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Timestamp: 2015-05-29 04:01:05+00:00

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Transparencia | El Juego de la Suprema Corte
Transparencia	agosto 18, 2014
El pasado miércoles 13 de agosto, el Pleno del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI), decidió no presentar acción de inconstitucionalidad en contra de los artículos 30, 189 y 190, fracciones I, II, y III de la recién publicada Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR). Era la primera vez que este cuerpo colegiado se enfrentaba a una decisión de esta naturaleza desde que fue integrado en mayo del presente año por siete nuevos comisionados. La votación del proyecto presentado por la Dirección General de Asuntos Jurídicos, que proponía presentar este recurso ante la Suprema Corte de Justicia, estuvo dividida: cuatro comisionados en contra y tres a favor.
Es un hecho, la reforma constitucional en materia de transparencia y acceso a la información pública fue publicada el viernes pasado y ya se encuentra plenamente vigente. La reforma traerá consigo la creación de un esquema nacional de garantía del derecho de acceso a la información y el derecho a la protección de datos personales. Las ventajas de esta reforma han sido analizadas en distintos foros y, a pesar de sufrir modificaciones de último momento que no gustaron a ciertos sectores académicos y de la sociedad civil organizada, la reforma es generalmente aceptada y aplaudida.
A primera vista, esta reforma no merece más líneas en cuanto a su presentación, sino más bien en cuanto a su puesta en práctica. El problema radica en la técnica legislativa aplicada en el régimen de transición de un sistema de protección a otro -en especial la integración del nuevo órgano garante federal y la adecuación de las leyes reglamentarias. Esto debido a que abre un abanico ambiguo de posibilidades en su aplicación pero no abona en nada a asegurar el contenido mínimo de estos derechos y los alcances de sus garantías.
Para tomar perspectiva veamos en qué se convertirá este Instituto: el órgano que reemplace al IFAI tendrá -entre muchas otras tareas administrativas, de promoción, de vigilancia, etc.- las facultades de:
a) revisar las respuestas que los sujetos obligados (administración pública federal, poder legislativo, poder judicial, órganos constitucionales autónomos, universidades, partidos políticos…) den a las solicitudes de acceso a la información y el ejercicio de los derechos ARCO[1];
b) fungir como un órgano revisor de las resoluciones emitidas por los órganos garantes locales sobre los mismos temas y;
c) ser órgano garante del derecho fundamental a la protección de datos en el ámbito privado a nivel nacional ya que este órgano será en muchos de los casos quien decida qué información es pública, reservada, confidencial o privada.
Con esta dimensión sobre la relevancia del órgano garante, nuestros legisladores se metieron el pie a sí mismos: esta reforma al texto constitucional establece mandatos específicos para las autoridades a las que se les deja mucha tarea. En particular a los poderes Ejecutivo y Legislativo, federales y locales les obliga a:
1) la emisión de una Ley General que reglamente el artículo 6º;
2) la adecuación de las leyes federales en materia de transparencia, datos personales y la normativa electoral referente a estos temas, todo acorde a lo establecido en la Ley General;
3) la adecuación de las leyes locales conforme a la Ley general; y
4) la integración del nuevo Órgano Garante Federal.
Las tres primeras tareas tienen un plazo de un año. Este tipo de plazos, aunque forman parte de la Constitución y tienen el máximo nivel de obligatoriedad, no son siempre alcanzados ‑recordemos el retraso de más de un año para emitir la nueva Ley de Amparo, así como las leyes en materia de Derechos Humanos fruto de la reforma de 2011 aún pendientes, etc.‑.
En el plano de adecuación normativa, el tiempo para emitir la Ley General, las adecuaciones a las normas federales y locales es el mismo. Sin embargo, en un orden lógico se debe primero emitir la Ley General que dé el marco dentro el que se deberán desarrollar todos los ordenamientos en la materia. Por ello, si las autoridades se tardan un año en emitir la Ley, no será posible cumplir en tiempo con las demás adecuaciones.
En este mismo punto, es oportuno destacar la carga de pendientes que tiene el Congreso de la Unión, derivada de la producción industrial de reformas constitucionales del anterior periodo de sesiones. La renovación puntual de estas leyes en materia de acceso a la información y protección de datos se ve en riesgo, ya que quedan pendientes las adecuaciones en materia energética, política, electoral, entre otras. No sabemos a ciencia cierta cuál sea la prioridad de las autoridades, pero si tomamos como ejemplo la reforma energética del pasado diciembre, algunas luces se dejan ver. Dicha reforma cumplió con el procedimiento de reforma constitucional íntegro en sólo nueve días; mientras que la reforma en transparencia fue aprobada el 22 noviembre pasado por el Congreso, por las legislaturas estatales justo dos meses después y fue promulgada apenas hace unos días.
