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Timestamp: 2018-12-10 15:58:41+00:00

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SENTENCIA 1998-02423 DE 28 DE AGOSTO DE 2014
CONTENIDO:CONTROVERSIA CONTRACTUAL- CADUCIDAD. LA DECLARACIÓN DE CADUCIDAD DE UN CONTRATO TIENE COMO LÍMITE TEMPORAL PARA SU EJERCICIO EL PLAZO DE EJECUCIÓN ESTIPULADO, POR ENDE, FENECIDO ÉSTE, LA RESPECTIVA ENTIDAD PÚBLICA CONTRATANTE PIERDE LA COMPETENCIA RATIONE TEMPORIS PARA DECLARARLA. TENEMOS ENTONCES, QUE SI BIEN LA ADMINISTRACIÓN TIENE COMPETENCIA PARA DECLARAR LA CADUCIDAD, DICHA PRERROGATIVA NO LA RELEVA DEL DEBER DE RESPETAR EL DEBIDO PROCESO, DE MANERA PREVIA A LA ADOPCIÓN DE LA DECISIÓN Y DURANTE LA EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, CONTRATO ADMINISTRATIVO, ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Sentencia 1998-02423/27007 de agosto 28 de 2014
Exp. 250002326000199802423 01 (27007)
Actor: Ángel Arturo Echeverry Holguín
Demandada: Beneficencia de Cundinamarca
Para efectos de exponer las razones que sustentan la decisión, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: 1) competencia, 2) el régimen jurídico, 3) el ejercicio oportuno de la acción, 4) las pruebas que obran en el expediente, 5) el caso concreto, 6) la competencia funcional y temporal de la administración para declarar la caducidad del contrato y, 7) el debido proceso y la validez del acto administrativo por medio del cual se declaró la caducidad del contrato.
Previo a analizar y decidir sobre el asunto que ha sido propuesto, resulta necesario establecer la competencia de la sala para conocer del mismo, pues solo de esta manera podrá pronunciarse sobre el recurso de apelación impetrado por la parte demandante.
Sea lo primero decir que el contrato sobre el cual versa la presente controversia es un contrato de arrendamiento, celebrado por la Beneficencia de Cundinamarca cuya naturaleza jurídica es la de un “Establecimiento público del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito a la secretaría de salud pública de Cundinamarca”(17).
Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993, más precisamente de las normas que regulan competencias, se observa que su artículo 75(18) prescribe, expresamente, que la jurisdicción competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la jurisdicción contencioso administrativa, así entonces, teniendo en cuenta que la Beneficencia de Cundinamarca tiene el carácter de entidad estatal, resulta del caso concluir que esta corporación es la competente para conocer del presente asunto.
Adicionalmente, la Sala es competente para conocer el proceso, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 21 de enero de 2004, en un proceso con vocación de doble instancia ante esta corporación, dado que la pretensión mayor se estimó enciento un millones novecientos catorce mil pesos ($ 101’914.000)(19), mientras que el monto exigido al momento de su presentación(20) para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de controversias contractuales tuviera vocación de doble instancia era de dieciocho millones ochocientos cincuenta mil pesos ($ 18’850.000) (D. 597/88).
2. El régimen jurídico.
Defina la competencia de esta corporación para conocer del presente asunto, es necesario establecer el régimen jurídico aplicable al contrato de arrendamiento Nº 410 celebrado entre al Beneficencia de Cundinamarca y el señor Ángel Arturo Echeverry Holguín el 15 de diciembre de 1992.
En este punto, cabe recordar que el contrato de arrendamiento celebrado entre la Beneficencia de Cundinamarca y el señor Ángel Arturo Echeverry Holguín se suscribió el 15 de diciembre de 1992, esto es, en vigencia del Decreto-Ley 222 del 1983 y de la Ordenanza Nº 33 de 1989 (Código Fiscal de Cundinamarca). Estas disposiciones, aplicables al caso concreto, regularon algunos aspectos concernientes al contrato de arrendamiento celebrado por entidades de naturaleza pública; fue así como el capítulo 10 del aludido decreto-ley (arts. 156 a 162) se encargó del tratamiento de aspectos como la forma de celebración del contrato (art. 156), su duración (art. 157), su valor (arts. 158 y 159) y el reajuste del canon (art. 162), entre otros.
Advirtiendo, entonces, que dicha normatividad no reguló íntegramente el contrato de arrendamiento, es necesario determinar cuál es la norma aplicable a los aspectos que no trató el mencionado decreto-ley.
Bajo esta perspectiva, se debe observar lo dispuesto por el artículo 156 de dicho estatuto de contratación pública, el cual prescribió, expresamente, que los contratos de arrendamiento celebrados por las entidades públicas no se consideraban actos mercantiles, de lo cual se sigue que dichos contratos, pese a ser considerados por la misma norma como de derecho privado de la administración, no se regulan por las disposiciones del Código de Comercio. La norma legal referida determinaba:
“El contrato de arrendamiento de inmuebles podrá celebrarse directamente. El de muebles requerirá licitación pública si su valor es superior a trescientos mil pesos ($ 300.000). Para estos efectos se tendrá como valor el previsto en el artículo 159. Siempre constará por escrito. Para todos los efectos legales la celebración del contrato de arrendamiento por entidades públicas, no constituye acto de comercio” (resalta la sala).
Esta sección en oportunidades anteriores ha interpretado la indicada norma en los siguientes términos(21):
“La sala por su parte, ya había precisado, que el contrato de arrendamiento en el que fuera parte una entidad estatal no constituía acto de comercio. Así en la providencia de 29 de agosto de 1984, consideró que ‘los contratos de arrendamiento celebrados por los entes territoriales y por los establecimientos públicos no pueden constituir en forma alguna actos de comercio; con lo que se excluye la operancia en dichos convenios de las previsiones contempladas en los artículos 518 a 524 del Código de Comercio’”.
Así las cosas, no podrá catalogarse como acto mercantil el contrato de arrendamiento celebrado entre Ángel Arturo Echeverry Holguín y la Beneficencia de Cundinamarca, porque ello contraría el artículo 156 del Decreto-Ley 222 de 1983; adicionalmente, si se tiene presente la condición exigida en el artículo 20 numeral 2º de esta normatividad(22), según el cual el contrato de arrendamiento de bienes inmuebles es acto mercantil cuando estos sean arrendados con el objeto de subarrendarlos, se corroborará la conclusión aquí expuesta dado que en el caso de aquí se examina el inmueble respectivo no fue arrendado con el propósito de que fuera subarrendado.
Lo que se deja visto confirma la inaplicabilidad del régimen comercial a los contratos de arrendamiento celebrados por entidades públicas, pues, según lo expuesto, dicho convenio no constituye acto mercantil para ninguna de las partes, de ahí que, de acuerdo con el artículo 22 del Código de Comercio(23), no se rija por sus disposiciones.
Precisada, así, la inaplicabilidad del Código de Comercio en el presente evento, viene a ser obligado tener en cuenta que el Decreto-Ley 222 de 1983 no estableció restricciones frente al régimen contenido en el Código Civil y en las demás normas de igual naturaleza (D. 2221/83), por lo que los contratos de arrendamiento celebrados por las entidades públicas en vigencia del Decreto-Ley 222, deberán regirse por dicha normatividad y, en lo no dispuesto en ella, se acudirá a las normas de orden civil(24).
De conformidad con lo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo —en su texto vigente para la fecha de celebración del contrato—, la acción contractual debía interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que el sirvan de fundamento.
