Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/spravni-rozhodnuti-charakter-osvedceni-odvolani-proti-vyrozumeni-o-nevydani-osvedceni.p2777.html
Timestamp: 2020-05-27 15:24:32+00:00

Document:
Správní rozhodnutí: charakter osvědčení; odvolání proti ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Správní rozhodnutí: charakter osvědčení; odvolání proti vyrozumění o nevydání osvědčení
k § 4a odst. 4 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákonů č. 304/1997 Sb. a č. 150/2000 Sb.*)
k § 154 a § 155 odst. 3 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Potvrzení o finanční způsobilosti podle § 4a odst. 4 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění účinném do 31. 5. 2012, není správním rozhodnutím, ale osvědčením podle § 154 správního řádu z roku 2004.
II. Vyrozumění správního orgánu podle § 155 odst. 3 správního řádu z roku 2004 o tom, že nelze vydat vyjádření, osvědčení, provést ověření nebo učinit sdělení, není správním rozhodnutím a nelze se proti němu odvolat.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 4. 2013, čj. 10 A 77/2011-78)
Společnost s ručením omezeným Weidler Logistik proti Ministerstvu dopravy o vydání potvrzení o finanční způsobilosti dopravce.
Dne 8. 10. 2010 byla Magistrátu hlavního města Prahy (dále jen „magistrát“) doručena žádost žalobkyně o vydání potvrzení o finanční způsobilosti ve smyslu § 4a zákona o silniční dopravě. Na tuto žádost reagoval magistrát sdělením ze dne 21. 12. 2010, ve kterém žalobkyni vyrozuměl, že její žádosti nelze vyhovět.
Žalobkyně podala proti tomuto vyrozumění odvolání, ve kterém uvedla, že s právním názorem magistrátu nesouhlasí. Uvedla, že potvrzení o finanční způsobilosti je podle jejího názoru deklaratorním správním aktem, a tedy rozhodnutím ve smyslu správního práva, které je přezkoumatelné ve správním řízení a následně v soudním řízení správním.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 14. 2. 2011 odvolání jako nepřípustné zamítl. V odůvodnění uvedl, že potvrzení o finanční způsobilosti je podmínkou pro vydání
a je nutné též pro pokračování v provozování podnikání v oblasti silniční dopravy. Je to doklad, který je vydáván jako osvědčení existující skutečnosti, kterou musí ten, kdo hodlá provozovat silniční dopravu k podnikání, doložit k žádosti o koncesi a poté prokazovat trvání této skutečnosti každý rok znovu. Nejedná se o rozhodování ve věci, neboť jde o podklad pro vydání nebo nevydání
a případně o potvrzení trvání podmínek
. Potvrzení se vydává podle IV. části správního řádu z roku 2004. Žalobkyně podala odvolání proti úkonu, který není rozhodnutím, proto žalovaný odvolání posoudil jako nepřípustné, neboť podle § 81 správního řádu z roku 2004 lze odvolání podat jen proti rozhodnutí.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, ve které namítala, že potvrzení o finanční způsobilosti je rozhodnutím vydaným ve správním řízení, proti kterému je přípustné odvolání a které může být přezkoumáno ve správním soudnictví. Žalobkyně odkázala na četnou judikaturu, ve které bylo opakovaně vysloveno, že právní povaha správních aktů správních orgánů se posuzuje primárně podle jejich obsahu. V tomto ohledu odkázala mimo jiné na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2004, čj. 2 As 83/2003-62, č. 383/2004 Sb. NSS. Dále uvedla, že podle odborné literatury osvědčení úředně potvrzuje skutečnosti, které jsou v něm uvedeny, a vydává se v případech, kdy není třeba autoritativního zjištění (o věci není pochybnost nebo spor a není ani jinak třeba užít správního uvážení nebo vyložit neurčitý pojem; osvědčují se skutečnosti úřadu zřejmé, zpravidla z vnitřních zdrojů vykonavatele veřejné správy, který osvědčení vydává), na rozdíl od deklaratorního správního aktu, kterým se autoritativně zjišťuje a potvrzuje právní postavení žadatele.
Žalobkyně dodala, že z § 4a odst. 2 zákona o silniční dopravě vyplývá, že v rámci řízení o vydání tohoto potvrzení správní orgán nevychází ze skutečností, které by mu byly z jeho úřední činnosti známy, ale musí autoritativně zjišťovat a hodnotit skutečnosti, které jsou žadatelem předkládány. Sám zákon používá pojem „
schopnost dopravce
“. Schopnost určitého subjektu splnit kritéria uvedená v právních předpisech může být zjištěna až prostřednictvím činnosti, jejímž obsahem bude autoritativní zjišťování a hodnocení skutečností správnímu orgánu doposud neznámých, za účelem odstranění pochyb, zda dotčený subjekt je finančně způsobilý, a tedy schopný provozovat přepravu v souladu s právními předpisy.
