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Timestamp: 2017-10-21 06:58:21+00:00

Document:
N. 35334/2010 REG.SEN.
N. 04832/2010 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 4832 del 2010, proposto da:***
1. del verbale della Commissione di gara per l’affidamento della gestione del servizio di ristorazione nei locali “Casina dell’Aquila” nel sito archeologico degli scavi di Pompei, del 28.4.2010, recante l’esclusione della ricorrente dalla procedura;
2. della nota del 29 aprile 2010 prot. n. 1913, successivamente ricevuta, con la quale il Commissario Delegato per l’Emergenza nell’Area Archeologica di Napoli e Pompei ha comunicato alla ricorrente l’avvenuta esclusione dalla procedura di cui sub 1);
3. dell’avviso di gara per l’affidamento della gestione del servizio di ristorazione nei locali “Casina dell’Aquila” del sito archeologico degli scavi di Pompei, se e nella parte in cui richiede a pena di esclusione la presentazione della documentazione di cui ai punti 10.2., 10.3., 10.5., e 10.6. all’atto della presentazione della manifestazione di interesse;
4. ogni ulteriore atto presupposto, preparatorio, connesso, conseguente e/o consequenziale, comunque lesivo degli interessi della ricorrente;
nonché per il risarcimento dei danni patiti per effetto degli atti impugnati.
Relatore alla pubblica udienza del giorno 27 ottobre 2010 il dott. Silvia Martino;
Uditi altresì gli avv.ti Sanino, Abbamonte, e l’avv. dello Stato E. Arena, per le parti rispettivamente rappresentate, come da verbale;
1. Con avviso di gara del 20.3.2010 il Commissario Delegato per l’emergenza nell’Area Archeologica di Napoli e Pompei, ex art. 5 O.P.C.M. 3742/2009, indiceva una procedura negoziata, per l’affidamento della gestione del servizio di ristorazione nei locali denominati “Casina dell’Aquila” nel sito archeologico degli scavi di Pompei.
La durata della concessione è fissata in 9 anni; il canone mensile di concessione posto a base d’asta è fissato in euro 10.000,00 per i primi due anni ed euro 15.000,00 per gli anni successivi.
L’avviso di gara prevede l’indizione di una procedura negoziata, previa pubblicazione di bando di gara, con aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’art. 83 del d.lgs. n. 163/2006.
Ai sensi dell’art. 8 dell’avviso di gara, i soggetti interessati alla partecipazione dovevano presentare “manifestazioni di interesse e le richieste ad essere invitati a partecipare alla presente procedura di gara, redatte in lingua italiana e sottoscritte dal legale rappresentante della società […] nella formulazione riportata negli allegati modelli 1 e 2 […]”.
Il successivo art. 10 prevedeva che “la dichiarazione di interesse […] dovrà essere corredata, a pena di esclusione, dalla seguente documentazione, utile a dimostrare il possesso dei requisiti generali e la capacità economico – finanziaria e tecnico – professionale ai sensi degli artt. 38, 41 e 42 del d.lgs. n. 163/2006 e ss.mm.ii., resa nelle forme previste dal d.P.R. n. 445 del 28 dicembre 2000 […]:
10.1 Requisiti generali. Ai fini del possesso dei requisiti generali è richiesta una dichiarazione sostitutiva, attestante […]”.
Seguono, nell’elencazione del punto 10.1 dell’avviso di gara, le dichiarazioni da presentare in allegato alla manifestazione di interesse.
La ricorrente evidenzia ancora che, all’avviso, erano allegati due modelli:
– il primo, recane l’istanza di ammissione;
– il secondo, denominato Dichiarazione Unica, che riporta tutte le dichiarazioni richieste dal punto 1, sopra citato.
Alla luce della suddetta formulazione dell’avviso di gara e dei modelli allegati, la ricorrente manifestava il proprio interesse ad essere invitata alla procedura. Alla predetta istanza allegava altresì la dichiarazione di cui al modello 2, accluso all’avviso di gara, compilato in ogni sua parte.
Nella seduta del 28.4.2010, la Commissione decideva di escludere la ricorrente.
Con successiva nota del 29.4.2010, prot. n. 1913 (impugnata con il presente ricorso), comunicava le ragioni dell’esclusione, consistenti nella “non rispondenza della documentazione presentata rispetto a quanto richiesto dal bando e, in particolare, la mancanza della documentazione di cui ai punti 10.2, 10.3, 10.5. e 10.6 del bando (certificato CCIAA, certificato casellario giudiziale, certificato carichi pendenti, requisiti speciali di capacità tecnica e professionale e di capacità economica e finanziaria)”.
