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Timestamp: 2020-02-21 06:27:01+00:00

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Sentencia nº 1074 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 25 de Julio de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 391803446
Número de Expediente: 07-0407
Mediante escrito presentado el 13 de marzo de 2007, el abogado J.A.M.A., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 79.172, actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal del MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA, según consta en la Resolución N° 145-05, publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, N° 5.809, Extraordinario, del 6 de septiembre de 2005, asistido por la abogada C.M., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 37.020, solicitó a esta Sala la nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad de las normas contenidas en los artículos 33 al 54 de la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental del Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas N° 00102 del 6 de marzo de 2006.
El 27 de marzo de 2007, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, a fin de emitir el pronunciamiento correspondiente.
Por fallo N° 862 del 8 de mayo de 2007, esta Sala declaró: (i) su competencia para conocer del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesto; (ii) admitió el recurso; (iii) ordenó citar mediante oficio a los ciudadanos Presidente del Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas y Procurador Metropolitano del Distrito Metropolitano de Caracas, así como a los ciudadanos Fiscal General de la República y Defensor del Pueblo; (iv) ordenó la notificación del actor y el emplazamiento de los terceros interesados mediante cartel; y (v) ordenó remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de practicar las citaciones y notificaciones ordenadas, y la subsiguiente continuación del procedimiento.
El 28 de junio de 2007, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, emitió las notificaciones a los ciudadanos Presidente del Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas, Procurador Metropolitano del Distrito Metropolitano de Caracas, Fiscal General de la República y Defensor del Pueblo, las cuales se verificaron, según se desprende de autos.
Ese mismo día, el 28 de junio de 2007, se expidió el cartel de emplazamiento a los terceros interesados, el cual fue retirado y consignado al segundo día de despacho siguiente a su publicación.
El 23 de octubre de 2007, el abogado I.E.A.H., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 25.551, actuando con el carácter de apoderado judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó escrito de “contestación” del recurso interpuesto.
El 17 de junio de 2010, se realizó la audiencia pública en el presente caso.
En la misma fecha, 17 de junio de 2010, la abogada D.A.B., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 73.400, actuando en su carácter de representante de la Procuraduría General de la República, presentó por escrito su intervención en la audiencia pública.
El 7 de julio de 2010, se recibió el expediente del Juzgado de Sustanciación a fin de la continuación del proceso, y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 3 de marzo de 2011, el abogado A.O.G., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 117.514, actuando con el carácter de apoderado judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, solicitó sea dictada la sentencia definitiva en la presente causa.
El 16 de junio de 2011, el abogado R.O.P., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 105.500, actuando con el carácter de apoderado judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, reiteró solicitud a esta Sala de dictar sentencia en la presente causa.
El 16 de febrero de 2012, la abogada Nayibis Peraza, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 104.933, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, reiteró solicitud de decisión en la presente causa.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones.
El actor pretende la declaratoria de nulidad de la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental, sancionada por el Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas, por cuanto el referido texto normativo “(…) viola el principio de reserva legal, principio de legalidad, principio de tipicidad, usurpación de funciones, invasión de competencias de otros órganos que conforman el Poder Público, consagrados en los artículos 49.6, 25 (sic) en concordancia con lo dispuesto en el artículo 137, artículo 138, todos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con lo dispuesto en los artículos 168 y 178.4 ejusdem (sic), por vulnerar la autonomía municipal, y dentro de la autonomía municipal y sus competencias propias, lo dispuesto en el artículo 56.2.d de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal”.
