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Timestamp: 2016-10-23 11:59:32+00:00

Document:
Bundesrichter Aeschlimann, Reeb, F�raud, Eusebio,
Stadion Z�rich AG,
Stadt Z�rich, vertreten durch den Direktor des Amtes f�r Hochbauten,
Beschwerdef�hrerinnen, beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. J�rg Sigrist,
Verkehrsclub der Schweiz (VCS), vertreten durch die VCS-Sektion Z�rich, diese vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Martin Pestalozzi,
Am 28. M�rz 2003 unterzeichneten die Stadt Z�rich und die Stadion Z�rich AG als Grundeigent�merinnen einen privaten Gestaltungsplan f�r das Gebiet zwischen der F�rrlibuckstrasse, der Bernerstrasse und der Pfingstweidstrasse in der Stadt Z�rich. Im Gestaltungsplan wird das fragliche Gebiet in die Teilgebiete A, B und C aufgeteilt. Auf dem Teilgebiet A soll der Bau eines Fussball-Stadions mit 30'000 Pl�tzen sowie mit sog. Mantelnutzungen (L�den, Restaurants, Kinos, Hotel) erm�glicht werden; auf dem Teilgebiet B ist die Erstellung eines B�ro-Hochhauses vorgesehen, und das Teilgebiet C soll als Service-Fl�che dienen. Die maximal anrechenbare Geschossfl�che f�r das Gesamtareal umfasst nach Art. 8 Abs. 1 der Gestaltungsplan-Vorschriften (GPV) 100'000m2, f�r Mantelnutzungen stehen davon insgesamt 60'000m2 zur Verf�gung. Art. 14 GPV bestimmt f�r die Parkierung von Personenwagen Folgendes:
"(1) Im gesamten Planungsgebiet sind max. 1'250 Autoabstellpl�tze zul�ssig. Wird zun�chst allein das Teilgebiet B �berbaut, d�rfen lediglich max. 250 Abstellpl�tze erstellt werden. Innerhalb dieser Maximallimiten richtet sich die Zahl der zul�ssigen Abstellpl�tze nach der st�dtischen Parkplatzverordnung vom 11. Dezember 1996.
(2) Die Abstellpl�tze sind lenkungswirksam zu bewirtschaften (Geb�hrenpflicht ab erster Minute).
(3) Die Abstellpl�tze d�rfen mehrfach genutzt werden, wobei im Total Fahrtenlimiten einzuhalten sind, die gest�tzt auf die nachfolgend aufgef�hrten spezifischen Verkehrspotenziale (SVP) zu bestimmen sind (Ein- und Ausfahrten pro Tag, 365 Tage pro Jahr):
Nutzungsart SVP Besch�ftigte SVP Besucher
B�ro, Dienstleistung 2.5 4.8
a.a) Im Jahr, in dem das Shopping-Center im Stadion in Betrieb genommen wird, sowie in den anschliessenden zwei Kalenderjahren betr�gt die j�hrliche Fahrtenlimite 3.18 Mio.
b.b) Danach reduziert sich die j�hrlich Fahrtenlimite auf 3.00 Mio., sobald die Erreichbarkeit des Stadions mit dem �ffentlichen Verkehr durch eine neue Tramlinie in der Pfingstweidstrasse mit Anbindung an den Bahnhof Z�rich-Altstetten oder andere Massnahmen in vergleichbarem Ausmass verbessert worden ist. Erfolgt diese Verbesserung im ersten Kalenderhalbjahr, wird die Reduktion ab Juli, im �brigen ab 1. Januar des folgenden Kalenderjahres wirksam.
c.c) Nach weiteren zwei Kalenderjahren reduziert sich die j�hrliche Fahrtenlimite auf 2.81 Mio.
d.d) In jedem Fall reduziert sich die j�hrliche Fahrtenlimite um je 150'000 Fahrten, wenn in den Gebieten Maag-Areal Plus, Toni-Areal und Hardturm-Areal je 75 % der dort zul�ssigen Ausn�tzung realisiert sind.
a.a) Im Jahr, in dem das Teilgebiet B nach Gestaltungsplan �berbaut ist und genutzt wird, sowie in den anschliessenden zwei Kalenderjahren betr�gt die j�hrliche Fahrtenlimite 220'000.
b.b) Danach reduziert sich die j�hrliche Fahrtenlimite entsprechend den f�r das Teilgebiet A festgelegten Grunds�tzen auf 200'000 bzw. 190'000 Fahrten.
c.c) In jedem Fall reduziert sich die j�hrliche Fahrtenlimite um je 10'000 Fahrten, wenn in den Gebieten Maag-Areal Plus, Toni-Areal und Hardturm-Areal je 75 % der dort zul�ssigen Ausn�tzung realisiert sind.
c) Park and Ride-Pl�tze
a.a) Mindestens 100 Abstellpl�tze sind als Park and Ride-Pl�tze auszuscheiden und zu bewirtschaften.
b.b) Die Park and Ride-Pl�tze d�rfen montags bis freitags erst nach 16.00 Uhr Kurzparkierern zur Verf�gung gestellt werden.
c.c) Die mit den Park and Ride-Pl�tzen verbundenen Fahrten sind in den Fahrtenlimiten von Teilgebiet A enthalten.
Eine teilgebietsweise Betrachtung findet nur solange statt, als nicht beide Teilgebiete nach Gestaltungsplan �berbaut sind und genutzt werden.
(5) Wird bei der Realisierung des Gestaltungsplanes in Nutzungsart und/oder Nutzungsmass wesentlich (20 %, mindestens 2'000 m2 je Nutzungsart) und fahrtenrelevant von den Vorgaben des Gestaltungsplans bzw. von den dem Umweltvertr�glichkeitsbericht zugrunde liegenden Annahmen abgewichen, trifft die Baubeh�rde mit dem baurechtlichen Entscheid hierf�r die erforderlichen Anordnungen, insbesondere zur Anpassung der Fahrtenlimiten. Dabei d�rfen die Fahrtenlimiten gem�ss Abs. 4 nicht �berschritten werden.
(6) Es ist mit geeigneten technischen und betrieblichen Mitteln daf�r zu sorgen, dass die Einhaltung der festgelegten Limiten kontrolliert werden kann. Der zust�ndigen Beh�rde ist periodisch Bericht zu erstatten.
(7) Wird die j�hrliche Fahrtenlimite �berschritten, haben die Grundeigent�mer und Nutzer nach eigenem Ermessen ausreichende Massnahmen zur Einhaltung der Fahrtenzahl zu treffen. Wird die Fahrtenzahl dreimal hintereinander �berschritten oder zeichnet sich ab, dass die Fahrtenanzahl nicht befriedigend plafoniert werden kann, hat die Baubeh�rde die geeigneten Massnahmen zu deren Einhaltung anzuordnen. Sie kann dabei insbesondere eine nutzungsbestimmte Zuordnung der Abstellpl�tze gem�ss der st�dtischen Parkplatzverordnung oder andere geeignete Massnahmen wie zeitliche und/ oder �rtliche Begrenzungen des Abstellplatzangebotes verlangen."
Mit Beschluss vom 4. Juni 2003 stimmte der Gemeinderat von Z�rich dem privaten Gestaltungsplan Stadion Z�rich zu, wobei vom Bericht und Antrag der Umweltschutzfachstelle als Grundlage f�r die Umweltvertr�glichkeitspr�fung Kenntnis genommen wurde. Gleichzeitig wurde der Stadtrat erm�chtigt, �nderungen am privaten Gestaltungsplan in eigener Zust�ndigkeit und mit entsprechender Zustimmung der Grundeigent�mer vorzunehmen, sofern sich diese als Folge von Rechtsmittelentscheiden oder im Genehmigungsverfahren als notwendig erweisen sollten.
Die Stimmberechtigten der Stadt Z�rich hiessen den Gestaltungsplan am 7. September 2003 ebenfalls gut.
Gegen den Gemeindebeschluss erhoben der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), verschiedene Anwohner und Anwohnervereinigungen sowie eine Stiftung Planungsrekurs beim Regierungsrat des Kantons Z�rich. Dieser hiess den Rekurs des VCS sowie den gemeinsam von der "Interessengemeinschaft Hardturmquartier", von der "Bau- und Wohngenossenschaft Kraftwerk 1" und von 17 Anwohnern erhobenen Rekurs mit Urteil vom 21. April 2004 im Sinne der Erw�gungen teilweise gut. Im �brigen wurden die Rekurse abgewiesen, soweit darauf einzutreten war und sie nicht gegenstandslos waren.
Gutgeheissen wurden die Rekurse insofern, als sie sich gegen das Parkplatzregime und die Fahrtenlimiten richteten. Der Regierungsrat erwog hierzu im Wesentlichen, die in den Gestaltungsplan-Vorschriften vorgesehene Anzahl Parkpl�tze liege nur geringf�gig �ber der Zahl von Pflichtparkpl�tzen, die gem�ss der Verordnung �ber die Fahrzeugabstellpl�tze der Stadt Z�rich vom 11. Dezember 1996 (Parkplatzverordnung, PPV) zu erstellen w�re, und sei daher nicht zu beanstanden. Hingegen m�ssten gem�ss der Parkplatzverordnung die Parkpl�tze f�r die Besucher oder Kunden einerseits und f�r die Angestellten und Besch�ftigten andererseits ausgeschieden werden. Zudem m�ssten 334 Parkpl�tze an den Tagen, an denen keine Grossveranstaltungen im Stadion stattf�nden, f�r Besucher, Kunden und Besch�ftigte unzug�nglich bleiben. Was die in den Gestaltungsplan-Vorschriften festgelegte h�chstzul�ssige Zahl von j�hrlichen Fahrten im Gesamtareal betreffe, so sei diese mit Blick auf den Zweck der Fahrtenlimitierung, n�mlich die Begrenzung des motorisierten Individualverkehrs, immer noch zu hoch. Es erscheine als sachgerecht, die Fahrtenlimite f�r die erste Betriebsphase - ausgehend von 816 Parkpl�tzen, 305 Betriebstagen sowie einem spezifischen Verkehrspotenzial (SVP) von 12,5 f�r die Besucherparkpl�tze und von 2,5 f�r die Besch�ftigtenparkpl�tze - auf 2,7 Mio. Fahrten f�r die beiden Teilgebiete festzulegen. Die Limiten f�r die folgenden Jahre seien dementsprechend auf 2,544 Mio. Fahrten f�r die 2. Stufe, auf 2,385 Mio. Fahrten f�r die 3. Stufe sowie auf 2,2 Mio. Fahrten f�r die 4. Stufe herabzusetzen. Die Limitierung auf diese Fahrtenzahlen sei unter den gegebenen Verh�ltnissen als versch�rfte Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 3 des Umweltschutzgesetzes zu betrachten.
