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Timestamp: 2020-07-10 21:54:32+00:00

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Rechtmäßigkeit von Ratsbeschlüssen - juracademy.de
5. Rechtmäßigkeit von Ratsbeschlüssen
b) Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Ratsbeschlusses
aa) Verbandskompetenz der Gemeinde
bb) Organkompetenz des Rates
aa) Ordnungsgemäße Einberufung (§ 47 Abs. 1 GO)
bb) Festsetzung der Tagesordnung (§ 48 Abs. 1 GO)
cc) Vorherige rechtzeitige öffentliche Bekanntmachung von Ort, Zeit und Tagesordnung (§ 48 Abs. 1 S. 4 GO)
dd) Form- und fristgerechte Einladung nach § 47 Abs. 2 GO i.V.m. Geschäftsordnung des Rates (Ladungsfrist)
(1) Maßgeblichkeit der Geschäftsordnung
(2) Form der Einladung
(3) Ladungsfrist
ee) Beschlussfähigkeit des Rates nach § 49 GO
ff) Ordnungsgemäße Sitzungsleitung
gg) Öffentlichkeit der Ratssitzung (§ 48 Abs. 2 GO)
hh) Ordnungsgemäße Abstimmung (§ 50 Abs. 1 und Abs. 2 GO)
ii) Kein Verstoß gegen Mitwirkungsverbote (§§ 50 Abs. 6, 43 Abs. 2, 31 Abs. 1 GO)
jj) Kein Verstoß gegen das freie Mandat (§ 43 Abs. 1 GO)
e) Rechtsfolge formell fehlerhafter Ratsbeschlüsse
Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen - Rechtmäßigkeit von Ratsbeschlüssen
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Rechtmäßigkeit von Ratsbeschlüssen
Die Rechtmäßigkeit von Ratsbeschlüssen ist angesichts der hervorgehobenen Kompetenzen des Rates von besonderer Bedeutung.
Der Rat erlässt Verwaltungsakte, beschließt Rechtsnormen, fasst sonstige rechtsverbindliche Beschlüsse, wählt Personen oder beschließt Stellungnahmen und Resolutionen.
Die Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens gemäß § 26 Abs. 6 S. 1 GO ist ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 S. 1 VwVfG NRW.
Der Rat beschließt Rechtsnormen durch Erlass von Satzungen (§ 41 Abs. 1 S. 2 Buchstabe f GO) und von ordnungsbehördlichen Verordnungen (§ 27 Abs. 4 S. 1 OBG NRW).
Der Rat beschließt die Errichtung einer Anstalt des öffentlichen Rechts (§ 41 Abs. 1 S. 2 Buchstabe l GO).
Die Beigeordneten werden vom Rat nach § 71 Abs. 1 S. 3 GO gewählt, die ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters nach § 67 Abs. 1 S. 1 GO.
Der Rat gibt eine Stellungnahme ab zur Erteilung des Einvernehmens der Gemeinde gemäß § 36 BauGB über die Zulässigkeit eines Vorhabens im gemeindlichen Außenbereich.
Der Rat beschließt eine Resolution über die allgemeine Haushaltslage der Kommunen und schickt diese an das für Kommunales zuständige Ministerium.
Die Wirksamkeit dieser Rechtsakte und Stellungnahmen hängt von der Rechtmäßigkeit des jeweiligen Ratsbeschlusses ab. Rechtswidrige Ratsbeschlüsse sind zudem vom Bürgermeister nach § 54 Abs. 2 S. 1 GO zu beanstanden.
In Klausuren ist die Rechtmäßigkeit eines Ratsbeschlusses deshalb häufig auch inzident zu prüfen. In Fällen, in denen es auf einen wirksamen Ratsbeschluss ankommt, müssen die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen gedanklich durchgeprüft werden und bei Anlass (Problemen) in der Klausur dazu Stellung genommen werden.
Die Rechtmäßigkeitsprüfung eines Ratsbeschlusses kann im Einzelnen nach folgender Struktur vorgenommen werden:
Wie prüft man: Rechtmäßigkeit eines Ratsbeschlusses
Verbandskompetenz der Gemeinde (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG, § 2 GO)
Organkompetenz des Rates (Spezialnormen z.B. § 71 Abs. 1 S. 3 GO, ansonsten § 41 Abs. 2 S. 1, Abs. 1 GO)
Verfahren und Form (chronologisch aufbauen!)
Ordnungsgemäße Einberufung (§ 47 Abs. 1 GO)
Konstituierende Sitzung (§ 47 Abs. 1 S. 2 GO)
Bestimmung von Ort und Zeit obliegt Bürgermeister
Im Falle der Verhinderung des Bürgermeisters (BM):
Festsetzung der Tagesordnung (§ 48 Abs. 1 GO)
Festsetzungskompetenz beim BM (§ 48 Abs. 1 S. 1 GO)
Verpflichtung zur Aufnahme von fristgerechten Vorschlägen von 1/5 der Ratsmitglieder oder einer Fraktion (§ 48 Abs. 1 S. 2 GO)
Erweiterung im Falle äußerster Dringlichkeit nach § 48 Abs. 1 S. 5 GO
Vorherige rechtzeitige öffentliche Bekanntmachung von Ort, Zeit und konkreter Tagesordnung (§ 48 Abs. 1 S. 4 GO)
hinreichend bestimmte Angaben
Form- und fristgerechte Einladung nach § 47 Abs. 2 GO i.V.m. Geschäftsordnung des Rates
Beschlussfähigkeit des Rates nach § 49 GO
Fiktion der Beschlussfähigkeit
Mitglieder führen bewusst und offenkundig durch Auszug die Beschlussunfähigkeit herbei; diese wird aber nicht festgestellt (§ 49 Abs. 1 S. 2 GO)
Ordnungsgemäße Sitzungsleitung
Vorsitzender: Bürgermeister (§ 40 Abs. 2 S. 4 GO)
Vertretung: Ehrenamtlicher Stellvertreter (§ 67 Abs. 1 S. 2 GO)
Richtige Anwendung der Sitzungsordnung (§ 51 Abs. 1 GO)
Öffentlichkeit der Ratssitzung (§ 48 Abs. 2 GO)
Ausschluss durch Geschäftsordnung bei Angelegenheiten einer bestimmten Art oder auf Antrag für einzelne Angelegenheiten (§ 48 Abs. 2 S. 2 und 3 GO)
ordnungsgemäße Auswahl bei kapazitätsübergreifenden Besucherandrang
Rn. 283
einklagbarer Anspruch eines einzelnen Ratsmitglieds auf Einhaltung der Sitzungsöffentlichkeit
Ordnungsgemäße Abstimmung (§ 50 Abs. 1 GO): grds. offen; auf Antrag namentlich/geheim
Modalitäten der Abstimmung:grds. offen; auf Antrag namentlich/geheim
Berechnung des Abstimmungsergebnisses (§ 50 Abs. 5 GO)
Kein Verstoß gegen Mitwirkungsverbote (§§ 50 Abs. 6, 43 Abs. 2, 31 Abs. 1 GO)
Kein Verstoß gegen das freie Mandat (§ 43 Abs. 1 GO)
Informations- und Störungsbeseitigungsansprüche
Rechtsfolge formell fehlerhafter Ratsbeschlüsse
Ausnahme 1: Bloßer Verstoß gegen die Geschäftsordnung (es sei denn: gleichzeitiger Verstoß gegen GO)
Ausnahme 2: Mangelnde Entscheidungserheblichkeit im Fall des § 31 Abs. 6 GO
Ausnahme 3: Unbeachtlichkeit kraft Fristablauf in den Fällen des § 7 Abs. 6 und § 54 Abs. 4 GO
Voraussetzungen nach Spezialgesetz (z.B. BauGB, KAG NRW, Bestattungsgesetz NRW u.a.)
Kein Verstoß gegen höherrangiges Recht (vgl. Normenhierarchie, insbes. GG, parlamentarische Bundes- und Landesgesetze oder Rechtsverordnungen)
Allgemeine Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen, insbes. Verhältnismäßigkeit
Bei Ermessen: keine Ermessensfehler, insbes. bei Verwaltungsakten (z.B. Straßenumbenennung)
Ein Ratsbeschluss ist dann rechtmäßig, wenn er formell und materiell rechtmäßig ist. Er muss daher nach den gesetzlichen Vorgaben in ordnungsgemäßer Weise zustande gekommen sein und inhaltlich mit allen wirksamen Rechtsnormen in Einklang stehen. Die formelle Rechtmäßigkeit beurteilt sich in aller Regel nach den Vorgaben der Gemeindeordnung, die überwiegend die Anforderungen des Demokratie- und Rechtstaatsprinzips an wirksame Beschlüsse von Volksvertretungen einfachgesetzlich konkretisiert hat.
Gemäß § 48 Abs. 2 S. 1 GO haben die Sitzungen des Rates öffentlich stattzufinden. Dies ist eine Konkretisierung des aus dem Demokratieprinzip folgenden Transparenzgebotes.
Formelle Rechtmäßigkeitsanforderungen betreffen das ordnungsgemäße Zustandekommen des Ratsbeschlusses. Es geht hierbei konkret um die Zuständigkeit der Gemeinde und des Rates (Verbands- bzw. Organkompetenz), das ordnungsgemäße Verfahren im Rat (Beschlussfähigkeit etc.) und die ordnungsgemäße Form (schriftliche Einladung, vorherige öffentliche Bekanntmachung von Tagesordnung, Zeit und Ort der Sitzung).
Die materielle Rechtmäßigkeit eines Ratsbeschlusses geht dagegen der Frage nach, ob die beschlossenen Punkte auch inhaltlich rechtmäßig sind. Während die formelle Rechtmäßigkeit in aller Regel den gesamten Ratsbeschluss betrifft, kann die Beurteilung der materiellen Rechtmäßigkeit von Beschlusspunkt zu Beschlusspunkt unterschiedlich ausfallen.
Der Rat beschließt unter TOP 1 ordnungsgemäß die Errichtung einer gemeindlichen Wirtschaftsförderungs-GmbH gemäß §§ 107 Abs. 2 S. 1 Nr. 3, 108 GO. Unter TOP 2 werden unter Verstoß gegen die materiell-rechtlichen Entsendungsvorgaben des § 113 Abs. 2 GO fehlerhaft Vertreter in den Aufsichtsrat dieser GmbH entsendet. Unter dem TOP „Verschiedenes“ fällt am Ende der Sitzung auf, dass der Bürgermeister in formell-rechtlicher Hinsicht nicht rechtzeitig vor der Ratssitzung die Tagesordnung, Ort und Zeit der Sitzung öffentlich bekannt gemacht hat (§ 48 Abs. 1 S. 4 GO).
Alle Ratsbeschlüsse sind aufgrund des Verstoßes gegen § 48 Abs. 1 S. 4 GO formell rechtswidrig und damit insgesamt nichtig.
Wäre der unter TOP 1 gefasste Beschluss nicht formell rechtswidrig, so wäre trotz der materiellen Rechtswidrigkeit von TOP 2 die Errichtung der GmbH (TOP 1) wirksam, da diese Entscheidung auch ohne die nachfolgende (fehlgeschlagene) Vertreterbestellung selbstständig Bestand haben kann.
Anders als bei Verwaltungsakten und vergleichsweise der Rechtswidrigkeit von Gesetzen sind Ratsbeschlüsse in ihren rechtswidrigen Teilen grundsätzlich nichtig. Sie entfalten insoweit keine rechtliche Wirkung. Rechtserhebliche Verstöße gegen formale gesetzliche Rechtmäßigkeitsanforderungen betreffen den gesamten Ratsbeschluss und führen in aller Regel zu dessen vollständiger Nichtigkeit, sofern nicht ausnahmsweise besondere Unbeachtlichkeitsvorschriften greifen (z.B. § 7 Abs. 6 und § 54 Abs. 4 GO).
