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Timestamp: 2019-09-17 06:46:26+00:00

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﻿ Sentencia 2011-01355 de febrero 13 de 2014
SENTENCIA 2011-01355 DE 13 DE FEBRERO DE 2014
CONTENIDO:PRINCIPIO DE INESCINDIBILIDAD DE LA LEY EN LA APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL. SE CONCLUYE QUE EL INCISO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 36 DE LA LEY 100 DE 1993, CONSAGRÓ EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN, CONSISTENTE EN QUE A LAS PERSONAS QUE CUMPLAN LAS HIPÓTESIS ALLÍ PREVISTAS, EN CUANTO A LA EDAD, TIEMPO DE SERVICIOS Y MONTO DE LA PENSIÓN, SE LES APLICARÁ EN SU INTEGRIDAD EL RÉGIMEN ANTERIOR QUE LAS REGULA Y BENEFICIA. SI SE APLICA EL INCISO TERCERO DEL MISMO ARTÍCULO 36 DE LA CITADA NORMA, PARA ESTABLECER LA BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN, SE ESCINDE LA LEY, PUES LA NORMATIVIDAD ANTERIOR SEÑALA LA FORMA DE LIQUIDAR LA PENSIÓN, SE DESNATURALIZA EL RÉGIMEN, Y SE DEJARÍA DE APLICAR EL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD DE LA LEY EN LOS TÉRMINOS YA INDICADOS. ASÍ, A QUIENES SE LES APLIQUE EL INCISO PRIMERO DE LA LEY 33 DE 1985, SE LES DEBE LIQUIDAR CON EL 75% DEL SALARIO PROMEDIO QUE SIRVIÓ DE BASE PARA LOS APORTES DURANTE EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIO, TENIENDO EN CUENTA LOS FACTORES INDICADOS EN EL ARTÍCULO 3º DE LA MISMA LEY E INCLUSO SUMAS HABITUALES Y PERIÓDICAS RECIBIDAS LEGALMENTE REGLAMENTADAS COMO LO ESTABLECE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL. ESTO DADO QUE DEBE APLICARSE LA LEY DE MANERA INTEGRAL, EN APLICACIÓN AL PRINCIPIO DE INESCINDIBILIDAD DE LA LEY.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD, CLASES DE PRESTACIONES SOCIALES, RÉGIMEN PENSIONAL DE TRANSICIÓN, INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN, PRINCIPIO DE INESCINDIBILIDAD
Sentencia 2011-01355 de febrero 13 de 2014
Rad.: 25000-23-25-000-2011-01355-01 (2378-12)
Actor: Ana Rosa Solano de Rincón
Demandado: Fondo de Prestaciones Económicas y Cesantías “Foncep”
El problema jurídico que suscita la controversia consiste en establecer la legalidad de las resoluciones 559 de 1º de abril de 2002 y 350 de 17 de diciembre de 2002, en cuanto no incluyeron en la liquidación de la pensión de jubilación, reconocida a favor de la actora, algunos factores de liquidación.
No es objeto de discusión que la señora Ana Rosa Solano de Rincón, prestó sus servicios al Estado por más de 23 años desde el 16 de octubre de 1972 hasta el 15 de febrero de 1996 en la Caja de Previsión Social de Bogotá, en el cargo de Bacterióloga (fl. 15, cdno. ppal.).
Tampoco es objeto de controversia que la actora es beneficiaria del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto al entrar en vigencia el Sistema de Seguridad Social para los servidores públicos del orden territorial, esto es a 30 de junio de 1995, contaba con más de 35 años de edad, según se desprende de su fecha de nacimiento que lo fue el 19 de agosto de 1946 y que también completó más de 15 años de servicios, lo que significa que su pensión de jubilación, en cuanto a edad, tiempo de servicio o número de semanas de cotización y monto, se rige por la normatividad anterior a dicha ley, que es la contenida en la Ley 33 de 1985.
El anterior razonamiento no es acertado, porque son de la esencia del régimen de transición: la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. Si se altera alguno de esos presupuestos se desconoce dicho beneficio.
