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Na declaração de independência norte-americana é evidente a insatisfação pela criação ou reajuste do imposto sem o consentimento da população.
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Manoela Teixeira Azeredo
1 10 1 INTRODUÇÃO O primeiro momento na Idade Média em que ocorreu a limitação do Poder de um estado investido na pessoa de seu Rei deu-se na Inglaterra, tendo como pano de fundo a questão orçamentária. O Rei John de Lackland, conhecido como Rei João sem Terra, se vê diante de uma situação de crise financeira proveniente de gastos excessivos da coroa, tendo como única saída o aumento de impostos sobre os bens e rendas dos Barões Feudais. A atitude do Monarca causa insatisfação e beligerância, culminando com a preparação de uma marcha contra o próprio Rei. Antes que aconteça o confronto, as duas forças decidem assinar uma carta de intenções, que ficou conhecida como Magna Carta, limitando o poder do Rei e prescrevendo que a partir daquele momento qualquer instituição ou majoração de impostos deveriam ser consentidos por um conselho, estabelecendo a partir de então o princípio de que toda lei criada no reino deveria ter o consentimento dos governados, devidamente representados. A Magna Carta é considerada o primeiro documento histórico de limitação do podêr de um Estado, surgindo com aquele documento um importante movimento para o fortalecimento das ideias que culminariam no constitucionalismo moderno 1. Mais tarde na França, a população pertencente ao terceiro estado, incentivada pelos burgueses, revolta-se contra o clero e a nobreza, pertencentes ao primeiro e segundo estados, diante também da insuportável carga tributária exigida daqueles, cobrança que agravava ainda mais a situação de penúria da mencionada população. O Abade e líder revolucionário Emmanuel Joseph Sieyès consegue reunir o terceiro estado, e na ausência de representação dos demais estados, que numa tentativa de golpe, esvaziam a assembleia, o revolucionário então declara os presentes uma assembleia constituinte e cria, dentre outras garantias, o voto por representação pessoal, abolindo a forma anterior do voto por estado. Quase ao mesmo tempo os habitantes da Nova Inglaterra, sentindo-se oprimidos por sucessivos ataques aos seus direitos e pelos onerosos impostos exigidos pela coroa britânica, não tiveram outra saída senão o ato pela sua libertação. No Brasil não foi diferente. Também em 1789 a crise econômica da capitania de Minas Gerais agravou-se muito com a elevação da dívida com a coroa portuguesa. Diante do 1 MAGALHÃES, José Luiz Quadros de, Constitucionalismo e ideologia: uma discussão cinematográfica, in Revista da Faculdade de Direito de Conselheiro Lafaiete. Nova fase, v.3, 2007, pág2 atraso nos pagamentos dos impostos por parte dos mineradores, um novo tributo foi criado. Intitulado a derrama, este exigia que toda a população tornara-se obrigada a contribuir, propiciando o motivo para a revolta, conhecida como Inconfidência Mineira: movimento de inspiração liberal e republicana pela independência de Minas Gerais, que se propunha a criar uma República, com a capital em São João Del Rei 2. A declaração dos direitos do homem e do cidadão francesa deixa bem claro a preocupação com o orçamento público, atribuindo o direito a todo cidadão de fiscalizar por si ou por seus representantes toda a trajetória do processo orçamentário, qual seja, os gastos dos recursos desde a arrecadação, auferindo-lhes a prerrogativa de pedir contas a todo agente público pela sua administração. Na declaração de independência norte-americana é evidente a insatisfação pela criação ou reajuste do imposto sem o consentimento da população. O processo orçamentário brasileiro é regido pela Lei de 1964, que regulamenta todo o processo no âmbito da União, dos estados e dos municípios. A iniciativa para a elaboração do Orçamento Público no Brasil está previsto nos artigos 84, inciso XXIII e 165 da Constituição Federal, cabendo a iniciativa somente ao Presidente da República no caso da União e ao chefe do Poder executivo nos demais entes da federação. Ao Poder Legislativo cabe a aprovação ou não do orçamento apresentado, bem como a proposição de emendas supressivas ou aditivas, sendo que neste último caso, é obrigatória a indicação das fontes de recursos para tal fim. A questão a ser exposta é justamente o distanciamento da população na elaboração do orçamento público. Mesmo diante de Princípios como o participativo e da descentralização político-administrativa, ambos elencados em nosso ordenamento jurídico supremo, vai longe a possibilidade de participação e consentimento expresso por parte dos cidadãos, seja na criação, no reajuste, no planejamento e principalmente na aplicação dos recursos públicos. Essa questão remete-nos a uma discussão acerca do melhor modelo de democracia, e permite profundas reflexões sobre os modelos de participação e de sua adoção, adotados pela Constituição Federal de 1988, dentre eles, os instrumentos de participação indicados expressamente: o Plebiscito, o Referendo e a Iniciativa Popular. Mesmo neste traçado institucional, contudo, outro modelo de participação torna-se uma alternativa necessária e chama atenção por diversos motivos; a participação direta na deliberação dos gastos públicos 2 GARCIA. Maria, 1789: Inconfidência Mineira, a Revolução Francesa do Brasil. Tributação e o direito à liberdade. Revista de Direito Constitucional e Internacional. Ano 18, n. 71, abr.