Source: http://www.franciscosantana.net/2015/06/procedimiento-administrativo-previo-las.html
Timestamp: 2018-03-22 15:28:20+00:00

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A lo anterior, debe agregarse lo señalado por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal en sentencia Nº 1355 de fecha 5 de agosto de 2011, respecto a que el mencionado reclamo administrativo también constituye un medio de defensa para el administrado contra las actuaciones u omisiones de la Administración que le hayan generado daños patrimoniales, así como una especie de conciliación en sede administrativa -útil para ambas partes- lo cual se traduce en celeridad para la reparación del daño producido y una oportunidad para que el ente respectivo reconsidere su actuación u omisión y enmendar -de ser el caso- el daño patrimonial causado.
“(…) Ciertamente, sin detrimento de la referida prerrogativa procesal del Estado venezolano (que según la doctrina de este Alto Tribunal es de orden público y se sustenta en el hecho de que las demandas contra el Estado tienen la potencialidad de afectar el patrimonio público y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos y, por ello, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado -Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: Procuraduría General del Estado Lara) (…)” (Sentencia N° 1780 del 17 de diciembre de 2014) (Resaltado de la Sala Político Administrativa).
En este orden de ideas, conviene señalar lo previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, según el cual la consecuencia jurídica del incumplimiento del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, los Estados o los órganos o entes del Poder Público a los cuales la ley les atribuye tal prerrogativa, es la inadmisibilidad de la demanda. Esta norma se encuentra en total sintonía con lo establecido en el artículo 62 del mencionado Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, según el cual los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías intentadas contra la República, en las que no se acredite el cumplimiento de las formalidades del aludido procedimiento.
En el presente caso la Asociación Civil Caja de Ahorro y Préstamos de los Empleados Públicos de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda (CAPEM), ejerció una demanda a los fines de lograr el cobro de las cantidades de dinero presuntamente adeudadas por el Instituto Autónomo de Policía del Estado Bolivariano de Miranda (IAPEM) y el Instituto Autónomo Cuerpo de Bomberos del Estado Bolivariano de Miranda (IACBEM) por los siguientes conceptos: a) el ahorro de los asociados a la Caja de Ahorro y Préstamos de los Empleados Públicos de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda (CAPEM); b) los aportes patronales; c) las retenciones efectuadas a los trabajadores con ocasión de los préstamos concedidos; y d) los intereses de mora generados por el retardo del empleador en la consignación de los recursos a la mencionada Caja de Ahorro y Préstamos.
De acuerdo a lo establecido en los artículos 5 de la Ley de Policía del Estado Miranda y 2 de la Ley de Creación del Instituto Autónomo “Cuerpo de Bomberos del Estado Miranda”, publicadas en la Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Miranda, hoy Estado Bolivariano de Miranda, en fechas 15 de mayo de 1996 y 25 de diciembre de 2000, respectivamente; los entes codemandados son institutos autónomos, con personalidad jurídica propia y patrimonio independiente del fisco del referido Estado.
El artículo 98 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.890 Extraordinario del 31 de julio de 2008, aplicableratione temporis, prevé que los institutos públicos gozarán los privilegios y prerrogativas acordadas por la Ley a la República, los Estados, los Distritos Metropolitanos o los Municipios -sin distinguir las normas entre la naturaleza fiscal o procesal de tales privilegios-; mientras que en el artículo 101 eiusdem dispone que los institutos autónomos se rigen por todas las normas aplicables a los institutos públicos.
Conforme a lo expuesto, quien pretenda interponer una demanda de contenido patrimonial contra los referidos institutos autónomos estadales debe agotar el procedimiento administrativo previo establecido en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Precisada la importancia de los privilegios procesales de la República y su extensión a los institutos autónomos, corresponde constatar si en el presente caso la actora agotó el referido procedimiento previo frente al Instituto Autónomo de Policía del Estado Bolivariano de Miranda (IAPEM) y al Instituto Autónomo Cuerpo de Bomberos del Estado Bolivariano de Miranda (IACBEM).
Al respecto se observa que primero junto al libelo y luego anexo al escrito de fecha 01 de abril de 2014 presentado por la parte actora, esta consignó varias comunicaciones enviadas por los representantes de la Caja de Ahorro y Préstamos de los Empleados Públicos de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda (CAPEM) a los Presidentes del Instituto Autónomo de Policía del Estado Bolivariano de Miranda (IAPEM) y del Instituto Autónomo Cuerpo de Bomberos del Estado Bolivariano de Miranda (IACBEM) (folios 177 al 182, 185 al 190, 193 al 195 del expediente), las cuales se describen a continuación:
Destinatario de la comunicación
Presidente del Instituto Autónomo Cuerpo de Bomberos del Estado Bolivariano de Miranda (IACBEM)
Bs. 96.313,54
17-01-09 al
Director-Presidente (E) del Instituto Autónomo Cuerpo de Bomberos del Estado Bolivariano de Miranda (IACBEM)
Bs. 110.184,76
Director-Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Bolivariano de Miranda (IAPEM)
Director-Presidente del Instituto Autónomo Cuerpo de Bomberos del Estado Bolivariano de Miranda (IACBEM)
Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Bolivariano de Miranda (IAPEM)
Bs. 173.312,73
16-01-10 al
Bs. 89.531,08
Bs. 9.656,22
Bs. 92.552,28
18-01-11 al
Bs. 48.089,02
Bs. 298.370,28
Se advierte que esas comunicaciones fueron redactadas en forma similar. En todas se informa de la deuda que mantienen esos institutos “por concepto de intereses de mora causados por el retardo en la entrega de los ahorros, aportes y retenciones de los funcionarios”.
