Source: http://kraken.slv.cz/6Ads43/2005
Timestamp: 2018-07-21 21:38:34+00:00

Document:
6Ads43/2005
è. j. 6 Ads 43/2005-51
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milady Tomkové a soudcù JUDr. Brigity Chrastilové a JUDr. Bohuslava Hnízdila v právní vìci ¾alobce: J. F . , zastoupen JUDr. Ale¹em Vídenským, advokátem, se sídlem Ostrava-Moravská Ostrava, Sokolská 22, proti ¾alovanému: Magistrát mìsta Ostravy, se sídlem Ostrava, 30. dubna 3130/2D, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravì ze dne 15. 2. 2005, è. j. 38 Cad 29/2004-19,
Rozsudek Krajského soudu v Ostravì ze dne 15. 2. 2005, è. j. 38 Cad 29/2004-19, s e r u ¹ í a vìc s e tomuto soudu v r a c í k dal¹ímu øízení.
®alobce (dále jen stì¾ovatel ) napadá kasaèní stí¾ností shora oznaèený rozsudek Krajského soudu v Ostravì, kterým byla zamítnuta jeho ¾aloba proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 15. 9. 2004, è. j. SVZ/1/17971/2004/Hut, který jako správní orgán II. stupnì potvrdil rozhodnutí Úøadu mìstského obvodu Ostrava-Jih ve vìci odnìtí dávky sociální péèe ze dne 13. 7. 2004, è. j. 2004/750/SOC/Lar, a odvolání stì¾ovatele podané proti tomuto rozhodnutí orgánu I. stupnì zamítl.
Stì¾ovatel namítá, ¾e krajský soud jen velmi struènì v podstatì cituje odùvodnìní rozhodnutí ¾alovaného, ani¾ by svùj právní závìr nále¾itì odùvodnil; stì¾ovatel pøitom vyjadøuje pøesvìdèení, ¾e zákon è. 482/1991 Sb., o sociální potøebnosti, v § 7 odst. 2 dává správnímu orgánu pouze mo¾nost za vymezených okolností dávku odejmout, nejde tedy o povinnost, a v pøípadì, ¾e správní orgán tuto mo¾nost vyu¾ije, musí svùj postup nále¾itì odùvodnit, nikoliv postupovat formalisticky a automaticky, nýbr¾ s ohledem na postavení ka¾dého pøíjemce dávek. Stì¾ovatel zastává názor, ¾e v øízení o dávku sociální péèe je nutno brát ohled na okolnosti ka¾dého pøípadu, a pokud k nim nebylo v jeho vìci pøihlédnuto, pak jak správní orgán, tak soud vìc neposoudil správnì. Jako konkrétní okolnosti své vìci stì¾ovatel uvádí, ¾e podmínka nároku na dávku, kterou mìl osvìdèit, spoèívající v prokázání snahy o zvý¹ení pøíjmù vlastním pøièinìním, je nesplnitelná, jestli¾e pøíjemce dávky ¾ije pouze ze sociálních dávek. Stì¾ovatel nemìl ¾ádné prostøedky k tomu, aby podával inzerci, písemnì korespondoval, telefonoval a zajímal se o získání práce prostøednictvím internetu. Pravidelnì nav¹tìvuje úøad práce a plní v¹echny povinnosti uchazeèe o zamìstnání, nikdy ¾ádnou nabídku úøadu práce neodmítl. Problém byl v tom, ¾e mu byla nabízena obsazená místa a vyvì¹eny byly zastaralé nabídky. Navíc ¾ádný pøedpis neukládá zamìstnavatelùm potvrzovat osobám, které se u nich zajímají o mo¾nost pracovat, vydávat nìjaké potvrzení, ¾e se u nich konkrétní osoba o práci zajímala. Za tìchto okolností nemìl stì¾ovatel mo¾nost jakkoli prokázat, ¾e se o zamìstnání ucházel. Není mu také jasné, jak by mìl prokazovat, ¾e napøíklad telefonoval z veøejného automatu. Navrhuje zru¹ení rozsudku krajského soudu a pøiznání odkladného úèinku kasaèní stí¾nosti.
®alovaný podal ke kasaèní stí¾nosti vyjádøení, v nìm¾ uvedl, ¾e postupoval v souladu s § 7 zákona è. 482/1991 Sb., o sociální potøebnosti, podle nìho¾ mìl mo¾nost po pøedchozím upozornìní odejmout dávku sociální péèe, pokud její pøíjemce neosvìdèí rozhodné skuteènosti. Jednalo se o osvìdèení vlastních aktivních krokù pøi hledání zamìstnání, co¾ se stalo jednou z podmínek nároku pro pøiznání dávek sociální potøebnosti podle § 1 a¾ 4 cit. zákona od 1. 1. 2004. Správní orgán pøíslu¹ný k pøiznání dávky je povinen zkoumat, jak ¾adatel èi pøíjemce pøistupuje aktivnì k získání zamìstnání a ¾adatel (pøíjemce) je povinen splnìní této podmínky prokázat. Ve vyjádøení ¾alovaný poukazuje na skuteènost, ¾e dùkaz po¾adovaný po stì¾ovateli byl mo¾ný i èestným prohlá¹ením èi postaèovalo by i tvrzení, které by pak následnì správní orgán ovìøoval. Stì¾ovatel v¹ak ani neuvedl, kdy, kde a jak se o zamìstnání zajímal. ®alovaný tvrdí, ¾e bylo pøihlédnuto ke v¹em tìmto skuteènostem, individuálním mo¾nostem a schopnostem stì¾ovatele, a teprve poté bylo rozhodnuto o odnìtí dávky sociální péèe. Navrhuje kasaèní stí¾nost zamítnout.
Ze správního spisu pøedlo¾eného ¾alovaným plynou pro vìc jako podstatná následující zji¹tìní:
Stì¾ovatel podal 30. 7. 2003 ¾ádost o dávky sociální péèe; od 8. 10. 2002 byl evidován jako uchazeè o zamìstnání na pøíslu¹ném úøadu práce, podpùrèí doba pro poskytování podpory v nezamìstnanosti (hmotného zabezpeèení) skonèila 7. 4. 2003. Stì¾ovatel je svobodný, narozen v roce X, ¾ije sám v bytì 1 + 1, který je ve vlastnictví bytového dru¾stva. Z jeho podání, je¾ jsou obsahem správního spisu, plyne, ¾e je vyuèen v oboru pìstitel-mechanizátor, pracoval na odpra¹nìní oceláøských pecí, absolvoval sváøeèský kurs. V pøedchozím období byl v evidenci úøadu práce od 1. 11. 2000 do 30. 9. 2001, dávky sociální péèe tehdy pobíral od 1. 6. 2001 do 30. 9. 2001. Dávka sociální péèe podle zákona è. 482/1991 Sb., o sociální potøebnosti, byla stì¾ovateli pøiznána rozhodnutím shora uvedeného orgánu I. stupnì ze dne 8. 8. 2003, è. j. 03/736/SOC/gen, od 1. 7. 2003; vý¹e dávky byla v následujících mìsících (do odnìtí dávky od 1. 7. 2004) promìnlivá podle vý¹e pøíjmu stì¾ovatele a nákladù spojených s bydlením (pøíjmem byl pouze pøíspìvek na bydlení ze systému státní sociální podpory), prùmìrnì se dávka pohybovala ve vý¹i okolo 3800 Kè mìsíènì, s tím, ¾e stì¾ovateli byly hrazeny skuteèné náklady spojené s bydlením-podvakrát obdr¾el i jednorázovou dávku urèenou ke krytí jednorázových zvý¹ených výdajù spojených s doplatky za elektøinu, odvoz odpadu a dodávku teplé a studené vody. Dne 13. 4. 2004 pøevzal stì¾ovatel písemné pouèení o zmìnách právní úpravy poskytování dávek sociální péèe od 1. 1. 2004; v tomto pouèení, je¾ je patrnì formuláøového typu, a je stylizováno jen stì¾í srozumitelnou èe¹tinou-poznámka Nejvy¹¹ího správního soudu-je mimo jiné uvedeno: 1. Pøi zkoumání zvý¹ení pøíjmu vlastním pøièinìním se tímto rozumí dle § 1 odst. 3 písm. a)-snaha o zvý¹ení pøíjmu vlastní prací (tuto snahu lze zejména pova¾ovat ucházení se o zamìstnání u právnických èi fyzických osob ve smyslu zákona è. 1/1991 Sb., o zamìstnanosti, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (§ 5 a následující), prokazatelné vyu¾ití pøíslu¹né inzerce, vyu¾ití nabídek na INTERNETU, osobní kontakty se zamìstnavateli, písemná korespondence, telefonáty apod). Tuto aktivitu je obèan povinen osvìdèit (§ 7 odst. 1 zákona o sociální potøebnosti) pøi provádìných kontrolách nároku na dávku sociální potøebnosti a její výplatu, a to dolo¾ením pøíslu¹ných inzerátù, názvù firem, jména osob, se kterými bylo jednáno, telefonní kontakt, písemnou odpovìï pøi ucházení se o pracovní místo (výsledek výbìrového øízení), apod. . Tého¾ dne stì¾ovatel udìlil orgánu I. stupnì souhlas s ovìøením skuteèností rozhodných pro øízení o dávku sociální péèe a pro posouzení nároku na její dal¹í poskytování dle § 7 odst. 1 zákona o sociální potøebnosti. Dne 9. 