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Timestamp: 2018-08-21 08:33:41+00:00

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﻿ Sentencia 2008-01060 de diciembre 6 de 2012
SENTENCIA 2008-01060 DE 06 DE DICIEMBRE DE 2012
CONTENIDO:SUPRESIÓN DE LOS CARGOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA. PUEDE ORIGINARSE POR VARIOS MOTIVOS ENTRE LOS CUALES SE ENCUENTRAN: REESTRUCTURACIÓN DE LA PLANTA DE PERSONAL, LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD, RECLASIFICACIÓN EN LOS EMPLEOS O POR POLÍTICAS DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO CON EL FIN DE HACER MÁS EFICAZ LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO. SI BIEN, DICHOS EMPLEADOS GOZAN DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO, NO QUIERE DECIR QUE TIENEN UN DERECHO ABSOLUTO, YA QUE EN ALGUNOS CASOS Y CUANDO SEA NECESARIO DEBEN CEDER FRENTE A LA CONSECUCIÓN DEL INTERÉS GENERAL Y EL CUMPLIMIENTO DE LOS FINES ESENCIALES DEL ESTADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, EMPLEADO PÚBLICO, EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, SUPRESIÓN DE EMPLEOS PÚBLICOS, CARRERA ADMINISTRATIVA, PROCESO DE SUPRESIÓN DE EMPLEOS PÚBLICOS, INDEMNIZACIÓN POR SUPRESIÓN DE EMPLEOS PÚBLICOS
Sentencia 2008-01060 de diciembre 6 de 2012
Ref.: Expediente 250002325000200801060 01
Número interno: 0960-2012
Actor: Connie Matiz Merchán
Se contrae a determinar si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la indemnización por la supresión del cargo que ocupaba en la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 14 del Decreto 3202 de 2007, por medio del cual el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la entidad.
• Resolución 2386 de 24 de junio de 2008, por medio de la cual la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento en Liquidación estableció el monto de las prestaciones sociales definitivas e indemnización de la demandante por supresión del cargo que ocupaba (fls. 364-366).
• Resolución 4466 de 8 de septiembre de 2008, por medio de la cual la apoderada especial del liquidador de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento en Liquidación, resolvió un recurso de reposición interpuesto por la accionante contra la Resolución 2386 de 24 de junio de 2008, confirmándola en todas sus partes (fls. 370-385).
Por medio de la Resolución 76 de 10 de octubre de 1990, la demandante fue nombrada hasta el 29 de octubre del mismo año como auxiliar de servicios asistenciales, tomando posesión del cargo el mismo día mediante el acta 136 (fls. 349-350).
A través de la Resolución 4291 de 14 de agosto de 1991, la demandante fue vinculada al Instituto de Seguros Sociales en provisionalidad para ocupar el cargo de auxiliar de servicios generales, clase II, grado 13, por un año (fl. 336), tomando posesión el 5 de septiembre de 1991 (fl. 334).
Mediante las resoluciones 4737 de 24 de agosto de 1992 (fl. 328), 3896 de 6 de septiembre de 1993 (fl. 302), 3503 de 12 de septiembre de 1994 (fl. 295), 4001 de 6 de septiembre de 1995 (fl. 290), y 4391 de 15 agosto de 1996 (fI. 278), se nombró en provisionalidad a la accionante en el Instituto de Seguros Sociales, sin que ningún día dejara de laborar.
El 9 de enero de 1996, la demandante celebró contrato de trabajo con el Instituto de Seguros Sociales (fls. 263-267).
Por medio de la Resolución 294 de 5 de diciembre de 2003, fue nombrada como profesional universitario, código 3020, grado 14, 8 horas, en la entidad demandada (fI. 109).
A través de la Resolución 564 de 13 de septiembre de 2006, el gerente general de la ESE Luis Caldos Galán Sarmiento aceptó la renuncia presentada por la accionante al cargo de profesional universitario, código 3020, grado 14, 8 horas (fl. 67).
