Source: https://www.juwiss.de/27-2020/
Timestamp: 2020-05-29 13:48:00+00:00

Document:
Besieht man die Katastrophenschutzgesetze der Länder (eine Linksammlung zu allen KatSG findet sich hier), so stellt man fest, dass sie ganz überwiegend organisationsrechtliche Bestimmungen enthalten. Die Zuständigkeiten werden von den Landkreisen und kreisfreien Städten auf die Landesebene hochgezont. Materiell-rechtliche Sonderkompetenzen sind spärlich gesät. Immerhin enthalten einige KatSG jedoch auch spezielle Vorschriften zur Räumung von Katastrophengebieten (s. etwa Art. 10 BayKatSG). Auch hierauf lässt sich jedoch keine Ausgangssperre stützen; denn es soll ja kein Gebiet geräumt werden, vielmehr sollen die Bürgerinnen und Bürger gezwungen werden, an einem Ort – nämlich in ihrer Wohnung – zu bleiben. Es fehlt demnach auch im Katastrophenrecht an einer hinreichenden Befugnisnorm.
IV. Ausgangssperre de lege ferenda
Zitiervorschlag: Anika Klafki, Corona-Pandemie: Ausgangssperre bald auch in Deutschland?, JuWissBlog Nr. 27/2020 v. 18.3.2020, https://www.juwiss.de/27-2020/
Anika Klafki, Ausgangssperre, Corona, COVID-19, Pandemie, SARS-CoV-2, Shutdown
18. März 2020 14:53
Und was ist mit § 32 BInfSchG? Soweit ich bisher gelesen habe, würde eine Ausgangssperre nachvollziehbarerweise nicht von der allgemein zuständigen Behörde (Gesundheitsämter?) per Verwaltungsakt, sondern von den Landesregierungen als RVO beschlossen. Allerdings habe ich zu der Vorschrift auch noch nichts Erhellendes gefunden. Vielleicht wäre das eine Ergänzung des Artikels wert?
Vielen Dank für den Kommentar! Eine interessante Frage. Ich lese § 32 IfSG so, dass danach Verordnungen gegenüber der Allgemeinheit erlassen werden können, die den materiellen Inhalt von §§ 28 ff. IfSG haben. Dass man darüber hinaus gehende Anordnungen treffen kann, ist wohl nicht gemeint, ansonsten wäre § 32 IfSG auch nicht bestimmt genug i.S.d. Art. 80 I 2 GG.
18. März 2020 17:57
Im Landkreis Tischenreut (BY) wurde nun (18.03.), gestützt auf § 28 Abs. 1 Satz 2, 1 IfSG im Wege der Allgemeinverfügung eine Ausgangssperre erlassen: https://www.kreis-tir.de/fileadmin/user_upload/Ausgangssperre_final.pdf
18. März 2020 19:31
Vielen Dank für den Hinweis! Interessant!
18. März 2020 18:36
Total interessant! Würdest Du eigentlich sagen, dass die derzeit erlassenen Allgemeinverfügungen zur Schließung (fast) des ganzen Einzelhandels auf § 28 I IFSG gestützt werden können? (so ja zumindest die Begründung der FHH)
Ziemlich gute Frage! Da besteht ein ähnliches Problem, zumal berufliche Tätigkeitsverbote nach § 31 IfSG nur gegenüber bestimmten Störern angeordnet werden dürfen. Da die Schließungen des Einzelhandels jedoch trotz der erheblichen wirtschaftlichen Implikationen „nur“ Berufsausübungsregelungen darstellen, kann man eher rechtfertigen, das auf die Generalklausel zu stützen, würde ich sagen. Ganz rechtssicher ist das aber auch nicht.
19. März 2020 01:36
sehr schöner Artikel. Eine Ausgangssperre ist meiner Meinung nach rechtlich undenkbar. Was in Südbayern passiert ist rechtswidrig. Ferner ist auch an eine Straftat des Landrats nach § 239 Abs. 1, 3 Nr. 1, § 25 Abs. 1 StGB zu denken, weil die Freiheitsentziehung nicht gerechtfertigt ist.
Alle denkbaren Rechtsgrundlagen kommen nicht in Betracht.
Eine direkte Anwendung von § 28 Abs. 1 IfSG scheidet aus; dies ist viel zu unbestimmt. Die Voraussetzungen einer Freiheitsbeschränkung müssen in “ berechenbarer, messbarer und kontrollierbarer Weise“ geregelt werden (BVerfGE 131, 168/306). Dies ist keinesfalls gegeben. Eine analoge Anwendung von § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG scheidet aus. Art. 104 Abs. 1 GG sieht eine ausdrückliche Bestimmung durch Gesetz vor. § 32 IfSG scheitert auch als Rechtsgrundlage, da nur der Erlass einer Verordnung durch die Landesregierung möglich ist, aber Art. 104 Abs. 1 GG gerade ein förmliches Gesetz als taugliche Rechtsgrundlage vorsieht. Auch ist § 32 IfSG zu unbestimmt. Dass der Freiheitsentzug aufgrund eines noch zu erlassenden Landesgesetzes geschieht, ist wegen der fehlenden Gesetzgebungskompetenz undenkbar. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG sieht eine ausschließliche Kompetenz des Bundes vor.