Gegen den Entscheid des Regierungsrates vom 21. April 2004 wurden beim Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich insgesamt drei Beschwerden eingereicht. Als Beschwerdef�hrer traten einerseits der VCS mit vier Anwohnern, andererseits der Verein "Interessengemeinschaft Hardturmquartier" sowie die "Bau- und Wohngenossenschaft Kraftwerk 1" mit mehreren Anwohnern auf. Eine gemeinsame Beschwerde erhoben ebenfalls die Stadion Z�rich AG und die Stadt Z�rich.
Mit Mehrheits-Entscheid vom 5. Juli 2004 hiess das Verwaltungsgericht (3. Abteilung, 3. Kammer) die beiden im Verfahren verbliebenen Beschwerden teilweise gut. Das Gericht hob Dispositiv-Ziff. II des Regierungsratsbeschlusses vom 21. April 2004 insofern auf, als damit die Ausscheidung von Parkpl�tzen f�r Besch�ftigte und von 334 Veranstaltungsparkpl�tzen verlangt wurde und als j�hrlich 2,7 bis 2,2 Mio. Fahrten f�r zul�ssig erkl�rt wurden. Es wies die Angelegenheit zur �berarbeitung von Art. 14 GPV im Sinne der Erw�gungen (insbesondere zur Festsetzung einer versch�rften Emissionsbegrenzung im Rahmen von 2,17 bis 1,3 Mio Fahrten pro Jahr) an die Stadt Z�rich zur�ck. Im �brigen wurden die Beschwerden - unter Vorbehalt einer Erg�nzung zu Art. 9 Abs. 2 GPV betreffend Schattenwurf - abgewiesen.
Das Verwaltungsgericht stellte - zusammengefasst - fest, dass das kantonale Recht, namentlich � 242 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes (PBG), dem vorgesehenen Fahrtenmodell nicht entgegenstehe. Namentlich verlange � 242 PBG nicht zwingend, dass das kommunale Recht eine nutzungsorientierte Zuweisung von Parkpl�tzen vorsehe und schreibe auch selbst ein solches System nicht vor; ebenso wenig verbiete es die Mehrfachnutzung von Parkpl�tzen. Da mit einem von den Stimmb�rgern genehmigten Gestaltungsplan von der kommunalen Parkplatzverordnung abgewichen werden d�rfe, sei auch nicht rechtswidrig, dass die im Gestaltungsplan vorgesehene Parkplatzzahl die Zahl der Pflichtparkpl�tze gem�ss PPV �bersteige, sofern durch eine Begrenzung der Fahrten eine ausreichende Emissionsbegrenzung vorgenommen werde. Nach der kantonalen Massnahmenplanung und der Rechtsprechung seien die Emissionsbegrenzungen zu versch�rfen, falls die Luft bereits �berm�ssig belastet sei und es wie hier um einen �berdurchschnittlichen Emittenten gehe. Diesen Anforderungen gen�gten - was mit einer Kontrollberechnung veranschaulicht wird - die vom Regierungsrat festgelegten Fahrtenlimiten allerdings nicht. Die Fahrtenzahl sei daher weiter herabzusetzen und innerhalb eines Rahmens von 1,3 bis 2,17 Mio. Fahrten pro Jahr festzulegen. Da den kommunalen Beh�rden diesbez�glich ein Ermessensspielraum zustehe, sei die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erw�gungen an die Stadt Z�rich zur�ckzuweisen.
Eine Minderheit des Verwaltungsgerichts hielt daf�r, dass schon die vom Regierungsrat festgesetzten Fahrtenzahlen als versch�rfte Emissionsbegrenzung betrachtet werden k�nnten und angesichts des bestehenden Ermessensspielraums und der �ffentlichen Interessen am Projekt best�tigt werden sollten.
Die Stadion Z�rich AG und die Stadt Z�rich haben gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich Verwaltungsgerichtsbeschwerde und allenfalls auch staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Die Beschwerdef�hrerinnen stellen den Antrag, der angefochtene Entscheid sei insoweit aufzuheben, als darin gegen�ber Art. 14 Abs. 3 und 4 der Vorschriften des Gestaltungsplanes f�r das Stadion Z�rich eine zus�tzliche Beschr�nkung der Fahrtenzahlen verlangt werde. In der Beschwerde wird im Wesentlichen geltend gemacht, von den im Gestaltungsplan enthaltenen Vorschriften �ber die Parkierung d�rfte nur abgewichen werden, wenn diese die Ziele der kantonalen Massnahmenplanung unterlaufen w�rden bzw. sich die mittels Fahrtenmodell festgelegten versch�rften Emissionsbegrenzungen als ungen�gend erweisen w�rden. Dies sei aber nicht der Fall. Auf die erhobenen R�gen im Einzelnen wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erw�gungen eingegangen.
Der Verein "Interessengemeinschaft Hardturmquartier" sowie die "Bau- und Wohngenossenschaft Kraftwerk 1" verlangen zusammen mit 19 Anwohnern die vollumf�ngliche Abweisung der Beschwerde.
Der im Rubrum des angefochtenen Entscheides als mitbeteiligter Beschwerdegegner aufgef�hrte VCS hat mit Schreiben des Gesch�ftsleiters vom 22. September 2004 erkl�rt, dass der VCS gem�ss Nichteintretensbeschluss des Z�rcher Verwaltungsgerichts vom 16. Juni 2004 aus dem vorinstanzlichen Verfahren ausgeschieden sei und ihm daher im anschliessenden bundesgerichtlichen Verfahren keine Parteistellung zukommen k�nne. Da in der Folge dem Bundesgericht dennoch eine vom Rechtsanwalt des VCS verfasste Vernehmlassung zuging, ist der Organisation Frist zur endg�ltigen Erkl�rung angesetzt worden, ob sie im bundesgerichtlichen Verfahren Parteirechte aus�ben wolle oder nicht. Mit Eingabe vom 20. Oktober 2004 hat der VCS best�tigt, am bundesgerichtlichen Verfahren teilnehmen zu wollen, und den gestellten Antrag auf Abweisung der Beschwerde wiederholt.
Das Verwaltungsgericht und die Staatskanzlei des Kantons Z�rich haben auf Vernehmlassung verzichtet.
Im Streite liegen die Vorschriften von Art. 14 des Gestaltungsplanes "Stadion Z�rich" vom 28. M�rz 2003, welche die Parkierung von Personenwagen im Planungsgebiet betreffen. Gestaltungspl�ne unterliegen als (Sonder-)Nutzungspl�ne gem�ss Art. 34 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 �ber die Raumplanung (RPG, Raumplanungsgesetz; SR 700) grunds�tzlich der staatsrechtlichen Beschwerde. Soweit diese Pl�ne allerdings auf Bundesverwaltungsrecht, insbesondere auf eidgen�ssisches Raumplanungs- und Umweltschutzrecht gest�tzte projektbezogene Anordnungen enthalten, die als Verf�gungen im Sinne von Art. 5 VwVG i.V.m. Art. 97 OG zu betrachten sind, l�sst das Bundesgericht nach nunmehr gefestigter Rechtsprechung eine Anfechtung im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zu. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann ebenfalls gegen gemischtrechtliche Verf�gungen gerichtet werden, soweit Anordnungen in Frage stehen, die auf unselbst�ndigem kantonalem Ausf�hrungsrecht zum Bundesrecht beruhen oder in Anwendung �brigen kantonalen Rechts ergangen sind, das einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweist. Soweit dagegen dem angefochtenen Entscheid selbst�ndiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verf�gung (vgl. BGE 114 Ib 344 E. 1, 121 II 72 E. 1 mit Hinweisen, 123 II 231 E. 2 S. 234, 127 II 238 nicht publ. E. 1a).
Umstritten sind hier insbesondere die in den Gestaltungsplan-Vorschriften festgelegten abgestuften j�hrlichen Fahrtenlimiten f�r die sog. Mantelnutzungen (B�ros, Restaurants, L�den, Hotel und Freizeit) und die sog. permanente Kernnutzung (Konferenzen/Lounges, Restaurants) des Stadiongel�ndes. Diese Bestimmungen weisen Verf�gungs-Charakter auf. Die Beschwerdef�hrer bringen vor, dass die vorgesehenen Fahrtenlimitierungen f�r den motorisierten Individualverkehr vor den eidgen�ssischen Normen �ber die Luftreinhaltung und der ausf�hrenden kantonalen Massnahmenplanung standhielten und daher im kantonalen Beschwerdeverfahren zu Unrecht versch�rft worden seien. Ob dies zutreffe, ist im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu pr�fen. F�r eine staatsrechtliche Beschwerde bleibt kein Raum.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich �berschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollst�ndige Feststellung des Sachverhalts geltend gemacht werden (Art. 104 lit. a OG). Hat - wie hier - ein Gericht als Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollst�ndig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt, so ist das Bundesgericht nach Art. 105 Abs. 2 OG an die dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegenden tats�chlichen Feststellungen gebunden. Das schliesst allerdings nicht aus, dass das Bundesgericht selbst weitere tats�chlichen Feststellungen trifft, sofern dies zur Beurteilung der aufgeworfenen Fragen als n�tig erscheint (BGE 124 II 460 E. 3a S. 470, Urteile 1E.18/1999 vom 25. April 2001 E. 5 und 1A.178/2003 vom 27. August 2004 E. 3).
Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren steht dem Bundesgericht grunds�tzlich freie Rechtskontrolle zu. Die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts pr�ft es allerdings nur nach den f�r die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Grunds�tzen (BGE 118 Ib 234 E. 1b mit Hinweis, 127 II 18 nicht publ. E. 1a).
Es ist unbestritten, dass im Gestaltungsplangebiet die Immissionsgrenzwerte von Anhang 7 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1), insbesondere f�r Stickstoffdioxid (NO2) und Schwebestaub (PM10) �berschritten werden und auf l�ngere Zeit nicht eingehalten werden k�nnen. Die im Gestaltungsplan vorgesehenen Stadion- und Annexbauten werden zus�tzlichen Verkehr erzeugen. Gem�ss dem Umweltvertr�glichkeitsbericht wird nach dem Vollausbau der Anlagen die NO2-Belastung auf der stadtausw�rts f�hrenden Autobahn maximal um 1,2 ?g/m3, auf der Pfingstweidstrasse um 0.4 ?g/m3 und auf den �brigen betroffenen Strassenabschnitten um 0.1 ?g/m3 oder weniger zunehmen. Angesichts der erwarteten Auswirkungen des Vorhabens haben die Verfasser des Umweltvertr�glichkeitsberichts, die stadtz�rcherische Umweltschutzfachstelle "Umwelt- und Gesundheitsschutz Z�rich (UGZ)" sowie die Beschwerdeinstanzen das Vorhaben als �berdurchschnittlichen Emittenten im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bezeichnet. F�r diesen sind aufgrund des - im Folgenden kurz darzustellenden - eidgen�ssischen, kantonalen und kommunalen Umweltschutzrechts emissionsbegrenzende lufthygienische Anordnungen zu treffen.
