Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/c-767-98.htm
Timestamp: 2019-06-25 04:36:05+00:00

Document:
C-767-98
Resulta difícil entender cuál es el sentido de hacer aplicable a los personeros esa inhabilidad específica de los alcaldes. Así, conforme al literal b) del artículo 174, ninguna persona que haya ocupado un cargo público en el año anterior en el respectivo municipio puede ser personero en esa entidad territorial. Ahora bien, ¿qué sentido puede tener la aplicación a los personeros de la inhabilidad prevista por el artículo 95 ordinal 4º para los alcaldes? La finalidad constitucionalmente legítima no es clara. Así, si la persona fue trabajador o empleado oficial en el respectivo municipio, entonces ese caso ya está comprendido en la inhabilidad específica para ser personero, pues habría ejercido un cargo público en el año anterior en la entidad territorial. Y si la persona ocupó un cargo en otro municipio, la extensión de la inhabilidad prevista para el alcalde es irrazonable, por cuanto en tal evento no aparece clara cuál es la protección a la función pública que se logra evitando que esa persona llegue a ser personero. La Corte concluye que es totalmente irrazonable extender al caso de los personeros la inhabilidad prevista para los alcaldes en el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994.
“ LEY 136 DE 1994”
“Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.
a) Esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal en lo que le sea aplicable ;
2. Se halle en interdicción judicial, inhabilitado por una sanción disciplinaria, suspendido en el ejercicio de su profesión o haya sido excuído de ésta.
5. Durante el año anterior a su inscripción haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio, o en el de terceros o haya celebrado por sí, o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo que deba ejecutarse o cumplirse con el respectivo municipio.
6. Haya sido representante legal de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales en el municipio dentro de los tres (3) meses anteriores a los de elección.
8. Tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil con funcionarios del respectivo municipio que dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección estuvieren ejerciendo autoridad civil, política , administrativa o militar.
9. Esté vinculado por matrimonio, unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con personas que hubieren inscrito por el mismo partido o movimiento para la elección de miembros al concejo municipal respectivo.
Para entender su cargo, la Corte precisa que el demandante acusa el literal a) del artículo 174 de la ley 136 de 1994, en tanto éste hace remisión al ordinal 4o del artículo 95. Esto significa que el actor demanda una norma que resulta de la interpretación sistemática de estas dos disposiciones legales. Así, la primera prescribe que no podrá ser elegido personero municipal quien esté incurso en las inhabilidades del alcalde en lo que le sea aplicable, mientras que la segunda señala que no puede ser alcalde quien “se haya desempeñado como empleado o trabajador oficial dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección.” El actor considera entonces que esta inhabilidad de los alcaldes es aplicable a los personeros, por lo cual, según su hermenéutica, no podrá ser elegido personero quien “se haya desempeñado como empleado o trabajador oficial dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección.”
En tal contexto, el demandante considera que el ordinal acusado desconoce los derechos fundamentales al trabajo, ya que de manera “ilimitada e irrazonable” fija unos límites para acceder al cargo de personero, “creando una especie de capitis diminutio”.
Por otra parte, el actor considera que las disposiciones demandadas violan el derecho a la igualdad, ya que de manera indiscriminada descartan de la posibilidad de que asuman el cargo de personero a empleados o trabajadores oficiales que no tienen ningún tipo de influencia en las decisiones de su elección, ya que no han pertenecido a la jurisdicción en la cual ésta se habrá de llevar a cabo, por lo cual concluye que esa inhabilidad sólo sería razonable predicarla de quienes pertenecieron a la misma jurisdicción. Por el contrario, la norma extiende esa inhabilidad a toda la circunscripción nacional, con lo cual afecta la autonomía a los municipios pues existe una “intervención ilegítima” de la ley en su referida autonomía.
Posteriormente el actor refiere que el objeto de las inhabilidades es el de evitar que personas que pueden tener influencias actuales en la toma de una decisión en el futuro, efectivamente hagan uso de los mecanismos de poder a su alcance, para evitar así una injerencia indirecta del interesado, quien finalmente saldrá elegido en razón a los favores políticos de los cuales es acreedor dentro de su misma jurisdicción. Por ello, según el demandante, si el empleado oficial susceptible de ser elegido para el cargo de personero, estuvo prestando sus servicios para una jurisdicción distinta para la cual ha de ser elegido, no se pueden evidenciar dicho tipo de situaciones ya que “para estos casos el Concejo elige de acuerdo a la hoja de vida y experiencia laboral, por lo cual un funcionario que haya laborado en otra jurisdicción se presenta con igualdad de condiciones y a veces con desventaja al que si trabajó en realidad en la jurisdicción donde se va a elegir personero”.
