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Timestamp: 2015-11-25 02:20:29+00:00

Document:
Congrès des pouvoirs locaux et régionaux - Rapport sur la démocratie locale et régionale en Bosnie-Herzégovine(pays candidat à l'adhésion au Conseil de l'Europe) (2 mars 2000)
Strasbourg, le 7 mars 2000
Rapport de monitoring 2000 CG/CP (6) 29 rev.
Rapport sur la démocratie locale et régionale en Bosnie-Herzégovine
(pays candidat à l’adhésion au Conseil de l'Europe)
Adopté par la Commission Permanente le 2 mars 2000
Rapporteurs: Claude HAEGI (Suisse) et Gianfranco MARTINI (Italie)
Ce document contient le rapport final sur la démocratie locale et régionale en Bosnie-Herzégovine. Le rapport est composé d’une introduction, de quatre parties numérotées et de conclusions et recommandations.
Dans l'introduction sont présentées les réunions de travail tenues ainsi que les rapports préliminaires qui ont été effectués.
Dans sa première partie, le rapport fait état de la faiblesse des institutions communes de l'Etat de Bosnie-Herzégovine en matière de démocratie locale et régionale, étant donné le silence de la Constitution sur ce point et donc les difficultés qui en résultent pour la modifier. Ceci explique l'absence d'une loi commune sur la démocratie locale et régionale et la nécessité de procéder à des études séparées pour la Fédération de Bosnie-Herzégovine et pour la Republika Srpska (I).
Les deux parties suivantes exposent la situation de la législation sur la démocratie locale et régionale dans les deux Entités : pour la Fédération de Bosnie-Herzégovine, on souligne l'existence des cantons comme expression de la démocratie régionale et on analyse les garanties de la démocratie locale dans la législation de la Fédération et dans les lois des cantons relatives à ce domaine (II) ; pour la Republika Srpska (RS), le rapport souligne l'absence du niveau régional et les problèmes existants tels qu'ils résultent des projets de loi sur l'autonomie locale qui se sont succédés ainsi que de la loi récemment adoptée (III).
La quatrième partie contient des considérations finales sur le fonctionnement de la démocratie locale et régionale dans l'Etat de Bosnie-Herzégovine, en avertissant, face à l'illusion des aspects positifs de la législation, sur la persistance des problèmes ethniques et la forte emprise du système des partis politiques et plus généralement sur la singularité des problèmes d'un Etat soumis à une sorte de protectorat international (IV).
Les conclusions et recommandations contiennent un résumé des problèmes qui résultent de la confrontation de la situation actuelle avec la Charte européenne de l'autonomie locale et le projet de Charte européenne de l'autonomie régionale et des mesures à entreprendre par les autorités nationales et cantonales afin de la rendre compatible avec les standards du Conseil de l'Europe.
Ce rapport a été élaboré après quatre missions et un colloque du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Conseil de l'Europe en Bosnie-Herzégovine (voir Annexe).
Les rapports successifs préparés à la suite de ces missions contiennent le détail des aspects traités au cours des réunions de travail, de même que les considérations et évaluations des experts à propos de la situation sociale, politique et juridique en Bosnie-Herzégovine. De plus, les experts du Congrès ont préparé une expertise juridique des lois sur l'autonomie locale de huit cantons de la Fédération de Bosnie-Herzégovine ainsi qu'un avis sur le projet de loi sur l'autonomie locale de la Republika Srpska. Ceci constitue le fondement essentiel du projet de rapport final.
Une version provisoire du rapport (préparée en avril 1999) a été soumise au Bureau pour examen préliminaire et a été distribuée lors des missions à différents interlocuteurs du Congrès en Bosnie-Herzégovine, qui ont apporté leurs commentaires.
I. La faiblesse des institutions communes en Bosnie-Herzégovine
1. La complexité de la configuration de l'Etat et des Entités en Bosnie-Herzégovine
La Constitution de la Bosnie-Herzégovine fait partie des accords de Dayton (1995). Selon les critères de la Commission de Venise, la Bosnie-Herzégovine est un Etat fédéral constitué de deux Entités, la Fédération de Bosnie-Herzégovine et la Republika Srpska. La Constitution établit ces deux Entités en tant que parties constitutives de la Bosnie-Herzégovine et partage droits et pouvoirs entre les institutions de l'Etat et celles des deux Entités, en accord avec les principes communs de l'Etat fédéral.
Néanmoins, il s'agit d'une bien étrange fédération, où les pouvoirs résiduels appartiennent aux Entités et où les finances de l'Etat dépendent des Entités. On pourrait même dire que l’obsession liée à la garantie de la multi-ethnicité a déterminé une multiplicité des règles qui assurent la représentation des diverses composantes ethniques. Le risque serait de ne pas pouvoir respecter les exigences d’efficacité du pouvoir public, en laissant sans réponse des questions essentielles relatives à la nature de l’Etat de Bosnie-Herzégovine.
La Fédération de Bosnie-Herzégovine est une Entité fédérée ayant elle-même une structure fédérale avec dix cantons. Sa Constitution fait partie des accords de Washington (1994), mais elle a été modifiée (1996) afin qu'elle soit compatible avec la Constitution de l'Etat.
La Republika Srpska est l'autre Entité, dont la Constitution a été modifiée (1996), mais sans qu'une solution définitive soient donnée aux problèmes de compatibilité avec l'Etat de Bosnie-Herzégovine. D'après la Commission de Venise, divers contenus de la Constitution semblent configurer la Republika Srpska en tant qu'Etat indépendant.
Le défaut de coordination entre l'Etat Bosnie-Herzégovine et ses Entités conduit à affaiblir l'autorité centrale. Ceci est la première des conclusions qui ferait pencher la balance contre l'adhésion de la Bosnie-Herzégovine au Conseil de l'Europe. Tel est, en fait, l'argument principal du rapport rédigé par M. Franz Matscher et M. Marc Vila1 à l'intention de l'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe. Il faut cependant souligner que les mêmes arguments permettraient d'arriver à des conclusions plus favorables si l'on se base sur les critères utilisés dans leurs rapports respectifs par M. Christos Giakoumopoulos2 et M. Omer Ibrahimagic3.
La structure institutionnelle de la Bosnie-Herzégovine et de ses Entités est très compliquée, étant donné que le contenu des systèmes démocratiques que l'on essaie d'y mettre en place est étroitement lié aux exigences spécifiques de la multi-ethnicité.
Ainsi, la Présidence de la Bosnie-Herzégovine est collégiale ; elle se compose de trois représentants des peuples bosniaque, croate et serbe. L'Assemblée parlementaire, bicamérale, est composée de la Chambre des représentants et de la Chambre des peuples, où siègent cinq représentants de chaque ethnie (cinq Serbes désignés par l'Assemblée nationale de la Republika Srpska ; cinq Bosniaques et cinq Croates tous désignés par la Chambre des peuples de la Fédération). Le Gouvernement dépend de la Chambre des représentants, conformément aux schémas de la démocratie parlementaire, mais il est prévu qu'il ne puisse pas y avoir plus de deux tiers de Ministres originaires d'une des deux Entités de Bosnie-Herzégovine.
La Présidence de la Fédération de Bosnie-Herzégovine appartient alternativement à un Bosniaque et à un Croate. Son Parlement est également bicaméral, avec une Chambre des députés et une Chambre des peuples, celle-ci étant composée de 75 représentants désignés par les Assemblées des cantons. Le Gouvernement répond au système parlementaire.
