Source: https://www.senat.cz/doc2html/870012515/index.html
Timestamp: 2020-02-17 19:56:44+00:00

Document:
a Stálá komise Senátu pro Ústavu ČR
v úterý 24. května 2011 od 10:00 hod.
konferenci „Přímá volba prezidenta republiky: důvody, podmínky, důsledky“.
Přímá volba prezidenta republiky z politologické perspektivy
prof. Michal Klíma, prof. Miroslav Novák, doc. Michal Kubát, doc.
Přímá volba prezidenta republiky z perspektivy ústavního práva
prof. Aleš Gerloch, prof. nzw. Karel Klíma, dr. Radovan Suchánek, Mgr. Ladislav Vyhnánek
Jiřina Rippelová v.r.	Miroslav Antl v.r.
předsedkyně komise	předseda výboru
Prosíme o potvrzení účasti na e-mailové adrese mejdrechovas@senat.cz, a to do pátku 20. května t.r.
Senátorka Jiřina Rippelová:…Důvody, podmínky, důsledky zavedení přímé volby prezidenta republiky. To je téma dnešní odborné konference, kterou dnes pořádá Stálá komise Senátu pro ústavu a parlamentní procedury ve spolupráci a po dohodě s ústavně-právním výborem.
Téma přímé volby prezidenta republiky bylo určitě více žhavé v době, kdy jsme rozhodovali o tom, zda tuto konferenci uspořádat. Není to ani téma nové. Na toto téma se zde v Senátu konala březnová konference, kterou pořádal předseda Senátu Milan Štěch. O tomto tématu jsme diskutovali na půdě stálé komise a musím říci, že závěry byly víceméně skeptické. Pokládali jsme si otázku, proč vlastně přímou volbu prezidenta zavést, a musím říci, že odpověď, že se jedná o přání občanů, se nám zdála nedostačující. Odpovědi zřejmě stále chybějí, ani březnová konference odpovědi nenabídla. Pokud bych měla citovat závěr březnové konference, tak sám předseda Senátu Milan Štěch na závěr uvedl, že on, byť sám příznivcem přímé volby, po několikahodinové debatě zjistil, že závažné důvody pro zavedení přímé volby na konferenci neslyšel.
Hledání řešení, jak volit prezidenta přímo, by ale přece jenom měla předcházet o tom, proč prezidenta volit přímo. Nepředpokládám, že se tady asi všichni přesvědčíme. Já osobně jsem také ráda, že současná vládní koalice upustila od pouhé změny způsobu volby prezidenta, ale změna ústavy v tomto punktu bude, předpokládám, širší. Také jsme byli přesvědčeni, že do tohoto data dnešní konference budeme mít k dispozici vládní návrh zákona týkající se změny ústavy. Bohužel k tomu zatím nedošlo.
Dnes nám ale primárně nepůjde o slyšení politiků, tak jak tomu bylo v březnu, ale půjde nám o slyšení odborníků. Rádi bychom slyšeli odpovědi na otázky, které vyplývají z podtitulu naší konference, a to, z jakých důvodů bývá přímá volba hlavy státu zaváděna, jsou-li tyto důvody dány také v ČR, resp. jaké důvody nám naši hosté identifikují, s jakými podmínkami bývá přímá volba prezidenta republiky spojena, resp. v jakém kontextu se odehrává? A konečně, k jakým důsledkům přímá volba vede, anebo k jakým důsledkům přímá volba může vést.
Konference se bude konat ve dvou panelech. První panel bude politologický, druhý panel bude konstitucionalistický. První by se měl týkat obecnějších souvislostí, komparací, systémových dopadů, formy vlády. Druhý by měl být konkrétnější, například očekáváme, že se dozvíme o dopadech volby na kompetence, odpovědnost hlavy státu.
Předpokládám, že vystoupení našich panelistů budou trvat cca 10 minut a po odeznění jejich příspěvků budou moci na sebe reagovat. Uvidíme podle časových dispozic, buď bychom po prvním panelu otevřeli ještě část, která bude diskusní; v případě, že časové možností to neumožní, diskuse bude probíhat na závěr.
Jak jsem v úvodu řekla, dnešní konferenci se rozhodla uspořádat Stálá komise Senátu pro ústavu a parlamentní procedury ve spolupráci s ústavně-právním výborem. Já si zde dovolím přivítat předsedu ústavně-právního výboru pana kolegu Miroslava Antla a poprosila bych ho o krátké úvodní vystoupení. Po něm bych požádala náměstka ministra spravedlnosti pana Petra Mlsnu, aby krátce vystoupil před našimi panelisty. Pane předsedo, máte slovo.
Senátor Miroslav Antl: Dobrý den, dámy a pánové, já si dovolím promluvit odtud, abych nezdržoval chůzí k mikrofonu a vracením se. Ústavně-právní výbor se připojil velice rád k této akci a já vás tady vítám coby předseda ústavně právního výboru Senátu Parlamentu ČR. Nechci vás zdržovat svým samostatným vystoupením v diskusi a navíc mám další povinnosti, využiji proto tento čas pro svoje stručné vyjádření svého názoru na danou problematiku, spíše telegraficky.
Zcela výjimečně si pokládám dvě otázky. První z nich je: Je vůbec důvod měnit nyní Ústavu ČR? Odpověď: Pokud ano, pak určitě v širším smyslu a v širším rozsahu, než omezením se pouze na přímou volbu prezidenta. Mám tím na mysli mnou stále opakované striktní omezení imunity poslanců a senátorů, a to časové i věcné z hlediska čl. 27 odst. 4 v naší ústavě, ale tady promlouvám možná i jako bývalý státní zástupce. Myslím si, že i rozsah odpovědnosti prezidenta, resp. touto problematikou bychom se měli zabývat v budoucnu.
Druhá otázka je, zda potřebujeme přímou volbu prezidenta. Já si osobně myslím, že nikoliv. Pokud slýchám důvod, tak zejména z politických stran se ozývá, že to byly sliby občanům, resp. sliby našim voličům. Já jsem se znovu podíval do své předvolební publikace a nic takového jsem občanům nesliboval. Zato jsem jim slíbil, že se budu snažit právě o omezení imunity, mj. tedy, o omezení imunity ústavních činitelů.
Pokud jde o přání našich voličů, já osobně si myslím, pokud diskutuji a diskutuji velmi často přímo s občany, tak si nemyslím, že je to jejich zásadní problém a dokonce ani, že je to jejich zřetelné přání, když navíc tady přistupují ekonomické důvody, to znamená finanční nákladnost, náklady státu, kampaně a s touto argumentací souhlasím. Navíc si myslím, že problematika u přímé volby prezidenta může spočívat i ve vlivu kapitálu, resp. sponzoringu, resp. finančních prostředků. A samozřejmě všichni víme, že velkou roli tady hrají média, která mají stále 60-70 % důvěry občanů, což pro mě je tedy údaj, který je doslova hrůzný. Dovedu si představit, že glorifikace jednoho maximálně dvou kandidátů podle obchodní zakázky a skandalizace ostatních by mohla přinést skutečně nepravý obraz toho, jaké je přání občanů a jak by měl prezident ČR vypadat. Nechci se tady zmiňovat o dalších skupinách, které jsou populistické. Ale jenom zmíním, že jsme byli s ústavně-právním výborem ve Francii, stavovali jsme se mj. ve francouzském Senátu, ale také v Ústavní radě Francouzské republiky, kde ctihodný soudce pan Henl, který je přítelem České republiky a znalcem zdejších poměrů, v diskusi s naší senátorskou delegací ústavně-právního výboru na dotaz, zda přímou volbu prezidenta, velmi upřímně odpověděl, resp. reagoval doporučením, že nikoliv, a to z podobných důvodů, které jsem tady zmínil, přičemž ve Francii, a to nemusím vlastně zdůrazňovat, je poloprezidentský systém.
Jsem přesvědčen o tom, že i přes různé výhrady, které slýcháme a které možná jsem míval i já, stejně Parlament ČR ukázal v minulosti, že dovede zvolit důstojného prezidenta, byť tedy ty poslední volby zrovna důstojně neprobíhaly, ale myslím si, že aspoň přiměly nejen naše experty, ale zejména i občany zamyslet se nad naší ústavou a u občanů pak, a bohužel i u médií, odhalil neznalost Ústavy ČR. Já osobně, a teď mluvím za ústavně-právní výbor Senátu Parlamentu ČR, vůbec nepochybuji o přínosné debatě, to už dává složení ctihodných řečníků, tak jak je tady vidíme, a jsem rád, že se skutečně ústavně-právní výbor Senátu PČR mohl organizačně podílet. Ostatně paní doktorka Jiřina Rippelová je navíc i členkou, resp. senátorkou ústavně-právního výboru. Já nejsem specialistou na ústavní právo, a proto nemíním do vaší učené diskuse a poučné debaty nijak zasahovat a nechávám to zcela na své paní kolegyni, předsedkyni komise pro ústavu a parlamentní procedury. Vám přeji úspěšné, pohodové a zejména zdravé dny a týdny a těším se na setkávání se s vámi. Děkuji za to, že jste přišli a děkuji předem i za debatu.
Senátorka Jiřina Rippelová: Děkuji za úvodní vystoupení předsedovi ústavně-právního výboru a nyní si dovolím pozvat k mikrofonu pana Petra Mlsnu, náměstka ministra spravedlnosti s krátkou promluvou. Pane náměstku, máte slovo.
Pan náměstek Petr Mlsna: Děkuji, paní předsedající. Vážené dámy, vážení pánové, dovolte mi, abych stručně pohovořil o současném stavu příprav novely ústavy týkající se zavedení přímé volby prezidenta republiky. Vládní koalice na úrovni Poslanecké sněmovny svolala již dvakrát odbornou pracovní skupinu složenou ze zástupců stran vládní koalice a zástupců sociální demokracie, která zatím dospěla k několika poměrně nerozporným bodům, na nichž bylo dosaženo dohody, jak by měla vypadat přímá volba prezidenta republiky. Já bych si dovolil ve stručnosti některé z těchto bodů zde uvést.
Na základě předběžných jednání a dohod je dosažen kompromis na hlasování v přímé volbě, řekl bych, senátním způsobem volby, tj. dvoukolovým způsobem, kdy kandidáty na prezidenta republiky by mohlo navrhovat nejméně 20 poslanců, nebo nejméně 10 senátorů, či 50 tis. občanů ČR. Volba jako taková by byla založena na principu dosažení buď absolutní většiny v prvním kole volby, nebo absolutní většiny v druhém kole volby, pokud by do něj postoupili pouze dva kandidáti. Při rovnosti hlasů by do druhého kola postupovali všichni kandidáti, kteří by v prvním kole volby získali nejvyšší počet platných hlasů oprávněných voličů. Pro případ, že by nastala situace, kterou tady zmínil pan senátor Antl, tj. diskreditace mediální, nebo naopak někdo by odstoupil z druhého kola volby a byl by tím ohrožen samotný proces ve druhém kole, předpokládá zatím dosažená dohoda s tím, že druhé kolo volby by se konalo i tehdy, pokud by se jej účastnil pouze jeden kandidát, aby nedošlo k situaci, že by někdo účelově mohl prezidentskou volbu jako takovou zmařit.
Novela ústavy předpokládá, že by volby prezidenta republiky vyhlašoval předseda Senátu, což je reflexe na poslední novelu ústavy, čl. 35 odst. 2, podle kterého je možné ústavní většinou rozpustit Poslaneckou sněmovnu, což v případě Senátu nehrozí, takže v tomto kontextu se jeví jako stabilnější, aby vyhlašování volby prezidenta republiky, jakož i skládání slibu prezidenta republiky bylo vázáno na funkci předsedy Senátu. V bližších podrobnostech potom novela ústavy předpokládá, že by podmínky výkonu volebního práva, soudního přezkumu a další podrobnosti byly stanoveny prováděcím zákonem.
Druhým pilířem dohody, které zatím bylo docíleno, je také otázka ústavní žaloby proti prezidentovi republiky, a tj. ústavněprávní odpovědnosti, kdy zatím jednání dospěla k tomu, že je dohoda na tom, že Senát by mohl se souhlasem Poslanecké sněmovny PČR podat ústavní žalobu proti prezidentovi republiky k Ústavnímu soudu, a to na základě dvou skutků: za prvé, pro ústavní skutek velezrady, který je dneska obsažen v § 96 zákona o Ústavním soudu a který by byl přenesen svou formulací do textu ústavy, a za druhé, pro hrubé porušení ústavy nebo jiné součásti ústavního pořádku, kde se zatím expertní skupina nechala inspirovat například úpravou v základním zákoně Spolkové republiky. K přijetí návrhu ústavní žaloby Senátem by byla potřeba nadpoloviční většina všech senátorů a k přijetí souhlasu Poslanecké sněmovny s podáním ústavní žaloby by byla třeba taktéž absolutní většina všech poslanců. Jako jediné limitující kritérium zatím v návrhu se objevuje, že pokud by Poslanecká sněmovna nedala souhlas do tří měsíců ode dne, kdy o to Senát požádal, platilo by, že souhlas Poslanecké sněmovny nebyl dán, tak, aby funkce prezidenta republiky nebyla vystavována zpochybňování legitimity, pokud by takový návrh na podání ústavní žaloby ležel například v Poslanecké sněmovně půl roku či rok a neustále by na něj bylo poukazováno.
Pokud jde o otázku kompetencí prezidenta republiky, tak upřímně musím konstatovat, že se nepodařilo dosáhnout shody mezi zúčastněnými stranami, a to ani ve změně kompetencí prezidenta republiky, pokud jde o abolici, ani pokud jde o jmenování nebo změnu způsobu jmenování bankovní rady ČNB. V tomto kontextu tedy asi jednání budou ještě nadále pokračovat. Já se domnívám, že celá debata je vedena mezi dvěma základními póly a mezi tím, jestli přímá volba prezidenta republiky má znamenat také fatální zásah do Ústavy ČR, včetně změny postavení prezidenta republiky, změny jeho kompetencí, anebo zdali se má jednat skutečně pouze o změnu procedury volby prezidenta republiky a nezasahovat do struktury fungování ústavního systému. V tomto kontextu zatím vypadá připravený návrh novely ústavy tak, že by se jednalo pouze o změnu procedury, nikoliv o změnu postavení, a to i s poukazem na nebezpečí, že by mohlo býti zapomenuto na nějaké provazby v ústavním systému, nedomyšleny některé skutečnosti, a proto je volena spíše minimalistická varianta. Můj osobní názor je, že doba jakýchsi velkých ústavních změn a zásahů do ústavy není asi v tomto období na místě. A pokud je tady závazek vládní koalice zavést přímou volbu prezidenta republiky, tak myšlenkově, ideově se to ubírá skutečně v rovině minimalistické varianty.
Tolik z mé strany na úvod, na seznámení s aktuálním vývojem připravovaného návrhu novely ústavy. Děkuji, paní předsedkyně.
Senátorka Jiřina Rippelová: Takže já poděkuji panu náměstkovi za jeho seznámení se současným stavem prací na návrhu novely ústavy na jednáních, která v rámci této změny probíhají. Zatím, jak jsme se dozvěděli, nedošlo ke shodě, zejména pokud se jedná o kompetence prezidenta republiky.
Jak jsem řekla v úvodu, naše konference bude mít dva bloky. První blok bude politologický. Vystoupí zde čtyři osobnosti, čtyři politologové. Jako první to bude pan profesor Michal Klíma, rektor Metropolitní univerzity Praha. Pan profesor není v Senátu poprvé. Vystupuje zde již poněkolikáté. Mimo jiné ráda zmíním jeho prezentaci knihy o kvalitě demokracie v ČR, která byla zacílena zejména na léta opoziční smlouvy. Pane profesore, máte slovo.
Pan Michal Klíma: Vážená paní předsedající, vážený pane předsedo, vážené senátorky, senátoři, vážené dámy a pánové, v první řadě bych chtěl poděkovat za pozvání a skutečně vítám možnost odborné diskuse právě na půdě Senátu.
Já jsem si připravil skutečně jenom velmi krátkou prezentaci. Nám je vytčena doba velmi krátká deseti minut, čili skutečně to bude ve zkratce. A protože zde jsou dvě obrazovky, tak se mi velmi špatně ukazuje někam, takže každý se asi budete dívat tam, kam uvidíte.
Začal bych zeširoka. První věc bych chtěl říct, že ve Spojených státech amerických a ve Francii fungují ústavy a že postavení, role prezidenta, jeho síla není dána pouze ústavou, protože víme, že třeba ve Spojených státech amerických ústava, která funguje přes 200 let, v průběhu těch více než 200 let se role prezidenta velmi měnila a prezident se stává vlastně ústřední postavou především oproti Kongresu teprve od 30. let 20. století, kdy se postupně role prezidenta jako vrchního velitele ozbrojených sil, stejně tak v zahraniční politice, v řízení ekonomiky se vlastně vyvíjí až po 30. letech poté, kdy stát více vstupuje do ekonomického řízení a vůbec se zvyšuje úloha státu.
Podobně ve Francii. Tam je to trochu jiné. Po roce 1958, resp. po roce 1962, kdy byla prosazena přímá volba francouzského prezidenta Ch. de Gaulla; kdo zná francouzský poloprezidentský systém, tak ví, že se vystřídaly tři fáze jakéhosi vládnutí. A o první fázi se hovoří, že to je fáze plebiscitního principátu, kde osobnost de Gaulla zcela dominovala v politice nad exekutivou, nad legislativou a částečně i nad politickými stranami skrz referenda. Potom byla fáze prezidentské vlády, která se střídá s obdobím kohabitace, kdy je taková vyrovnaná situace, resp. spíše parlamentní fáze vlády.
Čili tímto chci jenom říci, že skutečně nezávisí pouze na ústavě, resp. ústava je významný zdroj pravomocí prezidenta, ale ústava je víceméně obecný nejednoznačný text, který umožňuje pružnost jak ve výkladu, tedy v interpretaci, tak i pružnost v tom, jak prezident a ostatní instituce, ostatní mocenská centra využívají těchto svých pravomocí. Čili ústava jako významný zdroj pravomocí, ale nikoliv jediný.
Minimálně stejně důležitým zdrojem pravomocí prezidenta, stejně tak jako všech ústavních institucí, je politika a veřejné mínění. Já jsem tady sestavil určitý komplex politických faktorů ovlivňujících pravomoci prezidenta v parlamentarismu a vycházel jsem tak nějak ze zkušenosti současné situace po roce 1989, ale především ze současnosti, protože vedle ústavního textu a konkrétních pravomocí, které jsou dány, a vzájemných vztahů v ústavě určitě velmi důležitou roli hrají takové faktory, které jsem zde nastínil, jako je osobnost prezidenta, ale i premiéra, což vidíme dnes, síla nebo křehkost vlády, vztah prezidenta k vládě, resp. k opozici, rozpory uvnitř vlády – vidíme, jak dnes hrají velmi důležitou úlohy, rozpory v jednotlivých vládních stranách – také je to zkušenost velmi aktuální, a významné události a politické krize, které se v té které zemi udějí. A samozřejmě stav veřejného mínění, protože víte, že i v posledních dnech jsme zaregistrovali, jaká je popularita současného prezidenta, jak klesla, nebo dalších významných ústavních osobností. Čili tento komplex určitých faktorů je minimálně stejně tak důležitý jako psaný text ústavy pro faktické fungování ústavních institucí.
Chtěl bych specifika ČR jako parlamentní formy vlády. Máme zde tedy nepřímou volbu prezidenta jako určitou ústavní tradici, ale zároveň zde vedle nepřímé volby prezidenta jaksi ve společnosti, v politické kultuře existuje jakási idea prezidenta jako dobrotivého mocnáře a tatíčka. Čili idea toho nestranické, nadstranické a dobrotivé instituce, která zde působí jako určité dobro nad těmi pletichářskými, v uvozovkách, politickými stranami a rozhádanými. To je jedna věc.
Další věc je, že zde existuje už tradice jakéhosi aktivismu a výjimečnosti všech prezidentů první a druhé demokratické republiky, ať už prezidenta Masaryka, Beneše nebo poté Havla a současného prezidenta Klause, čili jakási výjimečnost, že to jsou ti první dva prezidenti, jsou to jacísi zakladatelé novodobé politiky nebo ještě dříve Československého státu. A zároveň zde působí i samozřejmě vícestranictví koalice a relativně křehké vlády v prostředí ČR.
V tomto smyslu tedy chci říci, když se vrátím k předcházejícímu obrázku, že vlastně prezident svým aktivismem balancuje na hraně parlamentarismu už jenom z toho, jak se ta funkce vyvinula a jak relativně křehké vlády zde jsou a jaké tradice zde v českém prostředí existují.
Přímá volba prezidenta představuje, a to asi je zřejmé, legitimitu odvozenou přímo od lidu, na rozdíl od vlády. A každý si dovede asi představit, už dnes k tomu jsou určité tendence, ale kdyby prezident byl zvolen třeba 55 % hlasů třeba ve druhém kole, tak by mohl říct: já jsem zvolen 55 % hlasů lidu a vy jste kdo?, komukoliv v ústavním systému. Ostatně de Gaulle to říkal a myslím si, že i současný prezident dokonce v parlamentarismu v ČR není daleko od podobných vět. Samozřejmě, že přímá volba odvozená od lidu znamená menší závislost na Parlamentu a na politických stranách, i když samozřejmě ne absolutně, ale na politické elitě daných parlamentních stran.
