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Timestamp: 2019-09-18 20:21:06+00:00

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﻿ SENTENCIA C-944 DE OCTUBRE 15 DE 2003
SENTENCIA C-944 DE 15 DE OCTUBRE DE 2003
CONTENIDO:RÉGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL. IMPUESTO PREDIAL. SE DECLARA EXEQUIBLE EL PARÁGRAFO 1 DEL ARTÍCULO 16 DE LA LEY 675 DE 2001.
TEMAS ESPECÍFICOS:BIEN DE USO PRIVADO, RÉGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL, IMPUESTO PREDIAL, ÁREAS PRIVADAS, IMPUESTO DEL MUNICIPIO, DERECHOS DEL COPROPIETARIO
Sentencia C-944 de octubre 15 de 2003
Sentencia C-944 de 2003
Ref.: Expediente D-4592
Actores: (sic) Eduardo José Pacheco de La Hoz.
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 675 de 2001 “por medio de la cual se expide el régimen de propiedad horizontal”.
Bogotá, D.C., quince de octubre de dos mil tres.
A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada. Texto tomado del Diario Oficial 44509, del 4 de agosto de 2001.
ART. 16.—Identificación de los bienes privados o de dominio particular. Los bienes privados o de dominio particular, deberán ser identificados en el reglamento de propiedad horizontal y en los planos del edificio o conjunto.
El actor considera que el parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 675 de 2001 viola los artículos 13, 158 y 317 de la Constitución, por las siguientes razones: sólo los municipios pueden reglamentar e imponer un gravamen a la propiedad raíz, y la disposición acusada está imponiéndolo a través de la ley; la disposición acusada crea una distinción respecto del impuesto predial, entre los propietarios de inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal y aquellos que no, en violación del principio de igualdad, sin que exista justificación para ello; y, se viola el principio de unidad de materia porque no hay conexión temática entre el parágrafo demandando y el contenido de la Ley 675 de 2001.
Quienes intervinieron en este proceso y el señor procurador consideraron que la disposición no viola las normas constitucionales que señala el demandante, y pidieron a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición. Los argumentos correspondientes se estudiarán al referirse a cada cargo.
3. Cargo de supuesta violación del artículo 317 de la Constitución.
El actor considera que la norma acusada viola el artículo 317 de la Constitución porque está reglamentando y fijando la tasa impositiva de la propiedad raíz a través de una ley, asunto que sólo le compete a los municipios.
Para la Corte no le asiste razón al demandante por las siguientes razones: de una parte, de la simple lectura de la norma acusada, se desprende que ella no decreta un impuesto sino que hace una precisión legal sobre la forma de fijar el impuesto predial en los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal. Precisión destinada tanto a los municipios, que son las entidades territoriales que constitucionalmente pueden gravar la propiedad inmueble, como a los propietarios de las unidades privadas sometidas al régimen de propiedad horizontal, que tienen el derecho a conocer de antemano cómo será calculado el impuesto predial, tanto de sus bienes privados como de los bienes comunes del edificio o conjunto, evitando eventos tales como la doble tributación o la incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas, según el municipio donde esté ubicado el predio. Y, de la otra, porque tanto las normas constitucionales, como la amplia jurisprudencia de la Corte lo ha expresado, no se impuso la autonomía absoluta de las entidades territoriales, y en materia fiscal, no existe soberanía tributaria. Se ampliarán estos puntos.
3.1. En cuanto a que el artículo acusado no decreta un impuesto sino que fija un parámetro general, esta conclusión de la Corte se desprende de la simple lectura de la disposición acusada, que consagra que el impuesto predial sobre cada bien privado sometido al régimen de propiedad horizontal, incorpora el correspondiente impuesto predial de los bienes comunes del edificio o conjunto, y que tal incorporación se hace en proporción al coeficiente de copropiedad respectivo. Obsérvese, entonces, que no se está decretando ningún gravamen.
Salta fácilmente a la vista que se están fijando, a través de la ley, unas pautas, regulaciones u orientaciones generales concernientes al impuesto predial, dejando en manos de las autoridades municipales la fijación, administración, recaudo y control del mismo. De esta forma se respetan las disposiciones constitucionales sobre la titularidad de los tributos de propiedad de los municipios, según ordenan los artículos 294, 317, 262 de la Constitución, entre otras disposiciones, y a su vez, se garantiza el principio de que lo concerniente a las atribuciones municipales en materia fiscal debe ceñirse a la ley.
