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Timestamp: 2019-06-17 09:51:57+00:00

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﻿ SENTENCIA C-318 DE JUNIO 30 DE 1998
SENTENCIA C-318 DE 30 DE JUNIO DE 1998
CONTENIDO:DECLARA INEXEQUIBLE EL ARTÍCULO 7 DE LA LEY 383 DE 1997, QUE MODIFICÓ EL ARTÍCULO 867 DEL DECRETO 624 DE 1989, RELATIVO A LA EXIGENCIA DE UNA GARANTÍA BANCARIA O DE UNA PÓLIZA DE SEGUROS COMO REQUISITO PARA EJERCER LA ACCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA POR MEDIO DE LA CUAL LOS CIUDADANOS PUEDEN EFECTUAR RECLAMACIONES EN MATERIA TRIBUTARIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:GARANTÍAS BANCARIAS, NORMAS EN MATERIA TRIBUTARIA, PÓLIZA DE SEGURO, ACCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, RECLAMACIÓN ANTE ENTIDAD PÚBLICA
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:321 DE SEPTIEMBRE DE 1998, PÁG.1308
Sentencia C-318 de junio 30 de 1998
Ref.: Expediente D-1888
Actor: Maximiliano Echeverri Marulanda y Francisco Prieto Uribe
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 867 (parcial) del Decreto 624 de 1989, modificado por el artículo 7º de la Ley 383 de 1997.
Santafé de Bogotá, D.C., treinta de junio de mil novecientos noventa y ocho.
Aprobada por acta Nº 25
1. Texto de la norma revisada
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los artículos 90, numeral 5 de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987, y oída la Comisión Asesora de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
ART. 867.—(Modificado por el artículo 7º de la Ley 383 de 1997). Garantía para demandar. Para acudir a la vía contencioso administrativa no será necesario hacer la consignación del monto de los impuestos que hubiere liquidado la administración.
Cuando el monto discutido sea de cuantía igual o superior a diez millones de pesos ($ 10.000.000) (año base 1997), será necesario acreditar la constitución de una garantía bancaria o de compañía de seguros a favor de la Nación-Unidad Administrativa Especial-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, cuya vigencia deberá ser por el término de duración del proceso y tres meses más, contados a partir de la fecha de la sentencia o decisión jurisdiccional ejecutoriada.
En materia de impuesto de renta y complementarios la garantía será un monto equivalente al veinte por ciento (20%) de los valores determinados por la administración y que sean objeto de discusión. En materia de retención en la fuente, la garantía será por un valor igual al sesenta por ciento (60%) de la suma materia de la impugnación. Cuando se trate del impuesto sobre las ventas, la garantía será del treinta por ciento (30 %) del valor impugnado.
PAR. —Se podrá descontar del Impuesto de renta del año gravable en el cual quede ejecutoriada la sentencia definitiva a favor del contribuyente. el valor de la prima cancelada para la adquisición de la garantía a que se refiere el presente artículo.
2. Según los demandantes, la exigencia de una garantía bancaria o de una póliza de seguros como requisito para ejercer la acción contencioso administrativa por medio de la cual los ciudadanos pueden efectuar reclamaciones en materia tributaria, vulnera el principio de gratuidad en la administración de justicia (Ley 270 de 1996, artículo 6º) y los derechos fundamentales de defensa y de acceso a la administración de justicia (art. 29 y 229 de la C.P.; 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y 8-1 y 25-1 de la convención interamericana de derechos humanos). Adicionalmente, consideran que la norma acusada viola el principio de igualdad al exigir, (1) que quienes deseen acudir a la vía contencioso administrativa, constituyan una garantía por un monto fijo, sin establecer diferencias que atiendan a la capacidad económica real de quien demanda; (2) que la garantía a constituir debe ser otorgada por un banco o compañía aseguradora, entidades a las cuales no todas las personas tienen acceso. Por último, indican que el artículo demandado contraviene el principio de unidad de materia, toda vez que sus disposiciones son de carácter meramente procesal y, por tanto, extrañas a una ley decretada con fines exclusivamente tributarios.
Por su parte, el Procurador General de la Nación así como quienes intervienen a favor de la exequibilidad de la disposición demandada, consideran que, conforme a lo establecido por la jurisprudencia constitucional(1), la fijación de cauciones o fianzas como garantía de seriedad de la demanda y de cumplimiento del acto administrativo que impone el tributo, no es contraria a los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso (C.P., artículos 29 y 229).
Adicionalmente, estiman que la disposición demandada no viola el principio de gratuidad consagrado en el artículo 6º de la Ley 270 de 1996, toda vez que no establece un costo por la prestación del servicio de la justicia, sino una de las llamadas “expensas judiciales”, de aquellas autorizadas por la misma ley estatutaria. Indican que la norma demandada no afecta a personas de escasos recursos económicos, pues, de una parte se refiere a quienes controvierten una obligación tributaria mayor a diez millones de pesos (de lo que, a su juicio, se puede inferir que se trata de personas relativamente solventes) y, de otro, señalan que el ordenamiento positivo colombiano contempla mecanismos tales como el amparo de pobreza (art. 2º LEAJ) que tienden a garantizar que toda persona pueda acceder a la administración de justicia con independencia de su situación económica. Por último, consideran que la norma acusada no contraviene la reserva de ley estatutaria, como quiera que la regulación de los procesos específicos es materia de ley ordinaria.
Los cargos formulados por los actores se enderezan a cuestionar tanto aspectos de competencia y procedimiento como asuntos relativos al fondo de la norma demandada. La Corte habrá de analizar, en primer término las cuestiones formales y de competencia y, posteriormente, sólo si el juicio anterior fuera superado, la compatibilidad material de la disposición demandada con la Constitución.
Presunta vulneración del artículo 6º de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (LEAJ)
3. Los demandantes alegan que los apartes acusados del artículo 867 del estatuto tributario establecen, mediante una ley ordinaria, una excepción al principio de gratuidad de la justicia, consagrado en el artículo 6º de la ley estatutaria de la administración de justicia. A su juicio el principio de gratuidad apareja una garantía en virtud de la cual el acceso al servicio público de justicia, no puede estar “entrabado por costos ocultos, sean éstos directos o indirectos, salvo los que válidamente la Ley Estatutaria haya permitido o establecido”.
En primer término, la Corte estima necesario recordar que la regulación de alguna materia sometida a reserva de ley estatutaria por vía de una norma de distinta naturaleza no constituye, simplemente, una violación de la ley estatutaria a la cual esa norma habría debido pertenecer. La transgresión de la llamada “reserva de ley estatutaria” o el desconocimiento, por parte del legislador ordinario, de las normas estatutarias, se erige en una violación directa de la Constitución Política y, más exactamente, de lo dispuesto en el artículo 152, en el cual se determinan las materias cuya regulación debe efectuarse mediante una ley de esta naturaleza.
En virtud de lo anterior, la corporación debe definir si, en general, la consagración de una fianza o caución como requisito para poder ejercer, en ciertos procesos, el derecho de acción, constituye una materia cuya regulación sólo pueda efectuarse mediante ley estatutaria. En particular, deberá estudiarse si el hecho de que el artículo 6º de la LEAJ estableció el principio de gratuidad de la administración de justicia, implica que el legislador ordinario quedó inhabilitado para consagrar garantías, fianzas o cauciones, como condición para acceder o impulsar un proceso judicial.
