Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/skolstvi-rozhodnuti-verejne-vysoke-skoly-o-preruseni-studia.p2449.html
Timestamp: 2020-06-04 14:04:37+00:00

Document:
Školství: rozhodnutí veřejné vysoké školy o přerušení ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Školství: rozhodnutí veřejné vysoké školy o přerušení studia
k § 54 odst. 1, § 58 odst. 3 a odst. 4 a § 68 odst. 3 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění zákonů č. 147/2001 Sb., č. 552/2005 Sb. a č. 159/2010 Sb.
Rozhodnutí o přerušení studia podle § 54 odst. 1 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, lze vydat nejen na žádost studenta, případně bez výslovné žádosti – výlučně v jeho zájmu, nýbrž v odůvodněných případech a v souladu se zákonem a vnitřními předpisy veřejné vysoké školy též proti vůli studenta. Takovým případem je úprava v čl. 5 odst. 3 Studijního a zkušebního řádu Univerzity Karlovy v Praze, podle něhož děkan z vlastního podnětu přeruší studentovi studium v případě, kdy student, kterému vznikla povinnost uhradit poplatek spojený se studiem podle § 58 odst. 3 nebo 4 zákona o vysokých školách, tento poplatek ve lhůtě 30 dnů od zaslání výzvy do vlastních rukou k zaplacení poplatku nezařplatil.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 12. 2011, čj. 4 As 26/2011-176)
David S. proti Univerzitě Karlově v Praze o rozhodnutí o přerušení studia, o kasační stížnosti žalobce.
Děkan Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze rozhodl dne 24. 2. 2010 o přerušení studia žalobce, a to od právní moci rozhodnutí na dobu do vyčerpání maximální doby studia, tj. do 17. 9. 2012. V odůvodnění rozhodnutí děkan uvedl, že žalobce neuhradil poplatky spojené se studiem dle § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách a čl. 6 přílohy č. 6 Statutu Univerzity Karlovy v Praze – Poplatky spojené se studiem (dále jen „příloha č. 6“).
Žalobce podal žádost o přezkoumání tohoto rozhodnutí, již Rektor Univerzity Karlovy (dále jen „rektor“) rozhodnutím ze dne 21. 5. 2010 zamítl a zároveň potvrdil rozhodnutí děkana.
Proti tomuto rozhodnutí se žalobce bránil žalobou, ve které především namítal, že podle jeho názoru lze přerušení studia pouze povolit, nikoliv uložit jako sankci, a pro napadené rozhodnutí tak chybí zákonný podklad. Za klíčový označil žalobce vztah § 54 a § 68 odst. 3 a 4 zákona o vysokých školách, neboť řízení bylo vedeno v režimu § 68 odst. 3 písm. c) téhož zákona, a bylo tak rozhodováno „
ve věci povolení přerušit studium
“, což podle žalobce představuje rovněž meze aplikace § 54 zákona o vysokých školách. V případě předmětného rozhodnutí se ovšem jednalo o sankční přerušení studia, které zákon nepřipouští. Mimoto namítal, že výrok rozhodnutí v části, že se studium přerušuje „
na dobu do vyčerpání doby studia, tj. do 17. 9. 2012
“, je vnitřně rozporný.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 12. 5. 2011, čj. 5 A 196/2010-106, žalobu zamítl v části směřující proti rozhodnutí žalované ze dne 21. 5. 2010.
Proti tomuto rozsudku se žalobce (stěžovatel) bránil kasační stížností. Kromě jiného navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Uvedl, že podstatou kasační stížnosti je
§ 54 odst. 1 zákona o vysokých školách. Podle jeho názoru provedl městský soud výklad tohoto ustanovení nesprávně, když dospěl k závěru, že podle něj lze přerušit studium i proti vůli studenta. O přerušení studia je podle přesvědčení stěžovatele možné rozhodnout výhradně ve formě povolení přerušit studium, jak je toto rozhodnutí vymezeno v § 68 odst. 3 písm. c) zákona o vysokých školách. Zákon nezakládá pravomoc veřejné vysoké školy jednostranně disponovat se studiem studenta a toto přerušit za podmínek, které škola autonomně určí, nýbrž stanoví zákonnou garanci možnosti studenta své studium přerušit. Studijní a zkušební řád má tyto požadavky zákona toliko konkretizovat a podle stěžovatele žalovaná porušila zákon, pokud bez výslovného zákonného zmocnění zakotvila ve svém vnitřním předpise sankci spočívající v přerušení studia. V této otázce se nejedná o oblast akademické samosprávy, nýbrž o výkon přenesené státní správy. Vzhledem k tomu, že zákonem je zde ukládána povinnost, přičemž příslušná ustanovení nejsou dostatečně určitá a srozumitelná, měl by být zvolen výklad méně omezující veřejná subjektivní práva stěžovatele. Možnost přerušení studia považuje za své veřejné subjektivní právo; v této souvislosti poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2011, čj. 8 As 37/2010-78.
