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﻿ Sentencia C-252 de marzo 28 de 2012
SENTENCIA C-252 DE 28 DE MARZO DE 2012
CONTENIDO:DELIBERACIÓN DE LEYES. DIFERENCIAS ENTRE AUSENCIA, ELUSIÓN U OMISIÓN DE DEBATE CON LA APROBACIÓN DE LAS LEYES A TRAVÉS DEL MODO DE VOTACIÓN ORDINARIA U APROBACIÓN POR PUPITRAZO. SE DECLARA EXEQUIBLE LA LEY 1407 DE 2010, POR LA CUAL SE APRUEBA EL CÓDIGO PENAL MILITAR, POR EL CARGO DE FALTA DE DEBATE EN LA APROBACIÓN EN PLENARIA DEL SENADO DE DICHA LEY.
TEMAS ESPECÍFICOS:APROBACIÓN DEL PROYECTO DE LEY, CÓDIGO PENAL MILITAR, VICIOS DE TRÁMITE
Sentencia C-252 de marzo 28 de 2012
Ref.: Exp. D- 8678
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1407 del 2010 “por la cual se expide el Código Penal Militar”
Actor: Luis Carlos Galeano Vélez
La Ley 1407 de 2011 “Por la cual se expide el Código Penal Militar”. Por la extensión de la norma, la Sala se abstiene de transcribirla y remite al Diario Oficial 47.804 de 17 de agosto de 2010.
4.1.(sic) Problema jurídico y esquema de resolución.
En el presente caso le corresponde a la Corte resolver el problema jurídico que consiste en determinar si en la aprobación de la Ley 1407 de 2010, “por la cual se expide el Código Penal Militar”, se presentaron los vicios de trámite de carácter insubsanable formulados por el actor. Para resolver dicho problema la Corte estudiará en el numeral 4.2. de esta providencia si se cumplieron con los términos de caducidad de un año prescrito en el artículo 242 numeral 3º respecto a las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma. En este mismo numeral verificará si los cargos sustentados por el actor cumplieron con la carga argumentativa y probatoria y si se formularon con los requisitos de claridad, especificidad, certeza, pertinencia y suficiencia prescritos en el artículo 2º del Decreto-Ley 2067 de 1991(52). Finalmente analizará en este numeral si en el caso concreto operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional con relación a la Sentencia C-533 de 2008(53) que conoció de las objeciones presidenciales de la ley demandada como afirman algunos actores.
Una vez comprobada la viabilidad de la demanda la Corte pasará a resolver en el numeral 4.3 de esta Sentencia el problema jurídico expuesto sobre la posible ocurrencia de vicios de trámite en la aprobación de la Ley 1407 de 2010 “por la cual se expide el Código Penal Militar.
4.2. Término de caducidad de la acción de inconstitucionalidad, procedibilidad de los cargos presentados en la demanda y cosa juzgada en relación con la Sentencia C-533 de 2008.
4.2.1. En este apartado la Corte revisará si la demanda cumple con los requisitos para ser estudiada, es decir, si se presentó dentro del término de caducidad de un año después de promulgada la ley y si la demanda cumple con los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto-Ley 2067 de 1991, es decir si los cargos expuestos por los demandantes son certeros, claros, pertinentes, específicos y suficientes. Por último en este acápite se estudiará si en el caso concreto opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional con relación a la Sentencia C-533 de 2008 que conoció de las objeciones presidenciales de la ley que se demanda.
4.2.2. En cuanto al primer punto, que se refiere a si la demanda cumple con el término de caducidad de la acción de constitucionalidad, la Corte comprueba que en el caso en estudio el actor presentó la demanda dentro del término de caducidad de un año, ya que la Ley 1407 de 2010 “por la cual se expide el Código Penal Militar” fue publicada el 17 de agosto de dos mil diez (2010)(54) y la demanda fue presentada el 16 de agosto de dos mil once (2011). Por tanto se verifica que en el presente caso se cumplió con el requisito establecido en el artículo 242.3 C.P. de presentar las acciones por vicios de forma en el término de un año contado a partir de la promulgación de la ley.
4.2.3. Por otra parte sobre el tema de la procedibilidad de los cargos de la acción de constitucionalidad el artículo 2º del Decreto-Ley 2067 de 1991, dispone que cuando un ciudadano ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe señalar con precisión: (a)el objeto normativo demandado, (b) el concepto de la violación y (c) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto(55).
4.2.4. Como quedó explicado en los antecedentes de esta demanda, la Defensoría Militar (Demil) indicó que las normas constitucionales y legales invocadas en el “conflicto normativo vertical” no tienen relación alguna con lo expuesto en la demanda, ya que las normas constitucionales y legales que se consideran vulneradas por el actor no se corresponden con los cargos expuestos en la demanda. Sobre este punto la Demil indicó que “no hay coherencia alguna entre lo expuesto por el recurrente y los artículos constitucionales 150 numerales 2º y 10; 151; 157 numerales 1º, 2º y 3º; 158 y; 160 y el artículo 170 inciso 2º de la Ley 5ª de 1992”(56).
4.2.5. Esta misma objeción la expuso el Procurador General de la Nación quien manifestó que en el presente caso la Corte debe declararse inhibida porque la demanda no cumple con las condiciones de certeza y suficiencia, ya que no se permite una confrontación directa entre las normas demandadas y las normas constitucionales invocadas. A su vez el Ministerio Público indicó que como se ha expuesto en la Sentencia C-1052 de 2001 la demanda de inconstitucionalidad debe señalar en primer lugar, “el objeto sobre el que versa la acusación, esto es, el precepto o preceptos jurídicos que, a (su) juicio (...) son contrarios al ordenamiento constitucional”, y en segundo lugar, “el concepto de la violación”. Para el Procurador el texto de la demanda no cumple con las condiciones de certeza y suficiencia, ya que (i) no se permite una confrontación directa entre la norma demandada y las normas constitucionales invocadas, y en segundo lugar (ii) no se ofrecen todos los elementos de juicio de carácter argumentativo y probatorio, necesarios para desvirtuar la presunción de constitucionalidad de que goza la norma demandada y “suscitar siquiera una duda mínima sobre la necesidad de activar la jurisdicción constitucional”. Teniendo en cuenta lo anterior pasa la Corte a verificar si en el presente caso se cumplieron los requisitos argumentativos y probatorios para dar vía al estudio de la acción de inconstitucionalidad presentada por el actor.
4.2.6. En el caso concreto el demandante señaló que la Ley 1407 de 2010 es inconstitucional por vicios de trámite, ya que en el cuarto debate ante la plenaria del Senado se aprobó la ley sin haber sido discutida suficientemente, al no conocerse por parte de los senadores los artículos de la ley de manera individualizada. A su vez indicó que se vulneró el principio de publicidad porque no se conocieron por parte de esta corporación las proposiciones modificatorias realizadas en una “Comisión accidental”, formada en el seno de la propia plenaria del Senado y que se aprobó dicha ley sin el quórum requerido para hacerlo. Estima el demandante que la ocurrencia de estos vicios de trámite vulnera los artículos 150 numerales 2º y 10; 151; 157 numerales 1º, 2º y 3º y el 160 de la Constitución Política, así como los artículos 158 y el inciso segundo del artículo 170 de la Ley 5ª de 1992.
4.2.7. El numeral segundo del artículo 150 de la Constitución establece que, “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones (...)”. Por su parte el numeral décimo del artículo 150 estipula que corresponde al Congreso revestir al Presidente de la República hasta por seis meses, de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley(57), y el artículo 151 de la Constitución señala que, “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara”.
4.2.8. De otra parte, el artículo 157 de la Constitución numerales 1º, 2º y 3º señala que, “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva; 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras; 3. Haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate (...)”. A su vez el artículo 160 de la Constitución indica que, “Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.
4.2.9. Por su parte, en cuanto a la violación de los artículos de la Ley 5ª de 1992(58), parámetro de constitucionalidad en este caso, el demandante afirmó que se vulneró su artículo 158, que establece el tema de la “Discusión sobre la ponencia”(59) en comisión, y el inciso segundo del artículo 170 de la Ley 5ª de 1992 que regula lo relacionado con la presidencia del Congreso, en donde se dice que: “La sesión conjunta será presidida por el presidente de la respectiva comisión senatorial, y como vicepresidente actuará el presidente de la comisión de la Cámara. Cuando se trate del estudio de los proyectos de ley de origen privativo en la Cámara de Representantes se procederá en sentido contrario”.
4.2.10. Una vez expuesto las normas constitucionales y legales que se consideran infringidas pasa la Corte a analizar el concepto de violación de dichos artículos. Sobre este punto hay que tener en cuenta que el demandante expuso tres cargos. En primer lugar (i) que las normas constitucionales y legales citadas fueron vulneradas en la tramitación de la Ley 1407 de 2010 porque hubo falta de debate o deliberación en la aprobación de dicha ley; en segundo lugar (ii) que hubo falta de conocimiento o publicidad de unas proposiciones realizadas por una “Comisión accidental” que sesionó al interior de la plenaria del Senado, y en tercer término (iii) que se presentó falta de quórum en la aprobación de la ley.
4.2.11. Sobre el primer cargo de inconstitucionalidad relacionado con la falta o ausencia del segundo debate ante la plenaria del Senado en la aprobación de la Ley 1407 de 2010, el demandante aduce que los artículos constitucionales y legales anteriormente citados fueron vulnerados en la tramitación de dicha ley porque, “se advierte que hubo desconocimiento (...) del texto finalmente aprobado, censurándose de este modo la ausencia de debate del texto aprobado por la Plenaria, suscitándose así un incumplimiento del requisito de los cuatro debates constitucionales”(60).
4.2.12. Del mismo modo se dice que dicho trámite violó los artículos 158 y el inciso segundo del artículo 170 de la Ley 5ª de 1992, “... porque algunos senadores que intervinieron dentro del debate, dejaron entrever su falta de conocimiento sobre el articulado total del proyecto que finalmente fue aprobado por ‘pupitrazo’”(61). Igualmente señaló que dichos artículos constitucionales y legales fueron vulnerados porque “hubo falta de debate”, “se dejó entrever la falta de conocimiento sobre el articulado total del proyecto”, ya que este “... no fue sometido a un análisis individualizado de sus artículos”, “no hubo discusión y se votó en bloque”(62). Por estas razones considera el actor que se está violando la Constitución ya que “... se incumplió con el requisito de los cuatro debates constitucionales”(63) porque, “... no hubo ningún debate material, ni ninguna discusión, sobre el contenido de la totalidad del artículo que componía el Proyecto de Ley 111 de 2006, Senado (...)”(64).
4.2.13. De otra parte, aduce el demandante como segundo cargo de inconstitucionalidad, que se violó el principio de publicidad ya que dentro de la misma sesión de plenaria del 14 de junio de 2007, “... se creó una comisión accidental, que introdujo varias modificaciones al articulado aprobado en primer debate, sin que estas modificaciones o proposiciones fueran publicadas o dadas a conocer anticipadamente a cada uno de los honorables senadores, por lo que sin ningún conocimiento, ni debate, fueron aprobadas por la plenaria, en la misma sesión”(65).
4.2.14. Por esta razón estima el actor que dicha ley se aprobó en cuarto debate ante la plenaria del Senado, sin ninguna discusión, ya que los senadores conocían el proyecto solo de manera parcial. En este sentido explicó que aunque se presume que los senadores tenían conocimiento del proyecto que fue sometido a su consideración y publicado en la Gaceta del Congreso 253 del 7 de junio de 2007, “... no hubo el debate exigido por la Constitución y la ley dentro el proceso de formación de las leyes”, ya que, “... los senadores no conocieron las modificaciones, adiciones o supresiones introducidas al mismo por una comisión accidental creada dentro de la misma sesión, deduciéndose que se aprobaron una enmiendas que no conocieron ni debatieron”.
4.2.15. De otra parte, para sustentar este cargo el demandante cita la Sentencia C-760 de 2001 en donde la Corte expuso la necesidad del “conocimiento del texto votado como requisito mínimo de la racionalidad deliberativa y decisoria”. En este sentido estima que el incumplimiento del requisito de los cuatro debates establecido en el artículo 157 de la C.P. se ve vulnerado en este caso, porque no se conocieron ni discutieron de manera individualizada los artículos que fueron modificados o suprimidos por la comisión accidental creada dentro del segundo debate(66).
4.2.16. Finalmente el actor aduce un tercer cargo de inconstitucional que se refiere a la falta de quórum en la aprobación de la ley demandada. Sobre este cargo el demandante solo explica escuetamente que dicho vicio se presentó, sin exponer las razones y fundamentos de su afirmación.
4.2.17. Teniendo en cuenta lo anterior, pasa la Corte a verificar si el demandante cumplió con el requisito de sustentación de los cargos de constitucionalidad que se establece en el artículo 2º del Decreto-Ley 2067 de 1991 y si los argumentos y fundamentos de inconstitucionalidad fueron claros, certeros, pertinentes, específicos y suficientes para poder dar viabilidad al estudio de la demanda.