4. En general, la Corte coincide con la apreciación de los demandantes, pues, según la mencionada LEAJ, el servicio público de administración de justicia no puede, en principio, estar sometido al pago de costos directos o indirectos que limiten de alguna manera el acceso de todas las personas, en igualdad de condiciones, a los jueces y tribunales. No obstante, el aserto anterior merece dos importantes acotaciones. En primer lugar, como se verá adelante, existen excepciones al principio de gratuidad, amparadas bajo el concepto general de costos judiciales que, según la jurisprudencia de la Corte(2), pueden ser establecidas mediante ley ordinaria. En segundo término, el ordenamiento jurídico puede consagrar ciertos tipos especiales de erogaciones que deben realizar las partes para iniciar o impulsar un proceso judicial pero que, sin embargo, no constituyen, propiamente, excepciones al mencionado principio de gratuidad.
En suma, no todas las cargas procesales de naturaleza pecuniaria son, por esa sola razón, excepciones al principio de gratuidad y, a pesar de que lo fueran, éstas, bajo ciertas circunstancias y dentro de ciertos límites, pueden ser establecidas por el legislador ordinario.
5. La norma que ocupa la atención de la Corte establece, como requisito para demandar un acto administrativo que consagra una obligación tributaria, la constitución de una garantía bancaria o de compañía de seguros por un porcentaje del monto discutido siempre que éste supere los 10 millones de pesos. No obstante, si el juez contencioso estima la demanda, el Estado deberá devolverle al actor el monto que invirtió en la constitución de la garantía. Puede entonces afirmarse que no se trata de cobrar, ni directa ni indirectamente, por el servicio de administración de justicia que el Estado presta. Efectivamente, los recursos del particular no ingresan al tesoro público por el solo hecho de poner en operación el aparato de justicia; tampoco se destinan a financiar los factores ordinarios de operación del servicio —infraestructura, remuneración de los servidores públicos, etc.—, o los gastos o costos extraordinarios o especiales —peritazgos o práctica de pruebas onerosas etc.—. De otro lado, si el actor resulta vencedor en la contienda judicial, el Estado deberá devolverle, integralmente, el dinero que invirtió en la constitución de la garantía. Las razones anteriores permiten sostener que, en sentido estricto, la norma demandada no consagra una excepción al principio de gratuidad de la administración de justicia.
6. Sin embargo podría afirmase que, si bien la disposición impugnada no establece un costo o precio por el servicio prestado si lo convierte, de alguna manera, en oneroso, en cuanto que sólo puede accederse al mismo previa la constitución de una caución que puede tener un alto valor económico. En estos términos resultaría intranscendente el hecho de que no se trate de un mecanismo de financiación del servicio público o que la prestación del mismo no constituya la causa de tal obligación, pues basta con constatar que para ejercer el derecho a una tutela judicial efectiva el ciudadano debe disponer, temporalmente, de una suma de dinero suficiente para constituir la garantía de que trata la norma demandada. Resulta entonces pertinente preguntarse si el legislador ordinario es competente para establecer este tipo de condiciones, las que constituirían, según la tesis expuesta, una excepción al principio de gratuidad consagrado en el artículo 6º de la LEAJ.
El mencionado artículo 6º de la LEAJ, establece:
“ART. 6º—Gratuidad. La administración de justicia será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las expensas, agencias en derecho y costos judiciales”.
En la sentencia sobre el proyecto de ley estatutaria de administración de justicia(3), la Corte reconoció que la fijación de expensas o agencias en derecho no constituye una materia que deba ser regulada por la ley estatutaria. En efecto, la Corte ha entendido que el objetivo fundamental de esta ley consiste en “establecer la estructura y los principios generales que habrán de guiar el funcionamiento de la administración de justicia”, razón por la cual quedan excluidas de su ámbito regulatorio aquellas disposiciones propias de cada procedimiento judicial específico, las cuales deben ser fijadas por el legislador ordinario en el código de procedimiento respectivo(4). En efecto, determinar si, dentro de cierto proceso judicial, debe cobrarse algún tipo de costo o expensa, constituye un asunto de carácter eminentemente técnico que debe ser resuelto a la luz de elementos tales como la naturaleza del procedimiento, los bienes jurídicos cuya tutela se persigue, el carácter público o privado de la acción que da lugar a ese tipo de proceso judicial, etc. A juicio de esta corporación, si bien los elementos anteriores constituyen un desarrollo de los principios consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política y, en especial, del principio según el cual cada juicio debe llevarse a cabo de conformidad con unas formas previamente establecidas por la ley, no tienen, sin embargo, el carácter de piezas estructurantes del funcionamiento de la administración de justicia y, por ende, su regulación no corresponde a la ley estatutaria de que trata el artículo 152 de la Carta Fundamental. Como lo ha manifestado la propia corte, la ley estatutaria no debe regular todos los asuntos atinentes a la gestión judicial, pues ello vaciaría la competencia del legislador ordinario(5).
Por consiguiente, incluso si se asumiere que la disposición demandada consagra una expensa judicial, nada obsta para que sea establecida mediante una ley ordinaria, siempre y cuando se adecue al principio de proporcionalidad y respete las restantes normas constitucionales, asuntos que deberán ser estudiados por la corporación en la porte de esta providencia dedicada al estudio de fondo de la norma cuestionada.
Presunta vulneración del principio de unidad de materia
7. Uno de los intervinientes considera que la norma demandada viola el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la Constitución. En su criterio, la disposición impugnada “condiciona el acceso a la justicia” y, en consecuencia, “no está bien ubicada dentro de una ley que regula aspectos tributarios”. A su juicio, lo anterior permite afirmar que dicha norma viola el artículo 158 de la Carta “que prohíbe que en las leyes se traten asuntos diferentes a aquellos propios de su naturaleza”.
La Corte ha sostenido reiteradamente que “(I)a interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”(6). En este sentido basta indicar que la norma demandada encuentra una evidente conexidad temática, sistemática y teleológica, con la materia dominante tanto de la Ley 383 de 1997, como del llamado estatuto tributario (Decreto 624 de 1989), pues tiende entre otras cosas a garantizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias que se originan en dicha legislación.
Presunta vulneración de los artículos 29 y 229 de la Constitución
8. Quienes impugnan el citado artículo 867 del Decreto 624 (modificado por el art. 7º de la Ley 383 de 1997) consideran que viola el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en los artículos 29 y 229 C.P.
El derecho a una tutela judicial efectiva, (garantizado, entre otros, en los arts. 229 y 29 de la C.P.; 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y, 8-1 y 25-1 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos), apareja, entre otras cosas, la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad y sin obstáculos o barreras desproporcionadas, a un juez o tribunal independiente e imparcial, frente al cual se pueda acometer, libremente, la plena defensa los derechos o intereses propios a fin de obtener, dentro de un plazo razonable, la debida protección del Estado.
Quienes impugnan el contenido normativo del artículo 867 del estatuto tributario (tal y como fue reformado por el artículo 7º de la Ley 383 de 1997), consideran que la obligación legal de constituir una póliza o garantía bancaria o de compañía de seguros, como condición para ejercer el derecho de acción, se convierte en un obstáculo que impide arbitrariamente el derecho de defensa pues, al parecer, entienden que es doctrina constitucional la tesis según la cual sólo la Constitución puede establecer requisitos que limiten el derecho de acceso a los jueces y tribunales.
