Source: http://kraken.slv.cz/5As61/2010
Timestamp: 2018-09-21 03:13:55+00:00

Document:
5As61/2010
5 As 61/2010-174
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Ludmily Valentové a soudcù JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyá¹ové, Ph.D. v právní vìci ¾alobkynì: J. S., proti ¾alovanému: Krajský úøad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, za úèasti osob zúèastnìných na øízení: 1) Mgr. PhDr. J. K., 2) D. K., 3) Ing. R. S., 4) M. M., a 5) ©. M., v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem-poboèka v Liberci ze dne 2. 8. 2010, è. j. 59 Ca 82/2009-47,
II. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem-poboèka v Liberci ze dne 2. 8. 2010, è. j. 59 Ca 82/2009-47, s e r u ¹ í a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Rozhodnutím ze dne 27. 7. 2009, è. j. OÚPSØ 161/2009-rozh., ¾alovaný zamítl odvolání ¾alobkynì, Ing. R. S., M. M. a ©. M. a potvrdil rozhodnutí Mìstského úøadu Turnov ze dne 23. 4. 2009, è. j. SU/09/1392, kterým bylo vydáno na ¾ádost stavebníkù D. aj. K. dodateèné povolení stavby rodinného domu na pozemku p. è. 887/14 v k. ú. Ma¹ov u Turnova, obec Turnov, a to v èásti stavby provedené v rozporu s jejím ohlá¹ením.
®alobkynì napadla rozhodnutí ¾alovaného ¾alobou u Krajského soudu v Ústí nad Labem -poboèka v Liberci, který toto rozhodnutí rozsudkem ze dne 2. 8. 2010, è. j. 59 Ca 82/2009-47, zru¹il a vìc vrátil ¾alovanému k dal¹ímu øízení.
Krajský soud se zabýval pøedev¹ím otázkou, zda je souhlas stavebního úøadu s provedením ohlá¹ené stavby rozhodnutím, proti nìmu¾ byla ¾alobkynì oprávnìna podat odvolání. S odkazem na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 10. 7. 2008, è. j. 4 As 64/2007-65, dostupný na www.nssoud.cz, dospìl krajský soud k závìru, ¾e souhlas stavebního
úøadu s provedením ohlá¹ené stavby je rozhodnutím ve smyslu § 67 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád (dále jen správní øád ), proti nìmu¾ je odvolání pøípustné.
Krajský soud dále po zhodnocení podkladù obsa¾ených ve správním spisu konstatoval, ¾e nelze spolehlivì vyvrátit námitku ¾alobkynì, podle ní¾ byla stavebníky informována o jiné stavbì, ne¾ která byla následnì stavebníky ohlá¹ena. Podle krajského soudu zji¹tìní vyplývající ze správního spisu nasvìdèují tomu, ¾e stavební úøad vydal dne 12. 11. 2007 souhlas s jinou stavbou, ne¾ ke které se vyjádøili a s ní¾ souhlasili vlastníci sousedních pozemkù. Z tohoto dùvodu také zøejmì tyto osoby nepokládaly za nutné podat proti ohla¹ované stavbì dle § 104 odst. 1 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen stavební zákon ), námitky.
Takové vadì je podle krajského soudu ov¹em mo¾né èelit opravnými prostøedky, tedy pøedev¹ím odvoláním. Souhlas stavebního úøadu s provedením ohla¹ované stavby byl ov¹em doruèen pouze zástupci stavebníkù, a nikoli sousedùm, tedy ani ¾alobkyni. ®alobkynì tento souhlas zøejmì obdr¾ela a¾ v prùbìhu øízení o dodateèném povolení stavby, pøièem¾ vùèi správním orgánùm uèinila øadu podání, která jsou podle krajského soudu svým obsahem øádným opravným prostøedkem, o nìm¾ v¹ak dosud nebylo odvolacím orgánem (tj. ¾alovaným) rozhodnuto. Z toho podle krajského soudu vyplývá, ¾e souhlas stavebního úøadu s provedením ohlá¹ené stavby dosud nenabyl právní moci. Tato skuteènost podle názoru krajského soudu brání meritornímu rozhodnutí v øízení o dodateèném povolení stavby podle § 129 stavebního zákona.
Krajský soud naopak neuznal jako dùvodnou ¾alobní námitku, podle ní¾ mìla být pøedmìtem øízení o odstranìní stavby i øízení o ¾ádosti o její dodateèné povolení stavba rodinného domu jako celek. V tomto ohledu krajský soud odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 4. 5. 2005, è. j. 3 As 45/2004-121, publikovaný pod è. 621/2005 Sb. NSS, podle nìho¾ pøedmìtem øízení o odstranìní stavby a rozhodnutí o dodateèném povolení mù¾e být buï stavba jako celek, nebo její èást. Stavební zákon umo¾òuje podle krajského soudu dodateènì povolit pouze èást stavby, ani¾ by takové rozhodnutí bylo jakkoli vázáno na právní re¾im zbytku stavby, pøedpokladem pro vydání dodateèného povolení èásti stavby je proto pouze splnìní kritérií stanovených v § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona.
Ostatními ¾alobními námitkami se krajský soud s ohledem na to, ¾e shledal uvedenou vadu øízení, k jejímu¾ odstranìní mìla být správními orgány provedena celá øad dal¹ích úkonù ovlivòujících podstatu vìci, nezabýval.
®alovaný (stì¾ovatel) podal proti rozsudku krajského soudu vèasnou kasaèní stí¾nost, v ní¾ uplatòuje stí¾ní dùvody podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s., spatøuje tedy v rozsudku krajského soudu nezákonnost spoèívající v nesprávném posouzení právních otázek krajským soudem v pøedcházejícím øízení.
