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Timestamp: 2017-09-26 10:48:56+00:00

Document:
DFR - BVerwGE 79, 200 - Flächennutzungspläne
BVerwGE 88, 204 - Flächennutzungspläne
BVerwGE 45, 309 - Flachglas
Bearbeitung, zuletzt am 12. Juli 2016, durch: Marcel Schröer; A. Tschentscher
Im Vorlageverfahren ist auch für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit von Vorfragen die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgebend, sofern sie nicht handgreiflich fehlerhaft ist.
Ein Bebauungsplan ist bundesrechtlich nicht deshalb nichtig, weil Ratsbeschlüsse, die im Verfahren zu seiner Aufstellung vor dem Satzungsbeschluß (§ 10 BBauG/BauGB) gefaßt worden sind, infolge der Mitwirkung befangener Gemeinderäte - nach Landesrecht - rechtswidrig sind.
BBauG §§ 1 Abs. 7, 2 Abs. 1, 2 a Abs. 6, 10; BauGB §§ 1 Abs. 6, 2 Abs. 1, 3 Abs. 2, 10;VwGO § 47 Abs. 5
des 4. Senats vom 15. April 1988
- BVerwG 4 N 4.87 -
I. Verwaltungsgerichtshof Mannheim
Die Antragsteller sind Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks in M. Sie wenden sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan "U." der Stadt M., der in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft ein Gewerbegebiet festsetzt. Der Verwaltungsgerichtshof hat dem Bundesverwaltungsgericht die Sache gemäß § 47 Abs. 5 VwGO zur Entscheidung der Frage vorgelegt, ob die Mitwirkung befangener Gemeinderäte bei dem Beschluß über die Aufstellung eines Bebauungsplans nach § 2 Abs. 1 BBauG zur Nichtigkeit des Bebauungsplans führt.
Die Vorlage ist zulässig. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung (§ 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Die Frage, ob die Mitwirkung befangener Gemeinderäte bei dem Beschluß über die Aufstellung eines Bebauungsplan nach § 2 Abs. 1 BBauG zur Nichtigkeit des Bebauungsplans führt, wirft Fragen auf, die der Klärung durch das Bundesverwaltungsgericht bedürfen. Die Vorlage betrifft auch revisibles Recht. Zwar bestimmt das landesrechtliche Kommunalrecht, wann Ratsmitglieder wegen Befangenheit von der Mitwirkung an Beratungen und Beschlüssen ausgeschlossen sind und welche Rechtsfolgen sich ergeben, wenn ausgeschlossene Ratsmitglieder gleichwohl an der Beratung oder Beschlußfassung teilgenommen haben. Um die Klärung dieser Fragen geht es der Vorlage jedoch nicht. Mit ihr soll vielmehr geklärt werden, ob die das Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans regelnden Vorschriften einschließlich der landesrechtlichen Bestimmungen über die Befangenheit in ihrer Auslegung durch den Verwaltungsgerichtshof mit Bundesrecht, insbesondere mit den bundesrechtlichen Regelungen für die Bauleitplanung, vereinbar sind.
Die vorgelegte Rechtsfrage ist entscheidungserheblich. Nach dem rechtlichen Ansatz des Normenkontrollgerichts kommt es für seine Entscheidung darauf an, ob die Rechtswidrigkeit des Beschlusses über die Aufstellung des Bebauungsplans auf den Satzungsbeschluß durchschlägt. Dies genügt (BVerwGE 66, 116, 118). Das Bundesverwaltungsgericht ist allerdings an die Formulierung der Vorlagefrage nicht gebunden (BVerwGE 59, 87, 94). Es darf sie so fassen, wie es sie nach seinem rechtlichen Ansatz für entscheidungserheblich hält.
Im vorliegenden Fall ist streitig, ob die beiden ausgeschlossenen Gemeinderäte an dem Beschluß, mit dem der Gemeinderat das Plangebiet verkleinert, den Planentwurf gebilligt und seine Auslegung beschlossen hatte, mitgewirkt haben. Das Normenkontrollgericht hat dies bisher nicht aufgeklärt. Es hat die Mitwirkung vielmehr zunächst unterstellt, weil es nach seiner Rechtsauffassung nicht darauf ankommt. Es ist der Auffassung, daß der Satzungsbeschluß alle vorangegangenen Verfahrensschritte konkludent bestätigt und wiederholt, so daß dieselben Grundsätze, die zur Unbeachtlichkeit von Mängeln des Aufstellungsbeschlusses führten, auch für alle späteren Beschlüsse gälten. Unterstellt man die Mitwirkung der ausgeschlossenen Gemeinderäte an dem Offenlegungsbeschluß, so kommt es nicht nur auf den Aufstellungsbeschluß, sondern auch auf diesen Offenlegungsbeschluß an. Zu klären ist deshalb, ob die auf der Mitwirkung befangener Gemeinderäte beruhende Rechtswidrigkeit von Ratsbeschlüssen, die im Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans vor dem Satzungsbeschluß nach § 10 BBauG/BauGB gefaßt worden sind, nach Bundesrecht zur Nichtigkeit des Bebauungsplans führt.
