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1. Introducción. una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo que establece los estándares mínimos para la - PDF
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Tomás Ojeda Blanco
1 COMENTARIOS A LA PROPUESTA DE LA COMISIÓN EUROPEA DE REFORMA DEL REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO QUE ESTABLECE UNA OFICINA EUROPEA DE APOYO AL ASILO 1. Introducción La Comisión Europea presentó su propuesta de Reglamento que establece una Oficina Europea de Apoyo al Asilo 1 (OEAA) el 18 de febrero de 2009, tomando así la petición del Programa de la Haya de establecer una Oficina europea que prestara apoyo en la cooperación entre los Estados Miembros en relación con el Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) 2. Tal y como muestran las respuestas al Libro Verde de la Comisión sobre el futuro del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) 3 existe un amplio respaldo por parte de los socios a una oficina de apoyo. En el Plan de Política sobre Asilo de la Comisión 4 el establecimiento de una OEAA fue por tanto incluida como la opción preferida para fortalecer la cooperación práctica. El Pacto Europeo para la inmigración y el asilo reiteró el respaldo de los Estados miembros a una OEAA "a la que se encomendara la tarea de facilitar el intercambio de información, análisis y experiencia entre los Estados Miembros, y de desarrollar la cooperación práctica entre las administraciones encargadas de examinar las peticiones de asilo." 5 La propuesta de la Comisión surge tras un estudio de viabilidad sobre el establecimiento de una OEAA, que incluyó consultas con los Estados Miembros y otros socios, incluido el ACNUR y una selección de ONGs. El resultado del estudio de viabilidad no ha sido publicado hasta la fecha, pero sin duda ha tenido influencia sobre el informe de valoración de impacto 6 que se publicó con la propuesta. El informe de valoración del impacto 1 Comisión Europea, Propuesta para una regulación del Parlamento Europeo y del Consejo que establece una oficina europea de apoyo al asilo COM (2009) 66 final, 18 de febrero de 2009, disponible en: 2 Consejo Europeo, El programa de La Haya para fortalecer la libertad, la seguridad y la justicia en la Unión Europea, Anexo I de las conclusiones de la Presidencia, 5 de noviembre de 2008, disponible en: 3 Contribuciones acerca del Libro Verde sobre el futuro del Sistema Europeo común de asilo, disponibles en: ystem_en.htm. 4 Comisión Europea, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, el Consejo, el Comité Europeo Económico y Social y el Comité de las Regiones, Plan de política de asilo. Una aproximación integrada a la protección en la Unión Europea, COM (2008) 360, 17 Junio 2008, disponible en: 5 Consejo de la Unión Europea, Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo, 13440/08, 24 de septiembre de 2008, disponible en: 6 Comisión Europea, Documento de trabajo del personal de la Comisión que acompaña a la Propuesta para una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo que establece los estándares mínimos para la
2 describe la OEAA como un "centro experto en asilo a nivel europeo" que "ayude a los Estados Miembros a familiarizarse con los sistemas y las prácticas de los otros, para desarrollar relaciones de trabajo mas cercanas entre los sistemas de asilo a nivel operacional, construir confianza entre los sistemas de asilo y conseguir mayor consistencia en la práctica." 7 El ACNUR apoya estos objetivos para la OEAA, dando prioridad a la mejora de la coherencia pero también la calidad del proceso de toma de decisiones. El ACNUR ya expuso su posición sobre una futura OEAA en su respuesta al Libro Verde de la Comisión sobre el SECA 8. El ACNUR dio la bienvenida a la propuesta de establecer una Oficina que, sin tener unas responsabilidades de normativas o de monitoreo formal, pudiera ayudar a la Comisión a recopilar información sobre las prácticas de los Estados Miembros y asistirlos para que lleven a cabo sus obligaciones en materia de asilo. El ACNUR expresó su disposición para apoyar a la OEAA en calidad de asesor. El ACNUR da la bienvenida a la