Stěžovatel byl přesvědčen, že účelem § 68 odst. 3 zákona o vysokých školách, do něhož je pod písm. c) zahrnuto toliko rozhodování ve věci povolení přerušit studium, je upravit režim rozhodnutí o právech a povinnostech studentů upravených v jiných částech zákona. Toto ustanovení proto zakotvuje i aplikační meze § 54 odst. 1 uvedeného zákona, a to tím spíše, že přerušení studia proti vůli studenta představuje intenzivnější zásah do právní sféry adresáta než zákonem výslovně upravené rozhodnutí o povolení přerušit studium. Takový výklad odpovídá též úmyslu zákonodárce, což vyplývá z původního návrhu zákona o vysokých školách, jakož i z důvodové zprávy. Stěžovatel mimoto setrval na svém právním názoru vyjádřeném v žalobě, totiž že do samosprávné působnosti veřejné vysoké školy patří dle § 6 odst. 1 písm. l) zákona o vysokých školách toliko stanovení výše poplatku za delší studium, samotné vyměření poplatku je však vysokou školou realizováno z úřední povinnosti a jako přenesený výkon státní správy. Ohledně odnětí akademických práv podle něj není namístě rozšiřovat důvody podle § 56 odst. 1 písm. b) a § 64 uvedeného zákona.
Podle § 54 odst. 1 zákona o vysokých školách „[s]
tudium ve studijním programu může být za podmínek stanovených studijním a zkušebním řádem i opakovaně přerušeno. Studijní a zkušební řád stanoví nejdelší celkovou dobu přerušení studia.
“ Podle odst. 2 téhož ustanovení „[v]
době přerušení studia není osoba studentem. Uplynutím doby, na kterou bylo studium přerušeno, vzniká osobě právo na opětovný zápis do studia
Podle čl. 5 odst. 3 Studijního a zkušebního řádu Univerzity Karlovy v Praze „
Stěžovatel se brání proti rozhodnutí žalované ze dne 21. 5. 2010, kterým byla zamítnuta jeho žádost o přezkoumání rozhodnutí děkana Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze ze dne 24. 2. 2010 a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Rozhodnutím děkana bylo studium stěžovatele přerušeno od právní moci rozhodnutí na dobu do vyčerpání maximální doby studia, tj. do 17. 9. 2012, a to na základě § 54 zákona o vysokých školách ve spojení s čl. 5 odst. 3 studijního a zkušebního řádu, a dále § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách ve spojení s čl. 6 přílohy č. 6. Stěžovatel byl současně upozorněn, že pokud poplatek uhradí, bude podle čl. 5 odst. 5 studijního a zkušebního řádu opět zapsán do studia.
Stěžovatel namítá, že § 54 odst. 1 zákona o vysokých školách je třeba interpretovat tak, že o přerušení studia lze rozhodnout výhradně ve formě povolení přerušit studium, jak je toto rozhodnutí zakotveno v § 68 odst. 3 písm. c) zákona o vysokých školách, přičemž zákon podle stěžovatele nezakládá pravomoc veřejné vysoké školy jednostranně disponovat se studiem studenta a toto přerušit i proti jeho vůli. Stěžovatel je přesvědčen, že účelem ustanovení § 68 odst. 3 zákona o vysokých školách, v němž je pod písmenem c) výslovně uvedeno toliko rozhodnutí ve věci povolení přerušit studium, je upravit režim rozhodnutí o právech a povinnostech studentů upravených v jiných částech zákona. Toto ustanovení proto zakotvuje i aplikační meze § 54 odst. 1 zákona o vysokých školách, a to tím spíše, že přerušení studia proti vůli studenta představuje intenzivnější zásah do právní sféry adresáta než zákonem upravené rozhodnutí o povolení přerušit studium.
