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IV. VIABILIDAD JURÍDICA Y NORMATIVA DEL PROYECTO - PDF
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María Victoria Martín Valverde
1 IV. VIABILIDAD JURÍDICA Y NORMATIVA DEL PROYECTO PROYECTO Construcción del Hospital General Regional de 260 Camas en el Municipio de García, Nuevo León Versión Pública
2 CONTENIDO 1. OBJETIVO VIABILIDAD JURÍDICA DEL PROYECTO... 3 a. Legislación Aplicable 3 b. Desarrollo del Proyecto a través de la Modalidad Asociación Público-Privada (APP) 4 c. Estructura Legal del Proyecto 5 d. Procedimiento de Contratación 6 e. Aspectos Fiscales 7 f. Aspectos Laborales 7 g. Supervisión del Proyecto 7 h. Fundamentación del Proyecto 7 i. Determinación de los Recursos y Presupuestación 8 2
3 1. OBJETIVO El presente documento tiene por objeto dar respuesta a la información mencionada en el Artículo 14, fracción IV, de la Ley de Asociaciones Público Privadas, así como en el Artículo 24 del Reglamento de la Ley de Asociaciones Público Privadas. 2. VIABILIDAD JURÍDICA DEL PROYECTO a. Legislación Aplicable La promulgación y publicación de la Ley de Asociaciones Público Privadas (la LAPP ) y su reglamento (el RLAPP ), así como la publicación de los Lineamientos para el seguimiento del ejercicio de los programas y proyectos de inversión, proyectos de infraestructura productiva de largo plazo y proyectos de asociaciones público privadas de la Administración Pública Federal ( Lineamientos APP ), éstos últimos publicados en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2013, otorgan certeza jurídica ya que se cuenta con un cuerpo normativo específico para el desarrollo e implementación del presente Proyecto. En el artículo 24 del Reglamento se dispone que se deberán señalar las disposiciones aplicables para el desarrollo del Proyecto, siendo así que el marco jurídico aplicable a este, está compuesto de los siguientes ordenamientos: Ámbito Federal Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; LAPP; RLAPP; Lineamientos APP; Ley Federal del Procedimiento Administrativo; Código Federal de Procedimientos Civiles; Código Fiscal de la Federación; Ley del Impuesto sobre la Renta; Ley del Impuesto al Valor Agregado; Reglamento del Código Fiscal de la Federación; Reglamento de la Ley del Impuesto sobre la Renta; Reglamento de la Ley del Impuesto al Valor Agregado; Ley Federal de Metrología y Normalización; Reglamento de la Ley Federal de Metrología y Normalización; Reglamento de la LAPP; Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento; Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; Presupuesto de Egresos de la Federación; 3
4 Código Civil Federal; Ley General de Salud; Ley del Seguro Social; Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social; Reglamentos en diversas materias de la Ley General de Salud; Ley Federal de Responsabilidad Ambiental; Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos; Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en materia de Evaluación del Impacto Ambiental; Reglamento de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos; Reglamento General de Seguridad Radiológica; Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Prestación de Servicios de Atención Médica; Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Control Sanitario de la Disposición de Órganos, Tejidos y Cadáveres de Seres Humanos; Reglamento del Seguro Social Obligatorio para los Trabajadores de la Construcción por Obra o Tiempo Determinado; y Normas y Manuales aplicables al Instituto Mexicano del Seguro Social. Ámbito Estatal y Municipal Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León; Ley de Administración Financiera para el Estado de Nuevo León; Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León; Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León; Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León; Ley Ambiental del Estado de Nuevo León; Reglamento de la Ley Ambiental del Estado de Nuevo León; Reglamento de Protección al Ambiente del Municipio de García, Nuevo León; Ley Estatal de Salud; Reglamento de Zonificación y Usos del Suelo del Municipio de García, Nuevo León; y Ley de Agua Potable y Saneamiento para el Estado de Nuevo León; Reglamento para las Construcciones del Municipio de García, Nuevo León. b. Desarrollo del Proyecto a través de la Modalidad Asociación Público-Privada (APP) De conformidad con el marco normativo señalado en la sección a. anterior y con la información disponible relacionada con el Proyecto, es posible concluir que el mismo es susceptible de cumplir con la totalidad de las disposiciones aplicables y realizarse a través del esquema APP. 4