propuesta de la Comisión, aunque existirá margen para discutir varias disposiciones, en particular en el contexto del desarrollo de los planes anuales de trabajo. Sin embargo, generalmente el ACNUR apoya la propuesta en lo referente a su gobierno, operatividad y tareas de la OEAA, con el objetivo final de promover la toma de decisiones en materia de asilo de calidad y de una mayor coherencia en los resultados de los procedimientos de asilo a lo largo de la UE. 2. El Papel del ACNUR El ACNUR considera que el reglamento que se propone toma debida nota del papel supervisor de la Organización y las responsabilidades basadas en su mandato y en la Declaración 17 del Tratado de Ámsterdam. El ACNUR acoge satisfactoriamente la propuesta de que se siente como miembro sin voto en la Junta Directiva de la OEAA. Esto ayudará al ACNUR a desempeñar las responsabilidades que emanan de su mandato a nivel de la Unión Europea además de su participación activa en el procedimiento de asilo en cada uno de los Estados Miembros 9. Según su Estatuto, el ACNUR desempeña su mandato inter alia promocionando la conclusión y la ratificación de convenciones internacionales para la protección de los refugiados, supervisando su aplicación y proponiendo enmiendas a estas 10. Esta recepción de los solicitantes de asilo: Valoración del impacto, SEC (2008) 2944, 3 de diciembre de 2008, disponible en: 7 Ver Comisión Europea, Documento de trabajo del personal de la Comisión que acompaña al documento para la propuesta de una regulación del Parlamento Europeo y del Consejo mediante el establecimiento de una oficina Europea de apoyo al asilo: Evaluación del impacto, {SEC(2009) 153}, 18 de febrero de 2009, página 54, disponible en: 8 UNHCR, Respuesta del ACNUR al Libro Verde de la Comisión Europea sobre el Futuro Sistema Europeo común de Asilo, septiembre 2007, disponible en: 9 Ver los siguientes ejemplos acerca del compromiso y la implicación del ACNUR con los procedimientos de asilo en los Estados miembros de la Unión Europea: - Papel oficial del ACNUR en los procedimientos de asilo de Francia, Grecia, Italia y España,; - Papel del ACNUR en el procedimiento de admisión del aeropuerto en Austria. 10 Asamblea General de Naciones Unidas, Estatuto de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados, 14 de diciembre de 1950, A/RES/428(V), párrafo 8(a), disponible en:
3 responsabilidad se reitera en el artículo 35 de la Convención de y en el artículo II del Protocolo de 1967 relativo al Estatuto de Refugiado 12 y se extiende a todos los Estados Miembros de la Unión Europea, ya que todos son Estados Parte de estos instrumentos. De acuerdo con este rol de supervisión, el Comité Ejecutivo del ACNUR 13 (ExCom) dicta Conclusiones sobre Protección Internacional, que sirven como guías internacionales a seguir por los Estados, el ACNUR y otros actores en el desarrollo o en la orientación de sus políticas sobre temas relacionados con los refugiados. La responsabilidad supervisora del ACNUR se ha reflejado en la legislación de la Comunidad Europea, incluyendo la referencia general a la Convención de 1951 en el artículo 63(1) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea 14 y en la Declaración 17 del Tratado de Ámsterdam, prevé que se establecerán consultas con el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados ( ) en materias relacionadas con la política de asilo 15. Otra legislación secundaria de la Comunidad Europea, también enfatiza el rol del ACNUR. Por ejemplo, en el considerando 15 de la Directiva de Definición 16 se establece que las consultas con el ACNUR pueden proporcionar una guía valiosa para los Estados Miembros cuando determinen el estatuto de refugiado según el artículo 1 de la Convención de Ginebra. La responsabilidad supervisora del ACNUR se establece específicamente en el artículo 21 de la Directiva sobre Procedimientos de Asilo Asamblea General de Naciones Unidas, Convención relativa al Estatuto de Refugiado, 28 de julio de 1951, Tratado de Naciones Unidas Serie No. 2545, vol. 189, p. 137, disponible en: De acuerdo con el Artículo 35(1) de la Convención de 1951, El ACNUR tiene el deber de supervisar la aplicación de las disposiciones de dicha Convención. 