Source: https://entornoescorial.blogspot.com.es/2016/12/22-taller-de-la-universidad.html
Timestamp: 2017-08-23 00:37:50+00:00

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Este octavo Cuaderno de Formación de los Talleres de la Universidad Socioambiental de la Sierra de Guadarrama pretende servir como guía para el trabajo en grupos sobre las reformas deseables a los Reglamentos Orgánicos Municipales, que haremos en el Seminario-Taller del domingo 18 de diciembre de 2016, en Espacio Abierto Villalba, C/ Pardo de Santallana semiesquina a la C/ Ignacio González Serrano, 20, en Collado Villalba.
Consideramos posible e importante actuar para reformar los Reglamentos Orgánicos Municipales (en adelante ROM), porque en ellos se pueden establecer aspectos del funcionamiento interno de los Ayuntamientos que garanticen algunos derechos democráticos e incrementen la transparencia, tanto para los concejales/as de la oposición como para los vecinos/as.
Los ROM son uno de los Reglamentos que se pueden aprobar en un Ayuntamiento (los podría haber de servicios municipales, de procedimiento administrativo, tributarios, de honores y distinciones, de protocolo, de las Juntas Municipales de Distrito, etc., entre los nombrados en algunas normas, y de todos aquellos aspectos en los que el Ayuntamiento es competente) Su apellido “orgánico” podría indicar que es de un rango superior, pero no está así normado, que sepamos. En general ha sido interpretado como que es un reglamento que hace referencia a las fórmulas de organización del Ayuntamiento. Así aparece en la Ley de Administración Pública de la Comunidad de Madrid que establece que “Las disposiciones de carácter general destinadas a regular la organización del Administración municipal constituyen el Reglamento orgánico municipal” (artículo 28. 2) En esa Ley se establece también que el Pleno puede aprobar otras disposiciones “de carácter general relativa a la organización de los órganos municipales necesarios y complementarios”. Es decir, que en un Ayuntamiento puede haber varios Reglamentos o normas que podrían considerarse parte del ROM y disposiciones que tienen carácter reglamentario aunque no lleven ese nombre.
El ROM, de acuerdo a la Ley de Administración Local de la Comunidad de Madrid, es obligatorio para los Municipios de más de 20.000 habitantes y voluntario (potestativo) para los demás, aunque como suele pasar en nuestra legislación no se establece qué pasa si un Ayuntamiento obligado no aprueba su ROM.
Tampoco se ha normado una estructura precisa o unos contenidos definidos para los ROM, aunque algunos de esos contenidos vienen delimitados en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, en la Ley de Administración Local de la Comunidad de Madrid, por el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales (en adelante ROF) y también por los usos y costumbres (la gran mayoría de los ROM que han aprobado los Ayuntamientos son idénticos en casi todo sus contenidos).
En varios Ayuntamientos se han aprobado por separado Reglamentos u Ordenanzas de participación vecinal, Reglamento del Pleno u otros, que formarían parte del ROM. Entendemos que esa aprobación por partes es perfectamente legal, porque ni les da ni les quita nivel o categoría y porque las normas no lo prohíben.
Aunque la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y la Ley de Administración Local de la Comunidad de Madrid son las que prevalecen, es el ROF, un Reglamento salido del gobierno central, el que viene determinando aspectos clave del funcionamiento de los Ayuntamientos y también gran parte del redactado de los ROM que se han aprobado en nuestros Ayuntamientos. El ROF, aprobado por el gobierno del PSOE en 1986, no ha sido modificado desde entonces. Se trata, a mi juicio, de un reglamento de dudosa constitucionalidad, destinado en gran medida a reforzar todavía más el despotismo de alcaldes/as frente a los Plenos y a la ciudadanía, que sustenta la opacidad de los Ayuntamientos y con numerosos aspectos anticuados, especialmente por haber sido redactado en una época preinformática.
Adolfo Rodríguez Gil. Diciembre de 2016
Los Reglamentos Orgánicos Municipales
La Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local establece entre las competencias de los municipios la “potestad reglamentaria y de autoorganización” (artículo 4. 1. a) De esta competencia deriva el ROM y otros reglamentos y disposiciones que puede establecer el Pleno del Ayuntamiento.
En esa misma Ley se establece que se requiere el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación para la “Aprobación y modificación del reglamento orgánico propio de la corporación” (artículo 47. 2. f)
También establece la regulación en “normas de carácter orgánico” de los “procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local” (artículo 70 bis) y que los derechos políticos de los miembros no adscritos “se ejercerán en la forma que determine el reglamento orgánico de cada corporación”.
La Ley de Administración Local de la Comunidad de Madrid, cita en su preámbulo la facultad reglamentaria hablando de los Reglamentos de Organización Municipal: “Todo ello explica que junto al reconocimiento formal de la potestad legislativa de la Comunidad Autónoma, aparezcan los Reglamentos de Organización Municipal como instrumentos de autonomía real y práctica, a través de los cuales se pueden poner en funcionamiento usos y costumbres atendiendo a las especificidades de la política local, y donde, en todo caso, es cada organización municipal la que posee en sus manos la llave para su correcto funcionamiento.”
El Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF) define algunos contenidos de los ROM. Por ejemplo, le atribuye la organización de los servicios administrativos de la Corporación, cuando en su artículo 41. 2 establece que una de las atribuciones del Alcalde es “Dirigir el gobierno y administración municipales y, en el marco del Reglamento orgánico, la organización de los servicios administrativos de las Corporación”. Más adelante, en el artículo 45, establece que las delegaciones que otorgue el Alcalde “deberán adaptarse a las grandes áreas en que el Reglamento orgánico, en el caso de que hubiera sido aprobado por la Corporación, distribuya los servicios administrativos del Ayuntamiento”. Esa definición de la estructura y organización de los servicios administrativos por el ROM se reafirma en la Disposición adicional cuarta del ROF: “La estructura y organización de los servicios administrativos del Ayuntamiento corresponderá, con carácter general, al Alcalde, con asesoramiento de la Comisión de Gobierno, en el marco de las prescripciones del Reglamento Orgánico o, en su defecto, del presente Reglamento. No obstante, el Pleno ostenta las atribuciones que le otorgan los artículos 22 y 47 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, en orden a la creación de órganos desconcentrados, aprobación de las formas de gestión de servicios y aprobación de las Ordenanzas reguladoras de cada uno de ellos, así como las relativas a las plantillas de personal y a la relación de puestos de trabajo de la entidad.”