4.2.18. En reiterada jurisprudencia(67), esta corporación ha subrayado la importancia de requerir del ciudadano el cumplimiento de unas mínimas cargas de comunicación y argumentación, que provea de razones conducentes para hacer posible el debate, con las que se informe adecuadamente a la Corte Constitucional para que esta profiera una decisión de fondo sobre las normas acusadas. Se ha establecido que las normas deben plantear acusaciones comprensibles o claras, que la demanda recaiga verdaderamente sobre el contenido de una disposición normativa, es decir, que los cargos deben ser ciertos, que se demuestre específicamente que las disposiciones objeto de la demanda vulneran la Carta, y que se utilicen argumentos pertinentes, esto es, de naturaleza constitucional y no legal o doctrinaria ni referidos a situaciones puramente individuales o de conveniencia. Finalmente, la argumentación del demandante debe ser suficiente, en el sentido de ser completa y argumentativamente sustentada de manera que sea capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
4.2.19. En atención a lo anterior estudiará entonces la Corte si conforme a lo expuesto en la demanda, se cumplieron con las exigencias básicas para justificar un pronunciamiento de fondo en el presente caso, teniendo en cuenta los tres cargos propuestos por el demandante.
4.2.20. Con relación al primer cargo sobre que en la tramitación de la Ley 1407 de 2010 se presentó la falta de debate y la aprobación por “pupitrazo”, ya que este no fue sometido a un análisis individualizado de los artículos, el demandante dice que vulneró los artículos 150 numerales 2º y 10, el artículo 151, el artículo 157 numerales 1º, 2º, y 3º y el artículo 160 de la C.P., así como los artículos 158 y el inciso segundo del artículo 170 de la Ley 5ª de 1992. De los artículos citados solo se puede relacionar el objeto normativo de la vulneración con el cargo en lo que disponen los artículos 150 numeral segundo de la C.P., sobre la potestad del Congreso para expedir códigos y realizar modificaciones a este y el artículo 157 de la C.P., sobre los requerimientos generales para la aprobación de las leyes. Este último artículo ha sido tenido en cuenta por la Corte Constitucional cuando se estudian demandas de inconstitucionalidad por falta de debate o de deliberación(68) y puede ser utilizado como fundamento normativo al cargo de falta o ausencia de debate.
4.2.21. Sin embargo, no encuentra la Corte que se relacione el cargo de falta de debate o ausencia de deliberación con los artículos 150 numeral 10, que establece la competencia que tiene el Congreso para revestir al presidente de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, ni con el artículo 151 de la C.P., que dispone qué materias son las que se tienen que tramitar a través de leyes orgánicas, temas que no tienen relación alguna con el cargo de inconstitucionalidad expuesto por el actor. Del mismo modo no se encuentra que exista ninguna relación entre el cargo expuesto por el demandante y el artículo 160 C.P. que señala los lapsos de tiempo que debe existir entre los debates. Por último, tampoco se puede inferir que exista algún nexo entre el cargo de falta o ausencia de debate y el artículo 158 de la Ley 5ª de 1992, ya que esta disposición establece el tema de la “Discusión en la ponencia” en la comisión constitucional respectiva y en este caso el cargo se refiere a la falta de deliberación o elusión de debate ante la plenaria del Senado. Del mismo modo no tiene relación alguna con el cargo sustentado por el actor, el artículo 170 de la misma ley que establece de qué manera se ejerce la presidencia del Congreso cuando se legisle en sesión conjunta.
4.2.22. En conclusión el primer cargo expuesto por el demandante es procedente únicamente por la posible vulneración de los artículos 150 numeral 2º y del artículo 157 de la C.P., ya que estas disposiciones se puede relacionar con la falta de debate o ausencia de deliberación, presupuestos que se fundamentan a su vez en el principio democrático(69), de participación(70) y de protección de minorías(71) contemplados como principios fundantes en la Constitución de 1991(72). Los otros artículos constitucionales y legales citados por el actor no se relacionan con los cargos expuestos en la demanda y no se cumple con los requisitos que se establecen en artículo 2º del Decreto 2067 1991 en cuanto a la presentación de las demandas de inconstitucionalidad, ya que no existe nexo alguno entre las normas constitucionales y legales que se consideran infringidas y las razones por las cuales dichos textos se estiman violados. Así las cosas, respecto de este cargo encuentra la Corte que la acción de inconstitucionalidad es procedente respecto a la violación del artículo 150 numeral 2º y el artículo 157 por la posible falta de debate o deliberación del proyecto de ley que dio lugar a la aprobación de la Ley 1407 de 2010.
4.2.23. En cuanto al segundo cargo de inconstitucionalidad que se refiere a que en la tramitación de la ahora Ley 1407 de 2010 - “Código Penal Militar”-se violó el principio de publicidad, y a su vez el de deliberación, ya que dentro del segundo debate ante la plenaria del Senado se introdujeron una serie de proposiciones y modificaciones por parte de una “Comisión accidental”(73) que se estableció el mismo día de la aprobación en la plenaria del Senado el 14 de junio de 2007, el demandante aduce que dichas proposiciones y modificaciones se establecieron sin que fueran publicadas o dadas a conocer anticipadamente a cada uno de los senadores y que por ende fueron aprobadas por la plenaria sin ningún conocimiento.
4.2.24. Estima la Corte que este cargo no cumple con la condición de suficiencia, especificidad y claridad ya que el demandante no expone todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche. Ciertamente, aunque en la demanda se sugiere que se presentó un vicio de procedimiento por la falta de publicación de las proposiciones y modificaciones de la demanda, ya que una comisión al interior de la plenaria del Senado realizó unos cambios y adiciones que no fueron conocidos, la situación fáctica expuesta por el actor no se acompaña de argumentos probatorios ni normativos que expliquen de manera completa y detallada cuáles fueron las modificaciones y adiciones introducidas por dicha comisión, cuáles fueron los congresistas o entidades que participaron en la modificación o adición de las proposiciones y porque razón estima que no fueron conocidas por los miembros de la plenaria del Senado, circunstancia que impide dar viabilidad a este cargo de constitucionalidad. En este caso se reitera que existe una carga de diligencia del accionante que quiere controvertir la validez de una ley por vicios de procedimiento en el sentido que tiene que demostrar la veracidad de los hechos que sustentan sus afirmaciones con razones normativas y legales por una parte, y fácticas y probatorias por otra, porque de no hacerlo prima la validez de la ley elaborada por el Congreso de la República en atención al principio deindubio pro legislatoris(74).
4.2.25. En el caso concreto el cargo expuesto por el actor de falta de publicidad y de debate en aprobación de la Ley 1407 de 2010 en segundo debate ante la plenaria del Senado, se sustenta con las normas constitucionales antes referidas y con la cita de la Sentencia C-760 de 2001(75) sin dar explicaciones de manera clara, específica y suficiente de porqué en este caso se puede tomar como referencia dicho precedente jurisprudencial. Para la Corte la cita de las normas constitucionales y legales infringidas así como de decisiones jurisprudenciales previas deben estar acompañadas de razones y explicaciones suficientes y claras que determinen la vinculación del precedente horizontal para el caso concreto.
4.2.26. Por otra parte hay que anotar que en el caso de la Sentencia C-760 de 2001, el demandante Germán Navas Talero expuso de manera suficiente, clara y específica la posible violación de los artículos 151 de la C.P. en el cargo de falta de quórum deliberatorio; de los artículos 157 de la C.P. y 158 de la Ley 5ª de 1992 y del precedente establecido en las sentencias C-222 de 1997(76) y C-557 de 1997(77) en el cargo de ausencia de conocimiento del texto a debatir; y de los artículos 157 de la C.P. y 165, 174, 175 de la Ley 5ª de 1992, así como el precedente de la Sentencia C-365 de 1997(78) en el cargo de violación de la regla de los cuatro debates. En este caso se adujo que entre el 14 de diciembre de 1999 y el 6 de junio de 2000, momento en que se suspendió el debate ante la plenaria de la Cámara, se introdujeron una serie de modificaciones y adiciones al proyecto de ley por parte del Gobierno Nacional, la Fiscalía General de la Nación y algunos representantes a la Cámara(79) que no fueron publicados posteriormente al reiniciar el debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes en el informe de ponencia. Del mismo modo se afirmó que fueron desconocidas e ignoradas las peticiones de algunos parlamentarios “... quienes exigieron tener conocimiento de las modificaciones hechas al proyecto de Código de Procedimiento Penal, y solicitaron su lectura y discusión, artículo por artículo”(80). Por otra parte se dijo que se había presentado un derecho de petición el día 7 de junio de 2000 ante la secretaría general de la Cámara, “... con el fin de conocer, así fuera a posteriori, el texto aprobado en bloque por la plenaria (...)”(81), petición que no fue atendida(82). También se tiene que anotar que en la demanda contra la Ley 600 de 2000 los cargos y argumentos de inconstitucionalidad se estructuran, dividen y sustentan de una manera suficiente, clara y específica, relacionando los cargos de inconstitucionalidad con las normas constitucionales y legales vulneradas(83). Por otra parte se hace hincapié en que los presupuestos fácticos y probatorios que dieron lugar a la Sentencia C-760 de 2001 son diferentes a los que aduce que se presentaron en la aprobación de la Ley 1407 de 2010, ya que en dicha Sentencia de lo que se trataba era de evitar que una comisión formada por el gobierno, la fiscalía y algunos representantes a la Cámara introdujeran una serie de modificaciones y proposiciones que no fueron elaboradas ni conocidas por la plenaria de la Cámara de Representantes antes del debate y aprobación. Finalmente en el caso de la Ley 600 de 2000 los miembros de la plenaria de la Cámara insistieron constantemente que sus derechos políticos al conocimiento del proyecto a debatir fue vulnerado ya que se omitió, “... la entrega oficial o siquiera la lectura de una proposición que permitiera tener acceso a la información sobre las modificaciones hechas al proyecto (...)”(84).
Como se puede apreciar en dicha ocasión el demandante sustentó de manera suficiente, clara y específica de qué manera se violaron los artículos constitucionales, legales y el precedente jurisprudencial en la aprobación de dicha de ley, circunstancia que no se presenta en la sustentación del cargo de falta de conocimiento del proyecto aprobado en la demanda en estudio.
4.2.27. Por estas razones en este caso la Corte desechará el estudio de dicho cargo y se declarará inhibida para conocer de la supuesta vulneración del artículo 157 de la C.P. de falta de debate o deliberación por la adición de proposiciones y modificaciones realizada por una “Comisión accidental”, que se presentó en el interior del Senado el 14 de junio de 2007, ya que no existen elementos normativos, probatorios y fácticos suficientes que le permitan a la Corte analizar la posible vulneración del procedimiento legislativo por este cargo. En este caso acoge la recomendación realizada por el Ministerio Público que estableció que la Corte debe declararse inhibida ya que en sentencias como la C-543 de 1998, C-487 de 2002 y C-668 de 2004 se ha dicho que en el control de constitucionalidad de los vicios de forma la competencia de la Corte debe restringirse o limitarse a los cargos planteados en la demanda.
4.2.28. En cuanto al tercer cargo de inconstitucionalidad propuesto por el actor, que se refiere a la falta de quórum en la aprobación de la Ley 1407 de 2010 tampoco se comprueba que el actor cumpla con los requisitos de suficiencia, especificidad y claridad en la sustentación de su demanda por este cargo. En efecto, la afirmación que hace el actor para fundamentar su acción es de carácter general y abstracta y ninguna de las normas constitucionales y legales que cita en su demanda se corresponde con la ocurrencia de dicho vicio de trámite. En este sentido se reitera lo dicho con relación al segundo cargo de inconstitucionalidad, en el sentido en que el actor no expone en el caso concreto los elementos fácticos, probatorios y normativos suficientes, claros y específicos para sustentar su afirmación. En estas condiciones la Corte, conforme a las consideraciones precedentes, concluye que la demanda por este cargo es sustantivamente inepta, por no cumplir con los presupuestos contenidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991(85). Por esta razón en este caso la Corte optará también por declararse inhibida para conocer de dicho cargo ya que el demandante no formula su pretensión de inconstitucionalidad con la suficiente argumentación que permita discernir con nitidez porque en la aprobación de dicha ley no se cumplió con el quórum requerido.
4.2.29. Por otra parte, y con relación a la posible aplicación de los efectos de cosa juzgada constitucional por haberse estudiado previamente dicha ley en la Sentencia C-533 de 2008, la Corte estima que no opera dicho efecto ya que como se ha establecido de manera reiterada por la jurisprudencia constitucional(86), las sentencias sobre objeciones presidenciales hacen tránsito a cosa juzgada relativa “ya que es control previo a la sanción de la ley, interorgánico, participativo, material y formal (...)”(87).
4.2.30. En este sentido se estableció en la Sentencia C-256 de 1997 que cuando la Corte en ejercicio del control previo de constitucionalidad revisa un determinado proyecto de ley objetado por el Presidente de la República, “(...) el examen que efectúa hace tránsito a cosa juzgada constitucional. No obstante, como las objeciones presidenciales no siempre recaen sobre la totalidad de las normas integrantes del proyecto y, si son de carácter formal, señalan apenas unos específicos motivos de violación de la Carta, los efectos de la cosa juzgada deben entenderse relacionados tan solo con las razones expuestas por el gobierno al objetar, con los preceptos constitucionales respecto de los cuales se ha hecho la confrontación y con los aspectos que han sido materia del análisis explícito efectuado por la Corte. Por tanto, la cosa juzgada es en tales casos relativa, pues la exequibilidad que se declara no proviene normalmente de un análisis total, que agote las referencias a la integridad de los preceptos constitucionales y que verse sobre todos los posibles motivos de inconstitucionalidad, formales y materiales, del proyecto sometido a su estudio”(88).
4.2.31. Por otro lado, se debe subrayar que el ejercicio que tiene la Corte de revisar las objeciones presidenciales, de acuerdo con el artículo 241.8 de la C.P., comprende la revisión del trámite surtido en dichas objeciones, respecto de las normas constitucionales y legales que lo regulan. Sin embargo se ha establecido que, el examen de forma en el marco de unas objeciones presidenciales debe limitarse a las objeciones mismas y no al trámite de la ley objetada y por ende “... el procedimiento de aprobación de la ley queda abierto, por tanto, a las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma que puedan presentarse dentro del año siguiente a su promulgación”(89).
