Source: https://tc.vlex.es/vid/f-sstc-ba-r-65-66-15355905
Timestamp: 2020-07-10 12:55:16+00:00

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STC 36/1994, 10 de Febrero de 1994 - Jurisprudencia - VLEX 15355905
STC 36/1994, 10 de Febrero de 1994
Número de Recurso: Recurso de Inconstitucionalidad nº 1.160/1987
1. Como hemos reiterado en múltiples ocasiones, cuando el recurrente pretende la depuración del ordenamiento jurídico, tiene la carga de colaborar con la justicia de este Tribunal, concretando los preceptos impugnados y aduciendo y analizando de forma pormenorizada los motivos en los que se pretende fundar tan grave resultado. No pueden convertirse, pues, en objeto de recurso de inconstitucionalidad peticiones genéricas, como la referida en este caso a los preceptos concordantes, que no concretan los preceptos impugnados ni las razones de la supuesta inconstitucionalidad [F.J. 1]. 2. En una primera aproximación global al concepto de ordenación del territorio, este Tribunal ha destacado que el referido título competencial «tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial» (SSTC 77/1984 y 149/1991). Concretamente, en lo que aquí interesa y dejando al margen otros aspectos normativos y de gestión y ejecución, el núcleo fundamental de esta materia competencial está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo [F.J. 3]. 3. De la multiplicidad de actuaciones que inciden en el territorio se sigue la necesidad de articular mecanismos de coordinación y cooperación (STC 149/1991), pero no su incorporación automática a la competencia de ordenación del territorio. El ente competente en esta materia, al ejercer la actividad ordenadora, estableciendo los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, deberá respetar las competencias ajenas que tienen repercusión sobre el territorio, coordinándolas y armonizándolas desde el punto de vista de su proyección territorial. El ejercicio de la competencia sobre ordenación territorial resultará, pues, condicionada por el ejercicio de esas competencias que afectan al uso del territorio; sin embargo, desde estos ámbitos competenciales no podrá llevarse a cabo una actividad de ordenación de los usos del suelo [F.J. 3]. 4. Es doctrina reiterada de este Tribunal que la titularidad estatal sobre el dominio público, y su competencia para determinar las categorías de bienes que lo integran, no son, en sí mismas, criterios de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción de territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese ámbito corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad (SSTC 77/1984, 227/1988, 103/1989 y 149/1991), si bien, en la última de las Sentencias citadas se han reconocido al Estado facultades para determinar y aun gestionar determinados usos del demanio y para aprobar planes o programas integrados de obras, facultades que en modo alguno pueden pretender ordenar directamente el territorio sustituyendo al titular de esta competencia. La aprobación de los planes, instrumentos y normas de ordenación territorial corresponde en exclusiva a quienes poseen la competencia de ordenación territorial y el Estado no está dispensado del cumplimiento de estas normas, aunque en algún extremo pueda condicionarlas [F.J. 3]. 5. La competencia de ordenación del territorio, aunque debe ponderar los efectos sobre el medio ambiente, no atrae hacia sí las normas relativas a la protección de la naturaleza, ni todo lo relativo a la preservación de los ecosistemas -que, por otra parte, no se limitan a la preservación del medio para asegurar las actividades de pesca, caza y alguicultura-. Al igual que las demás actuaciones con incidencia territorial, estas competencias en materia de medio ambiente pueden condicionar el ejercicio de la competencia sobre ordenación del territorio. Sin embargo, a pesar de este contenido propio y de la posibilidad de condicionar el ejercicio de la competencia de ordenación territorial, desde estos títulos no puede invadirse el ámbito reservado a esta última llevando a cabo directamente la ordenación del suelo [F.J. 3]. 6. Respecto a las competencias sobre suspensión de actos y Acuerdos municipales en materia urbanística, hemos considerado contrarios a la autonomía local, tal como la configura la legislación básica, los preceptos de leyes autonómicas que otorgaban a las autoridades de la Comunidad Autónoma la potestad para suspender Acuerdos que la Ley de Bases encomienda específicamente a los municipios, como son los referentes a ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística [art. 25.2 d) L.B.R.L.], y más precisamente, la autorización para la edificación y otros usos del suelo (SSTC 213/1988, 259/1988 y 46/1992). Sin embargo, también hemos declarado que esta doctrina no resulta de aplicación en aquellos casos en los que las facultades de suspension se ejerzan respecto de actos autorizatorios que no se encuentran sometidos al sistema de impugnación de los arts. 65 y 66 L.B.R.L. Así, hemos destacado que no resulta de aplicación en aquellos supuestos en los que la facultad de suspensión no entraña efectivo control administrativo de legalidad, sino una simple medida cautelar que persigue la defensa de competencias propias de la Administración autonómica sin comportar ese tipo de control [F.J. 3].
