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Timestamp: 2018-12-14 08:25:16+00:00

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﻿ Sentencia 2002-00380 de abril 24 de 2013
SENTENCIA 2002-00380 DE 24 DE ABRIL DE 2013
CONTENIDO:DAÑO ESPECIAL. UN ACTO ADMINISTRATIVO INVESTIDO DE LEGALIDAD PUEDE CAUSAR UN DAÑO ESPECIAL QUE SOLO PUEDE SER RESARCIDO MEDIANTE EL EQUILIBRIO DE CARGAS, CUANDO UNA DECISIÓN AFECTA DE MANERA DISTINTA A UNA PARTE DE LOS ADMINISTRADOS, EL ESTADO DEBE MANTENER EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD, QUE LO OBLIGA A EQUIPARAR LAS CARGAS, A FIN DE RESARCIR EL DAÑO QUE GENERA LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, ACTO ADMINISTRATIVO, EDIL, RESPONSABILIDAD POR DAÑO ESPECIAL
Sentencia 2002-00380 de abril 24 de 2013
Rad. 07001-23-31-000-2002-00380-01 (26.526)
Demandante: Leyber Mina Mezu y otros
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de octubre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca en la que se negaron las súplicas de la demanda.
1. Previo a un análisis del acervo probatorio, es necesario precisar que, el daño antijurídico, a efectos de que sea indemnizable, requiere que esté cabalmente estructurado, por tal motivo, se torna imprescindible que se acrediten los siguientes aspectos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama: i) debe ser antijurídico, esto es, que la persona no tenga el deber jurídico de soportarlo; ii) que se lesione un derecho, bien o interés protegido legalmente por el ordenamiento; iii) que sea cierto, es decir, que se pueda apreciar material y jurídicamente; por ende, no puede limitarse a una mera conjetura.
Ahora bien, es necesario reiterar que, el daño antijurídico es el primer elemento de la responsabilidad(1), y una vez verificada su configuración, se debe determinar si es imputable o no a la entidad demandada, comoquiera que aquel es requisito indispensable de la obligación de reparar. En ese orden de ideas, el daño, en su aspecto objetivo, debe ser entendido como la lesión de un derecho, interés o atributo de la persona(2), sin que exista la necesidad de relacionarlo con la actividad que lo causó, pues es una entidad fenoménica u ontológica que lejos de estar relacionado con el deber ser de las cosas, es un dato objetivo apreciable por los sentidos y, por consiguiente, una entidad natural. De allí que, la mera ocurrencia del daño y su nota de antijuricidad es el presupuesto indispensable que genera el deber de reparar.
“Igualmente no basta que el daño sea antijurídico sino que este debe ser además imputable al Estado, es decir, debe existir un título que permita su atribución a una actuación u omisión de una autoridad pública. Esta imputación está ligada pero no se confunde con la causación material, por cuanto a veces, como lo ha establecido la doctrina y la jurisprudencia, se produce una disociación entre tales conceptos. Por ello, la Corte coincide con el Consejo de Estado en que para imponer al Estado la obligación de reparar un daño ‘es menester, que además de constatar la antijuricidad del mismo, el juzgador elabore un juicio de imputablidad que le permita encontrar un ‘título jurídico’ distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, la ‘imputatio juris’ además de la ‘imputatio facti’”(3).
“Pese a ello, queda claro que, para imponer al Estado la obligación de reparar un daño, es menester, que además de constatar la antijuricidad del mismo, el juzgador elabore un juicio de imputabilidad que le permita encontrar un ‘título jurídico’ distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, ‘la imputatio juris’, además de la ‘imputatio facti’.
“Concebida la imputación del daño en estos términos, surge una doble importancia del fenómeno en estudio; de un lado, porque la imputación al Estado de un daño antijurídico determina su responsabilidad patrimonial según lo estatuye el artículo 90 constitucional; de otro, porque permite establecer el patrimonio responsable de reparar el perjuicio, teniendo en cuenta que si bien el ‘tesoro público’ tiene un contenido genérico que comprende tanto ‘el de la Nación’ como ‘el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas’ (C.N., art. 128, inc. 2º), no hay duda de que, nuestro régimen jurídico, a partir del capítulo 1 del título V de la Constitución y, sobre todo, del artículo 115, consagra la existencia de una diversidad de personas jurídicas de derecho público, con obligaciones, derechos, patrimonio y funciones autónomas unas de otras y de ellas con respecto al Estado”(4).
2. De otro lado, es menester señalar que las juntas administradoras locales, JAL, fueron creadas en el año de 1968, mediante el Acto Legislativo 1 de esa anualidad, el cual fue reglamentado por la Ley 11 de 1986 desarrollando el régimen jurídico aplicable a esta institución. El mencionado acto legislativo, en su artículo 61, modificó el artículo 19-b de la Carta Constitucional vigente, en los siguientes términos:
“En cada distrito municipal habrá una corporación administrativa de elección popular que se denominará concejo municipal (...). Los concejos podrán crear juntas administradoras locales para sectores del territorio municipal, asignándoles algunas de sus funciones y señalando su organización, dentro de los límites que determine le ley”(5).
Con la creación de las JAL se permitió a los concejos municipales descentralizar parte de sus funciones, con el fin de permitir a la comunidad acceder a las decisiones que se toman en su localidad.
Atendiendo a la finalidad de una mejor administración y prestación de los servicios a cargo de los municipios, los concejos están facultados para dividir el territorio en sectores, denominados: (i) comunas, cuando se trate de áreas urbanas y (ii) corregimientos, en los casos de las zonas rurales. De acuerdo a la legislación, cada una de las comunas o corregimientos, según sea el caso, cuenta con su respectiva JAL(6), la cual está integrada por un número no menor de 7 ediles, quienes deben ser elegidos popularmente por un periodo coincidente con el del concejo municipal.
Sobre la naturaleza jurídica de los ediles, se destaca que, por hacer parte de una corporación de elección popular, como lo son las denominadas JAL, los mismos tienen el carácter de servidores públicos del Estado, sometidos al régimen constitucional y legal especial, mas no son considerados empleados públicos.
La Corte Constitucional, al hacer el análisis de exequibilidad de la norma que regula el particular, realizó unas precisiones sobre el régimen especial que cobija a los miembros de las JAL, en la sentencia que pasa a citarse in extenso:
“Ante todo, ha de precisarse que si bien es verdad que los ediles de las juntas administradoras locales, como integrantes de estas corporaciones públicas son servidores públicos conforme a lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Nacional, no tienen, sin embargo, la categoría de empleados públicos, a los que se refiere el artículo 122 de la Carta Política, pues estos últimos son vinculados por una relación legal o reglamentaria, al paso que aquellos ostentan su investidura en virtud de una elección popular, aun cuando tienen en común que, unos y otros están al servicio del Estado y de la comunidad. Es decir, los empleados públicos son una de las categorías de servidores públicos, así como también lo son los trabajadores oficiales, los de las entidades descentralizadas territoriales y por servicios y los miembros de las corporaciones públicas.
3.3. En cuanto hace relación a las juntas administradoras locales, ha de recordarse que, si bien es verdad que en el derecho público colombiano aparece la autorización para su creación, por primera vez en el artículo 61 del Acto Legislativo 1 de 1968, en virtud del cual los concejos municipales fueron facultados para crearlas asignándoles algunas de sus funciones, la existencia de tales juntas administradoras locales, a partir de la vigencia de la Constitución de 1991, conforme a lo preceptuado por el artículo 318 de la Carta, se facultó a los concejos para ‘dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales’, en cada uno de los cuales ‘habrá una junta administradora local de elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley’, juntas estas que tendrán a su cargo el desempeño de las funciones que se les asignan por la citada norma constitucional.
3.4. Como se sabe, el título XI de la Constitución Nacional, fue destinado por el constituyente a regular lo atinente a la ‘organización territorial’, a cuyo objeto se destinan los cuatro capítulos que lo integran, a saber: el primero, en el que se fijan las disposiciones generales, el segundo que regula el régimen departamental, el tercero que atañe al régimen municipal, y el cuarto, en el que se establece un régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, los resguardos y territorios indígenas y la corporación del Río Grande de la Magdalena.
