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Timestamp: 2020-01-18 23:14:55+00:00

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REACCIONARIZACION DEL ESTADO PERUANO - El Diario Internacional
: "...consideramos preocupante que se estén tomando en cuenta proyectos de ley de esta naturaleza, que se inscriben en la misma línea de militarización del orden público y de criminalización de la protesta social ya planteada por el Decreto Legislativo Nº 1095..." Instituto de Defensa Legal
Nuevos proyectos de ley sobre militarización del orden público
( "Justicia Viva"). Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas del Congreso de la República, dos proyectos de ley a través de los cuales se propone la modificación del Decreto Legislativo Nº 1095, en virtud del cual se establecen reglas de empleo y uso de la fuerza por parte de las Fuerzas Armadas en el territorio nacional. Dichos proyectos tienen por objetivo dotar a las Fuerzas Armadas de un mayor grado de intervención en el control del orden interno, específicamente en lo que respecta a las actividades que les compete realizar en contextos de estado de emergencia.
Desde el Instituto de Defensa Legal consideramos preocupante que se estén tomando en cuenta proyectos de ley de esta naturaleza, que se inscriben en la misma línea de militarización del orden público y de criminalización de la protesta social ya planteada por el Decreto Legislativo Nº 1095, frente al cual, en anteriores oportunidades, ya hemos manifestado los siguientes reparos:
a) Criminalización de la protesta social – “Grupo hostil”
En primer lugar, en el artículo 3º literal f) del referido decreto se define como “grupo hostil” a aquella “pluralidad de individuos en el territorio nacional que reúnen tres condiciones: (i) están mínimamente organizados; (ii) tienen capacidad y decisión de enfrentar al Estado, en forma prolongada por medio de armas de fuego, punzo cortantes o contundentes en cantidad; y, (iii) participan en las hostilidades o colaboran en su realización”. Teniendo en cuenta que ésta es una definición que pretende afirmarse como estándar para definir los casos en los que procede legalmente el uso de la fuerza letal, consideramos que la misma es demasiado amplia y que constituye una amenaza para los derechos de reunión y de libertad de asociación, consagrados tanto en la Constitución como en la Convención Americana.
b) Intervención de las Fuerzas Armadas en el orden interno sin mediar declaración de estado de emergencia
En segundo lugar, en el numeral 4.3 del artículo 4º del referido decreto, se establecen supuestos de intervención de las Fuerzas Armadas en el orden interno sin que medie declaración de estado de emergencia. Tales supuestos son los siguientes: tráfico ilícito de drogas, terrorismo, protección de instalaciones estratégicas para el funcionamiento del país y de servicios públicos esenciales, y cuando la capacidad de la Policía sea sobrepasada en su capacidad de control del orden interno, incluso si ello es previsible o existe peligro de que ello ocurra. Bajo nuestro concepto, esta disposición es inconstitucional en la medida en que establece supuestos de intervención del orden interno por parte de las Fuerzas Armadas sin que medie la declaración de estado de emergencia, yendo en contra de los establecido en el artículo 137º de la Constitución, en virtud del cual la intervención de las Fuerzas Armadas en cuestiones de orden interno depende de la previa declaración de estado de emergencia.
c) Indebida ampliación de competencias de la justicia penal militar
En tercer lugar, en el artículo 27º del referido decreto se señala que las conductas ilícitas atribuibles al personal militar con ocasión de acciones realizadas en aplicación de este Decreto Legislativo son de jurisdicción y competencia del Fuero Militar Policial. Bajo este concepto, este artículo es inconstitucional por cuanto se está ampliando indebidamente la competencia de los tribunales militares al someter a su conocimiento delitos que pueden implicar violaciones a derechos humanos, tales como el derecho a la vida o a la integridad física. La competencia de estos tribunales, de conformidad a la Constitución y a la Convención Americana, es de naturaleza restringida y debe estar limitada a los delitos de función. Por lo tanto, consideramos que el artículo 27º del Decreto Legislativo Nº 1095 debe ser reformado, estableciendo que los ilícitos que sean cometidos en el ámbito de este decreto legislativo deben ser competencia de la jurisdicción ordinaria, en tanto que involucran situaciones de violación de derechos humanos. De lo contrario, se estarían vulnerando tanto el artículo 173º de la Constitución como los artículos 8º y 25º de la Convención Americana.
En ese sentido, estos proyectos de ley persisten en el planteamiento de estos cuestionables puntos, especialmente en lo que respecta a las acciones que le compete realizar a las Fuerzas Armadas en materia de orden interno en el contexto de un estado de emergencia.
