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Timestamp: 2016-10-27 20:37:24+00:00

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2D_34/2010 (23.02.2011)
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Flurin von Planta, Vincenz & Partner Rechtsanw�lte & Notare.
Verfassungsbeschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graub�nden, 1. Kammer, vom 25. Mai 2010.
Mit Publikation im Kantonsamtsblatt vom 19. November 2009 er�ffnete die Meliorationskommission Y.________ im offenen Verfahren den freien Wettbewerb �ber die Baumeisterarbeiten A.________. Gem�ss dem an die Interessierten abgegebenen Offertdevis waren die Arbeiten in zwei Lose aufgeteilt. Innert Frist gingen acht Offerten ein, worunter sich jene der X.________ AG bei einem Preis f�r beide Lose von Fr. 1'062'298.05 (Los 1: Fr. 906'152.75, Los 2: Fr. 156'145.30) als die g�nstigste erwies. Da die betreffende Offerte in einigen Positionen auffallend tiefe Preise enthielt, ersuchte der mit der Planung beauftragte Ingenieur diese um Auskunft, worauf die X.________ AG die betreffenden Kalkulationsgrundlagen einreichte.
Am 16. M�rz 2010 entschied die Meliorationskommission Y.________, die Offerte der X.________ AG (hinsichtlich beider Lose) aus dem Wettbewerb auszuschliessen, da zwei Positionen (Zyklopenmauer bzw. Kofferung) unm�gliche Leistungsvorgaben zugrunde gelegt worden seien, wogegen in den �berdurchschnittlich hohen Baustelleninstallationspauschalen vermutungsweise auch Lohnbestandteile und Fremdleistungen enthalten gewesen seien. Damit sei das Angebot in mehreren Hauptpositionen mit den �brigen Offerten nicht vergleichbar, was zum Ausschluss f�hren m�sse. In der Folge wurde der Zuschlag f�r beide Lose an die Firma Z.________ AG zum Betrag von Fr. 1'171'600.25 (Los 1: Fr. 1'003'149.70, Los 2: Fr. 192'360.75, abz�gl. des von dieser Offerentin gew�hrten 2 % Zusatzrabatts bei Vergabe beider Lose) erteilt.
Dagegen liess die X.________ AG beim Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden Beschwerde erheben im Wesentlichen mit den Antr�gen um Aufhebung des Ausschlusses des Angebotes und Aufnahme desselben in das weitere Vergabeverfahren sowie um Aufhebung des Zuschlagsentscheids und Vergabe des Auftrages f�r beide Lose an die Beschwerdef�hrerin.
Mit Urteil vom 25. Mai 2010 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden, 1. Kammer, die Beschwerde ab.
Mit Eingabe vom 7. Juli 2010 erhebt die X.________ AG beim Bundesgericht subsidi�re Verfassungsbeschwerde, mit welcher die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Graub�nden vom 25. Mai 2010 beantragt wird.
Die Meliorationskommission Y.________ schliesst auf Abweisung der Beschwerde, die Z.________ AG (Beschwerdegegnerin) und das Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden auf Abweisung, soweit darauf einzutreten sei.
Dem von der Beschwerdef�hrerin gestellten Gesuch um aufschiebende Wirkung wurde mit Verf�gung des Pr�sidenten der II. �ffentlich-rechtlichen Abteilung vom 10. September 2010 entsprochen.
1.1 Das ordentliche Rechtsmittel der Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist gegen Entscheide auf dem Gebiet der �ffentlichen Beschaffungen nur zul�ssig, wenn die in Art. 83 lit. f Ziff. 1 und 2 BGG genannten beiden Bedingungen (Erreichen des Schwellenwerts sowie Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung) kumulativ erf�llt sind (BGE 133 II 396 E. 2.1 S. 398; 134 II 192 E. 1.2 S. 194 f.), was vorliegend unstreitig nicht der Fall ist. Zul�ssig bleibt damit, da es sich um den Entscheid einer kantonalen Instanz handelt, einzig die subsidi�re Verfassungsbeschwerde gem�ss Art. 113 ff. BGG. Die Beschwerdef�hrerin, welche am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und als unterlegene Bewerberin mit der g�nstigsten Offerte im Falle einer Gutheissung ihres Rechtsmittels eine reelle Chance auf den Zuschlag hat, ist durch den angefochtenen Entscheid in rechtlich gesch�tzten Interessen betroffen und insofern im Sinne von Art. 115 lit. b BGG zur Verfassungsbeschwerde legitimiert (vgl. Urteil 2D_50/ 2009 vom 25. Februar 2010 E. 1.2 mit weiteren Hinweisen).