En virtud de lo anterior, la Corte debe definir si es acertada la tesis según la cual sólo la Constitución puede establecer requisitos que limiten el derecho de acceso a los jueces y tribunales. Si ello fuera cierto, la condición de que trata la norma estudiada resultaría evidentemente inconstitucional, pues comportaría una restricción legal para ejercer, en ciertas circunstancias, el derecho de acción.
"9. El derecho a una tutela judicial efectiva, al menos en algunas de sus dimensiones, es un derecho de naturaleza prestacional, pues exige la puesta en obra del aparato estatal con miras a su realización. En este sentido, debe afirmarse que se trata de un derecho de configuración legal y, en consecuencia, depende, para su plena realización, de que el legislador defina los cauces que permitan su ejercicio.
Ahora bien, cualquier regulación legal del derecho a una tutela judicial efectiva, debe tener en cuenta que el mismo no tiene el carácter de derecho simple —o unívoco— ni el alcance de un derecho absoluto. Se trata, por el contrario, de un derecho de contenido complejo o múltiple —que implica, entre otros, el derecho de acceso a un juez o tribunal imparcial, a que se produzca en un término razonable un fallo ajustado a las normas vigentes, a que el fallo judicial efectivamente se cumpla, etc.— y cuya regulación apareja la armonización de las distintas facultades que lo integran, no sólo entre sí sino respecto de otros derechos, bienes e intereses constitucionales(7).
Las consideraciones anteriores, permiten concluir, sin mayor dificultad, que la regulación legal del derecho que se estudia supone la previa definición de las condiciones y requisitos que deben cumplirse para ejercer el derecho de acción o para promover e impulsar un proceso judicial. En efecto, son justamente tales reglamentaciones —o limitaciones— las llamadas a permitir la armonización de todos los derechos, valores y principios constitucionales que giran en torno a la idea de “una tutela judicial efectiva”. En este sentido, mal puede afirmarse que sólo la Constitución puede establecer requisitos que limiten el derecho de acceso a los jueces y tribunales, pues si ello fuera así, sería tarea del constituyente elaborar cada uno de los códigos procesales, con la consecuencia natural y obvia de restringir irrazonablemente el principio democrático y desnaturalizar el texto constitucional(8).
Sin embargo, lo anterior no significa que el legislador pueda establecer cualquier tipo de requisito o condición para ejercer los derechos que integran el derecho a una tutela judicial efectiva. En efecto, la Carta introduce parámetros de actuación que deben ser respetados, lo mismo que horizontes valorativos que deben ser perseguidos por toda reglamentación legal de un derecho constitucional. En este sentido se ha pronunciado la Corte al establecer, por ejemplo, que la definición de los recursos propios de cada proceso judicial es un asunto que compete en principio al legislador, pero que no puede desconocer las reglas que sobre el tema hubiere definido la Carta, ni la prevalencia de los derechos fundamentales (C.P., art. 5º)(9). En estos términos debe ser entendida e interpretada la jurisprudencia anterior de esta corporación, cuya lectura asistemática puede conducir a los equívocos antes planteados.
Las observaciones realizadas, llevan a la Corte a desestimar el cargo de la demandada fundado en la equivocada tesis que sostiene que sólo la Constitución podría establecer limitaciones al derecho a una tutela judicial efectiva.
10. Incluso si se acepta que la ley puede reglamentar y, en esa medida, limitar el derecho de acción, los demandantes consideran que resulta inexequible cualquier limitación que tenga por objeto imponer cargas procesales orientadas a asegurar el pago de la obligación tributaria que se discute en el proceso. Procede la corporación a estudiar esta precisa cuestión.
En la sentencia 86 de 25 de julio de 1991 (exp. 2237) la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio de la función de control de constitucionalidad, declaró inexequible la parte del artículo 140 del CCA que establecía, como requisito para ejercer el derecho de acción contra un acto de la administración que consagrara un crédito a favor del tesoro público, la obligación de consignar, en calidad de depósito, la suma correspondiente. Consideró la Corte que resultaba un requisito desproporcionado en la medida en que obligaba “al interesado a cumplir con la sanción que ha impuesto la administración de manera absoluta, sin permitir siquiera el uso de garantías u otro mecanismo de idéntica naturaleza para asegurar el pago de la multa o de la suma debida en la hipótesis de una sentencia desfavorable a sus pretensiones”. No obstante, declaró exequible, la porte del artículo 140 citado que consagra, como requisito para la admisión de una demanda contenciosa de la naturaleza indicada, “que se otorgue caución a satisfacción del ponente para garantizar el pago con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto”.
(El texto presentado hasta aquí, y algunos apartes a continuación, corresponden a la ponencia original presentada por el Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz. Debido a las conclusiones de la Sala Plena, lo restante del proyecto y la parte resolutiva fueron redactados por el Magistrado Carlos Gaviria Díaz).
En armonía con el citado fallo, la Corte Constitucional ha estimado que es acorde con la Carta Política la exigencia de cauciones o garantías para respaldar el cumplimiento de una obligación dineraria, siempre y cuando se respeten los derechos constitucionales que puedan estar comprometidos, se persiga una finalidad legitima y, la medida sea idónea, útil y necesaria, y proporcional.
Con base en las reglas anteriores, procede la Corte a realizar el juicio de constitucionalidad de la norma demandada.
11. La disposición estudiada busca, al menos, dos finalidades complementarias. En primer lugar, persigue el cumplimiento del deber ciudadano de no acudir de manera injustificada ante la administración de justicia, lo que constituye un abuso del derecho de acción, que repercute negativamente sobre los principios de eficacia y eficiencia de la administración de justicia y, en últimas, sobre el derecho fundamental de otros ciudadanos a una tutela judicial efectiva(10). Adicionalmente, tiende a evitar que las personas hagan uso de sus propias prerrogativas o derechos —como el derecho de acción— con el fin de evadir el cumplimiento de una obligación tributaria, destinada a hacer realidad los postulados de justicia del Estado Social de Derecho. Como puede observarse, las finalidades perseguidas por la norma no sólo son legitimas, sino que, incluso, resultan constitucionalmente relevantes.
12. Se alega en uno de los escritos de intervención que, de ser cierto que la disposición demandada persigue las finalidades expuestas, la misma resultaría inconstitucional en la medida en que atentaría contra la presunción de buena fe consagrada en el artículo 83 de la Carta.
Ciertamente, el artículo 83 de la Constitución, establece una regla relaciona entre los ciudadanos y los órganos públicos, consistente en la presunción de buena fe. Esta regla presenta dos derivaciones fundamentales. En primer término, todas las partes de una relación jurídicamente relevante tienen derecho a confiar en que las otras habrán de obrar conforme a reglas preestablecidas y a principios de lealtad universalmente reconocidos. En segundo lugar, el Estado sólo puede prevenir comportamientos contrarios a la buena fe limitando ex ante los derechos del ciudadano, cuando ello resulte necesario para alcanzar una finalidad constitucionalmente importante. En ello reside, justamente, el carácter de regla general que ostenta el mencionado principio.