3.5. Es decir que, en punto a las normas constitucionales de carácter territorial para los municipios, existen, además de las normas generales algunas específicas, como ocurre, en concreto, respecto del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. Así, el régimen general, es el establecido en el capítulo 3 del título XI, y el especial de la capital de la República, el contenido sobre el particular en el capítulo 4 del mismo título.
3.6. En lo que respecta a los concejales de los municipios, se observa que en la sesión plenaria de la asamblea constituyente del 2 de julio de 1991 fue presentado el proyecto de lo que hoy es el artículo 312 de la Carta, en el cual se decía que: ‘los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos. Con las limitaciones que establezca la ley tendrán derecho a honorarios por su asistencia a sesiones’, asunto este con respecto al cual, el constituyente Alfonso Palacios Rudas, luego de hacer referencia a la penuria de algunos municipios del país, presentó como sustitutiva una proposición cuyo texto fue el siguiente: ‘la ley podrá determinar los casos en que los concejales tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones’, que finalmente fue aprobada y que constituye el inciso tercero del artículo 312 de la Carta (Presidencia de la República - Consejería para el Desarrollo de la Constitución - Asamblea Nacional Constituyente, artículo 312, sesión plenaria 2 de julio de 1991).
3.7. Por lo que hace a la remuneración de los miembros de las juntas administradoras locales, el asunto fue objeto de discusión en la Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente, en sesión del 4 de mayo de 1991, en la cual se propuso por el delegatario Raimundo Emiliani Román que los ediles de las mismas prestaran sus servicios ‘ad-honorem’; y, con posterioridad, en la sesión plenaria de 21 de junio de ese año, en la que se discutió lo atinente a tales juntas, se decidió sobre su denominación, modo de elección, integración por el número de miembros que determine la ley y sus funciones, pero nada se dijo en relación con su remuneración, como aparece en el texto definitivamente aprobado y que es hoy el artículo 318 de la Carta.
3.8. Como puede advertirse, entonces, el legislador, al expedir la Ley 136 de 1994 ‘por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios’, estableció el régimen municipal de carácter general; y, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades de que fue envestido por el artículo transitorio 41 de la Carta Política, mediante la expedición del Decreto 1421 de 1993 —conocido como el estatuto orgánico de Santafé de Bogotá, Distrito Capital—, dictó las normas a que se refieren los artículos 322, 323 y 324 de la Constitución, sobre régimen especial para el Distrito Capital.
3.9. Siendo ello así, se trata de dos estatutos diferentes, uno general y otro especial, razón ésta por la cual, en virtud de no haber establecido el constituyente el carácter remunerado o ad honorem de los ediles miembros de las juntas administradoras locales, ni en el artículo 318, para los demás municipios; ni en los artículos 322, 323 y 324 de la Constitución para las juntas administradoras locales del Distrito Capital, el legislador, por consideraciones de conveniencia se encontraba y se encuentra en libertad de disponer que los ediles puedan desempeñar sus cargos de manera remunerada o en forma ad honorem, sin que ello signifique que se vulnera la Constitución Nacional con una u otra decisión sobre el particular”(7).
Así las cosas, se tiene que por mandato constitucional el ejercicio del cargo de edil es, por regla general, de carácter ad honorem, es decir, se trata de servidores públicos cuya labor, en principio, no es remunerada, puesto que se trata de un cuerpo colegiado de naturaleza cívica constituido con el fin de garantizar la participación directa de la ciudadanía en los asuntos públicos locales relacionados con el desarrollo de su comuna o corregimiento.
Estas corporaciones públicas son cuerpos de representación elegidos por el pueblo, que participan en la elaboración de planes y programas, de propuestas de inversión, que tienen funciones de vigilancia y control de la gestión pública, etc., y hacen parte de la administración municipal o distrital10; obligadas por tanto a cumplir, en todas sus atribuciones, incluidas las electorales, las normas constitucionales de manera prevalente —artículo 4º de la Constitución Política—.
En ese orden, quienes deciden pertenecer a las entidades sometiéndose a un proceso de elección popular deben tener el conocimiento del régimen jurídico que los rige, tanto en el tipo de vinculación como las inhabilidades e incompatibilidades(8) al que están sujetos en razón a su investidura como servidores públicos.
3. Hechas las anteriores precisiones, se procederá a analizar atentamente lo deprecado por la parte demandante, a efectos de determinar si el daño está debidamente estructurado y si los perjuicios solicitados son congruentes.
3.1. Revisado el escrito de la demanda se tiene que, como pretensiones, se solicitó lo siguiente:
“1. Solicito se declare que el MUNICIPIO DE ARAUCA es administrativamente responsable de los perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante) y morales, causados a los señores LEYBER MINA MEZU, NICOMEDES ARÉVALO ÁNGEL, ISBELIO ESTANISLAO LIMAS USCÁTEGUI, MARÍA AMPARO CORREA CORDERO, GLORIA ELENA FLÓREZ BELISARIO, JOSÉ DE LOS SANTOS YANCE, CARMEN TERESA PÉREZ, por haberlos despojado de su investidura de ediles, sin que hubiese existido sentencias de nulidad de su elección o de pérdida de investidura como ediles, al eliminar la comuna 5, de su municipio y estar sujetos al régimen de inhabilidades para ejercer cargo público o contratar con el municipio y mantenerles la inhabilidad con posterioridad a la eliminación de la comuna. 2. Que se condene al MUNICIPIO DE ARAUCA a reconocer y pagarles a cada uno de los ediles mencionados o quien represente legalmente sus derechos y a título de indemnización reparación directa por los daños y perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante), la suma de CIEN MILLONES DE PESOS M/L ($ 100.000.000) o según lo que resulte probado. Derivados de la inhabilidad para ejercer cargo público o contratar con el Estado, subsistiendo la inhabilidad aun después de la eliminación de la comuna que los eligió, considerándose al efecto que al menos en condiciones normales devengarían el salario mínimo legal vigente. 3. Que se condene al municipio de Arauca a pagar por los perjuicios morales a cada uno de los ediles demandantes, la cantidad equivalente a 300 gramos de oro fino. (...)” (mayúsculas en original) (fls. 1-8, cdno. tribunal).
Y, en el acápite de estimación razonada de la cuantía, se señaló:
“La cuantía la estimo en la suma de cuatrocientos diecinueve millones quinientos veintidós mil seiscientos pesos, esto es, $ 59.931.800 para cada edil demandante, conforme a los siguientes aspectos: Se toma como base que al menos cada edil ganaría mensualmente en condiciones normales de trabajo, de no estar inhabilitados, el salario mínimo legal vigente ($ 308.000) habiendo transcurrido 21 meses contados a partir de sus posesiones (...).” (fls. 264 y 265, cdno. tribunal).
3.2. Con el propósito de demostrar el daño antijurídico ocasionado con la ejecución del acto administrativo que aprobó el plan de ordenamiento territorial suprimiendo la comuna en la que los demandantes fungían como ediles de la junta de administración local, se allegaron los siguientes documentos:
3.2.1. Acta parcial de escrutinio para las juntas administradoras locales, en la que consta que el 29 de octubre de 2000, los demandantes fueron elegidos como ediles de la comuna 5 del municipio de Arauca, para el periodo 2001-2003.
3.2.2. Tres facturas a nombre de Nicómedes Arévalo por concepto de: estiques (sic), afiches, plegables, pasacalles, morral y trabajos a computador. El primero por un valor de $ 1.160.000 del 10 de agosto del 2000, el segundo por $ 500.000 fechado del 1º de octubre del mismo año y el tercero por $ 1.000 del 21 de octubre de 2001.
3.2.3. Acuerdo 5 del 3 de junio de 1994 en virtud del cual se dividió en 5 comunas el municipio de Arauca, entre de las cuales estaba la de Juan José Rondón constituida por los barrios: San Carlos, Flor de Mi Llano, Villa del Prado, Villa del Maestro, Fundadores, La Granja, Mata de Venado, Costa Hermosa y El Trompillo; y su vez que se crearon las respectivas juntas administradoras locales.
3.2.4. Acuerdo 26 del 20 de diciembre del 2000 en el que se adoptó el plan básico de ordenamiento territorial para el municipio de Arauca, basado en una distribución de 4 comunas.
