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Timestamp: 2020-02-27 21:43:57+00:00

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Das Paradoxon der Steuereinziehung im bundesstaatlichen Finanzausgleich
Eine Untersuchung des Einflusses von Grenzbelastungen auf die Intensität der Steuereinziehung
Eike-Andre Feldhusen (Autor)
2 Systematik und Funktionsweise des Länderfinanzausgleichs
2.1 Grundzüge der Finanzverfassung
2.2 Verteilung des Länderanteils der Gemeinschaftssteuern auf einzelne Länder
2.3 Der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne
2.4 Bundesergänzungszuweisungen
2.5 Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 2013
3 Untersuchung des Zusammenhanges zwischen Grenzbelastung und Intensität der Steuereinziehung
3.1 Darstellung des Problems hoher Grenzbelastung bei zusätzlichen Steuereinnahmen
3.2 Beurteilung aktueller Anreizmodelle des Länderfinanzausgleichs
3.3 Darlegung möglicher steuerpolitischer Strategien der Länder
3.4 Analyse empirischer Daten der Steuerverwaltungen der Länder
4 Betrachtung möglicher Lösungsansätze
Abbildung 1: Ausgleichstarif beim Länderfinanzausgleich i.e.S.
Abbildung 2: Entwicklung der relativen Steuer-/Finanzkraft 2013 in %
Abbildung 3: Entwicklung der Grenzbelastungen in %
Abbildung 4: Personalausgaben der Finanzämter je 1.000 Einwohner und Grenzbelastungen im Durchschnitt 2006 - 2008
Abbildung 5: Personalausgaben der Finanzämter je 1.000 Einwohner 2008 und Grenzbelastungen 2006
Abbildung 6: Zur Verfügung stehende Zeit je Prüfung in Stunden 2008 und Grenzbelastungen 2006
Abbildung 7: Personalausgaben je 1.000 Einwohner 2008 in Tsd. EUR
Tabelle 1: Verteilung der Gemeinschaftssteuern 2013 in Tsd. Euro
Tabelle 2: Umsatzsteuervorwegausgleich 2013
Tabelle 3: Der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne 2013
Tabelle 4: Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 2013 in Tsd. Euro
Tabelle 5: Grenzbelastungen durch Anstieg des Lohnsteueraufkommens um 1.000.000€ im jeweiligen Land
Tabelle 6: Grenzbelastungen durch Anstieg des Lohnsteueraufkommens um 1.000.000€ im jeweiligen Land ohne Gemeindefinanzkraft
Tabelle 7: Finanzausgleichsprämie 2013
Tabelle 8: Ergebnisse des Reformvorschlages
Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat. Aus diesem ersten Satz des Artikel 20 Absatz 1 GG ergeben sich einige Staatsziele unserer Nation. Eines davon ist das Bundesstaatsprinzip und die damit einhergehende Gliederung des Staates in Bund und Länder. Ein weiteres Staatsziel ist das Sozialstaatsprinzip, dessen Inhalt letztlich durch die Politik bestimmt wird. In dem Zusammenwirken von Bundesstaats- und Sozialstaatsprinzip kann die Grundlage des bundesstaatlichen Finanzausgleichs gesehen werden, dessen Aufgabe nach Art. 107 Absatz 2 GG ein angemessener Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkräfte der Länder ist. „Durch eine Annäherung der Einnahmen der Länder soll die Herstellung und Bewahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse für alle Einwohner im Bundesgebiet ermöglicht werden.“1
Am 25. März 2013 reichten die Länder Bayern und Hessen als „Akt politischer Notwehr“, wie sie es deklarierten, Klage gegen das bestehende System des Länderfinanzausgleichs beim Bundesverfassungsgericht ein.2 Damit setzen sich beide Länder gegen ein – ihrer Meinung nach – ungerechtes System zur Wehr, das den Ländern keine Anreize biete, die eigene Finanzkraft zu fördern. Der bayrische Staatsminister der Finanzen Söder (CSU) prangerte in diesem Zusammenhang an, „dass Bayern und Hessen die verfehlte Politik Berlins subventionieren und am Ende die Schadenersatzansprüche für Klaus Wowereits Flughafendesaster zahlen“.3
Der öffentlichen Diskussion über den anreizfeindlichen Finanzausgleich der Länder schloss sich eine weniger beachtete Diskussion darüber an, wie intensiv die Länder ihre Steuereinziehung pflegen. Unter dem Aspekt, dass finanzstarke Länder einen Großteil ihrer Einnahmen ohnehin durch den Länderfinanzausgleich wieder abgeben müssen, stellt sich die Frage, ob es sich für diese Länder noch rentiert, einen großen Aufwand in die eigene Steuereinziehung zu investieren. So berichtete „Die Welt“, am 25.10.2013, dass „Deutschland (jedes Jahr) Steuern in Milliardenhöhe (fehlen), weil Firmen zu lasch geprüft werden“.4 Der Vorwurf ist, dass die Länder abwägen, was es kostet einen Steuerfahnder zu beschäftigen und welche Einnahmen dieser letztlich für den eigenen Landeshaushalt generieren kann.
