Source: http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/imprimir/sinopsis_pr.jsp?art=132&tipo=2
Timestamp: 2017-10-21 01:04:27+00:00

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Sainz Moreno encuentra sin embargo una justificación para la inclusión en la Constitución del art. 132 en el art. 128, según el cual toda la riqueza del país, en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad, está subordinada al interés general. A partir de aquí la Constitución recoge y garantiza distintas categorías de bienes: los de propiedad privada (art. 33); los reservados al sector público (art. 128.2); los bienes patrimoniales de los entes públicos (art. 132.3); los bienes de dominio público en general, los comunales y los que integran el Patrimonio Nacional (art. 132).
El artículo 132 contempla así distintos tipos de bienes. En primer lugar, en el apartado primero se hace referencia a los bienes de dominio público, sin definirlos. En realidad el dominio público al que se refiere la Constitución tiene en el Derecho vigente una configuración bien determinada por un conjunto de normas positivas y por una doctrina jurisprudencial y dogmática sólida y abundante, que recoge un importante trasunto histórico cuyos orígenes pueden situarse en la clasificación romana de las cosas (suma divisio rerum) en cosas que se encuentran en el comercio de los hombres (res intra commercium) y cosas que están fuera del comercio (res extra commercium), bien por derecho divino (res sacrae, res religiosae, res sanctae), bien por derecho humano (res publicae, res universitates, res communes omnium)
Hasta la aprobación de la Ley 33/2003, de 2 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, en adelante LPAP, el dominio público carecía de una regulación general, pues hasta entonces la Ley de Patrimonio del Estado, cuyo texto articulado se aprobó por Decreto 1022/1964, sólo recogía parte de su régimen jurídico, disperso en otras normas.
Por otro lado desde 1964 son muchos los cambios producidos en nuestro ordenamiento jurídico, entre ellos la propia aprobación de la Constitución y la nueva configuración del Estado Autonómico, y pese a las modificaciones parciales introducidas en la Ley de 1964 ésta no contemplaba satisfactoriamente las necesidades actuales. De aquí la aprobación de la citada Ley 33/2003, norma básica al amparo del artículo 149.1.18º de la Constitución, que permite, por primera vez, disponer de una regulación general y básica del régimen patrimonial de todas las Administraciones Públicas, destacando los elementos de gestión comunes a las distintas categorías.
No obstante para conocer el régimen jurídico completo de cada sector demanial (aguas, costas, minas, carreteras¿) hay que tener en cuenta sus respectivas leyes especiales, de las que la LPAP constituye derecho supletorio, así como la legislación autonómica al respecto para los bienes públicos que sean de su titularidad. En este sentido la LPAP señala en su artículo 1 que tiene por objeto establecer las bases del régimen patrimonial de las Administraciones Públicas y regular, según lo dispuesto en el artículo 132 CE, la administración, defensa y conservación del Patrimonio del Estado, y que serán de aplicación a las Comunidades Autónomas, entidades que integran la Administración local y entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ellas los artículos que la propia Ley declara como regulación básica. No obstante hay partes de la LPAP de aplicación general y no básica, pues se refieren a legislación procesal o civil (149.1.6º y 8º).
Por tanto, la Administración General del Estado es titular de bienes y derechos demaniales (entre ellos los mencionados en el art. 132.2 CE), patrimoniales y del Patrimonio Nacional. Las Comunidades Autónomas son también titulares de bienes demaniales y patrimoniales, y casi todas tienen una Ley de Patrimonio propia. Los bienes patrimoniales de las Entidades Locales están regulados, además de en la LPAP, en la Ley de Bases de Régimen Local y en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986; además hay que tener en cuenta la posibilidad de que las Comunidades Autónomas dicten normas sobre el Patrimonio de las Entidades Locales, y finalmente las Administraciones instrumentales dependientes de todos los anteriores, Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y Entes Locales, pueden ser titulares de un patrimonio propio (de su titularidad, correspondiéndoles su gestión, art. 9.3 LPAP) o adscrito, que las administraciones territoriales ponen a su disposición para el cumplimiento de sus fines y competencias (art. 73 LPAP). Además la LPAP incluye un Título VII dedicado al patrimonio empresarial de la Administración General del Estado, un régimen especial para las entidades enumeradas en su art. 166.