4.2.32. En el caso concreto se verifica que en la Sentencia C-533 de 2008 se conocieron solamente de las objeciones presidenciales por razones de inconstitucionalidad de los artículos 3º, 155, 156, 157, 158, 159, 160, 171, 172 y 173 del Proyecto de Ley 111 de 2006 Senado, 144 de 2005 Cámara, “Por la cual se expide el Código Penal Militar”(90). En dicha sentencia se declararon fundadas las objeciones que por motivos de inconstitucionalidad fueron formuladas por el Gobierno Nacional en relación con el artículo 3º, 171, 172 y 173 del proyecto de Código Penal Militar, y se declararon infundadas las objeciones presidenciales respecto de los artículos 155, 156, 157, 158, 159 y 160 de dicho proyecto. Los artículos que fueron declarados inconstitucionales en dicha sentencia en nada se relacionan con el procedimiento legislativo de aprobación de la Ley 1407 de 2010, y aunque en dicha jurisprudencia se expuso de manera general el proceso de tramitación de la ley(91), dicho recuento no significa que se haya realizado un estudio de fondo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad en la tramitación y aprobación de dicha ley. Por tal motivo estima la Corte que no le asiste razón a los ministerios de Defensa y de Justicia y de Derecho quienes en sus intervenciones aducen que en el caso en estudio operó la cosa juzgada constitucional.
4.2.33. En conclusión sobre la procedibilidad de la acción de inconstitucionalidad considera la Corte que en este caso la demanda es procedente por el cargo de la supuesta falta de deliberación o debate en la aprobación de la Ley 1407 de 2010, ya que se dieron argumentos normativos y fácticos suficientes, claros y pertinentes para dar viabilidad a la tramitación de la demanda. Con relación a los cargos de violación del principio de publicidad y de debate por la adición de proposiciones y modificaciones por parte de una “Comisión accidental” que sesionó al interior del mismo Senado y el cargo de falta de quórum en la aprobación de la Ley 1407 de 2010, la Corte se inhibirá de analizarlos ya que la demanda no cumple con los requisitos de suficiencia, especificidad y claridad en la presentación de los cargos.
4.3. Análisis de la posible vulneración del principio democrático por falta de deliberación o elusión de debate en la aprobación en la plenaria del Senado de la Ley 1407 de 2010.
En el siguiente apartado pasa la Corte a analizar si en el presente caso se presentó el vicio de forma de falta de debate o elusión del mismo en la aprobación en la plenaria del Senado de la Ley 1407 de 2010, “por la cual se expide el Código Penal Militar”. Para realizar dicho análisis la Corte, en un primer lugar, estudiará lo relacionado con la vulneración del principio democrático por falta de deliberación de las leyes. En este mismo acápite se establecerá la diferenciación entre ausencia, elusión u omisión de debate con la aprobación de las leyes a través del modo de votación “ordinaria” u aprobación “por pupitrazo”. En segundo término, la Corte estudiará si en el caso concreto se presentó el vicio de falta de debate o deliberación alegado por el actor en la demanda.
4.3.1. Necesidad de debate o deliberación en la aprobación de los proyectos de ley. Reiteración de jurisprudencia.
4.3.1.1. Como ya quedó explicado anteriormente(92), la deliberación o discusión de los proyectos de ley y actos legislativos se corresponde con principios fundamentales de la Constitución de 1991 como el principio democrático, el principio de representación, de democracia participativa y de protección de minorías, que son presupuestos de la actividad legislativa y la conformación del poder político(93). El Congreso se convierte en el gran mercado de las ideas en donde los representantes no solo cumplen el rol de llevar a cabo las propuestas legislativas en su función de órgano legislativo, sino también el de realizar la función de control político al gobierno en las propuestas de ley que este lleve a cabo. La labor del Congreso se convierte, al menos teóricamente, en el último reducto legitimador del ejercicio del poder democrático bajo el principio de autonomía, en donde se podría llegar a cumplir con el ideal de que el ejercicio y conformación de la ley se explica a través del uso de la razón pública bajo unas reglas presupuestas que permitan el libre juego democrático(94).
4.3.1.2. Teniendo en cuenta lo anterior, la oportunidad de debate y la discusión de los proyectos de ley y actos legislativos se convierten en uno de los presupuestos del juego democrático que posibilita la conformación de la opinión pública en el seno del Congreso. Sobre el término “debate legislativo” Batiz afirma que, “es una de las formas en que intervienen los congresistas y los parlamentarios en tribuna. Puede ser de carácter formal y materialmente legislativo, como por ejemplo aprobar el otorgamiento de una presea, hacer un reconocimiento público a un personaje histórico o elegir un funcionario de la propia asamblea. Cuando las intervenciones en la tribuna preceden a la toma de una decisión, estamos ante una verdadera deliberación y en presencia de la función esencial de un parlamento, que consiste en que algunos de sus integrantes hablen, desde la tribuna, y los demás escuchen y atiendan al debate, con el objeto de emitir posteriormente su voto, con pleno conocimiento de causa y con plenitud también de convencimiento”(95).
4.3.1.3. Por su parte esta corporación en reiterada jurisprudencia, ha establecido que para la aprobación de los proyectos de ley se debe cumplir con lo dispuesto en el artículo 157 de la C.P. que señala que, “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva, 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara (...) 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate, y 4. Haber obtenido la sanción del gobierno”.
4.3.1.4. De esta norma se deduce que para que una ley sea aprobada se deben cumplir con los cuatro debates correspondientes, es decir haber sido aprobado en primer debate por las comisiones correspondientes de cada cámara, y en segundo debate en cada uno de las plenarias. El cumplimiento de “la regla de los cuatro debates” para la aprobación de una ley en Colombia solo tiene algunas excepciones, en donde la Constitución de 1991 y la Ley 5ª de 1992 —Reglamento del Congreso— autorizan la realización de sesiones conjuntas de las comisiones de cada Cámara(96).
4.3.1.5. Igualmente la Corte Constitucional ha venido explicando el contenido del concepto de “debate” y ha establecido características en donde se incluyen aspectos formales relacionados con el cumplimiento de los requerimientos constitucionales y legales de publicación del proyecto, apertura del debate, oportunidad de discusión y cierre del debate; y aspectos sustanciales relacionados con la calidad de la discusión que se vinculan con el principio democrático, de publicidad, de participación y protección de minorías. Del mismo modo la jurisprudencia ha establecido que el concepto de debate se refiere a que los sujetos que intervienen en el proceso de formación de la ley —los representantes y senadores que conforman el Congreso— tengan la oportunidad en todas las facetas del trámite legislativo de participar en la discusión y aprobación de la ley(97).
4.3.1.6. El referente normativo sobre la definición del concepto de “debate” es el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 que establece que por “debate” debe entenderse, “el sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva corporación”. Por su parte la Corte ha indicado, desde su más temprana jurisprudencia(98), que una cosa es el concepto de “debate y deliberación” desde el uso del lenguaje común, y otra cosa bien distinta el concepto de debate desde la interpretación técnico - jurídica, estableciendo que dicho requisito no se cumple solamente con una “discusión activa y controversial”, sino con la oportunidad que se le dé a los representantes de participar en dicha controversia mediante el cumplimiento de todos los trámites establecidos en la Constitución y en el reglamento del Congreso.
4.3.1.7. Así por ejemplo en la Sentencia C-013 de 1993 que estudiaba la constitucionalidad de la Ley 1ª de 1991, que para los demandantes se había votado en “bloque” sin darle lectura al articulado, dijo la Corte que aunque dicha ley se había aprobado bajo la vigencia de la Constitución de 1886(99), la interpretación correcta de los términos “discusión y debate” se ajusta a lo establecido en el reglamento del Congreso, “... y no al sentido natural y obvio de dichas expresiones según su uso general”(100). En esta misma jurisprudencia se dispuso que, “... la discusión y el debate, aparte de su deseables intrínsecamente, son connaturales al proceso democrático, el cual puede tornarlos más o menos visibles según el grado de consenso que convoque una determinada idea o proposición (...)”.
4.3.1.8. Al mismo tiempo se dijo en dicha jurisprudencia que el requisito del debate y la discusión se debe entender respetado cuando quiera que a los intervinientes en el trámite de adopción de ley “... se les brindó en todo momento la posibilidad de controvertir libremente el proyecto”. Por último, con relación a la aprobación por “pupitrazo” se puntualizó que dicha forma de votación, “... correspondía a un procedimiento autorizado por el reglamento del Congreso para la adopción de proyectos de ley, en los términos de los artículos 302 del reglamento del Senado y 250 de la Cámara de Representantes”.
4.3.1.9. Del mismo modo en la Sentencia C-222 de 1997(101), que conoció de la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 1 de 1996, se explicó que el debate exige la deliberación política sobre la materia en discusión como paso previo a la votación, lo que se demuestra en la exigencia de dos tipos de quórum: el deliberatorio y el decisorio(102). En igual sentido se explicó que, “el debate es la oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el proceso de formación de ley, en cuanto posibilita la intervención y la expresión de minorías”(103).
4.3.1.10. Por otra parte, en dicha sentencia se dijo que el concepto de debate implica que los cuatro debates señalados en el artículo 157 de la C.P. deben darse plenamente de tal forma que deben ser agotados en su totalidad y si llegara a faltar uno de los debates exigidos, o si se surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la Carta Política o el reglamento del Congreso, queda viciado de inconstitucionalidad todo el trámite y así habrá de declararlo la Corte en el ejercicio de su función de control(104).
4.3.1.11. Por último, se explicó en dicha jurisprudencia el deber que tienen los presidentes de Senado y Cámara para posibilitar el debate y cumplir con el requisito de la deliberación del artículo 157 de la C.P. En este sentido dijo la Corte que, “... Será de cargo del respectivo presidente garantizar que la discusión se lleve a cabo antes de la votación en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la comisión o Cámara, dentro de lo que establezca el reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensión de cada intervención, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminación ni preferencias”.
4.3.1.12. Igualmente la Corte Constitucional en la Sentencia C-760 de 2001(105), que como quedó dicho conocía de la inconstitucionalidad de la Ley 600 de 2000 —contentiva del Código de Procedimiento Penal—, estableció que el debate, “... es la oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el proceso de formación de la ley, en cuanto posibilita la intervención y expresión de las minorías, así como la votación es el mecanismo que realiza la prevalencia de las mayorías, también consubstancial a la democracia”.
4.3.1.13. En la Sentencia C-179 de 2002(106) que realizó el control previo del proyecto de Ley Estatutaria 58 de 2000 Senado y 219 de 2001 Cámara, por la cual se reforman las leyes 131 y 134 de 1994, “reglamentarias del voto programático”, se dijo que la “votación ordinaria” que comúnmente recibe el nombre de votación por “pupitrazo” no se relaciona con el presupuesto de la deliberación o la calidad del debate, ya que esta hace parte del proceso de votación del proyecto de ley. Al mismo tiempo se indicó que dicho tipo de votación es permitido ya que se encuentra regulado en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 que establece que se efectúa la votación ordinaria“... dando los congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre ...”(107). Hay que tener en cuenta, sin embargo, que dicha norma fue reformada recientemente por la Ley 1421 de 2011, que establece que dicho tipo de votación solo se pueda dar en determinado tipo de leyes, presupuesto que no se debe tener en cuenta en el análisis de la aprobación de la Ley 1407 de 2010 ya que se expidió con anterioridad a la reforma de dicho tipo de votación ordinaria.
4.3.1.14. Del mismo modo en la Sentencia C-880 de 2003(108), que examinó la constitucionalidad de la Ley 790 de 2002, se dijo que la votación en bloque de 17 artículos de dicha ley no vulneró el artículo 157 de la C.P. relacionado con la deliberación y el debate, porque, “... lo que pretende garantizar en el debate parlamentario, es la discusión libre de ideas, conceptos y criterios, antes de procederse a la votación del respectivo proyecto de ley”, es decir que nuevamente se diferencian dos instancias dentro del trámite legislativo, la deliberación del proyecto y la votación del mismo(109).
4.3.1.15. Por su parte en la Sentencia C-473 de 2004(110) se explicó que cuando se presenta el caso de la suficiente ilustración, es decir cuando el proyecto ha sido debatido por más de tres horas seguidas, no se vulnera el presupuesto de falta de deliberación, así no se le haya dado participación a todos los congresistas inscritos para hacerlo(111). Del mismo modo la Corte señaló en dicha ocasión que,
“... ni la Constitución ni la Ley 5ª de 1992, han establecido condiciones sobre la calidad del debate, o sobre la profundidad con que deben ser analizados los proyectos sometidos a consideración del Congreso. Las reglas existentes están orientadas a determinar unas condiciones para garantizar la posibilidad de existencia de un debate democrático, pero no su calidad o suficiencia. El respeto al principio del pluralismo así como el principio de autonomía del Congreso de la República impiden que el juez constitucional juzgue tales aspectos del debate. Ninguna de las normas constitucionales o legales que regulan el debate parlamentario exigen que el Congreso o cualquiera de sus células legislativas debatan los proyectos de ley o de acto legislativo con una determinada intensidad o que las distintas posiciones sean expuestas bajo ciertas condiciones de calidad, ni mucho menos establecen parámetros materiales para medir su suficiencia. Los requisitos constitucionales y legales que regulan el proceso de formación de las leyes no tienen como finalidad obstruir o dificultar tal proceso, sino que deben interpretarse al servicio del fin sustantivo que cumplen, dado que estas no tienen un valor en sí mismo”(112).