Luego de hacer algunas consideraciones respecto de la competencia de esta Sala Constitucional para el control jurisdiccional de los actos legislativos dictados por los órganos deliberantes municipales, sostuvo, conforme al análisis que efectúa de los artículos 13, 18, 77 y 82 de la Ley Orgánica del Ambiente y del artículo 28 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, que “(…) en el presente caso se observa una invasión de competencias por parte del Distrito Metropolitano de Caracas ante el Poder Ejecutivo Nacional (Ministerio del Ambiente) al arrojarse (sic) la competencia del control ambiental”.
En apoyo de la anterior denuncia, expuso que “[a]unque el ambiente y su saneamiento son competencias concurrentes, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 178 de la Carta Magna, así como el literal d del numeral 1 del artículo 56 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, no puede el Gobierno del Distrito Metropolitano establecer mecanismos de control ambiental, ya que ello le está asignado por Ley Orgánica y por mandato constitucional al Poder Ejecutivo Nacional”.
Respecto del marco constitucional que asigna competencias en esa materia a los Municipios y del alcance de su autonomía normativa, manifestó que “(…) la Constitución atribuye a los Municipios competencia exclusiva en cuanto concierne a la vida local, en materia de protección del ambiente y cooperación con el saneamiento ambiental, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 178. Así mismo, la Ley especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, identifica como competencia del nivel metropolitano la planificación y ordenación ambiental (artículo 19.3)”.
Que “[e]n consecuencia, los Municipios en esta materia, tienen competencia constitucional en materia ambiental y en lo que respecta al nivel metropolitano es un aspecto macro de la misma, es decir, mantiene la competencia para la planificación y ordenación ambiental de carácter metropolitano”.
En torno al régimen de sanciones por ilícitos ambientales establecido en la Ordenanza impugnada y su contradicción con el principio de reserva legal, señaló que “(…) el numeral 32 del artículo 156 de la Constitución vigente reserva a la Ley nacional la regulación de todo lo relacionado con la legislación en materia penal y de procedimientos, lo que excluye que la Administración pueda normar directa y autónomamente en tales campos, concretamente, a través del establecimiento de ilícitos administrativos y penales”.
Luego de exponer algunas consideraciones sobre el aludido principio, concluyó que el artículo 68 de la Ley Penal de Ambiente, “(…) remite al Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio del Ambiente a los fines de publicar las disposiciones complementarias vigentes a que se remiten los tipos penales previstos en la misma”.
Acusó que el acto normativo impugnado “(…) amenaza de violentar el derecho de propiedad establecido en el artículo 115 constitucional (…)”. En tal sentido, explica la definición gramatical que ofrece el Diccionario de la Real Academia de los vocablos “contribución”, “restricción” y “obligación”, insertas en el precitado precepto constitucional. Posteriormente, transcribe el contenido de los artículos 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53 y 54 de la Ordenanza impugnada, para concluir que “(…) de la lectura de las normas transcritas se desprenden graves vicios que afectan de nulidad absoluta la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental”.
Señaló que el artículo 49 del acto normativo municipal que se impugna, establece una serie de medidas preventivas, que están igualmente desarrolladas en el artículo 24 de la Ley Penal del Ambiente.
Añadió que “[e]n primer lugar, se vulnera el principio de seguridad jurídica, ya que es preciso garantizar a cada ciudadano una protección eficaz que lo ponga al abrigo de toda posible prepotencia de los otros miembros del cuerpo social y de una hipotética arbitrariedad del que detenta el poder”.
Que “[d]e la simple lectura de las normas que contienen las infracciones y sanciones administrativas se desprende la violación al principio de reserva legal, no sólo desde el punto de vista constitucional como lo expresa el artículo (sic) 49.6 y 137 de la Carta Fundamental, sino que dentro del principio de legalidad existen sub tipos claramente vulnerados en la Ordenanza objeto de análisis, esto es, la insuficiencia de tipificación legal lex certa”.
Que “[e]sta Ordenanza al no establecer de forma clara y precisa qué se consideran infracciones administrativas genera incertidumbre y la anarquía generando (sic) una situación de zozobra y desasosiego en el ámbito Municipal y en la comunidad, con la promulgación de esta ilegítima, arbitraria e irrazonable Ordenanza”.
