Source: http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=41&tipo=2
Timestamp: 2018-06-22 19:16:35+00:00

Document:
1. Resulta de especial importancia situar a la Seguridad Social en una perspectiva histórica para entender cabalmente los actuales contornos de un sistema siempre evolutivo y cambiante. Éste y no otro es el propósito principal del presente trabajo, y para ello se va a tratar aquí de dar cuenta, aunque de forma sumaria, del desarrollo legislativo y de la jurisprudencia constitucional recaída en materia de Seguridad Social, en los últimos veinticinco años.
(i) De una manera flexible, que impide "hablar de un modelo único de Seguridad Social" (SSTC 37/1994 y 84/2015), que "no cierra posibilidades para la evolución del sistema (...) hacia ámbitos desconocidos en la actualidad o hacia técnicas que hasta ahora no se han querido o podido utilizar" (STC 206/1997). Como dice la STC 206/1997, aquello que sea la Seguridad Social "no es deducible por sí solo del tenor del artículo 41 de la Constitución Española", de manera que habrá que atender, aparte de a otros preceptos constitucionales con incidencia en la materia, de manera fundamental a la obra del legislador (doctrina reiterada en SSTC 197/2003 y 78/2004), y
(ii) Sin romper con el modelo preexistente, pero modificándolo sustancialmente, ya que "si bien, en el sistema español actual, se mantienen características del modelo contributivo, no es menos cierto que, al tenor del mandato constitucional (...), el carácter de régimen público de la Seguridad Social su configuración como función del Estado, y la referencia a la cobertura de situaciones de necesidad - que habrán de ser precisadas en cada caso - implica que las prestaciones de la Seguridad Social (...) no se presenten ya - y aun teniendo en cuenta la pervivencia de notas contributivas - como prestaciones correspondientes y proporcionales en todo caso a las contribuciones y cotizaciones de los afiliados, y resultantes de un acuerdo contractual. El carácter público y la finalidad constitucionalmente reconocida del sistema de la Seguridad Social supone que éste se configure como un régimen legal, en tanto que las aportaciones de los afiliados, como las prestaciones a dispensar, sus niveles y condiciones, vienen determinados, no por un acuerdo de voluntades, sino por reglas que se integran en el ordenamiento jurídico y que están sujetas a las modificaciones que el legislador introduzca" (STC 65/1987).
1. El punto de partida de las políticas de protección social en España ha de situarse, desde una perspectiva institucional, en la aparición de la Comisión de Reformas Sociales (1883), el Instituto de Reformas Sociales (1903) y el Instituto Nacional de Previsión (1908), mientras que en el plano legislativo destacan en este primer momento la Ley de Accidentes de Trabajo de 1900 y el Retiro Obrero Obligatorio, de 1919, donde se optó claramente por un sistema contributivo.
2. Tras estos primeros pasos, los mecanismos protectores desembocaron en un conjunto de seguros sociales, entre los que destacaban el Seguro Obligatorio de Enfermedad (SOE) de 1942 y el Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI) de 1947, cuyas prestaciones se mostraron pronto claramente insuficientes, según opinión extendida en la doctrina. Surgieron luego nuevos mecanismos de protección, articulados a través del Mutualismo Laboral, (Reglamento de 1954), que trataba de complementar la protección preexistente, se organizaba por sectores laborales e incluía prestaciones que guardaban ya cierta relación con los salarios, si bien adolecía de graves disfunciones desde el punto de vista de la protección, de las finanzas y de la gestión.
3. La Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963, marca el tránsito desde los seguros sociales al sistema de Seguridad Social (De la Villa). El objetivo principal de esta ley era, en efecto, la implantación de un modelo unitario e íntegro de protección social, con una base financiera de reparto, gestión pública, sin ánimo de lucro y con participación del Estado en la financiación. Todos estos principios tuvieron su plasmación legal en la Ley de Seguridad Social de 1966, que no pudo alcanzar la eficacia perseguida, al reconocer prestaciones de cuantía insuficiente, cuyo poder adquisitivo fue deteriorándose rápidamente .
