Source: http://post-und-telekommunikation.de/PuT/Gastbeitrag_Witte.php
Timestamp: 2017-04-23 05:34:49+00:00

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Post und Telekommunikation, Der Gastbeitrag: Witte - Telekommunikation
Den folgenden Beitrag hat Prof. Dr. Dres. h.c. Eberhard Witte im Ergänzungsheft 3/2002 der Zeitschrift für Betriebswirtschaft (ZfB) des Gabler Verlages veröffentlicht. Mit freundlicher Zustimmung des Autors und mit Einwilligung des Editor-in-Chief der ZfB, Herrn Prof. Dr. Günter Fandel, und des Vorsitzenden des Editorial Board, Herrn Prof. (em.) Dr. Dr. h.c. mult. Horst Albach, sowie mit Einverständnis des Gabler Verlags wird er Teil dieser Chronik. Herr Prof. Witte hat zu diesem Thema auch im Magazin der Deutschen Gesellschaft für Post- und Telekommunikationsgeschichte, DAS ARCHIV, Heft 2 und 3/2003 einen Beitrag veröffentlicht.
Prof. Dr. Dres. h.c. Eberhard Witte, seit 1970 Inhaber des Lehrstuhls für Betriebswirtschaftslehre der Ludwig-Maximilian-Universität München, 1996 emeritiert, ist seit Jahrzehnten dem Thema Postreform eng verbunden und ein einflussreicher Wegbereiter auf dem Weg zur Reformreife. Im Auftrag der Bundesregierung leitete er
von 1973 bis 1976 die Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems (KtK),
von 1985 bis 1987 die Regierungskommission Fernmeldewesen (Postreform I),
von 1990 bis 1998 die Forschungskommission für Regulierung und Wettbewerb (Grundgesetzänderung und Telekommunikationsgesetz),
von 1994 bis 1997 die Expertenkommission Informationsverbund Berlin-Bonn (IVBB) beim Bundesministerium des Innern.
Außerdem war er Mitglied des Rates für Forschung, Technologie und Innovation beim Bundeskanzler (1995) und maßgeblich beteiligt an zahlreichen weiteren Gremien für Kommunikationsforschung.
Für seine Verdienste auf diesem Gebiet wurde Prof. Witte 2001 mit der Heinrich-von-Stephan-Plakette des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie ausgezeichnet.
Telekommunikation: Vom Staatsmonopol zum privaten Wettbewerbsmarkt
von Eberhard Witte
Da die Unternehmung das zentrale Betrachtungsobjekt der Betriebswirtschaftslehre ist, interessiert sich das Fach naturgemäß für die Frage, wie eine Unternehmung entsteht und welche Probleme dabei zu lösen sind.
Allerdings wird bevorzugt an Neugründungen (Start-up, spin-off, ect.) gedacht, also an frisch entstandene, möglichst innovative, aber zumeist kleine Unternehmen, die um ihr Überleben kämpfen.
Demgegenüber sind die aus der Deutschen Bundespost hervorgegangenen Unternehmen TELEKOM, POSTDIENST und POSTBANK weder klein noch neu. Als staatliche Institution verfügt die Deutsche Telekom AG über eine 150-jährige Tradition, aber eben nicht als Unternehmung. Umso schwieriger war es, sie aus dem Behördenverband herauszulösen und Schritt für Schritt einem bisher nicht gewohnten Wettbewerb auszusetzen. Wo vorher ein Staatsmonopol mit flächendeckender Mindestversorgung und administrierten Preisen existierte, entstand ein international operierendes Unternehmen im Wettbewerb.
Damit befasst sich der vorliegende Beitrag.
B. Frühe Reformansätze
I. Hoheitsverwaltung
II. Öffentliche Unternehmung
1. Kommission Deutsche Bundespost
2. Gescheitertes Postverfassungsgesetz 1970
III. Neue Märkte
1. Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems (KtK)
2. Wettbewerb im Kabelfernsehen
4. Reformreife
C. Erste Marktöffnung
I. Regierungskommission Fernmeldewesen
2.1 Hoheitsaufgaben
2.2 Betriebsaufgaben
II. Der Durchbruch: Postreform 1989
2. Begrenzung des Monopols
3. Corporate Networks
D. Privatisierung und vollständige Marktöffnung
I. Grundgesetzänderung 1994
II. Telekommunikationsgesetz 1996
1. Universaldienst
Anhang 1: Mitglieder der Sachverständigen-Kommission für die Deutsche Bundespost 1964/1965
Anhang 2: „Kommission Deutsche Bundespost” 1969/1979
Anhang 3: Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems 1974/1975 - KtK -
Anhang 4: Mitgliederliste Regierungskommission Fernmeldewesen
Anhang 5: Mitgliederliste Forschungskommission für Regulierung und Wettbewerb beim BMPT 1990 - 1998
(seit 1998 Wissenschaftlicher Arbeitskreis für Regulierungsfragen)
Anhang 6: Mitgliederliste Expertengremium für Nummerierungsfragen beim Bundesministerium für Post und Telekommunikation 1995
A. Einleitung Die Telekommunikation hieß früher Fernmeldewesen und verleugnete nicht ihre militärischen Wurzeln. Schließlich leitet sich sogar das moderne Internet vom ARPANET der US-Streitkräfte ab. Auch als die zivile Nutzung der Fernmeldenetze zunahm und schließlich zur Vollversorgung von Bürger und Wirtschaft heranreifte, entstand noch kein interessantes Studienobjekt der Betriebswirtschaftslehre. Die Bundespost war kein Unternehmen. Sie wurde durch das Grundgesetz vor jedem privaten Einfluss geschützt. Das Monopol stand zwar nicht in der Verfassung, war aber von Anfang an (bis 1996) gesetzlich vorgegeben. Die Leitung bestand aus dem Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen mit einem Minister an der Spitze, der sein Mandat nicht aus der Managementverantwortung, sondern aus einer politischen Legitimation ableitete. Der Minister war gleichzeitig Hoheitsinstanz und Vorgesetzter von über 500.000 Mitarbeitern. Es galt das öffentliche Dienst- und Haushaltsrecht.
Was sollte unter diesen Umständen ein Betriebswirt zur Optimierung der Leistungs- und Abrechnungsvorgänge beitragen? Der Absatz bestand aus einer flächendeckenden Mindestversorgung mit Tarifeinheit im Raum (Daseinsvorsorge) und wurde als staatliche Infrastrukturverpflichtung verstanden. Die Preise waren politisch administriert und wurden stets mit zeitlichem Abstand zu anstehenden Wahlen erhöht. Die Beschaffung von Anlagen und Einsatzmaterial folgte den Pflichtenheften des Fernmeldetechnischen Zentralamtes, die Bestellungen richteten sich an den geschlossenen Kreis der Amtsbaufirmen und wurden möglichst langfristig festgelegt. Sowohl auf der Absatz- als auch auf der Beschaffungsseite gab es keinen Wettbewerb. Die Belegschaft bestand aus öffentlich Bediensteten, in allen wichtigen Bereichen sogar aus Beamten. Unter dem Gebot der sogenannten Eigenwirtschaftlichkeit wurde Sorge getragen, dass die Ausgaben aus den Einnahmen der Bundespost bestritten werden konnten.
Die kennzeichnenden Merkmale des Fernmeldewesens (und der hier nicht näher betrachteten Post) waren: Gleichgewicht, Stetigkeit, langfristige Versorgung und soziale Sicherheit, nicht jedoch Deckung des differenzierten Bedarfs, Markterschließung, Anpassungsfähigkeit, Innovation, Rationalisierung oder gar internationale Aktivität. Die Sparsamkeit wurde zwar stets in jedem einzelnen Budgetposten nach den Prinzipien des öffentlichen Haushaltsrechts betont. Sie führte auch dazu, dass eine bemerkenswert kleine Anzahl von Spitzenbeamten eine derart riesige Institution führte. Aber gerade die Managementlücke, die schon als Wort unaussprechlich war, bewirkte, dass auf den unteren Ebenen der bundesweiten Organisation zu viele Planstellen eingerichtet und auch bei fortschreitender Automation weitergeführt wurden. Der Einfluss der Deutschen Postgewerkschaft und vor allem der Personalräte war höher als die Mitbestimmung in der Privatwirtschaft. Wie sich später unter Wettbewerbsbedingungen zeigte, hätten die Gesamtkosten (und die Preise) erheblich gesenkt werden können. Aber dies lag nicht in der vorgegebenen Zielsetzung.
Die Bundespost wurde von der Regierung hoch geschätzt. Sie hat seit dem Bestehen der Bundesrepublik Deutschland - im Gegensatz zu anderen öffentlichen Sektoren - nicht nach Subventionen verlangt, sondern regelmäßig Ablieferungen an die Bundeskasse gezahlt,zuletzt mehr als 5 Milliarden DM jährlich. Die Bevölkerung drückte in allen Befragungen ihre Zufriedenheit mit dem Telefondienst aus und hielt die deutsche Fernmeldetechnik für vorbildlich, was zumindest im Vergleich zum amerikanischen Marktführer AT&T nur eingeschränkt vertreten werden konnte und sicher nicht für die Preise galt.
Immerhin war die Bundespost und ihr Fernmeldebereich ein Raum der Stabilität und Geborgenheit. Im Innenverhältnis bildete sich eine einzigartige Organisationskultur: die Postfamilie. Sie bezog sich nicht nur auf den Arbeitsplatz, sondern darüber hinaus auf Wohnsiedlungen, Sportstätten sowie andere Freizeit- und Urlaubsaktivitäten.
Wie konnte es geschehen, aus einer derart traditionsgebundenen Sozialeinheit ein privates Großunternehmen werden zu lassen, das globale strategische Interessen verfolgt und ein erhebliches Gewicht im Deutschen Aktienindex (DAX) verkörpert? Wie gelang es, aus einem öffentlichen Versorgungsbereich einen Markt zu entwickeln, auf dem Wettbewerb nicht nur erlaubt ist, sondern auch tatsächlich stattfindet? Und woher kamen die neuen Wettbewerber?
Schon diese Fragen zeigen, dass die Neuordnung des Wirtschaftssektors „Telekommunikation” auf 2 unterschiedlichen Ebenen stattfand.
Auf der Mikroebene löste sich die Deutsche Bundespost schrittweise aus dem Regelwerk der öffentlichen Verwaltung, erreichte als ausgegliederte Organisationseinheit den Status eines öffentlichen Betriebes und wurde schließlich privatisiert.
Auf der Makroebene wurde das umfassende Monopol schrittweise eingeschränkt und am Ende völlig beseitigt. Damit konnten neue Wettbewerber den Markt betreten.
Im Verlauf von 33 Jahren (1965-1998) haben sich die Entwicklungen auf den beiden Ebenen gegenseitig angestoßen, zeitweise blockiert und wechselseitig bedingt. So entstanden neue, in ihrer Vielfalt interessante Objekte der betriebswirtschaftlichen Forschung und Lehre.
B. Frühe Reformansätze I. Hoheitsverwaltung
Als Dokumente einer stabilen Ausgangslage, die über viele Jahrzehnte bestehen blieb,können das Gesetz über Fernmeldeanlagen (FAG) von 1928 und das Postverwaltungsgesetz (PostVwG) von 1953 gelten. In beiden Rechtsquellen wird eindeutig die Allmacht der Staatsverwaltung im Bereich des Post- und Fernmeldewesens deklariert.
§ 1 (1) FAG bestimmt: „Das Recht, Fernmeldeanlagen. . . zu errichten und zu betreiben, steht ausschließlich dem Reiche zu.” In Abs. 2 wird angefügt „Das in Abs. 1 bezeichnete Recht übt der Reichspostminister aus;”
Wie ernst dies gemeint ist, wird in § 21 (2) FAG veranschaulicht: „Für die Durchsuchung der Wohnung, der Geschäftsräume und des befriedeten Besitztums sind die Vorschriften der Strafprozessordnung maßgebend; die Durchsuchung ist aber zur Nachtzeit stets zulässig, wenn sich in den Räumen oder auf dem Besitztum eine Funkanlage befindet und der begründete Verdacht besteht, dass bei ihrer Errichtung oder ihrem Betrieb eine nach § 15 strafbare Handlung begangen wird oder begangen ist.” In § 15 FAG heißt es: „Wer vorsätzlich entgegen den Bestimmungen dieses Gesetzes eine Fernmeldeanlage errichtet oder betreibt, wird mit Gefängnis oder mit Geldstrafe bestraft. Der Versuch ist strafbar.” Deutlicher kann das Gemeinte nicht gesagt werden. Aus der Zuständigkeit des Reiches wurde nach dem Zweiten Weltkrieg die Zuständigkeit des Bundes. Das Fernmeldeanlagengesetz blieb - auch nach den Änderungen durch die Postreform - bis 1996 geltendes Recht.
Das Reich (und später der Bund) hat seine Zuständigkeit gegenüber den Ländern stets verteidigt. Eine entsprechende Bestimmung war erstmals in der Reichsverfassung von 1871 enthalten. Neben dem diplomatischen Corps und der zentralen Finanzverwaltung waren vor allem die Post und die Eisenbahn der Zentralinstanz des deutschen Kaiserreichs zugeordnet worden. Art. 48 der Reichsverfassung bestimmte: „Das Postwesen und das Telegraphenwesen werden für das gesamte Gebiet des Deutschen Reichs als einheitliche Staatsverkehrs-Anstalten eingerichtet und verwaltet.” Damals wurde nicht diskutiert, ob die Reichspost und die Reichsbahn privatisiert werden könnten. Dies lag nicht im Erwägungsfeld der Politik. Das Entscheidende war die Verlagerung der Zuständigkeit von der Länderebene zur Reichsebene. Auch die Weimarer Verfassung von 1919 hat daran nichts geändert. Sie bestimmte in Art. 88: „Das Post- und Telegraphenwesen samt dem Fernsprechwesen sind ausschließlich Sache des Reichs.” In ungebrochener Kontinuität der Verfassungslage erklärt das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland von 1949 in Art. 87: „In bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau werden geführt. . . die Bundespost. . . .” Damit sind die beiden Komponenten der alten Ordnung definiert: Staat und Monopol.
Die Herrschaft über ein Staatsgebiet reicht nur soweit wie das verfügbare Kommunikationssystem. Diese Erkenntnis stand bei allen Postgründungen in der Antike und im Mittelalter Pate, auch bei der Thurn-und-Taxis-Post. Die Deutsche Bundespost bezieht ihre Tradition jedoch nicht aus der nur staatlich privilegierten, im Selbstverständnis jedoch privaten Post der Herren von Thurn und Taxis, sondern aus der brandenburgisch-preußischen Post. Diese wurde von vornherein als Instrument des Staates konzipiert und zwar nicht nur als Informationssystem für die Staatsverwaltung, sondern vor allem als Infrastruktur für die wirtschaftliche Entwicklung. Die brandenburgische und später die preußische Staatspost haben sich auch nicht geschämt, erhebliche Überschüsse zu erwirtschaften. Aus diesen Gewinnen wurden im 19. Jahrhundert (und bis in unser Jahrhundert hinein) die Netze für Telegraphie und Telephonie finanziert. Es entstand - wie in den meisten Staaten der Welt - das klassische PTT-System.
Die Ausgangslage, die vor dem Beginn der Postreform bestand, wird durch das Postverwaltungsgesetz von 1953 (PostVwG) repräsentiert. In § 2 (1) PostVwG hieß es: „Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen ist dafür verantwortlich, dass die Deutsche Bundespost nach den Grundsätzen der Politik der Bundesrepublik Deutschland, insbesondere der Verkehrs-, Wirtschafts-, Finanz- und Sozialpolitik verwaltet wird.”
Die Bundespost hatte also eine dienende Funktion gegenüber dem umfassenden öffentlichen Interesse auszuüben. In diesem Sinne wurde von der Instrumentalfunktion der öffentlichen Wirtschaft gesprochen. Für die staatliche Post- und Fernmeldeverwaltung bedeutete dies, dass sie nicht nur einer mikroökonomischen (betriebswirtschaftlichen) Zielsetzung gewidmet war, sondern darüber hinaus behilflich sein sollte, gesamtwirtschaftliche Aufgaben zu erfüllen. Die Befugnis zur Zielsetzung lag nicht bei der Leitung des öffentlichen Betriebes, auch nicht nur beim Bundespostminister, sondern bei der Bundesregierung, insbesondere dem Bundeskanzler als Teil seiner Richtlinienkompetenz, aber auch beim Finanz- und Innenminister.
Im Widerspruch zu diesem Primat der Politik entzog sich der Staat seiner finanziellen Verpflichtungen, die durch politische Eingriffe in die Bundespost verursacht wurden. Nach § 15 PostVwG haftete der Bund nicht für die Verbindlichkeiten der Bundespost, diese allerdings auch nur in Höhe des Sondervermögens des Post- und Fernmeldewesens für die Verbindlichkeiten des Bundes (PostVwG § 3 (2)). Die Trennung der Finanzen war bereits durch das Reichspostfinanzgesetz (RPFG) von 1924 herbeigeführt worden. Die Reichspost war nach dem Ersten Weltkrieg unrentabel geworden und musste aus dem Reichshaushalt subventioniert werden.
Interessanterweise wurde bei der damaligen finanziellen Loslösung der Reichspost auch ein kleiner Schritt in Richtung Unternehmensverfassung getan, indem die Vertragsverhältnisse zwischen der Post und ihren Kunden auf privatrechtliche Basis gestellt wurden. Diese Entwicklung wurde durch das von den Nationalsozialisten erlassene „Vereinfachungsgesetz” von 1934 rückgängig gemacht und die zivilrechtlich orientierte Betrachtungsweise des Postbenutzerverhältnisses wieder durch die öffentlich-rechtliche Vertragsgestaltung ersetzt. Das PostVwG von 1953 behielt dies bei und knüpfte nicht an die Weimarer Reformidee an.
Durch die Loslösung der Bundespost vom Bundeshaushalt und durch die Ausgliederung des Sondervermögens war die Deutsche Bundespost gezwungen, wirtschaftlich auf eigenen Beinen zu stehen. „Die Deutsche Bundespost hat ihren Haushalt so aufzustellen und durchzuführen, dass sie die zur Erfüllung ihrer Aufgaben und Verpflichtungen notwendigen Ausgaben aus ihren Einnahmen bestreiten kann” (PostVwG § 15 (1)).
Sehr bescheiden waren die Leistungsverpflichtungen der Deutschen Bundespost. Man hätte erwarten können, dass bei einem so starken staatlichen Einfluss nicht nur die Instrumentalfunktion des öffentlichen Betriebes für andere staatliche Bereiche betont, sondern auch eine konkrete Pflicht zur Hervorbringung von Leistungen im Bereich der Post und des Fernmeldewesens zu fordern wäre. Immerhin war der Begriff der Daseinsvorsorge geprägt worden, um das Grundbedürfnis nach Kommunikation für Wirtschaft und Gesellschaft sicherzustellen.
Dagegen formulierte das PostVwG in § 2 (3) lediglich: „Die Anlagen der Deutschen Bundespost sind in gutem Zustand zu erhalten und technisch und betrieblich den Anforderungen des Verkehrs entsprechend weiterzuentwickeln und zu vervollkommnen.” Hier ist also weder von flächendeckender Versorgung noch von der Tarifeinheit im Raum die Rede. Die Einführung von „Pflichtleistungen” und „Universaldiensten” geschah bemerkenswerterweise erst mit der Postreform 1989 und schließlich mit dem Telekommunikationsgesetz 1996.
Die deutsche Post- und Fernmeldeverwaltung operierte über Jahrzehnte in ruhigen Bahnen nach dem Fernmeldeanlagengesetz und dem Postverwaltungsgesetz. Anzumerken ist, dass in beiden Weltkriegen sowohl von der Feldpost als auch vom Fernmeldewesen außergewöhnliche Anstrengungen verlangt und erhebliche Folgelasten verursacht wurden. Sowohl die Reichspost als auch die Bundespost konnten sich also zunächst nicht auf die Deckung des privaten Bedarfs konzentrieren. Es ist auch unangemessen, der Leitung und den Bediensteten der Bundespost vorzuwerfen, sie hätten die Anforderungen der Bedarfsdeckung, der Bedarfsweckung, der Innovation und der internationalen Aktivität vernachlässigt. Derartige betriebswirtschaftliche Aspekte sind erst viel später zur Diskussion gestellt worden.
