Source: https://www.advokatijelinek.cz/post/elektronizace-%C5%99%C3%ADzen%C3%AD-p%C5%99ed-%C3%BAohs-a-nov%C3%BD-spr%C3%A1vn%C3%AD-delikt-spojen%C3%BD-s-nespln%C4%9Bn%C3%ADm-t%C3%A9to-povinnosti-z-pohl
Timestamp: 2020-04-10 18:35:42+00:00

Document:
„ELEKTRONIZACE ŘÍZENÍ PŘED ÚOHS“ A NOVÝ SPRÁVNÍ DELIKT SPOJENÝ S NESPLNĚNÍM TÉTO POVINNOSTI
Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách v platném znění (dále jen „ZVZ“), zejména ve znění po technické novele provedené zákonným opatřením senátu č. 341/2013 Sb., s účinností od 1. ledna 2014 (dále jen „technická novela“), změnil, mimo jiná další ustanovení, i způsob řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“ nebo „Úřad“) zahájeného na návrh dle ustanovení § 114 ZVZ, a to zejména z pohledu zadavatele. V rámci této technické novely byla do ZVZ inkorporována ustanovení týkající se tzv. elektronizace řízení před ÚOHS. V souvislosti s touto změnou byl zaveden zároveň i institut nového správního deliktu dle ustanovení § 120 odst. 1 písm. h) ZVZ, který postihuje ty zadavatele, kteří nesplní nově stanovené povinnosti týkající se dodržení lhůty pro zaslání vyjádření k návrhu na přezkum před ÚOHS, dodržení lhůty pro zaslání smlouvy na veřejnou zakázku či nesplní povinnosti týkající se dodržení formy vyjádření, resp. formy související dokumentace o veřejné zakázce nebo soutěži o návrh.
Změnová ustanovení technické novely týkající se zmíněné elektronizace řízení před ÚOHS a souvisejícího zavedení nového správního deliktu stojí do jisté míry ve stínu významnějších změn, které technická novela přinesla do ZVZ, jako například zvýšení finančních limitů pro povinný postup dle ZVZ, zavedení mechanismu umožňujícího pokračování v opakovaném zadávacím řízení i při jediné nabídce či zrušení institutu osoby se zvláštní způsobilostí, a proto by mohla být mnohými dotčenými subjekty přehlédnuta. Domnívám se ale, že je třeba zaměřit se i na takovouto, byť do jisté míry formální změnu ZVZ, neboť na bedra zadavatelů klade nový a poměrně striktně vyjádřený požadavek v rámci řízení před ÚOHS, jehož opomenutí může mít pro zadavatele poměrně závažné důsledky v podobě nemalé finanční sankce.
Tento článek má za cíl přiblížit a objasnit, jaké povinnosti zadavatelům vznikly účinností technické novely k ZVZ, a to zejména ve spojitosti se zavedením nového správního deliktu.
Prodloužení lhůty pro vyjádření zadavatele k návrhu na přezkum před ÚOHS a počátek běhu této lhůty
V prvé řadě došlo k prodloužení lhůty, ve které je zadavatel povinen zaslat ÚOHS své vyjádření k obdrženému návrhu na přezkum před ÚOHS dle ustanovení § 114 odst. 6 ZVZ, a to z původní lhůty „7 dnů od jeho doručení“ na lhůtu „10 kalendářních dnů od jeho doručení“. Pozitivem pro zadavatele bezesporu je prodloužení lhůty k vyjádření k obdrženému návrhu na přezkum před ÚOHS. Tuto změnu a prodloužení příslušné lhůty o 3 dny zákonodárce odůvodnil zejména vzrůstajícími obavami zadavatelů spojenými s elektronizací řízení před ÚOHS a s tím spojenou povinností zadavatele zaslat vyjádření ke zmíněnému návrhu a veškerou dokumentaci o veřejné zakázce či soutěži o návrh v elektronické formě prostřednictvím datové schránky či datové zprávy podepsané uznávaným elektronickým podpisem.
Tato lhůta pro vyjádření zadavatele k návrhu na přezkum před ÚOHS je velice podstatná, a to zejména z toho důvodu, že zadavatel je toto své vyjádření povinen zaslat, aniž by byl výslovně ze strany ÚOHS vyzván, byť v praxi ÚOHS na splnění této lhůty zpravidla upozorňuje. Jedná se totiž o povinnost zadavatele vyplývající výslovně ze ZVZ v rámci zahájeného správního řízení. Do 1.1.2014 bylo možné na tuto lhůtu pohlížet jako na pořádkovou, neboť ZVZ s ní nespojoval v zásadě žádné sankce, avšak z důvodu účinnosti technické novely od 1.1.2014 je zcela zřejmé, že při nedodržení této lhůty se zadavatel dopouští nově definovaného správního deliktu dle ustanovení § 114 odst. 1 písm. h) ZVZ, za který může ÚOHS uložit pokutu až do 1.000.000,- Kč, tudíž lhůta je nyní již bezesporu lhůtou zákonnou.
