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1 DA ROMA A NIZZA. LIBERTÀ ECONOMICHE E DIRITTI SOCIALI FONDAMENTALI NELL UNIONE EUROPEA di STEFANO GIUBBONI Professore associato di diritto del lavoro nel1 Università di Firenze SOMMARIO: I. Introduzione I1 Trattato di Roma La crisi del modello delle origini L Atto Unico europeo, la Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori e il Trattato di Maastricht Il Trattato di Amsterdam La Carta di Nizza e I indivisibilità dei diritti fondamentali La Carta di Nizza e i diritti sociali La Carta di Nizza come.soft luw paracostituzionalen La Carta di Nizza e la «protezione a più livelli» dei diritti (sociali) fondamentali nell Unione europea Conclusioni: verso la piena costituzionalizzazione dei diritti sociali fondamentali nell ordinamento dell unione. 1. Introduzione. La lenta affermazione - la «faticosa marcia>> (Veneziani 2000), come è stato recentemente scritto quasi a voler evocare l immagine d una perigliosa anabasi - dei diritti sociali fondamentali nell ordinamento dell unione europea segue un percorso non lineare, che s intreccia strettamente con le profonde trasformazioni subite, dalle origini ad oggi, dalla costituzione economica comunitaria. La generale assenza di riferimenti alla protezione dei diritti fondamentali nel Trattato di Roma del 1957, come in quello di Parigi del 1951, viene di solito ricondotta a tre ragioni principali (cfr., più di recente, Chiti 2002). Innanzi tutto, alla convinzione - presto smentita dai fatti - che un organizzazione di tipo economico e funzionale, come la Comunità, non avrebbe avuto «alcuna possibilità di incidenza sui diritti umani>> (Jacobs 2001, p. 332). In secondo luogo, alla effettiva mancanza di esigenze di protezione che - prima dell opera di costituzionalizzazione dei trattati da parte della Corte di giustizia - non potessero considerarsi già adeguatamente soddisfatte dagli ordinamenti (costituzionali) nazionali. Nel rigoglio costituzionale degli anni di fondazione delle Comunità, l affermazione, da parte di tutti gli Stati membri, di un «coerente sistema costituzionale di riconoscimento dei diritti fondamentali >> (Chiti 2002, p. lo), unitamente ai nuovi traguardi conseguiti in seno al Consiglio d Europa con la Convenzione di Roma,
2 IO STEFANO GIUBBONI poteva essere considerata una garanzia più che sufficiente anche nei confronti delle istituzioni comunitarie (v. Cartabia 2001a, p. 345). I1 silenzio dei trattati in materia può essere infine imputato anche alla probabile (e comprensibile) diffidenza dei fondatori nei confronti dei rischi di espansione delle competenze e dei poteri delle neonate autorità sovranazionali (in primis, della Corte di giustizia), rischi che l esperienza storica insegnava essere in qualche modo immanenti alla codificazione di qualunque nuovo BilZ of Rights (cfr. Weiler 1986; e v. altresì la classica lezione di Kahn-Freund 1979). L assenza di riferimenti ai diritti sociali, oltre che poggiare su tali ragioni di carattere generale, può essere messa altresì in relazione con l idea, senza dubbio presente nei Rapporti Ohlin e Spaak, che la creazione del mercato comune avrebbe solo rafforzato le capacità di effettiva garanzia di tali diritti da parte degli Stati membri, senza pregiudicare il livello di protezione da questi autonomamente assicurato all interno dei rispettivi sistemi. Questo contributo si propone di illustrare le ragioni della lenta (e ancora non compiutamente realizzata) affermazione di un espressa protezione dei diritti sociali fondamentali da parte dell ordinamento comunitario. Verrà in particolare argomentato che l esigenza di una specifica protezione comunitaria dei diritti sociali fondamentali nasce a seguito della crisi del modello accolto dai Trattato di Roma sulla scorta del Rapporto Spaak e del progressivo prevalere delle dinamiche dell integrazione negativa e dei suoi potenziali effetti di destrutturazione dei sistemi nazionali di Welfare State (par. 2.1 e 2.2). Largamente elusa o addirittura frustrata dalla Carta comunitaria del 1989 e dal Trattato di Maastricht (par. 3.1), tale esigenza ha trovato una prima importante risposta nel Trattato di Amsterdam (par. 3.3). La Carta dei diritti fondamentali dell unione europea segna, ad oggi, sulla scia tracciata dal Trattato di Amsterdam, l ultima tappa di un processo ancora in fieri e aperto nei possibili esiti finali, ma già produttivo di importanti e tangibili effetti (par. da 4.1 a 4.4). Affermando il principio della indivisibilità e della parità di valore dei diritti sociali e delle libertà economiche nel sistema comunitario, la Carta di Nizza rafforza le radici costituzionali dei <<modello sociale europeo», indicando in esso uno dei tratti fondamentali della specifica identità politica dell unione. Le prospettive di riequilibrio sostanziale tra valori sociali e valori economici in tal modo (ri)aperte, potranno peraltro realizzarsi nella loro compiutezza solo quando la Carta, secondo un programma solo in parte delineato ed ancora gravido di profonde incertezze politiche e istituzionali, dovesse fare il suo formale ingresso nei corpo dei trattati, auspicabilmente nella prima parte di un futuro <<trattato costituzionale >> dell Unione europea (par. 5) I1 Trattato di Roma. L originaria assenza di qualsivoglia riferimento ai diritti fondamentali nei trattati istitutivi non poteva essere considerata (e non è stata, infatti, inizialmente percepita) come una lacuna dell ordinamento comunitario (cfr. Weiler 1985, p. 139 ss.).
3 DA ROMA A NIZZA. LIBERTÀ E DIRITTI NELL UNIONE EUROPEA 11 Prima della fase <<eroica» (Weiler 1999, p. 19 ss.) della giurisprudenza della Corte di giustizia e della <<quieta rivoluzione >> (ancora Weiler 1994) da questa compiuta con la costituzionalizzazione dei trattati a partire da Vun Gend en Loos e Costa2, il bisogno di protezione dei diritti fondamentali nella stessa sfera di incidenza del diritto comunitario poteva, infatti, dirsi pienamente soddisfatto dalle costituzioni nazionali degli Stati fondatori, tutti aderenti, del resto, alla Convezione di Roma per la salvaguardia dei diritti e della libertà fondamentali e, più tardi, per quanto qui più conta, alla Carta sociale europea. Lo stesso poteva ovviamente dirsi per i diritti sociali. Per la prima volta affermati, sia pure con enfasi e sensibilità molto diverse, dalle costituzioni postbelliche degli Stati membri (cfr., per tutti, Mengoni 1998; Luciani 1995), essi potevano contare sulla protezione accordata, con crescente intensità, dagli ordinamenti nazionali, senza possibilità, almeno nelle astratte previsioni dei padri fondatori, di venire compressi dalle dinamiche dell integrazione comunitaria. I trattati istitutivi - garantendo la graduale integrazione delle economie degli Stati membri - avrebbero anzi favorito, nelle intenzioni dei conditores comunitari, la loro protezione effettiva, rafforzando le dinamiche di sviluppo materiale che costituiscono la precondizione sostanziale per il soddisfacimento soprattutto dei diritti sociali di ripartizione. Nell economia politica del Trattato di Roma - così come illustrata dai rapporti Ohlin e Spaak - la sostanziale mancanza di specifiche competenze della Comunità in materia sociale non sembra, perciò, poter essere riduttivamente addebitata alla pretesa <<frigidità» (Mancini 1988) dimostrata dei padri fondatori rispetto a questi temi. Le preoccupazioni sociali ebbero in realtà un peso rilevantissimo nella negoziazione dei trattati istitutivi (cfr. Milward 2000, p. 196 ss.). La marginalità delle disposizioni sociali dei trattati di Parigi e di Roma, e la loro indiscutibile ancillarità rispetto agli scopi dell integrazione mercantile, dipesero certo da una buona dose di ottimismo liberale sulle virtù di spontanea parificazione nel progresso attribuite dai padri fondatori alla mano invisibile dell istituendo mercato comune. Esse tuttavia si spiegano anche, e forse soprattutto, con la ferma volontà di preservare quanto più possibile all interno del perimetro della ricostituita sovranità (democratica) nazionale quella prioritaria sfera d intervento pubblico che coinvolge l insieme delle istituzioni dello Stato sociale (rinvio a Giubboni 2001a, p. 4.4 ss., e 2002, p. 55 ss.). L idea - detto in estrema sintesi - era che istituti così centrali nei patti costituzionali sottoscritti all indomani della guerra, ed anche così cruciali nella rifondazione e nella rilegittirnazione democratica dello Stato nazionale, dovessero essere protetti dalle più aspre dinamiche concorrenziali potenzialmente accese dal mercato comune. Un tale fine, però, sarebbe stato raggiunto spontaneamente, grazie all armonizzazione nel progresso dei sistemi sociali <<naturalmente )> indotta dal funzionamento del mercato comune e, quindi, salve limitate eccezioni, senza la necessità di dotare la Comunità di specifiche competenze sociali. CGCE, causa 26/62, in Racc., 1963, 3. CGCE, causa 6/64, in Racc., 1964, 585.
