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Timestamp: 2017-12-13 11:18:29+00:00

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Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung - Aus der Forschung - Themen: Benjamin Werner
Der Niedergang der Goldenen Aktien
Wie der Europäische Gerichtshof die Unternehmenskontrolle liberalisiert
Die Vereinheitlichung der Unternehmenskontrollsysteme in der Europäischen Union ist bis heute an den gegensätzlichen Interessen der Mitgliedstaaten gescheitert. In seiner Rechtsprechung zu den „Goldenen Aktien“ hat der Europäische Gerichtshof inzwischen allerdings damit begonnen, eigenständig marktliberale Vorgaben zur Regulierung der Unternehmenskontrolle durchzusetzen. Benjamin Werner erklärt, warum dieser politisch brisante Integrationsfortschritt gegen den Willen der Mitgliedstaaten möglich war.
Der Begriff der Unternehmenskontrolle oder Corporate Governance bezeichnet jene gesetzlichen Regeln, die die formalen Machtverhältnisse in einem Unternehmen bestimmen. Sie legen fest, wer darüber entscheiden darf, welche Ziele ein Unternehmen auf welche Weise verfolgt. Die Ausgestaltung dieser Regeln ist von erheblicher politischer Bedeutung, da sie die Funktionsweise der zentralen Organisationen der Wirtschaft maßgeblich bestimmen und damit Einfluss auf Beschäftigung und Wohlstand haben. Die Unternehmenskontrolle ist also ein wichtiges Instrument, mit dem ein Land seine Wirtschaft reguliert.
In den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) haben sich historisch ganz unterschiedliche Systeme der Unternehmenskontrolle herausgebildet. So dominiert in Großbritannien etwa die Vorstellung, ein Unternehmen habe hauptsächlich den Interessen seiner Eigentümer zu folgen, was sich insbesondere in den weitreichenden Rechten für Aktionäre ausdrückt. Demgegenüber herrscht in den meisten kontinentaleuropäischen Ländern wie Deutschland, Frankreich oder Schweden ein Verständnis vor, wonach auch die Interessen weiterer Akteure bei der Unternehmensführung zu berücksichtigen sind. Hierzu zählen vor allem die Belange der Arbeitnehmer, aber auch die Interessen anderer „Stakeholder“, etwa die der kreditgebenden Banken oder die des Staates.
« Die Regeln zur Unternehmenskontrolle sind zentrale Regulierungsinstrumente für die nationale Wirtschaft. »
Diese Unterschiede haben bislang alle politischen Bemühungen vereitelt, einheitliche Vorgaben für diesen Politikbereich im europäischen Recht zu verankern. Zwar hat es seit Beginn des Integrationsprozesses immer wieder Versuche gegeben, sich auf gemeinsame Standards der Unternehmenskontrolle zu einigen, ein Konsens darüber konnte aber nie erzielt werden. Zu groß waren die Widerstände der Mitgliedstaaten gegen das Abweichen oder gar Aufgeben zentraler Merkmale ihrer Unternehmenskontrollsysteme. Wenn überhaupt europäische Regelungen auf diesem Gebiet verabschiedet werden konnten, dann berührten sie entweder keine wesentlichen Fragen oder aber blieben in den entscheidenden Punkten unverbindlich.
Statt ihre Kompetenzen im Bereich der Unternehmenskontrolle aufzugeben, setzen die Länder auf autonomieschonende Lösungen, die ihnen auch weiterhin die eigenständige Gestaltung ihrer Unternehmenskontrollsysteme garantierte. In seiner Rechtsprechung zu sogenannten Goldenen Aktien hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) inzwischen jedoch damit begonnen, diese Autonomie einzuschränken.
Die Rechtsprechung des EuGH zu Goldenen Aktien – ein Integrationsfortschritt …
Goldene Aktien sind Sonderrechte, die dem Staat wesentliche Kontrollbefugnisse in einzelnen Unternehmen garantieren. In den 1990er-Jahren griffen viele Mitgliedstaaten der EU auf dieses Instrument zurück, typischerweise um weiterhin Einfluss auf die Eigentümerstruktur oder zentrale Unternehmensentscheidungen ihrer privatisierten Staatsbetriebe auszuüben. In den 2000er-Jahren begann der EuGH jedoch, Goldene Aktien zu Verstößen gegen die europäische Kapitalverkehrsfreiheit zu erklären (Abb. 1). Dies betraf auch das 1960 erlassene deutsche VW-Gesetz, das Gesetz über die Überführung der Anteilsrechte an der Volkswagenwerk Gesellschaft mbH in die private Hand. Dieses Gesetz räumt dem Land Niedersachsen ein Vetorecht in allen wichtigen Entscheidungen ein.