Důležité je zaznamenat, že prezidentské volby by nutně byly volbami prvního řádu, aspoň v ČR, v české tradici aktivistických, takzvaně dobrotivých prezidentů. Tedy prezidentské volby by byly volby prvního řádu, volební kampaň by asi silně polarizovala společnost, rozdělovala by politiku a pravděpodobně prezidentský kandidát jako politický lídr by přicházel s programem nějakých širších společenských změn. Z toho samozřejmě vyplývají potenciální důsledky přímé volby prezidenta: polarizace společnosti ve smyslu mobilizační funkce prezidentských voleb, které by nastaly v případě nějakých těch dvou kol prezidentských voleb. Samozřejmě úvahy o tom, jak by vypadala politika v případě, že by prezident byl z opačného politického spektra, než bude stávající vláda, jaký bude střet vlády, jak to bude vypadat, kdyby došlo k nějaké tzv. kohabitaci, období soužití, jak to známe z Francie. Čili potenciální důsledky bych viděl, že by došlo potenciálně k rozkolísání současné povahy prezidentského úřadu, kdy dnes má prezident spíše reprezentativní úlohu a v parlamentarismu hraje sekundární či vedlejší roli.
Považuji tedy tento návrh na přímou volbu prezidenta v současném prostředí parlamentarismu ČR za slepou uličku, která dokonce může být umocňována současnými úvahami, že jestliže tedy má dojít k posílení prezidenta přímou volbou, tak je třeba ho samozřejmě neutralizovat. Takže jedna úvaha, která rozkolísá celý ústavní systém, je ještě doprovázena logicky návrhem k tomu, aby prezident okamžitě byl neutralizován, byly mu vzaty určité pravomoci, čili logické požadavky omezit katalog prezidentských pravomocí, změnit způsoby uplatňování prezidentských pravomocí a upravit mechanismus právní odpovědnosti prezidenta. Asi více dnes budou hovořit zde ústavní právníci.
Přímá volba prezidenta v podmínkách ČR bych si myslel, že by měla smysl jen jako součást nějaké nové ústavy, jako jeden z důležitých prvků rozchodu s parlamentarismem jako se systémem, který v ČR zde máme, a tedy jako přechod k poloprezidencialismu či prezidencialismu. Nicméně jak zde je uvedeno, není to aktuální, a jak tady i pan náměstek říkal, myslím si, že tady není žádná situace k tomu, že by se ústava měla nějakým zásadním způsobem celkově měnit ve smyslu, jaká forma vlády zde bude či by měla být.
Pokud tedy nějaké ústavní změny by byly na pořadu dne, pak si myslím, že nikoliv přímá volba prezidenta, kterou bych považoval za spíše destabilizující, ale pokud bychom uvažovali o ústavních změnách, tak takové, které by zvýšily soudržnost vládních většin, protože to je asi největší problém, i když se ukazuje, že i relativně velká většina 118tková nemusí být stabilní, nicméně to, v čem je největší problém, je soudržnost vládních většin. A v tomto smyslu si myslím, že by určitě prospěla taková dílčí změna, jako je konstruktivní hlasování o nedůvěře, jako dílčí změna, a pokud by se uvažovalo o skutečně radikálnější změně, tak si myslím – a je to i dlouhodobě diskutováno mezi politology – určitě dvoukolová většinová volba pro Sněmovnu by přispěla k větší soudržnosti vlád, tak jak je to ve Francii. Čili pokud si vzít nějaké ponaučení, nějakou zkušenost z francouzské politiky, tak nikoliv silný prezident dle mého názoru, ale právě dvoukolové většinové volby do Národního shromáždění, které udržují vícestranictví, ale nutí ve druhém kole politické strany spolupracovat, vytvářet dvě soudržné koalice a hned po volbách jsou zřejmé relativně soudržné koaliční vlády, které ve Francii po roce 1958 fungují.
Blížím se ke konci – shrnutí. Přímá volba prezidenta v podmínkách ČR. Přímá volba je tedy systémový prvek logicky zvyšující váhu prezidentského úřadu, který potenciálně rozděluje výkonnou moc a rozkolísá či vychýlí mocenskou rovnováhu. A myslím si, že i když lze hovořit o zkušenostech třeba Slovenska nebo některých dalších zemí, že přímá volba nerozkolísala rovnováhu, která existovala, že prezident zůstal na Slovensku víceméně reprezentativním stále, tak si myslím, že česká zkušenost je naprosto jiná a nelze tyto dvě země, aspoň já si to myslím, nelze v tomto smyslu srovnávat.
Čili přímá volba prezidenta dle mého názoru jde proti, za prvé, smyslu ústavy – ve smyslu proti smyslu parlamentarismu tak, jak v ČR funguje, ještě jednou podtrhuji, kde prezident už sám o sobě vlastně působí tak, že to připomíná, že je na hraně ústavy, někdy dokonce může to někomu i připomínat, že je až za hranou ústavy a že to připomíná nějakou fázi – kdo zná Francii – parlamentní fázi poloprezidentského systému, tak prezident v českém prostoru má jakousi poloprezidentskou funkci v parlamentní fázi. A za druhé, nejenom že jde proti smyslu ústavy, ale jde i proti smyslu potřebám současného politického systému, protože už tak je velmi komplikované vládnout v ČR pro samotnou vládu, pro křehké vlády, a ještě aby prezident byl silnější a vytvořila se dvouhlavá výkonná moc. To je vše. Děkuji za pozornost.
Senátorka Jiřina Rippelová: Děkuji panu profesovi Klímovi za jeho přednes, za jeho pohled na potenciální důsledky přímé volby i za jeho aktuální náměty na změnu ústavy. Viděla jsem, že pan náměstek velmi bedlivě poslouchal.
Teď poprosím druhého odborníka, druhého politologa. Je to pan profesor Miroslav Novák. Pan profesor Novák je prvním profesorem politologie na Univerzitě Karlově, je také prvním rektorem Vysoké školy CEVRO institut – bývalý – a je autor četných studií v češtině i francouzštině a také mj. hlavní editor knihy o postavení hlavy státu v parlamentních a poloprezidentských režimech. Pane profesore, máte slovo.
Pan Miroslav Novák: Děkuji, paní moderátorko, za to, že mi bylo umožněno zde promluvit. Jsem rád, že mohu promluvit právě na půdě Senátu. Vzhledem k tomu, že času je málo, budu mluvit jen velmi telegraficky a opravdu se budu držet politologické roviny, protože tady máme také specialisty konstitucionalisty, tedy některé otázky nechám stranou.
První otázka: přímá volba prezidenta ano, nebo ne? Takto podle mě nelze obecně klást otázku. Přímá volba prezidenta není ani dobrá, ani špatná, resp. někdy je vhodná, někdy je nevhodná. Jde o to, v jakém kontextu. V ČR máme parlamentní režim. Do parlamentního režimu se přímá volba prezidenta republiky nehodí. Je v souladu s logikou poloprezidentského nebo prezidentského režimu, tam je to v pořádku. Byl tady zmíněn například francouzský příklad. My máme parlamentní režim. Tam je přímá volba prezidenta cizorodým prvkem. Proti tomu bývá namítáno, ale vždyť i v některých zemích, kde to funguje jako parlamentní režim, jako třeba Rakousko, rovně je přímá volba prezidenta. Podle mě to není vhodný argument. Například v Rakousku je tradice velmi slabých prezidentů, zatímco u nás, jak už tady bylo naznačeno, je naopak tradice prezidentů, kteří překračují své pravomoci. Neplatí to jen o tom současném, platí to i o jeho předchůdci a platilo to, kdybychom šli do první Československé republiky, platilo to samozřejmě o Masarykovi rovněž. Čili u nás je tradice přesně obrácená. A naprosto souhlasím s panem profesorem Klímou, že přímo volený prezident by skutečně mohl říct to, co on tady uvedl, totiž: já jsem byl zvolen, já nevím, těmi 55 %, nebudu se s vámi vůbec bavit! Je jasné, že v demokracii je volba, dalo by se říct, jakýsi základ legitimity a znamenalo by to nesporně posílení pozice prezidenta a je nelogické posilovat postavení prezidenta v parlamentním režimu, když jsme v parlamentním režimu.
Druhý argument, který se uvádí pro přímou volbu prezidenta, je ten, že je to velmi rozšířené. Zase ten argument není správný. Jenom jeden detail. Vezměte si, za prvé, to, že musíme vzít v úvahu jenom parlamentní režimy, čili nemůžete vzít všechny režimy dohromady, ale jenom ty parlamentní. Když vezmete ty parlamentní, tak je potřeba dále si uvědomit, že řada z nich – ten počet není nijak bezvýznamný! – jsou parlamentní monarchie. Tam není otázka přímé, nebo nepřímé volby, tam je jiný způsob. Čili ve skutečnosti ten argument neplatí. Čili rovněž tento argument pro přímou volbu prezidenta podle mě není vůbec přesvědčivý.
Některé argumenty už tady padly. Já s nimi vesměs souhlasím, tak se k nim nemusím nějak znovu vracet. V podstatě jde o to, že v parlamentním režimu by měla být posílena výkonná moc tam, kde je jádro výkonné moci, a ne tedy u prezidenta. To znamená, rovněž tedy souhlasím s profesorem Klímou, že takovým řekněme strukturálním nedostatkem českého politického systému je právě systematická slabost vlády. To by mělo být nějakým způsobem posíleno a nikoliv prezidenta!
Rovněž souhlasím s tím, že teoreticky samozřejmě kdybychom přešli k úplně jinému režimu, například poloprezidentskému, pak by to bylo v pořádku, nicméně lze si klást otázku: Stojí za to, abychom úplně přecházeli z parlamentního na poloprezidentský? Podle mého názoru to nemá smysl. Poloprezidentský režim má také své problémy a spíše bychom se měli snažit zdokonalovat stávající parlamentní režim, než přecházet k úplně jinému politickému režimu.
Teď bych se vyjádřil k některým otázkám týkajících se konkrétně, kdyby mělo k tomu dojít. Já si to nepřeji a doufám, že k tomu nedojde, k přímé volbě prezidenta v ČR, ale kdyby. Způsob volby. Jak se uvažuje o dvoukolové, to je v pořádku, tedy absolutně většinové. Uvažovalo se, jak víte, také o tzv. australském. Ten by rovněž byl v pořádku, podle mého názoru, když už by byla přímá volba prezidenta, jakože to považuji za nevhodné, ale tyto dva způsoby volby by byly oba v pořádku. Nemá smysl srovnávat výhody a nevýhody vzhledem k tomu, že stejně, pokud by došlo k přímé volbě, víme už, která z alternativ by nastala. Nemá to vcelku smysl.
Zdůraznil bych jednu věc nebo opakoval bych jednu věc po profesoru Klímovi, že postavení prezidenta není dáno jenom ústavou. To je velmi důležitá věc. Totiž důležitá je jednak tradice, jednak, a to především, jakási konstelace politických sil. Jak jsem už řekl před chvílí, u nás je dlouhodobou konstelací slabost vlády. To samozřejmě automaticky posiluje prezidenta, ať je jakýkoliv, dokonce i kdyby to byl slabý prezident, i ten by byl posílen slabostí vlády. A slabé prezidenty jsme zatím nezažili, naopak samozřejmě oběma našim prezidentům vyhovuje situace, kdy mohou být něčím jiným než těmi prostými kladeči věnců, jak se vyjádřil Václav Havel. Čili k české tradici prezidentů, kteří překračují pravomoci, k té je rovněž třeba přihlédnout a znamená to tedy, že kdyby byl zaveden institut přímé volby prezidenta, lze si klást otázku, jak by asi to posílilo jeho situaci.
Teď dva poslední body. Skutečně, co potřebujeme, je zvýšení soudržnosti vlád, jak už tady bylo řečeno. V současné době se zdálo nebo po posledních volbách se zdálo, že problém by konečně mohl být vyřešen. Ukazuje se, že vyřešen není, protože tu většinu musí tvořit skutečné strany, ne nějaké firmy, tedy normálně působící strany a tedy jakási poměrně homogenní vládní většina. Tohle to prostě není, když jedna z těch stran není strana, to je prostě něco jiného. To nemá program, to se opírá o výzkumy veřejného mínění. Na základě výzkumu veřejného mínění nelze dělat politiku. To nedává žádný smysl, protože politika musí mít nějakou logiku, kdežto veřejné mínění je proměnlivé. To je také důvod, proč samotná popularita přímé volby prezidenta není dostatečným argumentem, jak tady paní předsedající právem zdůraznila.
Chtěl bych ještě na závěr říct jednu věc, totiž přímá volba prezidenta a vůbec přímá volba, prosím vás, není přímá demokracie! Všude to vidíte: přímá volba = přímá demokracie. To je naprostý nesmysl! Přímá volba s přímou demokracií nemá nic společného. Přímá volba prezidenta je zrovna tak jako nepřímá volba prezidenta součástí reprezentativní, nikoliv přímé demokracie. Pokud bychom skutečně chtěli přímou demokracii, jak někteří čeští populisté chtějí, tak ať se inspirují švýcarským příkladem, to znamená lidové iniciativy a referenda, tzv. obligatorní a fakultativní, tak jak to tam existuje, to je skutečně polopřímá demokracie. Ale přímá volba prezidenta s tím nemá nic společného. Já, jak známo, se domnívám, že k posílení soudržnosti vlády by mohla přispět úprava volebního zákona. Problémy by to úplně nevyřešilo. Jde jenom o to, že by to k tomu přispělo.
Ještě úplně poslední slovo. Tady bylo připomenuto už několikrát francouzských příkladů a mohu potvrdit to, že Francouzi, kteří s tím mají velmi dobrou zkušenost, s přímou volbou prezidenta, když mluví s námi, tak vždycky, když já jsem s nimi mluvil a tady další řečníci, vždycky nám říkali: ne, buďte rádi, že máte nepřímou volbu, nepřecházejte k přímé volbě prezidenta.
Teď si kladu vůbec poslední otázku. Pan profesor Klíma a já, až na jeden bezvýznamný detail, máme úplně stejné názory. Velká většina specialistů na komparativní politologii je v ČR proti přímé volbě prezidenta. U nás. Česká politická scéna to nebere vůbec v úvahu. Já myslím, že tady je třeba se nad tím zamyslet, je třeba jasně říci: ano, drtivá většina českých specialistů na komparativní politologii jsou proti přímé volbě prezidenta v ČR. Ne vůbec, ale v ČR a obecněji v parlamentních režimech. Mělo by to tady zaznít a já to tady říkám. Já si myslím, že přeci jenom vy senátoři se ptáte expertů, tak názor expertů, komparativních politologů je jednoznačný. Děkuji vám za pozornost.
Senátorka Jiřina Rippelová: Já děkuji panu profesorovi. Již jsem mu chtěla vyslovit pochvalu za dodržení časového limitu, ale přece jenom o dvě minuty přetáhl své vystoupení, takže nemohu. Nicméně ve druhém vystoupení jsem zaznamenala větu: potřeba zvýšení soudržnosti vlády. To je to, co…
(Konec strany A kazety číslo 1.)
(Strana B kazety č. 1.)
…zapisuji, poznamenávám. Slyšeli jsme i porovnání tradic okolních zemí a zejména to, že otázka „přímá volba ano, či ne? není zde na místě, nehodí se do parlamentního režimu typu ČR. Tolik pan profesor Novák.
Následovat bude vystoupení pana docenta Michala Kubáta, proděkana Fakulty sociálních věd univerzity Karlovy. Pan docent Kubát je politolog, který se specializuje zejména na polské reálie. Do Senátem vydaného sborníku k 10. výročí Ústavy ČR přispěl zajímavým článkem o přímé volbě prezidenta republiky. Ten článek mě velmi zaujal. Pane docente, máte slovo.
Pan Michal Kubát: Velice děkuji za slovo a velice děkuji za pozvání na naše dnešní setkání. Chtěl bych říct hned na úvod, že otázka přímé volby prezidenta je u nás svým způsobem fascinující, ovšem nikoliv z hlediska zajímavosti nebo důležitosti tématu, ale spíše z hlediska toho, že je to je jakýsi bájný Fénix, který se neustále vynořuje znovu a znovu. V historii diskusí o přímé volbě prezidenta sahá až do roku 1989, kdy se poprvé objevila tato věc, a pořád se to opakuje a opakuje kolem dokola. A v podstatě ono už to tady zaznělo, že zatímco většinové mínění politiků vždycky spíš se klonilo k přímé volbě, tak většinové mínění politologů bylo úplně opačné. A i moje vystoupení se ponese v duchu předchozích projevů a rozhodně tedy to nebude příznivý hlas, který by přímou volbu prezidenta jakkoliv doporučoval.
Já bych nejprve velmi telegraficky zmínil hlavní argumenty, které se ve prospěch přímé volby prezidenta objevují, a všechny bych je vyvrátil nebo zpochybnil. Tyto argumenty v podstatě jsou od 90. let do současnosti úplně stejné, žádný nový se neobjevil. A poté bych na závěr řekl něco o nějakém východisku samozřejmě, protože nejde jenom o to něco kritizovat, ale je třeba také říct, jestli existuje nějaká cesta z té špatné nebo problematické situace.
Argumentů, jak už jsem řekl, je několik a neustále se opakují, některé dokonce tady i zazněly. Prezident získá větší legitimitu. To je pravda, ale je otázka, k čemu by ji měl mít, protože větší legitimita prezidenta rozhodně vede k té rozkolísanosti výkonné moci, jak už to tady zaznělo.
Prezident bude osobností nezávislou na politických stranách. Tady bych si dovolil trošku nesouhlasit s panem profesorem Klímou. Já si myslím, že to tak není, protože prezident zvolený v přímých a všeobecných volbách se neobejde bez zázemí politických stran. Volební kampaně jsou velmi složité, velmi drahé a politická praxe ve středovýchodní Evropě přinejmenším ukazuje, že přímé a všeobecné volby vedou ke stranickým prezidentům, kteří buďto se snaží být aktivní v politice, jako někteří prezidenti v Polsku, anebo kteří aktivní nejsou, ale je to proto, že jsou ve vleku jejich politické strany, jako třeba byl vztah Gašparovič-Fico na Slovensku. Naopak když bychom se třeba podívali do Maďarska, tak tam vidíme, že právě parlament je to těleso, které může zvolit nějakého spisovatele nebo profesora, čili něco, co je v souladu s tou u nás velmi oblíbenou ideou tzv. nadstranického prezidenta.
Zvýší se politická participace občanů. To je jenom zdánlivá pravda, která souvisí s volební účastí. U nás se koná až pět, pokud se nemýlím, přímých hlasování. Přímo volený prezident, jak jsme slyšeli od pana náměstka ministra, by byl volen asi dvoukolově. To už je sedm hlasování. A my víme, že čím více hlasování, tím účast je slabší. Zrovna ta přímá volba by pravděpodobně neutrpěla, protože tady správně zaznělo, že by to spíš byly volby prvého řádu, ale pravděpodobně by se snížila účast v ostatních volbách. Takže je to otázka, jak je to s tou participací.
Prezident bude hrát integrující roli ve společnosti. To může být, ale také nemusí. Spíš bych se obával toho, že volební kampaně můžou společnost rozdělit.
Zamezí se patovým situacím a různým nepřístojnostem. Ano, takové nebezpečí je reálné, nicméně zatím patové situace, si myslím, se u nás nestala. To, že někdy se nám daří prezidenta zvolit až na potřetí třeba, to je normální. Volba prezidenta je komplikovaná politická věc a není jasné, proč by se tak mělo stát během chvilky. A pokud jde o ty hojně medializované nekorektnosti až sprosťárny, které se objevily u minulé prezidentské volby, já si myslím, že to je spíš projevem upadající české politické kultury, která padá a padá, a to dno pořád není vidět. Není to věc způsobu volby hlavy státu. I v přímé a všeobecné volbě, kde je nějaká volební kampaň, také se můžou dít různé nepřístojnosti.
Ve většině zemí již přímá volba existuje. Tady už o tom byla řeč, takže jenom jednou větou. Tento argument nebere v potaz rozdíly v politických režimech. To už tady zaznělo – poloprezidentské, parlamentní. Já bych k tomu přidal ještě jednu věc. Často se uvádí, že přímá a všeobecná volba prezidenta existuje v řadě parlamentních států středovýchodní Evropy. To je sice pravda, chtěl bych ale upozornit na to, že přímá a všeobecná volba prezidenta v těch zemích většinou souvisí s přechodem k demokracii nebo má nějaké historické důvody, jako třeba v Polsku, nebo třeba ve Slovinsku a nesouvisí to s diskusemi, které se u nás o této věci vedou.
A poslední argument, o kterém je otázka, jestli vůbec má smysl mluvit – přímou volbu si přeje většina občanů. Možná to je nějakým způsobem statisticky doložitelné, ale otázka, pokud by se udělaly jiné průzkumy, jak moc velká priorita to je pro občany. Když se položí otázka přímo, tak samozřejmě. Ale když se položí otázka týkající se pořadí priorit, tak si myslím, že za způsob volby prezidenta si nikdo ani nevzpomene.
Přímá volba prezidenta není zlepšením jak z hlediska hodnotového, tak z hlediska praktického. Z hodnotového hlediska v žádném případě nelze říct, pokud jde o ČR, že to povede v uvozovkách k nějaké kvalitnější demokracii. Neexistuje žádné rovnítko mezi kvalitou demokracie a způsobem volby hlavy státu. Přímá volba prezidenta není v uvozovkách demokratičtějším prvkem režimu. To bychom si museli klást absurdní otázky, jestli třeba je Velká Británie méně demokratickou zemí než třeba Francie nebo něco takového. To samozřejmě je nesmyslné.
