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Timestamp: 2019-07-23 18:34:53+00:00

Document:
C-273 de 2016
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20030021703CC-SENTENCIAC273201625/05/2016CC-SENTENCIA_C_273__2016_25/05/2016300217012016Sentencia C-273/16
Luis Guillermo Osorio Jaramillo y otrosCONSTITUCIONALIDADGloria Stella Ortiz Delgadoartículo 37 de la Ley 685 de 2001, “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.”D11075Identificadores20030077923true1160956original30077966Identificadores
Norma demandada: artículo 37 de la Ley 685 de 2001, “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.”
“Artículo 37.Prohibición legal. Con excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se señalan en los artículos 34 y 35 anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería. Esta prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente artículo.”
II. CONSIDERACIONES[1]
Planteamiento del problema jurídico y estructura de la decisión
¿Se vulnera la reserva de ley orgánica cuando en una disposición contenida en una ley ordinaria el Congreso prohíbe a las autoridades del orden territorial establecer zonas excluidas de la minería, inclusive en los planes de ordenamiento territorial
11. Una de las garantías institucionales consiste en reservar la regulación de ciertas materias a determinados tipos de leyes, cuya expedición está sujeta a requisitos específicos. En el derecho constitucional comparado existen importantes diferencias no sólo en torno al valor que se les da a distintos bienes jurídicos, sino a los instrumentos utilizados para garantizar su vigencia. De tal manera, aquellos sistemas constitucionales que se enfocan vigorosamente en la necesidad de controlar el ejercicio del poder político para desarrollar los bienes jurídicos contenidos en la Constitución tienden a excluir determinados temas de las decisiones de las mayorías en el Congreso. En contraste, aquellos sistemas que se apoyan fuertemente en la premisa según la cual el ejercicio de la voluntad política es necesario para desarrollar dichos bienes jurídico constitucionales tienden a incorporar los temas fundamentales dentro del proceso político, aun cuando les impongan determinados requisitos a los distintos órganos del poder.
Así, algunos sistemas constitucionales le atribuyen tal importancia a ciertos bienes jurídico-constitucionales, que diseñan instrumentos para blindarlos por completo del proceso político, pues conciben que el ejercicio del poder político es antitético al desarrollo de tales bienes jurídicos. En virtud de su relación con el ejercicio del poder político, tales sistemas han optado por excluir del debate democrático algunos asuntos y materias. En algunas Constituciones los derechos fundamentales y libertades básicas no pueden ser objeto de regulación legal alguna, o pueden ser objeto de regulación, pero de manera bastante limitada. En los Estados Unidos, por ejemplo, las Cortes han considerado que las enmiendas quinta y decima cuarta de la Constitución establecen límites materiales a la actividad del legislador. Por lo tanto, las leyes que regulen los derechos protegidos por ellas, o la regulación que exceda ciertos límites resulta contraria al debido proceso sustancial. Como consecuencia de ello fueron declaradas inconstitucionales algunas leyes que establecían normas de seguridad industrial y otras disposiciones de protección a los trabajadores, hasta la era del New Deal, en que se refundaron las relaciones entre el ejercicio activo del poder político y la realización de los derechos individuales.[12]
