Source: http://www.senat.fr/leg/ppl16-640.html
Timestamp: 2018-03-18 15:45:48+00:00

Document:
18 juillet 2017 : Redressement de la justice ( texte déposé au sénat - première lecture )
Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 juillet 2017
La présente proposition de loi organique pour le redressement de la justice complète, pour les dispositions de rang organique, la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice. Comme pour cette dernière, la présente proposition de loi organique résulte des conclusions des travaux de la mission de votre commission des lois sur le redressement de la justice1(*).
Le chapitre Ier de la présente proposition de loi organique, composé de l'article 1er, regroupe des dispositions relatives à la sanctuarisation des crédits de l'autorité judiciaire. La proposition n° 1 du rapport d'information sur le redressement de la justice précité préconise de « consacrer l'existence du budget de l'autorité judiciaire dans la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, et [de] l'exonérer des mesures de gel budgétaire ». Il est donc proposé d'introduire au sein de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances la mention de deux programmes budgétaires, au sein de la mission justice, consacrés aux crédits de l'autorité judiciaire, comprenant ceux des juridictions judiciaires et ceux du Conseil supérieur de la magistrature. La présente proposition de loi organique prévoit également que ces crédits sont exonérés de la procédure de mise en réserve budgétaire, plus communément dénommée « gel budgétaire ».
Le chapitre II de la présente proposition de loi organique regroupe des dispositions relatives au statut de la magistrature et comprend les articles 2 à 13, qui emportent modification de plusieurs articles de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
Les articles 2, 3 et 8 à 13 traduisent la proposition n° 5 du rapport d'information sur le redressement de la justice précité, qui préconise de « prévoir des durées minimale et maximale d'exercice des fonctions pour tous les magistrats », souhaitant mieux encadrer le régime de mobilité des magistrats. Le Conseil supérieur de la magistrature, dans son rapport d'activité pour l'année 2016, constate d'ailleurs une accentuation du phénomène du turn over des magistrats, celui-ci concernant près de 20 % des postes en juridiction chaque année sur les trois dernières années2(*), tout en constatant néanmoins que « Des magistrats demeurent très longtemps dans le même poste, dans la même juridiction notamment au siège »3(*).
L'article 2 établit ainsi le principe selon lequel les magistrats ne peuvent être affectés moins de trois années et plus de dix années dans la même juridiction, sans préjudice des durées maximales spécifiques déjà prévues par le droit en vigueur pour certaines fonctions, inchangées par la présente proposition de loi organique. Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, l'instauration d'une nouvelle obligation de mobilité par le législateur organique tout comme celle d'une durée minimale d'exercice des fonctions ne portent pas atteinte au principe de l'inamovibilité des magistrats du siège prévue par l'article 64 de la Constitution car : en premier lieu, ces dispositions s'appliqueraient à l'ensemble des magistrats, où, en deuxième lieu, ces derniers seraient pleinement informés de la limitation dans le temps de leurs fonctions, et en troisième lieu, les conséquences qui en résulteraient en matière d'affectation feraient l'objet des garanties d'emploi requises (article 3 de la présente proposition de loi organique). L'article 2 précise, enfin, les modalités d'entrée en vigueur de ces nouvelles règles de mobilité, qui s'appliqueraient aux nominations intervenant à compter du 1er septembre 2018. Quant aux magistrats ayant exercé leurs fonctions depuis au moins dix années à cette date, ils devraient se conformer à cette nouvelle obligation de mobilité dans les trois années à compter de cette même date.
L'article 3 prévoit en conséquence les modalités d'application de cette règle de mobilité nouvellement applicable à l'ensemble des magistrats au terme de dix années d'exercice de leurs fonctions dans la même juridiction, en conciliant le caractère temporaire des fonctions avec le principe constitutionnel d'inamovibilité des magistrats du siège. Ce dispositif permet ainsi de prendre en compte les desiderata d'affectation des magistrats. Il s'inspire de celui applicable aux conseillers référendaires et avocat généraux référendaires à la Cour de cassation, prévu à l'article 28-1 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, dispositions déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 67-33 DC du 12 juillet 19674(*).
