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Timestamp: 2019-07-16 08:50:11+00:00

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El Anteproyecto de Ley de Impulso de la Mediación: presentación e incidencia en el ámbito internacional privatista | Actualidad y opinión | Millennium DiPr
Dra. Mª Carmen Chéliz Inglés, Profesora de Derecho Internacional Privado en la Universidad Isabel I.
El pasado 11 de enero de 2019, se aprobó, por el Consejo de Ministros, el Anteproyecto de Ley de Impulso de la Mediación, que ya ha sido avalado por el Consejo General del Poder Judicial, a fecha de 28 de marzo de 2019 [1]. La finalidad de esta norma es articular fórmulas abiertas y flexibles que contribuyan a implantar de manera definitiva la mediación como figura complementaria de la Administración de Justicia, y a incrementar su difusión y presencia en la resolución de conflictos entre particulares. El Anteproyecto, por tanto, trata de resolver algunas de las dificultades puestas de manifiesto en relación con el recurso a la mediación, tras el sistema articulado por la Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles.
La Ley 5/2012, que transpuso al ordenamiento jurídico español la Directiva 2008/52/CE, de 21 de mayo de 2008, tenía como finalidad fomentar la resolución extrajudicial de conflictos en el ámbito civil y mercantil, de una forma más ágil y con un menor coste económico y personal para las partes. Asimismo, buscaba también reducir los altos niveles de litigiosidad que presenta España, y acortar los tiempos de respuesta de la Justicia. Además, conviene destacar que el legislador español fue más allá de lo establecido en la Directiva, extendiendo su ámbito de aplicación no solo a los conflictos transfronterizos, sino también a los meramente internos.
Sin embargo, la entrada en vigor de la mencionada Ley, hace ya 7 años, no ha venido acompañada del impacto práctico esperado, que debería haberse traducido en un elevado, o al menos considerable, número de supuestos reales sometidos a mediación. El escaso recurso a este mecanismo alternativo de resolución de conflictos, se justifica, en parte, por una falta de “cultura de mediación” en nuestro país.
Por este motivo, y en la línea con lo aconsejado tanto por la Comisión Europea[2] como por el Parlamento Europeo[3], se ha considerado necesario impulsar el empleo de la mediación, a través de medidas legislativas de índole procesal, a la vez que continuar la labor de concienciación y formación de todos los actores involucrados en este ámbito.
Con esta finalidad, el Anteproyecto de Ley de Impulso de la Mediación se estructura en tres artículos, tres disposiciones adicionales, una disposición transitoria y dos disposiciones finales, que introducen modificaciones a tres normas de nuestro ordenamiento jurídico: La Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita; la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil; y la Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles.
Tras el análisis del articulado, la novedad de mayor calado que introduce el Anteproyecto, es el establecimiento de un modelo de mediación de “obligatoriedad mitigada”. Este modelo, ya instaurado en otros Estados, como por ejemplo Italia, consiste en que, si bien se mantiene el principio de voluntariedad previsto en el art. 6 de la Ley 5/2012, se establece la obligación para las partes de intentar la mediación con carácter previo al inicio de un procedimiento judicial en determinadas materias, o bien cuando el tribunal considere conveniente que las partes en un proceso acudan a esta vía.
Las materias concretas sobre las que se establece esta obligación, como un presupuesto procesal necesario para acceder a la vía judicial, son las siguientes (artículo tercero, apartado 2 del Anteproyecto):
Asimismo, en el artículo segundo, apartado 10 del Anteproyecto, se hace referencia expresa al ejercicio de la acción, para exigir el pago de deudas garantizadas por hipoteca constituida sobre un bien inmueble, que constituya la vivienda habitual del deudor o de su familia.
En este punto conviene hacer hincapié en que los conflictos sobre cualquiera de estas materias, son susceptibles de presentar elementos internacionales. Y, como se ha indicado, el ámbito de aplicación de la Ley 5/2012 recoge tanto las mediaciones internas como las transfronterizas. Por lo tanto, las medidas materiales anunciadas en el Anteproyecto, abarcan también los conflictos internacionales. Ello supone que, ante un conflicto con elementos transfronterizos sobre cualquiera de las materias anteriormente enumeradas, las partes habrán tenido que intentar la mediación, con carácter previo a la interposición de la demanda ante los tribunales españoles, en los términos que se explicarán a continuación.
