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Timestamp: 2019-10-18 17:17:27+00:00

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Niedersächsisches OVG, Urteil vom 24.01.2008 - 12 LB 44/07 - openJur
Urteil vom 24.01.2008 - 12 LB 44/07
Niedersächsisches OVG, Urteil vom 24.01.2008 - 12 LB 44/07
openJur 2012, 46912
Die Klägerin begehrt - nach Umstellung ihres Klagebegehrens im zweiten Rechtszug - die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids für die Errichtung von zwei Windkraftanlagen und hilfsweise die Feststellung, dass der die Erteilung des zunächst beantragten Bauvorbescheids ablehnende Bescheid des Beklagten und der dazu ergangene Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Lüneburg rechtswidrig gewesen sind.
Am 22. Juni 1999 richtete die J. Wind Kraftanlagen Verwaltungs-GmbH - die Rechtsvorgängerin der Klägerin - an den Beklagten eine Bauvoranfrage betreffend die Errichtung von zwei Windkraftanlagen mit einer Nennleistung von je 1 MW, einer Nabenhöhe von 70 m und einem Rotordurchmesser von 54 m (Gesamthöhe 97 m). Der Standort der geplanten Anlagen liegt im Außenbereich der Beigeladenen zu 2. südwestlich der Ortslage von K. (Flurstück 59/1, Flur 1, Gemarkung K.). Der Abstand zwischen der Wohnbebauung L. und der nächstgelegenen (nördlichen) Windkraftanlage beträgt etwa 650 m.
Mit Bescheid vom 20. August 1999 lehnte der Beklagte die Erteilung des beantragten Bauvorbescheides ab und führte zur Begründung aus, dem Bauvorhaben stünden öffentliche Belange entgegen. Die Beigeladene zu 1. habe durch die Ausweisung in ihrem Flächennutzungsplan - in der Gestalt der am 21. September 1998 als Satzung beschlossenen und am 10. Dezember 1998 in Kraft getretenen 22. Änderung - die Errichtung von Windkraftanlagen ausschließlich im Bereich M., nicht aber im Bereich K. vorgesehen. Im Übrigen habe die Beigeladene zu 2. ihr Einvernehmen zu der Baumaßnahme nicht erteilt. Den gegen den Ablehnungsbescheid erhobenen Widerspruch wies die Bezirksregierung Lüneburg mit Widerspruchsbescheid vom 31. März 2000 zurück.
Nachdem gegenüber der Widerspruchsbehörde ein Bauherrenwechsel zur Klägerin hin angezeigt worden war, hat diese am 20. April 2000 Verpflichtungsklage auf Erteilung des beantragten Bauvorbescheides erhoben und geltend gemacht: Ihr Bauvorhaben sei im Außenbereich privilegiert zulässig. Die 22. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen zu 1. stehe dem Vorhaben nicht entgegen, denn die Planung sei abwägungsfehlerhaft und daher nichtig. Zu beanstanden seien sowohl der Abwägungsvorgang als auch das Abwägungsergebnis. Bei der Anwendung der Ausschluss- und Abwägungskriterien seien der Beigeladenen zu 1. mehrere Fehler unterlaufen. Von ursprünglich 15 Potentialflächen sei letztlich nur eine ca. 8,5 ha große Fläche im Bereich N. verblieben, auf der eine effektive Nutzung der Windenergie nicht möglich sei.
Der Beklagte und die Beigeladene zu 1. sind der Klage im erstinstanzlichen Verfahren entgegengetreten. Die Beigeladene zu 2. ist in dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht noch nicht beteiligt gewesen.
Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten mit Urteil vom 20. März 2001 verpflichtet, der Klägerin den beantragten Bauvorbescheid zu erteilen. Die 22. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen zu 1. stehe dem Vorhaben der Klägerin nicht entgegen, weil die Planung an beachtlichen Abwägungsfehlern leide und deshalb nichtig sei. Abwägungsfehler lägen vor, soweit die Beigeladene zu 1. entgegen dem Erlass des Niedersächsischen Innenministeriums vom 11. Juli 1996 über die Festlegung von Vorrangstandorten für Windenergienutzung Landschaftsschutzgebiete sowie Gebiete mit hoher Erholungseignung als Ausschlussgebiete angesehen und zudem Flächen in einem Schutzabstand von 200 m um diese Gebiete von der weiteren Untersuchung ausgeschlossen habe. Außerdem habe die Beigeladene zu 1. die Suchräume dadurch unzulässig verkleinert, dass sie in ihrer Planung einen Abstand von 150 m zu klassifizierten Verkehrswegen zugrunde gelegt habe. Die Abwägungsfehler seien, jedenfalls soweit sie die genannten Schutzabstände von 200 m und 150 m beträfen, nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB erheblich. Sonstige öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB stünden dem Vorhaben auch nicht entgegen.
Auf Antrag der Beigeladenen zu 1. hat der vormals für das Streitverfahren zuständige 1. Senat des erkennenden Gerichts mit Beschluss vom 16. Juli 2001 die Berufung zugelassen, weil die Rechtssache besondere rechtliche und tatsächliche Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO aufweise.
Mit ihrer Berufungsbegründung ist die Beigeladene zu 1. zunächst der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Bewertung der 22. Änderung ihres Flächennutzungsplans entgegengetreten. Das Verwaltungsgericht habe die Planung zu Unrecht als abwägungsfehlerhaft angesehen. Der Erlass des Niedersächsischen Innenministeriums vom 11. Juli 1996 enthalte nur Empfehlungen (für die Regionalplanung), aber keine verbindlichen Vorgaben für die Ausweisung von Vorrangflächen für die Windenergienutzung. Bei der Bewertung von Landschaftsschutzgebieten und Flächen mit hoher Erholungseignung sei sie in einem mehrstufigen Abwägungsvorgang besonders sorgfältig vorgegangen. Die Bestimmung von Ausschlussflächen nehme an ihrem planerischen Ermessen teil. Im Übrigen könne, selbst wenn die Planung in diesem Punkt für abwägungsfehlerhaft gehalten werde, dieser Fehler nur zu einer Teilnichtigkeit der Flächennutzungsplanänderung führen, aus der die Klägerin nichts für sich herleiten könne.
Der Beklagte und die Beigeladene zu 2. haben das Berufungsvorbringen der Beigeladenen zu 1. unterstützt.
Die Klägerin hat das erstinstanzliche Urteil verteidigt und geltend gemacht, die 22. Änderung des Flächennutzungsplans weise Abwägungsfehler auf, die zur Gesamtnichtigkeit der Planänderung führten. Weitere öffentliche Belange, namentlich das am 16. November 2000 in Kraft getretene Regionale Raumordnungsprogramm 2000 des Beklagten (im Folgenden: RROP) - dieses weist für die Samtgemeinde O. nur das Gebiet bei N. als Vorrangfläche für Windenergiegewinnung aus - stünden ihrem Vorhaben nicht entgegen. Die geplanten Windkraftanlagen seien nicht raumbedeutsam, die Regionalplanung sei in Bezug auf die Ausweisung von Windkraftanlagen auch nicht abschließend. Im Übrigen stelle das RROP eine grob abwägungsfehlerhafte Alibiplanung dar, die sich auf die vollständige Übernahme der gemeindlichen Planvorstellungen beschränke.
Der zwischenzeitlich für den Rechtsstreit zuständig gewesene 9. Senat des erkennenden Gerichts hat mit Urteil vom 28. Januar 2004 (- 9 LB 10/02 -, ZfBR 2004, 466) das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage abgewiesen. Die 22. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen zu 1. stehe dem Vorhaben der Klägerin nicht entgegen. Die Flächennutzungsplanung beruhe auf einer hinreichenden städtebaulichen Ordnungsvorstellung der Beigeladenen zu 1., auch wenn diese eine nur ca. 8,4 ha große Vorrangfläche für die Windenergienutzung ausgewiesen habe. Die Planung sei vom Grundsatz her nicht abwägungsfehlerhaft, insbesondere sei es nicht zu beanstanden, dass die Beigeladene zu 1. im Rahmen einer sog. Negativplanung die für die Windenergienutzung ungeeigneten Ausschlussflächen aus ihrer Betrachtung ausgeschieden und sodann die übrig gebliebenen Potentialflächen einer näheren Untersuchung nach bestimmten Abwägungskriterien unterworfen habe, zu denen avifaunistisch wertvolle Bereiche, potentielle Naturschutzgebiete und Gebiete mit mittlerer Bedeutung für die Erholung laut Landschaftsrahmenplan des Beklagten gehörten. Allerdings stelle sich die Änderungsplanung als eine unzulässige Verhinderungsplanung dar. Von den insgesamt kartierten 15 Potentialflächen sei letztlich nur eine Fläche als Sondergebiet Windenergieanlagen/Landwirtschaft dargestellt worden. Das Sondergebiet reiche nur knapp für die Errichtung von drei Windkraftanlagen aus. Ein Vorranggebiet von lediglich 8,4 ha sei im Verhältnis zur Größe des überplanten Samtgemeindegebiets angesichts fehlender besonderer örtlicher Gegebenheiten hier so klein, dass der Windenergienutzung im Plangebiet nicht in substantieller Weise Raum geschaffen werde. Dieser Fehler führe indes nicht zu einer Nichtigkeit der Flächennutzungsplanänderung insgesamt, sondern nur zu einer Teilnichtigkeit dahingehend, dass es einerseits bei dem Ausschluss von Windenergienutzung auf den gebildeten Ausschlussflächen verbleibe, andererseits auf den 15 kartierten Potentialflächen die Zulässigkeit von Windkraftanlagen nunmehr insgesamt eröffnet werde. Da die geplanten Anlagen der Klägerin innerhalb der Ausschlussflächen errichtet werden sollten, stünden ihnen öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen.
Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Während des Revisionsverfahrens - am 22. April 2004 - ist die am 18. März 2004 vom Rat der Beigeladenen zu 1. beschlossene 27. Änderung ihres Flächennutzungsplans in Kraft getreten. Gegenstand der 27. Änderung ist die Darstellung von zwei weiteren Sondergebieten Wind/Landwirtschaft. Die Sondergebiete liegen im nördlichen Randbereich der Samtgemeinde östlich der mit der 22. Änderung dargestellten Sonderbaufläche. Die Fläche 1 (nördlich von N.) ist ca. 7,5 ha groß, die Fläche 2 (nordwestlich von P.) etwa 3,5 ha.
Die Klägerin hat mit der Revision zum Teil wiederholend und im Übrigen ergänzend zu ihrem bisherigen Vortrag geltend gemacht, die 22. und die 27. Änderung des Flächennutzungsplans verstießen gegen § 1 Abs. 3 BauGB und seien jedenfalls abwägungsfehlerhaft. Dies gelte sowohl für die als ersten Schritt vollzogene Bildung von Ausschlussflächen als auch für die nachfolgende Entscheidung, aus den verbliebenen 15 Potentialflächen lediglich eine bzw. nunmehr drei Vorrangflächen für die Windenergie darzustellen. Die Abwägungsfehler führten entgegen dem Oberverwaltungsgericht nicht zu einer Teilnichtigkeit, sondern zur Gesamtnichtigkeit der Planänderungen. Die Planung der 27. Änderung gehe von der Potentialflächenanalyse der 22. Änderung aus, was bedenklich sei, weil inzwischen in tatsächlicher Hinsicht Änderungen eingetreten seien. Die Samtgemeinde habe einheitliche Abstände von 1.000 m zu Wohnhäusern - auch zu kleinsten Häufungen von Einzelhäusern - ohne Berücksichtigung der jeweiligen Gebietsart gewählt. Dies habe sich auf den Zuschnitt der Potentialfläche 7 ausgewirkt, auch die Potentialfläche 1 hätte größer ausfallen können. Sichtverschattungen durch Wälder seien nicht berücksichtigt, dagegen sei die Nähe einzelner Bereiche zu Umspannwerken zu stark betont worden, was nicht überzeuge. Bei der Potentialfläche 2 sei nicht berücksichtigt worden, dass durch einen in einem Parallelverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht am 28. Januar 2004 geschlossenen Vergleich über einen Windkraftanlagenstandort eine planungsrechtliche Vorbelastung eingetreten sei. Der genehmigte Standort sei zur Aufnahme in die Konzentrationsfläche geeignet, gleichwohl in der Planung der Samtgemeinde nicht weiter berücksichtigt worden.
Die Klägerin hat ergänzend zum RROP des Beklagten Stellung genommen und ihren Standpunkt vertieft, dass die streitigen Anlagen nicht raumbedeutsam seien und die Planung im Übrigen grob abwägungsfehlerhaft sei. Das RROP beschränke sich darauf, die Verhinderungsplanungen der einzelnen Gemeinden zu übernehmen, insbesondere auch die fehlerhafte Flächennutzungsplanung der Beigeladenen zu 1. Das RROP stelle keine abschließende Planung dar, weil in Bezug auf geeignete Flächen für Windenergie auf spätere Planverfahren verwiesen werde. Zu bemängeln sei, dass in den Gemeinden Q. und R. sowie in den Samtgemeinden S. und T. überhaupt keine Ausweisungen erfolgt seien. Im Übrigen seien nur sehr kleine Konzentrationsflächen ausgewiesen worden, die die Errichtung von Windparks nicht ermöglichten. Erforderlich sei die Bildung von Flächen in einer Größe von mindestens 20 ha, die mindestens fünf Anlagen ermöglichen müssten. Der Beklagte habe demgegenüber eine Mindestgröße von nur 10 ha für erforderlich gehalten.
Der Beklagte und der Beigeladene zu 1. sind der Revision entgegengetreten. Sie haben auf die inzwischen in Kraft getretene 27. Änderung des Flächennutzungsplans verwiesen, die als Rechtsänderung im Revisionsverfahren zu berücksichtigen sei. Die Flächennutzungsplanung genüge nunmehr dem Abwägungsgebot. Der Beklagte hat ergänzend auf das RROP hingewiesen, das für den hier zu betrachtenden Standort die Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entfalte.
