Source: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/531D8CEBE7
Timestamp: 2018-03-22 19:15:35+00:00

Document:
II SA/Sz 121/08 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2008-06-11
6153 Warunki zabudowy terenu, Budowlane prawo, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Oddalono skargę, II SA/Sz 121/08 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2008-06-11, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA
Maria Mysiak
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269 art4
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi L. i M. J., E. i Z. J. oraz W i M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia, po wznowieniu postępowania, warunków zabudowy oddala skargę.
Decyzją dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 52-61 ustawy z dnia
27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania L. i M. J., W. i M. H., E. i Z. J., od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...], uchylającą w całości decyzję Nr [...] z dnia [...] oraz ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na posadowieniu, w zabudowie zwartej dwukondygnacyjnego (z poddaszem użytkowym), podpiwniczonego budynku mieszkalnego z funkcją handlowo-usługową w parterze o powierzchni sprzedaży nie większej niż 50m2, na terenie działki nr [...], obręb [...] B. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję
W uzasadnieniu podano, że decyzją ostateczną z dnia [...] Burmistrz B., na wniosek M. B., ustalił warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Współwłaściciele nieruchomości w dniu 29 lipca 2006 r. złożyli wniosek o wznowienie postępowania i uchylenie tej decyzji, ponieważ nie powiadomiono ich o wszczęciu postępowania, co uniemożliwiło zapoznanie się ze zgromadzonymi dowodami. Nie doręczono im również decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Burmistrz Miasta i Gminy B. decyzją z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie o wydanie decyzji ustalającej na wniosek M. B. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Postanowieniem z dnia [...], Burmistrz B. wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji z dnia [...]
Decyzją z dnia [...], po przeprowadzeniu postępowania i stwierdzeniu, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki Nr [...], obr. [...], w B. narusza uprawnienia L. i M. J., W. i M. H. i E. i Z. J., organ I instancji uchylił decyzję z dnia [...] i ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na posadowieniu, w zabudowie zwartej, dwukondygnacyjnego (z poddaszem użytkowym), podpiwniczonego budynku mieszkalnego z funkcją handlowo-usługową w parterze o powierzchni sprzedaży nie większej niż 50m2.
Odwołanie od tej decyzji złożyli L. i M. J., W. i M. H., E. i Z. J., wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] i ponownie zarzucili naruszenie art. 10 kpa, poprzez uniemożliwienie im zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w sprawie, w szczególności z analizą urbanistyczną, sporządzoną, ich zdaniem, dopiero w dniu wydania kwestionowanej decyzji, tj. 19 października 2007 r. Skarżący wskazali także, iż w aktach sprawy brak jest projektu budowlanego, który winna przedłożyć M. B. Zarzucili też naruszenie interesu prawnego chronionego przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i pominięcie w zaskarżonej decyzji ustaleń, co do faktycznego zagrożenia konstrukcyjnego dla istniejącego na działce 269 budynku. Podnieśli nadto, że z uwagi na dokonany podział geodezyjny działki nr 270 i wyodrębnienie działki objętej wnioskiem M. B. wystąpi potencjalne utrudnienie i ograniczenie w dotychczasowym sposobie korzystania z dostępu do działki nr 269. Zarzucili poza tym, że w decyzji, wbrew ustaleniom zawartym w ogłoszeniu o przetargu, nie nałożono obowiązku uprzedniego uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości nr [...] i wskazali na nieprawidłowości w kwestii odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów zgromadzonych w toku postępowania.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że argumenty odwołujących się nie podważają ustaleń organu I instancji, ani zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji. Z dokonanych ustaleń wynika, iż odwołujący są współwłaścicielami nieruchomości sąsiedniej do działki objętej wnioskiem i stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Informację o wydanej decyzji uzyskali w dniu 26 lipca 2006 r., i w tym samym dniu zwrócili się do organu o doręczenie im decyzji z dnia [...], którą doręczono im 28 lipca 2006 r., co potwierdza zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Bezsporne jest, że kwestionowana decyzja z dnia [...] wydana została
z naruszeniem przepisów, a mianowicie art. 28 i 10 kpa, a także naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji należało zauważyć to, iż została ona wydana w trybie nadzwyczajnym tj. po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] W postępowaniu zwykłym (głównym) przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie
z przepisami prawa materialnego, natomiast przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną.
