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Timestamp: 2019-11-14 20:28:52+00:00

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Wettbewerbsfreiheit oder Effizienz? Emanzipation der Wettbewerbspolitik von ihren normativen Grundlagen | Wirtschaftsdienst
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96. Jahrgang, 2016, Heft 4 · S. 287-295
Emanzipation der Wettbewerbspolitik von ihren normativen Grundlagen
Kann eine Wettbewerbsbeschränkung Effizienzziele verfolgen? Diese Frage beantwortet der Autor mit einem deutlichen "Nein!". Ob eine Wettbewerbsbeschränkung vorliegt, eine marktbeherrschende Stellung missbraucht wird oder der Wettbewerb im Gemeinsamen Markt im Sinne der Fusionskontrollverordnung beschränkt wird, kann nicht davon abhängen, ob die Wettbewerbsbeschränkung als im wohlfahrtsökonomischen Sinne effizient anzusehen ist. Er befürchtet, dass die EU-Kommission Effizienzgewinnen bei der kartellrechtlichen Beurteilung zu großes Gewicht beimisst.
Die Auseinandersetzung mit dem Spannungsverhältnis von Wettbewerbsfreiheit und Effizienz hat Tradition. So haben schon Mestmäcker und Schmidtchen vor einigen Jahren eine Debatte mit nahezu philosophischer Grundsätzlichkeit geführt.1 Diese Debatte setzte sich aber nicht mit der Behördenpraxis auseinander. Anlass hierzu war die Kritik von André Schmidt und Stefan Voigt2 am "more economic approach". Auch die von André Schmidt weitergeführte Kritik3 entzog sich der unmittelbaren Anschauung der Brüsseler Kartellrechtspraxis. Daher ersparte sie sich die Auseinandersetzung mit der Wirkung des "more economic approach" und seinem methodischen Steckenpferd, der Effizienzbetrachtung in der kartellrechtlichen Entscheidungspraxis. Dies soll im Folgenden nachgeholt werden: "Die Definition des Wettbewerbs ist weder möglich noch zweckmäßig, weil sie nicht alle seine Bedingungen, Wirkungsweisen, Folgen (performance) erfassen kann. Der wissenschaftstheoretische Grund besteht da­rin, dass man Freiheitspositionen aufhebt, wenn man ihre Inhalte vorwegbestimmt."4 Mit diesem Axiom hat Mestmäcker unlängst zum Generalangriff auf die wohlfahrtsökonomische Auslegung und Anwendung des europäischen Kartellrechts seit der Verordnung Nr. 1/2003 der Europäischen Kommission5 angesetzt. Die zurückhaltende Formulierung verdeckt die Radikalität der Kritik. Im Kern geht es Mestmäcker um den Nachweis, dass die Beantwortung der Frage, ob eine Wettbewerbsbeschränkung im Sinne des Art. 101 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vorliegt, eine marktbeherrschende Stellung missbraucht wird oder der Wettbewerb im Gemeinsamen Markt im Sinne der Fusionskontrollverordnung beschränkt wird, eben nicht davon abhängen könne, ob die streitgegenständliche Wettbewerbsbeschränkung als im wohlfahrtsökonomischen Sinne effizient anzusehen sei.
Die Auseinandersetzung mit dem Antagonismus zwischen Wettbewerbsfreiheit und Effizienz kann und wird von kartellrechtlicher Seite nicht ohne eine Abhandlung dessen vorgenommen, was die wirtschaftswissenschaftliche Literatur unter Effizienz versteht. Zu unterscheiden ist zwischen allokativer, produktiver und dynamischer Effizienz. Jenseits dieser begrifflichen Unterscheidung6 scheint der Topos der Anpassungseffizienz den Ungewissheiten und Risiken, mit denen Unternehmen im Wettbewerb umgehen müssen, am ehesten zu entsprechen: "Die Angreifbarkeit von Märkten muss gewährleistet und die wettbewerbstypischen Anpassungsprozesse müssen vor einer Beschränkung von Vereinbarungen, Missbrauch und von Marktmacht ohne Zusammenschluss geschützt werden."7 Geht man von diesem Effizienzbegriff aus, so ist die Realisierung einzelunternehmerischer Effizienzen durch Economies of scale oder durch Verbundvorteile (Economies of scope) nicht notwendigerweise mit dem Ausschluss von Wettbewerbsbeschränkungen verbunden. Daher hat die Bilanzierung derartiger betriebswirtschaftlicher Vor- und Nachteile – beispielsweise im Rahmen der Efficiency defence – nichts mit der Frage zu tun, ob der Wettbewerb beschränkt wird.
