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⭐IL PROGRAMMA GLOBALE DELLE NAZIONI UNITE CONTRO LA TRATTA DI ESSERI UMANI
IL PROGRAMMA GLOBALE DELLE NAZIONI UNITE CONTRO LA TRATTA DI ESSERI UMANI
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Viviana Quarta
1 BLANDINI, M., «Il Programa Globale delle Nazioni Unite contro la tratta di esseri umani», REDUR 5, diciembre 2007, pp ISSN X IL PROGRAMMA GLOBALE DELLE NAZIONI UNITE CONTRO LA TRATTA DI ESSERI UMANI Margherita BLANDINI INVESTIGADORA, DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO UNIVERSIDAD DE LA RIOJA s u m a r i o I. Introduzione. 1. Una fattispecie criminale di dimensioni incerte. 2. Il ruolo dell united nations office on drugs and crime. II. Il sistema normativo di riferimento per l azione delle nazioni unite. 1. Definizione internazionalmente riconosciuta della fattispecie di tratta. 2. Armonizzazione delle legislazioni. III. Sviluppo di una strategia a livello nazionale. IV. Cooperazione internazionale nel campo della giustizia penale. 1. Estradizione. 2. Reciproca assistenza legale. 3. Altre forme di cooperazione. 4. Metodi d indagine. V. Assistenza e protezione di vittime e testimoni. 1. Identificazione delle vittime. 2. Ambiti di protezione. 3. Status di residenza, rimpatrio e reintegrazione. 4. Restituzioni e risarcimento per le vittime. VI. Prevenzione del fenomeno di tratta. VII. Progetti di assistenza tecnica. VIII. Monitoraggio e valutazione dei progetti e dei programmi. IX. Valutazione del Programma Globale. X. Conclusioni. I. Introduzione 1. Una fattispecie criminale di dimensioni incerte La tratta di esseri umani ha raggiunto, negli ultimi decenni, proporzioni enormi; nessun paese può essere considerato immune da quest attività criminale. Parallelamente, vi è stato un boom di informazioni sul fenomeno: nuovi articoli, libri, reports e manuali vengono pubblicati settimanalmente, ma l affidabilità dei contenuti di tali pubblicazioni Questa ricerca è frutto della collaborazione temporanea prestata dall autrice, in qualitá di intern, presso l Anti-Human Trafficking Unit dell United Nations Office on Drugs and Crime di Vienna. Le opinioni espresse sono dell autrice e non possono considerarsi come il riflesso della posizione dell Anti-Human Trafficking Unit dell United Nations Office on Drugs and Crime di Vienna.2 94 MARGHERITA BLANDINI rimane un problema irrisolto. Ancora oggi non si dispone di dati precisi ed univoci, a testimonianza di come sia piuttosto deficitaria una conoscenza organica del fenomeno sia da parte degli Stati che da parte delle strutture nazionali ed internazionali chiamate ad occuparsi della lotta contro tale tipo di attività criminale. Oltre che su dati forniti dagli apparati investigativi nazionali ed internazionali, l analisi della tratta di persone si basa attualmente su una pluralità di stime elaborate da diversi enti internazionali e da organizzazioni non governative. Queste stime presentano, in alcuni casi, valori molto diversi tra loro e sono spesso utilizzate al fine della raccolta di fondi. Pertanto, se da un lato esse denotano un pregevole sforzo finalizzato alla riduzione dell incertezza conoscitiva sulle dimensioni e le dinamiche della tratta, dall altro, impongono a ciascuno di accostarsi alla loro lettura in forma critica, dato che non sempre sono esplicitati i criteri di rilevazione e le fonti dalle quali provengono i dati forniti. Sono queste le ragioni che hanno spinto l United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) a promuovere, all interno del Programma Globale contro la Tratta di esseri umani, un progetto mirato all elaborazione di un global database sui diversi aspetti della tratta di esseri umani 1. Il database contiene dati quantitativi e qualitativi comparabili tra Paesi e tra Regioni del Mondo e divisi in tre principali sezioni: country reports, profili delle vittime di tratta e dei trafficanti, rotte della tratta 2. Le Nazioni Unite hanno iniziato ad occuparsi della tratta di esseri umani sin dalla propria fondazione, anzi si può dire che la protezione dei diritti umani e l abolizione di ogni forma di schiavitù costituiscono due dei principali obiettivi intorno ai quali sono state costruite le Nazioni Unite al termine dell ultimo conflitto mondiale 3. Lo sforzo della comunità internazionale si è sempre concentrato sulla tutela delle vittime di tratta contro la violazione dei loro diritti umani. In conseguenza, le norme internazionali sui diritti umani 1 Il Global Database non è stato ancora pubblicato, ma nell aprile del 2006 l UNODC ha diffuso il Report «Trafficking in Persons: Global Patterns», che anticipa parte del suo contenuto, <http://www.unodc.org/pdf/traffickinginpersons_report_2006ver2.pdf> [consultato: ]. Per un analisi critica dei risultati preliminari emersi nel corso dell elaborazione del Global Database si veda KANGASPUNTA, K., «Mapping the inhuman trade: preliminary findings of the database on trafficking in human beings» in Forum on Crime and Society, Vol. 3, Num. 1 and 2, December La comparabilità, tuttavia, non sempre è possibile; sotto il profilo della legislazione, ad esempio, non in tutti i Paesi esiste una normativa specifica sulla tratta e dunque non vi sono statistiche sul numero dei casi di tratta nonché dei soggetti inquisiti e condannati ed, anche laddove una specifica normativa esiste, le definizioni legali della fattispecie variano da un Paese ad un altro e dunque le previsioni possono risultare più o meno ampie. Inoltre, in alcuni Paesi, non vi è una chiara distinzione tra le ipotesi di trafficking e quelle di smuggling o, anche dove il legislatore abbia distinto le fattispecie, a livello di investigazione da parte delle forze di polizia e durante tale fase, la distinzione non sussiste. 3 E quanto esplicitato nella Carta delle Nazioni Unite, firmata a San Francisco il 26 giugno del 1945 ed il cui articolo 1 recita: «I fini delle Nazioni Unite sono: 1. Mantenere la pace e la sicurezza internazionale, ed a questo fine: prendere efficaci misure collettive per prevenire e rimuovere le minacce alla pace e per reprimere gli atti di aggressione o le altre violazioni della pace e conseguire con mezzi pacifici, ed in conformità ai princìpi della giustizia e del diritto internazionale, la composizione o la soluzione delle controversie o delle situazioni internazionali che potrebbero portare ad una violazione della pace. 2. Sviluppare tra le nazioni relazioni amichevoli fondate sul rispetto e sul principio dell eguaglianza dei diritti e dell auto-decisione dei popoli e prendere altre misure atte a rafforzare la pace universale; 3. Conseguire la cooperazione internazionale nella soluzione dei problemi internazionali di carattere economico, sociale culturale od umanitario, e nel promuovere ed incoraggiare il rispetto dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali per tutti senza distinzioni di razza, di sesso, di lingua o di religione; 4. Costituire un centro per il coordinamento dell attività delle nazioni volta al conseguimento di questi fini comuni».3 IL PROGRAMMA GLOBALE DELLE NAZIONI UNITE CONTRO LA TRATTA DI ESSERI UMANI 95 e le consuetudini internazionali esistenti consentono di estrapolare alcuni standards di protezione delle vittime che gli Stati sono tenuti a rispettare 4. Essi sono: conformità delle legislazioni nazionali ad un'unica definizione di tratta di persone; principio di non discriminazione delle vittime nelle leggi sostanziali e procedurali nonché nell investigazione e nella pratica; diritto alla sicurezza e ad un giusto trattamento; diritto di accesso alla giustizia; diritto ad ottenere il risarcimento del torto subito; diritto allo status di residente; diritto alla salute ed agli altri servizi sociali; diritto al rimpatrio ed alla reintegrazione; principio di cooperazione tra gli Stati. Tali forme di protezione devono essere garantite a tutte le persone trafficate, a prescindere che si tratti di donne, uomini o bambini. Gli standards prevedono un incentivo per le vittime che decidono di denunciare il reato alle autorità e di agire in qualità di testimoni. Il collegamento tra la tratta di esseri umani e la rete della criminalità organizzata è una questione relativamente recente. Capire come si è sviluppato un mercato di dimensioni mondiali e come vengono organizzati i flussi illeciti è la nuova prospettiva adottata dalle Nazioni Unite nella lotta contro questo fenomeno. I gruppi criminali organizzati sono in continua ricerca di nuove opportunità, essi si dirigono laddove esiste una domanda ed i rischi sono bassi. La domanda di attraversamento illegale delle frontiere è cresciuta negli ultimi decenni e, dato che le sanzioni per questo tipo di attività in molti Paesi sono lievi (se comparate, ad esempio, con quelle previste per il traffico di droga), o addirittura inesistenti, e che il livello di corruzione è alto, il business è apparso conveniente agli occhi del crimine organizzato 5. Come già discusso in precedenza, a causa del carattere di illegalità e clandestinità del fenomeno risulta molto difficile fornire dati precisi sulle sue dimensioni e, pertanto, bisogna valutare con le dovute cautele quei dati di cui disponiamo che, anche se non completamente affidabili, sono comunque indicativi dei preoccupanti effetti provocati dal fenomeno e costituiscono la ragione per cui la Comunità Internazionale si è resa conto della necessità di adoperare strumenti nuovi e più adeguati per contrastarlo, secondo la più 4 Per maggiori approfondimenti si veda GLOBAL ALLIANCE AGAINST TRAFFICKING IN WOMEN, FOUNDATION AGAINST TRAFFICKING IN WOMEN, INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS LAW GROUP, Human Rights Standards for the treatment of trafficked persons, versione aggiornata al 2005, <http://gaatw.net/spanish texts/normas version 2005.pdf> [consultato: ]. 