Source: http://svjt.se/svjt/2001/861
Timestamp: 2017-02-24 01:16:40+00:00

Document:
Rätten till domstolsprövning och svenska domstolars behörighet — nygamla problem i ljuset av ett HDavgörande | SvJT
Rätten till domstolsprövning och svenska domstolars behörighet — nygamla problem i ljuset av ett HDavgörande Av professor TORBJÖRN ANDERSSON Europakonventionen och EG-rätten ställer krav på en rätt till domstolsprövning i vissa lägen när en sådan rätt saknas enligt traditionell svensk rätt. Detta har föranlett en för svenska förhållanden ymnig och stundtals motstridig svensk rättspraxis avseende rätten till domstolsprövning och anknytande frågor. I juristkretsar har frågorna rönt förhållandevis stor uppmärksamhet och i litteraturen har debatten understundom varit häftig. I denna artikel behandlas de särskilda frågorna om gränsen mellan allmänna domstolars och förvaltningsdomstolars behörighet, deras eventuella parallella behörighet och eventuella negativa kompetenskonflikter. Dessa frågor aktualiserades direkt eller indirekt i NJA 2001 s. 22 (Fimgro). Detta, liksom merparten av tidigare domstolsavgöranden rörande behörighetsfrågor av ovannämnt slag, avser tvister om ut- eller återbetalning av stöd inom jordbrukssektorn. Artikeln utgår följaktligen huvudsakligen från problem som visat sig på detta område. Författaren drar bl.a. slutsatsen att en hanteringsordning för parallell prövning tycks vara under utveckling, vilket, mot bakgrund av att utrymmet för parallell behörighet förefaller öka, antas fylla ett behov.1. Rätten till domstolsprövning i SverigeDen rätt till domstolsprövning som följer av artikel 6 Europakonventionen för mänskliga rättigheter och av EG-rätten har visat sig svårsmält för det svenska rättssystemet. I konstitutionellt hänseende kan rätten ifråga sägas ha medfört en förstärkning av domstolsmakten på bekostnad av den exekutiva makten. Vidare har den praktiska effekten av rätten till domstolsprövning visat sig avsevärd, inte minst i processuellt hänseende. Andra dryga halvan av 1990-talet gav svenska fall som Stallknecht och Lassagård, vilka i sig innehåller talrika domstolsavgöranden som uppenbarar de svenska domstolarnas bryderi inför implementeringen av rätten till domstolsprövning.1 Under samma period skrevs för svenska förhållanden många inlägg i den juridiska litteraturen.2 Rätten till1 Se NJA 1994 s. 657, RÅ 1995 ref. 58 och RÅ 1997 ref. 65.2 T. Andersson i Cameron/Simoni (red.), Dealing with Integration I, Uppsala 1996; Danelius, SvJT 1995 s. 63; Hane, JT 1995–96 s. 934; Lagerqvist Veloz Roca, Föreskrift och föreskriftsprövning enligt 1974 års Regeringsform, Stockholm 1999; Lavin, JT 1994–95 s. 731; dens., JT 2000–01 s. 93; Lind JT 1995–96 s. 232; Malm-
862 Torbjörn Andersson SvJT 2001domstolsprövning nådde antagligen sin kulmen i påverkan på svensk rätt genom införandet av 22a § i förvaltningslagen 1998. I ljuset av HD:s beslut 19 januari i år i NJA 2001 s. 22 (Jordbruksverket mot Fimgro), är det emellertid klart att vissa praktiska processuella frågor ännu är olösta och det är möjligt att ytterligare lagstiftningsåtgärder är nödvändiga. Syftet med den följande framställningen är att lyfta fram vissa av de problem som direkt och indirekt har åskådliggjorts av HD:s avgörande i Fimgro. Till att börja med bör dock det sena 1990-talets implementeringssvårigheter avseende rätten till domstolsprövning kortfattat rekapituleras. 2. Domstolsprövning av administrativa beslut i Sverige — ”traditionellt”Frågan om rätten till domstolsprövning har hittills aktualiserats med avseende på möjligheten att få till stånd en judiciell prövning av förvaltningsbeslut. Särskilt har Jordbruksverkets beslut avseende bidrag och återkrav av utbetalade bidrag blivit föremål för praxis och debatt. Den grundläggande orsaken till de problem som uppkommit är den övergripande kompetensfördelningen mellan förvaltning, förvaltningsdomstolar och de allmänna domstolarna på förvaltningsrättens område. Den enskilda förvaltningsmyndighetens behörighet att fatta beslut i en viss fråga ska framgå av den författning som myndigheten tillämpar. Enligt förvaltningslagen i dess tidigare lydelse3 kunde ett beslut överklagas av den som beslutet angick om det gått honom emot och beslutet kunde överklagas. Allmänna förvaltningsdomstolar4 är inte behöriga som första instans.5 De överprövar beslut av förvaltningsmyndigheter. Tidigare ansågs gälla att förvaltningsdomstol var behörig endast när den gavs uttrycklig kompetens enligt den förvaltningsrättsliga författning som var tillämplig i ärendet.6 Ett möjligt stöd för detta utgjorde 14 § i den tidigare lydelsen av lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Fram till 1995 innehöll bestämmelsen en beskrivning av i vilken utsträckning länsrätt var behörig att pröva mål enligt ett, ganska stort, antal författningar. Från och med 1995 slopades uppräkningen för följande text: ”Om det i lag eller annan författning föreskrivs att talan skall väckas vid eller överklagas till allmän förvaltningsdomstol, skall det göras vid länsrätt”.7 Förvaltningsbeslut över vilka förvaltningsdomstolar saknade uttrycklig behörighet kunde i allmänhet överklagas, men endast till ett qvist SvJT 1996 s. 193; Nergelius, i Cameron/Simoni (red.), Dealing with Integration II, Uppsala 1998; dens., JT 1997–98 s. 1162; dens., Förvaltningsprocess, normprövning och europarätt, Stockholm 2000; Strömberg FT 1995 s. 211; dens., FT 1996 s. 19; dens., FT 1998 s. 289; Warnling-Nerep, FT 1996 s. 1; dens., Rättsprövning och rätten till domstolsprövning, Stockholm 2000; Warnling-Nerep/Vogel FT 1996 s. 213.3 SFS 1986:223.4 I det följande endast förvaltningsdomstolar.5 Wahlgren, JT 1994–95 s. 204.6 Prop. 1997/97:101 s. 52 och s. 54. Jfr även t.ex. Strömberg FT 1995 s. 212.7 Ang. bestämmelsens tolkning, se nedan vid not 27 och följande.
Rätten till domstolsprövning och svenska domstolars behörighet — nygamla problem i ljuset av ett HDavgörande 863
SvJT 2001 Rätten till domstolsprövning och domstolars behörighet 863överordnat administrativt organ, inte sällan med regeringen som sista instans.8 Förvaltningsdomstolarnas brist på behörighet kunde i relevanta författningar ta sig uttryck i antingen ett explicit förbud mot överklagande eller i avsaknad av behörighetsbestämmelser. Det faktum att en stor del av den svenska förvaltningens beslut inte kunde överklagas till och prövas av någon domstol motiverades med den historiska kompetensfördelningen mellan kungen och förvaltningsdomstolarna.9 Ett mer aktuellt skäl till uppdelningen var att förvaltningen ansågs bättre skickad än domstolarna att avgöra lämplighetsfrågor;1 0 de senare borde vara hänvisade till att pröva förvaltningsbeslutens rättsenlighet och andra förekommande rättsfrågor.1 1 I linje med detta gällde tidigare som huvudregel att beslut om bistånd eller bidrag inte kunde överklagas. Beslut rörande bidrag ansågs innehålla skälighets- och lämplighetsaspekter. Vidare ansågs staten i sådana situationer såsom ”givare” själv få bestämma när ersättning skulle utgå och borde inte genom dom åläggas att utge stöd.1 2 Följaktligen gällde för beslut av Jordbruksverket avseende jordbruksstöd fram till 1998 ett uttryckligt överklagandeförbud i 33 § i jordbruksstödsförordningen. Enligt RB 10:17 är inte allmän domstol behörig att ta upp tvist som ska ”upptagas av annan myndighet än domstol eller av särskild domstol”. Mot bakgrund av vad som sagts ovan om kriteriet för förvaltningsdomstolarnas behörighet, skulle kompetensgränsen mellan dessa och allmänna domstolar dras på det sätt som rekommenderas av Lavin: om inte annat är särskilt föreskrivet, är allmän domstol behörig att pröva alla tvistemål och brottmål.1 3 Dock innebär RB 10:17 att allmän domstol är förhindrad att överpröva förvaltningsbeslut, i princip.1 4 Däremot är allmän domstol behörig att pröva yrkanden om ersättning mot det allmänna i anledning av t.ex. myndighetsbeslut.1 5 Vidare har allmän domstol i praxis befunnits8 Jfr f.ö. verksförordningen 35 § samt prop. 1997/98:101 s. 52.9 Se Strömberg, FT 1995 s. 214 samt prop. 1997/98:101 s. 51 f. 1 0 Strömberg a. s. 1 1 Prop. 1997/98:101 s. 54. Ett ytterligare ganska tungt skäl för att undanhålla vissa myndighetsbeslut domstolsprövning är de svenska förvaltningsmyndigheternas självständighet gentemot regeringen när det gäller att fatta beslut i enskilda fall. Detta skäl väger dock lättare i de fall regeringen är sista instans. 1 2 Lavin, Festskrift till Petrén, Stockholm 1984, s. 65 och s. 74 samt JT 1995–96 s. 734. 1 3 Lavin, JT 1994–95 s. 733 med hänvisning till Lavin Domstol och administrativ myndighet s. 38, 62 och 75. Se även nedan vid not 31. 1 4 Se Lavin JT 1995–96 s. 735 f. och utförligare i Festskrift till Petrén s. 65. Lavin framhåller att de författningsbemyndiganden på vilka förvaltningsmyndigheterna grundar sin beslutanderätt nästan aldrig ger besked om huruvida myndighetens kompetens är exklusiv och att det därför inte alltid är lätt att på olika områden dra en klar gräns för de allmänna domstolarnas tillämpning av offentligrättsliga regler (a.a. s. 63 och s. 67). Lavin framhåller att allmän domstols kompetens i detta avseende får avgöras mot bakgrund av ”dels domstolstalans beskaffenhet, dels förekomsten av administrativa prövnings- och rättelsemöjligheter jämte förvaltningens tillgång till verkställighetsmedel” (s. 64 ff.). 1 5 Jfr skadeståndslagen 3:2.