Ahora bien, por lo que hace a la integración del órgano garante federal se prevén varios escenarios, todos establecidos en laberínticos artículos transitorios que merecen varias lecturas y que podrán aceptar también varias interpretaciones. Se preveen dos procedimientos para la selección de los Comisionados. En el primero, los actuales Comisionados pueden postularse para ser ratificados por las dos terceras partes del Senado. Bajo este supuesto, en un periodo de veintiún días a partir de la vigencia de la reforma, sabremos quién quedó y quién no. El segundo procedimiento de selección está diseñado para los nuevos miembros del órgano garante. El Senado deberá elegir por mayoría calificada a los integrantes y el presidente de la República podrá objetar este nombramiento.
El primero de los escenarios supone que los actuales cuatro Comisionados (recordemos que la Dra. Peschard, finalizó su periodo el pasado nueve de enero) terminen el periodo para el que fueron designados. En este supuesto, se integran todos al nuevo órgano y las tres vacantes se ocupan, de acuerdo al nuevo procedimiento de selección, en un periodo de noventa días contados a partir de la entrada en vigor de la reforma.
En el segundo supuesto, se ratifica solo a algunos de los comisionados, es decir, quienes sean ratificados terminan su periodo original y los otros no. Estos espacios vacíos, deben ser llenados en el mismo plazo de noventa días, mediante el procedimiento antes descrito. Habrá periodos de mandato escalonados y los nuevos Comisionados durarán entre dos y siete años en el cargo, mientras que aquellos que reemplacen a los actuales Comisionados, terminan los mandatos originales.
Si decide no ratificarse a ninguno, se debe integrar un nuevo órgano en noventa días. Se deberán elegir siete nuevos Comisionados con la mayoría calificada (dos terceras partes) del Senado y que el Ejecutivo no objete ninguna decisión. En este supuesto también hay un escalonamiento, habrá Comisionados que duren cuatro, seis, ocho y nueve años.
Existen también otros nombramientos pendientes en el Congreso de la Unión, me refiero particularmente a la integración de los Consejeros del Instituto Federal Electoral. Desde octubre pasado, han llevado las tareas de este Instituto solamente cuatro Consejeros, es decir quedan cinco vacantes conforme a la normativa vigente. En el año 2011, con las elecciones federales en el horizonte cercano, fue necesario que el Tribunal Electoral interviniera para obligar al Congreso a cumplir con los nombramientos catorce meses después de iniciado el procedimiento. Insisto, la experiencia reciente nos hace poner en tela de juicio la puntualidad de nuestras autoridades en estos temas.
Para terminar, queda una mala noticia. Todos los nombramientos de nuevos Comisionados deberán ajustarse a la nueva Ley General, misma que tiene un plazo de un año para ser emitida y que no sabemos cuándo será presentada. ¿Se podría saltar esta formalidad y nombrar nuevos Comisionados sin procedimiento ni ley? Yo creo que no, un nombramiento sin todas las formalidades constitucionales es susceptible de ser impugnado ante el Poder Judicial.
Por fortuna, en los artículos transitorios sí se previó qué hacer en tanto no se nombre a los nuevos: seguir con los actuales Comisionados. Esto sucederá en el mejor de los casos, ya que el legislador previó que los Comisionados -ratificados o no-, permanezcan en su encargo hasta que se nombren los nuevos, falta ver si eso sucede o no. De no ser ratificados –con la confianza en duda‑, renuncirán y, ahora sí, la acefalía paraliza al Instituto.
Un derecho humano que no cuente con el desarrollo normativo adecuado y con un órgano que garantice su respeto queda en entredicho. El órgano garante en materia de transparencia y protección de datos debe ser autónomo, especializado e imparcial de acuerdo con el texto reformado del artículo sexto. Queda en nuestros legisladores cumplir con este mandato y a nosotros estar atentos a las decisiones que se tomen en este tema.
Jesús Eulises González Mejía. Egresado de la Facultad de Derecho de la UNAM. Twitter: @eulisesgm
[1] Esta es una forma de referirse a los derechos de acceso, rectificación, cancelación y oposición establecidos en el segundo párrafo del artículo 16 de la Constitución, que protegen el derecho a la protección de datos personales.
Opacidad y declaraciones patrimioniales: los sinsentidos de la Suprema Corte
El Pleno de la SCJN discutió, hace algunos días, un amparo en revisión promovido por Fundar, Centro de Análisis e Investigación para conocer la versiones públicas de las declaraciones patrimoniales de los 500 diputados federales de la legislatura pasada. El debate en la Corte fue complejo, lo que refleja la importancia y pertinencia del tema, al igual que las distintas posturas, no sólo de sus integrantes sino de la sociedad en general. Cinco ministros se posicionaron por la entrega de información: tres mediante la declaratoria de inconstitucionalidad de la fracción III del artículo 40 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP) y dos mediante la interpretación conforme. La mayoría, en cambio, votó contra la apertura de la información patrimonial y por la prevalencia del derecho a la protección de datos personales sobre el derecho de acceso a la información. Tres ministros llegaron a su conclusión mediante un ejercicio de ponderación, mientras que el resto consideró que no hay nada en la Constitución que prevea la posibilidad de hacer pruebas de daño o de interés público.
