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Timestamp: 2019-08-24 20:10:44+00:00

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Foro 06-04-2018 Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda
El régimen indemnizatorio en materia expropiatoria responde a la necesidad d...
El régimen indemnizatorio en materia expropiatoria responde a la necesidad de compensar la privación de un bien o derecho cuando concurren causas de utilidad pública o interés social y es la propia Constitución la que en su artículo 33.3 -EDL 1978/3879 prevé esa indemnización como elemento ineludible para poder llevar a cabo esa privación, eludiendo el concepto de justo precio, de modo que debe existir una proporcionalidad o relación objetiva entre uno y otro elemento de la actividad expropiatoria.
Así se ha creado la doctrina jurisprudencial que avala en incremento del justiprecio en un 25% de su cuantía en compensación por la no reparación “in natura”. Si una privación legal y en forma da lugar a una indemnización a la que se añade un 5 % en concepto de premio de afección por los perjuicios causados con carácter general, no parece nada exagerado que una privación ilegal y el incumplimiento añadido de la obligación de devolver el bien conlleve un incremento del 25 %. Y ha sido el artículo 105 de la LJCA -EDL 1998/44323 para sostener la legalidad de esa indemnización.
Actualmente la Ley 17/2012 de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 -EDL 2012/260685-, introduce en la Ley de Expropiación Forzosa -EDL 1954/21 una Disposición Adicional que prevé literalmente que en caso de nulidad del expediente expropiatorio, independientemente de la causa última que haya motivado dicha nulidad, el derecho del expropiado a ser indemnizado estará justificado siempre que este acredite haber sufrido por dicha causa un daño efectivo e indemnizable en la forma y condiciones del artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre -EDL 1992/17271-, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En consecuencia, en absoluto es descartable una interpretación que considere que la reforma operada en la LEF -EDL 1954/21 ha dejado sin posibilidades de justificar la indemnización adicional en los casos en los que la expropiación sea declarada nula, al regular esa indemnización con carácter exclusivo y excluyente a los presupuestos recogidos en la Ley 40/2015 -EDL 2015/167833-.
Ahora bien, cabe mantener que esa previsión no agota las posibilidades de indemnización. Es posible sostener, y existen resoluciones judiciales que así lo defienden, que la reforma no impide que también en supuestos distintos al previsto en la norma redactada quepa esa indemnización, como acontece en los casos en los que no es posible la restitución del bien expropiado, especialmente en aquellos en los que conforme al artículo 105 de la LJCA -EDL 1998/44323 se pueda acreditar la imposibilidad de restituir.
Como hemos visto hoy en día, la propia Constitución -EDL 1978/3879 da carta de naturaleza a esa especificidad en el artículo 33. La garantía patrimonial que el instituto expropiatorio supone esta claramente emparentado con la necesaria responsabilidad de los poderes públicos en relación con las lesiones que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
La disposición adicional introducida en la Ley de Expropiación Forzosa (LEF...
La disposición adicional introducida en la Ley de Expropiación Forzosa (LEF) -EDL 1954/21 por la Ley 17/2012, de 27 de diciembre -EDL 2012/260685-, es un buen ejemplo del uso precipitado de la potestad legislativa.
De un uso precipitado o atropellado, caracterizado por el hábito de no someter las disposiciones legislativas en ciernes –proyectos, proposiciones y sobre todo enmiendas a un análisis pausado y en frío de sus posibles consecuencias. Tuvimos un buen ejemplo con el art. 108.3 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa -EDL 1998/44323-, como también lo tuvimos con la disposición adicional a la que dedicaremos el presente artículo.
Es obvio que con la nueva disposición adicional de la LEF -EDL 1954/21 se pretendía atajar la sangría económica que venía produciéndose para el Erario como consecuencia de las expropiaciones llevadas a cabo y declaradas nulas con posterioridad. Declaradas nulas, en muchos casos tras haberse ejecutado la obra o implantado el servicio correspondiente.