De acuerdo con la jurisprudencia vigente para ese entonces(25), todas las acciones que a bien tuviera promover el contratista con ocasión de la ejecución del contrato, debía formularlas a más tardar dentro de los dos años siguientes a su terminación o a su liquidación, si esta era necesaria, so pena de que operara el fenómeno de la caducidad de la acción.
En cuanto corresponde a la oportunidad o el plazo establecido para la realización o adopción de la liquidación de un contrato de la administración, dentro del marco normativo aplicable de manera particular al caso concreto de aquí se examina, importa destacar que el Decreto-Ley 222 de 1983 no precisó tiempo alguno dentro del cual debía agotarse dicha etapa, vacío legal que fue satisfecho por vía jurisprudencial cuyos lineamientos fueron recogidos posteriormente por la Ley 80 de 1993, en sus artículos 60 y 61, normas que posteriormente complementó la Ley 446 de 1998 mediante lo dispuesto en su artículo 44, numeral 10, letras b), c) y d).
Así pues, antes de que se expidiera la Ley 80 de 1993 y la Ley 446 de 1998, la corporación había establecido ya por vía jurisprudencial los criterios con fundamento en los cuales debía producirse la liquidación del contrato y, en tal sentido señaló como plazos los siguientes: cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato, para liquidarlo de común acuerdo las partes y, dos (2) meses más, para que la administración, mediante acto administrativo, lo liquidara unilateralmente(26).
En ese entendido, para los contratos respecto de los cuales se imponía el trámite adicional de liquidación y esta no se efectuaba de manera bilateral dentro del término convenido por las partes para ello o, en su defecto, del establecido por vía jurisprudencial —4 meses—, la administración contaba con dos meses siguientes al vencimiento de dicho plazo para liquidar unilateralmente el contrato, si lo anterior no ocurría, dicho bienio para ejercer la acción contractual comenzaría a contarse a partir de esa última fecha.
En el caso concreto se observa que el contrato de arrendamiento era de tracto sucesivo, en la medida que las prestaciones pactadas se debía cumplir a través del tiempo establecido para su duración y, por tanto, el contrato se encontraba sometido a liquidación en los términos señalados anteriormente.
Igualmente se advierte que en el contrato de arrendamiento las partes no establecieron un término contractual para su liquidación, ni tampoco se tuvo noticia en este proceso acerca de la liquidación bilateral ni unilateral del citado contrato.
Así mismo, se tiene que, mediante la Resolución 4129 del 26 de diciembre de 1995, el gerente de la Beneficencia de Cundinamarca declaró la caducidad del contrato de arrendamiento, decisión que fue confirmada a través de la Resolución 966 del 3 de junio de 1996, esta última notificada al arrendatario el 11 de junio de 1996 y a la compañía de Seguros del Estado S.A. mediante edicto que permaneció fijado hasta el 18 de julio de 1996, según certificación expedida el 30 de julio de 1996 por el secretario general de la Beneficencia de Cundinamarca, quedando ejecutoriada el 25 de julio de 1996(27).
Resulta oportuno precisar que la corporación en sentencia del 4 de diciembre de 2006(28), distinguió entre modos normales y anormales de terminación del contrato. En la primera categoría sostuvo que suelen y pueden incluirse las siguientes causales: “a). cumplimiento del objeto; b). vencimiento del plazo extintivo de duración del contrato; y c). acaecimiento de la condición resolutoria expresa, pactada por las partes” y, en la segunda categoría, esto es entre los modos anormales de terminación del contrato incluyó la declaratoria de caducidad administrativa del contrato. Discurrió en esa oportunidad la sección en los siguientes términos:
A propósito de la terminación, entendiendo que esa figura no es más que la finalización o extinción de la vigencia de un determinado vínculo obligacional de la administración, siguiendo los lineamientos que al respecto ha trazado la doctrina(29), resulta perfectamente posible distinguir entre modos normales y modos anormales de terminación de los contratos.
En la primera categoría, esto es entre los modos normales de terminación de los contratos de la administración, suelen y pueden incluirse las siguientes causales: a). cumplimiento del objeto; b). vencimiento del plazo extintivo de duración del contrato; y c). acaecimiento de la condición resolutoria expresa, pactada por las partes.
Los modos anormales de terminación de los contratos de la administración se configuran, a su turno, por: a). desaparición sobreviniente del objeto o imposibilidad de ejecución del objeto contratado; b). terminación unilateral propiamente dicha; c). declaratoria de caducidad administrativa del contrato; d). terminación unilateral el contrato por violación del régimen de inhabilidades o incompatibilidades; e). desistimiento - o renuncia, del contratista por la modificación unilateral del contrato en cuantía que afecte más del 20% del valor original del mismo; f). declaratoria judicial de terminación del contrato; y h). declaratoria judicial de nulidad del contrato.
Además se encuentra, como causal de terminación de los contratos de la administración, el mutuo consentimiento de las partes, la cual se ubica en un estadio intermedio, puesto que no corresponde exactamente a los modos normales de terminación del contrato —puesto que al momento de su celebración las partes no querían ni preveían esa forma de finalización anticipada—, como tampoco corresponde en su totalidad a los modos de terminación anormal, dado que está operando la voluntad conjunta de las partes y ello forma parte esencial del nacimiento y del discurrir normal de todo contrato (C.C., art. 1602).
Pues bien, hecha la precisión que antecede y teniendo presente el marco que se ha expuesto, hay lugar a señalar que el cómputo para liquidar el contrato, debe iniciar a partir de la fecha de la terminación del correspondiente vínculo contractual, lo que ocurrió de manera anormal con la declaratoria de caducidad del contrato por parte de la administración.
Así las cosas, a partir de la fecha en la cual el acto —por medio del cual se declaró la caducidad del contrato de arrendamiento— quedó ejecutoriado(30), esto es el 25 de julio de 1996, corrió el plazo legal para la liquidación bilateral del contrato(31), que fue de cuatro (4) meses y el de la liquidación unilateral, que fue de dos (2) meses más, según lo dicho anteriormente.
En ese contexto, el término de caducidad de la acción contractual empezó a correr a partir del 25 de enero de 1997 —seis meses después de la fecha en la cual adquirió firmeza la resolución que declaró la caducidad del contrato— y expiraba dos (2) años después, es decir el 25 de enero de 1999.
Así, entonces, dado que en este caso el plazo máximo para interponer la demanda vencía el 25 de enero de 1999 y comoquiera que la demanda se presentó el 19 de agosto de 1998, ha de concluirse que la acción se ejerció de manera oportuna.
4.1. Documentos.
Obran en el proceso, debidamente decretadas y aportados, los siguientes(32):
— Certificado de existencia y representación de la Compañía Seguros del Estado S.A.(33).
— Contrato 410 celebrado entre la Beneficencia de Cundinamarca y Ángel Arturo Echeverry Holguín el 15 de diciembre de 1992, cuyo objeto consistió en que “la arrendadora da en arrendamiento al arrendatario y este recibe en ese carácter el local ubicado en la carrera 7ª Nº 18A-69 de esta ciudad, el cual cuenta con un área de 12.50 M2. La entrega del referido local se hará a través de una acta la cual forma parte integrante de este contrato y en especial del objeto del mismo”(34). Se estableció como término de duración del contrato el de tres (3) años contados a partir de la fecha de su perfeccionamiento.
