Source: http://www.senat.fr/leg/etudes-impact/pjl09-062-ei/pjl09-062-ei.html
Timestamp: 2018-01-20 11:35:40+00:00

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projet de loi organique relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (étude d'impact)
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Projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux
et au renforcement de la démocratie locale
Projet de loi organisant la concomitance des renouvellements
des conseils généraux et des conseils régionaux
Projet de loi organique relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale
1. Application du régime électoral actuel et du statut de l'élu local :
Organisation actuelle des élections des conseillers régionaux et des conseillers généraux
Mode d'élection des conseillers régionaux
Mode d'élection des conseillers généraux
Situation particulière de la Corse
Régime électoral applicable outre-mer
Analyse du régime actuel
A l'échelon communal, mode de désignation actuel des conseillers municipaux et des délégués des communes dans les intercommunalités
Mode d'élection des conseillers municipaux
Mode de désignation des délégués communautaires
Les conditions d'exercice des mandats locaux
Options quant à la désignation des conseillers territoriaux
Les modes de scrutin envisagés
Le choix de la circonscription électorale de base
Option retenue
Options concernant la désignation des délégués communautaires
Le choix du mode de scrutin
Abaissement concomitant du seuil de population des communes dont les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste
Participation des citoyens d'Etats membres de l'Union européenne autres que la France à l'élection des membres des établissements publics de coopération intercommunale
4. Analyse des incidences de la réforme :
Incidences s'agissant de l'élection des conseillers territoriaux
Impact juridique
Impact pour les candidats aux élections
Impact sur le contentieux
Impact budgétaire ou financier
Impact sur les services de l'Etat ou des collectivités territoriales chargés de la préparation et du contrôle des élections
Impact sur le coût des indemnités des élus régionaux et départementaux
Incidences s'agissant de l'élection des délégués communautaires et de la modification du mode de scrutin des conseillers municipaux
Impact sur l'organisation du scrutin et sur le contentieux dans les communes de moins de 3500 habitants
Impact contentieux
Incidences de la modernisation du statut de l'élu local
Impact financier sur le renforcement du droit à la formation
Impact financier de l'extension de l'allocation de fin de mandat aux communes de moins de 1000 habitants
Impact de l'extension du congé électif aux candidats des communes de 500 à 3500 habitants
Impact financier des nouvelles modalités de calcul de l'enveloppe indemnitaire du maire et des adjoints
Impact financier des indemnités susceptibles d'être accordées aux délégués dans les communautés de communes
Impact financier du maintien des moyens de fonctionnement des groupes d'élus
5. Conditions d'application de la réforme
Mécanisme d'entrée en vigueur
Applicabilité outre-mer
Election des conseillers généraux et régionaux
Election des délégués intercommunaux
Election des conseillers municipaux
Textes d'application nécessaires
Cette étude d'impact se rapporte aux volets de la réforme des collectivités territoriales concernant les élections locales, tant en ce qui concerne le régime électoral que les conditions d'exercice des mandats locaux. Elle vient par conséquent, au regard de l'article 39 de la Constitution et de la loi organique du 15 avril 2009 prise pour son application, à l'appui du projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, du projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux et du projet de loi organique relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale.
La préparation de ces projets de loi s'est largement appuyée sur les travaux menés par le comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par M. Edouard BALLADUR, ancien Premier ministre. Le rapport, intitulé « Il est temps de décider », qui a été remis au Président de la République et publié au Journal officiel le 6 mars 2009, présente une analyse circonstanciée des inconvénients qui s'attachent au mode d'organisation actuel des collectivités territoriales et au mode de désignation de leurs élus, et procède à la comparaison des options susceptibles d'y répondre. En conséquence, la présente étude d'impact prend le parti de rappeler de façon synthétique l'état de la situation de droit et de fait et ces options envisageables, en renvoyant pour plus de détail au rapport du comité, et inversement d'analyser de façon aussi détaillée que possible les incidences du dispositif proposé par le Gouvernement.
Il convient également de rappeler que la préparation de cette réforme a fait l'objet d'échanges nombreux avec les associations d'élus locaux, les partis politiques et les parlementaires :
- après une réunion de la Conférence Nationale des Exécutifs Locaux tenue le 26 mars 2009 sous la présidence du Premier ministre, des ateliers consacrés aux différents aspects de la réforme ont été réunis à plusieurs reprises et les associations regroupant des maires, des présidents de départements, des présidents de régions, des présidents des intercommunalités ont été reçus par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et le secrétaire d'Etat placé auprès de lui. Les deux membres du Gouvernement ont par ailleurs participé à plusieurs assemblées générales ou réunions départementales tenues par ces associations, qui ont été l'occasion de dialogues approfondis sur le sujet. Une seconde réunion de la Conférence Nationale des Exécutifs Locaux a eu lieu sur la réforme le 15 octobre 2009, sous la présidence du Premier ministre ;
- les partis politiques représentés à l'Assemblée nationale, au Sénat ou au Parlement européen ont été reçus individuellement au ministère de l'intérieur pour donner leur point de vue sur la question du mode de scrutin des futurs conseillers territoriaux ;
- enfin, les aspects électoraux de la réforme ont été évoqués au Parlement, lors des questions d'actualité à l'Assemblée nationale ou du Sénat, des débats tenus par cette assemblée sur la réforme et lors des auditions des membres du Gouvernement par les commissions parlementaires.
Enfin, les textes électoraux sont soumis à la consultation de l'Assemblée de Corse pour ce qui concerne la modification de la durée du mandat des membres de l'Assemblée de Corse.
Cette étude d'impact présente successivement l'état du droit en vigueur, les objectifs poursuivis, les options envisagées, l'impact prévisible et les modalités d'application, en distinguant à chaque étape ce qui touche à l'élection des conseillers territoriaux, à la désignation des délégués communautaires et aux conditions d'exercice des mandats locaux.
1.1. Organisation actuelle des élections des conseillers régionaux et des conseillers généraux
1.1.1. Mode d'élection des conseillers régionaux
Les effectifs des conseils régionaux ont été successivement adaptés à l'occasion des réformes qui ont affecté le régime électoral de ces assemblées. Lors de l'instauration en 1985 de leur élection au suffrage universel direct, appliqué pour la première fois en mars 1986, le département constituait la circonscription d'élection des conseillers régionaux. C'est pourquoi les effectifs des conseils régionaux étaient répartis par département. Les modalités de répartition prévoyaient l'attribution initiale d'un siège par département, les autres étant répartis à la représentation proportionnelle au plus fort reste. Le résultat de cette opération était recensé dans un tableau annexé au code électoral auquel renvoyait l'article L. 337.
En 1999, la circonscription départementale a été supprimée au bénéfice d'une circonscription régionale unique et une prime majoritaire correspondant à 50% des sièges a été instaurée. La question de la répartition de ces effectifs sur une base départementale ne s'est donc plus posée et le tableau auquel renvoyait l'article L. 337 précité mentionnait seulement le nombre des conseillers régionaux. Mais ce régime électoral n'a jamais connu d'application.
La loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 relative notamment à l'élection des conseillers régionaux a globalement conservé les règles de la loi n° 99-36 du 19 janvier 1999, tout en instaurant des sections départementales ayant vocation à garantir la représentation des différentes composantes territoriales et en ramenant la prime majoritaire à 25%. Le mode d'attribution des sièges dépend, en effet, des résultats obtenus par chaque liste dans la région, la répartition entre sections départementales résultant de la proportion contributive de ces sections à l'obtention des suffrages dans l'ensemble de la région. Une section départementale de chaque liste est donc représentée à proportion de ses suffrages dans l'ensemble de ceux attribués à la liste. C'est pourquoi le tableau annexé à l'article L. 337 du code électoral, s'il fixe les effectifs de chaque conseil régional, se borne à prévoir le nombre de candidats que doit comporter chaque section départementale.
Par ailleurs, les articles L. 338 et L. 346, modifiés en dernier lieu par la loi du 11 avril 2003, ont révisé à la hausse les seuils déterminés par la loi de 1999 pour retenir ceux déjà en vigueur aux élections municipales :
- seuil minimal des suffrages exprimés pour participer à la répartition des sièges : 5 % ;
- seuil minimal des suffrages exprimés pour se maintenir au second tour : 10 % ;
- seuil minimal des suffrages exprimés pour fusionner avec une liste au second tour : 5 %.
Actuellement, les effectifs de chaque conseil régional sont déterminés par l'article L. 337 du code électoral par renvoi à un tableau général qui constitue l'annexe n° 7 dudit code : en dépit des modifications intervenues en 1991, 1996 et 1999, ils sont restés proches de ceux résultant de la répartition indiquée ci-dessus.
Les régions d'outre-mer, qui ne comptent chacune qu'un département, et la Corse font l'objet d'un régime particulier (voir infra).
1.1.2. Mode d'élection des conseillers généraux
En ce qui concerne les conseils généraux, selon l'article L. 191, « chaque canton du département élit un membre du conseil général ». C'est donc la carte cantonale qui définit les effectifs de ces assemblées.
Les conseillers généraux sont élus au suffrage universel direct depuis la loi départementale du 10 août 1871. La durée de leur mandat est fixée à six ans et ils sont renouvelés par moitié tous les trois ans : une moitié en même temps que les élections municipales depuis 2001, l'autre moitié avec les élections régionales depuis 1992. Ils sont rééligibles indéfiniment.
La circonscription électorale est le canton. C'est une subdivision du département. Chaque canton élit un conseiller général. Par conséquent, il n'y a aucune relation entre la population d'un département et le nombre de ses conseillers généraux : des départements dont la population diffère sensiblement peuvent avoir le même nombre de conseillers.
Le mode de scrutin est majoritaire uninominal à deux tours. Un candidat est donc élu au premier tour s'il obtient la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de voix au moins égal au quart de celui des électeurs inscrits. Au second tour, seule la majorité relative est nécessaire pour être élu. Peuvent s'y présenter uniquement les candidats ayant obtenu au premier tour un nombre de voix supérieur à 10 % des électeurs inscrits (article L.
210-1 du code électoral). Lors des élections cantonales de 2008, 74,2 % des candidats élus au second tour avaient figuré en tête au premier tour.
Il est à noter que Paris fait l'objet d'un régime particulier : à la fois ville et département, Paris compte 163 élus municipaux, les « conseillers de Paris », élus par arrondissement, qui sont également conseillers généraux.
On compte 4 019 cantons dans les départements et autant de conseillers généraux (4 182 si l'on inclut les conseillers de Paris).
1.1.3. Situation particulière de la Corse
L'élection à l'Assemblée de Corse repose sur un système très spécifique instauré par la loi du 13 mai 1991 (scrutin de liste à deux tours à la représentation proportionnelle et prime majoritaire). Le mode de scrutin a été modifié une première fois par la loi du 19 janvier 1999, avec notamment l'institution d'un seuil de représentativité de 5 % des suffrages exprimés pour participer à la répartition des 51 sièges. Ce mode de scrutin vient d'être modifié une seconde fois par la loi du 7 juillet 2009, qui a d'une part relevé le seuil nécessaire pour qu'une liste se porte candidate au second tour à 7% des suffrages exprimés et, d'autre part, fixé la « prime majoritaire » accordée à la liste arrivée en tête à 9 sièges au lieu de 3 précédemment.
Compte tenu de ces modifications récentes et des spécificités du mode de scrutin appliqué à l'Assemblée de Corse (la Corse constitue une circonscription électorale unique), il n'est pas envisagé de modifier à nouveau le mode de scrutin qui lui est applicable. Toutefois, le mandat de ses membres qui seront élus en mars 2010 sera de quatre ans, afin de faire coïncider à partir de 2014 leur renouvellement avec l'élection des conseillers territoriaux.
Les deux départements que compte la Corse continueront par conséquent à bénéficier du régime électoral actuel ; toutefois, le renouvellement des conseillers généraux interviendra en une seule fois à partir de 2014, ce qui conduit à prévoir un mandat de trois ans pour ceux qui seront élus en mars 2011, de façon à ce que tous les conseillers généraux de Corse soient élus dès 2014 en même temps que les conseillers territoriaux.
