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Informe final. Diagnóstico y propuesta de estrategias metodológicas para la incorporación del concepto de movilidad urbana en los planes reguladores
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Ángel Iglesias Ortiz de Zárate
1 Diagnóstico y propuesta de estrategias metodológicas para la incorporación del concepto de movilidad urbana en los planes reguladores Informe final Noviembre 2013 V1.02 CONTENIDO Introducción... ii 1 Revisión de fuentes y métodos Borrador de la Nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano Metodología de los estudios de capacidad vial Instrumentos de planificación territorial y movilidad Documentos asociados a planes de movilidad y diseño urbano Documentos sobre indicadores de movilidad y criterios de sostenibilidad del transporte Descripción de algunas experiencias sobre movilidad en Latinoamérica Entrevistas a expertos Planificación y desarrollo de las entrevistas a expertos Mesa de trabajo de expertos Desarrollo estructurado del diagnóstico e identificación de objetivos Metodología de marco lógico Diagnóstico Definición de objetivos Identificación de la brecha Análisis preliminar de indicadores de movilidad Elaboración de estrategias metodológicas Introducción Estrategias asociadas a aspectos normativos Estrategias asociadas a aspectos institucionales Estrategias asociadas a otros aspectos Elaboración de los términos de referencia de los estudios de movilidad urbana Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) i3 INTRODUCCIÓN El presente documento corresponde al informe final del estudio Diagnóstico de la metodología vigente de análisis de capacidad vial de los planes reguladores comunales, y propuesta de estrategias metodológicas para el análisis integral del concepto de movilidad urbana y su posterior incorporación en los planes reguladores comunales e intercomunales, cuyo desarrollo fue contratado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD a ARISTO Consultores Ltda. De acuerdo con los términos de referencia, este informe reporta todas las actividades desarrolladas, que incluyen un diagnóstico de la problemática de la movilidad en los planes reguladores y particularmente el desarrollo de estrategias metodológicas, las cuales se presentan en anexo. Es importante mencionar que la movilidad urbana, representa, en sí misma, un fenómeno amplio que debe ser abordado con medios que exceden las atribuciones y el objeto de los instrumentos de planificación territorial, como por ejemplo la gestión de frecuencias del transporte público, la gestión de semáforos, las políticas de incentivos o las campañas de información. Por esto, como parte del presente estudio se debe detectar qué parte del problema de la movilidad se circunscribe al ámbito de la planificación territorial y centrar los esfuerzos en ese ámbito de acción. La introducción del término movilidad, en sí constituye un indicador de los cambios que se requiere introducir al proceso de planificación territorial. Existen muchas definiciones de movilidad, pero en general todas tienen en común el constituir una ampliación del sujeto de estudio, desde el presente en los actuales Estudios de Capacidad Vial que es el más simplificado y fácil de medir (un viaje sin cambios de modo en automóvil particular realizado por un sujeto con acceso a la propiedad de un vehículo y sin impedimentos físicos o etarios) a la introducción de mayores complejidades vía la consideración de usuarios que requieren movilidad y que por distintas razones no pueden tener o conducir un vehículo (personas de bajos ingresos, ancianos, menores de edad, discapacitados) así como la utilización de modos no motorizados o la constatación de que una buena parte de los viajes incluye normalmente la combinación tanto de modos como de categorías: viajes que combinan bicicleta y Metro, o que parten a pie y siguen en bus, contienen juntas, en un solo viaje, las categorías de transporte privado y público y las categorías transporte motorizado y no motorizado. En resumen cualquiera sea la definición del término movilidad, la introducción del mismo implica una ampliación del sujeto de estudio respecto al estado actual, además de otros ajustes. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ii4 Uno de los aportes más importantes generados en el estudio fue el hecho de que la movilidad debe ser entendida a través del concepto de accesibilidad, que involucra la dimensión de los desplazamientos (movilidad) y las actividades que justifican esos desplazamientos, reguladas o planificadas por los IPT. Se establece así el vínculo entre la movilidad y los IPT. Dada la importancia de los conceptos de accesibilidad y movilidad urbana, se indican a continuación las definiciones utilizadas aquí: Accesibilidad Movilidad urbana Accesibilidad es la capacidad para alcanzar los bienes, servicios y actividades deseadas Movilidad urbana es un concepto que agrupa todos los tipos de traslado de las personas en el espacio urbano, ya sea por sus propios medios o en vehículos o sistemas de transporte Fuente: GTZ 2006, propuesta de nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano (en trámite), elaboración propia. La definición de accesibilidad da cuenta de que el objetivo final de la mayoría del transporte es realizar una cierta actividad (ocio, trabajo, estudio, compras). Reconoce el valor de patrones de usos del suelo más accesibles y de sustitutos de movilidad como formas para mejorar el transporte, al mismo tiempo que se reduce el viaje físico total. La accesibilidad puede ser medida a través de distintos indicadores numéricos que, en general, involucran una componente asociada al desplazamiento (por ejemplo, el costo generalizado de viaje) y otra relacionada con la calidad/cantidad de bienes, servicios o actividades que pueden ser visitados (por ejemplo, el número de colegios disponibles dentro de un cierto radio en torno del punto donde se mide la accesibilidad). Una revisión reciente de este tema puede ser revisada en Páez et al (2012) 1. En los siguientes capítulos se presenta en forma resumida las actividades realizadas para generar el diagnóstico del problema de la incorporación del concepto de movilidad en los instrumentos de planificación territorial. 1 Páez A., Scott D., Morency C. (2012) Measuring accessibility: positive and normative implementation of various accessibility indicators. Journal of Transport Geography 25, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) iii5 1 REVISIÓN DE FUENTES Y MÉTODOS Como parte de esta tarea se realizó una revisión de fuentes documentales sobre materias relevantes, para identificar el estado de la práctica en materia de movilidad en el marco de la planificación urbana. Esta revisión contempló tanto fuentes nacionales y extranjeras. Dentro de las primeras se analizó el borrador de la Nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano, la metodología vigente de los Estudios de Capacidad Vial (ECV), la Ley General de Urbanismo y Construcción (LGUC), la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción (OGUC), circulares de la División de Desarrollo Urbano del Minvu (DDU), y normativa en trámite relevante, como el proyecto de ley de aportes al espacio público y el proyecto de modificación del art. 59 de la LGUC. En el caso de las fuentes internacionales se revisaron las siguientes experiencias: Sustainable Urban Mobility Plans (SUMP). Esta iniciativa de la Comunidad Europea busca definir un conjunto de medidas interrelacionadas para satisfacer las necesidades de movilidad de las personas y negocios de hoy y mañana, incluyendo todas las modalidades de transporte en las ciudades y en sus entornos. Esta institución reconoce la existencia de una serie de enfoques en la generación de planes de movilidad y cuenta, entre otros documentos relevantes, con una revisión del estado del arte en planes de movilidad urbana sostenibles en Europa y con un manual de recomendaciones para el desarrollo e implementación de planes de movilidad urbana. National Complete Streets Coalition. Esta iniciativa, fundada en Estados Unidos en 2005 por una coalición de grupos como la American Planning Association y la Sociedad Americana de Arquitectos Paisajistas, y actualmente incluye a otros como la Asociación Americana de Transporte Público, la Asociación Nacional de Agentes de Bienes Raíces, y el Instituto de Ingenieros de Transporte. Esta institución impulsa un movimiento que está orientado al desarrollo de parte de las distintas ciudades de los esquemas de calles completas, que considera que las calles no sólo deben estar pensadas desde su utilidad para el desplazamiento de automóviles sino que para todos los usuarios. Cuentan con una serie de documentos que revisan experiencias locales y propone guías metodológicas. Design and Development Principles for Livable Suburban Arterials, desarrollado por el Department of Transportation de la University of Minnesota, que explora cómo diseñar las vías y lugares para crear el vínculo entre uso de suelo y transporte, así como ofrece un marco de diseño y un conjunto de herramientas que permita a los planificadores Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-16 del uso del suelo y el transporte iniciar una discusión sobre cómo avanzar en un esfuerzo colaborativo de planificación. Un conjunto de documentos con recomendaciones de diseño sobre la incorporación de la movilidad y la eficiencia de transporte en el diseño urbano. Artículos científicos recientes relacionados con indicadores de movilidad y sostenibilidad del transporte. Observatorio de movilidad urbana. Esta iniciativa de la Corporación Andina de Fomento (CAF) busca responder a las carencias detectadas en la disponibilidad de información de calidad, confiable y actualizada en el sector del transporte y movilidad en la región y contempla el análisis de 15 áreas metropolitanas en nueve países de la región. El listado de ciudades incluye a Santiago, así como también a Curitiba y Bogotá, ciudades que la Contraparte Técnica ha solicitado incluir en el análisis. Cuentan con una serie de informes de movilidad urbana por ciudad que incluyen una serie de indicadores que permiten la comparación entre ellas. Adicionalmente, cuenta con documentos generales sobre desarrollo urbano y movilidad en América Latina y otros. Finalmente, se reporta la experiencia de la ciudad de Medellín en el ámbito de la movilidad. El producto de esta tarea se reporta resumidamente a continuación. 1.1 Borrador de la Nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano El Presidente de la República encomendó a una Comisión Asesora Presidencial la tarea de proponer una nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano, que entregue soluciones a los nuevos desafíos surgidos en el país en las últimas décadas, como por ejemplo, la integración social, la compatibilidad con los sistemas naturales, la movilidad urbana, la provisión y calidad del espacio público. En mayo de 2013 la Comisión Asesora Presidencial entregó el documento con el borrador de la nueva política de desarrollo urbano para Chile. En ese documento las metas definidas para la política de desarrollo urbano son las siguientes: Lograr una mejor calidad de vida para las personas, abordando de manera integral los aspectos que rigen la conformación de nuestras ciudades, buscando que su desarrollo sea socialmente integrado, ambientalmente equilibrado y económicamente competitivo. Apoyar la descentralización del país, acercando las decisiones de carácter local a las personas, respetando a las comunidades y fortaleciendo la participación ciudadana. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-27 Entregar un marco explícito que posibilite una reorganización institucional y ordene el accionar de los diversos organismos y actores públicos y privados que intervienen en las ciudades y el territorio, evitando criterios y acciones disímiles, contradictorias o descoordinadas. Dar sustento y un sentido de unidad y coherencia a la reformulación de los diversos cuerpos legales y reglamentarios que necesitan modernizarse y adecuarse a los nuevos requerimientos de la sociedad. Generar certidumbres que favorezcan la convivencia de los ciudadanos en el territorio y posibiliten un ambiente propicio para el desarrollo de la sociedad y para las iniciativas de inversión pública y privada. A nivel general, se consideran relevantes la inclusión del concepto de calidad de vida y participación ciudadana porque la necesidad de las personas de realizar actividades y los desplazamientos asociados son atributos relevantes de la calidad de vida y porque las personas demandan tener influencia en los Instrumentos de Planificación Territorial (IPT) y en las soluciones de transporte que se propongan. La propuesta de política tuvo en cuenta los siguientes principios: Descentralización: La toma de decisiones respecto de las intervenciones en la ciudad y el territorio debe acercarse a las personas, entregando mayores atribuciones a las regiones y comunas, junto con las capacidades y medios para ejercerlas. Equidad: Se debe asegurar un acceso equitativo a los bienes públicos urbanos, a participar en las oportunidades de crecimiento y desarrollo. Integración social: Nuestras ciudades deben ser lugares inclusivos, que entreguen condiciones básicas de calidad de vida a todos sus habitantes, respetando sus particularidades y su libertad de elección. Participación: Las decisiones sobre las ciudades deben ser tomadas con el concurso de la ciudadanía, sobre la base de procesos participativos formales y organizados, en todas las escalas. Identidad: Nuestras ciudades deben dar cuenta del sentido de pertenencia de las personas y comunidades, reflejando sus valores, su historia y cultura. Compromiso: Se debe fomentar el sentido de pertenencia y la consecuente responsabilidad de la comunidad en el cuidado y desarrollo del entorno, de nuestras ciudades y paisajes. Calidad: Se debe fomentar el diseño urbano de excelencia y la belleza tanto en las construcciones como en el espacio público. Eficiencia: Nuestras ciudades, su infraestructura, servicios y sistemas funcionales deben ser planificados y administrados en orden a maximizar sus atributos positivos e internalizar los efectos negativos. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-38 Adaptabilidad: Se debe promover la capacidad de las ciudades para adecuarse oportunamente a los cambios demográficos, económicos, medioambientales, sociales, culturales y tecnológicos. Resiliencia: Nuestras ciudades y sistemas de centros poblados deben ser capaces de sobreponerse a las adversidades, a los desastres naturales y a las crisis económicas. Seguridad: Nuestra ciudades deben proveer adecuadas condiciones de seguridad que fomenten la paz social y permitan a cualquier persona el ejercicio cotidiano de sus derechos y libertades ciudadanas. Gradualidad: Las proposiciones de esta Política se formulan pensando en que su materialización ser paulatina en el tiempo, que a ordar el territorio en orma pro resi a, y que se implementar pre ia evaluación de los recursos necesarios. En este ámbito la integración social, implica que es necesario tener en cuenta las necesidades de movilidad de todos los usuarios. La gradualidad también es importante porque, como se explica más adelante, la incorporación de la movilidad en los IPT es un proceso de mediano plazo. La política fue desarrollada considerando cinco ámbitos complementarios entre sí, cado uno de ellos con objetivos específicos y guías de acción. Los ámbitos fueron integración social, desarrollo económico, equilibrio ambiental e identidad y patrimonio. En el siguiente cuadro se presenta una selección de ámbitos, objetivos y líneas de acción relacionados directa o indirectamente con la movilidad y los IPT. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-49 Cuadro 1-1 Selección de ámbitos, objetivos y líneas de acción relacionados con la movilidad y los IPT Integración social Ámbito Objetivo específico Línea de acción 1.1 Garantizar el acceso equitativo a los bienes públicos urbanos 1.2 Revertir las actuales situaciones de segregación social urbana 1.3. Evitar el desarrollo de nuevas situaciones de segregación social urbana 1.6. Incrementar la conectividad, la seguridad y la accesibilidad universal Fijar los componentes, características y estándares mínimos de calidad y cobertura para los bienes públicos urbanos: espacio público, conectividad, movilidad y acceso a medios de transporte, áreas verdes, equipamiento urbano de seguridad, telecomunicaciones, deporte, cultura, salud y educación La definición de los estándares mínimos reconocerá condiciones locales y de diversidad territorial propiciando, mediante pautas generales a nivel nacional, su adecuación a nivel regional El cumplimiento de estos estándares será gradual, con metas y plazos para su implementación, en consideración a las particularidades locales y a la disponibilidad de recursos, bajo un sistema de evaluación periódica de su distribución territorial Generar estrategias de intervención específicas, que incluyan planes y proyectos de remodelación urbana o relocalización, en conjuntos de edificios cuyo deterioro físico sea irrecuperable Desarrollar y promover proyectos de calidad en lugares especialmente carentes de espacios públicos y equipamiento, buscando lograr efectos ejemplares o demostrativos que puedan servir de detonantes de procesos de mejoramiento urbano Generar programas de apoyo técnico a las municipalidades para la formulación de planes y proyectos de mejoramiento urbano y de apoyo a los conjuntos habitacionales y condominios sociales Desarrollar indicadores que permitan evaluar el cumplimiento de los objetivos de esta Política sobre reducir las condiciones de segregación social urbana y que al mismo tiempo faciliten efectuar correcciones y focalizar las acciones Los planes y programas de vivienda deben basarse en la libertad de elección de las personas y considerar, especialmente, los aspectos que escapan de la iniciativa de los futuros residentes, como son la localización, los trazados del espacio público, la reserva de terrenos para equipamiento, los elementos estructurales de las viviendas y la flexibilidad para su crecimiento Fomentar el emplazamiento de viviendas sociales en sectores con buena infraestructura, conectividad y equipamiento. Promover la construcción de viviendas de mayor valor en sectores con alta concentración de vivienda social Establecer condiciones de conectividad e interrelación con el entorno urbano para todo proyecto, especialmente para aquellos que ocupan grandes extensiones de suelo al interior de la ciudad Generar programas y proyectos que permitan la interconexión de espacios públicos, incluidos los parques y áreas verdes, generando paseos y circuitos, tanto a escala de barrio como a escala de la ciudad Integrar los instrumentos de planificación intercomunal con los planes de inversión urbano-habitacional y los de vialidad y transporte, asegurando la continuidad de la vialidad y la conectividad urbana Incorporar en los instrumentos de planificación urbana normas sobre condiciones de diseño urbano relacionadas con acceso, integración espacial y control visual, que contribuyan a la seguridad de las personas en los espacios públicos. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-510 Integración social Ámbito Objetivo específico Línea de acción Desarrollo económico 1.6. Incrementar la conectividad, la seguridad y la accesibilidad universal 1.7. Propiciar la integración social en y con las localidades apartadas 2.1. Generar condiciones urbanas que fomenten el desarrollo económico, la innovación y la creación de empleo 2.2. Integrar la planificación urbana con los programas de inversión 2.3. Considerar los efectos sociales de los proyectos públicos y privados y corregir imperfecciones del mercado de suelo Propiciar la incorporación efectiva de los requisitos de accesibilidad universal en el diseño de las ciudades, sus espacios públicos, medios de transporte y edificaciones, cuidando que ningún ciudadano, independiente de sus capacidades físicas o sensoriales, quede impedido de recorrerlos o utilizarlos Establecer planes y programas de viviendas sociales y equipamiento adecuados a las características particulares de las distintas localidades, su geografía y cultura Valorar en las iniciativas de inversión en conectividad y servicios de infraestructura el aporte de las localidades apartadas en la formación de la identidad regional Establecer programas de apoyo a la organización y gobierno de las localidades menores, y sistemas compartidos de administración con las cabeceras comunales Prever una adecuada disponibilidad de suelo para nuevos desarrollos, tanto mediante procesos de densificación como de extensión, según las particularidades de cada ciudad y región Promover en la planificación urbana los usos de suelo mixtos, que posibiliten el trabajo de las personas cerca del lugar donde residen, incluidos los usos comerciales, de servicios y de industrias compatibles. Lo anterior bajo criterios de manejo responsable de las externalidades y velando por una adecuada relación urbanística entre los diferentes usos Fomentar la complementariedad entre los ejes funcionales, como corredores de transporte o autopistas, con usos peatonales o no motorizados. Asimismo, reconocer en los barrios sectores de tráfico lento o con sistemas no invasivos, que permitan usar el espacio público para funciones diferentes del tránsito de vehículos motorizados Asociar las decisiones de inversión pública multisectorial a los Instrumentos de Planificación Territorial y evaluar su rentabilidad social en función de planes más que de proyectos, considerando, además de los efectos socioeconómicos, los beneficios culturales y la calidad urbanística Establecer incentivos para el sector privado ligados a inversión en comunas deprimidas o rezagadas, especialmente respecto de proyectos capaces de generar empleos permanentes y actividad económica Generar planes de obras de interés público que contemplen participación de financiamiento privado, asociados al concepto de contraprestación por medio del otorgamiento de normas urbanísticas especiales Incorporar en los Instrumentos de Planificación Territorial incentivos normativos para proyectos que voluntariamente contribuyan a la formación o mejoramiento del espacio público Fijar condiciones para que mediante reglas preestablecidas, objetivas y de aplicación general, los proyectos de todo tipo se hagan cargo de las externalidades negativas que produzcan, en términos de impactos sociales, o sobre el medio natural, sobre el espacio público o sobre los sistemas de transporte. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-611 Ámbito Objetivo específico Línea de acción Desarrollo económico 2.3. Considerar los efectos sociales de los proyectos públicos y privados y corregir imperfecciones del mercado de suelo 2.4. Fortalecer la competitividad de las ciudades y su conexión al mundo 2.6. Incrementar la calidad de los Instrumentos de Planificación Territorial 2.7. Velar por la eficiencia de las inversiones en infraestructura pública en la ciudad y el territorio 2.8. Racionalizar los costos de transporte de personas y bienes Establecer sistemas de obligaciones especiales para las nuevas áreas de expansión urbana, en términos de prever que se harán cargo de sus externalidades. Al mismo tiempo establecer sistemas de contribuciones o aportes para los proyectos de densificación que permitan resolver sus efectos sobre el espacio público y las funciones urbanas, conforme determine la ley Fomentar el desarrollo de los servicios de infraestructura relacionados con los sistemas de transporte y la conectividad de personas, productos y servicios, tanto al interior de las ciudades como entre estas, así como también entre el país y los mercados extranjeros Los Instrumentos de Planificación Territorial deben incorporar sistemas de evaluación de las variables del desarrollo urbano que permitan anticipar o acompañar las tendencias de demanda de la población Establecer en la planificación urbana condiciones de proporcionalidad entre la infraestructura de vialidad, transporte y equipamiento y la utilización del suelo asociada a la capacidad de dicha infraestructura. Deben evitarse situaciones de subutilización de la infraestructura por bajas densidades y usos prohibidos en los Instrumentos de Planificación Territorial Procurar el uso eficiente del espacio público, especialmente en materia de sistemas de transporte, favoreciendo los medios colectivos por sobre el automóvil, especialmente en las áreas de mayor densidad Considerar criterios de integración regional, de sistemas de ciudades y de complementariedad entre centros poblados en las decisiones de infraestructura interurbana Propiciar mecanismos que permitan regular la demanda de transporte en automóvil privado en periodos y áreas congestionadas, tales como políticas para desincentivar su uso: tarificación vial, incentivos para la sustitución del automóvil o racionalización de la provisión de estacionamientos Generar en las grandes ciudades sistemas de monitoreo y evaluación en tiempo real del funcionamiento de las redes de transporte, incluyendo herramientas de administración a distancia y manejo de crisis de congestión, junto con implementar sistemas de información en línea a los usuarios Propiciar sistemas de transporte público con oferta multimodal y tarifas integradas que faciliten la autonomía de las personas. Facilitar la interrelación de sistemas de transporte locales con los de mayor escala Establecer reglas generales y objetivas para que todos los proyectos que generen o atraigan viajes internalicen los efectos que produzcan sobre el espacio público y el funcionamiento de las redes de transporte Fomentar en las áreas metropolitanas el desarrollo de subcentros que acerquen las actividades productivas a las residenciales, disminuyendo las distancias de viaje y la dependencia del automóvil. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-712 Ámbito Objetivo específico Línea de acción Equilibrio ambiental Institucionalidad y gobernanza 3.3. Gestionar eficientemente recursos naturales, energía y residuos 3.6. Fomentar la movilidad urbana31 a través del uso compartido del espacio público 5.1. Sistema descentralizado de decisiones urbanas y territoriales Fomentar la incorporación en los asentamientos humanos de tecnologías de eficiencia energética y bioclimática, en las distintas escalas vivienda, edificio, loteo, barrio o ciudad y en los distintos sistemas urbanos transporte, iluminación, manejo de residuos apropiados a cada lugar Fomentar el tránsito peatonal y el uso de la bicicleta, y garantizar la accesibilidad universal con normas urbanísticas específicas para el espacio público y las construcciones Propiciar la creación de zonas urbanas de tráfico calmado y fomentar el uso del espacio público para aspectos no funcionales como pasear, conversar, sentarse a mirar Fomentar la incorporación de sistemas de transporte público de bajo impacto, que permitan una interrelación armónica entre diferentes usos del espacio público Para ser efectiva, la descentralización implicará simultáneamente la entrega de potestades y atribuciones, la provisión de equipos técnicos suficientes para ejercer dichas atribuciones y el financiamiento necesario para implementarlas Los gobiernos locales, tanto municipales como regionales, deben contar con mecanismos de financiamiento permanente capaces de solventar su labor en materia de desarrollo urbano y dotación de servicios conforme al nuevo ordenamiento institucional descentralizado. Esto supone aumentar de forma significativa los recursos financieros que quedarán bajo su tuición En materia de inversión pública de carácter intersectorial en las ciudades, incluidas sus interconexiones, debe considerarse la creación de un ente coordinador o Agencia pública con las atribuciones necesarias para la implementación de los distintos planes. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-813 Institucionalidad y gobernanza Ámbito Objetivo específico Línea de acción 5.2. Reorganización de potestades públicas en cuatro escalas territoriales Escalas de gobierno y planificación territorial: Se reconocen cuatro escalas: las existentes escalas comunal, regional y nacional, y una nueva escala metropolitana. Escala Comunal. Competencia de la municipalidad. Estará a cargo de la planificación, gestión comunal y toma de decisiones respecto de proyectos y obras de carácter comunal. Tendrá mayores atribuciones que las actuales en materia de desarrollo urbano, conforme a las nuevas materias de los Instrumentos de Planificación Territorial que quedarían bajo su tuición. Lo anterior con la salvedad de que, tratándose de dos o más comunas que formen parte de una misma ciudad o conurbación, podrá formarse un gobierno metropolitano a cargo de los aspectos intercomunales o colectivos de la ciudad. Escala Metropolitana. Esta autoridad, generada mediante elección democrática cuya institucionalidad deberá determinarse, estará a cargo de la planificación metropolitana y gobernará en sus aspectos colectivos o sistémicos los territorios que estén dentro de su área metropolitana. La creación de dicha autoridad involucra un reordenamiento de las potestades, competencias y funciones tanto del nivel regional como del nivel comunal. Por tanto, cuando existan gobiernos metropolitanos, el gobierno regional y los gobiernos comunales respectivos tendrán atribuciones distintas de aquellos donde no hay un gobierno metropolitano, cuya existencia se determinará caso a caso por ley. Se plantea que en una primera fase esta escala metropolitana sea ejercida por el gobierno regional. Escala Regional. Competencia del gobierno regional, con consejeros generados mediante elección democrática. Tendrá atribuciones sobre la planificación y gestión territorial y sobre las intervenciones y proyectos de alcance regional. También se encargará de la planificación intercomunal y de las obras de carácter regional o intercomunal, junto con prestar soporte y asesoría técnica sobre planificación urbana a las ciudades, pueblos y localidades rurales que lo requieran. Al igual que el nivel comunal, esta escala tendrá mayores atribuciones que las actuales en materia de desarrollo urbano, de acuerdo a las nuevas materias de los Instrumentos de Planificación Territorial que quedarían bajo su tuición. Escala Nacional. Encabezada por un Ministerio de Ciudades, Vivienda y Desarrollo Territorial. Será el encargado de la fijación de reglas y la formulación de políticas nacionales sobre planificación y gestión urbana y territorial, sobre instalaciones de infraestructura, además de proyectos u obras de carácter estratégico o de importancia nacional establecidos por ley. Le corresponderá también la supervisión del cumplimiento de las reglas de planificación en los instrumentos de los demás niveles, además de decidir sobre el financiamiento e implementación de las obras con financiamiento estatal de importancia o alcance nacional. En materia de vivienda le corresponderá fijar los programas habitacionales, las estrategias y planes destinados a lograr los objetivos señalados en el Capítulo de Integración Social. Corresponderá también al ministerio establecer, en conjunto con los gobiernos regionales, estrategias y programas sobre aspectos macrorregionales y sobre la conformación o reforzamiento de sistemas de centros poblados, fijando para ellos condiciones y medidas de fomento que permitan su interrelación y complementariedad, especialmente en infraestructura y transporte. También tendrá a su cargo la elaboración y administración de políticas y planes especiales en los que concurran diversas instituciones, tales como los planes de inversión de infraestructura de nivel nacional y los referidos a bordes costeros, áreas protegidas y zonas de interés turístico de importancia nacional. El ministerio no elaborará Instrumentos de Planificación Territorial. Estos corresponderán a órganos descentralizados, como los gobiernos regionales y las municipalidades, de acuerdo a su respectivo ámbito. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-914 Institucionalidad y gobernanza Ámbito Objetivo específico Línea de acción 5.3. Sistema de planificación integrado Sistema Único de Instrumentos de Planificación Territorial: a. Las materias propias de los Instrumentos de Planificación Territorial serán no solo las actuales sobre regulación de las construcciones y sus usos sino también las referidas a sistemas de transporte, sistemas naturales, redes viales, redes de servicios, silvicultura urbana, elementos del paisaje, gestión de recursos hídricos, manejo de residuos y utilización del subsuelo urbano. La planificación de los usos de suelo y las densidades se efectuará en conjunto con la planificación de los sistemas de transporte. b. Estos instrumentos estarán asociados a programas de inversión pública y podrán incorporar esquemas de beneficios económicos, de tributos locales o de fijación de tarifas por la utilización de determinados bienes públicos, conforme señale la ley. c. Los instrumentos podrán fijar restricciones o gravámenes a las propiedades con fines de bien común, estableciendo compensaciones o retribuciones en los casos en que tales cargas representen un perjuicio individual o sean expropiatorias. Tendrán la potestad de fijar los trazados del espacio público tanto al interior de las ciudades como en el medio rural, a través de declarar de utilidad pública con carácter permanente los terrenos necesarios y reservarlos para el desarrollo futuro. d. Los instrumentos deben ser apropiados a las distintas realidades de los territorios y localidades del país, incluyendo aspectos propios de la ruralidad y situaciones intermedias suburbanas o semirrurales. e. Los instrumentos identificarán materias de diferente carácter: informativo, indicativo e imperativo. El carácter imperativo u obligatorio se aplicará respecto de las áreas urbanas, respecto de determinadas construcciones e instalaciones en el área rural, y respecto de zonas especiales o protegidas, conforme lo determinen las leyes específicas. Las áreas rurales estarán sujetas a disposiciones indicativas, basadas en las distintas características de los territorios. f. Los instrumentos podrán contemplar normas de desempeño u orientadas al cumplimiento de objetivos y no solo reglas prescriptivas. Podrán establecer regulaciones sobre zonas o áreas específicas, sobre requisitos a cumplir por los proyectos o sobre la combinación de ambos sistemas. g. Los instrumentos deben reconocer distintos horizontes de tiempo, distinguiendo aspectos permanentes de otros más flexibles o circunstanciales. Acorde con ello, deben existir distintos procesos para sus modificaciones. h. Los instrumentos deben tener capacidad de adaptación y ser oportunos. Debe establecerse como obligación de la autoridad cumplir plazos máximos de actualización, con medidas efectivas en caso de incumplimiento. i. Se deben establecer mecanismos de evaluación y control de los instrumentos respecto del cumplimiento de sus propios objetivos y de su coherencia con esta Política, sobre la base de indicadores predefinidos. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-1015 Institucionalidad y gobernanza Ámbito Objetivo específico Línea de acción 5.3. Sistema de planificación integrado 5.4. Participación ciudadana efectiva 5.6. Sistema de medición de la calidad del desarrollo urbano Se deben formular planes o herramientas especiales para objetivos específicos, en complemento de los instrumentos de planificación territorial. Dichos planes podrán ser elaborados y gestionados por órganos públicos, privados o mixtos, de acuerdo a reglas predefinidas para su elaboración, gestión, procesos de participación y mecanismos de control. Estos planes abordarán materias relativas a reconstrucción, sistemas de transporte, rescate o puesta en valor de áreas patrimoniales, proyectos de integración social, proyectos de recuperación de barrios y proyectos multisectoriales en los que participen diversos organismos e instituciones, entre otros Considerar la participación ciudadana como el derecho de las personas a involucrarse en la construcción del lugar que habitan o aspiran habitar. La institucionalidad debe garantizar dicha dimensión fundamental del desarrollo urbano sustentable Generar sistemas de participación ciudadana propios de cada uno de los niveles entendidos siempre como un proceso continuo, organizado, transparente y responsable, con instancias y protocolos predefinidos, con responsabilidades públicas respecto de gestionar la participación Establecer requisitos obligatorios sobre participación cuyo cumplimiento sea condición para la toma de decisiones de planificación en la respectiva escala. La potestad resolutiva propia de las autoridades democráticamente elegidas debe ser ejercida no como un acto aislado sino como la conclusión de un proceso participativo Fijar requisitos para la formulación de Instrumentos de Planificación Territorial en términos de la difusión o publicidad de los procesos y de la participación que debe caber a los ciudadanos tanto en la formulación del diagnóstico como de las propuestas y su Desarrollo Fomentar la creación de Comisiones de Planificación locales que junto a la autoridad pública convoquen a especialistas y a miembros de la sociedad civil, que ejerzan su labor mediante procedimientos reglados y de carácter público Generar indicadores urbanos homologables con mediciones internacionales que permitan medir y reportar la calidad de vida urbana de las ciudades, comunas y barrios. Considerar indicadores que permitan medir la calidad urbana de centros poblados y localidades menores de acuerdo a sus particularidades sociales, culturales y de identidad. Fuente: Borrador de Nueva Política de Desarrollo Urbano El borrador de la nueva política de desarrollo urbano plantea claramente la necesidad de incluir en el desarrollo de las ciudades las necesidades de movilidad de todos los usuarios, este planteamiento da sustento al presente estudio y, particularmente, a los estudios de movilidad urbana que se propone generar como remplazo de los estudios de capacidad vial. La nueva política coloca al mismo nivel los requerimientos de los peatones, ciclistas y usuarios motorizados, situación que por distintas razones ahora no ocurre y que tiene como consecuencia un marcado sesgo hacia resolver Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-1116 principalmente los requerimientos de los usuarios motorizados, lo que incentiva su uso e incrementa las externalidades negativas de esos desplazamientos. Parte de los planteamientos del borrador de la nueva política de desarrollo urbano referidos a la temática de transporte y su relación con los IPT fueron elaborados por un grupo de profesionales de la Sociedad Chilena de Ingeniería de Transporte (Sochitran) donde participaron algunos integrantes del equipo consultor. Como parte de ese trabajo se realizó un diagnóstico estructurado de la problemática de movilidad, que se muestra a continuación, y que es equivalente metodológicamente al que se presenta en el Capítulo 3 de este informe. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-1217 Cuadro 1-2 Planteamiento estructurado del problema de movilidad urbana según grupo de trabajo de Sochitran La localización de las actividades no permite disminuir los desplazamientos de parte importante de la población Existen altos niveles de congestión en la red de transporte urbano en determinados puntos y horarios El desarrollo ur ano se ha dado de orma desarticulada con respecto al desarrollo del sistema de transporte No existe una visión consensuada de largo plazo sobre el desarrollo urbano La institucionalidad es inadecuada para administrar ciudades, porque El transporte no es una variable de decisión en la planificación urbana Ciudades Metodologías de transporte faltan equipos técnicos su funcionamiento es marcadamente sectorial y falta coordinación desarrolladas para los usuarios de automóvil no desarrolladas para los usuarios no motorizados no desarrolladas para los usuarios de transporte público están orientadas a demandas consolidadas no incorporan aspectos referidos a calidad de vida no consideran suficientemente los modos no motorizados no da cuenta de los impactos del DU en el transporte Fuente: Grupo de trabajo Sochitran Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-1318 1.2 Metodología de los estudios de capacidad vial El artículo de la OGUC establece que la memoria explicativa de un Plan Regulador Comunal debe incluir como fundamento de las proposiciones del plan, sus objetivos, metas y antecedentes que lo justifican, una serie de estudios especiales, entre los cuales se indica un Estudio de Capacidad Vial, de las vías existentes y proyectadas, para satisfacer el crecimiento urbano en un horizonte de, al menos, 10 años. La OGUC no establece la exigencia de un ECV para otro tipo de IPT, como los Planes Reguladores Intercomunales (PRI) o Metropolitanos (PRM) o para planos seccionales. Si bien en la OGUC no se hace referencia a una metodología o contenido del ECV, se entiende que éste se debe realizar siguiendo lo establecido en el documento Capacidad ial de los planes re uladores: metodolo ía de c lculo (MINVU, 1997). Ese documento surgió como resultado de un estudio cuyo objetivo era desarrollar una metodología para analizar y definir la capacidad de las vías estructurantes en función de las características de desarrollo que establezcan los planos reguladores. En particular, lograr que la red vial prevista en un plan regulador comunal sea capaz de servir adecuadamente las demandas de flujos que generan las instalaciones admitidas por el plan, para lograr coherencia entre la capacidad de transporte de la red y las distintas actividades que el plan regulador proponga desarrollar. La metodología de los ECV se organiza en cuatro etapas: recolección de información, definición de un escenario de desarrollo comunal, predicción del sistema de transporte y análisis de factibilidad. La metodología clasifica las comunas según las tres dimensiones siguientes: Población, definiendo comunas metropolitanas (más de habitantes), intermedias (entre y habitantes) y menores (menos de habitantes). Nivel de urbanización, se definen como urbanas si el centro urbano comunal contiene más del 70% de la población comunal y como rurales en caso contrario. Criterio económico, pretende establecer la vocación económica de la comuna. La metodología establece qué comunas requieren ECV según lo que se indica en el cuadro siguiente. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-1419 Cuadro 1-3Identificación de comunas que requieren o no requieren ECV Requieren ECV No requieren ECV Comunas metropolitanas, especializadas o Comunas intermedias rurales especializadas en un diversificadas económicamente. sector económico (agrícola). Comunas intermedias urbanas, especializadas o Comunas menores rurales especializadas en un diversificadas económicamente. sector económico. Comunas menores urbanas, especializadas o Comunas menores urbanas con bajo nivel de diversificadas económicamente, excepto si hay baja congestión existente y proyectado. congestión. Fuente: Metodología ECV, Minvu 1997 Una de las principales fortalezas de la metodología de los ECV es que plantea la necesidad de integrar el análisis de transporte en el proceso de desarrollo del PRC. Para esto se plantean cuatro etapas de análisis. Etapa I Diagnóstico: en esta etapa se establecen los fundamentos de las propuestas del PRC expresados a través del contenido de la Memoria Explicativa. Se realiza la caracterización comunal con los criterios ya mencionados, se analiza la operación actual de la red vial, se identifican los puntos de congestión, se definen los requerimientos de modelación y se genera un diagnóstico vial que afectará la Etapa II de desarrollo del PRC. Etapa II Identificación de alternativas de estructuración física: consiste en una síntesis de las alternativas de estructuración de la comuna y una justificación de la escogida. Esto se basa en un análisis de la demanda de suelo a 30 años de las opciones de crecimiento por densificación y/o extensión, los usos de suelo y las densidades objetivo. La factibilidad vial de cada alternativa de PRC debe ser analizada a nivel de perfil. A partir de eso se una genera una oferta de infraestructura vial que será utilizada en el desarrollo del anteproyecto de PRC en la Etapa III. Etapa III Formulación del anteproyecto de PRC: consiste en definir los límites urbanos, la zonificación, las condiciones de subdivisión y edificación, la red vial estructurante y las normas específicas con impacto en la red. El análisis de factibilidad vial del anteproyecto se realiza a través de la formulación de un escenario de usos de suelo con un horizonte de 15 años con proyecciones del número de hogares, predicción del nivel de ingreso de la población y fundamentación de variables explicativas de viajes de los distintos usos de suelo (residencial y no residencial). Estos antecedentes permiten realizar el análisis de factibilidad vial del anteproyecto. Etapa IV Formulación del proyecto: en esta etapa se formula el proyecto definitivo del PRC a través de una descripción detallada de todo el plan regulador y el plan indicativo de inversiones. La vialidad se describe mediante la jerarquización de las vías, prolongaciones y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-1520 ensanches y eventualmente aperturas y ensanches de vías menores de carácter no estructurante. El plan indicativo de inversiones busca orientar las inversiones en vialidad y otros aspectos, y debe contener costos estimados y prioridades de todas las obras que deberán ejecutarse para materializar el PRC, especialmente las relativas a la infraestructura vial, sanitaria y energética, las áreas verdes, etc. La modelación de la red vial y los viajes se plantea mediante las técnicas tradicionales aplicadas en el país al momento en que se desarrolló la metodología de los ECV (1996). Esas técnicas no han cambiado significativamente desde esa fecha. Los avances más importantes se han producido por la mayor disponibilidad de datos en las áreas metropolitanas y ciudades intermedias y el avance de los programas computacionales (ESTRAUS, VIVALDI, otros modelos de asignación) utilizados para simular la red vial. El análisis de factibilidad vial es uno de los aspectos más importantes del ECV en el contexto del presente estudio. En este sentido, la metodología vigente establece el análisis de los siguientes indicadores para el caso de comunas metropolitanas con ESTRAUS o ESTRAVAL; la metodología para las otras comunas es similar, pero con algunas simplificaciones en lo referido a la modelación de transporte: Grado de saturación Para cada arco de modelación se debe cumplir la condición: ( ) donde: : grado de saturación del arco de modelación (%) : flujo total de vehículos equivalentes en el arco de modelación (veq/h) : flujo a capacidad de vehículos equivalentes en el arco de modelación (veq/h) Los arcos de modelación que no cumplan este criterio deben ser identificados y ordenados por vía o eje para luego establecer si se trata de situaciones aisladas o involucran tramos relevantes de ciertos ejes. Análisis de niveles de servicio Cada arco de modelación tendrá asociada una categoría vial caracterizada por una curva flujo-velocidad, generalmente de tipo BPR. Para analizar la factibilidad vial, se definen los siguientes niveles de servicio, según corresponda. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-1621 Cuadro 1-4 Niveles de servicio por vehículo exigidos por categoría de arco Categoría arco Velocidad a capacidad (km/h) Velocidad a flujo libre (km/h) Céntrico 8 20 Troncal Colectora-distribuidora Autovía Arcos locales Fuente: Metodología ECV, Minvu 1997 A partir de estos niveles de servicio, la metodología establece un conjunto de condiciones que deben cumplir los arcos de la red vial. Se busca identificar conflictos aislados o que afectan a tramos relevantes de la red vial. Indicadores globales de asignación Corresponde al estudio de los tiempos y distancias promedio de viajes en transporte público y privado a nivel intracomunal e intercomunal. Las condiciones que se deben cumplir son las siguientes: o o o El tiempo promedio de viaje en el modo en el año de predicción debe ser menor o igual que el tiempo promedio en el mismo modo en el año de calibración (o año de ajuste de la red del modo). La distancia promedio de viaje en el modo en el año de predicción debe ser menor o igual que la distancia promedio en el mismo modo en el año de calibración (o año de ajuste de la red del modo). La velocidad promedio de viaje en el modo en el año de predicción debe ser mayor 2 o igual que la velocidad promedio en el mismo modo en el año de calibración (o año de ajuste de la red del modo). Una vez realizado el cálculo de indicadores se deben diferenciar los problemas de acuerdo con su magnitud para establecer la solución apropiada. Se distinguen espacialmente problemas en: arcos, ejes, sectores y comunas. La metodología señala que en particular interesa identificar qué variables son directamente responsables de los problemas encontrados, para revisar los elementos del PRC que permitan modificar esas variables. También se deben identificar características de la red que al ser modificadas podrían resolver los problemas identificados. 2 En el texto de la metodología dice menor, se asume que lo que corresponde es mayor. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-1722 Problemas a nivel comunal: ocurren cuando un gran porcentaje de los arcos de la red vial estructurante de la comuna presentan niveles de servicio no aceptables. Esto requiere la revisión del PRC en aspectos como la localización de las actividades y la vialidad estructurante definida. La versión corregida del PRC debe ser simulada nuevamente. Problemas a nivel de sector: si los problemas ocurren en sectores específicos de la comuna, las soluciones deben considerar aspectos como modificar la oferta vial estructurante, sin necesidad de modificar la localización de las actividades, aunque esto podría ocurrir en ciertos casos. Se requiere una nueva simulación de la red vial. Problemas en ejes: los problemas ocurren en ejes específicos lo que da cuenta de problemas entre zonas específicas de la comuna. La solución involucra ajustes a la oferta vial del eje. También se requiere simular nuevamente la red vial. Problemas en arcos: cuando los problemas operativos ocurren en arcos dispersos en el territorio comunal, la solución pasa por correcciones locales de la capacidad de los arcos congestionados. Si bien la metodología no lo menciona, se asume que en este caso no es necesario volver a simular la red vial. A partir de la revisión detallada de la metodología de los ECV y la discusión con la Contraparte Técnica y los expertos entrevistados se generó el cuadro que se muestra más adelante con las principales fortalezas y debilidades del método utilizado en los ECV en el contexto de la incorporación de la movilidad en los IPT. Es necesario indicar que la metodología vigente de los ECV establece una serie de actividades o procesos que si se cumplieran permitirían un análisis integrado transporte-usos de suelo, que aunque sesgado hacia los modos motorizados, posiblemente generarían mejores PRC desde el punto de vista de la circulación vehicular. Esto es un indicador de que no basta tener una metodología adecuada porque otros aspectos deficientes relacionados pueden impedir que los análisis sean los adecuados. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-1823 Fortalezas Debilidades ARISTO Consultores Ltda. Figura 1-1 Síntesis de fortalezas y debilidades de la metodología vigente de los ECV Señala que el análisis de transporte se debe realizar desde el inicio del desarrollo del PRC. Establece la interacción ECV-PRC: el ECV puede inducir restricciones a las normas urbanísticas. Solicita el análisis preliminar de escenarios de estructuración del PRC desde el punto de vista vial. Distingue tres tipos de comunas: metropolitanas, intermedias y menores, con distintos niveles de concentración urbana de la población y diferentes tipos de especialización económica. Incluye la exigencia de un plan indicativo de inversiones para sustentar el desarrollo previsto en el PRC, en particular inversiones en infraestructura vial. La modelación de transporte se puede realizar con modelos estratégicos (para comunas metropolitanas), con un modelo clásico de 4 etapas para comunas intermedias y con un modelo de proyección de flujos en comunas menores. Define indicadores de análisis asociados a los flujos de vehículos motorizados, principalmente a vehículos particulares. No considera explícitamente otros modos de transporte o combinaciones de modos de transporte distintos del automóvil particular. Señala que algunas comunas no requieren ECV: rurales o menores con baja congestión. El análisis basado en una modelación a nivel de arcos puede tener asociado simplificaciones que sobreestimen la capacidad vial en determinadas situaciones. Los resultados del análisis de factibilidad vial dependen de los escenarios de usos de suelo definido (fijo) y oferta de transporte predichos para un corte temporal de 15 años, no solo de la propia comuna sino que de las adyacentes en el caso de áreas metropolitanas y conurbaciones. Esos escenarios en sí mismos son inciertos en su proyección, lo que contribuye a que el análisis de transporte tenga un nivel de certeza desconocido hasta ahora. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-1924 1.3 Instrumentos de planificación territorial y movilidad Introducción El objetivo general del presente estudio es realizar un diagnóstico y propuesta de estrategias metodológicas para la incorporación del concepto de movilidad urbana en los planes reguladores. Desde esa perspectiva es necesario analizar IPT en su relación con la movilidad, lo cual se realiza actualmente y en forma incompleta a través de los ECV. Los ECV estudios se realizan solamente para los PRC, no existiendo una herramienta que relacione el uso de suelo y la movilidad a escala intercomunal. Se considera incompleta ya que los actuales ECV tiene un uerte ses o hacia el transporte vehicular y lo que se evalúa es principalmente la suficiencia del espacio o faja vial (y las calzadas que admite) respecto a una determinada demanda o flujo de vehículos, sin considerar las demandas de otros modos de desplazamiento de personas en la ciudad. Con todo, es necesario considerar el concepto de movilidad urbana y definir escalas de estudios relacionadas con las distintas jerarquías de IPT y sus modificaciones, por lo que se analiza a continuación los actuales IPT, y en especial los PRI y PRC, centrándonos en los procedimientos de aplicación y menciones específicas que se dan en la norma en temas vinculados a la definición de modos de transporte, vías, capacidad vial y definición de perfiles, es decir, a las variables que se vinculan con la movilidad mediante la provisión de oferta de transporte y, a la definición del espacio público usado para este desplazamiento. Para lo relativo al ámbito de la planificación y la movilidad se analizaron las siguientes normas: Leyes DFL Nº 458, Ley General de Urbanismo y Construcciones; actualizada al 08/06/2013. Decretos DS Nº 47/1992, Ordenanza General de la Ley de General de Urbanismo y Construcciones; actualizada al 21/11/2012 DS Nº25/2012, sobre estacionamientos Circulares División de Desarrollo Urbano-DDU Circular ordinaria Nº 0353 DDU 219, 29/05/2009; Ámbito de acción Plan Regulador Intercomunal en área urbana y área rural Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-2025 Circular ordinaria Nº 0935 DDU 227, 01/12/2009; Instruye respecto de la formulación y ámbito de acción de planes reguladores comunales. Circular DDU 260 sobre estacionamientos La planificación territorial La planificación territorial tiene cuatro niveles de acción (artículo 28 de la LGUC), correspondientes a la Planificación Urbana Nacional (artículo 29 de la LGUC), la Urbana Regional (artículos 30 al 33 de la LGUC), la Intercomunal (artículos 34 al 40 de la LGUC), y la Planificación Urbana Comunal (artículos 41 al 51 de la LGUC). Es al Ministerio de Vivienda y Urbanismo al que le corresponde la Planificación Urbana Nacional, y la facultad de establecer la OGUC y las normas específicas para los estudios, revisión y aprobación de las modificaciones de los instrumentos legales atingentes a la planificación urbana en sus distintos niveles. De acuerdo a la LGUC, a las Secretarías Regionales del Ministerio de Vivienda y Urbanismo les corresponde la Planificación Urbana Regional, entendida como aquella que orienta el desarrollo de los centros urbanos de las regiones por medio de un Plan Regional de Desarrollo Urbano, el cual constituye un marco de referencia para la toma de decisiones en regulación e inversiones, fijando los roles y funcionalidad de los centro urbanos o macro áreas, de acuerdo a la realidad regional. La OGUC, en su artículo 2.1.5, detalla además los documentos que componen el PRDU; memoria explicativa, lineamientos y planos. También les corresponde a las Secretarías Regionales del Ministerio de Vivienda y Urbanismo la planificación urbana intercomunal, entendida como aquella que regula el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de diversas comunas que, por sus relaciones, se integran en una unidad urbana. A diferencia de los planes nacionales y regionales, la ley detalla los antecedentes que deberán conformar el Plan Regulador Intercomunal (memoria explicativa, ordenanza y planos) los cuales son entregados en consulta a las municipalidades involucradas y aprobados por decreto supremo del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, dictado por orden del Presidente de la República, previa autorización del intendente respectivo. Un aspecto relevante, también señalado expresamente en la planificación intercomunal, es que sus disposiciones serán obligatorias en la elaboración de la elaboración de los PRC. A su vez, las disposiciones de los PRI, que constituyan alteraciones a las disposiciones de los PRC existentes, se entenderán automáticamente incorporadas a éstos como modificaciones. Esto otorga atribuciones muy relevantes a la autoridad para planificar la estructura vial de las ciudades. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-2126 La Planificación Urbana Comunal se realiza a través de los PRC, los cuales son elaborados por las municipalidades respectivas. Estos se componen de una memoria explicativa, un estudio de factibilidad para ampliar o dotar de agua potable y alcantarillado, una ordenanza local y los planos. Cabe destacar que la LGUC señala que para los efectos de su aprobación, modificación y aplicación, estos documentos constituyen un solo cuerpo legal. Sin perjuicio de lo señalado por el artículo 28 de la LGUC, en cuanto a que La planificación urbana se efectuará en cuatro niveles de acción, que corresponden a cuatro tipos de áreas: nacional, regional, intercomunal y comunal, la OGUC señala en el artículo que Los Instrumentos de Planificación Territorial, ordenados según su ámbito de acción, son los siguientes: - Plan Regional de Desarrollo Urbano - Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano - Plan Regulador Comunal con sus planos seccionales que lo detallen - Plan Seccional - Límite Urbano. Finalmente, entendiendo la Planificación Urbana Nacional y en particular la Planificación Urbana Regional como una guía o marco referencial para los PRI y PRC, se analizaron estos últimos en relación con el concepto de movilidad urbana que se quiere incorporar en los IPT. a) Planificación urbana intercomunal y movilidad De acuerdo a la LGUC, esta escala de planificación se hace a través de un PRI o un PRM, utilizándose la segunda figura cuando un conjunto formado por distintas comunas supera los habitantes. Con respecto a la relación entre movilidad y planificación intercomunal, están en el ámbito propio de acción de este nivel de planificación territorial, entre otras materias, las señaladas en el artículo de la OGUC: ) La clasificación de la red vial pública, mediante la definición de las vías expresas y troncales, así como su asimilación, de conformidad con el inciso segundo del artículo de esta Ordenanza. c) Los terrenos destinados a vías expresas, troncales y parques de nivel intercomunal, incluidos sus ensanches, afectos a declaratoria de utilidad pública en conformidad al artículo 59 de la LGUC. d) Las normas urbanísticas para las edificaciones e instalaciones destinadas a infraestructuras de impacto intercomunal.. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-2227 g) La definición del uso de suelo de área verde de nivel intercomunal. Cabe recordar que la regulación de los trazados viales urbanos se encuentra en el Capítulo 3: De los trazados viales urbanos, del Titulo 2 De la Plani icación de la OGUC. Como se mencionó, en el nivel de planificación intercomunal no existe un estudio especial equivalente al ECV de la escala comunal. Sin embargo, si bien un estudio de ese tipo no es una exigencia explícita, el artículo de la OGUC que detalla los contenidos del Plan Regulador Intercomunal señala que la Memoria Explicativa: deberá contener los aspectos conceptuales y técnicos que justifican las decisiones de planificación adoptadas en relación con los elementos estructurantes territoriales y funcionales de la intercomuna, tales como: objetivos, fundamentos y metodología empleada, incluyendo los estudios y antecedentes técnicos que sirvieron de base a la formulación del diagnóstico y los antecedentes necesarios para dar cumplimiento a la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente. Cabe hacer notar que, si bien normalmente en la aplicación cotidiana del plan regulador se presta más atención a la ordenanza y a los planos, en la LGUC se indica que la memoria constituye junto a los anteriores un solo cuerpo legal en lo que respecta a su aprobación y aplicación. Considerando lo anterior, que la memoria incluya los aspectos conceptuales y técnicos que justifican las decisiones de planificación adoptadas en relación con los elementos estructurantes territoriales y uncionales de la intercomuna, es decir, las decisiones sobre la vialidad estructurante en la regulación intercomunal deben estar conceptual y técnicamente justi icadas, mediante estudios y antecedentes técnicos, daría pie a generar modificaciones normativas que hagan explícita esta justificación mediante un estudio vinculado a la movilidad. Esta justificación técnica debiera validar la extensión sobre el territorio o los incrementos de densidad mediante la provisión de movilidad o acceso suficiente. Además, los PRI o PRM deben dar cumplimiento a la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, y someterse a una Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), y bajo este prisma se abre un ámbito relevante para la consideración de la movilidad, particularmente en su variable de sostenibilidad. Finalmente, la LGUC en su artículo 35, establece que la memoria explicativa de estos planes debe contar con un programa de acción, pero no se profundiza respecto a su financiamiento, seguimiento y cumplimiento. Con respecto a la infraestructura de transporte, de acuerdo al artículo de la OGUC, se señalan como ámbito de la planificación urbana intercomunal: d) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-2328 Las normas urbanísticas para las edificaciones e instalaciones destinadas a infraestructuras de impacto intercomunal. Cabe recordar que el artículo de la OGUC señala que el tipo de uso infraestructura se refiere a las edificaciones o instalaciones y a las redes o trazados destinados a: Infraestructura de transporte, tales como vías y estaciones ferroviarias, terminales de transporte terrestre, recintos marítimos o portuarios, instalaciones o recintos aeroportuarios, etc.. b) Planificación urbana comunal y movilidad Sin estar explícitamente mencionado, el concepto de movilidad aparece en la normativa vinculada a la planificación territorial. La LGUC indica en su artículo 41, que El Plan Regulador es un instrumento constituido por un conjunto de normas sobre adecuadas condiciones de higiene y seguridad en los edificios y espacios urbanos, y de comodidad en la relación funcional entre las zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y esparcimiento. Esta comodidad en la relación uncional hace re erencia entre otros, a los temas involucrados en el concepto de movilidad. Con respecto a la relación entre movilidad y Planificación Urbana Comunal el artículo de la OGUC, señala entre otras materias que la memoria explicati a de er señalar Las vías estructurantes, en especial las vías colectoras y de servicio, indicando su relación con los caminos nacionales, las vías expresas y troncales, definidas en la planificación urbana regional e intercomunal, respectivamente. La figura de los ECV aparece en esta escala de planificación y está establecido por la OGUC. en el mismo artículo como parte de la memoria del Plan Regulador Comunal y corresponde a uno del estudios especiales, junto al Estudio de Equipamiento Comunal y al Estudio de Riesgos y Protección ambiental, que tienen como objeto justificar las proposiciones del PRC. En particular se señala para los ECV, lo siguiente: d) El fundamento de las proposiciones del Plan, sus objetivos, metas y antecedentes que lo justifican, en base a los siguientes estudios especiales: Estudio de Capacidad Vial, de las vías existentes y proyectadas, para satisfacer el crecimiento urbano en un horizonte de, al menos, 10 años. La OGUC no contiene mayor información respecto a este estudio, pero si hay mayor profundización al respecto en la Circular Ordinaria Nº 0935 DDU 227, e indica que est dirigido a respaldar las decisiones de planificación adoptadas en el Plan Regulador Comunal o sus modificaciones, y será necesario cuando se incremente la densidad y/o constructi ilidad de determinados territorios. Con Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-2429 lo que se podría inferir que el ECV no es necesario si no se incrementa la densidad y/o constructibilidad. Según lo explicita la DDU 227, cuando la capacidad vial existente no puede contener el crecimiento proyectado, se harán necesarias nuevas vías, con las consiguientes afectaciones, por lo que en último término el Estudio de Capacidad Vial viene a servir como justificación técnica para las declaratorias de utilidad pública que afecten el suelo privado: El estudio ser de menor complejidad en los casos en que la capacidad ial existente permita los incrementos proyectados. En cambio, distinto escenario se proyecta en los casos que dichas vías no sustenten los nuevos incrementos de densidad y/o constructibilidad, ya que necesariamente se derivará en nuevas afectaciones. Siendo ello así, en los casos de mayor complejidad, las vías existentes en el territorio sujeto a regulación no van a ser suficientes para absorber el crecimiento proyectado, por lo que se requerirá de nuevas vías o ensanche