4 12 STEFANO GIUBBONI In un contesto del genere, il riconoscimento dei diritti (sociali) fondamentali nei trattati poteva perciò apparire relativamente superfluo. L omissione di riferimenti agli stessi poteva anzi apparire, come ricordato, nello stesso tempo utile e opportuna, in quanto avrebbe potuto contribuire a scongiurare la minaccia di una surrettizia espansione dei poteri attribuiti alla nuova Comunità, ove si fosse tenuto presente il nesso, esemplarmente comprovato dall esperienza storica del federalismo americano, tra l enunciazione di un Bill ofliights e l estensione delle competenze «centrali D a scapito delle unità statali nazionali La crisi del modello delle origini. La lacuna emerge solo più tardi, quando l affermazione delle dottrine costituzionali dell effetto diretto, della supremazia del diritto comunitario e dei poteri impliciti, nel materializzare comunque quella <<minaccia», rischia, ove non compensata dallo sviluppo di adeguate forme di garanzia a livello sovranazionale, di lasciare pericolosamente scoperto l essenziale nodo della protezione dei diritti fondamentali da parte della Comunità europea. L esigenza dell affermazione di adeguate forme di protezione, ed in specie del riconoscimento di un catalogo espresso di diritti sociali effettivamente garantiti a livello comunitario, da un lato, quindi, segue e asseconda l analoga esigenza ben presto postasi sul piano più generale, ma dall altro risponde a una logica sua propria, che dà conto della specificità della problematica dei diritti sociali nell ambito dell unione. La progressiva affermazione di un sistema pretori0 di protezione comunitaria dei diritti fondamentali - elaborato e progressivamente affinato dalla Corte di giustizia a partire dalla fine degli anni Sessanta 3 in risposta alle forti sollecitazioni in tal senso provenienti soprattutto dalle corti costituzionali tedesca e italiana (v., per tutti, Mancini 1989) -, se, infatti, da un iato è in qualche modo riuscita a colmare la lacuna sopravvenuta per i diritti e le libertà civili ed economiche della tradizione liberale, dall altro non ha saputo fornire adeguate risposte sullo specifico versante dei diritti sociali. I1 linguaggio dei diritti fondamentali, gradualmente evolutosi e articolatosi nella giurisprudenza della Corte di giustizia in un dialogo sempre più intenso con le corti nazionali, non ha, infatti, toccato che marginalmente i diritti sociali (cfr. De Bfirca 1995; Poiares Maduro 2000). Esso ha riguardato essenzialmente i diritti della <<prima generazione» (Pagano 1996): la tematizzazione della dimensione sociale comunitaria - se si prescinde dalla pur importante eccezione della sfera della parità di trattamento/pari opportunità tra lavoratori e lavoratrici - si è invece svolta prevalentemente al di fuori del linguaggio proprio dei diritti fondamentali (v., però, Lenaerts, Foubert 2002, p. 285). Su tale ultimo piano, quella giurisprudenza ha, anzi, paradossalmente finito per aggravare il de$cit di tutela comunitaria, laddove ha più immediatamente esposto i diritti sociali riconosciuti dagli ordinamenti degli Stati membri alle pressioni della liberalizzazione economica transnazionale (cfr. Sciarra 2002), pressioni amplificate dalla tenden- 11 punto di partenza è costituito dalla celebre sentenza Stuuder, C-29/69, in RaccGC, 1969, 419.
5 DA ROMA A NIZZA. LIBERTÀ E DIRITTI NELL UNIONE EUROPEA 13 ziale attribuzione alle sole libertà economiche, con una forza sconosciuta a molte costituzioni nazionali, dello stutus di diritti fondamentali (v. Poiares Maduro 1998, p. 7 ss.). Lo spill-over delle libertà economiche comunitarie e dei principi dell integrazione mercantile praticamente in ogni area di regolazione pubblica e sociale, così ben reso dalla metafora della <<infiltrazione >> del diritto comune della concorrenza nei diritti del lavoro nazionali (G. Lyon-Caen 1992), ha progressivamente finito per erodere l autonomia dei sistemi nazionali di protezione dei diritti sociali. I1 consolidamento e la promozione delle libertà economiche comunitarie - quali strutture portanti del mercato comune (v. Egan 2001, p. 82 ss.) - sono avvenuti senza uno speculare rafforzamento della dimensione sociale sovranazionale: <<la Corte non è stata in grado di declinare la protezione sociale e del lavoro come obiettivo della Comunità rilevante in quanto tule» (Deakin 1997, p. 130). Volendo fare ricorso a note categorie analitiche, potrebbe dirsi che la sfasatura tra sovranazionalità normativa e intergovematività del processo decisionale si è in tal caso risolta in una specifica asimmetria tra integrazione negativa e integrazione positiva; ciò che ha ridotto le effettive possibilità di protezione dei diritti sociali a livello nazionale, senza che fosse maturata una parallela risposta compensativa sul piano sovranazionale (cfr. Scharpf 1999, p. 74 ss.). «I1 risultato è un ampio divario nello sviluppo delle istituzioni per la realizzazione del mercato e la sua correzione nell economia politica dell Europa integrata» (Streeck 2000, p. 25). Non sorprende, pertanto, che - nella misura in cui le asimmetrie di protezione e, quindi, i rischi di <<collisione >> tra libertà economiche (comunitarie) e diritti sociali (nazionali) si facevano più ampi - la comunità dei giuslavoristi europei sia stata tra le più attive, a partire dalla fine degli anni Ottanta, nel reclamare l urgenza di un espressa costituzionalizzazione dei diritti sociali fondamentali direttamente nel corpo dei trattati istitutivi (v., a mero titolo d esempio, Daubler 1991; A. Lyon-Caen, Simitis 1993; Lord Wedderbum 1995, p. 247 ss.; Sciarra 1996a; Rodriguez-Piiiero, Casas 1996). Né sorprende la circostanza che - accompagnando una linea di riflessione fatta autorevolmente propria dal Comitato di saggi incaricato dalla Commissione CE (1996)- tale comunità abbia offerto i suoi più articolati apporti critici e le sue proposte più significative e qualificate nel 1996, nel corso della conferenza intergovemativa sfociata nel Trattato di Amsterdam4, quando quell urgenza, ormai varato il disegno dell unione monetaria, appariva maggiore. L intento prioritario era quello di porre un freno ai possibili effetti destrutturanti prodotti per via di mera integrazione negativa da un espansione incontrollata delle libertà di circolazione e concorrenza, nello stesso tempo vincolando l emersione di nuovi principi sostantivi di diritto del lavoro comunitario a comuni valori fondamentali, protetti e riconosciuti come diritti di rango pariordinato alle libertà economiche. Si fa riferimento a Blanpain, Hepple, Sciarra, Weiss 1996 (che proponevano di riformulare l art. 117 del Trattato di Roma, inserendovi l enunciazione vincolante di un esteso catalogo di diritti sociali immediatamente azionabili, senza trascurare l esplicitazione di principi direttivi per le politiche di protezione sociale della Comunità e degli Stati membri); e a Bercusson et al (che puntavano invece all integrazione nel TCE della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori insieme al Protocollo e all Accordo sulla politica sociale firmati a Maastricht, onde conseguire con essi, per via legislativa, i principi sostanziali affermati nella prima). V., peraltro, su tale seconda proposta, le considerazioni critiche di Lo Faro 1997.
