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Timestamp: 2019-06-26 20:05:04+00:00

Document:
BVerwG, 4 C 12.07: Flughafen, Kommission, Beweisantrag, Start
Urteil des BVerwG vom 09.07.2009, 4 C 12.07
Flughafen, Kommission, Beweisantrag, Start
Flughafen, Kommission, Beweisantrag, Start, Staatliches Handeln, Artenschutz, Beitrag, Ausnahmecharakter, Übereinstimmung, Wahrscheinlichkeit
BVerwG 4 C 12.07 OVG 20 D 80/05.AK
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 9. Juli 2009 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz, die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und Dr. Bumke und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz
1Der Kläger, ein anerkannter Naturschutzverband, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 28. Dezember 2004 in der Fassung vom 6. Juli
2006, der die Verlängerung der Start- und Landebahn des Verkehrsflughafens
Münster/Osnabrück von 2 170 m auf 3 600 m zum Gegenstand hat.
2Der von der Beigeladenen betriebene Flughafen entwickelte sich aus einem in
den 1950er Jahren angelegten Verkehrslandeplatz. In den 1970er Jahren wurde die Start- und Landebahn auf die heutige Länge von 2 170 m ausgebaut. Auf
dem Flughafen werden derzeit Linienflüge im innerdeutschen und europäischen
Verkehr sowie Charterflüge mit Zielen vorwiegend im Mittelmeerraum
durchgeführt. Östlich des Flughafengeländes verlaufen der Dortmund-Ems-
Kanal und die Bundesautobahn A 1. Nach Westen hin wird das Gelände von
dem von Süden nach Norden fließenden Eltingmühlenbach sowie einer Kreisstraße, die eingezogen werden soll, begrenzt. Der Eltingmühlenbach gehört
zum Gewässersystem der Ems. Das Gebiet wurde mit Entscheidung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 7. Dezember 2004 in die Liste
von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung in der atlantischen biogeografischen Region aufgenommen. Die Entscheidung wurde der Bundesregierung
am 8. Dezember 2004 bekannt gemacht und im Amtsblatt vom 29. Dezember
2004 veröffentlicht (ABl Nr. L 387 S. 1). Das Gebiet weist Bestände des nach
Anhang I der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (Richtlinie 92/43/EWG des Rates
vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild
lebenden Tiere und Pflanzen - FFH-RL -) als prioritär eingestuften Lebensraumtyps *91E0 (Auenwälder mit Alnus glutinosa und Fraxinus excelsior), des nicht
prioritären Lebensraumtyps 3260 (Flüsse der planaren bis montanen Stufe mit
Vegetation des Ranunculion fluitantis und des Callitricho-Batrachion) sowie
verschiedene Tierarten nach Anhang II der FFH-RL, unter anderem das Bachneunauge (Lampetra planeri) auf. Die Verlängerung der Start- und Landebahn
auf 3 600 m macht die Querung des Eltingmühlenbachs notwendig; er soll verschwenkt und über eine Länge von 390 m übertunnelt werden. In dem Bereich,
der nicht durch Rollbahnen versiegelt wird, sind Lichtschächte vorgesehen. Die
von der Beigeladenen vorgelegte FFH-Verträglichkeitsuntersuchung vom Februar 1999 kommt zu dem Ergebnis, dass eine erhebliche Beeinträchtigung des
(damals potentiellen) FFH-Gebiets mit Blick auf den Lebensraumtyp 3260 und
die Art „Bachneunauge“ in Betracht komme. Der prioritäre Lebensraumtyp *91E0 (Auenwald) sei nicht betroffen. Mit dem angefochtenen Planfeststellungsbeschluss hat der Beklagte Vermeidungs- und Minderungsmaßnahmen
sowie Maßnahmen zur Sicherung der Kohärenz angeordnet. Zur Überprüfung
der Wirksamkeit der Minderungs- und Kompensationsmaßnahmen ist ein Monitoring-Programm unter Beachtung der FFH-relevanten Arten zu entwickeln und
über einen Zeitraum von 10 Jahren durchzuführen. Des Weiteren enthält der
Planfeststellungsbeschluss einen Auflagenvorbehalt, sollten die Maßnahmen
nicht oder nur unzureichend greifen.
3Mit Urteil vom 13. Juli 2006 hat das Oberverwaltungsgericht die Klage gegen
den Planfeststellungsbeschluss abgewiesen. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt: Eine erhebliche Beeinträchtigung der Erhaltungsziele des
FFH-Gebiets in Bezug auf den prioritären Lebensraumtyp *91E0 sei auch im
Hinblick auf den vom Kläger geltend gemachten Gesichtspunkt des Zerschneidungseffekts zu verneinen. Eine erhebliche Beeinträchtigung komme aber mit
Blick auf den nicht prioritären Lebensraumtyp 3260 und die nicht prioritäre Art
„Bachneunauge“ in Betracht. Weitergehende Beeinträchtigungen des FFH-
Gebiets seien nicht zu erkennen, insbesondere werde keine Fledermausart von
den Erhaltungszielen erfasst. Im Hinblick auf die vom Kläger angesprochenen
Fledermäuse ergäben sich auch keine weitergehenden Einschränkungen aus
dem Artenschutz, da es keine Anhaltspunkte für ein bedeutsames Vorkommen
im Eingriffsbereich gebe. Weitere Untersuchungen seien nicht veranlasst; insofern treffe den Kläger eine besondere Darlegungslast. Die Voraussetzungen für
eine Abweichungsentscheidung seien gegeben. Das Ziel, den Flughafen für den
Interkontinentalverkehr auszubauen, stelle ungeachtet der Prognoseunsicherheiten einen zwingenden Grund des öffentlichen Interesses dar. Es spreche Gewichtiges und Erhebliches für die Ausbaumaßnahme. Demgegenüber
trete die Bedeutung der betroffenen Erhaltungsziele im FFH-Gebiet angesichts
des gegebenen Zustandes des Eingriffsbereiches, der Minimierungsmaßnahmen und der Möglichkeit der Aufwertung der Landschaft durch Kompensationsmaßnahmen zurück. Zumutbare Alternativen, den mit dem Vorhaben verfolgten Zweck an anderer Stelle ohne oder mit geringeren Beeinträchtigungen
zu erreichen, seien nicht gegeben.
4Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Klägers. Er rügt eine Verletzung des § 34 Abs. 3 und 4 BNatSchG, Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 1 und 2 FFH-RL
sowie des Amtsermittlungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 VwGO). Der Beklagte und
die Beigeladene verteidigen das angefochtene Urteil.
5Die Revision des Klägers ist begründet. Das angefochtene Urteil wird den
rechtlichen Anforderungen, die im Fall einer erheblichen Beeinträchtigung eines
FFH-Gebiets an eine Zulassung im Wege der Abweichungsentscheidung gestellt werden, nicht in jeder Hinsicht gerecht und verletzt insoweit Bundesrecht.
Die tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts lassen im Revisionsverfahren keine abschließende Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des
Planfeststellungsbeschlusses zu. Das angefochtene Urteil ist daher aufzuheben
und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das
Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).
61. In Übereinstimmung mit Bundesrecht hat das Oberverwaltungsgericht die
Zulässigkeit des Vorhabens an den landesrechtlichen Vorschriften gemessen,
mit denen Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 1 FFH-RL umgesetzt wird, und nicht auf die
verschärften Anforderungen nach Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL abgestellt.
Indem sich das Oberverwaltungsgericht bei der Anwendung des § 48 d LG
NRW durch das Europäische Gemeinschaftsrecht zu einer bestimmten Auslegung verpflichtet sieht, bringt es Bundesrecht zur Anwendung mit der Folge,
dass die revisionsgerichtliche Prüfungsbefugnis eröffnet ist (vgl. nur Urteile vom
7. Dezember 2006 - BVerwG 4 C 16.04 - BVerwGE 127, 208 Rn. 13 und vom
21. Februar 2008 - BVerwG 4 C 13.07 - BVerwGE 130, 223 Rn. 9).
7Nach Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL können, wenn das betreffende Gebiet
ein Gebiet ist, das einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp und/oder eine
prioritäre Art einschließt, als zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen
Interesses nur solche im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen,
der öffentlichen Sicherheit oder den maßgeblich günstigen Auswirkungen des
Projekts auf die Umwelt geltend gemacht werden (benannte Abweichungsgründe). Sonstige unbenannte Gründe können gemäß Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL nur berücksichtigt werden, wenn die zuständige Behörde zu-
vor über das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit
eine Stellungnahme der EU-Kommission eingeholt hat.
