica 819 de 2003, la obligación del Congreso de analizar y discutir las razones aducidas por el ejecutivo. Por ello, se declararán fundadas las objeciones presentadas por el gobierno en relación con los artículos 2º y 3º.
10. Decisión.
1. Declarar FUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional en relación con los artículos 2º y 3º del proyecto de ley 136 de 2006 -Senado-, 240 de 2007 -Cámara-, “por medio del cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las asambleas departamentales”, en relación con la objeción gubernamental formulada por ausencia de análisis del impacto fiscal exigido por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Como consecuencia de lo anterior, exclusivamente respecto de las objeciones formuladas en relación con esta norma y en los aspectos analizados, declarar INEXEQUIBLES los artículos 2º y 3º del proyecto de ley de la referencia.
2. Declarar FUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional en relación con el artículo 4º del proyecto de ley 136 de 2006 -Senado-, 240 de 2007 -Cámara-, “por medio del cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las asambleas departamentales”, en relación con la objeción presidencial formulada en contra de dicha norma por vulneración de los artículos 150, numeral 19, y 299 de la Constitución Política. Como consecuencia de lo anterior, exclusivamente respecto de las objeciones formuladas en relación con esta norma, y en los aspectos analizados, declarar INEXEQUIBLE el artículo 4º del proyecto de ley de la referencia.
3. De conformidad con lo ordenado por los artículos 167 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2067 de 1991, por intermedio de la secretaría general remítase copia del expediente legislativo y de esta sentencia a la Cámara de origen para que, oído el ministro del ramo, se rehaga e integre las disposiciones afectadas de inexequibilidad, en los términos que sean concordantes con el dictamen de la Corte Constitucional. Una vez cumplido este trámite, el Congreso remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo.
(32) “En primer lugar debe la Corte advertir que la Corte se limitará a examinar el trámite dado en el Congreso de la República a las objeciones gubernamentales y a la insistencia del Congreso de la República. Por tanto, omitirá el análisis del todo el proceso legislativo anterior, teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de nuevas demandas ciudadanas. “ (Sent. C-985/2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
33 Constitución Política, artículo 242-5
34 Sentencia C.1040 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
35 En la sesión del día 11 se aprobó el articulado en bloque, con excepción de los artículos 3º y 7º, sobre los cuales se aplazó la votación. En la sesión del día siguiente estos artículos fueron aprobados.
(36) Cfr. Folio 41 del cuaderno principal expediente.
(37) Sentencia C-433 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño
(38) Esta publicación fue confirmada por el despacho del magistrado sustanciador el 29 de julio de 2009, en la siguiente dirección electrónica:
http://winaricaurte. imprenta. gov.co:7778/diariop/diario2.pdf?v_numero=47.052&v_desde=16072008&v_hasta=16072008&p_inicial=1&p_final=10
(39) En la Sentencia C-1040 de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, igualmente se avaló el procedimiento de publicación en el diario oficial, para dar trámite a las objeciones gubernamentales presentadas durante el término de receso del Congreso de la República.
(40) Este escrito de objeciones obra en el expediente a folios 37 y siguientes. Está datado el 15 de julio de 2008, y no tiene sello de recibido por la presidencia del Senado de la República, de manera que la Corte presume que fue recibido ese mismo día.
(41) Sentencia C-1040 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(42) Cfr. Folio 26 del expediente.
(43) Esta publicación fue constatada por el despacho del magistrado sustanciador el día 15 de octubre de 2009 en la siguiente dirección electrónica: http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
(44) “El texto de esta gaceta fue consultado por el despacho del magistrado sustanciador el 4 de noviembre de 2009, en la siguiente dirección electrónica: http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
(45) “Al prescribir que se realizará nuevamente el segundo debate, la Constitución establece claramente que la insistencia de las cámaras hace parte del procedimiento legislativo, puesto que equivale a un segundo debate, por lo que se entiende que al trámite de las objeciones se aplican las normas constitucionales generales sobre el trámite de las leyes, salvo en aquellos puntos específicos en que las disposiciones especiales prevean reglas distintas a la normatividad general que rige el procedimiento de aprobación de las leyes. Por ejemplo, mientras que en general la aprobación de un proyecto requiere mayoría simple (C.P. art. 146), la insistencia exige ser aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras (C.P. art. 167)”. Sentencia C-069 de 2004 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
46 Sentencia C-1040 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
47 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(49) Cfr. Sentencia C-644 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil
(50) Cfr. Auto 038 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Sentencia C-533 de 2004 M.P. Alvaro Tafur Galvis
(51) Auto A-089 de M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa; S.V: Jaime Araujo, Alfredo Beltrán, Jaime Córdoba y Clara Inés Vargas.
(52) Cfr. Sentencia C-576 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araujo Rentería
(53) “Esta tesis de la Corte en relación con el término del Congreso para el pronunciamiento sobre las objeciones gubernamentales, fue expuesto en la Sentencia C-068 de 2004, magistrado ponente Jaime Araujo Rentería, en la cual salvó su voto el magistrado Rodrigo Escobar Gil, pues en su concepto no puede deducirse de la Constitución Política un término para que el Congreso se pronuncie sobre las objeciones gubernamentales. Los argumentos que sustentan dicha posición se encuentran en el salvamento de voto de la sentencia citada”.
