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Timestamp: 2018-01-19 15:46:39+00:00

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7 septembre 2000 : Directives communautaires ( texte déposé au sénat - première lecture )
Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 septembre 2000
portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire,
La situation de la France en matière de transposition des directives demeure préoccupante : à la date du 1er juin 2000, cent dix-sept directives n'avaient pas été transposées dans les délais requis, dont près de la moitié nécessite l'édiction de dispositions législatives. Cette situation est source d'un important contentieux.
Ainsi, la France fait l'objet d'une procédure pendante devant la Cour de justice pour onze directives ; elle a déjà été condamnée en manquement par la Cour pour neuf directives dont en particulier les directives 92/49/CE et 92/96/CE, relatives aux assurances vie et non vie. En outre, la Commission a déjà engagé contre la France quatre procédures d'astreinte sur le fondement de l'article 228 du Traité pour les directives 92/74 (médicaments homéopathiques vétérinaires), 93/40 (médicaments vétérinaires), 96/97 (égalité hommes-femmes en matière de sécurité sociale) et la directive 76/207 (égalité hommes-femmes). Une affaire est actuellement devant la Cour de justice (directive 76/207 sur l'égalité hommes-femmes).
La charge de travail qui pèse sur le Parlement rend difficile, voire impossible, l'adoption dans les mois qui viennent des mesures législatives nécessaires à la transposition de ces directives. Telle paraît déjà être la situation en ce qui concerne le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine social transmis au Parlement au mois de mai 2000, mais non encore examiné. A fortiori, les projets en cours de préparation par le Gouvernement, qui assurent la transposition de directives intervenues dans les domaines des télécommunications, de l'économie et des finances, ainsi que de l'environnement ne pourraient être examinés à brève échéance par le Parlement. Seules les lois portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit communautaire dans les domaines des transports et de l'agriculture, actuellement en discussion au Parlement, devraient pouvoir être adoptées avant la fin de l'année.
Par ailleurs, dans la plupart des cas, les dispositions en cause, qui présentent un caractère très technique et dont la teneur est fortement contrainte par les dispositions communautaires n'appellent qu'une intervention limitée du législateur.
Dans ces conditions, le recours à la procédure des ordonnances de l'article 38 de la Constitution apparaît nécessaire. Ce recours à des ordonnances pour prendre des mesures de transposition de directives communautaires ne constitue pas une innovation, puisque cette procédure a déjà été utilisée dans les années soixante. Les lois n° 64-1231 du 14 décembre 1964, n° 66-481 du 6 juillet 1966 et n° 69-1169 du 26 décembre 1969 " relatives à l'application de certains traités internationaux " ont en effet autorisé le Gouvernement à prendre les ordonnances " nécessaires pour assurer l'application des directives du Conseil de la Communauté économique européenne en vue de réaliser progressivement la liberté d'établissement et des prestations de services à l'intérieur de cette Communauté, en application du Traité de Rome ". Les lois de 1966 et 1969 ont laissé trois ans au Gouvernement pour légiférer par ordonnance. Sept ordonnances ont été prises, entre 1968 et 1972, en application de ces lois d'habilitation.
En l'espèce, l'habilitation demandée au Parlement est définie de manière précise, limitée dans le temps et porte principalement sur des directives de nature essentiellement technique.
1° Le Conseil constitutionnel a jugé que l'article 38 de la Constitution fait obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre et leurs domaines d'intervention. Le projet de loi d'habilitation délimite donc le champ des mesures en dressant la liste des directives concernées. Il fixe leur objet en indiquant qu'elles ont pour but la transposition de ces directives et les " adaptations de la législation qui lui sont liées " (article 1er).