Z treści art. 149 § 2 kpa, regulującego wznowienie postępowania wynika, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do rozpoznania dwóch połączonych ze sobą spraw tj. dotyczącej przyczyn wznowienia oraz rozstrzygającej istotę sprawy. W toku rozpatrywania sprawy, po wznowieniu postępowania, nadal istnieje ostateczna decyzja wydana w postępowaniu, co do którego istnieje uzasadniony zarzut, że było ono dotknięte jedną z wad z art. 145 § 1 kpa, który określa wyczerpująco podstawy wznowienia. Organ bada te podstawy po wznowieniu postępowania, wydając wcześniej postanowienie o wznowieniu. Właściwą formą, rozstrzygnięcia, co do przyczyn wznowienia, jak i co do istoty sprawy, jest jednak decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 kpa. Poza tym nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych, jakim jest wznowienie postępowania został jednoznacznie określony i ustawodawca nie pozostawił swobody organowi, co oznacza, że w wyniku wznowienia postępowania mogą być wydane tylko takie rozstrzygnięcia, jakie przewidziane są w przepisach. Tak więc, organ gdy stwierdzi brak podstaw z art. 145 § 1 lub art. 145a odmawia uchylenia decyzji; a gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a - uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy; albo stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności z powodu, których nie uchylono decyzji.
W rozpoznawanej sprawie istnieje druga sytuacja. W wyniku ponownej oceny materiału dowodowego organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] naruszała wynikające z art. 28 i 10 kpa uprawnienia odwołujących się i wydano ją z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie
z istotą wznowionego postępowania i uchyleniem dotychczasowej decyzji ostatecznej nastąpił powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jakby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana.
Zdaniem organu odwoławczego badając zaskarżoną decyzję w aspekcie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało stwierdzić, że postępowanie poprzedzające wydanie przedmiotowej decyzji wyczerpuje tryb określony w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz
w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
W myśl art. 59 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części na obszarach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Znaczenie decyzji dotyczących zagospodarowywania obszarów, na których nie ma miejscowych planów, polega przede wszystkim na zagwarantowaniu zgodności zamierzeń
z ustawodawstwem. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi typowy przykład aktu związanego, czyli takiego, w którym organ bada stan faktyczny pod kątem zgodności
z przepisami prawa. Jeżeli stwierdzi niezgodność, wydaje decyzję odmowną, jeżeli nie stwierdzi jej wydaje decyzję zgodną z wnioskiem inwestora. Organ bada, czy planowana inwestycja jest możliwa do realizacji w odniesieniu do istniejącej
w sąsiedztwie zabudowy oraz czy nie będzie ona naruszać przepisów odrębnych, do których zalicza się między innymi ustawę o ochronie przyrody, o odpadach, o drogach publicznych, Prawo ochrony środowiska, ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże organ prowadzący postępowanie, także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast, powodem odmowy uwzględnienia wniosku nie może być w szczególności sam brak zgody odwołujących się stron na realizację planowanej inwestycji. Żaden ze wskazanych przepisów nie nakłada na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy konieczności uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Zatem, stosownie do treści art. 56 w związku z art. 64 powołanej ustawy wnioskujący mają ją otrzymać, jeśli tylko jest ona zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
W przedmiotowej sprawie znaczenie ma również norma ogólna o charakterze zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, ponieważ zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Zgodnie z tą zasadą należy interpretować przepisy prawa, w tym ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przeciwnym razie rozstrzygnięcie organu uwzględniające sprzeciw odwołujących się naruszałoby właścicielskie prawa inwestora.