1.1.4. Régime électoral applicable outre-mer
Les collectivités d'outre-mer (Polynésie française, Wallis et Futuna, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte) ainsi que la Nouvelle-Calédonie disposent d'institutions locales avec des modes de fonctionnement et des compétences spécifiques.
Les départements d'outre mer (La Réunion, Guadeloupe, Martinique, Guyane) fonctionnent quant à eux selon des règles identiques aux départements et régions de métropole.
1.1.5. Analyse du régime actuel
Le rapprochement des représentants des collectivités territoriales via la modification de leur mode d'élection est un élément indispensable à la réforme des conseils régionaux et généraux. La modification du mode de scrutin des élections régionales permet de répondre aux critiques exprimées à l'égard de l'actuel mode de scrutin, modifié par la loi du 11 avril 2003, critiques qui portent sur deux points :
- un scrutin de liste régional ne favorise pas la proximité entre les élus et la population, ce qui se traduit notamment par un taux de participation faible et une très faible connaissance des conseillers régionaux par leurs électeurs ;
- la répartition des sièges dans le cadre de sections départementales est peu compréhensible pour les électeurs et ne permet pas d'assurer la cohérence de la campagne au niveau régional, les résultats dépendant de l'importance des votes émis dans chaque département.
Par ailleurs, il a souvent été reproché au mode d'élection des conseillers généraux d'engendrer une grande inégalité de représentation des habitants d'un même département (dans un rapport de 1 à 43,5 dans le Var et de plus de 1 à 20 dans 18 départements) et une vision trop cantonale de leur mandat au détriment de la promotion des intérêts départementaux. A l'inverse, le mode d'élection des conseillers régionaux affaiblirait l'approche territoriale de ceux-ci.
1.2. A l'échelon communal, mode de désignation actuel des conseillers municipaux et des délégués des communes dans les intercommunalités
1.2.1. Mode d'élection des conseillers municipaux
Les conseils municipaux sont élus pour six ans, selon divers modes de scrutin en fonction de l'importance de la population de la commune.
Dans les communes de moins de 3 500 habitants, les conseillers municipaux sont élus au scrutin majoritaire. Pour être élu dès le premier tour, la majorité absolue est nécessaire ainsi que le quart des électeurs inscrits. Pour être élu au second tour la majorité relative suffit. Les candidats se présentent en listes complètes (sauf pour les communes de moins de 2 500 habitants où les candidatures isolées et les listes incomplètes sont autorisées) et les suffrages sont comptabilisés individuellement. En outre, le panachage est autorisé.
Dans les communes de 3 500 habitants et plus, est appliqué un scrutin de liste à deux tours, avec dépôt de listes complètes, sans aucune possibilité de modification. Si une liste obtient la majorité absolue au premier tour, elle obtient un nombre de sièges égal à la moitié des sièges à pourvoir. Les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle. Sinon il est procédé à un second tour de scrutin : seules peuvent se présenter les listes ayant obtenu 10% des suffrages exprimés. La liste qui obtient le plus de voix obtient la moitié des sièges à pourvoir. Les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle. Les règles applicables à Paris, Lyon et Marseille sont les mêmes que pour les communes de 3 500 habitants et plus, mais l'élection se fait par secteur (arrondissement à Paris et à Lyon). A Marseille, il existe 8 secteurs de 2 arrondissements chacun.
Les dispositions relatives à l'élection des conseillers municipaux s'appliquent dans les départements d'outre-mer, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Les communes de Nouvelle Calédonie et de Polynésie française sont régies par des dispositions spécifiques (cf.tableau) :
Métropole aujourd'hui
- 3500 hab
Uninominal majoritaire
+ 3500 hab
Liste, proportionnel, prime majoritaire
Liste, proportionnel, pas de prime majoritaire
Métropole + 3500
- 3500 hab & + 3500 s'il y a des comm associées
Métropole - 3500
+ 3500 hab sans comm associées
Aucune commune n'existe à Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna.
1.2.2. Mode de désignation des délégués communautaires
Les EPCI sont administrés par :
- un organe délibérant composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres (article L. 5211-6 du CGCT) : ses règles de fonctionnement sont identiques à celles d'un conseil municipal1(*) sauf dispositions contraires ; la durée du mandat des délégués des communes est également identique à celle des conseillers municipaux ;
- un président élu au sein de cet organe.
Depuis la loi du 13 août 2004, le nombre de sièges attribués à chaque commune membre et les modalités de répartition des sièges entre elles doivent être prévus par les statuts de l'EPCI 2(*).
Dans les communautés de communes et les communautés d'agglomération, les délégués sont élus par le conseil municipal, au scrutin uninominal majoritaire à deux ou trois tours (article L. 5211-7 du CGCT).
Dans les communautés urbaines, sauf pour les communes où il n'y a qu'un délégué, les délégués sont élus au scrutin de liste à un tour, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation. La répartition des sièges entre les listes est opérée selon les règles de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne (article L. 5215-10 du CGCT).
Les dispositions relatives à l'intercommunalité sont applicables dans les départements d'outre-mer.
S'agissant des collectivités d'outre-mer, aucune structure intercommunale n'a encore été instituée.
1.3. Les conditions d'exercice des mandats locaux
Le Gouvernement entend répondre aux préoccupations régulièrement exprimées par les collectivités et des associations d'élus quant au statut de l'élu local :
En matière de formation des élus locaux, les dispositions actuelles ne permettent pas de garantir un droit effectif à la formation aux élus locaux. Le plafond des dépenses de formation est aujourd'hui de 20% du montant des indemnités pouvant être allouées aux élus de la collectivité. Par ailleurs, aucun plancher n'étant fixé, certaines collectivités peuvent s'abstenir de consacrer une part de leur budget à la formation de leurs élus.
En matière indemnitaire, seuls les présidents et vice-présidents de la communauté de communes peuvent bénéficier d'une indemnité de fonctions. Les délégués des communes siégeant dans les communautés de communes n'en perçoivent aucune alors même que les compétences communautaires vont croissantes et que les délégués de communes des communautés urbaines et des communautés d'agglomération peuvent en bénéficier.
Le calcul de l'enveloppe indemnitaire du maire et des adjoints est actuellement basé sur le nombre réel d'adjoint pouvant percevoir une indemnité. Cette situation empêche les marges de manoeuvre pour augmenter le régime indemnitaire des adjoints ou des conseillers municipaux.
Les élus locaux qui ont la possibilité de suspendre leur activité professionnelle (maires, présidents et vice-présidents de conseils généraux et régionaux, présidents et vice-présidents de communautés urbaines, d'agglomération, de communes, adjoints aux maires des communes de plus de 20 000 habitants) peuvent percevoir, à l'issue de leur mandat, une allocation de fin de mandat destinée à compenser la perte de leurs revenus. Actuellement, les maires des communes de moins de 1 000 habitants ne peuvent prétendre à cette allocation alors même que la possibilité de suspendre leur activité professionnelle leur est offerte.
Enfin, le congé électif qui autorise un candidat salarié à bénéficier de la part de son employeur de 10 jours d'absence pour participer à la campagne électoral n'est actuellement ouvert qu'aux candidats des communes de 3 500 habitants et plus.
Le comité pour la réforme des collectivités locales a conclu à la nécessité de renforcer le rôle des régions et des départements, d'une part en rapprochant ces deux collectivités et, d'autre part, en modernisant le mode d'élection des représentants de la population à chacun de ces deux niveaux d'administration territoriale.
Le comité a également souligné la nécessité d'étendre le champ de la démocratie locale aux groupements de communes à fiscalité propre. En effet, la plupart de ces groupements exercent des compétences très larges, en lieu et place des communes qui les constituent alors que leurs organes délibérants ne procèdent actuellement que du suffrage indirect. Il est ainsi proposé d'instaurer l'élection des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux.
Cette réforme ambitieuse concernera d'autant plus d'EPCI que le seuil de population à partir duquel le scrutin de liste est applicable aux élections municipales, actuellement de 3 500 habitants, aura été abaissé.
Un tel abaissement permet d'autres progrès de la démocratie à l'échelon communal : il présente également l'avantage de favoriser l'accès des femmes aux conseils municipaux, du fait de l'exigence de parité sur les listes constituées pour leur élection, et de permettre la représentation de la minorité au sein de ces conseils.
Le troisième objectif poursuivi par le Gouvernement tend à renforcer les garanties offertes par le statut des élus locaux, de façon à assurer sa pleine effectivité et de mettre les titulaires de ces mandats à même d'exercer leur mission dans de meilleures conditions au regard des exigences personnelles souvent lourdes qui en découlent.
3.1. Options quant à la désignation des conseillers territoriaux
Le Comité pour la réforme des collectivités locales a examiné différentes options possibles d'une réforme des modes de scrutin cantonaux et régionaux et s'est prononcé en faveur d'une élection unique désignant simultanément les deux catégories d'élus, dans les termes suivants : « désigner par une même élection, à partir de 2014, les conseillers régionaux et départementaux ; en conséquence, supprimer les cantons et procéder à cette élection au scrutin de liste ».
En vue d'atteindre l'objectif de rapprocher les départements et les régions, plusieurs pistes de réflexion ont été ouvertes, avec comme choix préalable la conservation des deux niveaux de collectivités territoriales, le département et la région. Ces réflexions ont été menées dans le souci de conserver un mode de désignation démocratique, d'éviter une augmentation massive du nombre d'élus et de prendre en compte les réalités démographiques, tout en prenant en considération les impératifs liés à la représentation et à la bonne administration des territoires.
3.1.1. Les modes de scrutin envisagés
La désignation des conseillers régionaux dans le cadre d'un scrutin indirect, qui aurait été perçue comme une forme de retour en arrière en termes de désignation des représentants d'une collectivité locale, a été exclue. D'autres modes de scrutin ont, en revanche, fait l'objet d'une attention particulière avant de retenir une solution mixte associant scrutin uninominal majoritaire et représentation proportionnelle.
- Le recours au mode de scrutin applicable à Paris, Lyon et Marseille (dit « PLM », scrutin de liste à deux tours avec prime majoritaire)
Les élus placés en tête de liste siègent à la fois dans les conseils généraux et régionaux, les autres élus ne siégeant que dans les conseils généraux. C'est la solution préconisée dans son rapport par le Comité présidé par M. Edouard BALLADUR.
Les avantages de ce mode de scrutin sont :
· l'existence de circonscriptions électorales permettant de maintenir un ancrage territorial ;
· la prime majoritaire qui favorise la constitution d'une majorité politique au sein des assemblées départementales ;
· le vote à une seule élection qui permet la représentation aux deux assemblées des collectivités territoriales ;
· la parité qui est favorisée avec le recours au scrutin de liste.
Ce mode de scrutin présente plusieurs inconvénients majeurs :
· si la totalité des conseillers régionaux sont également membres du conseil général, l'inverse n'est pas vrai : l'identité souhaitée entre les deux catégories d'élus n'est donc pas satisfaite ;
· la prime majoritaire ne joue pleinement son rôle que si une même liste l'emporte dans la majorité des circonscriptions, auquel cas son effet peut être très amplifié et réduire fortement le rôle de l'opposition locale ;
· elle n'exclut nullement l'hypothèse de blocage institutionnel au cas où la prime majoritaire se répartit à peu près également entre circonscriptions (cf. exemple récent de la Polynésie française) ;
· la majorité régionale est difficile à déterminer en raison du fractionnement du scrutin au niveau de chaque département, le dispositif de prime majoritaire s'annulant sur le plan régional. Les circonscriptions devraient être suffisamment vastes pour mettre en oeuvre un scrutin de liste ce qui réduirait la proximité des élus avec le territoire.
- Le mode de scrutin « à l'allemande »
Ce mode de scrutin se distingue par un double vote de l'électeur, le même jour : pour un candidat dans le cadre d'une circonscription électorale et pour une liste dans le cadre d'une autre circonscription plus large. Il permet d'associer un scrutin uninominal et une représentation proportionnelle. Toutefois, outre sa complexité pour le citoyen liée au double vote, il ne permet pas une désignation parallèle simple des élus du département et de ceux de la région en raison de la juxtaposition de deux modes de scrutin différents. Il empêche également une représentation satisfaisante des petites formations, la répartition proportionnelle dans le cadre du département bénéficiant en priorité, compte tenu du faible nombre de sièges, aux formations les plus importantes.
