Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US21529
Timestamp: 2019-10-18 01:18:17+00:00

Document:
ECLI:SI:USRS:2002:U.I.54.99
S tem, ko je zakonodajalec z izpodbijano ureditvijo določil način pokopa oziroma način ravnanja s posmrtnimi ostanki, ni omejil posameznikove svobode ravnanja pri odločanju o tem, kako naj se ravna z njegovimi posmrtnimi ostanki, temveč ji je glede tega njenega vidika določil vsebino, ki jo narekujeta izkazovanje in ohranjanje dostojanstva in spoštovanja do umrlih.
Splošna svoboda ravnanja.
Komunala, pokopališka in pogrebna dejavnost, žarni pokop.
Določitev ustavnopravno varovane vsebine pravice.
Javnopravni interes.
Ustava, 14., 34., 35. čl.
U-I-54-99.pdf
U-I-54-99_LM Ribičič.pdf
U-I-54/99-14
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Marka Pirjevca iz Logatca, na seji dne 13. junija 2002
1. Pobudnik izpodbija 13. člen Zakona o pokopališki in pogrebni dejavnosti ter o urejanju pokopališč (v nadaljevanju ZPPDUP).
Meni, da izpodbijana določba o obveznem pokopu upepeljenih ostankov umrlega na pokopališču oziroma o obveznem razsipanju pepela le na za to določenem kraju neposredno posega v njegovo pravico, da sam odloča o usodi svojega upepeljenega telesa.
Navaja, da mu 14. člen Ustave zagotavlja enakost, ne glede na vero, vendar se verskim pritiskom, ki jih izvajata katoliška cerkev in država, lahko izogne le, dokler je živ. Po smrti pa tega ne more storiti, saj je lahko pokopan le v pokopališko zemljo, ki jo je blagoslovila katoliška cerkev, oziroma je njegov pepel lahko raztresen le na posebej določenem kraju, nad katerim se prav tako nahaja katoliški simbol (križ). Tako ureditev naj bi država vsiljevala predvsem iz ekonomskih razlogov, saj za opravljanje monopolne javne službe zaračunava izredno visoke dajatve. Pobudnik meni, da je sistem pokopališč v primeru pokopavanja trupel upravičen iz sanitarnih in okoljevarstvenih razlogov, ne vidi pa nobenega razloga, zakaj svojci oziroma tisti, ki ga določi pokojnik, ne bi smeli dobiti njegovih upepeljenih ostankov. Navaja še, da 14. člen Ustave sicer ne govori o tem, ali se nanaša le na žive ali tudi na mrtve, vendar je po njegovem mnenju nesporno, da nekatere človekove pravice in temeljne svoboščine veljajo tudi po smrti. Dostojanstvo človeka kot zavedajočega se dela živega sveta tega planeta namreč ni končano z njegovo smrtjo. Ustavnemu sodišču zato predlaga, naj izpodbijani člen v delu, ki predpisuje polaganje pepela pokojnika na pokopališču ali posebej določenem prostoru, razveljavi in omogoči prevzem pepela svojcem oziroma osebi, določeni s strani pokojnika.
2. Na podlagi prvega in četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno sodišče Državnemu zboru poslalo pobudo v odgovor. Ustavno sodišče je prejelo pojasnila Državnega zbora, ki jih je poslal Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve Državnega zbora po opravljeni obravnavi na Odboru za infrastrukturo in okolje.
4. Tudi Vlada v svojem mnenju meni, da ZPPDUP ne določa, da bi se moral žarni pokop oziroma raztrositev pepela pokojnika opraviti le na določenem delu pokopališča, ampak izpodbijano določbo razume tako, da ta pravzaprav omogoča, da se zunaj pokopališča lahko opravi ne samo raztrositev pepela, ampak tudi "klasični" pokop, seveda le pod določenimi pogoji, ki jih predpisuje izpodbijani člen in ki morajo biti izpolnjeni, da se pokop lahko opravi zunaj pokopališča.
