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BOE.es - Documento BOE-A-2015-8635
Documento BOE-A-2015-8635
Sala Segunda. Sentencia 141/2015, de 22 de junio de 2015. Cuestión de inconstitucionalidad 2857-2014. Planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Murcia en relación con el artículo 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Principio de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales: extinción, por pérdida de objeto, de la cuestión de inconstitucionalidad (STC 83/2015).
«BOE» núm. 182, de 31 de julio de 2015, páginas 66621 a 66629 (9 págs.)
BOE-A-2015-8635
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2857-2014, promovida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Murcia contra el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, por posible vulneración del art. 9.3 CE. Han formulado alegaciones el Fiscal General del Estado y el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El 7 de mayo de 2014 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un oficio del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Murcia al que se acompaña, junto con el testimonio del procedimiento núm. 174-2013, el Auto de 25 de abril de 2014, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, en su aplicación a los funcionarios públicos, por posible lesión del art. 9.3 CE, sobre el principio de irretroactividad de disposiciones restrictivas de derechos individuales.
a) Seis trabajadores, invocando su doble condición de funcionarios de carrera en activo de la Universidad de Murcia y representantes del personal de la misma Universidad como delegados sindicales de seis diferentes sindicatos, interpusieron bajo una misma representación y dirección letrada recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Rector de la citada Universidad de 21 de marzo de 2013 por la que se desestima el recurso potestativo de reposición previamente formulado contra el documento de gasto autorizado de 13 de diciembre de 2012 referente a la confección de las nóminas de dicho mes y año, en las que no se incluyó ninguna cuantía por el concepto de paga extraordinaria y paga adicional al complemento específico o pagas equivalentes, de acuerdo con el art. 2 Real Decreto-ley 20/2012. En su demanda, los actores solicitaron la anulación de los actos impugnados y el reconocimiento a todos los funcionarios y empleados públicos de dicha Universidad del derecho a percibir íntegramente la citada paga extraordinaria, paga adicional y paga equivalente del mes de diciembre de 2012, o al menos («subsidiariamente»), la parte proporcional de los citados conceptos retributivos devengados con anterioridad al 15 de julio de 2012, fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012. Y en apoyo de estas pretensiones ya razonaron extensamente en demanda sobre la inconstitucionalidad de la norma cuestionada.
b) Concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia, el órgano judicial dictó providencia de 20 de marzo de 2014 por la que acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal para que alegasen sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad en la medida en que «la supresión íntegra de la paga extraordinaria de diciembre… puede vulnerar el artículo 9.3 de la Constitución Española, según el cual la Constitución garantiza la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales, que podría entenderse infringido porque mediante el artículo 2 del Real Decreto-Ley (sic) 20/2012 se priva a los funcionarios públicos recurrentes de derechos retributivos ya adquiridos y consolidados, correspondientes al periodo comprendido entre el uno de junio de 2012 y el 15 de julio de 2012, fecha en (sic) entrada en vigor del RDL 20/2012».
c) Todas las partes –los recurrentes, la Universidad y el Ministerio Fiscal– presentaron alegaciones al respecto mostrándose favorables al planteamiento de la cuestión.
3. Por Auto de 25 de abril de 2014, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Murcia acordó plantear la presente cuestión de inconstitucionalidad y del análisis de su contenido interesa destacar los siguientes puntos:
a) Tras exponer los antecedentes de hecho de la presente cuestión y estudiar los presupuestos de la cuestión de inconstitucionalidad (norma con rango de ley, aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo), el órgano judicial transcribe la norma cuestionada afirmando que la interpretación de la misma es «elocuente y rotunda» en cuanto a la «supresión» (expresión empleada por el propio legislador) de la paga extraordinaria de diciembre de 2012.
b) A partir de ahí, y atendiendo a la «consolidada jurisprudencia según la cual las pagas extraordinarias son salario diferido que se devenga día a día», explica que el citado precepto pudiera ser contrario al art. 9.3 CE cuando garantiza la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales. Se remite y transcribe parcialmente al Auto de la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional de 1 de marzo de 2013, que planteó la misma cuestión en un asunto de su competencia, para justificar y explicitar sus dudas respecto a la constitucionalidad de la norma, aunque intercala un análisis propio de los salarios de los funcionarios públicos, y no de los trabajadores, a los que se refería el indicado Auto.
