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Timestamp: 2020-08-11 07:24:28+00:00

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﻿ SENTENCIA 2014-00039/23129 DE DICIEMBRE 13 DE 2017
SENTENCIA 2014-00039 DE 13 DE DICIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:CRITERIOS PARA LA INTEGRACIÓN DE LA BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL. SE RECUERDA QUE LOS COSTOS DE PRODUCCIÓN NO HACEN PARTE DE LA BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL, ASÍ COMO TAMPOCO HACEN PARTE DE DICHA BASE LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO QUE NO ESTÉN ASOCIADOS AL SERVICIO SOMETIDO A VIGILANCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. EN CONSECUENCIA, SÓLO HACEN PARTE DE LA BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL, PREVISTA EN EL ARTÍCULO 85.2 DE LA LEY 142 DE 1994, LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO ASOCIADOS AL SERVICIO SOMETIDO A REGULACIÓN, ES DECIR, AQUELLOS GASTOS QUE TENGAN UNA RELACIÓN DIRECTA O INDIRECTA, PERO NECESARIA E INESCINDIBLE CON LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS SOMETIDOS A LA VIGILANCIA, CONTROL, INSPECCIÓN Y REGULACIÓN DE LA ENTIDAD. DE MODO QUE LOS COSTOS DE PRODUCCIÓN DEL PLAN DE CONTABILIDAD PARA ENTES PRESTADORES DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS NO INTEGRAN LA BASE GRAVABLE, PUES NO PUEDEN EQUIPARSE GASTOS FUNCIONAMIENTO. POR CONSIGUIENTE, SE CONFIRMA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA QUE DECLARARÓ LA NULIDAD PARCIAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, CONTRIBUCIONES ESPECIALES, FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, COSTOS DE PRODUCCIÓN, GASTOS DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS, CLASIFICACIÓN DE LOS COSTOS DE PRODUCCIÓN, BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL, CONTRIBUCIÓNES ESPECIALES A LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Sentencia 2014-00039/23129 de diciembre 13 de 2017
Radicación: 25000-23-37-000-2014-00039-01 [23129]
Referencia: medio de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho
Demandante: Electrificadora de Santander S.A. ESP.
Temas: contribución especial año 2010 - actos particulares
— Si procede la excepción de inconstitucionalidad propuesta por la Superintendencia contra el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, por cuanto prevé como base gravable de la contribución especial, los gastos de funcionamiento, y no cualquier tipo de gastos, sino los asociados al servicio sometido a regulación, lo que a juicio de la entidad demandada vulnera los artículos 370 y 338 de la Constitución Política, porque limitó la base gravable a unos rubros que son insuficientes para recuperar los costos en que incurre la autoridad para la prestación de los servicios de vigilancia y control y genera una falta de financiación para ejercer las actividades de inspección, vigilancia y control que realiza la SSPD.
— Si las sumas pertenecientes a las cuentas del Grupo 75 - costos de producción servicios personales (7505), generales (7510), órdenes y contratos de mantenimiento (7540), honorarios (7542), servicios públicos (7545), materiales y costos de operación (7550), seguros (7560) y órdenes y contratos por otros servicios (7570) hacen parte de la base gravable de la contribución especial del año 2010, a cargo de la actora.
Excepción de inconstitucionalidad del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994. Reiteración(23)
Sea lo primero precisar que, en estricto rigor, la autoridad administrativa no puede discurrir la legalidad de un acto, alegando que la ley que recurre de sustento es contraria a la Constitución Política, dado que, en realidad es contradictorio. Lo pertinente sería que quien invoque la excepción de inconstitucionalidad de una norma sea el demandante, no el demandado, la autoridad administrativa, por cuanto es la primera que debe acatar el ordenamiento jurídico (art. 6 de la Constitución Política).
