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Timestamp: 2019-07-16 00:32:35+00:00

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﻿ SENTENCIA 2012-00768/3474-17 DE MAYO 7 DE 2018
SENTENCIA 2012-00768 DE 07 DE MAYO DE 2018
CONTENIDO:DES CONFIGURACIÓN DE LA BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS FIJADOS PARA LOS TRABAJADORES. EL ALTO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ESTIPULA QUE SE DESPRENDE QUE LA BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS FIJADOS, EN PRINCIPIO, PARA LOS TRABAJADORES DEL ORDEN NACIONAL, FUE CREADA PARA LOS SERVIDORES DE LA RAMA JUDICIAL MEDIANTE EL DECRETO 247 DE 1997, COMO UN FACTOR SALARIAL AL QUE ESTOS TENDRÍAN DERECHO, CUMPLIDO UN AÑO CONTINUO DE LABORES Y QUE DEBÍA TENERSE EN CUENTA PARA EFECTOS PENSIONALES. DEL MISMO MODO, SE ENCUENTRA ESTABLECIDO QUE LA BONIFICACIÓN POR SERVICIOS AL MOMENTO DEL CÁLCULO DE LA PENSIÓN DEBE HACERSE EN UNA DOCEAVA PARTE Y NO SOBRE EL 100% DEL VALOR PERCIBIDO POR ESE CONCEPTO, EN CONSIDERACIÓN A QUE SU PAGO SE HACE DE MANERA ANUAL Y LA MESADA PENSIONAL SE CALCULA CON LA PROPORCIÓN MENSUAL DE TODOS LOS FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL ÚLTIMO AÑO. POR CONSIGUIENTE, SE SEÑALÓ QUE LA BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS CONSTITUYE UN FACTOR SALARIAL QUE SE PAGA SIEMPRE QUE EL EMPLEADO CUMPLA UN AÑO DE SERVICIOS EN FORMA CONTINUA EN LA MISMA ENTIDAD OFICIAL, MOTIVO POR EL CUAL PARA EFECTOS DE LA INCLUSIÓN DEL REFERIDO EMOLUMENTO EN LA LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DEBE HACERSE EN UNA DOCEAVA PARTE Y NO SOBRE EL 100%, HABIDA CUENTA DE QUE ESTE SE RECIBE DE MANERA ANUAL. FINALMENTE, POR CUANTO INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LA BONIFICACIÓN POR SERVICIOS SE HAYA DEVENGADO COMO UNA CONTRAPRESTACIÓN POR HABER CUMPLIDO UN AÑO DE SERVICIO Y HAYA SERVIDO COMO FACTOR A INCLUIR AL MOMENTO DE LIQUIDAR LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN, NO HAY NORMA QUE CONSAGRE QUE AQUELLO QUE SE RECIBIÓ DE MANERA INTEGRAL, NO PUEDA SER FRACCIONADO PARA EFECTOS DE LIQUIDAR LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVIDOR PÚBLICO, BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS, ACTO ADMINISTRATIVO, PENSIÓN DE JUBILACIÓN, TRABAJADOR
Sentencia 2012-00768/3474-17 de mayo 7 de 2018
Rad. 05001233300020120076802
Nº Interno: 3474-17
Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscal de la Protección Social (UGPP)
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por las partes, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada contra la señora Norela Eugenia Ochoa Carvajal.
i) ¿Procede en esta instancia un nuevo análisis de la excepción de cosa juzgada, pese haber sido analizada por el Tribunal en la audiencia inicial?
ii) La nulidad de la Resolución UGM 006261 de 1º de septiembre de 2011, decretada por el a quo, se ajusta al precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado según el cual la bonificación por servicios prestados debe ser incluida como factor salarial para efectos pensionales en 1/12 parte?
iii) Procede el reintegro de los dineros percibidos por la demandada por concepto del reconocimiento pensional efectuado a través del acto administrativo acusado?
2.2 Análisis probatorio.
2.2.1. Por medio de la Resolución 1175 de 5 de febrero de 1997 la Caja Nacional de Previsión Social reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a favor de la señora Norela Eugenia Ochoa Carvajal, con base en el 75% de lo devengado sobre el salario promedio de “9 meses, 21 días conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a partir del 16 de julio de 1996 y en cuantía de $ 423.906” (fls. 58-61 cdno. 2).
2.2.2. A través de la Resolución 13107 de 1998 Cajanal le reliquidó la pensión de vejez por retiro del servicio, elevando la cuantía a $ 711.797. (fls. 80-85 ibidem).
