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Timestamp: 2020-04-05 16:54:40+00:00

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Los autores analizan el Decreto de Urgencia N° 14-2020, que permite la Negociación Colectiva en el Sector Público; describen la nueva regulación de este derecho; y, finalmente, incluyen una crítica respecto a la forma y fondo de la norma.
Jesús Miguel Chanamé, Director Ejecutivo del Grupo de Estudios de la Organización Social y el Empleo (GEOSE) e Investigador de AELE: Análisis Laboral; y Oriana Cerna La Torre, Estudiante de la Facultad de Derecho en la PUCP y miembro ordinario de GEOSE.
Para comprender la actual regulación es necesario recapitular, ¿cuál ha sido el devenir de las propuestas legislativas sobre el reconocimiento del derecho a la Negociación Colectiva en el Sector Público (en adelante, NCSP)?
a. Pronunciamiento del Tribunal Constitucional
El caso de la Ley del Presupuesto Público (Pleno Jurisdiccional basado en los Expedientes Nº 3-2013-PI/TC, 4-2013-PI/ FC y 23-2013-PUTC) observó que las leyes de presupuesto público limitaba el derecho de los servidores públicos a participar de la negociación colectiva, específicamente, por medio de la prohibición de no poder negociar aumentos remunerativos. Así, se exigió al Poder Legislativo formular una norma que regule dicho derecho. En este contexto es que 5 años después de la declaración de inconstitucionalidad se formularon proyectos de ley.
b. Autógrafa y Proyecto del Legislativo
Como sabemos, el Congreso de la República remitió al Presidente la autógrafa sobre el derecho a la NCSP. Sin embargo, esta propuesta fue devuelta al legislativo con una serie de observaciones. Paralelamente, el Poder Ejecutivo remitió un proyecto sobre la misma materia, con disposiciones distintas.
Ambas propuestas normativas quedaron entre los demás proyectos de ley que se detuvieron ante el cierre del Congreso.
El Decreto de Urgencia N° 14-2020 (en adelante D.U.) bajo comentario fue publicado el 23 de enero de 2020, y tiene por objeto “emitir disposiciones generales para regular la negociación colectiva en el Sector Público”. En el siguiente apartado se presentará las principales disposiciones sobre la materia.
II. Proceso de Negociación
a. Niveles de Negociación
La norma ha establecido 3 niveles de negociación en los cuales se realizará la negociación colectiva, en el cuadro a continuación, se muestran los actores que participan en cada nivel, los aspectos negociables, la legitimidad de cada actor en su nivel correspondiente; así como algunas observaciones adicionales que la norma dispone.
Nivel Actores Se negocia Observaciones Legitimidad
Negociación centralizada Comisión Ad Hoc del Poder Ejecutivo (conforme al reglamento) Condiciones económicas y de productividad. Límites se regulan en el Reglamento. Las condiciones no económicas en este nivel se negocian a nivel descentralizado, con la comisión Ad Hoc de cada entidad del Sector Público Participa la organización sindical o las organizaciones sindicales de las/os servidoras/es públicas/os agrupadas que tengan mayor representatividad de manera conjunta
Representantes designados (mayoría representativa) de los Dec. Leg. N° 276, 728 y 1057.
Negociación centralizada especial Comisión Ad Hoc del Poder Ejecutivo (conforme al reglamento) Condiciones económicas y no económicas, y de productividad. Se establecerán Mesas Especiales (establecidas en el Reglamento). Los beneficios son para todos los/as servidoras/es comprendidos en el mismo. Para el Sector Educación, corresponde la negociación a la organización sindical más representativa
Sector Salud y Educación Para el Sector Salud, corresponde la negociación a la organización sindical o las organizaciones sindicales que afilien a la mayoría absoluta
Negociación descentralizada Comisión Ad Hoc del Poder Ejecutivo (conforme al reglamento emitido el día 29 de febrero del presente año) Condiciones económicas y no económicas, y de productividad. Podrán negociar organizaciones minoritarias. Corresponde la negociación colectiva a la organización u organizaciones sindicales mayoritarias. Efectos son para la totalidad de las/os servidoras/es públicas/os de la entidad o de las/os de trabajadoras/es de la empresa pública, según corresponda.