1.2 Mit der subsidi�ren Verfassungsbeschwerde kann einzig die Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte ger�gt werden (Art. 116 BGG). Dabei gilt das sog. R�geprinzip (Art. 117 in Verbindung mit Art. 106 Abs. 2 BGG): Der Beschwerdef�hrer muss in seiner Eingabe dartun, welche verfassungsm�ssigen Rechte inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht pr�ft nur klar erhobene und, soweit m�glich, belegte R�gen; auf rein appellatorische Kritik tritt es nicht ein (BGE 133 II 396 E. 3.1 S. 399). Wird ein Verstoss gegen das Willk�rverbot geltend gemacht, muss der Beschwerdef�hrer dartun, dass und inwieweit der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tats�chlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderl�uft (BGE 133 II 396 E. 3.2 S. 400 mit Hinweis).
1.3 Das Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden liess dem Bundesgericht die Vorakten (Rechtsschriften mitsamt Beilagen, Korrespondenz und prozessleitende Verf�gungen sowie die Offerten aller Anbieter) zukommen, womit dem entsprechenden Editionsbegehren der Beschwerdef�hrerin Gen�ge getan ist.
2.1 Gem�ss Art. 22 lit. c des b�ndnerischen Submissionsgesetzes vom 10. Februar 2004 (SubG/GR; BR 803.300) wird ein Anbieter u.a. dann vom Verfahren ausgeschlossen, wenn er ein Angebot einreicht, das unvollst�ndig ist oder den Anforderungen der Ausschreibung nicht entspricht.
Das Bundesgericht pr�ft die Anwendung des kantonalen Submissionsrechts durch die kantonale Rechtsmittelinstanz nur unter dem Gesichtswinkel der Willk�r; dasselbe gilt f�r die Interpretation der Ausschreibungsunterlagen, die von der zust�ndigen Beh�rde vorgenommene Beurteilung der offerierten Leistungen auf der Grundlage der Vergabekriterien und f�r die Feststellung des Sachverhalts im Allgemeinen (vgl. Urteil 2D_87/2008 vom 10. November 2008 E. 2; BGE 125 II 86 E. 6 S. 98 f. mit Hinweisen).
2.2 Im angefochtenen Entscheid sch�tzte das Verwaltungsgericht den Ausschluss der Beschwerdef�hrerin aus dem Vergabeverfahren in Anwendung von Art. 22 lit. c SubG/GR, welchen die Meliorationskommission Y.________ damit begr�ndet hatte, dass das betreffende Angebot in mehreren Hauptpositionen nicht mit den �brigen Offerten vergleichbar gewesen sei. So seien einerseits in den Hauptpositionen "Oberbau (1)" und "Kunstbauten" unerkl�rlich tiefe Betr�ge eingesetzt worden. Im Einzelnen seien den Positionen 224.601.203 (Zyklopenmauer) und 224.421.101/2 (Kofferung) unm�gliche Leistungsvorgaben zu Grunde gelegt worden. Bei der erstgenannten Position h�tte nach Angaben der Offerentin - bei einem Beton-Bedarf von erfahrungsgem�ss rund 0.4 m3 pro m2 Zyklopenmauer - eine Leistung von rund 40 m2 pro Stunde erbracht werden m�ssen, was unrealistisch sei. Bei der zweiten Position werde davon ausgegangen, dass pro Stunde 100 m3 Kofferung eingebracht w�rden, was erfahrungsgem�ss im G�terwegebau nicht m�glich sei. Andererseits erscheine demgegen�ber die Hauptposition "Baustelleninstallation" - im Vergleich zu den Konkurrenzofferten - unverh�ltnism�ssig hoch. Die Berechnungen liessen den Schluss zu, dass in der Baustelleninstallations-Pauschale auch Lohnbestandteile und Fremdleistungen enthalten sein m�ssten, was zur fehlenden Vergleichbarkeit mit den �brigen Offerten f�hre.
2.3 Es entspricht dem Zweck und Charakter des Submissionsverfahrens, dass sowohl seitens der Offerenten wie auch seitens der Vergabeinstanz bestimmte Formvorschriften eingehalten werden m�ssen, deren Missachtung zum Ausschluss der betreffenden Offerte f�hren oder die Ung�ltigkeit des Vergabeverfahrens nach sich ziehen kann. Nicht jede Unregelm�ssigkeit vermag aber eine solche Sanktion zu rechtfertigen. Aus Gr�nden der Verh�ltnism�ssigkeit darf (und soll) vom Ausschluss einer Offerte oder von der Ung�ltigerkl�rung des Verfahrens abgesehen werden, wenn der festgestellte Mangel relativ geringf�gig ist und der Zweck, den die in Frage stehende Formvorschrift verfolgt, dadurch nicht ernstlich beeintr�chtigt wird (vgl. Urteile 2D_50/2009 vom 25. Februar 2010 E. 2.4; 2P.176/2005 vom 13. Dezember 2005 E. 2.4; 2P.339/2001 vom 12. April 2002; 2P.4/2000 vom 26. Juni 2000, in: ZBl 102/2001 S. 215 ff., E. 3).
