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Documento - Una alternativa de reforma en defensa del Sistema Público de Pensiones
LA FINANCIACIN DE LAS CONFESIONES RELIGIOSAS EN ESPAA1 Isidoro Martn Snchez
Sumario: I.- Evolucin histrica. II. La financiacin directa de la Iglesia Catlica: A) El sistema establecido por el Acuerdo sobre Asuntos Econmicos. B) Otros supuestos de financiacin. 1. La financiacin de la asistencia religiosa. 2. La financiacin de la enseanza de la religin catlica en los centros docentes pblicos. III. La financiacin directa de las confesiones no catlicas. IV. La financiacin indirecta de las confesiones religiosas: A) Introduccin. B) Beneficios fiscales especficos de las confesiones religiosas. C) Beneficios fiscales comunes a las confesiones y a las entidades sin nimo de lucro. D) Rgimen tributario de las aportaciones efectuadas a las entidades religiosas. V. La fundamentacin constitucional de la financiacin de las confesiones por el Estado.
I.- Evolucin histrica Durante el largo perodo de tiempo de un siglo y medio, la Iglesia Catlica ha sido la nica confesin que ha recibido en Espaa una financiacin estatal. Esta ayuda econmica, que surgi como consecuencia de concretas circunstancias sociales y polticas, se mantuvo con diversas variantes a lo largo de los siglos XIX y XX, salvo algn breve perodo de nuestra historia constitucional, y ha influido en gran medida en el actual sistema de financiacin. La financiacin de la Iglesia Catlica aparece mencionada por primera vez, con el carcter de una obligacin de los poderes pblicos, en la Constitucin progresista de 18372. La Constitucin era en este punto consecuencia de una larga poltica desamortizadora, que alcanz su punto culminante en la llevada a cabo por Mendizbal, y tena la finalidad de compensar econmicamente a la Iglesia por los bienes
Artculo publicado en MARTN SNCHEZ, I., NAVARRO FLORIA, J.G. (Coords.), Algunos aspectos sobre la libertad religiosa en la Argentina y Espaa, Fundacin Universitaria Espaola, Madrid, 2006, pp. 243-270. (ISBN-978-84-7392-632-4)
El artculo 11 de la Constitucin dispona: La Nacin se obliga a mantener el culto y los ministros de la religin catlica que profesan los espaoles.
expropiados3. El sistema elegido para llevar a la prctica la financiacin estaba basado fundamentalmente en recursos tributarios y, de forma especial, en el impuesto denominado contribucin del culto y clero4. La Constitucin de 1845, promulgada durante la Dcada Moderada (18441845)5, declaraba rotundamente, a diferencia de la de 1837, la confesionalidad del Estado y reiteraba el compromiso estatal del mantenimiento del culto y los ministros de la religin catlica6. Por su parte, el Concordato de 1851, cuya finalidad bsica era solucionar el problema de la expropiacin de los bienes eclesisticos, contena el reconocimiento por la Iglesia del hecho consumado de la venta de stos y el compromiso del Estado de no proceder unilateralmente a nuevas desamortizaciones7. Adems, estableca un sistema mixto de dotacin a la Iglesia consistente en recursos de naturaleza eclesistica y estatal8. Estos ltimos estaban integrados por un impuesto sobre las propiedades rsticas y urbanas y sobre la riqueza pecuaria, que se convertira a la larga en la mayor fuente de recursos para la financiacin de la Iglesia9. Con la vuelta al poder de los progresistas en 1854, el Gobierno prosigui, en contra de lo acordado, la poltica desamortizadora con la promulgacin de la Ley Madoz10. La solucin a esta infraccin concordataria se llev a cabo mediante la firma entre el Estado y la Santa Sede del Convenio de 25 de agosto de 1859, el cual restableci el sistema de dotacin previsto en el Concordato de 185111.
Sobre este punto, cfr. Toms y Valiente, F., El marco poltico de la desamortizacin en Espaa, Barcelona, 1972, pp. 73 y ss.; Simn Segura, F., La Desamortizacin Espaola del Siglo XIX, Madrid, 1973, pp. 80 y ss.; Garca Garca, R., Constitucionalismo espaol y legislacin sobre el factor religioso durante la primera mitad del siglo XIX (1808-1845), Valencia, 2000, pp. 290 y ss.
Sobre este punto, cfr. Gonzlez Armendia, J.R., Sistemas histricos de dotacin del Estado espaol a la Iglesia espaola (Siglos XIX-XX), Salamanca, 1990, pp. 38 y ss.
Sobre la Dcada Moderada, cfr. Jover Zamora, J.M., La era isabelina y la revolucin (1843-1875), en Ubieto, A.; Regl, J.; Jover, J.M.; Seco, C., Introduccin a la historia de Espaa, Barcelona, 1979, pp. 627 y ss.
El artculo 11 de la Constitucin declaraba: La religin de la nacin espaola es la catlica, apostlica y romana. El Estado se obliga a mantener el culto y sus ministros.
Artculos 41 y 42. Sobre la negociacin del Concordato de 1851, cfr. Prez Alhama, J., La Iglesia y el Estado Espaol, Madrid, 1967, pp. 187 y ss.
Artculo 38. Sobre este punto, cfr. Gonzlez Armendia, J.R., El impuesto religioso, Bilbao, 1990, pp. 68 y ss.
Ley de 1 de mayo de 1855; sobre la discusin parlamentaria y la aplicacin de esta Ley, cfr. Simn Segura, F., La Desamortizacin Espaola del siglo XIX, cit., pp. 167 y ss.
Sobre este Convenio, cfr. Gonzlez Armendia, J.R., El impuesto religioso, cit., pp. 72 y ss.
Tras el derrocamiento de Isabel II, la Constitucin de 1869 promulgada durante el Sexenio revolucionario (1868-1874), aunque garantizaba por primera vez en la historia del constitucionalismo espaol la libertad religiosa, sigui consignando sin embargo la obligacin del mantenimiento por el Estado del culto y los ministros de la Iglesia Catlica12. Durante este agitado perodo de la historia poltica espaola se present el Proyecto de Constitucin de 1873, que no lleg a aprobarse. Este Proyecto prohiba a la Nacin, a los Estados regionales y a los Municipios subvencionar directa o indirectamente ningn culto13. Una vez restaurada la Monarqua, en la persona de Alfonso XII, la Constitucin de 1876 volvi a declarar la confesionalidad catlica del Estado, junto con la tolerancia del culto privado no catlico, y restableci la tradicional obligacin de la Nacin de mantener el culto y los ministros de la Iglesia Catlica14. La Segunda Repblica supuso un cambio radical en materia de relaciones entre la iglesia y el Estado. En efecto, la Constitucin de 1931 declar la aconfesionalidad del Estado15 y proclam la libertad religiosa16. Adems, prohibi la financiacin estatal de las confesiones religiosas17. Como consecuencia de esta prohibicin, se redujeron en un veinte por ciento las dotaciones para el clero y desaparecieron las dotaciones para el culto. No obstante, esta situacin se vio atenuada en cierta medida por la Ley de Haberes Pasivos del Clero, de 6 de abril de 1934, que trataba de solucionar la grave situacin econmica de los sacerdotes con una dotacin no superior a las siete mil pesetas anuales18. Despus de la Guerra Civil (1936-1939), el rgimen poltico instaurado por Franco regul el tema religioso de una forma diametralmente opuesta a como lo haba hecho la Segunda Repblica. En concreto, se derog la legislacin republicana sobre
Artculo 21; sobre la discusin parlamentaria del artculo 21 de la Constitucin de 1869, cfr. Petschen, S., Iglesia-Estado. Un cambio poltico. Las Constituyentes de 1869, Madrid, 1974, pp. 255 y ss.
Artculo 36 del Proyecto de Constitucin de 1873. Artculo 11. Artculo 3. Artculo 27.
El artculo 26 estableca: El Estado, las regiones, las provincias y los Municipios no mantendrn, favorecern, ni auxiliarn econmicamente a las Iglesias, Asociaciones e Instituciones religiosas. Una ley especial regular la total extincin, en un plazo mximo de dos aos, del presupuesto del Clero.
Sobre esta Ley, cfr. Cuenca Toribio, J.M., Relaciones Iglesia-Estado en la Espaa contempornea (1833-1985), Madrid, 1985, pp. 54 y ss.; Gonzlez Armendia, J.R., Sistemas histricos de dotacin del Estado espaol a la Iglesia espaola (Siglos XIX-XX), cit. pp. 122 y ss.
materias religiosas y se asegur a la Iglesia Catlica una posicin de privilegio sobre las restantes confesiones, mediante la reinstauracin de los principios de confesionalidad del Estado y tolerancia del culto no catlico que seran proclamados en las denominadas Leyes Fundamentales19. En materia de financiacin eclesistica, el nuevo rgimen restableci, por Ley de 9 de noviembre de 1939, el presupuesto del culto y clero tomando como base la dotacin presupuestaria elaborada para 1931 e incrementando la asignacin respecto de algunas partidas. El Prembulo de esta Ley mostraba claramente el fundamento esencialmente poltico de este restablecimiento. En efecto, junto a la mencin del carcter de reparacin por las pasadas desamortizaciones, el Prembulo declaraba que El Estado espaol, (...) deseoso de mostrar una vez ms y de una manera prctica su filial adhesin a la Iglesia, (...) se propone por esta Ley rendir el tributo debido al abnegado clero espaol, cooperador eficacsimo de nuestra victoriosa Cruzada20. El sistema de dotacin presupuestaria se recogi asimismo en el Concordato de 27 de agosto de 1953. En l se mencionaba la creacin, de comn acuerdo entre la Iglesia y el Estado, de un adecuado patrimonio eclesistico que asegure una congrua dotacin del culto y del clero21. Mientras no se alcanzase esta meta, el Estado se comprometa a asignar a la Iglesia Catlica una adecuada dotacin anual estructurada en diversas partidas22, la cual se completaba con la concesin de un amplio rgimen de beneficios fiscales a diversas entidades eclesisticas23. Despus de la muerte de Franco, en 1975, continu la financiacin de la Iglesia Catlica mediante el sistema de una dotacin consignada en los Presupuestos del Estado. No obstante, durante el denominado Proceso de reforma poltica, el Gobierno de forma unilateral sustituy la dotacin por partidas por una cantidad global, recogida en los Presupuestos, que sera entregada a la Conferencia Episcopal para su distribucin24.
Fuero de los Espaoles, de 17 de julio de 1945 (artculo 6); Ley de Sucesin en la Jefatura del Estado, de 26 de julio de 1947 (artculo 1); Ley de Principios Fundamentales del Movimiento Nacional, de 17 de mayo de 1958 (Principio II).
Por su parte, la Ley de Presupuestos, de 12 de enero de 1940, estableci la cantidad de 66.899.429 de pesetas para atender las Obligaciones Eclesisticas.
Artculo XIX, 1. Artculo XIX, 2. Artculo XX. Ley 1/1978, de 1 de enero, de Presupuestos Generales del Estado.
