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Timestamp: 2019-01-21 20:41:45+00:00

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﻿ Sentencia 1996-03045 de agosto 11 de 2011
SENTENCIA 1996-03045 DE 11 DE AGOSTO DE 2011
CONTENIDO:EXPROPIACIÓN. ACCIÓN PROCEDENTE PARA RECLAMAR LA INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS CON OCASIÓN DE LA AFECTACIÓN O EXPROPIACIÓN DE BIENES INMUEBLES DESTINADOS A OBRAS PÚBLICAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:EXPROPIACIÓN, LÍMITES A LA PROPIEDAD PRIVADA, BIEN INMUEBLE, CONTRATO DE OBRA PÚBLICA, INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS
Sentencia 1996-03045 de agosto 11 de 2011
Rad.: 760012324000199603045 - 01 (18.161)
Demandante: Alberto Pérez Marulanda
1. Prueba de la propiedad del inmueble y la consiguiente legitimación en la causa del demandante.
La Subsección partirá del análisis de la legitimación en la causa por activa del actor, en consideración a la acreditación, o no, del derecho real de dominio que dice ostentar respecto del inmueble materia del proceso, pues como lo ha precisado la Sala
“(...) cuando una persona pretende la declaratoria de responsabilidad de una entidad pública por razón de unos daños causados a un inmueble de su propiedad está obligado a acreditar, en primer lugar, que es el titular del derecho de propiedad, para lo cual debe aportar las pruebas idóneas del título de adquisición y del modo traslaticio de dominio, pues de lo contrario, esto es ante la falta de acreditación de alguno de estos requisitos, solo será posible concluir que quien demanda carece de interés por no ser el propietario del bien y, en consecuencia, debe decirse que no está legitimado para formular pretensión alguna por ese concepto”(1).
En relación con la acreditación de los derechos reales sobre bienes inmuebles, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha determinado, de manera reiterada, uniforme y consistente, que se requiere, de manera indispensable, la aportación del título y el modo, dualidad inescindible que debe comprobarse en los procesos judiciales en los cuales se pretenda hacer valer algún derecho real derivado de la propiedad raíz(2).
El primero de los elementos referidos —el título—(3)está constituido por cualquiera de las fuentes de las obligaciones, en tanto que el segundo —el modo— podrá corresponder a cualquiera de las formas previstas para el efecto por el legislador, como aquellas que recoge el artículo 673 del Código Civil(4), esto es la ocupación, la accesión, la tradición, la sucesión o la prescripción.
Debe tenerse en cuenta que, según lo dispone el artículo 749 del Código Civil, “si la ley exige solemnidades especiales para la enajenación, no se transfiere el dominio sin ellas” (se destaca); a su vez, los artículos 1857 y 756 de la misma obra establecen, en su orden, que la venta de los bienes raíces no se reputa perfecta ante la ley “mientras no se ha otorgado escritura pública” —haciendo referencia al título—, y que la tradición del dominio de los bienes raíces se efectúa “por la inscripción del título en la oficina de registro de instrumentos públicos” —en relación con el modo—(5).
La tradición, como modo de adquirir el dominio de un bien inmueble, se efectúa, de acuerdo con lo establecido en el artículo 756 del Código Civil, “por la inscripción del título en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos”. En armonía con esta disposición, el artículo 2º del Decreto-Ley 1250 de 1970 señala que está sujeto a registro todo “acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes raíces, salvo la cesión del crédito hipotecario o prendario”. Así las cosas, la tradición de los derechos reales constituidos sobre inmuebles se realiza u opera mediante la inscripción del título correspondiente en la oficina de registro de instrumentos públicos.
La Sala, de manera reiterada, ha señalado que la no acreditación de alguno de los elementos enunciados, esto es el título o el modo, mediante los documentos exigidos por la ley para el efecto, dará lugar a concluir que la propiedad no se encuentra acreditada(6). En otras palabras, para que una persona sea tenida como propietaria o titular de derechos reales respecto de bienes inmuebles debe exhibir título y modo, es decir, la escritura pública de adquisición o cualquier otro título idóneo que tenga la virtualidad de disponer, enajenar, afectar o mutar derechos reales sobre una cosa inmueble más la correspondiente inscripción de dicho título en el registro inmobiliario(7).
Pues bien, en el presente caso se acreditó que el señor Alberto Pérez Marulanda es el propietario del bien inmueble descrito en la demanda, tal como lo demuestran la copia autenticada de la escritura pública Nº 3.310 de agosto 29 de 1995, otorgada ante la Notaría Séptima de Santiago de Cali (fls. 2 a 6, cdno. 1) y el respectivo folio de matrícula inmobiliaria 370-394740, en el cual aparece consignado el registro de la mencionada escritura pública (fl. 7, cdno. 1), a favor del actor en su condición de titular del derecho real de dominio sobre el inmueble denominado Lote Campamento Valle de Lilí, ubicado en el kilómetro 185, vía “inactiva” Cali-Jamundí, con un área aproximada de 2.479.40 metros cuadrados.
2. La afectación de bienes inmuebles para la construcción de obras públicas.
Tanto en la Constitución Política anterior como en la vigente se consagró la garantía del derecho a la propiedad privada como una función social. En el artículo 58 de la Constitución Política de 1991, reformado por el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 1999 se establece: “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores ... La propiedad es una función social que implica obligaciones”.
En vigencia de la anterior Constitución Política se permitía la expropiación de bienes de los particulares por motivos de utilidad pública o de interés social, siempre que mediare sentencia judicial e indemnización previa (arts. 31 a 33)(8).En igual sentido, la actual Carta Política reguló la expropiación de bienes “por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador”.
El mandato contenido en la Constitución anterior al año de 1991 fue desarrollado, entre otras, por la Ley 1ª de 1943, la cual otorgó a los municipios la facultad de decretar la expropiación de los bienes raíces que requirieran para la construcción de obras de utilidad pública o de interés social, y por la Ley 9ª de 1989, conocida como ley de reforma urbana, la cual definió como motivo de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles urbanos y suburbanos para destinarlos, entre otros fines, a la construcción de obras públicas y a sistemas de transporte masivo(9). Dicha ley que fue modificada, en vigencia de la actual Constitución Política, entre otras, por la Ley 388 de 1997, la cual determinó entre los motivos de utilidad pública o interés social a los cuales podían ser destinados los inmuebles adquiridos por las entidades estatales, la ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo y, además, reguló la expropiación por vía administrativa.
La Ley 9ª de 1989 facultó a la Nación, a las entidades territoriales, a las áreas metropolitanas y a las asociaciones de municipios y a otras entidades públicas para adquirir por enajenación voluntaria o para decretar la expropiación de inmuebles urbanos o suburbanos para la ejecución de obras públicas.
Para tal efecto: i) el representante legal de la entidad adquirente, previas las autorizaciones estatutarias o legales respectivas, debe expedir el oficio por medio del cual se disponga la adquisición del bien mediante enajenación voluntaria directa; ii) el oficio debe contener la oferta de compra, la transcripción de las normas que reglamentan la enajenación voluntaria y la expropiación, la identificación precisa del inmueble y el precio base de la negociación, el cual se debe sustentar en el avalúo que realice el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones, 6 meses antes a la notificación de la oferta de compra; iii) el oficio que disponga la adquisición debe ser notificado al propietario e inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble.
Si se llega a un acuerdo respecto del precio y de las demás condiciones de la oferta con el propietario, se debe celebrar un contrato de promesa de compraventa o de compraventa, según el caso, dentro de los 40 días hábiles siguientes. Otorgada la escritura pública de compraventa, esta debe inscribirse en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y una vez se realice la entrega real y material del inmueble a la entidad adquirente, debe procederse al pago del precio en los términos previstos en el contrato(10).
Cuando se suscriba promesa de compraventa, el término para otorgar la escritura pública que la perfeccione no podrá ser superior a dos (2) meses, contados desde la fecha de la suscripción de la promesa. Vencidos los términos anteriores sin que se hubiere celebrado el contrato de promesa de compraventa o vencido el término previsto en la promesa para otorgar la escritura pública sin que esta se hubiere otorgado, se entenderá agotada la etapa de adquisición por enajenación voluntaria directa.
Agotada la etapa de adquisición directa por enajenación voluntaria directa, dentro de los dos (2) meses siguientes, el representante legal de la entidad adquirente deberá expedir resolución motivada en la cual ordene la correspondiente expropiación; dicha resolución debe ser notificada al propietario del bien, personalmente dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al de su expedición o, en su defecto, por edicto, el cual deberá fijarse en los lugares y por el tiempo señalados en la ley y publicado en un periódico de amplia circulación nacional o local; además, deberá enviarse a las direcciones del titular del bien que figuren en el directorio telefónico y en la oficina de catastro respectiva. Contra la resolución que ordene la expropiación únicamente procederá el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de su notificación.
Transcurrido un (1) mes sin que la entidad expropiante hubiere expedido la resolución por la cual se resuelva el recurso de reposición, este se entenderá negado y en firme el acto recurrido; dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha en la cual quedare en firme la resolución que ordena la expropiación, la entidad deberá presentar la demanda ante el juez civil competente. Si la demanda no se presenta dentro del término señalado, la resolución en la cual se ordenó la expropiación y las inscripciones que se hubieren efectuado en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos quedarán sin efecto alguno de pleno derecho, sin necesidad de pronunciamiento judicial o administrativo y el registrador deberá cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho.
La indemnización que decrete el juez civil dentro del proceso de expropiación, de acuerdo con el artículo 26 de La ley 9ª de 1989, deberá establecer el daño emergente y el lucro cesante; el primero corresponde al valor del inmueble expropiado, para cuya fijación el juez deberá tener en cuenta el avalúo administrativo especial que para el efecto elabore el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones, no obstante, el juez podrá separarse del mismo, pero deberá justificar su decisión. La ley establecerá la forma en la cual tendrá que pagarse la indemnización decretada por el juez, de acuerdo con el avalúo judicial del inmueble.
Salvo en los eventos señalados en la misma ley, una vez adquirido el inmueble, la entidad pública dispondrá de un término máximo de cinco (5) años para cumplir la finalidad señalada al decretar su expropiación. Si así no lo hiciere, debe enajenar el inmueble, para cuyo propósito el propietario anterior tendrá un derecho preferencial irrenunciable.
De otra parte, si la decisión de la administración no es la de expropiar sino la de afectar el inmueble por causa de una obra pública, esto es si impone sobre el mismo una restricción que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción o de funcionamiento, por causa de una obra pública o por protección ambiental, deberá observarse el siguiente procedimiento:
La entidad que imponga la afectación o en cuyo favor fue impuesta celebrará un contrato con el propietario afectado en el cual se pactará el valor y la forma de pago de la compensación debida al mismo por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación. La estimación de los perjuicios será efectuada por el Instituto Geográfico ‘Agustín Codazzi’ o la entidad que cumpla sus funciones, en los términos previstos en la presente ley”(11).
En consecuencia, cuando la administración afecte un bien inmueble mediante la notificación e inscripción deberá adelantar su adquisición dentro del plazo establecido en la ley. Vencido ese plazo, deberá levantarse la afectación e indemnizar los daños que esa afectación hubiere causado a los titulares de los derechos reales o personales del bien. Adicionalmente, el vencimiento de ese plazo supone la liberación del bien, por lo tanto, su titular puede usar, gozar y disponer libremente del mismo y, en el evento de que la Administración no se lo permita, podrá ejercer el derecho a reclamar los perjuicios que esa decisión le cause, mediante el ejercicio oportuno de las acciones previstas en el ordenamiento jurídico.
3. Las acciones procedentes para reclamar la indemnización de perjuicios causados con ocasión de la afectación o expropiación de bienes inmuebles para destinarlos a obras públicas.