3.1 Steht fest oder ist zu erwarten, dass sch�dliche oder l�stige Einwirkungen von Luftverunreinigungen durch mehrere Quellen verursacht werden, so hat die zust�ndige Beh�rde gem�ss Art. 44a des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 �ber den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG, SR 814.01) und Art. 9 Abs. 4 LRV einen Plan der Massnahmen zu erstellen, die zur Verminderung oder Beseitigung der Einwirkungen innert angesetzter Frist beizutragen haben. Als solche Massnahmen fallen nach Art. 32 Abs. 2 LRV f�r Verkehrsanlagen bauliche, betriebliche, verkehrslenkende oder -beschr�nkende Vorkehren in Betracht (lit. b) und sind f�r station�re Anlagen verk�rzte Sanierungsfristen oder erg�nzende oder versch�rfte Emissionsbegrenzungen vorzusehen (lit. a). Da Art. 12 USG als (versch�rfte) Emissionsbegrenzungen neben Bau- und Ausr�stungsbestimmungen auch Verkehrs- oder Betriebsvorschriften nennt, k�nnen diese auch f�r station�re Anlagen vorgeschrieben werden, deren Betrieb zus�tzlichen Verkehr erzeugt.
3.2 Der in Ausf�hrung von Art. 44a USG vom Kanton Z�rich erlassene Massnahmenplan ("Luftprogramm f�r den Kanton Z�rich") sieht eine Parkraumbewirtschaftung in dem Sinne vor, dass die Zahl der Abstellpl�tze weitm�glichst beschr�nkt werden soll (Teilplan Personen- und G�terverkehr, Massnahmen PV2). In seiner Fassung von 1996 verpflichtete das Luftprogramm die St�dte Z�rich und Winterthur sowie die Agglomerationsgemeinden, ihre kommunalen Erlasse zur Regelung der Zahl der Abstellpl�tze an die kantonale Wegleitung anzupassen (Massnahme PV2 lit. a). Diese rechtliche Verpflichtung wurde allerdings durch Regierungsratsbeschluss vom 12. November 1997 wieder aufgehoben und durch eine blosse Empfehlung ersetzt. Wie dem Vorwort der �berarbeiteten kantonalen "Wegleitung zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in kommunalen Erlassen" vom Oktober 1997 zu entnehmen ist, hatten vertiefte juristische Abkl�rungen ergeben, dass die Gemeinden ohne �nderung des kantonalen Planungs- und Baugesetzes nicht zwingend zur Anpassung ihrer kommunalen Vorschriften angehalten werden k�nnten. In der Folge wurden die mit der Teilmassnahme PV2 lit. a zusammenh�ngenden Massnahmen PV2 lit. b (Schaffung von Anreizen f�r einen Verzicht auf zus�tzliche Parkpl�tze) und lit. c (Erg�nzung des Richtplans durch regionale Begrenzungen der Gesamtparkplatzzahlen) abgeschrieben, da sie nicht wirksam umgesetzt werden k�nnten. Gleichzeitig beauftragte der Regierungsrat die Baudirektion, Alternativen bzw. eine neue Massnahme zu erarbeiten, um insbesondere die Emissionen aus stark verkehrserzeugenden Nutzungen (Einkaufszentren, Parkh�user, Freizeit- und Sportanlagen) zu vermindern (vgl. "Luft-Programm-Erfolgskontrollbericht 1998" der kantonalen Baudirektion vom Juli 1999 S. 17; Erg�nzung 2002 zum "Luftprogramm f�r den Kanton Z�rich" S. 7, 28). Inhalt der neuen Massnahme solle sein, die Bem�hungen um die Senkung der Emissionen stark verkehrserzeugender Anlagen von der Projektstufe auf die vorgelagerte Planungsstufe zu verschieben. Dementsprechend ist die Teilmassnahme PV2 lit. b neu formuliert und in die erg�nzten, vom Regierungsrat am 30. April 2002 genehmigten Massnahmenbl�tter aufgenommen worden. Sie bestimmt, dass im Rahmen der Neugestaltung des Planungs- und Baugesetzes danach getrachtet werden soll, die Siedlungs- und Verkehrsentwicklung auf allen Planungsstufen aufeinander abzustimmen, die Mindestanforderungen an die Erschliessung vor allem von publikumsintensiven Anlagen zu harmonisieren und die Ermittlung der Parkplatzzahl in Form einer (kantonalen) Verordnung festzulegen. Sollten diese Massnahmenvorschl�ge nicht realisiert werden k�nnen, sei die Einf�hrung einer kantonalen Abgabe f�r neue und bestehende Bauten und Anlagen, die starken Verkehr ausl�sen ("Verkehrsinfrastrukturabgabe"), weiterzuverfolgen.
3.3 � 242 des kantonalen Gesetzes vom 7. September 1975 �ber die Raumplanung und das �ffentliche Baurecht (Planungs- und Baugesetz, PBG; Z�rcher Loseblattsammlung 700.1) schreibt seinerseits vor, dass in den Bau- und Zonenordnungen die Zahl der Abstellpl�tze festzulegen sei, die nach den �rtlichen Verh�ltnissen, nach dem Angebot des �ffentlichen Verkehrs sowie nach Ausn�tzung und Nutzweise des Grundst�cks f�r Bewohner, Besch�ftigte und Besucher erforderlich sind (Abs. 1). Im Normalfall soll die Zahl der Abstellpl�tze so festgelegt werden, dass die Fahrzeuge der Ben�tzer einer Baute oder Anlage ausserhalb des �ffentlichen Grundes aufgestellt werden k�nnen. Besteht ein �berwiegendes �ffentliches Interesse, insbesondere des Verkehrs oder des Schutzes von Wohngebieten, Natur- und Heimatschutzobjekten, Luft und Gew�ssern, kann die Zahl der erforderlichen Pl�tze tiefer angesetzt und die Gesamtzahl begrenzt werden (Abs. 2). Nach � 243 Abs. 1 PBG sind Abstellpl�tze im gebotenen Ausmass bei Neuerstellung von Bauten und Anlagen, bei wesentlichen baulichen �nderungen oder Nutzungs�nderungen zu schaffen. Bei bestehenden Bauten und Anlagen kann nach Abs. 2 ohne Zusammenhang mit �nderungen die Schaffung oder Aufhebung von Abstellpl�tzen verlangt werden, wenn der bisherige Zustand regelm�ssig Verkehrsst�rungen oder andere �belst�nde bewirkt oder wenn die Besch�ftigtenparkpl�tze die festgesetzte Gesamtzahl erheblich �berschreiten. Die Verpflichtung muss allerdings nach den Umst�nden technisch und wirtschaftlich zumutbar sein.
Diese Bestimmungen des Z�rcher PBG verfolgen, wie im angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichtes dargelegt wird, zwei teilweise gegenl�ufige Zwecke. Einerseits soll aus verkehrspolizeilichen Gr�nden durch Festlegung von Mindestparkplatzzahlen daf�r gesorgt werden, dass das Abstellen von Fahrzeugen auf Privatgrund erfolgen und der Strassenraum freigehalten werden kann. Andererseits wird durch die Begrenzung der (h�chst)zul�ssigen Anzahl Parkfelder angestrebt, den individuellen Motorfahrzeugverkehr und die damit verbundenen negativen Auswirkungen auf die Umwelt zu vermindern. Da die �berarbeitung des Bau- und Planungsgesetzes noch nicht abgeschlossen ist, sind noch keine neuen Vorschriften im Sinne der neuen Teilmassnahme PV2 lit. b in dieses eingeflossen. Angenommen werden darf, dass der Auftrag der Regierung an die Baudirektion, alternative M�glichkeiten zur Begrenzung der Emissionen aus stark verkehrserzeugenden Nutzungen zu erarbeiten, mit ein Grund f�r die Schaffung von Fahrtenmodellen wie dem hier umstrittenen gebildet hat.
3.4 Die Stadt Z�rich hat die Vorschrift von � 242 PBG, die die Gemeinden zur Festlegung der Parkplatzzahl in der Bau- und Zonenordnung anh�lt, durch Erlass einer Verordnung �ber Fahrzeugabstellpl�tze (Parkplatzverordnung vom 8. Januar 1986/20. Dezember 1989 bzw. vom 11. Dezember 1996, PPV) umgesetzt. Gem�ss dieser richtet sich die Zahl der Abstellpl�tze einerseits nach der Ausnutzung und Nutzweise der Grundst�cke; andererseits h�ngt sie von der Erschliessungsqualit�t des fraglichen Gebiets sowie von der Einhaltung der zul�ssigen NO2-Werte der Luftreinhalte-Verordnung und den Anforderungen des Ortsbildschutzes ab (Art. 3 PPV). Dementsprechend wird zun�chst festgelegt, f�r welche Geschossfl�chen je nach Nutzweise ein Parkplatz erstellt werden soll (Normalbedarf; Art. 4 PPV). Danach wird im Einzelnen bestimmt, wie die Zahl der minimal erforderlichen und der maximal zul�ssigen Abstellpl�tze in den Gebieten A - D mit unterschiedlicher Erschliessungsqualit�t festzusetzen sei (Art. 5 Abs. 1 PPV). Weiter schreibt die Parkplatzverordnung die Reduktion der in den einzelnen Gebieten geltenden Maximalwerte vor, solange die zul�ssigen NO2-Werte auf dem Stadtgebiet �berschritten sind (Art. 5 Abs. 2 PPV). In Art. 6 PPV wird schliesslich festgehalten, welche Anteile der gem�ss Art. 5 errechneten Zahl der minimal erforderlichen Abstellpl�tze f�r Besucher und Kunden zu reservieren und besonders zu bezeichnen sind. Angaben �ber Fahrtenzahlen enth�lt die Verordnung nicht.
Die Parkplatzverordnung ist im Jahre 1996 �berarbeitet worden und stellt gem�ss den Erw�gungen des Verwaltungsgerichts die Konkretisierung des kantonalen Massnahmenplans hinsichtlich der angestrebten Parkraumbeschr�nkung dar. Danach gilt die Parkplatzverordnung als kommunaler Erlass, der die vorsorgliche und die versch�rfte Emissionsbegrenzung in Form herabgesetzter Parkplatzzahlen bei verkehrserzeugenden Anlagen auf Stadtgebiet verbindlich regelt. Da der Massnahmenplan auch nach seiner Erg�nzung im Jahre 2002 den Gemeinden weiterhin bloss empfiehlt, ihre kommunalen Parkplatzvorschriften an die Wegleitung der Baudirektion vom Oktober 1997 anzupassen, erweist sich die vom VCS aufgeworfene Frage, wie die Anzahl Parkfelder f�r das Gestaltungsplanareal gem�ss Wegleitung zu berechnen w�re, zum vornherein als unerheblich.
