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Timestamp: 2020-08-07 21:36:06+00:00

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Burkiniverbot in der Badeordnung
OVG Rheinland-Pfalz, 12. Juni 2019 - Aktenzeichen 10 B 10515/19 Rechtskräftig
Das Burkiniverbot in einer Badeordnung für gemeindliche Schwimmbäder, das eine Kontrolle ermöglichen soll, ob gesundheitsgefährdende Krankheiten bestehen, verstößt gegen das allgemeine Gleichbehandlungsgebot, wenn gleichzeitig das Tragen von Neoprenanzügen erlaubt ist.
[…] Ziff. IV Nr. 5 der am 1. Januar 2019 in Kraft getretenen Haus- und Badeordnung für die Bäder der Stadt Koblenz wird bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag in der Hauptsache außer Vollzug gesetzt. […]
[…] B. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat Erfolg.
Der gemäß § 47 Abs. 6 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – statthafte Antrag der Antragstellerin, der bei verständiger Würdigung darauf gerichtet ist, Ziff. IV Nr. 5 der am 1. Januar 2019 in Kraft getretenen Haus- und Badeordnung für die Bäder der Stadt Koblenz (im Folgenden: Badeordnung) bis zur Entscheidung über ihren Normenkontrollantrag in der Hauptsache außer Vollzug zu setzen, ist zulässig.
a) Die Badeordnung ist öffentlich-rechtlicher Natur. Ob eine Gemeinde das Verhältnis zwischen öffentlicher Anstalt und deren Benutzer öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich regelt, ist ihr grundsätzlich freigestellt […]. Dies gilt auch bei den Anstalten, die – wie unstreitig die Hallenbäder und das Freibad der Antragsgegnerin – öffentliche Einrichtungen im Sinne des § 14 Abs. 2 GemO sind und bei denen den Einwohnern der Gemeinde ein dem öffentlichen Recht zugehöriger Anspruch auf Benutzung eingeräumt ist. Hiervon ausgehend ist die Badeordnung und insbesondere auch die vorliegend in Streit stehende Ziff. IV Nr. 5 Badeordnung einheitlich dem öffentlichen Recht zuzuordnen, auch soweit sie Bestimmungen über die Modalitäten des Benutzungsverhältnisses enthält. […]
Für den Charakter der Badeordnung als einer einheitlichen öffentlich-rechtlichen Regelung und damit für eine öffentlich-rechtliche Ausgestaltung auch des Benutzungsverhältnisses sprechen vielmehr die Art und Weise sowie die äußere Form, in der die Badeordnung erlassen wurde. Diese Faktoren sind für die Zuordnung einer Regelung zum öffentlichen oder privaten Recht deshalb von Bedeutung, weil sie Anhaltspunkte dafür geben, ob eine von der Gemeinde durch einseitigen Willensakt festgesetzte und für die Benutzer verbindliche hoheitliche Regelung getroffen wurde oder ob in der Nutzungsordnung lediglich die Bedingungen festgelegt wurden, unter denen mit den Benutzern privatrechtliche Verträge zustande kommen. Vorliegend ist davon auszugehen, dass der Stadtrat mit der Badeordnung eine hoheitliche Regelung erlassen hat, und es sich nicht um die Festlegung privatrechtlicher allgemeiner Geschäftsbedingungen handelt. […] Dieser ergibt sich ferner auch daraus, dass die Badeordnung Bestimmungen über den Benutzerkreis und über einen vorübergehenden oder generellen Ausschluss von Badegästen von der Benutzung der städtischen Badeanstalten und damit eine Konkretisierung des in § 14 Abs. 2 GemO öffentlich-rechtlich ausgestalteten Zulassungsanspruchs zu gemeindlichen Einrichtungen enthält. So legt Ziff. II Nr. 3 Badeordnung fest, dass Personen, die unter dem Einfluss berauschender Mittel stehen, sowie Personen, die an anstoßerregenden Krankheiten oder an meldepflichtigen übertragbaren Krankheiten im Sinne des Bundesseuchengesetzes oder offenen Wunden bzw. Hautausschlägen leiden, der Zutritt zu den Bädern nicht gestattet ist. Nach Ziff. I Nr. 7 Badeordnung können Besucher, die gegen das Hausrecht verstoßen, vorübergehend oder dauernd vom Besuch des jeweiligen Bades ausgeschlossen werden. Diese Bestimmungen bilden die Grundlage für den Erlass von Verwaltungsakten, durch die das subjektive öffentliche Recht der Gemeindeeinwohner auf die Benutzung der städtischen Bäder eingeschränkt wird. Irgendwelche Anhaltspunkte dafür, dass die Badeordnung nach dem Willen des Stadtrats rechtlich unterschiedlich einzuordnende Bestimmungen enthalten sollte, nämlich einerseits eine öffentlich-rechtliche Regelung über den Benutzungsanspruch dem Grund nach und andererseits eine privatrechtliche Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses, bestehen nicht. […]