Según lo anterior, si la administración encuentra que un ciudadano traicionó la confianza de la cual era depositario, debe contar con un recurso que le permita solicitar la protección o reparación del interés general que persigue la función pública y que resultó lesionado por la conducta del particular. En este sentido, sería inapropiado alegar que tales recursos son inconstitucionales ya que, justamente, lo que se persigue es la realización plena del principio de la buena fe. Sin embargo, en algunos casos, no es necesario esperar a que se verifique una conducta contraria al principio mencionado, para evitar, a través normas de orden legal, posibles desviaciones. Se trata de aquellos eventos en los cuales resulta razonable una limitación de los derechos del ciudadano para conminarlo a someter su conducta a los postulados de la buena fe, con miras a la obtención de una finalidad constitucionalmente relevante, siempre que la restricción de los derechos no sea desproporcionada. En estas situaciones el legislador puede establecer excepciones a la presunción general de que trata el artículo 83, pero la norma que expida debe ser capaz de superar el juicio de constitucionalidad antes planteado.
Para efecto del caso que ocupa la atención de la Corte, debe indicarse que el principio de buena fe impone a los ciudadanos el cumplimiento de las conductas que la norma demandada busca promover. Ahora bien, si la misma es útil, necesaria y estrictamente proporcionada para alcanzar las finalidades propuestas es una cuestión que será estudiada de inmediato.
La obligación de constituir una garantía o caución como requisito de procedibilidad de la acción, disminuye sin duda, las posibles demandas temerarias. En efecto, un simple razonamiento práctico permite concluir que, en las condiciones anotadas, ninguna persona razonable ejercerá el derecho de acción contra un acto que no considere ilegal o inconstitucional.
En cuanto se refiere al logro de la segunda finalidad, —consistente en “obtener un respaldo para el evento en que el fallo resulte favorable a los intereses del Estado, y evitar que al momento de realizar el cobro respectivo el contribuyente no tenga bienes para cumplir con dicha obligación”(11)— constata la Corte que, en la medida en que la caución sólo garantiza un porcentaje de la obligación tributaria discutida, no es útil para asegurar integralmente el cobro de la obligación en el caso de una sentencia en contra de los intereses del contribuyente. No obstante, la Corte ya ha indicado que, en principio, la utilidad parcial de una medida legal no afecta su constitucionalidad. Evidentemente, resultaría desproporcionado exigir que un objetivo constitucional se cumpla de manera inmediata e integral. En conclusión, en casos como el presente, para aceptar la idoneidad de la norma, bastaría comprobar que la misma es apta para asegurar, dado el caso, el pago, al menos, de un porcentaje del monto discutido.
13. En la medida en que la norma estudiada persigue dos objetivos constitucionalmente relevantes y que es idónea para alcanzar tales objetivos, se pregunta la Corte si es necesaria, o, en otras palabras, si no existen opciones alternativas, menos restrictivas de los derechos de las personas, que permitan alcanzar la misma finalidad. En efecto, la primacía de los derechos fundamentales (C.P., art. 5º) obliga al legislador a seleccionar, de las alternativas existentes, aquella que los afecte en menor grado.
No obstante, en los eventos en que el juez no esté obligado a realizar un test estricto de proporcionalidad, el juicio de necesidad de una norma legal implica, simplemente, la demostración de que no existe ninguna otra medida que, de manera clara y contundente, produzca en términos constitucionales, igual resultado a un menor costo. Si al evaluar las distintas alternativas resulta que cada una de ellas tiene múltiples aristas que tornan complejo el análisis, el juez debe optar por aplicar el principio democrático y avalar la selección realizada por el legislador.
En el presente caso, uno de los intervinientes alega que existen opciones alternativas menos gravosas para los derechos fundamentales que, sin embargo, alcanzan la misma finalidad perseguida por la disposición demandada. En este sentido, se menciona, por ejemplo, la posibilidad de asignar al funcionario judicial la facultad de definir el monto y tipo de la caución que deba constituirse, atendiendo a las consideraciones particulares de cada persona.
Si bien como se ha visto, la imposición de una caución para garantizar el pago de una deuda tributaria, es una medida idónea y acorde con los fines constitucionales, la Corte considera que se debe estudiar con más cuidado la opción alternativa mencionada, que contiene el artículo 140 del CCA.
Conferir al magistrado encargado de la demanda contenciosa, la facultad de determinar el monto de la caución que habrá de pagar el contribuyente-deudor, significa que cada persona, de acuerdo con su situación individual, tendrá la oportunidad de ser evaluado por el juez. Va de la mano del principio de igualdad, y garantiza —en mayor medida que la norma atacada— que se tendrá en cuenta la capacidad económica del demandante en el momento de exigir de él un deposito temporal de dinero que respalde, al menos en parte, el pago de la deuda existente, y demuestre la seriedad de su pretensión.
Visto así, no se vulneran los derechos constitucionales del demandante; pero es imperativo que la caución, garantía o condición, sea fijada, no de antemano sino luego de admitida la demanda y reportado el proceso, para que el magistrado la ordene de acuerdo con cada caso. De lo contrario, —es decir, como dice la norma demandada— si se exige como un requisito para iniciar un proceso, se está obstaculizando el acceso de una persona a la administración de justicia.
La Corte considera que no es admisible, y que va en contravía del artículo 229 de la Carta Política, exigir una condición para llevar a la justicia, la controversia de un ciudadano con el Estado: no es posible a la luz de los principios contenidos en la nueva Constitución, desechar de plano la admisión de una demanda, por no cumplir con un requisito de esta naturaleza. Efectivamente, mientras el demandante este en capacidad de constituir la garantía que exige la norma cuestionada, no se estarían vulnerando sus derechos; pero requerir la constitución de un respaldo de este tipo, sin tener en cuenta las condiciones de un gran número de posibles demandantes, es un atentado contra su derecho de acción; no todas las personas tienen acceso al mercado financiero, o cumplen con la cantidad de requisitos que exigen las compañías de seguros para constituir una póliza como la que exige esta disposición. Por tanto, la exigencia de una condición imposible o muy difícil de cumplir, afecta el núcleo esencial del derecho al acceso a los jueces y tribunales y, por contera, del derecho a una tutela judicial efectiva, del derecho de defensa y, por supuesto, del derecho a la igualdad.
14. Resta verificar si la norma estudiada es estrictamente proporcional respecto de la finalidad perseguida. Esto es, indagar si, desde una perspectiva constitucional, los costos que produce resultan inferiores al beneficio que persigue.
Para efectos de hacer el análisis de estricta proporcionalidad, es necesario estudiar, en detalle, el grado de afectación del derecho de acceso a la administración de justicia.
En primer lugar, aprecia la Corte que la restricción que se estudia sólo se produce respecto de quien pretende cuestionar judicialmente una obligación de cuantía igual o superior a diez millones de pesos. En segundo término, la garantía no consiste en pagar, integralmente, la suma discutida, ni en depositar un porcentaje de la misma, sino en constituir una caución correspondiente a una parte de dicho monto. En tercer término, el legislador dispuso que de resultar la sentencia favorable al contribuyente, el monto que hubiere pagado será descontado de su impuesto correspondiente al año siguiente.
