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Timestamp: 2018-10-21 12:55:54+00:00

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﻿ Sentencia T-629 de octubre 2 de 2015
SENTENCIA T-629 DE 02 DE OCTUBRE DE 2015
CONTENIDO:PENSIÓN DE INVALIDEZ PARA PERSONA JOVEN- REQUISITO DE COTIZACIÓN. SE ESTUDIA EL REQUISITO DE COTIZACIONES COMO CONDICIÓN DE ACCESO A LA PENSIÓN DE INVALIDEZ. SU VALORACIÓN EN CASOS DIFÍCILES, CUANDO EL AFILIADO NO CUMPLE A CABALIDAD EL REQUISITO, PERO ESTÁ MUY PRÓXIMO A SATISFACERLO. ASÍ COMO LA PENSIÓN DE INVALIDEZ PARA PERSONA JOVEN. TITULARIDAD Y REQUISITOS PARA SU RECONOCIMIENTO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, PENSIÓN DE INVALIDEZ, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, COTIZACIÓN AL SISTEMA DE SALUD
Sentencia T-629 de octubre 2 de 2015
Ref.: Expediente T-4829851
Acción de tutela instaurada por Jonatan David Chaves Morales contra el Tribunal Superior de Buga y la Administradora del Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A.
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada María Victoria Calle Correa y por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados en el asunto de la referencia por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, el veintiséis (26) de noviembre de dos mil catorce (2014), en primera instancia, y por la Sala de Casación Penal de esa corporación, el diez (10) de febrero de dos mil quince (2015), en segunda instancia.
1. Jonatan David Chaves Morales promovió, a través de apoderada judicial, acción de tutela con el propósito de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la salud y a la vida digna, los cuales habrían sido vulnerados por el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. y por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga, al negarse a reconocer su derecho a obtener una pensión de invalidez.
Como fundamento de la solicitud de amparo, la apoderada judicial de Jonatan expuso los hechos que a continuación se resumen.
1.1. Relató la abogada que Jonatan, de 25 años de edad al momento de la interposición de la tutela, trabajó durante 2009 en Metálicas Mundial Ltda., una compañía ubicada en la ciudad de Candelaria, en el Valle del Cauca, donde realizaba oficios varios. Por su labor, la empresa le pagaba el equivalente a un salario mínimo de la época, esto es, 496.900 pesos.
1.2. El 23 de mayo de ese año, Jonatan sufrió un accidente de tránsito que le causó politraumatismos múltiples en la mayoría de su cuerpo, dejándole cuadripléjico. La junta regional de calificación de la Invalidez del Valle del Cauca dictaminó una pérdida de la capacidad laboral del 88.05%, estructurada en la fecha en que ocurrió el accidente.
1.3. Durante los tres años anteriores a la fecha de la estructuración de la invalidez, Jonatan había cotizado 48.14 semanas a la Administradora del Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. Tales aportes son los únicos que efectuó durante toda su vida laboral, pues, para el momento del accidente, contaba solo con 20 años de edad(1).
1.4. La apoderada judicial de Jonatan instauró demanda ordinaria laboral con el objeto de obtener el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a la que Jonatan tenía derecho. El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Palmira condenó a la administradora del fondo de pensiones (AFP) Protección S.A. a reconocer la pensión, en aplicación del precedente constitucional establecido en la Sentencia T-777 de 2009 acerca de la protección especial que la Constitución y los tratados internacionales consagran a favor de la juventud.
1.5. Protección S.A. interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primer grado. Así, ante la necesidad de proteger a Jonatan del perjuicio irremediable que le significaba la indefinición de su derecho a la pensión de invalidez, su apoderada formuló una acción de tutela para que la prestación fuera reconocida de manera transitoria, mientras la apelación era resuelta.
1.6. El Juzgado Segundo Civil Municipal de Palmira declaró improcedente la solicitud de amparo mediante sentencia del 30 de abril de 2012. La decisión fue apelada y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Palmira la revocó, tuteló los derechos fundamentales de Jonatan y le ordenó a la AFP Protección pagar la pensión de invalidez, transitoriamente, mientras se resolvía la apelación del proceso ordinario.
1.7. La Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga resolvió la apelación mediante providencia del 20 de mayo de 2013, que revocó el fallo de primer grado, denegó la pretensión de reconocimiento pensional y condenó en costas a la parte demandante en ambas instancias.
1.8. La apoderada promovió una acción de tutela contra la decisión del Tribunal, porque, en su criterio, desconoció los precedentes constitucionales e internacionales que motivaron a la juez de primera instancia a ordenar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez reclamada por Jonatan.
1.9. La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia concedió el amparo solicitado, mediante providencia del 26 de junio de 2013. Así, tras proteger los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la seguridad y al debido proceso de Jonatan, le ordenó al Tribunal de Buga dictar una nueva decisión que estudiara la solicitud de reconocimiento pensional considerando los precedentes constitucionales e internacionales a que hubiera lugar. La decisión de tutela fue confirmada, en segunda instancia, por la Sala de Casación Penal de la misma corporación.
1.10. En cumplimiento del fallo de tutela, el Tribunal Superior de Buga profirió una nueva sentencia que, en criterio de la abogada, sigue desconociendo los precedentes constitucionales y jurisprudenciales aplicables al caso, dada la situación de vulnerabilidad que enfrenta Jonatan. En particular, la abogada cuestionó que la decisión hubiera descartado el reconocimiento pensional valorando, solamente, el incumplimiento de las semanas de aportes a las que la Ley 860 de 2003 condiciona el acceso a la prestación.
1.11. En julio de 2014, Protección S.A. dejó de pagarle a Jonatan la pensión de invalidez que le estaba cancelando desde 2012, por cuenta del amparo transitorio concedido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Palmira. La suspensión del pago deja a Jonatan totalmente desprotegido, pues no tiene ingresos, bienes ni renta que le permitan acceder al sistema de seguridad social y paliar su difícil situación económica.
La solicitud de amparo
2. De conformidad con lo expuesto, la tutela reclama la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital del accionante, de modo que Pensiones y Cesantías Protección S.A. reconozca y pague de forma definitiva la pensión de invalidez a la que tiene derecho.
La apoderada pidió valorar los precedentes que han dado cuenta de la protección especial que merece la población joven discapacitada (como los contemplados en las sentencias T-777 de 2009, T-839 de 2010 y T-934 de 2011), considerar que Jonatan no cuenta con ningún otro medio judicial para perseguir su pensión de invalidez, que subsiste gracias a la caridad de amigos y familiares y que, debido a sus limitaciones físicas, no podrá volver a desempeñar un empleo.
Adicionalmente, pidió condenar a la AFP accionada a reconocer y pagar las mesadas que Jonatan ha dejado de percibir desde el momento en el que se le suspendió el pago de la pensión de invalidez, esto es, desde julio de 2014.
Trámite constitucional de primera instancia y respuesta de la AFP Protección S.A.
3. La abogada de Jonatan radicó el escrito de acción de tutela en la Secretaría General de la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, la Presidencia de la Corporación decidió que, en la medida en que se dirigía contra el Fondo de Pensiones y Cesantías de Protección, la tutela debía ser dirimida por los jueces municipales de Palmira, Valle del Cauca. En consecuencia, la solicitud de amparo fue remitida a la oficina de reparto judicial de ese municipio, mediante providencia del 20 de octubre de 2014.
3.1. La tutela fue repartida al Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Palmira el 24 de octubre siguiente. No obstante, al abordar el estudio del caso para efectos de su admisión, el juez advirtió que la tutela se dirigía solamente contra el Fondo de Pensiones, pero controvertía, también, una decisión judicial proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga. Ante tal circunstancia, y en aplicación del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, el juzgado previno a Jonatan con el objeto de que corrigiera la tutela en un término de tres días.
3.2. La apoderada de Jonatan compareció al juzgado para rendir declaración juramentada con el objeto de corregir la acción de tutela. En la diligencia, que se llevó a cabo el 27 de octubre de 2014, la abogada explicó que el hecho vulnerador de los derechos fundamentales de Jonatan provenía de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga “al no cumplir los precedentes constitucionales e internacionales, y acogerse a la ley, cuando tenemos entendido que priman los precedentes constitucionales antes que la ley. El hecho generador se condensa en la Sentencia 52, proferida por el Tribunal Superior de Buga, Sala Laboral, el 19 de julio de 2013, cuando no acató las recomendaciones de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral”.
Ante lo referido por la abogada, el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Palmira remitió la solicitud de protección constitucional a la Corte Suprema de Justicia(2).
3.3. La tutela fue repartida a la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia que, mediante auto del 11 de noviembre de 2014, dispuso oficiar al accionante con el objeto de que en el término improrrogable de tres días precisara las autoridades judiciales con las cuales había promovido la acción constitucional. La tutela fue admitida, finalmente, mediante auto del 20 de noviembre siguiente, que ordenó correr traslado a los involucrados en el proceso laboral promovido por Jonatan contra la Administradora del Fondo de Pensiones y Cesantías Protección.
El mismo día, se incorporó al expediente un escrito remitido por la apoderada de Jonatan, quien, de nuevo, aclaró que la acción de tutela se dirigía contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga “por haber violado el derecho fundamental a la vida, la salud, la estabilidad laboral reforzada, la seguridad social y los precedentes constitucionales e internacionales, haciendo que la administradora del Fondo de Pensiones y Cesantías Protección negara la pensión de invalidez de mi prohijado al acatar lo ordenado por los magistrados antes mencionados”.
3.4. La AFP Protección S.A. contestó a la solicitud de tutela mediante escrito del 27 de noviembre de 2014, que advirtió, primero, sobre el ánimo temerario del accionante, quien habría presentado una acción de tutela con las mismas pretensiones que fue denegada en primera instancia el 30 de abril de 2012 y concedida, posteriormente, por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Palmira, que ordenó el pago transitorio de la pensión de invalidez.
Expuso la accionada que dio cumplimiento al fallo de tutela y pagó transitoriamente la pensión, como lo prueba la comunicación que, con ese objeto, le envió a Jonatan el 11 de julio de 2012. Además, precisó que el derecho del accionante a obtener la prestación que en esta ocasión reclama ya fue resuelto por la jurisdicción ordinaria laboral, que la absolvió de responsabilidad al respecto. Tales circunstancias, afirmó, deberían conducir al rechazo de plano de la acción constitucional, pues, de lo contrario, podrían presentarse sentencias contradictorias entre sí, “lo cual ocasionaría para Protección una confusión respecto de cuál sentencia cumplir”(3).
3.5. A continuación, informó que Jonatan está afiliado a Protección S.A. desde el 25 de agosto de 2007 —siendo esta su vinculación inicial al sistema de pensiones—, con fecha de efectividad de la afiliación del 26 de agosto de 2007. Su eventual derecho a la pensión de invalidez se analizó considerando los requisitos legales correspondientes, encontrando que no cumplía con el relativo a haber cotizado cincuenta semanas dentro de los últimos tres años anteriores a la fecha de estructuración de su invalidez, toda vez que “de acuerdo con su historia laboral, en el mencionado periodo el accionante no contaba con el número de semanas exigido por la ley, por lo tanto no procede la pensión de invalidez reclamada”(4).
Dado que, como administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías, Protección está sometida al imperio de la Constitución y de la ley, solo puede reconocer y pagar aquellas prestaciones económicas previamente establecidas por el legislador cuando se cumplan los requisitos establecidos para el efecto. Protección, por lo tanto, ha obrado conforme a todo el procedimiento constitucional y legal en el trámite de la solicitud formulada por Jonatan David.
3.6. En este punto, la AFP realizó un recuento normativo de los requisitos legales que determinan el reconocimiento de la pensión de invalidez. Citó, entonces, los artículos 13, 38, 39 y 72 de la Ley 100 de 1993 —con las modificaciones introducidas por las reformas pensionales correspondientes— y las Sentencias T-439 de 1996 y SU-111 de 1997, sobre el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela.
Así las cosas, pidió considerar que obró de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales, pues atendió oportunamente al accionante, lo remitió para la calificación del estado de pérdida de la capacidad laboral, y analizó los requisitos pertinentes, concluyendo que había cumplido aquel relativo a reunir 50 semanas cotizadas durante los tres años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez. En todo caso, solicitó que, en el evento de que se decidiera condenar a la administradora a pagar alguna prestación económica por invalidez, la tutela se concediera “con efectos transitorios por el término de cuatro meses, mientras el accionante presenta demanda ordinaria laboral, para que se resuelva definitivamente si tiene derecho o no a la pensión de invalidez”(5).
4. La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia denegó el amparo reclamado por el accionante, mediante fallo del 26 de noviembre de 2014. En su criterio, el hecho de que la solicitud cuestionara el fallo proferido por el Tribunal Superior de Buga “en cumplimiento de la acción de tutela que fue concedida por esta Sala Laboral”, le brindaba al actor la posibilidad de instaurar el correspondiente incidente de desacato.
De esa manera, sería el juez constitucional que profirió el primer fallo de tutela quien revisaría si la orden que impartió fue efectivamente cumplida. La naturaleza subsidiaria y residual de la acción de tutela impedía, en esos términos, conceder la protección reclamada por el peticionario.
5. La apoderada de Jonatan impugnó el fallo de tutela de primer grado, dando cuenta de su desacuerdo con que se niegue el amparo de los derechos fundamentales de una persona con pérdida de la capacidad laboral del 88.5%, cuyo único medio de sustento sería la pensión de invalidez que está reclamando.
Así mismo, se refirió al hecho de que el Tribunal de Buga hubiera tomado como base las cincuenta semanas como requisito para obtener la pensión de invalidez, sin considerar que existen precedentes constitucionales y derechos internacionales para las personas que padecen una discapacidad. Precisó, entonces, que acudía a la acción de tutela con el objeto de que se protejan los derechos de una persona joven que apenas estaba empezando su vida laboral y que, por cuenta de un accidente, no pudo reunir las cotizaciones exigidas por la norma correspondiente.
Ante tal situación, el Estado debería proteger a quien se encuentra en estado de debilidad manifiesta, porque se encuentra en situación de discapacidad permanente, no tiene otro medio de defensa —ya que agotó todas las vías ordinarias—, es una persona de escasos recursos económicos y, de no acceder a la pensión, se quedaría sin servicio de salud.
6. La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión del a quo. En sentencia del diez de febrero de 2015, advirtió que, en efecto, el procedimiento a seguir por parte del accionante era promover un incidente de desacato en contra de las autoridades que, según él, desatendieron la orden impartida por el juez constitucional. Dado que la acción de tutela no tiene naturaleza supletoria, la solicitud formulada por el peticionario resultaba improcedente.
En todo caso, la Sala dio cuenta de que el actor había cuestionado, también, la providencia judicial emitida por el Tribunal de Buga en julio de 2013, a la que acusó de desconocer los precedentes constitucionales que determinaban la procedencia de la pensión de invalidez. Sin embargo, consideró que la tutela tampoco procedía en ese sentido, porque la actuación judicial cuestionada respetó el debido proceso del accionante y la providencia que le puso fin fue razonada y motivada.
Dado que los argumentos de la sentencia no se observaban ilegítimos ni arbitrarios, no era válido controvertirla a través de la acción de tutela. Para la Sala, la solicitud planteaba vías de hecho inexistentes que reflejaban, solamente, la discrepancia del peticionario frente a la manera en que el Tribunal de Buga resolvió su solicitud pensional. Por ese motivo, concluyó que la tutela era improcedente.
Escrito de insistencia para selección, presentado por el Defensor del Pueblo
7. El Defensor del Pueblo, Jorge Armando Otálora, insistió en seleccionar el expediente de tutela para su revisión por parte de la Corte, considerando que la AFP, la autoridad judicial accionada y los jueces de instancia negaron la pensión reclamada por Jonatan sin realizar un estudio ponderado de su situación. En criterio del Ministerio Público, la entidad y las autoridades citadas negaron la prestación considerando, solamente, que el accionante no cotizó 50 semanas antes de la fecha en que se estructuró su invalidez. No valoraron, en contraste, la jurisprudencia constitucional que permite que en casos especiales, y en aplicación del principio de solidaridad, la prestación sea reconocida.
En particular, el Defensor se refirió al precedente contenido en la Sentencia T-138 de 2012.(6) De conformidad con lo señalado en esa providencia, precisó, es necesario analizar con flexibilidad aquellos casos en los que faltan pocas semanas para cumplir con el requisito de acceso a una pensión, pues “no puede abordarse de igual manera un expediente en el que haga falta más de la mitad de las semanas exigidas por la ley que uno en el que solo haga falta una semana”(7).
Así las cosas, solicitó seleccionar el expediente para que la Corte analice si “se vulneran los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social cuando se niega una pensión de invalidez, mediante la aplicación mecánica de las normas pertinentes, sin tener en cuenta las situaciones especiales de quienes ‘casi’ acreditan los requisitos para acceder a ese derecho y cuentan con un altísimo porcentaje de invalidez y, por este motivo, quedan en franca desprotección”(8).
Actuaciones adelantadas en sede de revisión constitucional
8. Durante el trámite de revisión constitucional, la magistrada sustanciadora(9) constató que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga no se había pronunciado sobre los hechos y las pretensiones formuladas en la acción de tutela, pese a que fue notificada oportunamente por el juez constitucional de primera instancia. Así las cosas, la requirió para que se pronunciara al respecto y decretó las pruebas que consideró necesarias para resolver de fondo el asunto objeto de revisión(10).
Así, dispuso oficiar a la AFP Protección S.A. para que certificara el total de semanas que Jonatan David cotizó a pensiones, precisando cuántas semanas cotizó cada año, desde la fecha de su afiliación, y para que remitiera copia del documento a través del cual analizó —como lo informó al contestar la acción de tutela— si “el accionante tenía o no derecho a la pensión de invalidez”, de aquel a través del cual le informó que no cumplía con los requisitos para el efecto y de la petición que la apoderada de Jonatan presentó en 2011, junto con una copia de la respuesta que le dio a dicha petición.
En la misma oportunidad, la magistrada sustanciadora ordenó oficiar al accionante y a su apoderada, con el fin de que informaran sobre el nivel de educación formal de Jonatan y su historia laboral, especificando a qué edad comenzó a trabajar, qué actividades desempeñó desde entonces y quiénes fueron sus empleadores, así como sus circunstancias personales y familiares actuales, precisando con quién vive, si se vale por sí mismo para su cuidado personal y de dónde provienen los recursos que requiere para su subsistencia.
8.1. La respuesta de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga fue recibida en la Secretaría General de esta Corporación, vía fax, el 21 de julio de 2015. El documento de contestación, suscrito por el magistrado Marceliano Chávez Ávila, indica que la tutela es improcedente, considerando que la decisión objeto de reproche respetó los parámetros constitucionales y legales aplicables a la materia y que “el proceso laboral iniciado por el ahora accionante ya había sido objeto de amparo por vía de tutela, oportunidad en la cual la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en providencia fechada el 26 de junio de 2013, ordenó proferir nueva sentencia en la que esta colegiatura debería tener en cuenta la prueba que estimó la honorable Sala como descartada”(11).
Explicó el magistrado que, tras el fallo de tutela, la sentencia proferida por la Sala Laboral el 20 de mayo de 2013 perdió fuerza ejecutoria, debiéndose proferir una nueva decisión, en la cual “luego de realizado un análisis aún más minucioso de las pruebas aportadas, se llegó a idéntica conclusión, pues el actor desde ningún punto de vista cumple con los requisitos legales para acceder a la pensión de invalidez pretendida, toda vez que, pese a padecer una pérdida de la capacidad laboral superior al 50%, no satisface las semanas requeridas por el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, en la forma como fue modificado por la Ley 860 de 2003”.
Dicho esto, resaltó que Jonatan no interpuso recurso de casación contra la sentencia inicial (la de mayo 20/2013) ni contra la que la modificó tras el fallo de tutela (la del 19 de julio siguiente), pese a que tenía interés jurídico y económico para presentarlo. Bajo ese parámetro, la solicitud de amparo contraría el carácter residual y subsidiario que cobija el trámite constitucional, pues la decisión cuestionada no se discutió en el marco de los mecanismos judiciales idóneos para ello.