Za irelevantní označila žalobkyně argument, že potvrzení o finanční způsobilosti je předpokladem k vydání
. Správní právo zná a předpokládá existenci rozhodnutí, kterým je podmiňováno vydání jiného rozhodnutí. Tato vzájemnost správních aktů je nazývána řetězením správních aktů.
V případě, že by se městský soud neztotožnil s názorem žalobkyně a dospěl k závěru, že jde o osvědčení, žalobkyně dodala, že nevydání osvědčení je správním rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., které podléhá samostatnému přezkumu ve správním soudnictví. Nevydání osvědčení bylo způsobilé citelně zasáhnout do právní sféry žalobkyně, a nemohlo být proto vyloučeno z přezkumu ve správním soudnictví.
Žalovaný ve vyjádření k podané žalobě uvedl, že eurolicence je doklad, který vydávají dopravní úřady podle § 33a zákona o silniční dopravě a nařízení Rady (EHS) č. 881/92 o přístupu na trh silniční přepravy zboží uvnitř Společenství na území nebo z území členského státu nebo procházející územím jednoho nebo více členských států*) (dále jen „nařízení č. 881/92“), který musí mít dopravce provozující mezinárodní nákladní dopravu pro cizí potřeby, přičemž dopravce musí zajistit, aby opis eurolicence byl v každém vozidle provádějícím mezinárodní přepravu. Tento institut byl do zákona o silniční dopravě zapracován v souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie a v návaznosti na tehdy účinný správní řád z roku 1967 se v § 33b odst. 2 zákona o silniční dopravě uvádí, že na „[t]
oto vydání se nevztahuje správní řád [z roku 1967].
“ Po nabytí účinnosti správního řádu z roku 2004 již jsou eurolicence vydávány ve správním řízení podle § 151 tohoto zákona, tj. vydáním dokladu. To vyplývá z toho, že dle čl. 9 nařízení č. 881/92 musí mít dopravce možnost při neudělení eurolicence podat odvolání. Podle § 33b zákona o silniční dopravě „[k]
romě prvopisu eurolicence vydá dopravní úřad podnikateli v silniční mezinárodní dopravě tolik číslovaných opisů eurolicence, kolik vozidel podnikatel v silniční dopravě pro provozování mezinárodní silniční dopravy nahlásil u dopravního úřadu [...] a pro které prokázal podmínku finanční způsobilosti
Na základě výše uvedeného je podle názoru žalovaného zřejmé, že vydání potvrzení o finanční způsobilosti je prováděno mimo správní řízení, je pouhým potvrzením potřebným k získání a dalšímu držení
a jedním z podkladů pro vydání eurolicence a jejich opisů. Práva žalobce zůstávají zachována, neboť se může odvolat proti rozhodnutí o nevydání
nebo eurolicence nebo opisů eurolicence, které správní orgány nevydaly z důvodu absence potvrzení o finanční způsobilosti. Nelze se však odvolat proti samotnému vydání či nevydání potvrzení o finanční způsobilosti.
Dále žalovaný dodal, že potvrzení o finanční způsobilosti nemá charakter úkonu dle § 9 správního řádu z roku 2004, neboť takovým aktem je až vydání
nebo vydání eurolicence. Potvrzení o vydání finanční způsobilosti je jedním z předpokladů zahájení provozování živnosti a následně pokračování v jejím provozování a též k vydání eurolicence. Samotné potvrzení o finanční způsobilosti žádná práva nezakládá. Je zřejmé, že žalobkyni nešlo o potvrzení o finanční způsobilosti, ale o oblast držení a ponechání si eurolicence a jejich opisů.
Žalobkyně podala k tomuto vyjádření repliku, ve které uvedla, že i pokud by připustila, že potvrzení o finanční způsobilosti má skutečně povahu osvědčení podle části IV. správního řádu z roku 2004, v právním státě musí být zajištěna přípustnost odvolání přinejmenším proti zamítnutí žádosti o vydání osvědčení. V tomto ohledu žalobkyně odkázala na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 4. 2009, čj. 9 As 8/2009-75, č. 1848/2009 Sb. NSS, a rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 9. 2001, sp. zn. 7 A 159/99, ze kterých vyplývá, že rozhodnutí o nevydání osvědčení je správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a podléhá samostatnému přezkumu ve správním soudnictví.