Teniendo en cuenta que la ley regula el procedimiento para la afectación o adquisición de un bien inmueble —por negociación directa o por expropiación—, para destinarlo a una obra pública que obedezca a uno de los motivos de utilidad pública o de interés social previstos por el legislador, resulta claro que el incumplimiento de esa regulación autoriza al administrado a reclamar a través de la vía judicial el cumplimiento de esas disposiciones, con el fin de preservar sus derechos; sin embargo, la manera de proponer esas reclamaciones también está prevista en la ley y, por lo tanto, debe acudirse a las acciones señaladas, de acuerdo con la fuente del daño, a saber:
Si lo que se pretende discutir es la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la entidad estatal hubiere dispuesto la expropiación o la afectación de bienes inmuebles por motivos de utilidad pública o interés social, la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho(12), la cual debe ejercerse dentro del término establecido en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, término que se empezará a contar desde la fecha de publicación o notificación de los actos, respectivamente(13).
Igualmente procede la acción de reparación directa cuando la administración no adelante el procedimiento señalado en la ley para obtener la enajenación voluntaria del inmueble, ni tramite el proceso de expropiación, ni profiera los actos mediante los cuales afecte el bien por causa de una obra pública, ni tampoco lo ocupe materialmente pero tampoco expida las autorizaciones administrativas necesarias para que el propietario pueda usar, gozar o disponer libremente del mismo, esto es cuando lo ocupa jurídicamente(14).
La Sala ha concluido acerca de la procedencia de la acción de reparación directa para reclamar los perjuicios causados en aquellos eventos en los cuales, sin seguir el procedimiento previsto en la norma y sin ocupar materialmente el bien, la administración pública se limita el ejercicio de las facultades propias de los derechos reales o menoscaba el derecho de posesión que se ejerce respecto del mismo:
“(...) resulta evidente que los intereses del demandante fueron afectados por la integración de su predio al Parque Natural Farallones de Cali, sin que hasta la fecha el ente oficial haya resarcido a cualquier título los efectos patrimoniales de la reservación oficial, olvidándose que con la declaración de Parque Nacional Natural y por mandato expreso del artículo 13 de la Ley 2ª de 1959, en esas tierras ‘quedará prohibida la adjudicación de baldíos, las ventas de tierras, la caza, la pesca y toda actividad industrial, ganadera o agrícola...’, es decir, que respecto de los terrenos afectados, sus propietarios quedaron legalmente imposibilitados e incapacitados para disponer libremente de ‘sus tierras’, o para someterlas a un régimen normal de explotación económica, agrícola o industrial. Cuál es entonces, la diferencia concreta y objetiva para el propietario que se encuentra limitado en el ejercicio de sus derechos de dominio y posesión sobre sus predios, por causa de la declaración de Parque Natural Nacional, frente a quien sufre la misma limitación originada en una ocupación permanente? Sin duda alguna, los derechos conculcados son los mismos, no puede vender, gravar o explotar económicamente su propiedad.
Ahora bien, mal podría la administración arbitrariamente violentar y desconocer derechos y garantías del propietario, sin que a favor de este se produzca una compensación por la pérdida o disminución de sus derechos patrimoniales (...).
En este orden de ideas, bien puede asimilarse la actuación de la administración como una especie de expropiación del predio del actor y, por consiguiente, se impone en su favor un reconocimiento indemnizatorio ... Se ampara así el derecho del propietario, de una parte, de otra, se adecua el pago indemnizatorio a un procedimiento legal administrativo más ágil y efectivo tanto para el particular, como para la administración, utilizándose la sentencia protocolizada y registrada para que obre como título y modo traslaticio de dominio, conforme lo consagra el artículo 220 del Código Contencioso Administrativo”(15).
En la demanda se solicitó declarar la responsabilidad patrimonial de la entidad por la afectación irregular del predio de propiedad del actor para la construcción de una obra pública y que, como consecuencia de esa declaración, se disponga el pago de la indemnización por los perjuicios que causó esa irregularidad, los cuales se concretaron en el valor comercial del bien, más los intereses corrientes y moratorios del capital no pagado en forma oportuna, así como la suma pagada como honorarios a un arquitecto que habría diseñado un plano para la construcción de un local comercial sobre el predio, obra que no fue realizada debido a que no se autorizó por parte de la entidad demandada.
Adujo el demandante, como fundamento de sus pretensiones, que la administración municipal se negó a autorizarle la licencia de construcción que solicitó para desarrollar un proyecto arquitectónico en el predio, con fundamento en que el inmueble estaba destinado a la construcción del separador vial en la intersección de la autopista Simón Bolívar con la carrera 100 en la ciudad de Santiago de Cali, pero que dicha afectación no se inscribió en el registro de matrícula inmobiliaria del inmueble, tal como lo prevé el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, ni se le ha cancelado el valor del predio con el argumento de que se trataba apenas de un proyecto y no de una afectación.
Afirmó que la autorización que le concedió la secretaría de infraestructura vial y valorización para darle al bien un uso provisional, renunciando a mejoras y previo trámite ante el concejo municipal, no tenía aplicabilidad en la legislación colombiana, en tanto tal uso provisional no estaba incorporado en el estatuto de usos del suelo y normas urbanísticas del municipio y además los concejos municipales no tenían como función solucionar conflictos individuales, por lo cual consideró que la recomendación era “irresponsable e inicua” y la renuncia a mejoras sin compensación previa “es insólita y se enmarca en la más pura arbitrariedad administrativa”.
Se agregó en la demanda que
“Mi mandante no se ha opuesto ni se opondrá a que su propiedad haya sido señalada como de utilidad pública, al estar totalmente involucrada como parte de un programa del plan vial de la ciudad. Está claro que el interés particular debe ceder al interés público o social. Sin embargo, a las personas no se les puede someter a esperar indefinidamente una manifestación de la administración para reconocer sus derechos ni mucho menos se les puede condenar, como lo ha pretendido la secretaría de ordenamiento urbanístico a que dispongan o usufructúen sus propios bienes en forma provisional ..., sugerencia que es burla, ya que todos sabemos que no existe autoridad municipal que expida usos provisionales, con lo cual los criterios de eficiencia, equidad e imparcialidad reconocidos en el artículo 209 de la Constitución Política y en el artículo 3º del Decreto 01 de 1984, que rige la actuación administrativa, quedan mal librados a este tipo de ejercicios”.
5. El caudal probatorio obrante en el expediente.
Obra en el expediente copia auténtica de los actos administrativos dictados por el municipio de Santiago de Cali, por virtud de los cuales se involucró el predio de propiedad del demandante en la obra pública mencionada en la demanda, a saber:
— El Acuerdo 13 de 1º de junio de 1993, expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali, por medio del cual se desarrolló el plan vial de tránsito y transporte para ese municipio (fls. 410 a 443, cdno. 2). En el capítulo II se estableció como proyecto del sistema de tránsito, entre otros, el siguiente:
“ART. 28.—Programa 14: Intersecciones: mejoramiento a nivel, a desnivel y/o con semáforos de intersecciones existentes. Los proyectos de este programa, orientados a impulsar mejoras en el sistema de control del tránsito en áreas diferentes a la zona central de la ciudad son:
b. Soluciones a desnivel a corto, mediano y largo plazo en los siguientes cruces:
Avenida Simón Bolívar con carrera 100” (se destaca).
— Resolución D-63 de 6 de diciembre de 1994, a través de la cual el ente territorial demandado adoptó el diseño geométrico de la intersección de la autopista Simón Bolívar con carrera 100 (fl. 450, cdno. 2), en los siguientes términos:
“Que el plan vial de tránsito y transporte para el municipio de Santiago de Cali, Acuerdo 13 de junio 01 de 1993, en su artículo 28 —programa 14— Intersecciones, literal b), define como una solución a desnivel la intersección de la autopista Simón Bolívar con carrera 100.
Que el diseño de la intersección de la autopista Simón Bolívar con carrera 100 cumple con las normas de diseño geométrico que se especifica en el Acuerdo 13 de junio 1º de 1993, plan vial de tránsito y transporte.
Que el proyecto brinda una buena comunicación entre la autopista Simón Bolívar y la carrera 100, de (sic) manera de facilitar el movimiento de flujo vehicular que entra y sale de la ciudad del sector sur y presenta excelentes especificaciones de diseño y de integración con la red vial básica.
ART. 1º—Adóptase el diseño geométrico de la intersección de la autopista Simón Bolívar con carrera 100 contemplada en los planos 1 de 3 al 3 de 3, los cuales hacen parte integral de esta resolución.
ART. 2º—Para la ejecución de esta obra deberá, previamente, realizarse el estudio de impacto ambiental, tal como se especifica en el artículo 36 del Acuerdo 13 de junio 01 de 1993”.
— Decreto 0605 de 7 de junio de 1995, “Por medio del cual se adopta el plan de desarrollo del municipio de Santiago de Cali” (fls. 205 a 339, cdno. 2); en dicho acto se estableció, en el capítulo XII (fl. 255, cdno. 2), la “construcción de la segunda calzada de la autopista Simón Bolívar entre carrera 50 y carrera 100” (fl. 257, cdno. 2), como parte integrante de los proyectos de optimización de la infraestructura vial:
“ART. 64—Estrategia de infraestructura vial, tránsito y transporte. Dotar, adecuar y mantener la infraestructura vial, modernizar el sistema de organización, manejo y control del tráfico, gestionar proyectos prioritarios mediante la ejecución gradual del plan vial, implantar una nueva cultura de transporte y realizar los estudios de factibilidad del sistema de transporte público colectivo, que incluye la adecuación de la plataforma urbana para el futuro sistema de transporte masivo.
Con el propósito de desatrasar y proyectar al municipio en materia de infraestructura vial y de adecuar gradualmente la plataforma urbana para el futuro de transporte masivo, y de conformidad con el compromiso adquirido por el municipio ante el Gobierno Nacional como contrapartida a la inclusión de recursos financieros en el plan nacional de desarrollo para unos proyectos específicos de infraestructura vial, la administración municipal propenderá por la cabal realización de los proyectos que se relacionan en esta estrategia.
Los proyectos de infraestructura vial que se espera financiar por el sistema de contribución de valorización deberán ser decretados por el honorable concejo municipal conforme a la ley. Se propenderá por la optimización de los ingresos a fin de financiar los proyectos viales que finalmente se procedan a ejecutar. Los proyectos viales que requieren de la cofinanciación del Gobierno Nacional y la participación del sector privado, y la priorización de sus tramos, quedan sujetos al desembolso efectivo de los recursos y al interés del sector privado en los mismos.
“La administración municipal podrá revisar, ajustar y priorizar los proyectos de infraestructura vial señalados en esta estrategia, en busca de minimizar costos, garantizar funcionalidad, eficiencia en el manejo de recursos financieros, desembolsos y disponibilidad presupuestal y beneficio de la comunidad.
Optimación de la infraestructura vial:
Construcción de la segunda calzada de la autopista Simón Bolívar entre carrera 50 y carrera 100” (fl. 257, cdno. 2).
PAR.—La administración municipal presentará en las sesiones ordinarias de junio de 1995 un proyecto de acuerdo por medio del cual se definen las áreas de influencia de la irrigación del cobro de la contribución de valorización, de los proyectos de infraestructura vial. Se podrá incluir en el proyecto de acuerdo el cobro de los predios que el municipio aspira a adquirir mediante la contribución. La comisión del plan y tierras y el honorable concejo municipal darán prioridad a este proyecto sobre cualquiera otra iniciativa de ley municipal”.
De acuerdo con los mencionados actos administrativos, la administración municipal previó, entre los proyectos a desarrollar, la construcción de la intersección de la avenida Simón Bolívar con carrera 100, sector en el cual se ubica el terreno de propiedad del demandante, como lo han aceptado ambas partes.
