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Timestamp: 2020-08-04 14:21:26+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 268 del 16/12/2016
Dictamen : 268 del 16/12/2016
C-268-2016
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio No. DA-148-2014, donde consulta: “Se encuentra un administrado obligado a remeterse dentro de la línea de propiedad, del bien inmueble del cual es titular, para cumplir con la previsión vial establecida a nivel nacional o cantonal, dependiendo del tipo de vía donde se ubica el terreno de su propiedad.? En caso afirmativo, esa obligación debe indemnizarse por constituir una expropiación o es parte de las limitaciones urbanísticas que deben soportar los administrados?.”
La interrogante planteada no admite una respuesta única y omnicomprensiva de todas las situaciones particulares que se pueden presentar, por lo tanto se plantearán diversos escenarios, advirtiendo que no se pretende dar una lista cerrada o taxativa (que podría resultar insuficiente), sino una ejemplificación de diferentes supuestos en los cuales el administrado estaría obligado a retirarse del derecho de vía, sin que medie una indemnización por la franja de terreno respectiva.
La Ley de tránsito por vías públicas terrestres y seguridad vial, No. 9078 de 4 de octubre del 2012, define derecho de vía como el “derecho que recae sobre una franja de terreno de naturaleza demanial y que se destina a la construcción de obras viales para la circulación de vehículos o el tránsito de personas o de otras obras relacionadas con la seguridad, el ornato, la nomenclatura vial, el anuncio informativo de servicios, las actividades y los destinos turísticos, así como para la instalación de paradas de vehículos de transporte público o parabuses” (artículo 2, inciso 43).
El Reglamento del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones, artículo I.9, define como derecho de vía el ancho total de un camino, “esto es, la distancia entre líneas de propiedad”.
El carácter demanial de los derechos de vía se establece también, entre otros, en los artículos 4 y 5 de la Ley de Construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949 y en el numeral 227.1) del Código Penal:
“Artículo 4º.- Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público…”
“Artículo 5º.- Derecho. Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común…”
“Artículo 227.- Dominio público
Será sancionado con prisión de seis meses a cuatro años o con quince a cien días multa:
1) El que sin título de adquisición o sin derecho de poseer, detentare suelo o espacio correspondiente a calles, caminos, jardines, parques, paseos u otros lugares de dominio público, o terrenos baldíos o cualquier otra propiedad raíz del Estado o de las municipalidades.”
La Sala Constitucional desarrolla ese régimen en la sentencia No. 2306-91, precedente de reiterada cita en esa sede:
“las vías públicas … son terrenos de dominio público, por definirlo así expresamente, la Ley de Construcciones en sus artículos 4, 5 y 6; el artículo 28 de la Ley General de Caminos Públicos, artículos 44 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana, en relación con los artículos 261 y 262 del Código Civil y el inciso 14 del artículo 121 y 174 de la Constitución Política.- El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad … En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres …”
Su carácter demanial es, entonces, indiscutible:
«Las vías generales de comunicación, sean carreteras nacionales, calles o caminos vecinales, según la clasificación que establece la Ley General de Caminos Públicos, pertenecen al dominio público (artículos 261, 261 y 263 del Código Civil; 4, 5 y 6 de la Ley de Construcciones, 2 y 28 de la Ley General de Caminos Públicos, 44 y 45 de la Ley de Planificación Urbana). "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres; es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial", como lo ha manifestado esta Sala en Sentencia No. 2306-91 de las catorce horas y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno, considerando IV. Sobre las vías públicas, se dan dos jurisdicciones, la nacional y la municipal, en los términos que se señalan en el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos y en tratándose de caminos vecinales, la conservación y vigilancia le corresponde al gobierno local. En consecuencia, no existe ninguna duda de la naturaleza demanial de las vías de comunicación.» (Sala Constitucional, voto No. 846-95).
La red vial nacional es propiedad del Estado, es administrada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y está constituida por las carreteras. La red vial cantonal la integran las vías públicas no incluidas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la red vial nacional, en tres categorías: caminos vecinales, caminos no clasificados y calles locales; su administración y titularidad corresponde a las municipalidades (artículos 1 y 2 de la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972; numeral 2 de la Ley de tránsito por vías públicas terrestres y seguridad vial; y artículo 2 de la Ley Especial para la transferencia de competencias: atención plena y exclusiva de la red vial cantonal, No. 9329 de 15 de octubre del 2015).
El artículo 4 de la Ley General de Caminos Públicos se refiere al ancho mínimo de los derechos de vía de caminos vecinales y carreteras:
“ARTÍCULO 4.- El ancho de las carreteras y de los caminos vecinales será el que indique los Departamentos Técnicos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin que pueda ser menor de veinte metros para las primeras y de catorce metros para los segundos.”
Según se concluyó en el Dictamen No. C-070-2011 del 16 de marzo del 2011, esta norma no regula el ancho de las calles locales, por lo tanto, será el que disponga el Plan Regulador, aprobado por la Dirección de Urbanismo y publicado en el diario oficial (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana), el cual debe: responder a la satisfacción del interés general, ajustarse a parámetros de razonabilidad y apegarse a las reglas de la ciencia y de la técnica, y a principios elementales de la lógica y conveniencia (artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública).
El Plan Regulador es de obligado acatamiento para la municipalidad que lo adoptó, la cual no tiene potestad para desaplicarlo discrecionalmente (Dictámenes números C-327-2001 del 28 de noviembre del 2001, C-93-2004 del 19 de marzo del 2004, C-20-2009 del 29 de enero del 2009 y C-070-2011 del 16 de marzo del 2011).
Ese instrumento tiene naturaleza normativa (Dictámenes y Pronunciamientos C-100-1995 del 10 de mayo de 1995, O.J.-011-1996 del 8 de marzo de 1996 y O.J.-042-2005 del 31 de marzo del 2005), sin embargo, por razón de su jerarquía ―acto administrativo de carácter general (sentencias números 6653-2000 y 4252-2002 de la Sala Constitucional y Opinión Jurídica número O.J.-011-1996)― el Plan Regulador no puede vulnerar disposiciones de rango superior (Dictamen No. C-093-2007 del 27 de marzo del 2007).
En defecto de regulación del ancho de las calles en Planes Reguladores locales, resultan aplicables las normas del Reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones emitido por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en virtud del transitorio II de la Ley de Planificación Urbana (Dictámenes números C-327-2001 del 28 de noviembre del 2001, C-155-2009 del 1° de junio del 2009 y C-070-2011 del 16 de marzo del 2011).
II. EXCLUSIÓN DEL DERECHO DE VÍA EN TERRENOS OBJETO DE TITULACIÓN POR DILIGENCIAS DE INFORMACIÓN POSESORIA
Uno de los modos de adquirir la propiedad inmobiliaria es por prescripción positiva o usucapión, mediante el ejercicio de una posesión en forma pública, pacífica, e ininterrumpida y a título de dueño, durante un tiempo mínimo de diez años (artículos 856 y 860 del Código Civil).
