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⭐MUDANÇA CONSTITUCIONAL, DESEMPENHO DO LEGISLATIVO E CONSOLIDAÇÃO INSTITUCIONAL
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Carlos Domingos Sales
1 Argelina Figueiredo & Fernando Limongi Revista Brasileira de Ciências Sociais, nº 29, 1995, pp MUDANÇA CONSTITUCIONAL, DESEMPENHO DO LEGISLATIVO E CONSOLIDAÇÃO INSTITUCIONAL Este capítulo tem por objetivo estudar as relações entre os poderes Executivo e Legislativo e as consequências do padrão existente existente de relação entre esses dois poderes para a estruturação do Poder Legislativo. O período coberto pelo estudo tem início com a promulgação da Constituição de Analisando o marco legal criado e a produção legal, este texto procura contribuir para um melhor entendimento do sistema político brasileiro em uma de suas dimensões menos estudadas, as relações entre os Poderes Executivo e Legislativo enquanto geradores de normas legais. A Constituição de 1988, no que diz respeito ao Poder Legislativo, aprovou dois conjuntos distintos e, pode-se dizer, contraditórios de medidas. De um lado, os constituintes aprovaram uma série de medidas tendentes a fortalecer o Congresso, recuperando assim os poderes subtraídos do Legislativo ao longo do período militar. De outro lado, a Constituição de 1988 manteve muitos dos poderes legislativos com os quais o Poder Executivo foi dotado ao longo do período autoritário. Desta forma, não foram revogadas muitas das prerrogativas que permitiram ao Executivo dirigir o processo legislativo durante o regime militar. Há, portanto, uma continuidade legal, pouco notada diga-se de passagem, entre o período autoritário e o atual. Os poderes legislativos obtidos pela presidência ao longo do regime autoritário não foram revertidos. Como seria de se esperar, esta continuidade tem efeitos sobre a produção legal do período estudado. Os dados levantados mostram que o Poder Executivo, em razão dos poderes legislativos que possui, comanda o processo legislativo e, dessa forma, mina o próprio fortalecimento do Congresso2 como poder autônomo. O resultado é a atrofia do próprio Legislativo e a predominância do Executivo, principal legislador de jure e de fato 1. Nesses termos, a hipótese segundo a qual o Legislativo se constitui em obstáculo à ação do Executivo não encontra apoio quer se olhe para o marco legal, quer se olhe para a produção legal. As evidências apontam na direção oposta: antes que obstáculo, o Congresso se revela disposto a facilitar a tramitação das matérias presidenciais e, sobretudo, a remover possíveis obstáculos a ação presidencial. O texto é organizado da seguinte forma. A primeira parte discute o quadro institucional que regula o funcionamento do Poder Legislativo e, em especial, suas relações com o Poder Executivo. As partes segunda e a terceira contém a análise da produção legal no período pós constituinte; a segunda mostra a preponderância.do executivo no processo legislativo, privilegiando as vantagens institucionais que explicam isso; a terceira explora os aspectos organizacionais próprios da Câmara dos Deputados e sua contribuição para o estabelecimento do padrão observado. nas relações executivo-legislativo. A última parte a conclusão, resume os principais pontos mostrados no decorrer do trabalho e discute seus efeitos sobre o papel do legislativo no processo de tomadas de decisões 2. 1 Em um trabalho comparativo de regimes presidenciais na América Latina, Shugart e Carey (1991) apontam alguns efeitos dos poderes legislativos do presidente sobre o papel do Legislativo e o sobre o sistema político. 2 Krehbiel (1991) é a mais importante referência da abordagem analítica que privilegia o papel da organização legislativa, ou seja, a alocação de recursos e direitos a parlamentares, na produção de resultados políticos. 23 O QUADRO INSTITUCIONAL Com a Constituição de 1988, o Congresso recuperou muitos dos poderes subtraídos pelas sucessivas reformas constitucionais impostas pelos governos militares. Mais do que isto. Em diversos pontos, o Congresso teve seus poderes ampliados em relação àqueles consagrados pela Carta de A nova carta permite ao Congresso contribuir de maneira efetiva para a formulação de políticas públicas. Nesse sentido, a mais importante das conquistas do Congresso consagrada pela Nova Carta é, sem dúvida, a redefinição de sua participação no processo orçamentário e no controle das finanças públicas. Como é fartamente sabido, os governos militares restringiram ao mínimo a atuação do Legislativo nessa área. Entre as novas atribuições e poderes reservados ao Legislativo cabe destacar a maior abrangência dos orçamentos a serem enviados pelo Executivo à apreciação do Legislativo, a capacidade ampliada deste último emendar o orçamento enviado, o fortalecimento do Tribunal de Contas e a maior participação do Congresso na nomeação dos membros desse Tribunal. Outras medidas, menos abrangentes, também apontam para o fortalecimento do Legislativo vis-a-vis o Executivo. Por exemplo: a derrubada do veto presidencial passou a depender do voto da maioria absoluta e não mais de dois