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Timestamp: 2019-05-23 09:44:35+00:00

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﻿ SENTENCIA T-657 DE AGOSTO 10 DE 2006
SENTENCIA T-657 DE 10 DE AGOSTO DE 2006
CONTENIDO:CAPACIDAD PARA SER PARTE EN UN PROCESO JUDICIAL DE ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS. LA LEY DETERMINA LA CAPACIDAD. PROCESO EJECUTIVO DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATO DE TRABAJO, CAPACIDAD DE LAS PARTES, EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA, MANDAMIENTO DE PAGO, PROCESO EJECUTIVO LABORAL, PROCESO EJECUTIVO DE CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:419 DE NOVIEMBRE DE 2006, PG.2061
Sentencia T-657 de agosto 10 de 2006
Sentencia T-657 de 2006
Ref.: T-1250488
Peticionario: Sandra Liliana Aragón Meneses
Accionado: Tribunal Superior de Ibagué, Sala Laboral
Bogotá D.C., diez de agosto de dos mil seis
En la revisión del fallo de tutela adoptado por la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, el diez (10) de noviembre de 2005.
1. La señora Sandra Liliana Aragón Meneses presentó demanda ordinaria laboral contra la asamblea departamental del Tolima el 21 junio de 1999 con el fin de que se declarara que entre la accionante y el ente demandado existió un contrato laboral, y no de prestación de servicios, y en consecuencia se le condenara al pago de auxilio de cesantías, vacaciones, prima de servicios, auxilio de transporte, sanción moratoria y costas procesales.
2. El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué, mediante Sentencia del 7 de marzo de 2002, accedió a las pretensiones de la señora Sandra Liliana Aragón Meneses, no interponiéndose recurso alguno por parte de la asamblea departamental del Tolima.
3. Ante el incumplimiento de la entidad referida, la señora Aragón Meneses procedió a iniciar la ejecución de las sumas objeto de la condena, ante el mismo Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué.
4. El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué profirió mandamiento de pago a favor de la accionante y en contra de la asamblea departamental del Tolima, mediante auto del 19 de noviembre de 2002.
5. El mandamiento de pago fue notificado al demandado, quien por intermedio de apoderado judicial, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación ante el superior.
6. Mediante auto del 6 de febrero de 2003, el Juzgado Cuarto Laboral confirmó el mandamiento de pago proferido, concediendo el recurso de apelación.
7. Afirma la accionante que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, Sala Laboral, mediante auto de fecha 27 de mayo de 2004, magistrado ponente Dr. José Antonio Almanza, desató el recurso de apelación y procedió a revocar el mandamiento de pago, argumentado que la asamblea departamental del Tolima no contaba con personería jurídica para ser parte en el proceso ordinario.
8. En opinión de la señora Aragón Meneses, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, Sala Laboral, magistrado ponente, Dr. José Antonio Almanza, incurrió en una vía de hecho, al dejar sin efecto el mandamiento de pago. En efecto, para la accionante, el tribunal no podía hacer consideración alguna de la sentencia objeto de la ejecución toda vez que este se encontraba debidamente ejecutoria y había hecho tránsito a cosa juzgada.
9. Así mismo, considera que se presentó una violación directa y evidente del artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, que establece que en los procesos ejecutivos en los cuales se persiga el cumplimiento de una providencia judicial, solo procede la excepción de pago o la de prescripción de la acción. En este sentido, no era posible revocar el mandamiento de pago con un argumento que debió ser debatido en el trámite del proceso ordinario.
10. En consecuencia, la señora Aragón Meneses solicita dejar sin efecto el auto proferido por el Tribunal Superior de Ibagué, Sala Laboral, y se ordene seguir adelante con la ejecución contra la asamblea departamental del Tolima.
B. Contestación del despacho accionado
Mediante auto del 2 de noviembre de 2005, la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, magistrado ponente Gustavo José Gnecco Mendoza, admitió la tutela interpuesta por la señora Sandra Liliana Aragón Meneses, ordenando notificar a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué. Sin embargo, el despacho demandado no hizo pronunciamiento alguno.
Así mismo, la Corte Suprema de Justicia vinculó a la asamblea departamental del Tolima y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué.
La asamblea departamental consideró que la acción de tutela no era el mecanismo idóneo para lograr el pago de acreencias laborales. El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué no hizo pronunciamiento alguno.
Ante la ausencia en el expediente de tutela, del auto proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, Sala Laboral, el 27 de mayo de 2004, magistrado ponente Dr. José Antonio Almanza, mediante el cual se revocó el mandamiento de pago, esta corporación consideró necesario solicitar copia del expediente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, Sala Laboral. El cual fue remitido dentro la oportunidad correspondiente.