4. Muy pronto se plantearon modificaciones de importancia a la Ley de 1966. Así, la Ley de financiación y perfeccionamiento de la acción protectora del régimen general de la Seguridad Social de 1972 y el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1974 intentaron corregir los problemas financieros existentes bajo el anterior régimen legal, en particular a través de la aproximación de las bases de cotización a los salarios reales. Sin embargo, esta reforma tuvo el efecto de introducir mayores tensiones del gasto en el ámbito de la protección. Hay que tener presente, en cualquier caso, que la Ley de 1974 refundió las Leyes de 1966 y 1972 y estuvo vigente hasta la aprobación de la anterior Ley General de la Seguridad Social de 1994, la cual no derogó la Ley de 1974 en su totalidad y mantuvo la vigencia de varios de sus preceptos.
5. La etapa más reciente, más significativa y a la que aquí vamos a prestar, lógicamente, una mayor atención, de la evolución del sistema de Seguridad Social en España coincide con la implantación de la democracia en nuestro país. La Constitución de 1978 ofrece, también en el ámbito de la protección social, muestras del consenso social y político que inspiró e hizo posible su aprobación. La Constitución no cuestiona de raíz el sistema de Seguridad Social anterior, al que se acaba de hacer referencia, sino que apuesta por su mantenimiento y perfeccionamiento. Como es natural, a la hora de redactar los preceptos que tratasen de esta cuestión, los constituyentes tuvieron a la vista normas de Derecho Internacional (como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, el Convenio nº 102 de la OIT sobre norma mínima de Seguridad Social, de 1952 o la Carta Social Europea de 1961 y el Código Europeo de Seguridad Social de 1964, ambos del Consejo de Europa), de Derecho Constitucional español y de Derecho Comparado. El precedente constitucional inmediato - y único - del artículo 41 se encuentra en el artículo 46 de la Constitución republicana de 1931, según el cual "la República asegurará a todo trabajador las condiciones necesarias para una existencia digna", para añadir después toda una serie de situaciones y contingencias que habría de regular la legislación social. En cuanto al Derecho comparado, puede citarse, por todos, el caso de la Constitución Italiana de 1947, cuyo artículo 38 enumera una serie de derechos que habrán de atender los organismos e instituciones ya existentes o que establezca el Estado, mientras que la asistencia privada es libre. Por lo que hace a la elaboración del artículo 41, su redacción definitiva vino dada por la Comisión Mixta Congreso-Senado. Antes, en el Anteproyecto Constitucional se hablaba de "proteger y mantener un régimen público de seguridad social para todos". La Ponencia Constitucional, la Comisión Constitucional y el Pleno del Congreso de los Diputados aprobaron un texto cuyo tenor literal era muy parecido al del actual artículo 41 (las prestaciones sociales, además de ser suficientes, tenían que ser "dignas" y se hablaba de seguro de desempleo"), mientras que la Comisión Constitucional del Senado y el Pleno del Senado añadieron a las prestaciones sociales las sanitarias y omitieron toda referencia a la asistencia y a las prestaciones complementarias.
6. La primera de estas reformas afectó a la parte institucional de la gestión, y se plasmó en el Real Decreto ley 36/1978, sobre gestión institucional de la Seguridad Social, la Sanidad y el Empleo. Con esta norma se concentraron las tareas de gestión en tan solo cuatro entidades gestoras, que con carácter especializado pasaban a ocuparse de los distintos aspectos de la acción protectora. Al tiempo, su aplicación significó el fin de las Mutualidades y del Instituto Nacional de Previsión. De esta manera, en el nuevo sistema de gestión, las prestaciones económicas dependían del Instituto Nacional de la Seguridad Social (que se mantiene en la actualidad), las prestaciones sanitarias del Instituto Nacional de la Salud (hoy, Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, con un alcance muy distinto y reducido, fruto del proceso de descentralización en materia de Sanidad), los servicios sociales del Instituto Nacional de Servicios Sociales (hoy, Instituto de Mayores y Servicios Sociales) y las prestaciones relacionadas con las actividades del mar del Instituto Social de la Marina (que también se mantiene hoy en día). Además, y para afirmar la solidaridad financiera se constituye una única Tesorería General de la Seguridad Social (que permanece como pieza central del sistema).