Sentencia citada en: 330 sentencias, 72 artículos doctrinales, un tema práctico, 7 resoluciones administrativas
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1.160/87, interpuesto por don Federico T. M. comisionado por cincuenta y cinco Diputados, contra los arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10.2 y concordantes de la Ley de la Comunidad Autónoma de Murcia 3/1987, de 23 de abril, de Protección y Armonización de Usos del Mar Menor. Han sido partes el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, representado por el Letrado don Tomás Baño León, y la Asamblea Regional de Murcia, representada por el Letrado don Santiago Muñoz Machado. Ha sido Ponente el Magistrado don Carles Viver Pi-Sunyer, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Por escrito presentado en el Registro del Tribunal Constitucional el 20 de agosto de 1987, don Federico T. M. comisionado por cincuenta y cinco Diputados, formula recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1 a 9 y el 10.2 de la Ley 3/1987, de la Comunidad Autónoma de Murcia, sobre Protección y Armonización de usos del Mar Menor; solicitando que el Tribunal dicte Sentencia por la que se declaren inconstitucionales y, por tanto, nulos los preceptos citados.
Considera el Grupo parlamentario recurrente que los títulos invocados por la Comunidad Autónoma en la propia Exposición de Motivos de la Ley impugnada no son suficientes para fundamentar la competencia por ella ejercida. Así, la regulación de la protección del Mar Menor no puede fundamentarse en la competencia de la protección de los ecosistemas a que se refiere el art. 10.1 h) del Estatuto de Autonomía, ya que dicha protección está en función exclusiva de la pesca en aguas interiores, del marisqueo, de la acuicultura, de la alguicultura, de la caza o de la pesca fluvial, pues expresamente el último inciso de este apartado que se refiere al ecosistema se pronuncia en los siguientes términos: «protección de los ecosistemas en los que se desarrollan dichas actividades». Así, pues, no puede extrapolarse fuera de estas actividades la protección de los ecosistemas como competencia propia y exclusiva de la Comunidad Autónoma de Murcia, y, mucho menos, para llevar tal competencia a una regulación de la amplitud con la que se pretende en el art. 2 a) de la Ley impugnada. Por las mismas razones, tampoco puede fundamentarse en el título mencionado la competencia para la armonización de usos, con la amplitud que se pretende.
La competencia para la ordenación del territorio, también con la amplitud que se pretende, no puede fundamentarse en las competencias que a la Comunidad Autónoma de Murcia atribuye el art. 10.1 b) de su Estatuto, o el art. 12.1 a) (gestión en materia de protección del medio ambiente). Además, la Ley que se recurre no ha respetado los límites que el propio Decreto de transferencias (Real Decreto 884/1984) impone en la transferencia de los Planes de Ordenación de las Zonas Costeras, relativos al informe preceptivo y vinculante del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, a la delimitación de la zona costera, a la inclusión en tales planes de ordenación de las zonas costeras de las playas y, en su caso, la zona marítimo-terrestre y, por último, a los instrumentos de planeamiento general que la Comunidad Autónoma puede utilizar para ejercer las competencias que le transfiere el Real Decreto 884/1984.
La Ley (art. 10) invade las competencias locales en urbanismo, materia que, según doctrina autorizada, está indisolublemente unida a la ordenación de la ciudad. Tras referirse a la garantía institucional de la autonomía local, y a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la misma, afirman los recurrentes que el art. 25 de la Ley de Bases del Régimen Local establece la competencia municipal en materia de urbanismo, y concluyen que la garantía institucional del gobierno local «no está referida en nuestra Constitución a un elenco de materias o de competencias en las mismas, y sí tan sólo a la exigencia constitucional de que la presencia de una determinada materia de intereses de las comunidades locales correspondientes comporte la intervención de las entidades respectivas en la gestión administrativa de la materia de que se trate. El núcleo resistente al legislador ordinario radica, así, en la indisponibilidad por éste del criterio constitucional y de su consecuencia: la obligatoria intervención del Municipio o de la Provincia en cuantas cuestiones afecten a un interés municipal o provincial».
Por lo que se refiere a la potestad de suspensión de licencias -que el art. 10.2 otorga al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma- en a legislación urbanística estatal está en principio y normalmente reservada al propio municipio (art. 27 de la Ley del Suelo). Lo grave es la amplitud con que se configura la suspensión de licencias municipales por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma que entraría a disponer en una materia típica de la competencia municipal con base en una contradicción de los planes municipales con unas Directrices que, por la propia generalidad y ámbito propio de sus determinaciones, otorgarían al órgano ejecutivo de la Comunidad Autónoma un poder de apreciación y decisión de amplia discrecionalidad, en perjuicio para los intereses municipales. Por todo ello, el art. 10.2 de la Ley recurrida invade plenamente la competencia municipal, arrogándose un título de intervención sin fundamento constitucional bastante, por lo que debe tacharse de inconstitucional.
3. Por providencia de 9 de septiembre de 1987 la Sección acuerda tener por promovido el recurso de inconstitucionalidad y, antes de decidir sobre su admisión a trámite, requerir a los señores D. promoventes para que, de conformidad con lo establecido en la STC 42/1985, por la que se declaró la inadmisibilidad del recurso de inconstitucionalidad núm. 614/83, en el plazo de diez días, acrediten fehacientemente su voluntad de recurrir contra la Ley 3/1987 de la Comunidad Autónoma de Murcia.
