Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/767442209
Timestamp: 2019-10-23 18:37:29+00:00

Document:
Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 767442209
Localizacion: Décima Época. Pleno. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 62, Enero de 2019, Tomo I, página 363.
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 41/2016. PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA.I. PRINCIPIO DE EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY EN SU VERTIENTE DE TAXATIVIDAD. CONDICIONES QUE IMPONE AL LEGISLADOR EN SU MODULACIÓN A LA MATERIA ADMINISTRATIVA. II. PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD. CONSTITUYE UNA EXIGENCIA DE RACIONALIDAD LINGÜÍSTICA QUE EXIGE AL LEGISLADOR LA EMISIÓN DE NORMAS CLARAS, PRECISAS Y EXACTAS RESPECTO DE LA CONDUCTA TÍPICA Y SUS CONSECUENCIAS JURÍDICAS. III. PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD. SU MODULACIÓN A LA MATERIA ADMINISTRATIVA. IV. LEYES LOCALES EN MATERIA DE DEPORTE. LAS DISPOSICIONES QUE DEJAN UN CATÁLOGO ABIERTO DE ACTOS O CONDUCTAS VIOLENTAS O QUE INCITAN A LA VIOLENCIA EN EL DEPORTE SON CONTRARIAS AL PRINCIPIO DE EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY, EN SU VERTIENTE DE TAXATIVIDAD, APLICABLE AL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (INVALIDEZ DEL ARTÍCULO 129 TER, EN LA PORCIÓN NORMATIVA "DE MANERA ENUNCIATIVA Y NO LIMITATIVA", DE LA LEY DEL DEPORTE Y CULTURA FÍSICA DEL ESTADO DE MORELOS). V. LEYES LOCALES EN MATERIA DE DEPORTE. LAS DISPOSICIONES QUE SANCIONAN ACTOS O CONDUCTAS VIOLENTOS O QUE INCITAN A LA VIOLENCIA EN EL DEPORTE CON PARÁMETROS MÍNIMOS Y MÁXIMOS INDETERMINADOS SON CONTRARIAS AL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA [INVALIDEZ DEL ARTÍCULO 132, FRACCIONES I, INCISOS B), C) Y D); II, INCISOS B) Y D); III, INCISOS B), C) Y D) Y IV, INCISOS B) Y C), DE LA LEY DEL DEPORTE Y CULTURA FÍSICA DEL ESTADO DE MORELOS]. VI. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SENTENCIA DE INVALIDEZ QUE SURTE EFECTOS CON MOTIVO DE LA NOTIFICACIÓN DE SUS PUNTOS RESOLUTIVOS [INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 108, EN LA PORCIÓN NORMATIVA "DE MANERA ENUNCIATIVA Y NO LIMITATIVA", Y 122, FRACCIONES I, INCISOS B), C) Y D); II, INCISO B); III, INCISOS B) Y C) Y IV, INCISO B), DE LA LEY DE CULTURA FÍSICA Y DEPORTE DEL ESTADO DE MORELOS].
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 41/2016. PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA. 24 DE ABRIL DE 2018. PONENTE: N.L.P.H.. SECRETARIO: A.P.R..
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veinticuatro de abril de dos mil dieciocho.
PRIMERO.—Demanda. Por escrito presentado el treinta y uno de mayo de dos mil dieciséis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia la Nación, A.G.G., en su carácter de procuradora general de la República promovió la acción de inconstitucionalidad en contra de los artículos 129 Ter, en su porción normativa que indica "de manera enunciativa y no limitativa" y 132 fracción I, incisos b), c) y d); fracción II, incisos b) y d); fracción III, incisos b), c) y d) y fracción IV, incisos b) y c) de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, publicados en el Periódico Oficial de la entidad el miércoles cuatro de mayo de dos mil dieciséis.
SEGUNDO.—Autoridades demandadas. La ley impugnada se emitió por el Poder Legislativo y se promulgó por el Poder Ejecutivo, ambos del Estado de Morelos.
TERCERO.—Normas generales impugnadas: Los artículos 129 Ter, en su porción normativa que indica "de manera enunciativa y no limitativa" y 132, fracción I, incisos b), c) y d); fracción II, incisos b) y d); fracción III, incisos b), c) y d) y fracción IV, incisos b) y c) de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos que disponen:
"c) Suspensión temporal o definitiva del uso de instalaciones públicas de cultura física y deporte; y,
"c) Multa de diez a noventa días del valor diario de la unidad de medida y actualización; y,
"d) Suspensión de uno a cinco años el acceso a eventos deportivos masivos o con fines de espectáculo."
CUARTO.—Conceptos de invalidez. En el ocurso inicial la accionante expuso los conceptos de invalidez a continuación sintetizados.
En el primer concepto de invalidez expresa:
• El artículo 129 Ter de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos en su porción normativa que prevé "de manera enunciativa y no limitativa" es violatorio de los principios de legalidad, seguridad jurídica y tipicidad de las sanciones administrativas, estatuidas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que –afirma– dicho enunciado genera un catálogo abierto de conductas sancionables indeterminadas, al no establecer de manera precisa y detallada la conducta o acto que se considera antijurídico o bien el dispositivo legal en que se describa el mismo.
• La Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha determinado que la sanción administrativa guarda relación con las penas, dado que ambas reaccionan a la conducta antijurídica como manifestación de la potestad punitiva del Estado, por ello –arguye– la sanción administrativa se debe someter a una serie de premisas, a fin de advertir si se vulneran los principios que rigen la materia penal en estricto seguimiento a los parámetros diseñados para modular la aplicación de los derechos humanos que en sede penal pueden ser aplicables al derecho administrativo sancionador.
• El Alto Tribunal ha establecido que para determinar si se está en presencia de un procedimiento administrativo sancionador o un procedimiento donde se pueda obtener evidencia para después ser utilizada en el procedimiento, la norma impugnada tiene como finalidad reaccionar en el ámbito administrativo frente a lo antijurídico, es decir, contra los actos o conductas que se consideran violentas o que incitan a la violencia en el deporte y el Estado ejerce su potestad punitiva a través del operador de la norma.
• El artículo 129 Ter de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, ciertamente se encuentra en el procedimiento administrativo sancionador al tener por objeto prevenir la violencia en el deporte, pero –asevera– de forma ambigua y violatoria al principio de seguridad, respecto de los actos que se consideran violentos o que incitan a la violencia en el deporte, al establecer en su contenido la porción normativa: "de manera enunciativa y no limitativa."
• El numeral secundario citado vulnera el principio de tipicidad de las penas, respecto del cual el Alto Tribunal ha establecido que integran el núcleo duro del principio de legalidad en materia de sanciones junto con el de reserva de ley; principio de legalidad que –afirma– se cumple cuando en la norma consta de una predeterminación inteligible de la infracción y la sanción, al estar en presencia de una lex certa y, en ese sentido –aduce– la disposición que establece una sanción por alguna infracción; entonces, la conducta realizada por el afectado debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa establecida y –asevera– sin que sea lícito ampliar ésta por analogía o mayoría de razón.