A z praktického hlediska přímá volba prezidenta rozhodně nezlepší fungování našeho režimu. Buďto ho nezmění, anebo ho může zhoršit. Podle mého názoru jsou dvě varianty, co by se mohlo dělat, máme-li pocit, že u nás něco není v pořádku, že u nás parlamentní režim nefunguje úplně dobře. Jsou dvě varianty: jedna minimalistická a druhá maximalistická.
Minimalistickou variantou by mohla být úprava stávajícího způsobu volby prezidenta na půdě parlamentu – jaké mají být většiny, jaký má být vztah obou komor při volbě atd., protože tady jisté problémy samozřejmě můžou vzniknout. Ovšem vzhledem k celkové problematické situaci si myslím, že spíš by měla být použita nějaká dejme tomu maximalistická varianta, která může mít dvě podoby. Buďto můžeme opustit parlamentní režim ve prospěch poloprezidencialismu, anebo můžeme setrvat na půdě parlamentarismu, ovšem ve smyslu jeho racionalizace. Přikláněl bych se k té druhé variantě – racionalizace parlamentního režimu, a tady to zaznělo ve smyslu posilování soudržnosti vládních většin, vlád atd. Racionalizace parlamentního režimu je širší pojem, souvisí také s posilováním vlády vůči parlamentu jak z politického, tak z ústavního hlediska, ale v každém případě jde o to, a to tady také zaznělo, že pokud máme něco posilovat, tak musíme posilovat v parlamentním režimu toho, kdo má reálnou výkonnou moc, a to je vláda v čele s premiérem, nikoliv prezidenta. Pokud budeme posilovat prezidenta na úkor vlády, tak se budeme posouvat někam k poloprezidencialismu. Pokud budeme prezidenta posilovat politicky na úkor parlamentu a vlády tím, že mu dáme větší legitimitu nebo mu dáme možnost nějak rétoricky se vměšovat do činnosti vlády či do politiky obecně, tak to nepovede k žádným dobrým koncům.
Čili je třeba posílit vládu v čele s premiérem, ústavně nebo politicky. To není jenom konstruktivní votum nedůvěry, ale to je také otázka, jak má vláda vzniknout, jaké jsou lhůty, kdo se účastní toho procesu, požadavek nějakých kvalifikovaných většin, kompetence, postavení premiéra ve vládě v celém státě. Jak ukazuje třeba polský případ, premiér může být silný nejenom v rámci vlády, ale i v rámci celého režimu, protože ústava mu dává nějaké samostatné kompetence atd.
My samozřejmě nikdy nebudeme moci eliminovat politické vlivy. Politické stranictví, to tady také znělo a já bych to ještě umocnil, je podle mého názoru důležitější než ústava. My můžeme ústavními pravidly trošku vládu oproti politickému stranictví chránit, ale nikdy ne úplně. A zkušenost z okolních zemí, které mají racionalizované parlamentarismy, ukazuje, že i když budeme chránit vládu s premiérem proti politickému stranictví, tak nikdy se nám nepodaří ochránit premiéra proti jeho vlastní politické straně. Vždycky to politické zázemí premiéra se ukazuje být to nejdůležitější.
A řešení otázky politického stranictví, to bych otevřel nové, velmi komplikované téma. Tady to zaznělo – problematika změny volebního systému nebo ještě něco jiného. Víme, že tady máme jednu politickou stranu, která má nulový koaliční potenciál, je izolována, je antisystémová. To se asi volebním inženýrstvím úplně tak snadno nevyřeší. Zkrátka to už jsou záležitosti jiné.
Takže závěr je v podstatě stejný. Přímá volba prezidenta nic dobrého podle mého názoru nepřinese. Ona by se asi nestala nějakou katastrofou pro ČR, zase nemá smysl to nějak dramatizovat, ale je otázka proč se pouštět do různých dobrodružství, proč spíše se nezamyslet nad jinými otázkami, o kterých se ale bohužel na politické scéně mluví velmi málo. Děkuji za pozornost.
Senátorka Jiřina Rippelová: Já děkuji panu docentu Kubátovi za odpovědi na argumenty zastánců, proč zavést prezidentskou volbu, ale také za jeho návrh na racionalizaci parlamentního režimu.
A posledním vystupujícím v tomto bloku bude pan docent Tomáš Lebeda. Pan docent Lebeda je určitě známý. Je to vedoucí katedry politologie olomoucké Filozofické fakulty a přední odborník na volební systémy a mj. je také autorem stati o pravidlech užívaných při volbách prezidentů. Nedávno navštívil také jednání našeho ústavně-právního výboru. Pane docente, máte slovo.
Pan Tomáš Lebeda: Vážená paní předsedající, vážené senátorky, senátoři, vážené dámy, vážení pánové, předem děkuji za pozvání na tuto konferenci, nicméně jsem trošku v rozpacích, co říci. Ono totiž všechno co jsem chtěl říci, už v podstatě bylo řečeno. On je to takový nekonečný příběh, už to říkal Michal Kubát, kdy veřejné mínění to asi chce, politikové to permanentně slibují a politologové neustále vysvětlují, proč asi by to tak být nemělo. Já nemůžu udělat nic jiného, než se zařadit do jedné fronty se svými kolegy.
Mimochodem ti z vás, kteří se trošku orientují v české politologii, tak ví, že takováto kompaktnost mezi těmi, kteří tady dnes vystupují, zdaleka není pravidlem. A troufl bych si říci, že v naprosté většině jiných témat by se minimálně profesor Klíma a profesor Novák zdaleka neshodli, ale v tomto prostě je politologická obec velmi jednotná, což samo o sobě o něčem svědčí.
Mimochodem teď si říkám, že je možná dobře, že jsem si připravil prezentaci v PowerPointu, protože je to důkaz toho, že neopisuji, a že skutečně ta jednota je spontánní. Na úvod to, co tady připomínal profesor Novák, možná jenom graficky rozložení toho, jak si stojí přímá volba, nepřímá volba a parlamentní monarchie. Zdánlivě té zelené přímé volby převládá, ovšem musíme si uvědomit, že část z toho jsou země s poloprezidentským režimem, část z toho jsou země právě postkomunistické, které přímou volbu prezidenta přijaly prostě proto, že jim to v době transformace přišlo z nějakého důvodu lepší, nicméně nakonec třeba se dostaly i parlamentnímu fungování. Ale já bych nezapomínal na země, které jsou vyznačeny červeně. To jsou země, které mají nepřímou volbu prezidenta, jsou to parlamentní režimy a k nim samozřejmě je potřeba připojit i ty, které vidíte řekněme tou okrovou barvou. To jsou parlamentní monarchie, které vlastně z hlediska principu svého fungování jsou velmi podobné parlamentním republikám, kde je nepřímo volený prezident.
Já chci hovořit o rizicích zavedení přímé volby prezidenta. Vezmu to jen telegraficky, protože bohužel tedy mnoha novými myšlenkami oproti svým předřečníkům nepřispěji.
Silná legitimita. Silnou legitimitu, kterou někteří vidí jako pozitivum, samozřejmě my vidíme jako poměrně velké riziko. Mohla by posílit ambice prezidenta aktivněji zasahovat do politiky a změnit vlastně fungování českého politického systému. Argumenty, které vychází třeba ze slovenské zkušenosti nebo ze zkušenosti jiných parlamentních režimů, kde je přímá volba prezidenta, podle mého názoru nejsou úplně aplikovatelné na české prostředí, protože, jak už tady bylo několikrát řečeno, tradice prezidentů s poměrně významnou autoritou a s významnými ambicemi zasahovat do politiky u nás je. Pokud posílíme tuto tradici silnou legitimitou založenou na přímé volbě, tak tím riskujeme, že prezident se stane ještě významnějším nebo bude se chtít stát ještě významnějším hráčem v politice, a my si musíme odpovědět na to, jestli je to pro systém pozitivní, nebo negativní. Už dnes jsme svědky využívání prezidentských tradic až na samou hranici, já bych skoro řekl často dokonce i za hranici ústavních pravomocí prezidenta, a pokud tedy budeme chtít prezidenta tímto způsobem posílit, tak si ale musíme být vědomi toho, na úkor koho ho posilujeme. To je vždycky hra s nulovým součtem. To znamená, pokud posilujeme prezidenta, logicky tím oslabujeme druhou složku té duální exekutivy, a to je vláda. Jestli někde má ČR za celou dobu své existence vážný problém, tak je to právě v oblasti slabých, nestabilních, neakceschopných vlád. Dokonce i nadějná situace posledních voleb 2010 se ukazuje, že v podstatě tak růžová není, jak to na začátku vypadalo, aspoň pro některé. To znamená, v podstatě bychom tím ještě zhoršovali situaci, která je pro ČR chronicky problematická.
Toto je jakési schéma, které jsem se pokusil načrtnout. Jsou to tři v tuto chvíli podle mě silné ústavní instituce. Modrá barva má znázorňovat silné ústavní pravomoci, bílá barva legitimitu. Podle mého názoru tedy v tuto chvíli máme tři silné ústavní instituce. Je to vláda jakožto představitel výkonné moci, Poslanecká sněmovna a Senát samozřejmě o něco slabší. V případě vlády jsou to jednoznačně dominantní výkonné kompetence, samozřejmě velmi slabá legitimita odvozená od Sněmovny. V případě Senátu jsou to mnohem slabší kompetence na úrovni zákonodárné moci, ale poměrně silná legitimita, daná třeba i typem volebního systému. A v případě Sněmovny je to kombinace obojího – legitimita plus pravomoci. Samozřejmě máme parlamentní režim, kdy obvykle dolní komora samozřejmě bývá tou dominantní institucí.
Pokud bychom ale do tohoto schématu, kde potenciálně mohou vznikat tři typy konfliktů, tedy konflikt vláda/Sněmovna, Sněmovna/Senát, Senát/vláda, to jsou tři možné typy konfliktů, přidali čtvrtý vrchol – prezidenta vybaveného silnou legitimitou, tak se nám nezvyšuje počet potenciálních konfliktů o jeden, ale dvojnásobně – ze tří na šest. To znamená, zbytečně si tím zaděláváme na další potenciálně problematické situace, protože prezident vybavený silnou legitimitou vytváří čtvrtý velmi důležitý bod politického systému, a česká tradice jednoznačně říká, že prezidenti by se toho snažili využít. Nevidím důvod, proč by tomu tak být nemělo.
To znamená, další riziko je trend k vyvážení exekutivní duality, která v parlamentním režimu bývá jednoznačně vychýlena ve prospěch vlády. Hlava státu v parlamentních režimech mívá velmi slabou pozici, ostatně pro mne je ideálem dobrého fungování parlamentního režimu konstituční monarchie s velmi slabou hlavou státu. To by samozřejmě v tomto případě pravděpodobně neplatilo. Naopak to posílení legitimity hlavy státu by mohlo vést k velmi zvláštním situacím, které by se proměňovaly v závislosti na tom, jaký vztah má hlava státu k parlamentní většině. Nechci přímo říkat, že bychom následovali nějaký francouzský model fungování, jaký tam mají v rámci poloprezidentského režimu, ale nepochybně bychom byli svědky toho, že postavení prezidenta by bylo ovlivňováno i tím, zda je řekněme třeba dominantní stranou vládní koalice strana, ze které on původně vzešel, jakou řekněme autoritu v té době má. Ostatně i fungování druhého prezidenta ČR Václava Klause do značné míry bylo odlišné podle toho, v jakém složení byla zrovna vládní koalice. Ve chvíli, pokud by si prezident například vahou své autority uvnitř strany, která je u moci, vydobyl nějaké dominantnější postavení, připravil by o část řekněme reálné moci premiéra, je otázka, jak by se pak smiřoval se situací, kdy dojde k obratu, kdy se opozice, která je z jiného politického tábora, dostane k moci atd. Jsou to všechno situace, na které teď předem neznáme odpověď. Známe jenom příklady ze zemí, kde to museli řešit. V některých se to vyřešilo poměrně dobře, v jiných to ale způsobovalo dlouhodobé problémy. Závěrem k tomuto bodu – posílení legitimity prezidenta podle mého názoru logicky vede k oslabení vlád, což nevím, jestli je to, co chceme.
Třetí riziko – efekt únavy z příliš častých voleb. Pokud se podíváme na volební cyklus do Poslanecké sněmovny, ten je čtyřletý. Tady máme řekněme roky 2006-2014. Přidejme k tomu pětiletý cyklus voleb do Evropského parlamentu, čtyřletý cyklus krajská zastupitelstva, čtyřletý cyklus obecní zastupitelstva, k tomu dvouletý cyklus do Senátu. Máme patery volby a teď bychom měli mít ještě přímo voleného prezidenta – šestery volby. Ty volby samozřejmě by alespoň zpočátku jistě netrpěly volební absencí větší než v jiných typech voleb u nás, ale na druhou stranu já bych nebyl až takovým optimistou, že by v dlouhodobé perspektivě to byly volby, které budou mít nějakou mimořádně velkou účast. Navíc ve chvíli, kdyby se ukázalo, že bychom skutečně zůstali pouze na parlamentní úrovni, to znamená, prezident by neměl nějaké významné reálné pravomoci, za což tedy bych se i velmi přimlouval, ovšem je otázka, zda by občané časem nevyhodnotili, že v podstatě tento volební souboj je zbytečný. Dokonce by to mohly vyhodnotit i politické strany, jako se to stalo i v posledních volbách v Rakousku, kde, pokud tedy mě paměť nešálí, tak jedna ze dvou nejsilnějších rakouských politických stran – lidovci – nepostavili svého kandidáta vůbec.
Efekt únavy by se samozřejmě mohl projevit v jiných volbách, nikoliv pouze ve volbách prezidentských. Navíc otázkou je, pokud bychom měli skutečně to pětileté funkční období, zda bychom museli pořádat samostatné prezidentské volby v nějakém separátním termínu, a neumím si představit, že bychom byli schopni svázat prezidentské volby s volbami do Evropského parlamentu – z mnoha důvodů. Samozřejmě nabízí se tady ono řešení občas zmiňované: zkrátit prezidentské funkční období na čtyři roky, spojit ho s nějakými volbami, ať už podzimními, nebo sněmovními, ovšem to samozřejmě přináší celou řadu problematických konsekvencí, protože v tu chvíli ty volby spojujeme s volbami parlamentními, ať už by to byly podzimní do Senátu, nebo ty jarní, které ale vůbec se v jarním termínu navždy konat nemusejí. Stačí jedny předčasné volby a konají se v termínu jiném. To znamená, spojení prezidentských a parlamentních voleb by dalo zase úplně jinou váhu těmto volbám, propojení pro parlamentní režim voleb prvého řádu s volbami prezidentskými, které by podle mě měly být spíše volbami druhého řádu, ale dost pravděpodobně by nakonec možná nebyly, by bylo podle mě velmi nešťastné.
Narušení primárního volebního cyklu by samozřejmě přineslo další volební kampaň. Další kampaň, která by ovšem byla dosti problematická, protože nevím, co by se v ní slibovalo. Jeden kolega z Fakulty sociálních věc Josef Mlejnek to tak trošku ironizoval, když říkal, a co budou ti kandidáti slibovat? Kdo bude lépe klást věnce? Ostatně podívejme se do ústavy. Ty kompetence sice nejsou úplně zanedbatelné – jmenování rady ČNB a ústavních soudců, ale na tom se politická kampaň nedá postavit – to znamená, co bude předmětem té kampaně? Bude to kampaň založená na populismu, protože v podstatě prezident bude slibovat něco, co ale ve skutečnosti sám splnit nemůže. A nebo bude slibovat to, co je v kompetenci vlády, a pak se bude snažit na vládu vyvíjet tlak. A jsme tam, kde jsme byli v případě prvního a druhého bodu. Samozřejmě to přinese další nárůst prostředků na volební kampaně. Je naprosto logické, že by kandidovali primárně straničtí kandidáti. Samozřejmě by to přineslo další požadavky na státní příspěvky. A nevím, jestli je to zrovna to, co v dnešní době bychom chtěli.
Poslední riziko, které tady budou pravděpodobně řešit ústavní právníci, samozřejmě zvýšená legitimita prezidenta se dostává do neadekvátního postavení vůči naprosté politické i trestní neodpovědnosti prezidenta, tak jak je to upraveno v české ústavě. Podle mého názoru to neadekvátní postavení už je dneska. Prostě tato forma neodpovědnosti podle mého názoru neodpovídá postavení prezidenta v moderním demokratickém státu, ale budiž. Právě to, že nemá příliš velké pravomoci, byť na jednu stranu jmenování Rady ČNB a ústavních soudců je podle mne významnou pravomocí, ale už to je podle mě nevhodné spojovat s trestní i politickou neodpovědností. Pokud by toto mělo být zachováno, je to podle mě při přímé volbě prezidenta a naprosto zásadním zvýšení jeho legitimity velký problém. Muselo by tedy podle mého názoru být redefinováno postavení prezidenta v ústavním systému minimálně z hlediska jeho odpovědnosti, ale podle mě mnohem šířeji, což nevím, jestli k tomu by byla nalezena politická vůle.
Tedy na závěr kladu velmi podobné otázky jako mí kolegové: Proč podstupovat všechna tato rizika? Opravdu je nepřímo volený prezident tak vážným problémem českého ústavně politického systému? Nebo je to problém, který jsme si vymysleli? Vymysleli jsme si ho proto, že to veřejnost ráda poslouchá, že se tím dá odvést pozornost od jiných mnohem problematičtějších věcí, které je potřeba řešit? Nemáme skutečné problémy úplně někde jinde? Já vám děkuji za pozornost.
Senátorka Jiřina Rippelová: Já děkuji našemu poslednímu panelistovi v tomto bloku panu doc. Tomáši Lebedovi. Přestože tady zaznívá z politologické fronty vzácná názorová shoda, přesto si je dovolím vyzvat podle programu dnešní konference, zda chtějí vzájemně reagovat na svá jednotlivá vystoupení. Prosím, pan profesor Novák.
Pan Miroslav Novák: Já jsem říkal, že téměř se vším souhlasím s panem profesorem Klímou. V jedné věci ne. On říkal, že by event. mohl být dvoukolový způsob voleb pro Sněmovnu. To bych nedoporučoval z důvodu zásadního, protože dvoukolový způsob volby by podle mého názoru mohl oslabit právě politické strany a měli bychom samé Věci veřejné se všemi těmi důsledky. Takže já bych doporučil opravdu ponechat systém poměrného zastoupení ve Sněmovně, kde přece jenom ještě tento volební systém spíš vyhovuje normálním politickým stranám, i když ani to už úplně neplatí. To je vlastně jediný bod, ve kterém se nějak rozcházím s panem profesorem Klímou, jinak vesměs jeho argumenty naprosto sdílím.
Senátorka Jiřina Rippelová: Děkuji za reakci. Vidím, že pan profesor Novák není přílišným příznivcem strany Věcí veřejných. Prosím pěkně, ještě někdo z panelistů si přeje reagovat? Pokud tomu tak není, já bych otevřela první část diskuse ještě na krátkou dobu do polední přestávky. Takže prosím, má někdo zájem vystoupit v diskusi? Pan náměstek Mlsna.
Pan náměstek Petr Mlsna: Děkuji za politologický pohled, který tady zazněl, protože ten konstitucionalistický už máme v podstatě z předchozích let už tak nějak odbytý, ale to, co mě tam chybělo a zaznělo to až u pana docenta Lebedy úplně na závěr a Michal Kubát to trošičku nakousl, co vlastně od prezidenta očekáváme v našem ústavním systému, první otázka. A druhá otázka, nepřispěje naopak k té soudržnosti vlád to, že budeme jasně ukotveného – stranicky, politicky ukotveného prezidenta? Byl tady zmíněn Masaryk, Beneš, dva prezidenti ČR, kteří v podstatě jakoby vystoupili ze světa politiky a začali se pohybovat na piedestalu řekněme nadstranického prezidenta, jasně neidentifikovatelného ústavního činitele, který nemá jasnou politickou provazbu na stranicko-politický systém v ČR, takže naopak jestli důsledkem zavedení přímé volby by nebylo to, že prezident by se pohyboval v jasných mantinelech s jasnou vazbou, do jaké sféry politického spektra patří, a tudíž aby jasně nesl nějakou – řeknu to velmi lapidárně – politickou visačku, což samozřejmě do jisté míry bude mít velký vliv na to, jak bude vykonávat svoje prezidentské pravomoci, protože velmi obtížně si lze představit, že by stranický prezident vykonával pravomoci v rozporu například s vládní koalicí, pokud by jeho strana byla jeho součástí.
Takže já se domnívám, že prezidentský aktivismus, který je u nás už od 1. republiky známý, vůbec nesouvisí ani s tím, že by docházelo k oslabování vlád, ale spíš s tím, že prezidenti žijí v jakémsi vakuu politické neodpovědnosti, protože nemají jasnou politickou vyhraněnost.
A druhá poznámka jenom, kterou zareaguji, a pak asi řečníci nebo ostatní na to budou reagovat. Já nevím, jestli jsou vlády systematicky slabé v ČR. Já se domnívám, jestli existuje nějaký ideál vládnutí, ke kterému tady můžeme směřovat, možná doktrinálně, tak asi ano, ale reálpolitika přece i z jiných zemí nám ukazuje, že vláda je vždycky nejvíce vystavena atakům právě proto, že stojí v centru politického systému a od ní vychází veškerá klíčová mocenská rozhodnutí. Já si myslím, že ani české vlády nejsou systémově slabé, pokud to poměříme na vývoji od roku 1993. Poměrně zdařilý přechod k demokratickému systému a i ta možná zpochybňovaná vláda z let 2006-2010, která byla postavena na přeběhlících, důsledky jejího vládnutí tady vlastně přetrvávají do dnešní doby v daňovém systému, v sociálním systému etc. Takže já nevím, jestli jsou vlády skutečně slabé, anebo jestli nejsou slabé v našich očích, jak je doktrinálně vidíme. To jsou moje dvě poznámky k tomu. Děkuji.
