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Timestamp: 2020-08-13 20:35:51+00:00

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Las razones de la EXEQUIBILIDAD de las expresiones demandadas del artículo 4 de la Ley 1882 de 2018. Documentos tipo.
By: System Administrator on jueves, julio 9
"Argumentos de la demanda y de los intervinientes
(i) La demanda no es clara, porque recurre a argumentos que se contradicen entre sí. Carece de certeza, porque presupone que los pliegos tipos serán obligatorios en todos los casos, cuando, en realidad, únicamente lo serán respecto de las tipologías expresamente allí previstas, mas no respecto de las otras en las que el Presidente decida expedir pliegos tipos. Igualmente, presupone que el gobierno ejercerá mal la función de expedir los pliegos tipo. También, desconoce que la norma misma dispone que los pliegos tipo deberán tener en cuenta la variedad regional. Por otra parte, se recurren a argumentos impertinentes, de rango legal, jurisprudencial y de conveniencia. Por lo tanto, la demanda es insuficiente ya que no es suficientemente convincente.
Aunque la demanda incurre en algunos defectos argumentativos, en esencia, no realiza una interpretación indebida de la norma y formula, de manera específica, una acusación de inconstitucionalidad que resulta suficiente para desatar el control de constitucionalidad, en aplicación del principio pro actione.
(ii) Resulta paradójico que las normas que regulaban la contratación administrativa en vigencia de la Constitución de 1886, centralista, otorgaran mayor autonomía a los entes territoriales en materia contractual, que las expedidas en vigencia de la Constitución actual. El respeto de la autonomía territorial implica del Legislador el respeto de la competencia normativa residual de las corporaciones públicas territoriales. Los pliegos tipo, al ser actos administrativos de trámite, no son demandables y el detalle de su contenido, impide que permitan el ejercicio autónomo del gobierno local. Ahora bien, los pliegos tipo no sólo afectan la autonomía de los entes territoriales, sino de todos los órganos que constitucionalmente gozan de autonomía y que son sujetos del Estatuto de Contratación Estatal. Se trata de una norma regresiva en el proceso de descentralización, al impedir que las autoridades locales elaboren los pliegos de manera concordante con sus propias realidades y necesidades.
La autonomía constitucionalmente reconocida a las entidades territoriales no es absoluta y encuentra límites razonables en aplicación del principio de unidad estatal o de Estado Unitario. En aplicación de dicho principio, el último inciso del artículo 150 de la Constitución atribuyó competencia al Congreso de la República para expedir el estatuto general de contratación de la administración pública, facultad que comprende a las entidades territoriales. La reserva de ley en la materia determina que los entes territoriales carecen de competencia para regular, mediante actos administrativos de las corporaciones públicas territoriales, la contratación administrativa y, por lo tanto, carecen de competencia para expedir estatutos territoriales de contratación.
La estandarización de los pliegos tipo que prevé la norma bajo control no desconoce la autonomía de las entidades territoriales, ya que se refiere únicamente al proceso de selección del contratista, en cuanto a las condiciones habilitantes y los factores de ponderación, asuntos en los que las entidades territoriales carecen de autonomía, como consecuencia derivada del principio de unidad estatal, que implica el sometimiento a las leyes de la República.
(ii) La estandarización es constitucional, por los fines que persigue: eficiencia y objetividad en la selección de contratistas. Además, la autonomía de las entidades territoriales es legítimamente objeto de límites legales. Sin embargo, dichas limitaciones deben ser razonables y proporcionadas, lo que no ocurre con la norma cuestionada, ya que no prevé que los pliegos tipo tendrán condiciones generales de la contratación, sino regulan requisitos precisos y detallados como condiciones habilitantes, factores técnicos y económicos de escogencia y la ponderación precisa y detallada de los mismos. Por lo tanto, indebidamente interpretados, no dejarían margen a la entidad para individualizar su contratación. Por esta vía, se afectaría la autonomía de los entes territoriales para gestionar sus propios asuntos y para intervenir la economía, a través de la contratación. Por lo tanto, debería condicionarse su exequibilidad a que cuando se expidan los pliegos tipo, éstos únicamente contengan condiciones generales, dejando margen a la entidad territorial.