La titulación, o procedimiento para obtener un título de dominio inscribible, regulado en la Ley de Informaciones Posesorias, No. 139 de 14 de julio de 1941, tiene como presupuesto la usucapión, con los requisitos que enumera la ley (artículos 853 a 860 del Código Civil y Ley de Informaciones Posesorias):
"RÉGIMEN GENERAL DE LA USUCAPIÓN: En principio, debe indicarse que las diligencias de información posesoria reguladas en la Ley de Informaciones Posesorias No.139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas, son un procedimiento judicial no contencioso por medio del cual se formaliza un título de propiedad de bienes inmuebles inscribible en el Registro Público. En general, con ese procedimiento se pretende que los poseedores que carecen de título inscribible en el Registro Público, lo obtengan. El artículo 1 de esa Ley dispone que para que el poseedor de bienes raíces solicite el otorgamiento del título con base en el procedimiento de información posesoria, deberá demostrar una posesión por más de diez años con las condiciones que señala el artículo 856 del Código Civil, a saber, en calidad de propietario, continua, pública y pacífica. Los anteriores requisitos de tiempo y condición, caracterizan la posesión necesaria para usucapir. Para obtener la propiedad de los bienes inmuebles por prescripción positiva, además de la posesión en las condiciones indicadas, el artículo 853 del Código Civil señala como requisitos: el título traslativo de dominio y la buena fe. De lo anterior y de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de Informaciones Posesorias, que caracteriza el procedimiento de información posesoria como un proceso judicial no contencioso -en el que al surgir un reclamo u oposición de alguna persona o del Estado, provoca que el asunto se suspenda y se remita a la vía declarativa para su discusión y solución, o que se archive el expediente y se tenga por agotada la vía administrativa, respectivamente-, se desprende que la titulación del bien inmueble tiene como requisito la adquisición de la propiedad. O sea, que se distingue el momento de adquisición de la propiedad por usucapión del momento en que esa situación se hace valer en el procedimiento de información posesoria para obtener un título inscribible en el Registro Público. De ahí que se considere la usucapión como un modo de adquisición de la propiedad y de otros derechos reales poseíbles, y a la titulación como el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de la usucapión, se confiere el título de propiedad inscribible." (Sala Constitucional, voto No. 4587-97, extracto reiterado en el voto No. 247-2001).
Así, se adquiere la propiedad sobre un terreno, no por la titulación que se hace, sino por haber ejercido sobre él una posesión “ad usucapionem”, conforme a la ley:
“La usucapión es un modo originario de adquirir un derecho real poseíble por el transcurso del tiempo con los requisitos de ley. El efecto jurídico adquisitivo de la usucapión se produce de manera automática con el transcurso del tiempo unido a una posesión hábil que reúna las condiciones fijadas para la posesión ad usucapionem, y a los demás requisitos establecidos en la ley.” (Sala Constitucional, voto No. 4587-97).
Al efecto “declarativo”, “no constitutivo” del derecho de propiedad, que conlleva la titulación, hizo referencia la Sala Primera en la sentencia No. 11 de 15 horas 30 minutos del 11 de marzo de 1988: “si la persona no ha ejercido posesión ad usucaionen [sic], ya sea porque su posesión no es a título de dueño, o es viciosa, o carece de justo título o de buena fe, no puede adquirir la propiedad, porque la Ley de Informaciones Posesorias no es un medio de adquisición de la propiedad sino un procedimiento para la obtención de un título inscribible”; así como en el voto No. 94 de 15 horas del 14 de marzo de 1990, precedente de repetida cita en esa sede:
“Se ha resuelto ya que los títulos posesorios responden a la necesidad sentida de permitirle a los poseedores que no tienen título inscrito de propiedad, legitimar esa propiedad aparente, pues de conformidad con el artículo 267 del Código Civil, para que la propiedad sobre inmuebles surta todos los efectos legales, es necesario que se halle debidamente inscrita en el Registro General de la Propiedad. Para obtener la inscripción es necesario acreditar una posesión útil, efectiva, por todo el tiempo y con todos los demás requisitos que señala la ley para usucapir, y es así como el título que se otorga se nutre de esa situación de hecho, suficiente para generar la propiedad conforme a la ley.”.
Para adquirir la propiedad inmobiliaria por prescripción positiva o usucapión la posesión debe ser legítima, y sobre bienes inmuebles susceptibles de ser apropiados por particulares:
“En cuanto al concepto del objeto de la posesión, lo importante a los efectos de resolver esta acción de inconstitucionalidad es precisar que son susceptibles de posesión -y de la especial ad usucapionem- las cosas que se encuentran dentro del comercio. Se dice que comercio equivale a lo que se conoce como tráfico jurídico, por lo que las cosas están dentro del comercio cuando se encuentran en posibilidad legal de ser objeto de un negocio jurídico patrimonial. El artículo 262 del Código Civil establece que las cosas públicas se encuentran fuera del tráfico patrimonial.” (Sala Constitucional, voto No. 4587-97).
En ese sentido, es claro que los bienes pertenecientes al dominio público no pueden ser poseídos válidamente por las personas, por estar afectados a una finalidad de utilidad general. Por ende, su ocupación no califica como posesión legítima, hábil o útil, para efectos de usucapir:
“Artículo 262.- Las cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas.” (Código Civil).
Múltiples resoluciones de la Sala Constitucional reafirman la imposibilidad jurídica de poseer y usucapir bienes de dominio público por los particulares:
“El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.” (Voto No. 2306-91).
“Es claro que, por tratarse de bienes demaniales, no son susceptibles de ser poseídas, y mucho menos, adquirirse la propiedad respecto de ellas, lo cual se explica bajo las características típicas de estos bienes: inalienabilidad, imprescriptibilidad, e inembargabilidad.” (Voto No. 454-2006).
“ Sobre los atributos de los bienes demaniales: La titularidad de los bienes de dominio público la ostenta el Estado en su condición de administrador, con lo cual debe entenderse que se trata de bienes que pertenecen la "Nación" y conforman parte del patrimonio público; y que, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes atributos: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni siquiera de mera posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como tampoco pueden perderse por prescripción… y son inalenables,[sic] lo que se traduce en la condición de que están fuera del comercio de los hombres; de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, ni a título gratuito ni oneroso, ni por particulares, ni por el Estado, de modo que están excepcionados del comercio [sic] los hombres y sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado. Además su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía, en tanto, por tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad, su utilización y aprovechamiento es posible únicamente a través de actos debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso de uso, otorgado por la autoridad competente; y al control constante de parte de la Administración Pública. De manera que comprende bienes inmuebles que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a la propiedad privada, que deriva de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional.” (Voto No. 3113-2009).
También la Sala Primera considera la característica de la imprescriptiblidad del dominio público (no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura de la usucapión) “pues la posesión ejercida por particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que se haya poseído” (sentencia No. 7 de 15 horas 5 minutos del 20 de enero de 1993, considerando IV). Y repara en el atributo de la inalienabilidad, por el cual su ocupación, detentación o tenencia por particulares, no les genera derecho alguno (sentencias números 1070-F-S1-2010, considerando VIII; 1088-F-S1-2011, considerando V; 1675-F-S1-2012, considerando VI; 286-F-SI-2015, considerando VIII y 213-F-S1-2016, considerando XI).