Stì¾ovatel pøedev¹ím namítá, ¾e souhlas stavebního úøadu podle § 104 a¾ 106 stavebního zákona není rozhodnutím, proti nìmu¾ by bylo pøípustné odvolání, ale má povahu sdìlení èi opatøení podle èásti ètvrté, tj. podle § 154 a násl. správního øádu. Projednávání ohlá¹ení není v ¾ádném pøípadì øízením a stavební úøad pøi tomto postupu komunikuje pouze s ohla¹ovatelem stavby. Stì¾ovatel upozoròuje na to, ¾e zmiòovaný rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 10. 7. 2008, è. j. 4 As 64/2007-65, na nìj¾ se odvolával krajský soud, se vztahoval jednak k ohlá¹ení stavby podle starého stavebního zákona è. 50/1976 Sb. a navíc ¾e existuje i opaèná judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu. Kromì toho Nejvy¹¹í správní soud v uvedené vìci pøipustil mo¾nost pøímé ¾aloby proti souhlasu stavebního úøadu s provedením ohlá¹ené stavby, nepøedpokládal tedy, ¾e by proti takovému správnímu aktu bylo pøípustné odvolání.
Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti dále uvádí, ¾e pøedmìtem soudního pøezkoumání v øízení pøed krajským soudem mohlo být pouze jeho ¾alobou napadené rozhodnutí ve vìci dodateèného povolení, jako¾ i rozsah dodateènì povolených zmìn stavby, nikoliv pøedchozí správní akty. Stì¾ovatel v této souvislosti odkazuje na ji¾ zmiòovaný rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 4. 5. 2005, è. j. 3 As 45/2004-121, a dále na skuteènost, ¾e nový stavební zákon rozdìlil proces posuzování nepovolených staveb do dvou øízení, a to øízení o odstranìní stavby vedené z moci úøední [§ 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona] a øízení o ¾ádosti o dodateèné povolení stavby (§ 129 odst. 3 stavebního zákona).
®alobkynì ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti ze dne 7. 9. 2010 uvádí, ¾e se rovnì¾ neztoto¾òuje s napadeným rozsudkem krajského soudu, ov¹em ze zcela jiných dùvodù ne¾ stì¾ovatel. ®alobkynì sice pøipou¹tí, ¾e pøedmìtem øízení o odstranìní stavby mù¾e být i její èást, tato èást v¹ak musí reálnì existovat, musí mít své hranice zachytitelné v projektové dokumentaci, a proto nemù¾e jít napø. o neoddìlenou èást prostoru pokoje jako v dané vìci. ®alobkynì v této souvislosti odkazuje na svou argumentaci uvedenou v ¾alobì, kterou doslovnì rekapituluje. ®alobkynì nesouhlasí se stì¾ovatelem, ¾e mìl krajský soud posuzovat jen zákonnost ¾alobou napadeného rozhodnutí, nebo» zároveò nelze abstrahovat od toho, co mu pøedcházelo ve vztahu k nepovolené stavbì. O tom ov¹em neuvá¾il øádnì ani krajský soud ani stì¾ovatel. Pokud jde naopak o samotný dùvod zru¹ení ¾alobou napadeného rozhodnutí, ztoto¾òuje se ¾alobkynì plnì s právním názorem krajského soudu.
®alobkynì se dále v øízení o kasaèní stí¾nosti na Nejvy¹¹í správní soud obrátila podáními ze dne 12. 4. 2012, 24. 4. 2012, 15. 6. 2012 a 18. 9. 2012, která v¹ak bezprostøednì nereagují na stí¾ní námitky uplatnìné stì¾ovatelem v posuzované kasaèní stí¾nosti.
Osoby zúèastnìné na øízení ad 1) a 2) (tj. stavebníci) ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti ze dne 5. 9. 2010 uvádìjí, ¾e se s obsahem kasaèní stí¾nosti plnì ztoto¾òují. V dal¹ím vyjádøení ze dne 24. 9. 2010 doplòují, ¾e dle stavebního zákona se souhlas stavebního úøadu s ohlá¹ením stavby zasílá pouze stavebníkovi, v daném pøípadì byl souhlas doruèen zástupci stavebníkù, panu S. Jejich dal¹í vyjádøení ze dne 27. 1. 2011 a ze dne 3. 4. 2011 se ji¾ bezprostøednì netýkají námitek uplatnìných stì¾ovatelem v kasaèní stí¾nosti.
Osoby zúèastnìné na øízení ad 4) a 5) (tj. M. M. a ©. M.) ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvádìjí, ¾e správního orgány se opírají o dodateèné povolení stavby o rozmìrech 8 x 14,6 m, nicménì neberou v úvahu, ¾e vlastníci sousedních nemovitostí byli na poèátku pøed ohlá¹ením stavby informováni o stavbì o rozmìrech 8 x 8,6 m. Pokud toto stavební úøad nezjistil, dopustil se pochybení, které nelze napravovat dodateèným povolením stávající stavby. Osoby zúèastnìné na øízení ad 4) a 5) se ztoto¾òují s rozsudkem krajského soudu a pova¾ují ho za zákonný.