4. Por providencia, de 30 de septiembre de 1987, la Sección acuerda: a) incorporar a las actuaciones el escrito de 15 de septiembre por el que se da cumplimiento a lo dispuesto en la providencia del 9 del mismo mes, por lo que se admite a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por don Federico T. M. contra los arts. 1 a 9 y 10.2 y concordantes de la Ley 3/1987, de 23 de abril, de la Asamblea de la Comunidad Autónoma de Murcia, de Protección y Armonización de Usos del mar Menor; b) dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como a la Asamblea y al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Murcia, por conducto de sus respectivos Presidentes,y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimen convenientes; c) recabar de la Asamblea de la Comunidad Autónoma de Murcia, como se pide en la demanda, el expediente de elaboración de la Ley impugnada, según dispone el art. 88.1 de la LOTC, y d) publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el de la Comunidad Autónoma de Murcia para general conocimiento.
6. En el «Boletín Oficial del Estado», de 14 de octubre de 1987, se publica la incoación del recurso de inconstitucionalidad núm. 1.160/87, promovido por don Federico T. M. comisionado por 55 Diputados, contra determinados preceptos de la Ley 3/1987, de 23 de abril, de la Asamblea de la Comunidad Autónoma de Murcia.
7. Por escrito presentado en el Registro de este Tribunal el 26 de octubre de 1987, el Presidente del Senado ruega que se tenga por personada a esta Cámara en el procedimiento, y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC
Respecto de la alegación de los demandantes relativa a la competencia de ordenación del dominio público estatal, el Abogado del Estado opone la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en su STC 77/1984 que negó que el dato relativo al carácter jurídico de los bienes pudiera representar una sustracción de éstos a las competencias de ordenación territorial, y definió esta última como «la que tiene por objeto la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo». La competencia urbanística tiene así, inevitablemente, una proyección dispersa que puede dar lugar a colisiones y conflictos, pero que no tendrán un carácter abstracto sino que surgirán con motivo de la aplicación al caso de diversas reglas de competencia e impondrán una depuración concreta de los intereses prevalentes.
Por lo que se refiere a la posible vulneración del límite previsto en el Real Decreto 884/1984 sobre el informe preceptivo y vinculante del Ministerio de Obras Públicas, siendo indudable la justificación de esta reserva como medida de cooperación entre el Estado y la Comunidad Autónoma, la cuestión está en determinar si es exigible que en la Ley se establezca de una manera expresa, y si su omisión debe estimarse constitutiva de alguna infracción constitucional. Entiende el Abogado del Estado que, al margen de opiniones valorativas sobre la conveniencia de llevar esta fórmula al texto de la Ley, no cabe duda de que no puede estimarse como una exigencia constitucional, pues la Ley no tiene necesidad de integrar en su texto fórmulas que reconocen una competencia sujeta a las normas del propio Estado y a las variaciones que éste estime oportunas. Así, pues, tanto si se alude al informe preceptivo y vinculante a que se refiere el Real Decreto de transferencias, como si se guarda silencio sobre el mismo la exigencia de aquél no se ve alterada, ni modificada, ni derogada, puesto que la norma se incardina en distinto ordenamiento y responde a un distinto orden de competencias.
Sobre el art. 5 estima el Abogado del Estado que la Exposición de Motivos de la Ley declara con demasiada ligereza que «se trata de planes no contemplados en la vigente legislación del suelo», ya que las normas de la Ley del Suelo se estiman básicas en cuanto definitorias de unas normas que por afectar al estatuto de la propiedad, de un lado, y a un procedimiento administrativo general, de otro, no consienten regulaciones divergentes. Dentro de la Ley del Suelo hay cabida para que los planes puedan presentar muy diversas formas, sin que importen tanto las denominaciones como el contenido. De esta manera, puede verse que las llamadas Directrices de Ordenación Territorial son en realidad expresión de un Plan Director Territorial de coordinación, de los previstos en el art. 8 de la Ley del Suelo, y los regulados en los Capítulos Segundo y Tercero reflejan o quieren reflejar unos planes especiales.
9. En su escrito de alegaciones el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la región de Murcia, antes de entrar a examinar los motivos de inconstitucionalidad invocados por los demandantes, pone de manifiesto que los preceptos de la Ley impugnada son plenamente coherentes con los fines y objetivos descritos en la Exposición de Motivos de la misma. Así destaca, en primer lugar, que se determina como objeto de la Ley la definición y regulación de los instrumentos de protección, y armonización de usos del territorio del Mar Menor y espacios circundantes del mismo ... (art. 1); instrumentos que se concretan en el art. 5 en unas Directrices de Ordenación Territorial y en tres planes de ordenación de naturaleza urbanística. En segundo lugar el Letrado señala que las materias sobre las que incide la Ley son la ordenación del territorio y la protección de los ecosistemas del Mar Menor. Por último, el Mar Menor, objeto básico de protección de la Ley recurrida, está dentro del concepto «aguas interiores del Mediterráneo».
