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Timestamp: 2020-01-26 21:01:21+00:00

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Hessischer VGH, Beschluss vom 25.02.1992 - 4 N 1280/85 - openJur
Beschluss vom 25.02.1992 - 4 N 1280/85
Hessischer VGH, Beschluss vom 25.02.1992 - 4 N 1280/85
openJur 2012, 19713
Die Antragsteller, die Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten und nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes gelegenen Grundstücks Flur Flurstücke und W - straße (Ecke W) in Frankfurt am Main-N sind, wenden sich im Wege der Normenkontrolle gegen den Bebauungsplan Nr. 322 "W" der Antragsgegnerin vom 14.06.1984.
Die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin beschloß am 09.02.1956 und am 22.01.1959 auf Vorlage des Magistrats einen Flächennutzungsplan, einen Generalbebauungsplan und einen Baugebietsplan. Der Flächennutzungsplan stellt das mit dem vorgenannten Bebauungsplan beplante Gebiet als reines Wohngebiet dar. Er wurde am 11.02.1959 dem Hessischen Minister des Innern vorgelegt und am 02.04.1959 mit diesem besprochen. Er trägt den Vermerk "Dieser Plan wird nicht beanstandet" des Hessischen Ministers des Innern vom 11.04.1959. Mit Erlaß vom gleichen Tag beanstandete der Hessische Minister des Innern wegen der Neuausweisung eines Gewerbegebietes links des Mains und südöstlich der Farbwerke H, der Erweiterung des Wohngebietes nordwestlich von Frankfurt am Main-S und südlich der F - Straße, der Ausweisung von Baugebieten innerhalb des Hochwasserabflußgebietes und eines näher bezeichneten allgemeinen Wohngebietes in Frankfurt am Main-P den Flächennutzungsplan und führte sodann aus: "Im übrigen werden die vorgelegten Bauleitpläne nicht beanstandet". In der Folgezeit nahm die Antragsgegnerin eine Reihe von Änderungen vor, die ihrerseits nach dem letzten hierzu dem Senat vorliegenden Bescheid des Hessischen Ministers des Innern vom 12.06.1961 teils nicht beanstandet, teils beanstandet und teils wiederum zum Teil beanstandet wurden. Eine im Ganzen beanstandungsfreie Fassung des Flächennutzungsplans ist nicht vorgelegt oder vorgetragen worden. Die Antragsgegnerin machte am 29.07.1961 bekannt, daß die vorgenannten Bauleitpläne in der Zeit vom 31.07. bis einschließlich 31.08.1961 bei ihrer Bauverwaltung zu jedermanns Einsicht auslägen.
Der von der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 30.10.1958 beschlossene und am 26.01.1959 offengelegte Fluchtlinienplan Nr. weist die Verlängerung der W straße vom Anwesen der Antragsteller aus gesehen in westliche Richtung als 10 m breite Straße aus.
Am 06.05.1982 beschloß die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin auf Vorlage des Magistrats die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. "W" und machte dies am 18.05.1982 bekannt. Damit beordnete sie eine ca. 8,2 ha große, im Norden an die A, im Westen an eine Bahntrasse, im Osten an die F -Schule und ein "A"-Sportplatzgelände, im Süden an den Stadtwald und im Süd-Osten bis an die Kreuzung W /W heranreichende Fläche. Kleinere Flächen im nord-östlichen, an das "A"-Sportgelände und an die F -Schule angrenzenden Bereich und einen Streifen entlang des Bahnkörpers wies sie als allgemeines Wohngebiet, die übrigen Flächen als reines Wohngebiet mit 375 Wohneinheiten in 155 Hauseinheiten mit erwarteten ca. 750 Einwohnern aus. Für das erwartete Aufkommen von ca. 300 Pkw pro Tag sah sie zwei "Ohren" beiderseits der bestehenden Kastanienallee und eine Verkehrsanbindung ausschließlich über die W - straße mit einer Anbindung an die Stadt über die vom Einbahnverkehr zu befreiende Flughafenstraße und den umzubauenden "K" am O vor.
Die Beteiligung der Bürger an der Bauleitplanung (Anhörung) fand, nachdem zwischen dem 18. und dem 21.05.1982 in vier Frankfurter Tageszeitungen und am 18.05.1982 in den Mitteilungen der Stadt Frankfurt am Main darauf hingewiesen worden war, am 26.05.1982 statt.
Die Behörden und Stellen, die Träger öffentlicher Belange sind, beteiligte die Antragsgegnerin Ende 1982/Anfang 1983. Sie prüfte die vorgebrachten Bedenken und Anregungen und teilte das Ergebnis mit.
Am 01.08.1983 beschloß die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin darauf eine geringfügige Erweiterung des Geltungsbereiches des Bebauungsplans sowie dessen öffentliche Auslegung vom 17.11. bis zum 19.12.1983. Beides machte sie am 08.11.1983 bekannt.
Eine Verkehrserschließung des Baugebietes sowohl über die W straße im Süden als auch über die E Straße und die H -Straße im Norden haben der als Träger öffentlicher Belange gehörte Umlandverband Frankfurt mit Schreiben vom 07.02.1983 und vom 12.12.1983 unter Gleichheitsgesichtspunkten und ein Herr W, W Frankfurt am Main-N mit Schreiben vom 15.12.1983 zur Vermeidung einer "Ghetto-Bildung" angeregt. Die ebenfalls als Träger öffentlicher Belange gehörte Industrie- und Handelskammer Frankfurt am Main hat mit Schreiben vom 13.12.1983 empfohlen, den bereits stark belasteten "K" am O zu entlasten und das Baugebiet nur auf dem "Hinweg" über die W straße zu erschließen, das "Herausfahren" aber über H -Straße und A -Straße zu ermöglichen.
