Source: http://www.bulletin-advokacie.cz/zastoupeni-ve-spravnim-rizeni?browser=full
Timestamp: 2019-09-18 02:59:45+00:00

Document:
Bulletin advokacie, odborný právnický portál | Zastoupení ve správním řízení
Zastoupení ve správním řízení
autor: doc. JUDr. Pavel Mates, CSc.
Zastoupení slouží, prozaicky řečeno, k tomu, aby mohli činit úkony ti, kteří s ohledem na omezení svéprávnosti nemají v daném rozsahu procesní způsobilost, a dále účastníci řízení, kteří úkony činit z nejrůznějších důvodů nemohou nebo nechtějí. Jistě není třeba nijak zvlášť připomínat, že tak, jako v jiných procesních předpisech, i ve správním řízení platí, že z jednání zástupce vznikají práva a povinnosti zastoupenému a zástupce se účastníkem řízení nestává.
Obligatorní zastupování
V zásadě lze ve správním řízení rozlišovat zastoupení obligatorní a fakultativní. Mezi prvé náleží předně zastupování těch, jejichž způsobilost k procesním úkonům je omezená z důvodu věku nebo na základě rozhodnutí soudu. Tyto pak zastupuje zákonný zástupce, tj. rodič či soudem jmenovaný opatrovník. Dále sem spadá zastupování procesním opatrovníkem, kterého musí správní orgán usnesením ustanovit za podmínek stanovených v § 32 odst. 2 správního řádu. Účinky usnesení zde nastávají již jeho oznámením a opatrovník může, resp. musí činit od tohoto okamžiku příslušné úkony.
Jakkoli je vyčet důvodů, pro které má být opatrovník ustanoven, taxativní a stanoveny jsou kogentně, řada z nich je formulována neurčitými pojmy, které je tak třeba vyložit a na tomto základě rozhodnout o tom, je-li ustavení opatrovníka na místě. Dojde-li přitom správní orgán k závěru, že tomu tak je, není již na jeho úvaze, zda tak učiní, a je povinen opatrovníka ustanovit.
Zásadní interpretační problémy by neměly vznikat v případě, kdy má být ustanoven opatrovník účastníkovi, jehož procesní způsobilost je omezena a nemá zákonného zástupce anebo ho nemůže zastupovat (např. z důvodů střetu zájmů nebo dlouhodobé nepřítomnosti) a nemá ani opatrovníka podle zvláštního zákona.[1]
Druhým důvodem pro ustanovení opatrovníka je, že osobám brání v tom, aby mohly činit úkony, jiná právní překážka, přičemž si nezvolily zmocněnce. Jde např. o situaci, kdy je dotyčný ve výkonu trestu odnětí svobody, zabezpečovací detenci nebo voják na dlouhodobém pobytu na zahraniční misi.[2]
Procesního opatrovníka je třeba ustanovit právnické osobě, která nemá orgán, jenž by byl způsobilý za ni jednat ve smyslu § 30 správního řádu, resp. jemuž by bylo možno doručovat, nebo probíhá-li řízení (soudní či správní), v němž je posuzováno, kdo takovým orgánem je.
V praxi je nejčastěji ustavován procesní opatrovník osobám neznámého pobytu či sídla a těm, jimž se prokazatelně nedaří doručovat.
Zde předně platí, že ustanovení opatrovníka by mělo být ultima ratio. K tomu, aby vůbec mohlo být konstatováno, že osoba je neznámého pobytu/sídla, je nutno provést potřebná šetření a současně zvážit, nejsou-li na místě jiná opatření. Zjišťování pobytu se přitom nesmí omezit jen na formální úkony, ale prověřeny by měly být všechny skutečnosti, na jejichž základě lze pobyt účastníka zjistit.[3] Třebaže zákon používá spojení „…a osobám, jímž se…“, je toto ustanovení vykládáno tak, že jde o dvě samostatné podmínky, takže k ustanovení opatrovníka nemusí být splněny kumulativně, ale postačuje, že jde o toho, kdo je neznámého pobytu nebo se mu nedaří doručovat.[4]
Z dikce „nedaří se doručovat“ plyne, že se tu má na mysli nejen „reálné“ doručení, zejména do vlastních rukou, ale i doručení náhradní po rozumu § 23 správního řádu. Teprve, když ani druhá možnost nepřichází v úvahu a pokusy v tomto směru selhaly, je skutková podstata naplněna a má dojít k ustanovení opatrovníka.[5]
K tomu je třeba dodat, že na rozdíl od jiných případů předvídaných v § 32 odst. 2 správního řádu zde bude opatrovník ustanoven, pouze má-li být účastníkům řízení uložena povinnost či odňato právo, tedy jen tzv. esenciálním účastníkům vymezeným v § 27 odst. 1 správního řádu. Správnímu orgánu není dáno na zvážení, zda opatrovníka ustanoví, dikce zákona je v tomto směru rezolutivní. Ostatním účastníkům této skupiny, tedy vedlejším nebo hlavním, jestliže má být právo přiznáno, se doručuje veřejnou vyhláškou.