Nejvy¹¹í správní soud pøi posuzování pøedmìtné kasaèní stí¾nosti vy¹el z toho, ¾e usnesením ze dne 20. 7. 2011, è. j. 2 As 86/2010-62, pøedlo¾il druhý senát Nejvy¹¹ího správního soudu roz¹íøenému senátu tého¾ soudu vìc, v ní¾ se jednalo o právní otázku s nyní posuzovanou vìcí úzce související, toti¾ o to, zda souhlas stavebního úøadu s provedením ohlá¹ené stavby (a» ji¾ výslovný, nebo konkludentní), pøípadnì souhlas se zmìnou u¾ívání stavby, je rozhodnutím správního orgánu podle § 65 odst. 1 s. ø. s. a zda tedy podléhá pøezkoumání ve správním soudnictví. Druhý senát posuzoval dosavadní judikaturu Nejvy¹¹ího správního soudu k tìmto institutùm podle starého i nového stavebního zákona a dospìl k závìru, ¾e tato judikatura není jednotná, proto vìc pøedlo¾il podle § 17 s. ø. s. k rozhodnutí roz¹íøenému senátu. Dosavadní judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu ov¹em nebyla jednotná ani v otázce, zda souhlas stavebního úøadu s provedením ohlá¹ené stavby lze napadnout odvoláním. V rozsudku ze dne 13. 5. 2011, è. j. 7 As 89/2010-84, dostupným na www.nssoud.cz, Nejvy¹¹í správní soud pøipustil mo¾nost pøezkoumání tohoto správního aktu v odvolacím øízení. Naopak v rozsudku ze dne 10. 7. 2008, è. j. 4 As 64/2007-65, o nìj¾ se opíral v nyní posuzované vìci krajský soud, Nejvy¹¹í správní soud vycházel z toho, ¾e proti souhlasu s provedením ohlá¹ené stavby odvolání pøípustné není, nebo» pøipustil pøímou ¾alobu proti tomuto aktu a byl tedy toho názoru, ¾e byla splnìna podmínka pøedchozího vyèerpání opravných prostøedkù ve správním øízení [§ 5 ve spojení s § 68 písm. a) s. ø. s.]. Nejvy¹¹í správní soud tedy v nyní posuzované vìci dospìl k závìru, ¾e teprve na základì rozhodnutí roz¹íøeného senátu ve vìci sp. zn. 2 As 86/2010 bude mo¾né zodpovìdìt otázku, zda je souhlas stavebního úøadu s provedením ohlá¹ené stavby a) rozhodnutím správního orgánu podle § 67 odst. 1 správního øádu i podle § 65 odst. 1 s. ø. s., které lze napadnout nejprve odvoláním a posléze odvolací rozhodnutí ¾alobou ve správním soudnictví; nebo b) pouze rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ø. s., které lze napadnout pøímou ¾alobou proti rozhodnutí správního orgánu; nebo c) jiným správním aktem, který není pøezkoumatelný v odvolacím øízení ani v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu. Z tìchto dùvodù Nejvy¹¹í správní soud usnesením ze dne 5. 9. 2011, è. j.-129, øízení o kasaèní stí¾nosti podle § 48 odst. 2 písm. f) s. ø. s., v tehdy úèinném znìní, pøeru¹il, aby vyèkal rozhodnutí roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu.
Roz¹íøený senát o vìci pøedlo¾ené druhým senátem Nejvy¹¹ího správního soudu rozhodl usnesením ze dne 18. 9. 2012, è. j. 2 As 86/2010-76, které bude zveøejnìno na internetových stránkách (www.nssoud.cz) a posléze i ve Sbírce rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu. Tím odpadl dùvod pøeru¹ení øízení, proto Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v souladu s § 48 odst. 5 s. ø. s. prvním výrokem tohoto rozsudku, ¾e se v øízení pokraèuje.
Výrokem è. I zmiòovaného usnesení ze dne 18. 9. 2012, è. j. 2 As 86/2010-76, roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu rozhodl tak, ¾e (s)ouhlasy vydávané dle zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), zejména dle § 96, § 106, § 122, § 127, které stavební úøad výslovnì èi mlèky èiní k ohlá¹ení èi oznámení, jsou jinými úkony dle IV. èásti zákona è. 500/2004 Sb., správní øád. Tyto souhlasy nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní; soudní ochrana práv tøetích osob je zaruèena ¾alobou na ochranu pøed nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 a násl. tohoto zákona .
V odùvodnìní svého usnesení pak roz¹íøený senát mj. konstatoval:
III.2. Právní povaha souhlasù dle stavebního zákona
[14] Správní orgány pøi své èinnosti nevydávají po probìhlém øízení pouze správní rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád (dále také spr. ø. ) upravené v jeho II. a III. èásti, ale èiní i celou øadu dal¹ích specifických úkonù upravených v èásti IV. tohoto zákona. Tyto úkony jsou vydávány v rámci ménì formálního postupu a mají za cíl sní¾it administrativní a finanèní zátì¾ ¾adatele a zrychlit èinnost správních orgánù.