Uno de los tipos de leyes a los que está sujeta la actividad legislativa en determinadas materias es la ley orgánica, que, como se dijo anteriormente, sujeta el ejercicio de la actividad legislativa. En esa medida, la reserva de ley orgánica supone una doble restricción, pues no sólo impone unas mayorías para su aprobación sino que disciplina la actividad legislativa, pues como se analizará en detalle más adelante, en virtud de lo dispuesto en el artículo 151 de la Constitución Nacional el propósito de tales leyes es regular las normas a las que debe sujetarse el ejercicio de la actividad legislativa. Al respecto, la Corte en Sentencia C-494 de 2015, (M.P. Alberto Rojas Ríos) sintentizó este punto de la siguiente manera:
“En el Proyecto de reforma constitucional que presentó al Congreso en 1944 el entonces Ministro de Gobierno, doctor Alberto Lleras Camargo, cuando al proponer las leyes normativas u orgánicas dijo: "Al Congreso le corresponde hacer las leyes. Pero ¿son todas las leyes iguales, de la misma categoría No. La Constitución distingue entre ellas. Para algunas excepcionalmente establece requisitos especiales. Unas son para que las cumplan todos los ciudadanos, pero hay otras que no afectan sino a un cuerpo determinado de personas. El Congreso, por ejemplo, da leyes para que las cumplan los legisladores, y sólo ellos. Fija normas para expedir ciertas leyes. Se traza a si mismo derroteros, limites, pautas. Tienen estas leyes, notoriamente, una categoría superior. Pero no están defendidas ni garantizadas. Si el mismo Congreso que se ha trazado esos derroteros, esos límites, los atropella, no pasa nada. Hay otras leyes que son como una prolongación de la Constitución, que organizan la República, que dan normas estables, que no debieran cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución. Hay, pues, evidentemente, leyes orgánicas o normativas, y leyes comunes. Pero en la Constitución solo hay leyes de una clase. Y el Legislador puede ir deshaciendo su propio trabajo, sin ninguna valla. El legislador, por ejemplo, dice cómo se ha de elaborar el Presupuesto. Pero si en el momento de elaborarlo encuentra un tropiezo, agrega un artículo al propio Presupuesto, modificando una ley normativa. El legislador dice sabiamente que ha de haber una prelación determinada de gastos, o un plan de inversiones. Pero surge un gasto ocasional que no cabe dentro del programa y al dictar la ley, deroga la sabia norma ordenadora".
“Se aprobó la institucionalización de la ley orgánica en un artículo nuevo que fue acogido por unanimidad. El mérito de la Subcomisión en relación con dicho precepto consistió en depurar y precisar tal noción. Un amplio estudio de esa institución, en le sistema constitucional colombiana, evidenció que tal conceptualización hecha por doctrina es confusa y equívoca. La ausencia de un común denominador respecto a los atributos que deben distinguir esas normas nos llevó a buscar el origen de las mismas. Y, encontramos que, efectivamente, se trata de una creación colombiana. Insinuada y definida por el expresidente Alberto Lleras Camargo, en 1944. En aquel tiempo, esa figura no se vislumbraba en Francia donde se sitúa su fuente y origen. Con toda razón los miembros de la Comisión Tercera, durante el intenso debate y estudio del tema reivindicaron esa creación de derecho para el ilustre expresidente, recordando que la ley orgánica se reconoce como tal en la Constitución Francesa de 1958, con ámbito de aplicación variado. Cubre dieciséis artículos de la Carta de ese país, para una lista de materias bien diversas. Posteriormente aparece en la Constitución Venezolana y finalmente se encontró que fue incorporada en la Ley Fundamental de España en 1978 con un número muy superior de temas a los estatuidos en la Codificación Francesa.
