Source: http://www.senat.fr/rap/l16-708/l16-708_mono.html
Timestamp: 2017-08-22 22:36:29+00:00

Document:
Rapport n° 708 (2016-2017) de M. Philippe BAS, fait au nom de la commission des lois, déposé le 4 août 2017
I. DE NOMBREUX POINTS DE CONVERGENCE
A. L'ACCORD TROUVÉ EN COMMISSION MIXTE PARITAIRE SUR LE PROJET DE LOI
1. Un accord sur les dispositions du projet de loi initial
2. La reprise de nombreux apports du Sénat
B. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI ORGANIQUE FAISANT CONSENSUS EN DÉPIT DE L'ÉCHEC DE LA COMMISION MIXTE PARITAIRE
1. Le contrôle de la situation fiscale des députés et des sénateurs au moment de leur entrée en fonction
2. Un régime d'incompatibilités parlementaires plus strict
a) Les activités de conseil des parlementaires
b) La participation des parlementaires à des organismes extérieurs
3. Un renforcement des obligations déclaratives des responsables publics
a) Le champ d'application des obligations déclaratives
b) Des adaptations ponctuelles des obligations déclaratives
4. L'encadrement des « emplois familiaux » en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française
II. DES DÉSACCORDS CIRCONSCRITS MAIS PROFONDS
A. LES MODALITÉS DE SAISINE DE LA COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE EN CAS DE CUMUL ILLÉGAL DES REMUNÉRATIONS PUBLIQUES DES PARLEMENTAIRES
B. LA SUPPRESSION DE LA POSSIBILITÉ DE DÉSIGNER DES PARLEMENTAIRES EN MISSION
Deux commissions mixtes paritaires se sont réunies le mardi 1er août 2017, à l'Assemblée nationale, afin d'examiner les dispositions restant en discussion du projet de loi et du projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique, adoptés en première lecture par le Sénat le 12 juillet 2017 puis par l'Assemblée nationale le 28 juillet 2017, après engagement de la procédure accélérée.
Dans leur rédaction initiale, ces deux textes comportaient 14 articles chacun, prévoyant notamment l'institution de nouveaux cas d'inéligibilité et d'incompatibilité, la mise en place d'un nouveau dispositif de prise en charge des frais afférents à l'exercice du mandat parlementaire, l'interdiction pour les membres du Gouvernement, les parlementaires et les titulaires de fonctions exécutives locales d'employer les membres de leur famille, la suppression de la réserve parlementaire ou encore l'encadrement du financement des partis et groupements politiques ainsi que des campagnes électorales.
En première lecture, le Sénat avait souscrit à l'essentiel des dispositions proposées, tout en marquant sa confiance envers les quelque 600 000 élus de France qui oeuvrent quotidiennement au bien commun, singulièrement au niveau local. Il avait néanmoins souhaité procéder à une réforme plus ambitieuse, notamment en demandant autant de transparence au pouvoir exécutif et aux hauts fonctionnaires qu'aux membres du Parlement, dans l'objectif de réguler l'ensemble de la vie publique, et soutenir les territoires ruraux et les Français établis hors de France par la création d'un dispositif de substitution à la réserve parlementaire. Le Sénat avait ainsi adopté 115 amendements en commission et en séance publique, dont 80 sur le projet de loi et 35 sur le projet de loi organique, et introduit 22 articles dans le projet de loi et 8 dans le projet de loi organique.
L'Assemblée nationale s'était quant à elle montrée plus timorée, supprimant tant les mesures de transparence introduites par le Sénat à l'égard du pouvoir exécutif et des hauts fonctionnaires que le dispositif de substitution à la réserve parlementaire qu'il avait institué. Après avoir introduit 10 nouveaux articles dans le projet de loi et en avoir supprimé 14, elle avait adopté 6 articles du projet de loi organique sans modification, en avait supprimé 4 et introduit 9.
Votre rapporteur se félicite que la commission mixte paritaire chargée d'examiner les dispositions du projet loi ordinaire restant en discussion ait non seulement pu parvenir à un accord, mais également retenu un grand nombre d'avancées proposées par le Sénat.
Il déplore vivement, en revanche, les conditions dans lesquelles s'est déroulée la commission mixte paritaire chargée d'examiner les dispositions restant en discussion du projet de loi organique. En effet, celle-ci n'est pas parvenue à élaborer un texte commun en raison du refus de son président de mettre aux voix une proposition de rédaction que votre rapporteur avait présentée pour prévoir un dispositif de substitution à la réserve parlementaire, plutôt que sa suppression pure et simple qui pénaliserait gravement les communes rurales, les associations et les Français établis hors de France.
S'il prend acte de ce refus, votre rapporteur le regrette et ne partage pas l'analyse de la présidente de la commission des lois de l'Assemblée nationale, rapporteure du projet de loi et du projet de loi organique, selon laquelle il serait vain, si ce n'est contraire à la Constitution, d'élaborer en commission mixte paritaire un texte qui ne soit pas susceptible d'être ensuite adopté par l'Assemblée nationale et le Sénat.
Tout d'abord, il est difficile de préjuger, au stade de la commission mixte paritaire, le résultat des votes susceptibles d'intervenir dans les deux assemblées lors de l'examen de ses conclusions.
Notre collègue Catherine Troendlé a justement cité en commission l'exemple de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique. Les dispositions relatives à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires en Polynésie française retenues par la commission mixte paritaire étaient susceptibles d'être remises en cause lors de la lecture des conclusions de la commission mixte paritaire, en raison du risque d'opposition du Gouvernement évoqué par le rapporteur pour l'Assemblée nationale. Or elles ont finalement été maintenues dans le texte définitivement adopté.
