Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-3913-de-julio-27-de-2006?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992042213ff034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-08-20 08:10:51+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA 3913 DE JULIO 27 DE 2006
SENTENCIA 3913 DE 27 DE JULIO DE 2006
CONTENIDO:CALENDARIO ELECTORAL. EN CIRCUNSTANCIAS EXCEPCIONALES ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JURISDICCIONAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ALCALDE MUNICIPAL, CALENDARIO ELECTORAL, PERÍODO DEL ALCALDE, TRÁMITE DEL ACTO ADMINISTRATIVO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:417 DE SEPTIEMBRE DE 2006, PG.1624
Sentencia 3913 de julio 27 de 2006
En circunstancias excepcionales es susceptible de control jurisdiccional.
EXTRACTOS: «En este caso, el señor Miguel Hernando González Rodríguez, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad, pretende la nulidad del acto administrativo sin fecha, proferido por el director de gestión electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, que contiene el “Calendario electoral por finalización del periodo municipio de San José de Cúcuta - Norte de Santander febrero 12 de 2006”, respecto del alcalde de ese municipio.
Sostiene el demandante que el calendario electoral acusado, en cuanto implica la reducción del periodo del mandatario elegido en los comicios que tuvieron lugar el 26 de octubre de 2003, desconoce los artículos 1º, 2º, 3º, 29, 40, numeral 1º, 103, 113 y 209 de la Constitución Política y 66, 69 y 84 del Código Contencioso Administrativo, pues, según plantea, de manera indebida, esto es, sin que mediara orden judicial, abrogándose una competencia propia de la jurisdicción contencioso administrativa y contraviniendo las reglas sobre revocatoria de los actos administrativos, desconoció la presunción de legalidad que ampara el acto de declaratoria de elección del señor Ramiro Suárez Corzo como alcalde del municipio de San José de Cúcuta para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2007.
Precisada así la controversia, resulta necesario, antes de abordar el análisis de fondo de las censuras planteadas contra el acto acusado, plantear las razones por las cuales esta Sala considera que, contrario a lo afirmado por la defensa y el Ministerio Público, en este caso es posible el control de legalidad del calendario electoral demandado.
Primera cuestión procesal previa. Del calendario electoral como acto excepcionalmente susceptible de control jurisdiccional.
De conformidad con lo señalado en el artículo 83 del Código Contencioso Administrativo, “La jurisdicción de lo contencioso administrativo juzga los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas, de conformidad con este estatuto” (resalta la Sala). Y, en ese sentido, el artículo 84, ibídem, prevé que “Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de losactos administrativos” (resalta la Sala).
Pero ocurre que tal control se limita a los denominados actos administrativos definitivos, esto es, aquellos actos administrativos propiamente dichos, en cuanto deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o ponen fin a una actuación administrativa (CCA, arts. 50 y 59).
Así se desprende de la regla procesal de la demanda en forma, según la cual “Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, solo procede demandar la última decisión” (CCA, art. 138). Igualmente del hecho de que los actos no definitivos, esto es, de trámite, preparatorios o de mera ejecución, no sean objeto de control en vía gubernativa (art. 49 ibídem), pues en esa instancia solo son discutibles los actos que ponen fin a una actuación administrativa (art. 50, ibídem).
Otra hipótesis regulada de modo expreso por el legislador es la que se presenta cuando ciertas irregularidades en los actos de trámite logran incidir de manera sustancial en la validez del acto definitivo. Ciertamente, en este caso el control jurisdiccional de los actos de trámite resulta procedente, aunque de un modo indirecto, pues será necesario demandar la nulidad del acto definitivo para, por esa vía, plantear la expedición irregular de este último, por cuenta del vicio del acto previo (CCA, art. 84).
Precisado lo anterior, es del caso pronunciarse sobre el planteamiento del señor procurador delegado ante esta Sala, quien sostiene que el acto acusado en este caso no es susceptible de control jurisdiccional por tratarse, en su criterio, de un acto de trámite que no puso fin a una actuación administrativa.
Acerca de la naturaleza jurídica del acto por medio del cual se fija el calendario electoral, esta Sala, en una primera oportunidad, lo calificó como acto de carácter general en los siguientes términos (1) :
“Sin ninguna duda, el calendario electoral que fue el que fijó las fechas es un acto de carácter general que se expide por la Registraduría Nacional del Estado Civil en uso de la función asignada por la ley al registrador de organizar las elecciones, el que tiene la virtud jurídica de convocar el proceso electoral organizando las fechas en que ha de realizarse” (resalta la Sala).
Posteriormente, indicó que el calendario electoral es un acto de trámite y, bajo ese entendido, precisó que, solo en presencia de excepcionales circunstancias, es posible asimilarlo a un acto definitivo y, por tanto, considerarlo un acto controlable en sede jurisdiccional (2) :
“Por último, para no dejar ningún cabo suelto, explica la Sala por qué razón procede la acción de nulidad electoral contra un acto que por regla general es considerado como un típico acto de trámite. En efecto, el proceso electoral, que culmina con el acto declaratorio de elección, frente al cual se puede ejercer la acción de nulidad electoral prevista en el libro cuarto, título XXVI, capítulo IV del Código Contencioso Administrativo, se compone de un sinnúmero de pasos o etapas, entre las que se ubica la fijación del calendario electoral, que por su misma naturaleza, en principio, vendría a ser un típico acto de trámite.
Los actos de trámite, que por disposición de lo normado en el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, no admiten recursos en la vía gubernativa, no pueden ser, por regla general, objeto de acción de nulidad electoral, debido a que por constituir uno de los escalones en el camino a la producción del acto decisorio, son tenidos por meros actos preparatorios carentes de todo poder de decisión, ya que no son fuente de derechos y obligaciones, como tampoco vienen a producir modificación alguna en el mundo jurídico.