Wie in der Sachverhaltsdarstellung wiedergegeben, ist in Art. 14 GPV eine Regelung f�r die Parkierung von Personenwagen getroffen worden, die zum einen die Zahl der maximal zul�ssigen Abstellpl�tze f�r das Gesamtgebiet bzw. f�r das Teilgebiet B bestimmt; dabei soll sich die Zahl der zu erstellenden Parkpl�tze innerhalb dieser Maximallimiten nach der Parkplatzverordnung richten. Zum andern wird die Zahl der je nach Nutzweise der Geschossfl�chen zul�ssigen t�glichen Ein- und Ausfahrten pro Abstellplatz und Besch�ftigte bzw. Besucher festgelegt. Schliesslich werden j�hrliche Fahrtenlimiten festgesetzt, die im Gestaltungsplangebiet insgesamt oder in den Teilgebieten A und B einzuhalten sind.
Der Regierungsrat hat im Beschwerdeverfahren einer Fahrtenlimitierung im Rahmen eines Fahrtenmodells, wie es in den Gestaltungsplan-Vorschriften vorgesehen wird, grunds�tzlich zugestimmt. Allerdings m�ssten nach der Parkplatzverordnung die Parkpl�tze den Besch�ftigten einerseits sowie den Besuchern und Kunden andererseits fest zugewiesen werden. Da die sog. Poolnutzung eine Umgehung der Parkplatzverordnung erm�glichen w�rde, sei ein Teil der f�r die Besucher der Sportveranstaltungen bestimmten Parkpl�tze f�r andere Benutzer unzug�nglich zu machen. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid die Mehrfachnutzung von Parkfeldern im Rahmen eines Fahrtenmodells als mit den eidgen�ssischen, kantonalen und kommunalen Umweltschutz- und Parkierungsvorschriften als vereinbar erkl�rt, sofern die Fahrtenlimite so festgesetzt werde, dass sie nicht auf eine Privilegierung des Anlageinhabers hinauslaufe. Von den Beschwerdegegnern wird im bundesgerichtlichen Verfahren erneut in Zweifel gezogen, ob eine Mehrfachnutzung von Parkfeldern ohne Zuordnung der Pl�tze zu den einzelnen Nutzungen der Anlage rechtm�ssig sei. Diese Frage ist daher - unabh�ngig von der konkret festgelegten Fahrtenlimitierung - vorweg zu pr�fen.
4.1 Mit dem BUWAL und dem Verwaltungsgericht ist zun�chst festzustellen, dass die im Rahmen eines Fahrtenmodells angeordnete Beschr�nkung der Anzahl Fahrten grunds�tzlich als Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 3 und Art. 12 Abs. 1 lit. c USG gelten kann (vgl. f�r Beschr�nkungen der Flugbewegungszahl BGE 126 II 522 E. 22b S. 552). Fahrtenkontingentierungen verm�gen zur Verringerung der Emissionen an der Quelle beizutragen und sind wirksamer als Beschr�nkungen der Parkplatzzahl: Sie f�hren zur direkten Begrenzung der Fahrten und des damit verbundenen Schadstoffausstosses, w�hrend bei blosser Beschr�nkung des angebotenen Parkraums letztlich offen bleibt, ob die angestrebte Verminderung der Schadstoffbelastung im Einzelfall auch tats�chlich erreicht wird. Fahrtenmodelle sind relativ flexibel und k�nnen an ver�nderte Verh�ltnisse angepasst werden. Werden die festgelegten Limiten nicht eingehalten, fallen Korrekturmassnahmen leichter als nachtr�gliche bauliche �nderungen, wie sie in � 243 Abs. 2 PBG vorgesehen sind. Erstreckt sich das mit einem Parkleitsystem kombinierte Fahrtenmodell �ber ein gr�sseres Gebiet, erlaubt es eine �ber ein Einzelprojekt hinausgehende Erschliessungsplanung und erm�glicht zudem eine Verminderung des Suchverkehrs. Andererseits ist einzur�umen, dass das Angebot frei verf�gbarer Parkpl�tze zus�tzlichen Verkehr anziehen und l�nger dauernde Spitzenbelastungen zur Folge haben kann. Dem Aufbau der Betriebs- und Kontrollorganisation ist daher grosse Aufmerksamkeit zu schenken. Ebenso ist die Wahl des Standortes der verkehrserzeugenden Anlage von wesentlicher Bedeutung (zu den Fahrtenmodellen vgl. etwa RUDOLF MUGGLI, Publikumsintensive Einrichtungen, Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung, Schriftenreihe Umwelt Nr. 346, hrsg. BUWAL und ARE 2002, S. 62 ff.; THOMAS SPOERRI, Fahrtenmodell - Stapellauf ins Ungewisse, PBG aktuell 2003 S. 6 ff.; KARL LUDWIG FAHRL�NDER, Planerische Abstimmung von Grossprojekten; zwei Fallbeispiele, URP 2001 S. 336 ff., 347 ff.; Bericht "Fahrtenmodell Z�rich West", Diskussionsgrundlage, erarbeitet vom Tiefbauamt der Stadt Z�rich, Verkehrsplanung, und vom Umwelt- und Gesundheitsschutz, Umweltschutzfachstelle, Januar 2001).
Das Fahrtenmodell soll nach Auffassung der stadtz�rcherischen Beh�rden die Parkplatzverordnung nicht ersetzen, sondern erg�nzen (s. "Fahrtenmodell Z�rich West" S. 13). Mit der Fahrtenkontingentierung l�sst sich der verkehrspolizeiliche Zweck, den Grundeigent�mer zur Erstellung gen�gender Parkfl�chen zu verpflichten, ohnehin nicht erreichen. Da Fahrtenmodelle wie dargelegt zurzeit im Z�rcher Luftprogramm nicht vorgesehen sind, k�nnten sie wohl im Baubewilligungsverfahren nicht aufgezwungen werden. Erkl�ren sich jedoch, wie hier, die Grundeigent�mer zur Festlegung einer Fahrtenlimitierung bereit, so d�rfen die festgesetzten Fahrtenzahlen von den Planungs- und Baubewilligungsbeh�rden bzw. den Rechtsmittelinstanzen gest�tzt auf Art. 11 Abs. 3 USG herabgesetzt werden, falls sonst die im Massnahmenplan vorgesehenen Massnahmen zur Parkraumbewirtschaftung umgangen w�rden. Dies stellen auch die Beschwerdef�hrerinnen an sich nicht in Abrede.
4.2 Zur Vereinbarkeit einer Mehrfachnutzung von Parkfeldern (ohne Zuordnung zu den einzelnen Benutzer-Kategorien) mit dem Planungs- und Baugesetz und der Parkplatzverordnung hat das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid ausgef�hrt, weder das kantonale Gesetz noch die st�dtische Verordnung enthielten entsprechende Bestimmungen. � 242 PBG r�ume jedoch den Gemeinden bei der Umsetzung des kantonalen Rechts eine gewisse Autonomie ein. Dies ergebe sich aus der inhaltlichen Unbestimmtheit der Kriterien, die in � 242 PBG aufgef�hrt w�rden. Nach dem soweit klaren Wortlaut von � 242 PBG seien die Abstellpl�tze zahlenm�ssig festzulegen. Sachlich geboten erscheine dies namentlich im Hinblick auf die Funktion, eine Mindestmenge an Abstellpl�tzen vorzusehen. Hingegen k�nne - jedenfalls bei einer projektbezogenen Planung wie der vorliegenden - an die Stelle einer Begrenzung der Parkpl�tze nach oben auch eine Begrenzung der durch das Vorhaben erzeugten Fahrten treten. Den Gemeinden stehe es daher im Rahmen ihrer Autonomie zu, in ihren auf � 242 PBG gest�tzten Vorschriften auch ein Fahrtenmodell zuzulassen. Sei das Fahrtenmodell als grunds�tzlich zul�ssiger Ansatz zu betrachten, er�brige sich bei einer die Fahrtenzahl korrekt begrenzenden Regelung eine Zuordnung der Parkpl�tze auf die verschiedenen Nutzungen innerhalb der gleichen Parkierungsanlage. Es ergebe sich weder aus dem Wortlaut noch aus dem Sinn von � 242 PBG, dass die kommunalen Parkierungsvorschriften zwingend eine getrennte Ausscheidung der Parkpl�tze f�r Bewohner, Besch�ftigte und Besucher vorzusehen h�tten. Die Bestimmung verlange allein, dass f�r die erw�hnten Nutzerkategorien die erforderlichen Parkfelder erstellt w�rden, nach Massgabe der in Abs. 1 genannten Aspekte und unter Ber�cksichtigung des in Abs. 2 erw�hnten Interesses an einer Begrenzung der Abstellpl�tze. Jedenfalls k�nne eine Mehrfachnutzung im Rahmen eines sinnvollen Gesamtkonzepts mit einer Fahrtenzahlbeschr�nkung die Pflicht zur nutzungsorientierten Parkplatzzuweisung gegenstandslos machen. Somit bestehe kein Grund, � 242 PBG eine Bedeutung beizulegen, die diese Vorschrift nach ihrem Wortlaut und ihrem Zweck nicht habe.
Keine Bedeutung habe es vorliegend, so f�hrt das Verwaltungsgericht weiter aus, dass die st�dtische Parkplatzverordnung eine nutzungsorientierte Nutzungszuweisung von Parkpl�tzen verlange. Die Parkplatzverordnung hindere die Stadt Z�rich nicht daran, im Rahmen eines Gestaltungsplanes f�r ein bestimmtes Planungsgebiet abweichende oder erg�nzende Vorschriften �ber die Parkierung zu erlassen. Die Regelung in einem Gestaltungsplan, der durch den Gemeinderat und an der Urne gutgeheissen worden sei, stelle ein Element der Bau- und Zonenordnung dar, mit dem angesichts der rechtshierarchischen Gleichwertigkeit der Erlassform von der Parkplatzverordnung abgewichen werden d�rfe. Massgeblich seien hier daher allein die Gestaltungsplanvorschriften, die als speziellere Norm vorgingen und eine Mehrfachnutzung der Parkpl�tze ausdr�cklich zuliessen.
4.3 Diese Auslegung des kantonalen und kommunalen Rechts durch das Verwaltungsgericht, die das Bundesgericht nur mit beschr�nkter Kognition �berpr�ft (vgl. oben E. 2), ist jedenfalls nicht willk�rlich. Dass � 242 PBG auch anders verstanden werden kann, bedeutet nicht, dass die Interpretation des Verwaltungsgerichts nicht ebenfalls vertretbar w�re. Da in � 83 PBG ausdr�cklich gestattet wird, in Gestaltungspl�nen, in denen auch die Erschliessung zu ordnen ist, von den normalen Zonenvorschriften abzuweichen, erscheint auch die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass im Gestaltungsplangebiet von einer Zuordnung der Parkpl�tze zu bestimmten Nutzerkategorien abgesehen werden darf, zumindest nicht als unhaltbar. Ebenso ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, dass in den Gestaltungspl�nen als Elemente der Nutzungsplanung eine andere Parkraumordnung getroffen werden kann, als sie die st�dtische Parkplatzverordnung vorsieht.
