Source: https://dejure.org/dienste/vernetzung/rechtsprechung?Gericht=VerfG%20Brandenburg&Datum=20.09.2001&Aktenzeichen=VfGBbg%2057/00
Timestamp: 2019-06-18 02:06:58+00:00

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VerfG Brandenburg, 20.09.2001 - VfGBbg 57/00 - dejure.org
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VerfG Brandenburg, 20.09.2001 - VfGBbg 57/00 (https://dejure.org/2001,4358)
VerfG Brandenburg, Entscheidung vom 20.09.2001 - VfGBbg 57/00 (https://dejure.org/2001,4358)
VerfG Brandenburg, Entscheidung vom 20. September 2001 - VfGBbg 57/00 (https://dejure.org/2001,4358)
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LV Art. 76 Abs. 2; LV Art. 104; LV Art. 76 Abs. 1 Satz 1; VAGBbg § 11;VAGBbg § 5; VAGBbg § 9 Abs. 6 Satz 1
Kita-Volksinitiative unzulässig
Art. 2, 76, 97 LVBbg; §§ 5, 9, 11 Bbg. VolksabstimmungsG
Volksinitiativen - Reichweite des Haushaltsvorbehalts - Rechtsanspruch auf Kita-Platz
NVwZ 2002, 598 (Ls.)
NJ 2002, 86 (Ls.)
Bei der insoweit erforderlichen Gesamtbetrachtung komme es ausweislich des Urteils des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg vom 20. September 2001 (LVerfGE 12, 119 ff.) darauf an, ob die Volksinitiative in einem engen sachlichen und zeitlichen Zusammenhang mit einer konkreten haushaltspolitischen Entscheidung des Parlaments stehe und sich den Umständen nach erkennbar gegen eine bewusste Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers richte.
- wenngleich zum Teil mit Abweichungen in den jeweiligen Begründungen - von den Verfassungsgerichten der Länder Brandenburg, Bayern, Bremen, Hamburg, Nordrhein-Westfalen und Thüringen getroffen worden (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 20. September 2001 - LVerfGE 12, 119 ff. = LVerfGE Suppl.
Bbg. zu Bd. 12, 64 ff = LKV 2002, 77 ff. = Neue Justiz 2002, 86 ff. - zu Art. 76 Abs. 2 BbgVerf ["..Landeshaushalt.."]; Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 31. März 2000 - NVwZ-RR 2000, 401 ff. = BayVBl. 2000, 397 -, Entscheidung vom 17. November 1994 - BayVerfGH 47, 276 ff.= DVBl. 1995, 419 ff. = BayVBl. 1995, 173 ff. - und Entscheidung vom 15. Dezember 1976 - BayVerfGH 29, 244 ff. = BayVBl. 1977, 143 ff. -, jeweils zu Art. 73 BayVerf ["..Staatshaushalt.."]; Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen, Urteil vom 17. Juni 1997 - LVerfGE 6, 123 ff. = NVwZ 1998, 388 ff. - zu Art. 70 Abs. 2 BremVerf ["..Haushaltsplan.."]; Hamburgisches Verfassungsgericht, Urteil vom 3. März 2005 - HVerfG 5/04 - zu Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HmbVerf ["..Haushaltsangelegenheiten.."]; Nordrhein-Westfälischer Verfassungsgerichtshof, Beschluss vom 26. Juni 1981 - NVwZ 1982, 188 f. - zu Art. 68 Abs. 1 Satz 4 NRWVerf ["..Finanzfragen.."]; Thüringer Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 19. September 2001 - ThürVBl.