— Mediante auto de fecha 12 de mayo de 2010, la Sección Tercera del Consejo de Estado requirió al municipio de Santiago de Cali con el propósito de que informare a la corporación “si ejecutó o se está ejecutando la obra ‘construcción de la segunda calzada de la autopista Simón Bolívar entre carrera 50 y carrera 100’, prevista en el Acuerdo 13 de 1993, expedido por el concejo municipal ...; en la Resolución D-63 de 6 de diciembre de 1994 ... y en el Decreto 0605 de 7 de junio de 1995 (...)”.
También solicitó la Sala que se le informare si la aludida obra pública habría ocupado el lote de propiedad del actor (fls. 466 y 467, cdno. ppal.).
— En atención al anterior requerimiento, la Alcaldía de Santiago de Cali, a través de Oficio 5151.2 de julio 16 de 2010 (fl. 469, cdno. ppal.), remitió a este proceso el informe técnico elaborado por funcionarios de la entidad el día anterior, según el cual:
“(...) efectuada la investigación en los archivos físicos y magnéticos de la secretaría no se encontró ningún proceso de negociación o expropiación relacionado con el predio, si bien es cierto que, esta secretaría ejecutó la ampliación de la autopista Simón Bolívar entre la carrera 50 y carrera 100, concretamente antes del puente del río Lilí, es bien claro que el predio objeto de la consulta identificado en la base catastral como F-078000180000 con matrícula inmobiliaria 370-394740 no fue, ni es, ni será afectado por algún proyecto de esta secretaría.
Es importante aclarar que cuando la secretaría construyó el proyecto de la ampliación de [la] Simón Bolívar, la vía Cali Popayán y Popayán Cali (vía Panamericana) ya se encontraba construida” (fl. 470, cdno. ppal.) (se deja destacado en negrillas).
— Por medio de auto de agosto 6 de 2010, la anterior magistrada conductora del proceso (fl. 472, cdno. ppal.), dejó a disposición de las partes y del Ministerio Público los documentos allegados por la entidad demandada por el término de 5 días, con el propósito de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 289 del Código de Procedimiento Civil, sin que los sujetos procesales hubieren realizado manifestación alguna (fl. 476, cdno. ppal.).
En el proceso se encuentra acreditado que tanto a nombre del anterior propietario del predio, como del demandante, se presentaron sendas solicitudes de licencia de construcción para adelantar una obra sobre el bien y que la administración negó inicialmente dichas peticiones, pero, finalmente, expidió el esquema básico del bien e indicó al peticionario las limitaciones que pesaban sobre el mismo y las gestiones que debía adelantar para darle un uso provisional, con renuncia a mejoras, tal como se extrae de la siguiente información:
— Mediante oficio dirigido el 3 de abril de 1995, el jefe del departamento de cartografía y esquemas básicos del municipio de Santiago de Cali (fl. 468, cdno. 2), sostuvo:
“Ref. Solicitud de expedición de esquema básico, Radicación 2026 del 23 de marzo de 1995.
En atención al asunto en referencia, relacionado con el lote ubicado sobre el costado occidental de la vía Cali - Jamundí y al sur de la ribera del río Lilí (polígono A, B, C, D, E, F, A del plano de levantamiento topográfico con área total de 2.472,70 m2), el departamento de cartografía y esquemas básicos y la división vial le informan que de acuerdo con la localización del lote, este se encuentra totalmente afectado con el diseño del proyecto aprobado mediante Resolución D-63 del 6 de diciembre de 1994 del departamento administrativo de planeación municipal, en la interacción de la Autopista Simón Bolívar (cl. 25) con carrera 100.
El lote queda totalmente sobre el área destinada al separador central del proyecto mencionado (autopista Simón Bolívar), tal como se puede apreciar en la copia heliográfica del sector elaborado en esc. 1:1000 y que anexamos al presente. Así mismo, estamos anexando copia heliográfica del plano en esc. 1:500 con los detalles de afectación vial en referencia.
Por lo anterior, no es procedente la expedición del esquema básico del lote de su interés” (negrillas adicionales).
— El día 13 de junio de 1995, la directora del departamento administrativo control físico municipal, ante una petición elevada para obtener la expedición de licencia de construcción para un local comercial (fl. 469, cdno. 2), respondió:
“En atención al oficio de la referencia [de mayo 22/95], relacionado con una solicitud de licencia especial de construcción para un local comercial, en un predio ubicado en el costado occidental de la vía Cali - Jamundí y al sur de la ribera del río Lilí, le informo que no es viable su autorización en razón a que el predio se encuentra totalmente afectado por el diseño del proyecto de intersección de la autopista Simón Bolívar (cl. 25), con la carrera 100” (se destaca).
— Una vez el señor Alberto Pérez Marulanda adquirió la titularidad del derecho de real de dominio sobre el inmueble (escritura pública 3310 de ago. 29/95, fls. 3 a 5, cdno. 1), reiteró —el día 7 de noviembre de 1995— la solicitud para que le fuese expedido el esquema básico, en los términos de la solicitud formulada por el anterior propietario del bien y agregó que en caso de que no se accediere a su solicitud se especificaren las razones de tal negativa y sus fundamentos legales (fls. 17 a 29, cdno. 1).
— A través de oficio de 28 de noviembre de 1995, la directora del departamento administrativo de control físico municipal de Santiago de Cali dirigió el siguiente concepto relacionado con el inmueble de propiedad del demandante, al director de planeación municipal (fl. 452, cdno. 2):
“Como es de su conocimiento, en este despacho administrativo se recibe permanentemente solicitud de expedición de esquemas básicos y de líneas de demarcación para predios que por su ubicación se encuentran afectados por proyectos que han sido aprobados en esa dependencia y que en algunas ocasiones ya han sido decretados por el departamento administrativo de valorización municipal.
En cumplimiento de las disposiciones legales vigentes para que este departamento administrativo expida cualquiera de los dos actos mencionados, debe contar con el visto bueno de esa dependencia, y es allí donde hemos observado que no se ha cumplido con el ordenamiento de la Ley 9ª de 1989, en cuanto al procedimiento a seguir cuando se afecte un predio como consecuencia de una obra pública, lo que conlleva a que no haya una causal jurídica que impida al propietario de esos predios obtener su esquema o línea respectiva.
El artículo 37 de la citada norma ordena que toda afectación por causa de obra pública debe notificarse personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, so pena de inexistencia. Igualmente, determina el término de la afectación y la define.
En consecuencia, le agradecería se revisara si los propietarios de diferentes predios que se afectarán con ocasión de la ejecución de las diferentes obras cuyos proyectos han sido aprobados y/o decretados ya sea por el concejo municipal o por esa dependencia, han sido notificados personalmente y se les ha inscrito tal limitación en el folio de matrícula, pues de lo contrario creo no podemos negar la obtención de licencia de urbanización, de construcción o de funcionamiento por causa de obra pública” (destaca la Sala).
— En oficio dirigido al demandante, el 4 de marzo de 1996, la subsecretaría de supervisión y control del desarrollo urbano de la secretaría de ordenamiento urbanístico (fls. 472 a 474, cdno. 2), autorizó la expedición del esquema básico, pero se condicionó el uso provisional del inmueble a la autorización que para tal efecto debiere otorgar el concejo municipal y a la renuncia de mejoras:
“La subsecretaría de supervisión y control del desarrollo urbano de la secretaría de ordenamiento urbanístico autoriza la expedición del esquema básico para el lote ubicado entre el costado occidental de la vía Cali-Jamundí (Cl. 25) y la vía férrea (CTM), en la margen derecha del río Lilí, en la comuna 17 al sur de la ciudad (...).
Para iniciar los trámites para la aprobación del proyecto a desarrollar en el lote debe tener en cuenta, entre otras, las observaciones siguientes:
1. Zona verde:
No se hace exigencia de cesión por este concepto, por cuanto el lote queda totalmente dentro del área destinada al separador central del proyecto para la intersección de la autopista Simón Bolívar (Cl. 25), con la carrera 100 y, en consecuencia, su función hará parte del proyecto vial mencionado.
2. Vías públicas:
Aunque la totalidad del lote está afectado por el separador vial de la autopista Simón Bolívar y adicionalmente está dentro de la zona del corredor y zona de transición del corredor interregional de transporte masivo público colectivo (C-RO), para adelantar un eventual uso no se exigirán obras por este concepto, ya que la calzada principal oriental sobre la cual de frente al predio (sic) está debidamente pavimentada.
3. Consulta (Emcali-dagma):
El proyecto a desarrollar deberá cumplir con los requisitos establecidos en la posibilidad de servicios públicos expedida por Emcali, así como también se debe dejar libre de construcción y como zona de reserva forestal protectora una franja de 30.00 m. adyacente a todo lo largo del lindero del predio con la línea de mareas máximas del río Lilí.
El plano del esquema básico expedido se considera solo como una información técnica referida al predio, para lo cual no se exigen ni se estudian los títulos de propiedad del mismo.
Con el presente esquema básico no se autoriza la subdivisión y venta del predio por lotes, ya que esto solo se obtiene con la aprobación del proyecto urbanístico respectivo, y la autorización de la subsecretaría de ordenamiento y regularización física.
El lote pertenece en su totalidad al corredor de transporte masivo (CTM) definido en el plano de zonificación de la ciudad, adoptado por el estatuto de usos del suelo y normas urbanísticas del municipio de Cali (Ac. 30-93 y Ac. 10-94) y para la tramitación de cualquier uso diferente al fijado en el plan vial que se le pretenda dar al inmueble, deberá ser autorizado por el honorable concejo municipal, teniendo en cuenta que la obra correspondiente a la autopista Simón Bolívar (4 calzadas) CTM, se ejecutará a largo plazo, de tal manera que el concejo considere un uso provisional renunciando a las mejoras ejecutadas.
La delineación urbana con esquema básico autorizada tiene una vigencia de un (1) año (D. 1222 /95)”.
— El señor Manuel Eugenio Conde Libreros (fls. 164 a 167, cdno. 1), jefe de la división vial de la secretaría de ordenamiento urbanístico del municipio de Santiago de Cali explicó, dentro de su declaración rendida en este litigio, lo que era el esquema básico, en los siguientes términos:
“La delineación urbana con esquema básico es el trámite previo que todo inmueble debe cumplir ante el municipio de Cali para proyectar en él un desarrollo urbanístico o arquitectónico y corresponde a un plano de levantamiento del predio sobre el cual se trazan los proyectos de las vías que pasan o atraviesan por el predio, así como los demás parámetros de infraestructura básica que también pasan por dicho predio, como por ejemplo, canales, líneas de alta tensión, corredores férreos, etc. Dicho trámite tiene cumplimiento cuando se expida el plano anotado y el oficio que autoriza dicha expedición y este fue el caso que ya se cumplió con el predio de la demanda porque se expidió el Oficio EB-0020 y el plano debidamente sellado y suscrito por los ingenieros del grupo de vías encargados de cumplir con dicho acto administrativo por parte del municipio de Cali, o sea que solo una vez cumplido ese trámite, el interesado puede elaborar el proyecto de construcción respectivo y presentarlo para su debida aprobación ante uno de los curadores urbanos del municipio de Cali”.
El testigo aclaró, además, la razón por la cual el uso provisional del predio debía ser autorizado por el concejo municipal:
“(...) se le indicó al peticionario en el oficio del esquema básico que eventualmente podía solicitar una autorización de uso temporal de su predio ante el concejo municipal por ser esta la única entidad competente en el municipio para dar dicha autorización, ya que en el pasado y con autorización de la junta de planeación municipal, quien en su momento tuvo las facultades de modificar el uso del suelo, autorizó algunos usos provisionales para predios en la misma situación que en el que nos estamos refiriendo como es el caso de una estación de servicio ubicada en la misma franja de reserva del corredor de transporte masivo con la carrera 118, o sea que se le indicó al peticionario una posible alternativa que él tiene para hacer uso de su bien inmueble”.