Replicando más concretamente los argumentos esgrimidos en la demanda, el Letrado del Gobierno de la Comunidad Autónoma argumenta que en parte alguna de la Ley impugnada se dice que la regulación de la protección del Mar Menor y la armonización de los usos tenga su competencia habilitante exclusivamente en el apartado h c) del art. 10 (protección de los ecosistemas en los que se desarrollan dichas actividades). Esta y la competencia para la ordenación del territorio [art. 10.1 b) del Estatuto] sí que son suficientes para la protección del Mar Menor y la armonización de usos. Así, por ejemplo, la competencia para la protección de ecosistemas presta cobertura bastante para la protección del Mar Menor en cuanto que en éste, como agua interior de la región de Murcia, se desarrollan actividades de pesca, marisqueo, acuicultura, etc. Mientras que la competencia de ordenación del territorio y urbanismo es título habilitante para la armonización de usos en toda el área de influencia del Mar Menor, ya que la citada competencia de ordenación «tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial», según se dice en la STC 77/1984.
Es gratuita la afirmación de los recurrentes de que la competencia para la ordenación del territorio es insuficiente para la ordenación del territorio con la amplitud que se pretende por la Ley recurrida, al entender, con evidente error, que la competencia autonómica que aquí se pone en juego «está fundamentada en el Real Decreto 884/1984, de transferencia en materia, esencialmente, de medio ambiente». Esto, obviamente, no es así porque ni en el Real Decreto 884/1984 se transfieren otras funciones sobre medio ambiente que las de autorización de vertidos al mar, ni en cualquier caso el Real Decreto citado podría reducir en modo alguno el contenido de las competencias para la ordenación territorial asumida por la Comunidad en el art. 10.1 b) de su Estatuto.
También es rechazable el argumento de que la Ley no ha respetado los límites que el propio Real Decreto 884/1984 impone, ello no sólo por razones de jerarquía normativa, sino porque la infracción de tales límites, caso de producirse, no tendría relevancia constitucional alguna, ya que al no formar parte del bloque de constitucionalidad el Real Decreto 884/1984, la infracción de sus preceptos, en su caso, no generaría sino infracciones de legalidad ordinaria no revisables por el Tribunal Constitucional. Pero es que, a mayor abundamiento, los límites del mencionado Real Decreto han sido respetados íntegramente por la Ley.
En efecto, respecto del informe preceptivo y vinculante del M.O.P.U. previsto en el anexo I.B a), debe observarse que sólo está exigido para los Planes de Ordenación de zonas costeras, condición esta que sólo la tienen el Plan de Ordenación y Protección del Litoral del Mar Menor, respecto del cual el art. 14 determina que «será informado por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de acuerdo con lo dispuesto en el Anexo I.B a) del Real Decreto 884/1984, de 8 de marzo». Independientemente de ello, aunque no hubiese sido expresado así, no por eso habría que entender omitido el requisito.
Entrando ya en el análisis pormenorizado de los preceptos que se impugnan, respecto del art. 1 se alega que la Comunidad Autónoma no ha ejercitado la competencia del art. 13.1 a), sino, por un lado, la de ordenación del territorio (suficiente para extender la ordenación a las zonas costeras del Mar Menor), y, por otro, la de protección de los ecosistemas del Mar Menor, submateria o subconcepto del de medio ambiente, para lo que el art. 10.1 h) le otorga competencia exclusiva, tanto legislativa como reglamentaria (art. 10.2).
Se dice en la demanda que los tipos de planeamiento que prevé el art. 5 de la Ley, en cuanto afectan a las zonas costeras, no pueden innovar respecto de la legislación estatal sobre costas y sobre urbanismo, ya que el Real Decreto 884/1984 hace innecesaria la interposición de una ley regional. Ello es un error porque el Plan de Ordenación de la playa «en que se produzca o prevea gran concurrencia humana», como dice el art. 19 de la Ley de Costas, nada tiene que ver con el ordenamiento integral de la zona del Mar Menor, del que ahora se trata. Por otro lado, la configuración de planes distintos de los previstos en la legislación estatal es perfectamente posible cuando ello se hace por ley regional, con cobertura en la competencia exclusiva sobre ordenación del territorio y urbanismo. Buen ejemplo de ello es la Ley 10/1984 de Ordenación Territorial de la Comunidad de Madrid, inspiradora en varios aspectos de la Ley ahora recurrida. Por otra parte, el propio Real Decreto autoriza a la Comunidad para elegir los planes de ordenación que estime más adecuados.
Contra el art. 7 se alega por los recurrentes la competencia exclusiva del Estado sobre procedimiento administrativo, sin advertir que tal competencia está referida al procedimiento administrativo común (art. 1491.1.18 C.E.). Contra el art. 8 nada se dice en la demanda, y contra el art. 9 sólo que «estamos en presencia de la figura del Plan Director Territorial» previsto en la Ley del Suelo, con lo que parece incurriese en contradicción con lo dicho contra el art. 6. Finalmente, contra el art. 10.1 no se dice nada sustancial (salvo el acortamiento del plazo de un año previsto en el art. 9.2 de la Ley del Suelo, lo que es perfectamente legal por lo antes dicho).