El ROF también establece, en su artículo 104. 2, que “El Reglamento Orgánico Municipal podrá establecer otros medios de control y fiscalización de los órganos de gobierno”, además de las facultades del Pleno de controlar y fiscalizar a través del requerimiento de presencia e información de los concejales/as delegados/as, de los debates sobre la actuación de la Junta de Gobierno (en el ROF se sigue usando el nombre anterior de Comisión de Gobierno, lo que ha generado algunas confusiones) y de la moción de censura.
Además, el ROF nombra que en el ROM se regulará “El debate y demás aspectos de procedimiento” de las mociones de censura a los alcaldes/as, que puede establecer una frecuencia inferior a los quince días para la Junta de Gobierno, que puede establecer que la Comisión Especial de Cuentas “podrá actuar como Comisión Informativa permanente para los asuntos relativos a economía y hacienda de las entidades”, que “El Reglamento de las Juntas Municipales de Distrito se considerará, a todos los efectos, parte integrante del Reglamento Orgánico”, que “Podrán ser públicas las sesiones de los demás órganos complementarios que puedan ser establecidos por el Reglamento Orgánico Municipal, en los términos que prevea la legislación y las reglamentaciones o acuerdos plenarios por los que se rijan”, .
Más allá de incluir estos aspectos de la participación vecinal, de definir la organización de los servicios administrativos del Ayuntamiento, de la posibilidad de definir más medios de control y fiscalización de los órganos de gobierno, de poder regular el detalle de los debates de las mociones de censura, de poder establecer la mayor frecuencia de las reuniones de la Junta de Gobierno, de poder convertir la Comisión Especial de Cuentas en permanente, de poder integrar el Reglamento de las Juntas Municipales de Distrito, de poder establecer órganos complementarios y la definición como públicas de sus reuniones, el ROM de un Ayuntamiento puede definir todos aquellos aspectos que se consideren sobre el funcionamiento del Pleno, la administración municipal y la participación vecinal, mientras su regulación en él no choque con una norma de rango superior.
En este Seminario-Taller, y en esta guía, nos centramos en lo que en algunos Ayuntamientos se llama Reglamento Orgánico del Pleno o Reglamento del Pleno, pues consideramos que los otros aspectos, especialmente la participación vecinal, deben tratarse de manera específica en otros talleres, pues la participación vecinal ha solido ser objeto de un Reglamento u Ordenanza específico en gran parte de nuestros pueblos y ciudades, además de que creemos que debe ser definida a través de una metodología participativa. No obstante, cuando se toca el funcionamiento del Pleno desde nuestra visión, será inevitable normar aspectos de transparencia y participación vecinal.
Algunos aspectos que podrían incluirse en un ROM centrado en el funcionamiento del Pleno y de la administración municipal
Este Seminario-Taller tiene entre sus objetivos elaborar un listado tipo de los aspectos que consideramos que deberíamos impulsar que se incluyeran en un ROM, para generar transparencia en los Ayuntamientos, facilitar el control del equipo de gobierno, rescatar el papel deliberativo y decisorio de los Plenos y limitar las actuaciones despóticas de las alcaldías. Para facilitar esta tarea colectiva de definición de políticas, enumeramos, en forma de lista no exhaustiva, algunos de estos aspectos que nos parece que podríamos incluir en los ROM, siendo conscientes de que muchos de ellos pueden ser controvertidos y de que carecemos de un modelo de ROM que podamos considerar el que debemos defender. Por eso, en este Seminario-Taller aspiramos también a debatir y a avanzar en el sentido de desarrollar una lista de propuestas que nos parezcan las más adecuadas.
Comenzar el Reglamento con un artículo que defina unos principios generales que inspiran la organización y el funcionamiento del Ayuntamiento, de tal forma que establezcan los objetivos del ROM y que se pueda recurrir a ellos en el caso de conflictos de interpretación o contradicciones entre algunos de sus artículos. Por ejemplo se podría destacar el principio de servicio a la ciudadanía o al vecindario que debe inspirar todas las actuaciones del Ayuntamiento, la transparencia y la difusión pública de todas sus actuaciones y la rendición de cuentas por parte de los electos y empleados, el acceso a la información por parte de los vecinos/as, el acceso inmediato a toda la información a todos los concejales/as, el respeto a la participación de todos/as en el funcionamiento de todos los aspectos del Ayuntamiento, etc. También se podría hablar de la eficacia y la eficiencia en el uso de los recursos públicos, la fiscalización y el rendimiento público de las cuentas que reflejen el uso de esos recursos que son de todos/as, la planificación de las actuaciones, la planificación estratégica participativa como guía para la acción, etc.
ORGANOS DEL AYUNTAMIENTO
En uno de los primeros artículos se suelen enumerar los órganos de gobierno del Ayuntamiento (Pleno, Alcaldía, Junta de Gobierno y Tenientes de Alcalde) y los complementarios que tiene o de los que se pretende dotar (Comisiones Informativas, Comisión Especial de Cuentas, Concejales/as Delegados/as, Junta de Portavoces, órganos barriales, Consejos Sectoriales, Representantes del alcalde/sa en barrios o zonas, Asambleas vecinales, etc. etc.)
Cuando se hable del Pleno reafirmar que está integrado por concejales/as que son elegidos por los vecinos/as y que entre ellos eligen a un alcalde/sa.
PRERROGATIVAS Y HONORES DE LOS CONCEJALES/AS
Muchos ROM incluyen un artículo que habla de las prerrogativas y honores de los concejales/as, lo que, además de ser un poco rancio, es innecesario. Podría sustituirse por una renuncia a los tratamientos protocolarios viejunos (colectiva o individual) y por una referencia a sus obligaciones para con la población, su papel de servicio a la misma, su actuación respetuosa con vecinos/as y empleados/as, etc.