En los referidos documentos los representantes de la Caja de Ahorros demandante se limitaron a requerir el pago de sus acreencias a la mayor brevedad posible sin indicar formalmente la voluntad de su representada de demandar judicialmente tales montos.
Nótese que en vía administrativa solo se reclamaron los intereses de mora generados, obviando los montos correspondientes a “los aportes y retenciones deducidos por nómina del salario de los trabajadores” los cuales sí fueron requeridos en la presente demanda.
Además, se observa que existe falta de correspondencia entre los intereses moratorios expresados en esas comunicaciones y los indicados, tanto en el libelo, como en el escrito presentado por la parte actora el 01 de abril de 2014.
En efecto, en las comunicaciones presentadas en vía administrativa reflejadas en el cuadro que antecede se enunciaron distintos montos (que se elevaban mes a mes), en el libelo se indicó que lo adeudado por intereses moratorios era la cantidad de un millón ochenta y ocho mil novecientos noventa y seis bolívares con treinta y un céntimos (Bs. 1.088.996,31) para todos los demandados.
Mientras que en el escrito del 01 de abril de 2014 se requirió la cantidad de un millón seiscientos setenta y cinco mil cuatrocientos treinta y cuatro bolívares con sesenta y seis céntimos (Bs. 1.675.434.66) para el Instituto Autónomo de Policía del Estado Bolivariano de Miranda (IAPEM) y seiscientos cuarenta y seis mil novecientos veinticinco bolívares con veintitrés céntimos (Bs. 646.925,23) para el Instituto Autónomo Cuerpo de Bomberos del Estado Bolivariano de Miranda (IACBEM) (folio 211 del expediente).
Entiende la Sala que la variación de los montos obedece al tiempo transcurrido desde que se generó la deuda (2009) hasta la fecha, sin embargo, para efectos de esta decisión, lo cierto es que no existe identidad entre lo reclamado en vía administrativa y lo requerido en vía judicial.
En un caso semejante al que se examina la Sala estableció lo siguiente:
“(…) En conclusión, advierte la Sala que la parte actora, para intentar la demanda de contenido patrimonial contra el instituto autónomo (ente que goza de los mismos privilegios procesales de la República), debió cumplir con el procedimiento administrativo previo a dichas demandas, lo cual no probó al momento de la interposición de la presente acción.
No obstante, de la revisión de las actas procesales, se advierte que en escrito presentado en fecha 11 de agosto de 2011 (folios 337 al 342), el apoderado judicial de la demandante apeló y alegó que, a objeto de cumplir con el requisito de agotar la vía administrativa, su representada solicitó el 19 de enero de 2011 ‘…que [les] fueran sincerados la deuda y que posteriormente fuera celebrado un acuerdo o convenio de pago con [su] representada…’ (sic).
Que el 04 de febrero de 2011 solicitaron ‘…que se cumplieran con el pago de la deuda de los años 2.009 y 2.010…’ (sic); que el 5 del mismo mes y año solicitaron “…Audiencia con el representante legal del INSETRA…’, a fin de ‘…plantear la situación actual de la Caja de Ahorro…’ y que finalmente en esa misma fecha los asociados de la caja de ahorro celebraron una Asamblea a la que invitaron a las autoridades del ente demandado, quienes no asistieron.
En criterio de esta Sala, las comunicaciones consignadas por la representación judicial actora, no satisfacen la obligación de cumplir con el procedimiento administrativo previo a la interposición de las demandas de contenido patrimonial, pues de ellas se observa en principio el presunto incumplimiento del ente accionado de cumplir con el aporte correspondiente a la caja de ahorro de los años 2009 y 2010, pero ‘no se indica la pretensión de instaurar demanda contra dicho Instituto’, tal como lo prevé el artículo 56 del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ya que ese ‘privilegio tiene por objeto que el ente público esté indubitablemente al tanto de las reclamaciones que pudieran exigírsele judicialmente, y también respecto de los fundamentos en que aquéllas se sustentarán’ (ver sentencias de esta Sala números 01131 y 00961 del 11 de noviembre de 2010 y 14 de julio de 2011).
Ergo, debe esta Sala declarar sin lugar la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la accionante. En consecuencia, se confirma el pronunciamiento que declaró inadmisible la demanda, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3 del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por no haberse cumplido con el procedimiento administrativo previo a las demandas, establecido en el artículo 56 y siguientes del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Así se determina. (…)” (Sentencia N° 01403 del 26 de octubre de 2011).
Con base en las consideraciones que anteceden y tomando en cuenta los criterios citados (de la Sala Constitucional y de esta Sala) este Alto Tribunal concluye que en este caso la actora no agotó respecto al Instituto Autónomo de Policía del Estado Bolivariano de Miranda (IAPEM) y al Instituto Autónomo Cuerpo de Bomberos del Estado Bolivariano de Miranda (IACBEM) el procedimiento previo a las demandas contra la República previsto en los artículos 56 y siguientes del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, aplicable también a los institutos demandados.
Lo anterior genera la inadmisibilidad de la demanda incoada contra los citados institutos de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así se decide.
En razón de lo expuesto se declara con lugar el defecto de procedimiento alegado por los representantes judiciales de los mencionados institutos referido a la falta de agotamiento del procedimiento previo a las demandas contra la República. Así se determina.