864 Torbjörn Andersson SvJT 2001behörig att pröva myndigheters yrkanden om återkrav av lämnat bistånd eller skadestånd mot enskilda.1 6 Det finns därför anledning att anta att allmän domstol är behörig att pröva frågor som sammanhänger med rätten till stöd, så länge inte förvaltningsmyndighetens kompetens att besluta om själva stödet inskränks genom överprövning.1 7 I propositionen 1997/98:101 framhålls t.o.m. att det har ansetts krävas att det genom ett författningsbemyndigande anförtrotts åt förvaltningsmyndighet ”att allsidigt och slutgiltigt pröva frågan”, för att allmän domstol ska vara förhindrad att pröva en fråga över vilken förvaltningsmyndighet har tillerkänts beslutanderätt.1 8 En svårighet i sammanhanget är att vissa myndighetsbeslut är undandragna domstolsprövning samtidigt som myndighetsbesluten i sig inte är exigibla. Eftersom förvaltningsmyndigheter inte kan väcka talan vid förvaltningsdomstol saknar de i vissa lägen möjlighet att realisera sina egna beslut om återbetalning. De HD-avgöranden som rör de allmänna domstolarnas behörighet beträffande myndighetsbeslut om återkrav kan alla härledas till exigibilitetsproblem. Den möjlighet till prövning i allmän domstol som HD i praxis utvecklat med avseende på återkrävt stöd kan följaktligen ses som svarande mot ett praktiskt behov.1 9 Detta behov är i sin tur framkallat genom att rättsordningen rymmer två motstridiga underliggande tankar som kolliderar just på detta område. Dels finns en idé om att domstol inte bör överpröva det allmännas beslut om utdelande av bidrag.2 0 Dels bygger utsökningsrätten på föreställningen om att endast domstolsavgöranden kan föranleda tvångsmässig realisering av anspråk. Man bör dock vara medveten om att det praktiska behovet av en rättslig prövning av beslut om återkrav varierar med de situationer som uppkommer under olika förvaltningsrättsliga ordningar för stöd och bistånd. Enligt UB 3:2 krävs särskild föreskrift i lag för att ett förvaltningsbeslut ska vara att anse som en exekutionstitel.2 1 I allmänhet saknas sådana särskilda föreskrifter. Från myndighetens utgångspunkter uppkommer därför ett behov av ett domstolsavgörande (som ju utgör exekutionstitel) i lägen när återkrav avser ersättning som inte kan antas följas av ytterligare stöd till samma biståndstagare i framtiden. I situationer där stöd, som beloppsmässigt överstiger det åter-1 6 Se t.ex. NJA 1975 s. 675 och NJA 1984 s. 648. 1 7 Se Lavin Festskrift till Petrén s. 74 f. med hänvisning till NJA 1982 s. 502 vari HD menade att kärandens yrkande gick ut på att staten skulle förpliktas betala ut det stöd som AMS beviljat och inte avsåg frågan om käranden var berättigad till stöd. Den senare frågan skulle då allmän domstol ha saknat behörighet att pröva. Denna distinktion återkommer i fler domstolsavgöranden (se t.ex. hovrätten i NJA 2001 s. 22), men ifrågasätts nedan under 6. 1 8 Prop. 1997/98:101 s. 55. 1 9 Nedan under 6 diskuteras om det är förenligt med RB 10:17 att allmän domstol prövar återkravsbeslut av och på talan av förvaltningsmyndighet. 2 0 Se ovan vid not 12. 2 1 Se även NJA 1983 s. 352.
Rätten till domstolsprövning och svenska domstolars behörighet — nygamla problem i ljuset av ett HDavgörande 865
SvJT 2001 Rätten till domstolsprövning och domstolars behörighet 865krävda, framdeles kommer att utgå, kan myndigheten realisera återkravet kvittningsvis. Följaktligen har myndigheten i ”icke kvittningssituationer” ett behov av ett avgörande av allmän domstol avseende återkrav när det saknas möjlighet att överklaga återkravsbeslutet till förvaltningsdomstol.2 2 Men även i de fall då den enskilde har möjlighet att överklaga återkravsbeslutet kan finnas ett behov för myndigheten att kunna framtvinga ett avgörande av allmän domstol. I lägen när kvittning är utesluten är det fullt möjligt för den enskilde att avstå från att överklaga ett återkravsbeslut och därigenom beröva myndigheten möjligheten att genom ett för den enskilde negativt utfall i länsrätt erhålla en exekutionstitel. Detta framstår som det främsta motivet till att HD i praxis har medgivit allmänna domstolar behörighet att pröva återkrav.2 3 För den enskilde uppkommer å andra sidan ett behov av prövning i allmän domstol när det saknas möjlighet att överklaga ett återkravsbeslut och samtidigt förutsättningar för kvittning föreligger. I allmänhet kan man anta att en myndighet i ett sådant läge nöjer sig med att kvitta framför att väcka fullgörelsetalan vid allmän domstol. I NJA 1988 s. 552 fann HD att, till följd av att en talan av myndighet om återkrav är möjlig vid allmän domstol, även en enskilds negativa fastställelsetalan avseende betalningsskyldigheten kan prövas av allmän domstol. 3. Omvälvning under påverkan från europarättBeskrivningen ovan kan sägas ha utgjort gällande rätt i Sverige med avseende på allmänna domstolars, förvaltningsdomstolars och förvaltningsmyndigheters behörighet att avgöra offentligrättsliga frågor, särskilt rörande statligt stöd, åtminstone fram till 1994. Det året avgjorde HD det s.k. Stallknecht-målet (NJA 1994 s. 657) och slog därigenom fast dels att Europakonventionen kunde medföra en rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut även när förvaltningsbesluten inte var överklagbara enligt svensk rätt, dels indirekt att förvaltningsdomstolar skulle kunna vara behöriga även utan uttryckligt författningsstöd.2 4 Som kriterium för att avgöra om en viss fråga, i fall när domstolsprövning ska ske men varken allmänna domstolar eller förvaltningsdomstolar uttryckligen utpekas som behöriga i lagtext, använde HD i målet ”tvistefrågans art”.2 5 HD fann alltså att Stallknechts 2 2 Enligt NJA 1991 s. 363 utgör ett avgörande av förvaltningsdomstol av innebörd att besvär över beslut lämnas utan bifall exekutionstitel i kombination med själva det överklagade beslutet. Jfr även NJA 1987 s. 780 I. 2 3 Se särskilt NJA 1991 s. 363 och 2001 s. 22. 2 4 Se för det sista justitierådet Thorsson i NJA 1996 s. 202. 2 5 Detta kriterium har blivit starkt kritiserat. Lavin framhåller i JT 1995–96 s. 736 att uppfattningen ”att tvistefrågans art skall vara bestämmande för kompetensfördelningen är fullständigt ny i svensk rätt, ja t.o.m. så revolutionerande att man kan ifrågasätta om en avdelning inom HD ensam skall besluta en sådan kursändring”. Uttalandet kan framstå som märkligt mot bakgrund av att samme Lavin 1984 i Festskrift till Petrén s. 73 framhåller att HD i NJA 1983 s. 680 ”kommit att framhål-
866 Torbjörn Andersson SvJT 2001anspråk på jordbruksstöd skulle avvisas eftersom allmän domstol saknade behörighet. Stallknecht vände sig istället till förvaltningsdomstol och sedermera kom målet till Regeringsrätten. Av denna fann en majoritet att Stallknechts rättsanspråk inte kunde anses omfattat av en rätt till domstolsprövning och därför skulle avvisas med stöd av det dåvarande överklagandeförbudet i 33 § jordbruksstödsförordningen.2 6 Även minoriteten omfattade den meningen, men menade att talan skulle avvisas redan på den grunden att en förvaltningsdomstols kompetens i varje särskilt fall måste framgå av en författning.2 7 Enligt minoritetens uppfattning hade det följaktligen inte spelat någon roll för förvaltningsdomstols behörighet om Europakonventionens artikel 6 medfört ett krav på domstolsprövning i det enskilda fallet. Minoriteten stödde sig uttryckligen på lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. För egen del förstår jag dåvarande 14 § i den nämnda lagen2 8 endast som ett tydliggörande av vilket som är rätt forum i förvaltningsprocessuellt hänseende, dvs. att länsrätt är första instans när allmänna förvaltningsdomstolar är behöriga enligt ”lag och författning”. Därför skulle bestämmelsen inte direkt reglera frågan om förvaltningsdomstol kan vara behörig även utan författningsstöd. Inte heller skulle bestämmelsen reglera frågan om länsrätt är rätt första instans för den händelse förvaltningsdomstol nu kan vara behörig även utan lagstöd.2 9 Av det sammanhang som bestämmelsen ingick i, samt inte minst den praxis och litteratur som förelåg 1995, framgår emellertid ganska tydligt att den s.a.s. var sprungen ur förutsättningen att förvaltningsdomstolar endast var behöriga när det fanns ett uttryckligt behörighetsstadgande i författning. Enligt min uppfattning bör man som rättsdogmatiker vara objektiv i sin tolkning av bestämmelser och i tillämpningsrekommendationer. Att vara objektiv innebär ett visst mått av lojalitet mot de regler som gäller och framförallt mot de ändamål som dessa kan tänkas fylla. Även om rättsdogmatikern av högst legitima, professionella, skäl ogillar en viss regel och de ändamål som den fyller, bör hon eller han vara bunden av regeln och dess ändamål vid utsagor om gällande rätt. Det kan därför framstå som illojalt och svårförenligt med rättsvetenskaplig objektivitet att, som jag, hävda uppfattningen att dåvarande 14 § i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar skulle ha den ovan angivna begränsade betydelsen. Man bör dock i sammanhanget vara observant på att den kontext och den ”anda”, som bestämmelsen enligt en traditionell tolkning är en konsekvens av, inte innehåller hänsynstaganden till ändamål som vid det aktuella tillfället hade bort inkluderas. Den princip för förvaltningsdomstolarnas behörighet som kunde framvaskas ur lagen om allmänna förvaltningsdomstolar med hjälp av praxis och doktrin utgick ifrån att den svenska lagstiftaren hade kontroll dels över principerna för när domstolsprövning la rättsförhållandets art — egentligen en helt ny tanke vid bedömningen av kompetensfördelningsfrågor”. Se även Strömberg FT 1995 s. 215. 2 6 Paragrafen ändrades först med förordning SFS 1998:756 och då genom en hänvisning till den nya 22a § i förvaltningslagen. Se numera 47 § i förordningen (1999: 1148) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter. 2 7 Jfr ovan vid not 6. 2 8 Se ovan vid not 7. 2 9 Jfr T. Andersson Dealing with Integration I (1996) samt Nergelius Dealing with Integration II (1998) ovan not 2.