-jun. São Paulo, 2010, pág3 12 e das políticas públicas e a forma paritária dos Conselhos de Direitos e Garantias inovaram a estrutura administrativa no Brasil. Todo o processo participativo no Brasil teve início na década de 1930, e nasceu com a superação do sistema político anterior, fortemente marcado pela exclusiva presença na arena política dos representantes das elites latifundiárias. Contudo, somente com a Constituição Cidadã o legislador brasileiro desenhou uma estrutura que pudesse tornar realidade um antigo anseio da sociedade civil organizada: participar da discussão de questões que podem interferir no seu próprio destino. O parágrafo único do artigo 1 da atual Constituição Federal contém uma norma taxativa: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição 3. Se as enormes populações dos Estados Nacionais e as dificuldades procedimentais decorrentes nos levam à democracia representativa e às suas consequentes e angustiantes questões, a regra constitucional faz uma clara opção pelo exercício direto do poder pelos representados. O titular do poder o povo é seu mais legítimo exercente. Este exercício direto do poder pelo povo, contudo, não tem sido observado em nossa jovem democracia. Isto nos leva à questão da legitimidade das decisões tomadas em nome do povo e às discussões infindáveis sobre a implementação das políticas públicas, saneadoras dos problemas destes legitimados. direta. Isto só poderia se verificar com o fortalecimento dos instrumentos de participação A questão óbvia que demanda resposta é a seguinte: não seria mais racional e lógico estruturar um processo de discussão e decisão política envolvendo diretamente os representados? Não seria mais legítimo a democracia participativa tornar-se a regra e a democracia representativa tornar-se exceção? Não seria mais justo a própria população definir de forma direta as prioridades dos gastos públicos? Com o dispositivo constitucional inserido no parágrafo único do art.1 da 3 BRASIL. Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil. São Paulo: Saraiva, Parágrafo Único, art. 1º, pág. 2.4 13 Constituição Federal 4, nosso modelo constitucional abriu uma oportunidade sem precedentes para que a população brasileira abandonasse a posição de participante passivo das discussões políticas e assumisse a de autora em um sistema participativo e verdadeiramente democrático. Nossa população, assim, tem a chance de participar ativamente das decisões políticas que interferem diretamente em seu próprio dia a dia. Desta participação decorre a busca da legitimidade destas mesmas decisões. A Constituição Federal de 1988, com isto, nos dá a chance de estruturar na prática os princípios republicanos estabelecidos no texto constitucional e, daí, viabilizar ou construir um espaço democrático em que as verdadeiras questões sociais possam ser objeto de tratamento e discussão. Esta estruturação e esta construção tornariam secundário o processo de legitimação atual, no qual os teóricos e os políticos propagam a atribuição de legitimidade com o resultado do processo eleitoral. Os vícios 5 conhecidos deste processo, contudo, impedem e tornam cômicas todas estas teorias. Na verdade, os políticos e suas políticas só alcançarão legitimidade verdadeira, se estiverem associadas e vinculadas a uma forte participação popular, alinhando, desta forma, suas posições aos verdadeiros anseios do povo. A presente pesquisa buscará analisar a possibilidade de envolvimento e aproximação do cidadão no processo de elaboração do orçamento público, permitindo a eles a decisão sobre o que é prioridade com relação aos gastos públicos. Abordaremos a importância e a necessidade desta participação na elaboração do orçamento pelos verdadeiros destinatários das referidas despesas. A pesquisa a ser desenvolvida converge-se com a linha de pesquisa desenvolvida no âmbito da UNIPAC no curso de mestrado, que é pessoa, direito e efetivação dos direitos humanos no contexto social e político contemporâneo. 4 Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição BRASIL. Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil. São Paulo: Saraiva, Parágrafo Único, art. 1º, pág Segundo GOHN alguns vícios existentes na concepção liberal, que explicam a constituição de redes clientelistas movidas pelo poderia econômico ou de prestígio político, não ficam ausentes na concepção de participação de participação democrática, porque o princípio básico é o da delegação de um poder de representação, não importando a forma como foi constituída essa representação. GOHN, Maria da Glória. Conselhos gestores e participação sociopolítica.3.ed São Paulo, Cortez, 2007, pag. 17.5 14 Tal alinhamento pode ser demonstrado já que o exercício da democracia é direito fundamental de quarta geração e os direitos políticos, de primeira geração, neste caso, entendidos como direitos de participação no poder do Estado. Desta forma, a participação dos cidadãos nas decisões políticas é um direito inalienável, estampado no