Source: https://www.gclegal.it/il-parere-del-consiglio-di-stato-numero-01057-2019-per-laffidamento-in-concessione-della-raccolta-esclusivamente-in-rete-fisica-di-scommesse-su-eventi-sportivi-anche-ippici-e-non-sportivi-ivi-i/
Timestamp: 2020-02-21 05:40:50+00:00

Document:
Il parere del Consiglio di Stato Numero 01057/2019 per l'affidamento in concessione della raccolta, esclusivamente in rete fisica, di scommesse su eventi sportivi, anche ippici, e non sportivi, ivi inclusi le scommesse su eventi simulati ed i concorsi pronostici su base sportiva ed ippica | Studio Legale Cardia e Cardia - gclegal
In Consiglio di Stato dice che manca un decreto attuativo della Conferenza Unificata che dovrebbe risolvere i problemi del 2017. Di seguito per esteso il parere del Consiglio di Stato Numero 01057/2019 (qui scaricabile)
Numero 01057/2019 e data 04/04/2019 Spedizione
Con il quesito in esame il Ministero dell’economia e delle finanze ha chiesto il parere del Consiglio di Stato, ai sensi dall’art. 7 del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, sulla documentazione di gara per la procedura di selezione per l’affidamento in concessione della raccolta, esclusivamente in rete fisica, di scommesse su eventi sportivi, anche ippici, e non sportivi, ivi inclusi le scommesse su eventi simulati ed i concorsi pronostici su base sportiva ed ippica ai sensi dell’articolo 1, comma 932 della legge 28 dicembre 2015, n. 208 e dell’articolo 1, comma 1048, della legge 27 dicembre 2017, n. 205.
Il Ministero ha sottolineato che tale procedura selettiva si prefigge l’importante obiettivo di delineare una nuova rete di raccolta di gioco pubblico nello specifico settore delle scommesse ippiche e sportive, atteso che tutte le concessioni di tale settore sono di fatto scadute il 30 giugno 2016 e hanno operato in regime di proroga in base dapprima al comma 933 del citato articolo 1 della legge n. 208 del 2015 e, successivamente, in regime di proroga onerosa in base al pure citato comma 1048 dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2017, n. 205.
Dopo aver fornito una breve ricostruzione storica di questo segmento di mercato dei giochi pubblici e aver ripercorso le tappe salienti del modello concessorio italiano adottato in questo settore, con la sostituzione del modello tradizionale dell’agenzia con i nuovi centri di accettazione multi-gioco denominati “negozi” e “corner”, il Ministero ha rappresentato l’opportunità di ridisegnare la rete di raccolta del gioco in modo chiaro, preciso e proporzionato, anche ai preminenti fini di tutela del consumatore e di prevenzione di fenomeni criminali, a seguito dello stratificarsi delle concessioni assegnate nel corso del tempo e del susseguirsi delle numerose battaglie giudiziarie anche di rilevanza europea sui criteri di assegnazione di tali concessioni.
Il Ministero ha inoltre evidenziato che negli ultimi anni si è assistito al proliferare di normative regionali e comunali, spesso difformi tra loro, che hanno generato una vistosa frammentazione del quadro regolatorio, ragion per cui il legislatore (articolo 1, comma 936, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, legge di stabilità per il 2016) ha previsto la definizione in sede di Conferenza unificata, entro il 30 aprile 2016, delle caratteristiche dei punti di vendita di raccolta del gioco pubblico, nonché dei criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età (intese da recepirsi con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti). La successiva legge n. 205 del 27 dicembre 2017, all’articolo 1, comma 1049, ha poi previsto che, “al fine di consentire l’espletamento delle procedure di selezione di cui ai commi 1047 e 1048, le regioni adeguano le proprie leggi in materia di dislocazione dei punti vendita del gioco pubblico all’intesa sancita in sede di Conferenza unificata in data 7 settembre 2017“. Sennonché, aggiunge il Ministero, non risulta che le Regioni interessate abbiano adeguato le proprie leggi alla citata intesa. Poiché il predetto comma 1048 prevede un termine per l’indizione della gara, fissato al 30 settembre 2018 (con proroga onerosa delle concessioni in essere fino all’aggiudicazione delle nuove concessioni e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2019), il Ministero ha ritenuto necessario avviare comunque l’iter per l’indizione della procedura di selezione procedendo a richiedere il prescritto parere a questo Consiglio sugli atti di gara, precisando che in ogni caso non sono stati previsti vincoli a livello di distribuzione territoriale.