En Republika Srpska, il y a seulement un Président et un Vice-Président. Le Parlement est composé d'une seule Chambre, l'Assemblée nationale.
2. L'absence de normes communes dans la Constitution de la Bosnie-Herzégovine en matière de démocratie locale et régionale
Vu le cadre qui vient d'être décrit, il n'est pas étonnant que la Constitution de Bosnie-Herzégovine ne contienne pas de référence ni à l'autonomie locale ni à l'existence des régions. De ce silence constitutionnel on peut déduire la compétence des Entités en ces matières, étant donné que tous les pouvoirs qui ne sont pas attribués expressément par la Constitution aux institutions de Bosnie-Herzégovine sont exercés par les Entités (article III, 3).
Une telle situation ne pourrait pas, en elle-même, être considérée comme contraire à la Charte européenne de l'autonomie locale ni au projet de Charte européenne de l'autonomie régionale. Ces textes prévoient que les principes de l'autonomie locale et de l'autonomie régionale doivent être reconnus dans la Constitution "autant que possible" (art. 2 dans les deux Chartes). Une telle condition pourrait être utilisée afin de permettre une répartition des pouvoirs en matière de démocratie locale et régionale entre l'Etat et ses Entités.
Mais si on peut accepter la non-considération du principe de l'autonomie locale et régionale dans la Constitution de l'Etat, ceci ne peut pas signifier l'absence de toute orientation en la matière dans les Constitutions des Entités. Les Entités (la Fédération et la République) ont les pouvoirs en matière d'autonomie locale et régionale et, en conséquence, elles doivent assurer le respect des standards européens en la matière, à travers les deux Constitutions concernées et les respectives législations. Il est vrai que le système est compliqué, mais ceci n'implique pas qu'il puisse permettre le non respect de principes tellement importants. Seulement, pour l'analyse, il faut se pencher séparément sur la législation sur l'autonomie locale et régionale de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et sur celle de la Republika Srpska.
II. Législation de la Fédération de Bosnie-Herzégovine en matière de démocratie locale et régionale
3. Les cantons de la Fédération comme expression de la démocratie régionale
La Fédération de Bosnie-Herzégovine est constituée de dix cantons : trois sont à prédominance croate (Posavina, Herzégovine occidentale, Livno), deux sont mixtes (Herzégovine-Neretva-Mostar, Tuzla-Podrinje) et les cinq restants sont à prédominance bosniaque (Bihac, Zenica-Doboj, Gorazde, Bosnie centrale, Sarajevo).
Chaque canton a son emblème, son drapeau, son hymne. Avec l'accord du Parlement fédéral, il peut également contracter des engagements internationaux. La Constitution de la Fédération (section III) établit les compétences de la Fédération et les compétences partagées entre la Fédération et les cantons. Toutes les compétences qui ne sont pas expressément attribuées à la Fédération sont réputées appartenir aux cantons. La Commission de Venise a ainsi relevé certaines lacunes dans l'énumération (limitative) des compétences de la Fédération, où ne figurent pas le droit pénal, le droit civil, le droit du travail et de la sécurité sociale et le droit de l'environnement. Ceci montre l'importance des cantons dans la Fédération. Leurs compétences s'exercent notamment dans les domaines suivants (Constitution fédérale, section III, art. 4) : forces de police, éducation, politique culturelle, logements, services publics cantonaux, aménagement du territoire et occupation des sols, promotion de l'activité économique, production locale d'énergie, radios et télévisions cantonales, affaires sociales, tourisme, fiscalité cantonale.
La création des cantons répond surtout à des critères politiques, avec le but d’assurer la coexistence des Bosniaques et des Croates dans la Fédération. On n’a visiblement pas utilisé des critères d’efficacité administrative ni des limites territoriales historiques. C’est pourquoi l’on pourrait considérer qu’il y a trop de cantons, étant donnée la petite surface de la Fédération.
En ce qui concerne les rapports inter-cantonaux, la Constitution de la Fédération (section V, art. 3) prévoit que des "conseils des cantons" peuvent être établis entre cantons de la Fédération ayant la même majorité "ethnique" (soit bosniaque soit croate) pour régler des questions d'intérêt commun. Des liens se sont noués également en dehors de ce cadre ethnique.
Le pouvoir public des cantons s'exerce en conformité avec les principes du système parlementaire : le législatif cantonal est élu au suffrage universel ; l'exécutif, à son tour, est désigné et répond devant le législatif (Constitution fédérale, section V, art. 5-10).
Enfin, l'ensemble des règles citées plus haut permet d'identifier les cantons en tant qu'éléments constitutifs de la démocratie régionale, telle que définie dans le projet de Charte européenne de l'autonomie régionale.
4. Les garanties de la démocratie locale dans la législation de la Fédération
La Constitution de la Fédération de Bosnie-Herzégovine contient des dispositions minimales dans le domaine communal (section VI, art. 1 à 6). Elle ne contient pas une définition de l'autonomie locale, mais elle établit certaines règles qu'on pourrait considérer comme essentielles. Telle serait l'existence du conseil communal élu au suffrage universel (art. 3), dont on énonce les compétences (art. 4), et de l'exécutif communal (art. 5-6), désigné par le premier.
La Loi fédérale sur les bases de l'autonomie locale (1995) assure la définition légale de l'autonomie locale, en conformité avec l'art. 3 de la Charte européenne de l'autonomie locale (art. 3-4 de la Loi). En même temps, cette loi donne la liste des matières qui relèvent de la compétence exclusive des communes (art. 8), et définit la nature des contrôles sur les communes (contrôles de légalité), toujours développés d'après les procédures légales (art. 13), les ressources financières des communes (art. 14) et d'autres garanties concernant l'autonomie locale.
En tout état de cause, le cadre des pouvoirs publics de la Fédération est très décentralisé, étant donné que la compétence de légiférer en matière d'autonomie locale appartient aux cantons. La Fédération ne peut pas faire plus qu'inciter les cantons à harmoniser leurs dispositions constitutionnelles et législatives concernant les communes. C'est ainsi que le Ministère de la Justice a diffusé auprès des cantons un "modèle" de loi sur les communes, conforme à la Charte européenne de l'autonomie locale, en demandant aux cantons de le reprendre dans leur législation.
5. Les problèmes de la démocratie locale résultant de la législation des cantons
Les Constitutions des Cantons de la Fédération de Bosnie-Herzégovine contiennent des dispositions détaillées en matière de démocratie locale, établissant l'autonomie des communes, les règles essentielles des élections locales, les fonctions du Conseil communal, de son Président et du Maire et les garanties des élus locaux : section VI, art. 1-13 de la Constitution du Canton de Bihac ; art. 55-69 de la Constitution du Canton de Posavina ; art. 64-83 de la Constitution du Canton de Tuzla-Podrinje ; art. 67-82 de la Constitution du Canton de Zenica-Doboj ; art. 51-56 de la Constitution du Canton de Gorazde ; art. 69-83 de la Constitution du Canton de Bosnie centrale ; art. 65-78 de la Constitution du Canton de Herzégovine-Neretva-Mostar ; art. 56-70 de la Constitution du Canton de Herzégovine occidentale ; art. 35-37 de la Constitution du Canton de Sarajevo ; art. 55-69 de la Constitution du Canton de Livno.