• El Alto Tribunal ha venido generando criterios que permiten establecer cuáles son los elementos diferenciados a considerar para determinar la materia de escrutinio constitucional en el ámbito del derecho administrativo sancionador, a saber, a) el control democrático de la política punitiva; b) previsibilidad con la que han de contar las personas sobre las consecuencias de sus actos, c) la proscripción de la arbitrariedad de la autoridad y en el caso de las sanciones administrativas establecidas en los reglamentos, no es aplicable el principio de reserva de ley, pero sí el de tipicidad, a diferencia del ámbito donde el Estado se desempeña como policía, habida cuenta que –arguye– el principio de tipicidad sigue exigiendo la predeterminación inteligible de la conducta y el principio de reserva de ley deja de ser absoluto para ser relativo.
• Invoca en apoyo de tales argumentos la jurisprudencia P./J. 100/2006 y las tesis aisladas 1a. CCCXVI/2014 (10a.) y 1a. CCCXIX/2014 (10a.), de la Primera Sala del Alto Tribunal Constitucional, de rubro, títulos y subtítulos: "TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS.", "DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEBE MODULARSE EN ATENCIÓN A SUS ÁMBITOS DE INTEGRACIÓN." y "TIPOS ADMINISTRATIVOS EN BLANCO. SON CONSTITUCIONALES SI SE JUSTIFICAN EN EL MODELO DE ESTADO REGULADOR."
• En cuando a la modulación del contenido del derecho fundamental que se estima violado (principio de tipicidad) a efecto de trasladarlo del penal al procedimiento administrativo sancionador; refiere que el principio de tipicidad del derecho penal es extensivo a las infracciones y sanciones administrativas, lo cual –asegura– significa que si en alguna disposición administrativa se establece una infracción, la conducta desplegada por el infractor debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa previamente establecida.
• En el tema del contraste de la porción normativa impugnada con el contenido del derecho que se estima violado, en sede administrativa –aduce– permite arribar a que la porción normativa: "de manera enunciativa y no limitativa" prevista en el artículo 129 Ter de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, impugnado, genera un sistema normativo que permite sancionar no sólo las conductas antijurídicas previstas en éste, sino también aquellas que no estén reglamentadas, lo cual –afirma– se considera contrario al principio de tipicidad en sus dos vertientes, a saber –previsibilidad y proscripción–.
• En cuanto a la previsibilidad con la que han de contar las personas sobre las consecuencias de sus actos no existe, toda vez que –asegura– no será posible que los destinatarios de las normas posean predeterminación inteligible de las conductas antijurídicas, y tocante a la proscripción de la arbitrariedad de la autoridad no se concreta, cuenta habida que –aduce– el operador jurídico, a su leal saber y entender, podría determinar la antijuridicidad de una conducta a pesar de no estar reglamentada.
• En la exposición de motivos en materia de prevención, sanción y eliminación de la violencia en el deporte que dio origen a la reforma y adición de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, es posible advertir que uno de los fines que persigue es implementar las medidas necesarias para prevenir y erradicar la violencia en el deporte, así como las sanciones a quienes la ejerzan, para lo cual se creó un catálogo de sanciones según el acto ilícito reclamado y la gravedad del mismo y en casos extremos se prevé la comisión de delitos en los escenarios en donde se desarrollan los eventos deportivos, por lo que a través del artículo 129 Ter de la citada ley secundaria, en su porción normativa que señala "de manera enunciativa y no limitativa", se genera un catálogo abierto de conductas administrativamente reprochables, pues –afirma– no se establece con precisión la descripción de los actos o conductas consideradas –como violentas o que incitan a la violencia en el deporte–, lo cual es contrario al principio de legalidad en su vertiente de tipicidad aplicable al ámbito del derecho administrativo sancionador.
• La falta de descripción de los supuestos de hechos de la conducta antijurídica, provoca que el ciudadano esté expuesto a determinaciones arbitrarias, pues la aplicación del precepto impugnando no se sustenta en prohibición o lineamientos predeterminados para la imposición de una sanción, máxime cuando se trata de infracciones graves, por lo que, aun cuando el citado dispositivo pretende evitar la violencia en el deporte, para su aplicación es indispensable que satisfaga las exigencias del principio de legalidad.
En el segundo concepto de invalidez manifiesta:
• El artículo 132, fracción I, incisos b), c) y d); fracción II, incisos b) y d); fracción III, incisos b), c) y d) y fracción IV, incisos b) y c), de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, es contrario a los principios de legalidad, seguridad jurídica y proporcionalidad de las sanciones administrativas, estatuidos en los artículos 14, 16 y 22, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que –arguye– contiene la clasificación de las sanciones que podrán imponerse a todas aquellas entidades y sujetos relacionados con actividades del deporte por infracciones a la misma; sin embargo, para el caso de la sanción consistente en "suspensión temporal" –asegura– no especifica un límite temporal mínimo o máximo para la suspensión del derecho del afectado en el uso de las instalaciones oficiales de cultura física y deporte, así como para lo relativo a las inscripciones al sistema; tampoco establece parámetros objetivos que guíen en qué medida se pondrán limitar o reducir los apoyos económicos, por lo que –afirma– permite que la medida establecida por el legislador sea impuesta de manera arbitraria.
• Es la proporcionalidad el principio de legalidad enfocado al ius puniendi en donde –asevera– el legislador al momento de establecerlas tiene un amplio margen de libertad para diseñar el rumbo de la política inquisitiva, elegir las conductas típicas antijurídicas y las sanciones, de acuerdo con las necesidades sociales del momento histórico respectivo respetando el contenido de los diversos principios constitucionales dentro de los cuales se encuentra el de proporcionalidad y razonabilidad jurídica, de ahí que –asegura– al analizar la validez de la ley, se debe examinar que exista la proporción y razonabilidad suficiente entre la cuantía de la pena y la gravedad del delito o infracción cometida, considerar el daño del bien jurídico protegido y la posibilidad para que sea individualizada entre un mínimo y máximo el grado de reprochabilidad.
• El legislador debe proporcionar un marco abstracto que permita al juzgador individualizar la pena, teniendo en cuenta las circunstancias concretas de cada caso, tales como la lesión o puesta en peligro del bien, la intervención del agente para causar la lesión o crear el riesgo como otros factores sociales o individuales que sirvan para establecer la menor exigibilidad y –afirma– si bien en el caso las medidas sancionadoras persiguen un fin legítimo, evitar actos o conductas de violencia en el deporte, lo cierto es que –asegura– al no observar una ponderación entre la sanción y la infracción, origina un exceso en la afectación de los derechos que restringe.
• Al no existir proporción entre la gravedad de la conducta o acto reprochable y la sanción correspondiente, las porciones normativas del dispositivo cuestionado permiten facultades discrecionales en la duración (al no existir un parámetro para determinar el límite temporal) y en el grado de la sanción a imponer (al no establecer bajo qué medida es posible reducir o limitar los apoyos); lo que deriva en sanciones arbitrarias, excesivas e inusitadas; de ahí que, el Congreso Local no respetó el principio de proporcionalidad de las sanciones administrativas.
QUINTO.—Artículos constitucionales violados. La promovente consideró que las normas cuya invalidez demanda son violatorias de los artículos 14, 16, 22 y 73, fracción XXI, párrafo último y XXIX-J, en relación con el 4o., último párrafo, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
SEXTO.—Registro y turno. Por acuerdo de dos de junio de dos mil dieciséis, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad de que se trata, con el número 41/2016, por razón de turno, correspondió a la Ministra Norma Lucía P.H. la tramitación del procedimiento y formulación del proyecto de resolución respectivo.
