Source: http://sawp.org.pl/index.php/biuletyny/biuletyn-nr-12-2/147-agnieszka-romanko-organy-mediacyjne-w-postepowaniu-przed-sadami-administracyjnymi.html
Timestamp: 2018-06-24 20:09:11+00:00

Document:
SAWP - Agnieszka Romanko, ORGANY MEDIACYJNE W POSTĘPOWANIU PRZED SĄDAMI ADMINISTRACYJNYMI
Ustawodawca stanowi, że jednym z podmiotów prowadzących postępowanie mediacyjne jest sędzia (art. 116 § 1 p.p.s.a.), doprecyzo­wując, że jest nim sędzia sprawozdawca (§ 36 ust. 2 Regulaminu). Na­leży postawić pytanie, czy sędzia będący mediatorem powinien spełniać dodatkowe wymogi, aniżeli te, które są przewidziane dla kandydatów na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego? Kto wy­znacza sędziego do prowadzenia postępowania mediacyjnego? Jakie za­dania ma do spełnienia sędzia-mediator? Czy udział sędziego w roli mediatora może powodować ryzyko braku jego bezstronności?
1.1. Ustanowienie
Postępowanie mediacyjne może zostać przeprowadzone na wniosek jednej ze strony postępowania, tj. skarżącego lub organu, albo z urzędu (art. 115 p.p.s.a.). Ustawodawca nie przewiduje jednak sytuacji, w której strony posiadałyby prawo wyboru mediatora. Administrujący
i administrowany mogą zastrzec działania mediatora wyłącznie do roli organizacyjnej, bez możliwości zgłaszania własnych sugestii w zakresie sposobu rozwiązania sporu[6]. Należy zgodzić się z twierdzeniem, że rozwiązanie pozbawiające strony możliwości wyboru mediatora jest sprzeczne z istotą mediacji[7].
O tym, czy przeprowadzić postępowanie mediacyjne, decyduje sędzia sprawozdawca (§ 36 ust. 1 Regulaminu). Natomiast przewo­dniczący wydziału wskazuje sędziego – najczęściej sędziego sprawo­zdawcę – do przeprowadzenia mediacji[8].
1.1.1. Wymogi dla kandydata
Wymogi dla kandydatów do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego – a więc również dla mediatora – ustawodawca określił w ustawie Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Należy zatem stwierdzić, że mediatorem-sędzią może być osoba, która: 1) posiada obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich; 2) jest nieskazitelnego charakteru;
3) ukończyła wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne uznane w Polsce; 4) jest zdolna, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego; 5) ukończyła 35 lat życia; 6) wyróżnia się wysokim poziomem wiedzy w dziedzinie administracji publicznej oraz prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów administracji publicznej; 7) pozo­stawała co najmniej osiem lat na stanowisku sędziego, prokuratora, prezesa, wiceprezesa, starszego radcy lub radcy w Prokuratorii Gene­ralnej Skarbu Państwa albo przynajmniej przez osiem lat wykonywała zawód adwokata, radcy prawnego lub notariusza albo przez dziesięć lat pozostawała w instytucjach publicznych na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa administracyjnego lub pracowała
w charakterze asesora sądowego w wojewódzkim sądzie administracyj­nym co najmniej dwa lata (art. 6 § 1 p.u.s.a.)[9].
Sędziego sądu administracyjnego powołuje Prezydent Rzeczy­pospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (art. 5 § 1 p.u.s.a.).
Z uwagi na brak regulacji w przedmiocie dodatkowych wymogów[10], jakie powinien spełniać sędzia, który ma być pośrednikiem w dążeniu do osiągnięcia porozumienia między stronami, wydaje się, że pełnienie urzędu na stanowisku sędziowskim jest wystarczające do prowadzenia postępowania mediacyjnego. Należy jednak zwrócić uwagę, że takie rozwiązanie może stanowić pewne ryzyko. Z jednej strony, postępowanie przy udziale sędziego-mediatora – ze względu na posiadaną wiedzę z zakresu szeroko rozumianego prawa administracyj­nego i sądowo-administracyjnego – odbywa się na bardzo wysokim poziomie merytorycznym. Z drugiej, dla jakości prowadzonego postę­powania kluczową kwestią jest również wiedza z zakresu psychologii mediacji, a także umiejętności komunikacyjne mediatora. Dlatego należy postulować wdrożenie właściwego programu rozwijania i doskonalenia umiejętności osób pełniących zadania mediatora[11].
1.1.2. Kwestia bezstronności sędziego
Trzeba zauważyć, że wątpliwości może budzić ustawowa regulacja umożliwiająca sędziemu prowadzenie mediacji, tym bardziej, iż m.in. w postępowaniu cywilnym[12] czy karnym[13], wprost został wpro­wadzony przez ustawodawcę zakaz mediowania przez sędziego.