81.1 Eine Stellungnahme der Kommission gemäß Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-
RL ist nicht bereits dann einzuholen, wenn in einem FFH-Gebiet - wie hier - ein
prioritärer Lebensraumtyp lediglich vorhanden ist; nur wenn sich nach dem Ergebnis der FFH-Verträglichkeitsuntersuchung nicht ausschließen lässt, dass
das Vorhaben gerade einen prioritären Lebensraumtyp oder eine prioritäre Art
beeinträchtigt, dürfen andere als die benannten Gründe für eine Abweichung
nur geltend gemacht werden, wenn die Kommission zu den Voraussetzungen
für eine Abweichung Stellung genommen hat. Nach seinem Wortlauf gebietet
Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL im Fall sonstiger Abweichungsgründe zwar
die Einholung einer Stellungnahme der Kommission, wenn das Gebiet einen
prioritären Lebensraumtyp und/oder eine prioritäre Art „einschließt“. Ähnlich ist
die Formulierung in § 34 Abs. 4 BNatSchG und § 48 d Abs. 6 LG NRW; dort
wird darauf abgestellt, ob sich in dem betroffenen Gebiet prioritäre Biotope oder
prioritäre Arten „befinden“. Eine allein am Wortlaut orientierte Auslegung wird
aber dem Sinn und Zweck der Vorschrift nicht gerecht. Die verfahrensrechtliche
Einbeziehung der Kommission dient dem besonderen Schutz prioritärer Lebensräume und Arten. Die Kommission soll für den Fall, dass eine FFH-
Verträglichkeitsuntersuchung zu dem Ergebnis kommt, das Vorhaben könne ein
FFH-Gebiet erheblich beeinträchtigen (Art. 6 Abs. 3 FFH-RL), ihrerseits eine
Bewertung der möglicherweise beeinträchtigten ökologischen Werte vornehmen
können. Wie bereits die Interpretationshilfe der Kommission „Natura 2000-
Gebietsmanagement, Die Vorgaben des Artikel 6 der ‚Habitat-Richtlinie’
92/43/EWG“ aus dem Jahr 2000 hervorhebt (im Folgenden: Auslegungsleitfaden 2000), soll der Umstand, dass ein Projekt, welches einen prioritären Lebensraum und/oder eine prioritäre Art in keiner Weise beeinträchtigt, keine
Rechtfertigung dafür sein, dass ein Gebiet unter das schärfere Regime des
Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL fällt (Auslegungsleitfaden 2000, S. 53). Die
Kommission hat diese Auffassung im aktuellen Auslegungsleitfaden von Januar
2007 (im Folgenden: Auslegungsleitfaden 2007) bestätigt. Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL sei so zu verstehen, dass er für alle Gebiete Anwendung findet,
sobald prioritäre Lebensräume und/oder Arten in Mitleidenschaft gezogen wer-
den (Auslegungsleitfaden 2007, S. 25). Dementsprechend hat auch die Generaldirektion Umwelt - wie das von der Beigeladenen vorgelegte Schreiben vom
23. Juli 2007 in einem insoweit vergleichbaren Verfahren belegt - es ausdrücklich abgelehnt, eine Stellungnahme der Kommission zu veranlassen, wenn sich
aus den eingereichten Unterlagen zur FFH-Verträglichkeitsuntersuchung ergibt,
dass ein prioritärer Lebensraum zwar im FFH-Gebiet vorhanden ist, aber nicht
9Der von dem Kläger angeregten Vorlage des Verfahrens an den Europäischen
Gerichtshof gemäß Art. 234 EG bedarf es nicht, weil keine vernünftigen Zweifel
an der dargelegten Auslegung des Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL bestehen.
Aus dem Hinweis des 9. Senats in dem vom Kläger in Bezug genommenen
Urteil vom 17. Januar 2007 - BVerwG 9 A 20.05 - (BVerwGE 128, 1 Rn. 117), in
der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs finde sich bislang keine
Aussage, dass der Anwendungsbereich der Norm entsprechend ihrem Schutzzweck einzuschränken wäre, folgt keine Pflicht zur Vorlage. Der Umstand, dass
sich der Europäische Gerichtshof bislang nicht mit einer Frage befasst hat, bedeutet nicht, dass Anlass zu vernünftigen Zweifeln i.S.d. acte-clair-Doktrin
(EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81 - Slg. 1982, 3415 Rn. 16)
besteht. Im Übrigen hat der 9. Senat zwischenzeitlich klargestellt, dass die verschärften materiellrechtlichen Anforderungen an Abweichungsgründe gemäß
Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL nur zu stellen sind, wenn zumindest die Möglichkeit der Beeinträchtigung prioritärer Elemente im Gebiet besteht (Urteil vom
12. März 2008 - BVerwG 9 A 3.06 - BVerwGE 130, 299 Rn. 152). Dass in verfahrensrechtlicher Hinsicht etwas anderes gelten sollte, ist nicht ersichtlich. Die
Frage, ob prioritäre Lebensraumtypen oder Arten erheblich beeinträchtigt werden, prüfen die Mitgliedstaaten auch im Rahmen der Verträglichkeitsuntersuchung nach Art. 6 Abs. 3 FFH-RL, ohne die Kommission beteiligen zu müssen.
Schon die Verträglichkeitsprüfung kann, wenn ihr Ergebnis positiv ist, zur Zulassung eines Projekts führen.
101.2 Die Abweichungsprüfung richtet sich nach Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 1 FFH-
RL, da nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, an
die das Revisionsgericht gebunden ist (§ 137 Abs. 2 VwGO), eine erhebliche
Beeinträchtigung des Lebensraumtyps *91E0 auch im Hinblick auf den vom
Kläger geltend gemachten Zerschneidungseffekt ausgeschlossen ist. Für die
Annahme einer erheblichen Beeinträchtigung eines in einem geschützten Gebiet vorhandenen, jedoch nicht im Eingriffsbereich liegenden Lebensraumtyps
genügt es nicht, dass charakteristische Arten, die typisch für den in seinen Erhaltungszielen geschützten Lebensraumtyp sind, im Eingriffsbereich vorkommen. Maßgeblich ist, ob die außerhalb des Lebensraums befindlichen, aber für
den Lebensraumtyp charakteristischen Pflanzen- und Tierarten eine für die Erhaltung des Lebensraumtyps notwendige Funktion erfüllen.
11Die gegen die Feststellung, dass eine mittelbare Beeinträchtigung durch Zerschneidung auch in Ansehung der im Eingriffsbereich vorhandenen, für den
prioritären Lebensraumtyp *91E0 charakteristischen Arten zu verneinen sei, erhobene Aufklärungsrüge hat keinen Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat
den Beweisantrag zu 3) des Klägers, zum Beweis dafür, dass der Lebensraumtyp *91E0 erheblich beeinträchtigt werde, wobei insbesondere auch die Zerschneidungswirkung für die im Gebiet vorhandenen Flächen dieses Lebensraumtyps zu berücksichtigen sei, ein Sachverständigengutachten einzuholen,
unter Berufung auf die vorgelegten Gutachten zu Recht abgelehnt; eine weitere
Sachverhaltsaufklärung musste sich ihm auch nicht aufdrängen. Das Oberverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass im Eingriffsbereich Pflanzen- und
Tierarten i.S.d. Art. 1 Buchst. e FFH-RL vorhanden sein könnten, die typisch für
den in seinen Erhaltungszielen geschützten Lebensraumtyp *91E0 seien. Es
hat daher auch die Möglichkeit einer mittelbaren Beeinträchtigung durch Zerschneidung in den Blick genommen. Auf der Grundlage der vorgelegten Gutachten, insbesondere der FFH-Verträglichkeitsuntersuchung ist das Oberverwaltungsgericht zu dem Ergebnis gekommen, dass der Eingriffsbereich weder
in unmittelbarem noch in Ansehung des Bachverlaufs in mittelbarem Kontakt
mit den Auenwaldbeständen stehe; dem Überbauungsbereich könne keine besondere, gerade auf jene Bestände bezogene Verbindungsfunktion beigemessen werden. Liegen methodisch verwertbare FFH-Gutachten vor, die zu dem
Ergebnis kommen, dass eine erhebliche Beeinträchtigung ausgeschlossen erscheint, ist eine weitere Sachverhaltsaufklärung nur dann veranlasst, wenn Anhaltspunkte dafür gegeben sind, dass die außerhalb des Lebensraums befindli-
chen Arten eine besondere, gerade auf die geschützten Bestände des Lebensraumtyps bezogene Verbindungsfunktion haben. Allein das Vorkommen charakteristischer Arten eines Lebensraumtyps im Eingriffsbereich genügt nicht.