Wenn man für einen Ratsbeschluss das Bild eines Baumes verwenden möchte, kann man sagen, dass formelle Rechtmäßigkeitsfehler den Stamm betreffen, während materielle Rechtmäßigkeitsfehler zunächst einmal nur die einzelnen Äste betreffen.
Wenn jedoch die materielle Rechtswidrigkeit eines Beschlusspunktes dazu führt, dass die anderen Punkte selbstständig keinen Bestand haben können, dann sind auch die anderen Beschlusspunkte nichtig. Dies folgt aus dem allgemeinen Rechtsgedanken des § 139 BGB.
Wenn im oben genannten Beispiel der Beschluss zur Errichtung der GmbH rechtswidrig, aber die Vertreterentsendung rechtmäßig wäre, dann würde letztgenannter Beschlusspunkt mangels GmbH als Entsendungsempfängerin isoliert keinen Sinn machen und wäre deshalb von der Nichtigkeit des Errichtungsbeschlusses mit umfasst.
Damit ein Ratsbeschluss formell rechtmäßig sein kann, muss der Rat überhaupt zuständig für diese Entscheidung sein. Hierfür muss die Verbandskompetenz der Gemeinde und innerhalb der Gemeinde die Organkompetenz des Rates gegeben sein.
Die Verbandskompetenz der Gemeinde ist gegeben, wenn die Gemeinde für die beschlossene Angelegenheit zuständig ist. Dies ist dann der Fall, wenn es sich um eine Angelegenheit handelt, die zum Wirkungskreis einer Gemeinde gehört.
Der Wirkungskreis der Gemeinde umfasst zum einen alle Aufgaben, die die Gemeinde zu erfüllen hat. Zum anderen ist der Wirkungskreis der Gemeinde gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG, § 2 GO erweitert auf alle öffentlichen Angelegenheiten, die einen Bezug zum Gemeindegebiet haben, sofern die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen. Da der Wirkungskreis der Gemeinde damit über die bloße Aufgabenerledigung hinausgeht, kann die Gemeinde sich auch mit öffentlichen Angelegenheiten befassen, die für sie keinen Aufgabenbezug haben und damit auch keine Entscheidungskompetenz vermitteln. Man spricht insoweit von einer Befassungskompetenz der Gemeinde. Die Befassungskompetenz setzt aber immer einen gebietsbezogenen Charakter voraus. Hierfür reicht auch eine hinreichend greifbare potentielle Gebietsbetroffenheit. Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts kann sich eine Gemeinde auch vorsorglich mit solchen Fragen befassen, sofern eine ortsspezifische Betroffenheit vorliegt.
BVerwG Urteil vom 14.12.1990 – 7 C 37/89, DVBl. 1991, 491.
Der Gemeinde fehlt die Verbandskompetenz für eine Resolution des Rates gegen die Erzeugung und Nutzung von Kernenergie. Dies ist eine Aufgabe des Bundes gemäß Art. 87c GG. Weder ein gebietsbezogener Charakter, noch eine hinreichend konkrete potentielle Gebietsbetroffenheit sind erkennbar.
Anders liegt der Fall, wenn etwa Atommüll auf dem Gebiet der Gemeinde gelagert werden soll oder wenn Castor-Behälter über das Gemeindegebiet gefahren werden. Dann fehlt es zwar nach wie vor an der Aufgabenwahrnehmungs- und Entscheidungskompetenz der Gemeinde, aber Stellungnahmen/Resolutionen der Gemeinde sind nunmehr möglich zu Fragen der Lagerung oder zur Streckenführung bzw. Absicherung der Strecke auf dem Gemeindegebiet.
Nach bestrittener Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts
BVerwG Urteil vom 14.12.1990 – 7 C 37/89, DVBl. 1991, 491. kann sich eine Gemeinde durch Ratsbeschluss vorsorglich auch dann zur „atomwaffenfreien Zone“ erklären, wenn aktuell noch keine Stationierungspläne bestehen.
Die Gründung und Pflege einer Städtepartnerschaft mit ausländischen Kommunen lässt sich trotz der Bundeskompetenz für auswärtige Beziehungen nach Art. 32 GG noch als örtliche Angelegenheit ansehen, da die Partnerschaft einen engen Bezug auf das Gebiet und die örtliche Gemeinschaft der bundesdeutschen Kommune aufweist.
BVerwG Urteil vom 14.12.1990 – 7 C 58/89, juris, Rn. 13; Bätge Rechtliche Aspekte der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit im Ausland, 2018, S. 17. Stellungnahmen zu aktuellen außenpolitischen Fragen, die sich außerhalb der Beziehungsebene der Städtepartnerschaft bewegen, stehen der Gemeinde aber nicht zu (vgl. den Übungsfall 1 in Rn. 58).V. Ungern-Sternberg Jura 2007, 256; Schoch Jura 2001, 121, 129.
Zur Organkompetenz des Rates siehe die Ausführungen unter Rn. 203.
Bei der Prüfung der Einhaltung der Verfahrensvorschriften sollten sie chronologisch vorgehen. Es bietet sich an zunächst mit den die Ratssitzung vorbereitenden Schritten zu beginnen und nachfolgend die Durchführung der Ratssitzung zu untersuchen.
Gemäß § 47 Abs. 1 S. 1 GO wird der Rat durch den Bürgermeister einberufen. Die Einberufungskompetenz folgt aus seiner Stellung als Vorsitzender des Rates. Sie umfasst auch die Terminierungsbefugnis und die Bestimmung des Ortes. Dieses Recht kann dem Bürgermeister nicht vom Rat entzogen werden.
Wenn der Rat durch Geschäftsordnung im Sinne des § 47 Abs. 2 GO mit bindender Wirkung für den Vorsitzenden regeln wollte, dass die Ratssitzungen stets um 15:00 Uhr beginnen, so läge hierin eine Verletzung des Einberufungsrechts des Bürgermeisters. Da die Geschäftsordnung die höherrangige Gemeindeordnung zu beachten hat, wäre eine solche Regelung in der Geschäftsordnung rechtswidrig. Etwaige Beschlüsse des Rates zur Terminierung von Ratssitzungen können daher nur empfehlenden Charakter haben.
Bei der Einberufung ist der Bürgermeister allerdings an die Vorgaben des § 47 Abs. 1 S. 2 bis 4 GO gebunden. Insbesondere hat er den Rat unverzüglich einzuberufen, wenn ein Fünftel der Ratsmitglieder oder eine Fraktion dies unter Angabe der zur Beratung zu stellenden Gegenstände verlangen. Sind diese (geringen) Voraussetzungen erfüllt, so muss der Bürgermeister grundsätzlich den Rat einberufen. Da das Einberufungsverlangen ein wichtiges demokratisches Minderheitenrecht ist, hat der Bürgermeister hinsichtlich der zur Beratung gestellten Gegenstände kein inhaltliches Prüfungsrecht. Er muss daher den Rat einberufen, ohne Rücksicht z.B. darauf, ob nach seiner Auffassung die Zuständigkeit der Gemeinde oder des Rates gegeben ist, ob es sich um mehr oder weniger bedeutungsvolle, um wesentliche, eilige oder nicht eilbedürftige Beratungsgegenstände handelt. Lediglich wenn die Grenzen zum Rechtsmissbrauch überschritten sind, darf er ausnahmsweise einen solchen Antrag ablehnen. Hiervon kann aber nur bei erkennbar fehlender Ernsthaftigkeit oder fehlender Beratungsfähigkeit aus tatsächlichen Gründen ausgegangen werden.
OVG NRW Beschluss vom 9.5.2014 – 15 B 521/14 –, juris, Rn. 5 ff. m.w.N.; VG Düsseldorf Beschluss vom 20.1.2016 – 1 L 103/16 –, juris, Rn. 18 f.; Faber in Held/Winkel, GO NRW, § 47 Erl. 7.
Die Fraktion „Alternative für K“ im Rat der kreisfreien Stadt K beantragt in der nach Sitzungskalender sitzungsfreien Zeit im Juli eine Sondersitzung zum Beratungsgegenstand „Änderung der Asylpolitik des Bundes“. Weitere Tagesordnungspunkte werden weder vom Oberbürgermeister noch aus dem Kreise des Rates vorgeschlagen. Der Oberbürgermeister muss trotz der damit verbundenen Kosten (Sitzungsgelder etc.), der fehlenden Verbandskompetenz der Stadt und der nach seiner Auffassung fehlenden Dringlichkeit und Bedeutung die Sitzung einberufen. In der Sitzung ist der Fraktion Gelegenheit zur Begründung ihres Einberufungsverlangen zu geben. Die Ratsmehrheit müsste den Tagesordnungspunkt sodann aber durch Beschluss von der Tagesordnung nehmen, da sich mangels Verbandskompetenz eine Behandlung und Beschlussfassung in der Sache verbietet.
Im Übrigen obliegt dem Bürgermeister die Einberufung als pflichtgemäße Ermessensentscheidung.
Katz KommJur 2018, 241, 242 m.w.N.
Eine Terminierung zur „Unzeit“ ohne konkreten Anlass wäre ermessensfehlerhaft.
Die Einberufung erfolgt schriftlich unter Angabe von Zeit und Ort der Sitzung. Die nähere Form der Einberufung ist durch die Geschäftsordnung zu regeln (§ 47 Abs. 2 S. 1 GO).
Im Falle der Verhinderung des Bürgermeisters stellt sich die Frage, ob der allgemeine Vertreter (§ 68 GO) oder der ehrenamtliche Stellvertreter (§ 67 Abs. 1 GO) den Rat einberuft und die Einladungen unterschreibt. Hierbei ist der Wortlaut des § 67 Abs. 1 S. 2 GO heranzuziehen. Der ehrenamtliche Stellvertreter des Bürgermeisters soll danach den Bürgermeister (nur) bei der Leitung der Ratssitzungen und bei der Repräsentation vertreten. Die Einberufungsentscheidung ist hiervon nach h.M. nicht umfasst. Diese obliegt vielmehr dem allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters nach § 68 Abs. 1 GO. Dies ist auch sachgerecht, da dieser eine hervorgehobene hauptamtliche Position in der Gemeindeverwaltung inne hat und demgemäß besonders qualifiziert dafür ist zu beurteilen, welche Aspekte zu welchem Zeitpunkt einer Entscheidung des Rates bedürfen.
Str., wie hier: Plückhahn in Held/Winkel, § 67 Anm. 2; Rehn/Cronauge/von Lennep § 67 Anm. III; Erlenkämper in Articus/Schneider, § 67 Anm. 3; a.A. Lübken in Kleerbaum/Palmen, § 67 Erl. III.2.c m.w.N.Die abweichende Auffassung, die dem ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters auch die Einberufungskompetenz zubilligt, überdehnt m.E. den Wortlaut des § 67 Abs. 1 S. 2 GO und wird der begrenzten Stellung sowie dem nicht fachlich orientierten Anforderungsprofil des ehrenamtlichen Stellvertreters nicht gerecht.
Die Tagesordnung verfolgt zwei wichtige Zweckrichtungen:
Zum einen soll die Öffentlichkeit über die zu behandelnden Tagesordnungspunkte in der Ratssitzung informiert werden. Sie soll dadurch die Gelegenheit haben, an der Ratssitzung als Zuhörer teilzunehmen und/oder im Vorfeld Kontakt zu den Ratsmitgliedern aufzunehmen.
Zum anderen sollen die Ratsmitglieder selbst informiert werden. Durch die Tagesordnung sollen sie sich entsprechend auf die Sitzung vorbereiten können.
Lange Teil III Kap. 7, Rn. 32; Katz KommJur 2018, 241, 242 m.w.N.
Beide Zweckrichtungen führen zu zwei Erfordernissen, die letztlich aus dem Demokratieprinzip (Transparenzgebot) entstammen:
Im Hinblick auf die Funktion der Information der Öffentlichkeit muss die Tagesordnung vorher rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht werden (§ 48 Abs. 1 S. 4 GO) und
hinsichtlich der Informations- und Vorbereitungsfunktion gleichermaßen ist eine möglichst konkrete Angabe der Tagesordnungspunkte erforderlich (Konkretisierungsgebot).