W. Federczyk, analizując przyczyny zastosowania takiego rozwiązania, wskazuje, że możliwym powodem decyzji ustawodawcy było zapewnie­nie wysokiego poziomu merytorycznego osoby mediatora. Sędzia posiada znajomość prawa administracyjnego i postępowania administra­cyjnego. Co więcej, jego udział w takim postępowaniu stanowi gwaran­cję, że uzgodnienia między stronami zostaną dokonane zgodnie z prze­pisami prawa[14]. Należy jednak pamiętać o jednej z zasad mediacji, jaką jest bezstronność pośrednika w sporze. Udział sędziego w roli mediatora niesie ryzyko, że strony będą postrzegać go jako podmiot zaangażowany w sprawę jeszcze przed wydaniem wyroku. W konse­kwencji, poszanowanie zasady bezstronności może być w takiej sytuacji wątpliwe[15], zwłaszcza, jeżeli postępowanie mediacyjne ma prowadzić sędzia sprawozdawca. W literaturze podkreśla się, że może zaistnieć sytuacja problematyczna z udziałem sędziego sprawozdawcy, jeżeli strony nie wypracują rozwiązania bądź po uprzednich uzgodnieniach, wniosą skargę na akt wydany w wyniku mediacji, która jest rozpa­trywana łącznie ze skargą wniesioną w sprawie na akt lub czynność,
w której przeprowadzono postępowanie mediacyjne (art. 118 § 1 p.p.s.a.). Sędzia sprawozdawca, który wcześniej był mediatorem w po­stępowaniu mediacyjnym, następnie będzie brał udział w rozstrzyganiu sprawy[16]. Wydaje się, że sposobem, za pomocą którego można zabezpieczyć interesy stron postępowania mediacyjnego, jest to, że
w razie zaistnienia wątpliwości co do bezstronności sędziego, na wniosek strony bądź samego zainteresowanego, sąd może go wyłączyć (art. 19 p.p.s.a.)[17].
Zadaniem sędziego prowadzącego postępowanie mediacyjne jest wyjaśnianie i rozważanie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a także zaproponowanie stronom sposobu rozwiązania sporu. Zadania mediatora można wywieźć z art. 115 § 1 p.p.s.a., zgodnie
z którym „na wniosek skarżącego lub organu, złożony przed wyzna­czeniem rozprawy, może być przeprowadzone postępowanie media­cyjne, którego celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności fakty­cznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa”.
Trzeba zauważyć, że charakter i zakres czynności podejmo­wanych przez mediatora wynika przede wszystkim z samej istoty mediacji, a także ze specyfiki konkretnych rodzajów postępowań mediacyjnych. Dlatego przy analizie kompetencji organu mediacyjnego przed sądem administracyjnym należy pamiętać o zada­niach, jakie ma wypełniać każdy pośrednik w sporze, a mianowicie: 1) nawiązanie kontaktu pomiędzy stronami mediacji; 2) umożliwianie prowadzenia mediacji i jej moderowanie; 3) pośredniczenie w rozmowach pomiędzy stronami mediacji; 4) przyjmowanie stanowisk stron mediacji;
5) doradzanie stronom mediacji możliwych rozwiązań; 6) udzielanie fachowych wyjaśnień co do znaczenia okoliczności faktycznych i pra­wnych oraz 7) pomoc w sformułowaniu tekstu porozumienia[18].
1.2.1. Wyjaśnianie i rozważanie okoliczności fakty­cznych i prawnych
Pierwszorzędnym zadaniem mediatora jest wyjaśnianie, czy przed organem administracji publicznej doszło do naruszenia prawa, na czym ono polegało i jakie mogą być tego skutki, zarówno dla skarżącego, jak
i organu administracji[19]. Zasadą mediacji przed sądami administracyjny­mi jest jej przeprowadzenie podczas jednego posiedzenia[20]. Dlatego
w takiej sytuacji wskazane jest, aby sędzia-mediator dołożył jak największej staranności we właściwym przygotowaniu się do sprawy.
W tym celu powinien dokładnie zapoznać się z aktami i przeanalizować oczekiwania każdej ze stron. Rodzi się jednak pytanie: czy w tak krót­kim czasie, strony sporu będą w stanie wypracować zadowalające
i zgodne z prawem rozwiązanie? Wydaje się, że można postawić wnio­sek de lege ferenda, dotyczący doprecyzowania kwestii ewentualnego odroczenia posiedzenia mediacyjnego[21]. W konsekwencji, jeżeli media­tor miałby możliwość prowadzenia kilku posiedzeń mediacyjnych, okoliczności faktyczne i prawne zostałyby dokładniej przeanalizowane, co skutkowałoby możliwością szybszego osiągnięcia porozumienia.
Na uwagę zasługuje fakt, że podmiotami postępowania media­cyjnego są: skarżący, organ administracji publicznej i organ mediacyjny (sędzia bądź referendarz sądowy). Organ mediacyjny oraz organ administracji publicznej powinny posiadać fachową wiedzę w zakresie przedmiotu sporu. Wymóg ten nie dotyczy skarżącego, choć może się zdarzyć, że i on będzie dysponował taką wiedzą[22]. Stąd – zgodnie
z zasadą równości stron w mediacji – zadaniem mediatora jest zredu­kowanie dysproporcji pomiędzy organem administracji a skarżącym.
Proces mediacji ma na celu ponowne przeanalizowanie przez or­gan administracji publicznej i skarżącego wszystkich argumentów
i oczekiwań. To strony przejmują kontrolę nad wynikiem postępowania. Chodzi o to, aby poprzez ich skonfrontowanie jeszcze przed rozprawą, umożliwić wypracowanie rozwiązania sporu, wyłączając tym samym konieczność rozpatrzenia sprawy przez sąd[23], a w konsekwencji uniknąć przewlekłości postępowania. Wyjaśnienie okoliczności faktycznych
i prawnych oznacza zaakceptowanie przez strony argumentów prowa­dzących do satysfakcjonujących ustaleń, które skutkują bezprzedmioto­wością sprawy zawisłej przed sądem[24]. Ponadto, możliwość bezpośred­niego przedstawiania faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia
w danej sprawie, umożliwia dokładniejsze zapoznanie się z ich interpre­tacją i zrozumieniem przez każdą ze stron, co ma swoje konsekwencje w poznaniu wzajemnych oczekiwań w zakresie formułowania propo­zycji rozwiązania sporu.
