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Timestamp: 2019-11-19 09:08:30+00:00

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Indemnización C-1341/00 – Accounter
Indemnización C-1341/00
Sentencia C-1341/00
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contabilización de términos de caducidad
ACTO ADMINISTRATIVO-Legalidad/ACTO ADMINISTRATIVO-Nulidad
ACTO ADMINISTRATIVO-Pérdida de fuerza ejecutoria
NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-Supresión del empleo/ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Nulidad de acto de supresión del empleo
NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-Indemnización por supresión del empleo
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Supresión del empleo e indemnización
ACTO ADMINISTRATIVO-Distinción entre supresión de empleo e indemnización
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Inmediatez y efectividad
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL-Indemnización
ESTABILIDAD LABORAL IMPERFECTA-Alcance
NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-No es condición previa para cuestionar indemnización por supresión del empleo
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Controversia de decisiones
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Liquidación de indemnización por supresión empleo de carrera
Referencia: expediente D-2915
Bogotá D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil (2000)
El ciudadano Federico Eduardo Bula Barreto, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad parcial del parágrafo 2º del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, “por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”.
El Despacho del suscrito magistrado Sustanciador, mediante Auto del diez (10) de abril de 2000, decidió admitir la demanda presentada, por lo cual se ordenaron las comunicaciones de rigor, se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte Constitucional para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al señor procurador general de la Nación quien rindió el concepto de su competencia.
El tenor literal de las disposiciones cuya inconstitucionalidad se demanda es el que se subraya, según aparece publicada en el Diario Oficial N° 43.320 del 12 de junio de 1998:
«LEY 443 DE 1998
(junio11)
Parágrafo 2º. En el evento de que el empleado opte por la indemnización o la reciba, el acto administrativo en que ésta conste prestará mérito ejecutivo (y tendrá los mismos efectos jurídicos de una conciliación). Los términos de caducidad establecidos en el Código Contencioso Administrativo para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se contarán a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del empleo.”
La parte de la norma transcrita que se encuentra entre paréntesis fue declarada inexequible mediante Sentencia C-642 de 1999 de la Corte Constitucional (M.P. Antonio Barrera Carbonell)
Estima el actor que las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 2º, 89, 158, 228 y 229 de la Constitución Política de Colombia.
Señala primeramente el actor que la disposición acusada vulnera el principio de unidad de materia que dispone el artículo 158 fundamental. Indica que la Ley 443 debió limitarse a regular el sistema técnico de administración de personal, garantizar la eficiencia de la administración pública y regular todo aquello que se refiera al ingreso, permanencia y ascenso en los empleos de carrera administrativa, sin poder entrar a regular temas tratados en los códigos, como el término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el Código Contencioso Administrativo.
El demandante sostiene que el aparte legal impugnado convierte en obligatoria la acción de nulidad del acto administrativo que reestructura la entidad y origina la supresión del cargo pues “solamente cuando se agote tal procedimiento y se obtenga la declaratoria de nulidad del acto de contenido general, se puede ejercer otra acción que de suyo es independiente”. Debido a lo anterior, aduce, se está contrariando el derecho de acceso a la administración de justicia (art. 228 C.P.) al menoscabar el carácter autónomo que tiene el ejercicio del derecho de acción y por ende vulnerar el derecho al debido proceso del sujeto pasivo de la norma.
Por otra parte, según el demandante la independencia que debe caracterizar la función judicial, además de entenderse como autonomía respecto de las demás ramas del poder, se puede entender como la posibilidad de que se ejerzan autónomamente las diferentes acciones judiciales consagradas en nuestro ordenamiento.
Finalmente, afirma que la norma atenta contra la economía procesal y contra la prevalencia del derecho sustancial, imponiendo al afectado la obligación de interponer dos acciones distintas para hacer valer su derecho. Igualmente, esta falta de economía procesal afecta la correcta administración de justicia, pues entorpece la función del juez como protector de los derechos de los administrados frente a la actividad de la administración.
1. Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública y del Ministerio del Justicia y del Derecho
El ciudadano GUILLERMO CEREN VILLORINA, actuando en representación del Departamento Administrativo de la Función Pública, y el ciudadano JOSE CAMILO GUZMAN SANTOS, en su calidad de apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, dentro de la oportunidad procesal prevista, presentaron escritos de intervención en defensa del aparte legal demandado solicitando, en consecuencia, que se declare exequible.