En segundo lugar, denunció la violación al principio de la confianza legítima, ya que “(…) el Distrito Metropolitano a través de la promulgación del inconstitucional acto normativo ha truncado esa serenidad, esa confianza en el Estado Social de Derecho y de Justicia, al apartarse de la razonabilidad que toda norma debe poseer, máxime cuando se trata de una ley local, la Ordenanza impugnada”.
Que “[s]e produce con este inconstitucional acto, la violación de la autonomía municipal garantizada por la Constitución, pues la protección del ambiente es efectivamente una competencia concurrente del Poder Público Nacional en sus tres niveles Nacional, Estadal y Municipal, la (sic) establecer en sus disposiciones transitorias, específicamente en su artículo 57, la obligación para el Municipio Chacao, ‘adecuar (sic) su normativa y planes a los términos de esta Ordenanza’”.
Que “(…) determinar un régimen de regularización en materia ambiental, de espaldas a la Administración Municipal y al régimen especial previsto en la Constitución y en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, atentan contra la autonomía municipal y la separación de funciones de los órganos del Poder Público Municipal, prevista en el artículo 75 ejusdem (sic)”.
Con relación al presunto quebrantamiento del derecho a la participación ciudadana, realizó una extensa exposición doctrinal y jurisprudencial del tema para indicar que “Constituye un hecho notorio, que a pesar de tal derecho, vigente desde Diciembre de 1999 cuando es promulgada y publicada la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y de la implícita obligación que conlleva para el Poder Público, el Distrito Metropolitano publicó la presente Ordenanza sin consultar con los Municipios ni con el Poder Público Nacional, a través del Ministerio del Ambiente (sic)”.
Que “[e]l instrumento fue publicado, obviando la consulta obligatoria, en evidente y consciente desconocimiento al derecho constitucional de participación de los ciudadanos y de la sociedad, vulnerándolo flagrantemente e incumpliendo con los deberes y obligaciones que nuestra Carta Magna impone al Estado y en consecuencia a todos los órganos del Poder Público”.
Por otra parte, aseveró que “(…) al dictarse la Ordenanza objeto de nulidad parcial, el Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas, desconoce e incumple la Ley Orgánica de la Administración Pública, sancionada por la Asamblea Nacional en septiembre de 2001, y publicada en la Gaceta Oficial de fecha 17 de octubre de ese mismo año”.
Sobre la base de las alegaciones expuestas, demandó la nulidad de “(…) la Ordenanza sobre control y riesgo ambiental (sic), por violación del artículo 49 de la Constitución”.
Finalmente, concretó el ámbito objetivo de impugnación al demandar “(…) la nulidad de los artículos 33 al 42, así como de los artículos 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53 y 54 de (sic) Ordenanza sobre control y riesgo ambiental (sic), por violación de (sic) autonomía municipal, las competencias concurrentes del Poder Ejecutivo Nacional y violación del principio de reserva legal”.
ALEGATOS DEL REPRESENTANTE
DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS
En su escrito de “contestación”, el representante del Distrito Metropolitano de Caracas, expuso lo siguiente:
Que “[b]ajo el esquema que el extinto Distrito Federal (sic) poseía características y competencias de Estado, se concibió como unidad político-territorial que integra los territorios que la Ley especial le señale, conformado por los Municipios del Distrito Capital y los del Estado Miranda, ello a los fines de procurar el bienestar social de la Ciudad de Caracas, bajo la aplicación efectiva de los principios de cooperación, colaboración y apoyo”.
Que “[d]entro de ese marco conceptual se creó la Ordenanza hoy impugnada que tiene por objeto establecer las disposiciones y principios que regirán la conservación del ambiente y el riesgo ambiental en el territorio del Distrito Metropolitano de Caracas y de los Municipios que lo conforman en el marco del desarrollo sustentable como derecho y deber fundamental del Estado y la sociedad para el logro de una mejor calidad de vida de la población, sin pretender de forma alguna la imposición de órdenes jerárquicas hacia los Municipios, como erróneamente lo considera el recurrente en su extenso escrito libelar”.
Que “[t]al respeto a los principios de cooperación, colaboración y apoyo se ve reflejado en que el Gobierno Metropolitano promoverá conjuntamente con los Municipios que lo conforman, la educación ambiental y participación ciudadana en todos los ámbitos de la vida relacionados con la materia ambiental. Asimismo podrán los Municipios desarrollar normas ambientales en sus respectivos territorios atendiendo a los principios constitucionales de interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad con el espíritu y propósito de mantener un equilibrio entre tales entes y lograr un desarrollo armónico de la ciudad de Caracas”.
