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Timestamp: 2016-10-27 14:58:01+00:00

Document:
2C_919/2014 (21.08.2015)
2C_919/2014, 2C_920/2014 � � Urteil vom 21. August 2015
Verfahren 2C_919/2014
vertreten durch Dr. Bertrand Barbey,
Rechtsanw�lte Julia Bhend und Georg Weber,
Verfahren 2C_920/2014
vertreten durch Rechtsanw�lte Julia Bhend und Georg Weber,
vertreten durch Dr. Bertrand Barbey.
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, 1. Abteilung, vom 28. August 2014.
Die Gemeinde U.________ lud mit Schreiben vom 6. Februar 2014 sechs Unternehmen, worunter die B.________ AG und die C.________ AG, ein, eine Offerte f�r die Beschaffung, Installation und Einf�hrung von Gemeinde-Fachapplikationen (neue Softwareinfrastruktur) einzureichen. Innert Frist gingen f�nf Angebote ein, worunter je eines der Firma B.________ AG und der A.________ AG, welche durch Vermittlung der C.________ AG offeriert hatte und in der Folge ebenfalls zum Verfahren zugelassen worden war. Am 28. April 2014 erteilte die Gemeinde den Zuschlag der Firma B.________ AG.
Dagegen erhob die A.________ AG Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich und beantragte, die angefochtene Vergabe aufzuheben und den Zuschlag an sie zu erteilen, eventuell die Sache zu neuer Entscheidung, subeventuell zur Durchf�hrung einer Ausschreibung im offenen Verfahren, an die Vergabestelle zur�ckzuweisen. Das Verwaltungsgericht untersagte mit Pr�sidialverf�gung vom 14. Mai 2014 der Gemeinde einstweilen, den Vertrag abzuschliessen. Mit Urteil vom 28. August 2014 wies es sodann die Beschwerde ab. Es erwog, die Anbieterin sei zur R�ge, es sei zu Unrecht ein Einladungsverfahren durchgef�hrt worden, nicht legitimiert, da sie dadurch keine Nachteile erlitten habe. Die Vergabe sei auch materiell nicht zu beanstanden.
C.a.�Die A.________ AG erhob am 6. Oktober 2014 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Verfahren 2C_919/2014) mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an die Vergabestelle zur�ckzuweisen, wobei diese anzuweisen sei, die Bewertung der Kriterien L�sungskonzept sowie Wirtschaftlichkeit und Kosten in einer f�r die Anbieter nachvollziehbaren Weise nachzuholen. Eventualiter sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache an die Vergabestelle zur Durchf�hrung einer neuen Ausschreibung im offenen Verfahren durchzuf�hren, subeventualiter sei festzustellen, dass der angefochtene Entscheid rechtswidrig sei. Zudem beantragte sie Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
C.b.�Die Wettbewerbskommission (nachfolgend WEKO) erhob am 6. Oktober 2014 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Verfahren 2C_920/2014) mit dem Antrag, es sei festzustellen, dass das Verwaltungsgericht mit seinem Urteil den freien Zugang zum Markt in unzul�ssiger Weise beschr�nkt.
C.c.�Das Verwaltungsgericht beantragt, beide Beschwerden abzuweisen. Die Gemeinde U.________ beantragt, auf die Beschwerde der A.________ AG sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen; die Beschwerde der WEKO sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die B.________ AG hat keine Stellungnahme eingereicht.
C.d.�Mit Verf�gung des Pr�sidenten der II. �ffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts vom 25. November 2014 im Verfahren 2C_919/2014 wurde das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung als gegenstandslos abgeschrieben.
Die beiden Beschwerden richten sich gegen den n�mlichen Entscheid und betreffen den gleichen Sachverhalt. Es rechtfertigt sich daher, die Verfahren zu vereinigen.
2.1.�Gegen den Endentscheid des Verwaltungsgerichts ist grunds�tzlich die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zul�ssig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).
2.2.�Art. 83 lit. f BGG schliesst jedoch die Beschwerde gegen Entscheide auf dem Gebiet der �ffentlichen Beschaffungen aus, wenn der gesch�tzte Wert des zu vergebenden Auftrages den massgebenden Schwellenwert des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 �ber das �ffentliche Beschaffungswesen (B�B; SR 172.056.1) oder des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europ�ischen Gemeinschaft �ber bestimmte Aspekte des �ffentlichen Beschaffungswesens (SR 0.172.052.68) nicht erreicht sowie wenn sich keine Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung stellt (BGE 133 II 396 E. 2.1 S. 398).
2.3.�Schwellenwert
2.3.1.�Der massgebende Schwellenwert betr�gt aktuell f�r Lieferungen und Dienstleistungen Fr. 230'000.-- (Art. 1 lit. a und b der Verordnung des WBF vom 2. Dezember 2013 �ber die Anpassung der Schwellenwerte im �ffentlichen Beschaffungswesen f�r die Jahre 2014 und 2015 [SR 172.056.12]).