SÉPTIMO.—Admisión de la demanda. En proveído de dos de junio de dos mil dieciséis, la Ministra instructora admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad; ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Morelos, para que rindieran sus respectivos informes, en términos del artículo 64 de la ley reglamentaria y requirió al Poder Legislativo del Estado para que al rendir su informe, remitiera copia certificada de los antecedentes legislativos de las normas impugnadas.
OCTAVO.—Informes del Gobernador Constitucional y del Poder Legislativo del Estado de Morelos.
I.I. del gobernador del Estado de Morelos.
• Afirma que es cierto el acto atribuido consistente en la promulgación de los artículos 129 Ter y 132 de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, publicada en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", Número 5394, de fecha cuatro de mayo de dos mil dieciséis.
• Que actúa con fundamento en los artículos 70, fracción XVI, de la Constitución Política del Estado Libre y S. delM. y 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, que otorgan facultades al gobernador del Estado para publicar y hacer cumplir las leyes y demás disposiciones, así como promulgar y hacer cumplir las leyes y decretos del Congreso del Estado, proveyendo en su esfera administrativa a su exacta observancia.
• Que la promulgación y publicación respecto de las disposiciones que impugna la demandante se realizó en acatamiento a las facultades constitucionales con que cuenta el Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Morelos, por lo que debe decretarse que, en ningún momento, se incurrió en violación a los dispositivos constitucionales que señala la peticionaria.• Que la promovente se abstiene de formular conceptos de invalidez en los que se reclame por vicios propios los actos de promulgación y publicación de la ley combatida, atribuidos al Poder Ejecutivo del Estado, por lo que no se han violado las disposiciones normativas que se invocan en la demanda. Cita en apoyo de tal argumento la tesis P. XV/2007 del Pleno del Alto Tribunal Constitucional de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL DE UNA NORMA GENERAL POR ESA VÍA, DEBE LLAMARSE A JUICIO COMO DEMANDADOS TANTO AL ORGANO QUE LA EXPIDIO COMO AL QUE LA PROMULGO, AUNQUE NO SE ATRIBUYEN VICIOS PROPIOS A CADA UNO DE ESTOS ACTOS, SALVO CUANDO SE RECLAME UNA OMISIÓN LEGISLATIVA."
Con relación al primer concepto de invalidez expresa:
• No le asiste la razón a la demandante, pues –asevera– que la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, se emitió con el objeto de armonizarla con lo dispuesto en la Ley General de Cultura Física y Deporte, con relación a la "violencia en eventos deportivos", ello en razón de lo dispuesto en el artículo segundo transitorio del decreto de reforma a esta última ley, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el nueve de mayo de dos mil catorce, el cual señaló que las Legislaturas de los Estados y del Distrito Federal, las autoridades municipales y los órganos políticos administrativos en las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, debían adecuar sus disposiciones legales, conforme a lo previsto en dicho instrumento en un plazo no mayor a seis meses contados a partir de su entrada en vigor.
• El artículo 129 Ter de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, es producto de la armonización legislativa que reglamenta el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al contener las bases sustanciales del derecho de la cultura física y a la práctica del deporte, así como fijar la prevención de la violencia en el deporte, establecidos en el artículo 138 de la Ley General de la Cultura Física y Deporte, circunstancia que –asevera– demuestra la inexistencia de cualquier infracción constitucional, ya que son normas expedidas por el Congreso de la Unión que distribuyen competencias entre los distintos órdenes de gobierno en las materias concurrentes y sientan las bases para su regulación.
• Si el artículo 129 Ter de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, está armonizado con la Ley General de la Cultura Física y Deporte –aduce– entonces no se configura violación alguna al artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que las leyes generales expedidas por el Congreso de la Unión que distribuyen competencias entre los distintos poderes de gobierno en las materias concurrentes demuestran la inexistencia de cualquier infracción constitucional. Invoca en apoyo de tal argumentación la jurisprudencia P./J. 142/2001, del Pleno del Alto Tribunal Constitucional, de rubro: "FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES."
• El artículo 129 Ter de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, no vulnera los principios de legalidad, seguridad jurídica y tipicidad de las sanciones, porque en la última fracción se establece que también se deberán considerar los supuestos que se determinen en diversos artículos de la ley, su reglamento y demás ordenamientos aplicables, con lo que establece se enumeran supuestos que se pueden subsumir o catalogarse como conductas violentas en el deporte, además de que también otorgan la posibilidad de que puedan sancionarse, ya que –asevera– en el caso contrario no se tendría la posibilidad de sancionarlas.
• El Estado de Morelos ha venido respetando las conductas delictuosas que se encuentran en el instrumento penal sustantivo y el destinatario tiene a la mano el instrumento normativo que contiene los delitos tipificados que permiten conocer las conductas reprochables en el artículo 135 Bis, último párrafo, del Código Penal del Estado de Morelos.
Tocante al segundo concepto de invalidez manifiesta:
• No le asiste la razón a la demandante, ya que el artículo 132 de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, se encuentra armonizado con lo dispuesto en el numeral 152 de Ley General de Cultura Física y Deporte, el que no sólo distribuye las competencias, sino las obligaciones y deberes entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios, para atender íntegramente lo establecido en el Texto Constitucional. Cita en apoyo de tal razonamiento, entre otros, los criterios «P. VII/2007, I.8o.A.67 A y 3a./J. 10/91» de rubros: "LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL.", "PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL. LA EXPEDICIÓN DE LA LEY RELATIVA NO INVADE FACULTADES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.", "SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL NO TRANSGREDE ESE PRINCIPIO CUANDO SE ORIGINE UN CONFLICTO ENTRE LEYES FEDERALES Y LOCALES POR UNA APARENTE CONTRADICCIÓN ENTRE ELLAS, TRATANDOSE DE FACULTADES CONCURRENTES." y "LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACION JERARQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITUCIÓN."
• El artículo 132 de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos establece las sanciones que se impondrán a los infractores de la ley, lo que –aduce– sitúa a la norma en una categoría residual, en la que se prevén las sanciones a las que están sujetos los particulares con motivo de la actividad del interés público regulado administrativamente; por tanto –afirma– los componentes del principio de legalidad no pueden tener un grado de exigencia idéntico al derecho penal como pretende sostener la demandante. Invoca en apoyo de tal planteamiento la tesis 1a. CCCXVI/2014 (10a.) de la Primera Sala del Alto Tribunal Constitucional de título y subtítulo: "DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEBE MODULARSE EN ATENCIÓN A SUS AMBITOS DE INTEGRACIÓN."
• En los artículos 127, 128 y 129 de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, se establecen las infracciones que se consideran graves y leves, así como las sanciones que deberán considerarse y los elementos para la individualización de las sanciones, de donde –afirma– el artículo 132 de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, no vulnera los principios de legalidad, seguridad jurídica y proporcionalidad de las sanciones administrativas estatuidas en los numerales 14, 16 y 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al encontrarse en una categoría residual y existen parámetros de aplicación de la mismas y una clasificación en las que se enumeran las infracciones graves y leves.
• El artículo 132 de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, no vulnera lo estipulado en el artículo 22 constitucional, ya que –aduce– no contempla la imposición de alguna pena o multa al infractor sino de una sanción administrativa además de que la disposición establece penas por la comisión de delitos y en el caso no se encuentra ante la comisión de algún delito sino de infracciones, ni tampoco ante la imposición de una pena de las que refiere el artículo constitucional citado. Invoca en apoyo de tales manifestaciones la tesis 1a. XL/2005 de rubro: "SANCIONES PENALES Y ADMINISTRATIVAS. SUS DIFERENCIAS.". Y la tesis 2a. L/2006 cuyo rubro informa: "INHABILITACION TEMPORAL DE PROVEDORES O LICITANTES, EL ARTICULO 60 , FRACCIÓN IV Y ANTEPENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO NO PREVE UNA PENA SINO UNA SANCIÓN ADMINISTRATIVA, POR LO QUE NO VIOLA EL ARTÍCULO 21, PRIMER PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 8 DE JULIO DE 2005)."