Para evitar ese “sobreprecio”, el legislador introdujo en la LEF -EDL 1954/21 la disposición adicional a la que ya nos hemos referido, supeditando el reconocimiento y el quantum de esa indemnización complementaria a la concurrencia de los requisitos generales que vienen rigiendo la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Exigiendo, pues, la acreditación de un daño efectivo, evaluable económicamente, individualizado y antijurídico. No siendo, pues, suficiente la mera privación de los bienes expropiados.
En el escenario que acabamos de describir, la disposición adicional de la LEF -EDL 1954/21 no tendría cabida y debería verse desplazada por las reglas que rigen el incidente de inejecución pura de Sentencia; de inejecución por imposibilidad legal o material (art. 105.2 LJCA -EDL 1998/44323-), para cuyo éxito resultaría imprescindible compensar económicamente al particular expropiado que se hubiese alzado con una Sentencia estimatoria, fundada en la nulidad de la expropiación. Pretender, en esa tesitura, supeditar la indemnización a un test suplementario, basado en la disposición adicional de la LEF, podría entrañar una flagrante violación del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en su vertiente ejecutiva.
La virtualidad de la disposición adicional de la LEF -EDL 1954/21 debería, pues, quedar constreñida a aquellos supuestos en los que la devolución del bien expropiado fuese practicable. En tales supuestos, la indemnización suplementaria quedaría supeditada a la acreditación de un daño efectivo y evaluable económicamente, o a la justificación plausible de un daño moral, y aun así podría darse el caso de que ese daño no pudiese considerarse antijurídico al traer causa de una modo de proceder razonado y razonable por parte de la Administración expropiante. De un modo de proceder muy determinado o condicionado por un ejercicio de potestades discrecionales o por una dificultosa interpretación de conceptos jurídicos indeterminados. De una interpretación contraria a derecho, sí; pero no exenta de dosis apreciables de lógica (STS 3ª5ª, de 7 de noviembre de 2017, casación 358/2016 -EDJ 2017/232940-).
En otro orden de cosas, parecería que los art. 106, 9.3 y 14 de la Constitución -EDL 1978/3879 imponen una visión unitaria del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. En ese sentido, quizás sería más acertado considerar que los supuestos indemnizatorios contemplados en el art. 48 y concordantes del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, en lo sucesivo “LS/15” -EDL 2015/188203-), no dejan de ser particularizaciones del evento indemnizable definido de forma abstracta y general por el art. 106 de la Constitución y por el art. 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre -EDL 2015/167833-, de régimen jurídico del sector público.
La hipótesis habitual en que las salas de lo contencioso-administrativo se e...
La sentencia del Tribunal Supremo de 5 de julio de 2016 -EDJ 2016/105743 alude a la disposición adicional de la LEF -EDL 1954/21 y subraya que «conforme a lo establecido en el precepto, para que proceda la indemnización por efectos de una pretendida nulidad del procedimiento de expropiación, es necesario acreditar que se han sufrido daños y perjuicios por dicha causa, lo impone en quien solicita la indemnización comenzar por acreditar los mismos, exigencia que, en puridad de principios, no estaba exenta con anterioridad a la reforma mencionada. Y si ello es así, resulta indudable que si las expropiadas no han tan siquiera alegado daño alguno, resulta improcedente la reclamación».
Por tanto, la introducción de la disposición adicional no añadiría nada nuevo pues la aplicación del 25% de incremento precisaría siempre, antes y después de la reforma, que se alegase y probase el daño. Que esto es así se comprueba fácilmente consultando la jurisprudencia. Por ejemplo, la STS de 17 de mayo de 2016 -EDJ 2016/68760 se refiere al recargo del 25% por vía de hecho (FD 4) e indica, primero, que no es cierto que no indemnice un daño real y efectivo, para añadir seguidamente que sin duda la ocupación de una finca por vía de hecho supone un plus en el daño respecto a la ocupación mediante expediente expropiatorio, causado ya no solo por la imposibilidad de cuestionar la viabilidad de la ocupación en momento procedimental oportuno, expresamente previsto en el expediente expropiatorio, sino también por la imposibilidad de devolución del bien ilegalmente ocupado.