4.3.1.16. Igualmente se debe resaltar que en dicha oportunidad la Corte estableció que los artículos 145, 146, 157 y 160 de la Carta señalan los elementos fundamentales que deben reunir los debates y estableció que la Constitución dispone en primer lugar (i) que se exige un número mínimo de congresistas que deben estar presentes para iniciar la deliberación de cualquier asunto, así como para adoptar decisiones (C.P., art. 145); en segundo término (ii) que se debe cumplir con la mayoría necesaria para adoptar decisiones en la respectiva corporación que, salvo que la Constitución exija una mayoría especial, debe ser la mayoría de los votos de los asistentes (C.P., art. 146); en tercer lugar (iii), el carácter imperativo de los debates en las comisiones y en las plenarias, sin los cuales ningún proyecto puede llegar a ser ley (C.P., art. 157); en cuarto lugar (iv) la necesaria publicidad de lo que va a ser sometido a debate como presupuesto mínimo para garantizar la participación efectiva de los congresistas (C.P., art. 157); en quinto término (v), el período mínimo que debe mediar entre debates como garantía de que la decisión del Congreso sobre el proyecto de ley es producto de una reflexión ponderada (C.P., art. 160), y por último (vi) la votación de lo discutido como finalización del debate (C.P., art. 157).
4.3.1.17. En el mismo sentido se explicó que con relación a las condiciones legales que deben cumplir los debates, la Ley 5ª de 1992 precisa (a) la definición legal de debate (L. 5ª/92, art. 94, inc. 1º); (b) el momento de iniciación y de terminación del debate (L. 5ª/92, art. 94, inc. 2º, arts. 157 y 176); (c) el quórum deliberatorio y decisorio requerido (L. 5ª/92, arts. 95, y 117 a 119); (d) las reglas generales que rigen la intervención de los congresistas en el debate de proyectos de ley y de actos legislativos (L. 5ª/92, arts. 96 a 105); (e) las condiciones para el aplazamiento del debate (L. 5ª/92, art. 107); y (f) la suficiente ilustración como condición para el cierre del debate (L. 5ª/92, arts. 108 y 164); entre otros.
4.3.1.18. Del mismo modo, analizando el tema de la deliberación en plenarias se dijo en la Sentencia C-473 de 2004 que, “La iniciación del debate parlamentario de proyectos de ley o de acto legislativo en las Plenarias, ocurre luego de que el ponente presente su informe (L. 5ª/92, art. 176, inc. 1º). A diferencia de lo que ocurre en las comisiones constitucionales permanentes —en donde no se exige la aprobación del informe cuando este termina con la proposición ‘Dése primer debate’— el artículo 176 de la Ley 5ª de 1992, supone siempre la aprobación del informe como condición previa a la iniciación del debate (L. 5ª/92, art. 176). Si la plenaria aprueba el informe, se procede al debate global del proyecto, salvo que se solicite la discusión separada de algunos de los artículos del proyecto (L. 5ª/92, art. 176, inc. 2º). Finalizado el debate y aprobado el texto del proyecto de ley, el ponente debe elaborar un informe que será remitido a la otra cámara (L. 5ª/92, art. 182)”.
4.3.1.19. En Sentencia C-668 de 2004 se dijo que cuando se trata de las modificaciones o reformas de la Carta Política, así como de la aprobación de las leyes, es absolutamente necesario la oportunidad de realizar el debate o la discusión en torno al proyecto normativo que se trate. Con relación a este punto se dijo en dicha oportunidad que, “Ello no significa como es obvio, que respecto de cada norma se exija intervención en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participación de un número grande de congresistas en la discusión formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate. Lo que sí no puede eludirse en ningún caso y, con mayor razón, tratándose de una reforma constitucional, es que la presidencia, de manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible es que se pase de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir”(113).
4.3.1.20. En la Sentencia C-714 de 2006(114) la Corte precisó que,
“... las normas constitucionales y orgánicas que regulan el proceso de aprobación de las leyes es que se garantice la oportunidad de debatir. De esta manera, tales disposiciones obligan a permitir el debate, pero no a que el mismo materialmente se dé. Congruentemente, el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, orgánica del reglamento del Congreso, define el debate como “(e)l sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva corporación”. Nótese que esta disposición no dice que el debate sea la discusión, sino “el sometimiento a discusión”. Por todo lo anterior, la Corte no encuentra que el hecho de que una disposición haya sido sometida a debate dentro de una comisión o cámara legislativa, y esta lo haya aprobado sin discusión, origine un vicio de inconstitucionalidad por elusión del debate parlamentario. Adicionalmente, dicho sometimiento a debate y posterior aprobación puede hacerse artículo por artículo, o bien en bloque, como expresamente lo autoriza el artículo 159 del reglamento del Congreso, conforme al cual los presidentes de las comisiones legislativas “podrán ordenar los debates por artículo, o bien por materias, grupos de artículos o de enmiendas, cuando lo aconseje la complejidad del texto, la homogeneidad o interconexión de las pretensiones de las enmiendas o la mayor claridad en la confrontación política de las posiciones’”.
4.3.1.21. Más recientemente en la Sentencia C-076 de 2012(115) se estableció que, “(...) la exigencia de llevar a cabo los debates exigidos por la Constitución en desarrollo de un procedimiento legislativo, tiene como objeto la concreción del principio democrático en la elaboración de las leyes dentro del Estado colombiano. Sin embargo, la exigencia del debate no implica que necesariamente deban participar en la discusión las fuerzas políticas que tienen asiento en el Congreso de la República; de ser así, más que una garantía, sería una imposición que limitaría sin justificación los derechos políticos de los miembros del Congreso. Lo que se garantiza con el debate es que los representantes de la sociedad tengan la oportunidad de participar en la construcción de las decisiones que se toman en las corporaciones legislativas ...”(116).
4.3.1.22. En conclusión sobre la necesidad de debate o deliberación en la aprobación de la ley se puede decir que el artículo 157 de la C.P., que establece la regla de “los cuatro debates”, debe ser interpretado teniendo en cuenta las normas constitucionales y legales sobre el tema y no el uso del lenguaje común. La Corte Constitucional ha establecido que por “debate” debe entenderse la oportunidad que tienen los congresistas de realizar la discusión sin que se deba medir de alguna forma la calidad, la intensidad, la profundidad y la suficiencia del debate o la deliberación, ya que una exigencia de deliberación más que una garantía sería una imposición que limitaría sin justificación los derechos políticos de los miembros del Congreso. La intensidad del debate o deliberación dependerá entonces del grado de consenso o de rechazo de la propuesta, que en todo caso no debe constreñir los derechos políticos de las minorías o de la oposición. Por esta razón cuando se habla de falta de deliberación o de debate a lo que se está haciendo referencia es a la omisión de la oportunidad de participación que tienen los congresistas u otros intervinientes en el proceso de formación de la ley. Es decir, que se iría en contra del artículo 157 de la C.P. si se elude o se prescinde del cumplimiento de alguno de los requisitos constitucionales y legales para que los representantes e intervinientes en el proceso de elaboración de ley emitan sus opiniones o diserten sobre la conveniencia o inconveniencia de las propuestas legislativas. Este posibilidad de intervención en la deliberación no obsta para que las discusiones puedan ser moderadas por el presidente de la corporación o de la comisión en donde tenga lugar el debate, a través de figuras regladas como la suficiente ilustración o las restricciones razonables a las intervenciones de los congresistas e intervinientes, siempre que dichas limitaciones se apliquen sin discriminación ni preferencias.
Por otra parte se debe diferenciar el concepto de deliberación o discusión, que es una garantía institucional que tiene como objeto la concreción del principio democrático en la elaboración de las leyes, con el concepto de votación por “pupitrazo”. Este último concepto tiene viabilidad en nuestro procedimiento legislativo bajo la figura de la votación ordinaria del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992. Dicha categoría, aunque puede relacionarse tangencialmente con la falta de calidad o de suficiencia de la deliberación, no está prohibida en nuestra legislación y se autoriza para la aprobación de determinado tipo de leyes y propuestas legislativas. Sin embargo, se repite que una cosa es la oportunidad que tienen los congresistas de deliberar en el trámite de aprobación de una ley, y otra es la forma de votación que se establezca para la aprobación de dicha ley.
A continuación se analizará si en la aprobación en el cuarto debate, ante la plenaria del Senado, de la Ley 1407 de 2010, “Código Penal Militar”, se presentó el vicio formal de la falta o elusión de debate como lo afirma el actor en su demanda.
4.3.2. Análisis del cargo de la falta de deliberación o debate en la aprobación de la Ley 1407 de 2010, “Código Penal Militar”, en el cuarto debate en la plenaria del Senado.
4.3.2.1. Como quedó explicado en líneas anteriores, la Corte ha establecido que el vicio de trámite relacionado con la falta de liberación o elusión de debate se presenta cuando no se ha dado la oportunidad de discutir, teniendo en cuenta los presupuestos constitucionales y legales correspondientes. Por esta razón se debe verificar en el caso concreto si para la aprobación en el cuarto debate ante la plenaria del Senado de la Ley 1407 de 2010 se cumplió o no con todas las oportunidades constitucionales, legales y reglamentarias para llevar a cabo la discusión o el debate.
4.3.2.2. El inciso cuarto del artículo 160 de la C.P. establece que, “Todo proyecto de ley o de acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente”. Por otra parte el artículo 176 de la Ley 5ª de 1992, señala que la iniciación del debate parlamentario del proyecto de ley en la plenaria ocurre luego de que el ponente presente su informe de ponencia con una explicación sucinta “sobre la significación y alcance del proyecto”(117).
4.3.2.3. Estima la Corte que el requisito de la presentación del informe de ponencia se cumplió en la aprobación del Proyecto de Ley 111 de 2006 Senado y 144 de 2005 Cámara, ya que en la Gaceta del Congreso 253 de 7 de junio de 2007(118) se publica dicho Informe y se explican las modificaciones a lo aprobado en la Comisión Primera. Se dice en el informe de ponencia, presentado por el senador Jesús Ignacio García Valencia, que, “El proyecto de ley sometido a nuestro estudio, por la cual se expide el Código Penal Militar, consta de una parte sustantiva que comprende un libro primero que abarca la parte general del código con 91 artículos. El libro segundo, la parte especial que comprende los delitos típicamente militares que va desde el artículo 92 a 172 del proyecto y finalmente el libro tercero que contiene el procedimiento penal militar desde el artículo 174 a 628”(119).
4.3.2.4. Del mismo se comprueba que en el informe de ponencia se señala el “Pliego de modificaciones” de la ponencia, que viene de la Comisión Primera y que se refiere a los artículos 3º (Delitos no relacionados con el servicio), artículo 41 (Multa), artículo 52 (Cumplimiento de penas accesorias), artículo 55 (Circunstancia de menor punibilidad), artículo 62 (Suspensión condicional de la ejecución de la pena), artículo 255 (Trámite de la extinción), artículo 275 (Composición), artículo 344 (Procedencia), artículo 363 (Órganos), artículo 373 (Análisis de la actividad de Policía Judicial en la indagación e investigación), artículo 393 (Retención de correspondencia), artículo 395 (Interceptación de comunicaciones telefónicas y similares), artículo 410 (Métodos), artículo 467 (Procedencia de la detención preventiva), artículo 472 (De la caución), artículo 480 (Contenido de la acusación y documentos anexos), artículo 606 (Suspensión, sustitución o cesación de la medida de seguridad), artículo 610 (Condición para la revocatoria), artículo 612 (Ejecución de la pena por no reparación de los daños),artículo 613 (extinción de la condena y devolución de la caución) y artículo 621 (ampliación de pruebas). Al mismo tiempo constata la Corte que el informe de ponencia y la propuesta de modificaciones se encuentra firmado por los senadores ponentes Jesús Ignacio García Valencia (Coordinador), Parmenio Cuéllar Bastidas, Juan Carlos Vélez, Oscar Darío Pérez, Samuel Arrieta Buelvas, Roberto Gerléin E. y Javier Cáceres Leal(120).
4.3.2.5. Por otro lado se constata que aunque en la sesión del día martes 12 de junio de 2007 se encontraba en el orden del día el Proyecto de Ley 111 de 2006 Senado, 144 de 2005, Cámara, “Por la cual se expide el Código Penal Militar”(121), solo se empezó a discutir el día jueves 14 de junio de 2006, según consta en el Acta 66 publicada en la Gaceta del Congreso 415 de 2007. En dicha acta se puede evidenciar que la discusión en segundo debate ante la plenaria del Senado del proyecto que dio lugar a la aprobación de la Ley 1407 de 2007 “Código Penal Militar” tuvo dos momentos: un primer momento cuando el senador Juan Carlos Vélez, ante la ausencia del coordinador de la ponencia senador Jesús Ignacio García Valencia, toma la palabra y empieza a explicar el contenido del proyecto de ley. Esta primera parte del debate se interrumpe, ya que la presidencia de la corporación propone conformar una comisión del senador Virgüez y dos de los ponentes del proyecto para que se analicen unas proposiciones. En esta primera parte intervienen en la discusión el senador Juan Carlos Vélez Uribe y Manuel Antonio Virgüez Piraquive. Posteriormente el debate se reanuda y en esta segunda parteparticipan en la discusión los senadores Parmenio Cuéllar Bastidas, Juan Carlos Vélez Uribe, Héctor Helí Rojas, Jesús Enrique Piñacué, Alfonso Núñez Lapeira, Javier Enrique Cáceres Leal y Juan Fernando Cristo Bustos. También participa en esta segunda parte del debate la directora de justicia penal militar, doctora Luz Marina Gil, que expone en sesión informal el proyecto de Código Penal a pedido de los congresistas. Posteriormente se reanuda la sesión formal y se aprueba en segundo debate el proyecto de ley que se convertiría en la Ley 1407 de 2010.