12 Asamblea General de Naciones Unidas, Protocolo relativo al Estatuto de Refugiado, 30 de enero de 1967, Tratado de Naciones Unidas Serie No. 8791, vol. 606, p. 267, disponible en: 13 El Comité Ejecutivo del Programa del Alto Comisionado ( ExCom ) fue establecido en 1958 y funciona como un órgano subsidiario de la Asamblea General de Naciones Unidas. Tiene funciones tanto ejecutivas como consultivas. Sus responsabilidades se encuentran definidas en la Resolución 1166 (XII) de la Asamblea General de Naciones Unidas, la cual establece inter alia que éstas son Asesorar al Alto Comisionado, a su petición, en el ejercicio de sus funciones bajo el Estatuto de la Oficina. Esto incluye emitir las Conclusiones sobre Protección Internacional (a menudo denominadas Conclusiones Excom ). Ver: ACNUR, Conclusión General sobre Protección Internacional, Conclusión Excom Nº. 55 (XL)- 1989, 13 de octubre de 1989, párrafo (p), disponible en:: Las conclusiones del Excom son adoptadas mediante consenso por los Estados que son miembros del Comité Ejecutivo y pueden considerarse como un reflejo de su interpretación de los estándares legales acerca de la protección de los refugiados; ver: G. Goodwin-Gill, J. McAdam, The Refugee in International Law, Oxford University Press, 2nd Edition, 2007, p En la actualidad, 76 Estados son miembros del Comité Ejecutivo del ACNUR. 14 Versión consolidada del Tratado que establece la comunidad europea [OJ C 321 E/65, ], en: 15 Tratado de Amsterdam que corrige el Tratado sobre la Unión Europea, los Tratados establecen la Comunidad Europea, 2 de septiembre de1997, Declaración sobre el Artículo 73k del Tratado que establece la Comunidad Europea [OJ C 340, ] en: :11997D/AFI/DCL/17:EN:HTML. 16 Consejo de la Unión Europea, Directiva del Consejo 2004/83/EC de 29 de abril de 2004 sobre los Estándares Mínimos para los requisitos y estatus de los nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o como personas que de otra manera necesitan Protección Internacional y el contenido de la Protección otorgada [OJ L 304/12, , p 12-23], en: 17 Consejo de la Unión Europea, Directiva del Consejo 2005/85/EC del 1 de diciembre de 2005 sobre los Estándares Mínimos sobre los procedimientos en los Estados miembros para garantizar y retirar el Estatuto de Refugiados [OJ L 326/13, , p 13-34], Artículo 21(c)
4 3. Revisión de la Regulación Propuesta 3.1. Capítulo 1: Establecimiento y motivación (artículos 1-2) El ACNUR considera la descripción de la finalidad de la OEAA suficiente para incorporar un amplio número de actividades, con vista al fortalecimiento de la cooperación práctica entre los Estados Miembros y a la mejorar en la implementación del SECA. El ACNUR agradece en particular el considerando 6 y el artículo 2(5), en los que se enfatiza la estrecha colaboración prevista entre la OEAA y el ACNUR, que permitiría al ACNUR contribuir de manera sustancial al trabajo de la Oficina de Apoyo Capítulo 2: Tareas (Artículos 3-7, 8-10, 11-12) La propuesta agrupa las tareas de la OEAA en tres amplias categorías: Apoyo a la cooperación práctica sobre asilo (artículo 3-7) Esta sección aborda el futuro trabajo de la OEAA de intercambiar las mejores prácticas (artículo 3), información sobre país de origen (artículo 4), apoyo a la transferencia intracomunitaria de personas a las que se ha otorgado protección internacional (artículo 5), apoyo a la formación (artículo 6) y apoyo a la dimensión externa de las políticas de asilo, incluyendo el reasentamiento (artículo 7). El ACNUR está encantado de poner a disposición de la OEAA su experiencia en todas estas áreas. El ACNUR cree que la OEAA se beneficiaría también de la activa participación de otros expertos externos, incluyendo organizaciones intergubernamentales, ONGs y personas del mundo académico, e insta a la consideración de su inclusión en este contexto. El ACNUR sugiere además incluir en el artículo 6 una referencia al hecho de que la formación general debería cubrir temas relacionados con el derecho internacional sobre refugiados y derechos humanos, así como el propio acervo comunitario Apoyo a los Estados Miembros que están bajo una presión particular (artículo 8-10) El Artículo 8 define el concepto de presión particular así como las tareas relacionadas encomendadas a la OEAA, que incluyen la recopilación y el análisis de información y la coordinación de acciones para apoyar a los Estados Miembros que se encuentran bajo una presión particular. Las tareas de la OEAA tal y como aparecen descritas en el artículo 10 suscitan un número de preguntas. El artículo 10 (b) prevé que la OEAA será responsable de coordinar las acciones para ayudar a los Estados Miembros bajo presión a realizar un análisis inicial de las solicitudes de asilo cuyo examen esté pendiente por las autoridades nacionales competentes. Será útil de ayuda para elaborar de modo apropiado el método y los objetivos de dichas actividades. El ACNUR está preparado para continuar contribuyendo en la discusión sobre este asunto. En su respuesta al Libro Verde sobre el futuro SECA, el ACNUR sugirió que obliga a los Estados Miembros a permitir al ACNUR presentar sus opiniones en el ejercicio de sus responsabilidades de supervisión bajo el artículo 35 de la Convención de Ginebra, a cualquier autoridad competente acerca de las peticiones de asilo individuales en cualquier etapa del procedimiento de asilo.,
5 dicho análisis inicial pudiera ser una herramienta útil, pero que debería ser un proceso no vinculante que permaneciera diferenciado del proceso de asilo en sí mismo. El artículo 10 (c) se refiere al rol de la OEAA con respecto a la provisión de acogida de emergencia para solicitantes de asilo en casos de presión particular. La acogida de los solicitantes de asilo está regulada en la Directiva sobre Condiciones de Acogida 18, que no contiene el concepto de acogida de emergencia. Sería importante asegurar que los estándares mínimos de la Directiva sobre Condiciones de Acogida se aplican a esta acogida de emergencia Contribución al desarrollo del Sistema Europeo Común de Asilo. (Artículos 11-12) Esta sección aborda las tareas de la OEAA con respecto a la recopilación e intercambio de información. La recopilación de información debe enfocarse en la legislación nacional y en la tramitación de solicitudes de asilo. En su respuesta la Libro Verde de la Comisión Europea sobre el Futuro Sistema Europeo Común de Asilo 19, el ACNUR enfatizaba la importancia de la recopilación de información por parte de la OEAA. Cuando los planes de trabajo anuales de la OEAA se desarrollen, el ACNUR recomienda que esta tarea se elabore en detalle. El ACNUR considera que debería ser posible no solo la identificación de las mejores prácticas, sino también las áreas donde se necesita mejorar. El Artículo 12 sobre informes y otros documentos, se refiere entre otros a la redacción de guías y manuales de operación. El ACNUR desearía estar involucrado en el proceso de desarrollo de dichos documentos, para hacer uso de la experiencia de la organización al respecto de la legislación internacional sobre refugiados y a su práctica. En su respuesta al Libro Verde de la Comisión Europea, el ACNUR escribió: El ACNUR debería ser un participante destacado en el desarrollo de las Guías de la Unión Europea, para asegurar su consistencia con los estándares internacionales. Para aquellos puntos donde las Guías del ACNUR ya existan, éstas deberían servir como punto de inicio en la cooperación práctica para limitar las lagunas en la práctica Capítulo 3: Equipos de apoyo al Asilo (artículos 13-21) El ACNUR aprueba la propuesta de la Comisión de incluir equipos de apoyo al asilo en las actividades de la OEAA. De hecho, en su respuesta al Libro Verde de la Comisión, el ACNUR había sugerido que las responsabilidades de la OEAA pudieran incluir el establecimiento y la gestión de equipos de expertos para asistir a los Estados Miembros que se enfrenten a retos particulares o que se encuentren en necesidad de apoyo específico Comisión Europea, Propuesta para una directiva del Parlamento Europeo y del Consejo estableciendo unos estándares mínimos para la recepción de los solicitantes de asilo, (Recast), COM(2008) 815 final, 3 de diciembre de 2008, disponible en: 19 Op.cit., nota Op.cit, nota Op.cit. nota 8, p. 37
