Source: http://kraken.slv.cz/2As86/2010
Timestamp: 2018-09-26 04:08:41+00:00

Document:
2As86/2010
2 As 86/2010-90
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milu¹e Do¹kové a soudcù JUDr. Vojtìcha ©imíèka a Mgr. Radovana Havelce v právní vìci ¾alobkynì: J. G., zastoupená JUDr. Petrem Ku¾vartem, advokátem se sídlem Praha 4, Za Zelenou li¹kou 967, proti ¾alovanému: Mìstský úøad Kopøivnice, se sídlem Kopøivnice, ©tefánikova 1163, o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti usnesení Krajského soudu v Ostravì ze dne 15. 7. 2010, è. j. 22 A 29/2010-37,
Usnesení Krajského soudu v Ostravì ze dne 15. 7. 2010, è. j. 22 A 29/2010-37, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í krajskému soudu k dal¹ímu øízení.
Kasaèní stí¾ností podanou v zákonné lhùtì se ¾alobkynì jako stì¾ovatelka domáhá zru¹ení shora oznaèeného usnesení krajského soudu, jím¾ byla odmítnuta její ¾aloba o pøezkoumání souhlasu Mìstského úøadu Kopøivnice, odboru stavebního øádu, územního plánování a památkové péèe, s oznámenou zmìnou v u¾ívání stavby, ze dne 21. 10. 2009, è. j. 637/2009/SÚP&52022/2009/Ob.
Souhlas se týkal objektu bývalé strojovny v 1. NP objektu è. p. 35 na ulici Z. v Kopøivnici. Zmìna v u¾ívání stavby spoèívala ve zmìnì z pùvodního úèelu u¾ívání na vzorkovnu olejù, maziv, autokosmetiky a pøíslu¹enství. Souhlas byl udìlen J. D., který je autorizovaným distributorem olejù a maziv.
®alobkynì napadla tento souhlas ¾alobou, pøièem¾ vycházela z toho, ¾e proti nìmu není mo¾né podat øádný opravný prostøedek; ¾alobu opøela o ustanovení § 4 odst. 1 písm. a), c), § 65 odst. 1 a § 82 zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále té¾ s. ø. s. ). Souhlas oznaèila za rozhodnutí po materiální stránce a vytkla zejména nedostatky ve zji¹»ování skuteèného stavu vìci, procesní pochybení v øízení, poru¹ení práv tøetích osob provedenou zmìnou a nesprávný a nezákonný postup ¾alovaného pøi vydání souhlasu.
Krajský soud napadeným usnesením podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s. ¾alobu odmítl. Poukázal na ustanovení § 4 odst. 1 písm. a), § 65 odst. 1 a § 65 odst. 2 s. ø. s., s tím, ¾e ze soudního pøezkumu jsou vylouèeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími ve smyslu § 70 písm. a) s. ø. s. Úkon, jím¾ byl dán souhlas se zmìnou v u¾ívání stavby podle § 127 odst. 2 zákona è. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen stavební zákon z r. 2006 ) není správním rozhodnutím z materiálního ani z formálního hlediska a tudí¾ soudnímu pøezkumu nepodléhá. Krajský soud vycházel z toho, ¾e podle § 127 odst. 1 stavebního zákona z r. 2006 stavební úøad vydá souhlas se zmìnou v u¾ívání stavby na základì oznámení osoby, která má ke stavbì vlastnické právo nebo proká¾e právo zmìnit u¾ívání stavby. Takovým oznámením není zahájeno správní øízení a souhlas s ohlá¹enou stavbou tak není správním rozhodnutím. Postup je obdobný jako v pøípadì ohlá¹ení staveb podle § 104 a násl. stavebního zákona z r. 2006. Teprve rozhodnutí podle § 127 odst. 2 stavebního zákona z r. 2006, zakazující zmìnu v u¾ívání stavby, je prvním úkonem v øízení. Samotný souhlas ani nevy¾aduje formu rozhodnutí, nemusí být odùvodnìn, a je dokonce na vùli stavebního úøadu, zda jej vydá písemnì èi jej uèiní konkludentnì uplynutím zákonné lhùty. Krajský soud tak dospìl k závìru, ¾e souhlas není rozhodnutím, ¾alobkynì jím nebyla dotèena a výhrady smìøované k ochranì vlastnických práv mù¾e øe¹it cestou obèanskoprávní.