— Póliza de seguro de cumplimiento Nº 9328446, expedida por Seguros del Estado S.A., el 6 de enero de 1993, para amparar “el cumplimiento del contrato relacionado con el arrendamiento del local ubicado en la carrera 7ª Nº 18A-69 de la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., el cual cuenta con un área de 12.50 M2”(35).
— Resolución 4129 proferida el 21 de diciembre de 1995 por el síndico gerente de la Beneficencia de Cundinamarca, por medio de la cual se realizaron las siguientes declaraciones:
“ART. 1º—Declarar como en efecto lo hace, la caducidad administrativa del contrato de arrendamiento celebrado entre la Beneficencia de Cundinamarca y el Señor Arturo Echeverry Holguín el día 15 de Diciembre de 1992 sobre el local distinguido con el número 18-A-69 de la Carrera 7ª de Santafé de Bogotá, D.C., y cuyos linderos fueron consignados en la parte motiva de esta resolución.
“ART. 2º—Hacer efectivas la cláusula penal pecuniaria de que trata la cláusula décima quinta del contrato de arrendamiento en cuantía de setecientos veinte mil pesos m/cte., ($ 720.000), y la multa de que trata la cláusula décima cuarta, a razón de un mil quinientos pesos m/cte., ($ 1.500), por cada día en que subsista el incumplimiento. El cobro se adelantará por jurisdicción coactiva.
“ART. 3º—Ordenar que una vez en firme la presente resolución se proceda a la restitución del inmueble arrendado por medio de autoridad competente para el efecto.
“ART. 4º—Encargar al director de la división de contabilidad y presupuesto de la beneficencia, de la liquidación del contrato de arrendamiento celebrado con el señor Arturo Echeverry Holguin, como consecuencia de la caducidad que por el presente acto se declara.
“ART. 5º—Ordenar que se notifique personalmente la presente resolución al señor Arturo Echeverry Holguin y al representante legal de la Compañía Seguros del Estado S.A., que garantizó las obligaciones adquiridas por el arrendatario, en la forma señalada por el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo y si ello no fuere posible dar cumplimiento al artículo 45 del citado ordenamiento.
“ART. 6º—Hacer efectiva la póliza de cumplimiento expedida por la Compañía Seguros del Estado S.A.
ART. 7º—Contra la presente resolución procede el recurso de reposición dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su notificación”(36).
— Recurso de reposición interpuesto por el arrendatario —Ángel Arturo Echeverry Holguín— en contra de lo decidido en la Resolución 4129 del 21 de diciembre de 1995, antes citada.
— Resolución 966 del 3 de junio de 1996, expedida por el gerente de la Beneficencia de Cundinamarca, a través de la cual se decidió confirmar en todas sus partes el acto administrativo impugnado(37).
— Resolución 1301 proferida el 6 de agosto de 1996 por el gerente de la Beneficencia de Cundinamarca, mediante la cual se aclaró la Resolución 996, en el sentido de precisar la fecha de celebración del contrato de arrendamiento(38).
— Certificación expedida el 30 de julio de 1996 por el secretario general de la Beneficencia de Cundinamarca, por medio de la cual se dejó constancia de que el acto mediante el cual se declaró la caducidad del contrato de arrendamiento —Resolución 4129 del 26 de diciembre de 1996— quedó ejecutoriado el 25 de julio de 1996(39).
— Recibos de caja y consignaciones realizadas en el Banco Popular por el arrendatario —Ángel Arturo Echeverry Holguín— en favor de la Beneficencia de Cundinamarca, por virtud del contrato de arrendamiento 410/92(40).
— Documentos relacionados con el contrato de arrendamiento —similar al contrato por cuya causa ahora se demanda— celebrado entre la sociedad Daigabitz S.A., y la Beneficencia de Cundinamarca(41).
— Ordenanzas proferidas por la Asamblea Departamental de Cundinamarca, decretos y acuerdos relacionados con la naturaleza jurídica y objetivos de la beneficencia de Cundinamarca, entre otras cosas(42).
— Contrato de fiducia mercantil celebrado por el síndico gerente de la Beneficencia de Cundinamarca, la sociedad Alfredo Muñoz y Cía. Ltda., y por la sociedad Fiduciaria Tequendama S.A., mediante escritura pública Nº 1370 de fecha 8 de marzo de 1993. Así mismo, obran en el expediente documentos relacionados con el contrato en mención(43).
— Comunicación del 23 de octubre de 1995, enviada por la subgerente de bienes y legados de la Beneficencia de Cundinamarca al presidente de la asociación de arrendatarios del edificio Virrey Ezpeleta de la cual se extrae lo siguiente(44):
“(...) me permito informarle que la honorable junta general de la Beneficencia de Cundinamarca, decidió entregar en fiducia a la Fiduciaria Tequendama, los bienes inmuebles ubicados en el edificio Virrey Ezpeleta, propiedad de esta entidad, además de facultarla para adelantar todos los trámites jurídicos a que hubiere lugar.
Es así como como la Fiduciaria Tequendama, a través del doctor Carlos Eduardo Gómez Ramírez, mediante comunicaciones de fechas 25 de julio y 27 de septiembre del año en curso, las cuales anexo, solicitó a la entidad abstenerse de recibir el pago que por cualquier concepto fueren a realizar los arrendatarios allí mencionados a favor de esta entidad, por lo que se le dio el trámite correspondiente”.
— Comunicaciones del 25 de julio y 27 se septiembre de 1995, suscritas por el doctor Carlos Eduardo Gómez Ramírez y dirigidas a la subgerente de bienes y legados de la Beneficencia de Cundinamarca. Se extraen algunos apartes de la comunicación de fecha 27 de septiembre de 1995(45):
Mediante comunicaciones de fecha 30 de agosto del año en curso, la beneficencia y la Fiduciaria Tequendama, requirieron a los arrendatarios que a continuación indico, para que restituyeran los inmuebles que tiene arrendados:
2. Arturo Echeverry Holguín
Local carrera 7ª Nº 18-A-69
Contrato Nº 410
3. Arturo Echeverry Holguín
Local calle 19 Nº 7-11
El término de los contratos anteriormente mencionados se encuentra vigente y, por ello, los arrendatarios están haciendo los pagos respectivos directamente en la beneficencia.
Teniendo en cuenta lo anterior, le agradecería impartir las instrucciones que sean del caso para que a partir de la fecha, la beneficencia se abstenga de recibir los pagos de los arrendamientos correspondientes a los inmuebles arriba citados”.
— Documentos relacionados con otro contrato de arrendamiento celebrado entre la Beneficencia de Cundinamarca y el señor Ángel Arturo Echeverry Holguín(46).
La parte actora solicitó en la demanda que se declare la nulidad de la Resolución 4129 proferida el 26 de diciembre de 1995 por el gerente de la Beneficencia de Cundinamarca, por medio de la cual se declaró la caducidad del contrato de arrendamiento Nº 410/92 y de la Resolución 966 del 3 de junio de 1996, a través de la cual se resolvió de manera negativa el recurso de apelación interpuesto en contra de la primera. Así mismo, pidió que se declare la nulidad de la Resolución 1301 de fecha 6 de agosto de 1996, mediante la cual se aclaró esta última resolución.
Resulta necesario precisar que el fallo de primera instancia fue impugnado únicamente por la parte actora, razón por la cual, la Sala en su condición de juez de segunda instancia se limitará a realizar el estudio de los puntos específicos relacionados en el recurso de apelación formulado por el señor Ángel Arturo Echeverry Holguín(47).