5. V zvezi z odgovorom Državnega zbora in mnenjem Vlade pobudnik poudarja, da pobuda ne govori o raztresanju pepela pokojnika, temveč o tem, da je tisti, ki ima dovoljenje za upepelitev, dolžan pepel izročiti svojcem. Kaj bodo ti naredili z njim, naj bi bilo odvisno od volje preminulega oziroma če ta ne bi bila izražena, od volje svojcev. Pobudnik ne razume, kako bi lahko pepel vplival na zdravje ljudi, saj je glavna sestavina človeškega telesa voda, ostalo pa so temeljni elementi, iz katerih sta Zemlja in vesolje. To po pobudnikovi oceni pomeni, da pri sežigu trupla ostane 1-2 dm3 pepela, v katerem ni nobene strupene snovi. Nasprotno, okoljevarstveni problem naj bi bila širitev pokopališč. Ne strinja se s trditvijo zakonodajalca, da izpodbijano ureditev narekujejo splošni civilizacijski razlogi. Meni, da je civilizacija le ena, vendar z mnogimi kulturami, v katerih obstajajo različni načini pokopavanja mrtvih. Navaja, da je evropska kultura zadnjih 2000 let pod neposrednim in močnim vplivom krščanske cerkve.
Pokopavanje, kot je v navadi na naših pokopališčih, pa se odvija na katoliški način. Čeprav pokopališč ne urejajo verske skupnosti, po njegovem mnenju vpliva krščanske skupnosti ni mogoče zanikati. Zatrjuje, da v večjem delu Združenih držav Amerike in v Avstraliji svojci prosto razpolagajo s pepelom mrtvih. Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi neustavnost 13. člena, tako da za odnos pepela pokojnika ne bo potrebna vpletenost upravnih ali drugih državnih organov in bodo svojci lahko razpolagali s pepelom upepeljenega po njegovi želji oziroma po svojih željah, če želja pokojnika ni bila izražena.
"Pokop se opravi na pokopališču.
Na podlagi dovoljenja za notranje zadeve krajevno pristojnega občinskega upravnega organa se lahko pepel iz žare raztrosi na določenem kraju zunaj pokopališča."
11. Ustava v 34. in 35. členu varuje človekovo osebno dostojanstvo, osebnostne pravice, njegovo varnost in zasebnost.
Pravica do osebnega dostojanstva posamezniku zagotavlja priznanje njegove vrednosti, ki mu gre kot človeku in iz katere izvira njegova sposobnost samostojnega odločanja. Iz te človekove lastnosti pa izvira tudi jamstvo osebnostnih pravic. Že ime pove, da so to pravice, ki gredo človeku kot osebi, kot takemu. Z jamstvom osebnostnih pravic so zagotovljeni tisti elementi posameznikove osebnosti, ki niso varovani z drugimi določbami Ustave (s svobodo vesti, izražanja itn.), a je šele skupaj z njimi posamezniku dana možnost, da se svobodno razvija in oblikuje svoje življenje v skladu z lastnimi odločitvami (tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-226/95 z dne 8. 7. 1999, Uradni list RS, št. 60/99 in OdlUS VIII, 174). Ustavnosodna presoja je v ta okvir vključila tudi splošno svobodo ravnanja (npr. v odločbi št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994, Uradni list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62).
12. V okvir splošne svobode ravnanja sodi tudi pravica posameznika, da odloča o tem, kaj se bo po njegovi smrti zgodilo z njegovimi posmrtnimi ostanki, to je v obravnavanem primeru s pepelom pokojnika. Vendar splošna svoboda ravnanja ne pomeni neomejene in abstraktne "naravne" svobode. Uresničuje se lahko le v ustavnih okvirih. V vsebinskem smislu pravica do splošne svobode ravnanja pomeni pravno določeno svobodo, ki je omejena, toda v teh mejah hkrati tudi zaščitena. Kot člani družbene skupnosti morajo posamezniki trpeti omejitve splošne svobode ravnanja, ki jih narekujejo interesi drugih in skupnosti kot celote. Te omejitve same po sebi ne pomenijo posega v splošno svobodo ravnanja, temveč pomenijo opredelitev njene ustavnopravno varovane vsebine. Glede na navedeno je Ustavno sodišče moralo najprej ugotoviti, ali gre pri izpodbijani ureditvi za poseg v ustavno pravico do splošne svobode ravnanja ali pa izpodbijana ureditev izhaja iz narave pravice same kot njen sestavni del.
Tudi sam menim, da ureditev v 13. členu Zakona o pokopališki in pogrebni dejavnosti ni v neskladju z Ustavo, kot je to (soglasno) odločilo Ustavno sodišče. Imam pa tako resne pomisleke zoper del obrazložitve te odločitve, da sem dolgo časa nameraval glasovati proti njej, šele po temeljitem premisleku sem se premislil in se zadovoljil z pritrdilnim ločenim mnenjem. Prednost veljavne ureditve je, da omogoča poleg splošno predpisanega načela o pokopu na pokopališču tudi dve izjemi, ki ju lahko dovoli občinski upravni organ: pokop izven pokopališča in raztrositev pepela na za to določenem kraju. Takšna ureditev je tudi po mojem mnenju v skladu z Ustavo, ker v zadostni meri varuje civilizacijsko raven ravnanja s posmrtnimi ostanki, kakršen je tudi pepel pokojnika ter zagotavlja spoštovanje do umrlih in njihovo dostojanstvo.