3.2. En cuanto al alcance de la autonomía de las entidades territoriales en esta materia fiscal municipal, conviene mencionar algunas sentencias de la Corte en las que se han analizado cargos semejantes, en las que el demandante supone que porque la ley fija pautas en relación con impuestos prediales, se está infringiendo el artículo 317 de la Carta. En estos casos la corporación ha hecho las diferencias jurídicas entre lo que es la competencia del legislador de señalar las pautas generales de los tributos de propiedad del municipio, y la fijación, recaudo y destino de los mismos, que es de la competencia exclusiva de las entidades municipales.
En la Sentencia C-467 de 1993, la Corte analizó la potestad impositiva de los municipios y, concretamente el impuesto predial. Se remontó a los orígenes del impuesto cuando, en el año de 1990, mediante la Ley 44 de 1990, se unificó el impuesto para convertirlo en uno solo, que se ha llamado “impuesto predial unificado”, estableciéndose éste como gravamen del orden municipal, cuya administración, recaudo y control corresponde a los respectivos municipios, pero con sujeción a los parámetros generales fijados por el legislador. Se transcriben apartes pertinentes de esta sentencia:
“d) Potestad impositiva de los municipios.
Dentro del reconocimiento de autonomía que la Constitución les otorga a los municipios en diferentes campos, en materia impositiva éstos no cuentan con una soberanía tributaria para electos de creación de impuestos, ya que dicha facultad se encuentra limitada o subordinada no sólo a la Constitución sino también a la ley, tal como lo ha expresado esta corporación, (ver Sent. C-04, ene. 14/93, M.P. Ciro Angarita Barón). Sin embargo no se puede desconocer su total autonomía en lo que se refiere a la administración, manejo y utilización de los recursos tributarios que recauden por concepto de impuestos directos e indirectos.
En efecto, al leer el artículo 338 de la Carta que prescribe: “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”, parecería deducirse una autonomía impositiva de los municipios. Sin embargo ello no es así, pues dicha disposición ha de interpretarse en íntima relación con el artículo 287-3 del mismo ordenamiento que dispone: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: ... 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”, recuérdese que dentro de las entidades territoriales se encuentran los municipios (art. 286 ib.).
De otra parte es la misma Constitución la que establece el principio de legalidad de los impuestos, al consagrar en el artículo 150-12 como función del Congreso que ejerce por medio de ley “Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales...”.
Igualmente obsérvese que la Constitución de 1991, al igual que lo hacía la Carta de 1886, concede una especial protección a las rentas municipales al dejar consignado en el artículo 362, “Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares. Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior”, y en el 294 ibídem, señaló que “La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317”.
e) El impuesto predial.
El impuesto predial surgió en nuestro ordenamiento jurídico con la expedición de la Ley 48 de 1887, siendo posteriormente objeto de algunas modificaciones mediante las leyes 1ª y 4ª de 1913 y 34 de 1920, consolidándose como renta municipal únicamente a partir del año de 1951 por obra de los decretos legislativos 3185 y 4133; luego se expidió la Ley 14 de 1983, denominada “de fortalecimiento de los fiscos municipales” en la que se regularon aspectos relativos a la formación y actualización del catastro, y se adoptaron medidas trascendentales en relación con este impuesto, al ordenar el reajuste del avalúo catastral en la proporción allí señalada, autorizar a los contribuyentes para autoavaluar sus inmuebles, etc.
Con la entrada en vigor de la Ley 44 de 1990, normatividad de la cual forman parte los mandatos acusados, se reformó nuevamente el citado gravamen sobre la propiedad raíz, al fusionar el impuesto predial con otros tres, a saber: el de parques y arborización, el de estratificación socioeconómica y la sobretasa de levantamiento catastral, para convertirlo en uno solo que se ha llamado “impuesto predial unificado”, estableciéndose como gravamen del orden municipal, cuya administración, recaudo y control corresponde a los respectivos municipios.
El impuesto predial, además de ser una de las formas más antiguas de tributación, es sin lugar a dudas, el rubro más importante de los ingresos tributarios de los municipios.
La Carta Política les reconoce de manera exclusiva a tales entes territoriales la facultad de gravar la propiedad inmueble, con excepción de la contribución de valorización, la que puede ser impuesta por otras entidades, tal y como lo ordena el artículo 317 que textualmente reza: “Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización”. Dicha renta municipal al igual que los demás impuestos municipales, como se ha reiterado, goza de protección constitucional, de manera que la ley no puede conceder exenciones, ni tratamientos preferenciales, ni efectuar recortes en relación con el impuesto predial” (Sent. C-467/93, M.P. Carlos Gaviria Díaz).
