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Timestamp: 2016-10-28 04:39:07+00:00

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1C_493/2009 (03.03.2010)
1C_493/2009
Urteil vom 3. M�rz 2010
Christian Gutekunst, Beschwerdef�hrer, vertreten durch Rechtsanwalt Benno Wild,
Kantonsrat des Kantons Z�rich, Parlamentsdienste, Postfach, 8090 Z�rich.
Kantonsratsbeschluss �ber Lotteriefondsbeitrag, Referendumsf�higkeit,
Beschwerde gegen den Beschluss vom 22. Juni 2009 des Kantonsrats des Kantons Z�rich und vom 12. August 2009 des Regierungsrats des Kantons Z�rich.
Am 22. Juni 2009 bewilligte der Kantonsrat des Kantons Z�rich einen Beitrag von 20 Mio. Franken aus dem Lotteriefonds an das Schweizerische Landesmuseum Z�rich f�r einen Erweiterungsbau.
Mit Eingabe vom 28. Juni 2009 erhob Christian Gutekunst Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Z�rich und beantragte, die Staatskanzlei sei anzuweisen, das Gesch�ft ordentlich im Amtsblatt des Kantons Z�rich zu publizieren und Frist f�r das fakultative Referendum anzusetzen. Mit Beschluss vom 12. August 2009 wies der Regierungsrat den Stimmrechtsrekurs ab. Als Rechtsmittelbelehrung gab er die Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit einer f�nft�gigen Rechtsmittelfrist an.
Gegen den Regierungsratsentscheid erhob Christian Gutekunst am 23./24. August 2009 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich. Er beantragte, der Kantonsratsbeschluss vom 22. Juni 2009 sei entweder aufzuheben oder er sei dem fakultativen Referendum zu unterstellen. Die Ausf�hrung des angefochtenen Kantonsratsbeschlusses sei bis zum rechtsg�ltigen Entscheid zu sistieren.
Am 21. Oktober 2009 trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein und leitete diese an das Bundesgericht weiter. Es ging davon aus, dass kein kantonales Rechtsmittel gegen den Beschluss des Kantonsrats bestehe. Dieser k�nne vielmehr direkt beim Bundesgericht mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten werden. Bereits der Regierungsrat h�tte daher das bei ihm erhobene Rechtsmittel gest�tzt auf Art. 48 Abs. 3 BGG dem Bundesgericht weiterleiten m�ssen.
Der Kantonsrat Z�rich wie auch die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Z�rich haben auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Zun�chst ist zu pr�fen, welcher Entscheid Gegenstand des Beschwerdeverfahrens vor Bundesgericht ist.
1.1 Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 21. Oktober 2009 wurde vom Beschwerdef�hrer nicht angefochten und ist daher nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
1.2 Die vom Verwaltungsgericht ans Bundesgericht weitergeleitete Beschwerde richtet sich formell gegen den Rekursentscheid des Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht hat jedoch entschieden, dass kein kantonales Rechtsmittel gegen den Beschluss des Kantonsrats bestand und der Regierungsrat deshalb den Rekurs ans Bundesgericht zur Behandlung h�tte �berweisen m�ssen. Die weitergeleitete Beschwerde ist daher als Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrats vom 22. Juni 2009 zu behandeln.
Der Beschwerdef�hrer r�gt eine Verletzung seiner politischen Rechte, weil der streitige Kantonsratsbeschluss dem fakultativen Finanzreferendum h�tte unterstellt werden m�ssen. Es handelt sich somit um eine Stimmrechtsbeschwerde i.S.v. Art. 82 lit. c BGG.
2.1 Diese steht nur gegen kantonal letztinstanzliche Entscheide offen (Art. 88 Abs. 1 lit. a BGG).
2.1.1 Gem�ss Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG m�ssen die Kantone ein Rechtsmittel gegen beh�rdliche Akte vorsehen, welche die politischen Rechte verletzen k�nnen. Vor dem Hintergrund von Art. 29a BV und der Zielsetzungen des Bundesgerichtsgesetzes hat das Bundesgericht entschieden, dass die Kantone als Rechtsmittelinstanz eine gerichtliche Beh�rde einsetzen m�ssen (BGE 134 I 199 E. 1.2 S. 201 mit Hinweisen). Allerdings nimmt Artikel 88 Abs. 2 Satz 2 BGG Akte des Parlaments und der Regierung ausdr�cklich aus. F�r diese Akte steht es den Kantonen daher frei, ein kantonales Rechtsmittel vorzusehen oder nicht.