Solange lediglich die Anforderungen des PostVwG zu erfüllen waren, die Anlagen in gutem Zustand zu erhalten und weiterzuentwickeln, war einfach die Aufgabenstellung enger zugeschnitten. Es handelte sich um die Gewährleistung eines staatlichen Infrastrukturangebotes. Ein werbendes Verhalten, das auf den Bedarf mit allen seinen Unterschieden eingeht, neue Marktnischen erschließt, Deckungsbeiträge erwirtschaftet und ein schnelles Wachstum anstrebt, war nicht Bestandteil der gesetzlichen Aufgaben.
Stattdessen wurden „Anträge” auf Bereitstellung eines Fernsprechhauptanschlusses hinsichtlich ihrer berechtigten Bedürfnisse überprüft und teilweise abgelehnt. Das Schild an den öffentlichen Fernsprechstellen „Fasse dich kurz!” dokumentiert die Bewirtschaftung eines staatlich angebotenen und in seiner Kapazität knappen Fernmeldedienstes.
Plötzlich kam jedoch Bewegung in den langfristig eingeschwungenen Zustand der Postverwaltung. Der 4. Deutsche Bundestag stellte am 16. April 1964 besorgt fest, dass die Deutsche Bundespost in eine Krise geraten war. Er forderte die Bundesregierung auf, eine Kommission mit der Untersuchung zu beauftragen, wie die Deutsche Bundespost ihre Aufgaben auf die Dauer in optimaler Weise ohne Defizit erfüllen kann.
Die Bundespost wies in den Jahren 1961 bis 1965 erhebliche Verluste aus. So wurde z.B. im Jahr 1962 bei einem Jahresumsatz von 6,3 Milliarden DM eine Unterdeckung in Höhe von 382 Millionen DM, also eine negative Umsatzrendite von 6 Prozent erwirtschaftet. Trotzdem wurde nach § 21 PostVwG eine umsatzabhängige Ablieferung an den Bund in Höhe von 422,3 Millionen DM gezahlt.
Da eine Erhöhung der Post- und Fernmeldegebühren in dem notwendigen Umfange politisch nicht verantwortet werden konnte und eine Einschränkung des Dienstangebotes ebenfalls ausgeschlossen wurde, mussten neue Wege gesucht werden. Unter heutigem Aspekt ist bemerkenswert, dass eine Senkung der Kosten bei gleich bleibendem Leistungsvolumen nicht im Bereich des Denkbaren erschien. Man glaubte noch an die absolute Berechtigung von Kosten für eine bestimmte Leistungseinheit. Erst unter Wettbewerbsbedingungen hat sich gezeigt, dass die Kosten pro Leistungseinheit, allerdings unter entsprechenden Anstrengungen, drastisch gesenkt werden können.
Die „Sachverständigen-Kommission für die Deutsche Bundespost” (Mitgliederliste im Anhang 1) legte ihr Gutachten am 6. November 1965 vor (Florian 1966). Nach sorgfältiger Diskussion der einzelnen Dienstzweige des Post- und Fernmeldewesens gelangte die Kommission im Wesentlichen zu den folgenden Empfehlungen:
Kostendeckung einschließlich einer angemessenen Verzinsung des Eigenkapitals für jeden Dienstzweig bzw. jede Gruppe von Dienstleistungen
organisatorische Trennung der beiden Hauptdienstzweige Post- und Fernmeldewesen (getrenntes Rechnungswesen)
Ablieferung an den Bund nicht in Relation zu den Betriebseinnahmen, sondern zum tatsächlich erwirtschafteten Erfolg
Stundung der Ablieferung (Umwandlung in Eigenkapital) bis das Eigenkapital im Verhältnis zum Fremdkapital die Relation 1:1 erreicht hat
Trennung der Betriebsaufgaben von den Hoheitsaufgaben
Wahrnehmung der Hoheitsaufgaben durch den „zuständigen Bundesminister”, der nicht zwingend mehr Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen sein sollte
Betrachtung der Bundespost als öffentliches Unternehmen
organisatorische Ausgliederung der Bundespost als nicht rechtsfähiges Sondervermögen des Bundes in einer bundeseigenen und bundesunmittelbaren Anstalt des öffentlichen Rechts
Leitung der Deutschen Bundespost durch einen Vorstand, bestehend aus einem Generaldirektor und 4 weiteren Vorstandsmitgliedern.
Obgleich die Sachverständigen-Kommission weder eine Privatisierung noch die Einführung von Wettbewerb, sondern ausdrücklich die Erhaltung des Monopols und der vollen Staatlichkeit der Bundespost empfahl, erklärte Bundespostminister Richard Stücklen bei der Übergabe des Berichts an den Deutschen Bundestag am 26. Januar 1966: „Die Bundesregierung sieht sich nicht in der Lage, zu derart weitgehenden Vorschlägen kurzfristig Stellung zu nehmen.” Er wies daraufhin, dass die organisatorischen und strukturellen Veränderungen eine Neufassung des PostVwG notwendig machen würden und dadurch der Status der Deutschen Bundespost verändert würde.
Bundespostminister Richard Stücklen© Deutscher Bundestag
Eine umfassende Würdigung des Gutachtens und eine deutliche Ablehnung der Empfehlungen legte Staatssekretär Hans Steinmetz im Februar 1967 vor (Steinmetz 1967, S. 1ff). In geschliffener Sprache und klarer inhaltlicher Fassung bietet er einen historischen Beleg für das Staatsverständnis gegenüber dem Post- und Fernmeldewesen im Jahr 1967:
Die Trennung von hoheitlichen und betrieblichen Aufgaben, insbesondere die Zuweisung der Hoheitsaufgaben an einen „zuständigen Bundesminister” werden mit der Begründung abgelehnt, dass damit der Einklang zwischen den Aufgaben im Post- und Fernmeldesektor mit den gesamtstaatlichen Aufgaben in Frage gestellt wird. Insbesondere gehe die Stimme eines Bundespostministers im Kabinett verloren (Steinmetz 1967, S. 9) „Hierauf ist vor allem das Postpersonal stolz und würde es als eine Abwertung seines Dienstherren betrachten, wenn dieser nicht mehr ein Bundesminister, sondern ein Verwaltungsvorstand wäre.” (Steinmetz 1967, S. 23) Der Staatssekretär wusste sich im Einklang mit der Postgewerkschaft, die ebenfalls eine negative Stellungnahme vorlegte.
Es heißt weiter: „Selbst wenn sich eine parlamentarische Mehrheit für eine solche Änderung des PostVwG fände - was unter den gegebenen Umständen bezweifelt werden muss -, so würden die politischen Gremien sich niemals ihres heute gesetzlich verankerten Einflusses auf das Staatsunternehmen Bundespost in dem von der Sachverständigen-Kommission vorgesehenen Maße begeben.” (Steinmetz 1967, S. 18)
Interessant ist auch, dass für die Beibehaltung der ungeteilten Hoheitsverantwortung das Argument verwendet wird, für wichtige Bereiche - den Briefdienst und den gesamten Fernmeldedienst - besitze die Post umfassende Ausschließlichkeitsrechte, also Monopole. Man konnte sich damals nicht vorstellen, das Monopol auch nur in Frage zu stellen (Steinmetz 1967, S. 15).
Die schärfste, heute nicht mehr nachvollziehbare Argumentation findet sich in einer Fußnote. Steinmetz bezieht sich auf einen Aufsatz von Kämmerer (damals Präsident der Oberpostdirektion Frankfurt) über „Die Rechtsnatur der Bundespost” (Kämmerer 1966, S. 556ff). Dort bezeichnet Kämmerer die Rechtsform der Verwaltung als „dem Wesen der Post am gemäßesten”. Steinmetz schließt wörtlich an: „Das ist sicherlich richtig, und man muss ihm auch in der Begründung folgen, wonach die Post als organisierte Nachrichtenverwaltung ihren 'Ursprung nicht dem ureigenen Bedürfnis des Menschen nach Kommunikation, sondern dem Bedürfnis des Staates nach Aufrechterhaltung seiner Macht über das Staatsvolk im Staatsgebiet' verdankt.” Obgleich Steinmetz im Anschluss daran eine gewisse Veränderung von der Hoheitsverwaltung in Richtung auf eine Betriebsverwaltung zugesteht, ist doch die prinzipielle Ablehnung jedweder Reform in Richtung auf Privatisierung und Wettbewerb überdeutlich (Steinmetz 1967, S. 7). Tonfall und innere Überzeugungskraft dieser offiziellen Stellungnahme des zuständigen Staatssekretärs werden nur verständlich, wenn man sich heute fragen würde, ob man das öffentliche Gesundheits- und Bildungswesen privatisieren und dem Wettbewerb aussetzen wolle. Einen seit Jahrzehnten gewachsenen Status quo in Frage zu stellen, erzeugt zunächst Verblüffung und Ablehnung. Aber auch diese Stufe zu überwinden ist wichtig, um schließlich die notwendige Reformreife erreichen zu können.
Man möchte meinen, dass nach einer derartigen Stellungnahme das Gutachten der Sachverständigen-Kommission ohne Folgen blieb. Dies ist insoweit auch richtig, als keinerlei Änderungen im PostVwG oder im FAG vorgenommen wurden. Auch blieb die Organisation der Deutschen Bundespost rechtlich unangetastet. Aber hinsichtlich der betriebswirtschaftlichen Empfehlungen folgte man weitgehend den Vorschlägen der Kommission:
Die kalkulatorische Trennung zwischen Post- und Fernmeldewesen wurde verdeutlicht, einzelne Zweige getrennt abgerechnet und Kostendeckung möglichst in jeder Dienstleistung angestrebt.
Unter Hinweis auf die Preiselastizität der Nachfrage wurden die Gebühren für bestimmte Dienste erhöht.
Die Ablieferung an den Bund wurde in den Folgejahren drastisch gekürzt und zur Stärkung des Eigenkapitals im Unternehmen belassen.
Das Rechnungswesen der Deutschen Bundespost wurde - neben der Haushaltsrechnung - einen weiteren Schritt in Richtung auf eine moderne Buchführung weiterentwickelt.
Innerhalb des Bundespostministeriums wurde eine organisatorische Neugliederung vorgenommen, die an den Dienstleistungsmärkten orientiert war und die Verantwortung für die Wirtschaftlichkeit verdeutlichte.
Georg Leber© Bundesarchiv/wikimedia
Damit hatten sich die Voraussetzungen für eine spätere Postreform - trotz der Beibehaltung der rechtlichen Rahmenbedingungen - verbessert. Die innere Ordnung und das tatsächliche Verhalten näherten sich dem Selbstverständnis einer öffentlichen Unternehmung, die zwar noch Bestandteil der Bundesverwaltung ist, aber bereits betriebswirtschaftlichen Vorstellungen über Kostendeckung, Preiselastizität, ausgewogener Finanzierung und einem modemen Rechnungswesen verpflichtet ist.
Dies wurde vollends deutlich, als Bundespostminister Georg Leber am 17. Dezember 1969 die „Kommission Deutsche Bundespost” berief.
In der Regierungserklärung von Bundeskanzler Willy Brandt am 28. Oktober 1969 heißt es:
„Das Post- und Fernmeldewesen kann seine Aufgaben besser erfüllen, wenn die ministerielle Aufsicht sich auf das politisch Notwendige beschränkt. Dadurch wird die Eigenständigkeit gestärkt und eine wirtschaftliche Unternehmensführung erleichtert. Die Bundesregierung beabsichtigt daher, der Bundespost eine neue Rechtsform zu geben. Diese Änderungen, zu deren Vorbereitung eine Kommission eingesetzt wird, werden den Rechten der Postbediensteten ebenso wie den Interessen der Postkunden gerecht werden.”
Mit diesen Worten wurden die Grundgedanken einer Reform anerkannt, die eine Trennung zwischen betrieblichen und hoheitlichen Aufgaben, die Eigenständigkeit der Bundespost und eine wirtschaftliche Unternehmensführung bewirken sollte. Während die Bundesregierung noch 1965 eine strikt ablehnende Haltung annahm, wurde der Reformwille bereits zu Beginn der Kommissionsarbeit deklariert.
Die Kommission Deutsche Bundespost wurde von Staatssekretär Kurt Gscheidle, dem späteren Postminister, geleitet. Sie bestand aus 24 Mitgliedern, darunter Vertreter der politischen Parteien, der Länder, der Wirtschaft, der Gewerkschaft und Professoren der Rechts- und Wirtschaftswissenschaften. Als Berater nahmen hohe Beamte des Post-, Wirtschafts-, Justiz-, Verteidigungs-, Finanz-, Innen- und des Verkehrsministeriums sowie des Bundeskanzleramtes und des Bundesrechnungshofs teil. Hier wurde wirklich ein umfassender Konsens angestrebt. (Mitgliederliste im Anhang 2)
Das Ergebnis der Kommissionsarbeit bestand nicht aus einem Gutachten mit Empfehlungen, sondern aus dem Entwurf eines Gesetzes (Drucksache VI/1385) über die Unternehmensverfassung der Deutschen Bundespost (PostVerfG). Im Wesentlichen handelte es sich um die folgenden Punkte:
Trennung zwischen dem „zuständigen Bundesminister” und der Deutschen Bundespost, also zwischen Aufsicht und Leitung.
Die Deutsche Bundespost ist ein öffentliches Unternehmen in der Rechtsform einer teilrechtsfähigen Anstalt des Bundes.
Die Deutsche Bundespost wird von einem Vorstand geleitet, der aus einem Vorsitzenden und 4 weiteren Mitgliedern besteht. Zweites Organ ist der Aufsichtsrat (statt bisher Verwaltungsrat).
Der Aufsichtsrat besteht aus 24 Mitgliedern, 8 aus dem öffentlichen Leben, 8 aus der Wirtschaft und 8 aus dem Personal der Deutschen Bundespost oder den Gewerkschaften.
Erstmals wird die Aufgabe formuliert: „Der Bedarf an Dienstleistungen des Post- und Fernmeldewesens ist nach Maßgabe der wirtschaftlichen Möglichkeiten der Deutschen Bundespost angemessen zu decken.”
„Der zuständige Bundesminister gibt dem Vorstand zur Wahrung der Grundsätze der Politik des Bundes die für die mittel- und langfristige Unternehmenspolitik bedeutsamen politischen Zielsetzungen der Bundesregierung bekannt und unterrichtet den Aufsichtsrat. Vorstand und Aufsichtsrat sind verpflichtet, diesen Zielsetzungen Rechnung zu tragen.”
Wird durch die Verwirklichung einer politisch vorgegebenen Zielsetzung die Wirtschaftsführung in den betroffenen Diensten nachhaltig und erheblich beeinträchtigt, übernimmt der Bund den Ausgleich für die damit verbundenen Mehraufwendungen, Investitionsausgaben oder Mindererträge.
Daneben sind Leistungen finanziell abzugelten, die der zuständige Bundesminister als Aufträge im öffentlichen Interesse an die Deutsche Bundespost vergibt.
Der Wirtschaftsplan ist nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu gliedern.
Hier wird also ein Konzept des öffentlichen Unternehmens vorgelegt, das die vorher bestehenden Regelungen über die öffentliche Verwaltung grundlegend aufhebt. Wenn dieser Entwurf zum rechtskräftigen Gesetz geworden wäre, hätte es sich um ein tief greifendes Reformwerk gehandelt, das die Realität des FAG und des PostVwG beseitigt.
Einschränkend ist allerdings hinzuzufügen, dass auch dieser Neuansatz keine Privatisierung enthält und am Monopol im Briefdienst und in den Fernmeldediensten festhält.
Nach Vorlage des Kommissions-Entwurfes hat innerhalb der Bundesregierung eine kritische Diskussion stattgefunden, die insbesondere vom Bundesfinanzministerium und vom Bundesinnenministerium getragen wurde. Beide Ministerien waren traditionell gegenüber den Reformvorhaben kritisch eingestellt. Das Finanzministerium fürchtete einen Rückgang oder eine Beseitigung der Ablieferungen. Das Bundesinnenministerium war besorgt, dass die mit der betriebswirtschaftlichen Unternehmensführung verbundene Änderung der Personalpolitik (öffentliches Dienstrecht) auf andere Bereiche der öffentlichen Wirtschaft und der öffentlichen Verwaltung ausgedehnt werden könnte. Der Gesetzentwurf wurde dahingehend geändert (Drucksache 7/81), dass die Feststellung des Wlrtschaftsplanes, die Aufnahme von Krediten, die Festlegung von Gebühren und die Vergütungen, Zulagen und sonstigen Belohnungen der Bediensteten der ministeriellen Genehmigung bedürfen. Damit war die beabsichtigte Trennung zwischen der Rechtsaufsicht und der Unternehmensleitung wieder verwässert.
Aber auch in dieser abgeschwächten Reformkonzeption fand das Gesetz keine Zustimmung im Deutschen Bundestag. Die parlamentarische Diskussion zog sich über 2 Legislaturperioden hin. Strittig blieb die Zusammensetzung des Aufsichtsrats. Die Deutsche Postgewerkschaft wünschte eine paritätische Mitbestimmung, während die SPD-geführte Bundesregierung nur eine Mitbestimmung durch ein Drittel der Sitze zugestehen wollte. Inzwischen liefen ja die Vorbereitungen zum Mitbestimmungsgesetz von 1976, die durch die Postreform nicht gestört werden sollten.
Die Zusammensetzung des Aufsichtsrats war jedoch nicht der einzige Grund für das Scheitern der Gesetzesvorlage. Wichtiger war die Tatsache, dass die Leitung der Deutschen Bundespost selbst nicht mehr wie noch im Jahr 1970 von dem Gesetzentwurf überzeugt war. Durch die Verstärkung der zustimmungsbedürftigen Geschäfte seitens der Bundesregierung war die beabsichtigte Trennung zwischen Hoheitsaufgaben und Betriebsaufgaben und damit der Kern des Reformprojektes in Frage gestellt. Wenn also schon die Betroffenen nicht mehr für eine schnelle Verabschiedung des Gesetzes eintraten, konnte man dies von der SPD-Fraktion im Deutschen Bundestag kaum erwarten, zumal der Gewerkschaftsflügel nicht kompromissbereit war. Die CDU/CSU-Oppositon war ohnehin für das Reformwerk nicht zu gewinnen. Und der FDP ging die Liberalisierung nicht weit genug.
Also war das Reformwerk erneut gescheitert? Im Sinne der Postverfassung ist diese Frage zu bejahen, denn das PostVwG blieb bis 1989 und das FAG mit den Änderungen der Postreform I sogar bis 1996 gültiges Recht. Aber dennoch blieb der Reformansatz nicht ohne Wirkung.
Die meisten Grundgedanken der Kommission ließen sich auch ohne Veränderung der Gesetzeslage realisieren. In den Folgejahren hat sich die Deutsche Bundespost tatsächlich von der öffentlichen Verwaltung zum öffentlichen Unternehmen entwickelt und zwar sowohl in ihrem Selbstverständnis als auch in der Betrachtung aus der Sicht der Bundesregierung. Das Eigenkapital wurde erhöht. Geschuldete Ablieferungen wurden zur Stärkung des Eigenkapitals als Einlagen des Bundes dem Unternehmen belassen. In den Jahren 1975 bis 1977 wurde auf die Zahlung von Ablieferungen ganz verzichtet.
Die Position des Bundespostministers wurde lange Jahre in Personalunion mit dem Bundesverkehrsminister bzw. dem Bundesforschungsminister geführt. Es gab also praktisch den „zuständigen Bundesminister”. Die im PostVwG vorgesehene Instrumentalfunktion gegenüber den allgemeinen politischen Zielsetzungen der Bundesregierung wurde nicht genutzt. Vielmehr erlaubte man der Bundespost, eine weitgehend selbstständige und wirtschaftlich orientierte Unternehmenspolitik zu betreiben.
Man kann also feststellen, dass auch ohne Änderung der Gesetzeswerke bereits eine Entwicklung der Deutschen Bundespost in Richtung auf ein selbstständiges Unternehmen stattfand. Von Jahr zu Jahr wandte sich die Aktivität immer deutlicher dem Bedarf von Wirtschaft und privaten Haushalten zu, entwickelte ein vorher nicht so deutlich ausgeprägtes Kostenbewusstsein, bemühte sich um die Rentabilität in jedem einzelnen Wirtschaftszweig und war nicht mehr bereit, sich den sektorfremden Anforderungen einer antizyklischen Konjunkturpolitik, der Arbeitsmarktförderungspolitik und der vom Staatsinteresse getragenen Sozialpolitik kritiklos hinzugeben.