parágrafo único do artigo 1º e do artigo 14 de nosso ordenamento jurídico supremo. Com isso, este trabalho apresentará uma breve noção sobre a origem do orçamento público; uma síntese sobre a elaboração do dito orçamento no Brasil; as ideias acerca da legitimidade da democracia participativa em detrimento da democracia representativa; a ideologia de pensadores clássicos a respeito do sentido e do conceito de democracia, a previsão para o exercício da democracia participativa em nossa Constituição Federal e finalmente uma possibilidade de participação dos cidadãos nas discussões sobre políticas públicas, quais sejam, nos Conselhos de Direitos e Garantias.6 15 2 ORÇAMENTO PÚBLICO 2.1 Análise histórica A preocupação com o orçamento público data de épocas remotas. O Código de Manu, segundo João Lyra Filho (1966, pág. 49), já contemplava essa preocupação, não só com o objetivo de recompor velhos mandamentos quanto à fiscalização da cobrança, mas também e principalmente quanto ao emprego das rendas reais. A ideia de orçamento público e a preocupação com sua gestão surgem durante a Idade Média, no século XIII, na Inglaterra. Podemos destacar um fato marcante em que o Estado na pessoa do Rei foi obrigado a calcular seus gastos e ao mesmo tempo a se auto limitar com relação à cobrança de impostos, diante da prática da arrecadação ilimitada, em função de gastos exorbitantes para manter a coroa e patrocinar guerras infundadas. Destaca Afonso Gomes Aguiar, Remonta à Idade Média a origem dos Orçamentos Públicos. Dizem os estudiosos na matéria que o orçamento teve origem no distante século XIII, quando os senhores e barões feudais se achando importunados com a carga tributária que pesava sobre eles, por ser extorsiva, passaram a exercer pressão política sobre o Rei João Sem Terra, com o desígnio de condicionar a cobrança dos Tributos ao consentimento prévio do Conselho do Reino 6. O documento pactuado entre o Rei João Sem Terra, conhecido pelas suas arbitrariedades, e os Barões, ficou conhecido como Magna Carta. O referido documento é considerado o primeiro a impor limites ao poder do Estado, daí sua importância não só para o direito financeiro, apesar de ter sido a mola propulsora e o motivo do levante que consignou na assinatura do documento, mas também para o desenvolvimento e afirmação dos direitos fundamentais. Marca também o referido momento o princípio da obrigatoriedade do consenso por parte dos destinatários, mesmo que por meio de representantes, relativo às leis impostas pelo Estado. Afirma Afonso Gomes Aguiar, (...) mais tarde, a Câmara dos Comuns (ex-conselho Comum do Reino) passou a 6 AGUIAR, Afonso Gomes. Direito Financeiro: Lei nº 4.320, comentada ao alcance de todos. 3ª Ed. São Paulo: Editora Fórum, Pág. 32.7 exigir do Poder Real que este lhe desse a conhecer de toda a aplicação dos recursos autorizados, para fins do exercício de controle do resgate no numerário público A Magna Carta apresenta-se com uma garantia muito mais eficaz com relação às garantias dos Barões, proprietários de terra do que propriamente a garantia dos direitos do povo. Contudo duas proteções chamam a atenção no referido documento: a ideia de limitação do poder do Estado e a garantia de alguns direitos fundamentais 8. Surge nesse momento a primeira ideia de orçamento público e de seu controle por parte de um conselho comum, que ao longo do tempo foi aperfeiçoando-se, diante da mudança de paradigma do estado liberal para o estado social trazendo novas responsabilidades e necessário envolvimento do Estado no desenvolvimento da economia, implementação de infra-estrutura e amparo aos cidadãos. O artigo 12 da mencionada Magna Carta, prescrevia. Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu montante 9. Necessário lembrar que a crença existente naquele momento certificava que o Rei era investido do poder divino, possibilitando desta forma, a máxima discricionariedade sobre qualquer questão. Contudo, o descontrole financeiro do monarca e o excessivo gasto com a coroa desencadearam em uma única solução plausível para o momento, qual seja, uma cobrança extorsiva às rendas dos Barões feudais. Tal fato forçou a união dos barões em torno de uma ideia comum, que seria escapar do ilimitado poder discricionário do Rei em matéria tributária, o que culminou na assinatura de um documento que, dentre outros direitos, limitava o poder do Estado. Outro documento que surge diante de um impasse tributário, também na Inglaterra, foi a Petition of Rights. 7 Lei 4.320, de 17 de março de Ressalte-se que a Constituição Federal citada é a Constituição de MAGALHÃES, José Luiz de. Direito Constitucional Tomo I. 2ª ed. Belo Horizonte, 2002, pág BURKHEAD, Jesse. Orçamento público. p. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, P Apud. GIACOMONI, James. Orçamento público. 