Representantes designados/as por la organización sindical de servidores/as.
En cuanto a las reglas generales, la norma nos establece una serie de pasos consecutivos. Mediante el siguiente esquema se señalan los pasos a ser cumplidos.
Nota: Los convenios colectivos de las empresas públicas y de ESSALUD solo entrarán en vigencia una vez aprobados por el Directorio.
c. Informe económico Financiero a cargo del MEF
El Ministerio de Economía y Finanzas tiene como “obligación” emitir un Informe Económico Financiero (en adelante IEF) el cual contendrá:
La valorización del pliego de reclamos.
Situación económica, financiera y fiscal del Sector Público.
Situación económica, financiera y disponibilidad presupuestaria, su proyección y la gestión fiscal de los recursos humanos de la entidad y empresa pública.
El máximo negociable (de acuerdo al Reglamento, el cual establecerá las fuentes de financiamiento aplicables a la disponibilidad presupuestaria).
Por otro lado, se deberá tener en cuenta situaciones excepcionales para el IEF:
Si el año previo a que se realice la negociación colectiva, los ingresos del gobierno general, como porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI), caen en más de 2.0 puntos del PBI respecto al año previo, según las estadísticas oficiales públicas.
Publicación de una ley que disponga la aplicación de las cláusulas de excepción, en el marco de lo establecido en el Dec. Leg. N° 1276, aprobación del Marco de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal del Sector Público No Financiero.
Este supuesto se aplica únicamente para el año que se publica dicha ley.
Desastres naturales y antrópicos de gran magnitud que amerite la priorización del uso de recursos en la atención de los mismos.
Es necesario prestar atención a lo que disponga el reglamento respecto al plazo máximo para la emisión de este informe, así como el contenido y la posibilidad de ser cotejado, comparado o cuestionado.
En cuanto el arbitraje, el D.U. creó el Registro Nacional de Árbitros de Negociaciones Colectivas (RNANC) para entidades y empresas del Sector Público.
El procedimiento se rige en cuatro reglas:
Solo será aplicable el arbitraje laboral a nivel descentralizado, conformado por un tribunal de 3 miembros, quieres serán escogidos desde el RNANC.
Cada parte elegirá un árbitro y estos elegirán al presidente del tribunal arbitral. Para los casos en los que el arbitraje estén en trámite, SERVIR designará a los árbitros si es que las partes no están de acuerdo en la elección del presidente del tribunal o que éste no se haya instalado. En el caso de los arbitrajes venideros, cuando no haya acuerdo en la elección del presidente, SERVIR lo designará por sorteo entre aquellos registrados en el RNANC.
En caso de incumplimiento de lo establecido en el IEF, el árbitro será sancionado a cargo de SERVIR, excluido del RNANC; asimismo, no podrá ser designado en nuevos arbitrajes de índole laboral y será excluido de aquellos en los que haya sido designado.
El presidente de la PCM y la ministra del MINJUS definirán las reglas para la elección de árbitros, para su inclusión en el Registro; además, establecerán las causales de exclusión, medidas correctivas y cautelares aplicables al procedimiento sancionador.
III. Cuestionamientos: entre la Forma y el Fondo
1. Problema de forma: derechos fundamentales regulados a través de un decreto de urgencia
Si bien ningún derecho fundamental es absoluto y permite restricciones, nuestro ordenamiento no permite limitaciones autoritativas o afectaciones a su núcleo duro. Una adecuada regulación de derechos (realizar una limitación permitida) debe ejercerse a través de los canales democráticos jurídicos, como es la producción de leyes en el Congreso. Así, la norma a ser emitida, debe tener un fin lícito y proporcional; además, debe haberse verificado que no existen vías alternativas menos lesivas.