c) Concluye que «los derechos retributivos de los empleados públicos son derechos individuales», y «cuando se promulga el Real Decreto-ley 20/2012 los funcionarios de carrera en activo habían generado el derecho retributivo a percibir la parte proporcional de [la] paga extraordinaria de diciembre de 2012, desde el 1 de junio de 2012 hasta el 14 de julio de 2012, ambos incluidos». Cita en apoyo de esta tesis el ATC 179/2011, de 13 de diciembre [FJ 7 c)], que interpretado a contrario parece dar a entender que los derechos económicos ya devengados son «derechos adquiridos» incorporados al patrimonio del funcionario y por consiguiente protegidos por el art. 9.3 CE.
4. El Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite la cuestión mediante providencia de 27 de mayo de 2014; deferir a la Sala Segunda su conocimiento; dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; comunicar la resolución al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Murcia, a fin de que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), permaneciese suspendido el proceso hasta que este Tribunal resolviese efectivamente la cuestión; y publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado».
5. Por escrito registrado el 4 de junio de 2014 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal la decisión de la Mesa de que se diera por personada a la Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC, con remisión a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones, y a la asesoría jurídica de la Secretaría General.
Mediante escrito registrado el 10 de junio de 2014, el Presidente del Senado comunicó a este Tribunal el acuerdo de la Mesa para que se diera por personada a la Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
6. El Fiscal General del Estado presentó escrito de alegaciones ante este Tribunal el 11 de junio de 2014 interesando la estimación de la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Llegados a este punto, pasa a analizar si la norma cuestionada contiene un grado de retroactividad permitido por el art. 9.3 CE a la luz de la doctrina constitucional que se sintetiza. Y llega a la conclusión de que resulta obvia la supresión por la norma de un efecto jurídico ya agotado, en tanto derecho incorporado definitivamente al patrimonio de los funcionarios, a quienes la aplicación retroactiva de la norma obligaría a la devolución de parte de los salarios ya percibidos, pues como afirma la jurisprudencia del Tribunal Supremo, las gratificaciones extraordinarias se devengan día a día. A la vista de la interpretación de la legalidad ordinaria por el máximo órgano jurisdiccional a quien compete dicha función, resulta evidente, a juicio del Fiscal General del Estado, que las pagas extraordinarias se devengan desde la fecha de inicio del cómputo de cada período semestral y que tal devengo se produce día a día, incorporándose cada jornada al patrimonio del trabajador (o funcionario), y ello con independencia de que su efectiva percepción tenga lugar en el último mes del período (salario devengado pero de percepción diferida). De este modo, sostiene que la privación de la cantidad correspondiente a dicho período supondría la restricción injustificada de un derecho individual que como tal prohíbe el art. 9.3 CE. Además, entiende que el criterio del Auto de planteamiento tendría el respaldo de la Sentencia del Tribunal Europeo de Derecho Humanos de 14 de mayo de 2013 (caso N.K.M. v. Hungría), que declaró la vulneración del art. 1 del Protocolo núm. 1 anexo al Convenio por un acto de privación de la cuantía de una indemnización (cantidad devengada pero no percibida) por cese a una funcionaria, señalándose que «los bienes» en el sentido del citado artículo 1 son «bienes existentes» o activos, en los que el solicitante puede tener por lo menos una «expectativa legítima» de que esta se realizará. Y entiende que en el caso ahora examinado sí existía esa expectativa legítima conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, al tratarse de cantidades de devengo diario.
El Fiscal General del Estado concluye sus alegaciones precisando que en el Auto de planteamiento no se cuestiona todo el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 sino en concreto, sus apartados 2.1 y 2.2.1 ya que éstos son los que resultan aplicables para resolver el pleito sometido a su conocimiento y relevante en cuánto el recurso del proceso subyacente se refiere exclusivamente al personal funcionario o estatutario. Asimismo, en cuanto a los efectos de la hipotética declaración de inconstitucionalidad, se indica que tratándose de un supuesto de retroactividad máxima en relación con derechos ya integrados en el patrimonio de sus titulares, el efecto en caso de una declaración de inconstitucionalidad habría de limitarse al período ya mencionado comprendido entre las fechas del 1 de junio y el 15 de julio de 2012, en tanto, con respecto a los funcionarios la paga extraordinaria correspondiente al mes de diciembre se comienza a devengar en la fecha de 1 de junio de tal período.
