Source: https://www.protipokutam.cz/news/verejny-zajem-a-zasady-v-%C2%A7-2-odst-4-spravniho-radu-/
Timestamp: 2019-09-16 20:27:25+00:00

Document:
Veřejný zájem a zásady v § 2 odst. 4 správního řádu :: Proti pokutám...
Úvod > Veřejný zájem a zásady v § 2 odst. 4 správního řádu
Vedral k tomu píše, že ustanovení § 2 odst. 4 SprŘ obsahuje celkem tři základní zásady, jimiž se musí správní orgány ve své činnosti řídit. Jsou jimi zásada ochrany veřejného zájmu („aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem“), zásada nestranného postupu a rovného přístupu („aby přijaté řešení odpovídalo okolnostem daného případu“) a zásada ochrany legitimního očekávání či jinak řečeno zásada oprávněné důvěry v postupy orgánů veřejné správy („aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly“). Všechny zásady v nejobecnějším smyslu více či méně souvisejí se zásadou legality, neboť jde o zásady, které jsou vlastní pojmu „právní stát“ (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a jejich dodržování tedy současně znamená dodržování tohoto ustanovení Ústavy, které není jen jakýmsi „monologem ústavodárce“, ale promítá se svým obsahem vyvěrajícím z tradice evropské právní kultury do činnosti všech orgánů veřejné moci.
Podle shora citovaného ustanovení tedy správní orgán mj. dbá i na to, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem (srov. § 2 odst. 2 a 4 SprŘ). Správní orgán zejména nemůže zaměnit účel právní úpravy nebo nahradit veřejný zájem zájmem jiným (soukromým). Řada právních norem ukládá, aby veřejný zájem byl správním orgánem výslovně formulován ve vztahu ke konkrétně řešené záležitosti.
Pokud má vůbec pojem veřejného zájmu mít v právním řádu své místo a v českém právním řádu takové místo (i z hlediska historického i s ohledem na obecně přijímanou víru ve stát) má, pak by měl být při každé jednotlivé aplikaci tohoto neurčitého právního pojmu vykládán a používán správním orgánem striktně a vyvozován v daném konkrétním případě z právní úpravy abstrakcí, přičemž by neměly být opomenuty základní ústavní zásady, ústavní limity výkonu veřejné správy ani zásada prozařování ústavních hodnot celým právním řádem.
Ostatně doktrína zaujímá v relaci k pojmu „veřejný zájem“ názor obdobný, když nepřipouští ani chvíli záměnu „veřejného zájmu“ v jeho ústavním a správním vnímání za soukromý zájem rozhodujícího úředníka; veřejný zájem je třeba vyvodit z právní úpravy a jejích cílů. Z důvodu teorie dělby státní moci jej podle názoru Ústavního soudu nemožno stanovit zákonem. Je třeba jej vyvozovat dále z právní politiky a posoužením různých hodnotových hledisek podle úkolů správy v příslušných oblastech (sociální, kulturní, ochrany životního prostředí apod.).
Zásada ochrany veřejného zájmu a hledání takového řešení, které je v souladu s veřejným zájmem, nicméně neznamená, že by správní orgány měly veřejný zájem jako takový samy o sobě vytvářet a definovat. V případě obecného odkazu na veřejný zájem v ustanovení § 2 odst. 4, resp. některých dalších ustanoveních správního řádu (např. § 38 odst. 2, § 41 odst. 3, § 50 odst. 3 věta první, § 85 odst. 2, § 89 odst. 2, § 89 odst. 2, § 90 odst. 3, § 94 odst. 4 nebo § 100 odst. 3 SprŘ) nejde o odkaz na jakýsi abstraktní veřejný zájem, ale jde vždy o konkrétní veřejné zájmy, které vyplývají z právní úpravy. Jakýsi univerzální, obecně platný a všem společný veřejný zájem ostatně ani neexistuje (pokud za něj nebudeme pokládat princip legality, od kterého se tak či onak odvozují víceméně všechny základní zásady činnosti správních orgánů ve správním řádu). Pro spravedlivé vyvážení zájmů soukromých a zájmu veřejného může být důležitá i jeho intenzita, např. pro určité působení správního orgánu je podmínkou, aby veřejnému zájmu hrozila vážná újma, nebo aby to veřejný zájem naléhavě vyžadova apod.
