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A compatibilidade do RCLE-UE face aos principais Acordos Internacionais do sector da aviação
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Raul David de Carvalho Fagundes
1 UNIVERSIDADE CATÓLICA PORTUGUESA FACULDADE DE DIREITO ESCOLA DE LISBOA A compatibilidade do RCLE-UE face aos principais Acordos Internacionais do sector da aviação Inês Costa Rodrigues Mestrado em Direito Administrativo vertente Energia Dissertação orientada pelo Dr. Tiago Souza d Alte Lisboa, 31 de Maio de 20122 Índice INTRODUÇÃO. 3 I O REGIME DE COMÉRCIO DE LICENÇAS DE EMISSÃO DA UNIÃO EUROPEIA E A SUA IMPLEMENTAÇÃO NO SECTOR DA AVIAÇÃO 5 1. O contexto internacional e comunitário da criação do Regime de Comércio de Licenças de Emissão da União Europeia A actuação da ICAO face à problemática das emissões provenientes dos motores das aeronaves A tentativa de offsetting de CO A inclusão do sector da aviação no Regime do Comércio de Licenças de Emissão da União Europeia O cálculo das emissões do sector da aviação no âmbito do cap and trade system II ANÁLISE DA COMPATIBILIDADE DA DIRECTIVA 2008/101/CE FACE AOS ACORDOS INTERNACIONAIS E A LEGALIDADE DA INCLUSÃO DE VOOS PARCIALMENTE FORA DO ESPAÇO AÉREO DA UE À LUZ DA PROBLEMÁTICA SUSCITADA PELOS EUA Nota prévia As questões suscitadas pelo Tribunal deprecante Os Acordos Internacionais A Convenção de Chicago Nota comum ao Protocolo de Quioto e ao Acordo de Céu Aberto Protocolo de Quioto O Acordo de Céu Aberto.. 31 CONCLUSÕES BIBLIOGRAFIA. 46 23 INTRODUÇÃO A problemática das alterações climáticas impõe como imperiosa uma mudança no sistema energético actual 1, baseada no desenvolvimento de uma economia de baixo carbono e numa utilização eficiente dos recursos que potencie a segurança e a independência energética e, naturalmente, o desenvolvimento económico. A União Europeia (UE) tem vindo a desempenhar um papel de liderança exemplar a este nível. É disso exemplo o facto de a UE e dos Estados-Membros (E-M) se terem comprometido a limitar ou reduzir as emissões de gases com efeito de estufa (GEE) enumerados no Anexo A do Protocolo de Quioto 2, apresentando-se o Regime de Comércio de Licenças de Emissão da UE (RCLE-UE 3 ) ao garantir que as reduções das emissões são obtidas ao menor custo para a sociedade como um dos mais importantes instrumentos na estratégia de combate às alterações climáticas. Assim, factores como a pressão em limitar, no máximo, o aumento da temperatura média global a 2.ºC 4 relativamente aos níveis pré-industriais e o empenho que tem pautado a actuação dos organismos europeus em transformar a Europa numa economia de alta eficiência energética e com baixas emissões de GEE, conjugado com o aumento do impacto da aviação nas alterações climáticas 5 (comprometendo as reduções efectuadas por outros sectores) e com o impasse verificado no âmbito da ICAO, acabou 1 De acordo com o Quarto Relatório de Avaliação do Painel Intergovernamental sobre Alterações Climáticas (Intergovernmental Panel on Climate Change IPCC), lançado em 2007: O aquecimento do clima é inequívoco, e é evidente face às observações de aumentos na temperatura média do ar e dos oceanos, de degelo generalizado, e de subida do nível médio mar. 2 Adoptado a 11 de Dezembro de 1997, foi aprovado pela Decisão 2002/358/CE do Conselho, de 25 de Abril de 2002, relativa à aprovação, em nome da Comunidade Europeia, do Protocolo de Quioto da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as alterações climáticas e ao cumprimento conjunto dos respectivos compromissos, tendo entrado em vigor no dia 16 de Fevereiro de Adoptado como parte integrante do Pacote Clima e Energia em Abril de 2009, o RCLE-UE foi reforçado e melhorado tendo em vista a estabilização a longo prazo do quadro regulamentar. 4 Importância que voltou a ser sublinhada no Conselho Europeu de Bruxelas de 8 e 9 de Março de As emissões provenientes do sector da aviação representam cerca de 3% do total de gases com efeito estufa da UE, das quais a grande maioria provém de voos internacionais - emissões essas que duplicaram desde Estima-se que as emissões do sector da aviação se encontram no segundo lugar da tabela relativa à indústria pesada, apenas ultrapassada pela produção de electricidade, e que, em 2020, 183 milhões de toneladas de CO 2 serão evitadas por ano nos voos abrangidos, o que se traduz numa redução de 46% em comparação com o business as usual (BaU). 