Darf demnach ein Fahrtenmodell mit Fahrtenlimitierung als geeignete Emissionsbegrenzung im Sinne des eidgen�ssischen Umweltschutzrechts betrachtet und willk�rfrei davon ausgegangen werden, dass sich eine Poolnutzung von Parkpl�tzen in einem Gestaltungsplangebiet mit dem kantonalen und stadtz�rcherischen Recht vereinbaren l�sst, so ist im Weiteren zu pr�fen, ob die im umstrittenen Gestaltungsplan konkret festgelegten Fahrtenlimiten - wie die Beschwerdef�hrer geltend machen - vor der Massnahmenplanung und damit auch vor Bundesrecht standhalten oder wie vorinstanzlich angeordnet herabzusetzen sind.
5.1 Wie dem Umweltvertr�glichkeitsbericht "Stadion Z�rich" des Ingenieurb�ros Buchhofer Barbe AG vom 28. M�rz 2003 zu entnehmen ist, sind zur Festlegung der Fahrtenlimiten zun�chst f�r die einzelnen im Gestaltungsplangebiet vorgesehenen Nutzungsarten, die nach Fl�chen oder Anzahl Sitzpl�tze ausgewiesen werden, die Zahlen der minimal zu erstellenden (Pflichtbedarf) und der maximal zul�ssigen Parkpl�tze ermittelt worden; diese Berechnungen erfolgten nach Angaben der Berichtverfasser anhand der Ans�tze der Parkplatzverordnung und unter Zuhilfenahme der VSS-Norm 641 400 (Norm der Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute, heute Nr. 640 290). Unter Ber�cksichtigung des Erschliessungsgrades (Erschliessungsgebiet d) und der �berm�ssigen NO2-Belastung ergaben sich f�r die Mantel- und Kernnutzungen sowie die Park and Ride-Anlage gemeinsam ein Total von minimal 1286 Pl�tzen (60% des Normalbedarfs) und maximal 1977 Pl�tzen (95% des Normalbedarfs). Gest�tzt auf diese Resultate ist in Art. 14 GPV die maximal zul�ssige Zahl in Anlehnung an die Parkplatzverordnung auf 1250 Pl�tze festgesetzt worden, wobei als Gegenzug die Mehrfachnutzung der Parkpl�tze gestattet werde. Diese Festlegung der maximal zul�ssigen Parkplatzzahl ist vom Verwaltungsgericht an sich nicht beanstandet worden, wenn auch letzteres die der Ladennutzung zugeordnete Fl�che herabgesetzt und demgem�ss einen geringeren Pflichtbedarf errechnet hat.
F�r die berechnungsm�ssig den einzelnen Nutzungen zugeordneten Parkpl�tze sind hierauf die in Art. 14 Abs. 3 GPV genannten spezifischen Verkehrspotenziale (SVP, definiert als Anzahl Fahrten pro Parkplatz und Tag) bestimmt worden, die gem�ss Umweltvertr�glichkeitsbericht den im Fahrtenmodell f�r das Projekt "Sihlcity" gew�hlten Werten entsprechen. Anhand dieser SVP-Werte und den Parkplatzmengen berechneten die Verfasser j�hrliche Fahrtenzahlen (60 Tage f�r die Stadionnutzung und 365 Tage f�r die �brigen Nutzungen) von 3,28 Mio. Fahrten f�r die nach der PPV maximal zul�ssige Parkplatzzahl (95%) und 1,94 Mio. Fahrten f�r die nach der PPV minimal erforderliche Parkplatzzahl (60%). Schliesslich ist f�r das Gesamtareal eine Ausgangslimite von 3,4 Mio. Fahrten festgesetzt worden, die in den folgenden Jahren mit zunehmendem Ausbau des �ffentlichen Verkehrs, wie in Art. 14 Abs. 4 GPV vorgesehen, etappenweise reduziert werden soll (2. Stufe: 3,2 Mio. Fahrten; 3. Stufe: 3 Mio. Fahrten; 4. Stufe bzw. Zielzustand: 2,5 Mio. Fahrten). Als Rechtfertigung f�r die vor�bergehende Erh�hung der Fahrtenzahl gegen�ber der nach der Parkplatzverordnung ermittelten Maximallimite wird im Umweltvertr�glichkeitsbericht angef�hrt, es sollten gen�gend Fahrten erm�glicht werden, um in der Einf�hrungsphase einen wirtschaftlichen Betrieb gew�hrleisten zu k�nnen. Da Z�rich-West nicht voll entwickelt sei, bestehe zun�chst noch Spielraum bei den Strassenkapazit�ten. Mangels einschl�giger Erfahrungen mit Fahrtenmodellen m�sse zu Beginn die notwendige Flexibilit�t gew�hrleistet werden. Zudem sei die geplante Tramlinie Nr. 18 noch nicht erstellt und w�ren �brigens bei einer Berechnung der Fahrtenlimiten nach der kantonalen Wegleitung bis zu 4,9 Mio. j�hrliche Fahrten m�glich.
5.2 Der Regierungsrat hat in seinem Rekursentscheid ausgef�hrt, gem�ss den Berechnungen der st�dtischen Umweltschutzfachstelle (Umwelt- und Gesundheitsschutz Z�rich, UGZ) im Bericht "Umweltvertr�glichkeitspr�fung" vom 19. Mai 2003 belaufe sich das hochgerechnete Verkehrsaufkommen der Mantel- und der permanenten Kernnutzungen mit Parkplatz-Pool auf 3,69 Mio. j�hrliche Fahrten; aus dem Veranstaltungs- und dem Park and Ride-Verkehr erg�ben sich zus�tzliche 0,25 Mio. Bewegungen. Diesem Ergebnis liege die Annahme zugrunde, dass jedem Besucherplatz ein spezifisches Verkehrspotenzial von 18 zuzurechnen sei. Dieser Wert sei jedoch zu hoch, liege doch das SVP f�r die Nutzungen Hotel, B�ro oder Kongress, und damit knapp f�r die H�lfte der den Besuchern und Kunden zug�nglichen Parkpl�tze, wesentlich tiefer. Es erscheine vielmehr als sachgerecht, f�r die Besucherparkpl�tze von einem durchschnittlichen SVP-Wert von 12,5 auszugehen, w�hrend das SVP von 2,5 f�r die Besch�ftigtenparkpl�tze beibehalten werden k�nne. Dies f�hre dazu, dass die Fahrtenlimite auf der Grundlage von 816 Parkpl�tzen und bei 305 Betriebstagen auf 2,7 Mio. Fahrten f�r beide Teilgebiete des Gestaltungsplanareals festzulegen sei (einschliesslich 0,1 Mio. Fahrten aus dem Stadionbetrieb und 0,25 Mio. Fahrten aus dem Park and Ride-Betrieb). Diese Fahrtenlimite sei f�r die nachfolgenden Stufen entsprechend herabzusetzen.
5.3 Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid erkl�rt, die Fahrtenbegrenzung stelle im Rahmen der Z�rcher Massnahmenplanung nur dann eine ausreichende versch�rfte Emissionsbegrenzung dar, wenn sie das Verkehrsaufkommen ebenso sehr begrenze wie eine entsprechende Beschr�nkung der Parkplatzzahlen gem�ss der Parkplatzverordnung. Aufgrund der Parkplatzverordnung erg�ben sich f�r das Gesamtprojekt - wie das Verwaltungsgericht anhand eigener Berechnungen im Einzelnen darlegt - ein Pflichtbedarf von 1014 Pl�tzen (60% des Normalbedarfs) und eine h�chstzul�ssige Parkplatzzahl von 1121 (95% des Normalbedarfs). Ausgehend von diesen Zahlen sei aufgrund des spezifischen Verkehrspotenzials die mutmasslich erzeugte Anzahl Fahrten pro Tag zu ermitteln. Nun entspr�chen die SVP-Werte im Umweltvertr�glichkeitsbericht offenbar dem Fahrtenmodell "Sihlcity", in welchem vier Nutzungspools mit je den selben Bewegungszahlen ausgeschieden worden seien. F�r das Verwaltungsgericht sei jedoch nicht nachvollziehbar, ob die beiden Projekte derart vergleichbar seien, dass es zul�ssig w�re, in beiden F�llen die gleichen Nutzungspools und SVP zu verwenden. Die UGZ habe ihrer Umweltvertr�glichkeitspr�fung bzw. ihrer Hochrechnung des Verkehrsaufkommens (bei nutzungskonformer Belegung der Parkpl�tze) Zahlen zugrunde gelegt, welche den SVP-Werten entspr�chen, die im "Verkehrs- und Parkierungskonzept Z�rich West" publiziert worden seien. F�r diese Werte sei eine Reihe von Quellen angegeben worden, darunter die Norm VSS 641 400 sowie zwei vom Bundesamt f�r Strassen (UVEK/ASTRA) herausgegebene Forschungsberichte. Die Bauherrschaft habe nicht geltend gemacht, dass die von der st�dtischen Fachstelle verwendeten SVP unzutreffend seien. Das Gericht habe unter diesen Umst�nden keinen Anlass, andere SVP als die Fachstelle anzuwenden.
Diesen �berlegungen gem�ss hat das Verwaltungsgericht sowohl die Pflicht-Parkplatzzahl als auch die h�chstzul�ssige Zahl mit folgenden SVP-Werten multipliziert:
Kunden/Besucher Besch�ftigte/Bewohner
B�ros 4 2,5
L�den 18 2,5
Hochgerechnet auf 365 Tagen haben sich f�r die Pflichtparkplatzzahl (einschliesslich Veranstaltungs- und Park and Ride-Verkehr sowie nach Abz�gen f�r die F�nftagewoche) 1,18 -1,3 Mio. Fahrten und f�r die h�chstzul�ssige Parkplatzzahl 1,96 - 2,17 Mio. Fahrten ergeben (wobei die Spannweite auf den unterschiedlichen SVP f�r die Freizeitnutzung zur�ckzuf�hren ist). Gest�tzt hierauf hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass ein Fahrtenmodell, das mehr als 2,17 Mio. Fahrten pro Jahr zulasse, auf eine von vornherein ungen�gende Emissionsbegrenzung hinauslaufe und daher Bundesrecht (Art. 11 Abs. 3 USG) verletze. In der Frage, wieweit die Emissionsbegrenzungen zu versch�rfen seien, bestehe indes ein bedeutendes Ermessen. Die untere Grenze des Ermessensspielraums liege bei rund 1,3 Mio. Fahrten pro Jahr. Da das Verwaltungsgericht nicht Planungsbeh�rde sei und im vorliegenden Verfahren nur Rechtskontrolle auszu�ben habe, sei die Sache zu neuem Entscheid �ber die Fahrtenlimiten innerhalb des genannten Rahmens an die Gemeinde zur�ckzuweisen.