Der Zustand, dass eine aktive Steuereinziehung letztlich keine oder nur relativ geringe Landeseinnahmen generiert, wird nachfolgend als Steuerparadoxon bezeichnet und einer genauen Untersuchung anhand der vorläufigen Daten des Ausgleichsjahres 20135 unterzogen. Dabei wird zum einen der Frage nachgegangen, welche Auswirkungen zusätzliche Steuereinnahmen eines Landes auf seinen Haushalt haben. Zum anderen wird im Ansatz untersucht, welche politischen Verhaltensmuster der Länder in Bezug auf deren Steuerverwaltung sich daraus ableiten lassen. Anhand dieser Fragestellungen soll ein Zusammenhang zwischen den Abschöpfungsquoten bei zusätzlichen Steuereinnahmen und der Intensität der Steuereinziehung hergestellt werden.
Damit die Zusammenhänge zwischen der Steuerverteilung und den Ausgleichsmechanismen des Finanzausgleiches deutlich werden, wird zunächst die Systematik dargelegt. Hierfür gilt es, die Zuständigkeiten und Kompetenzen zwischen Bund und Ländern zu klären und die vier Stufen des Länderfinanzausgleiches zu betrachten. Im Kern der Arbeit erfolgen die Untersuchung der Grenzbelastung bei zusätzlichen Steuereinnahmen sowie die Betrachtung der Verhaltensmuster der politischen Akteure. Abschließend werden verschiedene Lösungsansätze diskutiert und anhand von Modellrechnungen veranschaulicht.
Es wird an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass die ausschließliche Verwendung der männlichen Form geschlechtsunabhängig verstanden werden soll.
Um die Einflussmöglichkeiten von Bund und Ländern im Finanzwesen deutlich zu machen, werden zunächst die jeweiligen Kompetenzen geklärt. Hierbei wird zwischen Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungshoheit unterschieden.
Artikel 105 GG trifft Regelungen zur Gesetzgebungshoheit und gesteht dem Bund nahezu umfassende Kompetenzen zu. Die Länder können über die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, vorbehaltlich bundesgesetzlicher Regelungen, gesetzgebend entscheiden. Allerdings ist von diesen Steuern lediglich die Grunderwerbssteuer verhältnismäßig ertragreich. Darüber hinaus bleibt den Ländern nur die Möglichkeit, über den Bundesrat Einfluss auf die Steuergesetzgebung zu nehmen.
Die Ertragshoheit weist den Gebietskörperschaften6 Anteile an dem Gesamtsteueraufkommen zu. Dies wird als erste Stufe des Länderfinanzausgleichs, dem primär vertikalen Finanzausgleich, bezeichnet. Hierbei ist zwischen den Trennsteuern und den Gemeinschaftssteuern zu unterscheiden.
Trennsteuern werden nach Artikel 106 Absätze 1, 2 und 6 GG den Gebietskörperschaften direkt zugewiesen. So erhielt der Bund 2013 100,5 Milliarden Euro, hauptsächlich durch die Energie-, die Tabak- und die Versicherungssteuer.7 Die Länder bekamen 24,8 Milliarden Euro8, von denen die Grunderwerbssteuer bereits 8,4 Milliarden Euro betrug. Die Gemeinden nahmen durch die Grund- und Gewerbesteuer 56 Milliarden Euro ein. Drei Viertel dieser Summe kam durch die Gewerbesteuer zustande.