El argumento más utilizado para negar el amparo radicó en que, según la perspectiva de la mayoría, no existen elementos suficientes para considerar que el interés público de conocer las versiones públicas de las declaraciones patrimoniales es mayor a la probable afectación por la invasión a la privacidad de un funcionario del Estado. Y, al mismo tiempo, no se puede sostener, bajo su perspectiva, que haya razones suficientes para considerar que los funcionarios del Estado tienen un umbral de protección distinto al resto de los ciudadanos. No se niega que el presente caso puede representar una afectación a la vida privada de los servidores públicos pues la información contenida en las declaraciones patrimoniales son datos personales; la protección de dichos datos es un derecho fundamental autónomo tan importante como el derecho de acceso a la información. Ahora bien, tomando en cuenta que existen límites constitucionales, legales y convencionales para ambos derechos, el punto medular era la ponderación de razones en función del interés público.
En la argumentación de algunos ministros faltó, desde nuestra perspectiva, precisamente una aproximación a la noción de interés público y la razonabilidad de ciertas medidas que puedan causar algún grado de molestia o afectación a los servidores públicos, pues se consideró a priori la inexistencia de dicho umbral diferenciador. De esta forma, dentro de la discusión, la ministra Luna Ramos señaló: “el hecho de ser servidor público no nos priva del goce de los derechos fundamentales (…) como es el respeto irrestricto a los datos personales…”.
Bajo este orden de ideas, la consideración mayoritaria –con matices diferentes en los argumentos–, es que no es posible hacer prevalecer el derecho de acceso a la información (DAI) sobre cierta dimensión de la protección de datos personales (PDP) porque no hay una diferencia entre los servidores públicos y los ciudadanos en tanto ambos son personas humanas que gozan de los mismos derechos fundamentales. Para nosotros, los elementos de diferencia existen: el funcionario público es diferente porque se encarga de los asuntos públicos. Por esa razón su exposición pública es mayor per se. Tener en sus manos los recursos y las decisiones públicas obliga a un escrutinio más cercano. Conocer versiones públicas de las declaraciones de situación patrimonial no implica en ningún momento vulnerar la seguridad jurídica de un funcionario público. La PDP y el DAI son derechos que admiten excepciones. Un punto de equilibrio entre ambos es la elaboración de versiones públicas de las declaraciones patrimoniales porque atiende, además, al principio de máxima disponibilidad de la información. El caso, además, parece mostrar diferencias más sustantivas sobre los límites y las justificaciones de la participación en los asuntos públicos. Varios ministros mostraron, incluso, dudas sobre la pertinencia de la fiscalización ciudadana. Por ejemplo, el ministro Pardo Rebolledo mencionó: “…las autoridades competentes llevan a cabo su función de revisar escrupulosamente el desempeño de los servidores públicos y analizar conforme a los criterios que se tienen establecidos, cuál ha sido su evolución patrimonial, y de advertir alguna irregularidad, previo procedimiento respectivo, imponer las sanciones correspondientes”. Nuestra idea de democracia implica un mayor grado de involucramiento de las personas con las instituciones y servidores públicos. La transparencia en el ejercicio de la función pública es una condición básica para facilitar estos intercambios. La utilidad de conocer la información sobre la situación patrimonial de los servidores públicos se explica por la necesidad de tomar medidas para mitigar la corrupción en el país: con una versión pública se pueden prevenir y detectar casos de uso indebido del poder. El grado de involucramiento radicará en la madurez participativa de nuestra democracia.
Existen ejemplos claros de lucha internacional a través de los ciudadanos contra la corrupción, como la iniciativa mundial por los derechos de personas afectadas por actos de corrupción o el movimiento global de whistleblowers (legítimos denunciantes). En Francia, se discute la implementación de una autoridad deontológica de control de la ética pública que controle todo conflicto de interés o la falta de ética cometida por un agente público. Otro ejemplo llamativo es la iniciativa mundial por la lucha contra la corrupción lanzada por la OCDE.
La ley mexicana establece obligaciones de transparencia en las cuales se incluyen, entre otros, los datos de identificación del puesto, la remuneración mensual, etc. Lo relevante es que, mediante la individualización, se reconoce o se fincan responsabilidades. El objetivo prima facie de las declaraciones patrimoniales es demostrar que los funcionarios del Estado actúan conforme al principio de legalidad, ejemplaridad y honorabilidad de la función pública.
Evidentemente el caso presenta fronteras complejas. Una de ellas es la relacionada con el tema de seguridad. Al respecto nos parece que debe hacerse una valoración objetiva entre los bienes que se pretenden proteger y los intereses públicos en juego. Frente a la crisis de corrupción que tenemos, ¿debemos renunciar a medidas razonables de combate a la corrupción por cuestiones de seguridad? El argumento es sensible, pero lo cierto es que tenemos ejemplos claros de enriquecimiento indebido por la opacidad en el manejo de recursos públicos y no tenemos evidencia clara sobre la afectación a la seguridad de un servidor público al haberse dado a conocer su información patrimonial. Es obligación del Estado proveernos seguridad y una vida digna, por lo que resulta contradictorio adoptar medidas basadas en el miedo a ser víctimas del delito y se convierte en algo parecido a un régimen de excepción.
