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Timestamp: 2018-12-19 11:44:47+00:00

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Conceptos de Descentralizacióny Desconcentración
CICAP 1992- Conceptos de Descentralizacióny Descon...
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Formacion de los estados centroamericanos_ Estado de la Nacion pg; 9-30
La Administracion Publica Como Ciencia- Sanchez.
(Separata del libro “temas Político-administrativos sobre: Centralización, Delegación,
Desconcentración , Descentralización, Participación Popular y Recentralización del
Poder”, Capítulo V, en proceso de publicación por CICAP y Escuela de
Administración Pública de la Universidad de Costa Rica)
Wilburg Jiménez Castro, Ph. D. y C. P. A.1
Existen dos términos que algunos confunden frecuentemente:
desconcentración y descentralización; ambos implican quitar del
centro, pero en forma diferente cada uno y con requisitos distintos. Esa
confusión se origina porque el primer concepto no existe en inglés, e
inclusive grandes tratadistas aplican el segundo tanto en el sentido
general para referirse a un acto de relativa independencia empresarial o
institucional, tanto como a la función interna de otorgar a unidades o
personas subalternas algún grado de mayor discrecionalidad en sus
actuaciones y en el ejercicio de la autoridad formal delegada y del
1- Definiciones y conceptos de descentralización
Una de las definiciones más comprensiva es la del Dr. Juan
Ignacio Jiménez Nieto, de España:
"La descentralización es el acto partenogenético por el cual una
institución da a luz a otra a partir de unos embriones viables que alentaban en
su seno, transmitiéndole la correspondiente titularidad de derechos subjetivos."
Así, por ejemplo, el Gobierno por medio de los Poderes Legis-
lativo y Ejecutivo, aprueba una ley orgánica para la creación de una
institución pública, la cual le da vida jurídica y le transmite la titularidad
de sus derechos y obligaciones.
Pero una misma institución autónoma, o semi autónoma, no
puede atribuirse a sí misma competencias de dar relativa
independencia funcional o administrativa, y menos de gobierno
(determinaciones políticas), a organismos propios, puesto que sólo el
Gobierno Central puede hacerlo constitucionalmente, con la
intervención de los dos Poderes antes mencionados.
Otro tratadista reitera que:
Presidente de Consultores Administrativos Latinoamericanos Asociados S. A. (CONALAS);
Catedrático (1978) y Profesor Emérito de la Universidad de Costa Rica ( 1993) ;y Litentia Docendi
de la Universidad Autónoma de Centro América (1978).
Dr. Juan Ignacio Jiménez Nieto, Política y Administración, Madrid: Editorial TECNOS S. A.,
1970, p. 122.
"... la idea de descentralización implica el traspaso de funciones
de una organización a otra... los sujetos entre quienes se opera el traspaso no
son personas físicas ni órganos (a diferencia de la delegación y la
desconcentración respectivamente), sino organizaciones administrativas que
desde el punto de vista del derecho, tienen personalidad jurídica propia." 3
El doctor Alejandro Rofman (argentino) aporta también valiosas
contribuciones al esclarecimiento de las diferencias entre descon-
centración y descentralización al manifestar que a:
"... primera vista, se trataría de dos términos similares que se
refieren a situaciones idénticas. Ello no es así. Las diferencias surgen cuando
se intentan implementar procesos que revierten ambos niveles de acumulación
de atribuciones y poderes en manos de la autoridad central. Si se pretende
desconcentrar, simplemente se autoriza a funcionarios locales a actuar en
nombre del gobierno central. No hay pérdida efectiva del poder en dicha acción
de delegación. En cambio si se apunta a la descentralización hay traspaso
efectivo de dicho poder, perdiendo el gobierno central toda jurisdicción y
atribuciones sobre los entes que se originen a través de las acciones que
fracturan la centralización.
Los tres conceptos (concentración y descentralización del
poder político, concentración del capital y concentración geográfica) están
íntimamente ligados entre sí. Este es el primer reconocimiento que se debe hacer
si se intenta poner en práctica una auténtica y profunda reorganización del
Estado, que lo democratice y permita un genuino control popular sobre su
gestión. La centralización de las funciones administrativas del Estado y la
concentración del poder político en la cúspide del mismo refuerzan y
realimentan la concentración y centralización del capital, signo del
acrecentamiento del poder económico. A su vez, estos dos procesos son los
principales determinantes de la concentración geográfica de actividades
productivas y de población en un ámbito determinado, como por ejemplo, la
principal área metropolitana del país o la región que rodea a dicha área..." 4
2- Centralización y descentralización partes inversas de un
Ese proceso implica juntar o quitar del centro, respectivamente,
pero en forma paralela lo cual hace que sean polos que nunca se unen,
por más que se aproximen. La centralización es situar todos los
intereses en el mismo ámbito de poder y radicarlos en el mismo lugar,
en tanto que la descentralización crea una institución nueva y
Doctor Mariano Baena de Alcazar, Curso de Ciencia de la Administración, México: INAP de
México, supra, pp. 35 y 136.
Doctor Alejandro Rofman, El Proceso de Descentralización en América Latina: Causas,
Desarrollo, Perspectivas, Descentralización Político-Administrativa. Bases para su
Fortalecimiento, Caracas: Centro de Administración para el Desarrollo (CLAD), Serie
Temas de Coyuntura en Gestión Pública N° 3, 1990, p. 14.
diferente, que goza de un algo grado de independencia funcional,
cuando es perfecta.
Sin embargo, en ciertos aspectos estratégicos nacionales y
empresariales, se considera que la:
"... centralización es una condición estructural [del poder
de decisión]... y... es la respuesta a la necesidad de reunir en un
punto el conocimiento y la dirección de las personas y de las cosas." 5
También es indispensable tipificar a cuál desconcentración o
descentralización se refiere, razón por la cual debe agregarse el adjetivo de:
administrativa, territorial o política, para no incurrir en omisión o error, como el
que se menciona en el punto siguiente
3- Confusiones doctrinales sobre desconcentración y descentralización
Tanto en Costa Rica, como en otros países, la descentralización ha
sido mal comprendida y su doctrina peor aplicada. A eso se refería el doctor
Fernando Garrido Falla, un gran tratadista español en el campo de Derecho
Administrativo, cuando indicó lo siguiente referido a nuestro país, con
anterioridad a la reforma del Artículo 188 de nuestra Constitución Política:
"... mi extrañeza siguió aumentando cuando ya en Costa Rica
tuve conocimiento del artículo 188 de la Constitución Política de la
República, donde a las instituciones autónomas se les reconoce
independencia en materia de gobierno y de administración. Si bien es
cierto que la palabra independencia, como la palabra gobierno y
como la palabra administración, no están suficientemente definidas
en ningún diccionario de la ciencia política y administrativa como
para saber exactamente qué se quiere decir con eso, lo que sí es
verdad es que en cualquier caso, esta constitucionalización de la
materia me extrañó. Por eso, precisamente, no me extrañaría a mí
que ustedes se extrañen del concepto de la tutela que yo les voy a dar
a continuación... aunque se prescinda de [los] aspectos jerárquicos,
siempre quedaría un sistema de tutela sobre la administración
descentralizada, que por supuesto no se parece en nada a las
soluciones que establece el Derecho de Costa Rica."6
Es usual que se desconozca que:
Lic. Omar Guerrero Orozco, Descentralización de la Administración Pública Federal,
Causas, Procesos y Consecuencias, México: Instituto Nacional de Administración Pública
(INAP), Revista de Administración Pública, Descentralización, N° 63/64, julio- diciembre de
1985, p. 29.
Doctor Fernando Garrido Falla, La Descentralización Administrativa, México: Instituto Nacional
de Administración Pública, Revista de Administración Pública, Descentralización N°63/64, julio-
diciembre de 1985, pp. 109 y 206.
en sus profundos nexos. dotado de personería jurídica propia y constituido por órganos propios que expresan la voluntad del ente. Ella forma parte del Estado (en el sentido amplio del término. P.... 9 Dr. De ahí que sea necesario plantearlo en base ‘a la armonía general de todas las instituciones. esporádicas o solitarias. jamás formulaciones aisladas. en su relación con los propios poderes centrales. sin otras referencias bibliográficas.. Descentralización Administrativa y Organización Política. op cit. indicando en ese acto jurídico el grado de autonomía de gobierno (política) y de administración (gestión) que se le otorga a la nueva institución. para que asuma funciones que le habían sido quitadas desde 1886 con la Reforma Educativa Soto-Fernández y en la Carta Magna de 1871. 4 "." 9 Se concreta en el sector público por decisión formal y jurídica. 7 Doctor Sebastián Martín-Retortillo Baquer. pero incidiendo exclusivamente en el esquema de las adminis- traciones locales. con la efectividad de los mismos. Juan Ignacio Jiménez Nieto.'" 7 Y el mismo tratadista antes citado hace hincapié en que. 4. a pesar de la garantía que la Constitución Política ha otorgado desde hace 49 años al régimen municipal de nuestro país. el tema de la descentralización. supra p. que cuentan con los mayores recursos humanos y financieros. Lo que está entre comillas simples es una cita que ese autor hace de Maranini. 144...Competencias de la descentralización La descentralización es: ". Forma parte del régimen político del país. en su tercera condición existencial de poder organizado) dentro del sistema político. 144. con los mil matices y fórmulas que presenta. no lo ha hecho y sus instituciones siguen siendo los órganos más débiles del sector público. p.. la competencia [que] se ha atribuido a un nuevo ente. o las de los pequeños cantones urbanos. Haber olvidado esto es lo que explica el proceso de los reiterados y frecuentes intentos de llevar a cabo una posible reforma política. pues sólo la puede otorgar el Poder Legislativo mediante una ley dentro del marco constitucional. separado de la administración central." 8 Esto explica por qué. 122. en comparación con los que disponen las municipalidades rurales. México: Instituto Nacional de Administración Pública. no puede plantearse de modo aislado e independiente. administrativo y territorial prevaleciente.Retortillo Baquer. no administrativa. .. inclusive la Municipalidad de San José y las otras del Área Metropolitana y de las cabeceras de las otras provincias. supra. 8 Doctor Sebastián Martín. descentralización es y será siempre una política global. la: ".
concluye en el momento en que se aprueba la respectiva ley. Sin embargo. y capaz de contraer derechos y obligaciones. o por delegación suya. en similar forma que un niño recién nacido adquiere también su propia vida desde el momento en que se le corta el cordón umbilical y respira con sus propios pulmones. 6. salvo que la Constitución Política le otorgue en contrario potestades específicas. diferente de aquella que le dio origen. acto que lo separa definitivamente. Por eso es muy gráfico el calificativo que hace el doctor Jiménez Nieto de "acto partenogenético" al nacimiento jurídico de una institución pública. para la Caja Costarricense de Seguro Social (artículo 73) 10 . o de una empresa privada. La nueva empresa será empresa con personería jurídica propia.169. 10 Véase cita bibliográfica anterior 11 Doctor. así como sus potestades. para el Patronato Nacional de la Infancia (artículo 55). Juan Ignacio Jiménez Nieto. usualmente la asamblea general de accionista. y más aún. y por el resto de su vida. 170. como es el caso en Costa Rica de las instituciones de educación superior (artículos 84. 122. 174 y 175). aunque requiera por mucho tiempo que le alimente y cuide. aunque está sujeta a sus directrices y controles. hasta que pueda hacerlo por sí mismo. indicándose quiénes son sus dueños y las autoridades nombradas. y para el Régimen Municipal (artículos 168. 172. 5 Tiene personería jurídica diferente a la del Gobierno Central. adquiere independencia administrativo-legal desde el momento en que surge a la vida institucional o empresarial. para lo cual en Costa Rica debe estar inscrita previamente en el Registro de Sociedades. aunque obviamente se requerirá después de un período variable para su desarrollo y consolidación. que la decisión sea aprobada por la autoridad competente de la empresa. 5. 171. 173. o de una empresa privada. 86. política o territorial. la descentralización requiere para que la nueva empresa nazca. o que se la inscribe como persona jurídica. cuando goza de las tres."11 Es importante comprender a cabalidad el significado de lo anteriormente trascrito. cuando adquiere descentralización administrativa. del cuerpo de su madre.Otorgamiento de la descentralización en el sector privado Para efectos comparativos se indica que en el sector privado.La descentralización como acto discontinuo "La descentralización es un acto discontinuo que se agota al tiempo de su realización. una vez que sale de el. pues el acto jurídico de creación de una institución pública. 85. la junta directiva. 87 y 88). . passim p.
por ejemplo. pp. Una Asamblea o un Consejo Regional elegido será un órgano descentralizado de naturaleza tanto política como territorial. 140 y 141. para referirse a las tres o cuatro condiciones existenciales: pueblo. 12 Doctor Sergio Boisier. política. es decir. . capacidad de decisión y capacidad de manejar recursos a organismos no subordinados del Estado. La descentralización puede ser administrativa o funcional. lo cual es muy usual en quienes tienen formación jurídica.Reconocimiento de competencias propias en el sector público "Descentralizar (en el ámbito del sector público) significa reconocer determinadas competencias a organismos que dependen jurídicamente del Estado (son autónomos). La respuesta es inequívoca: los cuerpos intermedios existentes y el Estado y varios de tales cuerpos intermedios se han estructurado o se estructurarán sobre la base de intereses. lealtades o problemas colectivos de tipo territorial. utiliza el término Estado como sinónimo de Poder Ejecutivo Central. si descentralizar es redistribuir poder entre el Estado y la sociedad política y civil. 6 7. El doctor Hans Kelsen junta las dos últimas en una sola. La descentralización es política cuando reconoce competencias a organismos políticos no subordinados jerárquicamente al Estado [usa ese término en el sentido estricto de Poder Ejecutivo]. en otras palabras. por ejemplo. poder organizado y soberanía. La descentralización es territorial cuando reconoce competencias a organismos cuyo ámbito jurisdiccional es un territorio determinado. La descentralización es administrativa cuando se refiere a sectores o actividades dentro del sector público. pero también se puede usar en el sentido amplio. los organismos descentralizados necesitan tener personalidad jurídica propia y normas propias de funcionamiento. territorial. y por eso pueden ser tres y no cuatro las condiciones existenciales. antes trascrito. territorio." 12 Es necesario llamar la atención a que el doctor Boisier. Si descentralizar significa reconocer competencias. un Congreso Nacional electo. Consejos Regionales de Desarrollo o Consejos Comunales de Desarrollo. Los Procesos de Descentralización y Desarrollo Regional en el Escenario Actual de América Latina. por ejemplo: empresas públicas descentralizadas. N° 31. Santiago de Chile: Revista de la CEPAL. cabe preguntar quiénes son concretamente los receptores de este proceso redistributivo. o puede consistir en una combinación de esas modalidades. Para que ello pueda ser así.
o no se utilizaba.. Posteriormente se ofrecen también las esclarecidas opiniones de los doctores Martín-Retortillo y de Garrido Falla. Juan Ignacio Jiménez Nieto hace hincapié en la importancia de la tutela. por tanto. cuando sus obras se traducen al español. passim. sino de tutela. pero fuera de su propio contexto. 123. 7 Otro aspecto sobre el cual es necesario hacer hincapié. Y debido a eso. en cuanto se refiere a las relaciones de tutela. control. a la cual ya se hizo anterior 13 Doctor Juan Ignacio Jiménez Nieto. también se puede expresar para el caso de los entes descentralizados funcionalmente como la coordinación política. `poder de policía'. o de los consejos comunales de desarrollo. p. existen otros problemas originados en la imprecisión de la terminología del uso correcto en el idioma inglés. deben ser calificados como tales y no como desconcentrados.Tutela en la descentralización El Dr. vigilancia. micro o macro institucional. o cualquier otras denominaciones que denontan atribución a la entidad descentralizada de facultades de decisión propia de cualquier persona.Introducción de otro error conceptual originado en tratadistas sajones Referente a la desconcentración.. que sí tratan con gran propiedad. y no jerárquicas. gobierno. como conceptos diferentes en su esencia y que se usan como sinónimos. sin que se les dejen de reconocer sus méritos en otros aspectos." 13 Existe coincidencia en el criterio que sustentan varios tratadistas en Derecho. 8. Ya este aspecto fue tratado por el autor de este estudio en el capítulo IV en la parte referente a la desconcentración regional. puesto que el segundo de esos términos no existía hasta hace poco. . de descentralización y desconcentración. Y esa tutela. 9. que existen entre los entes descentralizados y el Gobierno Central. en relación con lo que el mismo doctor Boisier plantea de los consejos regionales de desarrollo. Ciencias Política y Administrativa. el criterio de varios tratadistas estadounidenses de renombre en Ciencia Administrativa se puede comprobar que tienen gran confusión en cuanto al tema de la descentralización. las relaciones no son ya jerárquicas. es que para que adquieran la descentralización en su propio territorio. como parte de la relación de las instituciones descentralizadas con las autoridades centrales del Gobierno: "En la descentralización. Pocos de sus tratadistas los están diferenciando actualmente. lo cual es más difícil que ocurra en un Estado unitario que en uno federado. quienes realizan esa labor lo hacen usualmente fuera de contexto y. utilizan la primera expresión para referirse a actividades o a decisiones típicamente desconcentradas y no descentralizadas. Como ya se ha indicado en lo referente a la desconcentración.no administrativa- que se logra por la vía de la sectorialización.
El doctor Adolfo Posada considera que lo esencial para lograr una efectiva descentralización territorial (político-administrativa) es que: ". contrarias al espíritu de la descentralización funcional. la designación y remoción de los presidentes ejecutivos en las catorce instituciones públicas descentralizadas más importantes del país. General de la Administración Pública. Lo que está entre comilla simples es una cita que ese autor hace sin dar las respectivas referencias bibliográficas.' Es aquí. Equilibrio Financiero del Sector Público y Autoridad Presupuestaria.." 15 14 Doctor Fernando Garrido Falla. passim. También prevalece otra situación inconveniente al ocurrir traslaciones de competencias desde los entes descentralizados territorialmente. las normas contenidas en las Leyes de Planificación Nacional. pienso que es también un ejemplo de este fenómeno de traslación de competencias a organismos ad-hoc. passim. el caso concretamente del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados. 173. o por otros medios sobre los cuales se ha legislado -para bien o para mal-. donde el tema que nos ocupa cobra todo su verdadero alcance y sentido. . 15 Doctor Sebastián Martín-Retortillo Baquer. algunas de las normas y especialmente sus aplicaciones. 8 referencia. p. aunque con grandes imperfecciones en muchos casos." 14 Anteriormente a la creación del actual Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados los servicios de agua potable y de recolección y tratamiento de aguas servidas. pluviales y de excretas había sido una función típicamente municipal. La descentralización. y en la que `es condición fundamental. como dice Redlich. Infortunadamente. que la organización del mismo asegure. entre ellos: el dominio mayoritario del Gobierno de turno en las juntas directivas. el núcleo local se gobierne y administre por sus propios representantes. como base de una efectiva participación ciudadana en el gobierno de la cosa pública. El doctor Garrido Falla se refiere específicamente a una situación costarricense: "Por lo que tengo aprendido del Derecho de Costa Rica. p. por el nombramiento desde el inicio de cada administración de cuatro de los siete miembros.. 154.lo cual es un fenómeno regresivo centralizador. para que se pueda hablar del gobierno local en su recto sentido. para contar con una permanente relación de tutelaje político. a dependencias del Poder Ejecutivo -o a entes descentralizados funcionalmente. más que de tutela se han convertido en relaciones de mando administrativo. la libre cooperación de los ciudadanos en la gestión de sus intereses comunes. realmente.
de acuerdo a los principios de Ciencia Administrativa]. y que de ser parte de su organización. Al transcribir partes de ese documento. Descentralizar implica traspaso efectivo de poder de una instancia superior a organismos no subordinados. entre ellos los dos antes citados. si es necesaria y deberes. Otro problema y error que ha aflorado últimamente. Venezuela por el Gobierno de ese país y por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). es no calificar mediante el respectivo adjetivo a cuál descentralización se refieren. Alejandro Rofman) y varios organismos internacionales mundiales y regionales. descentralización es una denominación genérica aplicable a varias situaciones. como otras instituciones bancarias comerciales del país. Han tomado el término descentralización como sinónimo de "descentralización territorial" y en ese ámbito como independencia político-administrativa. 9 10. y en el cual incurre inclusive el doctor Martín-Retortillo. organizado en Maracaibo. especialmente en referencia a la necesidad de precisar a cuáles de las descentralizaciones se referían. De manera que el proceso de . otros autores (entre ellos el jurista argentino Dr. para exigir las responsabilidades correspondientes. Se trata de una concesión por parte de la autoridad central de determinadas competencias. Entre los que están en esa situación. Por eso desconcentrar solo alude al ejercicio de facultades delegadas por una instancia superior. entre ellas a la fun- cional que es típica de instituciones que pueden o no tener cobertura territorial. Esto puede comprobarse en lo que plantea nada menos que un documento preparado en la Presidencia de la Nación de Argentina y presentado al "Coloquio sobre Descentralización Político-Administrativa en América Latina. acertados o errados. Esto significa que estos organismos poseen a partir de ese acto autonomía de decisión en el ámbito en cuestión. tienen la virtud de influir positiva o negativamente en quienes los consultan y aceptan sus criterios. serían unidades desconcentradas y no descentralizadas espacialmente. Connotados tratadistas. El autor de este estudio tuvo también la oportunidad de participar en esa actividad y de hacer hincapié en varios de los aspectos tratados en estas líneas.Necesidad de adicionar un adjetivo al término "descentralización" o "desconcentración" Correctamente utilizado el concepto. el lector podrá comprobar por qué: "El término desconcentrar implica simplemente el acto de delegar poder [más bien autoridad formal. por no tener sucursales y agencias están los bancos centrales. en 1989. Discurso Político versus Realidad Concreta".
