Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20080114/eco.html
Timestamp: 2017-09-26 16:22:32+00:00

Document:
Commission des affaires économiques : compte rendu de la semaine du 14 janvier 2008
Sécurité des manèges - Examen du rapport
Aéronautique et espace - Opérations spatiales - Examen du rapport
Agriculture - Elevage ovin - Examen du rapport d'information
Agriculture - Audition de M. Hervé Morize, président de SAF-agriculteurs de France
Aéronautique et espace - Opérations spatiales - Examen des amendements
La commission a examiné en deuxième lecture la proposition de loi relative à la sécurité des manèges n° 136 (2007-2008), modifiée par l'Assemblée nationale en première lecture, relative à la sécurité des manèges, machines et installations pour fêtes foraines ou parcs d'attraction. M. Jean-Paul Emorine, président, a excusé l'absence de M. Pierre Hérisson, rapporteur, retenu en province pour des raisons de santé, qui lui a demandé de bien vouloir présenter à la commission ses conclusions.
M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé que ce texte avait pour ambition, pour la première fois en France, de créer un cadre légal réglementant spécifiquement l'exploitation des attractions foraines et des parcs de loisirs, en confiant à des organismes indépendants et agréés par l'Etat le soin de vérifier, ou d'effectuer eux-mêmes, des contrôles techniques périodiques permettant de garantir la sécurité de ces machines pour des utilisateurs toujours plus nombreux et amateurs de sensations fortes. Il a salué les apports significatifs résultant des travaux de l'Assemblée nationale qui s'inscrivent dans le droit fil des travaux du Sénat. Ces modifications rédactionnelles et de complément ne remettent pas en cause l'économie générale d'un texte court mais à la portée juridique et économique importante.
M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué que le texte comprenait désormais cinq articles contre quatre initialement adoptés par le Sénat. A l'article 1e, qui crée une obligation générale de sécurité pour les manèges, machines et installations quel que soit le lieu de leur implantation, les députés ont adopté un amendement visant à éviter que les exploitants de manèges ne soient déclarés responsables pour la conception et la fabrication des matériels. Il a estimé que la précision selon laquelle les manèges devaient être conçus, construits, installés, exploités et entretenus de façon à « présenter » et non pas « assurer » la sécurité à laquelle on peut légitimement s'attendre, permettait une prise en compte équitable de la responsabilité de chacun. Il a fait observer que cette rédaction reprenait les termes de l'article L. 221-1 du code de la consommation, et en a conclu que cette formulation apparaissait ainsi préférable en ce qu'elle alignait le régime applicable aux exploitants de manèges sur le régime général.
A propos de l'article 2, instituant des contrôles techniques obligatoires et réguliers effectués ou vérifiés par des organismes agréés par l'Etat et à la charge des exploitants, M. Jean-Paul Emorine, président, a fait observer qu'il s'agissait d'un des points les plus importants de la proposition de loi. Les députés ont élargi les modalités de ces contrôles en posant le principe d'un contrôle technique effectué par l'entité la plus compétente pour y procéder, doublé, en tout état de cause, d'une validation par des organismes agréés par l'Etat.
Il a rappelé ensuite que l'article 2 bis, introduit par le Sénat sur une initiative de M. Jean-Marc Pastor, instituait une obligation d'information de l'usager sur le contrôle technique des équipements. Les députés ont préféré le terme d'organisme de « contrôle technique » à celui d'organisme « certificateur ». Il a reconnu qu'il s'agissait là d'une précision rédactionnelle d'importance puisque la certification n'avait pas la même portée juridique que le contrôle technique, la première procédure étant plus adaptée au domaine industriel ou à la fabrication, qu'à l'exploitation des manèges.
M. Jean-Paul Emorine, président, a ensuite présenté l'article 2 ter introduit à l'Assemblée nationale par un amendement du rapporteur de la commission des affaires économiques, M. Bernard Gérard, et adopté à l'unanimité. Cet article prévoit le dépôt d'un rapport annuel du Gouvernement au Parlement sur l'accidentologie dans les fêtes foraines et les parcs d'attraction. M. Jean-Paul Emorine, président, s'est félicité de cette initiative renforçant l'information de la représentation nationale.
M. Jean-Paul Emorine, président, a tenu à rappeler qu'à l'occasion du débat en séance publique, M. Pierre Hérisson, rapporteur, demanderait à nouveau au ministre de prendre le plus rapidement possible les dispositions réglementaires afin que le nouveau dispositif entre en vigueur avant l'été prochain, et a proposé aux commissaires d'adopter sans modification le texte de la présente proposition de loi, tel qu'il résulte du vote de l'Assemblée nationale.
A l'issue de cette intervention, M. Daniel Raoul a fait observer qu'il considérait avec ses collègues socialistes que ce texte relevait plus du domaine réglementaire que du domaine législatif. Il a également regretté que le dispositif proposé ne prévoie pas une obligation d'avertissement spécifique à l'intention des utilisateurs de manèges à sensation forte, notamment pour des publics exposés à des risques médicaux.
Rassurant M. Daniel Raoul sur ce point, M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué que cette obligation devrait, selon toute vraisemblance, être prévue par les mesures réglementaires d'application de la loi.
La commission des affaires économiques a adopté la proposition de loi sans modification.
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Henri Revol sur le projet de loi n° 297 (2006-2007) relatif aux opérations spatiales.
M. Henri Revol, rapporteur, a tout d'abord rappelé que ce texte ne constituait pas une loi de programme fixant les nouveaux objectifs et les moyens de la conquête spatiale qu'avec son collègue député M. Christian Cabal il avait appelée de ses voeux dans son rapport sur l'avenir de la politique spatiale publié il y a moins d'un an au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST). Puis, après avoir précisé que le droit de l'espace distinguait d'une part, les « utilisations spatiales », c'est-à-dire les services rendus à partir de l'espace tels que les télécommunications, la localisation ou encore l'observation par satellite, et d'autre part, les « opérations spatiales », dont relèvent les méthodes et appareils utilisés pour aller dans l'espace, y rester bien positionné et en revenir, il a indiqué que le projet de loi visait à fixer le cadre juridique des seules opérations spatiales. Il a précisé qu'à ce titre, le texte traitait tant du lancement dans l'espace extra-atmosphérique d'objets spatiaux, tels que des satellites, par des lanceurs, ou des fusées, que de contrôle desdits objets demeurant dans l'espace après leur lancement et d'organisation de leur retour sur terre.