15ª Ed. São Paulo, Atlas, 2010.8 17 Segundo Giacomoni, [...] protestando contra o lançamento de um empréstimo compulsório, o parlamento baixou um ato Petition of Rights que confirmou o princípio da Magna Carta que considerava o tributo legítimo, quando consentido pelo órgão de representação 10. Percebemos grande preocupação entre os ingleses no que se refere aos gastos públicos. Em um primeiro momento a preocupação era com relação à criação de impostos, exigindo-se a participação efetiva dos representantes da população de forma cautelar. Com o passar do tempo, naturalmente, as preocupações apontam para outra realidade, a forma como estão sendo gastos os impostos arrecadados. Nessa mesma linha de pensamento, ressalta Giacomoni, Importante destacar que o tempo ensinou que não bastava autorizar a cobrança das rendas públicas. Era necessário verificar se a sua aplicação correspondia às finalidades para as quais foram autorizadas 11. Outro documento significativo para a consolidação da importância do orçamento público foi o Bill of Rights, confirmando e tornando ainda mais claro o disposto no artigo 12 da Magna Carta. O processo desenvolvido na França não difere muito da Inglaterra. Em um momento de desespero o Rei Luís XVI convoca os Estados Gerais para a obtenção de reajuste nos impostos. O Terceiro Estado, naquele momento já insurgente diante da vida miserável a que eram submetidos, se auto-proclamam Assembleia Constituinte e, dentre outros, reafirmam o princípio de que qualquer tributação deveria ser consentida. O Orçamento Público retrata a intenção de um governo, demonstra as prioridades a serem executadas pelos órgãos governamentais. O nível de comprometimento de um governo está estampado na elaboração do Orçamento Público. Este por sua vez, é uma verdadeira radiografia das intenções do governo na tentativa de sanar os problemas de um Estado. Nesse sentido, segundo Aliomar Baleeiro, Os orçamentos documentam expressivamente a vida financeira de um país ou de uma circunscrição política em determinado período, geralmente de um ano, porque contém o cálculo das receitas e despesas autorizadas para o funcionamento dos serviços públicos ou para outros fins projetados pelos governos GIACOMONI, James. Orçamento Público. 15ª ed. São Paulo: Atlas, 2010, p Idem 12 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à ciência das finanças. 16ª ed. Rio de Janeiro: Forense, Pág. 411.9 18 Nos Estados Democráticos o Orçamento Público funciona como uma autorização do Poder Legislativo ao Poder Executivo, no que diz respeito a despesas de ordem pública para o funcionamento de seus órgãos. Baleeiro afirma ainda que o Orçamento Público tem caráter jurídico, por estar previsto na legislação, envolver poderes constituídos e ser definido e elaborado formalmente. Político, porque em sua elaboração aspectos políticos definem sua tendência de investimentos. Econômico, porque ao ser elaborado, leva-se em conta a conjuntura econômica e a política fiscal adotada. Técnico, porque envolvido em uma gama de regras práticas para a realização dos fins almejados. Importante ressaltar o caráter político do Orçamento Público, por tratar-se de um instrumento capaz de transformar a realidade dos cidadãos. Em 1789, no Brasil, um movimento contra a cobrança dos altos impostos por parte da coroa portuguesa, intitulado A Inconfidência Mineira movimento de inspiração liberal republicana pela independência de Minas Gerais, propunha a libertação e a criação de uma República, com a capital em São João Del Rei. O atraso no pagamento dos impostos por parte dos mineradores fez com que a coroa portuguesa instituísse um novo imposto, intitulado a derrama, que deveria ser recolhido obrigatoriamente por todas as pessoas, sendo elas mineradoras ou não. Tal atitude causou uma grave crise econômica na capitania de Minas Gerais 13, desencadeando revoltas que ocasionaram prisões, condenações e mortes entre os insurgentes. No Brasil, segundo Aliomar Baleeiro, antes mesmo da Independência, Nogueira da Gama, conselheiro do Império, já levantava e informava ao príncipe regente dados comparativos da receita e da despesa, mas esses dados ainda não eram considerados um orçamento 14. Na Constituição de 1824, em seu artigo art. 172 prescrevia, O Ministro do Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os orçamentos relativos às despesas das suas repartições, apresentaria na Câmara de Deputados, anualmente, logo que estivesse reunida, um balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional, referente ao ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas do futuro, e da importância de todas 13 GARCIA. Maria, 1789: Inconfidência Mineira, a Revolução Francesa do Brasil. Tributação e o direito à liberdade. Revista de Direito Constitucional e Internacional. Ano 18, n. 71, abr.-jun. São Paulo, 2010, pág BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à ciência das finanças. 16ª ed. Rio de Janeiro: Forense, Pág. 417.10 19 as contribuições, e rendas públicas 15. Percebe-se que com o passar do tempo a preocupação com o Orçamento Público cresceu, surgindo a necessidade de sistematização de todo o processo orçamentário por meio de leis que disciplinam a arrecadação, o planejamento e os respectivos gastos. 