terços. Ainda neste capítulo, a abrangência do próprio veto presidencial foi circunscrita: o veto não pode mais incidir sobre palavras isoladas. O fortalecimento do Legislativo se faz notar ainda na definição das áreas em que foi reservada a este competência exclusiva para legislar. O caso mais conspícuo nesse aspecto se encontra no capítulo referente à apreciação das concessões para exploração de serviços de radiodifusão e televisão. A limitação aos poderes amplos do Executivo se encontram ainda na capacidade do Congresso Nacional de "sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa" (Art 49,V). Vale notar ainda que os constituintes não deixaram de atentar para a modernização institucional necessária para o desempenho adequado e eficiente desses novos poderes. A principal medida adotada com este fim foi a de dotar as Comissões Permanentes, em casos pré determinados, de poder para aprovar projetos de lei em caráter definitivo. É o chamado "poder terminativo" das comissões. Por meio dessa prerrogativa, o princípio da divisão do trabalho embutido no sistema de comissões foi levado às suas últimas consequências: as comissões podem aprovar legislação dispensando a manifestação explícita do plenário. Essa inovação foi saudada pelos constituintes como avanço institucional sem par, capaz de redefinir as práticas de trabalho do Congresso. Através dessa inovação institucional se evitaria a 34 centralização dos trabalhos em plenário, permitindo, assim, desafogar a pauta. Esperava-se, portanto, que o poder terminativo das comissões viesse a tornar o Congresso mais eficiente e produtivo 3. Tudo isso é bastante conhecido e tende a ser sublinhado de maneira enfática tanto pelos atores envolvidos no processo como por analistas. Nos termos em que tendem a ser postas, as novas prerrogativas citadas acima são apresentadas como marcos que permitem distinguir com clareza dois momentos: o passado autoritário de aviltamento do Poder Legislativo, de um lado, e, de outro, o presente democrático de afirmação da autonomia do Congresso. Menos notado, no entanto, é que muitos dos poderes legislativos obtidos pelo Poder Executivo ao longo do período autoritário não foram suprimidos pela Constituição de Vejamos. Ainda que redefinida e conferindo menores poderes ao presidente, a capacidade de editar Medidas Provisórias pode ser vista como a manutenção do poder presidencial de editar Decreto-Leis. A Constituição de 1967, em seu Artigo 58 dotou o Presidente com o poder de editar Decreto-Leis em casos de "urgência ou relevante interesse público". De acordo com o texto legal, o Decreto-Lei entrava em vigor com sua publicação e o prazo para sua apreciação pelo Congresso era de 60 dias, ao fim desse periodo, o projeto era automaticamente aprovado por decurso-de-prazo. Ademais, não eram aceitas emendas e a rejeição do projeto não invalidava seus efeitos durante o período de sua vigência. O Artigo 62 da atual Constituição capacita o presidente a editar medida provisória com força de lei a ser apreciada pelo Congresso Nacional em 30 dias. Ao contrário do que ocorria com o Decreto-Lei, a não manifestação implica na perda de efeito legal da medida. Em caso de rejeição, cabe ao Congresso regulamentar as relações decorrentes da aplicação anterior do ato, admitindo-se a possibilidade de declarar seus efeitos nulos desde sua edição. Uma outra diferença importante reside no fato do Congresso poder emendar a medida editada pelo presidente. Conquanto as diferenças sejam importantes e não destituídas de efeito prático, é inegável a existência de uma continuidade entre o instituto do Decreto-Lei e o da Medida Provisória. Acima de tudo porque o Executivo não depende do Legislativo para que atos legislativos de sua autoria entrem em vigor. A Medida Provisória, não há dúvidas, abre maior possibilidade à intervenção do Legislativo cuja ação, no entanto, há de ser sempre reativa. Vale notar ainda que a reedição da Medida Provisória não é vedada. Assim, a não apreciação não equivale à rejeição. Em termos práticos, evitando o quorum para a apreciação 3 Ver discurso do Deputado Pimenta da Veiga em defesa da emenda (Diário da Assembléia Nacional Constituinte de 18/03/88). O relator, deputado Bernardo Cabral, apresentou parecer contrário à emenda, argumentando que não se tratava de matéria constitucional. Cabral foi derrotado por 334 a 67 votos. 