Por lo tanto, la expresión “de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación”, hace parte del inciso segundo del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, que dispone lo siguiente:
Centrándonos en la cuestión a debate, el artículo 338 de la Constitución Política prevé que si bien la creación de las tasas y contribuciones compete a las leyes, ordenanzas y acuerdos, estas normas pueden permitir que las tarifas de dichos tributos sean fijadas por las autoridades administrativas. Y que dichas tarifas deben cobrarse a los contribuyentes para recuperar los costos de los servicios que tales autoridades presten, si es una tasa, o como participación en los beneficios que les proporcionan, si se trata de una contribución.
En virtud de la facultad impositiva otorgada por la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 142 de 1994 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. El artículo 85 de la citada ley creó el tributo denominado contribución especial con el fin de “recuperar los costos del servicio de regulación que preste cada comisión, y los de control y vigilancia que preste el superintendente” (Se resalta). El sujeto activo de la contribución especial es la superintendencia y son sujetos pasivos, las entidades sometidas a control y vigilancia, es decir, las prestadoras de servicios públicos domiciliarios.
1. Para definir los costos de los servicios que presta la SSPD deben tenerse en cuenta todos los gastos de funcionamiento de esta, al igual que la depreciación, amortización u obsolescencia de sus activos en el período anual respectivo (art. 85.1 de la Ley 142 de 1994).
2. La SSPD debe presupuestar sus gastos anuales y dentro del límite legal debe cobrar la tarifa que arroje el valor necesario para cubrir el presupuesto anual (artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994).
Así, la tarifa del tributo denominado contribución especial, es máximo del 1% y la base gravable, es el valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación de la entidad contribuyente.
Además, como la tarifa de la contribución especial es para recuperar los costos en que incurra la SSPD por los servicios de control y vigilancia que presta a las vigiladas, fue voluntad del legislador que la base gravable solo incluyera los gastos de funcionamiento asociados al servicio que presta la entidad vigilada y que se encuentra sometido a inspección, vigilancia y control del Estado o, como dice el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, “del servicio sometido a regulación”.
La SSPD profirió la Liquidación Oficial 20135340015296 de 23 de mayo de 2013, por medio de la cual determinó a Electrificadora de Santander S.A. ESP la contribución especial, correspondiente al año 2010, “en el 0.8283% de los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio de la Entidad contribuyente, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la SSPD a través del sistema único de información —SUI—, a 31 de diciembre de 2009”(24)24
En el artículo 2º de la mencionada resolución dispuso que las erogaciones que constituyen los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio sometido a la inspección, control y vigilancia de la SSPD, que integran la base de liquidación para la contribución especial de la vigencia 2012, incluyen las siguientes cuentas:
753508 Arrendamientos
En sentencia de 11 de mayo de 2017, la Sala anuló parcialmente el artículo 2º de la Resolución SSPD SSPD-20121300016515 de 30 de mayo de 2012, “en cuanto incluyó dentro de la base de liquidación de la contribución especial de la vigencia 2012, las cuentas 7505, 7510, 753508, 753513, 7540, 7542, 7545, 7550, 7560 y 7570, todas pertenecientes al “grupo 75 - Costos de producción” y NIÉGASE la nulidad de la inclusión del grupo 51 - “Gastos de administración (menos la cuenta 5120)” en la base de liquidación de la contribución especial por la misma vigencia fiscal(25).
Para el efecto, reiteró el criterio expuesto por la Sala respecto a la inclusión de la cuenta 75 en la base gravable de la contribución especial a favor de la SSPD. Al respecto, consideró lo siguiente(26):
“Es de anotar que sobre los costos de producción, la Sala precisó lo siguiente(27):
‘Según el numeral 4.2.8.4.3 del plan de contabilidad para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios, los costos ‘representan erogaciones y cargos asociados, clara y directamente con la prestación de los servicios públicos domiciliarios, de los cuales un ente económico obtuvo sus ingresos’ y en cuanto a los costos de producción dice que ‘comprenden las erogaciones y cargos asociados clara y directamente con la producción, la prestación de servicios de los cuales el ente prestador de servicios públicos domiciliarios obtiene sus ingresos, en desarrollo de su función u objeto social’.