Avverso siffatte determinazioni, insorge Sire, deducendo:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 8 e dell’art. 10 dell’avviso di gara. Violazione degli artt. 56 e 67 del d.lgs. 163/06 – Violazione del principio di massima partecipazione delle gare pubbliche – Violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa ex art. 97 della Costituzione – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione erronea – Sviamento.
A dire della ricorrente, la lettura dell’avviso di gara renderebbe evidente che, ai fini della manifestazione di interesse, doveva presentarsi esclusivamente il modello 1 e la dichiarazione unica di cui al modello 2; le dichiarazioni di cui ai punti 10.2, 10.3., 0.5, 10.6 erano richieste solo nella successiva fase di invito alla procedura.
In tal senso, la ricorrente valorizza sia la formulazione dell’art. 8 dell’avviso di gara che l’art. 10, unitamente al fatto che il modello 2 accluso all’avviso conteneva solo ed unicamente le dichiarazioni di cui al punto 10.1. del bando.
Significativa, inoltre, sarebbe la circostanza che il punto 10.1., ai fini dell’autenticazione di tale dichiarazione, prescrivesse l’allegazione, in fotocopia, del documento di identità del sottoscrittore.
Diversamente, qualora il bando avesse richiesto, già in sede di manifestazione di interesse, anche la presentazione delle dichiarazioni di cui ai punti 10.2., 10.3., 10.5 e 10.6, la precisazione in chiusura al citato art. 10.1 avrebbe dovuto essere riportata in calce anche agli altri articoli.
Sire ricorda ancora il consolidato principio giurisprudenziale secondo cui, in tema di gare di appalto, vige il principio della tassatività delle cause di esclusione.
Nel caso di specie, non poteva essere sanzionata con l’esclusione la mancata allegazione di determinate dichiarazioni, in assenza di una disposizione del bando che richiedesse tale onere.
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 8 e art. 10 dell’avviso di gara. Violazione degli artt. 56 e 67 del d.lgs. 163/06. Violazione del principio di massima partecipazione alle gare pubbliche. Violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa ex art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione erronea. Sviamento.
La procedura de qua è una procedura negoziata con previa pubblicazione del bando di gara ex art. 56 d.lgs. 163/06. Secondo parte ricorrente, la dimostrazione del possesso dei requisiti di fatturato, di capacità economica e dei requisiti morali deve essere effettuata nella fase successiva di invito alla procedura e non nella fase di manifestazione di interesse.
A sostegno di tanto, indica la formulazione dell’art. 67, lett. d) del d.lgs. n. 163/2006.
Pertanto, anche le dichiarazioni e la documentazione attestanti il possesso dei requisiti suddetti, devono essere allegate, prosegue parte ricorrente, all’offerta e non alla manifestazione di interesse.
L’avviso di gara doveva essere necessariamente interpretato nel senso di richiedere ai concorrenti, nella fase di manifestazione di interesse, la dichiarazione attestante unicamente il possesso dei requisiti di cui al punto 10.1., atteso che gli altri requisiti dovevano essere dichiarati nella successiva fase di invito alla procedura.
3) Violazione dell’art. 46 del d.lgs. 163/06. Violazione del principio del giusto procedimento. Violazione degli artt. 56 e 67 del d.lgs. n. 163/06. Violazione dei principi di par condicio e massima partecipazione. Violazione del principio del contraddittorio. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.
Ad ogni buon conto la Commissione avrebbe dovuto fare applicazione dell’art. 46 del d.lgs. n. 163/2006, consentendo, quindi, alla ricorrente, di regolarizzare la dichiarazione resa.
4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 e ss. del bando. Violazione degli artt. 56 e 67 del d.lgs. 163/06. Violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione. Violazione dei principi di par condicio e massima partecipazione alle gare pubbliche. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.
L’esclusione da una gara d’appalto per ragioni formali può essere disposta solo sulla base di inequivocabili precetti contenuti negli atti di gara.
Gli artt. 10.2 e ss dell’avviso di gara non riportano espressamente la sanzione dell’esclusione già prevista per le dichiarazioni di cui al precedente art. 10.1. Il principio di massima partecipazione, imponeva, pertanto, l’ammissione della ricorrente al prosieguo della procedura.
5) Illegittimità del bando di gara.
Violazione degli artt. 56 e 67 del d.lgs. n. 163/06. Violazione del principio di par condicio nelle gare pubbliche. Violazione del principio del favor partecipationis. Violazione del divieto di aggravamento. Violazione del principio di ragionevolezza. Eccesso di potere per contraddittorietà. Sviamento.