Rätten till domstolsprövning och svenska domstolars behörighet — nygamla problem i ljuset av ett HDavgörande 867
SvJT 2001 Rätten till domstolsprövning och domstolars behörighet 867av förvaltningsrättsliga frågor skulle ske respektive när sådan inte skulle ske, dels över kompetensfördelningen mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar i de fall domstolsprövning skulle ske. Med sådana förutsättningar är en princip, vilken ger förvaltningsdomstolar behörighet endast efter uttryckligt författningsstadgande, såväl rimlig som rationell. Men i en situation där den svenska lagstiftaren saknar kontroll över vilka frågor som ska vara föremål för domstolsprövning fungerar en sådan princip sämre, vilket de ovannämnda rättsfallen givit besked om. Därför har jag inga svårigheter med att se HD:s avgörande i Stallknecht-målet som förenligt med objektivitets- och lojalitetskrav (vilka f.ö. kan antas vila tyngre på en prejudikatinstans än på en rättsdogmatisk utsaga): HD sökte inom ramen för den aktuella tvisten slå fast ett mer rationellt kriterium för kompetensfördelningen mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar, ett kriterium som tog hänsyn till det tvingande nya ändamål (i vid mening) som artikel 6 i Europakonventionen förde in i svensk rätt och vilket innebar att den svenske lagstiftaren tappade den exklusiva kompetensen att reglera domstolsprövningsbehovet. Man kan kanske vara skeptisk till om HD:s kriterium ”tvistefrågans art” är det mest lyckade vad gäller att tillgodose behovet av en rationell fördelning av kompetens och mål mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar i en ny situation.3 0 Man kan vidare diskutera om det var lämpligt att HD indirekt gjorde anspråk på att kunna ställa upp kriterier för förvaltningsdomstolarnas behörighet. Dessutom kan ifrågasättas om det var befogat att åsidosätta en rådande ordning med hänvisning till Europakonventionens krav redan innan konventionen var gällande rätt i Sverige. Men åtminstone när konventionen gällde i intern svensk rätt, menar jag, måste den tidigare gällande ordningen omvärderas mot bakgrund av det nya perspektiv som lagts på kompetensfördelningen: lojaliteten och objektiviteten måste med nödvändighet avse även nya ändamål och hänsynstaganden. Ganska tunga argument kunde anföras mot att i denna nya situation falla tillbaka på den princip som Lavin funnit ligga till grund för rättegångsbalken: alla tvistemål och brottmål avgörs av allmän domstol, om inte annat är särskilt stadgat.3 1 Därför borde den tidigare principen för förvaltningsdomstolarnas behörighet, i avsaknad av omedelbart lagstöd, överges redan de lege lata, även om det skulle leda till att en bestämmelse som 14 § i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar fick en i vissa avseenden märklig betydelse. Efter HD:s och Regeringsrättens respektive avgöranden i Stallknecht stod det klart att kompetensfördelningen mellan allmänna domstolar, förvaltningsdomstolar och förvaltningsmyndigheter var belastad med besvärande problem. Den tydligaste motsättningen mellan de båda högsta domstolarna bestod i att domstolarna hade skilda uppfattningar om huruvida det påstådda rättsförhållandet ifråga utgjorde en ”civil right” i Europakonventionens mening. Det bör i sammanhanget noteras att HD:s avgörande föll innan konventionen formellt hade inkorporerats i svensk rätt. Vidare framstår det som att Regeringsrättens majoritet undvek att ta slutlig ställning i en för målets avgörande nödvändig fråga. Ma-3 0 Strömberg, FT 1998 s. 290, framhåller t.ex. att HD:s kriterium skulle leda till betydande rättsosäkerhet. 3 1 Se ovan vid not 13.
868 Torbjörn Andersson SvJT 2001joriteten fann att den för närvarande inte kunde göra några säkra uttalanden om huruvida rätten till ekonomiska bidrag av det slag som det var fråga om föll inom artikel 6. Det är möjligt att majoriteten tilllämpade uppenbarhetskravet i RF 11:14, även om uttryckssättet ger intryck av att den menat något annat.3 2 Under alla förhållanden vore det direkt felaktigt av Regeringsrätten att avstå från att ta ställning till om artikel 6 täckte även rätten till jordbruksstöd med hänvisning till att rättsläget var oklart, om domstolen inte tillämpade RF 11:14. En grundläggande processuell princip är att domstolarna måste besvara de rättsfrågor som är nödvändiga för att avgöra ett mål oavsett hur svåra frågorna är.3 3 Som den svåraste konsekvensen av de bägge avgörandena framstod emellertid den negativa kompetenskonflikt mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar som uppkom.3 4 Regeringsrättens minoritet förfäktade det behörighetskriterium som åtminstone dittills antagits gälla förvaltningsdomstolarna. Det framstod efter Stallknecht som att detta behörighetskriterium skulle tillämpas av förvaltningsdomstolarna framdeles samtidigt som de allmänna domstolarna skulle tillämpa det av HD sjösatta kriteriet, ”tvistefrågans art”. I ett sådant läge var det klart att icke överklagbara beslut av förvaltningsmyndigheter eller regeringen,3 5 som samtidigt var underkastade Europakonventionens krav på domstolsprövning, på grund av svenska interna behörighetsregler skulle undanhållas från domstolsprövning. Och det skulle gälla även då det i och för sig var klart att en rätt till domstolsprövning förelåg enligt Europakonventionen. Den enskilde skulle vara hänvisad till att, som Stallknecht, utverka avvisningsbeslut i allmänna domstolar respektive förvaltningsdomstolar, för att sedermera söka bli kompenserad genom att ta sin sak till Strasbourg. Utifrån sett framstod det som att HD respektive Regeringsrätten hade målat in sig i var sitt hörn, oförmögna att auktoritativt och allsidigt avgöra problemet eftersom respektive prejudikatinstans endast 3 2 Jfr f.ö. läns- respektive kammarrätterna i RÅ 1997 ref. 65, berört nedan. Frågan som inställer sig är då om HD försummat att göra en uppenbarhetskvalificering innan den tog ställning till om det förelåg en rätt till domstolsprövning för Stallknecht. Den frågan ska inte utredas i detta sammanhang. Se dock Strömberg, FT 1996 s. 19 ff. och FT 1998 s. 289 ff., Lavin JT 2000–01 s. 96, Lagerqvist Veloz Roca s. 435 f. samt 304 not 690, Nergelius, Förvaltningsprocess m.m. (se ovan not 2) s. 124 ff. Men det är värt att påpeka att det faktum att HD:s avgörande föll innan Europakonventionen var inkorporerad skulle kunna antas medföra att Europakonventionen inte var att betrakta som en del av den svenska interna författningsfloran. 3 3 Se T. Andersson, Festskrift till Bernitz, Europarättslig tidskrift 2001 s. 13 ff. För civilrättens del är visserligen innehållet i utländsk rätt i viss mån underkastat partsdispositioner, se RB 35:2 st. 2 och Jänterä-Jareborg, Svensk domstol och utländsk rätt, Uppsala 1997. Men här var fråga om en inkorporerad konvention, en del av den svenska massan av rättsregler. 3 4 Om negativa kompetenskonflikter se Lavin JT 1995–96 s. 737 med hänvisning till Lavin, Domstol och administrativ myndighet (Stockholm 1972) s. 392 ff. 3 5 Och som inte kunde bli föremål för rättsprövning, se nedan under 5.
Rätten till domstolsprövning och svenska domstolars behörighet — nygamla problem i ljuset av ett HDavgörande 869
SvJT 2001 Rätten till domstolsprövning och domstolars behörighet 869har behörighet inom sitt eget område.3 6 Dessutom ligger det nära till hands att anta att ingen av domstolarna med förtjusning såg framtiden an om den skulle föra med sig en kompetensuppdelning som innebar att en mängd nya anspråk, antagligen av komplicerat slag, föll inom deras behörighetsområde. I Lassagård (RÅ 1997 ref. 65) löste Regeringsrätten den negativa kompetenskonflikten. Målet rörde ett anspråk på arealersättning som inte beviljades av förvaltningsmyndighet, ytterst Jordbruksverket. Anspråket hade uppkommit efter 1 januari 1995 då Sverige tillträdde den Europeiska unionen, varför beslutet grundades på en tillämpning av EG:s jordbruksförordningar. Detta medförde att frågan dessutom var underställd de allmänna principer som gäller inom EG-rätten, av vilka en är principen om rätten till domstolsprövning av EG-rättsliga anspråk. Det kan noteras att rätten till domstolsprövning enligt EGrätten, till skillnad från motsvarande rätt enligt Europakonventionen, inte är underkastad ett uppenbarhetskrav för att föranleda åsidosättande av motstridande svenska författningar.3 7 Jordbruksverkets beslut i Lassagård överklagades till förvaltningsdomstol och förpassades hit och dit bland Sveriges förvaltningsdomstolar innan det nådde högsta instans. Regeringsrätten fann att överklagandeförbudet i den aktuella jordbruksstödsförordningen stod i strid med EG-rättens allmänna rättsprinciper och att parten hade rätt att få sin ansökan prövad av domstol. Regeringsrätten fann att beslut av Jordbruksverket som huvudregel får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och att det låg nära till hands att samma ordning skulle gälla när överklagandeförbudet skulle åsidosättas. Här kan observeras att Regeringsrätten inte hänvisade till tvistefrågans art och inte till att allmän domstol saknade behörighet att pröva frågan.3 8 Rättsläget efter Lassagård och fram till ändringen av förvaltningslagen 1998 innebar att myndighetsbeslut, när enskild uttryckligen saknade möjlighet att överklaga till förvaltningsdomstol, verkligen inte 3 6 Jfr Strömberg FT 1995 s. 215. 3 7 Detta följer av principen om EG-rättens företräde som accepterades som en del av EG-rätten vid Sveriges anslutning, se prop. 1993/94:114. Man kan möjligen diskutera huruvida RF 11:14 och dess uppenbarhetskrav inte är tillämplig även på grund av att allmänna EG-rättsliga principer inte är att se som ”överordnade författningar” i bestämmelsens mening. Jfr Strömberg, FT 1998 s. 291. 3 8 Jfr nedan vid not 47 och not 53. Se även Strömberg, FT 1998 s. 292 som framhåller att Regeringsrätten tillämpade 34 § i jordbruksförordningen analogiskt, vilket inte skulle betyda att domstolen helt övergav kravet på lagstöd för förvaltningsdomstolarnas kompetens. Regeringsrätten underkände, enligt Strömberg, inte heller anspråket på exklusivitet som brukade utläsas ur 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Enligt min uppfattning fanns ingen anledning att åsidosätta nämnda 14 § — bestämmelsen hindrade enligt sin lydelse inte prövning i förvaltningsdomstol i avsaknad av författningsstöd (se ovan vid not 31). Det går dock inte att komma ifrån att Regeringsrätten åsidosatte 33 § i jordbruksstödsförordningen, vilken innehöll ett uttryckligt förbud mot överklagande. Det är svårt att se EGrättens krav på domstolsprövning och den nämnda förordningens uttryckliga förbud mot överklagande som något annat än en normkonflikt, även om den EGrättsliga normen inte är nedlagd i skriven svensk författning.
