Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6563
Timestamp: 2017-06-25 22:21:41+00:00

Document:
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD- Validez de norma inferior frente a la ConstituciónVer arts. 410 y 413, Ley 599 de 2000 , Ver Sentencia de la Corte Constitucional 1436 de 2000 Referencia: expediente D-3375
Considera el actor que los preceptos demandados violan los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 28, 29, 89, 113, 114, 115, 116, 121, 121, 122, 123, 150 numerales 1, 2, 23, 152 b), 209, 228, 230, 236, 237, 238, 243, 250 de la Constitución Política y el artículo 48 de la Ley 270 de 1996, ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Para explicar el concepto de violación de las disposiciones acusadas, el actor divide el tema así : Desconocimiento del fuero constitucional existente en relación con el acto administrativo y el contrato estatal, lo que implica violación del debido proceso.
Señala el demandante que, en principio, el argumento de que los hechos punibles cometidos en la contratación están atribuidos a la justicia ordinaria (fiscales y jueces penales) y no a la justicia contenciosa administrativa, es relativamente cierto, siempre y cuando no se trate de actos administrativos y contratos estatales, pues, en este caso se soslayaría el hecho de que el contrato estatal es por sí mismo la causa de los actos administrativos que, a su vez, también, se presumen ajustados a derecho y obligan, cuando son ejecutorios. Porque la presunción de legalidad de los actos administrativos únicamente se puede desvirtuar por la jurisdicción contenciosa administrativa. Se pregunta el demandante, respecto de los actos administrativos "¿cómo se puede discutir por los fiscales y los jueces penales su legalidad y la legalidad del contrato así ajustado entre la entidad estatal y el licitante vencedor, si la legalidad de los actos administrativos de la actuación administrativa contractual y del contrato se presume y, si su anulación únicamente la puede declarar la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no el Fiscal ni los jueces penales, puesto que no integran la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sino la Ordinaria..." La respuesta, al decir del actor, conduce necesariamente a la existencia de la violación al debido proceso de los textos demandados, principio establecido en el artículo 29 de la Constitución, que señala el respecto estricto del principio de legalidad, en cuanto a la carencia de tipicidad de la norma penal frente a la ley de contratación, que está consagrada en la Ley 80 de 1993. Si bien esta Ley consagra las reglas y principios a los que el ente estatal debe atenerse, sin embargo, no establece un procedimiento formal riguroso, sino pautas generales. Esta situación lleva al actor a preguntarse, también, cuáles son respecto de los delitos de esta demanda, los requisitos legales esenciales, cuáles los legalmente accidentales y cuáles los legalmente naturales?, puesto que los delitos en mención sólo se cometen por violación de los requisitos legales esenciales, dejándose al criterio del funcionario judicial establecerlos a su amaño.
Señala que aunque la Ley 80 de 1993 no hace referencia expresa a los requisitos esenciales del contrato administrativo, la Ley remite a las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, en el artículo 13 de la Ley. El Código Civil distingue en cada contrato lo que es de su esencia, de su naturaleza y lo accidental. Por ello, la inobservancia de los requisitos legales esenciales puede estar referida a la validez, a la existencia, a la eficacia o a la ejecución de los contratos, aspectos que deben ser tenidos en cuenta por el juez penal en cada caso particular. Respecto del delito de prevaricato, pone de presente el interviniente que este delito se consuma cuando la resolución o dictamen se firma, sin importar que la providencia, posteriormente, sea revocada. Por otra parte, en relación con los elementos normativos del tipo penal del prevaricato, figuran las expresiones resolución o dictamen, es decir, no hay limitación del alcance restrictivo del derecho administrativo, y quedan comprendidas las expediciones de decretos, resoluciones, autos, sentencias, etc., además, quedan comprendidos los dictámenes, que son las opiniones que dentro de un proceso judicial o administrativo emite un servidor público, las cuales pueden ser o no acogidos por el funcionario respectivo. Unido esto al hecho de que es elemento normativo del tipo penal, que la expresión sea manifiestamente contraria a la ley.
