Source: https://supremo.vlex.es/vid/252338122
Timestamp: 2019-09-19 11:17:51+00:00

Document:
STS, 16 de Diciembre de 2010 - Jurisprudencia - VLEX 252338122
Número de Recurso: 5517/2007
URBANIZACIÓN. Es cierto que en el documento del Plan aprobado inicialmente los terrenos venían clasificados como suelo no urbanizable genérico de secano pues no estaban incluidos en ninguna de las cuatro categorías de suelo no urbanizable de especial protección que contemplaba aquel documento aprobado inicialmente. Sin embargo en el Plan General definitivamente aprobado pasan a ser siete las categorías de especial protección; y en dos de esas modalidades quedan incluidos diversas porciones de la finca del recurrente. Pues bien, aunque el recurrente alega que tales cambios responden a un intento de eludir el cambio normativo que introdujo el Real Decreto-Ley 4/2000, debe notarse que en la demanda no se impugna la existencia de esas modalidades de suelo no urbanizable de especial protección, ni se pide la nulidad de todas o alguna de las nuevas categorías de suelo no urbanizable protegido que contempla el Plan General impugnado, que sería lo congruente con aquel planteamiento; pues lo que se pretende es, que los terrenos del recurrente no se clasifiquen como suelo no urbanizable de especial protección. Se estima la casación.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 5517/07 interpuesto por la Procuradora Dª Carmen García Martín en representación de la entidad CENTRO DE INVERSIONES Y PROMOCIONES NORTE, S.A. (CIPSA NORTE S.A.) contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 16 de julio de 2007 (recurso contencioso-administrativo nº 1301/02 ). Se han personado como partes recurridas el GOBIERNO DE ARAGON, representado y asistido por la Letrada de sus servicios jurídicos y el AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA representado por el Procurador D. Antonio María Alvarez-Buylla Ballesteros.
La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia con fecha 16 de julio de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1301/02 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Centro de Inversiones y Promociones Norte S.A. contra el acuerdo de la Diputación General de Aragón de 11 de julio de 2002 por el que se desestimó el recurso de alzada interpuesto contra resolución del Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón de 13 de junio de 2001 de aprobación definitiva, con determinadas suspensiones, prescripciones y recomendaciones, del Proyecto de Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza.
En el proceso de instancia la demandante impugnaba la clasificación y calificación urbanística prevista para los terrenos de su propiedad, finca "Moncasi", que el nuevo Plan General clasificaba como suelo no urbanizable de especial protección, en dos categorías o calificaciones distintas: 1) la mayor parte de los terrenos se incluyen en la categoría de protección del ecosistema natural, subclase suelo estepario y 2) el resto como ecosistema productivo agrario, subclases de secano y de vales.
La actora basaba la impugnación en la inexistencia de valores naturales que justificaran las protecciones previstas en el Plan General y en el hecho de que por su ubicación -estar rodeada por el hotel El Cisne, por la Plataforma Logística de Zaragoza (Plaza), el Club de Golf La Peñaza y las instalaciones de Enagas S.A.), por los dos enlaces Sur y Norte con la Autovía A-2 y porque el suelo colindante del municipio de La Muela estaba clasificado como urbanizable residencial con urbanización iniciada o ejecutada, la clasificación de sus terrenos debía ser la de suelo urbanizable de usos productivos. Por ello terminaba la demanda formulando las siguientes pretensiones: 1/ como pretensión principal, la clasificación de la finca como suelo urbanizable de usos productivos; 2/ como pretensión subsidiaria, su clasificación como suelo no urbanizable genérico de secano; y 3) como pretensión subsidiaria de las dos anteriores, la anulación del Plan y la retroacción de actuaciones al momento posterior al proyecto de aprobación inicial que fue sometido a información pública en el año 1999, a fin de que se introduzcan en Plan las modificaciones pertinentes de conformidad con las 1507 alegaciones que se presentaron.
La sentencia de instancia -ahora recurrida en casación- examina en su fundamento de derecho segundo lo dispuesto en torno al suelo no urbanizable la legislación básica estatal vigente al momento de aprobación del planeamiento, aludiendo a la redacción originaria del artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, y a las modificaciones introducidas en el apartado 2 de dicho artículo por el Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio y la ulterior Ley 10/2003, de 20 de mayo. También se examina la regulación autonómica contenida en los artículos 19 y 20 de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, de Urbanismo de Aragón y la jurisprudencia relativa a clasificación de suelo no urbanizable, haciendo referencia a diversas sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo y a las sentencias 61/1997 y 164/2001 del Tribunal Constitucional.
En el fundamento de derecho tercero de la sentencia se aborda la clasificación asignada a los terrenos del demandante como suelo no urbanizable especialmente protegido, y las concretas calificaciones o categorizaciones previstas, así como su justificación o motivación, valorando la prueba presentada por la actora con su escrito de demanda, la pericial practicada en el curso del proceso y la documentación obrante en el expediente administrativo, llegando la Sala de instancia a la conclusión de que "...la decisión municipal está ampliamente justificada y la concurrencia de valores que se pretenden preservar resulta de la Memoria e informes ya aludidos, siendo razonada, razonable y prevalente la fundamentación al respecto de las determinaciones del Plan y la contenida en los fundamentos de la resolución administrativa impugnada". Esta conclusión se explica en la sentencia del modo siguiente:
(...) TERCERO.- Entrando en el concreto examen de si en la clasificación y calificación de los terrenos de la actora aquí en cuestión ha incurrido, como sostiene, en arbitrariedad, con vulneración del artículo 9.3 de la Constitución, sin respetar la realidad física de los terrenos, y siendo, en definitiva, irracional la solución adoptada, ha de comenzarse por señalar que aquellos han sido calificados como suelo no urbanizables de especial protección, con las categorías -de entre las previstas en el citado artículo 6.1.1 de las Normas Urbanísticas del Plan, en parte, de Especial Protección del ecosistema natural (SNU EN), con las categorías sustantivas de de protección de suelo estepario, en su mayor parte, y en el resto como de especial protección de vales, en razón, como expone la resolución administrativa impugnada a lo largo de sus razonamientos sexto a decimoquinto, a la Memoria del propio Plan General (capítulo 11), que refiere en su página 43 el informe elaborado por el Departamento de Geografía de la Universidad a solicitud del Ayuntamiento de Zaragoza, justificativo de las distintas tipologías del suelo no urbanizable de dicho término municipal, y más concretamente respecto al caso, la cita de la página 137 de la Memoria transcrita en el fundamento undécimo de la citada resolución, como ya tenía indicado el propio Ayuntamiento a la vista las alegaciones hechas en periodo de información pública. A cuanto habría que añadir al efecto el contenido del informe emitido por los servicios técnicos de la Dirección General de Urbanismo, con ocasión del recurso jerárquico interpuesto por la actora y cuya resolución es objeto del presente recurso jurisdiccional, cuyo conjunto determina la concurrencia de valores objeto de protección por el propio Plan contemplados en las fincas de autos, como refiere el informe técnico de los folios 17 al 22 del expediente, emitido por biólogo con ocasión del recurso de alzada.
De manera que, pese al pretendido carácter reglado del suelo no urbanizable y abstracción hecha del conocido ámbito competencial de la Comunidad autónoma en la revisión de los planes de ordenación urbana ( Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de junio de 2002 , Aranzadi 5732, entre otras muchas), el planificador, la Administración pública como servidora del interés público (artículo 103.1 de la Constitución), sigue ostentando naturalmente un amplio margen de discrecionalidad, especialmente al apreciar qué suelos son dignos de ser preservados del desarrollo urbano -artículo 9.2 LRSV -, siendo sin duda en función de las características de cada municipio, de las necesidades y de las expectativas de desarrollo del ámbito territorial, lo que determinará la decisión al respecto.
Ciertamente dicha discrecionalidad no es obstáculo a la posibilidad de su revisión judicial, conforme a una reiteradísima doctrina jurisprudencial, de la que es exponente, entre otras muchas, la sentencia de 27 de mayo de 1998, en la que se citan otras anteriores, "a través del control de los hechos determinantes que en su existencia y características escapan a toda discrecionalidad: los hechos son tal como la realidad los exterioriza"; y "mediante la contemplación o enjuiciamiento de la actividad discrecional a la luz de los principios generales del Derecho que son la atmósfera en que se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas". Más aplicando tal doctrina al caso enjuiciado, no puede en modo alguno concluirse que sea irrazonable o injustificada la clasificación y calificación de los terrenos de la recurrente aquí en cuestión.