Das Bundesverwaltungsgericht hat das Berufungsurteil mit Urteil vom 21. Oktober 2004 (- 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109) aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Zur Begründung hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt: Das Oberverwaltungsgericht sei ohne Verstoß gegen Bundesrecht zu dem Ergebnis gelangt, die Beigeladene zu 1. habe der Nutzung der Windenergie im Plangebiet nicht in substantieller Weise Raum geschaffen. Es begegne keinen Bedenken, dass das Oberverwaltungsgericht die planerischen Verfahrensschritte der Samtgemeinde als nicht abwägungsfehlerhaft angesehen und dennoch im Ergebnis einen Verstoß gegen das Abwägungsgebot bejaht habe. Eine Vorgehensweise, bei der die planende Gemeinde zunächst alle Flächen kartiere, auf denen nach ihrer Einschätzung die Errichtung von Windkraftanlagen aus Gründen des Naturschutzes, des Immissionsschutzes und aus Sicherheitsgründen von vornherein ausgeschlossen werden soll, unterliege keinen methodischen Bedenken. Auch das Bilden von Schutzabständen zu diesen Flächen sei im Grundsatz nicht zu beanstanden. Das Zwischenergebnis des Berufungsgerichts, die Kartierung von Ausschlussflächen sei rechtlich nicht zu beanstanden, habe das Gericht nicht daran gehindert, die Auswahl von nur einer der 15 damit verbleibenden Potentialflächen als unzureichend anzusehen. Jedoch verstoße die weitere Schlussfolgerung des Oberverwaltungsgerichts, der Flächennutzungsplan sei nur teilweise nichtig, gegen Bundesrecht. Die Konzentrationsplanung von Windenergieanlagen in einem Flächennutzungsplan sei insgesamt nichtig, wenn dem Plan mangels ausreichender („substantieller“) Darstellung von Positivflächen für die Errichtung von Windkraftanlagen kein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liege. Stünden die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte - wie hier - nicht in einem gesamträumlich ausgewogenen Verhältnis zueinander, könne die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB angeordnete Ausschlusswirkung auf den Flächen, welche die Gemeinde von Windkraftanlagen freihalten wolle, nicht einsetzen. Die negative Komponente der Konzentrationsplanung setze die hinreichende Darstellung einer oder mehrerer Positivflächen voraus. Der Planvorbehalt in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erlaube es der Gemeinde nicht, die Ausschlusswirkung ohne eine ausreichende Darstellung von Positivflächen herbeizuführen. Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts ändere der Umstand, dass die Beigeladene zu 1. neben der einen Konzentrationsfläche weitere 14 Potentialflächen identifiziert habe, an diesem Ergebnis nichts. Denn diese Flächen seien nach den Ausführungen der Vorinstanz keine Konzentrationszonen (Positivflächen), sondern verblieben der Beigeladenen zu 1. als „Manövriermasse“ und kämen lediglich als Eignungsflächen in Betracht.
Die während des Revisionsverfahrens in Kraft getretene 27. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen zu 1. sei im Hinblick auf die Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zwar als Rechtsänderung anzusehen, die im Revisionsverfahren zu beachten sei. Die Klägerin habe die Wirksamkeit dieser Planänderung jedoch mit neuem Tatsachenvortrag bestritten, der zunächst - vom Revisionsgericht nicht vorzunehmende - Sachverhaltsermittlungen und sodann eine Würdigung des Plans vor dem Hintergrund des ermittelten Sachverhalts voraussetze. Die Sache sei deshalb gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen. Der Hinweis des Beklagten, die Ablehnung eines Bauvorbescheids könne auch auf das Regionale Raumordnungsprogramm für den Landkreis gestützt werden, so dass das Berufungsurteil sich aus anderen Gründen als richtig darstelle, greife nicht durch. Die Ausschlusswirkung, die § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an bestimmte Ziele der Raumordnung knüpfe, gelte nur für raumbedeutsame Vorhaben.
Die Beigeladene zu 1. trägt zur Begründung ihrer Berufung nunmehr vor: Dem Vorhaben der Klägerin stünden (weiterhin) öffentliche Belange in der Gestalt der Darstellung von Vorrangflächen für die Windenergienutzung in ihrem Flächennutzungsplan entgegen. Die Angriffe der Klägerin gegen die 27. Änderung ihres Flächennutzungsplans überzeugten nicht, sie seien sämtlich verfehlt. Entgegen der Annahme der Klägerin habe sie ihre neuerliche Planung nicht lediglich auf die Potentialflächenermittlung für die 22. Änderung gestützt, sondern nochmals das gesamte Samtgemeindegebiet als Untersuchungsraum herangezogen und dabei sämtliche Daten aktualisiert. Soweit die Planung einen Abstand von 1.000 m zu besiedelten Bereichen vorsehe, entspreche dies den Empfehlungen des Runderlasses des Niedersächsischen Ministeriums für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 26. Januar 2004. Der Abstand sei angelegt worden, um der betroffenen Bevölkerung einen hinreichenden Schutz vor nachteiligen Beeinträchtigungen durch Windkraftanlagen zu gewährleisten. Gegenüber Einzelgebäuden im Außenbereich sei allerdings nur ein Mindestabstand von 300 m festgelegt worden. Bei der Potentialfläche 7, die nicht als Vorrangfläche dargestellt worden sei, sei zu berücksichtigen, dass das Gebiet zwischen U. und K. im Landschaftsrahmenplan des Beklagten als potentielles Landschaftsschutzgebiet dargestellt sei. Der Raum V. sei topografisch besonders bewegt und nehme durch die direkten Landschaftssichtbeziehungen auch an dem Naturschutzgebiet Lüneburger Heide unmittelbar teil. Es sei beabsichtigt, den Bereich für die Naherholung und den Fremdenverkehr aufzuwerten. Bei der Auswahl der Potentialflächen seien entgegen der Behauptung der Klägerin die Höhenlagen und Sichtverschattungen durch Wälder nicht verkannt und die Nähe zu Umspannwerken nicht überbewertet worden. Bei der Vorrangfläche bei Wulfsen sei der Anlagenstandort, der im Parallelverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht im Rahmen eines Vergleichs vereinbart worden sei, nicht unberücksichtigt geblieben. Vielmehr sei hierzu im Erläuterungsbericht zur Flächennutzungsplanänderung Stellung genommen worden. Als Vorrangflächen seien nur solche Flächen dargestellt worden, die nach dem Planungswillen der Samtgemeinde dauerhaft, d.h. über den Bestandsschutz hinaus zur Verfügung stehen sollten. Eine Pflicht, alle tatsächlich bereits errichteten oder genehmigten Anlagenstandorte als Vorrangflächen darzustellen, bestehe demgegenüber nicht. Dem Vorhaben der Klägerin stünden darüber hinaus weitere öffentliche Belange entgegen. Zu berücksichtigen sei die Ausschlusswirkung gemäß dem RROP des Beklagten. Das Vorhaben führe auch zu einer Beeinträchtigung der natürlichen Eigenschaft der Landschaft und ihres Erholungswerts sowie zu einer Verunstaltung des Landschaftsbildes.
das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 20. März 2001 abzuändern und die Klage abzuweisen,
hilfsweise, die Ortsbesichtigung bei günstigerem Wetter zu wiederholen.
das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 20. März 2001 abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen,
hilfsweise, ihm Gelegenheit zu geben, zur Frage der Gültigkeit des Raumordnungsprogramms binnen 14 Tagen Stellung zu nehmen.
Der Beklagte unterstützt den Vortrag der Beigeladenen zu 1. und führt aus: Ein Bauvorbescheid, wie er mit der Bauvoranfrage vom 22. Juni 1999 beantragt worden sei, könne nicht mehr ergehen. Denn die streitigen Anlagen würden zusammen mit weiteren, in einem parallel laufenden Genehmigungsverfahren beantragten Anlagen eine Windfarm darstellen. Die Klägerin habe am 24. April 2001 einen Bauantrag für die Errichtung von zwei Windkraftanlagen auf dem Baugrundstück dieses Verfahrens und am 16. Mai 2001 einen weiteren Bauantrag für die Errichtung von zwei Anlagen auf dem Nachbargrundstück (Flurstück 67/14) gestellt. Die Bauanträge würden im Einvernehmen mit der Klägerin inzwischen als Genehmigungsanträge nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz behandelt und seien im Hinblick auf das streitgegenständliche Verfahren noch nicht zur Entscheidung gebracht worden. Dem Vorhaben der Klägerin stehe nunmehr, wie die Beigeladene zu 1. zutreffend ausgeführt habe, die 27. Änderung des Flächennutzungsplans entgegen. Darüber hinaus stehe ihm auch das RROP entgegen. Die beiden streitigen Anlagen seien raumbedeutsam, auch wenn sie eine Gesamthöhe von knapp unter 100 m (97 m) aufwiesen. Die Standorte der Anlagen lägen in einem nach Osten abfallenden Gelände auf einer Geländehöhe von 60 m (WEA 1) bzw. 70 m (WEA 2) über NN. Die Anlagen würden den nahe gelegenen Hochwald um das etwa 5-fache überragen, auf den welligen Acker- und Heideflächen weithin sichtbar sein und den gesamten Raum zwischen K. und U. beeinflussen. Im Übrigen spreche für ihre Raumbedeutsamkeit, dass sie eine Vorbildwirkung für die Errichtung weiterer - der im Jahr 2001 zur Genehmigung gestellten - Anlagen entfalten würden. Das RROP sei frei von Abwägungsfehlern. Es sei in einem parallel geführten Verwaltungsrechtsstreit einer rechtlichen Überprüfung unterzogen und für wirksam erachtet worden.
die Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass der Beklagte verpflichtet wird, ihr einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid gemäß § 9 BImSchG bezogen auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit zu erteilen,
festzustellen, dass der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 20. August 1999 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Lüneburg vom 31. März 2000 rechtswidrig gewesen sind.
Die Klägerin trägt vor, die Änderung ihrer Klage mit der Maßgabe, dass anstelle eines Bauvorbescheids nunmehr ein immissionsschutzrechtlicher Vorbescheid begehrt werde, sei sachdienlich und deshalb zulässig. In der Sache wiederholt und vertieft sie ihren bisherigen Vortrag und hält daran fest, dass die Konzentrationsplanung zur Steuerung der Windenergienutzung sowohl auf der Ebene des Flächennutzungsplans der Beigeladenen zu 1. als auch durch das RROP des Beklagten fehlerhaft und deshalb unwirksam sei. Andere öffentliche Belange stünden ihrem Vorhaben ebenfalls nicht entgegen. Die zu erwartenden Eingriffe in das Landschaftsbild und den Naturhaushalt seien im Genehmigungsverfahren kompensierbar. Der Hilfsantrag werde gestellt für den Fall, dass die 27. Änderung des Flächennutzungsplans oder möglicherweise das RROP des Beklagten dem begehrten Vorbescheid entgegenstehe. Er diene der Vorbereitung von Schadensersatzansprüchen, die durch die vorangegangene Entscheidung des 9. Senats zur Teilnichtigkeit der 22. Flächennutzungsplanänderung nicht ausgeschlossen seien.
Der Senat hat die Örtlichkeiten in der mündlichen Verhandlung am 24. Januar 2008 in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses wird auf das Sitzungsprotokoll Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Unterlagen des Beklagten, den Widerspruchsvorgang der Bezirksregierung Lüneburg sowie die Planungsunterlagen zur 22. und 27. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen zu 1. und zum Regionalen Raumordnungsprogramm des Beklagten Bezug genommen. Die Vorgänge und Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gewesen.
Die Berufung der Beigeladenen zu 1. ist begründet. Die Klage ist unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils vom 20. März 2001 abzuweisen.
1. Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag zulässig, aber unbegründet.
36Soweit die Klägerin anstelle des zunächst beantragten Bauvorbescheids nunmehr die Erteilung eines Vorbescheids gemäß § 9 BImSchG für die Errichtung der von ihr geplanten Windkraftanlagen begehrt, liegt darin eine Klageänderung, die gemäß § 67 Abs. 9 Satz 4 BImSchG (eingeführt - wie Abs. 9 insgesamt - durch das Artikelgesetz vom 25.6.2005, BGBl. I S. 1865) als sachdienlich anzusehen ist. Die Übergangsbestimmung soll es Klägern in einem laufenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren erleichtern, ihre zunächst erhobene Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung oder eines Bauvorbescheids in eine Klage auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung oder - wie vorliegend - eines Vorbescheids gemäß § 9 BImSchG umzustellen. Zu den Verfahren im Sinne des § 67 Abs. 9 Sätze 3 und 4 BImSchG gehören nicht nur Verfahren, die im engeren Sinne auf die Erteilung einer Baugenehmigung gerichtet sind, sondern auch Verfahren auf Erteilung eines baurechtlichen Vorbescheids (vgl. Urt. d. Sen. v. 13.6.2007 - 12 LB 25/07 -, ZfBR 2007, 693; Urt. v. 11.7.2007 - 12 LC 18/07 -, DWW 2007, 381; OVG NRW, Urt. v. 15.3.2006 - 8 A 2672/03 -, ZfBR 2006, 474; Wustlich, NVwZ 2005, 996, 999). Nach der - auch im zweiten Rechtszug noch zulässigen - Klageänderung ist das Verfahren nach Immissionsschutzrecht zu Ende zu führen (BT-Drs. 15/5443 S. 4; vgl. Kunert, NordÖR 2005, 354, 356; Wustlich, a.a.O.). Soweit in Satz 3 - dementsprechend auch in Satz 4 - Verfahren angesprochen werden, die vor dem 1. Juli 2005 rechtshängig geworden sind, sind damit alle vor diesem Stichtag rechtshängig gewordenen Verfahren gemeint, d.h. auch solche, deren Rechtshängigkeit - wie hier - vor Inkrafttreten des Gesetzes zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. Juli 2001 eingetreten ist (vgl. Urt. d. Sen. v. 13.6.2007 - 12 LC 36/07 -, insoweit in ZfBR 2007, 689 nicht abgedruckt).
Das Rechtsschutzbedürfnis für den Antrag ist gegeben. Es fehlt nicht deshalb, weil die Klägerin am 24. April 2001 und 16. Mai 2001 zwei Bauanträge für die Errichtung von jeweils zwei Windkraftanlagen mit einer Gesamthöhe von 118 m auf dem hier zu betrachtenden Baugrundstück und einem Nachbargrundstück gestellt hat. Die Klägerin hat sich in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat dahin geäußert, sie strebe zwar vorrangig die Realisierung ihrer Vorhaben gemäß diesen Anträgen an. Sollten aber Bedenken gegen die Genehmigungsfähigkeit dieser Vorhaben in dem (nach anfänglicher Einleitung eines Baugenehmigungsverfahrens) noch laufenden und derzeit ausgesetzten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren entstehen, strebe sie weiter die Errichtung der hier streitigen Anlagen an. Unter diesen Umständen kann ein Interesse an dem streitgegenständlichen Vorbescheid nicht verneint werden.