Entre les années 1997 à 1999, huit Cantons ont approuvé les lois respectives sur l'autonomie locale (Bihac, Tuzla-Podrinje, Zenica-Doboj, Gorazde, Bosnie centrale, Herzégovine occidentale, Sarajevo et Livno). L'expertise développée au sein du Congrès nous permet d'affirmer que les principes de la Charte européenne de l'autonomie locale sont respectés dans ces lois. Elles contiennent des dispositions génériques en matière de démocratie locale, des dispositions sur les moyens de participation directe des citoyens et des règles relatives aux organes locaux, aux finances et à la propriété communale, ainsi qu'aux procédures pour la prise des décisions et à la protection des droits des citoyens à bénéficier pleinement des bénéfices de l'autonomie locale. Le conseil communal, élu dans tous les cas au suffrage universel, désigne le Maire, responsable devant ce même conseil. Une partie significative des compétences sur les affaires publiques (aménagement du territoire, services sanitaires de base, enseignement, etc) relèvent directement des autorités locales. On a pu observer des institutions de participation des citoyens à la gestion des affaires publiques, par l'intermédiaire des conseils de district ou à travers le référendum. Les lois des cantons de Sarajevo, de Tuzla-Podrinje et d'Herzégovine occidentale ont prévu comme unité d'autonomie locale, en parallèle à la commune, la ville, constituée de communes reliées par des liens territoriaux ou économiques.
L'aspect positif, représenté par l'adoption de lois cantonales conformes, dans leur ensemble, aux principes de la Charte européenne de l'autonomie locale, ne doit pas faire oublier certaines questions problématiques soulevées lors de l'expertise. Ainsi, le contrôle exercé par les autorités des Cantons sur les communes dépasse parfois les limites de proportionnalité prévues à l'art. 8 de la Charte. Ce contrôle s'effectue soit sur les actes des autorités locales, qui peuvent être suspendus pour des motifs génériques d'illégalité sans laisser un délai raisonnable de réaction aux autorités locales concernées (lois des cantons de Tuzla-Podrinje, de Zenica-Doboj, de Gorazde, d'Herzégovine occidentale, de Sarajevo et de Livno), soit par rapport aux autorités communales elles-mêmes qui peuvent être destituées par les autorités des cantons (lois des cantons de Zenica-Doboj, de Bosnie centrale, d'Herzégovine occidentale, de Sarajevo et de Livno).
En outre, il faut également souligner qu'aucune des lois des Cantons sur l'autonomie locale n'établit le droit de recours juridictionnel des communes qui permettrait de défendre leur autonomie, comme l'exige l'art. 11 de la Charte européenne de l'autonomie locale. Le fait que les compétences locales ne soient pas pleinement garanties par ces lois est contraire aux dispositions de l'art. 4.4 de la Charte européenne de l'autonomie locale. Ce vide juridique résulte des dispositions des lois cantonales qui soumettent la portée des compétences locales à des conditions susceptibles d'être prescrites par d'autres lois. On a identifié également une quantité excessive d'éléments dont les détails sont laissés par les lois cantonales sur l'autonomie locale à la charge des statuts communaux. Or, la procédure d'adoption de ces derniers comporte, dans certains cas, des mécanismes de contrôle pouvant porter atteinte à l'autonomie locale.
La situation la plus préoccupante se constate dans les cantons de Posavina et d'Herzégovine-Neretva-Mostar qui n'ont pas encore réussi à approuver les lois respectives en matière d'autonomie locale. Il semble évident qu'il faudra inciter ces cantons à faire aboutir rapidement à la rédaction de textes légaux qui soient en conformité avec les dispositions de la Charte européenne de l'autonomie locale.
III. Législation de la Republika Srpska en matière de démocratie locale et régionale
6. Les insuffisances résultant de la loi relative à l'organisation territoriale La Republika Srpska n'a pas d'échelon intermédiaire entre les institutions centrales et les municipalités. La Loi relative à l'organisation territoriale et à l'autonomie locale de la Republika Srpska (de 1994, avec modifications en 1996 et 1997) prévoit (art. 11) la division du territoire en 64 communes et deux villes (Sarajevo Serbe, composée de six communes, et Banja Luka, intégrée par la commune du même nom) qui font l'objet de lois spéciales. La Loi établit aussi des règles (arts. 4-9) relatives aux districts urbains qu'on peut reconnaître dans la commune et qui sont plutôt des divisions internes de la commune, sans réunir toutes les conditions requises pour être considérés comme des collectivités locales.
7. Le travail développé afin d'arriver à la nouvelle loi sur l'autonomie locale
A) Loi de 1994
La réglementation concernant l'autonomie des communes, selon les termes de la Loi de 1994, soulevait des doutes importants quant à sa conformité aux principes de la Charte européenne de l'autonomie locale. Les pouvoirs génériques des autorités étatiques en matière de constitution, dénomination et modification des districts urbains (arts. 7 et 8) pouvaient être considérés comme contraires à l'art. 6.1 de la Charte, d'après lequel "les collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes les structures administratives internes". Les pouvoirs du Gouvernement de la République de substitution et de destitution des autorités et des fonctionnaires locaux (arts. 26 et 35), même s'ils se présentaient comme des contrôles de légalité, ne semblaient pas respecter la "proportionnalité" exigée à l'art. 8.3 de la Charte, étant donné l'absence de toute possibilité de réaction et de changement de la part de la commune et l'impossibilité pour tout organe juridictionnel de pouvoir intervenir dans la procédure, soit a priori soit a posteriori.
La Loi posait aussi des problèmes par ses nombreux silences qui ne permettaient pas de garantir l'autonomie locale dans les termes imposés par la Charte européenne de l'autonomie locale. Ceci laissait à supposer que beaucoup d'éléments constitutifs de l'autonomie locale pourraient être régis par les statuts des communes, mais cette solution peut entraîner en soi l'affaiblissement d'une autonomie dont la portée minimum et générale devrait être garantie par la loi ou par la Constitution, conformément aux articles. 2 et 3.1 de la Charte.
L'identification des problèmes sérieux soulevés par la Loi relative à l'organisation territoriale et à l'autonomie locale a mené à l'élaboration d'une nouvelle loi. Néanmoins, les différents projets qui se sont succédés ont fait surgir de nouveaux problèmes, dont l'identification semble avoir conduit, finalement, au texte de la loi adoptée en novembre 1999.
Celle-ci va entrer en vigueur après les élections locales prévues pour le mois d'avril et à partir de ce moment les articles 14 - 37 de la Loi de 1994 seront considérés abrogés.
B) Projet de loi de janvier 1999
Le projet de loi de l'organisation territoriale préparé par le Ministère de l'administration publique (janvier 1999) prévoyait la création de huit comtés. Or, le gouvernement des comtés tel qu'il était prévu dans le projet de loi de l'autonomie locale, préparé et révisé par le même Ministère (janvier 1999), ne semblait pas répondre aux principes ni de l'autonomie locale ni de l'autonomie régionale : le conseil du comté était un organe de représentation de deuxième degré des élus locaux (art. 83) ; le chef du comté était désigné par le Gouvernement de la République, sur proposition du Conseil (art. 86), on avait besoin de l'accord du Gouvernement pour l'organisation administrative du comté (art. 87) ; enfin, les comtés étaient complètement dépendants financièrement du Gouvernement (art. 92). L'analyse du projet révélait des problèmes de compatibilité de ces articles par rapport à la Charte européenne de l'autonomie locale et la question pouvait se poser si les comtés prévus dans ce projet étaient vraiment des autorités locales dotées d'autonomie ou s'il ne s'agissait pas plutôt d'autorités déconcentrées du Gouvernement (des considérations similaires auraient pu être faites si on avait comparé le projet de loi avec le projet de Charte européenne de l'autonomie régionale).