Die Argumentation des Verwaltungsgerichts beruht mithin auf der �berlegung, dass eine Anlage mit Fahrtenmodell nicht mehr Verkehr erzeugen d�rfe als eine �berbauung, deren Parkplatzzahl aufgrund der Parkplatzverordnung berechnet bzw. beschr�nkt worden sei und die daher mit der kantonalen Massnahmenplanung in Einklang stehe. Nun enth�lt aber die Parkplatzverordnung keine Angaben �ber Fahrtenzahlen, die der Berechnung der Parkpl�tze zugrunde l�gen oder nach dem Bau der Parkierungsanlagen einzuhalten w�ren. Eine "Kontrollrechnung", wie sie das Verwaltungsgericht f�r die direkte Beurteilung der Bundesrechtm�ssigkeit oder -rechtswidrigkeit der Fahrtenlimiten vorgenommen hat, liesse sich daher nur anstellen, wenn die f�r die verschiedenen Nutzungen anwendbaren Bewegungszahlen pro Parkplatz festst�nden oder pr�zis ermittelt werden k�nnten. Dies w�re dann der Fall, wenn sich die einschl�gigen SVP-Werte aus dem eidgen�ssischen Umweltschutz- oder dem kantonalen Ausf�hrungsrecht erg�ben oder wenn die Werte mit dem n�tigen Fachwissen anhand von gefestigten Erfahrungswerten oder nach anderen objektiven Kriterien klar bestimmbar w�ren. Von feststehenden SVP-Zahlen k�nnte allenfalls auch ausgegangen werden, wenn die Planungs- und Baubewilligungsbeh�rden solche in st�ndiger Praxis als Normwerte anwenden w�rden. Von all dem kann aber nicht die Rede sein:
6.1 Spezifische Verkehrspotenziale, die bei Projektierung und Bau von Parkierungsanlagen zu beachten oder den Fahrtenmodellen f�r solche Anlagen zugrunde zu legen w�ren, werden weder im eidgen�ssischen Umweltschutzrecht noch im z�rcherischen Planungs- und Baurecht noch in den Massnahmenpl�nen festgelegt.
6.2 Soweit ersichtlich lassen sich auch der Fachliteratur keine feststehenden Zahlen entnehmen. Insbesondere erlauben die im "Verkehrs- und Parkierungskonzept Z�rich West" angef�hrten Quellen nicht den Schluss, dass die dort genannten und vom Verwaltungsgericht �bernommenen SVP-Werte die (einzig) richtigen w�ren:
Die VSS-Norm 640 290 (fr�her 641 400) vom Mai 1993 enth�lt vor allem Richtwerte f�r die Bestimmung des sog. Grenzbedarfs an Parkfeldern f�r Personenwagen sowie Angaben zur Ermittlung des reduzierten Bedarfs bzw. des Parkplatz-Angebots. F�r einige Nutzungen werden Erfahrungswerte �ber den Bedarf in einer separaten Beilage zusammengestellt, wobei vorweg auf die Problematik der Verwendung solcher Richtwerte hingewiesen wird. �ber die Verkehrspotenziale f�r einzelne Parkierungsanlagen ergibt sich aus dieser Beilage (Anhang 2) nur wenig: Infolge der Vielzahl der Gastbetriebe sei es nicht m�glich, charakteristische Ganglinien und Verkehrspotenziale anzugeben. Bei Unterhaltungsst�tten wiesen die Ganglinien grosse Unterschiede auf, da sie stark von der Art der Veranstaltung abhingen. Die Verkehrspotenziale f�r Sportanlagen seien nicht erhoben worden. Wiedergegeben werden einzig die bei verschiedenen Schulen und Spit�lern erhobenen Fahrzeugbewegungen sowie der Streubereich f�r Einfahrts- und Ausfahrtspotenziale von Parkierungsanlagen bei touristischen Bahnstationen.
Im Forschungsbericht Nr. 417 des UVEK/ASTRA �ber "Verkehrskennwerte von Einkaufszentren" vom November 1998 (Albrecht und Partner AG) werden als "normf�hige Ergebnisse", die hier interessieren k�nnten, einzig die Jahresmittelwerte 1995 der Anzahl Personenwagen-Einfahrten pro 100 m2 Verkaufsfl�che und Tag bei sechs Einkaufszentren (durchschnittlich 34 Einfahrten) wiedergegeben (vgl. Tabelle 4 S. 19, Tabelle 20 S. 46 und Tabelle 2 S. 50). Im Weiteren wird angemerkt, dass ein Teil der Forschungsergebnisse wegen ungen�gender Datengrundlagen nicht repr�sentativ sei. �berpr�fenswert und im Rahmen von erg�nzenden Forschungsarbeiten zu behandeln w�re unter anderem das Thema "Belegungsdauer der Parkfelder und Frequentierung" (vgl. S. 47 f.).
Der Forschungsbericht Nr. 411 des UVEK/ASTRA �ber das "Verkehrspotential bei beschr�nktem Parkplatzangebot" vom Januar 1998 (SNZ Ingenieurb�ro AG) besch�ftigt sich ausschliesslich mit den Parkfeldern f�r Mitarbeiter (vgl. Zusammenfassung S. V).
Im �brigen werden im ebenfalls im "Verkehrs- und Parkierungskonzept Z�rich West" zitierten Lehrbuch K. DIETRICH/M. ROTACH/E. BOPPART, Strassenprojektierung (Institut f�r Verkehrsplanung, Transporttechnik, Strassen- und Eisenbahnbau, ETH Z�rich, 9. Aufl. 1998, S. 2.29-2.34) anschliessend an die Definition des SVP (Anzahl Bewegungsanf�nge oder -enden pro Zeiteinheit bezogen auf einen Verkehrsverursacher, z.B. pro Einwohner, Arbeitsplatz oder Freizeitplatz) einige auf den Arbeitsplatz bezogene Richtwerte - allerdings unter Ausschluss der Einkaufszentren - angef�hrt. In diesem Zusammenhang wird darauf hingewiesen, dass das SVP in der Literatur nicht einheitlich umschrieben werde und ein Vergleich von Richtwerten gr�ssere Unterschiede zu Tage bringe. Solche Unterschiede werden auch in einem neueren Forschungsbericht des UVEK/ASTRA festgestellt (Nr. 499 "Parkplatzbewirtschaftung bei 'Publikumsintensiven Einrichtungen'", Metron AG, Neosys AG und Hochschule Rapperswil, Januar 2002).
6.3 Dass hinsichtlich der f�r die einzelnen Nutzungsarten anzuwendenden SVP-Werte eine feste Praxis der Z�rcher Stadtbeh�rden bestehen w�rde, trifft - wie sich schon aus dem bereits Dargelegten ergibt - offensichtlich nicht zu. Die st�dtische Umweltschutzfachstelle hat selbst f�r das Gebiet Z�rich West unterschiedliche Werte in Betracht gezogen. Im "Fahrtenmodell Z�rich West" wird von einem SVP von 3,5 f�r B�ronutzungen, von 4 f�r Hotelbetriebe, von 10 f�r Unterhaltungsbetriebe und von 16 f�r Einkaufszentren, also von anderen als den bei der Umweltvertr�glichkeitspr�fung verwendeten Zahlen gesprochen. Zudem wird einger�umt, dass bei neuartigen Nutzungen die spezifischen Verkehrsaufkommenswerte pro Parkplatz nur ungen�gend bekannt seien. Im "Verkehrs- und Parkierungskonzept Z�rich West" (Tabelle 4 S. 15) nennt die UGZ nicht nur die vom Verwaltungsgericht �bernommenen Zahlen, sondern zus�tzliche SVP von 15 f�r Kunden/Besucher von B�ros mit intensivem Publikumsverkehr und von 3 f�r die Besch�ftigten; f�r L�den mit intensivem Publikumsverkehr wird sogar ein SVP-Wert von 25 angegeben.
6.4 Im �brigen hat auch das Bundesamt f�r Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) in seiner Stellungnahme vom 20. Oktober 2004 sinngem�ss best�tigt, dass es keine feststehenden oder pr�zis zu ermittelnden SVP-Werte gibt und den Beh�rden bei der konkreten Festlegung der Zahlen ein bedeutender Ermessensspielraum zusteht.
Das BUWAL hat insbesondere darauf hingewiesen, dass die im "Verkehr- und Parkierungskonzept Z�rich West" aufgelisteten SVP in die Sparten "normaler Publikumsverkehr" und "intensiver Publikumsverkehr" aufgeteilt seien, wobei die entsprechenden SVP deutlich voneinander abwichen. Es sei unklar, weshalb das Verwaltungsgericht bei der Ermittlung des Parkplatzbedarfs nach PPV zwischen kundenintensiver und nicht-kundenintensiver Nutzung unterschieden habe, diese Unterscheidung aber bei der Wahl der SVP nicht mehr getroffen worden sei. Gehe man f�r die Nutzungen Restaurant, L�den und Freizeit von den durch die Vorinstanz eingesetzten SVP aus, so resultiere im Durchschnitt (sog. Nutzungspool) ein SVP zwischen 13,6 und 15,8. Werde die Nutzung der L�den als publikumsintensiv eingestuft, ergebe sich f�r dieselben Nutzungen eine Bewegungszahl zwischen 17 und 19,3. Da die Gr�nde f�r die Nichtanwendung dieser h�heren Zahlen nicht bekannt seien, k�nne auch nicht beurteilt werden, ob das Verwaltungsgericht die SVP f�r die Nutzungen B�ros und L�den ermessenskonform festgelegt habe. Was weiter die SVP f�r die permanente Kernnutzung (Konferenz/Lounges, Restaurants) anbelange, so seien diese schwierig zu beurteilen, da keine Studien f�r solche permanenten Nutzungen best�nden. Die in Art. 14 GPV angesetzten Werte erschienen aber eher als zu hoch und seien vom Verwaltungsgericht wohl zu Recht herabgesetzt worden. Abschliessend betont das Bundesamt nochmals, dass die Festlegung der SVP weitgehend Ermessenssache sei.
6.5 Somit ergibt sich, dass sowohl nach der Fachliteratur als auch nach den Ausf�hrungen der eidgen�ssischen Umweltschutzfachstelle die spezifischen Verkehrspotenziale von Parkpl�tzen nicht pr�zis bestimmt, sondern bestenfalls anhand von Richtwerten der Gr�ssenordnung nach bemessen werden k�nnen, und dass den Beh�rden bei deren Festlegung im Rahmen eines Fahrtenmodells ein erheblicher Ermessensspielraum einger�umt werden muss.