34 por determinar na óptica da Comissão Europeia a necessidade de incorporar o sector da aviação no Regime de Comércio de Licenças de Emissão da União Europeia. A entrada do sector da aviação no Comércio Europeu de Licenças de Emissão (CELE) e sobretudo a inclusão das companhias aéreas sediadas em países terceiros que efectuem voos com destino para e a partir de aeroportos europeus e a consequente obrigatoriedade de adquirir e devolver licenças de emissão que lhes correspondam tem, assim, sido alvo de fortes críticas, provenientes sobretudo de companhias aéreas e de organizações e entidades ligadas a estas, com o intuito de desafiar e pôr em causa o regime instituído pela UE. O quadro ora sumariamente descrito justifica a importância e interesse de se proceder à análise da medida em que a determinação da UE em incluir o sector da aviação no RCLE-UE viola, ou não, as disposições consagradas nos instrumentos legislativos vigentes para o sector da aviação. Este é o tema da presente Dissertação, realizada no âmbito do Mestrado em Direito Administrativo na vertente de Energia. Para o efeito, abordaremos os diversos instrumentos legislativos que se relacionam com esta temática, nomeadamente, a Convenção de Chicago, a Convenção-Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas, o Protocolo de Quioto, a Directiva 2003/87/CE, a Directiva 2008/101/CE e o Acordo de Céu Aberto. 45 I - O REGIME DE COMÉRCIO DE LICENÇAS DE EMISSÃO DA UNIÃO EUROPEIA E A SUA IMPLEMENTAÇÃO NO SECTOR DA AVIAÇÃO 1. O contexto internacional e comunitário da criação do Regime de Comércio de Licenças de Emissão da União Europeia O aumento que se constatou desde a era da revolução industrial nas emissões de gases poluentes para o ambiente acabou por despertar a consciencialização para a problemática do aquecimento global. De facto, foi apenas em que se instituiu um instrumento compromissório entre os objectivos ambientais e sócio-económicos, com o intuito de absorver e aplicar as potencialidades dos mecanismos de mercado à prevenção e controlo das alterações climáticas. Foi assim aprovada a Convenção- Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas 7 (CQNUAC), universalmente reconhecida como o fórum legal adequado para lidar com a problemática das alterações climáticas, e que estabeleceu como objectivo último a estabilização das concentrações de gases com efeito de estufa na atmosfera a um nível que evite uma interferência antropogénica perigosa no sistema climático 8. Assim, nos termos da referida Convenção 9 foi, em Dezembro de 1997, concluído o Protocolo de Quioto (PQ) 10, no âmbito do qual a Conferência das Partes concretizou os objectivos estabelecidos na CQNUAC e procedeu à definição de novos objectivos, baseados em compromissos quantificados 11. Assentando o PQ em pressupostos 6 Embora anteriormente tenham sido tomadas várias medidas para combater esta ameaça, a meados dos anos 80 as questões relacionadas com as alterações climáticas começaram a merecer destaque na agenda política e a ser alvo de intensos debates públicos, contribuindo para o desenvolvimento e implementação de políticas e legislação ambientais, em diversos níveis e com especial incidência nos países desenvolvidos. 7 Em Fevereiro de 1991, o Conselho autorizou a Comissão a participar, em nome da Comunidade Europeia, nas negociações relativas à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as alterações climáticas, adoptada em Nova Iorque a 9 de Maio de A Convenção-Quadro foi ratificada pela Comunidade Europeia através da Decisão 94/69/CE, de 15 de Dezembro de 1993, que entrou em vigor em 21 de Março de A actuação dos Estados ficaria marcada pelos princípios da precaução, do respeito inter-geracional e da responsabilidade comum mas diferenciada. 8 Considerando 2 da Directiva 2008/101/CE. 9 Artigo 17.º da CQNUAC. 10 Aprovado em Portugal pelo Decreto-Lei n.º 7/2002 de 25 de Março. 11 No caso específico português, o Estado comprometeu-se a limitar o crescimento das suas emissões em 27% face aos valores de6 eminentemente ambientais, o mesmo procura, paralelamente, acautelar a sua prossecução à luz dos princípios da economia de mercado e da livre concorrência, prevenindo a sua distorção através de auxílios públicos assentes em benefícios fiscais ou subsídios aplicáveis aos sectores emissores de GEE e promovendo a utilização de instrumentos de mercado como meio de reduzir ou limitar as emissões. Efectivamente, o PQ constitui uma peça fundamental para o controlo e redução do crescimento das emissões, promovendo não só através de limitações impostas aos países desenvolvidos como também através de mecanismos flexíveis várias formas de combater as concentrações de CO 2 e, simultaneamente, o investimento em (e a utilização de) fontes de energia alternativas bem como o desenvolvimento de tecnologias mais eficientes. Assim, destacam-se neste contexto os três principais instrumentos naquele definidos 12 : i) o Mecanismo de Implementação Conjunta (MIC); ii) o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL); e iii) o Comércio de Licenças de Emissão de Gases com Efeito de Estufa. Relativamente ao ponto que nos cabe analisar, refira-se que a introdução do mercado de carbono na arquitectura de Quioto representou um desenvolvimento importante na política internacional de ambiente, dado tratar-se da primeira aplicação, à escala global, de um instrumento económico de política ambiental, razão pela qual este surgiu como uma das principais ferramentas para uma redução exequível e eficiente 13. Assim, no seguimento da Directiva de que estabeleceu o quadro geral para a prevenção e controlo integrado da poluição e permitiu a concessão de títulos de emissão de GEE, em 2002 o sexto programa de acção comunitária em matéria de ambiente 15 previu não apenas a criação de um regime comunitário de comércio de licenças de 12 Artigo 6.