Source: http://bazica.org/proceso-ejecutivo-legalidad-del-acto-administrativo-que-es-el.html
Timestamp: 2019-04-26 09:44:06+00:00

Document:
Proceso ejecutivo legalidad del acto administrativo que es el título ejecutivo / titulo ejecutivo acto administrativo. Legalidad / rectificacion jurisprudencial proceso ejecutivo. Legalidad de acto administrativo. Título ejecutivo
PROCESO EJECUTIVO - Legalidad del acto administrativo que es el título ejecutivo / TITULO EJECUTIVO - Acto administrativo. Legalidad / RECTIFICACION JURISPRUDENCIAL - Proceso ejecutivo. Legalidad de acto administrativo. Título ejecutivo
Sea lo primero señalar que en esta oportunidad procede la Sala a recoger la tesis que permite la posibilidad de discutir la legalidad del acto administrativo dentro del proceso ejecutivo, cuando éste es el título ejecutivo; para en cambio asumir como tesis, la de la imposibilidad de proponer, en esos eventos, excepciones diferentes a aquellas señaladas en el inciso 2 del artículo 509 del C. P. Civil.
PROCESO EJECUTIVO - Acto administrativo. Título ejecutivo / PROCESO EJECUTIVO - Excepciones / TITULO EJECUTIVO - Acto administrativo. Legalidad / ACTO ADMINISTRATIVO - Título ejecutivo. Naturaleza. Legalidad / EXCEPCIONES - Proceso ejecutivo / PREJUDICIALIDAD - Proceso ejecutivo / SUSPENSION DEL PROCESO EJECUTIVO POR PREJUDICIALIDAD - Legalidad del título. Duda
La Sala recoge la tesis anterior, para en cambio señalar mayoritariamente, que dentro de los procesos ejecutivos en los cuales el título de recaudo ejecutivo esté constituido por un acto administrativo, sólo es posible proponer como excepciones, las de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto administrativo; la de indebida representación de las partes o por falta de notificación en legal forma de personas determinadas, o por falta de emplazamiento en legal forma de las personas indeterminadas que deban ser citadas como partes y la de pérdida de la cosa debida, con la advertencia de que tampoco procede la proposición de excepciones previas, conforme a la modificación que al inciso 2° del artículo 509 del C. P. Civil, introdujo la Ley 794 de 2003. Al permitirse el cuestionamiento de legalidad del acto administrativo presentado como recaudo ejecutivo, a través de la proposición de excepciones dentro del proceso ejecutivo, fundadas en hechos sucedidos con anterioridad a la expedición del acto administrativo, se está desconociendo de un lado la naturaleza de providencia que conlleva ejecución que el artículo 64 del C. C. Administrativo, le otorga al acto administrativo, y de otro, se vulnera el debido proceso, como quiera que se surte la revisión de legalidad del acto administrativo ante un juez diferente a aquel establecido por el Legislador para el efecto, esto es ante el juez de la ejecución y no ante el ordinario que fue al que se atribuyó competencia por el Legislador para realizar tal enjuiciamiento, además de que se le da a la revisión de legalidad un trámite diferente al señalado para el efecto por el legislador, y se desconocen los términos que también el legislador previó para la formulación del juicio de legalidad. Igualmente el trámite de excepciones que discutan la legalidad del título de recaudo ejecutivo, desnaturaliza el proceso ejecutivo que sólo busca obtener coercitivamente del deudor, el pago a favor del acreedor, de una obligación sobre cuya claridad, expresión y exigibilidad, no existe duda alguna. El trámite de excepciones en el proceso ejecutivo no permite convertirlo en un proceso ordinario, en el cual se discuta la legalidad del título. Para cuando existen dudas sobre la legalidad del título el legislador previó su cuestionamiento a través del juicio ordinario que corresponde y la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad, conforme lo indica el artículo 170 numeral 2° del C. P. Civil.