Intenzita odůvodňující veřejný zájem by však měla být dána vždy; požadovaná intenzita může vyplynout už z významu konkrétního procesního institutu. Hendrych k tomu odkazuje rovněž na prvorepublikovou judikaturu, když říká, že „Prvorepublikový Nejvyšší správní soud se např. k možnosti odvolacího orgánu změnit odvoláním napadené rozhodnutí v neprospěch odvolatele z důvodu veřejného zájmu vyjádřil tak, že by mohlo jít pouze o veřejný zájem, který nemůže být opomenut: K takové změně jest oprávněn jen v těch případech a potud, kdy a pokud podle předpisů neb intencí specielního zákona správního jde jo veřejný zájem nezadatelný."
A dále pokračuje, že ve správním řízení dochází ke střetu mnoha různých zájmů. Jestliže to povaha projednávané věci umožňuje, pokusí se správní orgán o smírné odstranění rozporů, brání-li řádnému projednávání a rozhodnutí v dané věci (§ 5 SprŘ). Může jít jak o konflikt mezi zájmem veřejným a soukromým, tak i mezi subjekty reprezentujícími různé veřejné zájmy, ale i o rozpory mezi osobami, jichž se projednávaná věc týká. Zákon k tomu obsahuje řadu nástrojů. Např. řešení sporů mezi správním orgánem, který vede řízení, a dotčenými orgány podle § 136 odst. 6 SprŘ, korekce závazných stanovisek dotčených orgánů (srov. § 149 SprŘ) postupy vedoucí k uzavření smíru ve správním řízení sporném podle § 141 odst. 8 SprŘ, uzavření veřejnoprávní smlouvy namísto vydání rozhodnutí k podle § 161 SprŘ, vyřizování námitek proti opatření obecné povahy podle § 172 odst. 5 SprŘ apod.
Lze v této souvislosti rozumět tomu, že veřejný zájem je v obecném slova smyslu třeba na tom, aby mezi účastníky řízení nevznikaly rozpory a pokud rozpory vzniknou, aby se stát v roli mediátora snažil všemožně tyto rozpory odstranit; z uvedeného důvodu jsem názoru, že „zrcadlení veřejného zájmu“ je např. v institutu smíru vhodné, až nezbytné, když umožňuje správnímu orgánu nikoliv pouze mechanicky aplikovat právní normu, ale zohledňovat a akcentovat možnost uzavření smíru mezi účastníky řízení. Nutno však doplnit, že shora uvedené obecné konstatování, že ve správním řízení dochází ke střetu mnoha různých zájmů, by nemělo být přijato bez výhrad, protože ve správním řízení se primárně jedná o zájem účastníka řízení, který je v drtivé většině případů ve správním řízení řešených zájmem jediným (a legitimním); je tomu tak z důvodu, že jen nepatrná část správních řízení je vedena s více účastníky, jejichž zájmy jsou protichůdné, a naopak ve většině případů se jedná o řízení vedené s jedním účastníkem řízení, který se něco dožaduje, tedy o typickou relaci občan-stát.
Veřejný zájem reprezentovaný správním orgánem by měl nadto se soukromým zájmem účastníka řízení splývat v zájem společný a jediný, kterým by mělo být účastníkovi řízení vyhovět a nestavět mu administrativní překážky např. k výkonu určité činnosti atp. Nerozumím proto přesně Hendrychově větě, že „Může jít jak o konflikt mezi zájmem veřejným a soukromým, tak i mezi subjekty reprezentujícími různé veřejné zájmy, ale i o rozpory mezi osobami, jichž se projednávaná věc týká“.