2.4 Nach den tats�chlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts belief sich die Installationspauschale f�r beide Lose bei den �brigen Anbietern auf durchschnittlich Fr. 44'881.60, wogegen sie bei der Beschwerdef�hrerin Fr. 327'670.--, d.h. rund das Achtfache des Durchschnittswertes, betrug. Umgekehrt offerierte die Beschwerdef�hrerin bei der Position "Oberbau (1)" zu Fr. 41'096.-- gegen�ber einem Durchschnittswert der Gebote der Mitbewerber von Fr. 128'666.60 bzw. bei der Position "Kunstbauten" zu Fr. 152'181.60 gegen�ber durchschnittlich Fr. 465'080.30, d.h. mithin zu knapp einem Drittel des Durchschnittswertes dieser Positionen. Die blosse Tatsache eines ungew�hnlich tiefen, gegebenenfalls sogar nicht kostendeckenden Offertpreises vermag f�r sich allein den Ausschluss eines Angebots im Allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen. Ein Ausschluss aus diesem Grund f�llt vielmehr erst dann in Betracht, wenn - gegebenenfalls auch nach Einholen zus�tzlicher Erkundigungen - Anlass besteht, an der F�higkeit des Anbieters zur Erf�llung des ausgeschriebenen Auftrags zu den angebotenen Konditionen und damit im Ergebnis an der Seriosit�t des Angebots zu zweifeln (vgl. etwa Urteil 2P.70/2006 vom 23. Februar 2007 E. 4.3; vgl. auch GALLI/MOSER/LANG/CLERC, Praxis des �ffentlichen Beschaffungsrechts, 2. Aufl., Bd. 1, Z�rich 2007, S. 317 ff.). Davon k�nnte vorliegend beim Angebot der Beschwerdef�hrerin aber nicht ohne weiteres ausgegangen werden, zumal ihr Angebot bei Betrachtung der Gesamt-Offertsumme (Los 1 und 2) preislich im Streubereich der �brigen Eingaben liegt und die Konkurrenten nicht signifikant unterbietet. Auch verm�chten die Abweichungen in den einzelnen Positionen der Offerte bzw. eine allf�llige Querfinanzierung der spezifischen Hauptpositionen "Oberbau (1)" und "Kunstbauten" durch eine �berh�hte Installationspauschale die Realisierbarkeit des Projekts zum angebotenen Gesamtpreis nicht zum Vornherein in Frage zu stellen. Der Ausschluss der Beschwerdef�hrerin wird jedoch von der Vorinstanz nicht allein mit Preisdifferenzen, sondern in erster Linie damit begr�ndet, dass es der Vergabeinstanz angesichts der eklatanten Unterschiede in den drei genannten Hauptpositionen nicht m�glich gewesen sei, sich einen aussagekr�ftigen und umfassenden �berblick �ber das Preis-Leistungs-Verh�ltnis des Angebots zu verschaffen und dieses nicht mit den �brigen Angeboten verglichen werden konnte, da es an der gebotenen Transparenz und Kostenwahrheit fehle. Diese �berlegungen halten vor dem Willk�rverbot stand: Von einem Anbieter im �ffentlichen Vergabeverfahren darf und muss verlangt werden, dass sein Angebot vollst�ndig ist, wozu nebst der Einreichung der erforderlichen Unterlagen und Beilagen auch geh�rt, dass Offertformulare in allen entscheidwesentlichen Einzelpositionen komplett ausgef�llt werden. Fehlen Angaben, die sich direkt auf die Beurteilung des Preis-Leistungs-Verh�ltnisses auswirken, sind die betreffenden Angebote grunds�tzlich auszuschliessen. Wenn die M�ngel der Offerte wesentliche Punkte betrifft (und nicht bloss technische Einzelheiten), ist eine nachtr�gliche Vervollst�ndigung im Rahmen der Offertbereinigung in aller Regel ausgeschlossen. Im Interesse der Vergleichbarkeit der Angebote und in Nachachtung des Gleichbehandlungsgebots darf diesbez�glich eine strenge Haltung eingenommen werden (vgl. zum Ganzen: HERBERT LANG, Offertenbehandlung und Zuschlag im �ffentlichen Beschaffungswesen, in: ZBl 101/2000 S. 235; GALLI/MOSER/LANG/CLERC, a.a.O., S. 119 ff.; DANIELA LUTZ, Die fachgerechte Auswertung von Offerten, in: Zufferey/St�ckli [Hrsg.], Aktuelles Vergaberecht 2008, S. 224 ff.; OLIVIER RODONDI, La gestion de la proc�dure de soumission, a.a.O., S. 185 ff.). Nicht grunds�tzlich anders verh�lt es sich, wenn ein Angebot zwar formell vollst�ndig ist, jedoch erhebliche inhaltliche M�ngel aufweist, indem beispielsweise einzelnen Positionen Leistungsparameter zugrunde gelegt werden, welche offensichtlich nicht realistisch sind. Auch ein solchermassen begr�ndete kantonale Ausschlusspraxis erscheint jedenfalls nicht schlechterdings unhaltbar.