5 Sull argomento si veda INTERNATIONAL CENTRE FOR MIGRATION POLICY DEVELOPMENT, The Relationship between Organised Crime and Trafficking in Aliens, Vienna: ICMPD, June 1999.4 96 MARGHERITA BLANDINI aggiornata prospettiva che lo considera una forma di crimine organizzato oltre che una violazione dei diritti umani delle persone trafficate Il ruolo dell United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) La globalizzazione crea nuove minacce da parte del crimine organizzato, cui i Governi devono far fronte. Al fine di assistere gli Stati in queste difficili sfide, l UNODC ha riunito alcune squadre di specialisti che lavorano per sconfiggere una serie identificata di problemi globali. Si parla, per questa ragione, di Programmi Globali, facendo riferimento con tale espressione all azione di entità specializzate impegnate a realizzare progetti di cooperazione tecnica di alta qualità 7. Le squadre di esperti comprendono sia staff regolare delle Nazioni Unite sia altro personale specializzato, reclutato mediante private contribuzioni. Gli esperti, traendo lezione dall esperienza raccolta sul terreno e dalle registrate tendenze generali del fenomeno, sono chiamati a disegnare le best practices, che devono poi essere diffuse tra tutti gli operatori a livello internazionale. La raccolta dei dati è continua e le risultanze di essa devono essere rese note attraverso manuali, toolkits, riviste ed Internet. L assistenza tecnica fornita mediante i Programmi Globali ha lo scopo di rendere le forze nazionali di ciascun Paese autonome e capaci di mantenere il rispetto della legge; ciò viene realizzato mediante servizi di assistenza legale, training delle forze di polizia, degli avvocati e dei giudici, consigli sulle misure di prevenzione, supporto alle vittime ed ai testimoni. L obiettivo di tali Programmi è di dare attuazione al Piano d Azione fissato dagli Stati membri ed espresso all interno delle Convezioni e dei Protocolli delle Nazioni Unite 8. Il Global Programme against Trafficking in human beings (GPAT) è stato lanciato nel marzo del 1999 su iniziativa dell UNODC di Vienna, in collaborazione con l United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute (UNICRI) di Torino. Esso, partendo da una prospettiva che focalizza l approccio al fenomeno sulla componente di giustizia penale dello stesso, si propone di assistere gli Stati membri nella prevenzione e nel tentativo d eliminazione della tratta, nonché nell assistenza e nella protezione delle vittime. Il GPAT viene portato avanti dall UNODC in collaborazione con altre Agenzie delle Nazioni Unite, tra cui, a parte l UNICRI, principalmente l International Organization for Migration (IOM), 6 Per un analisi dei dati, si veda U.S. DEPARTMENT OF STATE, Trafficking in persons Report, June 2005, [consultato: ]. Secondo le stime del Governo degli Stati Uniti, il numero di esseri umani trafficati ogni anno nel mondo è compreso fra ed e la tratta di esseri umani genera un profitto di 9,5 miliardi di dollari all anno (costituendo il terzo mercato per importanza dopo quello di armi e droga). BELSER, P., Forced Labour and Human Trafficking: estimating the profits, 2005, <http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/--- declaration/documents/publication/wcms_ pdf> [consultato: ]. Secondo l International Labour Organisation (ILO) i profitti derivanti dallo sfruttamento del lavoro forzato corrispondono a US$44 billion l anno e quelli derivanti dallo sfruttamento sessuale US$27.8 billion. 7 Per un analisi più approfondita si veda <http://www.unodc.org/pdf/crime/publications/cicp_global_programmes.pdf> [consultato: ]. 8 I sei Programmi Globali previsti sono dedicati, infatti, all attuazione della Convenzione contro il Traffico Illecito di Sostanze Stupefacenti e Psicotrope (1988), della Convenzione sul Crimine Transnazionale Organizzato (2003), del Protocollo sulla Tratta di Persone (2003), delle previsioni contro il riciclaggio del denaro sporco contenute nelle Convenzioni su Droghe e Crimine, della Convenzione contro la Corruzione (2005) e delle Convenzioni contro il Terrorismo.5 IL PROGRAMMA GLOBALE DELLE NAZIONI UNITE CONTRO LA TRATTA DI ESSERI UMANI 97 l United Nations Children s Fund (UNICEF), l United Nations Development Programme (UNDP), e con Organizzazioni non Governative, tra cui, per citarne alcune, Save the Children, La Strada e Caritas. Punti chiave del GPAT sono la raccolta di dati rilevanti riguardo alla diffusione della tratta nei vari Paesi, l analisi e la valutazione delle misure anti-tratta esistenti nei vari Paesi, i progetti di cooperazione tecnica e lo sviluppo di meccanismi di coordinamento a livello nazionale ed internazionale. Il punto di partenza è costituito da un intensa attività di ricerca volta a valutare i flussi della tratta e la struttura dei gruppi organizzati che la promuovono, nonché a raccogliere dati sulle rotte, sulle modalità del trasporto e del successivo sfruttamento delle vittime. Tale attività è stata e continua ad essere compiuta nei Paesi d origine, transito e destinazione del fenomeno mediante analisi d ogni fonte disponibile, compresi casi giudiziari ed interviste alle vittime, ad operatori di giustizia, a rappresentanti delle agenzie che controllano l immigrazione, ad operatori sociali e ad altri tecnici attivi nelle istituzioni locali e nelle organizzazioni non governative. Le attività di cooperazione tecnica sono svolte in alcuni Paesi dell Asia, dell Europa, dell Africa e del Latino America selezionati sulla base dei risultati delle analisi svolte e tenendo conto della gravità del fenomeno e del tipo di problemi connessi. Nella scelta dei Paesi è determinante l impegno politico dei Governi e la misura in cui il Paese prescelto potrà essere utilizzato come modello di riferimento in una certa Regione del mondo. Particolare attenzione è riservata a Paesi con economie in transizione ed in via di sviluppo. Tra le attività previste, a livello nazionale, sono comprese la promozione di campagne d informazione per accrescere la coscienza sul fenomeno, l assistenza legale per l introduzione di normative adeguate, misure d institution-building, la creazione di strutture di sostegno per vittime e testimoni, corsi di formazione per gruppi professionali (funzionari di polizia, delle dogane, degli apparati di giustizia e dei servizi sociali). A livello internazionale, il Programma mira a fornire assistenza alle Agenzie, alle Istituzioni locali ed ai Governi affinché lo sforzo congiunto di queste diverse forze porti all elaborazione di misure più efficaci per la sconfitta del fenomeno. L UNODC non è, in realtà, una vera e propria Agenzia specializzata dell ONU, ma piuttosto (al pari dell UNICEF e dell UNDP) un Programma, istituito con lo scopo di fornire ai Governi e ad altre Istituzioni, assistenza tecnica e finanziaria per la risoluzione di problemi internazionali, quali in questo caso quelli del Crimine Internazionale e della Droga 9. L UNODC ha un mandato per l azione di controllo del fenomeno della Droga, cominciato nel 1991, ed un mandato per l azione di prevenzione del Crimine, cominciato nel In relazione a quest ultimo l UNODC è responsabile di prevenire il crimine, di contribuire all attuazione della giustizia penale e di promuovere le riforme delle legislazioni. Nel campo della prevenzione del Crimine Internazionale, l UNODC lavora insieme agli Stati Membri per rafforzare lo Stato di Diritto e creare degli stabili sistemi di giustizia penale; a tal fine promuove la firma, la ratifica e l applicazione dei trattati internazionali, valuta le legislazioni nazionali esistenti e fornisce consulenza legale per 9 L UNODC, originariamente United Nations International Drug Control Programme (UNDCP) istituito nel 1991, è stato rinominato tale nell ottobre del Il suo staff è composto da circa cinquecento membri divisi tra gli Headquarters di Vienna, i ventidue Field Offices sparsi nel mondo, i quattro Regional Desks ed i due Liaison Offices di New York e Bruxelles. Il Programma è finanziato attraverso contributi volontari, provenienti dai Governi per il novanta per cento del budget complessivo.6 98 MARGHERITA BLANDINI l elaborazione, il rafforzamento e l applicazione delle norme nazionali ed infine istruisce le forze giudiziarie e di polizia. Esistono due corpi che affiancano l UNODC nell attività di prevenzione del Crimine: l UNICRI e la Commission on Crime Prevention and Criminal Justice (CCPCJ) 10. Il primo è un Istituto di Ricerca che promuove studi sulle nuove ed emergenti figure di crimine; la seconda è stata creata nel 1991, come ente sussidiario del Consiglio Economico e Sociale. I quaranta membri della Commissione formulano le strategie internazionali e raccomandano le attività da svolgere nel campo del controllo sul crimine; è poi compito del Centre for International Crime Prevention portare avanti le decisioni della Commissione. La Commissione si riunisce annualmente a Vienna ed in occasione di tale sessione vengono elaborate delle Draft Resolutions, da sottoporre al Consiglio Economico e Sociale. Se analizziamo la struttura dell UNODC, possiamo notare che l Anti-Trafficking Section fa parte dell Human Security Branch della Division for Operations, cioè di quel settore dell Ufficio incaricato di portare avanti i progetti di assistenza tecnica (operations) che sono finanziati dai Governi. Alla suddetta sezione appartiene, oltre all Anti-Human Trafficking Unit, l Anti-Organized Crime and Law Enforcement Unit 11. L Anti-Human Trafficking Unit è chiamata a fornire assistenza tecnica agli Stati membri per i progetti riguardanti la tratta d esseri umani e a collaborare con i Field Offices e le altre unità competenti presso gli headquarters per lo sviluppo e l implementazione del GPAT; è poi incaricata di formulare e diffondere le best practices, di analizzare i dati e le tendenze registrati sul fenomeno, di diffondere la coscienza sul problema della tratta, di istruire i professionisti chiamati ad operare nel campo della giustizia penale e gli addetti ai servizi di supporto alle vittime. II. Il sistema normativo di riferimento per l azione delle Nazioni Unite. 