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L a responsabilidad. patrimonial de las Administraciones Públicas. de las Administraciones Públicas. La responsabilidad patrimonial
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Elena Salazar Herrero
1 Fundación Democracia y Gobierno Local No cabe duda de que en poco tiempo la responsabilidad patrimonial ha adquirido una trascendencia inusitada. Las reclamaciones se han multiplicado en los últimos años y el importe de recursos locales destinados a indemnizar daños de unos y otros ha alcanzado un volumen notable. En los trabajos que reúne esta publicación se pone de relieve que un sistema de responsabilidad que opere como una suerte de seguro universal de los ciudadanos frente a los riesgos vitales, no es ni adecuado ni sostenible. Por consiguiente, el sentido de los trabajos que se incluyen, es el de replantear las bases dogmáticas de la responsabilidad patrimonial. No se trata de reducir la responsabilidad pública hasta el punto de dejar desprotegido al ciudadano frente a un daño injusto, ni siquiera de situar la responsabilidad patrimonial de las administraciones en el nivel de la responsabilidad común de los ciudadanos, esto es, la responsabilidad por culpa. Se trata simplemente de analizar el fenómeno y proponer un sistema que sea, a la vez, justo para los afectados y sostenible para las administraciones. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas Coordinado por JOAQUÍN ORTIZ BLASCO y PETRA MAHILLO GARCÍA L a responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas CRISIS Y PROPUESTAS PARA EL SIGLO XXI Coordinado por JOAQUÍN ORTIZ BLASCO y PETRA MAHILLO GARCÍA DIMITRY BERBEROFF AYUDA GERMÁN FERNÁNDEZ FARRERES RAFAEL FERNÁNDEZ MONTALVO SUSANA MARTÍNEZ NOVELLA SANTIAGO MILANS DEL BOSCH Y JORDÁN DE URRÍES ORIOL MIR PUIGPELAT EDUARDO PARICIO RALLO
2 7 Sumario Antoni Fogué 17 Presentación. 21 Conclusiones El estado de la cuestión Planteamiento General Propuesta de un modelo. El principio de la falta de servicio como núcleo de la institución El deber jurídico de soportar La relación de causalidad El daño indemnizable y su cuantía Supuestos específicos Otros. Oriol Mir Puigpelat Propuestas para una reforma legislativa del sistema español de responsabilidad patrimonial de la Administración Introducción Ámbito subjetivo y objetivo de aplicación Requisitos materiales El funcionamiento anormal como título general de imputación Supuestos típicos y acotados admisibles de responsabilidad por el funcionamiento normal.
3 8 La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas Fijación de estándares normativos de diligencia Inversión general de la carga de la prueba de la anormalidad Daño antijurídico Riesgos del desarrollo Relación de causalidad y pérdida de oportu nidad Fuerza mayor Culpa de la víctima Intervención de terceros y responsabilidad con currente de distintas Administraciones Públicas Daños indemnizables Conductas imputables a la Administración. Responsabilidad de contratistas, de entes instrumentales de naturaleza jurídico-privada y de sujetos privados que ejercen funciones públicas Indemnización Acción de responsabilidad y seguro. Dimitry Berberoff Ayuda Una responsabilidad de la administración objetiva?: Perspectivas de derecho comparado y comunitaria Planteamiento La objetivización de todo el sistema de responsabilidad vs. la noción objetiva de la culpa: el caso de España Una aproximación al derecho comparado. 74 Alemania. 76 Francia. 80 Italia. 83 Reino Unido La perspectiva comunitaria. 87 A) Responsabilidad extracontractual de la Comunidad: artículo 288 TCE.