En los siguientes numerales se explicará con detalle de qué manera se desarrolló la discusión de la ley demandada para verificar si se dieron todas las oportunidades constitucionales, legales y reglamentarias para su aprobación.
4.3.2.6. En la primera parte de la discusión en la plenaria del Senado del proyecto de ley que se convertiría en la Ley 1407 de 2010, se dio apertura al debate y se le concedió la palabra al senador Juan Carlos Vélez, uno de los ponentes del proyecto. Dicho senador tomó la palabra y empezó a explicar el contenido del proyecto de código diciendo que en líneas generales de lo que se trataba era de ajustar dicho código al sistema penal acusatorio. Indicó que en la propuesta se implementaría la Fiscalía Penal Militar, la oralidad y la publicidad de los procesos. También explicó cómo estarán conformados los tribunales penales militares y clarificó que los delitos de “genocidio y los delitos de lesa humanidad, como la desaparición forzada y la tortura, no podrán relacionarse con el servicio”. Del mismo modo señaló que se implementará la llamada “defensa técnica para la fuerza pública” y que la definición de “víctima” se correspondía con el respeto al principio de dignidad de la persona humana.
4.3.2.7. En esta primera parte de la presentación de la ponencia se dijo lo siguiente:
“(...) Palabras del honorable senador Juan Carlos Vélez Uribe. Con la venia de la presidencia hace uso de la palabra el honorable senador Juan Carlos Vélez Uribe:
Sí, a ver en vista de que el señor coordinador de ponentes no se encuentra presente, entonces queremos presentar brevemente en qué consiste este proyecto de ley de reforma al Código Penal Militar, ese busca en primer lugar pues acomodar o ajustar el Código Penal Militar al sistema penal acusatorio, en segundo lugar aclara de que los tribunales estarán integrados por miembros de la fuerza pública en servicio o retirados, algo que ha sido constante en nuestro Código Penal Militar y algo que defendimos claramente en la Comisión Primera del Senado.
También se refiere a que se clarifica o se hace énfasis en que los delitos de genocidio y los delitos de lesa humanidad, como la desaparición forzada y la tortura, no podrán relacionarse en ningún momento con el servicio.
Y algo bien, bien importante se refiere a la creación de la Fiscalía Penal Militar lo relacionado con la oralidad y publicidad en los procedimientos y también se crea la defensa técnica para la fuerza pública y se define a la víctima en respecto al principio de dignidad humana como fundamento de nuestra Constitución.
Esos son los elementos fundamentales de este proyecto de ley, que se pone a consideración de los honorables senadores, muchas gracias señora presidente”.
4.3.2.8. Una vez explicado el contenido general del proyecto el senador Manuel Antonio Virgüez Piraquive interviene diciendo lo siguiente:
“(...) Gracias señora presidenta, a ver desafortunadamente no está el señor coordinador ponente pues la presentación que hace del Código Penal Militar el senador Vélez es bastante escueta.
Yo tengo 22 proposiciones para modificar ese proyecto de ley sin embargo yo quiero dejar como constancia lo siguiente: La justicia penal militar ha venido siendo cuestionada desde hace mucho tiempo, el movimiento MIRA radicó el pasado 20 de Julio (sic) un proyecto de ley de reforma al Código Penal Militar el cual constaba cerca de 800 artículos, sin embargo ese proyecto de ley no ha sido tenido en cuenta y lo que ha buscado lo que buscábamos y pretendíamos con ese proyecto de ley era ajustar la justicia penal militar a los estándares Internacionales especialmente en materia de derechos humanos buscar que la justicia penal militar sea independiente, tenga autonomía administrativa y presupuestal”(122).
4.3.2.9. Con posterioridad a esta intervención, la presidencia manifiesta que después de consultar al senador ponente Juan Carlos Vélez, quiere proponer un punto de orden y se le pide al senador Virgüez Piraquive conformar una “Comisión” con dos de los ponentes del proyecto de ley mientras se discuten otros proyectos. En la intervención de la presidencia se dice lo siguiente: “La presidencia interviene para un punto de orden: senador le quería proponer algo, estoy hablando aquí con uno de los ponentes el senador Juan Carlos, yo les propongo hacer una comisión del senador Virgüez y los 2 Ponentes mientras que discutimos los otros proyectos, ustedes se pueden reunir para mirar esas proposiciones”(123).
4.3.2.10. Como se evidencia en esta primera parte de la discusión del proyecto, se comprueba que no se violaron las oportunidades constitucionales y legales de la discusión, porque se empezaron a explicar de manera “global” los temas generales del proyecto de ley y a pesar de que se dijo, en la intervención del senador Virgüez, que la explicación del proyecto era muy “escueta”, esto no es razón para establecer que no se dio la oportunidad de debatir la propuesta de ley, ya que como se establece en el artículo 176 de la Ley 5ª de 1992, la explicación del proyecto que realiza el ponente puede ser “sucinta” antes de dar paso a la intervención de los demás senadores.
4.3.2.11. Luego de debatirse otros proyectos se reanuda la discusión del proyecto de ley demandada. En esta segunda parte de la discusión la presidencia indica a la secretaría que se “dará lectura a la proposición con que termina el informe de ponencia”. Posteriormente se dice que una vez leída la proposición del informe, la presidencia sometió a consideración de la plenaria la proposición leída y que cerrada su discusión, esta le impartió su aprobación.
4.3.2.12. Una vez aprobada la proposición del informe de ponencia el senador ponente Parmenio Cuéllar Bastidas manifestó lo siguiente:
“(...) Este proyecto de ley busca modificar el Código Penal Militar actual, yo me permití presentar una ponencia distinta a la que presentó el senador García porque en mi concepto, había que modificar la Constitución Nacional, para hacer las modificaciones que necesita ciertamente la justicia penal militar, pero, entre lo que hoy hay como código y como legislación en materia de justicia penal militar y lo que el proyecto y la ponencia del senador García ha presentado indiscutiblemente es mucho mejor esto que lo que hay.
De lo que se trata es de dos puntos fundamentales, en materia de procedimiento adaptar el sistema acusatorio que rige hoy en el sistema penal ordinario a la justicia penal militar, y en lo que tiene que ver con la definición del delito propiamente militar acepta la jurisprudencia de la Corte, en el sentido de impedir que se acepte como parte del servicio cualquier tipo de conducta cometido por los miembros de la fuerza pública, en esas condiciones este código no resuelve la totalidad de los problemas, pero es un paso adelante frente a lo que hoy existe y, por eso yo suscribí la ponencia para segundo debate y le pido al presidente y a los honorables senadores aprobarlo en la sesión de hoy, muchas gracias”.
4.3.2.13. En el acta se dice que una vez cerrada la intervención de los ponentes la presidencia abrió formalmente a “Segundo debate”(124). En este mismo momento el senador ponente Juan Carlos Vélez Uribe, solicitó a la presidencia que le preguntará a la plenaria si aceptaba omitir la lectura del articulado. Luego se indica que la plenaria, cerrada su discusión, respondió afirmativamente. Posteriormente intervinieron en su orden el senador Héctor Helí Rojas, el senador ponente Juan Carlos Vélez Uribe, el senador Jesús Enrique Piñacué Achicué, el senador Alfonso Núñez Lapeira, el senador Javier Enrique Cáceres y el senador Juan Fernando Cristo.
4.3.2.14. En esta parte del debate se dijo que no era necesario dar lectura a todos los artículos del código de manera individualizada. Sin embargo, algunos senadores manifestaron que debió explicarse en detalle el contenido del articulado y que un proyecto tan importante como el Código Penal Militar no merecía ser “pupitreado”. También se dijo que en la tramitación del proyecto no se encontraba suficiente presencia del gobierno y que existía un quórum precario para la aprobación de la ley.
4.3.2.15. Sobre que no era necesario dar lectura individualizada a todos los artículos del código, el senador Héctor Helí Rojas dijo lo siguiente: “Muchas gracias señor presidente, obviamente no se pongan nerviosos que no voy a pedir que lean los 600 artículos, pero lo que sí me parece es que los ponentes deberían explicarnos una cosa que no quedó clara en la Comisión Primera cuando lo debatimos, aquí se trata de crear un sistema acusatorio al interior de la justicia penal militar. Es preciso recordar que la justicia penal militar no hace parte de la Rama Judicial, que la justicia penal militar hace parte de la Rama Ejecutiva del poder público”.
4.3.2.16. Por otra parte, con relación al tema de que el proyecto debía ser explicado con detalle, el senador Jesús Enrique Piñacué Achicué indicó que: “(...) este proyecto como lo han dicho aquí es demasiado importante, pero también es tan curioso, miembros de la Comisión Primera que son los más solventes en el manejo de tantos asuntos de tanta importancia, entre otros como este, no tengan la responsabilidad, la valía en su condición de ponentes de explicar en detalle el sinnúmero de artículos que contiene este código ...”.
4.3.2.17. Finalmente sobre el tema de la aprobación del proyecto por “pupitrazo”, la falta de presencia del gobierno y la existencia de un quórum precario el senador Juan Fernando Cristo Bustos manifestó al final del debate que,
“(...) este proyecto pasó por la Comisión Primera del Senado, allá fue estudiado muy a profundidad, pero la verdad señor presidente a mí me parece que un proyecto de esta trascendencia, el Código Penal Militar en su totalidad no merece ser pupitreado de la manera como se pretende ser pupitreado, además con un quórum bastante precario y sin la presencia del Gobierno Nacional y del Ministro de Defensa para venir aquí a defender el proyecto, aquí no se trata de que el gobierno tiene que estar en todos los proyectos aunque la autonomía del Congreso, yo no sé, porque aquí hay unos proyectos en los cuales aparece el gobierno entero y ahí sí la autonomía del Congreso no vale y el gobierno se emplea a fondo para sacarlos, y hay otros proyectos que los dejan a la intemperie como este proyecto del Código Penal Militar, lo mínimo a lo que tiene derecho la plenaria del Senado es a una explicación a fondo y no de unas dudas, nosotros en la Comisión Primera conocemos el tema, pero aquí hay unas inquietudes de muchos senadores sobre este tema y un Código Penal Militar no puede ser pupitreado de esa manera, además sin el quórum para decidir y para votar este proyecto (...)”.
4.3.2.18. Para dar respuesta a la crítica del senador Cristo la presidencia manifestó lo siguiente: “Con mucho gusto honorable senador, yo debo obligatoriamente hacerle la siguiente aclaración: Primero no vamos a pupitrear nada. Segundo, el quórum se mantiene para que no (sic) quede claridad y si alguien lo quiere verificar pues lo verificamos, porque no vamos a hacer aquí cosas que no estén dentro de la norma (...)”.
4.3.2.19. De otro lado, algunos senadores preguntaron al ponente de la ley si existían recursos suficientes para implementar el Código Penal Militar, ya que la justicia penal militar haría parte de la Rama Ejecutiva y no judicial. Sobre este punto el senador Héctor Elí Rojas indicó que,
“...esa nueva fiscalía de la justicia penal militar, cuánto va a costar, cuántos son los cargos, qué ha dicho el gobierno, ¿hay un aval para la creación de esa fiscalía? porque señores ponentes y señores autores del proyecto, si no hay plata para crear la fiscalía, podemos dar un salto al vacío porque se quedaría la justicia penal militar sin poder funcionar, porque no va a haber quién haga las investigaciones, y no va a ser cualquier fiscalía, tiene que ser una fiscalía que al igual que la de la Rama Judicial, recaude evidencias y las lleve ante los Jueces para convertirlas en pruebas; luego estamos hablando de algo verdaderamente grande y vale la pena que los ponentes o los autores nos digan qué va a pasar o cómo tiene pensado o calculado este tema de la fiscalía dentro de la justicia penal militar, gracias señor presidente”(125).
4.3.2.20. Con relación a este punto el senador Juan Carlos Vélez respondió lo siguiente: “Gracias señor presidente, una de las proposiciones que reposa en la secretaría, corresponde a la aceptación y aprobación que hay por parte del Ministerio de Hacienda de este proyecto, es decir, se cuenta con los recursos suficientes para poder implementarlos, tenemos entendido que esto también pues comienza a regir a partir del año 2010, y nos da tiempo suficiente para prepararnos bien (...)”(126).
4.3.2.21. Sobre el mismo tema el senador Alfonso Núñez Lapeira manifestó que,
“(...) yo pediría esto, si hay alguien del gobierno que pueda hablar y decir, mire, ese proyecto está concertado y está avalado en lo fiscal, y si no que algunos de los ponentes diga con claridad ese proyecto está concertado y en el expediente está el aval fiscal porque esos son los 2 puntos fundamentales para saber qué es lo que vamos a votar. De otra manera como aquí las cosas llegan en un momento, son no sé cuántos artículos y es muy difícil llevar el derrotero de todo, hay que buscar un sentido práctico, pregunto si alguien del gobierno está habilitado para hablar y contestarme, está concertado con el gobierno y está avalado fiscalmente, y si no que algunos de los ponentes lo diga, para saber qué es lo vamos a votar (...)”.
