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Timestamp: 2018-12-13 02:19:28+00:00

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﻿ SENTENCIA C-560 DE DICIEMBRE 6 DE 1994
SENTENCIA C-560 DE 06 DE DICIEMBRE DE 1994
CONTENIDO:ACTIVIDADES FINANCIERAS, FACULTADES DE INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO
TEMAS ESPECÍFICOS:ACTIVIDAD FINANCIERA, INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ACTIVIDAD FINANCIERA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:278 DE FEBRERO DE 1995, PÁG.186
Sentencia C-560 de diciembre 6 de 1994
FACULTADES DE INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO
EXTRACTOS: «Los textos de las normas acusadas son del siguiente tenor (se subraya lo demandado):
ART. 3º—Instrumentos de la intervención. En desarrollo de lo previsto en el artículo 1º, el Gobierno Nacional tendrá las siguientes funciones de intervención en relación con las entidades financieras y aseguradoras sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y, en general, respecto de las entidades cuyas actividades consistan en el manejo, aprovechamiento y la inversión de recursos captados del público: (...).
d) Limitar o prohibir, por razones de seguridad financiera, el otorgamiento de avales y garantías por parte de las entidades objeto de intervención e inclusive el otorgamiento de seguros individuales de crédito (...).
ART. 18—Operaciones de compra y venta de divisas. Las corporaciones de ahorro y vivienda y las compañías de financiamiento comercial podrán efectuar como intermediarios del mercado cambiario, operaciones de compra y venta de divisas y las demás operaciones de cambio que autorice la Junta Directiva del Banco de la República, que dictará las regulaciones pertinentes”.
Como lo señaló la sentencia C-021 del 27 de enero de 1994, “el Gobierno carece de competencia para formular o participar en la formulación de la política de crédito del país, esto es, en la selección concreta de los instrumentos que permitan dirigir la aplicación de recursos e identificar los sectores económicos destinatarios de los correspondientes beneficios, a efecto de promover las actividades que, a juicio de las autoridades, sea conveniente incentivar e impulsar”. Allí se dijo que la previsión de las regulaciones que menciona el artículo 371 de la Constitución en lo que atañe con el manejo monetario y crediticio es de competencia exclusiva de la Junta Directiva del Banco, porque la Carta no autorizó compartir tales facultades ni con el Presidente de la República, ni con otra autoridad u organismo del Estado.
En la sentencia C-489 del 3 de noviembre último la Corte destacó que, si bien al legislador corresponde expedir las normas a las que habrá de someterse el banco en el desempeño de sus funciones (arts. 150, nums. 22, 371 y 372 de la Constitución), debe hacerlo por vía general y abstracta. Le están vedadas, entonces, las atribuciones de sustituir a dicho ente en el ejercicio concreto de los actos que le corresponden, adoptando de manera específica las medidas de competencia privativa de su Junta Directiva, y de establecer límites o condicionamientos en relación con ellas en cada caso particular.
No obstante, es preciso diferenciar el tipo de funciones del que se viene tratando, que aluden a la adopción de medidas de regulación económica tanto en el campo crediticio como en el cambiario y en el monetario, de las que corresponde ejercer al Estado respecto de las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, atribuciones éstas que la Constitución Política no ha confiado a la Junta Directiva del Banco Central sino que, mediante el sistema de ley marco, ha dejado en cabeza del Congreso y del Presidente de la República, encargando al primero las responsabilidades de expedir normas o pautas generales y de señalar objetivos y criterios, y encomendando al segundo el ejercicio concreto de la función interventora, con arreglo a la ley.
“Adviértase, eso sí, que (...) la reserva constitucional de la regulación del crédito, derivada del entendimiento sistemático de los mencionados preceptos, no constituye impedimento para que, ya en el terreno de los sujetos que actúan en el mercado de las finanzas, en los cuales debe el Estado intervenir para cristalizar los objetivos propios de la política económica general, ejerza el Congreso la función señalada en el artículo 150, numeral 19, literal d), que consiste en establecer las pautas legislativas, los criterios y los objetivos a los que debe someterse el Gobierno para regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Al Gobierno corresponde en tales materias, según el artículo 189, numeral 25, ejercer la intervención con arreglo a las prescripciones legales.
Obsérvese que este último tipo de funciones, aunque también pertenece al género de la regulación, no recae sobre el crédito como tal sino sobre las actividades de quienes manejan, aprovechan o invierten recursos provenientes del ahorro de terceros. Se trata de la misma función que cumplía el Presidente de la República a partir de la reforma constitucional de 1968 como atribución constitucional propia y que estaba señalada en el artículo 120, numeral 14, de la Carta Política derogada, función hoy confiada también al ejecutivo pero dentro de las reglas generales propias de la ley marco (Ley 35 de 1993)”.
