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Timestamp: 2019-01-24 13:11:31+00:00

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﻿ SENTENCIA C-372 DE MAYO 15 DE 2002
SENTENCIA C-372 DE 15 DE MAYO DE 2002
CONTENIDO:ACCIÓN DE REPETICIÓN. RESPONSABILIDAD DEL DELEGANTE EN MATERIA CONTRACTUAL. SE DECLARA EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE EL PARÁGRAFO 4 DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY 678 DE 2001, EN EL ENTENDIDO EN QUE SÓLO PUEDE SER LLAMADO EL DELEGANTE CUANDO HAYA INCURRIDO EN DOLO O CULPA GRAVE EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPETICIÓN, PROCESO ADMINISTRATIVO, RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO, LLAMAMIENTO EN GARANTÍA, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:369 DE SEPTIEMBRE DE 2002, PÁG.1976
Sentencia C-372 de mayo 15 de 2002
RESPONSABILIDAD DEL DELEGANTE EN MATERIA CONTRACTUAL
Ref.: Expedientes acumulados D-3770 y D-3775
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 4º del artículo 2º de la Ley 678 de 2001 y el parágrafo del artículo 12 de la Ley 489 de 1998.
en relación con la demanda de inconstitucionalidad que presentaron los ciudadanos Carlos Mario Isaza Serrano y Luis Eduardo Montoya Medina contra el parágrafo 4º del artículo 2º de la Ley 678 de 2001 y el parágrafo del artículo 12 de la Ley 489 de 1998.
PAR. 4º—En materia contractual el acto de la delegación no exime de responsabilidad legal en materia de acción de repetición o llamamiento en garantía al delegante, el cual podrá ser llamado a responder de conformidad con lo dispuesto en esta ley, solidariamente junto con el delegatario (1) .
ART. 12.—Régimen de los actos del delegatario.
PAR.—En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de responsabilidad legal civil y penal al agente principal (2) .
(2) Diario Oficial Nº 43.467 del 30 de diciembre de 1998.
1. El ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano demanda el parágrafo 4º del artículo 2º de la Ley 678 de 2001, por considerar que vulnera los artículos 29 y 90 de la Constitución Política. En respaldo de su petición expresa lo siguiente:
Estas concepciones propias del debido proceso penal y extendidas a otros procesos judiciales, impiden al legislador presuponer a la delegación de la facultad de contratar como fundamento de responsabilidad legal en materia de acción de repetición o de llamamiento en garantía, pues la acción no se puede identificar con la circunstancia de causar un determinado efecto. Si la acción no es cometida por el delegante, no habría cómo evaluar jurídicamente su culpabilidad en los grados exigidos por el ordenamiento superior.
Así, el precepto cuestionado confunde la delegación con la acción dañina del patrimonio público y fundamenta una responsabilidad patrimonial en cabeza de quien por no ser autor de la acción, no ha podido obrar con la culpabilidad exigida por los artículos 29 y 90 de la Carta Política, es decir con dolo o culpa grave en su comisión.
2. El ciudadano Luis Eduardo Montoya Medina demanda el parágrafo del artículo 12 de la Ley 489 y el parágrafo 4º del artículo 2º de la Ley 678 de 2001. Considera que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 2º, 3º, 4º, 6º, 29, 90, 113, 121, 122, 124, 150-23, 209 y 211 de la Constitución Política. De su exposición la Corte deduce los siguientes cargos de inconstitucionalidad:
El inciso segundo del artículo 211 de la Constitución es “nítido” al eximir de responsabilidad al delegante por los actos del delegatario, lo cual concuerda con el principio de responsabilidad subjetiva del servidor delegado.
La responsabilidad de los servidores públicos señalada en los artículos 6º, 90, 121, 122 y 123 de la Carta está determinada a partir de la omisión o extralimitación de sus atribuciones o competencias funcionales. Por lo tanto, en la delegación la responsabilidad corresponde al delegatario porque él es el encargado del cumplimiento de las funciones que se le delegan y no así el delegante, porque, de lo contrario, se le estaría asignando al delegante responsabilidad por conductas legalmente trasladadas, “las cuales dejan de estar a su cuidado y a su alcance” (fl. 13).
Además, “La delegación constitucionalmente no conecta al delegante con los actos del delegatario, aunque éste pueda reasumir las funciones transferidas. ... No puede decirse que el acto del delegatario sea un acto del delegante“ (fl. 14).