Auch mit einer Änderung des IfSG scheint eine Ausgangssperre nicht möglich. Art. 104 Abs. 2 Satz 1 GG sieht für jeden Entzug der Freiheit eine Richtervorbehalt vor. Dies ist bei einer Ausgangssperre aufgrund der hohen Fallzahlen nicht möglich. Eine Aufweichung des Richtervorbehalts ist nicht möglich. Der Wortlaut des Art 104 Abs 2 Satz 1 GG spricht von einer Anordnung der Freiheitsentziehung „nur“ durch den Richter. Hier braucht es eine Änderung des GG. Diese ist dann an Art. 1 Abs. 1, Art 2 Abs. 2, Art 19 Abs. 4 Satz 1 Art. 20 Abs. 3 GG zu messen. Der Entfall einer richterlichen Überprüfung einer mehrwöchigen Freiheitsentziehung dürfte jedoch kaum zu rechtfertigen sein.
Danke für die Diskussion an dieser Stelle, aber ich kann den meisten Ausführungen im Wesentlichen nicht zustimmen, da sie mE juristisch verkürzt und zum anderen den Realbereich der Norm außer Acht lassen. Vollkommen unberücksichtigt bleibt, dass es bei neuartigen Erscheinungen und im Hinblick auf ein kurzfristiges Handeln durchaus geboten ist, Generalklauseln wie die hier vorliegende, die auch noch bereichsspezifisch ist, heranzuziehen. Zudem gilt aufgrund der massiven Gesundheitsgefahren, der exponentiellen Entwicklung und der rasanten Gefahren ein abgesenkter Wahrscheinlichkeitsgrad. Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben, die letztlich auch der Rechtspraxis entsprechen, ist es natürlich möglich § 28 IfSG heranzuziehen. @samuel den Anschein zu erwecken, dieser Sachverhalt sei auch nicht regelbar, ist juristisch schlicht unzutreffend. Vor allem ist hier sehr zweifelhaft, ob hier überhaupt eine Freiheitsentziehung vorliegt, viel näher liegt eine Freiheitsbeschränkung und für diese greift auch nicht der Richtervorbehalt. Abseits der juristischen Argumente sollte man sich auch vor Augen halten, was eine solche Argumentation bedeutet. Ausgangssperren, die mittlerweile auch aus Sicht vieler Virologen erforderlich sind, sollen hiernach nicht möglich sein. Das Ergebnis kann nicht richtig sein.
20. März 2020 13:42
Da muss ich Ihnen leider widersprechen! So gern Sie das auch hätten, können Sie aus Norm herauspressen, was dort nicht befindet. § 28 IfSG ist jedenfalls keine tauglich Grundlage. We überhaupt eine Ermächtigungsgrundlage in Frage käme, dann ist das vorliegend § 16 IfSG – eine Norm, die verfassungsrechtlichen Prüfung kaum standhalten dürfte.
Und davon losgelöst, ist nicht ersichtlich, weshalb eine Ausgangssperre überhaupt nötig sein sollte? Die Hochrisikogruppe des SARS-Virus beläuft sich auf kaum 3 % (tatsächlich wohl eher 0,05% der Bevölkerung, von denen wiederum ein erheblich Anteil wegen des sehr hohen Alters in Betreung leben dürfte. Der Rest dieser Gruppe ist im Eigeninteresse zu isolieren. Die übrigen 97-99,5% der Bevölkerung können für sich selbst entscheiden, ob sie das Risiko eine Grippe in Kauf nehmen und ggfs. 2-3 Tage flach liegen oder nicht! SARS ist bereits seit 17 Jahren bekannt – niemand kam 2002/03 auf Idee, die Bundesrepublik abzuschotten und die Straßen waren dennoch nicht voll mit Leichen.
Konzentration und Fürsorge die Risikogruppen und eine gesteigerte Achtsamkeit bei möglichem Kontakt und allgemeine Hygiene sind ausreichend, um dieser Situation Herr zu werden.
Alles andere ist unverhältnismäßig und schon nicht erforderlich.
Vielen Dank für die Anmerkungen. Ich würde auch eher von einer Freiheitsbeschränkung, nicht von einer -entziehung ausgehen, da man ja für Einkäufe etc. die Wohnung verlassen darf. Dennoch halte ich auch dafür eine gesetzliche Rechtsgrundlage für erforderlich. Eine Generalklausel reicht hierfür nicht. Dass der Bundestag in der Lage ist, sehr schnell zu handeln, zeigt sich an dem jüngst verabschiedeten Gesetz zum Kurzarbeitergeld.
Severin Kunisch
Sie schreiben „Auch im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht der Länder gibt es keine Rechtsgrundlage, um eine allgemeine Ausgangssperre zu verhängen.“ Etwa § 27 Abs. 1 OBG NRW sie vor, dass die Ordnungsbehörden zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung Verordnungen erlassen können.