Dále je v souvislosti s lhůtou pro vyjádření zadavatele k návrhu na přezkum před ÚOHS podstatné zmínit, že technickou novelou byl upraven i počátek běhu lhůty pro vydání rozhodnutí ÚOHS dle ustanovení § 114 odst. 7 ZVZ. Do 1.1.2014 počínala ÚOHS běžet lhůta pro vydání rozhodnutí od okamžiku doručení vyjádření k návrhu na přezkum. Tedy do 1.1.2014 byla v ZVZ zakotvena pouze tato jediná podmínka počátku běhu lhůty pro rozhodnutí ÚOHS, avšak technickou novelou byl od 1.1.2014 počátek běhu lhůty pro rozhodnutí ÚOHS kumulativně navázán na splnění více podmínek. Zákonodárce nově technickou novelou rozšířil povinnosti pro zadavatele, kdy vedle původní povinnosti doručit vyjádření k návrhu na přezkum navázal počátek běhu lhůty pro rozhodnutí ÚOHS i na povinnost zadavatele doručit dokumentaci o veřejné zakázce nebo soutěži o návrh, eventuelně i povinnost doručit kopii smlouvy na veřejnou zakázku. Nicméně aby došlo k zachování, jak zmiňuje důvodová zpráva, „férového“ přístupu k oběma stranám správního řízení před ÚOHS, byly technickou novelou včleněny do ustanovení § 114 odst. 7 ZVZ zároveň i povinnosti navrhovatele, jenž iniciuje příslušné správní řízení před ÚOHS. Tedy nově od 1.1.2014 začne běžet lhůta pro vydání rozhodnutí ÚOHS také až ve chvíli, kdy navrhovatel zároveň odstraní veškeré nedostatky svého návrhu na přezkum, řádně uhradí kauci dle ustanovení § 115 ZVZ či eventuelně poskytne jistotu dle ustanovení § 67 odst. 4 ZVZ, vznikla-li taková povinnost. Samotná důvodová zpráva k technické novele se v souvislosti s touto problematikou zmiňuje, že „Úřad často řešil situace, v nichž nebyly ze strany účastníků splněny jejich povinnosti plynoucí ze zákona o veřejných zakázkách alespoň v minimálním rozsahu, a přesto bylo namítáno, že lhůta pro vydání rozhodnutí běží“[1] a „vinou účastníka řízení, nejčastěji navrhovatele při nesložení kauce či zadavatele, který nebyl s to zaslat Úřadu ani po opakované výzvě zadávací dokumentaci, byla tak de facto zkrácena šedesátidenní lhůta, kterou Úřad na vydání rozhodnutí dle správního řádu a související judikatury k vydání rozhodnutí má“.[2] Technická novela tudíž přináší posílení principu legitimního očekávání, principu včasnosti a zároveň i principu dobré správy, kdy je předpokládáno, že zodpovědnost za hospodárný a efektivní průběh řízení bude od 1.1.2014 mnohem více záležet i na zodpovědném přístupu a pečlivosti účastníků příslušného správního řízení.
Další podstatnou změnou, která zcela určitě ovlivní běh správních řízení před ÚOHS v případě podání návrhu na přezkum, je zcela nová právní úprava vyjádřená v ustanoveních § 114 odst. 8 a 9 ZVZ. Technická novela od 1.1.2014 přinesla poměrně převratnou novinku dopadající na zadavatele v případě podaného návrhu na přezkum před ÚOHS. Skutečnost, že po podání příslušného návrhu na přezkum před ÚOHS vzniká zadavateli povinnost ve stanovené lhůtě zaslat své vyjádření a zároveň i dokumentaci o veřejné zakázce nebo soutěži o návrh byla stanovena již v původním znění ZVZ. Nicméně zcela nově zákonodárce upravil pro zadavatele povinnost naplnit specifickou formální stránku vyjádření k návrhu na přezkum a dokumentace o veřejné zakázce nebo soutěži o návrh. Technická novela přinesla nové ustanovení § 114 odst. 8 ZVZ, dle kterého je zadavatel povinen příslušné vyjádření k návrhu na přezkum, zadávací podmínky (vyjma netextové části zadávací dokumentace nebo soutěže na návrh) či případně dodatečné informace dle § 49 ZVZ zaslat výhradně prostřednictvím datové schránky nebo jako datovou zprávu podepsanou uznávaným elektronickým podpisem. Tyto obligatorní formy zasílání vyjádření k návrhu na přezkum, resp. částí zadávací dokumentace o veřejné zakázce nebo soutěže na návrh, sledují dozajista současný trend elektronizace veřejné správy. Samotná důvodová zpráva k technické novele se v souvislosti s touto problematikou zmiňuje, že „po zadavateli není požadována elektronická podoba jiných dokumentů, než těch, které pro zadání veřejné zakázky musely být podle zákona obligatorně vypracovány“[3].