Der Hauptantrag hat in der Sache keinen Erfolg. Der Beklagte ist nicht verpflichtet, der Klägerin den begehrten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid zu erteilen.
Gemäß § 9 Abs. 1 BImSchG kann auf Antrag durch Vorbescheid über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen sowie über den Standort der Anlagen entschieden werden, sofern die Auswirkungen der geplanten Anlage ausreichend beurteilt werden können und ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheids besteht. Zu den Genehmigungsvoraussetzungen gehört auch die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens (§ 9 Abs. 3, § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG), so dass diese zum (alleinigen) Gegenstand des Verfahrens auf Erteilung eines Vorbescheids gemacht werden kann.
Die Klägerin hat zwar ein berechtigtes Interesse an der Erteilung des Vorbescheids, denn die zur Überprüfung gestellte bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der geplanten Windkraftanlagen ist für ihr Vorhaben von zentraler Bedeutung. Die Genehmigungsvoraussetzungen liegen jedoch nicht vor, so dass der Vorbescheid schon aus diesem Grund nicht erteilt werden kann. Ob die Auswirkungen der geplanten Windkraftanlagen ausreichend beurteilt werden können (sog. positive vorläufige Gesamtbeurteilung, vgl. dazu Jarass, BImSchG, 7. Aufl., § 9 Rn. 8), kann demgemäß dahinstehen.
41Das Vorhaben der Klägerin soll im Außenbereich der Beigeladenen zu 2. realisiert werden, so dass sich die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 (bis zum EAG-Bau 2004: Nr. 6) BauGB richtet. Danach darf ein Vorhaben, das wie hier der Nutzung der Windenergie dient und deshalb im Außenbereich privilegiert zulässig ist, unter anderem dann nicht zugelassen werden, wenn öffentliche Belange entgegenstehen. Gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stehen einem Vorhaben nach Abs. 1 Nr. 2 bis 6 öffentliche Belange in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder bei raumbedeutsamen Vorhaben als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Die Ausschlusswirkung nach dieser Vorschrift greift hier aufgrund der Ausweisung von Vorrangstandorten für Windenergiegewinnung im RROP des Beklagten und der Darstellung von Sondergebieten Wind/Landwirtschaft im Flächennutzungsplan der Beigeladenen zu 1. durch. Die Standorte der von der Klägerin geplanten Anlagen liegen außerhalb der Vorrangflächen, so dass sie von der Ausschlusswirkung erfasst werden.
In Bezug auf das RROP ist zu berücksichtigen, dass die Ausschlusswirkung, die § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an bestimmte Ziele der Raumordnung knüpft, nur für raumbedeutsame Vorhaben gilt. Hierauf hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Revisionsurteil vom 21. Oktober 2004 hingewiesen, wobei es - wohl eher beiläufig und auf der Grundlage des vorgestellten Sachverhalts - davon ausgegangen ist, die streitgegenständlichen Windkraftanlagen seien nicht raumbedeutsam. Diese Bewertung durch das Bundesverwaltungsgericht ist indes nicht als abschließend zu verstehen. Sie ist vor dem Hintergrund des bis dahin im Klage- und Berufungsverfahren festgestellten Sachverhalts zu sehen, der dem Bundesverwaltungsgericht keinen Anlass für die Annahme geboten hat, die streitigen Anlagen könnten raumbedeutsam sein. Die Frage ihrer Raumbedeutsamkeit ist erst nachträglich - im Revisionsverfahren - aufgeworfen und dann nach Zurückverweisung des Verfahrens an das Oberverwaltungsgericht weiter vertieft worden. Der Senat sieht sich deshalb nicht daran gehindert, der Frage (erneut) nachzugehen und das Vorhaben der Klägerin an den Vorgaben des RROP zu messen.
Raumbedeutsam ist u.a. ein Vorhaben, durch das die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird (vgl. § 3 Nr. 6 ROG). Ob einzelne Windkraftanlagen in diesem Sinne raumbedeutsam sind, beurteilt sich nach den tatsächlichen Umständen des Einzelfalls. Die Raumbedeutsamkeit kann sich insbesondere aus den Dimensionen der Windkraftanlagen (Höhe, Rotordurchmesser), aus ihren Standorten oder aus ihren Auswirkungen auf bestimmte Ziele der Raumordnung, wie z.B. Schutz von Natur und Landschaft sowie Erholung und Fremdenverkehr, ergeben (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33; Urteile d. Sen. v. 11.7.2007, a.a.O., u. v. 10.1.2008 - 12 LB 22/07 -). Nach diesen differenzierten, auf den jeweiligen Einzelfall bezogenen Maßstäben hält der Senat eine - auch vom Verwaltungsgericht in anderen Verfahren - geübte Praxis, für Windkraftanlagen im Flachland im Regelfall eine klare Grenze zwischen Nichtraumbedeutsamkeit einerseits und Raumbedeutsamkeit andererseits bei 100 m Gesamthöhe zu ziehen (vgl. auch Urt. d. 9. Sen. des erk. Gerichts v. 28.3.2006 - 9 LC 226/03 -, ZfBR 2006, 794), für zu starr und schematisch. Denn es liegt auf der Hand, dass etwa zwischen einer Windkraftanlage von deutlich mehr als 90 m und einer solchen von knapp über 100 m Höhe im Hinblick auf die Raumwirkung oftmals kein Unterschied bestehen wird. Andererseits mag es - etwa in einer mit technischen Hochbauten belasteten Umgebung - Fälle geben, in denen auch Windkraftanlagen von mehr als 100 m Höhe ein Raumeinfluss nicht zukommt, auch wenn in dem Umstand, dass eine Windkraftanlage das Höhenmaß von 100 m überschreitet, ein starkes Indiz für deren Raumbedeutsamkeit liegt.
Nach diesen Maßstäben ist von der Raumbedeutsamkeit der streitgegenständlichen, im südlichen Bereich der Beigeladenen zu 2. geplanten Windenergieanlagen auszugehen. Die Anlagenstandorte liegen, wovon sich der Senat anlässlich der Ortsbesichtigung im Rahmen der mündlichen Verhandlung trotz der witterungsbedingt eingeschränkten Fernsicht einen hinreichenden Eindruck verschaffen konnte, in einer durch Bodenerhebungen und wellige Formen gekennzeichneten Landschaft, die durch kleinere Gehölzstrukturen (Baumreihen und Böschungen) sowie größere Waldflächen gegliedert wird. Die hier geplanten Anlagen sollen mit einer Nabenhöhe von 70 m und einem Rotordurchmesser von 54 m eine beträchtliche Gesamthöhe von 97 m erreichen. Sie sollen auf Geländeerhebungen von etwa 60 m (WEA 1) bzw. 70 m (WEA 2) über NN errichtet werden, wodurch sich ihre Wahrnehmung im Raum und ihre Auswirkungen insbesondere auf den harmonisch-ruhigen, durch deutlich wellige Formen geprägten Landschaftsteil im Südwesten, darüber hinaus aber auch auf die nach Osten/Nordosten hin abfallende Landschaft deutlich verstärken würden. Hinzu kommt, dass die Landschaft hier bisher frei von vergleichbaren technischen Hochbauten geblieben ist. Bereits im Hinblick auf diese tatsächlichen Gegebenheiten ist dem Beklagten darin beizupflichten, dass die streitigen Anlagen die Schwelle der Raumbedeutsamkeit überschreiten und sich somit an den Vorgaben der Regionalplanung messen lassen müssen.
Davon abgesehen würde sich die Raumbedeutsamkeit der Anlagen, selbst wenn sie für sich gesehen nicht raumbedeutsam wären, aus ihrer Vorbildwirkung für die Errichtung weiterer Windkraftanlagen in dem Bereich ergeben. Eine raumordnungsrechtliche Gesamtbetrachtung für sich genommen nicht raumbedeutsamer Windkraftanlagen kann gerechtfertigt sein, wenn mehrere Anlagen in einem engen zeitlichen und räumlichen Zusammenhang errichtet werden sollen. Sie können zu einer raumbedeutsamen Einheit zusammenwachsen (BVerwG, Urt. v. 13.3.2003, a.a.O.). Dass das streitige Vorhaben eine raumbedeutsame Einheit in diesem Sinne mit den beiden geplanten Windkraftanlagen bildet, die die Klägerin mit Bauantrag vom 24. April 2001 zur Überprüfung gestellt hat, wird sich kaum sagen lassen. Denn bei dem letztgenannten handelt es sich um ein Alternativvorhaben auf demselben Baugrundstück, das anstelle des streitigen Vorhabens realisiert werden soll. Eine raumbedeutsame Einheit besteht aber mit den beiden Windkraftanlagen gemäß dem Genehmigungsantrag vom 16. Mai 2001, die auf dem Nachbargrundstück (Flurstücksbezeichnung 67/14) mit einer Gesamthöhe von 118 m errichtet werden sollen. Sowohl in zeitlicher als auch in räumlicher Hinsicht besteht ein enger Zusammenhang zwischen diesen beiden Vorhaben. Es liegt angesichts der vorgesehenen Abstände auf der Hand und bedarf keiner weiteren Vertiefung, dass die zu betrachtenden vier Windkraftanlagen aufeinander einwirken würden. Die Realisierung des streitgegenständlichen Vorhabens hätte zur Folge, dass der geplante, bisher von Windkraftanlagen frei gebliebene Standort sowie dessen nähere Umgebung der Windenergienutzung „preisgegeben“ würden. Dies würde sich auch auf das derzeit ausgesetzte immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren zu dem Genehmigungsantrag vom 16. Mai 2001 auswirken.
Das RROP ist wirksam zustande gekommen und weiterhin gültig. Es ist vom Kreistag des Beklagten am 8. Juli 1998 als Satzung beschlossen worden. Der damaligen Regelung in § 8 Abs. 5 Satz 2 NROG (i.d.F. der Bekanntmachung vom 27.4.1994, GVBl. S. 211) entsprechend ist es zunächst auf eine Geltungsdauer von sieben Jahren nach seinem Wirksamwerden, welches mit der Bekanntmachung im Amtsblatt für den Landkreis W. am 16. November 2000 eingetreten ist, angelegt gewesen. Obwohl seitdem ein Zeitraum von mehr als sieben Jahren verstrichen ist, ist das RROP noch nicht außer Kraft getreten. Mit Änderungsgesetz vom 18. Mai 2001 (Nds. GVBl. S. 301) hat der Niedersächsische Gesetzgeber § 8 Abs. 5 NROG geändert und die Frist für das Außerkrafttreten von Regionalen Raumordnungsprogrammen verlängert. § 8 Abs. 5 Satz 1 NROG (2001) sah vor, dass das Regionale Raumordnungsprogramm zehn Jahre nach seinem Wirksamwerden außer Kraft tritt, sofern es nicht vorher neu festgestellt oder die Frist von der Aufsichtsbehörde nicht verlängert worden ist. An dieser - verlängerten - Frist hat der Gesetzgeber auch im Zuge nachfolgender Gesetzesänderungen festgehalten (vgl. nunmehr § 8 Abs. 5 Satz 1 und 3 NROG i.d.F. der Bekanntmachung vom 7.6.2007, Nds. GVBl. S. 223). Den (inzwischen geänderten) Bestimmungen in § 27 Abs. 1 Satz 1 und 2 NROG (2001) lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen. Danach waren, wenn mit der Einleitung, Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung einer raumbedeutsamen Planung oder Maßnahme vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes begonnen worden war, für das weitere Verfahren die Vorschriften des Niedersächsischen Gesetzes über Raumordnung und Landesplanung in der bisherigen Fassung weiter anzuwenden. Für Raumordnungspläne war der maßgebliche Zeitpunkt die Einleitung des Beteiligungsverfahrens. Nach Satz 3 der Vorschrift (i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 30. Oktober 2001, Nds. GVBl. S. 668) fanden die Sätze 1 und 2 auf § 8 Abs. 4 und 5 Satz 1 keine Anwendung. Diesen Überleitungsregelungen lässt sich nicht entnehmen, dass für andere als die in Satz 1 genannten raumbedeutsamen Planungen oder Maßnahmen, insbesondere für im Zeitpunkt des Inkrafttreten der Gesetzesänderung bereits abgeschlossenen - wie vorliegend das RROP des Beklagten - unter anderem die Verlängerung der Geltungsdauer gemäß § 8 Abs. 5 Satz 1 NROG nicht gelten sollte. Die Bestimmungen in den Sätzen 1 und 2 betrafen vielmehr nur das Verfahren, für das der Gesetzgeber in ihrem Anwendungsbereich aus Gründen der Praktikabilität und Rechtsklarheit dem alten Recht weiter Geltung verschaffen wollte. Hiervon ausgenommen wurden lediglich die Bestimmungen über die Genehmigung und Bekanntmachung der Regionalen Raumordnungsprogramme in § 8 Abs. 4, für die der Gesetzgeber ein entsprechendes Bedürfnis nicht gesehen hat, und - insoweit klarstellend - über ihre Geltungsdauer in § 8 Abs. 5 Satz 1. Davon unberührt geblieben ist die dem materiellen Recht zuzuordnende generelle Verlängerung der Geltungsdauer der Regionalpläne in § 8 Abs. 5 Satz 1 NROG (2001), die mangels einschlägiger Überleitungsvorschriften alle Regionalen Raumordnungsprogramme erfasst hat bzw. im Hinblick darauf, dass es dem Gesetzgeber freisteht, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte neu zu regeln, jedenfalls diejenigen Regionalpläne, die im Zeitpunkt des Inkrafttreten der Gesetzesänderung noch nicht außer Kraft getreten waren. Mithin ist davon auszugehen, dass auch das vor der Gesetzesänderung vom 18. Mai 2001 wirksam gewordene RROP des Beklagten an der Verlängerung der Geltungsdauer teilgenommen hat und noch nicht außer Kraft getreten ist. Dem steht auch nicht entgegen, dass § 3 der Satzung über das RROP des Beklagten zu der Annahme verleiten könnte, die Satzung sei vom Satzungsgeber bewusst nur mit einer Geltungsdauer von sieben Jahren beschlossen worden, so dass es für eine längere Geltungsdauer an dem entsprechenden Willen des Satzungsgebers fehle. Die Regelung in § 3 der Satzung stellt aber nur einen Hinweis auf die gesetzliche Bestimmung in § 8 Abs. 5 Satz 2 NROG (1994) dar und lässt einen eigenen Regelungswillen des Satzungsgebers nicht erkennen. Insoweit hat sie nur deklaratorische Bedeutung, wofür auch der Hinweis auf die Möglichkeit einer Fristverlängerung durch die Aufsichtsbehörde in § 3 Halbsatz 2 der Satzung spricht. Der Hinweis zeigt, dass der Satzungsgeber es selbst nicht ausgeschlossen hat, dass die Geltungsdauer von sieben Jahren nachträglich verlängert wird.