5 c. Estructura Legal del Proyecto Una vez definida la justificación para que el Proyecto pueda ser desarrollado a través de la modalidad de APP y con base en la Descripción del Proyecto, el Proyecto se regulará mediante la celebración por parte del IMSS y el desarrollador del Proyecto (el Desarrollador ) de un contrato de asociación público privada que regulará los distintos tipos de servicios que se prestarán (el Contrato APP ): (i) servicios de disponibilidad de las instalaciones que construya el Desarrollador para el Proyecto (las Instalaciones ); (ii) servicios relacionados con el equipamiento y mantenimiento de mobiliario y equipo; y (iii) servicios administrativos, de vigilancia, limpieza y similares; en el entendido que los servicios a ser prestados podrán variar sujeto a consideraciones de costo beneficio del Proyecto. En términos de la estructura legal propuesta: a) De conformidad con la fracción VII del artículo 44 del RLAAP, el Contrato APP deberá incluir: (i) el objeto de la sociedad de propósito específico que se cree para el desarrollo del proyecto, siendo éste, el de la realización del Proyecto; (ii) el capital mínimo sin derecho a retiro que acuerden los accionistas para asegura la viabilidad del Proyecto, el cual se definirá de conformidad con las bases del concurso que en su momento determine el IMSS; y (iii) la estructura accionaria y los accionistas que acuerde el Promotor, de acuerdo con los requisitos y limitaciones que establezca el IMSS en las bases del concurso respectivo. Así mismo, en términos del artículo 91 de la LAPP, el ganador del concurso deberá constituir una sociedad de propósito específico que actúe como Desarrollador, cuyo objeto social o fines sean exclusivamente la realización de aquellas actividades necesarias para desarrollar el Proyecto. b) El artículo 91 de la LAAP establece que el Contrato APP solo podrá celebrarse con particulares personas morales cuyo objeto social o fines sean, de manera exclusiva, realizar aquellas actividades necesarias para desarrollar el proyecto respectivo. c) De conformidad con el artículo 92 de la LAAP y los requerimientos mínimos del Contrato de APP son: I. Nombre, datos de identificación y capacidad jurídica de las partes; II. Personalidad de los representantes legales de las partes; III. El objeto del contrato; IV. Los derechos y obligaciones de las partes; V. Las características, especificaciones, estándares técnicos, niveles de desempeño y calidad para la ejecución de la obra y prestación de los servicios; 5
6 VI. La relación de los inmuebles, bienes y derechos afectos al proyecto y su destino a la terminación del Contrato APP, de conformidad con lo señalado en el artículo 123 de esta Ley y la obligación de mantener dicha relación actualizada; VII. El régimen financiero del proyecto, con las contraprestaciones a favor del Desarrollador; VIII. La mención de que los inmuebles, bienes y derechos del proyecto sólo podrán ser afectados en términos del artículo 93 siguiente; IX. Los términos y condiciones conforme a los cuales el Desarrollador deberá pactar con sus respectivos acreedores, en caso de incumplimiento frente a éstos, la transferencia temporal del control de la propia sociedad a los acreedores de ésta, previa autorización de la dependencia o entidad contratante; X. El régimen de distribución de riesgos, técnicos, de ejecución de la obra, financieros, por caso fortuito o fuerza mayor y de cualquier otra naturaleza, entre las partes, que en todo caso deberá ser equilibrado. Las dependencias y entidades no podrán garantizar a los desarrolladores ningún pago por concepto de riesgos distintos de los establecidos en el Contrato APP o bien establecidos por mecanismos diferentes de los señalados por esta ley y su reglamento; XI. El plazo para el inicio y terminación de la obra, para el inicio en la prestación de los servicios, así como el plazo de vigencia del Contrato APP y, en su caso, el régimen para prorrogarlos; XII. La indicación de las autorizaciones para el desarrollo del proyecto; XIII. Los supuestos de rescisión y terminación anticipada del Contrato APP, de sus efectos, así como los términos y condiciones para llevarlas a cabo; XIV. El régimen de penas convencionales y de sanciones por incumplimiento de las obligaciones de las partes; XV. Los procedimientos de solución de controversias. d. Procedimiento de Contratación El procedimiento de adjudicación del Contrato de APP para la prestación de servicios de largo plazo puede llevarse a cabo a través del procedimiento de concurso de conformidad con el artículo 31 de la LAPP. 6
7 e. Aspectos Fiscales La estructura legal propuesta para la ejecución del Proyecto presenta un esquema fiscal en donde el Desarrollador es un prestador de servicios que deberá reconocer como ingreso los pagos que reciba por la prestación de los servicios, teniendo el beneficio de depreciar el valor de las Instalaciones. Así mismo, las construcciones que se lleven a cabo sobre el Inmueble y la contraprestación que en su caso se pacte en el Contrato de APP respectivo, quedarán sujetas al impuesto al valor agregado en los términos de la legislación fiscal aplicable. f. Aspectos Laborales La estructura legal propuesta para el Proyecto permite la convivencia de dos tipos de trabajadores y empleados en el Hospital: (i) aquellos empleados directa o indirectamente por el Desarrollador, y que incluiría todo el personal necesario para prestar todos y cada uno de los servicios descritos en el Contrato APP, dando flexibilidad al Desarrollador para que preste todos y cada uno de los servicios mediante la