18 Dr. Complementa el mismo ponente en su documento que: "Descentralizar es adoptar las medidas necesarias para una profunda redistribución del poder con genuina participación popular. . Maracaibo. en cualesquiera de sus tres categorías. Por último. Lucio Ponza. deslocalizar implica simplemente ubicación geográfica o física de una actividad dentro de la organización. a quien según su propia 16 Dr. Descentralización y democratización no son conceptos equivalentes y no siempre dan lugar a procesos de mutua implicancia. aunque no incluya adjetivo alguno. 8. Alejandro Rofman. cuando trata en su documento el proceso descentralizador. siguiendo la misma tendencia y criterio del Dr. federalismo y participación son entonces conceptos estrechamente vinculados." 17 Concluye ese mismo profesional que: "De las experiencias analizadas. 10 descentralización implica localización real de facultades decisorias en los niveles afectados. p. folleto a mimeógrafo. generando ámbitos de participación que tiendan a involucrar a los principales actores en el diseño y puesta en marcha de los mismos." 16 Sabemos que si no existe delegación. Rofman.. Problemática de la Descentralización en Argentina. importa rescatar la necesidad de enfocar cualquier proceso descentralizador desde la perspectiva de ampliación de espacios democráticos. octubre de 1989. y por lo tanto resultaron insuficientes para actuar sobre los aspectos sustantivos que se pretendía transformar. acercar la función pública a los habitantes.' Descentralización. 18. 17 Dr. que no alcanzaron a modificar los con-tenidos centralistas intrínsecos al sistema transferido. Caracas: Coloquio sobre la Descentralización Político-Administrativa en América Latina. Discurso Político versus Realidad Concreta. Ponza se refiere específicamente a la descentralización político-administrativa.. no hay organización y menos desconcentración. en nuestro país sobran ejemplos de intentos de descentralización de carácter político-administrativo. Lucio Ponza. 7 y 8. Entre comilla simples cita al Dr. sin que esto suponga delegación alguna de facultades [sic]. p. Lucio Ponza. pp. loc cit. ‘Descentralizar es ampliar la base del sistema de toma de decisiones." 18 Se colige que el Dr. incrementar la influencia de los residentes de provincias y municipios en las acciones que los involucra. De hecho. ibidem.
Por tanto. cada uno de cuyos Colegios tiene su propia personería jurídica. en donde está el Papa y su gobierno mundial. otorgando también los respectivos títulos de la UACA. cual es la situación de la Universidad Autónoma de Centro América. pero los llamaron también sedes. . aunque todos actúan bajo el mismo alero de esa institución superior de enseñanza. 129. sin que el hecho de que la organización se considere como condición mínima de la personalidad 19 Doctor Hans Kelsen. pues si bien es cierto que tienen como fin común también separar actividades del centro. el Derecho puede crear una persona jurídica allí donde existe una organización.. si la creación de normas sólidas sólo para un territorio parcial es final e independiente “. Algunas instituciones de educación superior concentraron actividades en sus sedes.. pues este término se aplica sólo a la matriz. debería darse al nivel de los gobiernos provinciales y locales. indica cuál es el origen de la personería jurídica de que disfrutan quienes no son personas físicas. y al ampliarlas territorialmente a centros regionales. sino organizaciones públicas o privadas. durante las primeras etapas de existencia. En relación con la descentralización territorial se la califica de perfecta ". o de desconcentración (como ya se hizo anteriormente al referirnos a su clasificación por propósitos y ámbitos). a la Sede del Vaticano. En sus propias palabras: ".. y realiza centralizadamente las pruebas de graduación. en el caso de la descentralización político-administrativa en los territorios se otorga constitucionalmente a los gobiernos locales (y dentro de estos a las munici- palidades) y su fin entonces sí está orientado a la democratización. pero no en la descentralización administrativa funcional. lo han hecho en forma desconcentrada y no descentralizada. que por ser Argentina un Estado federado y no unitario. Caso contrario sería una federación universitaria organizada sistémicamente. debido a que la doctrina varía en su filosofía y en su praxis. es necesario y recomendable calificar a cuál de los tipos de descentralización. que es quien establece sus normas académicas. lo que es un error. 11 manifestación sigue conceptualmente. importantes pero aplicables casi exclusivamente a la descentralización político-territorial y administrativa. como excelente jurista que es.. aprueba en primera instancia sus programas y planes de estudio.Personería jurídica de las instituciones descentralizadas El doctor Fernando Garrido Falla. Esto es más evidente cuando plantea las diferencias entre descentralizar y democratizar. como por ejemplo en la Iglesia católica. 19 11. loc cit. p.
21 Doctor Fernando Garrido Falla. pero esas relaciones son 20 Doctor Fernando Garrido Falla. hace algunos años. p. México: INAP de México. 160.Establecimientos públicos personificados descentralización por servicios). 158.Fundaciones privadas de interés público. y que las publicó el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP). capital público o de economía mixta.Asociaciones -de interés público. passim."21 El doctor Garrido Falla ofreció. p. .Corporaciones (descentralización corporativa) .Instituciones (descentralización institucional): . varios conceptos muy importantes en las valiosas seis conferencias que dictó en Costa Rica. Una vez más el doctor Juan Ignacio Jiménez Nieto nos ilustra al respecto: "La descentralización origina también relaciones entre la unidad matriz y la nueva. pues está claro que no todas las organizaciones (públicas o privadas) son personas jurídicas. b) Públicas: i. provincia y municipio (y entidades locales menores) ii. 12 jurídica la convierte también en condición necesaria. ii.Territoriales (descentralización territorial): Estado. o se forman en Derecho Administrativo." 20 Ese mismo autor hace una interesante clasificación de esas personerías jurídicas.de interés privado (sin fines de lucro o con fines de lucro: capital privado. así: "a) Privadas: i. del que se extractan aquellas partes de mayor utilidad para los lectores del tema de la desconcentración y de la descentralización. de México.Fundaciones : Funciones descentralizadas (descentralización funcional) . el cual es la especialidad de ese tratadista. sin entrar en los detalles jurídicos especializados que tienen más interés y aplicación a quienes tienen formación profesional en esa materia. La Descentralización Administrativa. loc cit. en uno de sus libros. además.
Sentidos dinámico y estático de la descentralización administrativa Considera el Dr. Por eso la transferencia de competencias se hace sólo entre personas jurídico-administrativas. demuestra hasta qué punto la confusión se puede producir. p. por el ordenamiento jurídico. sino que hace falta que un órgano. destacando los problemas que surgen cuando los términos que se utilizan no son los apropiados. que proviene de un acto jurídico ad extra. Veamos lo que indica: "La desconcentración (y ya la terminología misma que utiliza. en la que. una institución no puede otorgarlas a sus entes desconcentrados (agencias. autoridad formal. y así. exigencia de responsabilidades. esas relaciones están regidas jurídicamente y pertenecen al derecho macro administrativo.. naturalmente permitiéndolo el ordenamiento 22 Doctor Juan Ignacio Jiménez Nieto. y no gozan por tanto de personería jurídica propia. Si se ha otorgado la descentralización política. las competencias propias de esos entes para decidir sobre aspectos específicos. por ejemplo. Y el segundo sentido. precisamente. intergrupales y macro administrativas.. lo cual se ha venido destacando a lo largo y ancho de estas páginas. la doctrina italiana. passim. 13 interpersonales. de competencia en forma exclusiva a un órgano que no ocupa la cúspide en la jerarquía administrativa. y comenta especialmente dos de ellas. necesariamente el ente cuenta con esa personería jurídica y puede tomar decisiones de modificaciones internas de delegación de deberes. aspectos típicamente administrativos que operan por discrecionalidad ad intra de la propia institución. . Garrido Falla que la descentralización administrativa tiene dos sentidos: uno dinámico y otro estático. 122." 22 12. sucursales. De esta definición me interesa subrayar que se trata de una atribución de competencia efectuada. El primero implica la transferencia de funciones o competencias del órgano central de Gobierno a los otros entes públicos que tienen personería jurídica propia. centros o sedes regionales) por su propia decisión. por el ordenamiento jurídico. El mismo tratadista menciona que existen cinco tipos de transferencias.. etc. establecidos en la respectiva ley de su creación. pero no le es permitido delegar su descentralización. pues los italianos hablan en este caso de descentralización jerárquica) consiste en la atribución. Dato éste que nos va a servir para hacer el debido distingo con respecto a la figura que viene después. la de la delegación. y que el mismo tratadista expresa que son contrarias a la centralización administrativa. la transferencia no se produce por el ordenamiento. como diremos en su momento oportuno.
163 y 164. idem. y es obvio el carácter político e incluso constitucional de las relaciones entre las entidades locales y el Estado. lo que es la transferencia de competencias por medio de la delegación... en un procedimiento mediante el cual un órgano confiere a otro -supuesta naturalmente la permisión del ordenamiento jurídico. Descentralización integradas al Estado) Institucional: Corporativa (corporaciones públicas). el órgano desconcentrado no tiene personalidad jurídica propia. [aunque] los actos del órgano desconcentrado ponen fin a la vía gubernativa.. porque la delegación consiste. 164. se traspasa al delegado."25 Aplica el concepto de descentralización administrativa a los distintos tipos de personas jurídicas que antes clasificó y así concluye en las distintas clases de descentralización que para él existen y que son las siguientes: Territorial: (Personas jurídicas públicas territoriales. cuando el órgano que tiene una atribución de competencia. por servicios (fundaciones públicas) 23 Doctor Fernando Garrido Falla. passim. tradicionalmente el problema de la descentralización se ha referido a las entidades locales y a las relaciones con el Estado de que forma parte. un dato definitivo para lograr la diferenciación con respecto a los entes descentralizados. en virtud de esta técnica de la desconcentración.. La titularidad permanece en el delegante. en cambio. por su formación de Derecho. con lo que el órgano delegado realiza sus funciones cuya titularidad no posee. al indicar que implica aspectos políticos puesto que: ". 166.. p. 24 Doctor Fernando Garrido Falla. pero no tiene nada que ver con la figura que antes hemos estudiado." 24 El doctor Garrido Falla llama también la atención a otros aspectos de gran interés para comprender en profundidad la descentralización. supra. resuelve el asunto queda decidido. pp. funcional.la facultad de ejercer parte de sus funciones.. 14 jurídico objetivo. "La delegación es llamada por algún sector doctrinal `desconcentración impropia' (Girola)." 23 El mismo tratadista español explica con claridad. . p. 25 Doctor Fernando Garrido Falla.. el ejercicio. realice por sí esa transferencia. aunque usando una forma diferente a la que utilizamos en la Ciencia Administrativa.. fundamentalmente.
de mayo de 1974. pero dedicado exclusivamente a la descentralización territorial y no a la funcional. pero no les da atribuciones autónomas. y a los miles de entes descentralizados funcionalmente no se refiere dicha investigación. esas instituciones gozan de autonomía o de autarquía. Argentina. . sí existen disposiciones constitucionales que han otorgado descentralización territorial a las regiones. se llama: "Experiencias y Lineamientos de Políticas en materia de Descentralización Político-Administrativa en América Latina". sino que su concepción está amparada en términos muy generales a lo que prevé el artículo 3 de la Ley de Planificación Nacional. 25 pp. N°5525. a la cual ellos se refieren como denominación del trabajo. contiene importantes referencias. desde la Constitución Política de 1848 al iniciarse la República en el Gobierno del doctor José María Castro Madriz. pueden estar infinidad de entes que gozan de independencia de gobierno (política) y de administración (gestión). En otros países. en 1917. passim. y quizá hoy día el más controvertido. Serie Avances de Investigación N° 1. Experiencias y Lineamientos de Políticas en Materia de Descentralización Político-Administrativa en América Latina. cantones y provincias. Caracas: CLAD. bajo la inspiración de lo acordado en la Conferencia de Rosario. razón por la cual nos ha perecido importante hacer una glosa y transcribir algunas de sus partes para uso del lector. según sea el caso. en la cual se faculta que el órgano central del sistema pueda planificar regional. 27 Doctores David Edelman y Óscar Gómez Navas. Es sabido que en toda la América Latina. especialmente para el tema de fondo de estas páginas. 169. marzo de 1991. con no pocos problemas operativos ante los localismos y la resistencia de las municipalidades. y de libertad de cátedra para sus profesores. en una publicación del Centro Latinoamericano para el Desarrollo (CLAD) 27 siguen la misma tendencia tan generalizada actualmente de no calificar a cuál descentralización se refieren. que como hemos analizado antes es parte también del mismo tema. Y vale la pena resaltar que no se pueden incluir las regiones. entre ellas las instituciones de educación superior. que por otro lado. pues el título del Informe que presentan referido al "Caso de Venezuela". Dentro de la misma concepción de la descentralización político- administrativa. sectorial e institucionalmente. p. Informe del Caso de Venezuela. Los doctores David Edelman y Oscar Gómez Navas. en Venezuela y en algunos otros países latinoamericanos se ha tratado de concretar esa autonomía regional. y recientemente en España. puesto que ellas no existen legalmente como entes descentralizados. de acuerdo a su División Territorial Administrativa prevaleciente en nuestro país. por estar en la picota la discusión de la privatización de las instituciones públicas que la disfrutan. que para el caso de Costa Rica podrían ser distritos administrativos. Sin embargo a esas instituciones. 15 Con relación a la descentralización territorial que se ofrece en esa clasificación26 el doctor Garrido Falla plantea que existen diferentes ámbitos. 26 Doctor Fernando Garrido Falla.
existe descentralización porque se traspasan funciones desde el Estado [uso restringido de este término como sinónimo del Poder Ejecutivo Central] a unas organizaciones creadas para cumplir fines específicos. La descentralización. ¾ Territorial. "La doctrina jurídica maneja como complemento de descentralización el de tutela. cuyas actividades sean de tal naturaleza en su volumen y extensión que requieran ser divididas en varias empresas privadas subsidiarias con su propia personería jurídica]. ya que a veces la operación técnica significa que el Estado asume tareas que antes no realizaba. Pero como estas organizaciones no son cosa distinta del Estado mismo [en el sentido amplio del término por formar parte de la tercera condición existencial del mismo como poder organizado]. loc cit. que se efectúa a favor de las organizaciones que constituyen lo que hemos llamado prolongación funcional pública [o de la empresa matriz privada. concebida como instrumento de control sobre los entes territoriales. La noción ha resultado luego desbordada en la realidad para aplicarse linealmente a toda organización especializada por su fin y desgajada de la general (normalmente la del Estado) o creada por ella. separando de la misma una parte a la que se otorga entidad.. 16 13.Clasificación de la descentralización Anteriormente se mencionó que la descentralización puede ser: ¾ Administrativo-funcional. 136 y 137. se está efectuando una corrupción del lenguaje. Por eso se la ha denominado a veces descentralización por servicios. . La descentralización funcional aparece originariamente como un intento de gestionar más eficazmente las tareas de organización. pp. ". y ¾ Política.. se aplica después 28 Doctor Mariano Baeza de Alcazar. la descentralización es simplemente una operación técnica. de modo que el servicio se auto-gestiona en colaboración con los principales interesa-dos. que no coincide con el uso común del vocablo. La tutela. En efecto. que se considera como el conjunto de poderes que conserva la organización mayor (normalmente el Estado) sobre los entes descentralizados." 28 El cambio de letra a cursiva es nuestro para resaltar el uso de los términos. En este caso.
Buenos Aires: Editorial de Palma.. 1. 9. Cuando se trata de una autonomía política las organizaciones menores pueden darse leyes a sí mismas. 31 Doctor Mariano Baeza de Alcazar. p. 32 Doctor Gastón Jeze." 29 "La autonomía es una idea completamente distinta de la descentralización. La diferencia entre autonomía política y administrativa se refiere precisamente al tipo de normas. supra. según la cual se pretende que la primera implica auto producción de normas. ibidem. passim. 30 Doctor Mariano Baeza de Alcazar." 32 29 Doctor Mariano Baeza de Alcazar. p. Tomo II. Principios Generales del Derecho Administrativo. En relación con el diferente uso de los términos. p. a diferencia de la autonomía administrativa en que sólo pueden aprobarse reglamentos por las mencionadas organizaciones. debe rechazarse por prolija y estéril la distinción intentada a veces por la doctrina entre autonomía y autarquía. Supone que las organizaciones menores tienen la posibilidad de cumplir unas funciones determinadas por derecho propio.. Ese criterio del doctor Baeza confirma lo que expresó el doctor Gastón Jeze en cuanto a que: ". 1949. p. La autonomía implica la posibilidad de darse normas propias distintas de las que rigen la organización general." 31 La letra negrilla no es del original y se usó para destacar esos dos conceptos doctrinales." 30 El cambio de letra a negrilla es nuestro para destacar el término tutela y la diferencia conceptual entre descentralización y autonomía. 137. 137. ese mismo autor antes citado considera que: ". la terminología jurídica sobre los servicios públicos no se ha fijado debidamente siendo una fuente continua de confusión y contradicciones... mientras que la segunda supone una libertad de actuación funcional. 17 también a los otros entres resultado de la descentralización funcional. 137. en virtud de los principios inspiradores del sistema político (normalmente expresados en la Constitución) y no en virtud de una decisión política concreta del Gobierno Central sobre la que normalmente los beneficiarios de la descentralización no han sido consultados. .
Otro tratadista de Derecho, doctor Antonio Fonseca Pimentel, de
nacionalidad brasileña, explicó ya hace muchos años, a solicitud del autor de
este estudio, el origen que tiene en su país la aplicación del término
autarquía en vez de autonomía. Este último se había acuñado desde 1889
para referirse al ámbito de los estados del Brasil y por tanto antes de que
existiesen entes descentralizados funcionalmente, a los cuales desde su
creación se les llamó "autárquicos" para diferenciarlos de los estados
autónomos. Pero ese tratadista justifica el que los términos puedan tener
diferentes aplicaciones de acuerdo a las propias circunstancias de un país,
pues de acuerdo a lo que expresa Albert Dauzet:
"El lenguaje es el instrumento del pensamiento.
Tiene por fin traducir las ideas con palabras, los juicios y los
razonamientos con frases. Pero no es una expresión adecuada, ni
siquiera lógica del pensamiento." 33
Sin embargo, la experiencia demuestra la importancia que tiene el que
haya acuerdo sobre el significado de los términos para expresar hechos,
género de las personas o animales, cosas, situaciones, nombres de animales,
vegetales o minerales, pues si cada uno aplicara expresiones diferentes para
calificar o identificar lo mismo, habría caos en las comunicaciones. Y eso en la
práctica está sucediendo inclusive en aspectos doctrinales de las Ciencias
Administrativa y Jurídica, lo cual ha constituido lo que el Lic. Ramiro Carrillo
Landeros, de México, llama la selva semántica.