(54) Sentencia C-885 de 2004 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(55) Sentencia C-1146 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Reiterado en la Sentencia C-1040 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(56) Cf. Sentencia T-387 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería. En esta sentencia la Corte, a partir de la definición de lo que según el Consejo de Estado debe entenderse por “honorarios”, arribó a la conclusión según la cual durante la vigencia del texto original del inciso cuarto del artículo 299 de la Carta, los diputados no estaban amparados por un régimen prestacional ni de seguridad social. Agregó este fallo que, con la Constitución de 1991, la Ley 6ª de 1945, que regulaba las prestaciones sociales de los servidores públicos, había resultado ser inaplicable para los diputados, porque el constituyente había querido que recibieran sólo honorarios, lo que aparejaba que no estuvieran amparados por un régimen de seguridad social.
(57) Ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes al proyecto de Acto Legislativo 185 de 1995, Cámara. Gaceta del Congreso Nº 76 de 8 de mayo de 1995. Pág. 10.
(58) M.P. Jaime Araujo Renterla.
(60) Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1700 de 14 de diciembre de 2005.
(62) En la versión original del proyecto de ley objetado, dentro del régimen prestacional de los diputados se incluía únicamente el auxilio de cesantía, intereses sobre la misma y prima de navidad. Durante el trámite se agregaron las vacaciones y la prima de servicios.
(63) Exposición de motivos al proyecto de ley 136 de 2006, Senado. Gaceta del Congreso Nº 414 de 29 de septiembre de 2006. Pág. 15.
(64) Intervención del senador Miguel Pineda Vidal durante la sesión plenaria del Senado de la República del 6 de marzo de 2007. Gaceta del Congreso Nº 108 de abril 10 de 2007. Pág. 30.
(65) El artículo 4º de la Ley 617 de 2000, que regula este asunto, prescribe en términos genéricos lo siguiente:
“ART. 4º— Valor máximo de los gastos de funcionamiento de los departamentos. Durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los departamentos no podrán superar, como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites:
Tercera y cuarta 70%”.
(66) Negrillas y subrayas fuera del original.
(67) Sentencias C-482 de 2008, C-315 de 2008, C-072 de 2006, C-856 de 2006, C-985 de 2006, C-380 de 2008 y C-1175 de 2001.
(68) M.P. Álvaro Tafur Galvis. La objeción presidencial se presentó contra el proyecto de ley 247 de 2003 -Senado- y 117 de 2002 -Cámara- “Por la cual la Nación rinde homenaje al municipio de Soledad con motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de interés social”.
(69) En esta decisión se examinaba la constitucionalidad del proyecto de ley 057 de 2003 –Cámara- 061 de 2004 Senado “Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los ciento cincuenta años de la fundación del municipio de Toledo en el departamento de Antioquia y se dictan otras disposiciones”. En el proyecto se autorizaba al Gobierno Nacional para incluir dentro del presupuesto nacional las partidas necesarias para concurrir a la realización de distintas obras en el municipio. M.P. Alfredo Beltrán Sierra
(70) Se estudiaba la constitucionalidad del proyecto de ley 239 de 2005 Senado – 165 de 2003 Cámara, “por la cual se vincula el núcleo familiar de las madres comunitarias al sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones”. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(71) El examen de constitucionalidad recaía sobre el proyecto de ley 172 de 2004 Senado, 162 de 2003 Cámara, “Por medio de la cual se autorizan apropiaciones presupuestales para la ejecución de obras en el municipio de Caicedonia, departamento del Valle del Cauca, con motivo de la vinculación de la Nación y el Congreso de la República al primer centenario de su fundación”. En el proyecto se autorizaba al Gobierno Nacional para incluir dentro del presupuesto general de la nación las apropiaciones presupuestales necesarias para vincularse a la conmemoración de los cien años del municipio de Caicedonia y para la ejecución de distintas obras de infraestructura. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(72) M.P. Clara Inés Vargas.
(74) M.P. Manuel José Cepeda.
(75) M.P Jaime Córdoba Triviño.
(76) M.P. Manuel José Cepeda.
(77) M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
(78) M.P. Humberto Antonio Sierra.
(79) Sentencia C-662 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

References: artículo 28
 artículo 13
 artículo 8
 artículo 166
 artículo 197
 artículo 197
 artículo 179
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 167
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 3
 artículo 150
 artículo 299
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 299
 artículo 299
 artículo 279
 artículo 299
 artículo 299
 artículo 299
 artículo 28
 artículo 28
 artículo 28
 artículo 28
 artículo 29
 artículo 299
 artículo 299
 artículo 299
 artículo 36
 artículo 30
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 11
 artículo 2
 artículo 28
 artículo 11
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 299
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 299
 artículo 3
 artículo 299
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 299
 artículo 7
 artículo 151
 artículo 7
 artículo 28
 artículo 151
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 28
 artículo 7
 artículo 299
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 242
 artículo 299
 artículo 4