8.2. La AFP Protección intervino en el trámite de revisión a través de escrito del 21 de julio de 2015, mediante el cual remitió copia de los documentos solicitados por la magistrada sustanciadora(12). Sin embargo, la entidad no certificó el total de semanas que Jonatan David cotizó a pensiones durante su vida laboral ni precisó cuántas de ellas fueron cotizadas cada año, como se le había solicitado en el auto del 10 de julio de 2015. Frente a ese particular, la AFP se limitó a remitir copia de la historia laboral del accionante.
8.3. La apoderada de Jonatan respondió a los interrogantes formulados en esta sede el 23 de julio de 2015. En el escrito, la apoderada precisó que Jonatan se graduó como bachiller académico en 2006 y que comenzó su carrera laboral en septiembre de 2007, cuando tenía 18 años, en Extras S.A., donde realizaba oficios varios.
Posteriormente, se vinculó a Metálicas Mundial Ltda. Allí trabajó cargando y descargando camiones, haciendo publicaciones, colocando nombres en los techos de las casetas y, finalmente, realizando labores de pintor. Su contrato de trabajo terminó ocho días antes de la fecha en que sufrió el accidente de tránsito que le causó la invalidez.
Respecto de la situación actual de Jonatan, la abogada expuso que vive con su madre en la casa de una tía, quien los ha acogido porque no encuentran recursos económicos para su sustento. La tía y su familia les ayudan económicamente en lo que pueden, pues, como Jonatan no puede valerse por sí mismo, requiere la ayuda permanente de su madre, lo cual le impide trabajar.
Finalmente, precisó que la suspensión del pago de la pensión supuso que Jonatan perdiera su afiliación al servicio de salud y que tuviera que trasladarse al Sisbén. En la actualidad, lo atiende la empresa Saludcoop, que le presta servicios médicos pero no le suministra los medicamentos e insumos que requiere, lo cual le ha obligado a interponer acciones de tutela y a tramitar los incidentes de desacato correspondientes.
Como prueba de lo manifestado, la abogada allegó al expediente una declaración juramentada que Jonatan rindió ante la Notaria Única del Círculo de Candelaria, en la que manifestó que vive bajo el mismo techo con su madre, Aydé Argeli Morales, y con su tía materna, María Ilia Morales, en la casa de esta última, quien es de profesión y ocupación modista. Jonatan declaró que “con el fin de obtener algunos ingresos, una vez al mes hacemos ventas de comidas, como arroz con leche, almuerzos, etc., y de esta manera sufragamos nuestras necesidades básicas, como alimentación, vestuario, servicios públicos, medicamentos, pañales, productos de aseo personal y todo aquello que la EPS no me cubre”(13).
9. La Sala es competente para conocer del fallo objeto de revisión, de acuerdo con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del auto proferido por la Sala de Selección de Tutelas Seis de esta corporación el once (11) de junio de dos mil quince (2015).
Presentación del caso, formulación del problema jurídico y metodología de la decisión que adoptará la sala de revisión:
Presentación del asunto objeto de revisión
10. Jonatan David Chaves Morales solicita que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital, los cuales habrían sido vulnerados por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga y por la administradora del Fondo de Pensiones Protección S.A. al abstenerse de reconocer su condición de titular de una pensión de invalidez, sobre el supuesto de que no reunió 50 semanas de aportes antes del momento en que perdió su capacidad laboral de forma permanente y definitiva ni 26 semanas dentro del año anterior a esa fecha. Para Jonatan, quien formuló la acción de tutela a través de apoderada judicial, la infracción iusfundamental denunciada se deriva de dos circunstancias distintas.
10.1. En primer lugar, del defecto en los que habría incurrido la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga al resolver la solicitud pensional en el marco del proceso ordinario. La tutela narra que, con el objeto de acceder a su pensión, Jonatan instauró una demanda ordinaria ante la jurisdicción laboral que fue fallada a su favor en primera instancia por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Palmira(14). Tal decisión, sin embargo, fue revocada por la autoridad accionada, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga, el 20 de mayo de 2013.
Jonatan promovió una acción de tutela contra el Tribunal, sobre el supuesto de que había incurrido en “una vía de hecho” al denegar la pensión con fundamento en el incumplimiento del requisito de cotizaciones, “sin mirar si se están violando los derechos fundamentales de una persona joven que requiere del mínimo vital para su subsistencia y la de su familia (...)”(15). Esa tutela fue resuelta en primera instancia por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que concedió la protección reclamada, porque el fallo cuestionado “no contabilizó las cotizaciones de manera correcta, pues solo hizo un pronunciamiento insular a la prueba, sin discriminar los reportes que allí se encontraban”(16).
Para la Corte, la Sala incurrió en un defecto en la valoración de los reportes de las cotizaciones que “conllevó a una conclusión opuesta a lo que había razonado en la providencia”. Esto, a su vez, afectó el debido proceso de Jonatan y aparejó la vulneración de otras garantías, dado su evidente estado de indefensión(17). Por esas razones, dejó sin efecto la sentencia acusada, esta es, la del 20 de mayo de 2013, para que se dictara decisión de reemplazo, teniendo en cuenta las consideraciones planteadas en la providencia de tutela.
10.2. La Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga impugnó la decisión de tutela(18), pero adoptó las medidas necesarias para cumplir con lo ordenado antes de que la impugnación fuera resuelta. Así, el 19 de julio de 2013, los magistrados Marceliano Chávez Ávila, Donald José Dix Ponnefz y Luis Felipe Salcedo Wagner se constituyeron en audiencia pública con el objeto de dar lectura a la sentencia de reemplazo.
La nueva providencia, que realizó un estudio pormenorizado de los reportes de cotización, mantuvo, sin embargo, la decisión inicial de denegar el reconocimiento de la pensión de invalidez. El fallo sostuvo que Jonatan perdió su capacidad laboral en un 88.05%, que la pérdida de la capacidad laboral era de origen común y que se estructuró el 23 de mayo de 2009. Sin embargo, solo acumuló 48.14 semanas de cotización al Sistema de Seguridad Social dentro de los tres años anteriores a la fecha de estructuración de su invalidez y 16.14 dentro del año anterior a esa fecha.
En esas condiciones, sostuvo, no cumplía con requisito establecido en el numeral 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, que exige cotizar 50 semanas en los tres años anteriores al hecho causante de la invalidez, ni la hipótesis del parágrafo 1º de la misma norma, que permite que los menores de 20 años accedan a la prestación si cotizaron 26 semanas dentro del año inmediatamente anterior al hecho invalidante. Con esos argumentos, reiteró que la sentencia de primera instancia debía ser revocada y denegó, por lo tanto, la prestación solicitada.
10.3. La acción de tutela que en esta ocasión se estudia fue promovida contra esa última sentencia, es decir, contra la decisión que profirió la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga el 19 de julio de 2013, en cumplimiento del fallo de tutela adoptado por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia el 26 de junio del mismo año.
Así lo explicó la apoderada de Jonatan al rendir declaración juramentada ante el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Palmira y al impugnar la decisión adoptada en primera instancia. La abogada sostuvo que el hecho vulnerador de los derechos de Jonatan provenía de la decisión que el Tribunal Superior de Buga adoptó el 19 de julio de 2013, porque no aplicó las normas internacionales, las disposiciones constitucionales ni los precedentes que exigen que las decisiones judiciales valoren la situación de vulnerabilidad de quienes enfrentan circunstancias de debilidad manifiesta. Tampoco acató las órdenes que en ese sentido le impartió la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
En concreto, la abogada censuró que los magistrados del Tribunal de Buga no hubieran tenido en cuenta que el Estado y las entidades que integran el Sistema de Seguridad Social deben “actuar bajo principios de equidad, responsabilidad social, igualdad real y justicia material, generando un pacto solidario con aquel que ha caído en desventaja, en pro del principio de igualdad constitucional y protección real y efectiva del derecho a la seguridad social”(19). Por eso, pese a haber acogido lo que en sede de revisión le ordenaron las Salas Laboral y Penal de la Corte Suprema de Justicia, el tribunal no cambió su decisión inicial de negar el reconocimiento de la pensión de invalidez, dijo la abogada.
10.4. Tales son los reparos que la solicitud de amparo plantea contra la providencia judicial censurada. No obstante, como se anticipó, la abogada le atribuye la infracción de los derechos fundamentales de Jonatan a una segunda circunstancia. Esta tendría que ver con el hecho de que Protección S.A. hubiera suspendido el pago de la pensión de invalidez que Jonatan recibía desde 2012 como medida transitoria, mientras culminaba el proceso laboral en el que se estaba discutiendo su derecho pensional. La AFP dejó de consignar la pensión en julio de 2014. Por eso, además del reconocimiento pensional, la tutela reclama que Protección S.A. reconozca y pague las mesadas que dejó de consignar desde esa fecha.
10.5. Para terminar con la presentación del caso, hace falta recordar, solamente, que los jueces de instancia consideraron que la tutela que ahora se estudia es improcedente. Aunque el amparo fue denegado, los argumentos planteados en las sentencias objeto de revisión remiten, en realidad, a la improcedencia de la acción de tutela.
Recuérdese, en efecto, que la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia sustentó su decisión en que la pretensión formulada debía discutirse en el marco de un incidente de desacato, y no a través de este mecanismo excepcional. La Sala Penal, por su parte, indicó que la decisión de improcedencia era predicable del cargo relativo a que el Tribunal Superior de Buga hubiera desatendido lo que se le ordenó en el fallo de tutela del 26 de junio de 2013, pero no respecto del alegato relativo a que dejó de valorar las circunstancias de vulnerabilidad que enfrentaba el peticionario. En todo caso, la Sala Penal confirmó el fallo de primer grado, sobre el supuesto de que la providencia cuestionada fue razonada y respetó el debido proceso del accionante.
Formulación del problema jurídico
10.6. En ese orden de ideas, la Sala considera que la solución del asunto objeto de revisión exige dilucidar dos cuestiones en concreto. La primera tiene que ver con la procedibilidad formal de la tutela, pues, como acaba de exponerse, los jueces de instancia denegaron el amparo reclamado sobre la base de que la solicitud no satisfizo el requisito de subsidiariedad.
Después, si la tutela llega a resultar procedente, la Sala definirá si la sentencia que profirió la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga el 19 de julio de 2013 incurrió en alguna causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
Ahora bien, siguiendo la exposición realizada en el acápite de antecedentes y de conformidad con la interpretación que hace la Sala de los fundamentos de la acción de tutela, el estudio material de la solicitud se centrará en establecer si la decisión censurada incurrió en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable al resolver el debate sobre el reconocimiento de la pensión de invalidez a partir de un estudio mecánico del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 y del primer parágrafo de la misma disposición, que consagran, en su orden, las condiciones de acceso a la pensión de invalidez y a la pensión de invalidez para persona joven.
Lo que la Sala deberá determinar, en concreto, es si la aplicación formal de las mencionadas disposiciones normativas, en lo que tiene que ver, puntualmente, con la valoración requisito de semanas cotizadas, generó efectos desproporcionados sobre un sujeto de especial protección constitucional, como lo es en este caso el accionante.
10.7. Con el objeto de resolver los interrogantes formulados, la Sala enunciará los criterios de procedibilidad de las tutelas que cuestionan providencias judiciales y realizará una breve caracterización del defecto sustantivo por interpretación irrazonable. Después, se referirá al requisito de cotizaciones como condición de acceso a la pensión de invalidez y a la jurisprudencia constitucional que ha dado cuenta del deber judicial de resolver los casos extremos, esto es, los casos de aquellas personas que “casi” satisfacen la mencionada exigencia, a la luz de los principios constitucionales de proporcionalidad, equidad y solidaridad. Por último, estudiará los requisitos de acceso a la pensión de invalidez para persona joven en el marco de los precedentes constitucionales sobre la materia. En ese contexto, abordará el estudio del caso concreto.
Criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
11. La sólida doctrina que ha desarrollado esta corporación en relación con la procedencia de las acciones de tutela promovidas contra providencias judiciales está vinculada a la idea de lograr un equilibrio adecuado entre los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial y prevalencia y efectividad de los derechos constitucionales.
En aras de materializar tal aspiración, la procedencia de esas acciones se ha supeditado a unas hipótesis taxativas que han sido depuradas cuidadosamente por la jurisprudencia constitucional(20) y que apuntan a asegurar que la revisión por vía de tutela de las decisiones adoptadas por los órganos de cierre de la justicia ordinaria y administrativa se produzca, únicamente, frente a situaciones verdaderamente excepcionales, en las que se hayan afectado garantías fundamentales que hacen a la providencia respectiva incompatible con la Constitución. Esos requisitos de procedencia, formales y materiales, son los establecidos en la Sentencia C-590 de 2005(21).
12. De acuerdo con el fallo, la tutela contra providencias judiciales es formalmente procedente cuando: i) el asunto debatido tiene relevancia constitucional; ii) el actor agotó los recursos ordinarios y extraordinarios a su alcance; iii) la petición cumplió el requisito de inmediatez, de acuerdo con criterios de razonabilidad y proporcionalidad; iv) la irregularidad denunciada, siendo de índole procesal, incidió directamente en la decisión que vulneró los derechos fundamentales; v) el actor identificó de forma razonable los hechos que generaron la violación y acreditó que la alegó, si esto fue posible, al interior del proceso judicial. Finalmente, se exige que vi) la sentencia impugnada no sea de tutela.
13. La procedencia material, a su turno, está atada a que la providencia cuestionada haya incurrido en alguna de las irregularidades que configuran las causales de procedibilidad de la tutela contra sentencias: defecto orgánico, sustantivo, procedimental o fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente constitucional y violación directa de la Constitución.
14. En suma, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la acción de tutela en contra de una sentencia judicial es procedente cuando: i) cumple los requisitos formales de procedibilidad, ii) se presenta alguna o algunas de las causales genéricas establecidas por la Corporación para hacer procedente el amparo material y, iii) se acredita la necesidad de intervención del juez de tutela, para evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental(22).
El defecto sustantivo como causal de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. La interpretación irrazonable como causa del defecto sustantivo
15. El defecto sustantivo que hace procedente la acción de tutela contra providencias judiciales es aquel que tiene lugar cuando la decisión cuestionada contiene errores derivados de una equivocada interpretación o aplicación de las disposiciones jurídicas. El defecto se estructura, en últimas, cuando el fallo cuestionado incurre en una irregularidad de alta trascendencia que obstaculiza o lesiona la efectividad de los derechos constitucionales(23).
Los supuestos que dan lugar a declarar la presencia del aludido defecto han sido estrictamente delimitados por la jurisprudencia constitucional. La Corte ha considerado que una providencia judicial incurre en un defecto sustantivo cuando: i) la autoridad judicial deja de valorar la norma aplicable al asunto objeto de estudio(24); ii) el juez apoya su decisión en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto(25) (porque ya fue derogada y no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, porque fue declarada inexequible(26), porque es claramente inconstitucional y el funcionario judicial se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional(27) o porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó(28)); iii) el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes de las jurisdicciones constitucional y contencioso administrativa(29) y, finalmente; (iv) cuando la aplicación que hizo el juez de determinada disposición normativa resulta inaceptable, por ser producto de una hermenéutica abiertamente errónea o irrazonable.
16. Sobre la última hipótesis, relativa a la interpretación irrazonable de las disposiciones jurídicas, la Corte ha dicho que se trata de la causal de procedencia de la tutela por defecto sustantivo más restringida. Esto tiene que ver con que la interpretación de la ley sea un campo en el que se manifiestan con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial que, en el marco del Estado Constitucional de Derecho, protegen a los jueces de injerencias indebidas en su labor de resolver las controversias jurídicas que se sometan a su conocimiento a partir de la interpretación que estimen más ajustada al ordenamiento jurídico y a los criterios auxiliares de la actividad judicial: la equidad, la jurisprudencia, la doctrina y los principios generales del derecho(30).
La preeminencia de esos principios de autonomía e independencia judicial cobra sentido ante la complejidad propia del proceso de aplicación del derecho. Dado que tal actividad exige la participación activa de la autoridad judicial en la interpretación del ordenamiento jurídico, es lógico que existan diversas posiciones sobre la norma jurídica aplicable a determinada situación de hecho y sobre las consecuencias que se derivan de ella(31).
La independencia y la autonomía que se reconoce a los jueces a la hora de interpretar la legalidad infraconstitucional no son, sin embargo, absolutas(32). El carácter normativo de la Constitución (C.P., art. 4º), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (C.P., art. 2º), la primacía de los derechos humanos (C.P., art. 5º), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (C.P., art. 29) y la garantía de acceso a la administración de justicia (C.P., art. 228) exigen que todos los poderes y autoridades públicas adopten decisiones acordes a los cánones superiores(33) y justifican, además, la intervención del juez constitucional, cuando los preceptos de la norma superior sean amenazados o menoscabados por cuenta de una interpretación judicial abiertamente irrazonable.
17. El hecho de que las autoridades judiciales estén sometidas a las restricciones derivadas del diseño constitucional adoptado por la Carta de 1991 supone, entonces, que su labor interpretativa encuentre como límite infranqueable el principio de legalidad, entendido en su acepción amplia, es decir, como un precepto que alude a la totalidad de las fuentes del derecho, en cuya cúspide se encuentra la Constitución como norma superior que aspira a otorgarle unidad y coherencia al ordenamiento jurídico(34).
Bajo tales supuestos, esta Corporación ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en defecto sustantivo por interpretación irrazonable en al menos dos circunstancias: i) cuando le otorga a una disposición jurídica un sentido y alcance que no tiene, es decir, que la interpreta de forma contraevidente, o ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados.
18. La interpretación contraevidente como causa generadora del defecto sustantivo por interpretación irrazonable se presenta cuando el juez deriva interpretativamente una norma jurídica que no se desprende del marco normativo que ofrece la disposición aplicable al caso, en contravía del principio de legalidad. Sin embargo, el defecto sustantivo no se presenta ante cualquier discrepancia dogmática respecto de la opción interpretativa acogida por la autoridad judicial, sino, solamente, cuando la misma es manifiestamente irracional, sin sentido, consecuencia de una desviación notoria del derecho. En palabras de la Corte, las fallas originadas en el proceso hermenéutico “han de ser protuberantes para que sea factible predicar que a la ley se le ha otorgado un sentido contraevidente”(35).
19. La segunda hipótesis de defecto sustantivo por interpretación irrazonable, a la que se alude como interpretación manifiestamente irrazonable o desproporcionada, involucra, también, una afrenta al principio de legalidad. Sin embargo, su nota particular está dada “por una mayor incidencia del desconocimiento de la Constitución, dado que la interpretación de la ley se traduce en defecto sustantivo debido a que en el proceso interpretativo se dejan de tomar en cuenta contenidos superiores que a la luz del caso concreto han debido guiar ese proceso y condicionar su resultado”(36).
Esto supone que aun aquellas interpretaciones de una disposición legal que resulten posibles puedan constituirse en un defecto sustantivo, si contravienen la Constitución, vulnerando derechos fundamentales. En esos casos, “el juez constitucional está en la obligación de adecuar el contenido de dicha norma legal y hacerla consonante con los fines y principios constitucionales”(37).
20. Por último, es preciso recordar que, salvo en casos de evidente arbitrariedad, es la parte actora la que tiene la carga de demostrar que la interpretación del juez es abiertamente irrazonable o arbitraria. En ese sentido, “se exige de quien presenta la tutela contra una decisión judicial una mayor diligencia pues el acto que impugna es nada menos que una decisión de un juez que ha estado sometida a todas las garantías constitucionales y legales existentes”(38).