Dagegen kommt eine Erweiterung der Vorlagefrage auf weitere "Vorfragen" nicht in Betracht. Das Vorlageverfahren dient nicht - wie etwa das Revisionsverfahren - einer umfassenden rechtlichen Überprüfung von Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte. Vielmehr entscheidet das Bundesverwaltungsgericht nur über die ihm vorgelegte Rechtsfrage (§ 47 Abs. 5 Satz 3 VwGO). Auch für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit von Vorfragen ist die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgebend, sofern diese nicht auf offensichtlich unhaltbaren rechtlichen Überlegungen oder tatsächlichen Würdigungen beruht (vgl. auch BVerfGE 56, 128 [136]; BGHZ 73, 196 [197 f.]). Davon kann hier keine Rede sein. Handgreifliche Fehler, etwa ein Verstoß gegen Denkgesetze oder ein offensichtliches Abweichen von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, sind weder ersichtlich noch von den Antragstellern substantiiert dargelegt. Es bedarf auch keines näheren Eingehens auf die Rechtsauffassung der Antragsteller, der umstrittene Bebauungsplan sei schon mangels ordnungsgemäßer Ausfertigung nichtig. Zwar ist die Notwendigkeit einer Ausfertigung auch von Bebauungsplänen aufgrund des Rechtsstaatsprinzips des Art. 20 Abs. 3 GG zu bejahen. Die Regeln über die Art und Weise der Ausfertigung von gemeindlichen Satzungen richten sich aber nach irrevisiblem Landesrecht.
Die vorgelegte Frage ist dahin zu beantworten, daß ein Bebauungsplan bundesrechtlich nicht deshalb nichtig ist, weil Ratsbeschlüsse, die im Verfahren zu seiner Aufstellung vor dem Satzungsbeschluß (§ 10 BBauG/ BauGB) gefaßt worden sind, infolge der Mitwirkung befangener Gemeinderäte (nach Landesrecht) rechtswidrig sind. Nach den Ausführungen des vorlegenden Gerichts genügt es nach baden-württembergischem Landesrecht für das Zustandekommen der gemeindlichen Satzung, daß der Gemeinderat im Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans einen einzigen wirksamen Beschluß, nämlich den Satzungsbeschluß nach § 10 BBauG/BauGB, faßt. Mit ihm gebe der Gemeinderat zu erkennen, daß er den Bebauungsplan in dieser Form aufstellen wolle; alle anderen vorhergehenden Entscheidungen seien damit überholt und gegenstandslos, unabhängig davon, ob sie aus formellen oder materiellen Gründen rechtswidrig gewesen seien. Vorangegangene Beschlüsse des Gemeinderats würden durch den Satzungsbeschluß nicht etwa rückwirkend geheilt, sondern nur konkludent bestätigt und wiederholt, also (erstmals) rechtmäßig gefaßt. Das baden-württembergische Landesrecht verlangt also für einen gültigen Bebauungsplan nicht, daß der Gemeindrat schon während des Aufstellungsverfahrens wirksame Beschlüsse, insbesondere über die Aufstellung des Bebauungsplans und die Offenlegung des Planentwurfs faßt. Dem stehen bundesrechtliche Anforderungen nicht entgegen:
Das Bundesrecht (BBauG/BauGB) enthält keine in sich abgeschlossene vollständige Regelung der formellen Voraussetzungen für gültige Bau leitpläne. Bundesrechtlich vorgegeben ist zwar, daß es sich bei der Bauleitplanung um eine Aufgabe der Gemeinde handelt (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BBauG/ BauGB). Bundesrechtlich geregelt sind auch einzelne Schritte im Verfahren der Bauleitplanung, wie z.B. die Bürgerbeteiligung, die Beteiligten der Träger öffentlicher Belange oder die Beschlußfassung über den Bebauungsplan. Für einzelne dieser Verfahrensschritte enthält das Bundesrecht ferner weitere Anforderungen, etwa die Regelungen über die Auslegung des Planentwurfs und deren Dauer und die öffentliche Bekanntmachung über Ort und Dauer der