Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20180212/cs_confiance.html
Timestamp: 2020-02-23 18:58:41+00:00

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CS Etat pour une société de confiance : compte rendu de la semaine du 12 février 2018
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COMPTES RENDUS DE LA CS ETAT POUR UNE SOCIETE DE CONFIANCE
Audition conjointe des organisations syndicales de la fonction publique
Audition de M. Thierry Tuot, conseiller d'État
Audition conjointe de représentants des collectivités territoriales
M. Jean-François Husson, président. - Nous entendons aujourd'hui plusieurs représentants des organisations syndicales des fonctions publiques, sous le format d'une audition conjointe aux deux rapporteurs, seule compatible avec notre calendrier serré, sachant que nous souhaitions vous recevoir en commission plénière. Je remercie donc de leur présence Mme Evelyne Ngo, MM. Denis Turbet-Delof, François-Xavier Ferruci, Luc Farré, Pascal Kessler et Laurent Diez, et j'excuse les représentants de la Confédération générale du travail (CGT), qui nous ont transmis une communication écrite.
Le projet de loi que nous examinons a pour ambition de transformer en profondeur la relation entre l'administration et les usagers du service public, en particulier les entreprises. Pour cela, un certain nombre de principes et de nouveautés procédurales sont proposés largement inspirés des pratiques en vigueur dans les services fiscaux, comme le droit à l'erreur ou le rescrit.
Nous sommes convaincus que l'ensemble des agents des trois fonctions publiques partagent les objectifs décrits dans l'annexe du projet de loi : « les rapports entre le public et l'administration sont fondés sur les principes de loyauté, de simplicité et d'adaptation » et « l'organisation de l'administration s'adapte constamment à l'évolution de ses missions ». Je pense, en revanche, que, sur le détail concret de certaines dispositions, vous avez des observations ou des réserves quant à la capacité des agents à mettre en oeuvre les nouvelles mesures en termes de conseil, sans pénaliser les fonctions de contrôle qui sont également indispensables.
Avant de répondre aux questions qui vous seront posées par les rapporteurs, nos collègues Pascale Gruny et Jean-Claude Luche, et par les membres de la commission spéciale, je vous propose, en guise de propos liminaire, de nous faire part de votre opinion sur les expérimentations prévues et sur la possibilité de laisser aux agents une marge d'appréciation en fonction de la situation des usagers au regard du principe de l'égalité républicaine et de la responsabilité des agents publics.
M. Denis Turbet-Delof, secrétaire national Solidaires. - Nous vous remercions pour votre proposition de rencontre. Déjà, nous avons eu l'occasion d'exposer nos opinions lors de la première lecture du projet de loi à l'Assemblée nationale. Le sujet est complexe et le projet de loi, si je puis être lapidaire, inutile : l'arsenal juridique nécessaire pour répondre aux attentes qu'il exprime existe déjà.
Monsieur le président, vous avez cité en introduction les trois fonctions publiques. Permettez-moi de vous corriger : la fonction publique est unique, même si d'aucuns - je pense au comité Action publique 2022 - rêveraient de faire éclater l'élément fondateur de notre pacte social qu'elle constitue.
Le titre du projet de loi comprend le terme « confiance », ce qui laisse supposer qu'il existerait une défiance, ou une incompréhension, des usagers à l'égard de l'administration. Mais les agents publics ne sont pas responsables des lois qu'ils doivent faire appliquer ! Par ailleurs, les usagers qui réclament plus de confiance en la matière sont bien souvent ceux qui se trouvent en délicatesse avec l'administration et la loi. Dès lors, le projet de loi facilite la fraude pour ceux qui y sont déjà habitués ; mon collègue François-Xavier Ferruci vous en citera des exemples parlants.
Du reste, l'usager ordinaire a peu de rapports avec l'administration. La notion de droit à l'erreur s'applique fort différemment à Apple ou au modeste contribuable. Il y a d'ailleurs fort à parier que 80 % de nos concitoyens ignoreront que, avec ce texte, ils pourront bénéficier d'un droit à l'erreur étendu. Les services fiscaux disposent depuis longtemps d'une liberté d'appréciation, même si le montant des recours gracieux est limité, mais, avec les restrictions d'effectifs, qui substituent l'ordinateur au lien humain direct, cette marge de manoeuvre sera moins aisée à négocier. Pour autant, si la Direction générale des finances publiques (DGFiP), les douanes ou la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ont l'habitude de cet exercice, tel n'est pas le cas de la majorité des administrations. Or ce texte, qui étend le droit à l'erreur, pose directement la question de l'efficacité de la lutte contre la fraude, notamment fiscale.
M. Jean-François Husson, président. - Vous n'usez pas de la langue de bois !
M. Luc Farré, secrétaire général de l'Union nationale des syndicats autonomes de la fonction publique. - Le projet de loi doit être envisagé dans le contexte particulier du projet Action publique 2022 sur le rôle de la fonction et du service publics. Il arrive trop tôt, alors que les réflexions, pourtant essentielles pour envisager les évolutions rendues indispensables par le numérique, n'ont pas encore abouti. Il remplace l'application de la loi par la mission de conseil, ce qui implique une réelle bienveillance de la part de l'administration. L'idée est flatteuse, mais qui bénéficiera vraiment de cette nouvelle philosophie ?
La question du contrôle est essentielle, comme le montrent les récentes affaires sanitaires. Il doit être plus fréquent et réalisé en profondeur, mais cela pose la question des moyens attribués et de la définition des missions.
Le projet de loi, grâce à l'article 44 introduit par l'Assemblée nationale, donne aux agents la possibilité d'être en responsabilité, tout en les protégeant lorsqu'une faute est commise dans l'exercice de leurs fonctions. C'est une excellente initiative, qui n'empêche pas, néanmoins, qu'il faille former les agents à l'évolution de leurs missions.
M. Laurent Diez, secrétaire général du Syndicat national des personnels techniques, scientifiques et des bibliothèques de l'enseignement supérieur, de la recherche et de la culture pour la Fédération autonome de la fonction publique. - La Fédération autonome de la fonction publique (FA-FPT) n'est pas opposée aux expérimentations ; notre syndicat est issu du secteur scientifique habitué à ces initiatives. Mais il faut établir des procédures claires, former les agents à leur application, puis en réaliser l'évaluation tant par les élus que par les agents qui disposent de l'expertise du terrain, se trouvent en première ligne pour appliquer la loi et essaient quotidiennement d'améliorer les relations entre l'administration et les usagers.
Par le passé, des expérimentations se sont soldées par de cuisants échecs : souvenez-vous de la dématérialisation des cartes grises et des permis de conduire. En cas de difficulté, les services concernés se renvoyaient la responsabilité du blocage et l'usager pouvait attendre son document quatre à six mois. Usagers et agents sont alors mécontents. Je le répète, la définition des procédures est au coeur de la réussite des expérimentations.
Sauf à commettre une faute personnelle, les agents publics appliquent la loi. Ils souhaitent, malgré la dématérialisation croissante, appartenir à une fonction publique humaine, qui permet à l'usager un recours direct à l'administration en cas de difficulté. À cet effet, les moyens humains doivent demeurer suffisants. Espérons qu'Action publique 2022 ne les remette pas trop lourdement en cause.
Dans l'attente de cet arbitrage, ce projet de loi était-il nécessaire ? En le décalant dans le temps, les représentants syndicaux auraient pu apporter leur pierre à l'édifice d'une fonction publique plus efficace et d'une meilleure reconnaissance de l'implication des agents.
M. François-Xavier Ferruci, secrétaire national Solidaires finances publiques. - Nous sommes dans un système déclaratif pour nombre d'actes administratifs. En contrepartie, l'administration dispose d'un pouvoir de contrôle, ce qui est fort différent d'une suspicion permanente à l'encontre des usagers. Pour autant, l'actualité sanitaire et fiscale indique que la fraude et l'optimisation fiscale sont loin d'avoir disparu.
La fraude fiscale est estimée en France entre 60 et 80 milliards d'euros par an, ce qui pose un problème d'abord économique en matière de distorsion de concurrence entre les acteurs, puis social dans la mesure où le financement des politiques ne repose pas sur tous les citoyens en capacité d'y contribuer, et, enfin, démocratique, car le phénomène pose la question du délitement du consentement à l'impôt. Le double principe de la déclaration et du contrôle a fait l'objet d'aménagements successifs, qui ont pris la forme du rescrit, de la proposition de rectification pour l'impôt sur le revenu, d'un système de médiation pouvant aller jusqu'au ministre et de différents dispositifs d'autocontrôle comme la garantie des métaux précieux. Ces aménagements n'empêchent cependant nullement le contrôle a posteriori de l'administration.
Les agents de la fonction publique pratiquent déjà le conseil dans leurs missions quotidiennes, notamment s'agissant de la réglementation relative à l'impôt sur le revenu. Malheureusement, faute de moyens, la DGFiP les incite à ne plus fournir ce type d'informations, consigne étonnante au regard de l'esprit du projet de loi.
Personne, bien sûr, ne souhaite le retour de la plume Sergent-Major et du papier, mais la mutation numérique de l'administration n'est pas envisagée de manière prospective en termes de mission, de formation et de requalification des agents. Notre syndicat demande pourtant depuis longtemps à échanger avec la DGFiP sur ce sujet et, plus largement, sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC). Pensez que nous sommes une administration de gestion des données, qui, à défaut d'avoir formé des agents à leur valorisation, emploie des contractuels à cet effet ! Or nombre de nos agents vont voir leurs missions se réduire, voire disparaître, avec la mise en oeuvre de l'imposition à la source ou la réforme de la taxe d'habitation, tandis que les inquiétudes vont croissant avec l'objectif de 120 000 suppressions de postes annoncées dans le cadre d'Action publique 2022 et que nous ne disposons pas d'un cadre institutionnalisé en matière de négociation.
Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Je souhaiterais connaître votre opinion sur le contenu de l'annexe au projet de loi. Le droit à l'erreur doit être clairement distingué du droit à la fraude : la loi est complexe, elle change régulièrement, et il peut arriver qu'en toute bonne foi un usager ne l'applique pas convenablement. L'administration se montre alors plus ou moins compréhensive...
En développant la mission de conseil et d'accompagnement, le projet de loi représente une avancée pour les usagers, sans, pour autant, excuser la fraude. L'Assemblée nationale a ajouté un article, qui permet la poursuite de l'instruction d'un dossier de demande de droits, même en l'absence d'une pièce. Qu'en pensez-vous ?