Danach ist, unter Zugrundelegung der jeweiligen Verhältnisse des Einzelfalls und einer wertenden Gesamtbetrachtung, ein Volksbegehren dann unzulässig, wenn es gewichtige staatliche Ausgaben oder Minderausgaben auslöst (VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 ), wenn es Einfluss auf den Gesamtbestand des Haushalts nimmt, das Gleichgewicht des gesamten Haushalts stört und zu einer Neuordnung des Gesamtgefüges zwingt (BayVerfGH 29, 244 und 47, 276 ; VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 ; BremStGH, LVerfGE 6, 123 ; ThürVerfGH, ThürVBl. 2002, 31 ) und wenn es zu einer wesentlichen bzw. bedeutsamen Beeinträchtigung des Budgetrechts des Parlaments führt (BayVerfGH 29, 244 und 47, 276 ; VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 ; BremStGH, LVerfGE 6, 123 ; ThürVerfGH, ThürVBl. 2002, 31 ), was dann der Fall sein soll, wenn das Volksbegehren den Haushaltsgesetzgeber zu einer Revision der Gesamtbeurteilung, der Prioritätensetzung sowie zu einer Überprüfung der einzelnen Haushaltsansätze untereinander (BayVerfGH 29, 244 ; BremStGH, LVerfGE 6, 123 ) und in wichtigen Regelungsfeldern zu einer nachhaltigen Anpassung des geltenden Rechts zwingt (ThürVerfGH, ThürVBl. 2002, 31 ).
Eine solche Auslegung des Begriffs "Landeshaushalt" führt auch nicht etwa dazu, dass die Nennung der weiteren vom Vorbehalt des Art. 62 Abs. 5 VvB erfassten Bereiche (Dienst- und Versorgungsbezüge, Abgaben, Tarife der öffentlichen Unternehmen und Personalentscheidungen) überflüssig wäre (so jedoch zu Art. 73 Abs. 1 SächsVerf SächsVerfGH, NVwZ 2003, 472 ; vgl. ferner Sondervotum Jegutidse/Havemann zum Urteil des VerfGBbg vom 20. September 2001, LVerfGE, Suppl. Bbg. zu Bd. 12, 114 f.; Rux, DVBl. 2001, 549 und LKV 2002, 252 ; offengelassen vom VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 ).
Denn der Regelung des Art. 76 Abs. 2 der Verfassung des Landes Brandenburg vom 20. August 1992 diente die 1990 in die Verfassung des Landes Schleswig-Holstein aufgenommene Vorschrift des Art. 41 Abs. 2 als Vorbild (hierzu vgl. VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 ), und nach der Auffassung des Sonderausschusses des Schleswig-Holsteinischen Landtags sollten Entscheidungen "über den Haushalt" sowie über Dienstbezüge, Steuern, Abgaben und Gebühren wegen der Budgethoheit des Parlaments und im Interesse der Leistungsfähigkeit des Staates und seiner Verwaltung nicht zum Gegenstand eines Volksentscheides gemacht werden dürfen (hierzu vgl. BVerfGE 102, 176 ).
2002, 31 ; diese Gefahr des Missbrauchs wird auch in Teilen der Literatur beschrieben, s. etwa Birk/Werns-mann, DVBl. 2000, 669 ; Engelken, DÖV 2000, 881 ; Isensee, DVBl. 2001, 1161 ; Krafczyk, a. a. O., S. 141 ff. m. w. N.; kritisch hierzu etwa VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 ; HambVerfG, Urteil vom 3. März 2005, a. a. O.).
Insoweit hat bereits das Verfassungsgericht Brandenburg zutreffend darauf hingewiesen, es spreche wenig dafür, dass sich die Stimmberechtigten "einem plausiblen und von parlamentarischem Sachverstand getragenen Alternativentwurf von vornherein verschließen würden" (VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 unter Hinweis auf Degenhart, Der Staat 1992, 77 ).
Der Verfassungsgerichtshof ist jedoch der Ansicht, dass der Haushaltsvorbehalt des Art. 62 Abs. 5 VvB der Sicherung der Budgethoheit des Parlaments, d. h. des Rechts der parlamentarischen Mehrheit auf Kontrolle und Gestaltung der Einnahmen und Ausgaben des Landes, dient (zur Maßgeblichkeit dieses Schutzzwecks vgl. BVerfGE 102, 176 : "Etathoheit des Landtags"; s. ferner BayVerfGH 47, 276 ; VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 ; BremStGH, LVerfGE 6, 123 ; ThürVerfGH, ThürVBl.
