Source: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2019-0051_PT.html
Timestamp: 2019-07-20 14:17:25+00:00

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sobre a aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia no quadro institucional da UE
A adoção da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia («a Carta») constituiu um marco crucial no processo de integração europeia. A UE assumiu uma responsabilidade formal perante os seus cidadãos: transformar uma comunidade económica numa União baseada no Estado de direito e nos direitos humanos. O Tratado de Lisboa, por força do artigo 6.º, n.º 1, do TUE, «constitucionalizou» essa escolha, conferindo à Carta o mesmo valor jurídico que aos Tratados.
Nos termos do artigo 51.º, n.º 1, da Carta, a conduta das instituições da UE relativamente à Carta constitui o principal ponto de referência para analisar o seu âmbito de aplicação e avaliar o grau de aplicação das suas disposições. O objetivo do presente relatório é avaliar, numa perspetiva institucional da UE, a situação atual no que se refere ao papel da Carta enquanto fonte de direito primário da UE, apontando, ao mesmo tempo, para possíveis melhorias.
Foi levado a cabo o seguinte trabalho de investigação:
— Um estudo(1) do Departamento Temático C da DG IPOL, apresentado à Comissão AFCO em 28.11.2017, na presença da presidente do Grupo de Trabalho Direitos Fundamentais, Direitos dos Cidadãos e Livre Circulação de Pessoas (FREMP) do Conselho e de um representante da Unidade «Política dos Direitos Fundamentais» da Comissão Europeia;
— Reuniões técnicas com a Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia (FRA) (10.01.2018), Comissão Europeia, a Unidade Política dos Direitos Fundamentais (22.02.2018), o Chefe do Departamento da Carta Social Europeia, Conselho da Europa (13.03.2018), o Provedor de Justiça Europeu (30.05.2018);
— Um parecer jurídico(2) da FRA, apresentado à Comissão AFCO em 01.10.2018 com base nos contributos recolhidos, entre outros, a partir das respostas das agências da UE a um questionário enviado pelo presidente da Comissão AFCO a todas as agências.
A Carta nos processos legislativos e decisórios da UE
Não obstante os grandes progressos realizados pelas instituições da UE no sentido de integrar a Carta nos processos legislativos e decisórios, continua a parecer um instrumento subavaliado, cujo potencial ainda não foi explorado ao máximo. A tendência geral é para evitar que seja infringida e não para maximizar o seu potencial(3), não obstante a promoção da sua aplicação estar claramente enunciada como um dever na própria Carta (artigo 51.º, n.º 1).
Verificações de compatibilidade e avaliações de impacto — os principais instrumentos à disposição da Comissão para avaliar ex ante a conformidade das suas propostas com os direitos fundamentais — e desde logo com a Carta — seguem essa tendência, pondo em evidência uma atitude passiva em relação à Carta, em vez de uma atitude proativa. Concretamente, no que se refere à avaliação de impacto, mesmo que o papel dos direitos humanos tenha sido progressivamente reforçado, a tónica principal é colocada nas normas tradicionais, nomeadamente fatores económicos, sociais e ambientais. Entretanto, as propostas da Comissão podem sofrer grandes alterações no decurso do processo legislativo, tornando inútil a avaliação de impacto, especialmente durante os chamados «trílogos»: a opacidade destas negociações conjuntas torna extremamente difícil avaliar a condução do processo de tomada de decisão e, ao mesmo tempo, as considerações políticas e/ou partidárias podem prevalecer sobre outras preocupações. O AII sobre «Legislar melhor» permite que os colegisladores realizem outras avaliações de impacto, numa base todavia facultativa. A nível dos colegisladores, o Parlamento dispõe de meios reconhecidos para avaliar o respeito pelos direitos fundamentais, entre os quais figura um procedimento específico previsto no Regimento (artigo 38.º) que, porém, nunca foi utilizado. No entanto, tal como no caso da Comissão, trata-se principalmente de procedimentos internos aplicados pelos seus próprios serviços. No que diz respeito ao Conselho, não obstante a adoção de orientações internas para verificar a conformidade da legislação com os direitos fundamentais, não existe qualquer mecanismo formal de avaliação de impacto. Além disso, a falta de transparência do seu processo legislativo, recentemente assinalada pelo Provedor de Justiça Europeu(4), torna difícil determinar o seu processo de decisão.
No seu domínio de ação, as instituições da UE devem garantir a plena operacionalidade das disposições da Carta, preservando tanto as suas obrigações negativas (dever de abstenção) como as obrigações positivas (dever de ação), em conformidade com os requisitos do direito internacional em matéria de direitos humanos. Esta responsabilidade é claramente reafirmada no TUE por força dos artigos 2.º e 6.º e em obrigações análogas consagradas nas disposições de aplicação geral do Título II, Parte I, do TFUE. Para atingir este objetivo e, ao mesmo tempo, complementar os procedimentos internos das instituições, podem ser previstas outras medidas: promoção de uma cooperação mais estruturada e regulamentada com organismos externos independentes, como a FRA, na avaliação da dimensão dos direitos humanos das propostas legislativas; realização de avaliações de impacto separadas e distintas em matéria de direitos fundamentais; criação de um mecanismo para identificar a necessidade de adotar medidas a nível da União para manter e cumprir as disposições da Carta e para tornar a legislação da União conforme com a natureza evolutiva do direito internacional em matéria de direitos humanos. Seria igualmente adequado criar instrumentos adicionais para realizar avaliações ex post sistemáticas da coerência da legislação da UE com a Carta, atualmente uma competência quase exclusiva do Tribunal de Justiça (TJUE). A inclusão nos textos legislativos de uma cláusula de comunicação e revisão com base nos direitos humanos/na Carta poderia ser um ponto de partida nesse sentido.
A Carta nas políticas da UE
O presente relatório analisa o papel da Carta, sobretudo em dois domínios de política da UE.
Em primeiro lugar, a ação externa, incluindo a celebração de acordos comerciais com países terceiros. No domínio específico da política externa e de segurança comum (PESC), o relatório tem em conta as condições restritas em que o TJUE pode exercer a sua competência, ou seja, a falta de vias de recurso contra as violações dos direitos humanos que possam decorrer de decisões adotadas neste domínio. Ao mesmo tempo, o comportamento interno das instituições da UE em relação à Carta será o teste decisivo para avaliar o seu comportamento no plano externo. A capacidade da UE para de facto desenvolver uma PESC inteiramente conforme com os princípios consagrados no artigo 21.º, n.º 1, do TUE, dependerá da sua capacidade de agir em plena conformidade com estes requisitos a nível interno.
Os acordos comerciais globais são particularmente importantes dado o potencial impacto profundo que podem ter nos direitos humanos. Apesar da adoção de importantes práticas e orientações para lidar com a dimensão dos direitos humanos nos acordos comerciais, o relatório propõe que se vá além da chamada «abordagem integrada», atualmente seguida pela Comissão nas suas avaliações de impacto da sustentabilidade, apoiando plenamente as recomendações do Provedor de Justiça Europeu(5) no sentido de realizar avaliações específicas do impacto nos direitos humanos antes de concluir qualquer negociação comercial.
Em segundo lugar, a governação económica: um domínio em que as competências da UE são muito vastas e podem ter uma enorme influência nos direitos humanos, mas em que a Carta é manifestamente negligenciada. O direito primário e o direito derivado da UE não atribuem, neste domínio, qualquer função explícita à Carta, praticamente não mencionando as suas disposições. Vários dos instrumentos que determinam a política económica e monetária da UE foram adotados fora do quadro da União, subtraindo as instituições da UE à responsabilidade política, mas atribuindo-lhes funções de supervisão e de execução. As decisões e opções adotadas sem uma avaliação adequada da dimensão dos direitos humanos e que dão prioridade total a fatores macroeconómicos e à condicionalidade já tiveram profundas repercussões nos direitos civis, económicos e sociais, como também salientou o Comité Europeu dos Direitos Sociais. Na opinião da relatora, o Acórdão do TJUE no processo Ledra Advertising deve ser o ponto de viragem para a integração da Carta no quadro de governação económica da UE e na sua dimensão intergovernamental, tornando-se a referência para a avaliação da legitimidade das medidas propostas e adotadas nesta matéria.
Por último, uma menção específica ao Eurogrupo. Embora o TJUE tenha confirmado a sua natureza informal e o caráter não vinculativo das suas decisões(6) (daí a imunidade decorrente do artigo 263.º do TFUE), o impacto político das suas decisões e conclusões tem influenciado profundamente o processo de elaboração das políticas, evitando as formalidades do direito da UE e «desinstitucionalizando» o processo de tomada de decisões. Perante o reforço deste papel de facto, seria oportuno clarificar a sua importância em relação à Carta.
Direitos por oposição a princípios
A Carta é única pelo facto de combinar, num único documento, os direitos civis e políticos, bem como os direitos sociais e económicos, incluindo os «direitos humanos de terceira geração». No entanto, a dicotomia pouco clara entre direitos e princípios — consagrada nos artigos 51.º, n.º 1, e 52.º da Carta e reforçada pelas explicações da Carta, bem como o nível de proteção desigual que lhes é concedido (direitos respeitados/princípios a respeitar) — ameaça comprometer esse caráter excecional. A transição para uma «conceptualização» de todos os artigos consagrados na Carta no âmbito dos processos de decisão e de elaboração das políticas da UE, tendo, ao mesmo tempo, devidamente em conta o papel primário do TJUE na interpretação do direito da UE, contribuiria para confirmar a sua unicidade e reforçar o seu âmbito de aplicação. A promoção de uma sinergia sistemática entre a Carta e os outros instrumentos legislativos relativos aos direitos humanos, bem como entre os organismos de controlo responsáveis, seria mutuamente benéfica para reforçar as disposições e obrigações nela previstas. A adesão à Carta Social Europeia é um passo em frente indispensável que a União Europeia terá de dar nesse sentido.
A Carta e as agências da UE
As agências da UE devem respeitar e promover a Carta como qualquer outro organismo da UE. Este é um dever especialmente importante, atendendo a que, muitas vezes, atuam como elo operacional entre a UE e as esferas nacionais, assistindo os Estados-Membros e respetivos intervenientes pertinentes no cumprimento das responsabilidades decorrentes do direito da UE e, desde logo, na possível aplicação das disposições da Carta na prática. Uma análise da realidade atual das agências da UE permite concluir que o grau de conhecimento interno da Carta, bem como o estabelecimento de procedimentos e/ou instrumentos internos para conferir eficácia às suas disposições, varia muito consoante o seu mandato e natureza. Já existem várias boas práticas que poderiam ser alargadas horizontalmente a todas as agências da UE. Outras ferramentas — como, por exemplo, a criação de agentes independentes para os direitos fundamentais — seriam benéficas para o efeito. O reforço da cooperação entre agências e o desenvolvimento de um diálogo estruturado com os intervenientes pertinentes no domínio dos direitos humanos são elementos fundamentais deste processo. A inclusão, pelo legislador da UE, de referências explícitas à Carta em todos os regulamentos de base das agências é urgentemente necessária.