TITULO EJECUTIVO - Integración. Póliza de seguro / POLIZA DE SEGURO - Título ejecutivo. Integración / DOCUMENTO PRIVADO - Proceso ejecutivo / TITULO EJECUTIVO - Acto administrativo. Póliza de seguro / CONTRATO ESTATAL - Garantía única de cumplimiento / GARANTIA UNICA DE CUMPLIMIENTO - Aprobación. Acto administrativo / POLIZA DE SEGURO - Original. Copia auténtica
Ha sido jurisprudencia reiterada de esta Sala, la necesidad de aportar el original de la póliza de seguro, cuando ésta forma parte del título ejecutivo y es la entidad pública contratante quien inicia el proceso de ejecución. Se precisarán los términos de esa exigencia, al considerar que no en todos los casos existe fundamento legal para exigir a la entidad pública que ejecuta con fundamento en un acto administrativo a través del cual declaró la ocurrencia de un siniestro amparado en una póliza de seguro, que aporte el original de tal póliza. Cuando el título ejecutivo está constituido por el acto administrativo a través del cual se declara la ocurrencia del siniestro amparado en una póliza de seguro, la entidad estatal ejecutante sólo está obligada a presentar el original de la póliza para integrar el título ejecutivo, cuando ha actuado como tomadora en el contrato de seguro, o cuando el ejecutado demuestra que el original de la póliza está en poder de ésta. El artículo 268 del C. P. Civil regula la forma en que deben ser aportados al proceso los documentos privados, calidad que ostenta la póliza en la que se plasma el contrato de seguro, y consagra que deberá anexarse el original cuando se encuentre en poder de la parte que lo aporta, y de no ser así podrá aportarse en copia auténtica. A su vez, el artículo 1046 del C. Comercio establece en materia del contrato de seguros, que con fines probatorios la aseguradora deberá entregar al tomador el original de la póliza, lo que lleva a concluir que en el evento de que el tomador quiera iniciar un proceso ejecutivo con fundamento en la póliza de seguro deberá aportar el original que se encuentra en su poder. Para el contrato estatal la Ley 80 de 1993 artículo 25 numeral 19, exigió al contratista amparar su cumplimiento, exigencia que erigió en requisito para la ejecución del contrato. Así mismo, el artículo 41 de la misma ley consagró como requisito para la ejecución del contrato la aprobación de la garantía única de cumplimiento por parte de la entidad pública, aprobación que por corresponder a una decisión unilateral de la administración que produce efectos jurídicos, se plasma en un acto administrativo. De las normas mencionadas se puede concluir:-El tomador de la póliza de seguro de cumplimiento del contrato estatal, es el contratista y el beneficiario es la entidad pública. -En los términos del artículo 1046 del C. Comercio, quien recibe el original de la póliza es el contratista. -La entidad pública es la encargada de la aprobación de la póliza de cumplimiento del contrato estatal, para que éste pueda ejecutarse. La aprobación implica la constatación sobre el original de la póliza, de la existencia del contrato de seguro, para que el contrato amparado pueda ejecutarse, sin que exista norma que señale que la administración debe conservar el original de la póliza. La ausencia de norma que lleve a inferir que el original de la póliza que ampara el cumplimiento del contrato estatal, deba ser conservada por la entidad pública contratante, impide imponerle la carga de aportar siempre el original de la póliza, tal exigencia se basa en suposiciones de que el contratista le entregó el original para que lo conservara, por contera no resulta jurídicamente admisible sancionarla con la declaración de inexistencia del título ejecutivo simplemente por haber aportado una copia auténtica de la póliza. Lo anterior, sin perjuicio de lo que puedan pactar las partes en el contrato en ejercicio de la autonomía de la voluntad. Ahora bien, en el evento de que el ejecutado excepcione la inexistencia del título con fundamento en el hecho de que la entidad debió aportar el original de la póliza y no una copia auténtica de la misma, correrá con la carga de demostrar que el original se encuentra en poder de la entidad pública. Cabe precisar, que estas consideraciones sólo son válidas respecto de pólizas en las que la entidad estatal no ostenta la calidad de tomadora porque en ese evento se presumirá que tiene el original de la póliza en sus archivos, con fundamento en el artículo 1046 del C. Comercio.
TITULO EJECUTIVO - Inexistencia. Excepción / PROCESO EJECUTIVO - Terminación. Inexistencia de título ejecutivo
Radicación número: 25000-23-26-000-1996-01357-01(23565)
Demandado: SOCIEDAD PROTEXA S.A. Y COMPAÑIA DE SEGUROS COLMENA S.A.
Asunto: ACCION EJECUTIVA - APELACION SENTENCIA
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Compañía de Seguros Colmena S.A., en su calidad de parte ejecutada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 12 de marzo de 2002, la cual habrá de modificarse.
1. Mediante escrito presentado el 31 de agosto de 1995, Ecopetrol formuló demanda ejecutiva contra la Sociedad Protexa S.A. y contra la Compañía de Seguros Colmena S.A. Pidió que se librara mandamiento de pago a cargo del primer ejecutado por la suma de $415’624.805, y a cargo de la entidad aseguradora por la suma de $53’525.523.28, por concepto del saldo a favor resultante de la Resolución No. 016 de 1992, por medio de la cual se declaró la ocurrencia de un siniestro, consistente en “la rotura de una tubería debido a defectos de soldadura y a que el cruce subfluvial no fue construido con estricta sujeción a los criterios de diseño y de interventoría.”
2. Cómo título de recaudo ejecutivo, el demandante presentó los siguientes documentos:
- Copia auténtica de la Resolución No. 016, proferida por Ecopetrol el 25 de marzo de 1992, por medio de la cual se declaró la ocurrencia de un siniestro.
- Copia auténtica de la Resolución No. 0028, proferida por Ecopetrol el 3 de mayo de 1993, por medio de la cual se decidieron los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución No. 016 de 1992.
- Copia auténtica del acta de notificación personal de la Resolución No. 0028 de 1993, al representante legal de Ecopetrol y al apoderado general de la Compañía de Seguros Colmena S.A.
- Copia auténtica del contrato No. LEG049-84 celebrado entre Ecopetrol y la Sociedad Protexa S.A.