2.3.2.�Die Vorinstanz gibt in ihrer Rechtsmittelbelehrung den Streitwert (vgl. Art. 112 Abs. 1 lit. d BGG) nicht zahlenm�ssig an, f�hrt aber aus, der Auftragswert �bersteige den im Staatsvertragsbereich massgeblichen Schwellenwert. Die A.________ AG f�hrt aus, der Schwellenwert sei deutlich �berschritten; sie geht davon aus, es gehe um einen Dauerauftrag mit unbestimmter Laufzeit, so dass gem�ss kantonalem Recht der Auftragswert anhand der j�hrlichen Rate multipliziert mit 4 zu berechnen sei, was mindestens Fr. 413'600.-- ergebe. Die WEKO tr�gt vor, gem�ss dem angefochtenen Entscheid werde eine Laufzeit von f�nf Jahren angenommen mit einer Annuit�t von mindestens rund Fr. 121'000.--, so dass der Schwellenwert �berschritten sei. Die Beschwerdegegnerin bringt vernehmlassungsweise vor, Vertragsgegenstand seien nur die Fachapplikationen von gesch�tzten rund Fr. 100'000 - 150'000.--; der Zuschlagspreis sei bei Fr. 202'100.-- gelegen.
2.3.3.�Nach dem angefochtenen Entscheid enthielten die beiden hier zur Diskussion stehenden Offerten Investitionskosten von Fr. 256'839.19 bzw. Fr. 289'526.40; hinzu kamen j�hrliche Betriebskosten; diese Kosten wurden von der Vorinstanz bei Laufzeiten von f�nf bzw. zehn Jahren in Annuit�ten umgerechnet. Die Beschwerdegegnerin bringt vor, diese Laufzeit sei nur relevant gewesen f�r die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit der Anschaffung, doch seien nur die Beschaffung, Installation und Einf�hrung der Fachapplikation ausgeschrieben gewesen und nicht ein langj�hriger Betriebsvertrag. Aus dem angefochtenen Entscheid ergibt sich nicht restlos klar, was �berhaupt Gegenstand des Zuschlagsentscheids ist. Aus dem Offert�ffnungsprotokoll geht aber hervor, dass die Offerten sowohl einen "Offertbetrag Investition" als auch einen "Offertbetrag Betrieb" enthielten. Mit dem Zuschlagsentscheid vom 28. April 2014 beauftragte der Gemeinderat den Projektbeauftragten u.a. mit der Ausarbeitung des Vertragswerks, der Definition des schlussendlichen Funktionsumfangs der Module und der definitiven Investitions- und Betriebskosten. Im Evaluationsbericht, auf den sich die Beschwerdegegnerin beruft, steht zwar auf S. 4, alle Angebote seien unter dem Wert von Fr. 250'000.-- geblieben, doch widerspricht das dem Offert�ffnungsprotokoll, selbst wenn nur die Offertbetr�ge Investition ber�cksichtigt werden. Zudem ergibt sich aus den S. 9 f. des Evaluationsberichts, dass sowohl offerierte Investitionskosten als auch offerierte Betriebskosten in die Evaluation einbezogen wurden. Es ist somit davon auszugehen, dass zumindest f�r einige Zeit auch der Betrieb Gegenstand der Beschaffung war. Die Voraussetzung des Schwellenwertes ist damit erf�llt.
2.4.�Bei der Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung muss es sich um eine Rechtsfrage aus dem Gebiet des �ffentlichen Beschaffungsrechts handeln. Die Anwendung rechtsprechungsgem�sser Prinzipien auf einen Einzelfall stellt keine Grundsatzfrage dar. Der blosse Umstand, dass die aufgeworfene Rechtsfrage noch nie entschieden wurde, gen�gt nicht. Es muss sich um eine Rechtsfrage handeln, deren Entscheid f�r die Praxis wegleitend sein kann und von ihrem Gewicht her nach einer h�chstrichterlichen Kl�rung ruft. Der Beschwerdef�hrer hat die Erf�llung dieser Voraussetzung darzutun (Art. 42 Abs. 2 BGG; BGE 141 II 14 E. 1.2.2.1 S. 21). Dies ist im Folgenden f�r die beiden Beschwerdef�hrerinnen zu pr�fen.
3.1.�Die A.________ AG ist als unterlegene Anbieterin, die bei einem Obsiegen mit ihren Antr�gen reelle Chancen auf den Zuschlag h�tte, zur Beschwerde an das Bundesgericht legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG; BGE 141 II 14 E. 4 S. 27 ff.).
3.2.�Die rechtlich vertretene Beschwerdef�hrerin f�hrt einleitend aus, der angefochtene Entscheid werfe Rechtsfragen von grunds�tzlicher Bedeutung auf, unterl�sst es aber, unter den Eintretensvoraussetzungen diese Rechtsfragen darzulegen. In der materiellen Beschwerdebegr�ndung kritisiert sie verschiedene Aspekte, n�mlich die Frage, nach welchen Kriterien der Schwellenwert im Einladungsverfahren zu berechnen sei, die angebliche Befangenheit des IT-Beraters der Gemeinde, die ihres Erachtens zu offene Umschreibung des Leistungsgegenstands, die nicht nachvollziehbare Bewertung der Angebote und den Umstand, dass die Zuschlagsempf�ngerin zu einer neuen Offertlegung eingeladen worden sei. Es handelt sich zum Teil um Aspekte, die f�r den Verfahrensausgang nicht entscheidend sind, so die Frage der nachtr�glichen Offertanpassung der Zuschlagsempf�ngerin: Die Vorinstanz hat n�mlich ausgef�hrt, dies sei wohl unzul�ssig, doch habe sich dieser Fehler nicht zum Nachteil der Beschwerdef�hrerin ausgewirkt, da sich das Angebot der Zuschlagsempf�ngerin auch unter Ausserachtlassung der nachtr�glich tieferen Preise vor dem Angebot der Beschwerdef�hrerin platziere. Unter diesen Umst�nden liegt diesbez�glich keine Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung vor. Bei den �brigen in der Beschwerde beanstandeten Punkten geht es um blosse Anwendung bekannter und gefestigter Grunds�tze auf den Einzelfall. Mit ihrem Eventualantrag auf R�ckweisung zur Durchf�hrung einer neuen Ausschreibung im offenen Verfahren k�nnte die Beschwerdef�hrerin zwar allenfalls eine �hnliche Frage von grunds�tzlicher Bedeutung aufwerfen wie die WEKO in ihrer Beschwerde (vgl. hinten E. 4), doch wird dieser Antrag nicht in Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Entscheid begr�ndet (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG), so dass darauf nicht eingetreten werden kann.