Könnte nicht die drohende Ausbreitung von Corona auf einen Großteil der Bevölkerung eine abstrakte Gefahr im Sinne von § 27 Abs. 1 OBG NRW sein?
19. März 2020 12:55
@ Scalia
Gewiss liegt eine dynamische Lage vor. Jedoch erlaubt § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG nur Beschränkungen „bis die notwendigen Schutzmaßnahmen durchgeführt worden sind“. Schutzmaßnahmen werden jedoch nicht getroffen. Eine Ausgangssperre ist gerade selbst eine Schutzmaßnahme. Ob nur eine Freiheitsbeschränkung vorliegt, ist sicher diskussionswürdig. Jedoch ist zu berücksichtigen, dass die Ausnahmen je massiver die Krankheit sich ausbreitet enger werden. Dies kann dann einen Freiheitsentzug darstellen. Für eine Ausgangssperre braucht es, damit Konformität mit Art. 104 Abs. 2 Satz 1 gewahrt wird klare Regeln des möglichen Ausgangs in Ausnahmefällen sowie bei vollständigen Freiheitsentzug eine Umsetzung des Richtervorbehalts. Ferner ist auch das Gebot der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Bei einer sehr geringen Lethalitätsrate und weitergehend milden Krankheitssymptomen, scheint eine landes/bundesweiteweite Ausgangssperre unverhältnismäßig. Die Exekutive muss sich darauf beschränken Versammlungen aufzulösen und Zusammenrottungen zu vermeiden. Dies kann sie unproblematisch mit den Mitteln des Polizeirechts durchsetzen.
19. März 2020 15:03
@ Samuel „Bei einer sehr geringen Lethalitätsrate und weitergehend milden Krankheitssymptomen, scheint eine landes/bundesweiteweite Ausgangssperre unverhältnismäßig. Die Exekutive muss sich darauf beschränken Versammlungen aufzulösen und Zusammenrottungen zu vermeiden. Dies kann sie unproblematisch mit den Mitteln des Polizeirechts durchsetzen.“
Fernab juristischer Diskussionen bitte ich einfach mal den Stand der virologischen Forschung zur Kenntnis zu nehmen. Jeder nennenswerte Virologe sieht eine absolute Minimierung des sozialen Kontakts als erforderlich an, ansonsten haben wir hier schnell italienische Verhältnisse mit Triage und übervollen Krematorien. Die Letalitätsrate wird mit Sicherheit demnächst rapide ansteigen, auch das ergibt sich aus virologischen Untersuchungen. In diesem Feld haben Juristen keine Expertise, sondern habe diese zur Kenntnis zu nehmen und in der Rechtsanwendung entsprechend zu berücksichtigen. Hinsicht des Wahrscheinlichkeitsgrades ist noch auf eine Entscheidung des VG Bayreuth hinzuweisen: „Es erscheint sachgerecht, einen am Gefährdungsgrad der jeweiligen Erkrankung orientierten, „flexiblen“ Maßstab für die hinreichende (einfache) Wahrscheinlichkeit zugrunde zu legen (vgl. zum Ganzen BVerwG, U.v. 22.3.2012 – 3 C 16/11 – juris).“ – abrufbar unter https://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/Y-300-Z-BECKRS-B-2020-N-3610?hl=true
21. März 2020 23:19
Wie weit die Letalitätsrate steigt ist kein taugliches Argument, gerade nach Ansicht der Virologen.
In Deutschland ist sie gerade außergewöhnlich niedrig, wahrscheinlich weil zum einen die Behandlungskapazitäten besser sind, die Luft weniger verunreinigt ist, vor allem aber weil Deutschland umfassend getestet hat, also entsprechend viele unproblematische Fälle dabei hatte. Das ist der Stand.
Beide Voraussetzungen sind in China und Italien nicht gegeben. In Italien werden derzeit offenbar nur noch Leute getestet, die ins Krankenhaus kommen, was diese aufgrund er begrenzten Kapazitäten nur noch tun, wenn sie bereits Atemnot haben. Das erzwingt notwendig eine höhere Letalitätsrate.
In der Tat wird deswegen die Letalitätsrate demnächst rapide steigen, weil nämlich die Testkapazitäten schwinden, die Labors sind überlastet. Folglich werden Leute, die keine Symptome zeigen weniger oder gar nicht getestet, was bedeutet, dass aufgrund bloßer Mathematik die schwierigen Fälle und damit auch die Letalitätsrate steigen. Das sagt aber nichts aus, sondern ist ein statistisches Artefakt.
Zweifelhaft ist, ob das bedeutet, dass die Exekutive sich zwingend auf weniger einschränkende Maßnahmen beschränken muss, wie Samuel meint.
Aber man kann eben nicht verhehlen, dass ein massiver Grundrechtseingriff vorliegt und der muss gerechtfertigt sein. Es stimmt zwar, dass die Minimierung sozialer Kontakte als erforderlich und als Zielstellung angesehen werden um die Ausbreitung weit genug zu verlangsamen, damit das Gesundheitssystem durchhält. Aber auch dieses Ziel muss gegen den entsprechenden Eingriff abgewogen werden. Letztlich muss auch die Frage gestellt werden, ob die Ausgangssperre erforderlich ist, um das besagte Ziel zu erreichen.