Pri odločanju o vprašanju, ali so z Zakonom določene omejitve oz. poseg v posameznikovo svobodo ravnanja, še sprejemljive in skladne z Ustavo, me je v veliki meri prepričalo tudi to, da ureditev omogoča svojcem in prijateljem pokojnika enakopravno izražanje spoštovanja do pokojnika. V primeru da bi s pokojnikovimi ostanki ravnali po splošnih pravilih dednega prava, ki veljajo za zapustnikovo premoženje (tudi tu posameznik ni povsem svoboden, ampak je omejen, na primer z nujnim deležem), govori tudi to, da zasebno monopoliziranje hrambe pepela pokojnika lahko izključi širok krog zainteresiranih od izražanja spoštovanja do pokojnika, kar se v slovenskem kulturno-civilizacijskem krogu dogaja predvsem na grobu (na pokopališču ali na drugem kraju), v prihodnje pa se bo verjetno vse bolj dogajalo tudi na mestih, določenih za
raztrositev pepela.
Ne morem se strinjati z obrazložitvijo, da so omejitve v splošno svobodo posameznikovega ravnanja v zvezi s pokopom njegovih posmrtnih ostankov takšne, da "ne pomenijo posega v splošno svobodo ravnanja, temveč pomenijo opredelitev njene ustavnopravno varovane vsebine" in da "izpodbijana ureditev izhaja iz narave pravice same, kot njen sestavni del". To sicer ne pomeni, da bi hotel zanikati pomen teorije o tem, da so nekatere omejitve svobode posameznikovega ravnanja in drugih pravic takšne, da so z razvojem postale naravna sestavine vsebine pravice oz. svoboščine. Menim le, da ta teorija ni uporabljiva oziroma ni primerna za omejitve, ki jih Zakon določa v zvezi s pokopom posmrtnih ostankov. Teh omejitev namreč ni mogoče izenačevati z omejitvami, ki jih je dolžan trpeti posameznik v zvezi z lastninsko pravico na primer na gozdu, katere naravna sestavina je postal svoboden dostop (sprehodi, omejeno nabiranje gozdnih sadežev ipd.) vseh ljudi v gozdove, ne glede na to, kdo je njihov lastnik. V primeru razpolaganja z lastnimi posmrtnimi ostanki gre za poseg v splošno svobodo ravnanja posameznika, ki pomeni takšno omejevanje, ki ga ni mogoče šteti za naravno, normalno in edino sprejemljivo sestavino posameznikove pravice.
Zakonska ureditev pomeni poseg v svobodno izbiro posameznika pri odločanju o načinu hranjenja njegovih posmrtnih ostankov po upepelitvi. Na takšno stališče se je postavilo tudi nemško Zvezno ustavno sodišče (BVerfGE 5o, 256), pri čemer velja upoštevati, da daje Nemčija v svoji ustavi posameznikovi splošni svobodi ravnanja deloma večjo težo in pomen, kot Ustava Republike Slovenije, ki to pravico vsebuje, je pa izrecno ne predpisuje. Slednje je izrecno ugotovilo Ustavno sodišče v Odločbi št. U-I-137/93, po kateri Ustava "s tem, ko jamči nedotakljivost človekove telesne in duševne celovitosti ter njegove zasebnosti ter osebnostnih pravic, zagotavlja tudi ti. splošno svobodo ravnanja". Ustavno sodišče je tudi zavzelo stališče, da je ustavno dopusten samo takšen poseg v posameznikovo svobodo ravnanja, ki "je v skladu z načelom sorazmernosti potreben za varstvo pravic drugih" (Sklep št. U-I- 234/97). Prepričan sem, da gre v konkretnem primeru za ravno takšen poseg, za katerega je mogoče ugotoviti, da je skladen z ustavo samo v primeru, če prestane strogi test sorazmernosti, ki izhaja iz tretjega odstavka 15. člena Ustave. Takšno stališče v večji meri upošteva dosedanjo prakso Ustavnega sodišča kot večinsko sprejeta obrazložitev Odločbe.