Soweit der Kläger geltend macht, jedem Biologen dränge sich angesichts des
Bachlaufs auf, dass die im Eingriffsbereich vorhandenen Arten eine Verbindungsfunktion für die geschützten Bestände des Lebensraumtyps *91E0 hätten,
muss er sich entgegenhalten lassen, dass das Oberverwaltungsgericht methodische Mängel der zugrunde gelegten Untersuchungen nicht festgestellt und
er seinerseits solche Mängel auch nicht geltend gemacht hat. Den Beweisantrag hat er lediglich damit begründet, dass eine erhebliche Beeinträchtigung
nach dem Verlauf der mündlichen Verhandlung wahrscheinlich, jedenfalls gut
möglich erscheine. Mit dem Einwand im Revisionsverfahren, er habe in der
mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht methodische Mängel
der Gutachten geltend gemacht, dringt der Kläger nicht durch. Es genügt nicht,
auf die mündliche Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht zu verweisen.
Maßgeblich ist der Beweisantrag. Mit einem Beweisantrag, der auf Einholung
eines weiteren Sachverständigengutachtens zielt, muss nicht nur das Beweisthema benannt werden, vielmehr müssen auch Angaben gemacht werden zur
fehlenden Eignung der vorliegenden Gutachten. Gutachten und sachverständige Stellungnahmen sind dann ungeeignet, wenn sie grobe, offen erkennbare
Mängel oder unlösbare Widersprüche aufweisen, wenn sie von unzutreffenden
sachlichen Voraussetzungen ausgehen oder Anlass zu Zweifeln an der Sachkunde oder der Unparteilichkeit des Gutachters besteht (vgl. nur Beschluss vom
5. Dezember 2008 - BVerwG 9 B 28.08 - NVwZ 2009, 320 Rn. 4). Solche
Mängel sind mit dem Beweisantrag zu 3) nicht vorgetragen worden. Ebenso
wenig genügt es, im Revisionsverfahren Gutachten zur Frage der Verbindungswirkung vorzulegen. Abgesehen davon, dass maßgeblicher Zeitpunkt für
die Beurteilung der Sach- und Rechtslage grundsätzlich der Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses ist, hätte der Kläger vielmehr mit dem
Beweisantrag substanziiert - über das bloße Vorkommen der Arten hinaus -
Tatsachen zum Funktionsbezug der Arten und deren besondere, gerade auf die
geschützten Bestände des Lebensraumtyps bezogene Verbindungsfunktion
benennen und konkret darlegen müssen, aus welchen in der mündlichen Verhandlung erörterten Umständen sich der behauptete Aufklärungsbedarf ergab.
Das gilt umso mehr als sich das Oberverwaltungsgericht mit dem vom Kläger
vorgelegten Gutachten von Dr. H. auseinander gesetzt und den Gutachter in
der mündlichen Verhandlung gehört hat.
122. Die Zulassung eines Vorhabens trotz negativen Ergebnisses der Verträglichkeitsprüfung setzt voraus, dass das Vorhaben aus zwingenden Gründen des
überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder
wirtschaftlicher Art, notwendig ist (§ 48d Abs. 5 Nr. 1 LG NRW, § 34 Abs. 3
Nr. 1 BNatSchG, Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 1 FFH-RL). Das Oberverwaltungsgericht ist bei der Prüfung, ob hier Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses gegeben sind, zwar im Ansatz von einem zutreffenden rechtlichen Maßstab ausgegangen. Es hat die öffentlichen Interessen jedoch in einer mit dem
Ausnahmecharakter dieser Vorschrift nicht vereinbarenden Weise gewichtet
(2.1). Bei der Gewichtung der FFH-Belange hat es die im Planfeststellungsbeschluss angeordneten Kohärenzsicherungsmaßnahmen mindernd berücksichtigt, ohne festzustellen, inwieweit diese Maßnahmen einen Beitrag zur Erhaltung der Integrität des Gebiets leisten (2.2). Beides ist mit Bundesrecht nicht
132.1 Als Abweichungsgründe kommen für Vorhaben, die nur nicht prioritäre Lebensraumtypen und/oder Arten erheblich beeinträchtigen, neben solchen sozialer oder wirtschaftlicher Art sowie den benannten Abweichungsgründen des
Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL auch vielfältige andere Gründe in Betracht.
Inhaltliche Beschränkungen, die über die Ausrichtung auf ein öffentliches Interesse hinausgehen, sind Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 1 FFH-RL nicht zu entnehmen.
Damit sich die Gründe gegenüber dem Belang des Gebietsschutzes durchsetzen können, müssen keine Sachzwänge vorliegen, denen niemand ausweichen
kann; Art. 6 Abs. 4 FFH-RL setzt lediglich ein durch Vernunft und Verantwortungsbewusstsein geleitetes staatliches Handeln voraus (Urteile vom
27. Januar 2000 - BVerwG 4 C 2.99 - BVerwGE 110, 302 <314 f.> und vom
12. März 2008 a.a.O. Rn. 153). Erforderlich ist eine Abwägung: Das Gewicht
der für das Vorhaben streitenden Gemeinwohlbelange muss auf der Grundlage
der Gegebenheiten des Einzelfalls nachvollziehbar bewertet und mit den gegenläufigen Belangen des Habitatschutzes abgewogen worden sein (Urteil vom
17. Januar 2007 a.a.O. Rn. 131). Dabei handelt es sich nicht um eine fachplanerische, sondern um eine bipolare, den spezifischen Regeln des FFH-Rechts
folgende Abwägung (vgl. Urteil vom 17. Januar 2007 - BVerwG 9 C 1.06 -
BVerwGE 128, 76 Rn. 22 zur naturschutzrechtlichen Abwägung).
14Voraussetzung der Abwägung ist zunächst, dass die Vorhabensziele, die als
Abweichungsgründe bezeichnet werden, ihrer Art nach berücksichtigungs- und
tragfähig sind (Urteil vom 12. März 2008 a.a.O. Rn. 158, 160). Entspricht ein
Vorhaben den Vorgaben der fachplanerischen Planrechtfertigung, liegen berücksichtigungsfähige Abweichungsgründe vor. Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass ein Vorhaben, das im Sinne der Planrechtfertigung den Zielsetzungen des Luftverkehrsgesetzes entspricht und Zwecken der Zivilluftfahrt dient, im öffentlichen Interesse liegt und damit grundsätzlich auch geeignet ist, entgegenstehende FFH-Belange zu überwinden; ob das
öffentliche Interesse die FFH-Belange überwiegt, hängt aber von dem Ergebnis
der im Weiteren erforderlichen konkreten Abwägung ab (UA S. 40).
15Die berücksichtigungsfähigen Abweichungsgründe sind sodann zu gewichten.