Das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg hat insoweit für die Regelung des Art. 76 Abs. 2 BbgVerf zutreffend darauf hingewiesen, dass das Budgetrecht im Zuge der historischen Entwicklung von einem Machtkonflikt zwischen Legislative und Exekutive zu einem rein parlamentarischen Regierungssystem einen Funktionswandel erfahren hat und dementsprechend nach heutiger Verfassungsrechtslage Schutzgegenstand des Budgetrechts "auch das Recht der parlamentarischen Mehrheit und der von ihr getragenen Regierung [..ist..], ihr politisches Programm, das mit der Wahl eine politische Legitimation erhalten hat, in Gestalt des - in der Regel in komplizierten politischen Aushandlungsprozessen erreichten - Haushaltsplans zu verwirklichen" (VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 m. w. N.).
Dementsprechend "wird das Budgetrecht des Parlaments auch dann berührt, wenn sein finanzieller Spielraum durch vom Volk beschlossene Gesetze mit weit reichenden finanziellen Auswirkungen eingeengt wird" (VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 ).
Denn "der Zweck eines die Volksgesetzgebung begrenzenden Haushaltsvorbehalts [..besteht..] auch darin, Volksbegehren und Volksentscheide mit Kostenauswirkungen jedenfalls von einer gewissen haushaltswirtschaftlichen Schwelle zu unterbinden und derartige Entscheidungen dem parlamentarischen Gesetzgeber vorzubehalten, dessen Aufgabe und Verantwortung es ist, sämtliche Einnahmen und notwendigen Ausgaben unter Beachtung der Vorgaben der Verfassung [...] im Rahmen eines von ihm zu entwickelnden Gesamtkonzepts in eine sachgerechte Relation zueinander zu setzen und [...] für den Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben zu sorgen" (VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 unter Hinweis auf BayVerfGH, DVBl. 1995, 419 ; BremStGH, LVerfGE 6, 123 und LVerfGE 8, 203 ).
Danach sind auch solche Initiativen des Volksgesetzgebers unzulässig, die unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf das Gesamtgefüge des Haushalts (und der weiteren Umstände des Einzelfalls, hierzu s. noch III.) eine wesentliche Beeinträchtigung des Budgetrechts des Parlaments darstellen (VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 ).
Es mag zwar vorkommen, dass gerade der Volksgesetzgeber der Ausgabenfreudigkeit des Parlaments entgegentritt oder Kosten senkend wirkt (VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 unter Hinweis auf die Kosten sparende Wirkung der Abschaffung des Senats in Bayern infolge eines durch Volksentscheid vom 8. Februar 1998 beschlossenen Gesetzes vom 20. Februar 1988, BayGVBl. S. 42), wie auch dem streitgegenständlichen Volksbegehren zumindest die Intention zugrunde liegt, Kosten zu reduzieren.
Insoweit führt zwar nicht zu Unrecht etwa das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg an, auch viele andere Regelungsgegenstände - etwa im Bereich des Umwelt- und Technikrechts - seien komplex und schwierig, ohne dass der Verfassungsgeber Anlass gesehen hätte, diesbezügliche Volksinitiativen auszuschließen (LVerfGE 12, 119 ; ähnlich v. Danwitz, DÖV 1992, 601 ;… Siekmann, in: Neumann/v. Raumer, a. a. O., S. 181 ;… Waldhoff, Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Steuergesetzgebung im Vergleich Deutschland - Schweiz, 1997, S. 180; vgl. auch BayVerfGH 43, 35 ff. und das am 27. Februar 1991 in Bayern durch Volksentscheid beschlossene Bayerische Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz (GBl. S. 64); kritisch zu dem Teilaspekt der intellektuellen Überforderung des Bürgers auch Krafczyk, a. a. O., S. 129 ff. m. w. N.).
Anknüpfend an die - bereits oben genannten - allgemeinen Kriterien der Erheblichkeit ist dazu eine wertende Gesamtbetrachtung erforderlich, in deren Rahmen die finanziellen Auswirkungen nach verschiedenen (quantitativen und qualitativen) Aspekten zu gewichten sind (vgl. BVerfGE 102, 176 ; BayVerfGH 29, 244 und 47, 276 ; VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 ; BremStGH, LVerfGE 6, 123 ; ThürVerfGH, ThürVBl. 2002, 31 ).