3.3.�Insgesamt wirft die Beschwerdef�hrerin somit keine Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung auf. Ihre Eingabe ist als Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzul�ssig. Sie k�nnte grunds�tzlich als subsidi�re Verfassungsbeschwerde entgegengenommen werden (Art. 113 ff. BGG), doch w�rde dies voraussetzen, dass darin rechtsgen�glich vorgebracht und begr�ndet wird, inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verfassungsm�ssige Rechte der Beschwerdef�hrerin verletzt werden (Art. 116 und 117 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG). Solche R�gen sind in der Beschwerdeschrift nicht enthalten. Auf die Beschwerde der A.________ AG kann deshalb nicht eingetreten werden.
4.1.�Die WEKO kann nach Art. 9 Abs. 2bis des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 �ber den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02) i.V.m. Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG Beschwerde erheben, um feststellen zu lassen, ob ein Entscheid den Zugang zum Markt in unzul�ssiger Weise beschr�nkt. Der diskriminierungsfreie Zugang zu kantonalen und kommunalen Beschaffungsm�rkten gilt als Grundsatz des freien Zugangs zum Markt (Art. 5 BGBM im 2. Abschnitt des Gesetzes); dessen Verletzung stellt eine unzul�ssige Marktbeschr�nkung im Sinne von Art. 9 Abs. 2
bis�BGBM dar (BGE 141 II 113 E. 1.5 S. 122 f.).
4.2.�Die WEKO wirft als Frage von grunds�tzlicher Bedeutung auf:
Muss die kantonale Rechtsmittelinstanz gest�tzt auf Art. 5, 3 und 9 BGBM von Amtes wegen die Zuschlagsverf�gung f�r einen �ffentlichen Auftrag aufheben bzw. deren Rechtswidrigkeit feststellen, wenn der Auftrag in binnenmarktrechtswidriger Weise ohne �ffentliche Ausschreibung vergeben wurde, selbst wenn die Beschwerdef�hrerin zum Vorbringen dieser R�ge gem�ss kantonalem Verwaltungsrecht nicht berechtigt ist?
Es handelt sich dabei um eine Rechtsfrage von erheblicher Bedeutung, die von den kantonalen Gerichten teilweise unterschiedlich beantwortet wird, f�r die Praxis wegleitend sein kann und von ihrem Gewicht her nach einer h�chstrichterlichen Kl�rung ruft. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
4.3.�Streitgegenstand ist nicht, ob die Beschwerdegegnerin zu Recht ein Einladungsverfahren durchgef�hrt hat bzw. Art. 5 BGBM verletzt hat. Denn das Verwaltungsgericht hat diese Frage gerade nicht beurteilt, so dass insoweit kein anfechtbarer Entscheid (Art. 86 Abs. 1 BGG) vorliegt. Streitig ist einzig, ob das Verwaltungsgericht eine solche Verletzung h�tte pr�fen m�ssen. Das Verfahrensrecht stellt Anforderungen auf, die erf�llt sein m�ssen, damit ein Entscheid materiell �berpr�ft werden kann. Wenn ein Gericht zu Unrecht auf eine Beschwerde nicht eintritt oder eine Frage nicht pr�ft, so hat es das massgebliche Verfahrensrecht falsch angewendet, aber nicht das materielle Recht verletzt. Soweit allerdings die falsche Anwendung von Verfahrensrecht dazu f�hrt, dass Entscheide, die m�glicherweise Art. 5 BGBM verletzen, nicht materiell �berpr�ft werden, kann die WEKO dies r�gen, weil sonst im Ergebnis eine potenziell unzul�ssige Marktbeschr�nkung nicht festgestellt werden k�nnte. Das Begehren der WEKO, es sei festzustellen, dass die Vorinstanz den freien Zugang zum Markt in unzul�ssiger Weise beschr�nkt habe, ist in diesem Sinne zul�ssig.