Im Grundsatz überlässt das Gemeinschaftsrecht die Definition öffentlicher Interessen und deren Gewichtung allerdings den Mitgliedstaaten. Die FFH-
Richtlinie enthält differenzierte Vorgaben für die Bewertung des Integritätsinteresses, nicht aber für die Gewichtung der öffentlichen Interessen. Der Spielraum der Mitgliedstaaten ist jedoch nicht unbegrenzt. Sie dürfen ihre öffentlichen Interessen nicht in einer Weise definieren und bewerten, die praktisch
jedem Vorhaben, das das Erfordernis der Planrechtfertigung erfüllt und nach
dem Muster der Abwägungsregeln des deutschen Planungsrechts vertretbar ist,
von vornherein ein hohes Gewicht beimisst mit der Folge, dass es allenfalls bei
schweren Beeinträchtigungen der Schutzziele hinter dem Interesse an der Integrität des FFH-Gebiets zurücktreten müsste. Die Gewichtung des öffentlichen
Interesses muss vielmehr den Ausnahmecharakter einer Abweichungsentscheidung gemäß Art. 6 Abs. 4 FFH-RL berücksichtigen. Aufgrund seines Ausnahmecharakters begründet Art. 6 Abs. 4 FFH-RL ein strikt beachtliches Vermeidungsgebot, das zu Lasten des Integritätsinteresses des durch Art. 4 FFH-
RL festgelegten kohärenten Systems nicht bereits durchbrochen werden darf,
wenn dies nach dem Muster der Abwägungsregeln des deutschen Planungsrechts vertretbar erscheint, sondern nur beiseite geschoben werden darf, soweit
dies mit der Konzeption größtmöglicher Schonung der durch die Habitat-
Richtlinie geschützten Rechtsgüter vereinbar ist (Urteile vom 27. Januar 2000
a.a.O. S. 310 und vom 17. Mai 2002 - BVerwG 4 A 28.01 - BVerwGE 116, 254
<263>). Diese zur Alternativenprüfung entwickelten Grundsätze gelten auch für
die Prüfung zwingender Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses.
Art. 6 Abs. 4 FFH-RL ist als Ausnahme von dem in Art. 6 Abs. 3 Satz 2 FFH-RL
festgelegten Genehmigungskriterium eng auszulegen (EuGH, Urteile vom
20. September 2007 - Rs. C-304/05 - Slg. 2007, I-7495 Rn. 83 und vom
26. Oktober 2006 - Rs. C-239/04 - Slg. 2006, I-10183 Rn. 35). Nicht jedem
Vorhaben, das das Erfordernis der Planrechtfertigung erfüllt, kommt ein besonderes Gewicht zu. Der Ausnahmecharakter einer Abweichungsentscheidung
verbietet es, den Zielen eines solchen Vorhabens „bereits für sich“ ein erhebliches Gewicht beizumessen. Woraus sich das erhebliche Gewicht ergibt, muss
vielmehr im Einzelnen begründet werden.
16Welche Faktoren für das Gewicht des öffentlichen Interesses an einem Vorhaben maßgebend sind, lässt sich nicht abschließend bestimmen. Zu berücksichtigen ist in jedem Fall der im Planfeststellungsverfahren prognostizierte Verkehrsbedarf. Maßgebend ist aber auch, ob die mit dem Vorhaben verfolgten
Ziele normativ oder politisch vorgegeben sind und wie konkret die jeweiligen
Zielvorgaben sind. Dabei entfalten gesetzliche Vorgaben - wie etwa im Fall der
gesetzlichen Bedarfsfeststellung - ein höheres Gewicht als politisch wirkende
Planungsdirektiven, die in der Regel von eher allgemein gehaltenen Bedarfsvorstellungen geleitet sind.
17Die Dringlichkeit eines Infrastrukturprojekts bemisst sich in erster Linie nach der
verkehrlichen Bedeutung des Vorhabens. Zur verkehrlichen Bedeutung eines
Ausbauvorhabens gehört der tatsächlich zu erwartende Bedarf, wie er sich auf
der Grundlage der Gutachten zum prognostizierten Verkehrsbedarf darstellt.
Die Planung eines Vorhabens, das eine noch nicht vorhandene Nachfrage erst
„stimulieren“ soll, kann fachplanerisch zulässig sein. Der Bedarf für einen Flughafen kann sich nicht nur aus einer tatsächlichen, aktuell feststellbaren Nach-
frage ergeben, sondern auch aus der Vorausschau künftiger Entwicklungen
(Urteile vom 20. April 2005 - BVerwG 4 C 18.03 - BVerwGE 123, 261 <271 f.>;
vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 282 und
vom 13. Dezember 2007 - BVerwG 4 C 9.06 - BVerwGE 130, 83 Rn. 50). Ein
Vorhabensträger ist nicht darauf beschränkt, nur den absolut sicher zu erwartenden Bedarf abzudecken. Solange weder auf europäischer noch auf nationaler Ebene eine verbindliche verkehrspolitische Gesamtkonzeption für den Ausbau von Flughäfen existiert und deshalb die Anbieter von Flughafenleistungen
in einem globalen Wettbewerb stehen, kann es ihnen nicht verwehrt werden,
sich für einen prognostizierten allgemeinen Anstieg der Nachfrage „zu rüsten“
(Urteil vom 20. April 2005 a.a.O. S. 272). Dass ein solches Vorhaben die Hürde
der Planrechtfertigung nimmt und damit ein Abweichungsgrund vorliegt, sagt
indes noch nichts über das Gewicht aus, mit dem der Abweichungsgrund in die
Abwägung einzustellen ist. Bei der Gewichtung der Abweichungsgründe sind
daher auch die mit der Planung verbundenen Prognoseunsicherheiten zu bewerten. Reichen die Prognoseunsicherheiten weiter als in anderen Fällen, bedarf es der Darlegung, warum dem Vorhaben gleichwohl ein besonderer Stellenwert zukommt. Das kann etwa der Fall sein, wenn mit normativer Verbindlichkeit die besondere Dringlichkeit des Vorhabens angeordnet ist. Mit welchem
Gewicht Prognoseunsicherheiten zu Buche schlagen, beurteilt sich nach den
Gegebenheiten des Einzelfalls. Als Faustregel lässt sich lediglich festhalten: Je
weiter die Unsicherheiten reichen, desto geringer wiegt das öffentliche Interesse an dem Vorhaben und desto konkreter und verbindlicher müssen die das
Vorhaben stützenden Zielvorgaben sein, wenn ihm trotz des unsicheren Bedarfs ein hohes Gewicht beigemessen werden soll.
18Diesen Anforderungen wird das angefochtene Urteil nicht in jeder Hinsicht gerecht. Das vom Oberverwaltungsgericht festgestellte Ziel, den Flughafen als
internationalen Flughafen für den direkten interkontinentalen Flugverkehr unter
gleichzeitiger besserer Positionierung in Bezug auf eine restriktionsfreiere Nutzung im Bereich des langen Mittelstreckenverkehrs zu ertüchtigen, stellt allerdings einen tragfähigen Abweichungsgrund dar. Der bedarfsgerechte Bau und
Ausbau von Verkehrsflughäfen liegt im öffentlichen Interesse, weil diese dem
Bedarf des allgemeinen Verkehrs i.S.d. § 6 Abs. 3 LuftVG und § 38 Abs. 2 Nr. 1
LuftVZO dienen (Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 - BVerwGE 56,
110 <119 f.>).