de las existentes a fin de darle sustento a la propuesta del Plan o su modificación, lo cual evidentemente implicará afectaciones a declaratorias de utilidad pública. La misma DDU 227 a continuación explicita en estos casos la necesidad de contar con un plan de inversiones: En este último escenario, adem s de que el estudio de capacidad vial, contenga un plan de inversiones que permita evaluar y programar las inversiones, con las consiguientes expropiaciones, necesarias para concretar la vialidad que sustentará el crecimiento proyectado, corresponde que la planificación urbana comunal, de acuerdo a las características de cada territorio, tenga en consideración que este estudio será determinante en las decisiones de planificación, respecto de los incrementos de densidad y constructibilidad que proponga el plan. Con esto la DDU 227 llama la atención sobre la limitación que el planificador debiera auto imponerse al incrementar densidades y constructibilidades, lo que debiera extenderse a la expansión, si no hay un sustento económico para las vialidades que van a ser necesarias. Si bien esto es lo que indica este instructivo (y la misma metodología de los ECV), la información recopilada en entrevistas con expertos indica que actualmente los ECV no generan restricciones a los incrementos en las normas urbanísticas ni tampoco generan un plan de inversiones para la vialidad y ensanches requeridos. Con respecto a PRC y su relación con la movilidad, el punto 3 del artículo señala que la Ordenanza Local fijará las normas urbanísticas propias de este nivel de planificación territorial, estableciendo entre otras materias: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-2530 b) Las vías estructurantes de la comuna en relación a las vías colectoras y de servicio, con sus respectivos anchos mínimos, líneas de edificación y franjas sujetas a expropiación; como asimismo, los anchos de las vías expresas y troncales si éstas hubieran sido definidas en la planificación regional o intercomunal en su caso. Cabe recordar que la regulación de los trazados viales urbanos se encuentra en el Capítulo 3: De los trazados viales urbanos, Titulo 2 De la Plani icación de la OGUC. Dado que la movilidad en las ciudades se puede abordar tanto por el lado de la provisión de medios o modos de transporte para obtener el acceso a los destinos como por la provisión de cercanía, esta segunda posibilidad compete directamente a la esencia de planificación territorial en todas sus escalas, ya que es ésta la que tiene la atribución de establecer usos de suelo sobre el territorio así como de establecer la intensidad en que estos se dan en un lugar determinado mediante densidad y constructibilidad. Cabe recordar que de acuerdo al artículo de la OGUC, corresponde a los Instrumentos de Planificación Territorial, en el ámbito de acción que les es propio, definir los usos de suelo de cada zona, agrupados en seis tipos de uso: residencial, equipamiento, actividades productivas, infraestructura, espacio público y área verde. A su vez es importante consignar las normas urbanísticas propias de este nivel de planificación territorial para los terrenos privados, fuera del espacio público, y cuyo detalle es el siguiente: c) Zonificación o definición de subzonas en que se dividirá la comuna, en base a algunas de las siguientes normas urbanísticas: usos de suelo, sistemas de agrupamiento de las edificaciones, coeficientes de constructibilidad, coeficientes de ocupación de suelo o de los pisos superiores, alturas máximas de edificación, adosamientos, distanciamientos mínimos a los medianeros, antejardines, ochavos y rasantes; superficie de subdivisión predial mínima; densidades máximas, alturas de cierros, exigencias de estacionamientos según destino de las edificaciones; áreas de riesgo1 o de protección, señalando las condiciones o prevenciones que se deberán cumplir en cada caso, conforme a los artículos y de este mismo Capítulo. Además, el artículo bis de la OGUC señala que el Plan Re ulador Comunal podr considerar una dotación mínima de estacionamientos para icicletas detallando las disposiciones que le serán aplicables, como también cabe mencionar la disposición transitoria del D.S. 58 D.O , que señala que en tanto los Planes Reguladores Comunales no establezcan la dotación de estacionamientos para bicicletas a que se refiere el artículo bis de la Ordenanza General de Ur anismo y Construcciones esta lece una dotación Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-2631 mínima para los edi icios de uso pú lico que se proyecten con una car a de ocupación superior a personas. Por último, en materia de movilidad, el artículo de la OGUC detalla medidas para facilitar el desplazamiento de personas con discapacidad por espacios de uso público. c) Diseño de los perfiles viales según la normativa vigente Como se indicado más arriba, las atribuciones de los IPT incluyen la definición de la vialidad estructurante, siendo atribución de la escala Intercomunal la definición de vías expresas y troncales y de la escala comunal las vías colectoras y de servicio (se asume que las vías locales no son parte de la vialidad estructurante). Esta definición abarca el ancho de faja y el trazado de las vías, pero no el diseño interno de la faja (perfil), o asignación de espacio a cada modo, salvo lo que ya está establecido por la definición de cada una de las vías contenida en el artículo de OGUC, que fija una asignación del espacio público vial que solo considera dos elementos: ancho de calzada y ancho de acera. El diseño de las vías se aborda actualmente desde dos perspectivas, una que se denomina diseño físico y que corresponde a las definiciones que dicen relación con la especificación material, diseño del pavimento, mecánica de suelos etc., y cuya definición compete al SERVIU, al MOP o al Municipio de Santiago (consignado en el art de la OGUC, Ley 8.946, Ley y DS 850) y una segunda, que es la que nos compete en este estudio, que se denomina diseño operacional, que precisa trazado, número de pistas, perfil geométrico etc.; el que para obras con financiamiento sectorial está asignado la SEREMI, para obras con financiamiento municipal al respectivo municipio con aprobación de la SEREMI mientras que para obras con financiamiento privado el diseño operacional está asignado al mismo privado también con aprobación SERVIU (artículo OGUC), sumándose el caso de vías definidas como camino público por el MOP cuyo trazado pase eventualmente por zonas urbanas donde el diseño está en manos de este último ministerio. Podemos resumir que hay una diseño base, de líneas gruesas, que viene dado por defecto en el artículo de la OGUC, y una indefinición en el actor responsable del detalle fino de las vías el que se asigna en forma casuística conforme donde venga el financiamiento de cada vía en particular. En consecuencia, al planificar las ciudades nos encontramos básicamente con dos grandes categorías de espacios: el ESPACIO PÚBLICO y el ESPACIO PRIVADO. El ámbito de atribuciones con que actualmente cuenta la Planificación Territorial permite hacer definiciones bastante precisas de lo que se construye en el espacio privado: se definen usos posibles y se limita su intensidad mediante densidades y constructibilidades, se configura espacialmente mediante distanciamientos, antejardines, alturas máximas y rasantes etc. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-2732 En cambio, si se analizan las atribuciones de la planificación en lo que compete a la definición del espacio público nos encontramos con que en líneas generales solo se define el emplazamiento de áreas verdes y el ancho y trazado de las vías. El detalle expresado en tipo de vías ya está prediseñado en la OGUC, dejando poco margen para que el planificador pueda imprimir en el espacio público una intencionalidad, particularmente cuando consideramos que el espacio público es finito y escaso, y que los distintos modos le ítimamente compiten por la asignación de una parte de la faja vial. Si una comuna organizada a través de su municipio y del proceso de planificación genera una determinada visión de ciudad, una parte, quizás la más importante de ésta, tiene que ver con las definiciones que se tomen sobre el espacio compartido que es, por excelencia, la calle. En el escenario actual esta visión de ciudad que se expresaría, por ejemplo, en la asignación de espacio en el perfil a los distintos modos, entre otros atributos; está impedida por las rigideces que impone la norma, la que tiene actualmente un evidente sesgo hacia la asignación de espacio al automóvil privado dejando a los otros modos como residuo en la faja una vez tomada la definición del ancho de la calzada. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-2833 Categoría de la vía Trazado y clasificación de red vial Rol principal Cuadro 1-5 Características de la vialidad urbana según la OGUC Expresa Troncal Colectora Servicio Local Pasajes en general Planificación Urbana Intercomunal Su rol principal es establecer las relaciones intercomunales entre las diferentes áreas urbanas a nivel regional. Planificación Urbana Intercomunal Su rol principal es establecer la conexión entre las diferentes zonas urbanas de una intercomuna. Planificación Urbana Comunal Su rol principal es de corredor de distribución entre la residencia y los centros de empleo y de servicios, y de repartición y/o captación hacia o desde la trama vial de nivel inferior. Planificación Urbana Comunal Vía central de centros o subcentros urbanos que tienen como rol permitir la accesibilidad a los servicios y al comercio emplazados en sus márgenes. Planificación Urbana Comunal o privados mediantes apertura de calles (loteos) Su rol es establecer las relaciones entre las vías Troncales, Colectoras y de Servicios y de acceso a la vivienda. Planificación Urbana Comunal o privados mediantes apertura de calles (loteos) Vías urbanas existentes Planificación Urbana Comunal o privados mediantes apertura de calles (loteos) Sus calzadas permiten Sus calzadas permiten Sus calzadas Su calzada atiende Su calzada atiende desplazamientos a grandes distancias, desplazamientos a grandes distancias, atienden desplazamientos a desplazamientos a distancia media, con desplazamientos a cortas distancias. con una con una distancia media, con una recomendable Ausencia de Desplazamiento y velocidades recomendable continuidad funcional en una distancia recomendable continuidad funcional en una distancia una recomendable continuidad funcional en una continuidad funcional en una distancia mayor de 1 km. Velocidad de continuidad funcional para servicios de transporte. mayor de 8 km. Velocidad ve Diseño mayor de 6 km. Velocidad distancia mayor de 3 km. Velocidad de Diseño entre 30 y 40 km/h. Velocidad de Diseño entre 20 y 30 km/h. entre 80 y 100 km/h. de Diseño entre 50 y Diseño entre 80 km/h. 40 y 50 km/h. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-2934 Categoría de la vía Capacidad de desplazamiento Expresa Troncal Colectora Servicio Local Pasajes en Tiene gran capacidad de desplazamiento de flujos vehiculares, mayor a vehículos/hora considerando ambos sentidos. Tiene alta capacidad de desplazamiento de flujos vehiculares, mayor a vehículos/hora, considerando ambos sentidos. Tiene capacidad de desplazamiento de flujos vehiculares mayor a vehículos/hora, considerando ambos sentidos Tiene capacidad media de desplazamiento de flujos vehiculares, aproximadamente 600 vehículos/hora, considerando toda su calzada. Tiene capacidad media o baja de desplazamientos de flujos vehiculares. general Vías urbanas existentes Flujo predominante de automóviles, con Flujo predominante de locomoción Flujo predominante de automóviles. Flujo predominante de locomoción colectiva. Flujo de automóviles y vehículos de tracción presencia de colectiva y Restricciones para Restricción para animal y humana, locomoción colectiva y vehículos de carga. automóviles. Restricción para vehículos de tracción animal vehículos de tracción animal. excepcionalmente locomoción colectiva. Flujo predominante Prohibición de circulación para vehículos de tracción vehículos de tracción animal y humana. animal y humana. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-3035 Categoría de la vía Cruces Expresa Troncal Colectora Servicio Local Pasajes en Sus cruces con otras vías o con circulaciones peatonales preferentemente deberán ser a distintos niveles. Sus cruces con otras vías o circulaciones peatonales pueden ser a cualquier nivel, manteniéndose la preferencia de esta vía sobre las demás, salvo que se trate de cruces con vías expresas, las cuales siempre son preferenciales. Sus cruces a nivel con otras vías troncales deben ser controlados. Sus cruces con otras vías o circulaciones peatonales pueden ser a cualquier nivel, manteniéndose la preferencia de esta vía sobre las demás, salvo que se trate de cruces con vías expresas o troncales, los cuales deben ser controlados. Sus cruces pueden ser a cualquier nivel, manteniéndose la preferencia de esta vía sólo respecto a las vías locales y pasajes, los cuales podrán ser controlados. Sus cruces pueden ser a cualquier nivel, manteniéndose la preferencia de esta vía sólo respecto a los pasajes general Vías urbanas existentes Sus cruces con otras vías deben estar a Los cruces, paraderos de locomoción No hay limitación para establecer el No hay limitación para establecer el No hay limitación para establecer el distancias no colectiva, servicios distanciamiento distanciamiento entre distanciamiento entre menores de m, debiendo contar a lo anexos y otros elementos singulares, entre sus cruces con otras vías. sus cruces con otras vías. La separación sus cruces con otras vías. Distanciamiento entre cruces menos con enlace controlado. preferentemente deben estar distanciados a más de entre paraderos de locomoción colectiva preferentemente será 500m entre sí. mayor de 300 m. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-3136 Categoría de la vía Entorno Expresa Troncal Colectora Servicio Local Pasajes en Segregación funcional selectiva y física del entorno. Servicios anexos prohibidos sin accesos especiales. Presenta una segregación funcional parcial con su entorno. Servicios anexos sólo con accesos normalizados. Ausencia de todo tipo de segregación con el entorno. Servicios anexos sólo con accesos normalizados Ausencia de todo tipo de segregación con el entorno. Presenta alto grado de accesibilidad con su entorno general Vías urbanas existentes Prohibición absoluta y permanente del Prohibición absoluta y permanente del Puede prohibirse el estacionamiento de Permite estacionamiento de Permite estacionamiento de estacionamiento y la estacionamiento y la cualquier tipo de vehículos, para lo cual vehículos en su detención de cualquier tipo de detención de cualquier tipo de vehículos en ella. deberá contar con banda especial, la que calzada. Estacionamiento vehículo, sobre la calzada de circulación. vehículo en su calzada. tendrá un ancho consistente con la disposición de los vehículos que se adopte. La distancia entre La distancia entre La distancia entre La distancia entre La distancia entre Ancho no líneas oficiales no debe ser inferior a 50 líneas oficiales no debe ser inferior a 30 líneas oficiales no debe ser inferior a 20 líneas oficiales no debe ser inferior a 15 m. líneas oficiales no debe ser inferior a 11 m. inferior a 8 metros ni m. m. m. superior a 11 Distancia entre L.O. metros, medidos entre líneas oficiales. Distancia mínima entre Línea Oficial a calzada 2,25 metros Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-3237 Categoría de la vía Calzadas pavimentadas Expresa Troncal Colectora Servicio Local Pasajes en El ancho mínimo de sus calzadas pavimentadas no debe, en conjunto, ser inferior a 21 m. El ancho mínimo de sus calzadas pavimentadas, en conjunto, no debe ser inferior a 14 m. El ancho mínimo de sus calzadas pavimentadas, en conjunto no debe ser inferior a 14 m. El ancho mínimo de su calzada pavimentada no debe ser inferior a 7 m, tanto si se trata de un sólo sentido de tránsito o doble sentido de tránsito.2 El ancho mínimo de su calzada no debe ser inferior a 7 m, tanto si se trata de un sólo sentido de tránsito o doble sentido de tránsito general Entre 3,5 y 4,5 m. Vías urbanas existentes En las vías de una pista que contemplen flujo eventual de vehículos, el ancho mínimo de su calzada pavimentada no será inferior a 4,0 m. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-3338 Categoría de la vía Configuración Expresa Troncal Colectora Servicio Local Pasajes en Debe estar conformada por un sólo cauce, bidireccional, debidamente canalizado y dispondrá de una mediana de ancho mínimo de 2 m, pudiendo contar además, si ello es necesario, con calles de tránsito local. Puede estar conformada por un sólo cauce, bidireccional, con o sin mediana, o bien, puede constituirse un Sistema Troncal conformado por un par de vías con distinto sentido de tránsito, en que cada una de ellas cumpla los siguientes requisitos mínimos: - Distancia entre líneas oficiales no inferior a 20 m. - Ancho de calzada pavimentada no inferior a 7 m. Puede estar conformada por un sólo cauce, bidireccional, con o sin mediana, o bien, puede constituirse un sistema colector conformado por un par de vías con distinto sentido de tránsito, en que cada una de ellas cumpla los siguientes requisitos mínimos: - Distancia entre líneas oficiales no inferior a 15 m. - Ancho de calzada pavimentada no inferior a 7 m. Debe estar conformada por un sólo cauce. Cuando este tipo de vía cuente con acceso desde un solo extremo, la mayor distancia entre el acceso de un predio y la vía vehicular continua más cercana será de 100 m, debiendo contemplar en su extremo opuesto un área pavimentada que permita el giro de vehículos livianos. Podrá prolongarse dicha longitud hasta un máximo de 200 m, si cuenta con un tramo inicial equivalente como mínimo al 50% de la longitud total, de 15 m de ancho entre líneas oficiales y un ancho de calzada pavimentada no inferior a 7 m, que permita el estacionamiento adicional de vehículos en uno de sus costados a lo menos en 2 m de ancho. general Largo máximo Pasaje sin salida 50 metros. Largo máximo Pasaje con salida 100 metros Vías urbanas existentes Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-3439 Categoría de la vía Aceras Ciclovías Expresa Troncal Colectora Servicio Local Pasajes en En general deben consultar vías locales, que estarán provistas de aceras en su lado exterior, de un ancho mínimo de 4 m. 2 No se contempla en ellas la existencia de ciclovías. Deberán existir aceras a ambos costados, cada una de ellas de 3,5 m de ancho mínimo, en su condición más desfavorable. En el caso de existir ciclovías, ellas deben ser ciclopistas Deberán existir aceras a ambos costados, cada una de ellas de 3 m de ancho mínimo. Puede o no existir ciclovías. Deberán existir aceras a ambos costados, cada una de ellas de 2,5 m de ancho mínimo, en su condición más desfavorable. Puede no existir ciclovías. Fuente: Elaboración propia a partir de la OGUC Deberán existir aceras a ambos costados, cada una de ellas de 2 m de ancho mínimo. No se contempla en ella la presencia de ciclovías. general Vías urbanas existentes Deberán contemplarse aceras a ambos costados, cada una de ellas de un ancho mínimo de 2,00 metros. Excepcionalmente y por razones fundadas, el Servicio de Vivienda y Urbanización respectivo, podrá autorizar la disminución de este ancho. Las ciclovías serán permitidas en todas las vías existentes, debiendo ubicarse preferentemente en el espacio de las aceras. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-3540 Los planificadores al no contar con la atribución para distribuir el espacio público, insinúan una solución dejando expresado el perfil en la memoria de los IPT. Esto es un síntoma de que el planificador visualiza la necesidad de hacer definiciones sobre el espacio público, para la cual hoy no tiene atribuciones explícitas. La solución de este tema debe ir por el lado de permitir que cada comuna a través del proceso de planificación haga estas definiciones para las vías que considere pertinentes, sin que se generen rigideces tales como tener que hacer una modificación al PRC si se necesita variar un perfil vial. Por lo tanto deberá preverse una solución que defina, pero, que sea de fácil modificación y que no involucre procesos que por su dificultad y duración finalmente no se verifiquen en la práctica. Es aquí donde la figura de los planos seccionales surge como una herramienta que permite plasmar en el espacio público la visión de la comuna, mediante un procedimiento sencillo (artículo de la OGUC) DS N 25 y DDU 260 El artículo de la OGUC, modificado por Decreto Supremo N 25 del 21 de noviembre de 2012, y luego precisado en cuanto a su aplicación por la DDU 260, correspondiente a la Circular Ordinaria N 241, es uno de los primeros pasos a considerar el tema de la movilidad dentro de la legislación vigente, flexibilizando normas que establecen los mínimos de estacionamientos y posibilitando la exigencia de estacionamientos de bicicletas en los planes reguladores comunales. El Artículo de la OGUC señala que todo edificio que se construya deberá proyectarse con una dotación mínima de estacionamientos de acuerdo a lo que fije el Instrumento de Planificación Territorial respectivo, permitiendo excepciones para proyectos relacionados con Monumentos Nacionales, zonas típicas, inmuebles o zonas de conservación histórica, o que se emplacen al costado de vías de más de 100 años de antigüedad o de paseos peatonales, donde el Director de Obras Municipales deberá autorizar excepciones a las disposiciones generales en respuesta a una solicitud del interesado. A su vez permite que el Plan Regulador Comunal pueda considerar una dotación mínima de estacionamientos para bicicletas, estableciendo las características mínimas de dichos estacionamientos, así como la obligación de emplazarlos a no más de 50 metros de distancia a algunos de los accesos a la edificación que genera la obligación Agenda legislativa en trámite y movilidad En la actualidad existen dos propuestas en trámite en el Parlamento relacionadas con la movilidad, las cuales se presentan a continuación. Sin perjuicio de lo anterior, y dado que los proyectos siempre son susceptibles de Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-3641 modificaciones y nunca se puede descartar su rechazo, lo que interesa es identificar los conceptos que incluyen, más que el análisis crítico o exhaustivo de los mismos. a) Proyecto de ley de aportes al espacio público El proyecto de ley de aportes al espacio público modifica la LGUC y leyes complementarias, para establecer un sistema de aportes al espacio público aplicable a los proyectos de construcción. Este fue ingresado al poder legislativo el 7 de agosto de 2012 y a la fecha del presente informe se encuentra en trámite constitucional en el Senado. Con respecto a los trazados viales de los planes reguladores intercomunales, el proyecto de ley plantea la posibilidad de aprobar enmiendas mediante un procedimiento simplificado que establezca la OGUC cuando se trate de ajustes en los trazados viales, acortando el plazo de consulta a los municipios de 60 a 30 días. A su vez establece para realizar ajustes a los trazados viales de los planes reguladores comunales el mismo proceso simplificado que deberá establecer la OGUC. También permite dentro de este proceso simplificado establecer la dotación mínima y/o máxima de estacionamientos que deberán cumplir los proyectos. En materia de aportes, el proyecto de ley establece que las cesiones de terreno que debe cumplir todo loteo o proyecto de densificación podrán realizarse en dinero o mediante ejecución de obras, y que las municipalidades podrán destinar los fondos a una delimitada cantidad de fines, todos relacionados con un Plan de Inversiones en el Espacio Público. Este Plan de Inversiones en el Espacio Público, elaborado por la municipalidad respectiva, incluirá la totalidad de las afectaciones y las obras viales asociadas, priorizadas para las áreas que permiten proyectos de mayor envergadura, y deberá actualizarse cada 5 años mediante un procedimiento establecido en el proyecto de ley. Se establece para los proyectos que contemplen una carga de ocupación superior a personas (equipamiento mayor) se deberá presentar un anteproyecto a la SEREMI MINVU respectiva, la cual previa consulta a la SEREMITT, podrá establecer aportes mediante la ejecución de obras en el área de influencia del proyecto. Uno de los principales aportes de este proyecto de ley en el contexto del presente estudio es creación de la figura del plan de inversiones en el espacio público, pues ese plan debería ser consistente con las soluciones que surjan de los estudios de movilidad urbana que se propone desarrollar en remplazo de los Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-3742 ECV, de manera que las obras asociadas a los proyectos de edificación que hagan aportes y las que mejoren la accesibilidad se implementen de manera consistente. Puede ocurrir incluso que el plan de inversiones en el espacio público tenga como uno de sus principales insumos los resultados del estudio de movilidad. b) Proyecto de modificación del art. 59 de la LGUC El 13 de febrero de 2004 entró en vigencia la Ley N que modificó el artículo 59 de LGUC, fijando plazos de caducidad para los terrenos consultados en los PRI o PRC destinados a vías expresas, troncales, colectoras, locales y de servicio, y parques intercomunales y comunales. Con respecto a lo anterior, un hecho significativo y de gravedad para la planificación territorial ocurrió el 12 de Febrero de 2010, fecha en que cumplidas todos los plazos y las prórrogas que contempló la ley, caducaron las afectaciones a utilidad pública por vialidad y por parques de los IPT en todo el país, por lo que las vías proyectadas (no materializadas y entregadas a bien nacional de uso público), dejaron de existir en cuanto a su afectación por declaratoria de utilidad pública. El proyecto de ley en trámite, restablece las afectaciones a utilidad pública, permitiendo reservar los espacios públicos para calles, avenidas, plazas o parques para el desarrollo de la ciudad, introduciendo mejoras para la precisión de los límites de la afectación y la compensación que se realiza en los casos que la afectación misma genere un perjuicio mayor que el beneficio otorgado por la mayor conectividad y mejoras en sus condiciones urbanísticas. Específicamente, el proyecto de ley propone: Que los Planes Reguladores puedan establecer las afectaciones necesarias para la planificación de todas vías y espacios públicos en su más amplio sentido. Fijar las afectaciones con detalle mediante planos seccionales. Delimitar la prohibición de aumentar de lo construido y, solo a la faja afecta. Acotar las compensaciones a los terrenos afectados en consideración de la mayor conectividad y asignación de normas urbanísticas, y fijar el procedimiento de reclamo, si existiere. Simplificar el procedimiento para ajustar las afectaciones (modificarles e incluso anularlas) Ampliar el concepto de afectación a las áreas rurales para realizar las reservas de crecimiento futuro y las conexiones entre núcleos urbanos. La facultad de establecer declaratorias de utilidad pública de los espacios destinados a vialidad es de la mayor relevancia en el contexto de la movilidad Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-3843 urbana porque esa facultad es lo que permite planificar la futura estructura o grilla de vías para que se produzcan los desplazamientos de los distintos usuarios. Por lo mismo, la aprobación de este proyecto de ley se considera un paso necesario para avanzar en la incorporación de la movilidad en los IPT pues de otra forma las atribuciones de la autoridad para conformar una estructura vial (para todos los usuarios) continuará restringida. c) Propuesta de modificación OGUC: movilidad urbana Se encuentra en trámite en la Contraloría General de la República una modificación de la OGUC que busca introducir diversos cambios orientados a introducir el concepto de movilidad urbana en dicha ordenanza. Esto se realiza a través de cambios en las definiciones de algunos conceptos, por ejemplo calzada, o bien mediante conceptos nuevos, tales como movilidad urbana y vía verde. Calzada se rede ine como parte de una ía destinada a la circulación de ehículos motorizados y no motorizados. Ciclo ía se rede ine como aja destinada a la circulación de ehículos livianos o no motorizados tales como, bicicletas, triciclos, patines o patinetas. Edi icio de estacionamiento rede ine su expresión uno o m s automó iles u otros ehículos motorizados por ehículos motorizados o no motorizados. Vía se rede ine como espacio destinado a la mo ilidad ur ana. Además se agregan las siguientes definiciones: Mo ilidad ur ana : concepto enérico re erido al desplazamiento de las personas en la ciudad y a la utilización del espacio público en sus distintas funciones. Vía erde : espacio destinado a peatones o vehículos no motorizados, asociado a elementos naturales tales como cursos de agua, borde costero, borde de lagos, pie de monte, caminos o vías férreas en desuso, el cual forma parte del sistema vial. Con respecto al artículo 2.3.1, que define la red vial pública, la modificación propuesta incorpora la posibilidad de establecer excepciones respecto de los criterios y clasificación de las vías señalados en la OGUC, o bien, la incorporación en éstas de características o aspectos adicionales, como fajas de áreas verdes, parques o diseños especiales. Por otra parte se perfecciona el artículo relativo a la dotación mínima de estacionamientos para bicicletas, permitiendo descontar parte de los estacionamientos requeridos para automóviles según la proporción que determine el Plan Regulador Comunal. A su vez se establece para los Planes Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-3944 Reguladores Comunales no establezcan dotación de estacionamientos para bicicletas, los estándares de cumplimiento de este tipo de estacionamientos para los edificios que se proyecten con una carga de ocupación superior a 50 personas, y la posibilidad de descontar estacionamientos de vehículos particulares. Una parte importante de la modificación busca dar más opciones para implementar ciclovías, las que deben pasar a formar parte de la calzada y se permiten en todo tipo de vía con las medidas de segregación que correspondan. 1.4 Documentos asociados a planes de movilidad y diseño urbano Sustainable Urban Mobility Plans Esta iniciativa de la Comunidad Europea busca definir un conjunto de medidas interrelacionadas para satisfacer las necesidades de movilidad de las personas y negocios de hoy y mañana, incluyendo todas las modalidades de transporte en las ciudades y en sus entornos. Esta institución reconoce la existencia de una serie de enfoques en la generación de planes de movilidad y cuenta, entre otros documentos relevantes, con una revisión del estado del arte en planes de movilidad urbana sustentables en Europa y con un manual de recomendaciones para el desarrollo e implementación de planes de movilidad urbana. Esta orma de plani icar las ciudades quiere decir plani icar para la ente y consiste en un plan estratégico diseñado para satisfacer las necesidades de movilidad de las personas y empresas en las ciudades y sus alrededores. Es construida sobre las existentes prácticas de planeamiento y toma en consideración la integración, la participación y principios de evaluación. Un Plan de Movilidad Sustentable debe tener como objetivos: 1. Asegurar que la accesibilidad ofrecida por el sistema de transporte esté disponible para todos. 2. Mejorar la seguridad de las personas. 3. Reducir la contaminación del aire, la contaminación acústica, la emisión de gases de efecto invernadero y el consumo de energía. 4. Mejorar la eficiencia y costo-beneficio del transporte de personas y bienes. 5. Contribuir al mejoramiento de los atractivos y calidad del ambiente urbano y del diseño urbano. Un Plan Sustentable de Movilidad Urbana debe definir políticas y mediciones que abarquen a todos los modos de transporte, incluyendo transporte público y privado, pasajeros y carga, motorizado y no motorizado, en movimiento y estacionados. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-4045 Es una forma de atacar los problemas relacionados con el transporte en áreas urbanas de una forma más eficiente construyendo sobre las prácticas y regulaciones existentes y sus características básicas comprende: un enfoque participativo; un compromiso con la sustentabilidad, balanceando el desarrollo económico, equidad social y calidad medioambiental; un enfoque integrador entre actores del transporte, uso de suelos, medioambiente, salud, seguridad, etc. como también de autoridades de distrito, municipales, regionales, nacionales y la Unión Europea; un especial foco en lograr objetivos que sean medibles y alineados con la visión de transporte; la revisión de costos y beneficios de transporte debe tomar en cuenta una visión más global de los costos y beneficios sociales; y un método que comprenda un conjunto de tareas. El método de comprender un diagnóstico, definición de la visión objetivos generales y específicos, selección de políticas y mediciones, asignación de responsables y recurso y finalmente monitoreo y evaluación. Los planes de movilidad urbana sustentable ofrece múltiples beneficios entre ellos se incluyen: Mejoras en la calidad de vida expresado en mejoramientos menores y mayores tales como espacios públicos atractivos y mayor seguridad vial Beneficios al medioambiente y la salud mediante mejoras en la calidad del aire y disminución del ruido ambiental, produciendo efectos positivos en la salud y con ello disminución en los costos asociados. Mejoramiento de la movilidad y accesibilidad esto llevado a cabo mediante la implementación de proyectos que permitan facilitar la accesibilidad de las áreas urbanas y sus servicios. Mejora la imagen de la ciudad proyectando la imagen de ser una ciudad innovadora y con visión de futuro. Llega a más personas respondiendo a las necesidades de diferentes grupos de usuarios y tomando decisiones apoyadas por los ciudadanos y las personas que son afectadas o puedan ser afectadas por los proyectos a implementar. Enfoque con visión de futuro Otorga la oportunidad de desarrollar otro tipo de políticas orientadas por la visión de futuro de las ciudades. La comisión europea desarrolló un plan de acción que apunta a acelerar el proceso de planeamiento de los países proveyendo material de ayuda, promoviendo mejores prácticas, identificando benchmarks, apoyando la educación de los profesionales de la movilidad urbana y la introducción de la movilidad urbana en la política de medioambiente. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-4146 Parte del material de apoyo elaborado se encuentra un documento que entrega las directrices que un Plan Sustentable de Movilidad Urbana debe tener. A continuación un cuadro que muestra los pilares fundamentales en que se debe construir un Plan Sustentable de Movilidad Urbana según estas directrices. Cuadro 1-6 Proceso de creación de un Plan Sustentable de Movilidad Urbana 1 Buena preparación Determinar el potencial de éxito del plan Definir el proceso de desarrollo Analizar la situación actual y desarrollar escenarios Desarrollar una visión común 2 Definición de objetivos Establecer prioridades y objetivos medibles Desarrollar paquetes efectivos de medidas Acordar responsabilidades y financiamiento 3 Desarrollo Crear Plan de Movilidad Crear sistema de monitoreo y evaluación 4 Implementación Asegurar una gestión adecuada y un plan de comunicación Aprender de las lecciones El documento de directrices de la comisión europea para la creación de un Plan Sustentable de Movilidad Urbana entrega a su vez herramientas y muestra las mejores prácticas para cada una de las etapas del proceso. Los objetivos que se planteen deben ser SMART (por sus siglas en inglés): específicos, medibles, logrables, realistas y en plazo definido. Debe entregar facilidades para peatones, ciclistas, transporte público y vehículos. Un ejemplo teórico de objetivo puede ser reducir la tasa de crecimiento del tráfico que entra a zonas céntricas en horarios punta. Éste podría ser de máximo 5% los que cruzan un cierto cordón entre las 7 y 10 de la mañana entre los años 2012 y Para definir objetivos realistas se tienen 2 opciones: a. Modelamiento, pero es costoso y consume mucho tiempo. b. Considerar los que otros han logrado alcanzar con paquetes de medidas similares a las que se considera para la propia ciudad que se pueden encontrar en el portal de Movilidad Urbana de la Comisión Europea. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-4247 Como se ilustra en este ejemplo los objetivos deben ser enfocados, basados en un número determinado y tener una fecha en que se debe lograr el objetivo. Deben reflejar lo que se ha acordado en términos de objetivos generales National Complete Streets Coalition National Complete Streets Coalition es un movimiento que se encuentra en crecimiento en Estados Unidos donde los Estados y ciudades están abogando por redes de transporte más seguras, más habitables y pensadas para todos los usuarios. Instituir una política de Complete Streets asegura que los planificadores e ingenieros diseñen y operen las redes de transportes teniendo en mente los diferentes modos de transporte (ciclistas, transporte público, transporte de carga, vehículos y peatones) y a todo tipo de usuarios (niños, adultos mayores, discapacitados, etc.). Este movimiento apunta a considerar que las redes de transporte pueden beneficiar a las comunidades incrementando su capacidad, mejorando la seguridad, mejorando la salud, permitiendo el crecimiento económico, aportando menos emisiones contaminantes, reduciendo los costos, creciendo en forma inteligente y proveyendo alternativas de transporte para todos los usuarios. The National Complete Streets Coalition ha de inido 5 tipos de acti idades necesarias para reorientar el trabajo de las agencias de transporte, éstas se pueden ver en el cuadro siguiente. Cuadro 1-7 Actividades necesarias para adoptar una estrategia de Complete Streets Planificar para su implementación Revisar los procedimiento s actuales de planificación Planificar el proceso de implementació n total de "Complete Streets" Cambiar la forma en que las decisiones son tomadas Actualizar documentos, planes y procesos usados en el proceso de toma de decisiones de transporte. Crear nuevos documento, planes o procesos que sean necesarios Revisar y actualizar la guía de diseño Actualizar o adoptar una nueva guía de diseño y estándares que reflejen las mejores prácticas y que provean una mirada de mobilidad multimodal. Ofrecer oportunidades de entrenamiento y educación Proveer un apoyo permanente a los profesionales del transporte, personal de otras agencias, lideres de las comunidades y público en general. Se requiere de nuevos procesos colaborativos. Establecer mediciones de desempeño Crear o modificar los índices de medición en el que se consideren a todos los usuarios tanto a nivel de proyecto como de red. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-4348 Algunas de las actividades que se recomienda desarrollar en cada una de las etapas son las siguientes: Planificar para su implementación: Fortalecer relaciones entre los interesados (planeamiento, transporte público, parques, salud, policías, oficiales electos, asociaciones de ciclistas y peatones, entre otros); definición del o los responsables de llevar a cabo la implementación; realizar una auditoría de las políticas y procedimientos actuales; y crear un comité amplio que supervise el proceso. Cambiar procedimientos y procesos: Cambiar la forma en que los planificadores e ingenieros realizan su trabajo día a día; requiere un proceso de toma de decisiones inclusivo en las cuales los diferentes departamentos trabajen en forma coordinada; considerar ciclistas, peatones y sistemas de transporte público; actualizar los procedimientos de mantención y operación que mire más allá del movimiento de automóviles; las comunidades que se basan en el nivel de servicio que se provee a los automovilistas deben considerar alternativas relajando los estándares para ellos y aplicar nuevos estándares de servicio para otros modos de transporte incluyendo los viajes multimodales; y crear nuevos sistemas que considere excepciones, listas de verificaciones y procesos paso a paso. Revisar y actualizar la guía de diseño: Desarrollar nuevos procedimientos y entrenamiento al equipo; flexibilizar los procedimientos de modo de obtener nuevas formas de atacar los problemas que considere la conexión entre uso de suelo y necesidades de transporte; en el caso de ciertas comunidades tener un manual propio es costoso por lo que prefieren hacer uso de las mejores prácticas disponibles; parte de los procesos a revisar son uso de suelos y zonificación, política de estacionamientos de vehículos y bicicletas, medidas calmante de tráfico, rutas de escape, planes de transporte público etc. Ofrecer oportunidades de entrenamiento y educación: Planificadores, ingenieros, consultores y agencias deben tener un entendimiento acabado de los nuevos procedimientos; el trabajo de educación a los oficiales electos, grupos de interés y público en general debe ser permanente en el tiempo; el staff de transporte y de soporte de Complete Streets deben poder comunicar como los proyectos que se desarrollarán beneficiarán a las comunidades, a los residentes cercanos y a los negocios; y mantener una actualización permanente de los objetivos y éxitos son claves. Establecer mediciones de desempeño: Acordar un conjunto de índices de desempeño, algunos de ellos pueden ser cambios en la partición modal, decrecimiento en enfermedades crónicas, mejor calidad del aire y mayor seguridad; medir el progreso simplemente contando las Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-4449 nuevas instalaciones construidas, algunos de ellos pueden ser cuadras con aceras nuevas o reparadas, número de paradas de buses con refugio, millas de nuevas ciclovías e instalación de dispositivos de cuenta regresiva para peatones; contar el número de personas que se transportan caminando o en bicicleta; y medir los beneficios directos e inmediatos de las inversiones de transporte Design and Development Principles for Livable Suburban Arterials El proyecto de investigación Livable Suburban Arterials realizado por la Universidad de Minnesota en Estados Unidos investiga la interacción entre diseño de una vía y el diseño de las instalaciones adyacentes y desarrollar un grupo de criterios de diseño que guiaría una alineación entre el uso de suelos y el transporte. Este estudio se basa en 5 principios postulados por Kulash en el año 1997 para la estructuración de una red de transporte distrital y 5 temas abordados por Dock en 1998 el cual abarca 5 temas de planificación multimodal de transporte que abarca las necesidades de desplazamiento a nivel subregional. A continuación se detallan los principios y los temas desarrollados en estos estudios. Cuadro 1-8 Principios de planificación de transporte (Kulash, 1997) Adoptar diseños de baja velocidad cuando sea posible Prestar particular atención a la red de transporte de superficie Planificar para usos multimodales de las vías Incorporar el uso de suelos en el proceso de planeamiento Agregar nuevas redes Cuadro 1-9 Temas de planificación de una red distrital (Dock, 1998) Resultados basados en la modelación de las actividades Escala subregional Apalancamiento de recursos locales Criterios basados en la calidad de vida Integración del uso de suelo con datos socioeconómicos como medidas predictivas Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-4550 1.4.4 Transportation Efficient Land Use Planning Design El Departamento de Transporte del estado de Virginia en Estados Unidos desarrolló una guía de diseño y uso de suelo eficiente desde el punto de vista del transporte que integra el uso de suelos, vivienda, empleo y planificación de transporte con el objetivo de crear comunidades amigables, reducir la congestión vehicular, expandir las opciones de viaje y reducir las externalidades negativas de los procesos de mantención y construcción por medio de un diseño eficiente e integrado de desarrollo privado e infraestructura pública. Según esta guía existen múltiples beneficios del diseño y uso de suelo eficiente desde la perspectiva del transporte. Los consumidores acceden a viviendas más baratas; mejores servicios para quienes tienen necesidades especiales; dependen menos del automóvil debido a la mayor cercanía a escuelas, instituciones, servicios públicos e iglesias; calles más seguras; menor tiempo de viaje; mejora en la calidad de vida; y reducción en el consumo de energía. En relación al sistema de transporte se reduce la generación de viajes; se reducen los tiempos de viaje y las detenciones; mejora la distribución de los viajes no motorizados; y se reduce el costo per cápita de creación de nueva infraestructura vial. Desde la perspectiva de los barrios mejora la organización del uso de suelos; reduce el ancho de las calles; establece facilidades para peatones; provee de estacionamiento en la calle; provee sistemas de servicios más eficientes; y preserva el medioambiente. El gobierno local obtiene mayores beneficios de capital y operación; reduce los costos de mantención del sistema de transporte; se obtienen mecanismos de zonificación más flexibles; servicios públicos más manejables y eficiente; estándares para desarrollo de infraestructura. El diseño y uso de suelo eficiente desde la perspectiva del transporte se basa en 11 principios. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-4651 Cuadro 1-10 Principios para el diseño y uso de suelo eficiente 1. Densidades y ubicaciones apropiadas 2. Uso compartido 3. Diversificación de la vivienda Establece ubicaciones viables para uso residencial y comercial con densidades que respondan en forma anticipada al crecimiento. Establece un mix de usos de suelo residencial y no residencial dentro de la ubicación de áreas de desarrollo designadas que puedan crear comunidades más completas y así incrementar la eficiencia del transporte. Planifica variados tipos de vivienda incluyendo viviendas sociales de modo de satisfacer diversos rangos de ingresos de las personas. 4. Geometría y tipos de loteos eficientes Promueve una mejor organización espacial mediante la reducción de los patios delanteros y laterales. 5. Estándares de diseño eficiente y criterios para la construcción de calles de los barrios Incorpora diseños amigables de calles para los peatones, estándares de diseño de pavimentos y aumenta las áreas verdes. 6. Conectividad de los barrios Establece concetividad entre las calles internas y paseos peatonales con los barrios residenciales y mixtos. 7. Conectividad de transporte local y regional Promueve la interconectividad entre las nuevas calles locales con la existentes. 8. Preservación del medioambiente 9. Gradualidad de desarrollo 10. Derechos de desarrollo transferibles (TDR) Asegura la preservación de áreas naturales y espacios abiertos en conjunto con los procesos de planeamiento global para proyectos de usos compartido. Planifica los nuevos desarrollos en las áreas designadas de crecimiento de forma consistente con el crecimiento de la población y el empleo y considerando adecuados servicios públicos. Mecanismo por el cual el potencial de desarrollo de un sitio es separado de su título y puestos a disposición para transferencia a otra localidad. 11. Política fiscal Prioriza los recursos económicos disponibles para vivienda, transporte público e infraestructura. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-4752 El uso de suelo eficiente desde la perspectiva del transporte promueve grillas más densas de los barrios, con calles más estrechas y de baja velocidad de diseño de modo de desconcentrar el flujo vehicular y proveer así de vías menos congestionadas. Permite tener una variedad de puntos de destino a distancias caminables como servicios públicos, colegios, iglesias y comercio entre otras. Las comunidades se vuelven más amigables donde existe el espacio para el desarrollo de parques y plazas, se preocupa de preservar las áreas naturales de la zona y tiene especial énfasis en dar facilidades a peatones y ciclistas. En la siguiente figura se pueden ver los enfoques de diseño tradicional y diseño eficiente del uso de suelos. Al lado izquierdo se muestra el típico uso de suelo suburbano y al lado derecho se muestra como sería un uso de suelo eficiente desde la perspectiva del transporte. La grilla propuesta de uso de suelo eficiente desde la perspectiva del transporte provee más opciones de transporte, más seguras y reduce la congestión vehicular de las vías. La manera de medir esto es mediante retención de viajes, número de viajes que modifican sus rutas, capacidad de las intersecciones, velocidad de operación, tasas de accidentes, kilometraje recorrido y la satisfacción de los usuarios Urban design compendium El Compendio de Diseño Urbano del Reino Unido ha sido realizado para asistir a 3 niveles del desarrollo de proyectos: 1. Creación y puesta en marcha de proyectos de desarrollo urbano 2. Diseño de esquemas individuales Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-4853 3. Evaluación de las propuestas de proyectos en términos del diseño Los 7 principios fundamentales que sirven de orientación en todos los nuevos desarrollos urbanos se ven en el cuadro siguiente. Cuadro 1-11 Principios para el diseño urbano 1 Proyectos para las personas Deben ser seguros, confortables, variados y atractivos. Necesitan ser distintivos, ofrecer variedad, opciones y diversión. Espacios vibrantes ofrecen oportunidades a las personas de encontrarse, jugar en la calle y mirar como el mundo pasa. 2 Enriquece lo existente Nuevos desarrollos deben enriquecer las cualidades existentes. Esto aplica a cualquier escala: regional, ciudad, pueblo, barrio y calle. 3 Establezca conexiones Los proyectos deben ser tener fácil acceso y deben estar integrados física y visualmente al entorno. Esto implica poner atención a como las personas se mueven a pie, bicicleta, transporte público y automóvil en este mismo orden de prioridad. 