15 BRASIL. Constituição Política do Imperio do Brazil, de 25 de março de Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%c3%a7ao24.htm>. Acesso em 20/jun/2012.11 20 3 ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL A elaboração do Orçamento Público brasileiro, no caso, o orçamento federal, é de iniciativa exclusiva do Presidente da República. A Constituição da República Federativa do Brasil prescreve. Art Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I o plano plurianual; II as diretrizes orçamentárias; III os orçamentos anuais 16. Para a elaboração do Orçamento Público é necessário fazer uma estimativa das despesas e, antecipadamente, das receitas. Diante deste fato, podemos perceber um significativo poder que é da atribuição exclusiva do Poder Executivo, por ser este o responsável pela elaboração da proposta orçamentária em todos os entes da federação. Confirmando essa importante atribuição, a Constituição da República Federativa do Brasil, em seu Art. 84, XXIII, prescreve: Compete privativamente ao Presidente da República enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição 17. José Afonso da Silva nomeia as referidas leis como leis de iniciativa reservada, pelo fato da mesma ser de [...] iniciativa expressa do Presidente da República. O mesmo autor nomeia-as ainda como leis de iniciativa vinculada, porque estas leis vinculam o propositor, ou seja, obrigam o Presidente da República a apresentá-las ao Congresso 18. No Orçamento público podemos identificar a destinação dos recursos arrecadados pelo governo sob a forma de impostos. Obrigatoriamente toda despesa pública deve estar prevista no Orçamento. Alguns órgãos e Poderes independentes, que possuem autonomia financeira, são responsáveis pela iniciativa de sua proposta orçamentária, que por sua vez, devem ser encaminhadas para a Secretaria de Orçamento Federal SOF, ligada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), que é o órgão central responsável pela 16 Constituição da República Federativa do Brasil. São Paulo: Saraiva, 2012,p Ibdem. p SILVA. José Afonso. Orçamento-Programa no Brasil. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1973, pág 233.12 21 elaboração do orçamento, pertencente ao Poder executivo da União. A lei orçamentária ao ser elaborada segue algumas diretrizes traçadas por outras normas, sendo elas a Lei que contempla o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei de Responsabilidade Fiscal e também e principalmente a Constituição Federal. Segundo José Mauricio Conti, A lei orçamentária deve ser elaborada conforme o que foi estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias e de forma compatível com o plano plurianual, de modo a que se organize o sistema de planejamento da ação governamental 19. O mesmo autor subdivide a elaboração do orçamento em duas etapas, como podemos comprovar abaixo. [...] A primeira, que denomino de fase administrativa, compreende o período que vai do início das previsões e cálculos nas várias unidades orçamentárias e demais órgãos que integram o processo de elaboração da lei orçamentária, até o momento em que se finaliza a proposta de lei orçamentária, encaminhando-se-a ao Poder Legislativo para deliberação e aprovação (fase legislativa). E a segunda, que se inicia neste momento, e abrange os atos havidos durante o processo legislativo até que se aprove e promulgue a lei orçamentária 20. O Orçamento da União é dividido em Orçamento Fiscal, da Seguridade e pelo Orçamento de Investimento das empresas estatais federais. Não trataremos aqui dos referidos temas e nem dos princípios básicos da Unidade, Universalidade e Anualidade por serem, de certa forma, estranhos ao ponto principal de nosso estudo. A Constituição Federal, como salientado anteriormente, atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo sistema de planejamento do Orçamento. Percebe-se na elaboração do Orçamento Público a importância do orçamento aplicado ou pelo menos planejado no exercício anterior. Normalmente o atual planejamento do Orçamento Público é baseado nas ações e nos valores apurados naquele, tenham sido aplicados ou não. Isso faz com que o novo planejamento tenha pouca flexibilidade, impedindo muitas vezes, diante da complexidade de sua elaboração, o estudo de novos programas ou projetos, que pudessem viabilizar a implementação de outras políticas públicas, principalmente pela ausência de acompanhamento por parte dos órgãos a que estão vinculados 19 CONTI, José Maurício. Orçamentos públicos: a Lei 4.320/1964. Org. 2ª ed. São Paulo: Revista do Tribunais, pág Ibdem. Pág. 107.13 22 os referidos projetos, carecendo muitas vezes de análises técnicas ou de resultados. A Lei 4.320/1964 regulamenta a elaboração orçamentária. Recepcionada como Lei complementar pela Constituição Federal de 1988, é ela responsável por formular as normas gerais de observância obrigatória por todos os entes da Federação. Contudo, a sistemática do planejamento nas várias esferas de governo, foi devidamente efetivada somente com a promulgação da referida Constituição. A Constituição Federal trouxe novos instrumentos para o estudo e planejamento dos gastos públicos, proporcionando um melhor aproveitamento e controle do Orçamento Público. O PPA Plano Plurianual, previsto no art. 165, estabelece um planejamento macro, definindo as prioridades do governo por um período de quatro anos e deve ser encaminhado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato, contendo diretrizes, objetivos e metas da administração para as despesas de capital e outras decorrentes de programas de duração continuada. A LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias, que atua com um planejamento para a execução orçamentária, deve ser enviada pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano. A LDO traça as metas e prioridades para o exercício financeiro posterior, orientando a elaboração do Orçamento. Somente após a aprovação da LDO pelo Poder legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal elabora a proposta orçamentária para o ano posterior, em conjunto com os Ministérios e as unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo, Judiciário e Ministério Público da União. Com relação aos prazos para o envio das propostas orçamentárias, o parágrafo 2º do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias regulamenta a questão da seguinte forma: Art 35 [...] 