II. Informe del Poder Legislativo del Estado de Morelos.
Con relación al primer concepto de invalidez aduce:
• La iniciativa a la Ley General de Cultura Física y del Deporte, en el artículo segundo transitorio, señala que las legislaturas de los Estados y del Distrito Federal, autoridades municipales y órganos políticos administrativos en las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, deberán adecuar sus disposiciones a lo previsto en la reforma en un plazo no mayor a seis meses, derivado de ello –arguye– se actualizaron los marcos legales para poder prevenir, sancionar y eliminar la violencia en cualquier evento, no sólo de futbol.
• La Ley General de Cultura Física y del Deporte no sólo establece la regulación general en la materia sino también distribuye competencias sobre el tema en los distintos órdenes de gobierno y poderes, de tal manera que –aduce– reporta obligaciones y deberes entre la Federación y los Estados para atender íntegramente lo establecido en el Texto Constitucional además de que dispone las facultades concurrentes y, en ese sentido –afirma– se aprobó el decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley de Deporte y Cultura Física en el Estado de Morelos, y lo dispuesto en el artículo 129 Ter de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos y el 138 de la ley general se aprecia con claridad de que se trata del mismo texto en ambas leyes.
• De conformidad con los artículos 1o., 14 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 8.1 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, dentro de las garantías del debido proceso, existe un núcleo duro en el que se contiene la garantía de audiencia que debe observarse en todo procedimiento jurisdiccional, mientras que para los procesos que impliquen un ejercicio de la actividad punitiva del Estado, existen otros sin que se llegue al extremo de ampliar las prerrogativas contenidas de donde aduce, no se da que se declare la invalidez del artículo 129 Ter de la Ley de Deporte y Cultura Física en el Estado de Morelos.
Respecto al segundo concepto de invalidez expresa:
• El artículo 132 de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, en las porciones combatidas guarda total relación con los señalado en el artículo 152 de la Ley General de Cultura Física del Deporte, lo que –aduce– se advierte del comparativo de dichas disposiciones.
• Tachar de inconstitucional el artículo 132 de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos –asegura– es tildar de inconstitucional el artículo 152 de la Ley General de Deporte y Cultura Física, puesto que el Congreso del Estado homologó la ley estatal a la ley general.
• El artículo 132 de la Ley de Deporte y Cultura Física en el Estado de Morelos no contraviene lo dispuesto en el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que no es una multa excesiva ni impide a la autoridad encargada de aplicar una multa una actuación desproporcionada o arbitraria, la cual se evita mediante la previsión de multas graduables entre un mínimo y un máximo, como –asevera– consta en el artículo que se pretende tachar de inconstitucional.
• Al discutirse la acción de inconstitucionalidad 115/2008, en la que se combatió el artículo 64 de la Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal, se sostuvo como criterio, con relación a las multas fijas, que aplicarse a todos por igual de manera invariable e inflexible, propicia excesos autoritarios y tratamiento desproporcionado a los particulares.
• Cita en apoyo de la argumentación mencionada, los criterios «P./J. 102/99, P./J. 17/2000 y 2a./J. 242/2007» cuyos rubros informan: "MULTAS. LAS LEYES QUE LA ESTABLECEN EN PORCENTAJES DETERMINADOS ENTRE UN MÍNIMO Y UN MÁXIMO, NO SON INCONSTITUCIONALES.", "MULTAS. NO TIENEN EL CARÁCTER DE FIJAS LAS ESTABLECIDAS EN PRECEPTOS QUE PREVEN UNA SANCIÓN MÍNIMA Y UNA MÁXIMA." y "MULTAS. LOS PRECEPTOS QUE LAS ESTABLECEN ENTRE UN MÍNIMO Y UN MÁXIMO, DENTRO DE UN CONTEXTO NORMATIVO QUE NO PREVÉ LOS ELEMENTOS QUE DEBE VALORAR LA AUTORIDAD PARA FIJAR UN MONTO POR EL QUE SE IMPONDRÁN NO TRANSGREDEN EL DERECHO A LA SEGURIDAD."
• La pretendida violación a las garantías de legalidad y debido proceso derivado de que la multa es arbitraria y desproporcionada, lo que aduce no es acertado porque –expresa– la multa es: "... de diez a noventa días del valor de la Unidad de la Media y Actualización." (sic)
NOVENO.—Trámite. Por acuerdo de cinco y trece de julio de dos mil dieciséis, la Ministra instructora tuvo por rendidos los informes requeridos a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Morelos; así como por exhibidas las copias certificadas de los antecedentes legislativos de las disposiciones impugnadas.
DÉCIMO.—Cierre de instrucción. Recibidos los alegatos, por proveído de veintitrés de agosto de dos mil dieciséis, se cerró la instrucción de este asunto y se envió el expediente al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.
PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es legalmente competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, anterior a la reforma constitucional de diez de febrero de dos mil catorce, por virtud de lo dispuesto en el artículo décimo sexto transitorio del decreto de reforma respectivo; 10, fracción I y 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción de diversas porciones normativas de los artículos 129 Ter y 132, fracción I, incisos b), c) y d); fracción II, incisos b) y d); fracción III, incisos b), c) y d) y fracción IV, incisos b) y c) de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, con los artículos 14, 16 y 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
SEGUNDO.—Oportunidad. Es oportuna la presentación de la acción de inconstitucionalidad, pues se hizo dentro del plazo legal establecido en el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(1) esto es, dentro de los treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha de publicación de la norma impugnada.
Así es, la presente acción de inconstitucionalidad se promovió oportunamente, dado que las porciones normativas de los artículos de la ley impugnada (contenida en el Decreto 327) se publicaron en el Periódico Oficial del Estado de Morelos, el cuatro de mayo de dos mil dieciséis,(2) por lo que el plazo de treinta días naturales para promover la acción transcurrió del cinco de mayo al tres de junio de dos mil dieciséis.
Luego, si la acción de inconstitucionalidad fue presentada en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el día martes treinta y uno de mayo de dos mil dieciséis;(3) entonces, se infiere que se presentó oportunamente.
TERCERO.—Legitimación. Se procede a analizar la legitimación de quien promueve la acción de inconstitucionalidad, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción. En el caso, la acción de inconstitucionalidad se encuentra presentada por parte legitima, pues la suscribe A.G.G., en su carácter de procuradora general de la República, lo que acredita con la copia certificada de su nombramiento en ese cargo, por parte del presidente de la República.(4)
Al respecto, el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados de Unidos Mexicanos, anterior a la reforma constitucional de diez de febrero de dos mil catorce, por virtud de lo dispuesto en el artículo décimo sexto transitorio del decreto de reforma respectivo, faculta al procurador general de la República, para ejercer la acción de institucionalidad contra leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano y, en el caso, como se ha indicado, se combate un decreto que reforma diferentes preceptos contenidos en una norma local.