Fundamentan los intervinientes su solicitud en que la ley 443 de 1998 también “se refiere a temas distintos pero conexos a la materia de la carrera administrativa” como lo es que la caducidad de los términos para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho está relacionada con las garantías legales para la materia objeto de la ley. Así, entendida la unidad de la ley como un todo sistémico, la norma acusada se encuentra en concordancia con el cuerpo normativo que la contiene, sin hacer referencia a ningún otro aspecto del análisis de constitucionalidad.
Luego de hacer un breve resumen sobre los fundamentos constitucionales de la carrera administrativa, señalando que el “Constituyente de 1991 se preocupó porque el ingreso, permanencia y desvinculación de las personas en los cargos públicos se hiciera exclusivamente con fundamento en sus méritos”, el Ministerio Público señaló que “para efectos del retiro del servicio de los empleados que se encuentran inscritos en carrera administrativa, existe un régimen especial” que “busca la estabilidad y la permanencia en el mismo, siempre y cuando (…) aquel no incurra en alguna causal de las previstas por el legislador que amerite su desvinculación, o cuando se suprima el cargo de carrera o la entidad”.
Por otra parte, dice, es posible afirmar que “la norma resulta razonable para aquellos casos en los que se pretenda atacar el acto que reconoce la indemnización, con fundamento en la desaparición del acto que suprimió el empleo. Sin embargo, en esta hipótesis, también se transgrede la Carta Política, pues de una parte, la norma establece la posibilidad de demandar el acto que reconoció la indemnización, a fin de obtener el reintegro del funcionario, no obstante que éste ya obtuvo el pago por parte de la Administración, con lo cual se atenta contra el interés público y se desconoce la independencia propia de las acciones judiciales contencioso administrativas.” A lo anterior agrega que dicha interpretación atenta contra la seguridad jurídica, pues la administración ante la expectativa indefinida de que se demande en cualquier momento la nulidad y el restablecimiento del derecho contra el acto que ordena la indemnización a favor del empleado inscrito en carrera administrativa.
Por dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el artículo
241-4 de la Carta Fundamental.
1. La regla general, contenida en el Código Contencioso Administrativo, establece que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca cuatro meses después del día siguiente a la notificación del acto definitivo (artículo 136, en concordancia con los arts. 51, 62 y 135 del C.C.A.). Entre tanto, para los destinatarios de la norma demandada, el término de caducidad empieza a correr, ya no a partir del acto que define la situación jurídica que podría llegar a ser objeto de una controversia judicial, sino desde la declaratoria de nulidad del acto que originó la supresión de los empleos, es decir, el acto de fusión o supresión de la entidad, organismo o dependencia, traslado de funciones o modificación de la planta de personal. Sin embargo, per sé, el establecimiento de una excepción respecto de la regla general sobre la iniciación del término de caducidad no constituye per-sé un problema de constitucionalidad en el presente caso.
2. Con todo, la disposición demandada, al establecer que dicho término de caducidad empieza a correr a partir de la declaratoria de nulidad del acto de supresión, tiene un efecto que sí requiere un análisis de constitucionalidad. Si bien la norma no implica estrictamente que para demandar el acto de indemnización el mismo empleado deba demandar previamente el acto que suprime la entidad o dependencia –como lo afirma el accionante-, sí presupone que este último acto haya sido declarado nulo. Esta declaratoria de nulidad puede tener su origen en una demanda que haya interpuesto otro empleado o la administración. En todo caso, de conformidad con la redacción de la disposición, quienes pretendan instaurar una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto en que conste la indemnización, deben atenerse a lo que disponga el juez contencioso respecto del acto que originó la supresión del empleo, y sólo podrían instaurarla en el evento de que se declare la nulidad mencionada.
4. El acto que origina la supresión de los empleos constituye el fundamento jurídico inmediato de aquel que determina la indemnización, y de la anulación de aquel puede originarse la pérdida de fuerza ejecutoria y el denominado decaimiento de este último, según lo establece el numeral 2º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo. Sin embargo, la validez se predica respecto de cada acto individualmente considerado y, por lo tanto, los dos actos son autónomos en lo que a ese atributo se refiere. En efecto, la legalidad de los actos administrativos es un atributo que se predica de cada uno de ellos individualmente considerado y, por lo tanto, el fenómeno del decaimiento no opera automáticamente, ni produce su nulidad. Consecuentemente, al demandar la nulidad de un acto, el decaimiento no es una pretensión válida para su anulación. En ese orden de ideas, en el presente caso, la nulidad del acto que origina la supresión de los empleos no se puede extender a aquel que determina la indemnización.