Dresden beispielsweise hat laut RKI-Dashboard, gerade geprüft, 65 Fälle, laut Radio Dresden 108 Fälle, bei einer Bevölkerung von 550.000, also sind 0,02 % der Bevölkerung bekannt infiziert. Dann stellt sich in der Tat die Frage der Notwendigkeit, denn die Frage die Maßnahmen der Staatsregierung Sachsen, sind ja auch noch keine 3 Tage alt. Eine Wirkung kann sich noch nicht messbar entfaltet haben, denn die Virologen gehen davon aus, dass jedenfalls jene Tests, die Antikörper messen am Anfang nach der Infektion nicht anschlagen (naturgemäß), was dann bedeutet, dass die nunmehr erfassten Fälle sich vor Inkraftreten der Maßnahmen der Staatsregierung infiziert haben. Die Frage der Verhältnismäßigkeit lässt sich dann berechtigt stellen. Gerade in Dresden sieht es so aus, also ob die gesamte Bevölkerung wegen einer Gruppe Unbelehrbarer „bestraft“ wird. Und genau da kommen wir wieder zu den Maßnahmen, die Samuel beschrieben hat …
19. März 2020 15:12
Ich muss mich den Ausführungen von Samuel anschließen. Sind Geschäfte, Postfilialen, Ärzte, und alle anderen aufsuchbaren Institutionen geschlossen, was vor allem zur Nachtzeit und am Sonntag gegeben ist, liegt de facto ein vollständiger Freiheitsentzug vor. Die Person ist somit in ihrer Bewegungsfreiheit nach außen vollständig eingeschränkt. Besonders bei kleinen Wohnungen (Heime, Werks- und Studentenwohnungen) ist dies vollkommen unverhältnismäßig und bedarf zusätzlich des Richtervorbehalts. Corona hin oder her. Am Ende leben wir in einem Rechtsstaat der für massive Maßnahmen stets eine Rechtsgrundlage braucht, die hier nicht gegeben und auch nicht denkbar ist.
Eine Freiheitsentziehung liegt nicht schon dann vor, wenn das Leben durch die jetzt notwendigen Schließungen ungemütlicher wird. Die ständige Rspr. des BVerfG ist hier mehr als eindeutig: Die Freiheitsentziehung als schwerste Form der Freiheitsbeschränkung (vgl. BVerfGE 10, 302 ) liegt dann vor, wenn die – tatsächlich und rechtlich an sich gegebene – Bewegungsfreiheit nach jeder Richtung hin aufgehoben wird (vgl. BVerfGE 94, 166 ; 105, 239 ).
19. März 2020 15:29
[…] Landratsamt Tirschenreuth stützt die Ausgangssperre für Mitterteich auf § 28 I 2, 1 IfSG. Anika Klafki hat gestern aber überzeugend dargelegt, wieso die in S. 2 erwähnte Befugnis der Behörden, […]
Mein Sohn ist 4 Jahre alt. Er ist geschäftsunfähig und wird nicht einkaufen, tanken oder Medikamenten in der Apotheke kaufen. Da keine der Ausnahmen in naher Zukunft zutreffen werden, liegt bei ihm eine vollständige Aufhebung der Bewegungsfreiheit vor. Ihm würde dann unter Androhung des unmittelbaren Zwangs das Verlassen der Wohnung verboten, was einen Freiheitsentzug darstellt.
Das Verbieten des Verlassen der Wohnung ist keine „Ungemütlichkeit“. Die Rechtsprechung ist mir bekannt und sie ist hier auch zutreffend. So ist das Verbot einen Raum zu verlassen und dessen Durchsetzung mit Maßnahmen des Vollstreckungsrechts eine faktische Aufhebung der Bewegungsfreiheit in alle Richtungen. Dass es Ausnahmen gibt, mag dies etwas abmildern, jedoch sind die nicht immer einschlägig. Eine Person für die die Ausnahmen nicht zutreffen können, ist faktisch vom Verlassen eines abgeschlossenen Raums vollständig behindert. Deswegen mag nicht in jedem Fall eine Freiheitsentziehung vorliegen. Sie ist bei 82 Millionen Menschen bei einem sicher gegeben.
Ahoi, in welchem Verhältnis steht § 16 Abs. 1 Satz 1IfSG zur individuellen Ausgangssperre nach § 28 Abs. 1 Satz 2 HS 2 IfSG?
Läßt sich daraus eine notwendige Maßnahme zur Abwendung von (drohenden) Gefahren für die Allgemeinheit z.B. in Form einer Ausgangssperre ableiten?