En matière communale, le projet de loi de l'autonomie locale de janvier 1999 semblait conforme aux conditions génériques exigées par la Charte européenne, mais il n'en restait pas moins qu'il aurait fallu introduire des améliorations substantielles. L'absence de définition des compétences des communes (art. 6 du projet de loi) semblait contraire à l'exigence pour les collectivités locales "de régler et de gérer... une part importante des affaires publiques" (art. 3.1 de la Charte). La faculté pour le Gouvernement de désigner un commissaire en tant que directeur de la commune (art. 28 du projet de loi) semblait contraire à l'exercice de l'autonomie locale par le biais de "conseils ou assemblées composés de membres élus" (art. 3.2 de la Charte). Les pouvoirs que se voyait attribuer le même Gouvernement pour résoudre les conflits de compétence avec les autorités communales (art. 35 du projet de loi) étaient eux aussi contraires aux dispositions de la Charte stipulant que les compétences locales doivent être "normalement pleines et entières" (art. 4.4 de la Charte). L'intégralité du cinquième chapitre du projet de loi sur les rapports entre les organes de la République et les organes locaux (art. 93-101), prévoyant des interventions des autorités de la République sur les actes et les autorités des communes, ne semblait pas être conforme aux principes de l'autonomie locale tels que définis dans la Charte européenne de l'autonomie locale.
C) Projet de loi d'octobre 1999
La deuxième version du projet de loi sur l'autonomie locale (octobre 1999) est le résultat de modifications successives du projet initial.
Les problèmes que soulevaient les comtés sont évités du fait de leur suppression en tant qu'unités d'autonomie locale. En effet, le projet de loi d'octobre 1999 comprenait 85 articles régissant les questions relatives à la commune et à la ville, les seules deux collectivités locales reconnues, en conformité avec les divisions établies par la Loi relative à l'organisation territoriale et à l'autonomie locale de la Republika Srpska (de 1994, avec modifications en 1996 et 1997), qui, en ce qui concerne cet aspect, restait en vigueur. Il n'y a donc pas d'échelon intermédiaire entre les institutions centrales et les communes. La division en huit territoires, composés par des communes, telle que prévue dans le projet de loi de janvier 1999, a été abandonnée. La décision de ne pas créer un deuxième niveau d'autonomie locale, ou un niveau régional, est probablement le principal problème posé par ce texte, qui semblait par ailleurs conforme aux principes de base de l'autonomie locale.
La commune et la ville sont désignées par la loi comme des collectivités locales dotées d'autonomie. Les aspects qu'on pourrait considérer comme essentiels pour la reconnaissance de l'autonomie des communes et des villes, sont couverts par la loi. Ainsi, il est prévu pour ces collectivités locales l'exercice de compétences dans des domaines assez variés (art. 5 et 40), qui peuvent être compris comme "une part importante des affaires publiques", en conformité avec les art. 3 et 4 de la Charte européenne de l'autonomie locale. D'autre part, le financement de ces collectivités locales est garanti par la loi (art. 36 et 69) de manière satisfaisante par rapport au principe de suffisance tel qu'exigé dans l'art. 9 de la Charte. Enfin, pour ce qui est de l'origine du pouvoir, le conseil municipal (ou l'Assemblée de la ville) et le Maire sont élus au suffrage universel (art. 10, 18, 45 et 52), conformément à l'art. 3 de la Charte. Le fait que les principaux aspects constitutifs de l'autonomie locale - étendue des compétences, finances, organisation - sont couverts par la loi est positif. Parfois, la portée de ces éléments doit être nuancée en fonction de certaines particularités, mais cela n'empêche pas que les principes de la Charte soient respectés. Par exemple, les rapports entre le Maire et le Conseil Municipal (ou l'Assemblée de la ville) ne répondent pas au modèle de l'organe exécutif responsable devant le conseil, tel qu'on pourrait le déduire d'une première lecture de l'art. 3.2 de la Charte. Le Maire étant lui-même élu au suffrage universel, sa destitution ne peut résulter que d'une décision du corps électoral (art. 22-23 et 57-58 du projet de loi), système qui ne saurait être considéré comme contraire aux exigences de l'art. 3.2 de la Charte.
Néanmoins, le projet de loi posait d'autres problèmes importants du point de vue de l'autonomie locale. L'avis juridique préparé sur cette loi citait entre autres : la compétence ministérielle de régler le conflit de compétences entre les organes de l'administration municipale et les services centraux ; la nomination d'un commissaire pour exercer la fonction de maire ; l'exclusion du droit de suffrage passif d'une personne qui réside sur le territoire de la commune et qui a la nationalité de l'Etat de Bosnie-Herzégovine mais pas celle de la Republika Srpska ; la règle permettant aux organes de la commune de décider arbitrairement de respecter ou non le principe de publicité pour leurs séances ; la subordination de l'administration municipale aux principes directeurs relatifs à l'organisation de l'administration municipale et au nombre des fonctionnaires établis par le ministère ; le pouvoir gouvernemental de nomination, de destitution et de suspension des fonctionnaires ; les pouvoirs indéterminés du Gouvernement de prendre "les mesures nécessaires" pour le rétablissement de la coopération des collectivités locales avec les organes centraux ; le pouvoir de dissoudre une collectivité locale en l'absence d'un contrôle judiciaire sur les décisions gouvernementales; le pouvoir de substitution du Gouvernement, si les organes de l'administration locale n'assurent pas la gestion des affaires qui relèvent de leur compétence.
D) Loi adoptée en novembre 1999
La collaboration du Service juridique du Bureau du Haut Représentant en Bosnie-Herzégovine et du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Conseil de l’Europe avec l’Assemblée Nationale de la République Srpska a mené à certains amendements au dernier projet de loi. Ainsi, dans la nouvelle rédaction on a trouvé solution pour quelques problèmes évoqués antérieurement, tels les conflits de compétences entre les organes de l’administration municipale et les services centraux (art. 31 et 64 de la Loi), la nomination d’un commissaire par le Gouvernement (les articles 24 et 58 du projet de loi sont supprimés) et l'exigence de la nationalité de la République Srpska, celle de l'Etat de Bosnie-Herzégovine n'étant pas suffisante pour pouvoir être maire (les articles 21 et 55 de la Loi). Néanmoins il reste des problèmes qui ne trouvent pas leur solution dans la Loi:
a) La promotion des formes de participation directe des citoyens (art. 3.2 de la Charte) trouve une limite trop générique dans la règle qui permet aux organes de la commune de prendre librement la décision de respecter ou non le principe de publicité pour leurs séances (art. 15 de la Loi). On devrait énoncer le principe général de la publicité des séances du conseil municipal et de ses commissions et comités, sauf les cas exceptionnels où il y aurait des intérêts concrets prioritaires exigeant que les réunions se tiennent à huis clos. Il serait également souhaitable que l'on réserve l'éventualité d'un contrôle judiciaire sur les décisions prises sur cet aspect.