Stì¾ovatelka proti tomu v kasaèní stí¾nosti namítá, ¾e rozhodnutí soudu je v rozporu se zákonem, skuteèným stavem vìci i s judikaturou správních soudù. Souhlas podle § 127 odst. 2 stavebního zákona z r. 2006 sice formálnì není rozhodnutím a nejsou proti nìmu pøipu¹tìny ¾ádné øádné opravné prostøedky, ale zasahuje se jím do práv øady subjektù práva. Vlastník stavby jím získává práva, která pøedtím nemìl: mù¾e v objektu skladovat øadu nebezpeèných látek a manipulovat s nimi. V¹ichni ostatní pak tento stav musí respektovat. Stì¾ovatelka ani sousedé se k tomu nemohli vyjádøit, souhlas jim nebyl doruèen. Pøitom se jedná o znaènì rizikový provoz v obytném území, ohro¾ující majetek i osobní bezpeènost. Stavebnímu úøadu pøitom bylo známo z døívìj¹í doby, ¾e se stì¾ovatelka o tento pøípad zajímá, cítí se dotèena; tudí¾ mìl postupovat podle § 127 odst. 3 stavebního zákona z r. 2006. Obèanskoprávní ochrana zde nemù¾e být úèinná. Krajský soud tak odepøel stì¾ovatelce právo na soudní ochranu pøesto, ¾e pøedmìtný úkon je po materiální stránce rozhodnutím. Proto navrhuje, aby usnesení krajského soudu bylo jako nezákonné a nesprávné zru¹eno.
®alovaný v písemném vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e souhlasem s oznámenou zmìnou v u¾ívání èásti stavby získal oznamovatel pouze právo u¾ívat bývalou strojovnu v tomto objektu jako vzorkovnu k vystavení sortimentu produktù, které jsou pøedmìtem jeho obchodní èinnosti. Místnost o velikosti 5,6 x 8,6 m, takto u¾ívaná, rozhodnì není rizikovým provozem v obytném území; z tohoto hlediska byl pøedchozí provoz èerpací stanice a provozního støediska SmVaK Ostrava podstatnì více obtì¾ující. Vzorkovna svým uspoøádáním a vybavením slou¾í skuteènì pouze k prezentaci olejù a maziv, nikoliv ke skladování ve smyslu navá¾ení, skladování a prodeje; ten se uskuteèòuje pøímo mezi dodavateli a zákazníky. Není zde, ani jinde v objektu, provádìno plnìní, pøeèerpávání, pøelévání stáèení ani jiná manipulace, pouze se vzorky obèas nakládají a vykládají pøi pøevozu na výstavy. K objektu è. p. 35 vede ji¾ od r. 1970 zcela dostaèující komunikace; oznamovatel v nìm u¾ívá dal¹í 2 místnosti (kanceláø a dílnu) a dále zde sídlí Územní støedisko záchranné slu¾by MSK. Stavební úøad mìl pro toto øízení k dispozici v¹echna potøebná stanoviska a vyjádøení z pøedchozích øízení. Místnost je v objektu, který je podle územního plánu souèástí území, v nìm¾ jsou pøípustná zaøízení maloobchodní, nevýrobních slu¾eb, drobná výrobní zaøízení a skladù bez negativních vlivù na okolí. Povolení zmìny v u¾ívání formou souhlasu podle § 127 odst. 2 stavebního zákona z r. 2006 bylo adekvátní; zmìna se nijak nedotýká práv tøetích osob. Stavební úøad také následnì v provozovnì provedl kontrolu a neshledal závady. Vyjádøení ¾alovaný doplnil kopiemi fotografií vzorkovny.