Por lo tanto, “no puede teniendo presente el tenor constitucional de 1991 atribuirse o establecerse por el legislador responsabilidades al delegante, en ningún ámbito cuando el propio constituyente estableció una regla genérica eximente de responsabilidad“. El Congreso “no puede so pretexto de regular la responsabilidad civil o penal de la contratación estatal o el ejercicio funcional según el artículo 150, o la pública disciplinaria o la administrativa fiscal, desconocer la eximente amplia del delegante respecto de los actos del delegatario o delegado. Si el congreso procede en ese sentido viola por desconocimiento el mandato del constituyente establecido en el inciso 2º del artículo 211 de la Constitución" (fl. 15).
“En suma, los textos que establecen estas responsabilidades violan la Carta pues desconocen el efecto aislante o eximente de la delegación respecto de los actos del delegatario, menos aun para que se pretenda establecer solidaridad entre delegante y delegado por los actos, hechos u omisiones de este último” (fl. 16).
Lo prescrito en el parágrafo acusado permite deducir dos posibilidades de delegación: 1. en los términos del artículo 12 de la Ley 80 de 1993, y 2. en los términos del parágrafo del artículo 12 de la Ley 489 de 1998.
De otro lado, en relación con el parágrafo 4º del artículo 2º de la Ley 678 de 2001, solicita declarar su exequibilidad en atención a los siguientes fundamentos:
De esta manera, si el jefe del organismo delega parcialmente, esto es, transfiere la función a un inferior para que adelante la etapa precontractual tanto en la licitación o concurso, como en la contratación directa, por ejemplo, la responsabilidad penal, disciplinaria y civil recaerá en el delegatario por sus acciones u omisiones, y en el delegante si el primero ejerció las funciones bajo el poder de instrucción del segundo. En este caso, responden penal y disciplinariamente como coautores en el grado de participación en la realización de la conducta, y responden solidariamente si en las actuaciones del delegatario interviene de alguna manera el delegante. Así las cosas, tanto delegante como delegatario están respondiendo por el hecho propio subjetivo, en el grado de coparticipación que le corresponde a cada uno.
1. Luis Eduardo Montoya Medina demanda el parágrafo del artículo 12 de la Ley 489 de 1998 por vulnerar el artículo 211 de la Constitución Política. Sin embargo, en los términos del artículo 243 de la Carta Política, opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional frente a la norma acusada, en consideración a lo decidido por esta corporación en la Sentencia C-727 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (3) .
(3) En esta sentencia la Corte Constitucional decidió: “Tercero: Declarar exequible la expresión “o entidad”, contenida en el primer inciso del artículo 12 de la Ley 489, así como el parágrafo de la misma disposición".
En esta sentencia la Corte consideró que la norma demandada no se refiere a la delegación administrativa en general, sino a la delegación de firma, en donde no opera ningún traslado de competencias del delegante al delegatario, pues éste tan sólo cumple una tarea material, la firma o suscripción de un documento por aquél. Expresó también que la delegación de firma tiene como fin agilizar el ejercicio de la función pública. Y, sobre la responsabilidad del delegante al efectuar la delegación de firma, señaló lo siguiente: “Vistas así las cosas, la responsabilidad civil y penal que se deriva del acto de suscribir el contrato, no tiene por qué trasladarse al signatario, quien no es propiamente el que contrata a nombre de la persona jurídica pública, sino tan sólo quien firma el documento. Suscribe por aquel que conserva la plenitud de la responsabilidad civil y penal por el acto. Ello, sin perjuicio de la responsabilidad del delegatario, en la medida de sus atribuciones. Así, el supuesto normativo del artículo 211 superior, que es el del traslado efectivo de competencias, servicios o funciones, no se da en la llamada delegación de firmas, por lo cual la consecuencia subsiguiente del traslado de la responsabilidad no se predica tampoco en la referida figura. Desde este punto de vista, el parágrafo acusado no vulnera la Constitución” (4) .
(4) Corte Constitucional. Sentencia C-727 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Consideración jurídica Nº 16.
2. Ahora bien, la circunstancia de operar el fenómeno de la cosa juzgada constitucional frente a una de las normas demandadas, impone a la Corte responder el siguiente interrogante en relación con el aparte acusado de la Ley 678: ¿la norma demandada de la Ley 678 de 2001 reproduce la norma contenida en el parágrafo del artículo 12 de la Ley 489 de 1998, declarada exequible en su oportunidad por esta corporación, o se trata de una norma de derecho diferente de aquélla? La respuesta que se obtenga señalará el camino que ha de seguirse para analizar la constitucionalidad del aparte demandado de la Ley 678, puesto que si reproduce la norma de la Ley 489 habrá de reiterarse la decisión adoptada en la Sentencia C-727 de 2000. En cambio, si se está frente a una norma diferente procederá su revisión en atención a los cargos contra ella formulados.
