Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/pojistovnictvi-a-nucena-sprava.p858.html
Timestamp: 2020-05-31 00:12:24+00:00

Document:
Pojišťovnictví a nucená správa | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Pojišťovnictví a nucená správa
Ej 594/2004
Pojišťovnictví: nucená správa; předběžná opatření. Správní řízení: složení rozkladové komise
k § 30 a § 34 zákona č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví, ve znění účinném k 6. 9. 2001 (čl. II zákona č. 316/2001 Sb.)
k § 43 a § 61 správního řádu*)
I. Jestliže žaloba směřuje proti rozhodnutí ve věci zavedení nucené správy v pojišťovně, nelze ustanovení § 30 odst. 5 zákona č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví, v původním znění, interpretovat tak, že by statutární orgán pojišťovny nebyl oprávněn činit procesní úkony k obraně před zavedením nucené správy v řízení soudním.
II. Výrok rozhodnutí o předběžném opatření ukládajícím povinnost strpět činnost nuceného správce, který je odvozen z obecné úpravy [§ 43 odst. 1 písm. a) správního řádu], je nezákonný. Zákon o pojišťovnictví upřesňuje ve svém § 34 odst. 1 písm. a) až c) s ohledem na specifika oboru pojišťovnictví konkrétní povinnosti, které je možno uložit pojišťovně předběžným opatřením, kromě případů, kdy lze předběžné opatření uložit na základě správního řádu. Konkrétním vymezením dalších povinností, které je možno uložit pojišťovně předběžným opatřením, zákonodárce do jisté míry deklaroval i mez takovýchto povinností. Protože institut nucené správy je kvalitativně větším zásahem do práv a povinností pojišťovny než kterákoliv z povinností konkretizovaných v § 34 odst. 1 písm. a) až c) zákona o pojišťovnictví, je nutno za použití logického výkladu dojít k závěru, že zákonodárce neměl v úmyslu umožnit ustanovení jakési "předběžné" nucené správy.
III. Rozkladová komise není orgánem, který by o věci rozhodoval (§ 61 správního řádu); není tedy správním orgánem s vrchnostenskou pravomocí. Otázka, zda členem rozkladové komise může být pracovník, který se účastnil na rozhodování v I. stupni správního řízení, tak není otázkou zákonnosti či procesní správnosti, ale spíše vhodnosti takového řešení. Její posuzování se proto vymyká kognici správního soudu, který nalézá toliko o právnosti postupu správního orgánu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2004, 6 A 116/2001-120)
ad III. Soudní
ve věcech správních č. 367/1998-III.
Akciová společnost M. (dříve Pojišťovna U.) proti Ministerstvu financí o zavedení nucené správy.
Rozhodnutím žalovaného byla u žalobce zavedena podle § 30 zákona č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví a o změně některých souvisejících zákonů, nucená správa. Současně byl nuceným správcem jmenován Ing. Zdeněk P. Ve výroku rozhodnutí je dále uvedeno, že doručením pravomocného rozhodnutí přechází působnost představenstva a valné hromady pojišťovny na nuceného správce, s výjimkou rozhodnutí o zrušení společnosti, pozastavuje se výkon funkcí jejích orgánů a pozastavuje se nakládání s jejími aktivy bez souhlasu nuceného správce.
O žalobcově rozkladu rozhodl ministr financí žalobou napadeným rozhodnutím tak, že rozklad jako nedůvodný zamítl a rozhodnutí ministerstva potvrdil.
Proti posléze uvedenému rozhodnutí podal žalobce u Vrchního soudu v Praze včas žalobu; mezi jiným v ní uvedl také, že jménem žalobce podává tuto žalobu představenstvo společnosti, nikoliv tedy nucený správce, jak by mohlo vyplývat z § 30 odst. 5 zákona o pojišťovnictví. Výlučná legitimace nuceného správce by totiž znamenala zásah do práva na soudní ochranu před nezákonným rozhodnutím orgánů veřejné správy dle čl. 36 odst. 2 Listiny, a jak vyplývá i z judikatury týkající se zavedení nucené správy u bank, jsou i přes pozastavení výkonu funkce orgánů banky tyto orgány oprávněny činit v řízení správním nebo soudním procesní úkony proti zavedení nucené správy.