7. El Abogado del Estado, mediante escrito de alegaciones registrado el 18 de junio de 2014, se personó interesando la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad por las razones que, resumidamente, se exponen a continuación.
Comienza señalando que aunque el Auto de planteamiento cuestiona la totalidad del extenso art. 2 Real Decreto-ley 20/2012, sin embargo se refiere en realidad solo al apartado 2.2 del art. 2, es decir, a la aplicación de la supresión de la paga extraordinaria de diciembre al personal de las Administraciones públicas. Además, precisa que no se cuestiona genéricamente la referida supresión, sino que tan solo se reprocha al legislador el que no haya incluido una disposición transitoria por la cual se hubiera exceptuado de la mencionada supresión la parte proporcional de la paga extraordinaria que se entiende devengada del 1 de junio al 15 de julio, fecha esta última de entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012. En definitiva, entiende que lo que se plantea es una inconstitucionalidad por omisión y que la consecuencia que podría derivarse, no sería la declaración de inconstitucionalidad del art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, sino simplemente la de imponer al legislador, con respecto a su libertad de configuración, el establecimiento de una expresa excepción a la supresión de la paga extraordinaria de Navidad (la correspondiente a la parte proporcional de los días 1 de junio a 15 de julio de 2012).
En tal sentido, se hace referencia a lo indicado al respecto en el preámbulo y exposición de motivos del Real Decreto-ley 20/2012 y en el debate de convalidación de la norma, así como a los datos ofrecidos en los sucesivos informes anuales del Banco de España de 2008, 2009, 2010 y 2011. También se señala que este Tribunal no se ha mostrado ajeno a la gravedad de la crisis económica que atraviesa la zona euro, habiéndose hecho eco de la profunda crisis presupuestaria en diversas resoluciones (singularmente, entre otros, en el ATC 160/2011, de 22 de noviembre). Teniendo en cuenta todo lo anterior, se afirma que en la senda de consolidación fiscal pactada con los órganos de la Unión Europea, España se ha visto obligada a una fuerte reducción del déficit del 8,9 por 100 en 2011 al 6,3 por 100 del Producto interior bruto en 2012, lo que ha exigido adoptar importantes medidas de reducción del gasto público. Se recuerda, asimismo, que la estabilidad presupuestaria es un principio constitucional que vincula a todos los poderes públicos y, en fin, que el análisis de la norma cuestionada ha de partir del contexto recesivo descrito.
8. Por providencia de 17 de junio de 2015 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 22 del mismo mes y año.
1. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Murcia plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, precepto que, en lo que aquí importa, dispone para el personal funcionario la supresión de la paga extraordinaria y de la paga adicional de complemento específico o pagas adicionales equivalentes del mes de diciembre de 2012. En síntesis, el Juzgado entiende que el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, en su aplicación al personal funcionario, puede vulnerar el principio constitucional de interdicción de la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE), al no contemplar excepción alguna respecto de las cuantías ya devengadas al momento de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012 (esto es, desde el 1de junio al 14 de julio de 2012).
a) Así, en primer lugar, resulta obligado advertir, en consonancia con lo manifestado en sus alegaciones respectivas por el Fiscal General del Estado y el Abogado del Estado, que si bien el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Murcia plantea la cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 en su integridad, lo cierto es que de los razonamientos que se contienen en el Auto de planteamiento se infiere sin dificultad que no se cuestiona todo el precepto sino sólo «en su aplicación a los funcionarios públicos» (como se precisa expresamente en la parte dispositiva del Auto). Ello se conecta lógicamente con el juicio de relevancia, correctamente expresado por el órgano judicial, pues la cuestión de inconstitucionalidad trae causa de un proceso promovido por seis funcionarios de carrera en situación de activo en la Universidad de Murcia con motivo de la supresión, por aplicación de las previsiones contenidas en el Real Decreto-ley 20/2012, de la paga o gratificación extraordinaria de diciembre de 2012 al personal de esa Universidad, proceso en el que lo pretendido por los demandantes con carácter subsidiario a la pretensión principal (referida a que no se aplique en la Universidad de Murcia la medida de supresión de la paga extra de diciembre de 2012) es justamente que se declare su derecho y el de los restantes funcionarios de la Universidad de Murcia a percibir la parte proporcional de la paga extra de diciembre de 2012 que consideran ya devengada al momento de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012, porque, de acuerdo con el art. 9.3 CE en relación con el art. 33.3 CE, no cabe que la supresión de esa paga extra por el Real Decreto-ley 20/2012 tenga efectos retroactivos.