- Copia auténtica del Otrosí No. 1 al Contrato No. LEG049-84.
- Copia auténtica del Contrato Adicional No.2 al contrato No. LEG049-84.
- Copia auténtica del Contrato Adicional No.3 al contrato No. LEG049-84.
- Copia auténtica del Contrato Adicional No.4 al contrato No. LEG049-84.
- Copia auténtica del Contrato Adicional No.5 al contrato No. LEG049-84.
- Copia auténtica del Contrato Adicional No.6 al contrato No. LEG049-84.
- Copia auténtica de la Póliza de Cumplimiento No. 0720982, expedida por Seguros Colmena, tomador Construcciones Protexa S.A. y asegurado Empresa Colombiana de Petróleos -Ecopetrol-, con el fin de garantizar la estabilidad de la obra según contrato No. LEG-049-84, por la suma de $53’525.523.28 (valor asegurado).
i. Que el ejecutante y la sociedad Construcciones Protexa S.A. celebraron el contrato No. LEG049-84, con el objeto de diseñar, construir e instalar 4 cruces subfluviales en el Río Magdalena.
ii. Que en el contrato se consagró la obligación del contratista de constituir una póliza de garantía de estabilidad de obra, por lo que aportó la póliza No. 0720982, expedida por la Compañía de Seguros Colmena, por la suma de $53’525.523.28, que correspondía al 50% del valor final de la obra.
iii. Que en 1990 ocurrió un siniestro consistente en la rotura de una tubería por defectos de soldadura, el cual fue comunicado a la sociedad contratista y a la compañía aseguradora.
iv. Que Ecopetrol profirió la Resolución No. 016 de 1992, por medio de la cual declaró la ocurrencia del siniestro amparado con la póliza No. 0720982, ordenó hacerla efectiva, y determinó que los daños causados por la sociedad contratista ascendían a la suma de $415’624.805.
v. Que los ejecutados interpusieron recurso de reposición contra dicha decisión, la cual fue confirmada mediante Resolución No. 0028 de 1993, la que quedó debidamente ejecutoriada el 5 de septiembre de 1993.
vi. Que la Sociedad Protexa S.A. presentó demanda contractual ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se declarara la nulidad de estas Resoluciones.
4. El a quo ordenó la corrección de la demanda al considerar que no se habían aportado ni la copia del contrato No. LEG049-84 y sus adicionales, ni copia de la póliza No. 0720982, las cuales fueron oportunamente allegadas por el ejecutante.
5. El 19 de octubre de 1995, el Tribunal Administrativo del Cundinamarca libró mandamiento de pago por los valores reclamados por el ejecutante.
- Ausencia de título ejecutivo: manifestó que con fundamento en el artículo 68 del C. C. Administrativo, las pólizas de seguro prestan mérito ejecutivo, pero en este evento solamente se aportó una copia simple de la carátula de la póliza, por lo que deberá declararse la ausencia del título ejecutivo.
- Prescripción: sostuvo que de acuerdo con el artículo 1081 del C. Comercio, el término de prescripción para las acciones que se derivan del contrato de seguro es de 2 años para la ordinaria y de 5 para la extraordinaria, contados a partir del momento en que se tuvo conocimiento del siniestro. Que desde este momento, la administración tiene 2 años para conformar el título ejecutivo y de no ser así no podrá exigirse su cobro ejecutivo. Que en este caso, el siniestro ocurrió el 2 de noviembre de 1990 y el acto administrativo quedó en firme el 5 de septiembre de 1993, tres años más tarde a su ocurrencia, y momento a partir del cual el acto administrativo se hace exigible.
- No haberse demostrado la cuantía de la pérdida: dijo el ejecutante que de conformidad con el artículo 1077 del C. Comercio el asegurado debe demostrar la cuantía del siniestro, lo que en este evento no ocurrió, afirmación que fundamentó en los siguientes términos:
“De lo anterior es conciente Ecopetrol toda vez que en la resolución 0028 de 1993 dijo con claridad meridiana lo siguiente: LA DISCRIMINACIÓN DE LOS CITADOS VALORES SERA OBJETO DE LA RECLAMACIÓN QUE SE RECLAMARA ANTE LA COMPAÑÍA ASEGURADORA O ANTE LAS AUTORIDADES JURISDICCIONALES SI ES NECESARIO ACUDIR A ELLAS...”
- Ausencia de amparo: consideró que la póliza expedida por la aseguradora amparaba los riesgos provenientes de la ejecución deficiente del contrato pero no de hechos ajenos o causas extrañas. El siniestro se configuró por los efectos erosivos del Río Magdalena lo que no se encontraba amparado por la póliza No. 0720982.
- Violación del derecho de defensa y del debido proceso: consideró que en la investigación y estudios realizados para expedir la Resolución 016 de 1992, por medio de la cual se declaró la existencia del siniestro, no se tuvo en cuenta a ninguno de los dos ejecutados, vulnerando así el derecho de defensa y el debido proceso.