Establecer que en el acto de promesa o juramento a la Constitución en la toma de posesión de los concejales/as, éstos/as podrán expresarlo por si mismos/as, si así lo desean, o pedir al Secretario que la lea (en algunos Ayuntamiento se ha obligado o intentado obligar a los concejales/as a leer la fórmula oficial o a expresarse solo diciendo sí o no)
Si se recoge el deber de secreto definirlo de manera precisa en función de lo que establecen las leyes, para no convertirlo en un elemento de coerción del ejercicio de la política y de la comunicación a los afiliados, votantes, movimientos, etc., que respaldan a los diferentes grupos municipales.
DEDICACIÓN EXCLUSIVA, INCOMPATIBILIDADES, DECLARACIÓN DE BIENES E INGRESOS, ETC.
En algunos ROM se establece el régimen de dedicación exclusiva que tendrán que tener algunos cargos, como la alcaldía, los concejales/as delegados/as y hasta los portavoces de los grupos municipales. Podría recogerse como un derecho. Es un tema a ver en cada Ayuntamiento. La cuantía de esas retribuciones las establece, claro está, el Pleno.
Podría incluirse en el ROM que mensualmente aparecerán en la web del Ayuntamiento las dietas o indemnizaciones por servicio (viajes, alojamiento, comidas, etc.) que hayan recibido cada uno/a de los miembros de la corporación, así como las formas de justificar estos gastos en función de su naturaleza y cuantía, y los límites de gasto (por ejemplo, en comidas o alojamiento).
Podría hacerse referencia detallada a las condiciones de incompatibilidad recogiendo la legislación, como fórmula de que quede patente que el Pleno lo conoce y ha votado. También se podría definir que en uno de los primeros Plenos, cada uno de los concejales/as manifestaran públicamente no estar incursos en causa de incompatibilidad, como una fórmula de transparencia y de hacer patente si ocultan algo.
Debería establecerse el detalle de la declaración de las actividades y bienes de los concejales/as. Los bienes patrimoniales y sus participaciones en sociedades de todo tipo, incluyendo información sobre las actividades de esas sociedades, especialmente si trabajan en el municipio, la liquidación de las declaraciones del IRPF, Impuesto de Patrimonio e Impuesto de Sociedades en su caso. Renovando es declaración con carácter anual y publicándola en la web municipal. Puede ampliarse con algunos aspectos como que los concejales/as estarán obligados a declarar cualquier incremento patrimonial extraordinario y que no aparezca en su declaración de bienes así como los ingresos que obtengan fuera de los que provengan del desempeño de su función, de carácter significativo, y dar un plazo de 15 días para hacerlo y que sea publicado en la web municipal.
Podría establecerse el régimen de multas a los miembros de la corporación por falta no justificadas de asistencia a las sesiones de los Plenos o Comisiones (cuando esté establecida alguna compensación monetaria por asistencia) o por incumplimiento reiterado de sus obligaciones.
Debería recogerse que los miembros de la corporación no pueden invocar o hacer uso de su condición para el ejercicio de cualquier actividad mercantil, industrial o profesional.
DERECHO DE OBTENER INFORMACIÓN Y DE CONSULTAR A LOS FUNCIONARIOS/AS
En cuanto al derecho de todos los concejales/as a obtener información, el recogerlo en el ROM de manera detallada es un aspecto clave para desbloquear la actuación oscurantista de muchas alcaldías. Se trataría de reafirmar ese derecho a obtener cuantos datos, informes o antecedentes consideren necesarios para el desarrollo de sus funciones (en algunos ROM dice “resulten precisos”, lo que permite restringir la información introduciendo una visión subjetiva desde la alcaldía) El acceso a toda la información del Ayuntamiento, empresas, sociedades municipales mercantiles, organismos autónomos, etc., debería, a nuestro juicio, ser posible para todos los concejales/as sin necesidad de petición y plazos, lo que es perfectamente viable a través de una web corporativa o intranet de consulta libre para estos/as y en la que esté disponible toda la información interna, incluidos los expedientes en tramitación (esto no quita el deber de confidencialidad que tendrán que guardar los concejales/as sobre la información que obtengan, en los casos que establece la ley) Esta fórmula ahorra tiempo, peticiones, respuestas, plazos, trabajo administrativo, dinero, etc., es perfectamente legal, aunque se quieran poner excusas, y evita el conocido pretexto de la denegación de información porque paralizaría el funcionamiento del Ayuntamiento o que el coste de las fotocopias es excesivo, etc. El hacer dificultoso el acceso a la información es una de las mayores fuerzas de los que gobiernan… y la ejercen siempre. Un funcionamiento democrático de los Ayuntamientos tendría su primer escalón es impedir la “administración” del acceso a la información por parte de las Alcaldías.
Un aspecto ligado al anterior sería la petición de informes específicos sobre determinadas áreas de actuación del Ayuntamiento. En la mayoría de los casos la información “en bruto” debería estar disponible en esa web corporativa accesible a los concejales/as, pero en el caso específico en que se solicite un informe sí parece que debería ser sopesado y autorizado, para evitar una mala utilización de ese derecho, pero añadiendo que sí se suministrará la documentación “en bruto” (es decir todos los documentos y expedientes que tengan relación con la petición de información) en el plazo legal, mientras se elabora, en su caso, el informe.
En el caso en que se deniegue alguna información a los concejales/as, debería recogerse que la alcaldía lo motivará por escrito, de manera detallada y basándose en fundamentos legales que impidan la entrega de esa información, en el plazo máximo de cinco días desde la petición de información. Esas restricciones se podrían recoger en el ROM, de manera detallada. Así lo hace el de Rivas:
“2. El acceso a la información, solo podrá denegarse, total o parcialmente, en los siguientes casos:
a) Cuando el documento o difusión de los documentos o antecedentes pueda vulnerar alguno de los derechos reconocidos en el artículo 18.1 de la Constitución.
c) Si se trata de materias clasificadas como reservadas o secretas en la legislación vigente.
d) En caso de tratarse de materias amparadas por el secreto estadístico.
e) Cuando coincidan con actuaciones judiciales que hayan sido declaradas secretas o, cuando se trate de antecedentes que se encuentren incorporados a un proceso judicial penal, mientras permanezcan bajo secreto sumarial.”