La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, consideró que el juez de tutela carece de facultades para intervenir en asuntos de competencia exclusiva de otros funcionarios judiciales. En este sentido, resulta improcedente la acción de tutela contra una providencia, por virtud de los principios constitucionales de cosa juzgada, separación de jurisdicciones y autonomía judicial.
1. Demanda laboral ordinaria presentada por la señora Sandra Liliana Aragón Meneses contra la asamblea departamental del Tolima del 21 de julio de 1999.
2. Contestación de la demanda ordinaria laboral suscrita por la apoderada de la asamblea departamental del Tolima, doctora Edna Patricia Rangel Barragán.
3. Sentencia proferida dentro del proceso ordinario laboral por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué, el 7 de marzo de 2002.
4. Solicitud de copias auténticas por parte de la señora Sandra Liliana Aragón Meneses al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué.
5. Solicitud presentada por la señora Sandra Liliana Aragón Meneses, el 24 septiembre de 2004, al presidente de la asamblea departamental del Tolima con el fin de solicitar el cumplimiento de la Sentencia del 7 de marzo de 2002.
6. Mandamiento de pago proferido por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué del 19 de noviembre de 2002, proferido dentro del proceso ejecutivo iniciado por la señora Sandra Liliana Aragón Meneses contra la asamblea departamental del Tolima.
7. Copia del recurso de reposición y apelación interpuesto por el apoderado de la asamblea departamental del Tolima contra el mandamiento de pago del 19 de noviembre de 2002.
8. Copia del auto del 6 de febrero de 2003, mediante el cual el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Ibagué confirmó el mandamiento ejecutivo proferido el 19 de noviembre de 2002.
9. Auto del 27 de mayo de 2004, mediante el cual el Tribunal Superior de Ibagué, Sala Laboral, revocó el mandamiento del pago proferido por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Ibagué.
En la presente ocasión, corresponde determinar a la Sala: si podría hablarse de causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando en un proceso ejecutivo instaurado con base en una sentencia de condena, el juez de conocimiento declara probada la excepción de falta de capacidad para ser parte de una asamblea departamental. Para determinar lo anterior, se procede a analizar estos aspectos jurídicos: (i) las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, desarrolladas reiteradamente en la jurisprudencia de esta corporación; (ii) la taxatividad de las excepciones que en un proceso ejecutivo de cumplimiento de sentencia establece el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil y (iii) la capacidad de las asambleas para ser parte en un procesos originados en la celebración de un contrato estatal.
(i) Procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
La naturaleza subsidiaria de la acción de amparo y el hecho de que esta no debe reemplazar los mecanismos ordinarios, ha llevado a esta corporación a estudiar en forma específica el punto referido a la posibilidad de ejercer acción de tutela contra providencias judiciales. En este sentido, a partir de la Sentencia C-592 de 1993 (1) , la jurisprudencia constitucional ha admitido reiteradamente la procedencia excepcional de este mecanismo cuando el pronunciamiento del funcionario judicial incurra en una vía de hecho. En efecto, se reitera que la acción de tutela no tiene la virtualidad de reemplazar los procedimientos ordinarios, ni está concebida como medio alternativo, adicional o complementario de estos.
Recientemente, en Sentencia C-590 de 2005 (2) , la Corte Constitucional consideró que como regla general la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales. Lo anterior, en virtud del hecho que las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales proferidos por funcionarios profesionalmente formados para aplicar la Constitución y la ley; por el valor de cosa juzgada, por la garantía del principio de seguridad jurídica y, en tercer lugar, por el principio de la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público inherente a un régimen democrático.
Sin embargo, para la Corte, lo anterior no se opone a que en ciertos y excepcionales casos, cuando se presentan los requisitos de procedencia y procedibilidad de la tutela, que la misma corporación ha establecido, sea posible la interposición y estudio de fondo de la acción de amparo contra una decisión judicial.
Dentro de estos requisitos la Corte Constitucional ha distinguido unos de procedencia de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela, y otros de procedibilidad de carácter específico, que tocan con el análisis del fondo mismo del amparo.
Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes (...).
b. Que se hayan agotado todos los medios —ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable (...).
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (...).
e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (...).
f. Que no se trate de sentencias de tutela”.
En cuanto a los requisitos específicos, la Sentencia C-590 de 2005, haciendo una síntesis de la jurisprudencia constitucional sobre los defectos que hacen incurrir en una vía de hecho judicial, considera que para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. Estos son:
h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado”.