3.2.5. Respuesta al derecho de petición realizado por los demandantes a la alcaldía de Arauca, fechada el 14 de septiembre de 2001, en el que se exponen los motivos de la decisión adoptada en el Acuerdo 26 del 20 de diciembre del 2000, firmado por el concejo municipal, y a la vez explica los fundamentos la supresión de la comuna 5 del municipio realizado por la entidad territorial.
3.2.6. Certificación expedida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Arauca en la que consta que en esa corporación no ha cursado proceso de pérdida de investidura o nulidad de elección contra los demandantes. —Folio 15, cuaderno pruebas—.
3.2.7. Respuesta a Oficio 380 de 2003, en el que la alcaldía de Arauca detalla información sobre el contenido del acto administrativo en cuestión y la forma en la que se cumplió la orden en este contenida; así también, señala las funciones que desempeñaban los ediles advirtiendo que para los mismos regían las incompatibilidades contenidas en la Ley 136 del 1994. —Folios 38 a 40, cuaderno pruebas—.
Conforme al acervo probatorio, el 20 de octubre de 2000 los señores: Leyber Mina Mezu, Nicómedes Arévalo Ángel, Isbelio Estanislao Limas Uscátegui, María Amparo Correa Cordeo, Gloria Elena Flórez Belisario, José de los Santos Yance y Carmen Teresa Pérez, fueron elegidos por voto popular para ejercer la función de ediles en la comuna 5 del municipio de Arauca, intención que quedó frustrada por el cumplimiento del acuerdo del 20 de diciembre del 2000 expedido por el concejo municipal en el que se dispuso la división del municipio en 4 comunas, quedando eliminada la circunscripción en la que se desempeñarían como miembros de la junta administradora local; en ese orden, se encuentra acreditada la existencia de un daño antijurídico, consistente en la lesión de derechos e intereses legalmente protegidos de los demandantes, que no estaban en la obligación de soportar, toda vez que el ordenamiento jurídico no les imponía la carga de tolerar los perjuicios irrogados con el cumplimiento de un acto administrativo.
Ahora bien, constada la existencia del daño antijurídico, se abordará el análisis del cumplimiento de los presupuestos de la acción —idoneidad—, frente a la responsabilidad del Estado por actos administrativos y el título de imputación aplicable al caso.
4. Idoneidad de la acción de reparación directa y la responsabilidad del Estado por actos administrativos (presupuestos de la acción).
Un primer punto que debe ser despejado en el caso sub examine, con independencia del contenido y alcance del derrotero fijado en el recurso de apelación, es el correspondiente a si la demanda estuvo correctamente enfocada y, por lo tanto, si existió o no, una indebida escogencia de la acción o de la pretensión, toda vez que el daño antijurídico reclamado se hace depender de los efectos de un acto administrativo.
Lo anterior, comoquiera que al margen de la reciente jurisprudencia unificada de la Sección en relación con el límite de la apelación, lo cierto es que con independencia de la instancia en que se encuentre el proceso —única, primera o segunda— en los términos del artículo 306 del Código de Procedimiento Civil(9), siempre será posible decretar de oficio las excepciones que se encuentren probadas en el proceso.
En efecto, en el referido pronunciamiento la Sala discurrió de la siguiente forma:
“De esta manera resulta claro que el límite material para las competencias del juez superior constituye el alcance de la apelación y los propósitos específicos que con la misma se persiguen, se complementa de manera diáfana y directa con la garantía de la no reformatio in pejus, a la cual, simultáneamente, le sirve de fundamento y explicación.
“En este orden de ideas, para la Sala Plena de la Sección Tercera resulta claro —y alrededor de este planteamiento unifica en esta materia su jurisprudencia— que por regla general el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, están llamados a excluirse del debate en la instancia superior, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o por la ley, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia(10) de la sentencia como el principio dispositivo(11), razón por la cual la jurisprudencia nacional ha sostenido que ‘las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’’(12).
“En efecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado en múltiples decisiones ha determinado la operancia del fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción ejercida, así como también ha encontrado acreditada la existencia de la falta de legitimación en la causa —por activa o por pasiva— e incluso la ineptitud sustantiva de la demanda, casos(13) en los cuales ha denegado las pretensiones de la demanda o se ha inhibido de fallar, según el caso, con independencia de si tales presupuestos o aspectos hubieren sido, o no, advertidos por el juez de primera instancia o por alguno de los sujetos procesales, incluído (sic), claro está, aquel que hubiere impugnado la providencia del juez a quo. (...)”(14) [destacado adicional].
En ese orden de ideas, es preciso determinar si en el proceso concurren los presupuestos formales de la demanda en forma, en aras de establecer si la acción de reparación directa fue debidamente ejercida en el caso concreto y, de manera específica, si es procedente pronunciarse de fondo sobre las pretensiones y las excepciones que se lleguen a encontrar probadas en el proceso.
En el asunto sub examine, la acción de reparación directa es la procedente por las siguientes razones: i) porque no se discute la legalidad del acto administrativo contenido en el Acuerdo 26 del 20 de diciembre del 2000, sino los efectos que el mismo produjo, ii) no se formulan vicios o censuras contra el mencionado acto administrativo, y iii) se discute el posible daño antijurídico irrogado con la aplicación del citado acuerdo, en otros términos, lo que se cuestiona es el rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas por la aplicación del acto administrativo.
Sobre el particular, esta Sección puntualizó:
“Puede afirmarse que la aceptación del principio de responsabilidad por actos administrativos fue más rápida que la que podría derivarse de la ley, dada la naturaleza secundaria de la función administrativa frente a la legislativa. Ahora bien, la responsabilidad de la administración pública por actos, o en general, por decisiones ilegales, ha constituido siempre en la doctrina y la jurisprudencia francesa, y en los sistemas que como el colombiano se inspiraron directamente en ellas, un capítulo autónomo y claramente diferenciado. El derecho administrativo colombiano, por su parte, tiene dispuesto que la responsabilidad del Estado nace o de los actos o de los hechos, omisiones u operaciones administrativas; y ha establecido que cuando la lesión la produce el acto administrativo ilegal la acción será de restablecimiento (nulidad y restablecimiento en el procedimiento contencioso administrativo); contractual cuando el perjuicio se derive del contrato, de los hechos de ejecución del mismo o de los actos contractuales que expida la administración contratante; y de reparación directa cuando el daño sea causado por un hecho, una omisión, o una reparación administrativa. Como lo expresa Carlos Betancur, “puede afirmarse así que el contencioso de anulación es el medio normal puesto a disposición de los administrados contra todo acto unilateral de la administración y con miras al mantenimiento de la legalidad abstracta; y el de restablecimiento es el medio para obtener, como consecuencia de la nulidad del acto administrativo, el resarcimiento de un derecho subjetivo amparado por una norma jurídica”. Ahora bien, la jurisdicción contencioso administrativa colombiana no ha asimilado nunca la noción de la ilegalidad de los actos administrativos a la idea de la falta de servicio. Así, en una sentencia de julio 16 de 1981, aún bajo el régimen del código de 1941, el consejo señalaba que el acto administrativo ilegal es fuente del deber de indemnizar, con fundamento no en la falta del servicio sino en la simple ilegalidad, reiterando además que para obtener la reparación es necesario siempre demandar la nulidad del acto pues así se destruye la presunción de legalidad que lo ampara. De todos modos, lo que resulta pertinente es que la reparación de perjuicios que puedan derivarse de un acto administrativo, solo ha podido obtenerse, de acuerdo con la jurisprudencia colombiana, a título de restablecimiento derivado de la anulación de dicho acto. No ha sido procedente por tanto la acción de reparación directa frente al acto lícito. No obstante lo anterior, la jurisprudencia colombiana empezó a admitir la hipótesis de que un acto legalmente expedido pudiera causar daños y que tales daños pudieran ser objeto de reparación por rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas. Por lo que hace a la violación de este principio, es necesario entender, ante todo, que el mismo es un resultado colateral, residual de una actuación de la administración orientada a cumplir su misión del servicio público, que se traduce en un perjuicio que pone en una situación de desequilibrio ante las cargas públicas a la víctima o víctimas del mismo, es decir, cuando un administrado soporta las cargas que pesan sobre los demás, nada puede reclamar al Estado; pero si en un momento dado debe soportar individualmente una carga anormal y excepcional, esa carga constituye un daño especial que la administración debe indemnizar...”(15) (se destaca).