2.2.3. El Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales mediante providencia del 30 de mayo de 2008, amparó los derechos fundamentales de la demandada y de otros 95 pensionados, al debido proceso, a la seguridad social en conexidad con la vida en condiciones dignas y en consecuencia ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social reliquidar la pensión de jubilación incluyendo el 100% de lo devengado por concepto de bonificación por servicios (fls. 227-252).
2.2.4. Por medio de la Resolución UGM 006261 de 1º de septiembre de 2011 Cajanal reliquidó la pensión de jubilación de la accionada, incluyendo el 100% de la bonificación por servicios, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el juzgado séptimo penal del circuito de Manizales (fls. 437-443).
Según lo dispuesto en el artículo 303 del Código General del Proceso “la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”. La importancia de este atributo de las sentencias judiciales, proviene de su propia finalidad, entre las cuales están las de conferir estabilidad, firmeza y certeza a las decisiones judiciales, evitando que el mismo asunto pueda ser debatido indefinidamente ante la jurisdicción.
En materia de acciones de tutela, la Corte Constitucional ha señalado que “decidido un caso por la Corte Constitucional(1) o terminado el proceso de selección para revisión y precluido el lapso establecido para insistir en la selección de un proceso de tutela para revisión, opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional”.
Sobre este punto, esta corporación(2) ha señalado que la cosa juzgada constitucional o inmutabilidad del fallo de tutela “se predica respecto de los derechos constitucionales fundamentales amparados por la autoridad judicial”, lo que implica que esta figura no cobija la legalidad de los actos administrativos expedidos en virtud de este mecanismo de defensa, pues precisamente existe un ordenamiento especial que otorga a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la facultad de juzgarlos. Lo contrario sería como desconocer la competencia otorgada tanto por el legislador como por la Carta Política (arts. 236 a 238) a los jueces de lo contencioso administrativo, para que a través de los medios de control previstos en los artículos 135 y siguientes del CPACA decidan acerca de la legalidad de los diferentes actos que expide la administración, incluidos, por supuesto, los que profiera en cumplimiento de una orden constitucional de tutela.
De lo anterior, se desprende que la bonificación por servicios prestados, fijada, en principio, para los trabajadores del orden nacional, fue creada para los servidores de la Rama Judicial mediante el Decreto 247 de 1997, como un factor salarial al que estos tendrían derecho, cumplido un año continuo de labores y que debía tenerse en cuenta para efectos pensionales.
Sobre el particular, esta corporación, en sentencia de 29 de junio de 2006,(4) al resolver un recurso de apelación en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de una pensión de jubilación de un servidor de la Rama Judicial contra Cajanal, dijo:
Sea la oportunidad para mencionar, que el factor de bonificación por servicios se reconoce y paga al empleado cada vez que cumple un año continuo de labor en una misma entidad oficial, es decir que el derecho a su reconocimiento se causa cada vez que aquél cumple un año de servicios y, por lo tanto, el cómputo de este factor para efectos de determinar la cuantía de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual(7).
2.4.1. En el presente caso no es procedente un nuevo pronunciamiento acerca de la excepción de cosa juzgada propuesta en el recurso de apelación por las siguientes razones:
Sobre la procedencia del recurso de apelación contra las sentencias, el artículo 247 del CPACA, indica:
4. Admitido el recurso o vencido el término probatorio si a él hubiere lugar, el superior señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días. Si el magistrado ponente considera innecesaria la celebración de audiencia ordenará, mediante auto que no admite recurso alguno, la presentación de los alegatos por escrito dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de los veinte (20) días siguientes. En las mismas oportunidades concedidas a las partes para alegar podrá el Ministerio Público presentar el concepto si a bien lo tiene (el texto destacado fue modificado por el art. 623, Ley 1564 de 2012).
6. En la sentencia se ordenará devolver el expediente al juez de primera instancia para su obedecimiento y cumplimiento […]”.
Ahora bien, lo anterior va en correspondencia con los artículos 320 y 328 del CGP, los cuales consagran la finalidad del recurso de apelación y la competencia de la segunda instancia en los siguientes términos:
En el caso bajo estudio, se observa que la señora Norela Eugenia Ochoa Carvajal en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitó la prosperidad de la excepción de cosa juzgada. Sobre tal excepción, encuentra la Sala que fue declarada impróspera por el tribunal en la audiencia inicial(8) en los siguientes términos:
Para que la figura de la cosa juzgada tenga efecto, es necesario, conforme al artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, hoy artículo 304 del CGP, que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.