Por otra parte, se advierte que la presente demanda también fue incoada contra el Estado Bolivariano de Miranda, que igualmente goza del privilegio del agotamiento del procedimiento previo a las demandas contra la República, según lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.140 del 17 de marzo de 2009).
En atención a lo expresado, la Sala pasará de oficio a revisar si consta en autos el cumplimiento del citado procedimiento previo respecto a ese Estado.
En este sentido se observa, que primero junto al libelo y luego anexo al escrito de fecha 01 de abril de 2014 presentado por la parte actora, esta consignó varias comunicaciones enviadas por los representantes de la Caja de Ahorro y Préstamos de los Empleados Públicos de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda (CAPEM) (folios 191, 192, 201 al 204 del expediente), las cuales se describen a continuación:
Director de Tesorería y Finanzas de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda
Bs. 92.997,97
Coordinador General de la Tesorería de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda
Bs. 251.096,47
Bs. 699.739,23
Respecto a las citadas comunicaciones se verifican las mismas observaciones señaladas antes en cuanto a los institutos autónomos demandados.
En las dos primeras comunicaciones se informa de la deuda que mantiene ese Estado “por concepto de intereses de mora causados por el retardo en la entrega de los ahorros, aportes y retenciones de los funcionarios”. Y en la tercera de ellas, se reclaman tales montos con relación a los funcionarios “adscritos al IACBEM, IAPEM, y la Gobernación”
Nótese que en vía administrativa solo se reclamaron los intereses de mora generados, obviando lo correspondiente a “los aportes y retenciones deducidos por nómina del salario de los trabajadores”los cuales sí fueron requeridos en la presente demanda.
Además, existe falta de correspondencia entre los intereses moratorios expresados en esas comunicaciones y los indicados, tanto en el libelo, como en el escrito presentado por la parte actora el 01 de abril de 2014.
En efecto, en las comunicaciones presentadas en vía administrativa reflejadas en el cuadro que antecede se enunciaron distintos montos (que se elevaron en cada comunicación), en el libelo se indicó que lo adeudado por intereses moratorios era la cantidad de un millón ochenta y ocho mil novecientos noventa y seis bolívares con treinta y un céntimos (Bs. 1.088.996,31) para todos los demandados.
Mientras que en el escrito del 01 de abril de 2014 se requirió la cantidad de seiscientos sesenta y nueve mil seiscientos ochenta y un bolívares con seis céntimos (Bs. 669.681,06) para el Estado Bolivariano de Miranda (folio 211 del expediente).
Entiende la Sala que la variación de los montos obedece al tiempo transcurrido desde que se generó la deuda (2010) hasta la fecha, sin embargo, para efectos de esta decisión, lo cierto es que no existe identidad entre el monto reclamado en vía administrativa y el requerido en vía judicial.
Las consideraciones que anteceden conducen a esta Sala a concluir que la actora tampoco agotó respecto al Estado Bolivariano de Miranda el procedimiento previo a las demandas contra la República previsto en los artículos 56 y siguientes del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, aplicable también a ese Estado.
Lo anterior genera la inadmisibilidad de la demanda incoada contra el mencionado Estado Bolivariano de Miranda de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así se declara.
En consecuencia, se revoca el auto de fecha 07 de agosto de 2012 dictado por el Juzgado de Sustanciación. Así se determina.
Por último, se observa que la presente decisión no impide que la actora vuelva a interponer la acción una vez agotado el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República descrito en los artículos 56 y siguientes del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República contra cada uno de los demandados. Así se establece.
Atendiendo a los precedentes razonamientos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- CON LUGAR el defecto de procedimiento alegado por los representantes judiciales del INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA (IAPEM)y del INSTITUTO AUTÓNOMO CUERPO DE BOMBEROS DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA (IACBEM) referido a la falta de agotamiento del procedimiento previo a las demandas contra la República y otros entes que gozan de ese privilegio. En consecuencia, se declara INADMISIBLE la demanda respecto a los citados institutos.
2.- INADMISIBLE la demanda respecto al ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.
3.- REVOCA el auto de fecha 07 de agosto de 2012 dictado por el Juzgado de Sustanciación.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación para su archivo. Cúmplase lo ordenado.
En veintinueve (29) de abril del año dos mil quince, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00481.
Quien suscribe, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, salva su voto por disentir del fallo que antecede con fundamento en lo dispuesto en los artículos 104 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y 63 del Reglamento Interno del Máximo Tribunal de la República, en el cual fue declarada inadmisible la demanda por cobro de bolívares interpuesta en fecha 21 de junio de 2012 por la Asociación Civil Caja de Ahorro y Préstamos de los Empleados Públicos de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda (CAPEM) contra el Estado Bolivariano de Miranda, el Instituto Autónomo de Policía del Estado Bolivariano de Miranda (IAPEM) y el Instituto Autónomo Cuerpo de Bomberos del Estado Bolivariano de Miranda (IACBEM), conforme a lo dispuesto en el artículo 35, numeral 3 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con ocasión de haberse considerado procedente el defecto de procedimiento alegado tanto por la representación judicial del Instituto Autónomo de Policía del Estado Bolivariano de Miranda (IAPEM) como por el Instituto Autónomo Cuerpo de Bomberos del Estado Bolivariano de Miranda (IACBEM), por no haber agotado la demandante el procedimiento administrativo previo a las demandas de contenido patrimonial, contra la República y los entes que gozan de esa prerrogativa establecido en los artículos 56 y siguientes del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
En la decisión de la cual discrepo la mayoría sentenciadora determinó el incumplimiento del mencionado requisito de admisibilidad, cuando verificó que los montos exigidos por la referida Asociación Civil en las distintas comunicaciones enviadas a los entes demandados, no coinciden con los reclamados en la demanda. Asimismo, en dicho fallo se destaca el hecho de no haber informado la actora a la Administración su voluntad de acudir a la vía judicial, en caso de no lograr sus pretensiones en sede administrativa.