Odnosząc te rozważania do rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że organ I instancji zgodnie z art. 53 ust 3, w związku z art. 64 ust. 1 cyt., ustawy dokonał niezbędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, planowanej inwestycji, w szczególności uwzględniając funkcję istniejącej w jej sąsiedztwie zabudowy. Ustalono, iż zabudowa sąsiednich działek pozwala na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy. Teren ma dostęp do drogi publicznej. Istniejące i planowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Przepisy odrębne nie ograniczają realizacji zamierzenia inwestora, które nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W trakcie postępowania, z uwagi na usytuowanie działki przy pasie drogi wojewódzkiej (ul. [...]), uzyskano wymagane art. 53 ust. 4 pkt 9 cyt. ustawy uzgodnienia z Zarządem Dróg Wojewódzkich (postanowienie z dnia [...]). Dlatego, wbrew stanowisku odwołujących się, wyniki analizy potwierdzają, że planowana inwestycja spełnia łącznie pięć warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1 cyt. ustawy. W obszarze analizowanym usytuowane są budynki pełniące funkcję mieszkalne oraz usługowo handlowe i zamiar realizacji obiektu o funkcji mieszkalno-usługowej zgodny jest z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym i kierunkiem dalszej zabudowy planowanym przez gminę. Zgodnie z art. 63 ust. 2 cyt. ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie daje prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o zrealizowaniu planowanej inwestycji. W odniesieniu do tego samego terenu można ją wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Ma ona przede wszystkim charakter informacyjny oraz kształtujący zagospodarowanie terenu z punktu widzenia przepisów szczególnych, mających zastosowanie w sprawie. Przepisów tych nie naruszono. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter promesy, uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych, ale dopiero wówczas, gdy spełnione zostaną warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego. W toku postępowania nie naruszono uzasadnionych, prawem chronionych interesów odwołujących się, gdyż zamierzenie inwestora nie wkracza w granice należących do nich nieruchomości, ani nie uniemożliwia czy też ogranicza korzystanie z niej.
Organ odwoławczy za wykraczające poza granice przedmiotowej sprawy uznał zarzuty odnoszące się do wskazanych w odwołaniu przepisów Prawa budowlanego, w tym art. 28 w zw. z art. 3 pkt 28. Zasada ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może być rozważana tylko w takich granicach, w jakich nie jest objęta przepisami prawa budowlanego.
Kwestie dotyczące projektu budowlanego, ewentualnego zagrożenia konstrukcji budynku posadowionego na działce nr 269, odnoszą się do dalszej części procesu inwestycyjnego i podlegają ocenie organu zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę. Ochrona ta znajdzie pełną konkretyzację w postępowaniu w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, nakazujące projektowanie, budowanie i utrzymywanie obiektu budowlanego w sposób zapewniający między innymi poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. l pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę odwołujący się będą mogli bronić swoich interesów jako współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania objętego wnioskiem zamierzenia.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zawarty w odwołaniu, że analizę urbanistyczno-architektoniczną dołączono dopiero w dniu 19 października 2007 r. Stosownie do treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), analizę przeprowadził i projekt decyzji sporządził uprawniony architekt, co czyni zadość wymogom z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokument ten, wbrew twierdzeniom odwołujących, znajdował się w aktach sprawy przed dniem 19 października 2007 r., ponieważ sporządzono go już w sierpniu, przed wystąpieniem o uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi. Z treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie sposób wywieść obowiązek dołączania projektu budowlanego w toku postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Zasadne są natomiast twierdzenia odwołujących się o rażącym naruszeniu przez organ I instancji przepisów dotyczących szybkości działania organów administracji. Trzy skargi odwołujących się potwierdzające nieuzasadnione okresy bezczynności organu zostały przez organ odwoławczy uwzględnione i wyznaczono Burmistrzowi B. termin do ich rozpatrzenia.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał odwołującym art. 229 pkt 3 kpa, który stanowi, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez burmistrza, bądź jego pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, jest rada gminy (art. 227 kpa).