Según expresó esta Corporación en sentencia T-461 del 26 de octubre de 1994, la ausencia de una autoridad que, con conocimiento de causa y sobre estimativos técnicos fundados, defina el rumbo del sistema financiero en su conjunto, representaría la entronización del caos en dicha actividad, implicaría la pérdida de la confianza pública en su manejo y conduciría a la ruptura de las necesarias políticas estatales en lo concerniente a la dirección y estabilización de la economía.
No puede olvidarse que el señalamiento expreso de las facultades de intervención a cargo del Presidente de la República, dentro de los marcos legales, corresponde a toda una concepción sistemática, estructurada a partir de varias normas constitucionales.
Asuntos de especial trascendencia económica como los niveles de riesgo en la colocación de los dineros confiados a las instituciones financieras, ya por los particulares, ora por las entidades del Estado, deben ser objeto de la permanente vigilancia del ejecutivo, pues las operaciones de inversión que se efectúen con tales recursos no interesan solamente al establecimiento crediticio que las lleva a cabo, sino, primordialmente a los depositantes, asegurados e inversionistas (art. 1º de la Ley 35 de 1993), y, en general, afectan la integridad del componente financiero de la economía y, por tanto, el interés público. Por ello deben marchar dentro de los cauces que trace el Gobierno con arreglo a la ley, bajo la perspectiva de garantizar la solidez operacional de todo el conjunto sometido a control, la adecuada inversión de los fondos captados del público y la transparencia del mercado.
Todo lo dicho encaja dentro de los principios básicos que inspiran al Estado social de derecho (art. 1º C.P.), que mal podría dejar expósita la confianza pública en el manejo ordenado, serio y transparente del sistema financiero, ni permitir que los recursos provenientes del ahorro privado afrontaran contingencias susceptibles de ser evitadas y controladas merced a la vigilancia de la autoridad pública responsable de conducir y orientar la economía nacional.
En ese orden de ideas, la interpretación prohijada por el demandante, según la cual las atribuciones que la normatividad acusada confiere al jefe de Estado tendrían que ser forzosamente entregadas a la competencia exclusiva y excluyente de la Junta Directiva del Banco de la República, desconoce sin duda la vigencia de los aludidos preceptos constitucionales, dentro de una visión parcial e incompleta del ordenamiento básico.
Toda interpretación constitucional sobre el ejercicio de funciones públicas debe partir del supuesto de que cada organismo, entidad o servidor estatal tan solo puede desempeñar aquellas que le han sido expresamente asignadas por el ordenamiento jurídico, lo cual no significa que se sostenga la existencia de divisiones rígidas y absolutas en cuya virtud resulte imposible que dos o más instituciones concurran, cada una circunscrita al ámbito propio de sus competencias y dentro de un criterio de razonable cooperación, para el desarrollo de actividades complementarias tendientes a realizar objetivos señalados en la normatividad constitucional. De ahí que, según las voces del artículo 113 de la Carta, “los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.
No puede evadirse la consideración de que la Ley 35 de 1993 es una ley marco cuyo objeto radica precisamente en trazar las pautas y en fijar las normas generales que delimitan la función del ejecutivo en lo relacionado con funciones constitucionales a él asignadas de manera expresa y que consisten en regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra atinente al manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público.
“a) Que el desarrollo de dichas actividades (las financieras, aseguradoras, bursátiles y las que impliquen manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados de la comunidad) esté en concordancia con el interés público;
b) Que en el funcionamiento de tales actividades se tutelen adecuadamente los intereses de los usuarios de los servicios ofrecidos por las entidades objeto de intervención y, preferentemente, el de ahorradores, depositantes, asegurados, e inversionistas;
g) Que el mercado de valores se desarrolle en las más amplias condiciones de transparencia, competitividad y seguridad, así como propender porque existan niveles crecientes de ahorro e inversión privada;
h) Proteger y promover el desarrollo de las instituciones financieras de la economía solidaria;
PAR.—El Gobierno Nacional ejercerá las facultades que le otorga esta ley con base en el principio de economía y preservando la estabilidad en la regulación”.
A juicio de la Corte, los artículos 3º, 5º, 6º y 18 de la Ley 35 de 1993, materia de la acción, deben ser apreciados en su carácter de normas generales a las que habrá de sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades en comento y no como una regulación del crédito en el sentido económico, motivo por el cual, habida cuenta de la subrayada diferencia entre los dos órdenes de funciones, su vigencia no implica desconocimiento a la autonomía de decisión del Banco de República ni invasión de la privativa órbita señalada por la Carta a la Junta Directiva del mismo.
Ha de tenerse en cuenta que, al tenor del artículo 371 de la Constitución, todas las funciones básicas del banco —regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito; y servir como agente fiscal del gobierno— “se ejercerán en coordinación con la política económica general”. Esta, a su vez, es trazada por el Estado, según los mandatos de la ley, tal como lo dispone el artículo 334 de la Carta, y no exclusivamente por el banco central.