Totéž pak platí i v případě, že má být ustanoven procesní opatrovník osobám, které nejsou známé, čili ví se, že existují, ale nelze zjistit jejich identitu.
K ustanovení opatrovníka musí dojít u osob, které jsou natolik těžce zdravotně postižené, že se s nimi nelze domluvit ani prostřednictvím tlumočníka znakové řeči či prostředníka pro komunikaci s hluchoslepými. Dále jej musí mít osoby, které jsou stižené přechodnou duševní poruchou bránící jim samostatně v řízení jednat, jestliže je to nezbytné k hájení jejich práv. K tomuto postupu je třeba, aby byly současně splněny tři podmínky: duševní porucha smí být toliko přechodného, nikoli trvalého rázu, tento postup je nezbytný k hájení práv osoby a o ustanovení opatrovníka má být rozhodnuto na základě odborného lékařského posudku. Nedodržení této posléze uvedené podmínky však nečiní rozhodnutí nezákonným, jestliže z jiných okolností a také s přihlédnutím k povaze řízení může správní orgán seznat, že osobě ustanoven opatrovník být nemusí.[6]
Opatrovníka je třeba ustanovit účastníkům s plnými procesními právy, jímž se nepodařilo oznámit zahájení z moci úřední. Správní řád tu má nepochybně na mysli situaci, kdy se nepodařilo toto oznámení sdělit fakticky, nikoli fiktivním doručením. Jinak by se mohlo stát, že účastník se vůbec o zahájení řízení nedozví, takže např. v řízení o správním deliktu by mu mohla být uložena i citelná sankce, aniž by byl informován o zahájení řízení a mohl uplatnit svoje procesní práva.[7]
Speciální režim platí v případě, že je v řízení z moci úřední více účastníků s plnými procesními právy. Zde platí, že řízení je zahájeno oznámením prvému z nich a těm, jimž se nepodařilo doručit, musí být ustanoven opatrovník, a příslušné usnesení se doručuje veřejnou vyhláškou.
Nelze samozřejmě vyloučit, že procesní opatrovník bude ustanoven nedůvodně. Na jedné straně je nepochybně třeba ctít zásadu presumpce správnosti správních aktů, v daném případě usnesení, jímž je procesní opatrovník ustanoven, a vzhledem k tomu akceptovat jak jeho jednání ohledně správního orgánu, tak úkony učiněné vůči němu. Bude-li však takové usnesení zrušeno, měl by mít opatrovanec právo učinit sám příslušné úkony a zřejmě by pak nebylo možno považovat za relevantní např. vzdání se práva odvolání nebo jeho zpětvzetí takovým vadně ustanoveným opatrovníkem.[8]
Správní řád dává poměrně jasnou odpověď na otázku, kdo by měl být opatrovníkem, když stanoví, že primárně je to ten, u koho je opatrovaný v péči nebo jiná vhodná osoba (§ 32 odst. 4). Může jím být i osoba právnická, např. i obec, třebaže spíše subsidiárně, za situace, kdy se nepodaří nalézt vhodnou fyzickou osobu.Přihlížet se zde má zejména ke vztahu opatrovníka a opatrovance a schopnosti a možnosti opatrovance zastupovat.[9]
Problém je však v tom, že za prvé nikoho nelze efektivně nutit k tomu, aby tuto funkci přijal, a dále správní orgán musí šetřit i další povinnosti, které mu správní řád ukládá, k nimž patří, i to, že má vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu, resp. do 30 dnů od zahájení řízení, a není tedy divu, že někdy hledá pro něj nejschůdnější řešení.