— En respuesta dada al tribunal administrativo a quo, el 11 de septiembre de 1997, el director del departamento administrativo de planeación (fls. 453 y 454, cdno. 2), señaló:
“(...) me permito certificar que este departamento no ha solicitado a la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali inscripción alguna al folio del predio con matrícula inmobiliaria 370-394740, con motivo de la expedición de la Resolución D-63 de diciembre 06 de 1994, ‘por medio de la cual se adopta el diseño geométrico de la intersección de la autopista Simón Bolívar con carrera 100’.
Sin embargo, es conveniente informar que al adoptar el diseño de la intersección de la autopista Simón Bolívar con carrera 100, mediante la Resolución D-63 de diciembre 6 de 1994, expedida por el departamento administrativo de planeación municipal, este diseño contempló la franja de reserva indispensable para adelantar la obra definida como intersección a desnivel de la autopista Simón Bolívar con carrera 100, diseño que atravesará el predio referido requiriéndose en su totalidad, situación que existe desde cuando se hizo la reserva como corredor férreo en el Acuerdo 02 de 1980 y posteriormente se amplió y complementó con la expedición del Código Urbano (D.E. 0659/86), estatuto de usos del suelo y normas urbanísticas para el municipio de Santiago de Cali (Ac. 30/93 y Ac.10/94) y el plan vial de tránsito y de transporte (Ac. 13/93).
Por lo anterior y al no haberse solicitado ninguna inscripción, es lógico suponer que no se ha ordenado notificación sobre el particular al señor Alberto Pérez Marulanda” (se deja destacado en negrillas y en subrayas).
6. Responsabilidad del ente territorial demandado.
De acuerdo con el conjunto probatorio antes descrito, se puede determinar —no obstante que la parte demandada hubiere manifestado con ocasión del requerimiento hecho por la Sección Tercera del Consejo de Estado que “el predio objeto de la consulta ... no fue, ni es, ni será afectado por algún proyecto de esta secretaría”—, que la administración del municipio de Santiago de Cali involucró en los proyectos de desarrollo vial de dicho municipio un área de terreno en la cual se encuentra comprometido el inmueble de propiedad del demandante y sí lo afectó con ocasión de la obra pública —ya ejecutada— “construcción de la segunda calzada de la autopista Simón Bolívar entre carrera 50 y carrera 100”, sin que además hubiere efectuado el trámite de negociación directa, ni de expropiación, ni de afectación del bien, en los términos establecidos en la Ley 9ª de 1989.
En efecto, la administración municipal, de manera reiterada, denegó la expedición de la licencia de construcción del proyecto arquitectónico señalado en las solicitudes que el actor —y el anterior propietario del inmueble— elevaron, con fundamento en el hecho de que el bien estaba comprometido en uno de los planes de desarrollo vial del municipio y solo el 6 de marzo de 1996 accedió a expedir el plano de levantamiento del predio (esquema básico), pero le indicó al interesado que para darle un uso provisional al bien debía obtener la autorización respectiva del concejo municipal y también debía renunciar a las mejoras que llegaren a realizarse.
Por consiguiente, se impone concluir que la entidad demandada ocupó, jurídicamente, el inmueble de propiedad del demandante, por cuanto el mismo resultó involucrado en la construcción de una obra pública de interés general, por cuya existencia no le fue expedida la licencia de construcción que se solicitó para desarrollar un proyecto urbanístico sobre el bien, aspecto por el cual se demandó la responsabilidad patrimonial del Estado, amén de que no ejecutó el procedimiento legalmente establecido para la afectación o expropiación del bien, cuestiones que tornan procedente la acción de reparación directa, comoquiera que el demandante no logró darle al bien el uso por él pretendido, es decir, vio limitados sus derechos reales sobre el inmueble, que en términos del artículo 669 del Código Civil son los de “gozar y disponer de ella, no siendo contra ley o contra derecho ajeno”.
Conviene precisar que el demandante no discute la legalidad de los actos administrativos proferidos por la administración —como lo consideró en forma errónea el tribunal administrativo de primera instancia—, en cuanto involucran el terreno de su propiedad en los proyectos viales del municipio, porque, como él mismo lo afirmó en el libelo introductorio, reconoce que el interés particular debe ceder ante el interés general; de allí que lo reclamado, se insiste, es la reparación de los perjuicios que se le han causado al recurrente por haberle limitado el ejercicio de sus derechos reales sobre el predio.
La Subsección estima que no le corresponde al juez de la causa ordenar que se realicen las afectaciones, ni adquisiciones de inmuebles de los particulares(16), necesarias para adelantar proyectos de obras públicas; sin embargo, sí puede el operador judicial, por vía de la acción de reparación directa, condenar a las entidades públicas a reparar los perjuicios que han causado a los particulares, cuando estas determinen la necesidad de afectar, adquirir o expropiar bienes sobre los cuales estos detenten derechos reales y, aún así, omitan o retarden el uso de las facultades que la ley les confiere para tales efectos, al paso que impidan el ejercicio de los derechos de uso, goce y disposición de esos mismos bienes a sus titulares, tal como ocurrió en este caso, motivo por el cual se revocará la sentencia apelada.
7. Caducidad de la acción.
Tratándose de ocupación temporal o permanente de inmuebles, el inicio del término para intentar la acción de reparación directa coincide con el de la cesación de la ocupación temporal o desde cuando se terminó la obra en relación con la ocupación permanente; solo en eventos muy especiales, como aquellos en los cuales la producción o manifestación del daño no coincide con el acaecimiento de la actuación que les da origen, la Sala ha considerado que el término para accionar no debe empezar a contarse desde cuando se produjo la actuación causante del daño sino desde que el afectado tuvo conocimiento del mismo(17), de acuerdo con las circunstancias concretas del caso.
Dado que la demanda tiene como fundamento el daño derivado de la ocupación jurídica del inmueble que fue destinado por el municipio de Santiago de Cali para la construcción de una obra pública, sin que se hubiere adelantado el procedimiento legalmente previsto para su afectación o expropiación, considera la Sala que el término para presentar la demanda empezó a correr a partir del momento en el cual el particular tuvo conocimiento de que no podía darle al bien la destinación que pretendía, a consecuencia de esa determinación de la entidad pública.
A juicio de la Sala, esa certeza la obtuvo el demandante desde el 4 de marzo de 1996, fecha en la cual la subsecretaría de supervisión y control del desarrollo urbano del municipio, luego de obtener claridad sobre la situación jurídica del bien, autorizó la expedición del esquema básico del Inmueble, pero condicionó el uso provisional que pudiera dársele a la autorización que para tal efecto expidiera el concejo municipal, previa renuncia de las mejoras. En esa fecha, según la prueba documental que obra en el expediente, la administración definió de manera explícita la situación del bien, al señalar su incompetencia para autorizar cualquier destinación que el demandante pudiera darle a este y la pérdida de cualquier inversión que realizara sobre el mismo.
Fue esa respuesta la que dio certeza al demandante sobre la interpretación que la administración le daba al artículo 402 del Acuerdo 10 de 1993, que establecía: “En los predios ubicados dentro del área de transición del corredor inter regional de transporte masivo, el departamento administrativo de control físico municipal permitirá reformas locativas menores” (fl. 107, cdno. 2), disposición que fue modificada por el artículo 62 del Acuerdo 10 de 15 de diciembre de 1994, en estos términos: “En los predios ubicados dentro del área de transición del corredor inter regional de transporte masivo, el departamento administrativo de control físico municipal permitirá reformas locativas o menores y edificaciones hasta de dos (2) pisos de altura” (fl. 371, cdno. 2). Es decir, que en esa oportunidad el demandante tuvo certeza de que, de acuerdo con el criterio de la administración municipal, en el inmueble de su propiedad no se podía adelantar proyecto urbanístico alguno, a pesar de la aparente permisión señalada en el último acto citado.
Podría aducirse que el término de caducidad debe empezar a contarse desde el 3 de abril de 1995, fecha en la cual el jefe del departamento de cartografía y esquemas básicos del municipio dio respuesta a la solicitud de expedición de esquema básico, formulada por el anterior propietario del inmueble, señor Rodrigo Pinzón Sánchez, en la cual le manifestó que el bien estaba afectado con el diseño del proyecto aprobado mediante Resolución D-63 de 6 de diciembre de 1994; sin embargo, se advierte que la administración municipal, luego de revisar las normas y actos internos, modificó su decisión y accedió a expedir el esquema básico del inmueble, aunque mantuvo la decisión de negar autorización para que se adelantara un proyecto urbanístico sobre el mismo.
Pero, bien sea que el término para presentar la demanda se cuente desde la primera respuesta dada por la administración a la solicitud formulada por el señor Rodrigo Pinzón Sánchez para la construcción de un proyecto urbanístico en el terreno (abr. 3/95), o desde la última respuesta que brindó a la solicitud elevada por el demandante (mar. 4/96), lo cierto es que la demanda se presentó el 31 de octubre de 1996 (fl. 107, cdno. 1), esto es dentro del término previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
8.1. Perjuicios materiales:
El primer rubro que el actor solicitó en la demanda se refiere a la suma de $ 198’352.000, “correspondiente al valor comercial actual de su predio, por haber sido afectado totalmente dicho predio para construcción de una obra pública, específicamente, para desarrollar el proyecto de intersección de la autopista Simón Bolívar”.
Para establecer el valor del predio, el tribunal administrativo a quo decretó su avalúo, el cual fue practicado por la subdirección de catastro del departamento administrativo de hacienda de la Alcaldía de Santiago de Cali, el 19 de junio de 1998, identificado con el número 270 (fls. 1 a 33, cdno. 4). En el mismo se concluyó que el bien no había obtenido ninguna valorización desde que fue vendido por la Nación a los Ferrocarriles Nacionales, sino que, por el contrario, se había depreciado, porque su potencial de desarrollo era nulo, dado que:
(i) La zona de la cual hace parte el inmueble está ubicada a todo lo largo de las ferrovías que atraviesan la ciudad de Santiago de Cali hacia el sur de la ribera del río ‘Lilí’. Esa zona fue incorporada en el año 1995 dentro del perímetro urbano de la ciudad, denominada desde esa fecha “Pance urbano”, lo cual implica una limitación adicional, de 30 metros a lo largo del río.
(ii) Desde 1980, el área donde se encuentra ubicado el lote de propiedad del demandante fue definida como área de reserva para corredor de transporte masivo de pasajeros y carga, por lo cual el lote carece de servicios públicos. Las disposiciones posteriores, expedidas por la administración municipal, si bien representan limitaciones para el predio, no implican una afectación del mismo, porque estas ya existían desde la época en la cual el predio fue transferido por la Nación a Ferrocarriles Nacionales.
(iii) La importancia de la zona está representada por el paisaje, la poca contaminación, la baja densidad poblacional, la frescura que brindan los ríos y cañadas que la circundan. En la misma se encuentran clubes sociales y colegios y universidades de buen nivel. El municipio ha desarrollado sobre la misma zona, proyectos y obras de infraestructura que han generado valorización en el área aledaña, la cual está definida en el Acuerdo 30 de 1993, como “zona R-1 de conservación paisajística Pance urbano”, por ello, en la ejecución de obras en el sector debe prevalecer la conservación paisajística.
(iv) Señaló que todo el terreno presentaba un potencial de desarrollo nulo, por las siguientes razones:
“— Área total del terreno: 2.472,70 m2 (según plano)
— Área del predio dentro del corredor de transporte masivo:
1.228,67 m2
— Área de protección del río, dentro del área del predio ubicada en el corredor de transporte masivo: 459,36 m2.
— Área del predio dentro del área de transición...: 1.243,84 m2
— Área de protección del río, dentro del área del predio ubicada en el área de transición: 517,98 m2.