6 14 STEFANO GIUBBONI Sullo sfondo si poneva anche la delicata questione della necessaria rilegittimazione della Corte di giustizia, pericolosamente esposta ad un uso strumentale delle libertà economiche comunitarie in funzione di smantellamento delle tutele apprestate dagli ordinamenti sociali nazionali (cfr. Simitis 1996). La specificità della problematica sottesa al riconoscimento dei diritti sociali poteva essere in tal senso comunque percepita pur nell ambito della più generale questione della rilegittimazione democratica dell attività di << aggiudicazione costituzionale >> della Corte di giustizia e dello stesso ordinamento comunitario. L inclusione nei trattati di un esaustivo catalogo comunitario avrebbe corretto il vizio di origine d una elaborazione pretoria dei diritti fondamentali sviluppata in funzione prevalentemente strumentale all esigenza dell «effetto utile >> della integrazione mercantile (Coppel, O Neill 1992) e perciò al di fuori di <<un disegno democratico» (Cartabia, pp ), ovviando ai limiti intrinseci al judge rnade law ed al contempo colmando la sua più evidente lacuna L Atto Unico Europeo, la Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori e il Trattato di Maastricht. La Carta comunitaria del 1989 non aveva evidentemente potuto svolgere una tale complessa e ambiziosa funzione, né del resto era stata concepita in questa prospettiva. Proclamata con l ingombrante assenza del Regno Unito, la Carta del 1989 riuniva con <<calcolata imprecisione giuridica» (Rodriguez-Piiiero, Casas 1996, p. 33, in un testo del tutto sprovvisto di efficacia vincolante, diritti, principi e meri obiettivi di politica sociale, non di rado riformulati in termini più deboli di quelli sanciti dalle principali convenzioni dell OIL o dalla Carta sociale europea del 1961 (v. Deakin 1997, pp ). Essa ha potuto costituire un utile base programmatica per le iniziative di politica sociale assunte in una temperie particolarmente sfavorevole dalla Commissione nella prima metà degli anni Novanta, sfruttando gli esigui spazi offerti, prima, dall art. 118A del TCE e, più tardi, - ma sempre col grave limite dell autoesclusione del Regno Unito - dall Accordo sulla politica sociale (APS). Non stupisce, perciò, che la Corte di giustizia abbia fatto riferimento alla Carta del 1989 con estrema riluttanza e parsimonia come ad una possibile fonte di ispirazione per l elaborazione di diritti sociali fondamentali comunitari, giungendo, per di più, nei rari casi, a esiti pressoché sempre negativi (cfr. Baquero Cruz 1998, p. 653; Betten 2001, pp ). Più fruttuoso, al confronto, si è rivelato l utilizzo della Carta come base programmatica della politica sociale comunitaria nei primi anni Novanta. Ma, anche su questo piano, si sono inevitabilmente scontati tutti i limiti derivanti dall esiguità delle basi di azione offerte dall Atto Unico Europeo (AUE) a fronte della irriducibile opposizione del governo conservatore britannico a qualunque forma di politica sociale che non avesse una funzione meramente <<ausiliaria» rispetto all obiettivo dell implementazione del mercato interno s. Lord Wedderbum 1995, 388, ricorda come la legislazione comunitaria sulla sicurezza dell ambiente di lavoro, la cui adozione era stata fortemente facilitata dall introduzione della regola della maggioranza
7 DA ROMA A NIZZA. LIBERTÀ E DIRITTI NELL UNIONE EUROPEA 15 I1 concetto di «coesione economica e sociale», pure innovativamente introdotto dal- 1 AUE (sub artt. 130Ae 130B del TCE), si iscriveva, d altro canto, in un orizzonte del tutto diverso da (ed estraneo a) quello del rafforzamento dei diritti sociali a livello comunitario. Esso forniva un nuovo fondamento sistematico a quel rafforzamento del ruolo dei fondi strutturali (in particolare del Fondo sociale europeo) contestualmente deciso in funzione compensativa degli svantaggi competitivi sofferti nel mercato unico dalle aree regionali deboli della Comunità e dei connessi rischi di ulteriore metramento delle stesse rispetto alle economie europee più avanzate. In tal senso, esso rafforzava (sia pure strumentalmente all obiettivo strategico della creazione del mercato unico) la dimensione solidaristica dell azione comunitaria, ma la relegava nello stesso tempo al rapporto tra gli Stati membri, nella forma della «macroredistribuzione» delle risorse finanziarie tra le aree regionali più ricche e quelle economicamente svantaggiate dell unione. La pur cospicua redistribuzione operata dai fondi strutturali al fine di raggiungere l obiettivo della coesione economica e sociale (v. Leonardi 1998, p. 13 ss.; Sapienza 2000), non dà luogo ad un processo di istituzionalizzazione di situazioni giuridiche soggettive a favore di individui o gruppi: resta, perciò, del tutto estranea al terreno proprio dei diritti sociali (v. Giubboni 1997, p. 89). La situazione non muta di segno con il Trattato di Maastricht. Questo, mantenendo immutata la debole posizione dei diritti sociali e rafforzando, al contempo, quantomeno in termini simbolici, quella dei diritti della prima generazione, aveva anzi in certo senso aggravato le asimmetrie e gli squilibri lasciati irrisolti dalla Carta comunitaria del 1989 e dall AUE. Come è stato efficacemente detto, con esso la ComunitàKJnione europea si era in qualche modo riportata «al primo stadio del ciclo evoluzionistico dei diritti di Marshalln (La Torre 1998, p. 77), contraddicendo l ispirazione di molte tradizioni costituzionali degli Stati sociali nazionali. Incorporando una decisione di sistema a favore del libero mercato e della concorrenza, il Trattato di Maastricht accresceva lo iato tra integrazione negativa e positiva proprio nella misura in cui si limitava a codificare - senza riconoscere spazi autonomi ai diritti sociali - l acquis giurisprudenziale della Corte di giustizia. L ex art. F.2 del TUE - che peraltro il successivo art. L (poi 46, nella versione consolidata e modificata) escludeva dal raggio della competenza della Corte6 - restringeva, infatti, i riferimenti da esso compiuti alla Convenzione di Roma del 1950 e alle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri7, in termini che non potevano che suonare a conferma della sostanziale estraneità dei diritti sociali fondamentali dall orizzonte dell azione comunitaria (cfr. Sciarra 1998, p. 480 ss.)*. qualificata ex art. 118A dei TCE, fosse in realtà fondamentalmente in linea con gli stessi dettami dell ideologia deregolativa del governo di Margaret Thatcher. E noto come il limite di competenza in tal modo fissato alla Corte sia stato rimosso proprio grazie alla riforrnulazione, nel Trattato di Arnsterdam, dell attuale art. 46 del TUE. Cadeva, oltretutto, nel TUE, il pur flebile riferimento ai diritti sociali già contenuto nel Preambolo dell AUE. Sciarra 1998 ricorda come la Convezione di Roma - notoriamente priva di riferimenti ai diritti sociali (che sono «coperti», nell ambito dei Consiglio d Europa, dalla Carta di Torino del 1961) - non rappresenti una base adeguata neanche per la protezione della libertà di associazione sindacale, pure
8 16 STEFANO GIUBBONI La dimensione sociale veniva recuperata dall APS grazie ad un sensibile rafforzamento delle basi giuridiche dell azione comunitaria ai fini dell attuazione del «programma» divisato dalla Carta del L APS prevedeva finalmente una base giuridica autonoma per la politica sociale, svincolandola dalle restrizioni funzionali derivanti dall utilizzo dei << vecchi >> artt. 1 O0 e 235 del TCE, ed aumentava significativamente il novero delle materie sottoposte alla decisione a maggioranza qualificata (e quindi alla procedura di codecisione col Parlamento europeo), oltre i limiti posti dall art. 11 SA (v. da ultimo Muckenberger 2002, p. 227 ss.). Inoltre, 1 APS assegnava un ruolo quasi-pubblico alle parti sociali, dotando la contrattazione collettiva europea di una funzione regolativa di carattere << pre-legislativo» (Sciarra 1996b; Lo Faro 1999, p. 257 ss.). L accordo collettivo raggiunto nell esercizio del dialogo sociale europeo avrebbe, infatti, d ora innanzi potuto essere recepito, su richiesta congiunta delle parti firmatarie, in una <<decisione D del Consiglio su proposta della Commissione, attingendo in tal modo tutta la forza e l efficacia propria della legislazione comunitaria. Senonché, 1 APS - nel sanzionare ancora una volta la piena legittimità dell opting out del Regno Unito - amplificava anche la debolezza intrinseca a quell idea di Europa sociale ù la carte già accolta dalla Carta comunitaria del 1989 e dal programma politico costruito sulla sua base, restituendo l immagine complessiva di una dimensione sociale quanto mai <<frammentata e marginalizzata» (Deakin 1997, p. 127). A ben vedere, l idea stessa della possibilità, ed anzi della piena legittimità, dell autoesclusione opportunistica di uno Stato membro dai vincoli di un area politica così cruciale per le sorti del mercato unico e dello stesso progetto comunitario, costituiva la manifestazione più eclatante della definitiva crisi, o meglio del completo superamento, del modello delle origini. I1 rovescio della medaglia dell opzionalità della politica sociale è infatti il social dumping «tollerato, anzi incoraggiato» (G. Lyon-Caen 1992, p. 319) più di quanto per parte sua non avesse già fatto il complessivo impianto dell AUE. È l idea, molto lontana dal compromesso congegnato dai padri fondatori, che i diritti sociali siano in realtà un freno allo sviluppo economico, e che il miglior modo di costruire il mercato unico consista, coerentemente, in una sana dose di deregolazione di c iperprotettivi D sistemi nazionali di diritto del lavoro e della sicurezza sociale, incoraggiando, appunto, in via istituzionale, la << Sozialkostenwettbewerb» I1 Trattato di Amsterdam. In tale contesto, le disposizioni introdotte dal Trattato di Amsterdam segnano, allora, un evidente e incontestabile discontinuità rispetto alla situazione che siamo venuti sin qui tratteggiando. menzionata dal suo art. 11. La Corte di Strasburgo ha infatti interpretato anche tale disposizione secondo quell approccio eminentemente individualistico, che segna l intero impianto della Convenzione.