Se concluye, entonces, que solo en las situaciones en que se presente estos errores, resulta procedente hablar de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y, en consecuencia, es posible, a través de la acción de tutela, la protección de los derechos fundamentales.
En cuanto al defecto sustantivo, en la Sentencia T-043 de 2005 (3) , la corporación consideró que el defecto sustantivo se puede presentar cuando se aplica una norma inaplicable a las circunstancias fácticas del asunto. En la referida providencia se señaló:
“La procedencia de la tutela debido a la existencia de un defecto sustantivo, se presenta cuando la decisión adoptada por el fallador se funda en una norma claramente inaplicable al caso concreto, bien porque (i) ha sido derogada y no produce efectos en el ordenamiento jurídico; (ii) porque resulte claramente inconstitucional y ante ello no se aplicó la excepción de inconstitucionalidad; (iii) porque la aplicación al caso concreto es inconstitucional; (iv) por declaratoria de inexequibilidad declarada por la Corte Constitucional, o (v) porque a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”.
Esta posición ha sido reiterada en Sentencia T-295 de 2005 (4) estableciendo: “La Corte Constitucional ha indicado que la interpretación indebida de normas jurídicas puede conducir a que se configure una vía de hecho por defecto sustantivo. Así, en la Sentencia T-462 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) se expresó al respecto: “En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo (i) cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y finalmente (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”.
Teniendo en cuenta lo anterior, se procederá a estudiar si se produce alguna clase de defecto cuando en un proceso ejecutivo de ejecución de providencia judicial, el juez de apelación revoca el mandamiento de pago, al considerar que le entidad demandada en el proceso ordinario carecía de capacidad para ser parte en él.
Con el fin de estudiar estos puntos deberá analizarse dos temas fundamentales: (i) la naturaleza del proceso ejecutivo de ejecución y las taxatividad de sus excepciones y (ii) la representación de las asambleas departamentales dentro de los procesos judiciales, cuando la controversia puede provenir de un contrato estatal.
(ii) Proceso ejecutivo de cumplimiento de sentencias
El artículo 488 del Código de Procedimiento Civil establece que podrán demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles, las cuales pueden emanar de una “sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueban liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia”.
En este sentido, el proceso ejecutivo se torna de una vital importancia, toda vez que permite la efectividad de las condenas proferidas por los jueces, asegurando la justicia material y la coercibilidad de la decisión judicial en firme. La doctrina ha considerado que la sentencia es el título primordial de la ejecución, pero no toda clase de sentencia sino aquellas que cumplan con ciertos presupuestos, a saber: (i) que la sentencia sea de condena, puesto que las declarativas y las constitutivas no requieren para su cumplimiento ulterior la ejecución forzada y (ii) la sentencia judicial de condena debe encontrarse en firme o ejecutoriada (5) .
Lo anterior resulta necesario, toda vez que el juicio de ejecución de providencia judicial, implica la preexistencia de un proceso, en el cual se han debatido las formalidades y el fondo del asunto.
Es por ello, que el artículo 509 establece que en los procesos ejecutivos de ejecución de providencias judiciales, solo es posible alegar las excepciones y nulidades establecidas taxativamente en dicha disposición, teniendo en cuenta que nos encontramos en presencia de una decisión ejecutoriada frente a la cual debieron proponerse los recursos y excepciones correspondientes.
De la misma manera, esta disposición sanciona al litigante negligente, que esperaría hasta el proceso ejecutivo de ejecución para alegar una excepción de fondo del asunto, que debió ser estudiada por el juez ordinario y no por el ejecutivo. Lo anterior, puede observarse en la medida en que las causales deben haberse configurado en forma posterior a la sentencia.
El artículo 509 señala que en el proceso ejecutivo pueden proponerse las siguientes excepciones:
“1. Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo, el demandado podrá proponer excepciones de mérito, expresando los hechos en que se funden. Al escrito deberá acompañarse los documentos relacionados con aquéllas y solicitarse las demás pruebas que se pretenda hacer valer.
2. Cuando el título ejecutivo consista en una sentencia o un laudo de condena, o en otra providencia que conlleve ejecución, solo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia; la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7º y 9º del artículo 140, y de la pérdida de la cosa debida. En este evento no podrán proponerse excepciones previas ni aún por la vía de reposición.