Específicamente en el caso en concreto el D.U., ¿esta norma es el mecanismo jurídico adecuado? si la respuesta es negativa, cabría cuestionarse si el gobierno desconoce herramientas que aseguran por lo menos una discusión igualitaria para la producción de normas que limitan el ejercicio de derechos.
Un decreto de urgencia, como su nombre lo dice, es coyuntural y “urgente”; además, tiene rango de ley como medida extraordinaria, según el interés nacional y es parte de la facultad legislativa del Ejecutivo. Frente a esto, es cuestionable que, a través de este D.U., se haya excluido la oportunidad de diálogo abierto sobre el tema, el cual regula precisamente el contenido de un derecho fundamental, el de libertad sindical y así el de negociación colectiva.
En efecto, los derechos fundamentales no tendrían ser regulados de esta forma, sino a través de una ley. Esto se sustenta en la deliberación democrática que supone la institución del Congreso, pues la legislación en este caso tiene como objetivo limitar el ejercicio de los derechos. En ese sentido, es cuestionable que el contenido del D.U. no haya transitado por un proceso en una institución en donde se permita el diálogo de distintos sectores de la sociedad.
Uno de los fines de un Estado Constitucional de Derechos es la intervención del Estado a través de mecanismos democráticos que fomenten el diálogo y la igualdad. Sin embargo, la emisión de este D.U. desconoce herramientas que aseguran por lo menos una discusión igualitaria.
2. Problemas de fondo: inconstitucionalidad por vulneración a la libertad sindical
En principio, a fin de identificar la problemática que conlleva el D.U., debemos tener en cuenta la naturaleza de la libertad sindical –y la protección del Estado frente a esta- principal derecho fundamental vulnerado a través de la afectación a la negociación colectiva.
La libertad sindical, derecho fundamental de todo individuo -no necesariamente trabajador-, es conformado por tres derechos: el derecho a la sindicalización, la negociación colectiva y finalmente, la huelga. En efecto, este derecho se encuentra desarrollado en el artículo 28° de la Constitución[1].
Asimismo, la libertad sindical también es reconocida como un derecho humano por los siguientes dispositivos normativos, que a su vez son parte del bloque de constitucionalidad y deben ser respetados por el Estado, y así lo establece la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos[2], el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[3] y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[4]
Finalmente, el Estado, como agente protector y garante de derechos fundamentales, no puede limitar el ejercicio de derechos constitucionales -entre estos el derecho a la negociación colectiva- y así lo señala la Constitución en su artículo 23°[5]. Por el contrario, debe emplear mecanismos que fomenten la negociación colectiva y brinde protección al producto de esta, es decir, el convenio colectivo.
Considerando esto, es oportuno describir los principales problemas que se presentan en la aplicación de este D.U. en vulneración a la libertad sindical y a la negociación colectiva para trabajadores del sector público:
IV. Vulneración a la libertad sindical y así a la Negociación colectiva
Designación y sanción de árbitros por SERVIR[6]
Según el DU, si la negociación colectiva se encuentra en camino al arbitraje, la lista de árbitros queda derogada hasta que tenga aprobación por SERVIR según sus criterios; en efecto, las disposiciones transitorias sostienen que; “en tanto se implemente el Registro al que se refiere el numeral 7.1 del artículo 7, las partes pueden designar como árbitros a profesionales de reconocido prestigio autorizados por SERVIR.”
De esta manera, los árbitros que ya hayan podido ser designados en base al derecho de negociación colectiva de los trabajadores –y evidentemente, su libre elección de designación- quedan impedidos de proceder hasta que exista una autorización por la citada Institución. Así, la aprobación de los árbitros que ya habían sido designados por las partes depende de lo que SERVIR considera, un criterio de “prestigio reconocido” de estos. Sin duda esto no parece ser una referencia objetiva, teniendo en cuenta que el árbitro puede ser excluido por no corresponder con este difuso criterio.