Pokud jde o soudní pøezkoumání souhlasu s ohlá¹ením, byla judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu rozporná. Proto rozhodující druhý senát vìc podle § 17 odst. 1 s. ø. s. postoupil usnesením ze dne 20. 7. 2011, è. j.-62, roz¹íøenému senátu k zodpovìzení otázky, zda souhlas stavebního úøadu, který stavební úøad výslovnì èi mlèky èiní k ohlá¹ení èi oznámení stavebníka, je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s., a zda podléhá soudnímu pøezkumu ve správním soudnictví.
Roz¹íøený senát rozhodl usnesením ze dne 18. 9. 2012, è. j.-76, blí¾e viz www.nssoud.cz, v nìm¾ dospìl k závìru, ¾e souhlasy vydávané dle stavebního zákona z roku 2006, zejména dle § 96, § 106, § 122, § 127, které stavební úøad výslovnì èi mlèky èiní k ohlá¹ení èi oznámení, jsou jinými úkony dle IV. èásti zákona è. 500/2004 Sb., správní øád. Tyto souhlasy nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ø. s.; soudní ochrana práv tøetích osob je zaruèena ¾alobou na ochranu pøed nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 a násl. tohoto zákona. ®adatel o vydání souhlasu èi oznamovatel mù¾e být v soudním øízení správním, vedeném na základì ¾aloby tøetí osoby, napadající tento souhlas v postavení osoby zúèastnìné na øízení dle § 34 s. ø. s. Citovaným usnesením zároveò roz¹íøený senát vìc vrátil k projednání a rozhodnutí druhému senátu.
Druhý senát Nejvy¹¹ího správního soudu, vázán právním závìrem roz¹íøeného senátu, pøezkoumal napadené usnesení v rozsahu podané kasaèní stí¾nosti (§ 109 odst. 3, vìta pøed støedníkem s. ø. s.) a z dùvodù v ní uvedených (§ 109 odst. 4, vìta pøed støedníkem s. ø. s.), pøièem¾ pøihlédl z úøední povinnosti k vadám øízení, které vydání usnesení pøedcházely. Jak je uvedeno v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, è. j. 3 Azs 33/2004-98, www.nssoud.cz, je-li kasaèní stí¾ností napadeno usnesení o odmítnutí ¾aloby, pøicházejí pro stì¾ovatele v úvahu z povahy vìci pouze kasaèní dùvody dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s., spoèívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod tento dùvod spadá také pøípad, kdy vada øízení pøed soudem mìla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále vada øízení spoèívající v tvrzené zmateènosti øízení pøed soudem, co¾ jsou vady, k nim¾ zdej¹í soud musí pøihlí¾et ex offo (§ 109 odst. 4 s. ø. s.).
Krajský soud tedy sice dospìl ke správnému závìru, ¾e napadený akt není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s., pochybil ale v tom, ¾e podanou ¾alobu zcela jednoznaènì pova¾oval za ¾alobu podanou v re¾imu § 65 a násl. s. ø. s.
®aloba toti¾ nebyla zcela podøazena ani pod re¾im § 65 a násl. s. ø. s., ani pod re¾im § 82 a násl. s. ø. s. Obì citovaná ustanovení toti¾ stì¾ovatelka ve své ¾alobì citovala. Jakkoliv na jedné stranì uvádìla, ¾e souhlas dle stavebního zákona z roku 2006 je rozhodnutím, na stranì druhé ne¾ádala zru¹ení rozhodnutí a vrácení vìci k dal¹ímu øízení (co¾ je standardní ¾alobní návrh v tomto typu øízení), ale toliko, aby souhlas byl zru¹en. V bodu IV. ¾aloby, v nìm¾ je formulován petit, je navíc zároveò uvedeno, ¾e vydaný souhlas se zmìnou v u¾ívání stavby je s ohledem na vý¹e uvedené skuteènosti nezákonný , co¾ naznaèuje ochranu v re¾imu § 82 a násl. s. ø. s. [v návaznosti na to, ¾e toto ustanovení v ¾alobì je výslovnì uvedeno; stejnì tak je v ¾alobì výslovný poukaz na § 4 odst. 1 písm. c) s. ø. s.]. Krom toho stì¾ovatelka ¾alobu nazvala ¾alobou na pøezkoumání zákonnosti souhlasu, co¾ opìt nedává odpovìï na to, zda tím mínila ¾alobní typ dle § 65 s. ø. s. èi dle § 82 s. ø. s.