Como el paso del tiempo ha ido decantando el concepto, de modo que el desenvolvimiento legislativo ordinario queda condicionado al mandamiento superior, se ha abierto la posibilidad de incluir o abarcar un sector nuevo como es el de la atribución de competencias a las entidades territoriales. Igualmente se asignó a esta ley el tema referente con la preparación y aprobación del plan de desarrollo.”[15] (Subrayas no hacen parte del texto original)
18. En consideración con la función ordenadora de la voluntad legislativa y a las condiciones especiales para su aprobación -mayorías absolutas- las leyes orgánicas ocupan una especial posición en el sistema de fuentes. En esa dirección, en uno de sus primeros pronunciamientos -refiriéndose a la ley orgánica de presupuesto- la Corte señaló que ese tipo de ley “se encuentra dotada de la característica especial de poder condicionar la expedición de otras leyes sobre la materia a sus prescripciones, de modo tal que una vulneración o desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se consagran al momento de la expedición de las leyes presupuestales ordinarias, puede acarrear la inconstitucionalidad de éstas, debido al rango cuasi constitucional al que sus disposiciones han sido elevadas por voluntad expresa del Constituyente.”[19]
19. Sin perjuicio de la especial posición de estas normas, es importante precisar que los conflictos entre ellas no necesariamente se resuelven como si de un problema de jerarquía se tratara. En efecto, a partir de la distinción de las diferentes leyes orgánicas no resulta posible que una de ellas, al regular la materia que le es propia, se ocupe de asuntos de otra. En esa dirección, ha sostenido la Corte que a pesar de que “una ley orgánica puede ser modificada por otra, pues, al fin y al cabo, una norma jurídica posterior de cierta jerarquía goza normalmente de autoridad para modificar, adicionar y aun suprimir disposiciones anteriores de esa misma jerarquía”[22] esta comprensión debe ser modificada “cuando, además del nivel normativo deducido de la Constitución, los preceptos fundamentales han señalado que, dentro de la misma escala jerárquica, hay especialidad de las leyes según la materia que abordan.”[23]
20. La jerarquía de la legislación orgánica tiene como efecto que algunas de sus disposiciones se integren al bloque de constitucionalidad de manera que su violación puede constituir, a su vez, una infracción del artículo 151 de la Constitución[24]. Conforme a ello la Corte ha considerado que se trata de “normas intermedias entre las disposiciones del ordenamiento superior y las normas que desarrollan la materia que ellas regulan; sin embargo, ellas no se "incorporan al bloque de constitucionalidad" (…) sino en los precisos casos en los que la misma Constitución lo disponga como requisito de trámite de las leyes.”[25] Con apoyo en esa consideración, este Tribunal ha advertido que su carácter supra-ordinario, proveniente de lo dispuesto por el artículo 151 superior, las erige en parámetro para juzgar la constitucionalidad de las leyes ordinarias, y en tal virtud conforman el bloque de constitucionalidad lato sensu.[26]
21. La posición privilegiada en el ordenamiento de este tipo de leyes obedece no solo a la importancia de las materias de las que se ocupa y a la función que les fue asignada por el artículo 151 de la Carta, sino también al hecho de que tiene un trámite de aprobación agravado que exige para el efecto la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara, lo que refleja el propósito constituyente de conseguir, en estas materias, un alto nivel de consenso en el órgano legislativo y de estabilidad normativa. En adición a ello, la jurisprudencia ha precisado que además de este requerimiento, es necesario que en el curso de su aprobación aparezca de forma “clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica”[29]
23. El mandato de precisión en la identificación de la reserva de ley orgánica, incide en la rigurosidad del juicio aplicable en la materia. En efecto, dijo la Corte que incluir la ley orgánica como una categoría especial “da lugar a que se planteen conflictos constitucionales por colisiones entre tipos de leyes, principalmente con respecto a las leyes ordinarias.”[36] Por ello se “requiere de un riguroso examen constitucional para encontrar las verdaderas competencias y los límites de cada tipo de ley, ya que la legislación orgánica podría entrar a petrificar materias de carácter ordinario o, por el contrario, la ley ordinaria podría invadir contenidos propios de ley orgánica.”[37] No puede entonces la Corte, sin desconocer el principio democrático, asumir una interpretación expansiva o maximalista de la reserva de ley orgánica. En consecuencia, el control constitucional por este tipo de cargas debe dirigirse a establecer con claridad la existencia de una reserva. Si ello no consigue demostrarse la duda, como se explica más adelante, debe resolverse a favor del legislador ordinario.
25. El punto de partida de la jurisprudencia ha consistido en el reconocimiento de la dificultad para determinar el ámbito de la reserva. Desde sus primeras decisiones, la Corte advirtió “que la Carta no es sistemática en la definición del contenido del ordenamiento orgánico territorial, puesto que los temas son bastante diversos”[38]. Según señaló “la determinación del contenido general de esta legislación requiere de una interpretación sistemática y finalística, esto es, una hermenéutica que ligue aquellos artículos que expresamente hablan de legislación orgánica de ordenamiento territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano.”[39] Con fundamento en esa consideración además de aludir a las disposiciones de la Carta que expresamente se refieren a la legislación orgánica[40], indicó de manera general el alcance de la reserva:
26. Esta Corporación debe insistir que las normas orgánicas, incluso las correspondientes al orden territorial, pretenden sujetar la actividad del Legislador. Esa función normativa no debe perderse de vista al momento de definir los asuntos sometidos a reserva. Es por ello, por ejemplo, que no le corresponde al legislador orgánico definir las condiciones para la formación de un municipio, en tanto su creación es una competencia de las asambleas departamentales[43].