Obecně je jako zcela nevhodný považován opatrovník z řad zaměstnanců úřadu, který v dané věci rozhoduje, především s ohledem na konflikt daný mezi jeho povinnostmi vůči zaměstnavateli a účastníku řízení. Požadavek, aby, nepodaří-li se ustanovit osobu blízkou, byl opatrovníkem někdo nezávislý, jako obec, advokát či notář, jistě odpovídá smyslu tohoto institutu, otázkou však je, nakolik bude jeho naplnění reálné, když např. obce projevují v tomto směru pramalou ochotu a spíše se tomu brání.[10]
Povinností správního orgánu je průběžně sledovat, jak opatrovník svoji funkci vykonává, zejména, dbá-li dostatečně na ochranu jeho zájmů a zda nevznikly důvody, které brání tomu, aby byl někdo vůbec opatrovníkem ustanoven, tj. pokud by byla dána důvodná obava, že má na výsledku řízení takový zájem, že by řádně nehájil zájmy opatrovance. Zjistí-li tuto skutečnost, má vydat usnesení, jímž zruší opatrovnictví, a ustanovit jiného. Situaci, kdy se tak nestalo a opatrovník byl navíc ještě zcela pasivní, označil Ústavní soud za nepřípustný formalismus, popírající právo účastníka (v daném případě nepřítomného) na spravedlivé řízení.[11]
K zániku funkce procesního opatrovníka může dojít, jestliže nastane některý ze tří důvodů: opatrovanec začne být zastupován zákonným zástupcem, nabude-li procesní způsobilosti nebo pomine důvod, pro který byl opatrovník ustanoven. K zániku nedochází ex lege, ale usnesením, které se vydává ihned poté, kdy se o tom správní orgán dozví. Nejsou-li o důvodnosti zániku funkce pochybnosti, usnesení se pouze poznamenává do spisu a vzhledem k tomu se proti němu nelze odvolat. V opačném případě se oznamuje opatrovníkovi a opatrovanci, resp. jeho zákonnému zástupci, a odvolání zde v úvahu přichází.
Postavení opatrovníka nemá ten, komu zákon svěřuje možnost činit určité úkony za účastníka. Příkladem v tomto směru je ustanovení § 81 odst. 1 zákona o přestupcích, podle něhož může ve prospěch mladistvého podat odvolání zákonný zástupce a orgán sociálně-právní ochrany dětí. Na tom nic nemění ani skutečnost, že jim má být doručováno rozhodnutí, aby mohli realizovat svoje právo odvolání podávat.[12]
Opatrovníkem není rovněž podpůrce, jehož si účastník zvolí. Ten mu poskytuje podporu (§ 45 občanského zákoníku), ale zásadně za něj nejedná a ve správním řízení může uplatňovat toliko práva, která mu správní řád výslovně dává, např. nahlížet do spisu nebo namítat neplatnost právního jednání podporovaného účastníka, nikoli však třeba podávat opravné prostředky.[13]
Zastupování na základě zmocnění
Fakultativní zastoupení může mít podobu zastoupení na základě plné moci, společným zmocněncem nebo společným zástupcem.
V případě zastoupení na základě plné moci je zcela na účastníkovi, zda si zvolí zmocněnce, a zákon nevylučuje, aby si zmocněnce zvolil i procesní opatrovník (§ 33 odst. 1 správního řádu). Na rozdíl od jiných procesních předpisů nestanoví správní řád pro zmocněnce žádné kvalifikační předpoklady, z povahy věci plyne, že jím může být jen ten, kdo má plnou procesní způsobilost; nic nevylučuje to, aby to byla osoba právnická. Plná moc k zastupování musí být udělena písemně, případně ústně do protokolu. Třebaže je na účastníkovi, koho si k zastupování vybere, správní orgán nemusí tuto volbu akceptovat za všech okolností. Bude-li zejména zjevné, že tím má být řízení paralyzováno či dokonce zmařeno (např. výběrem osoby, která bydlí ve vzdálené zemi, kam je obtížné doručovat, a navíc ještě neovládající český jazyk), nemusí účinky zmocnění přijmout, je však nutno, aby odmítnutí bylo náležitě odůvodněno.[14]
Zastoupení nevzniká plnou mocí, ale již dohodou o něm. Plná moc je pak aktem deklaratorním, prokazujícím, že zastoupení existuje, a zásadně nemusí být opatřena úředně ověřeným podpisem zmocnitele, ledaže by zákon stanovil jinak.[15] Vůbec pak nemusí být podepsána zmocněncem.