Senátorka Jiřina Rippelová: Také. Do diskuse se hlásil pan senátor Jaroslav Kubera, pak pan profesor Jičínský.
Senátor Jaroslav Kubera: Dobrý den. Já se pokusím o politický pohled. Já jsem přijel jenom ze solidarity, protože už jsem absolvoval seminářů hodně, a myslím si, že hlavní důvod, proč jsme tady, je nejasný, protože tady ve skutečnosti přímou volbu nikdo nechce. Jen když některé politiky osloví televize a oni si na internetu přečetli anketu, že většina lidí by chtěla přímou volbu, tak kvákají, že by ji chtěli také, i když ve skutečnosti ji nechtějí. Teprve potom, když přijde tvrdé na tvrdé, tak se ukáže pravda. Je to velmi podobné tomu, když se poslance zeptáte, jestli by chtěl snížit plat. Když se ho zeptá novinář, tak bude říkat: jasně, fakt o nic jiného neusiluji. To je moje základní priorita si snížit plat, aby poté plakal, že si ho snížil o 28 % místo o pět.
Já si myslím, že přímá volba nebude, že to celé je jenom velká mediální bublina, protože volby qui bono – médiím, billboardářům a podobným organizacím – pro ně kdyby byly volby dvakrát týdně, tak je to bezvadné, protože strany se zadluží a zadlužené peníze přetečou těm, kteří z toho žijí. Tak by to také vypadalo, kdyby tady skutečně přímá volba byla. Byla by to mediální volba. Jenom vám vyjmenuji zatímní kandidáty: Přemysl Sobotka, Tošenovský, Němcová, Bobošíková, Švejnar, Fischer, Špidla, Livie Klausová. A to jsem vyjmenoval jenom část! Ono by se jich vynořilo samozřejmě mnohem víc. A tady byla vznesena otázka, co by slibovali. Samozřejmě slibovali by do své rodné vesničky hasičský žebřík a peníze z dotací, protože to přece dělají i kandidáti na senátora, a to i přesto, že musí vědět, že Senát žádnými penězi nedisponuje, že žádným legálním způsobem peníze přihrát do svého regionu nemůže, leda nějakými kamarády na ministerstvu, které přemluví, aby tam nějaké peníze dali.
Takže jsme v situaci, já to řeknu za Senát, ve Sněmovně to bude jistě podobné. Jsou tu senátoři, kteří opravdu věří tomu upřímně, ale těch je velmi málo, že by to bylo bezvadné. Pak jsou tu senátoři z ODS a další, kteří říkají: ano, ale. Když tedy přímá volba, posílíme pravomoci. Pak jsou tady senátoři, většinou z ČSSD a další, kteří říkají: ano, ale musíme prezidenta pořádně okrouhat, aby nebyl jako Klaus a Havel. Musí to být takový, kdo nám bude dobře sloužit, a ne, kdo nám do toho bude příliš mluvit. A pak je tady skupina těch, kteří se nebojí a na rovinu říkají, že je to nehorázná ptákovina a že v našem politickém systému přímá volba žádný význam nemá. Já patřím do té čtvrté skupiny, s jedinou výjimkou, kdy jsem si vymyslel, kdyby náhodou to směřovalo k tomu, že by to mělo údajně vyjít, tak bych požadoval v ústavě změnu článku 105. Abyste věděli, o co jde, je to: výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon. A já bych tento článek doplnil: náklady na výkon svěřené státní správy hradí stát, protože to je opravdový problém, který trápí ČR! A nedaří se a nedaří! A vede k tomu, že jsou utráceny obrovské sumy proto, protože jednotlivá ministerstva si vymýšlí další a další nesmyslné agendy, které většinou dopadnou na krajské a místní samosprávy. Co si stát objedná, má také zaplatit! A mělo by to být v ústavě stanoveno, protože tak to být má.
Pokud jde o případné pravomoci prezidenta, a to si myslím, že bychom mohli udělat i bez přímé volby, a takový návrh padl v Senátu, ukradla mi ho paní Soňa Paukrtová, na kterou se právě dívám, a tady nemusím oslovovat prostřednictvím předsedající, ale přímo, že pravomoci prezidenta by měly být ve smyslu silnějšího veta. Pokud zákon zamítne Senát a nepodepíše prezident, tak podle mého názoru a některých mých kolegů by mělo být zapotřebí 120 hlasů pro to, aby toto veto mohlo být přehlasováno. Že by to bylo pozitivní, to určitě, protože jednak by muselo dojít k většímu konsensu, a jednak by některé nesmyslné zákony vůbec nespatřily světlo světa, protože by se ona příslušná většina nenašla.
Já bych připomněl slova prezidenta Franklina, který říkal, že veřejné mínění často nebývá ani veřejné, ani mínění. A to je přesně náš případ. My jsme se měli na dnešním semináři zabývat skutečně tím, co udělat s volebním systémem, aby byl lepší, než je, pokud je to vůbec možné. A on žádný volební systém volby nevyhrává. A mimochodem teď je situace ještě komplikovaná tím, že ČSSD pochopitelně teď cítí příležitost na nepřímou volbu, takže příliš nebude tlačit na přímou volbu, protože má pocit, že sice jeden horký kandidát Paroubek jí odpadl, ale ona jistě najde nějakého adekvátního a má pocit, že je teď v laufu a že to bude ona, kdo bude rozhodovat o volbě prezidenta. Mimochodem to zklamání, protože když se bude volit přímo, tak samozřejmě velká skupina občanů bude zklamána, že nevyhrál její kandidát. Bude mít ovšem smůlu, nebude to mít na koho svést, což v jiných případech tento problém nemá.
Takže já si myslím, že jsme tady zbytečně. Je to sice velmi zajímavé teoreticky, ale prakticky se nestane vůbec nic. Mimochodem vůbec tu nepadla slova o úvaze, že by také mohl zaniknout Senát. V případě, že bychom skutečně přistoupili úplně vážně na poloprezidentský systém, tak pak mít poloprezidentský systém a ještě dvě komory by byl nehorázný luxus. Děkuji za pozornost.
Senátorka Jiřina Rippelová: Děkuji za názor pana senátora Kubery. Pan profesor Jičínský se hlásí.
Poslanec Zdeněk Jičínský: Moje první poznámka se vztahovala k tomu, co říkal kolega Mlsna. Já mám dojem, že to je otázka, kterou je třeba diskutovat už v rámci panelu ústavně-právního, resp. konstitucionalistického, protože tady ty politologické úvahy nejsou oddělitelné od určitých ústavních úprav a případně i změn vztahů mezi prezidentem, parlamentem a vládou. Takže to je moje první poznámka.
Pak pan senátor Kubera mě přiměl k tomu, abych přece jenom řekl i k té politické problematice. Pokud se nemýlím, můžu být opraven, že přímá volba prezidenta se objevila někdy v polistopadovém období a myslím, že i Václav Havel o tom někdy mluvil. Jinak pro zajímavost, sociální demokracie předkládala vlastní návrh ústavy, tady pana senátora Kuberu uspokojím, který počítal s jednokomorovým parlamentem. Expertní návrh byl zachovat nepřímou volbu prezidenta, ale návrh, který šel do České národní rady tehdy, byl změněn v tom smyslu, že tam byla přímá volba prezidenta, což byl požadavek, resp. návrh, který tam prosadil tehdejší předseda sociální demokracie Horák. Čili sociální demokracie se může hlásit k tradici, že chtěla přímou volbu prezidenta. Ale pak od toho ustoupila a znovu se to objevilo nějak až po roce 2000. Já nejsem stoupencem přímé volby prezidenta, přestože jsem v posledním období ten návrh předkládal. A když jsem jaksi měl odůvodnit smysl přímé volby, tak jsem skutečně našel jediný důvod, že v rámci celkového oslabení autority, resp. důvěryhodnosti ústavních institucí přímá volba prezidenta by mohla posílit vztah občanů k tomu, že hlava státu bude volena přímo. Nechci to podrobněji rozvádět, protože každý argument v této oblasti může být samozřejmě problematizován. Ale říkám to jenom proto, že jsem si byl vědom toho, že argumentů pro přímou volbu prezidenta, relevantních skutečně moc není. Byl to důsledek určitého, řekl bych, populismu, kterému podlehli v podstatě všechny politické strany, protože žádná politická strana u nás neodmítá principiálně přímou volbu prezidenta. To byl jaksi obsah našich návrhů. Pokud by tedy přímá volba už měla být, tak potom to ale opravdu vyžaduje určitou diskusi o úpravě vztahů mezi nejvyššími ústavními orgány, protože – můžeme se samozřejmě tady lišit v názorech a já si myslím, že ústava, jak byla koncipována v onom poměrně značném spěchu, a nechám ostatní okolnosti jejího přijetí stranou, tak vztahy mezi nejvyššími ústavními orgány rozhodně nejsou vyvážené z hlediska principu parlamentní republiky. Možnost rozpustit Poslaneckou sněmovnu, která patří k normálním institutům fungování parlamentní demokracie, je tak minimální, že to náš parlamentní systém rozhodně nestabilizuje. A vůbec i koncepce kontrasignované a nekontrasignované pravomoci prezidenta republiky je také něco, co do parlamentních republik v této podobě nepatří, a je to něco, co pozitivní není. Takže i tady jsou tyto problémy politologické spjaty s ústavním postavením prezidenta a vymezením jeho pravomocí. Tak tolik v této věci, protože jinak si myslím, že politologické argumenty bude třeba spojit ještě v podrobnější diskusi o tom, jak jsou ústavní pravomoci a vztahy vymezeny a kde by – pokud by byla vůle, a já si myslím, že ta vůle opravdu moc velká není – bylo třeba určitých změn.
Co bohužel je, už o tom myslím hovořil kolega Kubát, nedostatek politické kultury, která padá. Bohužel politické strany, a mohu to říci z vlastní zkušenosti, nemají skutečný zájem ústavními otázkami se vážně zabývat. Řeší to jenom ad hoc, když je nějaká nezbytnost něco k tomu říct nebo zaujmout nějaké stanovisko, jinak hlubší uvažování o těchto problémech tu chybí. A samozřejmě, že přispívá k tomu, jaký je současný stav naší politiky.
Senátorka Jiřina Rippelová: Děkuji panu profesoru Jičínskému. Právě debata s našimi ústavními odborníky bude následovat po přestávce. A ještě před ní se do krátké diskuse hlásí pan Mgr. Hamerský a pak před přestávkou ještě pan docent Kysela. Prosím.
Pan Hamerský: Dobře, děkuji. Já budu stručný. Souhlasím, protože jsem vzděláním politolog a právník, s kolegy politology, že skutečně diskuse o tom, jestli přímá volba prezidenta je dobrá, nebo není, je modelově možná jakkoliv, ale my se bavíme o změně, o tom, jestli je dobrá změna, to znamená, nevolíme mezi čistými modely a ta změna skutečně přináší obrovská rizika.
Ale rád bych do diskuse přispěl třemi krátkými poznámkami. Za prvé, co se týče prezidentské kampaně, že by neměl prezident co slibovat. On mně to trošku vzal pan senátor Kubera. Je to přece úplně stejné jako volby do Senátu. Ani jeden senátor nebyl zvolen za ten program, který může realizovat v Senátu. To znamená, do toho prezidenta by si lidé zase projektovali své představy. Navíc známe to z Rakouska, případně Slovenska. Prezidentská kampaň může mít motivy evropské, národnostní, různé. Takže prezidentská kampaň nutně by nemusela být bezprogramová a nemusela by nutně být úplně populistická. Mohla by skutečně řešit i některé dlouhodobější věci. Myslím si, že to je lichý argument, že by se nedala dělat kampaň.
Druhá věc je slabost našich vlád. My tady máme dlouhodobě kohabitaci. Ani jeden z našich prezidentů příliš s vládami, které měl, nespolupracoval. Určitě spolupráce Václava Havla a Václava Klause jako premiéra nebyla nějaká, řekněme, přátelská. Naopak byly doby hodně skrytého nebo známého nepřátelství. To stejné potom vlády Miloše Zemana atd. To, co skutečně u nás je problém, je krize koaličního vládnutí, jak to tady zmínil pan náměstek. Vlády nějak vládnou, plus minus parlamentem něco prosadí, nějakého poslance vždycky někde přikoupí nebo ho někde získají, ale to, co otřásá politikou, je blokace menších stran v koalici, protože vlastně v první Klausově vládě měla ODS většinu, měla většinu sama, ale i včetně dvou ministrů KDS, ale vlastně ve vládě ODS převálcovala. Pak byla jednobarevná vláda Miloše Zemana, ale všechny ostatní vlády byly koaliční, kde menší strany měly práva vet. Proto ty vlády neustále působily dojmem, že se každý měsíc rozpadnou. Takž není to problém slabých premiérů, slabých vlád versus prezident, ale krize koaličního vládnutí, to, že menší strany ve vládách jsou vlastně v opozici v koalici. A samozřejmě v průběhu volebního období…
(Konec strany B kazety číslo 1.)
(Strana A kazety č. 2.)
…vládu oslabuje. Takže premiéři, jejich slabost je dána osobnostně nebo to tak působí, ale není to nutné.
A poslední věc, to vlastně jste také zmiňovali, že veřejnost to chce, jako slabý argument pro vás. Já si právě myslím, že to nepatří do ústavní diskuse, ale do politologické. Je to podle mě významný problém jakoby demokratického režimu, když dlouhodobě veřejnosti je slíbena přímá volba, vládní koalice se na ní shodla, podporuje ji nejsilnější opoziční strana, to znamená, voliči si to zvolili ve volbách a teď ty strany jim říkají, že to nebude. To není věc, že to veřejnost chce, nebo nechce. To už je slib politiků, pro který získali podporu, aby tu věc prosadili. A mě překvapuje, že i senátoři ČSSD a ODS, nebo minimálně ČSSD, jejich strana to má v programu strašně dlouho a mě tedy těší, že pro to doufám nebudou, ale chápu, že pro jejich voliče to je frustrující. Prostě volili ČSSD i s tímto slibem a teď nakonec senátoři ČSSD řeknou, že pro to nikdy nebyli. Takže beru politologicky nebo politicky, že je trošku nákladné v tom systému frustrovat voliče tím, že věc, kterou chce veřejnost, která byla v programech stran, kterou schválila vláda, podporuje to nejsilnější opoziční strana a zase to bude nějak tak podivně zameteno. Myslím si, že je legitimní očekávání veřejnosti, že tato odborně sporná věc bude prosazena. Děkuji.
Senátorka Jiřina Rippelová: Děkuji. Ještě pan docent Kysela a reakce pan docent Lebeda.
Pan Jan Kysela: Děkuji. Mně se ten panel velice líbil mj. z toho důvodu, že náležitě ilustroval tu plochost či mělkost běžné politické diskuse, která si otázky kladené řečníky vůbec neklade, tudíž na se ně těžko může pokoušet odpovídat. A výsledky tomu odpovídají, myslím ne nutně jenom u tématu přímé volby prezidenta, ale i někde jinde.
To, co teď říkal pan Hamerský, zdá se mi být značně podstatné – to, jak se totiž rodí volební programy. Jestli tam tu věc napíšeme, protože se nám zrovna v tu chvíli zdá být pěkná, anebo jestli ji tam napíšeme po nějaké zralé úvaze. V případě, že je to první varianta, čehož se poněkud obávám, tak se potom ovšem ne úplně divím poslancům a senátorům, že ne každému se ten nápad zdá být hodný realizace. Ale to je asi problém vnitrostranické demokracie, že by patrně programy měly odpovídat něčemu jinému, než že nás zrovna něco pěkného napadlo.
Řekl bych alespoň to, co pro mě bylo nejpodstatnějším vjemem z politologického panelu, je poukaz na to, že formy vlády mají do značné míry faktickou a nikoliv normativní povahu. Jinými slovy, můžeme mít poloprezidentský systém, i když bychom ho na základě ústavy jako poloprezidentský neidentifikovali. Ústava nám v zásadě koncipuje vztahy jako parlamentní, nicméně pak existuje celá řada proměnných, které nám vztahy můžou posouvat někam úplně jinam. Ve chvíli, kdy zvolíme prezidenta, který je silným politickým vůdcem – buď stávajícím, nebo bývalým vůdcem silné politické strany, tak prezident může mít tendenci jednat jako skutečný vůdce k tomu nominálnímu, tj. premiérovi. A v té chvíli najednou vláda, ač se podle ústavy zdá, že ona vláda, může být v submisivním, podřízeném postavení. A to je to, co si na základě četby ústavy ne vždycky uvědomujeme a co je právě dosti podstatné doplnit tím kontextovým věděním, které nabízejí politologové.
A jenom ještě drobnost, přechod ke konstitucionalistickému panelu. Určitý problém českého prezidenta, neboť je to parlamentní prezident podle litery ústavy, je, že je vlastně vybaven jen brzdnými silami. On je inhibitor. On může něčemu bránit. Určitý problém je, když prezidenta-inhibitora přesadíte do prostředí přímé volby, tak tam je trošku hloupé, že on opravdu asi nemůže nabízet v zásadě nic jiného, než že bude občany chránit před zvrhlou levicí, před zvrhlou pravicí nebo před zvrhlým středem. To je samozřejmě možné. Jde o to, jestli je to pro občany lákavé. Já si myslím, že to pro ně může být lákavé, pakliže jsou vyděšeni, mají pocit, že politická reprezentace – a teď ať jakákoliv – je ohrožuje a prezident může přispět k tomu, že se tak špatně cítit nebudou. Když bychom každopádně měli dojem, že tu inhibiční, brzdnou roli máme nějakým způsobem modifikovat, pak musíme uvažovat o něčem pozitivním. A tady se v podstatě asi nabízí zákonodárná iniciativa. To je to, co senátoři mají, a to je to, co prezident nemá. Senátor může někomu slíbit, nejenom že někomu někam otevře dveře, ale že se i pokusí něco promítnout do zákona. Když bychom něco takového nabídli prezidentovi, tak jakoby to čistě negativní postavení, ta čistě negativní definice může se poněkud proměňovat, ač to asi nebude stačit. Děkuji.
Senátorka Jiřina Rippelová: Děkuji. Pan docent Lebeda a ještě úplně poslední před přestávkou pan doktor Suchánek. Prosím.
Pan Tomáš Lebeda: Já bych měl jenom dvě poznámky. Zareagoval bych na slabé vlády. Samozřejmě já jsem předpokládal, že když hovoříme o slabých vládách, že si všichni rozumíme. Tedy pokud v parlamentních režimech hovoříme o slabých vládách, tak samozřejmě vůči instituci, která je primární pro jejich bytí a nebytí, tudíž tedy vůči Poslanecké sněmovně, nikoliv vůči prezidentovi. To jsem předpokládal za samozřejmé. Samozřejmě české vlády jsou slabé ať už vzhledem k tomu, že jsou slabé uvnitř koalice, nebo uvnitř koaličních stran samotných. To, že slabé jsou, si myslím dokazuje fakt, že za 15 let od roku 1996, tedy od prvních voleb v samostatné ČR, se nám vystřídalo 10 vlád. Průměrná délka 1,5 roku na jednu vládu při čtyřletém volebním období. To myslím není úplně standardní, a mimochodem kdybychom se podívali do první Italské republiky, což je vlastně úplný prototyp nestability, tak zjistíme, že ta nám není až tak vzdálená. Takže nemalujme si tu situaci. Situace opravdu vážná je. Vlády opravdu slabé jsou. A pokud bychom hledali tu nejsilnější, nejstabilnější vládu, tak se dostaneme ke smutnému zjištění, že to byla vláda Miloše Zemana v době opoziční smlouvy. A nevím, jestli to je zrovna model stability, který chceme. Takže skutečně ten problém tady podle mého názoru, ale myslím si, že i podle většiny kolegů, objektivně existuje.
Druhá poznámka k tomu, co od prezidenta v parlamentním režimu očekáváme, a následně na to, jak se dobrat k tomu, aby byl skutečně přijatelnou hlavou státu pro většinu občanů. V parlamentním režimu podle mého názoru od prezidenta očekáváme právě to, že bude plnit tu minimální úlohu hlavy státu, že bude nějakým symbolem kontinuity státu, ale že nebude vystupovat jako nějaký dominantní exekutivní hráč. To je skutečně pak případ poloprezidentského režimu, kde se reálná výkonná moc rozdělí na dvě části a ještě se může přelévat, odborníci se liší, jestli jsou to nějaké fáze, nebo jak to nazývat, ale v každém případě rozdělení reálné výkonné moci je vlastní poloprezidentskému režimu. Prezidentskému režimu je vlastní to, že veškerá exekutivní moc náleží prezidentovi, a parlamentnímu režimu je vlastní to, že náleží vládě; vládě, která se opírá o důvěru dolní sněmovny. Prezident by měl mít jinou úlohu. Podle mě ta úloha by měla být připodobňována k tomu, jakou úlohu má v parlamentním režimu monarcha, v konstituční monarchii. A odkud já bych mimochodem také odvozoval to, jak se dobrat k tomu, aby hlava státu byla pokud možno co nejpřijatelnější pro naprostou většinu občanů. Pokud totiž hlava státu je politicky polarizující, pokud bude štěpit společnost, což jakákoliv hlava státu, která půjde do volebního souboje, bude, protože ona se musí s někým utkat, musí vést nějaký typ souboje, tak v tu chvíli nebude přijatelná pro pokud možno maximum společnosti.