º, 12.º e 17.º do PQ. 13 De notar que este mecanismo de mercado foi então proposto pelos Estados Unidos da América (EUA) que, em 2005, acabaram por não ratificar este tratado internacional. 14 Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996 relativa à prevenção e controlo da poluição. 15 Criado pela Decisão n.º 1600/2002/CE do Parlamento e do Conselho, identificou as alterações climáticas como um domínio prioritário de acção. 67 emissão (o designado Comércio Europeu de Licenças de Emissão CELE) mas também que a Comunidade defina e empreenda acções específicas para reduzir as emissões de GEE provenientes da aviação, se tais medidas não forem acordadas no âmbito da ICAO até Foi neste contexto criado, em , o comércio de licenças de emissão de GEE, com o objectivo de contribuir para o cumprimento mais eficaz dos compromissos da UE e dos seus Estados-Membros, através da implementação de um mercado europeu de licenças de emissão de gases com efeito de estufa que seja eficiente e apresente a menor redução possível do desenvolvimento económico e do emprego 18 e cuja implementação se baseie em condições que ofereçam uma boa relação custo-eficácia e sejam economicamente eficientes 19. Nesta linha, a Directiva 2003/87/CE (Directiva de 2003) previu que deveriam ser aplicadas, ao nível nacional e comunitário, políticas e medidas que abrangessem não apenas os sectores da indústria e da energia, mas todos os sectores económicos da UE. Referia-se, ainda que, à data, a Comissão iria estudar a adopção de medidas e políticas a nível comunitário, por forma a que o sector dos transportes prestasse um contributo substancial ( ) para o cumprimento das obrigações em matéria de alterações climáticas previstas no PQ 20. Efectivamente, já do PQ decorria a exigência de que o RCLE-UE se aplicasse aos gases com efeito de estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal provenientes dos transportes aéreos, por intermédio da Organização da Aviação Civil Internacional 21. Sublinhe-se que o crescimento anual das emissões com origem nos transportes europeus foi, em média, de dois por cento entre 1996 e 2005 enquanto que, para o mesmo período 16 Considerando 10 da Directiva 2008/101/CE. 17 Através da Directiva 2003/87/CE do Parlamento e do Conselho de 13 de Outubro de 2003 relativa à criação de um regime do comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade GEE e alterou a Directiva 96/61/CE do Conselho. 18 Considerando 5 da Directiva de Refira-se ainda que os Estados-Membros, como partes do Protocolo de Quioto, participam no comércio internacional de licenças de emissão em conjunto com os restantes países que constam do seu anexo B. 19 Artigo 1.º da Directiva 2003/87/CE. 20 Considerando 28 da Directiva de 2003/87/CE. 21 Considerando 8 da Directiva 2008/101/CE. 78 de tempo, as emissões resultantes do tráfego aéreo cresceram 4% ao ano. Em termos da contabilidade do carbono, os aviões contribuem com cerca de 3% para as emissões de gases com efeito de estufa 22. Nestes termos, pareceria algo contraditório que estimando-se que na Europa 40% das emissões provêm da área industrial e 60% dos transportes e edifícios o CELE abranja essencialmente actividades dos sectores da energia, da produção e transformação de metais ferrosos, da indústria mineral e de fabrico de papel e cartão 23. A verdade é que, não obstante os avanços que se registaram ao longo das últimas quatro décadas no aumento da eficiência dos combustíveis das aeronaves e que se cifrou num aumento de eficácia em cerca de 70%, o intenso crescimento que se tem verificado no tráfego aéreo provocou um aumento para níveis ainda mais elevados da quantidade total de combustível queimado e, consequentemente, do impacto da aviação no meio ambiente 24. A Comissão Europeia acabou, assim, por determinar, ao abrigo da Directiva 2008/101/CE 25 (Directiva de 2008), que o CELE passasse a abranger, desde Janeiro de 2012, também o sector da aviação. Apesar deste sector apenas ter sido abrangido no sistema de cap and trade da União Europeia em Janeiro de 2012, a problemática das emissões provenientes dos motores 22 Efectivamente, as emissões provenientes das aeronaves contribuem para a forçagem radiativa ( radioactive forcing ) do clima, pela qual são essencialmente responsáveis as aeronaves comerciais que operam em altitude de cruzeiro (entre 8 