Die Antragsteller haben mit Schriftsatz vom 16.12.1983 eingewandt, die W traße sei bisher eine ruhige, praktisch verkehrslose und de facto als Spielstraße genutzte Wohnstraße gewesen, in die sie sich eingekauft und in der sie Investitionen durchgeführt hätten. Die geplante ausschließliche Erschließung über die W straße mißachte dies, führe zu unzumutbaren Belastungen und zu entschädigungspflichtigen Wertminderungen. Dem Abwägungsgebot werde nicht genügt, denn drei von der A -Straße, die der neuen Siedlung näher liege und traditionell ein reges Verkehrsaufkommen habe, auf das neue Baugebiet zulaufende Straßen und die H -Straße würden nicht zur Erschließung genutzt.
Die Antragsgegnerin hat diese Bedenken geprüft, sie aber im Ergebnis nicht berücksichtigt. Wegen des durch ruhenden Verkehr stark eingeengten Straßenraums in der A -Siedlung könne in diese kein zusätzliches Verkehrsaufkommen hineingeleitet werden. Hingegen sei die W straße mit einer Breite von 18 m und einer Fahrbahnbreite von 10 m eine der bestausgelegten Straßen N, gegen deren Nutzung als Erschließungsstraße für das neue Baugebiet kein Grund bestehe; die dadurch bedingte Zusatzbelastung sei zumutbar. Die W traße sei anders als ihre nur 9 m breiten Querstraßen keine Wohn- und Spielstraße, sondern eine E straße, die bisher bereits als Zufahrt zu dem "A"-Sportplatz gedient habe, da das Baugebiet "W" seit 1959 im Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche dargestellt und seit dem Stadtentwicklungsplan N in der vorgesehenen Flächenausdehnung bekannt sei. Die geplante Form der Erschließung sei das Ergebnis einer Abwägung. Diese berücksichtige, daß die A -Siedlung und das Zentrum von N über Fuß- und Radwege erreichbar seien, daß aber Schleichverkehr aus der Bürostadt für beide Wohngebiete verhindert werde, was mehr als die Ermöglichung durchfahrenden Verkehrs zu gutnachbarlichen Beziehungen zwischen beiden Wohngebieten beitrage. Sie verhindere, daß bestehende Straßen, die lediglich nicht verlängert würden, für den Verkehr gesperrt würden. Zudem berücksichtige sie, daß durch den Bau der neuen F straße die alte F straße freie Kapazität habe und daher zur Erschließung herangezogen werden könne. Eine Überbeanspruchung des "K" am O sei nicht zu befürchten, da ein Teil des fließenden Verkehrs seinen Weg über die W traße und die G Straße zur A -Straße nehmen werde.
Am 14.06.1984 hat die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin den Bebauungsplan als Satzung beschlossen. Am 22.10.1984 hat ihn der Hessische Minister des Innern genehmigt. Am 06.11.1984 hat die Antragsgegnerin bekannt gemacht, daß der Hessische Minister des Innern den Bebauungsplan genehmigte und daß der Bebauungsplan mit Begründung im Technischen Rathaus der Antragsgegnerin während der allgemeinen Dienststunden zu jedermann Einsicht bereitgehalten und daß über seinen Inhalt auf Verlangen Auskunft erteilt werde.
Sämtliche vorgenannten Bekanntmachungen der Antragsgegnerin sind in den Mitteilungen der Stadt in denen nach § 8 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin deren öffentliche Bekanntmachungen zu erfolgen haben und wonach sie mit dem Ablauf des Erscheinungstages vollendet sind, erschienen.
Am 11.07.1985 haben die Antragsteller einen Normenkontrollantrag gestellt.
Zur Begründung wiederholen sie im wesentlichen die Einwendungen aus ihrem Schriftsatz vom 16.12.1983 und führen zur Antragsbefugnis aus, daß ihre schutzwürdigen Interessen nicht berücksichtigt bzw. verletzt worden seien, daß die Qualität ihrer bisherigen Wohnverhältnisse, die Gesundheit und Sicherheit insbesondere auch ihrer Kinder, gefährdet und der Wert ihres Eigentums in enteignungsgleicher Weise gemindert sei.
den Bebauungsplan Nr. 322 "W" der Antragsgegnerin für nichtig zu erklären.
Die Antragsgegnerin äußert Zweifel an der Antragsbefugnis der Antragsteller, da der Anliegergebrauch als Recht nur das sichere, was zur angemessenen Nutzung des Grundeigentums an Straßenbenutzung erforderlich sei. Ansonsten könne jeder Anlieger von Straßen außerhalb von Bebauungsplänen, deren Baugebiete an die geplanten Straßen angeschlossen werden, gegen Pläne vorgehen, von denen er nur am Rande berührt sei. Ein Grundeigentümer sei daher regelmäßig nicht in Rechten verletzt, wenn sich die bisher bestehenden Verkehrsverhältnisse verschlechterten. Jedenfalls sei der Normenkontrollantrag unbegründet. Ausweislich des Prüfungsergebnisses zu den Bedenken und Anregungen sei ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot nicht einmal im Ansatz gegeben.
Wegen der weiteren Einzelheiten der Sach- und Rechtslage wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und einen Hefter mit Behördenvorgängen betreffend das Aufstellungsverfahren zu dem streitbefangenen Bebauungsplan Bezug genommen.
Die Entscheidung ergeht durch Beschluß, da eine mündliche Verhandlung nicht erforderlich ist (§ 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO).
Der Normenkontrollantrag der Antragsteller ist zulässig.