Le passage d'une administration de contrôle et de sanction à une administration de conseil et d'accompagnement ne dépend-il pas des moyens humains, d'un changement de culture et de la mise en oeuvre de formations, plus que d'une modification de la législation ? Quels effectifs vous apparaissent nécessaires pour assurer votre mission de conseil ? Quelles formations vous sembleraient utiles, afin que les agents affectés au contrôle fassent également du conseil ? Il a été annoncé qu'une enveloppe de 1,5 milliard d'euros y serait consacrée.
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - Que pensez-vous des référents uniques prévus dans les maisons de services au public ? J'imaginais que le sujet majeur serait, pour vous, la suppression annoncée de 120 000 postes au regard des missions supplémentaires qui vous sont confiées ; je suis étonné que peu d'entre vous y fassent référence.
Les formations prévues correspondent-elles aux besoins des agents ? Le certificat d'information prévu dans le projet de loi vous semble-t-il opérationnel ? Peut-il être mis en oeuvre facilement ? L'administration est-elle, par ailleurs, prête à généraliser le principe d'opposabilité des circulaires ? Que pensez-vous de cette démarche ? Enfin, estimez-vous que les articles 13 et 44, qui limitent la clause de responsabilité des agents, auront une véritable portée ?
Mme Élisabeth Lamure. - Les entreprises attendent de la réforme de l'administration plus de modernité grâce au numérique et au développement d'une organisation en circuits courts - quelle est à cet égard votre opinion sur le dispositif « dites-le-nous une fois » et sur la création d'un référent unique ? -, de réactivité grâce à des délais raccourcis et de simplicité dans les relations avec les usagers. Ce dernier souhait nécessite une évolution de l'attitude des agents chargés du contrôle, que certains chefs d'entreprise jugent parfois hostile.
M. Alain Richard. - Le projet de loi énonce des principes et promeut des attitudes qui existent déjà. Il se contente en réalité de compléter à cet effet les codes concernés.
En revanche, je ne crois pas, monsieur Diez, que son examen soit prématuré : nous sommes déjà en février 2018 et le texte proposé est issu de travaux démarrés en août dernier, après une première ébauche jugée insuffisante par le Président de la République. Si vous partagez les objectifs poursuivis dans ce projet de loi, quelles en seraient, selon vous, les dispositions problématiques ou piégeuses ? Certaines vont-elles se heurter pour leur application à une insuffisance de moyens humains qualifiés ? Pour ne prendre que l'exemple du référent unique, quel « homme-dictionnaire » disposera des compétences suffisantes pour faire face à l'étendue de ses missions ? Peut-être serait-il souhaitable de mettre à la disposition des usagers un guide sur ce qu'ils peuvent attendre de cet agent.
M. Luc Farré. - Le droit à l'erreur représente, dans son principe, une avancée. Mais comment le rendre effectif, alors qu'il diffère en fonction du statut des usagers et de leur bonne foi ? Le projet de loi est construit sur cette frontière ténue. La réponse n'est pas évidente et repose sur la formation des agents.
Or, comme le constatait M. Richard, nul agent ne peut maîtriser toutes les compétences. Dès lors, le principe selon lequel une absence de réponse de l'administration vaut validation énoncé dans le projet de loi nous semble un peu léger, voire impossible à appliquer si le référent unique n'est pas appuyé par un réseau. Effectivement, madame Gruny, 1,5 milliard d'euros sera consacré à la formation des agents, mais cette somme sera en partie redéployée au profit des nouveaux métiers du numérique.
Vous n'avez pas évoqué les autres articles du projet de loi, notamment celui qui est relatif à la petite enfance et qui a été ajouté par l'Assemblée nationale. Or, cela me semble être une mauvaise méthode que de modifier par ce biais ce secteur d'activité. Plus généralement, un débat sur les missions du service public doit être mené en parallèle de ce texte, au risque de devoir le modifier peu de temps après son entrée en vigueur. Prenons en exemple l'accueil du public cité en annexe : l'accueil téléphonique efficient généralisé ne doit pas se substituer à l'accueil personnalisé. Il s'agit qu'une question de société, mais également de couverture du territoire, alors que certains de nos concitoyens se sentent déjà laissés pour compte.
M. Denis Turbet-Delof. - Madame Gruny, vous nous avez interrogés sur le contenu de l'annexe au projet de loi : sur les vingt-huit points qu'il comporte, certains sont inutiles, dans la mesure où ils existent depuis longtemps, d'autres méritent une analyse plus fine, d'autres, enfin, doivent être supprimés. La multiplication des normes conduit à la défiance des usagers. Or, à chaque nouvelle loi, le législateur ne tient pas compte de l'existant ni ne toilette les textes précédents : la loi devient illisible pour les citoyens.
Les missions de conseil, de service et de contrôle ne sont pas exclusives. Le conseil est naturellement pratiqué par les administrations, mais il s'érode en raison de la diminution des moyens humains qui peuvent y être consacrés. De nombreux services n'ont plus le temps de recevoir les administrés. Quoi qu'il en soit, une déclaration de revenus mal renseignée constitue un acte différent selon que le fautif est un citoyen ordinaire ou un haut responsable de l'État, qui s'exonère des règles de la République... Le droit à l'erreur pour tous sans distinction me semble à cet égard dommageable. D'expérience, les erreurs ordinaires se règlent de manière ordinaire...
La loi est-elle pensée pour tous ou pour les seules entreprises ? Depuis l'installation du comité Action publique 2022, on ne parle que d'elles... Qu'en est-il des autres usagers ?
Il conviendrait, en outre, de distinguer les petites entreprises des grands groupes. Pour autant, madame Lamure, l'administration fiscale ne donne pas de consignes pour ennuyer les entreprises. Autrefois, il est vrai, les contrôles devaient rapporter au moins 50 000 francs ; à défaut, ils étaient abandonnés. Rassurez-vous, nous avons aussi des usagers peu amènes. Certains de nos collègues, notamment de l'inspection du travail, ont même été tués dans l'exercice de leur fonction de contrôle...
M. Jean-François Husson, président. - Nous avons entendu hier des représentants des entreprises, dont l'analyse ne différait guère de celle de Mme Lamure.
M. Laurent Diez. - Les agents aimeraient également que soient développés les circuits courts : la loi ne doit pas compliquer inutilement les procédures. Le référent unique, incapable d'être omniscient, doit pouvoir travailler en réseau, ce qui sera facilité par les nouvelles technologies. S'il ne peut répondre dans l'instant, il pourra ainsi se renseigner. On pourrait également imaginer l'installation d'un référent unique par administration.
Je souhaiterais intervenir sur l'article 28 relatif à la simplification de la gouvernance des organismes d'enseignement supérieur et de recherche. Après 1968 et l'installation de la démocratie universitaire, la gouvernance a pris son rythme de croisière au gré de la loi de 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) et à la loi de 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche (ESR), qui l'ont stabilisée. Les conseils d'administration fonctionnent convenablement. Cet argument ne peut donc être utilisé pour justifier une simplification de la gouvernance, qui, si elle était appliquée, conduirait à ce que les personnalités extérieures représentent la moitié des sièges au conseil d'administration de ces établissements. Imaginez une situation identique dans un conseil municipal ! Serait-ce un gage de démocratie ? Ces personnalités peuvent, bien sûr, donner un avis extérieur, mais pourquoi pourraient-elles participer à l'élection d'un président d'université ? En réalité, les difficultés rencontrées dans certaines universités proviennent plutôt d'un manque de moyens ou de l'ego des présidents.
M. Philippe Mouiller. - Au-delà du projet de loi, nous devons porter un regard différent sur les relations entre les administrations et les usagers, souvent difficiles au quotidien, notamment parce que des interprétations différentes sont fournies aux administrés sur une même question. Vous évoquez les fraudes ; nous nous sommes concentrés sur la simplification administrative. Ce texte est-il autant adapté aux contribuables ordinaires qu'aux grandes entreprises ? Je crois effectivement que la formation des agents est indispensable, autant qu'un changement d'organisation : un ordinateur apportera des réponses techniques, à défaut de chaleur humaine.
Avez-vous d'autres propositions en matière de simplification administrative ?
Mme Michelle Meunier. - Dans la même veine que mon collègue, j'aimerais en savoir plus sur l'accès aux droits ou le non-recours aux droits. On sait, dans le domaine social, combien cela rapporte à l'État. Certes, le recours gracieux existe déjà, mais le parcours peut être semé d'embûches.
Ce texte, très éclectique, se veut simplificateur, même si ce n'est pas un texte de simplification, comme nous l'a rappelé le ministre. Il est aussi de nature à rapprocher l'administré de l'administration générale. Comment un citoyen peut-il avoir accès à tous ses droits ? Selon vous, ce texte va-t-il améliorer la situation ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Premièrement, est-il possible, notamment en matière de contrôle fiscal, de distinguer l'erreur de bonne foi de ce que j'appellerai « l'erreur de précaution » ? Même si ce n'est pas scientifique, on peut avoir une idée sur cette question.
Deuxièmement, que pensez-vous de la limitation de la durée des contrôles, en matière fiscale et pour ce qui concerne le droit du travail, notamment, pour les entreprises de moins de 250 employés ?
M. François-Xavier Ferruci. - Le droit à l'erreur tel qu'on peut le concevoir n'est pas un droit à la fraude.
À l'époque où l'on travaillait sur papier, quand on s'apercevait que le contribuable avait fait une erreur, de bonne foi ou de mauvaise foi, sur sa déclaration d'impôt sur le revenu ou sa déclaration de TVA, on lui téléphonait et on procédait avec lui à la rectification. Au fil du temps, le personnel a diminué. On ne fait que saisir les dossiers pour respecter les délais et on régularise ensuite les erreurs.
Comme je l'ai indiqué précédemment, on recourt à la procédure de proposition de rectification. Si le contribuable n'est pas d'accord, on engage une procédure contentieuse.
Vous m'interrogez sur l'évolution de la loi. Vous le savez, en matière fiscale, la loi change rapidement, quasiment tous les ans, voire entre deux lois de finances. Or ces modifications ont un impact sur les agents. Dans le cadre de la transition numérique, le problème de l'évolution des outils applicatifs est majeur. Par exemple, on ne dispose pas à temps de l'outil informatique permettant de prendre en compte la dernière évolution de la loi sur la cotisation foncière des entreprises. Il existe un décalage entre l'évolution de la loi et la traduction dans les procédures et les outils informatiques.