Para otro interviniente, si se concluye que los pliegos tipo son actos administrativos de carácter general, serían inexequibles, porque serían rígidos e inmodificables, lo que afecta la autonomía de las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses. Por el contrario, si se identifican como un proyecto de negocio jurídico, permitirían su adaptación si resultan incoherentes, inadaptados o incluyen condiciones técnicas, económicas o habilitantes, que no responden a la realidad del mercado local.
Aunque la Corte Constitucional comparte que la indebida interpretación y aplicación de la norma demandada podría terminar poniendo en riesgo la autonomía de las entidades territoriales y el principio de eficacia administrativa, dicho riesgo no surge de la norma en cuestión, razón por la cual, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, no se hace necesario realizar condicionamientos a su exequibilidad. La verificación de la validez concreta de los pliegos tipo, deberá realizarse, caso a caso, mediante los mecanismos de control abstracto de actos administrativos, ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de control concreto, mediante la excepción de inconstitucionalidad cuya declaratoria exige motivación e implica responsabilidades.
La naturaleza jurídica de los pliegos de condiciones como actos administrativos no genera su inconstitucionalidad ya que, al ser expedidos por el Presidente de la República, son manifestaciones de su competencia reglamentaria constitucionalmente asignada. En tratándose de actos administrativos, son objeto de controles abstractos y concretos de validez.
(iv) La autonomía de las entidades territoriales, en el Estado Unitario, no es absoluta y puede ser limitada por la Constitución y la Ley. Igualmente, en materia de contratación estatal, en virtud del artículo 150 de la Constitución, el Legislador dispone de un amplio margen de configuración normativa. Dicha facultad no se limita a la administración nacional, ya que la expresión “especialmente” utilizada por el artículo 150, no significa que el Legislador carezca de competencia respecto de la contratación de las entidades territoriales. La norma bajo control, no afecta de manera alguna la autonomía de las entidades territoriales, ya que no se impide que éstas administren sus recursos propios, determinar sus necesidades, formular el plan anual de adquisiciones y escoger el tipo contractual. La autonomía de los entes territoriales no se materializa en la selección del contratista y la adjudicación, sino en la determinación de las necesidades, la planeación, la ejecución y la liquidación del contrato. La norma no afecta entonces la autonomía de las entidades territoriales, pero si se concluyera que sí, esta es razonable y proporcionada, porque persigue fines como la lucha contra la corrupción, la protección del patrimonio público, la democratización en el acceso a los contratos estatales, la participación libre en los procesos de selección, la libre competencia, la selección objetiva y la transparencia. Finalmente, la facultad presidencial para expedir los pliegos tipo, es una manifestación de su poder reglamentario de la ley.
Las expresiones demandadas del artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 no vulneran la autonomía constitucional de las entidades territoriales, ya que la facultad atribuida al Presidente de la República para estandarizar algunos elementos de los pliegos de condiciones, no se predica de los elementos esenciales de la autonomía de estos entes, en materia contractual. Así, las entidades territoriales continuarán expidiendo pliegos de condiciones individualizados para cada contratación en la que podrán determinar autónomamente los elementos del contrato, como respuesta a la necesidad que, en ejercicio de su autonomía, se pretende satisfacer. La norma no introduce mecanismo alguno de tutela administrativa en materia contractual y, por el contrario, se trata de una materia en la que el Legislador goza de amplio margen de configuración normativa. Por lo tanto, no le asiste razón al accionante al considerar que, respecto de los entes territoriales, el Congreso de la República disponga de una competencia reducida, para la expedición del estatuto general de contratación de la administración pública es un asunto con reserva de ley.
En la expedición concreta de los pliegos de condiciones tipo, el Gobierno Nacional deberá evitar afectar la autonomía de las entidades territoriales o el principio de eficacia administrativa. Por lo tanto, la participación en su elaboración, su permanente revisión para ser adaptados y el control abstracto y concreto de validez, son mecanismos que contribuyen a la adecuación de dichos instrumentos, para el logro de sus objetivos, sin sacrificar otros contenidos constitucionales.
Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que las expresiones bajo control, deben ser declaradas exequibles, por el cargo examinado.
