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Dictamen : 229 del 27/08/2015
Consultante: Arauz Cavallini Luis Felipe
Texto Dictamen 229
C-229-2015
Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio número DM-MAG-0686-2015, de fecha 12 de agosto de 2015 -recibido el 18 de este mes-, por medio del cual, conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), nos solicita emitir criterio sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del nombramiento interino hecho a partir del 1º de julio de 2014, a favor del servidor xxx, cédula xxx, en el puesto vacante Nº 503823, clase profesional Jefe de Servicio Civil 2, como Jefe de la Estación de Control Fitosanitario ubicada en Puerto Limón, mientras la Dirección General de Servicio Civil envía nómina según pedimento de personal Nº 072-2014; nombramiento materializado en la acción de personal Nº 13719 y posteriormente prorrogado, que es cuestionado por un supuesto vicio originario, al incumplir presuntamente dicho servidor con el requisito de experiencia exigido por el Manual de Clases Anchas para dicho puesto.
1.- Originariamente, a partir del 05 de diciembre de 2013, el señor xxx, cédula xxx, fue nombrado interinamente en el puesto Profesional de Servicio Civil 3, Nº 501464, mientras la Dirección General de Servicio Civil enviaba nómina según pedimento de personal Nº 087-2013 (Folios del 33 al 35).
2.- Posteriormente, a partir del 1º de julio de 2014, el señor xxx fue nombrado interinamente en el puesto vacante Nº 503823, clase profesional Jefe de Servicio Civil 2, como Jefe de la Estación de Control Fitosanitario ubicada en Puerto Limón, mientras la Dirección General de Servicio Civil envía nómina según pedimento de personal Nº 072-2014; nombramiento materializado en la acción de personal Nº 13719 (Folios del 36 al 43).
3.- La Auditoría Interna del Servicio Fitosanitario del Estado emite el Informe AI-SFE 196-2014, de fecha 2 de setiembre de 2014, cuestionando la falta de experiencia del señor xxx para ocupar el puesto profesional Jefe de Servicio Civil 2 (Folios del 20 al 25); por cuanto el Manual de Clases Anchas –Resolución DG-055-97 establece que para el puesto Profesional Jefe de Servicio Civil 2, se requieren “Seis años de experiencia en labores profesionales relacionadas con el puesto, con la especialidad de éste o bien con su formación profesional, de los cuales al menos dos años debe haber supervisado personal profesional”. Y a criterio de la Auditoría la documental de folios 15 y 16 frente y vuelto, no acredita el cumplimiento de la experiencia requerida.
4.- Mediante oficio GIRH-GE-473-2014, de fecha 30 de setiembre de 2014 –notificada el 7 de octubre de 2014-, el Director a.i. de la Dirección de Gestión Institucional de Recursos Humanos del MAG, le comunica al señor xxx que a raíz del citado informe AI-SFE 196-2014 de la Auditoría interna, no le prorrogará su nombramiento interino en el puesto vacante Nº 503823 (Folio 55).
5.- El 10 de octubre de 2014, el servidor xxx formula recurso de revocatoria, con apelación en subsidio y nulidad concomitante contra aquel oficio, mostrando disconformidad por su cese (Folios del 49 al 54).
6.- Por resolución RES-DGIRH-039-2014, de las 14:30 hrs. del 17 de octubre de 2014, la Dirección de Gestión Institucional de Recursos Humanos del MAG, anula y deja sin efecto el oficio GIRH-GE-473-2014 (Folios del 45 al 48); trasladando por oficio DGIRH-1957-2014, el caso al Despacho ministerial para que se determine la renovación o prórroga del nombramiento interino del servidor xxx (Folio 94).
7.- Por resolución PA-MAG-009-2014, de fecha 27 de octubre de 2014, el Ministro del ramo ordena el inicio del procedimiento preceptivo del ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) a fin de anular en sede gubernativa el nombramiento interino del servidor xxx en el puesto profesional Jefe de Servicio Civil 2 y designa al órgano director (Folios del 1 al 6 y 98).
8.- Mediante resolución de las 14:00 hrs. del 24 de noviembre de 2014, el órgano director designado al efecto, hace el traslado de cargos al señor xxx y se le convoca a comparecencia oral y privada el 22 de enero de 2015 a las 09:00 hrs.; el cual le fuera notificado el 12 de diciembre de 2014 (Folios del 99 al 107).