Cualquier negocio que tienda a disponer de terrenos demaniales es absolutamente nulo (Constitución Política, artículo 129, pfo.4); Código Civil, numerales 19, 261, 262, 627 inciso 2), 629, 631, 835, 844 y 1061):
“… tratándose de un bien demanial … sencillamente nunca se pudo transar ni negociar sobre la transmisión de su propiedad, pues al estar afecto al dominio público, resulta imprescriptible, intransmisible e inalienable … al tratarse de un bien demanial no se puede invocar en defensa la existencia de un acuerdo entre partes para ejercer su propiedad, si este es intransmisible.” (Sala Primera, voto No. 506-2007).
Y la eventual tardanza en la toma de medidas contra ocupantes ilegales del demanio, dada su propia naturaleza inalienable e imprescriptible, no conlleva el reconocimiento de derecho alguno (sentencias de Sala Constitucional Nos. 447-91 y 6192-95, de reiterada cita en esa sede).
Entonces, los derechos de vía, por ser de dominio público, no son susceptibles de posesión válida para alegar la prescripción positiva, al ser inalienables e imprescriptibles. Es pues, incuestionable, que si se quiere invocar el derecho de propiedad sobre derechos de vía, debe probarse una posesión igual o superior a los diez años, anterior a su afectación:
«Un bien público puede ser natural o artificial, según se trate de bienes declarados públicos por el legislador considerándolos en el estado en que la naturaleza los presenta u ofrece (un río por ejemplo), o de bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia depende de un hecho humano (construcción de una calle o un parque público, por ejemplo). En nuestra legislación para definirlo, el artículo 261 del Código Civil sigue el concepto de la afectación al fin público, al expresar que "Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público".-
La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad y puede efectuarse por ley o por acto administrativo. La doctrina hace la distinción entre "asignación del carácter público" a un bien con la "afectación" de ese bien al dominio público. La asignación del carácter público significa establecer que ese bien determinado tendría calidad demanial; así, por ejemplo, la norma jurídica general diría que todas las vías públicas son integrantes o dependientes del dominio público y ello quiere decir que lo son las actuales y las que se lleguen a construir. En cambio, la afectación significa que el bien declarado dominial queda efectivamente incorporado al uso público y esto tiene que ver con la aceptación y recibo de obras públicas cuando se construyen por administración o por la conclusión de las obras y su recibo oficial, cuando es un particular el que las realiza (construcción de una urbanización o fraccionamiento, por ejemplo).- Es por esto que se dice que la afectación puede ser declarada por ley en forma genérica, o bien por un acto administrativo, el cual, necesariamente, deberá conformarse con la norma jurídica que le sirve de referencia (principio de legalidad).» (Sala Constitucional, voto No. 3145-96, reiterado por el voto No. 16629-2012).
Al respecto, en el Dictamen No. C-053-2006 del 14 de febrero del 2006, se indicó que los particulares no pueden adquirir propiedad sobre “los bienes de dominio público ya existentes al momento de realizarse un procedimiento de información posesoria, como podrían ser, por ejemplo, los derechos de vía a que alude el [sic] artículos 4° de la Ley General de Caminos Públicos, y 4 y 5 de la Ley de Construcciones, No. 833 de 4 de noviembre de 1949 … salvo que se demuestre de manera fehaciente que se poseyeron con diez años o más de antelación al momento en que fueron constituidos como bienes demaniales.”
Los artículos 11 y 18 de la Ley de Informaciones Posesorias imponen el rechazo de las Diligencias si se pretende titular terrenos pertenecientes al Estado, tales como los derechos de vía, los cuales, se reitera, no podrían quedar comprendidos en fincas particulares por ser de dominio público (artículos 261 y 262 del Código Civil).
Cabe señalar, que la Ley de Informaciones Posesorias ordena tener como parte en esas Diligencias a esta Procuraduría, para garantizar que no se titulen bienes estatales, especialmente los que son de dominio público (artículos 5, 8 párrafo segundo y 10). Si se constata que el plano aportado comprende parte del derecho de vía (artículo 4 de la Ley General de Caminos Públicos), se solicita al Despacho Judicial prevenir al promovente que proceda a desplazar la cerca del terreno que pretende titular, retirándola materialmente de la franja estatal, y requerirle la presentación de un nuevo plano catastrado que refleje la nueva ubicación de la cerca, reduciendo la cabida del área por inscribir.
En el caso de un inmueble colindante con caminos de la red vial cantonal, esta Procuraduría solicita se notifiquen las Diligencias a la municipalidad respectiva, para que ejerza la defensa del derecho de vía correspondiente, conforme al artículo 2° de la Ley de Notificaciones Judiciales, el numeral 11 de la Ley de Informa­ciones Posesorias y el último párrafo del artículo 2° de la Ley Especial para la transferencia de competencias: atención plena y exclusiva de la red vial cantonal.
De incluirse el derecho de vía en el título otorgado por Información Posesoria, este quedaría viciado de nulidad (Dictamen No. C-070-2011). Lo anterior por cuanto es improcedente “dotar de título a personas particulares que han venido ocupando bienes públicos sobre los cuales no pueden ejercer ningún acto de posesión, ni adquirir sobre ellos ningún derecho, ya que por tratarse de bienes públicos o demaniales son imprescriptibles e inalienables.” (Sentencia constitucional No. 18836-2014).
La sentencia estimatoria de unas Diligencias de Información Posesoria “no comprueba de manera directa e indiscutible la propiedad; sirve de sustento a la presunción de dominio derivada de la posesión, y no otra cosa. Por eso se inscribe con la reserva de «sin perjuicio de tercero de mejor derecho».” (Brenes Córdoba, Alberto. Tratado de los Bienes. San José, Editorial Juricentro, sexta edición, 1981, pág. 190).
En el Dictamen No. C-241-2009 del 2 de setiembre del 2009 se indicó, acerca de lo planteado en este acápite y respondiendo en parte lo consultado:
«Tocante a la consulta realizada y atendiendo a lo expuesto supra, valga indicar, en primer término, que la franja de terreno que constituye la vía pública forma parte de los bienes dominicales y en consecuencia no podría adquirirse mediante la usucapión por encontrarse fuera del comercio de los hombres.
Es así, que resulta más que claro que al momento en que un sujeto adquiere el derecho de propiedad [inscribible] mediante un proceso de Información Posesoria debe respetar el de vía, independientemente de su voluntad, ya que, no puede pretender la titularidad sobre el mismo. Aceptar lo contrario conllevaría negar la condición demanial de las vías públicas y en consecuencia violentar lo dispuesto por el ordenamiento jurídico.
“… Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y aereación, vista, acceso, derrames y otros semejantes inherentes al destino de las vías públicas se regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos." …
Ahora bien, bajo el supuesto de que el administrado pretenda inscribir el derecho de vía mediante el proceso de Información Posesoria, debe tenerse presente que tratándose de una gestión en vía jurisdiccional, necesariamente habrá que esperar lo resuelto por esa autoridad. Empero, se reitera, en vía administrativa no cabría posibilidad alguna, dentro del presupuesto fáctico expuesto, de resarcir un terreno que pertenece al Dominio Público – en la modalidad de derecho de vía-…
Como se ha reiterado a lo largo de este dictamen, el dominio público no está sujeto a posesión legítima por parte de ninguna persona. Tal afirmación se corresponde con su naturaleza jurídica y las características que le son propias. Tómese en consideración que al ser imprescriptible, inembargable e inalienable y encontrarse fuera del comercio de los hombres, no podría pensarse que debe expropiarse para su utilización por parte de su propietario legítimo, a saber, el Estado.» (Lo indicado entre corchetes no pertenece al original).