10. El Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1994, aprobado por Real Decreto legislativo 1/1994, de 20 de junio, fue la norma de cabecera del sistema de Seguridad Social hasta la aprobación del texto de 2015. De dicha norma interesa destacar los siguientes aspectos, cuya regulación se mantiene en líneas generales en la vigente Ley General de la Seguridad Social:
(i) La extensión del campo de aplicación, incluyendo en el Sistema de la Seguridad Social, a efectos de las prestaciones de modalidad contributiva, cualquiera que sea su sexo, estado civil y profesión, los españoles que residan en España y los extranjeros que residan o se encuentren legalmente en España, siempre que, en ambos supuestos, ejerzan su actividad en territorio nacional y estén incluidos en alguno de los apartados siguientes:
a) Trabajadores por cuenta ajena, con carácter general.
b) Trabajadores por cuenta propia o autónomos que reúnan los requisitos que de modo expreso se determinen reglamentariamente.
(ii) La estructura del sistema, integrado por a) el régimen general y b) los regímenes especiales, estableciéndose éstos en aquellas actividades profesionales en las que, por su naturaleza, sus peculiares condiciones de tiempo y lugar o por la índole de sus procesos productivos, se hiciere preciso tal establecimiento para la adecuada aplicación de los beneficios de la Seguridad Social. La ley consideraba regímenes especiales los que encuadrasen a los grupos siguientes:
g. Los demás grupos que determinase el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, por considerar necesario el establecimiento para ellos de un Régimen Especial
b. La recuperación profesional.
c. Prestaciones económicas en las situaciones de incapacidad temporal, maternidad, riesgo durante el embarazo, invalidez, en sus modalidades contributiva y no contributiva, jubilación, en sus modalidades contributiva y no contributiva, desempleo, en sus niveles contributivo y asistencial, muerte y supervivencia, así como las que se otorgasen en las contingencias y situaciones especiales reglamentariamente determinadas por Real Decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales.
(iv) La gestión del sistema, efectuada por las siguientes entidades gestoras (entidades de derecho público con capacidad jurídica para el cumplimiento de los fines que les están encomendados):
a. El Instituto Nacional de la Seguridad Social, para la gestión y administración de las prestaciones económicas del sistema de la Seguridad Social, con carácter general,
(vi) La obligación de empresarios y trabajadores de contribuir a la financiación de la Seguridad Social, con el ingreso de sus correspondientes cuotas.
11. Prácticamente desde su fecha de aprobación, la Ley General de la Seguridad Social fue objeto de múltiples modificaciones. Junto a las reformas periódicas efectuadas por las leyes de Presupuestos, procede mencionar de formar particular aquellas que vinieron motivadas por la crisis económica y financiera de 2008, dirigidas fundamentalmente a garantizar la sostenibilidad del sistema de la Seguridad Social y de su acción protectora. Entre las más recientes y de mayor calado, pueden citarse las llevadas a cabo por:
- Ley 28/2011, de 22 de septiembre, por la que se procede a la integración del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social en el Régimen General de la Seguridad Social.
12. El largo lapso transcurrido desde la entrada en vigor de la Ley General de la Seguridad Social de 1994, sus numerosas modificaciones, y el elevado grado de producción legislativa en el ámbito de la Seguridad Social, aconsejaban la redacción de un nuevo texto legal de referencia que incluyese todas las leyes que se habían ido aprobando con posterioridad al texto refundido de 1994.
En el año 2015 se procedió a una profunda refundición de la normativa existente en la materia, dotándola de una estructura y sistemática coherentes. El resultado es el vigente Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. Se integran en dicho texto, además de la Ley General de la Seguridad Social de 1994 con las reformas pertinentes, más de una veintena de normas y disposiciones que, en mayor o menor medida, inciden en esta materia. En unos casos, la refundición alcanza a textos legislativos completos, como es el caso de las Leyes 28/2003, 18/2007, 32/2010 o 28/2011; en otros, por el contrario, se limita a determinados preceptos de normas con rango de ley -las cuales mantienen su vigencia separada- que regulan contenidos propios o relacionados con la Seguridad Social. Se pone fin con ello a la dispersión normativa existente en esta materia, incluyendo en un solo texto todas aquellas disposiciones relativas al ordenamiento de la Seguridad Social que antes se encontraban en textos legales totalmente ajenos a éste.
En cuanto a su estructura, el nuevo texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social mantiene los tres primeros títulos del texto de 1994, a los que se añaden otros tres, quedando la estructura general de la siguiente manera:
- Título I: Normas generales del sistema de la Seguridad Social.