Al efectuar una comparación del contenido de las dos normas acusadas, la Corte advierte que, aunque ambas se refieren a la responsabilidad del delegante en materia de contratación, se está frente a dos reglas de derecho diferentes, pues mientras la Ley 489 alude al “acto de la firma expresamente delegada”, la Ley 678 involucra genéricamente al acto de delegación en materia contractual, sin precisar ninguna fase o actividad particular de la contratación. Además, remiten a modalidades diferentes de responsabilidad de quien delega, por cuanto la Ley 489 alude la responsabilidad legal civil y penal del agente principal y la Ley 678 se refiere a la responsabilidad legal en materia de acción de repetición o llamamiento en garantía del delegante.
3. Los actores demandan el parágrafo 4º del artículo 2º de la Ley 678 por considerar que constituye una modalidad de responsabilidad objetiva para el delegante, a quien no se le brinda la oportunidad para controvertir las pruebas en su contra, con lo cual se vulnera el derecho a que se le presuma su inocencia. El legislador no tuvo en cuenta que al no ser el delegante el autor de la acción, no ha podido obrar con la culpabilidad exigida por los artículos 29 y 90 de la Constitución Política. Además, la expresión empleada en el artículo 211 de la Constitución no deja duda que “la delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario”.
En estas circunstancias, corresponde a la Corte determinar si la norma demandada desconoce los principios de culpabilidad y presunción de inocencia al delegante, si quebranta los parámetros fijados por el artículo 90 de la Carta en relación con la acción de repetición y si contraría la fórmula consagrada en el artículo 211 de la Constitución, en el sentido que “la delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario”.
4. El ius puniendi del Estado proclama una serie de principios comunes a los diferentes regímenes sancionatorios establecidos o que se establezcan por el legislador para proteger el interés general, dentro del Estado social de derecho. Estos principios son los de legalidad, tipicidad, prescripción, culpabilidad, proporcionalidad y non bis in ídem, a los cuales se ha hecho referencia en diferentes ocasiones por esta corporación. Es el caso, por ejemplo, de la Sentencia T-827 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, en la cual se dijo:
5.1.2. En la doctrina (5) se postula, así mismo, sin discusión que la administración o las autoridades titulares de funciones administrativas lo sean de potestad sancionadora y que ésta en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado está sometida a claros principios generalmente aceptados, y en la mayoría de los casos proclamados de manera explícita en los textos constitucionales. Así, a los principios de configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción específica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios), se suman los propios de aplicación del sistema sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso —régimen disciplinario o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias— (juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta (61) ), de proporcionalidad o el denominado non bis in ídem.
(5) Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios de Derecho Administrativo. Volumen II. Ed. Centro de Estudios Ramón Areces. Madrid. Tomo II. Segunda Edición. 2000.
(6) Ver Ramón Parada Vásquez. Derecho Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis Morell Ocaña. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II “La actividad de las administraciones públicas. Su control administrativo y jurisdiccional“. Arandazi. Madrid. 1996.
Los fundamentos constitucionales para la adopción del régimen de responsabilidad de los servidores públicos se encuentran esencialmente en los artículos 6º —los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y la ley, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones—; 90 —en los eventos en que el Estado sea condenado a responder patrimonialmente, deberá repetir contra sus agentes cuando el daño antijurídico haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de éstos—; 121 —ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley—; 123 —los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, y ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento—, y 124 —la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva—.
En relación con la configuración legislativa de la responsabilidad del servidor público, esta corporación expresó lo siguiente en la Sentencia C-233 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis:
La afirmación del principio de responsabilidad se hace evidente, en efecto, a través de varios elementos que reorientan en forma significativa tanto las relaciones entre los ciudadanos y el Estado, como el entendimiento del papel de los agentes estatales y del cumplimiento de las funciones públicas. Así, la consolidación de la responsabilidad estatal para responder por el daño antijurídico causado por sus agentes, la transformación del nivel de responsabilidad del agente estatal en relación con sus funciones y la posibilidad de comprometer su propio patrimonio en determinadas circunstancias, el establecimiento de una lógica de corresponsabilidad entre el Estado y los ciudadanos en el manejo de los asuntos públicos que pretende superar la visión tradicional de la esfera de lo puramente estatal y de lo puramente privado, son entre otras (7) , manifestaciones de un mayor énfasis de los sistemas jurídicos en este principio que busca garantizar el cumplimiento eficiente de las tareas públicas. (...).
