Source: http://www.senat.fr/rap/l03-031-1/l03-031-1102.html
Timestamp: 2018-01-19 02:18:03+00:00

Document:
Droit d'option des fonctionnaires des services transférés
Cet article vise à fixer les conditions dans lesquelles les fonctionnaires exerçant leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré pourraient choisir de rester fonctionnaires de l'Etat ou de devenir fonctionnaires territoriaux.
Dans un premier temps, les personnels de l'Etat devant être transférés seraient mis à disposition des collectivités territoriales ou de leurs groupements, en vertu de l'article 78 du présent projet de loi152(*).
Un droit d'option leur serait ensuite ouvert pendant deux ans, à compter de la publication du décret en Conseil d'Etat fixant la partition définitive des services transférés.
Le fonctionnaire de l'Etat exerçant ses fonctions dans un service ou une partie de service transféré à une collectivité territoriale ou à un groupement de collectivité territoriale peut tout d'abord opter pour l'intégration dans un cadre d'emploi de la fonction publique territoriale.
Aux termes de l'article 4 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, « les fonctionnaires territoriaux appartiennent à des cadres d'emplois régis par des statuts particuliers, communs aux fonctionnaires des communes, des départements, des régions et de leurs établissements publics ». Il existe actuellement 60 cadres d'emplois dans la fonction publique territoriale, équivalant aux 1.600 corps de la fonction publique d'Etat.
La création de quelques cadres d'emplois pourrait être nécessaire à l'occasion de l'intégration de certains agents de l'Etat lors des transferts de personnels prévus par le présent projet de loi. Cette question relève du pouvoir réglementaire. Toutefois, votre rapporteur attire l'attention du gouvernement sur la nécessité de ne pas compliquer à l'excès la gestion administrative des personnels locaux, notamment par la multiplication de ces cadres d'emplois.
Dans le délai de deux ans au cours duquel le fonctionnaire de l'Etat pourrait exercer son droit d'option, l'intégration demandée serait de droit. Les collectivités territoriales seraient donc tenues d'intégrer les personnels de l'Etat exerçant des fonctions dans des services ou des parties de services transférés, mais dispensées de respecter les conditions statutaires de recrutement et de nomination prévues pour la fonction publique territoriale à l'article 41 de la loi précitée du 26 janvier 1984153(*).
En revanche, s'il est prévu par cet article que l'intégration pourrait être demandée à tout moment par l'agent de l'Etat, passé ce délai de deux ans, la collectivité territoriale serait quant à elle libre des suites à donner à cette demande.
Lorsque le fonctionnaire de l'Etat aura obtenu son intégration dans la fonction publique territoriale, il ne pourra plus revenir sur son choix. Toutefois, il pourra demander, comme tout fonctionnaire, à être mis en position de détachement dans un service de l'Etat, en vertu des dispositions de droit commun.
L'intégration dans la fonction publique territoriale serait assortie de certaines garanties pour les agents de l'Etat exerçant leurs fonctions dans des services transférés. Le présent article prévoit notamment que les services antérieurement accomplis dans les corps d'origine par les fonctionnaires de l'Etat ayant opté pour la fonction publique territoriale seraient assimilés à des services accomplis dans celle-ci.
Le principe de parité avec la fonction publique d'Etat assure aux fonctionnaires optant pour la fonction publique territoriale un échelonnement indiciaire, un régime indemnitaire et de congés bonifiés ainsi que des conditions de travail identiques à ceux de la fonction publique de l'Etat.
Dans les faits, de nombreux fonctionnaires de l'Etat disposant du droit d'option pourraient choisir d'intégrer la fonction publique territoriale. En effet, certains points de comparaison entre les fonctions publiques de l'Etat et territoriale sont plus favorables à la seconde. Par exemple, le déroulement de carrière des fonctionnaires territoriaux semble en général plus rapide que celle des fonctionnaires d'Etat et la modulation des primes versées aux fonctionnaires territoriaux pourrait être plus favorable pour certains personnels de l'Etat qui décideraient d'intégrer la fonction publique territoriale.
· Le fonctionnaire de l'Etat exerçant son droit d'option peut également choisir de conserver son statut antérieur. Dans ce cas, il est mis en position de détachement, sans limitation de durée, auprès de la collectivité territoriale dont relève désormais le service dans lequel il exerce sa fonction.