Mediante la Resolución 565 de 13 de septiembre de 2006, la señora Connie Matiz Merchán fue nombrada en provisionalidad para ocupar el cargo de profesional especializada, código 3010, grado 22 de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento (fl. 62).
Se modificó la denominación del cargo de la demandante por medio la Resolución 567 de 14 de septiembre de 2006, designándola como profesional especializada, código 2028, grado 19 (fls. 55-56).
Mediante la Resolución 206 de 13 de marzo de 2007, el cargo ocupado fue prorrogado hasta que se expidieran las respectivas listas de elegibles dentro de un concurso de méritos (fl. 38).
Con certificación proferida por la coordinadora de talento humano de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento en Liquidación, se demostró que la accionante laboró en la entidad desde el 26 de junio de 2003 (fI. 13).
En cumplimiento del Decreto 3202 de 2007, el apoderado general liquidador de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, profirió la Resolución 2386 de 24 de junio de 2008 por medio de la cual le reconoció el monto de la liquidación de sus prestaciones sociales, omitiendo efectuar la indemnización de que trata el artículo 14 del mencionado decreto.
Contra el anterior acto administrativo, interpuso recurso de reposición (fls. 3-11), el cual fue resuelto por medio de la Resolución 4466 de 8 de septiembre de 2008, confirmando la decisión recurrida en su totalidad (fls. 370-385).
Establecido lo anterior, la Sala procede al estudio del asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) De la naturaleza de la vinculación de la accionante, ii) De la supresión de los cargos de carrera administrativa, iii) Del régimen aplicable a los servidores públicos que fueron vinculados automáticamente a las empresas sociales del Estado iv) De la indemnización por supresión y liquidación de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento de que trata el artículo 14 del Decreto 3202 de 2007; y v) Del caso concreto.
El Instituto de Seguros Sociales fue creado en el año 1946, a través de la Ley 90 de 26 de diciembre del mismo año, como una entidad autónoma con personería jurídica y patrimonio propio, con el objeto de dirigir y vigilar los seguros sociales(1), los cuales fueron dispuestos por el artículo 1º para cubrir los siguientes riesgos: enfermedades no profesionales y maternidad; invalidez y vejez; accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; y, muerte.
Los trabajadores vinculados a dicha entidad, a su turno, de conformidad con lo establecido en el artículo 4º del Decreto 2324 de 1948, ostentaron la condición de trabajadores particulares. Posteriormente, a través del Decreto 433 de 27 de marzo de 1971(2), se dispuso que el ISS fuera una entidad de derecho social, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio e independiente, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social(3). Dicho cambio de naturaleza generó, con la expedición del Decreto 1654 de 1977, la existencia en dicha institución de una categoría especial de empleados denominados “funcionarios de la seguridad social”, que correspondían a aquellos que desempeñaran cargos asistenciales y administrativos(4).
Hasta aquí, entonces, es claro que la accionante, por la fecha en que se vinculó al ISS, ostentó la condición de servidor del Instituto del Seguro Social. Sin embargo, mediante el Decreto 1750 de 26 de junio de 2003 se escindió del instituto del Seguros Sociales la vicepresidencia de prestación de servicios de salud, todas las clínicas y centros de atención ambulatoria (art. 1º) y se crearon siete (7) empresas sociales del Estado, como entidades descentralizadas del nivel nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscritas al Ministerio de Protección Social (art. 2º).
Fue por esta razón que con la entrada en funcionamiento de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, la situación laboral de la accionante se modificó sustancialmente, pues a partir de allí pasó a ser considerada como empleada pública, de conformidad con lo establecido en el artículo 16 del Decreto 1750 de 2003. Así mismo, la referida incorporación a la nueva planta de personal, fue automática y sin solución de continuidad, al tenor de lo estipulado en el artículo 17 ibídem.
Frente a este aspecto cabe resaltar que la consagración de dicha regla, esto es, que la naturaleza de la vinculación es la propia de un empleado público, es consonante con el régimen que a partir de la Ley 100 de 1993, concordante con las leyes 10 de 1990 y 489 de 1998, ya que reconoce que la asignación de trabajadores oficiales es excepcional y se reserva al personal encargado de desempeñar cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales, siendo los demás servidores empleados públicos, pues estos son los únicos que pueden ocupar un empleo de carrera o de libre nombramiento y remoción.
ii) De la supresión de los cargos de carrera administrativa.