Ideálem v podstatě je skutečně monarcha, který nemusí jít do politického klání, který vystupuje pokud možno maximálně nestranně z hlediska svých politických preferencí, třeba jako je tomu v Británii. Samozřejmě jaksi tímto směrem těžko můžeme jít, to je zřejmé, ale právě ta slabost prezidenta, to, že bude co nejdál stát od politických stran, byť u nás je to dlouhodobě velmi problematické, tak ale právě to mu dává šanci být přijatelným pro co největší část veřejnosti, nikoliv to, že s těmi stranami bude provázaný! Protože provázanost se stranami vede k tomu, že se vždycky část veřejnosti k němu postaví jako k tomu, kdo je s těmi, kteří vládnou, nebo s těmi, kdo jsou v opozici. Ale právě to, že by prezident mohl být stranou tohoto dění, ho činím přijatelným pro mnohem širší spektrum občanů. To znamená, podle mě cesta je právě v nadstranickosti, byť vím, že se v prostředí české politiky bude dosahovat velmi těžko. Ale třeba maďarský vzor, který tady zmínil Michal Kubát, je podle mě pro parlamentní režim velmi vhodný.
Senátorka Jiřina Rippelová: Prosím pana doktora Suchánka.
Pan Suchánek: Děkuji. Já jenom dvě krátké poznámky před přestávkou. Pokud jde o příspěvek pana doc. Lebedy, řekl v něm tezi, že v období stranicky rozdělené exekutivy by v případě zavedení přímé volby prezidenta mohlo docházet k zásadním kompetenčním sporům. To samozřejmě platí obecně jako závěr pro jakýkoliv způsob volby prezidenta. Čili nemyslím si, že nutně toto byl nejsilnější argument, který by nás měl odrazovat od zavedení přímé volby.
Uveďme si dva příklady ze současného našeho ústavního systému. Máme nepřímo voleného prezidenta, máme prezidenta, kterému politicky konvenuje současná exekutiva, a uveďme si dva příklady: zahraniční kompetence, ratifikace Lisabonské smlouvy. Vláda prosazovala ratifikaci Lisabonské smlouvy, prezident se stavěl proti.
Druhý příklad z nedávné doby: odvolání člena vláda. Spor o to, zda prezident musí vyhovět návrhu předsedy vlády, či nikoliv. Přitom jsme v podmínkách nepřímo voleného prezidenta, který pochází politicky, alespoň se to tak na první pohled jeví, ze stejného politického tábora, jako současná vládní většina. Čili chci pouze namítnout, že argument, že přímá volba nás dovede do situace stranicky rozdělené exekutivy, a proto musíme z tohoto důvodu přímou volbu odmítnout, se mi zdá nedostatečný. Minimálně by musel být doplněn rozborem toho, v čem by zásadní kompetenční spory vyvstaly v podmínce přímé volby, v jakých oblastech by kompetenční spory vyvstaly, v čem by byly kvalitativně jiné oproti současné situaci, v níž jsme dnes, kdy máme prezidenta nepřímo voleného, který dokonce, jak jsem řekl, politicky souzní s vládní většinou. Myslím si, že tady je prostor podívat se na mechanismus zakotvení prezidentových pravomocí. A tady bych oponoval kolegovi Kubátovi, že politické stranictví je důležitější než ústava. Samozřejmě právník se vůči tomuto musí vždy vyhranit, protože jádrem uplatňování prezidentových pravomocí je konkrétní ukotvení jeho kompetencí v ústavě.
A připomínám, že tady právě Ústava ČR se výrazně odlišila od prvorepublikového vzoru, kdy svěřila prezidentovi určitý okruh pravomocí v čl. 62, které vykonává bez spolupodpisu předsedy vlády nebo jiného pověřeného ministra, což už v podmínkách parlamentní republiky samozřejmě tuto dualitu výkonné moci vytváří. Máme tady určitý okruh pravomocí, kde prezident je autonomní na vůli vlády, prostě nemusí brát na stanovisko vlády zřetel. Čili já bych nepodceňoval normativní úpravu prezidentových pravomocí v ústavě. Je to otázka důležitá, dostaneme se k ní jistě v druhé části konference, ale ostatně tady musí vždycky právník připomenout i ten Labandův známý výrok z 19. století, že politické strany už by neměly bojovat o to, jaká ústava bude, měly by se naučit s ústavou žít. V tomto smyslu tedy normativní závaznost ústavy v ústavním státě platí samozřejmě nejen pro ně, ale i pro prezidenta. I pro něj platí obecné ustanovení ústavy, že může činit jen to, co mu zákon, potažmo tedy ústavní zákon výslovně dovolí.
A druhá poznámka k panu profesoru Novákovi, který jaksi předestřel obecnou tezi, že do parlamentního režimu se přímá volba prezidenta nehodí, že je to cizorodý prvek, s čímž lze opět souhlasit, ovšem z hlediska určitého modelového myšlení. Máme tady určitou tradici, jak se vyvinula parlamentní forma vlády od řekněme třetiny 19. století v Evropě, ovšem co tedy se skutečností a se zkušeností právě těch parlamentních republik, kterých je čím dál více, které prostě přímou volbu skutečně zavádějí? Chápou to i ony jako stále cizorodý prvek, když tento prvek mají zakomponován ve svých ústavních řádech již třeba desítky let? Myslím si, že argument, který použil pan profesor, že tradice velmi slabých prezidentů, která je právě v Rakousku, a oproti tomu v ČR tradice prezidentů překračujících pravomoci jaksi nedokazuje, v čem je cizorodost tohoto prvku v těchto ústavních systémech. Děkuji.
Senátorka Jiřina Rippelová: Děkuji. Pan profesor Klíma. Pane profesore, máte jednu minutu.
Pan Michal Klíma: Já jenom krátce chci říct, tady bylo řečeno, že my jako politologové máme jiný názor než politici. Já tady jenom chci říct, že my máme spíše zcela jinou roli než politici. Jsou zde občané, kteří jsou dlouhodobě nespokojeni s politikou a jako řešení vidí přímou volbu prezidenta, protože zvlášť poslední volby v letech 2003 a 2008 byly velmi, velmi problematické, když to řeknu. Čili vy jako politici jste mnohem blíže veřejnosti a vládní strany nabízí to jako šidítko, které vůbec neřeší skutečný problém. A to, co je skutečný problém, dneska není ani krize vládních stran, ale je to krize stranictví obecně, což není téma dnes. A my jako politologové jsme vzdáleni voličům, takže logicky říkáme, že je to zcela mimo realitu, která nic nezlepšuje, naopak vede ke komplikovanosti celého politického systému.
Senátorka Jiřina Rippelová: Děkuji za poslední reakci. Já si vás teď dovolím všechny pozvat na malé občerstvení do Jičínského salónku a vyhlašuji krátkou desetiminutovou přestávku.
(Krátká přestávka.)
Senátorka Jiřina Rippelová: …právníky a ústavní odborníky, tak tady vznikla potřeba ještě krátkých reakcí na blok politologický. Takže já se táži – pan profesor Novák chtěl reagovat. Prosím.
Pan Miroslav Novák: Jenom stručně k otázce řekněme cizorodého prvku, tedy přímé volby jako cizorodého prvku v rámci parlamentního režimu. Je pravda, že já j sem to tam nerozvíjel, protože to považuji za samozřejmé, nicméně bych se to snažil aspoň naznačit. Velmi zjednodušeně řečeno, v parlamentním režimu by za základ měly být normálně volby do dolní komory. Na základě těchto voleb vznikne určitá politická konstelace a na základě vzniklé politické konstelace vznikne, nebo také nevznikne nějaká vláda. Vláda zdůrazňuji, ne prezident! Prezident je slučitelný s tím, pokud je, řekněme, v postavení jakéhosi druhého řádu, kdežto tím, že on nebude záviset vůbec na té konstelaci a přímo je zvolen, tak samozřejmě je to cizorodý prvek.
Na druhé straně bych chtěl souhlasit s tím, co říkal docent Kubát, že samozřejmě katastrofa by to nebyla, kdyby u nás byla zavedena přímá volba prezidenta, ale opravdu když už něco měnit, tak opravdu k lepšímu, nikoliv k horšímu.
Senátorka Jiřina Rippelová: Děkuji. Pan docent Kubát. Prosím.
Pan Michal Kubát: Já jenom velmi stručně, protože čas se velmi nachyluje. Nerad bych tady rozdmýchával debatu o roli ústavy, roli stranictví, co je víc, co je míň, což může potom vést až k neplodným debatám o disciplínách ve společenských vědách, které jsou jaksi více vysvětlující, které jsou méně vysvětlující. Jenom bych skutečně trval na tom, že chceme-li pochopit podstatu politického režimu, ať už jakéhokoliv – parlamentního, prezidentského, poloprezidentského, tak se nemůžeme spokojit s četbou ústavy. To skutečně nemůžeme, protože politická praxe dokáže ústavu úplně posunout někam jinam, úplně ji znehodnotit. Je to mnohem víc vidět u prezidentských režimů, kdy Giovanni Sartory třeba přímo napsal, že severoamerický prezidentský režim funguje více jak 200 let bez úhony nikoliv díky ústavě, ale navzdory jí, protože ústava je potenciálně nebezpečná pro Spojené státy, může vést k zablokování toho režimu, ale ta velmi specifická podoba politického stranictví způsobuje, že stát funguje bez potíží. A naopak jihoamerické prezidentské režimy jsou úplně někde jinde, ačkoliv ústavy do velké míry v některých zemích jsou podobné – myslím mezi Jižní Amerikou a Severní Amerikou. Čili ano, máme tady výrok z 19. století. Mohl bych kontrovat výrokem Maurice Duvergera, notoricky známého o významu politického stranictví pro chápání politických režimů. Já to říkám jenom jako obecnou poznámku. Nechtěl bych tu diskusi teď rozvíjet, ale byl-li jsem jmenován, tak jsem cítil potřebu tohle dodat. Děkuji.
Senátorka Jiřina Rippelová: Děkuji za reakci. Paní senátorka Soňa Paukrtová.
Senátorka Soňa Paukrtová: Já jsem chtěla udělat několik málo poznámek. Byla jsem svědkem toho, když v roce – tuším – 2002 tehdy veškeré politické síly v ČR byly rozhodnuty volit prezidenta přímou volbou a nestalo se tak. Teď se situace do jisté míry opakuje a tady samozřejmě zazněla úplně relevantní otázka, co si asi občané myslí, když rozhodující politické síly v této zemi mají ve svých volebních programech přímou volbu prezidenta, kterou posléze nerealizují. Myslím si, že to je do jisté míry úkaz toho, že politické síly, velké politické strany, příliš nehloubají nad tím, proč někam dávat přímou volbu, nebo ne. Myslím, že to bylo prostě a jednoduše tak, že vyhodnotily situaci po poslední volbě prezidenta republiky, že to prostě byl průšvih, který občané kritizovali, a proto přímá volba, aniž by zvažovaly, co to udělá s naším parlamentním systémem. To si myslím, že je celkem jasné.
Já jsem při všech projednáváních, kdy jsem se zúčastnila jednání skupiny zástupců všech politických stran z Poslanecké sněmovny a Senátu, slyšela jediný z mého pohledu relevantní argument, který stojí za zvážení, že totiž náš prezident je vybaven takovými pravomocemi a kompetencemi, že by správně měl býti volen přímo. Já osobně si to příliš nemyslím, ale rozhodně myslím, že to stojí za úvahu a stojí za to o tom hovořit. Myslím si, že Senát dlouhodobě diskutuje různé druhy změn ústav, a existuje poměrně rozsáhlá novela ústavy, která byla schválena v roce 2001 a ze které politici čas od času čerpají, vždycky když potřebují řešit nějaký akutní problém, což určitě není ten správný moment.
Já si myslím že v tuto chvíli náš ústavní systém má daleko jiné problémy, než je přímá volba prezidenta. A z těch nejdůležitějších, a myslím, že už zde celá řada z vás to říkala, je v podstatě existence slabých vlád. Já prostě nemám pocit, že to je jenom díky tomu, že jsou to vlády koaliční. Já spatřuji problém slabých vlád v tom, že u nás existuje obrovsky vysoká moc Poslanecké sněmovny, která není korigována jejím poměrně jednoduchým rozpuštěním. Zřejmě tvůrci ústavy věděli, proč tak činí, nicméně já si myslím, že by bylo rozumné nějakým způsobem zjednodušit rozpouštění Poslanecké sněmovny, protože si myslím, že by to jaksi vedlo k tomu, že by se Poslanecká sněmovna možná začala chovat poněkud jiným způsobem. My máme vědomosti o tom, jak Poslanecká sněmovna při každém projednávání zákona postupuje, jak nerespektuje svůj vlastní jednací řád atd. atd. Myslím si, že i z tohoto pohledu by to bylo rozumné. Děkuji vám za pozornost.
Senátorka Jiřina Rippelová: Také děkuji. Prosím, tam pán v první řadě.
Pan Karel Světnička: Mám dvě poznámky. K tomu prvnímu, co tady zaznělo od politologů, bylo nesmírně přesné, a když to zkonkretizujeme do konkrétní současné aktuální nedávné podoby, tak si vzpomeňme, že málokdo ze senátorů nebo poslanců nebo zástupců politických stran měl ve svém programu podpis Lisabonské smlouvy. Vedle toho, když by přímo volený prezident, který hlásal odjakživa, že je nepřítelem takovéhoto podpisu, tak by klidně mohl použít – tady aplikuji slova pana profesora Klímy – já mám 55 % občanů a vy jste kdo? To znamená, že přes jakékoliv legislativní omezení jednoduše prezident by naprosto právoplatně na základě hlasování občanů Lisabonskou smlouvu nepodepsal.
A druhá věc. Všichni tady aplikují to, že všechny politické strany měly toto ve volebním programu. Jenomže jestliže to bylo ve volebním programu ve všech spektrech politických stran, nebo ve většině, lze tvrdit, že občané tu stranu volili právě pro tento bod programu? Já naopak se ptám, jak to, že politické strany to tam měly, když tvrdily, že občané to žádají. Vezmu-li si logiku věci průzkumu, tak stačí, když jakákoliv agentura nebo noviny si zaplatí pár tisícovek za takovýto průzkum s šikovně položenou otázkou, a jestliže to vyjde, tak mají potom mnohamilionový zisk z reklamní kampaně v době prezidentských voleb. Tudíž já bych byl opatrný i na to, že průzkumy občanů tvrdí, že to občané chtějí.
Senátorka Jiřina Rippelová: Děkuji za poslední reakci před blokem… Pardon, pan místopředseda Senátu. Já se omlouvám.
Místopředseda Senátu Petr Pithart: Ano. Já se přidám k těm, kteří před přestávkou apelovali na jistou opatrnost před přímou volbou a zdůrazňovali, a byl to zejména kolega Novák, tu doslova tradici, ano, já používám stejných slov, tradici překračování pravomocí našich prezidentů. Myslím tedy těch, kteří byli demokraticky zvoleni.
Ale já vidím ještě něco mnohem závažnějšího než to překračování. Kdo by to nezkusil? Každý to zkusí a jde tam, až kam se mu dovolí. A to je právě ta závažnější tradice, ta tradice tolerance k tomuto překračování. V podstatě nikomu to nevadí. Našli bychom u Antonína Švehly určité zákroky na Pražském hradě vůči prezidentu Masarykovi a to bude asi tak všechno. On si někdy dal říct, někdy nedal. Obecně vzato veřejnosti je to jedno, v tomto smyslu to toleruje, naopak čekají se od prezidenta bůhví jaké podstatné činy, anebo se na něj dokonce navalí neúnosná odpovědnost jako na Edvarda Beneše v závěru první republiky. Já tedy toleranci k překračování vidím jako ještě závažnější a v případě přímé volby a posílení legitimity bychom mohli očekávat ještě větší pokusy vládnout silnou rukou a přitom by to veřejnost tolerovala.
Senátorka Jiřina Rippelová: Děkuji Petru Pithartovi. Nevidím již nikoho přihlášeného, takže přistoupíme k bloku konstitucionalistickému. A jako první v tomto bloku a v tomto panelu vystoupí pan profesor Aleš Gerloch, děkan Právnické fakulty Univerzity Karlovy a vedoucí dvou kateder, a to katedry ústavního práva a teorie práva a právních učení. Pane profesore, máte slovo.
Pan Aleš Gerloch: Děkuji, vážená paní předsedkyně. Vážení senátoři, dámy a pánové, vážení přítomní, děkuji za pozvání a možnost se vyjádřit k tématu, které už zhruba deset let je více či méně diskutováno na různých fórech. Já bych před závorkou připomněl jednání komise pro ústavu v Poslanecké sněmovně v letech 2002-2006 o přímé volbě prezidenta. Byl to jeden z takových ústředních bodů. Profesor Jičínský už se toho dotkl. A jenom připomínám, že v podstatě opakovaná setkání s rozsáhlou diskusí za účasti expertů nakonec končila vždy stejně. Vidíme, že je to složité, je třeba nad tím přemýšlet a zhruba za půl roku se zopakovalo plus minus totéž s tím, že nakonec na závěrečné večeři, pokud si to dobře pamatuji, před ukončením činnosti se odhlasovalo v zásadě jednomyslně, že se nenavrhuje přímá volba prezidenta republiky. Takže je možné, že to skončí obdobně, ale nicméně si myslím, a zejména na závěr bych to chtěl ještě dovést do určitých souvislostí, ty diskuse smysl mají.
V prvním bodu bych navázal na to, co uvedl už pan docent Lebeda, že v členských státech EU vede přímá volba prezidenta republiky nad nepřímou, a to v poměru 12:8, čili v tomto směru bych jaksi specifikoval to jeho obecné vyjádření. A vedle toho je potom 7 konstitučních monarchií. To znamená, že to, o čem hovoříme, je celkem běžným jevem v řadě členských států EU a s výjimkou Francie všechny jsou vlastně parlamentními formami vlády, byť nastavené v detailu samozřejmě různorodě, čili nikoliv zcela identicky. V rámci východní Evropy potom převládají semiprezidentské formy vlády, jak víme, nejenom Rusko, ale i Ukrajina, Bělorusko a pak samozřejmě již státy střední Asie apod. Ale v rámci EU skutečně můžeme najít nejenom příklad Rakouska, ale je to vedle Francie jako skutečně specifický systém, Portugalsko, Slovinsko, Bulharsko, Rumunsko, už zmíněné Rakousko a Slovensko, o kterých jsme hovořili, Polsko, Finsko, Litva, Kypr a Irsko. Takže my jsme dnes v tomto směru v menšině, což samozřejmě nechci říct, že z toho plyne automaticky, že je to něco lepšího, ale je to určitá tendence.
A připomněl bych jednu důležitou věc, že žijeme mj. v období mediální společnosti, a to se projevuje i v tom, že nepřímá volba prezidenta republiky u nás, ale je to i jinde, je medializována a začíná se fakticky prosazovat tlak na to, jakoby byla volbou přímou. Dokonce se objevil určitý požadavek loni před volbami do Poslanecké sněmovny, aby kandidující strany již tehdy uvedly, koho budou zvažovat jako kandidáta na prezidenta republiky. Objevuje se poměrně v předstihu a lze očekávat, že to bude znovu, požadavek tyto kandidáty prezentovat, předvést je v médiích, potom vést veřejné diskuse s občany a samozřejmě víme, že probíhaly diskuse potom ve Sněmovně, v Senátu, zase za účasti kamer, čili dochází k jakémusi propojování via facti, jakoby tedy volby přímé a nepřímé, protože při klasické volbě v klasické tradiční parlamentní formě vlády nic takového neexistuje a skutečně ta volba probíhá obvykle poměrně rychle, a když opakovaně, tak bez nějakého organizovaného tlaku veřejnosti. Je to do značné míry záležitost parlamentních politických stran a často zase je třeba vidět, že kandidáti jsou skutečně osobnosti, které nejsou předními představiteli politické scény. To u nás také nevidíme.
Pokud jde o druhý okruh otázek, posílení legitimity prezidenta republiky přímou volbou. To je myslím nesporné a všichni asi s tím souhlasíme. A teď se z toho vyvozují různé konsekvence. Já se tady budu zabývat především otázkou, zda to souvisí potom s nutnými úpravami postavení prezidenta republiky, tedy jeho pravomocí, rozsahu působnosti. Já se domnívám, že nikoliv nutně, že samozřejmě takové změny jsou možné v případě přímé volby, například tedy rozšíření režimu kontrasignace rozhodnutí prezidenta republiky. Už byl zmíněn článek 62 ústavy, který je jedním z nejtypičtějších příkladů modifikace parlamentní formy vlády u nás, že prezidenta republiky řadu pravomocí vykonává bez kontrasignace, čili můžeme říci, že ani dnes už nejsme podle ústavy nějakou modelovou parlamentní formou vlády. Lze si představit úpravu, pokud jde o jmenování soudců Ústavního soudu či členů bankovní rady ČNB, ale tady zřejmě nikoliv z důvodu jen přechodu na přímou volbu, ale z toho důvodu, že by takový způsob mohl se jevit vhodnější, například u jmenování soudců Ústavního soudu zvolenou metodu, zvolený způsob nepovažuji za nejšťastnější a ukazuje se na základě ústavní praxe, že tomu tak skutečně je. A já bych předpokládal, že může znova v nějaké podobě se to objevit v roce 2013, že totiž výběr prezidentem republiky a schvalování Senátem může vést k určitým potížím, až blokacím. A je otázkou, jestli vhodnější není rozdělení na různé ústavní subjekty tak, aby každý vybíral určitou část soudců Ústavního soudu bez této vzájemné blokace.