La vigente Constitucin de 1978 no menciona, a diferencia de los precedentes textos de nuestra historia constitucional, la financiacin estatal de las confesiones. Del artculo 16,3 de la misma el cual dispone que los poderes pblicos tendrn en cuenta las creencias religiosas de la sociedad espaola y mantendrn las consiguientes relaciones de cooperacin con la Iglesia Catlica y las dems confesiones- no cabe deducir la obligacin del Estado de financiar a ninguna confesin. El citado precepto tan slo obliga a los poderes pblicos a mantener relaciones de cooperacin con las confesiones, relaciones que no tienen por qu ser necesariamente econmicas25. Y si no puede deducirse una exigencia constitucional de financiacin, tampoco cabe, a nuestro juicio, fundamentar en la Constitucin la exigencia de determinadas formas de llevarla a la prctica26. La Ley Orgnica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, tampoco impone la obligacin de la mencionada financiacin. En efecto, lo dispuesto en el artculo 7,2 de la misma en relacin con los Acuerdos de cooperacin entre el Estado y las confesiones no cabe entenderlo, en nuestra opinin, como un contenido mnimo que necesariamente deba incluirse en stos sino como unos beneficios fiscales que podrn incluirse, si as lo decide potestativamente el Estado, en dichos Acuerdos27. La cooperacin econmica con las confesiones en nuestro sistema jurdico vigente es, por tanto, potestativa y no obligatoria para el Estado. Asimismo, puede instrumentarse a travs de acuerdos con las confesiones o de forma unilateral por el Estado, bien mediante disposiciones consignadas en las leyes presupuestarias o por medio de la correspondiente normativa tributaria. De hecho, ambos instrumentos jurdicos -bilaterales y unilaterales- han sido utilizados para llevar a la prctica la vigente financiacin de las confesiones, la cual pasamos a examinar.
II. La financiacin directa de la Iglesia Catlica
Como seala Llamazares Fernndez, D., El principio de cooperacin con las confesiones religiosas: fundamentos, alcance y lmites, en Anuario de Derecho Eclesistico del Estado, V, 1989, p. 99.
En este sentido, cfr. Lejeune Valcrcel, E., Los problemas financieros y tributarios de la Iglesia a la luz de la Constitucin espaola de 1978, en AA.VV., El hecho religioso en la nueva Constitucin espaola, Salamanca, 1979, p. 349, Martn Dgano, I., El rgimen tributario de las confesiones religiosas y de sus entidades en el derecho espaol, Madrid, 1999, p. 385.
El artculo 7,2 de la Ley Orgnica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa dispone: En los Acuerdos o Convenios, y respetando siempre el principio de igualdad, se podr extender a dichas Iglesias, Confesiones y Comunidades los beneficios fiscales previstos en el Ordenamiento jurdico general para las Entidades sin fin de lucro y dems de carcter benfico.
A. El sistema establecido por el Acuerdo sobre Asuntos Econmicos La financiacin directa es decir, la constituida por aportaciones econmicas renovadas peridicamente y por subvenciones- en el caso de la Iglesia Catlica se encuentra, bsica aunque no exclusivamente, contenida en el Acuerdo sobre Asuntos Econmicos28. Este Acuerdo, que tiene naturaleza jurdica de tratado internacional, establece un sistema estructurado en tres fases. La primera fase estaba constituida por un sistema de dotacin consignada en los Presupuestos Generales del Estado, que se entregaba a la Conferencia Episcopal con carcter global y nico y que deba ser actualizada anualmente29. Para llevar a cabo esta actualizacin, la Conferencia Episcopal deba presentar cada ao una Memoria en la que se consignaba la aplicacin de los recursos recibidos el ao anterior30. Este sistema de dotacin presupuestaria deba tener una dotacin mnima de tres aos desde la firma del Acuerdo sobre Asuntos Econmicos, pudiendo el Estado a partir de esta fecha sustituirlo por la siguiente fase31. Sin embargo, la puesta en marcha de la segunda fase no se realiz hasta bastantes aos ms tarde. En la segunda fase se deba asignar a la Iglesia Catlica, a travs de la Conferencia Episcopal, un porcentaje de uno de los impuestos de carcter personal por el procedimiento tcnico ms adecuado32. Sin embargo, la cantidad recibida mediante la aplicacin de este porcentaje coexistira con una dotacin presupuestaria, que deba minorarse en la cuanta de lo percibido a travs de la asignacin tributaria33. Para la efectividad del sistema es preciso tener en cuenta que el Acuerdo establece la necesidad de que cada contribuyente manifieste expresamente, en la declaracin respectiva, su voluntad acerca del destino de la parte afectada. En ausencia de tal declaracin, la cantidad correspondiente se destinar a otros fines34. Con este sistema transitorio mixto, de dotacin presupuestaria y asignacin tributaria, se trataba sin duda de evitar un cambio brusco entre el primer modelo de
Acuerdo de 3 de enero de 1979, entre el Estado espaol y la Santa Sede, sobre Asuntos Econmicos. Artculo II, 4, del Acuerdo sobre Asuntos Econmicos.
Protocolo adicional, 1, del Acuerdo sobre Asuntos Econmicos. La primera vez que se utiliz este sistema fue en 1980, entregndose a la Conferencia Episcopal la cantidad de 7.589.550.000 de pesetas.
Como dispone el artculo II, 2, del Acuerdo sobre Asuntos Econmicos. Artculo II, 2 del Acuerdo sobre Asuntos Econmicos. Artculo II, 4 del Acuerdo sobre Asuntos Econmicos. Artculo II, 2 del Acuerdo sobre Asuntos Econmicos.
dotacin presupuestaria exclusivamente- y el tercero de slo asignacin tributaria-, as como de establecer el porcentaje del impuesto correspondiente para que la Iglesia recibiese mediante la aplicacin de este ltimo unos ingresos similares a los de la primera fase35. Desarrollando estos principios, la Disposicin adicional quinta de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, dispuso que a partir de 1988 se destinase el 05239 por ciento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas al sostenimiento de la Iglesia Catlica o a otros fines de inters social. Para ello, cada contribuyente deba manifestar expresamente, en su declaracin de la renta, su voluntad en un sentido o en otro. En el caso de inexistencia de esta manifestacin, se entendera que el contribuyente optaba por los fines de inters social36. Por otra parte, la mencionada Disposicin adicional estableca que los recursos econmicos percibidos por la Iglesia Catlica durante los aos 1988, 1989 y 1990 no podran ser inferiores a la dotacin presupuestaria recibida en 1987, actualizada anualmente. En la tercera fase, que comenz tericamente en 1991, la financiacin de la Iglesia Catlica debera realizarse exclusivamente mediante el sistema de asignacin tributaria37. Antes de pasar a examinar esta fase, creemos necesario hacer algunas precisiones sobre la asignacin tributaria. En primer lugar, debe tenerse presente que la asignacin no es un impuesto, dada su falta de coercibilidad, ni tampoco un recargo sobre el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas porque los contribuyentes que optan por la misma, destinndola al sostenimiento econmico de la Iglesia Catlica o a otros fines de inters social, no pagan ms por ello. La asignacin tributaria es simplemente un supuesto de afectacin parcial de rendimientos impositivos concretos, que supone una excepcin al principio del destino de los tributos a sufragar los gastos generales del Estado38.
Segn lo dispuesto en el artculo II, 3, del Acuerdo sobre Asuntos Econmicos.
Los fines de inters social, a los efectos de la asignacin tributaria, vienen enumerados en el artculo 2 del Real Decreto 285/1988, de 15 de julio.
Artculo II, 2 del Acuerdo sobre Asuntos Econmicos.
Cfr. en este sentido, Cazorla Prieto, L.M., La asignacin en favor de la Iglesia catlica en el marco de las relaciones econmicas entre el Estado espaol y la Santa Sede, en AA.VV, La asignacin tributaria para fines religiosos, Madrid, 1988, p. 38; en contra de este criterio, Llamazares Fernndez, D., El principio de cooperacin del Estado con las confesiones religiosas: fundamentos, alcance y lmites, cit., p. 81, entiende que la asignacin tributaria es un impuesto estatal.
Asimismo, es preciso decir que la asignacin tributaria no es contraria al artculo 16,2 de la Constitucin, segn el cual nadie podr ser obligado a declarar sobre su ideologa, religin o creencias. En efecto, por un lado, el contribuyente es libre de elegir o no en su declaracin de la renta la opcin en favor de la Iglesia Catlica. Por otro, la eleccin de esta opcin no significa, necesariamente, la pertenencia a esta confesin de la persona que la realiza. Cabe perfectamente que haya catlicos que se abstengan de hacerla, as como la posibilidad de que la hagan los no catlicos39. Finalmente, es necesario resaltar que la asignacin tributaria no supone la instauracin de un modelo de financiacin en el cual son los contribuyentes quienes sostienen econmicamente a la Iglesia Catlica. Por el contrario, la asignacin tributaria comporta una financiacin estatal al no desaparecer la transferencia de fondos pblicos a esta confesin. La Iglesia Catlica sigue recibiendo con este sistema una partida presupuestaria, aunque el destino y la cuanta de esta sea determinada por los contribuyentes. La tercera fase fue puesta en prctica por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, cuya Disposicin adicional tercera estableca: La Iglesia Catlica recibir, mensualmente, durante 1991, en concepto de entrega a cuenta de la asignacin tributaria, una dozava parte de la dotacin presupuestaria de 1990. Cuando se disponga de los datos definitivos del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas correspondiente a 1990, se proceder a la regulacin definitiva abonndose la diferencia a la Iglesia Catlica o, en caso de que las entregas a cuenta hubieran superado el importe de la asignacin tributaria, compensando el exceso con el importe de las entregas a cuenta posteriores. Segn lo dispuesto por esta Ley, se estableca un sistema de entregas a cuentas, fraccionado en doce mensualidades, para solucionar los posibles problemas de liquidez que la Iglesia podra tener si recibiera la cantidad recaudada a fin de ao. Esto no supona desvirtuar la naturaleza del modelo de aplicacin exclusiva de la asignacin tributaria, porque se trataba de un sistema de anticipos que deba regularizarse al final de cada ejercicio presupuestario. De acuerdo con la mencionada Disposicin adicional tercera, la Iglesia Catlica debera percibir a partir de 1991 exclusivamente el dinero recaudado a travs de la asignacin tributaria. Sin embargo, ni al final de este ao ni durante los dos aos
Cfr. en este sentido, entre otros, Fernndez Coronado, A., La colaboracin econmica del Estado con las confesiones religiosas, en Revista de Administracin Pblica, 108, 1985, p. 398.
siguientes, el Estado exigi a la Iglesia la diferencia de lo entregado a cuenta que siempre fue superior a lo recibido por sta mediante la asignacin tributaria. Esta situacin experiment un cambio cualitativo importante con la Ley 21/1993, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado. En efecto, la Disposicin adicional tercera de esta Ley, por una parte, actualiz la cantidad asignada a la Iglesia Catlica y, por otra, elev a definitivas las cantidades entregadas a cuenta en los ejercicios 1991, 1992 y 1993. Ello supuso en la prctica la renuncia del Estado a reclamar las cantidades por la Iglesia y la prrroga del sistema mixto establecido para la segunda fase, lo que implicaba la decisin de no aplicar el modelo de asignacin tributaria exclusiva40. Siguiendo el criterio establecido por la Ley 21/1993, de 29 de diciembre, las sucesivas Leyes de Presupuestos, sin alterar el porcentaje del 05239 por ciento, han venido incrementando las cantidades entregadas a cuenta de la asignacin tributaria y elevando a definitivas las cantidades hechas efectivas a la Iglesia Catlica en el ejercicio presupuestario anterior. La Ley 54/1999, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, ante las crticas de la Iglesia Catlica sobre la contraposicin entre la opcin del sostenimiento econmico de sta y otros fines de inters social, modific el sistema de doble opcin. Segn esta Ley son posibles, a partir de la misma, las siguientes opciones: 1. Colaborar con la Iglesia Catlica y con otros fines de inters social. En este caso, se debern marcar las casillas correspondientes a ambas opciones, y se destinar un 05239 por ciento de la cuota ntegra al sostenimiento de la Iglesia Catlica y otro 05239 por ciento a otros fines de inters social. 2. Colaborar slo con la Iglesia Catlica. En este caso, se deber marcar nicamente la casilla correspondiente a esta opcin, y se destinar el 05239 por ciento de la cuota ntegra a la financiacin de esta confesin. 3. Colaborar slo en otros fines de inters social. En este caso, se deber marcar slo la casilla correspondiente a esta opcin y se destinar el 05239 por ciento de la cuota ntegra a las Organizaciones no Gubernamentales de Accin Social y de Cooperacin al Desarrollo para la realizacin de programas sociales.