Die Verteilung der Gemeinschaftssteuern erfolgt in mehreren Schritten. In Tabelle 1 sind die Anteile der drei Gebietskörperschaften an den Gemeinschaftssteuern sowie die monetären Ergebnisse dargestellt. Während die nicht veranlagte Steuer vom Ertrag und die Körperschaftsteuer direkt zu gleichen Teilen dem Bund und den Ländern zugesprochen werden, erhalten die Gemeinden auf Grundlage des §1 GFRG bei der Einkommens- und bei der Abgeltungssteuer vorab einen Anteil von 15% bzw. 12%. Bei der Umsatzsteuer steht vor den Gemeinden noch dem Bund ein Vorabzugsrecht zu.9
Tabelle 1: Verteilung der Gemeinschaftssteuern 2013 in Tsd. Euro10
Nach diesem Zuordnungsmechanismus steht den Ländern ein Gemeinschaftssteueranteil inklusive Gewerbesteuerumlage von 197,5 Milliarden Euro zu.
Letztlich gilt es noch, die Verwaltungshoheit zu klären. Artikel 108 Absatz 1 GG enthält einen Katalog der Steuern, für deren Verwaltung der Bund zuständig ist. Dies sind im Einzelnen Zölle, Finanzmonopole, die bundesgesetzlich geregelten Verbrauchsteuern einschließlich der Einfuhrumsatzsteuer, die Kraftfahrzeugsteuer11 sowie sie die Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften. Alle anderen Steuern werden von den Landesfinanzbehörden verwaltet, soweit sie die Verwaltungshoheit nicht auf die Gemeinden übertragen.
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der Bund überwiegend die Höhe der Steuern bestimmen kann. Darüber hinaus obliegt ihm die eigenständige Verwaltung der ihm zustehenden Trennsteuern. Die Länder verwalten ihre Trennsteuern, können allerdings nur sehr begrenzt über die Höhe dieser Steuern entscheiden. Zusätzlich haben sie den überwiegenden Großteil der Gemeinschaftssteuern zu verwalten, von denen ihnen 44% zustehen und auf deren Höhe sie keinen gesetzgebenden Einfluss haben.
Dies scheint eine für die Länder ungünstige Situation zu sein, da überwiegend keine selbständige Steuerung der Einnahmen durch eine Gesetzgebungshoheit vorhanden ist. Daher stellt sich die Frage, ob die Finanzschwächen einiger Länder bereits durch die Grundlagen der Finanzverfassung determiniert sind.
Bevor jedoch fundierte Aussagen zu dem Verteilungsmechanismus getroffen werden können, gilt es die zweite Stufe, den primär horizontalen Finanzausgleich, zu betrachten.
Der Anteil der Länder an den Gemeinschaftssteuern muss im primär horizontalen Finanzausgleich zwischen den einzelnen Ländern aufgeteilt werden. Dies erfolgt generell anhand des örtlichen Aufkommens im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 Satz 1 GG. Durch Artikel 107 Absatz 1 Satz 2 GG i.V.m. dem ZerlG wurden Korrekturmaßnahmen beschlossen, die sich auf das Einkommensteuer- und das Körperschaftsteueraufkommen auswirken.
Die zuständigen Finanzämter erheben von Körperschaften, die mit Ablauf des 10.10. eines Jahres ihren Hauptsitz in dem jeweiligen Land haben, die Körperschaftsteuer. Nun kommt es nicht selten vor, dass die Körperschaften (mindestens kleine Teile von) Betriebsstätten außerhalb des Landes betreiben. In diesem Fall haben die Finanzämter die Körperschaftsteuer, sofern sie mindestens 500.000 Euro beträgt, auf die Länder, in denen Betriebsstätten unterhalten werden, zu zerlegen. Als Grundlage dienen hierbei die Arbeitslöhne der jeweiligen Betriebsstätten.12
Bei der Lohnsteuer13 erfolgt eine Zerlegung nach dem Wohnsitzprinzip. Demnach haben die Länder einen Anspruch auf die Lohnsteuer, in denen der steuerpflichtige Arbeitnehmer mit Ablauf des 10.10 des Jahres seinen Wohnsitz hat.14 Eine besondere Bedeutung erfährt diese Zerlegung in Bezug auf länderüberschreitende Berufspendler. So profitiert bspw. Schleswig-Holstein von seinen Pendlern, die in Hamburg arbeiten. Die Lohnsteuer dieser Arbeitnehmer wird von den Arbeitgebern an die Hamburger Finanzämter gezahlt und muss von diesen anschließend an die schleswig-holsteinischen Finanzämter abgeführt werden. Die Idee, die der Gesetzgeber mit dieser Zerlegung verfolgt, ist dass die Steuererträge dem Land zugutekommen, in dem der Arbeitnehmer auch öffentliche Güter und Leistungen, wie Infrastruktur oder kulturelle Einrichtungen, in Anspruch nimmt. Beachtet man allerdings, dass gerade die Stadtstaaten ein vielfältiges Angebot an öffentlichen Gütern und Leistungen – auch für das Umland – bereithalten und die Pendler die Infrastruktur am Arbeitsort ebenso stark belasten wie die des Wohnortes, wird eine deutliche Benachteiligung erkennbar.