Posición que fue confirmada, en proveído del 8 de marzo de 2007, oportunidad en la que se precisó(16):
“La jurisprudencia nacional(17) de vieja data ha indicado que si el perjuicio tuvo origen en una actividad lícita de la administración como es la que se desprende de la ejecución de un acto administrativo cuya legalidad no se discute, es posible reclamarlo mediante el ejercicio de la acción de reparación directa en la medida en que se configura un daño especial (Bonnard). De modo que no es forzoso reclamar, mediante el contencioso subjetivo, la indemnización proveniente de actos administrativos expedidos con arreglo a la Constitución y la ley y cuya legalidad no se controvierte, sobre la base de que al imponerse al administrado una carga especial que no tiene por qué padecer se presenta un rompimiento del equilibrio en las cargas públicas, idea inserta en la conciencia jurídica moderna (Duez) como una expresión del principio general de igualdad ante la ley(18) (isonomía)”.
En ese orden de ideas, es acertada la posición del a quo al analizar la controversia bajo la égida de la reparación integral, puesto que lo pretendido es el pago de los perjuicios materiales causados con el cumplimiento del acto administrativo legal.
En ese orden de ideas, la posibilidad de predicar responsabilidad del Estado por los efectos que generan o producen actos administrativos que, prima facie, devienen ajustados a la normativa superior, es algo que ha sido aceptado por la jurisprudencia de esta corporación. En efecto, no se debe olvidar que frente al contenido y alcance del artículo 90 de la Constitución Política no existe ninguna autoridad, actividad o función pública que escape a los efectos de la mencionada disposición o precepto; en otros términos, la cláusula general de responsabilidad del Estado colombiano, contenida en el referido precepto, es omnicomprensivo de todas las funciones que se desprenden del mismo texto constitucional.
En otras palabras, en la responsabilidad patrimonial del Estado ha operado un giro copernicano que partió de la irresponsabilidad total que se predicaba en las monarquías de la edad media, regidas por la expresión anglosajona “the king can do no wrong”, a un escenario en el que resulta innegable dejar por fuera poder alguno —incluido el constituyente primario o secundario— que emane del texto superior.
Ahora bien, entender el fundamento de la responsabilidad por los actos ilícitos, nulos, inconstitucionales o irregulares de la administración pública no resulta complejo, comoquiera que el mismo se encuentra en el concepto de funcionamiento anormal de los servicios públicos, así como en la noción de culpa que, trasladada a la actividad pública, se identifica con la definición de falla del servicio, es decir, el incumplimiento total, parcial o moroso de una obligación estatal. A contrario sensu, definir y establecer si es procedente la declaratoria de responsabilidad en aquellos eventos en los que se producen daños antijurídicos a partir de actividades lícitas, regulares, constitucionales legales de la administración, máxime si se trata de actos administrativos proferido con arreglo a la normativa o de leyes ajustadas a la Constitución, es el tema a dilucidar, y al cual se contrae el caso de la referencia.
Los fundamentos filosóficos, jurídicos y normativos, esenciales en los escenarios de responsabilidad por actos administrativos legales —e inclusive por leyes declaradas constitucionales— son los principios de solidaridad, de equidad, de confianza legítima, de buena fe y la antijuricidad del daño(19).
En efecto, el eje sobre el cual ha girado el derecho de daños por el comportamiento legítimo de la administración pública ha recaído en la noción de no estar obligado jurídicamente a soportar el daño(20), así como en la exigencia de que este último sea especial y anormal, esto es, que rompa el equilibrio frente a las cargas públicas.
En otros términos, la responsabilidad por la actividad lícita y legítima de la administración estatal —incluida la derivada de actos administrativos— se apoya en el equilibrio de las cargas públicas y en la existencia del daño antijurídico. De allí que, cuando se rompe esa estabilidad impositiva a cargo del Estado y se causa una lesión técnico jurídica resarcible, de forma que se impone un gravamen o afectación a un particular que no tenía el deber jurídico de soportarlo(21), se puede comprometer la responsabilidad.
En este punto es importante advertir la distinción introducida por Von Lizt, según la cual la antijuricidad puede clasificarse en: a) formal (normwidrigkeit), esto es, la violación a una norma de derecho o jurídica, y b) material (rechtwidrigkeit), es decir, el menoscabo a derechos e intereses legítimos que al ser jurídicamente protegidos, no se está en la obligación de soportar su vulneración.
Por consiguiente, como lo ha sostenido la doctrina, la imputación del daño a la administración pública puede estar sustentada en un comportamiento normal o anormal de los servicios públicos o de las actividades o funciones estatales. En efecto:
“Se trata [en los casos de funcionamiento normal] en estos casos, de la actividad de la administración que, a través de cualquiera de las formas en que puede llegar al particular, produce daños. En unos casos será la ejecución material la que produzca daños asimismo materiales (reprimiendo alteraciones del orden público, apagando incendios, ejecutando obras, etc.), y en otros serán las disposiciones o resoluciones administrativas las que, producidas válidamente, tienen repercusiones negativas (acuerdos tomados para el control de epidemias, revocación de licencias por causa sobrevenidas, etc.). En todos estos casos el nexo causal se establece sin demasiada dificultad.
“Es posible también que, funcionando normalmente el servicio, se produzcan accidentes o acontecimientos perjudiciales para los particulares. Tal sucede en aquellos casos en que, aun aportándose toda la previsión y diligencia humanamente posible, surgen los eventos perjudiciales. En dicha situación, los daños son indemnizables a partir de un determinado nivel de incidencia sobre los particulares, pues estos deben contar con la posibilidad, siempre presente, de unas alteraciones normales del servicio...”(22).
En esa perspectiva, la posibilidad de que se depreque la responsabilidad por el funcionamiento normal del servicio y, de manera concreta, por los daños que irrogan los actos administrativos ajustados a la legalidad, requiere la verificación de los siguientes elementos: i) que se demuestre por parte del demandante la concreción de un daño antijurídico, es decir, la lesión o afectación a un interés legítimo que es personal, cierto, y que no se está en la obligación de soportar, ii) la imputación o atribución de ese daño a la administración pública en el plano fáctico, de forma tal que se establezca la relación entre el comportamiento activo —contenido en el acto administrativo— y el resultado dañoso, iii) la imputación jurídica, esto es, el fundamento normativo de la responsabilidad que, para escenarios como los analizados, se encuentra no solo en el artículo 90 de la Constitución Política, sino también en principios y valores constitucionales como la solidaridad, la equidad, la igualdad frente a las cargas públicas, etc.
Igualmente, el daño especial ha sido el sustento para declarar la responsabilidad del Estado en eventos de escasa ocurrencia que van desde el ya conocido cierre del diario el siglo(23), la liquidación de un banco (Banco Bananero), la retención de un vehículo que transportaba sulfato de potasio por creer que era un insumo para la fabricación de estupefacientes(24) o el daño a una aeronave que había sido secuestrada por miembros de un grupo guerrillero(25); hasta eventos muy similares al que ahora ocupa a la Sala, verbigracia, enfrentamientos entre el ejército y la guerrilla en un área urbana de la ciudad de Cali(26), el ataque bélico de un grupo guerrillero contra el cuartel de la policía de la población de Herrera, departamento del Tolima(27), o la muerte de un joven en un enfrentamiento entre guerrilla y ejército, sin claridad acerca de la autoría de la muerte(28).
El daño especial ha sido entendido como un título de imputación de aplicación excepcional, que parte de la imposibilidad de resarcir un daño claramente antijurídico con fundamento en un régimen subjetivo de responsabilidad. En este sentido, resulta valiosa la referencia que nos aporta la jurisprudencia de esta corporación, al indicar:
“Esta teoría se aplica de manera excepcional y por equidad, precisamente porque es subsidiaria, de modo que ha de recurrirse a ella tan solo en eventos en los que el caso concreto examinado no logre su encasillamiento dentro de los otros regímenes de responsabilidad y se aprecie por el sentenciador que esa ausencia de tipicidad, si así puede decirse, comporta vulneración injustificada del principio de equidad”(29).