México fue un referente en materia de transparencia. Nuestra legislación en el tema y el diseño institucional ha sido replicado en otros contextos similares. No obstante, ante una oportunidad de gran peso, la Suprema Corte optó por la prevalencia de la opacidad y la permanencia de un paradigma que, bajo la bandera de la protección de los datos personales, sin dilucidar cuándo deben hacerse valer las razones de interés público. En Francia, un escándalo como el de Andrés Granier (el affaire Cahuzac) activó todo un plan de reestructuración política de lucha contra la corrupción. Con el fallo de nuestro máximo tribunal nos quedamos sin un elemento básico de rendición de cuentas de nuestros representantes. Ante este embate, consideramos que existen argumentos suficientes y una nueva arena de oportunidad para una reforma legislativa en el tema.
Gabriela Aguirre. Investigadora del área de Transparencia y Rendición de Cuentas de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A. C.
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Gabriela Aguirre. Investigadora del área de Transparencia y Rendición de Cuentas de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A – See more at: http://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=2793#sthash.xlA5McG7.dpuf
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estudiará este lunes 17 de junio un amparo en revisión que plantea si se debe hacer de conocimiento público las versiones públicas de las declaraciones patrimoniales de los 500 diputados federales. Técnicamente, la Corte tendrá que decidir sobre la constitucionalidad del artículo 40 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP), el cual establece una regla discrecional para la entrega de dicha información. Materialmente, la Corte tiene la oportunidad de pronunciarse sobre los límites a la vida privada de servidores públicos, el interés público detrás de esta información y cuáles pueden ser los alcances de la actividad fiscalizadora ejercida por la ciudadanía.
De esta manera, además de detectar cambios sustanciales en el patrimonio de un funcionario del Estado, la revisión ciudadana de las declaraciones de situación patrimonial, sirve para identificar conflictos de interés o verificar, incluso, la inexistencia de fraudes fiscales; funge también como un elemento para corroborar la honorabilidad de muchos funcionarios y en el caso contrario, evitar la inelegibilidad al servicio público de personas que han sido condenadas por delitos de corrupción. La posibilidad de conocer públicamente ciertas declaraciones patrimoniales es un debate pertinente que ha alcanzado umbrales fascinantes. En países con contextos similares al nuestro, como Colombia, ha trascendido el conflicto sobre la inseguridad y se ha obligado a través de la Ley 5ta de 1992 a hacer público el registro de intereses privados de los congresistas; por su parte en Argentina existe una Ley de Ética Pública que permite el acceso ciudadano a declaraciones juradas de los gobernantes. El caso de Estados Unidos es similar al respecto.
Como se aprecia, este caso no carece de contexto, de actualidad ni de pertinencia social o política. De hecho, surge a raíz de una estrategia integral de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C., para impulsar la transparencia en el ejercicio de la función pública. La información sobre las versiones públicas de las declaraciones de situación patrimonial de los 500 diputados federales se requirió vía solicitudes de acceso a la información (artículo 6º constitucional) y vía derecho de petición (artículo 8º constitucional), con respuestas poco alentadoras[1]. Desde nuestra perspectiva, permitir que sean los propios servidores públicos quienes decidan si se entrega cierta información implica que la publicidad de la misma, a pesar de ser de interés público, esté sujeta a la autorización de una persona quien podría decidir arbitrariamente y en pleno conflicto de interés. Lo anterior es contrario a nuestra Constitución y legislación sobre transparencia, que obligan a cubrir una serie de requisitos antes de catalogar como reservada o confidencial la información. La información gubernamental es pública en tanto no exista una causa de interés público descrita en ley que lo desvirtúe. A través de la prueba de daño y la prueba de interés público, la autoridad debe demostrar fehacientemente la existencia de elementos tangibles que repercuten y se ven vulnerados por la liberación de información; en un test de interés público se ponderan valores y derechos fundamentales en función del interés público. Incluso, en casos de reserva, las autoridades están constreñidas a elaborar versiones públicas del documento en los que se protegen datos confidenciales y reservados. Asimismo, es preciso mencionar que México tiene obligaciones internacionales puntuales en el combate a la corrupción. Nuestro país ha ratificado instrumentos internacionales de carácter vinculatorio que lo constriñen a hacer público el contenido de las declaraciones patrimoniales de los funcionarios al servicio del Estado. ¿Qué se argumenta para impedir el acceso?
Alegar la protección a la privacidad y la vida íntima de los diputados federales es la principal razón por la cual el Comité de Transparencia de la Cámara de Diputados, el Comité Resolutor de los Recursos de Revisión de la Auditoría Superior de la Federación y el Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa (instancia judicial que albergó el caso) niegan el acceso a la información.
Lo que dejan de lado estas negativas es que el derecho de acceso a la información pública y el derecho a la protección de datos personales son complementarios. Existen numerosos ejemplos de aparentes contradicciones entre ellos; no obstante, esta exclusión desdibuja el espíritu conciliador de nuestra Constitución. Ambos derechos fundamentales encuentran límites a su goce absoluto según la legislación secundaria.
