Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2012/T-182-12.htm
Timestamp: 2017-10-23 08:12:01+00:00

Document:
T-182-12
Sentencia T-182/12
LEGITIMACION POR ACTIVA-Agencia oficiosa en materia de población desplazada/ASOCIACIONES DE APOYO A POBLACION DESPLAZADA-Legitimación y condiciones como agentes oficiosos para presentar acciones de tutela
Esta Sala concluye que no asiste la razón al juez constitucional de única instancia en el presente caso, al declarar improcedente la acción de tutela por ausencia del requisito de legitimidad en la causa por activa. En efecto, el juez consideró que no se cumplía tal requisito con la interposición de la acción constitucional por la representante legal de Andicol, como agente oficiosa de los miembros de la asociación. Con todo, como quedó establecido, dichas asociaciones cuentan con legitimidad para agenciar los derechos de las personas en situación de desplazamiento que en ellas se agrupan, siempre y cuando (i) se actúe a través del representante legal; (ii) se individualice el nombre de los miembros de la asociación a favor de quienes se promueve la acción de tutela; y (iii) no se evidencie a partir del recaudo probatorio que el agenciado no quiere que la acción se eleve en su nombre, elementos todos, que se cumplen en este caso.
POBLACION DESPLAZADA-Desprotección a que se ve expuesta la población desplazada por la violencia en materia de derechos fundamentales
POBLACION DESPLAZADA-Protección de derechos fundamentales para garantizar las condiciones materiales mínimas de subsistencia
La Corte ha hecho énfasis, en este sentido, en que hay ciertos “derechos mínimos” que deben ser satisfechos en cualquier circunstancia por parte de las autoridades, con el fin de garantizar la digna subsistencia de las personas que se encuentran en tales circunstancias de vulnerabilidad. No desconoce, en todo caso, que hay ciertas restricciones materiales tales como el carácter limitado de los recursos y las dimensiones reales de la evolución del fenómeno del desplazamiento que dificultan la completa satisfacción hasta el máximo nivel posible de los derechos constitucionales de la población desplazada.
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Reiteración de jurisprudencia/DESPLAZAMIENTO FORZADO Y AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Vulneración al mínimo vital
La Corte Constitucional ha precisado que la ayuda humanitaria de emergencia es uno de los componentes prestacionales necesarios para la subsistencia de las personas víctimas de desplazamiento forzado que el Estado debe proporcionar a esta población. En este sentido, la Corte ha definido los derechos que se le deben garantizar a la población desplazada, dentro de los que se encuentra el derecho al mínimo vital.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA AYUDA HUMANITARIA-Vulneración por Acción Social al no suministrar las ayudas de manera integral, continua y oportuna
DERECHO A LA IGUALDAD DE LOS DESPLAZADOS-Respeto de los turnos en la entrega de ayuda humanitaria pero informando una fecha cierta en la que la recibirán
Esta Corporación ha entendido que por respeto del derecho a la igualdad de la población que se encuentra en situación de desplazamiento forzado, en principio, los turnos asignados por la Administración para la entrega de las ayudas deben ser respetados. También en otros ámbitos, la Corte ha sostenido esta tesis y ha recalcado la importancia de respetar los turnos establecidos para la realización de pagos o actividades de la Administración pública. Ello conlleva, en principio, la improcedencia de la acción de tutela para obtener la inmediata actuación de las instituciones responsables, de manera que el juez constitucional profiera una orden que implique saltarse los turnos preestablecidos.
POBLACION DESPLAZADA-Suministro de información oportuna sobre sus derechos y acompañamiento de las autoridades para asegurar la protección que se les debe brindar
DERECHO AL MINIMO VITAL Y A LA VIDA DIGNA-Orden a Agencia Presidencial para la Acción Social proceda a informar a miembros de Andicol la fecha precisa del desembolso de la ayuda humanitaria o su prórroga, según corresponda
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Orden a Agencia Presidencial para la Acción Social modifique su política de asignación de turnos para la entrega de la ayuda, tomando en cuenta grado de vulnerabilidad de los beneficiarios
Referencia: expediente T-2777873
Acción de tutela interpuesta por la Asociación Nacional de Desplazados Indígenas y Campesinos de Colombia contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional- Acción Social.
En el proceso de revisión del fallo adoptado en el asunto de la referencia, en la acción de tutela promovida por la Asociación Nacional de Desplazados Indígenas y Campesinos de Colombia contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional- Acción Social.
La acción de tutela de la referencia fue escogida para revisión por la Sala de Selección Número Diez, mediante Auto proferido el 14 de octubre de 2010.
El 12 de julio de 2010, Sara Juanias Ramírez, representante legal de la Asociación Nacional de Desplazados Indígenas y Campesinos de Colombia (en adelante Andicol), presentó acción de tutela en contra de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (en adelante Acción Social), por considerar que dicha entidad ha omitido sus deberes con respecto a los representados por la organización tutelante, al haber dejado de entregar –en unos casos- o haberlo hecho interrumpidamente –en otros- las ayudas de atención humanitaria de emergencia, vulnerando de esta forma sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas.
1.1. Sara Juanias Ramírez, representante legal de Andicol, afirma que los miembros afiliados a dicha organización se encuentran en situación de desplazamiento forzado y han sido todos, junto con sus grupos familiares, debidamente inscritos en el Registro Único de Población Desplazada.[1] El listado de integrantes de la asociación que presenta la peticionaria es el siguiente:
- Alirio Barbosa
- Flor Marina Lasso
- Juan Carlos Silva Lasso
- Luz Marina Díaz Briñez
- Nancy Edith Sánchez
- Wilser Huepa Ducuara
- Julio César Garzón Cerquera
- Luz Perla Calceto Navarro
- María Rosario Tique Tique
- Arnulfo Pérez Collazos
- María del Carmen Poloche
1.2. Manifiesta la accionante que la mayor parte de los afiliados a la organización que representa son indígenas desplazados del departamento de Tolima y algunos de otros departamentos. Asimismo, indica que desde el momento en que tuvo lugar el desplazamiento, la entidad accionada no les ha entregado debidamente las ayudas humanitarias de emergencia, o las respectivas prórrogas de ésta en sus diversos componentes.
1.3. Señala que Acción Social se ha negado a prorrogar la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, o ha procedido a hacerlo pasados más de tres meses, lo que -de facto- constituye una vulneración de los derechos fundamentales de sus representados, toda vez que sus condiciones de vida no han mejorado y, por el contrario, en la mayoría de los casos ha resultado imposible la estabilización económica y el sostenimiento del grupo familiar, e incluso su estado de necesidad y sus condiciones de vulnerabilidad se han acentuado.
2.2. En segundo lugar, Acción Social hizo una relación de las personas representadas por la tutelante en lo concerniente con su situación en el Registro Único de Población Desplazada. En la información suministrada por la entidad demandada, todos los representados aparecen incluidos en el mencionado registro, en calidad de jefes de hogar. De igual manera, informó que todas las personas que hacen parte del citado registro, han sido beneficiarias de las ayudas humanitarias, que fueron giradas a través de diversas sucursales del Banco Agrario. Al respecto, Acción Social registró los valores recibidos por los accionantes, y discriminó cuáles de ellos han recibido asistencia alimentaria y cuáles ayudas para alojamiento.[2] La información fue sintetizada en los siguientes cuadros:
NOMBRE PROG
APE 1 PROG
APE 2 PROG
NUM. PAGOS BANCO
VALOR PAGOS BANCO
FMAX PAGOS BANCO
2’275.000
25- nov-09
3’640.000
1’960.000
2’130.000
1’195.000
CANT. ALIMENTOS
VAL. ALIMENTOS
FMAX ALIMENTOS
873.195
CANT. ALOJAMIENTO
VAL. ALOJAMIENTO
FMAX ALOJAMIENTO
21-ene-05
2.3. En tercer lugar, la entidad demandada se refirió a la estabilización socioeconómica, haciendo alusión a los diversos ciclos de desarrollo de la política de generación de ingresos. Puntualizó que éstos se encuentran en cabeza de diversas entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, sin que pueda considerarse que Acción Social es la única responsable de dicha política, pues a cada una de las entidades que conforman la red interinstitucional corresponde asumir los asuntos de su competencia dentro del mismo.