4.4.�Liegt eine Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung vor, tritt das Bundesgericht auf die Beschwerde ein und pr�ft diese alsdann nach Massgabe der Art. 95 ff. und 105 ff. BGG umfassend, nicht nur in Bezug auf diejenigen Fragen, die von grundlegender Bedeutung sind (BGE 141 II 14 E. 1.2.2.4 S. 22 f.). Es kann namentlich auch aus einem anderen Grund als demjenigen, auf den sich die Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung bezieht, die Beschwerde gutheissen und den angefochtenen Entscheid aufheben. Es kann im Rahmen der Parteibegehren (Art. 107 Abs. 1 BGG) auch aus einem in der Beschwerde gar nicht angef�hrten Grund die Beschwerde gutheissen (Motivsubstitution; Urteil 2C_913/2014 vom 4. November 2014 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 140 II 409; BGE 140 III 86 E. 2 S. 89; 140 V 136 E. 1.1 S. 137 f.). In Bezug auf die Beschwerde der WEKO ist jedoch zu beachten, dass diese - wie sie das richtigerweise auch getan hat - nur eine Feststellung, nicht die Aufhebung des angefochtenen Entscheids beantragen kann; das Beschwerderecht der WEKO will dieser ein Instrument in die Hand geben, um die Verwirklichung des Binnenmarktes voranzutreiben, indem offene und zentrale Fragen des Marktzugangs einer gerichtlichen Kl�rung zugef�hrt werden k�nnen, nicht aber einem Anbieter zum Zuschlag verhelfen (Botschaft vom 24. November 2004 �ber die �nderung des Binnenmarktgesetzes, BBl 2005 490 Ziff. 2.6; BGE 141 II 113 E. 1.5 und 1.7 S. 122 ff.; Nicolas Diebold, Die Beschwerdelegitimation der WEKO im �ffentlichen Beschaffungswesen, SJZ 2013 S. 185 f.; vgl. auch Urteil 2C_85/2008 vom 24. September 2008 E. 2.2, nicht publ. in: BGE 134 II 329). Im Lichte dieser Zielsetzung dr�ngt es sich nicht auf, den angefochtenen Entscheid umfassend zu �berpr�fen; vielmehr beschr�nkt sich das Gericht auf die Beantwortung der von der WEKO aufgeworfenen Fragen. Insbesondere rechtfertigt es sich nicht, den angefochtenen Entscheid im Lichte der von der A.________ AG vorgebrachten R�gen zu pr�fen.
5.1.�Gem�ss Art. 5 Abs. 2 BGBM sorgen Kantone und Gemeinden sowie andere Tr�ger kantonaler und kommunaler Aufgaben daf�r, dass die Vorhaben f�r umfangreiche �ffentliche Eink�ufe, Dienstleistungen und Bauten sowie die Kriterien f�r Teilnahme und Zuschlag amtlich publiziert werden. Sie ber�cksichtigen dabei die vom Bund eingegangenen staatsvertraglichen Verpflichtungen. Das �bereinkommen vom 15. April 1994 �ber das �ffentliche Beschaffungswesen (Government Procurement Agreement der WTO [WTO-GPA, SR 0.632.231.422]) findet gem�ss seinem Art. I Abs. 1 i.V.m. Anhang I Annex 2 in Verbindung mit Art. 2 des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europ�ischen Gemeinschaft �ber bestimmte Aspekte des �ffentlichen Beschaffungswesens (SR 0.172.052.68) auch auf die Vergabeverfahren der schweizerischen Gemeinden Anwendung, sofern die darin genannten Schwellenwerte (f�r Lieferungen und Dienstleistungen Fr. 200'000.--) �berschritten werden. Es sieht in seinem Art. VII die drei Verfahrensarten des offenen, des selektiven und des freih�ndigen Verfahrens vor. Ausser in den F�llen, in denen nach Art. XV das freih�ndige Verfahren zul�ssig ist, ver�ffentlichen die Beschaffungsstellen f�r jede geplante Beschaffung eine Einladung zur Teilnahme (Art. IX Abs. 1 WTO-GPA). Diese Vorgaben werden f�r kantonale und kommunale Beschaffungen durch Art. 12 Abs. 1, Art. 12bis Abs. 1 sowie Anhang 1 der Interkantonalen Vereinbarung vom 25. November 1994/15. M�rz 2011 �ber das �ffentliche Beschaffungswesen (IV�B, AS 2003 196) umgesetzt. Die IV�B kennt daneben das Einladungsverfahren, in welchem die geplante Beschaffung nicht �ffentlich ausgeschrieben wird, sondern die Vergabestelle eine Anzahl von Anbietern direkt zur Angebotsabgabe einl�dt (Art. 12 Abs. 1 lit. b bis IV�B). Dieses Einladungsverfahren ist gem�ss Art. 12bis Abs. 2 IV�B nur im Nicht-Staatsvertragsbereich und unterhalb der Schwellenwerte gem�ss Anhang 2 IV�B zul�ssig (f�r Lieferungen und Dienstleistungen Fr. 250'000.--).
5.2.�Vorliegend hatte die Gemeinde das Einladungsverfahren gew�hlt. In ihrer Beschwerde an das Verwaltungsgericht hatte die A.________ AG subeventualiter beantragt, die Sache sei zur Durchf�hrung einer Ausschreibung im offenen Verfahren an die Gemeinde zur�ckzuweisen. Sie begr�ndete dies damit, der Schwellenwert von Fr. 250'000.-- sei �berschritten, so dass das Einladungsverfahren nicht zul�ssig sei. Das Verwaltungsgericht erwog, die Beschwerdef�hrerin sei zum Verfahren zugelassen worden; es erwachse ihr aus der Durchf�hrung des Einladungsverfahrens kein Nachteil. Sie sei daher nicht berechtigt zu r�gen, die Submission sei zu Unrecht im Einladungsverfahren erfolgt.