El señor Procurador General de la Nación, en el concepto Nro. 2515, del 17 de abril de 2001, solicitó a la Corte declarar exequibles los artículos 146 y 149 de la Ley 100 de 1980 y los artículos 410 y 413 de la Ley 599 de 200, respecto de los cargos de la demanda. El señor Procurador considera que la acusación tiene dos aspectos centrales : de un lado, si la evaluación de los actos administrativos y los contratos estatales corresponde declararlos sólo a la jurisdicción contenciosa administrativa y, por el otro, si la forma como el legislador ha descrito los tipos penales desconoce el principio de la legalidad.
Sobre el primer aspecto, señala que la jurisdicción contenciosa y la penal ordinaria actúan conforme a dos regímenes jurídicos distintos y desde perspectivas, también, distintas. La primera con fundamento en los artículos 237 y 238 de la Constitución, y busca preservar la legalidad de los actos y contratos que celebren los organismos del Estado, al paso que la justicia penal está encaminada a proteger determinados bienes jurídicos que, en atención al interés social, merecen ser especialmente tutelados, con el fin de garantizar la moralidad y transparencia del ejercicio de la administración pública, artículo 209 de la Constitución. Para tal efecto, la justicia penal se ocupa de examinar e investigar las circunstancias en que se producen los actos administrativos y determinar la responsabilidad de las personas que intervienen en ellos. Para explicar las diferencias entre una y otra jurisdicción, el señor Procurador señala : "¿ el núcleo esencial en el proceso penal es la verificación de la existencia de una infracción a la ley penal y la determinación de quienes son responsables de ella, es decir, en él, fundamentalmente, se realiza un juicio de responsabilidad del sujeto, más no de legalidad sobre el acto administrativo o contrato estatal, como sí lo hace la jurisdicción contenciosa, en donde mediante las acciones de nulidad se aborda directamente este estudio, cuyo objetivo central es determinar y declarar mediante providencia judicial la legalidad o no del acto de la administración, labor que, como lo indicó la Corte Constitucional (sentencia C-037 de 1996), es monopolio de la jurisdicción contenciosa, pues es ésta la única competente para declarar si un acto de la administración se ajusta a la ley o no, e incluso disponer la suspensión de sus efectos, por mandato expreso del artículo 238 de la Carta."
2. Lo que se acusa. A pesar de la extensión de los argumentos expuestos por el actor, son dos los cargos de la demanda, que se pueden resumir así: el legislador violó la Constitución al atribuirles a los fiscales y jueces penales declarar la ilegalidad, nulidad o ilicitud de los actos administrativos, cuando adelantan, juzgan y deciden si el servidor público tramitó un contrato administrativo sin el cumplimiento de requisitos legales esenciales, o si profirió resolución, dictamen o concepto manifiestamente contrario a la ley, pues, declarar tal ilegalidad, nulidad o ilicitud corresponde únicamente al juez contencioso administrativo, por disposición constitucional. En esta clase de delitos, la justicia penal, sólo adquiere competencia para conocer de la conducta delictiva cuando exista la declaración correspondiente del juez contencioso administrativo. Es decir, se está ante una prejudicialidad, que si no se respeta, viola el ordenamiento jurídico, y todos los artículos constitucionales que el actor menciona en su demanda : artículos 1, 2, 3, 4, 6, 28, 29, 89, 113, 114, 115, 116, 121, 121, 122, 123, 150 numerales 1, 2, 23, 152 b), 209, 228, 230, 236, 237, 238, 243, 250 de la Constitución Política y el artículo 48 de la Ley 270 de 1996, ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Dice que el legislador no tiene facultad constitucional para desquiciar tal ordenamiento jurídico, atribuyéndole competencia jurisdiccional a quien, según la Constitución, no la tiene.