Die Antragsteller wenden sich im Wege der Normenkontrollklage gegen einen Bebauungsplan und damit gegen eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, deren Gültigkeit von dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof wenn nicht schon nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, so jedenfalls gemäß Abs. 1 Nr. 2 Abs. 3 dieser Vorschrift i.V.m. § 11 Abs. 1 HessAG VwGO überprüft werden kann.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann u. a. jede natürliche Person, die durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten hat, den Antrag stellen. Der Senat hat unter einem solchen Nachteil seit dem Beschluß vom 19.12.1969 - IV N 8/68 -, BRS 22 Nr. 31, die Beeinträchtigung rechtlich geschützter Interessen verstanden. Darunter fallen absolute Rechte, subjektive öffentliche Rechte wie Nachbarrechte, aber auch die privaten Belange des Bürgers, die nach § 1 Abs. 7 Bundesbaugesetz in der hier maßgeblichen Fassung vom 06.07.1979 (BGBl. 1979 I S. 949) - BBauG 1979 - zu beachten waren (Beschluß des Senats vom 26.06.1973 - IV N 1/72 -, BRS 27 Nr. 172; zustimmend Bay. VGH, Beschl. v. 26.11.1974 - Nr. 137 I 74 -, Bay.VBl. 1975, 504). Das Bundesverwaltungsgericht (Beschluß v. 09.11.1979 - IV N 1.78 - IV N 2.79 bis 4.79, BVerwGE 59, 87 = BRS 35 Nr. 24) stellt hinsichtlich des Nachteils darauf ab, ob der Antragsteller durch den Bebauungsplan oder dessen Anwendung verletzend in einem Interesse betroffen wird bzw. in absehbarer Zeit betroffen werden kann, das bei der Entscheidung über den Erlaß oder den Inhalt dieses Bebauungsplans als privates Interesse des Antragstellers in der Abwägung berücksichtigt werden müßte. Insbesondere das Grundeigentum (Art. 14 Abs. 1 GG) und seine Nutzung sind als rechtlich geschütztes Interesse bzw. als abwägungserheblicher Belang anzusehen (vgl. Hess. VGH, Beschl. v. 12.03.1982 - IV N 14/77 -, ESVGH Nr. 32, 106 m.w.N.). Auch Interessen von Grundeigentümern außerhalb des Planbereichs können beachtlich sein (vgl. BGH, Urt. v. 28.06.1984 - III R 35783 -, RdL 1984, 209, 214; Hess. VGH, u. a. Beschl. v. 27.01.1987 - 4 N 2172/86 -, NVwZ 1987, 514; Beschl. v. 24.09.1987 - 3 N 6/83 -).
Der von den Antragstellern geltend gemachte Nachteil, die Verschlechterung des Wohnwertes und des Wertes ihres Anwesens durch die Verkehrserschließung des Wohngebietes "W" ausschließlich über die W straße, findet seine Grundlage in dem Bebauungsplan. Ein Grundstückseigentümer erleidet einen Nachteil i.S.v. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wenn u. a. der Wohnwert seines Anwesens durch zusätzliche, nicht unerhebliche Verkehrsauswirkungen gemindert wird (vgl. Hess. VGH, Beschl. v. 17.12.1984 - 4 N 2918/84 -, BRS 42 Nr. 33; Beschl. v. 25.01.1988 - 3 N 13/83 -, ESVGH 38, 135 = DÖV 1988, 566; Saarland, Urt. v. 04.12.1981 - 2 N 12/80 -, BRS 38 Nr. 48 = NVwZ 1983, 43). Denn das Interesse der Antragsteller an gesunden, nicht durch zusätzliches Verkehrsaufkommen beeinträchtigten Wohnverhältnissen ist ein nach § 1 Abs. 6 1. Spiegelstrich BBauG 1979 (Berücksichtigung der "allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse") in die Abwägung einzustellender Belang. Die Antragsteller können sich hier auch auf die nachteilige Beeinflussung des Wohnwerts ihres Anwesens durch zusätzliche, spürbare und nicht unerhebliche Beeinträchtigungen durch den Straßenverkehr berufen, die zu schädlichen Umwelteinwirkungen führen können. Bisher diente die W straße, die nur einseitig mit alleinstehenden Wohnhäusern bebaut ist, als Zufahrtsstraße zu diesen Grundstücken (Anliegerstraße) und zu dem benachbarten, nördlich gelegenen "A"-Sportgelände mit "Sportfolgelärm" durch Sportler- und Besucherkraftfahrzeuge (vgl. dazu Hess. VGH, Beschl. v. 17.12.1987 - 4 N 15/83 -). Durch den Bebauungsplan wird die W straße ähnlich einem Flaschenhals zur alleinigen Zufahrtsstraße für das Wohngebiet "W" mit 375 Wohneinheiten in 155 Hauseinheiten mit erwarteten ca. 750 Einwohnern und mit einer Verkehrsanbindung für ein erwartetes Aufkommen von maximal 400 Fahrzeugen für die Anlieger und 50 Fahrzeugen für Dienstleistungen und maximal 1.300 Verkehrsbewegungen pro Tag. Dies ist eine mehr als geringfügige Betroffenheit, deren Eintritt auch wahrscheinlich ist.
Entgegen der Auffassung der Antragsgegner ist der Nachteil nicht dadurch ausgeschlossen, daß die Antragsteller damit rechnen mußten, daß "so etwas geschieht". Mit diesem Kriterium hat das Bundesverwaltungsgericht (Beschl. v. 09.11.1979, a.a.O.) nicht schutzwürdige Interessen von der planerischen Abwägung ausnehmen wollen. Dies wird jedoch nicht für Interessen gelten können, die ihrer Art nach schutzwürdig sind, da diese in die Abwägung einzustellen sind. Dazu zählen die hier betroffenen gesunden Wohnverhältnisse. Im übrigen mußten die Antragsteller zwar aufgrund des Flächennutzungsplans, der das mit dem Bebauungsplan beplante Gebiet als reines Wohngebiet und die Verlängerung der W - straße in westliche Richtung in das jetzige Plangebiet als geplante Straßen- und Verkehrsflächen ausweist, damit rechnen, daß dort Wohnbebauung entstehen würde. Weiter mußten sie aufgrund des Fluchtlinienplanes Nr. damit rechnen, daß die W straße als Erschließungsstraße für dieses Wohngebiet vorgesehen werden würde. Dafür sprach zudem die für eine Anliegerstraße übergroße Breite der W straße von 18 m. Zudem ist es natürliche Voraussetzung jeder Planung, daß jedes Baugebiet eine Grenze hat und durch die Ausweisung eines neuen, angrenzenden Baugebietes, wo dies möglich ist, zusätzlicher Verkehr auch durch das bisherige Baugebiet fließen wird (vgl. Hess. VGH, Beschl. v. 17.01.1992 - 4 N 3142/89 -). Die Antragsteller mußten jedoch nicht damit rechnen und mußten sich nicht darauf einstellen, daß die Erschließung dieses Wohngebietes ausschließlich über die W straße erfolgen würde.