b) Por otra parte debe tenerse en cuenta que no se cuestiona por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Murcia la medida de supresión de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 en sí misma considerada (que es la pretensión principal que se deduce por los demandantes en el proceso a quo, como se ha dicho), sino sólo en cuanto su aplicación haya podido suponer la infracción del principio de irretroactividad establecido en el art. 9.3 CE, al no contemplar excepción alguna respecto de las cuantías que se entienden ya devengadas de dicha paga extra (en concreto, cuarenta y cuatro días correspondientes a los servicios prestados entre el 1 de junio de 2012 y el 14 de julio de 2012) a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012 (que tuvo lugar el 15 de julio de 2012, conforme a su disposición final decimoquinta), ni fijar indemnización alguna por la supresión de un derecho patrimonial. A esta concreta duda de constitucionalidad (planteada a partir de la pretensión subsidiaria en el proceso a quo) deberá, pues, ceñirse nuestro enjuiciamiento.
3. La disposición adicional duodécima de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2015, bajo el epígrafe «recuperación de la paga extraordinaria y adicional del mes de diciembre de 2012», establece, en su apartado Uno, que cada Administración pública, en su ámbito, podrá aprobar el abono de cantidades en concepto de recuperación de los importes efectivamente dejados de percibir como consecuencia de la supresión de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 por aplicación del Real Decreto-ley 20/2012, siendo esas cantidades equivalentes a la parte proporcional correspondiente a los primeros cuarenta y cuatro días de la paga extraordinaria suprimida.
En virtud de esta habilitación, la Ley 13/2014, de 23 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el ejercicio 2015, ha previsto en la disposición adicional vigesimoséptima, bajo el epígrafe, «recuperación de la paga extra y pagas adicionales del mes de diciembre de 2012 en el sector público regional», lo siguiente:
«1. En los términos y condiciones que se establezcan en la normativa básica estatal presupuestaria para el ejercicio 2015, en el sector público regional se podrán abonar las cantidades equivalentes a la parte proporcional correspondiente a 44 días de la paga extraordinaria, paga adicional de complemento específico o pagas adicionales equivalentes, incluyendo en esas pagas los conceptos de complemento de destino y complemento específico correspondientes al mes de diciembre de 2012, en concepto de recuperación de los importes efectivamente dejados de percibir por aplicación del Real Decreto-ley 20/2012, de 20 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, adaptado a esta Administración regional mediante la Ley 9/2012, de 8 de noviembre.
2. Se faculta al Consejo de Gobierno para que adopte durante el ejercicio 2015, en su caso, las medidas necesarias en aplicación y ejecución de esta disposición.»
La aplicación efectiva de esta previsión en la Comunidad Autónoma de Murcia se ha llevado a cabo conforme a las instrucciones contenidas en la resolución de 10 de febrero de 2015 de la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda, por la que se dispone la publicación en el «Boletín Oficial de la Región de Murcia» del acuerdo del Consejo de Gobierno de 6 de febrero de 2015, sobre medidas necesarias para la recuperación de los importes efectivamente dejados de percibir correspondientes a los primeros cuarenta y cuatro días de la paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012 (publicada en el «Boletín Oficial de la Región de Murcia» de 19 de febrero de 2015). En esta resolución se precisa que «de conformidad con lo establecido en la Disposición adicional décima segunda de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015, se procederá al abono de cantidades en concepto de recuperación de los importes efectivamente dejados de percibir como consecuencia de la supresión de la paga extraordinaria, así como de la paga adicional de complemento específico o pagas adicionales equivalentes correspondientes al mes de diciembre de 2012, por aplicación del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio» y que »las cantidades que podrán abonarse por los conceptos señalados... sobre el importe dejado de percibir por cada persona... serán las equivalentes a la parte proporcional correspondiente a los primeros 44 días de la paga extraordinaria, paga adicional de complemento específico y pagas adicionales equivalentes, y paga de productividad semestral, factores de complemento de destino y complemento específico, en su caso, del mes de diciembre de 2012».
