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Timestamp: 2019-10-21 05:45:04+00:00

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Ordnungs- und Planungsrecht im Klimaschutzrechts-Instrumentenmix | Wirtschaftsdienst
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92. Jahrgang, 2012, Heft 13 · S. 23-28
Seit längerem wird diskutiert, ob nicht zusätzlich zu klassischen instrumentellen Regelungen etwa des Ordnungs-, Informations-, Subventions-, Planungs-, Abgaben- und Zertifikatmarktrechts auch explizite Klimazielsysteme im Klimaschutz sinnvoll wären, die - ähnlich wie auf völker- und europarechtlicher Ebene - nunmehr aber detailliert heruntergebrochen auf einzelne Regionen und Sektoren, Rahmenbedingungen schaffen können. Auf Bundesebene hat ein solches Konzept bisher keine Mehrheit gefunden. Dass die gesetzliche Festlegung quantifizierter Klimaschutzziele aktuell ein Thema ist, zeigen gleichwohl die entsprechenden Gesetze in der Schweiz, Frankreich und Großbritannien.
Da Klimaschutzziele in vielfältiger Weise bereits im Europarecht (dort teilweise basierend auf Völkerrecht, besonders im Kyoto-Protokoll und nunmehr ansatzweise in den Cancun-Beschlüssen von Ende 2010) vorhanden sind, stellt sich die Frage, ob das geplante nordrhein-westfälische Landesrecht mit diesen höherrangigen Rechtsvorgaben in einen Konflikt geraten könnte. Eine besondere Rolle spielt dabei der auf EU-Ebene installierte Unternehmens-Emissionshandel (ETS), da dieser für über die Hälfte der Emissionen der EU-Mitgliedstaaten - orientiert an Industriezweigen - bereits konkrete Reduktionsziele benennt. Dies könnte eine Ausschlusswirkung für entsprechende landesrechtliche Regelungen zur Folge haben.
Dementsprechend spricht der EU-Ministerrat in einer Entschließung vom März 2009 von Emissionsreduktionen von bis zu 95% bis 2050, ebenso wie im März 2011 die EU-Kommission. Macht man daraus wie in NRW und an vielen anderen Stellen die Aussage, die Emissionen um 80% bis 95% reduzieren zu wollen, so impliziert dies bereits starke Zugeständnisse an nicht-klimaschutzbezogene Interessen - und dies obwohl Klimaschutz allein schon unter mittel- wie auch langfristigen wirtschaftlichen Gesichtspunkten eher ein Gewinn- als ein Verlustgeschäft sein dürfte.
Die erwähnten drastischen Treibhausgasreduktionserfordernisse machen bereits deutlich, dass der Welt mit dem Klimawandel eine epochale Herausforderung ins Haus steht. Diese betrifft nicht etwa nur die "Anderen", sondern jede politische Einheit, jedes Unternehmen und jeden Bürger konkret (verbunden allerdings mit der Aussicht auf eine Welt, die die geschilderten Problemlagen noch abwenden kann und damit eine positive Alternative zu einem unveränderten Fortgang der Dinge wäre). Diesen Erfordernissen werden die völker-, europa- und bundesrechtlichen konkreten Klimaschutzinstrumente bisher wenig gerecht.
Trotz der in Europa und Deutschland oft beanspruchten Rolle als "Klimavorreiter" sind die Pro-Kopf-Emissionen ungleich verteilt. Dies ist umso bemerkenswerter vor dem Hintergrund, dass die Bewohner der Entwicklungsländer vom Klimawandel vergleichsweise stärker betroffen sein werden. Erst recht sind künftige Generationen voraussichtlich stark Geschädigte des Klimawandels, ohne ihn verursacht zu haben. Insgesamt sind die weltweiten Emissionen seit 1990 um über 40% gestiegen. Auch in den westlichen Ländern als Gesamtheit sind weiterhin leicht steigende Emissionen und in Ländern wie Deutschland und Großbritannien in etwa konstante Emissionen (auf hohem Niveau) zu verzeichnen, wenn man (a) den Industriezusammenbruch Osteuropas 1990, (b) die (unbeabsichtigte) Verlagerung von Produktionsstätten in Schwellenländer und (c) die Finanzkrise seit 2008 statistisch herausrechnet. Denn die Finanzkrise wird kaum einen bleibenden Produktionseinbruch einschließlich einer bleibenden Klimagasreduktion hinterlassen; und Produktionsverlagerungen in andere Länder verschieben den Klimagasausstoß lediglich von einem Land in ein anderes, etwa von Deutschland nach China oder Malaysia.
Wegen dieser Klimabilanz ist Deutschland gerade nicht der imaginierte Klimavorreiter; vor allem ist es das von der Pro-Kopf-Klimabilanz her nicht. Da speziell das Problem der Emissionsverlagerungen noch auf lange Zeit fortbestehen und sich intensivieren dürfte, ist bis auf Weiteres nicht mit einer einschneidenden Abhilfe zu rechnen. Hinzu kommen eine weiterhin fehlende Zieladäquanz und zum Teil massive Vollzugsschwächen klimapolitischer Instrumente, etwa der Energieeinsparverordnung (EnEV) und des EEWärmeG - von der zum Teil leider irrealen Hoffnung auf ein anspruchsvolles globales Klimaabkommen ganz zu schweigen.