Rechtsverstöße gegen diese beiden Erfordernisse führen zur Nichtigkeit des Ratsbeschlusses.
OVG NRW Urteil vom 8.7.1959 – III A 611/59 –, OVGE 15, 87.
Statt der konkreten Bezeichnung „Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 25, Stadtteil S-Dorf“ heißt es in der Tagesordnung nur „Planungsangelegenheit“. Diese Angabe ist so unkonkret, dass sie den beiden Zweckrichtungen der Tagesordnung nicht gerecht werden kann.
Wenn ein Tagesordnungspunkt aus den Gründen des § 48 Abs. 2 S. 2 GO ausnahmsweise in nicht öffentlicher Sitzung zu beraten ist, weil etwa der persönliche Datenschutz dies erfordert, darf dies allerdings nicht durch eine zu konkrete Tagesordnung vereitelt werden.
In der Ratssitzung soll im nicht öffentlichen Teil über die Entlassung eines Beamten entschieden werden. Die Tagesordnung (die öffentlich bekannt zu machen ist!) darf nicht den Punkt enthalten „Entlassung des Beamten Jürgen Schmitz wegen Diebstahls im Dienst“, sondern muss sich in diesem Ausnahmefall allgemeiner ausdrücken („Entlassung eines Beamten“).
Die Kompetenz zur Festlegung der Tagesordnung liegt beim Bürgermeister (§ 48 Abs. 1 S. 1 GO). Ab Beginn der Ratssitzung geht die Verfügungsgewalt über die Tagesordnung auf den Rat über.
VG Düsseldorf Urteil vom 22.2.2016 – 1 K 246/15 –, juris.
Der Oberbürgermeister (OB) der kreisfreien Stadt setzt auf Antrag des Ratsmitglieds R den Punkt „Aufstellung eines Riesenrades auf dem Corneliusplatz“ auf die Tagesordnung des Rates. Nach Beginn der Ratssitzung erklärt der OB, den Punkt von der Tagesordnung zu nehmen, da aufgrund einer zwischenzeitlichen Stellungnahme des Rechtsamtes es sich hierbei um ein vom OB zu erledigendes Geschäft der laufenden Verwaltung handele und der Rat gar nicht zuständig sei. Ein Beschluss des Rates wurde hierzu nicht eingeholt. Das Ratsmitglied R rügt diese Vorgehensweise zu Protokoll, da es sich auf diesen Punkt vorbereitet habe. R erhebt später Klage mit dem Antrag, den Oberbürgermeister zu verurteilen, den bereits formell in den Rat eingebrachten Tagesordnungspunkt erneut auf die Tagesordnung der nächstmöglichen Sitzung des Rates zu setzen.
Die im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits erhobene Leistungsklage des Ratsmitglieds gegen den Oberbürgermeister hat Erfolg. Zwar hat das Ratsmitglied keinen Anspruch auf Aufnahme des Tagesordnungspunktes aus § 48 Abs. 1 S. 2 GO, da der Antrag weder von einer Fraktion noch von einem Fünftel der Ratsmitglieder gestellt wurde. Allerdings können der Oberbürgermeister (nach § 48 Abs. 1 S. 1 GO) und der Rat (im Rahmen des § 48 Abs. 1 S. 5 GO) auch Vorschläge einzelner Ratsmitglieder in die Tagesordnung aufnehmen. Hat der Oberbürgermeister einen Tagesordnungspunkt einmal in die Tagesordnung aufgenommen, kann er diesen spätestens ab Beginn der Ratssitzung nicht mehr allein – ohne einen Ratsbeschluss – absetzen, da ab diesem Zeitpunkt die Herrschaft über die Tagesordnung auf den Rat übergeht.
Der Bürgermeister ist verpflichtet zur Aufnahme von fristgerechten Vorschlägen von einem Fünftel der Ratsmitglieder oder einer Fraktion (§ 48 Abs. 1 S. 2 GO). Dies gilt auch dann, wenn er einen entsprechenden Beschluss des Rates z.B. wegen fehlender Verbandskompetenz für unzulässig hält.
Hofmann/Theisen/Bätge 2.8.2.1.1; Wagner in Kleerbaum/Palmen, § 48 Erl. II 2a). Dem Bürgermeister ist insoweit ein Prüfungsrecht nicht zuzubilligen.
Die X-Fraktion im Rat der Gemeinde G beantragt form- und fristgerecht zur Aufnahme in die Tagesordnung den Punkt „Gewährung einer kommunalen Aufwendungsbeihilfe für kinderreiche Familien“. Danach soll die Gemeinde allen Eltern in G bei der Geburt eines dritten oder weiteren Kindes zukünftig eine einmalige Aufwendungsbeihilfe in Höhe von 1000 € gewähren. Bürgermeister B weigert sich, den Punkt auf die Tagesordnung für die nächste oder kommende Ratssitzungen zu setzen, weil die Gewährung einer derartigen Beihilfe Sache des Bundes sei. Steht dem Bürgermeister ein entsprechendes Prüfungsrecht zu?
Für die Annahme eines materiellen Prüfungsrechts könnte das Rechtsstaatsprinzip mit der daraus folgenden Gesetzesbindung gemäß Art. 20 Abs. 3 GG angeführt werden. Hiergegen könnte man aber argumentieren, dass ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vorranges des Gesetzes die Annahme der erst zu begründenden Prüfungsbefugnis voraussetzt. Die Frage der Prüfungskompetenz ist daher durch Auslegung des § 48 Abs. 1 S. 2 GO zu beantworten. Der Wortlaut der Norm („hat…aufzunehmen“) deutet auf eine Verpflichtung zur Berücksichtigung formell ordnungsgemäßer Vorschläge hin und spricht daher gegen eine Prüfungsbefugnis. Systematisch lässt sich zudem gegen eine präventive Kontrolle von Vorschlägen durch den Bürgermeister anführen, dass § 54 GO ihm mit Widerspruch und Beanstandung eine repressive Überprüfung ermöglicht. Nach dem Normzweck des § 48 Abs. 1 S. 2 GO soll außerdem der Minderheitenschutz sichergestellt werden. Bei Annahme eines Prüfungsrechts bestünde die Gefahr, dass unerwünschte Vorschläge der Minderheit nicht auf die Tagesordnung gesetzt werden. Nach der hier vertretenen Auffassung
Vgl. auch OVG NRW Urteil vom 16.12.1983 – 15 A 2027/83 –, OVGE 37, 68, 71, VG Düsseldorf Urteil vom 22.2.2016 – 1 K 246/15 –, juris sowie die Nachweise bei Wagner in Kleerbaum/Palmen, GO NRW, § 48 II 2 e. steht dem Bürgermeister daher kein Prüfungsrecht bei der Festsetzung der Tagesordnung zu.
Der Rat müsste jedoch durch Beschluss in der Sitzung den Punkt von der Tagesordnung absetzen, da er die gemeindliche Verbandskompetenz überschreiten würde.
OVG NRW Urteil vom 19.1.1995 – 15 A 569/91 –, NVwZ 1995, 718. Das Problem der besonderen wirtschaftlichen Belastung von Familien mit drei oder mehr Kindern ist nämlich kein spezifisches Problem in der Gemeinde G, sondern besteht bundesweit. Für die Frage des Familienlastenausgleichs hat zudem der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG), von der er durch die Gesetze zum Kindergeld und Elterngeld auch Gebrauch gemacht hat. Sofern der Rat die kommunale Aufwendungsbeihilfe beschließen würde, müsste der Bürgermeister den Beschluss nach § 54 Abs. 2 S. 1 GO beanstanden.
Nach der öffentlichen Bekanntmachung darf die Tagesordnung grundsätzlich nicht mehr erweitert werden. Eine Ausnahme gilt für Fälle, die keinen Aufschub dulden oder von äußerster Dringlichkeit sind nach § 48 Abs. 1 S. 5 GO. Der Rat kann insoweit durch Beschluss die Tagesordnung erweitern. Die unbestimmten Rechtsbegriffe „keinen Aufschub dulden oder von äußerster Dringlichkeit“ sind allerdings gerichtlich voll überprüfbar.
Definition: keinen Aufschub oder ist von äußerster Dringlichkeit
Eine Angelegenheit duldet nur dann keinen Aufschub oder ist von äußerster Dringlichkeit, wenn bei objektiver Betrachtung eine sofortige Entscheidung des Rates geboten ist, weil sonst irreversible Nachteile für die Gemeinde eintreten.
OVG NRW Urteil vom 28.2.1973 – 3 A 253/72 –, OVGE 28, 235 f. Dies ist ausnahmsweise dann der Fall, wenn eine Beratung und Entscheidung in der nächsten ordentlichen oder außerordentlichen Ratssitzung selbst mit verkürzter Ladungsfrist zu spät käme, um die Nachteile zu verhindern.
Ein Sturm deckt das Dach der gemeindlichen Realschule ab. Es müssen kurzfristig ein größerer Auftrag vergeben werden und durch den Rat außerplanmäßige Mittel bereitgestellt werden. Dies war zum Zeitpunkt der öffentlichen Bekanntmachung der Tagesordnung nicht absehbar.
Wenn der Rat die Tagesordnung erweitert, ohne dass die Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 S. 5 GO gegeben sind, wäre der Ratsbeschluss rechtswidrig.
Neben der Tagesordnung müssen auch Ort und Zeit der Sitzung öffentlich bekannt gemacht werden. Die vorherige öffentliche Bekanntmachung muss demnach zu allen drei Aspekten hinreichend bestimmte Angaben enthalten. Geschieht dies nicht rechtzeitig vor der Sitzung im dafür nach der BekanntmVO NRW vorgesehenen Verfahren oder fehlt gar einer der drei Aspekte, sind trotzdem gefasste Ratsbeschlüsse wegen Verstoßes gegen § 48 Abs. 1 S. 4 GO rechtswidrig und damit nichtig.
Bei Zweifelsfragen ist mit dem Sinn der Bekanntmachungspflicht zu argumentieren: Die Einwohner sollen über die Ratssitzung einschließlich der Beratungsgegenstände unterrichtet werden und so selbst entscheiden können, ob sie als Zuhörer an bestimmten Beratungsgegenständen teilnehmen oder Anregungen zu den einzelnen Tagesordnungspunkten an die Ratsmitglieder herantragen wollen.
Definition: (Konkretisierungsgebot)
Damit der Zweck der Bekanntmachungspflicht erfüllt werden kann, müssen die Tagesordnungspunkte so genau bezeichnet werden, dass die Zuhörer eindeutig erkennen können, was beraten und beschlossen werden soll (Konkretisierungsgebot).
Dies muss auch rechtzeitig erfolgen. Eine zu kurzfristige Bekanntmachung, z.B. erst am Tage der Sitzung, ist unzureichend, da die Einwohner im Allgemeinen nicht mehr entsprechend disponieren und sich Freiraum für die Sitzungsteilnahme schaffen können. Auch ist dann die Möglichkeit für Anregungen an die Ratsmitglieder zu sehr eingeschränkt. Die Bekanntmachung sollte daher zumindest drei Tage vor der Sitzung liegen.
Wagner in Kleerbaum/Palmen, § 48 Erl. II. 3.
Zudem müssen die Ratsmitglieder form- und fristgerecht eingeladen werden. Die Einladung enthält Zeit, Ort und Tagesordnung der Ratssitzung sowie die nach § 62 Abs. 2 S. 1 GO zur Vorbereitung erforderlichen Sitzungsvorlagen des Bürgermeisters. Die Einladungsfrist ist gemäß § 47 Abs. 2 GO in der Geschäftsordnung zu regeln.
Die Geschäftsordnungsautonomie der kommunalen Vertretungen ist verfassungsrechtlich verankert in der Organisationshoheit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG und Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW.
