Source: http://notedimarcogrondacci.blogspot.com/2016/07/corte-costituzionale-su-citta.html
Timestamp: 2017-06-28 05:33:10+00:00

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Note di Grondacci : Corte Costituzionale su Città Metropolitane e Province: Si a funzioni senza risorse adeguate
La sentenza n. 159 /2016 [1]
si è pronunciata sul ricorso da parte
delle Regioni Campania, Lombardia, Puglia e Veneto contro la legge 23 dicembre
2014,n.190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2015).
In particolare il ricorso
verteva sulla questione di legittimità costituzionale dei seguenti commi della
suddetta legge che si presenta come attuativa della legge quadro n. 56/2014
analizzata in questo post (vedi QUI) e nella relazione ad esso allegata tenuta alla Conferenza organizzata dal Movimento5stelle Liguria lo scorso 14 luglio..... IL TESTO DELLE NORME IMPUGNATE DALLE REGIONI
Il comma 421 prevede che la dotazione organica delle Città metropolitane e delle Province
delle Regioni a statuto ordinario, a decorrere dalla data di entrata in vigore
della legge medesima, e' ridotta in misura pari al 30 e al 50 per cento della spesa del personale di ruolo alla data di entrata in vigore della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province,
sulle unioni e fusioni di comuni), tenuto conto delle
funzioni attribuite ai
predetti enti dalla medesima legge. Il comma 422 prevede che, tenuto conto del riordino delle funzioni di cui
alla legge n. 56 del 2014, venga individuato - secondo modalità
e criteri definiti nell'ambito delle procedure e degli osservatori previsti dall'accordo tra
il Governo e le Regioni, sentite le
organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, ai sensi dell'art. 1, comma 91, della legge
n. 56 del 2014, concernente l'individuazione
delle funzioni di cui al comma 89 dello stesso
articolo, oggetto del
riordino e delle relative competenze - il
personale che rimane assegnato agli enti locali di area vasta (Citta'
metropolitane e nuove Province) e quello da destinare alle procedure di mobilita'. Il comma 423 prevede che, nel contesto delle procedure e degli osservatori di cui
all'accordo previsto dall'art. 1, comma 91, della legge n. 56 del 2014, sono determinati (con il supporto delle societa' in house delle amministrazioni
centrali competenti) i piani di
riassetto organizzativo, economico, finanziario e patrimoniale
delle Citta' metropolitane e delle Province e sono, altresi', definite le procedure di mobilita' del personale
interessato, i cui criteri sono fissati con il decreto di
cui all'art. 30, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), disponendo altresì che il personale destinatario delle procedure di mobilita' e' prioritariamente ricollocato presso le Regioni e gli enti
locali e in via subordinata, con le modalita' di cui al comma 425,
presso le amministrazioni dello Stato. Il comma 427 prevede che, nelle more della conclusione delle procedure di mobilita' di cui ai commi
da 421 a 428, il relativo personale rimane in servizio presso le Citta' metropolitane e le Province,
con possibilita' di avvalimento da parte delle Regioni e degli enti locali attraverso apposite
convenzioni che tengano conto del riordino delle funzioni e con oneri a carico dell'ente utilizzatore e che, a
conclusione del processo di ricollocazione di cui ai commi da
421 a 425, le Regioni e i Comuni, in caso di delega o di altre forme, anche
convenzionali, di affidamento di funzioni alle Citta' metropolitane e alle Province o ad altri enti locali, dispongono contestualmente l'assegnazione del relativo
personale con oneri a carico dell'ente
delegante o affidante, previa convenzione con gli enti destinatari.
SINTESI CRITICA DELLA SENTENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE La
sentenza al di la delle motivazioni in relazione alle singole questioni di
legittimità costituzionali riafferma un principio già esaminato nella sentenza
n. 50 del 2015 sulla legge 56/2014. Il principio è che il nodo di fondo della
legittimità della nuova legge (attuativa delle 56/2014 in tema di rapporto tra
risorse e funzioni assegnate alla nuove Città Metropolitane ma anche alle
restanti Province) in quanto, siamo in presenza di una riforma globale delle
Province e delle Città metropolitane, per cui gli obblighi che ne derivano non
sono comparabili con quelli imposti in un quadro di stabilità dell'assetto istituzionale.