(7) La puesta en evidencia de los intereses colectivos, dentro de los cuales se incluye la moralidad pública como uno de los derechos a proteger se inscribe igualmente en este sentido.
Así ha de tomarse en cuenta que el universo del derecho sancionador no se limita al derecho disciplinario y al derecho penal a los que generalmente se hace referencia. Como lo ha señalado la jurisprudencia (8) , este derecho es una disciplina compleja que recubre diferentes regímenes sancionatorios con características específicas, pero sometidos todos a unos principios de configuración claros destinados a proteger las garantías constitucionales ligadas al debido proceso.
(8) Ver la Sentencia C-827 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Así mismo ver la Sentencia 51 de la Corte Suprema de Justicia, del 14 de abril de 1983, M.P. Manuel Gaona Cruz, citada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-214 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
En ella el legislador señala el juez competente ante el cual el Estado acudirá en acción de repetición —el de lo contencioso administrativo— e indica que el procedimiento aplicable será el ordinario en lo contencioso administrativo consagrado en los artículos 206 a 214 del Código Contencioso Administrativo. Esta circunstancia evidencia que La Ley 678 no consagra “la imposición automática de sanciones sin consideración alguna de la conducta del servidor público o del particular que cumple funciones públicas, sino precisamente del examen de la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, con el fin de establecer su responsabilidad en el acaecimiento del daño antijurídico que el Estado fue obligado a reparar” (9) .
(9) Corte Constitucional. Sentencia C-233 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Además, “es pertinente recordar que el artículo 14 de la Ley 678 de 2001 señala que la autoridad judicial cuantificará el monto de la condena correspondiente atendiendo al grado de participación del agente en la producción del daño, culpa grave o dolo, a sus condiciones personales, a la valoración que haga con base en las pruebas aportadas al proceso. Es decir que contrariamente a lo expresado por el demandante no se está en presencia de una forma de responsabilidad objetiva que desconocería de manera evidente el ordenamiento superior. La Corte hace énfasis en que es precisamente la conducta del servidor público o del particular que cumple funciones públicas el objeto de análisis en el proceso de acción de repetición o de llamamiento en garantía, pues es la culpa grave o dolo lo que se examina para determinar si se le debe condenar o no a resarcir a la administración por el pago que ella haya hecho” (10) .
(10) Corte Constitucional. Sentencia C-233 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
1. El funcionamiento de la administración pública está apoyado en tres principios: “división técnica del trabajo y especialización, complementariedad y jerarquía” (11) .
(11) Ramón Rajes i Vallés. Atribución de Responsabilidades en el Derecho Penal de la Empresa. En: Memorias XXIII Jornadas Internacionales de Derecho Penal. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2001, págs. 243 - 284.
Ahora bien, según lo señalado por esta corporación desde sus primeras sentencias (12) , la actividad contractual en el Estado social de derecho es una modalidad de gestión pública, regido por los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, economía, imparcialidad y publicidad previstos en los artículos 209 y 123 de la Constitución Política como parámetros específicos del cumplimiento de la función administrativa y que “en general, constituyen núcleo axiológico inherente a la filosofía del Estado social de Derecho” (13) .
(12) Corte Constitucional. Sentencia C-449 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(13) Corte Constitucional. Sentencia C-088 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz.
Si bien la titularidad de la contratación estatal ha sido radicada por el legislador en el jefe o representante legal de la entidad (14) , esta circunstancia no excluye que, por la naturaleza y el nivel del empleo y por el tipo de atribuciones a cargo de este funcionario, pueda él, cuando lo estime procedente para dar cumplimiento a los principios de la función administrativa, vincular a otros funcionarios de la entidad para que participen también en la gestión contractual del Estado. Con tal finalidad, el jefe o representante legal dispone de instrumentos de gestión a los cuales puede acudir, entre ellos la delegación total o parcial de su competencia para celebrar contratos en servidores públicos de la entidad (15) .
(14) Cfr. Artículo 11 de la Ley 80 de 1993, objeto de pronunciamiento de constitucionalidad en las sentencias C-374 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía y C-178 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(15) Cfr. Artículo 12 de la Ley 80 de 1993, declarado exequible por la Sentencia C-374 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía.