OVG NRW Urteil vom 30.03.2004 – 15 A 2360/02 – NWVBl. 2004, 378, 380; Heusch/Duikers NWVBl. 2018, 313, 315. Sie umfasst das Recht des Rates, seine internen Rechtsverhältnisse in einer Geschäftsordnung selbst zu regeln.
Definition: Geschäftsordnung
Bei der Geschäftsordnung des Rates handelt es sich um ein organinternes Innenrecht, welches die Rechte und Pflichten der Funktionsträger des Vertretungsorgans (Vorsitzender, Mitglieder, Fraktionen, Gruppen) unter Berücksichtigung der gesetzlichen Regelungen näher auskleidet und die Einwohner unmittelbar nicht berührt. Für die darin genannten Adressaten handelt es sich um verbindliche Rechtssätze.
Aufgrund dieser rein organinternen Wirkung ist die Geschäftsordnung keine Satzung, sondern eine Regelung eigener Art
Heusch/Duikers NWVBl. 2018, 313, 315 m.w.N. bzw. ein inneradministrativer Rechtssatz. In der Normenhierarchie steht die Geschäftsordnung daher unterhalb der Satzungen (insbesondere der Hauptsatzung) und sonstigen Gesetze.
Die Geschäftsordnung wird vom Rat mit einfacher Mehrheit beschlossen. Wegen ihrer Rechtsnatur als reiner Innenrechtssatz gelten für die Geschäftsordnung nicht die strengen Formvorschriften, die nach der Bekanntmachungsverordnung NRW für Satzungen zu beachten sind.
Heusch/Duikers NWVBl. 2018, 313, 315.
Da es sich um Regelungen des Innenrechts handelt, ist es außen stehenden Dritten verwehrt, sich auf eine Verletzung einer bloßen Geschäftsordnungsbestimmung, die keine zwingende drittschützende gesetzliche Vorschrift wiedergibt, zu berufen.
OVG NRW Urteil vom 27.8.1996 – 15 A 32/93 –, NWVBl. 1997, 69. Ratsmitglieder sind hingegen befugt, auch die Verletzung bloßer Geschäftsordnungsbestimmungen zu rügen, soweit die als verletzt gerügte Norm ihnen in ihrer Stellung im Rat ein statusbezogenes Recht einräumt.Heusch/Duikers NWVBl. 2018, 313, 315.
§ 15 der Geschäftsordnung des Rates der Stadt S enthält folgende Regelung: „Jedes Mitglied des Rates und jede Fraktion sind berechtigt, zu jedem Punkt der Tagesordnung Anträge zu stellen, um eine Entscheidung des Rates in der Sache herbeizuführen (Anträge zur Sache).“ Das fraktionslose Ratsmitglied R ist Mitglied der Partei P und stellt im Rat einen Antrag zur Sache, der auf einer vorhergehenden Parteiversammlung abgestimmt worden ist. Der Antrag wird aber vom Bürgermeister nicht zur Abstimmung im Rat zugelassen. R könnte sein organinternes Recht aus § 15 der Geschäftsordnung im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits mit der Leistungsklage durchsetzen. Die Partei P hat jedoch keine entsprechenden subjektiven Rechte und Rechtsschutzmöglichkeiten.
Der notwendige Inhalt der Geschäftsordnung ergibt sich aus der allgemeinen Ermächtigungsgrundlage des § 47 Abs. 2 GO (Ladungsfrist, Form der Einberufung des Rates, Geschäftsführung des Rates, Inhalt und Umfang des Rederechts der Ratsmitglieder) sowie aus weiteren speziellen Ermächtigungsgrundlagen der GO wie § 48 Abs. 2 S. 2 (Ausschluss der Öffentlichkeit für Angelegenheiten einer bestimmten Art), § 56 Abs. 4 S. 2 und S. 3 (Nähere Einzelheiten über die Bildung von Fraktionen, ihre Rechte und Pflichten, den Umgang mit personenbezogenen Daten, Aufnahme von Fraktionshospitanten). Darüber hinaus kann die Geschäftsordnung Regelungen der Gemeindeordnung (deklaratorisch) wiederholend aufnehmen, aber auch im Rahmen ihrer Organisationshoheit konstitutive Regelungsspielräume nutzen, die der Gesetzgeber offen gelassen hat. Letzteres geht aber nur, wenn sich die jeweilige Regelung innerhalb des Rahmens der inneren Angelegenheiten bewegt, die der Geschäftsführung des Rates unterliegen und nicht in Widerspruch mit höherrangigem Recht steht.
Die Ratsmitglieder A und B haben sich im Rat der kreisfreien Stadt O mangels Fraktionsstärke nur zu einer Gruppe im Sinne des § 56 Abs. 1 S. 3 GO zusammengeschlossen. Sie beantragen, dass die Geschäftsordnung dergestalt erweitert wird, dass der Bürgermeister auch fristgerechte Vorschläge von Gruppen (und nicht nur von Fraktionen) auf die Tagesordnung setzen müsse. Der Bürgermeister meint, er und die Ratsmitglieder seien insoweit an die abschließende Bestimmung des § 48 Abs. 1 S. 2 GO gebunden. Außerdem würde eine solche Ausweitung des Kreises der Vorschlagsberechtigten gegen sein Recht verstoßen, als Ratsvorsitzender die Tagesordnung festzusetzen (§ 48 Abs. 1 S. 1 GO).
Mögliche Ermächtigungsgrundlage für eine erweiternde Regelung des Initiativkreises ist § 47 Abs. 2 S. 1 GO. Die Frage der Gestaltung der Tagesordnung für die Sitzungen des Rates ist eine Regelung der Geschäftsführung des Rates. Dies ist aber nur zulässig, wenn die höherrangigen gesetzlichen Vorgaben der Gemeindeordnung beachtet werden. Der Wortlaut des § 48 Abs. 1 S. 2 GO steht unter Berücksichtigung der grundsätzlichen Geschäftsordnungsautonomie des § 47 Abs. 2 S. 1 GO einer Erweiterung zunächst nicht entgegen. Einschränkende Formulierungen für eine Ausweitung des Initiativkreises, wie sie etwa durch die Wörter „nur“ oder „ausschließlich“ deutlich würden, fehlen. Deshalb bedarf es eines Rückgriffes auf den Normzweck. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Tagesordnung für den Rat eine wichtige Funktion einnimmt. Nur über solche Punkte, die in der Tagesordnung aufgeführt sind, kann der Rat einen Beschluss fassen. Die Tagesordnungsgestaltung soll deshalb nicht allein durch den Bürgermeister oder ggf. in der Ratssitzung durch die Ratsmehrheit vorgenommen werden, sondern ebenso einer Minderheit im Rat zustehen.
Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 8/3152, S. 62 zu § 31. Daraus ergibt sich, dass Einschränkungen des Rechts grundsätzlich unzulässig sein müssenVgl. OVG NRW Beschluss vom 13.9.1995 – 15 B 2233/95 –, NWVBl. 1996, 7 f., aber eine Erweiterung des Minderheitenschutzes durch die Geschäftsordnung nicht in Widerspruch zum Normzweck steht.OVG NRW Urteil vom 30.3.2004 – 15 A 2360/02 –, KommJur 2004, 421.
Möglicherweise verstößt eine solche Geschäftsordnungsregelung aber gegen das Recht des Bürgermeisters auf Festsetzung der Tagesordnung. Immerhin würde durch die Geschäftsordnungsvorschrift nicht nur ein Minderheitenrecht eingeräumt, sondern gleichzeitig die Pflicht des Bürgermeisters begründet, den Tagesordnungsvorschlag einer Gruppe aufzunehmen. Dies rechtfertigt sich jedoch aus der dem Rat zustehenden Geschäftsordnungsautonomie, die es ihm erlaubt, seine inneren Angelegenheiten in eigener Verantwortung und nach seinem eigenen Sachverstand zu regeln.
OVG NRW Urteil vom 30.3.2004 – 15 A 2360/02 –, KommJur 2004, 421. Die mit der Einladung zur Ratssitzung verschickte Tagesordnung betrifft die inneren Angelegenheiten des Rates. Der Bürgermeister kann damit sicherstellen, dass der Rat gezwungen wird, sich mit einem so festgesetzten Tagesordnungspunkt zu befassen und eine Sachentscheidung dazu zu treffen.OVG NRW Urteil vom 30.3.2004 – 15 A 2360/02 –, KommJur 2004, 421. In dieser Hinsicht wird das Recht des Bürgermeisters jedoch durch die Geschäftsordnungsregelung nicht beschnitten. Eine Erweiterung des Kreises der Vorschlagsberechtigten für die Aufnahme von Tagesordnungspunkten durch Geschäftsordnungsregelung für Gruppen ist damit zulässig.
Die Einladung enthält in schriftlicher Form die maßgeblichen Angaben zu Zeit, Ort und Tagesordnung der Ratssitzung. In ihr sind auch die nach § 62 Abs. 2 S. 1 GO zur Vorbereitung der Ratssitzung erforderlichen Sitzungsvorlagen des Bürgermeisters enthalten.
Die Gemeindeordnung setzt keine förmliche Zustellung der Einladung des Rates voraus. Sie muss den Ratsmitgliedern und den weiteren Teilnahmeberechtigten (wie z.B. den Beigeordneten nach § 69 Abs. 1 S. 1 GO) aber zugehen. Der Zugang ist erfolgt, wenn die Einladung persönlich überbracht wird bzw. in eine allgemein oder für den Einzelfall bestimmte Empfangsvorrichtung gelangt.
Die näheren Einzelheiten zur Form der Einberufung ergeben sich aus der nach § 47 Abs. 2 S. 1 GO maßgeblichen Geschäftsordnung. In der Regel wird in der Geschäftsordnung die postalische Versendung der Einladung oder, soweit das Ratsmitglied nicht widerspricht, die Hinterlegung in einem persönlichen Postschließfach im Rathaus angeordnet. Darüber hinaus ist es grundsätzlich rechtlich zulässig, in der Geschäftsordnung eine Regelung zu treffen, die die Einberufung der Sitzung eines Rates unter Bereitstellung der Tagesordnung und der notwendigen Sitzungsunterlagen auch in elektronischer Form ermöglicht. Zu weit gehen dürfte dagegen eine Regelung in der Geschäftsordnung, die zwingend die elektronische Form für die Ladung vorgeben würde. Trotz weiter Verbreitung des Internets und der Kommunikation per E-Mail kann nicht davon ausgegangen werden, dass alle Ratsmitglieder über diese technische Zugangsvoraussetzungen verfügen. Eine solche zwingende Normierung gegen den Willen einzelner Ratsmitglieder wäre als Verstoß gegen das freie und gleiche Mandatsausübungsrecht nach § 43 Abs. 1 GO rechtswidrig.
Beim Verstoß gegen die Ladungsfrist ist zu berücksichtigen, dass diese (nur) in der Geschäftsordnung des Rates und nicht in der Gemeindeordnung geregelt ist. Geringfügige zeitliche Verstöße gegen die in der Geschäftsordnung geregelte Frist sind zwar geschäftsordnungswidrig, führen aber deshalb nicht per se zur Unwirksamkeit des Ratsbeschlusses.
Selbst eine geringfügige Überschreitung der geschäftsordnungsrechtlichen Ladungsfrist bleibt aber allerdings deshalb nicht ohne rechtliche Konsequenzen, da die betroffenen Ratsmitglieder die Kommunalaufsicht einschalten können bzw. den einladenden Bürgermeister im Wege des Kommunalverfassungsstreits verklagen können.
Nach VG Gelsenkirchen Beschluss vom 18.3.2015 – 15 L 554/15 –, juris kann bei Überschreitung der Ladungsfrist aber nicht die vollständige Absetzung der Ratssitzung verlangt werden. Schließlich kann im Rat von einzelnen Ratsmitgliedern ein Vertagungsantrag gestellt werden; diesem hat der Rat angesichts des Verstoßes gegen die Geschäftsordnung in aller Regel zu entsprechen.