Para otro tratadista español, el:
"... Estado tiene... la facultad de encomendar a [las]
corporaciones autónomas ciertos asuntos administrativos de la
competencia del Estado. En este caso, la corporación actúa como
mandataria y en interés del Estado... Esta delegación de funciones
necesita siempre hallarse autorizada por un precepto legal, en virtud
del cual las entidades administrativas adquieren el derecho a que se
efectúe aquella: las atribuciones así delegadas no pueden retirarse
por una simple revocación... los límites entre la esfera de acción
propia y la delegada son confusas... el problema de la
descentralización es para nosotros, básicamente, un problema de
normas como lo fuera para el pensamiento de Kelsen y la escuela
pura del derecho.
... el carácter polémico de la descentralización se
acentúa más al ver las distintas y contradictorias posiciones
doctrinales sustentadas al efecto. Con frecuencia nada de operativo
y concreto existía en ellos; desde un punto de vista jurídico: muy
frecuentemente vaguedades, abstracciones. El mejor procedimiento
Doctor Antonio Fonseca Pimentel hace esa cita en una obra del Dr. Wilburg Jiménez Castro, Los
Dilemas de la Descentralización Funcional: Un Análisis de la Autonomía Institucional Pública, San
José: ICAP, Reimpresión, 1978, p. 10.
para privar de operatividad alguna al tema de la descentralización
fue, aun defendiéndolo, vaciarle de contenido." 34
Con relación a la imperfección operativa o práctica de la
descentralización territorial en el ámbito de los gobiernos locales en países
como España -y también de América Latina que heredaron su sistema
centralista de Gobierno- el mismo doctor Martín Retortillo Baquer (español)
expresa con franqueza que:
"... todo el sistema del régimen local positivo ha
constituido siempre una pura entelequia, auténtica abstracción,
vivificada más por deseos y justas aspiraciones, que por realidades
efectivas operantes."
Cita ese autor al doctor Javier de Burgos, indicando que:
"Ayuntamientos sin recursos son... un monstruoso
contrasentido que, en definitiva, se resuelve en una censura viva al
gobierno que a tal los condena, en un motivo permanente de
remordimientos, para los individuos que los componen, en una befa
sacrílega del sagrado derecho que tienen los pueblos para nombrarlos
¿Qué significan cuerpos ocupados sólo en discusiones impertinentes
por lo estériles?“ 35
Para ese mismo tratadista:
"... la descentralización [territorial y político-
administrativa en ese ámbito] es en nuestros días la alternativa
más válida y consistente para afrontar el tema de la crisis del
Estado. También para llevar a cabo una democratización
sustantiva y no puramente formal de las propias estructuras
políticas y administrativas. Todo ello, claro es, sin perjuicio de lo
que pueda significar en orden al reconocimiento y sanción de
determinadas realidades sociales que, guste o no, están allí con sus
peculiaridades, con sus características diferenciadoras.
La centralización [ha sido] requerida como medida
necesaria e insustituible para llevar a cabo la modificación de
determinadas estructuras, políticas y sociales." 36
Para el doctor Alejandro Rofman, la descentralización territorial
(político-administrativa) es:
Doctor Sebastián Martín-Retortillo Baquer, supra, pp. 140 y 141.
Doctor Sebastián Martín-Retortillo Baquer, passim, p. 141.
Doctor Sebastián Martín-Retortillo Baquer, passim, p. 143.
"... adoptar el proceso necesario para una profunda
distribución del poder con auténtica participación popular... En esta
concepción, descentralizar es ampliar la base del sistema de toma de
decisiones, acercar la función pública a los ciudadanos, incrementar
la influencia de los residentes en provincias y municipios en las
acciones que los involucren y dotar de capacidad plena de gestión al
poder local, para la búsqueda de soluciones a los profundos efectos
negativos derivados de la crisis...
Se trata de un proceso [tendente] a revertir una
forma de organización del poder de la sociedad, con el Estado [en el
sentido de aparato público] como principal protagonista, que se
estima indispensable para convertir a dicho Estado en un
instrumento real de transformación de la actual desigualdad en la
distribución del poder. Si la concentración y la centralización del
poder consagra actualmente un ejercicio no equitativo del mismo
entre los agentes sociales de un país, con la presencia de un Estado
que refuerza esta desigualdad, el proceso de descentralización
[territorial] se propone modificar esta situación inaceptable.
Democratización del Estado y participación popular
aparecen como [referencias] indispensables para el análisis
evaluativo de las experiencias de descentralización en tanto
constituyen elementos básicos de los programas de reorganización
La descentralización [territorial] supone transferir a
organismos situados en la base de la sociedad, cualquiera sea su
ubicación geográfica, funciones hasta ahora reservadas al poder
concentrado. Esta transferencia de derechos y obligaciones que
deberá implementarse sin desmedro de la necesaria unidad de acción
global del Estado, implica aceptar como altamente favorable para
alcanzar los objetivos deseados que la sociedad se ‘aproxime' al
Estado. De este modo, cualquier ciudadano, tanto del área central
como de la periferia del país de que se trate, tendrá acceso a las
funciones que el Estado debe brindarle, democratizará su
funcionamiento y tomará parte activa en las decisiones
concernientes a la definición e implementación de las políticas del
mismo Estado."37
14- Descentralización administrativo-funcional
Este tipo de descentralización confiere independencia de gestión a la
institución a la cual se le otorga de parte del Gobierno Central (Poderes Legislativo
y Ejecutivo), de manera que ya no se actúa sobre esta como dependencia, sino
que se le trata como a entidad autónoma administrativamente, aunque siga
formando parte del mismo sector público.
Doctor Alejandro Rofman, loc cit, p. 15.
en su tercera condición existencial: organización del poder y no como Poder Ejecutivo tan frecuentemente usado por los juristas en el sentido lato de la palabra). por corresponder a ese ámbito la función aplicativa. sino que puede ser complementaria de la descentralización político-territorial de que disfrutan los gobiernos municipales y también las instituciones públicas de educación superior en nuestro país. constituidas por capital público o en forma de economía mixta. [que son o no también ejemplos de descentralización administrativa]. aunque ello no implique que adquiera independencia total en la definición de la utilización de los recursos humanos. 21 Por esa razón. que son desconcentradas y no descentralizadas administrativamente. y hacia lo interno a unidades de las propias instituciones. incursionó o invadió lo que habían sido las competencias típicas del sector privado. e inclusive empresas públicas como ". como ya ha sido antes indicado. materiales e informáticos que le son propios. no estaban sujetas en materia de gobierno y por eso sus juntas directivas tenían descentralización política y en verdad gozaban de autonomía para tomar sus decisiones estratégicas. y no la determinativa." 38 Cuando se aprobó el artículo 188 de la Constitución Política de 1949. El Estado (en el sentido amplio del término. al modificarse dicho artículo. pero su manejo descentralizado le permitirá ser más eficiente. que es la que 38 COREC I. que al constituirse de derecho y de hecho en "poderes independientes" dentro del poder unitario del Estado.. Simplemente para recordarlo. de distribución y de servicios. casi como un cuarto Poder sin cabeza. Esto es así debido a que existirán normas generales que debe cumplir. Pero se abusó tanto de esa autonomía. la institución busca cómo armonizar sus actuaciones con las del resto del mismo sector. creando instituciones descentralizadas funcionalmente con fines de lograr el desarrollo económico y social -bajo una ideología social demócrata que mitigó un tanto la ideología socialista. asociaciones de interés privado con forma mercantil.. existía una relativa gran independencia en las relaciones formales y políticas entre el Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas funcionalmente amparadas a tales disposiciones. La descentralización administrativa no es exclusiva.. ejerciendo esa independencia de gestión a través de los actuales alcaldes municipales. . utilizando conjuntamente la descentralización administrativa y política. en abril de 1968. p. 169. se les cambió la relación formal por una de sujeción política. op cit. Informe Final.para que llevaran a cabo ac- tividades de producción. como acontece a las dependencias de los ministerios. financieros.. al estar menos sujeta la institución a actuar bajo reglas rígidas de naturaleza burocrática central.
junio de 1963. 40 Lic. Tendríamos que aceptar entonces que para cumplir este programa [de desarrollo económico y social de Panamá] las. llevada la autonomía institucional a extremos. Citado por el Dr. siendo Presidente de la República don José Figueres Ferrer.. o un castillo feudal. Presidente de la República de Panamá. Citado por el Dr. Chiari y Marco A. Y esa errada concepción provocó muchos problemas. Todo se ha vuelto entidad autónoma. op cit. expresó que el sector público descentralizado se había convertido erradamente en un verdadero archipiélago institucional. 39 Lic.. sesentas y parte de los setentas fue similar en otros países.e. Se recuerda cuando en un seminario realizado en 1956 en San José. pues cada uno de los entes se consideraba una isla. Cada cual se considera dueño de su dependencia gubernamental y se constituyen esos jefes en unos presidentes chiquiticos." 40 Criterios similares a los transcritos se emitieron en otros países. Se ha vuelto así a una relación político-jurídica monista y no pluralista. . por altos funcionarios. instituciones autónomas que forman parte del Gobierno hicieran suyo este programa. Si en elecciones populares y democráticas elegimos a un Presidente y sobre él recae la responsabilidad de gobernarnos. 22 actualmente tienen las juntas directivas y los 14 Presidentes Ejecutivos. s. p.. p." 39 "El Estado [en el sentido estricto del término. 83. Lics. es decir el Poder Ejecutivo] está quedando sin dependencias. algunos de ellos deseosos de tener su propios dragones para evitar tener relación política alguna con el Poder Ejecutivo. y sus jerarcas se sentían y actuaban como auténticos señores feudales. Es oportuno recordar también que la tendencia de los cincuentas. p. p. supra. en cuanto se refiere al pluralismo político y a la descentralización funcional. 13. 21 de julio de 1964. Orbe. Robles. El programa de Desarrollo Económico y Social de Panamá. Chiari. Marco A. San José: La Nación. Roberto F. Wilburg Jiménez Castro. Roberto F. rodeado por un foso para evitar las relaciones con el ámbito político central. 82. s. Wilburg Jiménez Castro. démosle entonces la autoridad para intervenir en el manejo de todo el engranaje gubernamental y sólo así podemos responsabilizarlo ante el pueblo y ante la historia.. se identificaran con este programa y los recursos que tengan disponibles en vez de dirigirlos a las alternativas que presentan los miembros de sus Juntas Directivas acataran seguir por el rumbo trazado para solucionar los problemas nacionales. como se evidencia en el criterio de dos ex-Presidentes de la República de Panamá... Robles y que como un hecho histórico se transcribe lo expresado a continuación: "Actualmente el Jefe del Estado directamente no puede responsabilizarse a cumplir este programa porque sencillamente no tiene el control directo de las instituciones llamadas a manejar estos proyectos.
pues el Gobierno Central tiene poca injerencia directa en los nombramientos de sus funcionarios y empleados. y no se llenen esos puestos por razones de botín político. desplace a las proyecciones programáticas de mediano plazo. Los cambios en las relaciones no han afectado a las instituciones públicas de educación superior. 87 y 88 de la Constitución Política. 85. Debido a esas normas de la Carta Magna:. directores y subdirectores de facultades. Que la visión corto placista y muchas veces miope. La Comisión de Reforma del Estado (COREC I) propuso en su Informe que se devuelva la autonomía de gobierno y de administración a las instituciones descentralizadas. gracias a su autonomía. que se respete la carrera técnico-administrativa. Y. directores .. escuelas. vicedecanos. gozan de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones. ". designan en su fuero interno a los miembros del Consejo Universitario. Y peor ha sido que las directrices políticas estratégicas del centro a esos entes. para que en verdad sean cuerpos determinativos de excelencia. decanos. para que lleguen y se mantengan en las posiciones de gerencia a personas con historial y méritos institucionales. eliminando los cargos de presidentes ejecutivos en aquellas en las cuales existen. por razones exclusivamente de compromisos personales. así como para darse su organización y gobiernos propios.. son líneas de política partidista y no orientaciones y normas que faciliten la coordinación." (artículo 84. 23 Esa fue una de las razones del cambio en el péndulo de la historia a la cual se hará referencia posteriormente. gracias a la autonomía política y administrativa garantizada en los respectivos artículos 84. La ausencia de decisiones eficaces frecuentes tiene como efecto negativo que ocurran "planes de invención" que sustituyen los "planes de inversión". 86. además. reformado por Ley N°5697 de 19 de junio de 1975 para otorgar a las demás instituciones de educación superior universitaria. la misma autonomía que sólo tenía originalmente la Universidad de Costa Rica en la Carta Magna de 1949) Esas instituciones. como retribución a labores de la campaña electoral que se ha ganado. Y que los planes de largo plazo para los cambios estructurales sean inexistentes y todas las decisiones sean coyunturales y acciones "apaga incendio". familiares o de política partidista. que se racionalice el nombramiento de los miembros de las juntas directivas. y que ha concluido con la excesiva sujeción político-administrativa de tales entes de los gobernantes de turno. y no posiciones para colocar a personas sin conocimientos y experiencia en el respectivo ámbito. rectores. como si el sector público fuese una gran central de bomberos.
15. Brasil. como delegados de los estudiantes. en cada uno de cuyos estados o provincias existen también los tres Poderes tradicionales (lo electoral lo manejan en forma diferente): Legislativo. pues se busca cómo utilizar muchas de esas elecciones para mantener su poder. como la Caja Costarricense de Seguro Social. no es aplicable la descentra- . La descentralización territorial es la que tiene la mayor vocación a ser democrática y participativa y en ella se pueden reunir y complementarse las descentralizaciones política y administrativa. y estas nombran a las autoridades ejecutivas de las mismas municipalidades. de tal forma que en la respectiva parte del espacio nacional. las necesidades de cada una de las partes del territorio. Alemania. con lo cual las instituciones de educación superior se convierten en barómetros de lo que pueden ser. y estos se organizan en forma tal. las preferencias del electorado nacional. y para la elección del Consejo Universitario y rectores. o electos directamente por el pueblo. 24 de sedes de centros regionales y de departamentos. Pero para el caso de los entes descentralizados funcionalmente.O es una nación unitaria. o también los alcaldes o prefectos son escogidos en forma directa en elecciones nacionales o municipales independientes. y 2. Argentina. etc. Hay que mencionar. tres representantes de los colegios profesionales. hay dos posibilidades: 1. como la de México. También los sindicatos internos tienen injerencia en las escogencias. Estados Unidos de América. que hay injerencia indirecta de los partidos políticos en la escogencia de esos cargos. entre ellos 25% del total. como la del resto de los países de la América Latina. de acuerdo a los respectivos estatutos orgánicos. cuando en la Constitución Política de un país se define la distribución del poder del Estado en forma territorial. que puedan atender con universalidad y diversidad al mismo tiempo. teniendo el derecho a ser electores y elegidos. se tomen conjuntamente decisiones estratégicas y tácticas. que ejercen sus funciones con relativa independencia de los mismos Poderes federados. quienes forman parte de las respectivas asambleas.Descentralización territorial Como ya se ha visto en lo trascrito del pensamiento del doctor Garrido Falla. y en algunas de las cuales puede haber gobernadores designados directamente por el Poder Ejecutivo Central. Ejecutivo y Judicial. sin embargo.Es una nación federada. Suiza. Venezuela. en determinadas épocas. Poder Ejecutivo y Poder Judicial. Adicionalmente autoridades determinativas municipales. Los rectores designan los vicerrectores. elegidas usualmente en forma directa por el pueblo. financiando inclusive parte de los gastos de las campañas internas de funcionarios y de los mismos estudiantes. y ambas se ejecuten con gran autonomía. en los cuales coinciden en un mismo Estado unitario: Poder Legislativo.
Si esa fuese la intención. tanto las instituciones de educación superior. 25 lización territorial. como las municipalidades. desde el siglo XIX." Y el resto del articulado de ese Título XII regula otros aspectos operativos del Régimen Municipal. la del Asilo Chapuí (para personas enfermas mentales). integrado por regidores municipales de elección popular. para volver a restituirles su autonomía funcional. sino aprobar el proyecto de ley que debería ser sometido a la Asamblea Legislativa. para que cada una de esas unidades vuelva a ser una institución independiente gobernada por su propia junta directiva y por directores nombrados por ella. al estar bajo las regulaciones del Título XII. . además. artículos 168 a 175 de la Carta Magna. salvo que se quisiera volver al sistema hospitalario que se modificó en el Gobierno Oduber Quirós. con las actividades que el Gobierno Central lleva a cabo con sus dependencias desconcentradas. aunque posiblemente bajo un enfoque sistémico de salud. Capítulo Único. por corresponderles entonces la atención de la consulta externa." (Artículo 169) El artículo 170 expresa que: "Las corporaciones municipales son autónomas.. estará a cargo del Gobierno Municipal. el Carlos María Ulloa (para ancianos inválidos). como lo hacían las Juntas de Protección Social que existieron -la más antigua de ellas la del Hospital San Juan de Dios-. prevalece otro tipo de limitaciones para que eso no sea cierto en todos sus extremos. no correspondería a la Junta Directiva de la CCSS otorgar la descentralización. intervenciones quirúrgicas y otros servicios curativos y preventivos de salud. El Régimen Municipal es en nuestro país otra excepción a la pérdida constitucional de la autonomía de gobierno y de administración. y de un funcionario ejecutivo que designará la ley. Y. pues la modificación del artículo 188 no varió tales relaciones con el Gobierno Central. a pesar de su autonomía de gobierno y de administración. aunque en la práctica. dando las bases para que la autonomía de gobierno y administrativa pueda darse teóricamente. Se indica en la Carta Magna de nuestro país que: "La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón. cantones y provincias. formado de un cuerpo deliberante. por muy diversos factores. en 1975. etc. deben actuar de manera coordinada con el resto de las actividades de su respectivo sector (educativo en el primer caso) y del ámbito territorial cantonal e intercantonal-provincial para las municipalidades. o a través de los entes descentralizados funcionalmente que también tienen actividades en distritos. Dentro del enfoque sistémico que ya se ha tratado también.