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;14 III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. 23 Importante ressaltar que as ações dos governos estaduais e municipais, no que diz respeito às diretrizes orçamentárias, devem estar registradas nas respectivas Leis orçamentárias dos Estados e Municípios. Após o envio da proposta orçamentária pelo Poder executivo, cabe ao Congresso Nacional apreciar e discutir na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta enviada. O projeto fica à disposição dos deputados federais e senadores para apresentarem emendas, onde são novamente discutidas e votadas pela Comissão Mista de Orçamentos e Planos. A referida Comissão faz as modificações que julgar necessárias por meio de emendas e votam o projeto. O projeto é levado a Plenário para ser votado em sessão conjunta com todos os membros das duas casas do Congresso Nacional, momento em que todas as emendas são votadas e aprovadas. Tão logo seja votado pelo Congresso, o mesmo é sancionado pelo Presidente da República, transformando-se em Lei. Podemos perceber que em toda essa trajetória não existe nenhuma previsão de participação popular direta pela população, seja no PPA, na LDO ou mesmo na LOA. Na Lei Orçamentária são previstas as receitas e autorizadas as despesas de acordo com a estimativa de arrecadação. Caso aconteça a necessidade de realização de despesas acima do limite previsto na Lei inicial, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional novo projeto de lei para crédito adicional. Contingenciamentos de verbas podem ocorrer diante de crises financeiras, obrigando o Poder Executivo a tomar medidas drásticas de retenção de dinheiro. Este tipo de situação obriga o Poder Executivo a editar Decretos com limites de gastos abaixo daqueles aprovados pelo Congresso Nacional. A Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar número 101, de 4 de maio de 2000 impôs inúmeras responsabilidades para o administrador público com relação ao orçamento da União, dos Estados e Municípios. A referida Lei instituiu limites com gastos de pessoal, bem como a proibição de gastos sem indicação das fontes de arrecadação. No artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal é assegurada a transparência do orçamento público por meio da participação popular em audiências públicas, ao longo de todo15 24 o processo de elaboração e discussão deste. O Orçamento brasileiro possui vinculações ou transferências financeiras para Estados e Municípios, como manutenção do ensino, seguridade social, receitas próprias de entidades, dentre outros. Isso torna o processo orçamentário extremamente rígido. Tal rigidez gera uma segurança para toda a população, na certeza dos gastos serem direcionados às áreas pré-definidas por meio de legislação. Mesmo o Orçamento sendo apenas autorizativo e não vinculativo, ou seja, as previsões orçamentárias não significam obrigatoriedade de execução. Assim, tudo que está determinado no orçamento tem caráter autorizativo para realizações mas não são obrigatórias. Em função desta rigidez, o governo federal propôs a DRU- Desvinculação de Receita da União, por meio de emenda constitucional com o intuito de flexibilizar a execução orçamentária. Ou seja, o Poder Executivo possui um cheque em branco que pode chegar a 20% de todo o Orçamento da União para gastar onde achar necessário, sem nenhuma participação ou autorização de qualquer outro Poder ou nem mesmo da população. Importante ressaltar que a população não participa diretamente das discussões do quanto se deve gastar em cada área de divisão do Orçamento público. Toda a discussão é feita por meio dos representantes dos cidadãos. Analisando a questão da DRU, nos resta a pergunta: quem decide onde serão gastos os recursos desvinculados e flexíveis que correspondem a 20% de todo o orçamento da União? O parágrafo 9º, do art. 165 da Constituição Federal, menciona caber à lei complementar a regulamentação do exercício financeiro, como vigência, prazos, elaboração e organização do PPA, LDO e LOA. Na ausência da referida lei complementar, ainda em tramitação na Câmara dos Deputados, vige como norma regulamentadora da referida matéria o parágrafo 2º, do art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ADCT. Giacomoni observa, Significando efetiva inovação no sistema orçamentário brasileiro, a LDO representa uma colaboração positiva no esforço de tornar o processo orçamentário mais transparente e, especialmente, contribui para ampliar a participação do Poder Legislativo no disciplinamento das finanças públicas 21. A preocupação com a elaboração do orçamento no Brasil, bem como a intenção de 21 GIACOMONI, James. Orçamento Público. 