En relación con la suspensión de licencias del art. 10.2, es evidente que tal suspensión es una técnica urbanística ordinaria, de naturaleza cautelar, ligada a la aprobación inicial de los planes y normas de aprobación urbanística (art. 27 de la Ley del Suelo), que pretende asegurar el cumplimiento de las nuevas determinaciones que se introduzcan en tales planes o normas. Por ello está plenamente justificada en la Ley del Mar Menor, que aplica la misma técnica en paralelo absoluto con la Ley del Suelo, pues la suspensión sólo será para «aquellos casos en que exista contradicción entre las previsiones de las Directrices de Ordenación y los planeamientos municipales afectados por las normas, hasta tanto se salve dicha contradicción», pretendiéndose de esta forma asegurar el cumplimiento de las determinaciones que introduzcan, como novedad en los planes municipales vigentes, la aprobación de las Directrices.
a) La Ley de Protección y Usos del Mar Menor es una norma que se refiere en su totalidad a materias urbanísticas. Su mismo nombre indica que su objeto es la regulación de los usos en una concreta zona territorial, perteneciente y enclavada en la Comunidad Autónoma de Murcia. Su objeto, por tanto, se incardina, sin duda, en la competencia genérica sobre ordenación del territorio y urbanismo, que, como es común en todos los territorios autónomos, ostenta la Comunidad Autónoma de Murcia en clave de exclusividad (art. 10 del Estatuto). Esta afirmación queda avalada por el propio tenor literal del articulado de la Ley que no incorpora determinaciones materiales sobre la ordenación del territorio al que afecta, sino que se limita a prever los tipos de planes de urbanismo que ordenarán en el futuro los usos de la zona del Mar Menor. Siguiendo finalmente el objeto de la Ley, ésta procede a señalar los objetivos de la misma, que son puramente urbanísticos, y una vez realizada tal operación, y definido el ámbito geográfico al que afecta, regula los instrumentos de planeamiento que reclama su art. 1.
c) El título competencial que ampara la Ley impugnada no es otro que la ordenación del territorio y el urbanismo. Así se desprende de la lectura de la Ley: la Exposición de Motivos de la Ley señala expresamente que la competencia ejercida es la de ordenación de un territorio; el contenido de la Ley es igual mente explícito, pues su objeto (art. 1) y sus fines (art. 3) son típicamente propios de la materia urbanística; la regulación de diferentes instrumentos de planeamiento no tiene otro sentido que servir para ordenar el territorio y, en fin, los tipos de planes que la Ley prevé y sus objetivos son típicos de la materia de ordenación del territorio. Basta con confrontar la regulación de estos planes con la contenida en la Ley del Suelo para comprobar que ello es así. Por no citar más que un ejemplo, es suficiente con recordar que los Planes Territoriales de Ordenación (art. 8.1 de la Ley del Suelo) contienen, entre otros aspectos, la determinación de usos y actividades del suelo afectado, el señalamiento de áreas en que se hayan de establecer limitaciones por exigencia de la defensa nacional, medidas de protección sobre conservación del suelo, recursos naturales, medio ambiente natural y patrimonio histórico-artístico, y el señalamiento y localización de infraestructuras básicas relativas a comunicaciones terrestres, marítimas y aéreas, entre otras. Todo se hace, desde luego, manejando el título de ordenación del territorio, y no el de medio ambiente, patrimonio histórico-artístico, o cualquier otro, aunque esas otras materias queden afectadas en la ordenación del territorio.
El Tribunal Constitucional ha señalado que cuando se trata de conceptos amplios, en los que se encuentran trabadas diversas materias, se debe proceder determinando «la categoría genérica de entre las referidas en la Constitución y en los Estatutos a la que primordialmente se reconducen las competencias controvertidas, puesto que es ésta la que fundamentalmente proporciona el criterio para la delimitación» (STC 80/1985). Respecto del concepto «ordenación del territorio» el Tribunal ha declarado que es omnicomprensivo (STC 71/1982) y que en él se incardinan diversas materias, como la defensa nacional o el medio ambiente. Si el título medio ambiente se interpreta como pretenden los recurrentes, y se acepta que es una competencia estatal, la conclusión sería que las Comunidades Autónomas carecerían de cualquier posibilidad de incidir mediante decisiones normativas propias en el medio físico. Así lo ha señalado el Tribunal Constitucional (STC 80/1985) al afirmar que «un razonamiento de esta índole llevaría al resultado absurdo de extender la competencia estatal a toda actuación que hubiera de tener alguna repercusión sobre el medio físico en el que se desarrolla la vida de los españoles». La regulación del medio ambiente no es más que un apéndice ligado a la competencia genérica, a las que todas las demás se reconducen, que es la ordenación del territorio. La competencia sobre medio ambiente es una atribución de estructura compleja, cuyo ejercicio implica decisiones que afectan a múltiples aspectos conexionados con el uso y la protección del medio físico. Las previsiones relativas a estos factores no hacen perder a la competencia sus rasgos predominantes y la transforman en uno de sus componentes. El título ordenador genérico, cuando se usa como en la Ley murciana, sigue siendo el dominante.