. 26 Cuando no existe esa coordinación institucional-espacial hay un caos. [es un órgano descentralizado político-territorial]. es elegido por aquellos para quienes tales normas son válidas. idem. se ocupen en sus negocios y veréis si. Vicepresidentes y diputados." 42 El doctor Tomás Ramón Fernández extracta del Informe de la Comisión Redeliffe-Maud de Gran Bretaña lo siguiente. pues existen en Costa Rica algo más de 190 organismos públicos e infinidad de empresas privadas con las cuales debe existir también buena relación. relacionado con la importancia del gobierno local: 41 Doctor Hans Kelsen. el principio de la descentralización está directa o indirectamente conectado con la idea de democracia. A la descentralización territorial la denomina también el doctor Hans Kelsen descentralización por autonomía local. En Costa Rica antes era designado por el Concejo Municipal para que realice actividades propias de gestión. con la autodeterminación. Ya Odilón-Barrot insistía en ese hecho al indicar lo siguiente: "Dejad a los ciudadanos... 128. Por eso posteriormente se le dedicará atención especial a ese tema.." 41 El alcalde municipal. fruto inevitable de la inexperiencia. es decir. otro tipo de organización estatal. es un órgano local descentralizado administrativa y territorialmente. de algunos errores. pero se ha modificado en fecha reciente la respectiva ley y a partir del año 2001 es electo en forma directa por el pueblo. También serán elegidos los síndicos y regidores municipales con anticipación a las elecciones de Presidente. especialmente en las actividades descentralizadas territorialmente (político-administrativas) es muy importante y presupone que los ciudadanos se involucren en ese proceso y lo perfeccionen. El tema de la participación ciudadana. después de algunos extravíos. . no llegarán a administrarlos mejor que los funcionarios [centrales]. por depender de decisiones y de acciones del sector público. En cuanto a la autonomía local se refiere. cuyo ejemplo típico es el municipio. pues se desea que su designación tenga mayor independencia de esas elecciones. cada cuatro años. ibidem. constituyendo ". sea o no elegido en forma directa por el pueblo. El Concejo Municipal. El orden legal resultante constituye la autoridad de autogobierno. en diciembre anterior a las elecciones nacionales. p. y hasta cierto punto normas generales locales. 42 Doctor Sebastián Martín-Retortillo Baquer. 154. que a sus riesgos y peligros. que se llevan a cabo el primer domingo de febrero... p. El órgano autorizado para crear normas individua-les. elegido por los miembros de la comunidad.
en definitiva. a las tareas públicas.. pues como ha dicho Martín Mateo. aproximándolos a su medio y haciéndoles preocuparse de las tareas comunes en un intento de salvar la dimensión humana de lo colectivo. puesto que presenta nuevas opciones para: 43 Doctor Sebastián Martín-Retortillo Baquer.` El gobierno central tiende. es como puede mantenerse una genuina democracia nacional. sólo a través de las democracias locales. 155. p. Inciden esos autores en la relación que existe entre la descentralización territorial (político-administrativa). sería correcto pensar si algunos no podrían ser satisfechos mejor con otros medios. especialmente a los usuarios de los servicios que brindan las municipalidades. tomando parte activa y constructiva en los asuntos públicos. movido por grandes grupos nacionales e internacionales. Sólo mediante la combinación de instituciones representativas locales. tanto mixtas o concesiones otorgadas bajo contratos específicos por tiempo fijo. ministros y [ministerios]." El gran tratadista inglés William Robson hace hincapié en que: ".. . dentro de los límites permitidos por la política nacional y los recursos locales. passim. puede la sociedad pluralista hacer frente de modo eficaz a un sistema de concentración privada del poder económico. y las centrales del parlamento. La importancia del [gobierno local] radica en el hecho de ser el medio a través del cual el pueblo se procura los servicios por sí mismo. la democratización y la modernización del Estado. 27 "`. posteriormente se va a analizar qué medidas se podrían y deberían implantar en Costa Rica para que la tendencia actual de privatización de muchas actividades públicas descentralizadas funcionalmente. no es simplemente un sistema de prestación de servicios. concretas y directas. en vez de fortalecer a los grupos de poder económico y político.'" 43 La descentralización territorial acerca a las personas. es una realidad el autogobierno ciudadano.. constituye también parte esencial del gobierno democrático." Por eso. Y poco más adelante se insiste en que siendo el [gobierno local] la única institución política representativa del país al margen del parlamento.. si así fuera. nacionales o internacionales.' Un sistema en el que. a la burocracia. decidiendo por sí mismo. ". como empresas municipales.. por su naturaleza..
" 45 44 Doctores David Edelman y Óscar Gómez Navas.. el proceso de descentralización en parte.. ¿el municipio?. ¿la región?. [y que] continuará manifestándose en nuevos y más imperativos requerimientos regionales y el Estado tendrá que ir respondiendo. entonces. que es condición necesaria para una efectiva transferencia de la capacidad de decidir. no sólo se hace indispensable el fortalecimiento de los organismos más próximos a la base de la sociedad. errores tipológicos. por ejemplo) y también por la limitada o sesgada atención prestada a los actores políticos receptores de la descentralización (¿ el estado subnacional?. la descentralización supone definir instancias territoriales idóneas para la articulación Estado-sociedad civil y.. 4 y 5. 4.. ¿todos ellos articuladamente?). 28 ". pp. a la descentralización territorial (político-administrativa) que se ha constituido en un ideal o anhelo. De esa manera. ". debido a la confusión que en ocasiones ha acompañado a su planteamiento (equívocos terminológicos. una mayor equidad social y regional en la asignación de recursos y en la distribución del gasto en los asuntos públicos en general y. p. sino que se aborda con mayor sinceridad la relación entre descentralizar y redistribuir el poder. en última instancia. a las iniciativas que introdujeron la materia en las agendas públicas..“ 44 Se apoya lo antes expresado y se coincide en la importancia que tiene el nuevo giro o prioridad que se le ha querido dar. [determinando] que dicho proceso haya establecido su propio espacio político. La pertinencia de estos fines se explica todavía más cuando la descentralización se asocia a modos específicos de organización político- administrativa del territorio. asegurar la participación real de los ciudadanos en los procesos decisorios en particular. bajo la figura de elecciones directas y de transferencia de algunas competencias entre los niveles territoriales del Estado. hasta el punto de considerársele la respuesta idónea a las exigencias contemporáneas de transformación del aparato público para buscar. 45 Doctores David Edelman y Óscar Gómez Navas. por ese intermedio. ibidem. entre otros fines. materializar nuevas formas de relación entre la sociedad civil y el Estado... Desde esta perspectiva. . op cit. de manera casuística o episódica.. omisiones en la discusión del tema fiscal. por ser un signo de los tiempos. no sólo en Venezuela. se encuentran en una especie de vacío formalista por la imprecisión que ha acompañado a los cursos de acción subsiguientes. ampliar la participación de los ciudadanos en el sistema de toma de decisiones. Sin embargo. sino en muchos otros países y entre ellos en el nuestro. que constituye el objetivo final subyacente en este proceso de transformación política. sin lugar para definir e instrumentar un apropiado procedimiento de acción política que dé sentido a su relación dialéctica con la sociedad civil.
han incluido el fortalecimiento de la descentralización territorial (político-administrativa). Y al contrario. oportuna y objetiva para evaluar a los candidatos que aspiran ocupar cargos públicos de elección y acceso a conocer sus propuestas. que existe independiente de los otros Poderes del Estado. así como de los procedimientos para cumplirlos y ejercerlos. influencia de prejuicios sociales y culturales sobre las posibilidades de elección de los candidatos a cargos públicos. identificación de los ciudadanos con un unidad del sistema democrático y de reconocerse como parte de ella. por parte del Poder Judicial y las instituciones que tienen bajo su responsabilidad el control político y legal. acceso libre e igualitario de la población al sistema judicial. ciudadanos. muchos de los planes de Reforma del Estado están orientados a eliminar la gran cantidad de instituciones públicas des- centralizadas funcionalmente. ¾ Evaluación de las aspiraciones alcanzadas a medias: conocimiento por parte de la ciudadanía de sus deberes y derechos. de acuerdo a las características. y respeto al principio de tolerancia en la convivencia política con los demás. que viene realizando desde hace varios años en Costa Rica excelentes estudios para fortalecer la democracia. Un extracto de ese Informe. El Informe del Estado de la Nación. algunas de las cuales. es el siguiente: ¾ Como diagnóstico se indica que la calidad de la democracia costarricense es fértil y productiva. fueron creados como empresas privadas de Derecho Público y otras como monopolios estatales. los extranjeros pueden adquirir la ciudadanía costarricenses mediante el cumplimiento de las normas legales existentes que les garantizan sus derechos humanos y civiles. de confianza y a otros servidores públicos que violen la ley. que denomina “Resultados de una auditoría ciudadana”. todos los asuntos públicos se analizan por los medios. pues respeta los derechos civiles y políticos en los procesos electorales. proceso para aplicar sanciones expeditas a funcionarios de elección popular. el cual trasciende los cambios micro o macro administrativos por comprender también transformaciones de naturaleza y ámbito político. sin censura de prensa y aplicando las normas democráticas. los ciudadanos tienen información veraz. la eficacia y eficiencia del sector público de dar mejores servicios a la población. . en especial cuando no se comparten sus preferencias e ideas. inclusive. sobre cuáles son las principales debilidades para alcanzar esos fines y qué es lo que espera el sector ciudadano que ha sido partícipe en la encuesta que ha realizado ese grupo profesional. 29 La mayoría de los países latinoamericanos que han emprendido en los últimos tiempos un proceso de Reforma del Estado. aunque con diferentes énfasis y distintas prioridades. ha hecho hincapié en el primer semestre del 2001. sujetas sin embargo a la preeminencia de las garantías constitucionales.
no sólo representativa. p. respetando sus derechos y dignidad. pero si bastante ajustada a las ideas que se publican en la fuente consultada. que como se ha dicho reiteradamente en estas páginas es la parte más débil. trato respetuoso de las entidades públicas a la población usuaria de sus servicios. 27 de junio del 2001. en especial diputados y ministros. acatamiento a normas democráticas en los gobiernos locales. y ¾ Evaluación de las aspiraciones logradas de baja calidad: protección estatal equitativa y eficaz. acceso de la ciudadanía a medios abiertos y eficaces de participación en la decisión de las políticas públicas de naturaleza estratégica para la sociedad. . la investigación realizada bajo el CLAD llama la atención a la importancia que tiene: 46 Informe del Estado de la Nación. Debilidades en democracia tica. relacionada con grupos étnicos y de género. mediante la creación de diversas y activas instancias en las bases de la sociedad civil organizada. respetando sus derechos y dignidad. mediante la creación de diversas y activas instancias en las bases de la sociedad civil organizada. participación efectiva de los ciudadanos en la toma de decisiones referentes a asuntos de interés público estratégico. grupos étnicos o de género y las instituciones públicas. acceso de la ciudadanía a medios abiertos y eficaces de participación en la decisión de las políticas públicas de naturaleza estratégica para la sociedad. Lo antes indicado no es una cita textual de los resultados de esa auditoría ciudadana. funcionarios de confianza y demás servidores públicos. participación efectiva de los ciudadanos en la toma de decisiones referentes a asuntos de interés público estratégico. 46 Retomando lo que se plantea sobre la descentralización territorial (político-administrativa). rendición de cuentas de parte de las autoridades superiores del Gobierno. ejercicio del derecho a organizarse libremente de las personas. San José: Al Día. ejercicio del derecho a organizarse libremente de las personas. relacionada con grupos étnicos y de género. y apertura a un irrestricto escrutinio de las organizaciones de las sociedad civil en que estén representados los sectores sociales. 4. en especial diputados y ministros. menos eficaz y eficiente del sector público latinoamericano y de la democracia participativa. grupos étnicos o de género y las instituciones públicas. rendición de cuentas de parte de las autoridades superiores del Gobierno. acatamiento a normas democráticas en los gobiernos locales. funcionarios de confianza y demás servidores públicos. 30 ¾ Evaluación de las aspiraciones logradas de baja calidad: protección estatal equitativa y eficaz. trato respetuoso de las entidades públicas a la población usuaria de sus servicios. y apertura a un irrestricto escrutinio de las organizaciones de las sociedad civil en que estén representados los sectores sociales.
al mismo tiempo que se consolidan aquéllas que -comparativamente- muestran un grado de mayor desarrollo. para lo cual el interés focal reside en el proceso a través del cual se habrían identificado los objetivos de la descentralización [territorial] (programas. f) Naturaleza y alcance de la participación ciudadana en el proceso decisorio. la formulación de políticas. d) Grado de aceptación pública al proceso de descentralización. a saber: a) Ser capaces o aptas para asegurar la coordinación entre políticas nacionales y objetivos regionales y locales. c) Existencia o no de mecanismos de articulación de intereses nacionales. planes. estados. procedimientos. regiones y municipios). c) Considerar la necesidad de una decisiva intervención financiera del Estado Central. p. las cuales deben inscribirse dentro de tres ejes de acción fundamentales. subnacionales y locales. Este conjunto de variables se refiere a aquellos aspectos cuya incidencia en el avance de la descentralización [territorial] se estima relevante. departamentos. Su análisis permitirá establecer si existen o 47 Doctores David Edelman y Óscar Gómez Navas.. . no sólo para reformar la coordinación de sus intervenciones. [orientadas a contar con] directrices hacia un fin determinado. e) Credibilidad en el proceso mismo o en sus resultados. 31 ".... agentes. b) Tener en cuenta o considerar realmente los efectos regionales (de políticas [en ese ámbito espacial]) sobre las orientaciones propiamente locales y comunitarias. los lineamientos de políticas se contraen -como conceptos empleados.a enfatizar el propósito de aproximar al máximo la interacción entre la política y los resultados que se pretenden.. Fundamentalmente." 47 Los mismos investigadores mencionados en la nota anterior.. b) Extensión o medida de la capacidad fiscal de cada uno de esos niveles territoriales. entre otros) y las acciones emprendidas para alcanzarlos (elecciones. como mecanismo de control de la gestión gubernamental.. las siguientes: "a) Naturaleza y ámbitos de actuación del gobierno de los distintos niveles territoriales. reasignación de fondos.). transferencias de poderes. supra. etc. 5.. sino también para contribuir efectivamente al ajuste estructural de las regiones con menores recursos. proponen como variables a considerar y las relaciones necesarias entre ellas..
los documentos preparados para la Comisión de Reforma del Estado Costarricense (COREC I) por la respectiva Subcomisión y también los que realizó con propósitos complementarios el IFAM. y del grado de vinculación que han propiciado con respecto al tramado de actores institucionales y sociales -regionales y locales-.porque ha sido pésimo el exceso de centralismo que ha ocurrido en América Latina. lo siguiente: a) ¿A quiénes descentralizar? ¿Qué descentralizar? ¿Cómo realizar la transferencia de competencias y recursos para lograr la autonomía política y financiera de los nuevos sujetos? Valdría la pena también agregar ¿cómo mejorar sustancialmente su eficacia y su eficiencia para que puedan asumir esas nuevas competencias que se les están queriendo descentralizar. Banco Mundial y Agencia para el Desarrollo Internacional del Gobierno de los Estados Unidos de América. atribuido por muchos a la 48 Doctores David Edelman y Óscar Gómez Navas. loc cit. son la parte más débil institucional del sector público en todos nuestros países menos desarrollados. 49 Doctor Alejandro Rofman. Y el autor comparte tal importancia -sin que su ideología política sea neoliberal. 18. cuyas aspiraciones deberían reflejarse en las políticas que se adopten y en los efectos prácticos de su aplicación. Esa orientación no tiene como fin que se privaticen las municipalidades." 48 El doctor Alejandro Rofman 49 en su contribución antes mencionada recomienda que se determine con claridad. el Fondo Monetario Internacional. como complemento y aplicación directa a Costa Rica. que siguen tradicionalmente el mismo modelo de exceso de centralización? Se recomienda estudiar. 5 y 6. en su gobierno y en su administración. es que se transfieran las funciones que han venido realizando algunas instituciones públicas descentralizadas funcionalmente y las empresas públicas. y también en España. 32 pueden identificarse diferencias entre los sujetos hacia quienes se dirige el proceso. passim. de que disfrutan esos gobiernos locales. parte de la orientación y del esfuerzo de privatización y de la eliminación de los monopolios públicos que auspician organismos internacionales. más bien la Reforma del Estado que propician los neoliberales es que se fortalezca la descentralización territorial. eficiencia y oportunidad Justamente. pero tampoco socialista. en 1989-1990. político-administrativa. p. pues aportan valiosa información sobre lo que podrían ser las estrategias y tácticas de cambio para nuestro país. pp. 16. Portugal e Italia. . en términos de la forma como hubieran afrontado la realización de las actividades correspondientes. pues salvo casos de excepción.Transferencia de competencias a los gobiernos municipales: enorme reto para que actúen con eficacia. como parte de la descentralización territorial. entre otros.
favorecedor como es el autor de este estudio de la descentralización político-territorial y administrativa en las municipalidades considera que paralelamente con la trasferencia de competencias y su capacidad financiera reforzada para administrarse y cumplir con los nuevos fines. tan significativa o drástica (si se quiere utilizar ese término correctamente) que para el caso de Costa Rica. materiales y humanos. en una de las subregiones del país. en 1990. entre ellos por vía de ejemplo. debería también implicar una profunda reforma de la División Territorial Administrativa para que haya menor número de cantones -por tanto de municipalidades. cuando se comprueba que esa División Territorial Administrativa aplicada con criterio de localismo y de intereses de política partidista ha permitido que de cincuenta cantones que teníamos en 1950. bajo la justa protesta de sus habitantes. 33 herencia institucional española. 17. a pesar de casi ciento ochenta años de Independencia. como lo hacen países más desarrollados en ese aprovechamiento. En el Área Metropolitana existen doce cantones y sus respectivas municipalidades y han demostrado absoluta incompetencia en la solución de los desechos sólidos que se llevan al relleno "sanitario" de Río Azul. de no muy buena calidad.Indispensable reforma de la División Territorial Administrativa Sin embargo. Algo similar propuso para estudio el Profesor José Joaquín Trejos Fernández. en barrios marginales. como para justificar que a cinco minutos de distancia haya cinco municipalidades haciendo lo mismo. no las carreteras nacionales que deberían ser responsabilidad del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. debe modificarse como prerequisito una gran Reforma del Estado. el producto de los tanques sépticos por compañías privadas que lo tiran en los ríos del Área Metropolitana. Sus razones siguen siendo válidas. hayamos pasado a ochenta y uno Algunos de esos cantones son muy pequeños en población. menos caudillista. Otras municipalidades también pequeñas tienen algo más de separación espacial entre ellas. territorio y recursos financieros. pues todas tienen su propio relleno sanitario. Austria y Estados Unidos de América. no exhaustivo: México. la ausencia total de planificación urbana y la . la carencia de mantenimiento de las calles locales. correctamente orientada en ese ámbito.y distritos administrativos. Además. ex Presidente de la República (1966-1970) ante los miembros de la Comisión de Reforma del Estado (COREC I). ha pasado suficiente tiempo en nuestro devenir histórico para establecer otro modelo de organización institucional pública más eficaz. cuando si fuesen una sola institución podrían tener un biodigestor para convertir los desechos orgánicos en electricidad y abono. pero podrían ser más eficaces y eficientes para sus usuarios si se refundieran en unidades más grandes que puedan trabajar eficientemente en economía de escala.
por ejemplo. en un predio y hasta en un garaje de un barrio residencial. p. 1991.. al extremo de que se manifiesta como una demanda consensual. ha publicado bajo esa Editorial un interesante libro sobre "Participación ciudadana". 5." La doctora Cunill hace hincapié en la importancia que está teniendo en toda la región latinoamericana la participación ciudadana en muy diversas instancias y formas. Caracas: Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. Ana Matilde Brower de Du Bois y el doctor Bernardo Kliskberg: ". pero también de las aprehensiones que existen para hacerlo. Por ello." 50 50 Doctora Nuria Cunill. . 18. así como puestos en el tapete de la discusión los dilemas que enfrenta y la perspectiva que ofrece. la Licda. ornato. "Pero el término es etéreo y su uso en extremo elástico.Participación ciudadana en el ámbito de la descentralización territorial La doctora Nuria Cunill. de una especie muy agresiva que se llama “quita calzón”.. y los habitantes tienen que soportar desde temprano y hasta altas horas de la noche ruidos y olores molestos. la desburocratización. El autor de este estudio tiene plena conciencia sobre la necesidad del cambio en la División Territorial Administrativa de Costa Rica. tendría oposición de grupos de interés en mantener el statu quo. la economía. que centra el tema en la política. ya que la elección de diputados. Caracteriza a la participación ciudadana. funcionaria del CLAD.. todo ello relacionado con la descentralización territorial. perturbación de la vida familiar cuando autorizan y dan patente municipal a una fábrica o taller. de acuerdo a cómo interpretan como idea-fuerza de su obra. Y tener. Participación Ciudadana. síndicos y regidores se hace con base en ella. requieren ser aclarados sus alcances y límites. etc. menor número de cantones y distritos. pues afecta grandes intereses políticos y locales. Figurativamente siempre se ha pensado que sería como tocar un avispero. salud pública. en ese importante campo ecológico. 34 descoordinación de las instituciones y ministerios que no participan. Y sería factible sólo cuando exista gran madurez ciudadana local y nacional para proponer una reforma de tal envergadura. a pesar de las normas legales vigentes. una estrategia enmarcada en el problema global de la rearticulación de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil en dirección a la profundización de la democracia... o modificar el concepto espacial y de población de provincias con criterios técnicos como los que se propusieron en 1978 para la regionalización.
entre ellos a los de la América Latina. En este sentido. en Chile junto]. por vía de ser ejecutadas por organizaciones para gubernamentales o directamente por medio de la privatización. el desarrollo del llamado movimiento neo- liberal conduce cada vez más a confundirla con la ‘despublificación' [y así en el Gobierno de Pinochet.. de ". Esta nueva forma de entender la participación ciudadana pudiera también estar asociada a que el tenor de las transformaciones del aparato público que se mantiene como tal. ". adquiriendo gran importancia.. En este marco.Y el otro que busca que se fortalezca y se desarrolle en forma más autónoma. y. . es decir. lo cual es una expresión del perfeccionamiento democrático. [lo cual] ha redundado en un reflujo de la participación ciudadana asociada a la democratización del Estado y de la Administración Pública. en cambio. 11 y 12. hecho. ambos enfoques tienen estrecha relación con la descentralización territorial (político-administrativa)... el aparato Estado).." 51 Y aunque considera esa tratadista que también en la América Latina existe el fundamento económico ya antes indicado. se asume que `la participación ciudadana 51 Doctora Nuria Cunill. Opina la doctora Cunill que en años recientes. las estrategias gubernamentales tienden a asumir cada vez más a la participación ciudadana como un medio para lograr el involucramiento directo de los ciudadanos en la producción y en la gerencia e. pierden relativamente peso los problemas vinculados con la responsabilidad y el control. la participación ciudadana encuentra un fundamento en la crisis de eficacia del Estado.. con la subsidiariedad de la función productiva del Estado. [y comenzando en Europa y extendiéndose luego a otros países. se ha desarrollado un debate] en torno a la idea de que el gobierno ha crecido demasiado. Al centrarse buena parte de las reformas en la reducción de las tareas y servicios públicos. la participación ciudadana puede implicar dos tipos de movimientos: uno que sitúa a la sociedad en contacto con el Estado (en el sentido estricto del término. incluso. los vinculados a la economía de costos y a la eficiencia en sí misma. 35 En criterio de esa misma profesional. pp. en el financiamiento de ciertos servicios. evidencia en la actualidad una tendencia hacia el reforzamiento de la centralización de las decisiones y de las vinculaciones político- burocráticas.. op cit.. expresión esta que era utilizada para designar el estilo de desarrollo adoptado de acuerdo a las estrategias neoliberales. ella aparecía planteada como uno de los principios clave de la noción de `desarrollo económico y social en una economía social de mercado'.