Una derivación de este derecho a la información por parte de los concejales/as, es la referencia expresa que se hace en las normas a la consulta de los expedientes relacionados con aspectos a tratar en un determinado Pleno. En este sentido consideramos que frente a la vieja fórmula de que podrán consultarlos en el lugar que diga la convocatoria (normalmente en el despacho de Secretaría y sujetos al horario del Ayuntamiento, lo que es una clara restricción y discriminación), y partiendo del funcionamiento informatizado del Ayuntamiento, podría incluirse en el ROM que con la antelación legal establecida (que es muy restrictiva, porque son 48 horas) en la web corporativa o intranet se habilitará un enlace en el que aparezca toda la información necesaria y enlaces a otra información relacionada con los asuntos a tratar. Pero también en este caso algunos Ayuntamientos, por acción u omisión, disponen esos documentos en web de descarga lenta o que se saturan con facilidad, por lo que podría ser necesario disponer también de la posibilidad de que esa información sea entregada en soporte digital a los concejales/as, junto con la convocatoria.
También se podrían regular en el ROM la posibilidad de que los concejales/as de la oposición puedan realizar consultas a los principales funcionarios/as del Ayuntamiento (Secretaría, Intervención, Tesorería, Urbanismo, etc.) sin necesidad de pedir permiso y que estos funcionarios/as estén en la obligación de darles asesoría y facilitarles la información que soliciten. Esto podría arbitrarse estableciendo en el ROM un horario semanal accesible para los concejales/as (o por grupos municipales), con el tiempo que se considere que es lógico y posible (una hora, dos… a la semana) para que les puedan recibir y atender. Igualmente se podría regular la petición de asesoramiento legal al Pleno o a las Comisiones Informativas o de Secretaría e Intervención, sobre asuntos que estén tratando, cuando lo decida un porcentaje de sus miembros (¿Un tercio?), además de en los casos en que son obligatorios.
Se suele regular en el ROM algunos aspectos de los grupos municipales. Un debate a tener es si se establece un número mínimo de concejales/as para poder formar un grupo municipal (lo que suele otorgar otros derechos como dedicación exclusiva del portavoz, tiempos de intervención, etc.), lo que suele ir en el sentido de discriminar a los pequeños partidos o agrupaciones locales. En algunos ROM se establece que tendrán que ser mínimo dos o tres concejales/as, para constituir un grupo. Cuando se establece un mínimo, hay que regular entonces la adscripción a un Grupo Mixto y definir algunos aspectos de su funcionamiento (Portavocía, rotación de la Portavocía, sustitución de la Portavocía por votación de la mayoría de los miembros del grupo, reparto de los tiempos de intervención, etc.) que podrían establecerse en el ROM o en el documento de constitución del Grupo Mixto. Otra derivación es si se regula el paso al Grupo Mixto (o Grupo de no Adscritos/as) de los concejales/as que decidan no aparecer en un determinado grupo municipal aun habiendo formado parte de su lista o los que decidan salirse de su grupo municipal o que sean expulsados/as del mismo (lo que habría que regular también) y si pueden existir esos dos Grupos Municipales (Mixto y No Adscritos/as) a la vez, así como la forma de participación de los concejales/as no adscritos/as en las Comisiones Informativas.
Otro tema más que controvertido y que no se trata en la LBRL ni en el ROFEL es ¿Cómo se expulsa a alguien de un grupo político municipal? ¿Cuáles son las formalidades que se requerirán? ¿Se tendría que pedir copia certificada de los Estatutos del partido, en su caso, actas certificadas de las reuniones, el expediente completo, escritura pública certificándolo…? En el caso de que haya independientes en el grupo o que no sea un partido político ¿Tendría que tener, entonces, su propio Reglamento interno los grupos municipales en los que se recojan las situaciones que pueden llevar a la expulsión? (Quizás habría que exigir un reglamento de los grupos municipales) ¿Cuándo es firme la expulsión? ¿Si es una Coalición cómo funcionaría el mecanismo de expulsión? ¿Y si es una agrupación de electores/as, que no existe desde el punto de vista legal desde el día siguiente al de las elecciones, quién puede expulsar a quién? Estos temas pueden parecer de demasiado detalle, pero cuando llega la “hora de los hornos” se convierten en fundamentales y sería necesario desarrollarlo de una manera clara y garantista En mi opinión, si en el Reglamento no se reglamenta con detalle (que es para lo que está), casi sería mejor no tocarlo (conocemos de casos de maniobras para expulsar a concejales, mandarlos a no adscritos e impedir que su voto cuente para una moción de censura)
También habría que reglamentar la adscripción a un grupo municipal de los concejales/as que se han presentado en una coalición electoral y el derecho a formar grupo propio de alguno de los partidos políticos que formen parte de esa coalición electoral al inicio del mandato o durante el mismo.
En el ROM se puede recoger también la designación de determinados cargos en los grupos municipales, como portavoz, viceportavoz, secretario/a… o los que se considere necesario establecer. Igualmente deberán designar los componentes y suplentes que representen al grupo en las comisiones informativas, órganos colegiados, etc. Parece lógico que el propio grupo, en el escrito de constitución o en escritos sucesivos, sea quien haga esas designaciones y nombramientos, contando con la firma de la mayoría absoluta de sus integrantes.
En los ROM se suele establecer los lugares o despachos para los grupos municipales, así como la infraestructura y medios que el Ayuntamiento pondrá a disposición de los mismos. Parece conveniente regular estos aspectos de manera detallada en el ROM, para evitar las arbitrariedades de las alcaldías. Este es un aspecto que depende de la situación de cada Ayuntamiento, por lo que en función de esa situación el ROM podría establecer el tamaño mínimo de esos despachos, su situación en determinadas dependencias municipales, su visibilidad, la privacidad, sus horarios de uso, la disposición de medios (ordenadores, acceso a fotocopias, salas de reuniones, personal de secretaría, etc.) Igualmente sería importante regular el uso gratuito de los grupos municipales a dependencias municipales (salón de plenos, centros culturales, espacios multiusos, polideportivos, etc.) para la realización de actividades de interés ciudadano.