2.1.2 Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass dem Regierungsrat die �berpr�fung von Kantonsratsbeschl�ssen im Rahmen eines Stimmrechtsrekurses nach kantonalem Verfassungsrecht verwehrt sei. Der Regierungsrat sei zum Vollzug der Kantonsratsbeschl�sse verpflichtet (Art. 60 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Z�rich vom 27. Februar 2005 [KV/ZH]). Auch aus den weiteren Bestimmungen der Kantonsverfassung ergebe sich, dass dem Kantonsrat gegen�ber dem Regierungsrat grunds�tzlich der Vorrang im Sinne eines Entscheidungsprimats zukomme (Matthias Hauser, in: H�ner/R�ssli/Schwarzenbach, Kommentar zur Z�rcher Kantonsverfassung, Z�rich 2007, N. 14 zu Art. 50). Das Verwaltungsgericht verweist auf die vom Regierungsrat selbst erlassene Weisung vom 9. Dezember 2008 zur Verwirklichung der Rechtsweggarantie im Verwaltungsverfahren per 1. Januar 2009 (RRB 2008/1947 vom 9. Dezember 2008 S. 5, www.rrb.zh.ch), wonach erstinstanzliche Handlungen des Kantonsrats wie die Nichtunterstellung eines Kreditbeschlusses unter das Finanzreferendum direkt mit Beschwerde beim Bundesgericht angefochten werden k�nnen. Dies stehe im Einklang mit der geplanten Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes und des Gesetzes �ber die politischen Rechte, wonach erstinstanzliche Akte des Kantonsrats ausdr�cklich von der Rekursm�glichkeit ausgenommen werden sollen.
Der Kantonsratsbeschluss habe auch nicht direkt beim Verwaltungsgericht angefochten werden k�nnen, weil es sich nicht um eine Anordnung einer Verwaltungsbeh�rde i.S.v. � 41 des Z�rcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) handle. Aus � 5 der Verordnung des Regierungsrats �ber die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgesetz �ber das Bundesgericht vom 20. November 2006 (VO BGG) ergebe sich nichts anderes: Diese Verordnungsbestimmung regle lediglich die Tragweite der (Gegen-)Ausnahme in � 43 Abs. 2 VRG; auch im Anwendungsbereich von � 43 VRG sei jedoch die Beschwerde ans Verwaltungsgericht nur statthaft, soweit ein Anfechtungsobjekt i.S.v. � 41 VRG vorliege.
2.1.3 Die Ausf�hrungen zum kantonalen Prozessrecht werden vom Beschwerdef�hrer nicht beanstandet und lassen keine Verletzung von Bundesrecht erkennen. Sie stehen auch nicht im Widerspruch zur bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung: Anders als im Entscheid 1C_82/2009 vom 29. Juni 2009 wird vorliegend nicht ein Rekursentscheid des Regierungsrats angefochten, sondern ein Beschluss des Kantonsparlaments, gegen den kein kantonales Rechtsmittel (auch nicht an den Regierungsrat) offensteht. Ein solcher Akt des Parlaments kann gem�ss Art. 88 Abs. 1 lit. a i.V.m. Abs. 2 Satz 2 BGG direkt beim Bundesgericht angefochten werden.
2.2 Die Beschwerdefrist vor Bundesgericht gilt auch als gewahrt, wenn die Eingabe rechtzeitig bei der Vorinstanz oder bei einer unzust�ndigen eidgen�ssischen oder kantonalen Beh�rde eingereicht worden ist (Art. 48 Abs. 3 BGG). Im vorliegenden Fall ist der Beschwerdef�hrer fristgerecht an den Regierungsrat und das Verwaltungsgericht gelangt; letzteres ist wegen Unzust�ndigkeit auf die Beschwerde nicht eingetreten und hat sie dem Bundesgericht zur Behandlung �berwiesen. Damit ist die Beschwerdefrist eingehalten (so schon Entscheid 1A.129/1994 vom 17. April 1996 E. 1a zu Art. 107 Abs. 1 OG).
2.3 Da auch die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde gegen den Kantonsratsbeschluss vom 22. Juni 2009 einzutreten.
Der Regierungsrat ist der Auffassung, es liege keine Ausgabe im Sinne des Finanzreferendums vor. Als Ausgabe gelte jede Verwendung von Finanzverm�gen zur Erf�llung �ffentlicher Aufgaben (� 34 des Gesetzes �ber Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 [CRG]). Lotterieertr�gnisse, die den Kantonen zufliessen, fielen nicht in deren Finanzverm�gen, sondern seien als Sonderverm�gen zu behandeln. Dies folge aus der bundesrechtlichen Zweckbindung der Lotterieertr�gnisse, wonach diese ausschliesslich f�r gemeinn�tzige oder wohlt�tige Zwecke zu verwenden sind (Art. 3 und Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsm�ssigen Wetten [LG; SR 935.51]). Die Verwendung von Lotterieertr�gnisse zur Erf�llung �ffentlicher Aufgaben sei in Art. 5 Abs. 2 LG ausdr�cklich untersagt.
Selbst wenn die Aussch�ttung aus dem Lotteriefonds als Ausgabe zu qualifizieren w�re, handle es sich jedenfalls nicht um eine neue Ausgabe i.S.v. Art. 33 Abs. 1 lit. d KV/ZH, weil die Vorgaben von Art. 5 Abs. 1 LG vom Regierungsrat mit Beschluss vom 7. Oktober 1992 konkretisiert worden seien. Dieser sehe Einsatzbereiche und Einsatzbedingungen f�r Mittel aus dem Lotteriefonds vor, weshalb die f�r neue Ausgaben charakteristische Entscheidungsfreiheit bei Aussch�ttungen aus dem Fonds fehle.