III. EXCLUSIÓN DEL DERECHO DE VÍA EN FINCAS AFECTADAS CON RESERVAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE CAMINOS PÚBLICOS
El artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972, prevé la posibilidad de que el Estado pueda, sin indemnización alguna, utilizar un porcentaje (12 %) de terrenos inscritos en el Registro Público a nombre de particulares, cuando estos provengan de derechos o concesiones otorgados por el mismo Estado en baldíos nacionales, para la construcción de caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de 20 metros:
“ARTÍCULO 7.- Para la construcción de caminos públicos el Estado tendrá derecho a utilizar, sin indemnización alguna:
b) Hasta un doce por ciento (12%) del área de los terrenos que en adelante se otorguen por el Estado o las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracia, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales. Esta reserva se aplicará en cualquier momento a caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de veinte metros…
Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el funcionario a quien corresponde otorgar la escritura o suscribir el mandamiento inscribible a dejar constancia de las mismas. El Registro Público no inscribirá el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas.”. (La negrita no pertenece al original).
Estas reservas se aplicarían, por ejemplo: para la ampliación de vías públicas; para la construcción de caminos públicos nuevos; por cambio de categoría de vías públicas existentes (previsto en el artículo 29 del Decreto No. 34624 del 27 de marzo del 2008, Reglamento sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la red vial cantonal, por ejemplo); o incluso, por una nueva clasificación, como la incorporada mediante Ley No. 6676 de 18 de setiembre de 1981, de reforma al artículo 1° de la Ley General de Caminos Públicos, en cuya exposición de motivos se lee (folio 2 del expediente legislativo) que las carreteras terciarias corresponderían a “caminos vecinales de cierta importancia” (Dictamen No. C-070-2011).
En el Dictamen No. C-053-2006 se hace un recuento de la evolución histórica de la norma. Allí se citan, como antecedentes, leyes de 1934 y 1939:
2°.- Que la Secretaría de Fomento tiene derecho, en cualquier momento, sin indemnización ni compensación alguna, a la servidumbre de tránsito necesaria para la construcción de vías férreas, tranvías, carreteras, líneas telegráficas o telefónicas, al uso de los terrenos indispensables para la construcción de caminos, puentes o muelles, a la extracción de materiales para la construcción de esas mismas obras, y al aprovechamiento de los cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, para abrevadero de ganados o para irrigación.” (Ley No. 29 de 3 de diciembre de 1934, regula la adjudicación de lotes de 20 hectáreas en los baldíos nacionales a todo “varón costarricense de veinte años de edad o emancipado”).
d) Que el Estado tendrá derecho en cualquier momento, sin indemnización alguna, hasta a un diez por ciento del área denunciada para ejercitar en ella la servidumbre de tránsito necesaria para la construcción y vigilancia de toda clase de vías de comunicación, y aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas, así como para las telegráficas y telefónicas; al uso de los terrenos indispensables para la construcción de dichas vías, de puentes y de muelles … Tales restricciones y cargas van aparejadas a la adjudicación, arrendamiento o concesión que se hagan y el Registro Público no inscribirá el título respectivo si en él no constan expresamente.” (Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939).
Así como también se citan normas similares en las leyes de caminos, desde 1949 hasta la actual Ley General de Caminos Públicos:
“Artículo 21.- Para la construcción de caminos, el Estado tendrá derecho, cuando le sea indispensable para el servicio público, sin indemnización alguna, hasta un doce por ciento del área de los terrenos que en adelante se inscriban en el Registro de la Propiedad, ejerciendo los interesados derechos de posesión verbi gracia mediante información posesoria, canje de terrenos baldíos, aplicaciones de gracias inclusive los denominados derechos de «Patria» y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en baldíos nacionales. Dicha reserva en la inteligencia de que se trate de fincas cuya cabida sea superior a cinco hectáreas y que sea destinada a derechos de vía de conformidad con lo establecido por el artículo 13 … Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, estando obligado a hacerlo constar así el funcionario o autoridad a quien corresponde otorgar la escritura inscribible; y el Registro Público se abstendrá de inscribir el título respectivo si en él no constan expresamente.” (Ley de Caminos Públicos, No. 757 de 11 de octubre de 1949).
b) Hasta un doce por ciento del área de los terrenos que en adelante se otorguen por el Estado o las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos baldíos, aplicaciones de gracias, inclusive los denominados “Derechos de Patria”, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales. Esta reserva se aplicará en cualquier momento a derechos de vías de cualquier naturaleza no superiores a veinte metros de ancho…
Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el funcionario a quien corresponde otorgar la escritura o suscribir el mandamiento inscribibles, a dejar constancia de aquéllas. El Registro Público se abstendrá de inscribir el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas.” (Ley General de Caminos Públicos, No. 1338 de 29 de agosto de 1951).
b) Hasta un doce por ciento (12%) del área de los terrenos que en adelante se otorguen por el Estado o las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracias, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales. Esta reserva se aplicará en cualquier momento a caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de veinte metros …
Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el funcionario a quien corresponda otorgar la escritura o suscribir el mandamiento inscribible a dejar constancia de las mismas. El Registro Público no inscribirá el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas.” (Ley General de Caminos Públicos No. 1851 de 28 de febrero de 1955).
Lo anterior, como excepción al principio general de indemnización a los dueños de terrenos indispensables para la construcción de caminos públicos (artículos 19 y 20 de la Ley No. 757, numeral 33 de la Ley No. 1338, artículos 30 y 31 de la Ley No. 1851 y numerales 23 y 24 de la Ley No. 5060).
Considerando que estas reservas presuponen la propiedad previa del Estado y un acto dispositivo suyo en favor de particulares, con exclusión de un porcentaje del área para la construcción de caminos, la Sala de la materia las considera conformes al artículo 45 constitucional:
«VII.- EL ARTÍCULO 7 INCISO B) DE LA LEY GENERAL DE CAMINOS PÚBLICOS.