La parte actora restringió los motivos de apelación a los cargos que procede la Sala a examinar a continuación, así:
6. Competencia funcional y temporal de la administración para declarar la caducidad del contrato de arrendamiento.
La caducidad administrativa de los contratos estatales es una potestad exorbitante que deviene de los artículos 60 y siguientes del Decreto-Ley 222 de 1983(48), cuyo ejercicio conlleva la terminación anticipada de la relación contractual, sin derecho a que el contratista respectivo pueda percibir indemnización; consecuencialmente, le genera a este inhabilidad para celebrar contratos con entidades estatales; tal declaratoria resulta constitutiva de siniestro de incumplimiento, el cual es necesario para hacer efectivas las garantías respectivas y da lugar a la imposición y ejecución de la cláusula penal pecuniaria, si esta fuere pactada en el respectivo contrato.
La controversia que dio origen al presente proceso tuvo su génesis en la declaratoria de caducidad del contrato de arrendamiento Nº 410 que fue suscrito entre la Beneficencia de Cundinamarca y Ángel Arturo Echeverry Holguín, el 15 de diciembre de 1992, por tanto, al mencionado negocio jurídico le son aplicables las disposiciones previstas en el Decreto-Ley 222 de 1983, norma que en su artículo 61 prevé la obligación de pactar la caducidad en todos “los contratos que no fueren de compraventa de bienes muebles o de empréstito”, así como tampoco sería de forzosa estipulación en los contratos interadministrativos(49).
En ese orden de ideas, es claro que en los contratos de arrendamiento que hubiese celebrado una entidad pública, en vigencia del Decreto-Ley 222 de 1983, no solo era posible pactar la caducidad, sino que, además, era de forzada estipulación su inclusión en el contrato.
Ahora, en el presente asunto, encuentra la Sala acreditado que el contrato por cuya causa se demanda, era de arrendamiento y que, además, en él se pactó que le sería aplicable la facultad exorbitante de caducidad administrativa en los siguientes términos:
“Décima Tercera. Caducidad: En atención a lo preceptuado en el artículo 245 de la Ordenanza 33 de 1983, la Beneficencia de Cundinamarca podrá declarar la caducidad al presente contrato de arrendamiento si el arrendatario incurriere en alguna de las causales que se expresan a continuación: a) muerte del contratista, si no se ha previsto que el contrato pueda continuar con los sucesores; b) la incapacidad física permanente del contratista certificada por médico legista; c) interdicción judicial; d) la disolución de la persona jurídica del contratista; f) si a juicio de la entidad contratante, del incumplimiento de las obligaciones del contratista se derivan consecuencias que hagan imposible la ejecución del contrato, o se causen perjuicios a dicha entidad (...)”.
Así las cosas, la entidad contratante, según lo dispuesto en el artículo 61 del Decreto-Ley 222 de 1983, se encontraba facultada para efectuar la declaratoria respectiva, desde luego, bajo los lineamientos señalados por el ordenamiento jurídico.
Ahora, en cuanto a la competencia temporal(50) para declarar la caducidad, de acuerdo con la posición actual acogida por la Sección Tercera de esta corporación, la declaración de caducidad de un contrato tiene como límite temporal para su ejercicio el plazo de ejecución estipulado, por ende, fenecido este, la respectiva entidad pública contratante pierde la competencia ratione temporis para declararla(51).
Revisado el expediente, encuentra la Sala que en este caso la declaración de caducidad del contrato de arrendamiento Nº 410/92 se realizó cuando aún se encontraba vigente el plazo pactado para su ejecución, toda vez que, de conformidad con la información consignada en el clausulado del contrato en mención y en la Resolución 4129 del 26 de diciembre de 1995, el contrato tenía un plazo de ejecución de tres (3) años contados a partir de la fecha de perfeccionamiento, lo que tuvo lugar, según este último documento, el 6 de enero de 1993.
En ese orden de ideas, comoquiera que el plazo del contrato vencía el 5 de enero de 1996 y que la caducidad se declaró el 26 de diciembre de 1995, es decir, cuando aún faltaban aproximadamente 10 días para su vencimiento, resulta del caso concluir que en este caso la entidad demandada declaró la caducidad del contrato dentro del término previsto para ello, siendo —por tal aspecto— oportuna la mencionada declaratoria.
Así las cosas, no habrá lugar a declarar la nulidad de los actos demandados, por fuerza de las circunstancias anotadas.
7. El debido proceso y la validez del acto administrativo que declaró la caducidad del contrato de arrendamiento.
La parte demandada solicitó, en el escrito de apelación, entre otras cosas, que se revoque la decisión de primera instancia, por cuanto, a su juicio, el acto por medio del cual se declaró la caducidad del contrato de arrendamiento, se expidió con violación al derecho de defensa consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en tanto que no se le dio oportunidad al arrendatario —Ángel Arturo Echeverry Holguín— de controvertir y pronunciarse acerca de la declaratoria de caducidad.
Al respecto debe señalarse que la prerrogativa que le atribuye el ordenamiento jurídico a la entidad estatal consistente en declarar la caducidad del contrato, no incluye la posibilidad de adoptar la decisión correspondiente con desconocimiento del principio/derecho fundamental al del debido proceso y/o con prescindencia de constatar la existencia de unos presupuestos fácticos o de unos motivos que constituyan sustento válido para la determinación que se adopta.
Sobre ese particular, la jurisprudencia de esta corporación se pronunció en los términos que se transcriben in extenso, dada la pertinencia en el tema del cual se ocupa la Sala en esta oportunidad(52):
“Desde este punto de vista, la Constitución exige a la administración, previo a adoptar una decisión sancionatoria, adelantar un procedimiento que garantice el derecho a que de manera pausada y tranquila se debata el asunto en cuestión(53). En este sentido, debe destacarse —como lo señala Juli Ponce Solé— que el debido proceso, aplicado a la administración, garantiza dos cosas. De un lado, que la administración queda mejor equipada para adoptar decisiones administrativas, pues ‘(...) facilita a priori la investigación y toma en consideración los datos e intereses relativos a un caso concreto (...) a fin de proceder a la ponderación para la adopción de las futuras decisiones adecuadas en su servicio de interés general (...)’(54). De otro lado, contribuye a la legitimación de la administración pública, pues en el modelo de Estado actual ya no basta el qué o el cuánto de las cosas, sino el cómo de ellas, lo cual se garantiza con el procedimiento administrativo debido, es decir ‘(...) con un reforzamiento de la racionalidad procedimental: el procedimiento administrativo permite el análisis de los intereses envueltos en el caso concreto y la elaboración de razones que fundamentan la decisión final (...)’(55). Agrega que el procedimiento permite la discusión pública, fomenta la existencia de una democracia deliberativa e influye en la legitimidad, desde la perspectiva de la equidad, con lo que incide favorablemente en el adecuado cumplimiento del deber de realizar una buena administración pública. Por ello la Sala ha sostenido —auto de 24 de septiembre de 1998. Exp. 14.821—, en defensa de este derecho y fustigando las sanciones de plano, que:
Como quiera que el cargo formulado por la demandante se concreta en la ausencia de una oportunidad para conocer las razones de incumplimiento alegadas por la entidad contratante para poder justificarlas, lo cual en su criterio respondía a una defensa adecuada y necesaria para la expedición del acto, el punto central de análisis por parte de la Sala será determinar si es suficiente la expedición de un acto debidamente motivado como lo señala el artículo 18 de la Ley 80 de 1993, o si por el contrario, antes de la expedición del acto debe agotarse un procedimiento administrativo concreto que garantice el derecho de defensa y el debido proceso.