870 Torbjörn Andersson SvJT 2001kunde överklagas så länge inte annat följde av Europakonventionen eller EG-rätten. Allmän domstols möjlighet att pröva anspråk i sådana lägen berodde på ”anspråkets art”. Artikel 6 kunde, om dess tillämplighet var uppenbar enligt RF 11:14, medföra en rätt till prövning i förvaltningsdomstol, i strid mot ett uttryckligt överklagandeförbud. I lägen där överklagandeförbud saknades krävdes antagligen inte att rätten till domstolsprövning var uppenbar. Enligt min mening fanns tidigare inget författningsstöd för ett generellt överklagandeförbud, dvs. när författningar tillämpades i vilka ingenting stadgades om huruvida beslut kunde överklagas till förvaltningsdomstol. Det förefaller nämligen som att uppenbarhetsvillkoret i RF 11:14 förutsätter åsidosättande av föreskrift.3 9 När det saknades ett specifikt överklagandeförbud skulle det gå utmärkt att genom en omtolkning av 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar tillåta prövning i förvaltningsdomstol.4 0 Utan uppenbarhetskrav kunde under alla förhållanden EGrättens krav på domstolsprövning, såsom i Lassagård, medföra åsidosättande av ett överklagandeförbud eller motivera prövning i förvaltningsdomstol utan författningsstöd. Införandet av 22a § i förvaltningslagen 1998 ändrade den dittills gällande huvudregeln avseende möjligheten att överklaga förvaltningsbeslut. Tidigare hade den ordningen rått att det i frånvaro av lagstöd saknades möjlighet till prövning i förvaltningsdomstol. Nu kom motsatsen att gälla, dvs. att förvaltningsbeslut ska kunna överklagas till förvaltningsdomstol i den mån inte annat uttryckligen anges i den författning som tillämpas. Ändringen medförde egentligen ingenting för att ytterligare säkra Europakonventionens och EG-rättens respektive krav på domstolsprövning; redan Regeringsrättens avgörande i Lassagård hade öppnat för förvaltningsdomstolarna att självständigt kontrollera om europarättsliga krav hade aktualiserats och i sådana fall pröva överklaganden även utan lagstöd. Däremot innebar lagändringen att alla svenska anspråk på ändring av förvaltningsbeslut, vilka inte berörs av Europakonventionen eller EG-rätten, som huvudregel kan prövas av förvaltningsdomstol. Den europeiska synen på rätten till domstolsprövning har således fått genomslag på områden i Sverige som inte nödvändigtvis direkt berörs av europarätten. 4. Från negativ kompetenskonflikt till litispendensproblemOvan antydde jag att den negativa kompetenskonflikt som föreföll råda mellan HD och Regeringsrätten i tiden mellan Stallknecht- respektive Lassagårdsavgörandena, kan förstås mot bakgrund av en motvilja från bägge domstolarnas sida att riskera få ”sitt” domstolssystem översköljt av en mängd nya tvistefrågor. Vidare refererade jag tidigare 3 9 Se Lagerqvist Veloz Roca (ovan vid not 2); jfr Nergelius, Förvaltningsprocess m.m. s. 135. 4 0 Se ovan vid not 28 och det följande samt Strömberg, FT 1998 s. 292, kommenterad ovan.
Rätten till domstolsprövning och svenska domstolars behörighet — nygamla problem i ljuset av ett HDavgörande 871
SvJT 2001 Rätten till domstolsprövning och domstolars behörighet 871ett antal fall där HD funnit allmän domstol behörig att pröva frågor med anknytning till förvaltningsrättsliga beslut. Det var därför upplagt för att efterdyningarna av de omvälvningar som de svenska förvaltningsdomstolarnas behörighet undergått under externt, europarättsligt, tryck, skulle leda till den negativa kompetenskonfliktens motsats, parallell behörighet för allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. Ett potentiellt embryo till parallell behörighet kan anas i NJA 1975 s. 675. Frågan gällde om en kommun vid allmän domstol kunde väcka talan om att en socialbidragstagare skulle ersätta kommunen för lämnad socialhjälp och åberopa allmänna skadeståndsrättsliga bestämmelser. Dåvarande socialhjälpslagen reglerade särskilt bidragstagares ersättningsskyldighet och medgav överprövning av kommunbeslut hos länsstyrelsen. HD fann att en talan om återkrav på skadeståndsrättslig grund kunde prövas av allmän domstol. Det har hävdats att HD:s avgörande öppnade för konkurrerande exekutionstitlar.4 1 NJA 1996 s. 202 (Andersson) avgjordes av HD efter Stallknecht-målet (NJA 1994 s. 657). Här var ånyo fråga om återkrav på stöd beslutat av Jordbruksverket. Som ovan framgått saknades vid denna tidpunkt möjlighet att överklaga ett sådant beslut till förvaltningsdomstol. Andersson hade heller inte försökt överklaga Jordbruksverkets beslut. Andersson gjorde ändå, under hänvisning till Stallknecht-avgörandet, gällande att förvaltningsdomstol och inte allmän domstol skulle pröva frågan på grund av ”tvistefrågans art”. HD fann nu att tvisten inte rörde frågan om rätt till bidrag utan avsåg krav på återbetalning. HD framhöll att förvaltningsmyndighets krav på återbetalning av ett på felaktigt sätt utbetalat eller använt bidrag ”är en typ av fordran som allmän domstol sedan länge ansetts behörig att pröva”. Majoriteten menade att det då saknades anledning att frångå tidigare rättspraxis.4 2 Allmän domstols behörighet att pröva anspråk på återkrav av beviljat jordbruksstöd ifrågasattes igen i NJA 2001 s. 22 (Fimgro). Vid ansökan om arealersättning för år 1995 framkom att Fimgro AB i strid mot Jordbruksverkets föreskrifter odlat prisreglerade grödor på omställningsmark. Den 2 november samma år beslutade därför verket att bolaget skulle återbetala en del av tidigare erhållet stöd. I enlighet med då gällande bestämmelser angavs att beslutet inte var möjligt att överklaga.4 3 Efter att verket avslagit en begäran om omprövning, överklagade Fimgro likafullt hos länsrätten, vilken beslutade att inte pröva talan. Fimgro överklagade det beslutet hos kammarrätten. Kammarrätten fann, mot bakgrund av artikel 6 i Europakonventionen och Re-4 1 Se Lavin, Festskrift till Petrén (ovan not 2) s. 77 f. samt Kommunförbundets yttrande i målet. 4 2 Jfr dock skiljaktiga justitierådet Thorsson som framhöll att även om det kunde synas ligga bättre i linje med HD:s avgörande i Stallknecht att hänvisa även återkrav enligt jordbrukarstödsförordningen till sådan domstol, kunde det inte anses då föreligga tillräckligt starka skäl att i fråga om återkrav frångå dittillsvarande praxis. 4 3 Se ovan under 2.
872 Torbjörn Andersson SvJT 2001geringsrättens avgörande i Lassagård (se ovan) att fullföljdsförbudet inte skulle tillämpas i det förevarande målet. Jämlikt grunderna till dåvarande 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar återförvisade kammarrätten målet till länsrätten. Länsrätten prövade målet i sak och avslog bolagets yrkande. Fimgro överklagade till kammarrätten där målet låg när HD:s avgörande i NJA 2001 s. 22 föll. Efter att Fimgro hade överklagat Jordbruksverkets omprövningsbeslut ansökte verket 1996 om betalningsföreläggande hos kronofogdemyndigheten. Efter bestridande hänsköts målet till tingsrätten som avvisade verkets talan med motiveringen att tingsrätten på grund av Kammarrätten i Stockholms beslut saknade behörighet. Det förefaller som att tingsrätten menade att en litispendenssituation hade uppkommit. Hovrätten fann dock efter överklagande att allmän domstols behörighet att pröva fordran som avser krav på återbetalning av bidrag inte hade upphört genom den möjlighet att överklaga till förvaltningsdomstol som öppnats genom Lassagårds-avgörandet. Hovrätten ansåg inte heller att det var fråga om en litispendens-situation.4 4 HD:s majoritet fann att kammarrättens beslut byggde på uppfattningen att artikel 6 i Europakonventionen gav Fimgro rätt att överklaga Jordbruksverkets beslut till förvaltningsdomstol i strid mot förbudet i jordbruksstödsförordningen. HD menade att Europakonventionen inte gav Fimgro rätt att överklaga till länsrätt eftersom verket hade möjlighet att väcka fullgörelsetalan, liksom den enskilde kunde väcka fastställelsetalan, vid allmän domstol. Europakonventionens krav på domstolsprövning var alltså uppfyllt även utan att överklagandeförbudet behövde åsidosättas. Här verkar HD ha menat att det borde vara uteslutet för förvaltningsdomstol att med hänvisning till artikel 6 åsidosätta överklagandeförbudet, om det finns en möjlighet till prövning vid allmän domstol. Så kan man förstås resonera — en förutsättning för att åsidosätta ett överklagandeförbud nedlagt i författning borde då vara att åsidosättandet är nödvändigt för att inte artikel 6 ska överträdas. Utifrån HD:s ståndpunkt kan man ställa upp följande förhållningsregler för förvaltningsdomstolarna: en förvaltningsdomstol som har att ta ställning till ett överklagande i strid mot ett uttryckligt förbud har för det första att avgöra om överklagandet avser en fråga som berättigar till 4 4 Hovrättens sätt att resonera kan ifrågasättas. Hovrätten jämförde Jordbruksverkets talan vid tingsrätten med Fimgros yrkande i överklagandet av beslutet. Syftet med verkets talan befanns vara att utfå en exekutionstitel, medan Fimgro yrkat att förvaltningsdomstol skulle undanröja återbetalningsbeslutet och besluta att ett tidigare beslut om omställningsstöd skulle fortsätta gälla. Yrkandet vid tingsrätten täcks, menade hovrätten, inte av yrkandet vid länsrätten. Om man försöker se Fimgros talan med civilprocessuella ögon och bortser från behörighetsproblemen, framstår det som att bolagets yrkande dels går ut på en negativ fastställelse av återbetalningsskyldigheten, dels fastställelse av att bolaget har haft rätt till betalning. Åtminstone för mig framstår detta som en litispendenssituation; länsrättens prövning av Fimgros överklagande har inte omedelbar rättslig betydelse för någon annan fråga än den återbetalningsfråga som tingsrätten har att pröva. Se vidare nedan under 6.