Es cierto que el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dispone que la base para liquidar la pensión de las personas referidas en el inciso segundo del mismo artículo, “que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expide el DANE”. No obstante, si se aplica esta disposición al caso presente, se afecta el monto de la pensión y el régimen de transición deja de ser un beneficio, pues como se desprende de los actos acusados, si se aplica en su integridad la normatividad anterior a la Ley 100 de 1993, la liquidación de la pensión arroja la suma de $ 299.670.oo, en cambio si se aplica el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dicho valor se disminuye considerablemente, pues según la demanda, quedaría en un valor de $ 171.179.34.
En armonía con lo anterior, concluye la Sala, que el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consagró el régimen de transición, consistente en que a las personas que cumplan las hipótesis allí previstas, en cuanto a la edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, se les aplicará en su integridad el régimen anterior que las regula y beneficia. Si se aplica el inciso tercero del mismo artículo 36 de la citada norma, para establecer la base de liquidación de la pensión, se escinde la ley, pues la normatividad anterior señala la forma de liquidar la pensión, se desnaturaliza el régimen, y se dejaría de aplicar el principio de favorabilidad de la Ley en los términos ya indicados(1).
Sin embargo, como bien lo consideró el a quo, a partir de la sentencia de unificación de la Sección Segunda proferida el 4 de agosto de 2010(2), la corporación ha venido precisando que para establecer el ingreso base de liquidación de las pensiones, no se debe acudir a la relación taxativa de factores salariales señalados en el artículo 3º de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1º de la Ley 62 de la misma anualidad, sino a todas aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé.
La entidad demandada realizó la liquidación de la pensión de jubilación teniendo en cuenta únicamente la asignación básica, pero el tribunal acogió las pretensiones de la demanda estimando que la base de liquidación debe realizarse teniendo en cuenta el 75% del salario más alto del último año de servicios, incluyendo los siguientes conceptos: sueldo, subsidio de transporte, prima técnica profesional, prima de alimentación, prima semestral y prima de vacaciones.
De acuerdo a la certificación de haberes devengados en el último año de servicios de la actora visible a folios 17 y 18 del cuaderno principal, se advierte que además de los anteriores conceptos también se le pagó la prima de desgaste visual, prima de calor, prima antigüedad, vacaciones, prima de navidad extralegal, y el quinquenio, factores que en el recurso de apelación solicita le sean incluidos y que le fueron negados por la sentencia de primera instancia.
El fundamento del a quo, para la negativa consistió en que estos conceptos fueron creados por acuerdos o decretos, expedidos por el Concejo de Bogotá o el alcalde, en vigencia de la Constitución de 1886, sin que ellos tuvieron competencia para estos efectos. Pues bien, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en relación con derechos salariales creados mediante actos expedidos por autoridades del orden territorial(3) con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991.
“... las corporaciones públicas territoriales no están facultadas para señalar el régimen prestacional de sus servidores.
... el Concejo Distrital no estaba facultado para establecer mediante acuerdos los regímenes salariales y prestacionales de los empleados públicos del orden distrital, así como tampoco podían realizarse actas convenios entre la administración y el sindicato distrital pues la atribución de fijar las prestaciones de los empleados públicos le pertenecía al Congreso de la República bajo la Constitución de 1886 y al Gobierno nacional conforme a la Constitución vigente.
“La recompensa por servicios prestados será pagada a los empleados y obreros que hubieren trabajado al servicio del distrito o de las empresas afiliadas por períodos de cinco (5) años consecutivos, sin interrupciones mayores de ciento ochenta (180) días, en caso de enfermedad o de accidente de trabajo, o de treinta (30) días, por otras interrupciones de trabajo, mientras no estén disfrutando de pensión de jubilación y hayan desempeñado sus funciones con corrección y competencia, según certificación que deberán expedir en cada caso los respectivos jefes de personal o quien haga sus veces. El valor de esta recompensa será igual al quince por ciento (15%) del sueldo devengado por el trabajador en el último año del respectivo quinquenio y será liquidado de la misma manera que el auxilio de cesantía”.