6. 2004 se dostavil stì¾ovatel k orgánu I. stupnì, kde byl pouèen (podle znìní protokolu zde sepsaného), ¾e si musí zvý¹it pøíjem vlastním pøièinìním a do 12. 7. 2004 musí dolo¾it aktivitu , jinak bude dávka zastavena nebo odejmuta . Tého¾ dne sepsal stì¾ovatel obsáhlé podání, které podal u orgánu I. stupnì a adresoval je ¾alovanému; v nìm vyjádøil svùj názor na právní úpravu pøijatou zákonem è. 422/2003 Sb., úèinnou od 1. 1. 2004. Pøedev¹ím je z tohoto podání jasnì patrno, ¾e stì¾ovatel je osobou, která pøes nesouhlas s novou normou uva¾uje o jejím dopadu a racionalitì. Výslovnì uvedl, ¾e pøece není nikterak tì¾ké pøedlo¾it doklady o snaze ke zvý¹ení pøíjmu, zamìstnavatelé rádi potvrzují nav¹tívenky nezamìstnaným, to je osobní zku¹enost stì¾ovatele. Jednání správních orgánù je podle stì¾ovatele mo¾ná vedeno literou zákona, ale nikoli dobrými mravy a ctí. Jde o represi nejslab¹í sociální skupiny obyvatelstva. Pøijetí takové právní úpravy jejími adresáty je podle stì¾ovatele mo¾né jen tehdy, pokud by byla koncipována jako pozitivní a motivující, ale nikoli jako urá¾ející. Stì¾ovatel pøipomíná, ¾e v¹e by bylo jiné, kdyby nabídka volných pracovních míst byla jen mírnì pod úrovní míst potøebných, pak by restrikce v sociálních dávkách byla podle stì¾ovatele opodstatnìná. Jedním dechem -øíká stì¾ovatel- politici pøiznávají, ¾e je vysoká nezamìstnanost, ale souèasnì ¹ikanují nezamìstnané ukládáním povinnosti dosvìdèovat, ¾e mají zájem o práci . Pøená¹ení povinnosti dokazování na pøíjemce dávek, ¾e mají zájem o práci je jen ulehèením práce správních orgánù, které by naopak mìly soustøedit svou èinnost na to, aby dokázaly, ¾e obèan zájem o práci nemá. Snést kvantum dùkazù, ¾e zájem o práci má, není podle stì¾ovatele a¾ tak nemo¾né, otázka je, zda to bude pravda. ®alovaný dopisem ze dne 30. 6. 2004 stì¾ovateli odpovìdìl, ¾e správní orgán I. stupnì postupoval podle zákona úèinného od 1. 1. 2004, vyu¾il tiskopisù a formuláøù, které jsou standardní a vycházejí z metodických pokynù Ministerstva práce a sociálních vìcí. Státní moc byla tedy vùèi stì¾ovateli uplatnìna v mezích zákona a zpùsobem, který zákon stanoví. Pokud jde o èinnost úøadù práce, bylo stì¾ovateli doporuèeno obrátit se na Ministerstvo práce a sociálních vìcí a pokud jde o práci zákonodárcù, daòové úniky a dal¹í poznámky, které byly obsahem podání, odkázal ¾alovaný na poslance a senátory daného regionu pøípadnì výbory Poslanecké snìmovny Parlamentu ÈR. Protokol sepsaný orgánem I. stupnì dne 12. 7. 2004 svìdèí o tom, ¾e se stì¾ovatel k tomuto orgánu dostavil, pøièem¾ uvedl, ¾e ¾ádné doklady o tom, ¾e si sám hledal zamìstnání nepøedkládá, nebo» to pova¾uje za ¹ikanování. Správní orgán I. stupnì pak 13. 7. 2004 vydal rozhodnutí, kterým podle § 96 odst. 1 a 4 zákona è. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpeèení, zákona è. 114/1998 Sb., o pùsobnosti orgánù ÈR, § 7 zákona è. 482/1991 Sb., o sociální potøebnosti, zákona è. 463/1991 Sb., o ¾ivotním minimu a zákona o správním øízení odejmul ode dne 1. 7. 2004 opakovanou dávku sociální péèe 3902 Kè. Odùvodnìní bylo pojato do jedné vìty v tom smyslu, ¾e ve stanovené lhùtì stì¾ovatel neosvìdèil skuteènosti rozhodné pro výplatu dávky-nedolo¾il doklady o vlastní aktivitì pøi hledání vhodného zamìstnání. K tomu byl dne 9. 6. 2004 vyzván, a proto¾e tak do dne rozhodnutí neuèinil, byla dávka odòata. Na základì odvolání, které stì¾ovatel podal, rozhodoval ve vìci ¾alovaný; odvolání zamítl a napadené rozhodnutí orgánu I. stupnì potvrdil. V odùvodnìní uvedl, ¾e prokázání vlastní aktivity pøi hledání zamìstnání je jednou z rozhodných skuteèností, nebo» podle § 1 odst. 1 zákona o sociální potøebnosti, se pova¾uje za sociálnì potøebného jen ten, jeho¾ pøíjmy nedosahují èástek ¾ivotního minima, a jen¾ si nemù¾e tento pøíjem zvý¹it vlastním pøièinìním. Vlastním pøièinìním se rozumí i zvý¹ení pøíjmu vlastní prací, pøièem¾ podle § 3 odst. 5 cit. zákona se obèan vedený v evidenci uchazeèù o zamìstnání nepova¾uje za sociálnì potøebného, pokud neprojevuje snahu zabezpeèit si zvý¹ení pøíjmu vlastní prací. Orgán I. stupnì byl proto povinen zkoumat vlastní aktivitu stì¾ovatele k získání zamìstnání, pøièem¾ stì¾ovatel byl povinen plnìní této podmínky prokázat. Proto¾e tuto povinnost stì¾ovatel nesplnil, a o následcích byl pouèen, pøièem¾ nedolo¾ená aktivita pøi hledání zamìstnání je nedostateèná vzhledem k délce období, k nìmu¾ se vztahuje, byla dávka odejmuta právem.
Ze soudního spisu Krajského soudu v Ostravì plyne, ¾e stì¾ovatel po¾ádal o ustanovení advokáta pro sepsání ¾aloby proti rozhodnutí ¾alovaného, krajský soud ¾ádosti vyhovìl, ¾aloba byla ustanoveným advokátem sepsána a podána 22. 11. 2004; v ¾alobì stì¾ovatel tvrdil, ¾e byl zkrácen na svých sociálních právech. ®alovaný nijak své rozhodnutí nekonkretizoval na stì¾ovatelùv pøípad, rozhodnutí je ryze formální. ®alobce poukázal na to, ¾e je dlouhodobým pøíjemcem dávek sociální péèe, nemá prostøedky na inzerci, po¹tovné, telefonáty, nato¾ internet. Plní povinnosti uchazeèe o zamìstnání, popisoval situaci na úøadu práce (odstranìní informaèního kiosku, pøipichování nabídek, které si lze sotva opsat), absence zákonné povinnosti zamìstnavatelù potvrzovat, ¾e se u nich stì¾ovatel ucházel o práci, ani¾ tam byl vyslán úøadem práce. Stì¾ovatel nemìl ¾ádnou jinou mo¾nost získat zamìstnání, ale nemìl ani mo¾nost prokázat, ¾e se o nì ucházel. Nemá pøístup na internet, jak by prokazoval telefonáty volaje z veøejného automatu, mu není jasné. Není mo¾né donutit zamìstnavatele potvrzovat negativní skuteènost, ¾e pracovní místo nemají. Dále namítal i poru¹ení procesních práv v øízení pøed správními orgány. ®ádal rovnì¾ o pøiznání odkladného úèinku ¾alobì. Krajský soud ¾alobu zamítl dne 15. 2. 2005, shledav ji nedùvodnou. Právnì se postavil na pozici ¾alovaného, pøièem¾ skutkové rozpory nezaznamenal a právnì pokládal postup ¾alovaného za korektní; citoval pøitom jako jediné relevantní ustanovení § 7 odst. 1 a 2 zákona è. 482/1991 Sb., o sociální potøebnosti, podle nìho¾ je ¾adatel èi pøíjemce dávky povinen osvìdèit skuteènosti rozhodné pro nárok na dávku, její vý¹i a výplatu, nesplní-li tuto povinnost, mù¾e být dávka po pøedchozím upozornìní odejmuta (výplata zatavena). Krajský soud shledal, ¾e tato úprava byla aplikována ve stì¾ovatelovì pøípadì dùvodnì, nebo» ¾alobce nedolo¾il, ¾e se ucházel o zamìstnání, ale odmítl to s poukazem na vlastní pøesvìdèení, ¾e jde o ¹ikanování. Neoznaèil ¾ádného zamìstnavatele, u kterého se o práci ucházel, ani neoznaèil, který zamìstnavatel konkrétnì mu odmítl vydat potvrzení o tom, ¾e se u nìj o práci ucházel. Podle krajského soudu stì¾ovatel nedolo¾il svou aktivitu pøi hledání zamìstnání (v odùvodnìní je uvedeno, ¾e neoznaèil skuteènosti rozhodné pro nárok , to je zøejmì chyba v psaní, NSS usuzuje, ¾e krajský soud chtìl vyjádøit, ¾e stì¾ovatel neosvìdèil, nikoli neoznaèil skuteènosti ), a proto se krajský soud ztoto¾nil s právním názorem správních orgánù obou stupòù.