2.5 Die Beschwerdef�hrerin bringt unter Berufung auf Art. 29 (Abs. 2) BV vor, es fehle an einer rechtsgen�glichen Abkl�rung des entscheidrelevanten Sachverhalts, und es liege eine willk�rliche Beweisw�rdigung vor. So h�tten es sowohl die Vergabebeh�rde als auch die Vorinstanz vers�umt, durch das Einholen von Erl�uterungen (wie dies bei anderen Position getan worden sei) abzukl�ren, inwieweit in der als zu hoch erachteten Installationspauschale tats�chlich - wie vermutet - artfremde Leistungen einkalkuliert wurden. Allein gest�tzt auf Preisvergleiche entsprechendes zu vermuten, stelle eine willk�rliche Annahme dar. Indem das Verwaltungsgericht den diesbez�glichen Sachverhalt trotz entsprechender Vorbringen der Beschwerdef�hrerin weder von der Vorinstanz habe �berpr�fen lassen noch selbst die notwendigen Abkl�rungen vorgenommen habe und den Verzicht darauf auch nicht begr�ndet habe, habe sie den Anspruch auf rechtliches Geh�r verletzt.
Die Beschwerdef�hrerin verkennt mit dieser Argumentation, dass ihr Ausschluss vom Vergabeverfahren nicht allein deswegen erfolgte, weil in der Installationspauschale artfremde Leistungen vermutet wurden, was - w�re dies der ausschlaggebende Punkt - richtigerweise mit zus�tzlichen Abkl�rungen in tats�chlicher Hinsicht h�tte untermauert werden m�ssen. Vielmehr beruhte der Entscheid in erster Linie auf dem Ergebnis der nach Offert�ffnung effektiv durchgef�hrten Preisanalysen bez�glich der Positionen "Oberbau (1)" und "Kunstbauten", f�r welche die Beschwerdef�hrerin denn auch unstreitig um Erl�uterung ersucht worden ist und sich entsprechend ins Verfahren einbringen konnte. Dass die Einsch�tzung, wonach die von der Beschwerdef�hrerin ihrer Offerte in den genannten Positionen zugrunde gelegten Leistungsvorgaben (Zyklopenmauer: Leistung von rund 40 m2 pro Stunde; Kofferung: Einbringung von 100 m3 pro Stunde) unrealistisch seien, wird in der Beschwerde nicht substantiiert bestritten. Ebenso wenig geht die Beschwerdef�hrerin auf die Argumentation im angefochtenen Urteil ein, wonach die �usserst tief offerierten Einzelpreise f�r die Auftraggeberin unerw�nschte Folgen zeitigen k�nnten, indem sie im Vergleich zu den Mitofferenten im Fall des Verbauens geringerer Mengen von weit kleineren Preisreduktionen profitieren w�rde. Wenn aber die Vergabeinstanz und mit ihr das Verwaltungsgericht angesichts der bereits in zwei spezifischen, leistungsrelevanten Hauptpositionen zutage getretenen erheblichen Unstimmigkeiten darauf verzichtete, auch der Tatsache einer im Vergleich zu den Konkurrenzofferten signifikant h�heren Installationspauschale durch zus�tzliche Beweisvorkehren auf den Grund zu gehen und sich stattdessen mit - unter den gegebenen Umst�nden naheliegenden - Vermutungen zu begn�gen, erscheint dieses Vorgehen weder als im Widerspruch zu den als verletzt angerufenen Verfahrensgarantien zu stehen noch geradezu willk�rlich zu sein.