Le correspondió a la Corte Constitucional decidir una demanda contra algunas expresiones contenidas en el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, que adicionó un parágrafo al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, en las que se atribuye competencia al Gobierno Nacional para adoptar documentos tipo para los pliegos de condiciones de determinados contratos y también lo autoriza para adoptar dichos documentos tipo respecto de los otros contratos o procesos de selección y se prevé que los mismos deberán ser utilizados obligatoriamente por todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los procesos de selección que adelanten.
De manera preliminar y, en aplicación del principio pro actione, concluyó la Corte que la demanda era apta para permitir un pronunciamiento de fondo en cuanto a la constitucionalidad de la norma. A continuación, a partir de los argumentos del escrito ciudadano, este tribunal formuló el siguiente problema jurídico: ¿La facultad atribuida al Gobierno Nacional por el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, para adoptar documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras o en cualquier otro tipo de contrato o proceso de selección, que considere el Gobierno Nacional y que deben ser obligatoriamente utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación, en sus respectivos procesos de procesos de selección, desconoce la autonomía de las entidades territoriales, prevista en los artículos 1 y 287 de la Constitución Política?
Para responder a este problema jurídico, la Corte Constitucional (i) determinó el margen de configuración del legislador en materia de contratación pública, frente a la autonomía de las entidades territoriales. Al respecto, concluyó que la competencia atribuida por el último inciso del artículo 150 de la Constitución es amplia y no se encuentra restringida en lo que concierne a la contratación de las entidades territoriales las que, carecen de competencia constitucional para expedir estatutos territoriales de contratación pública. Sin embargo, advirtió que en ejercicio de dicha facultad, el Legislador no puede desconocer la autonomía de las entidades territoriales en materia de contratación para gestionar sus propios asuntos la que, en particular, les confiere la facultad para determinar sin intervención o tutela exógena, las necesidades que se pretenden satisfacer, su priorización, la decisión de recurrir a la contratación, la configuración concreta de los elementos del contrato y la dirección tanto de la selección, como de la ejecución contractual, en el marco del ordenamiento jurídico. (ii) Estudió igualmente la relación que existe entre los pliegos de condiciones individualizados y aquellos estandarizados, respecto de la materialización de los principios de la función administrativa. Concluyó al respecto que aunque ambas figuras encuentran fundamento constitucional en los mandatos de optimización previstos en el artículo 209 de la Constitución y el Legislador goza de un amplio margen para configurar su régimen jurídico y para combinarlos, el principio constitucional de eficacia de la función administrativa implica que la estandarización de los pliegos de condiciones no puede convertirse en un obstáculo para la consecución de los fines de interés general confiados a cada autoridad administrativa, razón por la cual, los documentos normalizados deben permitir adecuados márgenes de discrecionalidad, como instrumento indispensable para la eficacia administrativa. (iii) Finalmente, determinó la constitucionalidad de las expresiones demandadas, a través de un examen del alcance de los pliegos de condiciones tipo, respecto de la autonomía de las entidades territoriales. Encontró la Corte en el control abstracto de constitucionalidad, que de la norma no surge vulneración alguna de la autonomía de los entes territoriales, en cuanto que la estandarización se predica únicamente de los requisitos habilitantes y los criterios de escogencia, elementos propios del procedimiento de selección de contratistas, materia en la que existe reserva de ley, el Legislador goza de un amplio margen de configuración normativa y que no se encuentra atribuida a la regulación de las entidades territoriales. Resaltó que la norma cuestionada no interfiere en la facultad de las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, la que, en materia contractual, se predica particularmente de la identificación autónoma de sus necesidades y la configuración de los elementos del contrato. Finalmente, indicó que el respeto de la autonomía de las entidades territoriales, así como del principio constitucional de eficacia de la función administrativa, se garantiza a través de los mecanismos institucionales de control abstracto de validez de actos administrativos, ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y concreto, mediante la excepción de inconstitucionalidad la que exige la expedición de un acto administrativo motivado e involucra la responsabilidad por su adopción. Corte Constitucional. Sentencia C-119 2020. Documentos tipo.

References: artículo 4
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 150
 artículo 209