1. Definizione internazionalmente riconosciuta della fattispecie di tratta La Comunità internazionale ha ormai da tempo preso coscienza del fatto che la tratta di persone, nella forma in cui si manifesta al giorno d'oggi, necessita di normative apposite, capaci di garantire la punibilità dei trafficanti anche nei casi in cui non sia possibile dimostrare l'intento di sottoporre la vittima all'esercizio di poteri inerenti il diritto di proprietà, così come richiesto dalla originaria nozione di tratta di schiavi. L'ostacolo maggiore ad un'efficace repressione del fenomeno consisteva, fino a poco tempo fa, nell'elaborazione, sul piano tanto internazionale che interno, di una definizione di tratta di persone sufficientemente determinata da rispondere ai canoni del principio di legalità della normativa penale ed, al contempo, sufficientemente ampia da comprendere tutte le diverse manifestazioni di un fenomeno in continua evoluzione quanto alle forme ed agli scopi. Le numerose norme pattizie che si sono susseguite su questo tema, insieme ad altri elementi della prassi degli Stati, costituiscono adeguata prova dell'avvenuta formazione di una norma consuetudinaria che vieta la tratta mediante mezzi coercitivi di donne e minori a scopo di sfruttamento sessuale, matrimonio forzato o lavoro forzato 12. La necessità 10 Per maggiori informazioni sulla Commission on Crime Prevention and Criminal Justice si veda <http://www.unodc.org/unodc/en/commissions/ccpcj/index.html> [consultato: ]. 11 La struttura dell UNODC è visibile presso <http://www.unodc.org/pdf/unodc_chart.pdf> [consultato: ]. 12 Per una ricostruzione del processo di evoluzione del diritto internazionale nella lotta contro la tratta di esseri umani si veda DE ZULUETA, Relazione sul traffico di esseri umani, Commissione Parlamentare d inchiesta sul fenomeno della mafia e delle altre associazioni criminali similari, XIII legislatura, doc. XXIII, n. 49, 2000, pp. 86 e ss.7 IL PROGRAMMA GLOBALE DELLE NAZIONI UNITE CONTRO LA TRATTA DI ESSERI UMANI 99 di conferire certezza a tale norma consuetudinaria, puntualizzando gli elementi costitutivi del crimine di tratta, ma anche la volontà di ampliare il contenuto del divieto, facendovi rientrare le condotte perpetrate ai danni dei maschi adulti e quelle finalizzate a nuove forme di sfruttamento della vittima, hanno spinto le Nazioni Unite all'elaborazione del Protocollo di Palermo del 2000 che prevede l'obbligo per gli Stati Parti di criminalizzare la tratta di qualsiasi essere umano realizzata a scopo di sfruttamento della vittima 13. Il peso e l'universalità della portata innovativa della nuova definizione di tratta di persone consacrano il successo di tale strumento. Prima del Protocollo, non solo non esisteva una norma che definisse la tratta di persone (trafficking) 14, ma esso veniva, in molti casi, confuso con la fattispecie del traffico di migranti (smuggling) 15. Entrambi i fenomeni, infatti, comportano uno spostamento di persone da un luogo ad un altro, allo scopo di ottenere un profitto illecito. La differenza più evidente sta nel fatto che, in caso di trafficking, i trafficanti ottengono il controllo sulla vittima (ed anche l eventuale consenso iniziale) attraverso mezzi di coercizione, inganno o abuso, mentre in caso di smuggling non può parlarsi di vittime del reato perché i migranti prestano il proprio consenso volontariamente, per quanto si tratti di persone che versano in condizioni di degrado o di pericolo. In secondo luogo, lo sfruttamento preventivato della vittima, una volta giunta nel luogo di destinazione, è un requisito essenziale nella fattispecie di tratta, mentre normalmente lo smuggling si conclude con l arrivo a destinazione del migrante e l eventuale successivo sfruttamento è considerato come aggravante nel Protocollo sullo smuggling. Inoltre l illecito profitto ottenuto dai gruppi criminali organizzati, nel trafficking deriva dallo sfruttamento della vittima, mentre nello smuggling rappresenta il compenso pagato dai migranti per il trasporto. Ed infine, mentre la tratta va perseguita come reato sia che la vittima venga 13 La Convenzione sul Crimine Transnazionale Organizzato e gli annessi Protocolli sulla Tratta di esseri umani e sul Traffico di Migranti, adottati dall Assemblea Generale delle Nazioni Unite con la risoluzione 55/25 del 15 novembre 2000, rappresentano la risposta più significativa degli Stati, a livello internazionale, all esigenza di fornire degli strumenti nuovi e più efficaci in grado di contrastare il dilagante fenomeno di una criminalità organizzata che ormai supera i confini nazionali, soprattutto nelle forme della tratta di persone e del traffico di migranti. La Convenzione ed i Protocolli furono aperti alla firma da parte degli Stati durante la Conferenza Internazionale tenutasi a Palermo tra il 12 ed il 15 dicembre del I trattati raggiunsero un numero di firme senza precedenti (123 per la Convenzione, 117 per il Protocollo sul trafficking e 112 per il Protocollo sullo smuggling). La Convenzione è entrata in vigore il 29 settembre del 2003, mentre il Protocollo sul trafficking e quello sullo smuggling sono entrati in vigore rispettivamente il 25 dicembre 2003 ed il 28 gennaio Ad oggi i Paesi che hanno firmato la Convenzione sono 147 e quelli che l hanno ratificata sono 138; i Paesi che hanno firmato il Protocollo sul trafficking sono 117 e quelli che hanno firmato quello sullo smuggling sono 112 mentre quelli che li hanno ratificati sono rispettivamente 116 e 108 (cfr.: <http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/ctoc/signatures.html>, consultato: ). 14 La definizione internazionalmente riconosciuta della fattispecie di tratta di esseri umani è contenuta nell articolo 3 lettera (a) del Protocollo sulla Prevenzione, Repressione e Punizione della Tratta di Persone, soprattutto donne e bambini, che recita: «Tratta di persone è il reclutamento, trasporto, trasferimento, sbarco o ricezione di persone, operati attraverso i mezzi della minaccia o dell uso della forza o di altre forme di costrizione, rapimento, frode, raggiro, abuso di potere o di una posizione di vulnerabilità o attraverso l offerta o la ricezione di denaro o altri vantaggi, con lo scopo che una persona ottenga il controllo su un altra a fini di sfruttamento. Lo sfruttamento include, almeno, lo sfruttamento della prostituzione di altri o altre forme di sfruttamento sessuale, lavoro o servizi forzati, schiavitù o pratiche simili, asportazione di organi». L articolo sopra citato descrive la natura del crimine indicando i tre elementi base la cui combinazione è richiesta per integrare la fattispecie di reato: innanzitutto gli atti nei quali si concreta la condotta criminosa, poi i mezzi utilizzati per il compimento di detti atti ed infine gli scopi prefissati di chi pone in essere tali atti. 15 L articolo 3 del Protocollo sul Traffico di Migranti per terra, mare ed aria definisce il fenomeno come segue: «Il traffico di migranti consiste nel procurare l entrata illegale di una persona in uno Stato Parte di cui la persona non sia cittadino o residente permanente, al fine di ottenere, direttamente o indirettamente, un beneficio economico o altro beneficio materiale».8 100 MARGHERITA BLANDINI condotta in altro Stato sia che venga spostata da un luogo ad un altro all interno dei confini di uno Stato, lo smuggling prevede sempre come requisito necessario l elemento della transnazionalità, trattandosi dell entrata illegale in un altro Stato 16. Pur avendo presenti queste importanti distinzioni, può tuttavia dirsi che nella pratica può risultare difficile inquadrare una fattispecie sotto l una o l altra definizione. La tratta, infatti, spesso include lo smuggling o per meglio dire è uno smuggling a cui si aggiungono gli elementi di coercizione o inganno all inizio del processo e di sfruttamento alla fine dello stesso. Conseguentemente, durante l investigazione e la persecuzione del reato è, a volte, necessario utilizzare le misure previste contro lo smuggling fino al momento in cui gli investigatori o i difensori legali non scoprono gli ulteriori elementi tipici del trafficking, e per questo è importante che coloro che sono chiamati ad applicare la legge abbiano familiarità con entrambi i concetti ed entrambi i Protocolli. Inoltre la necessità di distinzione tra i due fenomeni nasce da ragioni politiche e da ragioni tecniche connesse con l attività pratica delle forze chiamate a compiti di law enforcement 17. Infatti a livello di competenze nazionali, le due attività sono spesso affidate ad organismi diversi 18. D altra parte, i due fenomeni hanno una rilevanza politica diversa: lo smuggling rappresenta una priorità nella gerarchia degli obiettivi politici di ogni singolo Stato, in quanto concerne problemi di sicurezza ed ordine pubblico, mentre la natura transnazionale del reato di tratta di persone richiede uno sforzo congiunto a livello internazionale per la prevenzione e la repressione del fenomeno L articolo 4 del Protocollo sul trafficking ne definisce i limiti di applicazione, stabilendo che esso verrà applicato per la prevenzione, inchiesta e persecuzione della tratta di persone, «qualora i reati abbiano natura transnazionale e coinvolgano un gruppo criminale organizzato». Ciò sembrerebbe escludere la possibilità di punire la tratta di persone perpetrata all interno dei confini nazionali di uno Stato e quella compiuta da uno o due trafficanti. Questa ipotesi, che darebbe luogo ad un ingiustificata disparità di trattamento tra due fattispecie entrambe di tratta, è tuttavia da escludere, in base a quanto risulta dalla Convenzione stessa all articolo 34.2 che chiarisce che determinati reati, fra cui quelli previsti dall articolo 5 della Convenzione, «devono essere previsti dalla legislazione nazionale di ogni Stato parte della Convenzione a prescindere dal carattere transnazionale e dal coinvolgimento di un gruppo criminale organizzato». Questa interpretazione trova espressa conferma nelle Legislative Guides pubblicate dall UNODC ove si legge al paragrafo 25 che «in caso di tratta di persone, le norme penali nazionali dovranno essere applicate anche in assenza di transnazionalità del reato e di coinvolgimento di un gruppo criminale organizzato» (UNODC, Legislative Guides for the United Nations Convention against Transnational Organized Crime and the Protocols thereto, New York, 2004). Nella pratica giuridica, al fine di risolvere eventuali conflitti tra l articolo 4 del Protocollo e l articolo 34.2 della Convenzione, è bene chiarire che i difensori legali delle vittime non sono chiamati a provare i requisiti sopra citati per ottenere una condanna per tratta di persone o altro reato previsto dal Protocollo o dalla Convenzione, se si tratta di reati commessi e perseguiti all interno di un singolo Stato ed al contrario devono provare l esistenza di tali prerequisiti ove facciano richiesta di mutual legal assistance o di altra forma di cooperazione internazionale ad un altro Stato. Dunque la transnazionalità ed il coinvolgimento di un gruppo criminale organizzato non sono richiesti come elementi integranti la fattispecie di reato in sede di persecuzione nazionale. 