1.- PRECEDENTE DE CORTE PLENA DE 1986. La Corte Plena, en sesión extraordinaria número 75-86 celebrada a las trece horas y treinta minutos del seis de noviembre del corriente año, cuya acta fue aprobada en la que se verificó el diecisiete de este mismo mes, denegó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el artículo 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, que se consideraba contrario a los artículos 9º, 41 y 45 de la Constitución Política. Así se resolvió por unanimidad de votos, de acuerdo con las siguientes razones:
“Iº. El esquema clásico napoleónico de propiedad absoluta, inviolable y sagrada, sin autorización para limitar ese derecho en favor del interés social, prevaleció en nuestras constituciones desde la independencia. No fue sino por reforma promulgada en 1943 a la Constitución de 1871, vigente entonces, que se permitió imponer limitaciones a través de la ley y por razones de necesidad pública, aunque mantuvo el concepto de inviolabilidad. La ley y la jurisprudencia han hecho evolucionar ese concepto, y esta Corte, en resolución del 9 de diciembre de 1971, ratificó el régimen individual de propiedad, su carácter inviolable y la necesidad de que exista interés público e indemnización previa cuando se prive a alguien de su propiedad. En ese sentido también es importante tener presente lo resuelto en la sesión extraordinaria Nº 51 del 16 de junio de 1983, con relación a terrenos destinados a la carretera de circunvalación, que prácticamente habían quedado “congelados” a cambio de nada, en que se estimó que sus consecuencias eran aún más graves que si hubieran sido expropiados, por lo que debía levantarse la restricción. En el caso del artículo 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, el legislador perfiló el contenido del derecho de propiedad estatal sobre los terrenos baldíos, permitiéndole al Estado otorgar derechos sobre ellos, a título de canje, aplicación de gracia, etc., reservándose un 12% del área de esos terrenos para la construcción de caminos públicos. Esta reserva utilizable “en cualquier momento” mantiene a favor del Estado la propiedad sobre el porcentaje señalado cuyo corolario es la transmisión de un dominio no pleno ni absoluto sobre tal clase de bienes, condición que debe hacerse constar en la escritura pertinente como aceptada por el beneficiario del derecho transmitido. Nótese que se trata precisamente de un acto de disposición patrimonial del Estado bajo ciertas condiciones a las que el adquiriente se somete, expresamente advertido al efecto. De manera que no se está cercenando o sacrificando un derecho que corresponde al particular, pues éste no tenía el dominio pleno sobre el bien, si lo adquiere con la negociación, precisamente porque admite en el acto de la formalización esa posibilidad y se da por entendido que el 12% del área puede ser utilizada por el Estado en la construcción de obras de connotado interés público; de ahí que no podría afirmarse que se trata de una limitación del derecho de propiedad del particular, quien, al adquirir bajo esas condiciones, ejerce precisamente un acto volitivo de negación del que no podría obtener luego un provecho patrimonial que no le corresponde, pues su adquisición se sometió a una condición prestablecida que le acarrea la obligación de cumplir, aceptando el ejercicio del derecho reservado por su transmitente. La materialización de ese derecho estatal a la utilización del área mencionada, no puede tenerse como una expropiación, toda vez que la misma se presenta cuando la medida envuelve de hecho una privación del dominio de cosas concretas ya incorporadas al patrimonio de ciertos individuos; pero, se repite, en el caso del artículo bajo examen no hay una incorporación plena del inmueble al patrimonio del particular, pues se recibió con la condición aceptada; y en aplicación precisamente del principio de justicia distributiva que invoca el gestionante, y diciendo que “no es posible admitir, jurídica ni éticamente, que el Estado o sus instituciones se apropien sin compensación, aunque sea un beneficio del interés público, de un bien de propiedad de un particular”, debemos concluir que tampoco tendría sustento ético ni jurídico que el Estado pague por la disposición de un bien que nunca dejó de pertenecerle, es decir, no hay sacrificio del derecho particular generador de responsabilidad, indemnizatorio; al propietario no se le obliga “a donar coactivamente hasta el 12% de su finca” como se sostiene en el recurso; simplemente el Estado utiliza, cuando sea oportuno, el derecho reservado, constante en la escritura y aceptado por el adquirente. IIº. El artículo 7 inciso b) califica prácticamente de “reserva” el régimen jurídico que allí se establece, y luego usa la denominación de “restricciones o cargas”. Este último vocablo (cargas) induce a error acerca del contenido del texto legal, pues podría suponerse que se trata de un gravamen que se impone sobre un bien ajeno, o de una obligación que se constituye en contra del adquirente, en este caso sin contraprestación que le sirva de causa. El término “restricción” resulta más apropiado, pues mediante la reserva se restringe o reduce a menores límites el área del terreno objeto del traspaso. Pero, sin dar mayor importancia a cuestiones de terminología, lo cierto es que la reserva significa que el Estado conserva su carácter de propietario sobre una porción determinada del inmueble hasta por un máximo del 12% del área total, con derecho a localizar esa porción cuando tuviere que utilizarla para los fines que indican en el citado artículo 7. No existe entonces, ningún menoscabo a la propiedad del adquirente, pues en estos casos no hay transmisión de todo el terreno sino tan solo en cuanto al exceso del 12%, con la particularidad que la porción reservada no se determina o identifica desde el principio pues su localización depende de las obras que deban realizarse en el futuro y del lugar en que se ubiquen. Con otro enfoque jurídico podría decirse que la posesión sí se transfiere respecto de la totalidad del inmueble, por no estar localizado aún en el terreno de la reserva, pero ello solo en forma condicional, pues la posesión de ese terreno (hasta en el 12%), se revierte en favor del Estado, en todo o en parte, cuando este necesite realizar allí las obras mencionadas. Se trata, en resumen, de un régimen jurídico “sui generis”, cuyas características resulta un tanto difícil precisar; sin embargo, no hay duda de que ese régimen no se contrapone al artículo 45 de la Constitución Política. De lo dicho se puede concluir que no se está bajo el supuesto de afectación o sacrificio de un bien que forme parte del patrimonio individual o particular, y que tampoco cabría entonces cuestionar la responsabilidad indemnizatoria a título de garantía de los derechos constitucionales y de su inviolabilidad e intangibilidad, como completamente de una expropiación que no existe…”.
2.- SOBRE EL ORIGEN HISTÓRICO DE LA NORMA … A partir de ese panorama histórico y la evolución que ha sufrido la actual Ley General de Caminos Públicos, se puede decir que el artículo 7, inciso b), aquí consultado hace referencia a la potestad del Estado de apropiarse de hasta un 12% de determinado tipo de terrenos para proyectos de utilidad pública, sin necesidad de indemnización. Esos tipos de terreno que enumera taxativamente la norma comparten un denominador común: han sido otorgados por el Estado a particulares a título de concesión y otras modalidades en las que el Estado continúa siendo el titular de tales terrenos, por ello puede disponer las reservas que estime necesarias … Como lo aclara la Procuraduría en el dictamen Nº 053 del 14 de febrero de 2006, los casos contenidos propiamente en el artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos en la actualidad (“terrenos otorgados por el Estado o las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracia, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales”), se trata de terrenos que presuponen un acto dispositivo del ente público sobre un bien que previamente es de su propiedad, respecto del cual es factible reservarse a futuro una porción de terreno para realizar obras de interés público...
X.- CONCLUSIONES. De conformidad con lo expuesto, procede evacuar la consulta formulada en el sentido de que son constitucionales los artículos 7, inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972 … por cuanto del estudio efectuado se determinó que las reservas de dominio público son constitucionalmente válidas.” (Voto No. 16629-2012).
Así las cosas, y en atención a lo consultado, cabe indicar que el Estado tiene derecho a utilizar, sin indemnización alguna, para la construcción de caminos, un porcentaje de la cabida de las fincas afectadas por las reservas de las Leyes de Caminos Públicos, la Ley General sobre Terrenos Baldíos y la Ley No. 29 de 3 de diciembre de 1934, aclarando, como lo hace la Sala Constitucional en el voto No. 16629-2012, que “ciertamente, lo que la Administración puede utilizar sin indemnizar es la porción de terreno que requiera para realizar el proyecto de utilidad pública que esté autorizado según la normativa legal. Es decir, todos los otros rubros cuantificados, que no tengan relación directa con el valor de la porción de terreno a emplear, deberán ser necesariamente indemnizadas por el Estado (v.gr., lo relativo a mejoras, cultivos, construcciones, o gastos derivados de segregaciones, entre otros), toda vez que la reserva de dominio público analizada en el sub examine recae exclusivamente sobre la porción de terreno a utilizar para fines públicos, y no sobre los demás elementos accesorios que tenga esa porción del fundo.”.