Aplicação da Carta a nível nacional
A «dimensão nacional» da Carta complementa a dimensão da UE. A aplicação inadequada da Carta a nível nacional prejudica toda a sua coerência e eficácia. Nos termos do artigo 51.º, n.º 1, da Carta, as suas disposições só têm por destinatários os Estados-Membros quando estes aplicam o direito da União. Apesar das clarificações feitas pelo TJUE, as práticas nacionais mostram que continua a ser difícil avaliar se e como se aplica a Carta na prática. É interessante notar que, por vezes, os juízes nacionais utilizam a Carta como uma fonte de interpretação positiva, mesmo em casos que não recaem no âmbito de aplicação do direito da UE. De um modo mais geral, porém, esta ambiguidade, combinada com um «mínimo de sensibilização» relativamente à Carta e a ausência de políticas nacionais destinadas a promover a sua aplicação, conduz a uma considerável subutilização a nível nacional. As instituições e agências da UE podem desempenhar um papel importante no preenchimento destas lacunas, criando uma ampla gama de medidas e ações destinadas a apoiar os Estados‑Membros nesta matéria. Em todo o caso, é extremamente importante clarificar o âmbito de aplicação e avançar no sentido de uma interpretação menos restrita do artigo 51.º da Carta e, ao mesmo tempo, avaliar a possibilidade de o suprimir em caso de revisão dos Tratados.
«The Implementation of the Charter of Fundamental Rights in the EU Institutional Framework» (A aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia no quadro institucional da UE), Prof. Olivier De Schutter (PE 571.397).
Parecer da FRA — 4/2018 «Challenges and opportunities for the implementation of the Charter of Fundamental Rights» (Desafios e oportunidades para a aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais), de 24 de setembro de 2018.
Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia, Relatório de 2017 sobre os direitos fundamentais, p. 23.
Provedor de Justiça Europeu, Decisão no inquérito estratégico OI/2/2017/TE sobre a transparência do processo legislativo do Conselho, 15.05.2018.
Decisão da Provedora de Justiça Europeia no caso 1409/2014/MHZ sobre o facto de a Comissão Europeia não ter procedido a uma avaliação do impacto sobre os direitos humanos no contexto do Acordo de Comércio Livre UE-Vietname, 26.02.2016.
Acórdão de 20 de setembro de 2016, «Mallis e outros», Processos apensos C 105/15 P a C 109/15 P, n.º 61.
– Tendo em conta os artigos 2.º, 3.º, 6.º, 7.º, 9.º, 10.º, 11.º, 21.º, 23.º e 49.º do Tratado da União Europeia (TUE) e os artigos 8.º, 9.º, 10.º, 11.º, 12.º, 15.º, 16.º, 18.º, 19.º, 20.º, 21.º, 22.º, 23.º, 24.º, 67.º, n.º 1, 258.º, 263.º, 267.º e 352.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE),
– Tendo em conta a Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais (CEDH) e a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH),
– Tendo em conta os pareceres e a lista de verificação em matéria de respeito pelo Estado de direito da Comissão de Veneza,
– Tendo em conta a Declaração Universal dos Direitos do Homem, o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais,
– Tendo em conta a Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e à Violência Doméstica (Convenção de Istambul), e a sua Resolução, de 12 de setembro de 2017, sobre a proposta de decisão do Conselho relativa à celebração, pela União Europeia, da Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência Contra as Mulheres e a Violência Doméstica(1),
– Tendo em conta a sua Resolução de 15 de Março de 2007 sobre o respeito da Carta dos Direitos Fundamentais nas propostas legislativas da Comissão: Metodologia para um controlo sistemático e rigoroso(2),
– Tendo em conta as suas resoluções anuais sobre a situação dos direitos fundamentais na União Europeia,
– Tendo em conta a sua resolução de 25 de outubro de 2016 que contém recomendações à Comissão sobre a criação de um mecanismo da UE para a democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais(3),
– Tendo em conta a sua resolução de 19 de janeiro de 2017 sobre um Pilar Europeu dos Direitos Sociais(4),
– Tendo em conta a sua resolução de 14 de setembro de 2017 sobre a transparência, a responsabilidade e a integridade nas instituições da UE(5),
– Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão(6),
– Tendo em conta o Regulamento (CE) nº 168/2007 do Conselho, de 15 de Fevereiro de 2007, que cria a Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia(7),
– Tendo em conta a comunicação da Comissão de 27 de abril de 2005 intitulada “O respeito da Carta dos Direitos Fundamentais nas propostas legislativas da Comissão - Metodologia para um controlo sistemático e rigoroso (COM(2005)0172),
– Tendo em conta o relatório da Comissão, de 29 de abril de 2009, sobre o funcionamento da metodologia para um controlo sistemático e rigoroso do respeito pela Carta dos Direitos Fundamentais (COM(2009)0205),
– Tendo em conta a comunicação da Comissão de 19 de outubro de 2010 intitulada “Estratégia para a aplicação efetiva da Carta dos Direitos Fundamentais pela União Europeia (COM(2010)0573),
– Tendo em conta o documento de trabalho dos serviços da Comissão, de 6 de maio de 2011, intitulado «Orientações operacionais relativas à tomada em consideração dos direitos fundamentais nas avaliações de impacto da Comissão» (SEC(2011)0567),
– Tendo em conta a Comunicação conjunta da Comissão e da Alta Representante da União Europeia para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, ao Parlamento Europeu e ao Conselho, de 12 de dezembro de 2011, intitulada “Os direitos humanos e a democracia no centro da ação externa da UE – rumo a uma abordagem mais eficaz” (COM(2011)0886),
– Tendo em conta o «Quadro Estratégico e Plano de Ação da UE para os Direitos Humanos e a Democracia», de 25 de junho de 2012,
– Tendo em conta as orientações do Conselho sobre a metodologia a seguir para verificar a compatibilidade em relação aos direitos fundamentais nas instâncias preparatórias do Conselho, de 19 de dezembro de 2014,
– Tendo em conta as orientações para as instâncias preparatórias do Conselho intituladas «Compatibilidade em relação aos direitos fundamentais»,
– Tendo em conta o relatório sobre o seminário da Presidência do Conselho, de 13 de maio de 2016, com o título «Aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais da UE nas políticas nacionais»,
– Tendo em conta as orientações da Comissão de 19 de maio de 2015 para a análise do impacto do ponto de vista dos direitos humanos nas avaliações de impacto às iniciativas políticas relacionadas com o comércio,
– Tendo em conta os relatórios anuais da Comissão sobre a aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,
– Tendo em conta o Colóquio Anual da Comissão sobre Direitos Fundamentais,
– Tendo em conta o acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) nos processos apensos C-8/15 P a C-10/15 P, Ledra Advertising Ltd e outros contra a Comissão Europeia e o Banco Central Europeu (BCE)(8),
– Tendo em conta o Acórdão do TJUE, de 6 de novembro de 2018, nos processos apensos C-569/16 e C-570/16, Stadt Wuppertal contra Stadt Wuppertal contra Maria Elisabeth Bauer e Volker Willmeroth contra Martina Broßonn(9),
– Tendo em conta o Parecer 2/13 do TJUE, de 18 de dezembro de 2014, sobre a Adesão da União Europeia à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais(10),
– Tendo em conta o Parecer 4/2018 da Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia (FRA), de 24 de setembro de 2018, intitulado «Desafios e oportunidades para a aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais»,
– Tendo em conta os relatórios anuais sobre direitos fundamentais da Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia,
– Tendo em conta o Manual da FRA, de outubro de 2018, intitulado «Applying the Charter of Fundamental Rights of the European Union in law and policymaking at national level – Guidance» (Aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia na elaboração de políticas e legislações nacionais – Orientações),
– Tendo em conta as Ferramentas para Legislar melhor, em particular a ferramenta n.º 28 «Direitos fundamentais e direitos humanos»,
– Tendo em conta o artigo 38.º do seu Regimento,
– Tendo em conta o parecer do Secretário-Geral do Conselho da Europa, de 2 de dezembro de 2016, sobre a iniciativa da União Europeia tendo em vista a criação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais,
– Tendo em conta o documento da delegação neerlandesa à COSAC sobre a transparência na UE, de novembro de 2017, intitulado «Abrir portas fechadas: tornar a UE mais transparente para os seus cidadãos», e a carta das delegações da COSAC às Instituições da UE, de 20 de dezembro de 2017, sobre a transparência da tomada de decisões políticas na UE,
– Tendo em conta os estudos intitulados «A aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais no quadro institucional da UE», «A interpretação do artigo 51.º da Carta dos Direitos Fundamentais da UE: o dilema relativamente a uma aplicação mais estrita ou mais lata da Carta às medidas nacionais» e a «Carta Social Europeia no contexto da aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia», publicados pela Direção-Geral das Políticas Internas em 22 de novembro de 2016, 15 de fevereiro de 2016 e 12 de janeiro de 2016, respetivamente(11),
– Tendo em conta o relatório da Comissão dos Assuntos Constitucionais e os pareceres da Comissão do Emprego e dos Assuntos Sociais, da Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos, da posição sob a forma de alterações da Comissão dos Direitos da Mulher e da Igualdade dos Géneros e o parecer da Comissão das Petições (A8-0051/2019),
A. Considerando que o Tratado de Lisboa conferiu o estatuto de direito primário à Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir designada «Carta») dentro do quadro jurídico da UE, com o mesmo valor jurídico que os Tratados;
B. Considerando que o presente relatório não avalia individualmente os direitos contidos na Carta, mas antes analisa a aplicação da Carta enquanto instrumento do direito primário,
C. Considerando que as disposições sociais constituem um elemento fulcral da Carta e da estrutura jurídica da União; que é importante garantir o respeito pelos direitos fundamentais e destacar a sua importância em toda a União;
D. Considerando que, de acordo com o TJUE, os direitos fundamentais reconhecidos pela Carta estão no âmago da estrutura jurídica da UE e que o seu respeito é uma condição prévia necessária para a legalidade de qualquer ato da UE;
E. Considerando que a Carta engloba, em conformidade com os requisitos do direito internacional em matéria de direitos humanos e do seu artigo 51.º, tanto as obrigações negativas (não violação) como positivas (promoção ativa), as quais devem ser cumpridas para dar caráter operacional pleno às suas disposições;
F. Considerando que o artigo 51.º da Carta restringe o âmbito de aplicação da mesma, a fim de salvaguardar o princípio da subsidiariedade, de ter em conta as responsabilidades dos Estados-Membros e da União e de observar os limites das competências que foram conferidas à União pelos Tratados;
G. Considerando que o artigo 51.º, n.º 2, da Carta clarifica que esta não estende o âmbito de aplicação do direito da União para além das competências da União, não cria quaisquer novas atribuições ou competências para a União, nem altera as atribuições e competências definidas pelos Tratados;
H. Considerando que as instituições, órgãos, gabinetes e agências da União estão permanentemente vinculados pela Carta, mesmo quando atuam à margem do quadro jurídico da UE;