Nejvyšší správní soud se s touto právní argumentací stěžovatele neztotožnil a dospěl k totožnému právnímu hodnocení jako Městský soud v Praze, totiž že rozhodnutí o přerušení studia lze vydat nejen na žádost studenta, případně bez výslovné žádosti, ale výlučně v jeho zájmu, nýbrž v odůvodněných případech a v souladu se zákonem a vnitřními předpisy veřejné vysoké školy též proti vůli studenta. Přerušení studia je tedy třeba hodnotit nejen jako právo studenta, realizované ve formě povolení přerušit studium, ale za splnění zákonných podmínek může být rovněž nepříznivým důsledkem, který je student povinen nést. K tomuto závěru dospěl Nejvyšší správní soud již na základě jazykového výkladu § 54 odst. 1 zákona o vysokých školách, který obecně stanoví, že studium může být přerušeno za podmínek stanovených studijním a zkušebním řádem. Ustanovení § 54 odst. 1 zákona o vysokých školách, které je pro vymezení institutu přerušení studia určující, neobsahuje podmínku, že by přerušení studia bylo možno realizovat výhradně na žádost studenta, jak toto ustanovení interpretuje stěžovatel.
Pokud stěžovatel argumentuje vztahem mezi § 54 odst. 1 a § 68 odst. 3 písm. c) zákona o vysokých školách a tvrdí, že § 68 odst. 3 písm. c) výslovně upravuje toliko rozhodnutí ve věci povolení přerušit studium, a je tedy třeba jej interpretovat jako aplikační meze § 54 odst. 1, pak Nejvyšší správní soud konstatuje, že pro takový výklad nelze najít v zákoně oporu. Jak správně vyložil městský soud, z obsahu i systematického zařazení § 68 odst. 3 v rámci zákona o vysokých školách je zřejmé, že se nejedná o ustanovení kompetenční, které by vymezovalo pravomoci veřejné vysoké školy, resp.
výčet přípustných typů rozhodnutí o právech a povinnostech studentů. Ustanovení § 68 odst. 3 citovaného zákona je třeba interpretovat tak, že toto vymezuje toliko náležitosti zde vyjmenovaných typů rozhodnutí o právech a povinnostech studentů. Taková zvláštní úprava je nutná s ohledem na to, že podle odst. 1 tohoto ustanovení „
se na rozhodování o právech a povinnostech studenta nevztahují obecné předpisy o správním řízení
Ze stejných důvodů je v § 68 odst. 4 obsažena rovněž speciální úprava přezkumu těchto rozhodnutí. Nelze ovšem tvrdit, že § 68 odst. 3 zákona o vysokých školách obsahuje vyčerpávající výčet veškerých typů rozhodnutí, které lze v režimu tohoto zákona vydat. Takový závěr by byl nejen nepřiměřený znění zákona, ale mohl by vést až k tomu, že by byla znemožněna potřebná rozhodovací činnost veřejných vysokých škol v určitých oblastech jejich působení. V této souvislosti lze zmínit § 50 odst. 5 zákona o vysokých školách, které separátně upravuje náležitosti rozhodnutí o přijetí ke studiu. Další pro řádné fungování potřebné typy rozhodnutí pak mají veřejné vysoké školy upraveny ve svých vnitřních předpisech (viz např. rozhodnutí o zániku práva na zápis do studia nebo na opětovný zápis do studia podle čl. 10 odst. 4 Studijního a zkušebního řádu Masarykovy univerzity nebo rozhodnutí o udělení výjimky podle čl. 41 citovaného řádu).
Lze tedy shrnout, že i když určitý typ rozhodnutí není v § 68 odst. 3 zákona o vysokých školách výslovně uveden, nejedná se samo o sobě o překážku jeho zakotvení ve vnitřním předpise veřejné vysoké školy, pokud je taková úprava odůvodněná a provedená v mezích zákona. Taková kritéria splňuje i rozhodnutí ve věci přerušení studia, ovšem nikoliv ve formě povolení přerušit studium ve smyslu § 68 odst. 3 písm. c) tohoto zákona, nýbrž jako rozhodnutí o přerušení studia, vydané z iniciativy děkana fakulty, bez předchozí žádosti studenta a k jeho újmě, jak je toto upraveno v čl. 5 odst. 3 studijního a zkušebního řádu. V návaznosti na výše uvedené je ovšem třeba dovodit, že i tato jiná rozhodnutí, která nejsou výslovně obsažena ve výčtu § 68 odst. 3 zákona o vysokých školách, musí obsahovat obdobné náležitosti, které jsou vymezeny v § 68 odst. 3 citovaného zákona, neboť i na tato rozhodnutí se vztahuje výluka podle § 68 odst. 1 téhož zákona, a nelze na ně tedy aplikovat příslušná ustanovení správního řádu, obsahující obecnou úpravu náležitostí rozhodnutí správního orgánu. Nezbývá tudíž, než se co do povinných náležitostí rozhodnutí vydávaných v režimu zákona o vysokých školách opřít právě o § 68 odst. 3 zákona o vysokých školách, a to i v případě rozhodnutí zde výslovně neuvedených. Stejně tak soudní přezkum takových rozhodnutí před správními soudy je třeba orientovat na soulad s požadavky tohoto ustanovení, jak ostatně učinil i městský soud v nyní projednávané věci. V závislosti na povaze konkrétního rozhodnutí bude pak zpravidla namístě i ohledně těchto jiných, v § 68 odst. 3 výslovně neuvedených rozhodnutích veřejné vysoké školy připustit jejich přezkum v intencích § 68 odst. 4 zákona o vysokých školách, což se ostatně v nyní projednávané věci také stalo, neboť žalovaná takový přezkum připustila a realizovala a teprve z něj vzešlé rozhodnutí napadl stěžovatel žalobou.