8. Debido a que la delegación es admitida para el ejercicio de las funciones legislativa y administrativa, a que en cada caso cuenta con regulación y exigencias constitucionales particulares para su procedencia y oportunidad (C.P., arts. 150-10, 209 y 211) y en consideración a la naturaleza administrativa de la actividad contractual y al tema de interés en esta ocasión, es decir la responsabilidad del delegante en materia contractual para efectos de acción de repetición o llamamiento en garantía, en adelante se hará referencia a las características constitucionales y jurisprudenciales básicas de la delegación administrativa (16) . Ellas son:
(16) Acerca de las características de la delegación legislativa pueden consultarse las sentencias C-315 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-398 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-936 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
a) La finalidad de la delegación. La delegación es un mecanismo jurídico que permite a las autoridades públicas diseñar estrategias relativamente flexibles para el cumplimiento de funciones propias de su empleo, en aras del cumplimiento de la función administrativa y de la consecución de los fines esenciales del Estado (C.P., arts. 2º y 209).
Por ello, las restricciones impuestas a la delegación tienen una doble finalidad: de un lado, evitar la concentración de poder en una autoridad y preservar “la separación de funciones como uno de los principios medulares del Estado ... como una garantía institucional para el correcto funcionamiento del aparato estatal” (17) , y de otro lado, evitar que se desatienda, diluya o desdibuje la gestión a cargo de las autoridades públicas.
(17) En la Sentencia C-082 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 52 del Decreto-Ley 190 de 1995, en el cual se prohíbe la designación de delegados de diputados y concejales en las juntas directivas de las entidades descentralizadas del respectivo departamento, distrito o municipio. En esa oportunidad la Corte señaló en relación con el control político que ejercen las corporaciones públicas: “El control político del gobierno se radica en el Congreso, pero también en las asambleas departamentales y en los concejos municipales, en su calidad de órganos elegidos popularmente. La atribución de diferentes funciones públicas a diversos órganos permite un ejercicio eficaz del control político sobre la actividad estatal, con miras a garantizar el cumplimiento de los fines sociales del Estado (C.P., art. 2º)”.
b) El objeto de la delegación. La delegación recae sobre la competencia o autoridad que ostenta el delegante para ejercer las funciones de su cargo. La Constitución lo postula y el legislador así lo ha consagrado en diferentes oportunidades (18) ). Igualmente la Corte se ha pronunciado sobre la competencia, como objeto de la delegación (19) .
(18) La delegación recae sobre la autoridad o competencia que ostenta el delegante para el ejercicio de las atribuciones o funciones a su cargo. Cfr. Ley 80 de 1993, artículo 12 y Ley 734 de 2002, artículo 148.
(19) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-936 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
De un lado, la Constitución Política hace referencia expresa al vínculo existente entre el empleo público, sus funciones y el funcionario competente para ejercerlas. Así, el artículo 122 dispone que no hay empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y el artículo 121 prescribe que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuye la Constitución y la ley. En concordancia con lo anterior, el artículo 6º establece que los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. De esta manera, el modelo administrativo postulado en la Constitución expresa que la condición de autoridad o funcionario público se presenta en la medida en que existe un vínculo formal con el Estado, para atender el cumplimiento de las funciones asignadas por la Constitución, la ley o el reglamento al empleo del cual se es titular en virtud de la posesión (20) . En tal virtud, el principio de competencia de la autoridad pública se deduce de los principios constitucionales antes indicados (21) .
(20) Según el artículo 122 de la Constitución “ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben”.
(21) Este aspecto, es decir la relación entre empleo —función— empleado —responsabilidad—, ha sido objeto de pronunciamiento por la jurisprudencia de esta corporación. Es el caso de lo señalado, en los siguientes términos, en la Sentencia T-705 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz: “Colombia es un Estado social de derecho y, en éste, la validez del ejercicio del poder público por parte de las autoridades constituidas está condicionada a la adscripción constitucional o legal de las funciones. Este principio fundamental de la organización política nacional se encuentra desarrollado en los artículos 121 (“ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”), y 122 (“No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento”) de la Carta Política, sobre los cuales se fundamenta el desarrollo legal del sistema de responsabilidad exigible a los servidores públicos, quienes responderán ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P., art. 6º)”.
De otro lado, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “La delegación es una técnica de manejo administrativo de las competencias que autoriza la Constitución en diferentes normas (arts. 209, 211, 196 inciso 4º y 305), algunas veces de modo general, otras de manera específica, en virtud de la cual, se produce el traslado de competencias de un órgano que es titular de las respectivas funciones a otro, para que sean ejercidas por éste, bajo su responsabilidad, dentro de los términos y condiciones que fije la ley” (22) .