Otro aspecto que se podría regular en el ROM es la dotación económica a los grupos municipales que, con cargo a los Presupuestos Anuales, se asignará. Entiendo que no se puede regular su cuantía, pero sí si una parte de la misma tendría el carácter de subvención no condicionada, el que no se puede destinar al pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la Corporación o a la adquisición de bines que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial (Artículo 73 de la Ley de Bases del Régimen Local) También se podría regular la rendición de cuentas de esas subvenciones por parte de los grupos municipales, qué ocurre si una vez terminada la legislatura quedan recursos, la prohibición de destinarlas a campañas electorales, etc. (no se suele hacer, porque lo corriente es que se haga la vista gorda sobre el uso de esas subvenciones…)
Se puede regular la Junta de Portavoces (que no está recogida en ninguna norma de rango superior al ROM), su reunión a petición de la alcaldía o de un grupo municipal, su reunión obligatoria con antelación a los Plenos, etc. También se le podrían otorgar facultades sobre el orden del día del Pleno. Lo democrático sería que se votara y decidiera ese orden, pero el presidencialismo municipal lo atribuye a la Alcaldía. En cualquier caso, nada impide que se vote en la Junta de Portavoces y así aparece en algunos ROM. Al menos quedaría constancia de la posición mayoritaria y serviría también para limitar la discrecionalidad de algunas Alcaldías, que impiden llevar proposiciones de la oposición a los Plenos. Sus dictámenes tendrían que incluirse en el orden del día del pleno o en cada punto del mismo sobre el que se haya pronunciado la Junta de Portavoces. Así lo trata el ROM de Rivas:
“2. La Junta de Portavoces debe ser oída en aquellos supuestos contemplados en el presente Reglamento y en todos los asuntos de importancia relacionados con el funcionamiento de la Corporación.El/la alcalde/alcaldesa podrá requerir la opinión de la Junta en relación con cuantos asuntos de la gestión del municipio estime oportunos.
3. Específicamente le corresponde a la Junta de Portavoces:
Manifestar su posición cuando por razones de fuerza mayor sea necesario convocar un Pleno fuera de la Casa Consistorial, en otro edificio habilitado al respecto.
Ser oída por la Presidencia en el examen y calificación de los ruegos, preguntas, interpelaciones y mociones presentadas por los grupos para su inclusión en los órdenes del día de los Plenos municipales.
Pronunciarse, en su caso, en los supuestos en los que se solicite que se debata un asunto.
Proponer cualquier otra cuestión que pueda facilitar el mejor desarrollo de las sesiones plenarias. Además de las funciones relativas a las sesiones plenarias, la Junta de Portavoces se podrá pronunciar en los siguientes casos:
Interpretación y modificación del ROM.
Adopción de medidas necesarias en caso de extraordinaria y urgente necesidad, si hubiere lugar para ello y las circunstancias lo permitan.
Concesión de distinciones que correspondan al Pleno.
Creación de comisiones especiales.
Recibir información que el/la alcalde/alcaldesa les proporcione para hacerlas llegar a los miembros de cada grupo.
En general, corresponde a la Junta de Portavoces las funciones decisorias o consultivas que les sean encomendadas por el presente Reglamento.”
Las sesiones extraordinarias del Pleno suelen ser también objeto de reglamentación en el ROM. En algunos casos se utilizan para restringir este recurso y ponerle limitaciones. Deberíamos establecer que el orden del día y los asuntos en las sesiones extraordinarias convocadas por el número legal de concejales/as establecido, deberán ser tratados en esa sesión (aunque el alcalde tiene la facultad despótica de retirarlos o de impedir su votación) Habría que negarse a establecer plazos mínimos de entrega de los acuerdos que se pretendan votar superiores a los que tiene derecho la alcaldía (48 horas) También se podrían acortar los plazos que el ROF permite a las alcaldías para retrasar esas sesiones extraordinarias (cuatro días para convocarla, lo cual me parece correcto, pero hasta dos meses para su celebración)
La convocatoria de las sesiones ordinarias se puede hacer con un mínimo de dos días hábiles, lo que hacen muchos Ayuntamientos para pillar por sorpresa a la oposición y para impedir la participación y la respuesta vecinal ante los asuntos a tratar. Esos tiempos tan cortos e injustificables, impiden realizar reuniones vecinales para debatir los temas a tratar, estudiar los temas y la documentación necesaria, elaborar Mociones o Enmiendas ante las propuestas, etc. En el ROM se podría ampliar este plazo a un mínimo de siete días y, en algunos casos, a un mínimo de quince días (como en la sesión de votación de los Presupuestos, cuando se vaya a aprobar inicialmente una normativa urbanística o una ordenanza, la convocatoria de concursos de obras, suministros o prestación de servicios municipales, etc.), para impedir que nos den solo 48 horas antes una documentación voluminosa y compleja que es necesario leer con detenimiento, analizarla, consultarla y debatirla antes del Pleno. No vale la coartada de que no da tiempo por razones administrativas a hacerlo antes (la gestión debe estar al servicio de la democracia y no al revés), ni la de la urgencia (para esto existen precisamente las sesiones extraordinarias y urgentes, cuando realmente hay un motivo)
También se suele regular en el ROM las citaciones a los concejales/as (el ROF dice que deberán hacerse en su domicilio, lo que en algunos casos es prácticamente imposible, porque puede estar en otro municipio o provincia…) Este aspecto se viene sustituyendo por medios informáticos (correo electrónico, Télegram, Wasap…), aunque no queda claro si se puede imponer o debe ser consentido por los concejales/as. Se podría aquí enlazar con la disposición de la documentación del Pleno (y de todos los antecedentes) desde antes de la notificación en la intranet o de su entrega en soporte digital junto con la convocatoria.
En cuanto al orden del día del Pleno podría establecerse en el ROM que será fijado tras consultar a la Junta de Portavoces y sus contenidos tendrán que haber sido dictaminados previamente por la Comisión que corresponda (aunque siempre queda abierta la inclusión de nuevos puntos sin dictaminar, si el Pleno los admite, y la presentación de Mociones, con la misma condición)
El lugar de celebración del Pleno, si no fuera el habitual por causas que lo aconsejen, debería ser debatido y en su caso aprobado por la Junta de Portavoces.