- Título II: Régimen General de la Seguridad Social.
- Título III: Protección por desempleo.
- Título IV: Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos.
- Título V: Prestación por cese de actividad.
- Título VI: Prestaciones no contributivas.
Además de la creación de los tres nuevos títulos, pueden destacarse las siguientes novedades respecto de la normativa anterior:
A) En relación con el título I,
- el capítulo II, relativo al campo de aplicación y estructura del sistema de la Seguridad Social, se divide ahora en dos secciones referidas, respectivamente, a las disposiciones de carácter general y a las peculiaridades de la aplicación de la normativa a determinados colectivos (familiares, personas con discapacidad...),
- en el capítulo IV, relativo a la acción protectora, se crea una nueva sección para regular el "reconocimiento, determinación y mantenimiento del derecho a las prestaciones", incluyendo en el articulado de la ley disposiciones relativas a, entre otros, el requisito de estar al corriente en el pago de las cotizaciones, cómputo de ingresos a efectos del reconocimiento o mantenimiento del derecho a prestaciones, requisito de residencia o adopción de medidas cautelares,
- en el capítulo VII, relativo al régimen económico, se crea una sección para integrar la Ley 28/2003, reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social;
- se crea un nuevo capítulo VIII que regula los procedimientos y notificaciones en el ámbito de la Seguridad Social.
B) Respecto del título II:
- en el capítulo II, se incluyen supuestos especiales de cotización como son los de contratos de corta duración, con 65 o más años o de compatibilidad de jubilación y trabajo,
- en el capítulo relativo a la jubilación en su modalidad contributiva, se integran las novedades introducidas por la Ley reguladora del factor de sostenibilidad (Ley 23/2013), y el Real Decreto-ley de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo,
- se crean dos capítulos al final del título para contemplar las especificidades aplicables a los trabajadores a tiempo parcial y a los trabajadores contratados para la formación y aprendizaje, así como las peculiaridades que se aplican a los trabajadores por cuenta ajena de los sistemas especiales agrario y empleados de hogar. Colectivos que cuentan ahora con una regulación completa e independiente.
- En cuanto al título III, se crea un nuevo capítulo con las peculiaridades de la protección por desempleo de determinados colectivos (p.ej. trabajadores agrarios, del mar, etc.),
- Se crea un título IV, que regula de manera sistemática el Régimen General de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos. Comienza dicho título con la definición de autónomo prevista en el art. 1 de la Ley del Estatuto del trabajo autónomo de 2007.
- El nuevo título V, de forma análoga a como el título III regula la protección por desempleo de los trabajadores por cuenta ajena, hace lo propio con la protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos integrando las disposiciones de la Ley 32/2010. Se recogen asimismo las especialidades que existen en la situación legal de cese de actividad de determinados autónomos como los trabajadores autónomos económicamente dependientes, los que son socios de sociedades de capital o los socios trabajadores de cooperativas de trabajo asociado.
- Finalmente, el título VI, también nuevo, regula de forma conjunta todas las prestaciones no contributivas.
2. El Pacto de Toledo, fruto del consenso entre todas las fuerzas políticas representadas en el Parlamento, se fraguó, como es sabido, con el objetivo fue hacer viable financieramente el actual modelo de reparto y solidaridad intergeneracional de Seguridad Social y continuar avanzando en su perfeccionamiento y consolidación. Se trata de un acuerdo parlamentario que, además de ser un hito importante en el proceso de reformas y consolidación del sistema público de pensiones, forma parte ya del acervo cultural y político de nuestro país. La puesta en práctica de sus recomendaciones (a la que ya se ha aludido en el apartado sobre evolución legislativa del sistema de Seguridad Social) se inició con un proceso previo de negociación y acuerdo con los agentes sociales. Según la evaluación hecha por las fuerzas políticas parlamentarias ocho años después de su concertación, (i) las recomendaciones del Pacto de Toledo conservan, ocho años después de ser concertadas, plena vigencia, tal como puede comprobarse si se contrastan con las que ahora se han convertido en las orientaciones europeas para abordar las reformas de los sistemas de pensiones, (ii) los propósitos del Pacto se corresponden íntegramente con los tres apartados aprobados por el Consejo Europeo de Laeken de diciembre de 2001, sobre adecuación de las pensiones, viabilidad financiera y modernización de los sistemas y (iii) por último, sus recomendaciones coinciden, casi una por una, con los objetivos comunes establecidos por dicho Consejo para desarrollar el llamado "método abierto de coordinación" en materia de pensiones.