b) La liberté des collectivités locales de "définir elles-mêmes les structures administratives internes" (art. 6.1 de la Charte) n'est pas compatible avec la subordination de l'administration municipale aux "principes directeurs relatifs à l'organisation de l'administration municipale et au nombre des fonctionnaires établis par le ministre chargé des affaires de l'administration et de l'autonomie locale" (art. 26 et 60 de la Loi). La portée indéterminée du pouvoir de l'autorité étatique aussi bien que l'attribution d'un tel pouvoir à une autorité du Gouvernement ne semblent pas respecter le principe de l'auto-organisation défini par la Charte.
c) L'exigence d'un statut du personnel des collectivités locales fondé sur les principes du mérite et de la compétence (art. 6.2 de la Charte) ne semble pas être respectée par la simple mention des règles sur le pouvoir de nomination, destitution et suspension des fonctionnaires (art. 24 et 33 de la Loi). Il faudrait insister sur le besoin d'introduire le système de fonction publique demandé par la Charte. Ceci est d'autant plus nécessaire dans une société fortement politisée (comme l'est la République Srpska), dans laquelle aucune sphère d'activité ne peut échapper à l'influence des partis politiques et à leur tendance à vouloir détenir le contrôle de l'administration à tous les niveaux.
d) Les pouvoirs indéterminés du Gouvernement de prendre "des mesures nécessaires" pour le rétablissement de la coopération des collectivités locales avec les organes centraux (art. 73 de la Loi) contreviennent à l'exigence de proportionnalité des contrôles administratifs des collectivités locales (art. 8 de la Charte). Il faudrait préciser dans la loi les mesures dont le Gouvernement peut se servir.
Le pouvoir de dissoudre une assemblée locale (art. 75 de la Loi) soulève aussi des doutes quant à la compatibilité avec la Charte. Ce pouvoir est effectivement soumis à des conditions strictes, aussi bien du point de vue substantiel ("si une collectivité locale ne règle pas les affaires de sa compétence définies par la loi et par le statut pendant une longue période et ainsi porte atteinte aux droits et libertés des citoyens") que du point de vue formel (le Gouvernement doit inciter les organes locaux "à prendre des mesures afin de remplir leurs obligations" et seulement après cela l'Assemblée populaire peut dissoudre l'assemblée). Cependant, pour que l'on puisse considérer que les principes de l'art. 8 de la Charte sont respectés il faudrait que dans la loi soit prévu un contrôle judiciaire sur les décisions gouvernementales prises en cette matière.
Des considérations similaires mérite le pouvoir de substitution du Gouvernement central, dans les cas où "les organes de l'administration locale ne règlent pas les affaires de leur compétence" (art. 76 de la Loi). Ce pouvoir semble admissible, à condition qu'il soit soumis à son tour à la possibilité du contrôle judiciaire, en conformité avec les exigences de la Charte.
D'autres pouvoirs du Gouvernement par rapport aux collectivités locales semblent, au contraire, bien circonscrits par la loi, qui répond ainsi aux exigences de l'art. 8 de la Charte. Ainsi, on peut admettre la suspension par le gouvernement de l'exécution des règlements locaux, étant donné que les motifs prévus pour la suspension sont liés à la légalité et que le délai d'application de la suspension est de huit jours (art. 74 de la Loi), avant que l'affaire ne soit située sous le contrôle de la Cour constitutionnelle.
e) En revanche la liberté d'association des collectivités locales (art. 10 de la Charte) peut être considérée comme limitée dès lors que la loi cite à cet effet une association spécifique existant déjà (art. 12 de la loi), tout en laissant la voie ouverte à d'autres partenariats. La loi ne devrait orienter en aucune façon la direction de l'exercice du droit d'association des collectivités locales.
IV. Considérations sur le fonctionnement de la démocratie locale et régionale en Bosnie-Herzégovine
8. L'opposition entre le droit et la réalité
La lecture des données législatives telles qu'elles viennent d'être évoquées pourrait amener à conclure qu'une grande partie des principes de la Charte européenne de l'autonomie locale et du projet de Charte européenne de l'autonomie régionale trouvent leur application dans le cas de la Bosnie-Herzégovine.
On pourrait en effet penser que les communes de la Republika Srpska et de la Fédération de Bosnie-Herzégovine ont des compétences significatives sur "une part importante des affaires publiques" (art. 3.1 de la Charte), étant donné que l'aménagement du territoire, le développement économique, les services sanitaires de base et l'enseignement élémentaire, par exemple, constituent des domaines attribués dans la législation aux autorités locales.
D'autre part, on pourrait se réjouir de retrouver dans la législation la garantie du principe essentiel de la libre élection des autorités communales (art. 3.2 de la Charte). Il est vrai que celui-ci a déjà été mis en pratique, avec la collaboration de l'OSCE, qui a contrôlé les élections communales de septembre 1997 et qui doit contrôler les prochaines élections locales prévues pour avril 2000. On y reconnaît même des modalités de participation directe des citoyens à la gestion des affaires publiques, au sein des conseils de district ou à travers le référendum.
L'image positive de la démocratie locale et régionale pourrait se voir renforcée si l'on prend en considération le mouvement associatif des entités locales. En Republika Srpska, l'Association des municipalités de la République a été créée en octobre 1997 et regroupe actuellement 55 communes, sur un total de 64 ; elle est présidée par M. Borislav Maric, Maire de Prijedor et son siège est à Brcko. Dans la Fédération fonctionne l'Association des communes et des villes de Bosnie-Herzégovine, qui a son siège à Sarajevo, et est présidée par M. Selim Beslagic, Maire de Tuzla. Les contacts entre l'Association de la Republika Srpska et l'Association de la Fédération ont abouti à la signature d'un accord de coopération entre les deux Associations (juin 1999), dans le cadre de la 5e Session du CPLRE à Strasbourg. Cet accord a permis de surmonter les difficultés soulevées par la composition d'une délégation représentative de Bosnie-Herzégovine auprès du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe et ses deux Chambres.
Néanmoins, la réalité en Bosnie-Herzégovine a peu à voir avec le contenu des lois. Sans ignorer la législation, il est indispensable de prendre en compte d'autres éléments, si on veut avoir une image complète de la démocratie locale et régionale en Bosnie-Herzégovine. Derrière les mécanismes officiels et la volonté affichée de collaborer dans le sens des accords de Dayton, il y a le poids, souvent considérable, des rapports de force entre les trois principales tendances politiques "mono-ethniques" issues de la guerre, ce qui crée des blocages non négligeables et pas toujours faciles à détecter. Les partis politiques exercent un contrôle complet non seulement sur la vie politique mais aussi sur la vie sociale et économique. De ce fait, la prise de décisions obéit plus souvent à des critères ethniques qu'à des critères objectifs. Le respect du principe de la multi-ethnicité constitue un aspect essentiel du principe démocratique : un suffrage basé sur des considérations ethniques, soit de fait soit de droit, n'est pas le "suffrage universel" qui constitue le fondement de l'autonomie locale, comme l'exige l'art. 3.2 de la Charte.
Cependant, la réalité du système de la "partitocratie" en Bosnie-Herzégovine trouve une certaine correction à travers le Haut Représentant. En novembre 1999, ce dernier a destitué 22 autorités, dont 17 représentants du niveau local, en raison de leurs agissements antidémocratiques. En même temps, il a déploré avoir été contraint à prendre des décisions qui normalement seraient du ressort des autorités du pays. Ceci semble mettre en évidence encore une fois la singularité du système. On peut constater que, grâce à cette surveillance internationale, des développements extrêmes peuvent être évités. Une correction politique existe et peut à tout moment être déclenchée en tant que facteur de stabilisation démocratique.