4.3.2.22. Para dar respuesta a la inquietud del senador Núñez Lapeira la presidencia dijo que, “(...) el señor ponente con claridad ha expresado, ha respondido las inquietudes y el Congreso pues tiene la autonomía para legislar, aquí no podemos esperar todas las veces que alguien del gobierno venga a decir cómo se debe votar o no estos proyectos de ley. Quien está habilitado es el señor ponente que ha venido contestando cada una de esas apreciaciones, yo lo escuché con claridad decir que este proyecto tiene el respaldo del Gobierno Nacional, que está incluido incluso en uno de los artículos que están en el tema, sin embargo para el señor ponente Javier Cáceres o el ponente Juan Carlos Vélez que quede claro ese tema”. Del mismo modo el senador Javier Enrique Cáceres Leal manifestó sobre este punto que, “(...) Presidente, sí este ha sido un proyecto que ha sido conciliado con el ejecutivo con la carrera de la justicia penal militar y está el aval en el proyecto de Hacienda que solicita el doctor Núñez”.
4.3.2.23. Por otra parte se discutieron en la plenaria aspectos de contenido del articulado de la ley demandada, como por ejemplo la actuación del Ministerio Público en los procesos ante la justicia penal militar y la creación de “agencias especiales” por parte del ejecutivo. Sobre este punto el senador Jesús Enrique Piñacué dijo lo siguiente:
“(...) rápidamente tengo dos preocupaciones. La primera refiriéndonos al punto del Ministerio Público, se dice que el procurador podrá intervenir de oficio de manera directa punto de o a través de su delegado, pero a renglón seguido están diciendo que el Gobierno Nacional podrá constituir a agencias especiales y el aparato militar es dependencia del poder ejecutivo como aquí lo ha señalado con claridad el senador Héctor Helí Rojas, por lo tanto, esta idea la de constituir una agencia para convertirse en un actor en defensoría pública, en el ejercicio del Ministerio Público, pues me parece bastante raro, quisiera tener en profundidad una explicación al respecto”(127).
4.3.2.24. Al mismo tiempo el senador Piñacué indicó que tenía inquietudes respecto al artículo 74 del articulado(128) que se refería a la extinción penal por desistimiento. En relación con este punto el senador Piñacué dijo lo siguiente:
“Segunda preocupación, no obstante que la falta de una lectura rápida no me ayuda a entender muy bien este proyecto, sin embargo tengo una segunda, y es el referido al artículo 74 extinción de la acción penal, cuánto no será el afán de introducir el concepto del desistimiento que lo han puesto dos veces, pero ese no es el problema, en un país en que en esta guerra, buena parte de los colombianos padecemos también la violencia oficial es muy fácil conseguir el desistimiento de personas que siendo víctimas por Y o Z razón pero especialmente aterrorizados, atemorizados, recurren a esta posibilidad.
Preguntó, ¿no será que introducir este concepto si es que el código anterior ya lo traía en esta ocasión no merece una explicación mayor porque corresponde justamente a la falta de garantías para los civiles en un ambiente tan hostil como el que estamos viviendo? podría seguir preguntando y, pienso que lo resolvería una actitud del ponente allá en el atril explicando en detalle a este Senado, a este servidor y a los colombianos cuál es la consistencia bondadosa que trasciende el antiguo Código Penal Militar, muchas gracias señor presidente”.
4.3.2.25. Para dar respuesta a dichas inquietudes el senador ponente Juan Carlos Vélez dijo lo siguiente:
“Muchas gracias señor presidente, muy importante las inquietudes planteadas por el senador Piñacué, la primera se refiere a la participación del Ministerio Público en el procedimiento penal militar y la verdad que aquí se recoge lo que está establecido en el artículo 109 del Código de Procedimiento Penal donde claramente el Ministerio Público a través de la Procuraduría General de la Nación participa en estos procesos, esto está contenido en la Ley 906 del 2004 artículo 109 del Código de Procedimiento Penal.
Con respecto al desistimiento, el desistimiento aplica senador Piñacué para aquellos delitos que se consideran como querellables delitos entre comillas que se pueden en cualquier momento desistir o dar por terminado el proceso en cuanto a que la persona afectada puede desistir de esa acción penal, eso se refiere principalmente a delitos como la injuria, la calumnia, hurto simple menor o lesiones personales menores a 30 días que no generan secuelas, esa es la razón entonces de que allí se pueda desistir y aprovechando señor presidente ...”.
4.3.2.26. Igualmente se constata que antes de que se procediera a realizar la votación del proyecto, el senador Cáceres Leal pide que se vote “con la omisión de lectura del articulado”. Del mismo modo dijo que han “(...) tenido una Comisión accidental para los colegas que han querido introducir algunas modificaciones que se les ha aceptado (...)”.
4.3.2.27. Por otra parte el senador Juan Fernando Cristo pidió que interviniera algún representante del gobierno. Sobre esta petición la presidencia preguntó si se le podía dar uso de la palabra a la directora de justicia penal militar la doctora Luz Marina Gil para que hiciera una presentación del proyecto en sesión informal. La plenaria aprobó la propuesta y una vez declarada la sesión informal la directora de justicia penal militar intervino diciendo lo siguiente:
“Buenas tardes, es un compromiso del Gobierno Nacional y acatando las observaciones y los compromisos y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, así como los compromisos Internacionales del Estado en el proceso de revisión de la justicia penal militar, el primer paso fue la presentación del proyecto de ley para reformar el Código Penal Militar, con este proyecto de ley se busca ajustar la justicia penal militar al sistema acusatorio de acuerdo con la reforma constitucional que así lo exige.
Igualmente, se busca que clarificar y precisar los hechos punibles que de ninguna manera tienen relación con el servicio, se crea la Fiscalía Penal Militar, se crea el Cuerpo Técnico de Investigación Penal Militar, se crea la defensa técnica para la fuerza pública, fundamentalmente estas son las columnas vertebral de esta reforma”.
4.3.2.28. Una vez terminó la explicación informal de la Directora de justicia penal militar(129) se reanudó la “Sesión formal” y se sometió a consideración de la plenaria el articulado del proyecto para su aprobación. La presidencia preguntó oficialmente si “¿Adoptaba la plenaria el articulado propuesto?” y esta respondió afirmativamente. Posteriormente la presidencia indicó a la secretaria que diera lectura al título del proyecto. Por secretaría se dice que “se da lectura al título del Proyecto de Ley 111 de 2006 Senado, 144 de 2005 Cámara: ‘por la cual se expide el Código Penal Militar’”. Una vez leído el proyecto la presidencia lo sometió a consideración de la plenaria, y cerrada su discusión, preguntó: “¿Aprueban los miembros de la corporación el título leído?” y estos le impartieron su aprobación. Finalmente se dice en el acta que una vez cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la presidencia preguntó: “¿Quieren los senadores presentes que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República?” y se explica que estos respondieron afirmativamente(130).
4.3.2.29. Como se puede apreciar, en la aprobación del Proyecto de Ley 111 de 2006 Senado, 144 de 2005 Cámara, que dio lugar a la aprobación de la Ley 1407 de 2010, se cumplieron todos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios relacionados con la oportunidad de debate. En primer término, se comprueba que el informe de ponencia se presentó con antelación a la iniciación del debate ya que dicho Informe fue publicado en la Gaceta del Congreso 253 del 7 de junio de 2007. De otra parte, se constata que se inició oficialmente el segundo debate en la plenaria del Senado el 14 de junio de 2007, es decir, ocho días después de la publicación del informe de ponencia en la Gaceta del Congreso, dando oportunidad a que los senadores de la plenaria conocieran la propuesta del articulado a debatir. Igualmente se constata que dentro del informe de ponencia se publicó un “Pliego de modificaciones” a algunos de los artículos aprobados en la Comisión Primera. De esta manera se cumplió con el artículo 160 de la C.P. que establece que todo proyecto de ley debe tener informe de ponencia en las respectivas comisiones encargadas de tramitarlo.
4.3.2.30. Por otra parte se evidencia que también se cumplió con el artículo 176 de la Ley 5ª de 1992 en donde se dice que, “El ponente explicará en forma sucinta el significado y alcance del proyecto”, ya que en la sesión de 14 de junio de 2007, Juan Carlos Vélez, uno de los senadores ponentes, explicó de una manera breve el proyecto que iba a ser sometido a debate en la plenaria del Senado. También se comprueba que la presidencia indicó a la secretaria que diera lugar a la lectura de la Proposición con que terminaba el informe de ponencia, y una vez leída esta se cerró la discusión y se impartió su aprobación. De este modo se evidencia que se dio publicidad a la proposición mediante la lectura oral de esta antes de ser debatida.
4.3.2.31. Igualmente constata la Corte que una vez leído y aprobado el informe de ponencia y realizadas las intervenciones de los ponentes, se abrió oficialmente el “Segundo debate”. En esta parte de la tramitación de la ley se verifica que el ponente solicita a la presidencia que le pregunte a la plenaria si aceptaba omitir la lectura del articulado y una vez preguntada, esta se respondió afirmativamente. Una vez aprobada la omisión de la lectura, se empezó a discutir el proyecto de ley y aunque en esta parte de la tramitación de la ley algunos de los senadores manifestaron en sus intervenciones que se debió explicar con mayor profundidad el contenido del proyecto de ley ya que constaba de más de seiscientos artículos, no se comprueba que se opusieran a la omisión de la lectura integral del articulado. Tampoco se evidencia que se haya pedido por alguno de ellos que se leyera el articulado de manera individualizada(131).
4.3.2.32. Del mismo modo evidencia la Corte que la discusión en torno al proyecto de ley giró en torno a varios temas. Por un lado lo que tenía que ver con la financiación y aval de parte del Gobierno Nacional, por otra parte la conveniencia o inconveniencia del contenido de algunos artículos y finalmente sobre lo escueto del debate y la necesidad de explicación por parte del gobierno. Así mismo se comprueba que una vez discutido el proyecto de ley, se pasó en sesión informal a oír la intervención de la directora de justicia penal militar, doctora Luz Marina Gil. Una vez que termina dicha intervención se verifica que la presidencia vuelve a sesionar formalmente y somete a consideración el proyecto para su aprobación. Posteriormente se verifica que este se vota afirmativamente.
4.3.2.33. Teniendo en cuenta que se cumplieron con los requerimientos constitucionales, legales y reglamentarios para dar trámite a la aprobación de la que vendría a ser la Ley 1407 de 2010, no encuentra la Corte que tenga razón el demandante en su cargo de inconstitucionalidad sobre que en la aprobación de dicha ley se haya presentado el vicio de trámite de falta de debate o deliberación. Al contrario, lo que se evidencia es que se cumplieron con todas las oportunidades para debatir el proyecto y que no se vulneraron ni el principio democrático, ni el de publicidad, ni el de participación de minorías. Tampoco se comprueba que se haya omitido alguno de los requisitos para la aprobación de la ley, ya que se evidenció que se publicó el informe de ponencia con antelación, se leyó en la sesión dicho informe dando la plenaria la aprobación y se dio oportunidad de discutir el proyecto a los senadores que pidieron la palabra. También se constata que el ponente respondió adecuadamente a los senadores intervinientes, que hubo explicación del proyecto de parte de la directora de justicia penal militar del Ministerio de Defensa Nacional y que se aprobó la ley en segundo debate con los requerimientos constitucionales, legales y reglamentarios.
4.3.2.34. Por lo anterior encuentra la Corte infundados los cargos de inexequibilidad de la ley demandada, ya que la oportunidad de debate no se vio vulnerada en la tramitación de la Ley 1407 de 2010. Recuerda la Corte que por “debate” debe entenderse la oportunidad que tienen los congresistas de realizar la discusión sin que se deba medir la calidad o la intensidad de la deliberación, porque una exigencia de debate en donde se valore la profundidad o la suficiencia más que una garantía sería una imposición que limitaría sin justificación los derechos políticos de los miembros del Congreso(132).
4.3.2.35. En síntesis, una vez analizado el proceso de tramitación de la Ley 1407 de 2010, la Corte constata que no se vulneró el artículo 150 numeral segundo ni el artículo 157 de la C.P. por el cargo de falta de debate y por esta razón declarará exequible la integridad de dicha ley por este cargo expuesto por el demandante. En los cargos de falta de publicación de las modificaciones realizadas en una comisión accidental que sesionó en la aprobación del proyecto de ley en segundo debate y en la supuesta falta de quórum para la aprobación de la ley, la Corte se declarará inhibida para fallar ya que dichos cargos no cumplieron con los requisitos de suficiencia, especificidad y suficiencia para ser analizados.
1. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1407 de 2010, por el cargo de falta de debate en la aprobación en plenaria de Senado de dicha ley.
2. Declararse INHIBIDA por los cargos de falta de publicidad y de quórum en la aprobación en plenaria del Senado de la Ley 1407 de 2010, por falta de suficiencia, especificidad y claridad en la fundamentación de la demanda».
(52) El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece que, “ART. 2º—Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mimas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”. Sentencias C-1052 de 2001, C-427 de 2009 y C-429 de 2009.
(54) Se tiene en cuenta lo que dispone la Sentencia C-444 de 2011 que estableció que, “La Ley 1407 de 2010 regirá a partir del 17 de agosto de 2010” fecha de su publicación en el Diario Oficial.
(55) Ver sentencias C-1052 de 2001, C-427 de 2009 y C-429 de 2009.
(56) Folio 87 del expediente.
(57) El numeral décimo del artículo 150 de la Constitución establece en su texto completo que corresponde al Congreso “10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. El Congreso, podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el gobierno en uso de las facultades extraordinarias. Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos”.
(58) Ley orgánica del reglamento del Congreso (LORC).