9 DA ROMA A NIZZA. LIBERTÀ E DIRITTI NELL UNIONE EUROPEA 17 La svolta è evidente già nel superamento dell insidiosa idea di un Europa sociale del tutto opzionale e ù la carte, attraverso il pieno recupero del Regno Unito al ((capitolo sociale >> e al neo-introdotto <(capitolo sull occupazione n (cfr. Barbera 2000, p. 101 ss.; Giubboni 2002, p. 171 ss.). Essa è tuttavia non meno evidente anche sul terreno che più direttamente interessa questa analisi. L esplicito <<riferimento D ai diritti sociali fondamentali riconosciuti nella Carta sociale europea del 1961 e nella Carta comunitaria del 1989 (Robin-Olivier 1999), ora contenuto nei trattatig, costituisce infatti una novità di notevole significato simbolico e di indubbio rilievo pratico (v. Sciarra 1998, p. 488 ss.). Esso ha effettivamente dischiuso - pur in mancanza di una compiuta costituzionalizzazione di tali diritti - nuove opportunità per un più equilibrato bilanciamento tra valori sociali e valori economici da parte della Corte di giustizia. Nell affermare per la prima volta in maniera esplicita la fondamentalità dei diritti-valori sociali, i trattati hanno effettivamente reso più agevole la ricerca di limiti all <<imperialismo dell integrazione negativa» (Scharpf 1996, p. 33, consentendo di ((realizzare bilanciamenti più favorevoli agli obiettivi sociali, cui la costruzione comunitaria si trova sempre più strettamente legata» (Robin-Olivier 1999, p. 616). L ormai celebre caso Albany Znternational BV1 rappresenta l esempio più emblematico delle opportunità offerte in tal senso dal Trattato di Amsterdam. In esso, gli obiettivi di politica sociale perseguiti dal TCE, anche attraverso il richiamo alle due carte sociali menzionate nell art. 136, hanno potuto essere equiparati, per importanza e rilievo, a quelli oggetto delle norme comuni sulla concorrenza, dando alla Corte di giustizia la possibilità di compiere un operazione di bilanciamento tra i medesimi che il quadro normativo preesistente avrebbe, con ogni probabilità, reso più difficile o forse impedito. I1 caso Albany esemplifica, tuttavia, al tempo stesso, anche tutti i limiti di un riferimento ai diritti sociali fondamentali che non riesca a svincolarsi dalla mera strumentalità al perseguimento di obiettivi sociali pur dichiarati essenziali dalla Comunità e dagli Stati membri. Limiti che appaiono in certo senso sublimati proprio dal rifiuto di scorgere, nell attività di contrattazione collettiva e nei suoi <<prodotti», l esplicazione di un diritto sociale fondamentale, come tale afferente al nucleo delle precondizioni minime di un autonomo diritto del lavoro. In effetti, i diritti sociali - quali enunciati, peraltro con forza ed efficacia molto diseguali (v. Treu 2000, p. 437), dalle due carte sociali europee del 1961 e del fanno ingresso col Trattato di Amsterdam nell acquis comunitario essenzialmente << come linee direttive per l attività della Comunità e degli Stati membri» (Commissione CE 1999, «Rapporto Simitis», p. 7). Essi entrano in via di principio nel patrimonio normativo comunitario essenzialmente come interessi sociali oggettivi, sia pure di rango fondamentale, e non come posizioni soggettive direttamente giustiziabili. << Quelli che impegnano la Comunità (e V. il quarto capoverso del Preambolo del TUE (ove le parti contraenti dichiarano di confermare il «proprio attaccamento» a tali diritti) e l art. 136 del TCE (ove la Comunità e gli Stati membri si impegnano a G tenere presenti N i suddetti diritti nel perseguimento degli obiettivi di politica sociale definiti dalla stessa disposizione). O CGCE, causa C-67/96, in RaccCC, 1999, 1, 5751.
10 18 STEFANO GIUBBONI gli Stati membri) sono gli interessi sociali presentati in forma di obiettivi (occupazione, protezione sociale, dialogo sociale, etc.), e sono questi l oggetto della tutela da parte del Trattato (che è pur sempre la legge fondamentale della Comunità). I diritti restano invece sullo sfondo e l opportunità del loro soddisfacimento è collegata alla necessità di realizzazione degli obiettivi sociali. Essi tornano, insomma, al loro stato di Rejexrechten (Luciani 2000, p. 530). In tal senso, resta evidente l asimmetria rispetto alle libertà economiche fondamentali direttamente garantite ai singoli dal TCE, lo stato di <<rninoritiì comunitaria» (Luciani 2000, p. 529) ancora proprio dei diritti sociali (v., in termini analoghi, Weiss 1998, p. 491; Ballestrero 2000, pp ; Veneziani 2000, p. 814 ss.). I diritti sociali non riescono ad acquistare la pienezza di stutus di diritti fondamentali comunitari ex art. 6 del TUE (v. Poiares Maduro 2000, p. 339). Anche dopo il Trattato di Amsterdam, il diritto del lavoro comunitario rimane perciò racchiuso in una dimensione che è stata definita << precostituzionale >> (Sciarra 2001a, p. 23), nella misura in cui manca ancora di radici profonde nei trattati pur potendo poggiare sulle tradizioni costituzionali degli Stati membri. - Da tale punto di vista, si comprende perfettamente l autorevole affermazione per cui, con l esplicitame per la prima volta il riferimento nei trattati, il Trattato di Amsterdam non ha fatto venire meno, ma ha semmai reso vieppiù urgente ed evidente la necessità di un espressa costituzionalizzazione dei diritti sociali fondamentali, a fianco di quelli civili ed economici, al massimo livello di visibilità ed efficacia proprio dell ordinamento sovranazionale (Commissione CE, <<Rapporto Simitis», p. 6). E ciò, segnatamente, attraverso l inclusione di un catalogo aperto nel corpo dei trattati istitutivi, che si ispiri al principio della indivisibilità di diritti civili e sociali. I1 Comitato Simitis rivolgeva così idealmente alla Convezione incaricata di redigere la Carta dei diritti fondamentali dell unione europea l invito a operare una tale ricomposizione dei valori fondamentali del modello sociale europeo, nel nome dell unità e della complementarità dei diritti di prima, seconda e terza generazione. Soltanto nell indivisibilità risultante dall unitario e paritario riconoscimento in uno stesso documento costituzionale dei suddetti diritti, avrebbe infatti potuto trovare concreta traduzione l idea - che sta alla base del modello sociale europeo - per cui i diritti sociali, nel realizzare gli autonomi fini di giustizia ed uguaglianza sostanziale loro propri, concorrono anche a porre le condizioni normative per un regolare ed efficiente funzionamento del mercato unico (cfr. Deakin, Wilkinson 2000) La Carta di Nizza e l indivisibilità dei diritti fondamentali. Solennemente proclamata al vertice di Nizza dal Parlamento, dalla Commissione e dal Consiglio alla presenza dei membri del Consiglio europeo (v. De Witte 2001), la Carta europea dei diritti fondamentali risponde effettivamente all auspicio della riunificazione e della equiordinazione, in un catalogo che è per la prima volta specifico e proprio dell intera Unione europea, dei valori e dei diritti assunti come fondamentali e fondanti della stessa legittimità dell ordine comunitario. Affronteremo tra breve (v. infru, 4.3) la delicata questione del valore e dell efficacia giuridica attuali di un documento che allo stato poggia soltanto su una solenne pro-
11 DA ROMA A NIZZA. LIBERTÀ E DIRITTI NELL UNIONE EUROPEA 19 clarnazione politica, pur candidandosi a diventare parte integrante di un eventuale, futuro trattato <<costituzionale >> o <<fondamentale >> dell unione europea. I1 dato più significativo ai nostri fini - e che va perciò subito rimarcato - consiste anzitutto nell acquisizione di quel principio di indivisibilità e inscindibilità, nel quale più immediatamente percepibile risulta la forza innovatrice della Carta del 2000 rispetto alla pregressa esperienza comunitaria. È proprio qui che va, infatti, colta e apprezzata la maggior portata novativa della Carta: nell affermazione, solenne e concreta, del principio della indivisibilità, interdipendenza e complementarità dei diritti di prima, seconda e terza generazione; nell equiordinazione, attorno al valore centrale e unificante della dignità della persona (v. Rodotà 2001, p. 74), dei diritti civili, politici, economici e sociali. Nell abbattere le barriere tra le diverse categorie di diritti fondamentali e nel conferire autonomia ed eguale valore normativo ai diritti sociali, la Carta di Nizza si situa direttamente nel solco del più avanzato costituzionalismo europeo (v. Rodotà 2001, p. 73; Manzella 2001, p. 3 l), superando i limiti funzionali in tal senso ravvisabili nell enunciazione contenuta nel Trattato di Amsterdam I. I1 principale apporto di novità sostanziale - quanto a principi e valori ispiratori dell azione dell unione europea - sta, quindi, come generalmente sottolineato dai commentatori della Carta (v. Paciotti 2001 e 2002; Lenaerts, De Smijter, 2001, p. 280; Roccella 2001 ; Del Punta 2001), nella promozione anche dei diritti sociali fondamentali a diritti di rango pari a quello delle libertà economiche. Nel momento in cui la Carta si proietta come tavola dei valori fondamentali di una costruzione che ha da tempo trasceso la mera dimensione mercantile per incidere in profondità su quella politica e costituzionale, viene anche significativamente superata la collocazione strumentale e ancillare dei diritti sociali sin qui accolta in sede comunitaria. Nel momento del transito simbolico dall integrazione attraverso il mercato a quella attraverso i diritti (Manzella 2001; Azzena 1998), il modello sociale europeo recupera non casualmente quella centralità che <<sembrava esser stata cancellat[a] dalla prevalente logica dei Trattati» (Rodotà 2001, p. 79). In un economia di mercato << eterocorretta» e «eterocompensata» in senso solidaristico (Predieri 1998, p. 5 ss.), i diritti sociali sono indivisibili dagli altri diritti fondamentali, e dalla libertà economiche comunitarie in particolare, e <<partecipano tutti della stessa natura» (Arrigo 2001, pp ). La solidarietà - quale meta-criterio ispiratore dei diritti sociali insieme all eguaglianza sostanziale e alla dignità della persona - assurge nella Carta a <<principio ordinatore di diritti individuali e collettivi» (Sciarra 2001b, p. 405), accanto ai principi di dignità, libertà, uguaglianza, cittadinanza e giustizia (v. Bifulco, Cartabia, Celotto 2001, p. 15). Collocata con pari forza tra i valori classificatori dei diritti fondamentali dell Unione europea, la solidarietà viene perciò a porsi come principio fondamentale dell ordine costituzionale comunitario. E superando, a maggior ragione, la stessa esperienza della Carta comunitaria del 1989, la cui funzione Sciarra 2001b, 408, ritiene, giustamente, c< storicamente conclusa». Tende, invece, a ravvisare una sostanziale continuità di metodo e di contenuto tra la Carta del 1989 e quella del 2000, Foglia 2001, I.