Consciente de una distribución competencial compleja entre Estado y Comunidades Autónomas, planteada en Sentencias tempranas del Tribunal Constitucional (77/1984, 227/1988, 149/1991, 195/1998¿) en las que además queda clara la posibilidad de que la titularidad estatal de los bienes de dominio público es compatible con el ejercicio de competencias de otras Administraciones Públicas sobre el mismo bien, la LPAP institucionaliza una Conferencia Sectorial de Política Patrimonial con el fin de canalizar las relaciones de coordinación y cooperación entre las Comunidades Autónomas y la Administración General del Estado en esta materia.
La LPAP ha optado por considerar de forma conjunta el régimen patrimonial de la Administración General del Estado y de los organismos públicos dependientes de ella, denominando de forma amplia como ¿Patrimonio del Estado¿ al conjunto de bienes de la Administración General del Estado y sus organismos públicos, superando el carácter fraccionario que ha tenido tradicionalmente la regulación de los bienes de estos últimos, pero sin que ello suponga confundir la titularidad de una y otros sobre sus respectivos patrimonios o erosionar su autonomía de gestión.
Igualmente unifica como Patrimonio de las Administraciones Públicas al conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza, si bien después, en su artículo 4, distingue, según la clasificación tradicional de los bienes públicos y por razón del régimen jurídico al que estén sujetos, los bienes y derechos públicos de dominio público o demaniales, recogiendo la terminología italiana, y de dominio privado o patrimoniales.
Conviene recordar que la gestión, administración y explotación del Patrimonio del Estado titularidad de la Administración General del Estado corresponde al Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección General de Patrimonio del Estado, y la de los organismos públicos a éstos, según disponga su normativa específica.
El artículo 5.1 de la LPAP define los bienes y derechos de dominio público como aquellos que, siendo de titularidad publica, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue el carácter de demaniales.
Son bienes y derechos de dominio público o demaniales, según la Ley:
- los mencionados en el artículo 132.2 de la Constitución.
Por otro lado el demanio público se puede clasificar, según su afectación o destino, en bienes demaniales de uso público o general, que están a disposición de todos los ciudadanos para su uso común (caminos, carreteras, plazas, calles, fuentes, puentes) o de servicio público (como mercados, hospitales, museos).
Según el objeto sobre el que recae se puede a su vez clasificar el demanio público en dominio público natural o artificial, aunque esta es una clasificación más doctrinal que legal.
Además La LPAP establece los principios que rigen la gestión y administración del demanio:
Pero la afectación es la figura medular del demanio, y aunque el texto del artículo 132 de la C.E. se refiere literalmente a la desafectación, no cabe duda que la reserva de ley cubre también a la afectación.
La afectación implica que una cosa queda destinada a un fin de interés público (uso o servicio público) y adquiere la condición jurídica peculiar de bien de dominio público. La declaración puede ser del legislador: Ley de Aguas, Ley de Minas, Ley de Carreteras, Ley 10/1977, de 4 de enero, sobre mar territorial, Ley 15/1978, de 20 de febrero, sobre Zona Económica o la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. O también puede provenir de la Administración en base a la ley (acto administrativo, que podrá ser expreso, tácito o presunto- usucapión).
Cuando es por ley la demanialidad se produce en el momento en que los bienes reúnen las características determinadas en ella. A este respecto, el apartado 2 del artículo 132 señala expresamente que además de los que determine la ley, en todo caso, integran el dominio público estatal la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y la plataforma continental, y aquí la entrada en vigor de la Constitución supuso un efecto directo sobre situaciones creadas con anterioridad a la misma. Después de entrar en vigor la Constitución ya no pudieron reconocerse enclaves privados en las playas o en la zona marítimo-terrestre. La Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio, declaró que ¿desde el momento mismo de la promulgación del texto constitucional todos los espacios enumerados en el artículo 132.2 se integran en el dominio público del Estado, aunque se encomiende al legislador el establecimiento de su régimen jurídico, y, por supuesto, a actuaciones ulteriores de la Administración la delimitación de sus confines¿.