El 100% del terreno correspondiente al predio analizado, es decir, al predio F780018 presenta un potencial de desarrollo nulo, por lo siguiente:
a) El 49.69% del total del área se encuentra dentro del corredor de transporte masivo, a su vez, el 37.39% del área ubicada dentro del corredor de transporte masivo se encuentra dentro de la zona de protección del río Lilí, es decir, esta área tiene una doble limitación: una limitación oficial desde el año de 1980 y otra limitación natural, por la existencia del río Lilí.
b) El 50.31% del total del área se encuentra dentro del área de transición. A su vez de esta área, el 41.64% se encuentra ubicada dentro de la zona de protección del río Lilí (...).
c) Del total del área del predio, el 39.53% presenta doble limitación en su potencial de desarrollo y el 60.47% presenta una limitación en su potencial de desarrollo que involucra el total del área del predio”.
(v) Desde la época en la cual se hizo la reserva del terreno para el desarrollo del corredor de transporte masivo, el predio sufrió un estancamiento del precio, en tanto no representa posibilidades de ser aprovechado para actividad alguna que genere rentabilidad, lo cual implicó pérdida de interés en el mercado inmobiliario, lo que no ocurre con la zona aledaña, la cual, a pesar de tener varias restricciones para su uso, se ve favorecida por los hechos generadores de valorización ya señalados. En síntesis, se indicó que:
“El inmueble F780018 cuando fue adquirido por el señor Alberto Pérez Marulanda presentaba un uso restringido o limitación del 100%, en ese entonces, al igual que ahora, el predio tenía un potencial de aprovechamiento nulo, es decir, el mayor y mejor uso era cero, por lo tanto, la libertad que tenía el propietario de adquirir cualquier inmueble era igual a la libertad que tenía de buscar asesoría de un experto en la materia para que lo pusiera en igualdad de conocimientos sobre el terreno a negociar, que le permitiera evaluar la posible rentabilidad, valorización, posible usufructo o aprovechamiento sobre el mismo.
Analizando lo anterior, se puede concluir lo siguiente:
La afectación por parte del municipio hacia el predio F780018 se determinó en el año de 1980, las reglamentaciones oficiales posteriores ratificaron el uso preestablecido dejando negadas las posibilidades de que este predio pudiera desarrollarse, lo cual implica un mercado donde la oferta es poca y la demanda casi nula.
Utilizando el método del doble avalúo antes de la supuesta afectación y después, obtenemos que el valor comercial en los años 1992 y 1995 no decreció, es decir, no se vio afectado por algunas disposición o actuación municipal, por el contrario, su valor se ajustó conforme al comportamiento inflacionario, para que el dinero correspondiente al valor durante el tiempo de congelamiento no pierda su poder adquisitivo, ya que las condiciones del predio F780018 en todo el lapso de tiempo es el mismo, desde 1980 presenta un potencial de aprovechamiento nulo, sin que actualmente se le pueda dar un uso diferente al preestablecido.
Llamamos ‘antes de la supuesta afectación’ a la fecha inmediatamente anterior a que el inmueble pasara a ser propiedad del señor Alberto Pérez Marulanda e inclusive antes de que pasara a ser propiedad del señor Rodrigo Pinzón Sánchez. No obstante lo anterior, el valor comercial actual del predio es el mismo del que tenía en el año 1980, previa la limitación que produjo su estancamiento de valor en el mercado inmobiliario, cuando fue limitado o restringido todo su uso.
Caso contrario ocurriría si el inmueble hubiese estado libre de toda limitación, habilitado en un mercado abierto y dinámico, cuando era de propiedad del señor Alberto Pérez Marulanda o cualquier otro particular, y el municipio de Cali impusiera una limitación oficial después, en este caso sí existiría una afectación, el congelamiento o estancamiento del valor se reflejaría en dejar de ganar las valorizaciones por esas limitaciones de desarrollo y de uso, lo que implicaría el pago por parte del municipio de Cali de las indemnizaciones a lugar. Nótese que en el caso que nos ocupa, el propietario adquirió el inmueble sin las posibilidades de valorización, porque las limitaciones y restricciones ya recaían sobre el predio F780018.
“(...) por lo tanto, las actuaciones del propietario, que vayan en contravía, discrepancia o contravención del régimen legal y las restricciones de uso, como elaboración de planos, proyectos, etc., no representan montos que deban ser motivo de indemnización, ya que desde antes de la fecha en que el señor Pérez Marulanda adquiere el inmueble, tales actuaciones no podían ser ejecutadas sobre el inmueble y mucho menos después, es decir, el predio no puede desarrollarse ni ejecutarse sobre él ningún proyecto urbanístico (...)” (fls. 30 y 31, cdno. 4).
(vi) Estableció que el valor comercial del inmueble, para la fecha del avalúo (jul. /98), era equivalente a $ 25’533.495.
La parte demandante objetó el dictamen por error grave (fls. 41 a 43, cdno. 4). Señaló que el mismo era ‘mendaz’, porque deliberadamente se había ocultado el fundamento legal que regía el destino urbanístico del inmueble, esto es, el artículo 62 del Acuerdo 10 de 1994, que modificó el artículo 402 del Acuerdo 30 de 1993 o “estatuto de usos del suelo de Cali”, de acuerdo con el cual “en los predios ubicados dentro del área de transición del corredor iner-regional de transporte masivo, el departamento administrativo de control físico municipal permitirá reformas locativas o menores y construcciones hasta de dos (2) pisos de altura”, construcción que, precisamente, la pretendía adelantar en el predio de su propiedad y para tal efecto solicitó la expedición del esquema básico, mediante petición formulada el 23 de marzo de 1995.
Indicó, además, que en el avalúo no se tuvieron en cuenta los valores del bien señalados en catastro, que para el año 1997 correspondía a la suma de $ 28’453.000 y para el año 1998 al monto de $ 38’947.000.
Durante el traslado de estas objeciones, el municipio de Santiago de Cali (fls. 53 a 64, cdno. 4) manifestó que las afirmaciones del actor carecían de fundamento, habida consideración de que el avalúo se encontraba debidamente fundamentado en la documentación que obraba en el expediente y en las normas nacionales y territoriales que regulaban la materia, así como en la visita practicada al predio y en los parámetros fijados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
Señaló que la parte demandante no advirtió que el avalúo está complementado con visitas efectuadas al sitio y a la documentación allegada al expediente. En él se hizo referencia al área contigua al terreno, con el fin de establecer las implicaciones que cada reglamentación generaba en relación con el aprovechamiento del predio, de acuerdo con su ubicación. Explicó que el área del terreno forma también parte de la zona de conservación paisajística y, por lo tanto, debía ajustarse a las disposiciones que regulan desarrollos urbanos en áreas de esa naturaleza, lo que indica que el área útil (725,86 m2), no puede destinarse para adelantar un proyecto de local comercial, ni para vivienda por loteo individual.
Adicionó a lo anterior que la inscripción catastral del predio se encontraba en proceso de revisión, por cuanto su ubicación coincide con la que presenta un predio de mayor extensión, pero con tradición jurídica diferente. En cuanto a la diferencia del avalúo practicado por la administración con el autoavalúo catastral, señaló que cualquier error de este podía ser corregido a solicitud del demandante.
El tribunal administrativo a quo se abstuvo de resolver la objeción, por error grave, propuesta por la parte actora frente al avaluó Nº 270, pues a través de auto de 7 de diciembre de 1998 (fls. 65 y 66, cdno. 4), sostuvo que tal aspecto sería resuelto en la sentencia, de acuerdo con lo siguiente:
“(...) el despacho considera que en el expediente aparecen los suficientes elementos probatorios que lo lleven al esclarecimiento de los hechos materia de controversia, y por tanto resultaría innecesario decretar un nuevo dictamen pericial, con el fin de practicar un nuevo avalúo.
Por lo tanto solo se ordenará la prueba relativa a los oficios”.
La Sala se abstendrá de resolver la referida objeción que, por error grave, formuló la parte demandante contra el dictamen pericial practicado por la subdirección de catastro del municipio de Santiago de Cali, pues, desde ahora se anticipa, ese peritaje —al igual que otro que también se practicó en el proceso— carece de eficacia probatoria, tal como se indicará más adelante, por manera que resultaría innecesario, por simple economía procesal y por elemental sustracción de materia, pronunciarse respecto de una objeción formulada frente a una prueba que no puede valorarse en este litigio.
De otra parte, obra en el proceso otro dictamen pericial, rendido por dos peritos nombrados por el tribunal administrativo a quo, el 6 de noviembre de 1997 (fls. 1 a 20, cdno. 3). En el mismo se estableció que el valor del predio para esa fecha, equivalía a la suma de $ 222’543.000, a razón de $ 90.000, el metro cuadrado, en consideración a “... las condiciones actuales de oferta y demanda, en predios vecinos, con situación urbanística similar”.
Señalaron estos expertos, por el contrario, que el predio tenía unas excelentes perspectivas de desarrollo económico, dada su ubicación y su entorno, “como quiera que tiene muy próximos (sic) al Club de Tenis Cañasgordas, la Clínica Valle del Lilí, el Club del municipio y la Ciudad Universitaria”, y que en los meses siguientes, el predio alcanzaría un valor de $ 445’086.000, en consideración a que el valor del metro cuadrado habría de duplicarse.
El municipio de Santiago de Cali solicitó aclaración y complementación del mencionado dictamen (fls. 30 a 34, cdno. 3), para que se determinare el fundamento del precio establecido, “ya que no se acompañaron copias o información de escrituras que se hayan corrido en el sector donde se encuentra ubicado el predio materia de la demanda, con lo cual se puedan determinar los precios usuales del mercado”, como tampoco se señalaron los factores que determinarían que el valor del bien habría de duplicarse seis meses después.
Para aclarar y complementar el dictamen, los peritos precisaron:
“1. En cuanto al valor comercial de $ 90.000 m2, que nosotros los peritos consignamos en el dictamen pericial, hay que manifestar lo siguiente:
1.1. Es casi utópico pensar que los propietarios de los predios vecinos al predio del demandante, a los cuales preguntamos por el valor comercial de cada uno de sus inmuebles, al darnos verbalmente la información, nos dieran también copia de las respectivas escrituras ya que, como se sabe, las personas son celosas de los documentos inherentes a negocios que ellos, libre y espontáneamente efectúan en el campo de la propiedad raíz.
1.2. Es sorprendente que se diga que el tener en cuenta las condiciones actuales de oferta y demanda en predios vecinos, con situación urbanística similar al predio del demandante, para determinar su valor comercial actual, no ofrece ninguna veracidad, ya que dicha labor de comparación es la que determina en últimas, el valor comercial, que tanto compradores como vendedores toman en consideración en el momento de llevar a cabo una transacción en el campo inmobiliario. Es que definitivamente el estado de la oferta y la demanda reúne en sí mismo el resultado que en su conjunto arrojan parámetros como la ubicación del predio, calidad del suelo, uso del suelo, entorno, perspectivas de desarrollo urbanístico a inmediato, mediano y largo plazo, y el nivel del mercado inmobiliario. Entonces, no se entiende como se puede pretender invalidar parámetros determinantes que hacen parte fundamental de lo que constituye el valor comercial de un predio.
1.3. Por las razones antes expuestas, por el hecho de que los créditos aprobados a constructores en octubre de 1997 mostraron una sorprendente recuperación, porque el comportamiento reciente de los indicadores de nuestra economía permite prever descenso en las tasas de interés, clima de estabilidad para los movimientos de capital, crecimiento de la economía nacional y porque estas tendencias hacen vislumbrar que durante los primeros meses de 1998 el sector de la construcción comenzará a registrar tasas de crecimiento positivas, consideramos que el predio del demandante alcanzará en los primeros meses del año, un valor comercial unitario de $ 180.000 m2.