Protože v téže věci smí mít účastník toliko jednoho zmocněnce, platí, že zvolí-li si pro tutéž věc účastník dalšího, nového zástupce, zaniká tím předchozí zmocnění. Vzhledem k tomu, že správní řád tuto otázku přímo neřeší, je na místě použití analogie iuris a protože nejblíže je v tomto ohledu soudní řád správní, který však příslušnou úpravu neobsahuje, je na místě postupovat podle občanského soudního řádu.[16]
Zvolení zástupce i jeho odvolání je právem účastníka, s nímž jsou ovšem spojeny určité procesní důsledky, za které účastník řízení odpovídá, ostatně stejně jako za to, kterého zástupce si vybral a kroky, které v řízení učinil. Podstatné je, že vůči správnímu orgánu je tato skutečnost relevantní až od okamžiku, kdy je mu sdělena. Nebude-li mu např. notifikováno vypovězení plné moci, doručují se písemnosti zástupci, což však neplatí, pokud je plná moc časově limitována, kdy takové oznámení není nutné.
Jestliže ovšem dojde k zániku zmocnění po podání odvolání, není možno k tíži účastníka přičítat to, že tuto skutečnost oznámil orgánu I. stupně, ačkoli se již spisy nacházely u odvolací instance. Zmocnění totiž zaniká již tímto oznámením a příslušné procesní úkony, zejména oznamování písemností, pak musí být činěny vůči účastníkovi a nikoli bývalému zástupci. Nelze-li bezpečně dovodit, zda je účastníkovi známo, že byl spis v zákonné lhůtě 30 dnů od podání odvolání předán odvolacímu orgánu, není z toho možno dovozovat, že měl sdělení učinit vůči druhé stolici. Naopak, je povinností správního orgánu I. stupně bez zbytečného odkladu o zániku zastoupení vyrozumět orgán vyššího stupně, který má již spisy k dispozici, a jestliže tak neučinil, nelze z toho činit konsekvence, které by byly k tíži účastníka řízení, zvláště za situace, kdy mohou být použity prostředky, které umožňují prakticky okamžitou komunikaci, jakými jsou datová schránka a elektronické zprávy opatřené uznávaným elektronickým podpisem.[17]
Na druhé straně není relevantní jednání zástupce na základě plné moci, která byla udělena až po vydání meritorního rozhodnutí odvolacího orgánu či dokonce tam, kde by se jednalo o tzv. zdánlivou plnou moc.[18]
Co do rozsahu přichází v úvahu zmocnění:
• pro určitý úkon, skupinu úkonů nebo stanovenou část řízení;
• pro celé řízení;
• pro futuro ohledně neurčitého počtu řízení s určitým předmětem, která budou zahájena v určené době nebo bez stanovení časového limitu;
• v jiném rozsahu, na základě zvláštního zákona.
Třebaže zákonodárce přijal, jak patrno, na první pohled zevrubnou a jednoznačnou úpravu, nebyla by to aplikační praxe, aby přesto nevyhledala problémy. Mezi nimi se objevila otázka, kdy má plná moc povahu generální, což může mít závažné dopady, např. ohledně doručování, podávání opravných prostředků a s tím související právní moc.
V zásadě restriktivní interpretaci zaujal v tomto směru poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu.
Vcelku jednoznačná je situace pouze v prvém případě, protože zde jsou rozsah zmocnění i doba, po kterou je dáno, a priori ohraničeny.
Pokud jde o plnou moc pro celé řízení, zahrnuje sice celé řízení, ale právě jen do jeho ukončení právní mocí a pro případné dozorčí či mimořádné opravné prostředky by muselo být uděleno nové zmocnění. Jinak řečeno, nelze tu hovořit o generální plné moci.
Ani tzv. prezidiální plná moc, tedy pro neurčitý počet řízení, nemá povahu generální, vzhledem k tomu, že se může týkat vždy jen řízení s určitým předmětem.