Rätten till domstolsprövning och svenska domstolars behörighet — nygamla problem i ljuset av ett HDavgörande 873
SvJT 2001 Rätten till domstolsprövning och domstolars behörighet 873domstolsprövning och för det andra om de allmänna domstolarna är eller borde vara behöriga att pröva frågan. Om förvaltningsdomstolen kommer fram till att allmän domstol inte är behörig, ska förvaltningsdomstolen konstatera sig behörig. Den lösning som Regeringsrättens minoritet i Stallknecht4 5 stannade vid liknar i praktisk verkan det sätt att resonera som HD efterlyste i Fimgro, med den skillnaden att HD i Stallknecht-fallet4 6 menade att allmänna domstolar inte var behöriga att pröva beslut om jordbruksstöd. Den praktiska effekten av Regeringsrättens minoritets uppfattning var att förvaltningsdomstolarna hade att ta ställning till om de enligt gällande svenska behörighetsregler kunde ta upp målet, vilket implicerar att allmänna domstolar skulle ha haft att först fråga sig om rätten till domstolsprövning var aktuell, därefter om förvaltningsdomstol var behörig, och om inte det senare ta upp målet ifråga. Detta stämmer väl överens med Lavins idé om kompetensfördelningen: allmänna domstolar prövar alla tvistemål och brottmål så länge inte annat är särskilt stadgat. Innebörden av detta skulle vara att allmän domstol vore behörig i alla fall då inte förvaltningsdomstolar givits uttrycklig behörighet och europarätten samtidigt kräver domstolsprövning. Det förefaller som att HD, åtminstone i Fimgro, indirekt föreskrivit för förvaltningsdomstolarna hur de hade att agera snarare än att ta ställning till hur de kunde tänkas agera i det enskilda fallet.4 7 Regeringsrätten är prejudikatinstans för förvaltningsdomstolarna och i Lassagård framhöll inte Regeringsrätten att det har betydelse för förvaltningsdomstols behörighet att allmän domstol kan eller inte kan pröva samma sak. Regeringsrätten slog endast fast att bestämmelsen om överklagandeförbud i jordbruksförordningen inte var förenlig med EG-rätten och att den enskilde i det fallet inte skulle vara förhindrad att få talan prövad av domstol.4 8 Även om inte EG-rätten var aktuell i Fimgro-målet, skulle det väl inte vara långsökt att komma fram till att överklagandeförbudet fick stryka på foten när rätten till domstolsprövning aktualiserats på grund av Europakonventionen, vilket väl var vad kammarrätten menade. Och då skulle överklagandeförbudet åsidosättas oavsett om detta kunde leda till att allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar blev parallellt behöriga (som i Fimgro) eller inte (som i Lassagård).4 9 Hursomhelst, HD:s majoritet bör ges ett erkännande för dess lösning på kärnfrågan i Fimgro. Med stöd av NJA 1991 s. 363 etablerades en huvudregel för parallella förfaranden. I detta mål hade förelegat ett lagakraftvunnet avgörande av förvaltningsdomstol (besvär över återkravsbeslut lämnades utan bifall) när försäkringskassan väckte talan vid allmän domstol. HD:s majoritet fann här att försäkringskassans 4 5 RÅ 1995 ref. 58. 4 6 NJA 1994 s. 657. 4 7 Se ovan vid not 38. 4 8 Se ovan vid not 38. 4 9 Jfr nedan vid not 53 .
874 Torbjörn Andersson SvJT 2001överklagande skulle ogillas.5 0 Man kan nog påstå att HD:s ställningstagande i NJA 1991 s. 363 bygger på idén att om det redan existerar ett lagakraftvunnet domstolsavgörande av förvaltningsdomstol som utgör exekutionstitel, så ska inte samma fråga prövas igen av allmän domstol. HD var inte särskilt tydlig när det gäller sambandet mellan behovet av exekutionstitel och allmän domstols behörighet och givetvis framgick inte heller hur denna idé skulle formaliseras. Möjligen kan man förstå denna återhållsamhet mot bakgrund av de tidigare prejudikat i vilka det framgår att HD utvecklat utrymmet för allmän domstols behörighet för att möjliggöra för förvaltningsmyndigheter att omsätta sina återbetalningsbeslut i realiteter. Hursomhelst var det efter avgörandet klart att ett exigibelt avgörande från förvaltningsdomstol omöjliggjorde prövning i allmän domstol av samma fråga. Men det var oklart huruvida processhindret skulle bestå i bristande behörighet för allmänna domstolar eller i en analogivis tillämpning av rättskraftsregeln i RB 17:11. I Fimgro framhöll nu tydligare HD:s majoritet att HD i NJA 1991 s. 363 funnit att ”en exekutionstitel av detta slag (dvs. förvaltningsdomstols avgörande) medförde hinder för allmän domstol att pröva en fullgörelsetalan avseende den återbetalningsskyldighet som prövats av förvaltningsdomstolen”. HD fullföljde denna tanke med avseende på det läge som var aktuellt i Fimgro, dvs. då det pågår ett förfarande i förvaltningsdomstol: ”Av grunderna för 13 kap. 6 § rättegångsbalken får emellertid anses följa att en tvist om återbetalningsskyldighet inte bör komma under allmän domstols prövning, så länge det i förvaltningsdomstol pågår en rättegång som kan avslutas med tillkomsten av en exekutionstitel avseende den ifrågavarande betalningsskyldigheten”. Efter Fimgro får detta förstås som en huvudregel vid fall av parallell behörighet för allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. I de fall allmän domstol är behörig att pröva frågor om återbetalning av stöd, uppkommer processhinder analogt till RB 13:6 eller 17:11 när det pågår ett förfarande om samma sak vid behörig förvaltningsdomstol eller när det föreligger ett lagakraftvunnet avgörande från en sådan domstol. Men kärnfrågan i Fimgro var hur man ska hantera ett läge då förvaltningsdomstol felaktigt åsidosatt ett överklagandeförbud och uppta-5 0 Tingsrätten hade tagit ställning i sak och funnit att återbetalningsskyldighet inte kunde åläggas den enskilde. Efter överklagande fann hovrätten att tingsrätten hade bort avvisa försäkringskassans talan eftersom försäkringsrättens dom var att betrakta som en exekutionstitel. HD:s majoritet fann som ovan sades att försäkringsrättens avgörande utgjorde exekutionstitel i förening med försäkringskassans beslut. Därmed kan man dra slutsatsen att HD:s majoritet i NJA 1991 s. 363 var av uppfattningen att ett lagakraftvunnet avgörande av förvaltningsdomstol som utgör exekutionstitel, medför hinder för prövning av ”samma sak” i allmän domstol även för det fall allmän domstol är behörig. Man skulle i sammanhanget kunna hävda att grunderna för RB 17:11, dvs. rättskraftsregeln, talar för en sådan lösning.
Rätten till domstolsprövning och svenska domstolars behörighet — nygamla problem i ljuset av ett HDavgörande 875
SvJT 2001 Rätten till domstolsprövning och domstolars behörighet 875git ett återkravsbeslut till prövning?5 1 HD:s majoritet slog fast att Fimgros överklagande rörde en fråga av sådan karaktär att en dom av förvaltningsdomstol måste respekteras som grund för verkställighet. Enligt min uppfattning är detta ställningstagande motiverat. Det var viktigt att slå fast en huvudregel som är rationell att tillämpa i de fall där parallell behörighet uppstår. Genom detta avgörande undviks konkurrerande exekutionstitlar och förvaltningsmyndighet betas inte heller möjligheten att utverka en exekutionstitel när ett sådant behov är för handen.5 2 Från HD:s synvinkel framstår det som ganska klart att överklagandet upptagits av förvaltningsdomstol trots att sådan inte varit behörig. Enligt min uppfattning kan man dock diskutera om inte kammarrättens avgörande trots allt var riktigt. Åtminstone finns en klar risk för att Regeringsrätten kan komma att tillämpa andra kriterier för förvaltningsdomstolarnas behörighet i situationer liknande den i Fimgro. I fall av kompetenskonflikter mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar bör det efter alla avgöranden som levererats ha framgått att en prejudikatinstans bör avstå från att ställa upp kriterier för de egna domstolarnas behörighet när kriterierna delvis grundas på om den andra prejudikatinstansens domstolar är behöriga. Särskilt problematiskt blir det om t.ex. HD vid bedömningen av förvaltningsdomstolarnas behörighet tillämpar andra kriterier än förvaltningsdomstolarna själva, med ledning av Regeringsrätten, gör. Såväl majoriteten som minoriteten i HD verkar i Fimgro ha villkorat förvaltningsdomstolarnas åsidosättande av överklagandeförbudet med att allmän domstol saknar behörighet att pröva frågan. I själva verket framhöll ju Regeringsrätten i Lassagårds-fallet som ovan nämnts ingenting om huruvida ett åsidosättande av överklagandeförbudet skulle förutsätta att allmän domstol saknade behörighet. Det är fullt möjligt att förstå kammarrättens avgörande i Fimgro såsom endast en tilllämpning av det kriterium som Regeringsrätten lagt fast; för det fall europarätten kräver domstolsprövning av ett visst slag av anspråk, ska förvaltningsdomstol i strid mot ett överklagandeförbud vara behörig 5 1 HD uttryckte sig mer moderat: ”då det enligt gängse uppfattning är tvivelaktigt om förvaltningsdomstol skall anses behörig …”. 5 2 Jfr hovrätten i Fimgro. För den händelse en enskild skulle återkalla ett överklagande till länsrätt efter att myndighetens talan avvisats av allmän domstol på grund av litispendens, står det myndigheten fritt att väcka talan ånyo. Ett nytt överklagande av den enskilde till förvaltningsdomstol (inom överklagandefristen) borde då avvisas av länsrätt om Regeringsrätten ansluter till det kriterium för litispendens som HD ställt upp i Fimgro. Men även om Regeringsrätten inte skulle gå på HD:s linje, torde inte finnas stöd i ”grunderna för 13:6” för att avvisa talan vid allmän domstol på grund av ett efterkommande överklagande till förvaltningsdomstol. Det tar måhända något längre tid för en förvaltningsmyndighet att få en exekutionstitel om den enskilde vill trilskas med överklagande och återkallande, men det framstår som långt ifrån omöjligt eller orimligt betungande.