20. März 2020 09:02
Noch ein kleiner Nachtrag: Derzeit werden die Ausgangssperren einfach auf § 28 I 1 und 2 IfSG gestützt. Das ist mit Blick auf die unterschiedlichen Bußgeld- und Strafdrohungen problematisch. Für Maßnahmen nach § 28 I 1 IfSG sieht § 73 Ia Nr. 6, II IfSG ein Bußgeld von bis zu 25.000 Euro und nur im Falle von Vorsatz und Weiterverbreitung der Krankheit gem. § 74 IfSG eine Strafdrohnung von bis zu 5 Jahren vor. Zuwiderhandlungen gegen Verfügungen nach § 28 I 2 IfSG können dagegen nach § 75 I Nr. 1 IfSG sofort mit bis zu zwei Jahren Haft bestraft werden. Eine Bußgeldvorschrift gibt es hier nicht. Die derzeitige Praxis, einfach zwei Rechtsgrundlagen für eine gesetzlich nicht geregelte Maßnahme zu nutzen, führt also auch dazu, dass Ahndungen von Verstößen mit Art. 103 II und III GG in Konflikt geraten.
Würdest du nicht auch sagen, dass man die Bestimmtheitsanforderungen in Bezug auf die Regelungsdichte von gefahrenabwehrrechtlichen Eingriffsnormen nicht unabhängig von der Vorhersehbarkeit einer Gefahrenlage und damit der Vorhersehbarkeit etwaig erforderlicher Maßnahmen zu ihrer Abwehr beurteilen kann?
Es kennzeichnet die aktuelle Situation doch in besonderer Weise, dass neben der breiten Öffentlichkeit auch die Politik und sogar die einschlägige Wissenschaft (die Virologie insbesondere) von der jetztigen Gefahrenlage völlig überrascht sind. Die infektionsschutzrechtliche Erforderlichkeit von Ausgangssperren war daher für den Gesetzgeber nicht vorhersehbar. Daher ist es aus meiner Sicht kein schuldhaftes Versäumnis, dass er keine besondere infektionsschutzrechtliche Eingriffsgrundlage für die nun wohl anstehenden Ausgangssperren geschaffen hat. Auf Grund der außergewöhnlichen Umstände steht der Bestimmtheitsgrundsatz in der aktuellen Situation im Hinblick auf Ausgangssperren dem Rückgriff auf auf die infektionsschutzrechtliche Generalklausel meiner Meinung nach nicht entgegen. Zukünftig wird der Gesetzgeber die infektionsschutzrechtilchen Ermächtigungsgrundlagen aufgrund der besonderen Eingriffsintensität von z.B. Ausgangssperren an die neue Gefahrenlagen auf Grundlage der neuen Erkenntnisse anpassen müssen. Insofern bin ich aber der Meinung, dass ein sofortiges gesetzgeberischen Handeln rechtlich nicht geboten, sondern lediglich möglich ist.
20. März 2020 23:15
Danke für diesen Kommentar. Auch ich stimme dem zu. Im ursprünglichen Betrag, der grundsätzlich gut aufgebaut ist wird mir zu sehr der historische Wille des Gesetzgebers bemüht und zu wenig mit Sinn und Zweck der Norm argumentiert. Ich denke auch, dass hier eine andere Auslegung des Gesetztes zum tragen kommen wird und meiner Ansicht nach vermutlich über § 32 IfSG i.V.m. § 28 IfSG eine Ausgangssperre erlassen wird. Zwar ist die Frage nach ausreichender Bestimmtheit durchaus gerechtfertigt, aber ich glaube wir werden erleben wie im Rahmen der Rechtsfortbildung festgestellt werden wird, dass eine solche Generalklausel in einem für die gegenwärtige Situation spezifischen Gesetz durchaus unter Abwägung der Verhältnismäßigkeit auch zu solch weitgehenden Eingriffen in Grundrechte berechtigt. Insbesondere wird dabei auch zu berücksichtigen sein, dass durch den Eingriff selbst Schutzgüter des Art. 2 GG, Leib und Leben gerettet werden sollen. Diese stehen in der Rangfolge der Rechtsgüter vor der Freiheit.
21. März 2020 17:19
Ich sehe es auch so, dass die in der Natur – auch einer spezialgesetzlichen – Generalklausel wie § 28 Abs. 1 S. 1, 2 InfSchG liegende Unbestimmtheit es gebietet angesichts der außergewöhnlichen Eingriffsintensität der gegenwärtig schon angeordneten und diskutierten freiheitseinschränkenden Maßnahmen auch über die verfassungsrechtlichen Bestimmtheit der Norm kritisch nachzudenken und sachlich miteinander diskutieren. Ich meiner aber, dieses Nachdenken kann aus sehr guten Gründen zu der verfassungsrechtlichen Bewertung führen, dass die zuständigen Behörden die hier diskutierten Maßnahmen angesichts der Unverhersehbarkeit der jetztigen Gefahrenlage auf § 28 Abs. 1 S. 1 InfSchG als Generalklausel stützen können. Selbst wenn man zu dem gegenteiligen Ergebnis tendiert und aufgrund der Unbestimmtheit der Generalklausel Bedenken an der Verfassungsmäßigkeit hat, muss man sich doch argumentativ mit der Frage auseinandersetzen, ob der Gesetzgeber des InfSchG eine epidemologische Gefahrenlage wie die jetzige vorhergesehen hat bzw. inwieweit sie für ihn vorhersehbar war. Soweit ich das überblicke, hatte der Gesetzgeber des InfSchG eine solche Gefahrenlage nicht konkret im Blick. Angesichts der Überraschung selbst in Fachkreisen (z.B. unter Virologen) tendiere ich zudem stark dazu, dass sie auch nicht vorhersehbar war.