Concernant le référent unique, sauf à ce que ce soit un robot doté de l'intelligence artificielle, un agent ne peut pas être en mission sur tous les sujets. Qu'attend l'administré quand il se rend dans un service de l'administration ? Veut-il voir sa situation réglée quand il en ressort ? Ou peut-il attendre la réponse à sa question ? En matière fiscale, les administrés veulent repartir en ayant résolu leur problème.
Cela pose la question de la répartition des services administratifs sur le territoire. On nous dit que le numérique et l'informatique permettent de tout faire, sur tout le territoire, et, parallèlement, on concentre les services publics dans les grandes agglomérations. Cela, je ne peux le comprendre. On déshabille les territoires.
Ainsi, les agents publics de catégorie C, qui se retrouvent souvent en début de carrière dans les grandes métropoles, pendant trois ans obligatoirement, doivent se loger loin de leur lieu de travail, ce qui implique, du fait notamment du temps passé dans les transports, des conditions de vie qui ont des conséquences sur leur exercice professionnel. Eu égard aux nouvelles technologies, ne peut-on pas mener une réflexion sur la mise en place de nouveaux moyens, en vue de regrouper des agents publics dans certains endroits ? Cela serait de nature à leur permettre d'évoluer dans un cadre de vie acceptable pour pouvoir faire leur métier correctement et ainsi avoir des rapports de confiance avec l'administré, qui vient parfois leur renvoyer ses propres problèmes sociaux.
La relation de confiance se fait aussi par la pédagogie. On contrôle l'administré non pas parce qu'on le suspecte, mais parce que le contrôle est le pendant du système déclaratif. Concernant le contrôle fiscal, certains dispositifs permettent de cibler des contrôles particuliers sur tel ou tel sujet.
Monsieur Collombat, le niveau de contrôle fiscal diffère selon les entreprises. On n'engage pas les mêmes investigations pour une TPE ou une PME et une entreprise importante.
M. Luc Farré. - J'irai un peu plus loin sur le sens du service public. Pourquoi fait-on des contrôles ? Pourquoi procède-t-on à des vérifications ?
Comme je l'ai dit précédemment, l'intérêt général doit primer, en vue d'une protection des usagers, dans tous les sens du terme, ou dans l'intérêt du pays, pour la bonne application des lois.
L'indépendance des agents publics est absolument nécessaire. Il importe vraiment de s'interroger. Que veut-on faire faire aujourd'hui à la fonction publique ? On annonce 50 000 suppressions d'emplois dans la fonction publique d'État et 70 000 dans la fonction publique territoriale. Mais il importe de vérifier si toutes les missions sont bien remplies.
Vous ne l'avez pas évoqué, et cette question n'est pas traitée dans le cadre de ce projet de loi, mais, on le sait, la justice pâtit de lenteurs. On manque de personnels.
Le numérique ne résoudra en rien toutes les questions. Si vous transformez du jour au lendemain un service, cela ne fonctionne pas forcément tout de suite ; la mission doit s'adapter avec, précisément, le conseil des usagers.
Des dispositions importantes, notamment dans l'annexe, sont introduites dans ce projet, mais elles vont modifier fondamentalement le fonctionnement actuel de la fonction publique. Veillez à ne pas porter uniquement votre regard sur l'entreprise ; il convient de prendre en compte le bien commun et de savoir quelle société, dans son ensemble, vous voulez.
M. Emmanuel Capus. - Je formulerai quelques observations et une question, qui proviennent peut-être plus de mon expérience professionnelle d'avocat que de celle de jeune parlementaire.
Je ne crois pas que, dans leur grande majorité, les contribuables ou les entreprises aient envie de frauder. Soit la loi est peu compréhensible, soit il s'agit d'une erreur. Introduire un droit à l'erreur pour la première erreur me paraît tout à fait justifié et positif.
Dans le cadre de la mission Travail emploi, on va auditionner, avec Sophie Taillé-Polian, les personnels de Pôle emploi. Les chômeurs n'ont pas envie de frauder, ils cherchent surtout un travail. Il en est de même pour le contribuable, il cherche à payer ses impôts, même s'il a parfois un peu de mal...
Certes, il ne faut pas parler que des entreprises. Mais ce sont quand même elles qui créent la richesse dans ce pays, et personne d'autre, je suis désolé de le dire. Ce n'est pas la fonction publique qui crée de la richesse, de l'emploi, ni les particuliers, sauf quelques particuliers employeurs. J'expose là une vue personnelle, que partagent un certain nombre de mes collègues sur différents bancs. C'est bien l'entreprise qui crée la richesse et l'emploi dans ce pays.
Pour être encore plus caustique, vous avez dit qu'il fallait porter sur les parlementaires ou, en tout cas, sur les élus un regard particulier. Mais je tiens à rappeler que les parlementaires ne sont pas au-dessus de la loi, ni en dessous. Vos propos m'inquiètent un peu. Ce n'est pas parce que nous sommes des décideurs que nous sommes en dessous de la loi et que nous devons être traités de façon différente. Je le dis, car, au Sénat, plus qu'ailleurs, il y a une certaine liberté de ton.
Pour aller plus dans votre sens, de nouveaux contrôles préalables peuvent être sollicités par les contribuables. Je crois comprendre que ces mesures sont de nature à vous donner un peu plus de travail. Comment les appréhendez-vous ? Comme l'a dit M. Ferruci, le droit à l'erreur existait déjà par le passé, mais les pratiques se sont perdues, par manque de temps. Or on pourrait régler certaines situations sans être obligé de contester des décisions devant la justice.
En termes de ressources humaines, quels sont, selon vous, les besoins ?
M. Michel Forissier. - Dans le droit-fil des propos de notre éminent collègue, je ferai une réflexion globale sur ce projet de loi.
J'ai l'impression que ce texte aborde la transformation de la notion de service public en mission de service d'intérêt général. En clair, on se rapproche un peu d'une harmonisation avec nos pays voisins. Positif ou non, c'est le sens de l'histoire.
J'en suis d'accord, il ne faut pas opposer les Français par groupes sociaux ou groupes professionnels. On ne peut pas dire que le regard du grand public sur les politiques ou les fonctionnaires soit si extraordinaire que cela ! Or, dans tous les groupes sociaux, des personnes font bien leur travail et essaient de faire avancer les choses.
Quant aux moyens mis en oeuvre au niveau numérique, informatique ou électronique, ils me semblent souvent de nature à déshumaniser le système. D'une administration à l'autre, les arborescences sont complètement différentes, alors que l'on pourrait peut-être dupliquer un modèle. Cela permettrait d'avoir des gains de productivité. Il importerait ensuite de considérer, en fonction des missions dévolues à chaque administration, le nombre de fonctionnaires par service.
Dans ce texte, on a oublié deux points : la communication et la formation. Or l'administration doit communiquer. La transformation de la relation avec les administrés passe par l'accueil et les échanges.
Mme Dominique Estrosi Sassone. - Ce texte prévoit beaucoup d'expérimentations sur des sujets divers et dans différentes régions. Quel est votre ressenti sur la mise en oeuvre de ce dispositif ? Y êtes-vous plutôt favorables ou pas ? Et pourquoi ?
Pour compléter les propos de Pascale Gruny, 1 milliard d'euros sera consacré à la formation sur cinq ans. Attendez-vous des services centraux des formations spécifiques pour les agents de la fonction publique ? Et pensez-vous que toutes les administrations présentes sur les territoires sont prêtes aujourd'hui à assurer cette formation ? Peut-on craindre des distorsions entre les territoires ?
Mme Christine Lavarde. - Je représente le Sénat au sein du comité Action publique 2022 et je suis membre du comité des experts. Il y a peu de temps, nous nous sommes interrogés sur le sens de la transformation de l'action publique et la vision de l'action publique à l'horizon de cinq ou dix ans.
Tous les membres sont arrivés à la même conclusion : cette transformation ne pourra pas se faire sans les agents publics. L'un des enjeux est la communication des données de manière à améliorer les relations entre l'usager et l'administration, dans une acceptation très large.
Pour en revenir à la question de la formation, que souhaitez-vous demander en tant que syndicat ? Certes, il faut prévoir la transformation des postes, mais il faut aussi penser au recrutement des futurs agents. Quelles formations faut-il mettre en place pour une action efficace ?
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - Ma question est assez précise. Permettez-moi de vous lire l'article 44 introduit dans le projet de loi : « Sauf en cas de faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, la responsabilité civile du fonctionnaire ne peut être engagée par un tiers devant les juridictions judiciaires pour une faute commise dans l'exercice de ses fonctions. » Qu'en pensez-vous ?
M. Denis Turbet-Delof. - Je ne referai pas le débat sur le point de savoir qui est créateur de richesses dans ce pays. Mais les 60 millions de Français sont créateurs de richesses.
Pour répondre à votre question, monsieur le rapporteur, cet article va plutôt dans le bon sens. Il serait paradoxal qu'un agent qui exerce ses fonctions conformément aux règlements, aux circulaires, et sous le contrôle de sa hiérarchie, se voie condamné pour faute. Il faut protéger l'agent de la fonction publique.
Permettez-moi de revenir sur la question de l'absence de droit au recours et celle de la garantie que tout citoyen puisse avoir accès à ses droits.
Aujourd'hui, dans notre société, par manque de communication, nombre de citoyens ne savent pas qu'ils ont droit à certaines prestations ou voies de recours. Je pense notamment à l'action sociale, un sujet sensible. Avec la dématérialisation à outrance et la numérisation, on ne peut avoir accès à ses droits que par le biais informatique. De ce fait, des citoyens abandonnent le droit au recours. M. Toubon, Défenseur des droits, a récemment attiré l'attention du Gouvernement sur cette situation, qui est non pas exceptionnelle, mais assez généralisée.
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - On nous l'a rappelé.
M. Denis Turbet-Delof. - Il dit très clairement que l'excès de numérisation et de dématérialisation crée l'exclusion.
Pour reprendre l'exemple du premier de cordée, la fonction publique ne doit pas permettre au premier de cordée d'arriver encore un peu plus haut, mais elle doit surtout permettre au dernier de pouvoir s'y accrocher. Voilà ce qui est important.
Concernant la formation, il est difficile de vous dire si l'enveloppe de 1,5 milliard d'euros est suffisante ou pas ; je n'en ai aucune idée.