In via gradata, la ricorrente impugna l’avviso di gara, se e nella parte in cui richiede, a pena di esclusione, la presentazione della documentazione di cui ai punti 10.2, 10.3., 10.5. e 10.6. già all’atto della presentazione della manifestazione di interesse.
Ai sensi dell’art. 67 del d.lgs. n. 163/06, la dimostrazione del possesso dei requisiti di moralità professionale, di capacità tecnica ed economica (ossia dei medesimi requisiti di cui ai contestati punti 10.2., 10.3., 10.5, e 10.6), deve essere effettuata nella fase di invito a presentare l’offerta e non già nella fase di presentazione della manifestazione di interesse.
Pertanto, anche le dichiarazioni e la documentazione attestante il possesso dei requisiti suddetti, devono essere allegati all’offerta e non alla manifestazione di interesse.
Secondo parte ricorrente, la prima fase della procedura negoziata è funzionale solo all’individuazione dei concorrenti che hanno interesse ad essere invitati alla successiva fase della procedura.
Parte ricorrente, chiede infine il risarcimento dei danni causati dal comportamento illegittimo, e colpevole, dell’amministrazione, danni scaturenti dalla mancata aggiudicazione dell’appalto e, comunque, dalla perdita di chance.
Si costituiva, per resistere, l’amministrazione intimata.
Con ordinanza n. 2592 del 17.2.2010, è stata respinta l’istanza cautelare.
Il ricorso è stato assunto in decisione alla pubblica udienza del 27 ottobre 2010.
2.1. Con decreto del Commissario Delegato per l’Emergenza nell’area Archeologica di Napoli e Pompei, ex art. 5 O.P.C.M. n. 3742/2009, veniva indetta la procedura negoziata ad evidenza pubblica, di rilevanza comunitaria, previa pubblicazione del bando di gara, per l’affidamento dei servizi di ristorazione nel sito archeologico di Pompei.
L’avviso di gara, contestualmente approvato, per quanto qui interessa, prevede, all’art. 7, che “sono ammessi a partecipare i prestatori di servizi di ristorazione con provata e qualificata esperienza, che siano gestori di una ristorante da almeno tre anni prima della pubblicazione del bando […]”.
Segue l’art. 8, secondo cui “Le manifestazioni di interesse e le richieste ad essere invitati a partecipare alla presente procedura di gara, redatte in lingua italiana, e sottoscritte dal legale rappresentante della società, dovranno pervenire nella formulazione riportata negli allegati modelli 1 e 2 […]”.
L’art. 10 (rubricato “Informazioni sui prestatori di servizi e sugli elementi per valutare le condizioni minime di carattere economico e tecnico da soddisfare”) dispone che “La dichiarazione di interesse […] dovrà essere corredata, a pena di esclusione, dalla seguente documentazione utile a dimostrare il possesso dei requisiti generali e la capacità economico – finanziaria e tecnico – professionale ai sensi degli artt. 38, 41 e 42 del d.lgs. n. 163/2006 e ss.mm.ii., resa nelle forme previste dal d.P.R. n. 445 del 28 dicembre 2000, ovvero, per i concorrenti non residenti in Italia, documentazione idonea equivalente secondo la legislazione dello Stato di appartenenza”.
I successivi commi della disposizione in esame, sono così articolati.
Il comma 1 (rubricato “Requisiti generali”) descrive analiticamente il contenuto di una dichiarazione sostitutiva, attestante il possesso dei requisiti di carattere generale e di moralità professionale (di cui all’art. 38 del d.lgs. n. 163/2006), la regolarità contributiva, l’effettuazione del prescritto sopralluogo, la conoscenza del c.d “protocollo di legalità” sottoscritto con la Prefettura di Napoli, la presa visione ed accettazione del Protocollo di Intesa con la Regione Campania del 13.10.2009, gli eventuali lavori da subappaltare, etc.
Il comma 2 ha per oggetto “Certificato di iscrizione alla C.C.C.I.A. (o copia conforme all’originale ai sensi della vigente normativa) della provincia in cui l’impresa ha sede legale per i soggetti esercenti attività di impresa in data non anteriore a sei mesi a quella del termine di scadenza per la presentazione dell’offerta”.
Il comma 3 ha per oggetto “Certificato del Casellario giudiziale e carichi pendenti (o copia conforme all’originale ai sensi della vigente normativa) rilasciato in data non anteriore a sei mesi dalla data di scadenza della presentazione delle offerte. Tale certificazione va presentata per ciascuno dei soggetti indicati dall’art. 38, comma 1, lett. b) e lett. c) del d.lgs. n. 163/2006”.