3. Sentencia de instancia
Por sentencia de 22 de julio de 2010, el Juzgado Treinta y Uno (31) Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, resolvió negar el amparo solicitado. El juez de única instancia indicó que, a pesar del carácter informal de la acción de tutela, ésta impone ciertas exigencias formales para su procedencia. Consideró en este sentido, que en el presente caso no estaba probada la situación de incapacidad de alguno de los miembros afiliados a Andicol, que les impidiera interponer personalmente la solicitud de amparo constitucional, como tampoco el poder por ellos conferido a dicha organización.
Remitido el expediente a esta Corporación, mediante auto del 14 de octubre de 2010, la Sala de Selección Número Diez dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
El procedimiento de caracterización, precisó la entidad, “consiste en analizar los beneficios otorgados por las diferentes entidades que integran el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada –SNAIPD-, así como las necesidades del núcleo familiar, con el fin de inscribirlos en los programas que les permitan alcanzar su autosostenimiento y en especial que la población en condiciones de desplazamiento obtenga el goce efectivo de los derechos constitucionales y legales.”[3] Su implementación -puntualizó la apoderada judicial-, obedeció a un esfuerzo de la entidad con el fin de superar el estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional, pues uno de los aspectos preocupantes, destacado en el Auto 218 de 2006, fue justamente el de los rezagos en cuanto a las actividades de registro y caracterización de la población desplazada.
1.4.3. Más adelante, la apoderada judicial informó que el siguiente procedimiento que adelantó la entidad en relación con los peticionarios de Andicol fue el de asignación de turnos. Destacó que, según el artículo 15 de la Ley 962 de 2005, sobre el derecho de turno, “cuando se trate de pagos que deba atender la Administración Pública, los mismos estarán sujetos a la normatividad presupuestal”, de lo cual se deriva la dificultad de presentar una fecha exacta para la entrega de la prórroga de la atención humanitaria, “ya que de ser así ACCIÓN SOCIAL cierra la posibilidad de garantizar la entrega prioritaria a aquella población que se encuentra dentro de los grupos de especial protección y que cumplan varias de las condiciones reconocidas por la Corte Constitucional y que por ende requieren atención prioritaria en los términos del auto 005 de 2009.”[4]
1. Alirio Barbosa (declarante)
· Su grupo familiar está conformado por su esposa y sus tres hijos, uno de los cuales fue asesinado.
· Ha solicitado la ayuda humanitaria 5 veces y ha recibido 4 (una de éstas incompleta).
· El grupo familiar vive en un hogar de paso y está a la espera del subsidio distrital de vivienda.
· La alimentación del núcleo familiar proviene de “solidaridad”.
· Está afiliado al Sistema de Seguridad Social en Salud, a través de Caprecom EPS, al igual que su esposa y uno de sus hijos. Su hija tiene carta de desplazada para acceder a la atención en salud.
· Ni el señor Barbosa ni su esposa tienen educación. Sus hijos no estudian actualmente y no terminaron la educación básica primaria.
· Derivan su subsistencia de “solidaridad”.
· El ciudadano Alirio Barbosa tiene una discapacidad consistente en pérdida de la visión.
2. Flor Marina Lasso (declarante)
· A su núcleo familiar pertenece un hijo menor de edad.
· Ha solicitado la ayuda humanitaria 3 veces y ha recibido 2.
· El grupo familiar vive en arriendo y está en proceso de compra de la vivienda.
· La fuente de subsistencia de la señora Lasso y de su hijo menor, es su trabajo en oficios varios.
· Las dos personas que integran el grupo familiar tienen carta de desplazados para acceder a la atención en salud.
· El hijo de la ciudadana Lasso cursa actualmente el grado 7°.
· La señora Flor Marina Lasso es madre cabeza de familia.
3. Juan Carlos Silva Lasso (declarante)
· Su grupo familiar está conformado por su abuela y su abuelo.
· Ha solicitado la ayuda humanitaria 3 veces y no la ha recibido en ninguna ocasión.
· El grupo familiar vive en arriendo y está a la espera de convocatoria para vivienda.
· La fuente de subsistencia del señor Silva Lasso y de sus abuelos proviene de su desempeño ocasional en oficios varios en una pollería, a pesar de encontrarse desempleado.
· Los tres miembros del núcleo familiar tienen carta de desplazados para acceder a la atención en salud.
· Juan Carlos Silva Lasso estudió hasta 5° de primaria.
· Los abuelos del declarante pertenecen a la tercera edad.
4. Luz Marina Díaz Briñez (declarante)
· Su núcleo familiar está conformado por su compañero permanente, sus siete hijos y dos nietos.
· Ha solicitado la ayuda humanitaria en 5 ocasiones y se la han entregado 4.
· Viven en arriendo y se encuentran a la espera de convocatoria para vivienda.
· Obtienen la alimentación de “la solidaridad en las plazas de mercado (abastos) y en el matadero”. Uno de los nietos y una hija de la señora Díaz Briñez reciben la ayuda del Programa DIA del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
· La señora Díaz Briñez se encuentra afiliada al Sistema de Seguridad Social en Salud, a través de la EPS Colsubsidio; su compañero está afiliado a la EPS Saludcoop; uno de los nietos a una EPS, de la cual no se especifica el nombre; y una de las hijas, a la EPS Mutualser. Los demás miembros del núcleo familiar tienen carta de desplazados para acceder a la atención en salud.
· La subsistencia del grupo familiar depende del trabajo por días en tala de árboles que desempeña el compañero permanente de la declarante.
· Dos de las hijas de la ciudadana Díaz Briñez ostentan la calidad de madres cabeza de familia y uno de sus nietos padece una enfermedad no diagnosticada que le produce convulsiones y le impide caminar.
5. Nancy Edith Sánchez (declarante)
· Su núcleo familiar está conformado por su esposo, sus cinco hijos, su nuera y un nieto.
· Ha recibido 2 ayudas.
· Viven en arriendo y en la actualidad se encuentran en estado “calificado” para el subsidio de vivienda.
· Su manutención se deriva del trabajo que desempeña la señora Sánchez por días en casa de familia, así como del salario que obtiene uno de sus hijos por hacer turnos como empacador. El nieto recibe una ayuda de nutrición de Familias en Acción Programa DIA del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Tres de los hijos también reciben bono del programa Familias en Acción.
· Todos los integrantes del núcleo familiar se encuentran afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud, a través de la EPS Caprecom.
6. Wilser Huepa Ducuara (declarante)
· Su núcleo familiar está integrado por su esposa y sus tres hijas.
· Ha solicitado la ayuda humanitaria en 3 ocasiones y ha recibido 2 de ellas.
· Viven en arriendo y en la actualidad se encuentran en espera de convocatoria de vivienda.
· Derivan su sustento de la labor que lleva a cabo el declarante en construcción y del trabajo por días en casa de familia con que cuenta su esposa.
· Todos los integrantes del núcleo familiar se encuentran afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud, a través de la EPS Salud Total.
· Las tres hijas del señor Huepa Ducuara se encuentran actualmente escolarizadas.
7. Julio César Garzón Cerquera (declarante)
· Su núcleo familiar está integrado por su esposa, su hijo, su madre (recientemente fallecida), su hermana y su sobrino.