19Neben die an den Verkehrsbedarf gekoppelten luftverkehrsrechtlichen Belange
tritt nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts das allgemeine
strukturpolitische Ziel, die Dezentralisation des Luftverkehrs zu fördern und eine
Wettbewerbsstärkung der Region zu erreichen. Auch das stellt einen tragfähigen Abweichungsgrund dar. Der Gesichtspunkt der Strukturförderung vermag
als wirtschaftlicher Grund ein öffentliches Interesse zu begründen. Bei der Entscheidung über den Standort eines Flughafens kann eine Rolle spielen, welche
wirtschaftlichen Impulse von dem Flughafen für die Region zu erwarten sind
(Urteil vom 16. März 2006 a.a.O. Rn. 128 ff.). Das gilt nicht nur für einen Neubau, sondern auch für den Ausbau eines Flughafens. Die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Förderung der regionalen Wirtschaftsstruktur gehören zwar
nicht zu den Zielen des Luftverkehrsgesetzes (Urteil vom 26. April 2007
- BVerwG 4 C 12.05 - BVerwGE 128, 358 Rn. 52). Es handelt sich aber um für
das Vorhaben sprechende öffentliche Belange, die bei einer Abweichungsentscheidung berücksichtigungsfähig sind. Der in diesem Zusammenhang erhobene Vorwurf des Klägers, das Oberverwaltungsgericht berücksichtige Gründe,
die im Planfeststellungsbeschluss nicht angeführt worden seien, geht fehl. Der
Planfeststellungsbeschluss nimmt zu den regionalwirtschaftlichen Effekten eines Flughafens Stellung und betont die besondere Standortgunst (PFB S. 64 ff.,
118). Das Oberverwaltungsgericht knüpft hieran an und verweist auf „positive
regionalwirtschaftliche Effekte“ und „Arbeitsplatzeffekte“ (UA S. 46).
20Bei der Gewichtung der Abweichungsgründe hat das Oberverwaltungsgericht
den Zielen des Vorhabens jedoch ein von der Wahrscheinlichkeit ihrer Realisierung unabhängiges Eigengewicht und damit eine Durchschlagskraft gegenüber
dem Interesse an der Integrität des FFH-Gebiets beigemessen, die dem Ausnahmecharakter des Art. 6 Abs. 4 FFH-RL nicht gerecht wird.
21Das Oberverwaltungsgericht hat zwar erkannt, dass im vorliegenden Fall die
Prognoseunsicherheiten, soweit es um den interkontinentalen Flugverkehr am
Flughafen Münster/Osnabrück geht, „weiter reichen als in anderen Fällen“ (UA
S. 52), es hat aber gemeint, dass das Gewicht der Gründe für das Vorhaben
angesichts der geringen Eingriffsintensität dadurch nicht entscheidend gemindert werde und den Abweichungsgründen „bereits für sich“ ein erhebliches Gewicht beigemessen (UA S. 47). Das Oberverwaltungsgericht misst damit dem
Vorhaben von vornherein ein Eigengewicht bei, ohne hierfür - gemessen an
Art. 6 Abs. 4 FFH-RL - hinreichende Gründe anzugeben.
22Das Oberverwaltungsgericht hat zunächst darauf abgestellt, dass das Vorhaben
landesplanerisch vorgesehen und zugleich raumordnungsrechtlich abgesichert
sei (UA S. 44). Das vermittelt einem Vorhaben indessen nicht schon an sich
einen besonderen Stellenwert. Ziele der Raumordnung enthalten zwar
verbindliche, abschließend abgewogene Vorgaben, die öffentliche Stellen bei
der Entscheidung über planfeststellungsbedürftige Vorhaben zu beachten haben (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2, § 4 Abs. 1 Nr. 3 ROG 2008). Mit einer gesetzlichen
Bedarfsfeststellung, die dem Vorhaben einen besonderen Stellenwert verleiht
(Urteile vom 17. Januar 2007 - BVerwG 9 A 20.05 - BVerwGE 128, 1 Rn. 135
und vom 12. März 2008 - BVerwG 9 A 3.06 - BVerwGE 130, 299 Rn. 159; vgl.
auch Urteil vom 27. Oktober 2000 - BVerwG 4 A 18.99 - BVerwGE 112, 140
<148 f.>), ist die zielförmige Festlegung eines Flughafenausbaus jedoch nicht
zu vergleichen. Bei der gesetzlichen Bedarfsfeststellung ist die der Bedarfsermittlung zugrunde liegende Prognosebasis grundsätzlich einer gerichtlichen
Überprüfung entzogen. Diese Bindungswirkung präjudiziert eine auf der Ebene
der Planfeststellung erforderliche Abweichungsprüfung allerdings nicht in jeder
Hinsicht; in diesem Zusammenhang ist vielmehr zusätzlich zu fragen, ob den für
das Vorhaben streitenden Gemeinwohlbelangen ein derartiges Gewicht zukommt, dass sie sich gegenüber den widerstreitenden Belangen des Habitatschutzes durchsetzen (Urteil vom 17. Januar 2007 a.a.O. Rn. 134). Dagegen
umfasst bereits das luftverkehrsrechtliche Abwägungsgebot die Ermächtigung,
die raumordnerischen Gründe, die die Zielfestlegung tragen, zugunsten höher
gewichteter gegenläufiger Belange zurückzustellen (Urteil vom 16. März 2006
- BVerwG 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 79). Anders als bei der Zielbindung in der Bauleitplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) besteht kein striktes Anpassungsgebot. In diesem Sinne können zielförmige Standortentscheidungen der
Landesplanung nicht nur aus spezifisch fachplanerischen Erwägungen „über-
wunden“ werden, sondern auch bei der abwägenden Beurteilung i.S.d. Art. 6
Abs. 4 FFH-RL an Gewicht verlieren. Die zielförmigen Vorgaben der Landesplanung verpflichten zwar normativ, das beschriebene Vorhaben planerisch
weiter zu verfolgen, sie müssen jedoch keine abgesicherte Bedarfsfeststellung
enthalten. Je nach dem Umsetzungsspielraum, den das Ziel belässt, kann für
Zielfestlegungen eine relativ grobe Bedarfsabschätzung genügen. Welches
Gewicht sich mit einer zielförmigen Festlegung verbindet, hängt daher davon
ab, ob die Vorgaben konkrete Aussagen etwa zum zeitlichen Rahmen der Umsetzung oder auch beispielsweise zur Vernetzung mit anderen Infrastrukturprojekten enthalten, aus denen sich die Dringlichkeit des Vorhabens ergibt. Wie
aus dem angefochtenen Urteil hervorgeht, legt der Landesentwicklungsplan
Nordrhein-Westfalen vom 11. Mai 1995 unter D.I.3.2.6 fest, dass der internationale Verkehrsflughafen Münster/Osnabrück langfristig zu einem Verkehrsflughafen für den interkontinentalen Verkehr zu entwickeln ist. Dem Gebietsentwicklungsplan ist zu entnehmen, dass der Flughafen bedarfs- und funktionsgerecht der wachsenden Bedeutung des Flugverkehrs anzupassen ist. Beschränken sich die landesplanerischen und raumordnungsrechtlichen Vorgaben - wie
im vorliegenden Fall - auf die Aussage, dass ein Flughafen langfristig bedarfsgerecht auszubauen ist, kommt der aus Anlass des Vorhabens erstellten Bedarfsprognose besondere Bedeutung bei der Gewichtung der Abweichungsgründe zu. Die Unsicherheiten der Bedarfsprognose sind hierbei zu berücksichtigen.
23Das gilt auch, soweit das Oberverwaltungsgericht auf das NRW-Luftverkehrskonzept 2010 abstellt. Ein Flughafenkonzept - wie es auf Bundesebene auch
die Bundesregierung beschlossen hat - kann eine rechtsverbindliche Flughafennetz- und -bedarfsplanung, die weder auf europäischer noch auf nationaler
Ebene existiert (Urteil vom 20. April 2005 - BVerwG 4 C 18.03 - BVerwGE 123,
261 <272>), nicht ersetzen. Es kann allerdings Prioritäten setzen, indem es ein
Vorhaben - wie im Flughafenkonzept der Bundesregierung von August 2000 für
den Flughafen Münster/Osnabrück geschehen - als „besonders dringlich“ einstuft. Derartige Aussagen zur Dringlichkeit von Vorhaben an bestimmten
Standorten können von Bedeutung für das Gewicht des Vorhabens im Verhältnis zu anderen Vorhaben sein. In diesem Sinne mag ein nationales Flughafen-
konzept den Ansatz einer Verbindlichkeit in sich tragen. Als politisch wirkendes
Konzept steht es aber unter dem Vorbehalt, dass die auf der weiteren Planungsstufe im Planfeststellungsverfahren vorgelegten Bedarfsprognosen die
dem Konzept zugrunde liegende Bewertung bestätigen. Gleiches gilt für die
Stellung eines Flughafens im transeuropäischen Flughafennetz. Der Flughafen
Münster/Osnabrück ist zwar Teil des transeuropäischen Flughafennetzes, aber
weder ein internationaler noch ein Gemeinschaftsnetzpunkt, sondern lediglich
ein regionaler Netzpunkt (Art. 13 Abs. 2 i.V.m. der Übersichtskarte 6.1 der Entscheidung Nr. 1692/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
23. Juli 1996 über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes, ABl EG L Nr. 228 S. 1).
24Schließlich stellt das Oberverwaltungsgericht auf das allgemeine politische Ziel
ab, den Luftverkehr zu dezentralisieren und die Wettbewerbsfähigkeit der
Standortregionen zu stärken. Auch dieses Ziel ist nicht geeignet, den Planungszielen „an sich“ ein erhebliches Gewicht zu verleihen. Den genannten Zielen fehlt nicht nur die rechtliche Verbindlichkeit, sondern, weil sie allgemein, d.h.