I. Considerando que, por força do artigo 51.º, as disposições da Carta são aplicáveis aos Estados-Membros apenas quando apliquem o direito da União; que, no entanto, as fronteiras ambíguas desse requisito tornam difícil determinar se e de que forma a Carta se aplica na prática;
J. Considerando que o potencial dos direitos sociais e económicos estabelecidos na Carta ainda não foi devidamente explorado; que, evocando o parecer do Secretário-Geral do Conselho da Europa, o respeito dos direitos sociais não é apenas um imperativo ético e uma obrigação jurídica, mas também uma necessidade económica;
K. Considerando que, nos termos do artigo 6.º do TUE, do direito da União devem fazer parte, enquanto princípios gerais, os direitos fundamentais tal como os garante a CEDH;
L. Considerando que o artigo 151.º do TFUE se refere a direitos sociais fundamentais, tal como os enunciados na Carta Social Europeia;
M. Considerando que, no seu estudo de 22 de novembro de 2016 intitulado «A aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia no quadro institucional da UE»(12), o Parlamento assinala, nomeadamente, a importância da Carta para as atividades da Comissão no âmbito do Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade (Tratado MEE) e no contexto do Semestre Europeu; que se tem prestado pouca atenção aos direitos sociais estabelecidos na Carta no âmbito da governação económica da União; que estes direitos devem ser considerados verdadeiros direitos fundamentais;
N. Considerando que o compromisso expresso no Pilar Europeu dos Direitos Sociais de criar direitos novos e mais tangíveis para os cidadãos no domínio da igualdade de oportunidades e do acesso ao mercado de trabalho, de condições de trabalho justas e de proteção e inclusão sociais, reforça os direitos consagrados na Carta;
O. Considerando que o princípio da igualdade de género é um valor fundamental da União e está consagrado nos Tratados da UE e na Carta; que o artigo 8.º do TFUE estabelece o princípio da integração da perspetiva de género, dispondo que «[n]a realização de todas as suas ações, a União terá por objetivo eliminar as desigualdades e promover a igualdade entre homens e mulheres»;
P. Considerando que a transparência dos processos legislativos e decisórios da UE é um corolário do direito a uma boa administração, previsto no artigo 41.º da Carta, e constitui uma condição prévia essencial para que os cidadãos possam avaliar e acompanhar devidamente a aplicação da Carta pelas instituições da UE;
Q. Considerando que a promoção, por parte das instituições, dos órgãos, dos organismos e das agências da União, do amplo espetro de direitos previsto na Carta – que vai dos direitos civis e políticos aos direitos sociais, económicos e de terceira geração – daria um impulso crucial ao desenvolvimento de uma esfera pública europeia e daria uma expressão tangível ao conceito de cidadania europeia e à dimensão participativa da UE consagrada nos Tratados;
R. Considerando que a FRA formulou uma série de recomendações para a aplicação eficaz da Carta nos seus pareceres intitulados «Melhorar o acesso ao recurso judicial no domínio das empresas e dos direitos humanos a nível da UE»(13) e «Desafios e oportunidades para a aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais»(14);
S. Considerando que o artigo 24.º da Carta estabelece os direitos da criança e que obriga as autoridades públicas e as instituições privadas a terem primacialmente em conta o interesse superior das crianças;
T. Considerando que o artigo 14.º da Carta salienta o direito de todas as crianças a uma educação equitativa;
Reforçar a integração da Carta nos processos legislativos e decisórios da UE
1. Está firmemente convicto de que é urgentemente necessário atualizar a estratégia da Comissão para a aplicação efetiva da Carta dos Direitos Fundamentais pela União Europeia (COM(2010)0573), embora ela tenha constituído um primeiro passo positivo após a entrada em vigor da Carta; acolhe com agrado os relatórios anuais sobre a aplicação da Carta pela Comissão e apela a uma revisão da estratégia da Comissão, elaborada em 2010, a fim de a atualizar de forma a refletir os novos desafios e a nova realidade institucional, em particular na sequência do Brexit;
2. Reconhece as várias medidas importantes adotadas pelas instituições da UE para integrar a Carta nos processos legislativos e decisórios da UE; observa que a principal função da Carta é assegurar que a legislação da UE esteja em plena conformidade com os direitos e princípios em si consagrados e reconhece as dificuldades em promover ativamente e assegurar o seu cumprimento;
3. Destaca a importância de que todas as propostas legislativas da União respeitem os direitos fundamentais consagrados na Carta;
4. Recorda que os procedimentos estabelecidos pelas instituições da UE para avaliar a compatibilidade das propostas legislativas com a Carta são, essencialmente, de natureza interna; reclama a oportunidade de reforçar as formas de consulta, as avaliações de impacto, nomeadamente as avaliações de impacto no género, e o controlo jurídico, assegurando a participação de peritos independentes da área dos direitos fundamentais; insta a Comissão a promover a cooperação estruturada e regulamentada com organismos de promoção dos direitos humanos, como a FRA, o Instituto Europeu para a Igualdade de Género (EIGE) e os órgãos pertinentes do Conselho da Europa e das Nações Unidas, e as organizações da sociedade civil que trabalham no terreno, sempre que um processo legislativo possa promover ou afetar negativamente os direitos fundamentais;
5. Apela à Comissão, ao Conselho e ao Parlamento para que procedam a uma revisão do Regulamento (CE) n.º 168/2007 do Conselho, a fim de que a FRA possa, por sua própria iniciativa, emitir pareceres não vinculativos sobre projetos de legislação da UE, e para que promovam consultas sistemáticas da Agência;
6. Solicita à Comissão, às outras instituições da UE e aos governos nacionais e regionais dos Estados-Membros que consultem a FRA sempre que estejam em causa direitos fundamentais;
7. Reconhece a importância primordial da FRA na avaliação do cumprimento da Carta e louva o trabalho por esta realizado; incentiva a FRA a continuar a aconselhar e apoiar as instituições e os Estados-Membros da UE no sentido de melhorar a cultura de direitos fundamentais em toda a União; acolhe com agrado a estratégia da agência para 2018‑2022, adotada recentemente;
8. Regista o instrumento em linha interativo «CLARITY», desenvolvido pela FRA a fim de permitir a identificação fácil do organismo extrajudicial mais adequado e com competências em matéria de direitos humanos para uma determinada questão de direitos fundamentais;
9. Apela à Comissão para que assegure avaliações de impacto exaustivas através de uma análise equilibrada das consequências económicas, sociais e ambientais, e que repense a sua decisão de dividir as suas considerações sobre direitos fundamentais nas atuais três categorias – efeitos económicos, sociais e ambientais – e crie duas categorias distintas designadas "Efeitos sobre os direitos fundamentais” e “Avaliação de impacto sobre as questões do género”, para garantir a tomada em consideração de todos os aspetos dos direitos fundamentais;
10. Insta a Comissão a adotar sistematicamente medidas a nível da União para manter e cumprir as disposições da Carta e a certificar-se de que a legislação da União é adaptada de molde a ter em conta os desenvolvimentos jurídicos e jurisprudenciais do direito internacional relativo aos direitos humanos; a este respeito, reitera igualmente o seu apelo à Comissão para que apresente uma proposta que dê cumprimento à Resolução do Parlamento, de 25 de outubro de 2016, sobre a criação de um mecanismo da UE para a democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais(15), que permitiria analisar sistematicamente situações nas instituições e nos organismos da UE, bem como nos Estados-Membros, que exigissem medidas no sentido de proteger e respeitar os direitos, as liberdades e os princípios da Carta; sugere, em particular, que as condições previstas pelos critérios de Copenhaga relativamente aos direitos fundamentais devam ser utilizadas não apenas enquanto condições prévias de adesão, mas também enquanto referências com base no cumprimento das quais os Estados-Membros sejam periodicamente avaliados;
11. Observa que a Provedora de Justiça também desempenha um papel pertinente na garantia do respeito pelos direitos fundamentais no contexto da Carta, não apenas em relação ao artigo 41.º sobre o direito à boa administração, mas também tendo em conta que essa boa administração constitui uma pedra angular para a proteção de outros direitos fundamentais; recorda o trabalho exemplar da Provedora de Justiça nesta legislatura, nomeadamente no domínio da transparência e da liberdade de informação e também no seu Relatório Especial sobre a Frontex(16), em particular no tocante ao direito de reclamação dos requerentes de asilo e dos migrantes;
12. Entende que a jurisprudência terá impacto no âmbito de aplicação da Carta e que cumpre ter este aspeto em consideração;
13. Insta os legisladores da UE a reconhecerem as conclusões do Acórdão do Tribunal Geral de 22 de março de 2018 (processo T-540/15) sobre o acesso aos documentos dos trílogos(17) e a agirem em conformidade; insiste na necessidade de reforçar a transparência e o acesso aos documentos entre as instituições da UE, para que se estabeleça uma cooperação interinstitucional mais eficaz, incluindo a responsabilização em relação a questões relacionadas com os direitos fundamentais; insta o Conselho a rapidamente dar resposta às preocupações em torno da transparência do seu processo de tomada de decisões e do acesso aos documentos, em conformidade com as correspondentes recomendações do Provedor de Justiça Europeu;
Integrar a Carta nas políticas da UE
14. Recorda que a elaboração de políticas da UE baseia-se nos princípios e objetivos estabelecidos nos artigos 2.º, 3.º, 4.º, 5.º e 6.º do TUE e, ao mesmo tempo, apoia e aplica na íntegra os requisitos consagrados nas disposições de aplicação geral do Título II, Parte I, do TFUE;
15. Reafirma que todos os atos jurídicos adotados pela UE devem respeitar plenamente todas as disposições da Carta, nomeadamente as suas disposições sociais; Salienta a importância de incluir referências explícitas à Carta no quadro jurídico que rege a política económica e monetária da UE; sublinha que o recurso a mecanismos intergovernamentais não exonera as instituições da UE das suas obrigações de avaliar a compatibilidade de tais instrumentos com a legislação da UE, incluindo a Carta;
16. Entende como fundamental que a União tome medidas decisivas para reforçar os seus próprios compromissos no sentido de assegurar o pleno usufruto dos direitos previstos na Carta, nomeadamente os direitos sociais;
17. Insta a Comissão a assegurar que o processo do Semestre Europeu, incluindo as recomendações específicas por país e as recomendações elaboradas no âmbito da análise anual do crescimento, respeitam os aspetos normativos dos direitos sociais previstos na Carta;
18. Apoia a introdução de cláusulas sólidas e coerentes sobre os direitos fundamentais nos textos operacionais dos projetos de regulamento que criam os fundos da UE;
19. Solicita à Comissão e ao Conselho que tomem decisões macroeconómicas tendo em devida conta as avaliações dos direitos fundamentais, com base em todos os direitos civis, políticos e sociais garantidos pelos instrumentos de direito europeu e internacional em matéria de direitos humanos;
20. Exorta a Comissão a examinar as medidas necessárias para a adesão da União Europeia à Carta Social Europeia e a propor um calendário para o efeito;
21. Relembra que, dadas as responsabilidades estabelecidas nos Tratados, é da responsabilidade primordial dos Estados-Membros implementar a política social e, assim, conferir eficácia e expressão concreta às disposições sociais consagradas na Carta; reitera, contudo, a sua proposta para a integração de um protocolo social nos Tratados, no contexto de uma eventual revisão destes, a fim de reforçar os direitos sociais fundamentais em relação às liberdades económicas;
22. Assinala o papel efetivamente fundamental mas informal do Eurogrupo na governação económica da área do euro, bem como o impacto que as suas decisões podem ter na elaboração de políticas, sem que sejam contrabalançadas por mecanismos adequados de responsabilização democrática e de controlo judicial; recorda aos respetivos membros as suas obrigações horizontais decorrentes dos artigos 2.º e 6.º do TUE e da Carta;
23. Apela à Comissão e ao Banco Central Europeu para que respeitem plenamente a Carta na execução das respetivas tarefas ao abrigo do Mecanismo de Estabilidade Europeu, designadamente no tocante às práticas concessão de empréstimos desta última instituição, à luz da jurisprudência do TJUE;
24. Recorda que a ação da União na cena internacional deve nortear-se pelos princípios consagrados no artigo 21.º, n.º 1, do TUE; está convicto de que o pleno respeito e a promoção das disposições da Carta no interior da UE constituem um indicador para aferir a legitimidade e a credibilidade do comportamento da União nas suas relações internacionais, nomeadamente no quadro do processo de alargamento nos termos do artigo 49.º do TUE;
25. Assinala a jurisdição limitada do TJUE no domínio da política externa e de segurança comum (PESC) e adverte contra qualquer eventual limitação dos direitos a um recurso efetivo consagrados na Carta;
26. Recorda as instituições da UE das suas obrigações em matéria de direitos humanos, no âmbito da Carta e também no domínio da política comercial; incentiva a Comissão a proceder a avaliações de impacto específicas em matéria de direitos humanos antes da conclusão de quaisquer negociações comerciais, fazendo referência aos princípios orientadores da ONU sobre avaliações de impacto dos acordos comerciais e de investimento sobre os direitos humanos;
27. Recorda que tanto os Tratados como a Carta fazem referência à proteção das minorias nacionais e à discriminação em razão da língua; apela a medidas administrativas concretas no seio das instituições da UE que incentivem os governos nacionais a encontrar soluções sustentáveis e a promover a cultura da diversidade linguística nos respetivos Estados-Membros, além das línguas oficiais da UE;
28. Recorda a obrigação consagrada no artigo 6.º do TUE relativa à adesão à CEDH; solicita à Comissão que tome as medidas necessárias para eliminar os obstáculos jurídicos que impedem a conclusão do processo de adesão e que apresente um novo projeto de acordo para a adesão da União à CEDH, fornecendo soluções positivas para as objeções levantadas pelo TJUE no parecer 2/13 de 18 de dezembro de 2014; entende que a conclusão do processo permitiria introduzir salvaguardas adicionais dos direitos fundamentais dos cidadãos e residentes da União e proporcionar um mecanismo adicional para o respeito dos direitos humanos, ou seja, a possibilidade de recorrer para o TEDH relativamente a uma violação dos direitos humanos decorrente de uma ação por parte de uma instituição da UE ou de um Estado-Membro em matéria de aplicação do direito da União, desde que se inscreva no âmbito de competência da CEDH; é, igualmente, de opinião que a jurisprudência do TEDH contribuirá a título suplementar para a ação, atual e futura, da UE em matéria de respeito e promoção dos direitos humanos e das liberdades fundamentais nos domínios das liberdades cívicas, da justiça e dos assuntos internos, para além da jurisprudência do TJUE nesse domínio;
29. Realça o potencial de determinadas agências da UE para oferecerem apoio aos Estados‑Membros no cumprimento das suas obrigações em virtude da Carta, atuando frequentemente como elo operacional entre a UE e as esferas nacionais; salienta que esta tarefa só poderá ser eficazmente cumprida através do desenvolvimento de uma verdadeira prática em matéria de direitos fundamentais no seio das agências que operam na esfera da justiça e dos assuntos internos e/ou das agências cujas atividades possam ter impacto nos direitos e princípios decorrentes da Carta, tendo em conta as dimensões interna e externa da proteção e da promoção dos direitos fundamentais;
30. Insta as agências pertinentes da UE a intensificarem os esforços para aplicar os princípios da igualdade de género consagrados na Carta, nomeadamente assegurando que todas as instituições e agências da UE prossigam uma política de tolerância zero em relação a todas as formas de violência sexual e de assédio físico ou moral; exorta todas as instituições e agências da UE a aplicarem plenamente a sua Resolução, de 26 de outubro de 2017, sobre a luta contra o assédio sexual e os abusos sexuais na UE(18);
31. Toma nota da variedade de políticas e instrumentos desenvolvidos pelas diferentes agências para dar cumprimento às suas obrigações fundamentais em matéria de direitos humanos, levando a níveis de execução variáveis; salienta a necessidade de promover a cooperação entre agências da UE, bem como os diálogos estruturados com peritos independentes da área dos direitos humanos, e de desenvolver as melhores práticas em vigor, a fim de promover um quadro comum e reforçado em matéria de direitos humanos;
32. Exorta as agências da UE que operam na esfera da justiça e dos assuntos internos e/ou as agências cujas atividades possam ter impacto nos direitos e princípios decorrentes da Carta, a adotarem estratégias internas em matéria de direitos fundamentais e a promoverem sessões regulares de formação sobre os direitos fundamentais e a Carta para o seu pessoal, a todos os níveis;
33. Lamenta a ausência, em muitos dos regulamentos que instituem as agências da UE, de uma referência explícita à Carta; insta os colegisladores a colmatarem esta lacuna, onde necessário, sempre que sejam elaborados ou revistos regulamentos ou decisões relativos à criação de agências, e a preverem, tendo em conta o mandato e as especificidades de cada agência, mecanismos operacionais adicionais que assegurem o cumprimento da Carta;
Apoiar os Estados-Membros na aplicação da Carta a nível nacional
34. Recorda que a dimensão nacional e europeia da Carta estão indissociavelmente ligadas e se complementam mutuamente, assegurando que as disposições da Carta sejam aplicadas de forma coerente no quadro jurídico global da UE;
35. Destaca a persistente lacuna em termos de sensibilização para a Carta, o seu âmbito de aplicação e o seu grau de aplicação entre os titulares de direitos, que beneficiam da sua proteção, e os peritos em questões jurídicas e no domínio dos direitos humanos, e lamenta a escassez de ações a nível nacional destinadas a corrigir esta lacuna;
36. Exorta a Comissão a reforçar as suas atividades de sensibilização para a Carta, envolvendo plenamente as organizações da sociedade civil, e a promover e financiar módulos de formação sobre a Carta, destinados juízes nacionais, profissionais da justiça e funcionários públicos, com vista a melhorar também o conhecimento das políticas da União e do direito da União, incluindo, nomeadamente, o direito substantivo e processual, a utilização dos instrumentos de cooperação judiciária da UE, a jurisprudência relevante do TJUE, a linguagem jurídica e o direito comparado; insta, além disso, a Comissão a fornecer aos Estados-Membros orientações práticas que os ajudem a aplicar a Carta a nível nacional; solicita à Comissão, neste contexto, que dê toda a visibilidade ao Manual recentemente publicado pela FRA sobre a aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia na elaboração de políticas e legislações nacionais;
37. Encoraja os Estados-Membros a procederem ao intercâmbio regular de informações e experiências sobre a utilização, aplicação e supervisão da Carta e a integrarem os exemplos de boas práticas já desenvolvidos a nível nacional; encoraja os Estados‑Membros a reverem as suas normas processuais em matéria de controlo jurídico e avaliação de impacto dos projetos de lei, na perspetiva da Carta; faz notar que esses procedimentos devem referir-se explicitamente à Carta, assim como acontece em relação aos instrumentos nacionais de proteção dos direitos humanos, de forma a minimizar o risco de a Carta ser negligenciada;
38. Salienta que as lacunas na transposição e na correta aplicação da legislação da UE nos Estados-Membros podem ter impactos reais no exercício dos direitos fundamentais da UE; recorda, neste contexto, o papel da Comissão enquanto guardiã dos Tratados, que a torna responsável em última instância – ou mesmo principal responsável – pela salvaguarda dos direitos fundamentais, inclusive através de processos por infração, se necessário; apela, neste sentido, a uma liderança mais determinada em assegurar uma aplicação adequada da legislação da UE;
Rumo a uma interpretação mais coerente da Carta
39. Está convicto de que as diferentes interpretações quanto à aplicação das disposições da Carta, feitas por instituições, órgãos, gabinetes e agências da União e Estados-Membros da UE, são prejudiciais para o valor acrescentado proporcionado pela Carta, nomeadamente o de representar um conjunto de normas mínimas comuns de proteção que devem ser aplicadas horizontalmente a todos os intervenientes institucionais e às políticas e atividades ligadas à esfera da UE;
40. Salienta que a incorporação da Carta no direito primário da UE, apesar de não alargar as competências da União e de respeitar o princípio da subsidiariedade, tal como previsto no artigo 51.º, cria novas responsabilidades às instituições com poder de decisão e de execução e aos Estados-Membros no que se refere à aplicação da legislação comunitária a nível nacional, fazendo com que as disposições da Carta se tornem diretamente executáveis pelos tribunais europeus e nacionais;
41. Encoraja as instituições da UE e os Estados-Membros a permitirem uma aplicação mais inequívoca da Carta no seu conjunto;
42. Lamenta que, até à data, a República da Polónia e o Reino Unido não tenham decidido retirar-se do Protocolo n.º 30 dos Tratados, garantindo, dessa forma, a sua não participação na Carta.
JO C 337 de 20.9.2018, p. 167.
JO C 301 E de 13.12.2007, p. 229.
Estudo intitulado «The implementation of the Charter of Fundamental Rights in the EU institutional framework», Parlamento Europeu, Direção-Geral das Políticas Internas, Departamento Temático C — 22 de novembro de 2017; estudo intitulado «The interpretation of Article 51 of the EU Charter of Fundamental Rights: the Dilemma of Stricter or Broader Application of the Charter to National Measures», Direção-Geral das Políticas Internas, Departamento Temático C, de 15 de fevereiro de 2016, e estudo intitulado «The European Social Charter in the context of implementation of the EU Charter of Fundamental Rights», de 12 de janeiro de 2016.
«A aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia no quadro institucional da UE», Parlamento Europeu, Direção-Geral das Políticas Internas, Departamento Temático C - Direitos dos Cidadãos e Assuntos Constitucionais, 22 de novembro de 2016.
Parecer da FRA 1/2017, 10 de abril de 2017.
Parecer da FRA 4/2018, 24 de setembro de 2018.
Resolução do Parlamento Europeu, de 2 de dezembro de 2015, sobre o Relatório Especial da Provedora de Justiça Europeia na sequência do inquérito de iniciativa própria OI/5/2012/BEH-MHZ sobre a Frontex, JO C 399, 24.11.2017, p. 2.
Acórdão do Tribunal Geral de 22 de março de 2018, Emilio De Capitani contra Parlamento Europeu, T-540/15, ECLI:EU:T:2018:167.
PARECER DA COMISSÃO DO EMPREGO E DOS ASSUNTOS SOCIAIS (5.12.2018)
A Comissão do Emprego e dos Assuntos Sociais insta a Comissão dos Assuntos Constitucionais, competente quanto à matéria de fundo, a incorporar as seguintes sugestões na proposta de resolução que aprovar:
A. Considerando que as disposições sociais constituem um elemento fulcral da Carta dos Direitos Fundamentais e da estrutura jurídica da União; que é importante garantir o respeito pelos direitos fundamentais e destacar a sua importância em toda a União;
B. Considerando que, desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a Carta tem sido uma fonte de direito primário, sendo aplicável, em primeira linha, às instituições e aos organismos da União;
C. Considerando que a União, ou seja, todas as instituições, organismos, serviços e agências, bem como os Estados-Membros da UE, têm a obrigação de salvaguardar os direitos fundamentais e de respeitar plenamente a Carta no âmbito da execução dos seus mandatos, nomeadamente no decorrer de todo o processo legislativo e ao aplicar a legislação da União; que a aplicação sistemática da Carta em todos os domínios de intervenção é importante;
D. Considerando que tal obrigação implica que as instituições da UE procurem não só evitar violações dos direitos consagrados na Carta, mas também melhorar o potencial da Carta, integrando esses direitos, de forma ativa e sistemática, sempre que elaborem legislação e desenvolvam políticas;
E. Considerando que o Conselho e o Parlamento devem garantir sistematicamente que a escolha de entre várias opções políticas em apreciação se baseie no contributo que tais opções dariam para o cumprimento da Carta;
F. Considerando que a proclamação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais sublinha ainda a importância da igualdade de oportunidades e do acesso ao mercado de trabalho, a condições de trabalho justas e à proteção e inclusão sociais, com vista à criação de direitos novos e mais tangíveis para os cidadãos, bem como ao reforço dos direitos já consagrados na Carta;
1. Reafirma que todos os atos jurídicos adotados pela União devem incluir e respeitar plenamente as disposições da Carta, nomeadamente as suas disposições no domínio social e da governação económica; sublinha que a legislação e as políticas da UE devem ser sistematicamente avaliadas em relação ao cumprimento das disposições da Carta; exorta a Comissão a assegurar a conformidade do processo do Semestre Europeu com a Carta, designadamente a Análise Anual do Crescimento e as recomendações específicas por país;
2. Acolhe favoravelmente, no contexto do Pilar Europeu dos Direitos Sociais, as propostas da Comissão sobre o equilíbrio entre vida pessoal e vida profissional, sobre condições de trabalho previsíveis e transparentes e sobre a coordenação dos sistemas de segurança social;
3. Entende que a jurisprudência terá impacto no âmbito de aplicação da Carta e que cumpre ter este aspeto em consideração;
4. Apela à adesão da União Europeia à Carta Social Europeia do Conselho da Europa;
5. Salienta que todos os intervenientes da União devem consagrar a mesma atenção aos direitos sociais e aos direitos e princípios económicos que a prestada a outros direitos e princípios fundamentais consagrados na Carta;
6. Solicita à Comissão, às outras instituições da UE e aos governos nacionais e regionais dos Estados-Membros que consultem a Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia (FRA) quando estejam em causa direitos fundamentais;
7. Realça que a União necessita de reforçar a sensibilização para a Carta, tanto a nível nacional como da União, através do reforço da comunicação sobre os direitos, os valores e as liberdades fundamentais, com especial destaque para as políticas sociais e de emprego; destaca a importância de reforçar a promoção dos direitos e liberdades fundamentais; exorta as instituições e agências da União, em particular as que atuam no domínio do emprego e dos assuntos sociais, a alinharem melhor as suas práticas em matéria de execução da Carta; apela a que seja dada especial atenção à facilitação do emprego de pessoas com deficiência e à compensação das desvantagens que enfrentam do ponto de vista da evolução na carreira; insta a Comissão a criar uma direção-geral com responsabilidade por questões relativas às pessoas com deficiência; lamenta que não tenha ainda sido explorado todo o potencial da Carta;
8. Salienta o importante papel do Provedor de Justiça Europeu na responsabilização das instituições da União e na promoção de boas práticas administrativas; saúda o trabalho desenvolvido pelo Provedor de Justiça Europeu;
9. Congratula-se com o trabalho da Comissão em matéria de direitos fundamentais e com os seus relatórios anuais sobre a aplicação dos direitos e liberdades fundamentais consagrados na Carta;
10. Saúda a crescente importância conferida pela UE aos direitos dos idosos e encoraja a realização de mais progressos no desenvolvimento de uma abordagem baseada em direitos relativa ao envelhecimento; salienta a importância de lutar contra o idadismo;
11. Salienta que as instituições os Estados-Membros da UE devem respeitar as suas obrigações relativamente aos requisitos sociais e económicos da Carta no âmbito dos seus esforços para assegurar o cumprimento dos instrumentos da União, como o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (TECG) e o Pacto de Estabilidade e Crescimento; exige, além disso, que a noção de «circunstâncias excecionais», que permite, nos termos do artigo 3.º, n.º 3, alínea b), do TECG, um desvio em relação ao objetivo a médio prazo ou à trajetória de ajustamento prevista, seja interpretada como abrangendo a incapacidade de um país de respeitar o estabelecido sem pôr em causa as suas obrigações decorrentes das disposições sociais da Carta;
12. Reconhece a importância primordial da FRA na avaliação do cumprimento da Carta e louva o trabalho por esta realizado; incentiva a FRA a continuar a aconselhar e apoiar as instituições e os Estados-Membros da UE no sentido de melhorar a cultura de direitos fundamentais em toda a União; acolhe com agrado a estratégia da agência para 2018-2022, adotada recentemente;
13. Reafirma que as disposições sociais da Carta garantem uma cobertura e uma proteção sociais e de saúde adequadas a todos os trabalhadores, incluindo trabalhadores de plataformas;
14. Destaca a importância de que todas as propostas legislativas da União respeitem os direitos fundamentais consagrados na Carta; salienta, nomeadamente em relação aos direitos fundamentais dos trabalhadores, que a União necessita de garantir que todos os trabalhadores usufruam dos mesmos direitos fundamentais, independentemente da dimensão da empresa, do tipo de contrato ou da relação laboral.
15. Apela à Comissão e ao Banco Central Europeu para que respeitem plenamente a Carta na execução das respetivas tarefas ao abrigo do Mecanismo de Estabilidade Europeu, designadamente no tocante às práticas concessão de empréstimos desta última instituição, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça.
Relator de parecer: Dennis de Jong
– Tendo em conta a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, em particular os seus artigos 44.º e 51.º,
– Tendo em conta o estudo intitulado «The interpretation of Article 51 of the EU Charter of Fundamental Rights: the dilemma of stricter or broader application of the Charter to national measures» (A interpretação do artigo 51.º da Carta dos Direitos Fundamentais da UE: o dilema de uma aplicação mais estrita ou mais ampla da Carta às medidas nacionais»), publicado em fevereiro de 2016 pelo Departamento Temático C da Direção-Geral das Políticas Internas,
– Tendo em conta a sua resolução, de 25 de outubro de 2016, sobre a criação de um mecanismo da UE para a democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais(1), nomeadamente o n.º 20,
– Tendo em conta a sua resolução, de 16 de fevereiro de 2017, sobre possíveis desenvolvimentos e ajustamentos do atual quadro institucional da União Europeia(2), nomeadamente o n.º 45,
A. Considerando que o artigo 6.º do Tratado sobre a União Europeia (TUE) reconhece os direitos, as liberdades e os princípios enunciados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, de 7 de dezembro de 2000, com as adaptações que lhe foram introduzidas em Estrasburgo em 12 de dezembro de 2007, a qual tem o mesmo valor jurídico que os Tratados;
B. Considerando que o artigo 51.º da Carta prevê que as suas disposições têm por destinatários, inter alia, as instituições, os órgãos e os organismos da União; que o seu artigo 51.º, n.º 1, estabelece que as disposições da Carta têm como destinatários os Estados-Membros «apenas quando apliquem o direito da União»;
C. Considerando que o artigo 51.º, n.º 1, estabelece ainda que as instituições e os órgãos da União «promovem a aplicação» da Carta; que a Carta não é apenas um conjunto de proibições, mas também deve ser considerada um instrumento para a adoção de medidas, a fim de assegurar o cumprimento efetivo das suas disposições;
D. Considerando que, nos termos do artigo 6.º do TUE, do direito da União fazem parte, enquanto princípios gerais, os direitos fundamentais tal como os garante a Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH);
E. Considerando que o artigo 151.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) se refere aos direitos sociais fundamentais, tal como os enuncia a Carta Social Europeia;
F. Considerando que, no seu estudo de novembro de 2017 intitulado «A aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia no quadro institucional da UE»(3), o Parlamento assinala, nomeadamente, a importância da Carta para as atividades da Comissão no âmbito do Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) e no contexto do Semestre Europeu; que se tem prestado pouca atenção aos direitos sociais estabelecidos na Carta no âmbito da governação económica da União; que estes direitos devem ser considerados verdadeiros direitos fundamentais;
G. Considerando que a Agência dos Direitos Fundamentais da UE (FRA) formulou uma série de recomendações para a aplicação eficaz da Carta dos Direitos Fundamentais nos seus pareceres intitulados «Melhorar o acesso ao recurso judicial no domínio das empresas e dos direitos humanos a nível da UE»(4) e «Desafios e oportunidades para a aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais»(5);
1. Assinala que a Carta dos Direitos Fundamentais tem que ser aplicada no pleno respeito pela CEDH, reconhecendo ao mesmo tempo a importância da Carta Social Europeia e do Pilar Europeu dos Direitos Sociais, e exorta a Comissão a acelerar o processo de adesão da UE à CEDH e a conferir uma maior prioridade à análise da possibilidade de adesão da UE à Carta Social Europeia,
2. Insta a Comissão a clarificar o âmbito de aplicação do artigo 51.º da Carta dos Direitos Fundamentais, uma vez que as diferentes interpretações aumentam a confusão e tornam a aplicação da Carta pouco clara e insatisfatória(6);
3. Solicita à Comissão que forneça aos Estados-Membros da UE orientações sobre a forma como os direitos fundamentais devem ser tidos em conta quando aplicam o direito da União;
4. Realça que o artigo 51.º, n.º 1, da Carta apela à promoção dos direitos e dos princípios nela estabelecidos e destaca o elo entre os valores da União e a Carta, bem como a relação com os critérios de Copenhaga para a adesão de países terceiros à União; lamenta que, até à data, a UE continue a não dispor de um mecanismo abrangente para a proteção da democracia, do Estado de direito e dos direitos fundamentais, tal como preconizado pelo Parlamento na sua resolução de 14 de novembro de 2018(7), que permita analisar sistematicamente situações nas instituições e nos organismos da UE, bem como nos Estados-Membros, que exijam medidas no sentido de proteger e respeitar os direitos, as liberdades e os princípios da Carta; sugere, em particular, que as condições previstas pelos critérios de Copenhaga relativamente aos direitos fundamentais sejam utilizadas não apenas enquanto condições prévias de adesão, mas também enquanto referências com base nas quais os Estados-Membros sejam periodicamente avaliados;
5. Observa com preocupação que a Carta dos Direitos Fundamentais só se aplica aos Estados-Membros quando estes aplicam o direito da UE e convida as diferentes instituições da União a ponderarem, aquando da próxima revisão do Tratado, um alargamento do âmbito de aplicação da Carta;
6. Solicita à Comissão, às outras instituições da UE e aos governos nacionais e regionais dos Estados-Membros que consultem regularmente a FRA, sempre que estejam em causa direitos fundamentais; apela, além disso, à introdução, no âmbito do Semestre Europeu, de uma avaliação e revisão obrigatórias do cumprimento das disposições da Carta pelos Estados-Membros;
7. Manifesta a sua preocupação com a ausência de avaliações sistemáticas do impacto sobre os direitos fundamentais antes de a Comissão adotar as suas propostas legislativas; insta a Comissão, o Conselho e o Parlamento a realizarem controlos de compatibilidade e avaliações de impacto independentes e abrangentes sobre os direitos fundamentais para cada proposta legislativa, integrando assim os direitos fundamentais em todos os domínios políticos pertinentes;
8. Insta a Comissão, o Conselho e o Parlamento a prever formas sistemáticas de consulta de organismos e instituições com conhecimentos especializados sobre direitos humanos em geral e sobre a Carta dos Direitos Fundamentais em particular; destaca, a este respeito, a FRA e os órgãos pertinentes do Conselho da Europa e das Nações Unidas;
9. Recorda que o Tribunal de Justiça decidiu(8) que a Comissão deve respeitar plenamente a Carta também nas tarefas que lhe são atribuídas no âmbito do Tratado MEE, em particular ao assinar memorandos de entendimento, e que o mesmo se aplica às recomendações específicas por país no contexto do Semestre Europeu; solicita à Comissão que integre de forma sistemática as avaliações de impacto em matéria de direitos fundamentais na governação socioeconómica da UE, com especial destaque para a compatibilidade com as disposições sociais da Carta;
10. Salienta que as lacunas na transposição e na correta aplicação da legislação da UE nos Estados-Membros podem ter impactos reais no exercício dos direitos fundamentais da UE; recorda, a este respeito, o papel da Comissão enquanto guardiã dos Tratados, isto é, responsável em última instância – ou mesmo principal responsável – pela salvaguarda dos direitos fundamentais, inclusive através de processos por infração, se necessário; apela, neste contexto, a uma liderança mais firme no sentido de assegurar uma aplicação adequada da legislação da UE, nomeadamente no que diz respeito à proteção do ambiente, consagrada pelo artigo 37.º da Carta, através de processos por infração mais diligentes, determinados e rigorosos; recorda a importância de uma implantação célere e de uma aplicação adequada do pilar «Acesso à justiça» da Convenção de Aarhus;
11. Salienta que as agências da UE também devem aplicar a Carta; observa, por conseguinte, que, aquando da elaboração ou revisão dos regulamentos ou decisões relativos à criação de agências, deve ser incluída uma referência à necessidade de as agências respeitarem, no âmbito dos respetivos mandatos, a Carta, bem como o direito internacional em matéria de direitos humanos; insta todas as agências a adotarem uma estratégia no âmbito dos direitos fundamentais, incluindo um código de conduta para o seu pessoal e um mecanismo independente para detetar e comunicar casos de violação dos direitos fundamentais; encoraja, em particular, a Frontex e o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (EASO) a respeitarem plenamente a Carta, não só nas suas políticas em geral, mas também nas atividades quotidianas dos guardas de fronteira e dos guardas costeiros, bem como dos funcionários responsáveis pelas questões de asilo destacados para estas agências;
12. Apela a que se conclua, sem demora, a adoção da diretiva horizontal da UE sobre a luta contra a discriminação(9), a fim de reforçar a garantia dos direitos fundamentais na União, por meio da adoção de legislação específica da UE, evitando desta forma a atual interferência do artigo 51.º;
13. Recorda a importância do princípio da subsidiariedade, ao mesmo tempo que incentiva os Estados-Membros a aplicarem plenamente a Carta, em conformidade com a CEDH, e incentiva o intercâmbio de boas práticas entre os Estados-Membros, com a União e com as suas agências; recorda e incentiva a valorização e a interpretação e aplicação positivas da Carta pelos juízes nacionais;
14. Destaca que a Carta é provavelmente o principal instrumento de defesa, promoção e aplicação dos valores da União, através da sua aplicação em políticas e ações específicas; salienta que é essencial que a UE defenda estes valores, tanto na sua política externa, como internamente, alargando aos seus cidadãos e residentes o âmbito de aplicação da Carta, bem como ao acolhimento de refugiados e migrantes;
15. Salienta que todas as instituições, agências e órgãos da UE, incluindo a Frontex, bem como os Estados-Membros, estão vinculados às disposições da Carta dos Direitos Fundamentais;
16. Recorda que tanto os Tratados como a Carta dos Direitos Fundamentais fazem referência à proteção das minorias nacionais e à discriminação em razão da língua; apela a medidas administrativas concretas no seio das instituições da UE que incentivem os governos nacionais a encontrar soluções sustentáveis e a promover a cultura da diversidade linguística nos respetivos Estados-Membros, além das línguas oficiais da UE;
17. Encoraja a criação e a promoção de instituições nacionais de direitos humanos, que contribuam para assegurar o respeito pelos direitos fundamentais nos processos políticos e legislativos, e na respetiva aplicação, bem como para a prestação de assistência a pessoas em casos concretos;
18. Sublinha que ainda existem lacunas no que respeita ao acesso a recurso judicial para as vítimas de violações dos direitos humanos em empresas estabelecidas em países terceiros, e solicita a integração de mecanismos acessíveis, baratos e simples do ponto de vista burocrático, que permitam às vítimas lutar contra tais violações quando a empresa em causa está estabelecida na UE nos acordos externos da União, em particular nos seus acordos de comércio e investimento;
19. Salienta que os direitos dos cidadãos da UE foram reforçados graças à iniciativa de cidadania, introduzida pelo Tratado de Lisboa e implementada em 2012, que confere aos cidadãos da UE o direito de solicitar à Comissão a apresentação de nova legislação da UE; observa que, até à data, quatro iniciativas foram bem-sucedidas, das quais três conduziram à criação de nova legislação;
20. Insta a Comissão a realizar sistematicamente avaliações de impacto sobre os direitos humanos, antes de celebrar acordos externos, em particular acordos comerciais;
21. Salienta a importância de estabelecer as regras necessárias com vista à proteção do orçamento da União caso se verifiquem deficiências generalizadas no que diz respeito ao Estado de direito e aos direitos fundamentais nos Estados-Membros; apoia a introdução de cláusulas sólidas e coerentes sobre os direitos fundamentais nos textos operacionais dos projetos de regulamento que criam os fundos da UE;
22. Condena a decisão sem precedentes e isolada da Polónia de se opor às conclusões do Conselho sobre a aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, durante a reunião dos Ministros da Justiça, em 11 de outubro de 2018, no Luxemburgo;
23. Recorda o acordo político entre as principais instituições da UE e os Estados-Membros sobre a adesão da UE à CEDH; considera que a conclusão do processo introduziria salvaguardas adicionais na proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos e residentes da União; apela a que sejam tomadas as medidas necessárias para eliminar os obstáculos jurídicos que impedem a conclusão do processo de adesão;
«A aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia no quadro institucional da UE», Parlamento Europeu, Direção-Geral das Políticas Internas, Departamento Temático C - Direitos dos Cidadãos e Assuntos Constitucionais, novembro de 2017.
Ver, por exemplo, secção 2.3 do parecer da FRA 4/2018, de 24 de setembro de 2018.
Textos Aprovados, P8_TA(2018)0456.
Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção), de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising Ltd e outros contra Comissão Europeia e Banco Central Europeu (BCE), ECLI:EU:C:2016:701.
POSIÇÃO SOB A FORMA DE ALTERAÇÕES DA COMISSÃO DOS DIREITOS DA MULHER E DA IGUALDADE DOS GÉNEROS (28.11.2018)
A Comissão dos Direitos da Mulher e da Igualdade dos Géneros apresenta à Comissão dos Assuntos Constitucionais, competente quanto à matéria de fundo, as seguintes alterações:
– Tendo em conta a sua Resolução, de 13 de março de 2018, sobre a igualdade de género nos acordos de comércio da UE1,
1 Textos Aprovados, P8_TA(2018)0066.
– Tendo em conta a Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e à Violência Doméstica (Convenção de Istambul), e a sua Resolução, de 12 de setembro de 2017, sobre a proposta de decisão do Conselho relativa à celebração, pela União Europeia, da Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência Contra as Mulheres e a Violência Doméstica1,
1 JO C 337 de 20.9.2018, p. 167.
Citação 1-C (nova)
– Tendo em conta a sua Resolução, de 26 de outubro de 2017, sobre a luta contra o assédio sexual e os abusos sexuais na UE1,
1 JO C 346 de 27.9.2018, p. 192.
Citação 1-D (nova)
– Tendo em conta o documento de trabalho conjunto, de 25 de setembro de 2015, intitulado «Igualdade de Género e Emancipação das Mulheres: transformar a vida das raparigas e mulheres através das relações externas da UE 2016-2020» e as conclusões do Conselho, de 26 de outubro de 2015, sobre o Plano de Ação sobre o Género para 2016-2020,
Citação 1-E (nova)
– Tendo em conta as orientações para a promoção e proteção do gozo dos direitos humanos por pessoas lésbicas, homossexuais, bissexuais, transexuais e intersexuais (LGBTI) adotadas pelo Conselho da União Europeia na sua reunião de 24 de junho de 2013,
G-A. Considerando que o princípio da igualdade de género é um valor fundamental da UE e que está consagrado nos Tratados da UE e no artigo 23.º da Carta dos Direitos Fundamentais; considerando que o artigo 8.º do TFUE estabelece o princípio da integração da perspetiva de género e dispõe que «[n]a realização de todas as suas ações, a União terá por objetivo eliminar as desigualdades e promover a igualdade entre homens e mulheres»;
G-B. Considerando que o Instituto Europeu para a Igualdade de Género (EIGE) está encarregado de desenvolver, analisar, avaliar e divulgar instrumentos metodológicos, a fim de promover a integração da igualdade do género em todas as políticas da UE e nas políticas nacionais delas decorrentes, assim como de apoiar a integração da perspetiva do género em todas as instituições e organismos da UE;
Considerando L-A (novo)
L-A. Considerando que o artigo 24.º da Carta estabelece os direitos da criança e que obriga as autoridades públicas e as instituições privadas a terem primacialmente em conta o interesse superior das crianças;
Considerando L-B (novo)
L-B. Considerando que o artigo 14.º da Carta salienta o direito de todas as crianças a uma educação equitativa;
1-A. Lamenta o facto de a violência com base no género ser tolerada com demasiada facilidade e salienta a necessidade de pôr termo à impunidade garantindo que os autores sejam julgados; insta a UE a chegar a um acordo sobre a ratificação da Convenção de Istambul e exorta a Comissão a apresentar uma estratégia global da UE contra todas as formas de violência com base no género, nomeadamente o assédio sexual e o abuso sexual de mulheres e raparigas, a fim de assegurar uma coerência entre as ações internas e externas da UE neste domínio;
1-B. Manifesta a sua profunda preocupação com a vulnerabilidade dos migrantes, refugiados e requerentes de asilo, em especial as mulheres, as crianças e as pessoas LGBTI, e apela a que se reforcem urgentemente vias seguras e legais para a migração e se respeite plenamente o princípio da não repulsão, assim como o acesso a serviços de reagrupamento familiar, à habitação, à educação, ao emprego, a cuidados de saúde e a apoio psicológico após a sua chegada à UE;
2. Recorda que os procedimentos estabelecidos pelas instituições da UE para avaliar a compatibilidade das propostas legislativas com a Carta são, essencialmente, de natureza interna; salienta a necessidade de reforçar as formas de consulta, as avaliações de impacto e o controlo jurídico, assegurando a participação total de peritos independentes da área dos direitos fundamentais; insta a Comissão a promover a cooperação estruturada e regulamentada com organismos externos independentes, como a FRA e as organizações da sociedade civil que trabalham no terreno, sempre que um processo legislativo possa promover ou afetar negativamente os direitos fundamentais;
2. Recorda que os procedimentos estabelecidos pelas instituições da UE para avaliar a compatibilidade das propostas legislativas com a Carta são, essencialmente, de natureza interna; salienta a necessidade de reforçar as formas de consulta, as avaliações de impacto, nomeadamente as avaliações de impacto no género, e o controlo jurídico, assegurando a participação total de peritos independentes da área dos direitos fundamentais; insta a Comissão a promover a cooperação estruturada e regulamentada com organismos externos independentes, como a FRA e as organizações da sociedade civil que trabalham no terreno, sempre que um processo legislativo possa promover ou afetar negativamente os direitos fundamentais;
3-A. Salienta a necessidade de uma estreita cooperação com o EIGE na sua tarefa de divulgar instrumentos metodológicos precisos e tendo em vista uma aplicação mais eficaz da integração da perspetiva do género nos processos legislativos e decisórios da União Europeia;
4. Reitera o seu apelo à Comissão para que repense a sua decisão de dividir as suas considerações sobre direitos fundamentais em três categorias na sua avaliação de impacto – efeitos económicos, sociais e ambientais – e crie uma categoria distinta designada "Efeitos sobre os direitos fundamentais", para garantir a tomada em consideração de todos os aspetos dos direitos fundamentais;
4. Reitera o seu apelo à Comissão para que repense a sua decisão de dividir as suas considerações sobre direitos fundamentais em três categorias na sua avaliação de impacto – efeitos económicos, sociais e ambientais – e crie duas categorias distintas designadas "Efeitos sobre os direitos fundamentais” e “Avaliação de impacto sobre as questões do género”, para garantir a tomada em consideração de todos os aspetos dos direitos fundamentais, nomeadamente os das minorias e dos grupos vulneráveis, como as mulheres, as crianças e as pessoas LGBTIQ+;
7-A. Insta a Comissão e o Conselho a promoverem, no âmbito dos acordos comerciais, o compromisso de adotarem, manterem e aplicarem as leis, os regulamentos e as políticas em matéria de igualdade de género, incluindo as medidas ativas necessárias para promover a igualdade de género e o empoderamento das mulheres a todos os níveis, em conformidade com o artigo 23.º da Carta;
8-A. Lamenta que a integração da perspetiva de género não seja aplicada de forma coerente em todas as atividades da UE, o que impede a aplicação eficaz de medidas de combate à discriminação de género e a promoção da igualdade de género;
N.º 8-B (novo)
8-B. Salienta a necessidade de uma mudança cultural nas instituições através de um processo de aprendizagem organizacional sistemático e estruturado, a fim de alcançar a igualdade de género, tanto a nível interno, como, em particular, no que se refere aos resultados e às conclusões do seu trabalho;
16-A. Insta as agências pertinentes da UE a intensificarem os esforços para aplicar os princípios da igualdade de género consagrados na Carta, nomeadamente assegurando que todas as instituições e agências da UE prossigam uma política de tolerância zero em relação a todas as formas de violência sexual e de assédio físico ou moral; exorta todas as instituições e agências da UE a aplicarem plenamente a sua Resolução, de 26 de outubro de 2017, sobre a luta contra o assédio sexual e os abusos sexuais na UE;
20-A. Insta as instituições da UE e os Estados-Membros a combaterem todas as formas de discriminação e violência contra as pessoas LGBTI nos respetivos países e não só, tal como definido na Carta;
20-B. Salienta que a UE deve pôr em prática medidas abrangentes e estratégicas que permitam aos Estados‑Membros responder às violações dos direitos das mulheres dentro das suas fronteiras e assegurar a sua promoção ativa da Carta dos Direitos Fundamentais; reitera o seu apelo a todos os Estados-Membros, neste contexto, para que ratifiquem rapidamente a Convenção de Istambul em todas as suas partes;
20-C. Salienta que os direitos das mulheres e a igualdade de género, incluindo o respeito universal da saúde e dos direitos sexuais e reprodutivos, assim como o acesso aos mesmos, devem ocupar um lugar central na Carta dos Direitos Fundamentais e na elaboração de políticas a nível nacional;
24-A. Reconhece que a exclusão social pode ser causada pela falta de educação equitativa e que pode ser agravada pelo bullying; incentiva as administrações nacionais e locais e as escolas a preverem medidas de apoio às vítimas de bullying e a prevenirem a sua exclusão social, em conformidade com o artigo 34.º da Carta;
25-A. Incentiva os Estados-Membros a apoiarem a utilização de avaliações de impacto para os grupos mais vulneráveis (mães solteiras, crianças, pessoas com deficiência, etc.) no desenvolvimento de legislação nacional em matéria de educação, reconhecendo, ao mesmo tempo, que tal não é exigido por nenhuma legislação ou Carta e que representa uma grande disparidade e ponto de discórdia entre a legislação da UE e a legislação nacional, o que obstaculiza o desenvolvimento da igualdade de género tal como estabelecido na Carta;
PARECER DA COMISSÃO DAS PETIÇÕES (21.1.2019)
A. Tendo em conta a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, em particular os seus artigos 44.º e 51.º,
B. Tendo em conta o estudo intitulado «The interpretation of Article 51 of the EU Charter of Fundamental Rights: the dilemma of stricter or broader application of the Charter to national measures» (A interpretação do artigo 51.º da Carta dos Direitos Fundamentais da UE: o dilema de uma aplicação mais estrita ou mais ampla da Carta às medidas nacionais»), publicado em fevereiro de 2016 pelo Departamento Temático C da Direção‑Geral das Políticas Internas,
C. Tendo em conta a audição «Alargar o âmbito da Carta dos Direitos Fundamentais da UE (artigo 51.º)?», realizada pela Comissão das Petições em 23 de fevereiro de 2016,
D. Tendo em conta a sua resolução, de 25 de outubro de 2016, sobre a criação de um mecanismo da UE para a democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais(1), nomeadamente o n.º 20,
E. Tendo em conta a sua resolução, de 16 de fevereiro de 2017, sobre possíveis desenvolvimentos e ajustamentos do atual quadro institucional da União Europeia(2), nomeadamente o n.º 45,
1. Reafirma que o direito fundamental de apresentar uma petição – consagrado no artigo 44.º da Carta dos Direitos Fundamentais e nos artigos 20.º e 227.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) – é um dos pilares da cidadania europeia e um elemento crucial da democracia participativa, que visa aproximar os cidadãos da UE através de um processo aberto, democrático, inclusivo e transparente;
2. Recorda que um número cada vez maior de petições apresentadas ao Parlamento após a entrada em vigor da Carta dos Direitos Fundamentais da UE em dezembro de 2009 invoca a Carta como base jurídica para a alegada violação dos direitos fundamentais; observa que estas petições podem evidenciar uma grave carência estrutural duma abordagem baseada nos direitos fundamentais aquando da elaboração da legislação e das políticas a nível da UE e nacional, bem como da aplicação da legislação nos Estados-Membros; considera que os cidadãos da UE podem beneficiar duma maior interação entre a Comissão das Petições e a Agência dos Direitos Fundamentais (FRA) quando se trata especificamente de tratar petições, com a FRA a abordar diretamente as preocupações dos peticionários sobre eventuais violações dos direitos fundamentais;
3. Observa que a Provedora de Justiça Europeia também desempenha um papel importante na garantia do respeito pelos direitos fundamentais no contexto da Carta, não apenas no que diz respeito ao artigo 41.º sobre o direito à boa administração, mas também tendo em conta que essa boa administração constitui uma pedra angular para a proteção de outros direitos fundamentais; recorda o trabalho exemplar realizado pela Provedora de Justiça nesta legislatura, nomeadamente no domínio da transparência e da liberdade de informação e também no seu Relatório Especial sobre a Frontex(3), em particular, no que diz respeito ao direito de reclamação dos requerentes de asilo e dos migrantes;
4. Observa que os cidadãos e residentes da UE consideram a entrada em vigor da Carta como uma das principais formas de valor acrescentado proporcionadas pela pertença à União; está convicto de que uma reforma da União com vista a aumentar a sua legitimidade e o seu valor aos olhos dos cidadãos e residentes pode ser alcançada principalmente através da atualização do âmbito da proteção dos direitos fundamentais consagrados na Carta; sublinha que a Carta tem potencial para corrigir o défice democrático e pode ser considerada a pedra angular para o desenvolvimento de políticas sociais sólidas que reduzam as desigualdades socioeconómicas e criem uma verdadeira União dos povos;
5. Manifesta a sua preocupação por a Carta dos Direitos Fundamentais só ser aplicável aos Estados-Membros quando estes aplicam o direito da UE; reitera que para muitos cidadãos e residentes a aplicação da Carta é pouco clara e insatisfatória; contudo, salienta que a Carta é uma fonte primária de legislação da UE, não só para as instituições como para os Estados-Membros; recorda que para assegurar o exercício efetivo dos direitos fundamentais os Estados-Membros também têm de aplicar as disposições da Carta e que a sua aplicabilidade limitada não lhes confere «carta branca» para violar os direitos nela consagrados;
6. Considera que o elevado número de fontes de proteção dos direitos fundamentais (nacional, da UE e internacional) e a complexidade da sua interação não devem enfraquecer a própria proteção; salienta que uma interpretação e aplicação mais rigorosas da Carta seriam suficientes para assegurar a proteção e a promoção dos direitos fundamentais em toda a União; considera que esta interpretação mais lata tem de estar em consonância com as obrigações internacionais da UE em matéria de direitos humanos, tal como emanam do dever da União de respeitar o direito internacional consuetudinário e os princípios gerais do direito internacional público;
7. Considera que as expectativas da maioria dos peticionários relativas aos direitos conferidos pela Carta são elevadas e ultrapassam o seu atual âmbito de aplicação; realça que uma interpretação demasiado restritiva ou incoerente do artigo 51.º desmotiva os naturais da UE; convida as instituições e os Estados-Membros da UE a reforçarem a aplicação da Carta, alargando o seu âmbito de aplicação, e insta a Comissão a tomar medidas para assegurar que a interpretação do âmbito de aplicação do artigo 51.º seja tão coerente e ampla quanto possível, de modo a salvaguardar a aplicação universal e uniforme da Carta em toda a União e a todos os cidadãos; considera que a aplicação universal da Carta é uma condição para a promoção e consolidação da cidadania europeia e o reforço da participação democrática na UE;
8. Saúda os esforços da Comissão para combater a discriminação contra as mulheres; recorda que o artigo 23.º da Carta determina que «deve ser garantida a igualdade entre homens e mulheres em todos os domínios, incluindo em matéria de emprego, trabalho e remuneração», salienta que o princípio da igualdade não impede de manter ou tomar medidas que prevejam vantagens específicas para o sexo sub-representado;
9. Considera fundamental que, além das garantias gerais de liberdade e salvaguarda da igualdade e dos direitos políticos, a União tome medidas decisivas para intensificar, em particular, o seu próprio compromisso no sentido de assegurar o pleno usufruto dos direitos sociais definidos na Carta; considera que, desta forma, as atuais garantias de direitos civis e políticos serão eventualmente compensadas por um reforço dos direitos económicos, sociais e culturais, o que permitirá à União respeitar a universalidade, a inalienabilidade, a indivisibilidade, a interdependência e a interligação dos direitos humanos; manifesta o desejo de que seja conferida à Carta Social Europeia o mesmo valor que os Tratados, tal como a Carta dos Direitos Fundamentais;
10. Insiste em que o disposto no artigo 7.º, n.º 7, do Regulamento (UE) n.º 472/2013 relativo ao reforço da supervisão económica e orçamental dos Estados-Membros da área do euro afetados ou ameaçados por graves dificuldades no que diz respeito à sua estabilidade financeira(4) – que especifica que os esforços de consolidação orçamental necessários na sequência do programa de ajustamento macroeconómico devem «ter em conta a necessidade de assegurar recursos suficientes para políticas fundamentais, como a educação e os cuidados de saúde» – deve ser interpretado em conformidade com os requisitos das disposições sociais da Carta e os princípios da Carta Social Europeia;
11. Exorta ao desenvolvimento e aplicação dum código de conduta aplicável a todo o pessoal em conformidade com a Carta dos Direitos Fundamentais; solicita a criação de mecanismos de conformidade que garantam a deteção, notificação e tratamento em tempo útil de qualquer violação; considera que o direito de alegadas vítimas e denunciantes à proteção dos seus dados pessoais deve ser considerado inalienável em todo este processo; insta à organização de sessões de formação para o pessoal com vista a eliminar a discriminação e o discurso de ódio com base no género, na orientação sexual, na origem étnica ou em qualquer outro estatuto;
12. Insta o Conselho a concluir a adoção da diretiva horizontal da UE sobre luta contra a discriminação, que garantiria o princípio da não discriminação consagrado na Carta; lamenta que ela tenha sido bloqueada por tanto tempo, já que a sua adoção permitiria garantir outros direitos fundamentais concretos na União, contornar a atual interferência do artigo 51.º através da adoção de legislação específica da UE, a transpor pelos Estados‑Membros, e estaria em conformidade com as obrigações assumidas pela União aquando da sua adesão à Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência;
13. Insiste em que é da maior importância garantir a proteção efetiva dos cidadãos e residentes da UE que lhes é concedida pelo atual sistema – em particular, no domínio dos direitos sociais mas também no que respeita às liberdades cívicas e à participação democrática – alargando a aplicação da Carta; solicita à Comissão, neste contexto, que assegure a inclusão duma avaliação do impacto dos direitos fundamentais independente, participativa e transparente em todas as novas propostas legislativas relevantes, no sentido de integrar e proteger efetivamente os direitos fundamentais em todos os domínios políticos pertinentes; sugere o desenvolvimento e aplicação dum conceito de «direitos fundamentais desde a conceção», a fim de promover a incorporação em todas as políticas das normas mais elevadas em matéria de direitos fundamentais desde as fases iniciais; salienta que a existência mas não aplicação de um artigo como o artigo 9.º do TFUE, relativo a um elevado nível de emprego e de proteção social, não serve a natureza democrática da UE e dos seus Estados-Membros mas, pelo contrário, aumenta a sua deslegitimação;
14. Realça a importância da FRA num contexto institucional; lamenta a falta de integração do trabalho desta agência na avaliação da compatibilidade das atividades institucionais com os direitos fundamentais e, numa base regular, com a especialização nos dossiês legislativos relevantes para as competências internas e externas da União; reitera que é essencial recorrer à especialização independente e imparcial para preparar sistematicamente os controlos de compatibilidade de todos os setores de atividade das instituições da UE; considera, para o efeito, que as contribuições das agências competentes (o Instituto Europeu para a Igualdade de Género e a FRA) para as instituições legislativas e as que têm competências operacionais neste domínio podem ser sistematizadas e atualizadas, de modo a tornarem-se mais substanciais; regista o instrumento em linha interativo «Clarity» desenvolvido pela FRA, a fim de permitir a identificação fácil do organismo extrajudicial mais adequado e com competências em matéria de direitos humanos para uma determinada questão de direitos fundamentais;
15. Está firmemente convicto de que é urgentemente necessário atualizar a estratégia da Comissão para a aplicação efetiva da Carta dos Direitos Fundamentais pela União Europeia, embora ela constitua um primeiro passo positivo após a entrada em vigor da Carta; regozija-se com os relatórios anuais da Comissão sobre a aplicação da Carta e insta à revisão da estratégia elaborada em 2010, de modo a refletir os novos desafios e realidades que as instituições enfrentam, em particular, na sequência do Brexit;
16. Salienta que todas as instituições, agências e órgãos da União, incluindo a Frontex, e os Estados-Membros estão totalmente vinculados às disposições da Carta dos Direitos Fundamentais;
17. Recorda que tanto os Tratados como a Carta dos Direitos Fundamentais da UE fazem referência à proteção das minorias nacionais e à discriminação em razão da língua; apela a medidas administrativas concretas no seio das instituições da UE que incentivem os governos nacionais a encontrar soluções sustentáveis e a promover a cultura da diversidade linguística nos respetivos Estados-Membros, além das línguas oficiais da UE;
18. Assinala que os Estados-Membros têm a capacidade e a obrigação moral de incorporar eles próprios as disposições da Carta na sua legislação, mesmo quando não transpõem diretamente o direito da UE; lamenta a deterioração da situação da liberdade dos meios de comunicação social em vários Estados-Membros; insta os Estados-Membros a respeitarem e a Comissão a tomar as medidas necessárias para controlar e fazer cumprir a liberdade de imprensa e o pluralismo dos meios de comunicação social; encoraja a criação e promoção de instituições nacionais de direitos humanos que contribuam para assegurar o respeito pelos direitos fundamentais nos processos políticos e legislativos e na respetiva aplicação, bem como para a prestação de assistência a pessoas em casos concretos; considera que a utilização arbitrária ou excessiva de violência por parte da polícia ou de outras forças de segurança dos Estados-Membros contra assembleias pacíficas é contrária às disposições da Carta;
19. Exorta a Comissão a adotar uma abordagem mais corajosa ao controlar as medidas tomadas pelas autoridades nacionais para aplicar a legislação da UE que suscitem questões relacionadas com a Carta, especialmente tendo em conta que estes direitos não são necessariamente garantidos em toda a UE;
20. Regozija-se com a ratificação do Tratado de Marraquexe sobre o acesso das pessoas com deficiência visual a obras publicadas adaptadas, uma vez que tal constitui uma etapa essencial no contexto do artigo 26.º da Carta sobre a integração das pessoas com deficiência;
21. Regista a petição n.º 0657/2016 e salienta que é de extrema importância garantir que o artigo 10.º da Carta sobre a liberdade de pensamento, de consciência e de religião é respeitado em todos os Estados-Membros e em todos os casos e instituições na esfera pública, particularmente no domínio da educação;
22. Solicita à Comissão, às outras instituições da UE e às autoridades dos Estados-Membros que consultem regular e diretamente a FRA quando estejam em causa direitos fundamentais; além disso, insta à introdução – no âmbito do sistema de governação económica europeia – duma avaliação e revisão obrigatórias da legislação-quadro existente, para além das políticas dos Estados-Membros, a fim de garantir a adesão à Carta e, em particular, às suas disposições sociais; propõe o desenvolvimento de um painel de avaliação dos direitos fundamentais, com vista a controlar o respeito pelos direitos fundamentais nos Estados-Membros;
23. Considera que a aplicação dos aspetos internos da Carta é consideravelmente deficiente, especialmente quando os Estados-Membros exercem competências da União; exorta a Comissão a estar mais atenta à aplicação da Carta de forma plena e coerente pelos Estados-Membros; insta a Comissão a desenvolver uma abordagem integrada para controlar o cumprimento do artigo 6.º do TUE e dos artigos 258.º a 260.º do TFUE, que permitam a notificação, a reação e a prevenção em tempo útil em caso de violações dos direitos humanos e das liberdades fundamentais; recorda a promessa feita pela anterior Comissão no sentido de criar um novo instrumento – além da utilização como último recurso do atual artigo 7.º do TUE – que vá além dos atuais processos por infração enquanto sanção, com vista a abordar casos óbvios de violação dos direitos fundamentais definidos na Carta, especialmente quando os governos dos Estados-Membros estão envolvidos;
24. Discorda profundamente da interpretação restritiva do artigo 51.º, n.º 1, por parte da Comissão na apreciação de um certo número de petições apresentadas ao Parlamento e reitera veementemente que as instituições da UE devem respeitar a Carta em todas as circunstâncias, seja qual for o seu papel;
25. Salienta a necessidade de assegurar o respeito pela Carta, especialmente as suas disposições sociais, e de ela ser respeitada ao longo de todas as fases do Semestre Europeu, incluindo a Análise Anual do Crescimento (AAC), com a atualização simultânea do Relatório Conjunto sobre o Emprego (RCE); insta a que o desenvolvimento de parâmetros de referência sociais seja monitorizado e incluído nas recomendações específicas por país como parte de uma abordagem integrada;
26. Salienta que as políticas de austeridade adotadas a nível da UE e pelos Estados-Membros causaram um enorme aumento das desigualdades socioeconómicas, impedindo os cidadãos de beneficiarem plena e concretamente dos seus direitos fundamentais;
27. Recorda o acordo político entre as principais instituições da UE e os Estados-Membros para que a UE adira à Convenção Europeia dos Direitos do Homem; salienta que esta adesão constitui uma obrigação jurídica ao abrigo do artigo 6.º, n.º 2, do TUE; considera que a sua conclusão permitiria introduzir salvaguardas adicionais dos direitos fundamentais dos cidadãos e residentes da União e proporcionar um quadro coerente para a proteção dos direitos humanos em toda a Europa; insta a Comissão a tomar as medidas necessárias para eliminar eventualmente os obstáculos jurídicos que impedem a conclusão do processo de adesão, se necessário, através da celebração dum novo acordo de adesão que corrija as deficiências apontadas pelo Tribunal de Justiça da UE no parecer 2/13;
28. Convida as diferentes instituições da União a ponderarem, na próxima revisão do Tratado, o alargamento do âmbito de aplicação da Carta, nomeadamente a supressão do artigo 51.º;
29. Exprime o seu descontentamento face à interpretação dos artigos 51.º e 52.º, dado que criam contradições artificiais entre direitos e princípios, especialmente os direitos civis e políticos e os princípios sociais e económicos; reitera a posição da FRA, exposta no seu Relatório sobre os Direitos Fundamentais de 2017, segundo a qual a Carta é única pelo facto de combinar, com igualdade de estatuto, os direitos civis e políticos e os direitos sociais e económicos num único documento; considera que os direitos sociais e económicos são consideravelmente deficientes e devem ser reforçados de forma decisiva no direito da UE e nas ordens constitucionais dos Estados-Membros, tornando os 20 princípios da Carta Social Europeia juridicamente vinculativos para todas as instituições e para todos os Estados-Membros.
Relatório Especial da Provedora de Justiça Europeia de 7 de novembro de 2013, na sequência do inquérito de iniciativa própria OI/5/2012/BEH-MHZ sobre a Agência Frontex.

References: artigo 6
 artigo 51
 artigo 21
 artigo 263
 artigo 51
 artigo 51
 artigo 38
 artigo 51
 artigo 51
 artigo 51
 artigo 51
 artigo 51
 artigo 6
 artigo 151
 artigo 8
 artigo 41
 artigo 24
 artigo 14
 artigo 41
 artigo 21
 artigo 49
 artigo 6
 artigo 51
 artigo 3
 artigo 51
 artigo 6
 artigo 51
 artigo 51
 artigo 51
 artigo 6
 artigo 151
 artigo 51
 artigo 51
 artigo 37
 artigo 51
 artigo 23
 artigo 8
 artigo 24
 artigo 14
 artigo 23
 artigo 34
 artigo 51
 artigo 44
 artigo 41
 artigo 51
 artigo 51
 artigo 23
 artigo 7
 artigo 51
 artigo 9
 artigo 26
 artigo 10
 artigo 6
 artigo 7
 artigo 51
 artigo 6
 artigo 51