Kontrola legalności działania administracji publicznej – podno­szona przez krytyków instytucji mediacji przed sądami administracyj­nymi[25] – nie jest zatem zasadniczym celem postępowania mediacyj­nego[26]. Należy zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez
Z. Kmieciaka, zgodnie z którym, wyłącznie strony dokonują ustaleń
w danej sprawie, a postępowanie mediacyjne ma na celu ułatwić znale­zienie rozwiązania sporu, a nie uczestniczenie w rozstrzyganiu. Ponadto, działania mediatora są ograniczone kontrolą działań admini­stracji sprawowanej przez sąd administracyjny[27]. Z kolei W. Federczyk zauważa, że niejednokrotnie dopiero takie postępowanie umożliwia stronom przedstawienie wszystkich okoliczności sprawy i swoich argumentów[28]. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że „w postę­powaniu mediacyjnym nie dochodzi do wydania przez sędziego [będącego mediatorem w danej sprawie – A.R.] orzeczenia co do istoty sprawy ani kończącego postępowanie w inny sposób; jego udział
w posiedzeniu mediacyjnym sprowadza się do uczestnictwa w rozwa­żaniu przez strony okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, do wyjaśniania stronom i ich informowania o stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie, o orzecznictwie sądowym w zakresie związa­nym z jej przedmiotem oraz do udzielania wskazówek co do czynności procesowych i skutkach ich zaniedbań”[29].
1.2.2. Proponowanie rozwiązania sporu
Po uważnym wyjaśnieniu i rozważeniu okoliczności faktycznych
i prawnych sprawy, mediator powinien stwierdzić, jakie działania ma podjąć organ administracji, w celu usunięcia ewentualnych naruszeń[30]. Niejednokrotnie, strony nie są w stanie samodzielnie sformułować tekstu porozumienia. Powody zaistnienia takiej sytuacji mogą mieć swoje źródło w braku odpowiedniej wiedzy bądź braku zdolności postulacyjnej[31]. Trzeba jednak pamiętać, że z istoty mediacji wynika, iż to strony, tj. skarżący i organ administracji publicznej, powinny być autorami porozumienia. Wydaje się, że taka pomoc w proponowaniu rozwiązania, a następnie sformułowaniu jego tekstu, nie może pozba­wiać samych zainteresowanych prawa akceptacji wyniku postępowania mediacyjnego.
Należy postawić następujące pytania: kto wskazuje propozycje ustaleń przedmiotowej sprawy? Kto jest odpowiedzialny za załatwienie sprawy w granicach obowiązującego prawa? Propozycje sposobu rozwiązania sprawy powinny być wskazane przez tę stronę, z której inicjatywy prowadzone jest postępowanie mediacyjne. I tak, skarżący może przedstawić propozycje ustaleń w złożonej skardze bądź
w odrębnym wniosku, natomiast organ administracji w odpowiedzi na skargę lub w odrębnym piśmie procesowym. Ponadto strony mogą proponować ewentualne ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy zgłaszając ich treść w trakcie postępowania do protokołu posiedzenia mediacyjnego[32]. Taka interpretacja art. 115 § 1 p.p.s.a., pozostaje
w zgodzie z istotą mediacji, w której strony proponują ewentualne rozwiązanie sporu.
Ustalenia dokonane przez strony powinny mieścić się w granicach obowiązującego prawa. Rodzi się pytanie: kto czuwa nad prawidłowymi ustaleniami stron? W. Federczyk podkreśla, że gwarancją zgodnych
z prawem uzgodnień jest osoba mediatora, ciesząca się „urzędowym au­torytetem i wiedzą prawniczą”[33]. W kwestii granic dopuszczalnych usta­leń, w doktrynie podnosi się również, że w postępowaniu mediacyjnym strony nie są związane granicami skargi co do zarzutów i wniosków skargi oraz powołaną podstawą prawną w skardze[34].
Trzeba postawić wniosek, że na tym etapie również uwidacznia się specyfika mediacji, ponieważ organ mediacyjny w żadnym wypadku nie ma na celu rozstrzygnięcia sporu, ale poprzez partycypowanie
w rozmowach strony skarżącej i organu administracji, jedynie ułatwia osiągnięcie porozumienia i czuwa, aby poczynione uzgodnienie nie były contra legem. Za powyższym stwierdzeniem przemawia również posta­nowienie NSA, w którym sąd orzekł, że celem postępowania mediacyj­nego „[…] jest polubowne załatwienie sprawy między stronami w gra­nicach dopuszczonych przez prawo, bez konieczności orzeczniczej ingerencji sądu administracyjnego w zaskarżoną działalność organu ad­ministracji publicznej […]”[35]. Wobec tego wątpliwy staje się pogląd, według którego w postępowaniu mediacyjnym przedmiotowy akt pod­lega ocenie jego zgodności z prawem. Sędzia – na etapie postępowania mediacyjnego – nie może rozstrzygać sprawy, ale jedynie pomóc stro­nom ponownie zweryfikować jej okoliczności faktyczne i prawne[36].
1.3. Ustanie
Przewodniczący wydziału wyznacza sędziego do przeprowa­dzenia postępowania mediacyjnego w konkretnej sprawie (art. 116 § 1 p.p.s.a.). Dlatego też mediator przestanie wypełniać swoje zadania
w momencie zakończenia tego postępowania, na skutek zaistnienia następujących okoliczności: 1) osiągnięcia porozumienia; 2) cofnięcia skargi przez skarżącego bądź 3) braku ustaleń w przedmiocie rozwią­zania sporu[37].
