Source: https://www.bozensko.eu/bozensko/vyvoj-verejne-spravy/
Timestamp: 2019-01-23 13:16:13+00:00

Document:
Vývoj veřejné správy :: Bozeňsko
Bozeňsko
minulost-současnost-budoucnost
Úvod > Bozeňsko > Vývoj veřejné správy
Vývoj veřejné správy na území českého státu
Jakkoli se autor snažil minimalizovat rozsah literární rešerše zaměřené na vývoj veřejné správy v Čechách, neboť tato oblast dle jeho názoru souvisí s tématem diplomové práce spíše okrajově, nemohl ji zcela ignorovat. Pracuje-li totiž s pojmem správní tradice, jehož význam nemusí být jednoznačně vykládán, nemůže pominout vývoj regionalizace a veřejné správy na regionální úrovni od středověku[1] až po 19. století, protože především v tomto období má tato tradice své kořeny. Vývoj veřejné správy v tomto období považuje autor za natolik zásadní pro pochopení souvislostí nutných pro využití správní tradice pro regionální rozvoj, že tomuto tématu věnuje značný prostor.
Vývoj územní správy ve středověku
Vytvoření ranně středověkého českého státu na základě sjednocení starších kmenových knížectví určilo nejstarší vnitřní podobu nového státu. Nejzákladnější úkoly veřejné správy tu byly přímou a podstatnou, dosud od ostatních funkcí neoddělenou složkou knížecí vlády. Správa byla integrována v pojmu regimen. Toto regimen bylo věcí knížete, který v sobě spojil postavení, oprávnění a nároky knížete kmenového i představitele feudálního státu, popřípadě jeho první funkce se v něm zvolna přetvářela v druhou v souvislosti s feudalizací celé společnosti. Kníže zaručoval pořádek, „mír“ na celém teritoriu státu a byl jeho nejvyšším a neomezeným soudcem, ale také neomezeným zákonodárcem a nositelem jediné nezávislé výkonné moci, do níž náleželo i právo na jmenování zástupců pro některou její část včetně vymezení jejich pravomoci. Skutečně prosadit svou moc v celé zemi musel kníže tím, že při cestě po zemi, která po nastolení následovala, ji prakticky uplatnil likvidací eventuálního odporu proti sobě, výkonem své soudní a trestní pravomoci a vybíráním dávek. Stálá pohyblivost knížete a jeho cesty po zemi byly podmínkou jeho skutečné vlády, výkonem všech jeho vládních i správních oprávnění. V podmínkách primitivního hospodářství, dopravy, ale i myšlení lidí kníže skutečně vládl jen tam, kde byl přítomen; v oblasti, kam delší dobu nepřijel, se jeho skutečná moc měnila v iluzorní, respektive v pouhý nárok na ni. Vzrůst státního teritoria v 10. století, který vylučoval dostatečně častou přítomnost knížete na celém území, byl podnětem k hledání způsobu, jak zabezpečit vládu knížete i za situace jeho delší nepřítomnosti. Řešení bylo možné jen rozdělením země na menší územní celky – úděly, jež spravovala osoba na knížeti plně závislá, s ním vlastně totožná. Údělníkem mohl být jen dospělý Přemyslovec, který podléhal vládnoucímu knížeti jako hlavě rodu, a jeho pravomoc byla proměnlivá – rostla s dlouhodobostí údělu. Rozdělení části země na úděly odpovídá v podstatě předfeudálnímu pojetí, ve kterém pouze členové knížecího rodu mají nárok na vládu a v němž personální vztah uvnitř rodu zaručuje integritu vlády a státu.
Od poloviny 12. století se v Čechách prosazovala proměna rodového patrimonia Přemyslovců v rodinná patrimonia jednotlivých větví rodu a úděly tím přestávaly plnit svou funkci jednotícího státotvorného a správního prvku. Úděly v původní, na knížeti zcela závislé podobě, zanikly až vypuzením poslední vedlejší větve Přemyslovců, Děpolticů, roku 1223 a okamžikem, kdy se Václav I. stal mladším králem (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 31-33). Tuto nejstarší vývojovou etapu veřejné správy v Čechách ještě nelze dle názoru autora zahrnout do jeho pojetí správní tradice, neboť nese minimální znaky skutečné regionalizace a decentralizace moci.
Již na jejím konci však lze dle názoru autora vystopovat její první náznaky, které jsou spojeny se změnou odměňování členů knížecí družiny. Jak uvádí Hledíková, Janák a Dobeš (2005, 33), její členové byli v předfeudálním období odměňováni v závislosti na prospěchu knížete ve formě kořisti. Tím, že tento způsob odměňování nahradilo odměňování půdou, došlo ve druhé polovině 12. století k jejich feudalizaci, čímž se družina změnila ve šlechtu, z níž užším výběrem vznikal feudální knížecí dvůr i všechny specializované správní úřady. Úřadem je zde myšlena služba v zájmu celku představovaného knížetem, přičemž výkon úřadu byl knížetem úředníkovi dočasně svěřen formou udělení léna. Úředník byl ke knížeti poután už ne rodovou příslušností, ale lenní povahou svého svěřeného úřadu. Dosud jednotná knížecí moc se tak začala potenciálně štěpit na jednotlivá svá oprávnění a veřejné funkce a opakovaná svěření úřadu zakládala možnost stabilizace příslušného mocenskosprávního okruhu mimo knížete (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 33-34). Z celé řady takto pojatých úřadů považuje autor z hlediska této diplomové práce za důležitý úřad lovčího, neboť s Milhostem, lovčím kraje Netolického, se pojí první zmínka o Bozeňsku z roku 1183 (podrobně – viz část pojednávající o vymezení Bozeňska dle Augusta Sedláčka). Pro funkci lovčího, který měl dohled nad celkem lesních komplexů, využívaných především pro honitbu a rozdělených na menší samostatné lesní úseky jednotlivých hajných, lze nalézt průběžné doklady po celé 12. století, z čehož je dovozováno, že tato důležitá hodnost se svou trvalostí už zřejmě změnila ve skutečný, stálý a institucionalizovaný úřad (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 35).