De esta manera, en todos los conflictos sobre alguna de estas materias, tanto internos como internacionales, los litigantes deberán asistir a una sesión informativa y a una sesión exploratoria (que se pueden celebrar en un mismo acto) en los seis meses previos a la interposición de la demanda. Esta sesión será conducida por un mediador y estará dirigida tanto a informar de forma clara y precisa del procedimiento de mediación y de sus beneficios frente a la vía judicial en cuanto a ahorro de tiempo y costes; como a explorar el asunto objeto de controversia y el posicionamiento inicial de las partes.
En consecuencia, la mediación en estas materias será un trámite necesario para acceder a la vía judicial, pero no supone una obligación de someterse a un procedimiento completo de mediación o de alcanzar un acuerdo que ponga fin al litigio, sino únicamente de asistir a la sesión informativa y exploratoria.
En cuanto a los requisitos formales de carácter procesal, al establecer el recurso a la mediación como presupuesto previo a la interposición de la demanda, en estos supuestos, no se admitirán las demandas cuando no se acredite el intento de mediación en los 6 meses anteriores (artículo segundo apartados 2, 11, y 16 del Anteproyecto).
I gualmente, las partes estarán obligadas a asistir a estas sesiones, en los casos de mediación intrajudicial, cuando el tribunal, tras analizar el supuesto concreto, considere que se trata de un conflicto que puede resolverse por esta vía.
Este sistema de “obligatoriedad mitigada”, que tanto debate ha despertado en España entre la doctrina así como entre los propios operadores jurídicos[4], ya está vigente, como se ha adelantado, en Italia, desde la aprobación del Decreto Legislativo 2010, núm. 28, y, posteriormente, el Decreto-Ley de 21 de junio de 2013, n. 69. A la vista de las estadísticas realizadas por el Ministerio de Justicia de dicho país[5], que muestran un claro repunte en el número de procedimientos de mediación tras establecerse esta obligatoriedad, se puede concluir que el éxito de la mediación (tanto cuantitativamente, como en el aumento de la tasa de éxito del procedimiento de mediación), pasa por hacerla obligatoria, en los términos expuestos. Por ello, la conclusión alcanzada por el Parlamento Europeo, en su Informe del año 2014, era que la principal medida a adoptar para potenciar el uso de la mediación, es dotar de un carácter obligatorio en todos los países de la UE a dicho mecanismo de resolución de conflictos [6].
Por otra parte, el Anteproyecto prevé otras medidas, que tienden asimismo a impulsar el recurso a la mediación. Así, podrían destacarse las siguientes:
- Se introduce la mediación como prestación incluida en el derecho de asistencia jurídica gratuita (artículo primero del Anteproyecto). Esta modificación, que se venía reclamando desde la entrada en vigor de la Ley 5/2012, deviene necesaria tras la introducción del sistema de “obligatoriedad atenuada”.
- En materia de costas, se establece que las costas del proceso no beneficiarán a la parte que no haya acudido a un intento de mediación, cuando fuera legalmente preceptivo o así lo hubiera acordado el tribunal durante el proceso (artículo segundo, apartados 4 y 9 del Anteproyecto). En relación con este punto, el art. 5 de la Directiva 2008/52/CE permite a los Estados someter la mediación a incentivos o sanciones, en relación con el deber de las partes de actuar con buena voluntad, o de buena fe. Asimismo, va en la línea de lo establecido en el art. 395.1. LEC que, permite imponer las costas del proceso judicial, si éste finaliza por allanamiento, si antes de la interposición de la demanda, se hubiera iniciado un procedimiento de mediación, o dirigido contra él una demanda de conciliación.