Sin embargo, esa es apenas la regla general, que como toda regla tiene su excepción, identificada por el mismo legislador cuando en el inciso final del artículo 40 (sic) del Código Contencioso Administrativo, señaló: “Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla” (resalta la Sala). Pues bien, cuando esta circunstancia se presenta, ese acto de trámite, que sigue siendo de trámite, adquiere una connotación especial, en la medida que su presunción de legalidad puede ser demandada ante esta jurisdicción, ya que además de allanar el camino a un fin último, produce efectos jurídicos exógenos, trascendiendo el contexto mismo del proceso electoral en curso, debido a la afectación que frente a derechos de terceros puede acarrear.
Precisamente ello es lo que acontece en el sub lite, donde con la expedición del calendario electoral para las elecciones del alcalde municipal de Coveñas-Sucre, se produce una importante consecuencia en el mundo del derecho, consistente en que a través del acto acusado se recorta el periodo de tres años para el que legítimamente fue elegido el señor Pedro Patrón Luna como alcalde de ese ente territorial, pues como quedó visto en estas consideraciones, su elección fue para un periodo que se cumple entre el 1º de octubre de 2002 y el 30 de septiembre de 2005, en tanto que con la implementación del calendario electoral la terminación del periodo se anticipa indebidamente para el día 15 de mayo de 2005, esto es, se privaría ilegalmente a ese burgomaestre de cuatro meses y quince días de ejercicio como primera autoridad local.
En síntesis, por los efectos jurídicos que ese acto de trámite produce en el concierto jurídico, ya que viene a modificar un derecho legítimamente adquirido en las urnas, y comoquiera que desconoce el inciso 2º del artículo transitorio adoptado con el artículo 7º del Acto Legislativo 2 de 2002, su enjuiciamiento por la acción de nulidad electoral es posible, y de esta manera explica la Sala por qué ese acto de trámite es objeto de esta acción de nulidad electoral, que por lo discurrido está llamada a prosperar”.
Luego, la Sala se pronunció sobre la naturaleza del calendario electoral, retornando a la tesis inicial, calificándolo como “una norma jurídica de carácter general”, al señalar lo siguiente (3) :
“Es evidente para la Sala que el documento examinado contiene un acto administrativo, por cuanto expresa una manifestación unilateral de voluntad de la Registraduría Nacional del Estado Civil que produce, entre otros efectos jurídicos, los siguientes: genera obligaciones a cargo de los funcionarios de la misma entidad encargados de los trámites y procedimientos señalados en el acto acusado, habilita a los funcionarios que tienen competencias para designar miembros de la comisión escrutadora municipal y claveros a ejercerlas dentro de los términos señalados y faculta a los ciudadanos para inscribirse como candidatos a la alcaldía y para ejercer su derecho al voto. Las competencias y obligaciones de los funcionarios mencionados, así como los derechos de los ciudadanos a que aludimos antes, solo podrán cumplirse o ejercerse en las condiciones y términos que señala el acto acusado.
Tal acto administrativo es una norma jurídica de carácter general que regula el marco temporal dentro del cual deberán adelantarse las distintas etapas del procedimiento administrativo a que se refiere, lo cual determina que, tanto los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil como las demás autoridades competentes para intervenir en el procedimiento electoral y los ciudadanos para ejercer sus derechos políticos, están sujetos a las condiciones temporales que el mismo establece para el ejercicio de sus competencias, obligaciones y facultades.
Y si dicho calendario electoral viola las normas jurídicas superiores a los que está sujeta, v. gr., las normas constitucionales que señalan los periodos de los funcionarios de elección popular, estará afectado por un vicio que lo hace anulable y su nulidad podrá demandarse de manera autónoma ante la jurisdicción contencioso administrativa.
El argumento de la demandada y el agente del Ministerio Público de que el acto acusado es un acto de trámite respecto del que declare la elección de alcalde de Melgar y de que solo el último puede ser objeto de demanda autónoma de nulidad conforme al artículo 229 del Código Contencioso Administrativo, no es de recibo, porque dicho artículo prescribe que para obtener la nulidad de una elección o de un registro electoral o acta de escrutinio deberá demandarse precisamente el acto por medio del cual la elección se declara, y no los cómputos o escrutinios intermedios, aunque el vicio de nulidad afecte a estos. Y está claro que el acto que fija el calendario electoral examinado, como su nombre lo indica, se circunscribe a regular una futura elección. Se trata de un acto administrativo de contenido electoral contra el cual procede la acción de nulidad simple de carácter electoral.
El contenido general del acto administrativo acusado no es óbice para reconocer que el mismo tiene simultáneamente contenido particular y concreto en cuanto la elección de un nuevo alcalde modifica el periodo para el que la comisión escrutadora municipal de Melgar declaró elegido alcalde de esa localidad a Moisés Carreño Monroy en las elecciones de 26 de octubre de 2003, pues extinguiría la situación jurídica concreta en virtud de la cual representa al municipio, ejerce las competencias que la Constitución y la ley le asignan al cargo y disfruta de los derechos y prestaciones que le corresponden al mismo. Por tanto, el alcalde afectado por tal decisión puede, en su caso, demandar igualmente la nulidad del mismo y el restablecimiento de sus derechos.
