Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-338-de-junio-4-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_fbfb4ce870b301c4e0430a01015101c4&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-07-22 06:00:13+00:00

Document:
﻿ Sentencia C-338 de junio 4 de 2014
SENTENCIA C-338 DE 04 DE JUNIO DE 2014
CONTENIDO:ATRIBUCIÓN DE SOLIDARIDAD ENTRE LOS SUJETOS PASIBLES DE RESPONSABILIDAD FISCAL. CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO Y EL FUNDAMENTO DE IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD FISCAL. LA SOLIDARIDAD QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 119 DE LA LEY 1474 DE 2011 ENTRE LOS RESPONSABLES DE PAGAR LAS OBLIGACIONES DERIVADAS DE UN PROCESO FISCAL, NO IMPLICA LA CREACIÓN DE UN PARÁMETRO DE IMPUTACIÓN DISTINTO AL PREVISTO EN LA LEY 610 DE 2000, NI A LOS QUE LA JURISPRUDENCIA HA DERIVADO DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES APLICABLES A LA MATERIA. EL FUNDAMENTO DE LA IMPUTACIÓN CONTINÚA SIENDO LA CULPA GRAVE O EL DOLO DEL SUJETO PASIVO DEL PROCESO FISCAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO AL DEBIDO PROCESO, INTERVENTOR, PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL, RESPONSABILIDAD FISCAL, SOLIDARIDAD, IMPUTACIÓN
Sentencia C-338 de junio 4 de 2014
Ref.: expediente D-9929
Bogotá, D.C., junio cuatro de dos mil catorce.
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Cindy Yulieth Arango Ortegón demandó los artículos 82 (parcial) y 119 (parcial) de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, por considerar que los artículos acusados vulneran la presunción de inocencia contenida en el artículo 29 de la Constitución.
“ART. 82.—Responsabilidad de los interventores. Modifíquese el artículo 53 de la Ley 80 de 1993, el cual quedará así:
ART. 119.—Solidaridad. En los procesos de responsabilidad fiscal, acciones populares y acciones de repetición en los cuales se demuestre la existencia de daño patrimonial para el Estado proveniente de sobrecostos en la contratación u otros hechos irregulares, responderán solidariamente el ordenador del gasto del respectivo organismo o entidad contratante con el contratista, y con las demás personas que concurran al hecho, hasta la recuperación del detrimento patrimonial”.
En concepto de la accionante los apartes demandados consagran un régimen de imputación objetiva en materia de responsabilidad fiscal, el cual contradice el contenido de la presunción de inocencia que hace parte del derecho al debido proceso, garantizado por el artículo 29 de la Constitución. En palabras de la accionante “[s]i estudiamos la intención del legislador consagrada en los artículos 82 y 119 de la Ley 1474 de 2011 respecto a la responsabilidad fiscal derivada de la participación en un contrato estatal como interventor o supervisor del mismo, vulnera el postulado y la garantía de la presunción de inocencia, dado que consagra que responderá solidariamente por cualquier irregularidad, sin importar su participación en la generación del daño a reparar, dejando a su vez al implicado sin la posibilidad de ejercer el derecho a una defensa efectiva de sus derechos” —folio 17—.
Complementa su argumento al expresar “[d]e forma tal que la solidaridad consagrada en el artículo 119 de la Ley 1474 de 2011 se aleja de la aplicación de las formas propias consagradas para la declaratoria de responsabilidad fiscal, dado que imputar responsabilidad a un interventor que cumple a cabalidad con sus funciones, por el solo hecho de haber participado en el desarrollo de un contrato estatal en el cual se genere un daño, es contrario a lo establecido en el artículo 5º de la Ley 610 de 2000 dado que con su actuar cumplido no configura ninguna conducta dolosa o gravemente culposa que genere un daño al erario público, toda vez que no hay presupuestos ni de dolo o culpa grave, presupuesto necesario para que surja la responsabilidad fiscal endosable a aquellos” —folio 19—. Así mismo, manifiesta que “de lo expuesto en este artículo se da para interpretar que si bien un interventor o supervisor cumple con sus funciones le ha de ser endilgada responsabilidad fiscal por el daño que se cause a la entidad contratante por la celebración de dicho contrato, lo cual evidencia a todas luces una imputación de responsabilidad objetiva a quien ejerza interventoría o supervisión en un contrato, toda vez que no responde por la realización de una conducta dolosa o gravemente culposa como lo exige la misma Ley 610 de 2000, sino que además ha de responder por el actuar de los demás contratantes dentro de la ejecución del mismo, lo que resulta abiertamente inconstitucional” —folios 19 y 20—.