5.3.�Die WEKO tr�gt vor, die streitige Beschaffung liege �ber dem massgeblichen Schwellenwert und h�tte gem�ss Art. 5 Abs. 2 BGBM amtlich publiziert werden m�ssen. Die Durchf�hrung des Einladungsverfahrens verstosse gegen Art. 5 BGBM. Gem�ss Art. 16 IV�B sowie Art. 9 Abs. 1 und 2 BGBM m�sse es einer beschwerdelegitimierten Partei m�glich sein, einen Rechtsverstoss gegen Art. 5 BGBM geltend zu machen. Indem das Verwaltungsgericht gest�tzt auf das kantonale Verfahrensrecht diese Pr�fung verweigert habe, verletze es das BGBM und damit auch Art. 49 BV. Das Verwaltungsgericht h�tte von Amtes wegen pr�fen m�ssen, ob das Einladungsverfahren zul�ssig gewesen sei oder eine �ffentliche Ausschreibung erforderlich gewesen w�re. Nur so k�nne eine Umgehung von Art. 5 BGBM wirksam verhindert werden. Mit der Konzeption des Verwaltungsgerichts k�nnte die falsche Wahl einer Vergabeart nie gerichtlich angefochten werden, da die nicht zugelassenen Dritten mangels Kenntnis des Verfahrens faktisch keine M�glichkeit zur Anfechtung h�tten und die eingeladenen die falsche Wahl der Vergabeart nicht r�gen k�nnten.
5.4.�Die Beschwerdegegnerin ist demgegen�ber der Auffassung, die Wahl des Einladungsverfahrens sei zul�ssig gewesen, da die ex ante gesch�tzten Kosten des Projekts unter dem Schwellenwert gelegen seien. Zudem sei der Rechtsschutz gew�hrleistet. Es sei nicht bundesrechtswidrig, wenn die Vorinstanz gest�tzt auf das kantonale Verfahrensrecht angenommen habe, die A.________ AG habe kein schutzw�rdiges Interesse an der �berpr�fung der Frage, ob anstelle des Einladungsverfahrens eine Ausschreibung h�tte erfolgen m�ssen.
6.1.�Die WEKO wie auch die Beschwerdegegnerin gehen davon aus, dass sich die Legitimation zur Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht nach kantonalem Recht richte. Das ist insofern zu pr�zisieren, als nach Art. 111 Abs. 1 BGG die Legitimation im kantonalen Verfahren mindestens so weit gefasst sein muss wie vor Bundesgericht. Da gegen Entscheide im Bereich des �ffentlichen Beschaffungswesens unter gewissen Voraussetzungen die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zul�ssig ist (vorne E. 2.2) muss zumindest dann, wenn diese Voraussetzungen erf�llt sind, auch vor dem kantonalen Verwaltungsgericht die Legitimation des nicht ber�cksichtigten Anbieters von Bundesrechts wegen mindestens im gleichen Umfang wie nach Art. 89 BGG zugelassen werden ( GALLI/MOSER/LANG/STEINER, Praxis des �ffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, S. 642 f. Rz. 1298; POLTIER/CLERC, in: Martenet/Bovet [Hrsg.], Commentaire Romand, Droit de la concurrence, 2. Aufl. 2013, N. 94 zu Art. 9 BGBM). Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine M�glichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders ber�hrt ist und ein schutzw�rdiges Interesse an dessen Aufhebung oder �nderung hat. Ob das kantonale Recht diese Mindestanforderungen einh�lt, ist als Frage des Bundesrechts vom Bundesgericht frei zu pr�fen (Art. 95 lit. a BGG; Urteil 2C_596/2014 vom 6. M�rz 2015 E. 2.2).
6.2.�Das die Legitimation begr�ndende schutzw�rdige Interesse besteht im praktischen Nutzen, der sich ergibt, wenn der Beschwerdef�hrer mit seinem Anliegen obsiegt und dadurch seine tats�chliche oder rechtliche Situation unmittelbar beeinflusst werden kann. Die Beschwerde dient nicht dazu, abstrakt die objektive Rechtm�ssigkeit des staatlichen Handelns zu �berpr�fen, sondern dem Beschwerdef�hrer einen praktischen Vorteil zu verschaffen. Das blosse Anliegen, dem Prozessgegner einen (behaupteterweise) rechtswidrigen Vorteil zu verwehren, kann nicht zur Legitimation ausreichen, wenn es nicht mit einem eigenen schutzw�rdigen Vorteil f�r den Beschwerdef�hrer korreliert (BGE 141 II 14 E. 4.4 S. 29 f.).