Diferenciación de funciones entre FFAA y PNP
Como premisa básica para entender los peligrosos alcances de estos proyectos de ley, se debe tener en cuenta que tanto las Fuerzas Armadas como la Policía Nacional cuentas con finalidades y esferas competenciales distintas. Así, de acuerdo al artículo 165º de la Constitución, las Fuerzas Armadas tienen como finalidad primordial garantizar la independencia, la soberanía y la integridad territorial de la República; mientras que, de acuerdo al artículo 166º de la Constitución, la Policía Nacional tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno. En otras palabras, mientras que los policías tienen por competencia la preservación del orden interno y el combate contra la delincuencia, a los militares les corresponde resguardar la seguridad nacional.
Ello tiene como consecuencia a su vez que los efectivos de ambas instituciones tengan formaciones distintas y apunten a objetivos distintos. Mientras que el policía está entrenado para la protección y el control de los ciudadanos, el soldado lo está para combatir y eliminar al enemigo.
Por ello, no se deben confundir las funciones de ambas instituciones y no se puede pretender entonces que alguna de las dos interfiera en el ámbito de especialidad de la otra. En efecto, la Corte Interamericana es clara al indicar, respecto a la intervención de las Fuerzas Armadas en el restablecimiento del orden interno, que “los Estados deben limitar al máximo el uso de las Fuerzas Armadas para el control de disturbios internos, puesto que el entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar al enemigo, y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes policiales”[1].
Estado de emergencia y FFAA
Como puede observarse, la intervención de las Fuerzas Armadas en materias que corresponden al orden interno constituye entonces una situación excepcional y que solamente puede admitirse siempre y cuando medie una declaración de estado de emergencia, en los términos establecidos por el artículo 137º de la Constitución.
La declaración de estado de emergencia es una facultad constitucional con la que cuenta el Presidente de la República, de conformidad con el artículo 137º de la Constitución. No obstante, es una facultad de naturaleza eminentemente excepcional y que solamente amerita ser utilizada ante situaciones de crisis, en tanto suele traer consigo consecuencias graves, como lo son la intervención de las Fuerzas Armadas en el control del orden interno y la restricción de derechos fundamentales, si es que así lo decide el Ejecutivo.
Así, según lo expresa el artículo 137º de la Constitución, la declaración de estado de emergencia procede en caso de “perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación”. En virtud de dicha declaración, pueden restringirse o suspenderse el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito.
En lo que respecta al papel que le corresponde desempeñar a las Fuerzas Armadas en el marco de un estado de emergencia, el precitado artículo 137º de la Constitución precisa en el segundo párrafo de su inciso 1 que “en estado de emergencia las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno si así lo dispone el Presidente de la República”. Como puede observarse, la sola declaratoria de estado de emergencia no implica que las Fuerzas Armadas asuman el control del orden interno ya que ello deberá estar expresamente establecido en la declaratoria de estado de emergencia en cuestión.
Por tanto, en un contexto de estado de emergencia, la intervención de las Fuerzas Armadas en el control del orden interno puede tener distintos niveles de intensidad y deberá estar expresamente determinada por el Presidente de la República al declarar el estado de emergencia. El nivel de intensidad de la intervención deberá ser interpretado de modo restrictivo y en atención a cánones de razonabilidad y proporcionalidad.
Así, la intervención de las Fuerzas Armadas en lo que respecta al orden interno puede ir, desde el mero apoyo a los efectivos policiales en la zona declarada bajo estado de emergencia hasta la asunción del control del orden interno en reemplazo de la Policía Nacional.
Sin embargo, tal como fuera precisado por el Tribunal Constitucional (TC) en la sentencia recaída en el Exp. Nº 0017-2003-AI/TC, en este contexto el rol de las Fuerzas Armadas de ninguna manera supone un incremento de funciones o de prerrogativas, pudiendo llegar como máximo a ocupar excepcionalmente el lugar de la Policía Nacional en situaciones de normalidad. Según el TC, “cuando la Constitución autoriza, excepcionalmente, que las Fuerzas Armadas puedan asumir el control del orden interno, durante la vigencia de un estado de emergencia, no lo hace con el propósito de que en las zonas declaradas como tales se establezca, por decirlo así, una suerte de gobierno militar (…)” (fundamento 70).
Por tanto, en tales contextos le está vedado a las Fuerzas Armadas las siguientes acciones: (i) asumir funciones o prerrogativas propias de autoridades civiles (funciones 21 y 45); (ii) extender su actuación a otros “campos de actividad” distintos a la perturbación del orden interno (fundamentos 39 a 42); (iii) establecer “comandos político militares”, pues sólo puede instaurar “comandos militares” (fundamento 54), y (iv) someter bajo su mando a autoridades civiles (fundamentos 69 a 72) menos aún solicitar el cese, nombramiento o traslado de dichas autoridades (fundamentos 95 al 98).