27. La interpretación del asunto bajo análisis debe considerar que “[n]o todas las materias sobre las entidades territoriales están sujetas, desde el punto de vista material, a la reserva de la LOOT. (…)”[44] Esta perspectiva, que se opone a una visión expansiva o maximalista de la reserva de ley orgánica por ser contraria al principio democrático, es compatible con pronunciamientos recientes de esta Corporación en los que ha indicado que las normas orgánicas tienen por propósito “establecer, de manera general, las pautas para que el legislador ordinario desarrolle a futuro determinados temas, con lo cual este tipo de ley se caracteriza por no entrar en los detalles y precisiones, toda vez que si lo hace, estaría petrificando el ejercicio de la actividad legislativa y vaciando de contenido las competencias del legislador ordinario. Se trata, en consecuencia, de una ley de trámites "sobre la legislación" (…)”[45] (Subrayas no hacen parte del texto original)
28. La Corte entiende, en consecuencia, que la reserva de ley orgánica no puede conducir, en ningún caso, a la ampliación de su alcance más allá de los límites establecidos por la Carta. Esta limitación interpretativa, de la que se ha ocupado ampliamente la jurisprudencia, se fundamenta (i) en la cláusula general de competencia radicada en el legislador ordinario (arts. 113 y 150) y (ii) en el hecho de que la exigencia de mayorías absolutas para la aprobación de una ley constituye una hipótesis excepcional (arts. 151 y 153) y además restrictiva del principio democrático regido, por regla general, por el principio de mayorías ordinarias (art. 3).[46] En adición a lo expuesto, (iii) una interpretación extensiva de la reserva de ley orgánica podría dar lugar a una ampliación extraordinaria de las normas integradas al bloque de constitucionalidad en sentido amplio.
29. Ahora bien, si no toda asignación de competencias normativas a las entidades territoriales, ni la distribución de competencias entre éstas y la Nación, está sujeta a reserva de ley orgánica, cabe entonces preguntarse: ¿cuáles son los alcances que tiene la reserva de ley orgánica en materia de asignación de competencias normativas a las entidades territoriales, y de distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales
31. En relación con la atribución de competencias al nivel central, el tenor literal del artículo 332 de la Carta, establece que el “Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables.” Esto significa, conforme a la interpretación que le ha dado la Corte desde sus inicios, que “… la Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad de los recursos no renovables, para evitar la centralización de sus beneficios, pero que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos.” Sin embargo, el artículo 334 de la Constitución también establece que el Estado “intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales.” En esa medida, si bien los recursos son de propiedad del Estado, la competencia para regular la intervención estatal en su explotación está en cabeza del legislador.