Jinak je tomu ohledně advokátů, jimž může být generální plná moc dána, a to na základě ustanovení § 33 odst. 2 písm. d) správního řádu, podle něhož lze udělit plnou moc i v jiném rozsahu na základě zvláštního zákona. Takovým zvláštním zákonem je zákon o advokacii, zatímco u obecného zmocněnce žádná speciální úprava neexistuje.[19]
V případě zastoupení advokátem je vůbec presumována univerzálnost plné moci, takže platí, že jestliže by měla být omezena jen na určité úkony, muselo by se tak stát výslovně. Je-li proto v plné moci např. specifikována věc uvedením spisové značky a určením orgánu I. stupně, který vede řízení, nijak to neznamená, že by se zastoupení omezilo právě jen na tuto fázi řízení a advokát nemohl podat opravný prostředek a zastupovat v instančně navazujícím řízení, ba i v řízeních mimořádných či dozorčích, kromě situací, kdy by bylo lze jednoznačně dovodit opak, tedy, že zmocnění je omezené pouze na určitou část řízení.
Jinak řečeno, plnou moc je nutno vykládat ve prospěch zastoupení a zásadně je třeba vycházet z jejího smyslu, a nikoli jen z úzce gramatického výkladu.[20] Podal-li tedy opravný prostředek, a to i mimořádný, advokát, aniž by současně doložil plnou moc, která jej k tomu opravňuje, je třeba situaci vyložit tak, že účastník je zastoupen a samotné nezaslání plné moci je pouhým respektovatelným opomenutím. Na zřeteli je totiž třeba mít vždy a v prvé řadě práva účastníka řízení a veškerá omezení plné moci, obsahová i časová, je třeba vykládat restriktivně, tedy ve prospěch toho, v jehož prospěch bylo odvolání podáno. Tato posléze uvedená zásada přitom platí pro všechna zastupování na základě plné moci, tedy i obecného zmocněnce.
Advokáta lze jistě zmocnit pro zastupování před všemi správními orgány i do budoucna, bude však třeba u každého dalšího řízení takovou plnou moc opětovně předložit, prokázat a nestane-li se tak, nebude se k ní přihlížet a správní orgán jedná přímo s účastníkem řízení.[21]
Správní řád umožňuje substituci plné moci za podmínky, že je to v ní výslovně uvedeno, ledaže by zvláštní zákon stanovil jinak, čili že tak lze učinit bez dalšího. Kromě advokátů, kteří se mohou nechat v rámci svého pověření dát zastoupit jiným advokátem, resp. při jednotlivých úkonech také svými zaměstnanci či advokátním koncipientem (§ 26 zákona o advokacii), mají toto právo obdobně též např. daňoví poradci (§ 6 odst. 7 zák. č. 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře daňových poradců České republiky, ve znění pozdějších předpisů).
Z konstrukce zastoupení vyplývá, že na zastoupeného dopadne např. to, že zástupce, jemuž bylo doručeno fikcí, protože si písemnost nevyzvedl, nepodal včas opravný prostředek nebo dokonce, třebaže mu bylo řádně doručeno, jej opomenul podat vůbec, neboť řádný výkon advokacie předpokládá, že se advokát vždy zdržuje na adrese pro doručování a je schopen zajistit přebírání písemností, i další důsledky.[22]
Na druhé straně myslel zákonodárce na situaci, kdy zmocněnec neplní řádně svoji funkci, a v důsledku toho se mu nedaří doručovat, a to ani fikcí. Správní řád tu nabízí v poměrně složitě formulovaném ustanovení § 33 odst. 4 následující řešení: je-li zastoupeným účastník s plnými procesními právy, je zmocněnci usnesením ustanoven procesní opatrovník, jemuž je doručováno, v ostatních případech je zmocněnci doručováno veřejnou vyhláškou, aniž by mu byl opatrovník ustanoven. O tomto postupu a obsahu písemností je účastník vyrozuměn.
Se zásadou, že písemnosti mají být doručovány než zástupci, kromě případů, kdy by měl zastoupený něco v řízení osobně vykonat, souvisí, že doručení zastoupenému není pro běh lhůt relevantní, ledaže zákon stanoví jinak (§ 34 odst. 2 správního řádu).
Podmínka pro doručování zastoupenému neklade významnější interpretační nároky. Půjde např. o situace, kdy bude třeba na základě jeho osobní účasti zjistit skutkový stav, na kterém je budován konečný výsledek řízení, nebo vyřešit nejasností v trvání zastoupení či jeho rozsahu. Správním řádem použitý termín vykonat se týká práv a povinností spadajících do oblasti práva procesního, nikoli hmotného a nelze tak pod něj vztahovat např. povinnost podrobit se sankci nebo jinému důsledku plynoucího z porušení právních povinností a např. k podání opravného prostředku proti takovým rozhodnutím není třeba, aby účastník řízení něco osobně vykonal, takže mu nemusí být doručeno.[23]
Větší komplikace vznikají při výkladu té části citovaného ustanovení, která se týká běhu lhůt při doručení zastoupenému.