Les articles 8, 9, 11, 12 et 13 introduisent le même principe que celui retenu par l'article 2 de la présente proposition de loi organique d'une durée minimale d'exercice des fonctions de trois années dans la même juridiction, et s'appliquant aux fonctions de conseiller référendaire et d'avocat général référendaire à la Cour de cassation, de premier président d'une cour d'appel ou président d'un tribunal de grande instance, de première instance ou d'un tribunal supérieur d'appel, ainsi que de procureur général près une cour d'appel ou de procureur de la République près un tribunal de grande instance, de première instance ou un tribunal supérieur d'appel. La présente proposition de loi organique laisse inchangées les dispositions spéciales qui limitent l'exercice des fonctions de chefs de juridiction à sept années au sein d'une même juridiction, et dix années celles de conseiller référendaire ou d'avocat général référendaire à la Cour de cassation.
Enfin, l'article 10 institue une durée minimale d'exercice des fonctions de quatre années dans une même juridiction spécifiquement applicable aux fonctions spécialisées de juge des libertés et de la détention, de juge d'instruction, de juge des enfants et de juge de l'application des peines, ainsi que de juge de tribunal de grande instance chargé du service d'un tribunal d'instance dans l'attente de la mise en place du tribunal de première instance, prévue par la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice. Cette durée minimale plus importante est justifiée par le « nécessaire investissement plus lourd dans les dossiers qu'exigent ces fonctions », comme le précise le rapport d'information sur le redressement de la justice précité. La durée maximale d'exercice de ces fonctions au sein d'une même juridiction, actuellement fixée à dix années, resterait inchangée.
Les articles 4 et 7 sont la traduction législative de la proposition n° 94 du rapport précité. Ils visent à mettre en place de nouvelles possibilités de collaboration entre magistrats du siège pour le traitement de contentieux particuliers ou pour la préparation de décisions complexes. Ainsi, le magistrat en charge de l'affaire, qui seul endosserait la responsabilité du jugement, bénéficierait d'un renfort précieux pour préparer sa décision et le jeune magistrat, qui se verrait confier le traitement d'une partie de l'affaire, pourrait acquérir une expérience juridique spécialisée de haut niveau au sein d'une juridiction prestigieuse. L'objectif de ces dispositions est de créer, pour les magistrats du siège, des pôles d'excellence sur le modèle de ce qui existe déjà, pour les magistrats du parquet, avec les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS).
L'article 5 prévoit la coordination du dispositif de sélection des chefs de juridiction prévu aux articles 14 et 15 de la présente proposition de loi organique, avec l'évaluation de ces mêmes magistrats.
L'article 6 vise à prévoir une obligation de formation pour les chefs de cour et de juridiction, qu'ils devraient suivre au plus tard dans les trois mois de leur installation, conformément à la proposition n° 68 du rapport d'information sur le redressement de la justice précité, qui préconise de « mieux préparer la prise de fonction des magistrats chefs de cour ou de juridiction ». Cette formation, qui serait organisée par l'École nationale de la magistrature, conformément à sa mission de formation continue des magistrats, doit leur permettre de développer des compétences non juridictionnelles, et en particulier celles d'encadrement, d'animation et de gestion au sein d'une juridiction. Un décret en Conseil d'État préciserait les modalités pratiques de la formation, ainsi que son programme.
Le chapitre III de la présente proposition de loi organique regroupe des dispositions relatives au Conseil supérieur de la magistrature et comprend les articles 14 et 15, qui modifient la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature et ont pour objet de traduire la proposition n° 67 du rapport d'information sur le redressement de la justice précité, préconisant d'« améliorer la définition de critères de sélection des chefs de cour et de juridiction, notamment les compétences d'administration et d'encadrement, et [de] les inscrire dans la loi organique sur le Conseil supérieur de la magistrature ».
L'article 14 définit à cet effet des critères de sélection, respectivement applicables aux premiers présidents de cour d'appel et présidents de tribunal de grande instance, que la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature doit apprécier, sur le rapport de l'un de ses membres, pour arrêter les propositions de nomination qu'elle soumet au Président de la République conformément à l'article 65 de la Constitution.
De même, l'article 15 définit des critères de sélection respectivement applicables aux procureurs généraux près une cour d'appel et procureurs de la République près un tribunal de grande instance, que la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature doit apprécier, pour donner son avis, sur le rapport de l'un de ses membres, concernant les propositions de nomination du ministre de la justice.