Mit der "Bekanntmachung der Kommission über Leitlinien zur Anwendung von Art. 81 Abs. 3 EG-Vertrag"12 präzisierte die Kommission in administrativer Hinsicht die Konsequenz aus ihrer Umwertung des bisherigen Einzelfreistellungsvorbehalts in Art. 101 Abs. 3 AEUV in eine Legalausnahme. Obschon durch diese juristisch höchst problematische Uminterpretation von Primärrecht13 die Grenzen zwischen Kartellverbot und Erlaubnis stark verschwommen sind, weil sich die Unternehmen sozusagen selbst veranlagen,14 hielt es die Kommission für geboten, die einzelnen Tatbestände des von ihr nunmehr als Legal­ausnahme angesehenen Absatzes 3 zu präzisieren. Dies hat sie für Effizienzgewinne sehr differenzierend vorgenommen.15 Sie bezieht sich auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, wonach lediglich objektive Vorteile Berücksichtigung finden können. Daher seien sämtlich geltend gemachte Effizienzgewinne von den Unternehmen substanziiert und nachprüfbar vorzutragen nach der Art der Effizienzgewinne, der Verknüpfung zwischen der Vereinbarung und dem Effizienzgewinn und der Wahrscheinlichkeit und dem Ausmaß jedes geltend gemachten Effizienzgewinns sowie des Wie und Wann der Erreichung des Effizienzgewinns.
"Effizienzgewinne" bei horizontaler Zusammenarbeit
Eine besondere Bedeutung bei der Horizontalrichtlinie nimmt das sogenannte "Kollusionsergebnis" ein.26 Ohne eine Verbindung zwischen dem Tatbestand der bezweckten Wettbewerbsbeschränkung herzustellen, hat die Kommission anhand dieses Kriteriums qualifiziert, was eine Wettbewerbsbeschränkung sei bzw. nicht sei. So heißt es: "Die Wahrscheinlichkeit eines Kollusionsergebnisses hängt von der Marktmacht der Parteien und den Merkmalen des relevanten Marktes ab. Ein Kollusionsergebnis kann insbesondere, aber nicht nur dann entstehen, wenn die Produktionsvereinbarung zu einer Kostenangleichung führt oder einen Informationsaustausch zur Folge hat."27
Die nachfolgende Präzisierung der wettbewerbsbeschränkenden Auswirkungen von Produktionsvereinbarungen wirken apodiktisch: "Eine Produktionsvereinbarung zwischen Parteien mit Marktmacht kann wettbewerbsbeschränkende Auswirkungen haben, wenn die Angleichung ihrer Kosten (d.h. der Anteil der variablen Kosten, die den Parteien gemein sind) ein Niveau erreicht, das ihnen eine Kollusion ermöglicht. Maßgebend sind die variablen Kosten des Produkts, mit denen die Parteien der Produktionsvereinbarung miteinander im Wettbewerb stehen."28
Marktmissbrauch und "as efficient competitor"-Doktrin
In der Prioritätenmitteilung zum Behinderungsmissbrauch gemäß Art. 102 AEUV29 hat sich die Kommission von der Auslegung des europäischen Rechts durch die Unionsgerichte weniger als in anderen Bekanntmachungen entfernt. Dennoch fährt sie fort, mit Effizienzkategorien der Wohlfahrtsökonomie Wettbewerbsbehinderungen – selbst in gravierenden Fällen – zu relativieren. So will sich die Kommission auf diejenigen missbräuchlichen Verhaltensweisen konzentrieren, die den Verbrauchern am meisten schaden.30 Bei der Verhinderung von wettbewerbswidrigen Marktverschließungen stellt sie darauf ab, ob im Wege eines "as efficient competitor"-Ansatzes das angegriffene Verhalten andere genauso effiziente Wettbewerber wie das marktbeherrschende Unternehmen daran hindern würde, am Wettbewerb teilzunehmen.31 Ferner kann sie sich bei Fragen der Vergleichbarkeit der Unternehmen nicht von der Betrachtung von Kostenstrukturen lösen.32
Wozu sich die Kommission in ihrer Prioritätenmitteilung versteift, wird bei Studium ihres Wortlauts deutlich: "Die Kommission vertritt die Auffassung, dass ein marktbeherrschendes Unternehmen auch ein zur Ausschließung von Wettbewerbern führendes Verhalten mit Effizienzvorteilen begründen kann, die ausreichend sind, um zu gewährleisten, dass dadurch wahrscheinlich den Verbrauchern unter dem Strich kein Schaden entsteht."33 Um sich als marktbeherrschendes Unternehmen das kartellbehördliche Privileg eines die Ausschließung von Wettbewerb ermöglichenden Verhaltens zu erdienen, muss das marktbeherrschende Unternehmen allerdings kumulativ nachweisen und belegen, worin die Effizienzvorteile durch technische Verbesserungen und Kostensenkungen bei Herstellung oder Vertrieb bestehen und die Notwendigkeit des wettbewerbsbeschränkenden Verhaltens zur Erreichung der Effizienzvorteile als unverzichtbar darlegen. Auch müssen die herbeigeführten Effizienzvorteile stärker wiegen als die negativen Auswirkungen auf den Wettbewerb, und letztere dürfen den Restwettbewerb auf absehbare Zeit nicht vollständig beseitigen.