Dans la fonction publique, la formation professionnelle est sans doute l'un des sujets qui a le plus progressé, même s'il reste encore beaucoup de choses à faire.
La formation initiale est fondamentale ; on ne veut pas d'une formation au rabais. La formation est souvent faite sur le tas. Il faut proposer des formations en début de carrière et lors d'une réorientation. Avec CAP 2022, on risque d'être confronté à des évolutions. Ensuite, il faut permettre à tous les agents de la fonction publique qui le souhaitent d'avoir une formation professionnelle adaptée aux nouvelles missions qu'ils souhaitent choisir.
Depuis quelques années, on a des débats sur la question des passerelles entre les différents versants de la fonction publique. On a parlé de la deuxième carrière dans la fonction publique pour permettre à des personnes de se réorienter quand le travail devenait épuisant. Si cette enveloppe peut contribuer à ces formations, elle sera la bienvenue.
M. Luc Farré. - Comme je l'ai précisé précédemment, dans le cadre de cette réforme, il est important que l'article 44 protège les agents.
Des inquiétudes vont naître avec ces changements. La formation tant initiale que continue est la clé de la réussite, en insistant, cependant, sur la formation continue, en vue de permettre à des agents de se requalifier.
Concernant les nombreuses expérimentations prévues dans le texte, l'UNSA estime que cette méthode doit surtout être évaluée, non pas seulement au travers d'un rapport, mais en dressant un véritable bilan, afin de savoir s'il est possible de les généraliser.
M. Laurent Diez. - Je ne sais pas non plus si l'enveloppe de 1,5 milliard d'euros suffira pour la formation. L'État a la chance d'avoir des établissements qui forment tout au long de la vie et a les moyens de mettre en oeuvre cette ambition.
Nous discutons depuis un certain temps, avec les services de notre ministère, quelles que soient les majorités qui se sont succédé, de la formation continue, qui est nécessaire, y compris au sein de la fonction publique.
N'opposons pas les uns aux autres. Le secteur privé crée des richesses, mais le secteur public aussi. Les collectivités territoriales et l'État dépensent de l'argent pour faire travailler les entreprises. Les consommateurs, eux aussi, créent des richesses. Réinventons plutôt une nouvelle forme de solidarité nationale. La dernière élection présidentielle a montré les fossés qui existent dans notre société. Trouvons un nouveau modèle de solidarité nationale ; notre organisation syndicale est prête à en discuter avec vous.
M. Jean-François Husson, président. - Permettez-moi d'apporter une précision. Si j'admets volontiers qu'il y a une seule fonction publique, elle comprend au moins trois branches. Il n'est pas aisé, pour ne pas dire, impossible, d'aller de l'une à l'autre.
Je vous remercie de votre participation. N'hésitez pas à nous donner ou nous transmettre vos contributions écrites, qui seront précieuses pour nos débats.
M. Jean-François Husson, président. - Nous vous avons sollicité, monsieur le conseiller d'État, parce que vous avez tenu un rôle singulier, pour le moins particulier, dans les travaux conduits sur ce texte par nos collègues députés.
En effet, vous avez été missionné par le Président la République pour travailler avec un groupe de députés en vue d'enrichir ce texte et de le corriger sur d'autres aspects. Notre curiosité a été attirée par cette procédure que je qualifierais de peu habituelle. Aussi, je vous suggère de nous dire, dans un propos liminaire de cinq à dix minutes, avant les questions qui vous seront posées, ce qui, selon vous, justifiait cette mission. Quels étaient les lacunes ou les défauts du texte initial et quels sont les points sur lesquels vous avez pu apporter des améliorations significatives ?
Nous aimerions aussi connaître votre appréciation à l'issue des débats à l'Assemblée nationale. Le texte comprend en effet un grand nombre d'habilitations et encore plus, nous l'avons évoqué, d'expérimentations. Le ministre Gérald Darmanin considère qu'il établit de grands principes - droit à l'erreur, droit au contrôle - et quelques illustrations de ces principes dans un certain nombre de domaines, à savoir l'environnement, le droit social, les douanes. Portez-vous le même jugement et ne craignez-vous pas un dessaisissement du Parlement sur de nombreux sujets du fait du recours aux ordonnances ?
Par ailleurs, vous qui appartenez à une institution qui se préoccupe, à juste titre, de la qualité de la loi, que pensez-vous du caractère normatif des dispositions adoptées, notamment de l'annexe intitulée Stratégie nationale d'orientation de l'action publique.
Je laisserai bien sûr aux rapporteurs Pascale Gruny et Jean-Claude Luche ainsi qu'à nos collègues présents le soin de vous interroger après votre propos.
Enfin, je vous informe que cette audition est ouverte à l'ensemble de nos collègues, à la presse et au public, et qu'elle fait l'objet d'une captation vidéo retransmise sur le site du Sénat.
M. Thierry Tuot, conseiller d'État. - Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie de l'honneur que vous me faites de venir témoigner des travaux que j'ai conduits.
À titre liminaire, je tiens à rappeler que je suis certes conseiller d'État, mais que je n'engage ici que ma modeste personne. D'ailleurs, le Conseil d'État n'autorise pas ses membres à venir s'exprimer devant les assemblées sur les textes pour lesquels il a émis un avis. Je n'ai pas participé aux travaux du Conseil d'État sur ce projet de loi, puisque j'avais contribué à son élaboration. Je ne ferai absolument pas le moindre commentaire sur l'avis du Conseil d'État, qui est forcément le meilleur possible et qui m'engage autant que mes collègues. Je ne vous donnerai que mon point de vue strictement personnel.
Vous le savez, le droit à l'erreur tel qu'il avait été exprimé pendant la campagne électorale était, si vous me permettez le parallèle, un peu semblable au Grenelle de l'environnement : une excellente idée parce que personne ne savait ce qu'elle contenait, ce qui permettait à chacun de l'enrichir. Les fonctionnaires qui ont rédigé ce projet de loi avec beaucoup de talent, dans des conditions d'urgence extrême, n'avaient pour cahier des charges que le titre : droit à l'erreur. D'où leur vision technique.
En fait, nos concitoyens avaient sans doute entendu que l'État allait cesser de les surplomber en leur donnant des leçons pour redevenir le service au service du public qu'il doit être pour l'essentiel. Au-delà de ce qui caractérise l'État régalien protecteur, avec ses moyens de contrainte et de défense, dont on sait très bien dans la période troublée que nous traversons, à quel point chacun y est attaché et est prêt à faire des sacrifices pour la sécurité collective en acceptant des limitations même considérables des libertés, nos concitoyens ont cessé de croire à l'État infaillible, omnipotent, intervenant sans cesse.
J'ai élargi la problématique, en posant le principe du repositionnement de l'État. Dans mon esprit, le projet de loi est non pas l'aboutissement d'une démarche, mais le tout premier pas de ce qui devrait être une transformation collective, dont j'espère vivement que le Parlement sera le pilote de la stratégie et de la bonne atteinte des objectifs.
Le constat que je fais est assez simple. Au début de ma scolarité à l'École nationale d'administration, j'ai eu le bonheur d'imprimer le code de l'urbanisme, soit 700 pages au format 10x12. Dans les trente-deux années qui viennent de s'écouler, il y a eu, à ma connaissance, quatorze lois majeures de simplification. Le code édition 2018 compte à présent 2 800 pages, le format a doublé et le grammage des pages est plus faible. C'est vous dire que c'en est fini de la simplification ! Cela ne fonctionne pas. Il est illusoire de faire croire qu'on parviendra à quelque résultat que ce soit en la matière. Simplifier, c'est dire qu'il y a une règle plus simple, donc une frontière, un contentieux, un décret pour expliquer la frontière, une jurisprudence qui l'éclaire et des exceptions au tracé de la frontière.
La voie à suivre part d'un constat extrêmement simple. Dans une société devenue extraordinairement technique, l'État n'a plus les compétences pour maîtriser cette technique. Le dernier fonctionnaire qui savait ce qu'était une exploitation minière est parti à la retraite. De quel droit l'État va-t-il dire comment fonctionne l'exploitation minière ?
Ce que peut faire l'État, ce n'est certainement pas donner des ordres du haut de son savoir. D'ailleurs, on en connaît les effets. Quand l'État demande à la population de se faire vacciner, elle fait le contraire !
L'État cravaté, en uniforme, en blouse blanche, qui affirme qu'il sait et que vous ne savez pas, n'est plus accepté. Vous le savez beaucoup mieux que moi étant leurs représentants, nos concitoyens savent, comprennent, ont la compétence. L'État peut continuer à être le garant de l'essentiel, de l'objectif à fixer et de la méthode à suivre, en ayant le monopole de la contrainte, du contrôle, du contrôle juridictionnel, de la décision d'équité et de la manière de trancher les conflits insolubles.
Nous avons réalisé une décentralisation territoriale. Celle qui est devant nous aujourd'hui, c'est une décentralisation sociale, celle qui va transférer à la société le soin, dans le cadre fixé par l'État, conformément aux objectifs fixés par le Parlement, de déterminer les moyens d'y parvenir dans un cadre procédural que l'État validera. L'État moderne, ce n'est pas l'État qui recrute 100 000 fonctionnaires pour contrôler les vieux véhicules, c'est celui qui définit les normes en matière de contrôle technique, qui contrôle les contrôleurs et qui laisse la société s'emparer de ce sujet.
L'ensemble des propositions que j'avais formulées et qui ont été soumises à un groupe informel de députés visent à rendre à la société tous les degrés de liberté lui permettant, sujet par sujet, de ne pas être entravée et de pouvoir choisir les voies et moyens de l'action.
Je me suis appuyé sur plusieurs expériences personnelles, mais je n'en citerai qu'une.
Voilà quelques années, une grande querelle avait eu lieu sur le rôle des architectes des Bâtiments de France dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, les trop célèbres ZPPAUP. Il n'est pas question de déclasser un monument historique, mais plus personne ne supporte que l'État ait son mot à dire sur la possibilité d'installer un panneau solaire, de changer une vitrine. C'est cette réalité qui a guidé la rédaction des principales propositions qui figurent dans le texte.