In diesem Zusammenhang ist danach zu unterscheiden, welche Einnahmen- und Ausgabenwirkung ein Volksbegehren hat, ausgehend von der absoluten bzw. abstrakten (vgl. BayVerfGH 47, 276 ) oder der relativen Höhe des Ausgabenbetrages (vgl. BayVerfGH 29, 244 bezogen auf die Gesamthaushaltssumme; VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 , BVerfGE 102, 176 bezogen auf die Gesamtsumme des betroffenen Einzelplans, wobei das BVerfG ferner auf die Notwendigkeit eines Ausgleichs außerhalb des betroffenen (Bildungs-)Etats abstellt; BremStGH, LVerfGE 6, 123 bezogen auf die durch das Volksbegehren betroffenen Ausgabentitel).
Ferner sind Dauer und Disponibilität der Belastung (BVerfGE 102, 176 ; BayVerfGH 29, 244 ; VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 ; BremStGH, LVerfGE 6, 123 ; ThürVerfGH, ThürVBl. 2002, 31 ), Sachgehalt und Wertigkeit des Anliegens (VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 ) und der Zusammenhang mit konkreten haushaltspolitischen Entscheidungen des Parlaments (VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 ) zu berücksichtigen, und es ist darauf abzustellen, ob sich die Einnahmen- oder Ausgabenwirkung nach der Regelungsabsicht, dem Schwerpunkt oder der Hauptwirkung des Gesetzes oder der Unmittelbarkeit der finanziellen Folgen als Regelungsgegenstand des Gesetzes darstellt (NRW-VerfGH, NVwZ 1982, 188 ; vgl. ferner Sondervotum Preuß/Rinken zum Urteil des BremStGH vom 11. Mai 1998, LVerfGE 8, 271 ).
Nach Ansicht des brandenburgischen Verfassungsgerichts ist ein Volksbegehren mit gewichtigen Ausgaben- (oder Minderausgaben-)Folgen dann unzulässig, wenn es in einem engen sachlichen und zeitlichen Zusammenhang mit einer konkreten haushaltspolitischen Entscheidung des Parlaments steht und sich den Umständen nach erkennbar gerade gegen eine bewusste Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers richtet und unter diesem Gesichtspunkt die parlamentarische Budgetverantwortung in Frage stellt (LVerfGE 12, 119 ).
Dies soll insbesondere dann der Fall sein, wenn das Begehren nicht nur zu einer Korrektur einzelner Haushaltsansätze führen würde, sondern wenn es auf die Revision einer haushaltspolitischen Grundentscheidung des Parlaments gerichtet ist (LVerfGE 12, 119 ).
Nach Ansicht des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg sind im Rahmen einer wertenden Betrachtung im Zusammenhang mit dem Haushaltsvorbehalt auch der Sachgehalt und die Wertigkeit des Anliegens des Volksbegehrens zu berücksichtigen, da diese gegebenenfalls für die Kosten-Nutzen-Relation von Bedeutung sein könnten (VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 ).
Ohnehin wird man nicht annehmen können, dieses Verständnis und diese durchaus nicht einheitliche Staatspraxis habe sich ohne weiteres in der Bundesrepublik fortgesetzt (so auch VerfGBbg LKV 2002, 77, 78).
Dieser Interpretation hat sich - freilich nicht ohne wesentliche Argumente der Begründung des BVerfG implizit oder explizit zurückzuweisen - wiederum im Ergebnis das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg angeschlossen, nicht zuletzt, weil die Brandenburgische Verfassung sich an der Schleswig-Holsteinischen Verfassung orientiert hat (VerfGBbg LKV 2002, 77, 79) und weil Sinn und Zweck und Gesamtzusammenhang der Verfassung in Brandenburg dafür sprechen, solche finanzwirksamen Regelungen unter Initiativen über den Landeshaushalt zu subsumieren, die zu gewichtigen staatlichen Ausgaben (oder Minderausgaben) führen und sich unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf das Gesamtgefüge des Haushalts und der weiteren Umstände des Falles als wesentliche Beeinträchtigung des Budgetrechts des Parlaments darstellen (VerfG Bbg LKV 2002, 77, 79).