. 1980. González Samohod.. siendo un gran tratadista en otras materias. Por otra parte. 53 Doctor Horacio Boneo. impulse. supra. ayudar. sin otras referencias bibliográficas. 232. coordinar. en la medida que lo requiera el bien común. ". El aspecto positivo consiste en que el Estado debe. regule o prohíba las tendencias negativas. 1980. además de desempeñar las funciones propias del Estado subsidiario. esta actividad privada. de las familias y de las sociedades menores. 36 permite reemplazar el paternalismo mediante la formulación de iniciativas de desarrollo avaladas en la propia capacidad de los grupos intermedios. Primera Edición. consiste en la prestación de apoyo político al Poder constituido para que éste. impulsada y coordinada por el Estado. la autoridad estatal es responsable de que la actividad de los privados respete y contribuya en la manera debida al bien común. y hasta no ha faltado quien. no importa si algunas personas que favorecen tal doctrina y son católicos han querido relacionarlas. enderezar y proteger la iniciativa privada. Saber Ver las Empresas Públicas. En relación a la actividad del Estado. De ahí deriva el derecho del Estado a intervenir en la vida social.. en 1891. . 17. con el auténtico de la Iglesia católica apostólica y romana. Veamos: ". erradamente lo haya confundido al atribuirlo como originado en los principios liberales. acorde con el principio subsidiario. fomente y facilite el desarrollo natural de los individuos y de los grupos intermedios y frene. en su Encíclica Rerum novarum. puesto que fue el Papa León XIII quien lo elaboró.. ha de ser ayudada. p. el principio de subsidiariedad tiene un aspecto negativo y otro positivo. Cita a A." 53 Para el doctor Ángel Rodríguez Luño. el principio de subsidiariedad [es aquel] según el cual el Estado no debe hacer lo que pueden y deben hacer las personas y los grupos sociales de rango inferior. San José: ICAP/EDUCA. y que por su fuente no puede tener connotación ni relación alguna con el liberalismo o con el neoliberalismo." 52 Es importante contrastar el criterio que se ha expresado antes sobre el principio de subsidiariedad. por ser parte esencial del bien común. el bien común no fundamenta en favor del Estado competencias y responsabilidades que pertenecen al legítimo ámbito de autonomía de las personas. Las unidades más pequeñas -por su mayor proximidad al individuo- tienen la precedencia sobre las más grandes. p. p. pero siempre en función del 52 Doctora Nuria Cuniil. 14. uno de los principios liberales más populares es el de la `subsidiariedad' que establecería que el Estado sólo debe ocuparse de aquellas cosas que los particulares no están en condiciones de realizar. supliendo las funciones que dicha iniciativa no pueda cubrir. Sobre todo.
que la suprema autoridad del Estado permita resolver a las asociaciones inferiores aquellos asuntos y cuidados de menor importancia. Por lo tanto. el Estado no favorece el laissez-faire liberal. tengan muy presente los gobernantes que. dirigiendo. urgiendo y castigando. . es la administración de sus propias iniciativas." (n° 80) De la lectura e interpretación auténticas de la Iglesia. dirección. Para mayor abundamiento del origen y perfeccionamiento antiliberal del principio de la subsidiariedad vale la pena recordar lo que expresa el Papa Pío XI en su encíclica Quadragesimo anno. Pamplona: Editorial de la Universidad de Salamanca. vigilancia.también critica duramente a este: 54 Doctor Ángel Rodríguez Luño. el cual otorga al Estado la realización. con responsabilidad. para el bien común. mientras más vigorosamente reine. el orden jerárquico entre las diversas asociaciones. por lo demás. pero dentro del marco definido por el Estado." 54 El cambio de letra a negrillas de la cita anterior es del autor de este estudio. Y si se lee acertadamente dentro del contexto y del espíritu de la misma Encíclica Quadragesimmo anno el esclarecido pensamiento de S. tanto más firme será no sólo la autoridad. sino también la eficiencia social. derecho de urgir y de castigar todo aquello que es de su exclusiva competencia: el condicionamiento de toda la sociedad. S. en cuanto a que sólo él puede realizar. y especialmente para la defensa de quienes son más vulnerables en la sociedad.. 37 bien común y sin perder de vista el principio de subsidiariedad. Lo que debe dejarse en plena autonomía a los cuerpos intermedios y a las personas. se puede comprobar que así como condena al socialismo -que en su criterio se originó en los abusos del liberalismo. en los cuales. y tanto más feliz y próspero el estado de la nación. la eficiencia social y el bien común de la nación. más firme y más eficazmente todo aquello que es de su exclusiva competencia. vigilando. Ética. se colige cuál es el alcance verdadero del principio de la subsidiariedad. pues se reserva el derecho a intervenir en la vida social cuando el bien común así lo exige.. pp 208 y 209. tanto más firme es su autoridad. 1984. en términos generales. para destacar que de acuerdo a ese principio de subsidiariedad. según el cual la mejor intervención del poder público es la que más pronto se torna innecesaria. con lo cual logrará realizar más libre. según el caso requiera y la necesidad exija. salvado este principio de función `subsidiaria'. Pío XI. perdería mucho tiempo. pues entre más vigorosamente lo haga. conmemorativa de los cuarenta años de la Encíclica Rerum novarum de la cual surgió ese principio: "Conviene.
pugnan entre sí los diferentes Estados. lo que con frecuencia es tanto como decir los más violentos y los más desprovistos de conciencia. Por lo que atañe a las naciones en sus relaciones mutuas. al deseo de lucro ha sucedido una desenfrenada ambición de poderío.. donde el bien. Ultimas consecuencias del espíritu individualista en economía. teniendo en sus manos el dinero y dominando sobre él. diríase. se apoderan también de las finanzas y señorean sobre el crédito. entregado y vendido a la pasión y a las ambiciones humanas. cruel. origina. son esas que vosotros mismos no sólo estáis viendo. finalmente. la economía toda se ha hecho horrendamente dura. del otro. Tal acumulación de riquezas y de poder. 108 y 109) . se entabla luego el rudo combate para adueñarse del poder público. nota casi característica de la economía contemporánea. ya porque tratan de dirimir las controversias políticas surgidas entre las naciones. el `nacionalismo' o también el `imperialismo económico'. A esto se añaden los daños gravísimos que han surgido de la deplorable mezcla y confusión entre las atribuciones y cargas del Estado y las de la economía. tres tipos de lucha : se lucha en primer lugar por la hegemonía económica. es el fruto natural de la ilimitada libertad de los competidores. y por esta razón administran. uno de los más graves. de la que han sobrevivido sólo los más poderosos. ya porque las naciones emplean su fuerza y su política para promover cada cual los intereses económicos de sus súbditos. se halla una cierta caída del prestigio del Estado. debería ocupar el elevado puesto de rector y supremo árbitro de las cosas. para el cual. 106. por consiguiente. entre los cuales daños. allí la patria. para poder abusar de su influencia y autoridad en los conflictos económicos. 38 "Dominio ejercido de la manera más tiránica por aquellos que. de tal modo que nadie puede ni aun respirar contra su voluntad." (n°s. se hace. por el contrario esclavo. la dictadura económica se ha adueñado del mercado libre. atroz. 107. de una misma fuente manan dos ríos diversos: por un lado. la sangre de que vive toda la economía y tienen en sus manos así como el alma de la misma. recurriendo a su poderío y recursos económicos. el no menos funesto y execrable `internacionalismo' o `imperialismo' internacional del dinero. a su vez.. Esta acumulación de poder y de recursos. libre de todo interés de partes y atento exclusivamente al bien común y a la justicia. sino también padeciendo: la libre concurrencia se ha destruido a sí misma. que.
para que eliminando el paternalismo desde el centro haya una mayor democratización en la planificación (indicativa y consensual). 55 Doctora Nuria Cunill. . 25 y 26. complementado por el bien común. sin esperar que sean las autoridades superiores. las locales y municipales asuman un nuevo papel más dinámico.. La doctora Cunill concluye que con base en un análisis exhaustivo que hace sobre las diferentes ideologías y. passim. Se sostiene que `es subsidiariedad que el Estado actúe e intervenga para promover la organización de la población.' Confrontando los planteamientos de ambas ideologías se evidencian discrepancias respecto de la forma cómo conciben el papel del Estado para la promoción de la participación e. Así.. el Estado. ". La ideología social demócrata reconoce al Estado como eje ordenador de la sociedad al punto que asume que el ámbito por excelencia de la participación es el propio Estado -para su control-. interviene y burocratiza. en el proceso de toma de decisiones. pp. el discurso social cristiano enfatiza la necesidad que tiene el Estado de asumir la promoción de la organización social del pueblo como el estímulo de la participación. específicamente a partir de una peculiar acepción del principio de la subsidiariedad." 55 Es más frecuente que la participación ciudadana se oriente al redimensionamiento del Estado. incluso. Si cada vez que hay una tarea social para satisfacer. Sin embargo. aunque con diferentes énfasis. 39 De lo antes transcrito se puede comprobar el elevado puesto de rector y de supremo árbitro que la Iglesia le otorga al Estado como parte de su Doctrina Social. en ambas corrientes el discurso de la participación aparece vinculado con la demanda por democracia. asume que es imprescindible la intervención del Estado en la organización popular y en el desarrollo de la participación. aunque partiendo del principio de subsidiariedad. La ideología socialcristiana. destruye una posibilidad de participación. el fortalecimiento de los cuerpos intermedios de la sociedad y la solidaridad. nada más alejado del liberalismo o del neoliberalismo el origen o la inspiración del principio de la subsidiariedad o de los otros de la Doctrina Social de la Iglesia. que dimanan del mismo Evangelio y por tanto de Cristo.y suministrarle los medios. de la cual uno de sus principios más importantes es justamente el de la subsidiariedad. de autorrealización y de dinamización de los procesos. pero bajo el postulado de la ‘realización humana'. respecto de las funciones específicas de esta. en el fortalecimiento de las organizaciones sociales de base para que ellas asuman a plenitud sus propias responsabilidades. en lugar de promover la organización de la población -que puede asumir esa tarea.
" (pp. 40 En nuestro país. y d) Participación social o comunitaria. b) Participación popular. tales como los siguientes: a) Participación política... d) Participación en la ejecución. primero. b) Iniciativa popular o derecho de petición. b) Participación consultiva y asesora. También existen diversas modalidades y medios de la participación ciudadana. convertir la democracia representativa en una democracia participativa y fomentar en los ciudadanos una mayor responsabilidad en la ejecución de los programas de desarrollo. tales como: ¾ Órganos especiales de participación ciudadana a nivel municipal. De hecho tienen similitudes.. . para lo cual es necesario estimular el acceso de todos los ciudadanos a las decisiones que les afectan. como de los términos sinónimos y en la diferenciación de esas categorías. c) Participación resolutiva y la participación fiscalizadora. c) Revocación y derecho de reclamación. d) Consulta popular (o plebiscito local) y cabildos.. e) Participación directa en diversas instancias municipales. [redistribuyendo] el poder. Existe imprecisión en el uso. pues todas están orientadas a democratizar la política y en algunos casos a socializarla y usarla como medio para ampliar el campo de lo público a diferentes ámbitos de la sociedad. 54 y 55) Como elementos básicos para la participación ciudadana están los siguientes: a) Participación ciudadana. c) Participación política. La doctora Cunill menciona las siguientes como modalidades de participación directa en el ámbito municipal: a) Audiencias públicas e información ciudadana. local (o municipal) y regional. la participación con el perfeccionamiento del sistema político. y f) Participación en los ámbitos nacional. e) Participación directa o indirecta. el documento "Metas de Progreso" que se preparó al finalizar la administración Oduber propiciaba: ". sean éstas de carácter económico o de índole política. a su vez que pasar de una democracia representativa a una democracia de participación real y efectiva supone. sosteniendo que esto implica democratizar la economía.
infortunadamente. . De allí que cuando lo logran "cantonizan" o "municipalizan" ese Poder Legislativo. profesionalismo. g) La comunidad como fuente de consultas y de recursos: Agentes individuales en la ejecución o animación de programas sociales: ¾ Órganos de apoyo y vigilancia de programas gubernamentales. financieros y materiales que administra! Y no sea una posición simplemente burocrática. eficacia para cumplir a cabalidad las decisiones del respectivo Concejo Municipal.El gobierno local o municipal Como Costa Rica es un Estado unitario. 19. la División Territorial Administrativa que nos rige desde 1848. sino en el Área Metropolitana de San José. que en el caso de los Concejos Municipales les otorga autonomía de gobierno local. autonomía de gestión. lo que el Lic. y ¾ Organización municipio-organización vecinal. que utilizan las municipalidades. y ¾ La participación de los usuarios en la gestión de los servicios sociales. agente de colocación de paniaguados. cada uno de ellos con competencias específicas en su respectivo territorio. cantones y distritos administrativos. y ¾ Órganos de participación para jurisdicciones menores al municipio. y en el ámbito de los alcaldes municipales (antiguos ejecutivos municipales). para que implementen las ordenanzas y políticas del órgano determinativo cantonal. ¾ Las organizaciones de base participando en la planificación y en la gestión de los programas sociales. ¡Ojalá que la nueva figura del alcalde municipal actué también con liderazgo. ¾ Órganos decisorios en el gobierno municipal. Alberto Cañas Escalante ha llamado: "el estadio ha sido invadido por los que estaban en la gradería de sol". cooperativas y sindicatos para aspirar a ocupar una curul en la Asamblea Legislativa. f) Participación ciudadana en diversas instancias municipales tales como: ¾ Participación de usuarios en la dirección y administración de empresas municipales. actuar con eficiencia en el aprovechamiento de los recursos humanos. Esto ocurre. prevé la existencia de provincias. 41 ¾ Asociaciones de vecinos y cooperación vecinal a nivel municipal. como sustitutos de los Concejos Municipales. parientes y de grupos de presión local de politiqueros. no sólo en los cantones rurales de Costa Rica.
con la participación del sector privado en las políticas de ese ámbito. cuando fue justamente la idea-fuerza del Programa de Gobierno del Lic. los movimientos y las intenciones de diversas entidades. Era evidente que un sistema tal no podía seguir funcionando a cabalidad por siempre. p. no funcional (pues acerca de esta lo que hay es una orientación a privatizar instituciones. En las décadas del 70 y del 80. son claras las propuestas. organismos y partidos políticos para promover la descentralización y la participación ciudadana. Un nuevo papel para las municipalidades. la sectorialización. En algún momento iban a evidenciarse sus deficiencia: rémora para el progreso. En prosecución de esos fines. signos positivos que denotan un cambio de mentalidad respecto a un tema que hasta hace poco había permanecido al margen de las grandes preocupaciones nacionales. Presidente ejecutivo del IFAM. Quesada Niño. la cual se considera de necesidad e importancia desde 1978. También se ha planteado la necesidad de descentralizar funciones a las municipalidades para que promuevan la participación ciudadana. Esa corriente mundial comenzó a echar raíces en el país. existen en la Asamblea Legislativa dos iniciativas para reformar el artículo 170 de la Constitución Política y la Ley de Transferencias de competencias locales. las deficiencias del Estado centralizado comenzaron a sentirse y surgieron las primeras propuestas y llamadas para descentralizar. 56 Lic.. .” 56 Tiene validez lo que se ha comentado en partes anteriores en cuanto a que la descentralización que se propicia es territorial. en las regiones y en una segunda etapa. la Ley de partidas específicas y el programa Triángulo de Solidaridad se evidencian medidas y reformas para descentralizar y fomentar la participación del ciudadano.. Rodrigo Carazo Odio. Desde entonces. 14 A. 42 Existe gran interés en Costa Rica. que propician fortalecer el régimen municipal. por el fortalecimiento real y operativo de la capacidad municipal para asumir en el presente siglo un papel protagónico. en especial en algunos sectores de la sociedad. mejorar pese a un gobierno local débil y deteriorado. Descentralización. mediante la Ley del impuesto de bienes inmuebles En 1998 con el nuevo Código Municipal. que es el que se supone debe aportar las bases para la participación efectiva de la población. Miguel A. y que durante su gestión trató de implementarse por la vía de la promoción popular. Corriente mundial. como se ha descrito brevemente en el capítulo IV. 13 de junio del 2001. En 1995 se da la primera descentralización efectiva hacia las municipalidades. En el Foro del periódico La Nación se hace el siguiente comentario: “Es una paradoja que el sistema costarricense. San José: La Nación. Foro de La Nación. con más de 100 años de estabilidad democrática.
como sucedió con la reforma al artículo 170 de la Constitución Política para otorgar a las municipalidades un 10 por ciento del presupuesto nacional. Empresas y programas Públicos. no vaya a pasar el festín que quisieron hacer 57 Cfr. que luego no se pueden cumplir ante la carencia de recursos. A 7. otra información de prensa sobre la incapacidad de la mayoría de las municipalidades por la deficiente administración para el cobro de los impuestos ya aprobados legalmente. si se aprueba la reforma al artículo 170 para darle ese porcentaje fijo de 10% del presupuesto nacional. de los dos partidos mayoritarios. para estudiar conjuntamente soluciones a los problemas que han surgido por porcentajes con destino específico. Una ventana a la democracia participativa. Y en adición. actual alcalde. y por eso es importante que descentralización tenga siempre el respectivo adjetivo. que recibieron con reserva la participación popular que se deseaba lograr por la vía de los consejos subregionales y regionales. 21 de junio del 2001. Es importante destacar. p. entre ellas la creación de una Oficina de Iniciativa Popular. San José: Tiempos del Mundo. que procura abrir una ventana a la democracia participativa. con el fin de establecer las reglas para el manejo de esos recursos adicionales. San José: Editorial UNED. El señor José Antonio Pastor. 43 programas y actividades. 2000. También indica lo siguiente. Wilburg Jiménez Castro. lo que cuenta es que los ciudadanos se sumen a este proyecto de la Asamblea Legislativa. a pesar del escaso presupuesto que se podría tener. Algunas son tan descabelladas que no parecen tener ni pies ni cabeza. que no deja de evidenciar carencia de una orientación correctamente estudiada de quienes hacen la propuesta y que en cierta forma puede justificar la actitud de los legisladores: “Las propuestas van en cualquier dirección. . representadas por sus funcionarios de los concejos y por el ejecutivo municipal.D. que el mismo funcionario que la promueve sirvió también con acierto el mismo cargo durante la administración del Presidente Carazo Odio y tiene amplia experiencia y conocimientos doctrinales para hacerlo. La Reforma Administrativa La Reforma del Estado y Privatización de Instituciones. No importa de dónde procedan.”58 En esos mismos días se informó de la iniciativa del ministro de Hacienda. de crear una comisión ad-hoc con ex viceministros de ese mismo Despacho. máster Leonel Baruch. 58 José Antonio Pastor. debido al poco interés que han demostrado los diputados. además. ha escrito sobre la ventaja de la democracia participativa e informa que al respecto existen diversas propuestas. cuando desde hace muchos años se propuso y no mereció entonces la comprensión de las mismas municipalidades. Ph. pero no como algo que surge ahora. Otras apuntan hacia temas de enorme trascendencia.. Información General. por medio de la Reforma del Estado 57. en los cuales ellas participaban por derecho propio. De allí que se proponga que el siguiente paso debería ser contar con una ley complementaria.