15ª ed. São Paulo: Atlas, 2010, p. 32.16 25 torná-lo obrigatório, data da década de O Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, estabelecia obrigatoriedade na elaboração de planos de governo. Prescrevia ainda que dentro das atividades da Administração Federal, o Planejamento era considerado como princípio fundamental. De forma muito objetiva poderíamos definir o orçamento público como um processo formal autorizado por uma lei, com um procedimento legislativo diferenciado 22, onde consta toda a intenção de gastos dos governos federal, estadual e municipal, sendo uma verdadeira radiografia com relação às prioridades dos governantes. 22 BLIACHERIENE, Ana Carla. Orçamento participativo municipal como ponte entre planejamento financeiro e política de desenvolvimento. Revista Brasileira de Direito Municipal RBDM, ano 5, n. 15, jan/mar Belo Horizonte: Fórum, 2005, pág. 33.17 26 4 A ORIGEM, O FUNDAMENTO E O CONCEITO DO PRINCÍPIO REPRESENTATIVO NO MARCO CONSTITUCIONAL LIBERAL E NO PROJETO POLÍTICO BURGUÊS. O sistema representativo surge em um momento de mudança nas ideias e atitudes de um povo acostumado com uma história de escravidão, de servidão, rígidas hierarquias de ordens fundadas nos privilégios de nascimento e na imobilidade das posições sociais 23. Esse novo contexto político traz mecanismos inovadores, mesmo longe de serem modelos ideais de participação. As promessas de liberdade e igualdade propostas ficaram na prática, muito aquém do prometido e esperado. A participação se restringia somente àqueles que tivessem uma renda mínima, educação de nível universitário ou ainda determinados bens. A igualdade neste contexto era interpretada de forma conturbada. A democracia moderna desde logo já não correspondia exata e efetivamente ao governo de todos. O caráter intrinsecamente concentrador do novo sistema, estruturalmente distinto daquela concepção inicial dos gregos, propõe imediatamente uma assimetria de poder entre os cidadãos que dificilmente traduz ou pode traduzir um governo de todos. É neste sentido que devemos entender a separação que o liberalismo operou entre o poder político e o poder econômico. Bonavides esclarece que a teoria do mandato representativo está nas suas origens francesas, política e juridicamente vinculada à adoção da doutrina da soberania popular nacional [...] 24. A Democracia representativa é um conjunto de instituições que disciplinam a participação dos cidadãos no processo político de forma indireta, periódica e formal, por via das eleições. No modelo de Democracia representativa, a participação se limita ao momento de escolha dos representantes, na ocasião do processo eleitoral, ficando a cargo destes todo o 23 CARVALHO NETTO, M. A Revisão Constitucional e a Cidadania: a legitimidade do poder constituinte que deu origem á Constituição da República Federativa de 1988 e as potencialidades do Poder Revisional nela previsto. Fórum Administrativo, Belo Horizonte, v. 7, p , BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 13ª ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 278.18 27 processo de discussão para implementação de políticas públicas. A Democracia representativa surge em um momento histórico no limiar da queda do poder absolutista na França. Apresenta-se disfarçada em um sistema de participação aparentemente universal, mas ao ser instalado, mostra sua verdadeira face. Uma face discriminatória ao aplicar o exercício do voto censitário. O idealizador da teoria do mandato representativo, o revolucionário francês Emmanuel Joseph Sieyès, em sua obra Qu est-ce que le Tiers État?, traduzida como A Constituinte Burguesa retrata o momento vivido pelos franceses na iminência da Revolução Francesa. Os Estados Gerais eram formados pelo primeiro, segundo e terceiro Estados, sendo o primeiro a Realeza e o Clero, o segundo Nobreza e o terceiro a nação, sendo estes banqueiros, camponeses, artífices, manufatureiros, dentre outros. Nas ditas assembleias os Estados Gerais reuniam-se para deliberar sobre questões do Reino e principalmente naquele momento de crise, sobre o restabelecimento das finanças por meio do aumento de impostos recebidos do terceiro estado. Cumpre destacar que os votos não eram computados por cabeça, mas por Estado. O pensador ressalta e desafia com a ideia da desobediência civil. Alega que o denominado terceiro estado ocupa somente os cargos recusados pelos privilegiados, e suscita a questão do que aconteceria se aquele recusasse a preencher tais lugares. Para o pensador a conquista desordenou todas as relações e a nobreza de nascimento passou para o lado dos conquistadores. Dentro das ideias revolucionárias, defendia-se que a lei que privilegia sai da ordem comum, constitui-se uma exceção à lei comum e, desta forma, não pertence ao povo. Assevera Sieyès [...] uma lei comum e uma representação comum fazem uma nação 25. O revolucionário questiona a ausência de representatividade, alegando que [...] os falsos deputados nem sequer foram eleitos pelo povo 26. Além do que, para que se tenha uma influência pelo menos igual à dos privilegiados haveria necessidade