(59) En dicho artículo se indica que, “Resueltas las cuestiones fundamentales, se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, y aún inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la comisión. Al tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los ministros del despacho o los miembros de la respectiva Cámara, pertenezcan o no a la comisión. En la discusión el ponente intervendrá para aclarar los temas debatidos y ordenar el trabajo. Se concederá la palabra a los miembros de la comisión y, si así lo solicitaren, también a los de las cámaras legislativas, a los ministros del despacho, al Procurador General de la Nación, al Contralor General de la República, al Fiscal General de la Nación, al Defensor del Pueblo, al vocero de la iniciativa popular, y a los representantes de la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, y el Consejo Nacional Electoral, en las materias que les correspondan”.
(60) Folios 7 y 8.
(61) Folio 8 de la demanda. Sobre el desconocimiento del articulado citó las intervenciones del senador Jesús Enrique Piñacué Achicué, Alfonso Núñez Lapeira y Juan Fernando Cristo.
(62) Folio 8 de la demanda.
(63) Folio 7 de la demanda.
(64) Folio 18 de la demanda.
(65) Folios 9 de la demanda.
(66) Página 18 de la demanda.
(67) En particular, desde la Sentencia C-1052 de 2001 que recogió y sintetizó la línea decantada por años, se ha establecido un precedente que ha sido reiterado y consolidado en pronunciamientos posteriores. Ver al respecto las sentencias C-370 de 2006, C-922 de 2007, C-940 de 2008, C-761 de 2009 y C-978 de 2010.
(68) Por ejemplo las sentencias C-760 de 2001 y C-370 de 2004.
(69) El principio democrático se encuentra estipulado en forma expresa en el artículo 1º de la Constitución que establece que Colombia es “un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista”. Del mismo modo en el artículo 3º se establece el principio de soberanía popular que se corresponde con la implementación de dicho principio. En la Sentencia C-089 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) se dijo que, “El principio democrático que la Carta prohíja es a la vez universal y expansivo. Se dice que es universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social. El principio democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción. La interpretación constitucional encuentra en el principio democrático una pauta inapreciable para resolver dudas o colmar lagunas que puedan surgir al examinar o aplicar un precepto. En efecto, a la luz de la Constitución la interpretación que ha de privar será siempre la que realice más cabalmente el principio democrático, ya sea exigiendo el respeto a un mínimo de democracia o bien extendiendo su imperio a un nuevo ámbito”.
(70) Dicho principio se encuentra estipulado en el preámbulo cuando se determina que uno de los fines esenciales del Estado es de asegurar a los integrantes del mismo, “la igualdad, libertad y la paz dentro de un marco jurídico, democrático y participativo”. Igualmente en el artículo 3º se establece el principio de soberanía popular que se relaciona con dicho principio.
(71) Principio que se puede deducir del carácter pluralista del Estado colombiano que se establece en el artículo 1º de la Constitución.
(72) Sobre la importancia de estos principios también se puede consultar el texto, “La entidad constitucional del procedimiento legislativo y los vicios formales en la elaboración de la ley” de María Carolina Castillo Aguilar y Floralba Alejandrina Padrón Pardo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2002.
(73) Hay que tener en cuenta que en estricto sentido las “Comisiones accidentales” dispuestas por el constituyente y el legislador son las siguientes: en primer lugar, la comisión de conciliación que se establece en el artículo 161 de la C.P. que denomina accidental la comisión que integran las cámaras legislativas, en caso de que se presenten discrepancias en el texto final aprobado por ambas Cámaras y que se encuentra regulada por los artículos 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992. Por otra parte se debe subrayar que la misma Ley 5ª de 1992 establece en el artículo 66 establece que “Para el mejor desarrollo de la labor legislativa y administrativa, los presidentes y las mesas directivas de las cámaras y sus comisiones permanentes podrán designar comisiones accidentales para que cumplan misiones específicas”.
(74) Sentencia C-076 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
(75) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.
(76) Sobre esta sentencia se cita el pasaje que indica que, “Es inherente al debate la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y las consideraciones colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio ...”.
(77) En relación con esta jurisprudencia dice el demandante lo siguiente: “En efecto, la Corte ha reconocido claramente la importancia de que los congresistas conozcan aquello que vota con anterioridad. Es así como en la Sentencia C-557 de 2000, cuyo magistrado ponente es el doctor Vladimiro Naranjo dijo, ‘... las normas superiores y las legales de naturaleza orgánica que rigen el trámite de las leyes, buscan siempre que los congresistas conozcan a cabalidad el tenor literal de las disposiciones que se someten a su consideración y aprobación, y que aquello que es finalmente adoptado como ley sea expreso en su texto y de público conocimiento. Todas las disposiciones relativas a la publicación del proyecto de ley en el órgano de difusión del Congreso —Gaceta del Congreso—, a la publicación en el mismo del proyecto aprobado en primer debate, a la necesidad de que medie un lapso entre dicho debate y el segundo durante el cual los congresistas puedan conocer el texto y reflexionar sobre su contenido, al debate que debe darse respecto de las normas sometidas a la consideración de los legisladores, a la publicación del texto, y a la necesidad de reunir una comisión de conciliación que supere las divergencias literales aprobadas en una y otra Cámara, indican claramente que lo que corresponde a estas es aprobar textos conocidos, explícitos, expresos e idénticos, que solo así pueden devenir en leyes de obligatorio cumplimiento. Entonces la posibilidad de aprobar textos implícitos o determinables, resulta completamente ajena a la voluntad del constituyente’ (énfasis suplido)” (citada en la página 8 de la demanda).
(78) Se cita el apartado de la sentencia que dice que, “Puesto que el trámite de aprobación de las leyes se surte en las cámaras, actuando ellas y sus comisiones de manera autónoma, como corresponde al sistema bicameral, dicha regla general consiste en que los proyectos de ley deben ser aprobados en primer debate en la comisión constitucional permanente que corresponde en cada una de ellas y pasar, en la oportunidad que la Carta dispone, a la aprobación de las plenarias de las dos corporaciones que integran el Congreso (C.P., art. 157)”.
(79) Los representantes Rincón y Rueda.
(80) Sobre este punto citó sus propias intervenciones que se dirigieron a conocer las modificaciones. En la primera intervención el representantes Germán Navas dijo lo siguiente: “(...) yo quiero que conozcamos todo el texto definitivo de lo que vamos a aprobar, es por simple responsabilidad, que no nos pase lo que con el Código Penal (...) Yo les pido un poquito de responsabilidad, que conozcamos el texto. Segundo, se dio un plazo de 6 meses para que se hicieran reuniones, creo que no se dio el plazo de 6 meses para que se hicieran reuniones, creo que no se hizo sino una a puerta cerrada, pero los colegios de abogados jamás fueron invitados a conocer esto, ni la misma carta que tiene la Presidencia en su poder que no sé como la irá a contestar” (página 10 de la demanda de la L. 600/2000. Exp. D-3170). Posteriormente manifestó, “Presidente, yo quiero que me hagan conocer el articulado con las modificaciones, porque si los demás compañeros van a votar como votaron el otro, yo no lo voy a hacer, yo quiero conocer el texto definitivo porque tengo derecho a eso” (Ibíd., p. 11). Finalmente cita la intervención de la representante Juana Bazán, “Presidente: Si bien es cierto los códigos se discutieron durante no sé cuánto tiempo, me parece que al menos tenemos derecho a hacerle un último debate y dejar nuestras apreciaciones por modestas que sean (...) como modestísima reflexión en general, y pidiendo por supuesto todos perdón (sic) al ministro y al fiscal, porque aquí casi no se puede opinar, como dice Navas” (Ibíd).
(82) En la demanda se dijo lo siguiente: “Con el fin de conocer, así fuera a posteriori, el texto aprobado en bloque por la plenaria, en ejercicio del derecho de petición, radicado el 7 de junio de 2000, esto es, al día siguiente de la sesión en que se aprobó en segundo debate en la Cámara el Código de Procedimiento Penal, requerí del (sic) secretario general me informará ‘en que medio y en qué fecha fue publicado el texto definitivo con modificaciones del Código de Procedimiento Penal y en caso afirmativo por qué no fue puesto a disposición de los parlamentarios para su conocimiento previo a la discusión’, sin que hasta la fecha haya obtenido respuesta, omisión que me lleva a confirmar la inexistencia de texto modificatorio de la ponencia, previo a la discusión del mismo en la plenaria de la corporación. Para ilustración del despacho, adjunto en fotocopia los documentos atinentes al trámite del derecho de petición aludido (...)” (página 11 de la demanda de la L. 600/2000. Exp. D-3170).
(83) En primer lugar se citan las normas acusadas y las normas constitucionales violadas. Luego como primer cargo de inconstitucionalidad se expone “Ausencia de quórum decisorio” (págs. 1 a 5 de la demanda); en segundo lugar se expone el cargo por “Ausencia de conocimiento y debate del texto aprobado” (págs. 5 a 14) y finalmente el cargo de “Ausencia de los cuatro debates (págs. 14 a 16).
(84) Ibíd., p. 9 de la demanda.
(85) Por ejemplo sentencias C-236, C-357 de 1997, C-621 de 1998, C-359 y C-375 de 1999.
(86) Por ejemplo las sentencias C-256 de 1997, C-1043 de 2000, C-985 de 2006, y C-1040 de 2007.
(87) Sentencia C-1183 de 2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
(88) Negrillas fuera del texto. En el mismo sentido en la Sentencia C-1043 de 2000 se dijo que, “El examen que realiza la Corte de las disposiciones objetadas por el Presidente de la República, ante la insistencia del Congreso, por infringir la Constitución Política, se restringe a las normas controvertidas, a los cargos formulados por el objetante y los argumentos esgrimidos por el Congreso para justificar su insistencia; de ahí que estos aspectos sean los que limitan el alcance la cosa juzgada constitucional, respecto de aquellas disposiciones cuya constitucionalidad se someta nuevamente a valoración”.
(89) C-1040 de 2007. Del mismo modo se dijo sobre el particular en la Sentencia C-985 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) que, “(...) la Corte advertir que la Corte se limitará a examinar el trámite dado en el Congreso de la República a las objeciones presidenciales y a la insistencia del Congreso de la República. Por tanto, omitirá el análisis del todo el proceso legislativo anterior, teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de nuevas demandas ciudadanas”.
(90) Para el gobierno el artículo 3º era inconstitucional porquela norma debía referirse a todas las violaciones a derechos humanos e infracciones del derecho internacional humanitario y no solamente a los delitos de tortura, genocidio y desaparición forzada. Con relación a los artículos 155, 156, 157, 158, 159, 160, 171, 172 y 173 del proyecto de ley, relacionados con delitos contra la población civil, consideraba el Gobierno Nacional que los mismos eran inconstitucionales “por cuanto las conductas allí descritas deben estar tipificadas por el derecho penal común y ser juzgadas por la jurisdicción ordinaria, toda vez que ninguna de estas conductas puede ser considerada como un delito en relación con el servicio”.
(91) En el punto 3 titulado: Trámite del Proyecto de Ley 111 de 2006 Senado, 144 de 2005 Cámara, “Por la cual se expide el Código Penal Militar”.
(92) En el numeral 4.2.22 de esta providencia.
(93) Sobre este punto en la Sentencia C-760 de 2001 se dijo que, “La actividad legislativa consiste en la facultad reconocida en los regímenes democráticos a los órganos representativos, de regular de manera general, impersonal y abstracta, a través de la ley, los distintos supuestos de hecho relevantes para la obtención de los fines esenciales del Estado. Esta facultad regulatoria, admite una gama amplia de posibilidades, es decir, un mismo supuesto de hecho puede ser regulado de distintas maneras, y la elección de la fórmula precisa que finalmente es recogida en la ley, es fruto de variados factores, como lo son la particular concepción política mayoritaria en el cuerpo legislativo, la influencia del pensamiento de las minorías que propicia fórmulas de conciliación, las circunstancias históricas que ameritan adecuar las formas jurídicas a las especificidades del momento, y otros factores que, como los anteriores, confluyen a determinar las fórmulas de regulación jurídica que resultan ser las finalmente adoptadas”.
(94) Esta idea tiene origen en el presupuesto de autonomía como fundamento de la legitimidad del poder político expresada por el pensamiento de la Ilustración con Jean - Jacques Rousseau, quien estimó que el ciudadano solo le debe obediencia a la ley creada por él mismo, ya sea directamente a través de sistemas de democracia directa —el ideal rousseauniano— o mediante los representantes. En “Consideraciones sobre el gobierno de Polonia” Rousseau cede a este tipo de creación legal, ya que en sociedades altamente pobladas se hace difícil implementar la democracia directa o de la identidad. Modernamente esta idea ha sido expuesta por autores como Jürgen Habermas con su teoría de la democracia procedimental o discursiva en su obra “Facticidad y Validez”, (Madrid, Trotta, 1998) quien estima que el gran foro de las ideas, en donde se consolida la razón pública, es el parlamento. Autores como Pedro de Vega García critican la puesta en práctica de dicha idea de democracia discursiva y dicen que en la praxis el empoderamiento de los grandes poderes privados y los grandes medios de comunicación social, el concepto de opinión pública ha quedado destrozado. Dice De Vega en este sentido, “Ni la opinión pública es general, en cuanto opinión que todos, sin exclusión, contribuyen a crear; ni la opinión pública es racional, en cuanto opinión en la que prevalecen los criterios e intereses comunes sobre los criterios e intereses concretos, particulares y egoístas ...” (De Vega García, Pedro. En torno a la crisis de las ideas de representación y de legitimidad de la democracia actual, Bogotá, Universidad Externado de Colombia (Temas de derecho público 42), 1996, p. 31).