Además, olvidan el argumento sobre el doble estándar de la protección de la vida privada de todo funcionario del Estado. Los funcionarios del Estado tienen una naturaleza pública por las actividades que realizan y, por ende, están obligados a permitir un control ciudadano de ellas en función del interés público. Sus labores repercuten directamente en la vida cotidiana, por lo que el desarrollo de sus actividades debe regirse por el principio republicano de la transparencia en los actos gubernamentales y, por tanto, estar sujetas a escrutinio público. ¿Qué está, entonces, en juego con la decisión de la SCJN? Ante casos de litigio estratégico como este, el Poder Judicial emerge como un actor activo en el proceso de impulsar una democracia sustantiva en nuestro país. Su rol es clave para lograr cambios estructurales. En otras latitudes, los jueces constitucionales han sido muy enfáticos al resolver las tensiones derivadas de la interpretación de derechos fundamentales. En el caso Duplantier v. United States (1979), la Cámara de Apelaciones del Quinto Circuito de los Estados Unidos conoció un caso en el que varios jueces federales impugnaron una ley que obliga a la divulgación de información relacionada con su patrimonio porque la consideran violatoria del principio de separación de poderes y de su derecho a la intimidad. La Cámara de Apelaciones consideró que el interés público superaba cualquier noción de interés privado vulnerado por la información revelada y que la división de mandatos en nada se ve trastocada por la legislación disputada.
En Plant v. González (1978), la Suprema Corte del Estado de Florida estableció que el Sunshine Amendment – el cual requería apertura extensiva financiera a todos los oficiales del gobierno electos incluyendo jueces- no intervenía de manera ilegal con la privacidad familiar[2]. En Francia la discusión actual se centra en la moralización de la vida pública; en Colombia se trascendieron falsos argumentos sobre seguridad y publicación de datos patrimoniales. En nuestro país ¿qué tan amplio será el debate de nuestros jueces constitucionales?
Gabriela Aguirre. Investigadora del área de Transparencia y Rendición de Cuentas de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C.
[1] Las solicitudes se hicieron en diversas ocasiones a la Cámara de Diputados y a la Auditoría Superior de la Federación con respuestasnegativas. En el caso del derecho de petición, el porcentaje de respuesta fue del 10% (aproximadamente 55 respuestas); de este porcentaje, sólo 1 diputado del Partido Acción Nacional respondió favorablemente.
[2]Entre otras cosas, la Corte concluyó que la apertura financiera (financial disclosure) puede llegar a afectar a la familia, pero lo mismo puede decirse de cualquier acción gubernamental. Dicha apertura no transgrede la armonía constitucional.
Ahora que ha concluido el proceso de designación de las Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, es posible hacer un balance del mismo. Como todos los procesos con características similares existen elementos positivos que destacar, así como cuestiones negativas que no pueden dejar de mencionarse. La experiencia que deja este proceso, permite una serie de cuestionamientos respecto de este tipo de designaciones que conviene apuntar al menos brevemente.
Después de un accidentado proceso al interior de la Suprema Corte de Justicia para conformar las ternas de candidatos para elegir a 15 magistrados electorales de Salas Regionales, ahora le corresponde al Senado de la República revisar el perfil de estos abogados y escoger a los nuevos magistrados cuyas votaciones definirán en buena medida el rumbo de los conflictos post-electorales de los próximos años. En este contexto, los autores que le han dado puntual seguimiento a este importante proceso de designación (aquí, aquí y aquí), proponen ahora una serie de preguntas mínimas que los Senadores debiesen formularle a los candidatos para cumplir con su responsabilidad de escrutinio público.
Comisión de Justicia del Senado y designación de ministros: cuatro objeciones
En los días posteriores a que conociéramos las ternas de candidatos a ministros, se ha estado produciendo un fuerte debate académico y la movilización de algunas asociaciones de la sociedad civil demandando transparencia, deliberación y participación. En mi opinión, estas tres demandas reflejan una concepción robusta de la democracia que debe ser bienvenida.
El Senado ha pretendido hacer frente a estos reclamos a través de diversas medidas. Las cuales deben ser analizadas con detenimiento para ver si en realidad cumplen con las demandas que se están haciendo o más bien intentan tan sólo tapar el sol con un dedo.
En relación con la transparencia la Comisión de Justicia tomó diversas medidas. En primer lugar, hizo público a través de la Gaceta y su micrositio, el acuerdo por el que se establece el procedimiento para la comparecencia y dictamen de las ternas de ministros. En este acuerdo se establece lo siguiente:
a) Que se pedirá información al Consejo de la Judicatura Federal en relación con el desempeño de los magistrados propuestos; a la Suprema Corte sobre sus tesis y criterios; y a los propios candidatos sobre sus sentencias relevantes, votos y artículos académicos. Con esta información se formará un expediente de cada candidato y se publicará en la Gaceta y en la página web del Senado, por lo menos 24 horas antes de su comparecencia ante la Comisión de Justicia.
b) Se aprueba el formato para la celebración de las comparecencias ante la Comisión de Justicia. Se señala que las comparecencias se harán en una reunión pública de la Comisión. Dicha comparecencia será por ternas el 29 de octubre y cada terna tomará un total de 4 horas. El formato es el siguiente: 10 min de exposición del candidato; preguntas de los miembros de la Comisión (2 minutos por cada interrogante) y respuestas de los candidatos (3 minutos por cada una de éstas). El PRI puede hacer 4 preguntas, el PAN 3, el PRD 3, el PT 1 y el PVEM 1. Asimismo, se señalan algunos temas que los integrantes de la Comisión procurarán abordar.