El primero de los proyectos materia de comentario es el Proyecto de Ley Nº 88/2011-CR, de fecha 22 de agosto de 2011. Este proyecto plantea que, cuando medie la presencia de las Fuerzas Armadas en zonas declaradas en emergencia estén o no cargo del control del orden interno, éstas están facultadas para perseguir y detener a los implicados en actividades relativas al delito de tráfico ilícito de drogas, debiendo poner de inmediato a los detenidos a disposición de la dependencia policial pertinente.
A la luz de lo expuesto en los párrafos precedentes, consideramos que lo planteado en este proyecto resulta inconstitucional. Se está planteando la posibilidad de que las Fuerzas Armadas estén en capacidad de restringir el derecho fundamental a la libertad individual sin tener en cuenta los requisitos que para ello exige la Constitución, como es la necesidad de contar con mandato judicial. Solamente se hace referencia a aquellos implicados en el delito de tráfico ilícito de drogas sin tener en cuenta que, a efectos de que una persona pueda ser considerada como culpable de un delito, debe existir una resolución judicial firme que determine expresamente su responsabilidad penal, en aplicación del principio de presunción de inocencia reconocido en el artículo 2º inciso 24 literal e) de la Constitución. Esa falta de precisión podría conducir a que se produzcan abusos por parte de los efectivos militares.
De otro lado, la detención por flagrante delito constituye una competencia que es propia de los efectivos policiales y que no puede ser ejercida por las Fuerzas Armadas. En todo caso, ello solamente podría justificarse si es que éstas, en un contexto de estado de emergencia, han asumido el control del orden interno. No obstante, en el proyecto en cuestión se prescinde de esta distinción y se permite la detención por parte de las Fuerzas Armadas así éstas no estén en control del orden interno.
El segundo de los proyectos bajo análisis es el Proyecto de Ley Nº 301/2011-CR, de fecha 04 de octubre de 2011. Este proyecto supone una modificación del artículo 15º del Decreto Legislativo Nº 1095 y se establece que, habiéndose declarado el estado de emergencia, las Fuerzas Armadas asumen el control y conducción total de la zona y realizan acciones militares con el apoyo de la Policía Nacional del Perú para el control del orden interno[3] .
En lo que respecta a este proyecto, consideramos que él mismo también es inconstitucional pues propone que toda declaración de estado de emergencia traiga como consecuencia el control del orden interno por parte de las Fuerzas Armadas, en contravención del artículo 137º de la Carta Magna. Dicho artículo, conforme a lo explicado líneas arriba, permite distintos niveles de intensidad en la intervención de las Fuerzas Armadas en el orden interno y deja la decisión del grado de intervención en manos del Presidente de la República. Además, en la medida en que dicha intervención supone una situación excepcional, los alcances de tal intervención deben ser interpretados de modo restrictivo, de modo tal que la asunción del control del orden interno por parte de las Fuerzas Armadas no sea la regla general sino que solamente sea dispuesta en aquellas situaciones en que sea estrictamente necesario, siempre teniendo en cuenta criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
En conclusión, consideramos que proyectos de esta naturaleza no deben ser tomados en cuenta por el Congreso de la República pues apuntan a una militarización del orden público, fenómeno que no es propio de un régimen democrático y de un Estado Constitucional de Derecho. Si bien la inseguridad ciudadana y el combate a la delincuencia, especialmente en lo que respecta al tráfico ilícito de drogas, son problemas que resultan cada vez más complejos, la solución no se encuentra en la aplicación de meras medidas represivas y de restricción de derechos sino en el planteamiento de estrategias integrales que apunten a la constitución de políticas públicas de corte democrático que apunten también a la prevención del delito.
[1] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Montero Aranguren y Otros (Retén de Catia). Sentencia de 5 de julio de 2006. Serie C No. 150, párr. 78.
[2] Artículo 2º.-
f. Nadie puede ser detenido sino por mandamiento escrito y motivado del juez o por las autoridades policiales en caso de flagrante delito.
[3] Artículo 15º.-
Habiéndose declarado el Estado de Emergencia, las Fuerzas Armadas realizan acciones militares en apoyo a la Policía Nacional para el control del orden interno, pudiendo hacer uso de la fuerza ante otras situaciones de violencia, de conformidad con los artículos 16º y 18º del presente Decreto Legislativo. Las mismas reglas rigen cuando las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno y no sea de aplicación el Título I del presente Decreto Legislativo.

References: artículo 3
 artículo 4
 artículo 137
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 173
 artículo 165
 artículo 166
 artículo 137
 artículo 137
 artículo 137
 artículo 137
 resolución 
 artículo 2
 artículo 15
 artículo 137
 Artículo 2
 Artículo 15