Der Regierungsrat ist der Auffassung, das fakultative Finanzreferendum wolle die Mitsprachem�glichkeit der Stimmberechtigten bei staatlichen Grossvorhaben sicherstellen, wobei es in erster Linie um deren Stellung als Steuerzahlende gehe. Zuwendungen aus dem Lotteriefonds erfolgten jedoch nicht aus Steuerertr�gen, sondern aus den Ertr�gen von Lotterien, weshalb aus demokratischer Sicht das Bed�rfnis nach einer Mitsprachem�glichkeit der Stimmberechtigten weniger wichtig sei. Dementsprechend r�ume � 61 Abs. 3 CRG dem Regierungsrat die Kompetenz ein, �ber Ausgaben bis 500'000 Franken pro Vorhaben und insgesamt 10 Mio. Franken pro Jahr selbst zu entscheiden. F�r dar�ber liegende Betr�ge sei der Kantonsrat abschliessend zust�ndig.
Der Beschwerdef�hrer r�gt in erster Linie, der Lotteriefonds werde missbraucht, wenn er zur Finanzierung von politisch �usserst umstrittenen Vorhaben herangezogen werde, um diese am fakultativen Referendum "vorbeizuschmuggeln". Das Volk solle immer dann mitbestimmen k�nnen, wenn �ber eine Ausgabe nicht schon in einem Grunderlass entschieden worden sei. Die �berbauung des letzten fast vollst�ndig intakten Mertens-Parks durch die Erweiterung des Schweizerischen Landesmuseums Z�rich sei eine strittige Frage, die auf Verlangen den Stimmb�rgern vorgelegt werden m�sse.
Die im Lotteriegesetz vorgesehenen Zwecke (Gemeinn�tzigkeit, Wohlt�tigkeit) seien zu unbestimmt, um ein Sonderverm�gen begr�nden zu k�nnen. Sie seien auch im Kanton Z�rich nicht durch ein Gesetz konkretisiert worden. Die von Regierungsrat beschlossenen Fondsrichtlinien seien unverbindlich; die Aussch�ttung von Lotteriegeldern erfolge nach freier Willk�r von Regierungs- oder Kantonsrat.
Dies zeige der vorliegende Fall: Baukostenbeitr�ge zugunsten einer eidgen�ssischen Institution geh�rten nicht zu den Vorhaben, die gem�ss Richtlinien aus dem Lotteriefonds unterst�tzt werden k�nnten; vielmehr w�re hier eine Finanzierung aus ordentlichen Staatsbeitr�gen m�glich gewesen. Zudem d�rfe der Kantonsbeitrag gem�ss Richtlinien nicht h�her liegen als der Beitrag der Standortgemeinde; die Stadt Z�rich beteilige sich aber nur mit 10 Mio. Franken am Erweiterungsbau. Das Schweizerische Landesmuseum habe auch nicht einzig einen Bezug zum Kanton Z�rich, sondern zur ganzen Schweiz, weshalb sich laut Richtlinien auch andere Kantone h�tten beteiligen m�ssen. Schliesslich erf�lle das Schweizerische Landesmuseum eine �ffentliche Aufgabe. F�r �ffentliche Aufgaben d�rften jedoch keine Lotteriegelder verwendet werden (Art. 5 Abs. 2 LG). Die Finanzierung des Landesmuseums sei im �brigen Aufgabe des Bundes (Art. 9 des bis zum 31. Dezember 2009 geltenden Bundesgesetzes vom 27. Juni 1890 �ber die Errichtung eines Schweizerischen Landesmuseums [LandesmuseumsG; BS 4, 226; AS 1985 152]; dieses wurde zwischenzeitlich durch das Bundesgesetz vom 12. Juni 2009 �ber die Museen und Sammlungen des Bundes [MSG; SR 432.30] abgel�st).
Bei den Lotteriegeldern handle es sich ebenfalls um �ffentliche Gelder. Wenn schon die Zuweisung der Mittel an den Lotteriefonds nicht dem Referendum unterstellt sei, so m�sse das fakultative Finanzreferendum wenigstens gegen die einzelnen Ausgaben m�glich sein. Der Beschwerdef�hrer folgert aus � 61 CRG e contrario, dass alle 500'000 Franken �bersteigenden Betr�ge vom Kantonsrat zu beschliessen sind, dessen Beschl�sse grunds�tzlich dem Finanzreferendum unterstehen.
Nach Art. 33 Abs. 1 lit. d KV/ZH werden dem Volk Beschl�sse des Kantonsrats �ber "neue einmalige Ausgaben vom mehr als 6 Millionen Franken" auf Verlangen zur Abstimmung unterbreitet. Streitig ist im vorliegenden Fall, ob die Zuwendung aus dem Lotteriefonds eine derartige Ausgabe darstellt.