Además, para llegar al valor comercial unitario antes anotado, se tuvo en cuenta también el entorno del predio, como quiera que entidades prestigiosas y consolidadas como la Clínica Valle del Lilí, la Ciudad Universitaria y el Club de Tenis Cañasgordas coadyuvan a la valorización de predios vecinos.
Como se observa, los peritos tomamos en consideración, para el caso específico que nos ocupa, y en el contexto de nuestra exposición, elementos ordenados en el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989 para efectuar avalúos tales como el estado del inmueble o predio y el uso que se está dando al momento de declarar la afectación, la rentabilidad del inmueble en ese momento y proyectos comprobados de inversión.
En cuanto al método utilizado para el avalúo, la Ley 9ª de 1989 también permite la utilización de métodos alternativos, como en este caso que utilizamos el método de comparación, con total y absoluta sustentación” (fls. 36 a 44, cdno. 3).
Se aprecia que la diferencia del valor dado al predio en el avalúo administrativo y en el dictamen de los peritos radica en las bases que fueron tenidas en cuenta para determinar el valor del predio, particularmente, en cuanto el primero dice fundamentarse en la situación particular del terreno, que figura afectado a la obra pública y como parte del área de protección del río Lilí y del entorno paisajístico del sector, carente de toda posibilidad de desarrollo desde 1980; en tanto que el segundo dictamen hizo un avalúo a partir del precio de venta de los predios aledaños, teniendo en cuenta el marcado desarrollo del sector, la construcción de obras de infraestructura adelantadas allí mismo por la administración.
Pues bien, son varios los aspectos que impiden tanto la apreciación de las referidas pruebas periciales, como también, en el evento en el cual pudieren valorarse como medio de prueba en este proceso, que alguna de ellas sea acogida para efectos de establecer la indemnización solicitada por el actor, con fundamento en el valor del predio afectado.
La primera de esas razones dice relación con la simultaneidad de dos (2) pruebas periciales con el mismo objeto, actuación procesal que se halla prohibida en el ordenamiento jurídico, según los dictados del artículo 233 del estatuto procesal civil, a cuyo tenor literal:
No será menester la intervención de peritos para avaluar bienes muebles cotizados en bolsa; su valor se determinará por la cotización debidamente certificada que hayan tenido en la oportunidad correspondiente. El juez podrá ordenar que se presente nuevo certificado de la cotización cuando lo estime conveniente”.
Según se dejó indicado anteriormente, en este litigio se dispuso la práctica, en forma simultánea, de dos pruebas periciales encaminadas al mismo punto, esto es a determinar, entre otras cuestiones, el valor del bien inmueble de propiedad del actor que resultó afectado y ocupado por la entidad demandada. Por tal razón, en el auto de pruebas, proferido el 21 de abril de 1997 (fls. 137 a 139, cdno. 1), el magistrado conductor del proceso en primera instancia accedió, de una parte, a la práctica de la prueba pericial solicitada en la demanda(18) y, al mismo tiempo, le ordenó a la subdirección de catastro municipal efectuar el avaluó del “predio materia de la controversia”, de acuerdo con “lo solicitado en el acápite periciaL de la contestación de la demanda” (fl. 139, cdno. 1).
Por consiguiente, se dispuso la práctica, en forma simultánea, de las pruebas periciales antes descritas, sin que alguna de ellas hubiere sido consecuencia de la objeción —por error grave— que frente a la primera de ellas efectuó la parte actora, pues por el contrario, el magistrado sustanciador del proceso en primera instancia consideró improcedente un nuevo dictamen para tal fin, por estimar que “en el expediente aparecen los suficientes elementos probatorios que lo lleven al esclarecimiento de los hechos materia de controversia”, por manera que pospuso la resolución de tal objeción hasta la sentencia; sin embargo, dentro de la misma no se abordó tal aspecto de la litis, por cuanto el tribunal administrativo a quo se abstuvo, igualmente, de estudiar el fondo del asunto.
Ahora bien, la Sala encuentra que ninguno de esos peritajes da cuenta cabal del valor del predio para la época en la cual se produjo la “ocupación jurídica” del bien, como consecuencia de haber sido involucrado en el proyecto de construcción de una obra pública, cuestión que implicó para su propietario la pérdida total de la posibilidad de usar y gozar de su inmueble, a través de un desarrollo urbanístico.
No hay lugar a considerar que la afectación del inmueble para la construcción de la obra pública fuere anterior al 1º de junio de 1993, fecha en la cual el Concejo Municipal de Santiago de Cali, mediante Acuerdo 13, adoptó, entre los programas del plan vial de tránsito y transporte de esa ciudad, el cruce de la avenida Simón Bolívar con carrera 100, proyecto en el cual quedaba comprometido el predio del demandante, cuyo diseño geométrico fue adoptado mediante resolución de 6 de diciembre de 1994. Por lo tanto, el valor del predio no puede ser el que tenía en 1980, sino el que había alcanzado en el mes de diciembre de 1994.
Empero, tampoco puede tomarse como precio comercial del inmueble el mismo que hubieren tenido otros predios ubicados en el mismo sector en el año 1998, porque las condiciones del predio del demandante eran muy particulares, si se tiene en cuenta que, de acuerdo con el proyecto diseñado por la administración municipal, no tenía posibilidad alguna de desarrollo urbanístico, por quedar comprometido en un alto porcentaje dentro del área de intersección de la vías y de protección del río, sin que con la fracción restante se pudiere adelantar un proyecto urbanístico, respetando la reglamentación sobre la dimensión de la franja que debía destinarse a desarrollo ambiental o paisajístico.
A lo anterior se adiciona que si se llegare a acoger el segundo dictamen pericial, tendría que aceptarse la suma que allí se determinó como valor del predio, esto es la suma de $ 222’543.000, la cual resulta superior al monto que, en todo caso, se solicitó en la demanda a título de indemnización por el valor del inmueble ($ 198’352.000), razón adicional para no acoger la segunda prueba pericial, por cuanto al aceptarse ese primer valor se vulneraría el principio de congruencia de la sentencia.
También advierte la Subsección que el dictamen pericial elaborado el 19 de junio de 1998, por la subdirección de catastro del municipio de Santiago de Cali, proviene entonces de la misma parte demandada, razón adicional para desestimar su eficacia probatoria y, por ende, abstenerse —como ya se indicó— de resolver una objeción presentada frente a dicha prueba.
En ese sentido, la Sala ha precisado(19):
“(...) si la prueba pericial a cargo de entidades oficiales, conforme al citado inciso tercero del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil debe tener por objeto materias propias de las actividades de dichas entidades, resulta insólito que cuando una de esas entidades es demandada judicialmente, funja simultáneamente como experta auxiliar del juez que va a dirimir la controversia. De acuerdo con tal planteamiento no podrá darse valor probatorio a los ‘experticios’ rendidos por el Banco de la República y por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En lo hace al Banco de la República, es claro que se trata de un sujeto procesal de esta acción popular y por lo mismo mal puede obrar simultáneamente como auxiliar judicial bajo la modalidad de perito oficial y demandado.
La peritación como medio de prueba supone la aportación de medios científicos, técnicos o artísticos de una persona versada en una materia sobre la que el juez no está capacitado, en orden a dilucidar la controversia planteada. Ahora, uno de los requisitos para la eficacia probatoria del dictamen, es que no exista motivo serio para dudar de su desinterés, imparcialidad y sinceridad, como advierte el profesor Devis Echandía(20). Y es apenas natural que un escrito proveniente de una de las partes no está dotado de la imparcialidad y objetividad que demanda la prueba por peritos” (se deja destacado en negrillas).
Por lo tanto, la Subsección se apartará de ambos dictámenes, con fundamento en lo normado en el artículo 241 del Código de Procedimiento Civil, según el cual el juez, al valorar o apreciar el dictamen, tendrá en cuenta la firmeza, precisión y calidad de sus fundamentos y la competencia de los peritos, cuestiones frente a las cuales la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido(21):
“[e]l juez es autónomo para valorar el dictamen y verificar la lógica de sus fundamentos y resultados, toda vez que el perito es un auxiliar de la justicia, pero él no la imparte ni la administra, de manera que el juez no está obligado a ‘... aceptar ciegamente las conclusiones de los peritos, pues si ello fuese así, estos serían falladores...’.
Ahora bien, al revisar el acervo probatorio que yace en el expediente, con el fin de verificar si dentro del mismo obran otros medios de convicción que permitan obtener el valor del predio y, de esa manera, cuantificar el monto de la indemnización, encuentra la Sala que el actor aportó un avalúo del inmueble, realizado por la firma “Condominios Artemo Franco Mejía & Cía Ltda.”, el 27 de mayo de 1996 (fls. 43 a 45, cdno. 1), en el cual se estableció que el valor del lote de su propiedad, para el momento del avalúo, era de $ 198’352.000, en consideración a que la extensión del terreno era de 2.479,40 m2, en tanto que el valor del metro cuadrado en la zona equivalía a $ 80.000, porque el lote no contaba con servicios públicos de agua, energía eléctrica, alcantarillado y teléfono, pero su instalación era relativamente fácil, ya que en los alrededores se prestaba ese tipo de servicios.
No obstante lo anterior, la referida prueba se aportó en copia simple y, por consiguiente, carece de eficacia probatoria, pues como de manera reiterada lo ha sostenido esta corporación, las copias simples no constituyen medios de convicción que puedan tener la virtualidad de hacer constar o de demostrar los hechos que con tales documentos se pretenden hacer valer ante la Jurisdicción, en cuanto su estado desprovisto de autenticación impide su valoración probatoria, de conformidad con lo normado en los artículos 252 y 254 del Código de Procedimiento Civil(22).
En esas circunstancias, considera la Sala que debe tomarse como precio del inmueble, el valor que está descrito en la escritura pública mediante la cual lo adquirió el demandante, esto es $ 14’000.000, que según el mismo acto (escritura pública de ago. 29/95) consta haber pagado el demandante al señor Rodrigo Pinzón Sánchez, el 16 de julio de 1992, fecha en la cual se suscribió la promesa de compraventa del inmueble (fls. 3 a 6, cdno. 1), porque no se acreditó que durante ese lapso, la fecha de compra del inmueble y su afectación en la construcción de la intersección de la avenida Simón Bolívar con carrera 100, el inmueble hubiere obtenido alguna valorización.
Por lo tanto, se procederá a actualizar a la fecha de esta sentencia, el precio pagado por el demandante el 16 de julio de 1992, según consta en la escritura pública de 29 de agosto de 1995:
Así las cosas, al actualizar a valor presente la suma de $ 14’000.000, se obtiene un monto de $ 85’829.545.
La segunda pretensión indemnizatoria de la demanda, se formuló así:
“Al pago, desde abril 4 de 1995 hasta cuando se cancele el valor total del predio del inmueble, de un interés del 3.53% mensual, aplicado sobre el valor comercial de[l] inmueble, para indemnizar el lucro cesante generado por la afectación del inmueble, ante la imposibilidad de explotarlo comercialmente, suma que a noviembre 4 de 1996, corresponde a un total de ciento treinta y tres millones treinta y cuatro mil seiscientos ochenta y seis pesos ($ 133’034.686.) mcte, la cual deberá adicionarse con los intereses de mora causados por la omisión de celebrar el contrato de compensación señalado en el artículo 37 de la Ley 9ª de 1.989, desde la misma fecha en que se estructuró la afectación irregular del inmueble”.
La Sala lo encuentra procedente, porque el incumplimiento de la obligación de pagar al actor la suma adeudada, le ha causado el perjuicio de no poder lucrarse con las ganancias que dicho dinero le hubiere podido reportar si lo hubiese percibido oportunamente al momento de ser exigible la obligación de pago.
Con este reconocimiento se reitera la jurisprudencia de la Sala “en el sentido de que el interés puro legal se reconoce a título de lucro cesante, porque busca compensar el perjuicio sufrido por la privación temporal del uso del capital y, en consecuencia, hace parte de la indemnización integral y es compatible con la indexación(23).