Como seala Garca Hervs, D., El actual sistema de financiacin directa de la Iglesia catlica en Espaa: consideraciones crticas y propuestas de futuro, en Roca, M.J., La financiacin de la Iglesia catlica en Espaa, Santiago de Compostela, 1994.
4. No manifestar la voluntad en favor de ninguna de dichas opciones. En este caso, no se deber marcar ninguna casilla y el 05239 por ciento de la cuota ntegra se destinar a fines generales41. Adems, la Ley 54/1999, de 29 de diciembre, introdujo una importante novedad en el sistema de pagos a cuenta, al establecer unos ingresos mximos y mnimos para la Iglesia Catlica durante los aos 2000, 2001 y 2002. De esta forma, si bien la Iglesia no podra percibir en este perodo de tiempo ms de lo fijado como cifra mxima, siempre se le garantizaban unos ingresos mnimos aunque la cantidad obtenida por la asignacin tributaria fuese menor42. Asimismo, esta Ley estableca tambin unos ingresos mximos y mnimos para atender a la opcin de otros fines de inters social43. El sistema de fijar unos ingresos mximos y de garantizar unos mnimos para el sostenimiento de la Iglesia Catlica y para otros fines de inters social establecido por la Ley 54/1999, de 29 de diciembre, fue tambin seguido por la Ley 52/2002, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, la cual prorrog asimismo este sistema para los aos 2003, 2004 y 200544. En virtud de lo dispuesto a partir de la Ley 21/1993, de 29 de diciembre, por las sucesivas leyes presupuestarias, nos encontramos prcticamente en la segunda fase de financiacin establecida por el Acuerdo sobre Asuntos Econmicos. Es decir, en el modelo mixto de dotacin presupuestaria y asignacin tributaria que, con diversas modificaciones, se ha venido prorrogando hasta la actualidad. La nica diferencia de relieve en relacin con este modelo mixto es la sustitucin de una entrega global y nica a la Conferencia Episcopal por unas entregas realizadas mensualmente.
Cfr. el folleto de la Agencia Tributaria, titulado Renta 99. La nueva asignacin tributaria.
La Disposicin adicional vigsima de la Ley 54/1999, de 29 de diciembre, estableca: Tres. La aplicacin de este sistema no podr dar lugar, en cada uno de los ejercicios en que se aplique, a una cantidad superior a 24.000.000.000 de pesetas ni a una cantidad inferior a la resultante de la actualizacin de las entregas mensuales que, en concepto de pagos a cuenta de la asignacin tributaria, se hayan determinado en la Ley de Presupuestos del ejercicio precedente. Cuatro. Este sistema se aplicar durante los aos 2000, 2001 y 2002, pudiendo revisarse durante este ltimo perodo, transcurrido el cual se podr acordar la prrroga del mismo o fijar un nuevo porcentaje y suprimir el carcter de mnimo de los pagos a cuenta.
La Disposicin adicional vigsima segunda de la Ley 54/1999, de 29 de diciembre, dispona: Durante los aos 2000, 2001 y 2002 el Estado destinar a subvencionar actividades de inters social, en la forma que reglamentariamente se establezca, el 05239 % de la cuota ntegra del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas, determinada en la forma prevista en la disposicin adicional vigsima de la presente Ley, correspondiente a los contribuyentes que manifiesten expresamente su voluntad en tal sentido. Los importes anuales as obtenidos no podrn superar la cantidad de 22.000.000.000 de pesetas. El resultado de la aplicacin de este sistema no podr ser inferior, en cada ejercicio, a 19.000.000.000 de pesetas. Cuando no se alcance esta cifra, el Estado aportar la diferencia.
Disposiciones adicionales vigsima tercera y vigsima cuarta de la Ley 52/2002, de 30 de diciembre.
La vigente Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, ha prorrogado este sistema hbrido para el ao 2006. Sin embargo, dispone que esta prrroga tendr vigencia durante el ao 2006, debiendo revisarse el sistema durante este ao o acordarse una nueva prrroga45. La financiacin por el Estado deber mantenerse hasta que la Iglesia Catlica consiga su autofinanciacin46. En este sentido, es preciso tener presente que la Iglesia Catlica ha declarado en el Acuerdo sobre Asuntos Econmicos su propsito de lograr por s misma los recursos suficientes para la atencin de sus necesidades47. Un cambio importante en esta materia ha sido el producido mediante el acuerdo verbal entre la Conferencia Episcopal Espaola y el Gobierno, hecho pblico el 22 de septiembre de 2006. En virtud de este acuerdo, el porcentaje del Impuesto sobre la Renta de las Pensiones Fsicas destinado al sostenimiento de la Iglesia Catlica se eleva a un 0,7 por ciento, al mismo tiempo que desaparece el complemento de dotacin presupuestaria que sta vena percibiendo. Este nuevo sistema de financiacin directa que en realidad supone la puesta en marcha de la tercera fase prevista en el Acuerdo sobre Asuntos Econmicos, el modelo de asignacin tributaria exclusivamente, se establece con carcter indefinido hasta que la Iglesia Catlica logre su autofinanciacin48
Disposicin adicional undcima de la Ley 30/2005, de 29 de diciembre. La Disposicin adicional duodcima de esta Ley establece: Para el ao 2006 se fija la cuanta de los pagos a cuenta mensuales a que se refiere el apartado tres de la disposicin adicional vigsima de la Ley 54/1999, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2000, en 12.020.242,08 euros.
Artculo II, 5 del Acuerdo sobre Asuntos Econmicos. Artculo II, 5 del Acuerdo sobre Asuntos Econmicos.
En ejecucin de este nuevo sistema de financiacin, la Disposicin adicional decimotercera del Proyecto de Ley 121/000107, de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2007, dispone: Uno. Con vigencia desde el 1 de enero de 2007 y con carcter indefinido, en desarrollo de lo previsto en el artculo II del Acuerdo entre el Estado Espaol y la Santa Sede sobre Asuntos Econmicos, de 3 de enero de 1979, el Estado destinar al sostenimiento de la Iglesia Catlica el 0,7 por 100 de la cuota ntegra del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas correspondiente a los contribuyentes que manifiesten expresamente su voluntad en tal sentido. Dos. A estos efectos, se entender por cuota ntegra del impuesto la formada por la suma de la cuota ntegra estatal y de la cuota ntegra autonmica o complementaria en los trminos previstos en la ley reguladora del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas. Tres. Durante el ao 2007 el Estado entregar, mensualmente, a la Iglesia Catlica 12.501.051,76 euros, a cuenta de la cantidad que deba asignar a la iglesia por aplicacin de lo dispuesto en el apartado Uno anterior. Antes del 30 de noviembre de 2008, se efectuar una liquidacin provisional de la asignacin correspondiente a 2007, practicndose la liquidacin definitiva antes del 30 de abril de 2009. En ambas liquidaciones, una vez efectuadas, se proceder por las dos partes a regularizar, en un sentido o en otro, el saldo existente. Cuatro. Se elevan a definitivas las cantidades entregadas a cuenta en 2006.
En cualquier caso, la posibilidad de que la Iglesia Catlica consiga autofinanciarse en todas las actividades que realiza no parece factible, al menos en un plazo prximo49. Por ello, parece ms lgico entender que la autofinanciacin mencionada en el Acuerdo sobre Asuntos Econmicos es la referente a las actividades exclusivamente propias y especficas de la Iglesia -el culto y el mantenimiento del clero- y no a aquellas que excedan de stas, como pueden ser la enseanza, la beneficencia, etc.50. Por otra parte, la consecucin de la mencionada autofinanciacin no comportara el fin de toda ayuda econmica estatal. La razn es que el Acuerdo sobre Asuntos Econmicos dispone que cuando fuera conseguido este propsito (la autofinanciacin), ambas partes se pondrn de acuerdo para sustituir los sistemas de colaboracin financiera expresada en los prrafos anteriores de este artculo, por otros campos y formas de colaboracin econmica entre la Iglesia Catlica y el Estado51. B. Otros supuestos de financiacin Existen diversas actividades desarrolladas por la Iglesia Catlica o sus entidades que, sin estar incluidas en los sistemas de financiacin previstos en el Acuerdo sobre Asuntos Econmicos, corren a cargo de los Presupuestos del Estado. Como ejemplos ms significativos cabe enumerar la asistencia religiosa a las Fuerzas Armadas, la desarrollada en establecimientos penitenciarios y la llevada a cabo en los centros hospitalarios del sector pblico. Asimismo, hay que mencionar la enseanza de la religin catlica en los centros docentes pblicos. 1. La financiacin de la asistencia religiosa La Ley Orgnica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, dispone que los poderes pblicos adoptarn las medidas necesarias para facilitar la asistencia religiosa en los establecimientos pblicos militares, hospitalarios, asistenciales y otros bajo su dependencia52. Sin embargo, no establece nada respecto de su financiacin. Por su
Sobre este punto, cfr., entre otros, Gonzlez Armendia, J.R., El impuesto religioso, cit., pp. 201 y ss.; Cebri Garca, M.D., La autofinanciacin de la Iglesia catlica en Espaa. Lmites y posibilidades, Salamanca, 1999, passim.
Como seala Martn Dgano, I., Los sistemas de financiacin de las confesiones religiosas en Espaa, en Revista Catalana de Derecho Pblico, n 33 (de prxima publicacin).
Artculo II, 5, del Acuerdo sobre Asuntos Econmicos. Artculo 2,3.
parte, el Acuerdo sobre Asuntos Jurdicos y el Acuerdo sobre la asistencia religiosa a las Fuerzas Armadas y Servicio Militar de clrigos y religiosos que garantizan respectivamente la asistencia religiosa catlica a los internados en los centros penitenciarios, hospitalarios, orfanatos y centros similares53, y a los miembros de las Fuerzas Armadas54- tampoco mencionan la financiacin estatal de esta asistencia. El rgimen econmico de esta prestacin asistencial ha sido regulado, como veremos a continuacin, unilateralmente por el Estado en algn supuesto o por medio de acuerdos con las jerarquas de la Iglesia Catlica en otros. a. La asistencia religiosa a las Fuerzas Armadas La asistencia religiosa catlica a los miembros de las Fuerzas Armadas est encomendada al Vicariato Castrense55 y vena prestndose por sacerdotes pertenecientes al Cuerpo de Capellanes Castrenses. Estos sacerdotes tenan la condicin de funcionarios pblicos, encuadrados en la administracin militar, y eran retribuidos con cargo al Presupuesto del Estado. Esta situacin ha cambiado con la Ley 14/1989, de 19 de julio, reguladora del Rgimen del Personal Militar Profesional, la cual dispone que la asistencia religiosa catlica a los miembros de las Fuerzas Armadas se seguir ejerciendo por medio del Vicariato Castrense56, pero declara a extinguir los cuerpos Eclesisticos del Ejrcito de Tierra, de la Armada y del Ejrcito del Aire57. Para sustituir este modelo de asistencia, la Ley establece la creacin de un Servicio de Asistencia Religiosa a las Fuerzas Armadas58, que ha sido regulado por el Real Decreto 1145/1990, de 7 de septiembre, y depende del Ministerio de Defensa59.