4 Ín d i c e 9 88 B) Responsabilidad de los Estados miembros por incumplimiento del Derecho comunitario. 89 C) Se reconoce en derecho comunitario una responsabilidad objetiva, que admita la reparación por hechos lícitos? Coda: la excepcionalidad de una responsabilidad objetiva global. Germán Fernández Farreres Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y títulos de imputación del daño Un recordatorio previo: la configuración legal del sistema de responsabilidad patrimonial extracontractual de las Administraciones Públicas como un sistema de responsabilidad objetiva global Críticas al sistema y propuestas de reforma Valoración de las críticas y propuestas de reforma ante la realidad práctica del sistema de responsabilidad objetiva global Posibles criterios para un reajuste de la actual configuración legal del sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas. 114 A) El deslinde entre responsabilidad patrimonial y otros supuestos de lesión reconducibles a otros regímenes (expropiación, daños cuasiexpropiatorios y limitación de derechos subjetivos). 117 B) Sobre el ámbito de aplicación subjetiva de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. 121 C) Supuestos reconducibles a los títulos de imputación (funcionamiento normal o anormal). En especial, la responsabilidad por omisión Recapitulación y algunas propuestas. Santiago Milans del Bosch Reflexiones en torno al nexo causal en la responsabilidad y Jordán de Urríes patrimonial Introducción. Objeto de la exposición La redefinición del sistema de responsabilidad patrimonial.
5 10 La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas En particular: la relación de la causalidad El nexo causal en la responsabilidad por omisión. Eduardo Paricio Rallo Responsabilidad patrimonial de la Administración. Especial referencia a la responsabilidad de las Administraciones Locales por daños sufridos en la vía pública Planteamiento La eclosión de la responsabilidad patrimonial La crisis de la responsabilidad patrimonial El deber jurídico de soportar El título de imputación del deber de soportar La posibilidad de establecer el deber de soportar mediante normativa local La relación de causalidad Alcance del concepto de servicio público. Los estándares de servicio Causa adecuada y causa eficiente Intervención del afectado o de tercero en la producción del daño El nexo causal respecto de las situaciones de omisión administrativa o culpa in vigilando Conclusión parcial La responsabilidad del contratista Otros supuestos de responsabilidad concurrente Responsabilidad en relaciones de sujeción especial La posición de las compañías de seguros La unidad de jurisdicción La posición jurídica de la aseguradora Los intereses especiales del artículo 20 de la LCS.
6 Ín d i c e Plazo para ejercer la acción de responsabilidad El principio de la actio nata Interrupción del plazo El supuesto de los daños continuados Cuantificación del daño Expectativas de derecho y lucro cesante El daño moral Compatibilidad de la responsabilidad patrimonial con otras prestaciones Intereses y actualización. Susana Martínez Novella La responsabilidad civil subsidiaria de la Administración derivada de acciones penales. 199 Introducción Sistema de responsabilidad de la Ley 30/ Modificaciones del sistema introducidas por la Ley 4/ Responsabilidad civil y penal Responsabilidad penal y responsabilidad civil derivada del delito Responsabilidad civil derivada de delito versus responsabilidad civil. Una única institución o dos instituciones distintas? Traslado de las conclusiones alcanzadas al ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública El debate acerca del mantenimiento del modelo que, como el español, posibilita la acumulación de acciones (civil y penal) Los inconvenientes del sistema Las ventajas del sistema La responsabilidad civil subsidiaria en el Código Penal.
7 12 La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas La responsabilidad civil subsidiaria en el supuesto que recoge el artículo 121 del Código Penal Análisis del precepto (art. 121 CP) Trabajos parlamentarios en torno al proceso de elaboración y aprobación de la norma Examen de la jurisprudencia dictada al amparo del artículo 121 del CP El criterio que sostenemos en relación a la interpretación del artículo 121 del CP El conflicto de jurisdicción como mecanismo de reacción de las Administraciones Públicas ante los procesamientos de los Tribunales penales en los juicios de faltas. 233 Anexo y trabajos parlamentarios en torno al proceso de elaboración y aprobación del artículo 121 del Código Penal Congreso de los Diputados Senado. Anexo Responsabilidad de las Administraciones Públicas: criterios Rafael Fernández Montalvo jurisprudenciales Significado y trascendencia de la responsabilidad de las Administraciones Públicas Evolución del régimen de responsabilidad de las Administraciones Públicas Derecho comparado Derecho español Legislación vigente. Caracteres del actual sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas Normas reguladoras Características del sistema Lesión resarcible. 263 A) Daños físicos.