[15] V souladu s vý¹e uvedeným lze v rámci pøedmìtu úpravy stavebního zákona nalézt tøi rozdílné postupy pøi rozhodování v území, povolování staveb a jejich zmìn, terénních úprav a zaøízení, u¾ívání a odstraòování staveb (dále souhrnnì té¾ zámìr ). V rámci prvního postupu nejsou ze zákona na ¾adatele kladeny ¾ádné po¾adavky a stavebním zákonem taxativnì vymezenou mno¾inu zámìrù tak lze umístit a realizovat bez souèinnosti se správním orgánem-stavebním úøadem (napø. § 79 odst. 3 stav. zák.-stavby nevy¾adující rozhodnutí o umístìní ani územní souhlas, § 103 stav. zák.-stavby, terénní úpravy, zaøízení a udr¾ovací práce nevy¾adující stavební povolení ani ohlá¹ení). Dále stavební zákon umo¾òuje v rámci druhého postupu vydat ze strany stavebního úøadu tzv. souhlasy (územní souhlas, souhlas s ohlá¹ením stavby, kolaudaèní souhlas, souhlas se zmìnou u¾ívání stavby atd.). V pøípadì tøetího postupu se stavební úøad øídí II. a III. èástí správního øádu a výsledkem tohoto øízení je bezpochyby správní rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 spr. ø. i § 65 s. ø. s. ( )
III.2.1. Právní povaha souhlasù dle stavebního zákona ve vztahu ke správnímu øádu
[17] Prvotní právní otázkou, kterou v této vìci musí roz¹íøený senát vyøe¹it, je povaha souhlasù vydaných v rámci vý¹e uvedeného druhého postupu (tedy postupu, v rámci kterého jsou vydávány souhlasy) ve vztahu ke správnímu øádu. V tomto ohledu lze souhlasy vydávané druhým postupem rozdìlit do dvou kategorií podle kritéria, zda stavební zákon obsahuje ustanovení, která uvádí, ¾e v pøípadì negativní odpovìdi dochází k vydání rozhodnutí, které je prvním úkonem v øízení (napø. § 107, § 122 odst. 4 a § 127 odst. 2 stav. zák.), èi nikoliv. Dùvod rozdìlení spoèívá v tom, ¾e tyto kategorie souhlasù se od sebe li¹í právní úpravou, a to právì ve vztahu k urèení jejich právní povahy.
[18] V pøípadì první kategorie souhlasù (napø. souhlas s provedením ohlá¹ené stavby, kolaudaèní souhlas, souhlas se zmìnou u¾ívání stavby atd.) obsahuje tedy stavební zákon ustanovení, která uvádí, ¾e v pøípadì negativní odpovìdi na ¾ádost dochází k vydání rozhodnutí, které je prvním úkonem v øízení. Dále stavební zákon u nìkterých souhlasù spadajících do této kategorie (napø. § 127 odst. 3 stav. zák.) obsahuje ustanovení, která v pøípadì negativní odpovìdi ze strany stavebního úøadu odkazují ¾adatele na u¾ití tøetího postupu, tedy správního øízení. Na základì tìchto ustanovení tak lze pøímo z textu zákona dovodit, ¾e do vydání negativního rozhodnutí správní øízení neprobíhá a zákonodárce jej úmyslnì vyluèuje.
[19] V této souvislosti je vhodné poukázat na legislativní vývoj úpravy v oblasti územního plánování a stavebního øádu. Zjednodu¹ování správního pøezkumu umís»ování a provádìní staveb oproti pøedchozímu stavebnímu zákonu z roku 1976 je jednou ze základních my¹lenek stavebního zákona z roku 2006. V dùvodové zprávì ke stavebnímu zákonu z roku 2006 lze mimo jiné mezi hlavními principy navrhovaného øe¹ení nalézt zavedení nového institutu územního souhlasu nahrazujícího územní rozhodnutí. Dále roz¹íøení okruhu staveb, které nebude tøeba povolovat ani ohla¹ovat, a pøesunutí øady staveb ze správního re¾imu (tzn. povolování formou správního rozhodnutí) do procesu ohla¹ování. Z vý¹e uvedeného je jasnì seznatelné, ¾e nový stavební zákon se vydal cestou zjednodu¹ování procesu umís»ování a povolování staveb pøíslu¹nými správními orgány. ( )
[21] Dále je zapotøebí vzít v úvahu obecné zásady správního øízení (§ 2 a¾ § 6 spr. ø.), které jsou ve stavebním zákonì promítnuty pøedev¹ím v § 4 odst. 1. Ten stanoví povinnost správních orgánù vyu¾ívat zjednodu¹ující postupy a v øízení postupovat v¾dy tak, aby byly dotèené osoby co nejménì zatì¾ovány a nevznikaly jim zbyteèné náklady a aby v pøípadech, kdy lze za podmínek stavebního zákona vydat ve vìci pouze jedno rozhodnutí, upustily od dal¹ího povolování zámìru.
[22] Ze znìní zákona je tedy seznatelné, ¾e zámìrem zákonodárce bylo ve stanovených pøípadech uèinit øízení o umístìní a povolení zámìru ménì formální a tedy levnìj¹í a rychlej¹í. Z tohoto dùvodu byl zaveden dal¹í postup (v nìkterých pøípadech paralelní), v tomto usnesení oznaèovaný jako druhý, pøi posuzování umís»ování a povolování zámìrù. Zákonodárce jím øe¹í situaci, kdy s ohledem na ochranu veøejných subjektivních práv nelze urèitý okruh staveb uskuteènit zcela mimo posouzení stavebního úøadu (první postup-napø. stavby nevy¾adující rozhodnutí o umístìní, územní souhlas, stavební povolení ani ohlá¹ení), ale klasické správní øízení je pro tento okruh zámìrù zbyteènì finanènì a èasovì nároèné, a to pro ¾adatele i pro soustavu správních orgánù. ( ).
[23] Roz¹íøený senát uèinil dílèí závìr, ¾e tato kategorie souhlasù není vydávána v rámci správního øízení. Správní øád v takovém pøípadì v § 177 pøedpokládá, ¾e správní orgán pøi provádìní jiných úkonù, na které se nevztahují èásti II. a III., postupuje obdobnì dle èásti IV. tohoto zákona.