Artculo IV, del Acuerdo de 3 de enero de 1979, entre el Estado espaol y la Santa Sede, sobre Asuntos Jurdicos.
54 Artculo I a IV y Anexos I y II, del Acuerdo de 3 de enero de 1979, entre el Estado espaol y la Santa Sede, sobre la asistencia religiosa a las Fuerzas Armadas y Servicio Militar de clrigos y religiosos.
Artculo I, del Acuerdo sobre la asistencia religiosa a las Fuerzas Armadas y Servicio Militar de clrigos y religiosos.
Disposicin final sptima de la Ley 17/1989, de 19 de julio. Esta Ley ha sido derogada por la Ley 17/1999, de 18 de mayo, de rgimen del personal de las Fuerzas Armadas, en cuya Disposicin final cuarta se hace referencia al Servicio de Asistencia Religiosa a las Fuerzas Armadas.
Disposicin final sptima de la Ley 17/1989, de 19 de julio.
Artculo 1 del Real Decreto 1145/1990, de 7 de septiembre. El artculo 15 de este Real Decreto concede a los miembros de los Cuerpos Eclesisticos declarados a extinguir el derecho a integrarse en el Servicio de Asistencia Religiosa a las Fuerzas Armadas o a permanecer en estos Cuerpos con los mismos derechos y obligaciones que tenan.
Artculo 1 del Real Decreto 1145/1990, de 7 de septiembre.
Los sacerdotes incorporados a este Servicio de Asistencia Religiosa podrn tener una vinculacin profesional permanente o no permanente60, que en ningn caso tendr la condicin de militar61. Su rgimen retributivo se establecer, con cargo a los fondos pblicos, de forma similar al del personal de las Fuerzas Armadas con las necesarias adaptaciones62. b. La asistencia religiosa en los centros hospitalarios pblicos El actual rgimen de la asistencia religiosa catlica en estos centros se encuentra regulado, en ejecucin del modelo de concertacin establecido por el Acuerdo sobre Asuntos Jurdicos63, mediante el recurso a la va pacticia. En virtud de este modelo, se firm el Acuerdo de 24 de julio de 1985, entre los Ministros de Justicia y de Sanidad y Consumo y el Presidente de la Conferencia Episcopal Espaola, sobre asistencia religiosa catlica en centros hospitalarios pblicos64. A este Acuerdo, que establece los criterios generales en esta materia, han seguido varios ms como el de 23 de abril de 1986, sobre la asistencia catlica en los centros hospitalarios del Instituto Nacional de la Salud65, y otros firmados entre diversas entidades administrativas Comunidades Autnomas, Diputaciones, etc.- y los Obispos de las circunscripciones en las que se encuentran stas66. Para el desarrollo de esta prestacin se constituye en cada centro hospitalario un servicio de asistencia religiosa catlica, vinculado a la direccin del mismo, que ser financiado por el Estado a travs de la correspondiente dotacin presupuestaria67. Las personas que lleven a cabo esta asistencia sern nombradas por la institucin titular del centro hospitalario, previa su designacin por el Ordinario del lugar68. La incorporacin
Artculo 7 del Real Decreto 1145/1990, de 7 de septiembre. Artculo 3 del Real Decreto 1145/1990, de 7 de septiembre. Artculos 12 y 13 del Real Decreto 1145/1990, de 7 de septiembre. Artculo IV, 2, del Acuerdo sobre Asuntos Jurdicos. Publicado por Orden de 20 de diciembre de 1985.
Convenio de 23 de abril de 1986, entre el Director General del Instituto Nacional de la Salud y el Presidente de la Comisin Episcopal de Pastoral, en representacin de la Conferencia Episcopal Espaola, sobre asistencia religiosa catlica en los centros hospitalarios del Instituto Nacional de la Salud.
66 Cfr. sobre este punto, Motilla, A., Asistencia religiosa, en I.C. Ibn, L. Prieto Sanchs, A. Motilla, Manual de Derecho eclesistico, Madrid, 2004, p. 287. 67 68
Artculos 2 y 6 del Acuerdo de 24 de julio de 1985; artculos 3 y 8 del Convenio de 23 de abril de 1986. Artculo 4 del Acuerdo de 24 de julio de 1985.
de estas personas a dicho servicio de asistencia religiosa podr hacerse, a eleccin de las Administraciones pblicas competentes, mediante un contrato laboral o a travs de un convenio con el Ordinario del lugar donde se encuentra el centro hospitalario69. c. La asistencia religiosa en los establecimientos penitenciarios Esta asistencia estaba encomendada a los sacerdotes integrados en el Cuerpo de Capellanes de Instituciones Penitenciarias, los cuales tenan la condicin de funcionarios pblicos dependientes del Ministerio de Justicia. En la actualidad, la asistencia religiosa catlica en estos establecimientos est regulada por el Acuerdo de 20 de mayo de 1993, firmado entre el Ministro de Justicia y el Presidente de la Conferencia Episcopal70. Este Acuerdo establece un modelo de concertacin, en virtud del cual la asistencia religiosa catlica se prestar por sacerdotes nombrados por el Ordinario del lugar y autorizados por la Direccin General de Instituciones Penitenciarias71. Esta Direccin General se har cargo de la financiacin de dicha asistencia, mediante la entrega de las cantidades correspondientes a las Dicesis en las que se encuentren los centros penitenciarios72. 2. La financiacin de la enseanza de la religin catlica en los centros docentes pblicos El Acuerdo sobre Enseanza y Asuntos Culturales73 establece que los planes educativos de Educacin Preescolar, de Educacin General Bsica, Bachillerato Unificado Polivalente y Grados de Formacin Profesional correspondientes a los alumnos de las mismas edades, incluirn la enseanza de la religin catlica en
Artculo 7 del Acuerdo de 24 de julio de 1985. Publicado por Orden de 24 de noviembre de 1993.
Artculo 3 del Acuerdo de 20 de mayo de 1993; no obstante, la Disposicin adicional primera de este Acuerdo dispone que se respetarn las situaciones y los derechos adquiridos de los actuales Sacerdotes pertenecientes al Cuerpo de Capellanes de Instituciones Penitenciarias.
Artculo 5 del Acuerdo de 20 de mayo de 1993.
Acuerdo de 3 de enero de 1979, entre el Estado espaol y la Santa Sede, sobre Enseanza y Asuntos Culturales.
condiciones equiparables a las dems disciplinas fundamentales74. Asimismo, la enseanza de la doctrina catlica y su pedagoga formar parte de las disciplinas cursadas en las Escuelas Universitarias de Formacin del Profesorado en las mismas condiciones que en los centros anteriormente citados75. Esta enseanza es, por tanto, de oferta obligatoria para los centros mencionados, pero tiene carcter voluntario para los alumnos76. El profesorado de estas materias el cual ser designado para cada ao escolar por la correspondiente autoridad acadmica entre aquellas personas propuestas por el Ordinario diocesano77- formar parte del claustro de profesores78 y quedar sometido al rgimen general disciplinario de los centros en los que presta sus servicios79. En relacin con este profesorado, es preciso sealar dos cuestiones. La primera de ellas es que en los centros pblicos de Educacin Preescolar, de Educacin General Bsica y de Formacin Profesional de primer grado, la designacin de estas personas que se har en la forma que hemos indicado- recaer preferentemente en los profesores de Educacin General Bsica que lo solicitan80. La segunda consiste en que ningn profesor puede ser obligado a impartir enseanza religiosa81. Por otra parte, el Acuerdo sobre Enseanza y Asuntos Culturales remite el establecimiento de la situacin econmica del profesorado de religin catlica, que no pertenezca a los cuerpos docentes del Estado, a un futuro acuerdo entre la Administracin Central y la Conferencia Episcopal Espaola82. Uno de los problemas bsicos que ha planteado el desarrollo legislativo del Acuerdo sobre Enseanza y Asuntos Culturales ha sido la armonizacin del carcter fundamental de la enseanza de la religin catlica es decir, el significado de la expresin en condiciones equiparables a las dems disciplinas fundamentales- con el hecho de que su eleccin o no constituya un motivo de discriminacin para los
Artculo II del Acuerdo sobre Enseanza y Asuntos Culturales. Artculo IV del Acuerdo sobre Enseanza y Asuntos Culturales. Artculos II y IV del Acuerdo sobre Enseanza y Asuntos Culturales. Artculos III y IV del Acuerdo sobre Enseanza y Asuntos Culturales. Artculos III y IV del Acuerdo sobre Enseanza y Asuntos Culturales. Artculo VI del Acuerdo sobre Enseanza y Asuntos Culturales. Artculo III del Acuerdo sobre Enseanza y Asuntos Culturales. Artculo III del Acuerdo sobre Enseanza y Asuntos Culturales. Artculo VII del Acuerdo sobre Enseanza y Asuntos Culturales.
alumnos83. Esta armonizacin se ha intentado llevar a cabo mediante la exigencia del estudio de otra materia o de la realizacin de determinadas actividades a los alumnos que no elijan cursar la religin catlica84. La vigente Ley Orgnica 2/2006, de 3 de mayo, de Educacin, dispone que la enseanza de la religin catlica se ajustar a lo dispuesto en el Acuerdo sobre Enseanza y Asuntos Culturales85. Sin embargo, no menciona la realizacin de ninguna alternativa por parte de los alumnos que no deseen recibir la enseanza de la religin catlica. El otro de los problemas bsicos en este punto est constituido por el rgimen jurdico y econmico de los profesores de religin catlica. Respecto de esta cuestin, es preciso distinguir entre los funcionarios docentes, que imparten esta materia con la aprobacin del Ordinario, y aquellos otros que carecen de la condicin funcionarial. Los primeros son remunerados en su calidad de funcionarios. El rgimen de los segundos fue regulado por el Convenio de 26 de febrero de 199986, el cual dispone que prestarn su actividad en rgimen de contratacin laboral, de duracin determinada y coincidente con el curso escolar87, siendo pagados por el Estado88 con las retribuciones correspondientes, en el respectivo nivel educativo, a los profesores interinos89. La vigente Ley Orgnica 2/2006, de 3 de mayo, de Educacin, ha mantenido esta misma regulacin90.
III. La financiacin directa de las confesiones no catlicas Al examinar esta cuestin, es preciso distinguir entre las confesiones no catlicas que tienen un Acuerdo de cooperacin con el Estado la Federacin de Entidades Religiosas Evanglicas de Espaa (FEREDE)91, la Federacin de
Segn dispone el artculo II del Acuerdo sobre Enseanza y Asuntos Culturales.
Sobre esta cuestin, cfr. Vzquez Garca-Peuela, J.M., La enseanza de la religin catlica en Espaa: algunos aspectos de sus regulaciones tras la Constitucin de 1978, en Ius Canonicum, XLV, 2005, pp. 143 y ss.
Disposicin adicional segunda. Publicado por Orden de 9 de abril de 1999. Clusula quinta del Convenio de 23 de febrero de 1999. Clusula segunda del Convenio de 23 de febrero de 1999. Clusula tercera del Convenio de 23 de febrero de 1999. Disposicin adicional tercera de la Ley Orgnica 2/2006, de 3 de mayo, de Educacin.
Ley 24/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperacin del Estado con la Federacin de Entidades Religiosas Evanglicas de Espaa.