Asimismo, según la segunda disposición final y transitoria, SERVIR es habilitado a nombrar al presidente del tribunal arbitral de los arbitrajes en trámite, si es que no se ha designado uno, o si es que no se ha instalado el tribunal. Esto supone también una intervención autoritaria a la voluntad de las partes y la autonomía de elección de estas, generando incertidumbre debido a este nuevo “criterio de elección” de los árbitros que mencionamos líneas arriba. A su vez, la designación del tribunal arbitral será realizada según la lista de árbitros del Registro Nacional de Árbitros de Negociaciones Colectivas que los habilita a ser árbitros y a emitir laudos.
Observamos así una dependencia total de las partes y así del arbitraje, a lo que sea designado por SERVIR con respecto a los árbitros. Esto no representa una fomentación de la negociación colectiva, deber el Estado, teniendo en cuenta asimismo, la baja afiliación sindical de los trabajadores del Estado[7], sino por el contrario una traba a la voluntad de elección de las partes.
Es importante señalar que, sobre la elección del presidente del tribunal arbitral, el Decreto de Urgencia 014-2020 hace una distinción sobre la designación de este según el arbitraje sea futuro o se encuentre en trámite; para el primer caso, SERVIR lo designa por sorteo, y para el segundo caso, solo menciona que lo designa, sin especificar el modo.
Adicionalmente, consolidando esta idea, el artículo 7.3, señala que, si es que el árbitro incumple con el contenido del IEF elaborado por el MEF, este será excluido del Registro Nacional de Árbitros de Negociaciones Colectivas para entidades y empresas del Sector Público. Luego, el árbitro sancionado sería excluido de otros arbitrajes de índole laboral y se lo excluye de los arbitrajes en los que haya sido designado.
El Informe Económico Financiero cobra protagonismo en la negociación colectiva. Este, elaborado solo bajo criterios económicos por el Ministerio de Economía y Finanzas puede intervenir a tal manera en los procesos negociales que, si es que el árbitro designado no satisface lo establecido por el Informe, puede ser excluido de todo arbitraje. Sin duda, una sanción desproporcional.
2. Limitación de presentación de pliego de reclamos
Existe también una intervención en la organización del Sindicato, pues se limita la cantidad de pliegos de reclamos que se pueden presentar. Según los incisos 5.1 y 5.2 del artículo 5°: Los trabajadores solo pueden presentar un solo pliego de reclamos y según lo establecido en el Reglamento del DU. Los pliegos además, se presentan solo cada dos años y no pueden presentarse en el año anterior a elecciones.
Asimismo, solo pueden presentar el pliego de reclamos aquellas organizaciones sindicales que no tengan o no hayan iniciado alguna negociación colectiva que incluya condiciones económicas durante el 2016, 2017, 2018 y 2019. A efectos prácticos, ninguna.
Estas disposiciones afectan directamente el derecho sindical de los trabajadores a tener iniciativas que correspondan a sus necesidades en la negociación colectiva. El fin de esta, es precisamente establecer un medio de negociación entre el trabajador y el empleador, no debiendo presentarse algún obstáculo desproporcional a la presentación de reclamos, y, en consecuencia, de pliegos. Como mencionamos, el Estado en lugar de fomentar un libre desarrollo de este mecanismo de solución, interviene autoritativamente limitando el número de presentación de pliegos, el momento en que estos pueden ser presentados, y designando a su vez cuáles organizaciones sindicales pueden presentarlos.