También ha explicado la Sala(24):
“En cuanto al lucro cesante, el mismo está constituido en estos casos por la pérdida de aquellos rendimientos que normalmente genera una suma de dinero o frutos civiles del mismo, y que corresponden a los intereses, y por ello el pago de estos constituye la indemnización de perjuicios en dicha modalidad.
En palabras de la doctrina, ‘Los ‘intereses’ son los frutos del dinero, lo que él está llamado a producirle al acreedor de obligación pecuniaria (sea de restituir, sea de pagar el precio de un bien o de un servicio), durante el tiempo que perdure la deuda, en cálculo sobre la base de una cuota o porcentaje del capital o ‘principal’(25)(26)’, acotando además, que se pueden destacar varias características de los intereses: su accesoriedad, puesto que la obligación de pagarlos depende de una obligación principal, sin la cual no surgen ni existen; su homogeneidad, puesto que son un bien fungible y consisten en algo de lo mismo; su periodicidad, ya que se devengan por unidades de tiempo, sean días, meses, años; y su proporcionalidad, ya que ‘... su medida corresponde al monto del principal’, y la ‘tasa o rata es un porcentaje del capital y, por lo mismo, el monto de los intereses resulta de multiplicar tal cuota o porcentaje por la cifra del capital y el número de unidades de tiempo que sean’.
Los intereses a su vez se dividen en remuneratorios y moratorios; los primeros corresponden al carácter puramente retributivo, ‘... son aquellos que se devengan durante el tiempo que media entre el surgimiento de la obligación y el día en que ha de cancelarse, y corresponden al beneficio o la ventaja que implica para el deudor tener a su disposición el dinero a él prestado o no tener que satisfacer aún el precio del bien o del servicio de que ya entró a disfrutar’, mientras que los segundos, ‘... cumplen la función de resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que se presume padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida...’. Teniendo en cuenta que el dinero es en sí mismo un bien productivo cuyos frutos son los intereses, ‘... cuando el acreedor no entra en posesión del dinero a él debido, se reconoce el perjuicio que injustamente está recibiendo con la mora del deudor; perjuicio que no será menor del interés legal, dispensado de la prueba, pero que puede ser superior, caso en el cual han de probarse su realidad y su cuantía’(27).
En cambio, el Código de Comercio en su artículo 884 estipula que cuando en los negocios mercantiles hayan de pagarse réditos de un capital sin que las partes hubieran especificado el interés, este será el bancario corriente, que es aquel que se acostumbra a cobrar en el comercio y que es certificado por la Superintendencia Bancaria, el cual además comporta en su cálculo estos dos componentes: rendimiento del dinero, y actualización; de allí que, en el caso de obligaciones sujetas al pago de esta clase de intereses, no haya lugar a la indexación de la suma debida, puesto que esa función la cumple la respectiva tasa de interés” (negrillas del original, subrayas de la Sala).
De conformidad con lo anterior, no se aplicará la tasa solicitada en la demanda, sino la prevista en la ley, equivalente al 6% anual (C.C., art. 2232); por lo tanto, al valor histórico se le aplicará el interés legal desde la fecha en la cual se tuvo certeza de la ocupación jurídica del inmueble, esto es desde el 4 de marzo de 1996, hasta la fecha de esta sentencia.
El interés legal se calcula así:
De donde I: corresponde al interés liquidado; C es el capital, esto es el valor del predio para el 4 de marzo de 1996, fijado según las pautas anteriores; R: es la rata anual del 6%, esto es 0.5% mensual y T: es el tiempo o número de meses, que en el presente caso abarca desde la fecha de la ocupación hasta la fecha de esta sentencia.
I = $ 12’880.000.
— Honorarios al arquitecto
Solicita el demandante que se le reconozca el valor de los honorarios que le habría cancelado al arquitecto Heinz Von Halle por la elaboración de los planos de los locales comerciales que proyectaba construir sobre el inmueble.
Pues bien, con la demanda se aportó el original del documento “contrato de diseño arquitectónico y construcción de obra por administración delegada” (fl. 82, cdno. 1), celebrado el 10 de mayo de 1995, entre los señores Alberto Pérez Marulanda (actor) y Heinz Von Halle, mediante el cual el último se obligó a “diseñar los planos arquitectónicos de un local comercial con un área construida de 975 m2 y para ello entregará al propietario un plano de fachada y corte, un plano de planta” y a “construir el local comercial de acuerdo a los planos realizados por él y según el flujo de fondos aportados por el contratante”; el primero de ellos se comprometió a pagarle la suma de $ 43’875.000, de los cuales debía cancelarle $ 5’000.000 a la entrega de los planos arquitectónicos.
Considera la Sala que no hay lugar al reconocimiento de este rubro porque no existe relación causal entre la decisión administrativa y las sumas que supuestamente el actor le pagó al señor Heinz Von Halle para que le diseñare un plano arquitectónico para la construcción de locales comerciales, dado que para la fecha de celebración del aludido contrato, el señor Pérez Marulanda no era propietario del inmueble, pues según la escritura pública Nº 3310, lo adquirió el 29 de agosto de 1995.
También debe adicionarse que el actor, para la época de celebración del aludido contrato de diseño arquitectónico y construcción de obra, ya tenía conocimiento de que el bien estaba afectado para la ejecución de una obra pública, conocimiento que obtuvo de las respuestas dadas por la administración municipal a las solicitudes formuladas por el señor Rodrigo Pinzón Sánchez, antiguo propietario del bien.
En efecto, según se dejó indicado anteriormente, mediante oficio de 3 de abril de 1995, el jefe del departamento de cartografía y esquemas básicos del municipio de Santiago de Cali negó la solicitud de expedición del esquema básico del inmueble, presentada por el anterior propietario del predio, quien, bueno es precisarlo, actuó bajo la representación del ahora demandante, con fundamento en que el bien “se encuentra totalmente afectado con el diseño del proyecto aprobado mediante Resolución D-63 del 6 de diciembre de 1994 ... el lote queda totalmente sobre el área destinada al separador central del proyecto mencionado (autopista Simón Bolívar)”.
El actor solicitó una indemnización equivalente a 3.000 gramos de oro por los perjuicios morales que le habría causado la ocupación permanente del predio.
Si bien es cierto que la jurisprudencia ha aceptado que la pérdida total o parcial de bienes materiales puede causar aflicción, tristeza o congoja a su titular, también ha insistido en que la especial naturaleza de este perjuicio amerita su demostración, sin que resulte suficiente probar el derecho y la lesión del mismo. Al respecto, la Sala ha sostenido(28):
“IV. A propósito de los daños morales, la doctrina ha considerado que estos son ‘esos dolores, padecimientos, etc., que pueden presentarse solamente como secuela de los daños infligidos a la persona. Que no son entonces daños propiamente dichos, y que por otra parte, constituyen un sacrificio de intereses puramente morales, que justifican una extensión del resarcimiento, esta vez con función principalmente satisfactoria’(29).
No obstante, la Sala ha adoptado un criterio más amplio, para considerar que hay lugar a indemnizar todo perjuicio moral, sin importar su origen, como el derivado de la pérdida de bienes materiales o el causado con el incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, siempre que, como sucede en relación con cualquier clase de perjuicios, aquellos sean demostrados en el proceso”(30) (negrillas y subrayas fuera del texto original).
Dado que en el caso concreto no obra prueba alguna que acredite el daño moral aducido por el demandante, se negará la indemnización deprecada por este concepto.
1. Revócase la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el día 9 de agosto de 1999 y, en consecuencia, se dispone:
“1. Declárase al municipio de Santiago de Cali, administrativamente responsable, por los perjuicios causados al señor Alberto Pérez Marulanda, por la ocupación jurídica del terreno de su propiedad, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de este fallo.
2. Condénase al municipio de Santiago de Cali a pagar al demandante, por concepto de perjuicios materiales, la suma de $ 98’709.545.
3. Condénase al municipio de Santiago de Cali a protocolizar y registrar el presente fallo como título translaticio de dominio, a nombre suyo como comprador y a nombre del actor como vendedor, respecto del terreno objeto de la litis. Los gastos correspondientes a la escrituración correrán por partes iguales y los de registro serán por cuenta del municipio.
(1) Sentencias de 1º de diciembre de 2008, Expediente 17.853 y de 10 de junio de 2009, Expediente 17.838, entre muchas otras.
(2) Sentencia de 10 de junio de 2009, Expediente 17.838, entre muchas otras decisiones.
(3) “ART. 1494.—Las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como en los contratos o convenciones; ya del hecho voluntario de la persona que se obliga, como en la aceptación de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; ya consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos; ya por disposición de la ley, como entre los padres y los hijos de familia”.
(4) “Art. 673.—Los modos de adquirir el dominio son la ocupación, la accesión, la tradición, la sucesión por causa de muerte y la prescripción”.
(5) Sobre el particular, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia proferida el 23 de mayo de 2002 dentro del Expediente 6277, señaló:
“Para cabal comprensión de la cuestión parece necesario recordar que el Código Civil colombiano adoptó en materia de la adquisición y transmisión de los derechos reales el sistema del título y el modo cuyo antecedente histórico debe encontrarse en la “traditio” romana, pero cuya elaboración doctrinaria suele atribuirse a los expositores de la edad media, quienes la extendieron a los demás derechos reales, amén de que, apoyándose en los conceptos escolásticos de la causa próxima y la causa remota, concibieron los conceptos de título y modo para identificar dos fenómenos disímiles aunque estrechamente ligados por una relación de causalidad: mediante el título el interesado adquiere la mera posibilidad de que la transferencia del derecho se produzca, es decir que se erige en condición necesaria para que ese traspaso, apenas latente, se haga efectivo, en cambio, como tradición concretaba o hacía efectiva esa transmisión, se le denominó como el modo”.
(6) Sentencia proferida el 4 de de septiembre de 2003, Expediente AG-203, reiterada en sentencia de 10 de junio de 2009, Expediente 17.838.
(7) Las precisiones referidas fueron expuestas recientemente por la Sala en sentencia del 15 de octubre de 2008, Expediente 16.770, actor: Misael Rodríguez Ospina. M.P. Myriam Guerrero de Escobar. Ver también sentencia proferida por la Sección el 11 de febrero de 2009, Expediente 16.980, actor: Rodrigo Rodríguez Estrada.
(8) En sentencia de 20 de noviembre de 1986, La Corte Suprema de Justicia declaró inexequible la expresión “que alegue posesión material o derecho de retención sobre la cosa expropiada”, contendida en el numeral 3º del artículo 456 del Código de Procedimiento Civil, por considerar que:
“Es así como el constituyente le dio operancia al principio constitucional, según el cual el interés privado debe ceder ante el interés público o social. También concilió los intereses en conflicto al permitir la expropiación a favor del interés público, previa la indemnización en algunos casos, sin ella cuando existen razones de equidad calificadas por el legislador. Pero el proceso de expropiación consagrado en el Código de Procedimiento Civil tiene una finalidad específica: ejecutar el acto de la administración pública que decretó la expropiación. Por ello, no podrá en tal proceso discutirse la viabilidad o no de la misma, pues tales circunstancias son motivo de controversia ante la autoridad administrativa correspondiente. Por eso, el mismo Código de Procedimiento Civil no admite la formulación de excepciones de ninguna clase, pues su objetivo no es otro que poner en posesión o tenencia de la cosa expropiada a la entidad expropiante. De otro lado, la sentencia que decreta la expropiación ordenará la cancelación de los gravámenes, embargos e inscripciones de cualquier naturaleza que afecten los bienes; tal efecto fulminante no pretende otra cosa que hacer la entrega material de los bienes al expropiante, depurados de cualquier clase de controversia jurídica que puedan afectarlos. Por el contrario, el proceso de expropiación consagrado en el título XXIV del CPC, permite debatir algunas circunstancias tales como los avalúos o los derechos que puedan ser reclamados por terceros ajenos al proceso, a fin de que en el mismo expediente y con un trámite sencillo se defina su situación y también se obtenga pronta y cumplida justicia”.