[24] Nejvy¹¹í správní soud v minulosti v jiné vìci shledal, ¾e správní rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 spr. ø. nelze vydat mimo správní øízení (srov. rozsudek NSS ze dne 22. 1. 2009, è. j. 1 As 92/2008-76). S tímto názorem se roz¹íøený senát ztoto¾nil a souhlasy tak nemohou být správním rozhodnutím ve smyslu § 9 a § 67 spr. ø. Stavební zákon navíc v nìkterých pøípadech (§ 122 odst. 3 stav. zák.) pøímo stanoví, ¾e daný souhlas není správním rozhodnutím. Souhlasy nenaplòují ani definièní znaky vyjádøení, osvìdèení èi sdìlení (dle § 154 spr. ø.), spadají tak v souladu s § 158 odst. 1 spr. ø. do kategorie tzv. jiných úkonù dle èásti IV. spr. ø. ( )
[26] Shrnutím této èásti tedy èiní roz¹íøený senát závìr, ¾e souhlasy vydávané dle stavebního zákona jsou jinými úkony dle IV. èásti správního øádu a postup vedoucí k jejich vydání je upraven v této èásti zákona.
III.2.2. Právní povaha souhlasù dle stavebního zákona ve vztahu k soudnímu øádu správnímu
[27] Následnou otázkou, kterou se musel roz¹íøený senát zabývat, je povaha souhlasù vydaných v rámci druhého postupu ve vztahu k soudnímu øádu správnímu. Vzhledem k subsidiární povaze ostatních typù ¾alob oproti ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu je nejdøíve zapotøebí odpovìdìt na otázku, zda jsou souhlasy rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s.
[28] V této souvislosti je podstatné podotknout, ¾e ¾adatel má v nìkterých pøípadech mo¾nost pøedem svùj zámìr uzpùsobit zákonným podmínkám a po¾adovat po stavebním úøadu, aby pøi posuzování daného zámìru, po kontrole splnìní tìchto podmínek, postupoval druhým zjednodu¹eným postupem. Druhý postup je tak v tìchto pøípadech urèitou alternativou vùèi postupu tøetímu, av¹ak procesnì jednodu¹¹í a rychlej¹í.
[29] I pøes odli¹né procesní kroky je výsledkem obou postupù autoritativní urèení ze strany stavebního úøadu, zda je daný zámìr mo¾né uskuteènit èi nikoliv. Zavr¹ení obou postupù má shodné právní úèinky bez ohledu na pøedcházející proceduru i formální pojmenování (napø. stavební povolení a souhlas s ohlá¹enou stavbou). Roz¹íøený senát se v této èásti shoduje s názorem vysloveným v rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, è. j. 1 As 92/2008-76, ¾e konkrétnì územní souhlas je z materiálního hlediska rozhodnutím ve smyslu § 9 a § 67 správního øádu, nebo» souhlasy zakládají ¾adateli práva (napø. provést stavbu) a pøímo se dotýkají práv a povinností ostatních subjektù, které jsou povinny toto konání strpìt.
[30] Jak v¹ak bylo ji¾ vý¹e uvedeno, stavební zákon u tìchto souhlasù nepøedpokládá správní øízení a tedy ani vydání správního rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 spr. ø. V pøípadì druhého postupu ¾adatel musí své zájmy pøedem omezit zákonem stanovenými limity a stavební úøad posoudí, zda je ¾adatel dodr¾el. Stavební úøad nemù¾e v souhlasu stanovit dal¹í podmínky provedení, u¾ívání, mìnit limity apod. Pokud stavební úøad dojde k závìru, ¾e zámìr podmínky pro vydání daného souhlasu nesplòuje, vydá v zákonem stanovené lhùtì rozhodnutí, které je prvním úkonem ve správním øízení, pøípadnì (u územního souhlasu) rozhodne usnesením o zahájení správního øízení.
[31] Roz¹íøený senát v této souvislosti pøipomíná své usnesení ze dne 16. 11. 2010, è. j. 7 Aps 3/2008-98, publ. pod è. 2206/2011 Sb. NSS, v nìm¾ obdobnì posoudil povahu provedení èi neprovedení záznamu do katastru nemovitostí tak, ¾e pro absenci formy správního rozhodnutí, jak mu rozumí doktrína správního práva, zde nepøipadá v úvahu ochrana pøed chybným provedením èi neprovedením záznamu cestou ¾aloby proti rozhodnutí správního orgánu, nebo» zde není formální akt naplòující znaky rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. ( ) V projednávaném pøípadì v¹ak zákon, aè výsledek postupu podle § 7 a 8 zákona o zápisech nepochybnì zasahuje do subjektivního veøejného práva jednotlivce na to, aby údaje o jeho nemovitostech byly evidovány v katastru nemovitostí pøedepsaným zpùsobem (vèetnì negativního aspektu tohoto práva, tj. aby nebyly evidovány v pøípadì, ¾e k tomu není zákonný dùvod), nepøedepisuje formu správního rozhodnutí; správní orgán zde je povinen zasáhnout do sféry práv a povinností jednotlivce jiným zpùsobem . Aèkoliv jsou tedy souhlasy vydávané dle stavebního zákona s to zasáhnout právní sféru tøetích osob, pro nedostatek formální stránky nemohou být rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s. ( )
[33] Roz¹íøený senát tak mù¾e tuto otázku uzavøít konstatováním, ¾e aèkoliv souhlasy vydávané dle stavebního zákona mohou zakládat, mìnit, ru¹it nebo závaznì urèovat práva a povinnosti a naplòují tak materiální stránku rozhodnutí dle § 65 s. ø. s., pro nedostatek pøedepsané formy se nemù¾e jednat o rozhodnutí dle vý¹e uvedeného ustanovení zákona.