Como lo ha dicho el Consejo de Estado, el decaimiento no es un motivo de anulabilidad del acto, sino de pérdida de fuerza ejecutoria, por lo tanto, sólo es alegable por vía de excepción cuando se pretende ejecutar. Refiriéndose al particular, dicha Corporación ha determinado:
“No existe en el derecho colombiano una acción autónoma declarativa del decaimiento de un acto administrativo o que declare por esa vía la pérdida de su fuerza ejecutoria. El decaimiento de un acto administrativo es sólo un fenómeno que le hace perder fuerza ejecutoria, con otros que enumera el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo; y por lo tanto, su declaración conforma una excepción, alegable cuando la administración pretende hacerlo efectivo.”
“Así no podrá pedirse, como acción, que el juez declare que el acto ha perdido fuerza ejecutoria por decaimiento; pero sí podrá excepcionar por la pérdida de esa fuerza, cuando la administración intente hacerlo cumplir en ejercicio del privilegio de la ejecución de oficio. Sucede en este punto algo similar a lo que ocurre cuando la administración intenta el cobro coactivo de una obligación que consta en un
acto administrativo al cabo de cinco años de estar en firme, puesto que el ejecutado podrá alegar la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria, con apoyo en el numeral 3º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, tal como lo acepta reiteradamente la jurisprudencia de esta corporación”
“En Colombia en el estado actual de su legislación, se repite, no existe acción que permita pedirle al juez, por ejemplo, que declare o bien la prescripción derivada de un acto administrativo o bien la pérdida de fuerza ejecutoria del mismo.”
“Los casos de pérdida de fuerza ejecutoria buscan impedir que la administración le dé cumplimiento a los actos administrativos y no son ni pueden ser causales de nulidad de los mismos. Aquí tampoco pueden confundirse los fenómenos de validez con los de eficacia” (resaltado fuera de texto) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto junio 28 de 1996 (C.P. Carlos Betancur Jaramillo)
“4. El fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria no sólo es una situación que no encaja dentro de tales causales (de nulidad), sino que es una institución jurídica distinta de la anulación del acto administrativo; y, por lo mismo, tiene su propia regulación, de la cual surge que posea a su vez sus propias causales, a saber, las descritas en el artículo 66 del CCA, sus propias características, efectos, mecanismos para hacerla efectiva, etc.”
“5. Como su nombre lo indica, dicha figura está referida específicamente a uno de los atributos o características del acto administrativo, cual es la de la ejecutividad del mismo, es decir, la obligación que en él hay implícita de su cumplimiento y obedecimiento, tanto por parte de la administración como de los administrados en lo que a cada uno corresponda …”
“Dentro de las cinco circunstancias o causas de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, está la invocada por las actoras, esto es, la desaparición de sus fundamentos de derecho (num. 2º, art. 66 cit.), cuya ocurrencia para nada afecta la validez del acto, en cuanto deja incólumne la presunción de legalidad que lo acompaña, precisamente el atributo de éste que es el objeto de la acción de nulidad.
Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimiento del acto de que se trate, y no tienen la virtud de provocar su anulación.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia 4490 de febrero 19 de 1998 (C.P. Juan Alberto Polo Figueroa)
5. Lógicamente entonces, si la nulidad se predica respecto de cada acto en particular, sin que ésta sea comunicable, los fundamentos para alegarla respecto del acto de supresión deben ser diferentes a aquellos que dan origen a la solicitud respecto del acto de la indemnización. Esto implica que en el evento de que el acto de supresión sea válido, los empleados no podrían demandar el acto de indemnización, por considerar que tienen derecho a una mayor. Sin embargo, tratándose de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, el problema se debe ver, además, a partir de la naturaleza propia de las solicitudes de restablecimiento del derecho en cada uno de los dos casos, es decir, partir de los efectos particulares que se pretenden con la interposición de cada una de ellas.
6. La declaratoria de nulidad del acto que origina la supresión del empleo tiene como efecto retrotraer la situación jurídica de la entidad al estado anterior a su expedición. Por lo tanto, la anulación devolvería el estado de cosas a como se encontraba antes de la respectiva fusión, supresión de la entidad, organismo o dependencia, traslado de funciones o modificación de la planta de personal.