3. Vulneración al carácter de cosa juzgada del laudo
Si es que los convenios colectivos o laudos arbitrales anteriores a la vigencia del D.U. afectan el presupuesto de la entidad del Sector Público, estos deben pasar por una revisión del Ministerio de Economía y Finanzas, según el IEF, desconociendo la autonomía de los árbitros y la negociación colectiva. Según las disposiciones complementarias transitorias, se podría realizar una revisión del convenio colectivo o laudo arbitral a fin de que el mismo se inaplique parcial o totalmente
Es decir, a pesar de que un convenio colectivo o laudo arbitral, ambos vinculantes y con efectos jurídicos a partir de su emisión, pueden ser afectados en su contenido por la emisión de esta norma. El arduo proceso de negociación colectiva, y el convenio colectivo como producto, o por otro lado, el arbitraje y el laudo arbitral como producto, se ven afectados al ser revisados posteriormente y ser incluso inaplicados. El árbitro entonces a pesar de tener la capacidad jurisdiccional de resolver un asunto de derecho entre las partes y emitir un laudo con carácter de cosa juzgada, puede verse afectado por una “revisión” en el contenido de su decisión y afectar su independencia.
4. Intervención en el contenido de los productos negociales
El dictamen arbitral, no pasa por una revisión del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, sino por el Ministerio de Economía y Finanzas, y así, por un Informe Económico elaborado por esta entidad. Es según esta revisión, que el producto negocial, es decir, el convenio colectivo o laudo arbitral, se ve además limitado por lo siguiente; según el inciso 5.4 del artículo 5°, la vigencia mínima es de dos años y este producto no puede tener un carácter acumulativo; según el inciso 6.4 del artículo 6°, si el convenio colectivo o el laudo arbitral contraviene lo establecido por el IEF esto configura su nulidad.
El Estado es responsable de garantizar la no intervención excesiva en el convenio colectivo para que así tenga efectos plenos según lo decidido por las partes. Sin embargo, a través de la disposición de vigencia mínima de dos años y la prohibición de carácter acumulativo, se vulnera lo decidido por los trabajadores, aquellos que finalmente serán los afectados. Estas reglas sin duda significan una intervención en el contenido del laudo o arbitral o el convenio colectivo llevado a cabo y las hallamos desproporcionales, en tanto no se sustenta la razón de estos límites, considerando que el Estado interviene de manera excepcional y motivada tanto en la negociación, como en el producto de esta, el convenio colectivo, y lo mismo con el arbitraje.
5. Posibilidad de paralización de la ejecución del laudo
Finalmente, es según la disposición transitoria segunda, que el contenido del DU se aplica a las negociaciones colectivas y arbitrajes en proceso. Así, el laudo puede ser dejado sin efecto si es que no aprobado luego de la evaluación del MEF. Sino están financiados, el laudo puede quedar paralizado y se da así una clara vulneración al principio de parcialidad, la cual indica que la autoridad de trabajo debe intervenir en la menor medida posible.
V. Vulneración de los Convenios 151 y 154 de la OIT
Si bien para trabajadores del sector privado, el Consejo Nacional de Trabajo se presenta como una vía óptima de deliberación sobre derechos laborales, con participación de los trabajadores, no existe en evidencia, tal institución o espacio de diálogo para los trabajadores del Estado.
Esta situación permanente a la fecha vulnera el artículo 7° del Convenio 154 -Convenio sobre la negociación colectiva [8]. Este sostiene que las medidas que sean adoptadas por las autoridades públicas deben ser dialogadas y consultadas previamente con los trabajadores. En este caso, los trabajadores del Estado no cuentan en la actualidad con un espacio de deliberación sobre las medidas laborales que puedan eventualmente afectarlos, como, por ejemplo, el Decreto de Urgencia objeto de este texto.
Asimismo, encontramos la afectación también a otro dispositivo normativo internacional, el Convenio 151 OIT sobre las relaciones de trabajo en la administración pública. Según su artículo 8[9], la solución de conflictos sobre condiciones de empleo debe realizarse a través de procedimientos independientes e imparciales, tal como el arbitraje. Así, consideramos que la intervención excesiva e infundada que plantea el DU a través de la posibilidad de designación de árbitros, la supeditación de convenios colectivos y laudos a un Informe Económico bajo sanción de nulidad, entre otras medidas, genera desconfianza en los trabajadores y ataca directamente la independencia de la negociación colectiva y el arbitraje.