En principio, considera la corporación que las medidas que tiendan a evitar la evasión tributaria o, en general, el fraude a la ley fiscal, así como las que pretendan racionalizar la prestación del servicio público de la justicia, encuentran franco respaldo constitucional; pero éstas no pueden instrumentarse en perjuicio de los derechos que contiene la Carta Política. No es justificable la restricción del acceso a la administración de justicia ni la igualdad en estas condiciones, máxime cuando existen otras opciones, igualmente proporcionales y acordes con los fines de la ley tributaria, que implican un menor sacrificio de las garantías constitucionales.
Presunta violación del artículo 13 C.P.
15. Resta estudiar una cuestión que fue planteada tanto en la demanda como en el escrito de intervención que la acompaña. Se trata de preguntarse si viola el principio de igualdad —que supone trato diferente para quienes se encuentren en condiciones disimiles— la norma que establece como requisito de procedibilidad de una acción, la obligación de garantizar, mediante la constitución de una fianza o caución, el pago de un porcentaje fijo del monto que se discutirá judicialmente. En este sentido se alega que la definición legal del porcentaje a garantizar viola la igualdad en la medida en que no atiende a las condiciones económicas de cada persona y, en consecuencia, afecta de manera diferenciada a cada uno de los eventuales demandantes.
Según lo expuesto en el fundamento 13 de esta decisión, debe precisarse que las personas a quienes se aplicaría la disposición demandada coinciden básicamente en lo siguiente: (1) el monto que buscan controvertir a través de la vía judicial, supera los diez millones de pesos, y (2) están en capacidad de constituir la garantía exigida como condición para demandar(12). Sin embargo, dentro del rango planteado es posible afirmar que subsisten diferencias. Muy probablemente, se trata de sujetos que se encuentran en condiciones económicas disimiles y, en consecuencia, el costo relativo del cumplimiento de la norma, para cada uno de ellos, será diferente. En esa medida, están en distinta situación. En otras palabras, el legislador realizó una sola de las múltiples diferenciaciones posibles, e impidió que el funcionario judicial fijara el monto de la caución atendiendo a las condiciones particulares de cada persona. Se pregunta la Corte si el criterio de configuración genérica utilizado viola la Constitución.
16. El principio de igualdad (C.P., art. 13) supone, entre otras cosas, el derecho a que el legislador otorgue un trato similar a quienes se encuentran en condiciones similares y, diferente, a quienes están en distinta situación (igualdad ante la ley). Sin embargo, esta fórmula, tal y como ha sido planteada, es insuficiente para juzgar una determinada diferenciación legal, pues siempre existirá un criterio para equiparar a personas o grupos de personas que, en todo caso, desde otro criterio, resultarían diferentes. La cuestión reside entonces en definir si el criterio utilizado por el legislador para establecer una determinada diferenciación, es objetivo y razonable en términos de la finalidad perseguida por la norma estudiada. En este sentido se ha pronunciado reiteradamente la Corte, indicando que la evaluación del criterio utilizado debe hacerse mediante la utilización de lo que ha sido denominado el test de igualdad.
Ahora bien, la intensidad del test de igualdad no es siempre la misma. En efecto, el juicio constitucional en estas materias será más o menos estricto dependiendo, entre otras cosas, de la naturaleza del patrón que se utilice para diferenciar a las personas o grupos de personas afectados por la norma, o de la relevancia constitucional de las cargas o beneficios que se distribuyen diferencialmente. Si el legislador última una de las pautas de diferenciación prohibidas por el artículo 13 de la Carta —sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica— el juez debe realizar un juicio estricto de igualdad. Si los beneficios o las cargas que se distribuyen se relacionan directamente con el ejercicio de un derecho constitucional, debe adelantar un juicio intermedio. Pero si se trata de aquellos ámbitos en los que existe un marcado predominio del principio democrático, el juez ha de someter la norma respectiva a un test débil.
En el presente caso podría alegarse que la Corte está conminada a adelantar un juicio débil de igualdad, pues se trata de una cuestión de naturaleza tributaria en la cual el legislador tiene un amplio margen de acción(13). Ciertamente, la definición de políticas fiscales implica, necesariamente, la clasificación de la población en grupos que serán merecedores de un trato diverso en virtud del principio de proporcionalidad. En estos casos, resulta notoriamente difícil, si no imposible, realizar un tratamiento personalizado, y la definición de las distinciones se sujeta a factores políticos, de conveniencia y oportunidad que, de ninguna manera, pueden ser remplazados por el criterio del juez. Por lo tanto, la Corte ha considerado que, en estos eventos, basta con que la clasificación sea idónea para alcanzar una finalidad legitima, y que no resulte manifiestamente inconstitucional.
No obstante, la disposición analizada tiene una dimensión adicional, pues no se limita al ámbito tributario. En efecto, la misma constituye un requisito para el ejercicio del derecho de acción y, en esa medida, podría comprometer el derecho de acceso en condiciones de igualdad a una tutela judicial efectiva. Por esta razón, como lo ha reiterado la Corte(14), se hace necesario realizar un juicio más estricto comprendido bajo el término de test intermedio de igualdad. En general, puede afirmarse que un juicio de mediana intensidad, supone fundamentalmente un análisis de la finalidad de la medida en términos de su suficiencia o estricta proporcionalidad, sin llegar, por supuesto, al extremo del test fuerte que exige una demostración, por parte del legislador, de que la medida es indudablemente útil y necesaria para alcanzar una finalidad constitucionalmente imperativa.
17. En estas circunstancias, la Corte deberá verificar si la finalidad perseguida por el legislador al dar idéntico trato a las personas que reúnan las dos condiciones anotadas — (1) que el monto que buscan controvertir a través de la vía judicial supere los diez millones de pesos, y (2) que estén en capacidad de constituir la garantía exigida como condición para demandar— es suficiente, desde una perspectiva constitucional, para justificar el criterio de configuración genérica utilizado.
Cuando la norma demandada impone un porcentaje fijo para todo aquél que pretenda someter su caso a la jurisdicción, no es inequitativa en apariencia, pues toma como base la cuantía de la presunta deuda. Aunque a primera vista puede parecer justa la medida, no toma en cuenta la capacidad real de pago del demandante, ni sus condiciones específicas. No contempla, dentro de las situaciones disimiles que pretende abarcar, aquella en la que el demandante no tenga acceso al mercado financiero, o no pueda llenar las exigencias de una póliza. Con esto, recibe un trato desigual con respecto a otros deudores de obligaciones fiscales que se encuentran en su misma situación, y queda desprovisto de toda posibilidad de solucionar su problema con la administración de impuestos.
La Corte considera que con la medida que contiene el artículo 140 del CCA, se da una solución adecuada a este problema; se cumple la intención del constituyente de garantizar el acceso a la justicia de todas las personas por igual, y la del legislador, de asegurar el funcionamiento del aparato judicial contencioso, y el pago de un porcentaje de las obligaciones que se adeudan al fisco.
18. En consecuencia, habiendo encontrado una solución legal que respeta los derechos constitucionales involucrados y consulta los fines de la ley tributaria y, por ende, consciente de que no existía un vació legal en el procedimiento en cuestión, la Corte declarará la inconstitucionalidad de la norma demandada; en su lugar, el juez contencioso deberá regirse por lo preceptuado en el artículo 140 del CCA, y fijar la cuantía y tipo de garantía que debe constituir el demandante para respaldar su pretensión, demostrar la seriedad de su demanda y, en caso de un fallo adverso a sus intereses, garantizar en parte el pago de su obligación tributaria.