Neméně důležitý je dle názoru autora i úřad kastelána, spjatý s tzv. hradskou soustavou. Kastelánství byla založena na principu dočasného udělení správního úřadu v decentralizované podobě správy některých území soustředěných kolem knížecího hradu. Od konce 11. století se doklady o kastelánech množí tak, že lze už souvisle fungující hradskou soustavu, která vznikala zřejmě současně s připojováním jednotlivých území při vzniku státu, považovat za trvalou. Kromě vojenských pravomocí disponoval kastelán pravomocí soudní a správní, vyplývající z místního zastupování knížete. Tato pravomoc byla dosti proměnlivá, závislá jak na vůli knížete, tak na tom, jak silné postavení si kastelán sám získal; zásadně se však vztahovala na všechno obyvatelstvo obvodu.
Od doby Vladislava II. na hradech objevuje samostatný sudí (iudex provincialis, cudarius), přebírající soudní funkci kastelánovu. Správní význam jednotlivých hradišť jako původně strategických a přirozených center souvislého osídlení byl dán dosahem pravomoci kastelána v jejich okolí, označovaném od druhé třetiny 11. století jako provincia, jejímž centrem bylo hradiště. Takových „provincií“ bylo v Čechách ve 12. století až v první třetině 13. století asi dvacet (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 36-38). Podle mapy uváděné Hledíkovou, Janákem a Dobešem (2005, 514-515), bylo v 11. – 13. století jednou z provincií též Bozeňsko. Totéž uvádí i další zdroj, se kterým autor pracoval, článek dr. Hermenegilda Jirečka „Župy Čech jihozápadních až do roku 1200“, uveřejněný roku 1857 v druhém díle publikace „Památky archaelogické a místopisné“. Navíc Jireček přidává domněnku, že centrem provincie byl hrad Bozeň (podrobně – viz část pojednávající o vymezení Bozeňska dle Hermenegilda Jirečka).
Ve druhé polovině 12. století dosáhla česká společnost již značně pokročilého stupně faktické sociální diferenciace, ke které přispěly i správní mechanismy. Vedle knížete, jenž byl stále majitelem vší neosazené a většiny osazené půdy, se na přední místo z drobných individuálních vlastníků půdy dostali velmoži, kteří už rovněž částečně a podmínečně dědičně vlastnili půdu a další půdu drželi často ještě jako léno spojené s některým úřadem; ta dědičná zásadně nebyla, ale snaha leníků k tomu přirozeně vedla a ke konci 12. století docházelo k faktické dědičnosti (nikoliv dosud knížetem právně uznané), především u vzdálených, málo frekventovaných hradů. Tím byl ale územní správní systém, založený na prvotních, dočasných lénech, narušován a majetek knížecích hradů se mohl stávat základem na knížeti fakticky nezávislého majetku velmožů. Výsluhy představovaly již od počátku 12. století územní celky koncentrované kolem dvorců, na nichž hospodařil držitel s pomocí nesvobodné čeledi; nad tou měl držitel výsluhy i jistou „správní“ moc, uplatňovanou jím podobně jako nad čeledí knížecích statků knížetem. Vytvářela se tak zárodečná podoba pozdějších vrchnostenských práv a předpoklad roztříštění jednotné správy panovníka nad celým státem a vším jeho obyvatelstvem, když nesvobodné obyvatelstvo na půdě velmožů přestávalo patřit do knížecí správy. Nesvobodné i svobodné obyvatelstvo knížecích statků pod ni přirozeně spadalo a veřejnoprávně jí podléhalo i všechno ostatní svobodné obyvatelstvo včetně velmožů a už poměrně početného duchovenstva (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 39-40).
V průběhu 13. století došlo k zásadním změnám ve struktuře a konkrétní podobě veřejné správy českého státu rozpadem dosud jednotné správy knížecí. Z jejího komplexu se vydělily jako samostatné větve tři partikulární správy vztahující se na určitá seskupení obyvatelstva (městská, církevní, vrchnostenská) a podléhající královskému dozoru jen v nejvyšší rovině a nestejnou měrou; sama královská správa se v poslední třetině 13. století nakonec rozštěpila na vlastní královskou, i nadále jen z moci panovníkovy vycházející správu s některými speciálními odvětvími, a jí paralelní linii šlechtické správy stavovské, které obě jednak po způsobu partikulárních správ řídily záležitosti vlastního okruhu, jednak se obě ve stálém mocenském napětí a střetávání podílely na výkonu vlády v celém státu, respektive zemi. Veřejná správa od sklonku 13. století nabyla ustálených forem, definitivně se celá institucionalizovala, a tím se vlastní správa postupně vydělila jako zvláštní sféra vlády. Jednotlivá správní odvětví, vydělená z jednotného komplexu knížecí-královské správy, se ovšem shodovala s právními oblastmi, jež ve vyhraněné podobě fixovaly uzavřenost jednotlivých tříd a vrstev společnosti: šlechtici se řídili právem zemským a vytvořili si správu stavovskou, měšťané, řídící se právem městským, podléhali správě městské, duchovenstvo, užívající kanonického práva, si vybudovalo vlastní správu církevní, zatímco patrimoniální správa, vztahující se na většinu poddaných, se vyvinula na právním základě emfyteutických[2] zásad a souboru vrchnostenských práv. Jejich podoba zůstala v podstatných rysech zachována až do konce feudálního období (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 43).