Les dispositions de l'article 249 du traité instituant la Communauté européenne prévoient que " la directive lie tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme ou aux moyens ". La transposition inclut donc toute mesure nécessaire pour atteindre le résultat fixé par la directive. C'est ainsi, par exemple, qu'il est envisagé d'insérer dans les ordonnances des dispositifs de sanctions : bien que n'étant pas, dans certains cas, explicitement prévus dans les directives communautaires que l'on souhaite transposer, ils peuvent être nécessaires pour assurer leur application effective et sont donc utiles pour atteindre les buts fixés.
L'habilitation est en outre étendue aux mesures d'adaptation liées à la transposition. Elle entend ainsi permettre, dans un souci notamment de lisibilité du droit, de cohérence ou d'efficacité des dispositifs existants, que, par les mêmes ordonnances, soient prises des mesures d'ampleur limitée mais qui entretiennent un lien de connexité avec les dispositions ayant fait l'objet d'une transposition. Pourront ainsi, par exemple, être prises par ordonnances des mesures modifiant un dispositif de contrôle existant dont certains aspects particuliers ont été affectés par la transposition de la directive.
Est, en revanche, écartée du champ de l'habilitation la possibilité de prendre par ordonnances des mesures de grande ampleur, dépourvues de tout lien avec les dispositions transposées et de pure opportunité politique.
On note enfin que l'habilitation n'est pas demandée pour des directives dont l'objet et la portée politiques justifient un débat par la représentation nationale, à l'occasion d'un projet ou d'une proposition de loi : il en va ainsi notamment des directives 76/207 (travail de nuit des femmes), 95/46 (protection des données personnelles), 98/05 (avocats), 98/30 (gaz) ou 98/44 (protection des inventions dans le domaine de la biotechnologie).
2° L'habilitation conférée par l'article 2 doit permettre au Gouvernement :
- de mettre fin à des situations d'incompatibilité directe entre le droit national et certains articles du traité instituant la Communauté européenne telles que relevées par les instances communautaires ;
- d'assurer la mise en oeuvre en droit interne des dispositions d'un certain nombre de règlements communautaires ;
- d'exécuter la décision du Conseil du 31 décembre 1998 sur les arrangements monétaires relatifs aux collectivités territoriales françaises de Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte.
Cette habilitation obéit donc, par son objet et sa portée, à une économie similaire à celle prévue à l'article 1er. Certains règlements cités sont d'ailleurs liés à des directives mentionnées à cet article. C'est le cas notamment du règlement n° 40/94 qui traite de la même matière que la directive 89/104/CEE relative au droit des marques, ou des règlements n° 2455/92, n° 259/93, n° 793/93 ou n° 3093/94, qui, à l'instar de la directive 92/32/CEE, sont relatifs aux substances dangereuses.
A l'instar de l'article 1er, l'habilitation est en outre étendue aux mesures d'adaptation liées à la mise en oeuvre du droit communautaire.
3° Le projet de loi retient une habilitation plus large pour les directives 92/49/CE et 92/96/CE relatives aux assurances vie et non vie (article 3). La transposition de ces directives rend nécessaire une réorganisation du secteur de la mutualité. Une habilitation limitée strictement à la transposition des directives précédemment mentionnées, ainsi qu'aux adaptations qui lui sont liées, serait insuffisante.
Le projet de loi encadre la délégation du pouvoir législatif en indiquant les finalités des mesures et leur champ d'application.