Správní orgány někdy, důvody bývají nejrůznější, doručují jak zástupci, tak účastníkovi řízení. V tomto případě je řešení nicméně vcelku snadné, protože rozhodné např. ohledně běhu lhůt pro podání opravného prostředku je doručení zástupci, kdežto doručení účastníkovi má jen informativní povahu a nelze z toho dovozovat, že odvolání měl podat on.[24]
Nezřídka je doručeno pouze účastníkovi a zástupce je pominut a vzhledem k tomu musí být následně řešeno, došlo-li vůbec k doručení, a zda běží lhůty k podání opravného prostředku, respektive od kdy.
Situace je tu o to komplikovanější, že správní praxe ani judikatura nedávají jednotné a jednoduché řešení.
Příkladem může být posouzení důsledků volby zástupce, která je motivovaná zjevně obstrukčním záměrem, tj. neznámého pobytu, jemuž tak nebude ani možno doručovat, a neznalého češtiny. Nejvyšší správní soud zde dospěl k závěru, že v takovém případě je třeba ve smyslu § 34 odst. 4 správního řádu ustanovit takovému zmocněnci opatrovníka. Ve skutkově obdobném případu, kdy však správní orgán ustanovení takového zástupce neakceptoval, soud dovodil, že je to dostatečný důvod pro to, aby mohlo být doručováno přímo účastníkovi řízení.[25]
Samotné nedoručení zástupci není vždy bez dalšího kvalifikováno jako podstatná vada řízení, která by mohla mít dopad na jeho výsledek. Byl-li však v důsledku tohoto postupu opravný prostředek podán opožděně, přičemž šlo o jediný důvod pro zamítnutí obrany, aniž bylo projednáno samotné odvolání, jedná se o podstatné zkrácení procesních práv účastníka a takové rozhodnutí správního orgánu musí být zrušeno.[26]
Naproti tomu bylo-li rozhodnutí doručeno jen účastníkovi řízení, který se však choval aktivně, konkrétně podal opravný prostředek a ten byl projednán, nedošlo tím k žádné redukci jeho práva na odvolání a striktní trvání na doručení zástupci by bylo v dané situaci zbytečným formalismem.[27] V této souvislosti je poukazováno na § 84 odst. 2 správního řádu, podle něhož se nemůže neoznámení dovolávat ten, kdo se s ním prokazatelně seznámil, jehož smyslem je právě to, aby se na takovém formalismu nelpělo.
Jako obecná zásada platí, že v případě, kdy plná moc není dána určitě, je nutno situaci řešit podle zásady in dubio pro reo ve prospěch zastoupeného. Východiskem je zde ústavní princip zakotvený v článku 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož má veřejná moc sloužit občanům, a zásady dobré správy, z nichž plyne, že každou pochybnost a nejasnost je nutno vykládat ve prospěch účastníka řízení a umožnit mu ochranu jeho práv. To rezonuje v ustanovení § 34 odst. 3 správního řádu, podle něhož v pochybnostech o rozsahu zastoupení se má za to, že zástupce je oprávněn vystupovat jménem účastníka v celém řízení. Je-li tedy plná moc dána na zastupování před správním orgánem I. instance ve všech úkonech, zmocnění musí být interpretováno tak, že zahrnuje i oprávnění podávat opravné prostředky, včetně proti rozhodnutí prvoinstančního orgánu, jemuž byla věc po zrušení vrácena, protože řízení prvostupňové a odvolací představuje (až na výjimky) jeden celek. Případné nejasnosti ohledně zmocnění jsou k tíži správních orgánů, které by měly vycházet vstříc účastníkům a činit vše k tomu, aby byly odstraněny. Tato povinnost není ovšem bezbřehá, a pokud např. účastník, resp. jeho zástupce nebudou reagovat na výzvy k tomu, aby doložil, zda tu je dáno zmocnění, či v jakém rozsahu, mohlo by být podané odvolání právem zpochybněno.[28]
Z téže zásady vychází povinnost správního orgánu v případě, že je podáno zástupcem účastníka odvolání, za situace, kdy není zmocnění jasné, vyzvat účastníka k odstranění nedostatku, stanovit mu k tomu přiměřenou lhůtu a poučit o případných následcích nesplnění výzvy. Není přitom rozhodné, zda je zástupcem advokát nebo obecný zmocněnec. V potaz je třeba současně vzít, zda mají případné vady plné moci vliv na řízení, protože jsou odstranitelné.[29]
Společný zmocněnec a společný zástupce
Důvod zakotvení tohoto institutu v § 35 správního řádu lze nepochybně spatřovat v zásadě procesní ekonomie. Společný zmocněnec přichází v úvahu, koná-li se řízení, kde vystupuje větší počet účastníků, kteří mají shodné zájmy. Tato podmínka je logická, protože zástupce má prosazovat zájmy účastníků a bylo by jistě nemožné, aby stejně chránil zájmy rozporné. Správní orgán je může vyzvat, aby si zvolili společného zástupce; v úvahu ovšem přichází i to, že si jej zvolí sami i bez takové výzvy. Společný zmocněnec není tedy institutem obligatorním a je na zvážení správního orgánu, zda bude jeho fungování iniciovat, protože to považuje za vhodné a potřebné.