Nejdůležitější změnu dovršenou ve 13. století znamenalo konstituování se rodové šlechty, tvořené samostatnými, nezávislými vlastníky půdy a na ní usedlých poddaných, kde obojí vlastnictví, půdy i poddaných, se vydělilo již z komplexu přímého panování knížete-krále. Došlo k tomu prvně tzv. statuty Konráda Oty, která ve svém prvním ustanovení uznávají trvalou a dědičnou držbu šlechtických nemovitostí v rozsahu z doby knížete Konráda. Bývalé vrchní knížecí vlastnictví této půdy (a lidí na ní usedlých) fakticky zaniklo a projevilo se, respektive uplatnilo jen v královském právu odúmrti na šlechtické statky. Důsledkem svobodného vlastnictví šlechty bylo i zformování všech důsledků jejího panování nad lidmi usedlými na její půdě. Renta od poddaných, soudnictví nad nimi a veškerý dohled přešly pro obvod jeho statků na šlechtice a staly se základem souboru vrchnostenských práv. S určitým časovým odstupem od plného prosazení těchto vztahů si každý jednotlivý šlechtic – majitel panství vytvářel strukturu a formy své vrchnostenské, patrimoniální správy, jež se opakovala v každém uzavřeném panství. Tato zásadní změna připravila o svou funkci a smysl hradskou správní organizaci, k jejímuž konečnému zániku kolem poloviny 13. století vedl vznik územních komplexů šlechtických statků, imunita církevních statků a intenzivní zakládání měst, podřízených výlučně panovníkovi. Na místo jednotné soustavy hradů nastoupila decentralizace drobných, majetkově rozrůzněných center (střediska panství šlechtických i královských, klášterství
a města), která vykonávala správní funkce v dosahu svého vlastního území (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 43-45).
Vývoj krajské správy
Účinnost správy vykonávané centrálním státním aparátem nemohla být za situace naprosté místní delimitace správních funkcí, jaká se konstituovala ve 13. století, dostačující, nebyla-li by podpořena v jednotlivých oblastech země královskými úředníky, nezávislými a v jistém smyslu nadřazenými existujícím celkům. Takovou funkci místních zástupců krále plnili v Čechách poprávci. Jejich vznik je sice kladen už do období po roce 1291, ale doklady o nich se začínají trvale objevovat až od roku 1348. Poprávci jmenovaní králem měli trestně-policejní funkce, stíhali a trestali zemské škůdce, psance a zločince přistižené při činu nebo veřejně známé, poskytovali ochranu jednotlivcům i institucím a podporovali a chránili úředníky při jejich činnosti, dbali na dodržování panovníkových příkazů a privilegií, podíleli se na vybírání různých dávek a berní. Svůj veřejný dohled vykonávali ve stanoveném obvodu nad vším obyvatelstvem nezávisle na majetkových a správních celcích. Jmenování poprávců pro určité kraje pak přispělo rovněž k územnímu vyhraňování krajů, které se z neurčitého označování oblastí místními názvy, užívaného hlavně pro berní účely, koncem 14. a v 15. století zvolna měnily ve správní jednotky. Berních krajů (pouze pro berní účely dělených dále na okresy) bylo v době Václava IV. dvanáct (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 66-67).
V souvislosti s tehdejšími kraji považuje autor za nutné pojednat též o funkci hejtmana. Úřad hejtmana vznikl na Moravě v druhé polovině 13. století, přičemž hejtman byl zprvu vždy úředník zastupující nepřítomného panovníka (v Čechách byl hejtman jmenován vždy jen krátkodobě při odjezdu krále ze země), proto byl na Moravě jako zástupce markrabího[3] víceméně trvale. Hejtman, jmenovaný králem jakožto markrabětem, měl velmi širokou pravomoc, do které patřila všechna veřejná správa včetně finanční (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 55-56). Královští hejtmani potom od sklonku první poloviny 14. století tvořili významnou složku státního aparátu v jednotlivých nových územích zvětšeného českého státu (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 64). Novou náplň získal úřad v první polovině 15. století v souvislosti se společenskými změnami, které přineslo rozšíření husitského hnutí. Města využila situace k vytvoření užších vazeb mezi sebou a k vzájemnému mocenskému seskupení. To spolu s ideovou, ekonomickou a vojenskostrategickou vahou měst během husitství přispělo k jejich přetvoření v další zemský stav, přičemž vedoucí úloha připadla Praze. Hegemonie Prahy se projevovala její přímou nadvládou ve městech, do kterých dosazovala své zástupce s titulem hejtmana. Funkce byla především vojenská, ale současně hejtmani měli vykonávat ve městech politický dohled a nejvyšší soudní a správní funkce (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 76-77).
Snahy o podobné seskupování, i když slabší, projevovala od sklonku dvacátých let 15. století také nižší šlechta. Pravidelnou organizačně správní základnu si našla v aktivizaci krajského zřízení z předhusitské doby. Komplikace při tom vznikaly v případech nově se vytvořivších mocenských domén, které staré krajské hranice výrazným způsobem překračovaly. Přesto o restituci krajů jednal roku 1432 novoroční sněm pražského a sirotčího svazu. Usnesl se svolat v každém kraji sněm šlechty a měst, který by zvolil hejtmana kraje a jeho pomocnou radu. Hejtman se měl starat o svolávání krajské hotovosti, o zásobování vojska a bránit případnému plenění a pustošení kraje vojskem (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 82).