a 13 quilómetros do solo), devido à emissão de gases como o dióxido de carbono (CO 2 ) e os óxidos de azoto (NO x ), vapor de água e partículas de sulfato e de fuligem - O total de emissões de CO 2 é responsável por 2/3 da forçagem radiativa de gases do efeito estufa (in Relatório Síntese de Mudança Climática Riscos Desafios e Decisões Globais, Copenhague 2009, Março, University of Copenhagen) De acordo com os dados de 2008 da International Energy Agency, a contribuição global de emissões com origem nos transportes cresceu de 18% na década de setenta para 21% em No caso concreto da aviação, a contribuição em termos de emissões tem-se mantido constante nos últimos 35 anos, e em cerca de 12%. No entanto, esta proporção mostra uma tendência para aumentar, em especial nos países industrializados. Para as nações OCDE integradas na União Europeia, esta proporção sofreu um aumento de 10% para 15% no mesmo espaço de tempo. Esta diferença entre a contribuição global e a contribuição específica de um grupo de países deve-se sobretudo a um decréscimo na utilização dos transportes terrestres nos países mais industrializados, uma tendência contrária ao sector da aviação que se encontra em plena expansão - Transportes e Alterações Climáticas - viajar de avião: quanto custa para o ambiente?, Abril de 2009, in 25 Directiva 2008/101/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de Novembro de 2008 que altera a Directiva 2003/87/CE de modo a incluir as actividades da aviação no regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade. 89 das aeronaves acaba por ser contemporânea da preocupação relativa às emissões provenientes dos outros sectores. Sucede que as especificidades do sector da aviação determinaram, até então, a sua exclusão do referido mercado. Todavia, os objectivos ambiciosos estabelecidos pelas instituições europeias e as obrigações a que a comunidade se vinculou através do PQ 26, conjugadas com a falta de uma solução global, acabaram por determinar a inclusão deste sector no CELE. 26 Considerando 5 do preâmbulo da Directiva 2003/87/CE. 910 2. A actuação da ICAO face à problemática das emissões provenientes dos motores das aeronaves Efectivamente, o PQ previa já que os Estados signatários, ao cumprir os seus compromissos quantificados de limitação e redução de emissões assumidos, a fim de promover o desenvolvimento sustentável, devem implementar e/ou aprimorar políticas e medidas de acordo com as suas circunstâncias nacionais, tais como as medidas para limitar e/ou reduzir as emissões de gases de efeito de estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal no sector de transportes 27, especificando-se ainda a referência às originárias de combustíveis do transporte aéreo e marítimo internacional 28. Seria, assim, a Organização de Aviação Civil Internacional (ICAO) tida como o fórum legal apropriado para a formação de um acordo global e, assim, a entidade designada para conduzir o trabalho em causa. A ICAO tem assim vindo a desempenhar, desde a sua criação 29, a função de regulador mundial da indústria da aviação internacional, principalmente em questões técnicas sobre a segurança e a navegação aérea. Apesar de em 1944 não ter sido feita qualquer menção à protecção do ambiente ou tão-pouco ao ambiente propriamente dito, nomeadamente nos objectivos da ICAO 30, esta organização tem, na prática, tratado de questões que estão efectivamente relacionadas com o ambiente, como se retira do actual Anexo 16 da Convenção de Chicago (CC) relativo à protecção ambiental em matéria de ruído causado por aeronaves (Volume I) e emissões dos motores das aeronaves (Volume II). A própria organização, em Julho de 2001, na 33 a Sessão da Assembleia, reiterou e assumiu a responsabilidade de promover a compatibilidade entre o desenvolvimento do sector e a qualidade do ambiente, comprometendo-se a ter em conta os impactos adversos da aviação civil sobre o ambiente. Contudo, em 2004, na sexta reunião do Comité da ICAO para a Protecção Ambiental na Aviação, concluiu-se que um sistema de comércio de emissões especificamente concebido para o sector da aviação, baseado 27 Artigo 2.º n.º 1 alínea a), ponto (vii) do PQ. 28 Artigo 2.º n.º 2 do PQ. 29 A Convenção sobre a Aviação Civil Internacional também conhecida por Convenção de Chicago foi assinada em Chicago em Dezembro de 1944 e estabeleceu a International Civil Aviation Organisation (ICAO), que tem o estatuto de agência especializada das Nações Unidas desde Artigo 44.