- Solution mixte associant des modes de scrutin proportionnel et majoritaire appliqués respectivement dans le cadre de cantons urbains et de cantons non urbains
Dans les cantons urbains, les sièges sont pourvus à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Dans les cantons non urbains, les sièges sont pourvus au scrutin uninominal à un tour.
La coexistence de deux modes de scrutin soulève cependant plusieurs difficultés :
· le suffrage d'un électeur n'est pas pris en compte de la même manière selon qu'il l'exprime dans une zone urbaine (répartition des sièges entre plusieurs listes proportionnellement aux voix recueillies par chacune d'elles) ou dans une zone non urbaine (attribution du siège en jeu au candidat arrivé en tête, même d'une seule voix) ;
· cette coexistence exige la fixation par la loi d'un critère objectif qui permette de répartir les sièges entre cantons urbains et cantons non urbains, critère qui apparaît difficile à définir : la notion d'aire urbaine au sens de l'INSEE n'a en effet aucun lien avec la carte des départements et, a fortiori, avec la carte cantonale ;
· elle oblige même à procéder à un double découpage : l'un pour délimiter les zones urbaines, l'autre pour délimiter des cantons moins nombreux dans les secteurs non urbains (avec le problème posé par les îlots ou les parties sans grande cohérence laissés de côté par des zones urbaines d'une grande hétérogénéité) ;
· ce mode de scrutin ne peut être aisément mis en place dans les départements très urbanisés, sans cantons ruraux, dans lesquels il perdrait alors toute signification et où il pourrait conduire à des assemblées sans majorité ;
· inversement, plusieurs départements seraient exclus de la réforme parce que privées de parties urbaines : comment appliquer alors le principe de la « double casquette » dans les Alpes-de-Haute-Provence, les Hautes-Alpes, le Cantal, la Lozère, la Meuse et le Territoire de Belfort par exemple ?
Le Comité Balladur a écarté cette option, après en avoir examiné la portée (cf. étude de la proposition n° 2).
3.1.2. Le choix de la circonscription électorale de base
Avant de retenir le cadre du canton comme circonscription électorale de base, plusieurs autres alternatives ont été envisagées puis écartées : l'arrondissement et une circonscription ad hoc.
- L'arrondissement n'assure pas une représentativité des élus satisfaisante
L'arrondissement a constitué le cadre ordinaire des circonscriptions législatives sous la IIIème République jusqu'en 1940. Il n'a plus la lisibilité, voire la proximité, dont il pouvait se prévaloir auprès des habitants comme des élus locaux lorsque la France était un pays essentiellement rural. De plus, la carte des 320 arrondissements métropolitains, qui remonte, dans ses grandes lignes, à la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), présente des populations très hétérogènes avec des disparités démographiques importantes. Il en est ainsi des disparités entre l'arrondissement de Lyon (1 406 043 habitants) et l'arrondissement de Barcelonnette (7 569 habitants). Or, la répartition des sièges au sein des assemblées départementales et régionales doit nécessairement respecter, même si des atténuations peuvent être admises, le principe constitutionnel d'égalité du suffrage. Si ce principe était appliqué, certains arrondissements peu peuplés auraient une représentation limitée à un seul siège. Une surreprésentation des secteurs les moins peuplés serait donc nécessaire et provoquerait une inflation significative des effectifs des conseils régionaux
- Une circonscription ad hoc renforcerait la complexité de l'organisation électorale locale
Le choix de constituer des circonscriptions nouvelles dédiées à l'élection des membres des conseils généraux et régionaux peut permettre de définir celles-ci en fonction des bassins de vie et sur la base de populations proches. Toutefois, cette orientation ajoute un nouvel échelon électoral alors que la démarche vise à simplifier et à rationaliser l'organisation des collectivités territoriales.
Ces options alternatives n'ont pas été retenues.
3.1.3. Option retenue : création d'un mandat unique des conseillers territoriaux, membres du conseil général et du conseil régional et élus dans le cadre de cantons
Le débat auquel a donné lieu la publication du rapport du comité pour la réforme des collectivités locales a souligné la nécessité d'associer les avantages respectifs des scrutins proportionnel et majoritaire. C'est l'option retenue par l'actuel projet de loi. Cette combinaison de deux modes de scrutin pour une même élection, imaginée par le socialiste autrichien Adler et le socialiste français Bracke, a déjà été envisagée à plusieurs reprises. Elle s'appuie sur la proposition de loi déposée le 8 février 1926 par Léon Blum, sur les réflexions portées par le député Etienne Weill-Raynal sous la IVème République et, plus récemment, sur le rapport de la Commission de réforme du mode de scrutin présidée par le doyen Georges Vedel en février 1993. Elle permet enfin la constitution de majorités départementales grâce à un scrutin majoritaire dominant, la représentation des minorités grâce à la représentation proportionnelle, le maintien d'un ancrage fort et l'identité des élus des conseils généraux et du conseil régional.
Pour l'électeur, le système a le mérite de la simplicité : il n'émet qu'un seul vote et son suffrage peut compter soit au scrutin majoritaire, si son candidat est élu, soit à la représentation proportionnelle des suffrages non utilisés dans le cas contraire, et ceci quelle que soit la tendance dominante dans son canton. Toutes les opinions peuvent être prises en compte et représentées dans les assemblées départementales et régionales.
Ainsi, seront élus des conseillers territoriaux détenteurs d'un seul mandat mais simultanément membres de deux assemblées, le conseil général et le conseil régional. Les appellations et les règles de fonctionnement de ces deux assemblées sont conservées.
a) Durée du mandat
La loi fixe la durée du mandat à six ans (articles L.190-3).
b) Circonscriptions d'élection
- Détermination de la principale circonscription d'élection : le canton
Chaque département est divisé en cantons qui constituent les circonscriptions électorales de base (articles L. 190-4 et suivants) dans lesquels sont élus les conseillers territoriaux au scrutin uninominal majoritaire et qui servent également de « base électorale » pour ceux élus à la représentation proportionnelle.
Les règles de délimitation des cantons sont fixées par la loi qui rappelle l'actuelle prohibition de toute modification des circonscriptions dans l'année qui précède un renouvellement général (cf. loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, article 7).
Les délimitations géographiques de ces cantons sont fixées par voie réglementaire, conformément aux dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Différentes dispositions de nature réglementaire fixent la population cantonale en référence à la population des communes. Toutefois, la loi précise qu'est entièrement comprise dans le même canton toute commune dont la population est inférieure à 3500 habitants. Elle énonce en outre que les cantons respectent la délimitation des circonscriptions législatives, qui vient d'être actualisée par l'ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés, texte élaboré en respectant en règle générale les limites des cantons actuels (complément apporté au même article L. 3113-2).
- Rôle de la circonscription départementale
Pour permettre la désignation d'élus à la représentation proportionnelle, le département doit compter plus d'élus que de cantons. Outre les élus du scrutin majoritaire, une fraction supplémentaire d'entre eux sont élus à la représentation proportionnelle par agrégation, au niveau du département, des suffrages exprimés mais non attribués aux candidats élus dans le cadre des cantons.
c) Définition des modes de scrutin
Dans le cadre de cantons, 80 % des sièges attribués sont pourvus au scrutin uninominal majoritaire à un tour : un second tour n'était en effet pas concevable dans la logique du mode de scrutin retenu.
Les 20 % des sièges restants sont attribués, dans le cadre du département, à des listes, avec application de la représentation proportionnelle suivant la règle du plus fort reste : ce choix a été fait, de préférence à celui de la plus forte moyenne, parce qu'il est la contrepartie logique du scrutin à un tour. La répartition des sièges s'effectue en fonction du nombre de suffrages « utilement exprimés », c'est-à-dire ceux obtenus par les candidats qui n'ont pas été élus au mandat de conseiller territorial et qui se sont rattachés à une liste lors de la déclaration de la candidature (article L. 190-6).
Ne sont ainsi pas admises à la répartition des sièges :
- les listes qui, au niveau du département, n'ont pas obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés en faveur des candidats non élus au mandat de conseiller territorial dans chaque canton et rattachés à une liste ;
- les listes qui n'ont pas respecté les conditions nécessaires fixées à l'article L. L. 190-19 pour procéder aux opérations de rattachement des candidats au scrutin uninominal dans les cantons.
Les quatre premiers tableaux annexés à la présente étude d'impact donnent des exemples dans quatre départements (A, B, C et D) des modalités d'obtention des sièges au scrutin majoritaire comme à la représentation proportionnelle.
Le choix de ne pas prendre en compte, dans le cadre de la représentation proportionnelle, l'intégralité des suffrages obtenus par les candidats au scrutin uninominal qui se sont rattachés à une liste mais uniquement ceux des candidats non élus est justifié par la double inégalité qui en résulterait : les suffrages apportés à un candidat élu seraient comptabilisés deux fois (ils pourraient contribuer à l'élection de deux conseillers territoriaux) et la répartition des sièges bénéficierait plus aux formations les plus importantes (ayant déjà obtenu des élus au scrutin uninominal) qu'aux petites formations : la deuxième série de tableaux annexés à la présente étude d'impact illustre, dans quatre autres départements (W, X, Y et Z) les conséquences qu'aurait eues un tel choix.
Enfin, la troisième série de tableaux illustre, pour les quatre mêmes départements, la différence entre le système retenu et le système de la répartition proportionnelle à la plus forte moyenne, qui ne présente aucun caractère correctif des effets du scrutin majoritaire. Or, c'est ce système qui est appliqué dans les scrutins mixtes en cas de double vote de l'électeur.
d) Maîtrise des effectifs des conseils régionaux et répartition des sièges entre les départements
- L'objectif de maîtrise des effectifs et l'encadrement de ceux-ci
L'octroi aux conseillers généraux du statut de conseiller régional à carte cantonale constante a été exclu puisque cela reviendrait à fixer un nombre de conseillers régionaux par département, sans aucune relation avec les réalités démographiques. En effet, la comparaison entre les populations des départements les plus et les moins peuplés de chaque région et le nombre de conseillers régionaux dont ils disposeraient respectivement à carte cantonale inchangée fait apparaître quasi systématiquement des écarts de représentation extrêmement significatifs. A titre d'exemple, plusieurs régions présentent des écarts de représentation très importants entre le département le plus peuplé et le département le moins peuplé :
· PACA : rapport de 14,8 entre la population des Hautes-Alpes et celle des Bouches-du-Rhône, pour un rapport de 1,9 entre les effectifs des conseils généraux ;
· Languedoc-Roussillon : rapport de 13 entre la population de la Lozère et celle de l'Hérault, pour un rapport de 1,9 entre les effectifs des conseils généraux ;
· Midi-Pyrénées : rapport de 8,1 entre la population de l'Ariège et celle de la Haute-Garonne, pour un rapport de 2,4 entre les effectifs des conseils généraux ;
· Rhône-Alpes : rapport de 5,45 entre la population de l'Ardèche et celle du Rhône, pour un rapport de 1,64 entre les effectifs des conseils généraux ;
· Lorraine : rapport de 5,35 entre la population de la Meuse et celle de la Moselle, pour un rapport de 1,65 entre les effectifs des conseils généraux.
Seule la région Alsace se distinguerait, le rapport entre les populations du Haut-Rhin et celle du Bas-Rhin étant de 1,46 et celui entre les effectifs de leurs conseils généraux de 1,42. Enfin, une conséquence notable de cette évolution serait la constitution d'assemblées régionales pléthoriques, dépassant quasi systématiquement les 100 voire les 150 membres. Sans entrer dans le détail de ces questions d'effectifs, le Comité Balladur s'est préoccupé du risque d'inflation du nombre des sièges (cf. étude de la proposition n° 2).
Afin d'éviter une augmentation massive du nombre des élus, le projet de loi renvoie au tableau n° 7 qui est annexé au code électoral le soin de fixer les effectifs des conseils régionaux et généraux. Ce tableau sera déterminé par ordonnance, la demande d'habilitation étant prévue à l'article 14.