8. El ejecutante se pronunció sobre las excepciones propuestas y consideró que en el expediente obra prueba de los documentos que conforman el título ejecutivo complejo, esto es, del contrato celebrado entre las partes, de las Resoluciones 016 y 018 y de la póliza de seguro No. 0720982.
En cuanto a la prescripción, sostuvo que el título ejecutivo se configuró dentro de los dos años que establece la norma del Código de Comercio, puesto que la Resolución que declaró la ocurrencia del siniestro se profirió el 25 de marzo de 1992 y éste ocurrió el 2 de noviembre de 1990.
Frente a la cuantía de la pérdida consideró que ésta se encuentra debidamente acreditada en las Resoluciones 016 y 018, las cuales fueron debidamente notificadas y se encuentran en firme.
Afirmó, que la causal de violación del derecho de defensa y del debido proceso se dirige a atacar la validez del acto administrativo, lo que no puede ser objeto de debate dentro del proceso ejecutivo. Sin embargo, manifestó que los ejecutados tuvieron la oportunidad ante la administración de dar las explicaciones necesarias sobre la ocurrencia del siniestro, sin resultar satisfactorias, lo que conllevó a la expedición de la Resolución 016 de 1992.
9. Posteriormente, Protexa S.A. formuló las mismas excepciones y argumentos que la aseguradora, aunque propuso además la excepción de prescripción de la acción cambiaria directa.
Consideró, que en el caso concreto se conformó correctamente el título ejecutivo complejo, con la póliza No. 0720982 y con las resoluciones 016 y 018.
12. El Ministerio Público consideró que el título ejecutivo complejo se encuentra debidamente conformado y que las excepciones propuestas carecen de prosperidad, pero solicitó la terminación del proceso frente a la sociedad Protexa S.A.
Consideró, que no debe confundirse la prescripción del derecho que emana del contrato de seguro (artículo 1081 C. Comercio), que hace alusión al plazo que tiene el asegurado para reclamar la efectividad del seguro, con el término de prescripción de la acción ejecutiva regulado por el artículo 66 del C. C. Administrativo.
Afirmó, que en este caso la administración declaró con la Resolución 016 la ocurrencia del siniestro, dentro del término de los dos años que establece el Código de Comercio.
Sin embargo, sostuvo que la acción ejecutiva prescribió frente a la sociedad Protexa S.A., puesto que la notificación del mandamiento de pago sólo se logró con posterioridad a los 120 días que establece el artículo 90 del C. P. Civil, sin que se haya interrumpido el término de prescripción, y momento para el cual ya habían transcurrido los 5 años que establece el artículo 66 del C. C. Administrativo.
En auto de 5 de marzo de 1998, expediente No. 14367, se sostuvo:
“Para la Sala el mandamiento ejecutivo apelado debe ser confirmado por cuanto los documentos presentados como recaudo ejecutivo, al menos formalmente evidencian la existencia de una obligación clara expresa y exigible en favor del Departamento de Casanare y en contra de Lationamericana de Seguros S.A.; sin que sea el auto de mandamiento de pago la oportunidad procesal para definir aspectos relacionados con la legalidad del título, los cuales son materia de definición en la sentencia.”
Posteriormente, en providencia de 13 de septiembre de 2001, expediente No. 17952, la sección se refirió con claridad a la posibilidad de discutir dentro de los procesos ejecutivos adelantados ante esta jurisdicción la legalidad del acto administrativo presentado como título de recaudo ejecutivo, con el argumento de que con la atribución de competencia para conocer de esos procesos ejecutivos al mismo juez que conocía de la revisión de legalidad de los actos administrativos que eventualmente pudieran tener el valor de títulos ejecutivos, desaparecía la división del conocimiento judicial frente al juicio ordinario y frente al proceso ejecutivo, situación que en aquella oportunidad condujo a las siguientes conclusiones:
“Es por lo mismo que la jurisdicción ordinaria en los procesos de ejecución no conocía de las excepciones de validez del “acto administrativo o del contrato” del Estado, salvo que tratándose de éste último tuviera la naturaleza jurídica de privado de la Administración y no contuviera cláusula de caducidad. Pero esta división del conocimiento judicial desapareció con el advenimiento de la ley 80 de 1993 porque, por regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativa es juez del acto administrativo y del contrato, estos que a su vez son documentos que integran con otros, el título ejecutivo contractual estatal (1).”
“Si una persona, pública o privada - natural o jurídica - tiene a su cargo una deuda derivada de un contrato Estatal de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, reconocida en un acto administrativo o en un contrato o con otros documentos, si considera que cualquiera de estos actos jurídicos no es válido puede ejercitar, dentro del término de caducidad, la acción ordinaria.
Si la misma persona fue demandada ejecutivamente, después de que accionó por la vía ordinaria contra la presunción de validez del acto o contrato, que integran con otros documentos el título de ejecución, puede proponer también en el proceso ejecutivo como excepciones, entre otros, la nulidad del acto administrativo con el cual integra título ejecutivo, y si triunfa en esa proposición de nulidad, la sentencia en firme del ejecutivo que declara la prosperidad de la excepción de nulidad, podrá darla a conocer en el juicio ordinario para que con base en ella se declare probado el hecho exceptivo de cosa juzgada, respecto de la pretensión de nulidad (art. 512 C.P.C).”