Nejvy¹¹í správní soud po zji¹tìní, ¾e kasaèní stí¾nost byla podána vèas, osobou oprávnìnou, projednal ji vázán rozsahem a dùvody v ní obsa¾enými (§ 109 odst. 2, 3 zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, dále jen s. ø. s. ) a shledal, ¾e tato kasaèní stí¾nost byla podána dùvodnì.
Stì¾ovatel namítá chybné právní posouzení vìci krajským soudem, uplatòuje tedy dùvod obsa¾ený v § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s., a dále nedostatek odùvodnìní, a tedy nepøezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu; poslednì uvedená námitka by mohla být dùvodem spadajícím pod § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s.
Nejvy¹¹í správní soud v logice posloupnosti posuzování kasaèních námitek nejprve shledává, ¾e napadený rozsudek nepøezkoumatelným není, by» jeho dùvody jsou podány zcela struènì, nicménì právní názor krajského soudu je pro Nejvy¹¹í správní soud zcela èitelný. Tato námitka tedy dùvodná není.
Pokud jde o nesprávné posouzení právní otázky, mù¾e k nìmu dojít buï tak, ¾e krajský soud aplikuje na vìc právní normy, které na vìc nedopadají, anebo dopadají pouze èásteènì, anebo aplikuje normy sice pøiléhavé, ale jejich interpretace z hlediska po¾adavkù kladených na výklad práva Nejvy¹¹ím správním soudem neobstojí.
V posuzované vìci není sporným skutkový dìj; je tedy nutno zkoumat, zda krajský soud aplikoval správné právní normy a poté je nutno vyøe¹it, zda jejich výklad je mo¾no podat prvoplánovì a v podstatì pøestat na gramatickém vyjádøení normy, èi zda je nutno právní normy posuzovanou vìc regulující podrobit výkladu, jen¾ snese sofistikovanìj¹í kritéria. Pøitom nelze odhlédnout, a to Nejvy¹¹í správní soud zdùrazòuje na místì prvém, ¾e pøedmìtem øízení bylo právo zaruèené pøedpisy ústavního poøádku, a to èl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, a to právo ka¾dého, kdo je v hmotné nouzi, na takovou pomoc, která je nezbytná pro zaji¹tìní základních ¾ivotních podmínek. Jde o sociální susbystém, jen¾ dotváøí sociální sí» vyspìlých demokracií a za urèitých sociálnì vypjatých situací, kterým v realitì dne¹ního svìta mù¾e být vystaven ka¾dý jedinec, je právì tím systémem, jen¾ je zpùsobilý nedopustit propad èlenù spoleènosti do sociální beznadìje a pøispívat tak k sociálnímu smíru spoleènosti. Pøesto¾e takového práva se lze domáhat jen v mezích zákonù, které toto ustanovení provádìjí, nelze odhlédnout od ústavní direktivy, která zní: stát je povinen zajistit takovou pomoc, která je nezbytná pro zaji¹tìní základních ¾ivotních podmínek v situaci, kdy je kdokoliv v hmotné nouzi (pøesto¾e tak tato sociální situace pøedpisy doposud úèinnými nebyla klasifikována, pøevá¾nì se hovoøilo o situaci sociální potøebnosti ). Pokud takovou pomoc stát zajistit odepøe, pak jde o situaci, kterou z hlediska osoby nacházející se v této situaci nutno posuzovat doslova jako ultima ratio ; jestli¾e je tento výraz v diplomatické øeèi u¾íván k vyjádøení faktu pøeru¹ení diplomatických stykù, zde dává stát najevo, ¾e s takovou osobou pøeru¹uje pøátelský a napomáhající kontakt, nebo» se dopustila takových zákonem definovaných jednání èi opomenutí, ¾e si prostì pomoc nezaslou¾í. Pokud pak zákon takový stav ultima ratio pøipou¹tí, musí se tak dít za podmínek, je¾ jsou definovány naprosto jasnì a pøehlednì, logicky právnì bezchybnì, ve v¹ech souvzta¾nostech právního øádu, jedním slovem právnì naprosto pøedvídatelnì tak, aby jedinec, jeho¾ se mù¾e taková úprava dotýkat, mìl naprostou právní jistotu, jak se má chovat a jaké následky svým jednáním vyvolá. Pokud pak taková úprava shora uvedená kritéria nesplòuje bezezbytku, musí soud, jen¾ je povolán k ochranì veøejných subjektivních práv, svým ústavnì konformním výkladem interpretovat právní normy podle principù a zásad, jimi¾ je i z hlediska ústavního takový postup ovládán, nedojde-li ov¹em k závìru, ¾e právní úprava není v souladu s ústavními principy a nepøedlo¾í vìc k posouzení Ústavnímu soudu (èl. 95 odst. 2 Ústavy).
Nejvy¹¹í správní soud posuzoval vìc podle právních pøedpisù, jak byly úèinné v dobì vydání rozhodnutí ¾alovaného, tedy v záøí 2004.
Z hlediska práva aplikovatelného na projednávanou vìc je tøeba vzít z hlediska hmotnìprávního v úvahu zákon è. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpeèení, zákon è. 463/1991 Sb., o ¾ivotním minimu, zákon è. 482/1991 Sb., o sociální potøebnosti, z hlediska organizaèního a procesního zákon è. 114/1988 Sb., o pùsobnosti orgánù Èeské republiky v sociálním zabezpeèení a zákon è. 71/1967 Sb., správní øád. Stranou pozornosti nelze ponechat ani jedinou mezinárodnìprávní úpravu, je¾ se projednávané vìci pøímo dotýká, a to èl. 13 Evropské sociální charty (Sdìlení MZV publikované pod è. 14/2000 Sb. m. s.) -Èeská republika se zavázala respektovat v¹echny odstavce èlánku 13, uvedená smlouva vstoupila v úèinnost 3. 12. 1999; soud je vedle zákona vázán i mezinárodní smlouvou, která je souèástí právního øádu (èl. 95 odst. 1 Ústavy). Charta splòuje po¾adavky èl. 10 Ústavy, byla vyhlá¹ena, Parlament s ní vyslovil souhlas, Èeská republika je jí vázána-stanoví-li mezinárodní smlouva nìco jiného ne¾ zákon, pou¾ije se mezinárodní smlouva. V této souvislosti se nejeví jako rozhodující polemika vedená pøi vyslovování souhlasu v Parlamentu, zda jde o smlouvu o lidských právech, nicménì Evropská unie ji chápe jako referenèní hledisko úrovnì lidských práv (èl. 136, ex èl. 117 Smlouvy o zalo¾ení Evropského spoleèenství stanoví, ¾e Spoleèenství a èlenské státy, respektujíce základní sociální práva, jak jsou stanovena v Evropské sociální chartì podepsané v Turínu 18. 10. 1961 ... sledují následující cíle: ) S ohledem na nepominutelné souvislosti s právní úpravou zamìstnanosti nutno vzít v potaz rovnì¾ tehdy úèinný zákon è. 1/1991 Sb., o zamìstnanosti.
Procesnìprávní a organizaèní normy Nejvy¹¹í správní soud ponechal stranou pozornosti, nebo» k nim námitka kasaèní stí¾nosti nesmìøovala; byl oprávnìn je zkoumat, pokud by zjistil, ¾e jde o akty nicotné pro nedostatek pravomoci správních orgánù ve vìci rozhodnout.
Z hlediska hmotnìprávního je nutno vyhledat normy, které upravují nárok na dávky sociální péèe podmínìné sociální potøebností, nárok na jejich výplatu a podmínky, za nich¾ lze pøiznanou dávku odejmout.