Por otro lado, la Ley es respetuosa con las demás competencias que pudieran estar entremezcladas. En la medida en que la regulación que lleva a cabo pudiera involucrar materias cuya competencia es del Estado, la Ley salva expresamente su ejercicio. Así, al regular los planes de saneamiento y armonización de usos del Mar Menor, el art. 11 especifica lo que no deja de ser obvio: que la especial protección que prevé lo será en el ámbito de las competencias de la Comunidad Autónoma. En el mismo sentido, el art. 15 lo hace respecto a la protección del litoral; y respecto a la defensa nacional, el art. 16 salva la competencia del Ministerio de Defensa. Debe recordarse que, como ha dicho el Tribunal Constitucional, no puede considerarse que una norma sea inconstitucional «por invasión de competencias estatales cuando ella misma expresa que su contenido deja a salvo las competencias cuya violación es para el recurrente la causa o motivo de inconstitucionalidad».
Además, la Ley, en atención al fenómeno complejo que supone la ordenación del territorio, prevé una variada gama de mecanismos de cooperación, información y participación de otras instancias de poder. Así, respecto a las Directrices de Ordenación Territorial prevé la audiencia a los Ayuntamientos afectados y corporaciones, entidades u organismos de Derecho Público que pudieran ver afectados sus intereses, y, además, a la Administración Central. Igualmente prevé un sistema de relaciones entre las distintas Administraciones y Organismos públicos que intervengan en el área del Mar Menor, fijando los procedimientos para resolver los conflictos que puedan surgir en la determinación y ejecución de las actividades a desarrollar. Respecto del plan de ordenación y protección del litoral del Mar Menor, el art. 14 se refiere a los informes del M.O.P.U., y, en fin, la Disposición adicional tercera prevé la creación de órganos de gestión supramunicipal, y la colaboración interadministrativa para la aplicación de la ley.
En otro orden de cosas, argumenta el Letrado de la Asamblea Regional de Murcia, que la competencia sobre ordenación del territorio permite incluir en el ámbito de aplicación del planeamiento zonas de dominio público. La Ley no incide ni innova, en ningún sentido, la regulación del dominio público; lo que establece es «la definición y regulación de los instrumentos de protección, armonización de usos y de la ordenación del territorio del Mar Menor y espacios circundantes al mismo», estableciendo la función, contenido, carácter, efectos y procedimiento de elaboración de cada uno de ellos (art. 1). Así pues, la incidencia en el dominio público no deriva de la Ley impugnada, sino, en su caso, de los planes urbanísticos que ulteriormente se aprueben. Se apela, pues, a una lesión supuesta y futura.
Por otro lado, en el supuesto de que la exigencia del informe del M.O.P.U. fuese inconstitucional, debe aclararse que el informe se exige para la aprobación de instrumentos concretos de planeamiento, pero no para la aprobación de la Ley que nos ocupa. Lo que los recurrentes alegan es un agravio competencial incierto y futuro, para el hipotético supuesto de que la previsión del art. 7.5 de la Ley murciana no satisfaga las exigencias del Decreto de transferencias.
Por lo que se refiere al procedimiento administrativo común, debe tenerse en cuenta que la competencia del Estado (art. 149.1.18 C.E.) se refiere a los principios generales del procedimiento, a su caracterización común, pero no afecta a los procedimientos singulares de la actuación administrativa de las demás Administraciones públicas. El procedimiento para la elaboración de los instrumentos de planeamiento está al servicio de la competencia de que se trate, de tal manera que, poseyendo una competencia sobre la materia, se ostenta la potestad de establecer las especialidades instrumentales precisas. Así lo ha declarado el Tribunal en su STC 87/1985, y así lo reconoce la propia Constitución al establecer la posibilidad de que el procedimiento administrativo adquiera «especialidad» en los diversos ámbitos territoriales (art. 149.1.18 C.E.).
La suspensión de licencias que prevén los apartados 2 y 3 del art. 10 tampoco se introduce ilegítimamente en competencias municipales. En primer lugar, porque es una medida de carácter transitorio, anudada a la modificación del planeamiento. En segundo lugar, porque es una medida de intervención -no de delimitación- propia de la competencia autonómica que pretende, como toda suspensión de licencias, que las determinaciones de la ley nueva no tengan que enfrentarse con situaciones urbanísticas consolidadas durante el período de vigencia de los planes viejos, que sería imposible de remover, con lo cual las aspiraciones innovadoras de la ley perderían todo su sentido. En tercer lugar, la medida se articula dando audiencia a los Ayuntamientos afectados. Es común, además, en nuestro ordenamiento urbanístico que las Comunidades Autónomas posean competencias del tipo que nos ocupan; así se reconoce, por ejemplo, en las Leyes 4/1985 y 9/1985 de la Comunidad de Madrid. Finalmente, facultades similares se prevén en la Ley del Suelo (arts. 179 de la Ley y, 6 y 29 del Reglamento de Disciplina Urbanística), especialmente en su art. 51 que permite al Consejo de Ministros, con audiencia a los Ayuntamientos afectados (como el art. 10 de la Ley impugnada), suspender la vigencia de los planes en la forma, plazos y efectos señalados en el art. 27.