Le Gouvernement prévoit de prendre des ordonnances dans les domaines suivants :
- définition des missions et des modalités d'organisation des différentes catégories d'organismes mutualistes, et des relations qu'ils entretiennent entre eux ;
- fonctionnement des organismes mutualistes et modalités de représentation de leurs membres ;
- modalités d'exercice de leurs mandats et de leurs fonctions par les dirigeants des organismes mutualistes et des institutions de prévoyance ;
- droits et obligations découlant, pour les membres des organismes mutualistes ou des institutions de prévoyance ou pour les assurés, de leurs engagements contractuels envers les organismes mutualistes, les institutions de prévoyance ou les entreprises d'assurance ; modalités selon lesquelles les contrats en cours peuvent être affectés par les règles nouvelles relatives à ces droits et obligations ;
- création, organisation et détermination des modalités de financement et de contrôle des instances destinées à :
- représenter les organismes mutualistes et les entreprises d'assurance,
- promouvoir l'action mutualiste,
- garantir les membres des organismes mutualistes pratiquant une activité d'assurance ou des institutions de prévoyance et leurs bénéficiaires contre la défaillance de ces organismes et institutions ;
- création d'une instance chargée de contrôler le respect, par les organismes mutualistes, les institutions de prévoyance, les organismes mentionnés au titre IV du livre IX du code de la sécurité sociale et les institutions mentionnées à l'article L. 921-2 du même code, des dispositions applicables à leur activité ; détermination des pouvoirs de cette instance à l'égard de ces organismes et institutions, de ses modalités de fonctionnement, de son financement par la voie d'une imposition, et de sa coordination avec d'autres instances existantes chargées du contrôle des activités d'assurance ou des activités bancaires ou financières, françaises ou étrangères ;
- procédure de liquidation spéciale des organismes mutualistes pratiquant une activité d'assurance, institutions de prévoyance et entreprises d'assurance.
4° L'article 4 du projet de loi habilite le Gouvernement à prendre, par ordonnances, diverses mesures visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs fixés par la directive 93/37/CEE du Conseil du 14 juin 1993 portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux et par ses textes de transposition.
Il habilite aussi le Gouvernement, dans les mêmes conditions, à inscrire dans le code de la voirie routière les dispositions de la directive 1999/62/CE du 15 juin 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures qui ne figurent pas encore en droit interne.
- suppression de la garantie de reprise de passif accordée par l'État à ces sociétés et prorogation des durées des conventions de concessions conclues entre l'État et certaines sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes ;
- modifications de diverses dispositions relatives aux péages pouvant être institués pour l'usage des autoroutes et des ouvrages d'art.
5° L'habilitation sera limitée dans le temps à une période de six mois pour des mesures à prendre dans les domaines de la santé, du travail, de la sécurité sociale, de la mutualité, des infrastructures routières et autoroutières et de l'environnement et de dix mois pour les mesures à prendre dans les domaines de l'économie, des finances et des télécommunications (article 5).
Les projets de loi de ratification des ordonnances devront être déposés devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de l'expiration des délais de six mois et dix mois laissés pour prendre les ordonnances.
L'objet principal de la présente loi est d'habiliter le Gouvernement à prendre des mesures législatives impliquées par le droit communautaire, le plus souvent dans des domaines techniques.
Dans ce cadre, le recours à la procédure des ordonnances de l'article 38 de la Constitution contribuera à améliorer sensiblement la situation de la France en matière de transposition en lui évitant en particulier une condamnation par la Cour de Justice à des astreintes.
Cette procédure permettra par ailleurs de délester la charge de travail du Parlement des textes de transposition à caractère essentiellement technique afin que la représentation nationale puisse se consacrer pleinement aux projets de loi de transposition de directives présentant un véritable enjeu politique.
Telles sont les raisons pour lesquelles il est proposé d'habiliter le Gouvernement à procéder, par ordonnances, à la transposition de directives communautaires et à la mise en oeuvre de certaines dispositions du droit communautaire.
Le présent projet de loi portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat, sera présenté au Sénat par le ministre des affaires étrangères, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.