El régimen general de la afectación por acto administrativo se traduce en materia de obras públicas en general, planificación urbanística, edificaciones, carreteras o vías pecuarias.
Hay que diferenciar la afectación de la ¿subordinación al interés general¿ del art. 128.1 y de la ¿reserva de recursos esenciales¿ del art. 128.2. La afectación es más intensa y específica que la mera ¿subordinación al interés general¿ que el artículo 128.1 de la Constitución impone a ¿toda la riqueza del país, en sus distintas formas y sea cual fuere su titular¿. Este precepto impone a todos los bienes, ¿la riqueza del país¿, la sumisión genérica al interés general, tanto si los bienes pertenecen a entes privados como si pertenecen a entes públicos, pero no conviene en ¿pública¿ a toda la riqueza del país. La afectación, en cambio, produce una mutación en el régimen jurídico de los bienes afectados. En lo que se refiere a la ¿reserva al sector público de recursos o servicios esenciales¿ (art. 128.2 C.E.) no constituye tampoco una afectación en sentido técnico, sino una limitación preventiva de la libre disposición de los recursos que podrá dar lugar o no a su conversión en bienes de dominio público.
Lo más destacado de la afectación no es que implique que un bien es de utilidad pública, sino que cambia su naturaleza. El presupuesto de la afectación es la titularidad del bien a favor de una entidad pública y como advierte Garrido Falla, sólo las entidades de Derecho público pueden ser titulares del dominio público. Esto no quiere decir, sin embargo, que el titular del bien de dominio público tenga que ser, necesariamente, el mismo a cuyo favor está destinado tal bien, pero no es posible en nuestro Derecho el reconocimiento de la titularidad a favor de un particular ni tampoco de un concesionario, aunque este último supuesto ha sido discutido, dado que los bienes propiedad del concesionario y destinados al servicio público concedido gozan de una situación peculiar que ha dado lugar a distinguir entre ¿afectación al dominio público¿ y ¿afectación al servicio público¿ como una categoría distinta.
Así, la afectación a un fin de interés público se concreta, en nuestro Derecho, en un ¿uso¿ o en un ¿servicio¿ público determinados y esto hace posible que el círculo de bienes que pueden entrar a formar parte del dominio público sea amplísimo. Pero obviamente existen límites al legislador, y los traza la propia Constitución al reconocer la ¿propiedad privada¿ (art. 33), la ¿libertad de empresa en el marco de la economía de mercado¿ (art. 38) y los derechos cuyo ejercicio se plasma en objetos corporales, como es el ¿derecho a la producción y creación literaria, artística, científica y técnica¿ [art. 20.b)]
Finalmente, la desafectación no es sino el acto contrario a la afectación, que produce el efecto de la pérdida de la cualidad de dominio público del bien en cuestión. Habrá de tener lugar en el mismo modo en que tuvo lugar la afectación, por ley (o al cambiar las condiciones naturales de los bienes, que los excluyen de lo previsto en la ley) o por acto administrativo que según el art. 69.2 de la LPAP habrá de ser expreso con carácter general, salvo en los supuestos previstos en ella, como por ejemplo la desafectación implícita en casos de expropiación forzosa con ejercicio de derecho de reversión. La afectación no podría ser en ningún caso presunta, aunque existen dudas doctrinales al respecto. La desafectación no implica necesariamente, un cambio de la titularidad del bien, los efectos de la desafectación se manifiestan sobre la condición demanial de los bienes, que pierden su condición de bienes de dominio público, pero no cambia, generalmente, la titularidad de los mismos, que pasan a ser patrimoniales.