12 20 STEFANO GIUBBONI 4.2. La Carta di Nizza e i diritti sociali. Prevalentemente collocati nel Capo dedicato alla solidarietà, i diritti sociali trovano comunque nella Carta ampi e diffusi riconoscimenti anche nelle sezioni intitolate alla libertà, all eguaglianza e alla cittadinanza. L indivisibilità tra diritti civili, politici e sociali si coglie anche nella trasversalità della collocazione sistematica di tali ultimi diritti, a sua volta efficacemente restituita dall immagine della matura reticolare della solidarietà europea» (Sciarra 2001b, p. 405). I1 catalogo dei diritti sociali che trovano espresso accoglimento nella Carta di Nizza appare, nel suo insieme, ampio e robusto, anche se - come è inevitabile in un documento nel quale si avverte palpabile la difficoltà del compromesso e la mediazione a volte sofferta tra culture politiche e costituzionali diverse12 - non risulta certo immune da limiti e lacune. Nell articolarlo nelle diverse sezioni della Carta, la Convenzione ha attinto diffusamente - e con vario grado di libertà - alle principali fonti internazionali recepite dagli Stati membri, oltre che alle tradizioni costituzionali degli stessi. Ne sono scaturiti esiti talvolta non privi di originalità e, comunque, di potenzialità innovative anche rispetto a quelle tradizioni costituzionali - come l italiana - storicamente più ricche e dettagliate nei loro riconoscimenti in materia di diritti sociali. Basti ricordare il diritto alla tutela contro i licenziamenti ingiustificati (art. 30), ripreso dall art. 24 dalla nuova Carta sociale europea nella versione rivista e aggiornata nel 1996, ma assente, in quanto tale, salva solo (a quanto consta) l eccezione portoghese, dalle costituzioni degli Stati membri (v. Giorgis 2001, p. 223). Anche la previsione dell art che, al fine di permettere di conciliare vita familiare e professionale, attribuisce a ogni individuo, oltre al diritto ai congedi di maternità e/o parentali, il diritto di essere tutelato contro il licenziamento per un motivo legato alla maternità - ribadisce la perdurante centralità del valore della (tendenziale) stabilità del rupporto di lavoro (v. Napoli 2002), valore non assorbibile (o riducibile) in quello, pure essenziale, ma operante su un distinto piano, della preservazione della condizioni di (continua) << impiegabilità» del lavoratore 13. E si ricordi pure il diritto all informazione e alla consultazione, «in tempo utile», nell ambito dell iinpresa, diritto attribuito ai lavoratori o ai loro rappresentanti dall art. 27 della Carta. Si è in tal modo solennemente riaffermata una regola (più che un principio) fondamentale del modello sociale europeo, che ha tradizionalmente trovato proprio nell ordinamento comunitario uno dei più fecondi terreni di sviluppo. La direttiva n. 2001/86, che completa lo statuto della società europea per quanto riguarda il coinvolgimento dei lavoratori, e la di poco successiva direttiva n. 2002/14, che istituisce un quadro generale relativo all informazione e consultazione dei lavoratori nelle * Anche in questo caso, ha particolmente pesato l ostilità del Regno Unito nei confronti dell idea d una piena incorporazione dei diritti sociali in un testo probabilmente destinato ad avere prioritaria rilevanza costituzionale nel futuro dell unione: v. Hepple l 3 V. anche Del Punta 2001, 341, peraltro giustamente critico nei confronti della (apparente) limitazione del raggio d azione dell art. 33 al mondo del solo lavoro subordinato, in controtendenza con altre previsioni della Carta, che invece sembrano allargare «la [...I visuale alla tutela, in generale, contro l incertezza e la precarietà lavorativa e alla promozione dell attività produttiva in senso lato» (Bronzini 2002, 199).
13 DA ROMA A NIZZA. LIBERTÀ E DIRITTI NELL UNIONE EUROPEA 21 imprese operanti nella Comunità, - entrambe venute alla luce sulla scia del vertice di Nizza dopo un annosa impasse - riempiono di nuovi contenuti tale regola fondamentale, pur nel rispetto delle profonde differenze dei sistemi sindacali degli Stati membri e dell autonomia delle parti sociali. Lo stesso riconoscimento del diritto fondamentale alla contrattazione e all autotutela collettiva - seppur alieno da qualunque logica di «ravvicinamento >> normativo degli ordinamenti nazionali - può contribuire all emersione di uno stundurd comunitario di tutela in grado di controbilanciare la forza dei principi di libera circolazione e concorrenza nel mercato interno. La contrattazione collettiva delle parti sociali europee può trovare nel riconoscimento di tali diritti fondamentali la propria radice costituzionale, proiettandosi oltre i limiti funzionali posti dagli artt. 138 e 139 del TCE14. Su altro e diverso piano, non può essere trascurato il centrale rilievo assunto nella Carta di Nizza dai temi della lotta alla povertà e all esclusione sociale, tutti rideclinati nel linguaggio dei diritti fondamentali in prospettive sicuramente inedite in particolare per i WeEfare europei di impronta bismarckiana e in termini che potrebbero risultare suscettibili di innovative ricadute sullo stesso versante delle funzioni di coesione sociale oggi assolte dalla Comunità in una dimensione solo inter-statuale e regionale. I1 diritto all assistenza sociale e abitativa volta a garantire un esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongano di risorse sufficienti ex art. 34.3, assume, in quest ottica, tutta la sua importanza di principio nel ribadire in termini giuridicamente impegnativi che l assicurazione delle condizioni materiali di esistenza ad ogni individuo costituisce il presupposto stesso del godimento di qualsivoglia libertà civile o economica garantita dalle fonti comunitarie (rinvio a Giubboni 2001c, p. 623 ss.) La Carta di Nizza come «soft law paracostituzionale». La Carta, come ricordato, vive allo stato in forza della solenne proclamazione dei rappresentanti delle istituzioni politiche dell unione europea e rimane, pertanto, formalmente fuori dai corpo dei trattati, in piena conformità, in ciò, al programma stabilito a Colonia. La questione del suo formale inserimento nei trattati dovrà essere sciolta dalla prossima conferenza intergovernativa 15, nell ambito della più generale discussione sulla riforma costituzionale dell unione, secondo le linee che nel frattem- l4 Cfr. Lo Faro 1999, 291 ss., secondo cui la concezione funzionale della contrattazione collettiva europea quale (mera) risorsa regolativa dell ordinamento giuridico comunitario è intimamente correlata all assenza, nel TCE, di qualunque riconoscimento costituzionale della «onginarietà» dell autonomia collettiva delle parti sociali. Soltanto «un [...I espresso riconoscimento costituzionale in ambito comunitario D dei diritti sociali (procedurali) fondamentali di associazione sindacale, negoziazione collettiva e sciopero <<potrebbe evitare di degradare la contrattazione collettiva a mera tecnica di regolazionen (ivi, 295). l5 V. la Dichiarazione relativa al futuro dell unione ed in particolare il suo punto 5, ove si stabilisce, fra l altro, che all intemo del processo aperto di discussione della riforma costituzionale dell unione dovrà essere decisa la questione dello staius della Carta dei diritti fondamentali, in conformità delle conclusioni di Colonia.