A criterio de la disidente, la referida sentencia aplicó de manera rigurosa la consecuencia jurídica de la falta de agotamiento del antejuicio administrativo sin apreciar las características particulares del caso.
Era necesario el examen concatenado de los hechos articulados con las normas constitucionales y legales relacionadas con la incidencia social y económica de las actividades realizadas por las cajas de ahorro. Era necesario también el examen detenido de la naturaleza de las obligaciones reclamadas en la demanda, aspectos estos, cuyo análisis hubiese dejado al descubierto la vinculación insoslayable de la demanda con la figura del “trabajador”.
Desde esta perspectiva, quien suscribe considera importante hacer las siguientes precisiones:
1. Con la aprobación popular de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, nació un nuevo sistema de gobierno en el que la participación y el protagonismo del pueblo constituyen por excelencia la forma más genuina de ejercicio de la soberanía que en él reside. De esta manera, transitamos de un sistema netamente representativo a otro donde la expresión popular no solo se materializa en el derecho al sufragio, sino en la intervención activa del pueblo en diferentes ámbitos (como el político, social y económico) para garantizar su completo desarrollo, tanto individual como colectivo (artículo 62).
Así lo resalta la Exposición de Motivos del Texto Constitucional, cuando describe “la consagración amplia del derecho a la participación en los asuntos públicos de todos los ciudadanos y ciudadanas, ejercidos de manera directa, semidirecta o indirecta. Este derecho no queda circunscrito al sufragio, ya que es entendido en un sentido amplio, abarcando la participación en el proceso de formación, ejecución y control de la gestión pública [concibiendo esta] como un proceso en el cual se establece una comunicación fluida entre gobernantes y pueblo, implica modificar la orientación de las relaciones entre el Estado y la Sociedad, para devolverle a esta última su legítimo protagonismo”.
Sobre este particular, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia se pronunció en sentencia Nº 22 del 22 de enero de 2003, señalando que “La participación de los ciudadanos en los asuntos públicos se encuentra en las raíces mismas de la democracia como sistema político, de tal forma que democracia implica la participación del pueblo en el poder político que se manifiesta a través de dos grandes cauces: la participación directa y la participación indirecta, también llamada representativa. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al lado de las instituciones de la democracia representativa, permite la intervención directa del pueblo en diversos procesos de toma de decisiones, de forma que el Estado puede requerir la colaboración de los ciudadanos en la determinación y gestión de los asuntos públicos, así como, también, condicionar con su participación la decisión de los Poderes Públicos”.
Ahora bien, el artículo 62 de la Constitución establece el derecho de todos los ciudadanos y ciudadanas de participar libremente en los asuntos públicos, de manera directa o por medio de sus representantes elegidos o elegidas; indicando igualmente que dicha participación en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo.
Tienen entonces los ciudadanos y las ciudadanas, no solo el derecho a participar activamente en los asuntos públicos sino el deber de contribuir con su actuación al desarrollo de la sociedad y, en última instancia, al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, como lo son: la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrático de la voluntad popular, la construcción de una sociedad justa y amante de la paz, la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo y la garantía del cumplimiento de los principios, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución (artículo 2). Esa obligación se sustenta en los principios de cooperación, solidaridad y corresponsabilidad, y deriva del propio Texto Constitucional, cuyo artículo 135 establece que “las obligaciones que correspondan al Estado, conforme a esta Constitución y a la ley, en cumplimiento de los fines del bienestar social general, no excluyen las que en virtud de la solidaridad y responsabilidad social y asistencia humanitaria, correspondan a los o las particulares según su capacidad”.
Bajo esa concepción, el artículo 70 de la Constitución enuncia los medios de participación y protagonismo del pueblo de la siguiente manera: en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocación del mandato, las iniciativas legislativas, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico: las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad.
En cuanto a las cajas de ahorro -forma asociativa de la parte demandante en la demanda declarada inadmisible en el fallo disentido- la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela reconoce como un derecho económico de los trabajadores y las trabajadoras y, en general, de la comunidad, poder constituir asociaciones de carácter social y participativo como la antes señalada para desarrollar cualquier tipo de actividad económica conforme a la Ley. La norma constitucional precisa que la Ley reconocerá las especificidades de esas organizaciones, en especial, las relativas al acto cooperativo, el trabajo asociado y su carácter generador de beneficios colectivos (artículo 118).