IV. EXCLUSIÓN DEL DERECHO DE VÍA EN FINCAS AFECTADAS CON LAS RESERVAS DE LAS LEYES DE CAMINOS PÚBLICOS POR REMISIÓN DE LAS LEYES DE INFORMACIONES POSESORIAS
Conforme al artículo 21 de la Ley de Caminos Públicos, No. 757 de 11 de octubre de 1949, transcrito supra, las reservas a las que nos referimos en el acápite anterior se aplicaron también para los terrenos inscritos mediante Información Posesoria, sin embargo, ese supuesto se eliminó en la Ley General de Caminos Públicos No. 1338 de 29 de agosto de 1951.
A pesar de lo anterior, como se desarrolla en el Dictamen No. C-053-2006 −el cual por su atinencia se transcribe in extenso− por remisión de diversas leyes de titulación administrativa (Ley de Informaciones Posesorias No. 4545 de 20 de marzo de 1970 y Ley de Titulación Múltiple de Tierras No. 5064 de 22 de agosto de 1972) y de la Ley de Informaciones Posesorias No. 139 de 14 de julio de 1941 (en vía judicial), las fincas inscritas a su amparo, o las provenientes de estas, están afectadas con estas reservas, con los mismos alcances señalados en el último párrafo del acápite anterior:
«Bajo la Ley No. 139 de 14 de julio de 1941 se promulga la Ley de Informaciones Posesorias, la que, con múltiples reformas posteriores, se mantiene vigente hasta nuestros días. Tal normativa establece un procedimiento ante los tribunales de justicia para la inscripción en Registro Público de terrenos carentes de un título inscribible de dominio y cuyos dueños lo hayan poseído por un período igual o superior a diez años de manera quieta, pública e ininterrumpida, dando así contenido al artículo 479 del Código Civil que dispone que “el propietario que careciere de título escrito de dominio, podrá inscribir su derecho, justificando previamente su posesión por más de diez años”.
Como una excepción al procedimiento que establece la Ley de Informaciones Posesorias, se dicta la Ley No. 3971 de 11 de octubre de 1967 que “autoriza al Instituto de Tierras y Colonización para otorgar por una sola vez a cada persona física, títulos de propiedad, inscribibles en el Registro Público, a los poseedores de parcelas de reservas nacionales que sean enajenables y de fincas rurales no inscritas, cuya extensión no sea superior a cincuenta hectáreas” (artículo 1°). En su proyecto original esta Ley había sido únicamente pensada para los poseedores precarios de tierras de parcelas cultivadas en la provincia de Limón y por un año de vigencia; sin embargo, conforme fue avanzando en su trámite legislativo se amplió para todo el país y sin límite de tiempo.
No obstante, vencido el plazo relacionado en el inciso a) de este artículo, cualquier enajenación hecha por el beneficiario, o por alguno de los posteriores adquirentes de dichas fincas en cualquier tiempo, que a juicio del Instituto de Tierras y Colonización pueda producir la concentración o subdivisión excesiva de la propiedad, dará derecho a éste para adquirir la o las parcelas que motiven su intervención. En tal caso el precio que pagará el Instituto de Tierras y Colonización, será aquel que se determine por peritos nombrados por las partes o por el Tribunal Fiscal Administrativo, en caso de discordia. Este avalúo tomará en cuenta exclusivamente las mejoras útiles y necesarias hechas por el propietario y sus anteriores dueños y el valor del terreno sin que sea dable considerar en el avalúo la plusvalía que hubiere adquirido el inmueble con motivo de la construcción de obras de infraestructura por parte del Estado. Las anteriores limitaciones deberán ser consignadas en las respectivas escrituras de adjudicación y en el asiento original de inscripción en el Registro Público.”…
Se concluye, entonces, que con la incorporación de este artículo 19 a la Ley de Informaciones Posesorias, No. 139 de 14 de julio de 1941, prácticamente igual al número 22 de la Ley 4545 (se eliminó la referencia directa al artículo 13 de la Ley No. 1851, por cuanto ya esta había sido derogada por la No. 5060, y se dejó una más abierta a las “reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos”), se viene a uniformar para ambos trámites de titulación de terrenos, en vía judicial y administrativa, la afectación a las reservas de la Ley General de Caminos Públicos de las fincas inscritas por ambas leyes; con lo cual, la intención del legislador de 1951 al decretar la Ley No. 1338 de excluir a las propiedades inscritas por información posesoria de las reservas impuestas por la Ley General de Caminos Públicos, y por ende, de las dos que le siguieron, Nos. 1851 y 5060, quedó insubsistente.»
La Sala Constitucional también declaró que el artículo 19 inciso a) de la Ley de Informaciones Posesorias No. 139[1], que permanece vigente, es conforme a la Carta Magna, en el voto No. 16629-2012:
«Empero, como también se dijo en el considerando anterior, resulta del todo plausible la conclusión de que este inciso b) en realidad lo que contempla es una reserva de dominio público, la cual no se constituye con la expedición del título inscribible (sentencia aprobatoria de la información posesoria) ni tampoco cuando el titulante cumple diez años de posesión sobre el terreno objeto de las diligencias, sino desde el mismo momento en que el poseedor o el transmitente original comenzó a detentar el inmueble. Desde ese primer momento, existe la posibilidad de que el Estado destine una franja del terreno afectado de hasta un 12% a fin de construir alguna obra de evidente utilidad pública: caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de veinte metros, aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas o para el paso de líneas telegráficas o telefónicas, construcción de puentes o utilización de cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, abrevaderos de ganado o irrigación, o para cualquier otra finalidad de utilidad pública. Como señala el mencionado numeral:
“Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el funcionario a quien corresponde otorgar la escritura o suscribir el mandamiento inscribible a dejar constancia de las mismas. El Registro Público no inscribirá el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas”
Al tratarse de una reserva de dominio público, se entiende que la franja de terreno que se afecta (12% del área total a inscribir) no es susceptible de posesión apta para prescribir positivamente, sino que queda destinada al fin público dispuesto en la norma; de tal forma que esa porción de terreno no es susceptible de apropiación ni de ingresar al patrimonio privado de particulares. Ahora bien, como señala la Procuraduría, partiendo de la concepción esbozada, mientras la franja sujeta no sea requerida materialmente para el fin público dispuesto, el Estado permite que su detentador la ocupe, y aún que la incluya dentro del área descrita en el plano catastrado con base en el cual se tramitan diligencias de información posesoria sobre el resto del inmueble poseído (88% del área total inscrita). En otras palabras, habría que entender que del total del área inscrita registralmente por medio del trámite de información posesoria, un 88% pertenece a la persona a cuyo nombre aparece inscrita y el 12% restante constituye una reserva de dominio público, la cual nunca ingresó al patrimonio privado de esa persona por prescripción positiva…