Otro elemento que consideramos se debería incluir en el ROM es la grabación en vídeo de los Plenos y su difusión en la web del Ayuntamiento de manera simultánea o, mientras se habilita un sistema, en diferido. Igualmente se debería redactar la libertad para que cualquiera de los asistentes pueda grabar su desarrollo (sin interrumpir el normal funcionamiento del Pleno), lo que ya está establecido por sentencias (Tribunal Supremo, 24 de junio de 2015) pero que es bueno resaltar. Además, se puede certificar oficialmente la grabación (Secretaría) como complemento al Acta del Pleno, con lo que los detalles del mismo quedarían registrados (aunque en algunos casos puede no quedar bien recogido y tendrían que ser incluidos en el Acta)
En cuanto a la referencia del ROF a que el público asistente a los Plenos no podrá emitir manifestaciones de agrado o desagrado (y podrá ser expulsado por este motivo en casos extremos), habría que añadir algo así como “que interrumpan el Pleno o impidan su seguimiento”, para evitar la interpretación despótica de esa regulación. En algún ROM se ha eliminado la expulsión en casos extremos, que es lo que dice el Artículo 88 del ROF.
PROPOSICIONES, MOCIONES, ENMIENDAS Y “RUEGOS Y PREGUNTAS” EN EL PLENO
También convendría definir de manera más precisa en el ROM los conceptos de Moción y Proposición (existe una confusión bastante generalizada en la que se define como Moción, que siempre es de urgencia y no incluida en el orden del día, lo que son en realidad Proposiciones, que están incluidas en el orden del día). En algunos ROM se restringe el número de Mociones que puede presentar cada grupo en un Pleno o el total de las que pueden presentar al año o en la legislatura, lo que consideramos antidemocrático e ilegal, puesto que es el mismo Pleno el que puede rechazar o no que se debata y vote una determinada Moción (que es una propuesta que se somete directamente al Pleno, por escrito u oralmente) También debería regularse en el ROM la inclusión de las Proposiciones de la oposición en el orden del día del Pleno y su sometimiento a la Comisión Informativa respectiva, y los plazos para ambos requisitos.
Se debería incluir la posibilidad, recogida en el artículo 92 del ROF, de que cualquier concejal/a pida la retirada de algún expediente incluido en el orden del día del Pleno, para incorporar documentos que falten, y también que el expediente quede “sobre la mesa” y sea debatido y, en su caso, votado en la siguiente sesión del Pleno. Igualmente se podría incluir el que los autores de distintas iniciativas podrán retirarlas antes de que comience su deliberación.
La presentación de Mociones (de urgencia) debería normarse que pueden ser presentadas por cualquier concejal/a y no solo por los/as portavoces, aunque el ROF habla de los grupos políticos (Entiendo esto, como en otros casos, al ser una ampliación de derechos, no una restricción con respecto a lo que marcan normas de rango superior, cabría perfectamente en un ROM).
Debería normarse de manera precisa la presentación de Enmiendas a los Dictámenes, Proposiciones o Mociones. Según el ROF esas enmiendas pueden presentarse por escrito “antes de iniciarse la deliberación del asunto” (en algún ROM se limita este derecho y se pone como condición que se presenten antes del inicio del Pleno) También podría normarse que las enmiendas pueden ser a la totalidad o parciales, así como que durante el debate podrán presentarse enmiendas transaccionales en función del desarrollo del mismo, para facilitar los acuerdos (esto se viene haciendo en la práctica en muchos Ayuntamientos). El ROF dice que una Enmienda “es la propuesta de modificación de un Dictamen o proposición presentada por cualquier miembro, mediante escrito presentado al Presidente antes de iniciarse la deliberación del asunto”. Se trata de una fórmula que puede tener mucha utilidad para desarrollar la labor de oposición y que, en ningún caso, deberemos consentir que se intente recortar en un ROM, aunque, en algunos casos, como en los Presupuestos, su presentación podría llegar a bloquear el debate (pero si el Ayuntamiento funciona democráticamente, se dan plazos suficiente y se abren espacios de debate informales, grupos de trabajo, y formales, Comisiones Informativas con tiempo suficiente para que se hagan los informes preceptivos a las enmiendas presentadas en ellas, se quitaría legitimidad a esas prácticas de bloqueo)
En cuanto a las fórmulas de presentación y el orden de votación de las Enmiendas, se podría incluir un artículo que tuviera una redacción semejante a la siguiente: “El Presidente/a preguntará antes del inicio de la deliberación si hay enmiendas al asunto, preguntando en primer lugar si algún grupo tiene enmiendas a la totalidad. Si es así serán las que se debatirán y votarán en primer lugar, siguiendo el orden de los grupos de mayor a menor número de concejales/as. Si no hay enmiendas a la totalidad, el Presidente preguntará si hay enmiendas parciales y establecerá un orden de debate en el que en primer lugar se debatirá una enmienda por grupo siguiendo el orden de mayor a menor número de concejales/as y siendo la que decida cada grupo. Para las siguientes enmiendas, si las hubiera, se seguirá el mismo procedimiento, de tal forma que se intercalen las enmiendas de los grupos.”
También se puede regular la presentación de Enmiendas verbales, limitando o no los supuestos en los que se podrán presentar (subsanar errores materiales, incorrecciones técnicas o semánticas, omisiones y transaccionales, cuando sean aceptadas por el/a proponente del asunto y refrendadas por la votación de la mayoría del Pleno)
Consideramos que en el ROM se debería transformar la sumisa denominación de los “Ruegos” por “Formulación de propuestas de actuación dirigidas a alguno de los órganos de gobierno municipal”, como se dice en el ROF.