Nejvy¹¹í správní soud ji¾ v rozhodnutí ze dne 20. 4. 2005, è. j. 7 Afs 84/2004-84, www.nssoud.cz, podrobnì popsal, ¾e ¾alobní typy nelze libovolnì zamìòovat. V uvedeném pøípadì rozhodoval krajský soud o ¾alobì, ani¾ by si ujasnil, èeho se ¾alobce domáhal. Tento postup zdej¹í soud odmítl a ulo¾il krajskému soudu, aby nejprve odstranil vady ¾aloby, aby bylo nepochybné, èeho se stì¾ovatel podanou ¾alobou domáhal (zde ochrany pøed nezákonným zásahem nebo ochrany pøed neèinností), a poté ve vìci znovu rozhodl. Obdobnì v rozsudku ze dne 19. 10. 2006, è. j. 6 Aps 2/2005-60, www.nssoud.cz, zdej¹í soud uzavøel, ¾e [s]oud je po zahájení øízení povinen dle obsahu ¾alobního návrhu urèit, jakému typu ochrany tvrzení ¾alobce odpovídá, pokud tak nemù¾e bez pochybností uèinit (napøíklad z dùvodu rozporu mezi obsahem ¾aloby a navrhovaným typem øízení), pak je namístì odstranit tyto vady ¾aloby postupem dle § 37 odst. 5 s. ø. s. ( ) Tento postup je zcela v souladu s povinností soudu posuzovat úkony úèastníkù dle jejich obsahu a nikoli formy.
Podle judikatury zdej¹ího soudu (rozsudek ze dne 9. 7. 2009, è. j. 7 Aps 2/2009-197, www.nssoud.cz) nelze jednotlivé ¾alobní typy ve správním soudnictví zamìòovat ani smì¹ovat. Pro urèení ¾alobního typu není rozhodné, jak ¾alobce ¾alobu oznaèil, ale je tøeba ji posuzovat podle jejího obsahu, pøièem¾ pro soud je závazný její petit. Pokud by byl mezi obsahem ¾aloby a navr¾eným petitem rozpor, popø. byl rozporný samotný petit, bylo by tøeba takovou vadu nejprve odstranit (viz § 37 s. ø. s.).
K tomu je nutné dodat, ¾e správní soudnictví je ovládáno zásadou dispozièní; veøejným subjektivním právùm fyzických a právnických osob je ochrana ve správním soudnictví poskytována tehdy, jestli¾e se nositel práva takové ochrany domáhá, tj. obrátí se na soud pøedepsaným zpùsobem (èl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod; k tomu pøimìøenì viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 23. 10. 2003, è. j. 2 Azs 9/2003-40, publikovaný pod è. 113/2004 Sb. NSS). Podání ¾aloby je tedy dispozièním úkonem, jím¾ se ¾alobce obrací na soud s ¾ádostí o poskytnutí soudní ochrany a vymezuje jím pøedmìt soudního øízení. ®aloba je tedy procesním úkonem, v nìm¾ se výraznì projevuje zásada dispozièní, jí¾ je správní soudnictví ovládáno. Tuto povahu ¾aloby je povinen soud respektovat, nepøedepisuje-li mu zákon výslovnì nìco jiného (rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 1. 2. 2006, è. j. 1 Afs 24/2005-70, publikovaný pod è. 888/2006 Sb. NSS).