Igualmente se fundó la sentencia en el artículo 510 del C. P. Civil que dispone el momento para dictar sentencia en el proceso ejecutivo y la consecuencia que se deriva de la prosperidad de alguna de las excepciones, esto es, que el juez:
“...se abstendrá de fallar sobre las demás, pero en este caso el superior deberá cumplir lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 306;”
“...el C.P.C en otros artículos señala que la sentencia deberá tener decisión expresa no sólo sobre las pretensiones sino sobre las excepciones respecto de las cuales proceda resolver...”
“ la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones y con las excepciones que aparezcan probadas (arts. 304 y 305).”
En cuanto a la limitación que para la proposición de excepciones trae el artículo 509 del C. P. Civil, se entendió en la tesis que ahora se recoge, que no era aplicable para cuando el título de recaudo ejecutivo estaba representado en un acto administrativo. Se señaló en lo pertinente:
“...Por eso es que cuando el título ejecutivo es de origen judicial sólo admite como excepciones los hechos posteriores mencionados, o que lo enerven parcial o totalmente, o “la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7 y 9 del artículo 140, y de la pérdida de la cosa debida” (art. 509). Además otros artículos del C.P.C señalan que respecto a títulos ejecutivos no judiciales caben otras excepciones, entre los cuales se destacan los números 510 y 511 que aluden a la excepción de beneficio de inventario y beneficio de excusión.
“Las anteriores referencias legales, jurisprudenciales y doctrinarias son orientadoras para concluir que las excepciones de fondo pueden ser otras distintas a las previstas en el artículo 509 del C.P.C salvo que se trate de título ejecutivo judicial (sentencia o laudo de condena u otra judicial) y 4) que las excepciones de nulidad del acto o contrato pueden proponerse en los juicios ejecutivos, en los términos legales ya vistos, explicados doctrinaria y jurisprudencialmente (2).
“c. Resulta claro, de una parte, que los actos administrativos contractuales o los contratos que contienen créditos o deudas pueden ser atacados dentro del plazo legal por vía de acción ante esta jurisdicción, por regla general y, de otra parte, que esos mismos actos pueden ser excepcionados en su legalidad por la vía de la ejecución de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 170 del C.P.C (arts. 306 ibidem y 170 del C.C.A.).
“Cuando se proponga la excepción de nulidad del acto o contrato dentro del proceso ejecutivo habrá lugar a analizarla siempre y cuando al momento de su proposición no haya transcurrido, como ya se dijo, el término de caducidad para impugnar el respectivo acto o contrato.”3
La tesis fue reiterada en varias oportunidades, recientemente en providencia de 4 de noviembre de 20044, también por mayoría se decidió la improcedencia de la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad, cuando se ha iniciado un proceso ordinario en el que se ventile la legalidad del acto administrativo presentado como recaudo ejecutivo no ostenta la calidad de providencia que conlleva ejecución, la que se reservó para las decisiones judiciales.
“Se llega a esta conclusión porque el artículo 170 del C. de P.C. señala las circunstancias en que procede la suspensión del proceso, pero, el numeral 2º de la norma enseña que tratándose de procesos ejecutivos éste no se suspenderá porque exista un proceso ordinario iniciado antes o después de aquél, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en éste es procedente alegar los mismos hechos como excepción.
“En principio, cabe únicamente la suspensión del proceso por prejudicialidad, cuando la cuestión debatida en el segundo proceso no puede ventilarse conjuntamente con la debatida en el primer proceso y la sentencia que se va a dictar en uno de los juicios influya necesariamente en el otro, con la restricción prevista por la norma para los proceso ejecutivos.
“Para la doctrina nacional la previsión contenida en dicha norma puso fin a una muy frecuente maniobra de iniciar procesos ordinarios para tratar de paralizar el de ejecución sobre la base de circunstancias que se han debido alegar como excepción en este último, por lo tanto es indiferente que la existencia del proceso ordinario sea anterior o posterior a la iniciación del de ejecución, porque en cualquier caso es deber de la demandada en la ejecución proponer los hechos pertinentes como excepción , con el objeto de que el asunto se debata y se decida por la vía propia de la ejecución.
“En estos casos el juez de la ejecución está impedido para suspender el proceso y paralizar la decisión en espera del fallo del proceso ordinario, pues esos aspectos han debido ser alegados como excepción.
“Aún en el caso de que con posterioridad al proceso ordinario se inicie la ejecución y en el primero de ellos se hubiere pedido la nulidad del título, debe proponer como excepción la nulidad del título ejecutivo y como se estarían debatiendo las mismas circunstancias en dos procesos que no admiten acumulación, la prejudicialidad operara del proceso ejecutivo al ordinario que será el que deberá suspenderse mientras se deciden las excepciones dentro del proceso ejecutivo, solución que se impone con el objeto de evitar que se profieran providencia contradictorias.