Danach ergeben sich keine begründeten verfassungsrechtlichen Bedenken - eine zutreffende Interpretation vorausgesetzt - gegen landesgesetzliche Planungen im Bereich klimaschutzorientierter Raumplanung, wie sie aktuell z.B. in Nordrhein-Westfalen diskutiert werden. Man kann jedoch fragen, ob die geplanten Landesregelungen im Widerspruch zum europarechtlichen Emissionshandelsregime stehen. Diesbezüglich sind die eingangs dargelegten Fakten von Bedeutung, dass im Klimaschutz ein politisch eher unterschätzter Handlungsbedarf besteht; selbst bei Inkaufnahme deutlicher Schäden ist letztlich global bis 2050 eine Emissionsreduktion um 80% und für westliche Industriestaaten nahezu eine Null-Emissions-Gesellschaft nötig. Ferner sind die Emissionen global seit 1990 um über 40% gestiegen, und auch in Deutschland wären die Emissionen seitdem gestiegen, wenn man die "Rechentricks" Wiedervereinigung, Produktionsverlagerung in die Schwellenländer sowie Finanzkrise beseitigt.
Wie angedeutet, gibt es darüber hinausgehend Argumente, um die Verdrängung von Landesregelungen durch Art. 9 IED-RL weiter zu relativieren. Das stärkste Argument hierzu ergibt sich aus Art. 193 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV), der es für den Bereich des Umweltrechts den Mitgliedstaaten zugesteht, weitergehende Anforderungen als die EU zu normieren. Die Vorschrift lautet: "Die Schutzmaßnahmen, die aufgrund des Artikels 192 getroffen werden, hindern die einzelnen Mitgliedstaaten nicht daran, verstärkte Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen." Dies wird auch im Erwägungsgrund Nr. 10 der IED-RL für den Bereich des Emissionshandels, der auf der Kompetenzgrundlage des Art. 192 AEUV etabliert wurde, noch einmal ausdrücklich betont.5 Art. 9 IED-RL scheint also mit seinem kategorischen Ausschluss weitergehender nationaler Klimaschutzanstrengungen im ETS-Bereich dem Art. 193 AEUV als höherrangigem EU-Primärrecht respektive "Verfassungsrecht" zu widersprechen und könnte deshalb als Beschränkung der Landesklimagesetzgebung insgesamt hinfällig sein. Dies gilt es näher zu untersuchen.
Zunächst einmal kann man fragen, ob das Primärrecht in diesem Zusammenhang überhaupt noch Anwendung findet, wenn doch bereits eine Konkretisierung der mitgliedstaatlichen Abweichungsmöglichkeit durch Sekundärrecht in Gestalt des Art. 9 IED-RL besteht. So betrachtet der EuGH (jenseits von Kompetenzbedenken) Sekundärrechtsakte der EG in aller Regel - ohne detaillierte Prüfung am Primärrecht, insbesondere an den Grundfreiheiten - als rechtskonform. Jedoch wird Sekundärrecht auf Grundlage des von den Mitgliedstaaten verhandelten Primärrechts erlassen. Rechtssystematisch muss das Sekundärrecht daher mit dem Primärrecht vereinbar sein, wenn das Sekundärrecht auch in der Praxis vorrangig angewendet wird (Anwendungsvorrang).
Man könnte den ökologischen Sinn von Landesregelungen beim Klimaschutz zunächst in Zweifel ziehen. Grundsätzlich wäre es die beste Lösung für den globalen Klimaschutz, in einen globalen Primärenergie- und Landnutzungs-Emissionshandel integrierte globale langfristige - inhaltlich strenge und mit einem konsequenten Vollzug ausgestattete - Klimagas-Mengenziele zu haben. Nur dann wird vermieden, dass Vorreiteraktivitäten einzelner Regionen zu (sektoriellen/räumlichen/ressourcenbezogenen) Verlagerungseffekten und/oder zu Rebound-Effekten führen oder dass prinzipiell begrüßenswerte Anstrengungen durch einen wirkungsschwachen Vollzug zunichte gemacht werden.
Dies wurde mehrfach andernorts in diesem Sinne dargelegt.6 In einem solchen System wären landesgesetzliche Zielregelungen entbehrlich. Entbehrlich wären dann auch viele ordnungsrechtliche Regelungen wie z.B. die von EnEV und EEWärmeG, allenfalls teilweise dagegen die des EEG. Ebenfalls nicht entbehrlich wären flankierende europäische oder nationale Regelungen etwa informationeller Art, ferner zu Energieleitungen, Energiespeichern und Raumplanung, gegebenenfalls zu einzelnen expliziten Verboten (z.B. der Kernenergienutzung) - und insbesondere (außerrechtlich) ein Prozess des Umdenkens, ohne den politisch-rechtliche Reformansätze von vornherein weder zustande kommen noch Gefolgschaft finden können.
Für die rechtliche Beurteilung einer landesgesetzlichen Initiative wie in Nordrhein-Westfalen ist dieser grundrechtliche Hinweis auch deshalb wichtig, weil sonst speziell im deutschen, auf wirtschaftliche Abwehrrechte fokussierten Grundrechtsdiskurs Klimapolitik im Wesentlichen als Freiheitsbeschränkung auftaucht - statt als intertemporal und global wirkende Freiheitsermöglichung. Genau darum geht es bei einem wirksamen Klimaschutz.
5 "Im Einklang mit Artikel 193 AEUV hindert diese Richtlinie die Mitgliedstaaten nicht daran, verstärkte Schutzmaßnahmen zu ergreifen, zum Beispiel Vorschriften für Treibhausgasemissionen".

References: Art. 9
 Art. 193
 Art. 192
 Art. 9
 Art. 193
 Art. 9
 EuGH