Abb. 1: Die Urteile des Europäischen Gerichtshofs zu Goldenen Aktien in den Jahren 2000 bis 2007
Zugleich festigte der Gerichtshof im Zuge dieser Rechtsprechung eine bemerkenswert weitreichende Interpretation der Kapitalverkehrsfreiheit: Alle nationalen Bestimmungen, die den Erwerb von Aktien potenziell weniger attraktiv machen könnten, sind fortan als Beschränkung des freien Kapitalverkehrs zu werten und bedürfen der Rechtfertigung durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses. Als attraktivitätsmindernd stufte der EuGH insbesondere solche Regelungen ein, die die Kontrollbefugnisse von Aktionären im Unternehmen beschneiden. Hierdurch könnten, so die Richter, Anleger von einer Unternehmensbeteiligung abgehalten werden. Rechtsexperten haben darauf hingewiesen, dass sich auf Grundlage dieser Rechtsprechung zukünftig noch viele weitere nationale Regelungen, die in irgendeiner Weise die Kontrollrechte von Aktionären beschneiden, als europarechtswidrig einstufen ließen. Prominentestes Beispiel des davon betroffenen nationalen Rechts könnten demnach etwa all jene Vorgaben sein, die – wie die deutsche Aufsichtsratsmitbestimmung – den Arbeitnehmern Einfluss auf die Unternehmensverwaltung einräumen.
« Goldene Aktien widersprechen der Interpretation der Kapitalverkehrsfreiheit durch den EuGH. »
Mit seiner Rechtsprechung zu Goldenen Aktien verankerte der EuGH folglich spezifische Vorgaben, die die Mitgliedstaaten in Zukunft bei der Ausgestaltung ihrer Unternehmenskontrollsysteme zu berücksichtigen haben. Er begrenzte das Recht der Mitgliedstaaten, die Macht der Eigentümer in den Unternehmen auf nationaler Ebene einzuschränken. Damit hatte der EuGH erreicht, was politisch bislang weder gewollt noch durchsetzbar war: eine Integrationsvertiefung im Bereich der Unternehmenskontrolle auf marktliberalem Nenner.
… und seine Determinanten
Angesichts der politischen Bedeutung der Unternehmenskontrolle und des Umstands, dass die Mitgliedstaaten hier vehement ihre nationale Gestaltungshoheit verteidigt haben, stellt sich die Frage, weshalb der EuGH in der Lage war, solch eine Integrationsvertiefung herbeizuführen. Warum ließen sich die Mitgliedstaaten das gefallen?
Der wohl wichtigste Grund hierfür ist, dass durch den EuGH eigenmächtig herbeigeführte Integrationsfortschritte kaum korrigiert werden können. Denn die institutionellen Hürden hierfür sind nur schwer zu überwinden. Geht es um europäische Richtlinien, bedarf die Korrektur einer entsprechenden Initiative der Europäischen Kommission, die wiederum von einer qualifizierten Mehrheit im Ministerrat sowie einer absoluten Mehrheit im Europäischen Parlament unterstützt werden muss. Bei Urteilen, die – wie im Fall der Goldenen Aktien – Vertragsbestimmungen betreffen, sind die Hürden sogar noch höher, da ein korrigierender Eingriff hier nur durch eine Vertragsänderung erfolgen kann. Diese muss einstimmig von allen Regierungen angenommen und zudem in allen Mitgliedstaaten per Parlamentsbeschluss, in einigen Fällen sogar per Volksabstimmung, ratifiziert werden. Solange also auch nur ein Mitgliedstaat ein pro-integratives Urteil als nützlich betrachtet, sinken die Chancen auf eine Korrektur der Rechtsprechung.
« Integrationsfortschritte, die der EuGH eigenmächtig herbeiführt, können kaum korrigiert werden. »
Diese geringen Aussichten auf Erfolg dürften sicherlich erheblich dazu beigetragen haben, dass die Mitgliedstaaten die Rechtsprechung zu Goldenen Aktien bislang nicht korrigiert haben. In Anbetracht der politischen Bedeutung der Unternehmenskontrolle wäre allerdings zu erwarten, dass sie zumindest versuchen würden, diese hohen Hürden zu nehmen. Doch interessanterweise haben die Mitgliedstaaten diese Option bislang nicht einmal in Erwägung gezogen. Die vom EuGH erzielte Integrationsvertiefung muss also auf weiteren Faktoren beruhen; dazu gehören:
Unsicherheit. Der EuGH entwickelte seine weitreichende Interpretation der Kapitalverkehrsfreiheit nicht auf einen Schlag, sondern erst nach und nach. Dieses schleichendkumulative Vorgehen des EuGH erschwerte es den Mitgliedstaaten, nach einem einzelnen Urteil das genaue Ausmaß ihres Autonomieverlustes einzuschätzen. Für die Mitgliedstaaten war immer nur klar, was ein Urteil für den konkret betroffenen Sachverhalt bedeutete. Welche weiteren Konsequenzen sich aus diesem Urteil ergeben könnten, blieb dagegen ungewiss. So ließ sich etwa nach den ersten Urteilen zu Goldenen Aktien nicht eindeutig feststellen, ob davon auch das deutsche VW-Gesetz betroffen sein könnte. Und bis heute ist unklar, wie sich diese Rechtsprechung auf Unternehmenskontrollregelungen jenseits der Goldenen Aktien auswirken wird.