“Bajo esta premisa, la Sala respalda la decisión del Tribunal, pues, en oportunidades anteriores ya se había pronunciado en este sentido concluyendo que no procede la suspensión del proceso en estos casos si el ejecutado tuvo la oportunidad de alegar la nulidad del acto administrativo que constituye la base del recaudo ejecutivo como excepción.”
La Sala recoge esta tesis, para en cambio señalar mayoritariamente, que dentro de los procesos ejecutivos en los cuales el título de recaudo ejecutivo esté constituido por un acto administrativo, sólo es posible proponer como excepciones, las de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto administrativo; la de indebida representación de las partes o por falta de notificación en legal forma de personas determinadas, o por falta de emplazamiento en legal forma de las personas indeterminadas que deban ser citadas como partes y la de pérdida de la cosa debida, con la advertencia de que tampoco procede la proposición de excepciones previas, conforme a la modificación que al inciso 2° del artículo 509 del C. P. Civil, introdujo la Ley 794 de 2003.
En el trámite de los procesos ejecutivos ante esta jurisdicción, se aplica el Código de Procedimiento Civil, por remisión en los términos del artículo 267 del C. C. A., ante la falta de normativa sobre el tema en el Código Contencioso Administrativo, además de que la ley 446 de 1.998, al modificar el artículo 87 del C. C. Administrativo, expresamente dispuso en relación con el trámite a seguir para los proceso ejecutivos, que este sería aquel de mayor cuantía regulado en el C. de P. Civil.5
En materia de excepciones de mérito dentro del proceso ejecutivo, el artículo 509 del C. de P. Civil, establece para cuando el título ejecutivo consista en una sentencia o un laudo de condena, o en otra providencia que conlleve ejecución, que sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia; la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7º y 9º del artículo 140, y la de pérdida de la cosa debida.
Para cuando el título ejecutivo esté constituido por una sentencia, laudo de condena o providencia que conlleve ejecución, la norma proscribe, dentro de ese proceso, cualquier discusión sobre la legalidad del título, circunscribiendo las alegaciones por la vía de las excepciones, sólo a los sucesos posteriores al nacimiento del título, y a partir de los cuales se pueda concluir que la obligación está satisfecha, se ha extinguido, se ha novado, o ha perdido su exigibilidad.
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos
Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
Cuando pierden su vigencia.”
También previó el legislador los términos para intentar tales acciones, sin que el mismo supere dos años, como quiera que para la primera señaló uno de cuatro meses contados a partir del día siguiente a la notificación, comunicación, publicación o ejecución del acto, mientras que para la segunda señaló un plazo de dos años, contados desde diferentes momentos, según que se trate de contrato sometido o no a liquidación. 6
Para cuando existen dudas sobre la legalidad del título el legislador previó su cuestionamiento a través del juicio ordinario que corresponde y la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad, conforme lo indica el artículo 170 numeral 2° del C. P. Civil, norma que dispone:
“ El juez decretará la suspensión del proceso:
No obstante, el proceso ejecutivo no se suspenderá porque exista un proceso ordinario iniciado antes o después de aquel, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en éste es procedente alegar los mismos hechos como excepción.”
En el caso concreto, cabe precisar que el título ejecutivo está conformado, frente al contratista por un acto administrativo mediante el cual se declaró la ocurrencia de un siniestro en el contrato de obra LEG-049-84, y frente a la compañía aseguradora por este acto administrativo y por la póliza de cumplimiento No. 0720982, por lo que solamente podían proponerse las excepciones de fondo que consagró el C. P. Civil en el artículo 509: pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción, transacción provenientes de hechos posteriores al nacimiento del acto administrativo, la nulidad por indebida representación de las partes o por falta de práctica en legal forma de la notificación a personas determinadas, o del emplazamiento de quienes deban ser citados al proceso. Cualquier cuestionamiento sobre su legalidad, escapa a la órbita de este proceso ejecutivo.
Cabe precisar, que la aseguradora ejecutada propuso la excepción de prescripción, la que en principio podría entenderse como procedente en los procesos ejecutivos en los cuales el título ejecutivo está conformado por un acto administrativo, conforme lo autoriza el artículo 509 del C. P. Civil. No obstante, la fundamentación que la sustenta, impide cualquier consideración sobre los argumentos que la estructuran, habida consideración al hecho de que todos confluyen en el cuestionamiento de legalidad del acto administrativo que junto con la póliza, forman el título presentado como recaudo ejecutivo.
En efecto, para sustentar la excepción, en síntesis afirma la aseguradora que ya se había presentado la prescripción establecida en el artículo 1081 del C. de Comercio, para cuando el acto administrativo a través del cual se declaró la ocurrencia del siniestro quedó en firme, lo cual sucedió el 5 de septiembre de 1993, esto es, más de dos años después de ocurrido el siniestro.