Il Ministero, sulla premessa che le concessioni per l’esercizio e la raccolta dei giochi con partecipazione e vincita in denaro sono state ritenute dalla giurisprudenza dell’ultimo decennio concessioni di servizi connotate dal fatto che la controprestazione a favore del concessionario consiste unicamente nel diritto di gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente il servizio, ha dunque riferito di aver tenuto conto, nella redazione degli atti della procedura aperta, delle novità ordinamentali introdotte dal nuovo codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, ritenendo, in base all’articolo 164, comma 2, del predetto d.lgs. n. 50 del 2016, di applicare, per quanto compatibili, le disposizioni contenute nella parte I e nella parte Il, del suddetto codice, relativamente ai principi generali, alle esclusioni, alle modalità e alle procedure di affidamento, alle modalità di pubblicazione e redazione dei bandi e degli avvisi, ai requisiti generali e speciali e ai motivi di esclusione, ai criteri di aggiudicazione, alle modalità di comunicazione ai candidati e agli offerenti, ai requisiti di qualificazione degli operatori economici, ai termini di ricezione delle domande di partecipazione alla concessione e delle offerte, alle modalità di esecuzione.
Ha poi precisato che i requisiti soggettivi dei candidati sono stati individuati in base alla norme specifiche di settore, quali, in particolare, l’articolo 1, comma 78, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 e l’articolo 24, commi 24, 25 e 26, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, in ragione delle peculiarità degli interessi pubblici coinvolti nel campo del gioco con vincita in denaro.
Ha quindi qui trasmesso, per l’acquisizione del parere, la documentazione della procedura selettiva, composta dei seguenti atti: il bando di gara, il capitolato d’oneri per l’assegnazione della concessione e la stipula della convenzione, il capitolato tecnico, lo schema di convenzione, il nomenclatore contenente la definizione di alcuni termini tecnici utilizzati per una migliore comprensione delle regole di partecipazione e degli oneri da assumere (specificando di non aver trasmesso gli schemi di domanda e i moduli per presentare l’offerta, atteso che i medesimi costituiscono documenti standard per facilitare la partecipazione e che in ogni caso questo Consiglio in sede consultiva ha ritenuto non necessario esaminare in analoghe richieste di parere, da ultimo nella gara sui giochi numerici a totalizzatore).
Questo Consiglio ha già provveduto a esprimere il proprio parere su analoghe procedure selettive per l’affidamento in concessione della raccolta del gioco pubblico (ad es, parere reso dalla sez. II n. 1757/2014 del 29 maggio 2014 relativo alla Documentazione di gara per il rilascio di n. 228 concessioni esercizio gioco del bingo – d.m. 31 gennaio 2000, n. 29 – art. 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147; parere reso sulla gara per i giochi numerici a totalizzatore, richiamato nella stessa relazione dell’Agenzia). Parallelamente al presente affare (n. 257 del 2019), la Sezione, nella stessa adunanza del 27 marzo 2019 ha trattato un’analoga richiesta di parere (affare n. 258 del 2019), sempre del Ministero dell’economia e delle finanze, Agenzia delle dogane e dei monopoli, relativo alla documentazione di gara per il rilascio di 210 concessioni per l’esercizio del gioco del bingo (legge 27 dicembre 2013, n. 147 e successive modificazioni ed integrazioni introdotte dalla legge n. 205 del 2017, legge di stabilità 2018).