Wenn die Einladung so spät kommt, dass eine sachgerechte Vorbereitung und Auseinandersetzung mit den Verwaltungsvorlagen nebst Abstimmungen mit anderen Ratsmitgliedern (Fraktion, Gruppe) bei objektiver Betrachtung nicht mehr zumutbar möglich ist, liegt nicht nur ein isolierter Verstoß gegen die Geschäftsordnung, sondern ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip vor.
OVG NRW Urteil vom 8.7.1959 – III A 611/59 –, OVGE 15, 87; Hofmann/Theisen/Bätge 2.8.2.1.1. Deshalb können solche Verstöße zur Nichtigkeit des Ratsbeschlusses führen.Wagner in Kleerbaum/Palmen, § 47 Erl. II 5. Von einem schwerwiegenden Verstoß dürfte in aller Regel ausgegangen werden, wenn die Einladung so spät kommt, dass sie selbst die in der Geschäftsordnung vorgegebenen verkürzten Ladungsfristen für dringende Fälle nicht mehr einhält. Ein solcher Verstoß würde die gefassten Ratsbeschlüsse grundsätzlich unwirksam machen, es sei denn, dass alle vom Ladungsmangel betroffenen Ratsmitglieder an der entsprechenden Sitzung teilgenommen und eine Verletzung der Ladungsfristen nicht gerügt haben.VG Minden Urteil vom 19.10.2011 – 2 K 762/10 –, juris. Nur sofern dies der Fall ist, kann davon ausgegangen werden, dass der rein formale Ladungsfehler die Mitwirkungsmöglichkeiten der Ratsmitglieder nicht beeinflusst hat.
§ 1 der Geschäftsordnung des Rates der kreisfreien Stadt B bestimmt: „Einladung und Tagesordnung müssen spätestens 7 Arbeitstage vor der Sitzung den Ratsmitgliedern schriftlich zugehen. Von dieser Frist darf nur in dringenden Fällen abgewichen werden. In Fällen äußerster Dringlichkeit kann der Oberbürgermeister den Rat mit einer Frist von 3 Tagen einberufen.“
Aufgrund eines Versehens des städtischen Botendienstes gehen Einladung und Tagesordnung erst zwei Tage vor der Sitzung den Ratsmitgliedern zu. Zur Ratssitzung erscheinen alle Ratsmitglieder, ohne die Verletzung der Ladungsfrist zu rügen. Der Rat kann deshalb rechtswirksam Beschlüsse fassen.
Ein Ratsmitglied könnte später auch nicht mehr im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits erfolgreich die Feststellung begehren, dass seine statusbezogenen Rechte aus § 43 Abs. 1 GO i.V.m. § 1 der Geschäftsordnung verletzt seien. Dies würde gegen den Grundsatz der Organtreue verstoßen, der eine unverzügliche Rüge der Rechtsverletzung verlangt, Wird diese Rügeobliegenheit verletzt, so ist die spätere Geltendmachung der Rechtsverletzung treuwidrig und damit unzulässig (vgl. hierzu Rn. 200).
Sofern nicht alle vom Ladungsmangel betroffenen Ratsmitglieder erschienen wären oder einer davon erschienen und den Ladungsmangel gerügt hätte, müsste aufgrund des erheblichen Verstoßes gegen § 47 Abs. 2 GO in Verbindung mit der Geschäftsordnung von einer Rechtswidrigkeit und Unwirksamkeit gefasster Beschlüsse ausgegangen werden.
Ein wirksamer Ratsbeschluss liegt nur dann vor, wenn der Rat beschlussfähig ist. Dies ist grundsätzlich gemäß § 49 Abs. 1 S. 1 GO nur dann der Fall, wenn mehr als die Hälfte der gesetzlichen Mitgliederzahl anwesend ist. Es sind damit drei Angaben zu ermitteln:
die gesetzliche Mitgliederzahl,
die Zahl der Anwesenden und
die Beantwortung der Frage, ob die Anwesenden mehr als die Hälfte der gesetzlichen Mitgliederzahl ausmachen.
Eine Gemeinde hat 20 000 Einwohner. Zur Ratssitzung erscheinen 19 Ratsmitglieder und der Bürgermeister. Es stellt sich die Frage, ob der Rat beschlussfähig ist.
Zunächst ist die gesetzliche Mitgliederzahl des Rates zu ermitteln. Diese setzt sich zusammen aus der Summe der Zahl der Ratsmitglieder nach § 3 KWahlG NRW und dem Bürgermeister, der zwar kein „Ratsmitglied“ ist im Sinne des § 3 KWahlG NRW, aber „Mitglied des Rates“ kraft Gesetzes gemäß § 40 Abs. 2 S. 2 GO. Die gesetzliche Anzahl der Ratsmitglieder hängt gemäß § 3 KWahlG NRW von der Einwohnerzahl ab und kann durch Satzung nach § 3 Abs. 2 S. 2 KWahlG NRW von der Gemeinde reduziert werden.
Im oben genannten Beispiel beträgt damit die gesetzliche Mitgliederzahl 39. Sie besteht aus den 38 Ratsmitgliedern nach § 3 KWahlG NRW und dem Bürgermeister nach § 40 Abs. 2 S. 2 GO.
Sofern in dem Sachverhalt der Klausur lediglich die Einwohnerzahl der Gemeinde steht, kann von dieser Angabe also auf die gesetzliche Anzahl der Ratsmitglieder geschlossen werden. Von einer Satzung zur Reduzierung der Ratsmitglieder kann nur ausgegangen werden, wenn der Sachverhalt hierzu eine ausdrückliche Angabe macht.
Der gesetzlichen Mitgliederzahl muss nunmehr die Zahl der Anwesenden gegenübergestellt werden. Anwesend sind alle Mitglieder des Rates, die sich im Zeitpunkt der Beschlussfassung im Sitzungssaal befinden. Dazu gehört insbesondere auch der Bürgermeister, da auch er Mitglied des Rates ist (§ 40 Abs. 2 S. 2 GO). Abzuziehen sind aber diejenigen Mitglieder des Rates, die gemäß §§ 50 Abs. 6, 43 Abs. 2 GO i.V.m. § 31 GO von der Mitwirkung bei der anstehenden Angelegenheit ausgeschlossen sind.
OVG NRW Urteil vom 23.12.1974 – III A 42/73 –, OVGE 30, 196. Dies folgt aus der Regelung des § 31 Abs. 4 S. 1 GO, wonach befangene Mitglieder den Sitzungsraum zu verlassen haben bzw. bei einer öffentlichen Sitzung zumindest den Zuhörerbereich aufzusuchen haben.
Für unser Beispiel folgt daraus, dass 20 Mitglieder des Rates (19 Ratsmitglieder und Bürgermeister) anwesend sind. Wäre ein Mitglied des Rates wegen Befangenheit ausgeschlossen, wären nur 19 Mitglieder „anwesend“ im rechtlichen Sinne gemäß § 49 Abs. 1 S. 1 GO
Nimmt ein Befangener entgegen der Regelung des § 31 Abs. 4 S. 1 GO an der Abstimmung teil, so kann nach § 31 Abs. 6 GO seine rechtswidrige Mitwirkung nur geltend gemacht werden, wenn sie für das Abstimmungsergebnis entscheidend war. Die Vorschrift bezieht sich vom Wortlaut her nur auf die Auswirkungen auf die Abstimmungsmehrheit, wird aber im „Erst-recht-Schluss“ auf den Fall angewandt, dass die unzulässige und unerkannte Mitwirkung des Befangenen erst rechnerisch die Beschlussfähigkeit hergestellt hat. Ein Ratsbeschluss ist daher rechtswidrig und muss vom Bürgermeister beanstandet werden, wenn daran ein Befangener mitgewirkt hat und erst dadurch rechnerisch die Beschlussfähigkeit vorliegt. Wirkt hingegen ein Befangener mit, ohne dass seine Mitwirkung für die Abstimmungsmehrheit oder die Herstellung der Beschlussfähigkeit Auswirkungen hat, so ist der Ratsbeschluss trotz des Verfahrensfehlers wegen der Unbeachtlichkeitsregelung des § 31 Abs. 6 GO rechtmäßig.
Nunmehr muss ermittelt werden, ob „mehr als die Hälfte der gesetzlichen Mitgliederzahl anwesend ist“.
Im Beispiel muss zunächst die Hälfte der gesetzlichen Mitgliederzahl ermittelt werden. Es ist also die gesetzliche Mitgliederzahl (39) durch 2 zu teilen. Man erhält den Wert 19,5. Da die Zahl der Anwesenden mit 20 höher ist (0,5) als die Hälfte der gesetzlichen Mitgliederzahl, ist der Rat im Beispiel beschlussfähig.
§ 49 Abs. 1 S. 2 GO beinhaltet eine Fiktion der Beschlussfähigkeit. Der Rat gilt danach als beschlussfähig, solange seine Beschlussunfähigkeit nicht festgestellt worden ist. Diese Regelung verfolgt zwei Zweckrichtungen: Es soll
die Arbeitsfähigkeit des Rates sichergestellt und
Rechtssicherheit für getroffene Entscheidungen gewährleistet werden.
Solange die Beschlussunfähigkeit nicht förmlich festgestellt worden ist, führt die Fiktion dazu, dass die Beschlussfähigkeit unwiderlegbar vermutet wird. Zuständig für die Feststellung der Beschlussunfähigkeit ist der Bürgermeister als Ratsvorsitzender. Diese Feststellung kann nicht durch den bloßen Vermerk im Sitzungsprotokoll über die Zahl der noch anwesenden Mitglieder des Rates ersetzt werden.
Hofmann/Theisen/Bätge 2.8.2.1.2, Plückhahn in Held/Winkel § 49 Anm. 1.4.
Stellt der Bürgermeister die Beschlussunfähigkeit nicht fest, so kann die Fiktion der Beschlussfähigkeit in der Sitzung und aus der Mitte des Rates in Zweifel gezogen und widerlegt werden (z.B. durch Erklärung zu Protokoll oder einen Antrag eines Ratsmitglieds, die Beschlussfähigkeit festzustellen).
Wagner in Kleerbaum/Palmen, § 49 Erl. I. 2 c.
Wird die Beschlussunfähigkeit in der Sitzung weder vom Bürgermeister festgestellt noch die Fiktion der Beschlussfähigkeit aus der Mitte des Rates in Zweifel gezogen, so besteht Streit darüber, ob die Beschlussfähigkeit nachträglich in Zweifel gezogen werden kann:
Nach Auffassung des VG Düsseldorf
Urteil vom 5.12.1997 – 1 K 9828/95 –, NWVBl. 1998, 202 f. ist dies nicht möglich, da der Wortlaut des § 49 Abs. 1 S. 2 GO eindeutig sei und eine Rechtssicherheit für die getroffenen Entscheidungen gewährleistet sein müsse.
Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts NRW
OVG NRW Urteil vom 4.4.1962 – III A 1122/61 –, DÖV 1962, 710, OVG NRW Beschluss vom 8.3.1972 – III B 44/73 –, DVBl. 1973, 646. gilt die gesetzliche Fiktion des § 49 Abs. 1 S. 2 GO jedenfalls dann nicht, wenn für alle Anwesenden einschließlich dem Vorsitzenden evident ist, dass die vorgeschriebene Mitgliederzahl nach § 49 Abs. 1 S. 1 GO unterschritten sei. Würde man in solchen Fällen streng nach dem Wortlaut des § 49 Abs. 1 S. 2 GO gehen, dann könnten einige wenige Ratsmitglieder bei Abwesenheit der überwiegenden Mehrheit Beschlüsse fassen, nur weil der Vorsitzende die Beschlussunfähigkeit nicht festgestellt hat und dies auch in der Sitzung nicht angezweifelt worden ist. Die Auffassung des OVG NRW ist m.E. vorzugswürdig, da diese die Funktion der Beschlussfähigkeit als Voraussetzung für eine demokratisch legitimierte Mehrheitsentscheidung betont und die Fiktion des § 49 Abs. 1 S. 2 GO nur für offenkundige Fälle nicht eingreifen lässt.