No estimándose suficiente para avalar la pretensión de la recurrente, ni el informe técnico sobre los valores agronómicos y medioambientales de la finca de la recurrente, emitido por Biólogo que se aporta con la demanda junto con el jurídico con los que coincidiendo el pericial procesal subscrito por Arquitecto vienen a insistir en la ausencia de protección de valores objeto de especial protección. Sin embargo, la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 1998 , declara que "a quien el ordenamiento jurídico confiere facultad, potestad, para decidir sobre el destino último de los terrenos del término municipal no es a los propietarios de dichos terrenos, ni, eventualmente, a los peritos judiciales que dictaminen en los pleitos en que son llamados a hacerlo. Esta decisión está reservada por la ley a unas autoridades específicamente señaladas, que ostentan de modo exclusivo la competencia necesaria para adoptar las decisiones que en cada caso, y a la vista de las circunstancias concurrentes, estimen procedente. Esa competencia no es, no puede ser, arbitraria, sino que en punto a la clasificación del Suelo Urbano y del Suelo No Urbanizable de Especial Protección ha de atenerse a las pautas legalmente establecidas; por su parte, las decisiones puramente discrecionales también pueden ser combatidas cuando la decisión sea errónea, arbitraria o vulneradora de principios generales del derecho o cuando incurra en desviación de poder". Nada de lo cual ocurre en el caso enjuiciado, en el que la decisión municipal está ampliamente justificada y la concurrencia de valores que se pretenden preservar resulta de la Memoria e informes ya aludidos, siendo razonada, razonable y prevalente la fundamentación al respecto de las determinaciones del Plan y la contenida en los fundamentos de la resolución administrativa impugnada
Por último, en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia se examina la alegación relativa a la vulneración del principio de igualdad con motivo de la clasificación y calificación previstas, negando la Sala de instancia que se haya producido tal vulneración, lo que explica con los siguientes argumentos:
(...) CUARTO.- Y finalmente, por lo que se refiere a la invocada vulneración del principio de igualdad, tampoco puede ser acogida, pues la mera proximidad de unos terrenos de análogas características no determina necesariamente que haya de ser idéntica su clasificación y calificación, al estar ello en función del modelo territorial por el que ha optado el planificador y de los distintos intereses públicos que concurren en el planeamiento. En el caso es concluyente la justificación dada en la Memoria del Plan al señalar que "el plan general, desarrollando su cometido básico de ordenación integral del territorio municipal, ha delimitado aquellos suelos a los que debe reconocérseles un papel relevante en el mantenimiento del equilibrio del medio, al objeto de preservar la adecuada proporción entre espacios urbanos, rústicos y naturales que no puede perderse en un término municipal de la extensión de Zaragoza. Se ha valorado la necesidad, por diversos motivos, de mantener delimitaciones claras entre unas y otras clases, dado que el entremezclamiento de los suelos urbanizados con los suelos rústicos y naturales deteriora materialmente la calidad de éstos y, además, produce distorsiones de renta y expectativas que aceleran su desuso, razones que apoyan el criterio de mantener el contorno del cuarto cinturón, sobrepasado, en su caso, en las márgenes de los corredores de acceso a la ciudad, y, por supuesto, en los barrios rurales"; y es que como señala el Tribunal Supremo en la sentencia de 3 de abril de 1996 "en algún punto del terreno ha de estar el límite entre el suelo urbano y el no urbanizable (...), y por lo tanto, no se puede imponer a la Corporación autora del Plan una clasificación distinta a la deseada por el mero hecho de la existencia de unos servicios que, repetimos, por encontrarse justamente en la línea divisoria de las dos clases de suelo, no pueden servir para alargar, quizá indefinidamente, el suelo urbano".
En base a todo ello, la Sala termina desestimando el recurso «...puesto que resulta inexistente arbitrariedad alguna en el ejercicio por el municipio de aquellas facultades que le viene otorgadas en materia de planeamiento» (fundamento quinto de la sentencia).
CUARTO.- La representación de CIPSA NORTE S.A. preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 5 de diciembre de 2007 en el que formula siete motivos de casación, los cinco primeros al amparo de lo previsto en la letra d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los dos últimos -motivos sexto y séptimo- invocando el artículo 88.1 .c/ de la misma Ley. En síntesis, el enunciado y contenido de cada uno de esos motivos es el siguiente:
1º/ Vulneración, en lo que se refiere a la clasificación de los terrenos, de lo dispuesto en los artículos 9, 1 al 6, 10, 15 a 18 y 20 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, así como en la modificación introducida por el Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio ,.
En el desarrollo del motivo aduce que el Plan General impugnado vulnera el estatuto de la propiedad del suelo previsto en la Ley 6/1998 , en la que la clasificación del suelo dejó de ser discrecional y pasó a ser reglada, de forma directa en el caso del suelo urbano y no urbanizable, y por exclusión en el caso del urbanizable, sin que concurran en los terrenos litigiosos las circunstancias o requisitos previstos en el artículo 9 de esta Ley , al carecer de valores a proteger; y así estaba previsto en el proyecto de Plan General inicialmente aprobado, en el que no existían tales protecciones y los terrenos se clasificaban como suelo no urbanizable genérico agrícola de secano, categoría equivalente a la de suelos inadecuados para su transformación urbanística, habiéndose incluido tales protecciones en la fase final del procedimiento de aprobación con el propósito de evitar la aplicación del régimen previsto en el Real Decreto-Ley 4/2000 , que suprimió la posibilidad de clasificar suelo no urbanizable por inadecuación al proceso de desarrollo urbano, situación en la que se encontraban los terrenos concernidos, que en el documento aprobado inicialmente eran considerados como suelo no urbanizable genérico precisamente por carecer de valores dignos de ser protegidos. La entrada en vigor del Real Decreto-Ley 4/2000 determinaba la clasificación de los terrenos como urbanizable; y como no era voluntad municipal que esos terrenos se incorporasen al proceso de desarrollo urbano, para evitar su clasificación como urbanizable se "inventó" la existencia de unos valores, para justificar su protección, convirtiendo el suelo no urbanizable genérico en suelo no urbanizable especialmente protegido, infringiendo con ello, además de los preceptos citados, el artículo 54.1.f/ de la Ley 30/1992 , por carecer la clasificación de la necesaria motivación al no tener en cuenta la realidad de los hechos, esto es, la ausencia de valores a proteger y que en las zonas próximas existen suelos clasificados como urbanizables o urbanos.
2º/ Infracción de los artículos 13 y 15 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , por desconocimiento del derecho a la transformación urbanística.
Señala el recurrente que, al ser el suelo urbanizable la clasificación residual con arreglo a dicha Ley, sólo por motivos tasados puede privarse al propietario del derecho a la transformación urbanísticas de sus terrenos que tal clasificación comporta, lo que no ocurre en el caso presente pues el modelo de clasificación de suelo previsto en el Plan impugnado sigue la línea tradicional anterior a la reforma operada en la Ley 6/1998 , configurando el suelo no urbanizable como aquel que se preserva del desarrollo urbano, con independencia de que existan o no valores a proteger. Por ello, considera que la clasificación adecuada a los terrenos es la de urbanizable de uso productivo, dada su ubicación colindante con parcelas con esos usos y disponer de servicios y fachada a la Autovía A-2 Madrid-Barcelona, como así se solicitó en la alegación que se presentó con motivo de la información pública subsiguiente a la aprobación inicial, resultando inmotivada, arbitraria y contradictoria con la Memoria la clasificación y calificación finalmente aprobada.
3º/ Infracción del artículo 9 de la Ley 6/1998 en lo que se refiere a los criterios de protección.
Con carácter complementario del motivo primero, el recurrente alega que el Plan General no especifica ni justifica qué tipo de protecciones derivan de normas externas al mismo ni los valores cuya protección se realiza por el propio Plan, siendo así que las características de los terrenos litigiosos son las mismas que terrenos colindantes o próximos que el Plan clasifica como urbanizables, sin que existan valores dignos de ser protegidos, amparándose para tal protección en un estudio realizado por la Universidad de Zaragoza que no formaba parte del expediente sometido a información pública ni se ha publicado con posterioridad a la aprobación definitiva, causando indefensión en la medida en que no han podido discutir su contenido; estudio que, por lo demás, asigna valores específicos a los mismos terrenos que el documento de aprobación inicial calificaba como no urbanizables genéricos, siendo por ello la protección prevista arbitraria, pues los terrenos carecen de valores especiales a proteger, como se deriva del hecho de que en el anterior Plan General de 1986 no gozaban de protección especial, ni el en proyecto inicialmente aprobado, siendo los valores previstos en el Plan General aprobado inexistentes y "descubiertos" tras la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 4/2000 , con el propósito de eludir su aplicación.