45 das medidas provisórias e reeditando as mesmas, o Executivo acaba por contar com um sucedâneo para o decurso de prazo. Durante o regime militar, o Presidente foi dotado da capacidade de solicitar, unilateralmente, regime de tramitação extraordinária para os projetos de lei de sua autoria. Mais especificamente: o Presidente poderia definir os prazos máximos dentro dos quais o Legislativo deveria se manifestar sobre a matéria enviada. Além disso, a ausência de manifestação no prazo estipulado implicava na aprovação do projeto. Tal prerrogativa, ausente do texto constitucional de 1946, foi acrescida ao rol dos poderes legislativos presidenciais já em 1964 e foi mantida, com algumas alterações, em todos os textos legais do período. A Constituição de 1988 garante ao presidente a prerrogativa de solicitar urgência para os projetos de lei que inicia, o que significa que no caso de "a Câmara dos Deputados e [de] o Senado Federal não se manifestarem, cada qual, sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobre a proposição, será essa incluída na ordem do dia, sobrestando-se a deliberação quanto aos demais assuntos, para que se ultime a votação" (Art 64 parágrafo 2o.). Uma vez mais, verifica-se que a continuidade não é absoluta. A legislação do período autoritário estabelecia que o silêncio do Congresso implicava a aprovação da matéria enviada. A atual Constituição força a manifestação do Congresso, seja para rejeitar, seja para aprovar. Isto é, não há como obstruir a tramitação das matérias consideradas importantes pelo presidente que, dessa forma, tem a capacidade de ditar unilateralmente a agenda de trabalhos legislativos. Mesmo onde os Poderes do Legislativo foram mais ampliados, a saber, na área relativa a matérias orçamentárias e tributárias, os novos poderes do Congresso não podem ser sobreestimados. Em primeiro lugar, vale notar que enquanto a Constituição de 1946 estabelece que a iniciativa destas matérias é compartilhada pelo Executivo e Legislativo, a Constituição de 1988 confere o monopólio da iniciativa dessas matérias ao Executivo. O ponto é relevante porque, como se trata de matéria que deve obedecer exigências do calendário, o momento de introdução da matéria pode ser usado estrategicamente de forma a diminuir a margem de manobra deixada ao Legislativo 4. 4 O Parágrafo 5º. do Artigo 166 faculta ao Presidente modificar a mensagem de orçamento enviada enquanto a votação deste não tiver se iniciado. Nesse caso, todo o processo de apreciação da lei se reinicia. Nos últimos cinco anos, uma média de 3 propostas orçamentárias por ano foi enviadas ao Congresso. Por isso, a proposta orçamentária relativa ao ano de 1994 só foi votada no mês dezembro desse mesmo ano. Vê-se, assim, que as oportunidades para o comportamento estratégico do executivo são muito grandes. Uma vez mais, temos um instituto herdado do período autoritário e não presente na Constituição de 46. 56 Ainda relacionado a esse ponto, vale notar que todas as Leis de Diretirzes Orçamentárias aprovadas pelo Congresso estabelecem que, no caso de não cumprimento dos prazos para aprovação do orçamento, o Executivo está automaticamente autorizado a efetuar gastos à razão de 1/12 ao mês do orçamento enviado 5. Dessa forma, o Legislativo abre mão de seu principal poder de barganha na negociação do orçamento. As consequências da não aprovação do orçamento passam a ser mínimas. De fato, usando desse mecanismo o Executivo pode se ver livre da participação do Legislativo na elaboração do orçamento. Como mostra o exemplo da Leis de Diretrizes Orçamentárias, a análise das linhas de continuidade entre o período autoritário e o atual não se esgotam no marco constitucional. Nesse sentido, vale observar que o Regimento Interno da Câmara, elaborado após a promulgação da Constituição e justificado a partir da necessidade de adequar a organização interna do Poder Legislativo ao novo marco constitucional, pouco contribuiu para alterar as práticas e costumes a regular o trabalho legislativo. Grosso modo e abusando da generalização, o processo legislativo continua dirigido e controlado por um número restrito de parlamentares, os membros do Colégio de Líderes, e converge quase exclusivamente para o plenário, em detrimento ao trabalho das comissões. Correndo o risco de algum exagero, podemos dizer que esse mesmo padrão de funcionamento caracterizou a Câmara de Deputados ao longo do período autoritário. Os institutos do voto de liderança, do fechamento de questão e da fidelidade partidária, como é sabido, garantiram o papel de destaque às lideranças partidárias ao tempo que esvaziavam o plenário e tornavam praticamente desnecessária a participação individual dos deputados. Os trabalhos constituintes acabaram por consagrar um padrão excessivamente centralizado de direção dos trabalhos legislativos. Não é aqui o lugar adequado para historiar esse tortuoso processo 6. Basta recordar que a interpretação do Regimento Interno da ANC sustentada de forma vitoriosa pelo Centrão abriu a oportunidade para a ocorrência dos chamados "buracos negros" 7. Como a inclusão de 5 Vale esclarecer que o relator da primeira LDO foi o deputado José Serra. Antonio Sérgio Rocha nos esclareceu sobre este e vários outros pontos sobre à prática orçamentária. 6 Sobre esse ponto, ver Jobim, Cebrap (1991). 