Aunque la situación a partir de la Constitución de 1991 ha cambiado radicalmente, el aparte trascrito resulta especialmente esclarecedor de los elementos que soportan la teoría del daño especial, ya que el mismo resalta claramente el papel que en el razonamiento jurídico realizado por el juez juega el principio de equidad. Es este, y no otro elemento, el que conduce al operador judicial a la convicción de que el daño que se causó es por esencia antijurídico; y que, por consiguiente, si no se encuentra fundamento a la reparación del mismo en la falla del servicio, debe buscarse en otro de los posibles regímenes de responsabilidad estatal.
Lo dicho no debe entenderse como un reducto de arbitrariedad del juez, fruto exclusivo de su personal idea de justicia. Por el contrario, este tipo de razonamiento es el que se exige de todos y cada uno de los jueces, quienes al momento de aplicar la ley deben permear su interpretación con los principios constitucionales vigentes dentro del sistema jurídico(30), sobre todo a partir de la entrada en rigor de la nueva Constitución, norma que incorpora los valores y principios como un elemento axial dentro de su estructura, algo que debe reflejarse en la concepción del derecho que tengan los operadores jurídicos que funcionan dentro del sistema.
“la equidad —al hacer parte de ese momento de aplicación de la ley al caso concreto— permite una graduación atemperada en la distribución de cargas y beneficios a las partes. En este sentido, el operador, al decidir, tiene en cuenta no las prescripciones legales, sino los efectos concretos de su decisión entre las partes”(31) (destacado dentro del texto de la sentencia).
Esta aproximación sirve para reforzar la idea de que la equidad en ningún momento debe entenderse como consecuencia del arbitrio judicial; por el contrario, se trata de el uso de la discrecionalidad que permite —e incluso, en algunos casos exige— el ordenamiento para eventos en que la vía excepcional es la que cumple con el valor de justicia material que se busca(32).
“El primero es la importancia de las particularidades fácticas del caso a resolver. La situación en la cual se encuentran las partes —sobre todo los hechos que le dan al contexto empírico una connotación especial— es de suma relevancia para determinar la solución equitativa al conflicto. El segundo es el sentido del equilibrio en la asignación de cargas y beneficios. La equidad no exige un equilibrio perfecto. Lo que repugna a la equidad son las cargas excesivamente onerosas o el desentendimiento respecto de una de las partes interesadas. El tercero es la apreciación de los efectos de una decisión en las circunstancias de las partes en el contexto del caso. La equidad es remedial porque busca evitar las consecuencias injustas que se derivarían de determinada decisión dadas las particularidades de una situación”(33).
Como se anotó, la justicia material se concreta en los casos de daño especial en el objetivo de reequilibrar la asunción de cargas públicas, en virtud a que el perjuicio sufrido presenta características de excepcional y anormal. En otras palabras es un perjuicio que, desde la perspectiva del principio de igualdad frente a las cargas públicas, resulta considerablemente superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón del ejercicio de los poderes de actuación con que cuenta la administración. En este sentido, respecto de las calidades del perjuicio sufrido, se estableció por el Consejo de Estado desde los primeros años de implementación de esta teoría, lo siguiente:
“El Estado en ejercicio de su soberanía puede en veces afectar los derechos de los particulares, pero si esa afectación es igual para todos los individuos que se encuentran en las mismas condiciones no hay violación de la justicia distributiva que justifique jurídicamente la responsabilidad. Es por tanto característica de la responsabilidad del Estado que el daño sea especial, lo que ocurre según Bonnard, cuando en una categoría dada de individuos, colocados en una misma situación, el daño no afecta sino a uno o algunos de ellos, pues si todos los que se hallen en estas situaciones son o pueden ser afectados por el daño, el individuo se encuentra en presencia de una carga pública, como lo son, por ejemplo: los inconvenientes normales de vecindad que todo propietario debe soportar por el hecho de las propiedades vecinas. El daño debe ser, por tanto excepcional y anormal, porque la responsabilidad no proviene de la naturaleza del hecho que cause el daño, sino del carácter singular o excepcional del daño ocasionado”(34) —destacado fuera de texto—.
Esta anormalidad y especialidad del perjuicio es, precisamente, la que conlleva a un rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas(35). Sin embargo, no debe entenderse dicho principio como el anhelo de lograr una equiparación matemática entre los administrados frente a la actividad administrativa; el contenido que el mismo involucra es, evidentemente, el mantenimiento de un relativo balance en esta materia. En consecuencia, es posible considerar como legítimas las imposiciones que puedan ser ubicadas dentro de los parámetros que, de acuerdo con la jurisprudencia, acepta el principio de igualdad ante las cargas públicas; y, en este mismo sentido, el Estado deberá responder cuando quiera que una actividad administrativa haya ocasionado un grado de perjuicio que exceda el ámbito de molestia que debe ser soportado.
“Los actos dañinos derivados del uso de la fuerza legítima, son indemnizados bajo dos fundamentos, a saber, uno el de la solidaridad nacional según el cual el Estado social de derecho debe asumir las cargas generales que incumben a su misión, tal el evento de lesiones personales o daños materiales infringidos con el objeto de reprimir una revuelta, o por causa de esta. Otro, el deber de asumir los riesgos inherentes a los medios empleados particularmente en sus actividades peligrosas o riesgosas”(36).
“Dicho principio es de obligatoria observancia en las actuaciones administrativas, pues la función de aplicar el derecho en un caso concreto no es misión exclusiva del juez, sino también de la administración cuando define situaciones jurídicas o actúa sus pretensiones frente a un particular en desarrollo de las competencias y prerrogativas que le son propias”(37).
De este extracto jurisprudencial se derivan dos ideas que reafirman las razones expuestas: la idea de que la justicia material realiza la aplicación efectiva de principios y valores constitucionales, y que es la misión del juez, entre otros, velar por su efectiva materialización.
En resumen, la teoría del daño especial reúne una buena muestra de los eventos en que, con el ánimo de buscar un resultado satisfactorio desde una óptica de justicia material, se utiliza la equidad para reequilibrar las cargas públicas, honrando así el principio de igualdad. En otras palabras, la teoría del daño especial, contando con el substrato de la equidad que debe inspirar toda decisión judicial, se vale de la igualdad para fundamentar las soluciones y restablecer el equilibrio ante las cargas de la administración en situaciones concretas, objetivo que se alcanza gracias a la asunción del principio de solidaridad como argumento de impulsión de la acción reparadora del Estado, como se observará al momento de considerar el caso concreto.
Se denota claramente la gran riqueza sustancial que involucra la teoría del daño especial y, cómo no, lo esencial que resulta a un sistema de justicia que, como el de un Estado social de derecho, debe buscar mediante el ejercicio de su función la efectiva realización de los valores y principios esenciales al mismo.
Por lo que queda expuesto, aplicar el daño especial como criterio de imputación en el sub iudice, implica la realización de un análisis que acorde con el artículo 90 constitucional, tome como punto de partida el daño antijurídico que sufrieron los demandantes; que se asuma que el daño causado, es fruto de un acto administrativo lícito proferido por la administración; y, que, por consiguiente, concluya que es tarea de este, con fundamento en el principio de solidaridad interpretado dentro del contexto del Estado social de derecho, equilibrar nuevamente las cargas que soportan en forma excesiva los demandantes, alcanzando así una concreción real el principio de igualdad.
En el caso concreto, el Acuerdo 26 del 20 de diciembre del 2000 afectó de forma negativa a los demandantes al vulnerárseles el derecho a la participación política(38), frustrando sus expectativas de desempeño del cargo público al que fueron elegidos por voto popular, en cumplimiento de un acto administrativo legal. En consecuencia, se concluye que se debe imputar a la entidad demandada, a título de daño especial, el daño antijurídico causado, y por lo tanto, debe responder patrimonialmente, de allí que, se revocará la sentencia impugnada y se declarará la responsabilidad del Estado.
3. De las consideraciones expuestas en la sentencia apelada, se observa que el a quo interpretó lo solicitado en la demanda, restringiéndolo a los salarios dejados de percibir por los ediles durante el periodo para el que fueron elegidos, por lo que en consecuencia lógica negó su reconocimiento teniendo en cuenta que los estos eran servidores públicos de carácter ad honorem. Así las cosas, se advierte que le asiste la razón al apelante al sostener que el tribunal realizó una interpretación errada y restringida de las pretensiones de la demanda.