Nejvyšší správní soud se nemůže ztotožnit s námitkou stěžovatele, že pokud by zákon o vysokých školách umožňoval vydání rozhodnutí o přerušení studia i proti vůli studenta, jednalo by se o intenzivnější zásah do právní sféry adresáta než v případě rozhodnutí o povolení přerušit studium na žádost studenta, které je v § 68 odst. 3 písm. c) zákona o vysokých školách výslovně uvedeno. Tato úvaha je sice sama o sobě logická, stěžovatel ovšem opomenul, že veřejná vysoká škola je ze zákona oprávněna porušení povinnosti zaplatit poplatek za delší studium kvalifikovat jako disciplinární delikt ve smyslu § 64 zákona o vysokých školách, podle něhož „
je disciplinárním přestupkem zaviněné porušení povinností stanovených právními předpisy nebo vnitřními předpisy vysoké školy a jejích součástí
“, přičemž § 63 odst. 3 písm. a) téhož zákona ukládá studentovi povinnost hradit poplatky spojené se studiem. Možnosti takového právního hodnocení si je sice stěžovatel vědom, neboť sám uvádí, že posouzení jeho jednání jako disciplinárního přestupku by bylo dostačující, patrně si ovšem neuvědomuje, že pokud by žalovaná jeho počínání skutečně kvalifikovala jako disciplinární přestupek, byla by podle § 65 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých školách oprávněna mu uložit podmíněné vyloučení ze studia se stanovením lhůty a podmínek k osvědčení, popř. jej podle písm. c) téhož ustanovení ze studia přímo vyloučit. Pokud by tedy žalovaná namísto postupu podle čl. 5 odst. 3 studijního a zkušebního řádu (přerušení studia stěžovatele do doby, než dlužné poplatky uhradí), na porušení poplatkových povinností stěžovatele reagovala aplikací § 64 a § 65 odst. 1 zákona o vysokých školách a stěžovatele (podmíněně) vyloučila ze studia, jednalo by se o následky pro stěžovatele evidentně méně příznivé a o znatelně intenzivnější zásah do jeho právní sféry. Mimoto nelze přehlédnout, že přerušením studia je zamezováno dalšímu nárůstu dlužné částky, neboť podle § 54 odst. 2 věty první zákona o vysokých školách není osoba v době přerušení studia studentem, a nemůže tedy dojít ani ke vzniku poplatkové povinnosti za dalších započatých šest měsíců studia. Taková forma přerušení studia, jaká byla žalovanou zvolena v čl. 5 odst. 3 studijního a zkušebního řádu, je s ohledem na právě uvedené konsistentní rovněž s pojetím přerušení studia jako dobrodiní poskytovaného vysokou školou v případech, kdy není možné řádně plnit studijní povinnosti, které bylo rozpracováno v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2011, čj. 8 As 37/2010-78.