Rolando Araya Monge. ‘No podemos seguir atados al sistema apegado al centralismo que venía operando en las últimas tres décadas. IFAM con más capacitación. reportaje del periodista José Antonio Pastor. p. Abel Pacheco de la Espriella. loc cit. Rolando Araya Monge. a la capacitación del funcionario municipal para enfrentar de mejor manera el reto de un sistema con verdaderos gobiernos locales’. destaca Quesada. 44 algunas de esas instituciones cantonales. que es crear municipios sumamente fuertes en donde haya más recursos y capacidad de decisión y que todo lo administrativo sea local y no por este centralismo y burocratismo que tiene a punto de infarto a este país. De entrada la principal preocupación radica en el deficiente manejo administrativo de la mayoría de los ayuntamientos. . líder del partido Liberación Nacional ha opinado que: “Deseo ser presidente para quitar el taco que hay en la tubería del país que no deja que Costa Rica salga adelante.’” 59 Es importante conocer lo que propone uno de los candidatos de los dos partidos mayoritarios. A. Lo primero que debe hacerse es empezar a distribuir el poder. me refiero a la ingobernabilidad. p.265 millones. candidato del partidos Social Cristiano sobre la materia. Pretendemos cambiar aquella visión de solo fomentar económicamente a las municipalidades en los programas prioritarios y de emergencia para la comunidad al mejor estilo de apaga fuegos. Se trataba de resolver las demandas urgentes y no como una solución planificada hacia el futuro. que los tienen tocando las puertas de ese órgano [el IFAM] para préstamos o prórrogas que lleguen a cubrir rubros vitales como los propios salarios. A 4. la que permitirá que Costa Rica logre superar estos problemas de pobreza. Jalón de orejas a los municipios por malos cobradores.. 60 Ing. la municipalidad de San José (la más grande del país) publicó una lista de morosos que reveló deudas sin cobrar superiores a los ¢1. inseguridad ciudadana y corrupción. ‘Es en esa vía hacia donde el IFAM dirige sus esfuerzos. imitar lo que han hecho las sociedades más avanzadas. El jerarca del IFAM comenta el viraje que experimenta la organización en su filosofía. Precisamente en días recientes. cuando se les traspasó el impuesto a los bienes inmuebles. El Ing. el exceso de regulaciones. 21 de junio del 2001. pues no se tiene información del criterio del Dr. Yo propongo una fórmula que sacará a este país adelante.” 60 59 Ronald Álvarez. el exceso de institucionalidad y eso se hace a través de un método que se ha seguido aquí.2. Quesada Niño quien le manifestó que: “. En lo conducente el señor Ronald Alvarez entrevistó al Lic. como un desarrollo por sí mismo.. San José: Tiempos del Mundo. el atraso económico.
Y justamente existe ahora una clara tendencia a que se fortalezca esa descentralización política y administrativa territorial. es decir. el sistema de excretas y aguas servidas. 45 20. de tal manera que los gobiernos municipales puedan tomar decisiones en la propia parte del territorio bajo su jurisdicción. que puede conllevar a la descoordinación entre las políticas nacionales y las políticas institucionales.para evitar el peligro que se forme un verdadero ar- chipiélago institucional. cuya función. que no sean nacionales. Por tanto. opuestos en alto grado a que perteneciéramos a la Federación Centroamericana desde 1825. deberían ser normativas y de apoyo para las municipalidades. labores relacionadas con el "Programa de Salud para Todos del año 2000". si un ente descentralizado funcional o territorialmente tiene ese grado de independencia. José María Castro Madriz. podrá formular sus propias políticas sin que tenga que consultarlas con el Gobierno Central. Pero en tal situación es necesario establecer otras regulaciones integradoras y coordinadoras -no centralizadoras. Existe también una orientación a que recuperen buena parte de las funciones que perdieron en el pasado. de política. auspiciado desde 1978 por la Organización Mundial de la Salud y con el compromiso de los gobiernos de ejecutarlo. y sus atribuciones debe definirse para cada una de ellas en sus leyes de creación. y la de la policía de tránsito. previo plebiscito de los habitantes del cantón y provincia del cual se va a cercenar el nuevo cantón. sin tener que consultar los detalles al Gobierno Central. pero cuidando también de que sus políticas guarden armonía con las que este formula. y que puedan asumir otras nuevas funciones que actualmente realizan el Gobierno Central y los entes descentralizados funcionalmente.su ámbito está circunscrito a una parte del territorio nacional: el cantón. aprobadas también por la Asamblea Legislativa. etc. la preservación ecológica de los ríos y acequias en las zonas urbanas. pues se recarga innecesariamente esa importante labor en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. pero no sustitutivas de su responsabilidad bajo una política paternalista que debe erradicarse pues las ha debilitado aún más desde los dos golpes políticos que se les dieron en 1848. al constituirse la República en el Gobierno del Dr.Descentralización política Se otorga en el sector público a través del Poder Legislativo dentro del marco constitucional. cuya administración se le dio del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. que se les de la capacidad para el mantenimiento y construcción de vías públicas. . puesto que implica autonomía de gobierno. después que los Cabildos habían sido los líderes de la Independencia. Cuando la descentralización política se refiere a los gobiernos locales -que en Costa Rica son las municipalidades. casi como una especie de cuarto Poder. En adición. entre ellos el agua potable.
lo cual se comprendió siempre dentro de la teoría de la descentralización -a la cual posteriormente se hará breve 61 Dr. se les quitó a las municipalidades los deberes y responsabilidad de la educación primaria. . El Poder Ejecutivo no tendrá intervención alguna en la administración del Banco. de 9 de octubre de 1914. 46 El segundo golpe político ocurrió en el Gobierno del general y Lic. y serán por lo mismo moralmente responsables por la administración del Banco.. Mauro Fernández Acuña. se refiere al problema de la estructura del Estado. decía lo siguiente para el Banco Internacional de Costa Rica: "Los miembros de la Junta Directiva desempeñarán su cometido con absoluta independencia del Poder Ejecutivo. p. con la creación del Banco Internacional de Costa Rica durante la administración del Lic. Bernardo Soto Alfaro. Fernando Garrido Falla. El doctor Fernando Garrido Falla.. un Estado con descentralización política sería un Estado en el que existen regiones políticamente autónomas. La Secretaría de Hacienda se limitará a vigilar la marcha general del Establecimiento. implícitamente sí. para que se pudiese agrandar el número de niños y jóvenes que tuviesen acceso al segundo ciclo de educación. es un Estado unitario. y claro. 166." De lo antes transcrito vale la pena resaltar que si bien es cierto explícitamente no se indicó en 1914 para ese Banco la autonomía de gobierno. como Secretario de Educación Pública. Alfredo González Flores. robustecido entonces con la traída de grandes profesores europeos. bajo la orientación de centralizarlas en esa Secretaría y fortalecer su calidad. Un Estado políticamente centralizado.. este sería también por supuesto el caso del Estado federal."61 Concluimos este tema con el esclarecido pensamiento del doctor Juan Ignacio Jiménez Nieto. passim. la llamada descentralización política... El Decreto Ley N°16. cuando como efecto de la Reforma Educativa que propuso y llevó a cabo el Lic. puesto que se consignó su absoluta independencia del Poder Ejecutivo.. recuerda que: ".Creación del régimen de autonomía administrativa y de gobierno por la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 La génesis de la autonomía institucional comenzó en Costa Rica en 1914. que también como idea-fuerza para el lector hemos incluido al iniciar esta Parte II: 21.
cuando en realidad fue de una ideología política: el poder centralizado. Al adentrarse en las propuestas. El autor quiere ofrecer esos elementos de juicio al lector. Lic. una de ellas constitucional. a través de sucesivas modificaciones. y luego otras legales amparadas a ese cambio del artículo 188 de la Carta Magna. 47 referencia. hasta centralizarlos nuevamente en ese nivel. que sigue siendo el banco comercial más importante del Sistema Bancario Nacional del país. Posteriormente en el Gobierno del Dr. aparentemente de una sola palabra “gobierno”. con la certeza de que al extractar esas ricas contribuciones ideológicas. los debates de altura que los diputados constituyentes tuvieron. A quienes se interesan en el estudio de las instituciones. los principales actores que tuvieron el liderazgo en los debates. Rodrigo Facio Brenes. de 1949. Corresponde. a pesar de que en 1950 su función emisora se pasó al Banco Central de Costa Rica. en agosto de1940 e inició sus actividades el 3 de mayo de 1941. a la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 el mérito de haber regulado constitucionalmente todo lo atinente al régimen de autonomía institución. se contribuye también a resaltar hechos trascendentes de nuestra Historia Patria y comprensión de situaciones que luego han cambiado: desde una descentralización funcional para que quienes sirviesen el cargo de Presidente de la República no tuviese un alto grado de poder y de autoridad formal. en sus diversos grados. intelectuales y cívicas. como el autor. después de 52 años. sin embargo. razón por la cual es interesantes conocer algunos detalles al respecto. Lic. Rafael Ángel Calderón Guardia se crearon la Universidad de Costa Rica. y la Caja Costarricense de Seguro Social. o mejor.como la no injerencia de ese Poder en las decisiones políticas de la Junta Directiva. al ser este creado. en 1943. Rodrigo Facio Brenes Correspondió al diputado constituyente. lo cual fue una de las razones del gran desarrollo institucional de esa entidad bancaria. para conocer cómo fueron sus debates para la aprobación de lo referente a autonomía. se puede comprender en mejor forma las razones que hubo para esas propuestas. (qepd) abogado de profesión y entonces decano de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica -institución de la cual era también profesor en esa unidad académica y en la Facultad de Derecho- . las ideas fuerza que expusieron quienes defendían la autonomía institucional y los que se oponían a ella. a descentralización funcional que es el concepto genérico que la trata. es tema obligado recurrir a las Actas de esa Asamblea Nacional Constituyente.  Liderazgo intelectual e ideológico del diputado constituyente.
Presentación. entre comillas dobles. indicando que “… los miembros de su junta directiva desempeñarán su cometido con absoluta independencia del Poder Ejecutivo y serán por lo mismo los únicos responsables de la administración del Banco. a pesar de que ya se habían aprobado varios artículos su existencia. 13 de octubre de 1949. idem. en que el régimen de descentralización funcional existía al margen. si se ejerce el cargo de director o gerente de una de ellas. Acta N°166. y en sus propias palabras62.63 etc. no sin temor porque sabía de la fobia de algunos Representantes en la Asamblea Constituyente por las instituciones autónomas. en el régimen de seguridad social al cuidado de una Institución Autónoma: la Caja Costarricense de Seguro Social. Acta N° 166. p. 465. 63 Lic. en la administración del Dr. entre comillas simples. 466 65 Lic. y las citas que ellos hagan de otras personas o hechos. . pues durante la administración del Lic. Asumió esa gran responsabilidad. p. 64 Lic. Ricardo Jiménez Oreamuno. Rodrigo Facio Brenes. 62 Los criterios de los señores diputados constitucionales cuando corresponde a lo expresado. existe mención en la jurisdicción de juicios contencioso-administrativos. 48 asumir el liderazgo de defender la creación de un nuevo Título en la Constitución Política respecto a las instituciones autónomas. del nueve de octubre de 1914. 466. en 1924. y al establecerse la Caja Costarricense de Seguro Social. Presentación de su propuesta. entre ellos aquellos que mencionan la incompatibilidad de ser candidato a Presidente de la República o a diputado. o peor aún de espaldas. Presentación de su propuesta. Acta N° 166. se indican con cursivas. durante 35 años. Rodrigo Facio Brenes.. por Decreto Ley N°16. Rodrigo Facio Brenes. Facio que así el Banco Internacional quedó constituido como una institución autónoma 65 y similares situaciones existían con la creación del Banco Nacional de Seguros. Facio. en la aprobación de sus presupuestos por la Contraloría General de la República. durante la segunda administración del Lic. de la Constitución Política de 1871. Rafael Ángel Calderón Guardia. Alfredo González Flores. y cuando son textuales. en 1942 y 1943.“64 Concluía el Lic. pero no textualmente. se fundó el Banco Internacional de Costa Rica. Hizo hincapié el Lic. p.
. fines limitados. aunque sí estaba de acuerdo en su autonomía de administración (gestión). por las circunstancias en que nació. única. el Presidente era el foco único de jerarquía y en sus manos estaba nombrar y remover libremente a todos los empleados… ¿Cómo entonces pudieron nacer instituciones con directrices inamovibles a las que se confiaba el gobierno exclusivo de una institución. que prácticamente las convierte en 66 Lic. su régimen era de jerarquía presidencialista.” 66  Oposición a otorgar autonomía de “gobierno” a las instituciones descentralizadas funcionalmente El Lic. con esa Carta. 49 “Las características de todos estos nuevos organismos ha sido personalidad jurídica propia. ya que la Caja de Seguro. que propiciaba el Lic. Las autonomías son pues una realidad y una realidad provechosa para el país. con la característica de autonomía de gobierno (política). nació sometida a cierta inclinación política que contribuyó a desprestigiarla un poco y a deteriorar sus servicios. de espaldas a la Constitución. De acuerdo. pp. La Carta del setenta y uno no preveía ninguna posibilidad de descentralización administrativa. presupuesto propio. conforme se desprende de su artículo ciento nueve. de las instituciones autónomas. con independencia total del Ejecutivo. quedarán en la misma situación ambigüa y dudosa en que hasta ahora han vivido. aptitud para autodeterminar su política. Creemos llegada la hora y presentada la oportunidad para corregir ese absurdo. supra. y a cualesquiera de los otros empleados de su Dependencia’. Rodrigo Facio Brenes. dirección pluripersonal. por lo menos tratándose de las instituciones que fueron establecidas sin una finalidad política. y para darle cabida jurídica en nuestra Constitución al régimen vivido por tantos años y con tanto éxito. Gonzalo Ortiz Martín (qepd) fue uno de los diputados constituyentes que más adversaron la creación de un Título que regulase la descentralización funcional. 466 y 467. y absolutamente responsables de su gestión? ¿Cómo? Pues a pesar del texto constitucional. pues en su criterio: “… El problema se presenta… en una forma seria… al dotar a ciertas instituciones de una independencia de tal magnitud y envergadura. inciso primero. pues. Pues la verdad es que ellas se desarrollaron. poderes reglamentarios y disciplinarios. Pero si no le damos asidero constitucional. como lo decía antes. Y ¿qué resultados ha tenido el régimen? Excelentes. Facio Brenes. según el cual ‘son deberes y atribuciones del Poder Ejecutivo nombrar y remover libremente a los Secretarios de Estado.
que obstaculizarían la marcha general del Gobierno. Ortiz de parte de otros diputados constituyentes. . Tendrá que hacer lo que le ordenen tales instituciones… No ha sido partidario de que se le resten tantas facultades al Poder Ejecutivo. Gonzalo Ortiz Martín. por ejemplo. una independencia tan absoluta. considera que algunas actividades sólo podrán desarrollarse con entera satisfacción. por considerar innecesario un nuevo Título. que gozan de absoluta independencia podrían adoptar otra política distinta a la del Estado [utiliza ese término como sinónimo de Poder Ejecutivo]. Instituciones así concebidas.. con los naturales perjuicios para la vida del país. conflictos con la política general del Gobierno en materia económica. Facio Brenes defendió la propuesta de su fracción parlamentaria. 467 y 468. aduciendo que lo que ellos proponían era más bien democratizar la administración pública. 50 pequeños Estados dentro del Estado. si no se pliegan a la política del Estado. Se les está dando a estas instituciones autónomas un vigor en sus Juntas Directivas.. contra propuesta. cuya autonomía funcional les confiere ‘ in-dependencia en materia de gobierno y administración’ y cuyas decisiones sobre las funciones puestas bajo su competencia ‘sólo podrán emanar de sus Juntas Directivas. las instituciones autónomas. siempre y cuando la autonomía de esas instituciones sea reducida a la parte administrativa. Si la política del Ejecutivo en materia económica o educacional se orienta del modo a o b. Al contrario. que su posición no podía entenderse en el sentido de que fuese enemigo de las instituciones autónomas. Está de acuerdo en aceptar la creación de un nuevo Título. traerían. pero no ir más allá en perjuicio evidente del Estado…”67 Hubo apoyo al planteamiento opositor del Lic. en las cuales el Poder Ejecutivo viene a ser prácticamente un subordinado de esas instituciones. apartadas de las influencia políticas del Poder Ejecutivo. El Lic. a no dudarlo. para que se manejen con absoluta independencia respecto a las influencias políticas. y ninguna podrá serle impuesta por el Poder Ejecutivo ni desconocida por él’. Acta N° 166. Aclaró. pp. Lo que no acepta es que la autonomía de estas instituciones se otorgue en la forma amplísima como la proponen los señores del Social Demócrata en sus mociones. al evitar la concentración del poder 67 Lic. en vista que en varios artículos se había incluido mención a esas instituciones autónomas. quien es el que orienta la política general del Gobierno. entre ellos los señores Juan Trejos Quirós y Eduardo Montealegre Echeverría. Vendría el caos. si se las encomienda a instituciones independientes al margen de los vaivenes de la politiquería.
debido a la nacionalización bancaria que había hecho la Junta Fundadora de la Segunda República que presidía don José Figueres Ferrer. que en la propuesta 68 Lic. existe una diferencia sustancial. en tanto que lo defendido por otros diputados constituyentes era una teoría estatista o totalitarizante. Gonzalo Ortiz Martín. pp. réplica. Pero de eso a que el Ejecutivo no tenga la más mínima participación en su línea de acción. 470.” 69  Eliminación del calificativo de “funcional” para lograr la aprobación del Título Único de la Constitución Política y la aprobación del artículo primero Por moción del diputado Lic. según antes se mencionó. y que inicialmente ”… el Proyecto del cuarenta y nueve. tal y como han sido redactadas las mociones propuestas.señalando que no era enemigo irreconciliable de las instituciones autónomas sino que: “Se ha opuesto a la definición tan amplia del artículo primero. y también estuvo a favor el Lic. p. sin temores de ninguna clase. supra. eliminando el término “funcional” como calificación de la autonomía. dentro del Estado El Lic. Ha atacado la autonomía en la forma amplísima en el que la define el artículo primero. la autonomía de gobierno y administración de la Universidad de Costa Rica. pues muchos de sus extremos eran inadmisibles Sin embargo. resaltando que ya la Asamblea Constituyente había aprobado por amplia mayoría. Juan Rafael Arias Bonilla. 51 y recursos. Para él lo esencial de la autonomía es el de otorgarles a esas instituciones la posibilidad de administrarse independientemente. muy bien pueden aprobarse. Fernando Fournier Acuña. lejos de toda influencia política. . Alfredo Vargas Fernández se modificó la redacción del artículo primero tan discutido. lo había alarmado un poco. Similares argumentos presentaron los diputados Lic. Tampoco está pretendiendo que la política se meta en las instituciones bancarias del Estado. a favor de la autonomía institucional para prevenir el peligro de politización de los bancos comerciales estatales. 471 y 472.” 68  Temor de crear un conjunto de pequeños Estados. Acta N! 166. Juan Rafael Arias Bonilla. en esta materia. 69 Lic. La autonomía de la voluntad en Derecho Civil. que coloca a estas instituciones frente al Estado [Poder Ejecutivo]. comentario. Ortiz Martín defendió una vez más su criterio -y es importante destacarlo por lo acontecido posteriormente en abril de 1968 cuando se reformó el artículo 188. no es irrestricta.