Ahora bien, tanto el artículo 70 del Texto Constitucional como el artículo 118 eiusdem, delegan a la Ley el establecimiento de la forma y condiciones bajo las cuales deben funcionar los aludidos medios de participación y protagonismo del pueblo. En este sentido, y en lo que interesa al fallo de la discrepancia, la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.553 del 16 de noviembre de 2010, desarrolló los aludidos postulados constitucionales en su artículo 1º cuando establece como finalidad de ese instrumento normativo el reconocimiento del derecho de todos “los trabajadores” -a tiempo determinado e indeterminado, sean funcionarios, empleados u obreros del sector público, el sector privado, no dependientes, jubilados o pensionados, u organizaciones de la sociedad- para desarrollar asociaciones que establezcan mecanismos orientados a incentivar al ahorro sistemático y no sistemático, independientemente de la capacidad contributiva, condición social, actividad laboral, medio de desenvolvimiento, salario, ingreso y rentas de los asociados; en el sector público se incluyen los obreros y empleados, cualesquiera sea su naturaleza jurídica al servicio de la Administración Pública, correspondiente a todos los órganos y entes de las diferentes ramas del Poder Público Nacional, Estadal o Municipal, central o descentralizada.
Conforme a lo establecido en los artículos 3 y 4, numerales 2 y 3 de la mencionada Ley, las cajas de ahorro están destinadas a fomentar el ahorro de sus asociados, quienes reciben, administran e invierten en su beneficio los aportes acordados; operaciones que deben realizar guiados por los principios de participación y protagonismo en lo social y económico, teniendo en cuenta su “carácter social, generador de beneficios colectivos, eficiente y sin fines de lucro”.
Quien discrepa estima que la actuación de las cajas de ahorro como medios de participación y protagonismo del pueblo en asuntos públicos, se concreta especialmente en las operaciones que realiza conforme al artículo 44 de la referida Ley, por cuanto con ellas coadyuvan verdaderamente -con base en los principios antes mencionados de cooperación, solidaridad y corresponsabilidad- al cumplimiento de los fines del Estado y la materialización de los derechos constitucionales; más aun cuando tales actividades se llevan a cabo bajo la vigilancia y supervisión de la Superintendencia de Cajas de Ahorro para la protección del ahorro del trabajador.
En efecto, la operaciones a las que hace referencia el mencionado artículo 44 son, entre otras: el otorgamiento de préstamos con garantías (hipotecaria o de haberes del asociados), la realización de proyectos de vivienda y hábitat de carácter social, las alianzas estratégicas en las áreas de salud, alimentación, vivienda, educación y recreación, así como las inversiones en seguridad social; todo lo cual desarrolla de manera efectiva la protección de los derechos sociales consagrados en el Texto Constitucional, entre los cuales se encuentran los contenidos en los artículos 75 (familia), 80 (ancianidad), 82 (vivienda), 83 (salud), 86 (seguridad social), entre otros.
Cabe señalar que en el escrito de demanda los apoderados actores aseguran, que la Asociación Civil Caja de Ahorro y Préstamos de los Empleados Públicos de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda (CAPEM) fue creada con la finalidad de establecer mecanismos para incentivar el ahorro de los empleados de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda y de sus entes descentralizados, y ofrecer a sus asociados créditos a muy bajos intereses y a plazos ajustados a sus posibilidades de pago, así como financiamientos para la adquisición de bienes y servicios (vivienda, vehículos, electrodomésticos, mueblería, telefonía celular, zapatería, enseres, sistemas de salud, medicina interna, exámenes de laboratorio, odontología, ópticas, pólizas de seguros, servicios funerarios, planes recreacionales, entre otros).
Lo anterior refleja que el carácter social y económico de las cajas de ahorro, no solo se refiere a su forma de constitución (predominantemente conformada por la masa trabajadora) y a su finalidad (generar beneficios económicos a sus asociados), sino a los efectos positivos que para la familia del asociado y la sociedad en general resultan de esa actividad, conforme a lo preceptuado en el artículo 70 de la Constitución. De allí que el Estado esté obligado a protegerla y promoverla “con el fin de fortalecer el desarrollo económico del país, sustentándolo en la iniciativa popular” (artículo 308).
El desarrollo de todas estas actividades patentizan la obligación de los particulares de contribuir con el desarrollo social y económico del país, por lo que su efectiva ejecución material debió ser considerada por la Sala en el asunto controvertido. Recordemos que la demanda fue planteada a los fines de lograr el cobro de las cantidades de dinero presuntamente adeudadas por los entes demandados (el ahorro de los asociados, los aportes patronales, las retenciones efectuadas a los trabajadores con ocasión de los préstamos concedidos y los intereses de mora generados por el retardo del empleador en la consignación de los recursos), sin lo cual en principio no es posible el cumplimiento de los fines de la Asociación Civil demandante respecto a los trabajadores asociados y, menos aún, hacia la colectividad.
Así lo señala la parte actora en el escrito de demanda, cuando asegura que los aportes reclamados con la demanda son “deducciones hechas al sueldo básico mensual de los trabajadores con el objeto de establecer o incentivar el ahorro, por lo que su retención (…) redunda en la inefectividad de un beneficio socioeconómico del trabajador al cual pertenece, que de acuerdo al Texto Constitucional, es progresivo e intangible” (Resaltado de la disidente).
En este sentido, se ha pronunciado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 471 del 10 de marzo de 2006, haciendo referencia a la actividad agrícola como medio para lograr la seguridad agroalimentaria. La mencionada Sala puso de relieve la obligación de los órganos del Poder Público de garantizar la materialización del principio de participación, lo cual hizo en los siguientes términos:
“la protección que el Estado brinda al hecho social de la actividad agrícola, incide directamente en el contexto de toda la sociedad -ya que ello puede no sólo conllevar al desabastecimiento de uno o varios productos, sino a la disminución cierta de la posibilidad de autoabastecer el mercado nacional, como manifestación de la autodeterminación del Estado-, tanto a los productores, como a los entes públicos y privados vinculados a la cadena agroproductiva -vgr. Consumidores-.