El ciudadano Francisco Beltrán Peñuela, en representación del Ministerio del Interior, interviene para oponerse a las pretensiones de la demanda. Según su concepto, el artículo impugnado indica que a la persona que aspire a ser personero municipal se le deben aplicar las inhabilidades establecidas para el alcalde municipal, pero solamente en lo pertinente. Por ello considera que a los ciudadanos aspirantes a personeros municipales no resulta pertinente aplicarles el numeral 4o artículo 95 de la Ley 136 de 1994, ya que “para ser personero municipal se requiere es no haber ocupado durante el año anterior, cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio, queriendo decir entonces que la inhabilidad consagrada para el Alcalde no existe para el Personero”.
Finalmente el interviniente considera que no es posible regular de la misma manera la elección de personero y alcalde, por lo cual “la norma acusada debe desaparecer del ordenamiento, pues con su vigencia se atenta contra los derechos al trabajo y a la igualdad de los profesionales del derecho que quieran acceder al empleo de Personero Municipal”.
Según el Procurador, la norma acusada establece que las inhabilidades de los alcaldes se aplicarán a quienes aspiran a ser personeros, por lo cual es una inhabilidad de carácter general para todos los ciudadanos que quieran desempeñarse como personero. Por ello, concluye el Ministerio Público, “en este caso no existe un problema de igualdad como lo plantea el demandante, ya que la norma no da un trato diferente a un determinado grupo de personas”, y no puede hablarse de violación al derecho de igualdad cuando la limitación a un derecho es general.
“Siendo evidente que al legislador corresponde establecer las razones de inhabilidad de las dos modalidades de servicio público -alcaldías y personerías-, nada se opone a que, plasmadas las referentes a uno de tales cargos, al enunciar las relativas al otro considere la ley que los mismos hechos son válidos en lo que por su naturaleza y funciones aparezca pertinente, para los fines de estatuir tales requisitos negativos. Y con tal forma de expresar la voluntad legislativa ningún derecho de los aspirantes se quebranta, como tampoco se afectaría el sistema jurídico si se optara por establecer regímenes comunes, es decir, una enumeración de inhabilidades o incompatibilidades que cobijara varios cargos. Satisfaría el legislador la necesidad de predeterminar los motivos correspondientes, sin necesidad de repetir la lista con respecto a cada empleo, y sin contemplar -no está obligado a hacerlo- causas diferentes e irrepetibles para cada uno de ellos.”
3- De otro lado, y como se señaló en los antecedentes, el actor demanda el artículo 95 numeral 4o de la Ley 136 de 1994, por cuanto supone que éste puede ser aplicado a quien aspira a ser personero. Según su criterio, no podrá ser elegido a ese cargo quien “se haya desempeñado como empleado o trabajador oficial dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección.” Ahora bien, esta interpretación del demandante es cuestionada por uno de los intervinientes, quien considera que el actor parte de un supuesto equivocado, por cuanto, según su parecer, a los aspirantes a personeros no se les puede aplicar la inhabilidad prevista para los alcaldes en el artículo 95 numeral 4o de la Ley 136 de 1994. La Corte debe entonces comenzar por determinar si existe o no en el ordenamiento legal colombiano la norma impugnada por el actor, la cual, como ya se ha dicho, resulta de una interpretación sistemática de dos artículos de la Ley 136 de 1994. En efecto, si esa norma no existe, esta Corporación deberá inhibirse de estudiar el fondo de esas acusaciones, por cuanto a la Corte Constitucional corresponde decidir sobre la constitucionalidad de los contenidos materiales de las leyes (CP art. 241 ord 4º) pero no puede pronunciarse sobre normas inexistentes en el ordenamiento legal colombiano. En efecto, esta Corporación ha señalado que el presupuesto esencial para declarar inexequible una norma jurídica es que ésta exista en el ordenamiento legal colombiano, por lo cual no es posible pronunciarse sobre normas inexistentes, que derivan de una equivocada interpretación del demandante, que no se desprende de los textos acusados[1].
4- El Congreso, en uso de sus facultades constitucionales, profirió la Ley 136 de 1994, cuyo artículo 174 consagra la normatividad aplicable a los personeros municipales en materia de inhabilidades para personero. Esa disposición señala que no podrá ser personero quien esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal “en lo que le sea aplicable”. La simple lectura de esta norma permite concluir que la disposición extiende a los personeros algunas de las inhabilidades de los alcaldes pero no todas, pues de ser así, la expresión “en lo que le sea aplicable” no tendría ningún efecto normativo. Ahora bien, el numeral 4 del artículo 95 establece que no podrá ser elegido ni designado alcalde quien se “haya desempeñado como empleado o trabajador oficial dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección.” La pregunta obvia que surge entonces es si esa inhabilidad de los alcaldes es o no de aquellas que son aplicables a los personeros.