º da CC. 1011 num novo instrumento jurídico sob os auspícios da ICAO não se afigurava suficientemente atractivo e deveria, por conseguinte, ser posto de parte. Consequentemente a Resolução A35-5 da Assembleia da ICAO, realizada em Setembro do mesmo ano, não propôs um novo instrumento jurídico e, em vez disso, apoiou um regime aberto de comércio de licenças de emissão e a possibilidade de os Estados incorporarem as emissões provenientes da aviação internacional nos respectivos RCLE. Em Setembro de 2007, o apêndice L da Resolução A36-22, instou os Estados contratantes a não aplicarem um sistema de comércio de emissões aos operadores de aeronaves de outros Estados contratantes, excepto se baseado num mútuo acordo. Todavia, reconhecendo a CC expressamente o direito de cada Parte Contratante aplicar, numa base não discriminatória, as suas próprias disposições legislativas e regulamentares às aeronaves de todos os Estados, os Estados-Membros da Comunidade Europeia e quinze outros estados europeus apresentaram uma reserva sobre esta resolução e reservaram-se o direito de, ao abrigo da referida Convenção, tomar e aplicar Medidas Baseadas no Mercado (MBM), numa base não discriminatória, a todos os operadores de aeronaves de todos os Estados que prestem serviços com partida ou destino no seu território ou no interior deste 31. Em 2010 a ICAO procurou encorajar os E-M e as partes envolvidas em limitar ou reduzir as emissões da aviação internacional que afectem a qualidade do ar através de medidas voluntárias, mantendo a ICAO informada acerca de tais medidas 32. Ainda no mesmo ano, a Assembleia reiterou que esta organização deve continuar a promover a discussão sobre soluções para as emissões de carbono e que deve ser dada ênfase às opções políticas de redução das emissões dos motores das aeronaves que não tenham um impacto negativo no crescimento do transporte aéreo 33. Estabeleceu-se ainda que a ICAO, os E-M, e as mais relevantes organizações deverão trabalhar em conjunto, tendo em consideração os seguintes pontos: as especiais circunstâncias e capacidade dos países em desenvolvimento; que a contribuição de cada Estado para a concentração de 31 Directiva 2008/101/CE, considerando Resolução da Assembleia A37-18 de EU, Progress Update International Civil Aviation Organization 37 th session, Memo 10/480 Brussels, 8 Outubro12 CO 2 deverá influenciar o respectivo nível de obrigações para alcançar os objectivos globais; que determinados Estados devem tomar medidas mais ambiciosas antes de 2020, de modo a compensar o aumento do transporte aéreo nos países em desenvolvimento; a maturidade dos mercados da aviação; e o crescimento sustentável da indústria da aviação internacional 34. A Industry Resolution 35 revela o apoio geral da indústria no sentido da ICAO continuar a representar o fórum adequado para a elaboração de um quadro legal justo e coerente não apenas para os países desenvolvidos mas também para os países em desenvolvimento, ressalvando-se que a resposta política deverá ser eficaz em termos de custos, equitativa e globalmente coordenada pela ICAO. A ICAO reconhece 36 que para os sectores industriais puramente domésticos o PQ representa um mecanismo viável para a monitorização do esforço de limitação e redução dos respectivos sectores, mas sublinha que tal não é tão claro se aplicável a sectores em que os efeitos ambientais não podem ser facilmente confinados às fronteiras de Estados soberanos, como é o caso da aviação internacional. De facto, a própria natureza da aviação internacional implica o voo sobre diversos países, como também pelo alto mar, razão pela qual o PQ não incluiu expressamente as emissões da aviação internacional nos objectivos de limitação e redução dos países signatários A tentativa de offsetting de CO 2 Ao longo dos últimos anos, o único exemplo de offsetting no sector da aviação foi promovido pela ICAO e surgiu num contexto não regulamentado, no qual foi conferida aos passageiros a oportunidade de voluntariamente compensarem as emissões provenientes das respectivas viagens. O rápido desenvolvimento que o passenger- 34 Resolução da Assembleia A37-19 de ICAO, Agenda Item 17: Environmental Protection Development of a Global Framework for Adressing Civil Aviation CO 2 Emissions, presented by IATA, 15 de Outubro de Truxal, Steven, The ICAO Assembly Resolutions on International Aviation and Climate Change: An Historic Agreement, a Breakthrough Deal, and the Cancun Effect, Air and Space Law 36, n.º 3, Kluwer Law International BV, Holanda, 2011, p Além disso, a ICAO sublinha uma outra questão: a de como conciliar o princípio da não discriminação consagrada na CC e o princípio da responsabilidade comum mas diferenciada consagrado na CQ e no PQ. 1213 based offsetting registou nos últimos anos demonstra o potencial desta forma de mitigação dos efeitos das emissões, contudo, existem várias formas de compensação que podem ser utilizadas no combate contra as alterações climáticas 38. São disso exemplos: i) a compensação com base nos passageiros, com uma vertente de educação dos mesmos quanto às consequências ambientais da aviação e às possíveis formas de combate, sendo que a pouca informação disponível sobre esta forma de compensação tem desincentivado o público; ii) a compensação com base nas operadoras de aeronaves, na qual cabe às operadoras decidir qual é o montante de emissões que devem ser compensadas, podendo tal sistema levar a um RCLE voluntário; iii) a compensação no contexto de um regime de comércio de licenças de emissão, o que representa o sistema implementado na UE, o qual será abordado na presente dissertação; iv) a compensação financiada através de taxas sobre as emissões, sistema híbrido entre a compensação não-regulada e um mercado de emissões, que representaria a imposição de taxas sobre o combustível dos voos internacionais e a utilização das respectivas receitas na aquisição de créditos de compensação de modo a cumprir os critérios estabelecidos. 