La accionante concluye su escrito de corrección de la demanda manifestando que “[l]o anterior nos lleva a concluir que nos encontramos frente a una imputación de responsabilidad objetiva en esos términos, que genera la declaratoria de responsabilidad aun sin haber comenzado el juicio, y lleva a la configuración de un prejuzgamiento, situación que lacera enormemente los derechos a la defensa y al debido proceso (…)” —folio 20—.
1.1. Ministerio de Interior.
Por lo anterior, indica que “los alcances que se quiere dar al sentido de las normas acusadas no obedecen sino a las razones de inconstitucionalidad que deben ser ciertas, precisas y pertinentes, con la correspondiente carga argumentativa cierta y veraz, la cual debe gozar del fundamento empírico del caso; los cargos no pueden ser meras elucubraciones y transcripciones, que deben dar una base que permita a la Alta Corporación adelantar un juicio de constitucionalidad per sé”.
1.2. Ministerio de Justicia y del Derecho.
El interviniente considera aplicable un fragmento de la Sentencia C-374 de 2002(1), ya que adopta medidas coherentes y complementarias de responsabilidad respecto de las normas acusadas.
1.4. Contraloría General de la República.
Finalmente, las normas objeto de violación, están acordes a la Constitución Política, a la jurisprudencia y a la ley, “pues es claro que la responsabilidad solidaria que predica la norma no implica un prejuzgamiento ni una declaratoria de responsabilidad objetiva, sino que la responsabilidad solidaria está supeditada al adelantamiento de un proceso de responsabilidad fiscal con el respeto de todas las garantías constitucionales y legales, siendo exequible la responsabilidad solidaría que se predica respecto de los interventores y demás sujetos de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y atendiendo los criterios propios de la solidaridad frente a la ocurrencia de un daño, postulados que no solo se predican de la norma en controversia sino de la naturaleza misma del daño de acuerdo con el Código de Procedimiento Civil”.
1.5. Auditoría General de la República.
La Auditoría General de la República, mediante escrito solicita que se declare la exequibilidad condicionada de los apartes del precepto demandado, en el sentido de que los asesores y consultores externos serán fiscalmente responsables solo si el contenido de las obligaciones a cargo del contratista le otorgan competencia para administrar recursos o bienes públicos, y únicamente en relación con los actos de administración de dichos recursos o bienes.
Manifiestan que la Corte Constitucional ha reiterado en Sentencia C-832 de 2002 que “la responsabilidad fiscal de acuerdo con el numeral 5º del artículo 268 constitucional únicamente se puede predicar respecto de los servidores públicos y particulares que estén jurídicamente habilitados para ejercer gestión fiscal, es decir, que tengan poder decisorio sobre bienes o fondos del Estado puestos a su disposición”.
A renglón seguido agrega que en la Sentencia C-382 de 2008 precisa el proceso de responsabilidad fiscal. De igual manera la Corte Constitucional ha mencionado que la gestión fiscal, es a su vez una función pública —Sentencia C-037 de 2003—.
De otra parte, la Corte ha considerado del mismo modo “que el régimen de solidaridad prevista en el parágrafo 4º de la Ley 678 de 2011, que reglamenta la acción de repetición, es constitucionalmente válido”.
2. Instituciones Privadas.
2.2. Universidad Libre Sede Bogotá.
Por lo anterior, este régimen es subjetivo de acuerdo a lo establecido en el artículo 5º de la Ley 610 de 2000 “la responsabilidad fiscal está integrada, por una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal; un daño patrimonial al Estado; y un nexo causal entre los dos elementos anteriores”.
2.3. Universidad Santo Tomás Sede Bogotá.
La Universidad Santo Tomás mediante escrito de intervención solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas, porque su contenido vulnera el derecho a la defensa y el debido proceso de la declaratoria de responsabilidad fiscal no solo por el contrato de interventoría, sino también la declaratoria de responsabilidad derivada del incumplimiento del contrato objeto de la interventoría.
El interviniente hace referencia de las características del proceso de responsabilidad, las cuales están contenidas en la Sentencia C-215 de 2013. De otro lado, en Sentencia C-840 de 2001, la Corte Constitucional “concluye que los procesos de responsabilidad deben atender al criterio especialísimo de que solo proceden contra aquellos funcionarios que ejercen la gestión fiscal”.