W razie zaistnienia dwóch pierwszych okoliczności, nie ma wątpliwości, że sędzia-mediator przestaje wypełniać zadania w związku z zakończeniem postępowania mediacyjnego. Na podstawie dokona­nych ustaleń, organ uchyla lub zmienia zaskarżony akt albo wykonuje lub podejmuje inną czynność w zakresie swojej właściwości i kompe­tencji, w zależności od okoliczności sprawy (art. 117 § 1 p.p.s.a.). Skarżący może ponadto cofnąć skargę (art. 60 p.p.s.a.), co będzie skutkowało umorzeniem postępowania (art. 130 § 1 p.p.s.a.).
Pomimo tego, że postępowanie mediacyjne co do zasady zakończy się również na skutek nieosiągnięcia przez strony porozu­mienia, to jednak kontrowersje może budzić udział sędziego sprawo­zdawcy – jeżeli taki został wyznaczony przez przewodniczącego wydziału do prowadzenia mediacji – w dalszym postępowaniu. Dlatego też mogą zaistnieć dwie sytuacje. Po pierwsze, ustawodawca wskazuje, że w razie braku ustaleń stron co do sposobu załatwienia sprawy, podlega ona dalszemu rozpoznaniu przez sąd (art. 117 § 2 p.p.s.a.).
Po drugie, na akt wydany na podstawie ustaleń kończących postę­powanie mediacyjne, strony mogą wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wówczas sąd rozpatruje skargę łącznie ze skargą wniesioną w sprawie, w której przeprowadzono postępowanie mediacyjne (art. 118 p.p.s.a.). Sprawozdawcą będzie więc sędzia, który wcześniej prowadził mediację, dlatego mimo że przestał wypełniać swoje zadania jako mediator, to jednak będzie partycypował w dalszym postępowaniu przed sądem administracyjnym[38].
2. Referendarz sądowy[39]
Drugim podmiotem uprawnionym do prowadzenia postępowania mediacyjnego przed sądami administracyjnymi jest referendarz sądowy (art. 116 § 1 p.p.s.a.; § 36 ust. 2 Regulaminu).
2.1. Ustanowienie
Przewodniczący wydziału wyznacza referendarza sądowego do prowadzenia konkretnego postępowania mediacyjnego (art. 116 § 1 p.p.s.a.; § 36 ust. 2 Regulaminu), na skutek wcześniejszej decyzji sędziego sprawozdawcy o skierowaniu sprawy do mediacji. W celu usunięcia ewentualnych kontrowersji, jakie może budzić udział sędziego w roli mediatora, wydaje się, że bardziej uzasadnione jest prowadzenie postępowania mediacyjnego przez referendarza.
2.1.1. Wymogi dla kandydata
Ustawodawca stanowi, że na stanowisko referendarza sądowego może być mianowany ten, kto: 1) ma obywatelstwo polskie i korzysta
z pełni praw cywilnych i obywatelskich; 2) jest nieskazitelnego chara­kteru; 3) ukończył wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne uznane w Polsce; 4) pozostawał co najmniej trzy lata na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa administracyjnego (art. 27 § 1 p.u.s.a.; art. 6 § 1 pkt 1-3 p.u.s.a.).
W. Federczyk zauważa, że wymogi przewidziane dla kandydatów na referendarza sądowego są mniejsze, niż dla sędziów, jakkolwiek kryteria te wystarczają do właściwego prowadzenia postępowania mediacyjnego[40]. Nie ma jednak przeciwwskazań, aby w odniesieniu do referendarzy również postulować potrzebę doskonalenia się w zakresie technik mediacyjnych w ramach ewentualnego odbywania odpowie­dnich kursów czy szkoleń, nie kwestionując przy tym posiadanej przez nich wiedzy.
2.1.2. Korzyści z prowadzenia mediacji przez referendarza sądowego
W przeciwieństwie do postępowania mediacyjnego prowadzo­nego przez sędziego sprawozdawcę, w przypadku referendarza sądo­wego nie zachodzi okoliczność podważająca jego bezstronność[41]. Dlatego też w pierwszej kolejności zadanie mediacyjne powinien wypeł­niać referendarz sądowy, a dopiero jeżeli nie jest to możliwe – sędzia[42].
Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, sąd powinien podej­mować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy (art. 7 p.p.s.a.). Prowadzenie postępowania mediacyjnego przez referendarza, pozwala zaoszczędzić czas sędziego, co wpływa na ekonomię działania sądu[43].
Z uwagi na tę samą podstawę prawną dla referendarza sądowego
i sędziego, jako organów prowadzących postępowanie mediacyjne, zadania, jakie ma pełnić referendarz sądowy w tym postępowaniu, pokrywają się z tymi, które posiada sędzia[44]. Należy jednak zwrócić uwagę, że prowadzenie postępowania mediacyjnego stanowi jedno z za­sadniczych zadań referendarza, który jest mianowany przede wszystkim do „[…] wykonywania czynności w postępowaniu mediacyjnym oraz innych czynności sędziowskich określonych w ustawach […]” (art. 27 § 1 p.u.s.a.).