5.1 � 34 CRG definiert die Ausgabe als Verwendung von Finanzverm�gen zur Erf�llung �ffentlicher Aufgaben (so bereits � 16 Abs. 2 des fr�heren Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 [FHG]). Das Finanzverm�gen besteht aus jenen Verm�genswerten, die ohne Beeintr�chtigung der �ffentlichen Aufgabenerf�llung ver�ussert werden k�nnen, w�hrend das Verwaltungsverm�gen jene Verm�genswerte umfasst, die unmittelbar der �ffentlichen Aufgabenerf�llung dienen (� 49 Abs. 2 CRG; gleichlautend � 11 Abs. 2 und 3 FHG). Jede Umwandlung von Finanz- in Verwaltungsverm�gen stellt damit eine Ausgabe dar. Dies entspricht dem Ausgabenbegriff des Bundesgerichts und der meisten Kantone sowie der herrschenden Lehre (vgl. BGE 123 I 78 E. 3 S. 81 f.; ADRIAN HUNGERB�HLER, Das Finanzreferendum nach der aargauischen Kantonsverfassung vom 24. Juni 1980, ZBl. 86/1985, S. 333 mit Literaturhinweisen).
5.2 Gem�ss � 37 Abs. 1 CRG gilt eine Ausgabe als neu, wenn hinsichtlich ihrer H�he, des Zeitpunktes ihrer Vornahme oder anderer wesentlicher Umst�nde eine verh�ltnism�ssig grosse Handlungsfreiheit besteht. Auch diese Umschreibung entspricht der bundesgerichtlichen Praxis (vgl. BGE 125 I 87 E. 3b S. 90 f. mit Hinweisen; B�N�DICTE TORNAY, La d�mocratie directe saisie par le juge, Diss. Genf 2008, S. 157 f.). Die in � 37 Abs. 2 CRG genannten Ausnahmen sind vorliegend nicht einschl�gig; insbesondere werden die Mittel nicht "zur Erhaltung und zeitgem�ssen Ausstattung der vorhandenen Bausubstanz" i.S.v. � 34 Abs. 2 lit. b CRG ben�tigt, sondern f�r einen Erweiterungsbau.
Der streitige Kantonsratsbeschluss bewilligt Mittel aus einem Fonds (Lotteriefonds). Fonds sind zweckgebundene Mittel zur Finanzierung bestimmter Aufgaben (Spezialfinanzierungen), die aus politischen, rechtlichen oder historischen Gr�nden nicht aus den allgemeinen Staatsfinanzen finanziert werden sollen. Sie k�nnen ihre Rechtsgrundlage in kantonalem oder in �bergeordnetem Recht (Konkordat, Bundesrecht) haben, oder aufgrund privatrechtlicher Zuwendungen (Schenkungen, Verm�chtnisse, etc.) bestehen.
6.1 Urspr�nglich ging das Bundesgericht davon aus, dass nur die Zuwendung von Mitteln an einen Fonds, nicht aber die Entnahme von Mitteln aus einem Fonds eine Ausgabe darstelle (BGE 96 I 705 E. 4 S. 710 f.). Bereits mit der Zuweisung an den Fonds w�rden die Mittel einem bestimmten Zweck gewidmet und damit dem frei verf�gbaren Finanzverm�gen entzogen. Diese Auffassung entsprach der herrschenden Lehre (vgl. ERNST MARTIN LAUR, Das Finanzreferendum im Kanton Z�rich, Diss. Z�rich 1966, S. 209 ff.; REINHARD ISLER, Die Zust�ndigkeit zur Verf�gung �ber die Anteile der Kantone an den Lotterieertr�gnissen, ZBl 57/1956 S. 404 f.; HANS ESCHER, Das Finanzreferendum in den schweizerischen Kantonen, Diss. Zurich 1942, S. 68; ADRIAN HUNGERB�HLER, Finanzreferendum, ZBl. 86/1985, S. 334 f.; vgl. auch CHRISTIAN SCHUHMACHER, in: H�ner/R�ssli/Schwarzenbach, Kommentar zur Z�rcher Kantonsverfassung, Fn. 36 zu Art. 33 KV).
6.2 Nach der neueren bundesgerichtliche Rechtsprechung k�nnen dagegen auch Fondsentnahmen als neue, referendumspflichtige Ausgaben in Betracht fallen, sofern die Zweckbestimmung des Fonds beim Entscheid �ber die Fondsentnahme einen Spielraum offen l�sst.