” 71 En el acta N° 182. “ 70 Acta N° 166.Son Instituciones autónomas: primero: Los Bancos del Estado. p. 52 original del Lic. y sus directores responden por su gestión. 473.” 70  Aprobación de otros artículos referentes a la autonomía institucional en el mismo Título Como artículo 190 se aprobó la siguiente redacción propuesta por el diputado constituyente. la del Título XIV Las Instituciones Autónomas. Segundo: las instituciones aseguradoras del Estado. 2) Las Instituciones aseguradoras del Estado. 189 y 190. Tercero: Las que esta Constitución. (actas 166 y 167). fueron aprobados sin modificaciones en su redacción de anteriores sesiones. que en sus artículos 188. así: “Artículo 188.Las Instituciones Autónomas del Estado gozan de independencia en materia de gobierno y administración. y los nuevos organismos que creare la Asamblea Legislativa por votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros. p. con el siguiente texto: “Las Instituciones Autónomas del Estado gozarán de independencia en materia de gobierno y administración y sus Directores tendrán la obligación de responder por su gestión en forma total e ineludible. Artículo 190. Rodrigo Facio Brenes. pero que lo aceptó en aras de la aprobación del artículo primero. del 4 de noviembre de 1949. Jorge Rojas Espinosa: “Son Instituciones Autónomas: 1) Los Bancos del Estado. Artículo 189. 589. del 28 de octubre de 1949. tenía sustento doctrinal de tratadistas de prestigio. Lic. del 13 de octubre de 1949. y 3) Los que esta Constitución establece y los nuevos organismos que la Asamblea Legislativa determine por no menos de dos tercios de votos. Capítulo Único. entre ellas. 71 Acta N° 177.Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a la institución autónoma. la Asamblea Nacional Constituyente continuó la discusión de las revisiones de forma del texto definitivo de la Constitución Política. . la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquella. Se aprobó el artículo 191 que dice: ‘Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma deberá la Asamblea Legislativa oír previamente la opinión de aquella.
p. Sin embargo no se redujo su número. 235 . en 1956 -en ocasión de un seminario que analizó lo acontecido en los primeros seis años posteriores a la aprobación del artículo 188. al estar constituidas como un archipiélago de instituciones.don Pepe le expresó al autor de este estudio. que creía que “se nos había ido la mano creando tanta institución autónoma en materia de gobierno. como se puede ver en el cuadro inserto en esta misma página. se crearon 113 instituciones descentralizadas funcional y territorialmente. En otro estudio realizado por este mismo autor 72 se concluye que durante el período 1948 a 1981. según el siguiente detalle: POR ADMINISTRACIONES INSTITUCIONES TOTAL 113 Junta Fundadora de la Segunda República 11 Partido Unión Nacional 18 Partido Liberación Nacional 63 Partido Unificación 18 Partido Coalición Unidad 3 POR AÑOS INSTITUCIONES POR AÑOS INSTITUCIONES TOTAL 113 1965 5 1948 6 1966 1 1949 8 1967 3 1950 2 1968 3 1951 1 1969 7 1953 3 1970 5 1954 1 1971 8 1955 1 1972 9 1956 1 1973 7 1957 2 1974 3 1959 2 1975 3 1960 1 1976 3 1961 5 1977 8 1962 2 1978 2 1963 5 1979 1 1964 4 72 Wilburg Jiménez Castro. Apéndices. Ph. Tomo I.. pues el Presidente de la República no tenía ningún poder para coordinarlas y lograr que ellas siguieran una política general de desarrollo. Cuadro N° 2.D. y más bien en su segunda administración se crearon nuevas. Génesis del Gobierno de Costa Rica. San José: Editorial Alma Mater. 1821-1981. en cada una de las cuales mandaban sus directivos”. 53  Proliferación institucional descentralizada funcional y territorial Durante el primer período constitucional del Presidente de la República de don José Figueres Ferrer. 1986.
fue la eliminación del exceso de poder que tenía el Presidente de la República. . 170. . Se aprobó taxativamente en la Constitución Política de 1949 la autonomía de gobierno (política) y administrativa (de gestión) para las siguientes instituciones: . 85. entre ellos: . Además 2 ministerios y el resto fueron instituciones descentralizadas funcionalmente o semi-autónomas.Banco Crédito Agrícola de Cartago. . y . Los tres últimos fueron socializados por la Junta Fundadora de la Segunda República.Instituto Costarricense de Electricidad (creado por Decreto Ley de la Junta Fundadora de la Segunda República.Banco Anglo Costarricense( cerrado en 1995). El propósito de los cambios introducidos en la Constitución Política de 1949.Consejo Nacional de la Producción (creado en la administración . 174 y 175). . Alfredo González Flores). Al iniciarse la aplicación de la Constitución Política de 1949 las instituciones descentralizadas funcionalmente que existían eran muy pocos. . el 86 y 88 por Ley No.Banco Nacional de Costa Rica (creado en 1914 por el Gobierno del Lic. 172. . artículos 168. 171. 173. en 1949).Universidad de Costa Rica (artículos 84. que había sido creado en la segunda parte del siglo XIX como institución privada y nacionalizado en junio de 1949. . . al no existir más que esa Universidad en 1949).5697 de 9 de junio de 1975 para darles igual tipo y grado de descentralización a las otras instituciones de educación superior creadas posteriormente en los citados artículos.Banco de Costa Rica. 86 87 y 88 reformados: 84. Ricardo Jiménez Oreamuno).Régimen Municipal (Título XII. 54 Nota: Se crearon dentro de esas 113 instituciones. 17 municipalidades y con dos concejos de distrito.Patronato Nacional de la Infancia (artículo 55). en junio de 1948. con los Bancos de Costa Rica y Agrícola de Cartago. En 1995 se cerró el Banco Anglo Costarricense.Caja Costarricense de Seguro Social (artículo 73).Instituto Nacional de Seguros (creado en octubre de 1924 en la segunda administración del Lic. Capítulo Único. 169.
se crearon muchas más instituciones descentralizadas funcionalmente. de la Ley de Presidencias Ejecutivas. que durante el período 1871- 1948. como algunos tratadistas la llaman. . Cleto González Víquez) Estas tres últimas instituciones fueron creadas bajo otros artículos y no en el 188 que es genérico. y no específico para ninguna institución pública. en la administración Monge Álvarez. Pero bajo su amparo se crearon varias decenas de entes públicos. en 1984. . se restringió enormemente la autonomía administrativa de los entes descentralizados funcionalmente. durante la administración Oduber Quirós. y . que constituyeron un archipiélago institucional público. que en muchos aspectos constituyen casi nuevas dependencias del Gobierno Central. y existe gran injerencia. puesto que corresponde al Primer Magistrado la escogencia de varios cientos de miembros de juntas directivas. A partir de la aprobación y aplicación en 1970 de la Ley N° 4646 (más conocida como 4/3). Patronato Nacional de la Infancia (establecido durante la segunda administración del Lic. en la ad- ministración Figueres Ferrer. al inicio de la segunda administración Figueres Ferrer.Universidad de Costa Rica. con lo cual el péndulo de la historia se ha revertido de nuevo y ahora hay mayor centralización o recentralización política. tal el grado de regulaciones de gestión a que son sometidos. de la Ley General de la Administración Pública. para la integración de las juntas directivas con cuatro miembros del Gobierno de turno y tres del anterior. más que entes descentralizados funcionalmente. Bajo el alero de CODESA se establecieron 17 compañías subsidiarias y 29 compañías afiliadas. Daniel Oduber Quirós. específicamente al Presidente de la República. A: que tienen ese cargo para la relación política con el Presidente de la República y con los respectivos ministros de Gobierno. aunque ya sin autonomía política. en 1974. en abril de 1974. En las décadas siguientes. 1974-1978. 1970-1974 y la del Lic.Caja Costarricense de Seguro Social. 55 Picado Michalski). para los . usualmente. especialmente durante la segunda administración de don José Figueres Ferrer. Estas dos últimas fueron creadas durante el Gobierno del doctor Rafael Ángel Calderón Guardia. durante el período 1949-1967 hasta que el péndulo político se plasmó en la reforma del Artículo 188 y cambió la dirección que había traído el exceso de autonomía política (de gobierno) para esos entes públicos. de la Ley de Planificación Nacional. totalmente descoordinado políticamente. Y están sujetos políticamente al Poder Ejecutivo. de las Leyes de Equilibrio Financiero para el Sector Público y de la Autoridad Presupuestaria. en 1978. los quince Presidentes Ejecutivos de aquellas instituciones y de RECOPE S.
lo cual permitió posteriormente -a partir de mayo de ese año. de oposición al Gobierno del Presidente José Joaquín Trejos Fernández (1966-1970). además de que en el sistema presidencialista que tenemos: ministros y viceministros de Gobierno. fue la que en 1968 utilizó en sus grandes líneas el Dr. incluidas en la misma Constitución Política. bajo la Presidencia del profesor Trejos Fernández. o con su aprobación inmediata. pero efectivo a partir de los siguientes gobiernos. lo cual era consistente con el anhelo de don Pepe de volver a ejercer el poder. Sus directores responden por su gestión. miembros del cuerpo diplomático y consular y los principales asesores políticos y técnicos.  Diecinueve años después de la aprobación de la Constitución Política de 1949. El Dr. para modificar el artículo 188 de la Carta Magna. a tenor de lo que establece el artículo 189. en abril de 1970. de 1970 en adelante. inciso tercero. como abogado especialista en Derecho Constitucional y de la respectiva Comisión que la propició ante el Plenario de la Asamblea Legislativa. en octubre de 1952. directores administrativos. indicando actualmente esa disposición jurídica lo siguiente: "Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. que se aumentaron de cinco a siete miembros al aprobarse así la Ley N° 4646. Gutiérrez fue quien preparó la propuesta doctrinal de cambio. de 31 de mayo de 1968. para eliminar la primera de esas autonomías. . oficiales mayores. 56 nombramientos de los gerentes y subgerentes de esas mismas instituciones públicas. como lo hizo durante el período 1970-1974. que se realizó como un acuerdo entre los dos partidos mayoritarios en la Asamblea Legislativa. diputados del partido Liberación Nacional propician y logran eliminación de la autonomía de “gobierno” Es importante adelantar. no a las municipales o a las universidades estatales. Facio Brenes fue también miembro-fundador. ya sin que las instituciones descentralizadas funcionalmente tuviesen autonomía de gobierno. y eliminar la “autonomía de gobierno” a las instituciones descentralizadas “funcionalmente”. Debido a tal situación encontró pleno apoyo el cambio del artículo 188 de la Constitución Política. son designados directa o indirectamente por el Primer Magistrado. y del mismo partido en el cual el Lic. y también lo hizo el partido Unión Nacional que ejercía el Poder Ejecutivo. en 1968. el cual la acogió y aprobó por mayoría calificada. entonces diputado del partido Liberación Nacional. Carlos José Gutiérrez.que al inicio de cada administración el partido que asume el Poder Ejecutivo pueda contar con mayoría en cada una de las juntas directivas. Ortiz Martín." Es probable que otros dirigentes políticos del partido Liberación Nacional compartieran el criterio en 1968. Dicho artículo se reformó por Ley N° 4123. que similar tesis a la que reiteradamente había defendido el Lic. por iniciativa del Presidente Trejos Fernández.
El órgano determinativo de las instituciones descentralizadas funcionalmente En el caso de los entes descentralizados funcionalmente. ante los miembros de la subcomisión de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa. Industria y Agropecuaria y de sindicatos. y en algunos países a otras altas autoridades de sus gobiernos locales (gobernadores. alcaldes y prefectos municipales). Además. También a profesionales que por sus conocimientos y experiencia puedan dar importantes contribuciones como asesores-miembros de las juntas directivas. quien tendrá voz pero no voto. pues es de su misma esencia que al haber elegido el pueblo directamente a los integrantes de los concejos municipales. para el mejoramiento de las políticas de la respectiva compañía. pero que ya no tenía el poder aplicativo? Existe nuevamente una tendencia en algunas instituciones descentralizadas funcionalmente para que sus decisiones políticas tengan mayor independencia del Poder Ejecutivo central. así como de las de Comercio. como la que ha propuesto en junio del 2001 la Junta Directiva del Banco Central para lograr mayor autonomía financiera. la descentralización podría estar orientada a dar participación activa a los cuerpos intermedios de la sociedad en el sector público. que la Junta Directiva del BCCR tendrá mayor autonomía política y financiera. para que al ser aceptadas se tramiten y resuelvan con eficacia. financistas. o los particulares individualmente. entre otras medidas: “. del partido que había ocupado la segunda posición en la justa electoral. según el caso. 7 . En la empresa privada la participación podría consistir en involucrar como miembros del órgano determinativo a los principales proveedores. 27 de junio del 2001. Y desde luego. Enfoque Económico. Esta es también la situación en Francia. San José: La Prensa Libre. 57 permaneciendo tres miembros del gobierno anterior. además de los socios por derecho propio. Eduardo Lizano Fait. en referencia a las reformas del proyecto de ley de dicha institución. eficiencia y oportunidad. ¿Fue el derecho de la oposición a seguir manteniendo algún grado de presencia. 73 Declaraciones del Dr. el presidente de dicha Junta deberá ser nombrado.”73 22. o usuarios.. que hasta 1968 tenían autonomía de gobierno. mayor participación debería existir en las instituciones de descentralización político- territorial y administrativa. política. porque se le quita la autoridad al Ministro de Hacienda. las comunidades organizadas. y había representantes de algunas cámaras patronales. Banco Central busca más autonomía financiera. p.. es decir. al igual que los otros seis miembros por el Consejo de Gobierno y ratificado por la Asamblea Legislativa. puedan llevar al seno de esos órganos sus proposiciones o solicitudes.
que a representar directamente intereses patronales. tener gracias a sus variados criterios y experiencias.. el doctor Harold Koontz. de presión y de interés siempre están atentos a la defensa de sus criterios y necesidades. incorporan en el nivel determinativo a personas ajenas al sistema. Y en las empresas privadas que tienen nexos y financiamiento transnacional... o por intermedio de sus oficinas regionales.Diferentes criterios de las funciones de los órganos determinativos de las instituciones descentralizadas funcionalmente Existen. opiniones discrepantes entre destacados tratadistas internacionales. indica la siguiente: "Varios ejecutivos. la junta directiva es integrada casi exclusivamente por sus accionistas. estoy convencido de que representan una importante y permanente parte de la dirección jerárquica de las empresas. en los cuales en el sector público los integrantes de las juntas directivas. sobre la importancia que tienen los órganos determinativos en las empresas privadas y en sus subsidiarias descentralizadas o desconcentradas. ni el apropiado papel directivo que tenían asignado. por cierto.. manifestaron que uno de los obstáculos que se les presentaban para lograr una dirección eficaz. [Mi] observación personal sobre la forma en que los Consejos de Administración operan. 23. Sostengo la creencia de que los Consejos de Administración están muy lejos de ser un anacronismo histórico- legal. me convencieron de la justeza de sus críticas. 58 Esto es menos común en los países latinoamericanos. Estos criterios también podrían ser aplicables al sector público para estatal.. En el caso de empresas más grandes. observo claras señales de que los Consejos . Así. pues los grupos de interés.. salvo casos de excepción. o por los méritos profesionales que puedan. por ejemplo.. Y en las compañías pequeñas del sector privado de nuestros países. las políticas vienen ya elaboradas de la casa matriz en sus grandes líneas. y. consejos directivos o de administración. amistad o parentesco con las autoridades políticas de turno. infrecuentemente son seleccionadas con criterio multipartidista. son personas escogidas fundamentalmente por su relación ideológica. aunque no siempre estos han dejado de estar presentes en forma indirecta. gremiales o sindicales. participación político-partidista. era que muchos miembros del Consejo de Administración de sus empresas no entendían ni los modernos sistemas de dirección. Por el contrario. Al aprobarse la Ley N° 4646 la integración de los cuatro nuevos miembros ha tenido una orientación más de prebenda -retribución al apoyo partidista o a la relación personal con quien obtuvo la Presidencia de la República. el núcleo para tomar las decisiones es también usualmente cerrado y los miembros son escogidos por sus nexos familiares o por ser accionistas.. Más aún.
sin importancia. porque el Consejo de Administración se ha convertido sencillamente.. o en un lugar en el que se inyectan unos apellidos distinguidos. ni influencia. Drucker. Este autor especializado en dirección ha dicho: `En la práctica. los Consejos de Administración no resultan eficaces sólo por las decisiones que toman y cómo las realizan. Se puede llevar a cabo implantando un consejo interior." 75 La Comisión Evaluadora del Instituto Nacional de Seguros de Costa Rica. O bien." 74 Contrasta ese criterio favorable con el que sustenta el doctor Peter F. En la mayoría de las grandes compañías. en su informe de junio de 1991. en efecto. . y algunas viudas de socios fallecidos'. no es más que una ficción. Su eficacia también depende de cómo comprenden y desempeñan sus obligaciones y responsabilidades legales. todo permite esperar que los Consejos llegarán a ocupar un lugar importante en el plan de la moderna dirección. 1971. 59 llegarán a ser una creciente fuerza eficaz y que darán más amplia cuenta de la naturaleza e importancia de la posición en que han sido colocados por la Ley y por las demandas de la sociedad. y propuso como una de sus recomendaciones. 30 y 31. A mayor abundamiento. exclusivamente de ejecutivos funcionales que se reúnen el primer lunes de cada mes para supervisar y aprobar lo que ellos mismos han estado haciendo en el transcurso de los restantes veintinueve días. op cit. 178. The Practice of Management. 75 Doctor Harold Koontz. Funciones y Tareas del Consejo de Administración. por regla general. la mejor escogencia cualitativa de sus miembros y la disminución del número de sesiones que realiza. quien se ha referido al: ". . Bilbao: Ediciones Deusto. ni ansias de poder. a fin de que la Gerencia General y el cuerpo técnico no tengan que dedicar tanto tiempo a la 74 Doctor Harold Koontz. y su lugar lo ocupan ejecutivos funcionales. 1954. O también (caso típico de las empresas pequeñas) el Consejo de Administración a veces no es otra cosa que un lugar para una reunión de los miembros de la familia que. p. ha sido. Lo que está entre comilla simples es una transcrpción que se autor hace del Peter F. Nueva York: Harper Row.. Drucker. son los únicos que toman parte activa en el negocio. o sea. derrocado. pp. un área práctica en que la ciencia básica y la tecnología van creciendo muy de aprisa. en una tapadera. el Consejo de Administración como lo concibe el legislador. un consejo compuesto. criticó también la forma de trabajo de la Junta Directiva de esa institución pública. Puede que no sea exagerado afirmar que ha acabado siendo la sombra de un monarca. pp.. 5 y 6.. gradual desgaste del Consejo de Administración como órgano funcional de la empresa.
incluyendo como parte de estas a los presidentes ejecutivos en aquellos 14 entes en los cuales existe ese cargo. pero con instrucciones del Consejo de Gobierno que para todos los efectos legales constituye su asamblea general de accionistas. y por eso la Comisión de Reforma del Estado Costarricense (COREC I). sino administrativos. a partir de mayo de 1968. perdieron su autonomía política. aunque nombrado directamente por su junta directiva. aplicado a nuestro caso. y no la administrativa. antes de esa fecha. sobre la autonomía de gobierno que tenían los entes públicos en Costa Rica. Fernando Garrido Falla. que no les corresponden. y en RECOPE S. propuso la eliminación de los cargos de presidentes ejecutivos en el sector público. A. pues con una sola sesión mensual sería suficiente. y del mismo órgano determinativo de la respectiva institución pública. Lo anterior significa. Seguramente esa misma situación se presenta en otras instituciones públicas. en sus dos reuniones semanales. por su importancia.Desconcentración y no descentralización política Al modificarse el artículo 188 de la Constitución Política de nuestro país. así reformado. que el artículo 188 de la Constitución Política de 1949. desconcentración política en sus juntas directivas. según ya ha sido antes analizado con cierto detalle.. es que sus directores tienen injerencia en asuntos típicamente de la Rectoría y en otros que no son determinativos. pues tienen: ¾ Sujeción en materia de gobierno y por tanto. Corresponde a la junta directiva y a la presidencia ejecutiva la función determinativa. aunque se remunerara con el total de las doce sesiones actuales. en su Informe. y ¾ La descentralización administrativa se otorga constitucionalmente para que la gerencia asuma sus actividades de gestión con relativa independencia del Gobierno Central. por la dificultad práctica de separar lo que . y estar la mayoría de las instituciones públicas costarricenses descentralizados funcionalmente "sujetas en materia de gobierno". Y esa situación es acorde con lo que al respecto expresa el doctor Jiménez Nieto y también -como se recordará. ha establecido en las instituciones descentralizadas funcionalmente dicotomía. al ser el Estado el dueño de todas sus acciones. 60 preparación de documentos que justifiquen su estudio por ese órgano colegiado determinativo. Esto en la práctica no es así. 24. pues también se ha divulgado que parte de los problemas internos que sufre el Consejo Universitario de la Universidad de Costa Rica. en la cual también existe.con la extrañeza transcrita anteriormente del Dr.