4 Trabaja con el paisaje Los proyectos deben considerar un balance entre el medioambiente natural y el creado por el hombre, para ello debe tener en cuenta el clima, el relieve y la ecología. 5 Combina usos y formas Los proyectos deben ser estimulantes, disfrutables y ofrecer espacios de encuentro para todo tipo de usuarios y grupos sociales. 6 Gestiona la inversión Para que los los proyectos sean desarrollables éstos deben ser económicamente viables, bien administrados y mantenidos. 7 Diseñados para el cambio Los nuevos desarrollos deben ser flexibles a las necesidades futuras de uso, forma de vida y demografía. Diseñados en pos de eficiencia energética y de recursos. Deben ser flexibles en el uso de la propiedad, espacios públicos e infraestructura de servicio e introduciendo nuevas miradas al transporte, gestión de tránsito y getsión de estacionamientos. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-4954 Finalmente, el compendio de diseño urbano utiliza un proceso cronológico de desarrollo de proyectos el cual se ve en el siguiente cuadro y que es aplicable a las diferentes escalas de proyecto. Cuadro 1-12 Proceso de desarrollo de proyectos Apreciar el contexto Cómo el diseño urbano debe pensarse desde el carácter histórico, natural y aspiracional de las comunidades locales y llegar a una visión realista de cómo debe ser el nuevo espacio a crear. Crear la estructura urbana Detallar las relaciones entre cuadras, calles, edificios, espacios abiertos, paisaje y todos los elementos que conforman las áreas urbanas Realizar las conexiones Crear sistemas de desplazamiento sustentables donde los caminos, rutas de transporte público, vías peatonales deben ser pensados de modo de mejorar la calidad de vida de las personas. Detallar el nuevo espacio Considerar el detalle de los nuevos espacios, como pavimentos, diseños de esquinas, líneas de edificación, etc. Implementación y entrega Adiministrar el proceso de diseño de manera que haya compromiso con la calidad, de modo que sea perdurable en el tiempo Conclusiones En la literatura internacional revisada existen muchas coincidencias en el enfoque con el que se elaboran y ejecutan los planes de movilidad y cómo se lleva a cabo el diseño urbano. En primer término se plantea que ellos deben ser desarrollados con una visión de futuro y realizados a partir de la realidad individual de cada ciudad con procesos de participación estructurados que convoquen a un conjunto amplio de personas. A su vez apuntan a considerar las necesidades de todo tipo de usuarios tales como personas de edad avanzada, discapacitados y niños, buscando desarrollar un sistema de transporte integrado donde los modos no motorizados (peatones y ciclistas) sean prioritarios y donde el transporte público tenga una mayor relevancia en relación a los automóviles particulares. Por otra parte, las iniciativas internacionales revisadas abogan a incorporar el uso de suelos en los planeamientos de transporte de modo de maximizar los usos compartidos o mixtos, evitando así que las personas se desplacen largas distancias para realizar las actividades cotidianas. Se busca también mejorar la calidad de vida de las personas, por lo que las medidas a implementar deben considerar los efectos en el medio ambiente de modo que éstas no afecten la salud de las personas. Por esta razón, medidas asociadas a ciclorutas, espacios recreacionales, seguridad en el desplazamiento de los peatones y otros son especialmente fomentados. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-5055 Los planes de movilidad y diseño urbano deben ser flexibles de modo de facilitar los cambios pensando en las necesidades futuras de cada una de las ciudades, donde la conectividad de los barrios, comunas y regiones estén en el centro de las medidas a implementar. Al ser procesos estructurados o con principios bien definidos se facilita la toma de decisiones de proyectos que tengan objetivos claros y que además se realice una gestión adecuada de ellos. En este proceso la comunicación a la comunidad explicando los beneficios de los proyectos es relevante para asegurar que sean bien recibidos por los habitantes de las ciudades. Por último, en los planes de movilidad se definen mecanismos de evaluación para aprender tanto de las propias experiencias como de otras implementadas previamente en otros lugares. 1.5 Documentos sobre indicadores de movilidad y criterios de sostenibilidad del transporte Como parte de esta actividad se realizó una búsqueda de artículos científicos recientes sobre indicadores de movilidad y criterios sostenibilidad de los sistemas de transporte en el contexto del desarrollo urbano. Producto de esa búsqueda se identificó un conjunto amplio de indicadores y criterios utilizados en otros países ELASTIC A methodological framework for identifying and selecting sustainable transport indicators Este artículo presenta el Evalutive and Logical Approach to Sustainable Transport Indicator Compilation (ELASTIC) 3, que es un marco de trabajo para identificar y seleccionar un subconjunto pequeño de indicadores de transporte sostenible. Un primer aspecto de interés de este artículo es la definición de los cinco atributos metodológicos que debe cumplir un indicador de transporte sostenible: i. Cuantificación: un indicador debe poder ser medido de manera fiable y con un procedimiento de fácil comprensión. ii. Facilidad de disponibilidad: debe ser posible reunir datos fiables sobre el indicador de forma fácil y a un costo razonable o calcular/predecir su valor utilizando modelos aceptados. iii. Velocidad de disponibilidad: los datos de los que se deriva o se calcula el indicador deben ser actualizados periódicamente con el fin de 3 Castillo, H. and Pitfield D. (2010) ELASTIC A methodological framework for identifying and selecting sustainable transport indicators. Transport Research Part D 15 (2010) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-5156 garantizar el lapso de tiempo más corto posible entre el estado de cosas que se miden y que el indicador respectivo esté disponible. iv. Interpretabilidad: un indicador y su cálculo debe dar información clara e inequívoca que sea fácil de entender por todos los interesados. v. Impacto aislable de transporte: debe ser posible aislar la componente de transporte del impacto que el indicador que pretende medir. Los criterios de sostenibilidad definidos por los autores son los siguientes: i. Calles y barrios habitables: un sistema de transporte sostenible deben ser diseñado y operado de manera que mejore las características físicas, estéticas y especiales del área donde se ubica. Debe apoyar la identidad comunitaria y facilitar las actividades sociales, culturales y recreativas. ii. Protección del medio ambiente: un sistema de transporte sostenible debe reducir al mínimo el consumo de recursos naturales, la alteración de los hábitats vitales y reducir activamente las emisiones y desechos relacionados con el transporte. iii. Equidad e inclusión social: un sistema de transporte sostenible debe contribuir a la equidad social y espacial satisfaciendo las necesidades básicas de movilidad y accesibilidad de todos los grupos sociales, económicos y geográficos. iv. Salud y seguridad: un sistema de transporte sostenible deben estar diseñado y funcionar de una manera que minimice los riesgos a la salud, la incidencia y el miedo a la delincuencia relacionada con el transporte, y el número, la gravedad y los riesgos de accidentes de tráfico. v. Apoyo de una economía dinámica y eficaz: un sistema de transporte sostenible debe contribuir al crecimiento económico y apoyar los mecanismos de mercado que reflejen los verdaderos costos sociales, económicos y ambientales de las actividades de transporte. Finalmente, la selección de los mejores indicadores se realizó a través de una encuesta a académicos y planificadores de transporte mediante la cual se asignó una ponderación de aspectos de calidad metodológica del indicador (cuantificación, disponibilidad, etc.) y su relación con la sostenibilidad del transporte (habitabilidad, protección del medio ambiente, etc.). Los veinte indicadores con mayor ponderación fueron los siguientes. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-5257 Cuadro 1-13 Indicadores de sostenibilidad del transporte Indicador Ponderación Flujo de vehículos motorizados 30,59 Viajes en bicicleta 28,87 Accidentes de tránsito de usuarios vulnerables 28,68 Contaminantes locales del aire 27,29 Porcentaje de viajes en transporte público 26,29 Costos sociales/externalidades del transporte 26,16 Calidad del transporte público 26,04 Disponibilidad local de equipamientos relevantes 25,75 Total de fallecidos o heridos graves en accidentes de tránsito 25,90 Emisiones de CO2 del transporte 25,68 Interés público sobre la sostenibilidad del transporte 25,46 Porcentaje de la carga transportada por caminos 25,45 Longitud de ciclovías y veredas 25,02 Acceso al transporte público 24,41 Porcentaje de la población afectada por altos niveles de ruido del transporte 24,25 Consumo energético del sector transporte caminero 24,05 Número de delitos cometidos en o esperado transporte publico 23,93 Parque de vehículos en circulación 23,91 Desechos asociados al transporte 23,60 Participación pública en la planificación de transporte 23,17 Fuente: Castillo, H. and Pitfield, D. (2010) Lo relevante de este artículo es la importancia asignada a cada indicador porque eso es un claro indicador de cuáles son las variables más relevantes para especialistas que tienen experiencia probada en temas de movilidad y desarrollo urbano. Esto será considerado al momento de proponer las estrategias metodológicas en la siguiente etapa del estudio Guidelines on developing performance metrics for evaluating transportation sustainability Este artículo 4 tiene por objetivo generar una guía para seleccionar un indicador apropiado o generar uno que dé cuenta del impacto del transporte en la sostenibilidad medioambiental, social y económica. La guía se fundamenta en la definición de un conjunto de dominios de análisis, que contienen elementos, indicadores y variables, que generan un indicador (TISP) de sostenibilidad del transporte. 4 Zheng J., Garrick N., Atkinson-Palombo C., McCahill C., Marshall W. (2010) Guidelines on developing performance metrics for evaluating transportation sustainability. Research in Transportation Business & Management 7 (2013) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-5358 Puntaje TISP 3 dominios 12 elementos 19 indicadores 22 variables Fuente: Zheng et al (2010) El siguiente cuadro muestra los dominios, elementos, indicadores y variables utilizados en este artículo. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-5459 Económico Social Ambiental ARISTO Consultores Ltda. Cuadro 1-14 Indicadores de transporte sostenible Dominio Elemento Indicador Variable Minimizar el consumo de recursos renovables y no renovables El sistema de transporte está diseñado para maximizar la eficiencia en el uso del suelo Minimizar el impacto del sistema de transporte en los sistemas ecológicos Limitar los desechos y contaminación asociados al transporte El sistema de transporte satisface las necesidades de acceso de una forma que es consistente con la salud y seguridad de las personas La planificación y administración de los sistemas de transporte incorporan distintos niveles del gobierno y la opinión de la comunidad El transporte promueve la integración social y la equidad El transporte satisface las necesidades básicas de accesibilidad de todos los individuos El transporte es asequible para todas las personas El sistema de transporte es eficiente en el movimiento de personas y bienes El sistema de transporte es localmente autosuficiente Consumo de energía Consumo de materiales destinados a infraestructura Consumo de materiales asociados a vehículos Usos de suelo Sistemas ecológicos Emisiones de gases con efecto invernadero Contaminación Producción de desechos Salud Seguridad de tránsito Interoperabilidad del gobierno Involucramiento de la comunidad Interacción social Equidad social Accesibilidad Costo del transporte Movilidad Seguridad financiera BTU per cápita Consumo de asfalto (ton) per cápita Masa vehicular per cápita Kilómetros nuevos de pistas/crecimiento de población Suelo urbanizado/crecimiento de población Pérdida de suelo agrícola/crecimiento de población Emisiones de CO2 per cápita Indicador de contaminación Desechos de transporte per cápita Partición modal de peatones y ciclistas Indicador EPA de calidad del aire Fallecidos en accidentes de transporte / personas Ciclistas y peatones fallecidos/ personas, relativo al número de personas que caminan o usan bicicleta No definida No definida No definida Porcentaje de viajes al trabajo en modos distintos del automóvil Porcentaje de población con acceso al transporte público Porcentaje de niños que caminan al colegio Porcentaje del ingreso de los hogares gastado en transporte Crecimiento del producto interno bruto/crecimiento vehículoskilómetros Porcentaje del gasto en transporte proveniente de financiamiento regional Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-5560 Dominio Elemento Indicador Variable El sistema de transporte no contribuye a la vulnerabilidad económica de la sociedad Vulnerabilidad económica Fuente: Zheng et al (2010) Porcentaje del PIB regional gastado en transporte Porcentaje del PIB regional gastado en transporte Lo relevante de este artículo es la introducción de conceptos de sostenibilidad como el consumo de recursos renovables o no renovables (asfalto, energía), consumo de suelo urbano y agrícola y la sostenibilidad financiera del sistema de transporte. 1.6 Descripción de algunas experiencias sobre movilidad en Latinoamérica Observatorio de movilidad urbana CAF El Observatorio de Movilidad Urbana (OMU) de la Corporación Andina de Fomento (CAF) dispone de información actualizada de distintas variables relevantes para las áreas metropolitanas de Buenos Aires, Belo Horizonte, Bogotá, Caracas, Ciudad de México, Curitiba, Guadalajara, León, Lima, Montevideo, Porto Alegre, Río de Janeiro, San José, Santiago y Sao Paulo. En el ámbito de la movilidad se incluyen los siguientes indicadores. Vías con prioridad para peatones y ciclistas. En kilómetros. Viajes diarios por tipo de transporte - modo principal. Viajes por habitante por día. Recorridos diarios de los vehículos motorizados. En millones de vehículoskm/día. Gastos personales de movilidad. En millones de dólares por año. Gastos anuales en transporte por habitante. En dólares. Gasto por viaje en transporte colectivo e individual. En dólares. Consumo de tiempo de recorrido por modo. En horas/día. Distancia recorrida a pie por día. En millones de km/día. Recorrido diario típico. Por tipo de vehículo. Operaciones especiales de tránsito. En kilómetros. Viajes por tipo de vehículo para cada Área Metropolitana - Transporte Colectivo. En cantidad de viajes/día. Viajes por tipo de vehículo para cada Área Metropolitana - Transporte Colectivo. % sobre el total. Viajes por habitantes por tipo de vehículo para cada Área Metropolitana - Transporte Colectivo. En cantidad de viajes/hab/día. Tiempo promedio de viaje - Transporte colectivo. En minutos/viaje. Tiempo total de viaje - Transporte colectivo. En cantidad de horas/día. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-5661 Tiempo de viaje - Transporte colectivo. % sobre el total general. Recorridos diarios - Transporte colectivo - valor absoluto. En km/día. Recorridos diarios - Transporte colectivo - valor relativo. En % sobre el total. Viajes individuales por tipo de vehículo para cada Área Metropolitana - Transporte Individual, a pie y otros. En viajes/día. Viajes individuales por tipo de vehículo para cada Área Metropolitana - Transporte Individual, a pie y otros. En % sobre el total. Viajes por habitantes por tipo de vehículo para cada Área Metropolitana - Transporte Individual, a pie y otros. En viajes/hab/día. Tiempo promedio de viaje - Transporte individual y a pie. En cantidad de min/viaje. Tiempo total de viaje - Transporte individual y a pie. En horas/día. Tiempo de viaje - Transporte individual y a pie. % sobre el total general. Recorridos diarios - Transporte individual - valor absoluto. En kilómetros/día. Las siguientes figuras disponibles en el sitio web del OMU permiten comparar los indicadores de las distintas ciudades. Figura 1-2 Indicador global de movilidad: viajes per cápita al día. Año 2000 Fuente: omu.caf.com Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-5762 Figura 1-3 Partición modal diaria, según modo principal. Año 2007 Fuente: omu.caf.com Figura 1-4 Consumo porcentual de tiempo utilizado por modo de transporte. Año 2007 Fuente: omu.caf.com Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1-58 Mostrar más
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