9. La persistance de graves problèmes ethniques
Le problème du retour des réfugiés et des populations déplacées est sans doute une question essentielle. Le retour de ces personnes déplacées est une priorité pour la communauté internationale, et si cela ne se réalise pas le principe de la démocratie locale ne saurait être considéré comme entièrement respecté. Mais le "système" réel de la Bosnie-Herzégovine oppose ses résistances à une telle priorité. On peut se demander si les analystes n'ont pas raison lorsqu'ils disent que, dans un premier temps, la Fédération de Bosnie-Herzégovine et la Republika Srpska ont été très efficaces pour imaginer et mettre en place des difficultés légales, afin de rendre impossible le retour des "propriétaires"4. L'établissement de délais très brefs, de tractations invraisemblables et d'exigences impossibles à satisfaire se combinait avec des pratiques d'obstruction de la part des autorités administratives, surtout de niveau local. La nouvelle législation de 1998, imposée et révisée par la communauté internationale, a produit un cadre normatif très perfectionné mais qui continue à souffrir d'obstructions de la part des autorités de différents échelons de pouvoirs intéressées à retarder le retour des minorités.
Les raisons ethniques constituent actuellement le fondement d'une grande partie des décisions publiques. On ne peut pas admettre la création de communes pour des raisons ethniques. Il est vrai qu'une commune en Bosnie-Herzégovine couvre aujourd'hui un territoire de 400 km2 en moyenne et compte 20.000 habitants, ce qui représente une superficie supérieure à la moyenne européenne, et permet d'envisager l'éventualité d'une augmentation de leur nombre. Mais il faut prendre garde à ce que cela ne mène pas à la création de communes uniquement basées sur l'unité ethnique, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. On ne peut pas non plus admettre les situations où les résultats des élections de 1997 n'ont pas été suivis d'effets. La constitution des autorités multi-ethniques dérivées des élections est une priorité politique, comme cela est indiqué dans la Déclaration de Madrid5. Les cas où les tensions ethniques déterminent la configuration des problèmes politiques sont nombreux : le Canton de Sarajevo vient de priver de ses biens la ville de Sarajevo ; la ville de Mostar affiche les grandes difficultés qui subsistent lorsqu'il s'agit de faire travailler ensemble les représentants des diverses communautés ethniques, la configuration du district de Brcko comme une seule unité administrative a été à l'origine de la destitution du Président serbe M. Poplasen, etc. L'absence de coopération transfrontalière est probablement une des meilleures preuves de la primauté du principe ethnique en Bosnie-Herzégovine. Aujourd’hui il n’y a pas de mécanismes institutionnels d’union ou de coopération entre les communes des deux Entités (Fédération de Bosnie-Herzégovine et Republika Srpska). On dirait même qu’on n'est pas en présence d'un besoin réel d’une telle collaboration, en raison de la diversité et de la séparation politique et administrative voire économique des deux ordres d'autonomie locale. Les seules expériences de coopération semblent découler d’initiatives politiques isolées ou d’actions de formation communes développées par des instances internationales. La coopération entre les cantons de la Fédération n'est pas non plus très développée. Les voies de communication horizontales entre les dix cantons sont faibles, surtout entre les cantons de majorités ethniques différentes. En pratique, elles sont limitées au niveau de la coordination politique au travers des actes de la Chambre des peuples. La coopération communale transfrontalière, avec des communes des Etats voisins, encouragée par les accords de Dayton (art. 2.a) ne trouve presque pas d’application. En plus, les expériences de coopération transfrontalière ont des lectures très diverses. Dans le canton d'Herzégovine occidentale on peut constater qu'il existe des relations avec des communes de la Croatie. En Republika Srpska, de nombreux contacts se sont noués avec des communes de la Serbie et de la Fédération Yougoslave. On peut se demander si ces contacts ne pourraient pas être interprétés comme des manifestations de liaison voire d’union politique des zones serbe et croate de Bosnie-Herzégovine avec les Etats voisins, où elles trouvent la même identité ethnique ou politique. Les cas de coopération transfrontalière entre des communes de diverses compositions ethniques sont particuliers ; on peut citer la coopération entre Osijek (Croatie) et Tuzla (Fédération de Bosnie-Herzégovine), deux villes de compositions ethniques diverses qui ont réalisé un ensemble important de manifestations culturelles, politiques et sociales.
10. Les problèmes financiers des collectivités locales
Un problème essentiel pour le développement de la démocratie locale est celui des ressources financières. Les insuffisances en ce domaine nous montrent définitivement les graves carences du système de la démocratie locale en Bosnie-Herzégovine. En même temps, les données qui suivent nous permettent d'arriver à la conclusion que le principe de suffisance des ressources financières des collectivités locales, comme stipulé à l'art. 9 de la Charte européenne de l'autonomie locale, n'est pas bien respecté.
Les recettes des communes de la Republika Srpska représentent 30% de l'impôt local (35% s'il s'agit d'une ville), sachant que les 70% restants vont au budget de la République (65% au cas des villes). Mais le pourcentage des ressources des collectivités locales dans l'ensemble du budget de la République ne peut pas être calculé, puisqu'il n'y a pas de dispositions globales pour les communes et aussi parce que les sources de revenus des communes ne sont pas faciles à identifier, étant dispersées dans trop de textes. La collecte et la redistribution des impôts se réalise à travers une banque commerciale sous la tutelle du Ministère des finances. Il n'y a pas de mécanismes spécifiques pour la péréquation des ressources.
Les autorités locales font état de difficultés financières importantes et notamment d'un sérieux déséquilibre entre les compétences et les ressources dont disposent les communes.
Dans la Fédération, c'est le canton qui concentre les principaux pouvoirs financiers. La loi prévoyant l'affectation des recettes publiques dans la Fédération (1996) établit que la commune règle de manière autonome la fiscalité locale, mais en réalité, c'est la législation particulière de chaque canton qui détermine le transfert aux communes d'une partie des ressources recueillies dans l'ensemble du Canton. Par exemple, le Canton de Sarajevo transfère à ses neuf communes 30% de l'impôt sur la propriété et sur les bénéfices tirés par l'utilisation de la propriété et 70% de l'impôt sur les bénéfices tirés des activités agricoles ; le Canton de Tuzla ne laisse aux communes que 20% des recettes assurées par les impôts sur la circulation des produits et services et sur le revenu.
Le processus de privatisation, actuellement en cours, pourrait avoir des effets négatifs pour les communes. En effet, le fruit de la privatisation des propriétés communales ne reviendrait pas aux communes, mais aux agences de privatisation qui réalisent ces opérations.
L'établissement d'une véritable démocratie locale et régionale en Bosnie-Herzégovine implique de profonds changements au sein de la classe politique. La société de Bosnie-Herzégovine devrait se doter de partis politiques à caractère multi-ethnique, respectueux des règles de la démocratie pluraliste.
Une administration multi-ethnique efficace et transparente devrait être mise en place à tous les niveaux pour assurer la mise en oeuvre de la législation déjà adoptée.
La nature et l'étendue du contrôle exercé par les échelons supérieurs sur les autorités locales de même que les rapports entre les différents niveaux d'administration devraient être réglementés par la législation et accompagnés des structures juridiques susceptibles de régler les éventuels contentieux entre les différents niveaux.