(22) Corte Constitucional. Sentencia C-382 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
c) La autorización para delegar. Las autoridades públicas podrán delegar el ejercicio de asuntos expresamente autorizados. Para la delegación presidencial, por ejemplo, el artículo 211 de la Carta Política establece que la ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los funcionarios que señala el artículo. Esta norma dice también que las autoridades administrativas podrán ser delegantes, en las condiciones que fije la ley (23) .
(23) Sobre este aspecto de la delegación, en la Sentencia T-705 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz, se afirma que el mecanismo de la “la delegación defunciones en otras autoridades o en los subordinados de aquélla a la cual fueron atribuidas por la Constitución o las leyes, ciertamente está previsto como válido en el estatuto superior, pero siempre sometido a la vigencia de ley previa que expresamente autorice la delegación y establezca los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios; así lo establece con claridad el artículo 211 de la Carta Política”.
d) Improcedencia de la delegación. Hay funciones cuyo ejercicio es indelegable, sea porque hay restricción expresa sobre la materia o porque la naturaleza de la función no admite la delegación. Un ejemplo de restricción expresa en materia de delegación se encuentra en la prohibición para que el Vicepresidente de la República asuma funciones de ministro delegatario (C.P., art. 202). También resulta improcedente la delegación para el ejercicio de la actividad o la competencia de la integridad de la investidura presidencial (24) o cuando la delegación supone transferir aquellas atribuciones que atañen con el señalamiento de las grandes directrices, orientaciones y la fijación de políticas generales que corresponden como jefe superior de la entidad estatal “pues, lo que realmente debe ser objeto de delegación, son las funciones de mera ejecución, instrumentales u operativas” (25) .
(24) Corte Constitucional. Sentencia C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(25) Corte Constitucional. Sentencia C-382 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Así mismo, en la sentencia T-936 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte estima que la función del Procurador General de la Nación consagrada en el artículo 278 numeral 1º de la Constitución Política, es indelegable porque esta competencia “ii) es exclusiva del Procurador; iii) no existe en la Constitución la autorización para delegarla; iv) aun si quisiera delegarla, ello sería inconstitucional, porque la Carta expresamente dice que es una función que debe ejercer directamente”. Además, en relación con la restricción de la delegación, pueden consultarse las sentencias C-214 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-582 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-272 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-496 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
e) El delegante. El delegante es designado por la Constitución o la ley. Por ejemplo, el artículo 211 de la Constitución otorga la calidad de delegante al Presidente de la República (26) y faculta al legislador para que señale las “autoridades administrativas" que pueden actuar como delegantes (27) . Adicionalmente, el carácter de delegante está reservado al titular de la atribución o del empleo público, pues, como lo ha señalado la Corte, ninguna autoridad puede “delegar funciones que no tiene” (28) , es decir, se requiere “que las funciones delegadas estén asignadas al delegante” (29) .
(26) El artículo 196 de la Constitución Política se refiere también a la delegación que el Presidente de la República efectúe en el ministro delegatario.
(27) En relación con el requisito de ley previa que autorice la delegación administrativa puede verse la Sentencia C-337 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, y sobre los requisitos de la delegación expresa y específica la Sentencia C-398 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(28) Corte Constitucional. Sentencia C-082 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(29) Corte Constitucional. Sentencia C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
f) Discrecionalidad para delegar. Aunque se disponga de la autorización para delegar, al delegante se le garantiza un amplio margen de discrecionalidad para decidir si delega o no el ejercicio de funciones propias de su empleo o cargo y, en caso de hacerlo, para fijar los parámetros y condiciones que orientarán el ejercicio de la delegación por parte del o de los delegatarios (30) . En este punto debe considerarse que en aplicación de los artículos 209 y 211 de la Constitución, el delegante no podrá tomar decisiones en asuntos cuyo ejercicio haya sido delegado.
(30) Cfr. Ley 489 de 1998, artículos 9º y 10.
g) El acto de delegación. La delegación requiere de un acto formal de delegación, en el cual se exprese la decisión del delegante, el objeto de la delegación, el delegatario y las condiciones de tiempo, modo y lugar para el ejercicio de la delegación (31) . Sobre este requisito señaló la Corte que: “la posibilidad de transferir su competencia —no la titularidad de la función— en algún campo, se perfecciona con la manifestación positiva del funcionario delegante de su intención de hacerlo, a través de un acto administrativo motivado, en el que determina si su voluntad de delegar la competencia es limitada o ilimitada en el tiempo o general o específica” (32) .
(31) El artículo 10 de la Ley 489 de 1998 señala que “En el acto de delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren”.