CUARTO.—Estudio. Preliminarmente, cabe precisar que si bien al formular los conceptos de invalidez, la promovente expresa que las normas impugnadas vulneran los principios de legalidad, seguridad jurídica, tipicidad, proporcionalidad y razonabilidad jurídica, consagrados en los artículos 14, 16 y 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, substancialmente, porque no establecen de manera precisa y definida la conducta o acto sancionable, esto es, la descripción de los actos o conductas consideradas –como violentas o que incitan a la violencia en el deporte– ni tampoco un límite temporal para individualizar las sanciones, mínimo o máximo, es decir, no especifica un límite temporal para la suspensión del derecho del afectado en el uso de las instalaciones oficiales de cultura física y deporte, así como para lo relativo a las inscripciones al sistema; tampoco establece parámetros objetivos que guíen en qué medida se pondrán limitar o reducir los apoyos económicos, lo que origina la arbitrariedad de la autoridad.
Lo cierto es que, los razonamientos expresados plantean la problemática con relación a transgresión a lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(5) que contempla el principio de exacta aplicación de la ley, el cual, en su vertiente de taxatividad, exige que la materia de la prohibición contenida en las conductas y sanciones, sea precisa y que no contenga ambigüedades, de tal suerte que se advierta con claridad cuál es la conducta prohibida y la sanción aplicable, para que no quede a la arbitrariedad de la autoridad aplicar la ley.(6)
Así, el principio bajo el cual deben analizarse los razonamientos de invalidez propuestos por la accionante es el relativo a la exacta aplicación de la ley, el que debe considerarse aplicable a la materia administrativa, pues dicho principio implica el derecho de no ser sancionado de manera arbitraria, además de que guarde una similitud fundamental con la sanción, toda vez que como parte de la potestad punitiva del Estado, ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico.(7)
I. En relación con el artículo 129 Ter, en la porción normativa que prevé: "de manera enunciativa y no limitativa" de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos.
Según se pudo observar en párrafos que anteceden, la promovente en el primer concepto de invalidez aduce la invalidez del artículo 129 Ter, de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, en la porción normativa que prevé: "de manera enunciativa y no limitativa" por considerar básicamente que transgrede el principio de legalidad, en particular, como se apuntó, referido al de exacta aplicación de la ley, en su vertiente de taxatividad, contenido en el artículo 14, tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que dicho enunciado genera un catálogo abierto de conductas sancionables indeterminadas, al no establecer de manera precisa y detallada la conducta o acto que se considera antijurídico –como violentas o que incitan a la violencia en el deporte– o, bien, el dispositivo legal en que se describa el mismo.
Es fundado el argumento de invalidez propuesto.
A fin de evidenciar lo anterior, en principio, debe tenerse presente que el tercer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es el que, como se apuntó, consagra el principio de exacta aplicación de la ley en materia penal en su vertiente de taxatividad, el cual garantiza la protección del procesado para que en el juicio que se le siga no le sea impuesta, por analogía o por mayoría de razón, pena alguna que no establezca la ley para la conducta que se ha cometido.
De acuerdo con lo instituido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la garantía de exacta aplicación de la ley en materia penal abarca también a la propia ley, la que debe quedar redactada de tal forma que consigne expresiones y conceptos claros, precisos y exactos, al describir las conductas que señala como típicas y prever las penas.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, recoge estos principios en el artículo 14 que establece que en los juicios del orden penal queda prohibido imponer, por simple analogía y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trate.
El otro extremo sería la imprecisión excesiva o irrazonable, es decir, un grado de indeterminación tal, que provoque en los destinatarios confusión o incertidumbre por no saber cómo actuar ante la norma jurídica; la certeza jurídica y la imparcialidad en la aplicación del derecho son los valores subyacentes al principio de taxatividad.
El Tribunal Pleno estableció que la vulneración a la exacta aplicación de la ley penal, en su vertiente de taxatividad, podría lacerar derechos fundamentales de los gobernados. No sólo se vulneraría la seguridad jurídica de las personas al no ser previsible la conducta (incertidumbre), sino que se podría afectar el derecho de defensa, ya que sería complicado conocer qué conducta es la que se atribuye y se podrían posibilitar arbitrariedades por parte de la autoridad.
Por tanto, la ley que carezca de certeza resultará violatoria de la garantía indicada, pues al legislador le es exigible la emisión de normas claras, precisas y exactas, respecto de actos o conductas reprochables, esta descripción no es otra cosa que el acto o conducta deben estar claramente previstos.
Al respecto, resulta importante realizar una breve referencia de los criterios sostenidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con tal principio aplicable al derecho administrativo sancionador.
1. Que dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, como lo es, entre otros, el principio de legalidad previsto en el artículo 14 constitucional "... aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza". Y hasta en tanto el desarrollo jurisprudencial de dichos principios al campo administrativo sancionador, forme los propios.(11)
2. Que el principio de legalidad, previsto en el artículo 14 constitucional –propio de la materia penal– es aplicable al derecho administrativo sancionador, dado que: "... constituye un importante límite externo al ejercicio de ius puniendi del Estado, con base en el cual la Norma Suprema impide que los Poderes Ejecutivo y Judicial –este último a través de la analogía y mayoría de razón– configuren libremente delitos y penas, o infracciones y sanciones, es decir, el mencionado principio exige que todo acto de los órganos del Estado debe encontrarse fundado y motivado conforme a las leyes establecidas con anterioridad al hecho que se sanciona."
3. Que del principio de legalidad derivan, a su vez dos subprincipios: el de reserva de ley y el de tipicidad. Mientras que el primero exige que una determinada materia sea desarrollada exclusivamente por la ley y no por otro instrumento; el segundo exige una predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes.
4. Que conforme al principio de tipicidad no basta que la conducta infractora esté contemplada en la ley, sino que además debe estar "lo suficientemente clara y precisa como para permitirles (a las personas) programar su comportamiento sin temor a verse sorprendidos por sanciones que en modo alguno pudieron prever"; que lo que está proscrito es que la norma induzca a errores.(12)
5. Que el fin constitucional preservado por el principio de tipicidad es garantizar el principio de seguridad jurídica, que se opone a la arbitrariedad de la autoridad en la imposición de sanciones por la imprevisibilidad de la infracción carente de un claro apoyo legal.
La Segunda Sala ha contribuido a la construcción de un criterio en ese sentido, al reconocer la posibilidad de modulación del principio de legalidad consagrado en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuando acepta –por citar algún ejemplo– en materia de responsabilidad administrativa de los servidores públicos, la integración de los tipos administrativos, mediante la remisión a diversas fuentes jurídicas, siempre que ello permita a las personas la previsibilidad de las conductas y evite la arbitrariedad de la autoridad.(13)
Establecido lo anterior, procede analizar si el artículo 129 Ter, en su porción normativa que prevé "de manera enunciativa y no limitativa" de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, transgrede el principio de exacta aplicación de la ley, en su vertiente de taxatividad, contenido en el tercer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Para estar en posibilidad de emprender dicho ejercicio, se estima necesario transcribir el contenido del artículo en comento que se localiza en el título sexto, capítulo IV, denominado "De la prevención de la violencia en el deporte".
"De las medidas de seguridad
(Adicionado, P.O. 4 de mayo de 2016)
Como es posible advertir, el párrafo primero de la disposición transcrita establece lo que debe entenderse por actos o conductas violentas o que incitan a la violencia en el deporte; y con la expresión: "de manera enunciativa y no limitativa", prevé que dentro del campo semántico que se relaciona en las fracciones siguientes, pueden existir otras actividades que de igual manera constituyen un acto o conducta violenta para los efectos de la ley local del deporte.