VIII.- El artículo 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias. En segundo lugar, corresponde analizar la constitucionalidad del numeral 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941. Por medio de esa norma se dispone en su inciso a) que las fincas inscritas a través de dicha Ley quedarían afectadas por las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos, siempre y cuando el fundo sea enclavado o tenga frentes a caminos públicos, con ancho inferior a veinte metros. Además, en el inciso b) de la disposición aludida se señala que esas mismas fincas (las inscritas mediante las diligencias de Información Posesoria) quedarían sujetas a las reservas que indica la Ley de Aguas en sus artículos 72 y 73. Los antecedentes históricos que permiten interpretar esta norma parten de lo dispuesto en la Ley Nº 4545 del 20 de marzo de 1970, denominada popularmente “Ley de Informaciones Posesorias Administrativas”, en la que se localizaba una referencia a la afectación con las reservas de la Ley General de Caminos Públicos (en ese entonces, la Ley General de Caminos Públicos Nº 1851) de las propiedades que por ella se titularen. Posteriormente, a través de la Ley Nº 5064 (que facultaba al Instituto de Tierras y Colonización para impulsar programas múltiples de titulación de tierras), también se incluyó en su artículo 15 esta posibilidad de afectar con las reservas de la Ley de Caminos Públicos a los terrenos titulados mediante las diligencias de informaciones posesorias. Luego, el numeral 19 bajo estudio fue introducido a la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941, mediante reforma efectuada a través de la Ley No. 5257 de 31 de julio de 1973, que tenía por objeto modificar algunas disposiciones de la Ley Nº 139 de 1941. Dicha reforma dispuso lo relativo a las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos para las fincas inscritas a través del procedimiento de información posesoria, que aún hoy se mantiene en el inciso a) de dicha norma. Como puede constatarse, la afectación con las reservas de la Ley de Caminos Públicos a los terrenos titulados mediante las diligencias de informaciones posesorias, se continuó dando en otras leyes que también regulaban ese tipo de procedimientos de titulación. Y es que si se estudia con atención el artículo 486 del Código Civil, en el sentido de que “los inmuebles no reducidos a propiedad particular, pertenecen al Estado”, se puede sostener entonces que ese dominio original por parte del Estado, previo a cualquier posesión por parte de particulares, lo faculta para imponer condiciones especiales de usucapión, como en este caso la de reserva de dominio público del 12% que habla el artículo 7, inciso b), de la Ley General de Caminos Públicos Nº 5060. Es decir, como realmente el usucapiente está tomando posesión de un terreno que, de acuerdo con el ordinal 486 del Código Civil, inicialmente era propiedad del Estado, es posible que este último constituya reservas de dominio público ab initio en dichas fincas. Estas reservas el Estado las constituye desde el mismo momento en que el poseedor o el transmitente original comenzó a detentar el inmueble. Como se ha dicho, al tratarse de una reserva de dominio público se entiende que la franja de terreno que se afecta (12% del área total a inscribir) no es susceptible de posesión apta para prescribir positivamente, sino que queda destinada al fin público dispuesto en la norma (artículo 7, inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos), de tal forma que esa porción de terreno no es susceptible de apropiación ni de ingresar al patrimonio privado de particulares. Como se dijo antes, habría que entender que del total del área inscrita registralmente por medio del trámite de información posesoria, un 88% pertenece a la persona cuyo nombre aparece inscrita y el 12% restante constituye una reserva de dominio público, la cual nunca ingresó al patrimonio privado de esa persona por prescripción positiva... Bajo esa inteligencia, como el Estado se reservó -ab initio- ese 12% del total del terreno inscrito mediante información posesoria, para constituir una reserva de dominio público, no sería válido sostener que deba indemnizarse al propietario (antiguo usucapiente) por la utilización que haga el Estado de una franja de terreno que siempre ha sido dominio público y, por ende, nunca ingresó efectivamente al patrimonio del propietario que adquirió bajo la figura de la usucapión. Bajo ese entendido no sería inconstitucional el artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias, que sujeta a determinadas fincas inscritas por el procedimiento de información posesoria a las reservas de dominio público que indica el artículo 7, inciso b), de la Ley General de Caminos Públicos…
X.- CONCLUSIONES. De conformidad con lo expuesto, procede evacuar la consulta formulada en el sentido de que son constitucionales los artículos 7, inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, y 19, incisos a) y b), de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941. El primero por cuanto del estudio efectuado se determinó que las reservas de dominio público son constitucionalmente válidas. El segundo (19 inciso a) es constitucional pues según el artículo 486 del Código Civil, el Estado es propietario de los inmuebles no reducidos a propiedad particular, de modo que válidamente puede imponer, o, más correctamente, mantener reservas de dominio público sobre las fincas susceptibles de inscribirse mediante información posesoria. Tales reservas que no deben ser indemnizadas toda vez que se entiende que esa porción de terreno (12% en el caso particular) nunca entró al patrimonio de la persona que se encuentra usucapiendo, pues es dominio público (artículos 7 y 11 de la Ley de Tierras y Colonización)…».
El Dictamen No. C-241-2009 también se refirió a estas reservas, indicando que no procede resarcimiento por la respectiva franja de terreno:
«…el canon 19 inciso a) de la Ley de Informaciones Posesorias, indica:
De lo dicho hasta el momento, se sigue que en vía administrativa no procede resarcimiento alguno por la franja de terreno que necesariamente deben reservar, para la vía pública, las personas que inscriben su derecho mediante el proceso de Información Posesoria.»
Ahora bien, cabe diferenciar estas reservas de lo indicado en el acápite II, para no generar confusiones. Los derechos de vía, ya existentes al momento de tramitarse unas Diligencias de Información Posesoria, no son susceptibles de incorporación en el título inscribible que se obtiene por esa vía (salvo que se demuestre una posesión igual o superior a los diez años, anterior a su afectación, con las condiciones de ley). En el caso de las reservas: no hay certeza de que se produzca algún día la construcción o ampliación del camino público; no se define de manera específica cuál porción de los terrenos es la que se va a utilizar en un futuro, sino que se establece un porcentaje de la cabida total de los inmuebles; y los particulares pueden disponer libremente de la totalidad de los terrenos mientras no se individualice cuál sector de la finca va a ser utilizada (véanse los Dictámenes números C-053-2006 y C-070-2011); sin embargo, esa incorporación no prejuzga el derecho del Estado, según lo dicho.
V. FINCAS INSCRITAS INDEBIDAMENTE SOBRE DERECHO DE VÍA
La indebida inscripción en el Registro “mientras subsista, inhibe el despliegue de las potestades de administración y autotutela demanial en el inmueble de que es objeto, pero no elimina el deber del Estado y la municipalidad de instar los actos correctivos o de impugnación que prevé la ley, según el caso, en procura del reconocimiento —por los órganos competentes— de la legítima condición de dominio público y prevalencia de su publicidad legal sobre la inscripción registral ilícita.” (Dictamen No. C-128-1999 del 24 de junio de 1999).
Entonces, ya sea que se incluya indebidamente derecho de vía en un título otorgado por vía administrativa o judicial o, que estando fuera del título y asiento de inscripción original, el derecho de vía se incorpore posteriormente (por ejemplo, mediante una rectificación de cabida de la finca), al implicar una apropiación de terrenos afectados al dominio público pertenecientes al Estado, lo procedente es gestionar la anulación del título y/o asientos registral y catastral, por cuanto la inscripción no convalida la nulidad (artículo 456 del Código Civil).
Conforme al artículo 837 del Código Civil, hay legitimación para demandar la nulidad absoluta de un título que abarca el dominio público, amparado el accionante en un interés legítimo, que ostentan el Estado y los entes locales, por su condición de propietarios y administradores de las vías públicas. Y, en la misma condición, la municipalidad está legitimada para gestionar la declaratoria de lesividad e interposición del proceso judicial de lesividad, según el caso.