38 Offsetting Emissions from the Aviation Sector, International Civil Aviation Organization, Doc. 9951, First Edition,14 3. A inclusão do sector da aviação no Regime do Comércio de Licenças de Emissão da União Europeia A Directiva 2003/87 39 criou um regime de comércio de licenças de gases com efeito estufa na Comunidade (...) a fim de promover a redução das emissões de gases com efeito de estufa em condições que ofereçam uma boa relação custo-eficácia e sejam economicamente eficientes 40, aplicando tal regime às actividades previstas no seu Anexo I 41 e aos gases com efeito de estufa enumerados no seu Anexo II 42 (no qual se encontra incluído o CO 2 ). A decisão da UE de estender o mencionado regime ao sector da aviação, baseada sobretudo na total inércia por parte da ICAO, teve na sua origem uma série de questões no âmbito das quais foram desenvolvidos estudos cujas conclusões acabaram por determinar as especificidades do seu regime. Uma das primeiras questões foi a relativa aos gases que seriam incluídos na proposta do CELE, uma vez que a queima do combustível de uma aeronave implica a emissão de vários gases para a atmosfera 43, acabando por se concluir que, tendo em conta o menor impacto dos outros gases na atmosfera e a complexidade adjacente àqueles, a melhor solução implicaria o foco no CO A identificação das entidades responsáveis pelas emissões foi outra das questões analisadas, uma vez que nas indústrias já abrangidas pelo CELE a prática tem sido a de responsabilizar as entidades que controlam directamente a sua fonte. No caso da aviação a Comissão optou pelas companhias aéreas, tendo em conta que as mesmas são directa e exclusivamente responsáveis pela operação das aeronaves. Estabeleceu-se, assim, que deveria recair sobre aos operadores 39 Directiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Directiva 96/61/CE do Conselho. 40 Artigo 1.º da Directiva de Nos termos do artigo 3.º da Directiva de 2008 cada empresa responsável por voos abrangidos pelo anexo I é considerado como um operador de aeronaves diferente, mesmo que aquelas se encontrem em relação de grupo. No caso de a identidade do operador não poder ser determinada, o proprietário da aeronave será considerado o operador daquela, a menos que o proprietário identifique este último. 42 Artigo 2.º n.º 1 da Directiva de Questão abordada no estudo Giving wings to emission trading, CE, Delft, Julho de O segundo GEE mais significante, o óxido de azoto, representa apenas cerca de 2,5% das emissões do dióxido de carbono. De acordo com a European Low Fares Airline Association (ELFAA) seria cientificamente e ambientalmente inapropriado estender o CELE aos óxidos de azoto, não obstante a pressão que se tem vindo a sentir por parte de várias ONGs para a sua inclusão num futuro próximo. 1415 de aeronaves ou aos seus proprietários - a responsabilidade da gestão de todas as questões relacionadas com a atribuição e devolução de licenças de emissão 45. De qualquer modo, o ponto que causou maior celeuma foi, e continua a ser, o que se refere à determinação dos voos abrangidos pelo RCLE-UE, pelo que a Comissão dividiu este problema em duas questões. A primeira questão diz respeito ao cariz do voo em causa e foi solucionada após a análise dos vários tipos de voo efectuados, tendo-se decidido incluir apenas o transporte aéreo comercial de passageiros ou de carga, tido como o mais poluidor. Expressamente excluídos deste regime ficaram os voos de carácter militar, policial, os voos de emergência e de resgate, os voos de treino e técnicos, grande parte dos voos de recreação, os voos que apresentem um peso máximo de descolagem de 5,700 quilos e os voos de chefes de estado e de ministros 46. A segunda questão e a mais complexa referia-se à determinação dos voos que foram abrangidos pelo CELE que, tendo em conta que pode ser considerada a questão central da presente dissertação. 