el presidente ejecutivo y el gerente general de una institución descentralizada funcional y administrativamente. es la siguiente. Esos entes públicos descentralizados funcionalmente tienen en esencia dos tipos de acciones diferentes que cumplir. institución. dentro del marco constitucional y legal. han tenido también efectos negativos en este.el Presidente Ejecutivo. sectoriales y regionales que el Gobierno Central emite como directrices. 61 es objeto de gobierno. [pero] es además el canal de relación política entre el Consejo de Gobierno y la. El autor de este estudio considera que la forma correcta de presentar las relaciones formales de la junta directiva. dentro del marco general de las políticas nacionales. y b) La función de ejecutarlas en su condición de entes descentralizados administrativamente. y no la presidencia ejecutiva como una unidad separada de la primera. por considerar que muchos de los problemas generales que se han analizado anteriormente. El nombramiento de los directores obedece . como consecuencia de que: ". por medio de la gerencia y de sus cuerpos administrativos y técnicos.... de lo que es típicamente administración.Desconcentración política de las presidencias ejecutivas La Comisión de Reforma del Estado Costarricense (COREC I) hizo recomendaciones para ser aplicadas a todo el sector público.. pues forma parte de ella y es legalmente quien la coordina.. y que se complementan: a) La función de formular políticas específicas en su ámbito determinativo.. es el que preside la junta directiva. las que les corresponden como junta directiva y presidencia ejecutiva. JUNTA DIRECTIVA Presidente Ejecutivo Gerente General 25. lo cual es parte de sus deberes de desconcentración política.
siempre con una sesión mensual. los cuales constituirían el cuerpo determinativo y ejecutivo al mismo tiempo. si el volumen de asuntos a resolver así lo amerita. etc. Con esto se evitaría la dicotomía actual de la ficticia separación que se ha planteado." Otra opción sería la eliminación de las juntas directivas bajo el concepto político prevaleciente. más que a su capacidad técnica y a los conocimientos que sobre la institución aseguradora tengan esas personas. 62 en la mayoría de los casos a la influencia de política partidista. pero eliminando el . desarrollo empresarial. entre los ámbitos de gobierno y de administración con la creación de las presidencias ejecutivas y el man- tenimiento conjunto de las gerencias generales. desde 1974. no de derecho. En todas las instituciones públicas debe mejorarse la función de gobierno. lo cual se justificaría plenamente. salvo casos meritorios de excepción. El actual sistema entraba la labor de gerencia y de las principales direc- ciones. recursos humanos. aún con el pago del mismo monto mensual y no por el número de sesiones. con la realización de las sesiones de su junta directiva. y ha colocado en la subgerencia a alguien muy “flexible” y amigo que acepte todas sus decisiones. pues ellos tomarían las decisiones políticas institucionales y las de gestión en sus respectivos campos. las ha asumido de hecho. aún dentro del modelo determinativo imperante. para que sea ese el órgano institucional determinativo. estableciendo en cada institución pública un consejo directivo integrado por el Presidente Ejecutivo y por tres o cuatro Vicepresidentes Ejecutivos para las principales áreas funcionales. No tener gerencia general seguiría así el modelo sajón de organiza- ción político-administrativa. contando con la colaboración de uno o varios vicepresidentes ejecutivos para realizar funciones específicas: mercadeo. o una vez cada dos meses. que tienen que estar atendiendo dos veces por semana la preparación de informes que conocerá la junta directiva. utilizado con gran éxito desde hace muchos años en las grandes empresas y consorcios de los países más desarrollados.sino una vez cada 30 días. en las cuales el denominado “CEO” es la máxima autoridad determinativa y ejecutiva. o mejor una cada dos meses como máximo. casi como para justificar la necesidad de sus dos sesiones y tener así cada uno de los directores ingresos superiores a cien mil colones mensuales. sin cuestionarlas. para lo cual habría que variar la Ley. Esos nombramientos son la consecuencia del `botín político' que prevalece. finanzas. servicios foráneos. no ocho veces por mes como acontece actualmente -entre otras razones para justificar el pago del máximo de dietas prevista en la Ley. también en funciones administrativas. aunque algunas veces un presidente ejecutivo que desea tener mayor centralización. Una tercera posibilidad sería mantener las juntas directivas actuales.
26. pero no para su aprobación. territoriales y políticas. comprueben. por medio de los respectivos ministros sectoriales. Y con el mismo fin. que un tema tan “mal tratado” por algunos profesionales. actuando estos funcionarios como consejo de administración. como "los ministros del ramo". contemplados en La Ley General de la Administración Pública. la descentralización debe estar avalada por una firme decisión de llevarla a cabo. se han incluido no sólo criterios propios. al cual le correspondería legalmente tomar las decisiones estratégicas más importantes. así. sino otros que ilustren. pueda encontrar buenos cauces de solución. pero no las normas administrativas específicas..Descentralización requiere apoyo político superior para que cumpla sus metas Al respecto existen opiniones como las siguientes sobre el tema: ". y cuyas funciones específicas deben ser objeto de definición en decretos ejecutivos. como ya lo ha propuesto el Informe de COREC I. para ser escogidos y designados. servirles en la mejor forma posible a quienes deseen consultar estas páginas. ni las técnicas en las instituciones descentralizadas funcionalmente -que serían competencia exclusiva del consejo administrativo- en concordancia con las directrices que emanen del Gobierno Central. La labor de la junta directiva consistiría en establecer únicamente los objetivos y las políticas generales. reafirmen o den orientaciones diferentes que puedan servir de elementos comparativos de juicio. metodología que puede ser importante para los jóvenes que se forman en el nivel universitario en materias conexas. 63 cargo de presidente ejecutivo y estableciendo que uno de sus miembros sería electo por los otros como tal. con fines coordinadores sectoriales y con la Gerencia. ello obliga a que . así como en nuestro país. dentro de sus distintas modalidades administrativas. con requisitos profesionales y de experiencia previa en posiciones de dirección. teniéndose en la mente la razón del Estado. La descentralización es una decisión trascendental en el tiempo porque afectará a las generaciones futuras. Los miembros de las juntas directivas deberían contar.. que luego serían presentadas a la junta directiva para su conocimiento. Se podrían designar varios subgerentes para las áreas funcionales más importantes. Ha parecido necesario al autor de este estudio ofrecer al lector estos temas complementarios en materia de descentralización. Se espera. La revisión de cualquiera de esos acuerdos necesitaría la mitad más uno del total de votos de la Junta Directiva. y tratadistas. en diferentes naciones y hasta por expertos de organismos internacionales que asesoran a gobiernos sobre el tema.
" 78 27. La descentralización es al mismo tiempo. p. descentralizar es una tarea desafiante. cuando la necesidad lo dicte. está fincada en la razón del Estado. No pretende cambiar de Estado. se relaciona con un problema central de la sociedad [y] .. 76 Lic.... La descentralización de la vida nacional debe implicar la reubicación física de las dependencias de la administración pública. es un cambio en la forma de un tipo general de Estado... el tema relativo a la centralización y a la descentralización... 78 Doctor Hans Kelsen. Omar Guerreo Orozco. F. un autor recomienda: ". La descentralización es viable siempre y cuando el camino seguido -la reforma. la descentralización equivale a una reforma política. una reestructuración del juego de fuerzas políticas en un país. 166." 76 "En un sentido profundo. 28 de enero de 1986. siempre y cuando se esté a tiempo.también brinda una oportunidad para demostrar la aplicación de la teoría prima del derecho a un problema concreto: teoría que yo y mis colegas científicos hemos sostenido desde hace ya un cuarto de siglo.sea radical. Puede ocurrir que la necesidad impela a la decisión. 97 y 98. sino cambiar al Estado.. pp. La descentralización política incluye la descentralización de funciones y decisiones de la administración pública. op cit.. un reto que debe ser calculado. México D. la hiper centralización ya no.... passim." 77 ".. 64 se conciba al Estado en su dimensión natural de institución que. México: INAP de México.. En suma. sin embargo. la decisión debe ser capaz de adelantarse y guiar a la necesidad para intentar controlar el proceso de descentralización.. . p. 37.. que rigen también nuevas formas del ejercicio del poder.Reubicación física de dependencias públicas Para evitar el excesivo centralismo que existe en el Gobierno y en las instituciones descentralizadas funcionalmente.. El cambio por vía de la descentralización puede ser inducido. Centralización y Descentralización... en su caso. es una nueva modalidad de `reglas del juego político. como vía reformista. La descentralización.. y. Una reforma tibia es tan inútil como no haberla iniciado. La descentralización administrativa sí es posible. 77 Excelsior.
65 debe intentarse la desconcentración y en el suyo como meta principal la descentralización administrativa... p. .. loc cit. 30."79 79 Lic. Omar Guerrero Orozco.
con carácter vinculante para él. cuando el Presidente actúa.Teoría del péndulo El ejercicio profesional nacional e internacional que ha tenido el autor por algo más de cinco décadas. 34 y 35. aunque sí diferentes interpretaciones. pues no les corresponde y si lo hacen es ineficaz. ya que suscita celos y sabotaje de los otros compañeros del Gabinete.. 30. como Estado multicentrado. que cuando se delega en subalternos. opera y apoya políticamente y en forma decidida ese proceso de or- denamiento y prioridades. 66 28. y las Municipales.. de los presidentes ejecutivos.Liderazgo presidencial de la planificación nacional indicativa para el sector privado y vinculante para el sector público Esa recomendación estuvo orientada a que este asumiera el liderazgo de la planificación nacional.. le ha permitido conocer los diversos criterios y las realidades de muchos países sobre el tema de la desconcentración y de la descentralización en los ámbitos de los sectores público y privado.. La descentralización administrativa es la tarea que se debe comenzar y al efecto realizarse una distribución de las atribuciones entre [el Poder Ejecutivo Central] y sus entidades. aunque sean otros ministros.Fortaleciemiento del Estado-nación por medio de la descentralización administrativa También se sugiere por el mismo tratadista que: "La descentralización administrativa es el paso decisivo en fortalecimiento del Estado-nación." 80 29. pp. Los resultados son diferentes y exitosos.. económicos y políticos. puesto que las Ciencias Administrativa. otros jerarcas administrativos y hasta de diputados que ven amenazada su participación institucional irrestricta o partidista. La centralización gubernamental ya existe: es un componente estructural del Estado. Jurídica y Política no tienen fronteras. pues en busca del punto de equilibrio entre los diferentes conceptos doctrinales -que son dinámicos.. e indicativo para el sector privado. . aunque sus orígenes provengan de la misma doctrina. también ocurre lo que podría llamarse la “teoría del péndulo. Omar Guerrero Orozco. que tienen en la praxis diferencias aplicativas. ibidem. no 80 Lic. además del cumplimiento de los ciclos.. establecidas en los programas que conforman el Plan Nacional de Desarrollo para el sector público. no compulsivo como es en la planificación centralizada y no democrática de países socialistas. políticamente no pueden asumirlo. Al igual que acontece en otros ámbitos sociales. por establecerlo así la Ley N° 5525 de Planificación Nacional.
67 estáticos. o porque fueron trasladadas a entes descentralizados funcionalmente de carácter nacional. pues consideran que se realizarían con mayor eficiencia. Esa decisión política sería ir más allá de la descentralización. Para el caso de instituciones públicas. además de que eliminarían parte de la grande burocracia pública. dichas labores son las relacionadas con los servicios de alimentación. Por otra parte. como un medio para democratizar y hacer más participativa. que se ha deshumanizado por su enorme tamaño y la población a la cual teóricamente sirve.Privatización de actividades. y en la prestación de cantidad y calidad de sus servicios. limpieza. eficaz y eficiente la prestación de servicios a los usuarios. se pasa de un extremo a otro. como la Caja Costarricense de Seguro Social. y dentro de estos a las municipalidades. mejor oportunidad. economía de escala. la descentralización territorial. bien porque las asumió el Gobierno Central. mayor productividad y menores costos. ¡Ojalá que se logre hacer tal distinción. programas. Pero previamente no se ha tenido la capacidad de aplicar la desconcentración hacia lo interno de las instituciones públicas. empresas e instituciones del sector público. referida al ámbito político-administrativo que fortalecería los gobiernos locales. burocracia y funciones atípicas a su propia naturaleza institucional. producción de anteojos. Así. sino también en otras naciones. laboratorios clínicos de microbiología y todos aquellos otros que podrían ser contratados o cedidos al sector privado -por licitación pública. en determinada época. no sólo en Costa Rica. que está lo más correcto. se ha pasado a restringirla y existe ahora la tendencia a eliminarla por la vía de la privatización de empresas y programas públicos y la eliminación de los monopolios estatales. 31. buscando el centro o aquel punto en el cual se considera. Y para devolver inclusive a esos cuerpos municipales actividades que les fueron quitadas desde hace muchos años. lavandería. aunque hay fuertes corrientes de pensamiento internacional que lo propician. a través de lo expresado en estas páginas! .y de las muy variadas fuerzas existentes en la sociedad. de un exceso en la descentralización funcional. argumentando la incompetencia de aquellas instituciones para realizarlos con oportunidad. para entrar en la privatización de tales servicios.buscando cómo reducir el tamaño de su estructura. obviamente. programas. empresas e instituciones públicas Consecuencia de tales fallas institucionales y empresariales públicas es que muchos proponen justificadamente que labores que no son típicas de algunos entes descentralizados -de producción o de prestación de servicios- puedan transferirse al sector privado. tampoco se ha dado. farmacia.
que por no tener en ese idioma el término "desconcentración" se refieren en sus escritos a ese fenómeno como "descentralización" y que produce mayor confusión cuando se le aplica fuera del contexto. la necesidad de adicionar un adjetivo al término "descentralización" o "desconcentración" para definir con precisión de cuál de ellas se trata. que eliminó la independencia de gobierno (política) a las instituciones públicas que se regulan bajo esa norma. Madrid: Editorial Tecnos. entre el órgano central y las instituciones desconcentradas y descentralizadas. además. que son diferentes. además. p. La segunda cuando se aplica a las universidades estatales. al régimen municipal y correctamente a la Caja Costarricense de Seguro Social (artículo 73) y al Patronato Nacional de la 81 Doctor Juan Ignacio Jiménez Nieto. 122. territorial y política. . 1975. Ese el propósito fundamental que nos ha animado al ofrecer. El órgano determinativo de las instituciones descentralizadas puede tener desconcentración o descentralización política. Se tratan. "Si la institución administrativa es persona unitaria y singular. Su análisis facilitará al lector la comprensión de esas diferencias. variados conceptos sobre las diferencias en las relaciones que se generan en la desconcentración y en la descentralización. La Ciencia Administrativa a la Luz del Análisis Sistémico. las aplicaciones de la desconcentración y descentralización: administrativo-funcional. y como parte de la segunda se estudia el gobierno local o municipal. Teoría General de la Administración. Y también para que pueda diferenciar la “descentralización” de la "desconcentración". La primera ocurre cuando se aplica en nuestro país el artículo 188 reformado de la Constitución Política. 68 En el cuadro resumen incluido como Anexo I se pueden comparar las diferencias básicas entre la desconcentración y la descentralización. muy mal tratado y peor aplicado." 81 *** SINTESIS El autor ha tratado de cubrir en este estudio todas las características de la "descentralización" y por eso se ha considerado necesario ahondar en la precisión terminológica y en la definición de términos. Reitera también otro error conceptual originado en tratadistas sajones. como se indicó brevemente en capítulos anteriores con mayor detalle. la distinción entre descentralización y desconcentración es clara y no puede prestarse a confusión. y no incurrir el error que hacen algunos profesionales suramericanos que prescinden del mismo y consideran así que la descentralización político-territorial y administrativa es la que prevalece sobre las otras. para que el lector pueda conocer a fondo las características de ese importante tema.
administradores. ese Consejo actúa como asamblea general de accionistas para la designación de sus autoridades superiores. territorial y política y combinarse. político-administrativa y hasta de las tres formas. al no variarse la autonomía de gestión se mantuvo para ellas. 69 Infancia (artículo 55). instituciones y programas del sector público. En igual forma opera la desconcentración política en las presidencias ejecutivas. por la cual existe ahora la intención de privatización de las empresas. que se regulan por otras disposiciones de la Carta Magna. pero que podrían ser consideradas anti constitucionales. En 1968 se modificó el artículo 188 de la Constitución Política de 1949 y se restringió la autonomía política de las instituciones descentralizadas funcionalmente. políticos. suramericanos. excepción de las universidades estatales y de hecho la Caja Costarricense de Seguro Social y el Patronato Nacional de la Infancia. y en RECOPE por una figura jurídica ligeramente diferente. Hay diferentes criterios sobre las funciones de los órganos determinativos. etc. unos positivos y otros negativos. pues son funcionarios designados por el Consejo de Gobierno. entre otras razones porque se consultan libros escritos por tratadistas estadounidenses que aplican fuera de contexto los términos. Existe confusión doctrinal sobre desconcentración y descentralización en muchas personas. Si la Carta Magna les ha quitado la independencia de gobierno tienen desconcentración y no descentralización política. pero no le agregan adjetivo alguno. Pero adicionalmente. . que les garantizan autonomía institucional. o de la asamblea general de accionistas en el sector privado. Esto permitió que en aspectos administrativos se introdujeran por la vía legal otras disposiciones restrictivas. pero escogidos directamente por el Presidente de la República. utilizan "descentralización" que implica un acto formal de creación para el otorgamiento de poderes o autoridad de decisión. y así la confusión es que puede ser también descentralización funcional. sociólogos. pero mientras existan constituyen el gobierno institucional o empresarial que formula las políticas. cuando la desconcentración es un acto discrecional basado en delegación de deberes. pues como sociedad anónima que es. las cuales se regulan por esas disposiciones constitucionales. También hay omisión al calificar a qué tipo de descentralización se refiere. pues conjuntamente pueden ser descentralización político-territorial . y de autoridad formal. como también el régimen municipal. como ocurre en el régimen municipal. Cada una de esas actividades se puede dividir en: administrativa. interpretando el mandato del pueblo en el sector público. ya que la palabra "desconcentración" no existe en ese idioma. es la político-territorial administrativa. cuando se requiere ejercerla sobre subalternos de la misma institución o empresa. pues como se ha analizado esta puede ser de tres tipos y la que interesa fundamentalmente a tratadistas jurídicos.
buscando el centro. y existe ahora la tendencia a eliminarla por la vía de la privatización de empresas y programas públicos y la eliminación de los monopolios estatales. 70 La “teoría del péndulo” surge debido a factores correctivos que se aplican en procura del punto de equilibrio entre los diferentes conceptos doctrinales dinámicos y a las muy variadas fuerzas existentes en la sociedad. sino también en otras naciones. no sólo en Costa Rica. Como efecto de ese esfuerzo se pasa de un extremo a otro. Otra consecuencia de la aplicación de la “teoría del péndulo” es que de exceso en la descentralización funcional. se ha pasado a restringirla. . o aquel punto de un proceso en el cual se sitúa el que se considera el más correcto. Pero previamente no ha existido la capacidad de aplicar la desconcentración hacia lo interno de las instituciones públicas. en determinada época.
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References: Artículo 188
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in fine
 artículo 3
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 artículo 170
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