Comunidades Israelitas de Espaa (FCIE)92, y la Comisin Islmica de Espaa (CIE)93y aquellas otras, que estando inscritas en el Registro de Entidades Religiosas94, carecen de dicho instrumento pacticio. Slo las primeras gozan de alguna forma de financiacin directa, aunque distinta por razn del modelo y la finalidad a la de la Iglesia Catlica, mientras que las del segundo grupo carecen de la misma. Los Acuerdos de cooperacin, firmados en 1992 con las citadas Federaciones y Comisin, no mencionan ninguna ayuda econmica directa estatal para las iglesias y comunidades religiosas integradas en ellas. Tan slo, el Acuerdo con la Comisin Islmica de Espaa dispone el pago de los gastos originados por la asistencia religiosa de los musulmanes internados en determinados establecimientos pblicos en la forma determinada mediante convenio entre las correspondientes autoridades administrativas y religiosas95. Dejando aparte esta excepcin, que examinaremos seguidamente, en los Acuerdos se garantiza la asistencia religiosa a los miembros de las Fuerzas Armadas de religin evanglica, juda y musulmana mediante un modelo de libre acceso de los respectivos ministros de culto y de libertad de salida de dichos miembros, previa la oportuna autorizacin de sus Jefes96. Sin embargo, se omite cualquier referencia a la financiacin por el Estado de los gastos ocasionados por esta asistencia. Ciertamente, cabra la posibilidad de que los ministros de culto de las iglesias y comunidades religiosas evanglicas, judas y musulmanas se incorporasen al Servicio de Asistencia Religiosa a las Fuerzas Armadas, en cuyo caso seran financiados por el Estado. Sin embargo, el Real Decreto 1145/1990, de 7 de septiembre, que cre este Servicio, slo menciona la asistencia religiosa catlica y, por otra parte, nada se dice sobre esta incorporacin en los Acuerdos de 1992. Estos Acuerdos garantizan, asimismo, la asistencia religiosa a los evanglicos, judos y musulmanes internados en los establecimientos penitenciarios y en los centros
Ley 25/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperacin del Estado con la Federacin de Comunidades Israelitas de Espaa.
Ley 26/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperacin del Estado con la Comisin Islmica de Espaa.
Regulado por el Real Decreto 142/1981, de 9 de enero, sobre organizacin y funcionamiento del Registro de Entidades Religiosas.
Artculo 9,3 del Acuerdo de Cooperacin del Estado con la Comunidad Islmica de Espaa.
Artculo 8 del Acuerdo de Cooperacin del Estado con la Federacin de Entidades Religiosas Evanglicas de Espaa; artculo 8 del Acuerdo de Cooperacin del Estado con la Federacin de Comunidades Israelitas de Espaa; artculo 8 del Acuerdo de Cooperacin del Estado con la Comisin Islmica de Espaa.
hospitalarios o asistenciales pblicos, mediante un modelo de libre acceso de los ministros de culto autorizados por las autoridades administrativas competentes97. Sin embargo, los Acuerdos con la FEREDE y la FCI establecen que los gastos originados por esta asistencia corrern a cargo de las iglesias y comunidades pertenecientes a las mismas98. Una excepcin en este punto la constituye el Acuerdo con la CIE, el cual dispone que los gastos ocasionados por la asistencia religiosa a los musulmanes internados en estos centros sern sufragados en la forma acordada por los representantes de esta Comunidad con la direccin de los mismos. No obstante, es preciso hacer notar que no se ha firmado ningn acuerdo sobre esta materia, por lo que dichos gastos siguen corriendo a cargo de esta Comunidad99. En los Acuerdos se garantiza tambin, a los alumnos que lo soliciten, la enseanza religiosa evanglica, juda y musulmana en los centros docentes pblicos y en los privados concertados siempre que en estos ltimos dicha enseanza no entre en conflicto con el ideario del centro- en los niveles de educacin infantil, primaria y secundaria100. No obstante, en ninguno de los tres Acuerdos se menciona la retribucin estatal de los profesores de estas materias, que sern nombrados por las respectivas confesiones101. Ahora bien, el hecho de la omisin de esta retribucin no significa, obviamente, su prohibicin. Y en este sentido, es preciso mencionar la existencia de dos Convenios, firmados el 12 de marzo de 1996, entre los Ministros de Justicia e Interior y de Educacin y Ciencia y los representantes de la FEREDE y de la CIE102. En estos
Cfr. el artculo 9,1 y 2 de los Acuerdos de Cooperacin del Estado con la Federacin de Entidades Religiosas Evanglicas de Espaa, con la Federacin de Comunidades Israelitas de Espaa y con la Comisin Islmica de Espaa.
Artculo 9,4 del Acuerdo de Cooperacin del Estado con la Federacin de Entidades Religiosas Evanglicas de Espaa; artculo 9,3 del Acuerdo de Cooperacin del Estado con la Federacin de Comunidades Israelitas de Espaa.
Artculo 9,3 del Acuerdo de Cooperacin del Estado con la Comisin Islmica de Espaa. El Real Decreto 710/2006, de 9 de junio, sobre el desarrollo de los Acuerdos de Cooperacin, firmado entre el Estado y la FEREDE, la FCIE y la CIE, en el mbito de la asistencia religiosa penitenciaria, dispone, en su artculo 11, que la financiacin de los gastos materiales y de personal que ocasione la asistencia religiosa se realizar de conformidad con lo dispuesto en los Acuerdos de Cooperacin con el Estado y en la legislacin aplicable en cada caso.
Cfr. el artculo 10 de los Acuerdos de Cooperacin del Estado con la Federacin de Entidades Religiosas Evanglicas de Espaa, con la Federacin de Comunidades Israelitas de Espaa y con la Comisin Islmica de Espaa.
Publicado por Resolucin de 23 de abril de 1996, de la Subsecretara del Ministerio de la Presidencia.
Convenios, los cuales se refieren a la enseanza de las religiones evanglica y musulmana en los centros docentes pblicos de educacin primaria y secundaria, se establece la retribucin econmica por el Estado a los profesores de estas materias que no sean funcionarios mediante una transferencia anual a estas dos confesiones, siempre que el nmero de alumnos inscritos en las mismas sea igual o superior a diez103. En el caso de que las mencionadas enseanzas se impartan por profesores pertenecientes al Cuerpo de Maestros, que lo hayan solicitado, stos sern retribuidos directamente, en cuanto funcionarios, por la Administracin educativa correspondiente104. Esta falta de financiacin directa de las confesiones no catlicas con Acuerdo, salvo en el concreto supuesto de la enseanza de la religin evanglica y musulmana, se ha modificado radicalmente con la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado. En efecto, la Disposicin adicional decimotercera de esta Ley, introduciendo una importante novedad en nuestro sistema jurdico, establece: Para el ao 2005 y con carcter temporal en tanto no se alcance la autofinanciacin completa de todas las confesiones religiosas en Espaa, se dispone la dotacin de hasta 3.000.000 de euros para la financiacin de proyectos que contribuyan a una mejor integracin social y cultural de las minoras religiosas en Espaa, presentados por las confesiones no catlicas con Acuerdo de cooperacin con el Estado o con notorio arraigo. La gestin de la dotacin a la que se refiere el prrafo anterior se llevar a cabo por una Fundacin del sector pblico estatal creada para tal finalidad, en la forma establecida en el artculo 45 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones105. Este sistema de financiacin es similar al de la Iglesia Catlica. Sin embargo, presenta unas diferencias importantes, respecto del de esta confesin, que le confieren una especificidad propia. En primer lugar, la dotacin no se recibe directamente del Estado sino de una fundacin estatal, la Fundacin Pluralismo y Convivencia106. Esta Fundacin tiene tres rganos bsicos: el Patronato, la Junta Rectora y el Equipo de Gestin. El Patronato est presidido por el Ministro de Justicia y consta de veintin vocales: doce patronos natos en representacin de la Administracin y nueve patronos elegidos en razn de su
Clusula octava de los Convenios. Clusula quinta de los Convenios.
La Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, ha elevado esta dotacin a 4.000.000 de euros.
Aprobada por decisin del Consejo de Ministros, de 15 de diciembre de 2004.
prestigio, experiencia y contribucin a los fines de la Fundacin, odas las confesiones no catlicas con Acuerdo107. La Junta Rectora, cuya funcin es la gestin ordinaria de la Fundacin, est formada por el Director de la Fundacin, que asume su presidencia, y cinco patronos nombrados por el Patronato en representacin del mismo108. Por ltimo, el Equipo de Gestin, que desarrolla las actividades planificadas, est integrado por el Director de la Fundacin, un gerente y dos personas pertenecientes al Equipo de Proyectos109. En la prctica, corresponder a la Junta Rectora resolver sobre la concesin de las ayudas econmicas solicitadas a la Fundacin. En segundo lugar, es preciso hacer notar que las destinatarias de las ayudas otorgadas por la Fundacin son las confesiones no catlicas con Acuerdo de cooperacin con el Estado o con notorio arraigo110. Por ello, las solicitudes de financiacin de proyectos debern ser presentadas por las Federaciones representativas de las confesiones religiosas no catlicas con Acuerdo o declaradas de notorio arraigo, o directamente por las comunidades siempre que estn avaladas por una Federacin e inscritas en el Registro de Entidades Religiosas del Ministerio de Justicia111. Ambas disposiciones distinguen por tanto, como entidades peticionarias diferentes, entre las Federaciones que han firmado los Acuerdos de cooperacin, las iglesias y comunidades religiosas las cuales forman parte de stas y las confesiones con notorio arraigo pero sin dicho Acuerdo. Categora, esta ltima, en la que slo se encuentra la iglesia de Jesucristo de los Santos de los ltimos Das (Mormones). Sin embargo, la Fundacin Pluralismo y Convivencia ha excluido a esta Iglesia de las ayudas econmicas que concede por entender, a nuestro juicio errneamente, que slo pueden ser beneficiarias de ellas las confesiones con acuerdo de cooperacin con el Estado, por un lado, as como las comunidades, entidades y congregaciones religiosas avaladas por las anteriores e inscritas en el Registro de Entidades Religiosas, por el otro112. Esta interpretacin supone el absurdo de que una confesin con notorio
Artculo 12 de los Estatutos de la Fundacin Pluralismo y Convivencia; pueden verse en www.pluralismoyconvivencia.es; cfr. tambin, Fundacin Pluralismo y Convivencia, Memoria 05, Madrid, 2006, pp. 15 y ss.
Artculo 17 de los Estatutos. Cfr. Fundacin Pluralismo y Convivencia, Memoria05, cit., p. 18.
Disposicin adicional decimotercera de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado; artculo 9,1 de los Estatutos de la Fundacin Pluralismo y Convivencia.
Artculo 9,2 de los Estatutos de la Fundacin Pluralismo y Convivencia. Cfr. Fundacin Pluralismo y Convivencia, Memoria 05, cit., p 7.
arraigo, para conseguir las mencionadas ayudas, tenga que obtener el aval de una Federacin a la cual no pertenece113. En tercer lugar, el objeto de esta financiacin pblica son proyectos que contribuyan a una mejor integracin social y cultural de las minoras religiosas en Espaa114. A diferencia de lo que sucede con la Iglesia Catlica, no se financia por tanto el culto ni el sostenimiento del clero. La Memoria de la Fundacin Pluralismo y Convivencia justifica esta situacin manifestando en nuestra opinin desacertadamente, como explicaremos ms adelante- que parece lgico que el Estado espaol en tanto que laico, con una laicidad positiva, no contribuya a financiar el culto, pero nada impide su apoyo a actividades de inters general que sean desarrolladas por las confesiones minoritarias115. Por otra parte, desde la perspectiva del principio de laicidad entendido como separacin entre el Estado y las confesiones, resulta difcil de justificar por qu se financian dichos proyectos de integracin social cuando los realiza una entidad religiosa y se excluye de esta ayuda econmica a entidades privadas aconfesionales sin nimo de lucro116. Finalmente, esta dotacin se concibe con un carcter temporal en tanto no se alcance la autofinanciacin completa de todas las confesiones religiosas en Espaa117. Esta condicin, debido a la imposibilidad de su consecucin al menos en una fecha razonablemente prxima, convierte el carcter temporal de la dotacin en indefinido118.