Tratándose de Senadores externos a la Comisión el tiempo para realizar la pregunta se reduce a un minuto, con un máximo de tres intervenciones de Senadores no integrantes de la Comisión por comparecencia. Es decir, en total los candidatos tendrán que responder a un mínimo de 12 y hasta un máximo de 15 preguntas de los Senadores. Por lo que si sumamos el tiempo de exposición y se hacen valer todas las oportunidades de preguntas, cada candidato tendrá 55 minutos para exponer sus opiniones y habrá 26 minutos para preguntarle. Lo que a la luz de la experiencia norteamericana, en donde la última comparecencia de la ahora jueza Elena Kagan duro más de 9 horas, parece poco tiempo.
Otra de las medidas tomadas por la Comisión es que a las comparecencias se les dará la mayor difusión pública posible, para lo cual se va a solicitar su transmisión por el Canal del Congreso y la página web del Senado.
c) Por último tenemos que la Junta Directiva de la Comisión recibirá, analizará y determinará “el trámite que proceda” con las “opiniones” que presenten por escrito las organizaciones de la sociedad civil, facultades de derechos, institutos de investigación en materia jurídica, barras y colegios de abogados, etc.
Pues bien, la primera objeción al procedimiento establecido consiste en el escaso tiempo con el que la Comisión de Justicia hará públicos los expedientes de los candidatos, que se reduce a 24 horas antes de la comparecencia. Lo que deja en una situación completamente desfavorable a la sociedad civil para “opinar” sobre las candidaturas.
En segundo lugar, debe decirse que la inclusión de la sociedad civil es muy débil, ya que no se le dio oportunidad de preguntar o formular interrogantes. Se dejó en manos de los Senadores determinar que “trámite” se dará a las “opiniones” de grupos de la sociedad civil. Esto implica que pueden ser simplemente dejadas de lado, que pueden recogerse algunas de sus inquietudes dentro de las posibles 15 preguntas de los senadores, aunque reducidas o reinterpretadas para formularse en 1 o 2 minutos, etc. Y todo ello suponiendo que en el plazo de esas 24 horas la sociedad civil podrá hacerle llegar a los Senadores las inquietudes y éstos, a su vez, alcanzar a procesarlas.
En tercer lugar, es muy importante que haya un tiempo prudente entre las comparecencias en la Comisión de Justicia, esto es el 29 de octubre, y la comparecencias en el Pleno, pues en teoría debe existir el tiempo suficiente para que el resto de los Senadores puedan evaluar las comparecencias en la Comisión. Sobre todo porque en el Pleno no habrá espacio para el debate. Lo que me lleva mi último punto.
En cuarto lugar, y como ya lo hicieron valer en justiciahable, la imposibilidad de mociones, preguntas o debates en el Pleno del Senado después de las comparecencias ante éste deja mucho que desear. Lo mismo puede decirse sobre la votación, que se hará después de un receso de 15 minutos. ¿Qué sentido tiene un órgano deliberativo si no da lugar justamente a esa deliberación?
Finalmente, es necesario seguir presionando para que el procedimiento se establezca en el reglamento o en la ley orgánica del Congreso, pues conforme al diseño actual el nivel de escrutinio a los candidatos a ministros depende de la buena voluntad de la Comisión de Justicia.
En conclusión, hemos avanzado en transparencia, pero no así en deliberación y participación.
Roberto Niembro O. Investigador de la ELD. Twitter: @RNiembro1
A inicio de esta semana, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) tuvo entre sus manos la posibilidad de garantizar el derecho de acceso a la información de todos los mexicanos al declarar de una vez por todas la inconstitucionalidad de la noción de “secreto fiscal” contenida en el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación (CFF). Este precepto dispone que el personal oficial está obligado a guardar “absoluta reserva” sobre los datos que maneja, lo cual contraviene directamente el mandato constitucional de que toda la información en manos de las autoridades es pública, al menos de que deba reservarse de manera excepcional y por razones de interés público.
Como hemos compartido en anteriores ocasiones (aquí, aquí y aquí), el Servicio de Administración Tributaria (SAT) negó la información sobre los créditos fiscales cancelados de manera masiva en 2007, los cuales representan un monto de 73 mil 960 millones de pesos. El SAT fundamentó su negativa en el tristemente célebre artículo 69 del CFF. Ante esta respuesta, Fundar diseñó una estrategia jurídica para acudir ante el Poder Judicial de la Federación a través del amparo e instarlo a declarar que este precepto, el cual data de 1981, está rebasado y no cumple con las exigencias marcadas por el artículo 6º constitucional, ni con los avances que ha tenido la normatividad nacional e internacional en materia de transparencia y acceso a la información en la última década.