17 Cfr.: SAVONA, E.U., BELLI, R., CURTOL, F., DECARLI, S., DE NICOLA, A., Tratta di persone a scopo di sfruttamento e traffico di migranti, Roma: Transcrime, 2004, pp. 31 e ss. 18 In Italia, ad esempio, la Direzione Centrale della Polizia Criminale presso il Dipartimento di Pubblica Sicurezza del Ministero dell Interno ha competenza per i casi di trafficking, mentre il Servizio Stranieri dello stesso Dipartimento ha competenza per lo smuggling. 19 In tal senso si pronuncia PÉREZ CEPEDA, A.I., «Instrumentos Internacionales en la lucha contra el trafico de inmigrantes y la trata de seres humanos», in Suplemento Boletin Europeo de la Universidad de La Rioja 10, julio 2002, p. 46.9 IL PROGRAMMA GLOBALE DELLE NAZIONI UNITE CONTRO LA TRATTA DI ESSERI UMANI Armonizzazione delle legislazioni La cooperazione internazionale deve essere variamente indirizzata, ma non sussistono dubbi circa la principale necessità di fornire agli Stati assistenza tecnica per l adeguamento delle legislazioni nazionali agli standards ed agli strumenti internazionali esistenti in materia e per la diffusione di una cooperazione giudiziaria in materia. A livello internazionale è importantissimo, dunque, che tutti gli Stati compiano il primo e cruciale passo di ratificare la Convenzione sul Crimine Transnazionale Organizzato ed i Protocolli ad essa annessi. A tal fine l UNODC ha elaborato le Legislative Guides, che hanno lo scopo specifico di assistere gli Stati nel processo di ratificazione e/o attuazione della Convenzione e dei Protocolli 20. Le Legislative Guides sono il risultato di un ampio processo di elaborazione cui hanno preso parte esperti e rappresentanti di Istituzioni e Governi di tutte le regioni del mondo. Esse sono state preparate per adattarsi a differenti tradizioni giuridiche ed ai diversi possibili livelli di sviluppo delle Istituzioni esistenti nei vari Paesi. Offrono, perciò, più opzioni d attuazione, poiché i passi necessari per portare la legislazione nazionale in accordo con i nuovi strumenti internazionali possono risultare piuttosto complessi, dipendendo dallo stato di partenza della legislazione di ciascun Paese. Dato che le Guides sono essenzialmente destinate ai compilatori delle legislazioni nazionali, non tutte le previsioni della Convenzione e dei Protocolli sono in esse contenute e commentate, ma solo quelle che richiedono un cambio della normativa e/o quelle che richiedono il compimento di un azione preventiva al fine di rendere applicabili, allo Stato in questione, gli strumenti internazionali. Tra le previsioni che comportano delle obbligazioni di adeguamento normativo per gli Stati, con riguardo al Protocollo sulla Tratta, bisogna innanzitutto porre in rilievo l importanza dell articolo 5, che impone agli Stati la criminalizzazione di tutte le condotte comprese nella definizione di tratta fornita dall articolo 3 del Protocollo stesso, qualora l autore abbia agito «intenzionalmente» (cioè con dolo) 21. Inoltre si richiede che vengano parimenti puniti il tentativo di reato, la partecipazione in qualità di complice e l organizzazione o direzione di altre persone per la commissione del reato. A proposito del tentativo, è stabilito che esso venga punito «in accordo con i concetti base di ciascun sistema legale». Tale locuzione si è resa necessaria poiché il concetto di tentativo non esiste nei sistemi legislativi penali di alcuni Paesi e dunque la previsione, pur avendo una portata generalmente obbligatoria, non può essere considerata «fully mandatory» nei Paesi in cui ciò risulti effettivamente impossibile. In secondo luogo, molti Stati, anche se non è richiesto dal Protocollo, hanno criminalizzato una serie di condotte relazionate con la tratta di persone. Bisogna considerare, infatti, che la tratta è solo uno dei crimini commessi contro le persone trafficate e che altri crimini sono compiuti per assicurarsi l obbedienza della vittima e mantenere il controllo su di essa, per occultare le operazioni di tratta o per ottimizzare i profitti. Tutti questi atti costituiscono reati in molti Stati e ciò può rivelarsi molto utile laddove il reato specifico di tratta ancora non esiste o laddove le pene per tale reato sono insufficienti. Possono inoltre esservi casi in cui la prova di cui si dispone non è idonea a supportare la persecuzione per il reato di tratta, ma lo è invece ai fini della persecuzione di reati ad essa correlati. Se poi tali reati sono puniti, sotto la legge nazionale, 20 UNODC, Legislative Guides for the United Nations Convention against Transnational Organized Crime and the Protocols thereto, United Nations, New York, Articolo 5: «(1) Ogni Stato Parte adotta le misure legislative e di altro tipo necessarie per conferire il carattere di reato alla condotta di cui all articolo 3 del presente Protocollo,quando posta in essere intenzionalmente. (2) Ogni Stato Parte adotta le misure legislative e di altro tipo necessarie per conferire il carattere di reato: a) fatti salvi i concetti fondamentali del suo ordinamento giuridico, al tentativo di commettere un reato determinato ai sensi del paragrafo 1 del presente articolo; b) alla partecipazione, in qualità di complice, ad un reato determinato ai sensi del paragrafo 1 del presente articolo; c) all organizzare o dirigere altre persone nella commissione di un reato determinato ai sensi del paragrafo 1 del presente articolo».10 102 MARGHERITA BLANDINI con almeno quattro anni di reclusione, essi sono qualificabili come «serious crimes» ai sensi della Convenzione, che risulterà, dunque, direttamente applicabile ad essi. Il reato di tratta e quelli ad esso associati sono spesso commessi attraverso o sotto la copertura di enti giuridici, come società o false organizzazioni a scopo benefico. Per questa ragione, l articolo 10 della Convenzione richiede agli Stati l adozione di misure adeguate che prevedano la responsabilità delle persone giuridiche per il caso di partecipazione alla commissione di un «serious crime» da parte di un gruppo criminale organizzato 22. Tale responsabilità può essere penale, civile o amministrativa, nel rispetto della posizione dei diversi sistemi giuridici sul tema della responsabilità delle persone giuridiche. Essa non deve pregiudicare, inoltre, l eventuale responsabilità penale delle persone fisiche che hanno commesso il reato; allorché un individuo commette un crimine per conto di una persona giuridica, deve essere possibile agire contro di entrambi. Gli Stati sono chiamati, infine, ad assicurare che la persona giuridica considerata responsabile sia sottoposta ad effettive e proporzionate sanzioni di natura penale o meno, incluse quelle monetarie. Una buona strategia nazionale per combattere il traffico di esseri umani deve includere, inoltre, un efficace regime di confisca che preveda l identificazione, il congelamento e la confisca legale dei fondi e delle proprietà illecitamente acquisiti. La criminalizzazione del riciclaggio dei proventi dei reati connessi alla tratta costituisce parte importante di una strategia globale. L articolo 6 della Convenzione richiede che gli Stati prevedano i quattro seguenti reati relazionati con il riciclaggio del denaro: conversione o trasferimento dei proventi del reato con lo scopo di occultarne l origine illecita; occultamento o contraffazione dei proventi del reato; acquisizione, possesso o utilizzo dei proventi del reato; contribuzione, anche indiretta, alla commissione dei reati sopra enunciati, nelle forme della partecipazione, della cospirazione o del tentativo Articolo 10: «(1) Ogni Stato Parte adotta misure necessarie, conformemente ai suoi princìpi giuridici, per determinare la responsabilità delle persone giuridiche che partecipano a reati gravi che coinvolgono un gruppo criminale organizzato e per i reati di cui agli articoli 5, 6, 8 e 23 della presente Convenzione. (2) Fatti salvi i princìpi giuridici dello Stato Parte, la responsabilità delle persone giuridiche può essere penale, civile o amministrativa. (3) Tale responsabilità è senza pregiudizio per la responsabilità penale delle persone fisiche che hanno commesso i reati. (4) Ogni Stato Parte si assicura, in particolare, che le persone giuridiche ritenute responsabili ai sensi del presente articolo siano soggette a sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive, di natura penale o non penale, comprese sanzioni pecuniarie». 23 Articolo 6 della Convenzione: «(1) Ogni Stato Parte adotta, conformemente ai princìpi fondamentali della sua legislazione interna, le misure legislative e di altra natura, necessarie a conferire il carattere di reato, laddove commessi intenzionalmente: alla conversione o al trasferimento di beni, sapendo che tali beni costituiscono proventi di reato, al fine di occultare o dissimulare la provenienza illecita dei beni o di aiutare qualsiasi persona coinvolta nella commissione del reato presupposto ad eludere le conseguenze giuridiche della sua azione; all occultamento o alla dissimulazione della vera natura, fonte, ubicazione,cessione, movimento o proprietà di beni o di diritti su questi beni, sapendo che tali beni sono provento di reato; fatti salvi i concetti fondamentali del suo ordinamento giuridico: all acquisizione, possesso o utilizzo dei beni, sapendo, al momento in cui li riceve, che tali beni sono il provento di reato; alla partecipazione, associazione, accordo, tentativo per commettere, facilitare, incoraggiare, favorire o consigliare, finalizzati alla commissione di qualunque dei reati di cui al presente articolo. (2) Ai fini dell attuazione o applicazione del paragrafo 1 del presente articolo: a) ogni Stato Parte cerca di applicare il paragrafo 1 del presente articolo alla più vasta gamma possibile di reati presupposti; b) ogni Stato Parte include nella categoria di reati presupposti tutti i reati gravi come definiti all articolo 2 della presente Convenzione e i reati determinati conformemente agli articoli 5, 8 e 23 della presente Convenzione. Nel caso di Stati Parte la cui