A défaut de l'exercice de son droit d'option dans un délai de deux ans, le fonctionnaire serait également placé automatiquement en position de détachement illimité. Le fonctionnaire serait alors réputé avoir demandé à conserver le maintien de son statut antérieur.
Les premières lois de décentralisation n'avaient pas prévu de procédure de détachement. Les fonctionnaires n'ayant pas choisi d'intégrer la fonction publique territoriale demeuraient mis à disposition.
Les modalités de la procédure de détachement prévue au présent article devraient être fixées par un décret en Conseil d'Etat.
En vertu de l'article 45 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, le détachement est « la position du fonctionnaire placé hors de son corps d'origine mais continuant à bénéficier, dans ce corps, de ses droits à l'avancement et à la retraite. »
Le détachement illimité serait en principe soumis aux règles du droit commun du détachement prévues à la section II du chapitre V de la loi précitée du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de l'Etat. Ainsi, la rémunération du fonctionnaire détaché est assurée par la collectivité territoriale ou le groupement d'accueil.
Toutefois, la position de détachement prévue au présent article déroge en certains points au droit commun.
En premier lieu, le détachement serait sans limitation de durée. En principe, en vertu de l'article 45 de la loi précitée du 11 janvier 1984, le détachement est toujours prévu pour une certaine durée, qui peut être courte ou longue :
- le détachement de courte durée ne peut excéder six mois, ou un an pour les personnels détachés dans les territoires d'outre-mer ou à l'étranger en vertu de l'article 21 du décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat et à certaines modalités de cessation définitive de fonctions ;
- le détachement de longue durée a une durée maximale de cinq ans et est renouvelable par période n'excédant pas cinq ans en vertu de l'article 22 du décret précité du 16 septembre 1985.
En second lieu, alors que le droit commun pose le principe selon lequel seule l'administration d'origine peut engager une procédure disciplinaire, le présent article prévoit que l'autorité territoriale exercerait le pouvoir disciplinaire sur les fonctionnaires détachés du fait de ces transferts, quels que soient les faits en cause. Elle devrait dans ce cas informer l'administration gestionnaire de leur corps d'origine des sanctions prononcées.
Dans la mesure où aucune disposition ne s'y oppose dans le présent article, le fonctionnaire détaché pour une durée illimitée devrait pouvoir demander à changer son affectation pour rejoindre un service de l'Etat et être mis en position normale d'activité.
Certaines garanties accordées aux fonctionnaires de l'Etat détachés sont également assurées dans le présent article.
Tout d'abord, le détachement illimité du fonctionnaire de l'Etat exerçant ses fonctions dans un service ou une partie de service transféré serait suspendu s'il demande à être placé dans une position statutaire dont il bénéficie de droit. Il en est en particulier ainsi de la position hors cadres et du congé parental ou de présence parentale.
Ensuite, il est précisé que les fonctionnaires de l'Etat ayant opté pour le maintien de leur statut antérieur pourraient toutefois demander, à tout moment, leur intégration dans la fonction publique territoriale. Toutefois, dans un souci de respect du principe de libre administration des collectivités territoriales, la collectivité territoriale ou le groupement d'accueil ne sera plus tenue dans ce cas de faire droit à cette demande.
Votre commission vous soumet deux amendements tendant à préciser que les personnels transférés à des groupements de collectivités territoriales bénéficieraient, comme ceux des collectivités territoriales, du droit d'option prévu par le présent article.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 80 ainsi modifié.
Transfert des agents non titulaires de droit public de l'Etat
Cet article tend à prévoir les modalités de transfert des agents non titulaires de droit public de l'Etat et de ses établissements publics exerçant leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré à une collectivité territoriale ou à un groupement de collectivités territoriales.
En vertu de l'article 78 du présent projet de loi, l'ensemble des agents de l'Etat ou de ses établissements publics seraient provisoirement mis à disposition de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivité territoriale ayant bénéficié du transfert de compétences, à compter de la signature des conventions entre le représentant de l'Etat et le chef de l'exécutif local de la collectivité ou le président du groupement concerné154(*).
Contrairement aux fonctionnaires, les agents non titulaires de droit public ne bénéficieraient pas d'un droit d'option lors du transfert155(*), mais deviendraient automatiquement agents non titulaires de droit public de la fonction publique territoriale, par substitution d'employeurs, à compter de l'entrée en vigueur des différents décrets en Conseil d'Etat fixant la partition des services.