Dále namítal, že na projednání rozkladu a na vydání napadeného rozhodnutí ministra financí, který rozhodoval na návrh jím ustanovené zvláštní komise, se podílel pracovník správního orgánu Ing. Václav K., který se zúčastnil řízení v I. stupni jako pracovník Ministerstva financí - Úřadu státního dozoru v pojišťovnictví a penzijním připojištění. Měl být ve smyslu § 9 odst. 2 spr. ř. vyloučen. Rovněž ostatní pracovníci Ministerstva financí - Úřadu státního dozoru v pojišťovnictví a penzijním připojištění, kteří byli členy rozkladové komise, měli být z této komise vyloučeni pro předpokládaný poměr k věci, neboť o věci se v I. stupni rozhodovalo právě u tohoto úřadu.
Ohledně vydání předběžného opatření dne 24. 1. 2001, kterým žalovaný uložil žalobci strpět podle § 43 odst. 1 písm. a) spr. ř. činnost nuceného správce ve smyslu § 30 zákona o pojišťovnictví a nepostupovat podle § 34 odst. 1 písm. c) téhož zákona podle rozhodnutí představenstva nebo valné hromady bez souhlasu ministerstva, žalobce tvrdil, že jediným smyslem opatření bylo
již od jeho vydání zavést nucenou správu; tím došlo ke zneužití institutu předběžného opatření, protože žádné skutečnosti odůvodňující vydání předběžného opatření tu nebyly. Zákon o pojišťovnictví ani žádný jiný právní předpis navíc neumožňuje vydat předběžné opatření, kterým by bylo možno uložit ještě před rozhodnutím ve věci samé povinnost strpět činnost nuceného správce. To nakonec potvrdil i ministr financí ve svém rozhodnutí o rozkladu ze dne 10. 9. 2001, neboť uvedené předběžné opatření změnil tak, že povinnost žalobce strpět činnost nuceného správce zrušil. Rozhodnutí ministra však přišlo účelově až ve chvíli, kdy již potvrdil
rozhodnutí ministerstva o zavedení nucené správy. Fakticky tak došlo k zavedení nucené správy u žalobce již ode dne 24. 1. 2001.
Vrchní soud v Praze řízení do konce roku 2002 neskončil a věc byla poté předána Nejvyššímu správnímu soudu. Ten žalobu zamítl.
Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě k jednotlivým žalobním bodům mimo jiné uvedl, že nesouhlasí s tvrzením, že by Ing. K. a ostatní pracovníci žalovaného (Ministerstva financí - Úřadu státního dozoru v pojišťovnictví a penzijním připojištění) měli být vyloučeni z projednávání v rozkladové komisi, a že pokud by se vyloučený pracovník na vydání rozhodnutí podílel, má tato skutečnost za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí. Podle § 61 odst. 2 spr. ř. není vedoucí ústředního orgánu státní správy při svém rozhodování o rozkladu návrhem komise vázán, neboť komise má pouze povahu poradního orgánu. Rozkladová komise, jejíž složení je v žalobě napadáno, byla zřízena k 1. 6. 1998 zřizovací listinou ministra financí a jejími členy jsou významní odborníci teorie i praxe. V předmětné záležitosti se Ing. K. z důvodu možné podjatosti neúčastnil v rozkladové komisi hlasování. Navíc správní řád neřeší, a tedy nevylučuje, aby pracovníci orgánu, který napadené rozhodnutí vydal, byli členy rozkladové komise, neboť tato komise nemá žádné pravomoci týkající se projednání rozkladu a rozhodnutí o něm.
K tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o předběžném opatření žalovaný uvedl, že ministr financí svým rozhodnutím ze dne 10. 9. 2001 toto rozhodnutí podle § 59 odst. 2 spr. ř. změnil tak, že z něj vypustil povinnost uvedenou pod bodem 1 (strpět činnost nuceného správce).
Z obsahu správního spisu žalovaného vyplynuly následující skutečnosti.
(...) Dne 24. 1. 2001 vydalo ministerstvo v rámci zahájeného správního řízení rozhodnutí o předběžném opatření, kterým žalobci uložilo povinnost strpět podle § 43 odst. 1 písm. a) spr. ř. činnost nuceného správce ve smyslu § 30 zákona o pojišťovnictví a nepostupovat podle § 34 odst. 1 písm. c) téhož zákona podle rozhodnutí představenstva nebo valné hromady bez souhlasu ministerstva. V odůvodnění rozhodnutí se uvádí, že na základě účetní závěrky za říjen 2000 ministerstvo zjistilo výrazné rozdíly oproti minulému období, které se týkaly zejména výrazného snížení technických rezerv a závazků a pohledávek. Po zahájení řízení je však na základě dosavadních šetření nepochybné, že žalobce zkresluje výsledky své činnosti tím, že např. dostatečně nezdůvodnil nový výpočet rezervy na nezasloužené pojistné, výpočet vyrovnávací rezervy, nespecifikoval výši zůstatku odbytného, neúčtuje řádně a včas na bankovních účtech. Z předkládaných výkazů dále žalovaný dovodil, že s ohledem na ztrátu žalobce k 30. 11. 2000 je ohrožena splnitelnost závazků vyplývajících z uzavřených pojistných smluv. Rozhodnutí je vydáno v zájmu ochrany spotřebitele i vzhledem k tomu, že předchozí opatření ministerstva plnil žalobce pouze částečně nebo je neplnil vůbec. V odůvodnění se dále uvádí, že rozhodnutí je vydáno v rozsahu nezbytně nutném pro zajištění účelu správního řízení zahájeného z podnětu ministerstva, přičemž účelem tohoto zahájeného správního řízení je zavedení nucené správy u žalobce podle § 30 zákona o pojišťovnictví. Proti uvedenému rozhodnutí o předběžném opatření podal žalobce rozklad.
Dne 12. 4. 2001 vydalo ministerstvo rozhodnutí, v jehož výroku je uvedeno, že se u žalobce podle § 30 zákona o pojišťovnictví zavádí nucená správa a současně je jmenován nucený správce; dále že doručením pravomocného rozhodnutí žalobci přechází působnost představenstva a valné hromady žalobce na nuceného správce, s výjimkou rozhodnutí o zrušení společnosti, pozastavuje se výkon funkcí jeho orgánů a pozastavuje se nakládání s jeho aktivy bez souhlasu nuceného správce. Také proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad.
Ze zápisu z jednání rozkladové komise ze dne 12. 7. 2001 vyplývá, že tato komise ministrovi financí navrhla žalobcův rozklad jako nedůvodný zamítnout a potvrdit rozhodnutí vydané v I. stupni, a to s tím, že ze spisového materiálu je zřejmé, že situace u žalobce je velmi vážná. Vlivem finančních operací dosáhl žalobce k 31. 12. 2000 kladného hospodářského výsledku, avšak ministerstvo hodnotí tyto operace jako zcela účelové s cílem zkreslit hospodářský výsledek. Vedle toho se žalobce stále potýká s vysokou neuhrazenou ztrátou z minulých období; ani vstup nového akcionáře nedává záruku zlepšení nepříznivé hospodářské situace. V zápisu je též uvedeno, že Ing. K. se pro možnou podjatost neúčastnil hlasování.