En el caso de un ciudadano que no esté en capacidad de constituir una caución sin comprometer los recursos necesarios para su congrua subsistencia, tendrá derecho al denominado “amparo de pobreza”, reconocido en el artículo 2º de la LEAJ y en los artículos 160 a 167 del Código de Procedimiento Civil, ordenamiento que, como se sabe, se aplica al procedimiento contencioso administrativo en lo no previsto por las leyes especializadas en la materia (art. 267 CCA).
Por las razones anotadas, la Corte Constitucional procederá a declarar inexequibles los apartes demandados, con base en los fundamentos jurídicos 13, 14, 17 y 18 de esta providencia.
Declarar INEXEQUIBLE en su integridad, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta sentencia, el artículo 7º de la Ley 383 de 1997, que modificó el artículo 867 del Decreto 624 de 1989.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insertase en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EXTRACTOS: «Con todo respeto nos apartamos de la sentencia de la Corte. Por las razones que fueron expuestas al presentar la ponencia original, y que reiteramos en el presente salvamento de voto, consideramos que los aportes demandados del artículo 867 del Decreto 624 de 1989 han debido ser objeto de una declaración de exequibilidad condicionada.
Los motivos que justifican nuestra posición se encuentran expresados en la ponencia original que no fue aceptada por la Corte. Sin embargo, la argumentación que se exponía en el mencionado texto y que fundamentaba la exequibilidad condicionada resultó casi integralmente recogida en la sentencia de la cual nos separamos, sin que en realidad, se hubiere extraído de ella sus verdaderas consecuencias.
2. Los más importantes presupuestos teóricos y los criterios hermenéuticos del proyecto derrotado que, no obstante, fueron adoptados por la sentencia pueden resumirse como sigue:
(1) El derecho de acceso a la justicia es un derecho complejo de configuración legal y, en consecuencia, el legislador tiene un amplio margen de libertad para establecer su alcance y sus limitaciones (aplicación del principio democrático).
(2) La definición de cauciones judiciales implica una limitación del derecho de acción y, por contera, del derecho de acceso a la administración de justicia (principio de inferencia).
(3) Como toda medida legal que limita o restringe derechos constitucionales, aquella que establece una caución judicial, para resultar ajustada a la Carta, debe tener una finalidad legitima y ser útil, necesaria y estrictamente proporcionada respecto de tal finalidad (principio de proporcionalidad).
(4) El juicio de proporcionalidad debe ser de una intensidad diferenciada atendiendo al tipo de derechos que puedan resultar afectados. De otra parte, el análisis de cada uno de sus elementos apareja la estricta aplicación de criterios de interpretación técnicos que impiden o disminuyen la probabilidad de arbitrariedad judicial. En ese sentido, como se indica en el proyecto derrotado y se recoge en la sentencia, a través del juicio de utilidad el juez constitucional debe evaluar si la restricción legislativa sirve —siquiera parcialmente— para lograr la finalidad legítima perseguida; mediante el juicio de necesidad, se estudia si no existen medidas que incuestionablemente alcancen idéntico resultado a un menor costo para los derechos afectados; y, la estricta proporcionalidad mide la relación entre el valor constitucional del beneficio que se alcanza y el costo, en términos constitucionales, de la aplicación de la medida enjuiciada. En suma, si una restricción a un derecho constitucional no tiene una finalidad legitima o, de tenerla, es inútil, innecesaria o desproporcionada en relación con tal finalidad, debe ser declarada inconstitucional por considerar que vulnera el derecho comprometido.
(5) Una medida legal que establece requisitos para el ejercicio del derecho de acción puede vulnerar el derecho de igualdad si consagra una diferenciación que no supera el juicio de proporcionalidad antes planteado (test de igualdad).
Pese a que la sentencia adopta en forma explícita las cinco reglas antes mencionadas, termina por concluir que la norma legal demandada viola la constitución en la medida en que (1) no es ni necesaria ni estrictamente proporcional a la finalidad buscada y, (2) compromete el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta. No obstante, el proyecto original llegaba a la conclusión contraria. En nuestro criterio, con todo respeto, la anterior contradicción se produce por una errónea aplicación de las herramientas hermenéuticas antes mencionadas; por un franco desconocimiento del verdadero alcance y significado de los principios que deben ser utilizados para resolver el problema jurídico que planteaba la demanda y por la injustificada —o, al menos inmotivada— omisión en la aplicación de principios que, como el de conservación del derecho y sometimiento al precedente, ha desarrollado esta corporación. En lo que resta de este salvamento se explica, brevemente, el aserto anterior.
3. Nadie duda que la Corte Constitucional, como cualquier otro juez o tribunal, se encuentra en capacidad de variar su jurisprudencia. No obstante, de hacerlo, debe reconocerlo explícitamente y justificar suficientemente las razones del giro doctrinal. Ese ha sido el comportamiento habitual de esta corporación. Sin embargo, la presente decisión apareja un cambio radical de jurisprudencia sin que en ninguna parte de su texto se haga referencia explícita a ello ni se justifique, siquiera someramente, una tal ruptura respecto de los precedentes anteriores.
Según la decisión de la cual nos apartamos resulta inconstitucional la norma que exige, para participar en un proceso judicial, una suma de dinero cuyo monto es definido en atención a criterios objetivos previamente fijados por el legislador y no por el juez de la causa, de manera autónoma, con arreglo a las circunstancias específicas de cada caso concreto. No obstante, en oportunidades anteriores la Corte ha adoptado la tesis contraria. Así por ejemplo, al declarar la exequibilidad de los numerales 2 y 3, del parágrafo segundo, del artículo 424 del Código de Procedimiento Civil, (modificados por el artículo 1º, numeral 227; del Decreto 2282/89), la corporación avaló la constitucionalidad de dos medidas legales que establecían, como condición para participar en un proceso judicial, la obligación de depositar una suma de dinero cuyo monto no es definido por el juez de la causa en cada caso concreto sino, en virtud de criterios generales de carácter objetivo, fijado por el propio legislador(17).
(17) Las citadas disposiciones establecen, textualmente:
“2. Si la demanda se fundamenta en falta de pago, el demandado no será oído en el proceso sino hasta tanto demuestre que ha consignado a órdenes del juzgado el valor total que, de acuerdo con la prueba allegada con la demanda, tienen los cánones adeudados, o en defecto de lo anterior, cuando presente los recibos de pago expedidos por el arrendador correspondientes a los tres últimos períodos, o si fuere el caso los correspondientes de las consignaciones efectuadas de acuerdo con la ley y por los mismos períodos, en favor de aquél. (Declarado exequible en sentencia C-070 feb. 25/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
3. Cualquiera que fuere la causal invocada, el demandado también deberá consignar oportunamente a órdenes del juzgado, en la cuenta de depósitos judiciales, los cánones que se causen durante el proceso en ambas instancias, y si no lo hiciere dejará de ser oído hasta cuando presente el título de depósito respectivo, el recibo de pago hecho directamente al arrendador, o el de la consignación efectuada en proceso ejecutivo”. (Declarado exequible en sentencia C-056 feb. 15/96, M.P. Jorge Arango Mejía).