(32) Corte Constitucional. Sentencia C-936 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Las sentencias C-382 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, también se refieren a la exigencia del acto de delegación.
h) Subordinación del delegatario. En relación con el carácter jerárquico de la delegación, el artículo 211 de la Constitución Política señala que la ley “fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades”. Por lo tanto, el delegatario puede ser o no un funcionario subordinado al delegante, aunque, en este caso, por la naturaleza específica de la actividad contractual y por la titularidad de la función en el jefe o representante de la entidad estatal, la delegación se presenta entre superior - inferior jerárquicos (33) .
(33) Cfr. Ley 80 de 1993, artículos 11 y 12.
En el mismo sentido se ha pronunciado la jurisprudencia de esta corporación, para resaltar que la delegación administrativa procede, por principio, cuando hay relación de subordinación entre delegante y delegatario, “pues en general es propio de la delegación que la autoridad delegataria se encuentre en una cierta subordinación frente a quien delega” (34) .
(34) Corte Constitucional. Sentencia C-272 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
i) Decisiones del delegatario. El delegatario toma dos tipos de decisiones: unas, para el cumplimiento de las funciones del empleo del cual es titular, y otras, en ejercicio de la competencia delegada, para el cumplimiento de las correspondientes funciones del empleo del delegante. En estricto sentido, es frente a estas últimas que se actúa en calidad de delegatario pues en el primer evento él no es delegatario sino el titular de su empleo. Además, las decisiones que toma en calidad de delegatario tienen el mismo nivel y la misma fuerza vinculante como si la decisión hubiese sido tomada por el delegante y, se asume, “que el delegado es el autor real de las actuaciones que ejecuta en uso de las competencias delegadas, y ante él se elevan las solicitudes y se surten los recursos a que haya lugar, como si él fuera el titular mismo de la función” (35) .
(35) Corte Constitucional. Sentencia C-936 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
I) El vínculo delegante - delegatario. Al delegar se establece un vínculo funcional especial y permanente entre delegante y delegatario para el ejercicio de las atribuciones delegadas. Es especial en cuanto surge a partir del acto de delegación, de forma adicional a la relación jerárquica o funcional que exista entre ellos y es permanente en cuanto permanece activo mientras rija el acto de delegación. En virtud de tal vinculación, el delegante conserva y ejerce la facultad para reformar o revocar los actos o resoluciones del delegatario y para revocar el acto de delegación (C.P., art. 211) (36) . Estas particularidades se desprenden del principio de unidad de acción administrativa, de la aplicación de los principios de la función administrativa a que hace referencia el artículo 209 de la Carta y del deber de dirección, instrucción y orientación que corresponde al jefe de la entidad u organismo estatal.
(36) Corte Constitucional. Sentencia C-382 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
Prescribe el parágrafo 4º del artículo 2º de la Ley 678 de 2001 que en materia contractual el acto de delegación no exime de responsabilidad legal en materia de acción de repetición o llamamiento en garantía al delegante, el cual podrá ser llamado a responder de conformidad con la Ley 678, solidariamente con el delegatario. En ella, el legislador incluyó dos normas que son objeto de reparos de constitucionalidad: una, la posibilidad de vincular al delegante en materia de acción de repetición o llamamiento en garantía, y dos, el carácter solidario de tal vinculación.
En relación con el primer aspecto, al dar aplicación a los principios constitucionales sobre la responsabilidad de los servidores públicos, aparecen, en comienzo, dos alternativas en relación con la responsabilidad del delegante: 1ª) el acto de delegación constituye, de manera inmediata, una barrera de protección o de inmunidad al delegante y, en concordancia con la expresión contenida en el inciso segundo del artículo 211 de la Constitución Política (37) , toda responsabilidad corresponde exclusivamente al delegatario, y 2ª) el delegante, junto con el delegatario, responde siempre por las decisiones que éste tome en ejercicio de la delegación.
(37) Expresa el inciso segundo del artículo 211 de la Carta Política que “La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquél, resumiendo la responsabilidad consiguiente”.