El otro cargo, que está directamente relacionado con lo anterior, consiste en que según el actor las conductas delictivas demandadas son tipos penales en blanco, lo que viola el principio de legalidad, consagrado en los artículos 28 y 29 de la Carta. Expuestos de esta manera los cargos, se analizarán siguiendo este mismo orden : competencias de la jurisdicción contenciosa administrativa y la jurisdicción penal ordinaria; y, si se está frente a tipos penales en blanco.
Cuando el servidor público no sólo deja de ser la herramienta eficaz para el logro de los fines, sino que, mediante actuaciones que no cumplan los principios enunciados de "de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad" (art. 209 de la Carta), nace para el Estado el derecho de controlar, a través de la jurisdicción contencioso administrativa, tanto el acto o contrato administrativo en que quedó plasmada la actuación del servidor público en violación de los fines últimos del Estado, como su responsabilidad desde los demás ámbitos, penal, civil, disciplinario, laboral. Ya el Consejo de Estado había analizado estas relaciones y diferencias entre ambas jurisdicciones. Es pertinente transcribir apartes de la sentencia de la Sección Tercera, de fecha 17 de marzo de 1994 :
"Así mismo, debe diferenciarse la responsabilidad penal del agente que es el tema de decisión en el proceso penal, de la responsabilidad administrativa que es materia de definición en el contencioso administrativo, dado que en aquella, la penal, el proceso asume las secuelas punitivas del hecho criminoso, en tanto que, en la segunda, al ser demandada, corresponde a la administración afrontar las consecuencias patrimoniales de la falla en la prestación de los servicios, responsabilidad que surge independientemente de la existencia y sanción del hecho punible. "Se distingue igualmente la responsabilidad penal de la administrativa, en cuanto la primera nace de la violación dolosa o culposa de una norma penal, mientras que la segunda surge de un hecho dañoso ejecutado por el Estado, el que puede o no ser constitutivo de una conducta penalmente reprochable. También se traslada esa diferenciación en cuanto al manejo probatorio de cada tipo de responsabilidad, si se tiene en cuenta que la responsabilidad penal no se presume, como sí se presume la inocencia, y que es imperativa su plena demostración, en tanto que la responsabilidad extracontractual administrativa, sí es susceptible de presunciones, hasta el punto de que en muchos casos es suficiente acreditar el hecho dañoso imputable a la entidad, el perjuicio y el nexo causal para declarar la responsabilidad estatal. "Pero además de lo anterior, observa la Sala que no siempre son las mismas partes las que intervienen en cada uno de los procesos y en este punto también difieren la acción penal de la administrativa. Mientras que en la actuación penal intervienen el procesado, el defensor, el Ministerio Público y la Parte Civil cuando a bien lo tienen los perjudicados o la ley lo permite, en el proceso administrativo intervienen los pretendidos damnificados generalmente como demandantes y el ente público como demandado, con participación ahora más restringida del Ministerio Público. (Radicación 8585, de fecha 17 de marzo de 1994, Sección Tercera, Consejero Ponente, doctor Daniel Suárez Hernández)
Resulta pertinente remitirse, muy brevemente, a las razones que originaron que algunas conductas del servidor público, en especial, referidas a la contratación sin cumplimiento de requisitos legales, fueran elevadas por el legislador a la categoría de delitos, pues, el demandante acusa que el Congreso no tiene competencia para establecer las conductas demandadas en la forma como quedaron consagradas en el Código Penal. Las razones para establecer la celebración indebida de contratos como un delito tipificado se remonta al legislador de 1936. Antes de aquella fecha, como lo recuerda Alfonso Gómez Méndez en el libro "Delitos contra la administración pública", no había un capítulo especial para esta clase de delitos, pues, en tal época, eran pocos los contratos que celebraba el Estado y su cuantía no era significativa. Pero, cuando la actividad del Estado en esta materia aumentó, debido, en especial, al incremento de las obras públicas y al desarrollo de actividades en el campo de las comunicaciones, en la prestación de servicios en salud y educación, etc., se abrió el camino no sólo para que se formara una rama independiente del derecho administrativo, que es la contratación administrativa, sino para que la justicia ordinaria penal, adquiriera competencia para conocer de las conductas en que ha podido incurrir el funcionario o empleado público que intervino en la celebración del contrato administrativo y si, en abuso de sus cargos, sacaban ventajas de ella, bien fuera para favorecerse a sí mismo o a terceros. Se planteó, entonces, una gran discusión sobre si esta clase de conducta por parte del servidor del Estado debía constituir un delito o sólo merecería reproche ético o ser sancionada disciplinariamente.