Ce sont des conditions indispensables pour le développement d'une démocratie réelle et stable, conditions qui devraient figurer parmi les engagements pris par le pays dans la perspective de son intégration européenne.
Les différentes instances du Conseil de l'Europe devraient soutenir ce processus à travers leurs structures et programmes d'assistance technique, juridique et administratives, en particulier le programme ADACS.
L'actuelle situation de "protectorat" international permet d'encourager les forces démocratiques du pays dans ce processus, de les assister sur place et, dans une certaine mesure, de dissimuler les effets les plus graves de la domination exercée par la composante ethnique au sein des partis politiques sur la vie politique, sociale et économique de la population. L'existence d'une procédure de recours serait néanmoins souhaitable dès lors que les décisions des instances de la communauté internationale pourraient affecter les autorités locales et régionales élues démocratiquement.
Par ailleurs, il faut se rappeler que la situation actuelle n'est que provisoire et que le plus important, pour la Bosnie-Herzégovine, serait que les efforts mis en oeuvre par les forces progressistes du pays aussi bien que les mesures prises par la communauté internationale soient parties d'un processus durable de stabilisation démocratique, et non pas de simples palliatifs à des besoins ponctuels. Dans ce contexte, l'éducation, tant au niveau formel qu'à celui informel, semble être la principale voie de pénétration des idées démocratiques. L'entrée au Conseil de l'Europe permettra-t-elle de contribuer à l'éducation à la citoyenneté démocratique et au pluralisme politique, culturel, social et économique en Bosnie-Herzégovine? C'est une question que l'Assemblée Parlementaire et le Comité des Ministres devraient se poser. Le cas échéant, des règles donnant des garanties réelles d'application devraient être fixées, accompagnées de mesures de contrôle assez strictes et de la possibilité d'une éventuelle suspension.
En gardant à l'esprit l'ensemble des constats dont fait état ce rapport, les insuffisances relevées et les propositions énoncées, on peut exiger des autorités de la Bosnie-Herzégovine de prendre en compte un certain nombre de recommandations (énumérées ci-dessous) leur permettant de développer dans ce pays une démocratie locale et régionale réelle. Celle-ci représente une dimension indispensable du processus de rapprochement des standards européens et devrait faire partie des conditions indispensables à l'adhésion de la Bosnie-Herzégovine au Conseil de l'Europe. Ces recommandations devraient être mises en oeuvre dans des délais à fixer d'un commun accord et leur application devrait faire l'objet du monitoring du Conseil de l'Europe, comme l'ensemble des engagements pris par le pays en vue de son intégration européenne.
Recommandations en matière de démocratie locale et régionale
a) Législation relative à la démocratie locale et régionale- adopter aussitôt que possible les lois cantonales manquantes sur l’autonomie locale (les Cantons de Posavina et de Herzégovine-Neretva-Mostar), en prenant en compte les principes de la Charte européenne de l’autonomie locale;- adapter les lois cantonales portant sur l'autonomie locale déjà adoptées par les huit autres Cantons de la Fédération de Bosnie-Herzégovine aux dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale, sur la base de l'expertise juridique établie par le CPLRE sur ces lois ainsi que des discussions qui ont eu lieu lors du Colloque tenu à Mostar le 8 décembre 1999;- réviser (en République Srpska) la Loi sur l’autonomie locale adoptée en novembre 1999, en tenant compte des observations formulées par le Conseil de l’Europe;- constituer, en Republika Srpska, dans la mesure du possible, de véritables collectivités régionales, en respectant les principes essentiels du projet de Charte européenne de l'autonomie régionale du Conseil de l'Europe, en vue de pouvoir établir une coopération étroite aux niveaux cantonal et régional dans l'ensemble de l'Etat de Bosnie-Herzégovine;- prendre toutes les mesures nécessaires afin d'assurer la mise en oeuvre de la législation portant sur la démocratie locale et régionale: mettre en place à cet effet les structures juridiques et administratives appropriées;
b) Respect de la multi-ethnicité- mettre en oeuvre (au niveau des collectivités locales), de manière généralisée, des programmes crédibles permettant le retour des populations déplacées, afin que le principe de la multi-ethnicité soit respecté. Plus particulièrement, les communes doivent traduire dans les faits les exigences des accords de Dayton (art. I de l'annexe 3; art. I, par. 4 et art. II, par. 3, 4 et 5);- mettre en place (au niveau des deux Entités) des programmes destinés à encourager le rapprochement et la coopération entre les communes des deux Entités, y compris à travers la coopération constructive des associations représentatives;- éviter toute création de nouvelles communes pour des raisons uniquement ethniques;
c) Finances publiques locales et régionales- créer, aussi bien dans la Fédération de Bosnie-Herzégovine que dans la Republika Srpska, un système d'imposition qui tienne compte des différents niveaux de pouvoirs territoriaux, qui ne soit pas un mécanisme de contrôle des collectivités locales et qui accorde à celles-ci des ressources propres suffisantes;- prendre les mesures nécessaires afin d'assurer que la privatisation n'affaiblisse pas financièrement les collectivités locales.
d) Mise en oeuvre des principes du Conseil de l'Europe en matière de démocratie locale et régionale et ratification dès à présent de la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière ainsi que de ses protocoles additionnels
e) Après l'adhésion éventuelle:- signer et ratifier dès que possible la Charte européenne de l'autonomie locale;- signer et ratifier dès que possible la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales;- signer et ratifier dès que possible la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.
La première mission a été conduite, à Sarajevo les 9 et 10 septembre 1998, par M. Gianfranco Martini (membre du Congrès), M. Claude Haegi (ancien Président du Congrès) et M. Michel Rivollier (expert auprès du Congrès).
Une deuxième mission a été conduite, à Banja Luka, Sarajevo, Mostar et Bihac, les 14, 15 et 16 décembre 1998, par M. Haegi, accompagné de M. Günter Mudrich (administrateur, responsable du Secrétariat de la Chambre des Régions) et de M. François Saint-Ouen (expert auprès du Congrès).
La troisième mission a été conduite, à Banja Luka, Doboj, Tuzla et Sarajevo les 8, 9 et 10 février 1999 par M. Gianfranco Martini (membre du Congrès), M. Igor Pellicciari (de l'Agence de la Démocratie Locale à Tuzla), Mme Jasmina Dimitrieva (administrateur au Secrétariat du Congrès) et M. Fernando López-Ramón (expert auprès du Congrès).
La quatrième mission a été conduite, à Mostar, Sarajevo et Banja Luka les 5, 6, 7 et 8 octobre 1999 par M. Gianfranco Martini (membre du Congrès), M. Claude Haegi (ancien Président du Congrès), M. Günter Mudrich (administrateur, responsable du Secrétariat de la Chambre des Régions), Mme Artemiza Chisca (administrateur, Secrétariat du Congrès), M. François Saint-Ouen et M. Fernando López-Ramón (experts auprès du Congrès).
Finalement, un colloque sur la législation cantonale de la Fédération de Bosnie-Herzégovine en matière de démocratie locale a eu lieu à Mostar le 8 décembre 1999, avec la participation de M. Viorel Coifan, M. Gianfranco Martini, M. Owen Masters et M. Karl-Christian Zahn (membres du Congrès), M. Günter Mudrich (administrateur, responsable du Secrétariat de la Chambre des Régions), Mme Artemiza Chisca (administrateur, Secrétariat du Congrès), M. Gerhard Geerdts, M. Ulrich Mentz et Mme Olga Herráiz Serrano (experts auprès du Congrès) et les représentants des ministères de l'intérieur et les représentants de 8 des 10 cantons de la Fédération de Bosnie-Herzégovine.