El requisito de cotizaciones como condición de acceso a la pensión de invalidez. Su valoración en casos difíciles, cuando el afiliado no cumple a cabalidad el requisito, pero está muy próximo a satisfacerlo
21. La inclusión de la pensión de invalidez dentro del conjunto de prestaciones que creó la Ley 100 de 1993 con el objeto de amparar a la población frente a las contingencias de la vejez, la invalidez y la muerte está vinculada a la necesidad de proteger a quienes, tras sufrir una enfermedad o un accidente que les hizo perder su capacidad laboral, quedaron desprovistos de los ingresos que destinaban a garantizar sus necesidades básicas y las de sus familias.
Así lo ha reconocido esta corporación al caracterizarla como un mecanismo de compensación económica que, además de salvaguardar los derechos fundamentales de las personas que han perdido cualquier posibilidad de procurarse su propio sustento ante la estructuración de alguno de los referidos eventos, contribuye a materializar el mandato de igualdad material del artículo 13 superior, frente a quienes por su condición física o mental enfrentan circunstancias de debilidad manifiesta.
Los requisitos legales de acceso a la pensión de invalidez han sido interpretados y aplicados a partir de esos supuestos. En lo que sigue, la Sala mencionará las condiciones que determinan el reconocimiento de la prestación, en el marco de la Ley 100 de 1993, de los regímenes normativos que la modificaron y de la interpretación que la Corte hizo de estas exigencias en sede de constitucionalidad y de revisión de tutela.
Condiciones de acceso a la pensión de invalidez. Previsiones normativas y jurisprudencia
22. En su texto original, la Ley 100 de 1993 supeditó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por riesgo común al cumplimiento de un solo requisito: el pago de determinada cantidad de cotizaciones al Sistema de Seguridad Social antes de la fecha en que se produjo el estado de invalidez del afiliado. El requisito de semanas de cotización difería, solamente, en función de la condición de cotizante activo o inactivo de quien reclamara la pensión. El artículo 39 estableció, en ese sentido, que podrían acceder a esta i) quienes estuvieran cotizando y hubieran cotizado por lo menos 26 semanas al momento de producirse el estado de invalidez y ii) quienes, habiendo dejado de cotizar al sistema, hubieran efectuado aportes durante por lo menos 26 semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produjo el estado de invalidez.
22.1. Esas condiciones fueron modificadas, por primera vez, por la Ley 797 de 2003, que distinguió entre la invalidez que se produce por enfermedad y aquella que se origina en un accidente. Su artículo 11 dispuso que, si la pensión se reclamaba por cuenta del primer evento (una enfermedad), el interesado debería reunir cierta cantidad de aportes y demostrar, además, cierto porcentaje de fidelidad con el sistema pensional.
En ese escenario, el reconocimiento de la pensión quedó condicionado de la siguiente forma: quien persiguiera el reconocimiento de una pensión de invalidez causada por enfermedad debería acreditar la cotización de “50 semanas en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración” y una fidelidad de cotización de al menos “el 25% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez”(39). Quien, por su parte, reclamara la pensión por cuenta de una invalidez causada por un accidente solo tendría que demostrar que cotizó 50 semanas dentro de los tres años inmediatamente anteriores al suceso invalidante.
La norma dispuso, finalmente, que los menores de 20 años de edad podrían acceder a la pensión de invalidez acreditando, solamente, que cotizaron “26 semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o a su declaratoria”.
22.2. El artículo 11 de la Ley 797 de 2003 fue declarado inexequible por vicios de procedimiento(40). El legislador expidió, entonces, una nueva reforma pensional, que mantuvo la estructura de la disposición que la Corte declaró inexequible, pero hizo extensivo el requisito de fidelidad de aportes a quienes reclamaban la pensión tras sufrir una invalidez causada por un accidente.
La Ley 860 de 2003, por lo tanto, sujetó el reconocimiento de la pensión de invalidez a dos requisitos, independientemente del origen del hecho invalidante: la cotización de 50 semanas de aportes dentro de los tres años inmediatamente anteriores a la fecha en que el afiliado perdió su capacidad laboral de forma permanente y definitiva y una fidelidad de cotización con el sistema pensional de al menos el 20% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera calificación de la invalidez.
La norma incluyó, también, la hipótesis de acceso a la pensión para menores de 20 años, acreditando 26 semanas de aportes en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de la invalidez o al momento de su declaratoria. Finalmente, dispuso que aquellos afiliados que hubieran cotizado por lo menos el 75% de las semanas requeridas para acceder a la pensión de vejez obtendrían la de invalidez demostrando la cotización de 25 semanas de aportes en los últimos tres años.
22.(sic) Ese cambio en las condiciones de acceso a la pensión de invalidez dio lugar a numerosas controversias judiciales que, eventualmente, fueron conocidas por esta corporación en sede de revisión de tutela. Las Salas de Revisión que examinaron reclamos de reconocimiento pensional denegados en aplicación de las exigencias introducidas por la Ley 860 de 2003 coincidieron en inaplicar los nuevos requisitos y en amparar los derechos fundamentales de quienes obraban como accionantes en cada proceso, concediéndoles la pensión a la luz de las reglas contenidas en los regímenes pensionales anteriores, pese a ser la Ley 860 la normativa vigente y aplicable en cada caso concreto.
Todas las providencias, en efecto, consideraron que los nuevos requisitos de acceso a la pensión de invalidez trasgredían el principio de progresividad de los derechos sociales, afectaban de forma irrazonable y desproporcionada a sujetos de especial protección constitucional y que contradecían la Carta Política, pues, en principio, no se advertía que buscaran cumplir alguna finalidad constitucional. Las pensiones se concedieron, entonces, aplicando la excepción de inconstitucionalidad frente a las exigencias de densidad de cotizaciones y de fidelidad contempladas en el artículo 1º de la reforma(41).
23. La situación cambió cuando los referidos requisitos fueron examinados en sede de control abstracto de constitucionalidad. La Sentencia C-428 de 2009(42) declaró inexequible el requisito de fidelidad con el sistema, previsto en los numerales 1º y 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, tras considerar que les imponía una carga adicional a los cotizantes que no estaba constitucionalmente justificada(43). En cambio, declaró exequible el requisito de densidad de aportes, esto es, la exigencia de que el interesado en la pensión demostrara haber cotizado 50 semanas dentro de los tres años anteriores a la fecha en que se estructuró su invalidez.
La Sala Plena consideró que aumentar de 26 a 50 el número de semanas necesarias para acceder a la pensión no resultaba regresivo, si se consideraba que el legislador amplió, también, el término en el cual deberían reunirse esos aportes. El fallo planteó que, en un mercado laboral en el que tan solo el 39% de las personas afiliadas al sistema pagaban su cotización en un mes dado, el hecho de ampliar el lapso de cotización permitía el acceso a la pensión de ciertos grupos poblacionales a los que el beneficio les estaba vedado.
24. Lo resuelto por la Sentencia C-428 de 2009 respecto del requisito de fidelidad con el sistema de pensiones tuvo el efecto de condicionar el reconocimiento de la pensión de invalidez a la única exigencia prevista inicialmente por la Ley 100 de 1993: la cotización de cierta cantidad de aportes dentro de un periodo previo al momento en que el interesado perdió su capacidad laboral.
Así, en los términos del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 y de sus parágrafos 1º y 2º, la posibilidad de acceder a una pensión de invalidez quedó sujeta a que el afiliado demuestre haber cotizado i) 50 semanas dentro de los tres años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez; ii) 26 semanas dentro del año anterior al hecho causante de la invalidez o a su declaratoria, si es menor 20 años, o iii) 25 semanas en los últimos tres años, si ya aportó el 75% de las semanas requeridas para acceder a la pensión de vejez.
25. La decisión de constitucionalidad no detuvo, sin embargo, la interposición de acciones de tutela por parte de quienes consideraron vulneradas sus expectativas de acceder a una pensión de invalidez por cuenta de la aplicación exhaustiva del requisito de densidad de cotizaciones incorporado por la Ley 860. El estudio de esos casos en sede de revisión dio lugar a múltiples discusiones acerca de la viabilidad de inaplicar el referido requisito, aun cuando, en sede de control abstracto, se declaró su constitucionalidad respecto del cargo relativo a la infracción del principio de progresividad de los derechos sociales.
En principio, varias Salas de Revisión se opusieron a esa posibilidad, siguiendo la línea de decisión fijada por la Sentencia T-485 de 2009(44). El fallo, en efecto, fue el primero en señalar que, tras la decisión de constitucionalidad, el requisito de densidad de aportes no podía inaplicarse. La providencia advirtió que los pronunciamientos de tutela debían acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto, “teniendo en cuenta que la excepción de inconstitucionalidad pierde eficacia al existir un pronunciamiento que declare la exequibilidad de un precepto jurídico”(45).
26. Tal posición, sin embargo, fue reevaluada en fallos posteriores. Decisiones más recientes han admitido que el examen que la Sentencia C-428 de 2009 hizo del requisito de densidad de cotizaciones en sede de control abstracto no impide inaplicarlo cuando se verifique que resulta inconstitucional, respecto de determinado caso concreto, por razones distintas a las valoradas en aquella ocasión por la Sala Plena(46).
En el marco del debate planteado en el asunto que ahora se revisa, la Sala se referirá, específicamente, a las providencias que han inaplicado el requisito de semanas cotizadas al valorar casos límite, es decir, asuntos en los que el afiliado no reunió las 50 semanas de aportes dentro de los tres años anteriores a la fecha en que se estructuró su invalidez, pero estuvo muy próximo a satisfacer tal requisito.
Jurisprudencia constitucional sobre la posibilidad de flexibilizar, en aplicación de los principios de equidad, solidaridad y proporcionalidad, el examen del requisito de densidad de cotizaciones cuando el afiliado está muy próximo a cumplirlo
27. Una primera referencia a la discusión sobre la posibilidad de flexibilizar la verificación del cumplimiento del requisito de semanas cotizadas en aquellos casos límite en los que el afiliado estuvo a punto de satisfacerlo puede encontrarse en la Sentencia T-138 de 2012(47). La providencia estudió el caso de una mujer, paciente de VIH/SIDA, que solicitó la pensión de invalidez tras haber perdido el 61% de su capacidad laboral. Su fondo de pensiones, sin embargo, se negó a reconocerle la prestación porque no había cotizado las 50 semanas exigidas por la Ley 860 de 2003. La mujer había cotizado 87 semanas al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, 49 de ellas dentro de los tres años previos a la fecha de estructuración de su invalidez.
Aunque la accionante fundamentó su pretensión de reconocimiento pensional en que perdió su capacidad laboral en una fecha anterior a aquella que se fijó como de estructuración de su invalidez, la sentencia no valoró tal circunstancia. En lugar de ello, se propuso indagar sobre la posibilidad “de que a una ciudadana en condiciones particulares de debilidad se le pueda reconocer la pensión de invalidez faltándole una semana de cotización para completar las mínimas exigidas por la respectiva legislación”.
El fallo sostuvo que esto era posible, considerando que el requisito de densidad de cotizaciones busca que exista una proporcionalidad económica entre lo que la persona aporta al sistema y la prestación que obtiene por cuenta de las cotizaciones realizadas. Además, calificó como extremadamente difícil sostener que bajo condiciones especiales, como las de la accionante, “el propósito del legislador, consistente en lograr un equilibrio financiero entre los aportes que recibe de un ciudadano y la posibilidad de otorgarle el derecho a recibir una prestación a cargo de los activos del mismo sistema, se cumple cuando la tasación de dichos aportes equivale a 50 semanas, pero no se cumple cuando equivale a 49 semanas”. Por último, recordó que la jurisprudencia constitucional ha encontrado razones suficientes para hacer una interpretación pro homine de los requisitos de acceso a la pensión de invalidez de los pacientes de VIH.
Así, la providencia amparó los derechos fundamentales de la actora y ordenó reconocerle la pensión que reclamaba, precisando, no obstante, que “el propósito económico de la regulación que obliga a cotizar las 50 semanas se sostiene sobre la idea de que si falta una sola semana por cotizar, esta situación se configura, junto con las demás consideraciones (la situación de vulnerabilidad de la accionante) en el incumplimiento mínimo que no altera el cometido económico de la norma. Cosa que no sucede si el incumplimiento implica dos o tres o más semanas no cotizadas”. Estos últimos casos, sostuvo, exigían realizar un análisis “completamente distinto” al allí propuesto.
28. Esta última precisión suscitó una aclaración de voto por parte de la magistrada María Victoria Calle, quien criticó que el fallo hubiera pretendido limitar la posibilidad de flexibilizar el examen del requisito de densidad de cotizaciones a los afiliados que alcanzaron a acumular 49 semanas de aportes dentro de los tres años previos a la fecha en que se estructuró su invalidez. Tal situación, señaló, es tan solo una de aquellas en las que el incumplimiento de la cantidad de cotizaciones exigidas por la Ley 860 de 2003 genera una tensión entre las garantías iusfundamentales de las personas con discapacidad y la eficiencia económica del Sistema General de Pensiones.
La magistrada planteó que todos aquellos casos en los que quien solicita la pensión de invalidez está “demasiado cerca” de cumplir ese requisito y enfrenta unas circunstancias particulares de vulnerabilidad deberían analizarse con cierta flexibilidad, en aplicación directa de los principios de dignidad humana, solidaridad y equidad. En su criterio, esos “casos extremos” deben estudiarse considerando: i) la cantidad de aportes que la persona realizó al sistema durante toda su vida laboral; ii) la necesidad de ponderar los principios constitucionales en conflicto y iii) que la fecha de estructuración contemplada en un dictamen de calificación de la invalidez puede ser revisada por el juez, cuando se haya producido por cuenta de una enfermedad crónica, congénita o degenerativa o existan controversias derivadas del enfoque social de la discapacidad(48).
29. El debate sobre la viabilidad de inaplicar el requisito de semanas cotizadas para posibilitar el acceso a la pensión de invalidez de una persona que estuvo a punto de satisfacerlo volvió a darse un año después, cuando la Sala Cuarta de Revisión estudió el caso de un hombre de 31 años, padre de tres menores de edad, que fue calificado con una pérdida del 72.25% de su capacidad laboral tras sufrir varias heridas con arma de fuego. Pese a eso, y a que había realizado aportes al sistema de forma interrumpida entre 2004 y 2012, su administradora de pensiones le negó el derecho a la pensión de invalidez, sobre el supuesto de que solo había realizado 20 semanas de aportes en el periodo exigido por la Ley 860.
La Sentencia T-670 de 2013(49) verificó que el accionante había acumulado 20.42 semanas de aportes dentro de los tres anteriores a la fecha en que sufrió el accidente, 13.28 semanas dentro de los tres años previos a la fecha en la que fue calificado y 43.14 semanas dentro de los tres años inmediatamente anteriores a la fecha en que dejó de cotizar al sistema. Ante tales circunstancias, resolvió que el requisito había sido incumplido y denegó la protección constitucional solicitada.
29.1. La decisión, sin embargo, tuvo un salvamento de voto del magistrado Jorge Iván Palacio, quien llamó la atención sobre la importancia de que las discusiones propias del campo de la seguridad social, en particular, cuando tienen que ver con derechos pensionales, valoren los principios constitucionales y los derechos fundamentales involucrados.
El salvamento de voto replicó los argumentos formulados en la aclaración que la magistrada Calle presentó a la Sentencia T-138 de 2012 y, siguiendo lo allí dispuesto, apoyó la viabilidad de que los casos límite de quienes “casi” acreditan los requisitos para acceder a una pensión de invalidez pero no satisfacen el monto de semanas exigidas en la Ley 860 de 2003 se resuelvan a partir de un juicio de ponderación que conduzca a aplicar directamente los principios constitucionales de solidaridad, dignidad y vigencia de un orden justo.
29.2. El magistrado planteó que, en aras de estudiar esos casos límite a la luz de los principios de eficiencia económica y sostenibilidad del sistema asegurador y del principio de solidaridad, el juez debía establecer el número de semanas que le hacían falta al afiliado para cumplir con el monto mínimo de cotización y el total de semanas que cotizó durante toda su vida laboral. Para valorar la manera en que la negativa del reconocimiento pensional afectaría sus derechos a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital, habría que considerar el porcentaje de pérdida de su capacidad laboral, su edad, si tenía personas a cargo y su condición socio económica.
El accionante, señaló finalmente, habría podido acceder a la pensión de invalidez bajo esos criterios, pues solo le hacían falta siete semanas para cumplir con el requisito de densidad de aportes, cotizó 114,86 semanas durante toda su vida laboral (más del doble exigido legalmente) y se encontraba en una condición de debilidad manifiesta(50).
30. La Sentencia T-915 de 2014(51) fue la tercera que se refirió a la posibilidad de reconocer el derecho a la pensión de invalidez de una persona que no satisfizo plenamente el requisito de densidad de aportes exigido en la Ley 860 de 2003.
El fallo estudió la solicitud de amparo que formuló una mujer de 58 años, diagnosticada con varias patologías (síndrome de Perry, Parkinson secundario no especificado, hipotiroidismo, hipertensión esencial primaria y desnutrición) por cuenta de las cuales perdió su capacidad laboral en un 79.03%. Su administradora de pensiones se negó a reconocerle la pensión de invalidez, porque no había acumulado el mínimo de cotizaciones requeridas para el efecto, dentro de los tres años anteriores a la fecha de estructuración.
La Sala Octava de Revisión estudió el caso a la luz de las consideraciones efectuadas en la aclaración de voto que la magistrada María Victoria Calle formuló a la Sentencia T-138 de 2012 y en el salvamento de voto del magistrado Jorge Iván Palacio a la Sentencia T-670 de 2013 y dio cuenta, entonces, de la necesidad de “aclarar la situación jurídica particular de las personas que, estando muy cerca de adquirir el derecho a la pensión de invalidez, no satisfacen a cabalidad los requisitos legalmente establecidos al respecto, pero se encuentran muy próximos a cumplirlos”. En concreto, se propuso evaluar si la situación de desprotección en que se verían inmersas estas personas a raíz de la verificación mecánica de la exigencia legal resultaba irrazonable y desproporcionada.
La providencia indicó que ese interrogante no podía resolverse a partir de una fórmula general y abstracta. Por el contrario, era el funcionario judicial quien, en cada caso concreto, debía examinar las condiciones particulares del peticionario y realizar un juicio de ponderación entre la forma en que se afectarían sus derechos fundamentales si el requisito de densidad de aportes se valorara de forma mecánica y los costos que tendría para el sistema de pensiones inaplicarlo.
En ese contexto, concluyó que el juez constitucional puede dar por cumplido el requisito de densidad de aportes aunque no se encuentre plenamente satisfecho, si en el marco del juicio de ponderación mencionado encuentra que tal flexibilización es posible, en aras de la efectiva garantía y protección de los intereses por los que propende la Carta Política.
El caso concreto fue resuelto a partir de esos parámetros. La sentencia comprobó que la accionante acumulaba 49,71 semanas durante los tres años previos a la fecha en que se estructuró su invalidez, si se tenían en cuenta las 4,29 semanas que figuraban en su historia laboral como “en deuda por no pago del subsidio por el Estado”. El hecho de que a la actora solo le hubieran faltado 0,29 semanas de aportes (lo equivalente a dos días de cotizaciones) para satisfacer plenamente el requisito de acceso a la pensión, el alto porcentaje de pérdida de su capacidad laboral y sus condiciones familiares justificaban que se diera por satisfecho el requisito de densidad de aportes y que se reconociera la pensión solicitada.
31. La Sentencia T-235 de 2015(52) reconoció la pensión de invalidez solicitada por una mujer de 33 años que había perdido el 67.47% de su capacidad laboral, sobre los mismos supuestos. Esta vez, la administradora del fondo de pensiones había negado el reconocimiento de la prestación porque la accionante solo había cotizado 48 semanas al sistema antes de la fecha de estructuración fijada en el dictamen de calificación.
La Sala Octava de Revisión reafirmó la necesidad de construir una teoría constitucional para evaluar los casos límite en los que una persona que no alcanzó a cotizar las semanas necesarias para acceder a una pensión de invalidez realizó, sin embargo, una cantidad de aportes que permitía dar por cumplido el requisito en cumplimiento de los mandatos constitucionales de equidad, solidaridad y proporcionalidad.