El hecho de que el acto acusado pueda ser controlado judicialmente no implica, como lo afirmó el agente del Ministerio Público, ningún atentado a la democracia ni la posibilidad de que los ciudadanos puedan impedir el normal funcionamiento de la organización electoral; por el contrario, constituye una posibilidad legítima de defensa de sus derechos, cuando ocurre el caso de que la organización electoral acorta o extiende los periodos constitucionales de los funcionarios de elección popular, pues los ciudadanos interesados en ejercer su derecho a elegir o a ser elegido pueden ejercer acciones contenciosas de modo oportuno, sin esperar a que transcurra todo el procedimiento administrativo electoral y se declare la respectiva elección para reclamar sus derechos”.
Esta última tesis se reiteró con posterioridad en las providencias del 19 de enero, expediente 3841; del 29 de junio, expediente 3873; y del 19 de julio, expediente 3901, todas de 2006.
Es evidente, entonces, que la jurisprudencia de esta sección no ha sido clara al definir la naturaleza jurídica del acto administrativo por medio del cual se fija el calendario electoral, pues para ello ha acudido a caracterizaciones del acto administrativo que resultan conceptualmente contrarias y, por tanto, excluyentes en la práctica, como son, de un lado, la de ser acto general y, de otro, la de ser acto de trámite.
Ciertamente, se trata de caracterizaciones que se excluyen, pues se califica como acto administrativo general aquel capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de contenido general, impersonal y abstracto, mientras que el acto administrativo de trámite pertenece a la categoría de actos no definitivos, esto es, de aquellos que, como se señaló por esta Sala en una de las sentencias transcritas, se caracterizan por ser “carentes de todo poder de decisión, ya que no son fuente de derechos y obligaciones, como tampoco vienen a producir modificación alguna en el mundo jurídico”.
Advertido lo anterior, la Sala encuentra necesario rectificar la tesis jurisprudencial que calificó el calendario electoral como acto administrativo general para, en su lugar, precisar la naturaleza jurídica del mismo como acto de trámite, de acuerdo con las consideraciones siguientes.
En el marco de la actuación administrativa conocida como proceso electoral, el acto administrativo conocido como calendario electoral es aquel mediante el cual el director de gestión electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil fija las fechas en que, de conformidad con la Constitución y la ley, tendrán lugar las diferentes etapas de una determinada elección, cuya dirección y organización le corresponde a esa entidad.
Su expedición se produce en ejercicio de la función de dirección y organización de las elecciones asignada a la Registraduría Nacional del Estado Civil por los artículos 120 y 266 de la Constitución Política y 26, numeral 2º, del Código Electoral y que, de manera concreta, está a cargo del director de gestión electoral de esa entidad, comoquiera que este último es el encargado de la elaboración y difusión de los calendarios electorales, según lo dispuesto en el artículo 36, numeral 10, del Decreto 1010 de 2000.
Se trata, como es evidente, del acto por medio del cual se da inicio al proceso de elección, mediante el establecimiento de un cronograma que no hace cosa distinta que indicar las fechas exactas en que tendrán lugar cada una de las etapas de ese proceso, cuya determinación genérica se encuentra en la ley.
De manera que, no hay duda de que, como lo sostiene el señor procurador delegado ante esta sección, el calendario electoral es un acto de trámite que le corresponde expedir a la Registraduría Nacional del Estado Civil en cumplimiento de su función de dirección y organización de las elecciones.
Ahora bien, definida la naturaleza del calendario electoral como un acto de trámite, es necesario precisar las circunstancias excepcionales que, de acuerdo con la jurisprudencia transcrita, hacen posible la asimilación de ese acto de trámite a un acto definitivo, para efectos de su control en sede jurisdiccional.
Para esta Sala es claro que bajo determinadas circunstancias excepcionales, es posible que los efectos de un acto de trámite como es el calendario electoral logren desbordar la finalidad de mero impulso que faculta a su expedición, al punto de que, sin perder su condición de acto de trámite respecto de la actuación administrativa a la cual dice dar impulso, implique, además, de manera simultánea e inseparable, la adopción de una decisión definitiva frente a un asunto sustancial diferente.
A esa hipótesis se refiere la jurisprudencia de esta Sala cuando, con apoyo en lo dispuesto en el inciso final del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, afirma que el calendario electoral es excepcionalmente susceptible de control jurisdiccional.
En efecto, esa hermenéutica deja a salvo la condición de acto de trámite del calendario electoral —que ostenta en cuanto formalmente se expide para dar inicio a un determinado proceso de elección popular—, pero reconoce que pueden darse situaciones en que esa decisión de impulso, se convierta, por razón de sus efectos frente a otras actuaciones o procesos de la administración, en un acto administrativo de carácter definitivo y que, por tanto, en lo que a ese asunto sustancial exógeno concierne, modifica una actuación administrativa a la cual, simultáneamente, le pone nuevo fin.
Así las cosas, en la hipótesis que se analiza, el calendario electoral adquiere una naturaleza jurídica mixta, en cuanto participa de la condición de acto de trámite y, a la vez, de acto definitivo.
La viabilidad del control jurisdiccional del calendario electoral la determina, entonces, la naturaleza jurídica mixta que pueda predicarse del mismo, por razón de una situación excepcional surgida de los efectos que esté llamado a producir, aún cuando la decisión sea una sola, indivisible.
En otras palabras, la procedencia del control jurisdiccional del calendario electoral surge cuando, por razón de sus efectos, es de doble naturaleza, pues no solo sirve para dar impulso a un proceso de elección (acto de trámite), sino, además, para afectar de manera definitiva o concluyente una situación jurídica (acto definitivo).