IV. LA FINANCIACIN INDIRECTA DE LAS CONFESIONES RELIGIOSAS A. Introduccin. Algunas confesiones tienen en el sistema jurdico espaol un rgimen tributario especialmente favorable, basado en el reconocimiento de una serie de beneficios
Como seala Martn Dgano, I, Los sistemas de financiacin de las confesiones religiosas en Espaa, cit.,
Como dispone la Disposicin adicional decimotercera de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Prepuestos Generales del Estado.
Fundacin Pluralismo y Convivencia, Memoria 05, cit., p. 7.
En este sentido, cfr. Torres Gutirrez, A., La financiacin de las confesiones religiosas en Espaa, Fundacin Alternativas, Madrid, sin fecha, p. 9.
Como dispone la Disposicin adicional decimotercera de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado.
Como pone de relieve Martn Dgano, I, Los sistemas de financiacin de las confesiones religiosas en Espaa, cit.,
fiscales. Para proceder a su examen es preciso diferenciar entre aquellas confesiones que han suscrito un Acuerdo de cooperacin con el Estado Iglesia Catlica, FEREDE, FCIE y CIE- y las que no lo tienen. Las primeras, debido a la firma de los correspondientes Acuerdos -los cuales tienen una naturaleza jurdica diversa: de derecho internacional, en el caso de la Iglesia catlica y de derecho interno, en el supuesto de las no catlicas- gozan de un rgimen tributario especfico en parte asimilado al de las entidades sin nimo de lucro. Por el contrario, las confesiones sin Acuerdo estn sometidas a la legislacin tributaria comn, con la excepcin de alguna exencin residual en el Impuesto sobre el Valor Aadido. No obstante, es necesario tener en cuenta que, puesto que las confesiones son asociaciones sin nimo de lucro, aqullas sin Acuerdo tambin tendrn derecho a los beneficios fiscales previstos para estas asociaciones. Sin embargo, para disfrutar de estos beneficios tendrn que cumplir con los mismos requisitos exigidos a cualquier entidad sin nimo de lucro, lo cual no sucede con las entidades pertenecientes a las confesiones con Acuerdo119. En razn de la distincin existente en el mbito tributario entre estos dos tipos de confesiones, slo vamos a examinar el rgimen tributario de las confesiones con Acuerdo porque como hemos dicho- las que carecen de l no tienen prcticamente especialidad alguna en este mbito. Sin embargo, antes de proceder a este anlisis, es preciso puntualizar que la expresin rgimen tributario tiene un sentido ms didctico que jurdico. En primer lugar, porque no cabe hablar de un rgimen tributario de las confesiones en sentido estricto del trmino jurdico, sino slo del reconocimiento a las mismas de beneficios fiscales en algunos tributos. En segundo trmino, debido a la inexistencia de una uniformidad absoluta en la regulacin de las confesiones con Acuerdo, puesto que la Iglesia Catlica disfruta de algunos beneficios no reconocidos a las otras confesiones. Esta diferenciacin deriva de las distintas pocas en que se firmaron los Acuerdos y, consecuentemente, de la legislacin tributaria vigente en cada una de ellas. B. Beneficios fiscales especficos de las confesiones religiosas. Estos beneficios, que estn relacionados con los fines estrictamente religiosos de las confesiones, se encuentran recogidos en los mencionados Acuerdos y constituyen el rgimen tributario mnimo de aqullas. Por otra parte, debido a su establecimiento por
Cfr. MARTN DGANO I., El rgimen tributario de las confesiones religiosas y de sus entidades en el Derecho espaol, cit., pp. 53 y ss.
medio de la va pacticia, no pueden ser modificados sino mediante el mutuo consentimiento de las dos partes firmantes de cada Acuerdo. Esta clase de beneficios se articula a travs de supuestos de no sujecin y de exencin. Los Acuerdos recogen, en primer lugar, la no sujecin a tributo alguno de las siguientes operaciones120: 1. Las prestaciones que recaben por medio de colectas, ofrendas, limosnas y liberalidades de uso. 2. La publicacin y entrega de documentos de carcter religioso a sus miembros y la fijacin de estos documentos en los sitios de costumbre. 3. La enseanza religiosa destinada a la formacin de ministros de culto y la enseanza de disciplinas eclesisticas en las Universidades religiosas 4. La adquisicin de objetos destinados al culto121. Junto a estos supuestos de no sujecin, los Acuerdos tambin contienen exenciones referidas a impuestos concretos122. En la actualidad estos impuestos son los siguientes: 1. Exencin del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de locales donde se desarrollan las actividades propias de las confesiones. As estn exentos los inmuebles destinados al culto o a la asistencia religiosa (templos, capillas,...); la residencia de los ministros de culto y dirigentes o autoridades religiosas; las oficinas de
Artculos I y III del Acuerdo sobre Asuntos Econmicos; artculo 11.1 y 2 a) y b) del Acuerdo con la FEREDE; artculo 11.1 y 2 a) y b) del Acuerdo con la FCIE; artculo 11.1 y 2 a) y b) del Acuerdo con la CIE. 121 Este ltimo supuesto de no sujecin es exclusivo de la Iglesia Catlica y su existencia se explica por el distinto momento histrico en que se firm el Acuerdo sobre Asuntos Econmicos y los dems Acuerdos. Sobre este supuesto cfr. MARTN DGANO I., La exencin en el Impuesto sobre el valor aadido de la entrega de bienes inmuebles a la iglesia catlica, en Tribuna fiscal, n 106-107, 1999 y del mismo autor El IVA y la Iglesia catlica ante el Derecho comunitario: hacia un sistema de devoluciones, en Quincena Fiscal, n 11, 2006. 122 En el Acuerdo sobre Asuntos Econmicos los supuestos de no sujecin y exencin se establecen de una forma muy genrica sin concretar el impuesto al que se refieren. JIMNEZ ESCOBAR, J., Los beneficios fiscales de la Iglesia Catlica. Negociacin, fundamento y alcance, Bilbao, 2002, p.151 destaca como los supuestos de no sujecin se establecen en relacin a conceptos, actividades o actos concretos, pero los tributos a los que se refieren aparecen aludidos por su objeto de gravamen (impuestos sobre la renta o sobre el gasto o consumo) y no por la denominacin que utiliza el ordenamiento espaol. Asimismo, en algunas ocasiones, el AAE recoge exenciones que afectan a tributos a los que se alude en funcin de su naturaleza jurdico-econmica (impuestos reales o de producto, sobre la renta y sobre el patrimonio) sin utilizar la denominacin empleada por la normativa interna. Esta falta de concrecin responde a la poca en que se firmaron los Acuerdos con la Iglesia Catlica. Las negociaciones sobre el Acuerdo sobre Asuntos Econmicos se realizaron en plena reforma tributaria y, por ello, no se poda saber cul sera el nombre concreto de los impuestos que iban a resultar de la misma. En consecuencia se utilizaron expresiones genricas de carcter doctrinal para referirse a ellos. En la actualidad esos conceptos pueden ser sustituidos por los impuestos que citamos en el texto.
estas entidades y los centros de formacin de los ministros de culto. Esta exencin tambin alcanza a las contribuciones especiales que recaigan sobre los inmuebles citados123. 2. Exencin del Impuesto sobre Sociedades de los incrementos de patrimonio obtenidos a ttulo gratuito, siempre que los bienes y derechos se destinen a actividades religiosas o asistenciales124. 3. Exencin del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados, siempre que los bienes o derechos adquiridos se dediquen a actividades religiosas o asistenciales125. Los supuestos de no sujecin y exencin citados constituyen el rgimen mnimo de beneficios fiscales para las confesiones con Acuerdo. No obstante, dada la atribucin a las confesiones de los beneficios fiscales concedidos a las entidades sin nimo de lucro, este rgimen de mnimos puede verse ampliado automticamente como de hecho sucede actualmente- por la atribucin a estas ltimas entidades de mayores beneficios que los contemplados en los Acuerdos. A estos ltimos beneficios dedicamos el siguiente epgrafe.
C. Beneficios fiscales comunes a las confesiones y a las entidades sin nimo de lucro. En la actualidad nuestro ordenamiento reconoce beneficios fiscales a dos tipos de entidades sin nimo de lucro: por un lado, a las fundaciones y asociaciones de utilidad pblica, por otro, a las entidades de carcter social. El rgimen tributario de las primeras est regulado por la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de rgimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo, en virtud de la cual se reconocen beneficios fiscales en distintos impuestos126. Por su parte, las entidades de carcter social son un tipo de entidades sin nimo de lucro que tienen reconocidos una serie de exenciones en el IVA conforme a lo
Artculo IV, 1, A) del Acuerdo sobre Asuntos Econmicos; artculo 11.3. A) del Acuerdo con la FEREDE; artculo 11. 3. A) del Acuerdo con la FCIE; artculo 11. 3. A) del Acuerdo con la CIE. 124 Artculo IV, 1, B) del Acuerdo sobre Asuntos Econmicos; artculo 11.3. B) del Acuerdo con la FEREDE; artculo 11. 3. B) del Acuerdo con la FCIE; artculo 11. 3. B) del Acuerdo con la CIE. 125 Artculo IV, 1, C) del Acuerdo sobre Asuntos Econmicos; artculo 11.3. C) del Acuerdo con la FEREDE; artculo 11. 3. C) del Acuerdo con la FCIE; artculo 11. 3. C) del Acuerdo con la CIE.
Cfr. A.A.V.V., Comentarios a las leyes de fundaciones y mecenazgo, Madrid, 2005.
dispuesto por la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Aadido127. La Ley 49/2002, de 23 de diciembre, establece exenciones que superan ampliamente el rgimen de mnimos que hemos visto en el epgrafe anterior. La exenciones afectan a los siguientes impuestos: 1. Impuesto sobre Sociedades. Existe una exencin para distintos tipos de rentas128: a). Las rentas derivadas de los siguientes ingresos: 1. Los donativos y donaciones recibidos para colaborar en los fines de la entidad; las ayudas recibidas en virtud de los convenios de colaboracin empresarial y en virtud de los contratos de patrocinio publicitario a que se refiere la Ley 34/1998, de 11 de noviembre, General de Publicidad. 2. Las cuotas satisfechas por los asociados, colaboradores o benefactores, siempre que no se correspondan con el derecho a percibir una prestacin derivada de una explotacin econmica exenta. 3. Las subvenciones, salvo las destinadas a financiar la realizacin de explotaciones econmicas no exentas. b). Las procedentes del patrimonio mobiliario e inmobiliario de la entidad, como son los dividendos en beneficios y participaciones de sociedades, intereses, cnones y alquileres. c). Las derivadas de adquisiciones o de transmisiones, por cualquier ttulo, de bienes o derechos, incluidas las obtenidas con ocasin de la disolucin y liquidacin de la entidad. d). Las que, de acuerdo con la normativa tributaria, deban ser atribuidas o imputadas a las entidades sin fines lucrativos y que procedan de algunas de las rentas exentas anteriormente citadas.