Le chapitre IV de la présente proposition de loi organique regroupe des dispositions finales et comprend les articles 16 et 17. Ils procèdent aux coordinations organiques exigées par la création du tribunal de première instance par la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, au sein de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature et de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature. Ces coordinations comprennent notamment la suppression de la fonction spécialisée de juge d'instance, sans préjudice des dispositions de coordination propres aux articles de ces deux mêmes textes modifiés par la présente proposition de loi organique et tirant également les conséquences de la création du tribunal de première instance à la même date.
I. - Après la première phrase du troisième alinéa du I de l'article 7 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, est insérée une phrase ainsi rédigée :
« Deux programmes spécifiques regroupent les crédits de l'autorité judiciaire, l'un comprenant les crédits des juridictions judiciaires, l'autre ceux du Conseil supérieur de la magistrature. Les crédits de l'autorité judiciaire sont exonérés de la procédure de mise en réserve prévue pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et sur les autres titres des programmes dotés de crédits limitatifs. »
« Sans préjudice des articles 3-1, 28, 28-2, 28-3, 37, 38-1, 38-2, 40-2, 41-5, 41-12 et 41-27, nul magistrat ne peut être affecté moins de trois années et plus de dix années dans la même juridiction. »
Par dérogation, les magistrats ayant exercé leurs fonctions depuis au moins dix années dans la même juridiction au 1er septembre 2018, se mettent en conformité avec les obligations résultant du dernier alinéa de l'article 2 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, dans sa rédaction résultant du I du présent article, dans les trois années suivant le 1er septembre 2018.
La procédure prévue à l'article 2-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, dans sa rédaction résultant du I de l'article 3 de la présente loi organique, s'applique à ces magistrats.
Par exception au premier alinéa du présent II, le a du 1° du I du présent article entre en vigueur à compter de la date fixée au IV de l'article 10 de la loi n° ... du ... d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice.
« À l'expiration de la dixième année d'exercice de leurs fonctions, ces magistrats sont nommés dans l'une des fonctions qui ont fait l'objet de leurs demandes dans les conditions prévues aux deux premiers alinéas.
2° À la deuxième phrase du troisième alinéa, les mots : « , outre leurs qualités juridictionnelles, leur capacité à gérer et à animer une juridiction », sont remplacés par les mots : « spécialement les critères pris en compte lors de la nomination de ces magistrats, et mentionnés aux articles 15 et 16 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature ».
Par exception au premier alinéa du présent II, le 1° du I du présent article entre en vigueur à compter de la date fixée au IV de l'article 10 de la loi n° ... du ... d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice.
« Les magistrats nommés à des fonctions de premier président d'une cour d'appel, de président d'un tribunal de grande instance, de première instance ou d'un tribunal supérieur d'appel, ainsi que les magistrats nommés à des fonctions de procureur général près une cour d'appel, de procureur de la République près un tribunal de grande instance, de première instance ou un tribunal supérieur d'appel suivent, au plus tard dans les trois mois de leur installation, une formation spécifique à l'exercice de leurs fonctions, qui a pour objet le développement des compétences d'encadrement, d'animation et de gestion au sein d'une juridiction. Cette formation est organisée par l'École nationale de la magistrature, dans les conditions et selon un programme fixés par un décret en Conseil d'État. »
II. - Au troisième alinéa de l'article 14 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, dans sa rédaction issue du I du présent article, les mots : « de grande instance, » sont supprimés, deux fois. Le présent II entre en vigueur à compter de la date fixée au IV de l'article 10 de la loi n° ... du ... d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice.
« La liste des juridictions visées au présent article est fixée par décret en Conseil d'État. »
b) Après les mots : « est de », sont insérés les mots : « trois années. La durée maximale d'exercice de ces mêmes fonctions est de ».
II. - Au deuxième alinéa de l'article 28-2 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, le mot : « grande » est remplacé par le mot « première ».
d) Le mot : « grande » est remplacé par le mot « première » ;
3° À la dernière phrase, les mots : « cette fonction », sont remplacés par les mots : « ces fonctions ».
Par exception au premier alinéa du présent V, les I, II, III, ainsi que le c du 1° et le d du 2° du IV du présent article entrent en vigueur à compter de la date fixée au IV de l'article 10 de la loi n° ... du ... d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice.
a) Les mots : « de grande instance ou » sont supprimés, deux fois ;