Finalmente, es necesaria una última precisión, en punto a la acción contenciosa procedente para solicitar la nulidad de un acto como el que se acusa en este caso. De modo que, precisadas las circunstancias excepcionales que hacen viable el control jurisdiccional del calendario electoral, debe la Sala pronunciarse sobre la vía procesal idónea para ese fin.
Al respecto, se tiene que tal asunto fue objeto de precisión por esta Sala, en los siguientes términos (4) :
“Dado que el cargo que formuló el demandante no alude a la situación jurídica particular del alcalde de Melgar, por parte del acto acusado, sino a la legalidad de este último, que tiene carácter particular y general así como de contenido electoral, es evidente que en su contra procede la acción de simple nulidad instaurada, establecida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, aunque el cargo formulado está dirigido a desvirtuar la presunción de legalidad de un acto administrativo mediante el cual la comisión escrutadora municipal de Melgar declaró elegido el 3 de noviembre de 2003 al alcalde de dicha localidad, y el modo en que tal desconocimiento implica la violación del artículo 29 constitucional.
Sobre la procedencia de la acción de nulidad contra los actos de contenido electoral y la competencia de la Sección Quinta para conocer de las acciones de nulidad que se ejerzan en su contra, manifestó la Sala Plena de esta corporación en la sentencia de 9 de julio de 1997, radicación S-712, lo siguiente:
“... Con fundamento en la facultad otorgada por el artículo 96-7 ibídem, reiterada en los artículos 35-5 y 36 de la Ley 270 de 1996, la Sala Plena del Consejo de Estado mediante Acuerdo 39 de 1990 asignó a la Sección Quinta, entre otras atribuciones, la de conocer de los procesos de nulidad de actos de contenido electoral, definidos en proveído fechado a 3 de noviembre de 1994 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo “como aquellas manifestaciones de voluntad administrativa que se dictan en desarrollo de la legislación electoral, en orden a perfeccionar el proceso y la organización electorales para asegurar que las votaciones traduzcan la expresión libre, espontánea y auténtica de los ciudadanos y que los escrutinios sean reflejo exacto de los resultados de la votación del elector expresada en las urnas, y a los ciudadanos el derecho de organizarse en partidos y movimientos políticos, en los términos de la Constitución y la ley, y ejercer a través de ellos sus derechos” (exp. 3104).
“En el presente caso el acto acusado es la Resolución 62 de 1996, expedida por el Consejo Nacional Electoral para revocar parcialmente el acto declaratorio de la elección del alcalde de Fresno producido por la comisión escrutadora municipal con fecha octubre 24 de 1995, solo “... en lo que tiene que ver con la fecha de vencimiento del periodo como alcalde, ya que esta indica “para el resto del periodo de 1995 a 1997”, “pues determinó como tal el comprendido entre el 25 de octubre de 1995 y el 25 de octubre de 1998. —No está demandada, entonces, la elección misma sino el periodo para el cual el Consejo Nacional Electoral declaró elegido alcalde al señor Luis Hernando Tabares Escobar, es decir, el señalamiento de uno diferente al previsto en la legislación, en acto administrativo proferido por autoridad electoral del orden nacional—.
“Es de observar, además, que de prosperar las pretensiones no obtendría el actor restablecimiento de derecho alguno. —Esa no es la finalidad de la acción ejercitada—. Simplemente busca que al elegido se limite el periodo de su condición de alcalde al que le señaló la comisión escrutadora municipal, en defensa del interés de todos los ciudadanos a que se respete su voluntad expresada en las urnas. Por ello la acción ejercitada, como bien lo precisó el actor, es la de simple nulidad”.
La Sala acoge y prohíja esta hermenéutica en cuanto el acto enjuiciado en el sub lite comprende dos voluntades administrativas; por un lado iniciar una actuación administrativa y política que culminará con una declaratoria de elección y el establecimiento de unas regulaciones generales de la misma, y por otro, la terminación anticipada de un periodo de ejercicio del cargo discernido mediante una declaración anterior”.
De manera que la nulidad del calendario electoral, cuando el mismo es susceptible de control jurisdiccional, puede operar por la vía de la acción de simple nulidad o por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según sea el interés que asista al demandante.
Lo anterior, por cuanto, no puede dejarse de lado que, en similar sentido a como ocurre con los actos que declaran una elección, los actos mediante los cuales se introducen modificaciones a tales declaraciones conllevan un interés, no solo para quien se ve afectado en su condición de elegido (interés subjetivo susceptible de restablecimiento en concreto), sino también para la comunidad en general, comoquiera que se trata de decisiones de la administración que se relacionan de manera directa con la manifestación de la voluntad política del electorado (interés objetivo susceptible de restablecimiento en abstracto).
Precisado lo anterior, debe la Sala verificar si el calendario electoral demandado en acción de simple nulidad es de aquellos cuyos efectos permiten evidenciar en su contenido la adopción de una decisión definitiva, susceptible de control jurisdiccional.
Ocurre que luego del escrutinio de los votos depositados en los comicios que tuvieron lugar el 26 de octubre de 2003 para elegir alcalde del municipio de San José de Cúcuta, la comisión escrutadora municipal declaró la elección del señor Ramiro Suárez Corzo como alcalde de ese municipio para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2007, según aparece en la copia autenticada del acta parcial del escrutinio de votos para alcalde, formulario E-26, suscrito por esa comisión el 14 de noviembre de 2003 (fl. 3).