Que “(…) niega, rechaza y contradice las deliberadas y agitadas consideraciones del recurrente dirigidas a la afirmación de violación de la reserva legal, principio de legalidad, tipicidad, usurpación de funciones, invasión de competencias y de los artículos 49.6, 25, 137 y 138, 168 y 178.4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, puesto que no existe una correlación proporcional entre los supuestos de hecho establecidos en su escrito libelar y una adecuación directa que refleje violación alguna a tales preceptos constitucionales (…)”.
Que “[e]n ese sentido y lejos de instar esta representación una aquilatada discusión doctrinaria sobre lo que significa el término ‘Reserva Legal’, el eje central de lo discutido es que no se observa de que (sic) manera trata el recurrente de subsumir o encuadrar tal violación con los presupuestos de hecho explanados en el libelo, ya que se circunscribe a invocar aspectos que lejos de proyectar convincentes y contundentes violaciones constitucionales estriban en concepciones que nada aportan al fondo del objeto debatido (…)”.
Que “(…) lo acertado es que la normativa impugnada se promulgó precisamente para mantener un marco legal que garantice el bien común de los habitantes del Distrito Metropolitano y obtener precisamente un Estado (sic) de ‘Serenidad’, no obstante de estar en impredecible proclividad de desastres naturales entre otros (…)”.
Que “[i]gualmente incongruente resulta la presunta violación del derecho a la participación recogido en el artículo 6 del Texto Constitucional y que el recurrente trata de aparejar o asemejar en violaciones con la entrada en vigencia de la Ordenanza Sobre Conservación y Riesgo Ambiental, la cual se dictó a su decir vulnerando los deberes que la Carta Magna dispone, siendo que sencillamente se limita a una enorme exposición doctrinal y jurisprudencial del tema para indicar que constituye un hecho notorio, y que a pesar de tal derecho, vigente desde diciembre de 1999 cuando es publicada y promulgada la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Distrito Metropolitano publicó la presente Ordenanza sin consultar con los Municipios ni con el Poder Público Nacional, por tal razón dicho argumento debe ser desechado y así lo solicitamos respetuosamente”.
Que “(…) resulta ambiguo y contradictorio, que por una parte se demande la nulidad de la Ordenanza Conservación (sic) y Riesgo Ambiental por violación del artículo 49 de la Constitución y la nulidad de los artículos 33 al 54 de la prenombrada Ordenanza, siendo que al solicitar la nulidad del cuerpo normativo en su totalidad conlleva inexorablemente la nulidad de tales artículos, (no así en sentido contrario) resultando ambiguo y contradictorio el argumento destinado a solicitar la declaratoria de nulidad invocada”.
Finalmente, solicitó “(…) que la presente demanda de nulidad sea declarada Sin Lugar”.
ALEGATOS DE LA REPRESENTANTE
A fin de exponer sus alegatos, la representante de la Procuraduría General de la República, señaló lo siguiente:
Sobre la naturaleza jurídica del Distrito Metropolitano, argumentó que “(…) el Órgano Legislativo Nacional, a través de una interpretación auténtica y primaria (la realizada por el legislador al momento de crear las normas y desarrollar la Constitución Política del Estado), le atribuyó conforme al artículo de la referida ley, la condición de entidad político-territorial, dotándola en consecuencia, de territorio, personalidad jurídica, patrimonio propio y sometida a un régimen jurídico especial. A tal efecto, dicho artículo establece que, ‘El Distrito Capital (sic) es una entidad político-territorial de la República con territorio, personalidad jurídica y patrimonio propio y por sus características singulares posee un régimen especial de gobierno.’; a su vez el artículo 3 dispone un régimen de organización y funcionamiento especial” (resaltado del original).
En cuanto a las competencias del Distrito Metropolitano de Caracas en materia ambiental, indicó que la “(…) Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas fue derogada por la Ley Especial del Régimen Municipal a Dos Niveles del Área Metropolitana de Caracas, dictada en fecha 1° de octubre de 2009 por la Asamblea Nacional. En esta última Ley Especial se establece el Área Metropolitana de Caracas como una unidad de coordinación, que tiene entre sus atribuciones la planificación y coordinación en la protección del ambiente y saneamiento ambiental (numeral 2 del artículo 5), más no así la legislación municipal sobre la materia” (resaltado del original).