Jestliže si účastníci společného zmocněnce přes výzvu nezvolí, může jim správní orgán z moci úřední usnesením ustanovit společného zástupce. Buď jím může být některý z účastníků, nebo, vystupuje-li v řízení právnická osoba, ten, kdo je oprávněn za ni jednat; vždy to smí být jen osoba fyzická. Opět je zde v diskreci správního orgánu, zda k tomuto kroku přistoupí, přičemž se při svém rozhodování má řídit tím, lze-li v důsledku nezvolení zmocněnce očekávat, že dojde k průtahům v řízení. Společný zástupce zastupuje přirozeně vždy jen ty účastníky, kteří uplatňují společný zájem a s přihlédnutím k těmto zájmům. Do doby, než je takový zástupce ustanoven, mohou, tedy nemusí, být písemnosti účastníkům doručovány uložením u správního orgánu, o čemž musí být zpraveni ve výzvě k volbě zmocněnce. Funkce společného zástupce zaniká ex lege oznámením, že byl zvolen společný zmocněnec, čili nikoli již samotnou volbou, ale právě až dnem, kdy toto oznámení došlo správnímu orgánu.
Ohledně společného zástupce i zmocněnce platí to, co pro jiné zástupce, zejména tedy vystupují jménem zastoupeného a z jejich úkonů mu vznikají práva a povinnosti a jen jim je doručováno.
Proti usnesení o ustanovení společného zástupce lze brojit odvoláním, k němuž je legitimován jak ten, kdo byl takto ustaven, tak i účastníci řízení a v němž lze namítat nejen nevhodnost osoby, ale i nepotřebnost takového zastupování. Vzhledem k tomu, že odvolání nemá odkladný účinek, je společný zástupce až do právní moci rozhodnutí o odvolání oprávněn i povinen svoji funkci vykonávat.[30]
Úkony učiněné ve prospěch účastníka
Vzhledem k popsaným problémům při zastupování může nastat situace, že úkon učiní ve prospěch účastníka zmocněnec, jehož plná moc již vypršela, nebo procesní opatrovník, který již není na místě. Takový úkon může být správním orgánem uznán za podmínky, že o to účastník požádá a současně, jestliže tím nemůže vzniknout újma jinému účastníkovi. O jeho uznání rozhoduje správní orgán usnesením (§ 34 odst. 4 správního řádu). Zde pak mohou nastat dvě situace: nebude-li účastníkovi, v jehož prospěch byl učiněn, vyhověno, oznamuje se to toliko jemu a pouze on je legitimován brojit proti němu odvoláním. V opačném případě, čili bude-li úkon uznán, oznamuje se usnesení všem účastníkům řízení a odvolat se zde mohou všichni, kteří mají za to, že by jim mohla vzniknout újma.
Je samozřejmé, že k tomu, aby se mohlo vůbec uvažovat o uznání, je třeba takový úkon učinit v zákonné lhůtě. Splnění další podmínky, tedy požádání účastníka, nebude jistě obtížné posoudit. Problém by mohl vzniknout naproti tomu ohledně toho, zda odvoláním nevznikne jinému, dalším účastníkům újma. Nepochybně nelze úkon neuznat jen proto, že taková újma, např. v důsledku zrušení prvostupňového rozhodnutí, potenciálně hrozí, protože posuzována by měla být toliko újma reálná. Obecně je sporné, lze-li vůbec hovořit o možnosti způsobit újmu výkonem práva, a za druhé, o jaké újmě by mohla být řeč v případě změny či zrušení nepravomocného rozhodnutí.[31] V každém případě je věcí diskrece správního orgánu, jestli takovému úkonu vyhoví čili nic, a je povinen úvahu provést a vysvětlit svůj postup v odůvodnění usnesení.