Durch den technischen Fortschritt und die vielfältigen neu entstehenden Dienstleistungen des Fernmeldewesens (jetzt Telekommunikation) wurde deutlich, dass eine staatliche Verwaltung, die sich lediglich der Bereitstellung einer Infrastruktur als Daseinsvorsorge widmet, die neuen Herausforderungen nicht mehr bewältigen konnte.
Der Anstoß zur Neuorientierung kam aus einem Problemwinkel, der mit dem herkömmlichen Fernmeldewesen fast keine Berührung aufwies: Anfang 1974 stellte Radio Bremen bei dem damaligen Bundespostminister Horst Ehmke den Antrag, in einem Wohngebiet, das der Neuen Heimat gehörte, das Kabelfernsehen erproben zu dürfen. Minister Ehmke lehnte ab und verwies auf die von ihm soeben berufene „Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems (KtK)”, die Vorschläge für ein wirtschaftlich vernünftiges und gesellschaftlich wünschenswertes technisches Kommunkationssystem der Zukunft erarbeiten sollte. Es dürfe kein Präjudiz geschaffen werden, das durch die verschiedensten Initiativen von Rundfunkanstalten und Hauseigentümern „Wildwuchs” erzeugen könne.
Um den Vorgang durchschauen zu können, ist es notwendig, sich die rechtliche und organisatorische Verfassung des Rundfunks vor Augen zu führen. Nach dem Zweiten Weltkrieg lag die Entscheidung über die neu zu errichtenden Rundfunksender bei den Alliierten. Im Hinblick auf die Erfahrungen aus der nationalsozialistischen Zeit verlangte der britische Medienoffizier, dass die neu zu gründenden deutschen Rundfunksender nicht staatlich sein dürfen. Der französische Partner antwortete, dass sie aber auch nicht privat sein sollten, um nicht den kommerziellen Interessen ausgeliefert zu sein. Der Amerikaner verlangte schließlich, dass die Verantwortung für die Rundfunkorganisation bei den Ländern und nicht beim Bund liegen dürfe. Diesen 3 Komponenten „verdanken” wir das auf der Welt einmalige deutsche Rundfunksystem. Es entstanden die öffentlich-rechtlichen Anstalten, die vom Staat nicht subventioniert, sondern über gesetzlich festgelegte Rundfunkgebühren finanziert werden. Später haben die Rundfunkanstalten im begrenzten Umfange kommerzielle Werbebotschaften zur Schließung von Finanzlücken aufgenommen. Im Übrigen waren sie durch ihre faktische Abhängigkeit von der jeweiligen Landtagsmehrheit nicht wirklich staatsfern.
Anlässlich der Entstehung des Zweiten Deutschen Fernsehens (ZDF) hat das Bundesverfassungsgericht 1961 in seinem ersten Fernsehurteil entschieden, dass die Länder für die Progamminhalte und der Bund für die technische Übertragung der Programme zuständig sind.
Ein Antrag von Radio Bremen, das Kabelfernsehen einzuführen, hätte sich also hinsichtlich der Programminhalte an das Bundesland Bremen und dieses wieder nach der Vereinbarung der Bundesländer an die für die Arbeitsgemeinschaft der Rundfunkanstalten Deutschlands zuständigen Institutionen wenden müssen. Offensichtlich hat jedoch Intendant Bölling unterstellt, dass er im Rahmen seiner öffentlich-rechlichen Rundfunkaufgabe zusätzliche Programme in ein Kabelfernsehnetz einspeisen dürfe.
Da es sich jedoch um „Kabel”-Fernsehen, also um eine neuartige Übertragungsform handelte, war der Bundespostminister zuständig. Dieser hätte die Genehmigung erteilen können, denn nach der Kompetenzzuweisung durch das Bundesverfassungsgericht hat der Bund im Bereich des Rundfunks eine dienende Funktion gegenüber den Ländern. Tatsächlich haben alle Bundesregierungen - unabhängig von ihrer Parteizugehörigkeit - einen starken faktischen Einfluss des Bundes auf die Massenmedien beansprucht. Minister Ehmke wollte Zeit gewinnen, um eine breite parlamentarische Basis für die Neugestaltung der Rundfunktechnik zu gewinnen. Später hat Bundeskanzler Helmut Schmidt die Pläne der Deutschen Bundespost zur Errichtung von Kabelfernsehnetzen in 11 deutschen Großstädten kurzerhand untersagt. In den 80er Jahren hat Bundesminister Schwarz-Schilling den technischen Teil des Kabelfernsehens eingeführt und damit die Länder veranlasst nachzuziehen.
Von vornherein wurde die Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems (KtK) also in der politischen Öffentlichkeit als Medienkommission verstanden. Tatsächlich traf dies nicht zu. Denn das Bundeskabinett hatte bereits vor der Initiative von Radio Bremen im Herbst 1973 die Einrichtung der Kommission mit einer sehr viel breiteren Aufgabenstellung beschlossen. Es sollte der Kommunikationsbedarf unter gesellschaftlichem, politischem und wirtschaftlichem Aspekt untersucht werden, die verschiedenen Kommunikationsformen analysiert, die finanziellen Aufwendungen erfasst und alternative organisatorische Rahmenbedingungen empfohlen werden. Damit bezog sich die Kommissionsaufgabe sowohl auf die Massenmedien (Fernsehen, Hörfunk, Presse) als auch auf die Individualkommunikation (Fernsprechen, Fernschreiben, Datenkommunikation).
Die Initiative hierzu ging vom Bundesministerium für Forschung und Technologie aus. Da Horst Ehmke gleichzeitig Forschungsminister und Postminister war, wurde auf offiziellem Wege die Besorgnis eingespeist, die Deutsche Bundespost könne den Anschluss an die internationale Entwicklung der technischen Innovationen verpassen. Der Ausbau des technischen Kommunikationssystems wurde als dringend notwendig empfunden. Dabei spielte die sogenannte Breitbandtechnik, die insbesondere bewegte Bilder, aber auch den schnellen Datenverkehr ermöglichte, eine wesentliche Rolle. In der Kabinettsvorlage vom 22. Oktober 1973 (Datenblatt-Nr. VII/104l, S. 6) wurde als alternativer Träger von Kommunikationssystemen auch eine privatrechtliche Tochtergesellschaft der Bundespost erwähnt und damit ein schüchterner Privatisierungsansatz angedeutet.
Obgleich die Bundesländer durch Staatssekretär Hilf (Rheinland-Pfa1z) und Staatsrat Schulze (Hamburg) vertreten waren und meine Stellvertreter im Vorsitz der Kommission wurden, protestierten die Länder gegen den Anspruch des Bundes, sich in Medienfragen beraten zu lassen. Ein technischer Pilotversuch der Bundespost mit Breitbandkabeln in Kassel wurde als „Kabelputsch” bezeichnet. Es wurde sogar an der Tatsache Anstoß genommen, dass in der KtK Vertreter der Bundesparteien, der Wirtschaft, der Gewerkschaften, der Rundfunkanstalten, der Verleger, der Journalisten und Vertreter der verschiedenen Wissenschaften mitwirkten (Mitgliederliste im Anhang 3). Dennoch konnte die Kommission - vielleicht gerade wegen der pluralistischen Zusammensetzung - ihre Arbeit über 2 Jahre fortsetzen und schließlich einen einstimmig beschlossenen „Telekommunikationsbericht” (Witte 1976) vorlegen.
Im Bereich der elektronischen Massenmedien bestand das Ergebnis der Kommission in der Empfehlung an die Länder, Pilotprojekte (Modellversuche) mit Kabelfernsehsystemen durchzuführen, um die Programmvielfalt von 30 Fernsehkanälen in Fernsehbandbreite (und entsprechend viele Hörfunkprogramme) testen zu können. Als Netzträger wurden die Deutsche Bundespost, die Gemeinden und auch Privatunternehmungen vorgeschlagen.
Die Pilotprojekte waren ein Kompromiss zwischen der unverzögerten Einführung des Kabelfernsehens und dessen sofortigem Verbot. Man stelle sich vor: eine medienpolitische Innovation sollte in der politisch aufgeheizten Medienwelt erprobt und im Falle negativer Wirkungen wieder zurückgenommen werden. Da die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im Rahmen ihrer finanziellen Möglichkeiten nicht in der Lage waren, zusätzliche Fernseh- und Hörfunkprogramme anzubieten, bedeutete die Öffnung von 30 Kanälen von vornherein, dass private Fernseh- und Hörfunkunternehmen die medienrechtliche, also von den Ländern auszusprechende Befugnis erhalten sollten, ihre Sendungen der Öffentlichkeit anzubieten. Dieses war nach der deutschen Rundfunktradition eine ungeheuerliche Reformabsicht.
Es wurde erstmalig klar, dass mit der Öffnung von technischer Vielfalt das staatliche Angebotssystem in Frage gestellt wird. Die staatliche Daseinsvorsorge ist stets als Mindestangebot an die Bevölkerung verstanden worden, wobei Gleichbehandlung (Flächendeckung, Tarifeinheit) höhere Werte waren als die Befriedigung einzelner Bedarfsgruppen. Diese sind die Domäne privater Anbieter, die eben nicht der Gesellschaft als Ganzes, sondern einzelnen Bedarfsgruppen mit einem differenzierten Angebot gegenübertreten.
Dieselbe Grundeinsicht leitete auch die Empfehlungen der KtK im Bereich der Individualkommunikation. Hier lag das Schwergewicht der Kommissionsarbeit. Als wichtigste Forderung wurde die Vollversorgung im Telefondienst formuliert. Hierzu hätte es allerdings keiner Kommission bedurft, die sich der neuen Vielfalt widmet. Die Vollversorgung der gesamten Bevölkerung wäre durchaus auch eine Aufgabe der staatlichen Bundespost gewesen. Aber das Denken in Bedarfsdeckung (anstelle der bereits zitierten Herrschaft über das Staatsvolk) bedurfte erst der Ermunterung. Tatsächlich ist der Vorschlag sofort bereitwillig aufgenommen und in kürzester Zeit realisiert worden. Es stellte sich heraus, dass mit der höheren Anzahl der Hauptanschlüsse eine exponentielle Steigerung des gesamten Nachrichtenverkehrs erreicht werden konnte, sodass sich auch diejenigen Anschlüsse schließlich lohnten, die als „Wenigsprecher” für sich genommen nicht kostendeckend waren.
Die KtK hat darüber hinaus empfohlen, neue Systeme des Textverkehrs (Teletex, Bildschirmtext, Datenkommunikation), den Telefaxdienst (damals Fernkopieren genannt), alle Formen der elektronischen Briefübermittlung und Konferenzschaltungen einzuführen.
Die Vorschläge der KtK sind sämtlich realisiert worden, auch diejenigen, die sich nicht als erfolgreich erwiesen (Teletex und vorübergehend Bildschirmtext). Die nachhaltige Wirkung der Vorschläge lag auch nicht im Detail, sondern in der Erkenntnis, dass die moderne Nachrichtentechnik, insbesondere in ihrer Verbindung mit der Datenverarbeitung, eine bisher nicht gekannte Vielfalt von Telekommunikationsformen und Endgeräten ermöglicht.
Als Schule der Marktwirtschaft erwies sich „Bildschirmtext”. Trotz sorgfältiger Pilotprojekte und eines schon früh verfügbaren sicheren Zahlungsverkehrs wollte der neue „Dienst” nicht zur Erfolgsgeschichte gedeihen. Ein umständlicher CEPT-Standard und die geringe Nutzerfreundlichkeit der Endgeräte wurden beklagt. Der Hauptgrund aber lag in der staatlichen Trägerschaft, mit der die Anbieter von Datenbanken in der zügigen und bedarfsgerechten Handhabung behindert wurden. Dass heute jeder Internet-Kunde seine eigene Homepage anbieten kann, ohne die Behörde auch nur zu informieren, wäre damals unvorstellbar gewesen. Erst mit der Öffnung von T-Online für das weltweite Internet kam der Erfolg.
Über eine Änderung der Postverfassung, also z.B. die Trennung zwischen Ministerium und Betrieb oder die Einführung von Wettbewerb ist nicht explizit gesprochen worden. Es ging nicht um die Neufassung eines Gesetzes oder die Änderung der grundlegenden Organisation, sondern um die Leistungsprozesse und die Produkte der Deutschen Bundespost. Aber gerade durch diese Konzentration auf den Inhalt des Geschehens war die Kommission erfolgreich und hat die geistigen Grundlagen für die spätere Erkenntnis gelegt, dass Vielfalt am besten durch Wettbewerb bewältigt wird.
Aus heutiger Sicht bleibt die Frage offen, ob sich die Mitglieder der KtK bewusst waren, welchen Beitrag sie ohne Kenntnis der ordungspolitischen Konsequenzen geleistet haben. Wie kann man auf das Urteil von Experten vertrauen, bedarfsgerechte Leistungen und Innovationspotenziale für ein öffentliches Unternehmen zu benennen? Derartige Fragen zu beantworten, ist in der modernen Wirtschaft die Sache der Marktforschung und der strategischen Markterschließung. Schon in der Berufung der Kommission lag eine Überschätzung der Fähigkeit von Sachverständigen und Interessenvertretern. Es mag uns ja schmeicheln, eine derart wichtige Rolle spielen zu können. Aber wir ersetzen damit nicht die Markterkundung und die unternehmerische Verantwortung für die Übernahme des Innovationsrisikos.
Glücklicherweise hat die Kommission realistische Empfehlungen vorgelegt, die sich aus den international bekannten Innovationsmöglichkeiten ergaben. Man sagt der KtK nach, dass sie ein besonders erfolgreiches Beratungsgremium war. Aber man muss heute erkennen, dass die wichtigste Wirkung in der Entkrampfung des Selbstverständnisses der Deutschen Bundespost als Infrastrukturverwaltung bestand. Der reformierende Beitrag ist schließlich nicht von der Kommission, sondern von der Bundespost selbst geleistet worden. Diese hatte erkannt, welche Entwicklungschancen in den neuen technischen Möglichkeiten liegen und welche organisatorischen Konsequenzen daraus zu ziehen sind. Die Reformreife war um einen weiteren Schritt vorangekommen.
Die Höhe der Innovationsbarriere lässt sich durch die politisch bedingte Verzögerung der Pilotprojekte des Kabelfernsehens erkennen. Obgleich sofort nach der Empfehlung durch die KtK im Jahr 1975 der Bund und die Länder ihre Zustimmung signalisiert hatten, dauerte es 7 Jahre bis der Innovationstest begann. Erst 1980 wurde die Finanzierung der Projekte sichergestellt und eine gemeinsame Medienkommission der Länder zur wissenschaftlichen Begleitung eingesetzt, die allerdings nach kurzer Zeit wegen chaotischer Diskussionen ergebnislos aufgelöst wurde. Die wissenschaftliche Begleitforschung wurde in getrennten Kommissionen für je 1 Pilotprojekt durchgeführt. Daraufhin konnten die Projekte (in der Reihenfolge ihrer Realisierung) in Ludwigshafen, München, Dortmund und Berlin eingeleitet werden. Der Verlauf und die Ergebnisse der Medienversuche sind an anderer Stelle dokumentiert (Witte 1987 und 1997). Als technische Grundlage der neuen Medienvielfalt mussten in den genannten Städten zunächst Breitbandverteilnetze installiert werden, die 30 Kanäle in Fernsehbandbreite und eine große Anzahl von Hörfunkkanälen zuließen. Für das Angebot zusätzlicher Fernseh- und Hörfunkprogramme wurden private Unternehmungen (Verlage, Filmverleiher etc.) gewonnen. Sie waren bereit, eine völlig neue Programmproduktion einzurichten und zu finanzieren. Für die Pilotprojekte wurden Investitionen der Deutschen Bundespost in Höhe von ca. 90 Millionen DM vorgenommen. Der sogenannte Kabelgroschen (bundesweite Erhöhung der Rundfunkgebühr) erbrachte insgesamt 140 Millionen DM. Er wurde für die technischen Zentralen der 4 Projekte, die Organisation des Feldversuchs und die Begleitforschung eingesetzt: Die Programmanbieter setzten während der Versuchsdauer Anlaufkosten, Investitionen und Filmrechte in Höhe von mindestens 300 Millionen DM ein.
Es handelte sich um das größte wirtschafts- und sozialwissenschaftliche Feldexperiment, das bisher in Deutschland stattgefunden hatte. Die Vorreiterrolle übernahmen im Frühjahr 1984 die Projekte Ludwigshafen und München. Im 2- bis 3-jährigen Experimentalverlauf wurden neben den bereits vorher empfangbaren 5 öffentlich-rechtlichen Programmen bis zu 15 zusätzliche Fernsehprogramme und 12 neue Hörfunkprogramme eingespeist.
Im Herbst 1982 wurde Christian Schwarz-Schilling zum Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen berufen. Die Pilotprojekte waren bis zu diesem Zeitpunkt zwar noch nicht begonnen worden, hatten sich allerdings bereits als durchführbar erwiesen, denn sowohl die Finanzierung war sichergestellt als auch die Bereitschaft privater Medienunternehmungen, das Risiko der Investition in neue Programmangebote zu übernehmen.
Bundespostminister Christian Schwarz-Schilling© Deutscher Bundestag
Für Minister Schwarz-Schilling bot sich die folgende Situation dar: Falls die Pilotprojekte auf einen entsprechenden Bedarf in der Bevölkerung stoßen sollten, wurde ein bundesweites Kabelfernsehnetz gebraucht, um die ökonomisch notwendige Anzahl von Teilnehmern erreichen zu können. Andererseits hatte ein derart investitionsintensives Netz nur dann einen Sinn, wenn die Kabelkanäle wirklich mit Inhalt gefüllt würden. Dieses Henne-Ei-Problem ist typisch für infrastrukturgebundene Dienstleistungen. Wer die Infrastruktur errichtet, muss darauf vertrauen, dass hinreichend viele Medieninhalte zur Ausfüllung der Kapazität bereitgestellt werden. Wer neue Medieninhalte produziert, ist darauf angewiesen, dass schließlich ein hinreichend großes Netz zur Verfügung stehen wird.
Nach unseren Amortisationsrechnungen (Witte 1984) konnte die Öffnung des Medienmarktes gelingen, wenn ca. 4,4 Millionen Haushalte (Wohneinheiten) an das Kabelnetz angeschlossen sein werden (Eintrittsschwelle). Nur dann konnten die neuen privaten Programmanbieter über Werbeeinnahmen ihre Investitions- und Betriebskosten decken. Auf der anderen Seite lohnte sich die Errichtung von Kabelfernsehnetzen für die Deutsche Bundespost nur bei einer Mindestanzahl von Wohneinheiten pro Übergabepunkt und einer Mindestbereitschaft der Haushalte, sich an ein verlegtes Kabelnetz anschließen zu lassen. Das Investitionsrisiko zur Errichtung der Infrastruktur war ökonomisch begrenzt und wurde politisch als tragfähig beurteilt. Allerdings konnten dünn besiedelte ländliche Gebiete nicht mit Kabelnetzen versorgt werden. Hier ergab sich eine sinnvolle Ergänzung durch Satellitenempfangsantennen, die eine individuelle Versorgung sicherstellten.
Der Bundespostminister hat daraufhin die bundesweite Verkabelung mit Breitbandnetzen beschlossen, also nicht die Erfahrungen aus den Pilotprojekten abgewartet. Obgleich die prinzipielle „Rückholbarkeit” der Pilotprojekte vorgesehen war, wurden die Bundesländer nun mit der Tatsache konfrontiert, dass in wenigen Monaten überall in der Bundesrepublik Deutschland (damals lediglich in den West-Ländern) Breitbandverteilnetze entstanden, die bis zu 30 fernsehtaugliche Kanäle aufwiesen. Damit war zwar die rundfunkrechtliche Ausfüllung der angebotenen Kapazität noch nicht präjudiziert. Aber faktisch begannen in den Bundesländern, die politisch mit der Initiative des Bundespostministers übereinstimmten, die Vorbereitungen für flächendeckende private Programmangebote. Die privaten Sender mussten nun nicht mehr befürchten, nach Abschluss der Pilotprojekte ihre innovativen Investitionen als Totalverlust abschreiben zu müssen.
Die Möglichkeiten der Technik hatten zu einer neuen Vielfalt geführt, gegen die man sich politisch nicht mehr wehren konnte.