K uvedené novince týkající se elektronizace řízení před ÚOHS je nezbytné dodat, že znění technické novely pamatovalo i na situace, kdy v rámci zadávacího procesu veřejné zakázky mohou existovat i dokumenty, které zadavatel nemá povinnost vést v elektronické formě či se jedná o netextovou část zadávací dokumentace nebo soutěže o návrh. Znění ustanovení § 114 odst. 9 ZVZ proto výslovně stanovuje, že veškeré dokumenty neuvedené v ustanovení § 114 odst. 8 ZVZ a netextovou část zadávací dokumentace nebo soutěže o návrh bude moci zadavatel zaslat i v listinné podobě, tedy jako doposud. Nicméně zůstává zachována možnost i takovéto dokumenty dobrovolně doručit ÚOHS v elektronické podobě prostřednictvím datové schránky či datové zprávy podepsané elektronickým podpisem.
Je zcela nepochybné, že zákonodárce si od této změny týkající se elektronizace řízení před ÚOHS slibuje větší pružnost a rychlost při rozhodování ÚOHS a zároveň možnou úsporu nákladů a větší hospodárnost řízení před ÚOHS. Lze předpokládat, že pokud si navrhovatelé i zadavatelé tento systém osvojí jakožto účastníci příslušných správních řízení před ÚOHS, pak se pozitivní efekt v rámci rozhodovací praxe ÚOHS může skutečně v brzké době dostavit.
Nový správní delikt pro zadavatele
Ze všeho shora uvedeného vyplývá, že zákonodárce prostřednictvím technické novely sice učinil jisté změny v rámci řízení před ÚOHS zahájeného návrhem na přezkum, avšak na první pohled se nejedná o zcela zásadní zásahy do současného znění ZVZ. Na první pohled by se dokonce mohlo zdát, že jde víceméně jen o dílčí změny spočívající v prodloužení lhůt, počátku běhu lhůt či změně formy dokládaných dokumentů. V kontextu shora rozebíraných novelizovaných ustanovení ZVZ, je však zcela zásadním zásahem technické novely do znění ZVZ vytvoření nového správního deliktu v ustanovení § 120 odst. 1 písm. h) ZVZ, který z výše diskutovaných změn činí nesporně zásadní povinnosti, a to zejména pro stranu zadavatele jakožto jednoho z účastníků správního řízení před ÚOHS.
Zákonodárce totiž výslovně zakotvil v ustanovení § 120 odst. 1 písm. h) ZVZ, že nově je za správní delikt považováno i nesplnění povinností uložených zadavateli v ustanovení § 114 odst. 6,8 nebo 9 ZVZ, tj. výše komentovaných ustanovení. Z tohoto vyplývá, že pokud zadavatel nedoručí ÚOHS své vyjádření k návrhu na přezkum ve lhůtě 10 kalendářních dnů, eventuelně nedoručí koii smlouvy na veřejnou zakázku, nedoručí příslušné vyjádření v elektronické podobě prostřednictvím datové schránky či datové zprávy podepsané elektronickým podpisem, případně nesplní povinnost dodat zadávací podmínky (vyjma netextové části zadávací dokumentace nebo soutěže na návrh) či dodatečné informace dle § 49 ZVZ v elektronické podobě prostřednictvím datové schránky či datové zprávy podepsané elektronickým podpisem, dopouští se bez dalšího správního deliktu. Co je pro zadavatele bezesporu ještě podstatnější, je fakt, že na základě nového ustanovení § 120 odst. 2 písm. c) ZVZ může ÚOHS za takovýto správní delikt uložit pokutu až 1.000.000,- Kč.
Samotná důvodová zpráva k technické novele v souvislosti s tímto novým správním deliktem uvádí, že „účelem navrhované změny je motivovat účastníky řízení ke splnění povinností uložených jim zákonem a vytvořit tak podmínky pro urychlení správní řízení před Úřadem a současně zefektivnění přezkumu ze strany Úřadu tak, aby měl na již při rozhodování o předběžném opatření k dispozici co nejvíce podkladů“[4]. Samozřejmě lze pochopit motiv zákonodárce zefektivnit činnost ÚOHS a umožnit mu postihování nezodpovědných zadavatelů, nicméně je lze namítat, že výše pokuty za správní delikt dle ustanovení § 114 odst. 1 písm. h) ZVZ je skutečně poměrně vysoká s ohledem na skutečnost, že může být uložena i za zcela minimální pochybení zadavatele, a to ať už z hlediska nedodržení času doruční nebo formy příslušných dokumentů. Pokuta v takovéto výši za jmenovaná porušení ZVZ se jeví jako poměrně vysoká i ve srovnání se sankcemi jiných právních předpisů. Vezmeme-li v potaz kupříkladu výši pořádkové pokuty dle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, která může být uložena do výše 50.000,- Kč, je pokuta 1.000.000,- Kč uvedená v novém znění ustanovení § 120 odst. 2 písm. c) ZVZ skutečně několikanásobně vyšší, ač v důsledku postihují obě tyto sankce v zásadě stejná pochybení účastníka řízení, tj. narušování řádného průběhu správního řízení a závažné stěžování postupu správního orgánu. Co je však ještě více zarážející, že v rámci stanovení tohoto nového sankčního institutu pro zadavatele, který je skutečně poměrně neúprosný, nebyl v žádné ani obdobné formě stanoven případný postih nezodpovědného navrhovatele (tj. navrhujícího dodavatele). V důvodové zprávě se zákonodárce v případě změn týkajících se elektronizace řízení před ÚOHS výslovně zmiňoval o „férovosti“ přístupu k účastníkům správního řízení před ÚOHS, nicméně ze současného znění ZVZ po technické novele vyplývá, že mnohem větší tlak je vytvářen na splnění povinností zadavatelů, přičemž navrhovatel (tj. navrhující dodavatel) může v zásadě řízení nadále zdržovat či ztěžovat svým nezodpovědným přístupem v rámci odstranění vad návrhu, složení kauce podle ustanovení § 115 ZVZ či poskytnutí jistoty dle § 67 odst. 4 ZVZ, aniž by mu hrozila sankce ve výši 1.000.000,- Kč jako v případě zadavatelů. U nezodpovědných navrhovatelů, kteří budou závažně stěžovat postup ÚOHS v rámci správního řízení, přichází do úvahy samozřejmě případná pořádková pokuta ve výši až 50.000,- Kč, nicméně nepoměr oproti postihu zadavatelů je zcela zřejmý.
Na závěr je vhodné dodat, že výše uvedená úvaha se týká změn, které přinesla technická novela teprve od 1.1.2014, tudíž praktické dopady lze očekávat až v případě správních řízení před ÚOHS zahájených na základě návrhu na přezkum dle ZVZ po 1.1.2014. Dle přechodných ustanovení technické novely totiž řízení před ÚOHS v rámci zadávání veřejných zakázek, soutěže o návrh a řízení o přezkoumání úkonů zadavatele zahájená před 1.1.2014, případně řízení na ně navazující, budou posuzována podle znění ZVZ účinném přede dnem nabytí účinnosti technické novely. Tedy na takováto správní řízení u ÚOHS shora uvedené lhůty, počátek běhu lhůt, elektronizace řízení před ÚOHS či případné pokuty dle nového správního deliktu nedopadají.
Mgr. Zdeněk Tomáš,
[1] viz. Komentář k bodu 31 Důvodové zprávy k zákonnému opatření senátu č. 341/2013 Sb.
[2] viz. Komentář k bodu 31 Důvodové zprávy k zákonnému opatření senátu č. 341/2013 Sb.
[3] viz. Komentář k bodu 32 Důvodové zprávy k zákonnému opatření senátu č. 341/2013 Sb.
[4] viz. Komentář k bodu 36 Důvodové zprávy k zákonnému opatření senátu č. 341/2013 Sb.

References: § 114
 § 120
 § 114
 § 114
 § 114
 § 114
 § 115
 § 67
 § 114
 § 114
 § 49
 § 114
 § 114
 § 120
 § 120
 § 114
 § 49
 § 120
 § 114
 zákona č. 500
 § 120
 § 115
 § 67