(...) Žalovaný svůj závěr o nepřípustnosti odvolání založil na tom, že sdělení magistrátu ze dne 21. 12. 2010 není rozhodnutím vydaným ve správním řízení, a z tohoto důvodu se proti němu nelze odvolat. I městský soud se proto zaměřil nejprve na otázku, jakou povahu má potvrzení o finanční způsobilosti podle zákona o silniční dopravě. Přitom vyšel ze znění § 4a zákona o silniční dopravě a ze znění vyhlášky č. 366/1999 Sb., o způsobu prokázání finanční způsobilosti dopravcem. (...)
Mezi žalobkyní a žalovaným je spor o to, zda potvrzení o finanční způsobilosti je rozhodnutím vydávaným ve správním řízení či zda jde o pouhé osvědčení dle § 154 správního řádu z roku 2004.
Ze shora uvedeného ustanovení zákona o silniční dopravě žalovaný dovodil, že samo potvrzení o finanční způsobilosti ještě dopravci žádná práva ani povinnosti nezakládá. Tomu, že nejde o
rozhodnutí, odpovídá i samotný název tohoto dokladu – „
“. Žalobkyně na druhé straně argumentuje tím, že potvrzení vydává příslušný úřad nikoli na základě údajů z vlastní evidence, ale na základě dokladů, které mu musí předložit žadatel o vydání takového potvrzení.
Městský soud se přiklonil k výkladu prezentovanému žalovaným. Pouhá skutečnost, že potvrzení je vydáváno na základě dokladů předložených žadatelem, ještě neznamená, že by nemohlo jít o úkon dle § 154 správního řádu z roku 2004. Jak sama žalobkyně uvádí, osvědčení úředně potvrzuje skutečnosti, které jsou v něm uvedeny, a vydává se v případech, kdy není třeba autoritativního zjištění (o věci není pochybnost nebo spor a není ani jinak třeba užít správního uvážení nebo vyložit neurčitý pojem; osvědčují se skutečnosti úředně zřejmé, zpravidla z vnitřních zdrojů vykonavatele veřejné správy, který osvědčení vydává). Dle názoru městského soudu všem těmto požadavkům potvrzení o finanční způsobilosti dle § 4a zákona o silniční dopravě vyhovuje.
Zákonné limity pro vydání potvrzení jsou nastaveny v § 4a zákona o silniční dopravě a ve vyhlášce o způsobu prokázání finanční způsobilosti dopravcem zcela jasně a při definici pojmu nejsou užívány žádné neurčité pojmy, které by bylo zapotřebí vykládat. Rovněž seznam náležitostí, které je třeba k vydání tohoto potvrzení předložit, je formulován jasně – jde o účetní doklady, u nichž lze velmi snadno zjistit, zda zákonným kritériím vyhovují, či nikoli. Jde o provedení triviální početní operace a následné porovnání dvou číselných údajů.
Uvedené závěry plně potvrzuje úprava provedená vyhláškou o způsobu prokázání finanční způsobilosti dopravcem. Z ní vyplývá, že potvrzení má dopravní úřad vydat v poměrně krátké lhůtě 15 pracovních dnů ode dne podání žádosti, nehovoří o tom, že by dopravní úřad o žádosti zahajoval či vedl správní řízení – veškeré podklady potřebné k posouzení žádosti je ostatně povinen dopravce předložit již současně s žádostí, provádění důkazů se nepředpokládá a lze si je představit jen obtížně. Úprava v § 5 vyhlášky o způsobu prokázání finanční způsobilosti dopravcem týkající se náležitostí potvrzení také zcela jasně svědčí o tom, že nejde o správní rozhodnutí (vůči němuž by bylo např. možno podat odvolání), ale o osvědčení ve smyslu § 154 správního řádu z roku 2004.
Nelze se ztotožnit s žalobkyní ani v tom, že potvrzení je vydáváno „
za účelem odstranění pochyb, zda dotčený subjekt je finančně způsobilý
“, a že se tedy jedná o
správní rozhodnutí. Ze znění zákona o silniční dopravě nelze dovodit žádnou oporu pro takový závěr. Potvrzení o finanční způsobilosti se vydává pravidelně, jedenkrát ročně, nejde tu o odstraňování pochybností, ale o každoroční pravidelnou „
“ (ověření) toho, zda se u dotčeného subjektu situace od předchozí „
“ nezměnila. Jde tedy o „
“ čistě preventivní, prováděnou pravidelně u každého dopravce bez rozdílu.