Zwar wurde weiter befürchtet, dass mit der „Überflutung” durch die neue Medienvielfalt gesundheitliche Schäden für Kinder und politisch-gesellschaftliche Fehlentwicklungen entstehen. Aber das Kabelfernsehen war nicht mehr aufzuhalten. Nun ging es darum, das neue Medium nicht vollständig dem politischen Gegner zu überlassen. Es entstand ein Wettlauf der Standorte und der Medienunternehmen um die Beteiligung an der Programmproduktion. Hamburg, Köln, München und Berlin waren unter diesem Aspekt die Konkurrenten. Schließlich kam es zu einer ausgewogenen Verteilung der Gestaltungskräfte und der politischen Gewichte. Die prognostizierten Gesundheitsschäden bei Kindern und die befürchteten gesellschaftlichen Fehlentwicklungen traten nicht ein. Aber auch die Erwartung gegenüber den neuen Programmanbietern hinsichtlich der Unterstützung bürgerlicher Parteien wurde enttäuscht. Das Kabelfernsehen wurde - wie in anderen Ländern der Erde - zu einem auf den schlichten Bedarf aller Bevölkerungsschichten zugeschnittenen Unterhaltungsmedium. Der Wettbewerb führte zur stärkeren Berücksichtigung der Kundenwünsche. Er erwies sich als wirtschaftlich möglich und politisch ungefährlich.
Diese Erfahrung blieb nicht ohne Wirkung auch auf die Reformbereitschaft des Post- und Fernmeldewesens. Denn immerhin hatte der Staat in einem politisch sensiblen Wirtschaftsbereich seine Monopolansprüche aufgegeben und private Anbieter zugelassen. Dabei handelte es sich wohlgemerkt um Medieninhalte, die eine hohe Beeinflussungskraft gegenüber der Bevölkerung verkörperten. Demgegenüber war die Auflösung des Fernmeldemonopols oder des Briefmonopols geradezu als harmlos anzusehen. Denn hier ging es nur um die Transportfunktion der Inhalte. Die traditionsbewussten Kräfte konnten hier sogar weniger zwingende Gründe für die staatlichen Vorbehalte gegenüber einer marktwirtschaftlichen Lösung vorbringen. Allerdings bleibt einzuschränken, dass die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nicht privatisiert wurden, ja sogar eine staatliche Bestands- und Entwicklungsgarantie erhielten, bevor sie sich bereitfanden, in den neuen Wettbewerb einzutreten.
Deshalb wurde es weiterhin als sinnvoll angesehen, die Deutsche Bundespost als öffentliches Unternehmen zu führen und nur mit einer eingeschränkten Selbstständigkeit zu versehen. Dadurch blieb das Grundgesetz unangetastet. Allerdings mehrten sich bereits die Stimmen, die über eine ordungspolitische Lösung innerhalb der öffentlichen Wirtschaft hinausgehen wollten und sowohl die Privatisierung als auch die Beseitigung des Monopols verlangten.
Bis zum Jahr 1982 bestand in allen entwickelten Industriestaaten das traditionelle Fernmeldeinonopol, oft in der Form einer kombinierten Post- und Fernmeldeverwaltung (PTT). In den USA war das Monopolunternehmen AT&T zwar privat organisiert, verfügte aber praktisch über die gleichen Rechte wie ein Staatsmonopol und wurde von staatlichen Instanzen ziemlich rigide überwacht. Auch in Großbritannien und Japan bestand die alte Ordnung fort, obgleich verschiedene Ausgliederungen und Umgliederungen der staatlichen Post- und Telekommunikationsbetriebe vorgenommen worden waren.
Der Anstoß zum internationalen Reformprozess erfolgte in den USA durch die Divestiture (Zerlegung) von AT&T im Jahr 1983. Der Orts- und Nahverkehr wurde in 7 regionalen Holding-Gesellschaften (RBOCs) organisiert, die jeweils in ihrem geographischen Bezirk (innerhalb einer sogenannten LATA) weiterhin über ein faktisches Monopol verfügten. Dagegen wurde im Weitverkehr der Wettbewerb zugelassen. Neue Telefongesellschaften betraten den Markt und lieferten AT&T eine temperamentvolle Konkurrenz. Die US-amerikanische Regulierungsbehörde (FCC) flankierte die Divestiture durch Deregulierungsmaßnahmen, d.h. die Zurücknahme des staatlichen Einflusses und die Vergabe von Lizenzen an weitere private Wettbewerber.
Dieses alles geschah in den USA ohne jede Änderung bestehender Gesetze. Erst am (vorläufigen) Ende des Reformprozesses wurde die Neuordnung im Telecommunications Act von 1996 festgeschrieben. Der Communications Act von 1934 bot einen so weit gefassten Rahmen, dass die Divestiture nur durch einen gerichtlichen Vergleich zwischen AT&T und dem Justizministerium bewältigt werden konnte. Der Zweck des Gesetzes von 1934 verlangte, „allen Bürgern der Vereinigten Staaten einen schnellen, effizienten, nationalen und weltweiten Kabel- und Funkkommunikationsdienst mit angemessenen Einrichtungen zu vernünftigen Preisen verfügbar zu machen, . . .” (Art. 1 Communications Act 1934). Maßstab und Ordnungskriterium für die Telekommunikation war also von vornherein der Bedarf des Bürgers und der Wirtschaft.
In Großbritannien wurde mit dem Telecommunications Act von 1984 das Staatsunternehmen British Telecom privatisiert. Die Anteile wurden mehrheitlich als Aktien an der Börse veräußert. Das Fernmeldemonopol wurde abgeschafft und die Regulierungsbehörde (Oftel) eingerichtet.
Ein Jahr später folgte Japan mit dem Telecommunications Business Law und dem NTT Company Law von 1985. Durch die parallele Gesetzgebung wurde besonders deutlich, dass Privatisierung und Wettbewerb zusammengehören.
Auch in den kontinentaleuropäischen Staaten regten sich erste Reformbemühungen. Im Jahre 1985 legte die Steenbergen-Kommission Vorschläge zur Neuorganisation des Niederländischen Post- und Fernmeldewesens vor. In Frankreich wurde eine Kommission für die Freiheit der Kommunikation (CNCL) eingerichtet. Die Schweiz bereitete ein neues Fernmeldegesetz vor, und in Schweden hat es nie ein gesetzlich verankertes Monopol gegeben.
Der faktische Reformfortschritt war jedoch in Europa - mit Ausnahme von Großbritannien - zunächst gering. Es blieb bei organisatorischen Ausgliederungen der Post und der Telekommunikation, teilweise in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft, aber weitgehend noch im Staatsbesitz und mit Monopolrechten.
Durch die Vorbilder in den USA, Großbritannien und Japan wuchs auch in Deutschland die Erkenntnis, dass die Versorgung der Bevölkerung mit Fernmeldediensten nicht unbedingt eines staatlichen Monopols bedurfte, sondern sogar wirkungsvoller im Wettbewerb von privaten Unternehmungen sichergestellt werden kann. Es wurde auch deutlich, dass die liberalisierten Märkte bereits über 50 Prozent des weltweiten Telekommunikationsverkehrs umfassten, sodass Deutschland als eine führende Industrienation nicht auf der Seite der zögernden Staaten verharren durfte.
Hinzu trat der aktive Reformdruck aus den USA. Da die bedeutenden Handelspartner Großbritannien und Japan bereits dem USA-Beispiel gefolgt waren, richtete sich die Forderung nun auf Deutschland. Es wurde behauptet, dass durch die traditionsbehaftete Gesetzgebung der deutsche Markt für amerikanische Telekommunikationsgeräte und -dienstleistungen abgeschottet sei, während der USA-Markt der deutschen Wirtschaft offenstehe (factfinding-commission). Auch wenn manche Vorurteile und Behauptungen entkräftet werden konnten, verstärkte sich doch der Druck in Richtung auf die sogenannte Reziprozität, d.h. die wechselseitige Öffnung der Märkte. Diese verlangte gleichberechtigte und wirtschaftlich orientierte Partner, also Privatisierung und Abschaffung des Monopols.
Auch die Europäische Union hat schließlich durch Grünbücherund Richtlinien der Kommission und des Ministerrates den Marktöffnungsprozess unterstützt und in wachsendem Maße eindringlich vorangetrieben.
Später hat die deutsche Bundesregierung eine Vorreiterrolle im Reformprozess übernommen und sowohl über die europäischen Institutionen als auch auf bilateralem Wege unterstützend auf die Reform in anderen Ländern eingewirkt.
Als Ergebnis ist festzustellen, dass 20 Jahre der Vorbereitung (von 1965 bis 1985) nötig waren, um die Reformbereitschaft und die Reformfähigkeit der Beteiligten zu erzeugen. Der bloße Wunsch, der Deutschen Bundespost durch Ausgliederung aus der Bundesverwaltung einen erweiterten unternehmenspolitischen Spielraum zu gewähren, genügte nicht, solange das Fernmeldemonopol und die staatliche Gesamtverantwortung für diesen Wirtschaftsbereich unangetastet blieben. Insofern sind die Reformkommissionen 1965 und 1970 gescheitert. Immerhin haben sie den Bewusstseinsprozess gefördert und Nachdenklichkeit erzeugt. Eine so tief greifende Reform verlangte ein grundsätzliches Umdenken innerhalb der deutschen Bundespost selbst und eine Veränderung der Zielsetzung im parteiübergreifenden politischen System.
Der Handlungsbedarf wurde vollends erkennbar, als die Innovationszwänge im Telekommunikationsnetz, die Vielfalt der neuen Dienstleistungen und die bedarfsgerechte Differenzierung der Endgeräte unter Einschluss der Datenverarbeitung und der Unterhaltungselektronik zutage traten. Die traditionelle Fernmeldeverwaltung konnte sich einer solchen Aufgabe nicht widmen. Sie war zwar geeignet, eine leistungsfähige Infrastruktur anzubieten, verlässliche Daseinsvorsorge zu betreiben, also flächendeckend die Grundversorgung sicherzustellen. Die Befriedigung von Sonderwünschen, die Bedienung spezifischer Zielgruppen und die Ausfüllung von Marktnischen waren jedoch nicht Sache einer auf Gleichbehandlung verpflichteten Staatsverwaltung.
Die Erkenntnis, dass zur Bewältigung der Bedarfsvielfalt eine entsprechende Vielfalt von Anbietern, also Wettbewerbern nötig war, entstand mit der Öffnung des Medienmarktes durch das Kabelfernsehen. Hier war der Modellfall gegeben, dass der Staat die alleinige Verantwortung für einen wichtigen Wirtschaftssektor aufgab und den Markt mit privaten Anbietern zu teilen bereit war.
Als schließlich durch die internationale Entwicklung der Beleg geliefert wurde, dass die Neuordnung der Telekommunikation im Sinne der Beseitigung des Monopols und der Privatisierung des Fernmeldebetriebes möglich war, ohne die Daseinsvorsorge zu gefährden, entstand zögernd die notwendige Reformreife.
Dennoch waren die Kräfte des Verharrens und die Argumente gegen Privatisierung und Wettbewerb noch stark und ernst zu nehmen, wie die Schwierigkeiten zeigen, die der Reformprozess schließlich zu bewältigen hatte.
C. Erste Marktöffnung I. Regierungskommission Fernmeldewesen
Der effektive Start zu einer umfassenden Neuordnung der Telekommunikation trat ein, als Bundespostminister Schwarz-Schilling im Einvernehmen mit dem Bundesforschungsminister den Beschluss der Bundesregierung vom 13. März 1985 zur Einsetzung der „Regierungskommission Fernmeldewesen” herbeiführte. Nach der Öffnung des Medienmarktes mit Hilfe des Kabelfernsehens war jedermann klar, dass jetzt auch hier Ernst gemacht wird.
Die Kommission erhielt den weitgefassten Auftrag, die Aufgaben des Fernmeldewesens dahingehend zu untersuchen, welche Rolle dem Staat zufällt und inwieweit private Unternehmen an der Aufgabenerfüllung teilnehmen können. Die Kommission selbst hat dies so verstanden, dass sie die Möglichkeiten zur Öffnung des Marktes für den Wettbewerb und die organisatorische Neuordnung der Bundespost beraten sollte.
Dabei waren 2 Einschränkungen zu beachten: Die Arbeit sollte sich ausdrücklich auf das Fernmeldewesen beziehen. Die Brief- und Paketpost sowie die Postsparkasse und der Postgirodienst waren nicht Gegenstand der Beratungen. Wichtiger noch war die 2. Einschränkung: Die Empfehlungen der Kommission sollten von der bestehenden Verfassungslage, also insbesondere von Art. 73 und 87 GG ausgehen. Damit war eine Privatisierung von vornherein ausgeschlossen.
Trotz der verfassungsrechtlichen Restriktion sollten die Grenzen staatlicher Aufgaben und die staatliche Rahmensetzung für die Erfüllung von privaten Aufgaben untersucht werden. Diese Formulierungen klingen wie unüberwindbare Gegensätze. Und dennoch verstand sie damals jeder: Es sollten unter weitestgehender Interpretation des Grundgesetzes die Möglichkeiten eines freien Wettbewerbs unter Teilnahme der Deutschen Bundespost ausgelotet werden.
Minister Schwarz-Schilling war sich bewusst, dass angesichts der Verfassungslage und der am Status quo hängenden politischen Kräfte das Problemfeld erst erschlossen werden musste, um eine entsprechende Reformgesetzgebung beginnen zu können.
Die Kommission bestand aus 12 Mitgliedern: 4 Vertretern der politischen Parteien, 5 Vertretern der Wirtschaft, der Wirtscbaftsverbände und der Gewerkschaften sowie 3 Vertretern der Wissenschaften (Mitgliederliste im Anhang 4). Diese Zusammensetzung garantierte eine umfassende Einbeziehung der politischen und wirtschaftlichen Grundüberzeugungen. Allerdings war es zunächst nötig, die Struktur und die Inhalte der Reformaufgaben zu entdecken, die fachlich notwendigen Informationen, insbesondere auch die Erfahrungen aus dem Ausland zusammenzutragen und alternative Lösungswege zu erschließen. Dadurch wurde das Reformfeld für die politische Willensbildung aufbereitet. Die Entscheidung selbst kann von den Fachleuten ohnehin nicht getroffen werden. Hierzu bedarf es der parlamentarischen Legitimation und der daraus abgeleiteten Regierungsverantwortung.
Wenn also von „Entscheidungen” der Kommission die Rede ist, dann sind die realen politischen Reformschritte nicht vorweg genommen. Vielmehr handelt es sich nur um die Dokumentation der Beratungsergebnisse. Aber diese sind wichtig genug, weil sie über die Kommission hinaus auf den allgemeinen politischen Willensbildungsprozess einwirken.
Eine Kommission der Politikberatung steht unter dem heilsamen Zwang, Konsens herstellen zu sollen. Während Parlamentarier gewohnt sind, ihre Konflikte durch Mehrheitsabstimmung zu lösen, ist für eine Beratungskommission das Prinzip der Stimmenmehrheit untauglich. Es wäre niemandem geholfen, wenn eine starke Minderheit sich in dem Kommissionsergebnis nicht wieder finden würde. Zumindest muss erreicht werden, dass die tragenden Empfehlungen der Kommission von einer breiten Mehrheit unterstützt werden, während diejenigen, die nicht zustimmen können, untereinander gegensätzliche Standpunkte vertreten.
Das Wichtigste zur Lösung neuartiger Probleme ist das gemeinsame Lernen. Es hilft, Vorurteile abzubauen und hartnäckige Standpunkte bloßzustellen. Im Rahmen einer 2-jährigen Kommissionsarbeit wächst die Reformfähigkeit der Gruppe. Während die Mehrheit zu Beginn der Arbeit noch vom natürlichen Monopol der Telekommunikationsnetze überzeugt war, wurde bei der Beratung des Endergebnisses ernsthaft erwogen, das Netzmonopol zu beseitigen und auch auf dieser Ebene Wettbewerb zuzulassen.
Es erwies sich als notwendig, die von der Reform betroffene Institution in den gedanklichen Reifeprozess einzubeziehen und eine entsprechende Überzeugungsarbeit zu leisten. Deshalb war es wichtig, dass Vertreter der Deutschen Bundespost wiederholt und in wechselnder Zusammensetzung an den Beratungen der Regierungskommission teilnahmen. Es galt sicherzustellen, dass die Vertreter des Ministeriums und des Telekommunikationsbetriebs nicht durch einen von außen kommenden Reformimpuls überrascht wurden, sondern an der langsamen Entstehung der Reformgestalt mitwirkten. Im Übrigen lernten die Mitglieder der Kommission die Sprache der anderen Seite zu verstehen. In der Diskussion stellte sich wiederholt heraus, dass gegensätzliche Standpunkte nur einem Scheinkonflikt entsprungen waren. Konsenslinien ergaben sich oft von selbst. Andererseits war es notwendig, alternative und gegensätzliche Lösungsmöglichkeiten aufzudecken und auszudiskutieren. Gegenpositionen, die nur vorübergehend zum Schweigen gebracht werden, treten später mit umso größerem Nachdruck wieder zutage.
Sobald die Umrisse eines gemeinsamen Beratungsergebnissses erkennbar werden, entsteht eine zusätzliche Aufgabe: den gefundenen Konsens nach außen hin zu vertreten. Während der Kommissionsarbeit wächst der Unterschied zwischen den kommissionsinternen Einsichten und den Interessen der Institutionen, die die Kommissionsmitglieder nominiert hatten. Wenn eine Kommission zu gemeinsamer Arbeit gefunden hat, dann vertrauen sich die Mitglieder gegenseitig. Es werden Informationen und Bewertungen schließlich ernst genommen und geglaubt. Diesen gruppendynamischen Fortschritt haben die hinter den Mitgliedern stehenden Organisationen (politische Parteien, Fachverbände, Gewerkschaften) nicht mitvollzogen. Sie verharren auf einem Standpunkt, der vor dem konsensbildenden Prozess existierte.
Den Kominissionsmitgliedern obliegt nun die schwierige Aufgabe, als innere Gruppe sich nicht mehr von den Außeneinflüssen hindern zu lassen, dem Arbeitsergebnis zuzustimmen. Während zu Beginn der Kommissionsarbeit die außenstehenden Institutionen ihren Vertretern interessengeleitete Aufgaben mit auf den Weg geben, dreht sich nun die Beeinflussungsrichtung um: die Kommissionsmitglieder überzeugen ihre Herkunftsorganisationen, dass der gefundene Konsens eine akzeptable Lösung ist.
Damit wird deutlich, worin der Unterschied zu den wissenschaftlichen Beiräten der Bundesministerien besteht. Dort sind die Wissenschaftler unter sich und verfügen über das Recht der Zuwahl neuer Mitglieder. Gegenstand der Beratung sind bedeutende wirtschaftstheoretische und finanzwissenschaftliche Grundprobleme. Die Themen werden vom Beirat selbst bestimmt und im Seminarstil behandelt. Die Ergebnisse tragen zur wissenschaftlichen Reputation der Mitglieder bei.
Dem gegenüber waren die Kommissionen der Postreform 1965, 1970, die KtK 1975 und die Regierungskommission Fernmeldewesen 1987 durch einen gemischten Mitgliederkreis, bestehend aus Politikern, Vertretern der Interessenverbände (einschließlich der Gewerkschaften) und Wissenschaftlern, gekennzeichnet. Nur die beiden letztgenannten Kommissionen wurden von einem Vertreter der Wissenschaft geleitet. Das Ziel bestand nicht in der Hervorbringung einer idealen Problemlösung, sondern in einem belastbaren Konsens, der allerdings einen Schritt in die „richtige”, d.h. grundsätzlich angestrebte Richtung weist. Wissenschaftliche Konsequenz und pragmatische Rücksichtnahme standen in einem dauernden Konflikt zueinander. Auch kleine Schritte waren notwendig, irritierten jedoch manchen Wissenschafter, dem die politischen und interessengeleiteten Gegenargumente als sachfremd erschienen. Aber gerade diese Probleminventur wurde von der auftraggebenden Regierung gesucht. Nur in Kenntnis der Absichten und Abneigungen aller Verhandlungspartner konnten Gesetzentwürfe formuliert werden, die eine parlamentarische Mehrheit und schließlich die Akzeptanz in der Realität finden. Wenn Wissenschaft dabei überhaupt behilflich sein kann, muss sie breiter angelegt sein als die Modelle der Wirtschaftstheorie.
Im Folgenden werden die inhaltlichen Beratungsergebnisse und Empfehlungen der Regierungskommission Fernmeldewesen dargelegt und begründet.