Mit der Wirksamkeit des RROP (im Übrigen) hat sich bereits der 9. Senat des erkennenden Gerichts befasst und in seinem Urteil vom 28. März 2006 (a.a.O.) wie folgt ausgeführt:
„…Bei der Beurteilung der Frage, ob die windenergiebezogenen Ausweisungen im RROP 2000 des Beklagten die rechtlichen Anforderungen an Ziele der Raumordnung i.S.v. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erfüllen, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, UPR 2003, 188 = ZfBR 2003, 370 = NordÖR 2003, 161 = NVwZ 2003, 733 = NuR 2003, 365 = DVBl. 2003, 797 = BauR 2003, 828 = RdL 2003, 202 = BVerwGE 117, 287 = BRS 65 Nr. 95 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 355; Urt. v. 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.; Urt. v. 21.10.2004 - 4 C 2.04 - DVBl 2005, 379 = BVerwGE 122, 109 = NVwZ 2005, 211 = BauR 2005, 503 = NuR 2005, 179 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 364) von den folgenden Grundsätzen auszugehen: § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stellt die Errichtung von Windenergieanlagen (sowie anderer Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB ) im gemeindlichen Außenbereich unter einen Planungsvorbehalt, der sich an die Gemeinden als Träger der Flächennutzungsplanung und an die Träger der Raumordnungsplanung, insbesondere der Regionalplanung, richtet. Der Planungsvorbehalt setzt gebietsbezogene Festlegungen des Plangebers über die Konzentration von Windenergieanlagen an bestimmten Standorten voraus, durch die zugleich ein Ausschluss der Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben wird. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht derartigen Festlegungen rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bauantragsteller mit der Folge, dass Vorhaben außerhalb der Konzentrationszonen in der Regel unzulässig sind.
Die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen bedingen einander. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dem Plan muss daher ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken. Eine normative Gewichtungsvorgabe, der zufolge ein Planungsträger der Windenergienutzung im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung zu tragen habe, ist der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Eine gezielte (rein negative) "Verhinderungsplanung" bzw. eine bloße „Feigenblatt“-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, ist dem Plangeber jedoch verwehrt. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers, Windenergieanlagen im Außenbereich zu privilegieren ( § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB ), beachten und für die Windenergienutzung im Plangebiet in substanzieller Weise Raum schaffen. Eine "Verhinderungsplanung" liegt allerdings nicht schon dann vor, wenn die Festlegung von Konzentrationsflächen im Ergebnis zu einer Art Kontingentierung der Anlagenstandorte führt. Auch stellt allein der Umstand, dass der Träger der Regionalplanung den gesamten Außenbereich einzelner Gemeinden zur Ausschlussfläche erklärt hat, noch kein Indiz für eine "Verhinderungsplanung" dar. Die Sperrung eines oder mehrerer Außenbereiche für die Windenergienutzung kann aus Sicht der Regionalplanung, die großräumigen und übergreifenden Leitvorstellungen verpflichtet ist und wirtschaftliche Ansprüche mit den sozialen und ökologischen Erfordernissen der Siedlungs- und Freiraumstruktur in Einklang zu bringen hat (vgl. §§ 1 und 2 ROG), gerechtfertigt sein, um die Errichtung von Windkraftanlagen im Planungsraum so zu steuern, dass das übergemeindliche Konzept zum Tragen kommt.
Das RROP 2000 des Beklagten steht mit diesen Grundsätzen im Einklang und beruht insbesondere auf einer schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzeption, die weder hinsichtlich der planerischen Verfahrensschritte, noch hinsichtlich des abschließenden Abwägungsergebnisses an Abwägungsfehlern leidet.
Der Beklagte hat gestützt auf § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG in seinem RROP 2000 im Abschnitt D 3.5 Energie in der Tabelle 6 auf Seite 169 („Anlagenzahl und Energieertrag der Vorrangstandorte für Windenergiegewinnung“) sowie in der zeichnerischen Darstellung „für raumbedeutsame Windenergieparks und raumbedeutsame Anlagen an besonders herausgehobenen Standorten“ insgesamt zehn Vorrangflächen für Windenergieanlagen festgelegt und diese Festlegung in zulässiger Weise mit der Bestimmung verbunden, dass die von der Vorrangregelung erfassten Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind. Wörtlich heißt es auf Seite 169 insoweit: „Mit der Festlegung dieser Vorrangstandorte auf der Grundlage einer kreisweiten Suche ist ein besonderes raumordnerisches Konzentrationsgebot verbunden, so dass bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zur Windenergienutzung außerhalb der festgelegten Standorte grundsätzlich die Ziele der Raumordnung und Landesplanung entgegenstehen“. Dieser Entscheidung vorausgegangen ist nach den Ausführungen auf den Seiten 168/169 im RROP 2000 und den ergänzenden Angaben des Beklagten die Ermittlung von 45 Potentialflächen anhand der Ausschlusskriterien (sog. Negativplanung) Naturschutzgebiete, Naturdenkmale, besonders geschützte Biotope, Wallhecken, Vorranggebiete für Natur und Landschaft, Vorrang- und Vorsorgegebiete für die Rohstoffgewinnung, Überschwemmungsgebiete, Wald, Siedlungsbereiche, Flächen mit hoher Erholungseignung, bestehende und geplante Freizeitanlagen, soweit Nutzungskonflikte bestehen, sowie Verkehrs- und Wasserflächen und der Abwägungskriterien Landschaftsschutzgebiete, geschützte Landschaftsbestandteile, avifaunistisch wertvolle Gebiete von lokaler und höherer Bedeutung sowie Flächen mit mittlerer Erholungseignung. Die danach und nach den Windverhältnissen für die Windenergie verbleibenden Eignungsflächen wurden zur Bestimmung der Vorrangstandorte für raumbedeutsame Windenergieanlagen auf die weiteren Negativkriterien Mindestabstände zu anderen Nutzungen bzw. der Vorrangstandorte bzw. Vorranggebiete zueinander hin untersucht, wobei für die Anlagen grundsätzlich eine Kipphöhe von 150 m angenommen und ein Mindestabstand von 5 km zwischen den Windparks festgesetzt und als deren Mindestgröße 10 ha als Planungsgrundlage ausgewählt wurden. Neben diesen Negativkriterien wurden als positive Auswahlkriterien für die Standortwahl berücksichtigt die Aspekte Erschließung, standörtliches Energiepotential und Landschaftsbild. Diese Vorgehensweise des Beklagten als Träger der Regionalen Raumordnung ist auf der Grundlage der oben angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht nicht zu beanstanden und steht der offenkundig auf eine missverständliche Aussage des Beklagten in einem Beschwerdeverfahren zurückgehenden summarischen Einschätzung der 1. Senats des erkennenden Gerichts entgegen, die übergeordnete regionalplanerische Sicht sei hier durch die Partikularinteressen der kreisangehörigen Gemeinden ersetzt worden. Die Beigeladene hat überdies unwidersprochen anhand von Beispielen dargelegt, welche "Wünsche" der Gemeinden vom Beklagten nicht berücksichtigt worden sind. Die Richtigkeit dieser Darlegung ergibt sich aus der im noch anhängigen Parallelverfahren 9 LC 139/04 zusammen mit den übrigen Aufstellungsvorgängen zum RROP 2000 vorgelegten „Synopse der Anregungen und Bedenken der Verfahrensbeteiligten gemäß § 8 Abs. 3 des Nieders. Gesetzes über Raumordnung und Landesplanung in der Fassung vom 27. April 1994 (GVBl. S. 211)“. Nach Abschluss der Standortwahl übrig geblieben sind im Kreisgebiet des Beklagten die zehn in das RROP 2000 textlich und zeichnerisch aufgenommenen zehn Vorrangflächen für raumbedeutsame Windkraftanlagen in der Gemeinde Neu Wulmstorf (2), den Samtgemeinden Hollenstedt (2), Tostedt (2) und Hanstedt (1), der Stadt Winsen (1), der Samtgemeinde Salzhausen (1) und der Gemeinde Rosengarten (1).
Die Auffassung der Klägerin, das RROP 2000 könne deshalb keine Ausschlusswirkung für in ihm nicht als Vorrangstandorte ausgewiesene Außenbereichsflächen entfalten, weil die erfolgte Standortwahl nicht abschließend sei, ist unzutreffend. Zwar heißt es auf Seite 170 des RROP 2000 im Anschluss an den Hinweis, die Empfehlung der Landesregierung, 50 MW Nennleistung regionalplanerisch vorzuhalten, sei umgesetzt worden, alle weiteren Flächen, die für die Ausweisung als Vorrangstandort für Windenergienutzung geeignet erscheinen, aber nicht berücksichtigt wurden, seien einem späteren Planverfahren vorbehalten. Daraus kann indes bei verständiger Würdigung nicht der Schluss gezogen werden, der Beklagte habe sein RROP 2000 bei dessen Verabschiedung nicht als abschließendes Konzept für die raumplanerische Ordnung der raumbedeutsamen Windenergieanlagen in seinem Kreisgebiet, sondern etwa nur als Teil eines erst später abzuschließenden Gesamtkonzepts gesehen. Der zitierte, vielleicht etwas unglücklich formulierte Satz drückt lediglich die "illusionslose" Einschätzung des Beklagten aus, keine Planung könne für sich in Anspruch nehmen, für alle Zeiten festgefügt zu sein, so dass eine spätere Ergänzung des derzeit als abgeschlossen angesehenen raumplanerischen Konzepts um weitere Standorte für raumbedeutsame Windkraftanlagen nicht verlässlich ausgeschlossen werden könne. Die Offenheit des Planungsträgers für zukünftige Entwicklungen, die sich gerade in dem technisch vergleichsweise "schnelllebigen" Bereich der Windenergie zuweilen rasch einstellen können, seine Bereitschaft, das zunächst als abschließend angesehene raumplanerische Gesamtkonzept später einmal zu modifizieren, darf nicht verwechselt werden mit der - hier nicht festzustellenden - Absicht, das Konzept für Bereiche, für die bislang eine abschließende, den Gesamtraum umfassende raumordnerische Entscheidung noch fehlt (sog. "weiße Flecken"; vgl. dazu: BVerwG, Beschl. v. 28.11.2005 - 4 B 66/05 - NVwZ 2006, 339 = ZfBR 2006, 159 = RdL 2006, 62 = BauR 2006, 495), zukünftig zu entwickeln und zu ergänzen (ebenso: NdsOVG, Urt. v. 8.11.2005 -1 LB 133/04 - NdsRpfl 2006, 100 [nur LS]).
Die Klägerin meint zu Unrecht, das abschließende Ergebnis der Standortwahl für raumbedeutsame Windkraftanlagen im RROP 2000 sei abwägungsfehlerhaft.
Die Angaben der Klägerin zu den Gesamtflächen bzw. landwirtschaftlichen Flächen der im RROP 2000 nicht bzw. kaum mit Vorrangstandorten für raumbedeutsame Windenergieanlagen berücksichtigten kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden des Beklagten sind nicht geeignet, einen Abwägungsmangel zu begründen. Denn in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 13.3.2003 - 4 C 4.02 - a.a.O.; Beschl. v. 28.11.2005 - 4 B 66/05 - a.a.O.) ist geklärt, dass sich nicht abstrakt, z.B. durch Ermittlung des prozentualen Anteils der Vorrangflächen für Windenergie an der Gesamtfläche des Planungsraums, bestimmen lässt, wo die Grenze zur unzulässigen "Negativplanung" verläuft. Maßgeblich sind vielmehr die tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum, so dass Größenangaben - isoliert betrachtet - als Kriterium ungeeignet erscheinen. Im RROP 2000 ist auf Seite 167 ausgeführt, dass ein verstärkter Einsatz der Windkraft zur Energieversorgung im Kreisgebiet des Beklagten nur in begrenztem Umfang möglich sei, weil im teilweise dicht besiedelten Ordnungsraum Hamburg Windkraftanlagen und Windparks die notwendigen Mindestabstände zu anderen Nutzungen oftmals nicht einhielten oder im Konflikt zu diesen Nutzungen stünden. Insbesondere Belange des Naturschutzes und der Landschaftsentwicklung, aber auch die der Siedlungsentwicklung und der Erholung seien betroffen. Der Blick auf die zeichnerische Darstellung zum RROP 2000 macht deutlich, dass diese Ausführungen zutreffen. So stehen große Teile des Kreisgebiets des Beklagten, insbesondere zwischen Tostedt und Hanstedt, zwischen Hanstedt und Salzhausen sowie südöstlich von Neu Wulmstorf als Vorranggebiete für Natur- und Landschaft (Ausschlusskriterium) - zum Teil mit der zusätzlichen Bestimmung als Standorte mit der besonderen Entwicklungsaufgabe Erholung und/oder der besonderen Entwicklungsaufgabe Fremdenverkehr (Ausschlusskriterium) - für raumbedeutsame Windenergieanlagen von vornherein nicht zur Verfügung. Die Klägerin lässt dies bei ihrer Betrachtung ebenso außer Ansatz wie den gleichermaßen entscheidungserheblichen Gesichtspunkt, dass das RROP 2000 sich nur zu Vorrangstandorten für raumbedeutsame Windkraftanlagen verhält und in diesem Verfahren nicht zu klären ist, ob der übrigen Windenergienutzung durch die Bauleitplanung der kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden des Beklagten substantiell Räume eröffnet werden.