Igualmente habría que reafirmar que estas propuestas y las preguntas se podrán hacer verbalmente en el propio Pleno o por escrito y antelación (48 horas sería lo lógico, teniendo en cuenta que es el plazo mínimo que se le permite usar también a la Alcaldía para poner en conocimiento aspectos transcendentales). En este segundo caso será inexcusable la respuesta a la propuesta. También se podría incluir que los/as proponentes o quienes pregunten manifiesten tras la respuesta si consideran que ha sido respondida de manera completa. En algunos ROM se limita el número de propuestas y preguntas por grupo o por concejal/a en una misma sesión del Pleno y hasta se hacen diferencias si se es miembro no adscrito. Otro aspecto que nos parece parte del funcionamiento democrático deliberativo es que tras cada propuesta o pregunta se pueda abrir un turno de debate.
En cuanto a la dirección de los debates del Pleno por parte de la Alcaldía, la asignación de tiempos, la decisión de cuándo se corta el debate, etc. (como Presidente/a del mismo) se podría añadir que se ejercerá respetando siempre la libertad de expresión y el derecho de los concejales a manifestar su visión sobre el asunto a debate. También suele normarse la duración de las intervenciones en el ROM, lo que tiene sus ventajas (que la Alcaldía no pueda hacerlo de manera caprichosa, evitar que el debate de los asuntos se prolongue de manera tediosa, etc.) y sus inconvenientes (cortar debates de interés o restringir la libre expresión de los concejales/as) Una fórmula sería poner esas limitaciones como tiempos y turnos mínimos. Considero también que no habría que establecer en el ROM la obligatoriedad de que se expresen únicamente los portavoces de los grupos municipales, sino que cada grupo decida quién interviene y que en el turno se dé la oportunidad de que todos los concejales/as se expresen libremente (lo que tiene una correlación con que su voto es siempre personal y no está sometido a voto en bloque)
También se suele incluir el derecho de colectivos ciudadanos u órganos de participación ciudadana a intervenir en el Pleno mediante exposiciones, si lo solicitan antes de comenzar la sesión, lo que está recogido en el artículo 228 del ROF. Aunque quizás es más conveniente que este y otros aspectos semejantes estén recogidos en un Reglamento Orgánico de Participación Vecinal (que en la lógica que defendemos debería elaborarse de una manera participativa).
Se debería normar las facultades de la Alcaldía de llamar al orden o de retirar la palabra a los concejales/as, cuando se hayan excedido del tiempo establecido, en su caso, o por otros motivos de orden que se podría normar que serán explicados con detalle por la Alcaldía al ejercer esa facultad, para que conste en Acta y para limitar la discrecionalidad de ésta.
En el ROM del Pleno (que es sobre lo que estamos tratando) se podrían normar las intervenciones del público asistente al finalizar el mismo. En algunos casos, para dar más relevancia a lo que en este turno se trate, la Secretaría levanta acta separada de este turno de intervención del público.
DEBATE Y VOTACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS
El debate presupuestario debería ser objeto de una regulación específica y detallada, por su importancia y por la transcendencia de lo que en él se apruebe. Por ejemplo, En primer lugar, establecer la convocatoria de una Comisión Informativa específica previa al Pleno, facilitando a todos los grupos municipales toda la documentación de la propuesta de Presupuestos, con un mínimo de 15 días de antelación a la reunión de la Comisión que los dictaminará. También se podría establecer la reunión de un grupo de trabajo previo a la Comisión y, por supuesto, al Pleno. Regular la presentación de enmiendas libremente en esa Comisión y su dictamen (votación), para que la Intervención realice, en su caso, los informes preceptivos de las enmiendas que sean dictaminadas mayoritariamente y esos informes se incluyan en la documentación que se distribuya a los concejales/as, como mínimo 15 días antes del Pleno de presentación de los Presupuestos. Luego estarían las enmiendas que se pueden presentar al Pleno, antes de iniciarse el debate pasándolas por escrito.
Podría normase en el ROM la realización obligatoria de un Pleno cada año, en el que se debata el estado general del municipio o la ciudad. En algunos casos este tipo de plenos es solo de carácter deliberativo, pero también se podría normar la posibilidad de presentar a los mismos Mociones de reprobación de la actuación general de la Alcaldía, e incluso la votación al final de los mismo de la aprobación o reprobación de la gestión del equipo de gobierno.
En cuanto a las votaciones creemos que en el ROM debería constar que cada concejal/a emitirá su voto en la forma que esté establecida, evitando que los/as Portavoces expresen el voto de sus grupos (esto se hace en algunos Ayuntamientos y aparece en algunos ROM, reforzando los minipresidencialismos y coartando el derecho al voto personal que tiene cada concejal/a)
En cuanto a las votaciones secretas en el caso de elección o destitución de personas, podría ser conveniente desarrollarlo más allá de los que dice el artículo 102.3 del ROF. Una posibilidad es que el voto secreto se pueda dar cuando lo pida un concejal/a y se apruebe esa fórmula por mayoría simple del Pleno, pero siempre para esos casos y como excepción, pues los electores/as tienen derecho a conocer qué votan sus elegidos/as.
También se podría estudiar si se puede regular que las Comisiones Informativas puedan elegir entre sus miembros un/a Presidente/a y Vicepresidente/a, sin que sea la Alcaldía quien delegue esa función. Igualmente podría normarse que los grupos municipales puedan acudir a las Comisiones Informativas con asesores/as que podrán tener derecho a voz. Igualmente, que el/a Presidente/a de la Comisión pueda convocar a la misma, a efectos informativos y de asesoramiento, a funcionarios municipales o expertos, o a concejales/as que no formen parte de la misma, así como a miembros de colectivos ciudadanos, de órganos de participación vecinal u otros colectivos que soliciten su presencia o que se considere importantes para los asuntos que se vayan a tratar.
Establecer que todos los concejales/as, tienen el derecho a asistir a las Comisiones Informativas o Especiales, aun cuando no ostenten el voto o la representatividad.