Cuando el literal b) del artículo 3º de la Ley 35 de 1993, acusado en este proceso, ordena al Gobierno fijar los plazos de las operaciones autorizadas, así como las clases y montos de las garantías requeridas para realizarlas, no interfiere en nada el ejercicio de la autoridad crediticia que corresponde al Banco de la República, sino que se limita a señalar una responsabilidad de control estatal tendiente a ordenar la práctica de la actividad financiera y a preservar los recursos que manejan las instituciones vigiladas. Pese a que éstas gozan —según lo atrás expresado— de una garantía de libertad económica, están supeditadas a la delimitación que de su alcance haga la ley —y, en desarrollo de ésta, el ejecutivo— con miras a la defensa de los superiores intereses colectivos vinculados a la actividad que tales instituciones desempeñan. En consecuencia deben sujetarse a las exigencias legales de solvencia, solidez, moralidad y confianza, factores inherentes al ordenado manejo financiero que ha de conducir el Estado.
Cabe anotar que el parágrafo 2º del artículo 3º, no demandado pero aplicable a la totalidad de las atribuciones que el precepto contempla, dejando explícita la diferencia entre las funciones de intervención y las correspondientes a la autoridad crediticia, declara que aquéllas se ejercerán por el Gobierno Nacional “sin perjuicio de las atribuidas por la Constitución y por la ley a la Junta Directiva del Banco de la República”.
En el segundo inciso del artículo atacado se autoriza al ejecutivo para dictar normas con el fin de evitar que en el otorgamiento del crédito por parte de las instituciones sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria se empleen prácticas discriminatorias relacionadas con sexo, religión, filiación política y raza u otras situaciones distintas a las vinculadas directamente con el riesgo de la operación y la capacidad de pago del solicitante. Se trata de realizar, en el campo financiero, el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución, mediante el ejercicio de la autoridad pública, la cual, de conformidad con el artículo 2º ibidem, tiene a su cargo la garantía de efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución, así como la función de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. No podría ser de otra manera si se recuerda que, por otro lado, al tenor del artículo 335 de la Carta, el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a que se refiere el numeral 19, literal d), del artículo 150 eiusdem, son actividades de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley. Esta, por explícita voluntad del constituyente, regulará la forma de intervención del Gobierno en tales materias y promoverá la democratización del crédito.
Según el inciso final del indicado artículo 5º, con el mismo propósito, el Gobierno Nacional podrá definir y prohibir prácticas que constituyan exigencia de reciprocidades. Tal disposición no tiene otro sentido que el de asegurar a todos los asociados, en igualdad de condiciones, las posibilidades de obtener crédito, evitando, como su mismo texto lo indica, que el acceso al mismo se restrinja o condicione injustificadamente, sobre la base de indebidas ventajas en cuanto a un objeto que —se repite— es de interés público.
En uso de la competencia constitucional de definir los objetivos y criterios de la intervención, el Congreso ha dispuesto que la facultad otorgada sólo pueda utilizarse para complementar recursos de sistemas de financiación y apoyo sectorial creados por ley, tales como el sistema de vivienda de interés social y los sectores definidos como prioritarios en el plan de desarrollo. En todo caso —advierte— por este mecanismo sólo podrán comprometerse recursos cuya proporción, en conjunto, no podrá exceder del 30% del total de los activos de cada clase de establecimientos de crédito. Ningún motivo de inconstitucionalidad se encuentra en esta regla, derivada de la función legislativa en cuya virtud se fija el marco de la actividad reguladora que corresponde al Gobierno Nacional.
Debe observarse que este artículo no implica que se autorice al ejecutivo para sustituir a la Junta Directiva del Banco de la República en la regulación que le corresponde en el terreno crediticio. Lo que la norma estatuye es la potestad del Gobierno para imponer obligaciones temporales a las entidades financieras cuando existan fallas de mercado o se estime pertinente estimular la democratización del crédito. La definición acerca de la oportunidad de las medidas en el plano económico es de competencia de la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad crediticia, pero el poder para impartir el mandato correspondiente a las instituciones financieras, que caen bajo el control y la vigilancia estatal desde el punto de vista subjetivo, la tiene el Gobierno con arreglo a la ley y, desde luego, en concordancia con el banco central en lo que a este atañe.
El parágrafo 1º del artículo manifiesta que, precisamente para el ejercicio de esta facultad, el Gobierno deberá actuar en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República, lo cual resulta apenas natural en razón de los efectos económicos que pueden tener las correspondientes medidas y si se tiene en cuenta el papel que desempeña la Junta Directiva del Banco como autoridad crediticia. No se suplanta, entonces, a la nombrada junta en el ejercicio de su función específica sino que, de común acuerdo con ella, se busca la realización de los propósitos constitucionales de racionalizar la economía, conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, la promoción de la productividad, la competitividad y el progreso armónico de las regiones (art. 334 de la Constitución).
(Sentencia C-560 de diciembre 6 de 1994. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

References: artículo 1
 artículo 371
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 120
 artículo 113
 artículo 371
 artículo 334
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 2
 artículo 335
 artículo 150
 artículo 5