También hay que tener en cuenta que por mutación demanial puede desafectarse un bien o derecho del Patrimonio del Estado con simultánea afectación a un uso general, fin o servicio público, es decir, los bienes o derechos no dejan de ser dominio público, pero puede cambiar su titular o su afectación. Concretamente la LPAP contempla la adscripción como modalidad especial de afectación implícita y de mutación subjetiva que se produce cuando los bienes y derechos patrimoniales de la Administración General del Estado se adscriben a un organismo público para su vinculación a un servicio de su competencia o al cumplimiento de sus fines. Tras la nueva LPAP la adscripción, a diferencia de lo que sucedía anteriormente, llevará implícita la afectación del bien o el derecho, que pasará a integrarse en el dominio público, de modo que si el bien ya era demanial seguirá siéndolo, y si era patrimonial pasará a ser demanial. No obstante la adscripción no alterará la titularidad del bien. También se regula en la LPAP la desadscripción de bienes cuando se incumple el fin a que se destinaron o desaparece la necesidad que la motivó, llevando aparejada la desafectación implícita del bien.
Además de la afectación, los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad son los tres principios clásicos que configuran el régimen jurídico de los bienes de dominio público. Tales bienes están fuera del tráfico jurídico privado. Ni la Administración ni los particulares pueden disponer libremente de los mismos en tanto que conserven su carácter.
La inalienabilidad presupone que el dominio es básicamente una propiedad y que como tal podría ser enajenable. Presupone la existencia de un propietario a quien, sin embargo, se le prohíbe enajenar. La regla de la inalienabilidad garantiza la vinculación del bien con la función pública a la que se encuentra afectado. No obstante, la inalienabilidad es compatible con ciertos actos de disposición realizados por los cauces del Derecho público, tales como mutaciones demaniales (que implican el cambio de destino del bien), cesiones, permutas, sucesiones, concesiones, autorizaciones y algunas servidumbres.
Establecido que los bienes de dominio público están fuera del comercio de los hombres, es una consecuencia legal de lo anterior la de que no puedan ser objeto de prescripción (art. 1.936 del Código Civil: ¿Son susceptibles de prescripción todas las cosas que están en el comercio de los hombres¿). El dogma de la imprescriptibilidad del dominio público tiene por objeto la defensa de su integridad frente a posibles usurpaciones de los particulares que podrían llegar a imponerse por el transcurso del tiempo.
Finalmente, la inembargabilidad de los bienes de dominio público, elevada a rango constitucional, es una consecuencia de la inalienabilidad. A este respecto es importante señalar que la Sentencia del Tribunal Constitucional 166/1998, de 15 de julio, declaró que la inembargabilidad sólo es constitucional cuando se refiere a bienes de dominio público pero no a los patrimoniales y la Sentencia del Tribunal Constitucional 201/1998, de 14 de octubre, lo confirmó. La actual LPAP, en su artículo 30, señala que el demanio es inembargable y que los bienes patrimoniales son inembargables cuando estén afectados a un servicio o función pública o a otros supuestos recogidos expresamente en dicho artículo.
La otra gran categoría de bienes de las Administraciones Públicas son los bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales. El art. 7.1 de la LPAP los define como aquellos que siendo de titularidad de las Administraciones Públicas, no tengan el carácter de demaniales; es decir, que aún sirviendo de soporte para la realización de funciones públicas, no están afectos a uso o servicio público. Se puede decir que si los bienes demaniales son propiedad pública, los patrimoniales son propiedad privada, pero, como señala Parada Vazquez, ello no implica en absoluto que los bienes patrimoniales de las Administraciones Públicas se puedan equiparar a la propiedad privada de un particular, pues, si bien se aplican normas de derecho privado y su régimen no es tan exorbitante como el del demanio, también su régimen jurídico básico está repleto de especialidades y privilegios.