Neben diesen Zerlegungsprinzipien wird auch die ertragreichste Gemeinschaftssteuer einem besonderen Ausgleichmechanismus unterworfen. Artikel 107 Absatz 1 Satz 4 GG regelt die Umsatzsteuerverteilung. Abweichend vom Prinzip des örtlichen Aufkommens wird die Umsatzsteuer generell nach den Einwohnerzahlen der Länder verteilt.15 Die Besonderheit der Umsatzsteuerverteilung liegt darin, dass – unabhängig von den Einwohnerzahlen – bis zu 25% des Umsatzsteueraufkommens nach der Bedürftigkeit der Länder verteilt werden. Gemäß §2 Absatz 1 Satz 1 FAG bekommen Länder, deren Steuereinnahmen16 je Einwohner unter denen der Ländergesamtheit liegen, so genannte Umsatzsteuerergänzungsanteile. An dieser Stelle erfolgt die erste große Umverteilung im Länderfinanzausgleich, der Umsatzsteuervorwegausgleich.
In Tabelle 2 ist die Steuerkraft der einzelnen Länder, die sich hauptsächlich aus den bisher dargestellten Steuereinnahmen ergibt, pro Einwohner dargestellt. Eine überdurchschnittliche Steuerkraft pro Einwohner weisen hierbei Hamburg, Bayern, Hessen und Baden-Württemberg auf, während die ostdeutschen Bundesländer, mit Ausnahme Berlins und Brandenburgs, lediglich 50% der bundesdurchschnittlichen Steuerkraft pro Einwohner zu Eigen haben. Die unterschiedlichen Ertragslagen werden nach §2 Absatz 1 FAG durch einen linear-degressiven Tarif angeglichen, sodass alle Länder, deren relative Steuerkraft unter 100% liegt, Umsatzsteuerergänzungsanteile erhalten. Thüringen erfährt hierdurch die größte Steigerung um 40 Prozentpunkte auf 93%. Hamburg büßt durch die Verteilung 24 Prozentpunkte ein, ist mit 124% allerdings weiterhin führend. Neben den Ländern mit einer überdurchschnittlichen Steuerkraft, zählen auch Nordrhein-Westfahlen und Rheinland-Pfalz zu den Ländern, deren relative Steuerkraft verringert wird, obwohl sie ausgleichsberechtigt sind. Dieser Umstand lässt sich zum einen dadurch erklären, dass beide Länder eine durchschnittliche Steuerkraft haben und dadurch keine große Bedürftigkeit aufweisen und zum anderen durch deren hohen Einwohnerzahlen.
Vergleicht man die Effekte des Umsatzsteuervorwegausgleichs mit einer ausschließlich auf den Einwohnerzahlen beruhenden Umsatzsteuerverteilung, stellt sich Sachsen mit 2,3 Millionen Euro als Gewinner dieser Regelung da. Nordrhein-Westfahlen wird in ungefähr gleicher Höhe benachteiligt, was vor allem an der hohen Einwohnerzahl liegt. Durch den Umsatzsteuervorwegausgleich ergibt sich im Jahr 2013 eine vorweggenommene Steuerumverteilung in Höhe von 7,3 Milliarden Euro.
In der öffentlichen Diskussion werden meist Bayern, Hessen und Baden-Württemberg als Geberländer bezeichnet. Bezieht man aber den Umsatzsteuervorwegausgleich ein, stellen sich Nordrhein-Westfahlen, Hamburg, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Berlin als Geberländer heraus. Dies ist jedoch keine abschließende Betrachtung, so muss nachfolgend der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne mit einbezogen werden.