“De manera que si el título ejecutivo no se conforma dentro de los dos años señalados por la norma primeramente citada, no será viable el cobro ejecutivo por jurisdicción coactiva de la obligación derivada del contrato de seguro, en razón a que el derecho y la obligación ya se encuentran prescritos, asunto éste materia de cuestionamiento o controversia dentro del control de legalidad del acto administrativo así expedido, mas no de la excepción de prescripción de la acción en el proceso ejecutivo.”
Se revela así que lo pretendido por la aseguradora al proponer la excepción de prescripción, es cuestionar la legalidad del acto administrativo que declaró la ocurrencia del siniestro de incumplimiento, con fundamento en el hecho de que se profirió por fuera de tiempo, dado que su firmeza data de fecha posterior al vencimiento del término establecido en el artículo 1081 del C. de Comercio, para la prescripción ordinaria de las acciones derivadas del contrato de seguro.
Cabe precisar, que la prescripción pasible de ser opuesta como excepción en los términos del artículo 509 del C. de Procedimiento Civil, es aquella que enerva la eficacia del título ejecutivo, y que opera por el transcurso del lapso del tiempo señalado en la ley, frente a la obligación contenida en él, afectando su eficacia, y no en relación con los hechos que dieron origen al nacimiento del título, esto es al acto administrativo por el cual está constituido, y que afecta su validez.
3. Como ya se anotó en los antecedentes de esta providencia, con miras a integrar el título ejecutivo, el ejecutante presentó copia auténtica de las resoluciones 016 de 25 de marzo de 1992 y 0028 de 3 de mayo de 1993, a través de las cuales en su orden, se declaró la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra amparado con la póliza de cumplimiento No. 0720982 y se ordenó hacerla efectiva, y se confirmó lo así decidido. Igualmente allegó en copia auténtica la referida póliza de cumplimiento.
Ha sido jurisprudencia reiterada de esta Sala, la necesidad de aportar el original de la póliza de seguro, cuando ésta forma parte del título ejecutivo y es la entidad pública contratante quien inicia el proceso de ejecución.
“El art 268 del C.P.C. establece que los documentos privados deben ser aportados por las partes en original, cuando los mismos se encuentren en su poder. Es decir que si se pretende hacer valer, dentro del proceso, un documento privado y el mismo se encuentra en poder del interesado, debe ser aportado en original.
“En el caso concreto, la parte ejecutante aportó copia auténtica de la póliza de Seguros expedida por Latinoamericana de Seguros, en esa medida puede afirmarse que se trata de un documento privado. Ahora bien, de acuerdo con el art. 1046 del Código de Comercio, el asegurador debe dar el original de la póliza al tomador.
“En estas circunstancias, si el tomador quiere iniciar un proceso ejecutivo en contra del asegurador, debe aportar el original de la póliza de seguro, que está en su poder; de lo contrario, resulta imposible librar mandamiento de pago, pues no es aplicable la excepción que establece la norma dado que, como se dijo, se requiere que el original no se encuentre en poder de quien los aporta, lo que en este caso no tiene explicación.
“En este sentido se había pronunciado la Corporación en otras oportunidades:
“En cuanto al mérito probatorio de documentos privados preceptúa el artículo 268 del C de P.C. que las partes deben aportar el original de los documentos privados, cuando estuvieren en su poder. En el caso del contrato de seguro la póliza debe ser firmada por el asegurador y entregarse su original al tomador (art. 1046 c de Co) Como quiera que en este caso no se presentan las excepciones que contempla el artículo 268 del estatuto procedimental civil, que permite su aportación en copia cuando el documento se ha protocolizado, cuando forma parte de otro proceso del cual no puede ser desglosado o el original no se encuentra en poder de quien tiene que aportarlo, resulta entonces evidente que la mencionada fotocopia que integra el título ejecutivo y soporta el mandamiento ejecutivo carece de eficacia probatoria, por lo que habrá de revocarse este último”7 (Se resalta)
“Dado que en este caso, Póliza Única de Seguro de Cumplimiento en favor de entidades estatales, expedida por Latinoamericana de Seguros S.A., en la cual se amparan cumplimiento, cláusula penal, anticipo y salarios, con sus correspondientes modificaciones. (fls. 34 al 41) que hace parte del título ejecutivo, no fue aportada en original, la Sala considera necesario revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, negar el mandamiento de pago solicitado contra Latinoamericana de Seguros S.A.”8
En esta oportunidad se precisa que para cuando el título ejecutivo está constituido por el acto administrativo a través del cual se declara la ocurrencia del siniestro amparado en una póliza de seguro, la entidad estatal ejecutante sólo está obligada a presentar el original de la póliza para integrar el título ejecutivo, cuando ha actuado como tomadora en el contrato de seguro, o cuando el ejecutado demuestra que el original de la póliza está en poder de ésta.
El artículo 268 del C. P. Civil regula la forma en que deben ser aportados al proceso los documentos privados, calidad que ostenta la póliza en la que se plasma el contrato de seguro, y consagra que deberá anexarse el original cuando se encuentre en poder de la parte que lo aporta, y de no ser así podrá aportarse en copia auténtica.
