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Timestamp: 2016-10-27 08:52:15+00:00

Document:
1P.708/1999 (02.02.2000)
1P.708/1999/mks
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Pr�sident der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Nay, Bundesrichter Favre und Gerichtsschreiber Sass�li.
X.________, Beschwerdef�hrer, vertreten durch Rechtsanwalt Hans Ulrich Grauer, Haldenstrasse 2, Kreuzlingen,
Rektorat der Kantonsschule Frauenfeld,
Willk�r; Anspruch auf rechtliches Geh�r
(Nichtwiederwahl als Hauptlehrer), hat sich ergeben:
A.- Der heute 56-j�hrige X.________ unterrichtet seit 1975 als Hauptlehrer f�r Englisch und Geschichte an der Kantonsschule Frauenfeld. Nachdem Sch�ler und Eltern seit Jahren Beanstandungen gegen seinen Unterricht vorgebracht hatten, gelangte im Jahre 1998 der 1996 neu gew�hlte Rektor der Kantonsschule an die Aufsichtskommission, weil sich trotz seiner Bem�hungen die Art und Weise der Schulf�hrung durch X.________ nicht verbessere. Dieser wurde daraufhin �ber das Verfahren orientiert, und es wurde ihm Gelegenheit gegeben, Stellung zu nehmen und Vorschl�ge f�r eine Verbesserung der Situation vorzubringen. Am 30. Juni 1999 er�ffnete ihm die Aufsichtskommission, sie werde dem Regierungsrat seine Nichtwiederwahl f�r die am 1. Juni 2000 beginnende Amtsdauer beantragen. Am 26. Oktober 1999 entschied der Regierungsrat des Kantons Thurgau im Sinne dieses Antrags und erm�chtigte X.________, seine Lehrt�tigkeit bis zum Ende des Schuljahres weiterzuf�hren.
B.- X.________ f�hrt gegen den Nichtwiederwahlentscheid des Regierungsrats staatsrechtliche Beschwerde und beantragt dessen Aufhebung. Er r�gt eine Verletzung von Art. 4 aBV, weil kantonales Recht willk�rlich ausgelegt worden sei und sein Anspruch auf rechtliches Geh�r durch eine ungen�gende Begr�ndung des Entscheids und die unterlassene Anordnung einer Expertise verletzt worden sei.
Der Regierungsrat beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Rektorat der Kantonsschule verweist auf diese Stellungnahme und verzichtet auf eine eigene.
C.- Mit Verf�gung vom 14. Januar 2000 hat der Pr�sident der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch des Beschwerdef�hrers um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
a) Der angefochtene Entscheid st�tzt sich auf kantonales Recht und ist endg�ltig. Nach � 54 des thurgauischen Gesetzes vom 23. Februar 1981 �ber die Verwaltungsrechtspflege (VRPG/TG; RB 170. 1) k�nnen Entscheide des Regierungsrats gegen�ber Beamten nur im Falle von Disziplinarmassnahmen beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Die angefochtene Nichtwiederwahl f�r eine weitere Amtsdauer stellt keine Disziplinarmassnahme dar. Da im Bund kein anderes Rechtsmittel zur Verf�gung steht, ist die staatsrechtliche Beschwerde zul�ssig (Art. 84 Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 OG).
b) Gem�ss st�ndiger Rechtsprechung zu Art. 88 OG kann ein Beamter seine Nichtwiederwahl mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen einer Verletzung von Art. 4 aBV nur anfechten, wenn er nach dem kantonalen Recht einen Anspruch auf Wiederwahl hat (BGE 120 Ia 110 E. 1a S. 112 mit Hinweisen). Die Legitimation zur Willk�rbeschwerde besteht bloss, soweit das kantonale Gesetzesrecht, dessen willk�rliche Anwendung ger�gt ist, dem Betroffenen einen Rechtsanspruch einr�umt oder den Schutz seiner Interessen bezweckt (BGE 123 I 279 E. 3c/aa S. 280 mit Hinweisen). Da der Beschwerdef�hrer, wie im Folgenden darzulegen ist, nach kantonalem Recht einen Rechtsanspruch hat, kann offen bleiben, ob auf die Frage der Legitimation bereits die Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) anwendbar ist, die am 1. Januar 2000 in Kraft getreten ist (vgl. AS 1999 2555). Ebensowenig braucht entschieden zu werden, ob es unter dieser angesichts von Art. 9 BV f�r die Legitimation eines Verf�gungsadressaten zur staatsrechtlichen Beschwerde gen�gt, dass dieser geltend macht, die Verf�gung verletze das Willk�rverbot (vgl. in diesem Sinne ein unwidersprochen gebliebenes Votum vom 20. Januar 1998 von Berichterstatter Inderkum in der parlamentarischen Beratung des St�nderats zu Art. 9 BV [AB 1998 S, S. 39]).