Aplicados los razonamientos anteriores al caso que se examina se tiene que la entidad demandada declaró la caducidad administrativa del contrato que celebró con la demandante para la prestación de servicios profesionales como instrumentadora quirúrgica a través de la Resolución 291 de 2 de abril de 1997 y le imputó como causal de incumplimiento hechos que ocurrieron el mismo día de la expedición del acto —participación en el cese de actividades del personal de la salud que constituyeron riesgos y perjuicios en la vida e integridad de pacientes (...)— de acuerdo con informes que la contratista no pudo conocer para controvertir antes de que se tomara la decisión.
Esto hace que el proceder de la administración no se ajuste a los procedimientos que establece el Código Contencioso Administrativo, de obligatorio cumplimiento por disposición del artículo 29 de la Carta y 77 de la Ley 80 de 1993 y que con ello desconoció y vulneró fundamentalmente el derecho de defensa que estatuye el artículo 35 de la normatividad examinada”.
El artículo 17 de la Ley 1.150 exaltó aún más esta garantía, al disponer sobre la imposición de las sanciones que ‘Esta decisión deberá estar precedida de audiencia del afectado que deberá tener un procedimiento mínimo que garantice el derecho al debido proceso del contratista’. Sobra insistir en que este derecho no solo es predicable de las sanciones de multa o cláusula penal, sino de cualquiera otra, por aplicación analógica de esta disposición —analogía in bonam partem— y por aplicación directa del artículo 29 Constitución Política. En otras palabras, para la Sala no cabe duda que también cuando se ejercen los poderes exorbitantes, como la terminación, modificación o interpretación unilateral, caducidad, reversión, así como cuando se declara un siniestro, y en general cuando se adopta cualquier otra decisión unilateral de naturaleza contractual, es necesario que la administración observe el debido proceso a lo largo del procedimiento correspondiente.
f) En las actuaciones contractuales también rige el derecho a que ‘Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa’, así como la garantía ‘a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra’, del mismo modo que ‘Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso’ pero se requiere hacer dos precisiones.
De un lado, y en armonía con la garantía inmediatamente analizada, la necesidad de la prueba de los hechos que se imputan es conditio sine qua non de la validez de la decisión administrativa, porque solo así se legitima la misma, y se contrarresta la arbitrariedad y el abuso del poder, que fácilmente se esconde tras una medida sin soporte en hechos demostrados. En esta perspectiva, la Corte Constitucional ha manifestado: ‘En conclusión, en toda actuación administrativa la apreciación de las pruebas por parte del funcionario deberá ceñirse a las disposiciones contenidas en el Código de procedimiento Civil, en desarrollo del principio constitucional del debido proceso en actuaciones administrativas’ (Sent. T-011/93).
De otro lado, el derecho de defensa también garantiza que se vincule al afectado con el procedimiento sancionatorio, para que exponga las razones que explican su percepción de los hechos investigados. Es tan arraigada esta garantía, que el Código Contencioso Administrativo ya aseguraba su defensa desde 1984. Sobre el particular, el artículo 28 Código Contencioso Administrativo. Protege, incluso, a las personas que pudieran afectarse con la decisión(56), de manera que ordena hacerlas parte del procedimiento administrativo. Y si esto acontece con los terceros, con mayor razón aplica para quien es parte(57).
Así mismo, el derecho de defensa no tiene más limitaciones en materia contractual, y por eso se admite cualquier manifestación suya. Es decir, que se ejerce mediante la presentación de pruebas, la controversia de las existentes(58), ser oído y que se practiquen pruebas y se controviertan, es decir, en síntesis, que se respete su derecho de audiencia y defensa, que permita fijar la posición de la parte, y en general, toda forma de participación en el procedimiento, que contribuya a defender una posición o postura jurídica.
En ese contexto y de conformidad con lo expuesto en la jurisprudencia en cita, si bien la administración tiene competencia para declarar la caducidad, dicha prerrogativa no la releva del deber de respetar el debido proceso, de manera previa a la adopción de la decisión y durante la expedición del acto administrativo(59).
Así pues, el respeto al debido proceso le impone a la administración —para efectos de proferir válidamente un acto administrativo— la observancia y el cumplimiento de los siguientes presupuestos: (i) una actuación administrativa previa a la adopción de la decisión, en la cual se recaude el material probatorio que fundamente, desde el punto de vista fáctico, la determinación a proferir y que permita a quienes se puedan ver afectados con ella ejercer sus derechos al debido proceso, a la contradicción y la defensa y, (ii) que efectivamente se haga acopio de los elementos demostrativos necesarios y suficientes para permitir que el acto administrativo se encuentre debidamente soportado en unos motivos o hechos determinantes cuya existencia se constató de manera previa al dictado de la decisión y que fueron debidamente valorados por la entidad estatal contratante. La cabal observancia de los presupuestos anotados tiene incidencia en la carga de la prueba de los hechos determinantes de la decisión administrativa, dentro del proceso judicial en el cual se debate sobre su juridicidad(60).
Precisado lo anterior, procederá la Sala a examinar si la Beneficencia de Cundinamarca, para expedir los actos administrativos por cuya causa se demanda, agotó, o no, en debida forma el debido proceso, no sin antes advertir que la distribución de la carga de la prueba en un proceso judicial no se basa en la posición formal de demandante o demandado, sino en el objeto y en el contenido de las pretensiones y, en tal virtud, cada parte deberá probar aquellos hechos en los cuales se funda su pretensión o su oposición a la misma, lo que equivale a decir que cada parte tendrá que acreditar la concurrencia de las circunstancias configuradoras del supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas invoca en su favor. Tal es el contenido, por lo demás, del principio de carga de la prueba consagrado en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil colombiano, de conformidad con el cual “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellos persiguen”, precepto legal que debe ser aplicado en los procesos que cursan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por virtud de lo normado en el artículo 168 del Código Contencioso Administrativa.
Ahora, en un proceso en el cual se debata o discuta la legalidad de un acto administrativo, concernirá, entonces, en desarrollo de dicho postulado, a quien cuestiona la legalidad del acto administrativo, arrimar al proceso el material demostrativo que acredite la concurrencia, en el caso concreto, de los supuestos de hecho de las normas en las cuales fundamenta sus pretensiones; sin embargo, es a la autoridad administrativa que adoptó la decisión demandada a quien le corresponde allegar al expediente la prueba de que la decisión ha sido tomada con plena observancia de las exigencias procedimentales constitucional y legalmente previstas en protección de los derechos al debido proceso, a la contradicción y a la defensa; con base en unos motivos o presupuestos fácticos cuya existencia se ha constatado fehacientemente; respetando las formalidades que exige la ley para la adopción de la decisión, entre ellas, contar con una adecuada y suficiente motivación y procurando materializar una finalidad constitucional y legalmente prevista dentro de la órbita de la competencia de la autoridad administrativa de la cual se trate(61).
De acuerdo con lo anterior, una vez que el interesado ha satisfecho su correspondiente onus probandi, es a la autoridad administrativa que adoptó la decisión demandada a la que corresponde constitucional y legalmente la carga de allegar al expediente del proceso judicial el material demostrativo que evidencie que el acto fue proferido previa instrucción del procedimiento de rigor, con base en unos motivos o hechos determinantes existentes y razonablemente valorados, provisto de la motivación que exige la ley y con una finalidad conforme a derecho.