Autor působí jako pedagog na Vysoké škole finanční a správní Praha a na Fakultě sociálně-ekonomické UJEP Ústí nad Labem.
[1] Do doby, než bude opatrovník ustaven, může správní orgán řízení přerušit [§ 64 odst. 1 písm. d) správního řádu]. Třebaže, jak patrno, je na zvážení správního orgánu, zda tak učiní, měl by tak zřejmě učinit z důvodů ochrany práv takového účastníka řízení v zásadě vždy.
[2] Vedral, J.: Správní řád. Komentář, BOVA POLYGON, Praha 2012, str. 368.
[3] Např. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 322/2000 a sp. zn. II. ÚS 1090/07.
[4] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 11/2010-163. O neznámý pobyt se přitom nejedná v těch případech, kdy se účastník řízení zdržuje po jistou, kratší dobu mimo adresu, kam má být doručováno, aniž by byla známa adresa, kde momentálně pobývá (nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 204/2000).
[5] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 23/2011-118.
[6] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Ads 23/2011-60.
[7] Vedral, J.: Správní řád. Komentář, BOVA POLYGON, Praha 2012, str. 373. V případě správního trestání přichází v úvahu použití analogie legis s trestním řádem, který v § 64 odst. 5 vylučuje, aby usnesení o zahájení trestního stíhání bylo doručeno za použití fikce. Analogie je zde na místě, vzhledem k tomu, že veškeré veřejnoprávní trestání musí být ovládáno stejnými zásadami (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 32/2008-51).
[8] Jednoznačnou odpověď tu však nedal ani Ústavní soud, když sice zrušil usnesení o ustanovení opatrovníka, ale k důsledkům, relevanci jeho úkonů se nevyjádřil (nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1090/07).
[9] Závěr č. 18 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 7. 11. 2005.
[10] Nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1090/07 a sp. zn. II. ÚS 629/04.
[11] Nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 629/04.
[12] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 68/2009-64.
[13] Závěr č. 131 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 14. 2. 2014.
[14] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 27/2011-81.
[15] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 43/2009-52; např. správní řád vyžaduje úředně ověřený podpis zmocnitele u plné moci, která je udělena k neomezenému počtu řízení s určitým předmětem.
[16] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 70/2011-74 a č. j. 8 As 94/2011-80; toto omezení však neplatí v případě, že dotyčný má zákonného zástupce, za této situace může být zastupován i na základě plné moci.
[17] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 46/2005-68 a č. j. 7 As 61/2010-89.
[18] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 5/2007-151 a č. j. 3 As 5/2013-20.
[19] Závěr č. 113 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 10. 4. 2012.
[20] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 28/2006-49, č. j. 5 Azs 28/2009-72 a č. j. 2 As 29/2004-120; Balák, F.: K rozsahu plné moci advokáta a jeho účasti v dovolacím řízení, Právní praxe, č. 5, r. 1999, str. 304 a násl.
[21] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 29/2004-120.
[22] Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 35/2012-42, č. j. 2 As 2/2012-26 a č. j. 7 As 25/2007-87.
[23] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 100/2008-61 a č. j. 3 As 5/2013-20.
[24] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 103/2012-41 a č. j. 6 As 14/2011-141.
[25] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 48/2004-76.
[26] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 A 125/2001-39.
[27] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 21/2008-101 a č. j. 4 Ads 74/2009-56.
[28] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 22/2008-73; rozsudek Vrchního soudu v Praze č. j. 6 A 70/92-19.
[29] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 Afs 10/2005-253; viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 13/2005-62 a č. j. 5 A 41/2001-28.
[30] Průcha, P.: Správní řád s poznámkami a judikaturou, Leges, Praha 2012, str. 107-108.
[31] Vedral, J.: Správní řád. Komentář, BOVA POLYGON, Praha 2012, str. 708; rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 51/2007-105.

References: § 32
 § 30
 § 23
 § 32
 § 27
 soud 
 § 81
 § 33
 § 33
 soud 
 § 34
 soud 
 § 84
in dubio
 § 34
 § 35
 § 64