Comme l'a justement souligné notre collègue Jean-Pierre Sueur lors de l'examen par le Sénat des conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi pour la confiance dans la vie politique : « sur la forme, la commission mixte paritaire (...) pose quelques problèmes. Qu'il soit dit d'emblée qu'une position est telle qu'elle ne peut donner lieu à aucune discussion (...), que c'est non négociable et qu'il est exclu qu'il y ait un vote donne un sentiment qui n'est pas (...) particulièrement compatible avec une volonté de renouveau profond de la vie politique »1(*).
Ensuite, comme le prévoit le troisième alinéa de l'article 45 de la Constitution, lorsque le texte élaboré par la commission mixte paritaire est soumis pour approbation aux deux assemblées, il peut faire l'objet d'amendements du Gouvernement ou ayant reçu son accord. Le Gouvernement et la majorité de l'Assemblée nationale conservent donc la possibilité d'amender une disposition sur laquelle un accord a été trouvé en commission mixte paritaire.
Enfin, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2015-718 DC du 13 août 2015 sur la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, a certes considéré qu'il ne lui appartenait pas de « contrôler pour quels motifs ou dans quelles conditions une commission mixte paritaire ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun » mais a également relevé, qu'en l'espèce, il ressortait « du rapport établi conjointement par les rapporteurs des deux assemblées à l'issue de la réunion de la commission mixte paritaire, d'une part, que la commission a constaté l'impossibilité de parvenir à l'adoption d'un texte commun, et, d'autre part, que ce constat n'a pas été contesté ». Or, il ressort du compte rendu de la réunion de la commission mixte paritaire consacrée à l'examen du projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique qu'une majorité de membres de cette commission était disposée à voter afin de parvenir à un accord.
Ces observations étant faites, votre rapporteur rappellera les nombreux points d'accord trouvés entre les deux assemblées, tant sur le projet de loi que sur le projet de loi organique, avant de présenter les quelques points de divergence qui subsistent et la position de votre commission.
L'accord trouvé en commission mixte paritaire a tout d'abord porté sur les dispositions du projet de loi initial relatives à :
- l'institution d'une peine complémentaire obligatoire d'inéligibilité en cas de crime ou de délit traduisant un manquement à la probité, dont la liste a été étendue par les deux assemblées, notamment aux faits de harcèlement, de grande délinquance économique et d'abus de bien social ;
- la mise en place d'un nouveau régime de prise en charge des frais afférents à l'exercice du mandat parlementaire, qui revêtira trois modalités distinctes - la prise en charge directe, le remboursement sur présentation de justificatifs et le versement d'une avance, dans la limite de plafonds - et devra être défini par les bureaux de chaque assemblée, sur la proposition des questeurs et après avis de l'organe chargé de la déontologie parlementaire ;
- l'interdiction pour les membres du Gouvernement, les parlementaires et les titulaires de fonctions exécutives locales d'employer les membres de leur famille proche ;
- l'encadrement du financement des partis et groupements politiques ainsi que des campagnes électorales (pénalisation du refus de dépôt des comptes annuels par des dirigeants de partis ou groupements politiques, publication intégrale des comptes des partis politiques en open data, restrictions aux prêts accordés aux candidats et partis ou groupements politiques, etc.) ;
- le contrôle de la situation fiscale des représentants français au Parlement européen au moment de leur entrée en fonction, avec une rédaction de compromis ouvrant aux intéressés de bonne foi la possibilité, selon la volonté du Sénat, de régulariser leur situation avant la saisine du président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).
Pour parvenir à un accord sur le projet de loi, les sénateurs membres de la commission mixte paritaire ont consenti une importante concession aux députés, en acceptant de maintenir les dispositions habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour créer une « banque de la démocratie ».
Votre rapporteur considère, néanmoins, que l'imprécision de l'habilitation, notamment de ses finalités, devrait conduire le Conseil constitutionnel à censurer cette habilitation, comme il l'a fait, dans un cas comparable, lors de l'examen de la loi « égalité et citoyenneté » en 20162(*). Si tel ne devait pas être le cas, la commission mixte paritaire a veillé à ce que l'ordonnance n'entre pas en vigueur avant le dépôt du projet de loi de ratification afin de permettre au Parlement d'examiner ce dernier en temps utile.
La commission mixte paritaire a, en outre, retenu de nombreux apports du Sénat.
Le texte issu de ses travaux est ainsi beaucoup plus ambitieux que le texte initial du Gouvernement, ce dont votre rapporteur se réjouit.
Pour assurer un parallélisme entre les obligations de transparence des parlementaires, d'une part, et des membres du Gouvernement, d'autre part, la commission mixte paritaire a prévu :
- la mise en place d'un registre public des déports pour les membres du Gouvernement, y compris en conseil des ministres ;
- la publication d'un décret fixant les conditions, les modalités et les limites de la prise en charge des frais de réception et de représentation des membres du Gouvernement ;
- l'octroi d'une base légale aux contrôles réalisés avant les nominations au Gouvernement par la HATVP et l'administration fiscale ;
- l'interdiction pour les représentants d'intérêts de rémunérer non seulement les collaborateurs parlementaires, comme l'avait prévu l'Assemblée nationale, mais aussi les membres de cabinet ministériel et les collaborateurs du président de la République.
La commission mixte paritaire a également prévu la fiscalisation des indemnités de fonction complémentaires versées à certains parlementaires exerçant des fonctions particulières, selon la proposition des questeurs du Sénat.