A juicio de la Sala, ese carácter sistémico del ejercicio de la actividad agrícola y particularmente de la relación necesaria entre los distintos eslabones de la cadena agroproductiva, tienen implicaciones fundamentales en la interpretación y alcance de las competencias de las estructuras organizativas en la cual deben darse las decisiones relativas al desarrollo de la mencionada actividad.
Si se afirma que en virtud de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el ejercicio de la actividad gubernamental debe darse en el marco del principio de participación, entonces se tiene que dotar a todos los habitantes de mecanismos de control para permitir que ellos mismos tutelen la calidad de vida que desean (productores, comerciantes y consumidores), como parte de la interacción o desarrollo compartido Estado-Sociedad, por lo que la interpretación y alcance del ordenamiento jurídico vigente debe propender a la realización de una democracia participativa, tal como lo reconoce el Preámbulo de la Constitución, para que el ejercicio de esa participación sea realmente efectivo.
Esa responsabilidad y eficacia, que se deriva del ejercicio directo del Poder Público por la sociedad organizada no se circunscribe al reconocimiento del control social o comunitario -al margen de los controles intraestatales-, sino la imposición a cargo de la sociedad en su conjunto y cada uno de sus integrantes del principio de autoresponsabilidad, ya que el pueblo -vgr. Productores, comerciantes y consumidores- al tener la posibilidad de determinar los parámetros en los cuales se desarrollará su actividad, deben asumir las consecuencias de la calidad y efectividad de su intervención o de su falta de participación”. (Destacado de la disidente).
Sobre la base de lo antes establecido en el fallo parcialmente transcrito, en sentencia Nº 256 del 10 de abril de 2014 la Sala Constitucional dispuso lo siguiente:
“Al instituirse el principio de participación como un parámetro interpretativo, ello comporta a cargo del juez un imperativo de carácter bifronte, que se materializa por una parte en la obligación de interpretar el ordenamiento jurídico en orden a favorecer el ejercicio del derecho a participación y, por la otra, en asumir las manifestaciones o el resultado del ejercicio del derecho de participar como un arquetipo o valor fundamental que incide en la totalidad del sistema normativo objeto de modificación -Cfr. Sentencias de esta Sala Nros. 471/06 y 1.117/06-.
Sobre el primer aspecto, se postula entonces la necesidad de una interpretación pro participación que conlleva preferir aquellas que contribuyan al ejercicio del derecho de participación, a las que constituyan una restricción al mismo, razón por la cual siempre deberá preferirse la interpretación que la favorezca a aquella que la niegue, en caso de no existir disposición expresa”. (Resaltado de quien discrepa)
En el caso concreto y conforme a los criterios expuestos, la Magistrada disidente estima que la participación como derecho y deber de los ciudadanos y las ciudadanas no puede verse limitada por la exigencia del cumplimiento previo del antejuicio administrativo, menos aun cuando el acceso a la tutela jurisdiccional va dirigido a lograr el cobro de conceptos supuestamente adeudados por los entes demandados para la concreción de los objetivos sociales y económicos establecidos genéricamente en los artículos 62, 118 y 308 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como lo son: la satisfacción de las necesidades del asociado (trabajador), de su familia y de la colectividad.
2. Por otra parte, quien disiente considera que la mayoría sentenciadora tampoco valoró la naturaleza de los conceptos reclamados en la demanda y su vinculación con la relación de trabajo -funcionarial, laboral o no- existente entre los asociados de la Caja de Ahorro y Préstamos accionante y los entes demandados -Estado Bolivariano de Miranda, el Instituto Autónomo de Policía del Estado Bolivariano de Miranda (IAPEM) y el Instituto Autónomo Cuerpo de Bomberos del Estado Bolivariano de Miranda (IACBEM)-.
Al respecto, es importante señalar que a tenor de lo establecido en los artículos 66 y 68 de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, el ahorro está integrado por los aportes del asociado -sean voluntarios, deducidos de la nómina del patrono con base en un porcentaje determinado de su sueldo o depositados directamente por el trabajador- y los aportes del empleador; todo lo cual conjuntamente con la parte proporcional correspondiente a los beneficios obtenidos en cada ejercicio económico, integran los haberes del asociado.
La Sala Plena del Máximo Tribunal se ha pronunciado acerca de la naturaleza civil de los referidos haberes, desligándolos -aunque no en su totalidad- de la relación laboral. En sentencia Nº 17 de fecha 4 de diciembre de 2013, publicada el 25 de febrero de 2014, la referida Sala señaló que en este tipo de sistemas de ahorro el empleador actúa como un simple intermediario y supervisor del ahorro de sus trabajadores, pues aun y cuando es el encargado de recabar los recursos provenientes de los aportes y retenciones, los fondos económicos son de exclusiva propiedad del asociado y, por lo tanto, se consideran bienes particulares de éste, desvinculados de su origen -personal o patronal- una vez ingresados en su patrimonio.