9.- El día señalado para la comparecencia, hay absentismo justificado del señor xxx; esto en razón de incapacidad por enfermedad demostrada (Folios del 110 al 112).
10. Se reprograma la fecha de comparecencia al 12 de febrero de 2015, 09:00 hrs. Pero el señor xxx pide reprogramación y se señala el 12 de marzo de 2015 al efecto Fijándose nuevamente reprogramación para el 9 de abril de 2015 (Folios 113 y 114 frente y vuelto).
11.- El 9 de abril de 2015 comparece personalmente el señor xxx, quien se representa sólo y acepta de manera consiente prescindir de asesoría legal (Folios del 116 al 118).
12.- Mediante resolución de las 13:15 hrs. del 26 de junio de 2015, el órgano director rinde su informe no vinculante, recomendando valorar la procedencia de acudir a un proceso de lesividad en este caso y mantener hasta tanto el nombramiento del señor xxx (Del folio 119 al 133).
13.- El 30 de junio de 2015, dicho informe es remitido al Ministro del ramo (Folio 134).
14.- Mediante resolución PA-MAG-064-2015, de las 10:00 hrs. del 6 de julio de 2015, el Ministro del ramo se aparta de la recomendación del órgano director, en cuanto a la interposición del proceso de lesividad en este caso, y remite a esta Procuraduría General el asunto para el dictamen preceptivo del ordinal 173 de la LGAP (Folios del 136 al 141).
15.- Por oficio DM-MAG-0686-2015, de fecha 12 de agosto de 2015, el Ministro del ramo requiere entonces dictamen favorable del 173 de la LGAP.
II.- La nulidad absoluta, evidente y manifiesta como presupuesto “sine qua non” para el ejercicio legítimo de la potestad excepcional de autotutela administrativa que implica la revisión oficiosa para anular de pleno derecho en sede administrativa actos favorables o declarativos de derechos.
III.- Inexistencia de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el presente caso.
El asunto bajo análisis se relaciona con la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto mediante el cual se nombró interinamente al señor xxx en el puesto en el puesto vacante Nº 503823, clase profesional Jefe de Servicio Civil 2, como Jefe de la Estación de Control Fitosanitario ubicada en Puerto Limón, mientras la Dirección General de Servicio Civil envía nómina según pedimento de personal Nº 072-2014; nombramiento materializado en la acción de personal Nº 13719 y posteriormente prorrogado, que es cuestionado por un supuesto vicio originario, al incumplir presuntamente dicho servidor con el requisito de experiencia exigido por el Manual de Clases Anchas para dicho puesto.
Si bien el Manual de Clases, en cuanto define las características esenciales del puesto y señala las destrezas, condiciones y conocimientos mínimos requeridos para que una persona pueda desempeñarse en él, desde el punto de vista normativo integra el denominado bloque de legalidad del que las Administraciones no pueden apartarse, en el tanto el reclutamiento y selección del personal sólo puede realizarse cumpliendo con los parámetros fijados por aquel (En ese sentido, pueden consultarse, entre otras, las resoluciones Nºs 226-99 de las 15:30 horas del 11 de agosto de 1999 y 2002-00105 de las 14:55 horas del 13 de marzo de 2002, ambos de la Sala Segunda)-, no pudiéndose entonces hacer ningún nombramiento, sea en propiedad o interino, sin cumplir con los requisitos establecidos para el puesto respectivo (dictámenes C-499-2006 de 20 de diciembre de 2006, C-056-2009 de 23 de febrero de 2009, C-124-2009 de 11 de mayo de 2009 y C-146-2010 de 20 de julio de 2010), lo cierto es que, desde la posición exógena en la que se encuentra la Procuraduría General en ejercicio de la función contralora de legalidad administrativa que le confiere el ordinal 173 de la LGAP, con vista en la prueba traída al procedimiento y que conforma el expediente documental que nos fuera remitido al efecto, estimamos que no puede afirmarse categóricamente que el señor xxx incumpla con aquel requisito de experiencia en cuanto a supervisión de personal profesional, que el Manual de Clases Anchas exige para el puesto que ocupa interinamente, pues véase que a Folios 74, del 78 al 81, 18, 16 y 15 frente y vuelto, consta información que debe ser debidamente valorada a ese respecto por la Administración activa, y de la cual la propia Unidad de Recursos Humanos del MAG “no queda claro con la información suministrada si efectivamente estos dos funcionarios a los cuales él manifiesta que no tienen los nombres, tenían un nivel profesional en ese momento” (Ofiio DAF-RH-346-2014 de 12 de agosto de 2014 –Folio 18-); máxime que conforme al Oficio IT-058-2001, relativo a la Interpretación del factor Experiencia para fines de cumplimiento de requisitos, emitido por el Área de Instrumentación Tecnológica de la Dirección General de Servicio Civil, lo que importa en estos casos es que a la luz de las correspondientes descripciones y especificaciones de clases y la información aportada por los interesados en los Formularios de Solicitud de Empleo y certificaciones de experiencia, exista relación entre la experiencia en supervisión de personal aportada, respecto a la naturaleza y nivel de dificultad del trabajo y a la formación, especialidad o atinencia académica de los puestos .