Ustawowa regulacja wskazująca na czynności w postępowaniu mediacyjnym jako zasadnicze zadania referendarza sądowego, a także kontrowersje w związku z prowadzeniem takiego postępowania przez sędziego, a w sposób szczególny przez sędziego sprawozdawcę, upraw­niają do wysunięcia postulatu rozważenia celowości i zgodności z samą istotą mediacji określenia, że postępowanie mediacyjne prowadzi sędzia. Wydaje się, że doprecyzowanie aktualnej regulacji pozwoliłoby zmini­malizować uprzedzenia – zwłaszcza strony skarżącej – do mediacji,
w której pośrednikiem ma być sędzia. Za takim wnioskiem przemawia również praktyka sądów administracyjnych, w których sprawy do mediacji powierzane są przede wszystkim referendarzom sądowym[45].
2.3. Ustanie
Zadania referendarza sądowego, wyznaczonego zgodnie z art. 116 § 1 p.p.s.a. i § 36 ust. 2 Regulaminu, ustaną wraz z zakończeniem postępowania mediacyjnego, będącego wynikiem wypracowania przez strony porozumienia, cofnięcia skargi przez skarżącego bądź brakiem ustaleń w przedmiocie rozwiązania sporu[46]. Referendarz sądowy,
w przeciwieństwie do sędziego sprawozdawcy, nie bierze udziału w dal­szym postępowaniu w sytuacji, np. wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na akt wydany na podstawie ustaleń w postę­powaniu mediacyjnym.
3. Wydział ds. mediacji
Ustawodawca stanowi, że w sądzie administracyjnym można utworzyć specjalny wydział, do którego byłyby kierowane sprawy
w przedmiocie postępowania mediacyjnego. W sytuacji skorzystania
z tego uprawnienia, postępowanie mediacyjne będzie prowadzone
w tym wydziale (§ 36 ust. 3 Regulaminu)[47].
Należy stwierdzić, że kompetencję w przedmiocie ewentualnego utworzenia takiego wydziału posiada Prezes NSA[48]. W. Federczyk zau­waża, że z uwagi na „niewielkie zainteresowanie mediacją w sądach ad­ministracyjnych”, przepis umożliwiający utworzenie odrębnego wy­działu nie jest stosowany[49]. Trzeba jednak podkreślić, że funkcjo­nowanie takiego wydziału mogłoby wpłynąć na zwiększenie zainte­resowania mediacją w razie sporu między skarżącym a organem admi­nistracji publicznej. Po pierwsze, w skład wydziału ds. mediacji wcho­dziłyby wyłącznie osoby w odpowiedni sposób przygotowane do pro­wadzenia postępowania mediacyjnego. Po drugie, możliwość zwrócenia się o pomoc w rozwiązaniu sporu w wydziale ds. mediacji, wyklu­czyłaby ewentualne podejrzenia co do bezstronności sędziego-media­tora. Po trzecie, wydaje się, że funkcjonowanie takiej struktury przyczy­niłoby się do szybkiego załatwienia sprawy (por. art. 7 p.p.s.a.), ponie­waż sędzia bądź referendarz sądowy nie musieliby prowadzić posiedzeń mediacyjnych.
Reasumując powyższą analizę przepisów i literatury dotyczącą or­ganów mediacyjnych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy wyprowadzić następujące wnioski:
1. Ustawodawca wyposażył w kompetencje mediacyjne organy jed­noosobowe: sędziego i referendarza sądowego, postulując utworze­nie organu wieloosobowego – wydział ds. mediacji.
2. Wyposażenie sędziego w uprawnienie do prowadzenia mediacji budzi określone zastrzeżenia. Jedna z zasad mediacji – bezstronność – może zostać naruszona, zwłaszcza w sytuacji, w której na skutek niewypracowania porozumienia, ten sam sędzia będzie następnie brał udział w rozstrzygnięciu danej sprawy. Wątpliwości takie nie powstają w związku z możliwością prowadzenia postępowania me­diacyjnego przez referendarza sądowego, tym bardziej, że jednym
z jego ustawowych zadań jest prowadzenie mediacji. Dlatego też na­leży postulować, aby w pierwszej kolejności zadania mediacyjne po­wierzać referendarzowi sądowemu, a dopiero w sytuacjach nadzwy­czajnych – sędziemu.
3. Skorzystanie z możliwości przyznanej w Rozporządzeniu Prezy­denta RP i utworzenie specjalnego wydziału do załatwiania spraw
w postępowaniu mediacyjnym, wpłynęłoby na szybkość rozpatrywania konkretnej sprawy, wykluczenie podejrzenia stronniczości osoby mediatora oraz odpowiednie przygotowanie do posiedzeń mediacyjnych pracowników takiego wydziału.
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2014 r., poz. 101 z późn. zm.
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego, Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 169, poz. 1646 z późn. zm.
Postanowienie NSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2006 r., II GSK 68/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 99.
Adamiak, Barbara. 2014. „Postępowanie mediacyjne.” W Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Barbara Adamiak,
i Janusz Borkowski, wyd. 12, 426-427. Warszawa: LexisNexis.
Bojanowski, Eugeniusz. 2010. „Rozpoznanie potrzeby przeprowadzenia postępowania mediacyjnego.” W Postępowanie administracyjne
i postępowanie przed sądami administracyjnymi, red. Jacek Lang, wyd. 4, 261-262. Warszawa: LexisNexis.
Chróścielewski, Wojciech, Zbigniew Kmieciak, i Jan P. Tarno. 2002. „Reforma sądownictwa administracyjnego a standardy ochrony prawa jednostki.” Państwo i Prawo 12:32-44.
Daniel, Paweł, i Filip Geburczyk. 2015. „Wyłączenie sędziego w postę­powaniu sądowoadministracyjnym (uwagi na tle prawnoporów­nawczym).” Państwo i Prawo 4:50-64.