a) Après le mot : « exercer », sont insérés les mots « moins de quatre années et » ;
Par exception au premier alinéa du présent II, les 1°, 2°, ainsi que les c, d, e du 3° et d du 4° du I du présent article entrent en vigueur à compter de la date fixée au IV de l'article 10 de la loi n° ... du ... d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice.
a) Les mots : « La fonction » sont remplacés par les mots : « Les fonctions » ;
b) Les mots : « adjoint des services judiciaires » sont remplacés par les mots : « de la justice » ;
4° À la deuxième phrase de l'avant-dernier alinéa, les mots : « des sept années d'exercice de ses fonctions » sont remplacés par les mots : « de cette période » ;
5° À la première et à la seconde phrases du dernier alinéa, les mots : « cette fonction » sont remplacés par les mots : « ces fonctions » ;
5° À la première et à la seconde phrases du dernier alinéa, les mots : « cette fonction » sont remplacés par les mots : « ces fonctions ».
1° Au premier alinéa les mots : « de grande instance ou » sont supprimés ;
2° Au deuxième alinéa le mot : « grande » est remplacé par le mot : « première » ;
5° À la seconde phrase de l'avant-dernier alinéa, les mots : « cette fonction » sont remplacés par les mots : « ces fonctions » ;
6° Au dernier alinéa le mot : « grande » est remplacé par le mot : « première ».
Par exception au premier alinéa du présent II, les 1°, 2°, c du 3° et 6° du I du présent article, entrent en vigueur à compter de la date fixée au IV de l'article 10 de la loi n° ... du ... d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice.
DISPOSITIONS RELATIVES AU CONSEIL SUPERIEUR DE LA MAGISTRATURE
2° Après le deuxième alinéa sont insérés vingt et un alinéas ainsi rédigés :
« 9° L'aptitude à représenter l'institution judiciaire. » ;
3° Au quatorzième alinéa, dans sa rédaction issue du 2° du présent I, le mot : « grande » est remplacé par le mot « première ».
Par exception au premier alinéa du présent II, les 1° et 3° du I du présent article entrent en vigueur à compter de la date fixée au IV de l'article 10 de la loi n° ... du ... d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice.
1° Il est complété par vingt et un alinéas ainsi rédigés :
« 4° L'aptitude à diriger et gérer l'activité de la juridiction, et à en rendre compte au procureur général près la cour d'appel du ressort ;
2° Aux sixième et treizième alinéas, dans leur rédaction issue du 1° du présent I, le mot : « grande » est remplacé par le mot : « première ».
Par exception au premier alinéa du présent II, le 2° du I du présent article entre en vigueur à compter de la date fixée au IV de l'article 10 de la loi n° ... du ... d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice.
a) Le mot : « grande » est remplacé par le mot « première » ;
a) Au sixième alinéa, le mot : « grande » est remplacé par le mot : « première », deux fois ;
- le mot : « grande » est remplacé par le mot : « première », deux fois ;
d) À la deuxième et à la troisième phrases de l'avant-dernier alinéa, le mot : « grande » est remplacé par le mot : « première » ;
a) Les mots « de juge d'instance, » sont supprimés ;
a) À la deuxième phrase du premier alinéa, le mot : « grande » est remplacé par le mot : « première » ;
a) À la première phrase, le mot : « grande » est remplacé par le mot : « première », deux fois ;
b) À la seconde phrase le mot : « grande » est remplacé par le mot : « première » ;
10° À la première et à la dernière phrases de l'article 41-26, le mot : « grande » est remplacé par le mot : « première » ;
II. - Le I du présent article entre en vigueur à compter de la date fixée au IV de l'article 10 de la loi n° ... du ... d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice.
3° Aux 3° et 4° alinéas de l'article 4-1, le mot : « grande » est remplacé par le mot : « première ».
* 1 Cinq ans pour sauver la justice ! Rapport d'information n° 495 (2016-2017) de M. Philippe Bas président-rapporteur, et Mme Esther Benbassa, MM. Jacques Bigot, François-Noël Buffet, Mme Cécile Cukierman, MM. Jacques Mézard et François Zocchetto, fait au nom de la commission des lois du Sénat, déposé le 4 avril 2017. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-495-notice.html
* 2 Conseil supérieur de la magistrature, rapport d'activité 2016, page 38. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.conseil-superieur-magistrature.fr/actualites/rapport-dactivite-2016-du-csm
* 3 Ibid. page 42.
* 4 Conseil constitutionnel, décision n° 67-33 DC du 12 juillet 1967 sur la loi organique modifiant et complétant l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

References: l'article 1

L'article 2
 l'article 64
 L'article 2

L'article 3
 l'article 28
 l'article 2
 l'article 10

L'article 5

L'article 6

L'article 14
 l'article 65
 l'article 15
 l'article 7
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 3
 l'article 10
 l'article 10
 l'article 14
 l'article 10
 l'article 28
 l'article 10
 l'article 10
 l'article 10
 l'article 10
 l'article 10
 l'article 41
 l'article 10
 l'article 4