Es así como pese a la propiedad estatal de los recursos mineros, en el presente caso le corresponde al Legislador ordinario regular dichas actividades. Sin embargo, la Corte también ha dicho que en el ejercicio de esta competencia, la ley no puede desconocer los derechos y demás garantías, de aquellas personas, grupos y entidades a quienes pueda afectarlos la explotación de los recursos naturales. En la Sentencia C-891 de 2002 (M.P. Jaime Araujo Rentería), la Corte estudió una demanda contra algunas disposiciones de la misma Ley 685 de 2001, una de las cuales reafirmaba la disposición constitucional sobre la propiedad de los recursos mineros, pues desconocía los derechos de los pueblos indígenas sobre los mismos. Si bien la Corte desechó el cargo, sí advirtió que la titularidad de ese derecho en cabeza del Estado no puede ir en desmedro de los derechos y garantías de las que gozan, no sólo los pueblos indígenas, las demás comunidades y los individuos, sino las entidades públicas de diverso orden. Al respecto sostuvo:
32. Ahora bien, en aquel caso la Corte declaró la exequibilidad de la disposición acusada. Es decir, podría afirmarse que el criterio esgrimido por la Corte en aquella oportunidad no constituye un fundamento necesario de la decisión, y por lo tanto, no resultaría vinculante en el presente caso. Sin embargo, ese mismo criterio sirvió de fundamento para declarar la constitucionalidad condicionada de la norma del Plan Nacional de Desarrollo, el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, que facultaba a la Comisión Interinstitucional de Proyectos Estratégicos para declarar ciertas zonas del país como áreas de reserva estratégica minera. En la Sentencia C-035 de 2016 (M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado), la Corte sostuvo que aun cuando la regulación de la explotación de recursos mineros le corresponde al Congreso, y aun cuando es perfectamente posible desde el punto de vista constitucional que una entidad del orden nacional regule la explotación de recursos del subsuelo, en la práctica no es factible extraer recursos mineros sin afectar la superficie. En esa medida, es imposible definir la vocación minera de un área sin afectar el ejercicio de competencias sobre el uso del suelo que le corresponden a las autoridades del orden territorial. Al respecto, la Corte dijo:
34. Para garantizar que cuando confluyan el ejercicio de competencias de entidades de diverso orden elresultado de la voluntad legislativa corresponda a una decisión ponderada entre los diversos bienes jurídicos que están en tensión, el constituyente dispuso una serie de principiosde carácter sustantivo. Es así como las leyes que toquen temas atinentes a las competencias de las entidades territoriales deben respetar los principios de coordinación, concurrencia y subsidieriedad.
En tal sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-123 de 2014 (M.P. Alberto Rojas Ríos) previamente mencionada, en la cual condicionó la constitucionalidad del mismo artículo 37 que hoy se estudia, a que: “en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política.” Para sustentar dicha decisión, la Corte sostuvo:
35. Sin embargo, como lo estableció la Corte en los fundamentos jurídicos 10 a 14 de esta Sentencia, el constituyente no sólo estableció una serie de garantías institucionales de orden sustancial para garantizar la ponderación entre autonomía y el carácter unitario del Estado. Para efectos del análisis del presente caso, resulta aún más importante que el constituyente creó, además, una serie de garantías atinentes al procedimiento de toma de decisiones al interior del Congreso en estas materias. Como ya se dijo, por medio de dichas garantías se persigue, por un lado, darle mayor estabilidad a la distribución de dichas competencias. Por el otro, se pretende garantizar que los procesos de toma de decisiones al interior del Congreso obedezcan a las reglas claras preestablecidas en leyes orgánicas, y que las decisiones se tomen con fundamento en una voluntad democrática fortalecida mediante la exigencia de mayorías absolutas. Finalmente, es necesario reiterar que la reserva de ley orgánica constituye un mecanismo que, lejos de excluir determinadas materias del ámbito de competencia del Legislador, como ocurre en otros contextos, le atribuyen a éste la potestad para ponderar los bienes jurídicos en tensión, conforme a los principios de subsidiariedad, concurrencia y coordinación dentro del margen de configuración que es propio de este tipo de decisiones.
29. Acorde con lo anterior, la libertad del Legislador para determinar la distribución de competencias entre uno y otro nivel competencial no puede obviar las expresas atribuciones reconocidas a los municipios por las precitadas disposiciones constitucionales. Ello implica que la legislación no puede desconocer que, cualquiera que sea la distribución competencial que establezca, la misma no puede anular el contenido específico del principio de autonomía territorial que se manifiesta en la posibilidad de que los municipios reglamenten los usos del suelo dentro de su respectivo territorio.
Inexequible Artículo 37 LEY_685_2001_15/08/2001
A LA SENTENCIA C-273/16
Referencia: expediente D-l 1075. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, "Por el cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional hago explícitas las consideraciones que me llevaron a salvar el voto en la sentencia C-273 de 2016, que declaró inexequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en el que el legislador constituyó una prohibición legal, señalado:
"ARTÍCULO 37. PROHIBICIÓN LEGAL. Con excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se señalan en los artículos 34 y 35_ anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería. Esta prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente artículo”.