Cfr. BLZQUEZ LIDOY A., El IVA en las entidades no lucrativas, Madrid, 2002. Artculo 6 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de rgimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo
e). Explotaciones econmicas exentas. Existe una exencin para tres tipos de explotaciones129: 1. Las explotaciones que sean desarrolladas en cumplimiento del objeto o finalidad especfica de la entidad sin fin de lucro y estn enumeradas en el artculo 7 de la Ley 49/2002. As estarn exentas las explotaciones econmicas de asistencia social (ayuda a la infancia, discapacitados, ancianos, y colectivos de personas necesitadas); de hospitalizacin o asistencia sanitaria; de enseanza y formacin profesional en todos los niveles y grados del sistema educativo. 2. Las explotaciones econmicas que tengan un carcter meramente auxiliar o complementario de las explotaciones econmicas exentas que constituyen el objeto social de la entidad (es decir, auxiliares a las que acabamos de citar en primer lugar). Seran las explotaciones que contribuyen a la realizacin del objeto social de la entidad pero que no constituyen propiamente el mismo, estando solamente relacionadas con l. Dentro de este segundo grupo de explotaciones econmicas exentas estara la entrega de medicamentos o los servicios accesorios de alimentacin, alojamiento y transporte en las actividades hospitalarias. Estos mismos servicios de alimentacin, alojamiento y transporte tambin se consideraran accesorios y, por tanto, exentos como explotaciones econmicas relacionadas con la enseanza. No tendrn carcter complementario o auxiliar cuando el importe neto de la cifra de negocios del ejercicio correspondiente al conjunto de ellas exceda el 20 por 100 de los ingresos totales de la entidad. 3. Las explotaciones econmicas de escasa relevancia, esto es, aquellas cuyo importe neto de la cifra de negocios del ejercicio no supere en conjunto los 20.000 . En definitiva slo estn sometidas a tributacin en el Impuesto sobre Sociedades (y a un tipo de gravamen muy reducido del 10% frente al general del 30%) las explotaciones econmicas que no guardan ninguna relacin con su objeto social o finalidad especfica (por ejemplo, la elaboracin de productos alimentarios, la hostelera o las explotaciones agrcolas, ganaderas o industriales).
Artculo 7 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de rgimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo
2. Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados. Exencin de todas las modalidades del Impuesto con independencia de los destino que se den a los bienes o derechos adquiridos130. 3. Impuesto Sobre Bienes Inmuebles. Exencin de todos los bienes de los que sean titulares las entidades no lucrativas salvo los afectos a explotaciones econmicas no exentas del Impuesto sobre Sociedades131. 4. Impuesto de Actividades Econmicas. Exencin de las explotaciones econmicas exentas del Impuesto sobre Sociedades132. 5. Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana. Estn exentos los incrementos correspondientes cuando la obligacin legal de satisfacer dicho impuesto recaiga sobre una entidad sin fines lucrativos. En el supuesto de transmisiones de terrenos o de constitucin o transmisin de derechos reales de goce limitativos del dominio sobre los mismos, efectuados a ttulo oneroso por una entidad sin fines lucrativos, la exencin estar condicionada a que tales terrenos cumplan los requisitos para aplicar la exencin en el IBI133. Las entidades de carcter social, por su parte, tienen reconocidas una serie de exenciones en el IVA segn lo dispuesto en el artculo 20 de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre. Las actividades exentas son las desarrolladas en cumplimiento del objeto o finalidad especfica de las entidades sin fin de lucro. Estas actividades exentas en el IVA son las mismas que estn exentas en el Impuesto sobre Sociedades. La exencin supone que las entidades no lucrativas no repercutirn el IVA a los destinatarios de sus operaciones, sin embargo estas entidades s que tendrn que soportar dicho impuesto por los bienes y servicios que reciban.
D. Rgimen tributario de las aportaciones efectuadas a las entidades religiosas.
Disposicin adicional tercera de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de rgimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo 131 Artculo 15 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de rgimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo 132 Artculo 15 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de rgimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo 133 Artculo 15 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de rgimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo
Junto a los beneficios fiscales reconocidos a las confesiones religiosas hay que hacer mencin de otros los cuales, si bien no se los aplican ellas directamente, tienen especial importancia por la contribucin que realizan a su financiacin. Nos referimos al rgimen previsto para el mecenazgo, es decir, a los incentivos de los que disfrutan las personas fsicas o jurdicas por las aportaciones que realizan a la financiacin de las confesiones. Los Acuerdos con las confesiones establecen que el rgimen previsto para los donativos entregados a las entidades sin fin de lucro tambin les ser aplicable a ellas. En la actualidad esta regulacin se encuentra en el Captulo II de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de rgimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo134. Junto con la tradicional deduccin de un porcentaje en la cuota del IRPF o del Impuesto sobre Sociedades de las donaciones dinerarias o en especie realizadas, la norma espaola prev otras modalidades de incentivos fiscales al mecenazgo -aplicables slo a los empresarios- ms novedosas. Se trata de los Convenios de colaboracin empresarial en actividades de inters general (las entidades beneficiarias, las confesiones, a cambio de una ayuda econmica para la realizacin de sus actividades, se comprometen difundir la participacin del colaborador en dichas actividades); Gastos en actividades de inters general y de fomento y desarrollo de algunas artes (es la propia empresa la que realiza las actividades de inters general y no la entidad sin nimo de lucro); y los Gastos en actividades y programas prioritarios de mecenazgo (la Ley de Presupuestos cada ao incrementa los porcentajes de deduccin para determinadas actividades, entre las que suele estar la asistencial o de ayuda al tercer mundo realizada por algunas entidades religiosas).
V. La fundamentacin constitucional de la financiacin de las confesiones por el Estado Desde el punto de vista del estricto derecho positivo, el fundamento de la financiacin de las confesiones con Acuerdo se basa directamente en ste. Asimismo, algunos de los beneficios fiscales disfrutados por determinadas confesiones tienen su fundamento inmediato en las concretas leyes tributarias que se los otorgan. Sin
Sobre esta cuestin cfr. RODRGUEZ BLANCO M., Las confesiones religiosas en el marco del rgimen jurdico del mecenazgo, Madrid, 2005.
embargo, dada la imposibilidad de que un acuerdo o una ley sean contrarios a la Constitucin, es necesario encontrar un fundamento constitucional de esta financiacin. Para ello, es preciso partir de la base de que la consecucin de la dignidad de la persona y el libre desarrollo de la personalidad declarados por la Constitucin fundamentos del orden poltico y de la paz social135- exige no slo unas meras garantas formales, es decir, la proclamacin de unos derechos fundamentales. Requiere adems el establecimiento de unas garantas sustanciales y, por tanto, la promocin de estos derechos por parte de los poderes pblicos. Esta doble garanta, a la que se ha referido el Tribunal Constitucional136, viene impuesta por la definicin de Espaa como Estado social de Derecho, contenida en el artculo 1,1 de la Constitucin, y por la triple funcin encomendada a los poderes pblicos por el artculo 9,2 del mismo texto legal137. En virtud de estos criterios, el fundamento constitucional de la financiacin estatal de las confesiones radica, en nuestra opinin, en la obligacin de los poderes pblicos de promover el derecho fundamental de libertad religiosa. Obligacin sealada de modo genrico en el artculo 9,2 y especificada en el 16,3, ambos de la Constitucin138. Dentro de la obligacin de los poderes pblicos de mantener relaciones de cooperacin con las confesiones, establecida por este ltimo artculo, tiene cabida la ayuda econmica estatal, la cual est permitida en cuanto no prohibida expresamente-, pero no impuesta por la Constitucin. No obstante, es necesario precisar que la promocin del derecho de libertad religiosa mediante la ayuda econmica slo conlleva para el Estado la exclusiva obligacin de contribuir a la financiacin de las actividades de las confesiones necesarias para el ejercicio de este derecho, es decir, las estrictamente religiosas. Las actividades docentes, benficas, asistenciales u otras similares realizadas por las confesiones, en concurrencia con otras entidades no religiosas, pueden evidentemente
Artculo 10,1 de la Constitucin. Sentencia 53/1985, de 11 de abril, FJ, 4.
El artculo 9,2 de la Constitucin dispone: Corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivos; remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social.
En este sentido, cfr. , entre otros, Llamazares Fernndez, D., El principio de cooperacin del Estado con las confesiones religiosas: fundamentos, alcance y lmites, cit., p. 75; Gonzlez Armendia, J.R., Sistemas histricos de dotacin del Estado espaol a la Iglesia espaola (Siglos XIX-XX), cit., p. 204; Martn Dgano, I., El rgimen tributario de las confesiones religiosas y de sus entidades en el derecho espaol, cit., p. 383; Rodrguez Blanco, M., Las confesiones religiosas en el marco del rgimen jurdico del mecenazgo, cit., pp. 34 y ss.
ser objeto de promocin econmica y de hecho lo son- por los poderes pblicos. Sin embargo, el fundamento de la promocin estatal en estos casos no es el derecho de libertad religiosa sino la realizacin de actividades dirigidas a la consecucin de determinados fines de inters general. La obligacin de los poderes pblicos de promover el derecho de libertad religiosa es asimismo el fundamento ltimo de los diversos medios tcnicos financieros constituidos bsicamente por aportaciones econmicas y beneficios fiscalesempleados para la financiacin de las confesiones. En efecto, dada la identidad sustancial existente entre la financiacin directa y los beneficios fiscales pues ambas suponen una prdida para el erario pblico, la cual debe justificarse por la prosecucin de una finalidad socialmente relevante- es preciso concluir que el fundamento de su empleo en el caso de las ayudas econmicas a las confesiones es el mismo: la promocin del derecho de libertad religiosa139. Sin embargo, la constitucionalidad de la financiacin estatal de las confesiones y en especial la de algunos concretos medios tcnicos financieros empleados para llevarla a cabo- dista mucho de ser una cuestin doctrinal pacfica. Particularmente, el sistema de financiacin de la Iglesia Catlica establecido en el Acuerdo sobre Asuntos Econmicos se ha considerado inconstitucional por su incompatibilidad con el principio de laicidad y con el de igualdad, en su doble aspecto de igualdad tributaria e igualdad religiosa. As, para una amplia corriente doctrinal la financiacin directa de la Iglesia Catlica implica una valoracin positiva por el Estado de lo religioso en cuanto tal, debido a que con ella se sostienen el culto, los ministros y las actividades estrictamente religiosas de esta confesin. Esta valoracin supone una confusin entre sujetos, actividades y fines estatales y religiosos. Confusin que, segn el Tribunal Constitucional140, est prohibida por el principio de laicidad141. En razn de esta
En este sentido, cfr. Ibn I.C., La libertad religiosa, en I.C. Ibn, L. Prieto Sanchs, A. Motilla, Derecho eclesistico, Madrid, 1997, p. 133. Por su parte, Calvo Ortega, R., Curso de Derecho Financiero. I. Derecho Tributario, Cizur Menor, 2005, p. 55, considera que la dialctica de si los objetivos constitucionales estn mejor servidos por subvenciones en vez de por exenciones escapa a un planteamiento jurdico y entra en el terreno poltico y en la comparacin de la eficacia y de la conveniencia de distintas tcnicas financieras; en el mismo sentido de sealar la identidad sustancial existente entre la financiacin directa y los beneficios fiscales, cfr., en el Derecho italiano, Fichera, F., Le agevolazioni fiscali, Padova, 1992, pp. 72 y ss.; en el Derecho norteamericano, cfr. Surrey, S.S., Pathways to Tax Reform, Cambridge, 1973, p. 6; Surrey, S.S., Mc Daniel, P.R., Tax Expenditures, Cambridge, 1985, p. 3.