6. En el comienzo de la VII Legislatura se creó la Comisión no Permanente para la valoración de los resultados obtenidos por la aplicación de las Recomendaciones del Pacto de Toledo, para abordar (i) la suficiencia de las actuales fuentes de financiación del sistema de pensiones, (ii) la conveniencia de crear sistemas complementarios de capitalización (fondos de inversión, seguros privados, mutualismo...) y (iii) las medidas a adoptar ante los cambios demográficos que se proyectan sobre la población española (envejecimiento de la población, prolongación de la esperanza de vida, crecimiento de la inmigración)
9. En la XI Legislatura el Gobierno remitió al Congreso de los Diputados el Informe sobre el desarrollo del Pacto de Toledo 2011-2015 indicando el grado de cumplimiento de las diferentes recomendaciones recogidas en el citado Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo aprobado por el Pleno del Congreso el 25 de enero de 2011, describiendo los avances alcanzados respecto de la sostenibilidad y la adecuación de las prestaciones, los avances en la lucha contra el fraude y los avances en la gestión tanto en la vertiente de los ingresos como en la de los gastos y en la información al ciudadano.
10. Finalmente debe señalarse que en la XII Legislatura la Comisión permanente de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos Pacto de Toledo se encuentra debatiendo en el momento actual unas nuevas recomendaciones que se espera sean aprobadas en los próximos meses.
"La Seguridad Social se ha convertido en una función del Estado. Efectivamente, el mandato contenido en el artículo 41 de la Constitución Española dirigido a los poderes públicos de mantener un régimen público de Seguridad Social que garantice la asistencia y las prestaciones sociales suficientes en situaciones de necesidad supone apartarse de concepciones anteriores de la Seguridad Social en que primaba el principio contributivo y la cobertura de riesgos o contingencias. Si bien, en el sistema español actual, se mantienen características del modelo contributivo, no es menos cierto que, al tenor del mandato constitucional citado, el carácter de régimen público de la Seguridad Social su configuración como función del Estado, y la referencia a la cobertura de situaciones de necesidad - que habrán de ser precisadas en cada caso - implica que las prestaciones de la Seguridad Social (...) no se presenten ya - y aún teniendo en cuenta la pervivencia de notas contributivas - como prestaciones correspondientes y proporcionales en todo caso a las contribuciones y cotizaciones de los afiliados, y resultantes de un acuerdo contractual. El carácter público y la finalidad constitucionalmente reconocida del sistema de la Seguridad Social supone que éste se configure como un régimen legal, en tanto que las aportaciones de los afiliados, como las prestaciones a dispensar, sus niveles y condiciones, vienen determinados, no por un acuerdo de voluntades, sino por reglas que se integran en el ordenamiento jurídico y que están sujetas a las modificaciones que el legislador introduzca". (STC 65/1987, de 21 de mayo)
"El edificio de la Seguridad Social se asienta, por las estrechas conexiones entre su financiación y la política económica general, sobre difíciles equilibrios que explican el tránsito paulatino desde la cotización por bases tarifadas anterior a 1972 al sistema de equiparación parcial entre bases de cotización y salario real" (STC 70/1991, de 8 de abril)
La forma flexible empleada por la Constitución en el artículo 41 "impide hablar de un modelo único de Seguridad Social como conforme a aquélla" (STC 37/1994, de 10 de febrero)
"La Constitución no ha deslegitimado el modelo preexistente de Seguridad que, en buena parte, descansa aún sobre la consideración de las contingencias, de los eventos dañosos que originan la protección dispensada" (STC 38/1995, de 13 de febrero)
La Constitución "no cierra posibilidades para la evolución del sistema de Seguridad Social hacia ámbitos desconocidos en la actualidad o hacia técnicas que hasta ahora no se han querido o podido utilizar" (STC 206/1997, de 27 de noviembre)
"Del examen de la legislación vigente en el momento de aprobarse la Constitución se constata que el sistema de Seguridad Social que hubieron de tener en consideración nuestros constituyentes se estructuraba sobre un doble pilar: el principio contributivo y la cobertura de riesgos que se hubieran efectivamente producido" (STC 239/2002, de 11 de diciembre)
"(...) no es posible partir de la previsión constitucional de un único modelo de Seguridad Social. La Constitución consagra una institución protegiéndola contra alteraciones que puedan desnaturalizar su esencia, pero no cierra posibilidades para la evolución del sistema de Seguridad Social hacia ámbitos desconocidos en la actualidad o hacia técnicas que hasta ahora no se han querido o podido utilizar." (STC 78/2004, de 29 de abril)
"La existencia de una cotización igual no es elemento bastante para la exigencia de iguales prestaciones, pues siendo cierto que nuestro sistema de Seguridad Social está asentado en alguna medida sobre el principio contributivo, también lo es que la relación automática entre cuota y prestación no es necesaria, destacando que desde el momento en que la Seguridad Social se convierte en función del Estado la adecuación entre cuota y prestación no puede utilizarse como criterio para determinar la validez de las normas" (STC 121/1983, de 15 de diciembre). Siguen esta misma línea las SSTC 253/2004 de 22 de diciembre y 61/2013, de 14 de marzo.