5- Para responder a ese interrogante, es necesario tener en cuenta que, fuera de las remisiones a ciertas inelegibilidades de los alcaldes, el artículo 174 de la Ley 136 de 1994 establece también otras inhabilidades especiales para ser personero, entre las cuales la Corte destaca la prevista por el literal b) de esa disposición, según el cual, no podrá ser personero quien “haya ocupado durante el año anterior, cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio”
“Finalmente, no se puede olvidar que las inhabilidades, incluso si tienen rango constitucional, son excepciones al principio general de igualdad en el acceso a los cargos públicos, que no sólo está expresamente consagrado por la Carta (CP arts 13 y 40) sino que constituye uno de los elementos fundamentales de la noción misma de democracia. Así las cosas, y por su naturaleza excepcional, el alcance de las inhabilidades, incluso de aquellas de rango constitucional, debe ser interpretado restrictivamente, pues de lo contrario estaríamos corriendo el riesgo de convertir la excepción en regla. Por consiguiente, y en función del principio hermenéutico pro libertate, entre dos interpretaciones alternativas posibles de una norma que regula una inhabilidad, se debe preferir aquella que menos limita el derecho de las personas a acceder igualitariamente a los cargos públicos.[2]”
Por ende, en la medida en que el artículo 174 señala que no podrá ser personero quien esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal, pero únicamente “en lo que le sea aplicable”, debe entenderse que sólo se extienden al personero aquellas inelegibilidades previstas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 cuando tal extensión resulte claramente necesaria para asegurar una adecuada protección a la imparcialidad, transparencia y moralidad de la función pública. Por consiguiente, en aquellos eventos en que esa extensión carezca de evidente razonabilidad, o exista duda sobre su pertinencia, debe entenderse que la inhabilidad del alcalde no es aplicable al personero.
8- Finalmente, resulta difícil entender cuál es el sentido de hacer aplicable a los personeros esa inhabilidad específica de los alcaldes. Así, conforme al literal b) del artículo 174, ninguna persona que haya ocupado un cargo público en el año anterior en el respectivo municipio puede ser personero en esa entidad territorial. Ahora bien, ¿qué sentido puede tener la aplicación a los personeros de la inhabilidad prevista por el artículo 95 ordinal 4º para los alcaldes? La finalidad constitucionalmente legítima no es clara. Así, si la persona fue trabajador o empleado oficial en el respectivo municipio, entonces ese caso ya está comprendido en la inhabilidad específica para ser personero, pues habría ejercido un cargo público en el año anterior en la entidad territorial. Y si la persona ocupó un cargo en otro municipio, la extensión de la inhabilidad prevista para el alcalde es irrazonable, por cuanto en tal evento no aparece clara cuál es la protección a la función pública que se logra evitando que esa persona llegue a ser personero. Así, en un caso similar relativo a las inhabilidades para ser contralor departamental, la Corte consideró que la finalidad de este tipo de inhabilidades es impedir que una persona utilice su cargo para hacerse elegir en un cargo de control, o que, la persona electa en esa función resulte controlando sus actuaciones precedentes como servidor público. La Corte precisó entonces que “este peligro no existe cuando se trata de una persona que ha desarrollado su función en otro departamento, ya que la persona no puede utilizar su cargo en un departamento para hacerse elegir en otro departamento, ni resulta, en caso de ser elegida, controlando ex post sus propias actuaciones. Por ende, en este caso, la inhabilidad no encuentra ninguna justificación razonable”[3]. Mutatis mutandi, este criterio es relevante en el presente caso, por lo cual la Corte concluye que es totalmente irrazonable extender al caso de los personeros la inhabilidad prevista para los alcaldes en el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994.
3- Una vez establecida la diferencia entre norma y texto, un interrogante obvio surge: el control ejercido por la Corte en las acciones públicas de inconstitucionalidad, ¿recae sobre la norma o sobre el texto?