Ahora, de cara al caso concreto y luego de revisar el expediente, encuentra la Sala que no hay prueba alguna que dé cuenta de que la entidad demandada, previo a tomar la decisión de declarar la caducidad del contrato, hubiese concedido al arrendatario la oportunidad para ejercer su derecho de defensa y, en virtud de ello, entre muchas otras actuaciones posibles, para expresar sus contra - argumentos, para aportar las pruebas que los hubieran podido respaldar y para controvertir aquellas que en contra suya la entidad adujo.
En el asunto sub judice se encuentra acreditado que, mediante Resolución 4129 proferida el 26 de diciembre de 1995, la Beneficencia de Cundinamarca declaró la caducidad del contrato de arrendamiento Nº 410/92, decisión que fue confirmada a través de la Resolución 966 del 3 de junio de 1996, última que fue aclarada mediante la Resolución 1301 del 6 de agosto de 1996, en el sentido de precisar la fecha de celebración del contrato de arrendamiento.
En cuanto al procedimiento previo a la adopción de la decisión por cuya causa se demanda observa la Sala que en el expediente no se cuenta con pruebas que acrediten que la Beneficencia de Cundinamarca hubiese agotado procedimiento alguno en aras de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa del arrendatario; al respecto, nótese que ni siquiera en los actos administrativos demandados hay constancia de que la entidad hubiere tomado algún tipo de medidas encaminadas a que el arrendatario pudiera controvertir y ejercer su derecho de defensa, antes de que la decisión enjuiciada fuera proferida.
Así mismo, encuentra la Sala que si bien es cierto que en el expediente obra una comunicación de fecha 27 de septiembre de 1995 dirigida a la subgerente de bienes y legados de la Beneficencia de Cundinamarca, mediante la cual la Fiduciaria Tequendama S.A. —a través del doctor Carlos Eduardo Gómez Ramírez— le informó que el día 30 de agosto de ese mismo año, se requirió a los arrendatarios —entre los cuales está incluido el señor Ángel Arturo Echeverry Holguín— para que restituyeran los inmuebles arrendados, no lo es menos que esa sola comunicación no resulta suficiente para demostrar que los actos demandados fueron proferidos con apego a las exigencias derivadas de la eficacia de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción.
Aunado a lo anterior, reprocha la Sala el hecho de que la entidad demandada sin haber adelantado una actuación administrativa previa a la adopción de la decisión, esto sin haber agotado el debido proceso, hubiese considerado si quiera la posibilidad de abstenerse de recibir el pago de los cánones de arrendamiento; sobre ese particular nótese que mediante oficio del 23 de octubre de 1995 dirigido a la asociación de arrendatarios del edificio Virrey Ezpeleta, la subgerente de bienes y legados de la Beneficencia de Cundinamarca le informó que la Fiduciaria Tequendama, “mediante comunicaciones de fechas 25 de julio y 27 de septiembre [de 1995] (...) le solicitó a la entidad abstenerse de recibir el pago que por cualquier concepto fueren a realizar los arrendatarios allí mencionados en favor de esa entidad, por lo que se le dio el trámite correspondiente”.
En conclusión, en el presente asunto no se encuentra acreditado que se hubiese iniciado un procedimiento previo a la toma de la decisión por parte de la entidad contratante, así como tampoco es válido admitir en este caso, que el debido proceso se garantizó con la posibilidad que tuvo el actor de discutir la decisión inicial a través de los recursos de la vía gubernativa, puesto que, tal como se señaló, era necesario que se agotara un procedimiento previo a la adopción de la decisión, en aras de garantizarse al arrendatario el debido proceso, el derecho de defensa y de contradicción.
En ese contexto, encuentra la Sala que las razones expuestas por la parte demandante para solicitar que se revoque la decisión de primera tienen vocación de prosperidad, toda vez que, como viene de verse, con la anterioridad a la imposición de la sanción debe concedérsele al afectado la oportunidad para que haga efectivas todas las garantías que le asisten en virtud del derecho al debido proceso, razón por la cual no es suficiente para su ejercicio afectivo que, la decisión le sea notificada, por cuanto existe un procedimiento de imperativo cumplimiento que debe surtirse en todas las actuaciones administrativas para garantizar la realización efectiva del mencionado derecho.
Así pues, en este caso, comoquiera que no existen medios demostrativos que permitan a la Sala tener por acreditado que la adopción de las resoluciones atacadas fue adelantada con escrupuloso respeto por las garantías constitucionales del debido proceso, derecho a la contradicción y a la defensa, ello conduce a tener por desvirtuada la presunción de legalidad de los actos demandados y a declarar su contrariedad con el ordenamiento jurídico, al haber sido proferidos con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa y, por tal razón, en la parte resolutiva de este pronunciamiento se dispondrá la revocatoria de la sentencia de primera instancia, para, en su lugar, declarar la nulidad de las resoluciones demandadas.
Igualmente, se accederá a las pretensiones de los literales B) y C) del numeral segundo de la demanda, en tanto que son consecuenciales a la declaratoria de nulidad de los actos demandados.
Por último, encuentra la Sala que la parte actora en el literal A) de la pretensión segunda de la demanda, solicitó que se declare que el contrato de arrendamiento Nº 410/92 se encuentra vigente.
En cuanto a esta pretensión se refiere, observa la Sala que la misma no tiene vocación de prosperidad, en tanto que, tal como se indicó, el término de duración del contrato de arrendamiento corrió desde el 6 de enero de 1993 hasta el 5 de enero de 1996, el cual si bien es cierto que se vio frustrado en su ejecución con la declaratoria de caducidad por parte de la administración, en esta instancia no es posible revivir la relación contractual que feneció de tiempo atrás.
Aunado a lo anterior, considera oportuno la Sala destacar que el Decreto-Ley 22 de 1983 en su artículo 58 consagró de manera expresa la prohibición de pactar prorrogas automáticas, con el fin de evitar que las partes de los contratos de derecho público pudieren convenir estipulaciones para evitar que sus contratos terminen y lograr así perpetuarlos en el tiempo, de ahí que en este caso no pueda entenderse que el contrato se prorrogó automáticamente, máxime si se tiene en cuenta que fueron las mismas partes que celebraron el contrato quienes en la cláusula tercera acordaron que el “contrato de arrendamiento no daría lugar a prórroga automática”.
Así las cosas, partiendo del contrato y teniendo en cuenta que el mismo no era prorrogable, porque el Decreto-Ley 222 de 1983 lo prohibía y porque así lo convinieron expresamente las partes, se puede concluir que el contrato cesaría al culminar el máximo del plazo previsto, de tres años, y que por lo mismo, el contrato a la fecha no se encuentra vigente y que la detención del inmueble por parte del señor Ángel Arturo Echeverry Holguín quedó sin título jurídico desde el 5 de enero de 1996, de ahí que la Sala ordenará al señor Ángel Arturo Echeverry Holguín restituir el inmueble arrendado, en el evento de que no se hubiese efectuado con anterioridad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrado justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
1. REVOCAR la sentencia proferida el 21 de enero de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y en su lugar se dispone:
— DECLARAR la nulidad de las resoluciones 4129 del 26 de diciembre de 1995, 966 del 3 de junio de 1996 y 1301 del 6 de agosto del mismo año, proferidas por la Beneficencia de Cundinamarca.