14 22 STEFANO OIUBRONI po è chiamata a elaborare la Convenzione istituita al termine del Consiglio europeo di Laeken (v. infra, 5). I1 fatto che la Carta di Nizza risulti adottata nella forma della proclamazione solenne, e quindi come atto essenzialmente politico, non sembra, tuttavia, poter autorizzare impropri accostamenti con precedenti solo all apparenza (o solo in superficie) analoghi. Non pare in tal senso condivisibile un accostamento con l esperienza della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori, che sia fondato sulla pretesa identità della natura (giuridicamente non vincolante) dell atto di adozione (v. invece Foglia 2001, p. 7). A suggerire - sin da subito, e a prescindere dalle (concrete) prospettive di incorporazione nei trattati - una diversa e maggiore rilevanza giuridica della Carta di Nizza sono, oltre che i diversi contenuti, l assoluta originalità e novità del metodo che ha presieduto alla adozione della Carta del 2000 lh. La filosofia del «come se» - che ha ispirato la redazione della Carta (v. De Burca 2001, p. 128) - appare idonea a dischiudere ampi spazi di immediata incidenza giuridica della stessa nell elaborazione interpretativa dei diritti e dei principi (sociali) fondamentali dell unione europea da parte della giurisprudenza comunitaria. Nel delinearne i contenuti come se la Carta debba possedere la piena forza giuridica di un autentico BiZZ ofrights comunitario, la Convenzione ha congegnato un testo di nlevanza «paracostituzionale» (Bifulco, Cartabia, Celotto 2001, p. 3 i), capace di «autointegrarsi N (Manzella 2001, p. 38) immediatamente in via interpretativa nei trattati. Un tale effetto - in qualche modo in grado di trascendere i limiti tipici dello strumento di soft law, che sono tecnicamente imputabili alla Carta come documento giuridico (v. Curtin, Van Ooik 2001, pp ) - discende dalla sua portata di atto di agnizione dei diritti e dei valori che l Unione europea assume come proprio indispensabile fondamento di legittimità democratica. Pur nella (attuale) assenza di richiami da parte dell art. 6 del TUE, la Carta di Nizza si pone, perciò, sin da ora come ineludibile «documento di riferimento costituzionale dell unione europea» (Manzella 2001, p. 36). Nella sua valenza ricognitivo-specificativa delle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri o, ancora, dei diritti e dei valori fondamentali cui questi sono vincolati in forza delle fonti internazionali cui partecipano (a cominciare dalla Convenzione di Roma del 1950), la Carta si offre già ora all interpretazione della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado ex artt. 6.2 e 46 del TUE (cfr. Commissione CE 2000; Wathelet 2000; Vitorino 2000; Lenaerts, De Smijter, 2001, pp ; Jacobs 2001, p. 339; Menéndez 2001; ma v. De Siervo 2001, p. 45 ss.) metodo, trasparente e aperto agli apporti della società civile, inaugurato dalla Convezione a dominanza parlamentare voluta a Colonia coll intento di rafforzare la legittimità democratica dell azione dell unione, promette di divenire un modello di riferimento costante, capace di irradiarsi e diffondersi nei processi di revisione dei trattati comunitari. Ne costituisce prova tangibile la decisione, assunta dal Consiglio europeo di Laeken del dicembre 2001, di dar vita a una nuova Convezione, costituita sul modello di quella di Colonia e presieduta da Valéry Giscard d Estaing, al fine di progettare le grandi riforme costituzionali di un unione europea ormai prossima all allargamento.
15 DA ROMA A NIZZA. LIBERTÀ E DIRITTI NELL UNIONE EUROPEA 23 Si potrebbe in tale prospettiva definire la Carta come un originale forma di law comunitaria di carattere paracostituzionale. Una law dotata di per sé di una speciale forza di «persuasione», nella misura in cui «fin da ora rappresenta il monitum-receptum dei valori comuni dell unione nell Europa e nel mondo» (Panebianco 2001, p. 12). La Carta, infatti, sebbene proclamata come documento giuridicamente non vincolante, e perciò nella forma della law (cfr. Snyder 1993a e 1993b), è stata appositamente congegnata per essere recepita nel corpo di uno stipulando trattato «fondamentale >> o «costituzionale» dell unione 17, per porsi come catalogo aperto dei diritti-valori fondamentali della futura «costituzione europea». La sua attitudine a trasformarsi in hard Zaw (di rango costituzionale) è al contempo legata al suo significato N agnitivo D o «ricognitivo D di tali valori, quali già oggi assunti dall unione a fondamento della propria legittimità. Essa si propone in tal senso sin da subito all interpretazione giudiziale come qualificata fonte di ispirazione di pronunce in tema di diritti fondamentali. La decisione del giudice comunitario potrebbe così rappresentare il mezzo più rapido (e se si vuole anche più sperimentato nella prassi istituzionale europea) di e conversione >> delle disposizioni contenute nella Carta in hard luw sovranazionale, ben prima della eventuale incorporazione della stessa nei trattati (v. Harlow 1998, p. XXVII). Non sorprende, perciò, che la Carta abbia già in tal senso cominciato <<a spiegare da subito qualche effetto vincolante» (Bifulco, Cartabia, Celotto 2001, p. 24). Nella causa BECTU c. Secretary of State for Trade and Industry *, l Avvocato generale Tizzano ha ricercato nella Carta da poco proclamata a Nizza la conferma piena del carattere di diritto sociale fondamentale del diritto alle ferie annuali retribuite. La prova risolutiva del riconoscimento - da parte dell ordinamento giuridico comunitario - di tale diritto è colta dall Avvocato generale nell art della Carta, sul presupposto che questa si qualifichi, rispetto ad altre dichiarazioni di diritti, proprio come forma di solenne e specifica codificazione - pur (per ora) sprovvista di effetto normativo diretto - dei principi posti a base dell ordinamento sovranazionale. Nel pronunciare in senso sostanzialmente conforme alle conclusioni dell Avvocato generale, e affermando in particolare che la tutela del diritto alla salute dei lavoratori non può essere subordinata a mere considerazioni di natura economica, la Corte di giustizia ha omesso un esplicito riferimento alla Carta. Ciò non elide, tuttavia, la forza di ispirazione che - in questo come in altri casi - la Carta di Nizza ha potuto e può senz altro sprigionare nell indirizzare e agevolare la Corte nel delicato compito di estrazione, dai principi generali del diritto comunitario, dei diritti fondamentali cui è garantita la protezione. Il self-restraint della Corte di giustizia, e la sua propensione ad evitare riferimenti espliciti alla Carta pur di fronte a indicazioni così articolate e motivate come quelle dell Avvocato generale Tizzano 19, sono facilmente comprensibili e giustificabili in una V. ora la Proposta di decisione sulla redazione di un trattato costituzionale, CONV 181/02 del 10 luglio 2002, presentata al Praesidium della Convenzione da Maria Berger e da altri diciotto membri della medesima. Causa C-173/99. l9 Un elenco completo e aggiornato dei (numerosi) casi di esplicito riferimento alla Carta da parte degli Avvocati generali è reperibile nella Nota di rijessione su Modalità e conseguenze dell integrazione
16 24 STEFANO GIUBBONI fase in cui ancora non sono definite sul piano politico-istituzionale le precise sorti di tale documento. Ma basta un atteggiamento di pur cauta «autolimitazione» come questo, a dimostrare (indirettamente) tutta la potenziale forza normativa dei diritti-valori (sociali) contenuti nella Carta di Nizza. I1 Tribunale di primo grado si è del resto dimostrato meno restio della Corte a fare un uso «diretto» ed «esplicito» della Carta. Esso l ha già citata in due importanti occasioni 2o come autorevole conferma del contenuto dei diritti fondamentali comunitari ad una buona amministrazione e ad una tutela giurisdizionale effettiva, quali in particolare ricavabili dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri 21. Appare comunque particolarmente significativo che l esordio sulla scena interpretativa della Carta di Nizza sia avvenuto proprio sul terreno del diritti sociali fondamentali. Si tratta di un segno tangibile delle potenzialità di vigoroso ribilanciamento offerte in tale direzione dalla Carta La Carta di Nizza e la «protezione a più livelli» dei diritti (sociali) fondamentali nell unione europea. Anche (e forse in particolar modo) attraverso il riconoscimento dei diritti sociali fondamentali di individui e gruppi, il GemeinwohE dell Unione si arricchisce in sintonia con l effettiva espansione della sua dimensione politica e viene a incorporare, nella loro pienezza e autonoma rilevanza, beni, interessi e valori diversi da quello, a lungo dominante, della costruzione del mercato comune, riequilibrando, così, la dinamica del processo integrativo. La Carta di Nizza getta, nello stesso tempo, nuove basi per un più proficuo dialogo costituzionale sui valori fondanti della polity europea. Ed anche per tal via essa pare in grado di contribuire a superare quello che è stato giustamente ritenuto l anomalo «proprium dell ordinamento comunitario N (Cartabia 1995, p. 42) rispetto agli ordinamenti costituzionali nazionali: il fatto, cioè, che la Corte di giustizia abbia sin qui posto «gli scopi economici della Comunità allo stesso (se non ad un più alto) livello di valore rispetto ai diritti fondamentali» (ibid.). Un proprium che, negli ultimi anni, è sempre più insistentemente apparso come una potenziale fonte di pericolose <<collisioni n tra principi costituzionali comunitari e principi costituzionali nazionali, specialmente (anche se non solamente) in tema di diritti sociali (con riguardo all esperienza italiana, v. ad es. Luciani 1992; Giubboni 2001b). della Carta dei diritti fondamentali nei trattati e del1 adesione della ComunitàilJnione alla CEDU, CONV 116/02 (spec. alla nota i). V. le sentenze rese dai Tribunale di primo grado il 30 gennaio e il 3 maggio 2002, rispettivamente nelle cause T-54/99, Ma-Mobil, e T-177/01, Jégo-Quéré, entrambe non ancora pubblicate nella Raccolta, sulle quali Rizzo La logica di utilizzo della Carta è quella perspicuamente indicata dall Avvocato generale Uger nelle sue conclusioni in causa C-353/99, Consiglio c. Hautala. Si tratta della logica secondo cui la Carta dovrebbe costituire uno strumento privilegiato per l identificazione dei diritti fondamentali garantiti dall ordinamento comunitario, nella misura in cui essa contribuisce a rivelare il vero significato delle sue norme.