Záměr zákonodárce směřující k tomu, že potvrzení o finanční způsobilosti má mít charakter pouhého osvědčení a nikoli deklaratorního rozhodnutí, je možno v textu právních předpisů vysledovat zcela zřetelně a má svůj racionální smysl. Jediným subjektem, jehož se potvrzení o finanční způsobilosti myslitelně může dotýkat, je sám dopravce, pro nějž jde pouze o jeden z dokladů potřebných k vydání (či dalšímu trvání)
, práva ostatních osob vydáním tohoto potvrzení nemohou být dotčena. Právě vzhledem k tomu, že se jedná o jeden z podkladů pro vydání (či další trvání)
, je v zájmu dopravce, aby postup při vydávání potvrzení byl pokud možno co nejjednodušší a nejrychlejší.
Městský soud proto činí dílčí závěr, že potvrzení o finanční způsobilosti není rozhodnutím vydávaným ve správním řízení, ale jde o osvědčení dle § 154 správního řádu z roku 2004. Žalobkyně pak pro tento případ namítá, že nevydání osvědčení musí být rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. přezkoumatelným ve správním soudnictví. Ani s tímto názorem městský soud nesouhlasí.
Předně je třeba konstatovat, že předmětem žaloby tu není samo nevydání osvědčení magistrátem, ale rozhodnutí žalovaného, jímž byl vyjádřen názor, že vyrozumění vydané magistrátem není rozhodnutím vydaným ve správním řízení, proti němuž by bylo možno podat odvolání.
Podle § 155 odst. 3 správního řádu „[p]
okud správní orgán shledá, že nelze vydat vyjádření nebo osvědčení, provést ověření nebo učinit sdělení, je povinen o tom na požádání písemně uvědomit dotčenou osobu a sdělit důvody, které k tomuto závěru vedly
“. Tomuto ustanovení odpovídá § 4 odst. 6 vyhlášky o způsobu prokázání finanční způsobilosti dopravcem, podle něhož „[n]
eprokáže-li dopravce, že je finančně způsobilý, příslušný dopravní úřad finanční způsobilost nepotvrdí a o této skutečnosti dopravce písemně s odůvodněním ve lhůtě 15 pracovních dnů ode dne podání žádosti vyrozumí
Správní řád z roku 2004 tedy výslovně upravuje postup, kdy je správní orgán žádán o učinění úkonu dle § 154 správního řádu z roku 2004, ačkoli pro jeho učinění nejsou splněny podmínky. Z formulace § 155 odst. 3 správního řádu z roku 2004 je přitom zjevné, že v takovém případě správní orgán nevydává rozhodnutí, jak se domnívá žalobkyně, ale dotčenou osobu toliko „
“ o tom, že příslušný úkon neprovede, resp. slovy vyhlášky vyrozumí o tom, že finanční způsobilost nepotvrdí.
Uvedený názor lze podpořit i citací z komentářové literatury – Vedral, J.
. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012. V komentáři k § 155 odst. 3 správního řádu z roku 2004 se tu uvádí: „
Toto ustanovení upravuje postup správního orgánu pro případ, že
,žádosti‘
o vyjádření, osvědčení, ověření nebo sdělení nemůže vyhovět a požadovaný úkon není možné provést (důvodem je skutečnost, že nejsou splněny předpoklady vyplývající ze zvláštního zákona). V takovém případě o tom správní orgán dotčenou osobu písemně uvědomí, pokud o to tato osoba v rámci podání, kterým se domáhala provedení příslušného úkonu, požádá, a sdělí důvody, které k takovému postupu vedly. Vzhledem k tomu, že postup podle části čtvrté správního řádu
není správním řízením podle § 9 správního řádu
, nevydává správní orgán v tomto případě zamítavé rozhodnutí podle § 67 a jeho forma má v daném případě charakter jakéhosi negativního sdělení správního orgánu opět podle čtvrté části.