6- El presente caso es precisamente ilustrativo de este fenómeno, pues el actor no acusa el artículo 174 numeral a) de manera aislada, ni cuestiona la inhabilidad prevista para el alcalde por el artículo 95 numeral 4º, pues su cargo se dirige contra otra norma, a saber, aquella que resulta de la interpretación sistemática de estas dos disposiciones legales. La norma acusada es pues una norma compleja, integrada por dos proposiciones jurídicas complementarias, que surgen de la integración de los mencionados artículos de la Ley 136 de 1994. Así, el primero prescribe que no podrá ser elegido personero municipal quien esté incurso en las inhabilidades del alcalde, “en lo que le sea aplicable”, mientras que el segundo señala que no puede ser alcalde quien “se haya desempeñado como empleado o trabajador oficial dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección.” El actor considera entonces que esta inhabilidad de los alcaldes es aplicable a los personeros, por lo cual, según su hermenéutica, no podrá ser elegido personero quien “se haya desempeñado como empleado o trabajador oficial dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección.” Ahora bien, si bien la Corte se pronunció en anteriores sentencias sobre los dos textos legales, en ninguna de las dos sentencias, la Corte analizó esa norma que resulta de la interpretación sistemática de esos dos artículos. Así, la sentencia C-231 de 1995 encontró ajustada a la Carta la inhabilidad que deriva de haberse desempeñado como empleado o trabajador oficial dentro de los tres meses anteriores a la elección, pero en el caso del alcalde y de los concejales, sin entrar a analizar la legitimidad de esa causal en relación con los personeros. Por su parte, la sentencia C-483 de 1998 declaró la exequibilidad de la extensión genérica de algunas de las inelegibilidades del alcalde al personero, pero no entró a estudiar específicamente la legitimidad de cada una de esas causales en relación con el personero. Es más, específicamente esa sentencia precisó que esa remisión genérica de las inhabilidades del alcalde para los aspirantes a ser personero era válida, “independientemente del contenido de cada una de ellas -que no es el momento de examinar por no haber sido todas acusadas”.
Considero que en esta ocasión la Corte ha debido pronunciarse de fondo sobre la norma demandada, dado que, en mi criterio, la misma se encuentra vigente y sobre ella no ha recaído el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Dado que el control constitucional recae sobre las normas jurídicas y no sobre los enunciados normativos, nada permite pensar que una decisión constitucional respecto de dos textos jurídicos cubre, adicionalmente, a las normas jurídicas que no se encuentran integralmente en cada uno de dichos textos sino que surgen de su interpretación armónica. El caso que estudió la Corte en la sentencia de la referencia es un ejemplo paradigmático del fenómeno que acaba de mencionarse. Si bien la Corte se había pronunciado sobre las normas contenidas en los artículos 174 numeral a) y 95 numeral 4º de la Ley 136 de 1994, el cargo de la demanda estaba dirigido contra una norma diferente: la que surge de la interpretación sistemática de las dos disposiciones antes mencionadas pero que no se encuentra integralmente en ninguna de ellas. Como puede fácilmente constatarse en las sentencias citadas, dicha norma no fue objeto de control constitucional. En estas condiciones, a mi juicio, esta última disposición merecía un estudio de fondo por parte de la Corte Constitucional. ¿cómo puede una norma ser exequible - dado que en este sentido operó el fenómeno de la cosa juzgada según la mayoría - y, al mismo tiempo, ser inexistente?.
“(E)n la medida en que el artículo 174 señala que no podrá ser personero quien esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal, pero únicamente “en lo que le sea aplicable”, debe entenderse que sólo se extienden al personero aquellas inelegibilidades previstas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 cuando tal extensión resulte claramente necesaria para asegurar una adecuada protección a la imparcialidad, transparencia y moralidad de la función pública. Por consiguiente, en aquellos eventos en que esa extensión carezca de evidente razonabilidad, o exista duda sobre su pertinencia, debe entenderse que la inhabilidad del alcalde no es aplicable al personero”.
4. El aserto interior lleva a formular el siguiente interrogante: ¿cómo puede una norma ser exequible - dado que en este sentido operó el fenómeno de la cosa juzgada según la mayoría - y, al mismo tiempo, ser inexistente?.
[1] Al respecto, ver entre otras, las sentencias C-504 de 1995 y C-587 de 1995
[2] Sentencia C-147 de 1998. MP Alejandro Martínez. Fundamento Jurídico No 8.
[3] Sentencia C-147 de 1998. MP Alejandro Martínez. Fundamento Jurídico No 8
[4] Sobre esta distinción, ver entre otros J.J Gomes Canotilho Vital Moreira. Fundamentos da Constituicao. Coimbra: Coimbra Editora, 1995, p 47. Igualmente ver Alessandro Pizzorusso. Lecciones de derecho constitucional. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1984, Tomo II, p 22 y ss.
[8] Sobre la diferencia entre norma jurídica y enunciado o texto normativo puede consultarse la aclaración de voto a la sentencia C-543/96.
[9] Para una explicación más extensa de la tesis que se expone, me permito referirme a la aclaración de voto del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, en la que se consigna la ponencia original presentada a la Corporación y derrotada por la mayoría.

References: artículo 174
 artículo 95
 artículo 95
 artículo 174
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