En este sentido, es conveniente tener en cuenta que, aunque uno de los principios de la mediación es la confidencialidad, ésta no alcanza al contenido del acta normalizada de las sesiones que emita el mediador ni, en concreto, la información de qué parte o partes no asistieron a la sesión informativa y exploratoria, y las causas de la inasistencia (artículo segundo, apartado 3; y artículo tercero, apartado 5 y 7 del Anteproyecto)
- En los supuestos de mediación intrajudicial, en el caso en que las partes alcancen un acuerdo, pueden solicitar que sea homologado judicialmente y, una vez homologado, surtirá los efectos atribuidos por la ley a la transacción judicial y podrá llevarse a efecto por los trámites previstos para la ejecución de sentencias y convenios judicialmente aprobados (artículo segundo, apartado 8 del Anteproyecto). En este punto, es preciso recordar que en los supuestos transfronterizos, la posibilidad de que un mismo acuerdo de mediación recoja pactos entre las partes sobre distintas materias (por ejemplo, sobre los efectos económicos del divorcio de un matrimonio, la responsabilidad parental sobre los hijos en común y el derecho de alimentos), puede ocasionar que los tribunales españoles únicamente sean competentes para homologar una parte del acuerdo, y no la totalidad del mismo. Este fraccionamiento en la competencia internacional, para la homologación de este tipo de acuerdos, puede dificultar el proceso de homologación y, por consiguiente, que el acuerdo despliegue los efectos oportunos en todos los Estados implicados. Precisamente para evitar estas consecuencias no deseadas, la Conferencia de La Haya está trabajando en la elaboración de un instrumento que regule este tipo de acuerdos en materia de familia, cuando afecten a menores, con la finalidad de facilitar su reconocimiento y ejecución[7].
- Se prevé posibilidad de adoptar medidas cautelares cuando exista pacto, procedimiento o un acuerdo de mediación o de arbitraje. Para ello, serán competentes los tribunales del lugar en que el acuerdo de mediación o el laudo deba ser ejecutado, y, en su defecto, el del lugar donde las medidas deban producir su eficacia (artículo segundo, apartado 13, 14 y 15 del Anteproyecto).
- Finalmente, como garantía de la especial cualificación de aquellos mediadores que intervengan en los supuestos para los que la reforma ha introducido la exigencia del intento de mediación así como en los relativos a la derivación judicial, se exige su inscripción en el Registro de Mediadores e Instituciones de Mediación dependiente del Ministerio de Justicia[8] o, en su caso, en los registros de mediadores habilitados por las Comunidades Autónomas (artículo tercero, apartado 3 del Anteproyecto).
Relacionado con la cualificación de los mediadores, se fija el plazo de un año tras la publicación de la presente ley, para modificar los planes formativos del grado en Derecho, y otros grados que acuerde el Consejo de Ministros, e incluir la mediación como asignatura obligatoria (algo que en el informe del CGPJ se sugiere que podría extenderse a todos los ciclos formativos, y no únicamente a los grados universitarios). Al establecer un plazo de un año tras la publicación de la ley, que como se verá es inferior a los 3 años fijados de vacatio legis, esta modificación de los planes formativos habrá de realizarse con anterioridad a la entrada de vigor de la propia norma.
Al respecto, es importante destacar que, aunque se hace mención expresa al Grado en Derecho, en el ámbito español no se exige que los mediadores posean el título de Graduado/Licenciado en Derecho, ni siquiera que ostenten conocimientos jurídicos[9]. Esta realidad, obliga a las partes a tener que contratar asesores jurídicos, o bien, a seleccionar un mediador que, aunque no sea un requisito necesario para ejercer la profesión, ostente conocimientos en la materia. Únicamente de esta manera, podrán conocer con certeza las consecuencias jurídicas del acuerdo, así como la viabilidad del mismo en los países en los que está llamado a hacerse efectivo.