Od powyższej decyzji organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli L. i M. J., W. i M. H., E. i Z. J. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 7 kpa, ponieważ organ odwoławczy oddalając ich odwołanie, utrzymał w mocy decyzję z 19 października 2007 r. ustalającą warunki zabudowy na wniosek M. B., pomimo że nie wyrazili zgody, wymaganej na podstawie warunków przetargu, w którym wnioskodawczyni nabyła sporną nieruchomość. Burmistrz Miasta i Gminy B. przeznaczając przedmiotową nieruchomość na sprzedaż jednoznacznie zastrzegł, że rozpoczęcie inwestycji możliwe będzie po uprzednim uzyskaniu ich zgody. Wniosek o wydanie warunków zabudowy zalicza się do pierwszego etapu rozpoczęcia inwestycji, dlatego brak zgody narusza prawo.
W ocenie skarżących decyzja organu odwoławczego rażąco narusza art. 107 § 3 kpa, ponieważ w uzasadnieniu brak odniesienia do ich zarzutu dotyczącego wydania decyzji z dnia 19 października 2007 r. niezgodnie z wnioskiem M. B.,
a innego wniosku Burmistrz nie wskazał. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji było niezasadne również z tego powodu, że - jak wynika z wykazu adresatów, którzy otrzymali decyzję SKO - do postępowania został włączony H. F., który wcześniej o toczącym się postępowaniu ani o decyzji Burmistrza nie wiedział. Doręczenie mu tylko odpisu decyzji SKO, bez pouczenia wymaganego art. 9 kpa, bezpośrednio skierowanego do niego, nie realizuje przysługujących mu praw
w postępowaniu i świadczy o zamiarze "pójścia przez SKO na skróty", bez zważania na wymogi proceduralne.
Zdaniem skarżących rażąco naruszono też art. 7 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ organ odwoławczy zamiast stać na straży praworządności potraktował zdawkowo udowodnione i udokumentowane zarzuty, dotyczące gmatwania postępowania przez Burmistrza, i nie udostępniania wszystkich akt, odmowy wydania kserokopii dokumentów, wielokrotnego wprowadzania w błąd przez Burmistrza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze obrażając wskazane przepisy uznało, że pomimo tak poważnych uchybień proceduralnych prawa skarżących nie zostały naruszone.
Skarżący zarzucili nadto, że nieprawdziwe i nie poparte żadnymi dowodami są twierdzenie, że analiza urbanistyczno-architektoniczna z dnia 19 października 2007 r., tj. z dnia wydania decyzji przez Burmistrza, znajdowała się w aktach przed wydaniem tej decyzji. Nie kwestionowane jest to, że analizę sporządziła osoba uprawniona, jak również to, iż musiała być sporządzona przed wydaniem decyzji. Podnoszony jest natomiast zarzut, że Burmistrz nie udostępnił tej analizy przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło ustosunkowanie się do niej. Poza tym analiza ta została wykonana nierzetelnie, na co wskazano w odwołaniu.
W skardze sformułowano też zarzut naruszenia art. 6 kpa oraz art. 107 § 3 kpa polegający na wyrywkowym wskazaniu w uzasadnieniu decyzji (s. 4, akapit drugi, ostatnie zdanie) tylko niektórych przepisów prawa, które powinny być brane pod uwagę, z pominięciem tych przepisów, które przemawiać mogłyby na korzyść skarżących, zwłaszcza przepisów prawa budowlanego. Ponadto mylnie stwierdzono w uzasadnieniu decyzji (s. 5 akapit pierwszy), że wydanie warunków zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, ponieważ wydanie ich umożliwia inwestorowi rozpoczęcie robót ingerujących bezpośrednio w nieruchomość skarżących, ograniczając ich prawo własności.
Przy wydaniu decyzji rażąco naruszono art. 32 Konstytucji RP zakazujący jakiegokolwiek nierównego traktowania stron postępowania. Akceptacja decyzji Burmistrza, naruszającej prawo, przy argumentacji, że w ten sposób organ chroni prawo własności inwestora, w istocie oznacza ograniczenie prawa własności skarżących i nieuzasadnione uprzywilejowanie inwestora.