Une fois l'effectif du conseil régional fixé et la répartition des sièges entre les départements effectuée, ces derniers seront, pour 80% d'entre eux, à pourvoir au scrutin uninominal, et pour les 20% restants, à pourvoir au scrutin de liste. Le nombre de cantons par département est ainsi clairement défini au terme de ces opérations successives de répartition.
e) Champ d'application
Le rapport du comité pour la réforme des collectivités locales a proposé la substitution complète d'un nouveau dispositif aux actuelles règles concernant les élections cantonales et régionales, tout en soulignant la situation particulière de la région Ile-de-France, de la Corse et des départements et régions d'outre-mer.
La spécificité de la région Ile-de-France se réduit en fait à la question de la représentation de Paris, dont le Conseil est à la fois conseil général et conseil municipal. Des dispositions spécifiques sont ainsi prévues pour l'élection des conseillers territoriaux de Paris qui siégeront exclusivement au conseil régional d'Ile-de-France (articles L. 190-40 à L. 190-43). Leur élection a lieu au scrutin de liste à un tour avec application de la représentation de la proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, tout en conservant l'idée d'un lien entre les listes présentées à Paris et dans les autres départements de la région. Les règles particulières à Paris sont en revanche conservées, sous réserve des dispositions spécifiques prévues dans le projet de loi.
En ce qui concerne la Corse, il n'est pas envisagé de modifier les règles concernant les départements qui en font partie. Par voie de conséquence, le régime particulier de l'Assemblée de Corse n'est pas concerné par ce projet de loi.
En revanche, le dispositif nouveau a vocation à s'appliquer aux départements et régions d'outre mer, sous réserve d'une adaptation dans certains d'entre eux.
f) L'éligibilité des ressortissants de l'Union européenne
Le projet de loi organique relatif à l'élection des membres des conseils des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale prévoit des dispositions spécifiques aux citoyens d'un Etat membre de l'Union européenne autre que la France qui y résident, prises en application de l'article 88-3 de la Constitution qui prévoit notamment que les conditions d'application du droit de vote et d'éligibilité de ces citoyens aux élections municipales sont déterminées par la loi organique.
3.2. Options concernant la désignation des délégués communautaires
Dans la perspective d'accorder plus de légitimité démocratique aux EPCI, le comité a souhaité que les candidats aux fonctions de conseiller municipal et de délégué communautaire figurent sur une seule et même liste, les premiers de la liste ayant vocation à siéger à la fois au conseil communautaire et au conseil municipal de leur commune d'origine, les suivants de liste ne siégeant qu'au conseil municipal de leur commune.
3.2.1. Le choix du mode de scrutin
Après avoir examiné les différentes options possibles d'une réforme du mode de scrutin applicable aux EPCI à fiscalité propre, le comité pour la réforme des collectivités locales a retenu pour cette élection un mode de scrutin de liste à deux tours avec prime majoritaire.
Ce mode de scrutin s'inspire de celui en vigueur à Paris, à Lyon et Marseille (mode de scrutin dit « PLM »).
· a) Modalités de désignation des conseillers municipaux à Paris, Lyon et Marseille
En vertu de l'article L. 2511-2 du CGCT, « les affaires des communes de Paris, Marseille et Lyon sont réglées par un conseil municipal et, pour certaines attributions limitativement définies au présent chapitre, par des conseils d'arrondissement. Les délibérations des conseils municipaux sont préparées et exécutées par le maire de la commune, celles de chaque conseil d'arrondissement par le maire d'arrondissement ».
La commune forme une circonscription électorale unique mais les membres du conseil sont élus par secteur. « Le conseil d'arrondissement est composé des conseillers municipaux et des conseillers d'arrondissement élus dans l'arrondissement ou le groupe d'arrondissements, dans les conditions prévues par le code électoral. Le nombre des conseillers d'arrondissement est le double de celui des conseillers municipaux, sans toutefois pouvoir être inférieur à dix ni supérieur à quarante » (article L. 2511-8 du CGCT).
En vertu de l'article L. 271 du code électoral, des conseillers d'arrondissement sont élus en même temps que les membres du conseil de Paris ou du conseil municipal. Une fois effectuée l'attribution des sièges de membre du conseil de Paris ou du conseil municipal, les sièges de conseiller d'arrondissement sont répartis dans les mêmes conditions entre les listes. Pour chacune d'elles, ils sont attribués dans l'ordre de présentation en commençant par le premier des candidats non proclamé élu membre du conseil de Paris ou du conseil municipal (article L. 272-5 du code électoral).
Au regard des avantages que ce mode de scrutin type « PLM » appliqué aux EPCI, présente, le projet de loi s'en inspire largement pour l'élection des délégués communautaires dans les communes de 500 habitants et plus. Le seuil de 500 habitants correspond à la modification du seuil requis pour l'élection des conseillers municipaux au scrutin de liste opérée par la présente loi (cf. infra).
b) Avantages de ce mode de scrutin appliqué aux EPCI
Ce mode de scrutin appliqué aux EPCI présente un certain nombre d'avantages :
- une identification des programmes électoraux à l'échelon intercommunal avec une autonomie et une légitimité de la future majorité à les mettre en oeuvre ;
- la possibilité donnée aux électeurs de choisir parmi les candidats ceux qui vont le représenter dans l'organe délibérant de l'EPCI ;
- le vote à une seule élection qui permet la représentation au conseil communautaire et au conseil municipal ;
- la parité qui est favorisée par le recours au scrutin de liste ;
- la représentation des minorités municipales au sein des EPCI, dans la limite du nombre de sièges attribués à chaque commune et des effets de la prime majoritaire.
c) Modalités d'application de ce mode de scrutin pour l'élection des délégués communautaires
Le projet de loi prévoit que l'élection au suffrage universel direct des délégués des communes de 500 habitants et plus au sein des organes délibérants des communautés de communes, des communautés urbaines, des communautés d'agglomération et des métropoles a lieu simultanément avec celle des conseillers municipaux, avec application de la représentation proportionnelle et selon la règle de la plus forte moyenne après attribution préalable de la moitié des sièges à la liste arrivée en tête (article L. 273-2). Les modalités de répartition des sièges des délégués des communes de 500 habitants et plus (articles L. 273-3 et L. 273-4) sont précisées.
Dans les communes de moins de 500 habitants, l'absence de liste interdit de retenir le même système : plutôt que de conserver le système existant actuellement dans l'ensemble des communes membres d'un EPCI autre qu'une communauté urbaine, où ces délégués sont élus par le conseil municipal parmi ses membres, au scrutin secret et à la majorité absolue, le projet retient, par analogie avec le système d'élection directe par fléchage qui vient d'être décrit, une désignation automatique dans l'ordre du tableau établi lors de l'élection de la municipalité : le maire puis les adjoints dans l'ordre de leur élection, puis les conseillers municipaux, par ordre décroissant de suffrages obtenus (article L. 273-6). Ce choix permet de ne pas priver indirectement les électeurs de leur choix clairement exprimé lors de l'élection municipale, ce qui peut se passer si la désignation des délégués est renvoyée à une élection au suffrage indirect, au sein du conseil municipal
Les règles applicables en cas de vacance de siège de délégué de la commune de moins de 500 habitants et de celle de 500 habitants et plus sont précisées (articles L. 273-5 et L. 273-7).
L'instauration d'un fléchage de type « PLM » pour l'élection des délégués communautaires au suffrage direct requiert l'application d'un scrutin de liste pour l'élection des conseillers municipaux. Pour cette raison, et afin d'appliquer le plus largement possible l'élection au suffrage direct des délégués communautaires, le comité a proposé d'étendre l'application du scrutin de liste au mode de désignation des conseillers municipaux, application aujourd'hui limitée aux communes de 3 500 habitants et plus.
3.2.2. Abaissement concomitant du seuil de population des communes dont les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste
L'introduction du suffrage direct pour les délégués communautaires des communes dont les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste s'est accompagnée de la révision du seuil mentionné au chapitre II du titre IV du livre Ier du code électoral qui évolue ainsi de moins de 3 500 habitants à moins de 500 habitants (articles L. 252 et suivants). Le seuil de population fixé pour l'élection de ces délégués communautaires au suffrage universel direct correspond, en conséquence, au nouveau seuil de 500 habitants requis pour l'élection des membres des conseils municipaux au scrutin de liste.
Ainsi, les conseils municipaux des communes de 500 à 3 499 habitants vont largement s'ouvrir aux femmes, les élections municipales s'y déroulant désormais au scrutin de liste avec des listes devant comporter alternativement un candidat de chaque sexe. Ils comprendront également des personnes appartenant à la minorité, celles figurant dans les premières places de la ou des listes autres que la liste arrivée en tête au tour de scrutin décisif.
L'article 4 du projet de loi coordonne les dispositions relatives à l'élection des délégués communautaires avec celles portant sur les élections municipales dans les communes de moins de 500 habitants et de 500 habitants et plus.
Les seuils de population mentionnés aux chapitres II et III du titre IV du livre Ier du code électoral de moins de 3500 habitants et de 3500 habitants et plus sont ainsi ramenés respectivement à moins de 500 habitants et à 500 habitants et plus.
Il est proposé d'appliquer le mode de scrutin des communes de 500 habitants et plus dans toutes les sections comptant moins de 500 habitants. Le mode de scrutin des communes de moins de 500 habitants n'est, en effet, pas compatible avec le projet d'élection au suffrage universel direct des délégués des communes de 500 habitants et plus au sein des organes délibérants des communautés de communes, des communautés urbaines, des communautés d'agglomération et des métropoles (article L. 261).
3.2.3. Participation des citoyens d'Etats membres de l'Union européenne autres que la France à l'élection des membres des établissements publics de coopération intercommunale
Le projet de loi organique relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale crée, au sein du nouveau titre V du livre Ier du code, relatif à l'élection des délégués communautaires au sein des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, un chapitre contenant une disposition unique (l'article LO 273-1) qui prévoit la participation à cette élection des citoyens d'un Etat membre de l'Union européenne autre que la France.
4.1. Incidences s'agissant de l'élection des conseillers territoriaux
4.1.1. Impact juridique
- Maintien de la structure existante du code
Le projet de loi crée dans le livre premier du code électoral, qu'elle intitule « ELECTION DES DEPUTES ET DES MEMBRES DES CONSEILS DES COLLECTIVITES TERRITORIALES » (article 2, I, 1°), un titre III intitulé : « DISPOSITIONS SPECIALES A L'ELECTION DES CONSEILLERS TERRITORIAUX », qui regroupe tous les points à préciser pour l'organisation du nouveau scrutin mixte.
La loi substitue ainsi le régime nouveau des conseillers territoriaux à celui des conseillers généraux et reporte dans un nouveau titre III bis, les dispositions spécifiques relatives à l'élection des conseillers généraux des départements de Corse : ce choix évite de réécrire toutes les dispositions actuellement applicables, alors même que le mode de scrutin est exactement le même, à la suppression près du second tour de scrutin.
L'article 1er compte ainsi 43 articles consacrés à l'élection des conseillers territoriaux, regroupés en treize chapitres.
Ces treize chapitres, calqués sur ceux existant dans les autres parties du code, comprennent les dispositions spécifiques à l'élection des conseillers territoriaux : le cas échéant, une « grille de lecture » est indiquée pour l'application des dispositions auxquelles il est fait référence.
Le premier article de ce nouveau titre définit la caractéristique du dispositif, à savoir le principe de l'unicité du mandat de conseiller territorial et de l'appartenance simultanée de son titulaire à deux assemblées distinctes (article L.190-1).
L'article 2 modifie ensuite certaines dispositions du code électoral et des dispositions non codifiées pour tenir compte de la création des conseillers territoriaux, auxquels sont appliquées les règles concernant les conseillers généraux et régionaux.
- Articulation des règles relatives à l'élection des membres du conseil général et du conseil régional et les autres règles analogues du code électoral et du code général des collectivités territoriales (CGCT)
La création des conseillers territoriaux en lieu et place des conseillers généraux et régionaux a une incidence sur les dispositions du CGCT qui relèvent du domaine électoral. Celles-ci sont donc modifiées en conséquence.