Pues bien, a juicio de este Pleno del Alto Tribunal, la expresión "de manera enunciativa y no limitativa" prevista en el artículo 129 Ter de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, resulta contraria al principio de exacta aplicación de la ley, en su vertiente de taxatividad, consagrado en el tercer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aplicable al derecho administrativo sancionador.
Lo anterior es así, habida cuenta que del análisis integral del artículo 129 Ter de la ley estatal impugnada, se desprende que no sólo tipifica una serie de conductas (antijurídicas) relacionadas con la actividad deportiva sino con la expresión "de manera enunciativa y no limitativa" genera un catálogo abierto de conductas infractoras indeterminadas que no le permite al gobernado programar su comportamiento, sin temor a verse sorprendido por sanciones que en modo alguno puede prever, esto es, provoca la arbitrariedad de la autoridad para sancionar a las personas, ante la posibilidad de que se sancione por una conducta que no se encuentre entre las enunciadas por el precepto en comento, incluso, por aquellas que ni siquiera estén reglamentadas, precisamente –se insiste– por la falta de precisión de las conductas antijurídicas que el propio enunciado propicia.
Por tales motivos, se estima que el artículo 129 Ter de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, en su porción normativa que prevé "de manera enunciativa y no limitativa", transgrede el tercer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que contiene un grado de indeterminación tal que provoca en los destinatarios confusión o incertidumbre, es decir, la norma no cumple con la exigencia de un contenido concreto y unívoco, al ser imprecisa, abierta y amplia en cuanto a la descripción de los actos o conductas consideradas –como violentas o que incitan a la violencia en el deporte– al grado de permitir la arbitrariedad de la autoridad, no obstante que el tercer párrafo del artículo constitucional, en su vertiente de taxatividad supone la exigencia de que el grado de determinación de la conducta sea tal, que lo que es objeto de prohibición pueda ser conocido sin problemas por el destinatario de la norma, lo que no sucede en el caso, al no quedar redactadas las conductas sancionables de forma exacta.
II. Por lo que ve al artículo 132, incisos b), c) y d) de la fracción I; incisos b) y d) de la fracción II; incisos b), c) y d), fracción III, e incisos b) y c) de la fracción IV de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos.
Según quedó anotado en párrafos precedentes, la promovente impugna la constitucionalidad de artículo 132, incisos b), c) y d) de la fracción I; b) y d) de la fracción II; b), c) y d) de la fracción III, así como b) y c) de la fracción IV, todos de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, por considerar que al no establecer un límite temporal para la individualización de las sanciones ahí previstas, mínimo o máximo; entonces, la norma da la posibilidad a la autoridad de imponer de manera arbitraria las sanciones establecidas en la citada norma.
Aduce que las porciones normativas del artículo impugnado permiten a la autoridad, al momento de imponer la sanción, ejercer sus facultades de manera arbitraria, al no existir un parámetro para determinar el límite temporal, pues contienen la clasificación de las sanciones que podrán imponerse a todas aquellas entidades y sujetos relacionados con actividades del deporte por infracciones a la misma; sin embargo, para el caso de la sanción consistente en "suspensión temporal" no especifica un límite temporal mínimo o máximo para la suspensión del uso de las instalaciones oficiales de cultura física y deporte, así como para lo relativo al registro estatal tampoco establece parámetros objetivos que guíen en qué medida se pondrán limitar o reducir los apoyos económicos, lo que, a su decir, permite que la sanción establecida pueda ser impuesta por la autoridad de manera arbitraria. Manifiesta que si bien las medidas sancionadoras persiguen un fin legítimo, como lo es evitar actos o conductas de violencia en el deporte, lo cierto es que, al no observar una ponderación entre la sanción y la infracción, origina un exceso en la afectación de los derechos que restringe.
Refiere que al no existir proporción entre la gravedad de la conducta o acto reprochable y la sanción correspondiente, las porciones normativas del dispositivo cuestionado permiten facultades discrecionales en la duración (al no existir un parámetro para determinar el límite temporal) y en el grado de la sanción a imponer (al no establecer bajo qué medida es posible reducir o limitar los apoyos); lo que deriva en sanciones arbitrarias, excesivas e inusitadas.
En suplencia de la queja, son fundados los motivos de invalidez, antes reseñados.
Como se estableció en el capítulo anterior, el principio de exacta aplicación de la ley, en su vertiente de taxatividad, consagrado en el tercer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, supone la exigencia de que el grado de determinación del acto sancionable sea tal, que pueda ser conocido sin problemas por el destinatario de la norma, lo que también es aplicable para la previsión de las penas, ya que es necesario evitar confusiones en su aplicación.
En efecto, al legislador le es exigible la emisión de normas claras, precisas y exactas, respecto de la conducta reprochable, así como de la consecuencia jurídica por la comisión del acto sancionable, por lo que en el ámbito de las sanciones, se trata de asegurar que los individuos puedan anticipar con claridad y precisión cuáles serán las consecuencias de la comisión de los actos sancionables.
Precisado lo anterior y trasladados los postulados referentes al principio de exacta aplicación de la ley, en su vertiente de taxatividad, consagrado en el tercer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procede analizar si el artículo 132, incisos b), c) y d) de la fracción I; b) y d) de la fracción II; b), c) y d) de la fracción III, así como b) y c) de la fracción IV, todos de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, transgrede o no lo dispuesto en dicho precepto constitucional.
Para estar en posibilidad de analizar tal cuestión, se estima necesario transcribir el contenido integral del referido precepto, destacando las porciones normativas impugnadas.
El artículo transcrito establece las sanciones a las que están sujetas las personas e instituciones involucradas en el medio deportivo, con motivo de la actualización de alguna de las conductas infractoras contenidas en la ley. El legislador local estableció dentro de éstas una serie de parámetros que permiten que la autoridad administrativa individualice la sanción en cada caso concreto, ya que según se puede observar, dependiendo del destinatario de la norma, se prevé desde una amonestación (privada o pública) hasta la suspensión (temporal-definitiva) al registro estatal o incluso, el desconocimiento de su representatividad.
Pues bien, como se anunció, a juicio del Pleno de este Alto Tribunal, en suplencia de la queja, las porciones normativas impugnadas resultan contrarias al principio de exacta aplicación de la ley, en su vertiente de taxatividad, consagrado en el tercer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Se asevera lo anterior, en atención a lo siguiente:
Primero. Porque si bien la norma impugnada establece diversas sanciones; lo cierto es que, no prevé la conducta por la que se impondrán.
La elaboración de una norma sancionadora supone una clara definición de la conducta infractora de la ley, que fije sus elementos y permita deslindarla de comportamientos no transgresores de la ley, la falta de definición en la conducta infractora genera dudas y abre la posibilidad al arbitrio de la autoridad, particularmente indeseable cuando se trata de imponer las sanciones.
En razón de ello, es necesario que en el ámbito de la aplicación de las sanciones, la conducta que es objeto de la sanción esté delimitada lo más claro y preciso posible, en forma expresa, precisa, taxativa y previa.
Lo anterior, porque el principio de taxatividad se define como la exigencia de que los textos en los que se recogen las normas sancionadoras, describan con suficiente precisión qué conductas están prohibidas y qué sanciones se impondrán a quienes incurran en ellas, pues la imprecisión provoca en los destinatarios confusión o incertidumbre.