legislazione contiene una elencazione di reati presupposti specifici, essi includono, per lo meno, una gamma completa di reati connessi a gruppi criminali organizzati; c) ai fini della lettera b), i reati presupposti comprendono reati commessi sia all interno che all esterno della giurisdizione dello Stato Parte in questione. Tuttavia, i reati11 IL PROGRAMMA GLOBALE DELLE NAZIONI UNITE CONTRO LA TRATTA DI ESSERI UMANI 103 A livello interno, d altra parte, si richiede un ampia ed approfondita valutazione del sistema normativo di ciascun Paese con riguardo alla fattispecie di tratta; essa deve comprendere l analisi delle leggi penali, di diritto del lavoro, sull immigrazione e sul diritto d asilo, sui servizi sociali, sul crimine organizzato, sulla prostituzione, nonché l analisi delle procedure investigative e giudiziarie 24. III. Sviluppo di una strategia a livello nazionale Una risposta efficace al problema del traffico di esseri umani esige un azione ben pianificata ed a lungo termine nonché una collaborazione coordinata tra le diverse forze chiamate a collaborare. La pianificazione dell azione deve essere basata su una valutazione complessiva del problema e delle capacità di cui si dispone per affrontarlo e deve essere supportata dalla disponibilità dei vari gruppi e delle agenzie locali che sono chiamate a cooperare tra loro e con altre agenzie a livello internazionale. Data la complessità del fenomeno, infatti, è piuttosto improbabile raggiungere un qualche successo a livello nazionale senza una collaborazione tra le agenzie, al fine di delineare un Piano d Azione Nazionale, con obiettivi predefiniti, priorità d intervento, risorse richieste e relativa responsabilità di ciascun operatore. Forniamo, qui di seguito, alcuni esempi elaborati al di fuori del sistema delle Nazioni Unite. Il Consiglio Permanente dell Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE), per esempio, con la decisione numero 557 del 24 luglio 2003, ha adottato l Action Plan to Combat Trafficking in Human Beings: esso affronta il problema in maniera onnicomprensiva, preoccupandosi della protezione delle vittime, della prevenzione del fenomeno e della persecuzione contro coloro che hanno commesso o facilitato il crimine 25. L Office for Democratic Institutions and Human Rights dell OSCE ha sviluppato, inoltre, un Practical Handbook, National Referral Mechanism - Joining Efforts to Protect the Rights of Trafficked Persons, che contiene tre utili strumenti da utilizzare durante il processo di valutazione del fenomeno, ciascuno dei quali concentra l attenzione su un differente oggetto: il primo sulle condizioni ed i bisogni specifici del Paese, il secondo sul sistema commessi al di fuori della giurisdizione di uno Stato Parte costituiscono reati presupposti soltanto quando la relativa condotta costituisce reato ai sensi del diritto interno dello Stato dove è commesso e sarebbe stato reato ai sensi del diritto interno dello Stato Parte che attua o applica il presente articolo se il reato fosse stato ivi commesso; d) ogni Stato Parte fornisce copia delle sue leggi che danno efficacia al presente articolo e delle successive modifiche a tali leggi o una descrizione di esse al Segretario Generale delle Nazioni Unite; e) se richiesto dai princìpi fondamentali del diritto interno di uno Stato Parte, può essere disposto che i reati di cui al paragrafo 1 del presente articolo non si applichino alle persone che hanno commesso il reato presupposto; f) la conoscenza, l intenzione o lo scopo, in quanto elementi di un reato di cui al paragrafo 1 del presente articolo, possono essere dedotti da circostanze obiettive basate su fatti». 24 A titolo di esempio, in Vietnam il Department of Criminal and Administrative Laws del Ministero della Giustizia, in collaborazione con l UNODC e l UNICEF, ha realizzato un progetto di valutazione del sistema legislativo esistente in comparazione con i requisiti richiesti dalla Convenzione e dai Protocolli sulla tratta e sul traffico di migranti. Cfr.: <www.unodc.org/pdf/crime/human_trafficking/legal_system_vietnam_ pdf> [consultato: ]. 25 OSCE Permanent Council Decision N. 57, Action Plan to Combat Trafficking in Human Beings, 23 July 2003, <http://www.osce.org/documents/pc/2003/07/724_en.pdf> [consultato: ].12 104 MARGHERITA BLANDINI normativo esistente ed il terzo sugli attori, vale a dire, sulle organizzazioni che si occupano di contrastare il fenomeno 26. La valutazione di un progetto portato avanti nelle Filippine dall UNODC e dall UNICRI ha palesato una situazione che è in realtà tipica di molti Stati. Al tempo dell apprezzamento, un numero consistente d agenzie e dipartimenti governativi si stava già occupando dei vari aspetti dei fenomeni di trafficking e di smuggling, ciascuno secondo le rispettive aree di competenza. Nonostante tali enti stessero lavorando per raggiungere gli stessi obiettivi, essi spesso operavano in maniera indipendente, inconsapevoli dell azione degli altri enti. Il risultato è stato quello di una duplicazione di sforzi e di una conseguente inefficienza. Il rapporto del progetto in questione ha rilevato, quindi, la necessità di rafforzare la cooperazione tra le agenzie governative ed il sistema di giustizia penale. In particolare, ha posto l accento sul debole grado di coordinamento tra la polizia ed i magistrati dell accusa, fattore che ha certamente condotto all erronea chiusura di più casi giudiziari 27. Una volta valutato il fenomeno nella sua dimensione nazionale, si passa all elaborazione della strategia per sconfiggerlo. Il contenuto di ciascun Piano d Azione è ovviamente determinato sulla base delle circostanze nazionali, ma ciò non toglie che vi siano spesso dei punti comuni tra i diversi Piani d Azione, quali la programmazione degli obiettivi da raggiungere e delle priorità d intervento e l identificazione, per ogni fase, dei responsabili della realizzazione e delle rispettive risorse richieste. I Piani più completi prevedono anche una fase di monitoraggio e di valutazione finale del raggiungimento degli obiettivi prefissati. Successivamente all adozione del Piano d Azione, occorre, prima di tutto, comunicarlo a quanti sono interessati alla sua messa in atto al fine di creare un ampia rete di supporto dello stesso; in secondo luogo, procurare le risorse umane e finanziarie necessarie per la sua realizzazione ed infine stabilire dei tempi limite e degli standards per l attuazione ed il monitoraggio. In aggiunta, sviluppare un approccio che coinvolga diverse agenzie e dei meccanismi di coordinamento per l azione di queste, nonché rafforzare la capacità istituzionale di mettere in atto un ampia strategia d intervento sono punti vincenti della sfida. Considerando la natura del fenomeno di tratta ed i reati connessi, da un lato, e le molteplici necessità delle vittime, dall altro, risulta chiaro come l esperienza richiesta non possa provenire da un unica fonte; un sistema di organizzazione e direzione delle operazioni va dunque concordato tra i diversi attori, magari sulla base dei patti già esistenti. Un sistema del genere comporta: identificare contatti-chiave ed agenzie di rappresentanza, stabilire contatti personali tra gli operatori delle diverse agenzie, realizzare un training comune alle diverse agenzie, mettere in comune intelligence e dati, elaborare Protocolli per un azione congiunta e assicurare una forte ed efficiente leadership dei diversi partner. A proposito di strategie risolutive, è suggerita come best practice l adozione di protocolli formali tra la polizia e le organizzazioni non governative locali, al fine di stabilire i compiti e le responsabilità dei due lati e di dirigere lo scambio di dati ed informazioni riservate. A titolo di mero esempio, un protocollo potrebbe decidere che spetta agli investigatori occuparsi della formazione e conservazione della prova e garantire la presenza 26 OSCE/ODIHR, National Referral Mechanism: Joining the Efforts to Protect the Rights of Trafficked Persons, 2004, <http://www.osce.org/documents/odihr/2004/05/2903_en.pdf> [consultato: ]. 27 Cfr.: UNICRI/AIC, Rapid Assessment: Human Smuggling and Trafficking from the Philippines, November 1999, <www.unodc.org/pdf/crime/trafficking/ra_unicri.pdf> [consultato: ]. Una valutazione più completa della situazione nelle Filippine è stata condotta nell ambito del progetto UNODC/UNICRI «Coalitions Against Trafficking in Human Beings», 2003, <www.unodc.org/pdf/crime/human_trafficking/coalitions_trafficking.pdf> [consultato: ].13 IL PROGRAMMA GLOBALE DELLE NAZIONI UNITE CONTRO LA TRATTA DI ESSERI UMANI 105 della vittima per l identificazione e nelle comparizioni in tribunale, mentre spetta all agenzia che si occupa del supporto alle vittime fornire la presenza di un avvocato in caso d interrogatorio o comparizione della vittima in tribunale ed avanzare richiesta per lo status temporaneo di residente o altri benefici del genere. I meccanismi di coordinamento d azione tra le diverse agenzie hanno lo scopo di mettere in atto le strategie comuni, monitorare la loro realizzazione, coordinare l operato dei diversi attori a livello nazionale e facilitare la cooperazione internazionale. Un meccanismo è di successo se definisce in maniera chiara e precisa i ruoli delle diverse agenzie chiamate all azione (who does what locally) e se su tali ruoli è stato raggiunto un accordo 28. IV. Cooperazione internazionale nel campo della giustizia penale I migliori risultati nella persecuzione di un reato si ottengono laddove le forze di polizia ed i magistrati dell accusa sono capaci di lavorare bene insieme, sia a livello locale, sia oltre i confini nazionali. Se è vero, infatti, che accordi ad hoc, trattati sulla reciproca assistenza legale e sull estradizione possono garantire risultati soddisfacenti in alcuni casi, è anche vero d altra parte che la complessità dei sistemi legislativi e procedurali dei diversi Paesi ha impedito a tale tipo di strumenti di essere sufficientemente efficaci in ogni situazione. Da qui è nata l esigenza di nuove e specifiche Convenzioni sul traffico di droga, sul terrorismo, sulla corruzione, sul riciclaggio di denaro, etc. La Convenzione sul Crimine Transnazionale Organizzato prevede un sistema di cooperazione internazionale per combattere il crimine organizzato, ragion per cui l adesione a tale strumento rimuove la maggior parte degli ostacoli che, prima di esso, hanno impedito agli Stati di collaborare in tal senso. 