Rażąco naruszono także art. 9 kpa przez próbę wprowadzenia skarżących
w błąd, przez radczynię prawną udostępniającą akta małżonkom J. i sugerującą, by zamiast odwołania, wnieśli skargę na Burmistrza do Rady Miasta i Gminy B. Gdyby posłuchano tej niefortunnej rady, utracono by możliwość skierowania skargi do sądu administracyjnego.
W przekonaniu skarżących rażąco naruszono art. 9 kpa w zw. z art. 73 § 1 kpa odmawiając wydania nieuwierzytelnionych kserokopii dokumentów z akt sprawy. Małżonkowie J. podczas przeglądania akt w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. taki wniosek złożyli, ale radczyni prawna stwierdziła, niezgodnie z prawdą, że takie prawo im nie przysługuje. W rzeczywistości NSA kilkakrotnie przyznawał, że strona ma prawo otrzymać nieuwierzytelnioną kserokopię dokumentu z akt sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i obszernie odniósł się do podniesionych przez skarżących zarzutów.
W piśmie z dnia 31 maja 2008 r. skarżący odnieśli się do treści odpowiedzi na skargę i poszerzając argumentację podniesionych zarzutów.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej wykonywanej pod względem zgodności z prawem.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do podniesionych przez skarżących zarzutów należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie naruszył w toku postępowania art. 7 kpa, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, pomimo braku zgody skarżących. Zgoda ta była wymieniona, jak podkreślili skarżący, wśród innych warunków przetargu.
Wbrew stanowisku skarżących organ nie naruszył prawa, ponieważ wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest uzależnione od zgody osób uczestniczących w tego rodzaju sprawie, a będących właścicielami nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Przesłanki takiej decyzji wskazane są w art. 61 cyt. ustawy i nimi kierował się organ ustalając warunki zabudowy. Jeżeli wymogi ustawowe zostaną spełnione to organ zobowiązany jest uwzględnić wniosek inwestora i wydać stosowną decyzję. Te kwestie prawne zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.
Nie zasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa, ponieważ organ odniósł się do treści wniosku inwestora i nie ma sprzeczności między tym, o co ubiegał się inwestor, a tym, o czym orzekł organ. Wniosek M. B. z dnia 10 kwietnia 2006 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, został, po wznowieniu postępowania, uzupełniony w piśmie z dnia 6 sierpnia 2007 r. i treść wniosku jednoznacznie określa kształt planowanej inwestycji.
Co do zarzutu dotyczącego uczestnictwa H. F. w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, braku informacji ze strony organu I instancji o toczącym się postępowaniu, organ odwoławczy, odpowiadając na skargę, wyjaśnił, że przeczą temu, istniejące już w dniu 5 grudnia 2007 r. – data zapoznania się z aktami przez skarżących L. i M. J. z aktami - zwrotne poświadczenia odbioru kierowanych do niego pism, a mianowicie z dnia 28 sierpnia 2007 r. (k. 91 akt administracyjnych), z dnia 3 października 2007 r. (k. 67), z dnia 22 października 2007 r. (k. 25) i z dnia 28 listopada 2007 r. (k. 23).
Organ nie naruszył też art. 7 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ nie pozbawiono skarżących uprawnień w zakresie dostępu do akt. Na instytucję "udostępniania akt" sprawy w postępowaniu administracyjnym składają się następujące uprawnienia: 1) przeglądanie akt sprawy, 2) sporządzanie notatek i odpisów z akt sprawy, 3) żądanie uwierzytelnienia sporządzonych uprzednio notatek i odpisów z akt sprawy, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony, 4) żądanie wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.