für den gesamten Zuständigkeitsbereich gelten, auch der Bezug zum konkreten
Vorhaben. Ob und inwieweit das in Rede stehende Vorhaben geeignet ist, den
internationalen Luftverkehr zu dezentralisieren und die Wettbewerbsfähigkeit
der Region Münster zu stärken, hängt maßgebend davon ab, ob sich der
prognostizierte Verkehrsbedarf auch tatsächlich einstellen wird.
25Entscheidend für das Gewicht des Vorhabens ist mithin, wie die Wahrscheinlichkeit zu bewerten ist, dass die erwartete Nachfrage nach Interkontintenalverbindungen auf dem Flughafen Münster/Osnabrück tatsächlich entsteht. Da nach
den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ein Unterschied
besteht zwischen der Bedarfsprognose für den Mittelstreckenverkehr, dessen
Entwicklung nach den Gutachten als solide und günstig beurteilt wird, und den
Aussichten für den Interkontinentalverkehr, dem nach den Gutachten nur eine
realistische Entwicklungschance eingeräumt wird, bedarf es auch der
Gewichtung dieses Unterschieds. Es genügt nicht, darauf hinzuweisen, dass
sich die verbleibenden Prognoseunsicherheiten im Bereich des Interkontinentalverkehrs im Rahmen dessen hielten, was im Grunde jeder langfristigen Ver-
kehrsprognose mehr oder weniger immanent sei, wenn zugleich festgestellt
wird, dass die Unsicherheiten hier weiter reichten als in anderen Fällen. Das
Oberverwaltungsgericht hat sich für eine differenzierte Betrachtung bei der Gewichtung gleichsam den Blick verstellt, wenn es davon ausgeht, dass den Vorhabenszielen bereits für sich ein erhebliches Gewicht zukomme. Es ist Aufgabe
des Tatsachengerichts, die grundsätzlich tragfähigen Abweichungsgründe mit
Blick auf den Ausnahmecharakter des Art. 6 Abs. 4 FFH-RL im Lichte der Bedarfsprognosen erneut und konkret zu gewichten.
262.2 Das öffentliche Interesse an der Verwirklichung des Vorhabens ist abzuwägen gegen das Interesse an der Integrität des betroffenen FFH-Gebiets. Das
Gewicht, mit dem das Integritätsinteresse in die Abwägung einzustellen ist,
hängt entscheidend vom Ausmaß der Beeinträchtigungen ab (Urteil vom
12. März 2008 a.a.O. Rn. 154). Erforderlich ist eine Beurteilung der Beeinträchtigung in qualitativer und quantitativer Hinsicht. Maßgeblich ist eine differenzierte Betrachtung, bei der die Bedeutung des FFH-Gebiets für das Schutznetz
Natura 2000 im europäischen, nationalen und regionalen Maßstab in den Blick
zu nehmen ist (Urteil vom 12. März 2008 a.a.O. Rn. 164). Die Beeinträchtigung
eines FFH-Gebiets kann unterschiedlich gewichtig sein, etwa wenn die Erheblichkeitsschwelle nur geringfügig überschritten wird, Vorschäden das Gebiet
belasten, das Vorhaben nur einen relativ geringen Teil des Gebiets beansprucht
oder sich nur in einem Bereich auswirkt, der für die Vernetzung des kohärenten
Systems Natura 2000 von untergeordneter Bedeutung ist. Entscheidend sind
neben dem Ausmaß der Beeinträchtigung u.a. die Bedeutung des betroffenen
Vorkommens und sein Erhaltungszustand, der Grad der Gefährdung des
betroffenen Lebensraumtyps oder der Art und ihre Entwicklungsdynamik (vgl.
dazu Urteil vom 12. März 2008 a.a.O. Rn. 165). Grundlage der Bewertung ist
die FFH-Verträglichkeitsuntersuchung. Diese gibt Auskunft über Art und
Umfang der festgestellten erheblichen Beeinträchtigung und die Belastung des
Gebiets durch Vorschäden.
27Maßgebend für die Abwägung ist das Interesse an der Integrität des betroffenen FFH-Gebiets (Urteil vom 12. März 2008 a.a.O. Rn. 154), nicht das bloße
Interesse an der Kohärenz von Natura 2000. Nach dem Regelungssystem der
FFH-Richtlinie sind Beeinträchtigungen eines FFH-Gebiets nach Möglichkeit zu
verhindern; das geschieht vorzugsweise durch Schadensminderungs- und
Schadensvermeidungsmaßnahmen (Schlussanträge der Generalanwältin Kokott zu Rs. C-239/04 - Slg. 2006, I-10183 Rn. 35). Sind nach dem Ergebnis der
Verträglichkeitsprüfung trotz dieser Maßnahmen erhebliche Beeinträchtigungen
des FFH-Gebiets zu besorgen, so ist das Projekt vorbehaltlich der Abweichungsprüfung unzulässig (Urteil vom 12. März 2008 a.a.O. Rn. 67). Erst wenn
das Integritätsinteresse aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses und mangels zumutbarer Alternativen zurücktreten muss, soll
jedenfalls die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt werden (Auslegungsleitfaden 2007, S. 12). Ausgleichsmaßnahmen schützen nicht die Integrität, sondern die Kohärenz von Natura 2000; sie stellen nur einen „letzten Ausweg“ (Auslegungsleitfaden a.a.O.) dar.
28Auch Kohärenzsicherungsmaßnahmen können jedoch das Gewicht des Integritätsinteresses mindern. Voraussetzung hierfür ist, dass sie einen Beitrag auch
zur Erhaltung der Integrität des FFH-Gebiets leisten. Kohärenzsicherungsmaßnahmen können eine erhebliche Beeinträchtigung zwar nicht ausschließen. Insoweit unterscheiden sie sich von Vermeidungsmaßnahmen, die bei der Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 FFH-RL relevant sind und für die der volle Nachweis
ihrer Wirksamkeit erbracht sein muss. An Kohärenzsicherungsmaßnahmen sind
dagegen weniger strenge Anforderungen zu stellen. Für die Eignung einer
Kohärenzsicherungsmaßnahme genügt es, dass nach aktuellem wissenschaftlichen Erkenntnisstand eine hohe Wahrscheinlichkeit ihrer Wirksamkeit besteht.