Cabe señalar que el nuevo Código Penal, en el artículo 410, también aquí demandado, está consagrado el mismo delito, con la diferencia de que suprimió la expresión "y con el propósito de obtener un provecho ilícito para sí, para el contratista o para un tercero." En cuanto al prevaricato por acción, artículo 149, lo mismo que en el caso anterior, también fue modificado por la Ley 190 de 1995, y está establecido en el nuevo Código Penal, en el artículo 413, al que se le introdujo la expresión "concepto", que no tiene el artículo 149 en su estructura y se aumentó el valor de la multa. El prevaricato por acción establece que "El servidor público que profiera resolución, dictamen o concepto (este último término en el nuevo Código Penal) manifiestamente contrario a la ley, incurrirá ..."
La Corte no duda en afirmar que no le asiste razón al actor en su acusación. Tal como se dijo, las ópticas en que la jurisdicción contencioso administrativa y la penal examinan esta clase de asuntos, es distinta, y sus decisiones son, también, distintas. El juez contencioso examinará los documentos correspondientes y hará las declaraciones del caso, de nulidad, ilegalidad, ilicitud. La jurisdicción ordinaria penal, en esencia, realiza un juicio de responsabilidad del servidor público, y en la sentencia declara la responsabilidad penal del investigado o acusado. Las conclusiones en uno y en otro caso pueden finalizar en forma armónica o complementaria, o en forma totalmente diferente. Por ejemplo, cuando el juez contencioso declara la nulidad de un contrato por no contener los requisitos esenciales, pero el juez penal decide en la sentencia que no hay responsabilidad penal del sujeto activo calificado (el servidor público), porque no se probó que existiera el ánimo de obtener un provecho para sí, para el contratista o para un tercero, como lo exige el artículo 146 del Decreto 100 de 1984. Otro ejemplo sencillo, que prueba la independencia de las decisiones en una y otra jurisdicción, está en el examen de que los términos de caducidad con los que trabaja la jurisdicción contenciosa administrativa y el término de prescripción, en materia penal. Esta diferencia puede conducir a que si bien la jurisdicción contenciosa administrativa se inhiba de pronunciarse sobre la legalidad o nulidad de un determinado acto o contrato administrativo, por haber operado el fenómeno de la caducidad, la jurisdicción ordinaria penal tiene un término de prescripción de la acción mucho más amplio que, en el caso del servidor público adquiere importancia, pues frente a esta clase de sujetos, el artículo 82 del Código Penal establece que el término de prescripción se aumentará en una tercera parte al señalado para las infracciones perpetradas por los particulares. Es por ello que, una interpretación como la que pretende el actor, conduciría, en la mayoría de los casos, a la impunidad de los tipos penales examinados, y desconocería la cláusula general de competencia del legislador, que se expresa en plasmar en leyes lo que en un momento determinado considera que adquiere importancia en el cumplimiento de los fines del Estado, siempre y cuando estas leyes no vulneren por sí mismas la Constitución. En los casos bajo estudio, se observa que el legislador ha querido impedir el crecimiento del fenómeno conocido en el lenguaje común como corrupción, y ha optado por establecerlo como delito autónomo, es decir, sin que se requiera un pronunciamiento previo de otra jurisdicción, y ha señalado unas penas determinadas. En los casos concretos, en nada viola la Constitución el ejercicio de esta competencia por parte del Congreso, y más bien, entender los artículos de otra forma, sería ni más ni menos, la patente de corso para que el servidor público, responsable del delito, esgrimiera a su favor el argumento de la prescripción para evadir las consecuencias penales de su actuación.