Puis M. Henri Revol, rapporteur, a exposé les trois éléments constitutifs de ce qu'il a qualifié dans son rapport de « paradoxe spatial français ».
Il a d'abord souligné que le droit actuel des opérations spatiales, essentiellement issu d'un traité international de 1967 et d'une convention de 1975, portait encore les marques de la Guerre froide et qu'à ce titre, il faisait peser des responsabilités extrêmement lourdes sur les Etats. Il a ainsi précisé que ceux-ci étaient financièrement responsables de tous les dommages subis par des tiers à l'occasion d'une opération spatiale, y compris si celle-ci était conduite par une entreprise entièrement privée et même si aucune faute n'avait été commise dans la phase de lancement. Il a ajouté que cette responsabilité de l'Etat dit « de lancement » incombait non seulement au pays sur le territoire duquel étaient situées les installations spatiales, mais aussi à celui dont relevait la nationalité tant de la société procédant au lancement que de celle y faisant procéder, par exemple l'entreprise propriétaire du satellite.
Après avoir relevé la banalisation progressive des opérations spatiales du fait du développement de la concurrence, de l'émergence de nouveaux acteurs privés et de la disparition progressive des frontières, il a observé que la France, en tant que grande puissance spatiale s'appuyant sur le dynamisme de ses entreprises et l'activité du Centre spatial guyanais (CSG) de Kourou, était fortement exposée aux risques juridiques relevant du droit international. Il a cité l'exemple d'une société française établie à Paris, faisant lancer un satellite au départ de la Chine par un lanceur chinois Long March, voire prochainement d'un pays de « low-cost» spatial, ou de la future mise à disposition du CSG aux fusées russes Soyouz ou italiennes Vega, pour démontrer qu'en tant qu'Etat de lancement, notre pays était responsable d'éventuels accidents de fusées ayant été conçues ailleurs que sur son territoire ou intervenus sur des sites de lancement qu'il ne contrôle pas.
Il a enfin noté, dans ce contexte international en pleine mutation qui accroissait les risques de responsabilité juridique, qu'alors que la plupart des Etats s'étaient dotés de lois spatiales nationales pour mieux encadrer et organiser les activités spatiales, la France, bien qu'ayant été historiquement la troisième puissance spatiale du monde, manquait encore cruellement d'une législation adaptée au caractère de plus en plus transnational des opérations spatiales. Il a précisé que le cadre juridique national demeurait en effet très sommaire, puisqu'il reposait essentiellement sur les accords passés entre les acteurs, sous l'égide de la puissance publique. Le projet de loi vise précisément à combler cette lacune en encadrant l'action des opérateurs et en précisant les règles relatives à la responsabilité de l'Etat.
M. Henri Revol, rapporteur, a ensuite présenté le texte, constitué de trente articles répartis en huit titres qui, à l'exception de ses titres VI et VII relatifs à des sujets très spécifiques, vise à assurer un équilibre entre sécurité juridique et compétitivité.
S'agissant de la sécurité juridique, il a indiqué que, conformément aux conclusions d'une étude réalisée par le Conseil d'Etat en 2006, le texte entendait soumettre à un régime d'autorisation toute opération spatiale susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat français en tant qu'Etat de lancement. Il a précisé, envisageant toutes les hypothèses de responsabilité possibles, y compris le transfert de la maîtrise d'un satellite d'un opérateur étranger à un opérateur français, que ce régime fixé par le titre II, et en particulier l'article 2, faisait preuve d'une certaine souplesse, puisque les opérateurs pourraient bénéficier de licences afin d'éviter les autorisations de chaque opération, et que des accords de reconnaissance mutuelle étaient prévus pour les opérations réalisées depuis l'étranger. Par ailleurs, il a observé que la sécurité juridique résultait également de l'établissement d'un fondement légal en droit interne à des pratiques qui en étaient jusqu'à maintenant dépourvues, notamment en matière de tenue du registre national d'immatriculation des objets spatiaux organisée par le titre III, d'exercice par le Centre nationale d'études spatiales (CNES) d'un certain nombre de pouvoirs, tels que la police du CSG de Kourou, et de pratiques contractuelles des professionnels et des assureurs du secteur en matière de responsabilité dont la validité était assurée par le titre IV du projet de loi.
Concernant ces dernières dispositions, M. Henri Revol, rapporteur, après avoir précisé qu'elles consistaient à canaliser sur les opérateurs la responsabilité de l'ensemble des dommages causés aux tiers, permettant ainsi de protéger les sous-traitants et les cocontractants, et à garantir que les entreprises participant à une même opération s'interdisaient en principe tout recours entre elles pour les dommages que l'une d'entre elles aurait fait subir à une autre, a estimé qu'elles procédaient autant de la sécurité juridique que de l'autre objectif de ce texte, à savoir la compétitivité de la filière spatiale française. A cet égard, exprimant sa conviction que le secteur spatial faisait partie de ceux pour lesquels l'existence d'un cadre juridique solide, transparent et prévisible, constituait en elle-même un facteur d'attractivité supplémentaire pour les nombreux partenaires, clients ou investisseurs potentiels déjà très intéressés par l'excellence technologique française, il a repris à son compte le terme de « compétitivité juridique » employé par le Conseil d'Etat pour exprimer l'intérêt d'adopter le projet de loi.
Dans ce cadre, il a mis en exergue l'élément de compétitivité essentiel que constituait la mise en place par le texte d'une garantie financière de l'Etat pour toutes les opérations conduites depuis la France ou depuis un autre Etat de l'espace économique européen. Il a expliqué que les opérateurs agissant sur ces territoires et ayant satisfait aux critères leur permettant d'obtenir une autorisation bénéficieraient, en cas de dommage, d'un plafonnement du montant de l'indemnisation à payer, les sommes excédant le plafond étant prises en charge par l'Etat. Ajoutant que la part d'indemnisation revenant à l'opérateur responsable devrait être prise en charge par une assurance à laquelle il aurait obligatoirement souscrit au préalable, il s'est félicité de ce que ce dispositif garantisse aux opérateurs domestiques la certitude que, sous réserve de respecter la réglementation française, leur risque financier serait plafonné, voyant là un réel élément de compétitivité et d'attractivité dans une activité aussi risquée que les lancements spatiaux. Après avoir indiqué qu'il existait déjà un système conventionnel comparable pour les lancements d'Ariane à partir de Kourou, le seuil de déclenchement de la garantie étant fixé à 60 millions d'euros, il a observé que l'Etat ne serait pas nécessairement pénalisé par la généralisation de ce dispositif dès lors qu'il pouvait déjà, en tant qu'Etat de lancement, être directement poursuivi par les victimes et devoir les indemniser intégralement. Il a cependant précisé que, l'octroi de cette garantie financière constituant juridiquement un engagement pour le budget de l'Etat, ses modalités devraient être définies par la loi de finances.
Enfin, M. Henri Revol, rapporteur, a ajouté que le projet de loi traitait de deux sujets très spécifiques venant s'ajouter à l'équilibre global entre sécurité juridique et compétitivité, à savoir la propriété intellectuelle des inventions réalisées dans l'espace, par exemple à bord d'une station spatiale (titre VI), et la possibilité pour l'Etat d'empêcher, autant que possible, la diffusion d'images satellitaires qui porteraient atteinte à la sécurité nationale (titre VII).
Puis, concluant à l'utilité de ce texte qui lui semblait reprendre, en les adaptant, les bons exemples issus des législations étrangères, il a indiqué avoir préparé 38 amendements dont les quatre principaux visaient, respectivement, à introduire plus de souplesse dans le dispositif de l'article 4 en permettant aux licences d'opérateur de valoir autorisation de procéder à des opérations, à garantir, à l'article 8, une consultation des opérateurs avant d'imposer des prescriptions administratives pouvant aller jusqu'à la destruction de l'objet spatial, et aux articles 21 et 28, à mieux asseoir et à rendre plus lisibles les compétences reconnues par cette loi au CNES. A cet égard, il a estimé indispensable que cet inévitable accroissement des pouvoirs de cet organisme ait pour contrepartie l'abandon ultérieur par celui-ci de l'ensemble de ses activités concurrentielles exercées à titre direct ou indirect, sans quoi pourraient se poser des problèmes de conflit d'intérêts.
Concluant en précisant que si la majorité de ses propositions d'amendements étaient d'ordre rédactionnel, cela ne résultait pas seulement de la technicité de la matière, qui rendait certes nécessaires des rectifications de formulation, mais aussi de sa volonté de ne pas préjuger des résultats de la concertation entre le gouvernement et les professionnels, qui n'était pas encore complètement terminée, M. Henri Revol, rapporteur, a nonobstant estimé que l'inscription dès à présent de ce texte à l'ordre du jour avait pour intérêt de garantir que l'ensemble du cadre juridique qu'il instituait serait effectivement opérationnel, dispositions réglementaires comprises, pour accompagner l'ouverture historique du centre de lancement de Kourou à d'autres lanceurs qu'Ariane dans exactement un an.
M. Jean-Paul Emorine, président, a alors rappelé que, même si son examen en séance publique avait effectivement été avancé de deux semaines pour tenir compte des récentes modifications de l'ordre du jour du Sénat, ce projet de loi était bien connu des personnes intéressées, puisqu'il avait été déposé en avril 2007.
Puis, à M. Daniel Raoul qui lui demandait de quelle législation relevaient les engins balistiques, M. Henri Revol, rapporteur, a répondu que ceux-ci, tout comme du reste le tourisme spatial, étaient encore régis par le droit international, mais que le projet de loi ne s'appliquait pas aux engins balistiques militaires.
A l'issue de cette présentation, la commission a examiné les amendements présentés par son rapporteur.
A l'article 1er (Définitions), elle a adopté quatre amendements rédactionnels et un amendement modifiant la définition des tiers à une opération spatiale
A l'article 2 (Champ d'application des autorisations), elle a adopté un amendement rédactionnel.
A l'article 3 (Régime d'autorisation des transferts d'objets), elle a adopté deux amendements rédactionnels ainsi qu'un amendement, premier d'une série d'amendements identiques présentés à d'autres articles, visant à prévoir expressément la mise en oeuvre réglementaire des dispositions desdits articles par décret en Conseil d'Etat.
A l'article 4 (Conditions de délivrance des autorisations), outre un amendement rédactionnel et un amendement de conséquence, la commission a adopté deux amendements visant à instituer un régime de licence valant autorisation, pour l'opérateur spatial, de procéder à plusieurs opérations spatiales pour une durée déterminée, ainsi qu'un amendement permettant le renvoi au code de la recherche des dispositions relatives aux compétences du CNES en matière de contrôle de conformité des systèmes et procédures mis en oeuvre par les opérateurs.
A l'article 6 (Obligation d'assurance), elle a adopté un amendement de conséquence, deux amendements rédactionnels et un amendement ne limitant pas à la seule phase de lancement les dommages ouvrant aux personnes ayant participé à la production de l'objet spatial le bénéfice de l'assurance ou de la garantie financière de l'opérateur.
A l'article 7 (Personnes chargées des contrôles), elle a adopté, le groupe socialiste s'abstenant, deux amendements excluant les officiers et agents de police judiciaire des personnes ayant qualité pour procéder aux contrôles nécessaires du respect, par les opérateurs, des obligations qui leur incombent en application du régime d'autorisation, ces contrôles relevant des pouvoirs de police administrative et non judiciaire. Par ailleurs, elle a adopté un amendement de conséquence.
La commission a ensuite adopté un amendement procédant à la réécriture de l'ensemble de l'article 8 (Missions de l'autorité administrative) afin notamment d'étendre le pouvoir de délégation accordé par l'autorité administrative pour initier et imposer les mesures nécessaires au respect de la sécurité des personnes et des biens et de la protection de la santé publique et de l'environnement dans le cadre du lancement ou de la maîtrise d'un objet spatial, d'élargir le champ des mesures pouvant être prises dans ce cadre et de prévoir la consultation de l'opérateur préalablement à toute décision, sauf situation de danger immédiat.
A l'article 10 (Modalités de constatation des infractions), elle a adopté, outre un amendement de conséquence, un amendement imposant d'être assermentés aux agents habilités par l'autorité administrative à exercer le pouvoir de police judiciaire de constat des infractions.
A l'article 12 (Tenue du registre d'immatriculation), elle a adopté un amendement de conséquence.
A l'article 14 (Action récursoire de l'Etat), elle a adopté un amendement de précision.
A l'article 15 (Garantie financière de l'Etat), la commission a adopté un amendement rappelant que les modalités du régime de garantie institué par l'article devaient être prévues par une loi de finances.
A l'article 16 (Plafond de garantie de l'Etat pendant la phase de lancement), elle a adopté un amendement rédactionnel.
A l'article 17 (Plafond de garantie de l'Etat après la phase de lancement), elle a adopté le même amendement rédactionnel.
A l'article 20 (Conditions d'exonération de la responsabilité contractuelle), elle a adopté un amendement tendant à préciser que, seuls, peuvent engager la responsabilité des sous-traitants des opérateurs spatiaux les dommages, causés pendant la phase de production d'un objet spatial destiné à être maîtrisé dans l'espace extra-atmosphérique ou pendant sa maîtrise en orbite, ayant fait l'objet de stipulations expresses dans les contrats liant opérateurs et sous-traitants.
A l'article 21 (Rôle du CNES sur le Centre spatial guyanais - articles L. 331-6 et L. 331-7 [nouveau] du code de la recherche), elle a adopté, outre un amendement corrigeant une erreur matérielle, un amendement visant à permettre à l'autorité administrative de déléguer au président du CNES, lors d'une opération spatiale, le pouvoir de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir la sécurité des personnes et des biens ainsi que la protection de la santé publique et de l'environnement. M. Daniel Raoul ayant demandé pourquoi il s'agissait d'une faculté ouverte à l'autorité administrative et non d'une obligation, M. Henri Revol, rapporteur, après avoir indiqué que cette hypothèse rendrait nécessaire la transformation du CNES en autorité administrative indépendante, n'a pas exclu que cette transformation puisse être un jour mise en oeuvre.
A l'article 22 (Extension des règles de propriété industrielle - article L. 611-1 du code de la propriété intellectuelle), la commission a adopté un amendement rédactionnel ainsi qu'un amendement visant à exclure des droits conférés par le brevet les objets destinés à être lancés dans l'espace extra-atmosphérique introduits sur le territoire français (clause dite de « présence temporaire »).
A l'article 23 (Déclaration préalable), elle a adopté un amendement de conséquence.
Elle a ensuite adopté un amendement complétant l'intitulé du titre VIII (Dispositions finales).
A l'article 26 (Exclusion des activités de défense), elle a adopté un amendement rédactionnel.
Enfin, elle a procédé à la réécriture de l'article 28 (Mesures d'application de la loi) afin, d'une part, de supprimer le renvoi général à un décret en Conseil d'Etat prévu par cet article, par coordination avec la dizaine d'amendements précédents ayant prévu un tel décret aux articles le nécessitant spécifiquement, et, d'autre part, de compléter le code de la recherche par les missions nouvellement confiées au CNES par le projet de loi.
Puis la commission a adopté à l'unanimité le projet de loi ainsi modifié sur le rapport de M. Henri Revol, rapporteur.
- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président, puis de M. Gérard César, vice-président..-
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport d'information de MM. Gérard Bailly et François Fortassin sur l'élevage ovin.
M. Jean-Paul Emorine, président, a souligné que ce rapport d'information s'inscrivait pleinement dans les préoccupations de la commission des affaires économiques en matière d'occupation de l'espace rural. Faisant observer que l'élevage ovin, dernier rempart avant la friche en territoire de montagne, protégeait la vie en milieu rural et était à ce titre indispensable, il a remercié les rapporteurs pour leur investissement sur le sujet.
M. Gérard Bailly, rapporteur, a rappelé que l'initiative de la mission d'information revenait à M. François Fortassin et s'inscrivait dans la continuité de celle sur l'avenir de l'élevage présidée en 2002 par M. Jean-Paul Emorine, qui établissait déjà un constat inquiétant sur l'avenir de la filière ovine. Notant que cette dernière, encore importante, était cependant en recul, il a indiqué avoir été confronté, dans le cadre de l'instruction du rapport, à la détresse des éleveurs, notamment du fait des prédateurs. Il a ajouté avoir procédé, avec M. François Fortassin, rapporteur, à une trentaine d'auditions au Sénat, ainsi qu'à des déplacements dans les principales zones d'élevage (Sud du Massif central, Hautes-Pyrénées, Alpes-Maritimes, Savoie, Jura et Limousin).
Puis il a exposé la situation économique précaire de la filière, indiquant que :
- le cheptel français d'ovins est revenu, de près de 13 millions de têtes en 1980 à 8,5 millions en 2006, soit une baisse de 23 %, les cinq dernières années ayant été particulièrement éprouvantes ;
- de 1979 à 2007, les exploitations ovines ont diminué de 197.000 à 75.000, engendrant une augmentation de la taille des troupeaux, compris aujourd'hui entre 300 et 450 bêtes, ainsi qu'une spécialisation des exploitations ;
- la consommation de viande ovine est revenue, entre 1990 et 2007, de 307.000 à 254.000 tonnes équivalent carcasse (tec), soit une baisse de 5,4 à 4 kilos an et par habitant, la viande d'agneau étant aujourd'hui surtout consommée par des populations plutôt âgées se situant dans les tranches de revenus supérieures ;
- le prix de l'agneau a varié de façon erratique au cours des dernières années, ne cessant sur le long terme de diminuer entre les épisodes de fièvre aphteuse qui ont, eux, soutenu les cours ;
- notre pays a satisfait ses besoins en viande ovine en recourant de façon de plus en plus massive aux importations, qui représentent aujourd'hui 54 % de notre consommation. Il y a là quelque chose d'incohérent, et même de choquant, à ce que la France, qui a tous les atouts pour produire une telle viande, soit contrainte à en acheter autant à l'étranger ;
- les revenus de la filière ovine, pris dans leur ensemble, se situent à des niveaux extrêmement bas. Reculant de 2 % en 2006, quand ceux de l'ensemble du secteur primaire augmentaient de 15 %, ils se situent en « queue de peloton » dans le classement de tous les secteurs d'activité agricole.
M. Gérard Bailly, rapporteur, a ensuite énuméré les nombreux handicaps auxquels est confrontée la filière :
- la faible accessibilité des lieux de production, surtout dans les zones montagneuses, du fait de la difficulté à créer des pistes en raison de contraintes administratives et environnementales ;
- la forte augmentation des coûts de production, avec la hausse des charges d'alimentation et de mécanisation, des frais d'élevage et des coûts de certification ;
- la difficulté à trouver de la main-d'oeuvre, en raison des faibles rémunérations et des conditions de travail difficiles, entraînant une augmentation de l'âge moyen des exploitants et rendant difficiles l'installation et la reprise d'exploitations ;
- la faible rentabilité économique de l'élevage ovin, un agneau vif de 34 kilos ne permettant de commercialiser que 16,8 kilos de viande, soit un rendement inférieur à 50 % ;
- un prix de vente au consommateur final de l'agneau supérieur à celui des autres viandes -même si le prix payé au producteur n'a pas varié depuis une trentaine d'années- expliquant son faible taux de pénétration dans la consommation des ménages ;
- une concurrence avec les autres pays producteurs de plus en plus vive, notamment ceux de l'hémisphère australe, dont les caractéristiques naturelles plus favorables et les différences de réglementation permettent d'obtenir des coûts de production extrêmement bas ;
- le poids de nombreuses contraintes administratives et techniques, en termes d'identification, de traçabilité et de respect du bien-être animal ;
- la faible structuration de la filière et l'atomisation des exploitants, avec des troupeaux à la fois nombreux et encore souvent de petite taille ;
- la vétusté des bâtiments et équipements d'élevage, requérant des investissements élevés ;
- un maillage insatisfaisant du réseau d'abattoirs, obligeant les éleveurs à transporter leurs animaux sur de longues distances, ainsi qu'un coût de l'abattage proportionnellement très élevé, puisque s'amortissant sur de petites carcasses ;
- une valorisation de l'agneau très limitée, les « bas quartiers » étant très mal exploités et peu adaptés à l'évolution des goûts et des attentes des consommateurs ;
- une information des consommateurs largement déficiente, qu'il s'agisse de l'origine des produits, de leur date d'abattage (pouvant être jusqu'à trois mois antérieure à la date limite de vente en « frais ») ou des modes de préparation ;
- un soutien communautaire au titre du « premier pilier » de la politique agricole commune (PAC) inférieur à celui d'autres filières d'élevage, notamment bovine, en dépit de contraintes de production supérieures ;
- un impact important de la fièvre catarrhale ovine (FCO), engendrant des pertes économiques substantielles, malgré le soutien des pouvoirs publics ;
- une menace croissante des prédateurs, qu'il s'agisse des loups, des ours ou des lynx, dont les dégâts sur les troupeaux désespèrent des éleveurs qui, de surcroît, acceptent mal que six millions d'euros soient débloqués par les pouvoirs publics pour assurer la gestion de ces espèces sauvages, alors que leur filière connaît une situation économique très précaire.
Soulignant le sentiment d'écoeurement et d'incompréhension d'éleveurs qui, bien que passionnés par leur métier, ne sont plus en mesure de l'exercer dans des conditions satisfaisantes et ne se voient proposer comme solution que d'augmenter la taille de leurs troupeaux, M. François Fortassin, rapporteur, a cependant tenu à énumérer les atouts de la filière :
- une grande diversité de types d'élevages, allant de systèmes pastoraux, extensifs pour la plupart, en milieu entièrement naturel, à l'élevage en bergerie ;
- un rôle économique, social et surtout environnemental majeur, l'élevage ovin assurant l'entretien de paysages souvent désertés, la préservation de la biodiversité ou encore la prévention des incendies et avalanches ;
- une relation spécifique entre l'éleveur et sa bête, surtout dans les élevages pastoraux ;
- une bonne image auprès du grand public, de plus en plus sensible aux enjeux environnementaux, au bien-être animal et au développement durable ;
- un produit authentique alliant qualité et terroir, intéressant d'un point de vue nutritif, accommodable de nombreuses façons et bénéficiant de nombreux signes de qualité.
Estimant que la filière conserverait un avenir dès lors qu'elle serait soutenue par les pouvoirs publics, les élus et les consommateurs, M. Gérard Bailly, rapporteur, a dressé la liste des propositions contenues dans le rapport pour favoriser son redressement :
- une compensation équitable des handicaps par rapport aux autres filières, passant par une revalorisation de la prime « ovin », actuellement inférieure de 25 % par unité de gros bétail (UGB) à celle octroyée aux bovins, à 125 % du montant de cette dernière. Rapportant que le ministre de l'agriculture et de la pêche était bien sensibilisé à cette demande et la défendrait lors du « bilan de santé » de la PAC sous présidence française, il a évoqué le possible octroi, en attendant cette éventuelle revalorisation, d'une prime d'urgence au maintien du troupeau de brebis allaitantes de 15 euros par brebis, ou bien le versement de 100 euros par UGB ;
- une véritable régulation des prédateurs. Le coût exorbitant de leur conservation et la difficulté d'obtenir une autorisation de tir ont rompu le dialogue entre les éleveurs et l'administration, a-t-il constaté. Il serait opportun de transférer une partie des crédits consacrés aux prédateurs vers le soutien de la filière, de réduire substantiellement leurs populations, comme l'a également préconisé un rapport établi par le député Christian Estrosi, et de mettre en place de nouveaux moyens de défense active comme passive, les chiens de bergers -dits « patous »- posant parfois des problèmes de cohabitation avec les usagers des zones de montagne ;
- une adaptation du foncier, passant par un regroupement des parcelles et une promotion de la gestion collective et associative des espaces pastoraux, comme c'est le cas dans les Hautes-Pyrénées ;
- un développement des pôles d'excellence rurale afin de mettre en synergie tous les acteurs de la filière, « de l'élevage à l'étal », pour créer un réel effet d'entraînement à une échelle régionale ;
- un renforcement de la modernisation des bâtiments d'élevage, dont la rénovation permettrait de gagner en productivité, en respect de l'environnement, mais aussi et surtout en confort de travail ;
- une adaptation du mécanisme d'assurance récolte à l'élevage ovin, afin de prendre en compte les risques sanitaires et de santé animale ;
- un renforcement de la génétique ovine et de l'insémination artificielle, à laquelle il est encore peu recouru ;
- une restructuration de l'organisation économique de la filière, dont la couverture en groupements de producteurs est encore faible.
Soulignant que l'élevage pastoral s'étendait, dans certains départements de montagne, sur 25 à 30 % du territoire, M. François Fortassin, rapporteur, a fait valoir l'expérience encourageante des Hautes-Pyrénées où, à l'initiative du conseil général, ont été mises en place des mesures de soutien aux bergers et éleveurs gardiens et à leurs conditions de travail qui, en dépit de volumes financiers limités, se sont révélées très efficaces en favorisant une augmentation de la charge de troupeaux sur les estives.
Puis il a complété la liste des mesures préconisées dans le rapport en vue de soutenir la filière :
- l'implantation de petites unités d'abattage « à taille humaine » réparties sur des micro territoires d'éleveurs ovins, au plus proche des lieux de production ;
- une meilleure valorisation de l'animal, et particulièrement de son « cinquième quartier », s'inspirant notamment de l'exemple britannique et consistant à innover en commercialisant des produits originaux et adaptés à l'évolution des modes de consommation ;
- un renforcement de la promotion auprès des consommateurs, passant par une meilleure utilisation des crédits européens, la mise en avant du caractère naturel et durable des productions ovines, et la présentation, par exemple par de grands chefs, des différentes façons d'accommoder l'agneau ;
- une relance des circuits courts évitant les intermédiaires et permettant aux exploitants d'améliorer leur marge et de satisfaire une clientèle de proximité ;
- un enrichissement de l'étiquetage des produits, afin de mieux informer les consommateurs, mais également les détaillants bouchers. Il serait ainsi opportun, a-t-il expliqué, de rendre obligatoire la mention de l'origine de la viande, sans que celle-ci soit indûment associée avec celle du lieu d'abattage lorsqu'il est différent. Il faudrait également imposer l'affichage de la date d'abattage de l'animal, afin que le consommateur sache qu'une viande qu'il achète « fraîche » peut avoir été abattue jusqu'à près de trois mois auparavant. Enfin, le prix payé à l'éleveur devrait également figurer sur l'étiquette des produits, du moins de ceux non transformés, afin d'informer le consommateur sur la répartition des marges.
Regrettant que les éleveurs, qui ont mis des siècles pour se débarrasser des prédateurs, en subissent à nouveau la menace, il a estimé que le nombre important de loups dans les massifs alpins rendait aujourd'hui possible, et même nécessaire, leur régulation. Puis notant que la réintroduction de l'ours dans les Pyrénées mobilisait de très nombreux acteurs et paniquait les éleveurs, il a procédé à une démonstration du système téléphonique de localisation en temps réel des populations d'ours dans son département.
Après avoir félicité les rapporteurs et partagé leur point de vue, M. Charles Revet a dit craindre la disparition de l'élevage ovin dans notre pays en l'absence de mobilisation des pouvoirs publics. Pointant la grande différence de coûts de production avec des pays d'élevage extensif tels que la Nouvelle-Zélande, il a préconisé la réalisation d'une étude d'impact sur la contribution du pastoralisme à la préservation de la biodiversité et à l'aménagement du territoire. Faisant observer qu'il permettait de prévenir les incendies et les avalanches, à un coût moindre que la gestion de ces accidents, il a estimé que le pastoralisme constituait une véritable question d'intérêt général qui devait être, à ce titre, prise en considération par la représentation nationale, sans attendre que les institutions européennes s'en préoccupent.
Soulignant combien le maintien du pastoralisme était important pour le développement du tourisme dans les zones rurales et de montagne, M. Michel Bécot a interrogé les rapporteurs sur les écarts de prix entre les moutons français et néo-zélandais et a qualifié d'incohérente la politique consistant à financer d'un côté la réintroduction d'espèces sauvages dans certaines zones du territoire et de l'autre les dégâts qu'elle provoque sur les troupeaux d'élevage.
Mme Jacqueline Panis a questionné les rapporteurs sur l'état de l'élevage ovin dans les départements non défavorisés, ainsi que sur la situation de la filière laine.
Après avoir remercié les rapporteurs, Mme Odette Herviaux s'est demandé si la régionalisation des aides PAC permettrait d'affiner leur octroi au plus près des besoins locaux.
M. Gérard César a fait part d'une expérience très concluante de ferme pédagogique sur l'élevage des moutons, menée dans son département, où il a rappelé qu'y était produit l'agneau de Pauillac.
Répondant aux divers intervenants, M. Gérard Bailly, rapporteur, a indiqué que la dimension territoriale et environnementale de l'élevage ovin, évoquée dans le titre du rapport, y était ensuite très longuement développée. Il a expliqué que la Nouvelle-Zélande bénéficiait d'immenses espaces naturels d'élevage évitant aux exploitants de fournir des concentrés -dont le prix a substantiellement augmenté- à leurs troupeaux.
M. François Fortassin, rapporteur, a ajouté que cet élevage totalement extensif permettait de faire garder des troupeaux de 5.000 à 10.000 têtes par quelques bergers seulement.
Indiquant que la ville de Rambouillet préparait la conférence mondiale sur le mouton Mérinos, M. Gérard Larcher a insisté sur le fait que le marché de la viande en Nouvelle-Zélande n'était que le sous-produit de celui de la laine, qui profite de nouveaux marchés émergents. Estimant que le conflit des producteurs européens avec leurs concurrents de l'hémisphère austral sur le prix des agneaux continuerait tant que les institutions européennes ne s'en seraient pas saisies, il a évoqué le problème des marchandises néo-zélandaises tamponnées en Grande-Bretagne, avant d'être importées en France.
M. Jean-Paul Emorine, président, s'est inquiété de la pression croissante de cette concurrence extra-européenne sur les producteurs français.
Indiquant que la commercialisation de la laine ne payait pas même la tonte, M. Gérard Bailly, rapporteur, a indiqué s'être rendu dans des départements non particulièrement défavorisés, tels que le Jura et la Haute-Vienne et avoir constaté que les éleveurs y affrontaient les mêmes difficultés que sur le reste du territoire. Rapportant le souhait du ministre en charge de l'agriculture d'octroyer des primes spécifiques sur les zones les plus dures à entretenir, il a souhaité que soient mis à disposition des éleveurs des prêts à long terme pour la rénovation de leurs bâtiments d'élevage.
M. François Fortassin, rapporteur, a fait observer que l'augmentation des coûts de production était systématiquement supportée par l'éleveur.
Félicitant les rapporteurs pour leur travail, M. Jean-Paul Emorine, président, a estimé qu'il fallait concentrer les efforts sur les zones d'élevage les plus difficiles, notamment en montagne, où le maintien d'une activité reste problématique, contrairement aux zones de plaine. Pointant les écarts substantiels de montants de droits à paiement unique (DPU) en fonction des filières, il a appelé à nuancer leur octroi en fonction des contraintes territoriales et environnementales.
Puis la commission a approuvé à l'unanimité la présentation du rapporteur et en a autorisé la publication sous forme de rapport d'information.
La commission a ensuite procédé à l'audition M. Hervé Morize, président de SAF-agriculteurs de France (Société des agriculteurs de France).
Le président M. Jean-Paul Emorine, après avoir rappelé que la commission auditionnait, pour la première fois, un représentant de la SAF-agriculteurs de France, a souligné l'intérêt d'entendre ses propositions avant que la France ne prenne en juin la présidence tournante de l'Union européenne.
M. Hervé Morize, après avoir précisé que la SAF-agriculteurs de France était une organisation non-gouvernementale pro-européenne et une « boîte à idées » chargée de réfléchir à l'avenir de l'agriculture française, a présenté la genèse du document de travail intitulé « Politique agricole, alimentaire et environnementale commune 2013 : la SAF s'engage » remis en début d'audition à l'ensemble des commissaires. Synthèse des études menées par plus de 600 participants et 60 intervenants de janvier à mai 2007, ce document, établi le 14 juin 2007 et largement diffusé dans le monde agricole, doit alimenter la réflexion française sur l'orientation de la politique agricole commune après 2013.
M. Hervé Morize s'est tout d'abord interrogé sur l'idée même de conserver une politique agricole commune, alors que dans une Europe élargie à 27 Etats-membres les questions agricoles seront soumises à la règle de la co-décision entre la Commission européenne et le Parlement européen. Insistant sur les deux objectifs fondamentaux de la PAC, à savoir garantir les revenus des agriculteurs, mais également répondre aux attentes de la société civile, il a déclaré que les enjeux de sécurité alimentaire et de sécurité environnementale étaient désormais devenus incontournables aux yeux des consommateurs et des citoyens de l'Union européenne. Il a ensuite rappelé que celle-ci était divisée en trois alliances sur la question agricole :
- le Royaume-Uni, accompagné des pays du Nord de l'Europe, prône une agriculture libérale ;
- l'Allemagne, alliée aux nouveaux Etats-membres d'Europe de l'Est, bénéficie d'un poids économique agricole considérable et en constante progression ;
- quant à la France, elle bénéficie du soutien de la Belgique, du Luxembourg, et des pays latins.
M. Hervé Morize a néanmoins affirmé que ces trois alliances partageaient des points de vue très similaires sur la question de la sécurité alimentaire et environnementale. Il a insisté sur la nécessité d'utiliser les cinq années à venir pour repenser la PAC, préparer en amont les agriculteurs français aux inflexions des politiques publiques et éviter de créer des malentendus, comme en 1983 et 1992. A cet égard, il a indiqué s'être entretenu la veille avec M. Hervé Gaymard dans le cadre d'un groupe de travail entre les membres de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale et ceux de la délégation pour l'Union Européenne et il a constaté que des marges de négociation existaient sur de nombreux points de la PAC.
M. Hervé Morize a ensuite rappelé les propositions de la SAF suite à la présentation, le 20 novembre 2007, du « bilan de santé de la PAC » par Mme Fischer Boel, commissaire européenne chargée de l'agriculture. La Commission européenne souhaite en effet améliorer le fonctionnement de cette politique sur la base de l'expérience acquise depuis 2003 et l'adapter aux nouveaux défis d'une Europe élargie. M. Hervé Morize a regretté que l'opinion publique ne soit pas suffisamment convaincue de la chance que représente le marché communautaire pour l'agriculture de notre pays.
La première proposition de la SAF consiste à conserver le principe des Droits à Paiement Unique (DPU) au-delà de 2013, à abandonner les paiements calculés sur la base des rendements historiques et à défendre la notion de découplage total, tout en mettant en place des mesures spécifiques pour l'élevage afin de participer efficacement au maintien du troupeau allaitant. Rappelant que le Grenelle de l'environnement a introduit l'idée d'une haute valeur environnementale pour l'agriculture, M. Hervé Morize a souhaité que celle-ci atteigne également un « haut niveau de sécurité sanitaire ».
La deuxième proposition de la SAF consiste à ne pas augmenter le taux de modulation, autrement dit le pourcentage prélevé sur les paiements directs constituant le « premier pilier » de la PAC et versé au budget du développement rural relevant du « deuxième pilier ». Rappelant que la France avait bénéficié cette année de 700 millions d'euros au titre du second pilier et de 9 milliards au titre du premier pilier, M. Hervé Morize s'est dit opposé à la proposition de la Commission européenne d'augmenter progressivement ce taux de 5 % à l'heure actuelle à 13 % en 2013. Il a rappelé en effet que l'application du principe de co-financement dans le cadre du second pilier, dans un contexte de fortes tensions sur les finances publiques françaises, aboutirait à des difficultés de financement. Il a surtout préconisé le recours à l'article 69 du règlement (CE) 1782/2003, qui a instauré les DPU, pour contourner ces difficultés. En effet, cet article permet un taux de modulation jusqu'à 10 %, soit pour assurer la protection et l'amélioration de l'environnement, soit pour garantir la qualité et la commercialisation de la production agricole. Ainsi ces aides ne seraient pas soumises à la règle du co-financement par l'Etat à hauteur de 50 % et elles resteraient dans le cadre du premier pilier, uniquement alimenté par le budget de l'Union européenne.