Les conditions statutaires de recrutement des agents non titulaires de droit public de la fonction publique territoriale prévues aux articles 3 et 41 de la loi précitée du 26 janvier 1984156(*) ne seraient pas applicables au « recrutement » de ces agents non titulaires de droit public de l'Etat.
En effet, l'entrée de ces agents dans la fonction publique territoriale n'est qu'une conséquence du transfert aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des services dans lesquels ils sont affectés.
D'importantes garanties seraient accordées à ces contractuels de droit public. Ils conserveraient, à titre individuel, le bénéficie de leur contrat de travail antérieur. Les services accomplis par ces agents en qualité d'agent non titulaire de droit public de l'Etat et de ses établissements publics seraient assimilés à des services accomplis dans la collectivité ou le groupement d'accueil.
Quant aux agents dont le contrat arriverait à échéance avant la date d'entrée en vigueur du décret en Conseil d'Etat de partition des services ou parties de services transférés, ils pourraient être recrutés par la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales bénéficiaire de la nouvelle compétence, en qualité d'agent non titulaire de droit public de la fonction publique territoriale.
Il convient de préciser que les agents non titulaires de droit privé de l'Etat ne bénéficieraient pas du même régime que les agents non titulaires de droit public de l'Etat et ne devraient pas être transférés. Seule leur mise à disposition est prévue jusqu'à l'expiration de leur contrat.
Votre commission vous soumet un amendement tendant à préciser que les agents non titulaires de l'Etat qui seraient affectés à un service transféré à un groupement de collectivités territoriales bénéficieraient également des garanties prévues par le présent article.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 81 ainsi modifié.
* 152 Voir le commentaire de l'article 78 du présent projet de loi.
* 153 Article 41 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 : « Lorsqu'un emploi est créé ou devient vacant, l'autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui assure la publicité de cette création ou de cette vacance.
« L'autorité territoriale peut pourvoir cet emploi en nommant l'un des fonctionnaires qui s'est déclaré candidat par voie de mutation, de détachement ou, le cas échéant et dans les conditions fixées par chaque statut particulier, de promotion interne et d'avancement de grade. Elle peut également pourvoir cet emploi en nommant l'un des candidats inscrits sur une liste d'aptitude établie en application de l'article 44.
« Lorsque aucun candidat n'a été nommé dans un délai de quatre mois à compter de la publicité de la création ou de la vacance, l'emploi ne peut être pourvu que par la nomination d'un candidat inscrit sur une liste d'aptitude établie en application de l'article 44. »
* 154 Voir le commentaire de l'article 78 du présent projet de loi.
* 155 Voir le commentaire de l'article 80 du présent projet de loi.
* 156 Article 3 de la loi précitée du 26 janvier 1984 : « Les collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 ne peuvent recruter les agents non titulaires pour occuper des emplois permanents que pour assurer le remplacement momentané de titulaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé de maladie, d'un congé de maternité ou d'un congé parental, ou de l'accomplissement du service national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, ou pour faire face temporairement et pour une durée maximale d'un an à la vacance d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la présente loi.
« Ces collectivités territoriales et établissements peuvent, en outre, recruter des agents non titulaires pour exercer des fonctions correspondant à un besoin saisonnier pour une durée maximale de six mois pendant une même période de douze mois et conclure pour une durée maximale de trois mois, renouvelable une fois à titre exceptionnel, des contrats pour faire face à un besoin occasionnel.
« Des emplois permanents peuvent être occupés par des agents contractuels dans les mêmes cas et selon les mêmes conditions de durée que ceux mentionnés à l'article 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat.
« Toutefois, dans les communes de moins de 1.000 habitants et dans les groupements de communes dont la moyenne arithmétique de nombre d'habitants ne dépasse pas ce seuil, des contrats peuvent être conclus pour une durée déterminée et renouvelés par reconduction expresse pour pourvoir des emplois permanents à temps non complet pour lesquels la durée de travail n'excède pas la moitié de celle des agents publics à temps complet. »
Pour l'article 41, voir le commentaire de l'article 80 du présent projet de loi.

References: l'article 78
 l'article 4
 l'article 41
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 21
 l'article 22
 l'article 80
 l'article 78
 l'article 81
 l'article 78
 l'article 44
 l'article 44
 l'article 78
 l'article 80
 l'article 2
 l'article 4
 l'article 41
 l'article 80