Source: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6747481
Timestamp: 2019-01-20 04:52:47+00:00

Document:
Obce jako poskytovatelé dotací, návratných finančních výpomocí a darů III. - DVS
(Obce jako poskytovatelé dotací, návratných finančních výpomocí a darů III.)
Datum: 22. 1. 2018, zdroj: OF 5/2017, rubrika: Legislativa
Poskytování dotací, návratných finančních výpomocí (NFV) a darů obcemi upravila novela zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (RPÚR). Rozboru celé problematiky byly věnovány již dvě části seriálu, které jsme publikovali v minulých číslech.
V třetí a závěrečné části seriálu se zaměříme na kontrolu plnění smluvních povinností, možnosti ukončení smluv o poskytnutí dotace, řešení sporů a na problematiku porušení rozpočtové kázně v této oblasti.
Kontrola plnění smluvních povinností a posuzování porušení stanovených povinností
Možnost kontroly plnění smlouvy je založená na § 9 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, neboť obce vykonávají mj. veřejnosprávní kontrolu u žadatelů o veřejnou finanční podporu nebo u příjemců veřejné finanční podpory, kterou jim poskytují. Při této kontrole se postupuje podle zákona č. 255/2012 Sb., zákon o kontrole (kontrolní řád).
Kontrola může být předběžná, průběžná i následná. Předběžná kontrola by se měla zaměřit primárně na prověřování podmínek pro přidělení dotace (administrativní kontrola). Průběžná kontrola by se pak měla zaměřit na dodržení stanovených podmínek, vedení účetních operací apod. Následná kontrola by se měla zabývat fakty rozhodnými pro uskutečnění příjmů a výdajů. Zda jsou přezkoumávané operace v souladu s právními předpisy, schválenými rozpočty, programy, smlouvami a splňují kritéria hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti. Zda jsou kontrolovanými osobami plněna opatření přijatá k odstranění rizik.
K řádné kontrole plnění povinností příjemců je však nezbytná kvalitně sepsaná smlouva (jasně a srozumitelně stanovena práva poskytovatele a povinnosti příjemce). Hlavní povinností příjemce je prokázat všechny kroky při použití účelově určené dotace a dodržení stanovených podmínek. Poskytovatelé by naopak neměli rezignovat na své kontrolní pravomoci, ale postupovat účelně a hospodárně, tedy i kontrola v průběhu poskytování dotací. To však neznamená vytýkat příjemcům každé formální pochybení a sankcionovat jej za ně.
Judikatura a nejčastější chyby
Již v rozsudku NSS sp. zn. 9 Afs 1/2008 ze dne 25. 6. 2008 bylo uvedeno, že „Sankční odvod je třeba vždy spojovat jen s neoprávněným nakládáním s finančními prostředky státu a jeho uložení nemůže být postaveno ryze na formalistickém přístupu. Jakékoliv porušení příslušné povinnosti ještě bez dalšího nepředstavuje zadržení nebo neoprávněné použití prostředků dotace, které musí být vráceno zpět do veřejného rozpočtu.“ V rozsudku NSS sp. zn. 4 As 117/2014 ze dne 10. 10. 2014 pak bylo uvedeno, že tento soud považuje za vhodné znovu zdůraznit, že smyslem právní úpravy poskytování dotací z veřejných rozpočtů je jejich řádné využití výhradně na zamýšlený účel v souladu s obecně prospěšným zájmem. Uvedený princip se samozřejmě projevuje i v rovině práva Evropské unie. V rozsudku Evropského soudního dvora ve věci C – 465/10 ze dne 21. 12. 2011 je v souvislosti se zpětným vymáháním dotací poskytnutých ze strukturálních fondů uvedeno, že byly porušeny podmínky poskytnutí dotace, že „…konstatování menší nesrovnalosti nevede na základě zásady proporcionality k tomu, aby byly vyplacené prostředky z části vymáhány zpět.“
Výše uvedené samozřejmě neznamená, že by měly být přehlíženy závažné chyby příjemců dotací, nicméně případné krácení dotace nebo odvod za porušení rozpočtové kázně by měly být přiměřené pochybení příjemců dotací (poměřovat hlediska pochybení příjemce vs. splnění účelu dotace).