Hejtmani všech 12 krajů byli prvně zvoleni krajskými sněmy roku 1434. Volenými zůstali hejtmani i se svou pomocnou radou až do počátku padesátých let 15. století. Funkce volených hejtmanů nabyla takového významu, že poté, kdy Jiří z Poděbrad roku 1467 sám k vojenským účelům jmenoval krajské hejtmany, prosadili se roku 1470 už trvale hejtmani volení po dvou v krajích. V roce 1499 ještě došlo k dohodě o královském jmenování poprávců, jež mělo být provedeno roku 1502, ale pro odpor měst bylo od jeho realizace upouštěno a od roku 1508 se znovu volili dva hejtmani (pán a rytíř) a jejich rada ze tří stavů. Roku 1517 dostali tito hejtmani první řád, další, který vešel do zemských zřízení, roku 1528. Podle něho byli dva hejtmani králem jmenováni z místní šlechty; toto ustanovení zůstalo v platnosti již trvale. Původní počet 12 krajů (Pražský neboli Kouřimský, Slánský, Žatecký, Litoměřický, Boleslavský, Hradecký, Chrudimský, Čáslavský, Bechyňský, Prácheňský, Plzeňský a Rakovnický) se v době Jiřího z Poděbrad zvětšil na 14, když se od Rakovnického kraje oddělil Podbrdský a od Bechyňského Vltavský kraj. Tento stav zůstal zachován do počátku 18. století. Hranice krajů byly ovšem v drobnostech proměnlivé, jelikož pro ně byla určující celistvost panství (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 111-112).
Další změny v krajském zřízení přinesla doba pobělohorská. Absolutistický stát začal pozvolna zasahovat i do této složky veřejné správy. Krajští hejtmani byli každoročně jmenováni ze stavů usedlých v kraji, sídlili na svých panstvích a správu kraje řídili odtud, přičemž kancelářské síly potřebné k vedení agendy si stále vydržovali ze svých prostředků. Krajští hejtmani se též začali uplatňovat podstatnou měrou i při stále vzrůstajícím vlivu státu v oblasti patrimonia. Obnovené zřízení zemské však prakticky likvidovalo jednu velmi důležitou složku krajské samosprávy, kterou byly krajské sjezdy. Obnovilo zákaz konání těchto sjezdů bez povolení krále, ale král od této doby krajské sjezdy již nikdy nesvolal. V roce 1714 byly v Čechách v souvislosti s připravovanou berní reformou kraje redukovány tím, že Vltavský a Podbrdský kraj byly sloučeny v Berounský kraj, Rakovnický a Slánský kraj splynuly v kraj Rakovnický a v severozápadních Čechách k Žateckému kraji byl připojen Loketský kraj a Chebsko. Čechy tak byly od roku 1714 rozděleny na 12 krajů: Bechyňský, Berounský, Boleslavský, Čáslavský, Hradecký, Chrudimský, Kouřimský, Litoměřický, Plzeňský, Prácheňský, Rakovnický a Žatecký (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 133-134).
Pro krajskou správu měla neobyčejný význam instrukce z roku 1731, která zůstala s doplňky a rozšířeními v platnosti až do josefínských reforem. Instrukce již zajišťovala krajským hejtmanům rozsáhlou působnost v oblasti patrimonia, v kontribuční agendě, při správě vojenských záležitostí a v policejní, soudní a politické agendě. Krajští hejtmani měli již určité právo kontroly a dozoru nad královskými městy. Zcela zásadní proměnu krajské správy však dle názoru autora přineslo až působení Friedricha Wilhelma Haugvitze[4], jenž byl iniciátorem vyhlášení systemálního patentu v roce 1748, kterým byla mimo jiné rozšířena působnost krajských úřadů, která byla zároveň postavena na nový základ. Služné krajských hejtmanů bylo zvýšeno a jeho polovinu již hradil stát, kdežto pouze druhá polovina se vyplácela ze stavovských fondů. Od roku 1748 se již vyžadovala řádně organizovaná kancelář krajského úřadu a v následujícím roce se přestalo požadovat, aby krajští hejtmani byli ustanovováni ze šlechty usedlé v kraji. Naopak se začala dávat přednost hejtmanům ze šlechty v kraji neusedlé s odůvodněním, že krajský hejtman nesmí být vázán při plnění svých povinností osobními zájmy. Zásadní reforma krajské správy byla uskutečněna císařským reskriptem z 23. ledna 1751, který vlastně znamenal ukončení celé první etapy tereziánských správních reforem. Touto reformou se staly krajské úřady druhou pravidelnou instancí veřejné správy a byly postátněny. Zrušeno bylo staré pravidlo stavovských zřízení v Čechách, podle kterého v čele každého kraje stáli dva krajští hejtmani, a zavedl i zde v každém kraji jediného krajského hejtmana. Zároveň bylo určeno pevné sídlo krajského úřadu v krajském městě. Současně bylo nařízeno nové krajské rozdělení, aby všechny kraje byly přibližně stejně velké. Čtyři největší kraje v Čechách byly proto rozděleny a bylo zřízeno 16 krajských úřadů: Žatecký kraj byl rozdělen na žatecký a loketský podíl, Plzeňský kraj na plzeňský a klatovský podíl, Bechyňský kraj na táborský a budějovický podíl a Hradecký kraj na hradecký a bydžovský podíl, přičemž tyto podíly byly postaveny na roveň krajů. Krajskými městy byly v roce 1751 Mladá Boleslav, Čáslav, Hradec Králové, Nový Bydžov, Chrudim, Litoměřice, Plzeň, Klatovy, Písek (pro Prácheňský kraj), Tábor, České Budějovice, Žatec a Loket. Kouřimský, Rakovnický a Berounský kraj měly sídla krajských úřadů v Praze (krajský úřad Berounského kraje sídlil v letech I788-1792 v Berouně a krajský úřad Rakovnického kraje byl od roku 1788 přenesen trvale do Slaného). Praha nepatřila do žádného kraje (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 159-161). V 19. století se územní členění na kraje se dle zjištění autora měnilo velmi často. Výše uvedené rozdělení v Čechách platilo až do roku 1849, ve kterém byla uskutečněna další správní reforma, a počet krajů byl redukován na sedm, ale již v roce 1855 byla provedena další reforma, kdy došlo k novému rozdělení Čech na krajů třináct (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 273-275).