Der "as efficient competitor"-Ansatz restringiert den Anwendungsbereich des Behinderungsmissbrauchs contra legem. Denn abgesehen von der Schwierigkeit der Effizienzmessung von Unternehmen (hierüber entscheidet in aller Regel der Wettbewerb) steht das Recht auf Teilnahme am Wettbewerb gerade auf vermachteten Märkten eben nicht nur "effizienten" Unternehmen zu.34
"Wirkungsorientierte" Anwendung der Fusionskontrolle
Besondere Ausstrahlung entfaltet die "effect based application"-Anwendung des Kartellrechts im Bereich der Fusionskontrolle. Vorauszuschicken ist, dass durch die Neufassung der bis zum 30.4.2004 geltenden Fusionskontrollverordnung der Untersagungstatbestand in Art. 2 Abs. 3 FKVO neu orientiert und damit der Unterschied zwischen Fusionskontrolle und Kartellverbot verwischt wurde. So heißt es in Art. 2 Abs. 3 FKVO: "Zusammenschlüsse, durch die wirksamer Wettbewerb im Gemeinsamen Markt oder im wesentlichen Teil desselben erheblich behindert würde, insbesondere durch Begründung der Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung, sind mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar zu erklären." Ob mit dieser Neuformulierung die Erfassung von Zusammenschlüssen in Oligopolmärkten, die den Wettbewerbsdruck aus dem Markt nehmen, ohne dass die Mitglieder des Oligopols ihr Marktverhalten organisieren, gelungen ist, kann an dieser Stelle nicht beantwortet werden.
Die Effizienzbetrachtung wird sogar bei Spezialfragen des selektiven Vertriebs angewendet. So hat das Europäische Gericht bei der Beurteilung von Treuerabatten, die ein Unternehmen mit 70% Marktanteil gewährte, deren Wettbewerbswidrigkeit im Rahmen des Behinderungsmissbrauchs bejaht, ohne im Unterschied zur Europäischen Kommission den Vergleich mit einem gleichermaßen effizienten Wettbewerber vorzunehmen. Das Gericht führt in diesem Zusammenhang aus, dass eben nicht mittels des sogenannten "as efficient competitor"-Tests geprüft zu werden brauchte, ob die Kommission die Geeignetheit der Rabatte, einen ebenso effizienten Wettbewerber wie Intel zu verdrängen, richtig beurteilt habe. Das EuG wies darauf hin, dass der von einem Unternehmen in marktbeherrschender Stellung gewährte Exklusivrabatt bereits seiner Art nach geeignet sei, den Wettbewerb zu beschränken.38
Kritik und Würdigung des "Effizienztopos" im Europäischen Wettbewerbsrecht
Im Folgenden geht es um die Frage, ob man die Anwendung des Kartellrechts zwecks Aufhebung von Freiheitsbeschränkungen und ihrer eventuellen Sanktionierung davon abhängig macht, welche Ergebnisse (Performance) das kartellrechtsrelevante Verhalten bislang gezeigt habe. Da man schlechthin nicht weiß und auch nicht wissen kann, welche Performance bzw. welches Marktverhalten entstanden wäre, wenn die Freiheitsoptionen ohne jene privatautonomen Einschränkungen, die kartellrechtsrelevant sind, ausgeübt worden wären, ist jedwede Konditionierung der Kartellrechtsanwendung durch eine ökonomische Wirkungsanalyse außerhalb der Freistellungsvoraussetzungen des Art. 101 Abs. 3 AEUV ein ökonomietheoretisch begründeter Verzicht auf Freiheitsspielräume. Dies ist im Kern der Vorwurf, der sowohl an die Vertreter der US-amerikanischen Kartellrechtsökonomik als auch an ihre Brüsseler "Evangelisten" zu richten ist.