Posteriormente, mediante Oficio DGE-414 del 18 de marzo de 2003, el director de gestión electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil remitió a los delegados de la Registradora Nacional del Estado Civil para el departamento de Norte de Santander el calendario electoral para la elección del alcalde del municipio de Cúcuta “por vencimiento de periodo”, en virtud del cual se fijó como fecha para llevar a cabo la jornada electoral el día 13 de noviembre de 2005. En esa oportunidad, ese funcionario aclaró que “el nuevo mandatario se posesionará una vez finalizado el periodo del alcalde actual que se encuentra ejerciendo sus funciones por un periodo equivalente a la mitad del tiempo que haga falta para llegar al 31 de diciembre de 2007, de acuerdo con el Acto Legislativo 2 del 6 de agosto de 2002. Lo anterior, en concordancia con el concepto emitido por el honorable Consejo Nacional Electoral, identificado con el radicado 5670 del 14 de noviembre de 2003” (fls. 23 y 24).
Luego, el Registrador Delegado en lo Electoral y el director de gestión electoral, mediante Oficio DGE-000071 del 28 de enero de 2005, remitieron a los delegados de la Registradora Nacional del Estado Civil para el departamento de Norte de Santander la modificación introducida al calendario electoral antes enviado, en el sentido de señalar como fecha de elección el día 27 de noviembre de 2005. Explicaron el cambio, por considerar “recomendable agrupar en un mismo fin de semana las elecciones atípicas de los diferentes municipios que componen un mismo departamento a efecto de disponer de un lado, el envío de una sola comisión de apoyo electoral de oficinas centrales para el respectivo departamento y de otro la de una sola comisión escrutadora general por parte del Consejo Nacional Electoral, en caso de ser apelados los escrutinios municipales” (fls. 25 y 26).
Finalmente, el director de gestión electoral, mediante Oficio DGE02019 del 10 de octubre de 2005 remitió a los delegados de la Registradora Nacional del Estado Civil para el departamento de Norte de Santander una nueva modificación al calendario electoral en cuestión, comoquiera que el anterior “tiene un error en la fecha de la designación de la comisión escrutadora y la publicación de lista de jurados de votación”. Esta modificación implicó la variación en la fecha de los comicios, la cual, en definitiva, se fijó para el 12 de febrero de 2006 (fls. 27 y 28).
El contenido del acto administrativo cuya nulidad se persigue en este caso es el siguiente (fl. 28):
El 24 de noviembre jueves 2005 55 días antes de la elección artículo 2º Ley 163 de 1994 Vence inscripción de candidatos
El 1º de diciembre jueves de 2005 Dentro de los 5 días siguientes a la inscripción artículo 2º Ley 163/94 Modificación candidatos inscritos
El 28 de enero sábado de 2006 15 días calendario antes artículo 101 del Código Electoral Designación de jurados de votación
El 30 de enero lunes de 2006 10 Días antes artículo 157 Código Electoral Designación de comisiones escrutadoras
El 2 de febrero jueves de 2006 Hasta 10 días calendario antes artículo 105 Código Electoral Publicación de lista de jurados de votación
El 6 de febrero de 2006 Lunes anterior a la elección artículo 2º Decreto 1134-88 Suspensión de actividades políticas
El 8 de febrero de 2006 Miércoles anterior a la elección artículo 31 Ley 78 de 1986 Modificación de candidatos a alcalde por muerte
El 11 de febrero sábado de 2006 Desde las 6 p.m. día anterior a la elección artículo 206 C.E. Ley seca
domingo de 2006 48 Horas antes de iniciarse los escrutinios artículo 127 C.E. Inmunidad miembros de la comisión escrutadora y claveros
El 12 de febrero de 2006 Día de la elección Domingo
El 13 de febrero de 2006 Lunes siguiente a la elección artículo 161 Código Electoral Los miembros de las comisiones escrutadoras deben asistir a la sede
El 14 de febrero de 2006 Martes siguientes a la elección artículo 161 Código Electoral Escrutinios municipales
El 19 de febrero de 2006 Domingo siguiente artículo 77 Código Electoral Escrutinios departamentales en caso de apelación
Es claro, entonces que el calendario electoral demandado en este caso comprende una manifestación de la administración de naturaleza mixta, por razón de la doble caracterización que surge de sus efectos. De un lado, la iniciación de una actuación administrativa que culminará con una declaratoria de elección, mediante la determinación de las fechas en que debe tener lugar cada una de las etapas de ese proceso de elección. Y, de otro, la terminación anticipada del periodo del mandato vigente para ese momento, fijado en el acto de declaratoria de elección inmediatamente anterior, como resultado de un proceso electoral diferente de aquel al cual se dice dar inicio.
De manera que, en este caso, es evidente que el acto demandado se ubica en la hipótesis hermenéutica antes analizada y que, en criterio de esta Sala, permite el control jurisdiccional del mismo. Ciertamente, el calendario electoral acusado no solo sirve para dar impulso a un proceso de elección (acto de trámite), sino, además, para afectar de manera definitiva o concluyente una situación jurídica particular (acto definitivo).
Según se precisó por esta Sala en las consideraciones con apoyo en las cuales decretó la suspensión provisional de la decisión cuestionada, el efecto exógeno del acto de contenido electoral acusado no es otro que la modificación que, por cuenta de lo dispuesto en él, se introdujo en el periodo para el cual fue declarada la elección del señor Ramiro Suárez Corzo como alcalde del municipio de San José de Cúcuta, según acto de declaratoria de elección que resultó de un proceso electoral anterior diferente.
Ciertamente, en virtud de lo dispuesto en ese calendario se redujo el periodo para el cual la organización electoral había declarado la elección del alcalde del municipio de San José de Cúcuta y que, según se demostró en este proceso, fue determinado en el correspondiente acto de declaratoria de elección como el comprendido entre el 1º de enero de 2004 y el 31 de enero de 2007.