Respecto a los perjuicios solicitados, se tiene que los demandantes deprecaron el reconocimiento de los causados por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante; y de los morales, en consecuencia, se procederá a realizar el análisis respectivo.
Con referencia a lo deprecado por concepto de daño emergente, habrá lugar a reconocer los gastos correspondientes a las campañas políticas realizadas por los demandantes, en tanto se trató de unos rubros utilizados con la expectativa de ocupar los cargos públicos durante el periodo para el que fueron elegidos, y cuya posibilidad fracasó en razón al cumplimiento del acto administrativo legal firmado por el concejo municipal de Arauca.
Así las cosas, se reconocerá a favor de Nicómedes Arévalo, las sumas detalladas en las facturas fechadas el 10 de agosto y 1º de octubre del 2000, en la que constan los gastos de publicidad que incurrió el demandante con motivo de su campaña electoral; se excepciona el comprobante con fecha el 21 de octubre de 2001, en razón a que es posterior a la respectiva elección. En consecuencia se procederá a su actualización de las cantidades a reconocer.
Aplicando la fórmula utilizada para actualizar la renta o un valor histórico, se tiene que la renta actualizada o aquel (Ra) es igual a la renta histórica multiplicada por el índice de precios al consumidor del mes anterior a esta sentencia, dividido por el índice vigente en el mes de la providencia de primera instancia.
— Factura del 10 de agosto de 2000:
— Factura del 1º de octubre del 2000:
Así las cosas, la indemnización el daño emergente corresponde a tres millones ochocientos setenta y un mil trescientos ochenta y siete pesos ($ 3.871.387)(39).
En relación con los demás, no habrá lugar al reconocimiento de lo solicitado por concepto de daño emergente, puesto que los gastos alegados no se encuentran debidamente acreditados en el proceso.
De otro lado, tampoco se reconocerá el lucro cesante consistente en el pago de los salarios que habrían devengado los demandantes, de no haber estado bajo el régimen de inhabilidades e incompatibilidades que comprende a los ediles, en tanto que, el acervo probatorio se limita a demostrar los efectos del acto administrativo, sin acreditar la supuesta intencionalidad de contratar con la administración, en ese orden, la posibilidad alegada no constituía una probabilidad cierta siendo una mera expectativa.
Por las mismas razones de insuficiencia probatoria, se negará el reconocimiento de lo deprecado por concepto de daños morales, comoquiera que no se demostró la afectación moral sufrida por cuenta del daño, circunstancia que no es dable presumir y, por lo que era necesario allegar los medios probatorios suficientes a efectos de su acreditación.
Por las razones anotadas en la parte motiva de esta providencia, se revocará la sentencia proferida el 30 de octubre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Arauca.
Revócase la sentencia de 30 de octubre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, y en su lugar se dispone:
1. Declárese al municipio de Arauca administrativamente responsable de los perjuicios causados a los demandantes, con ocasión al Acuerdo 26 del 20 de diciembre de 2000.
2. Como consecuencia de la anterior declaración, condénase al municipio de Arauca, a pagar a Nicómedes Arévalo Ángel la suma de tres millones ochocientos setenta y un mil trescientos ochenta y siete ($ 3.871.387), por concepto de daño emergente.
3. NIÉGASE las demás pretensiones de la demanda.
(1) “El daño es, entonces, el primer elemento de la responsabilidad, y de no estar presente torna inoficioso el estudio de la misma, por más que exista una falla del servicio. La razón de ser de esta lógica es simple: si una persona no ha sido dañada no tiene porqué ser favorecida con una condena que no correspondería sino que iría a enriquecerla sin justa causa. El daño es la causa de la reparación y la reparación es la finalidad última de la responsabilidad civil. Estudiarlo en primer término es dar prevalencia a lo esencial en la figura de la responsabilidad”. Henao, Juan Carlos. El daño. Editorial Universidad Externado de Colombia. Bogotá. 1998. Pág. 37.
(2) Reglero Campos, L. Fernando. Tratado de Responsabilidad Civil. Editorial Aranzadi. Navarra. 2002. Pág. 210.
“La noción ontológica del daño que aquí se acredita es la defendida por aquella parte de la doctrina que desmaterializa y despatrimonializa el daño. Las razones de esta visión son varias, de naturaleza teórica y de política del derecho. Hoy en día ‘daño’ no es ya, en la conciencia social, ni en la praxis jurisprudencial, ni en las propias intervenciones legislativas, un simple detrimento del patrimonio de la víctima del ilícito: daño es la lesión de un interés protegido, y se agota en esto”. (Cursiva en original) Alpa, Guido. Nuevo Tratado de la Responsabilidad Civil. Jurista Editores. Roma. 2006. Pág. 773.
(3) Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(4) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de julio de 1993, M.P. Juan de Dios Montes.
(5) Acto Legislativo 1 de 1968, por medio del cual se reforma la Constitución Política de 1886.
(6) Sobre la función administrativa, el artículo 318 de la Constitución de 1991, contempla: “1. Participar en la elaboración de los planes y programas municipales de desarrollo económico y social y de obras públicas; 2. Vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos públicos; 3. Formular propuestas de inversión ante las autoridades nacionales, departamentales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión; 4. Distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal; 5. Ejercer las funciones que les deleguen el concejo y otras autoridades locales. Las asambleas departamentales podrán organizar juntas administradoras para el cumplimiento de las funciones que les señale el acto de su creación en el territorio que este mismo determine”.
(7) Corte Constitucional. Sentencia C-715 del 25 de noviembre de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(8) El artículo 293 de la Constitución Política, otorga de forma exclusiva a la ley la facultad de determinar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los ediles, lo cual se encuentra regulado en la Ley 136 de 1994. Sin perjuicio de las demás inhabilidades que establezcan la Constitución y la ley.
(9) “Cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción, deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda”. Este precepto fue reproducido de manera integral en el artículo 282 del Código General del Proceso (Ley 1564/2012).
(10) En relación con la aplicabilidad del principio de congruencia en lo que corresponde a la resolución del recurso de apelación puede consultarse el pronunciamiento efectuado recientemente por la Sala, mediante providencia fechada en abril 1º de 2009, dentro del Expediente 32.800, con ponencia de la señora magistrada Ruth Stella Correa Palacio, en la cual se puntualizó:
“De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, solo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso y en el evento en que exceda las facultades que posee en virtud del mismo, se configurará la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la falta de competencia funcional”.
(11) Dicho principio ha sido definido por la doctrina como:
(12) Al respecto, ver por ejemplo, Sentencia de la Corte Constitucional C-583 de 1997.
(13) En relación con la caducidad de la acción ejercida, la Sala ha sostenido:
“Esta Sección del Consejo de Estado ha señalado que el juez está facultado para declarar de oficio la caducidad de la acción cuando quiera que, de conformidad con las pruebas obrantes en el proceso, encuentre probados los supuestos que la configuran; al respecto la Sala ha considerado:
‘La caducidad de la acción puede entenderse como la institución jurídico-procesal mediante la cual el legislador, en consideración a la seguridad jurídica y el interés general, establece límites temporales para el ejercicio de las acciones que materializan el derecho de acceso a la administración de justicia. Cuando opera la caducidad se extingue el derecho de acción ‘de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado’. Por ser de orden público, la caducidad es indisponible, irrenunciable y el juez, cuando encuentre probados los respectivos supuestos fácticos, puede declararla de oficio, aún en contra de la voluntad de las partes. La caducidad opera por el solo transcurso objetivo del tiempo, y su término perentorio y preclusivo, por regla general, no se suspende, no se interrumpe y no se prorroga’”. [Sent. abr. 24/2008, Exp. 16.699, M.P. Myriam Guerrero de Escobar y ago. 30/2006, Exp. 15.323, entre muchas otras].
Ahora, en punto a la legitimación en la causa de las partes, se ha sostenido:
“Cabe recordar que constituye una postura sólidamente decantada por la jurisprudencia de esta Sala aquella consistente en excluir la figura de la falta de legitimación en la causa de las excepciones de fondo que puedan formularse dentro del proceso, comoquiera que estas, a diferencia de aquella, enervan la pretensión procesal en su contenido, pues tienen la potencialidad de extinguir, parcial o totalmente, la súplica elevada por el actor, en tanto que la legitimación en la causa constituye una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado”. (Se destaca). [Sent. nov. 22/2001, C.P. María Elena Giraldo Gómez, Exp. 13.356., sentencia reiterada en muchas oportunidades por la Sala].