1. Según el suplico de la demanda, el presente recurso de inconstitucionalidad se dirige contra «los arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10.2 y concordantes» de la Ley 3/1987, de 23 de abril, de Protección y Armonización de usos del Mar Menor, de la Comunidad Autónoma de Murcia. No obstante, las alegaciones contenidas en el cuerpo del recurso se refieren, exclusivamente, a los arts. 1 a 9 y 10.2 de la Ley, sin hacer siquiera mención de los preceptos concordantes a los que pretende extenderse la tacha de inconstitucionalidad. Como hemos reiterado en múltiples ocasiones, cuando el recurrente pretende la depuración del ordenamiento jurídico, tiene la carga de colaborar con la justicia de este Tribunal, concretando los preceptos impugnados y aduciendo y analizando de forma pormenorizada los motivos en los que se pretende fundar tan grave resultado. No pueden convertirse, pues, en objeto de recurso de inconstitucionalidad peticiones genéricas, como la referida en este caso a los preceptos concordantes, que no concretan los preceptos impugnados ni las razones de la supuesta inconstitucionalidad. En consecuencia, debe concluirse que el objeto del presente proceso constitucional se limita a los arts. 1 a 9 y 10.2 de la citada Ley de Protección y Armonización de usos del Mar Menor.
En una primera aproximación global al concepto de ordenación del territorio este Tribunal ha destacado que el referido título competencial «tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial» (SSTC 77/1984 y 149/1991). Concretamente, en lo que aquí interesa y dejando al margen otros aspectos normativos y de gestión y ejecución, el núcleo fundamental de esta materia competencial está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo.
Sin embargo, también hemos advertido que dentro de este ámbito material no se incluyen todas las actuaciones de los poderes públicos que tienen incidencia territorial y afectan a la política de ordenación del territorio. De la mutiplicidad de actuaciones que inciden en el territorio se sigue la necesidad de articular mecanismos de coordinación y cooperación (STC 149/1991), pero no su incorporación automática a la competencia de ordenación del territorio. El ente competente en esta materia, al ejercer la actividad ordenadora, estableciendo los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, deberá respetar las competencias ajenas que tienen repercusión sobre el territorio, coordinándolas y armonizándolas desde el punto de vista de su proyección territorial. El ejercicio de la competencia sobre ordenación territorial resultará, pues, condicionada por el ejercicio de esas competencias que afectan al uso del territorio; sin embargo, desde estos ámbitos competenciales no podrá llevarse a cabo una actividad de ordenación de los usos del suelo. Como dijimos en la ya citada STC 149/1991 «para que este condicionamiento legítimo no se transforme en usurpación ilegítima, es indispensable... que el ejercicio de esas otras competencias se mantenga dentro de los límites propios, sin utilizarla para proceder, bajo su cobertura, a la ordenación del territorio en el que han de ejercerse. Habrá que atender en cada caso a cuál es la competencia ejercida por el Estado, y sobre qué parte del territorio de la Comunidad Autónoma opera, para resolver sobre la legitimidad, o ilegitimidad».
En cuanto al dominio público regulado en el art. 132 C.E., es doctrina reiterada de este Tribunal que la titularidad estatal sobre el mismo y su competencia para determinar las categorías de bienes que lo integran no son, en sí mismas, criterios de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción de territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese ámbito corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad (SSTC 77/1984, 227/1988, 103/1989 y 149/1991). Con todo, en la última de las Sentencias citadas se advirtió que en la zona marítimo-terrestre, el Estado, como titular del demanio, tiene competencia para regular el régimen jurídico de estos bienes y para establecer cuantas medidas sean necesarias para su protección, para preservar las características propias del bien y para asegurar la integridad de su titularidad y el libre uso público. En este sentido se han reconocido al Estado facultades para determinar y aun gestionar determinados usos del demanio y para aprobar planes o programas integrados de obras. No obstante, en esta Sentencia se advierte reiteradamente que estas competencias estatales, que pueden condicionar la actividad de ordenación territorial, en modo alguno pueden pretender ordenar directamente el territorio sustituyendo al titular de esta competencia (STC 149/1991, fundamento jurídico 4.). La aprobación de los planes, instrumentos y normas de ordenación territorial corresponde en exclusiva a quienes poseen la competencia de ordenación territorial y el Estado no está dispensado del cumplimiento de estas normas, aunque en algún extremo pueda condicionarlas. Como consecuencia de esta premisa, en la citada Sentencia -fundamento jurídico 4.- se anularon algunos preceptos de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que habilitaban al Estado para dictar disposiciones que no sólo condicionaban la competencia asumida por las Comunidades Autónomas para la ordenación de su propio territorio, sino que procedían directamente a ordenarlo.