Die Antragsteller haben auch durch den Bebauungsplan einen Nachteil erlitten und in absehbarer Zeit noch zu erwarten. Ohne den Bebauungsplan wäre der beplante Bereich keiner (Wohn-) Bebauung zugänglich gewesen (§ 35 Abs. 2 und 3 BBauG 1979), es wäre kein zusätzlicher Durchgangsverkehr zu erwarten gewesen und es hätte keine Grundlage für die Erschließung bestanden. Zwar sind in dem Wohngebiet "W" inzwischen die vorgesehenen zweigeschossigen (Wohn-) Gebäude errichtet, nicht jedoch das vorgesehene fünfgeschossige Gebäude neben dem Bahndamm, hinsichtlich dessen das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main mit Beschlüssen vom 29.01.1991 - VIII/2 G 3318 und 3319/90 - einen Baustopp verhängt hat. Ohne den Bebauungsplan wäre dort nur eine Bebauung entsprechend dem schon in der Umgebung vorhandenen Maß der baulichen Nutzung möglich (§ 34 Abs. 1 BBauG 1979/BauGB). Außerdem wäre ohne den Bebauungsplan die Erschließung des Neubaugebiets über die W straße zwar verwirklicht, aber nicht festgeschrieben. Aufgrund des Vorstehenden ist auch das Rechtsschutzinteresse zu bejahen.
Der zulässige Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Hinsichtlich des Aufstellungsverfahrens sind keine Rechtsfehler zu erkennen: Der Bebauungsplan wurde von der Antragsgegnerin in eigener Verantwortung aufgestellt (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BBauG 1979) und am 06.05.1982 und am 01.08.1983 beschlossen. Die Aufstellungsbeschlüsse wurden am 18.05.1982 und am 08.11.1983 ortsüblich bekannt gemacht (§ 2 Abs. 1 Satz 2 BBauG 1979). Die Antragsgegnerin hat am 26.05.1982 eine am 18.05.1982 öffentlich bekannt gemachte Anhörung durchgeführt (§ 2 a Abs. 2 BBauG 1979). Sie hat die Behörden und Stellen, die Träger öffentlicher Belange sind, Ende 1982/Anfang 1983 frühzeitig beteiligt (§ 2 Abs. 5 BBauG 1979). Die Antragsgegnerin hat den Entwurf des Bebauungsplanes mit dem Erläuterungsbericht vom 17.11.1983 bis zum 19.12.1983 öffentlich ausgelegt (§ 2 a Abs. 6 Satz 1 BBauG 1979) und dies am 08.11.1983 ortsüblich bekannt gemacht (§ 2 a Abs. 6 Satz 2 BBauG 1979). Sie hat die fristgerecht vorgebrachten Bedenken und Anregungen geprüft und das Ergebnis mitgeteilt (§ 2 a Abs. 6 Satz 4 BBauG 1979). Am 14.06.1984 hat die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin den Bebauungsplan als Satzung beschlossen (§ 10 BBauG 1979). Der Hessische Minister des Innern hat den als Satzung beschlossenen Bebauungsplan mit Erlaß vom 22.10.1984 genehmigt (§ 11 BBauG 1979). Am 06.11.1984 hat die Antragsgegnerin ortsüblich bekannt gemacht, daß diese Genehmigung erteilt wurde und daß der Bebauungsplan mit Begründung an einer näher bezeichneten Stelle in ihrem Technischen Rathaus während der allgemeinen Dienststunden zu jedermanns Einsicht bereitgehalten werde und daß über seinen Inhalt auf Verlangen Auskunft erteilt werde. Damit waren die Verfahrensvoraussetzungen geschaffen, um den Bebauungsplan rechtsverbindlich werden zu lassen (§ 12 BBauG 1979).
Der Bebauungsplan leidet jedoch an dem Mangel, daß er nicht nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BBauG 1979 aus dem Flächennutzungsplan entwickelt worden ist. Das "Entwickeln setzt einen wirksamen Flächennutzungsplan voraus. Dieser lag nicht vor:
Der hier maßgebliche Flächennutzungsplan wurde noch unter der Geltung des Gesetzes über den Aufbau der Städte und Dörfer des Landes Hessen - Hessisches Aufbaugesetz - HAG -, vom 25.10.1948 (GVBl. 1948 I S. 139) außer Kraft getreten gemäß § 186 Abs. 1 Nr. 38 i.V.m. § 189 Abs. 1 des Bundesbaugesetzes vom 22.06.1960 (BGBl. 1960 I S. 341) - BBauG 1960 - mit dem Inkrafttreten von dessen Erstem bis Drittem Teil am 29.06.1961 - am 29.10.1960 beschlossen. Der Flächennutzungsplan im Sinne von § 3 HAG, der nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 HAG Bauleitplan im Sinne dieses Gesetzes ist, wurde zutreffend nach § 8 Abs. 1 Satz 1 HAG vom Magistrat der Antragsgegnerin aufgestellt und nach § 8 Abs. 3 HAG von der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 09.02.1956 und am 22.01.1959 beschlossen.