17 DA ROMA A NIZZA. LIBERTÀ E DIRITTI NELL UNIONE EUROPEA 2s La via del <<dialogo costituzionale B sui valori fondanti della polity comunitaria viene così sempre più insistentemente invocata allo scopo di scongiurare, nel rispetto reciproco, rischi di conflitto pregiudizievoli per l intero sistema, in quanto capaci di incrinare l equilibrio dinamico e aperto che caratterizza il «multileve1 constitutionalism» europeo (Pernice 1999). Le virtù del dialogo tra la Corte di Lussemburgo e le corti costituzionali e supreme nazionali sono in genere sottolineate da quanti radicano nel dovere generale di collaborazione reciproca ex art. 10 del TCE un preciso vincolo delle stesse a tenere sistematicamente conto delle rispettive elaborazioni giurisprudenziali tutte le volte in cui vengano in rilievo questioni che incrocino, con rischi di divergenze sostanziali, i constitutional essentials degli ordinamenti coinvolti (cfr. Schmid 1998). I1 dovere di solidarietà e di cooperazione è così concepito come lo strumento per tenere in dovuta considerazione le diverse identità e sensibilità costituzionali nazionali, mettendole allo stesso tempo in circolo nel sistema comunitario. In tal senso, la Corte di giustizia non dovrebbe mai raggiungere le proprie conclusioni senza tenere in debito riguardo «il loro potenziale impatto sulle costituzioni nazionali» (MacCormick 1999, p. 120), e dal canto loro le corti costituzionali degli Stati membri non dovrebbero in nessun caso dimenticare di essere pienamente parti di una polity più ampia di quella nazionale 22. Questo dialogo pluralistico e a più livelli sui valori costituzionali della polity europea costituisce un momento essenziale del costituzionalismo sovranazionale, ed anche in futuro esso deve rappresentare un elemento portante dell unione come luogo elettivo dell idea di <<pluralismo costituzionale B (Walker 2002, p. 336 ss.). I1 costituzionalismo sovranazionale dovrebbe essere invero <<considerato come un altemativa al modello dello Stato costituzionale nazionale, che rispetta comunque la legittimità costituzionale statale allo stesso tempo chiarendo e sanzionando i vincoli derivanti dalla sua interdipendenza con altri ordinamenti statali al pari democraticamente legittimati e con lo stesso ordinamento comunitario, quale espressione istituzionalizzata di tale interdipendenzan (Joerges, Neyer 1997, p. 611). La Carta di Nizza - mentre rende esplicito e trasparente, attraverso la fissazione di un catalogo di diritti fondamentali per la prima volta specificamente comunitario, il nucleo essenziale della omogeneità costituzionale che accomuna in materia gli Stati membri (Pizzorusso 2002, p. 33 ss.; Pernice 1999, p. 726) - agevola il confronto tra le tradizioni costituzionali nazionali nella ricerca dello standard di tutela più adeguato e soddisfacente. La Carta di Nizza non intende sostituirsi alle altre forme di protezione dei diritti fondamentali presenti nello spazio costituzionale europeo. Dotando l Unione di un proprio catalogo, essa intende rappresentare <<un valore aggiunto alla protezione dei diritti fondamentali in Europa, senza pregiudicare le forme di tutela esistenti ai vari livelli» (Cartabia 2001b, p. 360), ad un tempo colmando le oggettive lacune del sistema comunitario. La Carta dell unione entra così <<nella multileve1 protection of 22 Haberle 1999, 15, nafferma l urgenza «di una teoria dei diritti fondamentali a livello comunitario» che sia sufficientemente <<elastica nel cogliere le differenze tra le dogmatiche nazionali», ricordando che «la società aperta degli interpreti costituzionali europei D è necessariamente «plunnazionale» (e si veda, da ultimo, Haberle 2002).
18 26 STEFANO GIUBBONI fundumentul rights [...I come uno dei numerosi pianeti della complessa galassia dei diritti fondamentali europei» (Cartabia 2001 b, p. 363). Le «clausole orizzontali» della Carta (artt. 51 e seguenti) individuano i criteri di raccordo tra i diversi livelli e le differenti sfere di protezione di questa costituzione composita e fluida dei diritti fondamentali europei. L art. 51 individua l ambito di applicazione della Carta in linea con l ucquis giurisprudenziale (per esaustivi riferimenti, v. Panebianco 2001, p. 478 ss.). L art 52, oltre a precisare il rapporto tra la Carta e la Convenzione di Roma, dispone in generale sulla portata dei diritti garantiti, fissando il principio fondamentale per cui eventuali limitazioni «devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale dei diritti». Tale ultima previsione ha suscitato le perplessità e le riserve di molti commentatori, preoccupati soprattutto dall indeterminatezza del concetto di t< contenuto essenziale» (cfr. Groppi 2001, p. 355). Anche in tal caso sembra tuttavia innegabile che la codificazione di tale principio, nel riecheggiare concetti che vantano una raffinata elaborazione nella giurisprudenza costituzionale di taluni Stati membri (si pensi soprattutto, ma non solo, a quella del BundesveiSussungsgericht, sui cui Haberle 1993, p. 79 ss.), possa in realtà spingere la Corte di giustizia ad arricchire la propria impostazione, fortemente condizionata dalla preminenza assegnata agli obiettivi funzionali dell integrazione economica, traendo magari ispirazione dalle più <t mature» esperienze nazionali. L art. 53 rende esplicito che la Carta intende costituire - come già sottolineato - un ct valore aggiunto D nella tutela dei diritti fondamentali europei. In questo senso non sembra cogliere nel segno l opinione di chi nega alla previsione in esso contenuta «un qualche effettivo valore ed effetto giuridico autonomo», rinvenendovi al più un significato «identico» a quello dell art. 53 della Convenzione di Roma23. In realtà, diversamente dall omologa disposizione della Convenzione di Roma, l art. 53 della Carta di Nizza «non si pone [...I come fattore di unificazione dei diritti fondamentali» (Cartabia 2001b, p. 363), ma lascia sussistere diverse forme di tutela e diversi stundurd di tutela nei rispettivi ambiti di applicazione di ciascun Biff of Rights» (ivi, p. 362). Tali stundurd anzi preserva tutte le volte che risultino in concreto più elevati di quelli desumibili dal diritto comunitario. L art. 53 pare in ciò efficacemente congegnato onde poter offrire una risposta appagante a quanti giustamente rilevano come l introduzione di un catalogo comunitario sia di per sé inidonea a eliminare il problema della divergenza (e quindi del 23 Così Bering Liisberg 2001, 1198, all interno d una ricostruzione tutta tesa a negare che l art. 53 della Carta possa minimamente intaccare il principio di supremazia assoluta del diritto comunitario sugli ordinamenti interni degli Stati membri. A prescindere dalle implicazioni dell art. 53, che paiono invero più profonde di quelle concesse da Liisberg, è la difesa «classica» del primato incondizionato del diritto comunitario, costruita in chiave rigidamente monistica e gerarchica, a soffrire di una crescente inadeguatezza rispetto agli sviluppi derivanti dalla sempre più stretta interpenetrazione ordinamentale che caratterizza il «costituzionalismo multilivello» dell unione europea (v. soprattutto MacCormick 1999). La stessa Corte dà segnali che vanno nel senso di un possibile ripensamento del significato della supremazia proprio sul terreno della tutela dei diritti (sociali) fondamentali: cfr. quanto osserva Besselink 2001a, 452 e 454, a commento degli importanti casi (C-50/96, C-235/96, C-270 e 271/97) di rinvio pregiudiziale sull art. 141 del TCE coinvolgenti Deutsche Telekom AG e Deutsche Post AG.