Esa reducción del periodo del mandato vigente resulta, a todas luces, un efecto exógeno al proceso electoral que pretendió adelantar la entidad demandada y, en esa medida, se trata de una consecuencia jurídica sustancial que desborda en gran medida la finalidad de mero impulso con que formalmente se debe expedir el calendario electoral por la entidad encargada de la dirección y organización de las elecciones.
En esta forma, la Sala concluye que el calendario electoral acusado en este proceso es susceptible de control jurisdiccional, por razón de la naturaleza de acto definitivo que se predica de la decisión allí adoptada, por razón de sus efectos exógenos.
Segunda cuestión procesal previa. De la imposible consumación de los efectos de la decisión acusada.
La Sala advierte que, a la fecha de esta sentencia, el calendario electoral contenido en el acto administrativo impugnado, por razón de la suspensión provisional decretada mediante auto del 2 de febrero de 2006, no alcanzó a producir ningún efecto, ni está llamado a producirlos ahora, puesto que, como lo anota la apoderada de la entidad demandada, las fechas fijadas en el calendario electoral acusado ya tuvieron ocurrencia y, en esa medida, el proceso de elección pretendido no podrá sujetarse a lo previsto en ese cronograma.
Al respecto, la Sala considera que, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación (5) , la sentencia inhibitoria por sustracción de materia no procede cuando se trata de la demanda contra actos administrativos de carácter general o contra los denominados “actos condición”, comoquiera que solamente si se efectúa el control de legalidad y constitucionalidad de esas normas es posible restablecer el imperio del orden jurídico y de la legalidad, que son los fines últimos de la acción de nulidad.
En este mismo sentido, esta Sala se pronunció en anterior oportunidad, así (6) :
Así las cosas, se tiene que si bien es cierto el acto impugnado no participa de la condición de acto general, ni de acto condición (entendido este como aquel que atribuye a una persona una situación jurídica general y objetiva, pero sin poner fin a la actuación administrativa), la Sala considera aplicable la tesis anteriormente expuesta, en atención al interés general que aquel suscita y que, de la misma forma a como ocurre con los actos generales o actos condición, exige un estudio de fondo y, en consecuencia, una sentencia de mérito que analice la presunción de legalidad del mismo en los aspectos que se le reprochan.
Por tanto, la excepción denominada por la defensa “Pérdida de vigencia del acto administrativo demandado” no prospera.
Del estudio de la censura formulada contra el acto acusado.
Se recuerda que en este caso se pretende la nulidad del acto administrativo sin fecha, proferido por el director de gestión electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, que contiene el “Calendario electoral por finalización del periodo municipio de San José de Cúcuta - Norte de Santander febrero 12 de 2006”, pues, considera el demandante, que la decisión allí contenida, en cuanto implica la reducción del periodo del alcalde de ese municipio elegido en los comicios que tuvieron lugar el 26 de octubre de 2003, desconoce los artículos 1º, 2º, 3º, 29, 40, numeral 1º, 103, 113 y 209 de la Constitución Política y 66, 69 y 84 del Código Contencioso Administrativo.
La vulneración de esas normas se deriva del hecho de que, según plantea el demandante, de manera indebida, esto es, sin que mediara orden judicial, abrogándose una competencia propia de la jurisdicción contencioso administrativa y contraviniendo la regla de competencia sobre revocatoria de los actos administrativos, la entidad demandada desconoció la presunción de legalidad que ampara el acto de declaratoria de elección del señor Ramiro Suárez Corzo como alcalde del municipio de San José de Cúcuta para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2007.
A su turno, en defensa del acto administrativo demandado, la apoderada de la Registraduría Nacional del Estado Civil afirmó que el mismo fue expedido en cumplimiento, no solo de las normas generales que le imponen el deber de dirigir y organizar las elecciones, sino, además, atendiendo la atipicidad del periodo para el cual fue elegido quien resultó ganador en los comicios del 26 de octubre de 2003; calificativo que, en su criterio, deviene de lo dispuesto en el Acto Legislativo 2 de 2002 y no de lo declarado por la comisión escrutadora municipal en el acto de declaratoria de elección correspondiente, el cual resulta contradictorio con esa norma constitucional.
Esta Sala, al decretar la suspensión provisional de los efectos de la decisión cuestionada encontró probada la manifiesta infracción del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo en los siguientes términos (7) :
“Se encuentra demostrado mediante documentos públicos autenticados acompañados con el escrito de corrección de la demanda que la comisión escrutadora municipal de Cúcuta, según acta parcial de escrutinios de votos para alcalde, de fecha 14 de noviembre de 2003, declaró elegido alcalde de esa ciudad al señor Ramiro Suárez Corzo para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2007 (fls. 56 y 57). Así mismo se demostró que la citada comisión escrutadora municipal, en la misma fecha, expidió credencial que acredita al señor Suárez como alcalde de Cúcuta (fl. 55). Es decir que se encuentra demostrado el supuesto de hecho del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo sobre la existencia de un acto administrativo obligatorio que para el caso es el de la declaratoria de elección del alcalde de Cúcuta para el periodo 2004-2007, pues en el calendario demandado no se aduce que haya sido anulado o suspendido por esa jurisdicción de lo contencioso administrativo o perdido su fuerza ejecutoria por alguno de los eventos previstos en esa norma.
Igualmente, está probado que mediante el calendario electoral demandado, la Registraduría Nacional del Estado Civil, por intermedio de su director de gestión electoral, modificó dicho acto administrativo para reducir el periodo del alcalde, lo cual implicó la violación manifiesta del invocado artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, pues el funcionario electoral que lo expidió desconoció el carácter obligatorio que tiene el acto modificado que dictó la entidad electoral competente”.