3.1 O cálculo das emissões do sector da aviação no âmbito do cap and trade system da União Europeia No que se refere especificamente ao cap and trade system da UE para o sector da aviação há uma série de aspectos a mencionar. A redução das emissões de CO 2 baseia-se no histórico da média anual das emissões do sector registado no período entre , sendo que a diferença face ao critério do ano 1990 (aplicado nos outros sectores) se justifica pelo enorme crescimento que tem marcado as actividades de transporte aéreo, motivado sobretudo pela descida dos preços das viagens de avião. Nesta linha, as licenças de emissão da aviação referentes a Artigo 3.º alínea b) e o). 46 Registou-se, contudo, uma certa oposição à isenção dos membros de governo e de estado, alegadamente por esta ser considerada discriminatória e elitista. 1516 atingem as 212,892,052 toneladas (o que equivale a 97% do histórico das emissões da aviação), montante esse que será reduzido nos próximos anos 47 para as 208,502,525 toneladas (95%) 48. No cálculo do histórico das emissões, a CE trabalhou em estreita ligação com o Eurocontrol 49. Efectivamente, os dados do tráfego aéreo da Central Route Charges Office (CRCO) e da Central Flow Management Unit (CFMU) constantes da base de dados da Eurocontrol foram considerados como os melhores disponíveis, fornecendo, entre outros, os dados relativos à extensão total da rota de cada voo individualmente considerado. As emissões são, assim, calculadas numa flight-by-flight basis através do uso de duas metodologias distintas: a ANCAT 3 ( Abatement of Nuisances Caused by Air Transport) e a CASE ( Calculation of Emission by Selective Equivalence ). Além desta base de dados, a Comissão apoiou-se ainda em informação relativa ao consumo de combustível de cerca de 30 operadores de aeronaves de diferentes características e dimensões. Refira-se que foram igualmente considerados os custos associados aos auxiliary power units (APUs), pequenos motores que asseguram luz e ar condicionado quando as aeronaves se encontram nos aeroportos mas ainda não estão ligadas ao sistema de electricidade e ventilação terrestre. Os factores individuais de emissão de consumo de combustível relacionado com os APUs foram então extrapolados para calcular o total de emissões APU aplicando um processo que tomou em consideração a quota actual de consumo de combustível para os voos abrangidos pelo mercado CELE de cada tipo de aeronave e o uso de energia terrestre em aeroportos. As emissões correspondentes ao resultado total de consumo de combustível APU foram incluídas no histórico de emissões de aviação para cada um dos anos de 2004, 2005 e Quanto ao cálculo corrente de emissões provindas da actividade da aviação, a Parte B do Anexo IV da Directiva prevê a seguinte fórmula 50 : consumo de combustível x factor de emissão 47 A partir de 1 de Janeiro de 2013 e caso não ocorram alterações. 48 Artigo 3.º alínea c) da Directiva de Organização Europeia para a Segurança da Navegação Aérea. 50 Fuel consumption x emission factor. 1617 O Anexo demonstra ainda que o total da actividade das operadoras de aeronaves é determinado através da fórmula que se segue 51 : toneladas-quilómetro = distância 52 x carga útil Cada licença atribuída a um operador de aeronave equivale a uma tonelada de dióxido de carbono por ano, o que significa que o número total de licenças atribuídas define o limite de emissões que podem ser emitidas por um operador no ano em causa. Até dia 30 de Abril de cada ano (a primeira vez será somente em 2013), os operadores de aeronaves terão de devolver um montante de licenças correspondentes às suas emissões efectivas. De modo a cumprir tal obrigação, os operadores podem comercializar entre si tais licenças, podendo inclusivamente obtê-las de outros sectores (embora o mesmo não se aplique no sentido oposto, uma vez que as licenças alocadas ao sector da aviação não podem ser adquiridas pelos outros sectores integrantes do CELE). A Directiva estabeleceu um método em que 82% das licenças de emissão serão atribuídas gratuitamente aos operadores de aeronaves, 15% 53 serão atribuídas por leilão e as restantes 3% ficarão alocadas a uma reserva especial destinada às companhias aéreas que se encontram em rápido crescimento e àquelas que entrem no mercado durante esse período. Refira-se que a Directiva prevê que os Estados-Membros devem determinar o uso que deve ser dado aos proveitos gerados pelo leilão, sendo que os referidos rendimentos devem, naturalmente, ser utilizados no combate às alterações climáticas na UE e em países terceiros de modo a contribuir para a neutralização ou compensação ( offsetting ) das emissões de carbono. As licenças gratuitas já alocadas tiveram na sua base um benchmarking process, através do qual se calculou a actividade de cada operador em 2010 ao nível do número 51 Tonne-kilometres = distance x payload. 52 Distância equivale à distância ortodrómica entre o aeródromo de partida e o aeródromo de chegada, mais um factor fixo de 95kms. 53 O Artigo 3.º alínea d) da Directiva prevê os 15% de licenças a serem atribuídas por leilão entre 1 Janeiro de 2012 e 31 de Dezembro de A partir de 1 de Janeiro de 2013 o montante de licenças que serão atribuídas por leilão mantem-se nos 15%, apesar deste valor poder ser alterado por via de uma revisão geral à Directiva. 