Aus meiner Sicht lässt sich kein überzeugender verfassungsrechtlichen Maßstab für die Bestimmtheit von gefahrenabwehrrechtlichen Eingriffsermächtigungen bilden, der unabhängig von der Vorhersehbarkeit etwaig erforderlicher Maßnahmen der Gefahrenabwehr auskommt. Dieser muss allein schon deshalb von großem Gewicht sein, weil der Gesetzgeber schlicht und ergreifend nur dasjenige konkret regeln kann, was er vorhersehen kann. Zu kurz greift es aus meiner Sicht daher, aus Eingriffsintensität einer Maßnahme allein die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit an die Eingriffsermächtigung abzuleiten.
Neben der Vorhersehbarkeit und der Eingriffsintensität halte ich zudem für einen relevanten Aspekt, inwieweit aufgrund der Eigenart einer Maßnahme Rechtschutz nicht nur theoretisch, sondern auch praktisch möglich ist. Je weniger es Betroffenen möglich ist insbesondere gerichtlichen Rechtsschutz einzuholen, desto höher sind die Bestimmtheitsanforderungen. Die als „Ausgangsbeschränkungen“ und „Ausgangssperren“ diskutierten Maßnahmen sind bei unbestritten enormer Eingriffsintensität immerhin offen, so dass jede*r seine*ihre Betroffenheit erkennen kann und damit ihre Rechtmäßigkeit im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes verwaltungsgerichlich überprüfen kann. Auf Grundlage der noch aktuellen infektionsschutzrecchtlichen Rechtslage dürfte hier die Musik in erster Linie auf der Ebene der Verfältnismäßigkeit spielen.
Etwas anderes gilt dementsprechend für das vom Gesetzgeber zukünftig geänderte InfSchG. Ändert der Gesetzgeber – wie es das Gesundheitsministerium wohl antrebt – das InfSchG kurzfristig, muss er sich deshalb strengeren Bestimmheitsanforderungen stellen, weil er die gegenwärtge Gefahrenlage und damit auch die in Betracht kommenden Maßnahmen der Gefahrenabwehr vor Augen hat.
[…] auf den Corona-Virus fallen immer drastischer aus. Mittlerweile stehen auch in Deutschland Ausgangssperren zur Debatte. Auch die Hochschulen reagieren und verlegen den Vorlesungsbeginn des Sommersemesters […]
Danke für den spannenden Beitrag. Ich teile die Auffassung, dass § 28 IfSG gerade völlig überdehnt wird, mehr dazu unter: https://verfassungsblog.de/corona-entschaedigungsrechtlich-betrachtet/?unapproved=799597&moderation-hash=23c16ca2563985be6e722751e74f961d#comment-799597
Maßnahmen mit Breitenwirkung können mE auf § 32 IfSG gestützt werden. Ob hiervon auch Ausgangssperren erfasst sein können, erscheint Zweifelhaft. Freiburg hat sich – mE wohl rechtswidrig – hierfür auf § 28 I IfSG berufen.
21. März 2020 11:45
Sehr geehrte Frau Dr. Klafki,
die Diskussion unter Ihrem Beitrag zeigt zwar, dass hier – wie für uns Juristen wohl üblich – es immer diametrale Rechtsauffassungen gibt. Meinerseits halte ich Ihre Einschätzung für sehr gut begründet und inhaltlich überzeugend. Auch wir hier in Dresden sind jetzt von einer eingeschränkten Ausgangssperre betroffen. Die konrete Verfügung finden Sie hier:
Da ich mich fast ausschließlich im Zivilrecht bewege sind meine verwaltungs- und verfassungrechtlichen Kenntnisse nur noch auf Grundlagen beschränkt, sodass ich gerne auf Ihre augenscheinlich vorhandene Expertise bei der Einordnung nachfolgender allgemeiner Rechtsgedanken zurückgreifen würde. Dabei drängen sich mir einerseits Fragen dazu auf, ob nicht auch unter Abwägungsgesichtpunkten in der derzeitigen Handlungsweise erhebliche Defizite zu finden sind. Dazu habe ich mir in schlichten Worten folgende Gedanken gemacht:
1. Sind die angeordnete Maßnahme verhältnismäßig, da mildere Mittel möglich scheinen:
• Die angeordneten Maßnahmen (insbesondere die Ausgangssperren) werden immer inversiver, obwohl auch die bereits erlassenen Maßnahmen genügen würden, um größere Versammlungen im öffentlichen Raum zu unterbinden?
• Es erscheint milderParkanlagen und andere öffentliche Einrichtung entsprechenden Nutzungsmaßgaben zu unterwerfen und diese bei Verstößen durchzusetzen?