876 Torbjörn Andersson SvJT 2001försåvitt förvaltningsdomstol är behörig att pröva andra frågor av likartat slag.5 3 I Fimgro var det fråga om återkrav av felaktigt utbetalt jordbruksstöd, i Lassagård gällde saken krav på jordbruksstöd; om rätten till domstolsprövning, liksom jordbruksstödsförordningen, omfattar bägge dessa frågor, varför skulle Kammarrätten utan stöd i Regeringsrättens prejudikat åsidosätta överklagandeförbudet i det ena och inte det andra fallet? Ja, det skulle då vara på grund av att HD i praxis utvecklat en behörighet för allmänna domstolar att ta ställning till den ena, men inte den andra, typen av frågor. Men det viktiga i sammanhanget är att HD knappast har saklig behörighet att auktoritativt bestämma kriterierna för förvaltningsdomstolarnas behörighet. Och genom att ställa upp kriterier som avviker från Regeringsrättens kriterier aktualiserar HD risken för parallell prövning, vilket i sin tur kan leda till kolliderande exekutionstitlar. Möjligen kan man, som HD:s majoritet antyder, tänka sig att underkänna förvaltningsdomstols behörighet i uppenbara fall. Vidare finns det i själva verket ändamålsskäl för kammarrättens avgörande: så länge kompetensfördelningen i här aktuella situationer är bestämt lagreglerad är parallell behörighet givetvis lättare att hantera än en negativ behörighetskonflikt. Även om det som HD fann finns etablerad praxis som ger besked om att allmänna domstolar är behöriga att pröva frågor om beslut om återbetalning av jordbruksstöd, förefaller denna praxis tillkommen för att fylla ett praktiskt behov, dvs. förvaltningsmyndigheternas behov av en exekutionstitel i lägen när de inte kan utverka en sådan och, som en reflexverkan, den enskildes behov av domstolsprövning i lägen då en förvaltningsmyndighet hade kunnat utverka en sådan prövning vid allmän domstol.5 4 I den mån som det finns en möjlighet för den enskilde att överklaga till förvaltningsmyndighet bortfaller det praktiska behovet av att allmän domstol prövar beslut om återbetalning, åtminstone på talan av den enskilde. Nu var det dock inte den enskilde som väckte talan vid allmän domstol utan Jordbruksverket — en sådan talan skulle dock vara meningslös för det fall det i förvaltningsdomstol redan anhängiggjorda målet avgjordes till Fimgros nackdel. I sådant fall hade redan Jordbruksverket en exekutionstitel. Varför väckte då verket talan? Ja, ett skäl berörs av hovrätten: om Fimgro återkallar sin talan blir verket utan exekutionstitel.5 5 Ett annat skäl är att verket kanske bedömde att den prövning som allmän domstol gör är mindre ingående; verket ville undvika en fullödig prövning i sak av återbetalningsskyldigheten, av t.ex. tids- och budgetskäl och 5 3 Se ovan vid not 49. 5 4 Se ovan under 3. 5 5 Dock förefaller det som att tingsrätten i ett sådant läge borde bli behörig att ta upp betalningsskyldigheten till prövning. Se ovan not 52.
Rätten till domstolsprövning och svenska domstolars behörighet — nygamla problem i ljuset av ett HDavgörande 877
SvJT 2001 Rätten till domstolsprövning och domstolars behörighet 877möjligen för att undvika risken att få beslutet ändrat. Nu förefaller det dock som att HD menar att prövningen av återbetalningskrav är en sakprövning, även när allmän domstol utför den.5 6 Den lösning som HD:s majoritet stannade för minimerar risken för kolliderande exekutionstitlar. HD föreföll acceptera att förvaltningsdomstolar kan bestämma sin behörighet annorledes än genom det kriterium som HD anvisat, vilket kan betyda att HD accepterat förekomsten av parallell behörighet för allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar även då det föreligger överklagandeförbud. Det betyder att risken för motstridiga exekutionstitlar motverkas, inte genom en kompetensfördelning mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar, utan genom tillämpning av litispendens- och rättskraftsprinciper. Visserligen kan problem uppkomma även efter en sådan ”problemförskjutning”: Regeringsrätten kan sjösätta andra principer för hanteringen av parallella förfaranden.5 7 Men risken för negativa konsekvenser är mindre än när det är fråga om en behörighetsprövning, eftersom bedömningen av när allmän domstol respektive förvaltningsdomstol är behörig tydligen sker enligt skilda principer i de respektive judiciella ordningarna. Majoritetens avgörande gör att allmänna domstolar inom en processhindersprövning slipper ta ställning till om förvaltningsdomstolar som prövar samma sak har gjort en korrekt bedömning av sin behörighet. Det räcker med att konstatera att process pågår eller att ett lagakraftvunnet avgörande föreligger. HD:s minoritet förespråkade en annan lösning. Liksom i princip HD:s majoritet kom minoriteten fram till att kammarrätten hade gjort fel. Minoriteten framhöll att eftersom Fimgro enligt rättspraxis haft möjlighet att få sin tvist prövad i allmän domstol, ”borde Kammarrätten i Stockholm ha beaktat att rätt till domstolsprövning redan fanns och inte ha satt överklagandeförbudet i jordbrukarstödsförordningen åsido”. Fimgros talan borde alltså inte, enligt minoriteten, prövas i förvaltningsdomstol utan enbart allmän domstol skulle anses behörig. Minoritetens uppfattning framstår som kompromisslös i överkant. Av det tidigare avgjorda NJA 1991 s. 363 samt NJA 1983 s. 352, liksom av NJA 1975 s. 675, framgår att allmänna domstolar är behöriga att pröva krav på återbetalning av erlagt stöd även då förvaltningsdomstol är parallellt behörig att pröva överklagande avseende en myndighets återkravsbeslut. Eftersom förvaltningsdomstolens prövning av återkrav, även i lägen då den är behörig, är beroende av att den enskilde överklagar — förvaltningsmyndighet kan inte väcka talan vid förvaltningsdomstol — kan behov av en exekutionstitel uppstå även i sådana fall.5 8 I det första av de nyssnämnda rättsfallen förefaller HD ha neutraliserat risken för motstridiga exekutionstitlar till följd av parallella 5 6 Se vidare nedan under 6 om prövningens omfattning. 5 7 Se även ovan not 52. 5 8 Se ovan under 2.
878 Torbjörn Andersson SvJT 2001förfaranden genom att slå fast att ett lagakraftvunnet avgörande av förvaltningsdomstol utgör processhinder för prövning av samma fråga i allmän domstol (möjligen med stöd av grunderna för RB 17:11). Det framstår inte som att HD i 1991 års fall eller majoriteten i Fimgro gjort de allmänna domstolarnas behörighet att pröva återkrav beroende av att det inte föreligger ett lagakraftvunnet avgörande eller inte pågår process i förvaltningsdomstol. I själva verket framstår det efter en genomgång av HD:s praxis avseende dessa frågor som att allmänna domstolar alltid är behöriga att pröva krav på återbetalning av offentliga medel när beslutande förvaltningsmyndighet saknar möjlighet att själv framtvinga en exekutionstitel. När det föreligger en uttrycklig rätt att överklaga ett beslut om återbetalning till förvaltningsdomstol, finns därför även en immanent risk för parallella förfaranden. Även om frågan i litispendens-form tidigare aldrig kommit inför HD, borde inte tanken på parallell behörighet och parallella förfaranden ha varit främmande för minoriteten. Man kan tycka att det från de allmänna domstolarnas sida kunde kvitta lika om förvaltningsdomstolen ifråga har bedömt sin behörighet korrekt; till följd av att HD utsträckt de allmänna domstolarnas behörighet till att omfatta alla återkrav av här aktuellt slag, är risken för parallella förfaranden ofrånkomlig. Det kan vara svårt att förstå varför det ansågs viktigt att endast allmänna domstolar fick göra en rättslig prövning av just återbetalning av jordbruksstöd, särskilt som alla återkravsbeslut fattade efter oktober 1998 kan överklagas till förvaltningsdomstol.5 9 Man kan vidare observera att minoritetens lösning som ovan nämnts utgör ett exempel på en linje som är mindre lämplig att välja i det här sammanhanget. Eftersom minoriteten förestavade hur förvaltningsdomstolarnas behörighet borde bestämmas och därvid använde andra kriterier än Regeringsrätten tidigare hade slagit fast, och menade att hinder för prövning i allmän domstol inte skulle föreligga när förvaltningsdomstol felaktigt upptagit samma sak, hade lösningen öppnat för konkurrerande exekutionstitlar. Vidare kan man tycka att det framstår som snudd på ”kulturimperialistiskt” att inte beröra eventuella skillnader mellan sina egna och Regeringsrättens i Lassagård lanserade kriterier för förvaltningsdomstolars behörighet, när minoriteten nu fann att en felaktig tillämpning av kriterierna motiverade att man kunde tillåta risken av motstridiga exekutionstitlar. 5. Läget efter införandet av 22a § i förvaltningslagenFimgro-målet avgjordes med tillämpning av förvaltningslagen och jordbruksstödsförordningen i den lydelse dessa hade fram till 1998. Vid införandet av 22a § i förvaltningslagen antogs en övergångsbestämmelse vari föreskrivs att den nya överklaganderegeln är tillämplig endast på beslut som fattats efter 10 oktober 1998. Fram till detta da-5 9 Och antagligen prövas i allmän domstol på talan av förvaltningsmyndighet. Se nedan under 5.