6 El artículo 14 estipula que los equipos de apoyo al asilo proporcionen asistencia técnica, en particular a lo referente a la interpretación, la información sobre país de origen y la gestión de los expedientes. El ACNUR agradece estas disposiciones y propone que los equipos puedan proporcionar apoyo de otro tipo, en particular durante la llegada inicial y la recepción de personas que solicitan protección internacional, incluyendo también los puntos de entrada. Dichos equipos podrían incluir también por ejemplo, expertos en asistencia a menores y personal sanitario. Los equipos de apoyo al asilo podrían proporcionar asistencia recopilando información inicial de o sobre los recién llegados, identificando personas con necesidades especiales y proporcionando información a los recién llegados sobre los procedimientos de asilo. Estas actividades se realizarían primeramente y de manera separada de la valoración substantiva de las solicitudes de asilo, que seguirían bajo la responsabilidad de los Estados Miembros. El artículo 15 menciona la creación de un grupo de personal de los que se elegiría a los equipos de apoyo al asilo. Los Estados Miembros contribuirían a través de la figura de la cesión temporal de expertos nacionales. El ACNUR insta a la inclusión en el grupo de personal, también a expertos de organizaciones internacionales y no gubernamentales Capítulo 4: Organización de la Oficina (artículo 22-32) En este Capítulo se presentan los cuatro órganos de la OEAA (el Consejo de Administración, el Director Ejecutivo y su personal, el Comité Ejecutivo y el Forum Consultivo). Además, en el artículo 31 se establece la posibilidad de crear grupos de trabajo. El ACNUR da la bienvenida a la propuesta de formar parte del Consejo de Administración de la OEAA, como un miembro sin voto (considerando 14, artículo 23(4)). Esto permitiría al ACNUR continuar desempeñando el rol que se le ha encomendado a nivel de la Unión Europea (ver punto 2). El artículo 30 establece la composición y el rol del Comité Ejecutivo, que aconsejará al Director Ejecutivo de la OEAA y emitirá opiniones al Consejo de Administración. El ACNUR confirma su deseo de atender a las sesiones del Comité Ejecutivo bajo petición, y encuentra positivo que otras personas aquellas cuya opinión pueda ser de interés puedan estar también invitadas como observadores. De igual modo, el ACNUR da la bienvenida a la propuesta de estar presente en las reuniones de los grupos de trabajo (artículo 31), dependiendo de los temas de discusión. El ACNUR también agradece la propuesta de que otros actores puedan estar también invitados. Algunas áreas particulares donde el ACNUR podría ayudar, podrían incluir la información de país de origen, la formación, la atención de solicitantes de asilo vulnerables, así como cualquier otro tema relativo a la interpretación de la legislación internacional sobre refugiados. Con respecto al Forum Consultivo para la cooperación con ONGs y sociedad civil, el ACNUR desea hacer constar que las reglas relativas a este Forum no están muy detalladas. El ACNUR estaría encantado de participar como un miembro ex officio y espera que el Forum funcionará de manera que ofrezca oportunidades auténticas para establecer una relación entre la sociedad civil y la OEAA, que permita a la OEAA beneficiarse de sus
7 ideas e iniciativas. 3.5 Capítulo 5: Provisión económica (artículos 33-37) En el Memorandum Explicativo a la propuesta de Regulación, la Comisión Europea explica que algunos recursos presupuestarios que actualmente están asignados al Fondo Europeo para Refugiados (FER) para acciones de la Comunidad se transferirán a la OEAA, para evitar un financiamiento paralelo de actividades similares. 