· Derivan su sustento del trabajo por días en casa de familia con que cuenta su esposa y el trabajo como independiente que desempeña su hermana.
· Él, su esposa y su hijo tienen carta de desplazados para acceder a la atención en salud. Su hermana y su sobrino están afiliados a la EPS Caprecom.
· El sobrino del declarante recibe educación en un jardín infantil del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
· El señor Garzón Cerquera se encuentra privado de la libertad. Su esposa y su hermana son madres cabeza de familia.
8. Luz Perla Calceto Navarro (declarante)
· Su núcleo familiar está integrado por sus dos hijos y cuatro nietos.
· Ha solicitado la ayuda humanitaria en 4 ocasiones y ha recibido 2 de ellas.
· Derivan su sustento del trabajo como recicladora de la señora Calceto Navarro.
· Todos los miembros del grupo familiar cuentan con la carta de desplazados para obtener atención en salud. No obstante, al no poder acceder a dichos servicios, se vieron obligados a pedir traslado al SISBÉN nivel 1.
· Sus nietos y su hijo menor de edad, están escolarizados.
· La ciudadana Calceto Navarro es madre cabeza de familia.
9. María Rosario Tique Tique (declarante)
· Su grupo familiar está conformado por sus dos hijos y su hermana.
· Ha solicitado la ayuda humanitaria 4 veces y la ha recibido en 2 oportunidades.
· Viven en arriendo y en la actualidad están gestionando la compra de la casa, ya que cuentan con dos subsidios.
· Derivan su sustento del trabajo como empleada doméstica que tiene la señora Tique Tique.
· Todos los miembros del grupo familiar están afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud, a través de la EPS Salud Total.
· Sólo uno de los hijos se encuentra escolarizado y la hermana estudia en el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-.
· La declarante es madre cabeza de familia.
10. Arnulfo Pérez Collazos (declarante)
· Su grupo familiar está conformado por su compañera permanente, sus dos hijos y el hijo de su compañera.
· Ha solicitado la ayuda humanitaria 5 veces y la ha recibido 3.
· Viven en arriendo y en la actualidad se encuentran a la espera de convocatoria para subsidio de vivienda.
· Derivan su sustento del trabajo por días en construcción que tiene el señor Pérez Collazos, y de los trabajos domésticos (lavado y planchado de ropa) que desempeña su compañera.
· Todos los miembros del grupo familiar cuentan con la carta de desplazados para acceder al servicio de atención en salud.
· Dos de los hijos se encuentran escolarizados, terminando el bachillerato.
11. María del Carmen Poloche (declarante)
· Su grupo familiar está integrado por su esposo, su hijo y su hija menor de edad.
· Ha solicitado la ayuda humanitaria 3 veces y la ha recibido en 2 oportunidades.
· Viven en arriendo. Hizo la solicitud para subsidio de vivienda, pero no salió calificada.
· La alimentación la obtienen de “solidaridad en las plazas”.
· Derivan su sustento del trabajo como vendedora de dulces que tiene la ciudadana Poloche.
3. Procedibilidad de la acción de tutela. La agencia oficiosa en los casos de tutelas interpuestas por el representante legal de una asociación de desplazados como agente oficioso de sus miembros
3.1. El requisito de legitimidad en la causa por activa en la acción de tutela se encuentra regulado, en nuestro ordenamiento jurídico, en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. Esta disposición señala que la acción de tutela puede ser interpuesta, en nombre propio, por cualquier persona que considere que una actuación u omisión del Estado o de los particulares vulnera o amenaza sus derechos fundamentales. No obstante, la norma abre también la posibilidad de instauración de esta acción constitucional por parte de un tercero con interés legítimo para solicitar el amparo de los derechos de otra. Esta Corporación ha sostenido que esta situación se presenta cuando: (i) la tutela es ejercida por el representante legal del titular de los derechos, por ejemplo, quienes representan a los menores de edad,[5] los incapaces absolutos, los interdictos[6] y las personas jurídicas;[7] (ii) se actúa en calidad de apoderado judicial;[8] (iii) se actúa como agente oficioso de un tercero, debido a la imposibilidad de este último para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sería el caso de una persona con incapacidad física y mental, indigente, o enferma grave;[9] se trata de una acción de tutela presentada por el Defensor del Pueblo o los personeros municipales, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales.[10]
3.2. En relación con el asunto que ocupa a la Sala Primera de Revisión, es importante subrayar que en el caso de la población desplazada, el amparo de sus derechos amenazados o vulnerados por vía de acción de tutela, puede ser invocado por terceras personas con interés legítimo en la defensa de los mismos. Así lo dejó claro esta Corporación en sentencia T-025 de 2004,[11] puntualmente en lo que tiene que ver con la legitimidad de las asociaciones de desplazados para presentar en nombre de sus miembros la acción de tutela, siempre y cuando reúnan ciertos requisitos que aseguren que la acción es presentada con el consentimiento de los afectados y con el propósito de favorecer el goce efectivo de sus derechos. La Corte señaló expresamente:
“Dada la condición de extrema vulnerabilidad de la población desplazada, no sólo por el hecho mismo del desplazamiento, sino también porque en la mayor parte de los casos se trata de personas especialmente protegidas por la Constitución –tales como mujeres cabeza de familia, menores de edad, minorías étnicas y personas de la tercera edad‑, la exigencia de presentar directamente o a través de abogado las acciones de tutela para la protección de sus derechos, resulta excesivamente onerosa para estas personas. Es por ello que las asociaciones de desplazados, que se han conformado con el fin de apoyar a la población desplazada en la defensa de sus derechos, pueden actuar como agentes oficiosos de los desplazados. Tales organizaciones estarán legitimadas para presentar acciones de tutela a favor de sus miembros bajo las siguientes condiciones: 1) que se haga a través de su representante legal, acreditando debidamente su existencia y representación dentro del proceso de tutela; 2) que se individualice, mediante una lista o un escrito, el nombre de los miembros de la asociación a favor de quienes se promueve la acción de tutela; y 3) que no se deduzca de los elementos probatorios que obran en el proceso que el agenciado no quiere que la acción se interponga en su nombre.”
3.3. Esta Sala concluye, de conformidad con lo anteriormente expuesto, que no asiste la razón al juez constitucional de única instancia en el presente caso, al declarar improcedente la acción de tutela por ausencia del requisito de legitimidad en la causa por activa. En efecto, el juez consideró que no se cumplía tal requisito con la interposición de la acción constitucional por la representante legal de Andicol, como agente oficiosa de los miembros de la asociación. Con todo, como quedó establecido, dichas asociaciones cuentan con legitimidad para agenciar los derechos de las personas en situación de desplazamiento que en ellas se agrupan, siempre y cuando (i) se actúe a través del representante legal; (ii) se individualice el nombre de los miembros de la asociación a favor de quienes se promueve la acción de tutela; y (iii) no se evidencie a partir del recaudo probatorio que el agenciado no quiere que la acción se eleve en su nombre, elementos todos, que se cumplen en este caso. En efecto, (i) quien interpone la acción de tutela es la señora Sara Juanias Ramírez, quien es la representante legal de la asociación Andicol;[12] (ii) los miembros de la asociación en cuya representación se eleva la solicitud de amparo constitucional aparecen claramente identificados mediante un listado consignado en el escrito de tutela y, además, esta información se encuentra respaldada por la copia de los documentos de identificación de cada uno de ellos y de los integrantes de sus grupos familiares;[13] (iii) ninguno de los agenciados hizo manifestación alguna de no querer que la acción se interponga en su nombre, ni existe ninguna evidencia dentro de las pruebas disponibles de tal ausencia de voluntad.