Nous avons gardé le droit à l'erreur, avec son cortège d'exceptions et de prolongations. Dans la rédaction issue des travaux des députés, cela ne représente que 10 % ou 20 % du contenu du texte. Le reste du texte s'inspire de cette réflexion : mieux qu'un jardin à la française, l'éclosion des fleurs dans les prairies est la bonne solution de réjouir l'oeil. Il faut arrêter de penser que, depuis Paris, on est capable, de façon uniforme, unitaire et définitive, de fixer absolument tout, partout.
Oui, il y a des règles nécessaires, avec, évidemment, la protection des droits fondamentaux. Mais, on peut peut-être accepter de temps à autre que, ici ou là, sur le territoire, les choses diffèrent. De la même façon, quand l'État fixe des objectifs, il n'est peut-être pas absolument obligé de fixer la totalité des démarches procédurales nécessaires.
D'abord, il y a des limites à l'exercice, des limites constitutionnelles et européennes. Le droit à l'erreur, tel que le projet de loi le porte, c'est bien, mais ce serait mieux si nous commencions aussi à l'exporter au niveau européen. Jusqu'à présent, le droit de l'Union européenne est inflexible.
Ensuite, il y a des limites constitutionnelles. Il faudra sans doute poser la question de la manière d'adopter la norme et de l'écrire. Le projet de loi ne traite pas de l'inflation normative. Je ne crois pas que la norme soit aujourd'hui la bonne réponse. Elle est nécessaire - je pense à la matière pénale ou aux garanties sociales -, mais elle ne doit plus être le seul mode d'intervention. Nous sommes les héritiers d'un État napoléonien, mais nous devons être capables d'imaginer l'État du XXIe siècle, qui, par définition, est complètement différent, dans ses conceptions de la légitimité, de l'autorité, du pouvoir et de la fixation des règles sociales.
Concernant les ordonnances, je vous répondrai le plus honnêtement possible : c'est une très bonne façon d'élaborer des expérimentations limitées dans le temps, à condition que la fixation des objectifs par le Parlement soit extrêmement claire et que nous soyons capables d'élaborer ensemble - la société, le Parlement, l'appareil administratif de l'État - les moyens de déterminer les modalités d'évaluation, en faisant preuve de pédagogie. À cet égard, nous n'avons pas de culture scientifique de débat préalable aux choix ni d'évaluation du choix. Si nous voulons une décentralisation sociale, il faut que nous nous dotions des moyens nous permettant d'évaluer ce que faisons.
Oui aux ordonnances, à condition que vous, législateurs, affirmiez clairement l'objectif poursuivi et la valeur ajoutée sociale, économique ou politique attendue.
M. Yves Détraigne. - Très bien.
Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Permettez-moi de revenir sur l'annexe intitulée Stratégie nationale d'orientation de l'action publique. Certes, celle-ci est dépourvue de toute portée normative, mais je ne vois pas son utilité. Selon moi, devraient y figurer les principes fondamentaux. Les syndicats de la fonction publique que nous venons d'auditionner estiment que nous enfonçons des portes ouvertes.
Quant au droit à l'erreur, qui paraît être un principe novateur, il n'est pas vraiment généralisé : il concerne surtout les procédures relatives aux sanctions pécuniaires ou la suppression d'une prestation. Pensez-vous qu'il faille davantage étendre son champ ?
Par ailleurs, on nous a opposé que le droit à l'erreur était un droit à la fraude.
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - Je vous poserai cinq questions assez précises.
La première question concerne l'article 9, qui introduit une véritable révolution culturelle, en rendant opposables les circulaires, même lorsqu'elles sont erronées, ce qui est assez surprenant.
L'administration est-elle prête à ce changement ? Cette règle ne va-t-elle pas créer de fait un nouveau pouvoir réglementaire ? Qui aura intérêt à agir pour faire annuler des circulaires prises en faveur des administrés, mais qui vont à l'encontre de la lettre de la loi ou du règlement ?
L'article 10 généralise la pratique du rescrit, autant de cas pratiques complexes que devront résoudre directement les agents publics dans des délais contraints. Quelles études ont été réalisées pour jauger les moyens humains et financiers nécessaires ? Quel sera in fine le champ d'application de cette mesure ?
Concernant l'article 12, dans son avis, le Conseil d'État - je comprends les réserves que vous avez émises dans votre propos liminaire - s'est montré très critique à l'encontre du certificat d'information proposé, au point de ne pas retenir une mesure jugée « pas nécessaire ».
Le Conseil pointait en particulier l'absence d'exhaustivité - il faudrait demander autant de certificats qu'il y aura d'administrations concernées par une activité - et non la cristallisation des règles présentées avant que l'Assemblée nationale ne prévoie une expérimentation sur ce point.
Plutôt que de créer un nouvel outil ne devrait-on pas chercher à améliorer les instruments d'information existants, comme les circulaires ou les sites internet, tel le site www.service-public.fr ?
Quant à la cristallisation, ne craignez-vous pas de potentiels effets pervers ou d'aubaine ? Selon que l'on aura demandé un certificat d'information ou non, on pourra se voir appliquer des règles différentes.
La procédure de rescrit juridictionnel proposé à l'article 31 nous semble complexe à mettre en oeuvre et source potentielle d'un engorgement de la juridiction administrative. Que pensez-vous de l'idée alternative de mettre un oeuvre pour les décisions administratives non réglementaires et intervenant sur certains fondements un dispositif inspiré de ce qui existe en matière d'urbanisme, lequel permet de purger certains actes administratifs de tout vice de forme ou de procédure dans les six mois qui suivent ? Cette mesure de nature à faciliter les grands projets serait peut-être plus claire.
Enfin, ayant travaillé de concert avec les députés de la majorité, que pensez-vous de la très grande quantité de rapports - rapports d'évaluation, rapports d'expérimentation, comptes rendus et autres évaluations diverses, comptables et financières - qui ont été introduits dans le texte par l'Assemblée nationale ? En clair, ces rapports sont-ils vraiment nécessaires ?
M. Thierry Tuot. - Je comprends vos interrogations sur une annexe à caractère non normatif, mais la Constitution nous impose qu'une disposition qui n'est pas une règle de droit soit inscrite en annexe. La seule solution est la loi de programme, dans laquelle la partie la plus importante politiquement, la stratégie, figure dans l'annexe.
Oui, nous enfonçons des portes ouvertes, mais la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen le fait aussi : « Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. » Une fois écrit, cela sert de fondement et d'inspiration pour de nombreuses actions. Écrire dans l'annexe la charte de fonctionnement de chaque service peut jouer un rôle dans le changement de culture.
Réfléchissons à l'impact économique de toute nouvelle mesure. L'OCDE évalue la charge administrative à 80 milliards d'euros. Économiser un quart revient à réaliser 25 milliards d'euros d'économies, avec un impact pour la croissance et l'emploi. On peut multiplier les exemples. Si ces banalités devenaient des valeurs d'action quotidiennes pour l'État et ses fonctionnaires, on accomplirait de grandes choses. C'est un pari. Peut-être que nous regarderons cela avec condescendance dans deux ou trois ans, peut-être que cela sera le début d'une évolution significative. Croyons-y ensemble !
Avant le droit à l'erreur, prévalait cette bonne idée qu'était : « Le silence vaut acceptation ». Nous sommes un État de droit, contraint, dans un monde complexe. En 1974, le conseil des ministres délibérait sur la couleur des téléphones. Voyez aujourd'hui la taille du code des postes et des communications électroniques. Aucun d'entre nous n'est prêt pour un droit à l'erreur sur la santé ou l'environnement, et l'Union européenne ne l'accepterait pas : il ne peut y avoir de champ illimité du droit à l'erreur. Les effets positifs porteront davantage sur l'esprit du droit à l'erreur que sur la règle de droit contraignante.
L'article 9 n'est pas si révolutionnaire, voyez l'article L. 80-A du Livre des procédures fiscales, inspiré des doctrines. De facto, la hiérarchie des normes est souvent inversée pour les fonctionnaires qui placent la circulaire en premier. Le public demande seulement que l'administration, par ses circulaires, ne change pas d'avis en cours de route. Cela fonctionne très bien en droit fiscal. La pratique administrative oblige à être de bonne foi.
L'article 10 relatif au rescrit est un pari ; il existe déjà en droit fiscal. En cas de doute, une entreprise peut interroger l'administration, même si ce dispositif est peu utilisé. Ainsi, si une nouvelle règle sur la sécurité des fours des boulangers est en concurrence avec une nouvelle norme énergétique, une réponse immédiate de l'administration à la fédération des boulangers, qui donne une interprétation valable partout, serait un petit progrès. Il n'y aura pas de grand soir de la révolution administrative, mais un grand siècle, le XXIe siècle. L'administration n'est pas là pour surprendre le citoyen dans un défaut d'application de la loi.
L'article 31 relatif au rescrit juridictionnel sera difficile à mettre en oeuvre. Dans le code de l'urbanisme, le certificat de purge est très peu utilisé, car il intervient après que les actes sont sortis. Le rescrit juridictionnel a pour objectif de préempter et stériliser le champ d'un contentieux pouvant être dilatoire ou reposer sur des chantages. Selon le Conseil d'État, il est difficile à articuler avec les outils du droit commun.
Ce projet de loi est non pas un nouvel édifice à la Louis XIV, mais un arsenal avec des bons outils à sortir au bon moment. On peut utiliser la purge pour vices de forme dans de nombreux sujets - social, environnemental, etc. - en combinaison avec d'autres outils. Quant aux rapports, la Constitution interdit de mentionner dans la loi des sujets ne relevant pas de la compétence du législateur. Heureusement, le Conseil constitutionnel ne censure pas tout... La seule solution pour évoquer ces sujets, c'est le rapport.
Comment le Parlement peut-il définir des objectifs, des principes ou des règles d'action ? La solution est non pas de supprimer ou de réduire la séparation entre les articles 34 et 37, mais d'aller plus loin, et de combiner la fixation d'une stratégie avec des capacités d'intervention. Certes, les rapports ne sont pas tous lus, mais certains sont utiles, comme le dernier que j'ai remis sur le service militaire, et qui a inspiré la loi de programmation militaire. Un rapport au Parlement n'est jamais inutile en lui-même, mais il y a des temps politiques qui sont différents. Disposer de plus de rapports et de moins de lois pourrait être un cocktail efficace.