La acción puede ser interpuesta en cualquier tiempo, al no estar sujeta a términos de caducidad o prescripción “por cuanto el demanio es imprescriptible, tanto en lo que atañe a la titularidad pública, como al ejercicio de acciones judiciales para recuperarlo.” (Dictamen C-128-1999):
«En cuanto a la alegada prescripción del derecho del Estado a reclamar el terreno objeto del presente litigio, ya el Tribunal Superior consideró: "Cuando un título posesorio se haya obtenido con violación de legislación vigente, se puede intentar a través de un juicio ordinario, la nulidad del título y la cancelación del asiento de inscripción en el Registro Público, procedimiento vigente en la Ley de Informaciones Posesorias ...” cuando se trata de casos en que, como el presente, la propiedad ha sido inscrita en contra de las disposiciones del ordenamiento jurídico … el Estado puede recuperar el bien sin que tenga que someterse al trámite de la expropiación.» (Sala Primera, voto No. 104-96).
“… por tratarse de una zona inalienable también es imprescriptible, como imprescriptible será la acción del Estado para reclamar cualquier bien público.” (Sala Primera, sentencia No. 7-93).
“El acto impugnado, como se ha dicho, se refiere a la inscripción registral de un bien inmueble que forma parte del … dominio público propiedad del Estado (véanse los artículos 261 y 262 del Código Civil…) revistiendo la característica de inalienable e imprescriptible. Ergo, las acciones para su protección no pueden estar sujetas a plazos de caducidad … De conformidad con lo anterior, en asuntos en los cuales se presenta la particularidad apuntada, el inmueble en litigio, por su característica de bien de dominio público, determina la inaplicabilidad de los plazos de perención para interponer la demanda, previstos en las normas procesales.” (Sala Primera, sentencia No. 619-F-S1-2011).
"Pertenecen al Estado todos los terrenos que no se encuentren debidamente inscritos en el Registro a nombre de particulares. Es éste el sentido de los artículos 267 y 486 del Código Civil y 11 de la Ley de Tierras y Colonización". (Sala Primera, voto No. 243-90, el destacado no pertenece al original).
La interrogante planteada no admite una respuesta única y omnicomprensiva de todas las situaciones particulares que se pueden presentar, por lo tanto se plantearán diversos escenarios, advirtiendo que no se pretende dar una lista cerrada o taxativa (que podría resultar insuficiente), sino una ejemplificación de diferentes supuestos en los cuales el administrado estaría obligado a retirarse del derecho de vía sin que medie una indemnización por la franja de terreno respectiva. Corresponderá a la Administración conocer y resolver los casos concretos, según sus particularidades.
1) Los derechos de vía ya existentes al momento de tramitarse un proceso de Información Posesoria, no son susceptibles de incorporación en el título inscribible que se obtiene por esa vía, salvo que se demuestre una posesión igual o superior a los diez años, anterior a su afectación al dominio público, con los requisitos de ley; en su defecto, de incluirse el derecho de vía en el título otorgado por Información Posesoria, este quedaría viciado de nulidad, y no podría pensarse que debe expropiarse para su utilización por parte de su propietario legítimo, el Estado.
2) El Estado tiene derecho a utilizar, sin indemnización alguna, para la construcción de caminos, un porcentaje de la cabida de las fincas afectadas por las reservas de las Leyes de Caminos Públicos (artículo 21 de la Ley de Caminos Públicos, No. 757 de 11 de octubre de 1949; numeral 34 de la Ley General de Caminos Públicos, No. 1338 de 29 de agosto de 1951; artículo 13 de la Ley General de Caminos Públicos No. 1851 de 28 de febrero de 1955; y numeral 7 de la Ley General de Caminos Públicos No. 5060 de 22 de agosto de 1972); la Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, artículo 12; y la Ley No. 29 de 3 de diciembre de 1934, artículo 17.
Estas reservas se aplicarían, por ejemplo: para la ampliación de vías públicas, para la construcción de caminos públicos nuevos, por cambio de categoría de vías públicas existentes, o incluso, por una nueva clasificación.
Considerando que presuponen la propiedad previa del Estado y un acto dispositivo suyo en favor de particulares, con exclusión de un porcentaje del área para la construcción de caminos, la Sala las considera conformes al artículo 45 constitucional (voto No. 16629-2012).
3) Las reservas de las Leyes de Caminos Públicos han recaído también sobre terrenos inscritos por Información Posesoria o provenientes de estos (artículo 21 de la Ley de Caminos Públicos, No. 757 de 11 de octubre de 1949; numeral 22 de la Ley de Informaciones Posesorias No. 4545 de 20 de marzo de 1970; artículo 15 de la Ley de Titulación Múltiple de Tierras No. 5064 de 22 de agosto de 1972; y numeral 19 de la Ley de Informaciones Posesorias No. 139 de 14 de julio de 1941, reformado por las Leyes números 5257 de 31 de julio de 1973 y 5813 de 4 de noviembre de 1975). En esos casos, no procede resarcimiento por la franja de terreno reservada.
La Sala Constitucional también declaró que el artículo 19 inciso a) de la Ley de Informaciones Posesorias No. 139, que permanece vigente, es conforme a la Carta Magna, en el voto No. 16629-2012.
4) Ya sea que se incluya indebidamente derecho de vía en un título otorgado por vía administrativa o judicial o, que estando fuera del título y asiento de inscripción original, el derecho de vía se incorpore posteriormente, al implicar una apropiación de terrenos afectados al dominio público pertenecientes al Estado, lo procedente es gestionar la anulación del título y/o asientos registral y catastral, por cuanto la inscripción no convalida la nulidad (artículo 456 del Código Civil).
Conforme al artículo 837 del Código Civil, hay legitimación para demandar la nulidad absoluta de un título que abarca el dominio público, amparado el accionante en un interés legítimo, que ostentan el Estado y los entes locales, por su condición de propietarios y administradores de las vías públicas. Y, en la misma condición, la municipalidad está legitimada para gestionar la declaratoria de lesividad e interposición del proceso judicial de lesividad, según el caso. La acción puede ser interpuesta en cualquier tiempo, al no estar sujeta a términos de caducidad o prescripción.
[1] “ARTÍCULO 19.- Las fincas inscritas por medio de esta ley quedarán afectadas por las siguientes reservas, sin que haya necesidad de indicarlas en la resolución:
a) Si el fundo es enclavado o tiene frente a caminos públicos, con ancho inferior a veinte metros, estará afecto a las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos. …”. (El destacado es nuestro).

References: artículo 28
 artículo 121
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 1
 artículo 856
 artículo 853
 artículo 8
 artículo 267
 artículo 262
 artículo 45
 artículo 129
 artículo 261
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 7
 artículo 29
 artículo 1
 artículo 13
 artículo 45
 ARTÍCULO 7
 artículo 7
 resolución 
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
sui generis
 artículo 45
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 21
 artículo 479
 artículo 19
 artículo 13
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 15
 artículo 486
 artículo 7
 artículo 19
 artículo 7
 artículo 486
 artículo 837
 artículo 13
 artículo 12
 artículo 17
 artículo 45
 artículo 15
 artículo 19
 artículo 837