Der Flächennutzungsplan wurde jedoch nicht nach § 8 Abs. 4 Satz 2 HAG rechtswirksam. Nach dieser Vorschrift wurden Bauleitpläne rechtswirksam, wenn sie nicht binnen zwei Monaten nach Vorlegung beanstandet wurden. Der Hessische Minister des Innern beanstandete aber mit Erlaß vom 11.04.1959 den Flächennutzungsplan in zahlreichen Punkten. Die Antragsgegnerin hat trotz gerichtlichen Hinweises nicht nachgewiesen, daß sie diesen Beanstandungen Rechnung getragen und den Flächennutzungsplan mit entsprechenden Änderungen beschlossen und offengelegt hat. Der im Hessischen Aufbaugesetz nicht ausdrücklich vorgesehene Vermerk des Hessischen Ministers des Innern vom 11.04.1959 "Dieser Plan wird nicht beanstandet" auf dem Flächennutzungsplan scheint nicht in Einklang zu stehen mit dem Erlaß vom selben Tage, der Beanstandungen und dazu den Satz enthielt "Im übrigen werden die vorgelegten Bauleitpläne nicht beanstandet", sowie dem Vermerk der Bauverwaltung der Antragsgegnerin vom 17.07.1959 an den Magistrat der Antragsgegnerin, daß die Bauleitpläne mit Ausnahme der Beanstandungen im wesentlichen rechtskräftig seien. Der Widerspruch zwischen dem Planvermerk des Hessischen Ministers des Innern und seinem Erlaß löst sich dadurch auf, daß dieser nach seinem Erlaß die Originalpläne "nach Vornahme der erforderlichen Eintragungen und Vermerke" an die Antragsgegnerin zurückgegeben hat, Planvermerk und Planinhalt somit mit dem Erlaß übereinstimmen. Das ändert aber nichts daran, daß die vom Ministerium praktizierte Teilbeanstandung und die von ihm und der Antragsgegnerin dazu vertretene Rechtsauffassung der Rechtslage nicht entsprachen. Die Beanstandung des Flächennutzungsplanes hatte die Wirkung, daß dieser in vollem Umfang nicht rechtswirksam wurde (so bereits Maury, HAG, 1949, S. 56). Dafür spricht außer dem Wortlaut des § 8 Abs. 4 Satz 2 HAG folgende Überlegung: Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 HAG stellte der Flächennutzungsplan die flächenmäßige Gliederung und Nutzung des Gemeindegebietes dar. Nach dem eindeutigen Wortlaut dieser Vorschrift dürfte ein Flächennutzungsplan nicht einzelne Teile des Gemeindegebietes - hier die durch die Beanstandungen betroffenen - aussparen, und räumliche Teilpläne - anders noch § 8 Abs. 2 HAG, wonach sich für eine Übergangszeit bis zum 30.06.1950 u. a. Flächennutzungspläne auch auf einen Teil des Gemeindegebietes beschränken konnten - waren nicht vorgesehen. Es war nicht Aufgabe der Genehmigungsbehörde, in eigener Entscheidung anstelle des Trägers der örtlichen Planungshoheit - nach § 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 HAG ist dies die Antragsgegnerin - einen Teil aus dem Flächennutzungsplan herauszunehmen und dem Gesetz zuwider, das von dem örtlichen Planungsträger im Bedarfsfalle einen umfassenden vorbereiteten Flächennutzungsplan verlangte, durch Herausnahme von Teilflächen einen beschlossenen vollständigen Flächennutzungsplan zu einem genehmigten Teilflächennutzungsplan zu machen (Hess. VGH, Beschluß v. 02.07.1979 - IV N 11/77 -, HSGZ 1981, 139; vgl. auch zu §§ 5, 6 BBauG a.F. Urteil v. 22.07.1977 - IV OE 57/75 -, BRS 32 Nr. 15 = BauR 1978, 41). Wegen der Beanstandung wurde der Flächennutzungsplan nicht rechtswirksam.
Der Flächennutzungsplan konnte demnach nicht nach § 173 Abs. 2 BBauG 1960 i.V.m. § 2 der Zweiten Verordnung zur Durchführung des Bundesbaugesetzes vom 20.06.1961 (GVBl. 1961 I S. 86), geändert durch Verordnung vom 18.03.1965 (GVBl. 1965 I S. 63) - II. VO-BBauG - übergeleitet werden. Nach § 173 Abs. 2 BBauG 1960 konnten die Landesregierungen durch Rechtsverordnung bestimmen, daß sonstige aufgrund bisher geltender Vorschriften aufgestellte vorbereitende städtebauliche Pläne unverändert oder mit besonderen Maßgaben weitergelten, wenn sie den an einen Flächennutzungsplan gestellten Anforderungen inhaltlich und verfahrensrechtlich im wesentlichen entsprachen. Nach § 2 II. VO-BBauG gelten die auf Grund des § 8 HAG aufgestellten rechtswirksamen Bauleitpläne nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 (Flächennutzungsplan) und Nr. 2 (Generalbebauungsplan) HAG als Flächennutzungsplan im Sinne des § 5 BBauG 1960 fort. Die Überleitung kommt nur für bestehende, d. h., gültige Flächennutzungspläne in Betracht, nicht jedoch für - wie hier - einen nach § 8 Abs. 4 Satz 2 HAG beanstandeten Flächennutzungsplan (vgl. Hess. VGH, Urteil v. 02.11.1984 - IV OE 31/82 -, HessVGRspr. 1985, 50; ebenso für die entsprechende Vorschrift des § 173 Abs. 3 BBauG 1960 ("bestehende baurechtliche Vorschriften und festgestellte städtebauliche Pläne") BVerwG, Urteil v. 07.05.1982 - 4 C 65.78 -, BRS 39 Nr. 2 m.w.N.).