De lo anterior se tiene que si bien los costos de producción comprenden las erogaciones asociadas clara y directamente con la producción o la prestación de servicios de los cuales el ente prestador obtiene sus ingresos, lo que los haría, en principio, integrantes de la base gravable, al realizar una interpretación gramatical y conforme al sentido técnico de las palabras a voces de los artículos 27 a 29 del Código Civil, la noción de costos no se puede equiparar a la de gastos de funcionamiento por no haberlo previsto así la Ley 142 de 1994, ya que de haber sido esa la intención del legislador así lo hubiera contemplado legalmente, teniendo en cuenta el fundamento contable que tiene la base gravable comentada’.
Por tanto, los costos de producción equivalen a aquellas erogaciones asociadas directamente con la producción de los bienes o prestación de los servicios, mediante las cuales las empresas de servicios públicos domiciliarios obtienen sus ingresos en desarrollo de su actividad. Por su parte, los gastos de funcionamiento corresponden a las erogaciones que, a diferencia de los costos, se utilizan de manera directa o indirecta, y que son necesarias para cumplir las funciones propias de la actividad de dichas empresas”. (Destacado propio del texto original).
Con base en el criterio anteriormente expuesto, en la sentencia de 11 de mayo de 2017, expediente 20179, la Sala concluyó que la inclusión de los costos de producción, esto es, de las cuentas del grupo 75 del plan de contabilidad para entes prestadores de servicios, dentro de los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio regulado que hizo la Resolución SSPD-20121300016515 de 30 de mayo de 2012 es contraria al artículo 85 [85.2] de la Ley 142 de 1994, dado que amplía la base gravable del tributo con erogaciones que no hacen parte de los gastos de funcionamiento de las entidades vigiladas.
Así, por violar el principio de legalidad del tributo, anuló las cuentas del grupo 75 demandadas en ese proceso, a saber; “las cuentas 7505, 7510, 753508, 753513, 7540, 7542, 7545, 7550, 7560 y 7570, todas pertenecientes al ‘grupo 75 - Costos de producción’.
Como consecuencia de la nulidad parcial en mención, serán excluidas de la base gravable de la contribución determinada a la actora por la demandada las citadas cuentas del grupo 75 costos de producción.
Además, con los mismos argumentos de la nulidad parcial que ya se expusieron, la Sala inaplica por ilegal el artículo 2º de la Resolución SSPD-20101300020835 de 24 de junio de 2010, en cuanto incluyó como gastos de funcionamiento las siguientes cuentas del Grupo 75 - Costos de producción, quedando así:
“ART. 2º—Base para la liquidación de la contribución especial.
Las erogaciones que constituyen los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio sometido a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que integran la base de liquidación para la contribución especial de la vigencia 2010, una vez aplicado el test de validación, se encuentran contenidas en las siguientes cuentas:
En consecuencia, la Sala procederá a excluir de la base gravable de la contribución especial determinada a la actora por el año gravable 2010 las referidas cuentas, para esto, se observa que en el asunto objeto de análisis, la SSPD profirió la Liquidación Oficial 20135340015296 de 23 de mayo de 2013, por medio de la cual determinó a Electrificadora de Santander S.A. ESP la contribución especial, correspondiente al año 2010, así:(28)
Cuenta Concepto Liquidación SSPD
51 (+) Gastos de administración $ 57.679.968.082,00
5120 (-) Impuestos, tasas y contribuciones $ -2.088.803.613,00
7505 (+) Servicios personales $ 45.641.236.288,00
7510 (+) Generales $ 7.941.577.416,00
7540 (+) Órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones $ 35.833.901.227,00
7542 (+) Honorarios $ 3.781 .050.070
7545 (+) Servicios públicos $ 4.786.570.387,00
7550 (+) Materiales y otros costos de operación $ 3.645.634.315,00
7560 (+) Seguros $ 8.942.463.755,00
7570 (+) Órdenes y contratos por otros servicios $ 7.866.149.191,00
753508 Licencia de operación del servicio $ 0
753513 Comité de estratificación $ 0
Total base $ 174.029.747.118,00
Total contribución porcentaje 0.8283% $ 1.441.488.00(sic),00
Total a pagar $ 1.441.488.000,00
De la expresión “de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación” prevista en el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, se tiene que fue voluntad del legislador que solo dichos gastos, y no los costos de producción, hicieran parte de la base gravable de la contribución especial.