2.1. Hoheitsaufgaben
Kein Staat kann sich innerhalb seines Hoheitsgebietes in einen Wettbewerb stellen, der die Verwaltungsinstanz mit privaten Wettbewerbern auf eine Ebene stellt. Es galt also von vornherein, die hoheitlichen Aufgaben des Bundes genau zu umreißen und sie organisatorisch dort anzusiedeln, wo sie ihren einzig möglichen Platz finden: bei einer Bundesbehörde, möglichst einem Minister.
Zu den unveräußerlichen Staatsaufgaben gehören die Gesetzgebung, der Erlass von Verordnungen, die Zulassung von Fernmeldeanlagen (insbesondere Endgeräte des Benutzers), die Frequenzverwaltung für Funkdienste, die Nummernverwaltung und die Regulierung des Telekommunikationsmarktes, insbesondere des marktbeherrschenden Anbieters. Außerdem hat das Ministerium (bzw. eine damit beauftragte Bundesbehörde) die Fragen des Parlaments zum Post- und Fernmeldewesen zu beantworten und die Bundesrepublik Deutschland in internationalen Gremien sowie gegenüber ausländischen Staaten zu vertreten.
2.2. Betriebsaufgaben
Demgegenüber konnten alle betrieblichen Aufgaben, d.h. die Hervorbringung von Leistungen gegen Entgelt, organisatorisch ausgegliedert werden, soweit es das Grundgesetz zuließ. Schon die Gründung einer rechtsfähigen Anstalt öffentlichen Rechts galt als verfassungsrechlich nicht mehr zulässig. Es wurden Konstruktionen gesucht, die das Gebot der „bundesunmittelbaren Verwaltung” nicht antasten und dennoch eine möglichst weitgehende Selbstständigkeit des öffentlichen Betriebes Deutsche Bundespost ermöglichen. Deshalb sollte es bei dem (Teil-)Sondervermögen des Bundes bleiben. Für die Leitung wurde ein Vorstand vorgesehen, der nicht im Beamtenverhältnis, sondern in einem „öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis” stehen sollte. Damit wurde eine angemessene Besoldung der Führungskräfte möglich. Die Kommission Fernmeldewesen hat weiter vorgeschlagen, die Bereiche des Postwesens und des Fernmeldewesens voneinander zu trennen. Später wurde das Fernmeldewesen in mehreren Stufen noch tiefer untergliedert, um möglichst eindeutige Verantwortungsbezirke (Erfolgsbereiche) zu gewinnen.
Die mit der Postreform I erreichte Ausgliederung der Bundespost in 3 getrennte öffentliche Betriebe für Telekommunikation, Post und Postbank unter Verbleib der Hoheitsaufgaben beim Ministerium war die weitestgehende Organisationsmaßnahme, die unter Respekt gegenüber dem unveränderten Grundgesetz möglich war.
Damit wird auch klar, weshalb die Regierungskommission nicht einfach dem britischen und japanischen Vorbild folgen konnte. Dort wurde gleichzeitig die Privatisierung der ehemaligen Monopolverwaltung und die Zulassung von Wettbewerb gesetzlich festgelegt.
Ein weiterer Denkansatz hätte darin bestehen können, die Infrastruktur des Fernmeldewesens (die Netze) von den Dienstleistungen zu trennen, also die Staatsverwaltung auf die Infrastrukturverantwortung zu begrenzen, um die Dienstleistungen dem Wettbewerb zu öffnen. Einen solchen Weg ist man für die Deutsche Bundesbahn gegangen. Auch für die Bundespost hätte diese Lösung nahe gelegen, weil das Postverwaltungsgesetz in § 2 (3) lediglich verlangte: „Die Anlagen der Deutschen Bundespost sind in gutem Zustand zu erhalten und. . . weiterzuentwickeln. . .”. Von Dienstleistungen war also nicht die Rede. Jedoch ist die Kommission - abgesehen von den auch hier bestehenden verfassungsrechtlichen Bedenken - nicht zu der Empfehlung gelangt, Netz und Nutzung zu trennen. Der Grund lag in der technischen Argumentation, dass die maschinelle „Intelligenz” wahlweise in das Netz (Vermittlungsanlagen unterschiedlicher Ebenen), in die Software der Dienste und in die Endgeräte der Teilnehmer verlagert werden kann. Eine organisatorische Trennung von Infrastruktur und Dienstleistung hätte bedeutet, dass optimale Innovationslösungen zerschnitten und damit behindert worden wären.
Zu erwähnen ist schließlich, dass auch die US-amerikanische Trennung zwischen Weitverkehr (im Wettbewerb) und Nahverkehr (im Monopol) nicht in Frage kam. Abgesehen davon, dass die Bundesrepublik Deutschland nicht die Ausdehnung des nordamerikanischen Kontinentes besitzt, um eine regionale Differenzierung vorzunehmen, konnte eben überhaupt keine Privatisierung und damit auch nicht eine private Regelung für den Weitverkehr vorgenommen werden. Die Kommission stand also vor der Aufgabe, die in unserem Lande herrschenden Einschränkungen beachten zu müssen und dennoch eine soweit wie möglich gehende Neuordnung der Telekommunikation vorzuschlagen. Der Vorschlag wurde im Poststrukturgesetz vom 8. Juni 1989 realisiert.
Die Telekommunikationsmärkte beziehen sich auf 3 Ebenen:
3.1. Endgeräte
Auf dieser Marktebene herrschte in verschiedenen Segmenten bereits Wettbewerb. Während das Telefon am Fernsprechhauptanschluss noch zwingend zum Monopol der Bundespost gehörte, weil die so genannte Schnittstelle zwischen Netz und Teilnehmer sich in diesem Gerät befand, waren andere Endgeräte bereits auf dem freien Markt erhältlich. Dies galt von jeher für Fernschreibgeräte (Telex) und für Endgeräte der Datenkommunikation. Hier war lediglich das MODEM als Verbindung zwischen Teilnehmer und Netz strittig.
Im Bereich der Nebenstellenanlagen, also der hausinternen Telefonnetze (PABX) war in Deutschland bereits seit dem Beginn des 20. Jahrhunderts eine weitgehende Liberalisierung erfolgt. Dies war z.B. in den USA nicht der Fall. AT&T hat jahrelang Gerichtsverfahren geführt, um den Teilnehmern zu verbieten, eigene Endgeräte oder auch nur geringfügige Zusatzeinrichtungen an das AT&T-Gerät anzuschließen. Wenn also oft gesagt wird, dass in Mitteleuropa das Monopol besonders strikt gehandhabt wurde, so ist dies im Hinblick auf die Nebenstellenanlagen nicht der Fall. Die Fernmeldeindustrie hatte diesen Teilmarkt mit großem Erfolg für sich erobert, während die Deutsche Bundespost vor allem die kleinen Nebenstellenanlagen lieferte und betreute. In den großen Nebenstellenanlagen und Local Area Networks fanden die zukunftsweisenden Innovationen statt.
Die Liberalisierung der Endgeräte war in der Regierungskommission nicht strittig. Hier lag auch nicht die Domäne der traditionellen Postmonopole. Für jeden Diskussionspartner war klar, dass die hausinternen Geräte vom Teilnehmer gekauft, gemietet und gewartet werden durften, wie dies beim Fernsehgerät und anderen Haushaltsgeräten der Fall war. Auch die Freiheit des Handels und die Förderung des Mittelstandes (Handwerk) sprachen für diese Lösung. Deshalb konnte die Kommission einstimmig beschließen, den Gesamtmarkt der Endgeräte für den Wettbewerb zu öffnen. Die Deutsche Bundespost wurde durch diesen Vorschlag veranlasst, eine Steckdose als Netzabschluss zu installieren. Jeder Teilnehmer sollte berechtigt sein, ein beliebiges Gerät anzuschließen, soweit es amtlich zugelassen war. Die Zulassungsstelle sollte nicht mehr Teil der Bundespost sein, sondern dem Bundesminister für Post und Telekommunikation im Rahmen seiner Hoheitsaufgaben unterstellt werden. Als Zulassungskriterium wurde vor allem die Vermeidung von Störungen anderer Teilnehmer genannt. Eine Amtsbautechnik war auf diesem Gebiet nicht notwendig. Die langatmige Standardisierung durch die von den Staaten getragenen Institutionen (CEPT, CCITT) wurde durch eine schnellere und ökonomisch orientierte private Standardisierung (ETSI) ergänzt.
Die Bundespost selbst sollte am Wettbewerb der Endgeräte teilnehmen dürfen. Hier trat eine unterschiedliche Auffassung gegenüber den USA zutage. Während man in Deutschland fragte, welche Leistungen von der Privatwirtschaft erbracht werden dürfen, prüfte man nach der Divestiture in den USA, welche Leistungen man dem ehemaligen Monopolisten verbieten musste, um die neuen Wettbewerber nicht durch die Marktmacht des alten Wettbewerbers zu erdrücken.
3.2. Dienstleistungen
Mit dem Beginn der Datenkommunikation in den 50er Jahren und den fortschreitenden Anforderungen an die Übertragungsgeschwindigkeit entstanden zunächst in den USA, dann aber sehr bald auch in Europa Local Area Networks (LANs). Diese wurden zu Metropolitan Area Networks (MANs) ausgedehnt.
Die Datenverarbeitungszentren wurden über Mietleitungen miteinander verbunden, sodass innerhalb der Betriebsstätten eines Unternehmens, dann aber bald auch zwischen mehreren und schließlich allen Unternehmen ein weitgehend liberalisierter Datenverkehr stattfand. Bei strikter Anwendung des Fernmeldeanlagengesetzes hätte die Bundespost hier einschreiten und ihre Monopolrechte reklamieren können. Tatsächlich hat sie dies nicht getan. Die Datenkommunikation wurde als ordnungspolitisch ungefährlich angesehen. Wer hätte damals daran gedacht, dass die Internet-Kommunikation zu einem weltweiten System werden könnte und schließlich auch den Sprachverkehr mit einschließt?
Ein wichtiges Ergebnis der Kommissionsarbeit bestand darin, den Wettbewerb auf der Ebene der Dienstleistungen zunächst auf die neuen Formen der Telekommunikation zu konzentrieren. Dort waren die zukunftsgerichteten Innovationen (Witte 1997 a) zu erwarten, und dort sollte der Markt als Entdeckungsverfahren wirksam werden. Die Innovationskraft und die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Telekommunikation waren ja das Hauptargument für die angestrebte Neuordnung. Der Randwettbewerb sollte schrittweise zum Kern des Marktes, also zum Telefondienst und zum Netz vordringen.
Die Auseinandersetzung konzentrierte sich auf die Frage, ob auch der Telefondienst (das einfache Fernsprechen) dem Wettbewerb geöffnet werden sollte. Über das Fernziel waren sich alle im Klaren. Im Kommissionsbericht heißt es unwidersprochen: „Ein allgemeines Monopol für die Dienstleistungen der Telekommunikation lässt sich nach Ansicht der Kommission heute weder begründen noch durchsetzen” (Witte 1987, S. 90). Dann folgt jedoch der Satz: „Die Kommission sieht lediglich eine vertretbare Begründung für die Beibehaltung des Monopols der TELEKOM am Telefondienst. Es handelt sich um einen infrastrukturnahen, jedermann anzubietenden Dienst, der traditionell als Staatsaufgabe verstanden wird. Er weist eine hohe Ertragskraft auf, die für die bevorstehende Bewältigung der Infrastrukturentwicklung benötigt wird.”
Das Argument der Finanzierung von Infrastrukturaufgaben aus der Ertragskraft des Telefondienstes gab den Ausschlag für die folgende Empfehlung:
„E 10 Die TELEKOM behält das Monopol am Telefondienst. Alle anderen Dienstleistungen der Telekommunikation werden im Wettbewerb angeboten.”
Im Jahre 1987 war eine Deregulierung des einfachen Sprachdienstes (POTS) politisch nicht durchzusetzen. Es wird ja in der Begründung ausdrücklich gesagt, dass der Telefondienst „traditionell als Staatsaufgabe verstanden wird”. Heute sind auch die liberalsten Zielvorstellungen der Vertreter des Wettbewerbs erfüllt, und es bleibt lediglich die Frage zu beantworten, ob man damals mutiger hätte vorgehen können.
Ein Konfrontationskurs zu den Vertretern der großen Parteien hätte die Postreform I wahrscheinlich verhindert, zumindest verzögert. Aber unabhängig von diesem politischen Kalkül, über das man streiten kann, war die damalige Problemeinsicht noch nicht reif. Der Wettbewerb im Telefondienst war auch für die Fachwelt so unvorstellbar, dass man keine konkreten Vorschläge formulieren konnte, wie neue Wettbewerber den Weg zu ihren Kunden finden sollten. Die Befürworter des Wettbewerbs gingen noch von der Vorstellung aus, jeder neue Wettbewerber müsse einen eigenen Netzzugang zu den privaten Teilnehmern errichten. Diese unrealistische Variante wurde erst sehr viel später durch die Reformentwürfe zu Interconnection, zum entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung, zu den Regelungen des Call-by-Call und der Preselection sowie schließlich zur Nummernportabiliät abgelöst. Ohne diese Regulierungsinstrumente hätte sich der Telefondienstwettbewerb nicht entfalten können, wie die Erfahrungen in anderen Ländern belegen. Idealistische Vorschläge, für deren Realisierung weder die technischen noch die organisatorischen Instrumente vorlagen, hätten sich im Deklamatorischen erschöpft.
Durch die heftige Diskussion über den Zusammenhang zwischen Monopolrechten und Versorgungspflichten wurde in der Postreform I eine echte Innovation in die deutsche Gesetzgebung eingeführt: Die Unterscheidung zwischen Monopolleistungen, Pflichtleistungen und freien Leistungen.
Die Monopolleistungen (Telefondienst und Mietleitungen) sind strikten staatlichen Auflagen und Regulierungsentscheidungen unterworfen. Wer sich also Sorgen macht, dass die Liberalisierung zulasten schwacher Bevölkerungskreise und ländlicher Gebiete gehen könnte, findet hier seinen Ansatz zur Sicherstellung des Gemeinwohls.
Die Pflichtleistungen werden von der TELEKOM im Wettbewerb mit privaten Unternehmen angeboten. Während diese jedoch in ihrem Leistungsangebot frei sind, hat die TELEKOM besondere Pflichten wahrzunehmen, z.B. Flächendeckung und Tarifbindung. Die Entscheidung, welche Leistungen als Pflicht auferlegt werden, traf fortan der Postminister und später die Regulierungsbehörde.
Die freien Leistungen können von der TELEKOM nach eigenem Ermessen und ohne jegliche Bindung angeboten werden. Der Wettbewerb ist hier für alle Marktteilnehmer unreguliert. Damit wurde ein Zusammenhang deutlich, der sowohl im Fernmeldeanlagengesetz als auch im Postverwaltungsgesetz bis zu diesem Zeitpunkt unbekannt war.
3.3. Netze
Das alleinige Recht, Netze des Fernmeldewesens errichten zu dürfen, gehörte im Selbstverständnis der Deutschen Bundespost zur Kernaufgabe der staatlichen Kompetenz. Im Gegensatz zu allen Dienstleistungen, die gegen Entgelt erbracht werden, war hier der Widerstand gegen Wettbewerb am stärksten. Es ging um die Infrastrukturverantwortung, die traditionell dem Staat oblag.
Deshalb hat in der Regierungskommission Fernmeldewesen zu diesem Punkt eine engagierte, von Grundüberzeugungen getragene Diskussion stattgefunden. Es gelang immerhin, die beiden Extrempositionen abzubauen, die darin bestanden, dass auf der einen Seite die völlige Freigabe der Errichtung von Netzen (ohne Lizenz) und auf der anderen Seite die unbefristete und uneingeschränkte Beibehaltung des Netzmonopols gefordert wurde.
Nach einer angemessenen Übergangszeit sollten Lizenzen zur Errichtung konkurrierender Netze neben den Netzen der TELEKOM zugelassen werden. Trotz dieser abgemilderten Formulierung erhielt der Vorschlag keine Mehrheit. Unter Stimmabgabe aller 12 Mitglieder der Regierungskommission kam es zum Stimmenverhältnis 6:6. Ich stimmte für den Netzwettbewerb und hätte nach der Geschäftsordnung als Vorsitzender den Ausschlag geben können. Jedoch stimmten auf der anderen Seite für die Beibehaltung des Netzmonopols die Vertreter der CDU, der CSU, der SPD, der Deutschen Postgewerkschaft, des ZVEI und der Nachrichtentechnik. Insbesondere die großen politischen Parteien waren noch nicht bereit, die Infrastrukturverantwortung in private Hände zu geben. Gegen diese ordnungspolitisch konservative Einstellung konnten die 6 Befürworter, d.h. die Vertreter der F.D.P., des Bundesverbandes der Deutschen Industrie, des Deutschen Industrie- und Handelstages, des Verbandes von Telefonaufbaufirmen sowie die Vertreter der Rechtswissenschaft und der Betriebswirtschaftslehre nicht ankommen. Die Zeit war noch nicht reif.
Andererseits wurde in der Diskussion klar, dass die für den Wettbewerb wichtigsten Merkmale des Netzbetriebs gar nicht unter den Monopolvorbehalt fielen. Es wurde nämlich in der Empfehlung 1 einstimmig beschlossen, dass die TELEKOM das Netzmonopol nur behält, „solange sie Mietleitungen (Festverbindungen) zu angemessenen und wettbewerbsfähigen Bedingungen entsprechend dem qualitativen und quantitativen Bedarf anderen überlässt”. Daran schloss sich sogar die Drohung an: „Im Falle einer nicht befriedigenden Marktentwicklung lässt die Bundesregierung die Errichtung konkurrierender Netze zu.” Zwischen der ersten Formulierung „nach einer angemessenen Übergangszeit” und dem beschlossenen Text besteht nur ein Unterschied der Werthaltungen. In beiden Fällen wird das Netzmonopol in Frage gestellt.
In der Praxis der Überlassung von Mietleitungen hat diese prinzipielle Auseinandersetzung schließlich keine Rolle mehr gespielt. Strittig blieb lediglich der Preis für die überlassenen Festverbindungen: die Mietleitungstarife. Hier hatte die Bundespost geradezu prohibitive „Gebühren” festgelegt. Sie wurden später drastisch zurückgenommen.
Die Belassung des Netzmonopols bedeutete also nicht, dass die Bundespost ein ausschließliches Verfügungsrecht über die Netze behielt. Vielmehr bezog sich das Ausschließlichkeitsrecht lediglich auf die „Errichtung” von Netzen; denn die gemieteten Leitungen konnten natürlich von den Privaten „betrieben” werden. Dazu war es im Übrigen möglich und erlaubt, auch private Vermittlungsanlagen einzusetzen, die nicht von der Deutschen Bundespost errichtet waren. Das Netzmonopol erwies sich also eher als ein deklamatorisches Recht, sodass die privaten Betreiber von Mobilfunksystemen, Text- und Datennetzen sowie Nebenstellenanlagen zufrieden waren, wenn die Mietleitungspreise auf ein vernünftiges Niveau gesenkt wurden.
Erst als sich für die Mobilfunkanbieter und die Betreiber von Firmennetzen zeigte, dass eigene Richtfunkstrecken, Satellitenverbindungen und schließlich auch kabelgebundene Übertragungswege günstiger waren als Mietleitungen, entstand erneut der Streit um die Errichtung von Infrastrukturen.
Während im Frühstadium der Diskussion in den Jahren 1985-1989 von den beharrenden Kräften gefordert wurde, das Errichten von privaten Infrastrukturen zu verbieten, wurde 10 Jahre später beklagt, dass die neuen Wettbewerber nicht in befriedigendem Ausmaß an den Investitionen zur Fortentwicklung der Infrastruktur teilnehmen. Hier ist also die Argumentation auf den Kopf gestellt. Das Investitionsrisiko und die damit zusammenhängenden Finanzierungsfragen rücken in den Vordergrund und gelten als Belastung, nicht als Privileg. Heute verlangt man von den neuen Wettbewerbern, dass sie eigene Netze errichten. Sonst gelten sie als „Parasiten”.
Der Bericht der Regierungskommission Fernmeldewesen unter dem Titel „Neuordnung der Telekommunikation” wurde am 16. September 1987 an Bundeskanzler Helmut Kohl übergeben.
Die Feststellungen und Empfehlungen der Kommission trafen bei Minister Schwarz-Schilling auf Zustimmung und eine hohe Motivation, die Reformmaßnahmen mit Engagement einzuleiten. Der Minister stand für die Grundidee: Wettbewerb soll die Regel und Monopol die zu begründende Ausnahme sein.