• Bestehen gerade bei regional sehr eingeschränkten Sperren Zweifel an deren Nutzen. Die Trabantenstädte von Dresden haben z.B. keine weiterführenden Maßnahmen verfügt. Dementsprechend kommt es jetzt in diesen Orten oder im Anschluss in der Arbeit zu entsprechenden Kontakten
2. Die Maßnahme scheinen vielfach auch an unzureichender Berücksichtigung diverse entscheidungsrelevanter Tatsachen und damit an ungenügender Abwägung zu leiden.
• So gibt es nach den öffentlichen Stellungnahmen diverser Virologen, keine neuen Erkenntnisse, die Ausgangssperren rechtferigen würden
• Es erfolgt scheinbar keine Berücksichtigung der Folgen der Ausgangssperren:
o So konnte ich bisher in keiner Begründung finden, dass die unmittelbare psychische Belastung der Personen insbesondere bei Einzelhaushalten, aber auch in Personengruppen durchdacht worden wäre.
o Ebenso kann ich nicht erkennen, dass die wirtschaftliche Bedeutung erfasst und bei der Entscheidung berücksichtigt worden wäre. Ausgangssperren bedeuten noch weitere Einschnitte für Geschäfte und Gastronomen, denen eine differenziertere und damit bessere Maßanahme Spielräume belassen hätte. So entzieht man den übrigen Menschen die Möglichkeit deren Angebot – unter milderen Auflagen – zu nutzen, und diese damit wirtschaftliche zu stützen.
o Auch die daraus resultierenden mittelbaren psychischen Belastung in Folge der wirtschaftlichen Existenzängste oder gar des Verlusts derselben, werden in keiner der Entscheidung benannt.
o Zudem wird auch die Gefahr für die körperliche Unversehrtheit in Folge der diversen psychischen Belastungen nicht thematsiert. Gleichzeitig häufen sich aber Berichte, wonach z.B. Frauenhäuser davon ausgehen, dass in Folge der Ausgangssperren die Fälle häuslicher Gewalt deutlich zunehmen werden. Ebenso liegen Deppressionen und suizidale Gedanken in Folge von Isolation und Verlust der wirtschaftlichen Existenz mehr als nahe.
• Zuletzt findet sich auch in keiner der mir bisher bekannten Verfügungen eine Erläuterung, warum die Eindämmung verbunden mit den inversiven Maßnahmen alternativlos sei. Verschieden Virologen empfehlen stattdessen ein Taktik der gezielten Infizierung zu Immunisierung. Unabhängig von der Frage, wer fachlich recht haben sollte, dürfte auch dieser Punkt doch zumindest in Abwägung einzubziehen sein.
4. Stellt sich mir die Frage, ob in Verordnungen für einzelne Städt nicht ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz liegt. Was rechtfertigt es z.B. in Dresden stärker freiheitsbeschneidend zu agieren als in Leipzig oder Hamburg.
Zum Anderen halte ich es für äußerst relevant, welche Folgen für den Fall drohen, dass diese Verfügungen rechtswidrig waren und ebenso, ob auch dann Entschädigungsansprüche bestehen, wenn sich die Auffassung durchsetzen sollten, das die Maßnahmen rechtmäßig waren. Dazu fand ich zunächst den Artikel, den auch schon ein anderer Kommentator hier verlinkt hat:
https://verfassungsblog.de/corona-entschaedigungsrechtlich-betrachtet/?unapproved=799597&moderation-hash=23c16ca2563985be6e722751e74f961d#comment-799597
Darüber hinaus könnte vielleicht eine analoge Anwendung von § 56 IfSG eine rechtliche Lösung für die wirtschftlichen Nachteile sein. Dies gilt zumindest dann, wenn man entgegen Ihrer Ausführungen und meiner Meinung davon ausgeht, dass § 28 IfSG eine ausreichende Gesetzesgrundlag wäre. Denn wenn eine auf einer konkreten Gefahr basierende Quarantäne eine Entschädigung zur Folge hat, muss dies doch erst recht gelten, wenn bei Personen eine lediglich abstrakte Gefahr besteht und deshalb eine Ausgangsperre verhängt wird. Unabhängig davon denke ich, dass § 56 IfSG ein weitere Indikator dafür ist, dass § 28 IfSG keine taugliche Rechtsgrundlage darstellt. Wenn der Gesetzgeber eine Entschädigung dafür vorsieht, dass jemand wegen einer konkreten Gefahr in Quarantäne gestellt werden kann, dann hätte er erst Recht eine Entschädigung vorsehen müssen, wenn jemand trotz geringeren oder eben nur abstrakten Risikos den faktisch gleichen Maßnahmen ausgesetzt wird.
Ich würde mich sehr freuen, wenn Sie sich mit meinen Überlegungen auseinandersetzen und diese auch kritisch beleuchten würden. Das Gleiche gilt für alle anderne Kommentatoren, die sich auf sachlicher Ebene damit befassen möchten.