8 Ín d i c e B) Daño moral. 266 C) Daño emergente y lucro cesante. 276 D) Prueba del daño. 277 E) Daño individualizado y económicamente evaluable La imputación y sus criterios Concepción amplia del servicio público Inactividad de la Administración Especial consideración de concesionarios y contratistas La relación de causalidad Criterios de reparación. La reparación integral La acción de responsabilidad. Jurisdicción competente para la exigencia de la responsabilidad patrimonial Vía administrativa y recurso contencioso-administrativo Unidad de fuero Responsabilidad subsidiaria en los delitos dolosos y culposos de autoridades y funcionarios. Acción de regreso Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de actuaciones policiales Responsabilidad patrimonial de la Administración en el ámbito sanitario público Responsabilidad del Estado legislador Ámbito interno Derecho comunitario europeo Responsabilidad del Estado Juez. Anexo Responsabilidad Patrimonial - Jurisprudencia seleccionada. Eduardo Paricio Rallo Planteamiento General. La responsabilidad objetiva llevada a sus límites.
9 14 La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas Exclusiones. 357 Responsabilidad a favor de Administraciones Públicas. 357 En supuestos de sujeción especial Requisitos en general El daño. 362 Expectativas de derecho. 365 Lucro cesante. 369 Daño moral Antijuridicidad. 373 Títulos de imputación al ciudadano del deber jurídico de soportar. 384 Deber jurídico de soportar. Riesgos socialmente admitidos. 385 Deber general de diligencia del ciudadano Nexo Causal. 385 Concepto genérico de servicio público. 386 Responsabilidad por riesgo. 387 Responsabilidad derivada de la socialización del riesgo. 388 Responsabilidad por daño desproporcionado. Res ipsa loquitur. 388 Responsabilidad por omisión de la Administración. Culpa in vigilando. 390 Estándares del servicio. 392 Equivalencia de causas. 393 Causa eficiente. 396 La intervención de la víctima. Líneas jurisprudenciales. 402 Intervención de terceros. Los vertidos de aceite y otros en la vía pública. 407 Diligencia exigible. 407 Fuerza mayor. 408 Límite al providencialismo. 410 Carga de la prueba.
10 Ín d i c e Responsabilidad del contratista. 414 Responsabilidad por actos del contratista. Falta de determinación inicial de responsable Otros supuestos de responsabilidad concurrente. 423 Doctrina civil sobre la solidaridad en la responsabilidad extracontractual. 423 Responsabilidad solidaria limitada a los casos en que no es posible individualizar. 425 Suficiencia del recurso contra uno de los responsables en caso de responsabilidad solidaria. 426 La posición de las compañías de seguros. 427 Intereses especiales del artículo 20 de la Ley 50/1980. Requisitos Plazo para ejercer la acción de responsabilidad. 430 El principio de la actio nata. 435 Ejercicio prematuro de la acción. 436 Interrupción del plazo. 437 El supuesto de daños continuados Intereses y actualización. 439 Pluralidad de sistemas de actualización. 440 Pluralidad de modelos de actualización. 445 No aplicación del IVA a la liquidación de intereses.
11 33 1. Propuestas para una reforma legislativa del sistema español de responsabilidad patrimonial de la Administración Oriol Mir Puigpelat Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Barcelona 1.1. Introducción En diversos trabajos publicados en los últimos años he venido sosteniendo la conveniencia de abordar una reforma en profundidad del sistema español de responsabilidad patrimonial de la Administración 1. Una reforma que despeje las numerosas incertidumbres que suscita una regulación legal que se remonta, en sus aspectos centrales, a 1954, y que recoja los frutos del intenso debate que ha tenido lugar en nuestro país desde mediados de los años noventa. Una reforma que confiera la debida seguridad jurídica a esta institución central de todo Estado de Derecho y que propicie que los jueces ya no se encuentren totalmente perdidos, según la ilustrativa y preocupante confesión de una magistrada de un destacado Tribunal Superior de Justicia. 1 Sobre todo en La responsabilidad patrimonial de la Administración. Hacia un nuevo sistema, Madrid, Civitas, 2002, passim; El sistema español de responsabilidad patrimonial de la Administración: una visión crítica, en Marín González, Juan Carlos (coord.), La responsabilidad patrimonial del Estado, México D.F., Porrúa, 2004, pp. 1 ss.; Responsabilidad objetiva vs. funcionamiento anormal en la responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria (y no sanitaria), en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 140, octubre-diciembre de 2008, pp. 629 ss. A ellos me remito. Recientemente han reclamado también una reforma legislativa de la materia, entre otros, Rebollo Puig, Manuel, «Sobre la reforma del régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración», en Sáinz Moreno, Fernando (Dir.), Estudios para la reforma de la Administración Pública, Madrid, INAP, 2004, p. 216 s.; López Menudo, Francisco, «Prólogo», en López Menudo, Francisco; Guichot Reina, Emilio; Carrillo Donaire, Juan Antonio, La responsabilidad patrimonial de los poderes públicos, Valladolid, Lex Nova, 2005, p. 24 s.