Los hechos que configuren excepciones previas deberán alegarse mediante reposición contra el mandamiento de pago. De prosperar alguna que no implique terminación del proceso, el juez adoptará las medidas respectivas para que el proceso pueda continuar; o, si fuere el caso, concederá al ejecutante un término de cinco (5) días, para subsanar los defectos o presentar los documentos omitidos, so pena de que se revoque la orden de pago, imponiendo condena en costas y perjuicios. El auto que revoque el mandamiento ejecutivo es apelable en el efecto diferido, salvo en el caso de haberse declarado la excepción de falta de competencia, que no es apelable”.
Por su parte, los numerales 7º y 9º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil señalan:
“ART. 140.—El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:
“7. Cuando es indebida la representación de las partes. Tratándose de apoderados judiciales esta causal solo se configura por carencia total de poder para el respectivo proceso.
9. Cuando no se practica en legal forma la notificación a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquéllas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público en los casos de ley.
Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta de la que admite la demanda, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que la parte a quien se dejó de notificar haya actuado sin proponerla”.
De lo anterior se puede concluir que, por estricta disposición legal, el juez ejecutivo solo podrá declarar probadas las excepciones que se encuentren establecidas en el numeral 2º del artículo 509 del Código de Procedimiento Civil. Así como la nulidad originada únicamente en las causales 7 y 9 del artículo 140 de la misma normatividad. De lo contrario, se podría originar un desconocimiento abierto y expreso de una disposición legal, es decir podría producirse una vía de hecho por defecto sustantivo.
Teniendo en cuenta que en el presente caso, el juez de conocimiento parecería haber considerado que existía una indebida representación, toda vez que la Asamblea, en su parecer, no podría ser parte en el proceso ordinario ni ejecutivo, procederemos a estudiar la pertinencia de esta declaración y su concordancia con lo establecido en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil.
(iii) Capacidad para ser parte en un proceso judicial de las asambleas departamentales
El artículo 509 del Código de Procedimiento Civil establece que en los procesos ejecutivos de cumplimiento de sentencia solo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, y la nulidad en los casos que contemplan los numerales 7º y 9º del artículo 140 , y de la pérdida de la cosa debida.
Teniendo en cuenta que en el presente asunto se debate la capacidad de las Asambleas Departamentales para ser demandadas dentro de un proceso judicial, procederemos a realizar el estudio de este tema en el campo del derecho administrativo.
El artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 49 de la Ley 446 de 1998 señala:
“ART. 49. Representación de las personas de derecho público. El artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:
PAR. 1º—En materia contractual, intervendrá en representación de las dependencias a que se refiere el artículo 2º, numeral 1º, literal b) de la Ley 80 de 1993, el servidor público de mayor jerarquía en estas.
PAR. 2º—Cuando el contrato haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de esta se ejerce por él o por su delegado”.
Lo anterior significa entonces que, para determinar la capacidad para ser parte en un proceso, debe establecerse la materia de la controversia, que en el presente asunto parece surgir de un contrato estatal.
En efecto, el origen de la discusión proviene de la inexistencia de un contrato de prestación de servicios suscrito por una asamblea departamental, el cual, en realidad, era de naturaleza laboral. En consecuencia, resulta pertinente estudiar la capacidad de las asambleas para suscribir contrato, y si esto implica la capacidad para ser parte de los procesos judiciales que de estos pueden provocarse.
(iv) Capacidad contractual y judicial
La Ley 80 de 1993 dio fin a la discusión sobre el ámbito de aplicación de la normatividad especial de contratación en ella establecida. En efecto, consagró que aquella se aplicaría a los contratos celebrados por las llamadas entidades estatales, definiéndolas en su artículo 2º:
“ART. 2º—De la definición de entidades, servidores y servicios públicos. Para los solos efectos de esta ley:
a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.
b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, l os ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos” (resaltado fuera del texto).
La Ley 80 de 1993 facultó, no solo a las personas jurídicas públicas a celebrar contratos sino a todo organismo o dependencia del Estado a la que la ley le otorgue la capacidad para celebrarlos. Es decir, la capacidad para ser parte de un contrato estatal de un organismo o entidad, no implica, necesariamente, su carácter de persona jurídica.
Sin embargo, surge la pregunta si aquella facultad de ser parte en un contrato estatal, presupone la capacidad para ser demandado o demandante en los procesos judiciales que se surtan con ocasión de la celebración del contrato, o si por el contrario, la representación judicial recae en el órgano al que se encuentra adscrito o vinculado.