Jest kwestią sporną, czy ten katalog uprawnień jest wyczerpujący. W szczególności chodzi tu o możliwość sporządzania kopii pism znajdujących się w aktach sprawy za pomocą kserokopiarki, czy też innych urządzeń. Wydaje się jednak, że sporządzenie w taki sposób kopii, mieści się w pojęciu "sporządzanie notatek i odpisów z akt sprawy", a użycie kserokopiarki lub innego urządzenia oznacza tylko sposób sporządzenia takich notatek i odpisów (wyrok NSA z 3 IV 2001 r., II SA 2580/00, niepubl.). Sporządzenie notatek i odpisów w taki sposób jest uprawnieniem stron postępowania i nie oznacza, że organ administracji publicznej ma obowiązek sporządzenia "kserokopii aktu administracyjnego lub ich odpisu i doręczenia ich stronie" (wyrok NSA z dnia 27 XI 1996r., I SA/Lu 139/96, LEX nr 28938). Nie wyklucza się również możliwości żądania uwierzytelnienia sporządzonych w taki sposób notatek i odpisów z akt sprawy. Natomiast strona nie może żądać od organu nieuwierzytelnionych kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 29 III 2001 r., II SA 2580/00, Wokanda 2002, nr 1, poz. 26; zob. Komentarz do art. 73 kpa [w:] G. Łaszczyca,
A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX 2007, wyd. II)
Wbrew temu, co zarzucają skarżący, że przed wydaniem decyzji nie udostępniono im analizy urbanistyczno - architektonicznej, co uniemożliwiło im odniesienie do jej treści, a poza tym analiza ta jest nierzetelna, należy wskazać, że była ona w aktach sprawy przed 19 października 2007 r., istniała zatem możliwość zapoznania się z jej treścią i sformułowania konkretnych zarzutów.
Decyzja organu odwoławczego nie narusza art. 6 kpa oraz 107 § 3 kpa, ponieważ powołane zostały te przepisy, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie
i brak podstaw do przyjęcia, że pominięte zostały przepisy "korzystne dla skarżących".
Zarzut naruszenia uprawnień skarżących, przez wydanie inwestorowi decyzji
o warunkach zabudowy, także nie mógł być uwzględniony. Zgodnie z art. 6 ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami, a każdy w granicach określonych ustawą ma prawo, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Poza tym każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest jednocześnie określeniem warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy
w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Tak więc już na tym etapie postępowania są brane pod uwagę interesy inwestora i ochrona uprawnień jego sąsiadów. W rozpoznawanej sprawie decyzje organów obu instancji te założenia ustawowe zrealizowały. W konsekwencji nie naruszono też art. 32 Konstytucji RP zakazującego nierównego traktowania, nie można bowiem stwierdzić, że podmioty tego postępowania były odmiennie traktowane.
Natomiast, co do naruszenia art. 9 kpa należy stwierdzić, że podnoszona przez skarżących kwestia ewentualnego wprowadzenia w błąd przez osoby działające w imieniu organów, co do trybu postępowania nie pozbawiła ich prawa do wznowienia postępowania i do kontroli instancyjnej, a także prawa do sądowej oceny prawidłowości decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym.
Trzeba też wskazać, że art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy ochrony interesu prawnego wyłącznie w zakresie działań podejmowanych na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Natomiast czynności realizowane na dalszych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego, podejmowane na podstawie przepisów prawa budowlanego, podlegają regulacjom zawartym w przepisach odrębnych, przede wszystkim w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przewidziane tam prawne gwarancje służą ochronie interesów osób trzecich przy realizacji inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 7 VIII 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, z. 1, poz. 15) i z tych uprawnień strony mogą korzystać na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.
W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

References: art. 138
 art. 52
 art. 1
 art. 2
 art. 10
 art. 5
 art. 3
 art. 28
 art. 53
 art. 64
 art. 149
 art. 145
 art. 151
 art. 145
 art. 145
 art. 145
 art. 28
 art. 53
 art. 59
 art. 56
 art. 64
 art. 6
 art. 53
 art. 64
 art. 53
 art. 63
 art. 28
 art. 3
 art. 60
 art. 229
 art. 7
 art. 107
 art. 9
 art. 7
 art. 2
 art. 6
 art. 107
 art. 32
 art. 9
 art. 9
 art. 73
 art. 1
 art. 7
 art. 4
 art. 61
 art. 107
 art. 7
 art. 2
 art. 73
 art. 1
 art. 6
 art. 6
 art. 32
 art. 9
 art. 6
 art. 151