Die fehlende Entwicklung des Bebauungsplanes aus einem nicht wirksamen Flächennutzungsplan ist nicht nach den §§ 244 Abs. 1, 214 Abs. 2 Nr. 3 Baugesetzbuch - BauGB - in der Fassung der Bekanntmachung vom 08.12.1986 (BGBl. 1986 I S. 2253), zuletzt geändert durch Einigungsvertrag vom 31.08.1990 (BGBl. 1990 II S. 889, 1122), der gerichtlichen Kontrolle entzogen. Nach § 244 Abs. 1 BauGB ist § 214 BauGB auch auf Flächennutzungspläne anzuwenden, die - wie hier - vor dem 01.07.1987 bekannt gemacht worden sind. Nach § 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB ist für die Rechtswirksamkeit der Bauleitpläne (§ 1 Abs. 2 BauGB/BBauG) auch eine Verletzung der Vorschriften über das Verhältnis des Bebauungsplans zum Flächennutzungsplan nach § 8 Abs. 2 bis 4 unbeachtlich, wenn der Bebauungsplan aus einem Flächennutzungsplan entwickelt worden ist, dessen Unwirksamkeit wegen Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften einschließlich des § 6 sich nach Bekanntmachung des Bebauungsplanes herausstellt.
Eine direkte Anwendung dieser Vorschriften scheidet aus. § 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB erstreckt sich nur auf Verfahrens- und Formvorschriften des Baugesetzbuches und auf § 6 BauGB. Der Flächennutzungsplan wurde hier jedoch noch unter der Geltung des Hessischen Aufbaugesetzes beschlossen und beanstandet.
Auch eine entsprechende Anwendung von §§ 244 Ab. 1, 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB führt nicht zu dem Ergebnis, daß das fehlende "Entwickeln" des Bebauungsplanes aus dem Flächennutzungsplan unbeachtlich ist. Der Senat (Urteil v. 02.11.1984, a.a.O.; Beschluß v. 20.12.1979 - IV N 10/77 -) hat bisher im Hinblick auf die inhaltsgleichen §§ 183f Abs. 2, 115b Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BBauG 1979 offengelassen, ob § 183 f Abs. 2 BBauG 1979 so zu verstehen ist, daß der dem Bebauungsplan zugrundeliegende Flächennutzungsplan auch ein Plan sein kann, der zunächst rückwirkend geheilt und dann als Flächennutzungsplan gemäß § 173 Abs. 2 BBauG 1960 bei Inkrafttreten dieses Gesetzes hätte übergeleitet werden können. Die Frage stellt sich jedoch etwas anders.
Für die grundsätzliche Anwendbarkeit von §§ 244 Abs. 1, 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB auf unter dem Hessischen Aufbaugesetz aufgestellte Flächennutzungspläne spricht, daß der Gesetzgeber mit den §§ 155a und b BBauG 1979 das weitreichende Ziel verfolgte und mit den §§ 214 und 215 BauGB verfolgt, der großen Fehleranfälligkeit der Bauleitplanung und der daraus folgenden Rechts- und Investitionsunsicherheit durch eine Beschränkung der gerichtlichen Kontrollkompetenz bei Verfahrensfehlern, aber auch bei materiellen Fehlern - nach § 183f Abs. 2 BBauG 1979 auch rückwirkend - entgegenzuwirken (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, a.a.O., Vorb. §§ 155a - c Rdnr. 1; ebenso Hess. VGH, Urteil v. 02.11.1984, a.a.O.). Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts enthalten die Vorläufervorschriften §§ 183f Abs. 2, 155b Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BBauG 1979 zudem keine Beschränkung auf Vorschriften eines bestimmten Rechtsbereichs und erfassen daher auch Vorschriften des Landesrechts. Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht (Urteil v. 03.02.1984, - 4 C 17.82 -, DVBl. 1984, 632) ausgeführt: "Darin kann ein Eingriff in die Kompetenz des Landesgesetzgebers schon deshalb nicht liegen, weil die Vorschrift nicht die Wirksamkeit eines unter Verstoß gegen landesrechtliche Verfahrensvorschriften zustandegekommenen Flächennutzungsplanes regelt (vgl. hierzu § 155a Abs. 5 BBauG). Sie lockert nur die in § 8 Abs. 2 Satz 1 vom BBauG selbst gestellte Anforderung an das Zustandekommen eines Bebauungsplanes auf, nämlich in der Weise, daß die Wirksamkeit des Bebauungsplanes, soweit sie sein Entwickeln aus einem Flächennutzungsplan voraussetzt, nicht davon abhängen soll, daß der Flächennutzungsplan auch in bezug auf die Einhaltung von Form- und Verfahrensvorschriften einwandfrei zustandegekommen ist. Voraussetzung ist nur, daß "die Grundsätze der Bauleitplanung und die Anforderungen an die Abwägung (§ 1 Abs. 6 und 7) gewahrt sind" (§ 155b Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 BBauG)".
Daraus folgt zunächst, daß die aufgrund der Beanstandung durch den Hessischen Minister des Innern nicht eingetretene Rechtswirksamkeit des Flächennutzungsplanes der Anwendbarkeit von §§ 244 Abs. 1, 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB nicht entgegensteht, da diese nach § 8 Abs. 4 Satz 2 HAG eingetretene Rechtsfolge unberührt bleibt.