6.3.�F�r das Beschaffungsrecht gilt keine Sonderregelung. Die einschl�gigen internationalen Abkommen (Art. XX WTO-GPA; Art. 5 und Anhang V des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europ�ischen Gemeinschaft �ber bestimmte Aspekte des �ffentlichen Beschaffungswesens) sehen zwar eine Beschwerdem�glichkeit der "Anbieter" vor, regeln aber nicht im Einzelnen, wer unter welchen Voraussetzungen zur Beschwerde legitimiert ist; dies richtet sich nach nationalem Recht. Auch der von der WEKO angerufene Art. 9 BGBM enth�lt - abgesehen von der Beschwerdebefugnis der WEKO (Abs. 2bis ) - keine Sonderregeln zur Legitimation; diese richtet sich vielmehr nach den allgemeinen Regeln (BGE 141 II 14 E. 2.3 S. 25 f.; 137 II 313 E. 3.2 S. 320; MARTIN BEYELER, �ffentliche Beschaffung, Vergaberecht und Schadenersatz, 2004, S. 311 f. Rz. 399; THOMAS LOCHER, Wirkungen des Zuschlags auf den Vertrag im Vergaberecht, 2013, S. 168; ETIENNE POLTIER, Droit des march�s publics, 2014, S. 259 f.). Nach Art. 89 Abs. 1 BGG bzw. Art. 48 Abs. 1 VwVG (SR 172.021) kann die Legitimation nur bejaht werden, wenn dem Beschwerdef�hrer bei Gutheissung seiner Begehren ein effektiver praktischer Vorteil erw�chst (BGE 141 II 14 E. 4.5 S. 30). Das Interesse des nicht ber�cksichtigten Anbieters ist in der Regel prim�r darauf gerichtet, anstelle des Zuschlagsempf�ngers selber den Zuschlag zu erhalten. Sekund�r besteht ein Feststellungsanspruch, wenn sich das Rechtsmittel als begr�ndet erweist, aber mit dem Anbieter bereits ein Vertrag abgeschlossen worden ist (Art. 9 Abs. 3 BGBM; Art. 18 Abs. 2 IV�B; BGE 132 I 86 E. 3 S. 87 ff.). Der Feststellungsentscheid er�ffnet dem nicht ber�cksichtigten Anbieter gegebenenfalls einen Schadenersatzanspruch (Art. XX Ziff. 7 lit. c GPA-WTO; Art. 34 B�B). Die Legitimation sowohl f�r den Prim�ranspruch auf Aufhebung des Zuschlags als auch f�r den sekund�ren Anspruch auf Schadenersatz setzt voraus, dass der nicht ber�cksichtigte Anbieter bei Obsiegen seiner Antr�ge eine reelle Chance auf den Zuschlag h�tte (BGE 141 II 14 E. 4.6-4.8 S. 31 ff.). Ferner ist legitimiert, wer zu Unrecht gar nicht die M�glichkeit erhalten hat, am Verfahren teilzunehmen (Art. 89 Abs. 1 lit. a zweite Satzh�lfte BGG). Ein nicht eingeladener potenzieller Anbieter kann Beschwerde erheben und geltend machen, es sei zu Unrecht ein freih�ndiges oder Einladungsverfahren durchgef�hrt und ihm so die Einreichung eines Angebots verunm�glicht worden, sofern er geltend macht, dass er das zu beschaffende Produkt h�tte anbieten k�nnen (BGE 137 II 313 E. 3.3.2 S. 321 f.; LOCHER, a.a.O., S. 174 ff.; KASPAR LUGINB�HL, Die Beschaffungsbeschwerde, 2014, S. 70 f.; POLTIER, a.a.O., S. 262 Rz. 408). Hier zur Diskussion steht jedoch, ob auch ein eingeladener Anbieter, der am Verfahren teilgenommen und ein Angebot eingereicht hat, geltend machen kann, es h�tte anstelle des Einladungsverfahrens ein offenes Verfahren durchgef�hrt werden m�ssen.
6.4.�Die Vorinstanz hat erwogen, die Anbieterin sei zum Einladungsverfahren zugelassen gewesen und habe aus dessen Durchf�hrung anstelle des offenen oder selektiven Vergabeverfahrens keinen Nachteil erlitten. Sie sei deshalb zur R�ge, die Submission sei zu Unrecht im Einladungsverfahren erfolgt, nicht legitimiert. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Mit ihrer r�gespezifischen Beurteilung vermengt die Vorinstanz Beschwerdelegitimation (bzw. Beschwerdebefugnis) und Beschwerdegr�nde. Die Beschwerdelegitimation richtet sich ausschliesslich nach Art. 89 BGG. Sind dessen Voraussetzungen wie hier erf�llt, ist die Beschwerdef�hrerin�
mit s�mtlichen�der in Art. 95 ff. BGG aufgef�hrten R�gen zum Verfahren zuzulassen (BGE 137 II 30 E. 2.3 S. 34). Die Beschwerdef�hrerin kann daher die �berpr�fung des angefochtenen Entscheids im Lichte all jener Rechtss�tze verlangen, die sich rechtlich oder tats�chlich in dem Sinne auf ihre Stellung auswirken, dass ihr im Falle des Obsiegens ein praktischer Nutzen entsteht.