Con ese fin, reiteró que tales controversias debían resolverse aplicando un juicio de ponderación que permitiera establecer si exigir la plena satisfacción del requisito vulneraba principios constitucionales y derechos fundamentales de quien reclamaba la prestación. El fallo concluyó que esos casos difíciles en los que el afiliado “casi” cumple el requisito de densidad de cotizaciones, deberían resolverse considerando lo siguiente:
— El artículo 1º de la Ley 860 de 2003 fue declarado exequible por la Sentencia C-428 de 2009, únicamente, por el cargo relativo a la infracción del principio de progresividad. Por consiguiente, puede ser inaplicado, por razones distintas, cuando se verifique que vulnera normas constitucionales en un caso concreto.
— Los jueces, las autoridades administrativas y los particulares que ejerzan funciones públicas son competentes para aplicar la excepción de inconstitucionalidad en esos casos, ya sea de forma oficiosa o a petición de parte.
— La inaplicación del requisito densidad de aportes, en ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, exige realizar un juicio de ponderación entre i) la especial protección a las personas con discapacidad, la solidaridad, la equidad y los derechos fundamentales a la seguridad social en pensiones y al mínimo vital y ii) la eficiencia económica del sistema, el principio democrático que da un lugar preponderante al legislador en la configuración del derecho a la pensión y el principio de igualdad formal, que se ve restringido siempre que el juez crea una excepción para un caso concreto(53).
— El juicio de ponderación implica que la necesidad de aplicar el requisito normativo de densidad de aportes resulte más intensa entre menos semanas haya cotizado el afiliado. En cambio, a mayor cercanía de las 50 semanas, ocurrirá una interferencia intensa en los derechos del afiliado que hará desproporcionado negarle la pensión. Tal situación aumenta la carga argumentativa del operador jurídico en uno y otro sentido(54).
32. Las decisiones que acaban de sintetizarse dan cuenta de una reciente preocupación por las consecuencias que la aplicación textual del requisito de semanas cotizadas de la Ley 860 de 2003 puede traer a quienes, pese a haber realizado un esfuerzo económico significativo, no lograron acumular la cantidad de aportes necesarios para acceder a la pensión de invalidez dentro del periodo exigido por el legislador porque la fecha en que perdieron su capacidad laboral no fue calculada adecuadamente, porque el evento que mermó su capacidad laboral se presentó de forma imprevista, por las dificultades que comporta acceder a un empleo formal en Colombia o por razones asociadas a la falta de diligencia de las administradoras de pensiones en el cobro de sus aportes.
Las providencias reseñadas coincidieron en advertir el impacto desproporcionado que supeditar el reconocimiento de la pensión de invalidez a un examen mecánico del requisito de cotizaciones puede tener para esas personas, dada la situación de vulnerabilidad que supone el que, tras haber perdido su capacidad laboral en un porcentaje igual o superior al 50%, se vean desprovistas de una alternativa económica para procurarse un ingreso digno.
Es esa convicción, respaldada en la amplia línea jurisprudencial que ha destacado el papel que cumple la pensión de invalidez en la satisfacción de las necesidades básicas de quienes sufren una pérdida considerable de su capacidad laboral, la que justifica flexibilizar el examen del requisito de densidad de cotizaciones cuando se demuestre que su aplicación resulta desproporcionada, en tanto vulnera los principios constitucionales de solidaridad y equidad y los derechos fundamentales a la dignidad humana, al mínimo vital y a la seguridad social en un caso concreto.
33. Los múltiples pronunciamientos que la Corte ha realizado en ese sentido y sus constantes reflexiones sobre el rol de los funcionarios judiciales en la adopción de decisiones que propendan por la justicia material y concreten los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad intrínsecos a la garantía del derecho fundamental a la seguridad social respaldan el criterio de decisión fijado en las Sentencias T-915 de 2014 y T-235 de 2015 con respecto a la posibilidad de inaplicar por inconstitucional el requisito de cotizaciones de la Ley 860 de 2003, cuando se verifique que afecta desproporcionadamente los derechos de un sujeto de especial protección constitucional que hizo un esfuerzo significativo para acceder a su pensión de invalidez.
No ocurre lo mismo con respecto a la idea de que la posibilidad de aplicar esa excepción de inconstitucionalidad deba depender de un juicio de ponderación entre la eficiencia económica del Sistema de Seguridad Social y los principios constitucionales que fundamentan la especial protección de las personas con discapacidad. Frente a ese punto, la Sala Novena de Revisión reitera la posición que sobre el particular fijó la Sentencia T-832A de 2013(55): el criterio de sostenibilidad no se aplica en la decisión de juicios concretos, como los contenciosos desarrollados en la jurisdicción ordinario o en el escenario de revisión de tutela, porque carece de jerarquía normativa suficiente para ser confrontado con los principios constitucionales fundamentales(56).
La pensión de invalidez para persona joven. Titularidad y requisitos para su reconocimiento.
34. Como se advirtió previamente, la primera normativa que contempló una hipótesis específica de acceso a la pensión de invalidez para la población joven del país fue la Ley 797 de 2003. El parágrafo de su artículo 11 dispuso que los menores de 20 años de edad podrían obtener la prestación acreditando la cotización de 26 semanas de aportes en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o de su declaratoria.
La disposición, ya se dijo, fue declarada inexequible por vicios de procedimiento, pero la Ley 860 de 2003 la incorporó nuevamente, de forma íntegra, en el primer parágrafo de su artículo 1º. Eso significó que los menores de 20 años de edad pudieran acceder a una pensión de invalidez en condiciones distintas a las contempladas como regla general por el mismo régimen pensional. Quienes estuvieran dentro de dicho rango de edad no obtendrían la pensión con 50 semanas de cotizaciones dentro de los tres años previos a la fecha en que se estructuró su invalidez, sino acumulando, dentro del año inmediatamente anterior a esa fecha o a la declaración de invalidez, 26 semanas de aportes.
35. Esta corporación ha examinado el contenido del primer parágrafo del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 en varias ocasiones. Sin embargo, las decisiones que se han adoptado al respecto han estudiado, solamente, la delimitación de la edad de los titulares de la prestación.
En concreto, la Corte ha valorado la razonabilidad y proporcionalidad de que solo los menores de 20 años puedan obtener la pensión en las condiciones especiales contempladas por el parágrafo. A esas condiciones especiales, en cambio, solo se ha referido tangencialmente. En lo que sigue, la Sala realizará una síntesis de las decisiones que se han referido el tema.
El deber de examinar, en cada caso concreto, el límite de edad para acceder a la pensión de invalidez para persona joven, en los términos del primer parágrafo del artículo 1º de la Ley 860 de 2003.
36. La primera providencia que discutió el límite de edad al que la Ley 860 de 2003 supeditó el reconocimiento de la pensión de invalidez para persona joven fue la Sentencia T-777 de 2009(57). La providencia estudió el caso de Nidia Johana Suárez, una joven de 23 años de edad que perdió el 76.45% de su capacidad laboral tras ser víctima de un accidente de tránsito.
Nidia había acumulado 34 semanas de aportes al sistema de pensiones dentro del año previo a la fecha en que se declaró su invalidez. Sin embargo, la prestación no le fue reconocida, sobre el supuesto de que no había reunido 50 semanas de aportes dentro de los tres años anteriores a la estructuración o declaratoria de su estado de invalidez, como lo exigía el artículo 1º de la Ley 860 de 2003. Como tampoco era menor de 20 años, su fondo de pensiones descartó que pudiera acceder a la prestación en las condiciones contempladas en el primer parágrafo del citado artículo.
La Sentencia T-777 de 2009 advirtió que el asunto objeto de revisión debía analizarse a la luz de las particulares condiciones de existencia de la accionante, una mujer joven que, tras la muerte de su padre, se convirtió en la única fuente de ingresos de su grupo familiar, integrado por su madre y sus dos hermanos menores de edad. Esas circunstancias, y el hecho de que el accidente que sufrió le hubiera ocasionado la pérdida de su capacidad laboral, impidiéndole obtener los recursos que destinaba a satisfacer sus necesidades y las de su familia, exigían que su pretensión de reconocimiento pensional se valorara de conformidad con los principios constitucionales que vinculan al Estado con la protección de quienes, como ella, enfrentan circunstancias de debilidad manifiesta(58).
La providencia indagó, entonces, por las razones que condujeron a que la pensión de invalidez para persona joven se consagrara a favor de los jóvenes menores de 20 años y no de los menores de 25, como lo habían hecho otras normas relativas a asuntos pensionales(59). Sin embargo, encontró que la elección de ese límite de edad no se motivó debidamente. La ausencia de una “motivación clara y expresa por parte del legislador, tanto en la Ley 797 de 2003 (art. 11) como en la Ley 860 de ese mismo año (art. 1º)”, sobre porqué se excluyó a los jóvenes menores de 25 años de ese tratamiento especial justificaba, a juicio de la Sala de Revisión, que el beneficio se extendiera a quienes quedaron en situación de invalidez cuando apenas estaban iniciando su vida laboral, como le ocurrió a la peticionaria.
El fallo explicó que la decisión de flexibilizar las condiciones en las que la población joven puede acceder a una pensión de invalidez parte de reconocer que los jóvenes apenas están iniciando su vida laboral y que, en consecuencia, no suelen contar con la cantidad de aportes que se les exigen a las personas mayores, con experiencia, para obtener la misma prestación. Tal circunstancia, precisó, puede predicarse igualmente de quienes siendo menores de 20 años comienzan a trabajar tras terminar de cursar su educación básica, por carecer de recursos para ingresar a la universidad o porque necesitan trabajar para pagar sus estudios superiores, que de quienes ingresan al mercado laboral años más tarde, tras haberse dedicado exclusivamente a sus estudios universitarios.
Denegarle el acceso a la pensión de invalidez a alguien que apenas inicia su vida laboral por el solo hecho de ser mayor de 20 años resulta, por eso, contrario a los mandatos superiores de igualdad real, justicia material y solidaridad y a los principios y derechos constitucionales fundamentales que protegen especialmente a los jóvenes y a quienes se encuentran en circunstancias de debilidad física y mental.
Dado que, en ese sentido, el límite de edad contemplado por el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 reflejaba un déficit de protección del segmento de la población joven que es mayor de 20 años en lo que tiene que ver con sus posibilidades de obtener una pensión de invalidez, el fallo lo inaplicó por inconstitucional y concedió la prestación pretendida, protegiendo, así, los derechos a la seguridad social y al mínimo vital de la peticionaria. La providencia resaltó que, frente a casos similares, el referido requisito de edad no podría aplicarse en su sentido literal, sino dándole una interpretación conforme con los valores y principios de la Carta Política.
37. El criterio de decisión aplicado por la Sentencia T-777 de 2009 fue, en efecto, acogido por las distintas salas de revisión que examinaron controversias de la misma naturaleza.
La Sentencia T-930 de 2012(60), por ejemplo, reconoció la pensión de invalidez de Manuel Alfonso Ramos, quien perdió el 65.75% de su capacidad laboral cuando tenía 23 años, tras sufrir un accidente de tránsito que le dejó secuelas de hemiparesia derecha. Su fondo de pensiones se había negado a concederle la prestación porque solo había acumulado 31.28 semanas de aportes dentro de los tres años anteriores al día en que se estructuró su invalidez. La Sala Primera de Revisión, sin embargo, explicó que la solicitud de reconocimiento pensional no debió estudiarse a la luz de la hipótesis general de acceso a la pensión de invalidez, contemplada en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, sino en el marco del parágrafo de la misma norma, que contempla la pensión de invalidez para persona joven. Como Manuel perdió su capacidad laboral cuando tenía 23 años, podía acceder a la prestación en las condiciones del parágrafo, inaplicando, por inconstitucional, el requisito de edad allí previsto.
La Sala procedió, entonces, a verificar si Manuel había acumulado la cantidad de cotizaciones a las que el parágrafo condiciona el reconocimiento de la pensión: 26 semanas dentro del año inmediatamente anterior a la fecha en que se estructuró la invalidez o a la fecha de su declaratoria. Manuel no había cotizado tal cantidad de semanas dentro del año previo a la estructuración de su invalidez. No obstante, como su capacidad laboral se calificó un año después de la fecha en que sufrió el accidente y, durante tal periodo, continuó cotizando al sistema, logró acumular más de 36 semanas dentro del año inmediatamente anterior a la fecha en que se profirió ese dictamen.
La sentencia concluyó que era esta última fecha, la de la declaratoria de la invalidez, la que debía tomarse como referencia para constatar en el caso la satisfacción de los requisitos de acceso a la pensión. Esto, porque las normas pensionales deben interpretarse considerando los fines a los que objetivamente se dirigen.
Así, si el legislador diseñó una alternativa de acceso a la pensión de invalidez para quienes apenas inician su vida laboral, la misma debe aplicarse del modo que resulte más favorable para el trabajador. Tal deber es predicable de las administradoras de pensiones, a las que corresponde, en aplicación del principio de favorabilidad, establecer cuál de las opciones normativas resulta más beneficiosa para el interesado a la hora de resolver su situación pensional, concluyó la sentencia.
38. Las sentencias T-1011 de 2012(61) y T-443 de 2014(62) llamaron la atención de las administradoras en el mismo sentido. La primera estudió el caso de Ana Lucía Rengifo, quien, con 23 años de edad, perdió el 50.15% de su capacidad laboral tras sufrir lupus eritematoso sistémico. La segunda, el de Erik Estrada, un joven de 21 años que sufrió un derrame cerebral mientras desempeñaba sus actividades laborales. Erik perdió el 67.53% de su capacidad laboral.
Ambas solicitudes pensionales se denegaron porque los peticionarios no acumularon 50 semanas de aportes dentro de los tres años previos al momento en que se estructuró su invalidez, sin considerar que, en tanto perdieron su capacidad laboral cuando apenas comenzaban a trabajar, podían acceder a una pensión de invalidez para persona joven, demostrando 26 semanas de cotización antes de la estructuración de su invalidez o de su declaratoria(63).
Las sentencias censuraron que las administradoras de pensiones no hubieran llevado a cabo la verificación correspondiente, en contravía de la jurisprudencia constitucional que, al revisar casos similares, había considerado violatorio del debido proceso y de los derechos fundamentales a la igualdad, a la dignidad humana y a la seguridad social resolver las controversias relativas al reconocimiento de una pensión de invalidez a partir de una lectura formal de las disposiciones normativas que la regulan. Las providencias insistieron, nuevamente, en la importancia de valorar las particulares condiciones de existencia de quienes reclaman tal prestación, sus circunstancias económicas, sociales y familiares y el hecho de que pertenezcan a grupos constitucionalmente protegidos(64).
La Sentencia C-020 de 2015. El régimen especial de pensión de invalidez para persona joven y las realidades estructurales en las que se aplica
39. El régimen especial de pensión de invalidez para persona joven consagrado en el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 fue examinado en sede de control abstracto de constitucionalidad por la Sentencia C-020 de 2015(65). En esa oportunidad, la Corte se propuso resolver si el hecho de que el legislador hubiera definido una regla especial de adquisición de pensiones de invalidez para personas jóvenes, limitando su aplicación a los menores de 20 años de edad, vulneraba el derecho a disfrutar sin discriminaciones del servicio de seguridad social de quienes, siendo mayores de 20 años, podían considerarse razonablemente como jóvenes.
El cargo de inconstitucionalidad que en ese sentido planteó la demanda se apoyó en las sentencias de revisión de tutela que se reseñaron en el acápite precedente, las cuales, como se expuso, establecieron que el régimen exceptivo previsto en la norma acusada no podía aplicarse solo los menores de veinte años de edad, sino, en general, a toda la población joven, comprendida también por quienes tienen entre 14 y 26 años de edad. En criterio de las demandantes, supeditar el acceso a la pensión de invalidez de los mayores de 20 años a que demostraran 50 semanas de aportes dentro de los tres años previos a la estructuración de su invalidez, como lo exige el régimen general de acceso a la referida prestación, vulneraba los artículos 13, 48 y 93 de la Constitución, en concordancia con los artículos 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
40. Para resolver lo pertinente, la sentencia se propuso analizar, primero, el margen de configuración con que contaba el legislador para definir quiénes integran la población joven, o establecer los rangos dentro de los cuales podía considerarse, según el contexto, que alguien pertenece al periodo considerado jurídicamente como juventud.
El fallo explicó que tal margen de configuración no es absoluto, debido a que las reglas que se adopten en ese sentido tienen efectos concretos en términos de la distribución de cargas y beneficios. Ese era, precisamente, el caso de la norma objeto de estudio, que al supeditar a cierto límite de edad las posibilidades de acceder a la pensión de invalidez para persona joven, afectaba la distribución de cargas y beneficios asociados al sistema de seguridad social en pensiones.
Cualquier limitación que se adoptara en ese contexto debía ser, por eso, debidamente motivada. No obstante, como lo había advertido ya la Sentencia T-777 de 2009, ni la exposición de motivos de la Ley 797 de 2003 ni la de la Ley 860 de 2003 daban cuenta de las razones que habían conducido a que el régimen especial de acceso a la pensión de invalidez para personas jóvenes se diseñara, solamente, a favor de los menores de 20 años(66). Verificado en esos términos que el legislador no había justificado ese tratamiento diferenciado, la Corte procedió a analizar si el mismo resultaba discriminatorio, en los términos planteados en la demanda.
41. La Sentencia C-020 de 2015 abordó la discusión sobre el tratamiento discriminatorio que según la demanda imponía la norma acusada a partir de los argumentos presentados en las intervenciones ciudadanas que solicitaron declararla constitucional: las presentadas por Asofondos, Fasecolda y por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La providencia explicó que las intervenciones planteaban dos argumentos, uno de índole legal, hipotética y conceptual y otro empírico. El primero aludía al hecho de que los menores de veinte años tuvieran un horizonte laboral posible muy corto, en tanto apenas estaban ingresando al mercado del trabajo. Según Fasecolda y Asofondos, tal horizonte laboral posible era tan solo de dos años, considerando que, de conformidad con el artículo 29 del Código Sustantivo del Trabajo, solo tienen capacidad para celebrar un contrato laboral las personas que hayan cumplido 18 años. El ministerio, por su parte, indicó que la vida laboral puede comenzar a los 15 años, de conformidad con lo previsto en el Código de la Infancia y la Adolescencia. En criterio de los intervinientes, esa circunstancia justificaba que el parágrafo acusado hubiera contemplado unas condiciones especiales de acceso a la pensión de invalidez para los menores de 20 años.
La Corte rechazó ese argumento, básicamente, porque parte de una inferencia normativa que no corresponde con la situación real del mercado laboral colombiano. Que el Código Sustantivo del Trabajo considere capaces de trabajar a los mayores de 18 años no implica que los jóvenes inicien su vida laboral a esa edad. Tampoco ingresan a trabajar a los 15 años, porque el Código de Infancia y Adolescencia así lo permita. Por el contrario, indicó el fallo, “hay una colectividad en expansión que, por transitar en esa edad por una etapa de formación, no ingresa al mercado laboral en ese instante, ni tampoco a los dieciocho o los diecinueve años (...)”, sino al concluir su periodo de formación secundaria, tecnológica o profesional, lo cual puede ocurrir cuando superan los 20 años de edad.
Dado que, en ese escenario, el horizonte teórico o hipotético de cotizaciones pensionales no dependería de la edad del trabajador, sino del momento en el que ingresó al mercado laboral, la Corte se preguntó, de nuevo, por las razones que justificarían que la norma acusada se aplicara solamente a los menores de veinte años. En ese punto, examinó el segundo argumento planteado por quienes solicitaron declarar exequible la distinción incorporada por la norma acusada.