Sentencias 24/1982, de 13 de mayo, FJ, 1; 340/1993, de 16 de noviembre, FJ, 4, D; 46/2001, de 15 de febrero, FJ, 4.
presunta inconstitucionalidad, esta opinin doctrinal propone la sustitucin de la financiacin directa por un rgimen de desgravaciones en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas para las donaciones realizadas en favor de los fines y actividades religiosos de las confesiones142, as como por el establecimiento de una cuota eclesistica de carcter personal vinculada a este Impuesto143. A nuestro juicio, la financiacin directa no es contraria al principio de laicidad ni, consecuentemente, inconstitucional. En efecto, esta financiacin no supone una valoracin por el Estado de las particulares doctrinas de las confesiones financiadas, ni tampoco implica mantener el culto y sus ministros en cuanto tales. Simplemente, mediante ella, se trata de llevar a cabo la promocin sin que esto comporte ninguna identificacin entre actividades y fines religiosos y estatales- de unos grupos sociales los cuales son titulares del derecho de libertad religiosa y cuyas actividades son necesarias para hacer factible el ejercicio de este derecho a las personas pertenecientes a los mismos144. Adems, si se acepta que las relaciones de cooperacin mencionadas por el artculo 16,3 de la Constitucin pueden incluir la financiacin estatal, es preciso concluir, como dijimos, que sta debe dirigirse a los fines especficos de las confesiones entre los cuales figura el culto -garantizado expresamente por el apartado primero de este precepto- y lgicamente sus ministros. De lo contrario, este tipo de cooperacin resultara superfluo porque la financiacin de aquellos fines de inters general, que las confesiones realizan en concurrencia con otras entidades no religiosas, ya se encuentra regulada por la normativa especfica sobre esta materia. De aqu, que no nos parezcan aceptables las propuestas de sustituir el actual sistema de financiacin directa por una cuota eclesistica o por un rgimen de donaciones para las actividades religiosas de las confesiones, incentivadas mediante
Mantienen esta opinin, entre otros, Llamazares Fernndez, D., A modo de presentacin: laicidad, libertad de conciencia y acuerdos del Estado con las confesiones religiosas, en D. Llamazares Fernndez (Director), Libertad de conciencia y laicidad en las instituciones y servicios pblicos, Madrid, 2005, p. 21; Contreras Mazaro, J.M., Celador Angn, O., Estatuto de laicidad y Acuerdos con la Santa Sede: dos cuestiones a debate, Madrid, 2005, pp. 35-36; Torres Gutirrez, A., La financiacin de las confesiones religiosas en Espaa, cit., p. 16; Amrigo Cuervo-Arango, F., La financiacin de las confesiones religiosas en el derecho espaol vigente, Madrid, 2006, p. 282.
En este sentido, cfr., entre otros, Contreras Mazaro, J.M., Celador Angn, O., Estatuto de laicidad y Acuerdos con la Santa Sede: dos cuestiones a debate, cit., p. 45; Torres Gutirrez, A., La financiacin de las confesiones religiosas en Espaa, cit., p. 23.
En este sentido, cfr. Amrigo Cuervo-Arango, F., La financiacin de las confesiones religiosas en el derecho espaol vigente, cit., pp. 299 y ss.
En este sentido, cfr. Seglers Gmez-Quintero, A., La laicidad y sus matices, Granada, 2005, pp. 89-90; Rodrguez Blanco, M., Las confesiones religiosas en el marco del rgimen jurdico del mecenazgo, cit., p. 86.
desgravaciones fiscales. Sera preciso para ello, explicar convincentemente en este ltimo caso por qu el Estado al permitir estas desgravaciones, que suponen una minoracin de los ingresos del erario pblico- no est valorando positivamente lo religioso en cuanto tal y s lo est haciendo en el sistema de dotacin directa, el cual se considera por esta exclusiva razn contrario al principio de laicidad. El sector doctrinal que mantiene la inconstitucionalidad de la financiacin directa por considerarla contraria al principio de laicidad, sostiene asimismo su incompatibilidad con la Constitucin por entender que infringe tambin el principio de igualdad tributaria145. De acuerdo con este criterio, la persona que destina el 0,5239 por ciento a la Iglesia Catlica est detrayendo esta parte de la cuota ntegra de su Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas para dedicarla a un fin religioso no estatal, contribuyendo as en menor medida al gasto pblico que quien no realiza esta afectacin146. Igualmente, esta corriente de opinin precisa que nada de esto sucede cuando esta afectacin va dirigida al sostenimiento de entidades no gubernamentales cuya finalidad es la realizacin de programas sociales, porque estos fines no son religiosos sino estatales147. En nuestra opinin, este tipo de posturas doctrinales confunde el fin religioso con el derecho de libertad religiosa y, adems, ignora la conexin existente entre la dimensin individual y colectiva de este derecho. En realidad, los fines de inters social concepto equivalente a los de inters general- tienen necesariamente que abarcar la promocin de los derechos fundamentales, fin de inters social por antonomasia en cuanto que constituyen elementos bsicos del ordenamiento jurdico. Por otro lado, resulta evidente que la libertad religiosa individual exige para su pleno ejercicio la realizacin de determinadas actividades ritos y ceremonias- y la existencia de estructuras organizacin, ministros y lugares de culto- propias de las confesiones, las cuales necesitan sin duda de la cooperacin econmica del Estado para poder llevarlas a cabo de una forma efectiva148.
Establecido en el artculo 31,1 de la Constitucin.
En este sentido, cfr. Torres Gutirrez, A., La financiacin de las confesiones religiosas en Espaa, cit., p. 16; Llamazares Fernndez, D., A modo de presentacin: laicidad, libertad de conciencia y acuerdos del Estado con las confesiones religiosas, cit., p. 21.
En este sentido, cfr. Llamazares Fernndez, D., A modo de presentacin: laicidad, libertad de conciencia y acuerdos del Estado con las confesiones religiosas, cit., p. 21.
En este sentido, cfr. Rodrguez Blanco, M., Las confesiones religiosas en el marco del rgimen jurdico del mecenazgo, cit., p. 86.
Por todo ello, en el sistema de la asignacin tributaria no puede hablarse de la equiparacin entre un fin religioso extraestatal- y unos fines estatales de inters social. Por el contrario, la equiparacin se da entre la promocin econmica del derecho de libertad religiosa de una confesin en cuanto que es necesaria para la realizacin de la libertad religiosa de sus miembros- y la misma clase de promocin de otros fines de inters social. As pues, no cabe hablar en este supuesto de infraccin del principio de igualdad tributaria, porque la excepcin al principio de generalidad que implica la asignacin para el sostenimiento de la Iglesia Catlica se dirige a hacer posible un fin amparado constitucionalmente149. Mayores dificultades ofrece la relacin entre la financiacin estatal de las confesiones y el principio de igualdad religiosa. La igualdad significa en este punto la obligacin del Estado de mantener relaciones de cooperacin con todas las confesiones, tal y como establece el artculo 16,3 de la Constitucin. Cooperacin que puede, ciertamente, incluir la ayuda econmica. Partiendo de este presupuesto, la situacin actual nos muestra que, como vimos, la financiacin directa y la indirecta estn reservadas a las confesiones con Acuerdo. Ente criterio de financiar slo a las confesiones que han suscrito un Acuerdo de cooperacin ha sido considerado por la jurisprudencia acorde con el principio de igualdad150. En concreto y refirindose a la financiacin indirecta, el Tribunal Constitucional ha afirmado que existe una justificacin objetiva y razonable para esta diferencia de trato, basada en lo dispuesto en el artculo 7,2 de la Ley Orgnica de Libertad Religiosa y en las especiales circunstancias fcticas y jurdicas- existentes en materia econmica en las relaciones histricas entre el Estado espaol y la Iglesia Catlica151. Ante esta situacin, dado que la igualdad no prohbe el trato distinto sino la discriminacin152, el problema bsico radica en determinar si estas diferencias aducidas para fundamentar la promocin econmica de algunas confesiones carecen de una justificacin objetiva y razonable y son por tanto discriminatorias. Respecto de esta
Como seala Martn Dgano, I., El rgimen tributario de las confesiones religiosas y de sus entidades en el derecho espaol, cit., p. 394, el cual pone de relieve que cuando se promociona cualquier otro valor constitucional, que no afecta a la absoluta generalidad de la poblacin, tampoco se est produciendo una discriminacin respecto de aquellos que no se encuentran incluidos en ese concreto grupo
Sobre esta jurisprudencia, cfr. Martn Dgano, I., El rgimen tributario de las confesiones religiosas y de sus entidades en el derecho espaol, cit. p. 398, nota 76.
Auto del Tribunal Constitucional 480/1989, de 2 de octubre, FJ, 1 y 3. Como seala el Tribunal Constitucional, entre otras, en la sentencia 65/1983, de 21 de julio, FJ, 3.
cuestin, es preciso tener en cuenta que el principio de igualdad resulta aplicable no slo a las personas fsicas sino tambin a las jurdicas153. Ello comporta que una ilegtima diferencia de trato jurdico entre distintas confesiones supone una discriminacin para las tratadas desfavorablemente y adems, al menos de una manera indirecta, para los miembros de stas. Por ello, la posicin hegemnica de unas confesiones, como consecuencia del acceso a medios de promocin en este caso econmicos- vedados a las restantes, se traduce en una situacin de desigualdad para los miembros de estas ltimas debido a las mayores posibilidades de las primeras para difundir sus doctrinas y facilitar el cumplimiento de las mismas. En virtud de ello, no cabe aceptar la argumentacin del Tribunal Constitucional y la de la Fundacin Pluralismo y Convivencia154 de que la financiacin estatal requiere la firma de un Acuerdo de cooperacin. En primer lugar, la necesidad de este requisito no se deduce del artculo 7,2 de la Ley Orgnica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, el cual, como dijimos, slo seala un posible contenido de los Acuerdos pero no la necesidad de stos para acceder a los beneficios econmicos155. En segundo lugar, la subordinacin de la financiacin a la existencia de un Acuerdo implicara que sta quedara reservada slo a las confesiones con notorio arraigo con exclusin de las dems, en contra de la generalidad del mandato de cooperacin establecido por el artculo 16,3 de la Constitucin. Por estas razones, este criterio resulta carente de toda justificacin objetiva y razonable y es por tanto contrario al principio de igualdad. Menos razonable an es justificar la financiacin de la Iglesia Catlica en las peculiares circunstancias histricas existentes en las relaciones entre esta confesin y el Estado espaol. Un argumento de este tipo supone en la prctica excluir de la financiacin estatal a todas las dems confesiones, puesto que en ninguna de ellas concurren dichas circunstancias. Adems, ello sera contrario al principio de laicidad, dado que conllevara un trato preferencial, y al de igualdad, en cuanto que implicara una discriminacin.
En este sentido, cfr., entre otros, Surez Pertierra, G., Artculo 14. Igualdad ante la Ley, en Comentarios a las leyes polticas. Constitucin espaola de 1978, II, Madrid, 1984, pp. 288 y ss.; Ibn, I.C., Grupos confesionales atpicos en el Derecho eclesistico espaol, en Estudios de Derecho cannico y de Derecho Eclesistico del Estado en homenaje al Profesor Maldonado, Madrid, 1983, p. 288.
Como seala, Combala Sols, Z., Financiacin de las Confesiones religiosas no catlicas en el Derecho espaol, en Roca, M.J., La financiacin de la Iglesia Catlica en Espaa, cit., p. 195.
Por todo ello, debemos concluir afirmando que existe una discriminacin en materia de financiacin estatal entre las confesiones con Acuerdo y las que no lo tienen.
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