Zákon è. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpeèení, jen¾ podle § 2 odst. 1 písm. b) pod vìcný rozsah své pùsobnosti zahrnul sociální péèi, v § 73 vymezoval pojem sociální péèe m. j. jako pomoc obèanùm, jejich¾ ¾ivotní potøeby nejsou dostateènì zabezpeèeny pøíjmy z pracovní èinnosti, dávkami dùchodového nebo nemocenského zabezpeèení, popøípadì jinými pøíjmy, anebo kteøí bez pomoci spoleènosti nemohou pøekonat obtí¾nou ¾ivotní situaci. Jako nástroje sociální péèe cit. zákon stanovil m. j. poradenskou èinnost a poskytování dávek a slu¾eb. Podle § 90 odst. 1 cit. zákona obèanùm, jejich¾ ¾ivotní potøeby nejsou zabezpeèeny pøíjmy z výdìleèné èinnosti nebo jinými pøíjmy, popøípadì dávkami, a pøíslu¹ný orgán jim nemù¾e zajistit vhodné zamìstnání, poskytují pøíslu¹né orgány penì¾ité a vìcné dávky. Nárok na dávku sociální péèe vzniká dnem splnìní podmínek stanovených zákonem è. 100/1998 Sb., o sociálním zabezpeèení, popøípadì provádìcími pøedpisy (§ 94 odst. 1), nárok na výplatu dávky vzniká splnìním podmínek stanovených pro vznik nároku na dávku a její výplatu a podáním ¾ádosti o pøiznání nebo vyplácení dávky, pokud není stanoveno, ¾e takové ¾ádosti není tøeba (§ 94 odst. 2). Podle § 96 odst. 1 cit. zákona zanikl-li nárok na dávku nebo zjistí-li se, ¾e dávka byla pøiznána neprávem, dávka se odejme. Dávka se odejme ode dne následujícího po dni, jím¾ uplynulo období, za které ji¾ byla vyplacena (§ 96 odst. 4). Dávky sociální péèe se vyplácejí dopøedu v pravidelných mìsíèních lhùtách urèených plátcem dávky, nestanoví-li jinak provádìcí pøedpis (§ 101 odst. 1 cit. zákona). Pøíjemce dávky je povinen písemnì ohlásit pøíslu¹nému orgánu do osmi dnù zmìny ve skuteènostech rozhodných pro trvání nároku na dávku, její vý¹i a výplatu (§ 106 odst. 1 cit. zákona). Povinnost osvìdèit skuteènosti rozhodné pro nárok na dávku, její vý¹i nebo výplatu, je zakotvena v § 106 odst. 2 cit. zákona; cit. ustanovení obsahuje i sankci v podobì zastavení výplaty dávky, pokud pøíjemce výzvì k osvìdèení rozhodných skuteèností nevyhoví.
Podle § 2 odst. 2 zákona è. 463/1991 Sb., o ¾ivotním minimu, obèanùm, jejich¾ pøíjmy nedosahují ¾ivotního minima a kteøí si nemohou tyto pøíjmy zvý¹it vzhledem ke svému vìku, zdravotnímu stavu nebo z jiných vá¾ných dùvodù vlastním pøièinìním, zejména vlastní prací, se poskytuje pomoc; zpùsob a formu poskytování, dal¹í podmínky a úroveò této pomoci stanoví zvlá¹tní pøedpisy.
Zvlá¹tním pøedpisem, jen¾ mìl pøedev¹ím na mysli zákon o ¾ivotním minimu, je zákon è. 482/1991 Sb., o sociální potøebnosti. Ponìvad¾ v posuzované vìci jde o nárok jednotlivce ¾ijícího samostatnì, nebude tøeba se zaobírat institutem tzv. spoleènì posuzovaných osob a na stì¾ovatele bude mo¾no v¾dy pohlí¾et buï v pozici ¾adatele, èi pøíjemce dávky. Novelizací provedenou s úèinností od 1. 1. 2004 zákonem è. 422/2003 Sb. byly provedeny zmìny, v jejich¾ dùsledku byla úprava vztahující se k posuzované vìci následující: jednorázové nebo mìsíènì se opakující penì¾ité dávky se podle tohoto zákona poskytují obèanu, který se pova¾uje podle tohoto zákona za sociálnì potøebného (§ 4 odst. 1). Obèan (zde nutno mít obecnì na pamìti, ¾e v souladu s èl. 42 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, pokud dosavadní pøedpisy pou¾ívají pojmu obèan , rozumí se tím ka¾dý èlovìk, jde-li o základní práva a svobody, které Listina pøiznává bez ohledu na státní obèanství, a proto je výraz obèan v tìchto pøedpisech citovaným ustanovením Listiny pøekonán) se podle § 1 odst. 1 cit. zákona pova¾uje za sociálnì potøebného, jestli¾e jeho pøíjem nedosahuje èástek ¾ivotního minima stanovených zvlá¹tním zákonem a nemù¾e si tento pøíjem zvý¹it vzhledem ke svému vìku, zdravotnímu stavu nebo z jiných vá¾ných dùvodù vlastním pøièinìním. Zvý¹ení pøíjmu vlastním pøièinìním se pøedpokládá (§ 1 odst. 3 cit. zákona) tøemi zpùsoby: a) vlastní prací, b) øádným uplatnìním zákonných nárokù a pohledávek (urèité výjimky, kdy se ipso facto uznává, ¾e tak uèinit nelze, zákon stanoví explicitnì), c) prodejem nebo vyu¾itím vlastního majetku (výjimky stanoví odstavec 4 § 1 cit. zákona.). Pro zpùsob zvý¹ení pøíjmu vlastní prací, jen¾ pro posouzení projednávané vìci má rozhodující význam, stanoví zákon (§ 1 odst. 5) výjimky, jejich¾ naplnìní ¾adatele o dávku ex lege vyjímá ze zkoumání, zda si mohou zvý¹it pøíjem vlastní prací (vìk, rodinná situace-péèe o dìti, péèe o bezmocného èlena rodiny, nezaopatøenost ¾adatele). I kdy¾ pøíjem obèana nedosahuje èástek ¾ivotního minima, nepova¾uje se za sociálnì potøebného, jestli¾e není v pracovním nebo obdobném pomìru ani nevykonává samostatnou výdìleènou èinnost a není veden v evidenci uchazeèù o zamìstnání (to neplatí u skupin obèanù, u nich¾ se nezkoumá, zda si mohou zvý¹it pøíjem vlastní prací podle § 1 odst. 5). Podle § 3 odst. 5 se nepova¾uje za sociálnì potøebného uchazeè o zamìstnání (obèan vedený v evidenci uchazeèù), pokud neprojevuje snahu zabezpeèit si zvý¹ení pøíjmu vlastní prací (ustanovení § 3 odst. 5 bylo opatøeno poznámkou è. 16 odkazující na § 6 odst. 1 zákona o zamìstnanosti è. 1/1991 Sb., jen¾ uvádìl, ¾e vhodné zamìstnání si obèan zabezpeèuje sám nebo za pomoci pøíslu¹ného úøadu práce). Podle § 7 odst. 1 je ¾adatel o dávku nebo její pøíjemce povinen osvìdèit skuteènosti rozhodné pro nárok, její vý¹i nebo výplatu, dát písemnì souhlas k ovìøení tìchto skuteèností a na výzvu se osobnì dostavit k pøíslu¹nému orgánu, nebrání-li tomu tì¾ko pøekonatelné pøeká¾ky, zejména zdravotní stav. Podle odst. 2 nesplní-li ¾adatel o dávku, pøíjemce dávky, ve lhùtì stanovené pøíslu¹ným orgánem povinnosti uvedené v odstavci 1, mù¾e být po pøedchozím upozornìní ¾ádost o dávku zamítnuta, výplata dávky zastavena nebo dávka odejmuta. Pøechodná ustanovení zákona è. 422/2003 Sb. (èl. II) stanovila, ¾e pokud jde o pøípad, kdy k 1. 1. 2004 dávka nále¾í, pøíslu¹ný orgán nejpozdìji do 30. 6. 2004 posoudí nárok na dávku podle zmìn, je¾ nabyly úèinnosti 1. 1. 2004, jiné zmìny ne¾ zvý¹ení dávky se provedou nejdøíve ode dne nového rozhodnutí. Zákon è. 482/1991 Sb., ve znìní zákona è. 422/2003 Sb., bude v následujícím textu oznaèován jako zákon o sociální potøebnosti .
Podle § 4a zákona è. 114/1988 Sb., o pùsobnosti orgánù Èeské republiky v sociálním zabezpeèení, obecní úøad pøi poskytování dávek sociální péèe poskytuje obèanùm odbornou pomoc.