1. Estradizione I responsabili di un illecito transnazionale possono vivere in uno Stato diverso da quello in cui è stato consumato il reato oppure fuggire in un altro Stato con lo scopo di evitare la persecuzione. In tal caso diventa necessario un procedimento d estradizione per condurre il colpevole davanti al tribunale dello Stato procedente. L estradizione è un procedimento formale, basato, nella maggioranza dei casi, su un trattato; sin dal diciannovesimo secolo gli Stati hanno firmato accordi di questo tipo ed essi variano da Stato a Stato, coprendo differenti fattispecie di reati. Con l avanzare degli anni, per evitare l inconveniente di aggiornare con frequenza la lista dei trattati al fine di includere nuovi 28 Forniamo un esempio tratto dall esperienza governativa statunitense. Il Trafficking Victims Protection Act del 2000 ha richiesto la creazione della President s Interagency Task Force to Monitor and Combat Trafficking in Persons per coordinare gli sforzi tra le diverse agenzie governative federali degli Stati Uniti d America. Il Department of Health and Human Services è designato quale agenzia responsabile di certificare il numero delle vittime di tratta dopo la loro identificazione, al fine di permettere a queste l accesso ai benefici ed ai servizi (alle stesse condizioni dei rifugiati) finanziati a livello federale. Il Department of Justice ha il compito di investigare sui casi di tratta e di promuovere azione penale contro i trafficanti; inoltre ha creato un sistema che facilita il reclamo a quanti vogliono denunciare un caso di tratta. Il Department of Labor offre alle vittime programmi di assistenza per la ricerca di lavoro, servizi di consulenza sul lavoro, servizi di educazione e formazione, informazioni sui servizi di trasporto, sugli alloggi ed altro. Il Department of State è responsabile del coordinamento dei programmi internazionali contro il traffico di esseri umani. Infine il Department of Homeland Security comprende il U.S. Citizenship and Immigration Services ed il Customs Enforcement. Quest ultimo fornisce supporto nell investigazione dei casi di tratta e per l identificazione delle vittime, mentre il primo concede il visto speciale (T visa) e lo status conseguente che permettono alla vittima di essere certificata.14 106 MARGHERITA BLANDINI reati, emersi in seguito al progresso della tecnologia ed ai cambiamenti socio-economici, si è deciso di fare ricorso al principio della «doppia incriminazione», che si applica allorché la stessa condotta sia prevista come reato sia nello Stato richiedente sia nello Stato cui è stata avanzata richiesta d estradizione ed allorché le pene per esso previste non superino una determinata soglia. Inoltre, per far fronte all esigenza di un approccio multilaterale, in diverse regioni del mondo sono state prese iniziative con la prospettiva di dare alla problematica una soluzione comune; tra queste si segnalano l Economic Community of West African States Convention on Extradition del 1994, cui si è aggiunto uno strumento più innovativo quale il Mandato d Arresto Europeo, introdotto con il fine di semplificare le procedure d estradizione 29. Per dare attuazione alle disposizioni sull estradizione contenute nella Convenzione sul Crime Transnazionale Organizzato, gli Stati, dipendendo dalla misura in cui la legislazione nazionale ed i trattati preesistenti disciplinano l argomento, possono aver bisogno di rivedere e correggere la propria legislazione o addirittura introdurre un nuovo sistema per l estradizione. In tale processo d adeguamento, i legislatori devono tener presente che lo scopo della Convenzione è quello di assicurare un giusto trattamento a coloro di cui si richiede l estradizione, mediante l applicazione di tutti i diritti e le garanzie previste secondo la giurisdizione del Paese richiedente. Gli Stati membri dei Protocolli sul trafficking e sullo smuggling devono, inoltre, assicurarsi che le proprie legislazioni consentano l estradizione per i rispettivi reati. Infine, è importante evidenziare che le Nazioni Unite hanno elaborato un Model Treaty sull estradizione per assistere gli Stati interessati alla negoziazione ed alla conclusione di accordi bilaterali volti a migliorare la cooperazione in materia di prevenzione del crimine e giustizia penale Reciproca Assistenza Legale In un contesto globalizzato, le autorità nazionali necessitano dell assistenza di altri Stati per portare a compimento con successo l inchiesta, la persecuzione e la condanna dei colpevoli del reato di tratta di persone. La mobilità internazionale di questi ultimi e l utilizzo di tecnologie sempre più avanzate rende tale bisogno sempre più frequente ed urgente. A tal fine gli Stati hanno provveduto con Trattati di Reciproca Assistenza Legale in materia penale. Queste intese bilaterali hanno la finalità di rafforzare il sistema d applicazione della legge in diversi modi. In primo luogo, consentono alle autorità competenti di acquisire le prove all estero in un modo tale da renderle ammissibili ai sensi della legge interna; in secondo luogo, fanno da supplemento ad altri accordi che regolano lo scambio d informazioni (ottenute attraverso l INTERPOL, i rapporti tra i diversi uffici di polizia, etc.) ed infine risolvono certe complicazioni che si creano tra Stati con differenti tradizioni giuridiche, giacché alcuni tra questi limitano la possibilità d assistenza alle autorità giudiziarie. La Convenzione sul Crimine Transnazionale Organizzato esige l adozione di misure di reciproca assistenza legale quanto più ampie possibili durante la fase d indagine e di persecuzione nonché durante il procedimento giudiziario. L assistenza può essere 29 Per maggiori approfondimenti sul Mandato d Arresto Europeo si veda <http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/criminal/extradition/fsj_criminal_extradition_en.htm> [consultato: ]. 30 ASSEMBLEA GENERALE DELLE NAZIONI UNITE, Risoluzione 53/111 del 14 dicembre 1990, «Model Treaty on Extradition», in UN Official Records of the General Assembly, 68th plenary meeting (A/RES/45/116).15 IL PROGRAMMA GLOBALE DELLE NAZIONI UNITE CONTRO LA TRATTA DI ESSERI UMANI 107 richiesta a diversi fini: per la formazione della prova, per ottenere dei documenti indispensabili per il giudizio, per eseguire ricerche e confische, per l esame d oggetti e luoghi, per valutazioni di periti, per rintracciare i proventi del reato, per facilitare la comparizione dei testimoni ed in ogni altro caso non vietato dalla legge nazionale. La Convenzione, riconoscendo la diversità dei sistemi giuridici, consente agli Stati di rifiutare una richiesta d assistenza alla presenza di determinate condizioni indicate nell articolo 18 della stessa, ma purché il rifiuto sia sempre adeguatamente motivato. Una richiesta di reciproca assistenza legale può essere avanzata in tre distinte maniere: attraverso i canali diplomatici (quando non esistono dei precedenti accordi tra gli Stati in questione), attraverso i canali previsti ai sensi degli accordi bilaterali o attraverso quelli stabiliti da convenzioni multilaterali. Un problema diffuso è determinato dalla lentezza con cui tali richieste attraversano gli uffici legali ed amministrativi, compresi i servizi di traduzione. Altre problematiche derivano dalla scarsa qualità della forma in cui esse sono presentate, che non fa chiarezza sulle azioni richieste, determinando di conseguenza un ritardo nella risposta. L UNODC ha creato un mutual legal assistance request writer tool per aiutare gli operatori non esperti ad ottimizzare la procedura; esso è pratico, facilmente adattabile alle leggi sostanziali e procedurali degli Stati e non richiede la previa conoscenza della materia da parte degli addetti al servizio. Il request writer tool guida l operatore, passo dopo passo, nella procedura, attraverso delle schermate che contengono dei modelli di riferimento per ogni tipo di richiesta. Al fine di evitare il rischio di rifiuto o di ritardo, esso avverte l operatore dell eventuale mancanza di informazioni obbligatorie e, quando tutti i dati sono stati inseriti, li rielabora e fornisce il modulo di richiesta completo e corretto, pronto ad essere firmato Altre forme di cooperazione Una richiesta formale di reciproca assistenza legale non è l unica via per ottenere collaborazione in materia giuridica da un altro Stato. Tale tipo di procedura è, in realtà, limitata ai soli casi in cui sono necessarie delle misure coercitive, dato che queste ultime normalmente richiedono l intervento dell autorità giudiziaria. Altre possibilità, meno formali, di cooperazione, possono essere messe in atto. La Convenzione sul Crimine Transnazionale Organizzato prevede una serie di meccanismi obbligatori e non obbligatori per facilitare la cooperazione internazionale, tra cui le operazioni congiunte d indagine. Secondo l articolo 19, uno Stato membro deve propendere per la conclusione d accordi bilaterali o multilaterali che istituiscano corpi d indagine congiunta, ma allo stesso tempo far sì che la sovranità dello Stato nel cui territorio l indagine è portata avanti sia pienamente rispettata 32. Un rilevante esempio della capacità degli Stati di sviluppare una rete di contatti internazionali per migliorare la cooperazione nel campo del law enforcement, specie con riguardo alle attività del crimine organizzato, è rappresentato dall istituzione di funzionari di contatto esperti della materia, secondo quanto suggerito nell European Convention on Mutual Legal Assistance in Criminal Matters del 29 maggio del Il Consiglio 31 UNODC, Mutual legal assistance request writer tool, <http://www.unodc.org/mla/> [consultato: ]. 