Im Urteil 1P.50/1989 vom 12. Juli 1989 (E. 3d/aa, in: ZBl 91/1990 S. 121) zum Z�rcher Strassenfonds f�hrte das Bundesgericht aus, die Funktion des Finanzreferendums bestehe darin, das demokratische Mitwirkungsrecht der Stimmberechtigten zu gew�hrleisten. Dieses beziehe sich nicht nur auf finanzpolitische Entscheide, die geeignet sind, die steuerliche Belastung zu beeinflussen; vielmehr erm�gliche das Ausgabenreferendum auch die Mitbestimmung �ber die Art und Weise des die Ausgaben verursachenden Projekts. Sehe das kantonale Recht f�r die Bewilligung von Fondsmitteln die allgemeine Zust�ndigkeit vor (d.h. im Kanton Z�rich: die Zust�ndigkeit des Kantonsrats, dessen Beschl�sse grunds�tzlich dem Finanzreferendum unterliegen), so sei die Fondsentnahme und nicht die Fondseinlage als Ausgabe zu betrachten.
In BGE 122 I 11 E. 3d S. 17 ging es um die Finanzierung einer Zivilschutzanlage aus einem Fonds, der aus Ersatzbeitr�gen f�r nicht erstellte Schutzr�ume Privater alimentiert wurde und f�r die Errichtung von �ffentlichen Schutzr�umen bestimmt war. Das Bundesgericht qualifizierte die Entnahme von Mitteln aus diesem Fonds als neue Ausgabe. Zwar unterliege der Fonds einer Zweckbindung; der Gemeinde stehe jedoch bei der Errichtung von Zivilschutzanlagen und damit bei der Verwendung der Fondsmittel ein erheblicher Spielraum offen, der die demokratische Mitwirkung des Souver�ns rechtfertige.
6.3 Auch in der neueren Literatur wird die Auffassung vertreten, dass Fondsentnahmen neue, referendumspflichtige Ausgaben darstellen, sofern eine erhebliche Handlungsfreiheit der entscheidenden Beh�rde hinsichtlich der Art und Weise der sp�teren Verwendung der Fondsmittel besteht, z.B. in Bezug auf die zu finanzierenden Projekte, die H�he der Beitr�ge, die Auswahl der Empf�nger von Zuwendungen oder hinsichtlich anderer bedeutender Modalit�ten (IRENE GRAF, Problem Finanzreferendum und andere Probleme im Zusammenhang mit der Bestimmung der Zust�ndigkeit zur Ausgabenbewilligung in den Kantonen und Gemeinden unter besonderer Ber�cksichtigung des Kantons Bern und von 21 bernischen Gemeinden, Diss. Bern 1989, S. 213 ff. und S. 224 ff.; DANIEL SCHMITZ, Die Ausgabenbindung beim Finanzreferendum, Diss. St. Gallen 1991, S. 57 ff., 241 ff., 252 ff.; CLAUDIA MANNHART GOMES, Das Verwaltungsreferendum in Bund und Kantonen, Diss. Bern 2007, S. 145; YVO HANGARTNER/ANDREAS KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Z�rich 2000, N. 1842 S. 734).
N�her zu pr�fen ist, wie es sich mit dem Lotteriefonds verh�lt.
7.1 Gem�ss Art. 5 LG k�nnen Lotterien von der zust�ndigen kantonalen Beh�rde bewilligt werden, wenn sie gemeinn�tzigen oder sozialen Zwecken dienen (Abs. 1); Lotterien zur Erf�llung �ffentlich-rechtlicher gesetzlicher Verpflichtungen sind von der Bewilligung ausgeschlossen (Abs. 2).
Gest�tzt auf das Lotteriegesetz haben die Kantone am 7. Januar 2005 eine Interkantonale Vereinbarung �ber die Aufsicht sowie die Bewilligung und Ertragsverwendung von interkantonal oder gesamtschweizerisch durchgef�hrten Lotterien und Wetten (im Folgenden: Konkordat) getroffen (in Kraft seit dem 1. April 2006). Art. 24 Konkordat sieht vor, dass jeder Kanton einen Lotterie- oder Wettfonds errichtet, in welchen die Lotterieveranstalterinnen die Reinertr�ge jener Kantone abliefern, in denen die Lotterien und die Wetten durchgef�hrt worden sind. Die Kantone bezeichnen die f�r die Verteilung der Mittel zust�ndige Instanz (Art. 25) und bestimmen die Kriterien, welche die Verteilinstanz f�r die Unterst�tzung gemeinn�tziger und wohlt�tiger Projekte anwenden muss (Art. 26).
� 61 CRG (in Kraft seit 1. Januar 2008) tr�gt die �berschrift "Lotteriefonds". Danach f�hrt der Kanton einen Fonds f�r wohlt�tige und gemeinn�tzige Zwecke, der aus Ertr�gen der Genossenschaft Interkantonale Landeslotterie gespiesen wird. Der Regierungsrat entscheidet �ber Ausgaben bis 500'000 Franken pro Vorhaben und insgesamt bis 10 Mio. Franken pro Jahr.