Y frente al tema de la inepta demanda, se ha determinado:
“En consecuencia, la Sala encuentra demostrada la indebida escogencia de la acción, lo cual torna improcedente un pronunciamiento de fondo comoquiera que la adecuada escogencia de la acción constituye presupuesto de la sentencia de mérito, tal como lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado:
“Al efecto cabe tener en cuenta que esta corporación13 ha precisado que persisten algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contencioso administrativa se ejerza con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedencia13, sin perjuicio de que, como lo explica la doctrina, el juez cumpla con la obligación ‘de declarar la razón por la cual no puede proveer’”. [Sent. abr. 28/2010, Exp. 17.811 y abr. 27/2011, Exp. 19.392].
Conviene igualmente destacar, además, que la Sección Tercera del Consejo de Estado precisó acerca del deber de sustentar el recurso de apelación como presupuesto insalvable e ineludible, para decidir en segunda instancia el caso correspondiente, con fundamento en el aludido marco argumentativo que, dicho sea de paso, debe guardar total coincidencia con las consideraciones expuestas por el juez de primer grado, para efectos de controvertir la decisión impugnada. Así ha discurrido la Sala al considerar que:
“... es claro que el recurso de apelación, también llamado recurso de alzada —y que constituye la principal garantía para los derechos de los asociados que acuden a la administración de justicia, en cuanto implica la revisión de sus decisiones por un funcionario diferente al que las profirió, está instituido para permitir que la parte inconforme con una decisión judicial proferida en proceso de primera instancia, acuda ante el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, con el fin de exponer ante aquel las razones por las cuales considera que el a quo incurrió en un error en la apreciación de los hechos o en la aplicación del derecho y en consecuencia la decisión debió ser distinta a la expedida, para obtener por este medio que el superior jerárquico —juez ad quem— la revise y la reforme o revoque, según lo solicitado por el recurrente, pudiendo dicho funcionario examinar la decisión objeto del recurso con fundamento en el acervo probatorio recaudado en la primera instancia y aún en la segunda, cuando se reúnan las condiciones legales para ello.
“2.2. La sustentación del recurso:
“Como ya se dijo, uno de los requisitos de viabilidad de los recursos es su sustentación, la cual ‘(...) es una imposición del Decreto 1 de 1984, con consecuencias procesales para el que debiendo hacerla no lo hace. Lo que demuestra que la ley impuso ese requisito como obligatorio para su procedibilidad; requisito que debe cumplirse no de cualquier manera sino con manifestación de inconformidad, la que puede ser total o parcial, por tratarse precisamente de condenas de naturaleza renunciable. La inconformidad debe referirse a la resolutiva de la providencia, porque es la que muestra o define lo favorable o desfavorable del fallo”13 (La Sala resalta).
“Ello significa que resulta indispensable, al interponer el recurso de apelación en contra de una providencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa —el juez o el tribunal—, sustentarlo en debida forma, lo cual equivale a exponer los argumentos fácticos y jurídicos que sirven de fundamento a la discrepancia del recurrente para con la decisión del juez y a través de los cuales busca llevar al convencimiento del funcionario judicial encargado de resolverlo —el superior jerárquico de quien profirió la decisión— la certeza de que la providencia incurrió en un error de hecho o de derecho y, por lo tanto, debe ser efectivamente modificada o revocada en los términos solicitados por el recurrente.
“De conformidad con lo expuesto, es claro que el recurrente no cumple con la carga procesal que pende sobre él con la mera presentación de un escrito en el que manifieste que interpone el recurso de apelación en contra de la providencia que le ha sido notificada, sino que necesariamente debe proceder a su sustentación, requisito que debe ser verificado por el superior al momento de entrar a estudiar la viabilidad del recurso y si procede o no su admisión, de modo que si el escrito de interposición del recurso no cumple con dicho requisito, el funcionario judicial debe correr traslado al apelante para que lo sustente, so pena de que el respectivo recurso sea declarado desierto si no lo hace dentro del término otorgado para ello.
“Por otra parte, también se advierte que el juez efectúa un análisis preliminar del recurso interpuesto, con la finalidad de establecer el cumplimiento o incumplimiento de los requisitos que lo viabilizan y de esta manera decidir sobre su admisión o inadmisión; pero el estudio concreto de los argumentos expuestos por el apelante como sustento del recurso interpuesto para obtener la modificación o revocación de la providencia impugnada, solo se efectúa al momento de decidir el recurso mismo, cuando el juzgador establecerá si es procedente o no acoger dicha solicitud del recurrente y por lo tanto, si procede su modificación, su revocación o su confirmación”. [Sent. abr. 14/2010, Exp. 18.115, reiterada en sent. feb. 21/2011, Exp. 17.721].
(14) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 9 de febrero de 2012. Exp. 21060. C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(15) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, Exp. 16079, M.P. Ramiro Saavedra Becerra.
(16) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de marzo de 2007, Exp. 16421, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(17) La Corte Suprema de Justicia en uno de los primeros pronunciamientos en materia de responsabilidad extracontractual del Estado precisó: “La acción administrativa tiene por finalidad el servicio público. Si la acción administrativa trae beneficio a muchos asociados, pero perjudica con ello a cualquiera persona, el sacrificio de esta no tiene justificación posible, si es que la colectividad tiene como su elemento constitutivo la igualdad de las personas ante la ley. Dentro del imperativo de tal razón, el perjuicio que se le cause a una persona, resultante de la actividad o gestión del servicio público, ha de ser adecuadamente reparado” (CSJ, S. Negocios Generales, sent. ago. 3/49).
A su turno el Consejo de Estado la Sección Tercera dos décadas después señaló: “La responsabilidad estatal bien puede y pudo fundarse en el artículo 16 de la Constitución. Los objetivos específicos del Estado definen de por sí tanto los privilegios como las cargas de este, entre las cuales puede contarse la responsabilidad, así no hubiera un texto expreso en que se dijera para qué están instituidas las autoridades de la República. Sin embargo, en nuestro ordenamiento positivo existe un artículo constitucional —bello artículo, lo llama el señor Samper—, en que expresamente se declaran los altos fines de esas autoridades. Intranscendente parece ese precepto; pero no es si se tiene en cuenta, según la historia política de varios pueblos, que el poder público ha sido y puede ser convertido en objeto patrimonial de familia, de grupo, de clase o de partidos.
“Lo de la responsabilidad estatal resulta de la carga especial que se le impone a una persona por desvío, abuso o inacción del Estado. La reparación es una cuestión de justicia distributiva, y esta es un principio de derecho natural, de aquellos que han de servir para ilustrar a la Constitución, según las previsiones del artículo 4º de la Ley 153 de 1887, formuladas, por cierto, con varios años de anterioridad a que el Consejo de Estado francés se decidiera a tener en cuenta los principios generales del derecho como uno de los fundamentos de su jurisprudencia (C.E., Sec. tercera, sent. nov. 17/67).
(18) Vid. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 11 de abril de 1978, Exp. 1567, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; Sección Tercera, sentencia de 30 de enero de 1987, Exp. 4493, actor Bertha María Martínez, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; Sección Tercera, sentencia de 28 de julio de 1987, Exp. 4983, actor Tiberio Restrepo Álvarez, C.P. Carlos Betancur Jaramillo: “cuando se rompe el principio de igualdad frente a las cargas públicas porque estas exceden las conveniencias generales y normales, el Estado estará obligado al resarcimiento a nombre de todos para, así sea patrimonialmente, restablecer el principio aludido”.
(19) “Una teoría de la responsabilidad en derecho público se hace, pues, necesaria. A tal efecto pueden establecerse algunos de los requisitos que debe cumplir, como son:
“— En primer lugar, la responsabilidad ha de derivarse de todo tipo de actos, e incluso de meros hechos derivados del actuar administrativo, y no tan solo de aquellos actos que hayan sido declarados ilegales en virtud de algún procedimiento jurídico (anulación de oficio, recursos administrativos, sentencia judicial). La responsabilidad atañe directamente al perjuicio ocasionado, y caben perfectamente daños derivados de una actuación lícita que, a pesar de ello, han de ser indemnizados (suspensión de sentencias, por ejemplo).