El Consejo de Estado al analizar este fenómeno de la cosa juzgada ha precisado su alcance, características y elementos, en el sentido que requiere: a) identidad de partes, b) identidad de causa, y c) identidad de objeto. En estos mismos términos, se pronunció la Corte Constitucional respecto a la figura de la cosa juzgada en la Sentencia T-185 de 2003, M.P. Luis Ernesto Vargas.
En el presente caso no se configura la cosa juzgada constitucional respecto de la sentencia proferida por la Jurisdicción Constitucional, porque no se cumple con el requisito de identidad en el objeto.
Sobre este punto, el despacho acoge lo resuelto por el Consejo de Estado que en un asunto similar dijo: “aunque resulta probado que la resolución objeto de controversia tiene la connotación de un acto de ejecución, debido a que fue proferida en cumplimiento de una sentencia, es claro que la misma fue impartida en un trámite de tutela, que resulta ser de distinta naturaleza a la acción ordinaria, lo cual hace que sea posible interponer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa, quien es competente para estudiar la legalidad de los actos administrativos.
En ese orden, la entidad sólo contaba con esta acción para controvertir la legalidad del acto expedido por ella misma […]
Por lo tanto, no puede afirmarse que en el presente caso opera el fenómeno de la cosa juzgada, pues el objeto de los procesos es distinto, ya que el juicio de legalidad no hace parte del análisis del que se ocupa el juez constitucional”.
De lo anterior, se colige que la excepción de cosa juzgada fue resuelta en una etapa anterior, la cual se encuentra debidamente ejecutoriada y por tal razón no es competencia de esta instancia realizar un nuevo estudio posterior de dicho medios, porque se entiende que ya fue analizado mediante providencia debidamente ejecutoriada(9).
2.4.2. De acuerdo con los antecedentes administrativos que obran en el expediente se encuentra que a través de la Resolución UGM 006261 de 1º de septiembre de 2011 Cajanal, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el juzgado séptimo penal del circuito de Manizales, reliquidó la pensión de vejez de la señora Norela Eugenia Ochoa Carvajal, incluyendo el 100% de lo devengado por concepto de bonificación por servicios.
De la lectura del acto administrativo en cita, se encuentra que fue quebrantado el precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado, pues como ya se vio, la bonificación por servicios prestados constituye un factor salarial “que se paga siempre que el empleado cumpla un año de servicios en forma continua en la misma entidad oficial”, motivo por el cual para efectos de la inclusión del referido emolumento en la liquidación de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100%, habida cuenta de que este se recibe de manera anual.
Lo anterior, por cuanto independientemente de que la bonificación por servicios se haya devengado como una contraprestación por haber cumplido un año de servicio y haya servido como factor a incluir al momento de liquidar la pensión de jubilación, no hay norma que consagre que aquello que se recibió de manera integral, no pueda ser fraccionado para efectos de liquidar la pensión de jubilación.
2.4.3. La UGPP, a través de apoderado judicial solicitó se revoque parcialmente la sentencia del Tribunal, con el fin de que se ordene la devolución de los dineros percibidos por la demandada, al encontrarse claramente desvirtuado el principio de la buena fe.
Sobre el particular, esta corporación(10) ha señalado que el principio de la buena fe es un postulado que “tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía”, pues no puede analizarse de manera separada sino en conexidad con el ordenamiento constitucional vigente puesto que cumple una función esencial en la interpretación jurídica.
En razón de lo anterior, se tiene que el inciso 2º numeral 2º del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 según el cual “los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones a particulares de buena fe” tiene como finalidad amparar a aquellas personas que han percibido prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones tomadas de manera errónea por la administración.
Del análisis de las actuaciones adelantadas en sede administrativa y judicial, se puede inferir que la presunción de la buena fe no ha sido desvirtuada, en razón a lo siguiente:
i) Los argumentos expuestos por la señora Ochoa Carvajal en el escrito de tutela y que fueron acogidos por el juzgado séptimo penal del circuito de Manizales, tuvieron como fundamento antecedentes jurisprudenciales(11) en los cuales se sostuvo que la bonificación por servicios prestados no podía ser fraccionada por el tiempo de servicios, es decir, en una doceava parte, sino por la totalidad, toda vez que se causaba por cada año de servicios.
ii) Durante el trámite que se ha surtido en sede contenciosa, la accionada en la contestación de la demanda, en los alegatos de conclusión y en el recurso de apelación ante esta corporación, ha mantenido su postura sobre el reconocimiento de la bonificación por servicios sobre el 100%, en atención a los antecedentes jurisprudenciales que fueron allegados desde el escrito de tutela ante los juzgados penales del circuito de Manizales, aspectos que delimitan que ha actuado con el convencimiento de la prosperidad de sus pretensiones.