Quien suscribe, coincide con el criterio de la Sala Plena considerando, además, que el carácter civil de los haberes del asociado se apoya igualmente en la voluntariedad del ahorro, pues el ingreso a este tipo de organizaciones es por elección del asociado y no una consecuencia de la relación laboral; de allí que el artículo 103 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, prevea que éstos “podrán” autorizar al patrono o patrona a descontar de su salario cuotas únicas o periódicas en beneficio de la caja de ahorros a la cual estén afiliados o afiliadas, conforme a lo establecido en sus Estatutos y en la Ley.
Lo mismo sucede con el retiro del asociado, quien tiene derecho al reintegro de sus haberes disponibles y de la parte proporcional correspondiente en los beneficios a repartir, del último ejercicio económico durante el cual fue asociado (artículos 60, numeral 10, y 69 de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares).
No obstante lo anterior, independientemente de la naturaleza jurídica de los haberes de los asociados y aun cuando la reclamación de la demandante no deriva directamente de una sujeción de naturaleza laboral, es evidente que el asunto de autos se vincula directamente con la relación existente entre los “trabajadores” y la Administración Pública Estadal, por cuanto lo reclamado es el supuesto incumplimiento de una obligación del empleador impuesta a los entes demandados -a decir de la parte actora- en el artículo 66 de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, según el cual los aportes y retenciones deben ser entregados a la caja de ahorros “dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha en que se efectúe la deducción”.
A juicio de la disidente, la relación de la demanda con los derechos de los trabajadores asociados a la caja de ahorro demandante y con la señalada obligación patronal, hace procedente la aplicación del criterio de la Sala de Casación Social sentado en fallo Nº 989 del 17 de mayo de 2007, donde en una interpretación del artículo 12 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo en armonía con las normas constitucionales y los principios que informan la tramitación de los procesos laborales, concluyó que en materia del trabajo -al igual que en el ámbito funcionarial- no es exigible el agotamiento del antejuicio administrativo.
La prenombrada sentencia, ratificada en numerosos fallos de la Sala de Casación Social -Nos. 1.512 de fecha 9 de octubre de 2008, 1.869 del 15 de diciembre de 2009 y 1.417 del 2 de diciembre de 2010, entre otros- y citada por la Sala Político Administrativa en su decisión Nº 00952 del 13 de agosto de 2008 (caso: Erbisandro Asdrúbal Aldana Fernández contra Superintendencia Nacional de Cooperativas), fue dictada sobre la base del siguiente razonamiento:
“(…) esta Sala en un primer término observa que el legislador establece a favor de los entes públicos prerrogativas que inciden en distintas etapas del proceso afectando de manera ostensible el equilibrio de la relación procesal: el agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas, las limitaciones al poder cautelar, la notificación, la no confesión ficta, las formas anormales de terminación del proceso, costas y retasa, y ejecución de sentencia. Estas prerrogativas no tienen todas la misma justificación, algunas son justificadas en razón del carácter con que actúan los entes públicos como tutores del interés general, que conlleva que una pérdida sufrida por el Estado implica un perjuicio indirecto para toda la colectividad; otras se justifican en la tutela que hace el legislador del principio de legalidad presupuestaria.
Ahora bien, la aplicación de estas prerrogativas en el proceso laboral requiere su adecuación a la naturaleza excepcional y al carácter social y protector del Derecho Procesal del Trabajo, es decir, el alcance de dicha aplicación amerita la interpretación de las prerrogativas considerando como premisa orientadora los lineamientos antes expuestos [relativos a la acción protectora de la parte débil de la relación procesal, la resolución de los conflictos en un breve plazo, la sencillez de las formas de los actos del proceso laboral, el acceso de los trabajadores a la jurisdicción, entre otros].
(…) con respecto al agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas, la derogada Ley Orgánica de Tribunales y de Procedimiento del Trabajo en su artículo 32, lo exigía, sin cuyo cumplimiento no se daba curso a la demanda, por su parte el Reglamento de la Ley del Trabajo (derogado por el nuevo Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo publicado en Gaceta Oficial Nº 5.292 Extraordinario de fecha 25-01-1999) establecía la forma de tramitar la reclamación administrativa previa (…)
En el régimen actual esa exigencia no existe, al menos de manera expresa, en su lugar la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, en su artículo 12 establece:
Para determinar el alcance de la norma transcrita, es necesario atemperar dichos privilegios y prerrogativas dentro del proceso laboral en consideración de los principios que lo rigen y de los principios protectores del trabajador.
De manera que, considera la Sala, los privilegios y prerrogativas deben encontrar el justo límite que permita el equilibrio entre el denominado interés general y la correlativa responsabilidad del Estado con los derechos y garantías que constitucionalmente corresponden a los trabajadores.
La intangibilidad y progresividad en el orden constitucional se relaciona íntimamente con el principio interpretativo in dubio pro operario, por lo que el significado y alcance dado debe efectuarse de la manera más favorable para el trabajador. Así las cosas, esta Sala, en consideración de lo expuesto, observa que, garantizar y facilitar el acceso de los trabajadores a la justicia, ha sido considerado como un elemento esencial del Derecho Procesal del Trabajo como Derecho Social.
Con base en los lineamientos anteriores, considera esta Sala que al desaparecer del ordenamiento procesal del trabajo, con la promulgación de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, la exigencia expresa del agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas, debe interpretarse que la disposición del artículo 12 no alcanza a exigir el cumplimiento de tal formalidad. En efecto, si por un lado los derechos de los trabajadores y los principios que los protegen deben interpretarse de la forma más favorable al trabajador y procurando su progreso; por otro, correlativamente, las normas que tengan efectos limitantes de los mismos deben interpretarse en forma restringida. Sostener lo contrario es ir en contra de los principios establecidos, en otras palabras, es darle regresividad al derecho de los trabajadores de acceso a la justicia.