Esta necesidad es todavía más acusada en los supuestos internacionales que, como se ha indicado, también se van a ver afectados por las medidas materiales que se anuncian en el Anteproyecto. Ello exige una preparación específica de los mediadores, ya no solo jurídica, sino que incluya cuestiones de Derecho Internacional Privado[10]. En concreto, la formación de los mediadores debería abordar el conjunto de los conflictos privados internacionales, de tal manera que tengan conocimientos para determinar cuál es la ley aplicable en cada caso, cómo lograr la ejecución de un acuerdo de mediación en todos los Estados en cuestión, e incluso, los parámetros culturales y confesionales que puedan afectar a la resolución del conflicto[11].
Por último, se ha establecido un periodo de vacatio legis de tres años, para favorecer la máxima difusión de las reformas introducidas, dejar margen temporal para la adaptación reglamentaria necesaria, y fomentar la presencia de mediadores en todos los partidos judiciales.
La aplicación de todas estas nuevas medidas y su grado de efectividad, serán analizados por una Comisión de Seguimiento del Impulso de la Mediación, que se creará a estos efectos, en el plazo máximo de un año, tras la entrada en vigor de la ley. Esta medida, permitirá evaluar si efectivamente se ha conseguido el objetivo de impulso pretendido, y plantear las modificaciones que, en su caso, sean pertinentes.
En cualquier caso, sí que puede adelantarse una valoración positiva del Anteproyecto, en tanto que reafirma la apuesta decidida del legislador español por el impulso de la mediación, y se adoptan medidas que, a la luz del ejemplo italiano, pueden resultar eficaces para promover el empleo de este mecanismo de resolución de conflictos. Todo ello contribuiría a la creación de una “cultura de la mediación”, que tanta falta hace en una Administración de Justicia como la nuestra, con una de las tasas de litigiosidad más altas de la UE y con un considerable retraso en la Justicia.
Ello va en la línea del informe emitido por el CGPJ, en el que se realiza una valoración general positiva del Anteproyecto de impulso a la mediación. En este sentido, el CGPJ estima que el sistema de incentivos diseñado por el prelegislador, redundará en un mayor grado de utilización del recurso de la mediación. Además de su incidencia en la carga jurisdiccional, destacan especialmente que estas medidas contribuirán a una mejor protección de la tutela judicial efectiva.
Sin perjuicio de esta valoración general positiva, el CGPJ incide en la necesidad de ir más allá del estricto planteamiento normativo y acometer el desarrollo de políticas públicas capaces de crear un sistema que garantice el acceso a los ciudadanos a la justicia, con la implicación real, efectiva y coordinada de las instituciones responsables de la mediación y un mayor compromiso tanto de los miembros de la Carrera Judicial como de las Administraciones competentes con la mediación. Además, se afirma que la reforma podría ser una oportunidad para diseñar un Servicio Público de Mediación, es decir, una especie de administración pública de apoyo, coordinación y prestación de servicios en favor de la mediación que garantizara en todo el territorio nacional el acceso a la mediación en igualdad de condiciones y oportunidades. Por ello, considera necesaria una formación de calidad en mediación que se haga extensiva no sólo a los planes formativos de los grados universitarios que se considere oportuno sino también a todos los ciclos formativos, y a los temarios de las oposiciones, especialmente las de la Administración de Justicia.
Por último, con la finalidad de dotar de efectividad lo más pronto posible al conjunto de medidas de impulso y desarrollo de la mediación, en el Informe del CGPJ se estima conveniente reducir la vacatio legis prevista de 3 años, a 6 meses.
A estas consideraciones habría que añadir que, en tanto que también se está impulsando el empleo de la mediación en los supuestos internacionales, sería recomendable que los mediadores en estos casos, además de contar con suficientes conocimientos jurídicos, fueran especialistas en Derecho Internacional Privado.