4º/ Infracción de la jurisprudencia contenida en las sentencias que cita relativas a la naturaleza reglamentaria de los planes de urbanismo, a la necesaria motivación de las determinaciones de los planes y la relevancia que en ese aspecto tiene la Memoria, jurisprudencia cuya correcta aplicación hubiera determinado que la clasificación fuese la de suelo urbanizable para usos productivos, por aplicación del Real Decreto-Ley 4/2000 y dada la ausencia de valores a proteger; y por la aplicación del principio de igualdad.
5º/ Vulneración del artículo 24 de la Constitución, al no tener en cuenta la sentencia las reglas de la sana crítica y haber sido valorada la prueba de modo irracional y arbitrario, conduciendo a resultados inverosímiles.
Alega el recurrente que la sentencia incurre en esas infracciones porque omite cualquier referencia a las características concretas de los terrenos litigiosos, obviando las circunstancias de su situación colindante o próxima a terrenos ya urbanizados y sus accesos y servicios, todo lo cual se puso de manifiesto en los informes periciales efectuados, siendo así que, con arreglo a los criterios de la Memoria, la clasificación procedente para los terrenos sería la de urbanizable para usos productivos, concediendo valor a un informe suscrito por el biólogo de la Administración referido en abstracto a las características del suelo estepario, pero falto de referencias en cuanto a su aplicación a los terrenos litigiosos, obviando en cambio la sentencia las conclusiones del informe biológico que se aportó con la demanda, en el que se indica que la finca tiene un valor de conservación muy bajo en razón de sus valores naturales, encontrándose rodeada de instalaciones industriales e infraestructuras; y obviando también la Sala de instancia el resultado de la pericial judicial efectuada por Arquitecto e Ingeniero Agrónomo, que señalaron la inexistencia de tales valores, habiendo incurrido por todo ello la Sala sentenciadora en valoración arbitraria de la prueba.
6º/ Al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se alega la infracción de las normas reguladoras de la sentencia -cita específicamente los artículos 120.3 de la Constitución, 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 209 de la Ley de Enjuiciamiento Civil- por incurrir la sentencia de falta de motivación.
En el desarrollo de este motivo se aduce que la forma en que razona la sentencia para llegar a la conclusión de que existen de valores a proteger, lo que hace otorgando prevalencia a lo indicado en la Memoria, que a su vez se basa en el informe de la Universidad de Zaragoza, sobre las conclusiones de los informes técnicos adjuntados con la demanda, que después resultaron ratificadas por los dos peritajes de Arquitecto e Ingeniero Agrónomo designados por insaculación, no cumple el requisito de la preceptiva motivación de las sentencias, pues de su lectura no se alcanza a entender el razonamiento en virtud del cual la Sala concede más valor a la justificación alegada por la Administración que a las conclusiones de la pruebas practicadas en el proceso, lo que ha sido causa de indefensión.
7º/ También al amparo del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se alega la infracción del artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el artículo 24 de la Constitución.
En este último motivo se alega que la sentencia incurre en tal infracción al valorar la prueba pericial al margen de la sana crítica, pues el conjunto de prueba practicada era concluyente en cuanto a la inexistencia de los valores que el Plan General dice proteger, habiendo valorado la Sala el material probatorio de forma irracional y arbitraria. Y en el caso de los informes que se acompañaron con la demanda, uno suscrito por Catedrático de Derecho Administrativo y el otro por Biólogo, no son siquiera mencionados en la sentencia, por lo que no se rebaten ni se valoran.
El escrito finaliza a solicitando se case la sentencia recurrida y se estime íntegramente la demanda declarando no ajustado a derecho el acuerdo del Gobierno de Aragón de 11 de julio de 2002 por el que se desestimó el recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo del Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón de 13 de junio de 2001 de aprobación definitiva del Plan General de Zaragoza, anulado dicha aprobación definitiva, con la consecuencia de que los terrenos de su propiedad en la finca El Cisne se clasifiquen y califiquen de conformidad con las pretensiones contenidas en el suplico de su demanda.
QUINTO.- Recibidas las actuaciones en esta Sección 5ª, mediante providencia de 21 de mayo de 2008 se acordó entregar copia del escrito de interposición del recurso a las partes recurridas para que estas formalizasen su oposición en el plazo de treinta días.
SEXTO.- La representación del Ayuntamiento de Zaragoza formuló su oposición mediante escrito presentado el 10 de junio de 2008 en el que solicita la desestimación del recurso con expresa imposición de costas a la recurrente. Para ello alega que el Plan impugnado supone el ejercicio por la Administración del ius variandi , sin que se haya realizado prueba cumplida y suficiente, como exige la jurisprudencia del Tribunal Supremo, de que se han traspasado los límites que enmarcan el ejercicio de tal potestad. También alega que, con independencia de la reforma operada en el epígrafe 2 del artículo 9 de la Ley 6/1998 por el Real Decreto-Ley 4/2000 , lo importante es el régimen de clasificación del suelo previsto en la normativa urbanística de Aragón, Ley 5/1999, que en su artículo 19 preveía la categoría de suelo no urbanizable por inadecuación al desarrollo urbano en función de los objetivos del planificador, siendo tal posibilidad clasificatoria conforme con lo señalado en la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001 y en la posterior reforma del indicado epígrafe 2 realizada por la Ley 10/2003 , estando la sentencia suficientemente motivada y sin incurrir en valoración arbitraria de la prueba.
SÉPTIMO.- El Gobierno de Aragón presentó escrito con fecha 11 de julio de 2008 oponiéndose al recurso y para ello en cuanto al motivo sexto alega que la sentencia está suficientemente motivada y la Sala tuvo en cuanta todos los documentos obrantes en el expediente, así como la prueba practicada en el proceso, en orden a comprobar la existencia de tales valores y con ello la clasificación y calificación urbanística, con independencia de que las conclusiones a las que llegó no satisfagan las pretensiones de la parte actora, deduciéndose del desarrollo del motivo que no es la ausencia de motivación sino discrepancias sobre valoración de la prueba lo que se reprocha a la sentencia.
En cuanto al motivo séptimo alega, en primer lugar su inadmisión, dado que en el escrito de preparación no se invocó la infracción del artículo 348 de ley de Enjuiciamiento Civil ; y en cuanto al fondo, aduce que la sentencia no valora de forma irracional las pruebas.
Finalmente, solicita la desestimación de los cinco primeros motivos, alegando que la protección prevista en el Plan para los terrenos como Ecosistema Natural está amparada en el artículo 9 de la Ley 6/1998 y 19 de la Ley Urbanística de Aragón, que habilitan al Plan a preservar del desarrollo urbano los terrenos en los que existan valores de carácter agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales. Además de la existencia de tales valores, los terrenos son inadecuados para su transformación urbana en función del modelo territorial previsto por el planificador, resultando que la clasificación de suelo no urbanizable por inadecuación nunca fue desplazada del ordenamiento jurídico a la vista de la interpretación del artículo 9.2 de la Ley del Suelo , en su redacción inicial, efectuada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 164/2001 y de la reintroducción, de acuerdo con esa sentencia, de la inadecuación como categoría de suelo no urbanizable efectuada en la posterior reforme introducida por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, de Medidas Urgentes de Liberalización del Sector Inmobiliario y de Transportes.
OCTAVO. - Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 14 de diciembre de 2010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
PRIMERO.- El presente recurso de casación lo interpone la representación de CIPSA NORTE S.A. contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 16 de julio de 2007 en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo nº 1301/02 interpuesto por dicha entidad contra la aprobación definitiva del Proyecto de Revisión del Plan general de Zaragoza y en el que la actora discutió la clasificaciones y calificaciones previstas para la finca de su propiedad.
Ya hemos dejado reseñadas en el antecedente tercero las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación formulados por la representación de CIPSA NORTE S.A., cuyo enunciado ha quedado visto en el antecedente cuarto. Ahora bien, por razones de sistemática, seguiremos un orden distinto al empleado por la recurrente.
SEGUNDO.- Debemos empezar examinando los motivos sexto y séptimo, en los que se reprocha a la sentencia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladora de la sentencia, de un lado, por falta de motivación (motivo sexto) y, de otra parte, por vulneración del artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil al incurrir la sentencia en valoración arbitraria de la prueba pericial (motivo séptimo).
Respecto de este último motivo, y dado que el Gobierno de Aragón ha planteado su inadmisión, debe advertirse que, como ha señalado esta Sala en repetidas ocasiones -sirvan de muestras las sentencias de 12 de noviembre de 2010 (dos) dictadas en los recursos de casación 4167/06 y 5446/06 - , la alegación de vulneración del artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , que se concreta en el reproche de haber incurrido la sentencia en arbitrariedad en la valoración de la prueba, es un motivo de casación que no debe encauzarse por la vía del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción sino al amparo del artículo 88.1 .d/.