contratación directa de empleados, la subcontratación de empresas o ambas y (ii) aquellos pertenecientes al IMSS, y que deben limitarse al personal especializado capaz de prestar directamente el servicio público y a cualquier otro personal que realice servicios o funciones que no serán prestados o realizados por el Desarrollador en términos del Contrato APP. La fuerza laboral de cada parte será administrada por cada una de ellas y no operará la figura de patrón sustituto o solidario para los empleados de la otra parte. g. Supervisión del Proyecto El IMSS será la parte encargada de la administración global del Proyecto, a través de los órganos de supervisión y control que para tal efecto determine. Dentro de dichas funciones, llevará a cabo la administración del Contrato APP, designando a un representante en las instalaciones para fungir como canal de comunicación con el IMSS. Por su parte, el Desarrollador también designará a un representante en las instalaciones con el objetivo de llevar a cabo la comunicación con el IMSS respecto del Contrato APP. h. Fundamentación del Proyecto La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone en su Artículo 25 tercer párrafo que: Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación. El Artículo 2 de la LAPP establece que: 7
8 Los proyectos de asociación público-privada regulados por esta Ley son aquellos que se realicen con cualquier esquema para establecer una relación contractual de largo plazo, entre instancias del sector público y del sector privado, para la prestación de servicios al sector público o al usuario final y en los que se utilice infraestructura provista total o parcialmente por el sector privado con objetivos que aumenten el bienestar social y los niveles de inversión en el País. En los términos previstos en esta Ley, los proyectos de asociación público-privada deberán estar plenamente justificados, especificar el beneficio social que se busca obtener y demostrar su ventaja financiera frente a otras formas de financiamiento. El Artículo 4 fracción I de la LAPP establece que las disposiciones de la LAPP son aplicables a proyectos de asociación público-privada que realicen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Ahora bien, considerando que el IMSS se trata de un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, en términos del artículo 5 de la Ley del Seguro Social, es susceptible de recibir en términos del Capítulo Tercero de la LAPP, una PNS por parte de un particular así como desarrollar el proyecto propuesto. Dicha PNS deberá, para acceder al análisis de la dependencia, deberá cumplir con todos y cada uno de los requisitos establecidos en el artículo 27 de la Ley y 44 del Reglamento. Por su parte, la propia normatividad del IMSS permite el desarrollo de un hospital como el propuesto. i. Determinación de los Recursos y Presupuestación El gasto público federal que sea necesario para el desarrollo del Proyecto, se ajustará a las disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, al Presupuesto de Egresos de la Federación y demás que resulten aplicables. Los compromisos presupuestarios futuros que se originen del Proyecto, serán acordes con las posibilidades agregadas de gasto y de financiamiento del sector público federal. Para tal efecto, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con base en las proyecciones macroeconómicas utilizadas en la programación del Gobierno Federal, elaborará una estimación preliminar de los montos máximos anuales de inversión para tales proyectos, a fin de atender la inversión requerida tanto de los nuevos proyectos que pretendan iniciar las dependencias o entidades durante el siguiente ejercicio fiscal, como de aquéllos ya autorizados, incluyendo, en su caso, las actualizaciones de éstos últimos. En términos de la Estructura Legal Propuesta: 8
9 1. Habrán pagos de Gasto Corriente: La contraprestación de servicios será exigible por parte del Desarrollador una vez que haya prestado los Servicios a la IMSS, por lo que dicha contraprestación de servicios se ajusta a lo establecido en la LAPP; 2. Habrá Multianualidad: Se contempla el pago de la contraprestación de los servicios en diferentes ejercicios presupuestales. El Artículo 24 de la LAPP prescribe la obligación del Gobierno Federal de prever en su presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal correspondiente los recursos necesarios para pagar sus compromisos adquiridos en el Proyecto, incluyendo el pago de la contraprestación de los servicios; 3. Habrá Preferencia de Pago: Se contempla la preferencia de pago al Desarrollador respecto a otros compromisos que, con posterioridad, llegara a asumir el IMSS. Como conclusión, el Proyecto de construcción del Hospital Regional de 260 camas en el municipio de García, Nuevo León, se considera viable al cumplimiento de todas y cada una de las disposiciones citadas y con el marco jurídico propuesto. 9

References: Artículo 14
 Artículo 24
 artículo 24
 artículo 44
 artículo 91
 artículo 91
 artículo 92
 artículo 123
 artículo 93
 artículo 31
 Artículo 25
 Artículo 2
 Artículo 4
 artículo 5
 artículo 27
 Artículo 24