Nejčastější chyby vedoucí k porušení povinností ze smlouvy jsou zejména malé povědomí příjemce o jeho povinnostech a podmínkách, za kterých byla dotace poskytnuta, nesprávně nebo nejednoznačně formulované podmínky, za kterých se dotace poskytuje, včasné nežádání (neprovedení) změn podmínek smlouvy (realizace výhradně formou dodatků k veřejnoprávním smlouvám), neprovedení řádného a včasného vypořádání poskytnutých peněžních prostředků nebo nedostatečná (nesprávná) průběžná kontrolní činnost poskytovatele. Předcházet těmto negativním jevům lze jednoznačně a srozumitelně nastavenými dotačními podmínkami v programových manuálech a veřejnoprávních smlouvách, jednoduchými a srozumitelnými ustanoveními, kterými jsou ukládány povinnosti příjemci dotace a transparentní a průběžnou metodikou poskytovatele, zodpovědným přístupem ke kontrolní činnosti užití dotace a komunikací s příjemcem.
Možnosti ukončení smluv o poskytnutí dotace nebo NFV
Možnosti ukončení smluv o poskytnutí dotace nebo NFV jsou dány jejich povahou a danými právními předpisy. Veřejnoprávní smlouvy mají základ v právní úpravě § 159 a následujících ustanovení správního řádu. Ten upravuje ve své podstatě tři způsoby ukončení veřejnoprávních smluv. Prvním možným způsobem je přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy se zákonem podle § 165 správního řádu. Pokud dojde správní orgán k závěru, že smlouva odporuje zákonu, může smlouvu z tohoto důvodu zrušit (eventuelně zrušit část smlouvy, která je v rozporu se zákonem). Druhým případem může být postup smluvní strany podle § 167 správního řádu s tím, že ta může navrhnout zrušení veřejnoprávní smlouvy z důvodů v tomto ustanovení uvedených. Smluvní strana může návrh učinit vůči ostatním smluvním stranám, a pokud budou souhlasit, dojde ke zrušení této smlouvy. Pokud některá ze smluvních stran se zrušením smlouvy nesouhlasí, rozhoduje o zrušení smlouvy věcně a místně příslušný správní orgán.
Posledním ze způsobů možného zániku smlouvy je výpověď smlouvy podle ustanovení § 166 odst. 2 správního řádu. Dle tohoto ustanovení lze smlouvu vypovědět v písemné formě tehdy, pokud byla taková možnost ve smlouvě sjednána a jestliže byla dohodnuta výpovědní lhůta. Zatímco první dva způsoby jsou závislé na vůli druhé či dalších smluvních stran, výpověď smlouvy je jednostranným aktem. To je výhodné a poskytovatelé dotací by toto ustanovení měli mít ve svých smlouvách obsaženo.
Řešení sporů a posuzování porušení povinností
Spory ze smluv o poskytnutí dotace nebo NFV řeší dle § 10b odst. 1 rozpočtových pravidel Ministerstvo financí, je-li jednou ze smluvních stran kraj, svazek obcí, jehož členem je hlavní město Praha, nebo Regionální rada regionu soudržnosti. Krajský úřad v přenesené působnosti řeší tyto spory tehdy, je-li smluvní stranou obec nebo svazek obcí, jehož členem není hlavní město Praha, v jehož správním obvodu se obec nachází nebo v jehož správním obvodu má svazek obcí sídlo. Magistrát hl. m. Prahy v přenesené působnosti řeší spory v okamžiku, je-li jednou ze smluvních stran městská část hlavního města Prahy. Proti rozhodnutí vydanému těmito orgány nelze podat odvolání ani rozklad, nicméně rozhodnutí lze napadnout žalobou podanou ve správním soudnictví.