L'article 3 du projet de loi modifie à cet effet les dispositions du CGCT intervenant dans le domaine électoral. Les dispositions concernées du CGCT sont ainsi complétées par les références aux nouveaux articles L. 190-1, L. 190-2 et L. 190-3 en ce qui concerne la composition des assemblées et le mandat :
- les modifications des limites territoriales des cantons, leur création ou suppression sont décidées par décret en Conseil d'Etat, conformément à l'article L. 3113-2 du CGCT. Le II de l'article 3 prévoit toutefois que, s'agissant de la première délimitation générale opérée après la promulgation de la loi, le décret sera pris après consultation, non pas des conseils généraux intéressés mais d'une commission indépendante calquée sur la commission prévue par l'article 25 de la Constitution pour les circonscriptions d'élection des députés, dont l'avis sera rendu public. En ce qui concerne les départements de la Corse-du-Sud et de la Haute-Corse, la décision reste prise, comme actuellement, par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général (article L. 3431-3 du CGCT).
- aux articles L. 3121-2 et L. 4132-1 du CGCT, les références dans le code électoral aux compositions des conseils généraux et des conseils régionaux ainsi qu'à la durée des mandats de leurs conseillers (articles L. 191 et L. 192 pour les conseils généraux et article L. 336 pour les conseils régionaux) sont remplacées par celles relatives à la composition et à la durée des mandats des assemblées délibérantes du département et de la région (nouveaux articles L. 190-1 à L. 190-3).
- Impact sur la composition des collèges sénatoriaux
L'article 2 étend notamment aux conseillers territoriaux, les dispositions du code électoral, applicables aux conseillers généraux et régionaux, relatives à la composition des collèges sénatoriaux.
Les collèges sénatoriaux des départements sont désormais composés des conseillers territoriaux qui votent en lieu et place des conseillers généraux et régionaux. Cette nouvelle catégorie d'électeurs conduit à une modification de l'article L. 280 qui détermine la composition des collèges électoraux sénatoriaux.
Les dispositions portant sur la composition du collège électoral sont étendues aux conseillers territoriaux. Elles précisent notamment qu'ils sont inscrits sur la liste des électeurs sénatoriaux au même titre que les députés, les conseillers régionaux, les conseillers à l'Assemblée de Corse et les conseillers généraux qui ont été proclamés élus (article L. 281).
Les règles relatives aux modalités de remplacement des membres composant le collège électoral (article L. 282) ainsi que celles relatives aux modalités de désignation des délégués des conseils municipaux (article L. 287) leur sont applicables.
4.1.2. Impact pour les candidats aux élections
- Effets du scrutin sur le nombre et la qualité des personnes susceptibles de se porter candidates
Comme cela a été rappelé supra (cf. 3-1-3, d) le nombre des conseillers territoriaux est encadré, limitant implicitement le nombre de personnes susceptibles de se porter candidates. Dans le cas de l'élection sur des listes, le nombre de candidats doit être égal au double du nombre de sièges à pourvoir (article L.190-17).
En termes de parité, conformément aux dispositions du second alinéa de l'article 1er de la Constitution qui dispose que « la loi favorise l'égal accès des hommes et des femmes aux mandats électoraux et aux fonctions électives », le projet prévoit que, pour les sièges à pourvoir à la représentation proportionnelle, toute liste est composée alternativement d'un candidat de chaque sexe (article L.190-18) ou encore que, pour les sièges à pourvoir au scrutin majoritaire, le candidat et son remplaçant sont de sexe différent. Il s'agit d'une formule reprise des règles actuelles régissant soit les élections régionales, soit les élections cantonales, mais leur effet va maintenant se faire sentir tant dans les conseils régionaux que dans les conseils généraux.
En ce qui concerne les éligibilités et les inéligibilités, les règles applicables aux conseillers généraux et régionaux sont étendues aux conseillers territoriaux (articles L.190-7 et L. 190-8).
Concernant la liberté de candidature, le projet ne prévoit aucune obligation pour les candidats au scrutin majoritaire de se rattacher à une liste, un tel rattachement ayant paru contraire aux dispositions de l'article 4 de la Constitution, mais une simple faculté (article L. 190-15). S'il impose à une liste de candidats à la représentation proportionnelle d'être en quelque sorte « affiliée » à d'autres listes se présentant simultanément dans les autres départements de la région et d'être soutenue par des candidats présents dans au moins la moitié des cantons de la région, c'est pour tenir compte de ce que l'élection est destinée à pourvoir des sièges de membres du conseil régional : la première de ces obligations existe d'ailleurs aujourd'hui pour les candidats aux élections régionales, organisées à l'échelon de la région.
- Adaptation des procédures d'organisation du scrutin
Les règles relatives à la convocation des électeurs reprennent le droit applicable aux élections cantonales et régionales. Les électeurs sont ainsi convoqués par décret publié trois mois avant la date du scrutin. Lorsqu'un conseil général ou un conseil régional doit être renouvelé intégralement en cours de mandat, les électeurs sont convoqués par décret publié six semaines au moins avant le scrutin. Dans tous les autres cas, les électeurs sont convoqués par arrêté du représentant de l'Etat, publié quatre semaines au moins avant le scrutin. Le délai de trois mois a été retenu par cohérence avec les dispositions relatives à l'inscription d'office des jeunes électeurs (cf. articles L. 11-1 et L. 11-2 du code électoral) mais aussi pour faciliter la détermination du calendrier de dépôt des déclarations patrimoniales effectuées en application des dispositions de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.
Les bulletins de vote devront comprendre le nom du candidat au scrutin uninominal, ainsi que celui de son suppléant, et indiquer s'il est rattaché à une liste et, dans cette hypothèse, les noms des candidats de la liste. En effet, ce n'est qu'une fois qu'auront été comptabilisées les voix des candidats rattachés à une liste et non élus que celles-ci seront réparties à la proportionnelle pour désigner les 20 % de conseillers territoriaux élus sur des listes.
Les règles relatives aux déclarations de candidatures reprennent celles applicables aux conseillers généraux qui figurent aux sept premiers alinéas de l'article L. 210-1 du code électoral. Celles relatives à l'enregistrement des candidatures et au refus d'enregistrement et à la contestation de ce refus devant le tribunal administratif sont en revanche précisées.
Outre le rappel des délais de dépôt de déclarations de candidatures auprès du représentant de l'Etat ainsi que des mentions et pièces figurant dans ces déclarations, le projet de texte introduit une obligation nouvelle liée au mode de scrutin mixte retenu : le dépôt auprès du préfet de région d'un document listant l'ensemble des listes apparentées au niveau régional par un mandataire spécialement désigné et des pièces attestant de la régularité de leur candidature à l'échelon départemental (article L. 190-19).
- Les dispositions relatives au cumul des mandats, à la démission des membres des assemblées délibérantes et aux conditions de dissolution des conseils général et régional sont précisées
Les conseillers territoriaux sont soumis aux règles sur le cumul des mandats (mandats locaux et mandat de représentant au Parlement européen) édictées par le code électoral. Un conseiller territorial ne peut ainsi cumuler plus de deux mandats électoraux parmi ceux énumérés à l'article L. 46-1 du code électoral. S'il exerce plus d'un de ces mandats, il ne peut prétendre au mandat de représentant au Parlement européen (article 6-3 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen).
L'article LO 141 du code électoral relatif aux incompatibilités liées à l'exercice du mandat de député est par ailleurs modifié dans le projet de loi organique relatif à l'élection des membres des conseils et des métropoles, afin de le rendre applicable au mandat de conseiller territorial. C'est ainsi qu'un député ne peut désormais cumuler plus d'un des mandats parmi ceux de conseiller régional, conseiller territorial, conseiller à l'assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris et conseiller municipal d'une commune de plus de 3 500 habitants : ce seuil a été maintenu, en dépit du fait qu'il ne différenciera plus deux modes d'élection des conseillers municipaux parce qu'il détermine une taille de communes pour lesquelles la charge de travail impliquée par l'exercice d'un mandat de conseiller municipal doit compter pour un mandat effectif ; il reste de surcroît dans le droit électoral la source d'une différence de traitement des déclarations de candidature et de la diffusion de la propagande électorale aux électeurs lors des élections municipales.
En cas de démission du conseiller territorial, le représentant de l'Etat dans le département en avise immédiatement les présidents des conseils régional et général ainsi que, le cas échéant, au représentant de l'Etat dans la région. Les articles L. 3121-4 et L. 4132-2-1 du CGCT prévoient par ailleurs la possibilité pour le tribunal administratif de déclarer un conseiller territorial démissionnaire sur saisine du président du conseil général.
4.1.3. Impact sur le contentieux
- Dispositions de simplification et de clarification prises afin de diminuer le risque de contentieux
Les articles L. 190-33 et suivants précisent, pour plus de clarté, les cas de nullité de bulletin ainsi que les conditions de proclamation des résultats s'appuyant sur l'actuelle procédure des élections régionales.
Les règles de contentieux visent celles qui concernent les élections cantonales et les élections régionales. Le tribunal administratif est juge de l'élection en première instance de l'ensemble des élections des territoriaux, qu'ils soient élus au scrutin uninominal ou sur des listes, comme c'est le cas actuellement pour les élections cantonales : le Conseil d'Etat se voit ainsi retirer un contentieux dont il avait jusqu'à présent à connaître en premier et dernier ressort, celui des élections régionales.
- Dispositions spécifiques relatives au contentieux
En cas d'annulation de l'élection par voie de listes dans le département, sans que l'ensemble des cantons aient vu simultanément l'élection de leur conseiller territorial annulée, il est proposé qu'une nouvelle élection, portant sur les 20% de sièges de conseillers territoriaux à pourvoir, soit organisée dans le cadre du département, selon les modalités prévues pour l'élection des conseillers territoriaux de Paris (article L. 190-39).
4.1.4. Impact budgétaire ou financier
Le projet de loi précise les règles encadrant les campagnes électorales (article L. 190-27 et suivants), notamment celles relatives au financement et au plafonnement des dépenses électorales pour la détermination du plafond des dépenses électorales pour les candidats au scrutin uninominal et au scrutin de liste. Le barème retenu pour l'élection des conseillers territoriaux dans le cadre des cantons est celui mentionné à l'article L. 52-11 pour les élections cantonales (article L. 190-30). Des dispositions spécifiques sont prévues afin de définir le montant maximum des dépenses de campagne des listes, sur la base de la grille des élections régionales, en prenant naturellement en compte le nombre d'habitants du département.
En outre, le remboursement des frais de la campagne officielle, comme le remboursement forfaitaire, sont versés aux candidats et aux listes qui ont obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés. Pour l'élection par vie de listes, ces deux remboursements sont également versés lorsque la liste atteint 5 % des suffrages exprimés en faveur des candidats non élus qui lui sont rattachés, à la liste ainsi qu'à ces candidats, quelque soient leur résultat : cette solution est logique s'agissant d'une campagne départementale qui se déroule en même temps que plusieurs campagnes cantonales et en vue de recueillir les suffrages d'électeurs qui se portent simultanément sur les candidats et sur leur liste de rattachement.
- Règles applicables en matière de financement des dépenses électorales et aux sondages d'opinion
Sont visées (au III et au IV de l'article 2) :
- l'interdiction de la publication, de la diffusion et du commentaire de tout sondage qui ne s'applique, en cas d'élections partielles territoriales, qu'aux sondages portant directement ou indirectement sur les scrutins partiels (article 11 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) ;
- l'obligation d'adresser au président de la commission pour la transparence financière de la vie politique, une déclaration de situation patrimoniale établie, dans les conditions prévues à l'article L.O. 135-1 du code électoral, dans les deux mois qui suivent l'entrée en fonction. Cette disposition est applicable au conseiller territorial lorsqu'il est titulaire d'une délégation de signature du président du conseil régional ou du président du conseil général (alinéa 2 de l'article 2 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique).