En la sesión del pasado lunes 9 de julio, la cual continuó hasta el martes 10, el Pleno de la SCJN estudió el amparo 699/2011 cuyo proyecto de sentencia estaba a cargo de la ponencia del ministro Zaldívar. El ministro ponente inauguró la sesión diciendo que el asunto “es de una enorme relevancia” para el país porque tiene que ver con los límites del secreto fiscal, la discrecionalidad de las autoridades y la transparencia tributaria.
El proyecto del ministro Zaldívar orientó la discusión en torno a dos ejes principales: en un primer tiempo se estudió la constitucionalidad de la reserva contenida en el artículo 69 del CFF y en un segundo tiempo se proponía discutir la legalidad y constitucionalidad del acto de aplicación, es decir, determinar si la información solicitada sobre los créditos fiscales cancelados debía o no ser revelada por el SAT. Para Fundar, el primer tema era la llave maestra pues el objetivo principal era combatir un precepto que tiene como efecto colocar a toda la información que manejan las autoridades hacendarias bajo un velo de opacidad.
Respecto del primer tema, el proyecto del ministro Zaldívar reconoció que el derecho a la información debe estar sometido a un régimen limitado de excepciones en el que la apertura de la información es la regla y la reserva es la excepción. Sin embargo, la solución procedente para Zaldívar es precisar qué información está comprendida bajo la reserva del 69 y cuál no. Según el ministro ponente, la expresión “reserva absoluta” que contiene el artículo 69, debe interpretarse en el sentido que sólo protege los datos personales de los contribuyentes y únicamente se vuelve absoluta cuando no ha sido superada por razones de interés público. Esto significa que para Zaldívar, existe una interpretación conforme a la Constitución o “correcta” de este precepto, según la cual la información será pública al menos de que se trate de datos personales.
La interpretación del ministro ponente es un avance pues indica a las autoridades hacendarias que hay una manera correcta de considerar esta reserva (para datos personales, a menos de que pueda ser superada por razones de interés público) y una manera incorrecta (cuando se usa de manera indiscriminada para negar información que no cabe dentro de esta hipótesis, como es la actual práctica sistemática del SAT).
La propuesta del ministro Zaldívar es innovadora en el sentido que inauguraría una tradición en la SCJN para resolver la inconstitucionalidad de leyes al favorecer su interpretación conforme a la Constitución, sin embargo, se queda corta. Pues al no señalar de forma contundente que la Constitución prevé prima facie la apertura y mantener el lenguaje de “reserva absoluta”, permite al SAT negar información de toda índole, perpetuando la anquilosada tradición de opacidad y las resistencias a la transparencia que existen en nuestro país. Por otra parte, insistimos en que los datos personales ya se encuentran protegidos de manera adecuada por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental que además es ley posterior y especial en la materia.
Los ministros Cossío y Silva fueron quienes, desde nuestro punto de vista, dieron respuesta efectiva a la cuestión planteada. En primer lugar, Cossío destacó que el artículo impugnado no hace distinción entre personas físicas y personas morales sino que se refiere a los contribuyentes en bloque. Esto es problemático para la interpretación conforme a la que invita el proyecto pues la confidencialidad de los datos personales aplica sólo a personas físicas. En segundo lugar, retomó el argumento esbozado en la demanda de amparo de que no es suficiente declarar una reserva por razones de interés público sino que debe hacer un balance entre el interés público que todos tenemos en que dicha información sea divulgada y el daño que pudiera generar su divulgación.
Hay una dimensión procedimental en el análisis del ministro Cossío que recuerda a Rawls, pues insiste en que la autoridad no puede prescindir de realizar la prueba de interés público en cada caso:
el artículo 69 es inconstitucional, no porque se refiera a información confidencial, sino porque no prevé ni remite al mecanismo o procedimiento mediante el cual debe establecerse el secreto como criterio de causa; como la razón que permitiría a la autoridad realizar el procedimiento de evaluación para reservar la información de manera temporal. El secreto no puede permitir a la autoridad de manera automática considerar cierta información como reservada permanentemente.[1]
También el ministro Silva hizo el estudio apropiado pues determinó que
la utilización de un calificativo como ‘absoluta’ para definir el carácter de la reserva de los datos e información en poder de la autoridad fiscal, hace que por eso mismo, el precepto impugnado sea inconstitucional ya que se trata en una reserva de información que no es idónea, por ser sobre-inclusiva, además de que no es proporcional pues existen medios menos restrictivos del derecho de acceso a la información para adelantar la secrecía fiscal.[2]
Los ministros Ortiz, Aguirre y Franco ni siquiera se adhirieron a la interpretación conforme propuesta por el proyecto, al sostener que el artículo es perfectamente constitucional sin distinción. El primero consideró que el artículo 69 establece una reserva que, aunque susceptible de ser superada, no se refiere únicamente a los datos personales sino que debe ir más allá y que nada tiene que ver con el derecho de acceso a la información. Esta es una interpretación por demás obtusa, que comete el grave error de desligar la reserva dirigida a las autoridades hacendarias del derecho de todos de conocer cómo se comporta el SAT. No reconoce que gran parte de la información que maneja el SAT es pública y tiene un valor intrínseco para la transparencia tributaria y la contraloría social.