Idéntica situación se presenta, de acuerdo con el Ministerio Público, con la acusación respecto del artículo 119 de la Ley 1474 de 2011. Al respecto manifestó que “el cargo formulado es incierto porque la norma no ha creado una categoría nueva de responsabilidad, en el entendido que la solidaridad no se predica como causa sino como consecuencia de la responsabilidad. Así las cosas, la solidaridad solo será aplicable si existe previamente un fallo de responsabilidad fiscal, con la totalidad de los requisitos de la Ley 610 de 2001, y adicionalmente concurren los requisitos previstos normativamente. En otras palabras, solo si se declara responsables fiscalmente a los sujetos descritos en la norma (ordenador del gasto, contratista y participantes en el contrato) y en razón de sobrecostos o irregularidades contractuales”.
A. Asunto previo: ausencia de cargo contra el artículo 82 de la Ley 1474 de 2011
B. Consideraciones y Solución al Problema Jurídico Planteado
3.1. El proceso de responsabilidad fiscal.
Los artículos 267 y 268 de la Constitución determinan que la Contraloría General de la República y a las contralorías de las entidades territoriales —departamentales, municipales y distritales— desarrollen el control fiscal en Colombia, es decir, la función pública de vigilar la gestión fiscal de los servidores del Estado y de las personas de derecho privado que manejen o administren fondos o bienes de la Nación.
Por mandato expreso de la propia Constitución —art. 267—, el control fiscal se ejerce en forma posterior y selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios que defina el legislador, y el mismo debe incluir el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.
Según lo ha destacado este Tribunal, el control fiscal se desarrolla en dos momentos: i) uno que comprende la función de vigilancia de la gestión que realicen de los bienes públicos los servidores y los particulares; y ii) eventualmente, como resultado de esa labor de vigilancia, el desarrollo de un proceso de responsabilidad fiscal, el cual se orienta, tal y como lo ha dicho la Corte, a “obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor público o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario público, por su conducta dolosa o culposa”(2).
El segundo paso, esto es, la exigencia de responsabilidad fiscal encuentra fundamento en el artículo 268 de la Constitución, de acuerdo con el cual corresponde a las contralorías en los distintos niveles territoriales “establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma”.
Esta responsabilidad tiene como finalidad o propósito específico la protección y garantía del patrimonio del Estado, buscando la reparación de los daños que este haya podido sufrir como consecuencia de la gestión irregular de quienes tienen a su cargo el manejo de dineros o bienes públicos.
Con base en el régimen jurídico vigente en cada momento, se han establecido una serie de características predicables de esta forma de responsabilidad. En la jurisprudencia constitucional se ha expresado que la responsabilidad fiscal i) es de naturaleza administrativa; ii) es determinada a partir de un proceso de esta misma naturaleza, es decir, un proceso administrativo; iii) no tiene un carácter sancionatorio, sino eminentemente resarcitorio, pues busca recuperar el valor equivalente al detrimento ocasionado al patrimonio de una entidad estatal, teniendo esta suma como límite a exigir(3); y iv) en este proceso se deben observar las garantías sustanciales y adjetivas propias del debido proceso de manera acorde con el diseño constitucional del control fiscal(4).
Características que se han reiterado de forma constante por la jurisprudencia de esta corporación(5).
3.2. El fundamento de imputación en el proceso de responsabilidad fiscal.
Una lectura armónica de la Constitución ha conducido a que en su jurisprudencia esta Corporación haya afirmado que, si bien los preceptos constitucionales no determinan expresamente un criterio normativo de imputación de la responsabilidad fiscal —es decir, no establecen expresamente el fundamento sobre el cual sea posible atribuir el daño antijurídico a su autor—, el criterio más exigente que puede establecerse por parte del legislador es la culpa grave. Es decir, en el marco constitucional actual no podría establecerse por parte del legislador un régimen de responsabilidad fiscal que tuviera como fundamento la culpa o la culpa leve, por cuanto desde el punto de vista del sujeto del proceso de responsabilidad dichos criterios son más exigentes que la culpa grave.
En este sentido, la finalidad de dichas responsabilidades coincide plenamente ya que la misma no es sancionatoria (reprimir una conducta reprochable) sino eminentemente reparatoria o resarcitoria, están determinadas por un mismo criterio normativo de imputación subjetivo que se estructura con base en el dolo y la culpa, y parten de los mismos elementos axiológicos como son el daño antijurídico sufrido por el Estado, la acción u omisión imputable al funcionario y el nexo de causalidad entre el daño y la actividad del agente. Entonces, es evidente que en el plano del derecho sustancial y a la luz del principio de igualdad material, se trata de una misma institución jurídica, aún cuando las dos clases de responsabilidad tengan una consagración normativa constitucional diferente —la una el artículo 90-2 y la otra los artículos 267 y 268 de la Carta— y se establezcan por distinto cauce jurídico —tal y como lo había señalado esta Corte en la Sentencia C-840/2001” —negrilla ausente en texto original—.