Si elle n'a repris la plupart des avancées du Sénat en matière de prévention des conflits d'intérêts dans la haute fonction publique - dont les députés considéraient qu'elles constituaient des « cavaliers législatifs » et pour l'examen desquelles ils ont souhaité créer une mission d'information - la commission mixte paritaire a conservé l'obligation pour le Gouvernement de publier, dans un délai de six mois, un rapport sur la réalité et les conséquences du « pantouflage » des hauts-fonctionnaires.
Elle a, en outre, consacré au niveau législatif le travail des collaborateurs parlementaires et leur a ouvert l'accès à un dispositif équivalent au contrat de sécurisation professionnelle de Pôle emploi pour faciliter leur reconversion dans le secteur public ou privé.
Enfin, en matière de financement de la vie politique, la commission mixte paritaire a prévu :
- le renforcement du « droit au compte » des candidats aux élections, une mesure pragmatique plus efficace que la « banque de la démocratie » ;
- la publication intégrale des comptes des partis politiques en open data ;
- l'institution, pour lutter contre les « partis fantômes », d'une sanction pénale de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende à l'encontre des partis ne déposant par leurs comptes devant la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).
Les points de convergence entre l'Assemblée nationale et le Sénat sont également nombreux sur le projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique.
Ils portent sur l'encadrement des indemnités des anciens ministres (article 1er bis), introduit par le Sénat en première lecture à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Grand, ainsi que sur le contrôle de la situation fiscale des députés et des sénateurs au moment de leur entrée en fonction, les incompatibilités parlementaires et les obligations déclaratives des responsables publics.
Le projet de loi organique prévoit la mise en place d'une procédure visant à s'assurer qu'un député ou un sénateur, au moment de son entrée en fonction, ne méconnaît pas ses obligations fiscales en matière de déclaration et de paiement des impositions dont il est redevable (article 2).
En première lecture, le Sénat avait encadré cette procédure, sur proposition de votre rapporteur, afin :
- de prévoir la transmission des seules attestations de non-conformité aux bureaux des assemblées ;
- d'instituer une phase d'échange entre l'administration fiscale et les parlementaires pour permettre au député ou au sénateur de bonne foi de régulariser sa situation avant la transmission de l'attestation relative à sa situation fiscale ;
- de permettre au bureau de chaque assemblée, non pas de disposer d'un pouvoir d'appréciation en opportunité, mais de vérifier la réalité de la situation de non-conformité fiscale du parlementaire avant de saisir le Conseil constitutionnel afin que ce dernier prononce la démission d'office du député ou du sénateur de son mandat parlementaire ;
- de préciser que cette démission d'office serait prononcée par le Conseil constitutionnel en fonction de la gravité du manquement constaté.
L'Assemblée nationale avait quant à elle souhaité :
- rétablir la transmission de l'ensemble des attestations fiscales, qu'elles soient de non-conformité ou de conformité, au bureau de chaque assemblée ;
- supprimer les précisions du Sénat relatives à la phase d'échange préalable entre l'administration fiscale et le parlementaire pour lui permettre de régulariser sa situation ;
- prévoir que la démission d'office du député ou du sénateur de son mandat parlementaire, prononcée par le Conseil constitutionnel, implique l'organisation d'une élection partielle pour pourvoir le siège laissé vacant, en cas d'élection au scrutin majoritaire, et une inéligibilité de l'intéressé à toutes les élections, pendant trois ans.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale s'est inspirée de la rédaction de compromis trouvé, au sein du projet de loi ordinaire, pour les représentants français au Parlement européen.
Le dispositif retenu, auquel votre commission a souscrit sous réserve de l'adoption d'un amendement de précision COM-11 de son rapporteur, consiste ainsi à :
- prévoir la transmission de l'ensemble des attestations fiscales, qu'elles soient de non-conformité ou de conformité, au bureau de chaque assemblée ;
- instituer une phase d'échange entre l'administration fiscale et les parlementaires afin de permettre au député ou au sénateur de bonne foi de régulariser sa situation avant la transmission de l'attestation fiscale. L'attestation serait adressée au parlementaire dans le délai d'un mois à compter de son entrée en fonction, à la suite d'une élection ou d'un appel comme remplaçant. En cas de manquement, le parlementaire disposerait d'un délai d'un mois pour présenter ses observations ou régulariser sa situation. Au terme de ce délai, l'administration fiscale transmettrait au bureau de l'Assemblée nationale ou du Sénat l'attestation fiscale actualisée, le cas échéant, au vu des éléments fournis ou des régularisations effectuées par le député ou le sénateur ;
- prévoir l'hypothèse d'un litige fiscal en cours opposant l'administration fiscale et le parlementaire. Dans ce cas, l'administration fiscale serait tenue d'informer le bureau de l'Assemblée nationale ou du Sénat de l'existence d'un tel litige, lors de la transmission de l'attestation fiscale, puis de son issue. Une nouvelle attestation serait alors adressée au bureau aux fins de saisine du Conseil constitutionnel en cas de non-conformité ;
- permettre au bureau de chaque assemblée, non pas de disposer d'un pouvoir d'appréciation en opportunité, mais de vérifier la réalité de la situation de non-conformité avant de saisir le Conseil constitutionnel pour que ce dernier prononce la démission d'office du député ou du sénateur de son mandat parlementaire ;
- reprendre les apports respectifs du Sénat et de l'Assemblée nationale s'agissant des sanctions pouvant être prononcées par le Conseil constitutionnel. En fonction de la gravité du manquement, comme l'avait souhaité le Sénat en première lecture, le Conseil constitutionnel pourrait prononcer la démission d'office et l'inéligibilité du député ou du sénateur qui vaudrait, comme l'Assemblée nationale l'avait précisé en première lecture, pour toutes les élections. En outre, la démission d'office d'un parlementaire élu au scrutin majoritaire provoquerait, conformément à la rédaction adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale, l'organisation d'une élection partielle.