Por tanto, la norma que tiene un grado de indeterminación tal, que provoca en los destinatarios esos elementos confusión o incertidumbre por no saber qué conducta es objeto de la sanción, vulnera el principio de exacta aplicación de la ley, en su vertiente de taxatividad, consagrado en el tercer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que acontece en el caso.
Lo anterior es así, porque la norma impugnada únicamente establece que los infractores de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos o demás disposiciones que de ella emanen, aludiendo solamente a los destinatarios, se les aplicarán las sanciones ahí referidas, pero no especifica cuál o cuáles son las conductas que ameritan la sanción correspondiente a esos destinatarios de las sanciones ahí previstas.
Así es, como se advierte de la norma impugnada, antes transcrita, ésta únicamente establece que a los infractores a esa ley o demás disposiciones que de ella emanen, esto es, Asociaciones y Sociedades Deportivas, Deportivas Estatales, Recreativo-Deportivas, del Deporte en la Rehabilitación y de Cultura Física-Deportiva, así como a los organizadores de eventos deportivos con fines de espectáculo; directivos del deporte; deportistas; técnicos, árbitros, jueces, aficionados, asistentes o espectadores en general, sin perjuicio de las sanciones penales, civiles o de cualquier naturaleza que pudieran generarse y considerando la gravedad de la conducta y, en su caso, la reincidencia, se les aplicarán las sanciones ahí previstas como lo son la suspensión temporal o definitiva en la inscripción, uso de instalaciones públicas de cultura física y deporte, apoyos económicos.
Sin embargo, tal disposición no satisface la exigencia de taxatividad, pues los señalados destinatarios de la norma impugnada, no conocen la conducta por la que se impondrán las sanciones ahí previstas, por tanto, no pueden anticipar con certeza la conducta que está prohibida y distinguirla de la que está permitida para poder normar su conducta, lo que genera en la norma en estudio, un grado de indeterminación tal, que provoca en los destinatarios confusión o incertidumbre por no saber qué conducta es objeto de la sanción, vulnerando con ello el principio de exacta aplicación de la ley, en su vertiente de taxatividad, consagrado en el tercer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Segundo. Porque si bien las sanciones ahí contenidas prevén (a su vez) un parámetro que oscila entre un concepto considerado como "mínimo" y uno "máximo", que aparentemente permite a la autoridad administrativa individualizar la sanción de acuerdo a las circunstancias del caso; lo cierto es que, al tratarse de conceptos indeterminados los establecidos en el rango mínimo, a saber: a) la limitación o reducción de apoyos económicos; b) la suspensión temporal del uso de instalaciones oficiales de cultura física y deporte; y c) la suspensión temporal al registro estatal, dicha característica genera –per se– un grado de indeterminación que provoca en los destinatarios incertidumbre en cuanto al límite de la sanción, pues permiten a la autoridad actuar arbitrariamente, debido a que la norma no contempla elementos objetivos que limiten la actuación de la autoridad al momento de determinar las sanciones correspondientes a dicho rango, como lo pudiera ser aquél vinculado en función de días, en tratándose de la suspensión temporal o bien, en razón de porcentaje (económico) o incluso, de tiempo, tratándose de los apoyos económicos. Siendo que, como se apuntó, la certeza jurídica y la imparcialidad en la aplicación del derecho, son los valores subyacentes al principio de exacta aplicación de la ley, en su vertiente de taxatividad consagrado en el tercer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Luego, al no existir los referidos parámetros para poder determinar una sanción en rango mínimo; entonces, cualquier suspensión por concepto "temporal" o bien, "limitación o reducción" de apoyos económicos, pudiera considerarse, inclusive, excesiva.
En ese orden de ideas, se colige que las porciones normativas impugnadas transgreden el principio de exacta aplicación de la ley, en su vertiente de taxatividad consagrado en el tercer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, precisamente porque generan inseguridad jurídica al sujeto infractor y permiten el actuar arbitrario de la autoridad al no preveer la conducta por la que se impondrán las sanciones ahí previstas así como no existir un parámetro que permita determinar los límites y los alcances de dichas sanciones.
Por ende, como se apuntó, en suplencia de la queja, también son fundados los motivos de invalidez propuestos por la accionante en ese sentido, antes referidos.
Atento a todo lo anterior y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73, en relación con los numerales 41, 43, 44 y 45 de la ley reglamentaria de la materia, lo procedente es declarar la invalidez del artículo 129 Ter, en la porción normativa que prevé "de manera enunciativa y no limitativa", así como el artículo 132, incisos b), c) y d) de la fracción I; b) y d) de la fracción II; b), c) y d) de la fracción III, así como b) y c) de la fracción IV, todos de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos.
La declaración de invalidez surtirá efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Morelos.
Cabe precisar que en similar sentido se ha pronunciado el Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 47/2016, fallada en sesión de veintitrés de abril de dos mil dieciocho, bajo la ponencia del Ministro A.P.D..
PRIMERO.—Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad promovida por la procuradora general de la República.
SEGUNDO.—Se declara la invalidez de los artículos 129 Ter, en la porción normativa "de manera enunciativa y no limitativa", y 132, fracciones I, incisos b), c) y d), II, incisos b) y d), III, incisos b), c) y d), IV, incisos b) y c), de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, publicada en el Periódico Oficial de esa entidad, el cuatro de mayo de dos mil dieciséis.
TERCERO.—Las declaraciones de invalidez decretadas en este fallo surtirán sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Morelos, en términos del último considerando de esta resolución.
CUARTO.—P. esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Morelos, así como en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., C.D. apartándose de algunas consideraciones, L.R. apartándose de algunas consideraciones, F.G.S. apartándose de algunas consideraciones, Z.L. de L., P.R. con algunas salvedades, P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M., respecto del considerando cuarto, relativo al estudio, en su tema I, denominado "En relación con el artículo 129 Ter, en la porción normativa que prevé: ‘de manera enunciativa y no limitativa’ de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos", consistente en declarar la invalidez del artículo 129 Ter, en la porción normativa "de manera enunciativa y no limitativa", de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., C.D. apartándose de las consideraciones, L.R. en contra de algunas consideraciones, F.G.S. apartándose de algunas consideraciones y con reservas, Z.L. de L., P.R. con algunas salvedades, P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M., respecto del considerando cuarto, relativo al estudio, en su tema II, denominado "Por lo que ve al artículo 132, incisos b), c) y d) de la fracción I; incisos b) y d) de la fracción II; incisos b), c) y d) fracción III e incisos b) y c) de la fracción IV de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos", consistente en declarar la invalidez del artículo 132, fracciones I, incisos b), c) y d), II, incisos b) y d), III, incisos b), c) y d), y IV, incisos b) y c), de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos. Los M.C.D. y F.G.S. anunciaron sendos votos concurrentes.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., P.R., M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M., respecto del considerando cuarto, relativo al estudio, en su parte final, consistente en determinar que las declaraciones de invalidez decretadas en este fallo surtirán sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Morelos. Los Ministros Z.L. de L. y P.H. votaron en contra y por adicionar los efectos retroactivos de la referida declaración de invalidez, y anunciaron sendos votos particulares.
Nota: La presente ejecutoria también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 17 de octubre de 2018.