Im Kanton Thurgau gilt ein Lehrer nach � 54 Abs. 4 des Unterrichtsgesetzes vom 15. November 1978 (UG/TG; RB 410. 1) f�r eine weitere Amtsdauer als gew�hlt, wenn die Wahlbeh�rde nicht aus wichtigen Gr�nden sp�testens sechs Monate vor Ablauf der Amtsdauer die Nichtwiederwahl beschliesst. Daraus wurde ein Rechtsanspruch des Lehrers abgeleitet, wiedergew�hlt zu werden, wenn keine wichtigen Gr�nde dagegen sprechen (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 28. M�rz 1985, in Thurgauische Verwaltungsrechtspflege [TVR] 1985 Nr. 28, S. 137). Immerhin ist seit Erlass der betreffenden Gesetzesbestimmung und dem erw�hnten kantonalen Entscheid � 32 der Verfassung des Kantons Thurgau vom 16. M�rz 1987 (KV/TG; SR 131. 228) in Kraft getreten, der besagt, dass Beamte auf Amtsdauer gew�hlt werden. Daraus hat die kantonale Rechtsprechung abgeleitet, dass (auch f�r Lehrer) kein rechtlicher Anspruch auf Wiederwahl mehr bestehe (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 17. August 1994, in TVR 1994 Nr. 16, S. 85). Da � 54 Abs. 4 UG/TG jedoch nicht ge�ndert wurde und er � 32 KV/TG nicht widerspricht, kann diese kantonale Rechtsprechung nicht zur Folge haben, dass der nicht wiedergew�hlte Thurgauer Lehrer nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht mehr zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert w�re. F�r diese Legitimation kommt es darauf an, ob das kantonale Recht materielle Bestimmungen dar�ber enth�lt, wann eine Nichtwiederwahl zul�ssig ist, oder ob es diesen Entscheid dem freien Ermessen der Beh�rden �berl�sst (vgl. unver�ffentlichte Entscheide des Bundesgerichts vom 13. Juli 1995 i.S. S., E. 1b; vom 20. Juli 1994 i.S. C., E. 1b; vom 9. Oktober 1987 i.S. K., E. 2b). Im Kanton Thurgau trifft f�r Lehrer Ersteres zu, da � 54 UG/TG die Wiederwahl als Regel aufstellt und eine Nichtwiederwahl nur aus bestimmten, n�mlich wichtigen Gr�nden zul�sst. Der Beschwerdef�hrer ist somit durch den angefochtenen Entscheid in seinen rechtlich gesch�tzten Interessen betroffen und legitimiert, dagegen staatsrechtliche Beschwerde zu f�hren (Art. 88 OG).
c) Da auch die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen erf�llt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.- Der Beschwerdef�hrer r�gt zun�chst, der angefochtene Entscheid verletze seinen Anspruch auf rechtliches Geh�r, der aus Art. 4 aBV floss und heute in Art. 29 Abs. 2 BV verankert ist.
a) Aus diesem Anspruch ergibt sich die grunds�tzliche Pflicht der Beh�rden, Entscheide zu begr�nden. Dies soll dazu beitragen, dass sich die Beh�rde nicht von sachfremden Motiven leiten l�sst, und dient sowohl der Transparenz der Entscheidfindung als auch der Selbstkontrolle der Beh�rden. Daher muss eine Beh�rde wenigstens kurz die �berlegungen darstellen, von denen sie sich leiten liess und auf welche sie ihren Entscheid st�tzt. Die Begr�ndung muss so abgefasst sein, dass der Betroffene den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann (BGE 125 II 369 E. 2c S. 372 mit Hinweisen). Sie darf sich aber auf die f�r den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschr�nken. Die verfassungsm�ssige Begr�ndungsdichte ist im �brigen abh�ngig von der Entscheidungsfreiheit der Beh�rde und der Eingriffsintensit�t des Entscheides. Je gr�sser der Spielraum, welcher der Beh�rde infolge Ermessen und - wie im vorliegenden Fall - unbestimmter Rechtsbegriffe einger�umt ist, und je st�rker ein Entscheid in die individuellen Rechte eingreift, desto h�here Anforderungen sind an die Begr�ndung eines Entscheides zu stellen (vgl. BGE 124 V 180 E. 1a und ausf�hrlich BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 109 f., je mit Hinweisen).
b) Der Beschwerdef�hrer r�gt, in der Begr�ndung f�r seine Nichtwiederwahl w�rden Probleme mit seinem Unterricht sowie schwerwiegende p�dagogische und didaktisch-methodische M�ngel erw�hnt und ihm vorgeworfen, dass er seine Methode nicht �ndere, ohne dass ausgef�hrt werde, worin diese Probleme, M�ngel oder Methode best�nden. Es werde zwar auf die Akten verwiesen, aber nie auf pr�zise Dokumente.