Der Regierungsrat hat mit Beschluss vom 7. Oktober 1992 (RRB Nr. 3053/1992) Richtlinien f�r die Gew�hrung von Beitr�gen aus dem Lotteriefonds des Kantons Z�rich erlassen. Gest�tzt auf diesen Beschluss ver�ffentlichte die Finanzdirektion Z�rich ein "Merkblatt Fondsrichtlinien" �ber die Voraussetzungen f�r die Gew�hrung von Lotteriebeitr�gen. Danach handelt es sich um eine freiwillige und subsidi�re Leistung des Kantons f�r einmalige, besondere und nachhaltige Vorhaben von gemeinn�tzigen, wohlt�tigen und kulturellen Organisationen. Vorausgesetzt wird, dass das Vorhaben einen direkt ersichtlichen und breiten Bezug zum Kanton aufweist, aus der Sicht des Kantons notwendig ist, mindestens regionale Bedeutung hat, mit den Zielen der kantonalen Politik (z.B. Kulturpolitik, Sozialpolitik) �bereinstimmt und die gesuchstellende Organisation einen Leistungsausweis �ber eine mehrj�hrige und erfolgreiche T�tigkeit vorlegt.
7.2 In der Literatur wurde fr�her allgemein davon ausgegangen, dass die Bestimmungen �ber die Finanzkompetenzen des Volkes bei der Verwendung von Lotteriegeldern nicht zur Anwendung kommen, weil sich aus Bundesrecht ergebe, dass Lotterieertr�gnisse nicht in das Finanzverm�gen der Kantone fallen, sondern als zweckgebundenes Sonderverm�gen zu behandeln sind (ISLER, a.a.O., S. 406 f.; LAUR, a.a.O., S. 184 ff.; HUNGERB�HLER, Finanzreferendum, a.a.O., S. 334; GIERI CAVIEZEL, Das Finanzreferendum im allgemeinen und unter besonderer Ber�cksichtigung des Kantons Graub�nden, Freiburg 1987, S. 125; a.A. HANS NEF, Das Finanzreferendum im Kanton Aargau, Aarau 1948, S. 97).
7.3 In j�ngerer Zeit wird diese Auffassung zunehmend in Frage gestellt, weil die Zweckumschreibung gem�ss Art. 5 LG den kantonalen Beh�rden einen derartigen Spielraum belasse, dass nicht von gebundenen Ausgaben gesprochen werden k�nne (GEORG M�LLER, Aktuelle Rechtsfragen des Lotteriewesens, ZBl 89/1988 S. 154 ff.; GRAF, a.a.O., S. 212 ff.; SCHMITZ, a.a.O., S. 264; zweifelnd CAVIEZEL, a.a.O., S. 126 f. und ADRIAN HUNGERB�HLER, Begriff der gebundenen Ausgabe und Delegation der Ausgabenkompetenz, in: Yvo Hangartner [Hrsg.], Ausgew�hlte Fragen des Finanzreferendums, St. Gallen 1992, S. 87).
7.4 Das Bundesgericht hat die Frage bisher noch nicht entschieden. Die Finanzierung von Projekten aus Mitteln des Lotteriefonds ist jedoch vergleichbar mit dem in BGE 122 I 11 E. 3d S. 17 entschiedenen Fall: Auch dort wurden Mittel aus einem Fonds entnommen, der aus Beitr�gen Dritter alimentiert wurde (Ersatzbeitr�ge f�r die Nichterstellung von Schutzr�umen), und von Bundesrechts wegen f�r einen bestimmten Zweck verwendet werden musste (Erstellung von �ffentlichen Schutzr�umen; vgl. Art. 7 der Schutzbautenverordnung vom 27. November 1978; AS 1994 2671 ff.). Dabei verblieb jedoch dem Gemeinwesen in sachlicher, �rtlicher und zeitlicher Hinsicht ein erheblicher Entscheidungsspielraum.
Ein solch erheblicher Spielraum besteht auch bei der Verwendung von Lotteriegeldern: Zwar schliesst Art. 5 Abs. 2 LG deren Verwendung zur Erf�llung �ffentlich-rechtlicher Verpflichtungen aus, d.h. f�r die Finanzierung von Aufgaben, deren Erf�llung dem Kanton gesetzlich vorgeschrieben ist (wie z.B. die Erstellung von Schulh�usern; vgl. Votum Kommissionssprecher Andermatt, Sten.Bull. 1921 S S. 83). Dagegen bel�sst das Bundesrecht den Kantonen ein grosses Ermessen bei der Interpretation der Gemeinn�tzigkeit und der Wohlt�tigkeit, bei der Auswahl unter verschiedenen unterst�tzungsw�rdigen Vorhaben und bei der Bemessung der H�he der Ausgabe.
Zwar hat der Regierungsrat Fondsrichtlinien erlassen. Auch diese lassen der Verteilinstanz jedoch noch einen grossen Spielraum. Im �brigen k�nnen diese Richtlinien nur den Regierungsrat und nicht den Kantonsrat binden.