En la Sentencia C-346 de 1997, la Corte se refirió a los principios de unidad y la autonomía tributaria de las entidades territoriales y la interpretación para conciliar estos dos principios. Explicó que las entidades territoriales no gozan de autonomía absoluta en materia fiscal. Dijo la providencia:
“Un rasgo característico que afirma el derecho a la autonomía lo constituye la atribución que tienen las entidades territoriales para establecer los tributos necesarios que requiere el cumplimiento de sus funciones. En efecto, no basta con diseñar una autonomía bajo la idea de que las entidades territoriales pueden designar sus propias autoridades, ejercer poderes, atribuciones o competencias específicas que les pertenecen, con cierta libertad e independencia, si al mismo tiempo aquélla no comprende lo económico y financiero, es decir, el derecho de contar con recursos, a través de la participación en las rentas nacionales y el establecimiento de impuestos y de administrarlos, según convenga a la gestión de los intereses regionales y locales.
No obstante, como lo ha señalado la Corte, con fundamento en los artículos 287, 294, 300-4, 313-4, 317 y 338 de la Constitución no existe una autonomía absoluta en materia fiscal en cabeza de las entidades territoriales, pues su competencia para establecer y regular los tributos debe ejercerse por la autoridad competente, dentro de los límites que le señalen la Constitución y la ley, lo cual significa que el atributo de la potestad impositiva regional y local es relativo y, en tal virtud, el legislador puede señalar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales para su ejercicio, siempre que se respete el núcleo esencial de la autonomía, es decir, que no se desnaturalice la esencia de ésta de modo que se la desvirtúe, desconozca o desnaturalice.
La Constitución señala los derechos y el ámbito de las atribuciones que en materia fiscal le corresponden a las entidades territoriales e igualmente puntualiza los espacios competenciales permitidos y los vedados para la actividad legislativa. En efecto, la Constitución confiere a los departamentos y a los municipios la facultad de establecer impuestos de conformidad con la ley (arts. 300-4 y 313-4), otorga a estos últimos la potestad exclusiva de gravar la propiedad inmobiliaria, sin perjuicio de la contribución de valorización (C.P., art. 317); consagra el principio de que los impuestos regionales gozan de protección constitucional y no puede la ley trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior (C.P., art. 362); prohíbe que la ley establezca exenciones o tratamientos preferenciales sobre los tributos de las entidades territoriales, o consagrar recargos sobre sus impuestos a menos que el recargo esté destinado a las entidades responsables del manejo y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables (C.P., art. 294)” (Sent. C-346/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
En la Sentencia C-495 de 1998, la Corte reiteró la jurisprudencia sobre la inexistencia de la soberanía tributaria.
En conclusión: el legislador está facultado por la Constitución para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto predial, con el fin de evitar, por ejemplo, eventos de doble tributación, o la incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas, según el municipio donde esté ubicado el predio objeto del gravamen, lo que resquebraja el concepto de República Unitaria, que es uno de los principios fundamentales en la Constitución, según el artículo 1º de la Carta. Lo que no le está permitido al legislador es fijar la tasa impositiva, la administración, el recaudo o el control del mismo, pues, los impuestos de las entidades territoriales “gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior”, según el artículo 362 de la Carta, en armonía con el contenido del artículo 317 de la Constitución, en cuanto señala que “sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble”.
Esta clara diferenciación sobre lo que hace parte de las facultades del legislador y lo que rebasa estas facultades en materia impositiva municipal, encuadra en el marco trazado por la Constitución sobre el concepto de autonomía de las entidades territoriales, que no es absoluta ni siquiera cuando se trata de asuntos fiscales.
Por las razones anteriores, no prospera el cargo de violación del artículo 317 de la Constitución, pues, la norma acusada no está decretando un impuesto predial, sino, se repite, hace precisiones generales sobre la materia, lo que encuadra, según lo visto, perfectamente dentro de las facultades del legislador.
4. Cargo sobre la supuesta violación del principio de igualdad.
El actor reprocha que la norma establece que el valor a pagar por concepto de impuesto predial de las unidades privadas de los edificios o conjuntos bajo el régimen de propiedad horizontal es mayor que el que debe pagar el propietario de un inmueble que no está sometido a este régimen.