Dicho lo anterior, me parece que conviene aprovechar la ocasión para ampliar el foco y examinar situaciones en las que se declara la ilegalidad de la actuación administrativa y no queda más salida que la de reconocer una indemnización al administrado porque ya es inviable devolver las cosas a su estado primitivo. Esta contingencia es imaginable tanto en procesos expropiatorios como urbanísticos en que la fijación de una indemnización sustitutoria haya de hacerse en ejecución de sentencia (sea por la vía del artículo 71, apartado 1, letra d) LJCA -EDL 1998/44323 o por la de su artículo 105, apartado 2).
Confieso que no veo ni fundamento legal ni lógico de esta última postura. El artículo 105, apartado 2, LJCA -EDL 1998/44323 lo único que dice es que se fije en su caso la indemnización que proceda por la parte en que [la sentencia] no pueda ser objeto de cumplimiento pleno, justamente tras haber ordenado al órgano judicial que adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria. Tampoco me parece justificado en los casos de diferimiento de la fijación de la indemnización en ejecución de sentencia.
Para el cálculo de la indemnización, el artículo 34, apartado 2, de la Ley 40/2015 -EDL 2015/167833 remite a diversos criterios entre los que incluye explícitamente los establecidos en la legislación de expropiación forzosa. Por esta vía, pues, no hay obstáculo a dar entrada al sistema de evaluación que es más adecuado a la naturaleza de los bienes y derechos a valorar y que, de paso, va a simplificar algunas cuestiones.
Esta distinción entre unos y otros intereses se recoge por la Ley de Expropiación Forzosa, en su artículo 56 -EDL 1954/21-, cuando se refiere a los intereses por la demora en la fijación del justiprecio y, en el artículo 57, al aludir a los intereses por demora en el pago del justiprecio. En los casos en que ha precedido la ocupación a la valoración, habrá que aplicar analógicamente el artículo 52.8 de la misma Ley, computando los intereses desde el día siguiente a la ocupación. La misma finalidad se obtiene si se siguen los criterios de la Ley 40/2015 porque su artículo 34, apartado 3 -EDL 2015/167833 prevé tanto la actualización de las indemnizaciones como los intereses de demora de la indemnización fijada.
La adopción de las pautas indemnizatorias de la LEF -EDL 1954/21 permite, además, incrementar la indemnización en un 5% en concepto de premio de afección.
La reforma de la Ley de Expropiación Forzosa -
La reforma de la Ley de Expropiación Forzosa -EDL 1954/21 producida por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2013 -EDL 2012/260685 y la disposición adicional que se introdujo entonces han sido calificadas por la doctrina como un paso atrás en las ya de por si menguadas garantías del expropiado, incluso como una "reforma ominosa".
Esta disposición adicional de la LEF -EDL 1954/21 parece restringir el derecho del expropiado a ser compensado cuando la expropiación ha sido declarada nula por los tribunales. Literalmente, el precepto determina que en caso de nulidad de la expropiación el expropiado solo tendrá derecho a ser indemnizado en la forma y condiciones propias de la responsabilidad patrimonial, siempre que pueda justificar el daño conforme a las reglas generales (hoy en la Ley 40/2015 -EDL 2015/167833-).
Lo cierto es que la disposición adicional no es suficientemente clara. El ATS 1507/2017, de 20 de febrero -EDJ 2017/12030 ha admitido que la determinación de su alcance y requisitos presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.
No obstante, recientes pronunciamientos de los Tribunales Superiores de Justicia han seguido reconociendo pretensiones indemnizatorias del expropiado en caso de expropiación ilegal, estando ya vigente la nueva disposición adicional de la LEF -EDL 1954/21 (por todas, STSJ Castilla La Mancha 520/2016, de 29 de junio -EDJ 2016/179825-, y STSJ Castilla y León 1815/2016, de 29 diciembre -EDJ 2016/256903-).