"El art. 41 de la C.E. convierte a la Seguridad Social en una función estatal en la que pasa a ocupar una posición decisiva el remedio de situaciones de necesidad, pero tales situaciones han de ser apreciadas y determinadas teniendo en cuenta el contexto general en que se producen y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los distintos grupos sociales". (STC 65/1987, y en el mismo sentido las SSTC 77/1995, de 20 de mayo, 197/2003, de 30 de octubre, 51/2006, de 16 de febrero y 156/2014, de 25 de septiembre)
"La Constitución consagra una institución protegiéndola contra alteraciones que puedan desnaturalizar su esencia" (STC 37/1994, de 10 de febrero; doctrina reiterada en las SSTC 213/2005, de 21 de julio y 84/2015, de 30 de abril)
"Salvada esta indisponible limitación, el derecho que los ciudadanos puedan ostentar en materia de Seguridad Social es de estricta configuración legal, disponiendo el legislador de libertad para modular la acción protectora del sistema, en atención a las circunstancias económicas y sociales que son imperativas para la propia viabilidad y eficacia de aquél". (STC 37/1994, de 10 de febrero, reiterada en las SSTC 213/2005, de 21 de julio y 156/2014, de 25 de septiembre)
"Conviene recordar que, sobre todo en el plano internacional, resulta claro que la noción Seguridad Social no puede predicarse de instituciones protectoras cuyo origen, tanto como la extensión de la acción tutelar que dispensan, descansa en la autonomía de la voluntad. La evolución del propio sistema español de Seguridad Social, los parámetros del Derecho Comparado y, muy especialmente, los compromisos asumidos por España en la materia ( cuyo valor interpretativo es claro, a la luz de lo dispuesto en el art.10.2 C.E. y de la consagración de la tutela frente a riesgos sociales como un derecho humano ) muestran cómo resulta un factor estructural, integrante mismo de la institución Seguridad Social, el diseño legal imperativo de la acción protectora garantizada, de tal suerte que queda excluida a sus beneficiarios la capacidad de decisión sobre las fórmulas de protección, su extensión subjetiva potencial y su intensidad al margen de los cauces legalmente establecidos. Cuando la voluntad privada resulta determinante sobre los factores aludidos, sin salir del ámbito genérico de la "protección social", si nos hallamos fuera del núcleo institucional de la Seguridad Social. No otras son las consecuencias que se deducen del fundamental artículo 1 del Reglamento (CEE) núm. 1.248/92, del Consejo y del Convenio 102 O.I.T." (STC 206/1997 de 27 de noviembre)
"Debe apreciarse en relación con la estructura y el régimen del sistema en su conjunto" y no queda comprometido por la existencia de "fórmulas de gestión o responsabilidad privadas", siempre que las mismas tengan una importancia relativa en el conjunto de la acción protectora de un sistema que ha de ser predominantemente público". (SSTC 37/1994, de 10 de febrero y 89/2009 de 20 de abril)
Del artículo 41 de la Constitución deriva una necesaria separación entre el régimen público de la Seguridad Social y las prestaciones complementarias libres basadas en una lógica contractual privada y, en consecuencia, financiables en principio con fondos privados y a cargo de los asegurados". "No sería constitucionalmente admisible el mantenimiento indefinido de una protección mutualista privada sin base financiera, sin revisión de su nivel de prestaciones e imputando sus pérdidas a la garantía del Estado, exigiendo a éste además un trato de favor frente a otras entidades mutualistas funcionariales, incluso de naturaleza administrativa y de carácter obligatorio" (SSTC 208/1988, de 10 de noviembre y 139/2005 de 26 de mayo)
"De la legislación vigente se deduce la existencia de una asistencia social externa al sistema de Seguridad Social y no integrada en él, a la que ha de entenderse hecha la remisión contenida en el artículo 148.1.20 C.E., y, por tanto, competencia posible de las Comunidades Autónomas... Esta asistencia social aparece como un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza aquél sistema y que opera mediante técnicas distintas de las de la Seguridad Social. En el momento actual - con independencia de que la evolución del sistema de Seguridad Social pueda ir en la misma dirección - es característica de la asistencia social su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios" (STC 76/1986, de 9 de junio