12 34 Or i ol Mir Pu i g p el a t En las páginas que siguen enunciaré los puntos centrales que, a mi juicio, debería abordar dicha reforma, y formularé algunas propuestas, necesariamente concisas. El enfoque adoptado y el espacio disponible obligarán a restringir las consideraciones dogmáticas y el aparato bibliográfico Ámbito subjetivo y objetivo de aplicación Desde el punto de vista subjetivo, la regulación fundamental vigente de la institución, contenida en los ar tículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPAC), resulta de aplicación a todas las Administraciones Públicas españolas, definidas formalmente sobre la base del criterio tradicional de su forma de personificación jurídico-pública (art. 2 LRJPAC). El ámbito objetivo de aplicación de tales preceptos es igualmente uniforme: después de la modificación operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, ya no hay duda de que tanto la actividad jurídico-pública como jurídico-privada de tales Administraciones se rige por las reglas de responsabilidad de aquella ley (art. 144 LRJPAC). La LRJPAC nada dispone, sin embargo, sobre la relación que dichas reglas mantienen con otros regímenes específicos de responsabilidad civil previstos para determinadas actividades, y ello es fuente de conflictos normativos que no siempre son fáciles de resolver, sobre todo cuando tales regímenes provienen de normas comunitarias que resultan de aplicación indistinta a entes públicos y a sujetos privados 2. La seguridad jurídica aconseja que el legislador precise la articulación de las reglas generales sobre responsabilidad de la Administración y de aquellos regímenes específicos aplicables también a los particulares 3. 2 Es el caso, p. ej., de la Directiva 85/374/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1985, sobre responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos, actualmente transpuesta por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios y otras leyes complementarias (TRLGDCU). 3 Tal articulación se puede contener en la LRJPAC o en la norma sectorial de que se trate. Esta última ha sido la op ción elegida por el legislador al transponer la Directiva 2004/35/ CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, mediante la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental (LRM): de sus artículos 2.10, 2.11 y 15.1
13 1. Propuestas p a r a u n a r e f o r m a legislativa d e l sistema español d e responsabilidad La LRJPAC también omite toda referencia a los daños que puedan ocasionar sujetos estrechamente vinculados a las Administraciones Públicas y a su actividad, como son sus entes instrumentales dotados de personalidad jurídico-privada sobre todo, sociedades mercantiles y fundaciones, sus contratistas y los sujetos privados que ejercen funciones públicas. Esta estrecha conexión administrativiza de algún modo, a los ojos de las víctimas, los daños que tales sujetos puedan causar, y justifica que el legislador disipe las dudas sobre el régimen material y procesal de responsabilidad a que quedan sometidos. Cualquier solución por la que se decante el legislador será mejor que la falta de regulación expresa actual 4. Más adelante se volverá sobre esta cuestión 5. En cuanto a las potenciales víctimas, la reforma debería asimismo aclarar si las normas generales sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resultan o no aplicables a los daños sufridos por otras Administraciones y por los empleados públicos en el ejercicio de sus funciones Requisitos materiales El funcionamiento anormal como título general de imputación El aspecto del sistema español de responsabilidad patrimonial más debatido en los últimos años ha sido el relativo a su alcance. En particular, si el sistema español acoge y debe acoger una amplísima responsabilidad objetiva global, insólita en el Derecho comparado, que obligue a indemnizar en todos los ámbitos de actuación de la Administración con independencia de si dicha actuación ha sido correcta ( funcionamiento normal ) o no se infiere cuándo se aplicarán las reglas generales de la LRJPAC y cuándo las reglas específicas de dicha ley en los casos en que una Administración esté implicada en la producción de un daño medioambiental. 4 Normas distintas de la LRJPAC tampoco resuelven la cuestión de forma satisfactoria. La nueva Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público (LCSP), ha desaprovechado la oportunidad de despejar las muchas dudas suscitadas en materia de responsabilidad por los daños ocasionados por los contratistas públicos al reproducir literalmente, en su artículo 198, lo dispuesto por el polémico artículo 97 de su predecesora. 5 Vid. infra Propone una regulación específica y diferenciada para tales daños Rebollo Puig, Manuel, «Sobre la reforma», op. cit. (supra nota 1), p. 221.