Iz dosedanje prakse Ustavnega sodišča izhaja, da mora biti poseg v ustavno pravico ne le nujen in za dosego cilja primeren, ampak mora biti tudi sorazmeren v ožjem smislu. To pomeni, da je "pri ocenjevanju nujnosti posega treba tehtati pomembnost posega v ustavno pravico s pomembnostjo ustavno dopustnega cilja, ki želi zavarovati ali zagotoviti druge ustavno varovane dobrine, in odmeriti upravičenost nujnega posega sorazmerno s težo posledic" (Odločba št. U-I-141/97). V drugem primeru je Ustavno sodišče poudarilo, da je treba primerjati "pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pomembnostjo pravice, ki se s tem posegom želi zavarovati" (Odločba št. U-I-137/93). Test sorazmernosti naj pokaže, ali gre v Zakonu za omejitve, ki jih je posameznik dolžan trpeti v interesu pravic drugih, vendar le do te mere in tako dolgo, dokler se z njimi ne omejuje nedotakljiva sfera osebnega življenja.
Zakon o pokopališki in pogrebni dejavnosti vsebuje omejitve, ki pomenijo pomemben poseg v posameznikovo splošno svobodo ravnanja. Kljub temu je takšen poseg skladen z Ustavo, ker tudi po mojem osebnem stališču uspešno prestane preizkus sorazmernosti. To pomeni, da po moji oceni poseg v posameznikovo svobodo ravnanja v konkretnem primeru ni prekomeren. Po drugi strani pa takšen izid preizkusa sorazmernosti ne pomeni, da bi ga zakonske omejitve prestale tudi v drugačnem kulturnem in civilizacijskem krogu od slovenskega, ali da se je ta preizkus pozitivno izšel za vse večne čase na Slovenskem.
Naj na tem mestu v skrajšani obliki navedem formulacijo, ki bi jo lahko vsebovala Odločba, če bi večina sprejela stališče, da gre za (upravičen in z Ustavo skladen) poseg v posameznikovo svobodo ravnanja: Iz zakonodajnega postopka in obrazložitve predloga ZPPDUP izhaja, da je bil eden od bistvenih namenov zakona zagotoviti, da se pokopališka in pogrebna dejavnost in seveda v tem okviru ravnanje s posmrtnimi ostanki pokojnikov opravlja tako, da sta zagotovljena spoštovanje do umrlih in njihovo dostojanstvo. S tem, ko je določil način pokopa oziroma način ravnanja s posmrtnimi ostanki, je skušal doseči zagotovitev izkazovanja in ohranjanja dostojanstva in spoštovanja do umrlih. Za dosego navedenega cilja, je določitev obveznega pokopa oziroma raztrositve pepela na pokopališču, ne le primerno, temveč tudi nujno sredstvo. Pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu je Ustavno sodišče tehtalo na eni strani potrebo po tem, da je pokop umrlih urejen tako, da zagotovi posmrtni mir, varuje moralne občutke širokih krogov prebivalstva in upošteva prostorske načrte, na drugi strani pa težo posega v splošno svobodo ravnanja posameznika. Po oceni Ustavnega sodišča poseg ni prekomeren.
Posameznik mora namreč dopustiti tiste meje svoje svobode ravnanja, ki jih zakonodajalec določi z namenom varovanja in vzpodbujanja socialnega sožitja v mejah splošno sprejemljivega glede na dano stanje stvari in ob predpostavki, da je hkrati ohranjena samostojnost osebe. Pri urejanju vprašanj, povezanih s pokopom umrlih, ima zakonodajalec široko polje presoje, ker gre za materijo z močnimi socialnimi potezami, ki le neznatno zmanjšuje posameznikovo svobodo ravnanja. V obravnavanem primeru je zakonodajalec upošteval, da zaradi narave zakonskega urejanja z njim ne more zajeti vseh specifičnih, v dejanskem življenju pojavljajočih se primerov, ki so drugačni od prevladujočih, ki jih ureja zakon kot splošen predpis, katerega bistvena značilnost je abstraktnost. Takšnim specifičnim primerom je namenjen tisti del izpodbijane norme, ki omogoča, da se na podlagi dovoljenja pristojnega upravnega organa, pepel pokojnika lahko raztrosi na določenem kraju zunaj pokopališča. Pri odločanju o podelitvi dovoljenja mora upravni organ upoštevati zgoraj navedeni namen.
Ima sicer diskrecijo, vendar je ta podvržena sodnemu nadzoru. Iz teh razlogov gre torej za poseg, ki je sorazmeren in zato skladen z Ustavo.