Ahora bien, en esta oportunidad, no encuentra la Sala motivo alguno para variar la conclusión a la que arribó en la providencia transcrita; antes bien, considera necesario ampliar las razones de dicha decisión, que ahora reafirma.
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, la presunción de legalidad es atributo de los actos administrativos en virtud del cual se presume su conformidad con el ordenamiento jurídico, especialmente, con las normas superiores a los cuales se someten, y se predica de todos los actos administrativos, mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Y, según esa misma norma, la fuerza ejecutoria de los actos administrativos, esto es, el deber de ser acatados, cumplidos o ejecutados, también es condición que se predica de todos los actos administrativos, salvo que se encuentren (i) suspendidos provisionalmente sus efectos, (ii) que hayan desaparecido sus fundamentos de hecho o de derecho, (iii) que al cabo de cinco años de estar en firme la administración no hubiere realizado los actos que le correspondían para ejecutarlos, (iv) que se haya cumplido la condición resolutoria a la cual se someten, o (v) que hubieran perdido vigencia.
Ahora bien, a pesar de que la presunción de legalidad de los actos administrativos es asunto que solo puede desvirtuarse en sede judicial y que la fuerza vinculante de aquellos solo puede operar por las causales expresamente señaladas en la disposición que se comenta, el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, también invocado en la demanda, prevé una excepcional forma de retiro de los mismos del ordenamiento jurídico, en los siguientes términos:
1.Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
De manera que, en principio, todos los actos administrativos son susceptibles de ser revocados, siempre y cuando satisfagan las reglas previstas para ese fin, las cuales atienden en primera medida a la naturaleza del acto respecto del cual se pretende aplicar la revocatoria.
En ese sentido, una de tales reglas es aquella que define la competencia para expedir el acto de revocatoria, al indicar que “Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores”.
En atención a esto último, el acto de revocatoria exige como requisito de competencia que quien lo expide sea el mismo funcionario que emitió el acto que se dice revocar o el inmediato superior de este.
En estas condiciones, es evidente que si el acto de revocatoria se emite por funcionario diferente del competente, no solo se desconoce la anotada regla de competencia, sino, además, la presunción de legalidad que ampara al acto revocado, comoquiera que su retiro del ordenamiento no operó en debida forma.
Así las cosas, aplicando lo anterior al caso concreto, no hay duda de que, como lo plantea el demandante, la Registraduría Nacional del Estado Civil desconoció, sin justificación alguna, la presunción de legalidad que, en su momento, amparaba el acto por medio del cual la comisión escrutadora municipal de San José de Cúcuta declaró la elección del señor Ramiro Suárez Corzo como alcalde de ese municipio para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2007.
Las razones de esa conclusión, se exponen a continuación:
1. La decisión de reducción o terminación anticipada del periodo del alcalde del municipio de San José de Cúcuta implicó la revocatoria de un acto de elección expreso, comoquiera que mediante él se declaró, en forma expresa y no como resultado de la falta de respuesta de la administración, la elección del señor Ramiro Suárez Corzo de ser alcalde del municipio de Cúcuta para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2007.
2. Para la época en que se expidió el calendario electoral acusado, el acto administrativo parcialmente revocado, en lo que toca con el punto específico del periodo, se presumía ajustado al ordenamiento, pues no había sido anulado ni suspendido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
3. Para ese momento, tampoco existía razón válida que permitiera concluir que el acto de declaratoria de elección había perdido fuerza ejecutoria, pues no se demostró la ocurrencia de alguno de los eventos previstos para ese fin en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.
4. La revocatoria parcial se adoptó por el director de gestión electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, a pesar de que no fue él quien expidió el acto revocado, ni tampoco es el inmediato superior de la comisión escrutadora municipal que lo emitió.
En cuanto a esta última razón, conviene precisar que las comisiones escrutadoras municipales son autoridades electorales transitorias, designadas para el ejercicio de determinadas funciones temporales, en el marco del escrutinio propio de la jornada electoral para la cual son conformadas (Cód. Electoral, art. 157), cuyo inmediato superior jerárquico es la respectiva comisión escrutadora departamental conformada por los delegados del Consejo Nacional Electoral para el departamento de que se trate (art. 166 ibídem).
Así las cosas, no hay duda de que la Registraduría Nacional del Estado Civil, de manera injustificada, desconoció la presunción de legalidad del acto administrativo de declaratoria de elección del señor Ramiro Suárez Corzo como alcalde del municipio de San José de Cúcuta para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2007, pues, además de que, para la época de expedición del calendario electoral, ese acto no había sido suspendido ni anulado en sede judicial, ni había perdido fuerza ejecutoria, ocurrió que su revocatoria operó de manera indebida, pues se dispuso por funcionario sin competencia para ello.
La obligatoriedad que caracterizaba a ese acto de declaratoria de elección era exigible de los particulares, como también de la propia administración, incluida la organización electoral. Por tanto, no podía la Registraduría Nacional del Estado Civil, so pretexto de actuar en ejercicio de la función de dirección y organización de las elecciones, desconocer la presunción de legalidad con que el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo amparaba ese acto administrativo.
Ahora, es cierto que el fundamento jurídico de la decisión de revocatoria es la inconstitucionalidad que, en criterio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se predica de la determinación del periodo para el cual, en su momento, la comisión escrutadora municipal de San José de Cúcuta declaró la elección del señor Ramiro Suárez Corzo como alcalde de ese municipio, por razón de la contradicción que advirtió entre ese acto administrativo y lo dispuesto sobre periodos atípicos de alcaldes en el Acto Legislativo 2 de 2002.