Por esta razón en aquella ocasión se manifestó que no existían motivos para que la ley establezca un régimen de responsabilidad fiscal y patrimonial con distintos fundamentos de imputación, lo que motivó la declaratoria de inexequibilidad de disposiciones de la Ley 610 de 2000 —parágrafo 2º del artículo 4º y artículo 53 (parcial)— que establecían fundamentos de imputación distintos al dolo y a la culpa grave.
Con fundamento en esta conclusión, y haciendo mención expresa de la sentencia antes mencionada, con ocasión de la demanda contra el artículo 17 de la Ley 610 de 2000 la Corte afirmó que “[l]a responsabilidad fiscal es de carácter subjetivo, pues para deducirla es necesario determinar si el imputado obró con dolo o con culpa. Al respecto, ha dicho la Corte que en materia de responsabilidad fiscal está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y, por tanto, la misma debe individualizarse y valorarse a partir de la conducta del agente”(6) —negrilla ausente en texto original—.
Situación que confirmó la reciente Sentencia C-512 de 2013, en la que con ocasión del examen de constitucionalidad del artículo 118 de la Ley 1474 de 2011 se manifestó sobre los fines del proceso fiscal lo siguiente “[e]ste proceso busca determinar y, si es del caso, declarar la responsabilidad fiscal del servidor público o del particular, sobre la base de un detrimento patrimonial (daño) imputable a una conducta culpable (dolo o culpa grave) de este, habiendo un nexo causal entre ambos” —negrilla ausente en texto original—.
En armonía con el fundamento constitucional que se ha establecido en la jurisprudencia de esta Corte, y en pleno acuerdo con el artículo 124 de la Constitución que prevé que “[l]a ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”, el mencionado artículo 118 de la Ley 1474 de 2011 consagra que “[e]l grado de culpabilidad para establecer la existencia de responsabilidad fiscal será el dolo o la culpa grave” —negrilla ausente en texto original— e, incluso, contiene eventos en los que el fundamento de la imputación —el dolo o la culpa grave— se presumen, presunciones que se consideraron acorde con el ordenamiento constitucional —Sentencia C-512 de 2013—.
4. Solución al cargo planteado.
De acuerdo con la argumentación de la accionante, la previsión de solidaridad entre el ordenador del gasto y las demás personas que concurran en un daño patrimonial al Estado, implica una atribución de responsabilidad con un fundamento objetivo; situación que se presentaría respecto de tres regímenes de responsabilidad diferentes: acciones populares, acción de repetición y responsabilidad fiscal. Es esta última la que se cuestiona en este caso, pues, en tanto el interventor de un contrato estatal es uno de los sujetos pasibles del proceso fiscal, este estaría incluido en la solidaridad prevista y, por consiguiente, podría ser imputado objetivamente con fundamento en el precepto acusado.
Debe aclararse que la demanda no cuestiona una presunta atribución de responsabilidad objetiva en las acciones populares o en las acciones de repetición, regímenes de responsabilidad de los cuales el artículo 119 de la Ley 1474 de 2011 también predica la solidaridad. En el presente caso se ataca exclusivamente la presunta creación de un fundamento objetivo de imputación en materia de responsabilidad fiscal, razón por la demanda ataca específicamente dicho aparte del artículo 119 del mencionado cuerpo normativo y, por consiguiente, será este el objeto de análisis en que la Sala centre su estudio en esta ocasión.
Al ser estos los argumentos de la acusación, y luego de analizar los contenidos constitucionales que hacen referencia al fundamento de imputación que debe aplicarse en los procesos de responsabilidad fiscal —consideración 3.2.—, la Sala recuerda que el problema jurídico planteado consiste en determinar si el artículo 119 de la Ley 1474 de 2011, en contra de las exigencias derivadas de los artículos 13, 90, 124 y 268 de la Constitución, prevé un criterio objetivo de imputación como fundamento para atribuir responsabilidad en los procesos fiscales que se adelanten en contra de, entre otros, los interventores de contratos estatales.
“ART. 118.—DETERMINACIÓN DE LA CULPABILIDAD EN LOS PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL. El grado de culpabilidad para establecer la existencia de responsabilidad fiscal será el dolo o la culpa grave”.
