Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/3673
Timestamp: 2018-07-18 14:16:45+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 171/1998
Tipo y número de registro Conflicto positivo de competencia 506-1986, 1637-1991
Síntesis Descriptiva Promovidos por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con el art. 6 del Real Decreto 2.385/1985, de 27 de diciembre, sobre modificación de la estructura orgánica de la Organización Nacional de Ciegos Españoles y con el art. 7 del Real Decreto 358/1991, de 15 de marzo, por el que se reordena la Organización Nacional de Ciegos Españoles.
1. Dado que los preceptos y motivos que sustentan la controversia planteada por relación a las dos normas reglamentarias impugnadas son en lo sustancial coincidentes, manteniéndose por la promotora del conflicto una disputa competencial que presenta caracteres homogéneos, es claro que ninguna relevancia ha de tener a los efectos de la resolución de la misma la derogación del Real Decreto 2.385/1985 por el Real Decreto 358/1991. Con carácter general ya hemos indicado que «tratándose de una disputa viva, la función de preservar los ámbitos respectivos de competencia no puede quedar automáticamente enervada por la modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio cuando dichos ámbitos competenciales exigen aún, porque así lo demandan las partes, una determinación jurisdiccional que declare -constatando si se verificó o no la extralimitación competencial denunciada- su definición constitucional y estatutaria» (STC 182/1988, fundamento jurídico 1.º, y, posteriormente, SSTC 248/1988, fundamento jurídico 2.º; 167/1993, fundamento jurídico 2.º; 165/1994, fundamento jurídico 2.º). Pues bien, en el presente caso la identidad de los fundamentos en que se asienta el alegado vicio de incompetencia en el que pudieran incurrir los preceptos de una y otra norma reglamentaria -por cuanto la modificación operada por la posterior permite mantener y reproducir en su integridad, como así ha sucedido, los términos en que se planteó la original controversia- es una circunstancia añadida que no sólo elimina cualquier objeción a la necesidad de un pronunciamiento específico respecto al precepto impugnado del Real Decreto 2.385/1985, sino que, por el contrario, aconseja su examen conjunto con el precepto cuestionado del Real Decreto 358/1991 (STC 87/1993, fundamento jurídico 2.º). De modo que sólo cabe ahora apreciar si hubo o no la invasión o menoscabo de las competencias que se denuncian por quien suscitó los conflictos y declarar la titularidad de las mismas [F.J. 3].
2. Es claro que los preceptos objeto de los presentes conflictos no pretenden ni ordenar ni disponer regla alguna sobre las actividades de asistencia o protección social encomendadas y dispensadas por la ONCE. En cambio, las disposiciones que consideramos tienen por objeto y finalidad ciertos aspectos singulares de las condiciones de gestión y explotación de un determinado sorteo con premios; por consiguiente, de los aducidos el título competencial relevante no sería sino, dentro de las perspectivas de la promotora del conflicto (veremos si con alcance general) el relativo a la materia de juego y apuestas. Y merece subrayarse que la Comunidad Autónoma promotora de la controversia no sólo no cuestiona, sino que reconoce la competencia del Estado para proceder a la reordenación de la ONCE y, por encontrarse sometida a su protectorado, establecer el nivel de tutela y los controles que estime adecuados sobre sus actividades económicas y sociales, salvo en lo relativo a las facultades de autorización y control administrativos de las modificaciones en los sorteos del «cupón pro-ciegos», que es lo que discute [F.J. 3].
3. La ONCE aparece configurada, como tiene declarado este Tribunal respecto a entidades del mismo tipo, como una Organización de base asociativa que, además de atender a la consecución de fines privados, propios de los miembros que la integran, participa, en cuanto Corporación de Derecho Público, en el desempeño de funciones públicas o de interés público en aquellos supuestos concretos en que la Administración le delega su ejercicio. Así, se establece expresamente en sus Estatutos que «ejerce, además de sus funciones privativas, funciones delegadas de las Administraciones Públicas a cuyo efecto dispone de los derechos y beneficios que le han venido siendo reconocidos por la legislación vigente, desde su creación» (art. 1.tres) [F.J. 4].
4. El denominado «cupón pro-ciegos» aparece estrechamente vinculado, tanto históricamente como en la actualidad, a la decisión estatal de creación de la ONCE y al cumplimiento de los fines de indudable interés público que tiene encomendados, en razón de los cuales se define hoy aquélla como una Corporación de Derecho Público de carácter social, configurándose los rendimientos de aquél como un recurso financiero de una determinada entidad en orden a la satisfacción de los intereses públicos que ha de atender con su actividad respecto a un concreto colectivo de personas, los incapacitados visuales, con notables dificultades de integración, para los cuales la ONCE ha de perseguir la consecución de su autonomía personal y plena integración en la sociedad (art. 1 del Real Decreto 358/1991). En otras palabras, la justificación de la concesión que históricamente se ha mantenido, de la explotación del «cupón pro-ciegos» como fuente de recursos financieros de la entidad, no reside sino en la necesidad de dotarle de los medios económicos suficientes para el cumplimiento de los relevantes fines de indudable interés público que ha asumido desde su creación y asume en la actualidad. Medios económicos que arbitró el Estado mediante la autorización de ese sorteo en lugar de asignar una consignación con cargo a su propio presupuesto, constituyendo así una fuente de ingresos de la ONCE que ha sido y sigue siendo el principal recurso financiero de la entidad, soporte, por lo tanto, imprescindible e indispensable para el desempeño de las actividades que realiza tendentes a la satisfacción de los fines de interés público que tiene encomendados y que son su razón de ser y que hace posible el sostenimiento de aquellas actividades y la pervivencia de la propia entidad [F.J. 5].