M. Michel Forissier. - De nombreux sénateurs travaillent sur la question de l'inflation des normes. Alors que la société évolue fortement, ne serait-il pas opportun de remplacer le système d'obligation normative par une obligation de résultat ? C'est le cas dans les entreprises privées - j'en ai une longue expérience. Ce serait considérer que les citoyens sont des adultes responsables, tout en conservant un cadre général plus lâche.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je me limiterai aux principes que vous avez évoqués dans votre intervention liminaire. Vous nous avez fait une description apocalyptique de l'État Léviathan, mais qui l'a construit et nourri ? L'État français peut aller à la messe avec d'autres États ; nous ne sommes pas moins bien gouvernés que d'autres pays, qui envoient des stagiaires à l'ENA ou dans nos administrations pour prendre quelques leçons - je vous rassure, je ne suis pas un haut fonctionnaire...
Vous affirmez qu'il ne faut plus de règles uniques sur le territoire, mais les lois concernant l'organisation des collectivités sont appliquées de manière très différente. Dans la Constitution, même si nous sommes une République laïque, il y a toujours l'exception de l'Alsace-Moselle et la spécificité de la Corse... La souplesse des organisations ne correspond pas tout à fait à votre description.
Lorsqu'on voit les évolutions récentes, il y a une contradiction entre les lendemains qui chantent que vous annoncez et la réalité. Pour avoir une administration humaine, il faut des hommes. Cessons de faire disparaître l'administration territoriale de l'État. C'est très bien de remplacer les hommes par des ordinateurs, d'utiliser des réseaux, mais c'est un peu juste pour répondre au public et pour plus d'humanisation...
La prolifération du nombre des autorités administratives indépendantes (AAI), plus ou moins hautes, sur lesquelles nous avons publié un rapport, en fait de bonnes gâches. Ce sont d'anciens élèves de l'ENA qui les remplissent. Ils ne sont alors plus « hauts fonctionnaires », ils sont « indépendants » ! Il y a une contradiction entre votre intention et la réalité, mais peut-être dois-je changer de lunettes ?...
Mme Élisabeth Lamure. - Ce texte prévoit de nombreuses expérimentations ; nous n'y sommes pas opposés, mais cela prouve que le texte n'est pas abouti, et que l'étude d'impact est bien trop légère, ce que nous reprochons d'ailleurs régulièrement aux projets de loi. Pourquoi ne pas commencer par réformer l'élaboration des lois ? Ainsi, le Normenkontrollrat allemand (NKR, Conseil fédéral de contrôle des normes) a un rôle important sur les textes de loi et les études d'impact.
M. Julien Bargeton. - Les différentes dispositions du projet de loi sur la médiation et la transaction vont-elles désengorger les juridictions administratives ? Les indicateurs sont-ils une bonne façon d'améliorer la relation entre l'usager et l'administration, ou bien une fuite en avant quantitative ? Quels indicateurs permettraient d'améliorer ces relations ?
Mme Sophie Taillé-Polian. - J'ai été très intéressée par vos réflexions sur l'évolution du sens de l'État, avec la promotion d'un État encadrant par objectifs. Mais ne passe-t-on pas d'une bureaucratie de la procédure à une bureaucratie des indicateurs ? Quelle serait sa pertinence ? Quelle humanité y a-t-il à transformer en chiffres de l'humain ? On exige de l'État et de l'administration de la souplesse envers les entreprises, mais, lorsqu'il finance un projet, on lui demande de faire de nombreux contrôles et de fournir des indicateurs, en dehors de la réalité.
M. Jean-François Husson, président. - C'est un beau sujet pour un conseiller d'État...
M. Thierry Tuot. - Remplacer le système normatif par une obligation de résultat est l'une des idées de base. L'ancien maire du Havre est un camarade du Conseil d'État. Nous avons dû annuler dans cette ville un plan local d'urbanisme pour insuffisance de publicité, car le deuxième journal d'annonces légales avait eu moins de 200 lecteurs cette année-là, tandis que le site internet qui compte 100 000 visiteurs n'a pas été pris en compte...
Je regrette d'avoir donné l'impression d'une situation apocalyptique. Je suis très fier d'être fonctionnaire, et j'ai arrêté de travailler en entreprise lorsque celle-ci a cessé d'être publique. Il est important que les fonctionnaires aient une liberté, alors qu'actuellement l'interdiction de déroger et la masse normative la leur interdisent. Un haut fonctionnaire est non plus un entrepreneur de l'intérêt public, mais un administrateur de procédures. Cela explique les difficultés en termes de recrutement, notamment dans le domaine social, où l'on devrait attirer les meilleurs. Cela vient du manque d'attractivité de ce secteur dans l'imaginaire de travail du fonctionnaire. Remettons dans les territoires des fonctionnaires aptes à décider !
Des expérimentations seront lancées sur l'interlocuteur unique et l'autorité unique. Rendons aux fonctionnaires la capacité de prendre des risques sans danger pour eux-mêmes ! La charte donne ces signaux. Grâce au Sénat, les AAI prolifèrent beaucoup moins. Rassurez-vous, ce sont toujours des fonctionnaires qui y travaillent, avec un contrôle de leur fonctionnement par le législateur.
Le caractère expérimental ne provient pas toujours d'un manque de réflexion, il est aussi un signe d'humilité. Oui, les études d'impact sont insuffisantes. Mais le Parlement a rarement rejeté un texte pour insuffisance de son étude d'impact, alors que le Conseil d'État alerte régulièrement. Dotons-nous de moyens pour avoir des lois de meilleure qualité, avec notamment des expertises extérieures, afin que l'étude d'impact nourrisse l'élaboration de la loi. Une inversion collective du mode de fonctionnement est nécessaire.
Je ne sais pas si la médiation réduira la charge des juridictions administratives, qui varie selon les années, indépendamment de la qualité de la norme. Ainsi, EDF n'avait presque aucun contentieux lorsque l'entreprise était en situation de monopole. Désormais, les consommateurs exercent leur droit. Les recours administratifs préalables et obligatoires (RAPO) se sont multipliés, avec une grande efficacité pour prévenir les contentieux. On peut espérer le même résultat pour la médiation et les rescrits, même si l'objectif n'est pas de réduire la charge.
On veut toujours appliquer à l'État les méthodes de l'entreprise. Dans une entreprise, tout se termine par le compte d'exploitation, et l'actionnaire est le juge de paix. Ce n'est pas le cas pour l'État, qui n'est pas soumis à la pression du marché. Mais un contrôle politique collectif et sociétal doit exister ; il est insuffisant ; les associations de consommateurs ou environnementales ne sont pas assez puissantes. Pourquoi a-t-on tant de difficultés à réunir les acteurs concernés autour de la table pour aboutir à un compromis ? L'administration française n'est ni la pire ni la meilleure du monde.
Je suis administrateur de trois ports : Paris, Rouen et Le Havre. Lorsqu'un industriel étranger veut s'y installer, avec le meilleur préfet, les élus et l'administration, on obtient l'autorisation administrative en dix-mois mois, contre quarante-cinq jours à Hambourg. Sur le range Nord, Rouen et Le Havre sont pourtant accessibles trois jours avant en venant de la Chine, mais leur croissance, certes importante, est dix fois inférieure à celle d'Hambourg ou Rotterdam. La compétitivité administrative est en cause. C'est une question non pas de réduction des coûts ou du nombre de fonctionnaires, mais de défense de l'intérêt général par des procédures. Les agents de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement qui délivrent les autorisations Seveso 2 n'ont jamais exploité une telle industrie. Désormais, l'expertise est dans les entreprises, et non chez les ingénieurs du corps des Mines - il n'y a plus de mines. Comment éviter les aigrefins comme Metaleurop ?
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - Lors des différents entretiens que nous avons menés auprès de représentants d'entreprises, nous avons eu des remarques sur les contrôleurs de la fonction publique. Le terme de conseillers ne serait-il pas plus approprié pour une culture de la confiance ?
M. Thierry Tuot. - Depuis que le banquier est devenu un conseiller financier, la taille de votre découvert ne s'est pas réduite...
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - Je suis employé de banque...
M. Thierry Tuot. - De même pour un conseiller de Pôle Emploi. Le changement de culture entraîne un changement de nom. L'inverse est possible, mais la structure peut aussi ne jamais changer. Oui, le fisc est là pour vous aider à respecter vos obligations fiscales, et j'espère que l'on continuera à parler de police fiscale et de sanctions pour les fraudeurs. Changeons d'abord la manière d'être, dans la formation des fonctionnaires ! Si le changement de nom marque le début d'une nouvelle ère culturelle, pourquoi pas ? C'est un « conseiller d'État » qui vous le dit...
M. Yves Détraigne. - Je me réjouis de votre discours. Ancien haut fonctionnaire, j'étais membre d'un corps contrôlant l'exécution des dépenses publiques et le recouvrement des recettes. Votre langage vante non pas l'application de la règle à la virgule près, mais l'efficacité. Les règles sont faites pour tracer un cadre, évitant de faire n'importe quoi. Faisons confiance aux élus et aux administratifs pour les mettre en oeuvre ! Souvent, le mode d'emploi peut entraver la compétitivité ou faire agir trop lentement. Je me félicite d'entendre ces propos de la part d'un membre de la plus haute juridiction administrative.
M. Jean-François Husson, président. - Je vous remercie, monsieur le conseiller d'État.
M. Jean-François Husson, président. - Nous recevons maintenant plusieurs représentants d'associations d'élus locaux, que je remercie de leur disponibilité. J'ai le plaisir de saluer M. Didier Maus, maire de Samois-sur-Seine, qui représente l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), et M. Loïc Cauret, maire de Lamballe et président délégué de l'Assemblée des communautés de France (AdCF).
Le projet de loi que nous examinons concerne au premier chef les administrations de l'État, mais, sur plusieurs points, il a un impact direct ou indirect sur les collectivités locales. Celles-ci sont parfois directement concernées par les dispositions nouvelles qu'il prévoit, qu'il s'agisse ou non d'expérimentations, comme les maisons de services au public ou la dispense de pièces justificatives de domicile pour la demande de pièces d'identité, de permis de conduire ou de certificat d'immatriculation. Cette dispense concernera quatre départements : l'Aube, le Nord, les Yvelines et le Val-d'Oise.
D'autres articles du texte auront à court terme une influence sur les collectivités, même si elles sont exclues pour l'instant de leur périmètre d'application. Je pense ici à l'obligation de mettre à la disposition du public un numéro d'appel fixe et non surtaxé.
Quelles dispositions du texte sont les plus importantes pour les collectivités que vous représentez ? Comment avez-vous été associés à la consultation ?