Consideramos que ningún juez, incluyendo a las altas Cortes, puede cambiar su propia jurisprudencia sin ofrecer una explicación suficiente del giro doctrinal, pues ello compromete seriamente principios centrales del funcionamiento de todo sistema democrático, como el principio de igualdad o el de racionalidad y universalidad de las decisiones judiciales.
4. Como fue expuesto, una de las dos razones por las cuales la norma demandada es declarada inexequible obedece a que no supera el juicio de necesidad, componente central del test de proporcionalidad. En la medida en que la restricción es innecesaria, dado que existen medidas menos gravosas que alcanzan idéntico resultado, se considera desproporcionada y, en consecuencia, inconstitucional.
Para realizar este análisis, la sentencia retoma como elemento central del juicio de necesidad el criterio elaborado por el documento original, según el cual, en casos como el que se analiza, en los que el juez no está conminado a realizar un test estricto de proporcionalidad, “el juicio de necesidad de una norma legal implica, simplemente, la demostración de que no existe ninguna otra medida que, de manera clara y contundente, produzca en términos constitucionales igual resultado a un menor costo. Si al evaluar las distintas alternativas resulta que cada una de ellas tiene múltiples aristas que tornan complejo el análisis, el juez debe optar por aplicar el principio democrático y avalar la selección realizada por el legislador”.
Siguiendo juiciosamente el anterior criterio, el proyecto original consideraba que las alternativas existentes a la norma demandada, como la contenida en el artículo 140 del CCA, no alcanzaban, necesariamente, el mismo resultado. Ciertamente, si una de las finalidades de la disposición cuestionada era la de asegurar, a través de mecanismos financieros seguros y confiables, el pago de un porcentaje mínimo de la obligación tributaria finalmente confirmada por la sentencia judicial, resulta evidente que la medida alternativa consagrada en el artículo 140 del CCA no tiene, necesariamente, la potencialidad de alcanzar la misma finalidad. En efecto, en desarrollo de esta última norma, los jueces pueden ampliar o reducir dramáticamente el porcentaje de la obligación que debe ser asegurado sin que existan criterios objetivos que permitan inducir o siquiera predecir el comportamiento judicial en esta materia. Por otro lado, la posibilidad de que el juez sustituya la garantía bancaria o de seguros por una de otra naturaleza no permite aseverar que, una vez producida la sentencia, pueda procederse de forma ágil y efectiva a la recaudación de los dineros públicos que han sido injustificadamente retenidos. De otra parte, como se manifiesta en el proyecto original, entre las dos alternativas propuestas existen diferencias fundamentales como, por ejemplo, la que hace relación con el riesgo —y la posterior reparación— de un eventual error fiscal. Todas las razones anteriores conducían a la ponencia derrotada a sostener que la medida legislativa juzgada no podía ser calificada como innecesaria. No obstante, la sentencia de la que nos apartamos, pese a reproducir literalmente la regla hermenéutica antes transcrita, omite aplicarla al caso concreto, pues no evalúa si verdaderamente la opción planteada por el artículo 140 del CCA logra el mismo resultado o si existen “aristas” que obligan al juez a respetar la opción democráticamente adoptada. En efecto, la decisión se limita a constatar que la opción contenida en el artículo 140 del CCA permite que el juez “tenga en cuenta las circunstancias de cada caso concreto”, lo que podría ser relevante en un eventual juicio de igualdad, pero nada tiene que ver con los elementos centrales del llamado juicio de necesidad.
Ciertamente existen distintas doctrinas y criterios de interpretación constitucional. Sin embargo, si se adopta alguna de ellas no es simplemente para que adorne la parte motiva de una decisión sino para aplicarla, con todas sus consecuencias, al análisis de cada caso. Sólo de esta manera se limita, como en efecto lo ha venido haciendo la Corte en la mayoría de sus decisiones, la arbitrariedad judicial.
5. En la ponencia derrotada se aseveraba que la norma era necesaria y estrictamente proporcionada siempre que se aplicara a quienes pudieran (1) acceder al mercado financiero y, de otro lado, estuvieran en capacidad de (2) constituir la precitada garantía sin comprometer los recursos necesarios para su congrua subsistencia. Sin embargo, si tales condiciones no se verificaban la aplicación de la disposición demandada resultaba inconstitucional por vulneración de los derechos de acceso a la justicia y de igualdad de quienes se encontraban en imposibilidad de cumplir con el requisito exigido. De alguna manera, la sentencia llega al mismo resultado, pese a que —es necesario advertirlo— adolece de falta de claridad conceptual al momento de diferenciar el juicio de necesidad del juicio de estricta proporcionalidad.
Ahora bien, frente a la anterior conclusión caben dos alternativas. O se declara la inexequibilidad de la disposición en cuestión, o se condiciona su vigencia a que no se aplique a quienes se encuentran en imposibilidad de cumplirla.
La ponencia original, en desarrollo de otro principio cardinal de la hermenéutica constitucional —el principio de conservación del derecho—, optó por la constitucionalidad condicionada de la norma demandada. La sentencia, por el contrario, desconoció francamente la existencia de este principio y prefirió declarar la inexequibilidad de una disposición que hubiera podido permanecer en el ordenamiento si se somete a una decisión condicionada. Sería en extremo útil, como en efecto lo ha hecho esta corporación en múltiples oportunidades, que las decisiones judiciales explicaran las razones por las cuales dejan de utilizar reglas de decisión, principios o precedentes que han sido consolidados por la propia doctrina constitucional.
6. Al parecer, el verdadero argumento que justifica la decisión adoptada es que, a juicio de la mayoría, la misma viola el principio de igualdad.
Para fundamentar este aserto se aportan dos argumentos. En primer lugar que “no todas las personas tienen acceso al mercado financiero, o cumplen con la cantidad de requisitos que exigen las compañías de seguros para constituir una póliza como la que exige esta disposición”. Y, en segundo término, que incluso, bajo la hipótesis de que la norma se aplique a personas que están en capacidad de soportar el requisito exigido, la misma violaría la igualdad por que “no toma en cuenta la capacidad real de pago del demandante ni sus condiciones específicas”.
Respecto al primer argumento, queda claro que la simple aplicación del principio de conservación del derecho permitía una decisión condicionada y, por lo tanto, era innecesario y contrario al principio democrático, excluirla integralmente del ordenamiento jurídico.
Queda por analizar la segunda cuestión planteada consistente en la presunta vulneración de la igualdad exclusivamente entre quienes están en capacidad de constituir la garantía de que trata la norma demandada. Sobre este razonamiento resulta fundamental realizar dos apreciaciones. En primer lugar, debe hacerse mención a la evidente contradicción lógica existente entre esta argumentación y la que se ha sostenido a lo largo de la sentencia. Y, en segundo término, debe recabarse que la tesis adoptada por la Corte en esta parte de la decisión resulta absolutamente insostenible so pena de considerar que la totalidad de las normas que establecen categorías diferenciadas —por ejemplo, para definir obligaciones tributarias o sanciones penales— son inconstitucionales por que no consultan “las condiciones específicas de cada caso concreto”.