Bestehen aber auf einem Gebiet keine gesicherten Kenntnisse und Erfahrungszahlen und beruhen Entscheidungen auf Ermessen, so kann den Vorschl�gen einer Fachstelle auch nicht die Bedeutung einer amtlichen Expertise zugemessen werden, auf die der Richter ohne weiteres abstellen d�rfte (vgl. BGE 124 II 460 E. 4 in fine S. 473, mit Hinweisen). Das Verwaltungsgericht h�tte daher die im Bericht UGZ aufgef�hrten SVP nicht unbesehen als massgebendes Element seiner Beurteilung �bernehmen d�rfen. Diese h�tten bei der �berpr�fung der vom Regierungsrat festgesetzten Fahrtenlimiten lediglich zur Grobkontrolle eingesetzt werden d�rfen, wie sie die UGZ denn auch selbst vorgenommen hat.
6.6 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht bei seiner Beurteilung der vom Regierungsrat festgesetzten Fahrtenbegrenzung eine Kontrollrechnung angestellt hat, die es von der Natur der Berechnungs-Elemente her nicht erlaubt, auf die direkte Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit des Resultates mit Art. 11 Abs. 3 USG zu schliessen. Das Verwaltungsgericht hat daher letztlich dadurch, dass es eine Fahrtenlimite von �ber 2,17 Mio. Fahrten pro Jahr als bundesrechtswidrig bezeichnet und den Rahmen der bundesrechtlich zul�ssigen j�hrlichen Fahrten auf 1,3 - 2,17 Mio. Fahrten festgesetzt hat, sein eigenes Ermessen an die Stelle jenes des Regierungsrates gesetzt. Dabei stand dem Gericht nur Rechtskontrolle zu, w�hrend der Regierungsrat Gestaltungspl�ne schon aufgrund von Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 �ber die Raumplanung (RPG, SR 700) mit voller Kognition, also auch auf Angemessenheit hin, zu �berpr�fen hat. Das Verwaltungsgericht, das als richterliche Instanz - gleich wie das Bundesgericht - weder Oberplanungsbeh�rde noch Aufsichtsinstanz in Umweltschutzsachen ist, hat sich in dieser Hinsicht von der �berkommenen Rollen-Verteilung zwischen Justiz und Verwaltung bzw. verwaltungsinterner Rechtspflege entfernt (vgl. sinngem�ss BGE 127 II 184 E. 5 S. 190 ff., 129 II 331 E. 3.2 S. 342). Der angefochtene Entscheid ist insofern aufzuheben.
Hebt das Bundesgericht einen angefochtenen Entscheid (teilweise) auf, so entscheidet es selbst in der Sache oder weist diese zu neuer Beurteilung an eine der Vorinstanzen zur�ck (Art. 114 Abs. 2 OG). Die Beschwerdef�hrer verlangen hier einen Entscheid in der Sache selbst, und zwar in dem Sinne, dass die Fahrten-Regelung gem�ss Art. 14 Abs. 3 und 4 GPV wiederhergestellt werde. Diese Regelung ist jedoch vom Regierungsrat als bundesrechtswidrig bezeichnet worden, da sie Fahrtenlimiten setze, die ihren Zweck, n�mlich den motorisierten Individualverkehr zu begrenzen, verfehle. Trifft diese Beurteilung zu und hat der Regierungsrat bei der Reduktion der Fahrtenlimiten das ihm im Rekursverfahren zustehende Ermessen nicht �berschritten, so besteht kein Grund, die Sache zu erneuter Beurteilung an eine der Vorinstanzen zur�ckzuweisen. Vielmehr kann das Bundesgericht in diesem Fall den Rechtsspruch des Regierungsrates im fraglichen Punkt best�tigen.
7.1 Die st�dtische Umweltschutzfachstelle hat das Fahrtenmodell f�r das Gestaltungsplanareal und die hierzu im Umweltvertr�glichkeitsbericht angestellten Erw�gungen eingehend �berpr�ft. In seinem Bericht hat die UGZ - �hnlich wie die Verfasser des Umweltvertr�glichkeitsberichts selbst und nachtr�glich auch das Verwaltungsgericht - zun�chst aufgrund der gem�ss Parkplatzverordnung ermittelten Zahl der Parkpl�tze (maximal zul�ssiger Bedarf nach Art. 5 Abs. 1 und 2 PPV) und der aus dem "Verkehrs- und Parkierungskonzept Z�rich West" �bernommenen SVP eine Kontrollrechnung angestellt, ohne jedoch aus dieser die gleichen Schl�sse wie das Verwaltungsgericht zu ziehen. Diese Berechnung ergab - auf 365 Tage hochgerechnet - f�r die Mantel- und permanenten Kernnutzungen j�hrliche Fahrtenzahlen von 2,15 - 2,4 Mio. Fahrten. Zu diesen sind die grunds�tzlich unbestrittenen Fahrten f�r den Veranstaltungs-Verkehr (ca. 0,15 Mio. Fahrten) und f�r den Park and Ride-Betrieb (0,1 Mio. Fahrten) hinzugeschlagen worden.
Anschliessend hat die UGZ, wie bereits erw�hnt (E. 5.2), das Verkehrsaufkommen f�r die gleichen Nutzungen hochgerechnet unter der Annahme, dass die Besucher- oder Kundenparkpl�tze vollumf�nglich als Pool-Parkpl�tze benutzt werden k�nnten und daher ein entsprechend h�herer SVP-Wert einzusetzen sei. Diesen legte die UGZ generell auf 18 fest. Die j�hrliche Fahrtenzahl belief sich dementsprechend auf 4,41 Mio. f�r 365 Tage und 3,69 Mio. Fahrten f�r 305 Tage (ohne Veranstaltungs-Verkehr und Park and Ride-Betrieb).
In Gegen�berstellung dieser Werte und der im Gestaltungsplan festgesetzten Fahrtenzahlen hielt die Umweltschutzfachstelle fest, die auf der Basis der st�dtischen Parkplatzverordnung errechnete Fahrtenzahl liege im Bereich des mit dem Fahrtenmodell angestrebten Zielzustands (4. Stufe) bzw. rund 20% tiefer als die zwei Jahre nach Er�ffnung der Tramlinie vorgesehene Fahrtenzahl von 3,0 Mio. pro Jahr (Fahrtenmodell 3. Stufe). Dagegen liege das berechnete Verkehrsaufkommen f�r die Poolnutzung der Parkfelder deutlich �ber dieser Stufe. Andererseits sehe das Fahrtenmodell f�r die erste Betriebsphase ebenfalls eine deutlich erh�hte Fahrtenzahl gegen�ber dem Zielzustand vor und k�nne dieser Anfangsbonus nur als Entgegenkommen der Bewilligungsbeh�rde f�r eine Einf�hrungsphase des in seiner Zielsetzung sinnvollen, aber noch wenig erprobten Fahrtenmodells verstanden werden. Angesichts der Schadstoffmehrbelastung, die sich f�r den Ausgangszustand gem�ss Fahrtenmodell ergebe (10 t NOx pro Jahr), erweise sich das Projekt aber eindeutig als �berdurchschnittlicher Emittent von Luftschadstoffen. �blicherweise werde bei Vorhaben mit �berdurchschnittlichen Auswirkungen im Sinne einer versch�rften Emissionsbegrenzung nach Art. 11 und 12 USG eine Begrenzung des Parkplatzbedarfs verf�gt; wenn n�tig erfolge eine Reduktion bis auf den Pflichtbedarf gem�ss PPV. Im vorliegenden Fall sei daher eine analoge Fahrtenbegrenzung (Fahrtenobergrenze) festzulegen. Erforderlich sei eine Reduktion der Emissionsfracht um rund einen Drittel, was der Differenz zwischen dem Bedarf an Pflicht-Parkpl�tzen und der h�chstzul�ssigen Parkplatzzahl nach der PPV entspreche. Diese Emissionsreduktion m�sse auf die Fahrtenzahl umgelegt werden.
Es sei davon auszugehen, so legt die Fachstelle weiter dar, dass die im Umweltvertr�glichkeitsbericht als "Worst-Case-Szenario" ausgewiesene Zahl von 4,6 Mio. Fahrten, davon 4,1 Mio. Fahrten f�r die Mantelnutzung, etwa einem nach der Parkplatzverordnung berechneten "Normalbedarf" entspreche. Aufgrund von Art. 5 Abs. 1 und 2 PPV sei f�r die Reduktionszone D eine Verringerung der Fahrtenzahl f�r die Mantelnutzungen auf 2,5 Mio. (60%) bis 3,9 Mio. (95%) vorzusehen. Eine Herabsetzung auf 2,5 Mio. Fahrten w�rde somit einer maximal versch�rften Emissionsbegrenzung gleichkommen. Ein �hnliches Resultat, n�mlich rund 2,6 Mio. Fahrten f�r die Mantelnutzungen, ergebe sich, wenn die Reduktion der Parkpl�tze um 37% auf den Pflichtbedarf (von 816 auf 515 Parkpl�tze) auf das Fahrtenmodell umgelegt werde. Werde die zul�ssige Fahrtenzahl f�r die Mantel- und permanenten Kernnutzungen im Sinne einer versch�rften Emissionsbegrenzung auf 2,5 Mio. Fahrten herabgesetzt, so ergebe sich mit den rund 0,15 Mio. Fahrten f�r die Veranstaltungs-Nutzung und den 0,1 Mio. Fahrten f�r den Park and Ride-Betrieb eine zul�ssige Gesamtzahl von rund 2,75 Mio. Fahrten. Mit Blick auf die Unw�gbarkeiten bei der Realisierung der geplanten Tramlinie und der Umsetzung des Fahrtenmodells lasse es sich allerdings rechtfertigen, in den ersten Betriebsjahren eine gewisse Flexibilit�t zu gew�hren und h�here Fahrtenzahlen zuzulassen.
7.2 Der Regierungsrat ist, wie schon dargelegt (E. 5.2), in seinem Entscheid von den Hochrechnungen der Fachstelle f�r die Poolnutzung der Parkpl�tze f�r die Mantel- und permanenten Kernnutzungen ausgegangen, hat aber das SVP von 18 f�r Kunden und Besucher auf den Durchschnitts-Wert von 12.5 herabgesetzt. Infolge dieser Wahl hat sich, ausgehend von 816 Parkpl�tzen und 305 Betriebstagen (zuz�glich 0,35 Mio. Fahrten f�r den Veranstaltungs-und den Park and Ride-Verkehr sowie die Mantelnutzungen an Sonn- und Feiertagen), eine Fahrtenlimite f�r das Gestaltungsplanareal von insgesamt 2,7 Mio. Fahrten ergeben, eine Zahl also, die dem von der Fachstelle auf andere Weise ermittelten Fahrtenplafond nahe kommt. Nach den Erw�gungen des Regierungsrates ist diese Ausgangslimite f�r die folgenden Jahre im Sinne von Art. 14 Abs. 4 lit. a und b GPV wie folgt herabzusetzen: 2. Stufe: 2,544 Mio. Fahrten; 3. Stufe: 2,385 Mio. Fahrten und 4. Stufe: 2,20 Mio. j�hrliche Fahrten. Somit entspreche das Fahrtenmodell der 4. Stufe der Anzahl Fahrten, die sich ergebe, wenn f�r die Mantel- und die permanente Kernnutzung eine Parkplatzzahl zugrunde gelegt werde, die kaum �ber dem Pflichtbedarf gem�ss Art. 5 Abs. 1 PPV liege. Die Festlegung einer derartigen Fahrtenlimite sei unter den gegebenen Verh�ltnissen zugleich als versch�rfte Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 3 USG zu betrachten.