Zugeständnisse. Der EuGH machte den Mitgliedstaaten spezielle Konzessionen. Ein Beispiel hierfür ist das Urteil gegen Belgien – der einzige Fall, in dem der EuGH eine Goldene Aktie nicht verbot. Die Richter begründeten diese Entscheidung mit dem Argument, dass zwar auch die belgische Regelung gegen den freien Kapitalverkehr verstoße, es hier aber eine Reihe von zulässigen Gründen gebe, die diesen Verstoß rechtfertigten. Damit hielt der EuGH seine Beschneidung der mitgliedstaatlichen Autonomie im Bereich der Unternehmenskontrolle im Grundsatz aufrecht. Zugleich signalisierte er den Mitgliedstaaten aber, dass es durchaus noch Möglichkeiten gibt, nationale Interessen zu verteidigen.
Kreative Urteilsbefolgung. Den Mitgliedstaaten verblieb nach ihrer Verurteilung noch Spielraum, um ihre unmittelbar betroffenen Interessen zu wahren. Beispielhaft hierfür ist etwa der VW-Gesetz-Fall: Nach dem Urteil schaffte Deutschland das Gesetz nämlich nicht einfach ab, sondern passte es lediglich schonend an. Dadurch gelang es, wesentliche Elemente der bisherigen Kontrollstruktur im Volkswagen-Konzern zu erhalten.
Dass die Mitgliedstaaten gegen die integrationsvertiefende Rechtsprechung des EuGH nicht vehementer Widerstand leisteten, ist also nicht allein den geringen Erfolgsaussichten politischer Korrekturversuche geschuldet. Sie schritten vielmehr deshalb nicht ein, weil aus ihrer Sicht der Schaden nicht groß genug beziehungsweise kontrollierbar erschien. Damit bleibt die vom EuGH geschaffene Rechtsprechung aber in Kraft und die Bedrohung für alle nationalen Bestimmungen, die die Entfaltung des Aktionärswillens beschränken, bestehen.
Integration gewonnen – Akzeptanz verloren?
Der hier geschilderte Vorgang zeigt: Der Fortgang der europäischen Integration wird nicht allein durch politische Übereinkünfte mit parlamentarischer Beteiligung bestimmt. Auch der EuGH ist ein wichtiger „Motor der Integration“. Diese Form der Integration ist allerdings nicht unproblematisch. Werden nämlich Integrationsfortschritte, die zudem mit bedeutenden, nicht konsensfähigen Grundsatzentscheidungen einhergehen, in politisch sensiblen Politikfeldern wie der Unternehmenskontrolle vom EuGH eigenmächtig durchgesetzt, dann könnte dies als undemokratisch und illegitim betrachtet werden. Es besteht daher die Gefahr, dass der EuGH mit seinem integrationspolitischen Aktivismus Europa-Kritikern weitere Argumente liefert.
Benjamin Werner ist seit 2008 wissenschaftlicher Mitarbeiter am MPIfG. Er studierte Politikwissenschaft, Wirtschaftswissenschaften, Rechtswissenschaft, Soziologie und Sozialpsychologie in Frankfurt und Lyon und wurde 2012 an der Universität zu Köln promoviert.
Forschungsinteressen: Staatstheorie; politische Ökonomie; Liberalisierungspolitik; europäische Integration.
Carsten Gerner-Beuerle: Shareholders Between the Market and the State: The VW Law and Other Interventions in the Market Economy. In: Common Market Law Review 49(1), 97–144 (2012).
Stefan Grundmann und Florian Möslein: Die Goldene Aktie: Staatskontrollrechte in Europarecht und wirtschaftspolitischer Bewertung. In: Zeitschrift für Unternehmens- und Gesellschaftsrecht 32(3), 317–366 (2003).
Fritz W. Scharpf: Legitimität im europäischen Mehrebenensystem. In: Leviathan 37, 244–280 (2009).
Benjamin Werner: Der Niedergang der Goldenen Aktien: Wie der Europäische Gerichtshof die Unternehmenskontrolle liberalisiert. In: MPIfG Jahrbuch 2013-2014. Köln: Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, 2013, 31-36.

References: EuGH 
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