Que “(…) de las referidas normas (…) el Distrito Capital (sic) ostenta claras competencias respecto a la protección ambiental, las cuales deben quedar a salvo ante cualquier pronunciamiento judicial por parte de esa Sala Constitucional, y que deben tomarse en consideración a los fines de establecer la constitucionalidad de la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental dictada por el Cabildo Metropolitano del Distrito Metropolitano de Caracas, la cual mantiene vigencia hasta que la Asamblea Nacional en su carácter de órgano legislativo del Distrito Capital (sic) dicte la ordenanza que corresponda”.
Respecto de la denuncia de vulneración del principio de reserva legal, adujo que “(…) la Ordenanza impugnada a través del citado artículo 43, limita su ámbito de regulación desde el campo material, territorial y de competencia; ya que expresamente reconoce la existencia de una normativa en materia ambiental que establece delitos, que deberán ser sancionados de acuerdo con la regulación expresamente aplicable. Esa normativa no es otra que la dictada por el Poder Público Nacional, entre las cuales encontramos a título enunciativo, a la Ley Penal del Ambiente”.
Sobre la supuesta vulneración del principio de legalidad “(…) en cuanto a la tipicidad de las infracciones administrativas”, indicó que “(…) es falso el pretendido vicio de inconstitucionalidad por vulneración del principio de legalidad y el de seguridad jurídica que se le imputa a la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental. En efecto, la impugnada Ordenanza, como se indica en el artículo 43 antes transcrito, remite en cuanto al tipo de ilícito administrativo al ordenamiento jurídico vigente en materia ambiental –Ley Penal del Ambiente–, mientras que en su artículo 47 prevé la imposición de multas hasta por diez mil unidades tributarias (10.000 U.T.), de acuerdo a la gravedad del daño ambiental ocasionado y las circunstancias del caso, de lo que se evidencia que sólo son sanciones pecuniarias y no afectan la libertad personal, previstas en una ley formal de carácter nacional (…). De tal forma que, se trata de una remisión de una ley local a una ley nacional, sólo en cuanto a la determinación del ilícito administrativo, de allí que resulta fuera de lugar sostener una violación al principio de legalidad, cuando precisamente se está en presencia de dos actos normativos de rango legal, uno nacional –Ley Penal del Ambiente–, y otro de rango municipal, –la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental–. No se trata, como indica el recurrente de un acto de rango sublegal, es decir, una actuación administrativa de la Alcaldía Metropolitana”.
Respecto de la alegada vulneración del principio de seguridad jurídica, “(…) por la referida remisión del tipo del ilícito administrativo para las infracciones en materia ambiental en la Ley Penal del Ambiente, cuyas sanciones y medidas impondrá el Distrito Metropolitano (…)”, indicó que “(…) de conformidad con los artículos 47, 48 y 49 de la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental del Distrito Metropolitano de Caracas, considera esta representación judicial que precisamente esa remisión que se establece con el artículo 43 eiusdem, es la que permite que los ciudadanos puedan conocer los supuestos de hecho, generadores de las multas y medidas aplicables por el Distrito Metropolitano de Caracas, en su jurisdicción”.
Sobre la supuesta vulneración del derecho a la propiedad, argumentó que “(…) tomando en consideración el carácter de ley local de la Ordenanza impugnada resulta lógico considerar que ésta si puede imponer a la propiedad privada contribuciones, restricciones y obligaciones, en atención a infracciones ambientales. De allí que los artículos 49 y 50 de la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental, del Distrito Metropolitano de Caracas que habilitan al Ejecutivo del Distrito Metropolitano a imponer medidas preventivas y medidas conexas a las sanciones por infracciones ambientales, es decir, limitan el uso, goce y disfrute de la propiedad privada, por razones de ilícitos ambientales, no pueden ser considerados violatorios de la disposición contenida en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
Respecto de la alegada violación del principio de la confianza legítima e “invasión” de las competencias de los municipios que conforman el Distrito Metropolitano de Caracas, expuso que “(…) que queda claramente resuelto que dictada como ha sido la ordenanza general que establece los mecanismos de planificación aplicables a la jurisdicción del Distrito del Área Metropolitana de Caracas en materia ambiental, como lo es la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental, los municipios que integran el Distrito Metropolitano, entre los cuales se encuentra el Municipio Chacao del Estado Miranda, deben modificar sus ordenanzas en la materia ambiental adaptándolas a la dictada por el Cabildo del Distrito Metropolitano, de conformidad con el artículo 57 de la referida Ordenanza, a fin de armonizar la legislación local de cada municipalidad”.