En cuanto a las sesiones de la Junta de Gobierno, aunque se establece que no serán públicas y que sus deliberaciones serán secretas (oscurantista y reaccionario artículo 126 de la Ley de Bases del Régimen Local) cuando el Pleno haya delegado algunas de sus competencias a la Junta de Gobierno y como los asuntos del Pleno son públicos, cuando se debatan o ejerza alguna de esas competencias delegadas su sesión debe ser pública y así establecerse en el ROM
Un aspecto clave es normar de la manera más abierta que la iniciativa normativa (la capacidad de llevar proposiciones al Pleno) sea también de los/as concejales/as, y no solo de la Alcaldía. Aunque habría que reglamentarlo de manera detallada, de tal forma que pasen por las respectivas Comisiones Informativas y que cuente con los informes necesarios de Secretaría e Intervención. Habría que establecer plazos y fórmulas que evitaran que las Alcaldías reclamaran como suya esta iniciativa, impidiendo que el Pleno en el que están en minoría pueda tramitar y aprobar normativas (ordenanzas, reglamentos, etc.) El ROM de Rivas lo recoge de la siguiente manera:
“Se tramitarán como proyectos aquellos que se hayan presentado por la Junta de Gobierno. El resto de supuestos se tramitarán como proposiciones (…)
Art. 106. Proposiciones normativas. Tramitación.
—La tramitación de las proposiciones normativas se regirá por las normas establecidas en el presente reglamento respecto a los proyectos normativos, con las siguientes especialidades:
— Presentada una proposición acompañada de la exposición de motivos y de los antecedentes correspondientes, se someterá por un plazo de treinta días hábiles a informe jurídico y, en su caso, a informe técnico y económico. Emitidos estos informes se seguirá el procedimiento previsto para los proyectos.
— Tras el período de audiencia y de información pública la Junta de Gobierno remitirá las reclamaciones y sugerencias que se reciban a la Comisión competente, a efectos de que proceda a su valoración y elabore, en su caso, un nuevo texto de proposición.”
FISCALIZACIÓN DE LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO
El ROM, de acuerdo al artículo 104. 2 del ROF, puede también establecer otros medios de control y fiscalización, además de los ya establecidos en las leyes y en el ROF, de los órganos de gobierno del Ayuntamiento. Este aspecto deja abierto un campo muy interesante para la transparencia y la vigilancia de la actividad de la Alcaldía.
ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS ADMINISTRATIVOS DEL AYUNTAMIENTO, CREACIÓN DE ÓRGANOS DESCONCENTRADOS, APROBACIÓN DE LAS FORMAS DE GESTIÓN DE SERVICIOS, PLANTILLAS DE PERSONAL, RELACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO…
La facultad reglamentaria que tiene el Pleno puede llevar también a establecer en el ROM numerosos aspectos de la organización interna del Ayuntamiento y de su administración. Este es un aspecto que apenas aparece en algunos ROM, pero que si está desarrollado en profundidad en otros. Este desarrollo del ROM le convertiría también en un documento clave que establecerían muchos aspectos de la organización municipal que normalmente se dejan a la Alcaldía. Entre ellos el ROM puede fijar el marco para las áreas en las que se distribuyan los servicios administrativos del Ayuntamiento, así como de su estructura y organización. Igualmente, en el ROM se pueden establecer los órganos desconcentrados, la aprobación de las formas de gestión de los servicios, la aprobación de las ordenanzas de los mismos, así como las relativas a las plantillas de personal y la relación de puestos de trabajo de la entidad (artículos 41. 2 , 45 y Disposición adicional cuarta del ROF) Es decir que la función reglamentaria del ROM puede incidir en como se estructura la organización del Ayuntamiento, hasta niveles de detalle que son propios de cada Municipalidad, por lo que no es posible establecerlos con carácter general.
Por ejemplo, el ROM de Córdoba toca, en estos aspectos, los siguientes:
Secretaría General del Pleno (funcionamiento, competencias, estructura, dotación, informes, etc.)
Comisiones del Pleno, Comisiones Especiales, Comisiones no Permanentes y Comisiones Permanentes (número, denominación, competencias, creación, presidencia, miembros, secretaría, otros asistentes, atribuciones, sesiones, periodicidad, desarrollo de la sesión, presentación, calificación y número de iniciativas, votaciones, carácter reservado de las sesiones y voto particular, Comisiones de investigación, Comisiones de seguimiento, Comisiones de asesoramiento…)
Organización del Ayuntamiento (administrativa, órganos territoriales de gestión desconcentrada, órganos superiores y directivos y creación, modificación y supresión de órganos y unidades administrativas)
El Alcalde o Alcaldesa (delegaciones, suplencia, renuncia, bandos e instrucciones, decretos, gabinete, etc.)
La Junta de Gobierno (naturaleza, composición, sesiones, deliberaciones, actas, documentos, acuerdos, publicidad de los acuerdos, certificación de los acuerdos, etc.) y los/as Tenientes de Alcalde.
Áreas de gobierno y estructura interna del Ayuntamiento.
Órganos directivos de la administración municipal (coordinadores/as generales, directores/as generales, nombramiento de las personas titulares de órganos directivos, forma d elos actos, sustitución, consejo de dirección)
Asesoría Jurídica (funciones, defensa de órganos de gobierno y órganos directivos, defensa de funcionarios y empleados públicos, elección de abogado, constitución, actuación, Titular-jefe, funciones generales, función de asesoramiento, funciones de representación y defensa, defensa de órganos de gobierno, directivos y personal municipal, ejercicio de acciones, representación externa, etc.)
Personal administrativo (jefatura de la unidad)
Intervención General (atribución y formas de ejercicio, ámbito de aplicación, principios de ejercicio del control interno, deberes del personal controlador, ámbito de aplicación, principios de ejercicio, de las distintas fases de intervención del contenido de la función interventora, fiscalización previa de derechos e ingresos, momento y plazo para el ejercicio de la función interventora, fiscalización de conformidad, reparos, discrepancias, exención de fiscalización previa, informes de control financieros, etc.)
Consejo municipal para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas.
Servicio municipal de gestión económico-financiera.
Órgano de gestión tributaria municipal.
Servicio municipal de planificación económico-presupuestaria.
Organismos públicos (creación, funciones y adscripción, personalidad jurídica, clasificación, estatutos, principios de organización y funcionamiento)
Sociedades mercantiles de capital íntegramente público.

References: artículo 41
 artículo 45
 artículo 104
 artículo 18
 Artículo 88
 artículo 92
 artículo 228
 artículo 102
 artículo 126
 artículo 104
 resolución