Esto significa, para el demandante, que los primeros deberán pagar el impuesto predial sobre áreas comunes, en proporción con el coeficiente de copropiedad, sin que medie un derecho de propiedad sobre estas áreas comunes. Aunado al hecho de que, según el actor, se trata de una mayor extensión inexistente, sobre bienes raíces de los que no son titulares, pues pertenecen a una persona jurídica, que no es el titular del inmueble del área privada.
4.1. Para la Sala no existe violación del principio de igualdad porque resulta claro que unos y otros propietarios de bienes raíces no se encuentran en la misma situación: el inmueble de los primeros hace parte de (sic) en un conjunto o edificio, que tiene áreas comunes, en cambio, el inmueble de los segundos no comparte áreas comunes con otros propietarios.
Desde este sólo punto de vista no prospera el cargo de supuesta violación del principio de igualdad.
4.2. Tampoco prospera el cargo si se aceptase la afirmación del actor respecto de que se están incluyendo en la base gravable áreas comunes sobre las que no ejercen un derecho real sobre ellas, sólo con el fin de aumentar el valor a pagar por concepto de impuestos.
Al respecto, hay que mencionar que el debate sobre la titularidad de los bienes comunes de los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, ha sido objeto de examen tanto por la ley como por la jurisprudencia y la doctrina, tal como lo recuerda la Corte Constitucional en la Sentencia C-318 de 2002, en la que después de hacer una breve referencia histórica de los orígenes legales de las reglas que regularon este nuevo concepto de propiedad en nuestro país, denominado “propiedad horizontal” y se remontase a los hechos acaecidos el 9 de abril de 1948, que dieron como resultado que, a través de la declaración del estado de sitio, se expidiera el Decreto 1329 del 21 de abril de 1948 “sobre el régimen de la propiedad de pisos y departamentos de un mismo edificio”, se estudiaron, también en esta providencia, las diferentes teorías que se han expuesto sobre el interrogante de a quién pertenecen los bienes comunes y la titularidad de los mismos. En lo pertinente dijo esta sentencia:
4.1. Por tratarse de una situación nueva que, como se dijo, no tenía un desarrollo legal y, mucho menos, jurisprudencial, frente a los numerosos interrogantes y conflictos que suscitaba esta moderna forma de vivir cotidianamente, compartiendo unos bienes y servicios comunes, ha dado lugar a las más diversas teorías jurídicas, encaminadas a resolver, dentro de las nociones generales y clásicas del derecho y de la propiedad, asuntos tales como, cuál es la naturaleza jurídica de la propiedad horizontal, a quién pertenecen las áreas comunes: si a todos los propietarios, o a una nueva persona jurídica o a una sociedad, integrada por los propietarios. Para lo que interesa a esta providencia, porque, no es del caso detenerse en todas las teorías que se han desarrollado, basta mencionar las más importantes, y la forma como la ley las ha adoptado:
4.1.1. La teoría de la comunidad, entendida como el derecho de propiedad que tienen dos o más personas sobre los bienes comunes. Sin embargo, esta teoría presenta inconvenientes jurídicos, ya que, si se aplica en estricto sentido, los comuneros tendrían derecho, también, por ejemplo, a pedir la división de la cosa en común. Por ello, se desarrolló la teoría de la comunidad sui generis, que fue la adoptada, primero en el Decreto 1286 de 1948, y posteriormente, en la Ley 182 de 1948, así: “Cada propietario será dueño exclusivo de su piso o departamento, y comunero de los bienes afectados a uso común (art. 2º)”.
4.1.2. En la Ley 16 de 1985 se acogió la teoría de la persona jurídica. Con esta teoría se trataron de superar los inconvenientes que contenía la teoría de la sociedad, que estaba siendo expuesta en ese momento. Sin embargo, esta teoría de la persona jurídica, dentro de la propiedad horizontal, entendida como una persona jurídica distinta de los copropietarios y dueña de los bienes comunes, para algunos presenta el problema jurídico de la forma jurídica de la adquisición de los derechos reales: el título y el modo. No obstante estos inconvenientes que le señalan es la que se impuso, no sólo en la Ley 16 de 1985, sino, también, en la Ley 675 de 2001, artículo 32.