7 Como é sabido, a reinterpretação do Regimento Interno da Constituinte obtida pelo Centrão fez com que, praticamente, os trabalhos retornassem à estaca zero. Sobretudo, retirou o Ante-Projeto da Comissão de Sistematização da condição de status quo ao qual emendas são apresentadas. Nessa condição este texto só seria modifiacado se a emenda apresentada obtivesse maioria. O Centrão, através do instituto do destaque para votação em 67 qualquer texto passou a depender do voto favorável da maioria, ficou colocada a possibilidade de que nenhuma das alternativas propostas para uma dada matéria fosse aprovada. Em se tratando de matéria eminentemente constitucional, ter-se-ia como resultado o referido "buraco negro". Além desse risco, o processo de votação poderia se tornar proibitivamente longo, dado o número de destaques a serem votados. Dessa forma, impôs-se a criação de um grupo que preparasse e coordenasse os trabalhos de plenário. A esse grupo, formado basicamente pelos líderes partidários, cabia fundir e/ou selecionar as emendas que viriam a voto em plenário. Isto é, as votações em plenário eram antecedidas pelos chamados acordos de liderança, costurados nas referidas reuniões dos líderes 8. Embora não previsto no Regimento Interno vigente, o encerramento dos trabalhos constituintes não fez com que as reuniões e acordos de liderança perdessem sua importância. Para citar apenas um exemplo, ao dar início ao longo processo de apreciação do projeto de Regimento Interno, o Presidente da Mesa, Deputado Paes de Andrade, esclarece que os critérios a nortear a votação foram estabelecidos a partir de acordos entre a Presidência da Mesa e as Lideranças 9. O Regimento de 1989 institucionalizou o Colégio de Líderes 10. Composto pelo Presidente da Câmara, líderes da Maioria, da Minoria, dos Partidos e dos Blocos Parlamentares 11, o regimento confere ao Colégio de Líderes estatuto de um órgão auxiliar da Mesa Diretora da casa nas principais tarefas relativas à organização dos trabalhos legislativos. Em especial, cabe a esse colegiado, juntamente com o separado, conseguiu que cada um dos artigos contidos no Ante-Projeto dependesse da aprovação explicita da maioria. Ver Nelson Jobim, op.cit. 8 As lideranças selecionavam as emendas a serem submetidas a votos, fundiam o texto das emendas existentes e estabeleciam acordos que permitiam superar os impasses surgidos. 9 A fala de Paes de Andrade merece ser reproduzida:"consoante o entendimento desta Presidência com as Lideranças e ainda com observância dos preceitos regimentais, ficaram estabelecidos os seguintes critérios que nortearão o processo de votação: a) Votação do substitutivo; b) Votam-se os grupos de emendas não destacadas, com parecer favorável; c) Votam-se os grupos de emendas não destacadas, com parecer contrário. Fica assim encerrado o primeiro turno de discussão e votação da matéria" (DCN, 28/04/1989, pp2820). 10 Não sem alguma disputa. De um lado, a Mesa se bateu pela não institucionalização do Colégio de Líderes enquanto, de outro lado, pequenos e médios partidos procuraram garantir que as deliberações desse colegiado se dessem por consenso. Ambos os lados foram derrotados por uma aliança do PFL, PMDB e PSDB. 11 Os Líderes de Partido que participam do Bloco Parlamentar e o Líder do Governo tem direito a voz mas não a voto. Somente os partidos com mais de 1/100 (isto é, 6 deputados) da representação tem assento neste Colégio. 78 Presidente da Mesa, a elaboração da agenda com a previsão das proposições a serem apreciadas no mês subsequente, em conformidade com a qual o Presidente designa a Ordem do Dia (RI, art. 17 I S, T). O papel de destaque dos líderes partidários não depende exclusivamente do Colégio de Líderes. A influência dos Líderes na determinação da pauta dos trabalhos depende também do reconhecimento do peso ponderado de suas assinaturas para efeitos de requerimentos, pedidos de destaques, apresentação de emendas etc. Nestes casos, a manifestação do Líder é tomada como manifestação de sua bancada 12. Assim, os Líderes se encontram em posição privilegiada para influenciar na direção dos trabalhos legislativos. A influência decisiva do Colégio de Líderes na determinação da agenda decisória se dá, em geral, por intermédio do instituto da tramitação urgente. De acordo com o Artigo 151 do Regimento Interno, o regime de tramitação pode ser alterado de ordinária para especial no caso de matérias "reconhecidas, por deliberação do Plenário, de caráter urgente" 13. Em termos práticos, a aprovação da solicitação de urgência significa que a matéria é retirada da Comissão e incluída na ordem do dia para apreciação pelo plenário. Há dois tipos de tramitação especial que precisam ser distinguidas: a urgência e a urgência urgentíssima. Enquanto a primeira implica a inclusão da matéria na Ordem do Dia da sessão seguinte 14, a urgência urgentíssima implica na "inclusão automática na ordem do dia para discussão e votação imediata ainda que iniciada a sessão". A urgência urgentíssima, estabelece o Artigo 55 do Regimento Interno, se aplica a "matérias de relevante e inadiável interesse nacional". O requerimento de urgência pode ser encaminhado por líderes partidários, com a assinatura destes tendo peso ponderado pelo tamanho das bancadas que representam 15. Na prática a urgência tende a ser 12 Notar que tal não siginifica a permanência do voto de liderança. Na Câmara dos Deputados o voto de liderança foi suprimido. Permaneceu, no entanto, no Senado e no Congresso Nacional. Neste último porque, em virtude da ausência de um regimento próprio, o Regimento do Senado tem precedência sobre o da Câmara. 