III.3. Soudní pøezkoumatelnost souhlasu
[34] Poslední otázkou, kterou musí roz¹íøený senát zodpovìdìt, je mo¾nost soudního pøezkumu souhlasù. V této souvislosti je zapotøebí zmínit, ¾e IV. èást správního øádu neumo¾òuje v pøípadì jiných úkonù pou¾ít øádných opravných prostøedkù upravených tímto zákonem. To samo o sobì není v rozporu se smyslem zákonné úpravy. Jak bylo uvedeno vý¹e, druhý postup je èasto procesnì jednodu¹¹í alternativou ke klasickému správnímu øízení. Stavební úøad jedná pouze se ¾adatelem, proti souhlasu nejsou pøípustné øádné opravné prostøedky, nebo» se nepøedpokládá vìcný èi právní konflikt. Smyslem druhého postupu (v rámci nìho¾ jsou vydávány souhlasy) je existence procesnì a èasovì ménì nároèné úpravy oproti správnímu øízení. Skuteènost, ¾e proti souhlasu vydanému stavebním úøadem nelze pou¾ít øádný opravný prostøedek, je právì jedním ze základních momentù urychlujících tento typ øízení. ( )
[36] Vydání nezákonného souhlasu (a» ji¾ písemnì èi mlèky), respektive nevydání záporného rozhodnutí, mù¾e nastolit závadný stav, který se mù¾e pøímo dotknout práv tøetích osob (srov. s rozsudkem NSS ze dne 8. 8. 2012, è. j. 8 As 84/2011-208). Tøetí osoby mohou být kráceny jak na procesních právech (jako opomenutý úèastník ), tak i na právech hmotných (napø. dotèení vlastnického práva k sousednímu pozemku).
[37] Pochybení stavebního úøadu v pou¾ití zjednodu¹eného druhého postupu pro zámìry, které by dle zákona vy¾adovaly vydání rozhodnutí cestou správního øízení, by mohlo umo¾nit obcházení èi dokonce poru¹ování zákona. Vzhledem k postupu mimo správní øízení by dotèené osoby nebyly v postavení úèastníkù øízení a nemìly by k ochranì svých práv k dispozici procesní nástroje (námitky èi øádné opravné prostøedky). Problematické je i zaji¹tìní informovanosti o chystaném zámìru, nebo» o zámìru by bylo mo¾né se dozvìdìt teprve z ji¾ probíhající èi uskuteènìné stavby. Navíc by bez mo¾nosti soudního pøezkumu mohlo dojít k situaci, kdy by nebylo mo¾né nezákonné souhlasy zvrátit.
[38] Proto¾e není umo¾nìno tøetím osobám se proti vydání souhlasu bránit opravnými prostøedky podle správního øádu èi jiné zvlá¹tní úpravy správního øízení, musí být poskytnuta cesta k soudní ochranì práv v rámci správního soudnictví. K tomu roz¹íøený senát ji¾ v citovaném rozhodnutí ze dne 16. 11. 2010, è. j. 7 Aps 3/2008-98, publ. pod è. 2206/2011 Sb. NSS, mimo jiné uvedl: Nezøídka bude takové rozli¹ení mezi rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ø. s., zásahy ve smyslu § 82 s. ø. s. a osvìdèeními ve smyslu § 79 odst. 1 s. ø. s. obtí¾né a nejednoznaèné. Právì proto v¹ak musí být výklad ustanovení o soudní ochrannì poskytované ve správním soudnictví takový, aby jakýkoliv úkon mající povahu jednoho z vý¹e uvedených, tedy i ten, jen¾ se pohybuje na pomezí mezi uvedenými typy úkonù, byl podroben soudní kontrole, a to nejen formálnì, ale skuteènì, tedy z hlediska svého obsahu.
[39] Jak bylo uvedeno vý¹e, souhlas není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s. a ochrana ¾alobou proti rozhodnutí správního orgánu tak nepøichází v úvahu. Ve vydání souhlasu nelze spatøovat ani neèinnost správního orgánu, nepøipadá tak v úvahu ani ¾aloba na ochranu pøed neèinností (§ 79 s. ø. s.).
[40] Jako poslední mo¾ný zpùsob ochrany tak zbývá ¾aloba na ochranu pøed nezákonným zásahem, pokynem, nebo donucením (dále té¾ zásahová ¾aloba ). V tomto ohledu se roz¹íøený senát ztoto¾nil se svým døíve publikovaným názorem, vyøèeným v poslednì citovaném usnesení, kde mimo jiné uvedl, ¾e zásahová ¾aloba chrání proti jakýmkoli jiným aktùm èi úkonùm veøejné správy smìøujícím proti jednotlivci, které jsou zpùsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zaji¹»ujícími prùbìh
øízení. Nemusí jít nutnì o akty neformální povahy èi jen o faktické úkony, nýbr¾ i o jakékoli jiné konání èi opomenutí konat, nelze-li je podøadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. Zásahem proto mù¾e být i nezákonná neèinnost spoèívající v neuèinìní nìjakého úkonu jiného ne¾ rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. V tomto ohledu tedy roz¹íøený senát nesdílí názor vyjádøený v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 1. 2008, è. j. 3 Aps 3/2006-54,z nìho¾ vyplývá, ¾e nezákonným zásahem mù¾e být toliko konání, ne v¹ak opomenutí.