Une réduction substantielle des dépenses électorales peut être anticipée compte tenu de la réduction du nombre de tours de scrutin, de la fusion des deux scrutins actuels et de la forte baisse du nombre de cantons (qui devrait passer de 4 000 à 2 500 environ). Le coût prévisionnel des élections des conseillers territoriaux apparaît ainsi inférieur à celui du coût cumulé des élections régionales et cantonales. Des économies devraient être réalisées sur deux types de dépenses :
- les dépenses liées à la propagande électorale : réduction des coûts de mise sous pli, d'affranchissement et de remboursement aux candidats ;
- les frais d'assemblée électorale, qui constituent une subvention versée par l'Etat aux communes sur une base forfaitaire.
En revanche, l'évolution du montant des remboursements forfaitaires ne pourrait être que légèrement inférieure, voire équivalente, dès lors que les candidats et les listes peuvent chacun y prétendre : il est cependant probable que le nombre total de candidats dans le cadre des cantons et de listes candidates sera inférieur à ceux constatés aujourd'hui. Au regard du coût des élections cantonales et régionales, évalué à 300 millions d'euros pour les deux scrutins, l'économie totale peut être estimée à 40% environ.
4.1.5. Impact sur les services de l'Etat ou des collectivités territoriales chargés de la préparation et du contrôle des élections
Ces modifications des modes de scrutin tant pour l'élection des conseillers territoriaux que pour l'élection des conseillers municipaux et des délégués des établissements publics de coopération intercommunale n'engendreront pas au total de charges complémentaires pour les services en charge de l'organisation des élections.
L'élection des conseillers territoriaux venant se substituer à deux scrutins distincts (élection au conseil régional et élection cantonale) organisés généralement de façon concomitante (1998-2004) se traduira par une charge de travail similaire pour ce qui concerne la gestion des candidatures. Les interrelations entre préfectures de départements et de région seront définies par voie règlementaire et de circulaire et s'approchent de mécanismes déjà pratiqués pour les élections régionales, législatives ou européennes. En revanche, le recours à un scrutin à un tour facilitera l'organisation de ce scrutin pour les communes en supprimant un week-end électoral et les charges organisationnelles afférentes.
La modification du mode de scrutin aux élections municipales avec l'abaissement du seuil d'application du scrutin de liste n'aura pas d'impact pour les communes de 500 à 3.500 habitants concernées. Elle pourrait même se traduire par le gain potentiel de l'organisation d'un tour de scrutin si deux listes sont en présence ce qui est déjà le cas pour 57% des communes de 3.500 à 9.000 habitants. En effet dans ces communes, un second tour est quasi systématiquement nécessaire faute d'avoir pu compléter intégralement le conseil municipal dès le premier tour. En revanche, les mairies devront assumer le recueil matériel des candidatures des listes pour la commune, sans avoir à effectuer de contrôle exhaustif.
L'élection par fléchage des délégués communautaires n'aura aucune conséquence en termes d'organisation de par sa totale fusion avec l'élection municipale.
4.1.6. Impact sur le coût des indemnités des élus régionaux et départementaux
Le nombre des conseillers territoriaux résultera du projet de loi mais aussi de l'ordonnance qui sera prise en application de l'habilitation figurant à son article 14.
L'hypothèse de 3000 conseillers territoriaux, correspondant à la réduction de 50 % avancée par le Gouvernement comme l'objectif à atteindre, a donné lieu à une simulation.
Les hypothèses présentées quant au montant des indemnités et quant au nombre ou au pourcentage maximal des vice-présidents et des membres de la commission permanente sont celles proposées par le projet de loi (articles 10 à 12).
Les résultats de cette projection peuvent être ainsi résumés :
- Sur la base d'une baisse du nombre de conseillers de moitié (de 6 000 à environ 3 000), le plafond de la dépense totale connaîtrait une baisse estimée à 38 %.
- Appliquée à une dépense actuelle de 185 millions d'euros, l'économie théorique est de l'ordre de 70 millions d'euros par an, en cas de baisse de moitié du nombre d'élus.
o Simulation du coût des indemnités des conseillers territoriaux
- les indemnités du conseiller territorial sont augmentées de 20% par rapport à celles du conseiller régional ;
- sur la base de l'indemnité conseiller territorial ainsi déterminée, majoration de 20% pour les vice-présidents (au lieu de 40% aujourd'hui) et de 5% pour les autres membres de la commission permanente (CP) (au lieu de 10 % aujourd'hui) ;
- le coût du conseiller territorial est à la charge de la région ; les majorations des vice-présidents et autres membres de la Commission permanente sont à la charge respective du département et de la région ;
La simulation repose sur plusieurs postulats :
- tous les conseillers sont réputés membres de la commission permanente (avant et après la réforme), alors que ce n'est le cas que dans certains départements et régions actuellement.
- les calculs sont réalisés sur la base des indemnités maximales, qui ne présentent qu'un caractère théorique compte tenu de la liberté des collectivités de voter des indemnités inférieures aux plafonds légaux.
- les calculs n'intègrent pas les clauses de sauvegarde introduites aux articles L 4135-16, L. 4135-17 et L. 3123-17 qui permettent à un conseiller territorial de recevoir une indemnité égale à celle qu'il percevait en qualité de conseiller général, éventuellement majorée en sa qualité de vice-président ou de membre de la commission permanente, si celle-ci est plus élevée que l'indemnité de conseiller territorial. En effet, faute de connaître la répartition géographique des conseillers territoriaux, l'estimation du coût de ces clauses ne peut être établie.
- les calculs reposent sur l'hypothèse d'une application générale et homogène de la réforme :
- avec un déploiement théorique du conseiller territorial sur l'ensemble du territoire ;
- avec une variation du nombre de conseillers proportionnelle aux effectifs actuels.
- La situation actuelle (tableau 1) prend en considération tous les départements (sauf Paris) et toutes les régions métropolitaines et d'outre-mer.
- La répartition actuelle des départements et des régions dans les strates de population a été conservée après avoir réduit de manière globale le nombre de conseillers qui seront amenés à siéger dans ces différentes instances.
- La détermination du nombre de vice-présidents dans le tableau n° 2 a été effectuée sur la base du maximum prévu par le CGCT actuel soit 15 vice-présidents pour chaque conseil régional et 30% de l'effectif du conseil pour chaque département.
Le résultat obtenu doit donc être considéré comme un ordre de grandeur, non dénué de pertinence mais inévitablement approximatif
Le nombre de conseillers généraux retenu pour la situation actuelle est de 4019, et le nombre de conseillers régionaux est de 1880. Toutes collectivités confondues, le nombre de conseillers actuellement en fonction s'élève donc, au total, à 5899.
Avec 3 000 conseillers territoriaux, la diminution du nombre de conseillers siégeant dans les conseils généraux est de 25 %, l'augmentation du nombre des conseillers siégeant dans les conseils régionaux est de 59 %.
Tableau 2 : Hypothèse d'un effectif de conseillers territoriaux fixé à 2 997.
· La réduction du nombre de conseillers siégeant dans les conseils généraux est donc de 25 %. Cette réduction est appliquée de manière uniforme à tous les conseils généraux.
· L'augmentation du nombre de conseillers siégeant dans les conseils régionaux est de 59 %. Cette progression est appliquée de manière uniforme à tous les conseils régionaux.
Tableau 1: situation actuelle coût France entière
Nb Pdt
Montant mensuel maximal tous pdts (euros)
Nb VP
Montant mensuel maximal tous VP (euros)
Nb conseillers membres CP
Montant mensuel maximal tous conseillers (euros)
Total indemnités mensuelles tous élus
Total indemnités annuelles tous élus
114 834,26
363 245,84
672 034,97
1 150 115,06
13 801 380,75
250000 à moins de 500000
147 644,05
757 642,12
1 418 740,49
2 324 026,65
27 888 319,80
500000 à moins de 1 M
164 048,94
1 191 108,44
2 269 984,78
3 625 142,16
43 501 705,95
1 à moins de 1,25 M
49 214,68
432 410,38
798 145,23
1 279 770,29
15 357 243,53
1,25 M et plus
65 619,58
602 417,88
1 449 023,55
2 117 061,00
25 404 731,99
541 361,50
3 346 824,65
6 607 929,02
10 496 115,17
125 953 382,02
32 809,79
126 713,66
308 638,28
468 161,73
5 617 940,80
De 1 à moins de 2 millions
337 903,10
663 738,24
1 050 856,03
12 610 272,31
De 2 à moins de 3 millions
21 873,19
190 070,50
607 320,49
819 264,18
9 831 170,13
3 millions et plus
38 278,09
388 060,60
2 180 794,95
2 607 133,64
31 285 603,64
142 175,75
1 042 747,86
3 760 491,97
4 945 415,57
59 344 986,89
185 298 368,90
Nbre CG+CR=
Tableau 2 : 2997 conseillers territoriaux - hypothèse majoration 20% VP, 5% CP Coût France entière
76 820,16
48 513,23
26 428,85
151 762,24
1 821 146,88
98 768,78
80 734,71
44 711,82
224 215,30
2 690 583,64
109 743,08
106 439,48
59 645,93
275 828,49
3 309 941,92
24 777,05
52 133,62
29 325,16
106 235,83
1 274 829,97
27 605,48
95 035,25
53 853,31
176 494,03
2 117 928,38
337 714,54
382 856,28
213 965,07
934 535,90
11 214 430,79
195 501,08
579 715,01
808 025,88
9 696 310,59
366 564,53
1 389 890,50
1 805 669,71
21 668 036,54
1 217 401,53
1 434 775,80
17 217 309,61
399 148,04
4 204 359,37
4 641 785,50
55 701 425,99
1 156 714,73
7 391 366,41
8 690 256,89
104 283 082,73
115 497 513,52
4.2. Incidences s'agissant de l'élection des délégués communautaires et de la modification du mode de scrutin des conseillers municipaux :
L'abaissement à 500 habitants du seuil à partir duquel s'appliquerait le scrutin de liste proportionnel concernerait 13 360 communes et de l'ordre de 210 000 conseillers municipaux, dont la moitié environ seront des femmes par application des règles de parité.
Le régime électoral actuellement applicable pour les élections municipales dans les communes dont la population se situe entre 500 et 3500 habitants est matériellement complexe à mettre en oeuvre compte tenu de la prise en compte de panachage auquel s'ajoute, pour les communes de moins de 2500 habitants, la possibilité de listes incomplètes ou de candidatures individuelles. A cet égard, l'abaissement du seuil aura pour effet de simplifier de façon très sensible les opérations de vote et de dépouillement pour ces mêmes communes. .
4.2.1. Impact juridique
Ø Introduction de nouvelles dispositions relatives à l'élection des délégués communautaires dans le code électoral
Les mesures nouvelles relatives à la désignation des délégués communautaires sont insérées par le projet de loi et regroupées dans les chapitres II et III d'un nouveau titre V. Ces chapitres portent respectivement sur l'élection des délégués communautaires dans les communes de 500 habitants et plus et dans celles de moins de 500 habitants.
Ø Modalités d'organisation du scrutin pour les communes de moins de 500 habitants
L'élection des conseillers municipaux dans les communes de moins de 500 habitants a lieu au scrutin de liste à deux tours, comme dans les communes de plus de 3500 habitants (article L. 429). Le panachage y est interdit.
Ces nouvelles modalités d'organisation de ce scrutin justifient la modification des intitulés des chapitres II et III du titre IV du livre premier. C'est ainsi qu'il est proposé de consacrer les chapitre II aux communes de moins de 500 habitants et chapitre III aux communes de 500 habitants et plus.
Ø L'articulation des dispositions relatives à l'élection des délégués communautaires et à celle des conseillers municipaux des communes de moins de 500 habitants et de 500 habitants et plus avec les dispositions du CGCT
La mise en place de ce nouveau régime d'élection conduit à harmoniser les dispositions du CGCT concernant les communes membres d'un EPCI, avec celles du code électoral. C'est ainsi que les premières sont complétées par les références aux nouveaux articles L. 273-2 à L. 273-7 applicables aux communes de 500 habitants et plus et aux communes de moins de 500 habitants (article L. 5211-7 du CGCT). Les modalités d'élection des délégués des communes au sein des organes délibérants des syndicats intercommunaux sont également précisées.