Aufschlussreich ist, diesen Gedankengang anhand der geschichtlichen Entwicklung von Wettbewerbs- und Preistheorie zu verfolgen. So landet man bei einer Ausein­andersetzung mit der Chicago School of Antitrust Analysis sowie ihren verschiedenen Vertretern schnell bei den wohlfahrtsökonomischen Effizienzüberlegungen, die sich im Rahmen der wenig reflektierten Übernahme der US-amerikanischen Analyse in der Brüsseler Praxis festgesetzt haben. Was von Kritikern der Brüsseler Politik den Post-Chicago-Vertretern für die wettbewerbsrechtliche Entscheidung als irrelevant vorgeworfen wird39, hat sich gleichwohl in der Brüsseler Praxis unter dem Begriff des wirkungsbasierten Ansatzes der Kartellrechtsanwendung (Effects-based- Ansatz) durchgesetzt.40 Diese Fachkritik verbleibt im vermeintlich Unpolitischen. Denn in der Sache geht es der Europäischen Kommission nicht um einen Theorienstreit oder um eine sachgerechte Anwendung des Kartellrechts. Bereits mit der VO (EU) Nr. 1/2003 hatte sie deutlich gemacht, dass sie sich als Herrin des Primärrechts ansieht und sich nicht scheut, im Wege des Sekundärrechts die primärrechtlichen Weichenstellungen des Kartellrechts zu ändern. Daran hat der heftige akademische Widerspruch41 nichts geändert. Der "More economic approach"42 ist somit nur vordergründig ein Streit um Methoden. Im Ergebnis geht es um zwei Aspekte, die in der rechtlichen Kommentierung nicht immer beim Namen genannt werden:
Zum einen ist die Ökonomisierung in der Sache eine Ökonometrisierung der Entscheidungsbegründung. Woher die Daten hierfür stammen, ist intransparent. Die Ökonometrisierung ist daher als Objektivierung der Entscheidung fraglich, denn die benutzten Modelle stehen untereinander im Wettbewerb. Diesem "methodischen Ansatz" liegt das sichtbare Bestreben der Kommission zugrunde, sich von jedweder Rechtsbindung zu emanzipieren.43
Der entscheidende Einwand gegen die Anwendung des Europäischen Kartellrechts unter Bezug auf die wohlfahrts­ökonomischen Wirkungen hängt damit zusammen, dass "eine Norm, die wohlfahrtminderndes Verhalten im Wettbewerb verbietet und wohlfahrtssteigerndes Verhalten erlaubt", mit den rechtsstaatlichen Anforderungen an Klarheit und Transparenz von Normen unvereinbar ist.45 Unter Hinweis auf Dirlam/Kahn46 lässt sich diese Beobachtung im Zusammenhang mit dem sogenannten Performance-Test präzisieren. Der Test – so Dirlam/Kahn – betrachte den Wettbewerbsprozess vom falschen Ende her. Die wesentliche Aufgabe der Wettbewerbspolitik in einem Wettbewerbssystem bestehe darin, den Rahmen für faire Marktverhältnisse zu erhalten, was immer die Marktergebnisse sein mögen.47
Auf der Grundlage dieser kritischen Betrachtung ist es verwunderlich, dass die Berücksichtigung von Effizienzen im Wettbewerbsprozess, insbesondere im Wege eines sogenannten Effect-Balances-Tests, von der Generaldirektion Wettbewerb als unproblematisches kartellrechtlich geeignetes Kriterium angenommen wurde.48 Der Hieb, den Mestmäcker gegen die US-amerikanische Kartellrechtsanalyse und gegen Teile der neuen Institutionenökonomik führt, ist elegant und treffend zugleich. Fraglich ist indessen, ob sich die mittlerweile eingeschliffenen und in Brüssel aus unterschiedlichen Motiven etablierten Methoden allein durch die elegante Prosa werden revidieren lassen. Denn die Autonomisierungstendenz der Kommission, abgesegnet durch die Verwerfungsrestriktion des Art. 293 AEUV49, hat dazu geführt, dass die Kommission zur Steigerung ihrer Autorität die Auslegung von Vertragsvorschriften in Leitlinien festgelegt hat. Diesen können sich die rechtsunterworfenen Unternehmen faktisch kaum entziehen, obwohl keine dieser Leitlinien formal als Verordnung von den zuständigen Organen der Europäischen Union verabschiedet worden ist. "Hier wird das Bestreben deutlich, mithilfe von Leitlinien ein Regelwerk durchzusetzen, das in den Wirkungen einer Verordnung gleichkommt, ohne aber deren Zuständigkeits- oder Verfahrensregelungen zu unterliegen."50 Zu kritisieren ist diese Praxis für den Fall, dass sich die Leitlinien der Kommission im Widerspruch zu der Rechtsprechung der Europäischen Gerichte befinden.51