4. La especial desprotección a que se ve expuesta la población desplazada por la violencia en materia de derechos fundamentales
En dicho marco, esta Corporación sostuvo, mediante sentencia T-025 de 2004,[14] que existe una obligación del Estado de corregir las desigualdades sociales, así como de facilitar la inclusión y participación de los sectores más marginados y vulnerables de la población en la vida social, económica y política del país y que para ello es preciso adelantar todas las actividades necesarias, a fin de lograr una mejora progresiva de las condiciones materiales de existencia de los sectores más desfavorecidos de la sociedad.
“i) derecho a ser registrados como desplazados, solos o con su núcleo familiar, ii) derecho a ser tratado como un sujeto de especial protección por el Estado, iii) derecho a recibir ayuda humanitaria inmediatamente se produzca el desplazamiento y por el término de 3 meses, prorrogables por 3 meses más[15], ayuda que comprende, como mínimo, a) alimentos esenciales y agua potable, b) alojamiento y vivienda básicos, c) vestido adecuado, y d) servicios médicos y sanitarios esenciales, iv) derecho a que se les entregue el documento que los acredita como inscritos en una entidad promotora de salud, a fin de garantizar su acceso efectivo a los servicios de atención en salud, v) derecho a retornar en condiciones de seguridad a su lugar de origen y sin que se les pueda obligar a regresar o a reubicarse en alguna parte específica del territorio nacional, vi) derecho a que se identifiquen, con su plena participación las circunstancias específicas de su situación personal y familiar para definir, mientras no retorne a su lugar de origen, cómo pueden trabajar con miras a generar ingresos que le permita vivir digna y autónomamente, vii) derecho si son menores de 15 años, a acceder a un cupo en un establecimiento educativo, y, viii) como víctimas de un delito, tienen todos los derechos que la Constitución y las leyes les reconocen por esa condición para asegurar que se haga justicia, se revele la verdad de los hechos y obtenga de los autores del delito una reparación”.[16]
4.2. El Estado colombiano ha implementado algunas medidas enderezadas a la protección y atención integral para las personas que se encuentran en situación de desplazamiento por la violencia. Dentro de ese marco, se encuentra la Ley 387 de 1997, la cual estipula claramente que el Estado tiene la responsabilidad de formular las políticas y adoptar las medidas para la prevención, aplicación, atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de este colectivo de especial protección constitucional.[17] Para ello fue creado el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, compuesto por una serie de instituciones con competencias en diversas áreas referidas al diseño e implementación de políticas públicas dirigidas a este sector.[18]
Más adelante, y a pesar de las órdenes impartidas en la citada sentencia, por Auto 008 de 2009, esta Corporación declaró la persistencia del estado de cosas inconstitucional frente a la atención de la población desplazada.
“El derecho a una subsistencia mínima como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, según está precisado en el Principio 18, lo cual significa que “las autoridades competentes deben proveer a las personas desplazadas, así como asegurar el acceso seguro de las mismas, (a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda básicos, (c) vestidos apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios esenciales.”[19] También se dispone que las autoridades deberán realizar esfuerzos especiales para garantizar la participación plena de las mujeres en condición de desplazamiento en la planeación y la distribución de estas prestaciones básicas. Este derecho debe leerse también a la luz de lo dispuesto en los Principios 24 a 27 reseñados en el Anexo 3, ya que es a través de la provisión de asistencia humanitaria que las autoridades satisfacen este deber mínimo en relación con la subsistencia digna de los desplazados. Esta asistencia humanitaria se refiere tanto a la ayuda humanitaria de emergencia, que se presta al producirse el desplazamiento, como a los componentes de asistencia mínima durante las etapas de restablecimiento económico y de retorno”.[20]
5.2. Asimismo, la jurisprudencia constitucional se ha referido a la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, en relación con las normas que definen el alcance y contenido de dichas ayudas.[21] En tal sentido, ha sostenido esta Corporación que la citada ayuda debe ser entregada con criterios de oportunidad y efectividad, sin que las personas que tienen el derecho a ella, sean sometidas a trámites dilatorios que hagan ineficaz la prestación efectiva de la ayuda, pues la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentran, impone sobre el Estado la obligación de brindar un trato especial. En efecto, en la Sentencia T- 704 de 2008, la Corporación al tratar el tema de la ayuda humanitaria dijo lo siguiente: “(…) En la sentencia T-025 de 2004, la Corte indicó que la entrega de la ayuda humanitaria hace parte del catálogo de derechos mínimos de la población desplazada, pues constituye una manifestación del derecho fundamental al mínimo vital.”
En relación con la ayuda humanitaria de emergencia y la prórroga de la misma, en sentencia C-278 de 2007,[22] esta Corporación precisó: “(…) la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y social”, por lo que dicha ayuda deberá entregarse y prorrogarse hasta que la persona desplazada esté en condiciones de asumir su autosostenimiento.[23]
En efecto, en la sentencia T-025 de 2004, la Corte indicó que existen dos grupos de personas desplazadas que por sus especiales condiciones tienen derecho a recibir ayuda humanitaria de emergencia durante un período de tiempo mayor al que fijó la ley: “se trata de (a) quienes estén en situación de urgencia extraordinaria, y (b) quienes no estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socio económica, como es el caso de los niños que no tengan acudientes y las personas de la tercera edad quienes por razón de su avanzada edad o de sus condiciones de salud no están en capacidad de generar ingresos; o las mujeres cabeza de familia que deban dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a niños menores o adultos mayores bajo su responsabilidad”.”.[24]
6. Sobre el derecho a la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia
6.1. La Corte Constitucional ha dicho que es preciso tener en cuenta que toda persona en situación de desplazamiento tiene derecho a una ayuda humanitaria de emergencia por un término de tres (3) meses, prorrogable (parágrafo único, artículo 15 de la Ley 387 de 1997). Esa ayuda tiene el propósito de contribuir a que las personas, víctimas del desplazamiento forzado, satisfagan sus necesidades básicas más elementales de “(…) alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas” (artículo 15, inciso 1°, Ley 387 de 1997).[25]
6.2. En su versión original, el derecho a la prórroga de la asistencia humanitaria sólo podía darse una sola vez, por un término de otros tres meses.[26] Esa prórroga era sumamente excepcional, pues de acuerdo con el Decreto 2569 de 2000, sólo podía concederse cuando se estuviera ante alguno de los siguientes supuestos: (i) que en el hogar, uno cualquiera de sus miembros tuviera discapacidad física o mental, parcial o total, debidamente certificada por las entidades prestadoras de salud en atención humanitaria y de emergencia; (ii) que la jefatura del hogar fuera femenina, o masculina mayor de 65 años y así apareciera reportado en la declaración; (iii) que alguno cualquiera de los miembros de la familia sufriera enfermedad terminal, debidamente certificada por las entidades prestadoras de salud en atención humanitaria y de emergencia; o (iv) que a juicio de Acción Social se presentara una situación de parecida gravedad a las enunciadas, aun cuando no estuviera expresamente señalada en el Decreto.[27]
6.3. La Corte Constitucional examinó la constitucionalidad tanto del límite temporal en la concesión de las ayudas, como de las hipótesis en las cuales es procedente otorgarlas. En cuanto al tiempo durante el cual se pueden entregar las ayudas, la Corte en la sentencia C-278 de 2007 declaró inexequibles las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres [meses] más” debido a que contrariaban la Constitución.[28] Por consiguiente, el parágrafo precitado quedó así:
7. El derecho a la igualdad de los desplazados en el pago de la ayuda humanitaria de emergencia y sus prórrogas. El deber de la Administración de informar una fecha cierta dentro de un plazo oportuno y razonable
7.1. También en otros ámbitos, la Corte ha sostenido esta tesis y ha recalcado la importancia de respetar los turnos establecidos para la realización de pagos o actividades de la Administración pública. Ello conlleva, en principio, la improcedencia de la acción de tutela para obtener la inmediata actuación de las instituciones responsables, de manera que el juez constitucional profiera una orden que implique saltarse los turnos preestablecidos. Esta Corporación ha señalado que “no existe criterio razonable que justifique darle prioridad a alguna en especial, ya que en similares condiciones no puede haber trato diferencial”.[29] Así, por ejemplo, ha sostenido que se debe respetar los turnos de entrega de auxilios para ancianos indigentes.[30] Bajo estos lineamientos, en sentencia T-814 de 2005[31] la Corte estudió la acción de tutela interpuesta por una accionante de 91 años de edad, con un puntaje SISBEN de 8 y sin pensión que le permitiera subsistir, quien había solicitado a la Alcaldía de Bogotá el reconocimiento del auxilio previsto para los adultos mayores en situación de indigencia. La Alcaldía Mayor informó que la asignación del subsidio de subsistencia dependía de criterios de focalización y de los recursos disponibles para la inversión. En este caso, la Corte sostuvo lo siguiente:
“para responder una solicitud referente al auxilio para personas ancianas como la elevada por la peticionaria, las autoridades deben respetar el debido proceso administrativo y el principio de igualdad -numeral 4.2.2.- de las consideraciones de este fallo. Por ende, la respuesta de fondo no podía consistir en la decisión sobre el reconocimiento inmediato de la prestación por ella solicitada. De manera contraria, le correspondía a la administración informarle acerca de los requisitos que debía acreditar con el fin de que su solicitud fuera tramitada en igualdad de condiciones que la de otras personas en su misma situación”.
7.2. De igual manera, la Corte Constitucional ha abordado el tema del respeto de turnos en el caso de listas de espera para la realización de exámenes de ADN dentro de los procesos de filiación. Si bien se ha reconocido el carácter fundamental del derecho a la personalidad jurídica de los menores, se ha sostenido que los turnos en la realización de tal examen deben ser estrictamente respetados, so pena de vulnerar el derecho a la igualdad de las demás personas a quienes les ha sido asignado un turno. No obstante, en lo que sí ha hecho especial énfasis esta Corporación es en el deber de la institución responsable de informar la fecha en la cual se realizará tal examen, respetando los turnos, pero dentro de un término razonable y oportuno.[32]
7.3. La misma doctrina jurisprudencial ha sido aplicada en el caso de los turnos para la entrega de ayudas a la población en situación de desplazamiento forzado. En sentencia T-1161 de 2003[33] la Corte revisó el caso de un ciudadano que se encontraba en esta situación y en cuya virtud había acudido a la Red de Solidaridad Social en busca de ayuda económica, sin haber recibido ningún tipo de apoyo por parte de dicha entidad. La tutela iba encaminada, entonces, a lograr que la Red de Solidaridad le diera un trato preferencial en el pago de la ayuda económica. La Sala Octava subrayó la importancia del respeto de los turnos asignados por la Administración, de la siguiente manera:
En igual sentido lo estableció la misma Sala de Revisión, que en sentencia T-191 de 2007[34] reiteró que, “[s]i bien es cierto que se deben respetar los turnos para otorgar el pago de la ayuda humanitaria, so pena de vulnerar el derecho a la igualdad de las personas que estén en similares condiciones, también lo es que quienes están a la espera del pago tienen derecho a que se les informe sobre una fecha cierta en la cual lo recibirán, es decir, dentro de un término oportuno y razonable”.[35]
Por Auto 008 de 2009[36] la Corte constató la persistencia del estado de cosas inconstitucional, a pesar de los avances logrados por la Administración para intentar solventar la grave, permanente y estructural situación de vulneración de los derechos constitucionales de la población desplazada. Uno de los ejes respecto de los cuales el gobierno nacional debía mostrar el logro de soluciones duraderas, fue justamente el del enfoque diferencial para las personas con mayor nivel de vulnerabilidad:
Ordenó al respecto a Acción Social, y con la participación de los miembros del CNAIPD que en el ámbito de sus competencias tengan incidencia directa en los componentes de asistencia inmediata, ayuda humanitaria de emergencia, retorno y reubicación de la política de atención integral a la población desplazada “reali[zar] y pon[er] en marcha los ajustes necesarios para afinar la política existente a fin de que en estas materias se ofrezca una respuesta articulada y efectiva que contribuya a la superación del estado de cosas inconstitucional y al goce efectivo de los derechos de la población desplazada en estas etapas”. Y ordenó que, para adelantar estas actuaciones, las instituciones involucradas debían cumplir con los requisitos mínimos de racionalidad de las políticas públicas, el enfoque de derechos como criterio orientador de las mismas y el respeto del enfoque diferencial. (Negrilla fuera del texto original).
Otro de los aspectos que esta Corporación destacó, en el que el gobierno debía hacer importantes esfuerzos para la superación del estado de cosas inconstitucional en cuanto a la situación de desprotección de los derechos de las personas en condición de desplazamiento, fue precisamente el del deber de adelantar todas las actuaciones necesarias con el fin de ofrecer una solución a los problemas de falta de información sobre el contenido de los derechos de este grupo poblacional, los mecanismos que aseguran su goce efectivo, la ruta de atención, los tiempos de espera y los funcionarios responsables. Resaltó que persistían las condiciones sistemáticas de falta de información, para lo cual señaló que era necesario que las entidades responsables de cumplir con la política de atención a la población desplazada debían alcanzar niveles de capacidad institucional suficientes no sólo para entregar los bienes y servicios a los que tienen derecho las personas desplazadas, sino también para hacerlo de manera accesible y poco costosa para los receptores de la ayuda.
El Auto 008 de 2009[37] puso de presente que sigue habiendo importantes falencias en cuanto al acceso a la información por parte de la población desplazada, en los siguientes términos:
“En las evaluaciones de la política se reporta constantemente la incoherencia y falta de claridad acerca de (i) a qué ayudas pueden acudir las personas desplazadas, (ii) los bienes y servicios que dichas ayudas contienen, (iii) los trámites que han de realizarse, los documentos que deben ser aportados para acceder a éstas, (iv) los lugares en los que deben presentarse para tramitar o recibirlas, (v) el tiempo de la entrega, (vi) la etapa en el trámite en la que se encuentran las solicitudes, (vii) los criterios que se tienen en cuenta para su asignación o rechazo, (viii) las razones por las cuales en ocasiones éstas se niegan, y (ix) las instituciones o lo operarios responsables a cargo de su trámite y entrega. Adicionalmente, muchas entidades, tanto del nivel nacional como del territorial, no cuentan con un mecanismo de registro, proceso y control de los derechos de petición presentados por la población desplazada. Por último, los desplazados no conocen las maneras cómo acceder a información acerca de la atención ofrecida por el Estado y, normalmente, deben acudir a múltiples puntos de información”.
Más adelante destacó el impacto negativo que tal ausencia de información tiene sobre el goce efectivo de los derechos de esta población. Señaló, en relación con este punto, que dicha falencia no sólo contribuye a mayores niveles de angustia, sino que también disminuye las posibilidades de superación de esta población, pues “[l]a ausencia de información acerca de las ayudas que serán prestadas y el momento en que ello será hecho, aumenta los costos personales del desplazamiento, al impedir que la población desplazada fije expectativas claras acerca de su situación en el lugar de recepción, lo cual a su turno le impide tomar decisiones económicas más precisas”. Indicó que, por otra parte, la dificultad en el acceso a la información también se convierte en un desincentivo ilegítimo para que las personas desplazadas reclamen sus derechos y soliciten la atención dirigida a su consecución. Adicional a ello, la Corte indicó que esta situación abre un espacio para que personas de mala fe abusen de su conocimiento sobre el funcionamiento del sistema en beneficio propio.
Así pues, la falta de información no sólo configura una vulneración de este derecho fundamental, sino que constituye un obstáculo para la superación de la precaria situación en que se ve inmersa la población desplazada, conllevando una amenaza cierta al efectivo goce de los derechos constitucionales que la propia condición de desplazamiento acarrea.
En efecto, en relación con el pago de la ayuda humanitaria, algunos peticionarios como el señor Arnulfo Pérez Collazos y las señoras Luz Marina Díaz Briñez, María del Carmen Poloche y María Rosario Tique Tique recibieron el último pago en los primeros meses del año 2010, entre febrero y abril, esto es, entre tres y cinco meses antes del momento de interposición de la acción de tutela. No obstante, la propia entidad informó que el ciudadano Wilser Huepa Ducuara sólo ha recibido un pago efectuado el 16 de abril de 2008, de manera que transcurrieron más de dos años sin la asistencia constitucional hasta el momento de presentarse esta acción. En el caso de Alirio Barbosa, Flor Marina Lasso y Luz Perla Calceto Navarro la última entrega se produjo en el segundo semestre de 2009. En relación con los ciudadanos Juan Carlos Silva Lasso, Nancy Edith Sánchez y Julio César Garzón Cerquera, la entidad accionada no suministró ninguna información a este respecto.
Pero la asistencia alimentaria otorgada a los miembros de Andicol aquí representados ha sido aún más deficiente. Sólo a los señores Alirio Barbosa y Wilser Huepa Ducuara les fue entregada esta ayuda por última vez durante los primeros meses del año 2009. A los demás peticionarios se les hizo el último pago en el año 2007, es decir que han transcurrido aproximadamente tres años entre la última entrega y la solicitud de amparo constitucional presentada por la representante legal de la asociación. Además, cabe anotar que no aparecen relacionados los señores Flor Marina Lasso, Juan Carlos Silva Lasso, Julio César Garzón Cerquera, Arnulfo Pérez Collazos y María del Carmen Poloche, lo que hace presumir a la Sala Primera de Revisión que estos miembros de Andicol no han recibido asistencia alimentaria.
Por último, Acción Social informó sobre el componente de la ayuda correspondiente a asistencia para alojamiento. En esta materia los datos muestran serias falencias en la política pública dirigida a garantizar el goce efectivo del derecho a la vivienda de la población desplazada del país. Según la información oficial allegada a este proceso, los últimos pagos efectuados se produjeron en el año 2007: el 27 de febrero de ese año a la señora Luz Perla Calceto Navarro, y el 29 de noviembre a Alirio Barbosa. A la ciudadana Flor Marina Lasso se le entregó esta ayuda, por última vez, el 21 de enero de 2005; a María Rosario Tique Tique en el año 2006 (27 de junio) y a Nancy Edith Sánchez, el 20 de diciembre de dicha anualidad. Lo que evidencia que transcurrieron tres años desde los últimos pagos. En los otros casos, estos pagos se produjeron por última vez cuatro y cinco años antes de la instauración de la presente acción de tutela. No aparece información de entrega de asistencia alimentaria para Juan Carlos Silva Lasso, Luz Marina Díaz Briñez, Wilser Huepa Ducuara, Julio César Garzón Cerquera, Arnulfo Pérez Collazos y María del Carmen Poloche.
8.2. De conformidad con la información suministrada por la asociación accionante, las personas en condición de desplazamiento por ella representadas, no han recibido de manera completa la ayuda humanitaria de emergencia ni sus prórrogas en ninguno de los casos. En efecto, según se pone de presente en los cuadros que consignan la información sobre cada uno de los peticionarios, todos ellos se encuentran aún a la espera de la última ayuda solicitada. Destacan los casos de Luz Perla Calceto Navarro, quien la ha solicitado en cuatro ocasiones y únicamente ha recibido dos, al igual que María Rosario Tique Tique; Arnulfo Pérez Collazos, quien ha pedido la ayuda cinco veces y sólo ha recibido tres, y el caso del ciudadano Juan Carlos Silva Lasso quien, había solicitado la ayuda tres veces, sin haberla recibido en ninguna ocasión.[38]
Se observa, pues, que las entidades responsables de la estabilización socioeconómica y de brindar la protección necesaria para el goce efectivo de los derechos de la población desplazada no han actuado de manera suficientemente diligente en relación con los miembros de Andicol que aquí obran como accionantes. Lo anterior, por cuanto la entrega de ayudas a los peticionarios ha sido muy espaciada y en algunos casos inexistente, lo cual ha conllevado una amenaza grave y cierta para sus condiciones de vida digna. Esto, en consideración a que se trata de grupos familiares en algunos casos numerosos y en los que se encuentran incluidos niños y adultos mayores que requieren atención especial en alimentación, educación y condiciones de vivienda. Igualmente, varias de las representadas son madres cabeza de familia, como la señora Flor Marina Lasso, Luz Perla Calceto Navarro y María Rosario Tique, Tique.[39] El señor Alirio Barbosa se encuentra en condición de discapacidad por pérdida de la visión.[40] El señor Julio César Garzón Cerquera se encuentra privado de la libertad, por lo cual su esposa y su hermana han quedado en calidad de madres cabeza de familia. Adicional a lo anterior, la representante legal que actúa como agente oficiosa en esta ocasión, afirma que los miembros de Andicol son indígenas desplazados del departamento del Tolima.[41]
Esta Sala acoge la primera parte de la argumentación presentada, como quedó expuesto en las consideraciones de esta sentencia –numeral 4- en la medida en que considera que la introducción de excepciones sin criterios preestablecidos de prioridad puede resultar arbitraria y contraria al principio de igualdad. No obstante, el diseño de un modelo de asignación de turnos para la entrega de los subsidios de vivienda, ayudas humanitarias y sus prórrogas que consulte el nivel de vulnerabilidad de los beneficiarios, esto es, que tenga en cuenta la pertenencia de la persona desplazada a un grupo de especial protección constitucional, como las madres cabeza de familia, indígenas, afrodescendientes, personas con discapacidad o de la tercera edad, resulta a todas luces constitucional, pues atiende el grado de protección reforzada que requiere quien, además de presentar la condición de desplazado por la violencia, pertenece a uno de los grupos de especial protección constitucional mencionados.
8.3. En consideración a lo expuesto, la Sala reitera que se requiere el esfuerzo continuado del Estado en la atención a la población desplazada del país, en aras de superar el estado de desprotección generalizada de sus derechos fundamentales, así como de garantizar a este colectivo unas condiciones mínimas de vida digna. Dentro de estos esfuerzos se incluye, desde luego, el rediseño de la política pública en materia de entrega de ayuda humanitaria de emergencia y sus prórrogas como componente indispensable con miras a la superación del estado de cosas inconstitucional declarado por esta Corporación en la sentencia T-025 de 2004 y en el auto 008 de 2009. Como se evidencia en este caso, la ineficiencia de dicha política pública persiste, lo cual supone para esta colectividad, la carga de soportar condiciones precarias de vida por un tiempo que se extiende más allá de lo debido, por la lentitud del proceso de entrega de las ayudas humanitarias y sus prórrogas hasta que los grupos familiares de la población desplazada hayan logrado una mínima estabilidad socioeconómica, tal y como funciona en la actualidad.
Primero.-LEVANTAR la suspensión del término decretada para decidir el presente asunto.
Segundo.- REVOCAR el fallo proferido el 22 de julio de 2010, por el Juzgado Treinta y Uno (31) Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá y, en su lugar, CONCEDER la acción de tutela interpuesta por la ciudadana Sara Juanias Ramírez, como agente oficiosa de los miembros de la Asociación Nacional de Desplazados Indígenas y Campesinos de Colombia –Andicol-.
Tercero.- ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social-, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, y si aún no lo hubiere hecho, proceda a informar a Alirio Barbosa, Flor Marina Lasso, Juan Carlos Silva Lasso, Luz Marina Díaz Briñez, Nancy Edith Sánchez, Wilser Huepa Ducuara, Julio César Garzón Cerquera, Luz Perla Calceto Navarro, María Rosario Tique Tique, Arnulfo Pérez Collazos y María del Carmen Poloche, miembros de Andicol, la fecha precisa del desembolso de la ayuda humanitaria o su prórroga, según corresponda.
Cuarto.- ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- que, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de este fallo, proceda a modificar su política de asignación de turnos para la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia y sus prórrogas, tomando en consideración criterios de diferenciación derivados del grado de vulnerabilidad de los beneficiarios. Deberá dar prioridad, en consecuencia, a los sujetos de especial protección constitucional, como madres cabeza de familia, personas con discapacidad, adultos mayores, indígenas y afrodescendientes.
Quinto.- ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- que, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la presente providencia, implemente un nuevo mecanismo de información para los beneficiarios que les permita conocer el plazo cierto y razonable dentro del cual recibirán efectivamente el dinero de la ayuda humanitaria de emergencia y sus prórrogas.
Sexto.- ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- que informe a la Sala Primera de Revisión las modificaciones que introduzca en relación con las órdenes emitidas en los numerales cuarto y quinto de la parte resolutiva de esta sentencia.
[1] Anexo a la acción de tutela, se encuentra copia de las cédulas de ciudadanía de las personas representadas por la demandante –y de las personas que conforman su grupo familiar-. Los miembros de Andicol, debidamente individualizados, cuyas cédulas de ciudadanía obran en el expediente, son: María del Carmen Poloche, María Rosario Tique Tique, Juan Carlos Silva Lasso, Flor Marina Lasso, Luz Marina Díaz Briñez, Nancy Edith Sánchez, Wilser Huepa Ducuara, Julio César Garzón Cerquera, Luz Perla Calceto Navarro, Arnulfo Pérez Collazos y Alirio Barbosa. De igual manera, aparecen en el expediente copias de las cartas de Acción Social y demás entidades que conforman el sistema de atención a la población desplazada (Folios 9 a 72 del cuaderno principal. En adelante, se entenderá que los folios a los que se haga referencia, hacen parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente lo contrario).
[2] Folios 83 y 84. Si bien, de conformidad con la información suministrada por Acción Social, todos los representados figuran en el Registro Único de Población Desplazada, al momento de discriminar a los accionantes respecto de los diversos componentes de la ayuda que han recibido, no aparece información sobre todos ellos.
[4] Folio 30.
[5] Ver, entre otras, las sentencias T-1311 de 2001 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T-137 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-120 de 2009 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[6] Ver, entre otras, las sentencias T-414 de 1999 (M.P.E. María Victoria Sáchica de Moncaleano), T-977 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
[7] Ver sentencias T-540 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería), T-1237 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T-1025 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), entre muchas otras.
[8] Ver las sentencias T-314 de 1995 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-002 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), T-552 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[9] Ver sentencias SU-707 de 1996 (M.P. Hernando Herrera Vergara), T-419 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-534 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra); T-1132 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
[10] Ver, entre otras, las sentencias T-662 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-066 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara), T-896ª de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[11] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Esta sentencia fue proferida en sede de revisión, con ocasión de varias acciones de tutela presentadas por personas en situación de desplazamiento forzado interno. Ante el nivel de desprotección y de violación de los derechos fundamentales de la población desplazada, esta Corporación decidió declarar el “estado de cosas inconstitucional” referido a la vulneración masiva y continuada de los derechos de la población desplazada originada en factores estructurales. Para superar tal situación, la Corte profirió una serie de órdenes dirigidas a las autoridades estatales concernidas en la protección y satisfacción de los derechos de esta colectividad, a fin de que las mismas adoptaran decisiones y adelantaran las actividades necesarias dentro de la órbita de sus competencias, enderezadas principalmente a superar tanto la insuficiencia de recursos, como las falencias en la capacidad institucional. La jurisprudencia relativa a la posibilidad de ejercicio de la agencia oficiosa por parte de las asociaciones de desplazados para interponer acciones de tutela en nombre de sus integrantes, ha sido reiterada en las sentencias T-190 de 2009 y T-177 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[12] El certificado de inscripción de Andicol, expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, da constancia expresa de que la ciudadana Sara Juanias Ramírez obra como representante legal de la asociación. (Folios 7 y 8).
[13] Folios 9 a 72.
[15] Es importante aclarar que, en sentencia C-278 de 2007 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla, S.V. Jaime Araújo Rentería) la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más” contenidas en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, que hacían alusión a la atención humanitaria de emergencia. Con ello, la limitación temporal para la entrega de la prórroga fue expulsada del ordenamiento jurídico colombiano, quedando así establecido, que la prórroga de la ayuda humanitaria puede ser otorgada sin limitación en su duración, según el caso lo amerite.
[16] Sentencia T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[17] Ley 387 de 1997, artículo 3°.
[18] Véase el título II “Del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia”, capítulo I de la Ley 387 de 1997.
[19] La ayuda humanitaria de emergencia prevista en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997 es similar, o inclusive más amplia en algunas prestaciones específicas. Dicho artículo dice: “De la Atención Humanitaria de Emergencia. Una vez se produzca el desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las acciones inmediatas tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la finalidad de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas. En todos los casos de desplazamiento, las autoridades civiles y militares que se encuentren en las zonas receptoras de población desplazada, garantizarán el libre paso de los envíos de ayuda humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la población desplazada y el establecimiento de oficinas temporales o permanentes para la defensa y protección de Derechos Humanos y el cumplimiento de las normas del Derecho Internacional Humanitario. Mientras persista la situación de emergencia se auspiciará la creación y permanencia de equipos interinstitucionales conformados por entidades estatales y gubernamentales del orden nacional, departamental y municipal, para la protección del desplazado y sus bienes patrimoniales El Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación emprenderán de oficio las investigaciones sobre los hechos punibles que condujeron al desplazamiento. Parágrafo. A la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más.”
[20] T-025 de 2004 (M.P Manuel José Cepeda Espinosa).
[21] En efecto, dicha norma estableció el contenido y alcance del derecho de la población desplazada a recibir la ayuda humanitaria de emergencia y en su artículo 20 la definió como “la ayuda temporaria e inmediata encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a la población desplazada, a fin de mitigar las necesidades básicas en alimentación, salud, atención sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública.”
[22] M.P Nilson Pinilla Pinilla.
[23] En la sentencia C-278 de 2007, M.P, Nilson Pinilla Pinilla, la Corte resolvió: “Primero. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, contenidas en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, y EXEQUIBLE el resto del parágrafo, en el entendido que el término de la atención humanitaria de emergencia previsto en esa disposición será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento”.
[24] Sentencia T-704 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[25] Sentencia C-278 de 2007 (MP Nilson Pinilla Pinilla).
[26] El artículo 15 de la Ley 387 de 1997 decía, en su versión original: “[p]arágrafo. A la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres más”.
[27] Decreto 2569 de 2000, artículo 21.
[28] La Corte Constitucional, en la Sentencia C-278 de 2007 (MP. Nilson Pinilla Pinilla, SV Jaime Araujo Rentería), dijo que el término de tres meses como estimación inicial no resultaba contraria a la Carta, pero sí era inconstitucional que ese término fuera definitivo o prorrogable sólo en casos excepcionalísimos. Expresó, entonces, que la norma enjuiciada: “tal como está concebida, lleva en la práctica a que el término para brindar ayuda humanitaria opere en contra y no a favor de los desplazados, como debe ser, pues, se repite, conforme a lo dispuesto en la Constitución y en los instrumentos internacionales, en el Estado, en cuya contra también repercutirá el escaso tiempo otorgado, recae la responsabilidad de solucionar la situación de esas personas y, por tanto, debe llevar a cabo acciones oportunas, efectivas y suficientes en tal sentido, observando, al efecto, los principios rectores de humanidad, imparcialidad y no discriminación”. Por lo tanto, frente al régimen de excepcionalidad de la prórroga de las ayudas, dijo: “[s]i bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y social”.
[29] Sentencia T-373 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). En aquella ocasión, la Sala Octava de Revisión se pronunció sobre el deber de respeto a los turnos preestablecidos para la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia a la población desplazada.
[30] Ver, al respecto, las sentencias T-814 de 2005 (M.P. Jaime Araújo Rentería), T-523 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) y T-900 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). En sentencia T-523 de 2006, la Sala encontró que se presentaba el fenómeno del hecho superado, por cuanto la afectación a los derechos fundamentales del peticionario, ya no se encontraba vigente. No obstante, reiteró la jurisprudencia constitucional relativa al respeto de los turnos, como una manifestación del principio de igualdad y del debido proceso administrativo. En sentencia T-900 de 2007, por su parte, después de hacer un detallado análisis de la situación concreta de la accionante, la Sala de Revisión consideró que al tratarse de una mujer de avanzada edad y que se encontraba en estado de indigencia, requería la inclusión en alguno de los programas de atención que ofrece la administración, dirigido a este grupo poblacional, a fin de ver garantizado su derecho al mínimo vital. Igualmente, en dicho pronunciamiento, la Sala de Revisión dejó trazada la línea jurisprudencial de esta Corporación, en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela para ordenar la modificación de los turnos en determinados ámbitos y en circunstancias concretas. Así, en sentencia T-499 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) se tuvo en cuenta que en la atención en materia de salud es importante tener en cuenta que no todas las situaciones de los pacientes son idénticas y que, dadas ciertas circunstancias, es posible alterar el mecanismo de turno. De igual manera, en sentencia T-429 de 2005 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), la sala Segunda de Revisión admitió la alteración excepcional de los turnos al considerar las circunstancias particulares del actor, quien llevaba un tiempo considerablemente largo esperando una decisión judicial, de la cual dependía la mejoría en sus condiciones de salud y de vida. Finalmente, se hizo referencia a la sentencia T-708 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), en la que la Corte fijó algunos criterios para que dentro de un proceso judicial se pueda proceder a alterar el orden para proferir la decisión judicial.
[31] M.P. Jaime Araújo Rentería.
[32] Ver sentencias T-641 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-966 de 2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-231 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y T-910 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[35] En igual sentido, se puede consultar la sentencia T-373 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[38] Según la información suministrada por Acción Social en respuesta al requerimiento hecho por esta Corporación, el ciudadano Silva Lasso ya habría recibido la ayuda humanitaria el 18 de febrero de 2011, siendo ésta la primera entrega de la misma, en su caso.
[39] Así lo ha establecido esta Corporación en sentencia T-025 de 2004. De igual manera, en Auto 092 de 2008, la Sala Segunda de Revisión adoptó medidas para la protección a mujeres víctimas del desplazamiento forzado por causa del conflicto armado y resaltó la grave situación de las madres cabeza de familia, en los siguientes términos: “Los alarmantes patrones de jefatura de hogar femenina sin las condiciones de subsistencia material mínimas requeridas por el principio de dignidad humana que se registran entre las mujeres desplazadas violan abiertamente numerosos mandatos constitucionales. Las condiciones de vida que deben soportar las mujeres cabeza de familia desplazadas junto con sus hogares constituyen una manifestación extrema de las violaciones de los derechos constitucionales que apareja de por sí el desplazamiento forzado y que fueron señalados por la Corte en la sentencia T-025 de 2004, en particular: el derecho a un nivel de vida en condiciones de dignidad, los derechos a la salud y al trabajo, y el derecho a una alimentación mínima, “que resulta insatisfecho en un gran número de casos por los altísimos niveles de pobreza extrema a los que llegan numerosas personas desplazadas, que les impiden satisfacer sus necesidades biológicas más esenciales y repercuten, por ende, sobre el disfrute cabal de todos sus demás derechos fundamentales, en particular sobre los derechos a la vida, a la integridad personal y a la salud”. Más aún, esta situación repercute directamente sobre el goce efectivo de los derechos fundamentales de los menores de edad que dependen económicamente de las mujeres cabeza de familia en situación de desplazamiento, lo cual hace más severa la violación de los mandatos del Constituyente (art. 44, C.P.) y llama a la adopción de las medidas de resolución más fuertes por parte de las autoridades competentes”. (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, fundamento jurídico N° IV.B.4.2.4).
[40] Según el auto 006 de 2009 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), “El conflicto armado y el desplazamiento forzado son fenómenos que causan y exacerban la discapacidad. El grado de discriminación, aislamiento y exclusión que sufren a diario las personas con discapacidad, se ve agudizado por el conflicto y por el desplazamiento. Ante estos eventos, las necesidades de la población con discapacidad tienden a ser dejadas de lado, se olvida que, a diferencia de otras víctimas del conflicto armado, ellas enfrentan barreras adicionales, tanto sociales, como de acceso al espacio físico, a la comunicación, a la información, a la participación. En situaciones de conflicto esta población está expuesta a un mayor riesgo de perder la vida, de ser sometida a violencia, de ser víctima de abusos y tratos denigrantes, o de ser abandonada. Muchas personas con discapacidad, por las múltiples barreras y restricciones que enfrentan, ni siquiera tienen la oportunidad de escapar para sobrevivir. Pero incluso, aquéllas que logran hacerlo para garantizar su vida, seguridad e integridad personal, se ven abocadas en un nuevo entorno a un mayor aislamiento y marginación que les hace más difícil recuperarse y recobrar sus medios de subsistencia”. De tal suerte que consideró a este grupo poblacional altamente vulnerable y merecedor de un trato diferencial en todas las fases del desplazamiento, de suerte que “mientras subsista la falta de comprensión de la particular problemática que enfrentan las personas desplazadas con discapacidad, se siga profundizando la exclusión que sufre esta población frente a los diferentes componentes de atención al desplazamiento y no se supere la carencia de un enfoque de prevención específico que de cuenta de los riesgos en discapacidad, difícilmente se podrá dar por superado el estado de cosas inconstitucional”.
[41] La necesidad de introducir un enfoque diferencial dirigido a la población indígena en situación de desplazamiento forzado, fue consignada por esta Corporación en el auto 004 de 2009 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). La Corte señaló que “[e]l agudo impacto que ha tenido el conflicto armado sobre los grupos indígenas del país se ha traducido, principalmente, en alarmantes patrones de desplazamiento forzado, tanto masivo como individual, que han incrementado a lo largo de la última década y hoy en día se ciernen como una de las más serias amenazas para la supervivencia a corto plazo de las etnias de Colombia. Por sus secuelas destructivas sobre el tejido étnico y cultural de estos grupos, el desplazamiento forzado genera un claro riesgo de extinción, cultural o física, de los pueblos indígenas. Los que ya estaban en riesgo con anterioridad al impacto del conflicto armado, se acercan al fin; los que no, entran en la categoría de alto riesgo de extinción cultural y física”. Señaló así, que la anterior situación hacía necesaria una respuesta estructurada y diferencial del Estado en aras de garantizar el goce efectivo de los derechos constitucionales de la población indígena que se había visto impelida a desplazarse de su territorio ancestral.

References: artículo 15
 artículo 10
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 3
 artículo 15
 artículo 20
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 21
 resolución