Diese Kritik ist berechtigt. Bei Lekt�re des angefochtenen Entscheids bleibt unklar, welche M�ngel die Art und Weise des Unterrichts des Beschwerdef�hrers aufweist. Es wird ausgef�hrt, er habe den Amtsauftrag in wesentlichen Teilen nicht erf�llt und es bestehe wenig Aussicht, dass er k�nftig in der Lage sein werde, dies zu tun. Eine Lehrkraft erf�lle die an sie gestellten Anforderungen erst dann, wenn sie den Stoff in einer Art und Weise zu vermitteln verm�ge, welche die Sch�ler ausreichend f�rdere, was beim Beschwerdef�hrer nicht der Fall sei. Die Aktenlage zeichne von ihm das Bild eines Englischlehrers, dessen Unterricht schwerwiegende p�dagogische und didaktisch-methodische M�ngel aufweise. Seine Unterrichtsmethode habe zu schwerwiegenden Problemen gef�hrt. Im Anschluss an keine dieser Bewertungen findet sich eine Begr�ndung oder ein Verweis auf einen Beleg in den Akten. Der einzige konkret erw�hnte Vorwurf lautet, am 30. Juni 1997 nicht an einem von einem Klassenlehrer organisierten Elternabend teilgenommen zu haben. Dieser Vorwurf vermag, jedenfalls f�r sich allein, nicht einen wichtigen Grund f�r eine Nichtwiederwahl zu bilden.
Der pauschale Verweis auf die Akten kann das Fehlen von Beispielen f�r die M�ngel im Unterricht nicht beheben, da der Regierungsrat als entscheidende Beh�rde die Beweismittel zumindest in der Weise w�rdigen muss, dass er aufzeigt, auf welche er sich st�tzt. In den Akten fehlt auch eine Begr�ndung des Antrags der Aufsichtskommission. Die Akten bestehen somit aus Belegen f�r verschiedene Vorw�rfe verschiedener Stellen an den Beschwerdef�hrer und dessen Reaktionen auf diese Vorw�rfe, die sich �ber einen Zeitraum von �ber einem Jahr erstrecken. Die Akten belegen zwar, dass der Beschwerdef�hrer wusste, was ihm Schulleitung, Sch�ler und Eltern vorwarfen. Er h�tte die M�glichkeit gehabt, sein Verhalten zu ver�ndern oder konkret darzulegen, weshalb er dieses trotz der Kritik f�r sachlich richtig halte. Im Verfahren vor dem Regierungsrat konnte er auch zu allen Akten Stellung nehmen. Es ist aber weder aus dem angefochtenen Entscheid noch aus den Akten ersichtlich, welche Vorw�rfe die entscheidende Beh�rde als wesentlich erachtet und ob und inwiefern der Beschwerdef�hrer verschiedene Verbesserungen, zu denen er sich bereit erkl�rt hatte, im Unterricht auch wirklich durchgef�hrt hat. Der angefochtene Entscheid geht auch, was die Art des Unterrichts betrifft, nicht auf die Stellungnahmen des Beschwerdef�hrers im kantonalen Verfahren ein.
Dem Beschwerdef�hrer wird im angefochtenen Entscheid auch vorgeworfen, wie er auf Vorw�rfe von Sch�lern, Eltern und der Schulleitung reagiert habe. Er habe trotz massiver Kritik das Vorhandensein von Problemen stets negiert, Kritik mit Vorw�rfen an die Sch�ler abgetan, und er sei auch dann nicht bereit gewesen, �nderungen in die Wege zu leiten, als dies von seinen Vorgesetzten verlangt worden sei. Da es sich dabei jedoch um Reaktionen des Beschwerdef�hrers auf Vorhaltungen handelt, kann nicht beurteilt werden, ob diese einen wichtigen Grund f�r eine Nichtwiederwahl darstellen, solange die Vorhaltungen selbst, wie vorstehend festgestellt, nicht gen�gend konkret dargelegt werden.
c) Zusammenfassend ergibt sich, dass der Regierungsrat weder in der Begr�ndung des angefochtenen Entscheids noch durch Verweise auf Akten des kantonalen Verfahrens begr�ndet, worauf er die wichtigen Gr�nde f�r die Nichtwiederwahl des Beschwerdef�hrers st�tzt. Damit verletzt der Regierungsrat seine Begr�ndungspflicht.