Como consecuencia de lo señalado en la normativa citada, debemos remitirnos a lo dicho recientemente en nuestra STC 83/2015, de 30 de abril, sobre la posible pérdida de objeto de la cuestión de inconstitucionalidad.
En el fundamento jurídico tercero, de la STC 83/2015, tras recordar la reiterada doctrina constitucional sobre los efectos extintivos del objeto del proceso constitucional en las cuestiones de inconstitucionalidad, como consecuencia de la derogación o modificación de la norma legal cuestionada, pusimos de manifiesto que en dicho proceso –y lo mismo sucede en el presente–, ni se había producido la extinción del procedimiento laboral a quo, ni tampoco nos encontrábamos ante un supuesto de pérdida de vigencia del precepto legal cuestionado, ello no obstante, era innegable la incidencia que tenía la medida contenida en la disposición adicional duodécima de la Ley 36/2014, de presupuestos generales del Estado para 2015 sobre la pretensión deducida en el pleito a quo, «que afecta de modo determinante a la subsistencia del presente proceso constitucional, dada la estrecha vinculación existente entre toda cuestión de inconstitucionalidad y el procedimiento judicial de que dimana.»
En la presente cuestión de inconstitucionalidad se plantea si la supresión del derecho de los funcionarios de la Universidad de Murcia a percibir la parte proporcional (en concreto, 44 días) de la paga extra de diciembre de 2012, por entenderse ya devengada al momento de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012, contraviene el art. 9.3 CE. En esos términos planteada la cuestión es obligado concluir como hicimos en la STC 83/2015 que «la recuperación por esos trabajadores de la parte proporcional correspondiente a los primeros 44 días de la paga extra de diciembre de 2012», en virtud de lo establecido en la citada disposición adicional vigesimoséptima de la Ley 13/2014, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para 2015, «supone la satisfacción extraprocesal de la pretensión deducida en el proceso laboral sobre la que se articula la presente cuestión. Esto la hace perder su objeto, al ser tal satisfacción extraprocesal uno de los posibles supuestos de extinción de la cuestión de inconstitucionalidad (STC 6/2010, FJ 2; AATC 945/1985, de 19 de diciembre, 723/1986, de 18 de septiembre, y 485/2005, de 13 de diciembre).»
Conforme a lo expuesto, la regulación contenida en la citada disposición adicional vigesimoséptima de la Ley 13/2014, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para 2015, determina la extinción de la presente cuestión de inconstitucionalidad, pues, «aun cuando el enjuiciamiento constitucional de la norma cuestionada sigue siendo posible y esta plantea un problema constitucional de interés, ya no se trataría de un juicio de constitucionalidad en concreto, al que se refiere el art. 163 CE, sino en abstracto, sin efectos para el caso, lo que resulta improcedente en toda cuestión de inconstitucionalidad» (por todas, STC 6/2010, FJ 3; y en el mismo sentido AATC 340/2003, de 21 de octubre, FJ único, y 75/2004, de 9 de marzo, FJ único).
Declarar la extinción de la presente causa de inconstitucionalidad por pérdida sobrevenida de su objeto.
Dada en Madrid, a veintidós de junio de dos mil quince.–Adela Asua Batarrita.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Juan José González Rivas.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Antonio Narváez Rodríguez.–Firmado y rubricado.
DICTADA en la Cuestión 2857/2014 (Ref. BOE-A-2014-5734).
DECLARA la extinción por pérdida sobrevenida de su objeto, en relación con el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio (Ref. BOE-A-2012-9364).

References: artículo 2
 resolución 
 artículo 9
 artículo 2
 resolución 
 artículo 1
 resolución 
 resolución