32 Articolo 19: «Gli Stati Parte valutano l opportunità di stringere accordi o intese bilaterali o multilaterali per mezzo dei quali, rispetto a questioni oggetto di indagini, azioni penali o procedimenti giudiziari in uno o più Stati, le autorità competenti interessate possono creare organi investigativi comuni. In mancanza di tali accordi o intese, si possono intraprendere indagini comuni sulla base di accordi caso per caso. Gli Stati Parte coinvolti assicurano il pieno rispetto della sovranità dello Stato Parte nel cui territorio tale indagine ha luogo».16 108 MARGHERITA BLANDINI dell Unione Europea, ad esempio, ha istituito un corpo di magistrati esperti nella lotta contro la criminalità organizzata transnazionale, EUROJUST, con sede a l Aja e composto da un magistrato per ogni Stato membro 33. EUROJUST deve mantenere una stretta cooperazione con EUROPOL, collaborare e consultarsi con la Rete giudiziaria europea, creare un efficace sistema di scambio d informazioni tra i Paesi. Altro esempio è quello della Southeast European Cooperative Initiative (SECI), che ha visto riunire gli sforzi di undici Paesi dell area balcanica per la creazione di un centro di funzionari di polizia e di dogana, con sede a Bucarest, che facilita lo scambio d informazioni tra le forze di polizia dei diversi Paesi. Può essere di grande utilità, in proposito, combinare incontri internazionali tra gli ufficiali di polizia dei diversi Paesi con finalità d aggiornamento e di scambio; a tal fine, ad esempio, l INTERPOL ha creato un gruppo di lavoro sulla tratta di donne a scopo di sfruttamento sessuale, che è aperto agli agenti di polizia di tutti i 179 Stati membri. L INTERPOL dispone, inoltre, di National Central Bureaus, che mantengono i contatti con i dipartimenti degli altri Stati. Attraverso questo tipo di collegamenti, possono essere scambiate delle importanti informazioni sull identità e sulle attività dei soggetti coinvolti nel caso (sospettati, vittime o testimoni), sui numeri di telefono, sui veicoli, sugli indirizzi e sui documenti usati da tali soggetti; uno scambio del genere rappresenta, spesso, il primo passo che conduce ad una richiesta formale di reciproca assistenza legale. Ancora con riguardo alla cooperazione tra le forze di polizia, la Convenzione sul Crimine Transnazionale Organizzato richiede agli Stati Parti di sviluppare tra loro una stretta collaborazione per potenziare l effettiva attuazione della legge, attraverso lo scambio d informazioni, l identificazione dei colpevoli, la localizzazione delle vittime, dei testimoni, dei movimenti dei proventi e delle proprietà, nonché dei responsabili dei reati. Si può procedere ad un accordo di cooperazione internazionale che comporta assistenza operativa della polizia prima dell instaurazione di un procedimento penale (ed in tal caso dovrà essere accertato chi ha l autorità per autorizzare le attività in questione) o dopo (ed in tal caso la procedura è quella della presentazione di una lettera di richiesta). In molte giurisdizioni, inoltre, i contatti bilaterali o multilaterali diretti tra gli investigatori sono scoraggiati, o addirittura vietati, in nome di una volontà di centralizzazione dei controlli e di standardizzazione delle risposte. In caso d urgenze, determinate da rischi vari, quali la sicurezza della vittima, la dispersione della prova, la fuga del sospettato, possono, dunque, essere stabiliti contatti solo attraverso l INTERPOL, cui va dimostrata la sussistenza di un rischio specifico. Infine la Convenzione incoraggia gli Stati alla conclusione di altri accordi bilaterali di cooperazione, nella forma, ad esempio, di Memorandum of Understanding Metodi d indagine Le strategie investigative devono essere studiate prendendo in considerazione gli elementi geografici, strutturali e commerciali del reato di tratta d esseri umani. Combinando le prime due categorie di elementi, possiamo elaborare il seguente schema: 33 CONSIGLIO DELL UNIONE EUROPEA, Decisione 2002/187/GAI del 28 febbraio 2002 che istituisce l EUROJUST per rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalità, Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee <http://www.giustizia.it/misc/l_ it pdf> [consultato: ]. 34 Uno di questi è stato firmato tra Nigeria ed Italia al fine di rafforzare la capacità di prevenzione, indagine e persecuzione dei casi di tratta da parte delle forze di polizia nigeriana: <http://www.unicri.it/wwd/trafficking/nigeria/memorandum.php> [consultato: ].17 IL PROGRAMMA GLOBALE DELLE NAZIONI UNITE CONTRO LA TRATTA DI ESSERI UMANI 109 Stato d origine: reclutamento delle vittime; Stato di transito: trasferimento delle vittime; Stato di destinazione: ricezione e sfruttamento delle vittime. All interno di tale divisione, s inseriscono le caratteristiche commerciali del reato, che trovano espressione in diverse attività attinenti ad una o più delle fasi sopra citate: pubblicità (come parte del processo di reclutamento o di sfruttamento); affitto dei locali; trasporto mediante documenti d identità e di viaggio; comunicazioni; transazioni finanziarie. Gli investigatori devono trovare la via per reperire il materiale utile in termini probatori, che può emergere durante il processo di tratta. A tal fine esistono differenti approcci investigativi, i quali non si escludono l uno con l altro. Il metodo d indagine «reattiva», vale a dire conseguente ad un reclamo da parte di una o più vittime, anche se non è il più efficace, diventa a volte necessario a causa delle immediate esigenze di protezione della vittima o delle prove da rischi attuali. L intervento degli investigatori, nelle forme dell arresto, è tempestivo nei confronti dei trafficanti, perché mira a soccorrere altre vittime o a prevenirne l ulteriore reclutamento o ancora a rendere certa l acquisizione di una prova, che andrebbe altrimenti perduta. Laddove il tempo lo consenta, appare più opportuno, prima di procedere all arresto dei sospettati, fare una ricognizione delle premesse per valutare il numero delle persone presenti nel luogo, la presenza di porte blindate, il numero delle stanze. L intervento reattivo spesso può rivelarsi inefficace, perché vittime che hanno inizialmente avanzato reclamo e promesso di testimoniare davanti al giudice, ritirano in un secondo momento la loro offerta di collaborazione. Altro metodo è quello dell indagine «proattiva», vale a dire che l indagine, l arresto e la persecuzione dei trafficanti avvengono senza la collaborazione e la testimonianza delle vittime. Tale scelta prende atto della realtà che le vittime potrebbero non volere o potere testimoniare contro i propri trafficanti e si basa dunque su altri mezzi, quali la sorveglianza, il dispiegamento di un sistema segreto ed i servizi d intelligence. Esso si è rivelato molto efficace, perché parte da una considerazione di base destinata a rimanere valida nel tempo, e cioè quella secondo cui possono cambiare tutti gli elementi del reato meno uno: la necessità dei trafficanti di commercializzare il prodotto. Tale imperativo commerciale costituisce, appunto, il «tallone d Achille», che gli investigatori possono sfruttare per localizzare prima le vittime e poi, di conseguenza, i trafficanti. Vi possono essere dei casi in cui entrambi i metodi sopra citati non sono praticabili; per tali evenienze, sono stati pensati dei metodi alternativi che hanno lo scopo di interrompere le operazioni di tratta. Ovviamente tale tipo di intervento si risolve semplicemente in un arresto temporaneo del fenomeno, che non conduce ad una soluzione, limitandosi a spostare il problema in altro luogo. La chiave di successo di queste operazioni risiede nell utilizzo di tattiche creative ed innovative, che creano nel luogo così tanti problemi quotidiani, da rendere impossibile ai trafficanti continuare ad operare in quelle condizioni. Queste tattiche richiedono il coinvolgimento di molteplici enti: forze di polizia, servizi per l immigrazione, Ministero della Salute, dell Ambiente, del Lavoro, degli Affari Esteri, autorità comunali, aerolinee. Durante la fase d indagine, non bisogna sottovalutare il ruolo della componente finanziaria del reato. La regola d oro è «follow the money and you will find the trafficker». Si dice comunemente, infatti, che «the crime itself is all about money», affermazione che non18 110 MARGHERITA BLANDINI possiamo che confermare considerando che, a parte l investimento iniziale necessario per creare l infrastruttura, la gestione dei profitti derivanti dallo sfruttamento delle vittime ed il riciclaggio degli stessi sono ormai parte delle attività dei trafficanti. La fase d indagine può trovare un decisivo contributo nella collaborazione di membri d organizzazioni criminali coinvolti in tale tipo d attività. L articolo 26 della Convenzione sul Crimine Transnazionale Organizzato richiede agli Stati l adozione, nei limiti del rispetto dei principi giuridici fondamentali, di misure per incoraggiare i soggetti che fanno o hanno fatto parte di un gruppo criminale organizzato a fornire informazioni per scopi d indagine o probatori ed a contribuire concretamente con le forze di polizia per privare i gruppi criminali delle proprie risorse e dei profitti. D altra parte richiede per tali soggetti la possibilità di previsioni di pene ridotte o, in alcuni casi addirittura, d immunità dalla persecuzione 35. V. Assistenza e protezione di vittime e testimoni Qualche volta, nella corsa verso il raggiungimento d obiettivi quali la persecuzione dei trafficanti, gli Stati focalizzano la propria attenzione sulle vittime solo per le informazioni che queste sono in grado di fornire e dunque per la loro utilità nel perseguimento della giustizia penale, rischiando di trattarle come delle mere pedine e non come esseri umani che necessitano protezione ed assistenza. L articolo 25 della Convenzione sul Crimine Transnazionale Organizzato richiede agli Stati di adottare misure adeguate per fornire assistenza e protezione alle vittime dei reati previsti dalla stessa, nei casi particolari di minacce intimidatorie o di vendetta 36. Sollecita, inoltre, la creazione di procedure per assicurare alle vittime l accesso alle restituzioni ed al risarcimento per il torto subito ed incita ad instaurare dei metodi che facilitino la partecipazione delle vittime ai procedimenti penali contro i trafficanti. Il Protocollo sulla Tratta richiede agli Stati d origine e di destinazione di adottare misure per 35 Articolo 26: «(1) Ciascuno Stato Parte adotta adeguate misure per incoraggiare persone che partecipino o che abbiano partecipato a gruppi criminali organizzati: a) a fornire alle autorità competenti informazioni utili per scopi investigativi e probatori su questioni quali: i) l identità, natura, composizione, struttura, collocazione e attività di gruppi criminali organizzati; ii) i collegamenti, compresi quelli internazionali, con altri gruppi criminali organizzati; iii) i reati che i gruppi criminali organizzati abbiano commesso o intendano commettere; b) a fornire alle autorità competenti un aiuto concreto ed effettivo che possa contribuire a privare i gruppi criminali organizzati delle loro risorse o dei proventi di reato. (2) Ciascuno Stato Parte valuta la possibilità, in casi specifici, di attenuare la pena prevista per un imputato che fornisca una cooperazione sostanziale nelle indagini o nel perseguimento di un reato trattato dalla presente Convenzione. (3) Ciascuno Stato Parte valuta la possibilità, nel rispetto dei principi fondamentali delle proprie leggi nazionali, di garantire l immunità dall azione penale a chiunque fornisca una collaborazione sostanziale nelle indagini o determini il perseguimento di un reato trattato dalla presente Convenzione. (4) La protezione di tali persone si attua secondo quanto previsto dall articolo 24 della presente Convenzione. (5) Laddove una persona di cui al paragrafo 1 del presente articolo che si trova in uno Stato Parte possa fornire una collaborazione sostanziale alle autorità competenti di un altro Stato Parte, gli Stati Parte interessati possono prendere in considerazione la possibilità di stipulare accordi o intese, nel rispetto delle proprie leggi nazionali, in relazione alla possibilità, per l altro Stato Parte, di disporre il trattamento descritto nei paragrafi 2 e 3 del presente articolo». 