Il comma 6 (rubricato “Requisiti speciali di capacità economica e finanziaria”) dispone che, ai fini dei possesso dei requisiti speciali di capacità economica e finanziaria, è richiesta:
a) una dichiarazione, resa con le modalità di cui all’art. 47 del d.P.R. n. 445/2000, con la quale si attesta il fatturato globale dell’impresa e l’importo relativo al fatturato per il servizio di ristorazione realizzato negli ultimi tre esercizi;
b) una dichiarazione di avere svolto negli ultimi tre anni effettiva attività nel campo della ristorazione, indicando gli importi, le date, i destinatari e il contesto pubblico/privato (esclusi i servizi di mensa aziendale, scolastica o ospedaliera):
Il comma 5 (che, nella collocazione grafica, segue il comma 6) – rubricato “Requisiti speciali di capacità tecnica e professionale” – prescrive la presentazione di una dichiarazione concernente l’organico e le mansioni svolte dai dipendenti, le qualifiche dello staff che sarà utilizzato per rendere il servizio in argomento, nonché le attrezzature e le strumentazioni possedute.
Viene richiesto, altresì, di indicare le attività svolte che risultino affini a quelle oggetto di gara, con particolare riferimento alla partecipazione o organizzazione di eventi e manifestazioni nel campo dell’eccellenza enogastronomica e culinaria.
Viene precisato, infine, che “l’amministrazione si riserva il diritto di chiedere all’aggiudicatario, prima della stipula del contratto, prova del possesso dei requisiti dichiarati, nonché di effettuare nel periodo di vigenza del contratto verifiche sull’effettivo rispetto degli impegni assunti”.
L’art. 12 indica, quale criterio di aggiudicazione, quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa ai sensi dell’art. 83 del Codice dei Contratti, elencando, altresì, i fattori di ponderazione.
Infine, la stazione appaltante precisa che “Il presente avviso riveste carattere d’urgenza ai sensi dell’art. 1, comma 2, lett. f) dell’Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3795 del 30.7.2009 […]. Per tale motivo, ai sensi dell’art. 70 del d.lgs. n. 163/06, i termini di pubblicazione del bando saranno ridotti a giorni 15 mentre i termini di ricezione delle offerte saranno ridotti a giorni 22”.
3. Devono, anzitutto, essere respinti i motivi con cui parte ricorrente afferma che il bando richiedeva di allegare alla domanda, a pena di esclusione, la sola dichiarazione di cui all’art. 10, comma 1.
Si è infatti in precedenza riportato l’incipit dell’art. 10, secondo cui “La dichiarazione di interesse […] dovrà essere corredata, a pena di esclusione, dalla seguente documentazione utile a dimostrare il possesso dei requisiti generali e la capacità economico – finanziaria e tecnico – professionale […] resa nelle forme previste dal d.P.R. n. 445 del 28 dicembre 2000”, con chiaro riferimento, dunque, al complesso dei requisiti e dei certificati descritti ai commi successivi.
Va ancora osservato che l’insieme delle dichiarazioni da rendere ai sensi del comma 1 (c.d. dichiarazione unica), pur riguardando anche i dati concernenti l’iscrizione alla camera di commercio, nonché la sussistenza dei requisiti di moralità professionale, non reca alcuna indicazione in ordine ai requisiti di capacità tecnica ed economico – finanziaria.
Di talché, se può effettivamente discutersi se, in aggiunta alla “dichiarazione unica”, le imprese dovessero allegare sin da subito anche i certificati di iscrizione alla Camera di Commercio e il certificato del Casellario (descritti all’art. 10.2 e 10.3), alcun dubbio può invece esservi sul fatto che le imprese erano tenute a dichiarare immediatamente i dati relativi al fatturato, ai servizi pregressi, all’organico e allo staff specificamente destinato ad eseguire la commessa.
L’interpretazione letterale del bando riceve conferma anche sul piano sistematico, ove si ponga mente alla circostanza che la fase di prequalificazione è finalizzata proprio a selezionare le imprese da invitare, individuandole tra quelle, non solo legittimate, in via generale, a partecipare alle gare pubbliche, ma anche aventi, nello specifico, il profilo più confacente alle esigenze della stazione appaltante.
Le spese seguono come di regola la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.
Condanna la ricorrente alla rifusione delle spese di giudizio che si liquidano complessivamente in euro 1.500, 00 (millecinquecento).

References: art. 5
 art. 10
 art. 97
 art. 10
 art. 10
 art. 97
 art. 56
 art. 10
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