"Art. 153. Prejudicialidad de otra especialidad. Cuando sobre los elementos constitutivos de la conducta punible que se investiga estuviere pendiente decisión judicial al tiempo de cometerse, no se calificará el mérito de la instrucción mientras dicha decisión no se haya producido. No obstante, si transcurrido un (1) año desde la oportunidad para proferir calificación no se hubieren decidido definitivamente las cuestiones que determinaron la suspensión, se reanudará la actuación."
El Consejo de Estado, en la sentencia de la que se transcribieron apartes, sobre la prejudicialidad, dijo : "En primer término, cabe recordar que como principio general la jurisprudencia de la Sección ha establecido que en cuanto se trate de responsabilidad administrativa fundada en una falla del servicio que derive de una conducta penalmente reprochable de un funcionario, la sentencia que decida sobre esa conducta no constituye necesariamente prejudicialidad forzosa para efectos de decidir acerca de la acción contencioso administrativa. "Tal entendimiento de la cuestión obedece a que entre una y otra acción, la penal y la administrativa, se presentan radicales diferencias en su contenido, filosofía, sujetos afectados, regulación legal y procedimental, sin desconocer, desde luego, que en la mayoría de los casos las sentencias penales inciden de manera muy importanten en los fallos que profiere la jurisdicción contencioso administrativa." (Radicación 8585, de fecha 17 de marzo de 1994, Sección Tercera, Consejero Ponente, doctor Daniel Suárez Hernández)
Queda, entonces, claro que el legislador no ha invadido competencias exclusivas de la jurisdicción contenciosa administrativa, y que, por el contrario, ha previsto la forma como debe actuar el fiscal o el juez penal cuando está pendiente una decisión judicial. Estudiadas, en forma completa y armónica, las disposiciones del Código Penal y del de Procedimiento, y no en forma aislada, para atribuirles un contenido que no tienen, la Corte considera que no hay violación al debido proceso, por una parte, y tal como están estructurados los artículos, ellos se encaminan a que se haga realidad un orden justo, al permitir que se sancionen, en debida forma, estas conductas del servidor público. No sobra advertir, que en la investigación penal correspondiente, debe garantizársele al servidor público el cumplimiento del debido proceso. Y que sólo, examinado el caso concreto por el funcionario competente en la investigación individual, es posible al encartado alegar la violación del mismo, si no se ha aplicado, por ejemplo, la prejudicialidad a su caso, y ésta era procedente. Pero, de ninguna manera, es facultad de la Corte Constitucional hacer un pronunciamiento general al respecto, desde el examen de constitucionalidad de normas como las estudiadas, que no tocan directamente el asunto, pues, se trataría, ni más ni menos, de que la Corte legislara al respecto. En conclusión, el cargo examinado sobre el presunto establecimiento en cabeza de la justicia ordinaria penal para declarar la nulidad, ilegalidad o ilicitud de un acto o contrato administrativo, no prospera, porque ello no establecen los artículos demandados, ni se puede deducir de sus contenidos normativos.