La Sezione innanzitutto rileva, sulla scorta di quanto correttamente fatto presente nella relazione, che la gran parte dei contenuti del bando e degli altri documenti di gara risulta in sostanza predeterminata già a livello primario (legge 28 dicembre 2015, n. 208, art. 1, comma 932 che, tra l’altro e ad esempio, fissa la durata novennale non rinnovabile della concessione, il numero di negozi e punti gioco da mettere a gara, le basi d’asta – 32.000 e 18.000 euro -, la platea dei partecipanti; legge 13 dicembre 2010, n. 220, art. 1, commi 77 e 78, che definiscono nel dettaglio lo schema-tipo di convenzione accessiva alle concessioni per l’esercizio e la raccolta non a distanza, ovvero comunque attraverso rete fisica, dei giochi pubblici, determinando in modo analitico requisiti e obblighi dei concessionari; decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 24 – Norme in materia di gioco -, che impone per le società di capitali concessionarie nel settore dei giochi pubblici di riferire la documentazione prevista dal regolamento anche ai soci persone fisiche che detengono, anche indirettamente, una partecipazione al capitale o al patrimonio superiore al 2 per cento, nonché ai direttori generali e ai soggetti responsabili delle sedi secondarie o delle stabili organizzazioni in Italia di soggetti non residenti, etc.). La disciplina di rango primario è stata peraltro favorevolmente vagliata dalla Corte costituzionale che, con sentenza 31 marzo 2015, n. 56, ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 79, nonché dei precedenti commi 77 e 78, in quanto richiamati dal comma 79, sollevata in riferimento agli artt. 3, 41, primo comma, e 42, terzo comma, della Costituzione.
Requisiti per la partecipazione. Riguardo ai requisiti soggettivi per la partecipazione alla procedura selettiva, fermo restando quanto già sopra positivamente rilevato in ordine alla scelta di fare riferimento prioritario al codice dei contratti pubblici, oltre che alle norme speciali di settore, come si rileverà anche per la gara relativa alla concessione della raccolta del gioco del “bingo” (affare 258/2019), occorre pervenire a un’unitaria formulazione di tali requisiti, per quanto possibile chiara e semplice, che potrebbe, a scelta, o riprodurre pedissequamente o richiamare gli artt. 80 ss. del codice dei contratti pubblici e aggiungere le regole speciali di settore, desunte essenzialmente dalla legge n. 220 del 2010 e dal decreto-legge n. 98 del 2011, indicando puntualmente la relativa fonte normativa. È auspicabile un’unica formulazione valida per entrambe le gare (salve motivate differenze oggettive). Occorrerà, inoltre, nell’auspicabile riformulazione delle parti degli atti di gara concernenti l’indicazione dei requisiti di partecipazione (e delle connesse cause di esclusione) che l’amministrazione presti la massima attenzione alla corrispondenza delle singole clausole al testo normativo e alla prevalente interpretazione e applicazione giurisprudenziale degli eventuali profili che si sono rivelati problematici e hanno generato contenziosi. Occorrerà altresì che l’amministrazione, in linea con quanto qui già rilevato in via generale al par. 2, provveda a focalizzare eventuali scostamenti, o aggiunte o modificazioni che, rispetto al testo delle norme (e alla interpretazione comune e prevalente della giurisprudenza), sia suo intendimento di dover inserire, così da consentire a questo Consiglio di poter compiere gli adeguati e opportuni approfondimenti in modo mirato e pertinente.
Alcune, prime indicazioni correttive possono essere qui anticipate anche riguardo al capitolato tecnico e allo schema di convenzione.
Nella stessa giornata del 27 marzo 2019 di adunanza della Sezione è pervenuta in segreteria una nota, datata 20 marzo 2019, della società Stanleybet Malta Limited, con sede in 103 Strait Street, Valletta VLT 1436, Malta, recante ad oggetto “Parere consultivo del Consiglio di Stato in merito all’indicenda procedura ad evidenza pubblica per il nuovo affidamento delle concessioni delle scommesse in rete fisica”, nella quale la ora detta società, dichiarandosi “operatore comunitario di gioco e scommesse autorizzato in numerosi Stati Membri, ed in possesso degli idonei requisiti economici, tecnici e morali”, ha svolto alcune osservazioni in merito allo schema del bando e degli atti di gara per il nuovo affidamento delle concessioni delle attività di scommesse in rete fisica, paventando “il rischio che le previsioni della nuova procedura concorsuale si traducano in ulteriori vantaggi per gli incumbent — già in regime di proroga — e, al contempo, in nuove asimmetrie in pregiudizio delle imprese di altri Stati Membri che intendono accedere al mercato”. Si ritiene utile dunque acquisire le valutazioni di codesta amministrazione anche sui profili evidenziati dalla predetta società con la nota citata, che verrà trasmessa in uno al presente parere.
Bando Scommesse, Conferenza Unificata, Consiglio di Stato

References: articolo 1
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 24
 sentenza