Diskrece správního orgánu je (nebo by měla být) v takovém případě skoro nulová a takových případů je většina. Potíž nastává zpravidla až tehdy, začne-li správní orgán aplikovat abstraktní veřejný zájem. Z praxe vím, že se pojmem veřejný zájem zaštiťují správní orgány i v situacích, v nichž jim to vůbec nepřísluší; uvedený princip si vzali k srdci natolik, že se stal jejich vůdčím principem při postupu ve správním řízení vůbec. U některých reprezentantů správních orgánů lze s jistou nadsázkou říci, že se „stali se Bohy a kriterionem, který stojí díky aplikaci principu zohledňování veřejného zájmu nad zákony a ústavou“.
To nic nemění na tom, že jsou zásady obsažené v rekodifikovaném správním řádu jasným „posunem vpřed“ a ani obecně vyjádřený postulát veřejného zájmu v něm obsažený nelze pojímat odtrženě, bez zohlednění dalších principů v právním řádu obsažených, a to jak principů vtělených v samotném správním řádu, tak i principů ústavněprávní povahy. Jak již bylo uvedeno výše, velkou roli sehrává v oblasti kultivace činnosti správních orgánů soudní judikatura.
Ve vztahu k dalším ustanovením nutno pojem veřejný zájem vnímat mj. ve světle ust. § 2 odst. 3 SpŘ, který odkazuje na zásadu proporcionality při rozhodování: správní orgán může zasahovat do práv osob jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu. Ve vztahu k pojmu veřejný zájem jde nicméně o úpravu, která se místy poněkud „točí v kruhu“, protože zákon sice limituje správní orgán příkazem legality jeho postupu, je-li však součástí legality správní diskrece spočívající mj. i ve využití postulátu veřejného zájmu a jeho aplikace na konkrétní případ, dává to správnímu orgánu možnost se s poukazem na postulát veřejného zájmu dostat za limity jemu jinak zákonem pro výkon jeho rozhodovací činnosti stanovené.
Hledisko zájmu soukromého, který by se měl podle mého názoru v rozhodnutí správních orgánů zrcadlit všude tam, kde je jen jeden účastník správního řízení a rozhodnutím nemohou být dotčena práva a oprávněné zájmy jiných soukromoprávních osob, odráží i ona zásada proporcionality, jež per definitionem vychází ze tří základních kritérií: způsobilost naplnění účelu (vhodnost), tj. je-li zvolený prostředek vůbec schopen dosáhnout zamýšleného cílem, dále jde-li o prostředek, který co nejméně poškozuje dotčené a ještě k cíli vede (potřebnost), a konečně přiměřenost v užším smyslu, tedy posouzení, zda újma na právech není nepřiměřená ve vztahu k cíli. Jde-li přitom o kolizi s veřejným zájmem, pak negativní důsledky nesmějí přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na takovém opatření. Má-li tak správní orgán volbu mezi různými způsoby (prostředky) řešení věci, popř. tyto umožňují i nastavení různé intenzity působení, musí si před rozhodnutím věc zhodnotit podle výše uvedených bodů.
V řadě případů stojí též v konkrétním správním řízení několik veřejných zájmů proti sobě a zpravidla není možné, aby přijaté řešení bylo v souladu se všemi veřejnými zájmy, které s rozhodovanou věcí souvisejí. Je pak na správním orgánu, který je příslušný danou věc rozhodnout, aby tyto veřejné zájmy pokud možno harmonizoval, resp. rozhodl tak, aby žádný z dotčených veřejných zájmů nebyl na úkor ostatních popřen.
Dalšími skladebními prvky zásady legality a právní jistoty, resp. zásadami obsaženými v ust. § 2 odst. 4 SprŘ jsou zásada šetření práv nabytých v dobré víře a zásada, kterou lze vyjádřit jako „v tomtéž stejně, v podobném podobně“.