Jedoch ist die weitere Voraussetzung einer ausdehnenden Anwendung der §§ 244 und 214 BauGB, daß die verletzte landesrechtliche Vorschrift im wesentlichen den in § 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB genannten Vorschriften entspricht, nicht gegeben. Das Bundesverwaltungsgericht (Beschluß v. 18.08.1982 - 4 N 1.82 -, BVerwGE 66, 116 = NVwZ 1983, 30 = DÖV 1983, 636) hat insoweit die §§ 183f Abs. 2, 155b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BBauG 1979 auch auf ältere Bebauungspläne angewandt hat, obwohl in § 155b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BBauG 1979 nur § 8 Abs. 4 BBauG 1979 und nicht die Vorläufervorschrift § 8 Abs. 2 Satz 3 BBauG 1960 aufgeführt ist; zur Begründung hat es ausgeführt: "Daß § 155b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BBauG 1979 von den "Anforderungen... an die in § 8 Abs. 4 bezeichneten dringenden Gründe für die Aufstellung eines vorzeitigen Bebauungsplanes" spricht und daß § 183f Abs. 2 BBauG 1979 nicht insoweit die Vorläuferregelung des § 8 Abs. 2 Satz 3 BBauG 1960/1976 erwähnt und auch nicht die "entsprechende" oder "sinngemäße" Anwendung des § 155b auf die früheren Vorschriften anordnet, rechtfertigt nicht die Folgerung, das Gesetz wolle - entgegen seiner generellen Absicht - alte Pläne wegen des inhaltlichen Unterschieds zwischen § 8 Abs. 4 BBauG 1979 und § 8 Abs. 2 Satz 3 BBauG 1960/1876 nicht an der Heilungsmöglichkeit teilnehmen lassen. Einen solchen Ausschluß hätte der Gesetzgeber deutlicher zum Ausdruck gebracht. Unerheblich ist die unterschiedliche Stellung der Vorschrift innerhalb des § 8, sofern nur der Inhalt der alten und der neuen Vorschrift im wesentlichen - d. h. unter dem Gesichtspunkt der Heilungsbedürftigkeit und -fähigkeit - gleich sind. Das ist der Fall... Daß mithin diese Vorschrift "alte" Pläne erfaßt, wird wiederum durch die Materialien bestätigt (BT-Dr. 8/2451 zu § 155a Abs. 4 Nr. 1 lit. c; BT-Dr. 8/2885, S. 45)."
Gegen eine entsprechende Anwendung der §§ 244 Abs. 1, 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB spricht bereits, daß das Baugesetzbuch keine Beanstandungsregelung enthält, vielmehr die Kontrolle durch übergeordnete Behörden im Wege der Genehmigung nach § 6 BauGB erfolgt und § 8 Abs. 4 Satz 2 HAG dieser Genehmigungsvorschrift nicht entspricht. Ein erster Unterschied könnte darin bestehen, daß die Genehmigungspflicht nach § 6 Abs. 2 BauGB als reine Rechtsaufsicht ausgestaltet ist, obwohl der Flächennutzungsplan nicht dem herkömmlichen Inhalt der gemeindlichen Planungshoheit zugehörte und daher auch einer Zweckmäßigkeitskontrolle zugänglich wäre (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, a.a.O., § 6 Rdnr. 2 m.w.N.). Das Beanstandungsrecht nach § 8 Abs. 4 Satz 2 HAG enthielt keine entsprechende Einschränkung. Zwischen § 8 HAG und § 6 BauGB besteht aber noch ein weiterer, ganz wesentlicher Unterschied: § 8 Abs. 4 Satz 2 HAG kennt nur den Fall unterbliebener Beanstandung mit der Folge des Eintritts der Rechtswirksamkeit des Flächennutzungsplans und den Fall der Beanstandung mit der Folge der vollständigen Nichtigkeit des Flächennutzungsplans, selbst wenn nur einzelne Teile desselben beanstandet worden sind (s. o.). Demgegenüber sieht § 6 Abs. 3 BauGB die im HAG nur für eine kurze Übergangszeit enthaltene Möglichkeit (s. o.) vor, Teile eines Flächennutzungsplans zu genehmigen und die verbleibenden Teile von der Genehmigung auszunehmen. Der Bundesgesetzgeber hat sich, offensichtlich der zunehmenden Kompliziertheit der Aufstellung von Flächennutzungsplänen für das gesamte Gemeindegebiet (§ 5 Abs. 1 BauGB) Rechnung tragend, für ein Genehmigungsverfahren mit möglichen Zwischenstufen entschieden, nämlich der Vorweggenehmigung (§ 6 Abs. 4 Satz 1 BauGB) und der Teilgenehmigung (§ 6 Abs. 3 BauGB). Die Möglichkeit von "Teilgenehmigungen" hatte der Hessische Landesgesetzgeber nur befristet für die ersten und schwierigsten Aufbaujahre nach dem 2. Weltkrieg ebenfalls vorgesehen. Für den hier nur interessierenden Fall der teilweisen Beanstandung/Genehmigung sehen das anzuwendende Landesrecht und das später gültige Bundesrecht entgegengesetzte Rechtsfolgen vor, nämlich die Nichtigkeit des gesamten Flächennutzungsplanes nach § 8 Abs. 4 Satz 2 HAG einerseits und die Möglichkeit der Teilgenehmigung nach § 6 Abs. 3 BauGB andererseits. Gerade die vorgenannte befristete Ausnahmeregelung im Hessischen Aufbaugesetz verdeutlicht, daß der Landesgesetzgeber bei Beanstandungen zwingend die Nichtigkeitsfolge wollte. Dieser gravierende Unterschied zwischen § 8 Abs. 4 Satz 2 HAG und § 6 Abs. 3 BauGB verbietet es daher, von unter dem Gesichtspunkt der Heilungsbedürftigkeit und -fähigkeit im wesentlichen gleichen Vorschriften (im Sinne der vorgenannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts) auszugehen. Wenn aber, wie festgestellt, § 8 Abs. 4 Satz 2 HAG keine Stufung entsprechend § 6 Abs. 3 BauGB enthält, konnte die übergeordnete Behörde auch keine Stufung verkennen und deshalb auch keinen Verfahrensfehler entsprechend §§ 244 Abs. 1, 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB begehen. Das Unterlassen einer "Vollplanung" ist an sich kein Verstoß gegen Verfahrens- oder Formvorschriften, sondern eine Verletzung materiellen Rechts. Hier führte die Beanstandung des Flächennutzungsplans durch den Hessischen Minister des Innern nach § 8 Abs. 4 Satz 2 HAG zur Rechtsunwirksamkeit, da die Antragsgegnerin nicht zumindest für die durch die Beanstandung betroffenen Flächen ihres Gemeindegebietes nach Art. 28 Abs. 2 GG i.V.m. § 8 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 HAG sowie § 3 Abs. 1 Satz 1 HAG eine Neuplanung vorgenommen und mit der verbleibenden, nicht beanstandeten Planung abgestimmt, diese Planung für ihr gesamtes Gemeindegebiet neu beschlossen und dem Hessischen Minister des Innern erneut vorgelegt hat. Dieses Unterlassen vermag keinen Verstoß gegen Verfahrens- oder Formvorschriften, sondern ausschließlich gegen die vorgenannten Bestimmungen des materiellen Rechts zu begründen.