4.2.2. Impact sur l'organisation du scrutin et sur le contentieux dans les communes de moins de 3 500 habitants
Une procédure de contrôle simplifiée est instaurée lors du dépôt des déclarations de candidature. Contrairement aux communes de 3 500 habitants et plus, où le dépôt des déclarations de candidature est effectué en préfecture ou en sous-préfecture en application de l'article L. 265 du code électoral, ce dépôt se fera, dans les communes de moins de 3 500 habitants, auprès de la mairie (comme c'est le cas actuellement). Ainsi, c'est au juge de l'élection qu'il reviendra de constater, le cas échéant, les irrégularités qui affecteraient la constitution de la liste (règles de parité, inéligibilités éventuelles).
Le choix de cette procédure simplifiée résulte de la volonté de ne pas créer de charges administratives trop lourdes pour les communes de moins de 3 500 habitants dans l'organisation du dépôt des déclarations de candidatures pour l'élection de leurs conseillers municipaux.
4.2.3. Impact contentieux
Le contrôle allégé des candidatures effectué par les mairies dans les communes de 500 à 3 500 habitants pourrait créer une source nouvelle de contentieux. Toutefois, elle sera très limitée en raison du faible nombre de listes candidates dans ces communes. Aucun contentieux nouveau n'est à attendre de l'élection des délégués communautaires dont l'élection est adossée à celle des conseillers municipaux.
4.2.4. Impact financier
Ø Incidences financières de la révision du seuil de prise en charge de la propagande électorale pour les élections municipales
A l'occasion de l'extension de l'application du scrutin de liste pour la désignation des conseillers municipaux, le seuil intermédiaire fixé à 2 500 habitants pour l'envoi et la distribution des documents de propagande électorale effectué par les commissions de propagande est supprimé. Ces missions ne sont désormais assurées que pour les communes de 3 500 habitants et plus ainsi que pour Paris, Lyon et Marseille (article L. 241), comme c'est déjà le cas pour le remboursement de la propagande.
Cette nouvelle disposition a des incidences financières sur deux postes de dépenses : la prise en charge de la mise sous pli de la propagande électorale et de l'envoi postal.
En effet, les dépenses de mise sous pli et d'envoi de la propagande électorale seront, comme aujourd'hui, systématiquement prises en charge par l'Etat pour les communes de plus de 3 500 habitants. Le recours à une campagne électorale locale restera possible dans les communes de moins de 3 500 habitants mais sera, le cas échéant, à la charge des candidats.
4.3. Incidences de la modernisation du statut de l'élu local :
4.3.1. Impact financier sur le renforcement du droit à la formation
L'article 8 du projet de loi prévoit d'instaurer un plancher de dépenses prévisionnelles de formation correspondant à 1 % du montant total des indemnités susceptibles d'être allouées aux élus de la collectivité et d'augmenter le plafond actuel, de 20 % à 30 % de cette même assiette.
a) Situation actuelle
Les dépenses moyennes consacrées par les collectivités territoriales à la formation sont très variables d'une collectivité à une autre :
Dépenses moyennes consacrées à la formation (2004 à 2008) en M€
Rapportées aux indemnités versées aux élus des collectivités concernées sur ces mêmes années, les dépenses de formation représentent une part allant de 0,5 % à 4,2 %. Il faut préciser que l'assiette prévue par les textes correspond aux indemnités susceptibles d'être versées aux élus, et non à celles effectivement versées.
Part moyenne consacrée à la formation (2004 à 2008) par rapport au montant total d'indemnités versées
b) Simulations financières
? Simulation du coût du plancher de formation
- les simulations sont réalisées à partir des dépenses moyennes de formation observées sur les années 2004-2008.
- l'assiette, constituée des indemnités de fonction susceptibles d'être allouées aux membres de la collectivité ou de l'établissement, doit faire l'objet des précisions suivantes :
- pour les communes, l'assiette résulte du niveau d'indemnités de fonctions maximales théoriques des maires, adjoints, adjoints de quartier et conseillers. Pour les EPCI, elle résulte de celles des présidents, vice-présidents et délégués.
- pour les EPCI, le nombre de vice-présidences maximal est calculé conformément aux mesures figurant dans le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, c'est-à-dire le maximum de 15 et de 20 % du nombre de délégués (si ce chiffre est inférieur à 4, c'est ce dernier chiffre qui est retenu). Par mesure de simplification, il n'a pas été tenu compte des délégués des anciennes communautés urbaines. Il n'a pas été davantage tenu compte des évolutions institutionnelles envisagées dans ce même projet de loi, liées à la rationalisation de la carte de l'intercommunalité et à la création de communes nouvelles (estimation impossible).
- la géographie communale et intercommunale prise en compte dans cette simulation est donc celle constatée au 1er janvier 2009.
- s'agissant des départements et des régions, cette assiette prend en compte le nouveau régime indemnitaire des conseillers territoriaux. Compte tenu de la simulation effectuée sur le coût des indemnités des conseillers territoriaux, et en partant d'une hypothèse de 3 000 conseillers, cette assiette correspondrait à un montant annuel d'environ 108 M euros pour les conseils généraux ; l'assiette des indemnités versées par les régions correspond, selon la même simulation, à 104 M euros.
Indemnités de fonction retenues dans l'assiette de calcul en M€
Montant correspondant au plancher des 1% en M€
Effort financier estimé compte tenu de la moyenne des dépenses de formation observées en M€
L'effort financier à faire par rapport aux dépenses déjà effectuées est plus mesuré (7,66 M euros). On s'aperçoit que les départements et les régions sont déjà au-delà du plancher de 1%.
? Augmentation du plafond de crédits de formation
Il ne présente aucun caractère automatique et n'oblige donc en aucune façon les collectivités territoriales à l'atteindre. Or, à l'heure actuelle, peu de collectivités sont dans ce cas. Dans ces conditions, le surcoût généré par l'augmentation de 20 à 30 % du plafond des dépenses de formation devrait être faible et résulterait dans tous les cas du libre choix des collectivités et des EPCI.
c) Impact au regard des organismes de formation
L'augmentation prévisible de la demande de formation des élus liée à la création d'un plancher de dépenses doit être mise en balance avec l'offre disponible. Un certain nombre d'éléments conduisent néanmoins à penser que le secteur d'activité, très dynamique, a une capacité suffisante pour répondre à des besoins en développement :
- le nombre d'organismes agréés est en constante progression et atteint désormais un niveau significatif : au 31 juillet 2009, 178 organismes de formation sont en effet agréés ou en cours d'agrément, chiffre qui est en augmentation significative depuis plusieurs années (ils étaient 115 en 2002 - avant l'application de la loi relative à la démocratie de proximité qui a augmenté le nombre de jours de formation des élus locaux) ;
- la couverture du territoire est globalement assurée : à l'exception de la région Bourgogne, toutes les régions disposent d'au moins un organisme agréé. En ce qui concerne l'Outre-mer, seule la Guyane n'a pas d'organisme agréé sur son territoire. En tout état de cause, dans la mesure où l'agrément est national, la plupart des organismes proposent des formations « en intra », c'est-à-dire organisées au sein même de la collectivité, sur n'importe quel point du territoire ;
- l'examen des dossiers de renouvellement d'agrément révèle qu'un certain nombre d'organismes conservent une marge de progression importante dans leur activité. Parmi les organismes agréés, certains n'ont eu qu'une activité limitée, et de ce fait le renouvellement de l'agrément leur est parfois refusé. Ces organismes pourraient être en mesure de développer leur offre, et donc de répondre favorablement à une demande qui s'avèrerait plus soutenue.
d) Impact au regard des procédures d'agrément des organismes
Le CGCT prévoit que les organismes souhaitant dispenser de la formation aux élus locaux sont préalablement agréés par le ministre de l'intérieur, après avis du conseil de la formation des élus locaux (CNEFEL), composé de 12 élus et de 12 personnalités qualifiées, et dont le secrétariat est assuré par les services du ministère de l'intérieur.
Dans l'hypothèse où la création d'un plancher de formation conduirait à développer l'intérêt des acteurs économiques pour ce secteur, et donc à augmenter le nombre de dossiers de demandes d'agrément, les modalités de fonctionnement propres au CNEFEL lui permettraient de faire face à un accroissement d'activité.
Les récentes modifications réglementaires intervenues dans le cadre du décret n° 2009-8 du 5 janvier 2009 vont notamment permettre d'améliorer la gestion des flux, en raison d'un allongement à 4 ans (au lieu de 2) de la durée de l'agrément en cas de renouvellement.
Le coût de fonctionnement de cette instance, pris en charge par le ministère de l'intérieur, résulte des frais de déplacement de ses membres. Il reste raisonnable (moins de 6 000 euros en 2008) et ne devrait pas augmenter dans des proportions importantes.
Les caractéristiques de l'offre de formation actuelle ainsi que des modalités de la procédure d'agrément permettent donc d'écarter tout risque de déstabilisation du système de régulation de la formation des élus locaux.
4.3.2. Impact financier de l'extension de l'allocation de fin de mandat aux communes de moins de 1 000 habitants
Le projet de loi élargit les bénéficiaires de l'allocation de fin de mandat aux maires des communes de moins de 1 000 habitants, sous réserve que ces communes cotisent au fonds de financement qui verse ces allocations (article 6).
Le coût de cette mesure est limité pour plusieurs raisons :
- le taux de la cotisation obligatoire annuelle, versée par les collectivités concernées, est actuellement fixé à 0,2 % du montant total des indemnités maximales susceptibles d'être allouées aux élus concernés (article D. 1621-1 du CGCT). Pour les communes de moins de 1 000 habitants, cette assiette est donc constituée des indemnités maximales susceptibles d'être versées aux maires, seuls bénéficiaires de l'allocation de fin de mandat dans ce cas ;
- ce taux est dans tous les cas plafonné par la loi à 1,5 % du montant total des indemnités maximales (article L. 1621-2 du CGCT).
Compte tenu de ces éléments, et à taux de cotisation constant, le coût de cette cotisation, pour une commune de moins de 500 habitants, est évalué à 15 euros par an et à 28 euros par an pour une commune de 500 à 1 000 habitants.
Ramené aux 20 188 communes de moins de 500 habitants et aux 7007 communes de 500 à 1 000 habitants recensées en 2009, le coût total annuel peut être évalué à environ 500 000 euros.
4.3.3. Impact de l'extension du congé électif aux candidats des communes de 500 à 3 500 habitants
Le projet de loi étend aux salariés candidats aux élections municipales dans les communes de 500 à 3 500 habitants, la possibilité de bénéficier d'un congé électif d'une durée maximale de 10 jours ouvrables (article 5).
Les absences des salariés candidats aux élections limitativement énumérées à l'article L. 3142-56 du code du travail n'étant pas rémunérées, ni par la collectivité, ni par l'entreprise, elles ne génèrent pas d'impact financier particulier.
En l'absence de données centralisées, l'impact financier de cette mesure est difficilement quantifiable. Aucune information disponible ne permet de penser que ces absences seraient une contrainte excessive pour les entreprises.
4.3.4. Impact financier des nouvelles modalités de calcul de l'enveloppe indemnitaire du maire et des adjoints
La mesure contenue dans l'article 9 du projet de loi vise à baser cette enveloppe sur le nombre d'adjoints maximal pouvant être désignés par le conseil municipal, et non plus sur le nombre d'adjoints réellement désignés, comme c'est le cas actuellement.
La modification de l'enveloppe indemnitaire du maire et des adjoints ne génère donc un coût financier que pour les communes qui n'auraient pas saturé le plafond théorique d'adjoints autorisé par la loi, et qui décideraient, du fait de l'élargissement de l'enveloppe, d'augmenter le volume des rémunérations versées à ses élus. En l'absence de données précises, il paraît difficile d'évaluer l'impact financier de cette mesure.
Toutefois, celui-ci devrait être limité dans la mesure où, à l'heure actuelle, une grande majorité de communes saturent d'ores et déjà le plafond d'adjoints prévu par la loi. Par ailleurs, l'enveloppe ainsi redéfinie n'oblige pas les communes à augmenter les indemnités qu'elles versent à ces élus, puisque dans tous les cas, le conseil municipal est libre de verser les indemnités qu'il souhaite dans la limite des taux maximaux définis par la loi.