Rätten till domstolsprövning och svenska domstolars behörighet — nygamla problem i ljuset av ett HDavgörande 879
SvJT 2001 Rätten till domstolsprövning och domstolars behörighet 879tum gällde alltså enligt 33 § i jordbruksstödsförordningen ett överklagandeförbud avseende Jordbruksverkets beslut att (inte) bevilja stöd samt beslut att stöd skulle återbetalas. Från och med det relevanta datumet gäller istället i jordbruksstödsförordningen en hänvisning till 22a § i förvaltningslagen.6 0 Och av den senare bestämmelsen framgår att förvaltningsbeslut överklagas till länsrätt, om inte annat är stadgat.6 1 Säg att idag Jordbruksverket med stöd i jordbruksstödsförordningen6 2 beslutar att en viss jordbrukare ska återbetala tidigare utgivet stöd. Enligt förordningen i dess nuvarande lydelse med hänvisningen till 22a § i förvaltningslagen kan ett sådant beslut överklagas till länsrätt av jordbrukaren. Samtidigt borde allmän domstol fortfarande vara behörig att pröva förvaltningsmyndighets talan om återbetalning av stöd. Efter borttagandet av överklagandeförbudet finns visserligen inte längre något praktiskt behov för enskild att kunna väcka negativ fastställelsetalan avseende sin återbetalningsskyldighet.6 3 Men eftersom förvaltningsmyndighet enligt förordningen och förvaltningsrätten i övrigt saknar möjlighet att väcka talan om återbetalning vid förvaltningsdomstol, kvarstår myndighetens behov av att kunna väcka talan om återbetalning vid allmän domstol. De lege ferenda kan ifrågasättas om inte de allmänna domstolarnas behörighet att pröva myndighets krav på återbetalning borde ersättas med en möjlighet för myndigheterna att väcka talan vid förvaltningsdomstol. På så vis skulle alla tvister om ut- och återbetalning av jordbruksstöd avgöras inom ramen för samma domstolsorganisation. De lege lata ökar givetvis utrymmet för parallell behörighet mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar med avseende på beslut om återbetalning av jordbruksstöd. Vidgar man perspektivet till hela förvaltningsrätten framstår det som att risken för parallella förfaranden ökat radikalt med införandet av 22a § förvaltningslagen. Huvudregeln är nu som sagts att beslut om återbetalning av stöd, inom hela förvaltningsrätten, ska kunna överklagas till förvaltningsdomstol. Utan plenum-avgörande av HD eller lagändring får man räkna med att de allmänna domstolarna samtidigt kommer att vara fortsatt behöriga att pröva återbetalningsskyldighet, åtminstone på talan av förvaltningsmyndighet. Från europarättsliga utgångspunkter kan man gilla rättsläget. Risken för att domstolsprövning förvägras kan antas minimerad till två situationer av undantagskaraktär. För det första aktualiseras risken när 6 0 Jordbruksstödsförordningen 33 § ändrades först med förordning SFS 1998:756 och då genom en hänvisning till den nya 22a § i förvaltningslagen. Se numera 47 § i förordningen (1999:1148) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter. 6 1 Beslut av regeringen är inte underkastade förvaltningslagen, men väl rättsprövningslagen. Se vidare Warnling-Nerep, Rättsprövning (ovan not 2) samt Nergelius, Förvaltningsprocess m.m. (ovan not 2) s. 89. 6 2 Se korrekt benämning i not 61. 6 3 Jfr NJA 1988 s. 552.
880 Torbjörn Andersson SvJT 2001en offentligrättslig författning, som tidigare jordbruksstödsförordningen, innehåller ett överklagandeförbud som står i strid mot Europakonventionen eller EG-rätten. För det andra kan rätten till domstolsprövning avse frågor beslutade av regeringen som sista instans, men sådana frågor kan samtidigt falla utom rättsprövningslagens tilllämpningsområde.6 4 För den händelse svensk rätt i något hänseende brister i uppfyllandet av kraven på domstolsprövning, aktualiseras återigen de delvis motstridiga hanteringsprinciper som kan utläsas av fallen Stallknecht, Andersson, Lassagård och Fimgro sammantagna. Från ett internt svenskt perspektiv kan vi vara nöjda med HD:s avgörande i Fimgro. Så länge förvaltningsmyndigheter saknar möjlighet att väcka talan vid allmän förvaltningsdomstol finns visserligen ett behov av prövning i allmän domstol. Men med Fimgro introducerades en rationell hanteringsordning för det förmodligen ökande antal fall då allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar har parallell behörighet. 6. Omfattningen av allmän domstols prövning av återbetalningsskyldighetNär man studerar HD:s praxis avseende behörigheten att pröva beslut om återbetalning av offentliga medel framskymtar bland flera domstolar en uppfattning att domstolsprövningen skulle vara av ett mindre ingripande slag. I NJA 1991 s. 363 framhöll t.ex. ett skiljaktigt justitieråd att det ”vid en fullgörelsetalan förd av försäkringskassan vid allmän domstol endast kan ske en prövning av kassobeslutets laglighet och inte av återbetalningsskyldighetens innehåll”. Revisionssekreteraren framförde följande ståndpunkt i Fimgro: ”För att en myndighet i en ifrågavarande situation skall vara tillförsäkrad möjlighet att erhålla en exekutionstitel, måste allmän domstol i och för sig vara behörig att uppta yrkandet till prövning. För att undvika att materiell prövning av samma sak sker i två olika instansordningar, bör dock allmän domstols behörighet begränsas till verkställighetsprövning. I målet har inte Jordbruksverket åberopat myndighetsbeslutet till grund för sin talan, utan de bakomliggande förhållandena. Jordbruksverkets talan bör därför avvisas”. HD fann dock följande i NJA 1994 s. 648: Domstolen är, vid prövningen av om förutsättningarna för bidragstagarens återbetalningsskyldighet är uppfyllda, ”inom ramen för parternas yrkanden och medgivanden, obunden av de administrativa organens bedömning av återbetalningsfrågan”. Vidare finns exempel på att man ganska teoretiskt skilt mellan ett överklagande av ett beslut om stöd och en talan om fullgörande av återbetalning av samma stöd. Exempelvis fann HD följande i NJA 1996 s. 202: ”Tvisten rör dock inte frågan om rätt att erhålla bidrag 6 4 Enligt rättsprövningslagen 1 § 1 st., är lagen endast tillämplig på förhållanden som avses i 8:2 eller 8:3 RF, vilket inte överensstämmer med artikel 6 i Europakonventionen. Se Warnling-Nerep, Rättsprövning (ovan not 2) s. 212.
Rätten till domstolsprövning och svenska domstolars behörighet — nygamla problem i ljuset av ett HDavgörande 881
SvJT 2001 Rätten till domstolsprövning och domstolars behörighet 881utan avser krav på återbetalning av det till Lars Andersson utbetalade omställningsstödet” /…/ ”Förvaltningsmyndighets krav på återbetalning av ett på felaktigt sätt utbetalat eller använt bidrag är en typ av fordran som allmän domstol länge ansetts behörig att pröva”. Vidare framhöll hovrätten i Fimgro: ”Jordbruksverkets yrkande vid TR:n stämmer således inte överens med vad Fimgro yrkat vid länsrätten”. I Fimgro underströk emellertid HD:s majoritet att prövningen i allmän domstol av återbetalningskrav ska ske ”i sak”. Mot bakgrund av de ovan återgivna citaten från domstolspraxis finns anledning att beröra frågan om omfattningen av de allmänna domstolarnas prövning av återkravsyrkanden. Ovan nämnde jag att de allmänna domstolarnas behörighet att pröva återkrav svarar mot ett praktiskt behov som i sin tur uppstått på grund av två motstridiga grundtankar inom förvaltnings- respektive exekutionsrätten; dels bör inte domstolar avgöra när det allmänna ska utge bidrag, dels duger inte rena myndighetsbeslut som underlag för tvångsrealisering. De ovannämnda citaten visar att den grundläggande motstridigheten kvarstår även efter det att det praktiska behovet av exigibla avgöranden tillgodosetts och tenderar att ”smitta ned” den juridiska argumentationen och skapa en egen logik på området. Rent civilprocessuellt, menar jag, kan det inte råda någon tvekan om att ett yrkande om att x (inte) ska betala tillbaka z kr till y avser samma sak som ett beslut om att x (inte) ska betala tillbaka z kr till y, när grunden för beslutet respektive yrkandet är densamma. När en förvaltningsmyndighet väcker talan vid allmän domstol och yrkar återbetalning med belopp som myndigheten fastställt i ett beslut, kommer därför domstolsprövningen att avse samma sak, dvs. den enskildes skyldighet att helt eller delvis återbetala tidigare erhållet stöd. I civilprocessen anses inte en negativ fastställelsetalan avseende betalningsskyldighet avse samma sak som när borgenären därefter väcker talan om att gäldenären ska förpliktas betala den ifrågavarande skulden. En fastställelsedom utgör inte exekutionstitel, utan måste, om gäldenären trilskas, kompletteras med en fullgörelsedom.6 5 Är detta jämförbart med förhållandena vid myndighetsbeslut om återbetalning i så måtto att ett myndighetsbeslut är analogt till en fastställelsedom över (åter-)betalningsskyldigheten? En likhet är att en fastställelsedom liksom ett myndighetsbeslut inte är verkställbart. Däremot kan man anta att ett myndighetsbeslut ofta är formulerat som ett imperativ: ”Lantbrukaren A skall återbetala x kr”. Anledningen till att en fastställelsedom inte är verkställbar står att finna i UB 1:1 varav framgår att endast domar och exekutionstitlar ”som innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse” kan verkställas enligt balken. Eftersom en fastställelsedom inte kan anses ålägga part en omedelbar förpliktelse att fullgöra något, kan inte det slaget av domar verkställas. Ett myndighetsbeslut däremot kan innehålla en klar och ovillkorlig förpliktelse för en enskild att göra något, men beslutet kan inte verkställas ändå. Och det beror på att 6 5 Ekelöf/Bylund/Boman, Rättegång III, 6 uppl. Stockholm 1994 s. 173 f.