5. De acuerdo con el art. 149.3 de la C.E., y dado que en el art. 149.1 no se reserva expresamente al Estado dicha materia, cabe afirmar que «corresponde a la Generalidad de Cataluña, de acuerdo con el art. 9.32 E.A.C., la competencia exclusiva sobre los casinos, juegos y apuestas, excepto las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas (STC 52/1988, fundamento jurídico 4.º), y que la misma comprende la de organizar y autorizar la celebración de juegos en el territorio de la Comunidad Autónoma» (SSTC 163/1994, fundamento jurídico 3.º; 164/1994, fundamento jurídico 4.º), precisamente en dicho territorio, pero no, evidentemente, la de cualquier juego en todo el territorio nacional puesto que el art. 25.1 del Estatuto de Autonomía limita al territorio de la Comunidad el ámbito en el que ha de desenvolver sus competencias. Por otra parte, ni el silencio del art. 149.1 de la C.E. respecto al género juego, ni el hecho de que los Estatutos de Autonomía, entre ellos el de Cataluña, califiquen de exclusiva la competencia autonómica en cuanto a juegos y apuestas puede interpretarse como determinante de un total desapoderamiento del Estado en la materia, pues ciertas actividades que, bajo otros enunciados el art. 149.1 de la C.E. atribuye a aquél, se encuentran estrechamente ligadas con el juego en general y no sólo la que le reserva el art. 149.1.14 de la Constitución respecto de la gestión y explotación en todo el territorio nacional del Monopolio de la Lotería Nacional, sin perjuicio de las competencias de algunas Comunidades Autónomas en materia de juego» (SSTC 163/1994, fundamento jurídico 4.º; 164/1994, fundamento jurídico 5. º; 216/1994, fundamento jurídico 2.º y 49/1995, fundamento jurídico 3.º) [F.J. 6].
6. Debe recordarse que la calificación jurídica que las competencias de las Comunidades Autónomas deben merecer no deriva de una lectura aislada de la denominación que tales competencias reciban en los textos estatutarios, sino de una interpretación sistemática de todo el bloque de la constitucionalidad dentro del cual la Constitución conserva intacta su fuerza normativa dominante como «lex superior» de todo el ordenamiento... que no se agota ni disminuye con la promulgación de los Estatutos» cuyos preceptos, por más que califiquen como exclusiva la competencia asumida «ratione materiae», nada pueden frente a las normas constitucionales que, en su caso, reconozcan al Estado títulos competenciales sobre esa misma materia» (STC 163/1994) [F.J. 6].
7. Afirmábamos que, «ex» art. 149.1.14 de la C.E., corresponde al Estado «en razón de su naturaleza de fuente de la Hacienda estatal, la gestión del Monopolio de la Lotería Nacional y con él la facultad de organizar loterías de ámbito nacional», así como «en cuanto suponen una derogación de la prohibición monopolística establecida a favor del Estado, el otorgamiento de las concesiones o autorizaciones administrativas para la celebración de sorteos, loterías, rifas, apuestas y combinaciones aleatorias solamente cuando su ámbito se extienda a todo el territorio del Estado» (SSTC 163/1994, fundamento jurídico 8.º; 216/1994, fundamento jurídico 2.º). Y declaramos en las SSTC 164/1994 y 216/1994 la titularidad de la competencia estatal para la organización y puesta en explotación de la Lotería Primitiva o de Números y las modalidades de la misma denominadas «Bono Loto» y «el Gordo de la Primitiva». Así, como (añadíamos) que «el Monopolio Fiscal, primera actividad propia sobre la Lotería, se extiende a los demás juegos de suerte que pueden concurrir con ella y asume la competencia para autorizarlos» (STC 163/1994, fundamento jurídico 5.º) Sentencia en la cual también dijimos que no es que «la extensión territorial del juego atribuya competencia al Estado, sino que éste debe ejercerla en nombre del interés general», que en el caso es consecuencia de la específica naturaleza , finalidad y evolución del cupón pro-ciegos [F.J. 7].
8. Al reservar al Estado la competencia sobre el Monopolio fiscal de la Lotería ( art. 149.1.14.ª C.E.), la STC 163/1994, fundamento jurídico 6.º, ya dejó dicho que el título «no puede quedar limitado a la específica denominación de Lotería Nacional como una de las modalidades de la Lotería, sino a todo lo que ésta significa como Monopolio históricamente definido institucionalmente». En consecuencia, el sorteo que nos ocupa, que tiene ámbito nacional, vendría a superponerse al de la Lotería en sus distintas modalidades y por ello ha de entenderse también dentro de la competencia estatal, pues si afecta al ámbito (y al posible rendimiento fiscal) del Monopolio sólo al titular de éste, que es el Estado, le corresponde autorizarlo [F.J. 8].

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