I. - 1° directive 81/851/CEE du Conseil du 28 septembre 1981 concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives aux médicaments vétérinaires ;
2° directive 81/852/CEE du Conseil du 28 septembre 1981 relative au rapprochement des législations des Etats membres concernant les normes et protocoles analytiques, toxico-pharmacologiques et cliniques en matière d'essais de médicaments vétérinaires ;
3° directive 89/48/CEE du Conseil du 21 décembre 1988 relative à un système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d'une durée minimale de trois ans ;
4° directive 89/391/CEE du Conseil du 12 juin 1989 concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail ;
5° directive 90/167/CEE du Conseil du 26 mars 1990 établissant les conditions de préparation, de mise sur le marché et d'utilisation des aliments médicamenteux pour animaux dans la Communauté ;
6° directive 90/313/CEE du Conseil du 7 juin 1990 concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement ;
7° directive 90/641/Euratom du Conseil du 4 décembre 1990 concernant la protection opérationnelle des travailleurs extérieurs exposés à un risque de rayonnements ionisants au cours de leur intervention en zone contrôlée ;
8° directive 90/676/CEE du Conseil du 13 décembre 1990 modifiant la directive 81/851/CEE concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives aux médicaments vétérinaires ;
9° directive 92/32/CEE du Conseil du 30 avril 1992 portant septième modification de la directive 67/548/CEE concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la classification, l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses ;
10° directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages et article 4 de la directive 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages ;
11° directive 92/49/CEE du Conseil du 18 juin 1992 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive " assurance non vie ") ;
12° directive 92/51/CEE du Conseil du 18 juin 1992 relative à un deuxième système général de reconnaissance des formations professionnelles, qui complète la directive 89/48/CEE ;
13° directive 92/74/CEE du Conseil du 22 septembre 1992 élargissant le champ d'application de la directive 81/851/CEE concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives aux médicaments vétérinaires et fixant des dispositions complémentaires pour les médicaments homéopathiques vétérinaires ;
14° directive 92/85/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes au travail (dixième directive particulière au sens de l'article 16 paragraphe 1 de la directive 89/391/CEE), à l'exception de son article 7 relatif au travail de nuit ;
15° directive 92/96/CEE du Conseil du 10 novembre 1992 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe sur la vie, et modifiant les directives 79/267/CEE et 90/619/CEE (troisième directive " assurance vie ") ;
16° directive 93/40/CEE du Conseil du 14 juin 1993 modifiant les directives 81/851/CEE et 81/852/CEE concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives aux médicaments vétérinaires ;
17° directive 94/33/CE du Conseil du 22 juin 1994 relative à la protection des jeunes au travail ;
18° directive 96/29/Euratom du Conseil du 13 mai 1996 fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des rayonnements ionisants ;
19° directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses ;
20° directive 96/97/CE du Conseil du 20 décembre 1996 modifiant la directive 86/378/CEE relative à la mise en oeuvre du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes dans les régimes professionnels de sécurité sociale ;
21° directive 97/43/Euratom du Conseil du 30 juin 1997 relative à la protection sanitaire des personnes contre les dangers des rayonnements ionisants lors d'expositions à des fins médicales, remplaçant la directive 84/466/Euratom ;
22° directive 97/74/CE du Conseil du 15 décembre 1997 étendant au Royaume-Uni la directive 94/45/CE concernant l'institution d'un Comité d'entreprise européen ou d'une procédure dans les entreprises de dimension communautaire et les groupes d'entreprises de dimension communautaire en vue d'informer et de consulter les travailleurs ;
24° directive 98/49/CE du Conseil du 29 juin 1998 relative à la sauvegarde des droits à pension complémentaire des travailleurs salariés et non salariés qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté ;
25° directive 98/79/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 octobre 1998 relative aux dispositifs médicaux de diagnostic in vitro ;
26° directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures ;
II. - 1° directive 89/104/CEE du Conseil du 21 décembre 1988 rapprochant les législations des Etats membres sur les marques ;
2° directive 89/397/CEE du Conseil du 14 juin 1989 relative au contrôle officiel des denrées alimentaires ;
3° directive 90/388/CEE de la Commission européenne du 28 juin 1990 relative à la concurrence dans les marchés des services de télécommunication ;