Que “(…) puede concluirse que lo dispuesto en la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental, mientras mantenga vigencia temporal, es de obligatorio cumplimiento por parte de los municipios que integran el área territorial del Distrito Metropolitano de Caracas, incluyéndose al Municipio Chacao del Estado Miranda. Por ello, solicitamos que se declare improcedente la pretendida invasión de atribuciones a los municipios que conforman el Distrito Metropolitano, en materia ambiental, así como el referido principio a la confianza legítima”.
Sobre la supuesta violación del derecho a la participación ciudadana, argumentó que “(…) establece el artículo 70 Constitucional la consulta pública y el cabildo abierto como mecanismo de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía. No obstante esta obligación, está circunscrita a las leyes emanadas de la Asamblea Nacional, de conformidad con los artículos 206 y 211 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; así como otros actos de efectos generales, dictados por la Administración Pública en todos sus ámbitos territoriales, de acuerdo con el artículo 139 de la Ley Orgánica de la Administración Pública”.
Que “[d]e hecho, es la propia Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental la que establece el derecho y el deber de toda la ciudadanía y grupos comunitarios organizados, de participar en todas las etapas de la gestión ambiental (artículo 22). Adicionalmente, se establece que el Gobierno Metropolitano de Caracas promoverá y aplicará mecanismos y/o (sic) procedimientos de consulta pública en materia ambiental (artículo 24). Así, se consagra que el proceso de consulta pública en materia de conservación y riesgo ambiental, será un proceso flexible y facilitador de la participación ciudadana en el cual podrán emplearse mecanismos tales como asambleas de ciudadanos, audiencias públicas, talleres y cursos, mesas de análisis y discusión, entre otros (artículo 25)”.
Conforme a lo anterior se solicitó a esta Sala, “(…) declare sin lugar el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto (…)”.
Artículo 33. El Gobierno del Distrito Metropolitano de Caracas, con la participación de la ciudadanía a través de la contraloría social ambiental, ejercerá en el territorio de su jurisdicción el control ambiental sobre las actividades capaces de degradar el ambiente
Artículo 34. El Gobierno del Distrito Metropolitano de Caracas, ejercerá el control ambiental en su jurisdicción, según las disposiciones contenidas en el ordenamiento jurídico nacional vigente, en las normas técnicas ambientales que desarrollan la materia y en la presente Ordenanza
Artículo 35. Todo proceso de planificación a ser ejecutado en la jurisdicción del Distrito Metropolitano de Caracas deberá contemplar todas las medidas tendientes a prevenir o corregir los procesos existentes o posibles de contaminación o riesgo ambiental
Artículo 36. Todo proceso de planificación urbano a ser ejecutado en la jurisdicción del Distrito Metropolitano de Caracas en el cual se detecten problemas de contaminación o riesgo ambiental generados por agentes de cualquier naturaleza no podrá efectuarse hasta tanto se realicen las actividades de saneamiento pertinentes y se establezcan los controles ambientales que eviten el resurgimiento del problema
Artículo 37. Toda actividad susceptible de degradar el ambiente deberá estar sometida a un control previo y a un control posterior a su ejecución, evaluaciones cuya responsabilidad compete al Ejecutivo del Distrito Metropolitano de Caracas, en coordinación con las autoridades nacionales competentes en la materia y con las autoridades municipales de la respectiva jurisdicción
Artículo 38. El control ambiental previo tendrá por fundamento:
e) El estudio del impacto ambiental
Artículo 39. La concreción del control previo ambiental se efectuará a través de los instrumentos que diseñe el Ejecutivo Metropolitano y aquellos que establezca la normativa vigente aplicable a la materia
Artículo 40. Los instrumentos que concretarán el control ambiental contendrán, las condiciones, limitaciones y restricciones pertinentes a efectos (sic) de evitar o minimizar el impacto ambiental y sociocultural
Artículo 41. El Ejecutivo Metropolitano sólo podrá permitir la realización de actividades susceptibles de degradar el ambiente en su jurisdicción, siempre y cuando su uso esté conforme con los planes de ordenación del territorio, sus efectos sean tolerables y de utilidad pública, generen beneficios socioeconómicos y cumplan con los procedimientos y normativa aplicable a la materia