Mit dem Hinweis, dass die überwiegende Zahl der im RROP 2000 ausgewiesenen Vorrangflächen bereits ausgenutzt sei, zeigt die Klägerin ebenfalls keinen Abwägungsfehler auf. Denn bei der Beurteilung, ob die Konzentrationsplanung die gesetzlich geforderte substantielle Windenergienutzung ermöglicht, sind nicht lediglich die Anlagen zu betrachten, die nach der Planung des Trägers der Raumordnung oder der Gemeinde noch hinzutreten können. Vielmehr sind auch alle die Anlagen in die Betrachtung einzubeziehen, die bereits errichtet worden sind und nunmehr innerhalb der Vorranggebiete stehen. Insofern ist es unter Umständen sogar berechtigt, diese vorhandenen Anlagen nicht nur mit ihrer gegenwärtigen Leistung, sondern unter dem Gesichtspunkt des "Repowering" (vgl.: BVerwG, Urt. v. 27.1.2005 - 4 C 5.04 -, DVBl 2005, 706 = NVwZ 2005, 578 = BVerwGE 122, 364 = ZfBR 2005, 373 = BauR 2005, 987 = RdL 2006, 79 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 368) mit der Leistung zu berücksichtigen, die nach Ersatz der vorhandenen, möglicherweise inzwischen stark "untermotorisierten" Windenergieanlagen durch leistungsfähigere Anlagen und Aggregate zu erwarten ist (so: NdsOVG, Urt. v. 8.11.2005, a.a.O.).“
Der erkennende Senat schließt sich diesen Ausführungen, die dem Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde der Klägerin in dem dagegen geführten Verfahren auf Zulassung der Revision keinen Grund zur Beanstandung gegeben haben (Beschl. v. 10.10.2006 - 4 B 62.06 -, juris), an und hält an ihnen auch unter Berücksichtigung der weiterhin aufrechterhaltenen und zum Teil ergänzend vorgebrachten Angriffe der Klägerin gegen das RROP fest.
57Wie der 9. Senat näher ausgeführt hat, ist der Beklagte bei der kreisweiten Suche nach geeigneten Vorrangstandorten für Windenergiegewinnung dergestalt vorgegangen, dass zunächst Potentialflächen anhand geeigneter Ausschluss- und Abwägungskriterien und anhand von Mindestabständen zu anderen Nutzungen bzw. der Vorrangstandorte bzw. Vorranggebiete zueinander (sog. Negativplanung) sowie der Positivkriterien Energiepotential (mittlere Windgeschwindigkeit von mindestens 5,0 m/s in 40 m Höhe) und Anbindung an das öffentliche Stromnetz (Anlegung eines 5 km-Radius um vorhandene Umspannwerke) ermittelt wurden. Es haben sich 45 Potentialflächen ergeben, die im I. Entwurf des RROP (Verwaltungsentwurf 1997) bzw. seinem Erläuterungsbericht als zeichnerische Darstellung (Teil II) kartiert und zum Gegenstand des Beteiligungsverfahrens gemäß § 8 Abs. 3 NROG (1994) gemacht wurden. Die Eignungsflächen wurden anschließend einer Einzelfallprüfung unterzogen (vgl. „Kreisweite Suche nach geeigneten Vorrangstandorten für die Windenergienutzung“ - Erläuterungsbericht zum überarbeiteten Entwurf (1999) -, im Folgenden: Erläuterungsbericht zum RROP), wobei als wesentliche Belange im Rahmen einer erneuten Negativplanung zusammenhängende Vogellebensräume in den Niederungen, die aufgrund noch lückenhaften Datenmaterials nicht abschließend bewertet werden konnten, Flächen mit mittlerer Erholungseignung sowie Gebiete, die die Voraussetzung nach § 26 NNatSchG erfüllen, und schließlich im Rahmen einer weiteren Positivplanung das Landschaftsbild, soweit Eingriffe durch die Windenergienutzung als geringfügig(er) angesehen werden konnten, in die Abwägung einbezogen wurden. Auf der Grundlage der Einzelfallabwägung hat der Beklagte zehn Standorte in das weitere Verfahren eingebracht, die letztlich auch als Vorrangstandorte für Windenergiegewinnung ausgewiesen wurden. Diese planerische Vorgehensweise ist nicht zu beanstanden und wird durch das Vorbringen der Klägerin nicht durchgreifend in Zweifel gezogen. Dazu im Einzelnen:
Die Klägerin kann sich nicht mit Erfolg auf einen Verfahrensfehler berufen, den sie darin sieht, dass die Träger öffentlicher Belange bei der Aufstellung des RROP nicht hinreichend beteiligt worden seien. Die Beteiligung an der Erarbeitung des Regionalen Raumordnungsprogramms hatte sich gemäß § 8 Abs. 3 Satz 3 und 4 NROG (1994) dergestalt zu vollziehen, dass der Entwurf den Beteiligten (im Sinne von Abs. 2 Satz 1 und 2) zur Stellungnahme zuzuleiten war. Die von den in Satz 1 Nrn. 1, 2 und 4 genannten Beteiligten vorgebrachten Anregungen und Bedenken waren mit ihnen zu erörtern, soweit sie sich auf wesentliche Teile des Programms bezogen; mit den sonstigen Beteiligten konnte eine Erörterung stattfinden. Was das RROP des Beklagten anbelangt, so enthielt der I. Entwurf - anders als der nachfolgend erarbeitete II. Entwurf - zwar noch keine zeichnerische Darstellung der Vorrangstandorte für Windenergiegewinnung. Der Landkreis X. (mit Schreiben vom 23.12.1997), der Landesverband Bürgerinitiativen Umweltschutz Niedersachsen e.V. - Y. - (mit Schreiben vom 15.1.1998), die Stadt Z. (mit Schreiben vom 16.2.1998) und das Niedersächsische Innenministerium (mit Schreiben vom 5.3.1998) haben auf diesen Umstand auch hingewiesen und ihn zum Teil beanstandet. Wie bereits ausgeführt, wurde dem in das Beteiligungsverfahren gemäß § 8 Abs. 3 NROG (1994) eingebrachten I. Entwurf (1997) bzw. seinem Erläuterungsbericht jedoch eine zeichnerische Darstellung der Potentialflächen beigefügt, zu deren Eignung als potentielle Vorrangstandorte sich die Verfahrensbeteiligten äußern konnten. Dies ist auch geschehen, wie sich den in der „Synopse der Anregungen und Bedenken der Verfahrensbeteiligten gemäß § 8 Abs. 3 des Nieders. Gesetzes über Raumordnung und Landesplanung in der Fassung vom 27. April 1994 (Nds. GVBl. S. 211)“ - im Folgenden: Synopse (dort unter Nrn. 98 ff.) - zusammengefassten Stellungnahmen der Beteiligten entnehmen lässt. Im Übrigen ist der Beklagte der Beanstandung, die Vorrangstandorte für die Windenergienutzung seien noch nicht festgelegt, im Beteiligungsverfahren zu Recht mit dem Hinweis begegnet, dass die Möglichkeit einer Stellungnahme durch die noch ausstehenden Erörterungstermine gewahrt bleibe. So konnte beispielsweise der Y. anlässlich der Erörterung des überarbeiteten (II.) Entwurfs am 4. Februar 1999 seine Bedenken gegen die inzwischen weiter konkretisierte Planung nochmals und in aktualisierter Form vorbringen. Der Y. hat von dieser Möglichkeit auch Gebrauch gemacht, wie sich aus dem entsprechenden Erörterungsprotokoll vom 19. Februar 1999 ergibt. Davon abgesehen würde, selbst wenn im Aufstellungsverfahren Beteiligungsrechte unzulässig verkürzt worden sein sollten, lediglich ein inzwischen unbeachtlich gewordener Verfahrensfehler im Sinne von § 9 Abs. 1 NROG (1994) vorliegen (vgl. nunmehr § 10 Abs. 1 NROG). Es ist nicht ersichtlich und wird von der Klägerin auch nicht behauptet, dass die Verletzung der Vorschrift über die Beteiligung innerhalb der gesetzlich vorgeschriebenen Einjahresfrist seit der öffentlichen Bekanntmachung des RROP bei der Aufsichtsbehörde geltend gemacht worden wäre. Nach Ablauf der Frist ist die Klägerin mit ihrem diesbezüglichen Einwand ausgeschlossen.
Der Einwand der Klägerin, der Beklagte habe Vorrangstandorte nicht eigenständig untersucht und sich darauf beschränkt, die gemeindlichen (Verhinderungs-)Planungen im Zusammenhang mit der Windenergienutzung zu übernehmen, trifft nicht zu. Der Beklagte hat vielmehr eigene Untersuchungen angestellt, die das gesamte Kreisgebiet als Untersuchungsraum für geeignete Vorrangstandorte zum Gegenstand hatten (vgl. Erläuterungsbericht zum RROP, S. 14 f., 19 ff.). Im Rahmen der Untersuchungen sind auch Belange des Vogelschutzes nicht ausgeblendet worden (vgl. allgemein S. 7 des Erläuterungsberichts zum RROP). In Anlehnung an den Erlass des Niedersächsischen Innenministeriums vom 11. Juli 1996 gehörten avifaunistisch wertvolle Gebiete von lokaler und höherer Bedeutung zu den ausdrücklich genannten Abwägungskriterien (vgl. zu D 3.5 des RROP (S. 168), S. 20 des Erläuterungsberichts zum RROP), die der Beklagte auch angewandt hat. So hat er darauf verzichtet, in dem aus avifaunistischer Sicht sensiblen Bereich der Elbmarsch Vorrangstandorte für Windenergie auszuweisen (vgl. Synopse Nr. 108 und 111). Den mit avifaunistischen Belangen begründeten Bedenken der Bezirksregierung Lüneburg (Synopse Nr. 111) gegen eine Ausweisung des Standorts Nr. 45 (nordwestlich von AA.) ist er demgegenüber mit der Erwägung, dass der Standort im Rahmen der vorbereitenden Bauleitplanung genehmigt worden sei, nicht gefolgt. Die Berücksichtigung der planerischen Vorbelastung als maßgebend für die Ausweisung dieses Standorts erscheint zumindest nicht unvertretbar, im Übrigen hält die Konzentrationsfläche in westlicher Richtung zu dem dort gelegenen Naturschutzgebiet „Großes Moor bei AA.“ als Teil eines festgelegten Vorranggebiets für Natur und Landschaft einen den gewählten Mindestabstand zu Ausschlussgebieten von 200 m übersteigenden Abstand von 500 m ein. Bei dieser Sachlage konnte der Beklagte sich auf eine Bewertung der ihm bekannt gewordenen Belange des Vogelschutzes beschränken. Dass er im Rahmen der Regionalplanung nicht zusätzlich eigene avifaunistische Gutachten zur Absicherung der Ausweisung der Vorrangstandorte für Windenergie eingeholt hat, stellt sich nicht als ein Ermittlungsdefizit dar, das die Planung als abwägungsfehlerhaft erscheinen lassen könnte. In Bezug auf den Standort AA. ist an dieser Stelle ergänzend anzumerken, dass der Einwand der Klägerin, der Standort sei aus Gründen des Naturschutzes bis heute nicht bebaut, so nicht zutrifft bzw. zu relativieren ist. Denn wie sich aus einem weiteren beim Verwaltungsgericht Lüneburg geführten Rechtsstreit ergibt (vgl. Urt. v. 14.6.2007 - 2 A 390/06 -, ZNER 2007, 353) hat der Beklagte bezogen auf diesen Standort eine bestandskräftige Genehmigung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz zur Errichtung und zum Betrieb einer Windfarm mit acht Windkraftanlagen (drei Anlagen mit Gesamthöhen von jeweils 100 m, fünf Anlagen mit Gesamthöhen von jeweils 87,50 m) vom 10. Februar 2003 erteilt. Zwar hat der Beklagte die Genehmigung in der Folgezeit aus naturschutzfachlichen (avifaunistischen) Gründen widerrufen (Bescheid vom 3.8.2004) bzw. zurückgenommen (Bescheid vom 14.2.2006). Soweit ersichtlich, ist hierfür aber das Vorkommen von zwei Seeadlern in der Umgebung der geplanten Anlagen maßgeblich gewesen, das dem Beklagten im September 2003, also erst nach Inkrafttreten des RROP, bekannt geworden sein soll. Davon abgesehen hat das Verwaltungsgericht die Widerrufs-/Rücknahmebescheide vom 3. August 2004 und 14. Februar 2006 mit seinem inzwischen rechtskräftig gewordenen Urteil aufgehoben, so dass die Bebaubarkeit des Standorts AA. gesichert erscheint.
Auf der Grundlage der kreisweiten Suche nach geeigneten Vorrangstandorten haben sich letztlich Standorte durchgesetzt, die sich auf Landschaftskorridore westlich der Bundesstraße B 3 AB., nördlich der B 75 (Bereiche AC. und AD.) und im Nahbereich der Bundesautobahn A 7 (Abfahrt AE.) konzentrieren. Dass bei der Standortsuche die gemeindlichen Flächennutzungsplanungen berücksichtigt worden sind, ist nicht zu beanstanden, sondern dem Gegenstromprinzip (§ 1 Abs. 3 ROG/§ 7 Abs. 3 NROG n.F.) geschuldet. Ein Abwägungsausfall in dem Sinne, dass das RROP die auf der Ebene der Flächennutzungspläne in den kreisangehörigen Samtgemeinden und Gemeinden zum Ausdruck gekommenen Planvorstellungen ohne eigene Überprüfung übernommen hätte, lässt sich nicht feststellen. Der Synopse kann das Gegenteil entnommen werden (vgl. auch Niederschrift zur Kreisausschusssitzung vom 1.7.1999). So wurden beispielsweise die von der Stadt Z. (Synopse Nr. 103) vorsorglich benannten drei Standortbereiche nicht übernommen. Der von der Samtgemeinde AF. unterbreitete Vorschlag (Synopse Nr. 109) zur Ausweisung von zwei Vorrangstandorten wurde nur teilweise, d.h. in Bezug auf den Standort AG., in das RROP übernommen. Eine Ausweisung des Standortes AH. ist nicht vorgenommen worden, weil sie mit der besonderen Bedeutung der AI. für Natur, Landschaft, Erholung und Fremdenverkehr nicht vereinbar sei. Soweit der von der Samtgemeinde S. geäußerten Absicht, keine Vorrangstandorte für raumbedeutsame Windkraftanlagen in ihrem Samtgemeindegebiet auszuweisen (Synopse Nr. 108), auf der Ebene des RROP Rechnung getragen wurde, beruht dies - wie bereits erwähnt - nicht auf einer kritiklosen Übernahme der gemeindlichen Planvorstellungen, sondern auf naturschutzfachlichen (avifaunistischen) Erwägungen, die gegen eine Ausweisung von Standorten in der Elbmarsch gesprochen haben.