Cette nouvelle procédure s'appliquerait pour les députés à compter de la publication de la loi organique et, pour les sénateurs, à compter du 2 octobre 2017, c'est-à-dire à l'issue du prochain renouvellement partiel du Sénat (article 11).
Le chapitre II du projet de loi organique vise à encadrer plus strictement les activités de conseil des parlementaires, notamment en interdisant aux députés et aux sénateurs de :
- diriger une structure dont l'activité consiste « principalement » à conseiller les sociétés, entreprises, établissements ou organismes « sensibles » mentionnés à l'article L.O. 146 du code électoral3(*) (article 4) ;
- poursuivre une activité de conseil qui n'était pas la leur un an avant leur entrée en fonction (article 5) ;
- exercer le contrôle capitalistique d'une société de conseil, lorsque ce contrôle a été acquis moins d'un an avant leur entrée en fonction (article 6).
Quatre des neufs articles de ce chapitre II avaient été votés conformes en première lecture par l'Assemblée nationale, ce qui illustre la convergence de vue entre les deux assemblées sur ce volet de la réforme proposée.
En première lecture et à l'initiative de sa rapporteure, l'Assemblée nationale avait également souhaité interdire aux députés et aux sénateurs d'exercer l'activité de représentant d'intérêts, que ce soit à titre individuel ou pour le compte des sociétés, entreprises, établissements ou organismes inscrits au répertoire des représentants d'intérêts rendu public par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique en vertu de l'article 18-2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (article 6 bis). Ce dispositif s'inspire de l'article 2 bis AB du projet de loi ordinaire qui interdit, quant à lui, aux représentants d'intérêts de rémunérer les collaborateurs du président de la République, les membres de cabinet ministériels ainsi que les collaborateurs d'un député, d'un sénateur ou d'un groupe parlementaire.
L'Assemblée nationale a par ailleurs étendu, sur proposition de sa rapporteure, l'ensemble des nouvelles règles d'incompatibilité aux membres des assemblées de province et du congrès de Nouvelle-Calédonie (article 16) ainsi qu'aux représentants à l'assemblée de la Polynésie française (article 19).
En nouvelle lecture, les députés ont repris, en les précisant, les dispositions qu'ils avaient adoptées en première lecture.
À l'initiative de notre collègue députée Delphine Batho, ils ont également interdit aux parlementaires de « fournir des prestations de conseil à des gouvernements, entreprises publiques, autorités administratives ou tout autre structure publique étrangers » (article 5).
Cette disposition soulève toutefois plusieurs difficultés :
- il est difficile, en l'état, de déterminer si elle est conciliable avec le principe constitutionnel de liberté d'entreprendre, applicable aux parlementaires comme à chaque citoyen ;
- elle est en partie satisfaite par l'article L.O. 143 du code électoral qui dispose que « l'exercice des fonctions conférées par un État étranger ou une organisation internationale et rémunérées sur leurs fonds est (...) incompatible avec le mandat de député » ;
- elle s'avère trop imprécise, le terme de « structure publique » ne faisant l'objet d'aucune définition en l'état actuel du droit.
Votre commission a donc supprimé cette nouvelle incompatibilité en adoptant l'amendement COM-5 de son rapporteur et les amendements de conséquence COM-13, COM-16 et COM-27.
Elle a également adopté l'amendement COM-14 de son rapporteur pour préciser les conditions d'entrée en vigueur de l'incompatibilité prévue à l'article 6 bis (interdiction pour les parlementaires d'exercer des activités de représentant d'intérêts) ainsi que l'amendement de coordination COM-18.
L'Assemblée nationale a maintenu l'article 8 ter, inséré par le Sénat à l'initiative de votre rapporteur pour prévoir qu'un parlementaire ne peut être désigné dans une institution ou un organisme extérieur qu'en vertu d'une disposition législative qui détermine les conditions de sa désignation.
Dans un souci de sécurité juridique, le Sénat avait autorisé un parlementaire ainsi désigné par voie règlementaire dans une institution ou un organisme extérieur à poursuivre ses fonctions pour la durée prévue lors de sa désignation.
En première et en nouvelle lectures, l'Assemblée nationale a apporté deux modifications à cet article 8 bis visant à :
- rappeler que les parlementaires peuvent assurer les fonctions de président ou de membre de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, sans toutefois percevoir de rémunération, de gratification ou d'indemnité à ce titre ;
- différer l'entrée en vigueur de l'ensemble du dispositif au 1er juillet 2018.
Cette rédaction présente l'inconvénient de différer considérablement les effets concrets de l'article 8 ter puisqu'elle impliquerait la désignation par le Sénat, après le renouvellement de septembre 2017, de nouveaux sénateurs pour siéger dans une institution ou organisme institué par voie réglementaire et la possibilité pour ces sénateurs de continuer à y exercer leurs fonctions pour la durée pour laquelle ils auront été désignés.
Sur proposition de son rapporteur, votre commission a donc rétabli la rédaction retenue par le Sénat en première lecture concernant l'entrée en vigueur de ces dispositions (amendement COM-7).
Le projet de loi organique prévoit la mise en place d'un contrôle de la déclaration de situation patrimoniale du président de la République à l'issue de son mandat (article 1er).
Selon le dispositif retenu par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, auquel votre commission a souscrit dans la mesure où il conserve les apports du Sénat en première lecture, cette déclaration de situation patrimoniale serait adressée à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) six mois au plus tôt et cinq mois au plus tard avant le scrutin.