Zákon o zamìstnanosti (è. 1/1991 Sb.), jen¾ byl úèinným pøedpisem v dobì, kdy ¾alovaný rozhodoval, stanovil v § 1 odst. 5, ¾e obèan má právo svobodnì si zvolit své zamìstnání a vykonávat je na celém území Èeské republiky nebo si mù¾e zabezpeèit zamìstnání v zahranièí (èl. 26 odst. 1 Listiny základních práv ostatnì stanoví, ¾e ka¾dý má právo na svobodnou volbu povolání, ka¾dý má právo získávat prostøedky pro své ¾ivotní potøeby prací èl. 26 odst. 3 Listiny). Právo na zamìstnání podle § 1 odst. 3 cit. zákona zahrnovalo i právo na zprostøedkování pracovního uplatnìní ve vhodném zamìstnání. Podle § 6 odst. 1 si vhodné zamìstnání zabezpeèuje obèan sám nebo za pomocí pøíslu¹ného úøadu práce. O zprostøedkování zamìstnání, jeho¾ souèástí je té¾ èinnost informaèní a poradenská (§ 4 odst. 1), se obèan uchází u úøadu práce, v jeho¾ obvodu má trvalý pobyt (§ 4 odst. 2). Úøady práce vedou evidenci volných pracovních míst, podle § 19 odst. 2 zamìstnavatelé byli povinni do pìti kalendáøních dnù oznamovat úøadu práce volná pracovní místa a jejich charakteristiku a rovnì¾ tak obsazení tìchto míst.
Ratifikací Evropské sociální charty (sdìlení MZV è. 14/2000 Sb. m. s.) se Èeská republika zavázala respektovat m. j. èlánek 13 této mnohostranné mezinárodní úmluvy, jen¾ stanoví právo na sociální a lékaøskou pomoc. Tento èlánek navíc pøedstavuje tzv. tvrdé jádro úmluvy (podle èl. 20 odst. 1 musí smluvní strana pøevzít závazky alespoò pìti ze sedmi pevnì stanovených èlánkù, z nich¾ jedním je èlánek 13). S cílem zajistit úèinné uplatnìní práva na sociální (a lékaøskou pomoc) se smluvní strany v èl. 13 zavázaly (1) zajistit, ¾e ka¾dé osobì, která je bez pøimìøených prostøedkù a která není schopna si takové prostøedky zajistit buï sama vlastním úsilím nebo je získat z jiných zdrojù, zejména prostøednictvím dávek ze systému sociálního a zabezpeèení, bude poskytnuta pøimìøená pomoc a v pøípadì nemoci i péèe nezbytná podle jejího stavu (2) stanovit, ¾e ka¾dému se mù¾e dostat prostøednictvím kompetentních veøejných nebo soukromých slu¾eb dostat takového poradenství a osobní pomoci nezbytné k zabránìní, odstranìní nebo zmírnìní stavu potøebnosti jednotlivce nebo rodiny. Právní výklad (hodnocení souladu vnitrostátního práva a praxe se závazky plynoucími z Evropské sociální charty) èiní Výbor pro sociální práva slo¾ený z nezávislých expertù, jejich výklad obsa¾ený v tzv. Závìrech (Conclusions) se pøedává Výboru ministrù rady Evropy a Parlamentnímu shromá¾dìní Rady Evropy a veøejnì se publikuje pøi souhrnném hodnocení národních zpráv o plnìní pøijatých závazkù na základì èl. 21 a 22 Charty. Výklad podávaný Výborem vychází z hodnocení konkrétních národních situací a formuluje obecnì po¾adované minimální evropské standardy. Právní úprava pøijatá v Èeské republice od 1. 1. 2004 prozatím nebyla podle vìdomostí Nejvy¹¹ího správního soudu pøedmìtem posouzení Výborem, nicménì tento orgán ji¾ nìkolikrát posuzoval obdobné úpravy pøijímané v jiných èlenských státech, které jsou smluvními stranami Charty. Obecnì je èlánek 13 odst. 1 Evropské sociální charty vykládán Výborem tak, ¾e pomoc na jeho základì poskytovaná, musí být poskytována tak dlouho, dokud potøeba trvá (Conclusions XIII-4, obecný úvod k Závìrùm-ve¹keré citace výkladu Výboru v tomto odùvodnìní podle Droits de l´homme, cahiers de la Charte sociale. No 7, La protection sociale dans la Charte sociale européenne, 2e édition, du Conseil de l´Europe, 2000). Aèkoliv je sociální pomoc ve své podstatì doèasná a pomáhá lidem pøeklenout výjimeèné situace, dostateèné prostøedky by mìly být v podstatì jediným kritériem pro odepøení, pøeru¹ení nebo sní¾ení pomoci. Výbor v¹ak zaznamenal, ¾e stále více smluvních stran podmiòuje vznik nároku a pokraèování výplaty zaruèeného pøíjmu hledáním zamìstnání. Výbor si samozøejmì uvìdomuje, ¾e úèelem tìchto podmínek je povzbudit sociální a profesionální reintegraci dotèených osob. Výslovnì uvedl, ¾e sociální pomoc by nemìla být omezena na výplatu pøíspìvku na ¾ivobytí a ¾e koneèným cílem ka¾dého systému sociální pomoc musí být dosa¾ení situace, kdy pomoc nebude dále po¾adována, tj. kdy osoby, kterých se to týká, naleznou práci nebo procházejí odborným výcvikem. Takové podmínky v¹ak Výbor pova¾uje za sluèitelné s Chartou pouze do té míry, pokud jsou tyto podmínky odùvodnìné a plnì odpovídají cíli poskytnout dlouhodobé øe¹ení problému deprivace zakou¹ené jednotlivcem v orig.: ces conditions ne sont pas contraires a la Charte seulement dans la mesure ou (elles) sont raisonnables et ..s´integrent pleinement a la perspective de solutions durables a l´état de dénuement dans lequel se trouvent certaines personnes (Conclusions XIV-1, p. 54). Výbor bedlivì posuzuje, zda smluvní strany nepøekraèují tato omezení, a tím nezbavují právo na sociální pomoc jeho podstaty ( si le droit a l´assistance sociale n´est pas vidé de sa substance ). Výbor po¾aduje od smluvních stran informace, co se pova¾uje za vhodné zamìstnání, z jakých dùvodù mù¾e být pracovní místo nebo výcvik odmítnut, délka pøeru¹ení nebo sní¾ení výplaty dávek v pøípadì neodùvodnìného odmítnutí a existence jiné formy pomoci bìhem této doby, poèet osob, kterých se to týká. Tyto ¾ádosti Výboru a v minulosti projevené názory (pova¾ované v¹eobecnì za case law ) tak podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu pøedstavují významné vodítko pro utváøení náhledu na aplikaci vnitrostátní úpravy ve vztahu ke závazkùm pøijatým v souvislosti s ratifikací Charty. Obdobnì nutno nahlí¾et na po¾adavek èl. 13 odst. 3, aby smluvní strany zajistily mo¾nost ka¾dému obdr¾et poradenskou a personální pomoc, která je nutná k pøedcházení, odstranìní nebo zmírnìní stavu potøebnosti. Sociální a pracovní reintegrace tìchto osob podle názoru Výboru závisí na úèinnosti tìchto opatøení, podle Výboru jde o základní doplnìk závazku uvedeného v èl. 13 odst. 1. Vy¾aduje se, aby slu¾by zahrnovaly preventivní akce, doprovod a péèi (tedy identifikaci pøíèin stavu potøebnosti, pøièem¾ nabídka pracovních pøíle¾itostí podle názoru Výboru spolu s odborným výcvikem nebo rekvalifikací tvoøí základní prvek strategií pro odstranìní chudoby; tyto slu¾by musí být vybaveny dostateènì kvalifikovanými pracovníky).