Todo ello, lejos de acreditar la existencia de un vicio grave y grosero, de fácil constatación o comprobación, implica el necesario desarrollo de un proceso exegético para su verificación que conlleva la apertura de un margen de potencial disputa y opinabilidad jurídica del todo incompatible con el carácter “evidente y manifiesto” que exige el artículo 173 de la LGAP; lo cual no es propio del ejercicio de la potestad anulatoria en sede administrativa.
A manera de síntesis, debemos concluir que no estimamos que los vicios acusados, sean de tal magnitud que dé motivos para afirmar la existencia de nulidades susceptibles de ser catalogadas como absolutas, evidentes y manifiestas, porque dichos presuntos vicios no resultan patentes, notorios ni ostensibles por la mera confrontación del acto administrativo acusado de inválido con la normativa de comentario. Al contrario, para verificarlos es necesario desarrollar todo un proceso interpretativo o exegético integrativo, tanto del Manual de Clases Anchas, como una ponderación de la prueba contradictoria e imprecisa aportada por las partes en el expediente administrativo; lo cual conlleva a la apertura de un margen de potencial disputa y opinabilidad jurídica, que debieran valorar adecuadamente las autoridades competentes del Ministerio.
Así que luego de hacer aquel ejercicio ponderativo, y de valorar y desechar otras alternativas jurídicas viables para solucionar el aparente conflicto jurídico -como podría ser llenar la vacante con el titular escogido de la nómina respectiva, según pedimento de personal Nº 072-2014-, en caso de que la Administración mantenga su voluntad de revertir aquél acto de nombramiento interino, podría optar como última ratio por acudir al proceso contencioso de lesividad, (arts. 183.3 LGAP, 10.5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), Ley Nº 8508); trámite que no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria de lesividad fundamentada por parte del órgano superior jerárquico supremo de la jerarquía administrativa correspondiente –Ministro del ramo en este caso-; todo esto en el entendido de que como el acto de nombramiento que se pretende anular es de fecha posterior a enero de 2008, con base en lo dispuesto por el artículo 34.1 del CPCA, la posibilidad de pretender su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se mantiene, siempre y cuando, en primer lugar, el vicio del que adolezcan constituya una nulidad absoluta, en los términos del artículos 166 y 167 de la LGAP; y en segundo término, mientras sus efectos perduren.
IV.- Consideraciones sobre la debida conformación y remisión del expediente administrativo y dar certeza de su contenido.
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría devuelve, sin el dictamen afirmativo solicitado, la gestión tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del nombramiento interino hecho a partir del 1º de julio de 2014, a favor del servidor xxx, cédula xxx, en el puesto vacante Nº 503823, clase profesional Jefe de Servicio Civil 2, como Jefe de la Estación de Control Fitosanitario ubicada en Puerto Limón, mientras la Dirección General de Servicio Civil envía nómina según pedimento de personal Nº 072-2014; nombramiento materializado en la acción de personal Nº 13719 y posteriormente prorrogado. Lo anterior, fundamentalmente, porque no se aprecia la existencia de nulidades susceptibles de ser catalogadas como absolutas, evidentes y manifiestas.
En caso de que la Administración, luego de valorar adecuadamente el asunto de marras y desechar otras alternativas jurídicas viables para solucionar el aparente conflicto jurídico, mantenga su voluntad de revertir aquél acto, como última ratio podría optar por acudir al proceso contencioso de lesividad, (arts. 183.3 LGAP, 10.5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley Nº 8508), siempre y cuando el vicio del que adolezcan constituya una nulidad absoluta, en los términos del artículos 166 y 167 de la LGAP, y mientras sus efectos perduren.
Se devuelve el expediente administrativo aportado al efecto, que consta de 152 folios.

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 173
 artículo 34