Artículo 42. El control posterior de actividades susceptibles de degradar el ambiente, una vez cumplida la tramitación exigida por el control previo, será responsabilidad del Ejecutivo Metropolitano y de la contraloría social ambiental
Artículo 43. Las infracciones administrativas y los delitos previstos en la normativa ambiental vigente serán sancionados con multa y penas privativas de la libertad de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente aplicable en materia ambiental
Artículo 44. Al margen de las multas y penas mencionadas en el artículo anterior, las autoridades ambientales del Distrito Metropolitano de Caracas o de las municipalidades que lo conforman podrán imponer las medidas necesarias para prevenir, suspender, corregir o reparar las actividades susceptibles de degradar el ambiente de sus jurisdicciones y sus efectos
Artículo 45. Las sanciones administrativas y medidas que en materia ambiental prevé esta Ordenanza y demás leyes aplicables, previa apertura del procedimiento legal pertinente, serán aplicadas por la autoridad ambiental metropolitana o municipal
Artículo 46. La responsabilidad administrativa derivada de la comisión de ilícitos ambientales es objetiva y su demostración sólo requiere la verificación del ilícito y la relación de causalidad entre éste y el sujeto imputado, sin necesidad de probar culpabilidad
Artículo 47. Los infractores serán sancionados, de acuerdo con la gravedad del daño ambiental ocasionado y las circunstancias del caso, con multas de hasta Diez Mil (10.000) unidades tributarias (U.T.)
Artículo 48. Además de las sanciones impuestas, la autoridad ambiental del Distrito Metropolitano de Caracas o la autoridad Municipal aplicará (sic) medidas que garanticen el restablecimiento del ambiente deteriorado a su estado natural. Si tal restablecimiento no fuere posible, se deberán adoptar otras medidas que aseguren la recuperación específica del daño ambiental causado o, en su defecto, mediante la reparación, compensación o pago de una cantidad sustitutiva equivalente al doble del valor del daño producido
Artículo 49. Las autoridades ambientales metropolitana o de las municipalidades que conforman el Distrito Metropolitano de Caracas podrán adoptar, desde el inicio o durante el curso del procedimiento administrativo abierto con ocasión de los ilícitos ambientales previstos en la normativa vigente, las medidas preventivas que fueren necesarias para evitar las consecuencias degradantes del hecho investigado. Estas medidas preventivas podrán consistir en:
6. Cualquier otra medida necesaria para proteger y prevenir los daños al ambiente
Artículo 50. Como medidas conexas a las sanciones aplicadas con ocasión de ilícitos ambientales y para evitar las consecuencias perjudiciales derivadas del acto sancionado, la autoridad ambiental metropolitana o municipal podrá tomar las siguientes medidas:
8. Cualquier otra medida tendiente a evitar la continuación del daño ambiental causado y a asegurar su reparación
Artículo 51. El acto administrativo sancionatorio de los ilícitos ambientales deberá incorporar justificadamente los costos y gastos ocasionados por el procedimiento administrativo seguido, los cuales serán imputados a los responsables de la infracción
Artículo 52. El incumplimiento de las sanciones o medidas impuestas por las autoridades ambientales metropolitana o municipales dará lugar, una vez agotados los mecanismos de la ejecución forzosa administrativa, a la interposición de la acción civil en vía jurisdiccional
Artículo 53. Los funcionarios de las autoridades ambientales metropolitana o municipales que incurrieran en actuaciones ilegales merced a las cuales se permitiera o facilitara la realización de actividades susceptibles de degradar el ambiente, serán sancionados con multa entre veinte (20) y cien (100) unidades tributarias (U.T), sin que ello obste para la adopción adicional de medidas administrativas, civiles o penales
Artículo 54. Sin menoscabo de otras sanciones administrativas o penales, serán sancionados con multa entre cien (100) y quinientas (500) unidades tributarias (U.T) los funcionarios de las autoridades ambientales metropolitana o municipales que en el ejercicio del control posterior ambiental:
4. Tergiversen u oculten información sobre la realidad de los hechos ocurridos vinculados con el ilícito ambiental