Die parlamentarische Überzeugungsarbeit konnte nach der Bundestagswahl 1987 beginnen. Da die CDU/CSU/FDP-Koalition über die notwendige Mehrheit im Deutschen Bundestag (und zunächst noch im Bundesrat) verfügte, konnte das Gesetz zur Neustrukturierung des Post- und Fernmeldewesens und der Deutschen Bundespost (Poststrukturgesetz - PostStruktG -) verabschiedet werden, ohne die Stimmen der Opposition gewinnen zu müssen. Da eine Änderung des Grundgesetzes nicht beabsichtigt und einstweilen auch nicht nötig war, bedurfte die Gesetzgebung lediglich der einfachen Stimmenmehrheit.
Das Poststrukturgesetz war ein Artikelgesetz, d.h. es bestand aus mehreren Teilgesetzen, u.a. einem Gesetz über die Unternehmensverfassung der Deutschen Bundespost und Änderungen der Gesetze über das Postwesen und über Fernmeldeanlagen.
In Artikel 1, dem Gesetz über die Unternehmensverfassung der Deutschen Bundespost (Postverfassungsgesetz - PostVerfG -) wurde die bisherige Post- und Fernmeldeverwaltung in 3 Teilbereiche zerlegt und zu den öffentlichen Unternehmen Deutsche Bundespost POSTDIENST, Deutsche Bundespost POSTBANK und Deutsche Bundespost TELEKOM umorganisiert. Diese Neuordnung war eng an die Grenzen der Verfassung gebunden. Es blieb also formal bei der bundeseigenen Verwaltung und dem Sondervermögen des Bundes. Trotzdem war die faktische Befreiung der Betriebe von der Behördenbindung erstaunlich weit gelungen.
Jedes der 3 Unternehmen wurde von einem Vorstand geleitet, der erstmalig in der deutschen Gesetzgebung verpflichtet wurde, die Nachfrage von Bürgern, Wirtschaft und Verwaltung nach Leistungen der Post-, Postbank- und Fernmeldedienste zu decken (§ 4 PostVerfG). In demselben Paragraphen heißt es anschließend: „In Wahrnehmung ihrer Aufgaben beteiligen sich die Unternehmen am Wettbewerb. Unter Berücksichtigung dieser Leitlinien sind die Unternehmen nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu führen.”
In Sorge vor dem Bundesverfassungsgericht und in Anerkennung der von der SPD-Opposition geäußerten Wünsche wurde über den 3 Unternehmen noch ein „Direktorium der Deutschen Bundespost” gebildet. Es bestand aus den Vorstandsvorsitzenden der 3 Unternehmen. Hier sollten gemeinsame Grundsätze der Unternehmensführung, die wechselseitige Inanspruchnahme von Leistungen, die Vertretung der Deutschen Bundespost nach außen und ein gewisser Finanzausgleich beraten werden. Das Direktorium hat seine gesetzlichen Pflichten im notwendigen Mindestmaß erfüllt. Für die weitere Entwicklung des Reformprozesses hat es keine wesentliche Rolle gespielt. Die 3 Unternehmungen sind sowohl in ihren strategischen Entscheidungen als auch in ihrem äußeren Erscheinungsbild sehr bald eigene Wege gegangen.
Die wettbewerbspolitische Neuregelung ist durch Änderungen des Fernmeldeanlagengesetzes vorgenommen worden. Damit blieb formal die alte Ordnung erhalten: Die Monopolrechte lagen weiterhin beim Bund, vertreten durch den Bundesminister für Post und Telekommunikation, wie er jetzt heißt. Dieser behielt auch die seit 1928 geltenden Rechte, die Befugnis zur Errichtung und zum Betrieb einzelner Fernmeldeanlagen zu verleihen. Es bestand also ein erheblicher ordnungspolitischer Spielraum.
Als völlige Neuorientierung ist hervorzuheben, dass in § 1 des Fernmeldeanlagengesetzes jetzt der Satz stand: „Jedermann ist berechtigt, Telekommunikationsdienstleistungen für andere über Fest- und Wählverbindungen, die von der Deutschen Bundespost TELEKOM bereitgestellt werden, zu erbringen.” Hier ist Wettbewerb als Regel deklariert. Es folgt allerdings der Satz: „Dies gilt nicht für das Betreiben von Fernmeldeanlagen, soweit es der Vermittlung von Sprache für andere dient.” Der Gesetzgeber folgte den Vorschlägen der Regierungskommission Fernmeldewesen.
Nun könnte man meinen, damit sei der Reformprozess zur Ruhe gekommen, sodass sich alle Beteiligten zunächst auf die Erfüllung der neuen Rechtsnormen einrichten konnten. Tatsächlich war dies nicht der Fall. Sofort nach Inkrafttreten des Gesetzes begann das Bundespostministerium mit weiteren Reformschritten, die ohne Änderung des Gesetzes möglich waren.
Zur fachlichen Beratung und wissenschaftlichen Begleitung des weiteren Vorgehens wurde ein Beirat eingesetzt, der als „Forschungskommission für Regulierung und Wettbewerb” (Mitgliederliste im Anhang 5) dem Minister und seinen beiden Staatssekretären zugeordnet war.
Dr. Wolfgang Bötsch: Vereidigung zum Bundesminister für Post und Telekommunikation am 22. Januar 1993 in Bonn
Im Gegensatz zu den gemischten Kommissionen, die zur Änderung von Gesetzen führten, hat die - nur aus Experten bestehende - Kommission für Regulierung und Wettbewerb an der Ausfüllung geltender Gesetze durch Entscheidungen des Bundespostministeriums mitgewirkt. Sie hat nur selten Erklärungen nach außen abgegeben, wie z.B. bei der Begründung von Corporate Networks, der Behandlung des Universaldienst-Fonds und zur Regelung der Nummernportabilität.
An den Sitzungen nahmen häufig der Bundesminister und mindestens einer der beiden Staatssekretäre teil. Dies galt auch nach der Übergabe des Amtes an Minister Wolfgang Bötsch. Die jeweils betroffenen Ministerialdirektoren waren stets an den Beratungen beteiligt.
Der Möbilfunk wurde als öffentlicher Telekommunikationsdienst bis zum Jahr 1989 ausschließlich von der Deutschen Bundespost angeboten. Er hatte sich im Gegensatz zu den nordeuropäischen Staaten nur wenig entwickelt. Da es sich um einen Sprach-Telefondienst handelt, erwartete die Deutsche Bundespost TELEKOM wiederum ein Ausschließlichkeitsrecht, also ein Monopol zum Betreiben auch des digitalen Mobilfunks (GSM), der als technischer Standard im Jahr 1989, also kurz nach Inkrafttreten des Poststrukturgesetzes zur Verfügung stand.
Minister Schwarz-Schilling nahm die technische Innovation und die europaweite Standardisierung zum Anlass, für das digitale D-Mobilfunksystem das Instrument des Wettbewerbs einzusetzen, um den Markt wirksam zu erschließen.
Heute ist offenkundig, dass mit dem Wettbewerb zwischen D1 (Deutsche Bundespost TELEKOM) und D2 (Mannesmann Mobilfunk), später auch E-Plus (VEBA und RWE) sowie VIAG Intercom erstmalig der Durchbruch vom Monopol zum Wettbewerb in der Telekommunikation erzielt wurde. Die Markterschließung wurde durch Service Provider unterstützt, die air-time von den Netzbetreibern einkauften und an ihre Kunden weiterverkauften. Hunderte von Einzelhandels- und Handwerksbetrieben boten die Endgeräte an und vermittelten neue Teilnehmer. Nun konnte jedermann erkennen, dass die Telekommunikation sich schneller, bedarfsgerecht, billiger und zur allgemeinen Überraschung auch flächendeckend entwickeln kann, ohne dass öffentlich Bedienstete das Gemeinwohl praktizieren.
Die Deutsche Bundespost hatte über Jahrzehnte hinweg bestimmt, welche Leistungen sie selbst erbringen und welche sie - auf dem Wege der Duldung - anderen überlassen wollte. Durch die Postreform I des Jahres 1989 waren nun die Hoheitsaufgaben beim Bundesminister für Post und Telekommunikation angesiedelt, der festzulegen hatte, in welchen Grenzen die Deutsche Bundespost TELEKOM noch über ein Monopol verfügen durfte. Wenn man die Monopolrechte weit ausgelegt hätte, dann wäre zu befürchten gewesen, dass sich der beabsichtigte Randwettbewerb nicht entfalten würde.
Mit zunehmender Selbstständigkeit des Unternehmens Deutsche Bundespost TELEKOM mussten die disziplinierenden Kräfte des Wettbewerbs mobilisiert werden. Wenn es nicht gelang, den Wettbewerb herbeizuführen, dann würde das schlechteste aller möglichen Ergebnisse der Ordnungspolitik entstehen: ein privatisiertes Monopol in den Händen professioneller, international erfahrener Manager. Während das staatliche Monopol vorher von öffentlich Bediensteten verwaltet wurde, die zwar der Kostensteigerung nicht wirksam entgegengetreten sind, aber auch auf der Absatzseite eine unter kommerziellem Aspekt zurückhaltende Position eingenommen haben, muss bei einem privaten Monopolisten damit gerechnet werden, dass er seine Marktposition im Rahmen der gesetzlichen Grenzen soweit wie möglich ausnützt. Niemand könnte mit einem solchen ordnungspolitischen Rahmen dauerhaft zufrieden sein. Die gesetzlich zugelassenen Wettbewerber würden den Markt nicht betreten können oder vom Markt wieder verdrängt werden. Die Verbraucher würden Monopolpreise für Monopolleistungen bezahlen, und das privatisierte Großunternehmen müsste schließlich befürchten, wieder stärker vom Staat reguliert zu werden. Es liegt in allseitigem Interesse, ein Gleichgewicht zwischen zunehmender Verselbstständigung des entstaatlichten Betriebes und der Entstehung von vitalem Wettbewerb herbeizuführen.
Während des gesamten Reformprozesses ist gegenüber dem amerikanischen Liberalisierungsprozess ein deutlicher Unterschied praktiziert worden: Während man in den USA, die Macht des ehemaligen Monopolisten AT&T dadurch einschränken wollte, dass man ihm bestimmte Geschäftsfelder vorenthielt, ihm also z.B. verbot, in die Datenverarbeitung, in den Datenbankabruf, in den Mobilfunk oder in das Kabelfernsehen einzutreten, hat man in Deutschland (wie überhaupt in Kontinentaleuropa) dem bisherigen Staatsunternehmen alle Betätigungsfelder zugestanden. Es wurde umgekehrt gefragt, welche Dienste die neuen Wettbewerber anbieten dürfen. Dahinter steht die Sorge, das alte Großunternehmen könnte unter Wettbewerbsbedingungen Schaden nehmen. Erst im weiteren Verlauf des Reformprozesses wurde deutlich, dass es nicht so leicht ist, Wettbewerb auf einem bisher nicht dafür erschlossenen Markt zu erzeugen.
Schon bei der Einführung des Kabelfernsehens wurde von den Gegnern des Wettbewerbs befürchtet, die „Kommerzialisierung” habe gesellschaftlich schädigende Wirkung. Es wurde unterstellt, dass jeder Wettbewerber von vornherein mit einem unangemessen hohen Gewinn rechnen kann, während das ehemalige Staatsunternehmen unter der Last des Gemeinwohls leidet. Diese laienhafte Vorstellung von Unternehmungen und Märkten ist während des 10-jährigen Diskussionsprozesses nur langsam abgebaut worden.
Das Bundesministerium für Post und Telekommunikation hat sich nach der Herauslösung der Bundespostunternehmen auf die Hoheitsaufgaben konzentriert und die Öffnung des Marktes als staatliches Gestaltungsziel verstanden. Nicht mehr die Identifizierung mit dem immer noch staatlichen Monopolunternehmen, sondern die Förderung der neu auf den Markt tretenden Wettbewerber stand nun im Vordergrund.
Ein für die Deutsche Bundespost TELEKOM schmerzlicher Eingriff bestand darin, die Endgeräte-Zulassungsstelle in Saarbrücken dem Ministerium zu unterstellen. Die amtliche Zertifizierung wurde als Hoheitsakt verstanden. Dies bedeutete für die Deutsche Bundespost TELEKOM, dass auch sie ihre Endgeräte von der Obrigkeit zertifizieren lassen musste, während sie bisher gewöhnt war, selbst über die technischen Standards zu entscheiden. Es ging auch nicht mehr um die gewohnte Amtsbautechnik und die Formulierung von Pflichtenheften, wie es das Fernmeldetechnische Zentralamt bisher besorgt hatte, sondern um die Prüfung der Geräte dahingehend, ob sie andere Teilnehmer in der Nutzung von Telekommunikationsdiensten stören oder nicht.
Eine weitere Diskussion bezog sich auf den Grundstücksbegriff. Schon nach altem Recht war es Unternehmungen und anderen privaten Institutionen erlaubt, auf ihrem eigenen Grundstück eine Fernmeldeanlage, also vor allem eine Nebenstellenanlage zu betreiben. Zwar hatte das Reichsgericht bereits am 7.12.1911 entschieden, dass nicht die grundstücksrechtlich enge Betrachtung, sondern die äußere Erscheinung des Grundstücks hinsichtlich seiner wirtschaftlichen Nutzung maßgeblich ist. Aber im Laufe der Jahrzehnte hatte die Deutsche Reichspost und später die Deutsche Bundespost eine zunehmend restriktive Auslegung des Grundstücksbegriffs durchgesetzt. Nach der Postreform I hat das Postministerium wieder eine weitgefasste Grundstücksbetrachtung vorgeschrieben, sodass Unternehmungen, deren Grundstücke durch öffentliche Straßen geteilt waren, wieder eine das Ganze versorgende Nebenstellenanlage betreiben durften. Sogar für Grundstücke, die weit voneinander entfernt liegen, wurden großzügige Genehmigungen erteilt.
Eine ausschlaggebende Förderung privater Telekommunikationsbetreiber bezog sich auf die Mietleitungen. Die privaten Betreiber von Mobilfunknetzen beklagten sich darüber, dass Mietleitungen nicht schnell genug, nicht in der notwendigen Qualität und vor allem nicht zu vertretbaren Preisen bereitgestellt wurden. Das Ministerium hat daraufhin die Kalkulation der Deutschen Bundespost TELEKOM überprüft und eine drastische Preissenkung für Mietleitungen erzwungen.
Dazu waren umfangreiche Kostenerhebungen und Vergleiche zu den Mietleitungstarifen in anderen Ländern nötig. Die Mietleitungstarife wurden so bemessen, dass die TELEKOM auch unter Berücksichtigung ihrer Altlasten noch kostendeckend arbeiten konnte. Die Preise lagen noch deutlich über dem Niveau in Großbritannien und den USA. Um den privaten Wettbewerbern die Möglichkeit einzuräumen, sich durch eigene Investitionen günstiger mit Übertragungswegen zu versorgen, wurde zusätzlich die Erlaubnis erteilt, Richtfunkstrecken selbst zu bauen. Damit war das Netzmonopol, das noch in der Regierungskommission Fernmeldewesen derart umstritten war, in einem wesentlichen Punkt ausgehebelt.
Die wahrscheinlich wichtigste Fortentwicklung auf dem Wege zur Öffnung des Marktes bestand in der Einengung des Telefondienstmonopols. Nach § 1 des novellierten Fernmeldeanlagengesetzes hieß es, dass die „Vermittlung von Sprache für andere” dem Monopol der Deutschen Bundespost TELEKOM unterliegt. Nun wurde vom Bundespostministerium geregelt, ob „für andere” bedeutet, dass jeder andere oder nur jeder beliebige andere gemeint ist. Der beliebige andere ist die Öffentlichkeit, und darauf sollte sich das Telefondienstmonopol beziehen. Wenn dagegen ein Unternehmen mit bestimmten anderen, also regelmäßigen Kommunikationspartnern, z.B. den eigenen Außenstellen kommuniziert, auch wenn diese in anderer Rechtsform betrieben werden, oder wenn ein Industrieunternehmen mit seinen Zulieferern spricht, dann handelt es sich um Kommunikationsvorgänge innerhalb geschlossener Nutzergruppen. Diese Netze für Kommunikationsgemeinschaften (Forner 1992) wurden aus dem Telefondienstmonopol herausgenommen. Wohlgemerkt war bereits durch die Postreform I sichergestellt, dass derartige Kommunikationsformen, soweit sie sich auf Daten, Texte und Festbilder bezogen, ohnehin freigegeben waren. Das Zusätzliche bezog sich jetzt auf die Einbeziehung der Sprache, also des internen Telefondienstes. Damit war ein lukratives Marktsegment aus dem bisher noch umfassenden Telefondienstmonopol der Deutschen Bundespost TELEKOM ausgegliedert. Nun nahmen alle Großunternehmen der Industrie, der Kredit- und Versicherungswirtschaft sowie des Handels wahr, dass sich der Markt veränderte und neue Chancen zur Teilnahme an der Telekommunikation entstanden.
Es erwies sich, dass die Corporate Networks das wirksamste Druckmittel für den schnellen Fortgang des Reformprozesses waren. Je länger man an den alten gesetzlichen Vorbehalten festhielt, desto umfangreicher wuchsen die Corporate Networks, sodass der TELEKOM erhebliche Deckungsbeiträge davonschwammen.
Für eine langfristig angelegte Ordnungspolitik waren die Corporate Networks nicht unbedenklich. Sie nahmen den höchstwertigen Kommunikationsverkehr der Wirtschaft in Anspruch. Wenn ihre Entwicklung über ein bis zwei Jahrzehnte weitergegangen wäre, hätte sich eine Beseitigung des Monopols der TELEKOM nur noch auf den Kommunikationsbedarf privater Haushalte bezogen. Denn die Unternehmungen wären schwerlich zu überzeugen gewesen, ihre inzwischen aufgebauten Inselnetze wieder aufzugeben. Da diese nicht dieselben Größenvorteile (Kostendegression) wie bundesweite Netze erreichen konnten, wäre eine wirtschaftlich nur zweitbeste Lösung realisiert worden. Glücklicherweise wurde der Reformprozess aber innerhalb weniger Jahre so schnell vorangetrieben, dass die Corporate Networks sich auf solche geschlossenen Benutzergruppen beschränkten, die einen besonders engen Kommunikationskontakt zueinander besitzen (Selbstversorger). Es blieb gleichsam noch hinreichend viel Markt übrig für die Gesamtreform.
Diese verzweigten Argumentationen und zu lösenden Teilaufgaben waren zu Beginn des Reformprozesses nicht bekannt. Sie wurden erst im Verlauf der schrittweisen Aufdeckung des Problemfeldes ersichtlich. So entstanden auch neue Reformaufgaben, je nachdem welcher Pfad der Verselbstständigung der Bundespost und der Öffnung des Marktes eingeschlagen wurde.
In überzeugender Weise wurde deutlich, dass die Reform des Post- und Fernmeldewesens aus einem langwierigen Prozess bestand, der nicht durch einen einzigen umfassenden Änderungsakt und auch nicht durch eine einzige Gesetzgebung bewältigt werden konnte. Vielmehr musste jeweils nach dem Erreichen einer Reformstufe ein weiterer darauf aufbauender Schritt konzipiert werden. Wichtig war nur, dass die einzelnen Reformimpulse in die gleiche Richtung zielten und jede einzelne Maßnahme die Zustimmung oder zumindest die Duldung der betroffenen Interessenpositionen fand.
Hierzu hat das Bundesministerium für Post und Telekommunikation (BMPT) ein transparentes Verfahren zur Diskussion mit der betroffenen Öffentlichkeit entwickelt. Vor jedem Reformschritt, der entweder aus einer fortschreitend liberalen Interpretation des bestehenden Gesetzes oder aus der Vorbereitung einer Verordnung bestand, wurden die beabsichtigten Maßnahmen veröffentlicht. Es schlossen sich schriftliche und mündliche Anhörungen an, die auch ausländische Interessenvertreter einbezogen. Daraufhin wurde eine Dokumentation des Meinungsbildes erarbeitet und die schließlich getroffene Entscheidung mit den angeführten Begründungen in der „Informationsserie zu Regulierungsfragen” (siehe Verzeichnis der zitierten Quellen) publiziert. Eine derart offene Vorbereitung ministerieller Entscheidungen war für die deutsche Verwaltungspraxis bisher ungewöhnlich und führte zu einer erkennbaren Absenkung des Reformwiderstandes.