b) Bei der Badeordnung handelt es sich ferner um eine unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Denn sie enthält eine verbindliche abstrakte Regelung mit Außenwirkung für die Nutzer der Schwimmbäder […]. Dies gilt auch für die hier streitige Bestimmung in Ziff. IV Nr. 5 Badeordnung. Darin wird „der Aufenthalt im Nassbereich nur in Badehose, Badeanzug, Bikini oder Badeshorts gestattet. Neoprenanzüge sind für Leistungsschwimmer und Triathleten im Rahmen des Schwimmtrainings zugelassen. Im Rahmen des Schulschwimmens wird das Tragen eines Burkinis zugelassen.“
Da Ziff. IV Nr. 5 Badeordnung einerseits den Aufenthalt im Nassbereich nur in Badehose, Badeanzug, Bikini oder Badeshorts gestattet und das Tragen eines Burkinis nur im Rahmen des Schulschwimmens zulässt, andererseits das Tragen von Neoprenanzügen weitergehend erlaubt, ist die Antragstellerin – die als Einwohnerin von Koblenz gemäß § 14 Abs. 2 GemO grundsätzlich berechtigt ist, die öffentlichen Einrichtungen der Antragsgegnerin zu benutzen - durch das Burkiniverbot möglicherweise jedenfalls in ihrem aus Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz – GG – folgenden Anspruch auf Gleichbehandlung verletzt und daher antragsbefugt. Ob sie darüber hinaus auch eine Verletzung ihrer aus Art. 2 Abs. 1 GG folgenden allgemeinen Handlungsfreiheit sowie der in Art. 4 Abs. 1 GG niedergelegten Glaubensfreiheit geltend machen kann und bezüglich letzterer die sich insoweit ergebenden Darlegungsanforderungen erfüllt hat (vgl. dazu grundlegend BVerwG, Urteil vom 25. August 1993 – 6 C 8/91 […]), kann hiernach offenbleiben.
Gemäß § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht in Normenkontrollverfahren auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Da sich der Wortlaut des § 47 Abs. 6 VwGO an § 32 Bundesverfassungsgerichtsgesetz, der die Voraussetzungen für den Erlass einer verfassungsgerichtlichen einstweiligen Anordnung regelt, anlehnt, sind die vom Bundesverfassungsgericht hierzu entwickelten Grundsätze auch bei der Anwendung des § 47 Abs. 6 VwGO heranzuziehen. Danach sind bei der Prüfung, ob eine einstweilige Anordnung auf Aussetzung einer Norm geboten ist, die Folgen abzuwägen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag später aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber erfolglos bliebe. Bei der gebotenen Abwägung haben die Gründe, die der um vorläufigen Rechtsschutz Nachsuchende für die Unwirksamkeit der Norm anführt, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, der Antrag in der Hauptsache erweist sich von vornherein als unzulässig oder die angegriffene Norm als offensichtlich gültig oder offensichtlich ungültig […].
Die Befugnis der Antragsgegnerin, die Schwimmbäder als öffentliche Einrichtungen zu betreiben, umfasst auch die Ermächtigung, das Benutzungsverhältnis generell durch Sonderverordnung zu regeln […]
Die rechtliche Gestaltung des Benutzungsverhältnisses und die Festlegung der den Benutzern der städtischen Badeanstalten obliegenden Rechte und Pflichten unterliegen, wie oben dargelegt […], der autonomen Regelung durch den Anstaltsträger. Diese Regelungsbefugnis findet allerdings ihre Grenze darin, dass die Nutzungsvorschriften der Erfüllung des bestimmungsgemäßen Zwecks der Anstalt dienen müssen, sowie in den verfassungsrechtlich verankerten Rechten der Nutzer […], zu denen insbesondere das Recht auf Gleichbehandlung gehört. Ziff. IV Nr. 5 Badeordnung verstößt gegen das Gleichbehandlungsgebot.