Mi disidencia atiende específicamente a la afirmación consistente en que para abordar de forma integral el juicio abstracto de constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, resultaba imperativo, desplegar un análisis integral del precepto demandado, el cual constituye un tipo complejo de norma, por cuanto el mismo está compuesto, además de su contenido literal, de la adición que le incorporó la sentencia C-123 de 2014, dado que esta le proyectó al canon en cuestión los siguientes mandatos constitucionales: Art. 1o, que establece la organización unitaria del Estado, Arts. 332 y 334, que ponen en primer lugar a la Nación en lo que se refiere a la determinación de las políticas relativas a la explotación de recursos naturales, Art. 288, que contiene los principios constitucionales de autonomía y descentralización de las entidades territoriales. Ello es así si se tiene en cuenta el sentido que le atribuyo el fallo que declaró la exequibilidad del artículo en cuestión, en los siguientes términos:
"Primero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política ".
Luego, desde esa perspectiva, en ese tenor, la interpretación y aplicación del contenido normativo del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, quedó condicionado a ser entendido en armonía con la Constitución Política, siempre y cuando, en el proceso de autorización para la realización de las actividades de exploración y explotación minera -cualquiera que sea el nombre que se le dé al procedimiento para expedir dicha autorización por el Estado- se deberán compaginar mancomunadamente las competencias atribuidas por la constitución y la normativa que rige la materia sobre los usos del suelo con orientación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad que rige la ordenación territorial, así como los principios de autonomía y descentralización de las entidades territoriales.
Independientemente del lugar que se encuentre catalogado o excluido de exploración y explotación minera es innegable las competencias constitucionales que le han sido otorgadas tanto a la autoridades territoriales como a las autoridades nacionales[49], por lo que, sin duda, resultaba beneficiosa la interpretación atribuida por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-123 de 2014, al artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en tanto que ello constituye una garantía de la realización de un trabajo solidario y de colaboración armónica entre las autoridades territoriales y las autoridades nacionales, en el ejercicio concurrente de sus competencias legales y constitucionales.
Por consiguiente, con la declaratoria de inexequibilidad de dicho artículo, evidentemente, se forja una consecuencia adversa, y es, el conflicto que se puede generar en torno a la exclusión y explotación minera, por cuanto al ser los minerales propiedad de la Nación, y hallarse estos debajo de los suelos sobre los cuales ejercen competencia las entidades territoriales, lo que se sigue es que al excluirse del ordenamiento jurídico el precepto en mención, se dejó ese tipo de conflictos sin soporte jurídico y dicho motivo pone en riesgo las garantías y derechos de los habitantes a tener un ambiente sano, a la salubridad pública, así como a un organizado y óptimo desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades.
Ahora bien, a mi juicio, el cargo formulado por el accionante era deficiente y se originaba en una lectura errada de la norma objeto de reproche, pues plantea que el mismo debió ser tramitado mediante una ley orgánica, al considerar que su contenido está relacionado con la asignación y distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, lo cual, es bien discutible.
Al respecto, es de menester recordar la diferenciación existente entre los trámites legislativos instituidos para la expedición de las leyes según su clasificación general. Es así como, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 146 de la Constitución Política y los artículos 117yll8dela Ley 5 de 1992, las leyes ordinarias necesitan para su aprobación que estén presentes la mitad más uno de los miembros de la plenaria o comisión, para que consoliden una votación afirmativa de la mitad más uno de los asistentes a la sesión.