Vývoj veřejné správy v období 1848 – 1918
Další změny v organizaci veřejné správy přineslo zrušení poddanství v roce 1848. Jak uvádí Schelle (2008, 18), tímto významným aktem ztratil své opodstatnění starý správní systém, postavený mimo jiné na tom, že prvoinstanční správu vykonávaly patrimoniální úřady nebo magistráty. Právním podkladem pro novou organizaci postátněné veřejné správy, platnou od 1. 1. 1850, bylo císařské nařízení z 26. 6. 1849. Korunní země byly rozděleny na kraje v čele s krajským prezidentem a ty se dále dělily na nejnižší správní jednotky – okresy v čele s okresními hejtmany. Okresy byly vytvářeny podle jednotných hledisek tak, aby se od sebe nelišily ani rozlohou, ani počtem obyvatelstva. Okresní úřady převzaly politickou agendu dřívějších patrimonií a část agendy dřívějších krajských úřadů. Uplatněna též byla zásada oddělení politické správy od soudnictví.
Jak však Schelle uvádí dále (2008, 19, 22, 25, 26), postupná organizace veřejné správy v duchu tzv. Stadionovy ústavy vzala za své už v květnu 1849, kdy ministra vnitra hraběte Stadiona nahradil Alexandr Bach. Myšlenka vytvoření samosprávných okresů byla opuštěna a nahrazena centralizací, v podstatě též došlo k opětovnému sloučení soudnictví s politickou správou. Těžiště politické správy bylo přesunuto na krajské vlády, nadřazené na základě nejvyššího rozhodnutí č. 335/1849 ř. z. okresním hejtmanstvím. Činnost krajských vlád však byla značně těžkopádná, mnohdy v důsledku velkých krajských teritorií. Proto byla v roce 1855 provedena další reforma, která posílila centralizační tendence a posílila postavení zemských místodržitelství na úkor krajských vlád. Tato organizace veřejné správy vydržela až do roku 1860, ve kterém byly krajské úřady jako nadbytečný mezičlánek mezi okresními úřady a úřady zemskými zrušeny[5] a jejich pravomoci byly částečně přeneseny na okresní úřady a zemská místodržitelství. Kraje již potom nebyly nikdy obnoveny. Bachovská proměna organizace veřejné správy byla završena vydáním zákona, kterým byla soudní správa opětovně oddělena od správy politické a dále vydáním zákona č. 41/1868 ř. z., kterým byla stanovena trojinstančnost státní správy (okres-země-stát). Tato organizace veřejné správy zůstala v podstatě beze změn až do konce monarchie.
S obdobím po roce 1848 je spojen i další z milníků vývoje veřejné správy a správní tradice v autorově pojetí – vznik územní samosprávy. Její konstituce vycházela z myšlenky, že existují jistá „přirozená“ práva územních společenských útvarů, které by si mohly vyřizovat „jisté věci“ samy, nezávisle na státní správě. První právní úprava obecního zřízení spatřila světlo světa 20. 3. 1849 v provizorním obecním zákoně č. 170/1849 ř. z., kterým se prováděla Stadionova ústava. V něm byla zapsána zásada, že „základem svobodného státu je svobodná obec“. Zákon rozeznával tři druhy obcí: místní, okresní (tvořenou všemi místními obcemi politického okresu) a krajskou (tvořenou všemi okresními obcemi politického kraje). Zároveň byla stanovena dvojí působnost obcí: přirozená, která obsahovala vše, co se týkalo zájmů obce a mohlo být provedeno v jejích hranicích, a přenesená, spočívající v obstarávání určitých veřejných věcí, jež byly obci přikázány státem delegační cestou (Schelle, 2008, 32). V podstatě bylo sice stanoveno, že rozdělení země se má přidržovat obcí josefínského katastru, ale ve skutečnosti došlo ke značným změnám, které se týkaly velkých obcí, často o několika osadách. Ty z nich, které měly rozlohu větší než 250 čtverečních jiter[6] a tvořily uzavřený celek, se staly samostatnými katastrálními obcemi. Ke slučování dvou sousedních osad došlo v tom případě, když v josefínském katastru katastrální obec měřila méně než 250 jiter, nebo když pozemky obou vesnic byly příliš prostoupeny vzájemnými enklávami, takže nebylo možno utvořit opravdové celky (Moravský zemský archiv v Brně, Státní okresní archiv Žďár nad Sázavou, 2011). Podle provizorního obecního zákona fungovaly obce až do roku 1862, kdy byl vydán říšský obecní zákon č. 18/1862 ř. z., kterým byla stanovena základní pravidla pro jednotlivé země, které měly na tuto situaci reagovat vydáním vlastních obecních zřízení (pro zemi Českou to byl zákon č. 7/1864 z. z.). Zásadní změnu tento zákon nepřinesl, ale mimo jiné stanovil podmínky pro slučování a rozdělování obcí sloučených podle provizorního obecního zákona (Schelle, 2008, 35-36).