La HATVP disposerait d'un délai de 30 jours - contre 15 jours dans la rédaction retenue par le Sénat - pour se prononcer par un avis qui, contrairement au souhait du Sénat, ne porterait que sur la variation de la situation patrimoniale du chef de l'État et non sur « l'exhaustivité, l'exactitude et la sincérité » de cette déclaration. En adoptant un amendement COM-3 de notre collègue Didier Marie et du groupe socialiste et républicain, votre commission a rétabli la portée du contrôle institué par le Sénat en première lecture. Elle a estimé que l'argument constitutionnel selon lequel la HATVP interviendrait dans le déroulement de la campagne électorale par son avis, qui avait justifié la censure d'une disposition similaire en 20134(*), pouvait être écarté dès lors qu'à la différence de la disposition adoptée en 2013, cet avis serait rendu suffisamment en amont de la campagne.
L'Assemblée nationale a également conservé l'obligation pour les candidats à l'élection présidentielle de transmettre une déclaration d'intérêts et d'activités, qui avait été instaurée par le Sénat en première lecture à l'initiative de notre collègue Didier Marie (article 1er).
En revanche, sur proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a écarté l'obligation pour les membres du Conseil économique, social et environnemental (CESE) de transmettre au président de la HATVP une déclaration d'intérêts et d'une déclaration de situation patrimoniale, introduite par le Sénat en première lecture à l'initiative de notre collègue François Zocchetto (article 9 quinquies).
Votre commission n'a pas rétabli cette disposition en raison du risque, soulevé par la rapporteure de la commission des lois de l'Assemblée nationale, que le Conseil constitutionnel, obligatoirement saisi de la loi organique, la juge dépourvue de tout lien avec les dispositions initiales du projet de loi organique et la censure comme « cavalier législatif » en application de l'article 45 de la Constitution.
Le projet de loi organique tend également à faciliter les contrôles opérés par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).
En première lecture, sur un amendement de notre collègue François Bonhomme adopté par votre commission, le Sénat avait simplifié l'exercice du droit de communication de la HATVP pour vérifier l'exactitude, l'exhaustivité et la sincérité des déclarations d'intérêts, des déclarations d'intérêts et d'activités et des déclarations de situation patrimoniale qui lui sont transmises (article 9 quater).
Suivant la proposition n° 6 formulée dans le rapport d'activité 2016 de la HATVP5(*), il avait permis à cette autorité administrative indépendante d'obtenir directement communication, auprès des professionnels et des administrations, des informations nécessaires à l'exercice de sa mission de contrôle, sans solliciter l'entremise de l'administration fiscale.
Adoptée sans modification par l'Assemblée nationale en première lecture, ces dispositions ont été étendues, par cohérence, à l'ensemble des déclarations reçues par la HATVP avec l'insertion d'un article 2 quater dans le projet de loi pour la confiance dans la vie politique.
Plusieurs aménagements ont également été apportés, par chacune des deux assemblées, au régime déclaratif institué en 2013.
Sur proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de sa rapporteure, l'Assemblée nationale a procédé à une coordination utile à l'article L.O. 135-2 du code électoral pour éviter que l'infraction de publication ou divulgation illégale de déclaration, information ou observation transmise à la HATVP fasse l'objet d'une double incrimination (article 2 bis A)6(*).
Inséré par le Sénat à l'initiative de votre rapporteur, et après des ajustements rédactionnels prévus par l'Assemblée nationale, l'article 9 ter tend à porter de six mois à un an le délai pendant lequel un parlementaire ou un membre du Conseil supérieur de la magistrature est dispensé d'adresser une nouvelle déclaration de situation patrimoniale à la HATVP7(*), sauf en cas de modification substantielle du patrimoine du déclarant. Il s'agit d'éviter de multiplier les déclarations au cours d'une même année, conformément à la proposition n° 1 formulée dans le rapport d'activité 2016 de la HATVP8(*). En nouvelle lecture, votre commission s'est limitée à adopter l'amendement rédactionnel COM-10 de son rapporteur.
Enfin, l'article 12 du projet de loi organique octroyait initialement aux députés et aux sénateurs un délai de trois mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi organique pour actualiser leur déclaration d'intérêts et d'activités.
L'Assemblée nationale avait porté ce délai à six mois en première lecture, sur proposition de sa rapporteure, avant de le rétablir, en nouvelle lecture, à trois mois à l'initiative de Mme Delphine Batho.
Un tel délai de trois mois soulève toutefois deux difficultés :
- il est incohérent avec l'article 14 du projet de loi ordinaire qui octroie un délai de six mois aux représentants français au Parlement européen pour actualiser leur déclaration d'intérêts et d'activités ;
- il est en pratique trop bref, la publication d'un décret en Conseil d'État étant nécessaire pour actualiser le « modèle type » des déclarations d'intérêts et d'activités, comme l'a rappelé le président de la HATVP lors de son audition par votre rapporteur.
Au regard de ces difficultés et sur proposition de son rapporteur, votre commission a allongé de trois à six mois le délai d'actualisation des déclarations d'intérêts et d'activités des parlementaires (amendement COM-12).
Par cohérence, elle a également allongé ce délai aux articles 16 et 19 pour les membres d'une assemblée de province ou du congrès de la Nouvelle-Calédonie et pour les élus de l'assemblée de la Polynésie française (amendements COM-17 et COM-28 du rapporteur).