En idéntico sentido, la sección ha precisado que los costos de producción no hacen parte de la base gravable de la contribución especial. Y ha señalado, igualmente, que tampoco hacen parte de dicha base los gastos de funcionamiento que no estén asociados al servicio sometido a vigilancia de la superintendencia(29).
Por consiguiente, no hacen parte de dicha base los gastos que no sean de funcionamiento o, que siendo de funcionamiento, no estén asociados al servicio sometido a regulación o vigilancia de la SSPD. Tampoco hacen parte de dicha base, los costos de producción.
Como se precisó, en la Liquidación Oficial 20135340015296 de 23 de mayo de 2013, por la que determinó a Electrificadora de Santander S.A. ESP la contribución especial, correspondiente al año 2010, la SSPD incluyó dentro de la base gravable las cuentas del Grupo 75 - costos de producción de servicios personales (7505), generales (7510), órdenes y contratos de mantenimiento (7540), honorarios (7542), servicios públicos (7545), materiales y costos de operación (7550), seguros (7560) y órdenes y contratos por otros servicios (7570).
Del mismo modo, de acuerdo con el criterio de la sección, reiterado en la Sentencia 20179 de 11 de mayo de 2017, las cuentas del grupo 75 - costos de producción del plan de contabilidad para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios no integran la base gravable de la contribución especial, fundamentalmente porque “la noción de costos no se puede equiparar a la de gastos de funcionamiento por no haberlo previsto así la Ley 142 de 1994”.
En consecuencia, de la base gravable de la liquidación de la contribución especial a cargo de la actora por el año 2010, se excluyen las cuentas del Grupo 75 - costos de producción de servicios personales (7505), generales (7510), órdenes y contratos de mantenimiento (7540), honorarios (7542), servicios públicos (7545), materiales y costos de operación (7550), seguros (7560) y órdenes y contratos por otros servicios (7570), por lo cual la liquidación es la siguiente:
Concepto Liquidación SSPD Liquidación tribunal Liquidación Consejo de Estado
(+) Gastos de administración $ 57.679.968.082,00 $ 57.679.968.082,00 $ 57.679.968.082,00
(-) Impuestos, tasas y contribuciones $ -2.088.803.613,00 $ -2.088.803.613,00 $ -2.088.803.613,00
(+) Servicios personales $ 45.641.236.288,00 $ 0 $ 0
(+) Generales $ 7.941.577.416,00 $ 0 $ 0
(+) Órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones $ 35.833.901.227,00 $ 0 $ 0
(+) Honorarios $ 3.781.050.070 $ 0 $ 0
(+) Servicios públicos $ 4.786.570.387,00 $ 0 $ 0
(+) Materiales y otros costos de operación $ 3.645.634.315,00 $ 0 $ 0
(+) Sequros $ 8.942.463.755,00 $ 0 $ 0
(+) Órdenes y contratos por otros servicios $ 7.866.149.191,00 $ 0 $ 0
Licencia de operación del servicio $ 0 $ 0 $ 0
Comité de estratificación $ 0 $ 0 $ 0
Total base $ 174.029.747.118,00 $ 55.591.164.469,00 $ 55.591.164.469,00
Total contribución porcentaje 0.8283% $ 1.441.488.00(sic),00 $ 460.461.615,296 $ 460.461.615,296
Total a pagar $ 1.441.488.000,00 $ 460.461.645,296 $ 460.461.645,296
De esta manera, la Sala confirma la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y, que declaró como restablecimiento del derecho que Electrificadora de Santander S.A. ESP sólo está obligada a pagar la suma de $ 460.461.615,296, por concepto de la contribución especial del año 2010, prevista en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, ordenando en igual medida a la SSPD, devolver la suma de $ 981.026.354 a Electrificadora de Santander S.A. ESP, esta suma se devolverá debidamente indexada como lo prevé el artículo 187 del CPACA, junto con los intereses moratorios a que se refieren los artículos 192 y 195 ibídem.