Come dire in termini più crudi ma più efficaci: la riforma è troppo ampia e importante per non dover andare in deroga a
quelli che sono stati i principi, anche di livello costituzionale, fino ad ora
applicati settorialmente sulle relazioni Stato e autonomie locali e regionali. Quindi
come vedremo dalle motivazioni della sentenza il ragionamento di fondo della
Corte Costituzionale è che la riorganizzazione delle autonomie locali con la
creazione delle Città Metropolitane rientrando nella competenza esclusiva dello
stato può incidere anche sulle necessità degli equilibri di bilancio nazionali
facendo prevalere questi ultimi sul coordinamento tra ricollocazione delle
funzioni tra città metropolitane, nuove provincie, comuni e regioni e risorse effettivamente
a disposizione per esercitarle con efficienza queste funzioni. Anzi si lascia,
sarebbe meglio dire si scarica, sulle magre risorse locali e regionali ogni
conseguenza finanziaria sulla riorganizzazione delle suddette funzioni. Come
dire, e la Corte lo afferma ad un certo punto in questa sentenza, le Regioni
potranno riorganizzare le funzioni locali riconosciute dalla legge 56/2014 e
della Costituzione ma solo con proprie risorse perché quello che conta sotto il
profilo costituzionale, sempre secondo la Corte è “assicurare l'uniformità dei nuovi assetti
istituzionali.” Che poi questi nuovi
assetti siano sostenuti da un esercizio effettivo delle funzioni che li
sostanziano è cosa che riguarda il livello regionale e locale! Il riassetto delle funzioni
e le relative risorse è stato frutto di una analisi rigorosa e preventiva? Non è un problema per la Corte
Costituzionale secondo la quale: “la legge n. 56 del 2014 aveva già direttamente effettuato l'individuazione delle funzioni fondamentali delle Province e di quelle delle Città metropolitane” quindi non c’è nessuna assegnazione aprioristica slegata
da una valutazione delle funzioni stesse assegnate. Praticamente un giro di parole per dire: le
funzioni le ho assegnate come stato quindi se le ho assegnato vuol dire che
l’ho fatto con rigore ma questo rigore, anche sotto il profilo della copertura
finanziaria, nessuno lo dimostra ovviamente tanto come scrive la Corte in
questa sentenza: “le stesse Regioni
potranno affidare le funzioni non fondamentali alle Città metropolitane, alle
Province e agli altri enti locali
tramite apposite deleghe e convenzioni, disponendo contestualmente
l'assegnazione del relativo personale. In tal modo viene garantita la possibilità di assegnare le funzioni alla sede istituzionale che si ritiene più opportuna, sia pure assumendosi l'onere
finanziario del personale necessario al loro esercizio”. Infatti afferma sempre la Corte le dimensioni
generali della riforma: “rendono evidente l'impossibilità di tener conto
di presunte specificità territoriali” Ma molte delle
riforme assegnate sono strettamente legate alle specificità territoriali:
pensiamo a quelle ambientali o allo stesso Piano Strategico della nuova Città
SINTESI DEL CONTENUTO DELLA SENTENZA Riporto
di seguito una sintesi delle principali motivazioni del ricorso delle Regioni e
delle motivazioni con le quali la Corte Costituzionale non ha accolto le tesi
regionali. MOTIVI
RICORSO REGIONI
Viene dedotto in primo luogo che la normativa censurata rientrerebbe nella materia
«organizzazione amministrativa degli enti
locali», affidata alla competenza legislativa residuale delle Regioni, esulando dall'alveo della lettera p) del secondo comma dell'art. 117
Cost., e…..
la legge n. 56 del 2014 all'art. 1 disegna il
nuovo assetto degli enti territoriali di area vasta nei
suoi aspetti funzionali e
organizzativi. Si tratta dunque di una riforma che ha una sua organicità, come riconosciuto
nella sentenza n. 50 del 2015
di questa Corte. Si e' quindi ritenuto che un intervento di tal genere non possa che
essere riservato a livello normativo statale e che in particolare
vada ricondotto alla competenza esclusiva di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera p), Cost. e, con specifico riferimento alle Città metropolitane, a quella di cui all'art. 114
Cost. Ebbene, non c'e' dubbio che la disciplina del personale costituisca uno dei passaggi
fondamentali della riforma, che se ne
occupa espressamente nel comma 92 dell'art. 1 della
legge n. 56 del 2014. E dunque anche la normativa
contenuta nei censurati commi 421 e
seguenti dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, quale passaggio attuativo della riforma, deve farsi
rientrare nella stessa competenza esclusiva dello Stato. in subordine, che, anche a volerla ricondurre
alla materia del «coordinamento della finanza pubblica»,
travalicherebbe i limiti propri dei principi fondamentali, essendo priva del carattere della transitorietà
e comprendendo precetti di
dettaglio, con violazione del terzo comma dell'art. 117
È vero - come rilevato dalle Regioni - che alla normativa in esame non é estranea anche la finalità del coordinamento della finanza
pubblica… Ma da ciò non può desumersi
che una riforma di questa portata possa essere ricondotta a tale
materia e non - come si e' visto - a quella di gran lunga
prevalente degli «organi di governo e funzioni fondamentali di
Comuni, Province e Città metropolitane. Le Regioni
sostengono anzitutto l'irragionevolezza della normativa che ha slegato la riduzione del personale dal riordino delle funzioni perfino
in violazione degli indirizzi della legge 56/2014
Alla data di emanazione della normativa censurata, da una parte, il nuovo assetto funzionale era ben lungi
dall'essere realizzato e, dall'altra, risultava evidente la molteplicità delle soluzioni previste. Il legislatore statale ha
dunque ritenuto necessario intervenire,
sia per imprimere una spinta acceleratoria, sia per assicurare l'uniformità dei nuovi assetti istituzionali. Al riguardo, va
anzitutto sottolineato che il legislatore
avvalersi del potere sostitutivo, pure previsto dal comma 95 dell'art. 1 della legge n.