6.5.�Ist auf eine Beschwerde einzutreten, muss sodann nach Art. 110 BGG mindestens eine gerichtliche Instanz im Kanton das Recht von Amtes wegen anwenden. Das gilt auch in Submissionsangelegenheiten ( POLTIER/CLERC, a.a.O., N. 105 zu Art. 5 BGBM), hier f�r das z�rcherische Verwaltungsgericht, da es als einzige gerichtliche Instanz im Kanton entscheidet. Art. 110 BGG schliesst zwar nicht aus, dass eine Beschwerde - wie auch vor Bundesverwaltungsgericht und Bundesgericht (Art. 52 VwVG, Art. 42 BGG) - als Zul�ssigkeitsvoraussetzung �berhaupt eine rechtliche Begr�ndung enthalten muss ( BERNARD CORBOZ, Commentaire LTF, 2. Aufl. 2014, N. 22 zu Art. 110 BGG; BERNHARD EHRENZELLER, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 20 zu Art. 110 BGG; KIENER/R�TSCHE/KUHN, �ffentliches Verfahrensrecht, 2012, S. 274 Rz. 1135 und S. 292). Daraus wird abgeleitet, dass eine Rechtsmittelinstanz trotz Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht verpflichtet ist, wie eine erstinstanzliche Beh�rde alle m�glicherweise relevanten Rechtsfragen von Amtes wegen aufzugreifen, sondern sie sich grunds�tzlich darauf beschr�nken kann, sich mit den Argumentationen der Parteien auseinanderzusetzen, falls allf�llige weitere rechtliche M�ngel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 138 I 274 E. 1.6 S. 280 f.; 135 II 384 E. 2.2.1 S. 389; CORBOZ, a.a.O., N. 30 zu Art. 106 BGG; KIENER/R�TSCHE/KUHN, a.a.O., S. 30 Rz. 101 und S. 275 Rz. 1139; K�LZ/H�NER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, S. 54 f. Rz. 159; MOOR/POLTIER, Droit administratif, Vol. II, 3. Aufl. 2011, S. 300 f. und S. 820 f.). Indessen ist eine eigentliche R�gepflicht, wie sie vor Bundesgericht in bestimmten F�llen gilt (Art. 106 Abs. 2 BGG), im kantonalen Verfahren nicht zul�ssig ( EHRENZELLER, a.a.O., N. 19 zu Art. 110 BGG).
6.6.�Im Submissionsrecht ist die legitimationsbegr�ndende Interessenlage des nicht ber�cksichtigen Anbieters in dem Sinne von dessen Vorbringen abh�ngig, als er beantragen muss, dass die vor ihm platzierten Anbieter ausgeschlossen oder tiefer rangiert werden, so dass seine eigene reelle Chance auf den Zuschlag erh�ht wird (BGE 141 II 14 E. 4.7 und 4.8 S. 31 ff.). R�gt der Anbieter formelle M�ngel, verf�gt er nur dann �ber ein schutzw�rdiges Interesse, wenn sich durch die Gutheissung der Beschwerde seine Rechtsstellung verbessert. Wurden z.B. in einem Einladungsverfahren zu wenige Anbieter eingeladen, so kann der nicht ber�cksichtigte Anbieter kein schutzw�rdiges Interesse daran haben, dass neben den zugelassenen Anbietern noch weitere Anbieter am Verfahren teilnehmen k�nnen; denn dadurch wird seine eigene Chance auf den Zuschlag nicht gr�sser, sondern noch kleiner ( DOMINIK KUONEN, Das Einladungsverfahren im �ffentlichen Beschaffungsrecht, 2005, S. 229; ROBERT WOLF, Die Beschwerde gegen Vergabeentscheide, ZBl 104/2003, S. 13 f. insb. Fn. 69). Anders pr�sentiert sich die Situation jedoch, wenn der unterlegene Anbieter derart schwere Verfahrens- oder Zust�ndigkeitsm�ngel formeller Natur geltend macht, die eine Wiederholung des ganzen Verfahrens zur Folge haben. In einem neuen Verfahren k�nnte er ein neues Angebot einreichen und seine Chancen auf den Zuschlag erh�hen sich dadurch. Die Beschwerdelegitimation des unterlegenen Anbieters muss in dem Fall bejaht werden (Urteile 2P.261/2002 vom 8. August 2003 E. 4.6; 2P.176/2003 vom 6. Februar 2004 E. 3.3; vgl. BGE 141 II 14 E. 4.7 S. 33 f. in fine; BEYELER, a.a.O., S. 316 f.; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., S. 646 f.; WOLF, a.a.O., S. 11, 14; KUONEN, a.a.O., S. 225, 229; MARTIN BERTSCHI, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Z�rich, 3. Aufl. 2014, N. 42 zu � 21 VRG).