“— En segundo lugar, se hace necesario separar la responsabilidad personal de los funcionarios de la que incumbe a la administración, en forma que los particulares perjudicados puedan dirigirse contra la administración, aunque el nexo causal entre el daño y la entidad pública exista, naturalmente, el comportamiento humano de un funcionario.
“— Finalmente, ha de recordarse que estamos situados en el campo de la responsabilidad extracontractual, es decir, en el ámbito de la actuación por la administración de sus títulos generales de intervención, y no en el de las indemnizaciones debidas en virtud de negocios jurídicos...”.
“La doctrina actual, de la que son excelentes representantes en nuestro país Leguina o García de Enterría, ha desarrollado este concepto de lesión como todo perjuicio antijurídico y situado en él la fundamentación del consiguiente deber de reparación. En palabras de Leguina, “un daño será antijurídico cuando la víctima del mismo no esté obligada por imperativo explícito del ordenamiento a soportar la lesión de un interés patrimonial garantizado por la norma jurídica”. Siendo esto así, solo resta la imputación a la actividad administrativa para que nazca, por la propia virtualidad de la nota de “injusto”. De La Cuétara, José Miguel “La actividad de la administración”. Ed. Tecnos. Madrid. 1983. Pág. 542 y ss.
(20) “La apreciación del requisito de la ‘no obligación de soportar el perjuicio’ como indispensable para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial, y en el que se traduce la antijuricidad en nuestro sistema jurídico, no puede descansar en estos supuestos en la ilegitimidad de la ley, sino que ha de basarse en otro elemento. Este otro elemento ha sido traducido por nuestra jurisprudencia como la ruptura del principio de confianza legítima que la norma origina, en el quebranto que la misma efectúa a la seguridad jurídica o de la certidumbre que muestran los particulares hacia el mantenimiento, al menos durante un período de tiempo razonable, de una determinada situación jurídica. Se trata, en efecto, como ha señalado el profesor Quintana López, de una disposición normativa legal, “... pero hasta punto desestabilizadora que rompe los límites razonables en las relaciones entre la administración y los administrados”.
“Ahora bien, no cualquier quebranto de las expectativas que pone el ciudadano en el mantenimiento de su posición jurídica puede alterar sin más la regla general que obliga al mismo a soportar el detrimento patrimonial causado por la modificación legal. De manera especial, hay que tener en cuenta que la estimación por los órganos jurisdiccionales de esta obligación patrimonial correctora del perjuicio originado les permite realizar un juicio recriminatorio a una disposición legal, censura que se detrae del órgano que ostenta el monopolio del juicio de legalidad de las leyes: el Tribunal Constitucional, cuestión que ha merecido una importante crítica doctrinal.
“(...) Para la alta instancia jurisdiccional, la brusquedad del cambio normativo operado, desde las disposiciones favorecedoras de las inversiones hasta la supresión de los beneficios a las empresas pesqueras, —entre las que mediaban tan solo seis días— constituye una alteración de los principios de buena fe que debe inspirar la relación de la administración con los particulares, y de seguridad jurídica, como expresión del equilibrio de las prestaciones que debe existir entre una y otros en el desarrollo de sus relaciones, todo lo cual le obliga a declarar el derecho de las mismas a la indemnización solicitada.
“(...).” Alonso García, María Consuelo “La responsabilidad del Estado Legislador”, en A.A.V.V. “La responsabilidad patrimonial de la administración pública”, Tomo I. Ed. Tirant lo Blanch. Valencia. 2009. Pág. 479 a 482.
(21) “Sabemos ya que el perjuicio que da origen a la responsabilidad es el injusto, el cualificado por la nota de antijuricidad, y sabemos también que esta antijuricidad hay que buscarla en el hecho en sí mismo, no en la conducta que lo causa. Al propio tiempo, se ha explicado que esta nota es eliminada por aquellos títulos jurídicos que imponen concretamente al particular la obligación de soportar el perjuicio en cuestión. Hora es de hacer algunas reflexiones en torno a estos puntos, la primera de las cuales ha de ser el recordatorio de que el derecho es operativo tan solo dentro de ciertos límites, límites que se derivan de los costes sociales inherentes a la aplicación de los instrumentos jurídicos. De esta reflexión se deduce que, aun existiendo perjuicios reales que se alejan del ideal de justicia, algunos de ellos pueden no ser reparables dentro del sistema de derecho que conocemos y, por lo tanto, no resultan antijurídicos en el sentido técnico del término...” De La Cuétara, José Ob. Cit., pág. 574.
(22) De La Cuétara, José Miguel Ob. Cit., pág. 574.
(23) En la ya mencionada sentencia del Consejo de Estado, de julio 27 de 1947, C.P. Gustavo A. Valbuena.
(24) Consejo de Estado, Sección Tercera, Expediente 5502, C.P. Juan de Dios Montes Hernández, 1º de agosto de 1991.
(25) Consejo de Estado, Sección Tercera, Expediente 6097, C.P. Julio Cesar Uribe Acosta, 20 de marzo de 1992.
(26) Consejo de Estado, Sección Tercera, Expediente 6110, C.P. Policarpo Castillo Dávila, sentencia de 24 de abril de 1991.
(27) En donde resulta especialmente enunciativo un párrafo de dicha providencia, que se trascribe
(28) Consejo de Estado, Sección Tercera, Expediente 7716, C.P. Julio Cesar Uribe Acosta, 17 de junio de 1993.
(29) Consejo de Estado, Sección Tercera, Expediente 4655, C.P. Antonio José Irisarri Restrepo, en Extractos de Jurisprudencia del Consejo de Estado, primer trimestre de 1989, Tomo III. Publicaciones Caja Agraria. Bogotá. Págs. 249 y 250.
(30) Exigencia que se deriva de la idea de “sistema” del ordenamiento jurídico, es decir, de cuerpo único y armónico de normas jurídicas, que se relacionan con base en reglas de jerarquía, competencia y vigencia. Es esta la base del principio de hermenéutica conforme a la Constitución, que exige la interpretación y aplicación de las normas infraconstitucionales con armonía y estricta observancia de los preceptos constitucionales. En este sentido Corte Constitucional se ha referido al principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución, entre otras en las sentencias C-070 de 1996 y C-038 de 2006.
(31) Corte Constitucional, Sentencia C-1547 de 2000, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 38 numeral 1 del Código de Procedimiento Civil.
(32) “Porque la equidad no es fuente del derecho, sino medio de determinación del derecho justo”, como sabiamente lo ha enseñado Entrena Klett Carlos María, La equidad y el arte de juzgar. Ed. Aranzadi. 2ª Ed. Navarra. 1990. Pág. 23.
(33) Corte Constitucional, Sentencia SU-837 de 2002.
(34) Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Pedro Gómez Parra, septiembre 30 de 1949.
(35) En este sentido ha expresado esta corporación: “todo perjuicio anormal, que por su naturaleza e importancia exceda las molestias y los sacrificios corrientes que exige la vida en sociedad, debe ser considerado como una violación de la igualdad de los ciudadanos delante de las cargas públicas, y por consiguiente debe ser reparado” Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Guillermo González Charry, abril 21 de 1966.
(36) Consejo de Estado, Sección Tercera, Rad. 8490, 27 de enero de 2000, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.
(37) Corte Constitucional, Sentencia T-429 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(38) “ART. 40.—Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido; 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática; 3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas; 4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley; 5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas.; 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley; 7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse. Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración pública” Constitución Política de Colombia.
(39) Esta cifra se ajusta al tope establecido en la Resolución 33 del 2000 del Consejo Nacional Electoral, en el que se determinó que para el 2000, en las respectivas campañas electorales, los ediles podían invertir como máximo la suma de $ 21.896.246.

References: artículo 90
 artículo 115
 artículo 61
 artículo 19
 artículo 123
 artículo 122
 artículo 61
 artículo 318
 artículo 312
 artículo 312
 artículo 312
 artículo 318
 artículo 318
 artículo 306
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 318
 artículo 293
 artículo 282
 resolución 
 artículo 140
 artículo 16
 artículo 4
 artículo 38
 Resolución