"Resulta legítimo constitucionalmente que la Seguridad Social, en cuanto función del Estado destinada a cubrir las situaciones de necesidad que puedan generarse, incluya en su seno prestaciones de naturaleza no contributiva. Pero ello no abona que tal expansión sobre el alcance que dicha materia tenía al aprobarse la Constitución merme o restrinja el ámbito propio de la "asistencia social", pues esta tendencia que, de profundizarse, incluso podría determinar el vaciamiento de ésta última materia, con el consiguiente menoscabo de las competencias autonómicas, no ha sido querida por el constituyente (...) Una interpretación del artículo 41 C.E. en el marco del bloque de constitucionalidad, permite inferir la existencia de una asistencia social "interna" al sistema de Seguridad Social y otra "externa" de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas". (STC 239/2002, de 11 de diciembre
"La Seguridad Social se configura (...) como un "régimen" legal, público e imperativo, dirigido a paliar situaciones de necesidad, de modo que presenta una determinada estructura protectora de los ciudadanos (...) Por el contrario, las prestaciones que las Comunidades Autónomas puedan otorgar en materia de asistencia social no exigen ser caracterizadas por su integración en un sistema unitario y permanente ni en el tiempo ni en el espacio, pues la exclusividad de esta competencia permite a aquéllas optar por configuraciones diferentes en sus territorios respectivos". (STC 239/2002, de 11 de diciembre)
"La mención separada del "régimen económico" como función exclusiva del Estado trataba de garantizar la unidad del sistema de Seguridad Social y no sólo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de Seguridad Social en cada una de las Comunidades Autónomas (...) El principio de unidad presupuestaria de la Seguridad Social significa la unidad de titularidad y por lo mismo la titularidad estatal de todos los fondos de la Seguridad Social". (STC 124/1989, de 7 de julio y 121/2010 de 29 noviembre)
"Acoger el estado o situación de necesidad como objeto y fundamento de la protección implica una tendencia a garantizar a los ciudadanos un mínimo de rentas, estableciendo una línea por debajo de la cual comienza a actuar la protección" (STC 103/1983, de 22 de noviembre, 96/2006, de 27 de marzo y 22/2010 de 27 de abril)
"(...) según nuestra doctrina, la asistencia social "aparece como un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza aquel sistema [de Seguridad Social] y que opera mediante técnicas distintas de las propias de la Seguridad Social" (SSTC 239/2002, de 11 de diciembre, 178/2011, de 8 de noviembre y 173/2012, de 15 de octubre).
"El designio perseguido con el acantonamiento del "régimen económico" dentro de la competencia exclusiva del Estado no ha sido otro, con toda claridad, que el de preservar la unidad del sistema español de Seguridad Social y el mantenimiento de un régimen "público", es decir, único y unitario de Seguridad Social para todos los ciudadanos ( art. 41 ), que garantice al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social ( art.149.1.1 )" (SSTC 124/1989, de 7 de julio y 98/2004 de 25 de mayo y 7/2016, de 21 de enero)
"En el ámbito material de la Seguridad Social, el art. 149.1.17 CE declara que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de "legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas". En relación con este título competencial hemos afirmado que las diferentes prestaciones "de la materia 'Seguridad Social' conforman un entramado dirigido a la cobertura de riesgos y a la atención de otras situaciones de necesidad que presentan una tendencia de unidad y estabilidad en el tiempo y en el conjunto del territorio nacional" (STC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 8) y que el régimen público de Seguridad Social debe ser único y unitario para todos los ciudadanos (art. 41 CE), y garantizar al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social (STC 124/1989, de 7 de julio, FJ 3)." (STC 7/2016, de 21 de enero).