42. Ese segundo argumento, que la sentencia denominó “empírico”, y que fue presentado por Asofondos, planteaba que las personas menores de 20 años no tendrían ninguna posibilidad de obtener una pensión de invalidez si se les exigía acreditar los requisitos de acceso a la prestación contemplados en el régimen general del artículo 1º de la Ley 860 de 2003. Los mayores de 20 años, en cambio, tienen una probabilidad cierta y alta de obtener la pensión en esas condiciones, esto es, demostrando que acumularon 50 semanas de aportes dentro de los tres años anteriores a la fecha en que se estructuró su invalidez. Esto justificaría la diferencia de trato establecida por el legislador.
La Corte evaluó tal tesis, con una aclaración previa: la información que Asofondos utilizó para fundamentar su posición no fue formalmente aportada al proceso ni señalaba las fuentes y la metodología que la respaldaban. Tampoco se sabía con certeza si contenía datos de todo el régimen de pensiones ni cuál era su marco de referencia temporal. Además, los datos referidos estaban fragmentados, pues solo contemplaban el promedio de cotizaciones a pensiones de las personas entre 17 y 26 años.
La Sentencia C-020 de 2015 los estudió, aun en ese contexto, para esclarecer si en realidad justificaban el trato diferenciado previsto por el parágrafo acusado. Hechas las precisiones del caso, resolvió que no. El límite de 20 años al que el legislador condicionó el acceso a la pensión de invalidez para personas jóvenes no resultaba razonable a la luz del argumento empírico formulado por los intervinientes, pues, incluso, algunas de las conclusiones que estos derivaron de las cifras que presentaron resultaban contraevidentes(67).
Lo que sí demostraban es que existe una población que por su edad, o por haber ingresado de forma reciente al mercado del trabajo, tiene un corto historial de aportes al sistema de pensiones y que, pese a esto, su posibilidad de obtener una pensión de invalidez se condicionó, injustificadamente, a que demostraran el mismo rigor en las cotizaciones que deben acreditar quienes cuentan con un mayor historial de aportes. Este sector de la población, integrado por las personas mayores de 20 años de edad que pierden su capacidad de trabajar cuando apenas iniciaban su vida laboral, experimentaba una desprotección en materia de seguridad social que resultaba discriminatoria. La Corte se propuso, entonces, identificar el remedio constitucional para superar ese déficit.
43. Tal interrogante la enfrentó con la tarea de definir si podía, en ejercicio de su labor de control abstracto de constitucionalidad, establecer el marco temporal de lo que debe entenderse por juventud para efectos de acceder a la pensión de invalidez en las condiciones especiales previstas por el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, aun cuando la Constitución no prevé un límite de edad acerca de cuándo se es joven y cuándo se deja de serlo.
La Corporación resolvió ese dilema valorando la regla que da título a este acápite y que, como se ha visto, ha sido aplicada de forma consistente por las Salas de Revisión al examinar controversias relativas al cumplimiento de los requisitos legales de acceso a la pensión de invalidez, tanto en el régimen general como en el régimen exceptivo: aquella que exige que la verificación de la satisfacción de esas exigencias valore el contexto y las circunstancias especiales de la persona que reclama el reconocimiento de la pensión.
44. La Sentencia C-020 de 2015, en efecto, comienza por reconocer que “el control constitucional de la legislación no puede ser indiferente a las realidades estructurales en las cuales se ejerce”. Esto, en el marco del debate que plantearon las demandantes, exigía reconocer que el ingreso al mercado del trabajo suele estar cada vez más vinculado a la acreditación de destrezas, conocimientos y habilidades que solo se adquieren tras culminar cierto nivel de formación y capacitación(68).
Asumir en ese contexto que la población ingresa al mercado del trabajo cuando la legislación le permite trabajar, esto es, a los 15 o a los 18 años, equivaldría a desconocer la realidad de aquellos jóvenes que inician su vida laboral cuando han culminado su ciclo de formación técnica o profesional. Circunscribir el marco temporal de lo que debe entenderse por juventud para efectos de acceder a la pensión de invalidez a cierta edad, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, conduciría, del mismo modo, a “petrificar la adaptación de la Carta a los cambios reales y, en esa medida, sembraría un obstáculo para la plena efectividad de la Constitución”.
La Corte resolvió, en ese orden de ideas, que el remedio constitucional al déficit de protección constatado consistía en dejar en manos de cada autoridad judicial la labor de determinar si la persona que, en concreto, reclama el reconocimiento de una pensión de invalidez, podía ser considerada joven, razonablemente, para efectos de acceder a la prestación en las condiciones contempladas en la disposición acusada. Esto, en el marco de la jurisprudencia constitucional sobre la materia y de los instrumentos internacionales ratificados por Colombia que reconocen derechos sociales y económicos.
Sobre esos supuestos, declaró exequible el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, en el entendido de que se aplique, en cuanto sea más favorable, a toda la población joven, definida razonablemente de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia consistente de las distintas Salas de Revisión de la Corte(69).
45. La discusión que convoca a la Sala en esta oportunidad tiene que ver, como se expuso previamente, con la eventual infracción de los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y al debido proceso de Jonatan David Chaves Morales, a quien la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga se negó a reconocerle una pensión de invalidez porque no cotizó el mínimo de cotizaciones que requería para el efecto, esto es, 50 semanas dentro de los tres años anteriores a la fecha en que perdió de forma definitiva y permanente su capacidad laboral o 26 semanas de aportes dentro del año inmediatamente anterior a esa fecha, en el caso de la pensión de invalidez para persona joven.
La tutela le atribuye la infracción iusfundamental a que la autoridad judicial accionada haya resuelto el debate sobre la pensión de invalidez a partir de un examen mecánico del requisito de densidad de cotizaciones previsto en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003. En criterio del accionante, la decisión del Tribunal trasgredió los postulados constitucionales que exigen que los jueces resuelvan las controversias sobre el reconocimiento de la pensión de invalidez, considerando las circunstancias particulares de quien solicita el beneficio.
En ese orden de ideas, la Sala se propuso determinar si la sentencia del 19 de julio de 2013, mediante la cual el Tribunal Superior de Buga negó que Jonatan tuviera derecho a la pensión de invalidez, incurrió en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable, que hiciera materialmente procedente la acción de tutela.
Antes de resolver esa cuestión, deberá verificar si la solicitud de amparo satisface los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales o si es formalmente improcedente, como lo decidieron los jueces constitucionales de instancia.
La procedibilidad formal de la acción de tutela
46. Los jueces de instancia —las Salas Laboral y Penal de la Corte Suprema de Justicia— denegaron la protección reclamada por el peticionario con argumentos relativos a que la solicitud de amparo no cumplía el requisito de subsidiariedad exigible a las tutelas que se promueven contra una providencia judicial.
La Sala Laboral consideró que el debate planteado debía dirimirse en el marco de un incidente de desacato, porque lo que se reprochaba al fallo era que no hubiera acatado las órdenes que le había impartido esa misma corporación, en otro fallo de tutela. Aunque la Sala Penal avaló lo resuelto frente a ese punto, advirtió, también, que la tutela había planteado un debate adicional, relativo a que el tribunal hubiera realizado una valoración mecánica del cumplimiento de los requisitos de acceso a la pensión de invalidez, lo cual resultaba desproporcionado, dada la situación de vulnerabilidad en que se encontraba Jonatan. Pese a eso, decidió que la tutela tampoco podía prosperar en ese sentido, porque la decisión adoptada por el Tribunal no se mostraba arbitraria.
Como se recordará, la sentencia que ahora se cuestiona —de jul. 19/2013— fue adoptada por el Tribunal Superior de Buga en reemplazo de otra —del 20 de mayo de ese mismo año— que la Sala Laboral de la Corte Suprema dejó sin efectos tras constatar que había incurrido en una irregularidad probatoria. La Corte verificó que el fallo del 20 de mayo descartó que Jonatan tuviera derecho a la pensión de invalidez sin comprobar, debidamente, cuántas semanas de aportes había acumulado dentro de los tres años anteriores al 23 de mayo de 2009, cuando perdió su capacidad laboral de forma definitiva y permanente. Por esa razón, le ordenó proferir una nueva sentencia que diera cuenta de los aportes efectuados.
El tribunal, en efecto, dictó una nueva sentencia el 19 de julio de 2013, que contabilizó de forma pormenorizada las cotizaciones, pero mantuvo la decisión inicial de denegar el reconocimiento pensional. Es a esa última providencia a la que el accionante le atribuye la infracción de sus derechos fundamentales.
47. Precisado esto, la Sala debe aclarar que comparte la perspectiva planteada en el fallo constitucional de segunda instancia —el de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia— en relación con que la tutela objeto de estudio cuestiona la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Buga el 19 de julio de 2013 por dos motivos distintos: porque no cumplió con lo que ordenó la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en el fallo de tutela de junio 26 de 2013 y porque denegó la pensión ante el incumplimiento del requisito de cotizaciones, sin valorar las circunstancias de vulnerabilidad que enfrenta Jonatan debido a las limitaciones físicas que padece y a la imposibilidad de acceder a un empleo que le permita procurarse algún tipo de ingreso.
La primera censura podría discutirse, si se considera que el fallo de tutela que profirió la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia el 26 de junio de 2013 y que dejó sin efectos la sentencia del Tribunal Superior de Buga, le ordenó dictar decisión de remplazo teniendo en cuenta lo indicado en la parte motiva de esa providencia.
La sentencia, en su parte motiva, advirtió que el tribunal “no contabilizó las cotizaciones de manera correcta, pues solo hizo un pronunciamiento insular a la prueba, sin discriminar los reportes que allí se encontraban” y concluyó que tal defecto en la valoración probatoria afectó el debido proceso y otras garantías del peticionario, dado su evidente estado de indefensión. Además, destacó la especial responsabilidad que tienen los jueces frente a la solución de controversias que, como las pensionales, impactan en las garantías fundamentales de sujetos de especial protección constitucional. En el marco de esas afirmaciones, el alcance de la orden impartida por el juez de tutela y su cumplimiento por parte del Tribunal Superior de Buga podrían ser objeto de múltiples interpretaciones(70).
Tal debate, sin embargo, debió darse en el escenario natural para ello, esto es, en el marco de un incidente de cumplimiento o de un incidente de desacato del fallo de tutela, por ser estos los mecanismos que, en principio, resultan idóneos y eficaces para perseguir la afectiva satisfacción de las órdenes impartidas en sentencias de esa naturaleza. La tutela, entonces, es improcedente frente a este punto, como lo decidieron las autoridades de instancia.
48. Quedaría entonces por dilucidar la procedibilidad formal de la solicitud de amparo frente al segundo cargo, este es, el relativo a que la decisión sobre la pensión de invalidez se haya adoptado, solamente, en consideración al incumplimiento del requisito de semanas de cotización, sin agotar un juicio de ponderación que permitiera determinar si era posible flexibilizar las condiciones de acceso a la prestación referida.
En lo que sigue, la Sala realizará el análisis pertinente, teniendo en cuenta que, en línea con lo referido en el fundamento jurídico 12 de esta decisión, las tutelas que cuestionan una providencia judicial son formalmente procedentes cuando tienen relevancia constitucional; cumplen los requisitos de subsidiariedad e inmediatez; demuestran, si plantean un cargo relativo a la estructuración de una irregularidad procesal, que la misma fue alegada en la oportunidad pertinente; identifican debidamente las circunstancias trasgresoras de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados y no se dirigen contra un fallo de tutela.
El asunto bajo examen es constitucionalmente relevante
49. En relación con el primer requisito, la Sala observa que la solicitud de amparo aspira a que se establezca si la solución de las controversias judiciales relativas al reconocimiento de una pensión de invalidez puede depender, solamente, de un análisis mecánico de los requisitos legales de acceso a la prestación o si, por el contrario, exige considerar las condiciones de existencia de la persona que la solicita.
En esos términos, el debate propuesto exige indagar sobre los deberes que incumben a los jueces ordinarios de cara a la adopción de decisiones que inciden en la materialización de los derechos fundamentales de sujetos vulnerables y sobre las posibles restricciones que tal exigencia podría suponer para su autonomía. Se trata, en suma, de una discusión relativa a los fines de la actividad judicial en el marco de los postulados que inspiran el Estado Social de Derecho, asunto que ostenta la mayor relevancia constitucional y, por lo tanto, debe ser examinado en esta sede.
La tutela satisface el requisito de subsidiariedad
50. La procedibilidad formal de las tutelas que censuran una decisión judicial depende, además, de que el accionante haya agotado los recursos ordinarios y extraordinarios a su alcance, esto es, de que haya acudido a la acción de tutela como mecanismo subsidiario de defensa, y no como si se tratara de una instancia adicional o alternativa a la que diseñó el legislador para la protección de sus derechos.
En ese contexto, y siendo la providencia cuestionada una sentencia proferida en el trámite de segunda instancia de un proceso ordinario, habría que verificar si el hecho de que Jonatan tuviera la posibilidad de formular sus objeciones a través de un recurso extraordinario de casación hacía su solicitud improcedente.
La Sala estima que no es así, fundamentalmente, porque el solo hecho de disponer de un mecanismo judicial o de un recurso extraordinario, como el de casación, para impugnar la decisión denegatoria de la pensión de invalidez no significa que tal escenario resulte idóneo y efectivo para amparar los derechos comprometidos en este caso.
Esta corporación, por el contrario, ha advertido reiteradamente que la existencia de otros mecanismos judiciales no configura, en abstracto, el incumplimiento del requisito de subsidiariedad de una acción de tutela, ni siquiera cuando a través de ella se cuestiona una providencia judicial, como en este caso. Ante un debate de esa naturaleza, la tarea del juez constitucional consiste en valorar la idoneidad y eficacia del mecanismo judicial disponible en el marco de las condiciones de existencia del peticionario y de sus pretensiones.
Probado, como está, que Jonatan es un joven de 26 años que perdió su capacidad laboral en un 88.05%, que se encuentra en una difícil situación económica y que, en ese contexto, el reconocimiento de la pensión que persigue en este escenario representa su única alternativa de obtener un ingreso que le permita satisfacer sus necesidades básicas y sufragar los medicamentos e insumos que requiere dada su difícil condición de salud, exigirle el agotamiento del recurso de casación resulta desproporcionado. La Sala entiende, entonces, que el requisito de subsidiariedad se encuentra satisfecho y que, por lo tanto, respecto a ese punto, la acción de tutela es procedente.
La tutela satisface el requisito de inmediatez
51. Como tercera medida, corresponde a la Sala verificar si la tutela cumplió el requisito de inmediatez, esto es, si bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, se interpuso de manera oportuna. Con ese objeto, se debe considerar que la decisión cuestionada fue proferida por el Tribunal Superior de Buga el 19 de julio de 2013 y que la tutela que la objeta fue promovida el 15 de octubre de 2014.
En esos términos, parecería que la solicitud de amparo se formuló un año y dos meses después del momento en que la autoridad judicial accionada denegó que el accionante tuviera derecho a la pensión de invalidez. No obstante, la Sala no puede pasar por alto que Protección S.A. solo dejó de consignarle a Jonatan la prestación en julio de 2014 ni que fue tal circunstancia —la suspensión efectiva del pago de la pensión— la que lo sumió en el estado de desprotección que lo motivó a promover la tutela contra la decisión judicial que le denegó ese derecho.
Tampoco puede perderse de vista que la acción constitucional se promovió, también, contra la administradora del fondo de pensiones, debido a la forma en que la ausencia de esos recursos vulnera el mínimo vital del peticionario.
Desde esa perspectiva, la Sala encuentra razonable que la tutela se haya interpuesto en octubre de 2014, esto es, tres meses después de la fecha en que Jonatan se vio desprovisto de los recursos que destinaba a asegurar su subsistencia. En ese orden de ideas, el requisito de inmediatez resulta, también, debidamente acreditado.
Los hechos que habrían configurado la infracción constitucional fueron debidamente identificados y se discutieron en el proceso ordinario
52. La tutela identificó plenamente los hechos que generaron la eventual infracción constitucional. Estos, además, fueron discutidos en el proceso ordinario. De ello da cuenta el hecho de que la decisión de primera instancia, que había reconocido la pensión de invalidez, hubiera sido apelada por Protección S.A. sobre el supuesto de que Jonatan no había cumplido con “un requisito legal objetivo, previsto en la normatividad vigente”.
La administradora impugnó el fallo del Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Palmira porque Jonatan “cumple con el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, [pero] no cumple con el de las cincuenta (50) semanas cotizadas, necesarias si se tiene en cuenta que para la fecha de la estructuración contaba con más de 20 años”(71). El Tribunal accionado revocó el fallo de primer grado sobre ese supuesto, y considerando que Jonatan tampoco cumplió con el requisito de cotizaciones exigido en el primer parágrafo del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 para acceder a la pensión de invalidez como persona joven.
La tutela no cuestiona una irregularidad procesal ni se dirige contra un fallo de tutela
53. Finalmente, la Sala observa que la irregularidad que denuncia la tutela no es de índole procesal, pues plantea la posible estructuración de un defecto sustantivo por interpretación irrazonable. Tampoco se dirige contra otra sentencia de tutela, sino contra un fallo de la jurisdicción ordinaria. Así las cosas, examinará, a continuación, la procedibilidad material de la solicitud de amparo.
La procedibilidad material de la acción de tutela
54. En este punto, corresponde a la Sala determinar si la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga vulneró los derechos al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital del accionante, Jonatan David Chaves Morales, al proferir la Sentencia del 19 de julio de 2013, que revocó el fallo adoptado por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Palmira en primera instancia y, en su lugar, negó la pensión de invalidez solicitada.
En concreto, la Sala debe establecer si la referida decisión incurrió en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable, al negar el reconocimiento de la pensión de invalidez solicitada por el accionante a partir de un examen mecánico y formal del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 y de su parágrafo.
55. Para resolver lo pertinente, es preciso remitirse, primero, a las consideraciones expuestas en la sentencia censurada, adoptada por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga el 19 de julio de 2013, en cumplimiento de una orden de tutela impartida por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
Como se recordará, el fallo de tutela había dejado sin efectos la providencia que la accionada había proferido el 20 de mayo de 2013 —denegando el reconocimiento de la pensión de invalidez— porque “no contabilizó las cotizaciones de manera correcta, pues solo hizo un pronunciamiento insular a la prueba, sin discriminar los reportes que allí se encontraban”(72).
La nueva sentencia incluyó una relación pormenorizada de las cotizaciones que Jonatan David efectuó durante toda su vida laboral. A la luz de las pruebas allegadas al expediente, el fallo discriminó los aportes de la siguiente manera(73):
Periodo aporte Días aportados
Noviembre 2007 30
Diciembre 2007 30
Agosto 2008 30
Septiembre 2008 16
Total días 336.99
Total semanas 48.14
Semanas entre mayo 23 de 2008 y mayo 23 de 2009 16.14
56. En ese contexto, la providencia consideró probadas dos situaciones fácticas: que el demandante tenía una pérdida de la capacidad laboral del 88.5%, de origen común, estructurada el 23 de mayo de 2009, y que había reunido 48.14 semanas de cotizaciones en los tres años anteriores a esa fecha, correspondiendo solo 16.14 de ellas al último de esos años. Dicho esto, abordó el estudio de fondo de la demanda. En ese punto, expuso lo siguiente:
— Es la normativa vigente a la fecha de estructuración de la invalidez la que regula las condiciones de acceso a la prestación reclamada. Dado que la invalidez del demandante se estructuró el 23 de mayo de 2009, su pensión debe examinarse a la luz de las exigencias de la Ley 860 de 2003.
— La Sentencia C-428 de 2009 encontró ajustado a la Constitución el requisito de densidad de aportes que consagra esa normativa. Posteriormente, en Sentencia T-113 de 2010(74), la Corte Constitucional precisó que esa decisión prima sobre las providencias de sus salas de revisión que inaplicaron, antes, el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 en casos concretos.
— El demandante solo cotizó al Sistema General de Seguridad Social en vigencia de la Ley 860 de 2003. Por eso no es viable aplicar, en su caso, el principio de condición más beneficiosa.