Dies verbietet es anzunehmen, dass der Verfassungsgeber damit nur eine beispielhafte Aufzählung möglicher Gegenstände des Finanztabus habe geben wollen (so aber für Brandenburg VerfGBbg LKV 2002, 77, 78).
Für die Beurteilung ist auch nicht maßgeblich, ob das Gesetzesvorhaben Einsparungen oder Mehrausgaben zum Gegenstand hat (vgl. VerfGH Berlin vom 22.11.2005; VerfG Brandenburg LVerfGE 12, 119/129, 137, 142) und ob günstigere Alternativen in Betracht kommen.
Die bis zu diesem Zeitpunkt übereinstimmende Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte im Hinblick auf einen weiten Anwendungsbereich des jeweiligen Finanztabus besteht nach den Entscheidungen des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg vom 20. September 2001 - VfGBbg 57/00 - und des Sächsischen Verfassungsgerichtshofes vom 11. Juli 2002 (NVwZ 2003 S. 472 ff.) nicht mehr.
Auswirkungen auf den Haushalt im Zweifel greife (VerfGBbg, Urt. v. 20.9.2001 - VfGBbg 57/00 -, Umdruck S. 27, 28).
Auch die Komplexität haushaltsrechtlicher Entscheidungen gebietet nicht, die Urteilsfähigkeit der Bürger im Zusammenhang mit finanzwirksamen Gesetzen grundlegend in Zweifel zu ziehen (vgl. VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 ).
In dem Urteil vom 20. September 2001 (VfGBbg 57/00) hat es lediglich obiter ausgeführt, dass der Ausgleich, etwa bei - typisierend betrachtet - kommunalpolitischem Interesse der Kommunen an der Übernahme der Aufgabe unter dem Gesichtspunkt der Bürgerbetreuung "vor Ort" - möglicherweise nicht notwendig bei 100 % zu liegen braucht und bis zu einem gewissen Grade auch die gleichzeitige Rückführung anderweitiger Aufgaben oder Standards oder die Eröffnung neuer Einnahmen (Gebühren) zu einem "entsprechenden finanziellen Ausgleich" i. S. von Art. 97 Abs. 3 Satz 3 LV beitragen können mag.
VerfGH 47/06 20 dass die Verbote eines Volksbegehrens zu "Dienst- und Versorgungsbezügen", "Abgaben" und "Personalentscheidungen" nur als Unterfälle des Verbots von Volksbegehren zum "Landeshaushalt" anzusehen wären; sie also durch die Auslegung zu überflüssigen Fallbeispielen herabgestuft würden (siehe SächsVerfGH, U.v. 11.07.2002, SächsVBl. 2002, 236 [239f.] bzw. NVwZ 2003, 472; VerfGBbg, U.v. 20.09.2001, LKV 2002, 77 [78] bzw. LVerfGE 12, 119 ff.).
Die die Verfassungen der anderen deutschen Bundesländer betreffende Rechtsprechung hat im Wesentlichen darauf abgestellt, ob das Gesetz, auf das ein Volksbegehren abzielt, das "Gleichgewicht des gesamten Haushalts" störe und damit zu einer "wesentlichen Beeinträchtigung des Budgetrechts des Parlaments" führe (BayVerfGHE 29, 244, 263), oder ob es - die Verfassungen von Schleswig-Holstein, Brandenburg, Bremen und Thüringen betreffend - "gewichtige staatliche Einnahmen oder Ausgaben" auslöse und damit "den Haushalt des Landes wesentlich" beeinflusse (BVerfGE 102, 176; BbgVerfGH LKV 2002, 77 f.; BrStGH NVwZ 1998, 388; ThVerfGH LVerfGE 12, 405 f.).

References: Art. 76
 Art. 104
 Art. 76
 § 11
 § 5
 § 9

Art. 2
 Art. 76
 Art. 73
 Art. 70
 Art. 50
 Art. 68
 Art. 62
 Art. 73
 Art. 76
 Art. 41
 Art. 62
 Art. 76
 Art. 97