In einer Bezirksvertretung mit 19 Mitgliedern fehlen von zehn Mitgliedern der A-Fraktion zwei Mitglieder. Damit verfügt die B-Fraktion mit ihren neun Mitgliedern in der Sitzung über die Mehrheit. Da bei der anstehenden Wahl des Bezirksvorstehers die B-Fraktion die Wahl nicht aus Rücksicht auf die Ausfälle der A-Fraktion vertagen lassen will, ziehen die acht Mitglieder der A-Fraktion verärgert aus dem Sitzungssaal, ohne die Beschlussfähigkeit anzuzweifeln. Auch der Vorsitzende unterlässt die Feststellung der Beschlussunfähigkeit. Die verbleibenden neun Mitglieder der B-Fraktion wählen ihren Kandidaten K zum Bezirksvorsteher. Nach Auffassung des OVG NRW wäre K mangels Beschlussfähigkeit der Bezirksvertretung (wegen evidenter Unterschreitung der Mindestmitgliederzahl) nicht gewählt.
§ 49 Abs. 2 GO (Beschlussfähigkeit ohne Rücksicht auf die Zahl der Erschienenen) ermöglicht einen Lösungsweg, dem beschlussunfähigen Rat in einer weiteren Sitzung trotz weiterhin nicht ausreichender Zahl der Anwesenden (z.B. in Boykottkonstellationen oder bei dauerhaft fehlendem Interesse der Ratsmitglieder) einen wirksamen Ratsbeschluss zu ermöglichen. Dies setzt voraus, dass die Angelegenheit in der vorherigen Sitzung wegen Beschlussunfähigkeit zurückgestellt worden ist (1), der Rat erneut zur Behandlung dieser Angelegenheit geladen (2) und in der Ladung ausdrücklich auf § 49 Abs. 2 GO hingewiesen (3) wird.
Als Vorsitzender des Rates leitet der Bürgermeister die Sitzungen des Rates (§§ 40 Abs. 2 S. 4, 51 GO). Er wird im Falle der Verhinderung vertreten von seinem ehrenamtlichen Stellvertreter (§ 67 Abs. 1 S. 2 GO).
Zu der Sitzungsleitung gehört auch die pflichtgemäße und insbesondere verhältnismäßige Handhabung der Sitzungsordnung und des Hausrechts in den Sitzungen (§ 51 Abs. 1 GO).
Vgl. hierzu näher unter Rn. 212.
Ratsmitglieder können aus ihrer Mandatsausübungsfreiheit (§ 43 Abs. 1 GO) i.V.m. § 51 Abs. 1 GO einen innerorganisatorischen Störungsbeseitigungsanspruch gegen den Vorsitzenden herleiten, wenn die Ratstätigkeit durch die Störungen von Ratsmitgliedern oder Zuhörern erheblich beeinträchtigt wird (siehe Rn. 220).
Maßnahmen der Ordnungsgewalt können sich gegen die Ratsmitglieder und Zuhörer richten. Im Innenverhältnis zwischen Vorsitzendem und Mitgliedern haben solche Maßnahmen mangels Außenwirkung nicht die Qualität eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 S. 1 VwVfG NRW. Sie können aber im Kommunalverfassungsstreit verwaltungsgerichtlich überprüft werden.
Plückhahn in Held/Winkel, § 51 Anm. 4.
Anordnung eines Rauchverbots in der Sitzung, ein Ordnungsruf, der Entzug des Wortes bei Überschreitung der Redezeit sowie der Ausschluss von der Sitzung.
Gegenüber Nichtmitgliedern (Zuhörern) übt der Vorsitzende in der Sitzung das Hausrecht nach § 51 Abs. 1 GO aus (vgl. hierzu im Einzelnen unter Rn. 212). Derartigen Maßnahmen kommt eine grundsätzliche Außenwirkung zu, so dass sie belastende Verwaltungsakte sein können.
Gemäß § 48 Abs. 2 S. 1 GO sind die Sitzungen des Rates grundsätzlich öffentlich. Dies folgt aus dem Transparenzgebot der Entscheidungsfindung von Vertretungen der Bürger. Der Öffentlichkeitsgrundsatz dient der Information der Öffentlichkeit und der Kontrolle der gewählten Vertreter.
Vgl. insbesondere zur Kontrollfunktion der Öffentlichkeit: VG Gelsenkirchen Urteil vom 12.7.2018 – 15 K 5404/15 –, juris, Rn. 56 m.w.N.
Die Öffentlichkeit ist gewährleistet, wenn jede Person ohne Rücksicht auf ihr Ansehen einen grundsätzlichen Zutritt zum Sitzungssaal hat. Die Räumlichkeiten sind so zu wählen, dass ein ungehinderter Zugang gewährleistet ist und ausreichend Platz für die Zuhörer zur Verfügung steht. Zuhörer sind zur Wahrung der Sitzungsöffentlichkeit nur zuzulassen, soweit Plätze vorhanden sind. Als Zuhörer ist grundsätzlich jedermann zugelassen, soweit es der für die Öffentlichkeit bestimmte Raum zulässt. Eine Beschränkung des Zugangs auf bestimmte Personengruppen (z.B. Presse) ist nicht zulässig. Zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Vertretung kann der Bürgermeister als Ratsvorsitzender aber Zuhörer ausschließen, die die Sitzung stören (§ 51 Abs. 1 GO). Verstöße gegen den Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit führen zur Nichtigkeit der gefassten Beschlüssen.
§ 48 Abs. 2 S. 1 GO verlangt nicht, dass für die Öffentlichkeit Video- und Audioübertragungen ggf. einschließlich der Veröffentlichungen eines Live-Streams im Internet erfolgen müssen. Das geltende Kommunalverfassungsrecht enthält andererseits hierfür kein ausdrückliches Verbot. Der Rat kann daher die Zulässigkeit und Modalitäten solcher Aufnahmen durch seine Geschäftsordnung regeln. Hierbei sind die verfassungs- und datenschutzrechtlichen Grenzen zu beachten. Der einzelne Teilnehmer einer Ratssitzung muss es trotz grundsätzlicher Sitzungsöffentlichkeit nicht gegen seinen Willen hinnehmen, dass eine Teilnahme festgehalten und und seine Beiträge weltweit speicher- und verarbeitungsfähig im Internet zur Verfügung gestellt werden. Hierin sind mögliche Eingriffe in die verfassungsrechtlich geschützten Rechte am eigenen Bild und auf informationelle Selbstbestimmung zu sehen (Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, §§ 4 Abs. 1, 2, 3 Abs. 1 Datenschutzgesetz NRW und § 22 KunstUrhG).
Bei besonders publikumswirksamen Tagesordnungspunkten kann sich in der Ratssitzung ein besonderer Besucherandrang ergeben, der die Kapazitäten des Sitzungsraumes überschreitet. In derartigen Fällen stellt sich das Problem, wie trotz der kapazitativen Grenzen den Grundsätzen der Öffentlichkeit und Chancengleichheit der interessierten Zuhörer noch wirksam nachgekommen werden kann.
Hierbei hat der Bürgermeister ein Verfahren zu gewährleisten, dass eine transparente und diskriminierungsfreie Auswahl der Zuhörer zu den begrenzten Plätzen gewährleistet. In aller Regel ist hierbei das Prioritätsprinzip das sachgerechte Auswahlkriterium. Im Hinblick auf die verfassungsrechtlich gewährleistete Pressefreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ist Medienvertretern ein verhältnismäßiges Kontingent zuzubilligen; diese dürfen aber keinesfalls das ausschließliche Zugangsrecht haben. Das Prioritätsprinzip kann durch die Vergabe von Eintrittskarten nach der Reihenfolge der telefonischen oder persönlichen Anfragen verfahrensmäßig ausgestaltet werden. Entscheidend ist aber, dass für jedermann die Chance besteht, eine Eintrittskarte zu bekommen. Keinesfalls darf eine gezielte Steuerung der politisch vertretenen Meinungen im Zuschauerraum durch die Vergabe der Zuhörerplätze erfolgen.
Der Bürgermeister der Stadt D berief eine Ratssitzung im Ratssaal des Ratshauses ein. Im Mittelpunkt der Tagesordnung standen planungsrechtliche Satzungsbeschlüsse des Rates über ein bedeutendes verkehrspolitisches Vorhaben in der Stadt. Da die Verwaltung mit einem großen Zuschauerinteresse für die Ratssitzung rechnete, entschloss sie sich dazu, für die Ratssitzung Eintrittskarten zu vergeben. Bei der Vergabe wurde so verfahren, dass von den 65 zur Verfügung stehenden Sitzplätzen zunächst ein Kontingent von 25 Plätzen den Fraktionen entsprechend ihrem Proporz nach dem Wahlergebnis der Kommunalwahl zur Verfügung gestellt wurde. Zusätzlich wurden der Industrie- und Handelskammer, dem Personalrat sowie besonderen Gästen (Kreis, Wirtschaftsförderungsverein, Gutachter) 16 Plätze zugebilligt. 24 Plätze wurden durch die Verwaltung nach der Reihenfolge der telefonischen Anfragen an interessierte Bürger vergeben. Die F-Fraktion im Rat der Stadt D rügte diese Verfahren noch in der Sitzung zu Protokoll und erhob hinterher Klage mit dem Antrag, festzustellen, dass die Ratsbeschlüsse im öffentlichen Teil der Sitzung unwirksam sind.
Die im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits erhobene Feststellungsklage der F-Fraktion gegen den Rat ist zunächst zulässig. Insbesondere ist die Fraktion klagebefugt, da ihr ein eigenes wehrfähiges subjektives Organrecht auf Wahrung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit in § 48 Abs. 2 S. 1 GO zusteht.
OVG NRW Urteile vom 25.3.2014 – 15 A 1651/12 –, NWVBl 2014, 388; vom 19.12.1978 – 15 A 1031/77 –, OVGE 35, 8 und vom 24.4.2001 – 15 A 3021/97 –, NWVBl. 2002, 31; Wagner in Kleerbaum/Palmen, § 48 Erl. III. 1c. Die Klage ist auch begründet, da ein Verstoß gegen den Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit vorliegt, der die Unwirksamkeit der gefassten Beschlüsse zur Folge hat. Die Vergabepraxis lässt eine an sachgerechten Kriterien regulierte Zulassung der Öffentlichkeit nicht mehr erkennen. Vielmehr wurde dadurch unzulässiger Einfluss auf das Abbild der Öffentlichkeit ausgeübt. Denn von den 65 Sitzplätzen im Zuschauerraum konnten lediglich 24 Sitzplätze von der allgemeinen Bevölkerung erlangt werden. Als Folge der gezielten Steuerung der politisch vertretenen Meinungen im Zuschauerraum kann eine Beeinflussung bei der Abstimmung der einzelnen Ratsmitglieder und Fraktionen nicht ausgeschlossen werden. Durch die Verletzung des Prinzips der Öffentlichkeit konnte eine ungehinderte Beratung und Beschlussfassung nicht mehr gewährleistet werden. Zwar kann das einzelne Ratsmitglied oder die Fraktion nicht eine ausgewogene Abbildung der vertretenen Meinungen durch die zugelassene Öffentlichkeit beanspruchen. Durch die Einhaltung des Grundsatzes der Öffentlichkeit wird jedoch gewährleistet, dass die tatsächliche Meinung der Bevölkerung abgebildet wird. Die gezielte Vergabe an politische Meinungsträger konterkariert diese Gewährleistung. Die auf diese Weise zugelassenen Zuhörer können nicht mehr als Repräsentanten einer keiner besonderen Auswahl unterliegenden Öffentlichkeit angesehen werden.