En la sentencia C-739 de 2000, se expresó que existe validez constitucional de la existencia del tipo penal en blanco "siempre y cuando sus contenidos se puedan complementar, de manera clara e inequívoca, con normas legales precedentes que permitan la correspondiente integración normativa." (sentencia C-739 de 2000, M.P., doctor Fabio Morón Díaz). Concepto reiterado en la sentencia C-404 de 2001, al analizar la Corte la existencia de infracciones en materia disciplinaria incompletas y las normas penales en blanco. En esta sentencia se señaló : "Por lo tanto la tipicidad en las infracciones disciplinarias se establece por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria.1 Esta forma de definir la tipicidad a través de normas complementarias, es un método legislativo que ha sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras. Sobre los tipos en blanco, la Corte ha dicho esas descripciones penales son constitucionalmente válidas, siempre y cuando el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanción correspondiente." (M.P., doctor Gerardo Monroy Cabra)
En reciente sentencia, esta Corporación tuvo la oportunidad de profundizar en esta clase de reenvío, cuando éste remite a un acto administrativo, como es la Resolución de la Superintendencia Bancaria, mediante la cual se certifica la tasa de interés cobrada por los establecimientos bancarios, en el delito de usura. Acusación que, en aquella oportunidad constituía el cargo de fondo dada la remisión expresa de la norma a tal certificación. La Corte consideró que "no obstante que, en principio, no es opuesta a la Constitución la posibilidad de que por el legislador se expidan tipos penales en blanco que, como en este caso, remitan a un acto administrativo, -la Resolución de la Superintendencia Bancaria mediante la cual se certifica la tasa de interés cobrada por los establecimientos bancarios para los créditos ordinarios de libre asignación-, esa posibilidad debe apreciarse en concreto con el propósito de que se mantenga la intangibilidad del principio de legalidad en materia penal." (sentencia C-333 de 2001). Explicó, además, esta providencia: "La norma acusada establece como referente para el delito de usura un hecho actual, como es el interés que estén cobrando los bancos, pero, en la medida en que el mismo es un concepto indeterminado, dispone que para fijarlo con carácter vinculante, se acuda a la certificación de la Superintendencia, la cual, por su propia naturaleza, no puede versar sino sobre un período anterior. Esta opción del legislador exige que la certificación de la Superintendencia se realice de manera periódica y con una frecuencia tal que permita razonablemente establecer una continuidad entre el período base para la certificación y el período de vigencia de la misma, sin que, por este concepto quepa hacer un pronunciamiento de constitucionalidad o expedir un fallo con efecto modulado, en la medida en que el legislador dejó a las autoridades administrativas la determinación de la periodicidad de las certificaciones y por consiguiente de la frecuencia que deben tener las mismas para que se conserve la voluntad legislativa de vincular la conducta punible a las condiciones de mercado imperantes en el momento de su realización.
En el delito de usura obsérvese que el reenvío se hace a un acto de la administración, en concreto, de la Superintendencia Bancaria. En los artículos objeto de la demanda bajo estudio, el reenvío se hace directamente a la ley. Como primera conclusión, al repasar estas providencias, se tiene que la sola existencia de un tipo penal en blanco no hace inconstitucional la norma. En consecuencia, el examen de constitucionalidad que a continuación hará la Corte se encaminará a determinar si las disposiciones demandadas, en el reenvío que hacen, se produce de manera clara e inequívoca.
Obsérvese, entonces, que respecto de las normas acusadas como presuntamente inconstitucionales, el principio de legalidad, en cuanto exige que no pueda existir delito sin ley que lo defina, ni pena sin ley que la determine, no ha sido desconocido en este caso por el legislador. Por ello, no asiste razón al demandante sobre el presunto quebrantamiento de la reserva de la ley, al regular los delitos a que se refieren las normas acusadas, pues tanto el Código Penal anteriormente vigente como el actual (Decreto Ley 100 de 1980 y Ley 599 de 2000), se ocuparon expresamente de ellos, con absoluta claridad y precisión.

References: artículo 48
 artículo 29
 artículo 13
 resolución 
 resolución 
 artículo 209
 artículo 238
e contrario
 artículo 48
 artículo 410
 artículo 149
 artículo 413
 artículo 149
e contrario
 artículo 146
 artículo 82
 Resolución 
 Resolución