1718 de passageiros e carga que cada um transportou em conjugação com a distância total percorrida 54. De acordo com o número de voos de cada operador, ser-lhe-á atribuído o respectivo Estado-Membro responsável 55, que se encarregará dos aspectos administrativos. Os Estados-Membros por sua vez têm de assegurar que, até 30 de Abril de cada ano, os operadores de aeronaves devolvam um número de licenças equivalentes às emissões totais do ano anterior, sendo também sua competência assegurar o cancelamento destas 56. Nos casos em que as operadoras incumpram com o acima disposto, os Estados- Membros poderão aplicar penalidades suficientemente eficazes, proporcionais e dissuasivas, podendo a Comissão, em última instância e a pedido do Estado-Membro, impor uma proibição de operar Efectivamente, as companhias aéreas controlaram e acompanharam durante o ano de 2010 as respectivas emissões, tendo-as reportado no final de Março de 2011, altura em que também puderam candidatar-se à atribuição de licenças gratuitas. 55 Artigo 18.º-A da Directiva de Artigo 12.º, n.º 2 alínea a) da Directiva de Artigo 16.º da Directiva de Nos termos do mesmo artigo também se encontra prevista a possibilidade de publicação dos nomes de todas as operadoras de aeronaves que incumpram os requisitos do regime do comércio de licenças de emissão. 1819 II - ANÁLISE DA COMPATIBILIDADE DA DIRECTIVA 2008/101/CE FACE AOS ACORDOS INTERNACIONAIS E A LEGALIDADE DA INCLUSÃO DE VOOS PARCIALMENTE FORA DO ESPAÇO AÉREO DA UE À LUZ DA PROBLEMÁTICA SUSCITADA PELOS EUA 4. Nota prévia A fonte de toda a celeuma relacionada com a questão ora analisada centra-se na inclusão de todos os voos com destino para ou com partida de aeroportos europeus no CELE e na inerente obrigação de todas as companhias aéreas adquirirem e devolverem as licenças de emissão que lhes correspondam, quer estas se encontrem sediadas em E-M da UE ou em países terceiros. Assim, a consideração dos voos e a desconsideração da sede das companhias aéreas em países terceiros tem sido alvo de fortes críticas, provenientes sobretudo de companhias aéreas e de organizações e entidades ligadas a estas 58, com o intuito de desafiar e pôr em causa o regime instituído pela CE. Esta situação foi agudizada pela decisão do Tribunal de Justiça da UE de 21 de Dezembro de 2011 que veio confirmar a legalidade da Directiva de 2008/101/CE ao estender o RCLE da UE ao sector da aviação. A referida acção foi intentada a 16 de Dezembro de 2009 por três companhias aéreas a United Air Lines (UAL), a American Airlines (AA) e a Continental Airlines (Continental) e por uma associação representativa de companhias aéreas a Air Transport Association of America (ATAA), todas sediadas nos Estados Unidos da América. Sendo o Reino Unido 59 o E-M responsável por estas companhias aéreas, a acção foi proposta no High Court Of Justice Of England And Wales, Queen s Bench Division, pugnando pela declaração da nulidade das medidas adoptadas pelo Reino 58 A China já avançou que as suas companhias aéreas teriam um acréscimo de 95 milhões de euros em custos anuais devido ao regime. Por outro lado, cumpre salientar que a compensação de carbono da British Airways pode chegar aos 50 milhões de euros, o valor mais alto a atingir por qualquer companhia aérea (enquanto o total de todas as companhias aéreas poderá chegar aos 505 milhões de euros em 2012 de acordo com a análise da Thomson Reuters Point Carbon). 59 Artigo 3.º alínea q) e artigo 18.º da Directiva de 2008 e a Regulamento da Comissão Europeia n.º 115/2011 de 2 de Fevereiro de 2011 que alterou o Regulamento da Comissão Europeia n.º 748/2009 da lista dos operadores de aeronaves que exercem uma das actividades de transporte aéreo prevista no anexo I da Directiva 2003/87. 1920 Unido no âmbito da transposição da Directiva de 2008, acção que motivou o reenvio prejudicial da questão ao TJUE 60. Na acção apresentada foi constituído como Demandado o Secretário de Estado da Energia e Alterações Climáticas, como autoridade nacional responsável pela referida transposição no Reino Unido 61. Os Demandantes sustentam que a inclusão do transporte aéreo internacional e sobretudo do transporte aéreo transatlântico representa a violação, por parte da UE, de diversos princípios do direito consuetudinário internacional e acordos internacionais, razão pela qual vieram arguir a invalidade da Directiva de 2008 que veio estender o regime consagrado na Directiva de 2003 às actividades de transporte aéreo. 60 Por despacho de 8 de Julho de 2010, recebido no Tribunal de Justiça a 22 de Julho de A 28 de Maio de 2010 foi conferida autorização a determinadas entidades para intervirem em apoio de cada uma das partes. 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