7.5 Das Vorliegen einer Ausgabe i.S.v. � 34 CRG l�sst sich auch nicht mit dem Argument verneinen, die Vergabe von Lotterieertr�gen diene nicht der Erf�llung �ffentlicher Aufgaben. Bei der Unterst�tzung gemeinn�tziger oder wohlt�tiger Vorhaben nimmt der Staat �ffentliche Aufgaben wahr (Graf, a.a.O., S. 214 f.). Dies best�tigen die Fondsrichtlinien des Regierungsrats, wonach nur Vorhaben unterst�tzt werden, die mit den Zielen der kantonalen Politik (z.B. Kulturpolitik, Sozialpolitik) �bereinstimmen. Im vorliegenden Fall werden mit der finanziellen Unterst�tzung f�r die Erweiterung des Schweizerischen Landesmuseums kultur-, bildungs- und wirtschaftspolitische Ziele (Tourismusf�rderung) und damit �ffentliche Aufgaben verfolgt (vgl. Antrag des Regierungsrats Nr. 4574 vom 9. Dezember 2008, Ziff. 2.1 und 8, sowie Protokoll der Kantonsratssitzung vom 22. Juni 2009).
7.6 Nach dem Gesagten ist das Vorliegen einer neuen Ausgabe zu bejahen. Dies entspricht auch dem Wortlaut von � 61 Abs. 3 CRG, der die Bewilligung von Betr�gen aus dem Lotteriefonds f�r bestimmte Vorhaben ausdr�cklich als "Ausgabe" bezeichnet.
Das Referendum w�re jedoch ausgeschlossen, wenn im Kanton Z�rich die Kompetenz zur Bewilligung von Lotterieertr�gnissen abschliessend an den Kantonsrat delegiert w�re, unter Ausschluss des Finanzreferendums. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Finanzdelegationen zul�ssig, wenn sie durch das kantonale Recht nicht ausgeschlossen sind, auf ein bestimmtes Gebiet beschr�nkt bleiben und in einem formellen Gesetz erfolgen; ausserdem darf das Institut des Finanzreferendums nicht durch eine Mehrzahl von Kompetenzdelegationen ausgeh�hlt werden (BGE 105 Ia 80 E. 5 S. 82 f. mit Hinweisen; TORNAY, a.a.O., S. 171 f.).
8.1 � 45 des Finanzhaushaltgesetzes vom 2. September 1979 (FHG) bestimmte, dass die Lotterieertr�ge in den Fonds f�r wohlt�tige und gemeinn�tzige Zwecke gelegt werden. Satz 3 dieser Bestimmung lautete: "Der Kantonsrat regelt die Verwendung der Fondsmittel". Gest�tzt auf diese Bestimmung erliess der Kantonsrat am 2. Dezember 1991 einen Beschluss �ber die Neuregelung der Finanzkompetenzen zwischen Kantonsrat und Regierungsrat bez�glich des Fonds f�r gemeinn�tzige Zwecke. Danach bedurften Ausrichtungen aus dem Fonds, die �ber den damaligen Kompetenzgrenzen des Regierungsrats lagen (Einzelbetr�ge bis 400'000 Franken, bei einer Gesamtgrenze von 8 Mio. Franken j�hrlich), der Zustimmung des Kantonsrats. �ber die Zustimmung entschied der Kantonsrat nach st�ndiger Praxis abschliessend, ohne die M�glichkeit eines Referendums.
8.2 Das FHG wie auch der besagte Beschluss des Kantonsrats wurden mit Inkrafttreten des CRG aufgehoben. � 61 CRG (in Kraft seit 1. Januar 2008) tr�gt die �berschrift "Lotteriefonds" und bestimmt:
"1 Der Kanton f�hrt einen Fonds f�r wohlt�tige und gemeinn�tzige Zwecke.
2 Der Fonds wird aus Ertr�gen der Genossenschaft Interkantonale Landeslotterie gespiesen.
3 Der Regierungsrat entscheidet �ber Ausgaben bis 500 000 Franken pro Vorhaben und insgesamt bis 10 Millionen Franken pro Jahr."
Anders als � 45 FHG legt � 61 CRG nur die Kompetenz des Regierungsrats fest. Dieser wird (abweichend von Art. 68 KV/ZH) befugt, �ber Ausgaben aus dem Lotteriefonds in der Gesamth�he von j�hrlich 10 Mio. Franken in eigener Kompetenz zu entscheiden (wenn auch beschr�nkt auf Einzelbetr�ge von bis zu 500'000 Franken). Da das Finanzreferendum nur gegen Beschl�sse des Kantonsrats zul�ssig ist, handelt es sich insoweit um eine abschliessende Kompetenz des Regierungsrats.
E contrario l�sst sich � 61 CRG entnehmen, dass der Kantonsrat entscheidet, wenn der Regierungsrat nicht zust�ndig ist. Die Norm enth�lt jedoch keinen Hinweis auf eine abschliessende Kompetenz des Kantonsrats, unter Ausschluss des Finanzreferendums.
Allerdings ergibt sich aus der Weisung Nr. 4148 des Regierungsrats vom 14. Januar 2004 zum CRG (Ziff. 8.2, zu � 60 E-CRG), dass � 61 CRG die bisherige Kompetenzaufteilung zwischen Regierungsrat und Kantonsrat �bernehmen und direkt im Gesetz selbst regeln wollte, unter Erh�hung der Kompetenzgrenze des Regierungsrats um 25%. Daraus l�sst sich schliessen, dass man an der bisherigen Praxis festhalten wollte und nicht beabsichtigt war, das Finanzreferendum f�r Beschl�sse des Kantonsrats �ber die Verwendung von Lotterieertr�gnissen einzuf�hren.