Ein Abwägungsfehler kann weiterhin nicht darin gesehen werden, dass das RROP für den Bereich der Beigeladenen zu 1. lediglich den in der 22. Änderung des Flächennutzungsplans dargestellten Standort N. als Vorrangfläche ausweist. Zwar ist, wie dargestellt, von der Unwirksamkeit dieser Flächennutzungsplanung auszugehen, weil sie der Windenergienutzung auf dem Gebiet der Samtgemeinde nicht hinreichend Raum geschaffen hat. Der Mangel schlägt aber auf das RROP des Beklagten nicht durch, weil insoweit für den Regionalplan eine kreisweite Betrachtung anzustellen ist. Das Regionale Raumordnungsprogramm hat, wenn es eine wirksame Konzentrationsplanung für die Windenergienutzung zum Ziel hat, sicherzustellen, dass in seinem Geltungsbereich der Windenergienutzung durch raumbedeutsame Windkraftanlagen ausreichend Raum geschaffen wird. Das kann - auch - durch die Ausweisung von (Teil-)Flächen geschehen, die dieses Ziel auf der Ebene der vorbereitenden Bauleitplanung (noch) nicht erreichen und hier durch weitere Darstellungen von Vorrangflächen im Flächennutzungsplan (für nicht raumbedeutsame Anlagen) ergänzt werden müssen.
62Der Vorrangstandort N. ist auch nicht deswegen als ungeeignet anzusehen, weil er zu dem nordwestlich gelegenen Segelflugplatz AJ. der im RROP als regional bedeutsame Sportanlage (Flugsport) ausgewiesen ist, nur einen Abstand von etwa 1,5 km einhält. Soweit die Errichtung von Windkraftanlagen hier wie die Errichtung von Bauwerken allgemein in einem Genehmigungsverfahren der Zustimmung der zuständigen Luftfahrtbehörde bedarf (vgl. §§ 12 Abs. 2 und 3, 14 Abs. 1 LuftVG), steht dies der Ausweisung als Vorrangstandort für die Windenergienutzung nicht grundsätzlich entgegen. Das RROP muss die luftverkehrsrechtliche Problematik insoweit nicht selbst lösen, sondern kann sie dem bau- oder immissionsschutzrechtlichen Genehmigungs- bzw. Vorbescheidsverfahren überlassen. Dass an dem Standort raumbedeutsame Windkraftanlagen wegen entgegenstehender luftverkehrsrechtlicher Belange überhaupt nicht errichtet werden können, ist jedenfalls nicht zu erkennen. Die Deutsche Flugsicherung GmbH hat in ihrer Stellungnahme vom 14. Januar 1998 zum (I.) Entwurf des RROP in Bezug auf Vorrangflächen für Windenergienutzung vielmehr nur allgemein auf die Zustimmungspflicht gemäß § 14 LuftVG hingewiesen. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat die Klägerin im Übrigen selbst erklärt, für den Standort bestehe eine luftverkehrsrechtlich begründete Beschränkung der Anlagenhöhen auf 106 m. Dies ist eine Höhe, bei der sich die Frage der Raumbedeutsamkeit entsprechender Windkraftanlagen in der Regel stellt.
Ein zur Unwirksamkeit des RROP führender Abwägungsmangel ist ferner nicht darin zu erblicken, dass als Planungsgrundlage Vorrangstandorte mit einer Mindestgröße von (lediglich) 10 ha gewählt worden sind. Die Mindestgröße findet ihre Grundlage in den Empfehlungen des Niedersächsischen Innenministeriums zur Standortsicherung und raumordnerischen Beurteilung von Windenergieanlagen (Nds. MBl. 1991, 924), auf die der Beklagte auch im Hinblick auf die technische Weiterentwicklung von Windkraftanlagen in Richtung leistungsstärkerer (und größerer) Anlagen noch zurückgreifen konnte. Dem Einwand der Klägerin, zur ausreichenden Aufnahme von Windkraftanlagen bzw. ausreichenden Errichtung von Windparks müssten die Vorrangflächen eine Mindestgröße von etwa 20 ha aufweisen, ist in dieser Pauschalität nicht zu folgen. Raumbedeutsame Anlagen, auf die sich das RROP bezieht, setzen nach der bereits dargelegten Rechtsprechung des Senats keine Mindesthöhe (von 100 m) voraus, vielmehr können auch niedrigere Anlagen im Einzelfall raumbedeutsam sein. Von daher macht es Sinn und liegt es jedenfalls im planerischen Ermessen des Planungsträgers, Vorrangstandorte auch unterhalb der von der Klägerin gewünschten Mindestgröße von 20 ha auszuweisen. Insbesondere muss nicht jeder Standort die Errichtung von Windparks ermöglichen. Vielmehr kann es auch ausreichen, Standorte für Einzelanlagen festzulegen. Das RROP des Beklagten legt dies zugrunde und nimmt ausdrücklich sowohl Windparks als auch raumbedeutsame Einzelanlagen in den Blick. Von den zehn ausgewiesenen Vorrangstandorten weisen immerhin vier mehr als 20 ha große Flächen auf (AK.: 59,9 ha, SG AL. 28,1 ha, SG AM.: 35,9 ha, AN.: 21 ha), so dass die Errichtung von Windparks hier selbst bei Zugrundelegung der Maßstäbe der Klägerin gewährleistet ist. Soweit drei Vorrangstandorte die Mindestgröße von 10 ha unterschreiten (AO.: 9,2 ha, SG AP.: 7,6 ha, SG AQ.: 8,4 ha), beruht die Ausweisung dieser Standorte nicht auf einem Versehen, sondern auf planerischen Erwägungen (vgl. Erläuterungsbericht zum RROP, S. 26 ff.), die im Hinblick darauf, dass die Mindestgröße von 10 ha lediglich als Planungsgrundlage, nicht aber als zwingend gewählt wurde, nicht zu beanstanden sind.
Die im RROP ausgewiesenen Vorrangstandorte haben eine Gesamtfläche von 203,7 ha. Dass sie im Ergebnis eine substantielle Windausbeute durch raumbedeutsame Windkraftanlagen im Kreisgebiet des Beklagten ermöglichen, hat der 9. Senat des erkennenden Gerichts in seinem Urteil vom 28. März 2006 (a.a.O.), auf das insoweit verwiesen werden kann, ausgeführt. Für den erkennenden Senat besteht kein Anlass, von dieser Bewertung abzuweichen.
Die mit der Wirksamkeit der Konzentrationsplanung verbundene regelmäßige Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB steht dem Vorhaben der Klägerin entgegen. Die Ausschlusswirkung tritt zwar nur in der Regel ein, so dass in Ausnahmefällen eine Zulassung auch im sonstigen Außenbereich in Betracht kommt. Die danach ermöglichte Feindifferenzierung, die in ähnlicher Weise wie bei § 35 Abs. 1 BauGB auf eine „nachvollziehende Abwägung“ hinausläuft, verlangt aber, dass unter Berücksichtigung der konkreten Gegebenheiten das private Interesse an der Errichtung einer Windkraftanlage den öffentlichen Belangen der Nutzungskonzentration an anderer Stelle gegenübergestellt wird. Dabei ist zu beachten, dass der zur Genehmigung gestellte Standort das gesamträumliche Planungskonzept der Gemeinde nicht in Frage stellen darf; es muss sich um eine vom Plangeber so nicht vorgesehene (atypische) Fallkonstellation handeln (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287; Urt. v. 13.3.2003, a.a.O.; Urt. v. 26.4.2007 - 4 C N 3.06 -, NVwZ 2007, 1081; Urt. d. Sen. v. 13.6.2007 - 12 LC 36/07 -, a.a.O., m.w.N.). Eine in diesem Sinne zu verstehende Sonderkonstellation liegt hier nicht vor. Die streitigen Anlagenstandorte liegen südwestlich der Ortslage von K. in einem Bereich, der nach dem Planungskonzept des Beklagten der Windenergienutzung nicht zugeführt werden soll.
Die Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ist weiterhin auch wegen der Darstellung von Vorrangflächen für Windenergie im Flächennutzungsplan der Beigeladenen zu 1. eingetreten. Die vom 9. Senat des erkennenden Gerichts für (lediglich) teilnichtig, vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Revisionsurteil vom 21. Oktober 2004 hingegen für insgesamt nichtig angesehene 22. Änderung des Flächennutzungsplans vom 10. Dezember 1998 stellt zwar nur ein Sondergebiet Windenergieanlagen/Landwirtschaft nördlich der Ortslage von N. der Gemeinde AR. dar. Die am 18. März 2004 beschlossene 27. Änderung ergänzt diese Darstellung jedoch in wirksamer Weise um zwei weitere Sondergebiete, die ebenfalls im nördlichen Randbereich der Samtgemeinde - östlich des zuvor dargestellten Sondergebiets und nordwestlich der Gemeinde P. - gelegen sind. Die zur Überprüfung gestellten Anlagenstandorte befinden sich südwestlich der Ortslage von K. außerhalb der nunmehr dargestellten drei Vorrangflächen.
67Was die Kompetenz der Gemeinde, im Rahmen ihrer Flächennutzungsplanung die Errichtung von Windkraftanlagen zu steuern, und damit zusammenhängend das Verhältnis zwischen Raumordnungsplänen (vornehmlich Regionalplänen) und der vorbereitenden Bauleitplanung anbelangt, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es der Gemeinde gemäß §§ 1 Abs. 3 Satz 1, 5 BauGB grundsätzlich freisteht, durch Darstellung von Vorrangflächen für Windenergie im Flächennutzungsplan die Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB sowohl für raumbedeutsame als auch für nicht raumbedeutsame Windkraftanlagen herbeizuführen. Diese Planungskompetenz steht ihr nicht nur dann zu, wenn es an einer Ausweisung von Flächen für Windenergienutzung als Ziel der Raumordnung fehlt - etwa weil ein Regionalplan nicht (mehr) existiert oder dieser sich zur Windenergienutzung nicht verhält -, sondern auch in den Fällen, in denen auf der Ebene der Raumordnung Vorrangflächen für Windenergienutzung als raumordnerisches Ziel im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG ausgewiesen sind. Liegt eine Konzentrationsplanung für die Windenergie durch einen Regionalplan vor, besteht für die Bauleitplanung jedoch die Anpassungspflicht gemäß § 1 Abs. 4 BauGB bzw. die Beachtenspflicht gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG, so dass die Gemeinde, will sie ihre Flächennutzungsplanung nicht dem Vorwurf einer Gesetzeswidrigkeit aussetzen, gehalten ist, Vorrangflächen für Windkraftanlagen einschließlich solcher mit Raumbedeutsamkeit nur in Übereinstimmung mit entsprechenden Ausweisungen im Regionalplan darzustellen. Will sie der Windenergienutzung (auch) auf anderen Vorrangflächen Raum verschaffen, vermag sie dies in wirksamer Weise nur durch die Darstellung entsprechender Vorrangflächen für nicht raumbedeutsame Windkraftanlagen zu tun (vgl. insoweit auch Urt. d. Sen. v. 11.7.2007, a.a.O.; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Sept. 2007, § 35 Rn 129; allg.: Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand: Sept. 2007, § 1 Rnrn. 421 ff ). Für die Flächennutzungsplanung der Beigeladenen zu 1. bedeutet das, dass die am 21. September 1998 beschlossene 22. Änderung sich nicht auf die Darstellung eines Sondergebiets für nicht raumbedeutsame Windkraftanlagen beschränken musste, sondern auch - wie geschehen (vgl. Erläuterungsbericht zur 22. Änderung, S. 5 f.) - raumbedeutsame Windkraftanlagen in die Planung einbeziehen durfte. Zwar lag im Zeitpunkt der Beschlussfassung die Aussage des Beklagten als Träger der Regionalplanung vor (Schreiben vom 3.9.1998), der Standort N. werde im RROP voraussichtlich nicht als Vorrangstandort ausgewiesen, doch hatte diese Aussage mit Blick auf das seinerzeit im Aufstellungsverfahren befindliche RROP nicht den Charakter eines Ziels der Raumordnung. Die Beigeladene konnte den Standort N. deshalb ohne Verstoß gegen §§ 1 Abs. 4 BauGB, 4 Abs. 1 Satz 1 ROG als Sondergebiet Windenergieanlagen/Landwirtschaft darstellen. Überdies ist der Standort entgegen der zitierten Stellungnahme des Beklagten später auch als Vorrangstandort in das RROP übernommen worden. Bei dem Beschluss über die 27. Änderung hatte die Beigeladene zu 1. demgegenüber die Ausweisung allein der Vorrangfläche N. im zuvor in Kraft getretenen RROP des Beklagten als Ziel der Raumordnung und die damit verbundene Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauG zu beachten und konnte der Darstellung von weiteren Sondergebieten Wind/Landwirtschaft nur für nicht raumbedeutsame Windkraftanlagen Geltung verschaffen. Die Beigeladene zu 1. hat diesen raumordnungsrechtlichen Rahmen nicht verkannt, sondern ihrer Planung zugrunde gelegt (vgl. Erläuterungsbericht zu 27. Änderung, S. 9) mit der Folge, dass die Darstellung des Sondergebiets N. gemäß der 22. Änderung ihres Flächennutzungsplans sowohl raumbedeutsame als auch nicht raumbedeutsame, die der Sondergebiete gemäß der 27. Änderung (nördlich von N. und nordwestlich von P.) hingegen nur nicht raumbedeutsame Windkraftanlagen erfasst. Mit dieser (positiven) Darstellung verbunden ist die Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Windkraftanlagen außerhalb der Sondergebiete, die, weil insoweit ein Widerspruch zum RROP nicht besteht, gleichermaßen raumbedeutsame wie nicht raumbedeutsame Windkraftanlagen erfasst (vgl. demgegenüber einschränkend für Fallkonstellationen, in denen die Kompetenz der Gemeinde für die (positive) Darstellung von Flächen für raumbedeutsame Windkraftanlagen (völlig) fehlt: Urt. d. Senats v. 11.7.2007, a.a.O.).