Obdobně se tyto orgány zabývají i problematikou návrhu na zrušení smlouvy podle § 167 správního řádu a podle logiky věci zřejmě i přezkoumáním souladu uzavřené smlouvy s právními předpisy dle § 165 správního řádu (viz rozsudek NSS sp. zn. 10 Afs 49/2016 ze dne 16. 6. 2016). Právě tyto dva instituty nahrazují některá ustanovení občanského zákoníku, jejichž použití je podle § 170 správního řádu vyloučeno.
O spor z veřejnoprávní smlouvy se jedná do doby, kdy bude poskytnuta dotace, naopak o porušení rozpočtové kázně se jedná tehdy, pokud bude krácena již vyplacená dotace nebo její část. Řízení se vede podle § 141 správního řádu. Rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy je stejně tak jako platební výměr exekučním titulem.
Návrh na řešení sporu z veřejnoprávní smlouvy s peněžitým plněním podléhá správnímu poplatku podle položky 25a sazebníku správních poplatků upraveného v zákoně o správních poplatcích, a to částkou 1000 Kč do hodnoty sporu 20 000 Kč včetně, resp. 5 % z hodnoty sporu, pokud ta přesahuje částku 20 000 Kč. Náhrada nákladů řízení se poté řídí zásadou úspěšnosti.
Porušení rozpočtové kázně se věnuje § 22 rozpočtových pravidel územních rozpočtů (RPÚR). Porušením rozpočtové kázně se rozumí neoprávněné použití nebo zadržení prostředků poskytnutých jako dotace nebo NFV mimo jiné z rozpočtu obce nebo DSO. Za neoprávněné použití se považuje použití, kterým byla porušena povinnost stanovená právním předpisem či smlouvou.
Za neoprávněné použití peněžních prostředků podle § 22 odst. 1 RPÚR se také považuje:
porušení povinnosti, která souvisí s účelem, na který byly peněžní prostředky poskytnuty, stanovené právním předpisem, přímo použitelným předpisem EU, smlouvou nebo při poskytnutí prostředků podle zvláštního předpisu, ke kterému došlo po připsání peněžních prostředků na účet příjemce,
porušení povinnosti stanovené v písmenu a), ke kterému došlo před připsáním peněžních prostředků na účet příjemce a které ke dni připsání trvá; den připsání peněžních prostředků na účet příjemce se považuje za den porušení rozpočtové kázně,
Zadržením peněžních prostředků je porušení povinnosti vrácení poskytnutých prostředků ve stanoveném termínu; dnem porušení rozpočtové kázně je den následující po dni, v němž marně uplynul termín stanovený pro vrácení prostředků.
Při neoprávněném použití peněžních prostředků (porušení povinností ze smlouvy a neprokázání použití dotace) anebo při zadržení dotace se odvod za porušení rozpočtové kázně ukládá ve výši neoprávněně použitých nebo zadržených prostředků. Odvody za porušení rozpočtové kázně při použití téže dotace se sčítají, s výjimkou odvodů za porušení rozpočtové kázně porušením pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Za porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek se uloží odvod ve výši nejzávažnějšího porušení těchto pravidel u stejné zakázky, nestanoví-li veřejnoprávní smlouva jinak (tzv. absorpční princip).
Při neoprávněném použití peněžních prostředků, které souvisí s účelem dotace a porušení, ke kterému došlo před připsáním prostředků, se uloží odvod ve výši poskytnutých prostředků, ledaže smlouva umožňuje nižší odvod. Při podezření na porušení rozpočtové kázně může poskytovatel peněžních prostředků pozastavit jejich poskytnutí, a to až do výše předpokládaného odvodu (vhodné výslovně uvést ve smlouvě). Odvody za porušení rozpočtové kázně lze uložit pouze do výše peněžních prostředků poskytnutých ke dni porušení rozpočtové kázně.