Disposición legal que reafirma lo establecido por el artículo 4º de la Ley 610 de 2000, según el cual “[l]a responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal (…)”; y por el artículo 5º de la misma ley, que al enumerar los elementos de la responsabilidad fiscal incluye expresamente “[u]na conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal” —negrilla ausente en los textos legales—.
Sin que esto implique un pronunciamiento sobre la exequibilidad de alguno de los preceptos citados, para la Sala estos reiteran los parámetros que la jurisprudencia constitucional(7) ha deducido del análisis conjunto de los artículos 90, 124 y 268 de la Constitución en materia de criterios de imputación en los procesos de responsabilidad fiscal. De acuerdo con los citados criterios jurisprudenciales “[l]a responsabilidad fiscal es de carácter subjetivo, pues para deducirla es necesario determinar si el imputado obró con dolo o con culpa. Al respecto, ha dicho la Corte que en materia de responsabilidad fiscal está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y, por tanto, la misma debe individualizarse y valorarse a partir de la conducta del agente”(8).
i) El fundamento de la responsabilidad fiscal de los interventores se encuentra en el artículo 82 de la Ley 1474 de 2011, disposición que establece que responderán fiscalmente por los hechos u omisiones que le sean imputables;
ii) La responsabilidad fiscal solo será imputable cuando se haya comprobado la existencia de culpa grave o de dolo por parte de quien tenía a su cargo la administración o vigilancia de los bienes del Estado —incluso, el mismo artículo 118 prevé hipótesis en donde el dolo y la culpa grave, como elementos sine qua non en la imputación de responsabilidad fiscal, pueden presumirse—; y
iii) En aquellos casos en que haya sido posible imputar —con base en culpa grave o dolo— responsabilidad fiscal a más de un sujeto, estos, por determinación expresa del artículo 119 de la Ley 1474 de 2011, responderán solidariamente.
La aplicación de los efectos de la solidaridad solo tiene lugar ante la existencia de un presupuesto jurídico: que se sea responsable en materia fiscal. Una vez esto ha sido determinado, lo único que la naturaleza solidaria de la obligación permite es el cobro del total de los perjuicios causados a cualquiera de los deudores que, con base en su actuar doloso o gravemente culposo, hayan sido encontrados responsables.
1. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el artículo 119 de la Ley 1474 de 2011.
2. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el vocablo fiscal que figura en el artículo 82 de la Ley 1474 de 2011.
Magistrados: Luis Ernesto Vargas Silva, Presidente—María Victoria Calle Correa—Mauricio González Cuervo—Luis Guillermo Guerrero Pérez—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Jorge Iván Palacio Palacio, Ausente en comisión—Nilson Pinilla Pinilla—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Alberto Rojas Rios, con aclaración de voto
1 “Coincide la Corte con el Procurador en que la responsabilidad entendida como el deber de asumir las consecuencias de un acto o hecho no tiene las mismas implicaciones en las distintas áreas del derecho, pues en materia penal es de carácter personal al paso que en materia civil es de naturaleza patrimonial. De ahí que la culpa en materia penal nunca se presume, al paso que en el campo del derecho civil puede presumirse como sucede en las hipótesis a que se refieren los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001 bajo revisión. Estas observaciones resultan válidas para desvirtuar el reparo del actor por presunta violación a la presunción de inocencia, máxime si se tiene presente que el artículo 2º del mencionado ordenamiento legal define la acción de repetición como una acción civil de carácter patrimonial”.
2 Sentencia SU-620 de 1996.
3 Sentencia C-382 de 2008.
4 Sentencias SU-620 de 1996, C-382 de 2008 y C-512 de 2013.
5 Entre otras, sentencias C-619 de 2002; C-382 de 2008 y C-512 de 2013.
6 Sentencia C-382 de 2008.
7 Sentencias C-619 de 2002, C-328 de 2008 y C-512 de 2013, entre otras.
8 Sentencia C-328 de 2008.

References: ARTÍCULO 119
 artículo 241
 artículo 29
 artículo 53
 artículo 29
 artículo 119
 artículo 5
 artículo 268
 artículo 5
 artículo 119
 artículo 82
 artículo 268
 artículo 90
 artículo 4
 artículo 53
 artículo 17
 artículo 118
 artículo 124
 artículo 118
 artículo 119
 artículo 119
 artículo 119
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 82
 artículo 118
 artículo 119
 artículo 119
 artículo 82
 artículo 2