Dne 10. 9. 2001 změnil ministr financí k žalobcově rozkladu rozhodnutí ministerstva o předběžném opatření ze dne 24. 1. 2001 tak, že ve výroku byla vypuštěna povinnost žalobce strpět podle § 43 odst. 1 písm. a) spr. ř. činnost nuceného správce ve smyslu § 30 zákona o pojišťovnictví. Povinnost nepostupovat podle § 34 odst. 1 písm. c) zákona o pojišťovnictví bez souhlasu ministerstva podle rozhodnutí představenstva nebo valné hromady zůstala nezměněna. Rozhodnutím ze dne následujícího (11. 9. 2001) ministr financí zamítl rozklad ve věci samé jako nedůvodný a rozhodnutí I. stupně potvrdil. (...)
K otázce aktivní žalobní legitimace: jménem žalobce, u něhož již v té době byla napadenými rozhodnutími pravomocně zavedena nucená správa, podal žalobu jeho statutární orgán - představenstvo. Dle § 30 odst. 5 zákona o pojišťovnictví, ve znění účinném do 6. 9. 2001 (čl. II zákona č. 316/2001 Sb.), doručením pravomocného rozhodnutí ministerstva o zavedení nucené správy pojišťovně nebo zajišťovně a) přechází působnost představenstva a valné hromady nebo členské schůze družstva na správce, s výjimkou rozhodnutí o zrušení společnosti nebo družstva, b) se pozastavuje výkon funkcí jejích orgánů, c) se pozastavuje nakládání jejími aktivy bez souhlasu správce.
Nicméně v případě, kdy žaloba směřuje právě proti rozhodnutí ve věci zavedení nucené správy, nelze shora citované ustanovení § 30 odst. 5 zákona o pojišťovnictví interpretovat tak, že by statutární orgán pojišťovny nebyl oprávněn činit procesní úkony k obraně před zavedením nucené správy v řízení soudním. Opačný výklad, tedy že k podání žaloby ve správním soudnictví by byl oprávněn pouze nucený správce, by znamenal, že ústavně zaručené právo na soudní ochranu před nezákonným rozhodnutím orgánu veřejné správy dle čl. 36 odst. 2 Listiny se stalo teoretickým a iluzorním. (Obdobně
správních soudů týkající se zavedení nucené správy v bance; obdobně též rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Kreditní a průmyslová banka proti České republice, stížnost č. 29010/95). Proto soud považuje žalobce, jednajícího svým představenstvem, za aktivně legitimovaného k žalobě proti zavedení nucené správy.
O dalších námitkách soud uvážil:
Žalobce namítá podjatost pracovníků ministerstva - Úřadu státního dozoru v pojišťovnictví a penzijním připojištění, kteří byli zároveň členy rozkladové komise, a to jmenovitě Ing. Václava K. Dle § 61 odst. 2 spr. ř. o rozkladu rozhoduje vedoucí ústředního orgánu státní správy na základě návrhu jím ustavené zvláštní komise. V řízení o rozkladu proti rozhodnutí ministerstva tak rozhoduje ministr, který není pracovníkem správního orgánu, a rozhoduje sám ve své vlastní pravomoci (§ 61 spr. ř.), přičemž není vázán návrhem jím ustavené zvláštní komise, která má povahu toliko poradního orgánu. Její zapojení do postupu při vyřizování rozkladu má zajistit maximální možnou objektivitu při přípravě návrhu pro rozhodnutí vedoucího příslušného ústředního orgánu státní správy (ministra), který přezkoumává rozhodnutí vydané jemu podřízeným aparátem. O této zvláštní (tzv. rozkladové) komisi je zákonem pouze stanoveno, že musí být jmenována vedoucím příslušného ústředního orgánu státní správy. Členy rozkladové komise mohou být - a v praxi také jsou - jak pracovníci ústředního orgánu státní správy, kde je komise zřizována, tak i jiné osoby, které mají odborné znalosti v oboru působnosti příslušného ústředního orgánu. Tato komise není orgánem, který by o věci rozhodoval; není tedy správním orgánem s vrchnostenskou pravomocí. Otázka, zda členem rozkladové komise může být pracovník, který se účastnil na rozhodování v I. stupni správního řízení, tak není otázkou zákonnosti či procesní správnosti, ale spíše vhodnosti takového řešení. Její posuzování se proto vymyká kognici správního soudu, který nalézá toliko o právnosti postupu správního orgánu. Ze správního spisu ostatně vyplynulo, že člen rozkladové komise Ing. Václav K., který se zúčastnil řízení jako pracovník správního orgánu I. stupně, se neúčastnil hlasování o konečném návrhu této komise o žalobcově rozkladu proti rozhodnutí ministerstva o zavedení nucené správy. Co se týče ostatních členů rozkladové komise, kteří byli zároveň pracovníky ministerstva, bylo ze spisu zjištěno, že se neúčastnili řízení před správním orgánem I. stupně. Jejich pracovněprávní vztah či zařazení není samo o sobě důvodem k pochybnostem o jejich nepodjatosti z důvodu poměru k věci.