Dauter, Bogusław. 2009. „Postępowanie mediacyjne i uproszczone [komentarz do art. 115-122].” W Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. Bogusław Dauter,
i in., wyd. 3, 327-330. Warszawa: Wolters Kluwer Polska.
Drelichowska, Angelika. 2012. „Model mediacji w postępowaniu sądo­woadministracyjnym.” ADR. Arbitraż i Mediacja 2:53-62.
Federczyk, Wojciech. 2013. Mediacja w postępowaniu administracyjnym
i sądowoadministracyjnym. Warszawa: Wolters Kluwer Polska.
Federczyk, Wojciech. 2008. „Praktyka stosowania mediacji przed są­dami administracyjnymi.” ADR. Arbitraż i Mediacja 4:17-28.
Kmieciak, Zbigniew. 2004. Mediacja i koncyliacja w prawie administra­cyjnym. Kraków: Zakamycze.
Korózs, Łucja, i Mariusz Sztorc. 1998. Referendarz sądowy. Przepisy
i objaśnienia. Warszawa-Zielona Góra: Zachodnie Centrum Or­ganizacji.
Kuleszyńska, Anna. 2015. „Szczególne tryby w postępowaniu sądowoadministracyjnym.” Ius Novum 1:121-140.
Projekt prawa o ustroju sądów administracyjnych z dnia 22 października 2001 r., Druk sejmowy Nr 18, w: http://orka.sejm.gov.pl/ proc4.nsf/opisy/18.htm [dostęp: 7 III 2015].
Naczelny Sąd Administracyjny. 2005. Informacja o działalności sądów administracyjnych w roku 2004. Warszawa: Biuro Orzecznictwa NSA.
Sołtysiak, Patrycja, i Ewa Wójcicka. 2012. „Mediacja w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.” Zeszyty Naukowe Instytutu Administracji AJD w Częstochowie. Gubernaculum et Administratio 2:29-48.
Świetlikowski, Tomasz. 2005. „Mediacja w postępowaniu sądowoad­ministracyjnym (ujęcie praktyczne).” Zeszyty Naukowe Sądownic­twa Administracyjnego 2-3:38-46.
Tabernacka, Magdalena. 2013. „Mediacje – przeciwdziałanie podziałom w praktyce stosowania prawa.” W Mediacje ponad podziałami, red. Magdalena Tabernacka, 15-45. Wrocław: Prawnicza i Ekonomiczna Biblioteka Cyfrowa.
Tabernacka, Magdalena. 2009. Negocjacje i mediacje w sferze publicznej. Warszawa: Wolters Kluwer Polska.
Tabernacka, Magdalena. 2010. „Wielopłaszczyznowość konfliktów
w administracji publicznej.” W Płaszczyzny konfliktów w administracji publicznej, red. Magdalena Tabernacka, i Renata Raszewska-Skałecka, 38-39. Warszawa: Wolters Kluwer Polska.
Woś, Tadeusz. 2012. „Postępowanie mediacyjne i uproszczone [komentarz do art. 115-122].” W Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Tadeusz Woś, i in., wyd. 5, 603-633. Warszawa: LexisNexis.
Mediation Organs in Proceedings before Administrative Courts
Mediation before administrative courts is regulated in the following normative acts: act Law on Proceedings Before Administrative Courts, act Law on the Organization of Administrative Courts and Regulation by the President of Poland Rules on Internal Functioning of Regional Administrative Courts. It is a unique administrative procedure and it is
facultative. The subjects who are entitled to conduct mediation before administrative courts are a judge or court registrar.
Słowa kluczowe: sędzia, referendarz sądowy, bezstronność, organ władzy, jednostka administrowana
Key words: judge, court registrar, impartiality, public authority, admi­nistered body
Information about Author: Agnieszka Romanko, J.C.D. – assistant,
Department of Public and Constitutional Church Law, Institute of Canon Law, Faculty of Law, Canon Law and Administration at John Paul II Catholic University of Lublin, Al. Racławickie 14, 20-950 Lublin, Poland, e-mail Ten adres pocztowy jest chroniony przed spamowaniem. Aby go zobaczyć, konieczne jest włączenie w przeglądarce obsługi JavaScript.
[1] Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. [dalej cyt.: p.p.s.a.].
[2] Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U.
z 2014 r., poz. 1647 [dalej cyt.: p.u.s.a.].
[3] Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 169, poz. 1646 z późn. zm. [dalej cyt.: Regulamin].
[4] Naczelny Sąd Administracyjny, Informacja o działalności sądów administracyjnych
w roku 2004, Biuro Orzecznictwa NSA, Warszawa 2005, s. 17.
[5] M. Tabernacka, Mediacje – przeciwdziałanie podziałom w praktyce stosowania prawa, w: Mediacje ponad podziałami, red. M. Tabernacka, Prawnicza i Ekonomiczna Biblioteka Cyfrowa, Wrocław 2013, s. 15. W postępowaniu mediacyjnym należy uwzględniać wielopłaszczyznowość konfliktów w administracji publicznej. Zob.
M. Tabernacka, Wielopłaszczyznowość konfliktów w administracji publicznej, w: Płaszczy­zny konfliktów w administracji publicznej, red. M. Tabernacka, R. Raszewska-Skałecka, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2010, s. 38-39.
[6] B. Dauter, Postępowanie mediacyjne i uproszczone [komentarz do art. 115-122],
w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. B. Dauter
i in., Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2009, wyd. 3, s. 330.