a) Die nunmehrige Regelung in Ziff. IV Nr. 5 Badeordnung wurde ausweislich der Begründung des diesbezüglichen Änderungsantrags der Fraktionen CDU und FW darauf gestützt, dass der Stadtrat das Recht und – zur Entlastung des Badepersonals vor Ort – auch die Pflicht habe, zu definieren, was gemeinhin als „übliche Badebekleidung“ angesehen werde. Dies seien nach weitläufiger Definition Badehose, Badeanzug, Bikini und Badeshorts. Nach Ziff. II Nr. 3b) Badeordnung sei zudem Personen der Zutritt zum Nassbereich nicht gestattet, die unter anstoßerregenden Krankheiten oder meldepflichtigen Krankheiten im Sinne des Bundesseuchengesetzes oder offenen Wunden bzw. Hautausschlägen litten. Um diese Regelung überwachen zu können, müssten für das Badepersonal die Körper der Badegäste sichtbar sein. Bei vollständiger Bekleidung der Badegäste sei die Kontrolle unmöglich. Die Zulassung von Burkinis im Rahmen des Schulschwimmen erfolgte wohl mit Blick auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. September 2013 (Az.: 6 C 25.12 […]).
Ein grundsätzliches Verbot von Burkinis lässt sich nicht mit dem alleinigen Verweis darauf, diese Badebekleidung sei nach weitläufiger Ansicht nicht üblich, rechtfertigen. Denn bei der Definition dessen, was „übliche Badebekleidung“ ist, ist die Antragsgegnerin nicht frei, sondern muss sich vom Anstaltszweck leiten lassen und hat nur in diesem Rahmen einen – in ihrem Selbstverwaltungsrecht wurzelnden – Entscheidungsspielraum […]. Zweck der städtischen Schwimmbäder ist es, der Förderung der Gesundheit sowie der Erholung und Freizeitgestaltung zu dienen. Die Üblichkeit der Badebekleidung lässt keine zwingenden Rückschlüsse darauf zu, dass die dabei zu beachtende Sicherheit und Gesundheit der Badegäste nur beim Tragen der üblichen Badeanzüge, Bikinis und Badehosen aus nichtsaugenden Materialien gewährleistet ist. Dementsprechend hat der Stadtrat das Burkiniverbot letztlich damit begründet, dass bei vollständiger Bekleidung der Badegäste die Kontrolle, ob diese unter anstoßerregenden Krankheiten, meldepflichtigen Krankheiten im Sinne des Bundesseuchengesetzes, offenen Wunden oder Hautausschlägen litten, unmöglich sei.
Ein Burkiniverbot mag danach zwar – für sich betrachtet - zunächst in plausibler Weise dem Anstaltszweck dienen, da es zum Schutz der Gesundheit der anderen Badegäste beiträgt. Hiermit hat es aber nicht sein Bewenden. Vielmehr dürfen sich die den Zulassungsanspruch aus § 14 Abs. 2 GemO ausgestaltenden und einschränkenden Vorschriften nicht nur gegen einen Teil der Gemeindeeinwohner richten, sondern müssen im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG auf sachlichen Kriterien beruhen, die für alle Gemeindeeinwohner gelten […]. Ob dies der Fall ist, ist aufgrund des von der Antragsgegnerin verfolgten Regelungsprogramms zu beurteilen. Ziff. IV Nr. 5 Badeordnung dient danach dem Schutz der Badegäste vor Gesundheitsgefahren durch die Ermöglichung der Kontrolle unbedeckter Körperteile. Dieser Zweck wird von der Bestimmung nicht konsequent durchgehalten. Vielmehr belastet sie die Trägerinnen von Burkinis ohne zureichende sachliche Gründe stärker als vergleichbare andere Gruppen von
Badegästen […], welche die städtischen Schwimmbäder mit Badebekleidung nutzen dürfen, die den Körper ebenfalls weitgehend bedeckt.
Da nach alledem der Normenkontrollantrag aller Voraussicht ganz offensichtlich Erfolg haben wird, ist die begehrten einstweilige Anordnung zu erlassen. […]

References: § 47
 § 14
 § 14
 § 47
 § 14
 Art. 3
 Art. 2
 Art. 4
 § 47
 § 47
 § 32
 § 47
 § 14
 Art. 3