Pokud má Nejvy¹¹í správní soud odpovìdìt na prvou polo¾enou otázku, zda krajský soud u¾il právní ustanovení v¹ech pøedpisù, která jsou pro posuzovanou vìc relevantní, musí odpovìdìt, ¾e nikoli. Ustanovení § 7 zákona o sociální potøebnosti pøedstavuje jen dílèí úpravu, a to v pøípadì stì¾ovatele úpravu øe¹ící jen urèité dùsledky pøedchozích dìjù; bylo proto z hlediska krajského soudu na místì zabývat se ve¹kerými právními souvislostmi odnìtí dávky sociální péèe jako dùsledku deklarované neposkytnuté souèinnosti ze strany stì¾ovatele. Pøedev¹ím bylo nutno postavit najisto, jaké jsou podmínky nároku na dávky sociální péèe, kdy nárok vzniká, kdy vzniká nárok na výplatu, zda a jak pøíslu¹né pøedpisy øe¹í èasové souvislosti posuzování podmínek nároku, èi podmínek nároku na výplatu, zda a jak je upravena prùbì¾ná kontrola trvání podmínek nároku, to v¹e s ohledem na pøechodná opatøení plynoucí z èl. II zákona è. 422/2003 Sb. Jde o posouzení sine qua non, nebo» stì¾ovateli bylo kladeno za vinu, ¾e neosvìdèil v prùbìhu pobírání pøiznané dávky sociální péèe existenci jedné z podmínek, je¾ byla do právní normy vèlenìna 1. 1. 2004. Bylo potøeba posoudit, zda zákon stanoví, jak splnìní takové podmínky posuzovat z hlediska plynutí èasu. Podle shora citovaného zákona è. 100/1998 Sb. vzniká nárok na tuto dávku splnìním podmínek stanovených tímto zákonem-vzniká tak prvý výkladový problém; nutno toti¾ dovodit, zda tato úprava dopadá i na nároky na dávky sociální péèe, jejich¾ podmínky stanoví zvlá¹tní zákony. Zde nutno vyjít z výkladu historického, který objasní, ¾e cit. zákon è. 100/1988 Sb., byl ve své dobì koncipován jako v¹ezahrnující norma, postupnými zásadními zmìnami spoleèensko-ekonomickými (rok 1989, zánik federace, vznik Èeské republiky) byla té¾ ovlivnìna struktura norem v oblasti sociálních práv, která vykazuje v oblasti sociální péèe nejvìt¹í roztøí¹tìnost. Nejvy¹¹í správní soud se domnívá, ¾e neexistuje ¾ádný rozumný dùvod, proè nepøijmout závìr, ¾e analogie legis je zde mo¾ná a pøipustit u¾ití obecných ustanovení zákona è. 100/1998 Sb. i na dávky, jejich¾ podmínky jsou upraveny zákonem o sociální potøebnosti. Opaèný závìr by toti¾ vedl k absolutnímu deficitu základních úprav nutných k pøiznávání tìchto dávek. Jestli¾e tedy vyjdeme z premisy, ¾e nárok vzniká splnìním podmínek, pak nutno vyjádøit, o jaké podmínky se jedná. Základní podmínkou je existence pøíjmu ni¾¹ího ne¾ ¾ivotní minimum (tato podmínka se zkoumá za období ¹esti mìsícù pøed podáním ¾ádosti anebo ke dni podání ¾ádosti /§ 1 odst. 7 zákona o sociální potøebnosti/); v této mno¾inì jedincù, kteøí nemají dostateèný pøíjem, se pøipojuje dal¹í podmínka, ¾e musí být buï v pracovním nebo obdobném vztahu, nebo vykonávat samostatnou výdìleènou èinnost, anebo být veden v evidenci uchazeèù o zamìstnání (§ 3 odst. 3)-zde jsou ov¹em pøedpisy ji¾ deficitní, nebo» není jasné, k jakému okam¾iku má být tato podmínka splnìna, tøetí podmínkou je, ¾e si jedinec nemù¾e takto nízký pøíjem zvý¹it vlastním pøièinìním (a to z vá¾ných dùvodù, pøièem¾ v projednávané vìci ¹lo o mo¾nost zvý¹it si pøíjem vlastní prací)-ostatní kautely nejsou pro posuzovanou vìc rozhodné. V øízení, které je ovládáno správním øádem (§ 126 zákona è. 100/1998 Sb., o sociálním zabezpeèení), by tedy musely být pøedmìtem zji¹tìní skutkového stavu tyto okolnosti: úroveò pøíjmu, personální status (existence evidence uchazeèe o zamìstnání) a nemo¾nost zvý¹it si pøíjem vlastním pøièinìním, v projednávané vìci vlastní prací z vá¾ných dùvodù. Pro jedince vedeného jako uchazeè o zamìstnání v pøíslu¹né evidenci pak zákon od 1. 1. 2004 stanovil jako ètvrtou podmínku nároku ( nepova¾uje se za sociálnì potøebného , tedy nemá nárok ) projevovat snahu zabezpeèit si zvý¹ení pøíjmu vlastní prací .
Na tomto místì ov¹em nutno zaznamenat rozpor mezi ustanovením § 90 odst. 1 zákona è. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpeèení, jen¾ jako podmínky nároku na dávky sociálnì péèe klade pouze dvì skuteènosti: nedostateèné pøíjmy a nemo¾nost zajistit vhodné zamìstnání k tomu pøíslu¹ným orgánem, a zákonem o sociální potøebnosti, který vymezuje i jiné podmínky ne¾ cit. zákon è. 100/1988 Sb. Pøesto¾e zákon è. 100/1988 Sb. neobsahuje odkaz na zvlá¹tní pøedpisy, které dále podmínky poskytování sociální péèe specifikují, nutno vidìt historické souvislosti vzniku v¹ech tìchto norem a uzavøít, ¾e nejde o rozpor nepøekonatelný; Nejvy¹¹í správní soud vidí v zákonu è. 100/1988 Sb. pozùstatek obecné normy upravující sociální zabezpeèení, která byla zvlá¹tními zákony pozdìji pøijímanými posléze významnì modifikována-zde zákonem o ¾ivotním minimu (jen¾ poprvé vymezil na zákonné úrovni onu hranici dostateèných pøíjmù ) a zákonem o sociální potøebnosti, jen¾ precizoval dal¹í podmínky, za nich¾ jsou dávky poskytovány.
Prvou poznámkou, kterou musí Nejvy¹¹í správní soud uèinit k výkladu shora uvedených právních pøedpisù, je konstatování, ¾e právní úprava je deficitní z hlediska urèení èasového momentu, k nìmu¾ se má upínat splnìní podmínek nároku; k tomu je ji¾ na tomto místì mo¾no uvést, ¾e pokud zákon stanoví jako podmínku nároku, ¾e si jedinec nemù¾e z vá¾ných dùvodù zvý¹it pøíjem vlastním pøièinìním, popøípadì, ¾e neprojevuje snahu , pak je zcela esenciální nutností vymezit, k jakému momentu budou tyto podmínky zkoumány. Obvyklý pøedpoklad u¾ívaný v oblasti sociálního zabezpeèení, ¾e nárok vznikne splnìním èasovì poslední podmínky, zde nelze ze zøejmých dùvodù (spoèívajících ve specifiènosti tìchto podmínek) aplikovat. Uvedené právní pøedpisy rovnì¾ nestanoví ¾ádné zvlá¹tní podmínky pro výplatu dávek, tak¾e lze usuzovat, ¾e nárok na výplatu vzniká splnìním podmínek pro vznik nároku a podáním ¾ádosti o dávku. Dal¹ím problémem je dokazování negativního faktu-prokázat, ¾e nìkdo nìco nemù¾e je v zásadì nemo¾né. Správní orgány by tedy musely v øízení prokázat opak, ¾e ¾adatel o dávku je schopen zvý¹it si pøíjem vlastní prací, anebo ¾e mu v tom brání existence vá¾ných dùvodù, a opøít tento svùj závìr o øadu skutkových zji¹tìní. Pojem vá¾né dùvody je neurèitým právním pojmem, jen¾ musí být správním orgánem vylo¾en (k postupu správních orgánù pøi aplikaci normy obsahující neurèitý právní pojem zdej¹í soud ji¾ nìkolikrát judikoval, srov. napøíklad rozsudek ze dne 28. 7. 