Wie bereits erwähnt, wird das Steueraufkommen generell anhand des örtlichen Aufkommens verteilt. Unterschiede zwischen den Ländern, bspw. struktureller oder geografischer Art, finden hierbei keine Berücksichtigung. Um den verfassungsrechtlichen Vorgaben gleichwertiger Lebensverhältnisse im gesamten Bundesgebiet gerecht zu werden, sieht Artikel 107 Absatz 2 i.V.m. §§4 ff. FAG einen Finanzausgleich zwischen den finanzstarken und den finanzschwachen Ländern vor. Diese sekundär horizontale Verteilung ist die dritte Stufe des Länderfinanzausgleichs und wird in der Öffentlichkeit überwiegend als Synonym für den kompletten vierstufigen Länderfinanzausgleich verstanden. Um zu ermitteln, ob es sich um ein finanzstarkes oder um ein finanzschwaches Land handelt, werden die Landeseinnahmen, in Form der Finanzkraftmesszahl, dem Landesbedarf, in Form der Ausgleichsmesszahl, gegenübergestellt.
Während bisher die Steuerkraft als ausgleichsrelevante Grundlage galt, wird nunmehr die Finanzkraft eines Landes betrachtet, die neben den bereits erwähnten Steuereinnahmen zusätzlich seinen Anteil an dem Umsatzsteueraufkommen17 sowie (nahezu unerhebliche) Einnahmen aus Förderabgaben18 enthält. Gemeinsam mit der Gemeindefinanzkraft19, bildet sie die Finanzkraftmesszahl. Zu beachten ist hierbei, dass die Gemeindefinanzkraft nach §8 Absatz 3 FAG nur zu 64% in die Berechnung der Finanzkraft- sowie der Ausgleichsmesszahl eingeht.
Nachdem somit die finanzielle Ausstattung der Länder ermittelt werden kann, folgt die Betrachtung der Länderbedarfe. Die Ausgleichsmesszahl geht nach §6 Absatz 2 FAG von einer bundesdurchschnittlichen Finanzkraft aus, indem die Länderfinanzkraft sowie die Gemeindefinanzkraft pro Einwohner aller Länder ermittelt werden. Der Gesetzgeber weist also jedem Einwohner länderübergreifend einen identischen Finanzbedarf zu. Wie groß der Finanzbedarf eines Landes ist, ergibt sich nunmehr durch Multiplikation mit dessen Einwohnerzahl.
Maßgeblich ist dabei allerdings nicht die tatsächliche, sondern die gewichtete Einwohnerzahl nach §9 FAG. Da in den Stadtstaaten viele Menschen auf relativ engem Raum leben, bedarf es einer besonderen Finanzausstattung. Der Gesetzgeber gewährt den Stadtstaaten einen 35-prozentigen Mehrbedarf pro Einwohner, sodass Hamburg nicht seine 1,7 Millionen Einwohner sondern fiktiv 2,4 Millionen Einwohner geltend macht. Dieser Faktor erklärt sich nicht nur mit der großen Bevölkerungsdichte, sondern auch mit der Metropolfunktion der Stadtstaaten, die Güter und Leistungen auch für das Umland zur Verfügung stellen.20 Die Folge dieser Einwohnerveredelung ist eine Steigerung der Ausgleichsmesszahl, was letztlich dazu führt, dass das Land weniger in den Länderfinanzausgleich einzahlen muss, bzw. mehr erhält. Ähnlich verhält es sich bei Ländern deren Kommunen Verwaltungsleistungen für eine relativ kleine Bevölkerung bereithalten müssen. Dementsprechend werden Mecklenburg-Vorpommern (5%), Brandenburg (3%) und Sachsen-Anhalt (2%) Mehrbedarfe zugesprochen.