22 El ACNUR espera que esto no suponga detrimento de los fondos disponibles para los socios de la sociedad civil. El ACNUR espera que el Parlamento Europeo apoye la creación de la OEAA y quiere hacer notar que la Comisión Europea en su Comunicación de marzo de 2008 titulada Agencias Europeas el camino hacia delante 23 excluía el establecimiento de una Oficina Europea para el Apoyo del Asilo de la anunciada moratoria sobre la creación de nuevas agencias reguladoras. El ACNUR entiende que el Parlamento Europeo apoya la creación de la OEAA ya que ha adoptado en numerosas ocasiones, resoluciones en el plenario que expresan dicho apoyo Capítulo 7: Provisiones Generales (Artículos 40-52) El ACNUR apoya el objetivo de transparencia que se menciona en el artículo 2 (4) pero considera que sería de ayuda disponer de detalles adicionales para explicar cómo se alcanzará la transparencia de los métodos y procedimientos de operación de la OEAA. Se puede encontrar una fuente de inspiración sobre la transparencia y el acceso a documentos en el artículo 17 del Reglamento que establece una Agencia de la Unión Europea para los Derechos Fundamentales 25. El Artículo 45 sobre evaluación y revisión podría incluir también y de modo útil, un compromiso explícito de que las evaluaciones externas del trabajo de la OEAA se hagan públicas. Lo mismo se debería naturalmente aplicar a los informes anuales de la OEAA (artículo 12). Los considerandos 17 y 18 y el artículo 47 de la propuesta de Regulación se refieren a la cooperación de la OEAA con terceros países y otros asociados. El Artículo 7 también se 22 Comisión Europea, Propuesta para una Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo enmendando la Decisión Nº 573/2007/EC estableciendo el Fondo Europeo para los Refugiados para el periodo eliminando fondos para algunas acciones comunitarias y modificando el límite para financiar tales acciones, COM/2009/0067 final, 18 de febrero de 2009, disponible en: 23 Comisión Europea, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y el Consejo: El camino hacia las agencias europeas, COM(2008) 135 final, 11 de marzo de 2008, disponible en: 24 Ver Resolución del Parlamento Europeo de 10 de marzo de 2009 sobre el futuro del Sistema de Asilo Común Europeo, 2008/2305(INI), punto 23, disponible en : Parlamento Europeo resolución de 2 de septiembre de 2008 sobre la evaluación del sistema de Dublín, 2007/2262(INI), punto 3, disponible en: 25 Consejo Europeo, Regulación del Consejo, (EC) No 168/2007 de 15 de febrero de 2007 que establece la Agencia de la Unión Europea para los Derechos Fundamentales, [OJ L 53, , p 1-14], disponible en:
8 refiere a la cooperación externa. La redacción del artículo 47 (2) no es muy precisa. El ACNUR recomienda una redacción más específica que clarifique que el objetivo de dicha cooperación es contribuir a la provisión de protección internacional a las personas en necesidad de la misma, de acuerdo con la legislación internacional. El artículo 48 de la propuesta de Regulación se refiere a la cooperación de la OEAA con el ACNUR. Como se menciona anteriormente, el ACNUR da la bienvenida a la manera en la que la propuesta toma en cuenta el mandato y las responsabilidades de la Organización. El ACNUR también agradece que en el borrador del Reglamento se mencione la propuesta de creación de una base legal para proporcionar apoyo financiero, cuando sea apropiado, para la integración del ACNUR en actividades relacionadas con la OEAA. Dicho apoyo sería crítico para dotar de capacidad al ACNUR para proporcionar a la OEAA su conocimiento experto y experiencia de manera económicamente sostenible. 4. Observaciones finales. El ACNUR está deseando cooperar con la futura Oficina Europea de Apoyo al Asilo y considera que esta innovadora Oficina tiene potencial para desarrollar una cooperación práctica para contribuir a la armonización de las prácticas en los Estados Miembros, con vistas a asegurar consistentemente un alto nivel de protección internacional en la Unión Europea. Con este resultado en mente, el ACNUR espera que las negociaciones entre los Estados Miembros y entre el Consejo y el Parlamento Europeo se desarrollen rápida y satisfactoriamente. ACNUR Abril 2009
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References: artículo 35
 artículo 63
 artículo 1
 artículo 21
 Artículo 35
 Resolución 
 Artículo 73
 Artículo 21
 artículo 2
 artículo 6
 Artículo 8
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 35
 artículo 10
 Artículo 12
 artículo 14
 artículo 15
 artículo 31
 artículo 23
 artículo 30
 artículo 2
 artículo 17
 Artículo 45
 artículo 47
 Artículo 7
 Decisión Nº 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 47
 artículo 48