2005, è. j. 5 Afs 151/2004-73, publikovaný pod è. 701/2005 Sb. NSS). V citovaném rozsudku Nejvy¹¹í správní soud uvedl: Pøi interpretaci neurèitého právního pojmu se správní orgán musí zabývat konkrétní skutkovou podstatou, jako¾ i ostatními okolnostmi pøípadu, pøièem¾ sám musí alespoò rámcovì obsah a význam neurèitého pojmu objasnit. Toté¾ platí o výrazu projevovat snahu zabezpeèit si . Ov¹em zásadnì nutno uvést, ¾e tøetí a ètvrtá podmínka jsou ve vnitøním logickém rozporu-jestli¾e si nìkdo mù¾e zvý¹it pøíjem vlastní prací (a je z nároku na dávky vylouèen), pak ji¾ není na místì zkoumat, zda projevoval snahu zvý¹it si pøíjem vlastní prací. Pøitom právní norma (zákon o sociální potøebnosti) tyto podmínky nijak hierarchicky nestaví. Nezbývá ne¾ vìc vylo¾it po rozumu tak, ¾e ètvrtá podmínka se mù¾e uplatnit pouze tehdy, jsou-li dány vá¾né dùvody, pro které si nelze zvý¹it pøíjem vlastní prací, a za této situace bude pøistupovat zkoumání podmínky projevené snahy . Jak shora uvedeno, projevit snahu je opìt neurèitý právní pojem, ke kterému musí správní orgán za situace, kdy zákon nepodává ¾ádnou interpretaci, pøistoupit tak, jak ji¾ správní soudy zaèasté vylo¾ily. Zji¹»ování podkladù pro rozhodnutí pak bylo ovládáno § 32 a násl. správního øádu, pøièem¾ ¾adatele o dávku mohla stíhat povinnost osvìdèit splnìní tìch podmínek, je¾ pro nìj byly evidentní a z pøedpisu jasnì plynuly. Jestli¾e správní orgán jasnì nevylo¾il pøedem, co pova¾uje za vá¾né dùvody, pro které se toleruje, ¾e ¾adatel si nezvy¹uje pøíjem vlastní prací (napøíklad v ¾ádosti o dávku), stejnì tak, pokud jde o projevování snahy zvý¹it si pøíjem , a to v jasnì vymezeném èasovém rámci, nebo» ten ze zákona o sociální potøebnosti neplyne (tj. zda vìc je posuzována ke dni podání ¾ádosti, a jsou-li podmínky splnìny, za jakých okolností lze podrobit pøíjemce dávky opìtovnému zkoumání trvání podmínek, zda ka¾dý den, èi ka¾dý mìsíc, èi v jiném èasovém období) . Teprve poté, co jsou neurèité právní pojmy vylo¾eny, mù¾e je správní orgán konfrontovat se skutkovými zji¹tìními. Pokud jde o deficity urèení èasových momentù, k nim¾ se má splnìní podmínky upínat, pova¾uje je Nejvy¹¹í správní soud v pøípadech, kdy ji¾ byla dávka pøiznána, za fatální pro mo¾nost pøezkoumávat pøiznanou dávku; zákon è. 100/1988 Sb. opravòuje dávku odejmout, zjistí-li se, ¾e nárok zanikl. Zákon o sociální potøebnosti umo¾òuje (§ 7) odejmout pøiznanou dávku jako sankèní opatøení, jestli¾e pøíjemce neosvìdèí rozhodné skuteènosti, k èemu¾ byl vyzván. ®ádný ze shora citovaných zákonù v¹ak nestanoví správním orgánùm oprávnìní v nìjakých èasových intervalech kontrolovat, zda podmínky, které ¾adatel splnil pøi pøiznání dávky, trvají ka¾dý den èi mìsíc èi jinak urèený èasový úsek. Pøechodné ustanovení v zákonì è. 422/2003 Sb. ulo¾ilo správním úøadùm posoudit nárok u pøiznaných dávek podle nových podmínek do 30. 6. 2004. Zde ov¹em také nebylo nic øeèeno tom, k jakému èasovému momentu mají být nové podmínky posouzeny. Tato èasová neurèitost by mohla být toti¾ velmi jednodu¹e zneu¾ita a¾ ¹ikanózním zpùsobem, pokud by se jako rozhodující oprávnìní vzalo to, je¾ umo¾òuje po pøíjemci dávky ¾ádat osvìdèení skuteèností rozhodných pro nárok, jeho vý¹i a výplatu, av¹ak neurèité právní pojmy nejsou jasnì vylo¾eny. Pøíjemci dávky toti¾ musí být pøedem (tedy pøedvídatelnì) jasno, jaká konkrétní snaha a v jakých formách a v jakých èasových souvislostech u nìj bude hodnocena kladnì, a jaká nikoli; mù¾e pak osvìdèovat jen skuteènost, je¾ byla jasnì a konkrétnì postavena jako právì pro nìj rozhodující-z tohoto hlediska je pouèení, které stì¾ovateli bylo udìleno 13. 4. 2004, naprosto imperfektní. K právní úpravì pøijaté k 1. 1. 2004 lze pak uvést: správní orgány mìly podle pøechodných ustanovení posoudit nároky u v¹ech ji¾ pøiznaných dávek, a to v ¹estimìsíèním období (od 1. 1. do 30. 6. 2004), a to podle kritérií zavedených od 1. 1. 2004. Jednou z novì zavedených podmínek pro uchazeèe o zamìstnání bylo ono projevování snahy zabezpeèit si zvý¹ení pøíjmu vlastní prací . Ve svìtle shora uvedených výhrad je mo¾no konstatovat, ¾e bez ryze individuálního pøístupu ke ka¾dému pøíjemci dávky, podlo¾eného individuálním plánem na zaèlenìní , profesionální poradenskou èinností a» ji¾ ze strany úøadu práce èi orgánù sociální péèe, nemohlo pøijaté opatøení, které sledovalo zesílení motivace k nalezení práce (alespoò tak Nejvy¹¹í správní soud usuzuje z dùvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona, tisk 394) být jakkoli úèinné. Pokud byl pøístup správního orgánu takový, jak se projevil v projednávané vìci, musela být právní úprava vnímána ze strany pøíjemcù dávek jako kontraproduktivní a nepøátelská. Jak hodnotit jinak situaci, kdy dlouhodobì nezamìstnaný jedinec pobírající dlouhodobì sociální dávky je informován tì¾ko èitelným formuláøem (tì¾ko èitelným z hlediska formulací), ¾e má projevovat snahu velmi diskutabilnì vymezenými zpùsoby; v tomto ohledu dává Nejvy¹¹í správní soud zcela za pravdu stì¾ovateli, ¾e jedinec, jeho¾ disponibilní pøíjem po úhradì nákladù bydlení èiní cca 2300 Kè mìsíènì si tì¾ko mù¾e kupovat pravidelnì denní tisk, komunikovat na internetu (zde Nejvy¹¹ímu správnímu soudu zbývá jen povzdech nad ve¹kerými proklamacemi státních orgánù o nástrojích sociálního zaèleòování, nemluvì o dostupnosti bezplatného pøístupu na internet); zcela nejasný zùstává vztah k pøedpisùm o zamìstnanosti -odkaz na § 6 odst. 1 zákona è. 1/1991 Sb., naprosto nic neøe¹í-toto ustanovení je ryze proklamativní (kdo chce, si hledá práci sám, kdo nechce, obrátí se na úøad práce)-jistì nebylo náhodou, ¾e v novém zákonì o zamìstnanosti (è. 454/2004 Sb.) je nenajdeme. Pøitom tuto snahu mìl stì¾ovatel projevovat od 9. 6. do 12. 7. 2004 (anebo od pouèení o nové právní úpravì, tedy od dubna 2004?). Jaký význam mìlo právì toto jednomìsíèní období pro èlovìka, jen¾ byl poznamenán deprivací plynoucí z dlouhodobé závislosti na dávkách sociální potøebnosti, jak lze z jeho podání jasnì dovozovat? Pokud ¾alovaný v odùvodnìní svého rozhodnutí uvádìl, ¾e skuteènost, ¾e stì¾ovatel nepøedlo¾il dùkazy o projevování své snahy vztahoval k nìjakému dlouhému období, a to pøièetl stì¾ovateli k tí¾i, pak je toto rozhodnutí nepøezkoumatelné, nebo» není jasné, k jakému období se mìla snaha vztahovat. Uvá¾íme-li, ¾e podmínka byla do zákona zaèlenìna 1. 1. 2004, snad ¾alovaný neuva¾oval o rektroaktivitì této podmínky, tedy ¾e snad bylo tøeba, aby se stì¾ovatel více sna¾il ji¾ pøed 1. 1. 2004. Projevy snahy mohou být u rùzných jedincù velmi rùznorodé, a sociální péèe by mìla být poskytována profesionály, kteøí jsou znalí zásad sociální práce s jedinci dlouhodobì závislými na dávkách tohoto typu.V této souvislosti neobstojí tvrzení ¾alovaného ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti, ¾e pøi rozhodování o odnìtí dávky bylo pøihlédnuto k individuálním mo¾nostem a schopnostem stì¾ovatele; toto tvrzení není nijak vyjádøeno v rozhodnutí samém, a co je hor¹í, nenalézá ¾ádné opory ve správním spisu. Zde Nejvy¹¹ímu správnímu soudu nezbývá ne¾ poukázat na úpravu v Evropské sociální chartì; postup ¾alovaného i orgánu I. stupnì byl s tìmito mezinárodními závazky jasnì v rozporu. ®alovaný ani správní orgán I. stupnì neposkytl stì¾ovateli ¾ádnou odbornou pomoc v jeho slo¾ité sociální situaci, nemluvì o profesionálním poradenství, otázkou je, jaké poradenství a jaký pøístup volil pøíslu¹ný úøad práce-to, ¾e otázka zaèlenìní na trh práce se stala pøedmìtem èinnosti dvou orgánù (úøadù práce a pøíslu¹ných obecních úøadù) je jistì mo¾né, ale propojení právních úprav je zcela nezbytné, bez koordinace èinnosti tìchto dvou orgánù mù¾e dojít jen k posílení deprivace pøíjemcù dávek (samozøejmì pøípad od pøípadu mù¾e vykazovat jiná specifika) a protizákonnému odepøení pomoci. Nelze také odhlédnout od právní úpravy tehdy úèinného zákona o zamìstnanosti, podle ní¾ jediným orgánem v tomto státì, jen¾ disponuje aktuálním pøehledem volných pracovních míst, byl úøad práce, pøièem¾ zamìstnavatelé byli povinni v krátkých lhùtách tato místa úøadùm práce oznamovat. Stì¾ovatel pravidelnì úøad práce nav¹tìvoval a plnil ve¹keré povinnosti uchazeèe podle pøedpisù o zamìstnanosti (alespoò to tvrdí ve svých podáních); klade pak po právu otázku, o jaká místa se mìl tedy zajímat, kdy¾ ani profesionální orgán k tomu urèený disponující nejlep¹ím pøehledem mu nebyl schopen pomoci.