Anhand der Finanzkraftmesszahl und der Ausgleichsmesszahl kann folglich ermittelt werden, ob es sich bei einem Land um ein ausgleichpflichtiges oder ein ausgleichsberechtigtes Land handelt, indem beide Größen gegenüber gestellt werden. Sofern die Finanzkraftmesszahl geringer ist als die Ausgleichsmesszahl, besteht ein Ausgleichsanspruch. Solche Länder werden als Empfängerländer bezeichnet, da sie ihren Finanzbedarf nicht mit der eigenen Finanzkraft decken können. Demgegenüber sind die Geberländer zum Ausgleich dieser Defizite verpflichtet. In welche Höhe Zahlungen erfolgen, bestimmt sich nach §10 FAG in einem mehrstufigen Ausgleichsverfahren (vgl. Abb. 1), welches sicherstellt, dass sich die Finanzkraftreihenfolge durch den Länderfinanzausgleich i.e.S. nicht ändern kann. Hierbei ist es von Bedeutung, wie stark die Finanzkraft eines Landes unter dem Durchschnitt liegt.
Quelle: Fehr, Hans: Fiskalische und allokative Konsequenzen des neuen Länderfinanzausgleichs, S.576.
Liegt die relative Finanzkraft eines ausgleichsberechtigten Landes unter 80% des Bundesdurchschnitts, wird sie zu 75% aufgefüllt. Bei einer relativen Finanzkraft zwischen 80% und 93% wird ein leicht degressiv-fallender Tarif von 75% auf 70% angewandt. Sofern die relative Finanzkraft mindestens 93%, jedoch weniger als 100% beträgt, kommt ein stark degressiv-fallender Tarif von 70% auf 44% zur Anwendung. Je nach relativer Finanzkraft generieren sich also individuelle Zuweisungsquoten. Je größer die relative Finanzkraft eines Landes ist, desto geringer sind die Zuweisungsquoten.
Die Ausgleichspflicht der Geberländer stellt sich dementsprechend symmetrisch da. Bei einer relativen Finanzkraft von über 120% werden 75%, zwischen 107% und 120% werden 70% bis 75% und zwischen 100% und 107% werden 44% bis 70% abgeschöpft. Je größer die relative Finanzkraft eines Landes ist, desto größer sind auch deren Zuweisungsquoten.
Damit nicht unverhältnismäßig viel Finanzkraft der Geberländer abgeschöpft wird, ist in §10 Absatz 3 FAG eine Höchstgrenze vereinbart. Diese Garantieklausel sieht eine maximale Abschöpfung in Höhe von 72,50% des Differenzbetrages seiner Finanzkraft- und seiner Ausgleichsmesszahl vor. Darüber hinausgehende Beträge werden je zur Hälfte von den Nehmerländern und den Geberländern in Bezugnahme auf deren jeweiligen Ausgleichstarife beglichen.
In Tabelle 3 sind die Finanzkraftmesszahlen der Länder dargestellt, bevor die Umverteilung im Zuge des Länderfinanzausgleichs i.e.S. erfolgt. Daraus ergeben sich die neuen Finanzkraftrelationen. In diesem Ausgleichsmechanismus wird deutlich, dass Bayern, Baden-Württemberg und Hessen die einzigen Geberländer im Länderfinanzausgleich i.e.S. sind. Hamburg ist 2012 vom Geber- zum Nehmerland geworden. Allerdings sind die Ausgleichszuweisungen für Hamburg mit 87 Millionen Euro vergleichsweise gering, betrachtet man die 3,3 Milliarden Euro, die Berlin erhält. Die Hauptstadt ist damit mit weitem Abstand das größte Nehmerland im Länderfinanzausgleich i.e.S.
Insgesamt erreicht der Länderfinanzausgleich i.e.S. im Jahr 2013 ein Volumen von 8,5 Milliarden Euro. Gemeinsam mit dem Umsatzsteuervorwegausgleich wurden damit 2013 über 15 Milliarden Euro zwischen den Ländern umverteilt.
Vor dem Länderfinanzausgleich i.e.S. lagen die relativen Finanzkräfte des finanzstärksten Landes Bayern und dem finanzschwächsten Land Berlin bei 116% sowie 69%, während sich diese nach der Umverteilung deutlich annähern könnten und nunmehr bei 106% und 91% liegen. Vor allem die enorme Steigerung der relativen Finanzkraft Berlins um über 20 Prozentpunkte ist beachtlich. Doch der Gesetzgeber vermag auch nach dieser Umverteilung noch nicht von gleichwertigen Lebensverhältnissen zu sprechen, sodass eine letzte Stufe den Länderfinanzausgleich komplettiert.