Ce texte établit-il un bon équilibre entre le principe d'égalité des citoyens devant la loi et celui de la prise en compte des spécificités locales ? C'est un débat nécessairement ouvert lorsqu'on envisage des expérimentations...
M. Loïc Cauret, président délégué de l'Assemblée des communautés de France (AdCF). - Merci de votre invitation.
L'AdCF estime qu'il est important que les associations d'élus puissent participer au débat, même si les intercommunalités sont moins directement concernées que les communes. Cette loi part d'une volonté générale de simplification et d'expérimentation. Simplifier est toujours très difficile, et amène parfois des risques supplémentaires par rapport au droit commun. Ainsi, si l'on touche à la loi Littoral par des dérogations introduites par ordonnance, qui décidera de ce qui est possible ? Comment les instructeurs des permis gèreront-ils cela ? Il y aura des différences d'appréciation sur le territoire, selon les communes ou les intercommunalités concernées.
La construction dans les zones industrielles ou les espaces économiques peut aussi faire l'objet de pressions considérables sur le maire ou le président de l'intercommunalité. On pourrait rajouter à la possibilité de déroger celle de changer la règle telle qu'elle est. Comment y résister ? Mon intercommunalité a un service de quarante personnes pour gérer les permis de construire...
Qu'en sera-t-il de l'opposabilité et du conseil ? Quel sera le rôle du contrôle de légalité ? Vous prônez un État de conseil et de service, mais le contrôle de légalité est autre. Si l'on veut changer le droit, l'État doit s'adapter dans ses représentations territoriales. D'un département à l'autre, le contrôle de légalité agit différemment ; c'est un élément de fragilité. Cela vaut aussi pour d'autres autorités, comme les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL).
Le texte évoque la possibilité d'un droit à des règles stabilisées pendant un certain temps. Un projet de zone industrielle a été commencé sur mon territoire il y a quelques années ; un décret sur l'impact sur l'environnement et l'agriculture a été publié en 2017, qui nécessite de refaire toute la procédure. La DREAL bloque. Lorsqu'une procédure est en cours, la base juridique de départ doit servir jusqu'à la fin de la procédure.
L'opposabilité au public est également importante. Sur la côte, le conflit d'usage ou la contestation des permis de construire devient quotidien. Le service instructeur de la collectivité est alors mis en cause. Si le permis de faire n'est pas bien balisé, n'importe qui pourra s'y opposer, au titre de la jurisprudence. Ce danger n'est pas insurmontable, mais peut fragiliser des projets. Nous avons des dérogations du droit, étant dans le droit positif. Si ce qui n'est pas écrit était autorisé, on serait dans une autre situation.
M. Didier Maus, membre du comité directeur de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF). - M. François Baroin, votre ancien collègue, a été très sensible à votre invitation. J'ai déjà examiné ce texte à deux reprises avec le Conseil national d'évaluation des normes (CCEN), le 20 juillet et le 9 novembre dernier. Le projet actuel, modifié par l'Assemblée nationale, est nettement meilleur pour les communes que l'avant-projet gouvernemental. Sur deux points, l'avis du CCEN a été suivi : la suppression de l'article relatif à la dématérialisation de la propagande électorale, et la modification de la règle obligeant les collectivités à transmettre au contrôle de légalité les ordres du jour de leurs assemblées délibérantes.
Je suis tenté de rapprocher ce projet de loi du discours du Président de la République à Versailles, le 3 juillet dernier : « l'efficacité d'abord. Il faut du temps pour penser la loi. Du temps pour la concevoir, la discuter et la voter. » « Sachons mettre un terme à la prolifération législative. »
Ce projet de loi concerne des thèmes extraordinairement divers. Preuve en est, vous avez constitué une commission spéciale pour rassembler les meilleures compétences du Sénat. Cette ampleur est-elle trop importante ? Le projet de loi comprend une dizaine d'articles recourant à l'article 38 de la Constitution pour l'habilitation d'ordonnances...
M. Jean-François Husson, président. - Douze articles.
M. Didier Maus. - C'est énorme ! Le Gouvernement aurait pu déposer au minimum douze projets de loi différents...
J'ai également une difficulté de principe avec le recours à la procédure accélérée pour un projet de loi important, qui va loin dans l'expérimentation. Un véritable dialogue entre l'Assemblée nationale et le Sénat n'aurait-il pas été nécessaire, plutôt que de réunir une commission mixte paritaire dès la fin de la première lecture ? C'est un mauvais exemple de procédure accélérée.
Les intitulés du projet de loi et des subdivisions, même sans aucune valeur normative, sont des incantations. « Vers quelque chose », c'est un langage de rapport et non d'élaboration de la loi.
Le projet de loi est susceptible d'être une source non négligeable de contentieux sur deux points. C'est logique pour toute nouvelle disposition législative, mais est-ce normal dans le cas d'une simplification ?
L'article 2 pose le principe du droit à l'erreur. Nous aurons des discussions infinies sur ce qu'est une erreur matérielle et la mauvaise foi, même si l'Assemblée nationale a introduit un article L. 123-2 définissant la mauvaise foi : « Est de mauvaise foi, au sens du présent titre, toute personne ayant délibérément méconnu une règle applicable à sa situation. » Cela ne fait pas avancer la question, et sera source de contentieux.
Par ailleurs, l'article 44 introduit par amendement gouvernemental à l'Assemblée nationale dispose que « sauf en cas de faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, la responsabilité civile du fonctionnaire ne peut être engagée par un tiers devant les juridictions judiciaires pour une faute commise dans l'exercice de ses fonctions ». J'ai lu l'exposé des motifs et je comprends bien la préoccupation du Gouvernement, mais est-ce constitutionnellement possible de supprimer la mise en cause de la responsabilité civile de quelqu'un ?
M. Jean-François Husson, président. - Il peut être exonéré de sa responsabilité.
M. Didier Maus. - Ce point devrait être expertisé par votre commission. L'AMF vous transmettra une note plus complète sur tous ces sujets.
La dispense de justificatif de domicile prévue à l'article 23 est une bonne idée : plus besoin de facture EDF ou de téléphonie, mais l'administration pourra solliciter à la place « une information permettant son identification auprès d'un fournisseur d'un bien ou d'un service attaché à son domicile ». Est-ce une vraie simplification ?
Concernant l'article 24, l'AMF est extrêmement attachée à la conservation des actes d'état civil. On ne doit pas dématérialiser la totalité de l'état civil : nous ne connaissons pas la durée de vie de la dématérialisation, alors que nous pouvons toujours consulter des registres du XVIe siècle. Soyons prudents !
L'AMF est favorable à l'assouplissement de certaines mesures ; je pense à l'article 26 relatif à l'urbanisme ou à l'article 31 relatif au rescrit juridictionnel. Ce dernier est une bonne innovation dans son principe, mais est-il justifié de le prévoir sur la légalité externe des décisions à prendre ? Souvent, on conteste la légalité interne de la décision, et non la forme.
L'AMF est extrêmement réservée sur les transformations de l'enquête publique prévues aux articles 33 et 35. Les règles ne sont pas parfaites, mais les commissaires enquêteurs sont disponibles pour les citoyens. Les procédures informatiques simplifiées offriront-elles les mêmes garanties ? L'AMF en doute. La société du numérique complète l'enquête publique, mais ne doit pas s'y substituer. Oui, on peut écrire sa contribution sur le site internet, mais la consultation des documents doit être possible dans d'autres lieux.
Le village de Boissy-aux-Cailles, situé dans l'intercommunalité du pays de Fontainebleau, à 90 kilomètres de la porte d'Orléans, n'est pas couvert par le réseau mobile ou internet, car il se trouve dans un fond de vallée. C'est en voie d'amélioration, mais en attendant, le principe d'égalité est-il respecté si les possibilités de la dématérialisation ne sont pas accessibles partout ?
La plupart des dispositions de ce projet de loi ne concernent pas spécifiquement les communes, mais elles auront sans doute un impact sur elles.
L'article 1er dispose que « la stratégie nationale d'orientation de l'action publique, annexée à la présente loi, est approuvée » : cette dernière aura donc valeur normative un jour. Or, d'après son dernier alinéa, « l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que les autres personnes publiques et les personnes morales de droit privé chargées d'une mission de service public administratif concourent à la mise en oeuvre de la présente stratégie nationale ». Quelle est la portée de cette phrase ? Je serai heureux de lire le rapport et les explications qui seront fournies par le Gouvernement en séance publique.
Mme Pascale Gruny, rapporteur. - L'article 2 du projet de loi instaure au profit de tout usager un droit à l'erreur et un droit au contrôle. Quel est votre avis sur ces deux dispositifs ? Beaucoup de procédures seront susceptibles d'y donner lieu. Quelles difficultés les collectivités territoriales rencontreront-elles dans leur mise en oeuvre ? Attendez-vous un accompagnement des services de l'État ?
En matière fiscale, le texte encourage le passage d'une administration de contrôle ou de sanction à une administration de conseil. Cela concerne d'abord les relations entre la DGFiP et les contribuables. Comment améliorer les relations entre cette direction et les collectivités territoriales ? Comment diminuer en particulier la part du contrôle formel au profit d'un accompagnement en matière de comptabilité ou de fiscalité locale ?
Quel est votre avis sur la poursuite de l'instruction d'un dossier par l'administration en l'absence d'une pièce non essentielle ?
Que pensez-vous, enfin, de l'article 26 bis, qui autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures concernant la petite enfance ? C'est un sujet qui exige d'être appréhendé de manière large.
M. Didier Maus. - Toutes les collectivités territoriales sont concernées par les articles 2 et 2 bis, car elles sont au plus près des citoyens. Prédire quelles seront les difficultés est compliqué, car cela dépendra de la pratique. Je connais des communes ou des intercommunalités dans lesquelles il est facile de faire rectifier les erreurs pour que la procédure suive son cours. Faudra-t-il être plus formel ? Je ne le sais pas.
La notion de « pièce indispensable » qui figure à l'article 2 bis m'intrigue. Qu'est-ce qu'une pièce indispensable ? Récemment, j'ai examiné une demande d'autorisation de permis de construire : le plan cadastral était correct, mais les numéros de parcelles erronés. Qu'en penser au regard de l'article 2 bis ? En l'espèce, nous avons prié le demandeur de rectifier les numéros de parcelles, voilà tout. Une erreur matérielle peut être marginale ou substantielle. Un jour, nos décisions seront contestées, nous irons devant le tribunal administratif et, quelques années plus tard, le Conseil d'État finira par dire la vérité.