Z judikatury zdej¹ího soudu dále plyne, ¾e institut ¾aloby proti nezákonnému zásahu (§ 82 s. ø. s.) nemù¾e být vykládán jako jakási náhra¾ka ¾aloby proti rozhodnutí správního orgánu a není proto ani v procesní dispozici úèastníka øízení volit, kterou z tìchto ¾alob bude pro sebe pova¾ovat za výhodnìj¹í a které øízení tedy bude iniciovat. Urèujícím kritériem pro podání této ¾aloby toti¾ není jakási procesní taktika ¾alobce, nýbr¾ povaha napadeného úkonu. Pøitom platí, ¾e ¾aloba proti rozhodnutí správního orgánu má pøed ¾alobou proti nezákonnému zásahu pøednost v tom smyslu, ¾e lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostøedky, je tak úèastník øízení povinen uèinit a teprve po vyèerpání tìchto prostøedkù si zároveò otevírá procesní prostor pro pøípadné podání ¾aloby proti rozhodnutí správního orgánu. Pøímo ¾alovat nezákonný zásah je proto mo¾no jen tehdy, pakli¾e ochrana jinými právními prostøedky není mo¾ná. Vztah obou zmínìných ¾alobních typù tak lze oznaèit za primát ¾aloby proti rozhodnutí, kdy sekundární mo¾nost podání úspì¹né ¾aloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud ¾aloba proti rozhodnutí nepøipadá v úvahu, a to ani po 'zprocesnìní' zásahu jinými právními prostøedky ve smyslu ustanovení § 85 s. ø. s. (viz rozsudek ze dne 4. 8. 2005, è. j. 2 Aps 3/2004-42, publikovaný pod è. 720/2005 Sb. NSS).
V situaci, kdy z podání stì¾ovatelky ze dne 14. 4. 2010 zøetelnì nevyplývalo, zda se domáhá soudní ochrany ve správním soudnictví ¾alobou na ochranu proti neèinnosti podle § 79 s. ø. s. nebo proti nezákonnému zásahu podle § 82 s. ø. s., bylo na místì stì¾ovatelku vyzvat k odstranìní nejasností podání postupem podle § 37 odst. 5 s. ø. s. Nelze toti¾ v takovém pøípadì ponechat na volné úvaze krajského soudu, aby urèil, jaký typ ¾aloby stì¾ovatelka podala, pøípadnì aby vyhodnotil dùvodnost a pota¾mo i úspì¹nost toho kterého typu ¾aloby podle soudního øádu správního, a a¾ následnì podle toho vedl øízení. Zásada dispozièní vkládá mo¾nost disponovat s pøedmìtem øízení zejména do rukou úèastníkù øízení. Je tedy výluènì na stì¾ovatelce, aby pøedmìt øízení pøed správními soudy sama vymezila; v dùsledku uplatnìní zásady dispozièní pak pøípadné riziko nesprávnì formulované ¾aloby, a pota¾mo i neúspìchu ve sporu, nese právì stì¾ovatelka, nikoliv soud.
Vý¹e uvedené judikaturní závìry je tøeba vylo¾it také ve vazbì na situaci, kdy v okam¾iku podání ¾aloby není zcela jasné, zda napadený akt je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s., a relevantní judikatura (dokonce vèetnì judikatury samotného Nejvy¹¹ího správního soudu) není jednotná. Právì v tìchto situacích je tøeba, aby soud o to peèlivìji zkoumal to, zda ¾aloba je zcela jednoznaènì a nade v¹í pochybnost podána v tom èi onom re¾imu. V této situaci by soud mìl být citlivìj¹í k nejasnostem podání, která by v pøípadì, kdy je napadán akt z hlediska své povahy zcela nepochybný, mohl bagatelizovat. To proto, aby ¾alobce v pøípadì, kdy je veden dùvìrou v jednu judikaturní linii, mohl adekvátnì procesnì reagovat, tj. ¾alobní typ upøesnit èi dokonce z procesní opatrnosti podat ¾aloby dvì.