Ahora bien, debe también notarse que, en realidad, el motivo séptimo no viene sino a reiterar en lo sustancial el contenido del motivo de casación quinto, formulado, este sí, al amparo del artículo 88.1 .d/, en el que se aduce la vulneración de las reglas de la sana crítica y se reprocha a la sentencia el haber valorado la prueba de modo irracional y arbitrario. Por ello, teniendo en cuenta que en el escrito de preparación se anunciaba como motivo la infracción de las reglas de la sana crítica en la valoración de la prueba, no procede la inadmisión del motivo séptimo, como postula el Gobierno de Aragón, sino reconducir su examen para abordarlo conjuntamente con el del motivo quinto.
TERCERO.- Nuestro examen empezará por el motivo sexto, en el que se alega la falta de motivación de la sentencia.
Hemos declarado en reiteradas ocasiones -sirva de ejemplo la sentencia de 6 de febrero de 2009 (casación 5112/2004 ) que la motivación es una exigencia insoslayable de la sentencia, con trascendencia constitucional (artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución), de tal modo que la tutela judicial efectiva exige que el Tribunal exponga las razones por las que alcanza la conclusión que se expresa en el fallo de la sentencia, permitiendo que la parte afectada conozca tales razones para, en su caso, poder impugnarlas o desvirtuarlas en el oportuno recurso, pues lo trascendente de la motivación es impedir la indefensión. Esta exigencia de la motivación no implica que deba darse una respuesta exhaustiva y completa a cada argumento de impugnación aducido o, por lo que hace al caso, una valoración pormenorizada de cada prueba practicada. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado que «... la Constitución no garantiza el derecho a que todas y cada una de las pruebas aportadas por las partes del litigio hayan de ser objeto de un análisis explícito y diferenciado por parte de los jueces y tribunales a los que, ciertamente, la Constitución no veda ni podría vedar la apreciación conjunta de las pruebas aportadas » ( ATC 307/1985, de 8 de mayo ).
Trasladando estas consideraciones al caso que nos ocupa, hemos visto que en el proceso de instancia la cuestión litigiosa central consistía en determinar si en los terrenos litigiosos concurren valores especiales que justifiquen las distintas categorías de protección que les asigna el Plan General impugnado (según vimos, una parte de la finca se clasifica como protección del ecosistema natural, subclase de suelo estepario y otra parte se incluye en la categoría de protección del ecosistema productivo agrario, subclase de vales); o si por el contrario, como sostenía la demandante, tales valores son inexistentes, lo que a su juicio debía llevar a clasificar la finca como suelo urbanizable de usos productivos (pretensión principal), en su defecto, como no urbanizable genérico de secano (pretensión subsidiaria), o, en último término, a la anulación del Plan General y la retroacción de actuaciones al momento posterior al proyecto de aprobación inicial a fin de que se introduzcan en el instrumento de ordenación las modificaciones pertinentes de conformidad con las 1507 alegaciones que se presentaron (pretensión subsidiaria de segundo grado).
En apoyo de sus pretensiones la parte actora aportó con la demanda un dictámen jurídico sobre la inadecuación de la clasificación realizada por el Plan General de Zaragoza, elaborado por el Catedrático de Derecho Administrativo D. Esteban , y un informe suscrito por el Biólogo D. José . Posteriormente, en período de prueba, se practicaron a su instancia sendas periciales que se concretaron en informes emitidos por el Ingeniero Agrónomo D. Remigio y por el Arquitecto D. Carlos Antonio .
Planteada la controversia en esos términos, la sentencia recurrida se refiere en su fundamento tercero a las consideraciones contenidas en diversos documentos del expediente administrativo acerca de los valores y características que hacen procedente la singular protección de los terrenos. Hace la Sala de instancia expresa referencia a los siguientes documentos e informes: Memoria del Plan General; estudio elaborado por el Departamento de Geografía y Ordenación del Territorio de la Universidad de Zaragoza, incorporado como Anejo 11 de la Memoria ("Estudio sobre el medio natural, productivo agrario, paisajístico y cultural del término municipal de Zaragoza"); e informe el informe/propuesta que emitió la Dirección General de Urbanismo con fecha 24 de junio de 2002 (folios 23 a 39 del expediente) y que sirvió de sustento a la desestimación del recurso de alzada. Sin embargo, la sentencia no se detiene a exponer, ni aun de forma resumida, las apreciaciones contenidas en dichos informes, ni hace valoración alguna sobre ellas.
La Sala de instancia no desconoce la existencia de otras pruebas aportadas por la parte actora o practicadas a su instancia en el curso del proceso, pues en el mismo fundamento tercero de la sentencia menciona algunas de ellas, en concreto, el informe de Biólogo aportado con la demanda y la pericial de Arquitecto practicada en el curso del proceso. Ahora bien, aparte de que la sentencia no alude siquiera a la pericial consistente en el informe de Ingeniero Agrónomo, procede destacar que la Sala de instancia tampoco ofrece una reseña del contenido de ninguno de estos elementos de prueba, y, sobre todo, no hace una valoración contrastada de su relevancia o virtualidad, limitándose a formular la conclusión de que ese material probatorio aportado o propuesto por la parte actora no puede estimarse suficiente para avalar la pretensión del demandante.
Tal forma de motivar la sentencia es claramente insuficiente pues la Sala de instancia no explica por qué no concede virtualidad probatoria a las pruebas de la parte actora, ni expone los motivos por los que le merecen más crédito los datos y justificaciones que aparecen en la Memoria del Plan General y demás documentos e informes del expediente administrativo. De este modo, quedan sin explicar en la sentencia las razones que conducen a la desestimación del recurso contencioso-administrativo, causando con ello indefensión a la parte recurrente.
Las consideraciones expuestas llevan a concluir que, con acogimiento del motivo de casación sexto, en el que se aduce la falta de motivación de la sentencia, ésta debe ser casada porque, en efecto, la sentencia recurrida no está debidamente motivada.
Somos conscientes de que ello nos conduce un pronunciamiento distinto al de nuestra sentencia de 24 de septiembre de 2009 (casación 5239/06 ) en la que declaramos no haber lugar al recurso de casación dirigido contra una sentencia referida también al Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza y en la que la Sala de instancia se expresaba en términos similares a los de la sentencia aquí recurrida. Pero no hay contradicción, pues, sencillamente, el recurso de casación no venía formulado en aquel caso en los mismos términos, y, en concreto, no existía allí un motivo de casación en el que se hubiese alegado la falta de motivación de la sentencia, como sucede aquí en el motivo sexto que acabamos de examinar.
CUARTO.- Establecido así que la sentencia de instancia debe ser casada, procede que entremos a resolver lo que corresponda en los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción). Y al abordar esa tarea estaremos también examinando los demás motivos de casación a lo que aún no nos hemos referido, pues las cuestiones que se plantean en esos motivo - en particular, la relativas a la interpretación que debe darse al artículo 9 y concordantes de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones y al significado y alcance del cambio normativo que introdujo el Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio , en lo que se refiere a la clasificación del suelo no urbanizable- coinciden con la que constituye el núcleo de la controversia en el proceso de instancia, esto es, si los terrenos propiedad del demandante reúnen o no valores y características que justifiquen la especial protección que, en distintas categorías y modalidades, les ha asignado la Administración. En caso afirmativo, esto es, si se constata que concurren tales valores, el recurso contencioso-administrativo habrá de ser desestimado; en otro caso tendríamos que dilucidar cual de las tres pretensiones que escalonadamente formula el demandante podría ser acogida.
Para ello debemos empezar determinando el significado que debe atribuirse a la modificación que introdujo el Real Decreto-ley 4/2000, de 23 de junio, en el artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril ; y, en estrecha relación con lo anterior, el ámbito de discrecionalidad de que dispone la Administración a la hora de clasificar un terreno como suelo urbanizable o no urbanizable, distinguiendo, a su vez, según se trate de suelo no urbanizable común o de suelo no urbanizable merecedor de alguna protección especial. Veamos.
Acerca de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 6/1998 en relación con el suelo no urbanizable, y, en particular, sobre el alcance de la modificación que introdujo en dicho precepto el Real Decreto Ley 4/2000 , procede reiterar aquí algunas de las consideraciones que hicimos en nuestra sentencia de 11 de mayo de 2007 (casación 7007/03 ), de la que extraemos los siguientes párrafos:
«... SEGUNDO.- (...) conviene tener presentes cuales han sido las sucesivas redacciones de aquel artículo 9.2 de la Ley 6/1998 cuando definía qué terrenos (además de los previstos en el número 1 del mismo artículo) debían tener la condición de suelo no urbanizable:
(1) Según su redacción originaria, vigente desde el 5 de mayo de 1998 al 24 de junio de 2000, debían tenerla los terrenos "que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano".