Die Öffentlichkeit kann ausnahmsweise nach § 48 Abs. 2 Sätze 2 und 3 GO für zwei Fallgruppen ausgeschlossen werden:
Dies kann abstrakt-generell für Angelegenheiten einer bestimmten Art durch die Geschäftsordnung erfolgen.
Personalangelegenheiten, Auftragsvergaben, Liegenschaftssachen
Vgl. OVG NRW Beschluss vom 2.3.2018 – 15 A 265/17 –, juris, Rn. 16 (wonach der Öffentlichkeitsausschluss bei abstrakt-genereller Betrachtung jedenfalls bei Verträgen über Grundstücke gerechtfertigt ist)., Rechnungsprüfungsangelegenheiten etc.
Auf Antrag des Bürgermeisters oder eines Ratsmitglieds kann auch für einzelne Angelegenheiten die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden.
Der Wortlaut des § 48 Abs. 2 Sätze 2 und 3 GO enthält für den Ausschluss der Öffentlichkeit nur Verfahrensregelungen, aber keine inhaltlichen Vorgaben. Angesichts des hohen Wertes, welcher dem Öffentlichkeitsgrundsatz aufgrund des Demokratieprinzips zukommt, darf der Rat allerdings nur bei nachvollziehbarer Begründung und Abwägung die Öffentlichkeit ausschließen. Deshalb sind die Einschränkungsmöglichkeiten von § 48 Abs. 2 Sätze 2 und 3 GO um das ungeschriebene Tatbestandsmerkmal der Geheimhaltungsbedürftigkeit der zu beratenden Angelegenheit zu ergänzen. Die präzisen materiellen Schranken für einen Ausschluss der Öffentlichkeit ergeben sich aus dem Rechtsgedanken des § 30 Abs. 1 S. 2 GO.
OVG NRW Beschluss vom 12.9.2008 – 15 A 2129/08 –, DVBl. 2008, 1463. Danach kann die Öffentlichkeit nur für solche Angelegenheiten ausgeschlossen werden, die ihrer Natur nach geheim sind, also deren Mitteilung an andere dem Gemeinwohl oder dem berechtigten Interesse einzelner Personen zuwiderlaufen würde.
Als solche Gründe sind insbesondere datenschutzrechtliche Belange anerkannt. Bei Personalangelegenheiten kann es darum gehen, Nachteile für die betroffene Person abzuwehren. Bei Auftragsvergaben sind die Interessen der potentiellen Auftragnehmer zu berücksichtigen. Grundstücksverträge müssen auch unter dem Gesichtspunkt der Spekulationsgefahr betrachtet werden, da die Gemeinde nicht nur privatrechtlicher Käufer oder Verkäufer ist, sondern auch die baurechtliche Planungshoheit besitzt.
Einzelnen Ratsmitgliedern und auch den Fraktionen und Gruppen steht ein einklagbarer Anspruch auf Einhaltung der Sitzungsöffentlichkeit zu.
OVG NRW Urteile vom 25.3.2014 – 15 A 1651/12 –, NWVBl 2014, 388; vom 19.12.1978 – 15 A 1031/77 –, OVGE 35, 8 und vom 24.4.2001 – 15 A 3021/97 –, NWVBl. 2002, 31; Wagner in Kleerbaum/Palmen, § 48 Erl. III. 1c. Dieser folgt aus ihrem Status als von den Bürgern gewählte Ratsmitglieder und dem daraus resultierenden Interesse an Information der Einwohner über ihr Handeln.
Dieses subjektive Recht ist wichtig für die Bejahung der Klagebefugnis der Ratsmitglieder bzw. Fraktionen/Gruppen im Falle einer verwaltungsgerichtlichen Klage (Kommunalverfassungsstreit) gegen den Rat auf Herstellung der Öffentlichkeit bzw. Feststellung der Rechtswidrigkeit des Ausschlusses der Öffentlichkeit.
Rechtsfolge eines Verstoßes gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz ist die Unwirksamkeit gefasster Beschlüsse. Da es sich angesichts der Bedeutung des Demokratieprinzips um einen schweren Verfahrensfehler handelt, kommt es nicht darauf an, ob ggf. der Beschluss in öffentlicher Sitzung mit gleichem Inhalt gefasst worden wäre.
Wagner in Kleerbaum/Palmen, § 48 Erl. III 1c.
Der Rat entscheidet in Form von Abstimmungen (§ 50 Abs. 1 und 2 GO). Die Abstimmungen werden unterteilt in Beschlüsse und Wahlen. § 50 GO legt hierzu teilweise unterschiedliche Verfahren fest.
Vgl. zu den damit verbundenen Auswirkungen bei der Ratsentscheidung über die Abberufung von Beigeordneten Schmitz KommPWahlen 2015, 54.
Wahlen sind dadurch gekennzeichnet, dass es sich bei ihnen um Personalentscheidungen handelt. Dies ist auch dann der Fall, wenn nur eine Person zur Wahl steht.
OVG NRW Urteil vom 5.2.2002 – 15 A 2604/99 –, NWVBl. 2002, 381; zustimmend Wagner in Kleerbaum/Palmen, § 50 Erl. III. 1. Das Abstimmungsverfahren bei Wahlen regelt sich nach § 50 Abs. 2 GO. Wahlen werden grundsätzlich durch offene Abstimmung, sonst durch Abgabe von Stimmzetteln, d.h. geheim, vollzogen. Wenn aber nur ein Ratsmitglied der offenen Abstimmung widerspricht, muss geheim abgestimmt werden.Nach VG Düsseldorf Urteil vom 22.2.2016 – K 389/15 –, juris führt ein entsprechender Verfahrensfehler zur Ungültigkeit der Wahl. Gewählt ist die Person, die mehr als die Hälfte der gültigen Stimmen erhalten hat. Erreicht dies keine Person, so findet eine Stichwahl zwischen den Personen statt, welche die beiden höchsten Stimmenzahlen erreicht haben.
Der Rat der Stadt G möchte einen Beigeordneten nach § 71 Abs. 1 S. 3 GO wählen. Von den 51 abgegebenen Stimmen erreichen Kandidat A 25 Stimmen, die Kandidaten B und C jeweils 10 Stimmen und Kandidat D 6 Stimmen. Da niemand mehr als die Hälfte der gültigen Stimmen erreicht hat, findet nach § 50 Abs. 2 S. 4 GO zwischen den Kandidaten, die die beiden höchsten Stimmenzahlen erhalten haben, eine engere Wahl statt. Die beiden höchsten Stimmenzahlen haben A (25) sowie B und C (jeweils 10) erreicht. Im zweiten Wahlgang ist gewählt, wer in dieser engeren Wahl die meisten Stimmen erreicht hat.
Beschlüsse sind alle abschließenden Willenserklärungen im Übrigen. Es handelt sich damit um Sachentscheidungen.
Bei der Berechnung der erforderlichen Mehrheit für einen Beschluss ist dreistufig vorzugehen:
Zunächst muss bestimmt werden, welche Mehrheit das Gesetz vorsieht;
sodann ist zu prüfen, ob das Abstimmungsverfahren eingehalten worden ist (offene, geheime bzw. namentliche Abstimmung)
ist zu prüfen, ob die erforderliche Mehrheit bei der konkreten Abstimmung erreicht wurde.
Beschlüsse werden nach § 50 Abs. 1 GO mit Stimmenmehrheit gefasst, soweit das Gesetz nichts anderes vorschreibt. Grundsätzlich reicht also die Mehrheit der abgegebenen Stimmen der Anwesenden aus (einfache Mehrheit), es sei denn, eine bestimmte gesetzliche Bestimmung fordert eine andere Mehrheit (qualifizierte Mehrheit). Qualifizierte Mehrheiten sieht die Gemeindeordnung insbesondere für die Änderung des Gemeindenamens (drei Viertel der Mitglieder des Rates, § 13 Abs. 1 S. GO), die Einleitung eines Abwahlverfahrens des Bürgermeisters (zwei Drittel der gesetzlichen Zahl der Ratsmitglieder, § 66 Abs. 1 Nr. 1 GO) oder den Beschluss über die Abberufung eines Beigeordneten vor (zwei Drittel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Rates, § 71 Abs. 7 S. 5 GO) vor. Auch die gesetzlich angeordnete absolute Mehrheit ist eine Form der qualifizierten Mehrheit.
Gemäß § 7 Abs. 3 S. 3 GO reicht bei der Beschlussfassung über den Erlass der Hauptsatzung nicht die bloße Stimmenmehrheit, sondern es ist eine qualifizierte Mehrheit erforderlich (hier in Form der Mehrheit der gesetzlichen Zahl der Mitglieder, also der absoluten Mehrheit).
Bei der Beschlussfassung wird grundsätzlich offen abgestimmt. Auf Antrag bestimmter Quoren ist ausnahmsweise namentlich (§ 50 Abs. 1 S. 4 GO) bzw. geheim abzustimmen (§ 50 Abs. 1 S. 5 GO), wobei die geheime Abstimmung Vorrang vor der namentlichen Abstimmung hat (§ 50 Abs. 1 S. 6 GO).
Der Rat der Stadt G besteht inklusive Bürgermeister aus 51 Mitgliedern des Rates. Die Ratsmehrheit beabsichtigt die Beschlussfassung über einen nach Auffassung der F-Fraktion haftungsrechtlich höchstriskanten Bebauungsplan für ein nach einem Sachverständigengutachten altlastenverdächtiges Grundstück. Um die Verantwortlichkeiten der an der Abstimmung teilnehmenden Befürworter im Hinblick auf eine persönliche Haftung der Ratsmitglieder nach § 43 Abs. 4 Buchstabe a GO (Schadenersatzpflicht bei grober Fahrlässigkeit) klarzustellen, beantragen die Ratsmitglieder der F-Fraktion mit der nach der Geschäftsordnung erforderlichen Stimmenzahl die namentliche Abstimmung. Da jedoch 11 Mitglieder aus den anderen Fraktionen den Antrag auf geheime Abstimmung stellen, hat dieser Vorrang gegenüber dem Antrag auf namentliche Abstimmung, so dass geheim abgestimmt werden muss.
Für Beschlüsse und Wahlen sind folgende Aspekte gleichermaßen zu beachten:
Wagner in Kleerbaum/Palmen, § 50 Erl. I 1.
Eine Abstimmung kann nur durch Anwesende erfolgen. Insbesondere Beschlüsse im Umlaufverfahren sind nicht möglich, da sie gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz (§ 48 Abs. 2 S. 1 GO) verstoßen.
Bei einer Ratssitzung gibt es keine Vertretung unter den Ratsmitgliedern. Wenn Ratsmitglied R also verhindert ist, kann nicht das „bevollmächtigte“ Ratsmitglied S für R stellvertretend mitstimmen.
Die Stimmabgabe ist vorbehalts- und bedingungsfeindlich. Etwaige Vorbehalte oder Bedingungen können im Beschluss formuliert werden. Die Abstimmung kann aber gültig nur mit Ja, Nein oder Enthaltung geführt werden.
Nach § 50 Abs. 5 GO zählen Stimmenthaltungen und ungültige Stimmen nicht zur Berechnung der Mehrheit mit.
Bei einem Abstimmungsergebnis von
liegt die erforderliche einfache Mehrheit vor.
Ist dagegen eine qualifizierte Mehrheit erforderlich (wie bei § 7 Abs. 3 S. 3 GO), so wäre diese nicht gegeben.
Bei der Feststellung der Beschlussfähigkeit zählen ungültige Stimmen und Enthaltungen mit, da es dabei nur auf die Zahl der Anwesenden ankommt (§ 50 Abs. 5 GO).
Vgl. hierzu unter Rn. 234.
Vgl. hierzu unter Rn. 219.
Hinsichtlich der Rechtsfolgen formell fehlerhafter Ratsbeschlüsse ist wie folgt zu differenzieren:
Bei Verstößen gegen die höherrangige Gemeindeordnung oder sonstige gesetzlichen Vorgaben ist der Ratsbeschluss grundsätzlich rechtswidrig und unwirksam.