En première puis en nouvelle lectures et à l'initiative de sa rapporteure, l'Assemblée nationale a étendu le dispositif d'encadrement des « emplois familiaux » prévu aux articles 3, 4 et 5 du projet de loi pour la confiance dans la vie politique :
- au président et aux autres membres du gouvernement, au président du congrès et aux présidents des assemblées de province de Nouvelle-Calédonie (article 17 du projet de loi organique) ;
- au président et aux autres membres du gouvernement ainsi qu'au président de l'assemblée de la Polynésie française (article 18).
Le dispositif d'encadrement des « emplois familiaux »
Votre rapporteur regrette que cette extension, de même que l'extension précitée des nouvelles règles d'incompatibilité aux membres des assemblées de province et du congrès de Nouvelle-Calédonie (article 16) ainsi qu'aux représentants à l'assemblée de la Polynésie française (article 19), n`aient pas fait l'objet d'une consultation préalable des assemblées délibérantes de ces collectivités.
En effet, l'insertion de telles dispositions au sein du projet de loi organique délibéré en conseil des ministres le 14 juin 2017 aurait notamment requis la consultation :
- du congrès de la Nouvelle-Calédonie, en application de l'article 77 de la Constitution et de l'article 90 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 19999(*) ;
- de l'assemblée de la Polynésie française, en application de l'article 74 de la Constitution et de l'article 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 200410(*).
Le congrès de Nouvelle-Calédonie et l'assemblée de la Polynésie française auraient alors disposé d'un mois pour se prononcer, délai pouvant être réduit à quinze jours en cas d'urgence et à la demande du haut-commissaire.
Ce dispositif de consultation n'est toutefois pas applicable aux amendements adoptés au cours de la navette parlementaire, par l'Assemblée nationale et le Sénat, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel en 201611(*).
L'absence de dispositions relatives aux « emplois familiaux » en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie dans le texte initial puis leur insertion à l'Assemblée nationale par voie d'amendements pourraient donc être interprétées comme un contournement déplorable des obligations de consultation précitées.
Pour assurer la cohérence et la lisibilité du projet de loi organique, votre commission a néanmoins adopté huit amendements de coordination de son rapporteur aux articles 17 et 18 du projet de loi organique (amendements COM-19, COM-20, COM-21, COM-22, COM-23, COM-24, COM-25 et COM-26).
Ces rapprochements ne peuvent cependant masquer la persistance de trois divergences entre l'Assemblée nationale et le Sénat.
L'une est technique et concerne les modalités de saisine de la Cour de discipline budgétaire et financière en cas de cumul illégal des rémunérations publiques des parlementaires.
Les deux autres sont profondes et concernent les « parlementaires en mission » et les réserves parlementaire et ministérielle.
En l'état du droit, un député ou un sénateur titulaire d'autres mandats électoraux ou qui siège au conseil d'administration d'un établissement public local, du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), au conseil d'administration ou au conseil de surveillance d'une société d'économie mixte locale (SEM) ne peut cumuler les rémunérations et indemnités afférentes à ces mandats ou fonctions avec son indemnité parlementaire de base12(*) que dans la limite d'une fois et demie le montant de cette dernière13(*).
En conséquence, un parlementaire ne peut pas percevoir plus de 2 800 euros d'indemnités au titre de ses mandats locaux ou de son activité au sein des structures précitées14(*).
Lorsqu'une de ces structures verse au parlementaire une indemnité supérieure à ce montant de 2 800 euros, le président l'assemblée concernée peut déférer les faits au ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), dans les conditions prévues par l'article L. 314-1 du code des juridictions financières.
L'ordonnateur de la structure est alors passible d'une amende dont le minimum ne peut être inférieur à 150 euros et dont le maximum peut atteindre le montant de son traitement ou salaire brut annuel (article L. 313-1 du même code).
En première puis en nouvelle lectures, sur proposition de sa rapporteure, l'Assemblée nationale a inséré un article 2 A visant à renvoyer au règlement de chaque assemblée :
- « la mise en oeuvre » des règles du cumul des rémunérations publiques des parlementaires et « la sanction de leur violation ». Cette disposition vise à sanctionner, sur le plan disciplinaire, le parlementaire ayant perçu des indemnités illégales de la part des structures susmentionnées ;
- « les modalités suivant lesquelles » le président de chaque assemblée « défère les faits correspondants » au ministère public près la CDBF. Cette disposition tend à sanctionner les ordonnateurs ayant versé une indemnité illégale, non les parlementaires15(*).
Il s'agit, selon la rapporteure de l'Assemblée nationale, de « mettre un terme à la pratique minoritaire, mais dont la presse se fait parfois occasionnellement l'écho, des compléments de rémunération dont bénéficient les parlementaires qui siègent en cette qualité au sein de certains organismes publics ou para-publics »16(*).
Si votre rapporteur comprend la logique de l'article 2 A et souscrit à ses objectifs, cette disposition se heurte à une double difficulté juridique.
En premier lieu, elle est en partie satisfaite par le droit en vigueur, le code des juridictions financières permettant déjà au président de chaque assemblée de déférer des dossiers au ministère public près la CDBF.
En second lieu, le contenu du règlement de chaque assemblée parlementaire doit se limiter, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel17(*), aux règles relatives à l'organisation et au fonctionnement de l'assemblée, à la procédure législative et au contrôle de l'action du Gouvernement.
Les modalités selon lesquelles des faits sont déférés au ministère public près la CDBF ne paraissent pas entrer dans ce champ mais, au contraire, relever du code des juridictions financières.
Au regard de ces difficultés juridiques, votre commission a supprimé l'article 2 A du projet de loi organique (amendement COM-4 de son rapporteur).
En première lecture, sur proposition de notre collègue François Bonhomme, le Sénat avait inséré dans le projet de loi organique un article 8 bis afin de supprimer la possibilité pour le Gouvernement de désigner des « parlementaires en mission ».