No se olvide que con ello no se valora solamente el bien, ni tampoco el hecho de que se haya privado ilegalmente del mismo al propietario, sino la ilegalidad de la expropiación combinada con el hecho de que la Administración no va a devolver el bien aunque esté obligada a hacerlo porque, por sus propios actos, ha convertido tal devolución en muy difícil o no deseable. La LEF -EDL 1954/21 dispone que la privación coactiva del bien ocasiona no solo una pérdida estrictamente patrimonial, sino también un daño moral que se indemniza bajo la denominación de "premio de afección" (art. 47 de la LEF).
Sin embargo, el premio de afección que contempla la LEF -EDL 1954/21 lo es para una expropiación legal y regular, pero no para una expropiación declarada ilegal y nula (STSJ de Castilla La Mancha nº 520/2016, FJ. 3 -EDJ 2016/179825-).
Estos mismos argumentos sirven para seguir manteniendo la doctrina sobre la garantía del expropiado a pesar de la disposición adicional de la LEF -EDL 1954/21-. La citada STSJ de Castilla La Mancha nº 520/2016 -EDJ 2016/179825 estima que la disposición adicional de la LEF es una norma "por completo irrelevante", pues se limita a decir que "si se dan las circunstancias legales existirá el derecho a indemnización", cosa obvia en extremo, ya que no es necesario un nuevo artículo que recuerde que el artículo 32 de la Ley 40/2015 -EDL 2015/167833 (como antes el artículo 139 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-) es aplicable y está en vigor.
En contra de la interpretación de la Administración, la disposición adicional -EDL 1954/21 no dice que el expropiado "únicamente" tendrá derecho a indemnización cuando se demuestre la existencia de un daño efectivo e indemnizable, sino que "en tales casos tendrá derecho", que no es lo mismo. Además del argumento literal, la sala acude al "espíritu de la ley", pues existen otras normas que establecen criterios propios sobre la indemnización, como el artículo 105 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa -EDL 1998/44323 que permite a los tribunales fijar una indemnización en caso de inejecución de sentencia (FJ. 3) -EDJ 2016/179825-.
Según ha declarado reiteradamente el Tribunal Supremo, la nulidad radical de una expropiación debe provocar la devolución del bien. Si la Administración no lo devuelve por imposibilidad, habrá que actuar conforme al artículo 105 de la LJCA -EDL 1998/44323 y fijar una indemnización por la inejecución de la sentencia.
Y en esa indemnización es perfectamente posible introducir un daño moral incrementado pues, como se ha dicho, a la privación coactiva del bien se añade que la privación es ilegal y que el bien no se va a restituir. La STSJ de Castilla La Mancha nº 520/2016 -EDJ 2016/179825 afirma que con ello el tribunal "no hace sino resumir en sentencia aquello a lo que se habría llegado inevitablemente en ejecución".
En definitiva, con esta disposición adicional de la LEF -EDL 1954/21 se ha resentido gravemente la seguridad jurídica, ya que genera más dudas que las que intenta solucionar, si bien esperamos que sean despejadas en una próxima sentencia casacional del Tribunal Supremo. No parece razonable imponer a quien ha sufrido una expropiación nula de pleno derecho – con el trastorno económico y personal que ello comporta –un nuevo peregrinaje administrativo y judicial para ser indemnizado, y ello por el mal obrar de la propia Administración que se vería más beneficiada que si actuara legalmente.
Para responder a la primera de las preguntas que se nos formulan será precis...
Para responder a la primera de las preguntas que se nos formulan será preciso recordar sucintamente el contenido de la disposición final segunda de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre -EDL 2012/260685-, de presupuestos generales del Estado para 2013. Esta disposición final introdujo tres modificaciones en la Ley de expropiación forzosa -EDL 1954/21 cuya relevancia no puede pasar inadvertida. En primer lugar, incrementó la presencia de la administración en los jurados provinciales de expropiación, al duplicar el número de peritos técnicos, quienes, además, ya no son nombrados por la dirección provincial del departamento correspondiente, sino por el Ministerio de Hacienda; en segundo lugar, aumentó de dos a cuatro años el plazo para la caducidad del expediente expropiatorio y consecuente retasación y, finalmente, alteró sustancialmente las consecuencias de la nulidad de ese mismo expediente expropiatorio.