— DECLARAR que el señor Ángel Arturo Echeverry Holguín no se encuentra obligado a pagar suma alguna por concepto de la cláusula penal pecuniaria ni de la multa a la que hace referencia la Resolución 4129 del 26 de diciembre de 1995.
— DECLARAR que el señor Ángel Arturo Echeverry Holguín no se encuentra incurso en la causal de inhabilidad para contratar de que trata el numeral 2º del artículo 8º del Decreto-Ley 222 de 1983.
— DECLARAR que el contrato de arrendamiento Nº 410/92 no se encuentra vigente y, en consecuencia, ORDENAR al señor Ángel Arturo Echeverry Holguín restituir el local ubicado en la 7º Nº 18A-69 de Bogotá, el cual cuenta con un área de 12.50 M2 en el evento de que no se hubiese efectuado previamente.
(17) Decreto 1357 del 26 de abril de 1974, obrante entre los fls. 94 al 96, cdno. de pruebas 2.
(18) Artículo 75, Ley 80 de 1993. “Sin perjuicio de los dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa.”
(19) Dice textualmente la demanda: “se estima la cuantía del presente proceso en más de 500 salarios mínimos mensuales, o sea más de $101’914.000 en razón a que el contrato de arrendamiento hace parte de un establecimiento de comercio que se terminaría en caso de tener que restituir el inmueble y en virtud de que la caducidad le crea inhabilidades al demandante para contratar con la administración que es su actividad principal como comerciante”.
(20) 19 de agosto de 1998.
(21) Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Tercera, sentencia de marzo 31 de 2005, Exp. 16.600, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(22) Artículo 20, Código de Comercio. “Son mercantiles para todos los efectos legales: (...)
2º) La adquisición a título oneroso de bienes muebles con destino a arrendarlos; el arrendamiento de los mismos; el arrendamiento de toda clase de bienes para subarrendarlos, y el sub arrendamiento de los mismos” (resalta la sala).
(23) Artículo 22, Código de Comercio. “Si el acto fuere mercantil para una de las partes se regirá por las disposiciones de la ley comercial”.
(24) En ese sentido, se pronunció esta corporación en sentencia del 25 de febrero de 2009, Rad. 21.131, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(25) Ver, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 15 de octubre de 1999, Exp. 10.929, C.P. Ricardo Hoyos Duque; sentencia del 13 de julio de 2000, Exp. 12.513, C.P. María Elena Giraldo; sentencia del 1º de agosto de 2000, Exp. 11.816, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; sentencia del 30 de agosto de 2000, Exp. 16.256, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia del 22 de febrero de 2001, Exp. 13.682, C.P. Ricardo Hoyos Duque; sentencia del 16 de septiembre de 2004, Exp. 19.113, C.P. María Elena Giraldo.
(26) Valga precisar que antes de que se expidiera la Ley 80 de 1993 y la Ley 446 de 1998, la corporación por vía jurisprudencial ya había establecido los criterios con fundamento en los cuales debía producirse la liquidación del contrato. Ver sentencia proferida el 25 de junio de 2014 por la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, Rad. 27143.
(27) Fl. 80, cdno. 1.
(28) Sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, Rad. 15.239, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(29) Nota original de la sentencia citada: Escola, Héctor Jorge. “Tratado integral de los contratos administrativos”. Volumen I, parte general, ediciones Depalma, Buenos Aires, 1977, págs. 469 a 499.
(30) En cuanto a la firmeza de los actos administrativos, el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo prevé lo que se transcribe a continuación.
“ART. 62.—Los actos administrativos quedarán en firme:
(31) El artículo 287 del Decreto-Ley 222 de 1983 a la letra dispone:
1. Cuando se haya ejecutoriado la providencia que declaró la caducidad.
(32) En cuanto al valor probatorio de los documentos aportados en copia simple, la corporación en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013 zanjó el tema y expuso lo que se transcribe a continuación32:
“En el caso de sub examine, las partes demandadas pudieron controvertir y tachar la prueba documental que fue aportada por la entidad demandante y, especialmente, la copia simple del proceso penal que se allegó por el actor, circunstancia que no acaeció, tanto así que ninguna de las partes objetó o se refirió a la validez de esos documentos.
Por lo tanto, la sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas (...).
En otros términos, a la luz de la Constitución Política negar las pretensiones en un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuación, implicaría afectar —de modo significativo e injustificado— el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, así como el acceso efectivo a la administración de justicia (C.N., arts. 228 y 229)”.
(33) Fls. 1 y 2, cdno. de pruebas 2.
(34) Fls. 3 al 11, cdno. de pruebas 2.
(35) Fls. 83 al 85, cdno. de pruebas.
(36) Fls. 12 al 14, cdno. de pruebas 2.
(37) Fls. 29 al 56, cdno. de pruebas 2.
(38) Fls. 57 y 58, cdno. de pruebas 2.
(39) Fl. 80, cdno. 1.
Precisa la sala que si bien a folio 81 del cuaderno 1, obra otra certificación de fecha 16 de abril de 1996 diferente a la que se nombra en el acápite probatorio, en la cual se habría dejado constancia de que el recurso de reposición presentado en contra de la Resolución 4129 del 26 de diciembre de 1996 fue extemporáneo, dicha información no es la correcta, en tanto que, validando la información, encuentra la Sala que el recurso de reposición se interpuso de manera oportuna, es decir dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la mencionada resolución, tal como en efecto lo entendido la entidad demandada al decidir sobre el recurso de reposición.
(40) Fls. 15 al 28, cdno. de pruebas 2.
(41) Fls. 59 al 66, 112 al 117, 119 al 121, 162 al 183, 189 al 459, 470 al 563, cdno. de pruebas 2.
(42) Fls. 70 al 111, cdno. de pruebas 2. Fls. 1 al 7, cdno. de pruebas 3.
(43) Fls. 122 al 161, 460 al 469, cdno. de pruebas 2. Fls. 8 al 35, 86 al 88, cdno. de pruebas 3.
(44) Fl. 184, cdno. de pruebas 2.
(45) Fl. 185 al 188, cdno. de pruebas 2.
(46) Fls. 36 al 85, cdno. de pruebas 3.
(47) “Al respecto, conviene recordar que a través del recurso de apelación se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial —en este caso la que contiene una sentencia—, por lo cual corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, con las propias consideraciones del recurrente, para efectos de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se cuestionan ante la segunda instancia.
En este orden de ideas, resulta claro que para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo”. Sentencia proferida el 29 de mayo de 2014 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, Rad. 27721.
(48) “ART. 60.—De las cláusulas que forzosamente deben contener los contratos. Salvo disposición en contrario, en todo contrato se estipularán las cláusulas propias o usuales conforme a su naturaleza y, además, las relativas a caducidad administrativa; sujeción de la cuantía y pagos a las apropiaciones presupuestales; garantías; multas; penal pecuniaria y renuncia a reclamación diplomática cuando a ello hubiere lugar. Así mismo en los contratos administrativos y en los de derecho privado de la administración en que se pacte la caducidad, se incluirán como cláusulas obligatorias los principios previstos en el Título IV de este estatuto (...)”.
(49) “ART. 61.—De la obligación de pactar la caducidad. “La caducidad será de forzosa estipulación en los contratos que no fueren de compraventa de bienes muebles o de empréstito. No será obligatoria en los contratos interadministrativos.
En la cláusula respectiva deberán señalarse claramente los motivos que den lugar a la declaratoria de caducidad”.