En vista de lo anterior, considera la Sala que no se logró acreditar una acción temeraria o de mala fe en la actuación administrativa, por parte de la demandada, que permitiera acceder al reintegro de las prestaciones pagadas como consecuencia de la reliquidación pensional, razón por la cual se atendió a lo dispuesto en el numeral 1º literal c) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
En ese orden de ideas, se tiene que i) el acto administrativo demandado, expedido y acusado por la UGPP, ha vulnerado las normas invocadas como quebrantadas, lo que conlleva a la Sala a confirmar la sentencia de primera instancia, y ii) no hay lugar a la devolución de lo pagado en exceso por el cómputo del 100% de la bonificación.
Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016(12), respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
No obstante, cuando es la entidad pública la que demanda su propio acto en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, esta Subsección definió la siguiente regla en materia de costas(13):
En este caso tenemos que debido a la naturaleza del medio de control ejercido, que es el de nulidad y restablecimiento del derecho pero en la modalidad de lesividad, en tanto la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación ataca sus propios actos administrativos mediante los cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia, es decir, la entidad pública propende por anular unos actos administrativos que, no obstante su contenido particular, dada su ilegalidad afectan igualmente intereses públicos, en la medida en que reconocen y ordenan el pago de sumas a las que el beneficiario no tiene derecho, y ello deriva en una afectación patrimonial, no sólo de la Institución pública que cometió el yerro respectivo, sino de todos los ciudadanos que aportan al sistema pensional Colombiano, es el interés superior público patrimonial el que está en juego.
Así las cosas, no es posible afirmar que la titular de la prestación que se debate sea la parte “vencida” en el litigio —como lo exige la norma—, y por ello la señora Álvarez Ponce no tiene la obligación de pagar costas en el proceso. En tal sentido, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño.
Así las cosas, no es viable en estos casos condenar en costas en esta instancia, pues en este tipo de eventos en los cuales se ventilan intereses públicos, como lo es el patrimonio estatal, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte “vencida” en el litigio, aun cuando resulte afectado con la decisión(14).
Teniendo en cuenta que en el sub judice la UGPP demandó la nulidad del acto administrativo, por medio del cual reliquidó la pensión de vejez a favor de la señora Norela Eugenia Ochoa Carvajal, ella no tiene la obligación de pagar las costas de que trata el artículo 365 del Código General del Proceso, y por tal razón, no se condenará en costas.
1. CONFIRMAR la sentencia del veintiocho (28) de abril de dos mil diecisiete (2017), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso instaurado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la señora Norela Eugenia Ochoa Carvajal.
(1) Corte Constitucional, Sentencia SU-1219 de 2001.
(2) Consejo de Estado, Sección Segunda, Exp. 2400-14, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
(3) Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones.
(4) Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, Sección segunda, Sentencia de 29 de junio de 2006, Exp. 15001-23-31-000-2000-02396-01(7559-05), demandante: Caja Nacional de Previsión Social, demandada: Sara Julia Camacho Pineda, C.P. Tarsicio Cáceres Toro.
(5) “ART. 12.—De otros factores de salario. Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios.
(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Sentencia de 7 de febrero de 2013, Rad. 05001-23-31-000-2010-00323-01(2117-12), Actor: Martha Lucía López Mora.
(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, C.P. Alberto Arango Mantilla, Sentencia de 8 de febrero de 2007, Rad. 25000-23-25-000-2003-06486-01(1306-06), Actor: Gema Neila Acevedo González.
(8) Fls. 813-815, cdno. ppal.
(9) Contra esta decisión no presentaron recursos.
(10) Exp. 3130-13, Actor: Caja Nacional de Previsión Social, C.P. Gustavo Gómez Aranguren.
(11) Entre ellas se citó la Sentencia del 4 de mayo de 2000, Exp. 2239, C.P. Ana Margarita Olaya Forero.
(12) Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), Actor: José Francisco Guerrero Bardi, C.P. William Hernández Gómez.
(13) Sentencia de 21 de abril de 2016, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Exp. 3400-2013, Actor: Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en liquidación, demandado: Ligia Eugenia Álvarez Ponce.
(14) No aplica cuando se haya demostrado mala fe en las actuaciones administrativas y judiciales del beneficiario de la prestación.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 36
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 303
 artículo 247
 artículo 332
 artículo 304
 resolución 
 Resolución 
 artículo 136
 artículo 164
 artículo 365