El artículo 125 constitucional dispone que los empleos de las entidades del Estado son de carrera administrativa, salvo las excepciones expresamente consagradas en la ley.
En cumplimiento del anterior precepto constitucional, el legislador expidió las leyes 443 de 1998 y 909 de 2004, estableciendo que los cargos públicos deben ser provistos por personas que hayan aprobado un concurso de méritos, como regla general, es decir, determinó como sistema de selección de los servidores públicos las capacidades intelectuales, con la finalidad de profesionalizar la función pública tendiente a lograr una mejor prestación del servicio a los ciudadanos, aumentar la eficacia de las actuaciones administrativas, y eliminar las prácticas clientelistas dentro del ámbito público.
Cuando la entidad del Estado no ha adelantado concurso de méritos para ocupar cargos dentro de su planta de personal, podrá nombrar a una persona provisionalmente mientras se adelanta el proceso de selección. Dichos empleados se denominan en provisionalidad y no gozan de estabilidad en el empleo por cuanto no son titulares de los derechos que otorga estar inscrito en la carrera administrativa(5).
Ahora bien, la supresión del cargo de carrera administrativa del sector público puede originarse por múltiples motivos dentro de los que se encuentran: reestructuración de la planta de personal, liquidación de la entidad, reclasificación en los empleos, o simplemente por “políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público”(6). Sin embargo, todas las múltiples causas que pueden motivar la supresión de empleos de carrera deben estar encaminadas a lograr el mejoramiento de la función pública. La Corte Constitucional al respecto ha afirmado lo siguiente:
La decisión de suprimir un cargo de carrera administrativa se puede producir por circunstancias como fusión o liquidación de la entidad pública, reestructuración, modificación de la planta de personal, reclasificación de los empleos, políticas de modernización del Estado, entre muchas otras. No obstante, la decisión de supresión de un empleo se puede adoptar por distintos motivos, pero ella siempre debe estar dirigida a lograr el mejoramiento administrativo en términos de calidad, idoneidad y eficiencia del servicio, por lo que debe responder a criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general”(7).
Cuando a dichos funcionarios le sean suprimidos los cargos, podrán optar por una indemnización o por la incorporación a empleos equivalentes. El artículo 45 de la Ley 909 de 2004 dispone lo siguiente:
iii) Régimen aplicable a los servidores públicos que fueron vinculados automáticamente a las empresas sociales del Estado.
Al parecer de la corporación, el propósito del legislador al señalar que solamente por las anteriores causales podría ser desvinculado el servidor público incorporado automáticamente a la nueva planta de personal de las nuevas empresas, mientras permanezca en estado de provisionalidad, no fue otro distinto que el de extender a esta situación concreta de provisionalidad de tales servidores las normas de carrera administrativa que garantizan la estabilidad laboral”(9) (resaltado por fuera de texto).
La modalidad de provisionalidad especial, tiene por fin garantizar un nivel de estabilidad a los referidos servidores en los cargos a los que fueron incorporados en el marco de dicho proceso de escisión del ISS, pero los mismos no pueden acceder a la carrera administrativa mientras no superen un concurso de méritos. Sin embargo, aunque no estuvieran vinculados a la carrera administrativa se les atribuyó el derecho a percibir una indemnización en caso de retiro, especialmente reglamentada por los artículos 17, 18 y 19 del Decreto 1750 de 2003”(10).
iv) De la indemnización por supresión de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento de que trata el artículo 14 del Decreto 3202 de 2007.