No de otra manera se entiende que el director de gestión electoral, según manifestación contenida en el Oficio DGE-414 del 18 de marzo de 2003, haya considerado que el mandatario de ese momento “se encuentra ejerciendo sus funciones por un periodo equivalente a la mitad del tiempo que haga falta para llegar al 31 de diciembre de 2007, de acuerdo con el Acto Legislativo 2 del 6 de agosto de 2002”. Así también se desprende, del hecho de que tanto él como el registrador delegado en lo electoral, en Oficio DGE-000071 del 28 de enero de 2005, hayan considerado que el periodo de ese mandatario era atípico.
No obstante, no bastaba con que se planteara como fundamento de la actuación administrativa la contradicción entre el acto revocado y la Constitución, pues, al respecto, la jurisprudencia constitucional tiene establecido que la excepción de inconstitucionalidad no puede invocarse para revocar actos administrativos que crean derechos de carácter particular y concreto.
En ese sentido, la Corte Constitucional, expuso (8) :
Así mismo, conviene anotar que en un asunto similar, esta Sala concluyó en la nulidad del calendario electoral demandado por considerar que el desconocimiento del periodo determinado en el acto de declaratoria de elección implica, en la práctica, una indebida aplicación de la excepción de ilegalidad, en cuanto se hace por una autoridad administrativa y no por un funcionario investido de jurisdicción.
Consideró esta Sala en esa oportunidad (9) :
“Para la Sala es evidente que el acto acusado desconoció, en el momento de su expedición, el acto administrativo de contenido particular mediante el cual la comisión escrutadora de Melgar declaró elegido alcalde de esa localidad para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2007, que estaba vigente para la época, pues limitó dicho periodo hasta el 16 de noviembre de 2003, y que no estaba facultada la registraduría para hacer uso de la excepción de ilegalidad frente a los actos de la administración, facultad que corresponde exclusivamente a la jurisdicción contencioso administrativa, tal como lo precisó la Corte Constitucional con ocasión de decidir la exequibilidad condicionada del artículo 12 de la Ley 153 de 1887, con el siguiente razonamiento:
“De todo lo anterior concluye la Corte que no hay en la Constitución un texto expreso que se refiera al ejercicio de la excepción de ilegalidad, ni a la posibilidad de que los particulares o las autoridades administrativas, por fuera del contexto de un proceso judicial, invoquen dicha excepción para sustraerse de la obligación de acatar los actos administrativos, sino que la Carta puso en manos de una jurisdicción especializada la facultad de decidir sobre la legalidad de los mismos, ilegalidad que debe ser decretada en los términos que indica el legislador... De todo lo anterior, se concluye que la llamada excepción de ilegalidad se circunscribe entre nosotros a la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior...” (10) .
Por otra parte, se precisa que de los actos administrativos de carácter particular y concreto se derivan derechos a favor de individuos y la validez de tales actos se presume hasta tanto no sea desvirtuada en un juicio contencioso administrativo”.
De lo expuesto anteriormente la Sala concluye que la Registraduría Nacional del Estado Civil al expedir el acto demandado, denominado “Calendario electoral por finalización del periodo municipio de San José de Cúcuta - Norte de Santander febrero 12 de 2006”, desconoció la presunción de legalidad que amparaba el acto por medio del cual la comisión escrutadora municipal de San José de Cúcuta declaró la elección del señor Ramiro Suárez Corzo como alcalde de ese municipio para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2007, pues lo dispuesto en aquel calendario implicó la reducción del periodo fijado en este último acto y, con ello, la violación del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, invocado por el demandante.
Es necesario aclarar que la conclusión a la que llega esta Sala en nada afecta o determina la naturaleza típica o atípica del periodo para el cual fue elegido el señor Ramiro Suárez Corzo como alcalde del municipio de San José de Cúcuta, con ocasión de la jornada electoral llevada a cabo el 26 de octubre de 2003 en esa localidad. Lo anterior, por cuanto, además de que la acción de simple nulidad que ahora se resuelve no se dirigió contra ese acto de declaratoria de elección —razón que impide cualquier pronunciamiento sobre su legalidad—, la decisión que aquí se adopta obedece al examen de los aspectos antes anotados del calendario electoral acusado, en los términos de la censura formulada en su contra.
En esta forma, es del caso declarar la nulidad del acto administrativo sin fecha, proferido por el director de gestión electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, que contiene el “calendario electoral por finalización del periodo municipio de San José de Cúcuta - Norte de Santander febrero 12 de 2006”».
(Sentencia de 27 de julio de 2006. Expediente 3913. Consejero Ponente: Dr. Darío Quiñónez Pinilla).
(1) Sentencia del 14 de agosto de 2003, expediente 3112.
(2) Sentencia del 17 de febrero de 2005, expediente 3408.
(3) Sentencia del 25 de noviembre de 2005, expediente 3866.
(7) Auto del 2 de febrero de 2006, proferido en este proceso.
(8) Sentencia C-069 de1995, reiterada en Sentencia SU-544 de 2001 de la misma corporación.
(9) Sentencia del 25 de noviembre de 2005, expediente 3866.
(10) Sentencia C-037 de 2000 proferida por la Corte Constitucional.

References: artículo 83
 artículo 84
 artículo 49
 artículo 40
 artículo 7
 artículo 229
 artículo 36
 artículo 50
 artículo 84
 artículo 29
 artículo 96
 Resolución 
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 101
 artículo 157
 artículo 105
 artículo 2
 artículo 31
 artículo 206
 artículo 127
 artículo 161
 artículo 161
 artículo 77
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 69
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 12
 artículo 69