"La identidad en el nivel de protección de todos los ciudadanos podrá constituir algo deseable desde el punto de vista social, pero cuando las prestaciones derivan de distintos sistemas o regímenes, cada uno con su propia normativa, no constituye un imperativo jurídico" ( SSTC 103/1984 y 27/1988 ) "ni vulnera el principio de igualdad". (SSTC 77/1995, de 22 de mayo 349/2006 de 11 de diciembre, 33/2007 de 12 de febrero, 89/2009 de 20 de abril y 205/2011, de 15 de diciembre)
El artículo 41 C.E. "no es un precepto apto para atribuir competencias ni para decantarse a favor de unos u otros centros de decisión entre cuantos integran el modelo de articulación del Estado diseñado en el Título VIII de la Constitución. Es por ello un precepto neutro, que impone los compromisos a que se han hecho referencia a los poderes públicos, sin prejuzgar cuáles pueden ser éstos". (SSTC 206/1997, de 27 de noviembre, y en el mismo sentido, 98/2004 de 25 de mayo y 51/2006 de 16 de febrero)
"De nuestra doctrina se desprende, por consiguiente, una triple apreciación. En primer lugar, que la noción de nuestro derecho positivo en el momento de aprobarse la Constitución acerca del régimen de Seguridad Social se sustentaba en la cobertura de riesgos de carácter contributivo, no incluyendo en su ámbito la atención a otras situaciones de necesidad. En segundo lugar, que el sistema de Seguridad Social, al configurarse como una función de Estado, permite incluir en su ámbito no sólo a las prestaciones de carácter contributivo, sino también a las no contributivas. Y, en tercer lugar, que el art.41 C.E. hace un llamamiento a todos los poderes públicos para que subvengan a paliar estas situaciones de necesidad, lo que ha de ser realizado por dichos poderes públicos en el ámbito de sus respectivas competencias". (STC 239/2002, de 11 de diciembre)
El Estado tiene competencia exclusiva, por lo pronto, sobre la legislación básica de la Seguridad Social, "sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas" (art.149.1.17 CE). Por legislación, el Tribunal Constitucional entiende acepción material y no formal, comprensiva de la potestad legislativa y de la potestad reglamentaria. Incluye, pues, los reglamentos ejecutivos, desarrollo de la ley y complementarios de la misma (STC 18/1982, de 4 de mayo). Por legislación básica, hay que entender los "criterios generales (los principios, bases y directrices) de regulación de un sector del ordenamiento jurídico o de una materia jurídica, que deben ser comunes a todo el Estado" (SSTC 32/1981, de 28 de julio y 31/2010 de 28 de junio).
Las técnicas de protección social (públicas o privadas) externas al sistema no están afectadas constitucionalmente por el título competencial del artículo 149.1.17 CE.
En cuanto al "régimen económico" de la Seguridad Social, "la mención separada del "régimen económico" como función exclusiva del Estado trataba de garantizar la unidad del sistema de Seguridad Social y no solo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de Seguridad Social en cada una de las Comunidades Autónomas" (SSTC 124/1989 de 7 de julio y 7/2016, de 21 de enero).
"Es competencia exclusiva del Estado, ejercida a través de la Tesorería General de la Seguridad Social, la gestión de los recursos económicos y la administración financiera del sistema, lo que implica admitir constitucionalmente que " el Estado ejerce no sólo facultades normativas sino también facultades de gestión o ejecución del régimen económico de los fondos de seguridad social destinados a los servicios o a las prestaciones de la Seguridad Social (en la Comunidad Autónoma correspondiente)". (SSTC 124/1989, 16/1996 y 66/1998 de 18 de marzo).
Actualizada por Alejandro Rastrollo. Letrado de las Cortes Generales. 2017

References: artículo 41
 artículo 41
 artículo 46
 artículo 38
 artículo 41
 artículo 41
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 41
 artículo 41
 artículo 1
 artículo 41
 artículo 148
 artículo 41
 artículo 41
 artículo 149