(2) Según la introducida por el repetido Real Decreto-Ley 4/2000, redacción vigente desde el 25 de junio de 2000 al 21 de mayo de 2003 , debían tenerla los terrenos "que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales". Y
(3) Según la introducida por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, redacción cuya vigencia comenzó el 22 de mayo de 2003 , debían tenerla los terrenos "que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el párrafo anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística".
TERCERO.- Pues bien, abordando ya la cuestión que nos ocupa, son varias las razones que nos conducen a entender que la supresión del inciso "así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano", efectuada por aquel Real Decreto-Ley (convalidado por acuerdo del Congreso de los Diputados de 29 de junio de 2000 ), no debe ser interpretada en el sentido que aparenta de desapoderar al planeamiento general para tomar en consideración esa inadecuación a los efectos de la clasificación de un suelo como no urbanizable, ni en el sentido de que la legislación básica estatal y, en su caso, las condiciones básicas del ejercicio de los derechos, se opusieran en aquel espacio de tiempo que medió desde el 25 de junio de 2000 al 21 de mayo de 2003 a que dicho planeamiento pudiera, justificadamente, incluir en esa clase a los terrenos que considerara inadecuados para un desarrollo urbano. Sin perjuicio de otras y centrándonos en las que nos parecen más esclarecedoras, tales razones son las siguientes:
A) La doctrina constitucional que interpreta con qué alcance e intensidad pueden incidir los títulos competenciales del Estado sobre la competencia exclusiva atribuida a las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo; que puede verse, en lo esencial, aunque no sólo, en los fundamentos jurídicos 5 a 12 de la conocida STC número 61/1997, de 20 de marzo , a los que nos remitimos (...).
B) La doctrina constitucional específica y singularmente surgida al enjuiciar la constitucionalidad del artículo 9 de la Ley 6/1998 , que cabe ver en la STC número 164/2001, de 11 de julio , especialmente en su fundamento jurídico 14 (...). Y
C) El preámbulo del Real Decreto-Ley 4/2000 no contiene una referencia clara a la razón de ser por la que suprimió aquel inciso. (...). Esta reflexión nos lleva a enlazar con el proceso parlamentario de elaboración de la Ley 6/1998, pues el artículo 9.2, en el Proyecto de Ley aprobado por el Gobierno y remitido a las Cortes Generales, se refería a que el planeamiento general podía clasificar como suelo no urbanizable aquellos otros terrenos que considere justificadamente inadecuados para un desarrollo urbano racional. Desaparecidas esas dos exigencias que acabamos de subrayar en el texto finalmente aprobado del artículo 9.2 de la Ley 6/1998 , con la consecuente apariencia de que el margen de discrecionalidad del planificador podía entenderse ampliado, surge, al combinar todo lo que hasta ahora llevamos razonado, incluida la pervivencia tras el Real Decreto-Ley de aquella expresión del párrafo primero del número 2 de la exposición de motivos de la Ley 6/1998 , la idea de que la supresión del inciso no obedeció tanto a la exclusión del criterio de la inadecuación para un desarrollo urbano, sino, más bien, a la de poner freno a esa aparente ampliación del margen de discrecionalidad. Entendemos que este es el espíritu y finalidad de la repetida supresión y, por ende, el elemento fundamental a la hora de interpretar su significado jurídico. Y entendemos que ello se ve confirmado al estudiar la Ley 10/2003 (que, no se olvide, es el producto normativo que surge por la vía del artículo 86.3 de la Constitución, esto es, la Ley que, tras la convalidación del Real Decreto-Ley 4/2000 , resultó de tramitar éste como proyecto de ley), pues en su exposición de motivos se expresa que en la misma dirección de incrementar la oferta del suelo, trasladando este efecto positivo al precio final de los bienes inmobiliarios, se orienta la mayor objetivización de la clasificación del suelo no urbanizable, y en la redacción que finalmente da al artículo 9.2 exige que el criterio clasificador de la inadecuación para el desarrollo urbano se sustente o lo sea, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística...
Esta misma interpretación ha sido mantenida en sentencias posteriores, entre otras las de 21 de julio de 2008 (casación 5380/04 ), 1 de junio de 2009 (casación 895/05 ), 25 de marzo de 2010 (casación 5635/06 ) y 2 de noviembre de 2009 (casación 3946/05 ). Por tanto, es ya consolidada la jurisprudencia que declara que el artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril -incluso en el período en el que estuvo suprimido de dicho precepto el inciso "... así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano" - otorga a la Administración autora del planeamiento un margen de discrecionalidad para clasificar el terreno como suelo no urbanizable a fin de excluirlo del proceso urbanizador. Ello, claro es, sin perjuicio de que el ejercicio que haga la Administración de ese margen de discrecionalidad queda siempre sujeto al control jurisdiccional.
Por otra parte, en el concreto caso del Proyecto de Revisión del Plan General de Zaragoza aquí impugnado, la aprobación definitiva se produjo estando en vigor la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón, que en su artículo 19 , apartado b) , disponía la condición de suelo no urbanizable para los terrenos " b) Que el Plan General considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el apartado anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano". Esta disposición facultaba inequívocamente a los autores del planeamiento para clasificar como suelo no urbanizable los terrenos que se considerasen inadecuados para su urbanización, es decir, aquellos suelos que, en virtud del modelo territorial elegido, quisiera preservar del proceso de urbanización, aunque no concurriesen valores especiales de carácter agrícola, forestal, ganadero o de riqueza natural.
Ahora bien, las cosas son distintas cuando concurren circunstancias o están presentes valores que hacen procedente y preceptiva la clasificación del terreno como suelo no urbanizable. El caso más claro, aunque no el único, es el de los terrenos sujetos a algún régimen de especial protección, conforme a lo previsto en el artículo 9.1 de la Ley 6/1998. A este supuesto se refieren las sentencias de esta Sala de 3 de julio de 2009 (casación 909/2005 ) y 7 de junio de 2010 (casación 3953/06 ). De la primera de ellas reproducimos las siguientes consideraciones:
« (...) Esta clasificación establecida en el artículo 9.1ª de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones aplicable al caso y al margen de su modificación (como antes lo hicieron los artículos 80 b/ de la Ley del Suelo de 1976, 24 b/ del Reglamento de Planeamiento, 12 de la Ley del Suelo de 1992 ) viene reservada para aquellos terrenos en los que concurren una serie de valores a proteger tales como, por lo que hace a este caso, los paisajísticos, u otros como los históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales. De manera que esta decisión inicial del planificador de clasificar las áreas de (...) como suelo no urbanizable de especial protección es una decisión reglada, impuesta legalmente cuando concurren los valores que relaciona el precepto citado, pues en el mismo se dispone que "tendrán la condición de suelo no urbanizable (...) los terrenos en que concurra alguna de las siguientes circunstancias". El planificador al tiempo de clasificar el suelo, por tanto, no se encuentra ante el dilema de clasificar la zona como suelo no urbanizable protegido o suelo urbanizable ordinario o común, sino que no existe elección alguna porque si concurren los valores paisajísticos forzosamente ha de clasificarse el suelo afectado como no urbanizable de especial protección, como sucedió con el ahora examinado.
En este sentido esta Sala ha declarado que las normas jurídicas que regulan esa clase de suelo no pueden interpretarse «en el sentido de que el planificador disponga de una opción entre dos decisiones igualmente justas cuando se enfrenta a esa cuestión de clasificar un suelo, o no, como no urbanizable protegido, sino en el sentido de que tal clasificación es obligada, reglada, tanto si el suelo de que se trata está incluido en el ámbito de aplicación de normas o legislación específica que lo sometan a un régimen de protección incompatible con su transformación urbanística, como si, pese a no estarlo, concurren en él, y con el grado de intensidad requerido, los valores a los que sucesivamente se han ido refiriendo aquellos artículos» ( STS de 27 de febrero de 2007 recaída en el recurso de casación nº 3865/2003 en la que aparece subrayado el texto que hemos trascrito).
Estos mismos razonamientos aparecen reiterados, entre otras, en nuestra sentencia de 12 de febrero de 2010 (casación 365/06 ), en la que se recuerda, además, que el mencionado artículo 9.1ª tiene el carácter de norma básica según la disposición final única de la propia Ley 6/1998, de 13 de abril , y en la ulterior sentencia de 14 de mayo de 2010 (casación 2098/06 ). Por tanto, es jurisprudencia consolidada la que afirma que la categorización del suelo no urbanizable de protección especial no es potestad discrecional, sino reglada, resultando obligada su protección cuando concurren valores merecedores de tal protección.