Les dispositions proposées reprenaient celles d'une proposition de loi organique de notre ancien collègue Jacques Mézard adoptée par le Sénat le 3 février 2016.
L'article L.O. 144 du code électoral autorise actuellement la désignation par le Gouvernement de députés ou de sénateurs pour exercer des fonctions publiques s'ajoutant à leur mandat parlementaire pour une durée de six mois renouvelable.
Si cette mission temporaire se conclut généralement par la remise d'un rapport, elle peut conduire à l'exercice de fonctions administratives, par dérogation à l'incompatibilité prévue par l'article L.O. 142 du code électoral entre le mandat parlementaire et « l'exercice des fonctions publiques non électives »18(*). En cas de prorogation de la mission au-delà de six mois, l'incompatibilité s'applique et le parlementaire est remplacé sans qu'une élection partielle soit nécessaire.
Devant la croissance continue du nombre de parlementaires en mission depuis les années 1970, le Sénat a estimé à deux reprises que cette disposition constituait une entorse injustifiée au principe de la séparation des pouvoirs, qui implique une séparation des fonctions pour protéger le parlementaire dans l'exercice de son mandat, et a jugé souhaitable de mettre fin aux modalités particulières - et avantageuses pour le titulaire - de remplacement conduisant à des désignations qui ne présentent qu'une finalité électorale.
Alors que sa commission des lois avait simplement précisé ses dispositions, l'Assemblée nationale, sur proposition du Gouvernement et de députés membres du groupe Les Républicains, a supprimé cet article en première puis en nouvelle lectures. Les députés se sont bornés à souligner l'utilité de ce pouvoir discrétionnaire du Gouvernement pour le lui conserver.
Pour les raisons précédemment exposées, votre commission a adopté deux amendements identiques COM-6 et COM-1 de son rapporteur et du notre collègue Jean-Yves Leconte afin de rétablir l'article 8 bis.
En revanche, sans nier l'intérêt de cette disposition, votre commission n'a pas jugé indispensable de rétablir l'extension de la liste des inéligibilités parlementaires que le Sénat avait introduite en première lecture, à l'initiative de notre collègue Jacques Bigot, en adoptant l'article 2 bis.
L'article 9, tel qu'issu des débats au sein de l'Assemblée nationale, a réintroduit la suppression « sèche » de la réserve parlementaire.
Or, la réserve parlementaire est un outil de soutien financier, à disposition des parlementaires, indispensable pour les collectivités territoriales et les associations. Sa suppression pure et simple pénalisera inévitablement les associations ainsi que les petites communes situées en zone rurale ou en zone de montagne.
Les crédits ainsi affectés aux collectivités et aux associations font l'objet d'un encadrement, d'une vérification et d'un contrôle des dossiers par les ministères concernés. Depuis 2014, la réserve parlementaire est également totalement transparente et publique par la mise en ligne du nom du bénéficiaire, du montant et de la nature de la subvention, ainsi que du programme et de l'action budgétaire sur lesquels les subventions ont été créditées en loi de finances.
C'est pourquoi, le présent amendement vise à supprimer l'article 9 et à maintenir le dispositif actuel de la réserve parlementaire, d'autant plus que la rédaction actuelle de l'article 9 ne donne aucune garantie quant à la réallocation des crédits aux collectivités locales.
Avant l'article 9, rédiger ainsi l'intitulé du chapitre III :
« Soutien à l'investissement des communes, de leurs groupements et des associations ».
C'est pourquoi, le présent amendement a pour objet d'inscrire dans la loi organique relative aux finances (LOLF) un dispositif de soutien parlementaire aux communes, à leurs groupements et aux associations sous la forme d'une dotation au sein de la mission prévue par l'article 7 de la LOLF qui comporte déjà une dotation pour dépenses accidentelles et pour dépenses imprévisibles, et une dotation pour mesures générales en matière de rémunérations et d'en préciser les modalités d'attribution.
Ce nouveau dispositif serait totalement encadré et comporte d'importantes garanties en matière de transparence :
- chaque année, le bureau de chaque assemblée transmettrait au Gouvernement, avant la discussion du projet de loi de finances, une liste de projets ayant vocation à être soutenus, liste qui serait publiée en open data. La publication de la liste « en amont » permettrait notamment de prévenir et de traiter tout éventuel conflit d'intérêts ;
- ces projets devraient respecter six critères précis, notamment en ce qui concerne leur nature (investissement matériel ou immatériel et caractère exceptionnel ou projets liés à l'objet des associations potentiellement bénéficiaires) et leur finalité (mise en oeuvre d'une politique d'intérêt général ou d'actions associatives) ;
Au total, le dispositif serait donc soumis à un triple mécanisme de transparence (avant le vote du budget, pendant la procédure budgétaire et lors de l'exécution de la dépense).
Par ailleurs, le mécanisme proposé prend également en compte les spécificités des députés et sénateurs des Français établis hors de France pour qui la « suppression sèche » de la réserve parlementaire ne leur permettra pas de continuer à soutenir les actions scolaires, d'aide sociale, actions culturelles et de promotion de la francophonie, et actions de développement économique de la France.
« 3° Une dotation de soutien à l'investissement des communes, de leurs groupements et des associations. » ;
2° Au premier alinéa de l'article 11, après le mot : « imprévisibles », sont insérés les mots : « et sur la dotation de soutien à l'investissement des communes, de leurs groupements et des associations. » ;
« Art. 11-1. - I. - Chaque année, le bureau de chaque assemblée adresse au Gouvernement la liste des projets que les députés et les sénateurs proposent pour soutenir l'investissement des communes, de leurs groupements et des associations pour l'exercice suivant.