Za samostatnou zmínku stojí dle názoru autora problematika osad, jejichž postavení upravovala osmá kapitola zákona č. 7/1864 z. z. Osada byla částí, dílem obce, jednalo se o stavebně a hospodářsky oddělený, samostatný celek, od ostatních částí obce přesně ohraničený. Osada měla od obce oddělený majetek, který v Čechách spravovaly zvláštní orgány, v ostatních zemích tak činily orgány obce. Jedním z cílů právní existence osad byla snaha zaručit hospodářskou samostatnost obci, která se sloučí s jinou obcí. § 76 českého obecního zřízení konstatuje, že pro případ, že se dvě nebo více obcí sloučilo v jednu obec s výhradou svého jmění, pak se z tohoto odděleného jmění čerpá podle dohody učiněné při sloučení, a není-li dohoda, pak jen ke krytí výdajů připadajících na tu kterou obec, která byla dříve samostatná. Definičním znakem osady byly území a majetek, nikoliv tedy již osoby (občané), orgány nebo právní subjektivita. Nebyla-li při sloučení obcí nebo později uzavřena dohoda mezi obcemi, zřizovalo se místní zastupitelstvo, jako zastupitelský sbor pro osadu. Místní zastupitelstvo zejména spravovalo jmění osady a organizace a podniky osadou zřízené. Místní zastupitelstvo však nebylo oprávněno schvalovat rozpočet, přirážky (daně) pro osadu ani závěrečný účet, o těchto otázkách rozhodovalo obecní zastupitelstvo. Navenek zastupoval osadu místní starosta. O odvoláních a stížnostech proti rozhodnutím místního starosty a zastupitelstva rozhodovalo obecní zastupitelstvo, v dalších instancích okresní úřad a zemský úřad. Dozor nad činností orgánů osady nevykonávalo obecní zastupitelstvo, nýbrž okresní výbor a v druhém stupni zemský výbor (Cogan, 2004).
Vývoj veřejné správy v období 1918 – 1938
Jakkoli přineslo vyhlášení samostatné Československé republiky celou řadu revolučních změn, které se více či méně dotkly i veřejné správy, nepokládá autor v kontextu se zaměřením této diplomové práce za důležité se jimi podrobně zaobírat. Nový státní útvar totiž tzv. recepčním zákonem z 28. 10. 1918 převzal rakouskou správu (Schelle, 2008, 202) a změny na úrovni místní samosprávy a okresní správy nebyly dle názoru autora významné. Znovu však byla oživena myšlenka obnovy vyšších územních celků na úrovni dřívějších krajů. Tato myšlenka byla uvedena v praxi schválením zákona č. 128/1920 Sb., kterým byly ustanoveny župy. Byla přijata varianta tzv. středně velkých žup po vzoru francouzských departmentů, přičemž z celkového počtu 21 jich 9 bylo zřízeno pro Čechy (župními sídly byly ustanoveny Praha pro tzv. župu venkovskou, Pardubice, Hradec Králové, Mladá Boleslav, Česká Lípa, Louny, Karlovy Vary, Plzeň a České Budějovice). Podle župního zákona měly vnitřní správu vykonávat župní a jim podřízené okresní úřady. Okresní úřady měly vykonávat správu, jež dosud příslušela okresním hejtmanstvím a zastupitelským okresům. Oba orgány potom měly být „úřady smíšenými, sestávajícími se ze sborů volených a z úředníků státních“. Župní zákon však nikdy nebyl v Čechách naplněn. Až do realizace tzv. organizačního zákona v roce 1928 dále fungovaly zemské politické správy jako nástupkyně zemských místodržitelství a okresní hejtmanství v návaznosti na okresní hejtmanství. Organizační struktura tak zůstala stejná, jak ji republika převzala z habsburské monarchie, částečně upravená podle novely k obecnímu zřízení z roku 1919 (Schelle, 2008, 217-237). Zmiňovaný organizační zákon č. 125/1927 Sb. stanovil základními administrativně-teritoriálními jednotkami země (Česká, Moravskoslezská, Slovenská a Podkarpatská Rus). Země byly dále členěny na okresy, jejichž obvody a sídla byly určeny vládními nařízeními č. 93 a 174/1928 Sb. (Schelle, 2008, 289).
Vývoj veřejné správy v období 1939 – 1944
K nejpodstatnějším změnám na úrovní místní a okresní správy došlo po vytvoření Protektorátu Čechy a Morava na základě nařízení o vybudování německé správy a o německé bezpečnostní policii z 1. 9. 1939. Na území Protektorátu bylo ustanoveno celkem 19 oberlandratů, zahrnujících vždy 3 – 5 okresních hejtmanství, přičemž v čele každého stál vrchní zemský rada. Kromě řízení veškerých odvětví správy převzatých Říší měly mimo jiné vykonávat dozor nad orgány místní a okresní správy. Ministerstvo vnitra získalo na základě nařízení vlády č. 108/1940 Sb., o některých opatřeních k zjednodušení správy při územních nebo jiných změnách ve vnitřní správě, pravomoc slučovat a rozdělovat obce, resp. jejich části a přenášet působnost okresních orgánů na příslušné orgány jiných okresů (Schelle, 2008, 365-367). Rešerší právních předpisů týkajících se místní správy autor nalezl protektorátní předpis, který má dle jeho názoru zásadní význam. Jedná se o vládní nařízení č. 265/1941 Sb. ze dne 12. 6. 1941, kterým byly zrušeny osady ve smyslu obecního zřízení. Další úpravy v oblasti veřejné správy přineslo nařízení vlády č. 185/1942 Sb., podle kterého byly k 1. 6. 1942 zrušeny některé okresní úřady a dotčené okresy byly sloučeny s některým z okresů sousedních. Po atentátu na říšského protektora Reinharda Heydricha pokračovala postupná likvidace samosprávy, která vyvrcholila vládním nařízením č. 51/1944 Sb., o úřednické správě obcí, podle kterého vykonávali pravomoc obecních orgánů prakticky ve všech obcích s více než 3 000 obyvateli zemskými úřady jmenovaní úředničtí vedoucí (Schelle, 2008, 369-370)[7].