3.- Die mangelhafte Begr�ndung des angefochtenen Entscheids verletzt den Anspruch des Beschwerdef�hrers auf rechtliches Geh�r. Da dieser Anspruch formeller Natur ist, ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben (vgl. BGE 125 I 113 E. 3 S. 118), ohne dass die weiteren R�gen des Beschwerdef�hrers abschliessend behandelt zu werden brauchen. Aus verfahrens�konomischen Gr�nden erscheinen immerhin einige Bemerkungen zu diesen R�gen angezeigt, die bei einem neuen Entscheid zu beachten sein werden.
a) Der Beschwerdef�hrer kritisiert, dass entgegen seinem Antrag kein Gutachten von einem Fachexperten zu den ihm vorgeworfenen schwerwiegenden p�dagogischen und didaktisch-methodischen M�ngeln eingeholt worden sei. Ein solcher Experte k�nnte sich jedoch nicht zum Verhalten des Beschwerdef�hrers gegen�ber Sch�lern, Eltern und der Schulleitung �ussern, noch zur Art, wie der Unterricht w�hrend Jahren konkret erteilt worden ist. Er k�nnte h�chstens Ausf�hrungen zur vom Beschwerdef�hrer nach seinen eigenen Angaben gew�hlten Methode machen. Wenn daher nicht diese Methode an sich, sondern die Art ihrer Umsetzung im Unterricht und die Reaktion auf Kritik und �nderungsw�nsche entscheiderheblich sind, braucht zur Methode auch kein Gutachten eingefordert zu werden. Was das Verhalten gegen�ber den Sch�lern und deren Kritik betrifft, sind auch bei einem Lehrer seine Vorgesetzten und nicht aussenstehende Experten am besten im Stande, es zu w�rdigen (vgl. BGE 99 Ib 233 E. 3. S. 237).
b) Der Beschwerdef�hrer kritisiert die regierungsr�tliche Auslegung des Begriffs des wichtigen Grundes, der nach � 54 Abs. 4 UG/TG eine Nichtwiederwahl eines Lehrers rechtfertigen k�nne. Jedenfalls l�sst sich dieser Begriff entgegen der Auffassung des Regierungsrats nicht zwangslos so auslegen, dass er eine Nichtwiederwahl unter den gleichen Voraussetzungen erlaube, wie im Bund und in anderen Kantonen. Im Kanton Thurgau besteht ein Anspruch auf eine Wiederwahl, wenn keine wichtigen Gr�nde vorliegen. Im Bund hingegen entscheidet die Wahlbeh�rde nach freiem Ermessen �ber die Erneuerung des Dienstverh�ltnisses und einzig die Rechtsprechung hat diesem Ermessen Schranken gesetzt (vgl. Art. 57 Abs. 1 des Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927; SR 172. 221.10). Ebenso unzul�ssig ist es, auf Thurgauer Lehrer dieselben Regeln anzuwenden wie auf die Beamten der meisten Kantone, in denen das kantonale Recht keine materiellen Bestimmungen dar�ber enth�lt, wann eine Nichtwiederwahl zul�ssig ist. Im Kanton Thurgau selbst werden Beamte am Ende einer Amtsdauer wiedergew�hlt, wenn keine triftigen Gr�nde vorliegen (vgl. � 8 Abs. 1 der Verordnung des Regierungsrates �ber die Rechtsstellung des Staatspersonals vom 22. November 1988; RB 177. 112). Bei Lehrern braucht es hingegen "wichtige Gr�nde" f�r eine Nichtwiederwahl. Das thurgauische Verwaltungsgericht hat dies als "Besserstellung der Lehrer gegen�ber den �brigen Beamten" qualifiziert, "welche bereits aus sachlichen Gr�nden nicht wiedergew�hlt werden k�nnen" (Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 28. M�rz 1985, a.a.O., S. 139). Wenn � 54 Abs. 4 UG/TG entgegen seinem Wortlaut und der thurgauischen Gerichtspraxis gleich ausgelegt w�rde, wie anderslautende Bestimmungen im Bund und in anderen Kantonen, w�re dies willk�rlich.
4.- Zusammenfassend ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben, weil er den Anspruch des Beschwerdef�hrers auf rechtliches Geh�r verletzt. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden keine Gerichtskosten erhoben (Art. 156 Abs. 2 OG) Der Kanton Thurgau hat den Beschwerdef�hrer f�r das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entsch�digen (Art. 159 Abs. 2 OG).
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid Nr. 871 des Regierungsrats des Kantons Thurgau vom 26. Oktober 1999 aufgehoben.
3.- Der Kanton Thurgau hat den Beschwerdef�hrer f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'500. -- zu entsch�digen.
4.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer, dem Rektorat der Kantonsschule Frauenfeld und dem Regierungsrat des Kantons Thurgau schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 4
 Art. 86
 Art. 87
 Art. 88
 Art. 4
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 4
 Art. 29
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 BGE 
 Art. 57