10. Lo que la Constitución consagra es la responsabilidad que se deriva del ejercicio del cargo, sea ella por omisión o extralimitación de sus funciones. Entonces, desde la distinción de las formas de actuación de los tres partícipes en la delegación, el principio de responsabilidad indica que cada uno de ellos responde por sus decisiones y no por las decisiones que incumben a los demás. No puede exigirse, por lo tanto, que la autoridad que autoriza la delegación responda por las actuaciones del delegante o del delegatario. Tampoco que el delegante responda por las decisiones del delegatario, aunque ello tampoco signifique que el delegante no responda por lo que a él, como titular de la competencia delegada, corresponde en relación con la delegación, pues la delegación no constituye, de ninguna manera, el medio a través del cual el titular de la función se desprende por completo de la materia delegada. Por el contrario, la delegación crea un vínculo permanente y activo entre delegante y delegatario, el cual se debe reflejar en medidas como las instrucciones que se impartan al delegatario durante la permanencia de la delegación; las políticas y orientaciones generales que se establezcan, en aplicación del principio de unidad de la administración, para que los delegatarios conozcan claramente y consideren en sus decisiones los planes, metas y programas institucionales; la revisión y el seguimiento a las decisiones que tome el delegatario y la oportunidad para que el delegante revoque el acto de delegación y despoje oportunamente de la calidad de delegatarios a quienes no respondan a las expectativas en ellos fincadas. Para ello, el delegante conservará y ejercerá las facultades que se le otorgan en razón de ser el titular del empleo al cual pertenecen las funciones que se cumplen por los delegatarios (38) .
(38) En relación con los deberes funcionales del delegante, el artículo 211 de la Constitución señala que el delegante siempre podrá reformar o revocar los actos o resoluciones del delegatario, y reasumir la responsabilidad consiguiente. Por su parte, la Ley 489 de 1998 prescribe que el delegante deberá informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que haya otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de la delegación. Además, que la autoridad delegante puede en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario.
La delegación tampoco puede constituirse en el medio para evadir un régimen de prohibiciones ni de incompatibilidades que acompañe la actuación de los servidores públicos ni para imponer indebidamente a los subalternos la toma de decisiones contrarias a derecho, con la convicción que la delegación los aisla o los protege de toda modalidad de responsabilidad. Es preciso tener siempre en cuenta que lo que busca la delegación es la eficacia, dentro de criterios de moralidad e imparcialidad, de la función administrativa (C.P., art. 209).
Por ello, es necesario efectuar un análisis sistemático de la Constitución con el fin de establecer los límites fijados por el constituyente en materia de responsabilidad del delegante, pues la expresión del artículo 211 sobre la materia no agota los diferentes escenarios en los cuales el delegante puede ser considerado sujeto responsable, pues existen otras normas constitucionales y legales que le imponen deberes de dirección, orientación, seguimiento y control de la actuación administrativa, en general, y del ejercicio de la delegación, en particular (C.P., arts. 1º, 2º, 6º, 123, 124 y 209, y L. 489/98, arts. 10 y 12).
12. De otro lado, en relación con la responsabilidad solidaria, la Corte observa que se trata de una figura acogida en nuestro sistema jurídico en diferentes oportunidades (38) . Ahora bien, en este caso en particular, encuentra la Corte que el legislador, al consagrar en la norma demandada la solidaridad entre delegante y delegatario, “materializa la definición del Estado colombiano como un Estado social” (39) en la medida en que pretende garantizar el cumplimiento de los fines esenciales y la consolidación de los principios de la función administrativa (C.P., arts. 1º, 2º y 209). Si bien los fines y principios en mención “pueden conseguirse de distintas maneras o a través de distintas regulaciones” (40) , el legislador ha optado por la solidaridad en la delegación, lo cual constituye una medida razonable pues hace evidente que el delegante, desde su posición como jefe o representante legal de la entidad pública, queda vinculado con el delegatario en la gestión contractual, al ser ésta una herramienta administrativa a la cual acuden las entidades estatales para cumplir las funciones, prestar los servicios y construir las obras a cargo del Estado. Además, téngase presente que, de acuerdo con la naturaleza de la acción de repetición, la solidaridad que postula la norma demandada se refiere a una responsabilidad de carácter patrimonial, la cual se determinará en atención a los deberes funcionales y de la conducta dolosa o gravemente culposa del delegante y del delegatario en la producción del daño antijurídico a que se refiere el artículo 90 de la Constitución Política. Por lo anterior carece de fundamento el reparo de constitucionalidad formulado contra la figura de la solidaridad que consagra la norma demandada.
(38) Es el caso de la responsabilidad solidaria consagrada en el artículo 2304 del Código Civil.
(39) Corte Constitucional. Sentencia C-579 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
1. Declarar exequible el parágrafo 4º del artículo 2º de la Ley 678 de 2001, en el entendido en que sólo puede ser llamado el delegante cuando haya incurrido en dolo o culpa grave en el ejercicio de sus funciones.
2. Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-727 de 2000, por la cual esta corporación declaró exequible el parágrafo del artículo 12 de la Ley 489 de 1998.

References: ARTÍCULO 2
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