Vývoj veřejné správy v období 1945 – 1989
Klíčovým pro poválečný vývoj veřejné správy je dle názoru autora ústavní dekret presidenta republiky č. 18/1944 Úř. věst., o národních výborech a Prozatímním národním shromáždění, z 4. 12. 1944, podle kterého měly být na území osvobozené republiky ustaveny místní, okresní a zemské národní výbory, jakožto prozatímní orgány veřejné správy ve všech jejích oborech Schelle (2008, 377, 378). Ačkoli výše uvedený dekret hovoří o národních výborech jako o orgánech prozatímních, vládní nařízení č. 4/1945 Sb., ve znění vládního nařízení č. 44/1945 Sb., kterým se tento dekret prováděl, již adjektivum „prozatímní“ neobsahuje. Toto vládní nařízení také stanoví, že národní výbory jsou coby orgány státní správy podřízeny vládě (§ 1) a zakládá dle názoru autora právní podklad pro likvidaci obecní samosprávy tím, že dnem ustavení místního národního výboru stanovuje zánik obecního (městského) zastupitelstva (§ 2).
Definitivní odklon od demokratických principů v organizaci veřejné správy přinesl dle názoru autora komunistický puč v únoru 1948. V květnu 1948 byla schválena nová ústava, která zakotvovala národní výbory jako nositele a vykonavatele státní moci, aniž ovšem činila rozdíl mezi státní správou a samosprávou. Bezprostředně po schválení ústavy byl přijat zákon č. 280/1948 Sb., o krajském zřízení, kterým bylo definitivně zlikvidováno zemské zřízení a v české části republiky bylo ustanoveno 13 krajů (Schelle, 2008, 387). Následně byly zlikvidovány též soudní okresy. Nejprve byla zákonem č. 320/1948 Sb., o územní organisaci krajských a okresních soudů určena sídla okresních soudů v sídlech okresních národních výborů a následně byly soudní okresy na základě vládního nařízení č. 3/1949 Sb., o územní organisaci okresů v českých zemích, sjednoceny s okresy správními.
Obdobná situace byla dle názoru autora i v oblasti obecního zřízení. Společenský vývoj po skončení 2. světové války přinesl vznik soustavy národních výborů coby orgánů státní správy a měl za následek likvidaci obecní samosprávy. K té zároveň přispěl též zánik kategorie obecního majetku. V tomto směru je třeba zmínit zákon č. 279/1949 Sb., o finančním hospodaření národních výborů, který s účinností od 1. 1. 1950 na čtyři desetiletí znárodnil obecní majetek. Znamená to, že obecní majetek se stal majetkem státu. Uvedený zákon zrušil všechny dosavadní předpisy o obecním hospodaření a stanovil, že majetek, s nímž národní výbory hospodaří, je majetkem národním, je jim svěřován do správy (a z ní také odnímán). Rovněž z bývalého obecního kmenového jmění zákon vytvořil součást národního majetku. Rozpočtové příjmy a výdaje národního výboru byly výslovně prohlášeny za příjmy a výdaje jednotného rozpočtu státního. Od 1. 1. 1950 až do 23. 11. 1990 přestal existovat obecní majetek v právním slova smyslu, tj. obce v uvedeném období ztratily způsobilost vlastnit majetek. Obce v tomto období byly pouhými územními celky bez samosprávného postavení, neměly postavení právnické osoby veřejného práva a ani neměly žádné vlastní orgány či majetek (Břeň, 2009).
Začátkem 2. poloviny 50. let minulého století se komunistický režim v Československu pokusil reagovat na „přelomový“ XX. sjezd KSSS a neklid v některých státech sovětského bloku určitými kosmetickými úpravami dosavadní praxe. Mělo dojít k rozšíření kompetencí národních výborů, respektive měl být důsledně dodržován zákon o národních výborech a agenda, která se doposud v rozporu s tímto zákonem přesouvala do centra, měla zůstat v rukou národních výborů. V rámci hierarchie národních výborů se předpokládala určitá decentralizace z krajské na okresní a místní úroveň. Z krajských národních výborů se měly stát především řídící orgány, přičemž by se vlastní rozhodovací pravomoci přesunuly na národní výbory nižších stupňů. Stěžejní složkou celé hierarchie měly být okresní národní výbory. Zamýšlená decentralizace však skončila na krajské úrovni, takže výkon správy zůstával občanům vzdálen. Koncem 50. let se navíc začínaly projevovat vážné ekonomické problémy. Rozhodnutí o zahájení příprav na reformu veřejné správy tedy mělo své politické, hospodářské i ideologické důvody. Vytvářela se nová pravidla plánování a nová organizace průmyslu a zemědělství, čemuž se mělo přizpůsobit i správní členění státu. To bylo kodifikováno zákonem č. 36/1960 Sb., o územním členění státu. Místo 19 krajů v české části republiky bylo vytvořeno krajů 7 (Středočeský, Jihočeský, Západočeský, Severočeský, Východočeský, Severomoravský a Jihomoravský) a dosavadních 179 okresů bylo redukováno na 108. Praha měla postavení kraje a skládala se z deseti obvodů, které měly charakter okresů. V roce 1960 byl také přijat nový zákon o národních výborech (č. 65/1960 Sb.), který národní výbory charakterizoval jako „nejširší orgány pracujících, orgány státní moci a správy v krajích, okresech a obcích“. Snaha reformovat tzv. socialismus na konci 60. let 20. století se promítla i do soustavy národních výborů přijetím nového zákona o národních výborech (č. 69/1967 Sb.). Zákon národní výbory znovu označil za „orgány socialistické státní moci a správy v krajích, okresech a obcích“. K tomu připojil ještě konstatování věcně nesmyslné, podle kterého byly národní výbory „státní orgány samosprávného charakteru“. Ačkoliv byl tento zákon celkem jedenáctkrát novelizován, jeho základní principy platily až do konce existence soustavy národních výborů (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 450-451).