Die §§ 244 Abs. 1, 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB greifen hier auch deshalb nicht ein, weil die Unwirksamkeit des Flächennutzungsplanes sich nicht nach der Bekanntmachung des Bebauungsplanes herausgestellt hat. Dazu ist nicht erforderlich, daß die Unwirksamkeit dieses Flächennutzungsplanes schon Gegenstand einer gerichtlichen Entscheidung gewesen ist. Es reicht aus, wenn der zur Unwirksamkeit führende Umstand für einen rechtskundigen objektiven Dritten offenkundig ist, wobei bloße Zweifel an der Wirksamkeit des Flächennutzungsplanes nicht genügen (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, a.a.O., § 155b Rdnr. 8). Der Gesetzgeber hat diese Grenzziehung vorgenommen, da er es nicht für vertretbar gehalten hat, daß eine Gemeinde in Kenntnis der Ungültigkeit ihres Flächennutzungsplanes diesen uneingeschränkt weiterhin bei der Aufstellung von Bebauungsplänen zugrundelegt (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a.a.O., § 8 Rdnr. 11). Hier war aufgrund der eindeutigen Rechtslage des HAG, nach dessen §§ 8 Abs. 4 Satz 2, 3 Abs. 1 Satz 1 nur ein vollständig unbeanstandet gebliebener Flächennutzungsplan für das gesamte Gemeindegebiet rechtswirksam werden konnte, der dies bestätigenden frühen Kommentierung von Maury (a.a.O.) und der nach § 8 Abs. 2 HAG nur bis zum 30.06.1950 befristeten Möglichkeit, einen Flächennutzungsplan nur für eine Teilfläche des Gemeindegebietes aufzustellen, für einen rechtskundigen objektiven Dritten offenkundig, daß die vom Hessischen Minister des Innern in dessen Erlaß vom 11.04.1959 und von der Antragsgegnerin in ihrem Vermerk vom 17.07.1959 vertretene Auffassung, der in Teilen beanstandete Flächennutzungsplan sei im übrigen rechtswirksam, unrichtig war. In anderen Verfahren, in denen Bebauungspläne der Antragsgegnerin, die auf dem unwirksamen Flächennutzungsplan aufbauten, bisher Gegenstand einer Normenkontrolle oder einer Inzidentprüfung waren, ist die Wirksamkeit des Flächennutzungsplanes nach dem HAG von Anfang an nicht in Frage gestellt worden, weil die jetzt bekanntgewordenen Umstände der Vorlage beim Hessischen Minister des Innern von der Antragsgegnerin nicht vorgetragen wurden. Ein mit diesen Tatsachen vertrauter Rechtskundiger hätte jedoch die Unwirksamkeit des alten Flächennutzungsplanes nicht nur auf Grund der schon sehr früh in der einzigen Kommentierung des HAG übereinstimmend mit dem Gesetzeswortlaut ganz eindeutig vertretenen Rechtsauffassung erkennen können und müssen. Schon vor der Aufstellung des angegriffenen Bebauungsplanes in den Jahren 1982 und 1983 lag außer dem nur auszugsweise veröffentlichten Beschluß des Senats vom 02.07.1979 - IV N 11/77 - (a.a.O.) zu § 8 Abs. 4 HAG das veröffentlichte Urteil des Senats vom 22.07.1977 - IV OE 57/75 - (a.a.O.) vor, das sich mit einer ähnlichen Problematik, der Teilbarkeit der Genehmigung für einen Flächennutzungsplan unter der Geltung der §§ 5, 6 BBauG 1960, befaßte und zu dem Ergebnis kam, daß ein Flächennutzungsplan, von dessen Genehmigung die Genehmigungsbehörde einen Teil ohne gesetzliche Grundlage ausgenommen hatte, nicht wirksam werden konnte. Der Gesetzgeber hat sodann durch § 6 Abs. 3 BBauG 1979 den Handlungsspielraum der Genehmigungsbehörde auch in der Richtung, daß räumliche oder sachliche Teile des Flächennutzungsplans unter bestimmten Voraussetzungen von der Genehmigung ausgenommen werden durften, erweitert und damit auch auf die bisherige Rechtsprechung reagiert. Daher ist anzunehmen, daß die hier behandelte Problematik der Entwicklung eines Bebauungsplans aus einem Flächennutzungsplan, der entgegen dem Gesetz teilweise beanstandet und teilweise als nicht beanstandet erklärt wurde oder (später) nur teilweise genehmigt worden war, allen mit der Materie Befaßten geläufig war.
Mithin ist der Bebauungsplan wegen des rechtserheblichen, nicht geheilten Mangels seiner Entwicklung aus einem wirksamen Flächennutzungsplan nichtig.
Auf die zur Abwägung der betroffenen Belange bei der planerischen Entscheidung vorgetragenen Gesichtspunkte kommt es nicht mehr an.
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