882 Torbjörn Andersson SvJT 2001ett förvaltningsbeslut inte ingår bland de exekutionstitlar som räknas upp i UB 3:1. En fastställelsetalan avser i allmänhet ett rättsförhållande som är av relevans för ett antal ytterligare rättsförhållanden mellan parterna; äganderätten till en fastighet är t.ex. relevant för frågan om A är skadeståndsskyldig gentemot B för att ha avverkat skog på fastigheten, liksom för frågan om A får gräva en brunn på fastigheten. Civilprocessuellt anses äganderätten till fastigheten som en annan sak än t.ex. skadeståndsskyldighet för skogsavverkning på fastigheten även om äganderätten är ett relevant rättsfaktum — ett prejudiciellt rättsförhållande — vid bedömningen av skadeståndsfrågan. När fastställelsetalan är så snävt formulerad att fastställelsedomen avser i princip samma fråga som en efterföljande fullgörelsetalan som i exemplet ovan avseende betalningsskyldighet, kan man visserligen som Ekelöf hävda att det är fråga om två skilda saker och att en fullgörelsetalan ska kunna föras utan hinder av en redan väckt fastställelsetalan.6 6 Ekelöf menar dock vidare att om en fullgörelsetalan är väckt, ska en efterföljande fastställelsetalan avseende betalningsskyldigheten avvisas på grund av bristande fastställelseintresse; en fastställelsedom skulle i ett sådant läge vara meningslös.6 7 Detsamma kan antas gälla om det föreligger en lagakraftvunnen fullgörelsedom. Ett alternativ i ett sådant läge är att ogilla på grund av den fullgörelsedomens positiva rättskraft. Enligt min mening är inte ett förvaltningsbeslut jämförbart med en fastställelsedom i det här sammanhanget. Den enda likheten är att bägge slagen av avgöranden saknar exigibilitet, men det finns skilda orsaker till verkställighetsbristen. En lagakraftvunnen fastställelsedom är bindande i förhållande till en efterföljande fullgörelseprövning eftersom fastställelsedomen utgör ett auktoritativt avgörande som är resultatet av domstolsprövning. Att tillmäta den verkan åt ett förvaltningsbeslut, som oavsett hur det är formulerat inte i sig kan verkställas, vore att kringgå den uppräkning av exekutionstitlar som görs i UB 3:1.6 8 Därför bör det vara uteslutet för en domstol som har att ta ställning till ett återkravsyrkande från en förvaltningsmyndighet att utgå från att myndighetens återkravsbeslut är bindande för domstolen, dvs. att det besitter något slags positiv rättskraft. I den mån som förvaltningsmyndighetens yrkande är identiskt med innehållet i ett tidigare beslut, är det därför givet att domstolens prövning avser samma sak som myndigheten tidigare beslutat om.6 9 En ordning där samma fråga prövas två gånger har som ovan nämnts motiverats med behovet av exigibilitet. Men en sådan ordning är i högsta grad svårförenlig med RB 10:17, av vilken framgår att allmän 6 6 Jfr dock Heuman, SvJT 1978 s. 340. 6 7 Ekelöf/Bylund/Boman, a.a. s. 174. 6 8 Se även nedan. 6 9 Den distinktion mellan ett yrkande om återkrav och ett beslut om rätt till bidrag som återkommer i flera domstolsavgöranden saknar betydelse i det sammanhang som här är ifråga. Det förekommer för det första överhuvudtaget inte att en myndighet väcker fullgörelsetalan vid allmän domstol utan att det tidigare fattats ett beslut om återbetalning. För det andra kan allmän domstol inte, om man accepterar det resonemang som förs ovan, undkomma att ta ställning till om en lantbrukare har rätt till ersättning när domstolen prövar återbetalningsskyldigheten. Rätten till ersättning kan antas vara ett ytterst relevant rättsfaktum vid bedömningen av återkravets berättigande. Om domstolen betraktar förvaltningsmyndighetens bedömning av rätten till ersättning som bindande, kringgås som ovan nämnts utsökningsbalken 3:1.
Rätten till domstolsprövning och svenska domstolars behörighet — nygamla problem i ljuset av ett HDavgörande 883
SvJT 2001 Rätten till domstolsprövning och domstolars behörighet 883domstol saknar behörighet avseende tvist som upptas av annan myndighet än domstol. Om nu förvaltningsmyndighet är behörig, och eventuellt efter överklagande även förvaltningsdomstol, att pröva samma sak som är föremål för en stämningsansökan ingiven till en tingsrätt, är det svårt att förstå läget på annat sätt än att målet rör en tvist som upptas av förvaltningsmyndighet. Alltså skulle, enligt RB 10:17, allmän domstol sakna behörighet. Därför framstår de allmänna domstolarnas behörighet enligt den praxis som utvecklats såsom stridande mot bestämmelsen ifråga. När de allmänna domstolarna prövar återkravsfrågor prövar de något som enligt en ovan angiven grundtanke inom förvaltningsrätten har ansetts böra förbehållas myndigheterna; en domstolsprövning i dylika situationer innebär i princip en inblandning i de uppgifter som exklusivt förbehållits förvaltningen. Denna insikt är sannolikt orsak till några av de citat som återgavs ovan. Det är nämligen möjligt att undvika att göra avsteg från RB 10:17 och den ovannämnda principen om man ser det som att allmän domstols prövning i dessa situationer avser något annat än den återbetalningsskyldighet som förvaltningsmyndigheten redan prövat. Enligt en ovan angiven uppfattning skulle domstolsprövningen avse endast en ”laglighetsprövning” och inte ”betalningsskyldighetens innehåll”. Detta borde betyda att allmän domstol vid prövningen skulle vara förhindrad att ifrågasätta myndighetsbeslutet på annat än formella grunder. Därmed skulle verkligen domstolsprövningen avse ”något annat” än myndighetsbeslutet. I samma riktning talar möjligen att syftet med allmän domstols behörighet avseende återkrav är att tillgodose främst myndigheternas behov av att realisera sina återkravsbeslut. Behörigheten avses inte i första hand tillgodose den enskildes behov av domstolsprövning av återbetalningsskyldigheten i rättssäkerhetssyfte. Som ovan nämndes är den traditionella uppfattningen att förvaltningen, inte domstolarna, är bäst skickad att avgöra bidragsfrågor. Därför finns egentligen inte skäl att låta domstolarna ägna sig åt något ytterligare än en ”verkställighetsprövning”; varje domstolsavgörande som förpliktar part utgör en exekutionstitel och exigibiliteten är det främsta syftet med domstolsprövningen i det här sammanhanget. Och om prövningen är så pass inskränkt måste den rimligen avse något annat, något mindre än den sak som förvaltningsmyndigheten beslutat och som allmän domstol inte får eller bör överpröva. Från mina utgångspunkter är det sistnämnda ett felaktigt resonemang och ett exempel på hur prejudikatbildning kan resultera i att ett område underkastas en egen logik som är svårförenlig med andra värden som rättsordningen har att tillvarata. Att möta praktiska problem med prejudikat är givetvis en av de viktigaste uppgifterna för de högsta dömande instanserna i landet. Men det finns risker med att
884 Torbjörn Andersson SvJT 2001släta över ojämnheter i rättssystemet och med att konstruera bipassager när proppar uppstår. Det finns naturligtvis en viktig tanke med att UB tillerkänner domstolsavgöranden, men inte förvaltningsbeslut, exigibilitet. En domstolsprövning förutses tillgodose kvalitetsaspekter och rättssäkerhetskrav, som ett förvaltningsbeslut inte kan göra anspråk på. Om domstolsprövningen begränsas till en ”laglighets-” eller ”verkställighetsprövning” kringgås faktiskt UB:s distinktion mellan domstolsavgöranden och förvaltningsbeslut. Det framstår som att lagstiftaren har varit passiv på området ifråga; motsättningen mellan UB och förvaltningens makt att besluta om offentliga bidrag (och RB 10:17) har tillåtits bero och kultivera sig. Om den praktiska lösning som HD utvecklat för att möta främst förvaltningsmyndigheternas realisationsbehov skulle innebära en inskränkt domstolsprövning, eftersätts den enskildes befogade anspråk på att UB:s rättssäkerhetsgarantier är uppfyllda. Så praktisk bör inte en prejudikatinstans vara när lagstiftaren avstått från att ta sitt politiska ansvar och underlåtit en uttrycklig avvägning mellan de motstående värdena. För förvaltningsmyndigheterna skulle en inskränkt domstolsprövning ge en öppning för att både äta kakan och ha den kvar. Ingen reell prövning av deras beslut skulle ske, men likafullt skulle besluten kunna realiseras. Från mina utgångspunkter förefaller det därför mer korrekt att åsidosätta RB 10:17 samt den vid det här laget ändå urholkade principen om förvaltningens exklusiva beslutsmakt över bidrag, och tillåta/kräva en fullständig prövning av återbetalningsskyldigheten i dessa fall. Därigenom kvarstår möjligheten för myndigheterna att realisera återkrav, men med risken att domstolsprövningen resulterar i att yrkanden ogillas. Detta verkar f.ö. överensstämma med HD:s avgörande i Fimgro. 3016201720162015201420132012201120102009200820072006200520042003200220012000199919981997199619951994199319921991199019891988198719861985198419831982198119801979197819771976197519741973197219711970196919681967196619651964196319621961196019591958195719561955195419531952195119501949194819471946194519441943194219411940193919381937193619351934193319321931193019291928192719261925192419231922192119201919191819171916
SvJT 2001 s. 861

References: HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
de lege lata
 domstolen 
 HD 
 HD 
 HD 
 domstolen 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
De lege ferenda
De lege lata
 HD 
 HD 
 Domstolen 
 HD 
 § 1
 domstolen 
 domstolen 
 HD