Consecuentemente, el restablecimiento del derecho conculcado conduciría, en la medida en que fuera posible, al reintegro del empleado accionante en el cargo original, con el pago de los salarios dejados de percibir y la declaración de que no hubo solución de continuidad. De no ser posible el reintegro, habría lugar a una reparación. Por otra parte, la declaratoria de nulidad del acto en el que consta la indemnización tiene como efecto la declaración de que la cuantía no fue fijada de conformidad con lo que legalmente le corresponde recibir al empleado. En tal caso, con el “restablecimiento” del derecho en realidad se pretende el reconocimiento de la cuantía por la cual el empleado tiene derecho a ser indemnizado.
“Tampoco el pago de la indemnización puede conducir a solucionar el conflicto a que da lugar el acto de supresión del cargo. Por lo tanto, no excluye la posibilidad de demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues éste por si mismo da origen al ejercicio de pretensiones diversas de las que pueden surgir de aquéllas, como son la declaración de nulidad del acto y el consiguiente restablecimiento del derecho lesionado.” Sentencia C-642 de 1999.
3. Análisis de constitucionalidad: el derecho de acceso a la administración de justicia en relación con la estabilidad laboral
Es necesario determinar entonces si, dado que la nulidad de los actos opera individualmente respecto de cada uno, y, dado que las pretensiones de restablecimiento del derecho son distintas, puede el legislador válidamente supeditar la posibilidad de instaurar la acción de nulidad y restablecimiento contra el acto de indemnización, a que se anule el acto que origina la supresión del empleo.
“El acceso a la administración de justicia implica, entonces, la posibilidad de que cualquier persona solicite a los jueces competentes la protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución y la ley. Sin embargo, la función en comento no se entiende concluida con la simple solicitud o el planteamiento de las pretensiones procesales ante las respectivas instancias judiciales; por el contrario, el acceso a la administración de justicia debe ser efectivo, lo cual se logra cuando, dentro de determinadas circunstancias y con arreglo a la ley, el juez garantiza una igualdad a las partes, analiza las pruebas, llega a un libre convencimiento, aplica la Constitución y la ley y, si es el caso, proclama la vigencia y la realización de los derechos amenazados o vulnerados[1]. Es dentro de este marco que la Corte Constitucional no ha vacilado en calificar al derecho a que hace alusión la norma que se revisa -que está contenido en los artículos 29 y 229 de la Carta Política- como uno de los derechos fundamentales[2], susceptible de protección jurídica inmediata a través de mecanismos como la acción de tutela prevista en el artículo 86 superior.”
11. La protección efectiva de los derechos fundamentales de las personas es un requisito indispensable para la legitimación de la actividad del Estado. Por lo tanto, en la evaluación de la regulación del acceso a la administración de justicia no es indiferente el valor constitucional de los bienes, derechos o intereses que se pretendan proteger. En el presente caso, la norma acusada esta regulando la potestad de los empleados de carrera administrativa de controvertir judicialmente las indemnizaciones a que tengan derecho debido a la supresión de sus empleos.
12. El reconocimiento del trabajo como derecho fundamental de las personas y, en particular, de quienes se encuentran inscritos en carrera administrativa, implica que, una afectación de la estabilidad laboral, aun cuando tenga una justificación constitucional, es una carga por la cual se debe compensar adecuadamente al trabajador. En efecto, como la ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, la potestad de reformar la administración y, correspondientemente, la de suprimir empleos, tiene un sólido fundamento constitucional, en el principio consagrado en el artículo 209 según el cual la función administrativa está al servicio de los intereses generales. Sin embargo, la validez del ejercicio de esta función, a través de los actos administrativos que para el efecto expida la administración no debe afectar el derecho de los empleados de carrera administrativa de recibir una indemnización adecuada, pues si bien no es absoluta, la estabilidad laboral constituye una expectativa legítima.