19 DA ROMA A NIZZA. LIBERTÀ E DIRITTI NELL UNIONE EUROPEA 21 potenziale conflitto) tra gli standard di tutela dei diritti fondamentali nel composito e pluralistico spazio costituzionale europeo (cfr. Besselink 1998). Esso può infatti svolgere la specifica funzione di disinnesco dei potenziali conflitti derivanti dalla disarmonica sovrapposizione di standard di tutela differenti. In evenienze del genere, l art. 53 impone di interpretare i diritti protetti dalla Carta dell unione in un senso che non pregiudichi o riduca la protezione risultante dall ordinamento internazionale o dalle costituzioni nazionali. Stabilendo che alle disposizioni della Carta non può essere ascritto un significato limitativo o lesivo dei diritti e delle libertà quali riconosciuti - oltre che dal diritto e dalle convenzioni internazionali delle quali l Unione o tutti gli Stati membri sono parti contraenti - anche dalle costituzioni nazionali, la norma positivizza espressamente il criterio della prevalenza dello stundard più elevato di tutela, rispettando, ove maggiormente << garantista» rispetto ai valore protetto, la specificità delle soluzioni elaborate a tale livello (Besselink 2001b, p. 80). Si tratta di un criterio sensibilmente diverso da quello al quale - senza peraltro mai esplicitare in maniera compiuta la propria scelta - la Corte di giustizia si è in passato per lo più attenuta nell estrarre dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri l un e il quuntum della tutela comunitaria dei diritti fondamentali. Nell applicare il principio pretori0 poi codificato dall attuale art. 6.2 del TUE, la Corte, infatti, aveva sinora concretamente (e prevalentemente) adottato il criterio del minimo comune denominatore sia ai fini dell acceriamento dell esistenza del diritto, sia ai fini della determinazione del relativo standard e quuntum di tutela24. La soluzione appariva insoddisfacente per due ragioni. Da un lato, essa portava al tendenziale sacrificio (o soccombenza) dei valori e/o diritti fondamentali <<unici D 25, i. e. << solitariamente >> e «idiosincraticamente D riconosciuti e protetti soltanto dalla costituzione di uno Stato membro (o anche da una minoranza di paesi). Dall altro lato, essa conduceva al tendenziale appiattimento sullo standurd minimo comune del livello di protezione accordato al diritto, smussando le punte più alte di tutela. Essa tendeva, così, a generalizzare all intero sistema comunitario lo standard minimo comune rinvenibile comparando le (principali) soluzioni offerte dalle costituzioni degli Stati membri (una soluzione opposta a quella auspicata da Besselink 1998, p. 670 ss., nel senso dell «universulized maximum stundard»). Nel recepire con l art. 53 quello che è stato efficacemente definito un «criterio di sussidiarietà costituzionale al rialzo» (Ballestrero 2000, p. 568), la Carta di Nizza sembra per contro optare per la soluzione - più rispettosa delle identità costituzionali nazionali - della salvaguardia, in caso di conflitto, del «local maximum standard» (Besselink 1998, p. 674 ss.). 24 De Witte 1991, 1 I, ricorda come questa sia la soluzione elaborata in Hoechst (cause riunite 46/87 e , in, Racc., 1989, 2859, punti 17-18) e poi successivamente per lo più (anche se non sempre) utilizzata dalla Corte. 25 Besselink 1998, 636, applicando il ragionamento che la Corte di giustizia ha meglio esplicitato in Hoechst, rileva giustamente che <<a un diritto fondamentale rinvenuto in un ordinamento nazionale, che diverga significativamente per natura e grado di protezione dal diritto offerto dagli altri sistemi, non può esser riconosciuta la qualità di far parte delle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri».
20 28 STEFANO GIUBBONI Nel caso in cui, alla luce delle disposizioni della stessa Carta e in genere del diritto comunitario, la protezione accordata ad un diritto fondamentale (ad esempio, per quanto qui più rileva, a un diritto sociale fondamentale quale quello di contrattazione collettiva ovvero di sciopero), dovesse risultare inferiore a quella desumibile dalla costituzione dello Stato membro interessato, a prevalere - nel caso controverso - dovrebbe essere senz altro quest ultima, indipendentemente dal grado di comunanza da essa condiviso o meno con le altre tradizioni costituzionali nazionali. I1 livello di protezione accordato dall ordinamento comunitario dovrebbe, per contro, avere una sicura prevalenza solo nel caso e nella misura in cui garantisca uno standard di tutela più elevato di quello nazionale (o internazionale). Mentre promuove i diritti sociali al rango di diritti fondamentali dello stesso ordinamento comunitario, la Carta di Nizza agevola la ricerca cooperativa di un accordo sullo standard sostanziale di tutela, orientandola verso il traguardo della massima protezione di volta in volta disponibile nel caso concreto (cfr. Rodotà 2001, p. 85). La Carta rafforza così le possibilità di dialogo tra le corti e le opportunità di processi comunicativi orientati al rafforzamento dei diritti fondamentali di individui e gruppi (v. Ballestrero 2000, p. 572). In questo senso, non pare fondata la preoccupazione (già autorevolmente espressa da Weiler 2000) di quanti ritengono che la Carta - come ogni catalogo <<rigido» di diritti - possa «mettere a rischio il processo di evoluzione della tematica dei diritti fondamentali >> (Chiti 2002, p. 24), essiccando le fonti della «tradizionale creatività» (ivi, p. 26) della Corte di giustizia. Mantenendo ben aperto il canale di collegamento con le tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e con le principali fonti internazionali di protezione dei diritti fondamentali, la Carta può in realtà favorire l innestarsi di circuiti comunicativi virtuosi, capaci di arricchire valore e contenuti della protezione giuridica assicurata nell ambito del sistema costituzionale a più livelli 26. La Cma può cioè dar luogo a giochi interpretativo-valutativi <<a somma positiva», favorendo l interazione dinamica tra le vane fonti d ispirazione della tutela dei diritti fondamentali che formano il «multiversum normativo >> (Bronzini 2002, p. 193) europeo, secondo una logica di reciproco arricchimento e di ricerca discorsiva del significato dei valori fondamentali dell unione. Essa s inserisce quindi armoniosamente - come è stato ben detto - all interno d un <<modello di integrazione intercostituzionale mobile >>, improntato ad un <<canone di sussidiarietà assiologicamente qualificato >> (Ruggeri 2001, p. 570), di segno bidirezionale e perciò, per sua natura, incompatibile con un rigido rapporto di gerarchia tra gli ordinamenti coinvolti (inconciliabile, quindi, anche con l idea della incondizionata supremazia del diritto comunitario su quello nazionale) V. Sciarra 2000, 275, ove si sottolinea «l effetto rivitalizzante che può scaturire dalla costituzionalizzazione dei diritti sociali al livello comunitario. L immagine più adatta è quella di un circolo virtuoso: i diritti sociali europei si nutrono delle tradizioni costituzionali nazionali e nello stesso tempo contribuiscono a reinventarle quando raggiungono lo stadio della positivizzazione». Cfr. anche MacCormick 1999, e Pernice 1999, 710 e 729. Silvestri 2000, 183 ss., impiega con efficacia la metafora dell «arcipelago» per indicare il superamento di qualunque schema gerarchicopiramidale e l apertura del sistema costituzionale integrato a più livelli verso forme di sovranità «oggettivata», che si diffonde e spersonalizza, radicandosi sui diritti-valori fondamentali (v. già Predieri 1998, 150 ss.). L accostamento, sempre più frequentemente suggerito, tra tale «pluralismo senza precedenti di poteri
Il sistema europeo di relazioni tra gli Stati e le organizzazioni religiose: conservazione o innovazione nella prospettiva della Costituzione dell Unione Europea? Marco Parisi Sommario: 1. Introduzione.

References: sentenza 
 art. 117
 art. 118
 art. 118
 art. 46
 art. 11
 art. 11
 art. 136
 art. 136
 art. 6
 art. 24
 art. 27
 art. 33
 art. 34
 art. 6
 art. 10
 art. 51
 art. 53
 art. 53
 art. 53
 art. 53
 art. 53
 art. 53
 art. 141
 art. 53
 art. 6
 art. 53