M. Loïc Cauret. - Les sujets dont nous avons à connaître vont du mariage au permis de construire, en passant par la redevance assainissement. Bref, les domaines sont variés.
Selon l'importance du service, des aménagements sont déjà possibles, les agents d'accueil sont compréhensifs. Le danger serait peut-être, en formalisant de nouvelles étapes - tel document est-il une pièce indispensable ? - de compliquer les procédures. Nous prenons déjà d'infinies précautions pour l'instruction des permis de construire - expertise interne, avocat conseil, contrôle de légalité, DREAL, DDT, etc.-, car les enjeux sont trop importants. Pour un mariage, quelle est la pièce essentielle ? S'il manque une facture EDF, ce n'est pas bien grave ; s'il manque la preuve de nationalité, c'est plus embêtant, d'autant que c'est nous qui procédons à l'audition. La loi peut certes compléter la jurisprudence, comme cela se fait en droit social, mais veillons à ne pas complexifier les choses.
L'autre question de fond est de savoir comment les préfectures exerceront le contrôle de légalité. Pour l'heure, l'accent est mis sur la répression. Faute d'une plus grande bienveillance, le texte ne changera rien.
La DGFiP, c'est un autre sujet. Nous avons de très bons rapports avec cette direction, mais celle-ci délivre de moins en moins de conseils, voire plus du tout, car elle manque de moyens et est en train de rationaliser son réseau local. Du coup, les opérations financières se traitent avec les cabinets ou avec l'ingénierie des grandes communautés.
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. - Que pensez-vous de l'expérimentation par les collectivités territoriales des référents uniques ? Des référents uniques dotés d'un pouvoir de décision seraient-ils envisageables et utiles dans les maisons de services au public ?
Il est question d'autoriser par ordonnance les maîtres d'ouvrage à déroger aux règles de construction - une autorisation relative à des travaux d'isolation, par exemple, serait instruite en tenant compte du résultat et non des moyens : qu'en pensez-ous ? Êtes-vous favorables à ce qu'un unique interlocuteur instruise les dossiers, à charge pour lui de recueillir l'avis des services d'urbanisme, de sécurité, de la DREAL, de l'architecte des Bâtiments de France, etc. ?
Que pensez-vous du rescrit juridictionnel ? Quelles conséquences aurait-il pour vous ?
Vous avez exprimé des doutes sur un certain nombre de points. Sur le droit à l'erreur ou l'autorisation de construire, les recours des tiers sont interminables. Nous aurions aussi pu évoquer les procédures de déclaration d'utilité publique. Sachez en tout cas que Mme Gruny et moi-même, qui sommes des élus de terrain, sommes très pragmatiques, très vigilants sur tous ces sujets, et sensibles à la simplification des procédures.
M. Didier Maus. - Un référent unique serait incontestablement utile pour simplifier les démarches des entreprises et des particuliers. La chose est faisable, à condition qu'il puisse véritablement faire l'intermédiaire entre les différents services. Cela suppose que chacun y mette de la bonne volonté. La création d'un guichet unique pour la création d'entreprise était déjà une revendication il y a plus de trente-cinq ans... Cette bonne idée est-elle plus facile à mettre en oeuvre à l'ère du numérique ? Je le souhaite.
Les questions de construction sont extraordinairement conflictuelles et mettent à nu les passions des uns et des autres - demandeurs, voisins, défenseurs de l'environnement, etc. Prenons garde de maintenir un cadre national égalitaire en la matière. Il faut certes une capacité d'adaptation, mais le sujet est extrêmement sensible.
Je suis favorable au rescrit juridictionnel, mais le juge saisi d'une opération importante pourra-t-il apprécier la totalité des éléments pour juger de sa légalité externe ?
Nous sommes tous favorables à la simplification, cela va de soi, mais nous avons aussi tous en tête des exemples de fausses simplifications et de fausses bonnes idées.
Certaines directions départementales des finances publiques (DDFiP) sont très coopératives, d'autres beaucoup moins ; cela dépend même de la personnalité du trésorier. Le manque de compatibilité des systèmes informatiques est une source de difficulté importante. Auparavant, un rejet était traité manuellement par l'agent de la trésorerie ; désormais, si le système informatique ne permet pas d'en comprendre la cause, c'est énervant.
M. Loïc Cauret. - J'ai visité récemment les maisons de services au public de mon département. Tous les cas de figure sont possibles : certaines sont très petites, d'autres abritent La Poste. À Lamballe, pour éviter les complications, la mutualisation des services ne concerne que l'accueil, pas les procédures. Prenons garde de ne pas trop réglementer les choses. Les appels à projets, en la matière, sont délicats.
Je n'ai pas bien compris quels pouvoirs de décision le référent unique pourrait exercer : organiser les espaces et les horaires, sans doute, mais au-delà ? Je suis favorable à un guichet unique assimilé à un point d'entrée, mais veillons à ne pas allonger les procédures. Nous avons, par exemple, un service commun pour l'instruction des permis de construire, doté de référents géographiques qui contactent les autres acteurs ; ajouter un maillon dans la chaîne pourrait faire perdre un mois ou deux ! Oui à des expérimentations dans le cadre de la libre administration des collectivités territoriales, mais non à une règle impérative unique.
Mme Dominique Vérien. - L'article 34 autorise le Gouvernement à modifier par ordonnance le code de l'environnement sur les procédures relatives à l'information et à la participation des citoyens pour les projets d'installation et de production d'énergie renouvelable en mer afin que le débat public ou la concertation préalable ait lieu uniquement en amont de la procédure de mise en concurrence. Qu'en pense le maire de Lamballe ?
M. Loïc Cauret. - Le parc éolien en mer de la baie de Saint-Brieuc a fait l'objet d'un appel d'offres national il y a quelques années, organisé par l'État en amont ; les contentieux ont été lancés une fois l'entreprise choisie. Ils concernent la localisation du parc et l'atterrage. Tous les problèmes ne sont pas encore réglés. Les procédures ont pris le temps qu'elles devaient prendre, mais pas plus qu'une procédure concernant l'éolien terrestre. Je sais qu'une réflexion sur la réduction des possibilités d'appel est en cours, mais le problème se situe moins dans la longueur de chacune des étapes d'instruction - elles doivent être bien faites - que dans les délais supplémentaires qu'ajoute, au dernier moment, l'absence d'une pièce. C'est la spécialité de la DREAL !
M. Yves Détraigne. - S'apercevoir au dernier moment qu'une pièce manque au dossier laissé sur une table est en effet insupportable.
M. Jean-François Husson, président. - Avez-vous des propositions concernant le permis de faire ?
Monsieur Maus, nous sommes preneurs de toute idée d'appellation nouvelle du projet de loi.
Dans les Hauts-de-France, sur un territoire où l'offre de services publics diminuait, une intercommunalité a eu l'idée de déployer un camping-car, animé par des agents de l'intercommunalité et une personne en service civique, pour collecter les demandes des usagers. C'est l'idée que je me fais du référent unique, même si cela pose des problèmes en termes de désengagement de l'État et de charges nouvelles pesant sur les collectivités.
M. Loïc Cauret. - Est-il nécessaire de légiférer sur ce point ? Simplifions.
Ce qui compte dans le permis de faire, c'est le résultat, le temps gagné sur la procédure habituelle. Or une maison, un lotissement ou une zone industrielle, ce n'est pas la même chose. Il faut donc évaluer les choses en amont et en aval. Un problème se posera si les jurisprudences divergent trop d'un territoire à l'autre, mais nous ne le verrons que dans cinq ou dix ans. Une première évaluation au bout de trois ou quatre ans sera donc utile.
M. Jean-François Husson, président. - Le ministre insiste sur le fait que ce texte instaure certes de la fluidité et un droit à l'erreur, mais n'est pas un nouveau texte de simplification. Un premier avant-projet a été suivi d'un second, les députés ont ajouté une vingtaine d'articles au texte initial, de nombreuses ordonnances sont prévues, ainsi que des expérimentations tous azimuts. Nous ferons au mieux pour clarifier tout cela.
M. Loïc Cauret. - Il faudra aussi veiller à ne pas contredire les schémas de cohérence territoriale, le schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire...
M. Jean-François Husson, président. - En effet.
M. Didier Maus. - Si le ministre a dit que ce n'était pas un texte de simplification, c'est alors un texte de complexification. Ce serait regrettable.
Si l'on était neutre, on dirait que ce texte porte diverses dispositions sur les relations entre les citoyens et l'administration, mais ce ne serait pas porteur politiquement. Quoi qu'il en soit, je doute qu'un projet de loi, quel qu'il soit, suffise à restaurer une société de confiance.
L'expérimentation de deux ans prévue à l'article 15 pour les quartiers prioritaires au titre de la politique de la ville est trop courte. Ces expérimentations sont généralement de trois ou quatre ans, et ce sont des sujets compliqués. Laissons au moins aux gens le temps de monter leur dossier !
Je suis frappé enfin par le nombre de rapports demandés avant la fin de l'expérimentation. Comment peut-on évaluer une expérimentation avant qu'elle ne soit terminée ? Il serait bon que le Sénat mette un peu de cohérence dans les calendriers.
M. Loïc Cauret. - Quant à l'article 26 bis sur la petite enfance, je le comprends comme une volonté d'harmoniser les règles d'encadrement.
M. Jean-François Husson, président. - Ce n'est pas clair. Nous avions proposé de recourir sur ce point à la procédure de législation en commission, avant d'y renoncer. Nous allons sans doute en débattre longuement en séance, grâce à l'expérience de nos collègues.
M. Loïc Cauret. - Ce sujet mobilise l'État, les départements et la Caisse d'allocations familiales. Ce n'est pas une petite affaire.
M. Jean-François Husson, président. - Nous vous remercions et restons preneurs de tout élément supplémentaire que vous jugeriez utile.

References: l'article 44
 l'article 28
 l'article 44
 l'article 44
 l'article 9

L'article 10
in fine
 l'article 12
 l'article 31

L'article 9

L'article 10

L'article 31
 l'article 38

L'article 2
 l'article 44
 l'article 23
 l'article 24
 l'article 26
 l'article 31

L'article 1
 L'article 2
 l'article 26
 l'article 2
 l'article 2
 L'article 34
 l'article 15
 l'article 26