13 Há matérias, que por sua natureza, tramitam sempre em regime de urgência, é o caso de matérias como declaração de guerra e paz. 14 Isto significa que a matéria é, por assim dizer, retirada da Comissão a que fora envidada e discutida diretamente em plenário. Considerados todos os recursos possíveis, após a aprovação do pedido de urgência, a entrada da matéria na Ordem do Dia pode ser retardada por, no máximo, duas sessões. 15 De acordo com o Artigo 154 do Regimento Interno, o requerimento de urgência será submetido a deliberação do plenário quando apresentado por a) 2/3 dos membros da Mesa, quando se tratar de matéria da competência desta; 89 deliberada nas reuniões do Colégio de Líderes 16. Os líderes submetem o requerimento a plenário e, quando há acordo entre eles, obtém a aprovação tranqüila deste via votação simbólica. Dessa forma, é incontestável o controle exercido pelo Colégio de Líderes sobre a pauta dos trabalhos legislativos 17. Como veremos em detalhe na seção seguinte, o recurso à tramitação urgente, assim como a urgentíssima, mostrou-se freqüente, de tal sorte que a maior parte das matérias aprovadas tendem a tramitar sob este regime. Os casos de pedido de urgência e subsequente rejeição das matérias são raros. No momento, cabe notar que o Colégio de Líderes, mutati mutantis, acaba por funcionar como o sucedâneo do voto de liderança a vigorar no período autoritário. Por certo, as bases institucionais e a forma de se manifestar de cada um desses institutos é bastante diferente. No entanto, em ambos os casos temos a preponderância de um pequeno grupo de parlamentares cujas decisões acabam por se sobrepor à dos demais. A conseqüência desse estado de coisas é desvalorização da própria atividade parlamentar. Recapitulemos os principais pontos levantados ao longo desta seção. A Constituição de 1988 consagra duas tendências aparentemente conflitantes. De um lado, o Poder Legislativo recupera muitos dos poderes que tinha ao longo da experiência democrática anterior. No entanto, de outro lado, a maior parte dos poderes legislativos com o que o Executivo foi dotado ao longo do período autoritário são por ela mantidos. Com isto, como se procurará demonstrar a seguir, o Executivo acaba por comandar o processo legislativo. A estruturação interna do legislativo responde a essa preponderância. As funções que o Colégio de Líderes acaba por desempenhar devem ser entendidas como as respostas possíveis de um congresso que se vê imerso neste tipo de relação. b) 1/3 dos membros da Câmara ou de Líderes que representem este número; e c) 2/3 dos membros da comissão competente. Neste caso o plenário delibera por maioria simples. Quanto à urgência urgentíssima, o art 155 estabelece que o requerimento deve ser submetido pela "maioria absoluta da composição da Câmara ou de Líderes que representem este número e aprovado pela maioria absoluta dos deputados" (grifo nosso). 16 De fato, há um acordo informal entre os Líderes para que os requerimentos de urgência quando subscritos por Líderes na condição de Líderes, venham ser objeto de deliberação no Colégio de Líderes. Ver DCN 25/03/92, pag para uma discussão em plenário em que tal reconhecimento é feito em plenário. 17 Ainda no que diz respeito à agenda legislativa, o Colégio de Líderes pode propor a convocação (que caso contrário só pode ser feita por deliberação do plenário) de períodos ou de sessões extraordinários, destinados exclusivamente à votação das matérias constantes do ato de convocação, e durante os quais ficam suspensas as sessões ordinárias e o trabalho das comissões. 910 Estabelecido o marco institucional no qual a atividade legislativa se desenvolve, a seção seguinte trata das suas consequências para a produção legislativa e o papel desempenhado pelo Congresso no sistema político brasileiro. O PODER INSTITUCIONAL DO EXECUTIVO O efeito mais direto e visível do quadro institucional descrito acima é a preponderância do executivo na produção legislativa. O Gráfico 1 revela que a continuidade legal repercute diretamente no padrão de produção legislativa. As alterações constitucionais introduzidas pelo regime militar tiveram como efeito a elevação do executivo à posição de principal fonte de iniciativa legislativa. Na vigência da Constituição de 1946, as leis de iniciativa do executivo corresponderam a 43% do total de leis do período, essa participação passa a 89% no período militar. Após a Constituição de 1988, o padrão do regime militar é mantido: a média de leis do executivo atingem 85%. A diminuição observada em 1994 não pode ser vista como o início da reversão desse padrão. Deve-se ao apenas o pequeno número de leis com pedido de suplementação de crédito, que nos demais anos corresponde a cerca da metade das leis do executivo (ver Tabela 1, abaixo). INICIATIVA LEGAL BRASIL (INCLUIR GRAFICO 1 AQUI - ESTÁ EM ARQUIVO SEPARADO)) Fonte: Pessanha (1991) e Banco de Dados Legislativos CEBRAP. A Tabela 1, apresenta dados que permitem caracterizar a produção legislativa para o período de vigência da Constituição de O primeiro subtotal da tabela refere-se às leis que são constitucionalmente definidas como de iniciativa exclusiva do poder executivo: as medidas provisórias e as leis que se referem a matérias orçamentárias. Estas últimas incluem leis orçamentárias e pedidos de 1011 crédito suplementar. 