14 36 Or i ol Mir Pu i g p el a t ( funcionamiento anormal ). Tras el fructífero debate producido, puede afirmarse que existe un amplio consenso doctrinal en negar que una responsabilidad tan amplia sea deseable y en sostener que la Administración, como regla general, sólo debería indemnizar los daños derivados de su funcionamiento anormal, concebido éste como una culpa objetivada. No obstante, el tenor literal de la cláusula general tradicional 7, recogida ahora en el artículo LRJPAC, al situar en el mismo nivel al funcionamiento normal y al anormal, sigue abonando de lege lata la interpretación expansiva del sistema vigente que imperó durante décadas en la doctrina y que sigue presente en la jurisprudencia. Esta última, en efecto, continúa afirmando de forma sistemática que la referida cláusula consagra un sistema de responsabilidad objetiva, en el que resulta indiferente que el daño derive de un funcionamiento normal o anormal, pese a que luego sean muy pocas las sentencias que lleven dicha premisa a sus últimas consecuencias y condenen a la Administración en supuestos en que su actuación fue irreprochable. Para tratar de conciliar aquella premisa teórica con este razonable, pero flagrantemente contradictorio resultado práctico, la jurisprudencia reinterpreta otros requisitos de la responsabilidad el daño antijurídico, la causalidad, la cláusula de exoneración de los daños inevitables según el estado de los conocimientos de la ciencia y de la técnica en una clave culpabilística que les es ajena, desnaturalizándolos. Esta disociación entre el régimen de responsabilidad que la jurisprudencia dice que aplica y el que aplica realmente, y la consiguiente difuminación de los perfiles de algunos de los requisitos básicos de la institución, no sólo resultan objetables desde una perspectiva dogmática, sino que sobre todo generan un elevado grado de inseguridad jurídica 8. Una reforma legislativa de la citada cláusula general que concediera al funcionamiento anormal el papel preeminente que le corresponde contribuiría poderosamente a solventar dicha situación. 7 Contenida ya en el artículo de la Ley de expropiación forzosa de 16 de diciembre de 1954 (LEF). 8 En este sentido también Rebollo Puig, Manuel, «Sobre la reforma», op. cit. (supra nota 1), p. 224 s.
15 1. Propuestas p a r a u n a r e f o r m a legislativa d e l sistema español d e responsabilidad Supuestos típicos y acotados admisibles de responsabilidad por el funcionamiento normal Pero la reforma aquí reclamada no debería excederse e incurrir en el error de negar toda responsabilidad por el funcionamiento normal de la Administración. Al igual que los particulares y sus homólogas extranjeras, las Administraciones españolas deben responder en algunos casos por los daños derivados de su actuación regular. Debería tratarse, en todo caso, de supuestos típicos y acotados, en los que concurran circunstancias especiales que justifiquen el endurecimiento de la responsabilidad. Una distinción básica debe efectuarse aquí entre los daños producto de accidentes y los daños que la doctrina denomina cuasiexpropiatorios 9. Los primeros, resultado incidental no deseado ni deseable de la actuación administrativa, constituyen el objeto natural de la institución de la responsabilidad patrimonial. Su sumisión a responsabilidad objetiva se ha fundado tradicionalmente en criterios como la creación de un riesgo especial o la obtención de un beneficio económico, presentes en actividades tales como, entre otras, la conducción de todo tipo de vehículos a motor, la explotación de instalaciones industriales, la tenencia de animales, el uso de armas de fuego o la fabricación de productos. Nada parece justificar que la Administración quede sometida a un régimen más laxo de responsabilidad cuando lleve a cabo dichas actividades. Como se ha visto antes 10, el propio Derecho comunitario impone la responsabilidad objetiva también a la Administración en algunos de estos supuestos (productos defectuosos, daños medioambientales). La reforma podría enumerar los supuestos típicos de daños accidentales causados por la Administración, sujetos a responsabilidad objetiva, y remitir a las normas específicas que los regulan con detalle. Los daños cuasiexpropiatorios, en cambio, se sitúan a medio camino entre la institución de la responsabilidad y la de la expropiación y obedecen a una lógica en parte distinta. Se trata de daños no ya incidentales, sino causados deliberadamente, al constituir un medio necesario para la 9 Pantaleón Prieto, Fernando, Los anteojos del civilista: Hacia una revisión del régimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, en Documentación Administrativa, núms , enero-junio de 1994, pp. 247 ss. 10 Vid. supra 2.