Takže tady pokud budeme diskutovat o kompetencích prezidenta republiky, tak podle mě není klíčové, jestli je volen přímo, nebo nikoliv. Už dnes vlastně existuje dualita v moci výkonné. Tento názor myslím nelze zpochybnit, protože přímo tak je vlastně ústava konstruována, že každá z mocí je dále rozdělena – zákonodárná na Poslaneckou sněmovnu a Senát, výkonná – prezident republiky a vlády a soudní moc – Ústavní soud a ostatní soudy. V tomto směru je tady zřejmě určitý posun, a to záměrný, ústavodárce právě proti té tradiční parlamentní formě vlády a projevuje se to některými poměrně silnými pravomocemi prezidenta, a to nejenom v režimu čl. 62, ale i čl. 63. Tady prostě může skutečně se projevit to, že prezident republiky by mohl v některých věcech vystupovat samostatněji, mohl by určitým způsobem využívat svoji pozici, ať už při jmenování předsedy vlády, nebo v otázce využívání suspenzívního veta, nebo možnosti obracet se na Ústavní soud z hlediska neústavních zákonů atd.
Pan docent Kysela tady upozornil na to, že většinou jde o určité ochranné pravomoci nebo brzdící. To je v zásadě pravda. Je třeba říci, že oproti federaci prezident republiky přišel o dvě důležité pravomoci, a to možnost předsedat vládě, která sice byla symbolická a v zásadě nebyla využívána, ale dávala relativně prostor pro poměrně silnou pozici prezidenta, pokud by se rozhodl ji využít. Dnes může jednat s členy vlády a i toto může využívat aktivněji, než jsme dosud byli zvyklí. A samozřejmě o už zmíněnou možnost zákonodárné iniciativy. A je otázka, pokud by se uvažovalo o rozšíření kompetencí prezidenta, tak sám bych osobně neviděl úplně za nejšťastnější právě se vracet k zákonodárné iniciativě, i když je pravda, že by to byl zřejmě posun směrem k nějakému pozitivnímu vymezení pravomocí, ale mohlo by to skutečně zase posílit prezidenta jako samostatný subjekt v rámci výkonné moci, tak jak jsme to viděli vlastně v prvních letech po Listopadu 89.
V této souvislosti, pokud by se uvažovalo o přímé volbě prezidenta, zdá se mi jako problematické současně navrhovat konstruktivní hlasování o nedůvěře vládě, jak i dnes to zaznělo a jak se tento návrh připravuje ve formě zvláštního ústavního zákona, protože tím prezidenta republiky oslabíme a vezmeme mu jednu z hlavních pravomocí a vůbec funkcí, které má, účelu, protože podle naší ústavní konstrukce je to on, kdo má pomáhat řešit vládní krize, je to on, kdo jmenuje předsedu vlády a není to tak, že bychom v případě, kdy vláda musí odstoupit, protože je jí vyslovena nedůvěra, neměli žádné ústavní řešení a vznikaly tady nějaké ústavní problémy.
V dalším bodu, třetím, pokud jde o způsob volby, stačí vlastně jedna věta nebo maximálně zde. Je zde shoda na způsobu volby prezidenta republiky. Pan doktor Mlsna už to celkem podrobně přiblížil. Snad bych jenom konstatoval, že byl diskutován v pracovní skupině i australský systém, o kterém se pan profesor Novák zmiňoval, ale ukázalo se, že je natolik komplikovaný, že by zřejmě vedl k tomu, že by většina voličů nepochopila, na základě čeho byl vítězný kandidát vůbec zvolen, a mohlo by to vést k představám o určité manipulaci ve volbách. Navíc samozřejmě tento systém není uplatňován v prezidentských volbách, protože v Austrálii není prezident, takže i to je otázka. Ale myslím si, že na této věci je konsensus, že je rozhodnuta.
Jenom pro zajímavost bych uvedl, že v případě přímé volby prezidenta republiky by se s největší pravděpodobností volby konaly v únoru 2013, čili pro přímou volbu právě měsíce leden a únor nejsou nejpříznivější pro event. předvolební shromáždění voličů, mj. možná i z toho důvodu sociální demokracie přišla s takovým spíš neformálním návrhem na posunutí volby, jak víme, už na podzim 2012 a spojit je s volbami do zastupitelstev krajů, ale i kdyby se na toto řešení přistoupilo, jsem k tomu spíše skeptický, tak by to bylo vlastně jednorázové, pokud bychom tedy samozřejmě nezměnili volební období prezidenta republiky.
Dostávám se už prakticky k předposlednímu bodu, u kterého bych se chtěl ještě zastavit, a to je otázka odpovědnosti, resp. neodpovědnosti prezidenta republiky. Tady je třeba, a také už bylo avizováno, že je třeba k tomu něco říci. Očekává se to myslím oprávněně. Já myslím, že náš prezident republiky, míněno tedy samozřejmě ústavně, je relativně silný, a to nejen určitými pravomocemi, otázkou jejich reálného využití i zmiňovaného překračování nebo minimálně využívání na doraz apod., které u přímo voleného prezidenta lze očekávat spíše, že by šel touto cestou, ale i tím, že jej lze obtížně dohnat po ústavní a politický tlak. Čili úprava velezrady je taková, už sám název nakonec archaický a určitým způsobem možná zavádějící, vede k tomu, že pravděpodobně obtížně bude využit, a jiné instrumenty nejsou, s výjimkou samozřejmě čistě politických.
V této souvislosti bych řekl, že se ukázalo, že nebude shoda v otázce, jak lépe toto upravit. Samozřejmě z hlediska přímé volby prezidenta lze si představit především možnost jeho odvolání stejným způsobem nebo obdobným způsobem, třeba o něco náročnější procedurou, jako byl zvolen, to znamená na návrh Sněmovny a Senátu občany státu, lidem. Ale zdá se, že toto není průchodné. Já bych tedy doporučoval potom za této situace ponechat čl. 65 odst. 1 beze změny, protože se ukazuje, že diskuse o trestní odpovědnosti jsou problematické, za co by byl stíhán, kdo by to konkrétně projednával, jaká by pak byla úloha Ústavního soudu, který by zřejmě měl konečné slovo atd. A v čl. 65 odst. 2 potom formulovat ústavní delikt velezrady, v uvozovkách, bez názvu. Čili využít to, co je v čl. 87 odst. 1 písm. g), to jsou pravomoci Ústavního soudu, kde už se o velezradě nehovoří. Čili tady připomínám, to ale všichni víme, že v současnosti je skutková podstata velezrady vymezena v zákoně o Ústavním soudu v § 96 takto: Velezradou pro účely tohoto zákona rozumí se jednání prezidenta republiky směřující proti svrchovanosti a celistvosti republiky, jakož i proti jejímu demokratickému řádu.
Senátorka Jiřina Rippelová: Pane profesore, prosím čas!
Pan Aleš Gerloch: Ano. Já bych navrhoval, aby tedy to bylo formulováno tak, a to přímo v ústavě v čl. 65: Prezident republiky může být stíhán pro jednání směřující proti svrchovanosti a celistvosti republiky, jakož i proti jejímu ústavnímu demokratickému řádu, a to při ponechání ostatních parametrů s tím, že by žalobu podával nejenom Senát a Poslanecká sněmovna společně, a to nadpoloviční většinou všech členů.
Závěrem bych konstatoval ještě, že podle mě je důležitá úprava čl. 66 ústavy, kde v současnosti je to úprava, kde se rozhoduje o tom, že prezident republiky není schopen vykonávat funkci mimo jiné. Tam bych doporučoval vypustit roli Poslanecké sněmovny a Senátu, která se jeví u přímé volby nevhodná.
A úplně závěrem bych konstatoval, že mohou existovat v podstatě tři modely a jejich ústavní důsledky jsou rozdílné. O tom se hodně diskutovalo, ale přece jenom bych připomněl, že prezidentem republiky v přímé volbě může být představitel silné parlamentní strany, ať již vládní, či opoziční. Může být prezidentem republiky obecně přijímaný kandidát typu apolitický nebo v zásadě apolitický – spisovatel, vědec atd. Anebo to může také být představitel mimo parlamentní politické síly a podle toho je třeba pracovat potom s různými důsledky, které to má z hlediska ústavních analýz. Nelze žádný z nich vyloučit, ale nelze ani apriori tvrdit, že prezident republiky bude stát v opozici – přímo zvolený – proti vládě nebo vůbec proti ústavnímu systému.
Uzavřel bych tím, že otázka přímé volby prezidenta republiky může podle mě se ukázat jako určitý katalyzátor širších diskusí o změně ústavy a hlásím se k těm, kteří již dnes vystoupili na toto téma v tom směru, že potřebujeme možná ani ne tak přímou volbu prezidenta republiky, jako spíše fundovanou a širokou diskusi o funkčnosti našeho ústavního a politického systému. Děkuji za pozornost.
Senátorka Jiřina Rippelová: Děkuji panu profesoru Gerlochovi a prosím o vystoupení dalšího řečníka. Je jím pan profesor Karel Klíma, profesor Západočeské univerzity a vedoucí plzeňské katedry ústavního práva. Pan profesor Klíma je také hlavním autorem komentáře k ústavě a k listině. Pane profesore, máte slovo a prosím o dodržení časového limitu cca 10 minut.
Pan Karel Klíma: Vážená paní předsedkyně, dámy a pánové, role těch, kteří nastupují po přestávce a kteří nastupují z pozice partnerského oboru ústavního práva, oboru politologie, je obtížnější v tom, že se chtě nechtě musejí prolínat s politologickými koncepty zde již rozdiskutovanými a navíc ještě ke všemu hledat to, co nezaznělo a to, co by bylo troškou do mlýna této vědecké diskuse.
Já jsem vcelku dlouhá léta učebnicově monograficky i komentářově zastáncem…
(Konec strany A kazety číslo 2.)
(Strana B kazety č. 2.)
…ústavní pozice českého prezidenta tak, jak mi to dlouholetá analytika nad českou ústavou ukazuje. V tom smyslu beze studu svoje krátké vystoupení nazývám „o prezidentské moci v ČR“. Není to jenom o tom, že prezident je zařazen pod hlavou výkonná moc v českém ústavním systému. Není to o tom, že je tu jakási vnitřní, s prominutím, ústavní schizofrenie té hlavičky ústavy, ale je to o tom, že prezident má ústavně inkorporovánu řadu pravomocí, které se zcela vymykají situaci hlavy státu, zcela vymykají situaci sdílené výkonné moci, tak jak je fenomén československý kontrasignační pravomoci, a zcela vymykají, řekl bych, i jinému škatulkování v ústavních systémech ústavních demokracií.
Čili nejméně tři skupiny pravomocí v té analytice: jako hlava státu, jako součást moci výkonné a i jiné, čili jiné samostatné pravomoci výkonu. Zaměřím se na to, co tu ještě nezaznělo tolikráte, a to je problém veta prezidenta, zvláštní problém navyklého charismatu ústavní funkce prezidenta, očekávaného charismatu ústavní funkce prezidenta, třetí problém: odpovědnost či neodpovědnost je, abych tak řekl synonymicky, pan docent Mates říká studentům: je to tak, anebo onak. Je těhotná, anebo není těhotná. Čili je odpovědný, nebo není odpovědný v ústavním systému ČR. A samozřejmě zvláštní otázkou nepochybně ještě zde ne dnes diskutovanou jsou naprosto bezkonkurenčně nejširší pravomoci prezidenta republiky vzhledem k justici, k soudnictví a k výkonu spravedlnosti. Tady samozřejmě se prolínáme s politology zejména na základně ústavního práva srovnávacího, protože ústavně právní komparatistika je fenomenální způsob, jak prostřednictvím porovnání zjistit, že něco se zcela vymyká určitým škatulkám. To, co se zcela vymyká, je skutečnost, že již dlouho si jsem jist, že nelze český ústavní systém nazývat poloprezidentský, smíšený či s prvky prezidentského systému. Sami kolegové z politologie zde dneska hovořili o Francii jednou o poloprezidentské, jednou o prezidenciální. Francouzi rádi slyší to druhé, čímž se systém samozřejmě vymyká tomu našemu tradičnímu, řekl bych, klokočkovskému dělení a dostává se tam, kde se zdůrazňuje odpovědnost funkce prezidenta, vždyť to psal generál de Gaulle, za suverenitu Francie, za, řekl bych, nezávislost a svrchovanost systému jako takového. K tomuto tendují Poláci, k tomuto tenduje polská ústavověda, vidět pozici prezidenta nikoliv pouze jako hlavy státu, nikoliv pouze jako jistého součinitele ve výkonné moci, ale vidět prezidenta i jako prezidentskou moc, jakýsi garant niepodleglosci, jak říkají Poláci, čili nezávislosti, suverenity Polské republiky jako takové.
Veto prezidenta jako zvláštní fenomén. Je to ústavně právně jistý typ diskrece, čili uvážení, administrativně právního uvážení. Já samozřejmě jsem byl dlouhou dobu v kontaktu s panem doktorem Bártou, který sloužil na Hradě, a v jakékoliv situaci jsme si v této řeči notovali, že samozřejmě každý názor na předložený zákon, aby měl profesionální ráži, musí být konzultován s odvětvovými odborníky, musí být glosován s odvětvovými administrativisty, kteří určitým způsobem dodají názor ke konečnému politickému názoru. Čili veto, anebo podpis normy. Čili veto prezidenta je inkorporovaná, určitým způsobem mimo systém stojící, politicko-administrativní deklamativní oponentura, ale inkorporovaná do ústavního systému jako takového. Čili v této souvislosti, a spíše zase politologicky, je tam potenciální – to veto prezidenta – možnost oponentury vůči vládě, vůči exekutivní moci, která prostřednictvím zejména Poslanecké sněmovny zákon uvedla do života.
Já se léta zabývám fenoménem ústavního charismatu, role ústavního charismatu, čili charismatu spojeného s určitými funkcemi. Je to nepochybně asi nejdelší tradice, zrozená v Československu nebo kultivovaná v Československu. Ještě bych k objektivitě přidal, že nejde jenom o T. G. M., nejde jenom o doktora Beneše, ale posléze jaksi problematika tzv. dělnických prezidentů, generál Svoboda v 68. roce atd., posléze charisma vložené zkušenostmi disidentury pod hesly „Havel na Hrad“ a souběžně s námi sousední systémy, ústavně právní symbolika prezidentury polské solidarnosci, čili pana Valensy, v Maďarska Árpáda Göncze v tzv. Pribaltice, nebo Pobaltských zemích taktéž podobné, a totéž ve Slovinsku a v jiných státech.
S pozicí prezidenta se prostě očekává určitým způsobem nejen ten, jak říkal můj nepříbuzný výborný jmenovec, nejen dobrotivý tatíček nebo dobrotivý mocnář, ale úctyhodný ústavně právní funkcionář, který moudře, objektivně promluví ke každé otázce, která event. společnost je schopna dělit.
V rychlosti. Rozsah pravomocí prezidenta tak, jak je zpracován v české ústavě ve vztahu k soudnictví, je naprosto originální v komparatistice, naprosto překračující i pozici amerického prezidenta v americkém ústavním systému a zejména v pravomocích, které nejsou spolupodepisované, resp. odsouhlasované, jako je jmenování soudců Ústavního soudu Senátem, ta personální diskrece, zejména co se týče vrcholných funkcionářů všech nejvyšších soudů, je nominálně velice rozsáhlou personální diskrecí a součástí státní administrativy.
Chtěl jsem se ještě dotknout problematiky odpovědnosti či neodpovědnosti. Skutečnost, že spíše ústavně neodpovědný, spíše posiluje pozici samostatné moci, skutečnost, že se případně, a to je poslední moje poznámka, že se ústavně právní legitimace vzniku této funkce sváže s přímo volenými volbami, vyvolává vztyčený prst, kam tedy ta event. nečitelná, ale formalizovatelná tzv. prezidentská moc se event. s přímou legitimací volební dostane. Stručně, nová legitimita prezidenta, která by vznikla volbami, konstruuje efekt nové samostatné tzv. prezidentské moci, což se netýká jenom politologického efektu získaného mandátu přímo, ale spojenou prostě s doménami, o kterých jsem tady hovořil: velení ozbrojeným silám, s řadou nominačních pravomocí, prostě etabluje určitý ucelený úřad a je to schopno vést k vytvoření politicko-konkurenční exekutivy vůči parlamentu jako takovému, tím spíš, když není v ústavním systému ČR vřazena jasná odpovědnost hlavy státu. Zavedením přímé volby prezidenta, podle mého soudu, tak kvazi-smíšený, kvazi-poloprezidentský charakter formy vlády, konstrukčně zřejmý zejména tam, kde je prezident reálně odpovědný v rozhodování o suverenitě státu, se prostě posiluje. Tato akcelerace samozřejmě zesiluje v situacích mimořádných stavů země.
Závěrem. Přímá volba prezidenta i ústavně právně posiluje koncepci zvláštní pozice hlavy státu, v mých očích posiluje koncepci prezidentské moci a já se asi počtvrté nebo popáté v historii uplynulých 15 let stejným způsobem, jako na komisi pana Ing. Stodůlky, jako na komisi paní doktorky Kupčové, jako na komisi paní doktorky Parkanové, ptám: Je to možné? Ústavní systém snese všechno. Ústavní systém však musí ve vztahu k legitimaci určité funkce sledovat efekty celkové ústavně právní úlohy. Ta zesílená legitimace by nepochybně zesíleně legitimizovala jakousi nepsanou novou hlavu ústavy, kterou bych nazval prezidentskou mocí, a ta otázka, kterou kladu i dneska, je to možné, ale chtějí to politici? Chce to politika? Chce to slušná, provázaná, dobře fungující ústava, která je určitým způsobem konsolidovaná? Tyto otázky můžou zůstat jedině otevřenými a určitě se k nim ještě budeme vracet i v budoucnosti. Děkuji.
Senátorka Jiřina Rippelová: Také děkuji. Pan profesor končil dotazem. Naváže na něj pan doktor Radovan Suchánek, odborný asistent z Právnické fakulty Univerzity Karlovy z katedry ústavního práva. Prosím.
Pan Radovan Suchánek: Děkuji, paní senátorko. Vážené odpoledne, vážené dámy a pánové, připadá mi, že se zvyšující se frekvencí konferencí organizovaných v Senátu k přímé volbě prezidenta republiky úměrně tomu klesá šance nebo naděje na to, že tento způsob volby hlavy státu u nás bude skutečně zaveden. Já se nechci připojit teď ani k jedné ze skupin, které podporují změnu naší ústavy nebo ji zavrhují, spíše v rámci bloku, kam jsem byl zařazen, chci poukázat na určité ústavně právní konsekvence zejména v komparativním ohledu, které by souvisely se zavedením přímé volby prezidenta, a pokusím se neopakovat to, co zde už zaznělo.
Za prvé, vítám to, že všechny podstatné prvky přímé volby prezidenta mají být upraveny přímo v ústavě, nikoliv až v prováděcím obyčejném zákoně. Tady připomínám vládní návrh novely ústavy z února 2009, který se za Topolánkovy vlády právě vydal tímto směrem, možná z určité bezradnosti nad problémem úpravy pravomocí, samotného způsobu volby apod., ale to podle mého názoru není cesta správná. Zkrátka v ústavě by neměla být holá věta: prezidenta republiky volí občané a vše ostatní teprve v obyčejném zákoně vystaveno změnám obyčejnými většinami v komorách. Ostatně právě rigidní úprava zaručí způsobu volby hlavy státu dlouhodobou stabilitu, takže ta nebude podléhat momentálním výsledkům parlamentních voleb. Tak je tomu nakonec i ve všech ústavách demokratických států, které mají přímou volbu, kde se této problematice věnuje podrobná pozornost. Odkazuji tady například na Ústavu Spojených států amerických, kde oddíl o způsobu volby prezidenta je vůbec nejrozsáhlejším z celé ústavy.
Druhá poznámka – okruh navrhovatelů. Dnes tomu nebyla věnována ještě zvláštní pozornost, ovšem samozřejmě je to otázka velmi důležitá, související s přímou volbou, protože právě úprava okruhu navrhovatelů kandidátů otevírá, nebo naopak uzavírá systém volby prezidenta, vlivu externích sil. V materiálech, které byly připraveny v rámci prací komise, nepolitické komise, se počítá se zvýšením okruhu navrhovatelů, pokud jde o počet poslanců, což asi odpovídá početnosti této komory, ale chtěl bych upřít pozornost na problém minimálního počtu podpisů občanů. Dosavadní návrhy se držely spíše nižšího čísla, oscilovalo to kolem 10-20 tisíc. Nyní se ovšem objevuje návrh na to, aby prezidentského kandidáta mohlo navrhnout minimálně 50 tisíc občanů, což je hranice relativně podle mého názoru vysoká, srovnáme-li to zejména s Polskem, kde se vyžaduje 100 tis. podpisů, ovšem Polsko je čtyřikrát větší než ČR, a Slovenskem, které má 15 tis., neřku-li podíváme-li se do Rakouska, kde stačí 6 tis., nebo dokonce ve Slovinsku pouze 500. Čili pokud bychom se měli dostat do nějakého intervalu mezi určitými krajnostmi, tak spíše by to číslo mělo být nižší než 50 tis., někde mezi 20-30 tis.
Zajímavé také je, že se nezvažuje otázka stanovení maximálního počtu podpisů. Stále se tedy používá minimálně 50 tis. Některé ústavy ovšem znají i horní hranici. Argumenty ve prospěch takové úpravy jsou zjevné: jednak možnost provedení kontroly takové petice, a jednak argument, že příliš vysoký počet podpisů by u určitého kandidáta mohl psychologicky samozřejmě ovlivnit voliče při jejich rozhodování. Proto některé ústavy zavádějí nejen tu minimální, ale i maximální hranici.