— El demandante no demostró que hubiera aportado más de 48.14 semanas al sistema. Eso significa que incumplió, de entrada, el requisito de densidad de cotizaciones al que la Ley 860 de 2003 condiciona el reconocimiento de la pensión.
57. Como se observa, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga denegó el reconocimiento de la pensión de invalidez considerando solamente dos aspectos: que el requisito de densidad de cotizaciones contemplado en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 no podía inaplicarse, una vez fue declarado exequible por la Sentencia C-428 de 2009, y que el demandante no efectuó la cantidad de cotizaciones exigida por la norma.
Frente a esto último, advirtió que Jonatan había aportado 19.57 semanas entre agosto y diciembre de 2007 y 28.57 semanas entre febrero y septiembre de 2008, “no apareciendo reporte de cotizaciones en años anteriores o posteriores a estos”. Tales aportes sumaban un total de 48.14 semanas cotizadas al sistema de pensiones, es decir, menos de las 50 semanas que debía reunir entre el 23 de mayo de 2006 y el 23 de mayo de 2009, cuando sufrió el accidente de tránsito que mermó su capacidad laboral en un 88.05%.
58. Dicho esto, la sentencia recordó que la juez de primera instancia había concedido la prestación solicitada con fundamento en el primer parágrafo del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, que, como se ha dicho, permitió que los jóvenes menores de 20 años obtuvieran la pensión de invalidez reuniendo 26 semanas de cotización “en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de la invalidez o su declaratoria”.
La juez a quo reconoció la pensión bajo esa hipótesis, en aplicación de los precedentes constitucionales que habían admitido que los jóvenes entre los 14 y los 26 años de edad que hubieran perdido su capacidad laboral cuando apenas habían ingresado al mercado del trabajo obtuvieran su pensión acreditando las condiciones contempladas en dicho régimen exceptivo. Aunque la accionada reconoció tal posibilidad, advirtió que Jonatan no había acumulado, tampoco, la cantidad de cotizaciones exigida por el parágrafo. Por eso, revocó la decisión de primer grado, y denegó el reconocimiento pensional solicitado.
¿Incurrió, entonces, el Tribunal Superior de Buga, en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable? La Sala estima que sí, por las razones que pasan a explicarse.
El Tribunal Superior de Buga incurrió en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable, al resolver el debate relativo al reconocimiento de la pensión de invalidez a partir de un examen mecánico del requisito de cotizaciones contemplado en la Ley 860 de 2003.
59. Como se expuso previamente, esta corporación ha definido el defecto sustantivo por interpretación irrazonable como aquel que se presenta cuando una autoridad judicial interpreta una disposición legal de una manera que en principio resulta formalmente posible, pero que deja de considerar o se opone a los postulados constitucionales que deberían haber guiado la solución del caso concreto. En ese contexto, y teniendo en cuenta la síntesis que de la sentencia censurada acaba de efectuarse, la Sala encuentra demostrada la estructuración del defecto sustantivo alegado por el peticionario.
Lo anterior, porque es claro que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga descartó que Jonatan tuviera derecho a la pensión de invalidez considerando, solamente, que no reunió la cantidad de semanas cotizadas a las que el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 y su primer parágrafo condicionan el reconocimiento de la prestación. Recuérdese, al respecto, que el fallo se concentró en explicar que el derecho reclamado debía estudiarse al amparo de la Ley 860 de 2003, porque Jonatan solo efectuó aportes bajo ese marco normativo, y que no era posible, por eso mismo, reconocerle la pensión a la luz de regímenes pensionales anteriores, en aplicación del principio de condición más beneficiosa. Definido ese aspecto, contabilizó la cantidad de semanas que el accionante había cotizado al sistema pensional dentro de los tres años anteriores al 23 de mayo de 2009 y dentro del año previo a esa fecha, cuando perdió su capacidad laboral de forma permanente y definitiva.
60. La sentencia concluyó, a la luz de las pruebas allegadas al expediente, que Jonatan no había satisfecho ninguno de los requisitos de semanas cotizadas contemplados por las referidas normas, porque solo acumuló 48.14 semanas de aportes dentro de los tres años previos a la fecha de estructuración de la invalidez, a pesar de que el régimen general de acceso a la pensión exigía cotizar 50 semanas dentro de dicho periodo. Como, además, solo cotizó 16.14 de esas semanas entre el 23 de mayo de 2008 y el 23 de mayo de 2009, esto es, dentro del año inmediatamente anterior a la fecha en que sufrió el accidente de tránsito en el que perdió su capacidad laboral, determinó que tampoco podía acceder a la pensión de invalidez para persona joven en las condiciones previstas en el primer parágrafo del artículo 1º de la Ley 860 de 2003.
61. Tales fueron, en síntesis, los argumentos que sustentaron la decisión de denegar el reconocimiento pensional solicitado. La providencia objeto de censura descartó que Jonatan tuviera derecho a la pensión de invalidez, porque no acumuló la cantidad de cotizaciones que la normativa referida exigía para el efecto. Lo que no consideró, sin embargo, es que el cumplimiento de ese requisito de aportes y de cualquier otro que defina la posibilidad de que un sujeto de especial protección constitucional acceda a alguna de las prestaciones que amparan las contingencias aseguradas por el régimen de seguridad social en pensiones debe examinarse a la luz de los principios de eficacia, universalidad y solidaridad que inspiran el sistema, del principio de progresividad que se predica de los derechos sociales y de los postulados constitucionales que propenden por la realización de los fines del Estado Social de Derecho.
La acreditación del requisito de cotizaciones que determina el reconocimiento de una pensión de invalidez no puede interpretarse al margen del contexto social y de las circunstancias personales de aquel a quien se aplica. Por el contrario, tanto las administradoras de los fondos de pensiones como los operadores judiciales deben considerar el papel que cumple esa prestación en la salvaguarda de los derechos fundamentales de quienes, al perder su capacidad laboral por cuenta de un accidente o de una enfermedad de origen común, se ven desprovistos de los ingresos que garantizaban su subsistencia y, en algunos casos, la de sus familias.
Al abstenerse de realizar ese ejercicio, circunscribiendo el examen de la pretensión de reconocimiento pensional a la constatación formal de las semanas que Jonatan había cotizado al sistema de pensiones, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga se sustrajo del compromiso que vincula a las autoridades judiciales con la adopción de decisiones materialmente justas. Esa omisión, además, generó un perjuicio desproporcionado para una persona a la que la Carta Política protege de manera especial, en tanto pertenece a la población joven y perdió su capacidad laboral de forma permanente y definitiva.
Que la decisión acusada haya pasado por alto las particulares condiciones de existencia del peticionario y que haya dejado de valorar el esfuerzo que le supuso acumular 48 semanas de aportes al Sistema de Seguridad Social cuando apenas contaba con 20 años de edad demuestra la estructuración del defecto sustantivo que le fue endilgado. Esas omisiones denotan la aplicación formal, en perspectiva legal, de una disposición normativa que debe ser leída a la luz de los principios constitucionales que las inspiraron. Como, además, la aplicación literal del requisito de densidad de aportes impactó de forma desproporcionada en un sujeto de especial protección constitucional, la Sala protegerá el debido proceso del peticionario.
Resuelto este punto, procederá a estudiar, a continuación, si Jonatan podía obtener su pensión de invalidez en el marco de una lectura constitucionalmente comprensiva del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 y de su primer parágrafo.
Estudio de la solicitud de reconocimiento pensional. La inaplicación, en el caso concreto, del requisito de que las 26 semanas de aportes necesarias para obtener la pensión de invalidez para persona joven se coticen dentro del año inmediatamente anterior a la fecha en que se estructuró la invalidez del afiliado
62. El relato efectuado en la solicitud de amparo y las pruebas que se allegaron al expediente dan cuenta de que Jonatan David Chaves Morales fue calificado por la Junta Regional de Invalidez del Valle del Cauca el 20 de noviembre de 2009, con una pérdida del 88.05% de su capacidad laboral, tras haber sufrido un accidente de tránsito que le dejó secuelas de traumatismo en la médula espinal(75).
De acuerdo con el dictamen, la invalidez se estructuró en la fecha del accidente, esto es, el 23 de junio de 2009. En esos términos, el reconocimiento de la pensión de invalidez debía valorarse al amparo de la Ley 860 de 2003, como, en efecto, lo estableció la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga.
63. Como se ha expuesto a lo largo de esta providencia, la Ley 860 consagra tres alternativas de acceso a la pensión de invalidez. Existe un régimen general, que permite obtener la prestación acreditando 50 semanas de aportes dentro de los tres años previos a la fecha en que el afiliado perdió su capacidad laboral, y dos regímenes exceptivos, el primero para personas jóvenes y, el segundo, para quienes hayan cotizado al menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez.
La decisión judicial accionada valoró la solicitud de Jonatan en el marco de la primera y de la segunda hipótesis, es decir, en las condiciones del régimen general y del régimen exceptivo diseñado a favor de la población joven. No obstante, como se ha advertido, realizó una lectura literal de los requisitos de acceso a la prestación allí previstos que terminó perjudicando al peticionario.
La Sala estableció ya que tal interpretación resultó desproporcionada y que vulneró el debido proceso del accionante. Su tarea, ahora, consiste en corregir esa omisión, realizando una nueva lectura de la solicitud de reconocimiento pensional que valore, desde una perspectiva constitucional, si Jonatan satisfizo las exigencias de acceso a la pensión de invalidez.
64. La regla general de acceso a la pensión de invalidez prevista en la Ley 860 de 2003 exige que el interesado demuestre haber cotizado 50 semanas al Sistema de Seguridad Social dentro de los tres años previos a la fecha en que perdió su capacidad laboral permanente y definitivamente.
Jonatan cotizó 48.14 semanas dentro de este periodo, dos menos de las que requeriría para cumplir plenamente con el requisito. A juicio del tribunal accionado, tal historial de cotizaciones era insuficiente para dar por satisfecho el requisito legal. Por eso, descartó que Jonatan pudiera acceder a la pensión bajo esos parámetros.
65. Lo que no tuvo en cuenta la referida autoridad judicial es que, en circunstancias excepcionales, es posible flexibilizar tal requisito de cotizaciones, en aplicación directa de los principios constitucionales que propugnan por la prevalencia de un orden justo, la dignidad humana, la solidaridad y la protección prevalente de las personas que enfrentan un estado de inequidad social.
Así lo reconocieron las providencias de revisión de tutela reseñadas en la parte motiva de esta sentencia, frente a casos de afiliados que han solicitado reconocer su pensión considerando que estuvieron muy próximos a satisfacer el mínimo de semanas cotizadas que el legislador exige para el efecto, pero que no lo lograron, por cuenta de la enfermedad o del accidente que les hicieron perder su capacidad laboral, de errores en la contabilización de los aportes imputables a sus administradoras de pensiones o por motivos asociados a la informalidad que caracteriza el mercado laboral colombiano.
66. La Sala comparte el criterio planteado por las Salas de Revisión que han dado cuenta de la carga argumentativa que incumbe a los jueces —y a las administradoras de fondos de pensiones— al analizar controversias de esas características. El requisito de cotizaciones puede, en efecto, ser flexibilizado, atendiendo a las circunstancias particulares que se hayan presentado en el caso concreto. Lo que no se comparte es que la decisión que se adopte al respecto deba partir de un ejercicio de ponderación entre los principios constitucionales que protegen a las personas con discapacidad y la sostenibilidad económica del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.
La Sala, como se anticipó, reitera en este punto la posición consignada en la Sentencia T-832A de 2013 respecto de la imposibilidad de subordinar “la realización de las metas esenciales del Estado y la protección efectiva de los derechos fundamentales” al criterio de sostenibilidad fiscal. En lugar de ello, propone, ahora, que el estudio de casos de esta naturaleza —los de quienes “casi” logran reunir las cotizaciones necesarias para obtener la pensión de invalidez— se diriman considerando el esfuerzo económico que les supuso a estas personas acumular tal cantidad de aportes, dadas sus particulares condiciones de existencia.
Lo que habría que determinar, en ese contexto, es si el afiliado realizó un esfuerzo significativo de cotización que justifique concederle la prestación bajo parámetros distintos a los que la previsión legal les exige a los demás ciudadanos. Si el juez llega a establecer que a la luz de sus particulares circunstancias, los aportes efectuados cubren razonablemente el riesgo amparado por el sistema de seguridad social, la pensión debe reconocerse, para hacer efectivo el principio constitucional de igualdad material.
67. Jonatan habría podido obtener su pensión de invalidez en esas condiciones, teniendo en cuenta el alto porcentaje de pérdida de su capacidad laboral, el hecho de que esta se hubiera producido como consecuencia de un hecho imprevisto —un accidente de tránsito— y su imposibilidad de solventar sus necesidades básicas a través de ingresos distintos a aquellos que obtendría por cuenta de la pensión que solicita (Al respecto es preciso recordar que, en sede de revisión, Jonatan explicó que vive en la casa de una tía materna y que su madre no puede trabajar porque se dedica, de tiempo completo, a brindarle la atención que requiere, dado su delicado estado de salud. Sus necesidades de alimentación, vestuario, servicios públicos, insumos y medicamentos las satisface con los ingresos que la familia obtiene, esporádicamente, realizando ventas de comida).
Pero, sobre todo, en consideración al esfuerzo que representa para una persona joven construir un historial de cotizaciones de 48 semanas de aportes. Tal circunstancia, sin embargo, es la que lleva a la Sala a la convicción de que no es bajo el régimen general contemplado en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 que Jonatan ha debido obtener su pensión. Dado que el accionante es una persona joven que quedó en estado de invalidez cuando apenas iniciaba su vida laboral, su pretensión debe resolverse en aplicación del régimen exceptivo de acceso a la pensión de invalidez que el legislador contempló, específicamente, para los trabajadores jóvenes.
68. Efectivamente, el legislador previó unas condiciones especiales de acceso a la pensión de invalidez para quienes, debido a su juventud y a su reciente ingreso al mercado del trabajo, no pudieran acceder a tal prestación en las condiciones exigidas a los demás ciudadanos. Esos requisitos son dos: la cotización de 26 semanas de aportes, en lugar de las 50 que se les exigen a quienes deben acceder a la pensión en condiciones normales, y un periodo inferior para acreditar el cumplimiento de ese primer requisito. Las 26 semanas, en efecto, no deben cotizarse dentro de los tres años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez, sino dentro del año inmediatamente anterior a esta fecha o a aquella en que esta fue declarada.
Un factor adicional es el límite de edad al que la Ley 860 supeditó la titularidad del derecho a obtener una pensión de invalidez para persona joven. El legislador determinó que los titulares de la prestación serían los menores de 20 años, pero, como lo ha revelado la jurisprudencia constitucional, no justificó por qué eligió tal límite temporal y no otro. La Sala remite, en ese sentido, a los planteamientos consignados en los fundamentos jurídicos 39 a 44 de esta providencia. Según se expuso entonces, la ausencia de una motivación suficiente acerca de las razones que justificarían que solo los menores de 20 años pudieran obtener la pensión de invalidez bajo el régimen exceptivo del primer parágrafo del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 discriminaba a quienes, siendo mayores de esa edad, quedaron en estado de invalidez durante una etapa temprana de su vida laboral.
69. La Sentencia C-020 de 2015 dispuso que ante tal déficit de protección, y dada la imposibilidad de delimitar, ex ante, lo que debía entenderse por juventud para efectos de obtener una pensión de invalidez, eran los jueces quienes debían definir, caso por caso, si quien solicitaba tal prestación podía ser considerado, razonablemente, como una persona joven.
El caso de Jonatan, en ese sentido, no ofrece ningún tipo de duda, si se considera que el evento que le causó la pérdida de su capacidad laboral ocurrió tan solo 12 días después de la fecha en que cumplió 20 años. Jonatan, en efecto, nació el nueve de mayo de 1989. El accidente de tránsito ocurrió el 23 de mayo de 2009.
70. Sorprende que, en ese contexto, la AFP accionada hubiera valorado el reconocimiento de la pensión de invalidez a la luz de la hipótesis general que consagra el artículo 1º de la Ley 860 de 2003. A esa circunstancia y a la deficiente calidad de las respuestas que la entidad le brindó al peticionario y a las autoridades judiciales que participaron en este trámite se referirá la Sala más adelante. Lo que interesa resaltar, por ahora, es que el hecho de que Jonatan hubiera superado por 12 días el límite de edad que en el marco del tenor literal del parágrafo de la norma aludida lo hacía titular del derecho a la pensión de invalidez para persona joven no conducía, desde ninguna perspectiva, a marginarlo de esa posibilidad.
71. Haría falta, entonces, verificar si Jonatan podía obtener la pensión bajo los supuestos consignados en la disposición referida, esto es, si cotizó 26 semanas dentro del año anterior a la fecha en que se estructuró su invalidez o a aquella en la que fue calificado.
Partiendo del cálculo de semanas cotizadas que realizó la autoridad judicial accionada en la sentencia objeto de estudio, habría que precisar, primero, que el accionante acumuló 48.18 semanas de aportes durante toda su vida laboral y que esas cotizaciones se efectuaron entre 2007 y 2008, esto, antes de la fecha en que perdió su capacidad laboral (mayo 23/2009) y de aquella en que la fue calificado (20 de noviembre del mismo año). Dado que no efectuó aportes posteriores al momento en que sufrió el accidente de tránsito, no tiene sentido valorar el cumplimiento del requisito de semanas cotizadas desde el año inmediatamente anterior a la fecha de la calificación.
La fecha de que debe tomarse como referencia para realizar el examen pertinente es el 23 de mayo de 2009, es decir, la fecha en que Jonatan perdió su capacidad laboral de forma permanente y definitiva. La providencia judicial mencionada refiere, sin embargo, que dentro del periodo comprendido entre el 23 de mayo de 2008 y el 23 de mayo de 2009 Jonatan solo acumuló 16.14 semanas de cotizaciones. Lo anterior, a partir de un cálculo realizado con fundamento en el reporte de cotizaciones allegado por Protección S.A. al proceso ordinario, que no fue controvertido por la parte demandante(76).
72. Así, surge un nuevo interrogante. ¿El hecho de que el accionante no haya alcanzado a cotizar 26 semanas de aportes al sistema pensional dentro del año inmediatamente anterior a la fecha en que perdió su capacidad laboral conducía a descartar, de plano, que pudiera tener derecho a la pensión de invalidez para persona joven?
La Sala estima que una conclusión en ese sentido solo podría derivarse de una lectura textual del requisito legal de aportes. No obstante, los principios constitucionales que vinculan a las autoridades judiciales con la búsqueda de la justicia material y con la protección efectiva de los sujetos especialmente vulnerables impiden verificar el cumplimiento de esas condiciones al margen de las realidades estructurales y de las circunstancias particulares de aquellos a quienes se aplican.
En ese orden de ideas, la solución del problema jurídico objeto de estudio exige realizar unas reflexiones adicionales que valoren que Jonatan perdió su capacidad laboral cuando acababa de cumplir 20 años y que, para ese momento, ya tenía un historial de 48.14 semanas de aportes al sistema.
73. En efecto, según lo informó su apoderada en sede de revisión, Jonatan comenzó a trabajar en septiembre de 2007, con tan solo 18 años de edad, y apenas unos meses después de haber obtenido su grado de bachiller académico. Su primera experiencia laboral la tuvo en Extras S.A., donde realizó oficios varios. Similares labores desempeñó, después, en Metálicas Mundial Ltda., donde tenía una remuneración de un salario mínimo.
En la respuesta que la abogada brindó a los interrogantes que se le formularon en sede de revisión, precisó, además, que esta última relación laboral subsistió hasta ocho días antes de la fecha en que Jonatan sufrió el accidente de tránsito. Pese a eso, ni el reporte de cotizaciones al sistema general de pensiones aportado por Protección S.A. ni el análisis que de las pruebas aportadas al proceso ordinario laboral hizo la providencia judicial enjuiciada dan cuenta de aportes posteriores al 16 de septiembre de 2008, fecha en la que, según certificación laboral del departamento de Gestión Humana de la mencionada compañía, culminó el contrato laboral a término fijo que la vinculaba con el peticionario.