A pesar de que el Perú no ha ratificado el Convenio 154 -sí el Convenio 151-, según la Constitución de la OIT, y una aplicación en clave de garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos, al igual que otros Convenios, estos deben ser empleados como directrices. Según “El Alcance de la Negociación Colectiva en la Administración Pública” texto gestionado por la OIT, y también el Tribunal Constitucional, el alcance del derecho de negociación colectiva en la administración pública es sumamente amplio:
“En efecto, la Constitución de la OIT –la parte XIII del Tratado de Versalles (1919) – reconoce en su Preámbulo el principio de libertad sindical y la Declaración de Filadelfia (1944) establece la obligación solemne del organismo internacional de fomentar el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva entre los Estados Miembros. Asimismo, los órganos de control han expresado reiteradamente que el derecho de negociación colectiva forma parte del principio de libertad sindical. Esto explica por qué la Declaración de 1998 recuerda “que al incorporarse libremente a la OIT, todos los Miembros han aceptado los principios y derechos enunciados en su Constitución y en la Declaración de Fhayan ratificado los convenios aludidos, tienen un compromiso que se deriva de una mera piladelfia, y se han comprometido a esforzarse por lograr los objetivos generales de la Organización en toda la medida de sus posibilidades y atendiendo a sus condiciones específicas”. Además, la propia Declaración de 1998 declara: “que todos los Miembros, aun cuando no ertenencia a la Organización de respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con su Constitución, los principios relativos a los derechos fundamentales que son objetos de esos convenios”.
De esta manera, el Estado, mediante el D.U. está incumpliendo disposiciones que presuponen un compromiso expreso para proteger derechos constitucionales de los trabajadores del sector público.
VI. ¿Qué hacer para contrarrestar la aplicación del DU N° 014-2020?
La vía adecuada es a través de la interposición de una acción de inconstitucionalidad.
Este mecanismo, según el inciso 4 del artículo 200° de la Constitución Política del Perú, es una herramienta jurídica de garantía constitucional que procede contra normas con rango de ley -entre ellas, el decreto de urgencia- al contravenir la Constitución en la forma o fondo. En ese sentido, puede ser interpuesta por el Presidente de la República, el fiscal de la Nación, el defensor del Pueblo, el 25% del número legal de congresistas, 5000 ciudadanos con firmas comprobadas por el JNE, los presidentes de región y los colegios profesionales en materias de su especialidad.
En este contexto, los trabajadores afectados por el DU pueden interponer la acción de inconstitucionalidad a través de 5000 firmas, en calidad de ciudadanos. Asimismo, es conveniente la difusión de los efectos negativos de esta norma y el respaldo de otros actores de la sociedad civil, en paralelo a la acción.
Fuente de imagen: Nelson Larrañaga
[1] “Artículo 28º
Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución pacífica de los conflictos laborales. La convención colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado. 3. Regula el derecho de huelga para que se ejerza en armonía con el interés social. Señala sus excepciones y limitaciones”.
[2] “Artículo 16. Libertad de Asociación
[3]Artículo 22.
[4] “Artículo 8
[5] “Artículo 23.-
[6] Solo 15,6% de tasa de afiliación sindical en el sector público. Fuente: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Planilla Electrónica. Elaboración: SERVIR-GPGSC
[7] Solo 15,6% de tasa de afiliación sindical en el sector público. Fuente: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Planilla Electrónica. Elaboración: SERVIR-GPGSC
[8] “Artículo 7
[9] “Artículo 8: La solución de los conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados”.
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References: artículo 28
 artículo 23
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 6
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 200