[41] Roz¹íøený senát se pøiklonil k závìru, ¾e se v pøípadì vydání nezákonného souhlasu (jak písemného tak i provedeného mlèky) mù¾e jednat o nezákonný zásah stavebního úøadu. Z tìchto dùvodù je tak mo¾né napadat souhlas vydaný dle stavebního zákona prostøednictvím ¾aloby na ochranu pøed nezákonným zásahem (82 s. ø. s.).
[42] Roz¹íøený senát spatøuje pøípadnou nezákonnost zásahu v pochybení stavebního úøadu, kdy dojde k rozporu mezi skuteèným a deklarovaným stavem uvedeným v souhlasu (napø. kdy se zmìna v úèelu u¾ívání stavby dotkne práv tøetích osob a stavební úøad nepostupuje dle § 127 odst. 3 stav. zák.). Pokud je tímto souhlasem zalo¾en a jeho existencí udr¾ován nezákonný stav a trvají jeho dùsledky (u¾ívání stavby závadným zpùsobem), zaká¾e soud správnímu orgánu vycházet z daného nezákonného souhlasu ve své dal¹í úøední èinnosti. Obnovení stavu pøed zásahem lze dosáhnout tak, ¾e soud pøiká¾e správnímu orgánu, je-li to mo¾né, postupovat ve vztahu k nezákonnému souhlasu dle § 156 odst. 2 spr. ø.
[43] Objektivní mo¾nost èi nemo¾nost pøíkazu k obnovení stavu pøed zásahem, vysloveného v soudním rozhodnutí a adresovaného správnímu orgánu, posuzuje soud v souladu s § 87 odst. 1 s. ø. s. na základì skutkového stavu zji¹tìného ke dni svého rozhodnutí; toliko v pøípadì, ¾e soud pouze urèuje (deklaruje), zda zásah byl nezákonný, vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v dobì zásahu. Rozsudek soudu tedy nebude obsahovat výrok týkající se pøípadného obnovení stavu pøed zásahem v pøípadech, kdy zru¹ení napadeného souhlasu stavebního úøadu, by» byl soudem shledán nezákonným, nebude ze skutkových èi právních dùvodù zcela zjevnì mo¾né. V ostatních pøípadech v¹ak soud nezkoumá a závaznì nehodnotí splnìní dále uvedených podmínek pro výsledek postupu správního orgánu podle § 156 odst. 2 spr. ø., nebo» by tím nahrazoval pøedem správní orgán v jeho vìcné kompetenci.
[44] Vzhledem k u¾ití § 156 odst. 2 spr. ø. je zapotøebí brát zøetel na pøimìøené pou¾ití ustanovení hlavy IX. èásti druhé spr. ø. o pøezkumném øízení. V § 94 odst. 4 spr. ø. je obsa¾ena ochrana dobré víry ¾adatele. I kdy¾ dojde správní orgán k závìru, ¾e rozhodnutí (v daném pøípadì souhlas) bylo vydáno v rozporu s právním pøedpisem, pokud by byla újma, která by jeho zru¹ením nebo zmìnou vznikla nìkterému úèastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí (souhlasu) v dobré víøe, ve zjevném nepomìru k újmì, která vznikla jinému úèastníkovi nebo veøejnému zájmu, správní orgán pøezkumné øízení zastaví, resp. vydaný souhlas nelze zru¹it. Správní orgán musí pøi postupu dle § 156 odst. 2 spr. ø. také zkoumat, zdali jsou pro pøípadné zahájení pøezkumu èi v jeho rámci pro následné zru¹ení vydaného souhlasu zachovány zákonné lhùty. Pouze pøi respektování tìchto zákonných podmínek je mo¾né vydaný nezákonný souhlas usnesením zru¹it.
[45] Pokud nebude zru¹ení souhlasu a obnovení stavu pøed zásahem z vý¹e uvedených dùvodù mo¾né, je i v tomto pøípadì podstatné vydat deklaratorní rozhodnutí o existenci nezákonného zásahu, nebo» toto rozhodnutí mù¾e ¾alobci ve smyslu § 135 odst. 2 zákona è. 99/1963 Sb., obèanský soudní øád, napomoci pøi uplatòování náhrady ¹kody zpùsobené nesprávným úøedním postupem dle zákona è. 82/1998 Sb., o odpovìdnosti za ¹kodu zpùsobenou pøi výkonu veøejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úøedním postupem. ( )
Je tedy zøejmé, ¾e ve svìtle rozhodnutí roz¹íøeného senátu nemohou dùvody, pro nì¾ krajský soud zru¹il rozhodnutí stì¾ovatele, obstát, naopak uplatnìné stí¾ní námitky je tøeba hodnotit jako dùvodné. Jak judikoval roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu, souhlas stavebního úøadu s provedením ohlá¹ené stavby podle § 106 stavebního zákona není rozhodnutím podle § 67 správního øádu, ale jiným úkonem správního orgánu ve smyslu § 158 odst. 1 správního øádu, který není vydáván ve správním øízení a nelze tedy proti nìmu ani brojit odvoláním. Je nutno rovnì¾ pøisvìdèit stì¾ovateli a osobám zúèastnìným na øízení ad 1) a 2), ¾e souhlas stavebního úøadu s provedením ohlá¹ené stavby se v souladu s § 106 odst. 2 a 3 stavebního zákona doruèuje pouze stavebníkovi. Souhlas s provedením ohlá¹ené stavby, a» u¾ je stavebním úøadem vydán výslovnì nebo konkludentnì, mohou osoby, je¾ se jím cítí být dotèeny na svých právech, napadnout v pøíslu¹ných lhùtách, je¾ nejsou vázány na doruèení napadeného aktu (§ 84 odst. 1 s. ø. s.), ¾alobou na ochranu pøed nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 a násl. s. ø. s. V rámci veøejné správy mù¾e být souhlas s ohlá¹ením stavby pøezkoumán, opìt pøi respektování zákonných lhùt a zákonných podmínek, pouze postupem podle § 156 odst. 2 správního øádu.