(…) la interpretación jurídica debe buscar el elemento sustantivo que se halla en cada una de las reglas del ordenamiento jurídico, constituido por los principios del derecho que determinan lo que G.d.E. (Revolución Francesa y Administración Contemporánea. Madrid: Editorial Cívitas, 4° edición. 1994. P. 29), denomina como ‘fuentes significativas’ del ordenamiento, esto es, lo que el iuspublicismo con Kelsen, por un lado, y S.R. por otro, teorizaron como una Constitución distinguible de la en sentido formal, como un condensado de reglas superiores de la organización del Estado, que expresan la unidad del ordenamiento jurídico. Así, la Constitución como expresión de la intención fundacional y configuradora de un sistema entero que delimita y configura las bases jurídico-socio-políticas de los Estados, adquiere valor normativo y se constituye en lex superior, lo cual imposibilita la distinción entre artículos de aplicación directa y otros meramente programáticos, pues todos los preceptos constituyen normas jurídicas directamente operativas, que obligan a las leyes que se dictan a la luz de sus principios a respetar su contenido esencial (…)
El Distrito Metropolitano de Caracas tiene las competencias establecidas en el Artículo 178 de la Constitución de la República y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal. El Nivel Metropolitano de Caracas tiene competencias en las siguientes materias:
3. Planificación y ordenación urbanística, ambiental, arquitectura civil y viviendas de interés social (…)
Los órganos de gobierno del respectivo Distrito Metropolitano asumirán las competencias que los Concejos Legislativos o la Asamblea Nacional (si los Municipios a fusionarse pertenecen a entidades federales distintas) les determinen, y señalarán los límites territoriales de los Distritos Metropolitanos. Las competencias atribuibles a estos Distritos Metropolitanos deben señalarse en la Ley Orgánica que rige en general esta figura, pero ellas pueden variar según las características de cada Distrito. Será la Ley Orgánica que los regule quien expresará cuáles de las competencias municipales establecidas en la Constitución de 1999 podrán trasladarse, y quién las ejercerá
2. La protección del ambiente y el saneamiento ambiental (…)
Planificación: Proceso de formulación de planes y proyectos con vista a su ejecución racional y sistemática, en el marco de un sistema orgánico (…), que permita la coordinación, cooperación, seguimiento y evaluación de las acciones planificadas, de conformidad con el proyecto nacional plasmado en la Constitución de la República y en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación
(…) los supuestos establecidos (…) resultan inconstitucionales en relación con la vigencia del principio non bis in idem, en la medida que preceptúan la imposición de una doble sanción, puesto que a la aplicación de la sanción que corresponde por el nuevo ilícito cometido, que posiblemente (…) podrá ser aumentada por la apreciación del agravante por reincidencia, adicionan la imposición de una sanción diferente por la misma conducta (…), resulta, por demás, excesivo o desproporcionado, siendo que tales sanciones operan desde perspectivas similares en virtud del incumplimiento de las obligaciones y prohibiciones establecidas en la Ordenanza cuestionada y en función de los mismos intereses públicos tutelados, quebrantándose flagrantemente la prohibición de doble sanción alegada (…)
Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto por el abogado J.A.M.A., actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal del MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA, ya identificado, contra los artículos 33 al 54 de la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental del Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas N° 00102 del 6 de marzo de 2006, en consecuencia de lo cual, se declaran NULOS los artículos 33, 34, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53 y 54 de la referida Ordenanza.
Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 33, 34, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53 y 54 de la Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental del Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas N° 00102 del 6 de marzo de 2006
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 25 días del mes de julio de dos mil doce (2012). Años: 202º de la Independencia y 153º de la Federación.
Exp. N° 07-0407

References: Resolución 
 artículo 137
 artículo 138
 artículo 56
 artículo 28
 artículo 178
 artículo 56
 artículo 178
 artículo 156
 artículo 68
 artículo 115
 artículo 49
 artículo 24
 artículo 57
 artículo 75
 artículo 49
 artículo 6
 artículo 49
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 43
 artículo 43
 artículo 47
 artículo 43
 artículo 115
 artículo 57
 artículo 70
 artículo 139

Artículo 33

Artículo 34

Artículo 35

Artículo 36

Artículo 37

Artículo 38

Artículo 39

Artículo 40

Artículo 41

Artículo 42

Artículo 43

Artículo 44

Artículo 45

Artículo 46

Artículo 47

Artículo 48

Artículo 49

Artículo 50

Artículo 51

Artículo 52

Artículo 53

Artículo 54
 Artículo 178