Úèely normativní regulace jsou obecnì dvojí: axiologické, zejména spravedlnostní, a dále funkèního uspoøádání pomìrù. Právní úprava sociální potøebnosti, jak byla pro uchazeèe o zamìstnání pøijata od 1. 1. 2004, mohla splnit tyto dva úèely jedinì za podmínky, ¾e by byla doprovázena individuálním pøístupem profesionálù v oboru sociální práce, a tím mohly být korigovány nedostatky této právní úpravy. To, ¾e se tak nejménì v posuzovaném pøípadì nestalo, v¹ak nemù¾e jít k tí¾i stì¾ovatele. Nejvy¹¹í správní soud nemíní zastírat, ¾e se nad touto právní úpravou hluboce zamý¹lel i z hledisek její ústavní konformity, zejména pokud jde o princip rovnosti v právech, zásadu nediskriminace, právní jistotu a pøedvídatelnost rozhodnutí orgánù veøejné moci. Nepøehlédl, ¾e pokud jde o povinnost projevovat snahu byla zavedena pouze pro jedinou skupinu sociálnì potøebných, èi ¾adatelù o dávku, toti¾ pro uchazeèe o zamìstnání; jak ale napøíklad nahlí¾et na pøíjemce dávky, jeho¾ pøíjem z pracovního pomìru je na minimální úrovni a s ohledem na poèet spoleènì posuzovaných osob stát vyplácí relativnì vysoké dávky sociální péèe? Do jaké míry má taková osoba projevovat snahu zvý¹it si pøíjem vlastní prací a kam a¾ mohou jít po¾adavky státu? Je odùvodnìné, aby z této povinnosti více se sna¾it byla taková osoba vyòata? Pøes tyto pochybnosti, které pøedev¹ím nebyly podlo¾eny námitkami kasaèní stí¾nosti, prozatím Nejvy¹¹í správní soud zaujal postoj, ¾e právní úprava mù¾e být aplikována ústavnì konformním zpùsobem, bude-li doprovázena masivní sociální prací, a» ji¾ ze strany úøadù práce èi orgánù sociální péèe, doprovázena øádnou diagnostikou situace pøíjemce dávky, a spoleènì pøijatým plánem øe¹ení jeho situace; pak nebude moci dojít k takovému pøístupu, jaký byl pøedlo¾en Nejvy¹¹ímu správnímu soudu stì¾ovatelem. Pøitom na poskytnutí odborné pomoci (poradenské) mìl stì¾ovatel právo vyplývající jednak z norem vnitrostátních (zákon è. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpeèení, zákon è. 114/1988 Sb., o pùsobnosti orgánù Èeské republiky v sociálním zabezpeèení, zákon è. 1/1991 Sb., o zamìstnanosti, jednak z norem mezinárodních, èl. 13 odst. 3 Evropské sociální charty). Dal¹í deficity právní úpravy, jakými jsou nevymezení období, po které se dávka odnímá, a urèení forem zabezpeèení základních potøeb spjatých s právem na lidskou dùstojnost, budou muset k tomu pøíslu¹né orgány vyplnit takovým pøístupem, který by snesl mìøítka ústavní konformity a nezasahoval ústavnì zaruèená lidská práva a principy právního státu.
Nejvy¹¹í správní soud pøi výkladu shora vymezených právních norem a mezinárodní smlouvy postupoval pøi vázanosti smyslem a úèelem zákona, pøedev¹ím zákona o sociální potøebnosti. Shledal primárnì konflikt mezi doslovným znìním zákona a jeho smyslem a úèelem, a proto zaujal výklad, jen¾ by mìl pøedstavovat bariéru mo¾né libovùle pøi aplikaci práva (srov. pl. ÚS-st-1/96). Jak konstatoval Ústavní soud v oznaèeném stanovisku, pøi rekonstrukci smyslu a úèelu zákona sehrávají vlastní pøedstavy interpreta o teleologické racionalitì právního ustanovení klíèovou roli . Systematické souvislosti úpravy sociální péèe pak pøivedly Nejvy¹¹í správní soud k výkladu, jen¾ se nezastavil u doslovného znìní jediného ustanovení (zde § 7 zákona o sociální potøebnosti). Tento pøístup v¹ak vy¾adoval transparentnost odùvodnìní. Pøedev¹ím v oboru veøejného práva pak nebylo mo¾no odhlédnout od pøimìøenosti výsledku výkladu a shody tohoto výsledku se spravedlnostními pøedstavami, je¾ jsou akceptovány jako pøevládající. Projednávaná vìc je ilustrací teoreticky zpracovaných metodologických pøístupù k interpretaci práva, podle nich¾ lpìní na doslovném znìní urèitého ustanovení bez zva¾ování úèelu normativní úpravy a finality rozhodnutí (spravedlnostní a funkèních dopadù) mù¾e vést k frustraci a odcizení vznikající v dùsledku mechanické aplikace nezohledòující úèely (srov.: Pavel Holländer: Interpretace ústavního práva: metodologický hlavolam?, in: Pocta Vladimíru Mikule, ASPI Publishing 2002, str. 47 a násl.)
Nejvy¹¹í správní soud tedy Krajskému soudu v Ostravì jednak vytýká, ¾e u¾il pouze minimální výsek právních norem pou¾itelných na projednávanou vìc, a pokud pou¾il normy pøiléhavé, omezil se pouze na jejich doslovný gramatický výklad a nezkoumal ¹ir¹í právní souvislosti potøebné k zaujetí ústavnì konformního výkladu. Kasaèní stí¾nost proto byla shledána dùvodnou a rozsudek krajského soudu byl zru¹en a vìc vrácena k dal¹ímu jednání (§ 110 odst. 1 s. ø. s.). Správní orgán nevylo¾il jasnì neurèitý právní pojem projevovat snahu o zabezpeèení zvý¹ení pøíjmu vlastní prací zejména v otázce pojmu snaha , a to pøísnì individualizovanì ve vztahu ke konkrétnímu jedinci, na základì øádné sociální diagnózy, v souèinnosti s orgány zamìstnanosti, nevymezil jasnì èasové okolnosti, kdy mìla být ona snaha projevována , a to tak, aby toto vymezení bylo racionální a pøijatelné pro jedince deprivovaného dlouhodobým setrváváním v závislosti na dávkách sociální péèe. Jeho rozhodnutí bylo nezákonné a jako takové mìlo být zru¹eno, podle názoru zdej¹ího soudu byly dùvody zru¹it rozhodnutí správních orgánù obou stupòù pro nezákonnost.
Právním názorem vysloveným v tomto rozhodnutí je krajský soud vázán (§ 110 odst. 3 s. ø. s.). O nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodne krajský soud v dal¹ím øízení.
Nejvy¹¹í správní soud ji¾ nerozhodoval o návrhu na pøiznání odkladného úèinku kasaèní stí¾nosti, nebo» rozhodl ve vìci samé.
Obiter dictum Nejvy¹¹í správní soud poznamenává, ¾e posuzovaná právní vìc nese v¹echny znaky pøístupu jednoznaènì kritizovaného v renomovaných studiích zabývajících se sociálním vylouèením; tím je v¹eobecný nedostatek spolupráce mezi úøady práce a úøady sociální pomoci, nízká motivace u skupin, u nich¾ je pøetrvávání na povinnosti hledat si zamìstnání v podstatì neproduktivní, ponechávání na orgánu poskytujícím dávky, aby trval na po¾adavku hledání práce, ani¾ by bylo striktnì vymezeno postavení úøadu práce pøi aktivním prosazování hledání zamìstnání (za situace, kdy financování dávek sociální potøebnosti le¾í na bedrech státu, je chybìjící koordinace pøístupu úøadu práce a obecních úøadù obzvlá¹» alarmující), nutnost pøihlédnout pøi po¾adavku na reintegraci ke v¹em okolnostem a sociálním podmínkám. Za situace, kdy v na¹í zemi disponujeme speciálními úøady zamìøenými na umís»ování jedincù na trhu práce, zdá se potøeba koordinace jejich èinnosti s úøady sociální pomoci (péèe) zcela triviální a bezpodmíneènou (srov. kupø. Combattre l ´exlusion: L´ aide sociale en Belgique, en Norvege, aux Pays-Bas et en République Tcheque, OECD, 1998).

References: soud 
 soud 
 § 7
 soud 
 § 7
 § 1
 § 1
 § 7
 § 96
 § 7
 § 1
 § 3
 soud 
 soud 
 § 7
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 2
 § 73
 § 90
 § 96
 § 106
 § 2
 § 1
 § 1
 § 1
 § 3
 § 3
 § 6
 § 7
 § 4
 § 1
 § 1
 § 6
 § 19
 soud 
 soud 
 § 7
 soud 
 § 90
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 32
 soud 
 soud 
 soud 
 § 6
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 7
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud