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Timestamp: 2018-03-22 00:08:20+00:00

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1 "Interkommunale Partnerschaften als gute Basis für Öffentlich- Private Partnerschaften
2 Agenda Einleitung Thematischer Block 1: Rechtliche Aspekte von ÖPP-DLZ Thematischer Block 2: Fallstudie im Landkreis Miltenberg
3 Einleitung Die Grundlagenarbeit definiert den DLZ-Ansatz neu. Der Nutzen ergibt sich aus der Verzahnung einer politischen Zukunftsvision für Kommunen und deren Umsetzung mittels DLZ
4 Einleitung Prozesstransformation beschleunigt Verwaltungsmodernisierung stärker als Prozessintegration Nutzen
5 Einleitung Zentrale Herausforderungen für Modernisierungsprojekte ergeben sich aus der Interessenheterogenität der Beteiligten Eignung
6 ÖPP-DLZ: Bedarfsgemeinschaften bilden, um neue Angebotsmärkte zu erschließen Kriterium Ausprägung Erläuterung Dauerschuldverhältnis Langfristiger Transformationsansatz Der Partner erbringt eine spezifische Leistung, die seinerseits ein Investment erfordert, welches sich über eine längere Laufzeit refinanziert Arbeitsabläufe und Organisationsstrukturen des öffentlichen Partners nachhaltig verändern Gemeinsamer Zweck Zweckerfüllung bedingt Risikoübernahme keine Beschaffung eines Standardproduktes, sondern einer nicht marktgängigen Leistung, die sich i. d. R. durch hohe Komplexität auszeichnet Indizien: Anschubfinanzierung notwendig, weitgehende Übernahme von Transformationsrisiken durch Partner Förderungspflicht Gemeinsame Governance- Mechanismen Keine starren Verträge im Auftraggeber- Auftragnehmer-Verhältnis Notwendigkeit von Beginn an Governance- Mechanismen zu vereinbaren, die Verfahrens- und Verhaltensregeln für unerwartete Situationen beschreiben Quelle: PD.
7 Agenda Einleitung Thematischer Block 1: Rechtliche Aspekte von ÖPP-DLZ Thematischer Block 2: Fallstudie im Landkreis Miltenberg
8 Rechtliche Aspekte Organisatorischer und inhaltlicher Gestaltungsspielraum ermöglichen den Übergang zu ÖÖP- und ÖPP-DLZ Rechtliche Ausgangssituation Die Kooperationshoheit aus Art. 28 Abs. 2 GG schützt sowohl die Zusammenarbeit mit anderen Verwaltungen als auch mit privaten Dritten Die Gesetze über die kommunale Zusammenarbeit stellen (in der Regel) flexible Organisationsmodelle zur Verfügung Die Zusammenarbeit mit Privaten kann unter Rückgriff auf das Privatrecht und privatrechtliche Organisationsformen erfolgen Wirtschaftliche Orientierung eines DLZ schließt die Beteiligung der Kommunen nicht aus; die landesrechtlichen Vorschriften zur wirtschaftlichen Betätigung sind zu beachten, schränken aber nur wenig ein Die Aufgabenträgerschaft der beteiligten Kommunen bleibt unberührt; DLZ beziehen sich nur auf allgemeine oder fachspezifische Unterstützungsleistungen Quelle: PD
9 Rechtliche Aspekte Skaleneffekte setzen in der Regel eine Bündelung in einem ÖÖP-DLZ als Vorstufe voraus Der organisatorische Rahmen ermöglicht vielfältige Formen der interkommunalen Zusammenarbeit IKZ öffentlich-rechtlich privatrechtlich institutionalisiert institutionalisiert nichtinstitutionalisiert nichtinstitutionalisiert A.ö.R. K.ö.R Stiftung ö.r. versch. vertragliche Vereinbarungen AG GmbH e.v. versch. vertragliche Vereinbarungen Quelle: PD
10 Rechtliche Aspekte Skaleneffekte setzen in der Regel eine Bündelung in einem ÖÖP-DLZ als Vorstufe voraus Eine Modularisierung der kommunalen Aufgabenwahrnehmung ermöglicht das Herauslösen von Bausteinen, die gemeinsam erbracht werden können. Einteilung der Aufgaben einer Kommune allgemeine Verwaltung staatliche Aufgaben Selbstverwaltungsaufgaben Eingriffsverwaltung Leistungsverwaltung Ermessensentscheidung Gebundene Entscheidung Unterstützungsleistungen für die allgemeine Verwaltung für konkrete Verfahrensprozesse
11 Rechtliche Aspekte Die Begründung einer IKZ (ÖÖP-DLZ) als Vorstufe eines ÖPP-DLZ ist als Inhouse-Vergabe zu realisieren Der Handlungsspielraum der Kommunen wird durch die Reform des europäischen Vergaberechts erweitert Inhouse-Vergabe Kodifizierung der Teckal-Kriterien, der gemeinsamen Beherrschung und der Anforderungen an den maßgeblichen Einfluss Erhöhung des zulässigen Drittgeschäftsanteils auf 20% Erfassung weiterer Sonderfälle: umgekehrt vertikale Quasi- Inhouse-Vergabe Vergabe an Schwestergesellschaften Nicht-institutionalisierte Zusammenarbeit Kein Vorliegen der Teckal-Kriterien; Behandlung strittig vom EuGH in der Rechtssache Stadtreinigung Hamburg unter bestimmten Voraussetzungen zugelassen (im Urteil vom bestätigt) Maßgeblich: Zusammenwirken bei einer öffentlichen Aufgabe; nicht für Hilfstätigkeiten KG Berlin (Urt. v ): Entwicklung und Pflege von Software EuGH (Urt. v Piepenbrock): Reinigungsdienstleistungen EuGH (Urt. v ): Hochschulmanagement- Software
12 Rechtliche Aspekte Nicht nur vergaberechtliche Gründe sprechen für eine Institutionalisierung der Zusammenarbeit Variante 1 Variante 2 IKZ als eigene Rechtspersönlichkeit kann sich an einem ÖPP-DLZ beteiligen 1. Stufe Kommune x Kommune y Kommune n Kommune x Privater Datenschutz: die Handhabung der Auftragsdatenverarbeitung wird vereinfacht IKZ ÖPP Eigenständige Einrichtungen ermöglichen attraktivere Beschäftigungs- und Vergütungsmodelle IKZ Privater ÖPP Kommune y geschaffen wird eine Grundlage zum Ausbau zu einem ÖPP-DLZ 2. Stufe ÖPP IKZ
13 Rechtliche Aspekte Die (institutionalisierte) Zusammenarbeit mit Privaten erfolgt unter Rückgriff auf privatrechtliche Organisationsformen Vor allem die GmbH ist geeignet, als Grundlage eines ÖPP-DLZ zu dienen
14 Rechtliche Aspekte Auch die öffentliche Hand darf sich wirtschaftlich betätigen; die Grenzen des kommunalen Wirtschaftsrechts sind gewahrt Zulässigkeit gemeindlicher Unternehmen und von Beteiligungen an solchen in Privatrechtsform (z.b. Art. 92 BayGO) Sicherstellung der Erfüllung des öffentlichen Zwecks gem. Art. 87 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 des Unternehmens in Gesellschaftsvertrag oder Satzung Erhalt eines angemessenen Einflusses der Gemeinde im Aufsichtsrat oder einem entsprechenden Gremium Begrenzung der Haftung der Gemeinde auf einen ihrer Leistungsfähigkeit angemessenen Betrag Anlehnung an 65 BHO Zulässigkeit wirtschaftlicher Betätigung (Art. 87 BayGO) Rechtfertigung des Unternehmens durch den öffentlichen Zweck Angemessenes Verhältnis von Art und Umfang des Unternehmens zur Leistungsfähigkeit und zum voraussichtlichen Bedarf der Gemeinde Eignung der dem Unternehmen zu übertragenden Aufgaben für die Wahrnehmung außerhalb der allgemeinen Verwaltung Zweck kann nicht ebenso gut und wirtschaftlich durch einen anderen erfüllt werden
15 Rechtliche Aspekte Eine Verlagerung von Verwaltungsaufgaben ist nicht beabsichtigt: Gegenstand ist die Zusammenarbeit bei der Aufgabenwahrnehmung Handlungsform öffentlich-rechtlich privatrechtlich = hoheitlich = nicht-hoheitlich Teilschritte hoheitlich nichthoheitlich ÖPP-DLZ z. B. Gutachtertätigkeit ( juristisch, medizinisch, baulich) vorbereitende und durchführende Tätigkeiten (Posteingangsdigitalisierung, Vollständigkeitsprüfung, Versand des Bescheids) Unterstützungsleistungen für konkrete Verwaltungsverfahren z. B. Gebäude- und Immobilienmanagement Beschaffungswesen Kredit- und Forderungsmanagement Personalmanagement Unterstützungsleistungen für die allgemeine Verwaltung
16 Rechtliche Aspekte Vergaberechtlich ist die Ausschreibung von Aufträgen an ein ÖPP-DLZ erforderlich; dies erfolgt in Form der Gesellschaftsanteile Vergaberechtliche Aspekte Gründung und Veräußerung von Anteilen grundsätzlich kein Beschaffungsakt nur wenn eingekapselte Beschaffungsverhältnisse vorliegen; dies ist in der Regel der Fall die anerkannten Ausnahmen (s.o.) betreffen nur Konstellationen ohne private Beteiligung daher muss eine (ggf. europaweite) Ausschreibung erfolgen; Auftrag und Anteile werden zusammengefasst vergeben die Beauftragung eines ÖPP-DLZ ist kein Rahmenvertrag; die zeitlichen Grenzen sind ausgehend vom Gegenstand der Zusammenarbeit zu ermitteln: Amortisierung von Investitionen Nutzungsdauer entsprechend Lebenszyklusansatz für ÖPP-Modelle Erwirtschaftungsmöglichkeit einer angemessenen Rendite
17 Rechtliche Aspekte Rechtliche oder verwaltungskulturelle Hindernisse Diskussionsrunde 1/2 Welche Erfahrungen haben Sie konkret mit rechtlichen Hürden gemacht? Bedarf es einer Modernisierung des Verwaltungs-kooperationsrechts um einen Impuls zur Nutzung zu geben? Quelle: PD
18 Agenda Einleitung Thematischer Block 1: Rechtliche Aspekte von ÖPP-DLZ Thematischer Block 2: Fallstudie im Landkreis Miltenberg
19 Fallstudie im Landkreis Miltenberg Basierend auf einer soliden Ausgangslage möchten die Landkreis- und Kommunalverwaltungen im Landkreis Zukunftsprojekte selbstbestimmt in Angriff nehmen. Der Landkreis Miltenberg und seine Gemeinden sind gut aufgestellt. Ziel ist, den Vorsprung zu halten, bereits jetzt an morgen zu denken und sich den zukünftigen Herausforderungen zu stellen: Rückgehende Bevölkerungszahlen führen zu veränderten Nachfragestrukturen. Das operative Geschäfts bindet viele Ressourcen. Zunehmender Fachkräftemangel gefährdet die kommunale Vollverwaltung. Modernisierung durch Kooperation kann von den Kooperationspartnern selbst gestaltet werden. Partnerschaften sind ein Weg, um die Identität der Gemeinden langfristig sicherzustellen und zu stärken
20 Fallstudie im Landkreis Miltenberg Die Umsetzungsform eines DLZ wird maßgeblich durch die Zielsetzung beeinflusst Motiv, Treiber Kostenersparnis und Optimierung Professionalisierung und Steigerung der Leistungsqualität Technologiewandel, Bürgererwartungen und Innovationen DLZ-Typ 1 Effizienz DLZ-Typ 2 Kompetenz & Kapazitäten DLZ-Typ 3 Innovation Anwendungsbereich und Implikationen aus den Interviews Privatwirtschaft Bündelung von Unterstützungsleistungen für A: allgemeine Verwaltung B: Fachverfahren Privatwirtschaft strebt Renditen von % an; realisierbar, wenn kritische Größe erreicht wird Zusammenfassung und Auslastung qualifizierten Fachpersonals mit hohem Spezialisierungsgrad geeignet auch für Aufgabenbereich aus DLZ Typ 1 bei unterkritischer Fallzahl Entwicklung meist technischer Lösungen für neue Bürgeranforderungen und kommunale Aufgaben Angebot beschränkt auf spezifisch ausgerichtete Anbieter Beispiele Beschaffungsprozesse Standard-IT (Software, Hardware, MDS) Personenstandsregisteranfragen Kfz-Anmeldungen Aufgaben im Bereich MINT-Profile (Gesundheitsschutz, Arbeitsschutz, etc.) Rechtsberatung Personalentwicklung... Lokale Applikationen Crowdsourcing-Aktionen, z.b. Regionalentwicklung Datenaufbereitung und Datenverifizierung Fokus Fallstudie Miltenberg
21 Fallstudie im Landkreis Miltenberg Die Zusammenarbeit zwischen Miltenberg und PD hat von dem hohen Praxisbezug profitiert. Es wurden zwei konkrete Ansatzpunkte identifiziert Ansatzpunkte 1 Zusammenarbeit bei standardisierbaren Prozessen Priorisierte Aufgabenbereiche Personaladministration: Personaldatenpflege, Zeitdatenpflege, Personalberichtswesen, Administration z. B. bei Neueinstellungen und Versetzungen Personalabrechnung: Berechnung des Arbeitsentgeltes, Vergütungs- und Besoldungsbelange, Unselbständige Bezüge Zahlungsverkehr: Zahlungsabwicklung insbes. bargeldloser Zahlungsverkehr Mögliche Ausbaustufen Personalnebenleistungen (Reisekosten, Beihilfen, Trennungsgeld, Kindergeld,) Buchführung (Kontoführung, Jahresabschlüsse, Liquiditätsplanung) Vollstreckung / Forderungsmanagement 2 Zusammenarbeit bei qualifizierten Prozessen Personalrecht Insolvenz-, Zwangsverwaltungs- und Zwangsversteigerungsverfahren Personalentwicklung: Maßnahmen zur Bildung und Förderung der Mitarbeiter Personalbeschaffung: Unterstützung bei Personalbedarfsplanung und Personalrekrutierung Stellenbewirtschaftung: Personalkostenplanung Stellenkatalog Personalkonzepte (beratend, koordinierend, unterstützend)
22 Fallstudie im Landkreis Miltenberg Die Simulationsstudie zeigt, dass eine Zusammenarbeit konkrete Potenziale für die Kommunen bietet Ansatzpunkte Bisherige Ergebnisse Potenziale 1 Nach 5. Jahr (2018) monetäre Wirtschaftlichkeit Entlastung der Führungskräfte erreicht ( ), nach 10 Jahren und Mitarbeiter von (Annahme: 20 beteiligte Kommunen) Routinetätigkeiten Zusammenarbeit bei standardisierbaren Prozessen Zusammenarbeit bei qualifizierten Prozessen Kritische Größe von ca. 10 Kommunen mindestens notwendig Prozesskosteneinsparungen von bis zu 30% möglich Standardisierung schafft Grundlage für Prozessmodernisierung, Teilung von Investitionskosten Bessere Urlaubs- /Krankheitsvertretung 2 gegenseitige Inanspruchnahme von Expertise Kommunalen Zugang zu Spezialisierungsmöglichkeiten für Experten mit dem Ziel Fachexpertise stärken der Professionalisierung Virtuelle Vernetzung möglich: weitgehend kostenneutrale Umsetzung keine Mindestgröße notwendig, Anschluss weiterer Kommunen im Verlauf möglich Verrechnungsmodalitäten sind zu klären Konkrete Einspareffekte im Verlauf Springer-Pool Personalgewinnung vereinfachen Rechtssicherheit und Dienstleistungsorientierung steigern
23 Fallstudie im Landkreis Miltenberg Die möglichen Lösungsoptionen des Bündelungsvorhabens sind vielfältig. Die Ausrichtung des Projekts orientiert sich an der kommunalen Bedarfslage Institutionalisierungsgrad Koordination (z. B. Arbeitsgruppe) Integration (z. B. Zweckverband) Transformation (z. B. GmbH) Output/ Zielrichtung koordinativ integrativ transformativ Loser virtueller Expertenpool Virtueller Mitarbeiterpool (Gemeinsame fallweise Beschaffung) Kooperationsprojekt Türschild-Lösung Gemeinsame Infrastrukturen (z. B. Output-Mgmt) Standardisierung Regionale Wirtschaftsförderung Kompetenzpartnerschaft DLZ Massengeschäft (Front-/Back-Office) ÖÖP und/oder ÖPP- Potenzial Potenzial für ÖPP Verbreitete Formen öffentlicher Kooperationen = Fokus Aufgabenbündelung Miltenberg
24 Rechtliche Aspekte Herausforderungen im Rahmen der freiwilliger Kooperation Diskussionsrunde 2/2 Wenn die rechtlichen Grundlagen eine Kooperation in Form eines ÖPP-DLZ ermöglichen, warum kommt es nicht zu einer flächendeckenden Umsetzung? Wie gelingt es, die Vorteile der Kooperationen auf freiwilliger Basis zu vermitteln? Oder werden erst drohende Gebiets- und Verwaltungsstrukturreformen den erforderlichen Impuls geben? Quelle: PD
25 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit Unter folgenden Links werden Sie bei weitergehendem Interesse fündig: Grundlagenarbeit: Seite im Fokus: Ihre Ansprechpartner SILVIA NAUMANN Manager partnerschaften-deutschland.de DAVID EPP Consultant Diese Präsentation ist Eigentum der ÖPP Deutschland AG. Jede Verwertung, Weitergabe oder Verwendung ohne Zustimmung der ÖPP Deutschland AG ist unzulässig ÖPP Deutschland AG
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References: Art. 28
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 92
 Art. 87