Réunions au cours des missions
Sarajevo, les 9 et 10 septembre 1998 : réunion avec M. Stitic, Secrétaire général de l'Association des communes et villes de Bosnie-Herzégovine ; M. Morankic, Ministre de la planification urbaine ; Mme Korac, Directrice du Centre de législation du Ministère de la Justice ; le Gouverneur de Sarajevo ; M. Van Lamoen, de l'Office du Haut-Représentant et M. Craig Jenness, Chef de service à la Mission de l'OSCE.
Banja Luka, le 14 décembre 1998 : session de travail avec M. Petar Dokic, Président de l'Assemblée nationale de la Republika Srpska, M. Jovan Mitrovic, vice-Président, M. Borislav Maric, Président de l'Association des municipalités de la Republika Srpska, et une délégation de l'Association.
Sarajevo, le 15 décembre 1998 : réunion avec M. Dzemaludin Mutapcic, vice-Ministre des Affaires Etrangères de la Fédération ; M. Selim Beslagic, Président de l'Association des communes et villes de Bosnie-Herzégovine, qui était accompagné de M. Mehmedalija Huremovic et M. Hilmo Pasic, membres de l'Association ; M. Enver Kreso, Président de la Chambre des représentants de la Fédération et plusieurs parlementaires ; et M. Milhovil Malbasic, assistant du Ministre des Affaires Etrangères de Bosnie-Herzégovine, chargé de la coopération multilatérale.
Mostar, le 16 décembre 1998 : rencontre avec M. l'Ambassadeur Richard Ellerkmann, vice Haut-Représentant pour la région Sud ; M. Hamo Masleva, Gouverneur du Canton de Mostar et le vice-Gouverneur M. Rade Bosnjak ; et M. Ljubo Zovko, Président de l'Assemblée cantonale, accompagné du vice-Président M. Asim Suta.
Bihac, le même 16 décembre 1998 : réunion avec M. Mirsad Veladzic, Président du Canton, M. Ismet Botonjic, Ministre cantonal pour les réfugiés et la politique sociale, M. Ibrahim Sarajlija, vice-Ministre de l'Industrie et M. le Ministre des Finances.
Banja Luka, le 8 février 1999 : séance de travail avec le maire de la ville, M. Umicevic, M. Borislav Maric, Président de l'Association des municipalités de la Republika Srpska, et une délégation de l'Association.
Doboj, le 9 février 1999 : réunion avec le Maire de la ville accompagné de plusieurs membres de son exécutif. Des discussions ont ensuite eu lieu avec le vice-Maire d'Uzora.
Tuzla, le même 9 février 1999 : réunion avec M. Selim Beslagic, Maire de la Ville et Président de l'Association des communes et des ville de Bosnie-Herzégovine ; et une délégation du conseil communal de Tuzla.
Sarajevo, le 10 février 1999 : rencontre avec M. Omer Ibrahimagic, juge à la Cour constitutionnelle de la Fédération et ancien juge de la Cour constitutionnelle de l'ancienne Yougoslavie, et M. Mirko Pejanovich, professeur de la Faculté des sciences politiques de l'Université de Sarajevo ; M. Rasim Gacanovic, maire de la ville de Sarajevo ; M. l'Ambassadeur Robert L. Barry, chef de mission de l'OSCE ; M. Jacques Paul Klein, chef de service de l'OHR ; et M. Eric Hauck, de l'Agence de la Démocratie Locale à Sarajevo.
Mostar, les 5 et 6 octobre 1999 : réunion conjointe avec des représentants de l'OSCE et de l'OHR ; M. Hamo Maslesa, Gouverneur du Canton de Herzégovine-Neretva, et M. Maric, conseiller du vice-Gouverneur ; M. Ljubo Zovko et M. Asim Suta, Président et vice-Président de l'Assemblée cantonale, M. Ivan Prskalo et M. Safet Orucevic, Maire et Maire adjoint de Mostar.
Sarajevo, les 6 et 7 octobre 1999 : rencontres avec M. Beriz Belkic, Premier Ministre du Canton Sarajevo, M. Branko Bulic, vice-Premier Ministre, Mme Vildana Kustura, Ministre sans portefeuille, M. Mustafa Mujezinovic, Gouverneur du Canton, M. Mirsad Kebo, Président de l'Assemblée cantonale et M. Radoslav Ljubas, Député ; dîner de travail avec des Ambassadeurs, chargés d'affaires et représentants du Conseil de l'Europe à Sarajevo ; réunions avec M. Ibrahim Spahic et M. Anton Stitic, de la Chambre des représentants de la Fédération ; Mme Ana Vukovic, Directrice du département pour l'Administration publique du Ministère de la Justice de la Fédération et M. Izmir Hadziavdic, Directeur-adjoint du département ; M. Selim Beslagic, Président de l'Association des communes et villes de la Bosnie-Herzégovine ; M. Edouard d'Aoust, Directeur du département de l'OSCE ; M. Johan Van Lamoen, Chef du service juridique de l'OHR ; et M. Andy Bearpark, Chef pour le retour et la reconstruction de l'OHR.
Banja Luka, le 8 octobre 1999 : réunion avec M. l'Ambassadeur Miguel Arias, Chef de l'OHR à Banja Luka ; M. Stefanovich, assistant du Ministre de l'Administration de la Republika Srpska ; M. Novac Kondié, Ministre des Finances ; M. Petar Djokic, Président de l'Assemblée nationale de la République et M. Milos Zlojutro, Président de la Commission parlementaire pour la législation ; M. Djordje Umicevic, Maire de la ville de Banja Luka et M. Nebojsa Radmanovic, Président du Bureau exécutif de la municipalité.
1 M. Franz Matscher et M. Marc Vila Amigo, Rapport sur la conformité de l'ordre juridique de la Bosnie et Herzégovine avec les normes du Conseil de l'Europe, Bureau de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, 7 janvier 1999, AS/Bur/BiH (1999) 1 Rev.
2 M. Christos Giakoumopoulos, The contribution of Venice Commission to the interpretation of the constitutional regime of Bosnia and Herzegovina, dans European Commission for Democracy Through Law, Opinions on the constitutional regime of Bosnia and Herzegovina. September 1994-june 1998, Strasbourg, 1 juillet 1998, CDL-INF (98) 15, pages 6-25.
3 M. Omer Ibrahimagic, Supremacy of Bosnia and Herzegovina over its Entities, Sarajevo, Kongresa bosnjackih intelektualaca, 1998, 94 pages.
4 M. José-María Aranaz, Efectos de la guerra en Bosnia-Herzegovina. Derecho al retorno y reforma legal, En "Otrosí. Publicación informativa del Colegio de Abogados de Madrid" núm. 8 (1999), pp. 20-26.
5 "Declaration of the Plenary Conference of the Peace Implementation Council", Madrid, 15-16 december 1998.

References: art. 4
 art. 3
 art. 5
 art. 1
 art. 1
 art. 55
 art. 64
 art. 67
 art. 51
 art. 69
 art. 65
 art. 56
 art. 35
 art. 55
 art. 3