En fin, para completar la reseña jurisprudencial, es oportuno recordar aquí las consideraciones que expusimos en nuestra sentencia de 25 de marzo de 2010 (casación 5635/06 ), de la que extraemos los siguientes párrafos:
« (...) La representación del Ayuntamiento de (...) aduce que la clasificación reglada o ex lege del suelo no urbanizable únicamente opera respecto de aquellos terrenos a los que se refiere el artículo 9.1ª de la Ley 6/1998 , esto es, los que están sujetos a algún régimen de protección especial; mientras que en los demás casos, y, por tanto, en los supuestos a que alude el artículo 9.2ª , corresponde a la discrecionalidad de los autores del planeamiento la decisión de asignarles la clasificación de suelo urbanizable o la de suelo no urbanizable. Pues bien, no podemos compartir esa interpretación.
En el esquema de la normativa estatal básica, interpretada por la jurisprudencia en los términos que acabamos de exponer, no hay duda de que la clasificación del terreno como suelo urbanizable tiene carácter reglado cuando concurran las circunstancias a que se refiere el artículo 9.1ª de la Ley 6/1998 (es decir, cuando se trate de terrenos "que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público"). Pero, aun no concurriendo esa sujeción formal a un régimen de especial protección, también es procedente la consideración de los terrenos como suelo no urbanizable cuando tal clasificación sea necesaria para salvaguardar aquellos valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales a los que alude el artículo 9.1 (artículo 9.2ª de la Ley 6/1998 , primer inciso). En este segundo caso la consideración de suelo no urbanizable no será una consecuencia directa y automática derivada del hecho de estar sujeto el terreno a algún régimen especial de protección -supuesto del artículo 9.1ª - sino que requerirá una ponderación de los valores y circunstancias concurrentes, lo que inevitablemente comporta un cierto margen de apreciación; pero la clasificación como suelo no urbanizable no es aquí discrecional sino reglada, de modo que, si se constata que concurren tales valores, será preceptivo asignar al terreno tal clasificación».
Expuesto el carácter reglado del suelo no urbanizable de especial protección, la cuestión se centra en determinar si en los terrenos a que se refiere la controversia concurren los valores que les atribuyen el Plan General y los informes en los que éste se sustenta, o si, por el contrario, como sostiene el demandante, tales valores en realidad no existen y fueron artificiosamente introducidos durante la tramitación del Plan General con la finalidad de preservar los terrenos del proceso de urbanización eludiendo la aplicación del Real Decreto-Ley 4/2000 .
Comenzando por esto último, es cierto que, la Administración, en la resolución que desestimó el recurso de alzada, en particular en su fundamento décimo, desliza algunas consideraciones en las que parece dar a entender que la reforma introducida por el Real Decreto-Ley 4/2000 vino a restringir la posibilidad de clasificar los terrenos como suelo urbanizable común y que, en cambio la concurrencia determinados valores merecedores de protección era la vía que garantizaba su preservación del desarrollo urbano. Luego volveremos a referirnos a este apartado de la resolución; de momento nos limitaremos a señalar que, sin descartar que ese modo de entender la normativa estatal haya estado presente a la hora de articular las razones para desestimar el recurso de alzada, ya hemos explicado que se trata de una interpretación errónea, pues, según la jurisprudencia antes reseñada, el artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , incluso con la modificación introducida por el Real Decreto-Ley 4/2000 , otorga a la Administración autora del planeamiento un margen de discrecionalidad para clasificar el terreno como suelo no urbanizable común a fin de excluirlo del proceso urbanizador. Y como también ha quedado señalado, la normativa autonómica aplicable al caso abunda en esa misma línea, al contemplar la clasificación como suelo no urbanizable de aquellos terrenos que el Plan General "...considere inadecuados para el desarrollo urbano" (artículo 19.b/ de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón ).
Ahora bien, dado que el Plan General impugnado no clasifica los terrenos objeto de controversia como suelo no urbanizable común sino como suelo no urbanizable especialmente protegido -asignando diferentes modalidades o categorías de protección a las distintas partes de la finca- no importa tanto si esa clasificación pudo estar propiciada o favorecida, y en qué medida, por una determinada interpretación de la normativa aplicable; lo relevante es si tal clasificación de suelo especialmente protegido, cuyo carácter reglado acabamos de recordar, está o no justificada atendiendo a las características de los terrenos.
Para terminar este apartado, una última consideración. Es cierto que en el documento del Plan aprobado inicialmente los terrenos venían clasificados como suelo no urbanizable genérico de secano -que debemos entender asimilable a la denominación de suelo no urbanizable común que antes hemos utilizado- pues no estaban incluidos en ninguna de las cuatro categorías de suelo no urbanizable de especial protección que contemplaba aquel documento aprobado inicialmente. Sin embargo en el Plan General definitivamente aprobado pasan a ser siete las categorías de especial protección; y en dos de esas modalidades quedan incluidos diversas porciones de la finca del recurrente. Pues bien, aunque el recurrente alega que tales cambios responden a un intento de eludir el cambio normativo que introdujo el Real Decreto-Ley 4/2000 , debe notarse que en la demanda no se impugna la existencia de esas modalidades de suelo no urbanizable de especial protección, ni se pide la nulidad de todas o alguna de las nuevas categorías de suelo no urbanizable protegido que contempla el Plan General impugnado, que sería lo congruente con aquel planteamiento; pues lo que se pretende es, sencillamente, que los terrenos del recurrente no se clasifiquen como suelo no urbanizable de especial protección.
Para determinar si concurren o no en los terrenos del recurrente los valores a los que el Plan General anuda una especial protección, debemos tomar en consideración, en primer lugar, los datos e informes obrantes en el expediente administrativo y que afirman la existencia de tales valores.
En este sentido cabe destacar los documentos e informes que aparecen señalados -aunque no examinados- en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia de instancia como son, la Memoria del Plan General; el estudio elaborado por el Departamento de Geografía y Ordenación del Territorio de la Universidad de Zaragoza que figura incorporado como Anejo 11 de la citada Memoria ("Estudio sobre el medio natural, productivo agrario, paisajístico y cultural del término municipal de Zaragoza"); y el informe/propuesta que emitió la Dirección General de Urbanismo que sirvió de sustento a la resolución del Gobierno de Aragón que desestimó el recurso de alzada. Y aunque la sentencia de instancia no lo menciona, debe también ser valorado el informe que emitió el Biólogo D. Mario , también con ocasión del recurso de alzada.
Este informe del Biólogo Sr. Mario (folios 17 a 22 del expediente) señala, entre otros extremos, lo siguiente:
... Las superficies englobadas en la finca objeto del recurso de alzada se corresponden con un predominio de suelos ocupados por cultivos en secano en fondos de vales, sobre todo en la superficie más occidental, existiendo un área localizada en la margen opuesta al Club de Golf "La Peñaza" en la que el ambiente se diversifica y presenta un mosaico de suelo estepario en elevaciones altitudinales, conformando pequeños cerros, y el resto con mejores aptitudes agrícolas se destina también a campos de cultivo en secano.
Esta finca se ubica en las laderas vertientes que comunican la plataforma estructural denominada La Muela con el Valle del río Ebro, surcadas por barrancos de fondo plano: "Vales", y en un ámbito territorial de transición hacia las plataformas que conforman los glacis que comunican directamente con los suelos aluviales del Valle del río Ebro y que se manifiestan fuera de la influencia de la finca analizada coincidiendo en este tramo con la margen opuesta de la carretera N-II.
Las condiciones naturales están muy influenciadas por la litología dominante del substrato y que se constituye en yesos miocenos tabulares y nodulares de aspecto masivo con niveles de lutitas que ha dado paso a suelos de escaso desarrollo y propiciando un medio natural muy singular adaptado a estos factores limitantes en lo que se denomina como ambientes esteparios unidos a una extrema aridez, por falta de agua disponible, y que presenta un gran valor de conservación en el ámbito europeo.
En la finca se observa un mayor aporte de suelo cuaternario permeable que cubre el substrato yesífero con litologías en las que predominan los cantos, limos yesíferos y arcillas en los suelos con problemas geotécnicos ligados a subsistencias y capacidades de carga medias y bajas.
Es de destacar la escasa permeabilidad que presenta el substrato yesífero, generalizado en este sector del municipio, y que conforma estas laderas vertientes con un drenaje que se produce principalmente por escorrentía, lo que, unido a la frecuencia de fenómenos tormentosos en determinadas épocas del año y propios del clima mediterráneo continental, genera fenómenos torrenciales de inundación a través de los flujos de desagüe constituido por las vales y que, al encontrar terrenos con drenajes deficientes, propicia áreas endorreicas como la que se ubica al sur de esta finca y oeste de la casa de Moncasi en el término de María de Huerva.
Estas vales o barrancos de fondo plano que se han rellenado con los aportes de materiales de menor granulometría originados por erosión y acumulación, han generado unos suelos con cierto desarrollo que convenientemente abonados suponen un recurso agrícola tradicional, unido además a los drenajes hídricos de estos territorios y, por tanto, a los terrenos con mayor humedad y aptitudes agronómicas.