Již nad rámec soud podotýká, že postup vedoucího ústředního orgánu státní správy, který za členy zvláštní rozkladové komise jmenuje pracovníky správního orgánu, který rozhoduje v prvním stupni, není v rozporu se správním řádem, ze kterého takové omezení nevyplývá; zpravidla však neposiluje důvěru ve správnost jeho rozhodování (§ 3 odst. 4 spr. ř.) a je vhodnější se jej pro budoucno vystříhat.
(...) Žalobce má ovšem pravdu, vytýká-li rozhodnutí o předběžném opatření ze dne 24. 1. 2001 nezákonný výrok o povinnosti strpět činnost nuceného správce. Povinnost strpět nuceného správce byla žalobci uložena na základě obecné úpravy - podle § 43 odst. 1 písm. a) spr. ř. Zákon o pojišťovnictví upřesňuje ve svém § 34 odst. 1 písm. a) až c) s ohledem na specifika oboru pojišťovnictví konkrétní povinnosti, které je možno uložit pojišťovně předběžným opatřením, kromě případů, kdy lze předběžné opatření uložit na základě správního řádu. Konkrétním vymezením dalších povinností, které je možno uložit pojišťovně předběžným opatřením, zákonodárce do jisté míry deklaroval i mez takovýchto povinností. Protože institut nucené správy je kvalitativně větším zásahem do práv a povinností pojišťovny než kterákoliv z povinností konkretizovaných v § 34 odst. 1 písm. a) až c) zákona o pojišťovnictví, lze za použití logického výkladu dojít k závěru, že zákonodárce neměl v úmyslu umožnit ustanovení jakési "předběžné" nucené správy.
Nicméně v opravném řízení správním (k rozkladu žalobce) bylo rozhodnutí o předběžném opatření změněno tak, že povinnost strpět nuceného správce byla vypuštěna. Vada rozhodnutí tak byla v rámci správního řízení napravena a v řízení před správním soudem tu již není napravovat co. Úvahy žalobce o účelovosti takového postupu žalovaného nejsou zajisté nevýznamné; pro účely tohoto soudního řízení jsou ale irelevantní, protože pravomocné rozhodnutí, které může být žalobou napadeno, již namítanou vadu nemá.
S účinností od 1. 1. 2006 nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správním řádem.
Rozhodnutí (21 stran) je silně kráceno; ponechány jsou jen pasáže mající vztah k publikovaným právním větám a vypuštěny rozsáhlé části týkající se ekonomické situace pojišťovny, které byly vlastním důvodem zavedení nucené správy.

References: § 30
 § 34
 zákona č. 363
 zákona č. 316
 § 43
 § 61
 § 30
 zákona č. 363
 § 34
 § 34
 § 30
 zákona č. 363
 § 30
 čl. 36
 § 9
 § 43
 § 30
 § 34
 soud 
 § 61
 § 59
 § 43
 § 30
 § 34
 § 30
 § 30
 § 43
 § 30
 § 34
 § 30
 zákona č. 316
 § 30
 čl. 36
 soud 
 soud 
 § 61
 soud 
 § 43
 § 34
 § 34