Nach der Steuerverteilung, dem Umsatzsteuervorwegausgleich und dem Länderfinanzausgleich i.e.S. stellen die Bundesergänzungszuweisungen die letzte Stufe des Länderfinanzausgleichs da. In dieser sekundär vertikalen Verteilung erhalten leistungsschwache Länder vom Bund Mittel, um ihren allgemeinen Finanzbedarf zu decken sowie ihre Sonderlasten auszugleichen.21
Hierbei ist zwischen vier verschiedenen Bundesergänzungszuweisungen zu unterscheiden. Bei den Allgemeinen-BEZ werden die Fehlbeträge von Ländern, deren relative Finanzkraft unter 99,50% des Bundesdurchschnitts liegt zu 77,50% ausgeglichen.22 In Tabelle 3 ist zu erkennen, dass die relative Finanzkraft nach dem Länderfinanzausgleich i.e.S. lediglich bei Bayern, Hessen, Baden-Württemberg und Niedersachsen über dem relevanten Wert liegt. Folglich werden die Fehlbeträge aller anderen Länder unterhalb von 99,50% zu 77,50% ausgeglichen. Danach ergeben sich die in Tabelle 4 aufgeführten 3,2 Milliarden Euro an Allgemeinen-BEZ.
Die Sonderbedarfs-BEZ orientieren sich nicht an der relativen Finanzkraft sondern sind in §11 Absatz 3 FAG festgelegt. Sie dienen dem infrastrukturellen Nachholbedarf und der unterproportionalen kommunalen Finanzkraft der ostdeutschen Bundesländer. Mit 6,5 Milliarden Euro sind sie der größte Posten der Bundesergänzungszuweisungen.
Ebenfalls gesetzlich festgeschrieben sind die BEZ aufgrund struktureller Arbeitslosigkeit durch die Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe, die den ostdeutschen Flächenländern gewährt werden. Ihr Volumen betrug 2013 711 Millionen Euro.23
Letztlich werden noch BEZ wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung gewährt. Dies ist bei einwohnerschwachen Ländern der Fall, die ihre fixen Kosten nur auf eine geringe Zahl von Einwohnerinnen und Einwohnern umlegen können. §11 Absatz 4 FAG regelt diese Beträge, welche im Abstand von fünf Jahren überprüft werden.
Nach diesen letzten Korrekturmaßnahmen seitens des Bundes ist der Länderfinanzausgleich vollständig abgeschlossen.
Ziel des Länderfinanzausgleichs ist es, gleichwertige Lebensverhältnisse herzustellen und zu bewahren. Der Indikator hierfür ist zunächst die relative Steuerkraft der Länder und ab dem Länderfinanzausgleich i.e.S. die relative Finanzkraft der Länder. Abbildung 2 zeigt die Entwicklung der relativen Steuer- und Finanzkraft ausgewählter Länder. Erkennbar ist zunächst die große Spannweite der relativen Steuerkraft der Länder vor dem Umsatzsteuervorwegausgleich, während die Abweichungen nach den Bundesergänzungszuweisungen deutlich geringer sind.
Quelle: Eigene Darstellung.24
Bayern steht in dieser Abbildung stellvertretend für die finanzstarken Länder, denn Hessen sowie Baden-Württemberg weisen ähnliche Verläufe auf. Aufgrund der hohen Steuereinnahmen weist Bayern vor dem Umsatzsteuervorwegausgleich eine hohe relative Steuerkraft auf. Durch die 25-prozentige Verteilung der Umsatzsteuer nach Bedürftigkeit, sinkt die relative Steuerkraft Bayerns nach dem Umsatzsteuervorwegausgleich. Vor dem Länderfinanzausgleich i.e.S. wird nicht mehr von der relativen Steuerkraft, sondern von der relativen Finanzkraft gesprochen, da – wie oben beschrieben – weitere Einnahmen addiert werden. Weil Bayern aufgrund seiner Finanzkraft Ausgleichszahlungen zu tätigen hat, sinkt seine relative Finanzkraft nach dieser Stufe und erfährt, da Bayern keine BEZ erhält, auch keine weitere Veränderung.
Sachsen, das als finanzschwaches Land ähnliche Werte wie Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Thüringen aufweist, hat zunächst eine äußerst niedrige relative Steuerkraft, kann diese aber durch die verschiedenen Ausgleichsmechanismen nahe dem Durchschnitt angleichen.