74. Lo aludido demuestra que el esfuerzo que supuso para Jonatan acumular 48.14 semanas de aportes al sistema de pensiones a una edad en la que, de conformidad con los fundamentos que inspiran el esquema de aseguramiento de la contingencia de invalidez introducido en la Ley 860 de 2003, los trabajadores no suelen haber acumulado tal cantidad de cotizaciones, siquiera, dentro de un rango de tres años. Tal fue el debate que inspiró las decisiones que en sede de revisión de tutela y luego, en el marco de una acción de inconstitucionalidad, dieron cuenta de la importancia de flexibilizar el límite temporal al que legislador supeditó la posibilidad de acceder a la pensión de invalidez para persona joven.
Como se recordará, el argumento que plantearon quienes consideraron ajustado a la Constitución permitir que solo los menores de 20 años accedieran a la pensión de invalidez con 26 semanas de aportes en el año anterior a la fecha en que perdieron su capacidad laboral o en la que esta se calificó se apoyaba en la idea de que esta población cuenta, hipotéticamente, con un horizonte de cotizaciones más bajo que el de quienes, habiendo superado esa edad, tienden a contar con más experiencia laboral y, por ende, con mayores posibilidades de reunir 50 semanas de aportes en un rango de tres años.
La Sentencia C-020 de 2015 consideró que tal hipótesis resultaba problemática, a la luz de las cifras que se aportaron para sustentarla. Los datos reflejaban, por ejemplo, que “las mujeres con diecinueve años de edad sí tienden a reunir en promedio este número de cincuenta semanas en tres años anteriores y consecutivos”, mientras que, en promedio, “los menores de veinte años, sean hombres o mujeres, no tienden a reunir veintiséis semanas en un mismo año”(77). Ante tal escenario, la Sala Plena resolvió que debían ser los jueces quienes establecieran quién puede ser considerado como persona joven en cada caso concreto.
75. El asunto objeto de revisión plantea un dilema distinto, asociado a la exigencia de que las 26 semanas de aportes que se requerirían para obtener una pensión de invalidez como persona joven se coticen dentro de un periodo de un año. ¿Tal condición resulta en realidad más favorable que la de cotizar 50 semanas dentro de los tres años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez?
En el caso de Jonatan, no. Tal alternativa ha beneficiado a quienes obraban como accionantes en los procesos que, hasta el momento, ha revisado esta corporación, porque se trataba de personas que perdieron su capacidad laboral cuando ejercían un empleo formal. Esto, como es obvio, les aseguraba un marco continuo de aportes al sistema de pensiones, que no suelen obtener quienes trabajan esporádicamente, o desempeñan actividades laborales informales.
La Sentencia T-777 de 2009 examinó el caso de Nidia Johanna Suárez, quien perdió su capacidad laboral a los 23 años, cuando se desempeñaba como asesora económica de la Corporación Dominicana Opción Vida, Justicia y Paz. La Sentencia T-930 de 2012, el de Manuel Alfonso Ramos, quien tenía 21 años cuando sufrió el accidente de tránsito que le causó su invalidez. Manuel obtuvo su pensión gracias a que su empleador, la compañía Ingeniería y Ambiente Ltda., cuando continuó cotizando al sistema de seguridad social entre la fecha del accidente y aquella en la que efectivamente se calificó la pérdida de su capacidad laboral(78).
Ana Lucía Rengifo, cuyo caso fue estudiado por la Sentencia T-1011 de 2012, perdió su capacidad laboral a sus 23 años, cuando trabajaba como docente de ciencias naturales en Comfandi Alpeinco. Erick Estrada, estudiante de administración de empresas, trabajaba para Arcos Dorado Colombia S.A. cuando sufrió un derrame cerebral por cuenta del cual perdió el 67.53% de su capacidad laboral. Su caso fue analizado por la Sentencia T-443 de 2014.
La Sentencia T-128 de 2015 estudió recientemente el caso de Andrés Arévalo Jaramillo, quien a sus 21 años perdió su capacidad laboral tras ser víctima de un atraco con arma de fuego. Como su empleador, la empresa de servicios postales 472, siguió cotizando a su favor durante los seis meses en que estuvo incapacitado, Andrés pudo acumular 40 semanas de aportes dentro del año previo a la fecha del dictamen de la invalidez.
La Sentencia T-182 de 2015, finalmente, concedió la pensión solicitada por Maribel López, de 25 años, a quien se le había negado el acceso a la prestación pese a que había cotizado más de 150 semanas de aportes al sistema de seguridad social, en el marco de una relación laboral y, posteriormente, como trabajadora independiente.
76. Las circunstancias de Jonatan, como se ha visto, son a todas luces distintas. Primero, porque perdió su capacidad laboral a una edad inferior a la que tenían las personas de los casos examinados en las providencias referidas. El accionante, se repite, contaba apenas con 20 años cumplidos cuando fue víctima del accidente de tránsito que le causó su invalidez, lo cual permite suponer, además, que inició su vida laboral siendo más joven. Efectivamente, lo hizo cuando apenas tenía 18 años.
Es importante considerar, además, que a diferencia de los demás peticionarios, Jonatan solo contaba con formación académica de bachiller. Por eso, comenzó a trabajar realizando oficios varios, apenas unos meses después de la fecha en que terminó su ciclo académico. Aun en esas circunstancias, logró acumular una cantidad de aportes significativa al sistema de pensiones, mayor, en algunos casos, de la que alcanzaron a reunir las personas involucradas en los procesos examinados por la Corte.
77. ¿Se justificaba denegarle el reconocimiento de su pensión de invalidez, sobre el único supuesto de que no cotizó esas 26 semanas de aportes dentro del año inmediatamente anterior a aquel en que perdió su capacidad laboral? La Sala considera que una decisión en ese sentido resultaría discriminatoria, en tanto equivaldría a privar a un sujeto de especial protección constitucional de la posibilidad de obtener los ingresos que requiere para su subsistencia por el solo hecho de no haber podido vincularse a un empleo formal, durante los meses previos al momento en que perdió su capacidad laboral, por cuenta de un evento fortuito.
El que Jonatan haya reunido 48 semanas de cotizaciones al sistema de pensiones, tan solo dos menos de las que requeriría para acceder a la pensión una persona adulta, cuando apenas contaba con 20 años, no puede pasar desapercibido. Mucho menos, sobre el supuesto de que esos aportes, casi el doble de los que necesitaba para obtener una pensión de invalidez para persona joven, no se consignaron en determinado periodo, esto es, dentro del año inmediatamente anterior a la fecha en que perdió su capacidad laboral.
Una decisión en ese sentido equivaldría a desconocer el significativo esfuerzo económico que supone para una persona de su edad realizar tal cantidad de cotizaciones en un mercado laboral que suele resultar especialmente adverso para quienes no tienen determinado nivel de formación profesional. Máxime, cuando la decisión de consagrar un régimen excepcional de acceso a la pensión de invalidez para personas jóvenes partió del supuesto de que, debido a su edad, suelen contar con un reducido historial de cotizaciones al sistema de pensiones.
78. Jonatan superó el umbral de 26 semanas de aportes que determina el amparo del derecho a la pensión de invalidez de la población joven ampliamente. Denegarle su derecho porque no consignó esas cotizaciones dentro del año anterior a la fecha en que perdió su capacidad laboral resulta desproporcionado y discriminatorio en su caso, pues el legislador no justificó tal restricción, como no lo hizo, tampoco, respecto del rango de edad contemplado en el primer parágrafo del artículo 1º de la Ley 860 de 2003.
Si además se tiene en cuenta que el accionante perdió el 88% de su capacidad laboral; que el accidente de tránsito del que fue víctima le dejó secuelas de traumatismo de médula espinal; que debido a su situación de salud requiere de una atención permanente para desempeñar sus actividades vitales; que la señora Aydé Argeli Morales, su madre, tuvo que dejar de trabajar para brindarle los cuidados que requiere y que, ante la ausencia de un ingreso periódico, Jonatan deriva su sustento de ventas esporádicas y del auxilio que le brindan sus familiares, el impacto desproporcionado que la aplicación textual del requisito de acreditar 26 semanas de aportes cotizados dentro del término de un año queda suficientemente demostrado.
La Sala inaplicará el referido requisito en este caso, en ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, dados los efectos que su aplicación literal podría significar de cara a la garantía de los derechos a la dignidad humana, a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social de Jonatan David. En ese orden de ideas, dejará sin efectos la providencia censurada, para que la AFP Protección S.A. reconozca y pague al accionante la pensión de invalidez a la que tiene derecho, en atención a que cotizó 48 semanas de aportes al sistema de pensiones, casi el doble de las 26 que se exigen a las demás personas de su edad para acceder a esta prestación.
La administradora del fondo de pensiones deberá reconocer y pagar la prestación dentro de las 48 horas siguientes a la fecha en que se comunique la presente providencia. El pago comprenderá las mesadas que dejó de consignar desde la fecha en que suspendió el cumplimiento del amparo transitorio reconocido en 2012 por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Palmira. En el evento en que el accionante haya hecho uso de la devolución de saldos contemplada en el artículo 72 de la Ley 100 de 1993, Protección S.A. podrá descontar dicho valor proporcionalmente, sin que la deducción mensual pueda superar el 25% de un salario mínimo legal mensual vigente.
Cuestión final. La AFP Protección incumplió, en el caso concreto, su deber de respetar el componente sustancial del derecho de petición al responder la solicitud de reconocimiento pensional formulada por el accionante
79. La jurisprudencia constitucional ha señalado reiteradamente que el componente sustancial del derecho de petición implica que las solicitudes formuladas por los ciudadanos deben ser resueltas de fondo, de manera “clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado”. La Sentencia T-395 de 2008(79) señaló, al respecto, que “[D]ar una respuesta de fondo a una petición propuesta por un particular, impone a la administración el deber de adelantar un proceso analítico y detallado que integre en un respuesta un proceso de verificación de hechos, una exposición del marco jurídico que regula el tema sobre el cual se está cuestionando, para luego de su análisis y confrontación, concluir con una contestación plena que asegure que el derecho de petición se ha respetado y que el particular ha obtenido la correspondiente respuesta, sin importar que la misma sea favorable o no a sus intereses”.
Las administradoras de fondos privados de pensiones, en tanto prestadoras del servicio público de seguridad social, tienen el deber de responder las solicitudes que les formulen sus afiliados en relación con el reconocimiento de las prestaciones que amparan las contingencias aseguradas por el sistema a la luz de los referidos parámetros. Tal deber, sin embargo, no fue satisfecho en este caso.
80. Las pruebas aportadas al expediente dan cuenta de que, por el contrario, la respuesta que la AFP Protección le brindó al accionante a propósito de la solicitud que formuló con el objeto de que se reconociera su pensión de invalidez fue insuficiente, de cara a la diversidad de factores que pueden incidir en el reconocimiento de una prestación de esas características.
El documento de respuesta, allegado al expediente en sede de revisión, da cuenta de que la AFP se limitó a efectuar una cita textual de la norma a la luz de la cual debía definirse el derecho del peticionario, esto es, del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 y de sus respectivos parágrafos. Más allá de esto, la administradora se limitó a indicarle al actor que contaba con “48 semanas cotizadas al Sistema General de Pensiones” y que 47.76 de ellas se habían cotizado “en los últimos tres años”. El documento no indica que el marco de referencia para efectuar tal contabilización es la fecha de estructuración de la invalidez, ni alude a la hipótesis de reconocimiento de la pensión de invalidez para persona joven.
En efecto, el escrito no certifica cuántos de los aportes cotizados por el peticionario fueron consignados dentro del año anterior a aquel en que perdió su capacidad laboral o a aquel en que tal circunstancia fue dictaminada. Tampoco se hace referencia a las hipótesis valoradas por la jurisprudencia constitucional respecto de la posibilidad de flexibilizar el cumplimiento del requisito de aportes en casos límite, ni la que faculta a los jueces para determinar, en cada caso concreto, si la solicitud de reconocimiento pensional formulada por una persona que apenas comienza su vida laboral puede ser valorada bajo la hipótesis de acceso a la pensión de invalidez para persona joven.
81. Más allá de esto, llama la atención de la Sala que tal situación se haya repetido, también, en el escenario del presente trámite de tutela. Al respecto, es preciso recordar los términos en los que la administradora se opuso, en primera instancia, a que se concediera el amparo solicitado.
Como se expuso en los antecedentes, la AFP comenzó advirtiendo sobre un supuesto ánimo temerario del peticionario, que sustentó en la previa presentación de otra acción de tutela que, según dijo, contendría las mismas pretensiones formuladas en esta oportunidad. Tal tutela, sin embargo, fue presentada por Jonatan en 2012, con el ánimo de obtener un amparo transitorio mientras su derecho pensional se dirimía en el marco de un proceso ordinario. La tutela que ahora se estudia se dirigía contra la decisión que le puso fin a ese proceso ordinario, lo cual, a todas luces, descartaba la temeridad alegada.
Resulta cuestionable que, en ese escenario, Protección S.A. haya solicitado rechazar de plano la solicitud de amparo, ante la posibilidad de que se adoptaran sentencias contradictorias que le ocasionarían una confusión respecto de cual debería cumplir. Sobre todo cuando, en contraste, no se pronunció sobre el eventual derecho de Jonatan a acceder una pensión de invalidez para persona joven, ni explicó, razonadamente, los parámetros bajo los cuales contabilizó los aportes que este habría efectuado al sistema de pensiones.
Ante las dudas verificadas al respecto, esta Sala le solicitó a la AFP Protección S.A. certificar “el total de semanas cotizadas a pensiones por Jonatan David Chaves Morales, precisando cuántas semanas cotizó cada año, desde la fecha de su afiliación”. La administradora, sin embargo, se limitó a dejar constancia “de que en sus registros figuran los aportes obligatorios relacionados en el documento adjunto (estado de cuenta), a favor del afiliado (a) Jonatan David Chaves Morales”(80).
Verificado en estos términos que la AFP incumplió su deber de respetar el componente sustancial del derecho de petición al responder la solicitud de reconocimiento pensional que le formuló el peticionario, en perjuicio de sus derechos fundamentales y de la correcta realización de la administración de justicia, la Sala ordenará compulsar copias de la presente providencia a la Superintendencia Financiera, para lo de su competencia, de conformidad con lo establecido en el literal k) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993.
1. Revocar la sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el diez (10) de febrero de dos mil quince (2015), que confirmó, en segunda instancia, la sentencia del veintiséis (26) de noviembre de dos mil catorce (2014) mediante la cual la Sala de Casación Laboral de esa corporación denegó la acción de tutela promovida por Jonatan David Chaves Morales contra la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga. En su lugar, conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana, a la seguridad social y al mínimo vital del accionante, por las razones indicadas en la parte motiva de esta providencia.
2. Dejar sin valor y efecto la sentencia adoptada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga el 19 de julio de 2013, dentro del proceso ordinario iniciado por Jonatan David Chaves Morales contra la Administradora del Fondo de Pensiones y Cesantías Protección.
3. Ordenar a la Administradora del Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. que, dentro de las 48 horas siguientes a la fecha en que se comunique la presente providencia, reconozca y pague a Jonatan David Chaves Morales la pensión de invalidez a la que tiene derecho, considerando que efectuó más de 26 semanas de cotizaciones antes de la fecha en que perdió su capacidad laboral de forma permanente y definitiva. El pago comprenderá las mesadas que la AFP dejó de consignar desde la fecha en que suspendió el cumplimiento del amparo transitorio reconocido en 2012 por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Palmira. En el evento en que el accionante haya hecho uso de la devolución de saldos contemplada en el artículo 72 de la Ley 100 de 1993, Protección S.A. podrá descontar dicho valor proporcionalmente, sin que la deducción mensual pueda superar el 25% de un salario mínimo legal mensual vigente.
4. Compulsar copias de la presente providencia a la Superintendencia Financiera, para lo de su competencia, de conformidad con lo establecido en la parte motiva de esta providencia.
1 El accionante nació el nueve (9) de mayo de 1989.
2 El Juzgado explicó que la decisión de remitir el expediente a la Corte Suprema de Justicia no obedecía a una aplicación de las reglas de reparto —situación en la que, de conformidad con lo dispuesto por la Corte Constitucional, no es posible la declaratoria de incompetencia— sino a que, en el contexto de la declaración de la apoderada, el extremo pasivo del trámite de tutela estaría en la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga, es decir, en una autoridad judicial de mayor jerarquía. Así las cosas, la determinación adoptada obedecía a la necesidad de respetar la jerarquización y la organización de la administración de justicia.
3 Folio 26, Cuaderno 2 del trámite de primera instancia.
4 La AFP recordó que, en el régimen de ahorro individual, el afiliado es quien construye su propia pensión, con los aportes que tenga en su cuenta, a diferencia de lo que ocurre en el régimen de prima media con prestación definida, donde existe un fondo común que subsidia las pensiones que se vayan generando día a día. Advirtió, así mismo, que “dada la insostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones, se hizo necesario (sic) una reforma pensional a través de la Ley 100 de 1993, la Ley 797 de 2003, la Ley 860 de 2003 y demás normas que las han reglamentado, con el fin de buscar una solución que ayudara a so pesar (sic) las cargas económicas que debía asumir el Estado, creándose entonces un sistema donde tanto el empleador como el trabajador y el independiente construyeran su propia pensión, en el régimen de prestación definida a través de un fondo común en el que se depositan todos los aportes que hace los afiliados y en el régimen de ahorro individual mediante una cuenta de ahorro individual en la que el afiliado con su aporte y el de su empleador construyen la pensión” (fl. 26, cdno. 2 del trámite de primera instancia).
5 Folio 34 del cuaderno 2 de primera instancia.
6 M.P. Humberto Sierra Porto.
7 Folio 9 del cuaderno de revisión constitucional.
8 Folio 4 del cuaderno de revisión constitucional.
9 Myriam Ávila Roldán, magistrada sustanciadora (e).
10 Auto del 10 de julio de 2015.
11 Folios 23 y 24 del cuaderno de revisión constitucional.
12 En cumplimiento del auto del 10 de julio de 2015, la AFP allegó al expediente “i) copia de la historia laboral del actor; ii) copia de la comunicación de fecha 23 de agosto de 2011, a través de la cual se resolvió la solicitud pensional; iii) copia del comunicado de fecha 11 de julio de 2012, por medio del cual se reconoció la pensión de invalidez de manera transitoria; iv) copia del derecho de petición de fecha 26 de enero de 2011, obrante en la base de datos de la entidad y v) copia de la respuesta al derecho de petición de fecha 27 de enero de 2011” (fls. 25 al 54 del cuaderno de revisión constitucional).
13 Folio 64 del cuaderno de revisión constitucional.
14 La decisión se adoptó mediante sentencia del 31 de enero de 2012 (fls. 14 a 28 del primer cuaderno de primera instancia).
15 Folio 38 del primer cuaderno de primera instancia.
16 Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, junio 26 de 2013, Rad. 32812. M.P. Elsy del Pilar Cuello Calderón (fls. 37 a 44 del primer cuaderno del trámite de primera instancia).
18 La decisión adoptada por la Sala Laboral en primera instancia fue confirmada por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, a través de providencia del 24 de septiembre de 2013. La Sala Penal consideró “clara la omisión del tribunal de realizar un pormenorizado análisis de cada uno de los reportes obrantes en el expediente que daban cuenta de los periodos cotizados por el actor, para concluir con un argumento genérico el incumplimiento de las semanas necesarias para el reconocimiento de la pensión de invalidez”. Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, septiembre 24 de 2013, aprobado en acta 314. M.P. Luis Guillermo Salazar Otero (fls. 49 a 64 del primer cuaderno del trámite de primera instancia).