Esta discusión se ha suscitado en el interior de la doctrina del derecho administrativo, planteándose como un problema de imputación a un sujeto de las consecuencias jurídicas derivadas de su actuación o de la de otros. El profesor Luciano Parejo Alfonso nos señala:
“Hoy día el tipo de imputación que conocemos es la relación orgánica, pero inicialmente y durante mucho tiempo se utilizó la noción de representación legal. El paso de una figura a otra fue debido, de un lado, a la construcción por la doctrina alemana de la teoría del órgano, como instrumento que habilitaba de capacidad de obrar a la persona jurídica, y, de otro por la necesidad de dotar de mayor seguridad jurídica a los terceros que se relacionaban con un sujeto inmaterial. Así, el representante imputa al representado los efectos jurídicos de los actos que realiza por cuenta del representante, mientras que en la relación orgánica el titular del órgano imputa todos los aspectos de los actos que realiza a la persona jurídica de la que forma parte; el acto del representante es del representante mismo, y él se le imputa en cuanto acto; por contra, el acto adoptado por el titular del órgano es de la propia persona jurídica, tanto los estados mentales o intencionales, como los estados de conciencia o calificación de la conducta se imputan al representante mientras que en la relación orgánica se imputa a la persona jurídica. A este cuadro general podemos añadir alguna matización. Es cierto que toda persona jurídica puede actuar mediante representante, pero en tal caso el ente no recibe la imputación formal de los actos del representante, sino solo de sus efectos. También es cierto que no absolutamente todos los actos y los aspectos psíquicos del titular del órgano le son imputados; al ente; ello depende del grado de seguridad jurídica que cada ordenamiento quiera dar al tráfico realizado por el titular del órgano, pero en todos ellos es posible encontrar una parcela de actuación personal del agente que no es imputable al ente.
Sabemos que las organizaciones pueden haber sido personificadas por el ordenamiento convirtiéndolas en sujetos jurídicos, esto es, atribuyéndoles el grado máximo de aptitud, para la producción e imputación de efectos jurídicos. En la teoría del órgano lo que se produce es que una determinada unidad o parte de la organización delimitada por la personificación es calificada por la norma como idónea para expresar la voluntad de dicha persona jurídica, o lo que es lo mismo, la de la totalidad de la organización acotada por la personificación.
De todo lo anterior, debemos concluir que toda organización presenta un aspecto funcional constituido por unidades básicas de actuación. A este aspecto funcional se le une un aspecto jurídico y es el de su capacidad para la imputación de su actuación. De aquí que una determinada unidad puede que no sea considerada por la norma con capacidad de imputación, por lo tanto, de vincularla externamente, a través de sus decisiones. Dicha unidad en sí misma o un conjunto de unidades relacionadas con un mismo interés pueden ser calificadas por la norma como órganos, es decir, con capacidad de imputación jurídica. Finalmente, la misma unidad o un conjunto de unidades pueden ser calificadas por la norma como personas jurídicas. Es importante, pues, saber cuál es el nivel de imputación con que cuenta el aparato administrativo predispuesto para la tutela de interés: cuanto más autónoma sea su posibilidad de imputación más eficazmente, podrá velar por dicho interés. Si el interés se confía a una mera unidad básica, dicho interés entrará en concurrencia con el resto de los intereses atribuidos a las distintas unidades que componen el órgano cuyo titular será, en definitiva, quien actúe jurídicamente como portados de ese interés. Igualmente, el interés de cada órgano debe concurrir con el resto de los intereses de los demás órganos de una misma persona jurídica, teniendo en cuenta que no todos los órganos tiene atribuidas las mismas potestades para la tutela de sus respectivos intereses y que dentro de un persona jurídica existe una ordenación de la relación entre los distintos órganos, algunos de los cuales tiene potestades de actuación sobre otros, lo que les coloca en una posición de supremacía. Una gran parte del estudio de la teoría de la organización es precisamente, la que consiste en conceptualizar el tipo de relación que existe entre cada organización bien cuente con esta personalidad jurídica propia, lo que dará lugar a la relaciones intersubjetivas, bien formen parte de un misma personas jurídica, lo que dará lugar a las relaciones interorgánicas” (6) (resaltado fuera del texto).
De lo anterior, se puede concluir que es la ley la que determina la capacidad para ser parte en procesos judiciales de los organismos administrativos.
En efecto, la Ley 80 facultó, no solo a las personas jurídicas públicas a celebrar contratos, sino a todo organismo o dependencia del Estado a la que la ley le otorgue la capacidad para celebrarlos.
De otra parte, la pregunta sobre si esta capacidad implica la posibilidad de ser parte en los procesos ha sido resulta por la reforma del artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, establecida por el artículo 49 de la Ley 446 de 1998, que señaló que en materia contractual, intervendrá en representación de las dependencias a que se refiere el artículo 2º, numeral 1º, literal b) de la Ley 80 de 1993, el servidor público de mayor jerarquía en estas. El artículo 2º, numeral 1º, literal b) establece:
“b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos”.