Por otra parte, será necesario adoptar las medidas oportunas, tanto a nivel interno, como internacional, tendentes a garantizar la ejecución de los acuerdos resultantes de la mediación, en todo caso, en todos los Estados implicados. Sobre esta cuestión, puede consultarse CHÉLIZ INGLÉS, M.C. La sustracción internacional de menores y la mediación. Retos y vías prácticas de solución, Tirant lo Blanch, 2018
[1] El texto completo del informe del CGPJ al Anteproyecto de ley de impulso a la mediación puede consultarse en el siguiente enlace: http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/Consejo-General-del-Poder-Judicial/Actividad-del-CGPJ/Informes/Informe-al-Anteproyecto-de-ley-de-impulso-a-la-mediacion
[2] Véase el Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social Europeo sobre la aplicación de la Directiva 208/52/CE, de 26 de agosto de 2016, disponible en: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/ES/1-2016-542-ES-F1-1.PDF
[3] Véanse los Informes del Parlamento Europeo, de enero de 2014, titulado ´Rebooting` the Mediation Directive: Assessing the limited impact of its implementation and proposing measures to increase the number of mediations in the EU, disponible en: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2014/493042/IPOL-JURI_ET(2014)493042_EN.pdf, y el Informe de 29 de noviembre de 2016, titulado The implementation of the Mediation Directive, disponible en: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2016/571395/IPOL_IDA(2016)571395_EN.pdf. Asimismo, la Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de septiembre de 2017, sobre la aplicación de la Directiva 2008/52/CE, disponible en el siguiente enlace: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2017-0321+0+DOC+XML+V0//ES
[4] El Proyecto de Ley de Mediación de 29 de abril de 2011, admitía la obligatoriedad de la mediación cuando la legislación procesal así lo previera. En concreto, habría sido necesario acudir a mediación con carácter previo a la interposición de las demandas de juicio verbal por razón de cuantía, que consistían en una reclamación de cantidad que no excediera de seis mil euros, y que no se refiriera a ninguna de las materias enumeradas en el art. 250.1 LEC, ni a materia de consumo. Tras esto, algunos autores se mostraron a favor de este sistema de “obligatoriedad mitigada”, como MAGRO SERVET, V. "Vías de optimización de la mediación civil para el éxito de su implementación en España", en Diario La Ley, Nº 7951, 2012; y GALEOTE, M.P. “Novedades en materia de mediación en asuntos civiles y mercantiles", en Diario La Ley, Nº 7456, 2010. Sin embargo, parte de la doctrina fue muy crítica con este mecanismo, entre otros, DE LA OLIVA SANTOS, A. “Mediación y justicia: síntomas patológicos”, en Otrosí, Nº 8, 2011, p.7-13; ALEMÁN MONTERREAL, A. "La autonomía de la voluntad y la eficacia de los acuerdos mediados en el anteproyecto y en el proyecto de Ley de Mediación en asuntos civiles y mercantiles", en LÓPEZ SAN LUIS, R. (Coord.), Aportaciones de la mediación en el marco de la prevención, gestión y solución de conflictos familiares, Comares, 2011, p. 217-239; y LORCA NAVARRETE, A.M. Informe sobre el Anteproyecto de Ley de Mediación “en asuntos civiles y mercantiles” elaborado por el Ministerio de Justicia del Gobierno de España “con los efectos procesales que de ella derivan”, Instituto Vasco de Derecho Procesal, San Sebastián, 2010. Asimismo, el propio Consejo General del Poder Judicial, en su Informe al Anteproyecto de Ley de mediación en asuntos civiles y mercantiles, del año 2010, consideró que no tenía sentido instaurar supuestos de mediación obligatoria, si se iban a convertir en meros trámites previos sin verdadera efectividad.
[5] Las estadísticas del año 2018 están disponibles en el siguiente enlace: https://webstat.giustizia.it/Analisi%20e%20ricerche/Mediazione%20Civile%20-%20Anno%202018.pdf
[6] Véase CHÉLIZ INGLÉS, M.C. “La UE y la armonización de la regulación en materia de mediación: ¿Hacia una mediación obligatoria en todos los Estados Miembros?”, en Revista de Estudios Europeos, Instituto Universitario de Estudios Europeos - Universidad de Valladolid, Nº 71, 2018, p. 189-205.