[7] P. Sołtysiak, E. Wójcicka, Mediacja w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, „Zeszyty Naukowe Instytutu Administracji AJD w Częstochowie. Gubernaculum et Administratio” 2 (6) 2012, s. 37.
[8] Sędzia powinien przeprowadzić postępowanie mediacyjne dopiero, gdy nie jest to możliwe przez referendarza sądowego. Zob. Dauter, Postępowanie mediacyjne
i uproszczone, s. 329.
[9] „§ 2. Wymagania, o których mowa w § 1 pkt 7, nie dotyczą osób z tytułem naukowym profesora lub ze stopniem naukowym doktora habilitowanego nauk prawnych. § 3. W wyjątkowych przypadkach Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, może powołać kandydata na stanowisko sędziego mimo krótszych, niż określone w § 1 pkt 7, okresów pozostawania na stanowiskach wymienionych w tym punkcie lub wykonywania zawodu adwokata, radcy prawnego lub notariusza. § 4. Osoby, o których mowa w § 2, mogą być zatrudnione na stanowisku sędziego również w niepełnym wymiarze czasu pracy” (art. 6 § 2-4 p.u.s.a.).
[10] Np. w postępowaniu cywilnym ustawodawca określił, że mediatorem może być osoba fizyczna mająca pełną zdolność do czynności prawnych, korzystająca w pełni
z praw publicznych. Zob. ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2014 r., poz. 101 z późn. zm. [dalej cyt.: k.p.c.], art. 1832 § 1.
[11] Z. Kmieciak, Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, Zakamycze, Kraków 2004, s. 158.
[12] „Mediatorem nie może być sędzia. Nie dotyczy to sędziów w stanie spoczynku” (art. 1832 § 2 k.p.c.).
[13] „Postępowania mediacyjnego nie może prowadzić osoba, co do której
w konkretnej sprawie zachodzą okoliczności określone w art. 40-42, czynny zawodowo sędzia […]”. Zob. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego, Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm., art. 23a § 3.
[14] W. Federczyk, Mediacja w postępowaniu administracyjnym i sądowoadmi­nistracyjnym, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2013, s. 154.
[15] E. Bojanowski, Rozpoznanie potrzeby przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, w: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, red.
J. Lang, LexisNexis, Warszawa 2010, wyd. 4, s. 262.
[16] Federczyk, Mediacja w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym,
[17] „Niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie” (art. 19 p.p.s.a.). Udział sędziego sprawozdawcy w postępowaniu mediacyjnym nie stanowi żadnej z przesłanek wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy z art. 18 § 1 p.p.s.a. Zob. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2006 r., II GSK 68/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 99; W. Federczyk, Praktyka stosowania mediacji przed sądami administracyjnymi, „ADR. Arbitraż i Mediacja” 4 (2008), s. 28. Prowadzenie postępowania mediacyjnego przez sędziego sprawozdawcę rodzi wiele kontrowersji. Za niedopuszczalnością takiego rozwiązania opowiada się T. Woś, ze względu na wątpliwości, jakie wywołuje mediacja z punktu widzenia jej zgodności z konstytucyjnymi
i ustawowymi funkcjami i celami postępowania sądowoadmnistracyjnego. Zob.
T. Woś, Postępowanie mediacyjne i uproszczone [komentarz do art. 115-122], w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś i in., LexisNexis, Warszawa 2012, wyd. 5, s. 605-608. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, „Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym
w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej […]”. Zob. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.
W literaturze podkreśla się dyskusyjność poddawania pod ocenę postępowania mediacyjnego kwestii legalności bądź bezprawności powyższych zachowań organów administracji publicznej, uzasadniając to tym, że na tym etapie sąd ma wyłączne kompetencje w tym przedmiocie. Zob. Bojanowski, Rozpoznanie potrzeby przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, s. 261-262. Szerzej na temat wyłączenia sędziego zob. P. Daniel, F. Geburczyk, Wyłączenie sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym (uwagi na tle prawnoporównawczym), „Państwo i Prawo” 2015, z. 4, s. 50-64.
[18] M. Tabernacka, Negocjacje i mediacje w sferze publicznej, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2009, s. 32-35.
[19] „Pamiętając o podstawowej funkcji sądownictwa administracyjnego, jaką jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, celem postępowania mediacyjnego jest wyjaśnienie stronom przez prowadzącego to postępowanie [organ mediacyjny –
A.R.], czy w toku postępowania przed organem administracji publicznej doszło do naruszenia prawa, na czym ono polegało, jakie mogą być następstwa konkretnego uchybienia przepisom oraz jakie działania powinny być podjęte przez organ administracji w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń”. Zob. Naczelny Sąd Administracyjny, Informacja o działalności sądów administracyjnych w roku 2004, s. 17; Dauter, Postępowanie mediacyjne i uproszczone, s. 329; W. Chróścielewski, Z. Kmie­ciak, J.P. Tarno, Reforma sądownictwa administracyjnego a standardy ochrony prawa jednostki, „Państwo i Prawo” 2002, z. 12, s. 40.
[20] Federczyk, Praktyka stosowania mediacji, s. 24. Zasadę tę można wyprowadzić
z przepisów ogólnych, zgodnie z którymi „sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu” (art. 7 p.p.s.a.).
[21] W praktyce przed sądami administracyjnymi posiedzenia mediacyjne zostają odraczane. Zob. T. Świetlikowski, Mediacja w postępowaniu sądowoadministracyjnym (ujęcie praktyczne), „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2005, z. 2-3,
s. 44; Federczyk, Praktyka stosowania mediacji, s. 24.