Zvý¹ená citlivost a procesní péèe soudu v pøípadech nejednotné judikaturní linie týkající se povahy napadeného aktu a volby ¾alobního re¾imu je dùle¾itá také proto, ¾e opaèný postup by mohl znamenat odepøení spravedlnosti a významný zásah do zásady právní jistoty. Jak ostatnì roz¹íøený senát v rozhodnutí ze dne 16. 11. 2010, è. j. 7 Aps 3/2008-98, publ. pod è. 2206/2011 Sb. NSS, uvedl, bude nezøídka rozli¹ení mezi rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ø. s., zásahy ve smyslu § 82 s. ø. s. a osvìdèeními ve smyslu § 79 odst. 1 s. ø. s. obtí¾né a nejednoznaèné. Právì proto v¹ak musí být výklad ustanovení o soudní ochrannì poskytované ve správním soudnictví takový, aby jakýkoliv úkon mající povahu jednoho z vý¹e uvedených, tedy i ten, jen¾ se pohybuje na pomezí mezi uvedenými typy úkonù, byl podroben soudní kontrole, a to nejen formálnì, ale skuteènì, tedy z hlediska svého obsahu. Vìcný rozsah tøí základních typù ¾alob v øízení podle s. ø. s. je nutno v pochybnostech vykládat tak, aby pokud mo¾no ka¾dý úkon veøejné správy smìøující vùèi jednotlivci a zasahující do sféry jeho práv nebo povinností (tj. stanovící mu nové povinnosti, které dosud nemìl, anebo odmítající jej zbavit urèitých povinností, které ji¾ má; pøiznávající, anebo odmítající mu pøiznat urèitá jednotlivcem nárokovaná práva; jinak zasahující do jeho právem chránìné sféry konáním, anebo opomenutím, tedy mj. i nekonáním v pøípadì, ¾e právo stanovuje povinnost veøejné správy za stanovených podmínek konat, a» ji¾ pøedepsanou formou, anebo fakticky) byl podroben úèinné soudní kontrole.
Krajský soud pøes uvedené rozpory v ¾alobì a pøes nejednotnou judikaturní linii v dané vìci nevyzval stì¾ovatelku k odstranìní vad, jak to po¾aduje § 37 odst. 5 s. ø. s. Proto nelze ne¾ konstatovat, ¾e dùvod kasaèní stí¾nosti dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s. byl naplnìn, a proto zdej¹í soud musel napadený rozsudek pro tuto vadu zru¹it a vìc vrátit krajskému soudu k dal¹ímu øízení, v nìm¾ je vázán právním názorem vysloveným v tomto rozhodnutí (§ 110 odst. 1, odst. 4 s. ø. s.).
Vzhledem k povaze shledané vady øízení pøed krajským soudem se kasaèní soud nemohl zabývat podstatou vìci, nebo» k tomu by bylo mo¾no pøistoupit pouze za pøedpokladu øádnì probìhnuv¹ího øízení pøed krajským soudem. V tomto øízení bude muset krajský soud nejprve vyzvat stì¾ovatelku k opravì vad ¾aloby dle § 37 odst. 5 s. ø. s.
V Brnì dne 8. listopadu 2012

References: soud 
 § 4
 § 65
 § 82
 soud 
 § 46
 § 4
 § 65
 § 65
 § 70
 § 127
 soud 
 § 127
 § 104
 § 127
 soud 
 § 127
 § 127
 soud 
 § 127
 § 17
 § 65
 § 96
 § 106
 § 122
 § 127
 § 65
 § 82
 § 34
 § 103
 soud 
 soud 
 § 65
 § 65
 § 65
 § 82
 § 82
 § 4
 § 65
 § 82
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 37
 soud 
 § 37
 soud 
 soud 
 soud 
 § 85
 § 79
 § 82
 § 37
 § 65
 soud 
 soud 
 § 65
 § 82
 § 79
 soud 
 § 37
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 § 37