Auslegung (§ 2 a Abs. 6 BBauG/§ 3 Abs. 2 BauGB). Im übrigen aber, nämlich soweit das Bundesrecht keine Regelung trifft, bestimmt sich das bei der Aufstellung von Bauleitplänen einzuhaltende Verfahren nach Landesrecht (Urteil des Senats vom 7. Mai 1971 - BVerwG 4C 18.70 -DVBl. 1971, 757; Beschluß vom 18. Juni 1982 - BVerwG 4 N 6.79 - ZfBR 1982, 220 = DVBl. 1982, 1095; Beschluß vom 3. Oktober 1984 - BVerwG 4 N 1 und 2.84 - DVBl. 1985, 387, 388; in diesem Sinne auch schon der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts - BVerwGE 19, 164, 165 f. zum BBauG 1960). Die bundesrechtliche Regelung der Bauleitplanung - sei es ausdrücklich, sei es sinngemäß - setzt dem Landesrecht insoweit nur einen Rahmen, der nicht überschritten werden darf (Urteil vom 7. Mai 1971, a.a.O.). Dementsprechend regelt beispielsweise allein das Landesrecht, nämlich die jeweilige Gemeindeordnung in Verbindung mit dem Ortsrecht, die Zuständigkeit der Gemeindeorgane für die Bauleitplanung oder für einzelne Verfahrensabschnitte (BVerwG, Beschluß vom 3. Oktober 1984, a.a.O.). Diese im Grundsätzlichen allgemein anerkannte Rechtslage hat sich durch das Inkrafttreten des Baugesetzbuchs nicht verändert. Im Gegenteil ist es eines der Ziele dieses Gesetzes, die bundesrechtlichen Verfahrensvorschriften unter Wahrung rechtsstaatlicher Mindestanforderungen auf das unbedingt Notwendige zu beschränken.
Das Bundesbaugesetz und das Baugesetzbuch gehen allerdings davon aus, daß das Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans durch einen Aufstellungsbeschluß eingeleitet wird. § 2 Abs. 1 Satz 2 BBauG/BauGB bestimmt, daß der Beschluß, einen Bauleitplan aufzustellen, ortsüblich bekanntzumachen ist. Das Vorliegen eines ordnungsgemäßen Planaufstellungsbeschlusses ist aber nach Bundesrecht keine 'Wirksamkeitsvoraussetzung für den späteren Bebauungsplan:
Der Aufstellungsbeschluß nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BBauG/BauGB wird in den übrigen Vorschriften über das Verfahren zur Aufstellung der Bauleitpläne nicht erwähnt. Dagegen hat er in anderem Zusammenhang Bedeutung: Vom Aufstellungsbeschluß hängt die Zulässigkeit des Erlasses einer Veränderungssperre (§ 14 Abs. 1 BBauG/BauGB), die Zurückstellung von Baugesuchen und Anträgen auf Erteilung einer Teilungsgenehmigung (§ 15 Abs. 1 und 2 BBauG/BauGB) sowie die Aussetzungsbefugnis der Baugenehmigungsbehörde nach § 22 Abs. 7 Satz 3 BauGB ab. Ferner setzt die Zulassung von Vorhaben schon während der Planaufstellung nach § 33 BBauG/ BauGB und das (nicht in das BauGB übernommene) Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Nr. 2 BBauG einen Aufstellungsbeschluß voraus. Dies läßt die Schlußfolgerung zu, daß der Aufstellungsbeschluß zwar nach Bundesrecht materiellrechtliche Voraussetzung für bestimmte Maßnahmen ist, eine bundesrechtliche Verpflichtung, einen Aufstellungsbeschluß im Rahmen des Planaufstellungsverfahrens zu fassen, jedoch nicht besteht.
Die gegenteilige Auffassung läßt sich nicht aus der Bedeutung des Planaufstellungsbeschlusses herleiten, die sich darin zeigt, daß er bekanntzumachen ist. Die Notwendigkeit der öffentlichen Bekanntmachung bewirkt, daß nur ein bekanntgemachter Aufstellungsbeschluß im Rahmen §§ 14, 15, 22 Abs. 7 und 33 BauGB beachtlich ist. Aus ihr lassen sich jedoch keine Rückschlüsse darauf ziehen, daß er für das weitere Planaufstellungsverfahren zwingend erforderlich ist. Hätte der Gesetzgeber dies gewollt, so hätte es angesichts der gegensätzlichen Auffassungen im Schrifttum nahegelegen, bei der Neufassung des § 2 Abs. 1 Satz 2 eine entsprechende Klarstellung vorzunehmen.