68Die Konzentrationsplanung der Beigeladenen zu 1) ist auch im Übrigen wirksam. Soweit der 9. Senat des erkennenden Gerichts die 22. Änderung des Flächennutzungsplans hinsichtlich der planerischen Verfahrensschritte nicht beanstandet, sie im Ergebnis jedoch für abwägungsfehlerhaft erachtet hat, weil die Beigeladene zu 1. mit dieser Planung der Windenergie im Plangebiet nicht in substantieller Weise Raum geschaffen habe, und das Bundesverwaltungsgericht in seinem Revisionsurteil vom 21. Oktober 2004 auf der Grundlage dieser tatsächlichen Würdigung die Flächennutzungsplanänderung - insoweit abweichend vom Berufungsgericht - nicht lediglich für teilnichtig, sondern für insgesamt nichtig erachtet hat, ist diesen Beurteilungen durch die 27. Änderung des Flächennutzungsplans insoweit die Grundlage entzogen. Die Darstellung von Vorrangflächen für die Windenergienutzung im Flächennutzungsplan genügt nunmehr dem Gebot der gerechten Abwägung öffentlicher und privater Belange gemäß § 1 Abs. 7 (früher: Abs. 6) BauGB und hält deshalb einer rechtlichen Überprüfung stand.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil v. 17.12.2002, a.a.O., Urteil v. 13.3.2003, a.a.O.; Urt. v. 21.10.2004 - 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109 = NVwZ 2005, 211) hat der Gesetzgeber durch das Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuchs vom 30. Juli 1996 (BGBl. I S. 1189) Windkraftanlagen nur um den Preis privilegiert, unter Planungsvorbehalt gestellt zu sein. Die Aufstellung der Windkraftanlagen soll durch Darstellungen in den gemeindlichen Flächennutzungsplänen - ebenso wie auf der Ebene der Regionalplanung - in geordnete Bahnen gelenkt werden können. Die Gemeinden dürfen durch ihre Planung ihr Gebiet zwar nicht zu einem Gebiet machen, in dem Windkraftanlagen überhaupt nicht aufgestellt werden dürfen. Sie dürfen durch eine solche Planung deren Aufstellung aber gleichsam kontingentieren. Dazu müssen sie für ihr Gebiet ein schlüssiges und ausgewogenes gesamträumliches Konzept erarbeiten und zugrunde legen. Bei dessen Entwicklung dürfen sie aus städtebaulichen Gründen bestimmte Gemeindeteile - sogenannte Tabuzonen - von vornherein außer Betracht lassen. Das kommt insbesondere infrage für geschlossene Wald- und Siedlungs-, aber auch für andere Bereiche, sofern städtebauliche Gründe dies rechtfertigen. Siedlungsbereiche darf die Gemeinde mit Korridoren umgeben. Diese dürfen nicht nur so groß bemessen werden, dass sie die Lärm- und sonstigen Belästigungen der vorhandenen Ortslage verhindern, die mit einer Nutzung der Windenergie typischerweise verbunden sind und die Schwelle zur Unzumutbarkeit überschreiten können. Die Gemeinde darf diese „Schutzbereiche“ vielmehr unter dem Gesichtspunkt der Vorsorge maßvoll über das hinaus vergrößern, was zur Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen erforderlich ist. Die Gemeinde darf sogar einen noch weiteren Schutzkreis um vorhandene Bebauung ziehen, wenn sie städtebaulich tragfähige Gründe für die Annahme anführen kann, sie trage sich zumindest mittelfristig mit Erweiterungsabsichten und wolle sich durch die Aufstellung von Windkraftanlagen nicht konkrete Entwicklungsmöglichkeiten abschneiden oder erschweren lassen. Bei der Ermittlung des Sicherheitsabstandes darf die Gemeinde den für den Lärm maßgeblichen Parametern wie namentlich Windrichtung und -geschwindigkeit, Leistungsfähigkeit der Anlagen und ihre voraussichtliche Höhe, Tonhaltigkeit der Rotoren in mehr oder minder pauschalierender Weise Rechnung tragen. Dasselbe gilt für die Schützwürdigkeit, die sie Einzelgebäuden und geschlossener Bebauung je nach Windrichtung zumisst (vgl. BVerwG, Urteil v. 17.12.2002, a.a.O.). Bleiben nach dieser flächendeckend vorzunehmenden Untersuchung geeignete Bereiche für die Nutzung der Windenergie übrig, ist sie nicht gehalten, sämtliche Gebiete auch als Vorrang-/Konzentrationsgebiete auszuweisen. Es reicht aus, wenn sie eine angemessene, substantielle Nutzung des Windes zur Erzeugung von Energie zulässt. In einem solchen Fall darf sie die Ausweisung von Konzentrationszonen mit der Anordnung verbinden, dass die Nutzung der Windenergie in anderen Gemeindebereichen ausgeschlossen sein soll. Dazu muss sie allerdings eine Abwägungsentscheidung für den gesamten ihrer Planung unterliegenden Raum treffen. Lässt sie „weiße Flecken“, d. h. Bereiche, für die sie noch keine abschließende Entscheidung über die (Nicht-)Zulassung der Windenergienutzung treffen will, fehlt es an dem abschließenden gesamträumlichen Konzept, welches erst die Rechtfertigung für diese Ausschlusswirkung abgibt. Der Gemeinde ist es auch verwehrt, den Flächennutzungsplan als Mittel zu benutzen, das ihr dazu dient, unter dem Deckmantel der Steuerung Windkraftanlagen in Wahrheit zu verhindern. Mit einer bloßen „Feigenblatt“-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf sie es nicht bewenden lassen (BVerwG, Urteil v. 21.10.2004, a.a.O.; vgl. zu Vorstehendem auch Urteil des 1. Senats des Nds. OVG v. 8.11.2005 - 1 LB 133/04 -, BRS 69 Nr. 109).
Die Beigeladene zu 1. hat diesen Grundsätzen mit der 27. Änderung ihres Flächennutzungsplans hinreichend Rechnung getragen. Sie hat zunächst Ausschlussflächen bestimmt, die nach ihren Vorstellungen von vornherein für die Windenergienutzung ungeeignet sind (sogenannte Negativplanung). Nach dem Erläuterungsbericht zur Planänderung gehörten hierzu Siedlungsbereiche, Naturschutzgebiete gemäß § 24 NNatG, Vorranggebiete für Natur und Landschaft, Landschaftsschutzgebiete, Wälder, avifaunistisch wertvolle Bereiche, Bahnstrecken, Bundes-, Landes- und Kreisstraßen sowie Hochspannungsleitungen und Richtfunkstrecken. In einem weiteren Schritt wurden insgesamt elf Potentialflächen als Abwägungsmaterial dargestellt und im Einzelnen auf ihre Eignung für die Windenergienutzung überprüft. Nach Bewertung des Abwägungsmaterials wurden schließlich die Gründe erläutert, die für die Darstellung der Potentialflächen 1 und 2 als Sondergebiete in Ergänzung zum Vorranggebiet gemäß der 22. Änderung und gegen eine Ausweisung weiterer Sondergebiete gesprochen haben (vgl. Erläuterungsbericht zur 27. Änderung, S. 48 ff). Durchgreifende Bedenken gegen den Abwägungsvorgang bestehen nicht. In der 27. Änderung des Flächennutzungsplans wurde nicht lediglich die Potentialflächenermittlung für die 22. Änderung übernommen, vielmehr ist ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass wegen des inzwischen vergangenen Zeitraums seit der 22. Änderung nochmals das gesamte Gebiet der Samtgemeinde als Untersuchungsraum zugrunde gelegt worden sei (vgl. Erläuterungsbericht zur 27. Änderung, S. 6). So hat der Rat der Samtgemeinde beispielsweise am 1. November 2003 eine Ortsbegehung der Flächen durchgeführt, die sich aus der Einhaltung der Mindestabstände zu Siedlungsbereichen ergeben haben. Auch ist das Ausschlusskriterium "Landschaftsschutzgebiet" nochmals überprüft worden. Anhand der Schutzzwecke der Landschaftsschutzverordnungen für die Schutzgebiete "AS. Wald und weitere Umgebung" sowie "AT. ", die sich teilweise auf das Samtgemeindegebiet erstrecken, wurde dargelegt, dass die Errichtung von baulichen Anlagen wie Windkraftanlagen den Schutzzielen widersprechen würde. Der gegen die 22. Änderung des Flächennutzungsplans vorgebrachte Einwand des Verwaltungsgerichts, die Beigeladene zu 1. habe Landschaftsschutzgebiete quasi ungeprüft als Ausschlussflächen qualifiziert, obwohl sie nach dem Erlass des Niedersächsischen Innenministeriums vom 11. Juli 1996 ausdrücklich unter dessen Nr. 2 (besondere Abwägungserfordernisse) geführt seien, lässt sich deshalb nicht aufrechterhalten. Die Beigeladene zu 1. hat die Landschaftsschutzgebiete nochmals in den Blick genommen und mit städtebaulich vertretbarer Begründung dargelegt, weshalb diese Flächen von vornherein von Windkraftanlagen freigehalten werden sollen. Gebiete mit hoher Eignung für die Erholung sind demgegenüber nicht mehr den Ausschlussflächen, sondern ebenso wie Vorsorgegebiete für Erholung gemäß dem RROP des Beklagten den besonderen Abwägungserfordernissen zugerechnet worden. Dagegen ist nichts einzuwenden. Die Beigeladene zu 1. hat auch den Wegfall von Richtfunktrassen nicht verkannt. Die Deutsche Telekom AG hat im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange mit Schreiben vom 20. Januar 2004 erklärt, bei Verwirklichung der Planung sei eine Beeinträchtigung ihres Richtfunkverkehrs nicht zu erwarten. Die Mitteilung ist von der Beigeladenen zu 1. zur Kenntnis genommen und in die Abwägung mit eingestellt worden. Dass im Kartenmaterial Richtfunktrassen noch dargestellt sind, lässt sich darauf zurückführen, dass die Karten (Stand: Vorentwurf 2002 und Entwurf Dezember 2003) vor der zitierten Mitteilung erstellt worden sind.
Die Beigeladene zu 1. hat Abstände zu Siedlungsbereichen nicht fehlerhaft festgelegt. Im Einklang mit der Empfehlung in dem Erlass des Niedersächsischen Ministeriums für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 26. Januar 2004 sieht die 27. Änderung des Flächennutzungsplans nunmehr Mindestabstände von 1.000 m gegenüber Siedlungsbereichen vor. Im Erläuterungsbericht (S. 14) ist vertretbar dargelegt worden, dass dieser Abstand unter Vorsorgegesichtspunkten gewählt worden sei, um der Wohnbevölkerung über den gesetzlich zwingend zu beachtenden Immissionsschutz hinaus einen hinreichenden Schutz vor den nachteiligen Auswirkungen der Windenergienutzung (durch Lärm, optische Beeinträchtigungen und negative psychologische Effekte) zu gewährleisten. Dagegen ist gerichtlich nichts zu erinnern. Durch das Abstandsflächenkonzept hat die Beigeladene zu 1. den Gestaltungsspielraum ausgeschöpft, der ihr durch § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eingeräumt wird. Insbesondere sind entgegen dem Vortrag der Klägerin die Schutzabstände nicht einheitlich, d. h. unabhängig von der Schutzbedürftigkeit einzelner Siedlungsbereiche, festgesetzt worden. Gegenüber Einzelhäusern im Außenbereich wurde ein Mindestabstand von lediglich 300 m und gegenüber Gewerbegebieten ein solcher von 100 m für notwendig erachtet. In Bezug auf die Potentialfläche 7, die sich auf die Standorte der von der Klägerin geplanten Windkraftanlagen erstreckt, hat die Beigeladene zu 1. dementsprechend dargelegt, der Zuschnitt der Fläche ergebe sich wegen des einzuhaltenden Abstands zur Siedlung AU.. Dass die Siedlung in Bezug auf die Abstandsbemessung nicht einem Einzelhaus im Außenbereich gleichgestellt werden musste, ergibt sich schon aus ihrer Größe, die sich - wovon der Senat sich beim Durchschreiten der Siedlung anlässlich des Ortstermins am 24. Januar 2008 einen Eindruck verschaffen konnte - von der Größe einer Einzelanlage deutlich abhebt. Nach Angaben der Beigeladenen zu 1), an denen zu zweifeln kein Anlass besteht, besteht die Siedlung aus immerhin 13 Wohnhäusern und ist in einem einfachen Bebauungsplan als Wohngebiet festgesetzt. Im Übrigen hat die Beigeladene zu 1. die Potenzialfläche 7 zusammen mit den Potentialflächen 8 und 9 einer Einzelfallprüfung unterzogen und frei von Abwägungsfehlern aus Gründen des Lärmschutzes - bei der Potentialfläche 8 zudem aus denkmalpflegerischen Gründen - davon abgesehen, die Flächen als Vorrangstandorte für Windenergie darzustellen.
Der Einwand der Klägerin, bei der Auswahl der 11 Potentialflächen seien Höhenlagen und Sichtverschattungen durch Wälder nicht berücksichtigt und andererseits sei die Nähe zu Umspannwerken zu stark gewichtet worden, ist in dieser Pauschalität nicht nachvollziehbar. Die Planung hat sich mit diesen Punkten befasst, ohne ihre Bedeutung zu verkennen oder zu überhöhen. Die Höhenlage der Potentialflächen ist für die Änderungsplanung durchaus von Gewicht gewesen (vgl. Erläuterungsbericht zur 27. Änderung, S. 13, 21, 24). Der Gesichtspunkt ist ebenso wie die Nähe zu Umspannwerken in die Abwägung eingestellt worden. Etwaige Fehlgewichtungen lassen sich indessen nicht feststellen. So wird beispielsweise bei der Potentialfläche 3 die weite Entfernung von 8,5 km von dem nächstgelegenen Umspannwerk als nachteilig angesehen (Erläuterungsbericht zur 27. Änderung, S. 30), ausschlaggebend für die Nichtberücksichtigung dieser Fläche sind letztlich aber avifaunistische Gründe gewesen.