Es decir, el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 49 de Ley 446 de 1998, otorga a ciertos organismos administrativos no solo la celebración de los contratos estatales, sino que estos pueden actuar en forma autónoma en los procesos judiciales, al señalar expresamente que “en materia contractual, intervendrá en representación de las dependencias a que se refiere el artículo 2º, numeral 1º, literal b) de la Ley 80 de 1993, el servidor público de mayor jerarquía en estas”.
Se puede concluir que la capacidad para contratar de los entes y organismos administrativos depende de una autorización legal que así los faculte. Así mismo, una vez otorgada dicha capacidad, esta implica la autorización para intervenir en procesos contenciosos.
En cuanto a la capacidad contractual de las asambleas departamentales, debe llevarse a cabo un análisis de las disposiciones que establecen la naturaleza jurídica de estos organismos.
El artículo 299 de la Carta Política define a la asamblea departamental como una corporación con autonomía administrativa y presupuesto propio, señalando que “en cada departamento habrá una corporación de elección popular que ejercerá el control político sobre los actos de los gobernadores, secretarios de despacho, gerentes y directores de institutos descentralizados y, que se denominará asamblea departamental. (...) Dicha corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio” (resaltado fuera del texto).
De otra parte, el artículo 300, numeral 12 de la Constitución señala como parte de las competencias de las asambleas departamentales “cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y la ley”. En este sentido, el Constituyente autoriza al legislador para imponer, además de las constitucionales, diferentes funciones a este tipo de organismos, respetando siempre los principios constitucionales que inspiran esta figura.
En virtud de este mandato constitucional, el artículo 39 de la Ley 489 de 1998, reitera la naturaleza administrativa de las asambleas departamentales, cuando establece:
“ART. 39.—Integración de la administración pública. La administración pública se integra por los organismos que conforman la rama ejecutiva del poder público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano.
Así mismo, los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias constituyen el sector central de la administración pública nacional. Los organismos y entidades adscritos o vinculados a un ministerio o un departamento administrativo que gocen de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente conforman el sector descentralizado de la administración pública nacional y cumplen sus funciones en los términos que señale la ley.
Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de la administración en el correspondiente nivel territorial. Los demás les están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los términos que señalen la ley, las ordenanzas o los acuerdos, según el caso.
Las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales son corporaciones administrativas de elección popular que cumplen las funciones que les señalan la Constitución Política y la ley” (resaltado fuera del texto).
Se concluye entonces de las disposiciones anteriormente referidas que: (i) la Ley 80 de 1993 establece la posibilidad de que organismos cuenten con capacidad contractual, siempre que existe autorización legal previa y (ii) las asambleas departamentales, al ser un organismo administrativo, deben cumplir con las funciones establecidas en la Constitución y la ley. En consecuencia, la capacidad contractual debe estar expresamente señalada en ellas, la cual se encuentra contenida en el artículo 110 estatuto orgánico del presupuesto. El artículo 110 señala:
“ART. 110.—Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes.
En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura”.
En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación (L. 38/89, art. 91; L. 179/94, art. 51)” (resaltado fuera del texto).
Es decir, a pesar de que la Ley 80 de 1993 no las consagre expresamente, el estatuto les ha otorgado a las asambleas departamentales la capacidad para contratar, considerando su autonomía administrativa y presupuestal.
De otra parte, al tener capacidad contractual, su capacidad para ser parte en los procesos resulta evidente. En efecto, en virtud del artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, los organismos autorizados por el legislador para contratar, también están facultados intervenir en representación de dichas dependencias en los procesos contenciosos que contra ellos se surta con ocasión del contrato.
Con base en lo anterior, debe determinarse si existió por parte del juez una vía de hecho en la decisión contenida en el auto del 27 de mayo de 2004 del Tribunal Superior de Ibagué, que revocó el mandamiento de pago preferido contra la asamblea departamental del Tolima, considerando que esta no contaba con la capacidad para ser parte del proceso.
La Sala Sexta de Revisión procederá a realizar un análisis del proceso ejecutivo iniciado por la señora Sandra Liliana Aragón Meneses contra la asamblea departamental del Tolima con el fin de determinar si se presentan las causales generales y específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
La señora Aragón Meneses presentó demanda ordinaria laboral contra la asamblea departamental del Tolima el 21 junio de 1999 con el fin de que se declarara que entre la accionante y el ente demandado existió un contrato laboral, y en consecuencia se le condenara al pago de todas las prestaciones de ley. El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué, mediante Sentencia del 7 de marzo de 2002, accedió a las pretensiones de la señora Sandra Liliana Aragón Meneses, no interponiéndose recurso alguno por parte de la asamblea departamental del Tolima.
Ante el incumplimiento de la asamblea, la señora Aragón Meneses procedió a iniciar la ejecución de las sumas objeto de la condena, ante el mismo Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué. El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué profirió mandamiento de pago a favor de la accionante y en contra de la asamblea departamental del Tolima, mediante auto del 19 de noviembre de 2002. El mandamiento de pago fue notificado al demandado, quien por intermedio de apoderado judicial, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación ante el superior. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, Sala Laboral, mediante auto de fecha 27 de mayo de 2004, magistrado ponente Dr. José Antonio Almanza, desató el recurso de apelación y procedió a revocar el mandamiento de pago, argumentado que la asamblea departamental del Tolima no contaba con personería jurídica para ser parte en el proceso ordinario.
Sin embargo, en opinión de la señora Aragón Meneses, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, Sala Laboral, magistrado ponente, Dr. José Antonio Almanza, incurrió en un defecto sustantivo al proferir una decisión abiertamente contraria al artículo 509 del Código de Procedimiento Civil.
Como se explicó en la parte motiva de esta providencia, la Corte Constitucional ha distinguido unos requisitos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela, y otros de procedibilidad de carácter específico, que tocan con el análisis del fondo mismo del amparo.
En el caso en concreto se observa que se cumplen los requisitos generales establecidos por la jurisprudencia constitucional. En efecto: (i) se discute una cuestión de relevancia constitucional, puesto que podría desconocer el derecho fundamental del acceso a la justicia, el hecho que un juez ordinario proceda a terminar un proceso ejecutivo, con base en una causal no prevista en la Ley, dejando sin posibilidad al afectado de hacer efectiva una providencia judicial en firme, (ii) la señora Aragón Meneses no cuenta con más recursos ni ordinarios ni extraordinarios para hacer valer sus derechos dentro del proceso, puesto que todos ellos fueron agotados; (iii) la acción de tutela fue interpuesta dentro de un término razonable, esto es menos de un año de proferida la decisión objeto de discusión, (iv) la actora ha identificado en forma razonable los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y (v) no se trata se sentencias de tutela.
Vistos ya los requisitos de carácter general, procederemos a estudiar si la providencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, Sala Laboral, de fecha 27 de mayo de 2004, incurrió en un defecto sustantivo, y en consecuencia, resulte procedente la interposición de la acción de amparo en su contra.
La señora Aragón Meneses, inició un proceso ordinario laboral contra la asamblea departamental del Tolima, con el fin de que se declarare que el contrato de prestación de servicios con ella celebrada constituía en realidad un contrato laboral. El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué, mediante sentencia del 7 de marzo de 2002, accedió a las pretensiones de la señora Sandra Liliana Aragón Meneses, no interponiéndose recurso alguno por parte de la asamblea departamental del Tolima. Así mismo, en el curso del proceso no fue alegada la incapacidad para ser sujeto procesal por parte de la asamblea. Por el contrario, el presidente de la asamblea confirió poder a un abogado para representar al organismo dentro del proceso.
No cumplida la providencia judicial por parte de la asamblea, la señora Aragón Meneses se vio abocada a iniciar un proceso ejecutivo de cumplimiento de sentencia, cuyas excepciones se encuentran taxativamente establecidas por el numeral 2º del artículo 509 del Código de Procedimiento Civil que señala que cuando el título ejecutivo consista en una sentencia o un laudo de condena, o en otra providencia que conlleve ejecución, solo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia; la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7º y 9º del artículo 140 , y de la pérdida de la cosa debida. En este evento no podrán proponerse excepciones previas ni aún por la vía de reposición.
Es decir, el juez no podrá declarar probada excepción alguna o declarar la nulidad del proceso por causales distintas a las referidas, o al hacerlo podría desconocer abiertamente el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil.
El abogado de la asamblea departamental alegó en su escrito de excepciones que esta entidad no contaba con la capacidad de ser parte ni en el proceso ordinario ni en el ejecutivo. Sin embargo, esto no fue alegado dentro del proceso ordinario, y mucho menos esta excepción se encuentra contenida en el artículo 509 del código de Procedimiento Civil. Es decir, el juez declaró probada una excepción que en los procesos ejecutivos de cumplimiento de sentencia, por expresa disposición legal no está permitida.