Una de las finalidades del proceso laboral es facilitar el acceso del trabajador a la justicia, cuya manifestación más elemental consiste en el acceso al órgano jurisdiccional para el planteamiento de sus reclamos; este objetivo prevalece ante la finalidad perseguida por la prerrogativa en cuestión, la cual es permitir al ente público conocer de manera exacta las pretensiones que serán deducidas por el particular en vía jurisdiccional, una vez agotado el procedimiento administrativo.
Así, interpretando la disposición contenida en el artículo 12 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, a la luz de los lineamientos aquí expuestos, considera esta Sala y así se establece, que en aquellos procesos en los cuales se encuentren involucrados los derechos, bienes o intereses patrimoniales de la República se observarán los privilegios y prerrogativas consagrados en leyes especiales, con excepción del agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas.
Sólo así se puede conseguir el punto de equilibrio, la debida ponderación entre el interés general y la correlativa responsabilidad del Estado con los derechos y garantías que constitucionalmente corresponden a los trabajadores.
A mayor abundancia, es pertinente poner de manifiesto que en materia de función pública, tanto la doctrina como la jurisprudencia sostienen el criterio de no exigencia del agotamiento del procedimiento administrativo previo dada la especialidad de la materia, y en virtud de que el procedimiento especial de avenimiento que establecía la Ley de Carrera Administrativa fue derogado por la Ley del Estatuto de la Función Pública, criterio que perfectamente es aplicable, mutatis mutandi, en el proceso del trabajo.
Siendo así las cosas, sería injusto establecer diferencias en este aspecto frente a los servidores del Estado que haría más pesada la carga para el más débil. Por las razones antecedentes, considera esta Sala que la parte actora no estaba obligada a cumplir con la exigencia del agotamiento del procedimiento administrativo previo. Así se decide” (Destacado y agregado de la disidente)
El criterio establecido en la decisión parcialmente transcrita no sólo deriva de la falta de previsión del agotamiento del antejuicio administrativo en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo vigente -como requisito para acudir a los órganos de la jurisdicción laboral-, sino en la urgencia y prioridad de atención y decisión que ameritan las reclamaciones hechas por los trabajadores, así como la preeminencia de su derecho de acceso a la justicia frente a los privilegios y prerrogativas de la República y de los demás entes que gozan de ese beneficio procesal.
Para quien suscribe, el pronunciamiento de la Sala de Casación Social en la referida sentencia constituye un avance jurisprudencial que en armonía con los postulados constitucionales nace de la labor interpretativa que ha venido realizando la jurisprudencia laboral, respecto al alcance de los privilegios y prerrogativas de la República en esa especial materia.
En sentencia Nº 1.116 de fecha 16 de noviembre de 2010, la Sala Constitucional de este Alto Tribunal hizo referencia a esa labor resaltando la evolución jurisprudencial en el tema, encaminada a procurar que las ventajas procesales atribuidas legalmente a la República no constituyan una herramienta para desmejorar las condiciones jurídicas del trabajador, limitándolas en los juicios laborales “a aspectos cada vez más específicos, como corresponde en la interpretación de cualquier regla que flexibilice el derecho a la igualdad”.
Las anteriores consideraciones resultan de gran importancia en el asunto planteado, pues aun cuando la demanda interpuesta por la Caja de Ahorro y Préstamos de los Empleados Públicos de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda (CAPEM) -se insiste- no es per se una derivación de una relación laboral, en ella se encuentran involucrados los derechos de los trabajadores pertenecientes a esa asociación civil al servicio de la Administración Pública de ese Estado, quienes reclaman la obligación patronal de entregar a la Caja de Ahorro los aportes de los trabajadores y del patrono o empleador, las retenciones al salario de los asociados por los préstamos otorgados y los intereses de mora generados por el retardo en la consignación de dichos recursos.
Sobre la base de las anteriores apreciaciones, vista la función social y económica de las cajas de ahorro como medio de participación y protagonismo del pueblo, así como la vinculación de la demanda con los derechos laborales de los trabajadores asociados a la Caja de Ahorro demandante, en atención al derecho de acceso a la justicia consagrado en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, quien discrepa estima que en el caso de autos no era exigible a la actora -quien actúa en representación de los trabajadores asociados- el agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas de contenido patrimonial contra la República, establecido en los artículos 56 y siguientes del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Se trata, por encima de todo, a la prevalencia del derecho material que trasciende y subyace a toda forma que limite o restrinja de algún modo, los derechos de los trabajadores y las trabajadoras.
En virtud de lo expuesto y en aras de garantizar a los demandantes el acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva -lo que en modo alguno implica que sus pretensiones sean procedentes en la etapa del proceso en que se encontraba la causa-, estima la disidente en el caso concreto que debió declararse Sin Lugar el defecto de procedimiento alegado por los Institutos demandados, relativo al incumplimiento del antejuicio administrativo.
Dado, firmado y sellado en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de abril del año dos mil quince (2015). Años 205º de la Independencia y 156º de la Federación.
En veintinueve (29) de abril del año dos mil quince, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00481, con el voto salvado de la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz.
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/abril/176839-00481-29415-2015-2012-0967.HTML
Etiquetas: Antejuicio administrativo Inadmisibilidad de demanda Procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República

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