4.2. Sea este breve recuento, para resaltar dos aspectos:
4.2.1. La naturaleza jurídica de la propiedad horizontal es un tema en desarrollo, tanto por la ley como por la jurisprudencia, y, su evolución y perfeccionamiento dependerán, en gran medida, como todos los asuntos jurídicos, de la forma como éstos se desenvuelvan en la sociedad, aunado al hecho innegable, que esta clase de propiedad es la que se impone en el mundo moderno. Basta mirar el auge de los grandes centros comerciales y de las construcciones de vivienda, que son verdaderos conglomerados habitacionales, que comparten áreas y servicios.
4.2.2. El otro aspecto a destacar consiste en que desde su regulación legal, el derecho de dominio sobre los bienes comunes nace directamente del derecho que adquirieron los propietarios de los bienes privados. Es decir, de la propiedad de los bienes privados deviene el derecho de dominio de los bienes comunes, con todas las consecuencias que ello significa” (Sent. C-318/2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
En el mismo sentido la Corte se refirió a la coexistencia de estos dos derechos (sobre las unidades privadas y las comunes) y la titularidad de las áreas comunes en los propietarios de las áreas privadas, así:
“Del análisis de la norma en cuestión, queda claro que coexisten dos derechos, a saber: el primero, que radica en la propiedad o dominio que se tiene sobre un área privada determinada; y, el segundo, una propiedad en común sobre las áreas comunes, de la cual son cotitulares quienes a su turno lo sean de áreas privadas (Sent. C-726/2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
4.3. Este recuento jurisprudencial está encaminado a demostrar que el argumento que sostiene el actor en cuanto al cargo de violación del principio de igualdad no tiene asidero, porque no obstante las teorías jurídicas en desarrollo que existen sobre la propiedad de las áreas comunes, sobre lo que no existe duda es que los “titulares de la propiedad en común son los propietarios de las unidades privadas del edificio o conjunto sometido al régimen de propiedad horizontal” (Sent. C-318/2002)
Entonces, si los bienes raíces que hacen parte de un conjunto o edificio sometido al régimen de propiedad horizontal y los bienes raíces que no están sometidos a tal régimen no se encuentran en la misma situación, no existe violación del principio de igualdad. Además, de la propiedad de los bienes privados deviene el derecho de dominio de los bienes comunes, con todas las consecuencias jurídicas, impositivas, etc., que esta situación lleve consigo. Lo que tampoco implica violación del principio de igualdad.
No prospera, pues, el cargo de violación al derecho a la igualdad.
5. Presunta vulneración del principio de unidad de materia.
El actor considera que la disposición acusada viola el principio de unidad de materia de que trata el artículo 158 de la Constitución, porque si la Ley 675 de 2001 tiene como objetivo regular la especial forma de dominio denominada propiedad horizontal, no hay conexión teórica con lo establecido en el parágrafo demandado, que decreta un impuesto a la propiedad inmueble.
Para la Corte este cargo no prospera por una razón elemental: como se advirtió en el punto 3 de esta providencia, la norma acusada no establece ni decreta un impuesto a la propiedad inmueble, sino que traza pautas, regulaciones, orientaciones generales al impuesto predial. Además, existe la relación directa entre el título y los objetivos de la ley y la norma acusada, en cuanto establece, para efectos del impuesto predial, que se incorporen los bienes comunes del edificio, en proporción al coeficiente de copropiedad.
Obsérvese que los conceptos a los que alude la disposición acusada corresponden a los regulados en la Ley 675 de 2001, como son: bienes comunes y coeficiente de copropiedad, frente a la obligación de los propietarios de contribuir a los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad, según impone el artículo 95, numeral 9º. Por lo tanto, tiene la relación necesaria que el legislador regule en la ley de propiedad horizontal, lo inherente a las áreas que deben tenerse en cuenta de la propiedad privada y de las áreas comunes, para efectos tributarios, y, al hacerlo en proporción al coeficiente de copropiedad, se cumplen los conceptos de justicia y equidad.
En conclusión: por todo lo anteriormente explicado, se declarará la exequibilidad del parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 675 de 2001, por no violar los artículos 13, 158 y 317 de la Constitución.
Declarar, por los cargos estudiados, EXEQUIBLE el parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 675 de 2001 “por la cual se expide el régimen de propiedad horizontal”.

References: ARTÍCULO 16
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 338
 artículo 287
 artículo 150
 artículo 362
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 1
 artículo 362
 artículo 317
 artículo 317
sui generis
 artículo 32
 artículo 158
 artículo 95
 artículo 16
 artículo 16