6.7.�Vorliegend hat die unterlegene Anbieterin prim�r den Zuschlag an sich beantragt; subeventualiter hat sie beantragt, die Sache sei zur Durchf�hrung eines offenen Verfahrens an die Beschwerdegegnerin zur�ckzuweisen. Das Verwaltungsgericht erwog zun�chst (E. 2.1 des angefochtenen Entscheids), nicht ber�cksichtigte Anbieter seien zur Beschwerde befugt, wenn sie bei Gutheissung eine realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zuge zu kommen oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens f�hrte, in welchem sie ein neues Angebot einreichen k�nnen. Dies steht im Einklang mit dem vorne (E. 6.6) Dargelegten. Alsdann erwog die Vorinstanz jedoch, die A.________ AG sei zur R�ge, die Vergabe sei zu Unrecht im Einladungsverfahren erfolgt, nicht befugt, da ihr aus der Durchf�hrung der Vergabe im Einladungsverfahren kein Nachteil entstanden sei (E. 3 des angefochtenen Entscheids). Das ist zwar insofern richtig, als die Anbieterin am Einladungsverfahren teilnehmen konnte. Massgebend ist jedoch nicht, ob ihr durch die bisherige Durchf�hrung des Verfahrens ein Nachteil entstanden ist, sondern ob sie aus dem Obsiegen ihrer Antr�ge einen praktischen Nutzen erzielen k�nnte (vorne E. 6.2 und 6.4). Bei Obsiegen ihres Subeventualantrags auf Wiederholung des Verfahrens h�tte die Anbieterin ein neues Angebot einreichen k�nnen und damit ihre Chance auf den Zuschlag gewahrt. Sie h�tte damit einen praktischen Nutzen gehabt (vorne E. 6.6). Die unterlegene Anbieterin war somit zum Antrag, die Sache sei zur Durchf�hrung eines offenen Verfahrens an die Beschwerdegegnerin zur�ckzuweisen, ebenfalls befugt. Ist auf die Beschwerde einzutreten, muss die Vorinstanz in der Folge das Recht von Amtes wegen anwenden, falls sich f�r entsprechende Fehler Anhaltspunkte aus den Parteivorbringen oder den Akten ergeben oder die rechtlichen M�ngel offensichtlich sind (E. 6.5). Die Beseitigung offensichtlicher M�ngel durch die richterlichen Beh�rden soll sicherstellen, dass nicht aufgrund fehlerhafter Voraussetzungen Recht gesprochen wird. Im vorliegenden Fall bestehen offenkundige Hinweise f�r die Wahl des falschen Vergabeverfahrens (E. 2.3), so dass die Vorinstanz diesen rechtlichen Mangel selbst ohne entsprechende R�ge des Beschwerdef�hrers h�tte ber�cksichtigen m�ssen (vgl. zur kantonalen Praxis GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., S. 150 f. Rz. 337 f.). Aus Treu und Glauben mag sich umgekehrt zwar ergeben, dass offensichtliche M�ngel fr�hzeitig schon bei der Ausschreibung zu beanstanden w�ren. Angesichts des Zeitdrucks, der beschr�nkten Rechtskenntnisse der Anbietenden sowie der Furcht vor der Verringerung der Chancen im Vergabeverfahren sind hier allerdings keine strengen Anforderungen zu stellen (BGE 130 I 241 E. 4.3 S. 246 f.; vgl. GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., S. 290 Rz. 668; WOLF, a.a.O., S. 10).
6.8.�Eine andere Frage ist, ob ein kantonales Gericht auch dann einen Vergabeentscheid wegen falscher Wahl des Vergabeverfahrens von Amtes wegen aufheben muss, wenn kein legitimierter Beschwerdef�hrer diesen Antrag gestellt hat. Das ist nicht eine Frage der Rechtsanwendung von Amtes wegen, sondern eine Frage der Bindung an die Parteiantr�ge. Auch der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen gilt nur im Rahmen des Streitgegenstands, der dem Gericht zur Entscheidung vorliegt (Urteile 2C_356/2013 vom 17. M�rz 2014 E. 6.1; 2C_124/2013 vom 25. November 2013 E. 2.2.2 in: ASA 82 S. 379). Auf die Frage, ob eine Aufhebung des Verfahrens von Amtes wegen den Streitgegenstand unzul�ssig ausdehnen w�rde, wenn kein solcher Antrag gestellt wurde, braucht hier jedoch nicht eingegangen zu werden; denn die Anbieterin hat subeventualiter den Antrag auf R�ckweisung zur Durchf�hrung eines offenen Verfahrens gestellt.
6.9.�Die Beschwerde der WEKO ist somit in dem Sinne gutzuheissen, als festzustellen ist, dass die Vorinstanz Bundesrecht verletzt hat, indem sie den Antrag auf R�ckweisung zur Durchf�hrung eines offenen Verfahrens nicht beurteilt hat.
Im Verfahren 2C_919/2014 unterliegt die Beschwerdef�hrerin, da auf ihre Beschwerde nicht eingetreten werden kann. Da aber ihr Eventualantrag in der Sache begr�ndet gewesen w�re, rechtfertigt es sich, keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientsch�digung an die obsiegende Beschwerdegegnerin ist nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG). Im Verfahren 2C_920/2014 obsiegt die WEKO. Die Kosten sind der Beschwerdegegnerin, die in ihren Verm�gensinteressen handelt, aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG; Urteile 2D_58/2013 vom 24. September 2014 E. 8, nicht publ. in: BGE 140 I 285; 2D_52/2011 vom 10. Februar 2012 E. 5). Parteikosten sind nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Die Verfahren 2C_919/2014 und 2C_920/2014 werden vereinigt.
Auf die Beschwerde im Verfahren 2C_919/2014 wird nicht eingetreten.
Die Beschwerde im Verfahren 2C_920/2014 wird in dem Sinne gutgeheissen, als festgestellt wird, dass das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich Bundesrecht verletzt hat, indem es den Antrag auf R�ckweisung zur Durchf�hrung eines offenen Verfahrens nicht beurteilt hat.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Gemeinde U.________ auferlegt.

References: Art. 86
 Art. 90
 Art. 112
 BGE 
 BGE 
 Art. 42
 Art. 106
 Art. 9
 Art. 89
 Art. 9
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 95
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 5
 Art. 2
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 16
 Art. 9
 Art. 5
 Art. 49
 Art. 5
 Art. 111
 Art. 89
 Art. 9
 Art. 89
 Art. 5
 Art. 9
 Art. 89
 Art. 48
 Art. 18
 BGE 
 Art. 34
 Art. 89
 Art. 95
 Art. 110
 Art. 5
 Art. 110
 Art. 42
 Art. 110
 Art. 110
 Art. 106
 Art. 110
 BGE 
in fine
 BGE