Die Kreisverwaltung Südwestpfalz hat auch eine Allgemeinverfügung mit einer umfangreichen Ausgangssperre erlassen. Die nicht eindeutige Formulierung einiger Regelungen halte ich nebenbei auch für Verstöße gegen das Bestimmtheitsgebot. Interessanterweise am selben Tag, als das Ministerium eine Verordnung erließ, wonach gem. § 3 derartige Allgemeinverfügungen von den unteren Behörden nur im Einvernehmen mit dem Ministerium erlassen werden dürfen.
In Deutschland entwickelt sich daher auch derzeit ein regelrechter kleinstaaterischer Flickenteppich mit den unterschiedlichsten Regelungen. Einige „Lokalfürsten“ wollen hier wohl auch zunehmend die anderen mit Maßnahmen überbieten. Über die Frage der Verhältnismäßigkeit macht sich angesichts dieser Hysterie aber kaum noch jemand Gedanken. Es wäre dringend notwendig, dass ein Jurist oder Bürgerrechtler hiergegen Eilanträge beim BVerfG einreicht!
22. März 2020 07:26
Hallo Frau Klafki,
Ich habe gerade Ihren m.E. ganz zutreffenden Beitrag auf Facebook in der Gruppe des Kölner Anwaltvereins Juranotalone verlinkt. An die Kritiker dieser Rechtsauffassung: Wir dürfen auch in einer Krise wie dieser den Rechtsstaat nicht aufgeben und möglicherweise allein vom Ergebnis her denken.
In Sachsen gilt seit heute eine weitreichende Ausgangssperre, auch wenn diese als „Ausgangsbeschränkungen“ firmieren. So ist es – sofern man nicht mit Personen des eigenen Hausstandes (maximal fünf!) unterwegs ist – nur noch gestattet, allein das Haus zu verlassen für die allgemein bekannten Ausnahmen (Arbeit, Arzt, EInkaufen) sowie für „Bewegung an der frischen Luft im Umfeld des Wohnbereichs“. Das bedeutet, dass alleinlebende Alleinstehende von jeglicher Form des sozialen Miteinanders abgeschnitten sind, sofern dies nicht fernmündlich passiert. Unklar ist, was das „Umfeld des Wohnbereichs“ sein soll. Der Park nebenan wid noch darunter fallen. WIe weit darf ich mich dann aber von meiner Wohnung entfernen. Zudem wird es nach dem Wortlaut der Allgemeinverfügung denjenigen, die in einer einfachen Wohngemeinschaft wohnen (sich also eine Wohnung teilen), untersagt, gemeinsam das Haus zu verlassen. Absolut unklar ist mir, warum Sachsen einen solchen – unverhältnismäßigen – Sonderweg gehen muss, nachdem gestern zumindest eine Zweipersonengrenze zwischen Bund und Ländern vereinbart wurde.
24. März 2020 10:15
[…] auf diesem Blog und auf dem Verfassungsblog: Alle bisher dazu veröffentlichten Beiträge (vgl. hier, hier, hier und hier) sind sich darin einig, dass § 28 I 2 aE IfSG jedenfalls für […]
24. März 2020 17:50
Das VG München zwei Anträgen auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung stattgegeben.
http://www.vgh.bayern.de/media/muenchen/presse/pm_2020-03-24.pdf
Sehr geehrte Frau Klafki,
vielen Dank für ihren grundlegenden Beitrag zur Sachdebatte. Anbei setze ich mich mit ihrer Argumentation auseinander, vertrete aber selbst eine Gegenauffassung. Link: https://seylaw.blogspot.com/2020/03/warum-28-abs-1-s-1-des.html
Ass. iur. Marcus Seyfarth, LL.M.
27. März 2020 14:12
[…] Anika: Corona-Pandemie: Ausgangssperre bald auch in Deutschland? (juwiss.de, […]
[…] S. 8f.; Rechtsgrundlage – Art. 8 Abs. 2 GG! – im Infektionsschutzgesetz, z.B. bei Kießling und Klafki) großzügig außer Betracht, lassen sich in materieller Hinsicht folgende […]
[…] am Infektionsschutzgesetz vorgenommen. Damit versuchte er, einige Schwachstellen zu beseitigen, die Anika Klafki hier aufzeigte. Unter anderem war eine Änderung des § 28 Abs. 1 IfSG vonnöten. Die Reform ist […]
5. April 2020 14:59
[…] Corona-Pandemie: Ausgangssperre bald auch in Deutschland? […]

References: Art. 10
de lege ferenda
 § 32
 § 32
 § 32
 Art. 80
 § 28
 § 28
 § 31
 § 239
 § 25
 § 28
 § 28
 Art. 104
 § 32
 Art. 104
 § 32
 Art. 73
 Art. 104
 Art. 1
 Art. 20
 § 28
 § 28
 § 16
 § 27
 § 27
 § 28
 Art. 104
 § 28
 § 16
 § 28
 § 28
 § 28
 § 73
 § 74
 § 28
 § 75
 Art. 103
 § 32
 § 28
 Art. 2
 § 28
 § 28
 § 28
 § 32
 § 28
 § 56
 § 28
 § 56
 § 28
 § 3
 § 28
 Art. 8
 § 28