4.3.5. Impact financier des indemnités susceptibles d'être accordées aux délégués dans les communautés de communes
L'article 13 du projet de loi ouvre aux communautés de communes la possibilité d'indemniser leurs conseillers, dans les mêmes conditions que ce qui est actuellement autorisé pour les communes et les communautés d'agglomération de moins de 100 000 habitants.
Par définition, le coût est nul puisque cette indemnité doit être financée par redéploiement à l'intérieur de l'enveloppe des présidents et vice-présidents.
4.3.6. Impact financier du maintien des moyens de fonctionnement des groupes d'élus
L'impact financier de cette mesure, prévue au 3° de l'article 10 du projet de loi, est difficile à déterminer dans la mesure où le budget affecté au fonctionnement des groupes d'élus est laissé à la libre appréciation du conseil général, dans la limite du plafond de 30 % du montant total des indemnités versées à ses membres, et où différents facteurs liés à la vie de l'assemblée entrent en ligne de compte. En outre, le terme de référence repose sur les indemnités versées annuellement, dont le niveau est lui-même laissé, dans la limite d'un plafond, à la discrétion de l'assemblée délibérante.
Ainsi, en 2007, pour un plafond théorique d'environ 37 M euros, on constate que les dépenses effectuées par les départements au titre des groupes d'élus ne se montaient qu'à 21,8 M euros.
En se fondant sur les simulations réalisées par ailleurs pour déterminer le coût des indemnités des conseillers territoriaux, l'assiette théorique des indemnités à prendre en compte pour les départements est de 108 M euros (hypothèse d'un nombre de conseillers territoriaux fixé à environ 3 000). Le plafond théorique des crédits susceptibles d'être affectés aux groupes d'élus pourrait donc atteindre 32.4 M euros, étant précisé qu'il ne s'agit là que d'un plafond qui ne préjuge pas des dépenses effectives, dont la pratique démontre qu'elles restent largement en deçà des montants maximaux prévus par la loi. Selon cette approche, la seule méthodologiquement acceptable, la dépense connaîtrait une légère baisse.
5.1. Mécanisme d'entrée en vigueur
La loi organisant le renouvellement concomitant des conseils généraux et des conseils régionaux fixe le calendrier des élections des conseillers territoriaux, prévues au mois de mars 2014.
Le choix de cette date tend à concilier des contraintes de calendrier électoral (organisation du scrutin régional en 2010, des élections cantonales en 2011) et à ne pas trop perturber l'exercice des mandats des conseillers régionaux et des conseillers généraux en 2008, en 2010 et en 2011.
En conséquence, les conseillers généraux élus en 2008 garderaient le bénéfice de leur mandat de six ans tandis que ceux élus en 2011 verraient leur durée de mandat ramenée à trois ans. Le mandat des conseillers régionaux serait, quant à lui, réduit à quatre ans au lieu de six.
Bien que le régime des conseillers territoriaux ne soit pas applicable en Corse, les conditions de renouvellement des deux conseils généraux ont été modifiées. De plus, afin de permettre de rétablir la concomitance entre le renouvellement des conseillers généraux et celle et des membres de l'Assemblée de Corse qui existait jusqu'en 2004, la même réduction est apportée aux prochains mandats des conseillers généraux des deux départements de Corse élus en 2011 et des membres de l'Assemblée de Corse, engendrant une réduction de trois ans et de deux ans respectivement de leur durée.
La modification du calendrier des élections locales n'est pas une nouveauté puisqu'elle a été effectuée à plusieurs reprises par le législateur dans le but de favoriser le déroulement des opérations électorales. C'est le cas, par exemple, du report des élections cantonales de mars à septembre-octobre 1988 ou des élections municipales de mars à juin 1995, afin de permettre le déroulement respectivement des élections présidentielles de 1988 et de 1995. De même, en 1990 et en 1994, le législateur a prorogé d'un an le mandat d'une série de conseillers généraux de façon à permettre la concomitance de leur élection, respectivement avec les élections régionales de 1992 et les élections municipales de 2001. Le Conseil constitutionnel, tout en rappelant la nécessité de permettre aux électeurs « d'exercer selon une périodicité raisonnable leur droit de suffrage », avait alors considéré que ce report s'inscrivait dans un dispositif d'ensemble tendant à favoriser une plus forte participation du corps électoral aux élections visées.3(*) Plus récemment, le Conseil constitutionnel a admis le prolongement d'un an du mandat des conseillers municipaux et généraux élus en mars 2001, de façon à éviter une interférence dommageable de leur renouvellement en mars 2007, non seulement avec l'élection présidentielle de 2007 mais aussi avec les élections législatives de juin 2007 et sénatoriales de septembre 2007.
5.2. Applicabilité outre-mer
5.2.1. Election des conseillers généraux et régionaux
Le projet de loi n'aura aucun impact sur les collectivités d'outre-mer, puisque l'organisation administrative y diffère de celle applicable en métropole.
En ce qui concerne les départements d'outre-mer, le projet de loi leur sera rendu applicable. Toutefois, pour tenir compte des projets d'évolution institutionnelle lancés en Guadeloupe, en Guyane et en Martinique à l'initiative des élus locaux (contrairement au département de La Réunion), le projet de loi renvoie à une ordonnance l'édiction des mesures d'adaptation nécessaires à l'application du projet dans ces départements.
5.2.2. Election des délégués intercommunaux
Les dispositions applicables en métropole pour la désignation des délégués intercommunaux s'appliquent également dans les départements d'outre mer et à Mayotte.
5.2.3. Election des conseillers municipaux
Les dispositions du projet sont rendues applicables dans les départements d'outre-mer, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon.
L'article 16 rend applicable aux élus des communes de Polynésie française les dispositions prévues au titre III relatives aux élus municipaux.
Ces dispositions sont sans objet à Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna, faute de communes.
5.3. Textes d'application nécessaires
Afin de permettre la mise en oeuvre complète de la réforme en 2014, l'article 14 du projet de loi autorise le Gouvernement à arrêter par voie d'ordonnances :
- le tableau des effectifs des conseils généraux et des conseils régionaux prévu par le tableau n° 7 annexé au code électoral, dans un délai de un an à compter de la publication de la loi : ce tableau devra concilier le respect du principe d'égalité devant le suffrage et les impératifs de bonne administration du département et de la région par leur assemblée délibérante respective et de représentation effective des territoires au sein des conseils régionaux ;
- les dispositions fixant les mesures d'adaptation dans les départements et régions d'Outre-mer de Guadeloupe, de Guyane et de Martinique, dans un délai de dix-huit mois.
Dans les deux cas, le dépôt du projet de loi de ratification des ordonnances devant le Parlement interviendra dans les trois mois suivant leur publication.
Les dispositions d'entrée en vigueur du projet de loi sont prévues par l'article 15.
Des textes réglementaires modifiant la partie réglementaire du code électoral préciseront les conditions d'application des dispositions législatives (bulletins de vote, procédure contentieuse, déclarations de candidature...). Des décrets d'application sont par ailleurs prévus par le projet de loi notamment pour fixer les limites territoriales des cantons, leur création et leur suppression, les conditions relatives à la déclaration de candidature des conseillers territoriaux élus par voie de listes, ainsi que celles relatives à la délivrance des récépissés d'enregistrement.
S'agissant de la réforme du mode de scrutin applicable aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, celle-ci implique une modification juridique des textes législatifs organiques applicables aux élections des membres des conseils municipaux. Certains articles de loi sont de nature organique et nécessitent en effet que le projet de loi ordinaire soit présenté en même temps qu'un projet de loi organique.
C'est l'objet du projet de loi organique relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale qui prévoit dans son article 2 l'entrée en vigueur des dispositions relatives à l'élection des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale et des conseils municipaux à l'occasion, respectivement, du prochain renouvellement général des conseils municipaux et de l'élection des conseillers territoriaux, tous deux prévus en mars 2014.
Cf. commentaire p. 17
Simulations département A : 27 conseillers territoriaux, dont 21 élus au scrutin uninominal
Dépt A
Elus au SM
Elus à la RP
Total Elus
Département B : 37 conseillers territoriaux, dont 30 élus au scrutin uninominal
Dépt/Régions
Département B
Elus au scrutin majoritaire
195 988
Elus à la proportionnelle
Département C : 31 conseillers territoriaux dont 25 élus au scrutin uninominal
Département C
135 077
Département D : 23 conseillers territoriaux dont 18 élus au scrutin uninominal
Département D
Simulation sur une région A à quatre départements
DPTMTS
Nb de cantons (80%)
RP (20%)
DEPARTEMENT W
RESULTATS EN VOIX
Cantons détenus au SUM
Département W
(simulation SUM 80% et RP plus fort reste 20% avec les seules voix des perdants)
RESTES EN VOIX
des perdants du SUM
Partis admis à la RP
nb total de restes /nb de sièges à pourvoir
de restes en vx du parti /QE
Attribution au quotient
Voix inutilisées (nb de restes en vx du parti-(attrib*QE))
Attribution au plus fort reste
Répartition finale
15159,25
(simulation SUM 80%et RP plus fort reste 20% avec l'ensemble des voix )
nb total de SE /nb de sièges à pourvoir
de vx* /QE
Voix inutilisées (nb de vx-(attrib*QE))
30766,5
(simulation SUM 80% et RP 20% plus forte moyenne avec les seules voix des perdants)
EN VOIX des perdants du SUM
RESTE EN VOIX
sans les ptits partis*
nb total de reste /nb de sieges restants
nb de reste vx/quotient
arrondie** et attribution
MOYENNE arrondie+1
Reste en voix / M arr+1
Attrib à la plus forte moy
Attrib précédentes +1
Reste en vx/att+1
(simulation SUM 80% et RP 20% plus forte moyenne avec l'ensemble des voix)
nb total de vx /nb de sieges restants
nb vx/quotient
nb de voix / M arr+1
nb de vx/att+1
DEPARTEMENT X
Nb de cantons
détenus au SUM
Voix inutilisées (nb de vx du parti-(attrib*QE))
15323,6
164 089
32817,8
(simulation SUM 80% et RP 20% plus forte moy avec les seules voix des perdants)
Reste en vx/les att+1
(simulation SUM 80% et RP 20% plus forte moy avec l'ensemble des voix)
Composition du CG du département X
(simulation SUM 80% et RP 20% plus fort reste avec les seules voix des perdants)
CT Elus
au SUM
à la RP
(simulation SUM 80% et RP 20% plus fort reste avec l'ensemble des voix)
(simulation SUM 80% et RP 20% plus forte moy avec l'ensemble des voix )
DEPARTEMENT Y
Nb de cantons détenus au SUM
Total par liste
Reste des voix
Département Y
10737,3333
29680,66667
29680,6667
Département Z
Département Z (simulation SUM 80% et RP plus fort reste 20% avec les seules voix des perdants)
18243,3333
240 486
Département Z (simulation SUM 80%et RP plus fort reste 20% avec l'ensemble des voix )
18243,33
Composition du conseil régional de la région A
Elus du
TOTAL des élus au CR
* 1 Article L. 5211-1 du CGCT : « Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre (...) »
* 2 Article L. 5211-5-1 du CGCT : Les statuts d'un établissement public de coopération intercommunale mentionnent notamment : / a) La liste des communes membres de l'établissement ; / b) Le siège de celui-ci ; / c) Le cas échéant, la durée pour laquelle il est constitué ; / d) Les modalités de répartition des sièges ; / e) Le nombre de sièges attribué à chaque commune membre ; / f) L'institution éventuelle de suppléants ; / g) Les compétences transférées à l'établissement. / Ils sont approuvés par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés.
* 3 Décision n° 90-280 DC du 06 décembre 1990

References: l'article 39
 l'article 14
 l'article 88

L'article 4

L'article 1

L'article 2

L'article 3
 l'article 3
 l'article 25

L'article 2
 l'article 1
 l'article 4
 l'article 2
 l'article 2

L'article 8
 l'article 9

L'article 13
 l'article 10

L'article 16
 l'article 14
 l'article 15