Důvodná není ani námitka stěžovatele, že do samosprávné působnosti veřejné vysoké školy patří na základě § 6 odst. 1 písm. l) zákona o vysokých školách toliko stanovení výše poplatku za delší studium, samotné vyměření poplatku je však vysokou školou realizováno z úřední povinnosti a jako přenesený výkon státní správy, jakož i že ani v případě rozhodnutí o přerušení studia proti vůli studenta se nejedná o oblast akademické samosprávy, nýbrž o výkon přenesené státní správy, a veřejná vysoká škola tedy není oprávněna přijmout takovou úpravu bez výslovného zákonného zmocnění. Z ustanovení § 6 zákona o vysokých školách je nepochybné, že
poplatků za delší studium náleží do oblasti samosprávy veřejné vysoké školy, když odstavec 1 tohoto ustanovení (mimo jiné) stanoví, že „
do samosprávné působnosti veřejné vysoké školy patří zejména:
l) stanovení výše poplatků spojených se studiem
“. Nejvyšší správní soud nesdílí názor stěžovatele, že na základě tohoto ustanovení by do samosřprávné působnosti veřejné vysoké školy mělo náležet výhradně stanovení výše poplatku za delší studium, vlastní uložení poplatku a reakce na jeho nezaplacení by však mělo být realizováno jako (přenesený) výkon státní správy. Takové štěpení poplatkové agendy nemá v zákoně oporu a bylo by rovněž nesystémové. Vzhledem k tomu, že vysoká škola je na základě § 6 odst. 1 zákona o vysokých školách v rámci své samosprávné působnosti oprávněna určovat podmínky pro přijetí ke studiu a rozhodovat v přijímacím řízení, jakož i organizovat studium a rozhodovat o právech a povinnostech studentů včetně jejich vyloučení ze studia, bylo by
dovozovat, že poplatková
jako taková do samosprávné působnosti vysoké školy nenáleží. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že stanovení výše poplatků spojených se studiem jako zvláště významný aspekt této agendy je v katalogu § 6 odst. 1 pod písm. l) uvedeno výslovně. V rámci rozhodování o poplatcích jako výkonu samosprávy je pak vysoká škola ve svém vnitřním předpise oprávněna stanovit též následky nezaplacení poplatku, v tomto případě autoritativně rozhodnout o přerušení studia stěžovatele do doby, než tento dlužný poplatek za delší studium neuhradí. Z § 6 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 68 zákona o vysokých školách přitom vyplývá, že i v případě přerušení studia se jedná o realizaci samosprávné působnosti vysoké školy. Vzhledem k tomu, že zákon je v tomto ohledu jednoznačný, není prostoru pro stěžovatelem navrhovanou volbu toho z více možných výkladů, který je pro něj příznivější.
V návaznosti na výše uvedené Nejvyšší správní soud dodává, že zákon veřejné vysoké škole nijak nebrání provázat aplikaci § 58 odst. 3 s § 54 odst. 1 zákona o vysokých školách, tedy reagovat na porušení poplatkové povinnosti studenta přerušením jeho studia. Takové řešení je mimoto nejen v souladu se zákonem, ale rovněž je legitimní, pokud veřejná vysoká škola v rámci výkonu své samosprávné působnosti, kam vybírání poplatků za delší studium i přerušení studia náleží, odpovídajícím způsobem reaguje na situaci, kdy student ani přes výzvu k zaplacení dlužný poplatek neuhradí. Nejvyšší správní soud neshledává nic závadného na řešení, které zvolila žalovaná v čl. 5 odst. 3 studijního a zkušebního řádu, tedy přerušení studia i proti vůli studenta s tím, že pokud student poplatek za delší studium zaplatí a požádá o ukončení přerušení studia, děkan této žádosti podle čl. 5 odst. 5 věty druhé studijního a zkušebního řádu vyhoví a rozhodne o ukončení přerušení studia. Toto řešení je ospravedlněno tím spíše, že žalovaná by byla zákonem oprávněna zvolit i řešení pro stěžovatele mnohem méně příznivé, totiž porušení poplatkové povinnosti kvalifikovat jako disciplinární delikt, a za tento stěžovatele (podmíněně) vyloučit ze studia (viz výše). (...)

References: § 54
 § 58
 § 68
 zákona č. 111
 § 54
 zákona č. 111
 čl. 5
 § 58
 § 58
 čl. 6
 § 54
 § 68
 § 68
 § 54
 soud 
 soud 

§ 54
 soud 
 § 68
 § 68
 § 54
 § 6
 § 56
 § 64
 § 54
 čl. 5
 § 54
 čl. 5
 § 58
 čl. 6
 čl. 5
 § 54
 § 68
 § 68
 § 54
 soud 
 soud 
 soud 
 § 54
 § 54
 § 54
 § 68
 § 68
 § 54
 soud 
 § 68
 § 68
 § 68
 § 68
 § 50
 čl. 10
 čl. 41
 § 68
 § 68
 čl. 5
 § 68
 § 68
 § 68
 § 68
 soud 
 § 68
 § 68
 soud 
 § 68
 § 64
 § 63
 § 65
 čl. 5
 § 64
 § 65
 § 54
 čl. 5
 § 6
 § 6
 soud 
 § 6
 § 6
 § 6
 § 68
 soud 
 § 58
 § 54
 soud 
 čl. 5
 čl. 5