Mit ihrem Einwand, bei der Darstellung der Vorrangflächen, insbesondere der Vorrangfläche 2 (Sondergebiet bei P.), habe die Beigeladene zu 1. den in dem seinerzeit beim Oberverwaltungsgericht anhängig gewesenen Parallelverfahren 9 LB 14/02 am 28. Januar 2004 geschlossenen Vergleich außer Acht gelassen, dringt die Klägerin nicht durch. Der Vergleich hatte die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung von Bauvorbescheiden für die Errichtung von insgesamt drei Windkraftanlagen in der Gemarkung P. zum Gegenstand, wobei eine Anlage auf dem Flurstück 92 (der Flur 1) und eine Anlage im Bereich der Vorrangfläche 2 auf einem der von ihr jeweils teilweise erfassten Flurstücke 32/1, 35/1 oder 36 errichtet werden sollte. Der dritte Bauvorbescheid sollte für eine Windkraftanlage auf dem Flurstück 138/85 erteilt werden, auf das sich die Vorrangfläche 2 in ihrer südlichen Ausdehnung ebenfalls teilweise erstreckt, wobei es nach dem Wortlaut des Vergleichs offen geblieben ist, ob die Anlage innerhalb oder außerhalb der Vorrangfläche zu errichten sei. Die Klägerin muss sich entgegenhalten lassen, dass sie selbst an dem geschlossenen Vergleich (als Klägerin in dem Verfahren 9 LB 14/02) beteiligt gewesen ist. In Ziffer 2 des Vergleichs wurde geregelt, die Beteiligten des Verfahrens seien sich einig, „dass mit diesen drei Windenergieanlagen die im Entwurf zur 27. Flächennutzungsplanänderung der Beigeladenen zu 1) derzeit dargestellten Sonderbauflächen 1 und 2 durch Windenergieanlagen vollständig ausgenutzt sind“. Der Vergleich ist darauf gerichtet gewesen, der Klägerin bzw. der am Klageverfahren nicht beteiligten, jedoch in den Vergleich mit einbezogenen AV. die Errichtung von Windkraftanlagen im Vorgriff auf die 27. Flächennutzungsplanänderung in den geplanten Sondergebieten bzw. - aus Gründen der Zugriffsmöglichkeit auf die entsprechenden Grundstücke - knapp außerhalb der Gebiete zu sichern. Ziel war es hingegen nicht, die 27. Änderung hinfällig werden zu lassen. Die Klägerin muss sich daran festhalten lassen. Unter den gegebenen Umständen spricht deshalb Erhebliches dafür, dass die Klägerin gegen den auch im öffentlichen Recht anwendbaren Grundsatz von Treu und Glauben (vgl. zu dessen Qualifizierung als allg. Grundsatz des Verwaltungsrechts: BVerwG, st. Rspr., z.B. Urt. v. 14.4.1978 - 4 C 6.76 -, BVerwGE 55, 337; Beschl. v. 5.3.1998 - 4 B 3.98 -, BRS 60 Nr. 127; Urt. v. 16.5.2000 - 4 C 4.99 -, BVerwGE 111, 162) verstößt, wenn sie mit dem Hinweis darauf, dass die 27. Änderung den Vergleich vom 28. Januar 2004 nicht hinreichend berücksichtige, den Änderungsplan angreift. Davon abgesehen hat die Beigeladene zu 1. die Veränderung der Planungssituation nicht verkannt. Sie hat sie vielmehr in die Abwägung eingestellt und darauf verwiesen, dass ihre Abstandsflächenkonzeption in Bezug auf Siedlungs- und Waldflächen bei einer Erweiterung der Vorrangflächen nicht hätte aufrechterhalten werden können. Diese Erwägung ist städtebaulich vertretbar. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass der Vergleich ersichtlich raumbedeutsame Windkraftanlagen mit einer Gesamthöhe von jeweils bis zu 150 m zum Gegenstand hatte. Ihre Standorte liegen aber nicht nur teilweise außerhalb der im Flächennutzungsplan der Beigeladenen zu 1. dargestellten Vorrangflächen, sondern auch außerhalb der Vorrangstandorte des RROP des Beklagten, so dass die Zulässigkeit der Anlagen in raumordnungsrechtlicher Hinsicht zumindest zweifelhaft gewesen sein dürfte. Ein städtebauliches Bedürfnis, derartige Standorte auf der Ebene des Flächennutzungsplans zu überplanen, drängt sich nicht auf. Da die Standorte lediglich in ihrem Bestand, nicht aber auf Dauer gesichert sind, stehen sie der Ausnutzbarkeit der in ihrer Nähe dargestellten Vorrangflächen jedenfalls nicht dauerhaft entgegen.
Die Darstellung von Vorrangflächen für Windenergienutzung begegnet schließlich auch im Ergebnis keinen Bedenken. In Ergänzung zur 22. Änderung des Flächennutzungsplans, die für sich gesehen mit dem Makel einer Verhinderungsplanung behaftet war, hat die Beigeladene zu 1. durch die 27. Änderung des Flächennutzungsplans der Windenergie in ihrem Samtgemeindegebiet hinreichend Raum geschaffen. Die Vorrangflächen bestehen nunmehr aus drei Sondergebieten, sie haben sich von zunächst 8,4 ha um ca. 7,5 ha durch das Sondergebiet nördlich von N. und um weitere ca. 3,5 ha durch das Sondergebiet nordwestlich von P. vergrößert. Nach dem Planungskonzept der Samtgemeinde sind die Sondergebiete so bemessen, dass sie auf Dauer gesehen die Errichtung von mindestens neun Windkraftanlagen innerhalb des Gebiets der Samtgemeinde ermöglichen. Dabei wird für die Ausnutzung der Flächen zugrunde gelegt, dass lediglich der Fuß des jeweiligen Anlagenmastes innerhalb der Sondergebiete liegen muss, d.h. ein Überstreichen der Rotoren und Rotorblätter von Flächen außerhalb der Sondergebiete ist unschädlich. Die Vorrangflächen ermöglichen - absolut gesehen - eine hinreichend substantielle Windausbeute und stehen auch im Verhältnis zur Größe der Samtgemeinde (148,14 km²) nicht außer Verhältnis (= 0,13 %). Das Samtgemeindegebiet der Beigeladenen zu 1. weist auch Besonderheiten auf, die gegen eine umfangreichere Darstellung von Vorrangflächen für die Windenergie sprechen. Wie sich anhand des Kartenmaterials zeigt (vgl. Karte 2 der Unterlagen zum Aufstellungsbeschluss), befinden sich in der Samtgemeinde zahlreiche Siedlungbereiche, andererseits aber auch größere Waldgebiete und Vorranggebiete für Natur und Landschaft, die sich für die Errichtung von Windkraftanlagen nicht eignen. Große Teile des Samtgemeindegebiets (in der Mitte und im Südosten) sind zudem von Landschaftsschutzgebieten überlagert, die nach dem planerischen Konzept der Beigeladenen zu 1. ebenfalls einer Windenergienutzung entgegenstehen. Hinzu kommen in großem Umfang Flächen, die nach dem Landschaftsrahmenplan des Beklagten die Voraussetzungen für die Ausweisung als Landschaftsschutzgebiete erfüllen und deshalb als besonders sensibel betrachtet werden können, zumindest was die Beeinträchtigung der Landschaft durch die Errichtung von Windkraftanlagen anbelangt. Mit Blick auf diese tatsächlichen Verhältnisse lässt sich der Vorwurf einer Verhinderungsplanung gegen die Flächennutzungsplanung (in der Gestalt der 27. Änderung) nicht mehr erheben.
Soweit die Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auch auf der Ebene der Flächennutzungsplanung nur in der Regel eintritt (vgl. Urteil des Senats v. 13.6.2007, a.a.O.), ist für eine vom Regelfall abweichende Beurteilung, wie bereits zur Ausschlusswirkung durch das RROP des Beklagten ausgeführt, kein Raum. Dies behauptet auch die Klägerin nicht.
Ob dem Vorhaben der Klägerin weitere öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB entgegenstehen könnten (Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft und ihres Erholungswertes, Verunstaltung des Landschaftsbilds), kann danach dahinstehen.
2. Der Hilfsantrag der Klägerin hat ebenfalls keinen Erfolg. Er ist unzulässig und jedenfalls auch unbegründet.
Der Senat lässt es dahingestellt, ob der Hilfsantrag als sogenanntes Fortsetzungsfeststellungsbegehren (analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) oder als Feststellungsbegehren gemäß § 43 VwGO statthaft ist (vgl. dazu Urt. d. Sen. v. 13.6.2007 - 12 LB 25/07 -, a.a.O., unter Hinweis auf BVerwG, Urt. v. 28.4.1999 - 4 C 4.98 -, BVerwGE 109, 74). Der Antrag setzt jedenfalls ein berechtigtes Interesse an der Feststellung voraus, das sich nicht grundlegend danach unterscheidet, ob das Begehren auf § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (analog) oder § 43 VwGO gestützt werden kann (vgl. Urt. d. Sen. v. 13.6.2007 - 12 LB 25/07 -, a.a.O. m.w.N.). Das Feststellungsinteresse ist hier nicht gegeben.
Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, wegen der rechtswidrigen Ablehnung ihrer Bauvoranfrage Schadensersatzansprüche geltend machen zu wollen, ließe sich das Feststellungsinteresse mit Blick auf einen Amtshaftungsprozess nur bejahen, wenn sie eine in die Zuständigkeit der ordentliche Gerichte fallende Amtshaftungsklage bereits erhoben hätte oder ein solcher Prozess hinreichend sicher zu erwarten wäre. Darüber hinaus dürfte die Rechtsverfolgung nicht offensichtlich aussichtslos sein (BVerwG, Urt. v. 3.6.2003 - 5 C 50.02 -, NVwZ 2004, 104; Urt. d. Sen. v. 13.6.2007 - 12 LB 25/07 -, a.a.O., m.w.N.). Das Vorbringen der Klägerin genügt diesen Anforderungen nicht. Zum einen hat die Klägerin das Anbringen einer Schadensersatzklage nur pauschal in den Raum gestellt, ohne dies näher zu konkretisieren. Darüber hinaus wäre die Rechtsverfolgung auch als offensichtlich aussichtslos anzusehen.
In Bezug auf die Erhebung einer verschuldensabhängigen Amtshaftungsklage ist zu berücksichtigen, dass einen Amtswalter in der Regel kein Verschulden trifft, wenn ein mit mehreren Rechtskundigen besetztes Kollegialgericht die konkrete Amtstätigkeit als objektiv rechtmäßig angesehen hat, weil von einem Amtswalter keine bessere Rechtseinsicht als von einem solchen Gericht erwartet werden kann (Schmaltz, in: Große-Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert, NBauO, 8. Aufl., § 75 Rdnr. 116; Wolff, in: Sodan/Ziekow, a.a.O., § 113 Rdnrn. 278 ff). So verhält es sich hier. Die Ablehnung der Bauvoranfrage durch den Beklagten ist durch ein Kollegialgericht, nämlich den 9. Senat des erkennenden Gerichts in seinem Urteil vom 28. Januar 2004, für rechtmäßig erachtet worden. Soweit abweichend von den vorgenannten Grundsätzen ein Verschulden des Amtswalters in Betracht kommt, wenn das Kollegialgericht die Rechtslage offensichtlich verkannt hat oder von einem falschen Sachverhalt ausgegangen ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 9.8.1990 - 1 B 94/90 -, NVwZ 1991, 270; Urt. v. 17.8.2005 - 2 C 37.04 -, BVerwGE 124, 99; Schmaltz, a.a.O., § 75 Rdnr. 116), besteht für die Annahme einer derart groben Fehleinschätzung durch das Berufungsgericht kein Anhalt. Dass das Bundesverwaltungsgericht eine Rechtsfrage anders beantwortet hat, reicht dafür nicht aus.
Der Hilfsantrag hat jedenfalls auch in der Sache keinen Erfolg. Die ablehnenden Bescheide des Beklagten und der Widerspruchsbehörde sind - jedenfalls im Ergebnis - nicht zu beanstanden. Dem begehrten Bauvorbescheid hat in dem zu betrachtenden Zeitraum die Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB durch das am 16. November 2000 in Kraft getretene RROP des Beklagten und ab dem 22. April 2004 auch die an diesem Tage in Kraft getretene 27. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen zu 1. entgegengestanden. Dass die Bauvoranfrage bereits am 22. Juni 1999 und damit vor Inkrafttreten des RROP (und der 27. Änderung des Flächennutzungsplans) gestellt worden ist, führt zu keiner anderen Bewertung. Denn Ziele der Raumordnung können, auch wenn sie noch nicht verbindlich vorgegeben sind und deshalb die Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB noch nicht bewirken, als nicht benannter öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1BauGB schon dann von rechtlicher Bedeutung sein, wenn sie in Aufstellung befindlich sind und wenn eine raumbedeutsame Maßnahme im Sinne des § 3 Nr. 6 ROG den Gegenstand des Genehmigungsverfahrens bildet (BVerwG, Urt. v. 27.1.2005, a.a.O.; Sächs. OVG, Urt. v. 20.6.2007 - 1 B 14/07 , ZNER 2007, 351; vgl. auch: Urt. d. Senats v. 10.1.1008 - 12 LB 22/07 -). Vorausgesetzt wird allerdings ein Mindestmaß an inhaltlicher Konkretisierung. Das zukünftige Ziel muss bereits so eindeutig bezeichnet sein, dass es möglich ist, das Bauvorhaben, das den Gegenstand eines bauordnungsrechtlichen Zulassungsverfahrens bildet, an ihm zu messen und zu beurteilen, ob es mit ihm vereinbar wäre. Die insoweit erforderliche Detailschärfe weist es erst auf, wenn es zeichnerisch oder verbal so fest umrissen ist, dass es anderen Behörden und der Öffentlichkeit zur Kenntnis gebracht werden kann. Dieses Stadium der Verlautbarungsreife ist regelmäßig erreicht, wenn es im Rahmen eines Beteiligungsverfahrens zum Gegenstand der Erörterung gemacht werden kann. Weiterhin muss davon ausgegangen werden können, dass das Ziel so, wie es im Entwurfsstadium vorliegt, rechtliche Verbindlichkeit wird erlangen können.
Die nach diesen Maßstäben erforderliche Planreife des in Aufstellung befindlichen RROP hat hier vorgelegen. Die Ausweisung von Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung hat spätestens mit dem Satzungsbeschluss vom 8. Juli 1999 sowohl das erforderliche Mindestmaß an inhaltlicher Konkretisierung als auch absehbare rechtliche Verbindlichkeit erlangt. Dass der Beklagte bis dahin über die erst kurz zuvor am 22. Juni 1999 gestellte Bauvoranfrage nicht abschließend (positiv) entscheiden musste, liegt im Hinblick auf die Komplexität des Sachverhalts auf der Hand. Die nachfolgend verfügte Ablehnung der Bauvoranfrage durch den Beklagten ist deshalb, auch wenn sie auf andere Gründe gestützt worden ist, im Ergebnis nicht zu beanstanden.
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