16 38 Or i ol Mir Pu i g p el a t satisfacción del interés general. Al igual que en la expropiación stricto sensu, el menoscabo patrimonial supone un sacrificio especial que el particular sufre en beneficio de la colectividad y que merece, por ello, ser compensado. Los ejemplos habituales son los de los daños causados por los bomberos en un inmueble para acceder a otro que se está incendiando o el del coche que es destruido por la policía al contener un artefacto explosivo colocado por alguien distinto de su propietario. Tales daños derivan de un funcionamiento normal 11 de la Administración, pero deben ser indemnizados. Tratándose de daños materialmente expropiatorios, nada impediría que las vías para su reparación se contuvieran en la legislación sobre expropiación forzosa. De no elegirse dicha opción legislativa, cabe seguir empleando el mecanismo indemnizatorio residual de la responsabilidad patrimonial. La expropiación y los daños cuasiexpropiatorios deben distinguirse de los numerosos supuestos en que el legislador y la Administración delimitan normativamente el contenido de los derechos de los ciudadanos. La seguridad jurídica aconseja que las normas sectoriales que llevan a cabo dicha delimitación precisen si las restricciones de derechos que llevan aparejadas comportan o no algún tipo de indemnización. Cuando la excluyan válidamente, no deberá poder surgir la responsabilidad patrimonial de la Administración por actuaciones realizadas en ejecución de tales normas Fijación de estándares normativos de diligencia Erigido el funcionamiento anormal en el título general de imputación, la clave pasaría a residir en su delimitación respecto del funcionamiento normal. Somos muchos quienes creemos que el establecimiento de concretos estándares normativos de diligencia por parte del legislador y la Administración resulta de gran ayuda a este respecto y evita en buena medida los problemas que, desde el punto de vista de los principios democrático, de igualdad, de seguridad jurídica y de eficiencia, suscita la inevitablemente oscilante y difícilmente previsible fijación judicial del 11 La circunstancia de que en estos casos exista intencionalidad impide calificar a la responsabilidad de objetiva, si se define ésta como suele ser habitual como aquella que surge aun en ausencia de dolo o culpa.