Schleswig-Holstein ist wie Niedersachsen und Rheinland-Pfalz ein Land, dass sich durchweg im durchschnittlichen Bereich der relativen Steuer-/Finanzkraft befindet. Die Ausgleichsmechanismen haben keinen großen Einfluss darauf. Zugute kommen diesen Ländern allerdings die Steuereinnahmen im Zuge der Lohnsteuerzerlegung.
1 Bundesministerium der Finanzen: Der bundesstaatliche Finanzausgleich, S.1.
2 Vgl. Bayrische Staatsregierung: Pressemitteilung zur Klage.
3 Die Welt: Bayern kündigt die Gefolgschaft.
4 Die Welt: Deutschland leistet sich eine absurde Steuerfahndung.
5 Vgl. Bundesministerium der Finanzen: Vorläufige Abrechnung des Länderfinanzausgleichs 2013. Geringfügige Abweichungen durch Rundungsdifferenzen in nachfolgenden Berechnungen möglich.
6 Als Gebietskörperschaften werden nachfolgend Bund, Länder und Gemeinden bezeichnet, Landkreise werden hier außer Acht gelassen.
7 Vgl. Bundesministerium der Finanzen: Steuereinnahmen 2013.
8 Inkl. der Kompensationszahlungen des Bundes wegen des Übergangs der Kraftfahrzeugsteuer.
9 Die Verteilungssystematik ist zu einem Großteil durch politische Kompromisse entstanden, welche in dieser Arbeit nicht näher betrachtet werden.
10 Zu diesen Gemeinschaftssteuern i.e.S. erhalten Bund und Länder eine Gewerbesteuerumlage der Gemeinden i.H.v. 1.575.063 Euro bzw. 2.227.075 Euro.
11 Die Verwaltung der Kraftfahrzeugsteuer geht erst im laufenden Jahr auf die Bundessteuerverwaltung über, bisher wurde sie von den Ländern im Auftrage des Bundes verwaltet; vgl. Bundesministerium der Finanzen: Übernahme der Kraftfahrzeugsteuer.
12 Vgl. §§ 1 und 2 ZerlG.
13 Bei nachfolgenden Untersuchungen wird nicht die Einkommensteuer im Ganzen, sondern die Lohnsteuer betrachtet, da sie den größten Teil der Einkommensteuer ausmacht.
14 Vgl. §§ 1 und 7 ZerlG.
15 Vgl. §2 Absatz 2 FAG.
16 Vgl. §7 Absatz 1 FAG; Einnahmen aus der Umsatzsteuer selbst sind hier logischer Weise nicht berücksichtigt.
17 Hierbei werden auch die erhaltenen Umsatzsteuerergänzungsanteile als Landeseinnahmen betrachtet; vgl. §7 Absatz 1 Satz 5 FAG.
18 Vgl. §7 Absatz 2 FAG i.V.m. §31 BbergG.
19 Nach §8 Absatz 1 FAG zählen zu der Gemeindeeinnahmen nur die Anteile an der Einkommensteuer, der Umsatzsteuer sowie die Steuerkraftzahlen der Grundsteuern und der Gewerbesteuer, vermindert um die geleistete Gewerbesteuerumlage. Sonstige Einnahmen der Gemeinden, wie Beiträge oder Gebühren, bleiben unberücksichtigt.
20 Vgl. Sievering, Oliver: Geber- und Nehmerländer im Länderfinanzausgleich, in: apf 39, S. 193-199, 2013, S. 196.
21 Vgl. §11 Absatz 1 FAG.
22 Vgl. §11 Absatz 2 FAG.
23 Vgl. §11 Absatz 3a FAG.
24 Berechnungen nachzuvollziehen auf http://laenderfinanzausgleich.com/ [06.07.2014].
Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg; ehem. Fachhochschule Ludwigsburg (Fakultät 1 – Management und Recht)
V288906
9783656891123
9783656891130
Länderfinanzausgleich Grenzbelastung Abschöpfungsquote Steuereinziehung Geberländer
Eike-Andre Feldhusen (Autor), 2014, Das Paradoxon der Steuereinziehung im bundesstaatlichen Finanzausgleich, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/288906
Deutschland am Scheideweg. Abschaffun...
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References: Art. 107
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 §2
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 §8
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