Nicht durchschlagend ist ferner das Argument, der betroffene Bürger benachteiligt, wenn er erst zu einem späten Zeitpunkt von der Beplanung seines Grundstücks überrascht werde (Geizer, Bauplanungsrecht, 4.Aufl. 1984 Rdnr. 283). Die Beteiligung der Bürger an der Bauleitplanung ist nicht in § 2 Abs. 1 Satz 2 BBauG/BauGB, sondern in § 2 a BBauG/§ 3 BauGB geregelt. Eine frühere Information über eine beabsichtigte Bauleitplanung mag wünschenswert sein. Die Information der Bürger mit der Zielsetzung, ihnen Einfluß auf die Bauleitplanung einzuräumen, ist jedoch nicht der Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 2 BBauG/BauGB. Das wäre in vielen Fällen auch kaum möglich, weil der Planaufstellungsbeschluß weder selbst noch in seinen Anlagen Aussagen über den Inhalt der beabsichtigten Planung machen muß (BVerwGE 51, 121, 127). Im übrigen stellt der Aufstellungsbeschluß zwar den ersten formellen Akt des Bauleitplanverfahrens dar. Ihm gehen jedoch häufig informelle Planungsprozesse voraus. Bei realistischer Einschätzung der Gegebenheiten ist hinzunehmen, daß dem eigentlichen Planverfahren häufig Besprechungen, Abstimmungen, Zusagen, Verträge u.a.m. vorgeschaltet sind (vgl. BVerwGE 45, 309, 316 f.). Deshalb kann nicht ausgeschlossen werden, daß der Bürger bereits im Zeitpunkt des formellen Beginns des Planungsverfahrens durch weitgehend verfestigte Planungsvorstellungen überrascht wird.
Ist hiernach ein Aufstellungsbeschluß aus der Sicht des Bundesrechts als Wirksamkeitsvoraussetzung für den späteren Bebauungsplan nicht erforderlich, so deutet dies bereits auf die Vorstellung des Bundesgesetzgebers, daß Mängel des Aufstellungsbeschlusses die Geltung des Bebauungsplans bundesrechtlich nicht zwingend in Frage stellen müssen.
Die gesetzgeberische Zielsetzung wird dadurch bestätigt, daß der Bundesgesetzgeber des Baugesetzbuchs die "Gemeinde" in den Verfahrensvorschriften regelmäßig nicht mehr erwähnt hat. Damit hat der Gesetzgeber sich gezielt einer Aussage darüber, welches Gemeindeorgan für bestimmte Verfahrensschritte zuständig ist, enthalten wollen (Bielenberg in Bielen-berg/Krautzberger/Söfker, Baugesetzbuch[Leitfaden], 1987 Rdnr. 42). Er hat diese Regelung ebenso dem Landesrecht überlassen wollen wie die rechtlichen Konsequenzen, die bei den einzelnen Verfahrensschritten aus einem Verstoß gegen Landesrecht zu ziehen sind.
Das gilt in gleicher Weise auch für den Auslegungsbeschluß nach § 2 a BBauG/§ 3 BauGB. Nach Bundesrecht sind bis zum Satzungsbeschluß keine weiteren Beschlüsse der Gemeinde erforderlich. Insbesondere gebietet Bundesrecht nicht, daß vor der Auslegung des Planentwurfs der in der Praxis übliche Offenlegungsbeschluß, durch den die Gemeinde dem Entwurf zustimmt und seine öffentliche Auslegung anordnet, gefaßt wird. In § 2 a Abs. 6 Satz 1 BBauG/§ 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB wird von einem Beschluß nicht einmal gesprochen. Verlangt wird nur, daß der Planentwurf mit Begründung öffentlich ausgelegt und daß die Auslegung nach Maßgabe des § 2 a Abs. 6 Satz 2 BBauG bzw. § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB in einer Weise bekanntgemacht wird, welche geeignet ist, dem an der beabsichtigten Bauleitplanung interessierten Bürger sein Interesse an Information und Beteiligung durch Anregung und Bedenken bewußt zu machen (BVerwGE 69, 344). Aus Bundesrecht läßt sich jedoch nicht entnehmen, von welchem Gemeindeorgan und in welcher Weise diese Entscheidung zu treffen ist. Dies alles richtet sich nach Landesrecht.