Třetí poznámka. Uvítat lze dohodu, snad již uzavřenou, že prezident by měl být volen systémem absolutní většiny, kdy do druhého kola postoupí dva kandidáti s nejvyšším počtem hlasů z kola prvního. Jde o systém, který je ústavně upraven v naprosté většině zemí právě s přímou volbou hlavy státu. Zvažované návrhy na použití systému, jímž se volí poslanci do Národního shromáždění ve Francii, tedy kdy do druhého kola postupují všichni kandidáti, kteří obdrželi alespoň 12,5 % hlasů, tyto zvažované návrhy – myslím, že to ODS vnášela do diskuse – považuji za návrhy směřující spíše ke zmatení publika, protože takto skutečně se prezident nikde nevolí. Podobně zcela okrajová je varianta, podle níž by ke zvolní stačila relativní většina, čili pouze nejvíce hlasů. Ta se při volbě prezidenta používá v Evropě jen v Litvě, a to jen pro případ, že se volby zúčastní méně než polovina voličů, přičemž vítězný kandidát pak musí ke zvolení získat alespoň jednu třetinu hlasů všech oprávněných voličů.
Už tady byla zmiňována i varianta australského alternativního hlasování. Kromě Austrálie je tento systém používán i v ostrovním státě Fidži, ale jak už říkal pan profesor Gerloch, není to systém pro volbu hlavy státu, ale pro volbu první komory parlamentu. V Evropě ho pro prezidentskou volbu používá jen Irsko, ale pro složitost tohoto systému tedy rovněž já se k jeho zavedení nepřikláním.
Spíše bych upozornil na určitý důležitý detail, který je ve vládních materiálech obsažen, a to, že pokud by se konalo druhé kolo, tak by se mělo konat i tehdy, pokud do něj postoupí pouze jeden kandidát. To je prostě zásadní otázka do diskuse. Ústavy tady, rozhlédneme-li se v Evropě, jaksi jednotnou cestou nejdou, ale například podíváme-li se do sousedního Slovenska, ale i do dalších ústav, spíše se přiklání myslím většinověji k tomu, že pro takový případ postupuje další kandidát v pořadí. Volba tedy s jedním kandidátem je plebiscitní volba, má vůbec smysl? Klade se otázka, o čem se bude hlasovat v druhém kole. O tom jednom kandidátkovi? Nota bene, není-li stanovena žádná minimální většina. Čili to je určitý problematický bod obsažený ve vládním materiálu.
Čtvrtá poznámka. Zavedení přímé volby hlavy státu nemusí nutně znamenat opuštění systému parlamentní republiky. Ostatně žádný z návrhů, které byly dosud předloženy, ani nepředpokládal takové změny ústavního systému, které by představovaly jeho příklon ať už k prezidentské republice, nebo k poloprezidentskému systému s duální autoritou výkonné moci, jak ho známe z Francie. Podle mého názoru tedy inspirativní při úvahách o přímé volbě jsou pro ČR při zachování statu quo, pokud jde o formu vlády parlamentní republiky, inspirativní jsou pro nás v prvé řadě ústavy Rakouska, případně Slovenska, Polska, případně též Slovinska, Litvy, Irska, Portugalska, které můžeme v tomto ohledu považovat za osvědčené vzory. A z nich čerpají i některé z předložených návrhů na úpravu v oblasti stíhatelnosti prezidenta, jeho odvolatelnosti a rozsahu jeho pravomocí.
Pokud jde o problém legitimity, kdy se tedy tvrdívá, že přímo volný prezident má silnější legitimitu než prezident volený parlamentem, alespoň to tak sám může vnímat nebo konec konců to tak asi vnímají i občané, chtěl bych říci, že samozřejmě prezident může mít již z těchto důvodů pochopitelně vůli stavět se proti vládě, proti parlamentu, proti politickým stranám mnohem intenzivněji, než jak to činili naši prezidenti dosavadní, jak bylo už řečeno dopoledne, a může to i modifikovat fungování systému parlamentní republiky. Ale na druhou stranu současně právě na modelu založeném Ústavou ČR, jak už zmiňoval pan profesor Gerloch, vidíme, že k tomu, aby prezident sledoval vlastní linii v exekutivě nebo ve vztahu k justici, zahraniční politice, nepotřebuje mandát z přímé volby. Tedy není podle mého názoru nutně přímá vazba, že přímo volený prezident rovná se aktivistický prezident, který se staví proti stranám, proti vládě.
Ovšem že příklady států s parlamentní volbou vlády, které zavedly přímou volby prezidenta, ukazují, že soužití takto volné hlavy státu s parlamentní politickou většinou je možné, avšak zjevně jen za podmínky zřetelné, ba až podstatné ústavní limitace prezidentových pravomocí. Budeme-li tedy čerpat z těchto vzorů, zejména z ústav rakouské, irské, ale i slovenské, nelze sdílet zjednodušující představy, že přímé volbě prezidenta má automaticky odpovídat ústavní posílení jeho ústavních pravomocí, nebo že otázku vzájemných vztahů ústavních orgánů není třeba v souvislosti s přímou volbou prezidenta vůbec řešit. Z důvodů, které jsem uvedl, jsem naopak toho názoru, že v souvislosti se zavedením přímé volby prezidenta je třeba některé jeho pravomoci nově vázat na součinnost s vládou nebo s některou z komor parlamentu. Jenom pro srovnání, když Slovensko zavedlo přímou volbu prezidenta do ústavy, tak právě až se zavedením přímé volby byla zavedena také kontrasignace vybraných prezidentových rozhodnutí na Slovensku, konkrétně přijímání a pověřování vyslanců, udělování amnestie a rozhodnutí prezidenta činěná jím jako vrchním velitelem ozbrojených sil. Čili právě zavedení přímé volby vedlo na Slovensku, i když nikoliv k podstatné, ale přece jenom k dílčí limitaci jeho pravomocí. Tímto směrem se asi ubírají i relevantní úvahy u nás. Považuji tedy za skutečně potřebné alespoň podmínit spolupodpisem předsedy vlády právo prezidenta udělovat abolici, rovněž pravomoc jmenovat členy bankovní rady ČNB – tady se přikláním spíše k názorům, které by i tuto pravomoc podřadily pod kontrasignovaná rozhodnutí – zvažovala se samozřejmě i otázka veta prezidenta za první republiky. I veto samozřejmě vůči zákonům podléhalo kontrasignaci. Vycházím tedy z toho, že změna způsobu volby prezidenta republiky má při vůli po zachování parlamentní republiky své další nezbytné důsledky projevující se v oblasti pravomocí ústavních orgánů.
Další poznámka se týká právě toho, co zmiňoval už i pan profesor Gerloch…
Senátorka Jiřina Rippelová: Pane doktore, prosím, čas!
Pan Radovan Suchánek: Čili dokončím velmi stručně otázku odpovědnosti prezidenta republiky v oblasti porušení ústavy, resp. i v oblasti odpovědnosti za trestné činy, kterých by se dopustil při výkonu úřadu. Podle mého názoru naše současná úprava je skutečně unikátní v evropském kontextu, archaická, navazující vlastně na Ústavní listinu z roku 1920 a na zákon z roku 1934 o trestním stíhání prezidenta republiky. Z něj právě bylo převzato, že prezident může být stíhán jen pro velezradu a že trestem je jen ztráta prezidentského úřadu a způsobilost jej znovu nabýt. Čili v evropském kontextu skutečně naše úprava je unikátní. Když se podíváme do ústav, které jsem zmiňoval, odpovědnost prezidenta na tomto poli není žádné novum. Hlavy státu odpovídají nejenom za porušení ústavy, ale i zákonů, nebo dokonce za spáchán trestného činu. Samozřejmě ústavy se liší zásadněji, pokud jde o proceduru stíhání prezidenta. Existuje zde několik modelů, které bychom si mohli předestřít, ale přes tyto dílčí odlišnosti je společným rysem těchto ústav, že obžalobu proti prezidentovi vznáší vždy parlament, a je-li dvoukomorový, činí tak kvalifikovanou většinou hlasů členů obou komor. A po vzoru těchto ústav, tedy podle mého názoru správně se v komisi vedou tím směrem, že by mohl být prezident republiky stíhán na návrh kvalifikované většiny členů obou komor parlamentu před Ústavním soudem, a to s důsledkem ztráty úřadu v případě odsouzení.
Čili uzavírám, podle mého názoru i tato úprava by, a to i dokonce, pokud bychom se nerozhodli pro zavedení přímé volby, přispěla k odtabuizování úřadu prezidenta republiky. Kladu tedy otázku, potřebujeme stále dobrotivého mocnáře či tatíčka? Odpovídá takto chápaná hlava státu koncepci státu založeného na institucích, anebo naopak té staré koncepci založené na lidech, na vůdcích atd.? Čili i v tomto ohledu je podle mého názoru ústavní posun vhodný.
Já osobně podporuji v případě zakotvení přímé volby hlavy státu i zavedení jeho odvolatelnosti hlasováním lidu, opět podobně jako je tomu v Rakousku nebo na Slovensku. Samozřejmě, že to je nástroj, který se využívá ultima ratio, ale potenciálně je přítomný a lidové hlasování zde mohou vyvolat parlamenty kvalifikovanou většinou. Pokud ovšem prezidenta neodvolají, samozřejmě by muselo tady následovat to b), tedy, že prezident může parlament rozpustit, resp. v Rakousku v takovém případě přímo ex constitutione, z ústavy samotné dochází k rozpuštění Národní rady. Známy jsou samozřejmě i variantní úpravy, například odvolatelnost přímo voleného prezidenta parlamentem, jak je tomu v Irsku nebo v Litvě.
Čili uzavírám tím, že k motivacím zastánců přímé volby prezidenta zatím nikdy nepatřila snaha modifikovat náš ústavní systém tak, aby se výrazně institucionálně nebo funkčně posunul do jiného modelu, než který byl založen původním ústavodárcem, tedy modelu parlamentní republiky. Lze tak soudit z argumentů, které navrhovatelé změn ústavy obvykle zmiňují a které ostatně i v podobě ústavních předloh podávají. Ovšem upozorňuji, že změny ústavy samozřejmě mohou být vyvolány vnějšími faktory, které dnes nemusíme dohlédnout a které mohou výrazněji ohrozit stabilitu ústavního systému, posílit erozi stability vlád, mohou být ekonomické povahy atd., čili může se objevit volání po silném vůdci a z tohoto hlediska možná buďme rádi, chceme-li zachovat systém parlamentní republiky, že se současné úvahy ubírají právě směrem k zachování parlamentní formy vlády i při přímé volbě prezidenta. Děkuji.
Senátorka Jiřina Rippelová: Já také děkuji za vystoupení panu doktoru Suchánkovi. Posledním řečníkem je pan Mgr. Ladislav Vyhnánek. Je to nejmladší řečník, který tady vystoupí, který hájí barvy brněnské katedry ústavního práva, a ještě na něj prozradím, že v nejnovějším komentáři k ústavě byl hlavním autorem partií o prezidentu republiky. Pane magistře, máte slovo.
Pan Ladislav Vyhnánek: Vážená paní předsedající, dámy a pánové, děkuji za slovo. Jako nejzkušenějšímu mi samozřejmě připadla role shrnout celou debatu na konci, takže téhle role se tedy pokusím nějak ujmout. Ale teď vážně.
Jako poslednímu mi tedy nezbývá moc otázek, které se zatím nerozebírali, ale přesto já jsem cítil nebo aspoň takové bylo zadání, že druhý panel by se měl spíše soustředit na konkrétní, technické řekněme, právní detaily, zatímco první na obecně politologickou debatu vhodnosti zavedení toho systému, a tím pádem pořád jsem se ale nedozvěděl, pokud se bavíme o zavedení přímé volby prezidenta a máme se bavit o detailech, tak k čemu ty detaily máme přizpůsobovat, co je motivace zavedení přímé volby prezidenta, protože teprve té konkrétní motivaci musíme přizpůsobit detaily a ne naopak.
Pokud motivací je zavedení přímé volby samo o sobě, tak samozřejmě přizpůsobování detailů je celkem problematické, protože ono je to vlastně jedno. Pokud chceme přímou volbu jenom proto, aby byla přímá volba a nesledujeme nějaký další, vyšší cíl nebo vyšší smysl, tak jakýkoliv technický detail je v podstatě politické rozhodnutí a nemá smysl sám o sobě.
To v podstatě platí jak o otázce odpovědnosti prezidenta, tak o otázce rozšiřování, zužování, ponechání kompetencí prezidenta republiky, případně o dalších souvisejících otázkách, jako je volební systém atd. Přece jen přes tento rozpor, který cítím a který podle mě je nepřeklenutelný, pokud se neshodneme nejdříve na tom, proč tu volbu zavést, a potom tedy se bavit o technických detailech, se pokusím k některým dílčím problémům vyjádřit. Pokusím se sledovat strukturu jednotlivých návrhů, resp. důvodových zpráv, příp. vyjádření k návrhům a vyjádřím se k jednotlivým problémům.
První problém, tedy, zda ta úprava má být co nejpodrobněji v ústavě, nebo zda má jít cestou nějaké relativně stručné ústavní úpravy a prováděcího volebního zákona. Já bych tady nechtěl přinášet nějaká originální řešení, a proto si myslím, že se můžeme přidržet toho modelu zhruba, pokud už tedy se na přímé volbě shodneme, což je tedy primární otázka, přidržet se modelu, který je použit pro parlamentní volby, to znamená upravit základní podmínky volebního systému v ústavě a případné podrobnosti, konec konců i třeba podrobnosti soudního přezkumu, klidně ponechat zákonu. Otázka pak samozřejmě je, jestli vůbec by se zakotvoval analogický soudní přezkum, to znamená přezkum Nejvyšším správním soudem, jako je to v případě parlamentních voleb, nebo jestli by se to jako speciální otázka ponechalo Ústavnímu soudu. Malá odbočka. I když já si myslím, že i za tohoto stavu při nepřímých volbách Ústavní soud by teoreticky při porušení nějakého ústavně garantovaného subjektivního práva prezidentské volby mohl přezkoumat, i když známe z 90. let usnesení, které říká opak. Můj osobní názor je, že je to neudržitelné. Ale to je čistě osobní názor a rozhodně ho nechci nikomu vnucovat.
Takže to je první otázka, podle mě, jak dejme tomu stanovisko vlády k loňskému návrhu sociální demokracie vytýkalo tomu návrhu, že ústavní úprava je příliš stručná a že nechává příliš věcí k úpravě zákonem. Já si myslím, že návrh zákona v tomhle byl udržitelný a že tam nějaký zásadní problém v tomhle nebyl.
Další otázka. Nemá smysl zřejmě se nějak dál podrobněji věnovat volebnímu systému, resp. způsobu volby, protože tady panuje shoda, že pokud už přímá volba, tak absolutní většina, dvoukolový systém, nějaké třetí kolo v případě rovnosti hlasů zřejmě nemá smysl dělat. To je čistě teoretická možnost, která by zbytečně možná zabírala místo v ústavě.
Pokud jde o další otázky, to znamená rozšíření nebo zúžení kompetencí, resp. o odpovědnost, tak tady se budu trošku opakovat. Zase jde o to, čeho chceme dosáhnout. To znamená, pokud logika podle mě obrácená je taková, že nejdříve zkusíme prosadit přímou volbu prezidenta a pak zkusíme napravit paseku, kterou to může způsobit, tak máme problém. Potom se dejme tomu můžeme přiklonit k tomu zdánlivě paradoxnímu oslabení prezidenta republiky. Zdánlivě, protože při této logice to není paradox, při této logice je to nutný důsledek, pokud tedy chceme zachovat prezidenta zhruba v takovém postavení nebo o něco slabšího, než byl předtím, ale přesto se pokusíme prosadit přímou volbu. To znamená, dovedu si představit, jak už se tady mluvilo předtím, například přesunutí jmenování členů bankovní rady do kontrasignovaných pravomocí. Tady sice k tomu také existuje určitá judikatura Ústavního soudu z přelomu století, resp. tisíciletí, která se týkala vztahů vlády a prezidenta při jmenování členů, konkrétně guvernéra ČNB, nicméně v oblasti postavení prezidenta republiky si myslím, že je zřetelné, že i judikatura Ústavního soudu prodělala od té doby zásadní přerod a místo nějaké neutrální moci už nová judikatura Ústavního soudu vnímá prezidenta skutečně jako součást výkonné moci, tím pádem i zásadní argumenty z nálezu, který se týkal ČNB o nestranickosti, nadstranickosti prezidenta, a proto, že je výhodné, aby on jmenoval členy bankovní rady, resp. v tom případě se to týkalo guvernéra, bez kontrasignace, tak tyhle argumenty už by prostě ve světle novější judikatury podle mě neplatily. Nálezy týkající se předsedkyně Nejvyššího soudu, konec konců i nález týkající se řekněme Lisabonské smlouvy, které tendují spíš k omezování pravomocí prezidenta.
Tady bych konec konců reagoval i na to, co už tady zaznělo; tuším, že to říkal pan doc. Pithart, že se nikdo řekněme nebrání proti rozšiřování pravomocí prezidenta, když dejme tomu prezident se snaží překračovat nebo zkoušet jít až na hranu svých ústavních pravomocí. Já si naopak myslím, že v posledních 10 letech zase tady byly celkem zřetelné tendence, ať už ve správním soudnictví, ale i v ústavním soudnictví, tyhle extenzivní výklady nějak vtěsnat zpátky do ústavní škatulky. Ovšem samozřejmě to nejsou nějak kvantitativně časté případy, nedostane se tolik případů k Ústavnímu soudu. Jenom teoreticky snad si dovedu představit, že v případě nějakých sporů týkajících se moderačních pravomocí prezidenta republiky by snad šel vyvolat kompetenční spor, ale to už zase předbíháme a není to aktuální problém.
Potom co se týče toho, jestli by přímá volba nějak zvýšila legitimitu prezidenta. Zase si myslím, že panovala tady shoda na tom, že ano, ale opět bych upozornil na to, že lepší logika je shodnout se na tom, jakou má mít roli ten ústavní orgán a podle toho vybírat zdroje legitimity a způsob ustavování, to znamená v případě soudců bychom zřejmě netvrdili s takovým přesvědčením, že přímá volba soudců by zvýšila jejich legitimitu, ačkoliv se s tím setkáme v některých státech, ve Spojených státech amerických, tím méně snad pak odvolávání v nějakém lidovém hlasování. To znamená, i tuhle otázku ponechám u prezidenta otevřenou.
A pokud jde o odpovědnost prezidenta republiky, shodnu se s předřečníky, že pokud by docházelo k nějakým změnám v postavení prezidenta republiky, tak omezení neodpovědnosti by zřejmě bylo vhodným krokem, protože ze srovnávacího hlediska je to prostě výjimečné postavení, ta praktická neodpovědnost našeho prezidenta republiky a vydat se směrem ať už jako Spolková republika Německo, anebo klidně i o krok dále, pokládám za možné a myslím, že i za vhodné.
Druhá otázka ovšem je, jestli mimo takovéto právní odpovědnosti zavádět i nějakou právně politickou odpovědnost typu odvolávání prezidenta, byť už politickou odpovědnost, typu odvolávání prezidenta v lidovém hlasování – já osobně, a zase nechci ten názor nikomu vnucovat, vnímám určitý logický rozpor na jedné straně mezi proklamovaným cílem zavedení přímé volby prezidenta – nestranického nebo nadstranického prezidenta – setkal jsem se s tím teď v důvodových zprávách, a na druhé straně jeho odvoláním v lidovém hlasování, kdyby návrhy na odvolání v lidovém hlasování dával parlament, tedy politické strany částečně. To znamená politické strany v konkrétním případě by mohly dát prezidenta v plén k lidovému hlasování a konec konců i tady v případě tohoto lidového hlasování vést kampaň proti prezidentu republiky. Já si tedy nemyslím, že tím bychom dosáhli nestranickosti nebo nadstranickosti. Určitě bychom tím dosáhli oslabení postavení prezidenta republiky. Ale zase mi přijde mírně nelogické prezidenta primárně posilovat, abychom ho zase pak zavedením odvolání oslabovali. Zase, chybí mi tam vyšší smysl.
Potom nějaké konkrétní otázky, ať už se to týkalo jmenování soudců Ústavního soudu, jestli je systém vhodný, nebo není, to bych ponechal stranou, protože to se už tak netýká postavení prezidenta republiky, jako spíš postavení Ústavního soudu a nemyslím si, že je to úplně nutné řešit na této debatě.
A tím bych v podstatě přešel k poslední části, to znamená k soudnímu přezkumu voleb. Myslím si tedy, jak už jsem zmínil na začátku, jaké jsou možnosti, asi nejorganičtější metodou by bylo svěření kompetence Nejvyššímu správnímu soudu, který přezkoumává i volby do parlamentu. Našel jsem, teď už nevím, ve kterém to bylo materiálu, pravděpodobně to tuším bylo v návrhu poslanců sociální demokracie, nebo pravděpodobně ve vládním stanovisku k tomuto návrhu, že by nebylo vhodné, aby se prezident republiky ujímal své funkce složením slibu předtím, než uplyne lhůta pro podání návrhu, resp. v případě podání návrhu, než bude pravomocné rozhodnutí volebního soudu. To ale nepokládám za nutné, protože konec konců v případě voleb do parlamentu mandát vzniká zvolením. Také se může stát, že volba bude prohlášena neplatnou a tyto problémy ústava nebo právní řád umí řešit a není nutné kvůli nim vytvářet nějaké speciální konstrukce odloženého skládání slibu apod.