El artículo 7.1 de la LPAP dispone que, en todo caso, tendrán la consideración de patrimoniales de la Administración General del Estado y sus organismos públicos los derechos de arrendamiento, los valores y títulos representativos de acciones y participaciones en capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por estas, así como contratos de futuros y opciones cuyo activo se constituya por acciones o participaciones de sociedades mercantiles, los derechos de propiedad incorporal y los de cualquier naturaleza que deriven de derechos patrimoniales.
El artículo 8 de la LPAP establece los principios relativos a los bienes y derechos patrimoniales, que son los siguientes:
a) eficiencia y economía en su gestión
b) eficacia y rentabilidad en su explotación
c) publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisición, explotación y enajenación de estos bienes
d) Identificación y control a través de registros
Junto a los bienes demaniales la Constitución ha querido proteger especialmente los bienes comunales en un intento de salvarlos allí donde aún perduran y, además, generalizar esta fórmula de aprovechamiento de bienes, si bien la actual LPAP no se ha referido a ellos.
Al igual que para el dominio público, se establece una reserva de ley para su regulación, así como la exigencia de que esa ley respete no sólo los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino, sobre todo, la imagen misma de tal clase de bienes, esto es, aquellos caracteres que permiten decir que tienen la condición de ¿comunales¿ porque de lo contrario no los habría significado frente a los demaniales y los patrimoniales. Es preciso, pues, determinar aquello que caracteriza a estos bienes y que los diferencia de los bienes de dominio público y de los patrimoniales. El propio Tribunal Constitucional ha señalado en su Sentencia de 2 de febrero de 1981 que ¿los bienes comunales tienen una naturaleza jurídica peculiar que ha dado lugar a que la Constitución haga una especial referencia a los mismos en el artículo 132.1 al reservar a la Ley la regulación de su régimen jurídico.
El régimen de los bienes comunales está inspirado en la idea básica de que lo esencial es la comunidad de aprovechamiento y disfrute; es una comunidad de tipo germánico o en mano común, por tanto, indivisible e inalienable, regulada por el Derecho administrativo. El disfrute de estos bienes está atribuido a los vecinos (tienen la consideración de comunales aquellos bienes cuyo aprovechamiento corresponda al común de los vecinos, art. 79.3 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local y art. 74 del Real Decreto 781/1986, por el que se aprueba el texto refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local), aunque no siempre sea suficiente la mera condición de tal (a veces se exige la concurrencia de determinadas condiciones de vinculación, arraigo o permanencia de los vecinos).
La regla general es el aprovechamiento y disfrute de los bienes comunales por los vecinos, sin distinción de sexo, estado civil o edad. Los extranjeros domiciliados en el término municipal gozan también de este derecho (art. 103.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales) pero junto a esta regla general es posible que se establezcan ciertos requisitos especiales cuando se trata del disfrute y aprovechamiento ¿mediante concesiones periódicas de suertes o cortas de madera¿. En tal caso, los Ayuntamientos y Juntas Vecinales podrán exigir a los vecinos como condición previa ¿determinadas condiciones de vinculación y arraigo, o de permanencia, según costumbre local, siempre que estas condiciones singulares y la cuantía máxima de las suertes o lotes sean fijadas en ordenanzas especiales que necesitarán para su puesta en vigor la aprobación del órgano competente de la Comunidad Autónoma (art. 103.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales).
El Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, declara que ¿los bienes comunales sólo podrán pertenecer a los Municipios y a las Entidades locales menores¿ (art. 2.4).
Sin embargo, como señala Alejandro Nieto, la titularidad de estos bienes comunales no es estrictamente municipal. La doctrina y la jurisprudencia han advertido que se trata más bien de una propiedad compartida entre el municipio y los vecinos. Al municipio corresponde la administración, conservación y rescate de su patrimonio y la regulación del aprovechamiento de los bienes comunales (art. 95 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales) y a los vecinos corresponde el derecho ¿a acceder a los aprovechamientos comunales¿ [art. 18.1.c) de la Ley de Bases del Régimen Local].