La prima de desgaste y alto riesgo visual, que fue creada por el artículo 12 del Acuerdo 8 de 1985(10), a favor de los bacteriólogos vinculados al distrito, de la siguiente forma:
“ART. 12.—Créase la “Prima de desgaste y alto riesgo visual” a favor de los bacteriólogos que prestan sus servicios en las diferentes dependencias y entidades del Distrito Especial de Bogotá, la cual se reconocerá mensualmente en razón del tiempo de servicio prestado, así:
De uno a cinco años de servicio $ 1.000
De cinco años cumplidos a diez $ 2.000
De diez años cumplidos en adelante $ 3.000
PAR.—La prima prevista en este artículo se reconocerá a los profesionales que presten servicio en jornadas parciales, siempre que completen por lo menos ochenta (80) horas de labor mensual.
Por su parte la prima de Navidad extralegal, la prima de antigüedad vacaciones y la prima de calor fueron previstos en las diferentes convenciones colectivas suscritas por los empleados de la caja de previsión social.
En ese orden de ideas, se tiene que como la prima de alto riesgo visual, fue creada con posterioridad a la reforma de 1968, cuando el Concejo Municipal ya no tenía esta potestad amplia para el efecto, no puede validarse su inclusión para que haga parte de la base de liquidación de la pensión de jubilación de la actora, así como los conceptos de prima de navidad extralegal, las primas de antigüedad, vacaciones y calor, pues estas fueron establecidas y pactadas en la convención colectiva de la caja de previsión social.
Con relación al quinquenio, como su origen, data de fecha anterior al año 1968, el Consejo Distrital bien podía crearlo sí este se considera como elemento salarial, sin embargo se tiene claro que la actora se vinculó después del año 1968, lo que quiere decir que se encuentra sometida a las regulaciones que señale el competente para fijar salarios o los factores que lo conforman, que en este caso es el previsto por el legislador y no es procedente aplicar factores de salario regulados por normas de orden territorial a empleados públicos sometidos a disposiciones de orden legal por tanto no se avala su inclusión en la liquidación de la pensión.
Si bien la sentencia de unificación de esta corporación antes citada, prescribe que se deben incluir todos los factores salariales devengados de manera habitual en el último año de servicios para que hagan parte de la base de liquidación pensional, sin importar su denominación y la entidad certificó qué conceptos fueron devengados, lo cierto es, que no es posible su inclusión en la base de liquidación de la pensión, en razón a que su creación y reconocimiento se hicieron por fuera del marco legal de competencias y no se puede validar cuando en efecto su fundamento es ilegal o inconstitucional.
“Ahora bien, de acuerdo con el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política de 1991 al Congreso de la República le corresponde fijar las normas generales a las que debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar los requisitos y condiciones del reconocimiento de la pensión de jubilación de los empleados públicos, por lo que es ilegal cualquier disposición, referente a: (a) normas de carácter local como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos, nacionales o departamentales, que regulen la materia; o, (b) convenciones colectivas suscritas por los sindicatos de empleados públicos que establezcan disposiciones relativas a esto tópico.
En ese sentido, los demás factores salariales que percibió el demandante, tales como, las primas de vida cara y aguinaldo, los cuales fueron creados por el acuerdo 29 de 1.978 y el Decreto Municipal 120 de 1983, razón por la cual es posible tenerlos en cuenta dentro de la liquidación pensional, por cuanto fueron concebidos con total desconocimiento de las normas superiores, situación que hace imposible su reconocimiento, pues no le es dable al juez prohijar derechos cuyo fundamento es inconstitucional e ilegal”.
En tales circunstancias y de acuerdo con lo antes expuesto la Sala comparte la decisión proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca en cuanto los factores prima de navidad extralegal, la prima de antigüedad vacaciones, prima de alto riesgo visual, quinquenio, prima de calor, solicitados en la apelación por la parte demandante no deben ser incluidos en la base de liquidación de la pensión, porque su creación se dio por fue por fuera del marco legal de competencias.