Die Kritik an der Europäischen Wettbewerbspolitik könnte deutlicher ausfallen. Dies gilt umso mehr, als im Rahmen der Mitteilung zum Behinderungsmissbrauch die Kommission wettbewerbswidrige Marktverschließungen bekämpfen will, wenn "das fragliche Verhalten anderer, genauso effizienter Mitbewerber wie das marktbeherrschende Unternehmen eine Teilnahme am Wettbewerb hindert". Mit Recht darf einmal mehr darauf hingewiesen werden, dass das Effizienzkriterium wettbewerbs- oder ordnungsökonomisch fraglich und rechtsstaatlich unvertretbar ist.55
Indessen weist Mestmäcker darauf hin, dass das EuG nicht alleine auf Verbraucherentschädigung abstelle. Vielmehr betone es, dass Microsoft in die "Struktur des wirksamen Wettbewerbes" auf dem Markt der Betriebssysteme für Arbeitsgruppenserver eingegriffen und dort einen erheblichen Marktanteil erworben habe.63 Dies legt die Folgerung nahe, das EuG lasse bei Art. 102 AEUV die Efficiency Defense im Sinne einer Gesamtbilanzierung der aus dem Verhalten des Marktbeherrschers folgenden Wohlfahrtswirkungen nicht zu.
Bei der Zusammenschlusskontrolle spielt die Effizienzökonomie eine besonders wichtige Rolle. Obwohl Art. 2 Abs. 3 FKVO (Fusionskontrollverordnung) ausschließlich auf eine erhebliche Behinderung des wirksamen Wettbewerbs auf dem Gemeinsamen Markt durch den zu untersuchenden Zusammenschluss abstellt, fordert die FKVO64 die Kommission auf, die durch den Zusammenschluss veranlassten Effizienzvorteile genau zu untersuchen. Denn es sei möglich, dass "die durch einen Zusammenschluss bewirkten Effizienzvorteile, die Auswirkungen der Vorteile auf den Wettbewerb, insbesondere den möglichen Schaden für die Verbraucher ausgleichen". In solchen Fällen würde der Wettbewerb im Gemeinsamen Markt insbesondere nicht durch Begründung oder Verstärkung einer beherrschenden Stellung erheblich behindert.
2	A. Schmidt, S. Voigt: Bessere europäische Wettbewerbspolitik durch den "more economic approach"? Einige Fragezeichen nach den ersten Erfahrungen, ORDO-Jahrbuch, Bd. 58, Stuttgart 2007, S. 33-50.
27	Vgl. ebenda, Tz. 175. Darüber hinaus sei "ein Kollusionsergebnis in Folge einer Produktionsvereinbarung" wahrscheinlich, "wenn den Parteien bereits vor Abschluss der Vereinbarung ein hoher Anteil der variablen Kosten gemein ist, so dass der weitere Zuwachs den Ausschlag für das Vorliegen eines Kollusionsergebnisses geben könne."
30	Vgl. Europäische Kommission: Prioritätenmitteilung, Tz. 5: "Dabei geht es der Kommission vor allem darum, den Wettbewerbsprozess und nicht einfach die Wettbewerber zu schützen".
43	Schüller (2011, S. 632 ff.): Schüller hat in diesem Zusammenhang von "punktualistischer Rule of Reason" gesprochen und vorgeschlagen, den More Economic Approach in More Political Approach umzubenennen.
55	E.-J. Mestmäcker, H. Schweitzer, a.a.O., § 4 Rz. 122, Denn "die Effizienz der Unternehmen entscheidet nicht über ihr Recht auf Teilnahme am Wettbewerb. Die gegenteilige Auffassung würde zu einem Marktordnungsanspruch von Marktbeherrschern, die sich für effizienter halten als ihre Rivalen, führen."
Kartellrecht, Wettbewerb, EU-Politik, EU-Recht, Wettbewerbspolitik

References: Art. 101
 Art. 81
 Art. 101
 Art. 102
 Art. 2
 Art. 2
 EuG 
 Art. 101
 Art. 293
 EuG 
 EuG 
 Art. 102
 Art. 2
 § 4