« 1° Ils correspondent à la réalisation de projets d'investissement matériel ou immatériel des communes, de leurs groupements ainsi que de leurs établissements publics, ou à des projets liés à l'objet des associations bénéficiaires ;
« 2° Ils ne présentent pas de caractère permanent ;
« 3° Ils permettent la mise en oeuvre d'une politique d'intérêt général ou d'actions associatives ;
« 6° Leur délai prévisionnel est égal ou inférieur à sept ans.
« III. - Le présent article est applicable aux projets que les députés et les sénateurs proposent pour répondre aux besoins d'investissement des établissements français d'enseignement à l'étranger et des organismes publics et privés qui concourent aux actions de soutien et d'accompagnement aux Français établis hors de France en matière scolaire, de bienfaisance et de solidarité, et en matière de développement culturel, ainsi que de développement économique de la France.
III. - Le présent article entre en vigueur au 1er septembre 2017. »
Le chapitre II du titre II de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances est ainsi modifié :
« III. - Le présent article est applicable aux projets que les députés et les sénateurs proposent pour répondre aux besoins d'investissement des établissements français d'enseignement à l'étranger et des organismes publics et privés qui concourent aux actions de soutien et d'accompagnement aux Français établis hors de France en matière scolaire, de bienfaisance et de solidarité, et en matière de développement culturel, ainsi que de développement économique de la France. »
« IV. - Le 9° de l'article 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances est abrogé.
« V. - Le présent article entre en vigueur au 1er septembre 2018. »
Afin de permettre aux collectivités, à leurs groupements et à leurs associations de se familiariser avec ce nouveau dispositif et ces nouveaux critères, il est proposé le mettre en oeuvre au 1er septembre 2018.
« 4° Les fonds qu'il est envisagé de verser n'excèdent pas la moitié du montant total du projet concerné et le plafond de 20 000 € ou 5 000 € pour les associations ;
« IV. - Le 9° de l'article 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances est abrogé. »
« V. - Le présent article entre en vigueur au 1er septembre 2017. »
- ces projets devraient respecter six critères précis, notamment en ce qui concerne leur nature (investissement matériel ou immatériel et caractère exceptionnel ou projets liés à l'objet des associations potentiellement bénéficiaires) et leur finalité (mise en oeuvre d'une politique d'intérêt général ou d'actions associatives). Pour les associations, le montant de cette aide sera limitée à 5 000 € ;
* 1 Séance publique du Sénat du mercredi 2 août 2017.
* 2 Conseil constitutionnel, 26 janvier 2017, Loi relative à l'égalité et à la citoyenneté, décision n° 2016-745 DC : « Aux termes du premier alinéa de l'article 38 de la Constitution : « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Cette disposition fait obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu'il présente, la finalité des mesures qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnances ainsi que leur domaine d'intervention. »
* 3 Sont notamment visées par l'article L.O. 146 du code électoral : les sociétés ayant principalement un objet financier et faisant publiquement appel à l'épargne, celles dont l'activité consiste dans l'exécution de travaux destinés spécifiquement à ou devant faire l'objet d'une autorisation discrétionnaire de la part de l'État, et les sociétés d'économie mixte.
* 4 Conseil constitutionnel, 9 octobre 2013, n° 2013-675 DC.
* 5 Rapport d'activité 2016 de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, avril 2017, p. 68. Ce document est consultable à l'adresse suivante :
* 6 Concrètement, cette infraction serait punie d'un an d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende sur le fondement de l'article 26 de la loi organique n° 2013-907 du 13 octobre 2013.
* 7 Une disposition symétrique a été adoptée à l'article 2 ter du projet de loi ordinaire pour les membres du Gouvernement, les militaires, les magistrats administratifs et financiers et les fonctionnaires.
* 8 Rapport d'activité 2016 de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, avril 2017, p. 26. Ce document est consultable à l'adresse suivante :
* 9 Loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie.
* 10 Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française.
* 11 Conseil constitutionnel, 28 juillet 2016, Loi organique rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France, décision n° 2016-734 DC.
* 12 Indemnité parlementaire de base qui s'établit, au 1er mars 2017, à 5 599,80 euros bruts par mois.
* 13 Article 4 de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement.
* 14 Un parlementaire ne peut, en outre, percevoir une rémunération, gratification ou indemnité pour les fonctions exercées dans une institution ou un organisme extérieur lorsqu'il a été nommé au sein de cette institution et de cet organisme au titre de son mandat parlementaire (article L.O. 145 du code électoral).
* 15 N'étant pas des ordonnateurs, les parlementaires ne sont, en effet, pas justiciables devant la Cour de discipline budgétaire et financière (article L. 312-1 du code des juridictions financières).
* 16 Source : objet de l'amendement adopté, en première lecture, par la commission des lois de l'Assemblée nationale.
* 17 Conseil constitutionnel, 11 décembre 2014, Résolution tendant à modifier le Règlement de l'Assemblée nationale, décision n° 2014-705 DC.
* 18 À titre d'illsutration, M. Christian Nucci, député, a été désigné parlementaire en mission en 1981 et 1982 pour exercer les fonctions de Haut-Commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie.

References: l'article 45
 l'article 18
 l'article 2
 l'article 6
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 45
 l'article 9
 l'article 12
 l'article 14
 l'article 77
 l'article 90
 l'article 74
 l'article 9
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 8
 l'article 2

L'article 9
 l'article 9
 l'article 9
 l'article 9
 l'article 7
 l'article 11
 Art. 11
 l'article 54
 l'article 54
 l'article 38
 l'article 26
 l'article 2