El predominio natural en estos suelos es el hábitat asociado a la vegetación gipsícola y halófila y a la fauna esteparia, entre la que destacan los grupos de las aves e invertebrados con especies catalogadas con diversos grados de amenaza y de gran singularidad y rareza, existiendo en el área oriental de la finca representación de este ambiente estepario.
Este resumen ambiental resalta como valores más destacados los relacionados con las "riquezas naturales" que son el argumento fundamental para la clasificación y categorización de estas superficies.
El modelo propuesto por el Plan General establece a estos "ambientes esteparios" como los elementos, junto a los cursos fluviales, más relevantes y estructurantes del territorio, abundando en conceptos de ordenación territorial que afectan al Suelo No Urbanizable e integrando criterios más adecuados que los aportados por el recurrente, sólo basados en su incorporación al Suelo Urbanizable, olvidando los valores a preservar del patrimonio natural...
El propio informe del Biólogo Sr. Mario sintetiza luego los criterios técnicos seguidos para la concreción de tales valores y la base normativa en la que se sustentan (Directrices Generales de Ordenación Territorial para Aragón establecidas por Ley autonómica 7/1998, de 16 de julio ; Decreto 109/2000, de 29 de mayo, del Gobierno de Aragón , por el que se establece un régimen de protección para la conservación del cernícalo Primilla y se aprueba el Plan de Conservación de su Hábitat; y Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo de 1992 , relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres). Por todo ello, el técnico informante concluye:
...Los valores naturales que presentan estos terrenos objeto del recurso de alzada avalan y acreditan la prioridad de establecer criterios de protección del medio natural encaminados a la regeneración, conservación y mantenimiento de los recursos naturales que presentan estos ambientes esteparios y que también están representados por los cultivos tradicionales en secano, avalado por constituirse en importantes recursos tróficos para la fauna silvestre y de productividad agrícola.
El Plan General, en este caso, ha establecido un modelo territorial coherente con los valores de medio natural a preservar y encamina a otros suelos municipales más aptos los usos productivos demandados. Al respecto, en el documento urbanístico aprobado se reserva una gran superficie en el sur del municipio limitada por la Autovía N-II, el pasillo dotacional habilitado para el tren de AVE, la carretera a Teruel N-330 y el límite del término municipal donde predomina el ambiente estepario y un substrato geológico constituido por yesos como litología dominante y con problemas geotécnicos diversos que se clasifica casi en su totalidad como Suelo No Urbanizable Especial y al que se incorpora la finca analizada en el presente informe
Por todo ello, el Biólogo Sr. Mario propone el mantenimiento de la clasificación que el Plan General asigna a los terrenos, lo que comporta la desestimación del recurso de alzada.
En el mismo sentido se expresa el informe/propuesta que emitió la Dirección General de Urbanismo del Gobierno de Aragón con fecha 22 de junio de 2005 (folios 23 a 39 del expediente), que expone las razones por las que deben considerarse concurrentes en los terrenos los valores que el Plan General ha considerado merecedores de protección; y por ello propone la desestimación del recurso de alzada.
Y, en efecto, de acuerdo con esa propuesta, el recurso de alzada fue desestimado por resolución del Gobierno de Aragón de 11 de julio de 2002 (folios 74 a 90 del expediente administrativo), en la que se exponen, en lo que ahora interesa, las siguientes razones:
· En cuanto a los motivos para la consideración del secano tradicional como categoría de especial protección, el fundamento noveno de la resolución señala que si bien en el informe que durante la tramitación del Plan emitió la Dirección General de Urbanismo vino a indicar que los suelos de secano son los de menor valor productivo, «... lo que de ese informe no puede inducirse es que no exista tal valor productivo y menos aún que ese valor no sea susceptible de protección »; y, por el contrario, ese mismo informe indica que el terreno en cuestión «... también supone, en algunos lugares, un hábitat de gran importancia para especies incluidas en catálogos como amenazadas ». El mismo fundamento noveno de la resolución destaca que en el ulterior informe que la propia Dirección General de Urbanismo emitió con ocasión del recurso de alzada se pone de manifiesto la existencia de valores representados por « los cultivos tradicionales de secano, avalado por constituirse en importantes recursos tróficos para la fauna silvestre y de productividad agrícola ». También se hace referencia a lo que señala la Memoria del Plan General sobre los valores concurrentes en los terrenos; y se añade, en fin, que la razón de esta calificación «... puede hallarse también en la consideración de estos suelos como habítats naturales necesitados de protección por sí mismos y por razón de las especies (aves) que sobre ellos habitan, si bien esta es una cuestión que se analizará más en detalle al estudiar el valor de protección del suelo estepario en los fundamentos siguientes».
· Frente a la objeción que la finalidad perseguida con la especial protección también podría lograrse mediante la clasificación del terreno, el fundamento décimo de la resolución que desestimó la alzada niega la viabilidad de esta alternativa indicando que si bien «...el planificador carece de arbitrio para incluir o excluir un determinado suelo en la clase de suelo no urbanizable, puesto que (...) deben concurrir necesariamente unos valores a proteger, no puede obviarse que la normativa vigente reconoce un cierto margen de discrecionalidad a favor del planificador para determinar cuáles de esos valores que obligan a clasificar el suelo como no urbanizable son, además, merecedores de una especial protección». Ya hemos señalado lo que de erróneo hay en ese inciso de la resolución que resolvió el recurso de alzada; y no abundaremos en ello. Lo que ahora interesa destacar es que en el mismo fundamento décimo de la resolución se indica lo siguiente: «... En el caso que nos atañe encontramos que efectivamente concurre un valor a proteger sobre el suelo en que se encuentra la parte de la finca titularidad del recurrente, que es el valor agrícola, en su especialidad de secano. Pues bien, el Plan General de Zaragoza ha querido reconocer en él un valor necesitado de especial protección y a tal efecto así lo ha incluido en la tipología del suelo no urbanizable de especial protección... ».
· La categoría del suelo no urbanizable especialmente protegido por su carácter estepario es definida en el fundamento de derecho undécimo de la resolución que desestimó la alzada, donde queda señalado que este suelo forma parte del género de "riquezas naturales" definido en el artículo 6.3.13.8 de las Normas Urbanísticas "en razón de su calidad paisajística y de la riqueza de su flora y fauna", siendo definidas las estepas en la página 137 de la Memoria del Plan General como "ecosistemas muy singulares particularmente por la riqueza y diversidad de su flora y su fauna, además de por la belleza del paisaje", destacando su gran interés botánico y geográfico, al constituir un enclave africano con especies que no trascienden a latitudes más septentrionales; y señalando que se trata de espacios muy sensibles a las alteraciones humanas que pueden generar impactos irrecuperables. Finaliza este fundamento undécimo de la resolución señalando que «...el término 'protección del suelo estepario' no constituye, en realidad, un nuevo elemento configurador de las causas motivadoras de la especial protección del suelo no urbanizable, sino que lo que se ha querido poner de relieve con esta categoría sustantiva es que las zonas esteparias ubicadas en la zona sur del término municipal de Zaragoza deben conservar su actual estado, evitándose su urbanización con la pérdida de sus actuales riquezas naturales"». En fin, en el fundamento duodécimo de la resolución se explica que en los terrenos a que se refiere el recurso de alzada concurren valores para su consideración como suelo estepario; para ello la resolución se remite al estudio realizado por los servicios técnicos de la Dirección General de Urbanismo que, en el informe que emitieron con ocasión del recurso de alzada, «...afirman que esta parte de la finca "...se ubica en las laderas vertientes que comunican la plataforma estructural denominada La Muela con el Valle del Rio Ebro, surcadas por barrancos de fondo plano: Vales, y en un ámbito territorial de transición hacia las plataformas que conforman los glacis que comunican directamente con los suelos aluviales del valle del Río Ebro y que se manifiestan fuera de la influencia de la finca analizada coincidiendo en este tramo con la margen opuesta de la N-II. Las condiciones naturales están muy influenciadas por la litología dominante del substrato y que se constituye en yesos miocenos tabulares y nodulares de aspecto masivo con niveles de lititas que ha dado paso a suelos de escaso desarrollo y propiciando un medio natural muy singular adaptado a estos factores limitantes en lo que se denomina como ambientes esteparios unidos a una extrema aridez, por falta de agua disponible, y que presenta un gran valor de conservación en el ámbito europeo". La lectura de este apartado del informe pone de manifiesto que la actuación del planificador no puede ser tachada de arbitraria puesto que se ha asignado a estos terrenos un régimen de protección especial en función de una serie de valores que efectivamente sí concurren y que además coinciden con los descritos en la Memoria».