Respecto a lo solicitado en el recurso de apelación de la parte demandada, referente la liquidación de la prima de navidad y prima de vacaciones y prima semestral, será objeto de adición en razón a que no pueden ser incluidas en un porcentaje del 100%, porque su causación abarca un lapso superior a un mes, por tanto, para efectos pensionales deberá ser reconocida en una doceava parte de su valor, pues se reconoce y paga al empelado cada vez que cumple un año de servicios.
En consecuencia, la Sala confirmará el fallo de primera instancia, en cuanto declaró la nulidad de los actos acusados, y ordenó a la entidad demandada liquidar la pensión de jubilación del actor, en el equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio de sirvió de base para los aportes, durante el último año de servicio que son sueldo, subsidio de transporte, prima técnica profesional, prima de alimentación, prima semestral y prima de vacaciones y se adicionará en el sentido de que la liquidación de la prima de navidad, prima de vacaciones y prima semestral, deben ser reconocidas en 1/12 de su valor.
CONFÍRMASE la sentencia proferida el 12 de julio de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso promovido por Ana Rosa Solano de Rincón.
2. ADICIÓNASE el numeral CUARTO de la parte Resolutiva de la sentencia apelada, en el sentido de que la liquidación de la prima de navidad y prima de vacaciones y prima semestral deben corresponder a las 1/12.
(1) Consejo de Estado, Sección Segunda. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Expediente 112-09. Citar bien pie de página.
(2) Sección Segunda, Sentencia de 27 de octubre de 2011, Expediente 1313-08, actor: Manuel Isidro Sánchez Guerrero, demandado: Hospital San Rafael de Pacho, Cundinamarca.
(3) En sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del doctor Víctor Hernando Alvarado, expediente 250002325000200408852 01 (1313-2008), actor Manuel Isidro Sánchez Guerrero. Claramente se señaló que con la expedición de la Constitución de 1886 y las reformas contenidas de los años 1910 y 1945 los entes territoriales tenían una potestad amplia para la fijación de los sueldos de sus empleados departamentales, potestad que incluía la de crear factores o elementos de salario. A partir de la reforma de 1968 es evidente que hubo una reforma sustancial, de manera que las competencias de los órganos de dirección de los entes territoriales se limitó a la potestad de determina las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes categorías de empleo.
(5) Reiterado en fallo de 19 de mayo de 2005, Expedientes 11001032500020020211 01, número interno: 4396-2002, actor Luis Eduardo Cruz Porras (acumulados 11001032500020020209 01 (4333-02), actor Augusto Gutiérrez y otros, 11001032500020020213 01 (4406-02) actor Enrique Guarín Álvarez; y 11001032500020020230 01 (4767-02), actor Pablo Emilio Ariza Meneses y otros), C.P. Jesús María Lemos Bustamante.
(8) Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de diecinueve de mayo de dos mil cinco, C.P. Jesús María Lemus Bustamante, radicación 11001-03-25-000-2002-0211-01 (4396-02), actor: Luis Eduardo Cruz Porras.
(9) Dispuso mediante el artículo 24 el Acuerdo 35 de 1933, que la recompensa por servicios se pagará a los empleados y obreros que hubieren trabajado continuamente al servicio del municipio por un tiempo no inferior a 5 años y que comprueben haber desempeñado sus funciones con corrección y competencia, aun cuando se retiren voluntariamente del trabajo”.
(10) “Por el cual se establece la escala de remuneración para las series y clases de empleos en el Distrito Especial de Bogotá”. El Concejo del Distrito Especial de Bogotá en ejercicio de sus atribuciones legales y, en especial de las que le confiere el Decreto Extraordinario 3133 de 1968 acuerda: (sic).

References: ARTÍCULO 36
 ARTÍCULO 36
 ARTÍCULO 3
 artículo 36
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 artículo 36
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 12
 artículo 150
 artículo 24