56 del 2014, optando per una soluzione meno invasiva e limitandosi a porre dei
"paletti" indiretti alla nuova aggregazione delle funzioni,
attraverso la distribuzione del personale e della relativa
spesa. Ciò indubbiamente ha comportato la riduzione della sfera decisionale delle Regioni rispetto alla disciplina contenuta nella legge n. 56 del
2014 e nel d.P.C.m. 26 settembre 2014, disciplina che peraltro non può certo considerarsi vincolante, come invece sostanzialmente ritengono le
ricorrenti. Tuttavia il potere di
intervento delle Regioni sulla
individuazione delle funzioni non fondamentali e sulla loro allocazione è salvaguardato
grazie al disposto del comma 427 dell'art. 1 della legge censurata,
secondo il quale, a conclusione del processo di ridistribuzione del personale, le stesse Regioni
Province e agli altri enti locali tramite
apposite deleghe e convenzioni, disponendo contestualmente l'assegnazione
del relativo personale. In tal modo viene garantita la possibilità di assegnare le funzioni alla sede istituzionale che si
ritiene più opportuna, sia
pure assumendosi l'onere
finanziario del personale necessario al loro esercizio. Altro profilo di irragionevolezza viene dedotto dalle
ricorrenti in relazione al rischio, che la nuova disciplina comporterebbe, di non corrispondenza tra funzioni e
la legge n. 56 del 2014
aveva già direttamente effettuato l'individuazione delle funzioni fondamentali delle Province e di quelle delle Città metropolitane. E' dunque, anche sulla base di tale operazione che si é
proceduto a quantificare le risorse
umane e materiali necessarie per il loro
esercizio. Ciò porta ad escludere che
vi sia stata, come lamentato dalle Regioni, una riduzione del personale
aprioristica e quindi di per sé irragionevole in quanto del tutto slegata dalla valutazione delle funzioni. assunto che il taglio del personale renderebbe impossibile lo svolgimento delle stesse funzioni
si tratta di una mera
affermazione non supportata da
alcun dato, a parte quello isolato della Regione Veneto, circa l'entità del personale addetto alle funzioni fondamentali. La Regione, peraltro, indica
percentuali fino all'80 per cento, senza però, efficacemente argomentare
sulla necessità, in concreto, di un tal numero di dipendenti - invero abnorme
- per lo svolgimento delle funzioni fondamentali
censura di violazione
dell'art. 118 Cost., secondo cui le
Regioni sarebbero costrette a tradire i principi di
adeguatezza nella riallocazione delle funzioni non fondamentali, perché condizionate dalla dotazione
organica che la disciplina impugnata ha cristallizzato. La tesi tocca
implicitamente la ragione di fondo della
controversia, poiché l'intervento dello Stato é proprio
finalizzato ad evitare che l'utilizzo "ampio" di questi principi porti a conservare in capo agli enti intermedi gran parte - o comunque una porzione notevole - delle funzioni non
fondamentali:ciò, infatti, sarebbe contraddittorio rispetto alla prospettiva
in cui si muove il legislatore
statale, che, come è noto, è quella della soppressione delle Province o quantomeno del loro ridimensionamento.
Ma, come si è già avuto modo di rilevare, il legislatore si è anche
preoccupato di prevedere un apposito meccanismo,nel citato
comma 427, che permette
l'allocazione in capo alle Province e alle Città metropolitane delle funzioni non
fondamentali in attuazione del principio di sussidiarietà e adeguatezza di cui all'art. 118 Cost., sia pure imponendo l'assunzione
da parte delle Regioni dei
relativi oneri
finanziari, a garanzia di un utilizzo del potere nei casi di stretta ed
effettiva necessità.. ulteriore censura secondo cui sarebbe
irragionevolmente discriminatoria la riduzione in modo indifferenziato della dotazione organica per tutti gli enti coinvolti, e quindi senza tener conto delle diverse realtà
finora svolte circa la portata della riforma e la necessità di una
disciplina uniforme rendono evidente l'impossibilità di tener conto
di presunte specificità territoriali; e ciò vale in particolare per la pretesa della
Regione Veneto di un trattamento diversificato per le Regioni
"virtuose", per quelle cioè che hanno già "ottimizzato la loro struttura
organizzativa", anche considerando che la disciplina in esame non risponde certo a logiche di premialità,
legate invece a situazioni naturalmente contingenti. violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost., evocato sotto il
profilo del rischio di assorbimento di personale non qualificato
non va dimenticato che l'art. 4 del d.P.C.M. 26
settembre 2014 prevede
che le amministrazioni interessate al riordino individuino il personale
attenendosi, tra l'altro, al criterio dello
svolgimento, in via
prevalente, di compiti correlati alle funzioni oggetto di trasferimento. Resta comunque la possibilita' che ad un cosiì rilevante riassetto organizzativo-funzionale segua un'adeguata
riqualificazione del personale, ma cio' non puo' costituire ragione di impedimento e tantomeno vizio di legittimita' costituzionale. [1] http://www.gazzettaufficiale.it/atto/corte_costituzionale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2016-07-13&atto.codiceRedazionale=T-160159
Città Metropolitane e Province,

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