En cuanto a las nulidades de los numerales 7º y 9º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, no se presentan, en razón de que no se está alegando la indebida representación de la asamblea, sino la falta de capacidad para ser parte en el proceso, que es un asunto diferente. Además, no se presenta la causal 9, toda vez que no se alegó que la notificación de la asamblea se hubiera hecho en forma ilegal.
Además, la asamblea departamental contaba con la capacidad para ser parte del proceso, y por lo tanto resultaba improcedente la revocatoria del mandamiento de pago.
En este sentido, podemos observar que la asamblea contaba con dos capacidades autónomas que han sido otorgadas por la ley:
La primera de ellas, la capacidad para celebrar contratos otorgada por el artículo 110 del estatuto orgánico del presupuesto (7) , como el de prestación de servicios, considerado como estatal (8) .
En segundo lugar, en virtud del parágrafo 1º del artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 49 de la Ley 446 de 1998, la asamblea se encuentra facultada para ser parte en los procesos que se presenten con ocasión de la celebración y ejecución de los contratos estatales por ella suscritos, a través del funcionario de mayor jerarquía, esto es el presidente de la asamblea (9) .
Se concluye entonces que se presentó un defecto sustantivo en el auto del 27 de mayo de 2004, proferido el Tribunal Superior de Ibagué, toda vez, que el despacho no dio aplicación al numeral 2º del artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, y en consecuencia la norma aplicable al caso fue claramente desconocida y no tenida en cuenta por el fallador. Así mismo, a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla fue inaceptable por tratarse de una interpretación evidentemente contraria al ordenamiento jurídico.
1. LEVANTAR la suspensión de términos para fallar el presente asunto, decretada por la Sala en auto del 31 de marzo de 2006.
2. REVOCAR el fallo proferido por el por la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral el diez (10) de noviembre de 2005, en su lugar, CONCEDER la tutela al derecho fundamental al debido proceso de la señora Sandra Liliana Aragón Meneses, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
3. DEJAR SIN EFECTO la providencia de fecha 27 de mayo de 2004, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, Sala Laboral, magistrado ponente Dr. José Antonio Almanza, mediante el cual se revocó el mandamiento de pago, del 19 de noviembre de 2002, proferido por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué, en el proceso ejecutivo de Sandra Liliana Argón Meneses contra la asamblea departamental del Tolima, y en consecuencia mantener en firme el mandamiento de pago del 19 de noviembre de 2002.
Magistrados: Marco Gerardo Monroy Cabra—Humberto Antonio Sierra Porto—Tafur Galvis.
(1) M.P. Fabio Moron Díaz. En esta oportunidad la Corte dejó sentado que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se da cuando el funcionario ha proferido una decisión tal que, por arbitraria e ilegítima, no puede ser considerada una providencia judicial propiamente dicha.
(2) M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta oportunidad la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 184 de la Ley 906 de 2004 que establecía la improcedencia de recursos frente a las sentencias de casación.
(3) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta oportunidad se estudió el caso de un proceso laboral para el reconocimiento de una pensión, en la cual la accionante estimó que las decisiones judiciales de primera y segunda instancia dieron aplicación indebida al artículo 46 de la Ley 100 de 1993.
(4) M.P. Manuel José Cepeda.
(5) Ver: Azula Camacho Jaime. Manual de Derecho Procesal Civil. Tomo IV. Procesos Ejecutivos, Temis y Juan Guillermo Velásquez Gómez. Los procesos ejecutivos. Biblioteca Jurídica Dike.
(6) Luciano Parejo Alfonso, A. Jiménez-Blanco y L. Ortega Álvarez. Manual de Derecho Administrativo. 3ª Ed., corregida y puesta al día. Ariel Derecho, pp. 186-187.
(7) “ART. 110.—Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes. En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
(8) El artículo 32 de la Ley 80 establece “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación:
Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
(9) “ART. 49.—Representación de las personas de derecho público. El artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:

References: artículo 509
 artículo 509
 artículo 488
 artículo 509
 artículo 509
 artículo 140
 artículo 140
 artículo 509
 artículo 140
 artículo 509
 artículo 509
 artículo 140
 artículo 149
 artículo 49
 artículo 149
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 149
 artículo 49
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 149
 artículo 49
 artículo 2
 artículo 299
 artículo 300
 artículo 39
 artículo 110
 artículo 110
 artículo 149
 artículo 509
 artículo 509
 artículo 140
 artículo 509
 artículo 509
 artículo 140
 artículo 110
 artículo 149
 artículo 49
 artículo 509
 artículo 184
 artículo 46
 artículo 32
 artículo 149