19 Escrito de solicitud de tutela. Folio 90 del primer cuaderno del trámite de primera instancia.
20 Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-006 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes), C-543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández); T-079 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes) y T-231 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes), relativas a la doctrina de la vía de hecho judicial; posteriormente, las sentencias SU-014 de 2001 (Álvaro Tafur) y T-1180 de 2001 (Marco Gerardo Monroy) plantearon la posibilidad de que se produjeran fallos judiciales que, sin ser arbitrarios y caprichosos, llevaran a la vulneración de derechos fundamentales. Finalmente, la doctrina de las causales genéricas de procedencia se establecieron los fallos T-441 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre), T-462 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre), T-771 de 2003 (Marco Gerardo Monroy) y T-701 de 2004 (Rodrigo Uprimny), doctrina que fue sistematizada por la sentencia de Sala Plena C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba), que en esta ocasión se reitera.
21 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
22 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba) y T-701 de 2004 (Rodrigo Uprimny).
23 El defecto sustantivo, como causal genérica de procedencia de la acción de tutela ha sido ampliamente estudiado por la Corte. Para una exposición completa del tema, ver los fallos SU-159 de 2002 (Manuel José Cepeda), C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-462 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), T-018 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-757 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas).
24 Cfr. Sentencia T-573 de 1997 (M.P. Jorge Arango Mejía).
25 Sobre el particular, además de la ya citada Sentencia C-231 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), pueden consultarse, entre varias, la Sentencia T-008 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
26 Cfr. la Sentencia C-984 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
27 Cfr. Sentencia SU-1722 de 2000 (M.P. Jairo Charry Rivas). Tal es el caso por ejemplo de las decisiones judiciales en las que se viola el principio de “no reformatio in pejus”.
28 Sentencia SU-159 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda).
29 Sentencia C-462 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre.
30 Constitución Política, Artículo 230.
31 La Corte ha distinguido entre las disposiciones jurídicas (texto legal o enunciado normativo) y el producto de su interpretación (norma jurídica o contenido normativo) y, sobre la base de esa distinción, ha entendido que una misma disposición puede contener diversas normas jurídicas y que una misma norma jurídica puede estar contenida, a su vez, en diversas disposiciones (Sent. T-259/2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
32 Sentencias T-1031 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y T-1001 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
33 Cfr. Además, ha sostenido este Tribunal que entender la Constitución como un cuerpo armónico, supone concebir la estructura del Estado (parte orgánica), en función de la eficacia de los derechos constitucionales, los principios y los fines del estado (parte dogmática). T-1001 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
34 Al respecto, esta Corporación en Sentencia C-1026 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) indicó que “Si los jueces, por una parte, son los encargados de hacer efectivos los derechos y libertades individuales, y por otra, son los que realizan la labor de aplicación del derecho positivo a la realidad social, entonces puede afirmarse que, respecto de ellos, el principio de legalidad cobra una dimensión hermenéutica de gran importancia, en la medida en que durante el desarrollo cabal de sus funciones deben realizar varios ejercicios interpretativos, tanto de la ley, como de las circunstancias fácticas sobre las cuales habrán de decidir. Ahora, es claro que a partir del tránsito constitucional de 1991, con el reconocimiento (en el artículo 4º Superior) del valor normativo intrínseco de la Carta, esa labor de interpretación se debe conducir según los cauces que ha trazado la doctrina constitucional, especialmente en lo relativo a la protección de los derechos fundamentales; en efecto, solo en la medida en que la labor hermenéutica del juez se ajuste a los dictados constitucionales, puede afirmarse que respeta el principio de legalidad”.
35 Cfr. Sentencia T-1045 de 2008.
37 El defecto sustantivo por interpretación manifiestamente irrazonable o desproporcionada se encuentra íntimamente ligado con el criterio hermenéutico de interpretación conforme, según el cual, la interpretación de la totalidad de los preceptos jurídicos debe hacerse de tal manera que se encuentre en armonía con las disposiciones constitucionales. En esa dirección la Sala Tercera de Revisión en Sentencia T-191 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas) manifestó lo siguiente: “Así pues, el principio de interpretación conforme encuentra su fundamento en la supremacía y jerarquía normativa máxima de la Constitución Nacional, a partir de cuya premisa se deriva que toda interpretación jurídica debe arrojar un resultado que no solo no debe ser contrario, ni solamente permitido, sino más allá debe estar ajustado a la Constitución Política”.
38 Sentencia T-230 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
39 Ley 797 de 2003, artículo 11.
40 Sentencia C-1056 de 2003. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
41 En ese sentido, pueden revisarse, entre otras, las sentencias T-1291 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas), T-043 de 2007 (Jaime Córdoba Triviño), T-641 de 2007 (M.P. Jaime Araújo Rentería), T-069 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda), T-103 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y T-145 de 2008 (M.P. Nilson Pinilla).
42 M.P. Mauricio González Cuervo.
43 Para la Corte, supeditar el reconocimiento de la pensión de invalidez a esa exigencia imponía una barrera de acceso al beneficio que resultaba regresiva y que, de todas maneras, no conducía a realizar ningún de los fines previstos en la Carta. La sentencia, en efecto, concluyó que “el requisito de fidelidad contemplado en la norma analizada, tanto en su numeral 1º como en el 2º, deben ser declarados inexequibles, puesto que no se logró desvirtuar la presunción de regresividad y justificar la necesidad de la medida de acuerdo con los fines perseguidos por la misma”.
44 M.P. Jorge Iván Palacio.
45 Las Sentencias T-905 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo), T-951 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio), T-718 de 2010 (M.P. María Victoria Calle), T-826 de 2010 (Jorge Pretelt) y T-036 de 2011 (M.P. Humberto Sierra) denegaron el amparo reclamado en cada caso con apoyo en esos argumentos.
46 La Sentencia T-062A de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo) determinó que el requisito de densidad de cotizaciones contemplado en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 podía inaplicarse, incluso, por razones asociadas a la infracción del principio de progresividad de los derechos sociales, esto es, por el cargo valorado por la Sentencia C-428 de 2009. El fallo sostuvo que la decisión adoptada sobre ese particular en sede de control abstracto no descartaba que el requisito de densidad de cotizaciones pudiera resultar contrario al principio de progresividad del derecho a la seguridad social en casos concretos. Así, tras advertir que los regímenes pensionales relativos al reconocimiento de la pensión de invalidez establecieron “nuevos requisitos a los aportantes al sistema sin que se haya establecido ningún régimen de transición en relación con las pensiones de invalidez”, dio cuenta de la posibilidad de “aplicar el régimen pensional anterior que resulta más favorable, inaplicando para el caso la normatividad legal vigente para la fecha de estructuración de la invalidez”.
47 M.P. Humberto Sierra Porto.
48 En los términos de la aclaración, el primer aspecto supone valorar que algunas personas que no alcanzaron a acumular 50 semanas de aportes antes de que se estructurara su invalidez realizaron, sin embargo, una cantidad de cotizaciones durante toda su historia laboral que acredita que cumplieron solidariamente con el sistema. Estas personas deberían recibir el mismo trato que reciben quienes satisfacen a cabalidad el requisito de densidad de cotizaciones, y acceder, en consecuencia, a la pensión, si sufren un evento o una enfermedad que les impida ejercer su trabajo. El segundo punto exige reconocer que el requisito legal de densidad de aportes que determina el acceso a la pensión puede ser inaplicado, a través de la figura de la excepción de inconstitucionalidad, cuando se verifique, en el marco de un ejercicio de ponderación, que la afectación que conceder la pensión en esas condiciones representa para la eficacia económica del sistema de pensiones se justifica, en tanto favorece otros principios, como la especial protección de la que son titulares las personas con discapacidad, la solidaridad, la equidad y los derechos fundamentales a la seguridad social en pensiones y al mínimo vital. En tercer lugar, la aclaración menciona que los jueces deberían valorar los casos límite de quienes “casi” cumplen el requisito de densidad de cotizaciones teniendo en cuenta que los dictámenes de calificación de la invalidez pueden no reflejar las reales circunstancias en las que el afiliado perdió su capacidad laboral de forma permanente y definitiva. Es preciso considerar, entonces, que el sistema objetivo de calificación de la invalidez puede ser objeto de ajustes razonables, que valoren que la discapacidad puede originarse en diversas situaciones, asociadas a cuestiones médicas o sociales.
49 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
50 Explica el salvamento que el accionante perdió su capacidad laboral en un porcentaje alto (72.25%); que tenía apenas 31 años; estaba a cargo de sus hijos menores de edad y de su compañera sentimental y pertenecía al estrato 1, según algunos de los documentos que aportó al expediente).
51 M.P. María Victoria Sáchica.
52 M.P. Martha Victoria Sáchica.
53 En este punto en particular, el fallo remite a la Sentencia T-915 de 2014 (M.P. María Victoria Sáchica).
54 Siguiendo esa línea argumentativa, el fallo censuró que el fondo accionado hubiera adoptado su decisión sobre el reconocimiento de la pensión con apoyo en un examen formal del requisito de densidad de cotizaciones. En su criterio, la entidad debió considerar el impacto desproporcionado que la aplicación mecánica de esa exigencia tenía frente a los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y a la vida en condiciones de dignas de un sujeto de especial protección constitucional, como la accionante.
56 El fallo explicó que la cláusula de Estado Social de Derecho, los fines esenciales del Estado y los derechos fundamentales integrados en la parte dogmática de la Constitución priman sobre los criterios de sostenibilidad, pues estos últimos se subordinan a los primeros en tanto mecanismos de realización o efectividad de aquellos. Por eso, los criterios de sostenibilidad “no pueden suponer una injerencia indebida en el ámbito de autonomía e independencia reservado por la Constitución a los jueces de la República al momento de aplicar el ordenamiento jurídico y resolver los casos concretos sometidos a su escrutinio” (resaltado del original). La Sala Novena de Revisión explicó, en línea con los fundamentos de la Sentencia C-128 de 2012, que la única incidencia que el criterio de sostenibilidad fiscal tiene en la actividad judicial se da luego de proferida y ejecutada la sentencia, cuando, eventualmente, se inicie un incidente de impacto fiscal contra la misma. El hecho de que no sea al juez, sino el legislador, quien ejerce funciones de planeación y ordenación del gasto público, impiden que el primero subordine a criterios financieros la aplicación del derecho. Su deber consiste en “aplicar el ordenamiento jurídico de conformidad con la Constitución, inaplicar la legislación en los eventos en que sus preceptos quebranten abiertamente la norma suprema, e integrar el ordenamiento jurídico colmando los vacíos de regulación o salvando las contradicciones presentes en las cláusulas legislativas, de acuerdo con los principios protectores del derecho del trabajo y la seguridad social, entre ellos el de la condición más beneficiosa al afiliado o beneficiario de la seguridad social.”
57 M.P. Jorge Iván Palacio.
58 Respecto de este punto, el fallo expuso lo siguiente: “La necesaria valoración de elementos como el principio de igualdad y del mínimo vital de la actora resalta la relevancia constitucional del problema planteado y obliga a que el juez constitucional se pronuncie respecto de la aplicación de las disposiciones legales en este caso concreto, sobre todo buscando que la misma se haga en concreción del principio de interpretación conforme a la Constitución, de manera que se tengan en cuenta valores y principios constitucionales que necesariamente deben iluminar la lectura de las disposiciones legales. Esto, aunado a la especial situación de debilidad manifiesta, y al estado de sujeto de especial protección que reviste la accionante, hace necesario desplegar el contenido material, real y efectivo de los principios de solidaridad e igualdad que ilustran nuestra Carta Magna (...)”.
59 La sentencia recordó que, por ejemplo, el legislador extendió los beneficios de la pensión de sobrevivientes hasta el momento en que los jóvenes estudiantes cumplan 25 años de edad; momento en el cual se presume que están preparados para iniciar su vida laboral y para asumir directamente el pago de los aportes al sistema de la seguridad social integral.
60 M.P. María Victoria Calle
61 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
62 M.P. María Victoria Calle.
63 Inaplicado el requisito de edad que supeditaba el reconocimiento de la pensión de invalidez para persona joven a los menores de 20 años, las providencias verificaron que ambos accionantes podían acceder a la prestación en las condiciones previstas en el primer parágrafo del artículo 1º de la Ley 860 de 2003. Ana Lucía había cotizado 34 semanas al sistema general de seguridad social dentro del año previo a la fecha en que se estructuró su invalidez. Erik, por su parte, había cotizado 49 semanas al sistema dentro del año inmediatamente anterior a la fecha en que perdió su capacidad laboral de forma permanente y definitiva.
64 En el mismo sentido, pueden revisarse las sentencias T-819 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo) y T-580 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz).
65 M.P. María Victoria Calle Correa.
66 Al respecto, sostuvo la Sala Plena: “De todo lo anterior puede inferirse entonces que el legislador fijó un límite de edad para definir el universo de destinatarios del tratamiento especial previsto en la norma demandada, pero que a la previsión de ese parámetro de edad no solo no subyace una deliberación especial y particular del Congreso, sino que de hecho no se advierte que hubiera argumentos en su respaldo. Esto ya había sido advertido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-777 de 2009, primera en una línea de pronunciamientos jurisprudenciales que han inaplicado de forma sostenida el límite de edad que contempla el parágrafo acusado, y lo han extendido conforme a la universalidad del servicio de seguridad social hacia personas también consideradas razonablemente como jóvenes, aunque no sean específicamente jóvenes menores de veinte años de edad”.
67 La Sentencia Corte advirtió, por ejemplo, que las cifras aportadas no descartaban que toda la población con menos de 20 años tuviera pocas o nulas probabilidades de cumplir con la regla general de 50 semanas de aportes en los tres años anteriores a la estructuración de la invalidez. Según los datos de Asofondos, las mujeres con diecinueve años de edad sí tendían a reunir en promedio esas cincuenta semanas en tres años anteriores y consecutivos. Los datos demostraban, así mismo, que los menores de veinte años, fueran hombres o mujeres, no tendían a reunir veintiséis semanas de aportes en un mismo año. Esto sugeriría que el beneficio de acceso a la pensión ideado por el legislador es aparente y realmente escaso o insuficiente.
68 El fallo le atribuye tal circunstancia al tránsito de sociedades puramente rurales hacia colectividades fundamentalmente urbanas y a las transformaciones industriales, tecnológicas e informáticas experimentadas al interior de estas últimas. Tal transición, sostuvo, ha conducido a que el intervalo entre la niñez y la vida adulta, conceptualmente cubierto en el ámbito laboral y de la seguridad social en pensiones de invalidez por el concepto “juventud”, tienda a ser cada vez más amplio, en tanto el acceso al mercado laboral exige “un espacio de formación y capacitación superior en términos temporales e intelectuales al que antes era necesario para efectos equivalentes en sociedades industrial y tecnológicamente menos complejas, con una división elemental y naturalmente más simple y básica del trabajo”.
69 El criterio de decisión acogido por el fallo de constitucionalidad ha sido aplicado por las sentencias T-128 (M.P. Jorge Iván Palacio) y T-182 (M.P. María Victoria Sáchica) de 2015.
70 El fallo de tutela proferido por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia el 26 de junio de 2013 realiza importantes consideraciones acerca los deberes que surgen para los funcionarios judiciales encargados de resolver controversias pensionales, de cara a la adopción de fallos que aseguren que el derecho sustancial prime sobre las formalidades procesales y que garanticen la prevalencia de un orden justo, en los términos previstos en la Constitución. Al respecto, la sentencia señaló lo siguiente: “(...) lo referido adquiere connotación en la discusión de derechos sociales como los de las pensiones, dado que los jueces son los convocados legal y constitucionalmente a efectivizarlos, en el entendido de que esa prestación es la que garantiza a sectores de la población, sumidos en las contingencias de la invalidez y la vejez, o a quienes ante el advenimiento de la muerte de quien procuraba el amparo afectivo y económico, suplir sus necesidades y, en muchos casos, dar apoyo a su familia. En ese contexto, la adopción de una decisión, sin ningún miramiento por aquel al que se aplica, conlleva una injusticia extrema, que no es posible admitirse, ni avalarse, porque sin duda trasgrede las obligaciones superiores, de manera que, en excepcionales eventos, es posible que la herramienta de la tutela remedie tales situaciones contrarias al ordenamiento constitucional” El resaltado es de esta Sala de Revisión (Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, junio 26 de 2013, Rad. 32812. M.P. Elsy del Pilar Cuello Calderón).
71 Sentencia 27 del 20 de mayo de 2013, Radicado 76-520-31-05-003-2011-00021-01. Acta de Aprobación 16. Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Sala Primera de Decisión Laboral.
72 Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, junio 26 de 2013, Rad. 32812. M.P. Elsy del Pilar Cuello Calderón (fls. 37 a 44 del primer cuaderno del trámite de primera instancia).
73 La providencia contrastó la información contenida en la historia laboral que Protección S.A. allegó al expediente con la consignada en un documento adjunto a la demanda. Al respecto, indicó lo siguiente: “En ese sentido, tenemos la historia de cotizaciones del actor al fondo de pensiones demandado, que aparece a folios 8 a 10 aportados por el accionante, pero de los cuales no se conoce su autor, y 86 a 88, allegados por la parte pasiva, la cual sería la historia a tener cuenta en atención al artículo 269 del CPC, aplicable a esta clase de asuntos por remisión expresa del artículo 145 del CPTSS, no obstante el contenido de ambos documentos en cuanto al número de semanas cotizadas por aquel es el mismo” (Proceso ordinario laboral promovido por Jonatan David Chaves Morales, contra la Administradora de Fondos y Cesantías Protección 2011-00021-01, fl. 80 del cuaderno de primera instancia).
74 M.P. Mauricio González Cuervo.
75 Folios 10, 11 y 12 del cuaderno de primera instancia.
76 La Sala resalta este aspecto considerando que la providencia judicial cuestionada valoró, apoyándose en la historia laboral aportada al proceso ordinario, cotizaciones de 30 días en mayo, junio y agosto de 2008, y 16 días de aportes en septiembre del mismo año. Tal información contrasta con el relato que la apoderada judicial de Jonatan efectuó en la acción de tutela, cuando dijo que su representado había trabajado durante 2009, realizando oficios varios en Metálicas Mundial Ltda., actividad que, según dijo, realizó hasta ocho días antes de la fecha en que sufrió el accidente de tránsito. También contrasta con una certificación que la abogada hizo llegar a la Corte durante el trámite de revisión constitucional. El documento, suscrito por una representante del Departamento de Gestión Humana de la referida compañía, indica que Jonatan David trabajó en la empresa “desde el 23 de agosto de 2007 hasta el 16 de septiembre de 2008, con un contrato a término fijo inferior a un año, desempeñando el cargo de oficios varios, devengando un salario mínimo de mensual de $ 461.500” (fl. 65 del cuaderno de revisión constitucional). Tal afirmación sugeriría que Jonatan tuvo una vinculación laboral superior a un año, en virtud de la cual pudo haber cotizado al menos cuatro semanas más —las de julio de 2008— durante el año anterior a la fecha en que se estructuró su invalidez, que las que la Sala Laboral accionada tuvo en cuenta para efectos de calcular, en el marco de los datos consignados la historia laboral, si podía acceder a la pensión de invalidez para persona joven. Como, en todo caso, las conclusiones que en este sentido formuló la autoridad judicial accionada no fueron controvertidas por el peticionario, ni se acusó al fallo de incurrir en un defecto fáctico, la Sala no se pronunciará sobre este aspecto.
77 Sentencia C-020 de 2015, fundamento jurídico 46.
78 Cfr. Fundamento jurídico 40 de la presente providencia.
79 M.P. Humberto Sierra Porto. Sobre el mismo asunto pueden revisarse las Sentencias T-691 de 2010, T-161 de 2011 (M.P. Humberto Sierra Porto) y los autos 320 de 2013 y 259 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
80 Folios 45 y 46 del trámite de revisión.

References: artículo 17
 artículo 39
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 13
 artículo 39
 artículo 11
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 artículo 1
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 artículo 29
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 artículo 72
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 artículo 13
 artículo 72
 Artículo 230
 artículo 4
 artículo 11
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 269
 artículo 145