2.6 Die Beschwerdef�hrerin bringt sodann vor, bei der Installationspauschale im Los 2 (mit Fr. 35'020.--) ein weniger teueres Angebot gemacht zu haben als die ber�cksichtigte Unternehmung (mit Fr. 40'488.20). Es stelle eine im Sinne von Art. 8 BV rechtsungleiche und den aus Art. 27 BV abgeleiteten Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten verletzende Vorgehensweise dar, wenn sie wegen in der Pauschale vermuteten artfremden Leistungen aus dem Verfahren ausgeschlossen werde, w�hrend bei der ber�cksichtigten Konkurrentin mit h�herer Pauschale diese Vermutung nicht angestellt werde. Im �brigen sei es willk�rlich und sachlich nicht begr�ndbar, in zwei getrennten Vergabeverfahren in die Angebotsvergleiche der Installationspauschalen die Gesamtbetr�ge einzubeziehen. Vielmehr m�sse jedes Vergabeverfahren f�r sich allein betrachtet werden; dies gebiete auch der Grundsatz der Transparenz.
Wie bereits erw�hnt, erfolgte der Ausschluss der Beschwerdef�hrerin nicht allein und nicht vornehmlich infolge der H�he der Installationspauschale. Die in ihrem Falle angestellte Vermutung, wonach darin artfremde Leistungen enthalten sein m�ssten, beruht vielmehr auf einer W�rdigung des Gesamtbildes der Offerte, namentlich dem Umstand, dass in den anderen Hauptpositionen "Oberbau (1)" und "Kunstbauten" unrealistisch tiefe Ans�tze veranschlagt wurden, welche es allenfalls durch eine �berh�hte Pauschale zu kompensieren gegolten haben k�nnte. Bereits in dieser Hinsicht liegt ein erheblicher sachlicher Unterschied gegen�ber der ber�cksichtigten Konkurrentin (wie auch allen �brigen Submittenten), welche in ihrer Offerte in diesen Positionen in beiden Losen unstreitig erheblich, z.T. gar um ein Mehrfaches h�here Preise veranschlagt hat. Hinzu kommt, dass die Zuschlagsempf�ngerin nur im Los 2 eine vergleichbar hohe Baustellenpauschale auswies, nicht dagegen im umfangm�ssig deutlich gewichtigeren (Haupt-)Los 1, wo sie mit Fr. 110'592.50 im Vergleich zur Beschwerdef�hrerin mit Fr. 292'650.-- in dieser Position zu einem deutlich geringeren Wert offerierte. Von einer sachlich nicht gerechtfertigten rechtsungleichen Behandlung oder einem Verstoss gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen kann somit nicht gesprochen werden.
Die Auftraggeberin hat die ausgeschriebenen Baumeisterarbeiten in den Ausschreibungsunterlagen in zwei - vergleichbare Arbeiten an unterschiedlichen Wegabschnitten betreffende - Lose unterteilt und sich darin vorbehalten, die Arbeiten losweise zu vergeben ("Eine losweise Vergebung ist m�glich."). Inwieweit sie in einer Konstellation, wo sich s�mtliche Offerenten um den Erhalt des Gesamtauftrages bem�hten, vergaberechtlich verpflichtet war, die Offerten f�r jedes Los - wie dies die Beschwerdef�hrerin verlangt - getrennt zu behandeln und differenziert zu vergeben, kann dahingestellt bleiben. Der Ausschluss der Beschwerdef�hrerin h�tte bez�glich Los 2 auch dann vor dem Willk�rverbot standgehalten, wenn dieser allein mit den erw�hnten Unstimmigkeiten bez�glich der Hauptpositionen "Oberbau (1)" und "Kunstbauten" begr�ndet worden w�re. Dass die erw�hnten M�ngel auch bei Offerten anderer Anbieter aufgetreten w�ren, wird von der Beschwerdef�hrerin nicht behauptet und ist auch nicht ersichtlich. Ist ihr Ausschluss hinsichtlich beider Lose somit verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, fehlt ihr ein rechtlich gesch�tztes Interesse an der Beantwortung der vergaberechtlichen Frage nach der Erforderlichkeit einer getrennten, losweisen Beurteilung der Offerten.
Entsprechend dem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der Beschwerdef�hrerin aufzuerlegen (Art. 65 f. BGG). Zudem hat sie die anwaltlich vertretene Beschwerdegegnerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entsch�digen (Art. 68 BGG).
Die Beschwerdef�hrerin hat die Beschwerdegegnerin Z.________ AG f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entsch�digen.

References: Art. 83
 Art. 113
 Art. 115
 Art. 106
 Art. 22
 BGE 
 Art. 22
 Art. 29
 Art. 8
 Art. 27