Diese Absicht ist jedoch im CRG nicht in einer f�r den Stimmb�rger erkennbaren Weise zum Ausdruck gekommen (zu diesem Erfordernis vgl. Hungerb�hler, Gebundene Ausgaben, a.a.O., S. 85; Walter K�lin/Peter Saladin, Rechtsfragen der Ausgabenbewilligung im Kanton Bern, Gutachten dem Kanton Bern erstattet, Bern 1986, S. 86 ff., insbes. S. 95). � 61 CRG enth�lt keinerlei Hinweis auf eine Entscheidbefugnis des Kantonsrats. Dieses Schweigen des Gesetzgebers konnte und musste vom Stimmb�rger nicht als Kompetenzdelegation an den Kantonsrat unter Ausschluss des Ausgabenreferendums verstanden werden, zumal dies auch in der Weisung des Regierungsrats nicht ausdr�cklich gesagt worden war.
Zwar findet sich im CRG neu eine Regelung der Fonds im allgemeinen (�� 31 ff. und � 49 Abs. 3 CRG). Diese Regelung gibt aber keinen Aufschluss �ber die Zust�ndigkeit zur Verteilung von Fondsmitteln, sondern verweist hierf�r auf "das Gesetz". Gemeint ist damit das Spezialgesetz, in dem die Schaffung des jeweiligen Fonds und die Zuweisung und Verwendung der Fondsmittel geregelt wird (� 31 Abs. 2 CRG). Ein kantonales Gesetz �ber die Verteilung von Lotteriemitteln gibt es aber nicht. Auch das Konkordat enth�lt keine eigenst�ndige Regelung, sondern �berl�sst es dem Kanton, die f�r die Verteilung der Mittel zust�ndige Instanz und die Verteilkriterien zu bestimmen (Art. 25 f. Konkordat).
Zwar bestand eine langj�hrige Praxis der Z�rcher Beh�rden, Entnahmen aus dem Lotteriefonds nicht dem Ausgabenreferendum zu unterstellen. Diese Praxis beruhte jedoch auf den zwischenzeitlich aufgehobenen � 45 Abs. 3 FHG. Seither haben sich die Rechtsgrundlagen und auch das Bewilligungsverfahren ge�ndert (Betr�ge, welche die Kompetenz des Regierungsrats �bersteigen, werden jetzt vom Kantonsrat bewilligt, und nicht mehr vom Regierungsrat mit Zustimmung des Kantonsrats). Unter diesen Umst�nden h�tte der Gesetzgeber eine klare Delegationsnorm erlassen m�ssen, wenn er am Ausschluss des Finanzreferendums f�r Lotteriefondsbeitr�ge festhalten wollte.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Der angefochtene Beschluss des Kantonsrats und der Entscheid des Regierungsrats vom 12. August 2009 sind aufzuheben. Die Sache ist an den Kantonsrat zur�ckzuweisen, damit dieser nochmals �ber den Antrag des Regierungsrats auf Bewilligung eines Beitrags aus dem Lotteriefonds beschliesst. Bewilligt der Kantonsrat erneut einen Betrag von mehr als 6 Mio. Franken f�r den Erweiterungsbau des Schweizerischen Landesmuseums Z�rich aus dem Lotteriefonds, so muss er diesen Beschluss dem fakultativen Referendum unterstellen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der anwaltlich vertretene Beschwerdef�hrer hat jedoch Anspruch auf eine Parteientsch�digung (Art. 68 BGG). Zwar hat er sich vor Bundesgericht nicht mehr ge�ussert. Da der Beschluss des Kantonsrats keine Rechtsmittelbelehrung enthielt und der Regierungsrat in seiner Rechtsmittelbelehrung f�lschlicherweise das Verwaltungsgericht f�r zust�ndig erkl�rte, hat er jedoch Anspruch auf eine Entsch�digung f�r das kantonale Verfahren.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Kantonsrats Z�rich vom 22. Juni 2009 und der Entscheid des Regierungsrats des Kantons Z�rich vom 12. August 2009 werden aufgehoben. Die Sache wird zu erneuter Beschlussfassung im Sinne der Erw�gungen an den Kantonsrat zur�ckgewiesen.
Der Kanton Z�rich hat den Beschwerdef�hrer mit Fr. 3'000.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer, dem Kantonsrat, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. M�rz 2010

References: Art. 48
 Art. 82
 Art. 88
 Art. 29
 Art. 50
 Art. 88
 Art. 107
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 33
 Art. 5
e contrario
 Art. 33
 BGE 
 BGE 
 Art. 33
 BGE 
 Art. 5
 Art. 24
 Art. 5
 BGE 
 Art. 7
 Art. 5
 Art. 68
E contrario