[7] El Consejo sobre Asuntos Generales y Política de la Conferencia de La Haya ordenó el establecimiento de un Grupo de Expertos para llevar a cabo una investigación en profundidad sobre el reconocimiento y la ejecución transfronteriza de los acuerdos alcanzados en el curso de las controversias internacionales relacionadas con menores, incluidos los alcanzados a través de la mediación, teniendo en cuenta la aplicación y el uso del Convenio de 1996. El Grupo de Expertos se reunió por primera vez del 12 al 14 de diciembre de 2013 y, posteriormente, del 2 al 4 de noviembre del 2015. En este contexto, véase CONFERENCIA DE LA HAYA Report of the Experts’ Group meeting on cross-border recognition and enforcement of agreements in international child disputes and recommendation for further work, de 12 a 14 de diciembre de 2013, Prel. Doc. No 5 of March 2014; y CONFERENCIA DE LA HAYA Report of the Experts’ Group meeting on cross-border recognition and enforcement of agreements in family matters involving children, de 2-4 de noviembre de 2015, Prel. Doc. No 5, Enero 2016.
[8] Este Registro fue creado por el RD 980/2013, por el que se desarrollan determinados aspectos de la Ley 5/2012. Sin embargo, la inscripción en el mismo no es obligatoria para ejercer como mediador, salvo en el caso de los mediadores concursales (véase art. 11 del RD 980/2013).
[9] En otros países, como por ejemplo en Grecia, sí que es necesario, para poder ejercer como mediador, además de haber obtenido el certificado de mediador, ser abogado. Sin embargo, en el ámbito español, tal exigencia no se da. La formación de los mediadores viene regulada por el Real Decreto 980/2013, de 13 de diciembre, por el que se desarrollan determinados aspectos de la Ley 5/2012, de 6 de Julio. En él se sigue la recomendación realizada por el Código de Conducta, y se exige que la formación de los mediadores sea tanto teórica como práctica (como mínimo un 35% ha de ser práctica), y que al menos cada cinco años realicen una actividad de formación continua, de mínimo 20 horas. Asimismo, el art. 11.2. de la LM La Ley 5/2012 de mediación en asuntos civiles y mercantiles, establece que el mediador deberá estar en posesión de título oficial universitario o de formación profesional superior y contar con formación específica para ejercer la mediación. Por otra parte, hay que tener en consideración que algunas Comunidades Autónomas poseen asimismo normativa específica sobre la formación de los mediadores en su Comunidad Autónoma, que puede no resultar coincidente con lo previsto en el RD 980/2013.
[10] Sobre la importancia de la formación de los mediadores, YBARRA BORES, A. "Mediación familiar internacional, la Directiva sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y mercantiles y su incorporación al derecho español", op.cit., p. 15-17; DIAGO DIAGO, M.P./TORRES CAZORLA, M.I. “La formación de mediadores especializados en la resolución de litigios en la región del Mediterráneo: Descriptores y capacidades”, en MARTÍNEZ CAPDEVILA, C. (Coord.) La aplicación de la mediación en la resolución de los conflictos en el Mediterráneo (Iniciativa para la mediación en el Mediterráneo), p. 121-136
[11] Estas y otras específicas problemáticas que se pueden presentar en los supuestos de mediación internacional, y que es necesario que los mediadores sean capaces de afrontar, han sido desarrolladas, entre otros autores, por DIAGO DIAGO, M.P. "Aproximación a la mediación familiar desde el Derecho Internacional Privado", en CALVO CARAVACA, A.L./CASTELLANOS RUIZ, E., La Unión Europea ante el Derecho de la globalización, Colex, 2008, p. 265-298; PALAO MORENO, G. "Mediación y Derecho internacional privado", en VÁZQUEZ GÓMEZ, E.M/ADAM MUÑOZ, M.D./CORNAGO PRIETO, N. (Coord.) El arreglo pacífico de las controversias internacionales: XXIV Jornadas de la Asociación Española de Profesores de Derecho internacional y Relaciones internacionales (AEPDIRI), Córdoba, 20-22 de octubre, 2013, p. 649-674; CHÉLIZ INGLÉS, M.C. La sustracción internacional de menores y la mediación. Retos y vías prácticas de solución, Tirant lo Blanch, 2018.

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 Real Decreto 
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