Finalmente diremos que existe una gran variedad de bienes comunales, aunque la mayoría son montes, y respecto de éstos hay que decir que ¿los montes vecinales en mano común¿ constituyen un tipo tan especial de bienes comunales que ha logrado el reconocimiento de su peculiar titularidad.
Finalmente, el artículo 132.3 de la Constitución dispone que ¿por ley se regulará el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación¿, separando así del Patrimonio del Estado un conjunto de bienes que históricamente formaron el Patrimonio Real o Patrimonio de la Corona.
A lo largo de nuestro constitucionalismo decimonónico el Patrimonio de la Corona sufrió diversas vicisitudes, pasando por la Revolución de septiembre de 1868 que inicia un proceso de incorporación de estos bienes al Estado que culmina en la Ley de 18 de diciembre de 1869, cuyo artículo 1 declaraba ¿extinguido el Patrimonio de la Corona¿ y disponía que ¿los bienes y derechos comprendidos bajo la anterior denominación y la de la Real Casa revierten en pleno dominio del Estado¿, y por su devolución a la monarquía restaurada, por un Decreto de 14 de enero de 1875 que retornaba la administración de los bienes a la Real Casa, llegando a la Segunda República en la que se realizó ¿la incautación por el Estado de los bienes del Patrimonio que fue de la Corona de España¿.
Tras la Guerra Civil, la Ley de la Jefatura del Estado de 7 de marzo de 1940, reconstruyó el antiguo Patrimonio de la Corona, denominándolo ¿Patrimonio Nacional¿ y atribuyendo su propiedad al Estado.
El artículo 132.3 reconoce constitucionalmente dicho Patrimonio Nacional, que se define como conjunto de bienes destinados al uso y servicio del Rey y de los miembros de la Real Familia para el ejercicio de la alta representación que la Constitución y las leyes les atribuyen. Estos bienes se regulan en la Ley 23/1982, de 16 de junio, del Patrimonio Nacional, desarrollada por el Real Decreto 496/1987, de 18 de marzo, que lo configuran como un conjunto de bienes de naturaleza demanial, tanto muebles como inmuebles, y por los derechos y cargas de patronato sobre ciertas fundaciones, todos ellos sometidos a una régimen peculiar. Tales bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables, gozan del mismo régimen de exenciones tributarias que los bienes de dominio público y deberán ser inscritos en el Registro de la Propiedad como de titularidad estatal. Estos bienes se enumeran en la Ley 23/1982, (artículo 4), y son, entre otros, el Palacio Real de Oriente, el Palacio Real de Aranjuez, el Real Monasterio de San Lorenzo de El Escorial, o el Palacio Real de La Zarzuela. Su gestión se encomienda al Consejo de Administración del Patrimonio Nacional, y en el caso de que se trate de bienes con valor histórico-artístico se les aplicará la legislación sobre patrimonio histórico-artístico.
La titularidad de estos bienes está atribuida al Estado y no a la Corona, a diferencia de lo que sucedía en la legislación histórica española. Su afectación principal determinante de su condición consiste como hemos dicho en su destino, ¿al uso y servicio del Rey y de los miembros de la Real Familia para el ejercicio de la alta representación que la Constitución y las Leyes les atribuyen¿ pero junto a esta afectación principal está prevista una afectación secundaria o recurrente, ¿en cuanto sea compatible¿ con la anterior, a ¿fines culturales, científicos y docentes¿.
Además, a partir de la Ley 44/1995, de 27 de diciembre, de modificación de la Ley 23/1982, de Patrimonio Nacional se ha reforzado la protección del valor ecológico de algunos bienes del Patrimonio Nacional, en particular, para el Monte de El Pardo, el Bosque de Ríofrio y el Bosque de La Herrería.

References: artículo 132
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 132
 Real Decreto 
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 132
 artículo 132
 artículo 132
 artículo 132
 artículo 128
 artículo 30
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 132
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 132
 artículo 1
 artículo 132
 Real Decreto