4° directive 92/12/CEE du Conseil du 25 février 1992 relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise ;
5° directive 92/83/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur l'alcool et les boissons alcooliques ;
6° directive 93/13/CEE du Conseil du 5 avril 1993 concernant les clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs ;
10° directive 97/13/CE du Parlement européen et du Conseil du 10 avril 1997 relative à un cadre commun pour les autorisations générales et les licences individuelles dans le secteur des services de télécommunications ;
11° directive 97/33/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 1997 relative à l'interconnexion dans le secteur des télécommunications en vue d'assurer un service universel et l'interopérabilité par l'application des principes de fourniture d'un réseau ouvert (ONP) ;
12° directive 97/51/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 octobre 1997 modifiant les directives 90/387/CEE et 92/44/CEE en vue de les adapter à un environnement concurrentiel dans le secteur des télécommunications ;
13° directive 97/55/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 octobre 1997 modifiant la directive 84/450/CEE sur la publicité trompeuse afin d'y inclure la publicité comparative ;
14° directive 97/66/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des télécommunications ;
15° directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service ;
16° directive 98/10/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 1998 concernant l'application de la fourniture d'un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale et l'établissement d'un service universel des télécommunications dans un environnement concurrentiel ;
17° directive 98/26/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 1998 concernant le caractère définitif du règlement dans les systèmes de paiement et de règlement des opérations sur titres ;
18° directive 98/27/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 1998 relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs ;
19° directive 98/71/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 1998 sur la protection juridique des dessins ou modèles ;
20° directive 98/78/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 octobre 1998 sur la surveillance complémentaire des entreprises d'assurance faisant partie d'un groupe d'assurance ;
21° directive 1999/2/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 février 1999 relative au rapprochement des législations des Etats membres sur les denrées et ingrédients alimentaires traités par ionisation ;
22° directive 1999/3/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 février 1999 établissant une liste communautaire de denrées et ingrédients alimentaires traités par ionisation ;
23° directive 1999/5/CE du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 1999 concernant les équipements hertziens et les équipements terminaux de télécommunications et la reconnaissance mutuelle de leur conformité ;
24° directive 1999/64/CE de la Commission du 23 juin 1999 modifiant la directive 90/388/CEE en vue de garantir que les réseaux de télécommunications et les réseaux câblés de télévision appartenant à un seul et même opérateur constituent des entités juridiques distinctes.
Dans les mêmes conditions, le Gouvernement est autorisé à prendre, par ordonnances, les dispositions législatives requises pour la mise en oeuvre du droit communautaire dans les domaines suivants, ainsi que les mesures d'adaptation qui lui sont liées :
I. - 1° articles 43 et 49 du traité instituant la Communauté européenne en ce qui concerne la profession d'agent artistique ;
Outre les mesures législatives nécessaires à la transposition des directives 92/49 et 92/96 mentionnées à l'article 1er, le Gouvernement est autorisé à procéder, par ordonnances, à la refonte du code de la mutualité et à la modification du code des assurances, du code de la sécurité sociale, de la loi n° 78-741 du 13 juillet 1978 relative à l'orientation de l'épargne vers le financement des entreprises et de la loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989 renforçant les garanties offertes aux personnes assurées contre certains risques, afin :
Outre les mesures législatives nécessaires à la transposition de la directive 1999/62/CE du 17 juin 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures mentionnée à l'article 1er, et afin de faciliter, notamment, la mise en oeuvre des dispositions du droit communautaire relatives aux marchés publics de travaux, le Gouvernement est autorisé à prendre, par ordonnances, les mesures législatives requises pour :
2° mettant en oeuvre le droit communautaire dans les domaines mentionnés au I de l'article 2 ;
2° mettant en oeuvre le droit communautaire dans les domaines mentionnés au II de l'article 2.
Fait à Paris, le 5 septembre 2000

References: l'article 228
 l'article 38
 l'article 38
 l'article 249
 l'article 2
 l'article 1
 l'article 1
 L'article 4
 l'article 38
 l'article 16
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 2