17 1. Propuestas p a r a u n a r e f o r m a legislativa d e l sistema español d e responsabilidad nivel de diligencia exigible a las Administraciones Públicas 12. Su utilidad es especialmente importante en relación con la responsabilidad por omisión. Estándares escritos de diligencia administrativa existen ya en multitud de normas legales y reglamentarias, circulares internas, cartas de servicios, protocolos de actuación, pliegos de cláusulas contractuales, etc. Pero su expresa consideración en la normativa reguladora de la responsabilidad patrimonial potenciaría su proliferación más sistemática. La elaboración y actualización periódica de tales estándares corresponde al legislador y la Administración competente en la materia de que se trate, por lo que, de remitir a ellos, el sistema de responsabilidad adquiriría un positivo acento autonómico y local, coherente con la distribución del poder efectuada por la Constitución. Su naturaleza sectorial también permitiría que el sistema de responsabilidad fuera menos uniforme y se adaptara mejor a las necesidades de los distintos ámbitos de actuación administrativa. Aunque puedan ser útiles aun poseyendo mero carácter orientativo para la Administración y los tribunales, parece que se satisfacen mejor los principios antes aludidos si se reviste a los estándares de fuerza vinculante y dada su incidencia sobre los ciudadanos se garantiza su publicidad e impugnabilidad. La remisión a los estándares normativos de diligencia debería combinarse con la previsión de una cláusula general de diligencia que confiriera la debida flexibilidad al sistema y permitiera a los jueces en consideración de las circunstancias fácticas de cada caso determinar la anormalidad de la actuación administrativa cuando aquellos estándares no existieran, hubieran quedado obsoletos o fueran manifiestamente insuficientes. En el caso de que la reforma optara por otorgar fuerza vinculante a los estándares y negara el surgimiento de la responsabilidad cuando la Administración se ajustara a ellos, los tribunales podrían cuestionarlos cuando fueran materialmente ilegales o inconstitucionales al situarse por debajo del estándar establecido por el legislador o ser insuficientes para conferir la debida tutela a derechos constitucionales como la vida, la integridad 12 Vid. por todos Martín Rebollo, Luis, de nuevo en La responsabilidad patrimonial de las entidades locales, Madrid, Iustel, 2005, pp. 46 ss. Me he ocupado con detenimiento del tema en mi libro La responsabilidad patrimonial de la Administración. Hacia un nuevo sistema, op. cit. (supra nota 1), pp. 256 ss.
18 40 Or i ol Mir Pu i g p el a t física o la propiedad o cuando la norma reglamentaria que los contuviera incurriera en un vicio de procedimiento o incompetencia. Este control jurisdiccional podría ejercerse a través de la impugnación directa de las normas que los fijaran o, de forma indirecta, cuando se planteara su aplicación en el marco de un proceso sobre responsabilidad patrimonial de la Administración Inversión general de la carga de la prueba de la anormalidad La reforma aquí sugerida podría también invertir la carga de la prueba del mal funcionamiento de la Administración en todos aquellos supuestos la mayoría, según se ha propuesto en que se exija la anormalidad de la actuación administrativa para que surja su responsabilidad. De esta forma, una vez acreditados por la víctima el daño antijurídico sufrido y su conexión con la actuación o inactividad de la Administración a la que se reclama su resarcimiento, correspondería a dicha Administración probar que sus servicios actuaron con la diligencia exigible en el ámbito de que se trate. Defendida por numerosos autores 13, dicha inversión probatoria se justifica por el mayor coste que la prueba de la anormalidad tiene para la víctima que para la Administración y por su coherencia con la función de control propia de la institución de la responsabilidad patrimonial y con la necesaria tramitación de un procedimiento administrativo para la obtención de indemnización. En efecto, la prueba de la anormalidad requiere a menudo un elevado grado de información fáctica y de conocimientos técnicos difíciles de obtener por la víctima, pero asequibles para una organización especializada como la Administración, que tiene mucho más fácil acceso al modo en que ha actuado su compleja estructura. Ello resulta evidente en ámbitos como el sanitario. Por otro lado, el privilegio de tramitar y resolver unilateralmente un procedimiento administrativo previo 13 Entre otros, por Desdentado Daroca, Eva, Reflexiones sobre el artículo de la Ley 30/1992 a la luz del Análisis Económico del Derecho, en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 108, octubre-diciembre de 2000, pp. 551 y ; López Menudo, Francisco, Responsabilidad administrativa y exclusión de los riesgos del progreso. Un paso adelante en la definición del sistema, en Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 36, octubre-diciembre de 1999, p. 44.