El balance de esta discusión, que en realidad es el tema toral para el avance del derecho de acceso a la información, es que todos salvo tres de los ministros de nuestra Suprema Corte consideran que el artículo 69 y la expresión de “absoluta reserva” que contiene puede ser aplicado de forma inconstitucional por las autoridades hacendarias (en el caso de aquellos que se fueron por la interpretación conforme) o incluso sostienen que definitivamente contraviene el mandato constitucional (ministros Cossío y Silva). Así, aunque el Pleno confirmó la constitucionalidad del artículo, debemos quedarnos con este pequeño logro y usarlo para dirigir la aplicación futura de este precepto por el SAT.
La segunda parte del proyecto del ministro Zaldívar se refirió al acto de aplicación, es decir, a estudiar si en el caso concreto de la negativa de información sobre los créditos fiscales cancelados, había sido respetada la interpretación conforme que dibujó la Jueza de Distrito y confirmó la mayoría del Pleno. El proyecto proponía entrar al estudio de la constitucionalidad y legalidad del acto de aplicación y determinaba que la aplicación que daba el SAT al 69 del CFF al negar la información solicitada era inconstitucional por lo que procedía otorgar el amparo. Este hubiera sido sin duda un logro importante pues hubiera obligado al SAT a revelar información que se ha rehusado en hacer pública por los poderosos intereses que se encuentran detrás, a pesar de que el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos ya se lo había ordenado.[3]
El proyecto planteaba entrar al estudio del acto de aplicación aunque no se hubiera formulado un agravio específico al respecto, en respeto al principio pro personae que da la mayor protección posible al individuo. Al respecto, el ministro Pardo señaló que no había lugar a entrar al estudio del acto de aplicación pues no había “causa de pedir”, perspectiva a la que se sumaron los ministros Franco, Ortiz, Aguilar y Aguirre. Para Cossío, el principio pro personae sólo sería respetado si se declarara inconstitucional el artículo 69 del CFF pues eso es lo que daría la protección más amplia al derecho de acceso a la información, por lo que se pronunció también en contra de esta parte del proyecto. Los ministros que votaron en contra del proyecto en esta parte (a excepción de Cossío), se estancaron en un tecnicismo que dejó en estado de indefensión a la quejosa y tuvo como consecuencia que se confirmara la negación del amparo.
Desde Fundar, la estrategia jurídica fue orientada hacia la lucha por declarar la inconstitucionalidad del fundamento mismo de esta negativa, por lo que se decidió no esgrimir propiamente argumentos de legalidad en contra del acto de aplicación, o por lo menos no de la manera ortodoxa, para invitar al juzgador a detectar la patente inconstitucionalidad del artículo 69. Sin embargo, el recurso de revisión interpuesto sí daba pie a que se entrara al estudio del acto de aplicación, tal y como lo proponía el proyecto del ministro Zaldívar, pues se señaló en numerosas ocasiones que incluso suponiendo que el artículo 69 del CFF admitiera una interpretación conforme a la Constitución, esta no era la interpretación que le daba el SAT en su negativa de información.
En Fundar y en la comunidad de organizaciones y personas que defendemos el derecho de acceso a la información, quedamos decepcionados con esta oportunidad perdida. Es un caso en el que sin duda se movieron intereses poderosos y finalmente se confirmó que la materia tributaria permanece en una esfera aparte, exenta de toda norma relativa a la transparencia y rendición de cuentas.
Quienes hacemos litigio estratégico seguido nos preguntamos si el resultado de un caso que se “pierde” nos dejará peor situados de lo que estábamos. En este caso, pensamos que no pues ocho de once ministros de la Suprema Corte dijeron de manera clara que el artículo 69 del CFF no puede ser interpretado como un paraguas genérico que permite al SAT negar toda la información que maneja sino que sólo puede ser aplicado para salvaguardar los datos personales (de los cuales gozan únicamente las personas físicas). Nos toca ahora hacer la prueba de solicitar información que por su naturaleza es pública y exigir que el SAT se restrinja a esta interpretación, aunque sospechamos que no será así. Entonces, quizás el paso siguiente será volver a acudir a esta sede judicial para que vea como, caso tras caso, la interpretación conforme que labró no es más que una fabricación suya a ser deliberada en hermosas salas de debate y no a la que obedece el SAT. Quizás ante esta realización se atreverá, ahora sí, a declarar inconstitucional el precepto impugnado para sacar a nuestro derecho de acceso a la información del terreno de la discrecionalidad.
Jimena Avalos Capín. Colaboradora del equipo de Estrategias Jurídicas de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C.
[1] Suprema Corte de Justicia de la Nación, Versión taquigráfica de la sesión del Pleno celebrada el 9 de julio de 2012, pág. 25, disponible en http://www.scjn.gob.mx/PLENO/ver_taquigraficas/09072012POsn.pdf
[2] Idem, pág. 49.
[3] Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, recursos 6030/09, 3880/10, 7806/10 y 297/12.
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