(50) La corporación en reiterados pronunciamientos ha señalado que la incompetencia temporal se erige en la más grave ilegalidad, razón que impone al juez adelantar, oficiosamente, el examen del punto, aun cuando este no se hubiere solicitado en el proceso. Al respecto ver la sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 29 de agosto de 2007, Exp. 15.324, M.P. Mauricio Fajardo Gómez y la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, de fecha 29 de mayo de 2014, Exp. 27.721.
(51) Ver sentencia proferida por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 20 de noviembre de 2008, dentro del proceso radicado bajo el numero interno 17.031 y la sentencia proferida el 23 de junio de 2013, por la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado. Rad. 24.559.
(52) Sentencia proferida el 23 de junio de 2013 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Rad. 16367, M.P. Enrique Gil Botero.
(53) Nota original de la sentencia citada: en Sentencia T-352 de 1996 la Corte Constitucional consideró lo siguiente sobre el tema: “Del debido proceso en las actuaciones administrativas hace parte la sujeción de la administración a las reglas propias del trámite respectivo. Cuando la ley señala unos determinados elementos integrantes de la actuación, en especial si son en beneficio del administrado o han sido instituidos en garantía de sus derechos, y la administración omite cumplirlos, viola el debido proceso y compromete la validez de los actos que sean resultado de la actuación viciada. Atañe a la jurisdicción contencioso administrativa, en principio, definir esa validez, si bien, de manera extraordinaria, cuando la decisión que adopten los jueces administrativos puede resultar apenas formal y teórica, es decir carente de idoneidad y aptitud para la efectiva protección de los derechos fundamentales, o en casos de perjuicio irremediable, cabe la acción de tutela en lo que respecta al imperio de los preceptos constitucionales para el caso concreto” (negrillas fuera de texto). Cita de la sentencia original.
(54) Nota original de la sentencia citada: Ob. Cit. Pág. 114-115.
(55) Nota original de la sentencia citada: Ob. Cit. Pág. 123.
(56) Nota original de la sentencia citada: dispone el artículo 28, Código Contencioso Administrativo. “Deber de comunicar. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenderá que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a estos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma”.
“En estas actuaciones se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35”.
(57) Nota original de la sentencia citada: Entre otras cosas, la aplicación del Código Contencioso Administrativo al procedimiento contractual, y los demás que se deriven de él, se fundamenta en el artículo 77 de la Ley 80: “De la normatividad aplicable en las actuaciones administrativas. En cuanto sean compatibles con la finalidad y los principios de esta ley, las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa serán aplicables en las actuaciones contractuales. A falta de estas, regirán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil.
Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual solo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo” (negrillas fuera del texto).
(58) Nota original de la sentencia citada: discurre la Corte al respecto, en la Sentencia T-796 de 2006, del siguiente modo: “6.1. En esta oportunidad las sociedades (...) consideran que el Invías incurrió en una vulneración a sus derechos fundamentales, al resolver los recursos de reposición interpuestos contra los actos administrativos que liquidaron unilateralmente el contrato de concesión Nº 388/97, pues no se les permitió objetar el dictamen pericial decretado por la administración, y en el cual se basó la liquidación del contrato. Si bien solicitaron su aclaración o complementación, los peritos se negaron a ello, y además, tampoco se les corrió traslado de dicha respuesta dada por los peritos.
A juicio de la Sala, como lo consideraron los jueces de instancia, la anterior situación trasgrede el derecho fundamental al debido proceso en cabeza de las sociedades (...), por cuanto no pudieron contradecir el dictamen pericial. En primer lugar, los peritos se negaron a aclarar o complementar el dictamen pericial rendido sin que la administración hiciera nada al respecto, pues ni exigió que los peritos cumplieron con su deber ni corrió traslado a las partes para que *9 pudieran pronunciarse objetándolo por error grave, en los términos del numeral 4º del artículo 238 del Código de Procedimiento Civil, norma que se aplicaba al caso concreto dadas las razones desarrolladas en la parte dogmática de esta providencia.
Así las cosas, no existe razón válida para que el Invías no haya corrido traslado a la respuesta de solicitud de aclaración o complementación al dictamen pericial que elevaron las sociedades accionantes en escrito radicado ante la entidad el 9 de agosto de 2005 (fl. 143 a 146, cdno. de primera instancia), sin importar en qué sentido lo hayan hecho los peritos, y que en el caso concreto se traduce en la negativa de proferir la aclaración. Por lo que el Invías al resolver los recursos de reposición, pretermitiendo el mencionado trámite, desconoció el derecho al debido proceso de las sociedades actoras, máxime cuando se trataba de un caso en que los peritos se negaron a la aclaración o complementación solicitada sin que al respecto la administración tampoco tomara alguna decisión”.
(59) Es oportuno señalar que, como ya de tiempo atrás lo ha hecho la corporación, la Sala se aparta de la posición que sobre el tema en particular ha adoptado la Corte Constitucional, en el sentido de indicar que la administración, salvo cuando que se tratara de las causales que fueron previstas en el Decreto 1875 de 1992 dictado con ocasión del Estado de conmoción, establecido mediante Decreto 1793 de 1992, no está obligada a adelantar ningún procedimiento previo a la declaratoria de caducidad de un contrato estatal para escuchar en descargos al contratista y, en general, para que ejerza su derecho de defensa de manera anterior a la adopción de la decisión, por cuanto, a juicio de la Corte Constitucional, es el propio acto administrativo “el que le permitirá al contratista ejercer su derecho de defensa, primero ante la administración y, posteriormente, ante la jurisdicción contencioso administrativa” (T-569/98).
En relación con el tema, esta corporación ha sido enfática en señalar que la imposición de la caducidad del contrato por parte de la administración, dada su naturaleza sancionatoria, no puede ejercerse de manera sorpresiva, toda vez que en ella debe aplicarse el debido proceso y, como corolario del mismo, debe brindarse la oportunidad al particular para que ejerza su derecho de defensa y adecúe su conducta a los compromisos contractuales contraídos.
En efecto, en sentencia del 17 de marzo de 2010, Rad. 18394, la Sección Tercera de esta corporación se refirió a la posición adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia antes referenciada y para refutarla recordó que en el ámbito de las potestades sancionatorias, como la declaratoria de caducidad (predicable a otras potestades, como la de imposición de multas), es necesario que se apliquen las garantías del debido proceso dentro de las actuaciones administrativas previas a su decreto, pues, siendo una medida de gran trascendencia, que implica no solo la terminación anticipada del contrato, sino la inhabilidad por cinco años para contratar con el Estado, no se puede tomar en forma sorpresiva para el contratista a quien debe brindársele la oportunidad de contradecir las imputaciones de incumplimiento que se le hacen por parte de la administración, sin perjuicio de los recursos administrativos y las acciones judiciales que pueda presentar.
(60) Sentencia proferida el 27 de noviembre de 2013 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Rad. 25742. M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(61) Sentencia proferida el 27 de noviembre de 2013 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Rad. 25742. M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

References: artículo 75
 artículo 156
 artículo 159
 artículo 156
 artículo 20
 artículo 22
 artículo 136
 artículo 44
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 artículo 44
 artículo 45
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 artículo 61
 artículo 245
 artículo 61
 Resolución 
 artículo 29
 artículo 18
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 artículo 29
 artículo 35
 artículo 17
 artículo 29
 artículo 28
 artículo 177
 artículo 168
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 artículo 58
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 artículo 8
 Artículo 75
 Artículo 20
 Artículo 22
 artículo 62
 artículo 287
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 artículo 28
 artículo 77
 artículo 238