do número de representantes ser paritário. Com relação ao direito de propriedade, Sieyès reconhece-a como um direito natural, 25 SIEYÈS, Emmanuel Joseph. A Constituinte Burguesa: Qu est-ce que le Tiers État?. 3ªed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1997, p Idem.19 28 desta forma, não deve ser uma vantagem somente dos privilegiados. As críticas com relação às restrições ao voto pelo terceiro estado geravam insatisfações e protestos. Defendia Sieyès que era preciso deixar aos comitentes toda a sua liberdade e excluir de sua eleição todos os privilegiados. passagem abaixo. Fato é que o revolucionário defendia o voto censitário, como podemos comprovar na [...] Não pode haver em gênero algum uma liberdade ou um direito sem limites. Em todos os países, a lei fixou caracteres preciosos, sem os quais não se pode ser nem eleitor, nem elegível. Assim, por exemplo, a lei deve determinar uma idade abaixo da qual as pessoas não estão aptas para representar seus concidadãos. E as mulheres estão, em toda parte, por bem ou por mal, impedidas de receber essas procurações. É certo que um vagabundo, um mendigo não possa receber a confiança política do povo. Um empregado doméstico e todos os que se encontram submissos a um amo, um estrangeiro não naturalizado, poderiam figurar entre os representantes da nação? 27 Percebemos que para ele a liberdade política tinha seus limites. Contudo, dentro do princípio da representatividade, o pensador defendia a tese de que o cidadão tendo reunido as condições determinadas para ser apto a votar, tinha o direito de se fazer representar de igual para igual, na mesma proporção de votos com qualquer outro cidadão. Justificativa naquele momento de passagem entre o sistema vigente, qual seja, o absolutismo, para o sistema representativo censitário, dava-se pelo fato da população ser extremamente numerosa e dispersa por todo o território, dificultando desta forma, exercitar-se facilmente a vontade comum. Diante desse fato, os indivíduos confiariam o exercício daquele podêr a alguns cidadãos dentre eles, culminando no exercício de um governo exercido por procuração ou representativo. Por fim, destaca Sieyès a necessidade de compreensão do verdadeiro objetivo ou fim da Assembleia representativa de uma nação: não podendo ser diferente do que a própria nação decidiria se pudesse reunir-se e deliberar no mesmo lugar. A vontade da nação é o resultado das vontades individuais comuns. A referida doutrina cresce durante a fase moderada da Revolução Francesa de 1789 e percorre o tumultuado caminho até desaguar nas ideias constitucionais do liberalismo do século XIX, influenciando de forma permanente o pensamento constitucional. 27 SIEYÈS, Emmanuel Joseph. A Constituinte Burguesa: Qu est-ce que le Tiers État?. 3ªed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1997, p. 67.20 A duplicidade surge como o ponto de partida para o novo sistema de representação por parte dos burgueses. A referida teoria advém da independência do representante em relação ao representado. O representante não assume nenhuma responsabilidade na defesa dos anseios ou dos direitos da população representada, torna-se desta forma, um novo ente, composto de uma vontade completamente diferente, carregado de autonomia plena para a tomada de decisão que melhor lhe convenha 28. Aqui surge também a teoria do órgão, em que, em síntese, o representante empresta às instituições públicas, essencialmente, seus atos para que se configure a manifestação de vontade ou decisão da própria instituição. Desse modelo originam-se todos os mecanismos do sistema representativo que acompanham a forma política aplicada pelo constitucionalismo liberal: a total independência do representante, o sufrágio restrito, a índole manifestamente adversa do liberalismo aos partidos políticos, dentre outros instrumentos e mecanismos políticos de funcionamento dos órgãos constitucionais. Na democracia representativa os representantes se fazem depositários da soberania, exercida em nome da nação ou do povo e puderam, com a distorção daquela ideia inicial de que exerciam tais ações e atos na posição de mandatários, atuar livremente, com independência dos interesses dos mandantes. Com esta concepção doutrinária, eles passam a fazer valer suas ideias e decisões sem a mínima preocupação de saber se seus atos e princípios estavam ou não em proporção exata de correspondência com a vontade dos representados ou mandantes. Segundo Bonavides, A nação, titular do poder soberano, o exerce por meio de órgãos representativos. A primeira Constituição revolucionária reza expressamente que são representantes o corpo legislativo e o rei. Ambos mandatários da nação soberana. O mandato representativo tem aí origem jurídica na Constituição que designou expressamente o rei e o legislador como órgãos através dos quais se exerce a soberania nacional Torna-se ilegítimo o sistema representativo diante de características não populares como a representação real e o voto censitário, que provocavam inúmeras distorções na rotina democrática. A ideia de selecionar os mais aptos, os mais capazes, domina o entendimento 28 BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 13ª ed. 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