Jetzt traten auch erstmalig die neuen Wettbewerber in die öffentliche Diskussion ein. Sie hatten sich vorher zurückgehalten und den lautstarken Gegnern der Reform das Feld überlassen.
D. Privatisierung und vollständige Marktöffnung I. Grundgesetzänderung 1994
Durch die bisherigen Reformschritte war die Interpretationsfähigkeit des Grundgesetzes bis zur Dehnungsgrenze eingehalten worden. Dies gilt wohlgemerkt nicht für die Begründung von Wettbewerb, denn ein Monopol des Post- und Fernmeldewesens war niemals Bestandteil der deutschen Verfassung. In Art. 87 des Grundgesetzes von 1949 wurde lediglich verlangt, dass die Deutsche Bundespost „in bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau” geführt werden muss. Damit ist verlangt, dass jedes Postamt in der Fläche ein Bestandteil der Bundesverwaltung und nicht der Verwaltung des betreffenden Bundeslandes ist. Zusätzlich zu dieser Kompetenzzuordnung wurde von der herrschenden Meinung der Juristen anerkannt, dass eine Privatisierung der Deutschen Bundespost (und ihrer Teile) nur bei einer Änderung dieser grundgesetzlichen Bestimmung möglich sei.
Die Privatisierung war notwendig, wenn man die Deutsche Bundespost TELEKOM (und die Deutsche Bundespost POSTDIENST sowie die Deutsche Bundespost POSTBANK) in den internationalen Wettbewerb stellen wollte. Denn es ist schwer vorstellbar, dass eine bundesunmittelbare Verwaltung auf ausländischen Märkten tätig wird (Witte 1993, 1994), ganz abgesehen davon, dass sie durch ihre enge Bindung an das öffentliche Haushalts- und Dienstrecht in ihrer Wettbewerbsfähigkeit stark behindert war.
Bereits Bundespostminister Schwarz-Schilling hat im Anschluss an die Postreform I, die mit einfacher parlamentarischer Mehrheit beschlossen worden war, den Prozess zur Grundgesetzänderung eingeleitet. Er stieß auf starken Widerstand, der insbesondere von der Deutschen Postgewerkschaft abgestützt wurde. Diese befürchtete, dass eine privatisierte Deutsche Bundespost TELEKOM (und noch mehr eine Deutsche Bundespost POSTDIENST) die über Jahrzehnte errungenen arbeitsrechtlichen und mitbestimmungsrechtlichen Vereinbarungen und Gewohnheitsrechte aufheben würde. Allenfalls sei eine Anstalt öffentlichen Rechts erträglich. Diese Ansicht wurde von Teilen der SPD-Fraktion geteilt und auch vom Deutschen Beamtenbund vertreten.
Der Nachfolger im Amt, Bundespostminister Wolfgang Bötsch, hat dennoch die Grundgesetzänderung durchgesetzt. Wie im Anschluss zu zeigen ist, musste ein politischer Preis bezahlt werden.
Die Neufassung des Art. 87 f GG vom 30. August 1994 lautet:
(3) Unbeschadet des Absatzes 2 Satz 2 führt der Bund in der Rechtsform einer bundesunmittelbaren Anstalt des öffentlichen Rechts einzelne Aufgaben in Bezug auf die aus dem Sondervermögen Deutsche Bundespost hervorgegangenen Unternehmen nach Maßgabe eines Bundesgesetzes aus.”
Die in Absatz 3 von Art. 87 f GG genannte bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts blieb als Verhandlungsergebnis erhalten, obgleich die 3 Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost in die Rechtsform der Aktiengesellschaft überführt wurden. Die Anstalt hält die Bundesbeteiligungen an den Aktiengesellschaften und verwaltet die Sozialeinrichtungen der früheren Bundespost.
Die Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost erbringen ihre Dienstleistungen als privatwirtschaftliche Tätigkeit neben anderen privaten Anbietern. Während das Monopol vorher nicht in der Verfassung genannt war, ist nun sogar der Wettbewerb - wenn auch nicht als Wort - enthalten. Hier hat der Verfassungsgeber also überdeutlich formuliert, was er meint. Eine Streichung der alten Bestimmung des Grundgesetzes hätte es wohl auch getan. Dies war jedoch nicht möglich, weil die Daseinsvorsorge (Witte 1997 b) als 2. Hälfte des über die Parteigrenzen hinweg gefundenen Kompromisses ebenfalls Verfassungsrang erhalten sollte. In Art. 87 f Abs. 1 GG wurde daraufhin die Gewährleistungspflicht des Bundes gegenüber den sogenannten Universaldiensten formuliert. Dabei bezieht sich die „Angemessenheit” auf die Qualität der Leistung (Beschaffenheit) und das „Ausreichende” auf die notwendige Quantität (Menge). Die sozialpolitisch besorgten Verhandlungspartner befürchteten, dass eine Privatisierung ohne Verpflichtung zum Gemeinwohl Nachteile für einkommensschwache Bevölkerungsgruppen und für den ländlichen Raum nach sich ziehen könnte.
Diesem Argument wurde entgegengehalten, dass die Marktwirtschaft erfahrungsgemäß zur Überversorgung neigt und schließlich auch bei elementaren Versorgungsgütern (Ernährung, Bekleidung) zu einer flächendeckenden Bedürfnisbefriedigung geführt habe. Auch sei Deutschland so gleichmäßig besiedelt und wirtschaftlich erschlossen, dass es - im Gegensatz zu Ländern mit dünn besiedelten Gebieten - nicht zu regionaler Unterversorgung kommen werde. Als Antwort wurde betont, dass bei einer hinreichenden Grundversorgung die staatliche Gewährleistungspflicht eben nicht eintritt. Wer an die positive Sozialwirkung der Marktwirtschaft glaube, könne der Universaldienstverpflichtung des Staates zustimmen, weil diese praktisch nicht relevant werde. Aber sicherheitshalber bleibe die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung verfassungsrechtlich geschützt.
Die beiden Grundüberzeugungen blieben bis zur gemeinsamen Verabschiedung der Verfassungsänderung bestehen. Wettbewerb und Universaldienst stehen also nun nebeneinander im Grundgesetz. Der parteiübergreifende Konsens bestand nicht in der Erkenntnis, beide Bestimmungen seien nötig. Vielmehr hat jede der beiden Seiten geglaubt, dass die von ihr geforderte Formulierung notwendig und die Formulierung der Gegenseite unschädlich sei. Es handelt sich um ein interessantes Ergebnis parlamentarischer Übereinkunft. Man kann gespannt sein, welchen Weg die reale Entwicklung findet.
Die Verpflichtung, allen Bürgern die Telekommunikation zu angemessenen Bedingungen anzubieten, ist allerdings in den Telekommunikationsgesetzen der meisten Staaten enthalten, auch derjenigen, die den Markt für den Wettbewerb geöffnet haben. Das Recht auf Telekommunikation ist bereits im Communications Act der USA von 1934 enthalten. Sogar in Neuseeland, wo auf eine staatliche Regulierung völlig verzichtet wurde, ist die Universaldienstverflichtung des marktbeherrschenden Netzbetreibers gesetzlich vorgeschrieben. In den kontinentaleuropäischen Staaten wurde früher eine gesetzliche Verpflichtung zur Gewährleistung des Gemeinwohls für entbehrlich gehalten, weil der Staat selbst als Betreiber der Fernmeldeverwaltung für ein flächendeckendes Angebot sorgen konnte.
Umso mehr ist hervorzuheben, dass in Deutschland nach der Privatisierung und nach der Zulassung weiterer privater Anbieter nicht nur eine gesetzliche, sondern darüber hinaus eine verfassungsrechtliche Verankerung vorgenommen wurde. Insgesamt hat sich das deutsche parlamentarische System am Beispiel der Ordnungspolitik zum Post- und Fernmeldewesen hervorragend bewährt. Trotz aller Unterschiede des politischen Parteienspektrums hat man sich auf eine zukunftssichere Grundordnung geeinigt. Dies ist auch im Ausland mit Respekt bemerkt worden.
Die Handhabung der grundgesetzlichen Gewährleistung von Universaldiensten ist im Telekommunikationsgesetz (TKG) vom 25. Juli 1996 detailliert geregelt:
Im 2. Schritt kann die Regulierungsbehörde nach Ablauf der gesetzten Monatsfrist einen Lizenznehmer (Anbieter), der auf dem jeweiligen sachlich und räumlich relevanten Markt über eineFür den Fall einer Versorgungslücke ist ein formalisiertes und transparentes Regulierungsverfahren vorgesehen. Als erster Schritt ist durch die Regulierungsbehörde festzustellen, „auf welchem sachlich und räumlich relevanten Markt eine Universaldienstleistung nicht angemessen oder ausreichend erbracht wird oder auf welchem sachlich und räumlich relevanten Markt zu besorgen ist, dass eine solche Versorgung nicht gewährleistet sein wird.” (§ 19 (1) TKG). Diese Feststellung ist in ihren qualitativen und quantitativen Merkmalen zu veröffentlichen. Gleichzeitig werden alle Anbieter auf dem Telekommunikationsmarkt aufgefordert, die (restliche) Universaldienstleistung ohne finanziellen Ausgleich zu erbringen.
marktbeherrschende Stellung verfügt, dazu verpflichten, diese Universaldienstleistung zu erbringen (§ 19 (2) TKG). Unter bestimmten Bedingungen können auch andere Anbieter in die Verpflichtung einbezogen werden (§ 19 (3) TKG). Macht ein Anbieter, der zur Erbringung der Universaldienstleistung verpflichtet werden soll, glaubhaft, dass die langfristigen zusätzlichen Kosten der effizienten Bereitstellung der Dienstleistung höher sind als die mit der zusätzlichen Universaldienstleistung erzielten Erträge (Defizit), kann ein finanzieller Ausgleich gewährt werden. Falls mehrere Anbieter zur Schließung der Deckungslücke verpflichtet wurden, wählt die Regulierungsbehörde dasjenige Unternehmen aus, das den geringsten finanziellen Ausgleich verlangt (§ 19 (5) und § 20 (2) TKG).
In einem weiteren Schritt wird geklärt, wie die finanziellen Mittel für die Erbringung der restlichen Universaldienstleistung aufgebracht werden (Universaldienstleistungsabgabe nach § 21 (1) TKG). Jeder Lizenznehmer (Anbieter), der auf dem jeweiligen sachlich relevanten Markt tätig ist und einen Anteil von mindestens 4 Prozent des Gesamtumsatzes dieses Marktes auf sich vereinigt, hat eine Universaldienstleistungsabgabe zu tragen (§ 21 (1) TKG). Der Anteil bemisst sich nach dem Verhältnis seines Umsatzes zum Gesamtumsatz des betreffenden Marktes. Im Ergebnis wird also das marktbeherrschende Unternehmen genauso zur flächendeckenden Versorgung herangezogen, wie dies für die frühere staatliche Fernmeldeverwaltung galt. Erst wenn sich der Wettbewerb voll entfaltet hat und mehrere Anbieter nennenswerte Marktanteile errungen haben, wird die Universaldienstleistungsabgabe wirklich auf verschiedene Schultern verteilt. Deshalb ist mittelfristig zu erwarten, dass der Altwettbewerber die flächendeckende Versorgung freiwillig übernimmt, denn andernfalls wird er über die Universaldienstleistungsabgabe ohnehin zur Übernahme des größten Teils der finanziellen Lasten verpflichtet.
Der präzise und detaillierte Umgang mit diesem Zentralproblem der Telekommunikationspolitik war erst in einer zeitlich fortgeschrittenen und in der geistigen Durchdringung reifen Phase des gesamten Reformprozesses möglich. Diese Feststellung ist wichtig, weil oft gefragt wird, warum der Reformprozess von 1985 - 1996 dauern musste. Es wäre unmöglich gewesen, im Zuge der ersten Postreform eine solche Integration der Pflichten und Rechte zu konstruieren. Man war allseits noch in der Stufe der Entdeckung und Durchdringung des Gesamtproblems. Es wurden ja auch die Pflichtleistungen bereits beim Namen genannt; aber ihre praktische Ausgestaltung und vor allem die Prozedur zur gerechten Verteilung der Pflichten konnten erst nach Vorliegen der ersten Erfahrungen mit dem Wettbewerb konzipiert werden.
Die transparente und in Stufen erfolgende Bewältigung des Universaldienstproblems ist vor allem deshalb wichtig, weil die staatliche Gewährleistungspflicht nicht zur staatlichen Wirtschaftslenkung missbraucht werden darf. Ob ein Universaldienst vorliegt oder nicht, entscheidet die Mehrheit der Abnehmer auf dem Telekommunikationsmarkt. Erst wenn sich ein Dienst soweit durchgesetzt hat, dass er unzweifelhaft einem breiten Bedarf gewidmet ist, besteht Veranlassung, eine noch nicht erfolgte „Restversorgung” sicherzustellen.
Mit dem Telekommunikationsgesetz von 1996 wird der Markt für alle Telekommunikationsleistungen, auch für die Errichtung von Netzen vollständig freigegeben, allerdings für den Telefondienst erst zum 1. Januar 1998. Der Gesetzgeber hat also in Übereinstimmung mit der Europäischen Union eine gewisse Übergangszeit im Interesse der Planungssicherheit eingeräumt.
Die Forschungskommission für Regulierung und Wettbewerb hat sich insbesondere mit der Prozedur zur Gewährleistung von Universaldiensten, mit der Unabhängigkeit der neu zu schaffenden Regulierungsbehörde und mit dem Recht des Bürgers zum Wechsel des Netzbetreibers (Call-by-Call, Preselection, Nummernportabilität) beschäftigt und entsprechende Vorschläge unterbreitet.
Schon das Wort „Regulierung” (Witte 1996) war in der Sprache der deutschen Gesetzgebung zunächst ein Fremdkörper. Erst mit dem Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens vom 14. September 1994 wurde der Begriff in das deutsche Rechtssystem eingefügt. Die in Großbritannien und in den USA seit vielen Jahrzehnten gepflegte Regulierungspraxis folgt dem Gedanken, rechtswirksame Maßnahmen durch eine politisch unabhängige Behörde entscheiden zu lassen und damit einen staatlichen Eingriff „etwas unterhalb der Gesetzgebung” zuzulassen. Hinter den Regulierungsentscheidungen der amerikanischen Federal Communications Commissions (FCC) und des britischen Office of Telecommunications (Oftel) stand stets die Drohung, durch die stärkere Waffe der Gesetzgebung unterstützt zu werden. Der Vorteil dieser „Eingriffe der leichten Hand” liegt in der Möglichkeit, eine Fehlentscheidung schneller zurücknehmen zu können, als dies bei einer Gesetzesnovellierung möglich ist. Deshalb ist es richtig, die nach der Privatisierung der Bundespost-Unterehmen verbliebenen Hoheitsaufgaben des Staates einerseits auf ein Bundesministerium (BMWi) und andererseits auf eine sektorspezifische Regulierungsbehörde (RegTP) zu verteilen. Das Bundesministerium für Wirtschaft ist nach der Auflösung des Postministeriums für Gesetzgebung und Verordnungen sowie insgesamt für das Verhältnis zum Parlament und zur Vertretung der Bundesrepublik Deutschland gegenüber dem Ausland zuständig. Die Regulierungsbehörde soll weitgehend unabhängig die kontinuierlichen ordnungspolitischen Maßnahmen zur Öffnung des Marktes für den Wettbewerb ergreifen.
Die Unabhängigkeit sollte so verstanden werden, dass die Regulierungsbehörde im Rahmen des Gesetzes nach freiem Ermessen entscheidet. Die von der Regulierungspolitik (Witte 1998) betroffenen Unternehmen sind daran zu hindern, Einfluss auf die Regulierungsinstanz zu nehmen. Sie sind auf den Rechtsweg verwiesen. Auch die fiskalischen Interessen des Staates, die aus dem noch verbliebenen Aktienbesitz entstehen, sollten von der Regulierungsbehörde ferngehalten werden.
Allerdings kann es in der parlamentarischen Demokratie keine Regulierung geben, die außerhalb der Verantwortung gegenüber dem Parlament steht. Deshalb gibt das TKG § 66 (5) dem Bundesministerium für Wirtschaft das Recht, allgemeine Anweisungen für den Erlass oder die Unterlassung von Entscheidungen der Regulierungsbehörde vorzugeben. Die Weisungen sind schriftlich zu formulieren und im Bundesanzeiger zu veröffentlichen. Damit ist die Anbindung der Regulierung an das parlamentarische Verantwortungssystem sichergestellt, die notwendige Transparenz herbeigeführt und vor allen Dingen wird verhindert, dass einzelne Interessengruppen, politische Richtungen oder nicht legitimierte Instanzen einen informalen, nach außen hin nicht erkennbaren Einfluss nehmen.
Die Regulierung des Telekommunikationsmarktes ist kein einmaliger Hoheitsakt, der endgültig und unkorrigiert verordnet wird. Es handelt sich vielmehr um einen permanenten Lernprozess. Die Regulierungsaufgabe ist erst erfüllt, wenn der Markt seine selbstregulierende Kraft gewonnen hat.
Ein für die Zukunft der Telekommunikation ausschlaggebender Reformschritt ist die Herbeiführung der sogenannten Nummernportabilität. Diese bedeutet, dass der Teilnehmer seine Rufnummer im Ortsnetz beibehalten kann, wenn er den Netzbetreiber (die Telefongesellschaft) wechseln möchte. Selbst wenn er ihn nicht grundsätzlich, sondern nur für ein einzelnes Gespräch wechseln möchte, dürfen ihm keine Nachteile entstehen. Es handelt sich um die beiden Wettbewerbsformen der dauerhaften Voreinstellung (Preselection) der Telefongesellschaft oder deren Auswahl lediglich für ein einzelnes Gespräch (Call-by-Call). Insbesondere die dauerhafte Voreinstellung hätte für den Teilnehmer den Nachteil, seinen Geschäftskunden und anderen Kommunikationspartnern die neue Nummer mitteilen zu müssen, Adressen und Werbebotschaften zu ändern etc.
Wenn die Nummernportabilität nicht sichergestellt wird, kann mit der Bereitschaft zum Wechseln der Telefongesellschaft kaum gerechnet werden. Es würde sich um eine Eintrittsbarriere für jeden neuen Diensteanbieter handeln.
Obgleich die Anforderung der Nummernportabilität einfach und überzeugend klingt, ist sie doch organisatorisch, wirtschaftich und sogar technisch schwer zu vollziehen. Es bedurfte deshalb der Einsetzung eines Expertengremiums für Numerierungsfragen beim Bundesministerium für Post und Telekommunikation (Mitgliederliste im Anhang 6), um die damit zusammenhängenden Probleme zu erkennen, die Teilfragen auszudiskutieren und mit den Beteiligten soweit wie möglich zum Konsens zu gelangen.
Unter dem Aspekt der Reihenfolge und der Geschwindigkeit des Reformvorgangs ist festzustellen, dass eine derart tiefgreifende Konzeption der Nummerierung in einer frühen Phase des Reformprozesses nicht hätte bewältigt werden können. Dies bedeutet, dass eine Öffnung des Telekommunikationsmarktes für den einfachen Telefondienst im Rahmen der Postreform I schon aus organisatorisch-technischen Gründen nicht möglich gewesen wäre oder erhebliche Fehler enthalten hätte. In Großbritannien hat man es 1984 versucht und kämpft heute noch mit dem Problem der Nummernportabilität.
Die Würdigung des Reformprozesses kann nicht abgeschlossen werden, ohne auf eine Periode höchster ordnungspolitischer Gefahr hinzuweisen: Es handelt sich um die Zeit zwischen Verabschiedung der Grundgesetzänderung 1994 und der Verabschiedung des Telekommunikationsgesetzes 1996. In dieser Zwischenzeit wurde die Gründung der Aktiengesellschaften, insbesondere der Deutschen Telekom AG und deren Börsengang, intensiv betrieben. Die Beamtenverhältnisse wurden mit einem „Beleihungsmodell” aufgefangen und die Loslösung der Unternehmen von der Bundesverwaltung vollzogen.
So sehr dies begrüßt wurde, musste doch daran erinnert werden, dass die Privatisierung nur mit der gleichzeitigen Beseitigung der Monopolrechte vertretbar war. Wenn es nicht gelungen wäre, den Wettbewerb herbeizuführen, also den Markt für neue Anbieter zu öffnen, dann wäre ein privatisiertes Monopol entstanden, also derjenige Zustand, der in den USA im Jahre 1982 als unerträglich angesehen wurde und zur Divestiture führte.