7. Hasta el fundamento jurídico 15, la sentencia entiende que la norma demandada es inconstitucional dado que se aplica, en igualdad de condiciones, a quienes se encuentran en capacidad de cumplirla y a aquellas personas que están en absoluta incapacidad de hacerlo. No obstante, al momento de hacer el juicio de igualdad, adopta, integralmente, las premisas de las que partía el proyecto derrotado, esto es que la norma sólo se aplica a los sujetos que se encuentran en capacidad de constituir la garantía exigida. En efecto, a este respecto la sentencia afirma:
“Según lo expuesto en el fundamento 13 de esta decisión, debe afirmarse que las personas a quienes se aplicaría la disposición demandada coinciden básicamente en lo siguiente: (1) el monto que buscan controvertir a través de la vía judicial, supera los diez millones de pesos, y (2) están en capacidad de constituir la garantía exigida como condición para demandar (18)”.
(18) De otra manera, como quedó expuesto en el fundamento jurídico 18 de esta providencia, la norma no les podría ser aplicada, pues con ello se violaría el núcleo esencial de los derechos consagrados en los artículos 13, 29 y 229 de la C.P.
“17. En estas circunstancias, la Corte deberá verificar si la finalidad perseguida por el legislador al dar idéntico trato a las personas que reúnan las dos condiciones anotadas —(1) que el monto que buscan controvertir a través de la vía judicial supere los diez millones de pesos, y (2) que estén en capacidad de constituir la garantía exigida como condición para demandar— es suficiente, desde una perspectiva constitucional, para justificar el criterio de configuración genérica utilizado”.
En la ponencia derrotada las afirmaciones transcritas resultaban coherentes con la decisión de inaplicar la norma a quienes no pudieran cumplir el requisito en ella contenido. En ese evento, el juicio de igualdad debía realizarse solamente entre los sujetos que estaban sometidos a la regulación legal objeto de controversia, es decir, quienes podían cumplir con la caución. No obstante, una tal definición carece de lógica en el contexto de la sentencia de la que nos apartamos, pues contradice, nada más ni nada menos, que la razón por la cual, en páginas anteriores ha considerado que la disposición es inexequible: su aplicación a quienes no están en capacidad de constituir la garantía exigida como condición para demandar.
8. Ahora bien, la contradicción lógica anotada podría haberse resuelto de haberse sostenido, por ejemplo, que la disposición demandada no solo vulneraba la igualdad de quien no podía cumplir el requisito en ella consagrado sino, incluso, de las personas que se encontraban en capacidad de satisfacerlo. Suponiendo que esta hubiera sido la intención de la sentencia, es fundamental demostrar cómo, en todo caso, ella resultaría francamente insostenible.
Alegar que una norma legal es inconstitucional toda vez que confiere los mismos efectos jurídicos a circunstancias que no son idénticas desde todas las perspectivas posibles, equivale a afirmar que la mayor parte del derecho legislado es inconstitucional por establecer categorías abstractas e igualaciones entre personas o grupos de personas que tienen, en todo caso, diferencias sustanciales. En consecuencia, sólo será constitucional la regla definida por el juez atendiendo a todas y cada una de las circunstancias del caso concreto y ello, por supuesto, siempre que se trate de jueces que siguen, exactamente, los mismos criterios para la evaluación de cada una de las circunstancias que pueden presentar los diversos casos. Las preguntas que no resuelve la sentencia son las siguientes: ¿de dónde extraen los jueces tales criterios? ¿cómo garantizar que los funcionarios judiciales apliquen parámetros similares para definir la regla aplicable a cada caso particular?
En el presente caso, según la Corte, la norma es inconstitucional por adscribir una obligación similar a personas que, pese a encontrarse en las mismas condiciones en cuanto a que están en capacidad de constituir la garantía de que trata la norma demandada, sin embargo tienen diferente “capacidad de pago”, y distintas “condiciones específicas”. Lo anterior equivale a afirmar que es inexequible la disposición que establece que dentro de un rango X de ingresos (el que incluye personas que se encuentran en distintas circunstancias) deberá pagarse un porcentaje similar de impuesto de renta. O más aún, que es inconstitucional la disposición que establece la obligación, para todo el que adquiera un determinado producto, de cancelar el mismo IVA, sin atender a la capacidad real de pago de cada uno de los consumidores. En verdad, los ejemplos de normas que resultarían inexequibles de aplicarse la tesis de la Corte son incontables, pues justamente, la labor del legislador es establecer diferenciaciones razonables y proporcionadas para lo cual es imprescindible definir categorías o rangos dentro de los cuales caben sujetos que, de todas formas, se encuentran en condiciones diversas. Dicho de otra manera, la sentencia cometió una grave imprecisión teórica y conceptual a la hora de aplicar el juicio de igualdad, tan detalladamente elaborado por esta corporación en otras decisiones.
9. Por último, en alguna parte la sentencia, parece afirmarse que la norma demandada es inconstitucional por exigir una caución como requisito de admisibilidad de la demanda. Este argumento, más bien opaco, hubiera merecido un más amplio desarrollo. Sin embargo, cabe afirmar que nada obsta para que exista un requisito de tal naturaleza, siempre que se asegure al demandante el derecho de alegar y probar, al momento de la presentación de la demanda, la imposibilidad de cumplirlo por razones ajenas a su voluntad. En estas condiciones, el juez competente para decidir sobre la admisión podría proceder a admitir la demanda a pesar de que no se hubiera cumplido el requisito en mención.
En los estados que gozan de saludables regímenes constitucionales, se asegura sin rubor alguno que tanto o más importante que una decisión judicial son los motivos que la sustentan. Por eso, es necesario que exista una dura pero respetuosa controversia sobre los argumentos en que se funda cada sentencia, para que el juez, cualquiera que sea, no olvide que su papel es el de expresar las razones del derecho con fundamento en criterios que, por su objetividad, puedan con igual rigor aplicarse a situaciones semejantes en el futuro».
Antonio Barrera Carbonell—Eduardo Cifuentes Muñoz.
(1) Citan la sentencia de julio 25 de 1991, proferida por la Corte Suprema de Justicia, así como la doctrina de la Corte Constitucional contenida en las sentencias SC-372 de 1997 o SC-480 de 1995.
(2) SC-037/96 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
(3) SC-037/96 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
(4) SC-037/96 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
(5) Cfr. Entre otras, SC-408/94; SC-425/94 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
(6) SC-013/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-311/94 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
(6) SC-025/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
(7) Cfr. SC-475/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
(8) En idéntico sentido pueden consultarse, entre otras, las sentencias SC-351/94 (M.P. Hernando Herrera Vergara; SC 480/95, SC-056/96 y SC-372/97 (M.P. Jorge Arango Mejía) y SC-469/95 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
(10) En este sentido la Corte ha indicado que los principios de eficiencia y eficacia así como el derecho a que el proceso se tramite sin dilaciones injustificadas, hace parte del derecho a una tutela judicial efectiva Cfr. entre otras, SC-544 de 1993 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(11) Concepto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
(12) De otra manera, como quedó expuesto en el fundamento jurídico 18 de esta providencia, la norma no les podría ser aplicada, pues con ello se violaría el núcleo esencial de los derechos consagrados en los artículos 13, 29 y 229 de la C.P.
(13) Cfr. SC-445/95 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(14) ST-352/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

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