Sin embargo, también hemos declarado que esta doctrina no resulta de aplicación en aquellos casos en los que las facultades de suspensión se ejerzan respecto de actos autorizatorios que no se encuentran sometidos al sistema de impugnación de los arts. 65 y 66 LBRL. Así, hemos destacado que no resulta de aplicación en aquellos supuestos en los que la facultad de suspensión no entraña efectivo control administrativo de legalidad, sino una simple medida cautelar que persigue la defensa de competencias propias de la Administración autonómica sin comportar ese tipo de control.
En efecto, la delimitación conceptual que contiene el art. 1 de la Ley 3/1987 es plenamente coincidente con el significado de «ordenación del territorio» que, según queda dicho, tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial (SSTC 77/1984 y 149/1991). No cabe duda de que una Ley que, como dice este precepto, tiene por objeto «la definición y regulación de los instrumentos de protección, armonización de usos y de la ordenación del territorio del Mar Menor y espacios circundantes» es una Ley que afronta, desde una perspectiva global e integradora, la planificación de ese espacio físico. Es cierto que no puede descartarse que la ordenación del territorio -que, como hemos dicho, es más una política que una concreta técnica y una política de enorme amplitud (STC 149/1991)- pueda afectar a otras materias, como son el medio ambiente y el dominio público estatal, pero no lo es menos que una hipotética invasión de las competencias estatales sólo puede estar en las disposiciones materiales concretas de la Ley -y, sobre todo, de los concretos planes y normas de ordenación que de ella deriven-, pero no en un precepto que se limita exclusivamente a definir el objeto de la misma, situándola, correctamente, en el ámbito de la ordenación del territorio y del urbanismo.
En cuanto a la contradicción denunciada entre el art. 7 de la Ley impugnada, que prevé la remisión del Proyecto de Directrices de Ordenación Territorial a la Administración Central «para su examen», y el Real Decreto de transferencia 884/1984, que exige el informe previo y vinculante del Estado, debe advertirse que, como este Tribunal ha declarado reiteradamente, los Decretos de transferencias no atribuyen ni reconocen competencias y, por tanto, no pueden alterar el orden de distribución competencial fijado por la Constitución y los Estatutos de Autonomía (STC 147/1991, por todas); lo que no obsta, sin embargo, para que se les considere como un válido criterio interpretativo, útil para determinar el alcance de la competencia (STC 153/1989).
La respuesta a la cuestión enunciada ha de ser necesariamente positiva si tenemos presente que el Plan es el instrumento básico y esencial de la ordenación del territorio, el elemento definidor de la actuación urbanística, sin el cual no puede concebirse el ejercicio de la competencia ordenadora del territorio. De todo lo cual se deriva que la creación de instrumentos de planeamiento, para el ámbito territorial propio de la Comunidad Autónoma, forma parte de la potestad de planeamiento que resulta inherente al ejercicio de la competencia exclusiva en materia de ordenación territorial. Es ilustrativo de cuanto aquí acaba de decirse que el art. 65.2 del Real Decreto Legislativo 1/1992, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Planes Directores Territoriales), no sólo haya sido excluido por el propio legislador estatal de la calificación de básico (Disposición final única 1), sino que, además, al definir los instrumentos de planeamiento de las Comunidades Autónomas lo hace en los siguientes términos: «Los Planes Directores Territoriales de Coordinación o instrumentos de ordenación del territorio establecidos por la legislación autonómica que afecten a la totalidad o parte del territorio de una Comunidad Autónoma tendrán por objeto la ordenación del territorio respectivo».
También ha de rechazarse la impugnación relativa al procedimiento de aprobación de las Directrices de Ordenación Territorial que regula el art. 7 de la Ley autonómica que se impugna. Una vez más la inconsistencia de la alegación de los recurrentes es patente por cuanto que éstos se limitan a denunciar que el precepto impugnado «incide» en el procedimiento administrativo, reservado a la competencia exclusiva del Estado, sin concretar en qué pueda consistir la invasión competencial que se imputa a la Comunidad Autónoma, lesiva de la garantía de la autonomía local. La lectura del art. 7 de la Ley pone de manifiesto que la regulación que contiene respeta el orden de distribución competencial en la materia, ya que la Asamblea Regional de Murcia se ha limitado a establecer las especialidades procedimentales derivadas de las particularidades propias del derecho sustantivo afectado y de la organización propia de la Comunidad Autónoma, para lo cual está habilitada por el art. 149.1.18 C.E.
7. Finalmente, por lo que respecta al art. 10 de la Ley impugnada, los recurrentes alegan que la suspensión de licencias prevista en su apartado 2. vulnera la autonomía local. Una vez más, el Abogado del Estado y los Letrados del Consejo Ejecutivo y de la Asamblea Regional de la Comunidad de Murcia coinciden en su oposición al alegato de los recurrentes, rechazando que el precepto en cuestión sea inconstitucional.

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