Menim, da bi bila takšna obrazložitev odločitve Ustavnega sodišča prepričljivejša od tiste, ki jo je sprejela večina in izhaja od predpostavke, da so zakonske omejitve takšne narave, da jih lahko štejemo za normalno in naravno sestavino iz Ustave izhajajoče splošne svobode posameznikovega ravnanja.
Ustavno sodišče nima izdelanih kriterijev za presojo, kdaj bo uporabilo test sorazmernosti[1], kar bi lahko vodilo do arbitrarnega odločanja o tem ali bo test, ki izhaja iz tretjega odstavka 15. člena Ustave, uporabilo ali ne, morda celo glede na oceno, ali utegne poseg v pravico test prestati ali ne.
Po mojem trdnem prepričanju je neupravičena kritika, da bi obrazložitev, za kakšno se zavzemam sam, v večji meri in trajneje, kot večinska odločitev Ustavnega sodišča, zakovala oceno o ustavnosti zakonskih omejitev, in sicer zaradi tega, ker izhaja iz ugotovitve, da gre ne le za primerno, temveč tudi "nujno" sredstvo za dosego ohranjanja dostojanstva in spoštovanja do umrlih. Takšne nujnosti ne gre razlagati, kot da gre za edino možno rešitev, brez katere v drugačnih razmerah ne bi bilo mogoče doseči navedenega cilja. Gre preprosto za ugotovitev, da je ukrep nujen v tem smislu, da brez njega ne bi bilo mogoče v konkretnih zgodovinskih in drugih okoliščinah, doseči postavljenega cilja. Tako izhaja tudi iz dosedanjih odločitev Ustavnega sodišča, ki poudarja, da mora biti poseg nujen v tem smislu, da cilja - to je varstva druge ustavne pravice - ni mogoče doseči z nobenim blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega (Odločba št. U-I-330/97). S tega vidika je na prvi pogled očitno, da je ugotovitev o tem, da omejitve iz Zakona o pokopališki in pogrebni dejavnosti sploh niso poseg v posameznikovo svobodo ravnanja, mnogo bolj dalekosežna, trajna, nespremenljiva in splošna, kot bi to veljalo za ugotovitev, da gre za poseg, ki pa uspešno prestane preizkus sorazmernosti. Slednja obrazložitev, za katero se zavzemam, je torej bolj jasna, ožja, manj absolutna, dolgoročno manj zavezujoča, in kar je najbolj pomembno, bolj restriktivna, ko gre za poseganja v posameznikovo splošno svobodo ravnanja.
Na področju posameznikove svobode ravnanja se v sodobnem svetu, zlasti v krogih zahodnih civilizacij, relativno zelo hitro rušijo nekdanja pravila in omejitve, ki so se morda komu še pred desetletjem zdele naravne, normalne ali celo nespremenljive in večne. Mislim na primer na svobodno razpolaganje posameznika s svojim telesom po smrti za darovanje organov za zdravljenje in raziskave, na odločanje o tem, kako naj drugi uravnavajo življenjsko usodo posameznika za primer, če ne bo mogel o njej več odločati sam (Living Will), na evtanazijo, ki jo uzakonjajo prve zahodnoevropske države ipd. Pri takšnem splošnem civilizacijskem razvoju, ki se v mnogočem dotika in prepleta s slovenskim kulturno-civilizacijskim krogom, se hitro širši polje splošno svobode ravnanja in spreminja nekoč splošno sprejemljivih omejitev v zastarele, nesprejemljive in neustavne posege. Zato dobivajo razlike glede obrazložitve Odločbe Ustavnega sodišča večji pomen in težo, in imajo bolj različne precedenčne učinke na podobne bodoče primere, kot se zdi na prvi pogled.
[1] O tem govori tudi Andraž Teršek (Primer Tobačna, d. o. o., Pravna praksa št. 4/2002, str. 15): "Morda se je Ustavno sodišče odločilo za uporabo strogega testa ustavnosti na podlagi vnaprejšnje ocene, da se bo strogi test ustavnosti tokrat izšel. Zdi se, da bo moralo Ustavno sodišče v enem od prihodnjih, "Primeru Tobačna, d. o. o." podobnih primerov, vendarle izdelati zanesljivejša doktrinarna izhodišča ustavnosodne presoje dopustnosti restriktivnih posegov države ne le v zvezi s "splošno svobodo ravnanja", temveč tudi kar zadeva izražanje, ki je komercialnega značaja "
Uradni list RS, št. 61/2002 in OdlUS XI, 137

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče