Source: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6743158
Timestamp: 2017-11-25 03:49:42+00:00

Document:
Změny v odměňování členů zastupitelstev obcí - DVS
Datum: 31. 10. 2017, zdroj: OF 4/2017, rubrika: Legislativa
Ke dni 1. ledna 2018 nabude účinnosti novela zákona o obcích, která přináší výrazné systémové změny v odměňování členů zastupitelstev nejen obcí, ale i krajů, hlavního města Prahy, městských částí hlavního města Prahy a městských obvodů územně členěných statutárních měst (budeme nadále uvádět jen zastupitelstva obcí).
Důvodem přijetí nové právní úpravy je záměr komplexně řešit problematiku odměňování a souvisejících právních poměrů členů zastupitelstev obcí (například vztah k zákoníku práce, zejména stran nároku na dovolenou atd.).
Současná právní úprava umožňuje různou interpretaci a z toho pramení rozdílné postupy v aplikační praxi. Ani v judikatuře nelze mnohdy nalézt jednoznačnou odpověď na řadu otázek. Nastavení celého systému se především pro menší obce oprávněně jevilo jako příliš složité. Zpřehlednění celého systému a jeho zjednodušení je tudíž přínosem.
Základy právní úpravy v oblasti odměňování členů zastupitelstev obcí jsou v zákoně o obcích zejména v ustanoveních § 70 až § 80.
Dvě skupiny členů zastupitelstva obce
Ve vztahu k odměnám rozlišuje dosavadní právní úprava dvě skupiny členů zastupitelstev, a to zastupitele „uvolněné“ a neuvolněné“. První skupina vykonává uvedenou veřejnou funkci jako své „hlavní zaměstnání“, pročež jsou pro výkon funkce usnesením zastupitelstva dlouhodobě uvolněni ze zaměstnání. Druhou skupinu tvoří ostatní členové zastupitelstva.
Novela zákona, oproti stávající právní úpravě, přináší nové znění definice rozdělující členy zastupitelstva obce na „uvolněné“ a „neuvolněné“. Zákon nově předpokládá, že nejprve obec určí, které funkce budou vykonávány jako uvolněné a pokud je člen zastupitelstva do této funkce zvolen, automaticky ji bude vykonávat jako uvolněný člen zastupitelstva. Tzv. uvolněné funkce určí zastupitelstvo usnesením v rámci vyhrazené působnosti zastupitelstva obce dle ust. § 84 odst. 2 písm. k) zákona o obcích. Druhou skupinu tvoří „ostatní“ členové zastupitelstva. Pokud zastupitelstvo výslovně nerozhodlo o tom, že daná funkce bude vykonávána jako uvolněná, jedná se o tzv. neuvolněnou funkci a skupinu členů zastupitelstva obce označovaných jako „neuvolnění členové zastupitelstva“.
V případě, kdy je člen zastupitelstva obce v pracovním nebo jiném obdobném právním vztahu, jeho zvolení do funkce uvolněného člena zastupitelstva představuje překážku v práci z důvodu obecného zájmu (srov. § 200 a 201 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů) s povinností zaměstnavatele uvolnit ho k výkonu funkce, a to od okamžiku zvolení.
Mimořádná odměna a zákaz poskytnutí daru
S ohledem na dosavadní neblahou praxi oceňovat výkon funkce členů zastupitelstev obcí nad rámec zákonných pravomocí formou peněžitých darů, ustanovení § 71 odst. 4 zákona o obcích nově explicitně stanoví, že obec nesmí poskytnout v souvislosti s výkonem funkce členovi zastupitelstva dar, a to ani po skončení výkonu funkce. Takovéto omezení se však striktně vztahuje na dar poskytnutý členovi zastupitelstva jako formu odměny za výkon funkce, se kterou zákon nepočítá (v souladu s rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2126/201), neboť „…tím by docházelo k nekontrolovanému rozdělování veřejných prostředků, jež není možné akceptovat“. Předmětné ustanovení je nutné vykládat tak, a zákon to jednoznačně stanovuje bez možných pochybností, že zákaz poskytování darů členům zastupitelstva se nevztahuje na činnosti, které s výkonem veřejné funkce nijak nesouvisí. Stejně jako jakémukoli jinému občanovi, zastupitelstvo obce může i nadále poskytnout členovi zastupitelstva dar za činnosti např. v sociální a charitativní oblasti nebo organizování kulturního života v obci.
Vzhledem k výše popsanému omezení zákon o obcích nově zavádí pro zastupitele legální možnost ocenit výkon svěřené veřejné funkce nad rámec běžných povinností. Dle ustanovení § 76 zákona o obcích, obec může členovi zastupitelstva poskytnout mimořádnou odměnu za splnění mimořádných nebo zvláště významných úkolů obce. Uvolněnému členovi zastupitelstva lze přiznat za jeden kalendářní rok mimořádné odměny v souhrnné výši odpovídající dvojnásobku nejvyšší odměny, která mu v průběhu tohoto roku náležela za výkon jím zastávaných funkcí za měsíc. Neuvolněnému členovi zastupitelstva lze poskytnout mimořádnou odměnu do výše dvojnásobku maximální výše odměny, kterou mu za měsíc výkonu funkce stanoví zákon a prováděcí právní předpis. Dále v zájmu kontroly hospodaření obce s obecním majetkem ze strany veřejnosti, zákon stanovuje přísnější procesní pravidla pro projednání tohoto bodu v zastupitelstvu.
Ustanovení o mimořádné odměně i výčet možných plnění, které lze poskytnout členům zastupitelstva obce z peněžního fondu nebo z rozpočtu obce (§ 80), je nutno zřejmě považovat za speciální ve vztahu k zákazu poskytnutí daru členovi zastupitelstva obce (§ 71 odst. 4). Z toho plyne, že mimořádnou odměnu i plnění dle § 80 lze členovi zastupitelstva obce poskytnout, i kdyby toto poskytnutí v daném případě naplňovalo znaky darování ve smyslu občanského zákoníku (§ 2060 a další občanského zákoníku).
Z peněžního fondu nebo z rozpočtu obce je možné nově členovi zastupitelstva poskytnout kromě jiného i odměnu při významném životním výročí. Celé ustanovení § 80 patrně reaguje na právní úpravu rozpočtových pravidel územních rozpočtů (viz zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů), která pouze demonstrativním výčtem přípustných výdajů z rozpočtu obce v praxi způsobovala nepřiměřenou aplikační volnost. Nová právní úprava je jednoznačně taxativní.
Konečně k odměňování
Zůstává zachován princip, že odměna je pro uvolněné členy zastupitelstev nároková ve výši stanovené zákonem a prováděcím právním předpisem. Pokud jde o uvolněné funkce, odměna zůstává konstruována tak, že zastupitelstvo o ní vůbec nerozhoduje. Naopak u neuvolněných funkcí právní předpisy stanovují jen maximální možnou výši odměny za výkon jednotlivých funkcí a určení konkrétní výše odměny za výkon konkrétní funkce v každé jednotlivé obci je vyhrazeno zastupitelstvu dané obce. Prováděcím právním předpisem bude dosud nevydané nařízení vlády, které by mělo obsahovat pouze jednu tabulku společnou pro všechny samosprávy.
Rovněž dochází k novému rozdělení obcí do velikostních kategorií podle počtu obyvatel obce. Jedenáct nových velikostních kategorií obcí zakotvuje tabulka obsažená v příloze k zákonu o obcích. Například dříve první nejmenší velikostní kategorii, tj. obce do 1000 obyvatel, rozděluje do 3 rovnoměrně odstupňovaných kategorií, kdy první kategorie nově zahrnuje obce do 300 obyvatel. Podle zákona o obcích (§ 73 odst. 4) se při výpočtu výše odměn bude vycházet z počtu obyvatel obce, kteří byli hlášeni v obci k trvalému pobytu k 1. lednu kalendářního roku, ve kterém se konaly volby do zastupitelstva. Výše odměny se stanoví na základě tohoto jediného ukazatele. Odpadne tak nutnost každoročního novoročního zjišťování aktuálního počtu obyvatel obce pro účely „přepočítávání“ výše odměn zastupitelů. Právní úprava však pamatuje i na případy zásadní změny počtu obyvatel. Za zásadní se považuje změna o 20 % oproti stavu v době voleb, navíc tato změna musí opravňovat k zařazení do jiné velikostní kategorie (§ 73 odst. 5 zákona o obcích).
Oproti stávající právní úpravě se pojem „měsíční odměna“ zjednodušuje na pouhou „odměnu“. Ovšem i nadále platí, že se odměna členovi zastupitelstva obce poskytuje měsíčně. Odměna uvolněnému členovi zastupitelstva náleží od prvního dne, kdy byl do uvolněné funkce zvolen, nejdříve však ode dne, od které ji zastupitelstvo jako uvolněnou určilo.
Výši odměn neuvolněným členům stanovuje zastupitelstvo obce v rozsahu zákonných mezí usnesením, současně také stanovuje den, od kterého bude odměna zastupitelům náležet, nejdříve však dnem přijetí daného usnesení. Je tak upřesněna stávající právní úprava, která stanovovala, že odměna je poskytována od okamžiku, který určí zastupitelstvo obce. V přijatém usnesení musí zastupitelstvo schválit odměnu ve formě přesné výše částky v korunách. Dříve v aplikační praxi nastávaly situace, kdy byla tato výše odměn stanovena různými neurčitými opisnými způsoby, což mohlo způsobovat očekávatelné potíže (narušení právní jistoty zastupitelů, netransparentnost při nakládání s veřejnými prostředky).
Zároveň právní úprava nově výslovně stanovuje zastupitelstvu obce při určování odměn jednotlivým neuvolněným členům zastupitelstva možnost přihlédnout k plnění individuálních úkolů, které jim uložilo, a předem stanoveným způsobem k jejich účasti na jednání orgánů obce, jejichž jsou členy. Zákon tak zakotvuje možnost zastupitelstva schválit rozdílnou výši odměn pro stejný druh neuvolněné funkce. V každém případě je nutné trvat na tom, že rozdílnou výši by však obec měla být schopna vždy zdůvodnit, nejlépe přímo v přijatém usnesení o odměnách. Rovněž platí, že důvody nikdy nesmí být diskriminační ani sankční povahy. Zákon dále předpokládá, že výše odměn se bude schvalovat s účinností pouze na dané funkční období.
Vedle maximální výše odměny neuvolněného zastupitele obce zákon nově stanovuje i povinnou minimální výši odměny za výkon neuvolněné funkce starosty ve výši 0,3 násobku odměny, která by náležela v dané obci starostovi, pokud by vykonával svou funkci jako uvolněný člen zastupitelstva obce (§ 72 odst. 4 zákona o obcích). Absence garantované minimální výše odměny, zejména pro starosty nejmenších obcí, na kterých zároveň leží nevyšší tíha odpovědnosti za chod obce, často zcela oprávněně odrazovala od dalšího zastávání veřejné funkce. Maximální výše odměny za výkon neuvolněné funkce starosty je pak stanovena ve výši maximálně 0,6 násobku odměny, která by náležela uvolněnému členovi zastupitelstva obce, který vykonává funkci starosty.
Z výše uvedeného vyplývá, že i pro starosty a starostky malých obcí tak snad svítá na lepší časy. Novela zákona o obcích přináší i další změny, na které se již nedostalo (např. úprava dovolených, odchodného, souhrnná odměna při souběhu funkcí a další), k jejichž studiu lze závěrem odkázat na text zákona.
Vojtěch Svoboda, junior právník, KVB advokátní kancelář, s. r. o.

References: § 70
 § 80
 § 84
 § 200
 zákona č. 262
 § 71
 § 76
 § 80
 § 80