Por su parte, los artículos 151 de la Constitución Política y 119 de la Ley 5 de 1992, señalan que las leyes estatutarias, requieren de una votación equivalente a la mitad más uno de los miembros de la plenaria o comisión respectiva, según el caso, y que dentro de una misma legislatura se realicen los cuatro debates aprobatorios. Adicionalmente, que la Corte Constitucional revise su constitucionalidad antes de la sanción presidencial; mientras que las leyes orgánicas, requieren para su aprobación que sean votadas afirmativamente por la mayoría absoluta de los miembros de las Comisiones y Plenarias respectivas, es decir, tienen establecido un trámite especial para su expedición por su importancia jurídica, siendo relevante en este último caso todas las leyes que asignen competencias normativas a las entidades territoriales.
Al desarrollar la hermenéutica jurídica del artículo demandado a través del método exegético y la técnica gramatical, se observa, con claridad, que el contenido central del mismo no es propio de aquellos que asignan competencias, por cuanto lo que allí se establece es precisamente una prohibición para establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería, es decir, la norma es clara en su sentido y no se opone a la Constitución, en los términos que esta Corte ya lo había señalado en la sentencia C-123 de 2014.
Para ilustrar la comprensión de nuestra posición es preciso tener en cuenta que algunas de las normas que en la Constitución y en la ley establecen competencias para las entidades territoriales exhiben la siguiente textura:
"ARTICULO 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas:
Reglamentar el ejercido de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del Departamento.
Las ordenanzas a que se refieren los numerales 3,5y7de este artículo, las que decretan inversiones, participaciones o cesiones de rentas y bienes departamentales y las que creen servicios a cargo del Departamento o los traspasen a él, sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobernador".
"ARTICULO 305. Son atribuciones del gobernador:
Fomentar de acuerdo con los planes y programas generales, las empresas. Industrias y actividades convenientes al desarrollo cultural, social y económico del departamento que no correspondan a la Nación y a los municipios.
10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitir/os al Tribunal competente para que decida sobre su validez.
12.Convocar a la asamblea departamental a sesiones extraordinarias en las que sólo se ocupará de los temas y materias para lo cual fue convocada.
Las demás que le señale la Constitución, las leyes y las ordenanzas".
ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde
Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio <sic>. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.
Igual estructura cabe predicar de las siguientes Leyes Orgánicas típicas de asignación de competencias.
Ley 1176 de 2007. "por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la constitución política y se dictan otras disposiciones":
"Artículo 3°. Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas legales, corresponde a los departamentos ejercer las siguientes competencias relacionadas con la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico:
Concurrir a la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico mediante la promoción, estructuración implementación de esquemas regionales.
Promover, coordinar y/o cofinanciar la operación de esquemas regionales de prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico.
Asegurar que se preste a los habitantes de los distritos o municipios no certificados en agua potable y saneamiento básico, de manera eficiente, los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, en los términos de la Ley 142 de 1994.
Administrar los recursos del Sistema General de Participaciones con destinación para Agua Potable y Saneamiento Básico de los distritos y municipios no certificados, con excepción del Distrito Capital de Bogotá.
Parágrafo 1° Los departamentos deben reportar la información al Sistema Único de Información de Servicios Públicos, SU/, o el que haga sus veces, con la oportunidad y calidad que determine la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Parágrafo 2°. Los departamentos de Amazonas Guainía y Vaupés tendrán la competencia para asegurar que se preste a los habitantes de las áreas no municipalizadas de su jurisdicción, de manera eficiente, los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, en los términos de la Ley 142 de 1994".
Ley 715 de 2001. "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros".
"CAPITULO II. COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES.
Prestar asistencia técnica educativa, financiera y administrativa a los municipios, cuando a ello haya lugar.
Administrar y responder por el funcionamiento, oportunidad y calidad de la información educativa departamental y suministrar la información a la Nación en las condiciones que se requiera.
Apoyar técnica y administrativamente a los municipios para que se certifiquen en los términos previstos en la presente ley. 6.1.4. Certificar a los municipios que cumplen los requisitos para asumir la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones. Si el municipio cumple los requisitos para ser certificado y el departamento no lo certifica, podrá solicitarla a la Nación.
Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley.
Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley.
<Aparte en letra itálica subrayada CONDICIONALMENTE exequibles Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el Sistema General de Participaciones y trasladará docentes entre los municipios, preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados.
Participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado, en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados con estos recursos no podrán generar gastos permanentes a cargo al Sistema General de Participaciones.
Distribuir entre los municipios los docentes, directivos y empleados administrativos, de acuerdo con las necesidades del servicio, de conformidad con el reglamento.
Co financiar la evaluación de logros de acuerdo con lo establecido en el numeral 5.22.
Algunas de estas competencias, salvo la de nominación y traslado de personal entre municipios, se podrán delegar en los municipios no certificados que cumplan con los parámetros establecidos por la Nación".
"ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS V LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS.
<Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequibles Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial y trasladará docentes entre instituciones educativas, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados.
Ejercer la Inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción, en ejercicio de la delegación que para tal fin realice ei Presidente de la República.
Vigilarla aplicación de la regulación nacional sobre las tarifas de matrículas, pensiones, derechos académicos y cobros periódicos en las instituciones educativas.
Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional".
"ARTÍCULO 8o. COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS NO CERTIFICADOS. A los municipios no certificados se les asignarán las siguientes funciones:
Suministrar la información al departamento y a la Nación con la calidad y en la oportunidad que señale el reglamento".
Cotejadas las disposiciones aludidas con la aquí cuestionada, que claramente consagra una prohibición, a ojos vista se perciben sus rasgos distintivos o diferenciadores y que profundizan la duda sobre que esta última tenga la misma finalidad que la primera para definir o no su incorporación en una ley especial. Así pues, pese a que, a no dudarlo, esta valoración resulta meramente formal no se puede dejar de advertir que las disposiciones transcritas otorgan atribuciones en tanto que la norma acusada no autoriza, ni asigna, sino que, en realidad impide abordar cierto proceder.
Vistas así las cosas, a mi juicio, no se vislumbra que la prohibición aludida este asignando competencias territoriales, por consiguiente, no cabría decir que la misma sea una norma de reserva constitucional de ley orgánica, en la medida en que, no se compagina con aquellas regulaciones que, específicamente, señalaban cuáles son las competencias territoriales, pues, se advierte que su alcance es primordialmente el de prohibir un hecho jurídico, que sin regulación, podría tener derivaciones negativas como la obstaculización del aprovechamiento de los recursos minerales que le pertenecen a la Nación pero que, de ordinario, están ubicados en los suelos que son de propiedad de los departamentos o municipios. En consecuencia, ello supone que el Congreso de la República deba legislar "nuevamente" sobre una prohibición que ya tenía una clara regulación mediante el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, el cual ya había sido declarado exequible por esta Corporación en los términos de la sentencia C-123 de 2014.
[1] La presente sentencia adopta parcialmente las consideraciones hechas en el proyecto original presentado por el magistrado Alejandro Linares Cantillo, que fue derrotado en Sala Plena. Específicamente, toma de aquel proyecto los fundamentos jurídicos 1 a 9 y 15 a 28.
[12] Ver White, G. Edward. 2000. The Constitution and the New Deal. Cambridge, MA: Harvard University Press.
[14] Gaceta Constitucional No. 51. Como ponentes estuvieron los delegatarios Álvaro Echeverri Uruburu, Antonio Galán Sarmiento. Arturo Mejía Borda, Luis Guillermo Nieto Roa, Rosemberg Pabón Pabón, Alfonso Palacio Rudas y Hernando Yepes Arcila
[15] Gaceta Constitucional No. 79. Participaron como ponentes Álvaro Echeverry Uruburu, Hernando Yepes Arcila, Alfonso Palacio Rudas, Luis Guillermo Nieto Roa y Arturo Mejía Borda.
[49] Constitución Política. Artículo 332. El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.

References: artículo 37
 artículo 151
 artículo 151
 artículo 151
 artículo 151
 artículo 332
 artículo 334
 artículo 20
 artículo 37
 artículo 288
 Artículo 37
 artículo 37
 artículo 37
 artículo 37
 artículo 37
 artículo 288
 artículo 37
 artículo 37
 artículo 146
 artículo 153
 artículo 153
 artículo 37
 Artículo 332