La troisième proposition de la SAF consiste à refuser le plafonnement des aides. Regrettant que la France se soit sur cette question désolidarisée pour la première fois de l'Allemagne, M. Hervé Morize a estimé que les cas qui posaient problème étaient très peu nombreux et que les sommes en jeu étaient somme toute dérisoires comparées à celles de la modulation.
Abordant la quatrième proposition, il a indiqué ne pas être opposé à la suppression des jachères obligatoires en tant qu'outil de gestion de l'offre mais favorable au maintien des jachères environnementales sur la base du volontariat, financées par les DPU, dans la limite de 4 à 5 % des terres cultivées.
Rappelant la forte volatilité des prix agricoles et la faillite, en 1995, du tiers des agriculteurs américains, il a souligné que la SAF avait été à l'origine de l'idée, actuellement à l'essai, de créer une « assurance récolte » et une « assurance revenu » en coopération avec le Crédit agricole et Groupama. Il a regretté que seuls les risques liés aux catastrophes naturelles soient actuellement couverts en France. Convaincu que les autorités bruxelloises refuseront la généralisation d'un tel système, il est revenu une nouvelle fois sur l'intérêt que présente l'article 69 du règlement (CE) 1782/2003 et sur la nécessité de faire jouer le principe de subsidiarité pour couvrir la gestion de ces risques. Se félicitant de la création en 2002 du dispositif de la « déduction pour aléa », il a souhaité voir doubler le plafond des sommes défiscalisées dans ce cadre.
M. Hervé Morize a conclu en rappelant la nécessité de se préparer à la suppression des quotas laitiers d'ici à 2015, la France devant être en mesure de produire le lait dont elle a besoin, notamment pour les produits transformés de grande consommation et les produits de qualité souvent fabriqués dans les zones de montagne.
M. Gérard Bailly, évoquant l'exemple de l'Irlande, a tout d'abord demandé à M. Hervé Morize ce qu'il entendait précisément par l'expression « découplage total », estimant pour sa part regrettable que les aides apportées aux agriculteurs soient complètement découplées de la production. Il s'est ensuite interrogé sur l'incertitude régnant actuellement quant à l'avenir des biocarburants, présentés il y a un an comme la panacée aux problèmes environnementaux et agricoles. Regrettant que l'Union européenne ne parle pas d'une même voix sur la question des organismes génétiquement modifiés, il s'est enfin interrogé sur les débouchés en Asie pour l'agriculture française.
M. Hervé Morize a tout d'abord souligné que l'agriculture française, confrontée à une compétitivité internationale très forte, doit regagner les places perdues ces dernières années dans de nombreux secteurs, notamment au profit de l'Irlande. Rappelant son souhait de voir la France produire davantage à l'avenir, il a insisté sur la nécessité de voir converger les différentes agricultures nationales de l'Union européenne. Indiquant que les DPU oscillent dans l'Union entre 50 et 500 Euros, il a précisé que la France se situait en milieu de tableau.
M. Hervé Morize a ensuite regretté la disparition depuis 1992 des notions de projet d'entreprise et de choix économique de filière au profit d'une logique de subvention publique. Il a par ailleurs indiqué que la SAF était globalement favorable au développement des biocarburants mais sous de strictes conditions. Appelant de ses voeux un bilan énergétique global et objectif sur ceux-ci, il a estimé que la finalité première de la production agricole devait demeurer l'alimentation. Conscient que la réponse au règne du « Tout pétrole » est multiple, il a souhaité que les pistes de solution explorent de nombreux domaines sans se focaliser sur un thème en particulier. Ajoutant que le bilan énergétique des biocarburants de seconde génération sera meilleur que celui de première génération, il a encouragé l'utilisation de toute la palette des énergies actuelles, « du nucléaire à l'éolienne ».
Il a également déclaré que la SAF prenait clairement position en faveur des biotechnologies et des OGM. Opposé à l'utilisation de la clause de sauvegarde, il a constaté que le Gouvernement était allé trop loin dans l'application du principe de précaution, obérant ainsi le développement de la recherche française. Evoquant la situation d'un entrepreneur français contraint de s'implanter en Allemagne pour développer avec succès son entreprise produisant des OGM, comptant pas moins de 150 salariés aujourd'hui, il a regretté le retard considérable pris par notre pays par rapport à l'Allemagne et à l'Espagne.
Après avoir reconnu que la hausse des prix des aliments destinés au bétail constituait une contrainte forte, M. Hervé Morize s'est toutefois interrogé sur la notion de « prix réel » et a estimé que celui-ci devait atteindre un juste milieu par rapport à la demande. Il a conclu en soulignant qu'un travail de fond doit être mené dans la filière laitière pour gagner en productivité.
Enfin, au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen des amendements déposés sur le projet de loi n° 297 (2006-2007) relatif aux opérations spatiales.
Elle a tout d'abord adopté une rectification rédactionnelle à son amendement n° 32 portant sur l'article 21 (Rôle du Centre national des études spatiales [CNES] sur le Centre spatial guyanais - articles L. 331-6 et L. 331-7 [nouveau] du code de la recherche).
Ensuite, à l'article 4 (Conditions de délivrance des autorisations), elle a donné un avis défavorable au sous-amendement n° 41 à l'amendement n° 11 de la commission, considérant qu'il remettait en cause la portée et l'utilité de ce dernier.
A l'article 8 (Missions de l'autorité administrative), elle a décidé de demander l'avis du Gouvernement sur le sous-amendement n° 40 à l'amendement n° 22 de la commission pour vérifier si celui-ci considérait, comme le rapporteur, que les objectifs des auteurs du sous-amendement étaient satisfaits par l'amendement n° 38 de la commission procédant à la réécriture de l'article 28 pour définir les missions du CNES.
Enfin, à l'article 14 (Action récursoire de l'Etat), elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 39, sous réserve de deux rectifications rédactionnelles et d'une rectification de fond visant à ne soumettre le dispositif proposé qu'aux seules fautes intentionnelles.

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