Las tesis aisladas y de jurisprudencia 1a. CCCXIX/2014 (10a.), 1a. CCCXVI/2014 (10a.), 2a./J. 242/2007, P.X., P.V., 2a. L/2006, I.8o.A.67 A, 1a. XL/2005, P./J. 142/2001, P./J. 17/2000, P./J. 102/99 y 3a./J. 10/91 citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 12 de septiembre de 2014 a las 10:15 horas; en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 10, Tomo I, septiembre de 2014, páginas 592 y 572; en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos XXVI, diciembre de 2007, página 207, XXV, mayo de 2007, página 1534 y abril de 2007, página 5, XXIII, junio de 2006, página 321, XXII, octubre de 2005, página 2453, XXI, junio de 2005, página 175, XV, enero de 2002, página 1042, XI, marzo de 2000, página 59 y X, noviembre de 1999, página 31, así como en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo VII, marzo de 1991, página 56, respectivamente.
2. Folios 92 a 157 del cuaderno de la acción de inconstitucionalidad 41/2016.
3. I., folio 18 vuelta.
4. I., folios 20 y 21.
5. "Artículo 14. ...
"En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata. ..."
6. Jurisprudencia 1a./J. 10/2006, que lleva por rubro: "EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY PENAL. LA GARANTÍA, CONTENIDA EN EL TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, TAMBIÉN OBLIGA AL LEGISLADOR." y tesis P. IX/95, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo I, mayo de 1995, página 82, de rubro: "EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY EN MATERIA PENAL, GARANTÍA DE. SU CONTENIDO Y ALCANCE ABARCA TAMBIÉN A LA LEY MISMA."
7. Es aplicable la jurisprudencia 99/2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, materias constitucional-administrativa, «Novena Época» Tomo XXIV, agosto de 2006, página 1565, de rubro: "DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO."
V. también la jurisprudencia: P./J. 100/2006, del Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, agosto de 2006, página 1667, de rubro: "TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS."
8. En este mismo sentido la Primera Sala ha redefinido la taxatividad en el siguiente criterio jurisprudencial «1a./J. 54/2014 (10a.)»: "PRINCIPIO DE LEGALIDAD PENAL EN SU VERTIENTE DE TAXATIVIDAD. ANÁLISIS DEL CONTEXTO EN EL CUAL SE DESENVUELVEN LAS NORMAS PENALES, ASÍ COMO DE SUS POSIBLES DESTINATARIOS. El artículo 14, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consagra el derecho fundamental de exacta aplicación de la ley en materia penal al establecer que en los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata. Este derecho fundamental no se limita a ordenar a la autoridad jurisdiccional que se abstenga de interpretar por simple analogía o mayoría de razón, sino que es extensivo al creador de la norma. En ese orden, al legislador le es exigible la emisión de normas claras, precisas y exactas respecto de la conducta reprochable, así como de la consecuencia jurídica por la comisión de un ilícito; esta descripción no es otra cosa que el tipo penal, el cual debe estar claramente formulado. Para determinar la tipicidad de una conducta, el intérprete debe tener en cuenta, como derivación del principio de legalidad, al de taxatividad o exigencia de un contenido concreto y unívoco en la labor de tipificación de la ley. Es decir, la descripción típica no debe ser de tal manera vaga, imprecisa, abierta o amplia, al grado de permitir la arbitrariedad en su aplicación. Así, el mandato de taxatividad supone la exigencia de que el grado de determinación de la conducta típica sea tal, que lo que es objeto de prohibición pueda ser conocido por el destinatario de la norma. Sin embargo, lo anterior no implica que para salvaguardar el principio de exacta aplicación de la pena, el legislador deba definir cada vocablo o locución utilizada al redactar algún tipo penal, toda vez que ello tornaría imposible la función legislativa. Asimismo, a juicio de esta Primera Sala, es necesario señalar que en la aplicación del principio de taxatividad es imprescindible atender al contexto en el cual se desenvuelven las normas, así como sus posibles destinatarios. Es decir, la legislación debe ser precisa para quienes potencialmente pueden verse sujetos a ella. En este sentido, es posible que los tipos penales contengan conceptos jurídicos indeterminados, términos técnicos o vocablos propios de un sector o profesión, siempre y cuando los destinatarios de la norma tengan un conocimiento específico de las pautas de conducta que, por estimarse ilegítimas, se hallan prohibidas por el ordenamiento. El principio de taxatividad no exige que en una sociedad compleja, plural y altamente especializada como la de hoy en día, los tipos penales se configuren de tal manera que todos los gobernados tengan una comprensión absoluta de los mismos, específicamente tratándose de aquellos respecto de los cuales no pueden ser sujetos activos, ya que están dirigidos a cierto sector cuyas pautas de conducta son muy específicas, como ocurre con los tipos penales dirigidos a los miembros de las Fuerzas Armadas.". [Décima Época. Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 8, Tomo I, julio de 2014, materia constitucional, tesis 1a./J. 54/2014 (10a.), página 131].
9. F.C., V., "El principio de taxatividad en materia penal y el valor normativo de la jurisprudencia (una perspectiva constitucional)", Civitas, Madrid, 2002, página 43.
10. I., páginas 52 y 53.
11. Jurisprudencia P./J. 99/2006, de rubro: "DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO.". Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, agosto de 2006, página 1565, de la Novena Época.
12. Jurisprudencia P./J. 100/2006, de rubro: "TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINSTRATIVAS.". Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, agosto de 2006, página 1667, de la Novena Época.13. Jurisprudencia 2a./J. 6/2004, de rubro: "SERVIDORES PÚBLICOS. LOS MANUALES DE ORGANIZACIÓN, DE PROCEDIMIENTOS O DE SERVICIOS AL PÚBLICO LES OBLIGAN Y SIRVEN DE APOYO PARA ESTABLECER LA CAUSA DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN QUE INCURRAN, SIEMPRE Y CUANDO LA ACCIÓN U OMISIÓN PREVISTA EN EL CASO CONCRETO ESTÉ PRECISADA COMO CONDUCTA DE ALGUNO DE ELLOS.". Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2004, página 230, de la Novena Época. Y jurisprudencia 2a./J. 249/2007, de rubro: "SERVIDORES PÚBLICOS. LOS MANUALES DE ORGANIZACIÓN, DE PROCEDIMIENTOS O DE SERVICIOS AL PÚBLICO, CON BASE EN LOS CUALES SE LES IMPONEN OBLIGACIONES Y ANTE SU INCUMPLIMIENTO PUEDE FINCÁRSELES RESPONSABILIDAD Y SANCIONÁRSELES, DEBEN PUBLICARSE EN EL ÓRGANO OFICIAL DE DIFUSIÓN CORRESPONDIENTE.". Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2008, página 515, de la Novena Época.

References: ARTÍCULO 129
 ARTÍCULO 132
 artículo 129
 artículo 129
 artículo 129
 artículo 129
 artículo 132
 resolución 
 artículo 64
 artículo 129
 artículo 4
 artículo 138
 artículo 129
 artículo 73
 artículo 129
 artículo 135
 artículo 132
 ARTÍCULO 133
 artículo 132
 artículo 132
 artículo 132
 artículo 22
 ARTÍCULO 21
 artículo 129
 artículo 129
 artículo 132
 artículo 152
 artículo 132
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 artículo 132
 artículo 22
 artículo 64
 resolución 
 artículo 60
 Artículo 105
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 artículo 14
 artículo 129
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 artículo 14
 artículo 14
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 artículo 132
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 artículo 14
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 artículo 132
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 artículo 14
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 artículo 73
 artículo 129
 artículo 132
 resolución 
 artículo 129
 artículo 129
 artículo 132
 artículo 132
 ARTÍCULO 14
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