Zvláštní zákony mohou stanovit, že i v těchto případech (například nevydá-li správní orgán osvědčení o určitých skutečnostech, neboť pro to nejsou splněny podmínky) se vydává rozhodnutí, ačkoliv podání dotčené osoby k vydání (konstitutivního) rozhodnutí nesměřovalo. Postup správního orgánu, který od počátku nebyl správním řízením (doručením podání správního orgánu nebylo zahájeno řízení o žádosti) tak přechází do správního řízení, které je v takových případech zpravidla zahájeno vydáním onoho rozhodnutí. Účelem takových právních úprav je zlepšit procesní postavení dotčené osoby, která tak má možnost podat proti negativnímu rozhodnutí (o tom, že požadovaný úkon nelze provést a proč ho nelze provést) opravný prostředek, což v případě pouhého negativního sdělení podle § 155 odst. 3 správního řádu
Některé právní úpravy mohou obsahovat i opačnou konstrukci, kdy je například stanoveno, že vyhoví-li správní orgán žádosti v plném rozsahu, vydá místo rozhodnutí například jen pouhé osvědčení či potvrzení o existenci přiznaného práva, popřípadě může být stanoveno, že vyhovuje-li se podání žadatele v plném rozsahu, nevydává se rozhodnutí ve správním řízení, aniž by bylo výslovně stanoveno, jakým způsobem takové správní řízení skončí. Taková ustanovení je však zřejmě třeba vykládat spíše tak, že jde o případy zjednodušeného ukončení správního řízení spočívající například v tom, že se rozhodnutí písemně nevyhotovuje
[§ 67 odst. 2 správního řádu z roku 2004]
nebo ve vydání dokladu o existenci přiznaného práva (§ 151). Postup správního orgánu, který začal jako správní řízení o žádosti, by měl zřejmě vždy skončit vydáním rozhodnutí o této žádosti. To nutně neznamená, že musí jít o rozhodnutí v písemné podobě (rozhodnutí a písemné vyhotovení rozhodnutí jsou dvě různé věci). Je však možné uplatnění opravných prostředků, pokud by následně vyšlo najevo, že nebyly splněny hmotněprávní podmínky pro přiznání takového práva. Pokud by správní řízení neskončilo vydáním rozhodnutí, byť písemně nevyhotoveným, nebylo možné uplatnit přezkumné řízení podle § 94 a násl., ve kterém lze zrušit nezákonné pravomocné rozhodnutí. Případné vydání deklaratorního rozhodnutí z moci úřední o tom, že příslušné oprávnění nevzniklo, a tedy neexistuje, by muselo být vázáno na zákonné zmocnění, neboť
rozhodnutí podle § 142 lze vydat jen na základě žádosti
Zákon o silniční dopravě ve vztahu k potvrzení o finanční způsobilosti žádnou shora zmiňovanou odlišnost oproti obecné úpravě vyplývající ze správního řádu z roku 2004 neobsahuje. Je tedy správný závěr žalovaného, že vyrozumění magistrátu ze dne 21. 12. 2010 nebylo rozhodnutím ve správním řízení a nebylo proti němu možno podat odvolání. Šlo totiž o „
negativní sdělení
“ podle § 155 odst. 3 správního řádu z roku 2004. Z tohoto důvodu skutečně žalovanému nezbylo než odvolání jako nepřípustné zamítnout.
Shora uvedený závěr ovšem neznamená, že by se dopravce nemohl proti nevydání potvrzení o finanční způsobilosti nijak bránit před správním soudem. Je třeba znovu zopakovat, že předmětem přezkumu v daném případě není postup magistrátu, ale rozhodnutí Ministerstva dopravy. Také z tohoto důvodu nemohou být
poukazy žalobce na judikaturu týkající se možnosti soudního přezkumu rozhodnutí o nevydání osvědčení, nadto jde o judikaturu vztahující se k řízením podle jiné úpravy procesní (správní řád z roku 1967) i jiné úpravy hmotněprávní. Městský soud nyní řešil otázku možných opravných prostředků proti postupu magistrátu nikoli před správním soudem, ale ve správním řízení. Ztotožnil se přitom s názorem žalovaného, že správní řád z roku 2004 opravné prostředky proti postupu magistrátu nepřipouští. Pokud jde o možnost obrany před správním soudem, městský soud nijak nevylučuje možnost obrany např. prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 a násl. s. ř. s. K tomu městský soud poukazuje na závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu obsažené v usnesení ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS, které jsou podle názoru zdejšího soudu na projednávanou věc analogicky použitelné.
S účinností od 1. 6. 2013 byl § 4a odst. 4 zrušen zákonem č. 119/2012 Sb.
S účinností od 3. 12. 2011 zrušeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1072/2009 o společných pravidlech pro přístup na trh mezinárodní silniční nákladní dopravy.

References: § 4
 zákona č. 111
 § 154
 § 155
 § 4
 zákona č. 111
 § 154
 § 155
 § 4
 § 81
 § 4
 soud 
 § 65
 § 33
 § 33
 § 151
 čl. 9
 § 33
 § 9
 § 65
 soud 
 § 4
 § 154
 soud 
 § 154
 § 4
 § 4
 § 5
 § 154
 soud 
 § 154
 § 65
 soud 
 § 155
 § 4
 § 154
 § 155
 § 155
 § 9
 § 67
 § 155
 § 94
 § 142
 § 155
 soud 
 soud 
 § 82
 soud 
 § 4