18 Tanto as medidas provisórias como as leis orçamentárias tramitam pelo Congresso Nacional como uma instância única de deliberação. Ou seja, essas leis não são examinadas sequencialmente por cada uma das casas legislativas. As medidas provisórias são examinadas por uma Comissão Mista (da Câmara e do Senado) especialmente formada para tal e as leis orçamentárias pela Comissão Mista de Orçamento. As duas casas do legislativo se reúnem em sessão conjunta para a apreciação em plenário dessas leis. Na parte inferior da tabela encontram-se as leis que tramitam de forma sequencial na Câmara e no Senado, discriminadas em três categorias: as de iniciativa exclusiva do poder judiciário e as leis de iniciativa do executivo e do legislativo. Parte das leis de iniciativa do executivo são também, constitucionalmente, privativas desse poder. Estas dispõem sobre a criação de cargos e funções nas empresas públicas, na administração pública e autárquica; a remuneração e provimento de cargos de servidores públicos; criação, estruturação e atribuições de Ministérios e órgãos da administração pública; e a fixação e a modificação de efetivos das Forças Armadas. Tabela 1 Produção legislativa: Leis Ordinárias Sancionadas (1989/94) ANO Total CONGRESSO NACIONAL Leis de Iniciativa Exclusiva do Executivo Medidas Provisórias (a) Leis Orçamentárias (b) * Daqui em diante a denominação leis orçamentárias referir-se-á a esses dois tipos de leis. 1112 Subtotal (a+b) CÂMARA DOS DEPUTADOS E SENADO FEDERAL Leis de Iniciativa Exclusiva do Judiciário (c) Leis de iniciativa do Executivo (d) Leis de iniciativa do Legislativo (e) Subtotal (c+d+e) TOTAL GERAL * O pequeno número de leis orçamentária neste ano deve-se ao fato de que o orçamento só foi votado no final do ano e os pedidos de créditos suplementares foram feitos via medida provisória. Fonte: Prodasen e Banco de Dados Legislativos, CEBRAP A tabela 1 mostra de forma inequívoca o impacto do executivo na produção legislativa como conseqüência direta de suas prerrogativas institucionais. As leis originárias de medidas provisórias enviadas pelo executivo e de projetos versando sobre matéria orçamentária respondem por 60% do total de leis do período. No que diz respeito às leis em que o legislativo pode também ter a iniciativa, nota-se também que o executivo supera amplamente o legislativo. Excluindo os 7 % de leis de iniciativa do judiciário, também decorrentes de prerrogativas constitucionais, o executivo se torna responsável pela iniciativa de 85 % das leis sancionadas no período pós-constituinte. Essa preponderância do executivo decorre diretamente de sua capacidade de controlar a agenda do legislativo. As normas que garantem a iniciativa exclusiva do executivo lhe fornecem instrumentos de controle da agenda legislativa diretamente, pela definição de prazos de apreciação, ou indiretamente, por colocá-lo em posição estratégica para pressionar por prioridade a essas medidas. Mais do que o controle 1213 sobre a agenda, esses mecanismos institucionais concedem também ao executivo uma posição estratégica no que diz respeito à aprovação de seus projetos 19. As medidas provisórias têm prazo constitucionalmente definido para apreciação pelo Congresso. Mas, uma vez editadas, passam a ter força de lei. Ao legislativo cabe reagir, no prazo de 30 dias. Se não forem apreciadas nesse prazo, perdem a validade, mas o executivo pode reeditá-las. Caso o Congresso rejeite a MP, cabe a ele regulamentar as consequências daí decorrentes. Os custos de rejeição de uma MP são altos, quer porque exigem maioria qualificada, quer pelas regulamentações daí decorrentes. Em casos mais polêmicos o executivo pode recorrer à obstrução seguida de reedição. O custo da formação da maioria recai sobre a oposição. Os dados (ver Tabela 2) indicam que o executivo fez amplo uso de seu poder de editar medidas provisórias. O governo enviou ao Congresso uma média de 10 medidas provisórias por mês entre Apenas 7 MPs foram rejeitadas, 229 foram aprovadas, metade delas na forma em que foram originalmente enviadas pelo presidente e a outra metade com modificações, sendo transformadas então em PLVs, ou seja, projetos de lei de conversão. As demais, foram reeditadas, revogadas ou perderam a eficácia. 19 Para uma discussão sobre o poder de agenda e de proposição ver Fiorina e Shepsle (1989); McKelvey (1976); Ordershook e Schwartz (1987) e Baron e Ferejohn (1989). 