Požadavky šetřit práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob (§ 2 odst. 3 SprŘ) a rozhodovat tak, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikly nedůvodné rozdíly (§ 2 odst. 4 SprŘ), jsou důležitým normativním projevem jedné ze stěžejních zásad materiálního právního státu vůbec, a to zásady právní jistoty, jejíž neodmyslitelnou složkou je i zásada předvídatelnosti rozhodnutí. V právním státě, který se Česká republika v čl. 1 Ústavy deklaruje být, je princip právní jistoty prvkem základním. Zásada právní jistoty je ve spojení s její důležitou obsahovou náplní, kterou je mj. zásada legitimního očekávání, vyjadřující předvídatelnost rozhodnutí orgánů veřejné moci, ale i předvídatelnost chování orgánů veřejné správy a moci (tedy i orgánů moci soudní), prozařuje v ústavním smyslu celým právním řádem a celou jeho institucionální složkou – musí jí ve své rozhodovací praxi ctít všechny orgány veřejné moci aplikující právo, a to jak orgány správní, tak orgány moci soudní. Rozhodnutí má být dále nediskriminační, a to nejen pokud jde o rozsah oprávnění (poskytování služeb atp.), ale i tehdy, jedná-li se o povinnostech, břemenech, kterými správa osoby zatěžuje, a jeho obsah má být předvídatelný, neboť současně „musí odpovídat danému případu“ (§ 2 odst. 3 SprŘ).
Povinnost správních orgánů šetřit práva a oprávněné zájmy osob soukromého práva, kterým státní moc slouží, vyplývá z čl. 1 Ústavy, neboť demokratický právní stát je založen na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Nadto jsou to osoby soukromého práva, kdo je zdrojem veškeré státní moci; osoby soukromého práva jsou mandanty a osoby práva veřejného, tedy veřejní a ústavní činitelé, jsou občanskoprávní terminologií vyjádřeno „mandatáři“, kteří dostávají prostřednictvím svobodných voleb od osob práva soukromého zplnomocnění vystupovat z moci úřední jako zástupci státu, ve skutečnosti však jako zástupci osob práva soukromého, neboť stát sám o sobě neexistuje, ale je jen institucionalizovanou vůlí osob práva soukromého, jež jej svobodně kreují za účelem vytváření a udržování společenské homeostázy.
Oprávněnými zájmy se rozumí nejen zájmy, o nichž se právní normy výslovně zmiňují, ale i jiné zájmy osob, které můžeme označit jako spravedlivé, zasluhující ochrany nebo alespoň tolerance. Jejich úzká souvislost s právy je zřejmá. Nelze sice o nich „rozhodovat“, protože zájmy buď existují, nebo ne, ale práva často jsou podmínkou pro jejich realizaci, nebo k ní napomáhají. Ustanovení vybízí i ke zdrženlivosti, naznačuje tendenci vyhnout se, pokud to zákon umožňuje, zásahu do práv nebo faktickému omezování zájmů.
Protože unifikace správního rozhodování je založena prakticky výlučně na kvalitním správním soudnictví, jež ovšem – jak bylo uvedeno shora - rozhoduje aposteriorně a s časovým odstupem, dospějeme pravděpodobně k závěru, že svévoli správního orgánu nelze nikdy sebelépe konstruovanou právní úpravou vyloučit, neboť je na jedné straně nezbytné, aby správní orgán disponoval možností své přirozené diskrece, a na druhé straně je zřejmé, že pokud takovou diskrecí disponuje, má samovolnou tendenci z jejích - nadto nikde přesně nestanovených a vždy jen ad hoc pojímaných mezí - vybočovat a hypertrofovat k uchopování stále větší moci.
I. Zásady vyjádřené v § 2 odst. 4 SprŘ jsou součástí správního řádu v historii našeho – československého – práva poprvé. Součástí právního řádu však byly tyto zásady již před přijetím nového správního řádu, a to prostřednictvím ústavního pořádku a judikatury; dosud se aplikovaly přímo jakožto právní principy.
JUDr. Adam Macúch a kol.

References: § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 38
 § 41
 § 50
 § 85
 § 89
 § 89
 § 90
 § 94
 § 100
 soud 
 § 136
 § 149
 § 141
 § 161
 § 172
 § 2
 § 2
 čl. 1
 čl. 1
 § 2