(95) Batiz Vásquez, Bernardo. Teoría del derecho parlamentario, México, Oxford University Press, 1999. Citado por María Carolina Castillo y Floralba Alejandrina Padrón, Op. cit., p. 123 nota al pie de página 123.
(96) El artículo 169 de la Ley 5ª de 1992 establece en qué momento las comisiones permanentes homólogas de una y otra Cámara sesionarán conjuntamente: “1. Por disposición constitucional. Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (...) 2. Por solicitud gubernamental. Se presenta cuando el Presidente de la República envía un mensaje para trámite de urgencia sobre cualquier proyecto de ley (...)”.
(97) Sobre el concepto de debate que ha establecido la Corte Constitucional desde sus inicios, ver: Palacios Torres, Alfonso. Concepto y control del procedimiento legislativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2005, pp. 188 y ss.
(98) Sentencia C-013 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
(99) La Constitución Nacional de 1886 señalaba en su artículo 81 los requisitos que debía cumplir todo proyecto para convertirse en ley de la República: publicación oficial por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva (i), aprobación en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara (ii), aprobación en cada Cámara en segundo debate (iii) y sanción del gobierno (iv).Dijo la Corte en la Sentencia 13 de 1993 que, “El reglamento del Senado, vigente para la época del trámite legislativo del proyecto de la Ley 1ª de 1991, definía en su artículo 159 el término debate así: ‘El sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver el Senado. El debate empieza a abrirlo el presidente y termina con la votación general’. A su vez, el artículo 165 describía la discusión legislativa como ‘el examen oral de los negocios hecho ante el Senado y por las personas que tienen derecho para hablar ante él”. Definiciones idénticas utilizaba el reglamento de la Cámara de Representantes. Sobre el tema de las votaciones, el artículo 302 del reglamento del Senado disponía: ‘La votación ordinaria se efectuará dando los senadores, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El secretario informará en alta voz sobre el resultado de la votación, según el concepto que se forme; y si nadie pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe’. Para el reglamento de la Cámara de Representantes, votación ordinaria es la que se efectúa poniéndose de pies los representantes que quieren el sí, y permaneciendo sentados los que quieren el no de la proposición interrogativa presentada por el presidente”. Acto seguido, el secretario cuenta los votos afirmativos y publica el resultado. El actual reglamento del Congreso, Ley 5ª de 1992, conserva las mismas definiciones”.
(100) En la Sentencia C-013 de 1993 la Corte estableció que la expresión “discusión” según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua es definida como “la acción y efecto de discutir”, mientras que “debate” se define en dicho diccionario como la “controversia sobre una cosa entre dos o más personas”. Sin embargo, debe reiterarse que no es la definición del uso de la palabra “discusión” y “debate” la que va a ser utilizada para analizar el cargo de constitucionalidad, sino la definición técnica que se establece en las definiciones legales establecidas en el reglamento del Congreso. También dijo la Corte en la misma jurisprudencia que, “Como bien lo señala el doctor Hernán Guillermo Aldana Duque, apoderado de la Nación-Presidencia de la República, las palabras de la ley se entienden en su sentido natural y obvio según el uso general de las mismas, como principio general. La excepción a esta regla la constituyen las definiciones que el legislador haya adoptado expresamente para ciertas materias, caso en el cual, los términos se interpretarán de acuerdo con su definición legal, conforme a la preceptiva del artículo 28 del Código Civil. Por lo anterior, en lo que respecta al trámite legislativo, la interpretación correcta de los términos ‘discusión y debate’ es la que se ajusta a las definiciones legales establecidas por el reglamento del Congreso y no la del sentido natural y obvio de dichas expresiones según su uso general”.
(101) M.P. José Gregorio Hernández.
(102) Ibíd., p. 188.
(103) Negrilla fuera del texto.
(104) Se dijo en dicha sentencia, “Algo muy importante, derivado de la exigencia constitucional de un cierto número de debates —cuatro para las leyes (C.P., art. 157) y ocho para los actos legislativos (C.P., art. 375)— es el imperativo de llevarlos a cabo, es decir, de agotarlos en su totalidad para que pueda entenderse que lo hecho es válido, de modo tal, que, si llegare a faltar uno de los debates exigidos, o si se surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la Carta Política o el reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad todo el trámite y así habrá de declararlo la Corte en ejercicio de su función de control”.
(105) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.
(106) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(107) Hay que tener en cuenta, sin embargo, que dicha norma fue reformada recientemente por la Ley 1431 de 2011 que establece que dicho tipo de votación solo se puede dar en determinado tipo de leyes, presupuesto que no se debe tener en cuenta en el análisis de la aprobación de le Ley 1407 de 2010 ya que se expidió con anterioridad a la reforma de dicho tipo de votación ordinaria.
(108) M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.
(109) Sobre esta diferenciación se dijo en dicha sentencia que, “Es por ello, que si bien la Ley 5ª de 1992 exige, como se señaló, que la discusión del articulado se realice artículo por artículo, no así su votación, pues el artículo 134 de la citada ley, establece la votación por partes. En efecto, esa norma dispone que los congresistas, ministros o quienes tengan iniciativa legislativa, podrán solicitar que las partes de un proyecto sean sometidas a votación separadamente y, que si no se logra un consenso la mesa directiva decidirá ‘previo el uso de la palabra, con un máximo de diez (10) minutos, para que se expresen los argumentos a favor o en contra. Aceptada la moción, las partes que sean aprobadas serán sometidas luego a votación en conjunto’” (negrilla fuera del texto).
(110) M.P. Manuel José Cepeda.
(111) Dijo la Corte que, “La suficiente ilustración se presenta, de manera general, cuando en la respectiva célula legislativa la mayoría de los congresistas que la componen consideran que cuentan con los elementos de juicio adecuados para tomar una determinación, después de que ha transcurrido un lapso preestablecido en el cual las diferentes fuerzas políticas hayan expresado su posición. A través de esta figura, a la vez que se racionaliza la duración del debate y se respeta la decisión mayoritaria sobre la continuación del mismo, se garantizan condiciones de participación a las minoría”.
(112) Negrilla fuera del texto.
(113) La Corte estableció para la ocurrencia del vicio de procedimiento por falta de deliberación lo siguiente: “Como puede observarse en la Gaceta del Congreso 378 de 31 de julio de 2003, página 89, la modificación al artículo 299 de la Constitución Política propuesta por el representante Tony Jozame Amar, en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, fue introducida cuando ya había finalizado la discusión y votación del resto del articulado del proyecto y quedaba pendiente de aprobación el artículo sobre vigencia del acto legislativo sometido a la consideración del Congreso, momento en el cual se propuso como un ‘artículo nuevo’. En tales circunstancias y teniendo en cuenta que estaba próximo a expirar el período de sesiones ordinarias, la expresión del presidente de la corporación en la que manifestó que ‘se honra la palabra en el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación, la Plenaria se pronunciará por favor’ (pág. 89, columna segunda), fue una conminación sobre el resto de los miembros de la corporación para que se abstuvieran de intervenir en la discusión. Si bien a continuación intervinieron los representantes José Luis Arcila Córdoba y Jorge Julián Silva Meche, lo hicieron sin que la presidencia hubiera declarado abierto el debate como lo exige el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, y más bien ello constituye una constancia sobre la ausencia de esa etapa indispensable de la discusión previa a la votación de una ley y, con mucha mayor razón de una norma contenida en un acto legislativo”.
(114) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(115) M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Se analizó si la Ley 1430 de 2010 “Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”, se había presentado la demanda por ausencia de debate y aprobación por una minoría de la aclaración presentada al informe de conciliación. En dicha ocasión se dijo que, “(...) la Corte encontró que no se presentó elusión en el debate respecto del informe de conciliación tantas veces mencionado, ni por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes, ni por parte de la plenaria del Senado, en la medida en que se dio la oportunidad para debatir el informe de conciliación ...”.
(116) Negrilla fuera del texto.
(117) En el artículo 176 del reglamento del Congreso se establece que, “ART. 176.—Discusión. <Artículo modificado por el artículo 16 de la Ley 974 de 2005. El nuevo texto es el siguiente> El ponente explicará en forma sucinta la significación y el alcance del proyecto. Luego podrán tomar la palabra los oradores de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 del presente reglamento. Si la proposición con la que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un ministro o miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos”. Por su parte el artículo 97 del reglamento del Congreso se establece en materia de intervenciones lo siguiente: “ART. 97.—Intervenciones. <Artículo modificado por el artículo 10 de la Ley 974 de 2005. El nuevo texto es el siguiente:> Para hacer uso de la palabra se requiere autorización previa de la presidencia. La mesa directiva fijará el tiempo de las intervenciones de cada uno de los oradores teniendo en cuenta la extensión del proyecto y la complejidad de la materia. El uso de la palabra se concederá de la siguiente manera: 1. Al (los) ponente(s) para que sustente(n) su informe, con la proposición o razón de la citación; 2. A los voceros y los miembros de las bancadas, hasta por veinte minutos por grupo. Cuando la bancada represente al menos el veinte por ciento de las curules de la Cámara correspondiente, el tiempo de intervención podrá ampliarse hasta por diez minutos más; 3. A los oradores en el orden en que se hubieren inscrito ante la secretaría. Ninguna intervención individual, en esta instancia, podrá durar más de 10 minutos; 4. Los servidores públicos que tengan derecho a intervenir; 5. Los voceros de las bancadas podrán intervenir nuevamente y se cerrarán las intervenciones. Ningún orador podrá referirse a un tema diferente del que se encuentra en discusión, y su desconocimiento obligará a la presidencia a llamar la atención y suspender el derecho para continuar en la intervención. Todos los oradores deben inscribirse ante la secretaría hasta cinco minutos antes de la hora fijada para el inicio de la sesión. Harán uso de la palabra por una sola vez en la discusión de un tema. En el trámite de las leyes y reformas constitucionales, sus autores y ponentes podrán intervenir cuantas veces sea necesario. Los voceros podrán intervenir sin el requisito de inscripción previa”.
(118) El informe fue presentado el 5 de junio de 2007.
(119) Página 1 de la Gaceta del Congreso. Página 214 del cuaderno de pruebas 1.
(120) Página 12 de la Gaceta del Congreso 253 de 7 de junio de 2007. En la misma gaceta se encuentra publicado el proyecto de código con las proposiciones de modificación (pp. 13 a 62) y el texto aprobado por la comisión primera del honorable Senado de la República al Proyecto de Ley 111 de 2006 Senado, 144 de 2005 Cámara, páginas 62 a 112.
(121) Página 5 Gaceta del Congreso 414 de 28 de agosto de 2007 en donde se publica el Acta 65 del martes 12 de junio de 2007.
(122) Página 48 de la Gaceta del Congreso 415 de 28 de agosto de 2007.
(123) Ibídem, página 49.
(124) Según el inciso primero del artículo 176 una vez expuesto sucintamente el alcance del proyecto por parte del ponente se abre formalmente la discusión para el debate en la plenaria. El artículo 176 dice lo siguiente: “Discusión. El ponente explicará en forma sucinta la significación y el alcance del proyecto. Luego podrán tomar la palabra los oradores de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 del presente reglamento”.
(125) Ibíd., p. 55.
(126) Ibíd., p. 56.
(128) El artículo 74 del proyecto establecía lo siguiente: “Extinción de la acción penal. Son causales de extinción de la acción penal: 1. La muerte del procesado, 2. El desistimiento, 3. La amnistía, 4. La prescripción, 5. Caducidad de la querella, 6. Desistimiento, 7. La oblación, 8. El pago en los casos previstos en la ley, 9. La indemnización integral en los casos previstos en la ley, 10. La retractación en los casos previstos en la ley. Las demás que consagre la ley” (Gaceta del Congreso 253, jun. 7/2007, p. 68).
(129) La intervención duró de las 6.00 p.m. a las 6:05 p.m. según consta en el Acta 66.
(130) Página 57 de la Gaceta del Congreso 415 de 28 de agosto de 2007.
(131) El inciso segundo del artículo 176 de la Ley 5ª de 1992 permite esta posibilidad cuando dice que, “(...) Si la proposición con la que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un ministro o miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos”.
(132) C-076 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

References: artículo 242
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 242
 artículo 2
 artículo 170
 artículo 170
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 151
 artículo 157
 artículo 160
 artículo 158
 artículo 170
 artículo 170
 artículo 157
 artículo 2
 artículo 151
 artículo 157
 artículo 160
 artículo 170
 artículo 157
 artículo 151
 artículo 160
 artículo 158
 artículo 170
 artículo 157
 artículo 2
 artículo 150
 artículo 157
 artículo 157
 artículo 2
 artículo 241
 artículo 3
 artículo 157
 artículo 94
 artículo 157
 artículo 157
 artículo 129
 artículo 157
 artículo 176
 artículo 94
 artículo 159
 artículo 157
 artículo 157
 artículo 129
 artículo 160
 artículo 176
 artículo 92
 artículo 174
 artículo 41
 artículo 52
 artículo 55
 artículo 62
 artículo 255
 artículo 275
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 artículo 363
 artículo 373
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 artículo 395
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 artículo 472
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 artículo 610
 artículo 612
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 artículo 176
 artículo 74
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 artículo 109
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 artículo 160
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 artículo 2
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 artículo 1
 artículo 3
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 artículo 161
 artículo 66
 artículo 3
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 artículo 81
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 artículo 28
 artículo 134
 artículo 299
 artículo 94
 artículo 176
 artículo 16
 artículo 97
 artículo 97
 artículo 10
 artículo 176
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 artículo 74
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