Mit Rücksicht auf den prognostischen Charakter der Eignungsbeurteilung verfügt die zuständige Behörde bei der Entscheidung über Kohärenzsicherungsmaßnahmen über eine naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative (Urteil
vom 12. März 2008 a.a.O. Rn. 202). Gleichwohl muss sich die Wirkung von
Kohärenzsicherungsmaßnahmen nicht darin erschöpfen, durch Ausgleich etwa
an anderer Stelle einen funktionalen Beitrag zur Sicherung der Kohärenz von
Natura 2000 zu leisten. Sie können im Einzelfall auch zur Minderung der Beeinträchtigung beitragen. Das kann insbesondere der Fall sein, wenn die Beeinträchtigung eingriffs- und zeitnah und mit hoher Erfolgsaussicht ausgeglichen
werden kann. Eine solche Beeinträchtigung wiegt weniger schwer als eine Be-
einträchtigung, bei der ein Ausgleich nur eingriffsfern, langfristig und mit relativ
ungewissem Erfolg möglich ist (vgl. auch Schlussanträge der Generalanwältin
Kokott zu Rs. C-239/04 a.a.O. Rn. 54). Ob Kohärenzsicherungsmaßnahmen in
diesem Sinne einen Beitrag zur Wahrung der Integrität des FFH-Gebiets leisten, beurteilt sich nach den konkreten Gegebenheiten des Einzelfalls. Zur Eingriffs- und Zeitnähe der Maßnahmen sowie der Wahrscheinlichkeit ihrer Wirksamkeit geben die naturschutzfachlichen Gutachten Auskunft. Sollen Kohärenzsicherungsmaßnahmen bei der Gewichtung des Integritätsinteresses eingestellt werden, muss anhand der Gutachten nachvollziehbar dargelegt werden,
welcher Effekt von den angeordneten Maßnahmen ausgeht. Von Bedeutung
kann dabei auch sein, ob die Maßnahmen vor Eingriffsbeginn abzuschließen
sind. Ebenso kann eine Rolle spielen, ob der Ausgleich unmittelbar am Ort der
Beeinträchtigung oder nur durch Anlegung und Entwicklung eines Lebensraums
oder Habitats an anderer Stelle erfolgt. Unzulässig ist es jedenfalls, das
Gewicht des Integritätsinteresses pauschal mit dem Hinweis zu relativieren,
dass geeignete Kohärenzsicherungsmaßnahmen angeordnet worden sind.
29Auch diesen Vorgaben wird das angefochtene Urteil nicht in jeder Hinsicht gerecht. Zutreffend unterscheidet das Oberverwaltungsgericht zwischen Maßnahmen, die den konkreten Eingriff mindern, und Maßnahmen, die den Eingriff
ausgleichen oder kompensieren. Als projektbezogene Minimierungs- und Minderungsmaßnahmen, die in ihrer Gesamtheit darauf abzielten, den mit dem
Vorhaben möglicherweise verbundenen nachteiligen Folgen zu begegnen, sieht
es im Wesentlichen nur die vorgesehenen Lichtschächte im Tunnel sowie die
besondere naturnahe Ausgestaltung des verlegten Bachbettes an. Die im Maßnahmenkonzept aufgeführten „Gewässer-Kompensationsflächen“ hinsichtlich
des Lebensraumtyps 3260 wie auch die auf die Art „Bachneunauge“ bezogene
„Gewässer-Kompensation zur Verbesserung der Durchgängigkeit“ zielten dagegen allein auf einen Ausgleich, der die Auswirkungen der Einschränkung der
Durchgängigkeit des Baches im Bereich der Überbauung andernorts kompensieren soll. Nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts verringern die mit
dem Planfeststellungsbeschluss verfügten Kohärenzmaßnahmen die Gefahr
des Verlustes auf ein vertretbares Maß; auch die die FFH-Verträglichkeitsuntersuchung ergänzende Stellungnahme vom 11. April 2003 lasse allein den
Schluss zu, dass erst die Kohärenzsicherungsmaßnahmen die Gefahr des Verlustes auf ein vertretbares Maß verringerten. Aus der Stellungnahme ergebe
sich, dass die angeordneten Kohärenzsicherungsmaßnahmen einen funktionalen Ausgleich des Eingriffs schafften, der einen Gesamtausfall der Population
des Bachneunauges unwahrscheinlich mache. Die Überbauung mit den Lichtschächten biete zudem zumindest eine Chance, charakteristische Elemente
des Fließgewässers in spürbarem Umfange aufrecht zu erhalten und in Verbindung mit den Kompensationsmaßnahmen einen vertretbaren Zustand des FFH-
Gebiets in seiner Gesamtheit zu belassen. Schließlich würden mit den
Ausgleichmaßnahmen zur Entwicklung von Auenwald zugleich nicht betroffene
Erhaltungsziele gefördert.
30Diese Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts lassen indes nicht erkennen,
welchen Beitrag die jeweiligen Ausgleichsmaßnahmen zum jeweils betroffenen
Integritätsinteresse des Lebensraumtyps 3260 einerseits und der Art „Bachneunauge“ andererseits leisten können. Dazu bedarf es - wie ausgeführt - differenzierter Aussagen auf der Grundlage der Gutachten etwa zur Verbreitung des
betroffenen Lebensraumtyps 3260 und der betroffenen Art „Bachneunauge“ in
dem FFH-Gebiet und zu deren Erhaltungszustand sowie dazu, ob die Beeinträchtigungen eingriffs- und zeitnah nach der naturschutzfachlichen Prognose
mit hoher Erfolgsaussicht ausgeglichen werden können. Das Oberverwaltungsgericht hat sich dagegen lediglich auf eine pauschale Beurteilung der möglichen
Wirkung der angeordneten Kohärenzsicherungsmaßnahmen beschränkt und
auf den vertretbaren Zustand des FFH-Gebiets in seiner Gesamtheit abgestellt.
Dementsprechend hat das Oberverwaltungsgericht auch die Ausgleichsmaßnahmen zur Entwicklung von Auenwald berücksichtigt, die für das Gewicht
der Beeinträchtigungen des Lebensraumtyps 3260 und der Art „Bachneunauge“
ersichtlich keine Bedeutung entfalten können, sondern, wie das Oberverwaltungsgericht selbst anmerkt, nicht betroffene Erhaltungsziele fördern. Ob und
mit welchem Gewicht die angeordneten Kohärenzsicherungsmaßnahmen zu
Lasten des Integritätsinteresses zu berücksichtigen sind, wird das Oberverwaltungsgericht erneut zu prüfen haben, weil sich nicht feststellen lässt, dass die
tatrichterliche Würdigung der Beeinträchtigung als „eher gering“ allein darauf
beruht, dass das Gebiet - wie das Oberverwaltungsgericht zugrunde gelegt
hat - Vorschäden aufweist und daher aus diesem Grund richtig ist (§ 144 Abs. 4
31Die Berücksichtigung von Vorschäden bei der Gewichtung des Integritätsinteresses ist dagegen nicht zu beanstanden. Vorschäden können das Ausmaß der
Beeinträchtigung relativieren und zu Lasten des Integritätsinteresses gewichtet
werden. Anknüpfungspunkt ist die im Rahmen der FFH-Verträglichkeitsuntersuchung vorgenommene Einzel- und Gesamtbewertung des günstigen Erhaltungszustands für natürliche Lebensräume nach Maßgabe des Art. 1 Buchst. e
FFH-RL und für Arten nach Art. 1 Buchst. i FFH-RL. Dass die vom Oberverwaltungsgericht angeführten früheren Baumaßnahmen, die ehemalige Nutzung des
Bereichs nordwestlich der Kreisstraße als Deponie, die nachhaltige Unterbrechung der Ufervegetation infolge länger zurückliegender Eingriffe sowie das
Fehlen eines natürlichen Bachverlaufs im Eingriffsbereich berücksichtigungsfähige Vorschäden darstellen, steht nicht in Frage. Insbesondere der Hinweis auf
frühere Baumaßnahmen und länger zurückliegende Eingriffe macht deutlich,
dass das Oberverwaltungsgericht dabei auch nicht auf die vom Kläger vorgetragene Abholzung im Februar 2005, sondern auf einen Zustand des Eingriffsbereichs vor der Gebietsmeldung abgestellt hat. Die hiergegen erhobene Verfahrensrüge des Klägers geht ins Leere.
323. In Übereinstimmung mit Bundesrecht ist das Oberverwaltungsgericht bei der
Alternativenprüfung davon ausgegangen, dass zumutbare Alternativen nicht
gegeben sind. Weder ist zu beanstanden, dass das Oberverwaltungsgericht
darauf verzichtet hat, zu prüfen, ob und unter welchen baulichen Voraussetzungen das vom Beklagten ebenfalls zur Rechtfertigung herangezogene Ziel
des uneingeschränkten Mittelstreckenverkehrs eine Ausführungsalternative
zum Ausbau des Flughafens mit einer Bahnlänge von 3 600 m für den Interkontinentalverkehr darstellen könnte, noch war das Oberverwaltungsgericht gehalten - wie vom Kläger geltend gemacht - zu prüfen, ob es Ausbauvarianten durch
Verkürzung der projektierten Start- und Landebahn auf eine Länge unter
3 600 m gibt, auf der sich Interkontinentalverkehr abwickeln ließe. Den hierauf
gerichteten Beweisantrag zu 8) des Klägers konnte das Oberverwaltungsgericht
daher verfahrensfehlerfrei ablehnen.