Por medio del Decreto 3202 de 24 de agosto de 2007, se ordenó la supresión y liquidación de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, para lo cual el Gobierno Nacional dispuso una serie de medidas que facilitan la efectiva terminación del proceso liquidatorio, como la supresión de los cargos existentes en la entidad tal como lo dispone el artículo 12 ibídem cuyo tenor literal es el siguiente:
El artículo 14 del citado decreto estableció que los servidores del Instituto de Seguros Sociales vinculados automáticamente a la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, se les reconocería una indemnización por supresión de sus cargos. El mencionado artículo dispone en su tenor literal lo siguiente:
El mencionado artículo dispuso que los servidores del escindido Instituto de Seguros Sociales vinculados automáticamente a las empresas sociales de Estado creadas a través del Decreto 1750 de 2003, les asiste el derecho a percibir una indemnización por supresión del cargo, siempre que no se hubieran vinculado a la entidad con posterioridad al 26 de junio de 2003.
La demandante ingresó a laborar en el Instituto de Seguros Sociales el 5 de septiembre de 1991 donde desempeñó varios cargos en provisionalidad sin solución de continuidad (fl. 334).
Con la expedición del Decreto 1750 de 2003, por medio del cual se escindió la entidad, fue vinculada automáticamente a la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, sin solución de continuidad, desde el 26 de junio de 2003.
A través del Decreto 1522 de 9 de mayo de 2008, el Gobierno Nacional suprimió el cargo de profesional especializada, código 3010, grado 22 de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento en Liquidación, el cual era ocupado por la demandante.
La entidad demandada mediante los actos administrativos acusados negó el reconocimiento de la indemnización por supresión del cargo, al considerar que fue vinculada con posterioridad al 26 de junio de 2003.
Sin embargo, a folio 13 del cuaderno principal obra certificación expedida por la coordinadora de talento humano de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento en Liquidación, en donde consta que la accionante fue vinculada a la entidad el 26 de junio de 2003. Lo anterior deja sin fundamento el argumento de la demandada para negarle el reconocimiento de la indemnización por supresión del cargo de que trata el artículo 14 del Decreto 3202 de 2007.
Dado que la demandante ingresó a laborar en el Instituto de Seguros Sociales en el año 1991, y posteriormente fue vinculada automáticamente a la entidad demandada, la indemnización se debe reconocer de acuerdo al monto establecido en el numeral 3º del artículo 14 del Decreto 3202 de 2007, es decir, “Por diez (10) años o más de servicios continuos: Cuarenta y cinco (45) días de salario por el primer año; y cuarenta (40) días de salario por cada uno de los años subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses cumplidos”.
En conclusión, la accionante cumple con los requisitos exigidos para percibir la indemnización de que trata el artículo 14 del Decreto 3202 de 2007, ya que ingresó a laborar en el Instituto de Seguros Sociales en el año 1991, posteriormente fue vinculada automáticamente a la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento en virtud del Decreto 1750 de 2003 a partir del 26 de junio de 2003, y su cargo fue suprimido mediante el Decreto 1522 de 9 de mayo de 2003.
Así las cosas, el proveído impugnado mediante cual se accedió a las súplicas de la demanda amerita ser confirmado.
Confírmase la sentencia de 11 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, Sala de Descongestión, en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Connie Matiz Merchán contra la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento en Liquidación.
(5) Artículo 27 de la Ley 909 de 2004 carrera administrativa: “La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer; estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna”.
(6) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda. Subsección B. M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Sentencia de 2 de agosto de 2012. Número interno 225-2011. Actor: Bonty Núñez Machado.
(7) Corte Constitucional. Sentencia T-758 de 30 de julio de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Ref.: Expediente T-1822449. Actor: José Antonio Castilla Rodríguez
(8) El artículo 39 de Ley 443 de 1998 establecía antes de ser derogado por la Ley 909 de 2004 lo siguiente: “Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo. Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional (...)”.
(9) Corte Constitucional. Sentencia C-349 de 20 de abril de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(10) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Sentencia de 2 de agosto de 2012. Número interno: 2225-2011. Actor: Bonty Núñez Machado.

References: artículo 14
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 artículo 1
 artículo 4
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 125
 artículo 45
 artículo 14
 artículo 12
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 14
 Artículo 27
 artículo 39