13. La indemnización dada al empleado que ha sido desvinculado de su puesto de trabajo constituye el reconocimiento del derecho que tiene a la estabilidad laboral. A pesar de que el ejercicio de este derecho no es pleno, pues, como se dijo, debe ceder frente a situaciones que comprometan intereses públicos concretos, que requieran modificar la administración central, adecuándola a las necesidades de la sociedad, esta carga no puede conllevar su total desconocimiento. Por ello, la Corte ha determinado que, en tales casos se tiene derecho a una “estabilidad laboral imperfecta,” materializada mediante una indemnización. Al respecto, la Corte ha establecido:
“Así entendida, la cláusula de reserva se erige en un desconocimiento frontal de la garantía de estabilidad laboral que reconoce la Carta Política de manera expresa en el artículo 53 superior. En efecto, si bien esta garantía no reviste un carácter absoluto, por cuanto no significa un derecho del trabajador a permanecer indefinidamente en el cargo, concretándose tan sólo en el contenido de continuidad y permanencia que deben revestir las relaciones obrero-patronales, si involucra la necesidad de pagar una indemnización cuando dichas expectativas de permanencia resultan ser injustificadamente defraudadas. De esta manera, para la Corte la terminación puede considerarse respetuosa del mencionado derecho de rango superior, aunque no obedezca a una de las causales de justa terminación consagradas por la ley, siempre y cuando se reconozca la correspondiente indemnización por despido injustificado.” Sentencia C-003 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
14. Si se tiene en cuenta que la indemnización es una protección imperfecta a la estabilidad laboral, no resulta razonable restringir la potestad de cuestionarla por vía judicial, que tienen los empleados de la carrera administrativa. Esto resulta vulneratorio del derecho de acceso a la administración de justicia y, así mismo, de la obligación del estado de proteger el trabajo, como derecho y como valor fundamental de la sociedad. Así, mediante la anulación del acto que origina la supresión de los empleos, como una condición previa para poder cuestionar la indemnización, se está imponiendo una carga irrazonable, que no encuentra justificación en la necesidad de defender la seguridad jurídica o en la de imprimirle un carácter definitivo a las decisiones de la administración. Por el contrario, dentro del marco de un Estado social de derecho, en el cual la actuación del Estado se legitima mediante el reconocimiento de los derechos y aspiraciones de las personas, se debe garantizar a los individuos la posibilidad de controvertir sus decisiones y de hacerlo responsable por sus actuaciones y omisiones, garantizando el acceso a la administración de justicia, consagrado en el artículo 229 de la Constitución, pues “sin él los sujetos y la sociedad misma no podrían desarrollarse y carecerían de un instrumento esencial para garantizar su convivencia armónica, como es la aplicación oportuna y eficaz del ordenamiento jurídico que rige a la sociedad, y se daría paso a la primacía del interés particular sobre el general, contrariando postulados básicos del modelo de organización jurídica-política por el cual optó el Constituyente de 1991” (Sentencia T-476 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz). Por lo tanto, debe esta Corte reiterar su jurisprudencia sobre la potestad que tiene el empleado de cuestionar la liquidación de la indemnización hecha por la administración en este caso, que determinó:
“La circunstancia de que el empleado reciba la indemnización, no excluye los posibles conflictos que se puedan presentar con la administración, derivados de circunstancias atinentes a los factores que deben tenerse en cuenta para liquidarla. Así es factible que el empleado cuestione la liquidación en razón del tiempo de servicios o de los factores salariales tenidos en cuenta para llevarla a cabo; si ello ocurriere es evidente que tenga la posibilidad para reclamar el pago de las sumas de dinero que considere se le adeuden y que no estén comprendidas dentro de la indemnización reconocida por la administración, acudiendo inicialmente a la vía gubernativa y luego a la acción contencioso administrativa.” Sentencia C-642 de 1999.
Declarar INEXEQUIBLE la segunda frase del parágrafo 2º del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, que dice “Los términos de caducidad establecidos en el Código Contencioso Administrativo para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se contarán a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del empleo.”
Aclaración de voto a la Sentencia C-1341/00
1. El artículo 39 de la Ley 443/98 regula los derechos de los empleados de carrera administrativa en caso de supresión de los cargos de que sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra o de modificación de planta, en el sentido de que podrán ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional.
El parágrafo 2 de esta norma en su versión original estableció lo siguiente:
Observa la Corte, que el aparte normativo que aparece entre paréntesis fue declarado inexequible por la Corte mediante la sentencia C-642/99[3], y que el segmento subrayado corresponde a lo que fue declarado inexequible por la Corte en la sentencia objeto de mi aclaración de voto.
2. Comparto lo decidido por la Corte en la parte resolutiva, en cuanto declaró inexequible la segunda frase del parágrafo 2 del art. 39 de la ley 443/1998, en cuanto desconoció el derecho de las peresonas al acceso a la administración de justicia, así como el deber estatal de asegurar la protección especial al trabajo en sus diferentes modalidades.
Se dice en la sentencia que la declaratoria de nulidad del acto de supresión de los empleos “puede tener origen en una demanda que haya interpuresto otro empleado o la administración”.
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References: artículo 39
 artículo 158
 artículo
241
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 86
 artículo 209
 artículo 53
 artículo 229
 artículo 39
 artículo 39