1314 TABELA 2 MEDIDAS PROVISÓRIAS POR ANO (1989/94) Total MPs Enviadas * Aprovadas sem modificação (MP) com modificação (PLV) Rejeitadas * A diferença entre a soma de MPs rejeitadas e aprovadas em relação às enviadas refere-se às MPs que perderam eficácia, foram revogadas ou reeditadas. Fonte: Prodasen. Banco de Dados, CEBRAP. As leis que versam sobre matéria orçamentária, referem-se a planos plurianuais (PPA), diretrizes orçamentárias (LDO) e ao próprio orçamento anual (LOU). Correspondem a 24 leis no período pós-constituinte. As demais, referem-se a abertura de créditos suplementares à lei orçamentária vigente. Os projetos de créditos adicionais começam a ser introduzidos, geralmente, no segundo semestre de cada ano a partir da constatação de excedentes de arrecadação em relação às receitas estimadas na lei orçamentária. Constituem assim parte integrante do processo orçamentário ao prover as bases legais que autorizam os gastos governamentais em boa parte do ano. Assim é que, no mais das vezes, esses pedidos apresentam um calendário pré-determinado para a sua apreciação e as atividades do governo passam praticamente a depender da presteza com que são apreciados. Ademais, quando se aproxima o final do ano, a pressão sobre o legislativo aumenta, pois é preciso obedecer ao exercício orçamentário. Esses dois fatores -- importância das ações governamentais que dependem de aprovação de recursos e os prazos do exercício orçamentário -- colocam nas mãos do executivo recursos cruciais que lhe permitem não só garantir prioridade às leis por ele introduzidas como também altas chances de aprovação da proposta inicial. 1415 O fato é que a margem de manobra deixada pelo Executivo ao Legislativo é pequena. Rejeitar o pedido ou mesmo protelar a decisão para discuti-lo poderia levar à paralisação do governo e, consequentemente, acarretaria perdas para os próprios parlamentares. Caberia aos parlamentares justificar porque, por exemplo, os recursos destinados ao hospital x ou y deixaram de chegar e doentes não são atendidos. A Tabela 3, com o tempo médio de tramitação das leis ordinárias sancionadas de acordo com o tipo e origem, apresenta dados que permitem identificar o poder de agenda institucionalmente garantido ao executivo. 1516 Tabela 3 TEMPO DE TRAMITAÇÃO NO CONGRESSO NACIONAL POR TIPO DE LEI LEIS ORDINÁRIAS SANCIONADAS (1989/94) Media (em dias) Desvio Padrão Min Max N MPs (não modificadas pelo Congresso) MPs (modificadas pelo Congresso) Subtotal (MPs) Leis Orçamentárias * CÂMARA DOS DEPUTADOS E SENADO FEDERAL Leis de iniciativa do Judiciário Leis de iniciativa do Executivo Leis de iniciativa do Legislativo Subtotal Total Geral * * Sem informação: 1 Fonte: Prodasen e Banco de Dados Legislativos, CEBRAP As medidas provisórias, como não poderia deixar de ser, têm o menor tempo de tramitação entre as leis aprovadas no período. O tempo médio de tramitação das medidas provisórias é inferior a 30 1617 dias 20. As medidas provisórias modificadas pelo Congresso (PLVs) têm o tempo médio de tramitação inferior ao das aprovadas sem alteração porque a data inicial refere-se ao dia em que o projeto, já modificado pelo Congresso, passa a ser apreciado, devendo esse período estar contido no prazo de 30 dias a partir do envio da medida provisória. O Congresso Nacional responde também rapidamente aos pedidos de crédito suplementar do executivo. As leis orçamentárias completam sua tramitação num tempo médio de 56 dias. O contraste com as demais leis não poderia ser maior. A parte inferior da tabela 3, referente ao tempo médio das leis que tramitam sequecialmente nas duas casas, mostra que o legislativo demora cerca de três vezes mais para aprovar as leis por ele próprio apresentadas do que as leis propostas pelo executivo. 21 A explicação para essa demora é também institucional mas de natureza diversa da que vimos apontando até aqui. Deve-se à peculiaridade da atividade propositiva do legislativo, vis a vis os outros dois poderes. Há uma diferença fundamental entre os três poderes no que diz respeito aos projetos de lei que cada um deles introduz no Congresso. Enquanto o Judiciário e o Executivo propõem leis como uma instância institucional, no caso do legislativo esse poder é individual. A proposição de leis por parlamentares não precisa ser necessariamente individual: partidos, comissões ou ainda grupos informais de deputados podem vir a fazê-lo. Esta, no entanto, não é a realidade no Congresso brasileiro. Em geral, os projetos tendem a ser apresentados em caráter individual. Ou seja, as propostas de leis introduzidas pelo poder legislativo são fruto de um processo de decisão descentralizada. No entanto, o processo de seleção das proposições introduzidas por parlamentares é uma tarefa coletiva. O tempo necessário para essa tarefa de seleção está embutido no tempo geral de tramitação de uma proposta do legislativo. Em outras palavras, a tramitação de um projeto do legislativo é ao mesmo tempo um processo de apreciação e de seleção. Para as propostas apresentadas pelo Executivo e Judiciário a seleção é feita alhures. O projeto chega ao Congresso pronto e, em alguns casos, negociado. A Tabela 4, discriminando os projetos apresentados por sua origem, dá uma amostra do que pode significar esse processo de seleção para a capacidade do legislativo em aprovar os seus próprios projetos. Tabela 4 20 O tempo de tramitação registrado foi a data a sanção da lei, por isso algumas leis excedem o período de 30 dias constitucionalmente definido. Ou seja, a medida provisória aprovada saiu do Congresso no prazo estipulado mas levou alguns dias para ser sancionada. 