Nejvy¹¹í správní soud tedy souhlasí se stì¾ovatelem i v tom ohledu, ¾e krajskému soudu pøíslu¹í v dané vìci v mezích ¾alobních námitek zkoumat zákonnost ¾alobou napadených rozhodnutí ve vìci dodateèného povolení, jako¾ i pøedcházejícího øízení o ¾ádosti o dodateèné povolení stavby, a to vèetnì otázky, zda mìla být pøedmìtem tohoto øízení stavba celá, èi její definované èásti; nebyl v¹ak v dané vìci oprávnìn posuzovat zákonnost samotného souhlasu stavebního úøadu s provedením ohlá¹ené stavby rodinného domu ani zákonnost jemu pøedcházejícího postupu, nebo» tento souhlas byl samostatnì pøezkoumatelný na základì pøípadné ¾aloby na ochranu pøed nezákonným zásahem správního orgánu, a pokud nebyl shledán nezákonným v takovém øízení èi v rámci postupu podle § 156 odst. 2 správního øádu, musí z nìj správní soud vycházet obdobnì jako z pravomocného stavebního povolení. Je tedy tøeba mít za to, ¾e pøed právní mocí rozhodnutí o dodateèném povolení byla pøedmìtná stavba rodinného domu nepovolená právì v tom rozsahu, v jakém se odchylovala od udìleného souhlasu stavebního úøadu s jejím ohlá¹ením a od projektové dokumentace ovìøené pøi tomto postupu stavebním úøadem.
Nejvy¹¹í správní soud tedy shledal kasaèní stí¾nost dùvodnou, nemohl se naopak v rámci øízení o nyní posuzované kasaèní stí¾nosti ¾alovaného zabývat námitkami ¾alobkynì uplatnìnými v jejím vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti èi dokonce v ¾alobì, tedy mj. otázkou, zda mìla být pøedmìtem øízení o ¾ádosti o dodateèné povolení stavba rodinného domu jako taková èi její èásti nebo prvky provedené v rozporu se souhlasem s ohlá¹ením stavby. Nejvy¹¹í správní soud posuzuje zákonnost rozsudku krajského soudu v mezích dùvodù uplatnìných v kasaèní stí¾nosti a tìmi je vázán; to neplatí jen v pøípadech, bylo-li øízení pøed krajským soudem zmateèné nebo bylo zatí¾eno vadu, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o vìci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí krajského soudu nepøezkoumatelné, jako¾ i v pøípadech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné (§ 109 odst. 4 s. ø. s.). Uvedené vady, k nim¾ by bylo nutno pøihlédnout z úøední povinnosti, Nejvy¹¹í správní soud v pøedmìtné vìci neshledal; rámec pøezkumu rozsudku krajského soudu byl tedy jednoznaènì vymezen kasaèní stí¾ností, kterou ov¹em podal ¾alovaný, nikoliv ¾alobkynì.
Z tohoto dùvodu Nejvy¹¹í správní soud neprovedl k dùkazu ani listiny, které ¾alobkynì pøedlo¾ila Nejvy¹¹ímu správnímu soudu v rámci øízení o kasaèní stí¾nosti, nebo» tyto listiny nebyly pro posouzení dùvodnosti kasaèní stí¾nosti ¾alovaného relevantní.
Vzhledem k tomu, ¾e Nejvy¹¹í správní soud shledal kasaèní stí¾nost dùvodnou, v souladu s § 110 odst. 1 s. ø. s. napadený rozsudek krajského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V nìm bude Krajský soud v Ústí nad Labem-poboèka v Liberci vázán právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ø. s.). Krajský soud se tedy bude v dal¹ím øízení zabývat jednotlivými námitkami uplatnìnými ¾alobkyní v ¾alobì, vèetnì tìch, které dosud neposuzoval.
O náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodne Krajský soud v Ústí nad Labem-poboèka v Liberci v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).
V Brnì dne 12. øíjna 2012

References: soud 
 soud 
 soud 
 § 67
 soud 
 § 104
 § 129
 soud 
 soud 
 § 129
 soud 
 § 103
 § 104
 § 154
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 65
 § 17
 soud 
 soud 
 § 68
 soud 
 § 67
 § 65
 § 65
 soud 
 § 48
 soud 
 § 48
 § 96
 § 106
 § 122
 § 127
 § 65
 § 82
 § 9
 § 67
 § 79
 § 103
 § 9
 § 67
 § 65
 § 107
 § 122
 § 127
 § 127
 § 6
 § 4
 § 177
 soud 
 § 9
 § 67
 § 9
 § 67
 § 154
 § 158
 § 65
 § 9
 § 67
 § 9
 § 67
 § 65
 § 7
 § 65
 § 65
 § 65
 § 82
 § 79
 § 65
 § 65
 § 65
 § 127
 soud 
 soud 
 § 156
 soud 
 § 87
 soud 
 soud 
 § 156
 § 156
 § 94
 § 156
 § 135
 soud 
 § 106
 § 67
 § 158
 § 106
 § 82
 § 156
 soud 
 § 156
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 soud 
 soud 
 soud