Mit diesen �berlegungen und Korrekturen hat der Regierungsrat als Rechtsmittelbeh�rde weder ungerechtfertigt in das planerische Ermessen der Gemeinde eingegriffen noch eine bereits ausreichende Emissionsbegrenzung unn�tig versch�rft:
7.2.1 Die Beschwerdeinstanz, die nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG zu voller �berpr�fung der Nutzungspl�ne befugt und verpflichtet ist, hat unter anderem zu beurteilen, ob das Planungsermessen richtig und zweckm�ssig ausge�bt worden sei. Sie hat dabei allerdings im Auge zu behalten, dass sie Rechtsmittel- und nicht Planungsbeh�rde ist. Die �berpr�fung ist sachlich vor allem dort einzuschr�nken, wo es um lokale Angelegenheiten und ausgesprochene Ermessensfragen geht; dagegen so weit auszudehnen, dass die angemessene Ber�cksichtigung der �bergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen gew�hrleistet wird (vgl. BGE 127 II 238 E. 3b/aa S. 242, mit Hinweisen). Diesen Grunds�tzen ist der Regierungsrat bei der �berpr�fung der Regelung von Art. 14 GPV gefolgt. Insbesondere ist er bei seinen eigenen Berechnungen von den von der Planungsbeh�rde verwendeten SVP-Zahlen ausgegangen und hat erst dort eingegriffen, wo es bei der Beurteilung der f�r die einzelnen Etappen festgelegten Fahrtenlimiten im Ergebnis um die dem Kanton obliegende Durchsetzung der lufthygienischen Ziele der Massnahmenplanung ging.
7.2.2 Wie sich im Einzelnen aus den Aussagen und Berechnungen der st�dtischen Fachstelle ergibt, wird mit dem umstrittenen Fahrtenmodell dem Umstand, dass es sich bei der geplanten Anlage schadstoffm�ssig um einen �berdurchschnittlichen Emittenten handelt und daher versch�rfte Emissionsbegrenzungen vorzusehen sind, zu wenig Rechnung getragen. Insbesondere �bersteigen die in Art. 14 GPV f�r die ersten drei Stufen angesetzten Fahrtenlimiten den Zielwert erheblich.
Ob und inwieweit w�hrend der Einf�hrung eines Fahrtenmodells vor�bergehend gr�ssere Fahrtenmengen zugelassen werden d�rfen, als den Zielvorstellungen entsprechen w�rde, ist eine Frage der Abw�gung der auf dem Spiele stehenden Interessen. Diese Abw�gung hat der Regierungsrat keineswegs fehlerhaft vorgenommen, wenn er mit Blick auf die lufthygienische Situation und die f�r die Entwicklung des Gebietes Z�rich West festgelegten Leits�tze eine Privilegierung des Gestaltungsplangebietes in der Gr�ssenordnung von j�hrlich rund 0,7 Mio. Fahrten ausgeschlossen hat. Die im Umweltvertr�glichkeitsbericht vorgebrachten Gr�nde f�r eine derartige L�sung verm�gen denn auch kaum zu �berzeugen (vgl. oben E. 5.1): Geht es um die Projektierung einer als �berdurchschnittlichen Emittenten zu betrachtenden Baute in einem lufthygienischen Sanierungsgebiet, so m�ssen gem�ss Art. 11 Abs. 3 USG bei der Regelung des motorisierten Individualverkehrs rein wirtschaftliche �berlegungen in den Hintergrund treten. Dass es noch an Erfahrungen bei der Umsetzung von Fahrtenmodellen fehlt, muss nicht zur Folge haben, dass von vornherein gr�ssere Verkehrsmengen zugelassen werden; diesem Umstand ist allenfalls im Rahmen der bei �berschreitung der Limiten zu treffenden Massnahmen Rechnung zu tragen. Weiter verm�gen vorerst noch zur Verf�gung stehende Strassenkapazit�ten einen Verzicht auf versch�rfte Emissionsbegrenzungen nicht zu rechtfertigen, ebenso wenig wie die bereits bei der Ermittlung der Fahrtenzahlen ber�cksichtigte Tatsache, dass der Neubau der zus�tzlichen Tramlinie erst sp�ter erfolgt. Schliesslich wird von den Beschwerdegegnern bestritten und ist denn auch anzuzweifeln, dass sich die j�hrliche Fahrtenlimite f�r das Gestaltungsplangebiet auf ann�hernd 5 Mio. Fahrten belaufen w�rde, w�rde die Berechnung anhand der kantonalen Wegleitung angestellt.
Die vom Regierungsrat vorgenommene K�rzung der Fahrtenlimiten vor allem f�r die ersten Stufen erscheint daher als umweltschutzrechtlich n�tig und ausgewogen.
7.2.3 An diesen �berlegungen verm�gen die Einw�nde, die von den Beschwerdef�hrerinnen gegen eine Herabsetzung der in den Gestaltungsplanvorschriften festgelegten Fahrtenzahlen vorgebracht worden sind, nichts zu �ndern. Die Kritik, die an der vom Verwaltungsgericht angestellten Kontrollrechnung, insbesondere an der Festlegung der anrechenbaren Ladenfl�che und der SVP-Zahlen vorgebracht wird, kann gegen�ber der Entscheidung des Regierungsrates nicht aufrechterhalten werden. Die Rekursinstanz hat die fragliche Ladenfl�che nach den Vorstellungen der Beschwerdef�hrerinnen bemessen und wie erw�hnt einen SVP-Durchschnittswert f�r die Besucherparkpl�tze eingesetzt, der auf den Zahlen der Gestaltungsplanvorschriften beruht. Aus dieser Sicht hat auch die Forderung nach Gleichbehandlung mit den Baugesuchstellern f�r das Projekt "Sihlcity" ihre Bedeutung verloren. Soweit die Beschwerdef�hrerinnen schliesslich verlangen, dass die t�gliche Fahrtenzahl f�r die Festlegung der j�hrlichen Fahrtenlimite auf 365 Tage hochgerechnet werde, muss es dem Ermessen der Vollzugsbeh�rden �berlassen bleiben, ob sie die Fahrtenzahl anhand einer Hochrechnung auf 365 Tage mit einem Abzug f�r die Sonn- und Feiertage oder anhand einer Hochrechnung auf 305 Tage mit einem Zuschlag f�r die auch w�hrend der Sonn- und Feiertage zur Verf�gung stehenden Nutzungen ermitteln wollen. Da sich Fahrtenmodelle wie das vorliegende einer exakten Kontrolle auf �bereinstimmung mit den kantonalen und st�dtischen Parkplatzvorschriften entziehen, kann eine Kritik an einem einzelnen Faktor der Bemessung ohnehin nur dann erfolgreich sein, wenn sich dieser deutlich im Ergebnis niederschl�gt, welches seinerseits den Rahmen des den Beh�rden zustehenden Ermessens sprengt.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nach den angestellten Erw�gungen teilweise gutzuheissen und der angefochtene Entscheid insoweit aufzuheben, als das Verwaltungsgericht die vom Regierungsrat festgelegten j�hrlichen Fahrtenlimiten aufgehoben und die Sache zu zus�tzlicher Reduktion der Fahrtenzahlen an die Stadt Z�rich zur�ckgewiesen hat. Die vom Regierungsrat festgesetzten Fahrtenlimiten sind im Dispositiv festzuhalten.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist im �brigen, n�mlich soweit die Best�tigung der in Art. 14 Abs. 4 GPV genannten h�heren Fahrtenlimiten beantragt worden ist, abzuweisen.
Da es trotz dieses Urteils bei teilweiser Gutheissung und teilweiser Abweisung der vor Verwaltungsgericht erhobenen Beschwerden bleibt, besteht kein Anlass, die von der Vorinstanz getroffene Kosten- und Entsch�digungsregelung abzu�ndern.
Die bundesgerichtlichen Kosten sind dem Ausgang des Verfahrens gem�ss zu zwei Dritteln den Beschwerdegegnern und zu einem Drittel den Beschwerdef�hrerinnen aufzuerlegen.
1.1 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich (3. Kammer) vom 5. Juli 2004 insoweit aufgehoben, als in Dispositiv Ziffer 1 die Sache zur �berarbeitung von Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften (insbesondere zur Festsetzung einer versch�rften Emissionsbegrenzung im Rahmen von 2,17 bis 1,3 Mio. Fahrten pro Jahr) an die Stadt Z�rich zur�ckgewiesen worden ist.
1.2 Die in Art. 14 Abs. 4 der Gestaltungsplanvorschriften vorgesehenen Fahrtenlimiten werden entsprechend dem Regierungsratsbeschluss Nr. 576/2004 vom 21. April 2004 (Dispositiv Ziffer II in Verbindung mit Erw�gung 13d/cc) festgelegt, n�mlich f�r die Teilgebiete A und B zusammen auf 2,7 Mio. Fahrten pro Jahr f�r die erste Betriebsphase, auf 2,544 Mio. Fahrten f�r die zweite Stufe, auf 2,385 Mio. Fahrten f�r die 3. Stufe und auf 2,20 Mio. Fahrten f�r die 4. Stufe.
1.3 Im �brigen wird die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgewiesen.
Die Gerichtsgeb�hr von Fr. 9'000.-- wird zu einem Drittel den beiden Beschwerdef�hrerinnen unter solidarischer Haftung, zu einem Drittel dem Verein "Interessengemeinschaft Hardturmquartier" und den Mitbeteiligten unter solidarischer Haftung sowie zu einem Drittel dem Verkehrsclub der Schweiz (VCS) auferlegt.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich (3. Abteilung, 3. Kammer) sowie dem Bundesamt f�r Umwelt, Wald und Landschaft schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 8
 Art. 14
 Art. 11
 Art. 14
 Art. 9
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 34
 Art. 5
 Art. 97
 BGE 
 Art. 105
 Art. 44
 Art. 9
 Art. 32
 Art. 12
 Art. 44
 Art. 4
 Art. 6
 Art. 5
 Art. 14
 Art. 11
 Art. 12
 BGE 
 Art. 11
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 BGE 
in fine
 Art. 11
 Art. 33
 BGE 
 Art. 14
 Art. 5
 Art. 11
 Art. 5
 Art. 14
 Art. 5
 Art. 11
 Art. 33
 BGE 
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 11
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14