(9) ART. 10.—antes de ser sustituido por el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, el artículo 10 de la Ley 9ª de 1989, disponía: “Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles urbanos suburbanos para destinarlos a los siguientes fines:
a) Ejecución de planes de desarrollo y planes de desarrollo simplificado.
b) Ejecución de planes de vivienda de interés social.
c) Preservación del patrimonio cultural, incluidos el histórico y e arquitectónico en zonas urbanas y rurales.
d) Constitución de zonas de reserva para el desarrollo y crecimiento futuro de las ciudades.
e) Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y de los recursos hídricos.
f) Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los campos de salud, educación, turismo, recreación, deporte, ornato y seguridad.
g) Ejecución de proyectos de ampliación, abastecimiento, distribución, almacenamiento y regulación de servicios públicos.
h) Sistemas de transporte masivo de pasajeros, incluidas las estacione terminales e intermedias del sistema.
i) Funcionamiento de las sedes administrativas de las entidades a las cuales se refiere el artículo 11 de la presente ley, con excepción de las empresas industriales y comerciales del estado y las de las sociedades de economía mixta.
j) Ejecución de obras públicas.
k) Provisión de espacios públicos urbanos.
l) Programas de almacenamiento, procesamiento y distribución de bienes de consumo básico.
ll) Legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales.
m) Reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo y rehabilitación de inquilinatos.
n) Ejecución de proyectos de urbanización o de construcción prioritarios en los términos previstos en los planes de desarrollo y planes de desarrollo simplificado, y
PAR.—Para los efectos de la presente ley, entiéndase por área suburbana la franja de transición determinada por el concejo, el consejo intendencial o la junta metropolitana, que rodea las ciudades y que se extiende por las vías de acceso, donde coexistan los modos de vida rural y urbano como una prolongación de la vida urbana en el campo, definida por criterios de densidad y actividad económica de la población”.
(10) El inciso 5º del artículo 61 de la Ley 388 de 1997, modificó el procedimiento de enajenación voluntaria regulado en la Ley 9ª de 1989, para señalar en sentido similar que: “Será obligatorio iniciar el proceso de expropiación si transcurridos treinta (30) días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa de compraventa”.
(11) En sentencia de 14 de septiembre de 1989, Expediente 1920, proferida por la Corte Suprema de Justicia, se declaró exequible la norma por considerar que:
“De estos mandatos se puede concluir que no se autoriza para sacar del comercio el bien sobre el cual recaiga la afectación, pudiendo disponer el propietario del mismo cuando quiera, pues lo que se limita o impide es la obtención de licencias para construir, urbanizar, parcelar, etc., por causa de la obra pública que se adelanta, pero esta determinación no es indefinida, sino que tiene un límite y durante el tiempo que esté afectado el inmueble se le pagará al dueño del inmueble una suma como compensación de los perjuicios que se le causen con tal determinación; además, no podrá pensarse que aquí se está autorizando a la administración para ejecutar un acto ilegal, o inconstitucional, lo cual sería inadmisible aunque al tiempo se le obligue a pagar perjuicios, pues no puede olvidarse que el interés particular debe ceder al público o social por motivos de tal utilidad pública o interés social y que la propiedad tiene una función social, principios que tienen cabal aplicación en la construcción de obras públicas y en la protección ambiental como elementos típicos de las necesidades de la comunidad en todas las épocas y más hoy cuando han cobrado tanta importancia la preservación ecológica y el desarrollo” (se destaca).
(12) Mediante sentencia de 3 de diciembre de 2007, Expediente 16.503, la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió, en segunda instancia, proceso iniciado con ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de un acuerdo municipal que afectó, por motivo de utilidad social, un predio urbano de propiedad de los actores ene se proceso.
(13) Vale destacar que la Ley 9ª de 1989 precisó el momento a partir del cual se empieza a correr el término para presentar la demanda en tales eventos:
“ART. 22.—Transcurrido un mes sin que la entidad expropiante hubiere expedido la resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición, este se entenderá negado, y quedará en firme el acto recurrido. Incurrirá en causal de mala conducta el funcionario que no resuelva el recurso oportunamente. Pasado dicho término no se podrá resolver el recurso interpuesto. El término de caducidad de cuatro (4) meses de la acción de restablecimiento del derecho empezará a correr a partir del día en el cual quede en firme el acto recurrido. Contra la resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la presente ley procederán las acciones contencioso-administrativas de nulidad y de restablecimiento del derecho ante el tribunal administrativo competente, en única instancia. En estas acciones no procederá la suspensión provisional del acto demandado. El tribunal administrativo deberá dictar sentencia definitiva dentro del término máximo de ocho (8) meses, contados desde la fecha de la presentación de la demanda. El proceso contencioso-administrativo terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia. Si la acción intentada fuere la de simple nulidad, esta deberá interponerse dentro del mismo término de caducidad de la acción de restablecimiento del derecho para que proceda la abstención de que trata el artículo siguiente”.
(14) Sobre la ocupación jurídica de un bien, se ha referido la Sala en las sentencias de 10 de agosto de 2005, Expediente 15.338; 3 de octubre de 2006, Expediente 14.936; 4 de diciembre de 2006, Expediente 15.351; 7 de mayo de 2008, Expediente 16.922 y 10 de junio de 2009, Expediente 15.817.
(15) Sentencia de 16 de febrero de 1992, Expediente 6643. En el mismo sentido, en sentencia de 25 de junio de 1992, Expediente 6974, se condenó al Inderena a pagar al titular del derecho de dominio del bien que hacía parte del área del terreno reservada para el Parque Nacional Natural Cordillera de los Picachos, delimitada mediante acto administrativo, en el cual se estableció la prohibición de desarrollar actividades diferentes a las de “conservación, investigación, educación, recreación, cultura, recuperación y control y, en especial, la adjudicación de baldíos”.
(16) “De conformidad con la leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, los proyectos que impliquen la afectación de bienes inmuebles para obras de interés colectivo deben integrarse al Plan de Desarrollo de los municipios, por medio de acuerdo expedido por los concejos municipales. Posteriormente, la entidad administrativa facultada determinará los bienes que se requiera para la ejecución de la obra y aquellos en relación con los cuales se limitará su uso de manera permanente o temporal, para proceder a su afectación y negociación directa, expropiación o constitución de servidumbre. De tal manera que será la entidad interesada la que deberá decidir el momento en el cual realice el proceso de afectación de los bienes inmuebles que requiera para la realización de las obras en relación con las cuales cuenta con los recursos y por tanto, no podrá el juez de cumplimiento, so pena de usurpar competencias de las entidades administrativas, ordenar la afectación de bienes particulares para la ejecución de obras públicas que están apenas en proyecto”. Sentencia de 24 de agosto de 1998, Expediente ACU-405.
(17) Providencias de 11 de mayo de 2006, Expediente 30.325; de 18 de julio de 2007, Expediente 30.512 y de 9 de abril de 2008, Expediente 33.834. M.P. Ramiro Saavedra Becerra.
(18) Para determinar, entre otros aspectos, el “Valor comercial del inmueble y su perspectiva de desarrollo socioeconómico” (fl. 105, cdno. 1).
(19) Sentencia de 1º de octubre de 2008, Expediente 25000-23-26-000-2004-01856-01(AP) M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(20) Devis Echandía, Hernando, Teoría general de la prueba judicial, tomo II, Ed. Temis, Bogotá, 2002, pág. 323.
(21) Sentencia de 19 de agosto de 2009, Expediente 17.957.
(22) Ver, entre muchas otras, las sentencias de marzo 10 de 2011, Expediente 19.347 y de abril 27 de 2011, Expediente 19.192, proferidas por esta Subsección.
(23) En sentencia del 7 de marzo de 1990, Expediente 5322, dijo la Sala:
“Ha entendido la doctrina que si un crédito reajustado en función de la depreciación sufrida entre la fecha en que se causó la obligación y el pago, se le suman intereses corrientes bancarios, se originaría un enriquecimiento sin causa, porque, esta clase de intereses incluye un ‘plus’ destinado a recomponer el capital. No se excluyen entre si los rubros de devaluación e intereses puros puesto que tienen causas diferentes: los intereses buscan compensar el perjuicio sufrido por la privación temporal del uso del capital (lucro cesante), en tanto que la compensación por depreciación monetaria se dirige a mantener indemne el patrimonio del acreedor que sufriría menoscabo si recibiese como reparación el monto del daño originado en signo monetario envilecido (daño emergente). Se habla de intereses puros porque los bancarios corrientes llevan en su seno una parte que busca compensar la incidencia del fenómeno inflacionario. Por eso no sería equitativo evaluar y cobrar esta clase de intereses. De allí que comparte la Sala que si se realizan reajustes del crédito, el interés debe ser un interés puro exclusivamente retributivo del precio del uso del capital que es lo que ha dejado de ganar el acreedor por la falta de inversión de sus fondos excluyendo el plus del interés que tiene otra función. Toda indemnización debe ser integral y completa, de modo que compense para su acreedor el daño que se le produce con el no pago oportuno de la obligación. Así, debe comprender no solo el rendimiento que dejó de percibir, traducido ordinariamente en intereses, sino también la pérdida del valor adquisitivo de la moneda con la que pretende pagar. En este orden de ideas el equilibrio o la justeza de la indemnización debe mostrar esta o similar ecuación: indemnización debida igual a deuda en la fecha del perjuicio, más intereses hasta que el pago se efectúe, más devaluación”.
La anterior providencia fue reiterada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de providencia de abril 22 de 2009, Expediente 17.616, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(24) Sentencia de 24 de febrero de 2005, Expediente 21.120, M.P. Ramiro Saavedra Becerra.
(25) ‘Los intereses son aquellas prestaciones accesorias homogéneas respecto de la prestación principal, que se agregan a esta por efecto del transcurso del tiempo y que se calculan en una cuota de ella’. F. Ferrara JR. citado por Libertini, Interessi, cit., nota I. ‘Ese medio de producción tiene dos aspectos correlativos: negativo uno y positivo el otro. El primero es la renuncia que hace el dueño a consumir su capital durante cierto tiempo. El interés no es otra cosa que lo que se paga por la disponibilidad del capital, el cual, dentro de los factores de la oferta y la demanda del capital disponible, se halla determinado por el tiempo que se preste y por una prima de compensación a los riesgos inherentes al préstamo’: Sala Plena. Sentencia de 25 de febrero de 1937, XLIV, 615.
(26) Hinestrosa, Fernando; Tratado de las obligaciones; Universidad Externado de Colombia, 2002, pág 162.
(27) Op. cit., págs. 164 y 165.
(28) Sentencia dictada el 18 de marzo de 2004, Expediente 14.589. M.P. Ricardo Hoyos Duque, reiterada en sentencias de febrero 18 de 2010, Expediente 17.542 y de 23 de junio de 2001, Expediente 19.097, esta última proferida por la Subsección A.
(29) Renato Scognamiglio. El daño moral. Contribución a la teoría del daño extracontractual. trad. de Fernando Hinestroza, Bogotá, Edit. Antares, 1962. pág. 46.
(30) Sentencia del 24 de septiembre de 1987, Expediente 4039.

References: artículo 673
 artículo 749
 artículo 756
 artículo 2
 artículo 58
 artículo 1
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 artículo 26
 artículo 136
 artículo 13
 artículo 220
 artículo 37
 artículo 209
 artículo 3
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 artículo 28
 artículo 36
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 artículo 669
 artículo 402
 artículo 62
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 artículo 136
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 artículo 233
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 artículo 243
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 artículo 11
 artículo 61
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