21 O menor tempo de tramitação das leis originárias do judiciário deve-se ao fato de que referem-se a matérias incontroversas de organização interna do próprio poder judiciário. 1718 PROJETOS DE LEI APRESENTADOS À CÂMARA DOS DEPUTADOS (POR ORIGEM ) Legislativo Executivo Judiciário Fonte: Seção de Sinopse - Câmara dos Deputados Assim, o processo de seleção do enorme montante de propostas decorrentes da iniciativa parlamentar individual conspira contra a eficiência do legislativo no que diz respeito às suas próprias medidas. A seleção interna aumenta significativamente o tempo de apreciação das propostas do próprio legislativo. A Tabela 5 nos permite explorar um outro ângulo da relação executivo-legislativo no que diz respeito à aprovação de projetos de lei. Nela são apresentados todos os projetos que venceram o processo inicial de seleção e foram objeto de decisão em plenário nas duas casas legislativas no período Esses projeto estão agrupados da seguinte forma. O primeiro conjunto refere-se às leis sancionadas. O segundo compreende os projetos de lei que foram aprovados pela Câmara dos Deputados, mas que ainda não haviam sido objeto de decisão do Senado Federal até o dia 30 de maio de 1994, data em que estes dados foram coletados. O terceiro conjunto compreende os projetos de lei rejeitados em plenário. A terceira coluna mostra a distribuição, por origem, dos que foram rejeitados na Câmara, e a quarta mostra os que foram rejeitados no Senado. Tabela 5 1819 PROJETOS LEI APRECIADOS EM PLENÁRIO POR ORIGEM ( ) Origem Leis sancio nadas % Projetos de Lei aprov CD s/ decisão do Senado (31/5/94) % Projetos de Lei Rejeitados* Câmara % Senado % Legislativo 14 (176) 88 (317) 91 (77) 96 (81) Executivo 79 (997) 11 (41) 9 (8) 4 (3) Judiciário 7 (86) 0,1 (2) - - Total 100 (1259) 100 (360) 100 (85) 100 (84) * Inclui os projetos rejeitados até dezembro de Fonte: Prodasen. Banco de Dados Legislativos, CEBRAP. O primeiro ponto a ressaltar na tabela 5 fato de que, no geral, é pequeno o número de projetos rejeitados em plenário. No entanto, não poderia ser maior o contraste entre as leis sancionadas e as que foram rejeitadas no que diz respeito à sua origem. É notável a baixa proporção de projetos de origem do executivo rejeitados. O Congresso, nas suas decisões de plenário, rejeita muito mais os seus próprios projetos. A tabela 5 mostra também que um número relativamente alto de projetos de lei são aprovados pelo plenário da Câmara dos Deputados mas ficam parados no Senado. Os projetos que estão dependendo de decisão do Senado são em sua grande maioria -- 88% -- de origem da própria Câmara. Esses dados 1920 deixam bem claro que os projetos de origem do executivo recebem um tratamento privilegiado no interior do legislativo: andam mais rápido e tem mais altos índices de aprovação. Nesta seção, tratamos de aspectos decorrentes das normas constitucionais que demonstram o poder de agenda do executivo. Estas, no entanto, não são suficientes para explicar porque o legislativo aprova, e com mais rapidez, os projetos do executivo. Fatores ligados à organização interna do próprio legislativo também contribuem para a preponderância do executivo no processo legislativo e na produção legal. A ORGANIZAÇÃO INTERNA DOS TRABALHOS LEGISLATIVOS A organização interna dos trabalhos legislativos é, antes de tudo, marcada pela atuação do executivo. O Poder Legislativo se encontra em posição tal que o executivo é capaz de ditar o conteúdo, o tempo e o ritmo dos trabalhos no interior do Congresso. O Regimento Interno da Câmara dos Deputados consagrou um formato decisório centralizado que se harmoniza com esse papel preponderante do executivo. Se no plano constitucional foram mantidos os mecanismos que garantem a primazia do executivo na função legislativa, no que diz respeito à organização interna de sua principal casa legislativa, a Câmara dos Deputados, o regimento reservou, e a prática vem reforçando, um papel crucial a um grupo restrito -- o Colégio de Líderes -- na condução do processo legislativo. A organização descentralizada do poder legislativo pressupõe o funcionamento efetivo de um sistema de comissões permanentes em dois sentidos: primeiro, de tal forma que estas possam ser o locus de decisões especializadas de forma a garantir ganhos na qualidade do trabalho legislativo e, segundo, que as comissões sejam rota obrigatória das proposições legislativas que vão ser objeto de apreciação em plenário 22. Em outro trabalho tratamos do papel das comissões enquanto instância especializada de decisão legislativa, aqui vamos abordar apenas o segundo aspecto mencionado acima. Esses dois aspectos, porém, se interligam na medida em que o esvaziamento das comissões enquanto rota obrigatória de passagem das proposições legislativas diminui os incentivos para uma participação mais efetiva nas comissões, que reforçaria o seu papel de instância especializada de apreciação legislativa. 22 Sobre comissões parlamentares em um congresso que tem nelas o centro de sua organização ver Fenno (1971, 1973); Krehbiel (1987a, 1987b e 1990); Rhode e Shepsle (1987) e Shepsle (1987a e 1987b). 20 Exibir mais
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