Odvod za porušení rozpočtové kázně se však neuloží tehdy, pokud jeho celková výše za všechna porušení rozpočtové kázně při použití téže dotace nebo NFV nepřesáhne 1 000 Kč (princip procesní ekonomie). Pokud bude uložen odvod, bude odvedena pouze částka ve výši rozdílu mezi uloženým odvodem a neposkytnutými peněžními prostředky. Pokud odvod uložen nebude, poskytovatel poskytne pozastavené peněžní prostředky příjemci.
Domnívá-li se poskytovatel na základě kontrolního zjištění, že příjemce porušil méně závažnou podmínku, za níž byla dotace poskytnuta, u které je stanoven nižší odvod, a jejíž povaha umožňuje nápravu v náhradní lhůtě, písemně vyzve příjemce k provedení opatření k nápravě. Pokud příjemce provede opatření k nápravě, nedochází k porušení rozpočtové kázně. Výzva k provedení opatření k nápravě není pro příjemce závazná. Pokud bude vyhověno ze strany příjemce, pak se zbavuje možnosti napadat kroky poskytovatele.
Zjistí-li poskytovatel kontrolou, že příjemce porušil povinnost stanovenou právním předpisem, která souvisí s účelem, na který byly peněžní prostředky poskytnuty, nedodržel účel dotace nebo podmínku, za které byla dotace poskytnuta, u níž nelze vyzvat k provedení opatření k nápravě, písemně vyzve příjemce k vrácení dotace nebo její části ve stanovené lhůtě. V rozsahu, v jakém příjemce vrátil dotaci nebo její část, nedošlo k porušení rozpočtové kázně. Výzva k vrácení dotace nebo její části není rovněž pro příjemce závazná.
O odvodu za porušení rozpočtové kázně rozhoduje orgán poskytovatele (zpravidla obecní úřad) v samostatné působnosti, a to podle právní úpravy zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád. Rozhodnutí je přezkoumatelné krajským úřadem v přenesené působnosti. Odvod a penále lze vyměřit do 10 let ode dne, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně (propadná lhůta). Odvod může být na základě písemné žádosti toho, kdo porušil rozpočtovou kázeň, prominut tím orgánem, který o poskytnutí dotace rozhodl (starosta, rada obce, zastupitelstvo obce). Proto je výhodné mít ve smlouvě tzv. snížené odvody, neboť pokud v ní stanovené nejsou, je obecně nutné vyměřit odvod za porušení rozpočtové kázně v plné výši s tím, že je příjemci mohou následně žádat příslušný orgán o prominutí odvodu zcela neb částečně.
Za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně je ten, kdo rozpočtovou kázeň porušil, povinen zaplatit penále ve výši 1 promile z částky odvodu za každý den prodlení, nejvýše však do výše tohoto odvodu. Penále, které v jednotlivých případech nepřesáhne 1 000 Kč, se neuloží. Penále se obecně počítá ode dne následujícího po dni, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně. Penále podle § 22 odst. 2 písm. b) ZOR (dotace ex post) se počítá ode dne následujícího po dni, do kterého měl příjemce odvod na základě platebního výměru uhradit.
Penále lze prominout stejným způsobem jako odvod (případně jeho část) a to z důvodů hodných zvláštního zřetele. Žádost o prominutí nebo částečné prominutí lze podat nejpozději do 1 roku ode dne nabytí právní moci platebního výměru.
Obce jako poskytovatelé dotací, návratných finančních výpomocí a darů II., 14. 11. 2017
Obce jako poskytovatelé dotací, návratných finančních výpomocí a darů III., 22. 1. 2018 (právě čtete)

References: § 9
 zákona č. 320
 zákona č. 255
 soud 
 § 159
 § 165
 § 167
 § 166
 § 10
 § 167
 § 165
 § 170
 § 141
 § 22
 § 22
 zákona č. 280
 § 22