Wenn sich die mühsam herbeigeführte Einigkeit der großen Fraktionen des Deutschen Bundestages mit der Grundgesetzänderung 1994 erschöpft hätte und das Telekommunikationsgesetz (z.B. wegen des Widerstandes im Bundesrat) gescheitert wäre, dann hätte der Reformprozess die falsche Richtung eingeschlagen. Kein Ministerium und keine - im Übrigen dann auch noch nicht existente - Regulierungsbehörde hätte durch Entgeltregulierung, Interconnection-Bestimmungen und Universaldienstentscheidungen die disziplinierende Macht des Wettbewerbs ersetzen können.
Während also in verschiedenen Phasen des Reformprozesses keine Eile bestand, die beteiligten Interessenvertreter zu schnellem Handeln anzuregen, war nach der Grundgesetzänderung eine hohe Dringlichkeit für ein Marktöffnungs- und Regulierungsgesetz gegeben. Mit dem Telekommunikationsgesetz von 1996 ist diese Anforderung erfüllt worden.
Der Gesetzgeber hat auch erkannt, dass mit dem TKG nicht das letzte Wort gesprochen sein kann. Dazu ist der betroffene Teil der Volkswirtschaft viel zu sehr in Veränderung befindlich. Neue Fragen werden auftreten und bedürfen der ordnungspolitischen Entscheidung.
Schon warten die Einbeziehung der sogenannten Content-Medien (Electronic Commerce, Video-on-demand, vielleicht auch der Rundfunk insgesamt) sowie die Reziprozität zwischen den Staaten der Europäischen Union auf eine grenzüberschreitende Neuordnung. Oder sollte uns gar das Internet zwingen, eine weltweite Telekommunikationsordnung anzustreben?
Aber diese neuen Fragen sind nicht bedrohlich, denn heute stehen die Instrumente zur Verfügung, schwierige Reformaufgaben lösen zu können. Das Regulierungsregime für Telekommunikation und Post (RegTP) hat sich bewährt und wird von den Parteien des Deutschen Bundestages abgestützt. Eine Rücknahme der Privatisierung und der Deregulierung wird von keiner Seite verlangt. Die Bevölkerung hat erlebt, wie der Wettbewerb die Preise senkt und die Kundenorientierung fördert.
Die Deutsche Telekom AG hat ihre Vergangenheit als öffentliche Verwaltung bemerkenswert schnell überwunden. Obgleich bei der Privatisierung mehr als 200.000 öffentlich Bedienstete übernommen wurden, gelang die innere Umorientierung und die äußere Hinwendung zum Kunden in wenigen Jahren. Dabei half der wachsende Konkurrenzdruck und die beginnende Internationalisierung. Für den Betriebswirt ist offenkundig, dass erst mit dem Entstehen eines wettbewerblichen Umfeldes von einer Unternehmung gesprochen werden kann.
Der neu geöffnete Telekommunikationsmarkt wurde von einer Vielzahl sehr unterschiedlicher Unternehmen betreten. Zwar nimmt der frühere Monopolist immer noch in vielen Bereichen eine marktbeherrschende Position ein. Aber bei den Endgeräten und den Nichtsprachdiensten sowie im Mobilfunk findet bereits ein vitaler Wettbewerb statt.
Im Telefondienst ist zwischen dem Weitverkehr und dem Ortsverkehr zu unterscheiden. Im Orstnetz bestehen noch Reste des „natürlichen Monopols”. Hier wird erwartet, dass neue Techniken (Funkstrecke, Fernsehkabel, Stromleitung) den alternativen Zugang zum Kunden öffnen. Inzwischen wird die gemeinsame Nutzung der bestehenden Infrastruktur durch eine detaillierte Regulierung (Entbündelung der Teilnehmeranschlussleitung, Entgelte nach den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung, Zusammenschaltungsbedingungen etc.) erreicht. In den Geschäftszentren der Großstädte entstehen moderne Inselnetze mit Hochgeschwindigkeitsstrecken in Ringstruktur. Zusätzlich werden von einigen Gemeinden flächendeckende Netze errichtet (City-Carrier).
Im Weitverkehr sind mehrere große Industrieunternehmen aktiv. Sie bauen die bereits seit Jahrzehnten existierenden Netze der Bahn und der Energieversorgung weiter aus und erreichen fortschreitend die Endkunden. Zusätzlich haben sich neugegründete Telefongesellschaften mit originellem Unternehmensprofil und aggressiver Preispolitik etabliert. Gegenüber ausländischen Investoren wurden keinerlei Hürden aufgebaut. Im Gegensatz zu anderen Ländern ist Deutschland offen für den Erwerb von Aktien der Deutschen Telekom AG und für eine beliebige Beteiligung an den neuen Wettbewerbern.
Auch die Errichtung von Netzen, die noch in den 1980er Jahren umstritten war, steht ünter den liberalen Lizenzbedingungen jedem Investor offen. Tatsächlich wird davon auch zunehmend Gebrauch gemacht. Denn die eigene Infrastruktur bietet neue strategische Spielräume, während eine Beschränkung auf reine Dienstleistungen zu ständigen Konflikten bei der Mitbenutzung der fremden Infrastruktur (Mietleitungen, Interconnection-Preise) führt.
Diese Vielfalt von Wettbewerbern - vom global operierenden Großunternehmen bis zum Start-up-Gründer - lässt sich aus der Realität nicht mehr verdrängen. Der Markt wächst mit vorher nicht gekannten Wachstumsraten. Die Nachfrage wird differenzierter und anspruchsvoller. Selbst Rückschläge können die Entwicklung zum privaten Wettbewerbsmarkt nicht mehr aufhalten. Jedenfalls erhält der Bürger jetzt eine Fülle von Dienstleistungen der Telekommunikation in höherer Qualität und zu erheblich niedrigeren Preisen als zu Zeiten des Staatsmonopols.
Mitglieder der Sachverständigen-Kommission für die Deutsche Bundespost 1964/1965:
Helmut Ammon, Ministerialdirektor a.D.
Dr.-Ing. Volker Aschoff, Professor für Fernmeldetechnik an der Technischen Hochschule Aachen
Dr. sc. pol. Albrecht Düren, Hauptgeschäftsführer des Deutschen lndustrie- und Handelstages
Ernst Falkenheim, Direktor
Karl Glaser, Direktor und Vorstandsmitglied der Maschinenfabrik Weingarten AG
Dr. Walter Hamm, Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Marburg/Lahn
Dr. Gert von Kortzfleisch, Professor für Betriebswirtschaftslehre an der Wirtschaftshochschule Mannheim
„Kommission Deutsche Bundespost” 1969/1970
Sitzungsleiter:
Staatssekretär Kurt Gscheidle
Staatssekretär Prof. Dr.-Ing. Hans Pausch
Ammon, Helmut
Apel, Hans, Dr.
MdB, Stellvertretender Vorsitzender der sozialdemokratischen Bundestagsfraktion und Vorsitzender des Ausschusses für Verkehr und für das Post- und Fernmeldewesen beim Deutschen Bundestag
Amdt, Rudi
Minister für Wirtschaft und Verkehr des Landes Hessen
Berding, Franz, Dipl.-Volksw.
MdB, Hauptgeschäftsführer i.e.R. der Handwerkskammer Münster
Vorsitzender des Hauptpersonalrats beim Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen
Fehrenbach, Gustav 2. Vorsitzender der Deutschen Postgewerkschaft
Hamm, Walter, Prof. Dr. Professor der Universität Marburg
Hesselbach, Walter, Dr. h.c.
Vorsitzender des Vorstands der Bank für Gemeinwirtschaft AG und Vorsitzender des Verwaltungsrats der Deutschen Bundespost
Jentzsch, Wilhelm, Dr. Generalbevollmächtigter der „Orion” Schiffahrtsgesellschaft Reith & Co., Hamburg/Kiel, und Vorsitzender des Arbeitsausschusses des Verwaltungsrats der Deutschen Bundespost
Kienbaum, Gerhard, Dipl.-Ing.
MdB, Staatsminister a.D.
Lennertz, Josef, Prof. Dr.-Ing.
Geschäftsführer und p.h.G. der Telefonbau und Normalzeit GmbH
Lurch, Carl-Heinz
Rechtsanwalt, Geschäftsführer des Bundesverbandes des Deutschen Groß- und Außenhandels e. V.
Vorsitzender des Deutschen Postverbandes
Peiffer, Karl
Rechtsanwalt und Abteilungsleiter im Bundesverband der Deutschen Industrie e. V.
Salzwedel, Jürgen, Prof. Dr.
Professor der Universität Bonn
von Sanden, Dieter, Dipl.-Phys.
Direktor, Fa. Siemens AG
Schlegelberger, Hartwig, Dr.
Minister des Innern des Landes Schleswig-Holstein
Schlieker, Willy
Skusa, Werner, Dipl.-Kfm.
Geschäftsführer der Hauptgemeinschaft des Deutschen Einzelhandels e. V.
Stenger, Carl
1. Vorsitzender der Deutschen Postgewerkschaft
Titz, Hans-Joachim
Vorsitzender des Personalrats des Bundesministeriums für das Post- und Fernmeldewesen
Wachsmann, Gerhard
Präsident der Oldenburgischen Industrie- und Handelskammer und Vorstandsmitglied der Bremer Landesbank/Staatliche Kreditanstalt Oldenburg/Bremen
Witte, Eberhard, Prof. Dr.
Professor der Universität München
Kommission für den Ausbau des technischen Kommuniktionssystems 1974/1975 - KtK- Vorsitzender:
Prof. Dr. Eberhard Witte
Staatssekretär Willibald HilfStaatsrat Dr. Harald Schulze
KIaus-Jürgen Hoffie, MdB, FDP
Dr. Burkard Hirsch, MdB, FDP (bis April 1975)
Prof. Dr.-Ing. Karl-Hans Learmann, MdB, FDP (ab August 1975)
Dr. Peter Glotz, MdB, SPD (bis Juni 1974)
Lothar Schneider, SPD
Dipl.-Phys. Oskar Lafontaine, SPD (ab Oktober 1974)
Christian Lenzer, MdB, CDU Hans Bachem, Leitender Ministerialrat, CDU
Richard Stücklen, MdB, CSU Dr. Reinhold Kreile, MdB, CSU
Willibald Hilf, Staatssekretär, Rheinland-Pfalz
Dr. Waldemar Schreckenberger, Ministerialdirigent, Rheinland-Pfalz
Dr. Harald Schulze, Staatsrat, Freie und Hansestadt Hamburg
Hans-Joachim Kruse, Senatsdirektor, Freie und Hansestadt, Hamburg
Dr. Bruno Weinberger, Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände
Hermann Scheffler, MdB, Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände
Prof. Dr. Karl F. Hagenmüller, Gemeinschaftsauschuss der Deutschen Gewerblichen Wirtschaft
Dr. Hans Stork, Gemeinschaftsausschuss der Deutschen Gewerblichen Wirtschaft (ab Mai 1975)Dipl.-Volksw. Ernst W. David, Gemeinschaftsauschuss der Deutschen Gewerblichen Wirtschaft (ab Mai 1975)
Wolfgang Schmidt, Gemeinschaftsausschuss der Deutschen Gewerblichen Wirtschaft
Hermann Hoffmann, Gemeinschaftsausschuss der Deutschen Gewerblichen Wirtschaft
Hersteller nachrichtentechnischer Anlagen
Karl Edmund Michel, Verein Deutscher Maschinenbau-Anstalten
Dipl.-Kfm. Heinz Bubenheim, Verein Deutscher Maschinenbau-Anstalten
Dipl.-Phys. Dieter von Sanden, ZVEI
Dipl.-Ing. Joost von Wrangel, ZVEI
Günter Stephan, DGB
Dr. Detlef Hensche, DGB
Dipl.-Pol. Fritz Weise, DAG
Hans-Werner Burmeister, DAG
Prof. Dr. Hans Bausch, Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland
Manfred Jenke, Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland
Prof. Dr. Karl Holzamer, ZDF
Dr. Ernst W. Fuhr, ZDF
Dr. Johannes Binkowski, Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger
Karl-Friedrich Göltz, Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger
Werner Ernenputsch, Deutscher Journalistenverband
Dr. Hermann Meyn, Deutscher Journalistenverband
Prof. Dr.-Ing. Wolfgang Kaiser, Universität Stuttgart
Prof. Dr. Bernd-Peter Lange, Universität Osnabrück
Prof. Dr. Wolfgang R. Langenbucher, Universität München
Prof. Dr. Peter Lerche, Universität München
Prof. Dr. Eberhard Witte, Universität München
Mitgliederliste Regierungskommission Fernmeldewesen
Prof. Dr. Dres. h.c. Eberhard Witte
Institut für Organisation, Universität München
Stellvertretender Vorsitzender der Deutschen Postgewerkschaft
Dr. jur. Edmund Stoiber
MdL (CSU), Staatsminister, Leiter der Bayerischen Staatskanzlei
Dr. jur. Jürgen Terrahe
Vorstandsmitglied der Commerzbank AG
Vorsitzender des Bundesfachausschusses für Wirtschaft und Verbraucher der FDP
Dr. phil. Peter Glotz
Prof. Dr. jur. Wernhard Möschel
Lehrstuhl für Bürgerliches Recht, Handels- und Wirtschaftsrecht, Juristische Fakultät der Universität Tübingen
Dipl.- Volkswirt Dr. h.c. Tyll Necker
Lehrstuhl für Integrierte Schaltungen, Technische Universität München, Fraunhofer Institut für Festkörpertechnologie, München
1. Vorsitzender des Verbandes von Aufbaufirmen für Fernmeldeanlagen
Dr. rer.pol. Gerd Wigand
Vorstandsvorsitzender des Fachverbandes Informations- und Kommunikationstechnik im Zentralverband der Elektrotechnischen Industrie (ZVEI); Präsident des Dachverbandes der europäischen Kommunikations- und Elektronikindustrie (ECTEL)
Forschungskommission für Regulierung und Wettbewerb beim BMPT 1990-1998
Prof. Dr. Eberhard Witte (1990 bis Juni 1998)
Prof. Dr. Arnold Picot (seit Juli 1998, Mitglied seit 1997)
Prof. Dr. Alexander Broich
Prof. Dr. Walther Busse von Colbe
Prof. Dr. Juergen B. Donges seit 1990
Prof. Dr. Stephan Schrader
Gerhard Unholzer
Prof. Dr. Peter Vary
Expertengremium für Nummerierungsfragen beim Bundesministerium für Post und Telekommunikation 1995
Prof. Dr. Dres. h.c. Eberhard Witte, Universität München Stellvertreter und federführend für den Abschlussbericht
Prof. Dr. Stephan Schrader, Universität München
Ministerialdirektor Klaus-Dieter Scheurle,
Dr. Werner Neu,Geschäftsführer des Wissenschaftlichen Instituts für Kommunikationsdienste GmbH
Mitglied des Vorstandes der Deutschen Telekom AG
Dr. Horst Lennertz,
Mitglied der Geschäftsführung der E-Plus Mobilfunk GmbH
Mitglied der Geschäftsführung der Mannesmann Mobilfunk GmbH Gerd Eickers,
Vorsitzender des Verbandes der Telekommunikationsnetz- und Mehrwertdienstanbieter
Bundesministerium für Post und Telekommunikation:
Informationsserie zu Regulierungsfragen
1. Ausgabe, Mai 1991
Erläuterung und Zusammenfassung des Eckpunktepapiers „Telefondienstmonopol”
2. Ausgabe, September 1991
Ergebnis der öffentlichen Befragung zum Thema „Pflichtleistungen für die Unternehmen der Deutschen Bundespost”
3. Ausgabe, September 1991
Regulierung und Wettbewerb in der Telekommunikation „Neue Rahmenbedinungen für den Markt”
4. Ausgabe, Oktober 1991
Regulierungen zum Netzmonopol des Bundes
(Nach dem Inkrafttreten des Telekommunikationsgesetzes (1.8.1996) nicht mehr aktuell)
5. Ausgabe, Dezember 1991
Überlegungen zur Festlegung von Pflichtleistungen für die Unternehmen der Deutschen Bundespost „Analyse und Bewertung”
6. Ausgabe, April 1992
Genehmigungskonzept bezüglich der Tarife für allgemeine Mietleitungen, die dem Netzmonopol des Bundes zuzuordnen sind
7. Ausgabe, Juni 1992
Lizenzierungen und Regulierungen im Mobil- und Satellitenfunk
8. Ausgabe, September 1992
Regulierungen zum Telefondienstmonopol des Bundes März 1993, Aktualisierte Beilage
9. Ausgabe, März 1993
Price-cap-Regulierung für Monopoldienstleistungen für Zwecke des digitalen zellularen Mobilfunks
10. Ausgabe, Mai 1993
Genehmigungskonzept des BMPT für die Entwicklung der Telefontarife der Deutschen Bundespost TELEKOM
11. Ausgabe, Dezember 1993
12. Ausgabe, Juni 1997
Private Funknetze in der Bundesrepublik Deutschland
Florian, Winfried
Das Gutachten der Sachverständigen-Kommission für die Deutsche Bundespost, Jahrbuch des Postwesens 1966, S. 9ff
Forner, Helmut (Hrsg.)
Veröffentlichungen des Münchner Kreises; R. v Decker's Verlag, Heidelberg 1992
Die Rechtsnatur der Bundespost, Archiv für das Post- und Fernmeldewesen 1966, Seite 556 (566)
Bundespostminister oder Generalpostmeister?
In: Archiv für das Post- und Fernmeldewesen; 19. Jahrgang, Bonn 1967, Seite 1ff
Witte (Vorsitzender)
Telekommunikationsbericht, Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems - KtK - Verlag Dr. Hans Heger, Bonn-Bad Godesberg, 1976
Neue Fernsehnetze im Medienmarkt - Die Amortisationsfähigkeit von Breitbandverteilnetzen,
R. v. Decker's Verlag, Heideiberg 1984
Kabelpilotprojekt München,
Kommunalschriften-Verlag, J. Jehle, München 1987
Bericht der Regierungskommission Fernmeldewesen,
R. v. Decker's Verlag, Heidelberg 1987
Witte, Eberhard (Hrsg.)
Telekommunikation auf der Schwelle zum Europäischen Binnenmarkt
Veröffentlichungen des Münchner Kreises,Springer-Verlag, Heidelberg 1993
Global Players in Telecommunications Veröffentlichungen des Münchner Kreises,
Springer-Verlag, Heidelberg 1994
Regulierung und Wettbewerb in der Telekommunikation
Veröffentlichungen des Münchner Kreises
R. v. Decker's Verlag, Heidelberg 1996
Feldexperimente als Innovationstest - Die Pilotprojekte der neuen Medien - ,Zeitschrift für betriebswirtschaftliche Forschung (ZfbF) 1997, S. 4l9ff
Witte, Eberhard (1997a)
C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München 1997
Witte, Eberhard (1997b)
Bleibt das Gemeinwohl auf der Strecke?
Zur Deregulierung der Telekommunikation,
Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen 1997, S. 434ff
in Jung, Volker und Warnecke, Hans-Jürgen (Hrsg.)
Springer-Verlag, Heidelberg 1998, S. 6-35ff
Zusammenfassung Angesichts der umfassenden Monopolrechte konnte der Femmeldebereich der Deutschen Bundespost nicht ohne Weiteres privatisiert werden. Es wäre ein privates Monopol entstanden, das alle Marktkräfte erdrückend beherrscht hätte. Auch genügte es nicht, die gesetzlichen Monopolrechte aufzuheben. Denn das verbleibende faktische Monopol hätte neue Wettbewerber, die ihre Position erst langsam aufbauen mussten, abgeschreckt.
Das Werk ist durch ein schrittweises und wechselseitiges Vorgehen gelungen, indem die sich gegenseitig bedingenden Prozesse der Marktöffnung und der Privatisierung aufeinander abgestimmt wurden. Je mehr neue Wettbewerber den Markt betreten und Marktanteile gewinnen, desto größere unternehmerische Freiheit kann dem ehemaligen Monopolisten eingeräumt werden.

References: § 1
 § 21
 § 15
 § 15
 Art. 48
 Art. 88
 Art. 87
 § 2
 § 15
 § 3
 § 15
 § 2
 § 21
 Art. 73
 § 2
 § 1
 § 1
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 § 20
 § 21
 § 66