Como es sabido, hasta la entrada en vigor de la Ley de presupuestos para 2013 -EDL 2012/260685-, la nulidad del expediente daba lugar al nacimiento del derecho del expropiado al 25 por ciento del valor expropiatorio del bien o derecho en calidad de indemnización confiscatoria. Parece inconcuso que la remisión a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271 (hoy, art. 32 de la Ley 40/2015 -EDL 2015/167833-) no persigue otro objetivo que poner fin a esta creación jurisprudencial y someter las eventuales demandas de responsabilidad por nulidad del expediente expropiatorio al régimen general de responsabilidad extracontractual de las administraciones públicas. Lo que conlleva, entre otros extremos, la exigencia de acreditación de una lesión derivada de la nulidad del expediente, sin que esta opere por sí sola el efecto natalicio del derecho a la indemnización.
En cuanto a la pluralidad de leyes reguladoras del régimen de responsabilidad patrimonial de la administración pública, no creo que quepa inferir de los arts. 9.3, 14 y 106.2 CE -EDL 1978/3879 un vicio de inconstitucionalidad.
La responsabilidad a la que alude el art. 9.3 CE -EDL 1978/3879 no es solo, ni tan siquiera primordialmente, patrimonial, sino más bien la responsabilidad de los gestores públicos frente a los ciudadanos, por ser este uno de los pilares basilares de un régimen democrático y de Derecho como es el que funda nuestro texto constitucional (art. 1.1 CE).
El artículo 14 CE -EDL 1978/3879 no puede entenderse infringido por una regulación que no diferencia entre personas o grupos de personas, supuesto al que se refiere la igualdad preservada por este precepto constitucional (STC 84/2015, de 30 de abril, FJ 7 -EDJ 2015/58978-). La igualdad no es de régimen jurídico, ni de regulación legal, sino de tratamiento de las personas o de los grupos que integran.
Finalmente, la eventual vulneración del art. 106.2 CE -EDL 1978/3879 solo será tal si la diversidad normativa da como resultado una lesión efectiva del principio de indemnidad que este precepto constitucional proclama. Dicho de otro modo, tal principio no incluye la exigencia de una auténtica lex consumens reguladora del instituto indemnizatorio, por más que en estrictos términos de técnica legislativa tal solución pueda entenderse deseable.
Desde luego no cabe confundir en modo alguno el régimen por responsabilidad ...
De esa disposición resalta de sus dictados el supuesto de hecho del que se parte –nulidad del expediente expropiatorio, independientemente de la causa que haya motivado su nulidad y del elemento que se elige –daño efectivo e indemnizable en la forma y condiciones del artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre -EDL 1992/17271-, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común-.
Alzando la mirada a los regímenes de responsabilidad en el ámbito urbanístico en todo caso debe partirse de en responsabilidad patrimonial de la Administración Púbica nos hallamos ante un sistema constitucionalizado por el artículo 106.2 de nuestra Constitución -EDL 1978/3879 cuya regulación compete fundamentalmente al Estado con fundamento en el artículo 149.1.18º de la misma.
“El art. 149.1.18 CE -EDL 1978/3879 no puede excluir que, además de esa normativa común que representa el sistema de responsabilidad para todo el territorio, las Comunidades Autónomas puedan establecer otros supuestos indemnizatorios en concepto de responsabilidad administrativa, siempre que, naturalmente, respeten aquellas normas estatales con las que en todo caso habrán de cohonestarse y sirvan al desarrollo de una política sectorial determinada. En ese sentido, la eventual regulación de nuevos supuestos indemnizatorios en el ámbito de las competencias exclusivas autonómicas constituye una garantía indemnizatoria que se superpone a la garantía indemnizatoria general que al Estado compete establecer”.

References: artículo 33
 artículo 105
 artículo 139
 artículo 105
 artículo 33
 artículo 71
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 34
 artículo 56
 artículo 57
 artículo 52
 artículo 34
 artículo 32
 artículo 139
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 139
 artículo 14
 artículo 139
 artículo 106
 artículo 149