A su vez, el artículo 1046 del C. Comercio establece en materia del contrato de seguros, que con fines probatorios la aseguradora deberá entregar al tomador el original de la póliza, lo que lleva a concluir que en el evento de que el tomador quiera iniciar un proceso ejecutivo con fundamento en la póliza de seguro deberá aportar el original que se encuentra en su poder (artículo 268 del C. P. Civil).
“Las garantías no serán obligatorias en los contratos de empréstito, interadministrativos y en los de seguros.”
1) El tomador de la póliza de seguro de cumplimiento del contrato estatal, es el contratista y el beneficiario es la entidad pública.
2) En los términos del artículo 1046 del C. Comercio, quien recibe el original de la póliza es el contratista.
3) La entidad pública es la encargada de la aprobación de la póliza de cumplimiento del contrato estatal, para que éste pueda ejecutarse. La aprobación implica la constatación sobre el original de la póliza, de la existencia del contrato de seguro, para que el contrato amparado pueda ejecutarse, sin que exista norma que señale que la administración debe conservar el original de la póliza.
Cabe precisar, que estas consideraciones sólo son válidas respecto de pólizas en las que la entidad estatal no ostenta la calidad de tomadora porque en ese evento se presumirá que tiene el original de la póliza en sus archivos, con fundamento en el artículo 1046 del C. Comercio.
En el caso concreto, se allega como título de recaudo ejecutivo copia auténtica del acto administrativo que declaró la ocurrencia del siniestro y copia auténtica de la póliza de seguro No. 07-20982 (fl. 36 C. Pruebas).
En relación con el amparo de cumplimiento del contrato No. LEG-049-84, en su cláusula décima primera se consagró:
“Garantías. El contratista deberá constituir y entregar las siguientes garantías mediante pólizas expedidas a favor de Ecopetrol por una entidad bancaria o Compañía de Seguros legalmente establecidas en Colombia, ajustadas a la póliza matriz aprobada por la Superintendencia Bancaria y cuyos anexos sean aprobados por Ecopetrol...”
En este caso, encuentra la Sala que las partes estipularon expresamente no sólo la constitución de la garantía sino su entrega a la entidad contratante, por lo que puede determinarse, con fundamento en el contrato y en el principio de buena fe, que éste se ejecutó tal y como lo pactaron, que en este evento si se encontraba este original en su poder por lo que debió aportarlo como título de recaudo ejecutivo contra la compañía aseguradora ejecutada (artículo 268 C. P. Civil).
En cambio se mantendrá la decisión del a quo en cuanto dispuso continuar con la ejecución contra el contratista, puesto que este punto no fue materia de apelación, y la inexistencia de título ejecutivo se declarara sólo frente a la póliza de seguro allegada como título de recaudo ejecutivo contra la compañía aseguradora.
SEGUNDO: Declárese las inexistencia de título ejecutivo en contra de la aseguradora Seguros Colmena S.A.
RUTH STELLA CORREA PALACIO ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ
GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
1 Sentencia proferida el día 24 de agosto de 2000. Exp. No. 11.318. Actor: Hernando Pinzón Ávila.
2 Véase en sentido similar providencias dictadas el día 13 de septiembre de 2001: Sentencia en el proceso 17952 (Dpto de Casanare Vs. Jairo Guillermo Alarcón Africano y Latinoamericana de Seguros) y auto en el proceso 19704 (Dpto de Risaralda VS Seguros Alfa S.A).
3 Lo anterior fue reiterado en providencias No. 19704 y 19874 de septiembre 3 de 2001.
4 Sección tercera, expediente No. 24350.
5 A través del artículo 32 de la ley 446 de 1.998, se adicionó el artículo 87 del C.C.A., norma que se ocupa de la acción relativa a controversias contractuales, entre otros aspectos, para señalar que “en los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil.” La interpretación sistemática de esta disposición ubicada en la acción relativa a controversias contractuales, con el artículo 75 de la ley 80 de 1.993, que asignó a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia para conocer de los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, permite concluir que ese también es el trámite a seguir cuando el ejecutivo proviene directamente del contrato estatal, aunque no medie sentencia de condena.
7 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Providencia del 16 de noviembre de 1990, Exp. 2817.
8 Sección tercera, auto de 30 de septiembre de 2004, expediente No. 17.244. En este mismo sentido expediente No. 27248 auto de 2 de febrero de 2005.

References: artículo 509
 artículo 509
 artículo 64
 artículo 170
 artículo 268
 artículo 1046
 artículo 25
 artículo 41
 artículo 1046
 artículo 1046
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 68
 artículo 1081
 artículo 1077
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 66
 Resolución 
 artículo 90
 artículo 66
 artículo 510
 artículo 306
 artículo 509
 artículo 140
 artículo 509
 artículo 170
 artículo 170
 artículo 509
 artículo 267
 artículo 87
 artículo 509
 artículo 140
 artículo 170
 artículo 509
 artículo 509
 artículo 1081
 artículo 1081
 artículo 509
 artículo 268
 artículo 268
 artículo 268
 artículo 1046
 artículo 1046
 artículo 1046
 artículo 32
 artículo 87
 artículo 75