S obdobím normalizace je spojena poslední neblahá vývojová etapa územní organizace státu. Usnesením vlády České socialistické republiky č. 283/1971 Sb. byla podle Christallerovy teorie[8] zavedena do praxe tzv. středisková sídelní soustava. Tato soustava měla tři kategorie center: oblastní, obvodní a místní. Cílem střediskové soustavy osídlení bylo přímo regulovat rozvoj, respektive stagnaci jednotlivých sídel. Sídla byla rozlišena do čtyř kategorií:
· střediska osídlení obvodního významu – 176 (resp. 170) na celém území ČSR;
· střediska osídlení místního významu – 600 (resp. 845) střediskových obcí na celém území ČSR;
· nestředisková sídla trvalého významu;
· nestředisková sídla ostatní.
Investice byly soustřeďovány do střediskových obcí obvodního a místního významu. Sídla spadající do poslední kategorie byla de facto odsouzena k zániku, neboť postupné rušení aktivit jako jsou školy, obchody, zdravotní střediska přiměla mladší část populace k odchodu do větších (rozvíjejících se) sídel. K depopulaci paradoxně docházelo i v sídlech ležících v metropolitních územích. Došlo tak k vytvoření „vnitřních periferií“ zvláště kolem hranic krajů, čímž se rozšířil prostor pro nabídku objektů k rekreačnímu využití. Realizace tohoto usnesení měla vliv na deformaci přirozeného vývoje systému osídlení. Středisková soustava posloužila k negativní selekci, kterou byla definována nerozvojová sídla (obce). Postupnou integrací obcí tak došlo ke snížení jejich počtu na území dnešního Česka z 10 000 v roce 1960 na téměř 4 000 v roce 1989. Administrativně byrokratickým uplatňováním střediskové soustavy osídlení spojeným s násilnou integrací malých sídel, ztrátou jejich identity a iniciativy a dalšími průvodními negativními vlivy byl neblaze poznamenán celý venkov (Nezávislý informační server Bruntal.net, 2006).
Vývoj správy po roce 1989
Tuto vývojovou etapu pojednává autor jen velmi krátce, protože pro téma této diplomové práce poskytuje organizace veřejné správy a územní uspořádání České republiky po roce 1989 jen svého druhu „šablonu“ pro definování území Bozeňska a regionálních útvarů působících na jeho území.
Po zhroucení komunistického režimu byla připravena reforma veřejné správy vycházející ze zrušení celé soustavy národních výborů. Její tvůrci předpokládali obnovení samosprávy na úrovni měst a obcí, vznik nových orgánů státní správy působících v okresech, rozdělení kompetencí krajských národních výborů mezi okresy a centrum s tím, že do budoucna se ustaví samospráva i na vyšší než pouze obecní úrovni. Zákonem České národní rady č. 405/1990 Sb. bylo zrušeno sedm dosavadních krajských a 75 okresních národních výborů, které nahradilo 73 nových okresních úřadů v čele s přednostou jmenovaným vládou. Jednalo se o územní správní úřady vykonávající pouze státní správu.
Zřízení vyšších územních samosprávných celků (krajů) provázely dlouhé politické spory, jež nakonec vyústily ve schválení zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků. Na jeho základě mělo být v první fázi vytvořeno 14 nových správních celků (13 krajů a Praha) a později pak zrušeny okresní úřady. Fakticky bylo krajské zřízení v České republice obnoveno až v roce 2000, přičemž skutečná podoba krajů a jejich orgánů vychází ze zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Kraje v tomto pojetí jsou územní společenství občanů, která mají právo na autonomní správu veřejných záležitostí. Z hlediska územních obvodů se tyto kraje výrazně liší od krajů existujících v letech 1960-1990, ale naopak jsou velmi podobné krajům z let 1949-1960 (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 481-482).
Po vzniku krajů následovala druhá fáze reformy veřejné správy, která měla dovršit překonání územního uspořádání z roku 1960, jež bylo obecně považováno za nevyhovující, neboť nerespektovalo přirozená místní centra a vžité vazby. V roce 2000 byl schválen nový zákon o okresních úřadech (č. 147/2000 Sb.), podle kterého skončila činnost okresních úřadů k 31. 12. 2002. Pravomoci okresních úřadů, které byly k výše uvedenému datu skutečně zrušeny, přešly většinou na obce, z menší části na kraje a výjimečně na jiné orgány státní správy. V souvislosti s touto fází reformy vznikla zcela nová kategorie obcí – místo 76 okresních úřadů bylo ustaveno 205 obcí s rozšířenou působností (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 484).
Po roce 1989 byla v Československu obnovena obecní samospráva. Počátek změn lze spatřovat v ústavním zákonu Federálního shromáždění č. 294/1990 Sb., který zkrátil volební období národních výborů a především znovu oddělil státní správu od samosprávy, jejímž základem se měla stát právě obec. Nové uspořádání pak vycházelo ze zákonů České národní rady č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), č. 368/1990 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a č. 172/1990 Sb., kterým byly některé věci z majetku ČR předány do vlastnictví obcí. Obce se staly základní jednotkou územní samosprávy. Nová zákonná úprava definuje obec jako územně samosprávní společenství občanů, které je veřejnoprávní korporací, spravuje své záležitosti, vlastní majetek a vystupuje jako subjekt veřejného i soukromého práva (Hledíková, Janák, Dobeš, 2005, 484-485). Obnovení obecního zřízení vedlo mimo jiné též k dle názoru autora živelnému rozdělování dříve sloučených obcí[9]. Výsledkem tohoto procesu probíhajícího především v 1. polovině 90. let 20. století je současná (k 1. 1. 2011) existence 6 251 obcí, z nichž 4 855 (77,67%) nedosahuje počtu obyvatel vyššího než 1 000 (Český statistický úřad, 2011), což je současná platná hranice pro vznik nové obce stanovená zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení).
Vývoj veřejné správy
Historické vymezení Bozeňska
Současné vymezení Bozeňska

References: zákona č. 41
 zákona č. 7
 § 76
 zákona č. 128
 zákona č. 347
 zákona č. 129