Schließlich ist es bundesrechtlich nicht zu beanstanden, daß nach der Auslegung des baden-württembergischen Landesrechts durch das Normenkontrollgericht ein wirksamer Auslegungsbeschluß erst am Ende des Rechtsetzungsverfahrens vorhanden sein muß. Zwar hat der Senat in seinem Beschluß vom 8. Januar 1968 - BVerwG 4 CB 109.66 - DVBl. 1968, 517 ausgesprochen, daß eine Verletzung des § 2 Abs. 6 BBauG (1960) die Nichtigkeit der Satzung nach sich ziehe, weil es sich dabei um einen wesentlichen Mangel des Rechtsetzungsverfahrens handele; die Auslegung der Entwürfe von Bebauungsplänen müsse einschließlich der Prüfung der daraufhin eingehenden Bedenken und Anregungen erfolgen, bevor der Satzungsbeschluß gefaßt werde. Gerade hieraus wird aber deutlich, daß es dem Senat nicht auf das Vorliegen eines ordnungsgemäßen Auslegungsbeschlusses vor dem Satzungsbeschluß ankam, sondern allein darauf, daß die Auslegung und damit die der Aufbereitung des Abwägungsmaterials dienende Bürgerbeteiligung vor der Beschlußfassung durchgeführt wird.
Wenngleich aus dem Gesagten insgesamt folgt, daß ein im Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans, jedoch noch vor dem Satzungsbeschluß nach § 10 BBauG/BauGB unterlaufener landesrechtlicher Verfahrensfehler nicht zwingend zur Nichtigkeit eines Bebauungsplans führen muß, kann freilich eine unzulässige Mitwirkung befangener Ratsmitglieder in einem früheren Verfahrensabschnitt im Einzelfall Auswirkungen auf das nachfolgende Verfahren und auf dessen Ergebnis haben, es also mit einem fortwirkenden Fehler gleichsam "infizieren". Denn auch planerische Vorentscheidungen beruhen auf Abwägungen, die im Laufe des Planaufstellungsverfahrens faktisch zu einer Einengung der Entscheidungsfreiheit des Satzungsgebers führen können. Diese Abwägungen können sogar schon vor Beginn des förmlichen Planaufstellungsverfahren zu einer Verfestigung der Planung führen (BVerwGE 45, 309, 316 ff.). Abwägungsvorgänge setzen sich häufig aus einer Abfolge einzelner Abwägungen zusammen. Das führt aber nicht zu Bedenken, solange kein Anlaß für die Annahme besteht, daß sich die Gemeinde vorzeitig festgelegt hat (BVerwG, Urteil vom 29. September 1978 - BVerwG 4 C 30.76 - ZfBR 1978, 84 [85, insoweit in BVerwGE 56, 283 nicht abgedruckt]). Bedenklich könnte sogar umgekehrt eine Auslegung des Landesrechts sein, die aus der ausschließlichen Zuständigkeit des Rates für den Erlaß von Satzungen ableitet, daß schon die unzulässige Mit -wirkung an lediglich vorbereitenden Ausschußsitzungen oder Vorbesprechungen notwendigerweise zur Nichtigkeit des später beschlossenen Bebauungsplans führt; eine das Aufstellungsverfahren geradezu blockierende Handhabung der Befangenheitsvorschriften würde gegen Bundesrecht ver stoßen (BVerwG, Urteil vom 7. Mai 1971, a.a.O.). Verfahrensfehler führen nur dann zur Rechtswidrigkeit des Abwägungsvorgangs, wenn sie sich in diesem Vorgang auch ausgewirkt haben können (BVerwG, Beschluß vom 8. Dezember 1987 - BVerwG 4 NB 3.87 - ZfBR 1988, 88, 89). Ob sich ein Mangel des Aufstellungsverfahrens auf den Abwägungsvorgang auswirken kann, läßt sich daher nur im Einzelfall beurteilen. Für die Abwägung ist allein die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlußfassung über die Bauleitplanung maßgebend (§ 155 b Abs. 2 Satz 1 BBauG 1979/§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Unzulässige Einwirkungen auf die Planung sind aus diesem Grunde bundesrechtlich nur beachtlich, wenn sie zu einer relevanten Verletzung des Abwägungsgebotes führen.

References: § 47
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 § 2
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 § 10
 Art. 20
 § 10
 § 2
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 § 22
 § 33
 § 24
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 § 3
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