A ještě k jednomu konkrétnímu návrhu se vyslovím, který se týká ukončení funkce prezidenta. Zase jsem se setkal s návrhem, kdy podle čl. 66 ústavy – jinak tady zaznělo, že by buďto měla být vypuštěna role Poslanecké sněmovny a Senátu, pak v poslaneckém návrhu změny ústavy se naopak objevil návrh, že šest měsíců po tom, co se usnesly komory na tom, že prezident není způsobilý, schopný vykonávat svůj úřad, že by se funkce ex constitutione uvolnila. Tady bych byl přece jenom opatrný s ohledem na přezkum tohoto souhlasného usnesení Ústavním soudem a rozhodně bych tady to uvolnění ex constitutione v tom případě, že by probíhalo jednání Ústavního soudu v téhle otázce, protože bychom pak čelili celkem velkým praktickým problémům, co s novým prezidentem, co se starým prezidentem v případě, že by Ústavní soud rozhodl, že k přijetí souhlasného usnesení nebyl důvod.
Tolik moje roztěkané poznámky k jednotlivým detailům a případné ústavní změny týkající se přímé volby prezidenta a děkuji slovo a dám zase slovo zpět paní předsedající.
Senátorka Jiřina Rippelová: Děkuji našemu poslednímu a nejmladšímu řečníkovi a dovolím si otevřít krátkou diskusi. Pan Michal Kubát. Prosím. Pak pan profesor Jičínský.
Pan Michal Kubát: Já jsem to se zájmem poslouchal a měl bych k tomu dvě poznámky. Jednu obecnější, jednu konkrétnější. Ta obecná poznámka je do jisté míry metodologického charakteru a týká se komparace. V základních metodologických příručkách, a já to učím bakalářské studenty v úvodu do společenských věd, se říká, že komparace není prosté srovnání. Prosté srovnání je mechanické, kdežto komparace, to je metodologie, která má svůj postup. Je třeba si definovat objekt komparace, kritéria komparace, cíle komparace atd. Z tohoto hlediska se mi zdá, že vzít si mechanicky státy jako příklady – ústavy, státy, teď mluvím obecně, a teď tam vyndávat různé konkrétní věci a dávat je vedle sebe, je metodologicky chybné. To je mechanický postup, který k ničemu nevede. Já bych chtěl upozornit na to, že v Evropě ty státy, které mají přímou volbu prezidenta, se od sebe dramaticky odlišují, pokud jde o politický režim, pokud jde o historický a sociálně kulturní kontext.
Velmi dobrý příklad je Rakousko, které tady velmi často zaznělo. Chtěl bych upozornit na to, že Rakousko zavedlo přímou volbu prezidenta ve 20. letech 20. století v úplně jiných politických, sociálních, kulturních podmínkách. Reálně přímá volba prezidenta začala až v 50. letech 20. století, zase když Rakousko bylo úplně jinde, a podle některých autorů Rakousko je poloprezidentským režimem. Někdo s tím souhlasí, někdo ne. Maurice Duvergere, který vymyslel teorii poloprezidentského režimu, zařadil Rakousko mezi poloprezidencialismy. Je to poloprezidentský režim s reálně slabým, potenciálně silným prezidentem. Reálná slabost prezidenta má své kulturní důvody.
To samé Portugalsko. Rumunsko je poloprezidentské. O Kypru dokonce někteří autoři říkají, že to je modifikovaná verze prezidentského režimu atd. Čili my prostě nemůžeme tyto státy dát dohromady a teď mechanicky vytahovat jednotlivé prvky, srovnat to a teď z toho něco vyvozovat. To nemá vůbec žádný smysl!
A s tím vlastně souvisí moje druhá, konkrétnější otázka, a to je odvolatelnost. A děkuji Ladislavu Vyhnánkovi, že to jako jediný zmínil. Tady se vůbec nerozlišovalo mezi politickou a ústavní odpovědností prezidenta. Potom to vede k takovým matoucím větám, jako že litevský parlament odvolal prezidenta. Rolandas Paksas byl odvolán v roce 2004 v důsledku uplatnění ústavní, nikoliv politické odpovědnosti, až poté, co Ústavní soud Litvy řekl, že porušil ústavu. Čili toto nejde obecně! My musíme tyto věci velmi opatrně posuzovat a musíme vědět, co srovnáváme s čím. Jinak se dostaneme k nějakým jednotlivinám, ze kterých ale nic dohromady jakožto inspirace pro nás, co bychom mohli event. s prezidentem udělat, nevzejde. Děkuji.
Senátorka Jiřina Rippelová: Děkuji. Prosím, pan profesor Jičínský.
Poslanec Zdeněk Jičínský: Já mám podobnou poznámku jako kolega Kubát. Myslím si, že – a to souvisí s tím, co říkal kolega Vyhnánek – samozřejmě první otázka musí být, k čemu změny mají být, mají-li být. Samozřejmě víme dobře, že ústavy se neřídí jenom čistě racionálními…
(Konec strany B kazety číslo 2.)
(Strana A kazety č. 3.)
…prezidenta abstrahovat od historie a od toho, že první republika dala té funkci něco, co působí – a už to tady bylo připomenuto – a působilo to i za normalizace. Prostě prezidentský úřad měl jistou, řekl bych, vážnost za normalizace, jakkoliv si třeba toho člověka lidé nevážili, ale toho úřadu si vážili. Čili to je něco, co musí tady být přítomno ve všech úvahách o případných změnách. Ale zároveň všechny politické strany se hlásí k systému parlamentní demokracie. Nikdo neřekl z té nebo oné strany, že by změny měly změnit systém parlamentní demokracie. Jiná věc je, co tím mají na mysli, ale prostě tahle obecná teze platí. A z tohoto hlediska já potom říkám, ano, když by měla být přímá volba, musí ji provázet určité změny, které musí zlepšit systém parlamentní demokracie, jak dosud je. A z tohoto hlediska jsem vždycky navrhoval úpravy určitých pravomocí, protože to, jak to bylo koncipováno na podzim 1992, mně se šťastné nejeví, má to celou řadu nepříjemných důsledků, které jsme se snažili třeba změnit i v rámci oné tak kritizované opoziční smlouvy, ale tehdejší ústavní návrh by umožnil jiné konstruování vlády, prezident by neměl takovou, řekl bych, autonomii vůle, musel by respektovat výsledky parlamentních voleb. A kdyby se tehdy ten návrh realizoval, tak řada ústavních a vládních krizí, které potom byly, by nenastala. To je samozřejmě v rovině kdyby. Ale říkám to jenom proto, že tyto úvahy, pokud by přímá volba měla být, tak nemůžeme zůstat jenom u přímé volby, ale nějaké důsledky to mít musí.
Čili z tohoto hlediska přímo volený prezident nemůže být neodpovědný – například. Prostě v ústavě nemůže být teze, že je nadále neodpovědný. Otázka je, jestli to rozlišení kontrasignovaných, nekontrasignovaných rozhodnutí tak, jak je, by nemělo být aspoň určitým způsobem změněno, a položit si tady otázku – a také se o tom mluvilo, kolega Kubát mluvil o faktické ústavě, když říkal, že reálný systém fungování politických stran je důležitější než ústava; teď, pokud ho trochu karikuji, nechť mi to promine – ale proč tedy jsme trpěli, říkám jsme, bohužel to vztahuji i na sebe, protože mé možnosti, co změnit, byly malé, že prezident si přisvojuje pravomoci, které nemá! Prostě já si myslím, že z ústavy neplyne, že prezident nemusí podepsat zákon. Prostě to se bohužel stalo. Začal to Václav Havel a v neobyčejně velké míře v tom pokračuje současný prezident. To po mém soudu není v souladu s ústavou. To je prostě mimo ústavní rámec a je to protiústavní po mém soudu. A vyjasnit si takové otázky, jako jestliže tedy obě komory parlamentu v rámci schvalování mezinárodní smlouvy danou smlouvu schválí, vysloví s ní souhlas, abych byl přesný, může prezident i potom odmítnout ratifikaci nebo připojovat další podmínky pro svůj podpis? Čili pokud i tyhle věci se nebudou v rámci tohoto procesu ujasňovat, pak samozřejmě možná, že se něco přijme, nebo nepřijme, ale žádoucí změny k tomu, aby se systém fungování parlamentní republiky, jak jej koncipuje ústava, tak tyto změny nenastanou, protože budeme pokračovat v tom, co bohužel je, a souvisí to s tím, řekl bych, úpadkem parlamentní kultury, že něco je sice psáno, ale nemusí se to dělat.
Senátorka Jiřina Rippelová: Děkuji. Pan Mgr. Hamerský a posledním přihlášeným do diskuse je pan docent Kysela. Ještě vidím pana docenta Lebedu.
Pan Hamerský: Dobře, velice děkuji. Já bych právě navázal na předřečníka, především tedy na pana Vyhnánka, protože myslím, že to říkal přesně. Na rozdíl od prvního bloku si myslím, že tenhle není jakoby zbytečný. Není to opakování opakovaného, protože to, o čem jste mluvili, a to, na co reagujeme, je praktická diskuse o tom, jak to dnes nefunguje. O tom, jestli bude přímá volba, nebo ne, to je sporná věc. Ale už dnes za současného stavu nebo za přímé volby nebo za jakékoliv jiné polopřímé, nebo nápady, aby třeba volili i krajští zastupitelé prezidenta, takové ty nápady to rozšířit, nemění to, že dneska to někde drhne, jak to zmínil pan místopředseda Pithart. Prostě prezidenti se dostávají do takových zvláštních nik, kde se chovají nevypočitatelně.
A já bych měl tady dva takové technické dílčí dotazy k tomu, co jste nezmínili. Za prvé. Nechci to na nikoho směřovat, ale kdyby se někdo toho ujal – co si myslíte o tom, zrušit, podle mě, neodůvodněné, nelogické omezení počtu mandátů prezidenta, protože to, že prezident může být volen jen dvakrát, což stejně tedy naši prezidenti jako pan Masaryk i pan Havel vlastně nějak tak zajímavě obešli, stejně tedy se úplně neuplatňuje, ale hlavně tedy druhý mandát prezidenta je hrozně zvláštní, protože on je jakoby přímo volený. On je napodruhé, už ví, že nebude obhajovat a chová se skutečně neřiditelně. Kdyby druhá volba byla zrušena, tak by to pravděpodobně disciplinovalo prezidenta, ať v přímé volbě, nebo v nepřímé. To znamená, já jsem přesvědčen, že to vzniklo za první republiky omylem, že se to přetáhlo z Ameriky, protože představa, že prezident se stane králem a nějak to zneužije, že to nedává žádnou logiku, aby jedna funkce, pomiňme, že u ústavních soudců je to jakoby ve vzduchu, jestli tedy smí být nadvakrát – a v praxi jsme viděli dva ústavní soudce, kteří jsou na podruhé – to znamená, jestli by nebylo rozumné toto omezení, které je podle mě neúčelné, vyřadit ať již z přímé, nebo nepřímé volby, to znamená dnes.
A druhá věc je to, co jste vy zmiňovali, zodpovědnost. Mě – i když to tedy není moc právní termín, ale přiznám se k tomu – tedy pobuřuje, když náš pan současný prezident jaksi nerespektuje rozhodnutí správního soudu, to znamená, neakceptuje to, že je správním orgánem a že třeba musí rozhodnout o jmenování soudce nebo něco podobného. Tak je otázka, jestli tyto věci, které nejsou velezrádné, ani nejsou nějak politicky zásadní, jestli tedy nějakým způsobem, když on to nevykoná, to přenést na někoho jiného – na ministra spravedlnosti, na ombudsmana, nebo nějakým způsobem tam dát možnost jakoby prezidenta zastoupit v situaci, kdy nekoná, kdy využije možnosti nekonat, a tedy konkrétní osoba nebo třeba instituce je poškozena na svých právech, soud to konstatuje, že byla poškozena na svých právech, a pan prezident jaksi pokračuje v nekonání. Děkuji.
Senátorka Jiřina Rippelová: K reakci na počet mandátů se hlásí pan docent Novák. Prosím.
Pan Miroslav Novák: Jsem od roku 2004 už profesor, ale to nevadí…
Senátorka Jiřina Rippelová: Já se velmi omlouvám.
Pan Miroslav Novák: Už to padlo podruhé, proto jsem si dovolil to říct. Ale to vůbec není důležité. Já jsem chtěl reagovat opravdu jenom na to, jestli to má být skutečně omezeno na dva mandáty. To myslím racionální je. Podívejte se, pokud by to byl jenom jeden mandát, tak by nebyla možnost prezidenta buď odměnit, anebo potrestat. To znamená, když chce být zvolen znovu, ať už tedy přímo, nebo nepřímo, tak vlastně máme možnost mu poděkovat, anebo naopak se ho zbavit, kdežto když je jenom jednou, tak tahle možnost tady není.
Teď, pokud by to bylo naopak více než dvakrát, tak to snad nemusím zdůrazňovat, to dokonce i ve Spojených státech se to neosvědčilo a Spojené státy jsou opravdu přece jenom dost solidní demokracie, tak když i tam se to neosvědčilo, tak je jasné, kdybych šel někam dál a našel bych velmi dobře příklady, prostě ti prezidenti, kteří si chtějí změnit pravidla, aby byli v podstatě na doživotí, to už skutečně jsme někde jinde než v demokracii, ať už je jakákoliv – parlamentní, prezidentská, poloprezidentská, prostě to jsme už úplně někde jinde.
Jenom ještě v souvislosti s tím, tady pan profesor Klíma mluvil o charismatu v souvislosti s prezidentskou funkcí. Já myslím, že to legitimní je, ale upozornil bych, že je to jakési charisma v širokém slova smyslu, protože pokud bychom to vzali v přísném slova smyslu, jak to použil Max Weber, charismatický typ panství nebo také charismatický typ legitimity, tak v podstatě žádný z českých, ba ani československých prezidentů nebyl charismatický, dokonce ani Masaryk ne, přísně vzato. Ten se tomu trošku blížil, ale ani on nebyl přísně vzato příkladem charismatického panství. Já bych tady doporučoval spíš zaměřit se na pojem popularity. Prezidenti jsou často velmi populární. To je ale něco úplně jiného než charisma, protože charisma v tom silném slova smyslu je princip, který podle mě je těžko slučitelný vůbec s demokracií. Charismatický prezident možná byl de Gaulle, ale de Gaulle měl určitou představu vůdcovství, která je založena na jiném než demokratickém principu. To znamená, on se domníval, že má jakési osobní poslání, a nejenom, že se to domníval, ale on to i v praktické politice uplatňoval tím způsobem, že referenda spojoval svým setrváním ve funkci, což žádný jiný francouzský prezident nedělal, a skutečně, když jedno referendum neprošlo, tak on okamžitě odešel z prezidentské funkce. Čili tam bychom mohli mluvit o charismatickém prezidentovi v přísném slova smyslu. Ale jinak nejsem proti tomu a jenom bych doporučil trošku tohle rozlišovat.
Senátorka Jiřina Rippelová: Pane profesore děkuji za názor a reakci. Ještě jednou se omlouvám. Pan docent Lebeda chtěl reagovat.
Pan Tomáš Lebeda: Já už jenom velmi krátce. Naprosto podepisuji to, co hned na začátku diskuse řekl kolega Kubát. Mimochodem chtěl jsem říci prakticky to samé a jenom vlastně doplnit jednu věc, která podle mě mohla být ještě víc rozvinuta. Právě ten případ Rakouska, které tady bylo použito jako příklad země, kde je potřeba přímou volbu prezidenta svázat nějakými pravidly, aby prezident byl kontrolován, tak je právě příkladem pravého opaku, protože Rakousko je právě země, kde prezident má pravomoci velmi široké, ale právě z hlediska jiných než ústavních je neuplatňuje. Například když srovnáme francouzského – to je ten úplně notoricky známý příklad – francouzský prezident versus rakouský prezident, tak francouzský prezident 5. republiky z té de Gaullovy ústavy je ústavně slabší než rakouský prezident, protože rakouský prezident může nejen rozpustit dolní sněmovnu parlamentu, ale on dokonce může odvolat vládu. Neučinil tak, pokud se nepletu, nikdy. Francouzský prezident tuto pravomoc nemá a v době jednotné exekutivy tak činí velmi pravidelně, resp. on vždycky doporučí premiérovi, aby podal demisi, a premiér samozřejmě, protože je to vůči němu loajální stranický podřízený, tak učiní. To znamená, právě Rakousko je příkladem, kde svázání ústavou vůbec nefunguje.
Takže ono je opravdu potřeba vnímat každý příklad velmi jednotlivě a velmi pečlivě se dívat na historické, kulturní, společenské a právě třeba i stranické okolnosti, které vedou k tomu kterému postavení. A kolega Kubát říkal, takové to pouhé srovnávání dílčích fragmentů pak může být poměrně matoucí.
Senátorka Jiřina Rippelová: Pane docente, děkuji. A posledním přihlášeným je pan docent Kysela.
Pan Jan Kysela: Já v zásadě na to můžu navázat poznámkou, kterou odvinu od pana profesora Jičínského, který mluvil o ústavních normách, o ústavních pravidlech, která jsou jednou věcí, a do značné míry druhou věcí může být jejich realizace nebo interpretace alespoň v českém měřítku, a to je, řekl bych, jádro pudla. Ústavní normy nejsou způsobilé samy sebe interpretovat, ani nejsou způsobilé samy sebe vynucovat. To znamená, že záleží na orgánech interpretace nebo na orgánech aplikace, a tím se dostáváme jakoby k podstatě věci, neboť celá diskuse, kterou vedeme, je diskuse, která má jistou nevýhodu. Ta nevýhoda spočívá v tom, že je do jisté míry stochastická, pravděpodobnostní. Předpokládáme, že při splnění jistých podmínek mohou se stát určité následky. Ne nutně to tak musí být.
Správně pan doktor Suchánek upozorňuje na to, že naše představa, konvenční představa, kterou spojujeme se silnější legitimitou odvozenou z přímé volby, nemusí v ČR tak úplně platit, protože i legitimita odvozená z nepřímé volby jakoby prezidentu republiky stačila, aby si počínal způsobem, který v parlamentních republikách není úplně standardní. Jinými slovy, jde vlastně o funkci před porozuměním. Co si kdo myslí, na co má a co si ti ostatní myslí, na co on má. Ve chvíli, kdy prezident republiky interpretuje svoji roli úplně jinak než všichni ostatní, tak ti ostatní mají dvě možnosti: buď se s tím smíří, anebo se s tím nesmíří. U nás se evidentně spíše smiřujeme, z čehož ovšem potom plynou důsledky, že si těžko můžeme myslet, že máme čistou parlamentní republiku a jenom všichni ti prezidenti jsou pomýlení. Ne, my asi nemáme čistou parlamentní republiku, když akceptujeme to, co prezidenti republiky dělají. A s tím je třeba do určité míry žít. Diskuse je po mém soudu velice podstatná v tom směru, že ukazuje rizika, kterých si politická reprezentace, myslím, není úplně vědoma. Nicméně ona nemůže politickou reprezentaci, má-li být korektní, vystrašit v té míře, aby ona něco nedělala. To nejde! My nevíme, kdo bude zvolen v přímé volbě, nevíme, kdo bude v té době premiérem, nevíme, jak bude silná vláda. My zkrátka nevíme spoustu věcí, které nám znemožňují usuzovat, jestli to bude hrůza, nebo nebude. Zajisté to nebude hrůza ve smyslu nějaké krize, která nás zavede do pekla.
To, v čem je to stochastické, to je pěkně vidět kromě příkladů, o kterých už byla řeč, i na Finsku. Finsko bylo poloprezidentskou zemí, dokud mělo nepřímo voleného prezidenta, resp. nepřímo voleného prezidenta mělo v době, kdy bylo poloprezidentskou zemí. Ve chvíli, kdy zavedlo přímou volbu prezidenta, současně se systém změnou ústavy posunul k parlamentní formě vlády. Island, který bývá další z uváděných příkladů, z hlediska ústavy poloprezidentský systém, se nikdy jako poloprezidentský systém nevyprofiloval, protože Island má flexibilní ústavu. Tam by to tedy bylo tak: zkus si, prezidente, využít kompetencí, které máš, a my v tu chvíli změníme ústavu a už je mít nebudeš. Jinými slovy, prezident je papírově silný, ale nikdy ho ani nenapadne, aby udělal něco, co se politické reprezentaci nelíbí.
Takže mně se zdá, že je to krásné akademické téma, na němž se dají přesně tyto modality ilustrovat, což u jiných tak úplně není, ale to je současně jeho didaktická slabina.
Senátorka Jiřina Rippelová: Já děkuji panu docentovi. Tak do sporu s panem prezidentem šla asi jedině předsedkyně Nejvyššího soudu paní doktorka Brožová. Nicméně, vážení řečníci, vážení vystupující, vážení přítomní, já bych vám chtěla poděkovat jednak za vaše vystoupení. Bohužel zákonodárců tady není příliš. Musím teď omluvit kolegy z ústavně-právního výboru, kdy probíhá jeho jednání. Přijměte mé poděkování a věřím, že dnešní konference přece jenom odpověděla jednak na otázky z úst politologů, ale i z úst významných právnických kapacit, a že pro nás bude určitým vodítkem při dalším rozhodování a jednání o přímé volbě prezidenta. Já vám velmi děkuji a těším se zase někdy v budoucnu na setkání.
***/ž/dib

References: čl. 27
 čl. 35
 § 96
 čl. 62
 soud 
 čl. 62
 čl. 63
 soud 
 čl. 65
 čl. 65
 čl. 87
 § 96
 čl. 65
 čl. 66
 soud 
 čl. 66
 soud 
 soud 
 soud