Ein bloßer Verstoß gegen die Geschäftsordnung führt nicht per se zur Unwirksamkeit des Ratsbeschlusses.
OVG NRW Urteil vom 27.8.1996 – 15 A 32/93 –, NVwZ-RR 1997, 184. Dagegen ist der Ratsbeschluss rechtswidrig und unwirksam, wenn in der Geschäftsordnung eine Regelung der Gemeindeordnung oder eines sonstigen Gesetzes (z.B. eine Ausprägung des Demokratieprinzips nach Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG) wiedergegeben wird. In diesen Fällen wird bei Lichte betrachtet nicht nur gegen die Geschäftsordnung, sondern auch gegen die Gemeindeordnung bzw. die sonstige gesetzliche Vorgabe verstoßen, so dass die Unwirksamkeit des Ratsbeschlusses schon aus dem angeführten Grundsatz folgt.
Im Falle mangelnder Entscheidungserheblichkeit nach §§ 43 Abs. 2 i.V.m. 31 Abs. 6 GO bei der Mitwirkung eines befangenen Mitglieds des Rates bleibt der Ratsbeschluss wirksam.
In den Fällen der §§ 7 Abs. 6 und 54 Abs. 4 GO bleiben die dort aufgeführten formellen Fehler wegen Zeitablaufes unbeachtlich.
Eine Änderungssatzung zur Friedhofssatzung wird vom Rat der Gemeinde G am 25.1. beschlossen und am 1.2. ordnungsgemäß verkündet. Die Änderungssatzung regelt insbesondere eine Erhöhung des Bußgeldes bei erheblichen Verstößen gegen die Benutzungsordnung. Am 5.2. des Folgejahres klagt ein Nutzer des Friedhofes gegen die Auferlegung der erhöhten Geldbuße auf Grundlage der geänderten Friedhofssatzung. Es wird geltend gemacht, dass die Änderungssatzung unwirksam sei, da – was zutrifft – die seinerzeitige Beschlussfassung versehentlich im nichtöffentlichen Teil erfolgt war.
Mit seiner (einzigen) Rüge des Verstoßes der Änderungssatzung gegen die Verfahrensvorschrift des § 48 Abs. 2 S. 1 GO vermag der Kläger in der Sache nicht durchzudringen. Der Gesetzesverstoß ist vielmehr infolge des Jahresablaufs seit der Verkündung nach § 7 Abs. 6 S. 1 GO unbeachtlich geworden.
Der Ratsbeschluss ist materiell rechtmäßig, wenn er inhaltlich nicht gegen höherrangiges Recht verstößt. Es ist dabei jeder Beschlussgegenstand differenziert danach zu untersuchen, ob folgende Voraussetzungen eingehalten sind:
Wie prüft man: Materielle Rechtmäßigkeit eines Ratsbeschlusses
Voraussetzungen nach Spezialgesetz
(z.B. BauGB, KAG NRW, Bestattungsgesetz NRW u.a.)
(vgl. Normenhierarchie, insbes. GG, parlamentarische Bundes- und Landesgesetze oder Rechtsverordnungen)
Bei Ermessen: keine Ermessensfehler, insbes. bei Verwaltungsakten
(z.B. Straßenumbenennung)
Die mögliche Bandbreite von Ratsentscheidungen ist angesichts der vielen Zuständigkeiten der Gemeinde sehr weit gefasst. Der Rat entscheidet z.B. über Bebauungspläne, Abgabensatzungen, erlässt Verwaltungsakte, beschließt haushaltsrechtliche Aspekte, nimmt Wahlen vor etc. Deshalb hängt die materielle Prüfung vom jeweiligen Fachgebiet ab (z.B. Baurecht, Abgabenrecht etc.) und kann hier nur allgemein dargestellt werden.
Wie prüfen Sie Rechtmäßigkeit eines Ratsbeschlusses
Verbandskompetenz des KreisesVerbandskompetenz der Gemeinde [Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG, § 2 GO]Verbandskompetenz des Rates [§ 41 GO]
Organkompetenz der Gemeinde [Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG, § 2 GO]Organkompetenz des Rates [Spezialnormen z.B. § 71 Abs. 1 GO, ansonsten § 41 GO]Organkompetenz des Bürgermeisters nach § 63 GO
VorverfahrenVerfahren [chronologisch aufbauen!]Anhörung des Ministeriums
Ordnungsgemäße AbstimmungOrdnungsgemäße Einberufung [§ 47 Abs. 1 GO]Ordnungsgemäßes Vorverfahren
Konstituierende Sitzung [§ 47 Abs. 1 S. 2 GO]Konkurrierende SitzungKarnevalssitzung
Bestimmung von Ort und Zeit wird gelostBestimmung von Ort und Zeit obliegt dem BeigeordnetenBestimmung von Ort und Zeit obliegt Bürgermeister
Festsetzung der Tagesordnung durch den Beigeordneten [§ 48 Abs. 1 GO]Festsetzung der Tagesordnung durch den Rat [§ 48 Abs. 1 GO]Festsetzung der Tagesordnung durch den Bürgermeister [§ 48 Abs. 1 GO]
Verpflichtung zur Aufnahme von fristgerechten Vorschlägen von 1/5 der Ratsmitglieder oder einer Fraktion [§ 48 Abs. 1 S. 2 GO]Der Bürgermeister ist nie verpflichtet andere Vorschläge aufzunehmen, da er die Festsetzungskompetenz nach § 48 Abs. 1 GO besitzt
Eine Erweiterung der Tagesordnung ist in allen Fällen ausgeschlossenErweiterung im Falle äußerster Dringlichkeit nach § 48 Abs. 1 S. 5 GO
Eine vorherige rechtzeitige öffentliche Bekanntmachung von Ort, Zeit und konkreter Tagesordnung [§ 48 Abs. 1 S. 4 GO] ist grundsätzlich nicht erforderlichVorherige rechtzeitige öffentliche Bekanntmachung von Ort, Zeit und konkreter Tagesordnung [§ 48 Abs. 1 S. 4 GO]
Rechtzeitige Einladung nach § 47 Abs. 2 GO i.V.m. Geschäftsordnung des Rates Feststellung der Beschlussfähigkeit des Rates nach § 49 GODer Rat ist immer beschlussfähig, daher ist eine Feststellung der Beschlussfähigkeit nicht notwendig. Ordnungsgemäße Sitzungsleitung
Vorsitzender: Bürgermeister [§ 40 Abs. 2 S. 4 GO]
Vertretung: Ehrenamtlicher Stellvertreter [§ 67 Abs. 1 S. 2 GO]
Richtige Anwendung der Sitzungsordnung [§ 51 Abs. 1 GO]
Öffentlichkeit der Ratssitzung [§ 48 Abs. 2 GO]Nichtöffentlichkeit der Ratssitzung
Ausschluss durch Geschäftsordnung bei Angelegenheiten einer bestimmten Art oder auf Antrag für einzelne Angelegenheiten [§ 48 Abs. 2 S. 2 und 3 GO]
Ordnungsgemäße Abstimmung [§ 50 Abs. 1 GO]: grds. offen; auf Antrag namentlich/geheim
Kein Verstoß gegen Mitwirkungsverbote [§§ 50 Abs. 6, 43 Abs. 2, 31 Abs. 1 GO] Keine Verstoß gegen das freie Mandat [§ 43 Abs. 1 GO]
Grundsatz: schwebende UnwirksamkeitGrundsatz: NichtigkeitGrundsatz: Unbeachtlichkeit
Voraussetzungen nach Spezialgesetz [z.B. BauGB, KAG, Bestattungsgesetz u. a.]
Verstöße gegen höherrangiges Recht sind nur beachtlich soweit es sich um einen Verfassungsverstoß handelt, dies resultiert aus der verfassungsrechtlich garantierten SelbstverwaltungsgarantieKein Verstoß gegen höherrangiges Recht [vgl. Normenhierarchie, insbes. GG, einfache Bundes- und Landesgesetze, RVO].
Bei Ermessen: keine Ermessensfehler, insbes. bei Verwaltungsakten [z.B. Straßenumbenennung]
Wie prüfen Sie Zuständigkeit des Rates
Gesetzliche Spezialzuständigkeit des RatesVerfassungsrechtliche Spezialzuständigkeit des RatsSubsidiäre Zuständigkeit des Rats
Katalog des § 41 Abs. 1 S. 2 GOKatalog des § 37 Abs. 1 S. 1 GO
Keine weiteren SpezialvorschriftenSonstige Spezialvorschriften [§§ 73 Abs. 1, 113 Abs. 4 GO]
Kontrolle der Verwaltung [§ 55 GO]Kontrolle und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der Verwaltung [§ 62 Abs. 1 S. 1 GO]
Es gibt keinen Spezialzuständigkeiten des BürgermeistersGesetzliche Spezialzuständigkeit des Bürgermeisters [z.B. § 73 Abs. 2 GO]
Bei Geschäften der hinkenden VerwaltungBei Geschäften der laufenden VerwaltungBei Geschäften außerhalb der Verwaltung
Grundsatz: Immer der Rat aufgrund der Allzuständigkeit nach § 41 Abs. 1 S. 1 GOGrundsatz: Bürgermeister [§ 41 Abs. 3 Hs. 1 GO]
Rückholrecht des Rates [§ 41 Abs. 3 Hs. 2 GO]Geschäfte der laufenden Verwaltung dürfen nie vom Rat entschieden werden, da dies zu lange dauern würde
[Rein] Bezirkliche Angelegenheit in kreisfreien StädtenAuch in kreisfreien Städten bleibt es bei der Zuständigkeitsverteilung ausschließlich zwischen Rat und Oberbürgermeister
Abgrenzung von Zuständigkeit des BezirksvorstehersAbgrenzung von Zuständigkeit der Bezirksvertretung [§ 37 GO]
Allzuständigkeit des Bürgermeisters nach § 63 Abs. 1 GOAllzuständigkeit des Rates nach § 41 Abs. 1 S. 1 GO [Auffangzuständigkeit]
Die Bezirksvertretung.

References: § 47
 § 49
 § 26
 § 35
 § 71
 § 67
 § 36
 § 54
 § 2
 § 71
 § 41
 § 48
 § 47
 § 49
 § 31
 § 7
 § 54
 § 48
 § 113
 § 48
 § 7
 § 54
 § 139
 Art. 28
 § 2
 Art. 87
 Art. 32
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 67
 § 68
 § 67
 § 67
 § 67
 § 67
 § 67
 § 48
 § 48
 § 48
 § 48
 § 48
 Art. 20
 § 48
 § 54
 § 48
 § 48
 § 54
 § 48
 § 48
 § 48
 § 48
 § 62
 § 47
 Art. 28
 Art. 78

§ 15
 § 15
 § 47
 § 48
 § 56
 § 56
 § 48
 § 47
 § 48
 § 47
 § 31
 § 62
 § 69
 § 47
 § 43
 § 47

§ 1
 § 43
 § 1
 § 47
 § 49
 § 3
 § 3
 § 40
 § 3
 § 3
 § 3
 § 40
 § 31
 § 31
 § 49
 § 31
 § 31
 § 31

§ 49
 § 49
 § 49
 § 49
 § 49
 § 49
 § 49
 § 49

§ 49
 § 49
 § 51
 § 35
 § 51
 § 51
 § 48

§ 48
 Art. 1
 § 22
 Art. 5
 § 48
 § 48
 § 48
 § 48
 § 48
 § 30
 § 48
 § 48
 § 50
 § 50
 § 50
 § 71
 § 50
 § 50
 § 13
 § 66
 § 71
 § 7
 § 43
 § 50
 § 50
 § 7
 Art. 20
 § 48
 § 7
 § 2
 § 2
 § 71
 § 41
 § 63
 § 48
 § 48
 § 47
 § 49
 § 41
 § 37
 § 73
 § 41
 § 63
 § 41