33Der Begriff der Alternative des Art. 6 Abs. 4 FFH-RL ist aus der Funktion des
durch Art. 4 FFH-RL begründeten Schutzregimes zu verstehen. Er steht in engem Zusammenhang mit den Planungszielen, die mit einem Vorhaben verfolgt
werden. Lässt sich das Planungsziel an einem nach dem Schutzkonzept der
Habitat-Richtlinie günstigeren Standort oder mit geringerer Eingriffsintensität
verwirklichen, so muss der Projektträger von dieser Möglichkeit Gebrauch machen. Ein irgendwie gearteter Gestaltungsspielraum wird ihm nicht eingeräumt.
Anders als die fachplanerische Alternativenprüfung ist die FFH-rechtliche Alternativenprüfung nicht Teil einer planerischen Abwägung. Der Behörde ist für den
Alternativenvergleich kein Ermessen eingeräumt. Wie bereits ausgeführt begründet Art. 6 Abs. 4 FFH-RL aufgrund seines Ausnahmecharakters ein strikt
beachtliches Vermeidungsgebot, das zu Lasten des Integritätsinteresses des
durch Art. 4 FFH-RL festgelegten kohärenten Systems nicht bereits durchbrochen werden darf, wenn dies nach dem Muster der Abwägungsregeln des
deutschen Planungsrechts vertretbar erscheint, sondern nur beiseite geschoben werden darf, soweit dies mit der Konzeption größtmöglicher Schonung der
durch die Habitat-Richtlinie geschützten Rechtsgüter vereinbar ist. Die Anforderungen an den Ausschluss von Alternativen steigen in dem Maß, in dem sie
geeignet sind, die Ziele des Vorhabens zu verwirklichen, ohne zu offensichtlichen - ohne vernünftigen Zweifel - unverhältnismäßigen Beeinträchtigungen zu
führen. Entscheidend ist daher, ob zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses die Verwirklichung gerade dieser Alternative verlangen
oder ob ihnen auch durch eine andere Alternative genügt werden kann
(Schlussanträge der Generalanwältin Kokott zu Rs. C-239/04 a.a.O. Rn. 43,
46). Eine Ausführungsalternative ist vorzugswürdig, wenn sich mit ihr die Planungsziele mit geringerer Eingriffsintensität verwirklichen lassen (Urteile vom
12. März 2008 - BVerwG 9 A 3.06 - BVerwGE 130, 299 Rn. 170 und vom
17. Mai 2002 - BVerwG 4 A 28.01 - BVerwGE 116, 254 <262>). Inwieweit Abstriche von einem Planungsziel hinzunehmen sind, hängt maßgebend von seinem Gewicht und dem Grad seiner Erreichbarkeit im jeweiligen Einzelfall ab
(Beschluss vom 1. April 2009 - BVerwG 4 B 61.08 - juris Rn. 62). Auch bei einem standortgebundenen Vorhaben, wie dem Ausbau eines vorhandenen
Flughafens, ist zu prüfen, ob sich an anderer Stelle eine Alternativlösung anbie-
tet oder gar aufdrängt. Als Alternative sind allerdings nur solche Änderungen
anzusehen, die nicht die Identität des Vorhabens berühren. Von einer Alternative kann dann nicht mehr die Rede sein, wenn sie auf ein anderes Projekt hinausläuft, weil die vom Vorhabenträger in zulässiger Weise verfolgten Ziele
nicht mehr verwirklicht werden könnten. Zumutbar ist es nur, Abstriche vom
Zielerfüllungsgrad in Kauf zu nehmen. Eine planerische Variante, die nicht verwirklicht werden kann, ohne dass selbständige Teilziele, die mit dem Vorhaben
verfolgt werden, aufgegeben werden müssen, braucht dagegen nicht berücksichtigt zu werden (Urteile vom 13. Dezember 2007 - BVerwG 4 C 9.06 -
BVerwGE 130, 83 Rn. 67, vom 17. Januar 2007 - BVerwG 9 A 20.05 -
BVerwGE 128, 1 Rn. 143 und vom 15. Januar 2004 - BVerwG 4 A 11.02 -
BVerwGE 120, 1 <11>; Beschluss vom 16. Juli 2007 - BVerwG 4 B 71.06 - juris
343.1 Gemessen an diesen Maßstäben ist es nicht zu beanstanden, dass das
Oberverwaltungsgericht in einer Beschränkung des Vorhabens auf Schaffung
verbesserter Voraussetzungen für den Mittelstreckenverkehr ein „anderes“ Projekt gesehen und daher darauf verzichtet hat, zu prüfen, ob und unter welchen
baulichen Voraussetzungen das vom Beklagten ebenfalls zur Rechtfertigung
herangezogene Ziel des uneingeschränkten Mittelstreckenverkehrs eine Ausführungsalternative zum Ausbau des Flughafens mit einer Bahnlänge von
3 600 m für den Interkontinentalverkehr darstellen könnte. Auf Alternativen, die
zu prüfen wären, wenn nur das Ziel „Mittelstreckenverkehr“ zur Entscheidung
stünde, kommt es nicht an. Ein lediglich diesem Verkehr genügender kürzerer
Ausbau der Start- und Landebahn stellt keine zumutbare Alternative dar.
35Maßgeblich für die Prüfung von Alternativen sind die vom Vorhabensträger in
zulässiger Weise verfolgten Ziele. Nach den tatsächlichen Feststellungen des
Oberverwaltungsgerichts zielt das Vorhaben darauf, den Flughafen dem Charakter eines internationalen Verkehrsflughafens entsprechend herzurichten. Die
volle Funktion reicht dabei bis hin zum Interkontinentalverkehr. Das schließt
eine Beschränkung des Vorhabens auf einen Ausbau, der lediglich verbesserte
Voraussetzungen für den langen Mittelstreckenverkehr schafft, aus. Dass ein
Flughafen, der darauf ausgerichtet ist, direkten Interkontinentalverkehr mit
Punkt-zu-Punkt-Verbindungen zu bedienen, in seiner baulichen, sicherheitstechnischen und betrieblichen Ausstattung ein anderes „Gesicht“ hat als ein
Flughafen, auf dem Mittelstreckenverkehr abgewickelt wird, liegt auf der Hand.
Beim Bau wie auch beim Ausbau eines Flughafens bilden die unterschiedlichen
Verkehre, die auf dem Flughafen abgewickelt werden, zwar in tatsächlicher
Hinsicht unterscheidbare Teilziele des Gesamtprojekts. Dass bedeutet aber
nicht, dass die einzelnen Verkehre ihrerseits auf zumutbare Ausführungsalternativen hinsichtlich der notwendigen Länge der Start- und Landebahn führen.
Maßgeblich ist - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat - die
Gesamtgestaltung des Vorhabens. Ausführungsalternativen haben sich daher
auf bauliche Änderungen zu beschränken, die das Grundkonzept des Flughafens als internationalen Flughafen für den Interkontinentalverkehr unberührt
lassen. Der Umstand, dass der Beklagte der Schaffung eines „restriktionsfreien“
Mittelstreckenverkehrs besonderes Gewicht beigemessen hat, ändert nichts
daran, dass ein Flughafen, auf dem nur Mittelstreckenverkehr abgewickelt wird,
von seinen baulichen und sonstigen Anforderungen her ein anderes Vorhaben
darstellt. Auch die vom Kläger vorgeschlagene Verlegung des Baches führt auf
eine unzumutbare Beschränkung, weil dies in jedem Fall mit einer nachhaltig

References: § 34
 Art. 6
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 § 48
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