El tribunal actualizó el mayor valor pagado ($ 1.157.435.137) a la fecha de la sentencia de primera instancia. No obstante, ese mayor valor que ha de devolverse, debe actualizarse de conformidad con el inciso final del artículo 187 del CPACA(30), a la fecha de ejecutoria de la presente providencia(31).
En consecuencia, la suma que se ordena devolver, esto es, $ 981.026.354, debe ajustarse tomando como base el índice de precios al consumidor, de conformidad con el inciso final del artículo 187 del CPACA asimismo, respecto de la suma actualizada proceden intereses moratorios, en los términos del artículo 192 y 195 ibídem.
VH = VA x (IPC actual/IPC anterior)
Va = 981.026.354 x (138,32 (noviembre de 2017)/136,12 (febrero 2017)
Va = $ 996.881.907
Respecto a la condena en costas de que trata el Código General del Proceso, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente(32):
“La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365(33). Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366(34), se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso. siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”. (Resalta la Sala)
1. DECLARAR no probada la excepción de inconstitucionalidad de la expresión “de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación” del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, que propuso la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
2. CONFÍRMASE el numeral PRIMERO de la parte resolutiva de la sentencia apelada.
3. MODIFÍCASE el numeral TERCERO de la parte resolutiva de la sentencia apelada que quedará así:
ORDÉNESE a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, devolver a la Electrificadora de Santander, novecientos noventa y un millones veintiséis mil trescientos cincuenta y cuatro pesos ml ($ 981.026.354), suma que deberá ser indexada de conformidad con lo señalado en la parte considerativa de la sentencia.
Dicha suma devengará intereses de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
4. No se condena en costas en esta instancia.
23 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 11 de mayo de 2017, número interno 20179, consejero ponente Dr. Milton Chávez García.
24 Folio 33 cdno. ppal.
25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 2017 con radicado 11001-03-27-000-2013-00021-00(20179). C.P. Milton Chávez García.
26 Expediente 2013-00021-00 [20179], C.P. Milton Chávez García. También reiteró las sentencias de los expedientes 20874 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; 21714 Jorge Octavio Ramírez; 21246 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y 21724 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
28 Folio 49 cdno. ppal.
29 Sentencia de 23 de septiembre de 2010, expediente 16874, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Reiterada en sentencias de 12 de noviembre de 2015, expediente 21737, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y de 11 de mayo de 2017, expediente 20179, C.P. Milton Chávez García.
30 Artículo 187 del CPACA prevé que: (...) “Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el índice de precios al consumidor”.
31 En el mismo sentido, las sentencias de 29 de septiembre de 2015, expediente 20874, de 25 de abril de 2016, expediente 21246, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, y de 56 de mayo de 2016, expediente 21714, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
32 Cfr. la sentencia C-157 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo, en la que se declaró exequible el parágrafo único del artículo 206 de la Ley 1564 de 2012, por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones, bajo el entendido de que tal sanción —por falta de demostración de los perjuicios—, no procede cuando la causa de la misma sea imputable a hechos o motivos ajenos a la voluntad de la parte, ocurridos a pesar de que su obrar haya sido diligente y esmerado.
33 Se transcribe el artículo 365 del CGP.
34 Se transcribe el artículo 366 del CGP.

References: ARTÍCULO 85
 artículo 85
 artículo 85
 artículo 85
 artículo 338
 artículo 85
 artículo 85
 artículo 2
 resolución 
 artículo 2
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 85
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 85
 artículo 85
 artículo 187
 artículo 187
 artículo 187
 artículo 192
 artículo 365
 artículo 366
 artículo 85
 artículo 192
 Artículo 187
 artículo 206
 artículo 365
 artículo 366