[22] A. Drelichowska, Model mediacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, „ADR. Arbitraż i Mediacja” 2 (2012), s. 53-54.
[23] Sołtysiak, Wójcicka, Mediacja w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, s. 32.
[24] Dauter, Postępowanie mediacyjne i uproszczone, s. 327.
[25] Zdaniem T. Wosia, sądownictwo administracyjne wyklucza możliwość mediacji
w kwestii zgodności z prawem aktu stosowania tego prawa przez organ administracji publicznej, a także z rolą sądu administracyjnego i postępowania sądowoadmi­nistracyjnego oraz zasadą praworządności. Zob. Woś, Postępowanie mediacyjne
i uproszczone, s. 606. Z kolei E. Bojanowski podnosi, że ocena legalności bądź bezprawności działania organu administracji publicznej nie powinna być przedmiotem takiego postępowania, ponieważ na tym etapie to sąd ma wyłączne kompetencje wyrażania stanowiska w tej kwestii. Zob. Bojanowski, Rozpoznanie potrzeby przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, s. 261. Ustosunkowując się do wyżej zaprezentowanych stanowisk trzeba zauważyć, że z uwagi na specyfikę postępowania mediacyjnego mającego charakter rozjemczy, organ mediacyjny nie występuje jako podmiot rozstrzygający daną sprawę i nie rozstrzyga o legalności działania administracji. Przyjęcie takiego rozumowania pozostawałoby w sprzeczności z istotą mediacji.
[26] Sołtysiak, Wójcicka, Mediacja w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, s. 32.
[27] Kmieciak, Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, s. 155.
[28] Federczyk, Praktyka stosowania mediacji przed sądami administracyjnymi, s. 21.
[29] Postanowienie NSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2006 r., II GSK 68/05.
[30] Dauter, Postępowanie mediacyjne i uproszczone, s. 329.
[31] Tabernacka, Negocjacje i mediacje w sferze publicznej, s. 35.
[32] Dauter, Postępowanie mediacyjne i uproszczone, s. 327.
[33] Federczyk, Mediacja w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, s. 141.
[34] B. Adamiak, Postępowanie mediacyjne, w: Postępowanie administracyjne i sądowo­administracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, LexisNexis, Warszawa 2014, wyd. 12, s. 426.
[35] Postanowienie NSA w Warszawie dnia 19 stycznia 2006 r., II GSK 68/05.
[36] Odmiennego zdania jest T. Woś, który podkreśla, że sformułowanie „w granicach obowiązującego prawa” nie jest precyzyjne. Powołując się na art. 2 Konstytucji RP, wskazuje, że organ administracji nie może ze względu na postępowanie mediacyjne zobowiązać się do podjęcia aktu lub dokonania czynności niezgodnych z prawem. Zob. Woś, Postępowanie mediacyjne i uproszczone, s. 611.
[37] Drelichowska, Model mediacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, s. 36.
[38] Należy jednak pamiętać, że na wniosek strony albo samego sędziego, może zostać wyłączony z udziału w danej sprawie (art. 19 p.p.s.a.). Szerzej zob.: Federczyk, Mediacja w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, s. 154-156.
[39] Na temat instytucji referendarza sądowego zob. Ł. Korózs, M. Sztorc, Referendarz sądowy. Przepisy i objaśnienia, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa-Zielona Góra 1998.
[40] Federczyk, Mediacja w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, s. 158.
[42] Dauter, Postępowanie mediacyjne i uproszczone, s. 329.
[43] Federczyk, Mediacja w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, s. 158.
[44] Z tego względu, w odniesieniu do referendarza sądowego znajdzie zastosowanie wcześniejsza analiza zadań sędziego w roli mediatora.
[45] Na potwierdzenie tej tezy można dodatkowo wskazać uzasadnienie do projektu prawa o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym referendarze sądowi „będą wyposażeni w kompetencję do samodzielnego podejmowania czynności
w postę­powaniu mediacyjnym oraz w postępowaniu o przyznanie prawa pomocy […]. Rozwiązanie to pozostaje w ścisłym związku z przepisami projektu ustawy procesowej, która reguluje postępowanie mediacyjne […]. Celem tych przepisów jest stworzenie warunków do szybkiego załatwiania spraw w tym przedmiocie przez wyspecjalizowanych pracowników sądowych i odciążenie sędziów, od wykonywania tych czynności”. Zob. Projekt prawa o ustroju sądów administracyjnych z dnia
22 października 2001 r., Druk sejmowy Nr 18, w: http://orka.sejm.gov.pl/proc4.nsf/ opisy/18.htm [dostęp: 7 III 2015], s. 20.
[46] Przesłanki te zostały szerzej scharakteryzowane przy ustaniu zadań sędziego-mediatora.
[47] „W sądzie, w którym utworzony jest odrębny wydział do załatwiania spraw
w postępowaniu mediacyjnym, postępowanie to przeprowadzane jest w tym wydziale” (§ 36 ust. 3 Regulaminu).
[48] „Wojewódzki sąd administracyjny dzieli się na wydziały, które tworzy i znosi Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego” (art. 17 § 1 p.u.s.a.).
[49] Federczyk, Mediacja w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym,

References: art. 115
de lege ferenda
 art. 115
 art. 6
 art. 116
 art. 7
 art. 115
 art. 115
 art. 115
 art. 1832
 art. 40
 art. 23
 art. 18
 art. 18
 art. 115
 art. 184
 art. 2