19 1. Propuestas p a r a u n a r e f o r m a legislativa d e l sistema español d e responsabilidad de responsabilidad sólo parece justificado si la Administración adopta en él un rol activo y lo instruye con la finalidad de averiguar lo sucedido y detectar los posibles errores cometidos; dotados el procedimiento y la propia institución de la responsabilidad de esta función de control, no parece admisible que la Administración asuma una posición pasiva, limitándose a recibir las pruebas presentadas por la víctima. La inversión de la carga de la prueba de la anormalidad no sólo operaría en sede judicial, sino que obligaría a la Administración a tramitar aquel procedimiento con mayor rigor. El Consejo de Estado y los órganos consultivos autonómicos equivalentes, al intervenir de forma preceptiva en dicho procedimiento, podrían velar eficazmente gracias a su independencia por el cumplimiento adecuado de la carga de probar el buen funcionamiento administrativo. Semejante inversión probatoria también incentivaría la elaboración y publicación de los estándares normativos de diligencia antes reclamados 14, así como una correcta documentación de la actuación desarrollada por la Administración en sus distintos sectores de intervención. La inversión de la carga de la prueba de la culpa era la regla general en la propuesta de Directiva del Consejo sobre la responsabilidad del prestador de servicios (art. 1.2) 15, que hubiera sido también aplicable a los servicios prestados por las Administraciones Públicas, así como en la Ley federal alemana de responsabilidad de la Administración de 26 de junio de 1981 (Staatshaftungsgesetz StHG, 2.1) 16. Y es también la regla general, en nuestro país, en materia de responsabilidad civil de los empresarios por los daños que los servicios que presten puedan ocasionar a consumidores y usuarios (art. 147 TRLGDCU). 14 Tales estándares facilitarían la prueba del buen funcionamiento administrativo y, de ser conocidos por las víctimas, comportarían una disminución de las reclamaciones infundadas. 15 Presentada por la Comisión Europea el 9 de noviembre de 1990 y retirada en 1994 por falta de consenso. 16 La sentencia del Tribunal Constitucional alemán de 19 de octubre de 1982 declaró la inconstitucionalidad de esta ley por razones competenciales. Pese a ello, sigue constituyendo un referente interesante en la materia, como se podrá comprobar en las páginas sucesivas.
20 42 Or i ol Mir Pu i g p el a t Daño antijurídico Una reforma legislativa como la sugerida, que estableciera abiertamente la preeminencia del funcionamiento anormal como título general de imputación, permitiría mantener el sistema de responsabilidad patrimonial dentro de límites razonables sin tener que desvirtuar otros requisitos de dicha institución. Entre estos otros requisitos se encuentra, señaladamente, el del daño antijurídico, que ha perdido los rasgos que lo definían al ser empleado por la jurisprudencia para introducir de forma velada el requisito de la culpa. Dicha desnaturalización se produce, a mi juicio, en las abundantes sentencias que niegan la antijuridicidad del daño, p. e.j., cuando la Administración no ha rebasado los estándares de seguridad impuestos por la conciencia social, cuando en materia sanitaria ha respetado la lex artis o cuando dicta un acto administrativo ilegal tras una valoración de los hechos y el Derecho razonada y razonable. A mi modo de ver, en estos y otros supuestos similares debe proceder la exoneración, pero no porque el daño no sea antijurídico 17, sino porque no ha derivado de un funcionamiento anormal de la Administración, porque la Administración ha actuado de forma diligente. Convendría, por ello, que la reforma precisara el significado de este requisito, tan indeterminado en la redacción que recibe actualmente en el artículo LRJPAC. Su correcto sentido originario se recuperaría seguramente con mayor claridad si se formulara en términos negativos, como cláusula de exoneración de aquellos daños que se encuentren justificados por el ordenamiento. Entre ellos se encuentran todos aquellos daños inherentes al ejercicio ajustado a Derecho de las potestades administrativas, daños que la Administración está legitimada e incluso obligada a ocasionar como garante del interés general, y que los afectados tienen el deber jurídico de soportar sin derecho a obtener indemnización alguna. La obligación de soportar el daño sin indemnización se desprende en estos casos de forma indubitada de la norma atributiva de la potestad administrativa; la falta de ejercicio de la potestad y de la consiguiente causación del daño que lleva aparejado puede incluso llegar a desencadenar la responsabili- 17 De ninguna norma se infiere que las víctimas deban soportar tales daños sin indemnización. Véase lo que a continuación se dirá sobre el concepto de daño antijurídico aquí presupuesto.

References: artículo 288
 artículo 20
 artículo 121
 artículo 121
 artículo 121
 artículo 121
 artículo 20
 Real Decreto 
 artículo 198
 artículo 97
de lege lata