36 Articolo 25: «(1) Ciascuno Stato Parte adotta le misure appropriate nell ambito dei propri mezzi per fornire assistenza e protezione alle vittime dei reati di cui alla presente Convenzione, in particolare nei casi di minaccia, ritorsione o intimidazione. (2) Ciascuno Stato Parte stabilisce procedure adeguate per consentire il diritto all indennizzo ed al risarcimento alle vittime dei reati trattati nella presente Convenzione. (3) Ciascuno Stato Parte, nel rispetto delle proprie leggi nazionali, consente che siano esposti gli interessi e le opinioni delle vittime e siano considerati in una fase adeguata dei procedimenti penali contro gli imputati in modo tale da non pregiudicare i diritti della difesa».19 IL PROGRAMMA GLOBALE DELLE NAZIONI UNITE CONTRO LA TRATTA DI ESSERI UMANI 111 favorire il recupero fisico, psicologico e sociale delle vittime di tratta. L UNODC ha creato un Handbook on Justice for Victims of Crime and Abuse of Power, come strumento utile a dare attuazione ai programmi di supporto per le vittime Identificazione delle vittime La precoce identificazione delle persone trafficate è un prerequisito indispensabile per riconoscerle come vittime e, conseguentemente, assicurare loro assistenza e protezione. L United Nations Declaration of Basic Principles of Justice for Victims of Crime and Abuse of Power (1985) stabilisce che i soggetti passibili di entrare in contatto con le vittime (come ad esempio, gli agenti di polizia, il personale sanitario e dei servizi sociali, le guardie di frontiera) dovrebbero essere istruiti per imparare a riconoscere le vittime ed essere sensibili alle loro necessità. L United Nations High Commissioner for Human Rights ha riportato tra i Recommended Principles and Guidelines on Human Rights and Trafficking le indicazioni piú significative per l identificazione delle vittime di tratta, che dovrebbero essere tenute presenti per lo sviluppo delle strategie nazionali 38. Sono stati, inoltre, elaborati molti strumenti pratici di gran supporto nel processo d identificazione delle vittime, tra cui guide per incaricati di servizi sanitari, checklists, tools per agenti di polizia e di altre agenzie governative 39, raccomandazioni per una condotta etica e sicura nell interrogatorio delle vittime 40 e sono state, infine, create delle linee dirette cui le vittime possono chiamare per ricevere assistenza, spesso anche nella propria lingua. Al fine di facilitare l accesso delle vittime ai servizi per esse predisposti, gli Stati, come passo ulteriore, possono creare un sistema che consenta la certificazione dello status di vittima ed il conseguente accesso ad una serie di benefici quali il permesso di residenza, i servizi sanitari, il diritto ad un alloggio temporaneo. Un esempio significativo in tal senso è rappresentato dal victim certification process, gestito dall U.S. Department of Health and Human Services 41. Le persone trafficate sono spesso trattate come criminali più che come vittime; nello Stato di destinazione sono perseguite a causa del loro status irregolare d immigrazione o di lavoro e, se ricondotte nello Stato d origine, possono essere perseguite per aver utilizzato documenti falsi, per aver lasciato il Paese illegalmente o per aver lavorato nell industria del sesso. La criminalizzazione limita, così, l accesso delle vittime di tratta alla giustizia ed alla protezione e diminuisce la possibilità che queste denuncino i fatti alle 37 UNODC/CICP, Handbook on Justice for victims, 1999, <www.unodc.org/pdf/crime/publications/standards_ pdf> [consultato: ]. 38 Cfr.: UNHCR, Recommended Principles and Guidelines on Human Rights and Trafficking, 2002, <http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/e06a5300f90fa ca4/caf3deb 2b05d4f35c1256bf30051a003/$FILE/N pdf> [consultato: ]. 39 A titolo di esempio: U.S.DEPARTMENT OF HEALTH AND HUMAN SERVICES, Screening Tool for victims of human trafficking, <www.acf.hhs.gov/trafficking/campaign_kits/tool_kit_law/screen_questions.html> [consultato: ]. 40 WORLD HEALTH ORGANIZATION, Ethical and safety recommendations for interviewing trafficked women, 2003, <http://www.who.int/gender/documents/en/final%20recommendations%2023%20oct.pdf>, [consultato: ]. 41 U.S DEPARTMENT OF HEALTH AND HUMAN SERVICES, Certification for victims of trafficking, <www.acf.hhs.gov/trafficking/about/cert_victims.html> [consultato: ].20 112 MARGHERITA BLANDINI autorità competenti: alla paura per la propria sicurezza personale e per la rappresaglia da parte dei trafficanti, si aggiunge, infatti, in queste condizioni, la paura di essere perseguite e condannate. Tuttavia, né la Convenzione sul Crimine Transnazionale Organizzato né il Protocollo sulla Tratta contengono una specifica previsione che obblighi gli Stati a non criminalizzare le vittime di tratta. Esistono, invece, una serie di dichiarazioni e risoluzioni non vincolanti che affrontano il tema in modo specifico tra cui l Hague Ministerial Declaration che avverte gli Stati sulla necessità di assicurarsi che nessuna azione, inclusa la detenzione, che possa mettere a repentaglio la testimonianza di una vittima in un procedimento penale, sia intrapresa per ragioni d immigrazione. Inoltre, alcuni Stati hanno provveduto alla creazione di un sistema d armonizzazione delle leggi nazionali in modo tale che includano il principio di non-criminalizzazione delle persone trafficate ed un espresso divieto di internare le stesse in centri di detenzione. Per esempio, in Kosovo la legge permette alle persone trafficate di usare la tratta come elemento di difesa nei casi di persecuzione per prostituzione o entrata illegale nel Paese. Nonostante tale prospettiva tenga in considerazione i diritti umani, le persone trafficate continuano ad essere accusate di reati commessi durante il periodo in cui sono vittime. Ove ciò accada ed in assenza di leggi che lo impediscano, le vittime dovrebbero almeno poter sollevare, in propria difesa, l utilizzo da parte dei trafficanti di mezzi di coercizione fisica o psicologica o di minaccia dell uso della forza nel momento in cui il reato è stato commesso, essendo tali principi universalmente riconosciuti. 2. Ambiti di protezione Le attività di protezione di vittime e testimoni del reato di tratta sono molteplici, si esplicano in diversi ambiti e sono poste in essere da differenti soggetti. Chiunque entri in contatto con vittime di tratta, nello svolgimento delle proprie funzioni, ha l imprescindibile dovere giuridico ed umanitario di agire nel rispetto dei loro fondamentali diritti umani, in qualunque stato della fase investigativa e processuale ed anche successivamente. Gli investigatori devono, in particolare, informare le vittime di tutte le conseguenze ed i rischi ai quali si espongono nel momento in cui decidono di prestare un certo tipo di collaborazione. L accesso all informazione è, infatti, il punto di partenza per la partecipazione delle vittime ai procedimenti penali; per tale ragione, il Protocollo sulla Tratta richiede agli Stati di fornire alle vittime informazioni sul loro ruolo nei procedimenti penali ed amministrativi nonché sui loro diritti, in una lingua per esse comprensibile. Inoltre, non disponendo molte vittime dei mezzi finanziari per pagare un avvocato, è importante che gli Stati forniscano servizi d assistenza e rappresentanza legale gratuita, anche mediante accordi con organizzazioni non governative specializzate. È ancora compito degli investigatori informare le vittime di tutti i servizi di supporto esistenti, offerti da organizzazioni governative e non e mettere in contatto le vittime con tali organizzazioni. I servizi disponibili sono, in accordo con quanto stabilito dal Protocollo sulla Tratta, di vario tipo. In primo luogo, le vittime hanno spesso bisogno d immediata consulenza medica, una volta giunte nel Paese di destinazione o ritornate in quello d origine, perché hanno riportato delle lesioni, perché sono state esposte al rischio di malattie o perché possono essere state costrette all assunzione di droghe da parte di chi ha avuto necessità di tenerle sotto controllo. I programmi di assistenza medica alle vittime di tratta possono beneficiare della collaborazione degli uffici regionali della World Health Organization (WHO). In secondo luogo, le vittime necessitano di programmi d assistenza psicologica che le aiutino a riprendersi dal terribile trauma dell esperienza di tratta (che genera ansietà, depressione, paura, sensi di colpa, perdita di fiducia negli altri, etc.) ed a ricominciare una vita normale, soprattutto sotto il profilo delle relazioni interpersonali. Inoltre, nell offerta di servizi di supporto alle vittime bisogna tener conto dell esigenza di Vedere altro
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