· También invoca la resolución, para fundamentar la calificación del suelo estepario, la Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo de 1992 (Directiva Habitats), que incluye entre los habitats a conservar las estepas yesosas. Señala también que tales estepas han sido incorporadas como habitat natural prioritario mediante Real Decreto 1193/1998, de 12 de junio , de modificación del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre , que contempla con el código 15.20 la vegetación gipsícola ibérica, que como se hace constar en el informe de los servicios técnicos de la Dirección General de Urbanismo, es "...muy abundante en los ambientes dominados por litologias de yesos como sucede en algunos enclaves de la finca objeto del presente informe'. Dicho informe señala también expresamente que "el predominio en estos suelos es el hábitat asociado a la vegetación gipsícola y halófila y a la fauna esteparia, entre la que destacan los grupos de aves e invertebrados con especies catalogadas con diversos grados de amenaza y de gran singularidad y rareza, existiendo en el área oriental de la finca representación de este ambiente estepario'. Esta afirmación sirve de punto de conexión con otra de las normas que inciden en la protección de este tipo de suelos, cual es el Decreto 109/2000 , de mayo, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Plan con conservación del hábitad del Cernícalo Primilla y que incluye dentro de su ámbito de aplicación el término municipal de Zaragoza; allí se determinan como hábitats propios de este especie catalogada los ambientes esteparios y los cultivos de secano y vales, tan característicos de los suelos a los que nos estamos refiriendo".
· Sobre la calificación de vales, el fundamento de derecho decimocuarto señala: «El tercero de los valores a que se refiere el recurso es el del Protección del Ecosistema Productivo Agrario (Vales). Todo el suelo estepario de esta zona se encuentra surcado por valles de fondo plano y laderas generalmente muy inclinadas que han quedado incluidas dentro del Suelo No Urbanizable de Especial Protección, con la calificación Ecosistema Productivo Agrario -Vales- ya que constituyen un recurso agrícola tradicional, como se pone de manifiesto tanto en la Memoria del Plan General (pagina 140) como en el informe de los servicios técnicos de la Dirección General de Urbanismo relativo a este recurso, donde se afirma que "...los vales de fondo plano se han rellenado con los aportes de materiales de menor granulometría originados por la erosión y acumulación, han generado unos suelos con cierto desarrollo que convenientemente abonados suponen un recurso agrícola tradicional, unido además a los drenajes hídricos de estos territorios y, por tanto, a los terrenos con mayor humedad". Pero además sobre este tipo de suelo concurren otros valores susceptibles de protección que aparecen referidos en distintos momentos del expediente. Así en la Memoria (pagina 140), junto a la capacidad portante de los suelo, se habla del riesgo de inundación torrencial y posibles formaciones de conductos subterráneos (pipes) que pueden provocar hundimientos parciales del suelo, lo que, en todo caso, según concluye, determina su clasificación como suelo no urbanizable especial. Por otra parte, en el Informe-Propuesta de la Dirección General de Urbanismo, previo al acuerdo de Aprobación Definitiva, se añaden (pagina 64) valores de carácter ambiental, al afirmar que estos vales constituyen corredores ecológicos que relacionan los suelos esteparios con los valles aluviales».
· Por último, el fundamento de derecho decimoquinto de la resolución señala que la afirmación de que concurren en los terrenos los valores que determinan su especial protección «... es perfectamente coherente con el modelo territorial diseñado por el Plan General que, como expresa en la página 43 de la Memoria, al referirse a los suelos correspondientes a los espacios naturales y rústicos de interés, afirma que se ha valorado la necesidad de mantener claramente delimitados los espacios urbanos de los espacios naturales y rústicos dado que su entremezclamiento 'deteriora materialmente la calidad de éstos y, además, produce distorsiones de renta y expectativas que aceleran su desuso, razones que apoyan el criterio de mantener el contorno del cuarto cinturón, sobrepasado, en su caso, en las márgenes de los corredores de acceso a la ciudad y, por supuesto, en los barrios rurales» . Y en cuanto a la alegación de que otros terrenos próximos han sido clasificados como urbanizables y destinados a infraestructuras de transporte, el planteamiento de los recurrentes se rechaza por las siguientes razones: «...De entrada porque, como ya se ha dicho, los criterios de clasificación del suelo no atienden, no pueden atender, exclusivamente a criterios de desarrollo urbano, sino también a protección de los valores reales existentes en el suelo; pero además porque la cercanía de que habla el recurrente a los suelos urbanizables y a las infraestructuras de transporte es relativa: así, la finca objeto de recurso ofrece un claro predominio de suelos ocupados por cultivos de secano en fondos de vales, sobre todo en la superficie más occidental, existiendo un área localizada en la margen opuesta al Club de Golf "La Pedraza" en la que el ambiente se diversifica y presenta un mosaico de suelo estepario en elevaciones altitudinales, conformando pequeños cerros, y el resto con mejores aptitudes agrícolas se destina también a campos de cultivo de secan ».
Los datos y razones expuestos en el apartado anterior son, en síntesis, los que sirven de respaldo y justificación a la decisión de los autores del Planeamiento de clasificar los terrenos como suelo no urbanizable de especial protección, una parte en la categoría de protección del ecosistema natural, subclase de suelo estepario; otra porción en la categoría de protección del ecosistema productivo agrario, subclase de secano; y el resto en la categoría de protección del ecosistema productivo agrario, subclase de vales.
La parte actora intentó desvirtuar esas determinaciones del planeamiento aportando con la demanda, aparte de un dictamen jurídico del Catedrático de Derecho Administrativo D. Esteban , un informe emitido por el Biólogo D. José en el que se describen y valora las características de los terrenos en el área de la finca Moncasi y sus proximidades. Y, luego, en período de prueba, la parte actora propuso sendas pruebas periciales, que fueron admitidas y practicadas y se concretaron en los informes emitidos por el Arquitecto D. Carlos Antonio y por el Ingeniero Agrónomo D. Remigio . Pues bien, queda desde ahora anticipado que estos elementos de prueba que acabamos de enunciar carecen de la virtualidad probatoria que pretende atribuirles la representación del recurrente.
En cuanto al dictamen jurídico que se presentó con la demanda, baste decir que, por su propia naturaleza, este documento poco o nada puede aportar en orden a determinar las características físicas de los terrenos y los valores que éstos puedan albergar desde el punto de vista agrícola, paisajístico, faunístico, medioambiental, etc.
El informe suscrito por el Biólogo Sr. José realiza primero una descripción de dos áreas o clases de terreno, la "llanura cerealista", cuyo interés natural reside en su riqueza ornítica, por la variedad de aves que la habitan, y el denominado "complejo val" (territorio formado por colinas de yesos y valles de fondo plano), cuyo interés reside en la rareza de su vegetación y, en menor medida, en la comunidad faunística. Partiendo de la descripción de tales categorías, y trasladándolas a los terrenos a que se refiere la controversia, el Perito señala, en lo que se refiere a la zona de llanura cerealista que, «... frente a la riqueza potencial en aves esteparias antes descrita, que puede albergar este tipo de Biotopo, la finca analizada solo mantienes en la actualidad una reducida muestra de su riqueza específica potencial las áreas de la finca... »; y ello porque «...la cercanía de la autovía, de tendidos eléctricos, de instalaciones industriales (ENAGAS), de un área de servicio, del club de golf La Peñaza y del polígono industrial de La Muela determinan que el medio, el habitat de las especies, esté deteriorado... ». Eso explica la pobre comunidad ornítica esteparia que habitualmente habita la zona, en la que faltan los mejores representantes del biotopo estepario original. Y en cuanto al denominado complejo Val, el Perito señala que presenta la vegetación característica, que las vales están cultivadas en su mayoría, que el estado de conservación de la vegetación con relación a su potencial edafoclimática es relativamente bueno, y, en fin, que la fauna presente en la zona es escasa, si bien incluye todas las especies propias de este medio (que, como el propio informe señala, no incluye rarezas o especies muy amenazadas. De tales apreciaciones el Perido deriva la siguiente conclusión: «En la finca estudiada el sector que compone el biotopo de tipo Llanura Cerealista tiene un valor de conservación muy bajo en razón de sus valores naturales, dándose la circunstancia de encintrarse adosado a la autovía y próximo al polígono industrial La Muela, las instalaciones de ENAGAS, el área de servicio Velotas, el club de golf La Peñaza y otras infraestructuras que suponen un serio límite a la capacidad de regeneración de las comunidades originales o la recuperación de poblaciones de especies catalogadas que pudieran justificar también la protección del espacio. El sector que compone el biotopo de tipo Complejo Val está en un estado de conservación mejor, pero se encuentra en las proximidades de la autovía, el polígono industrial La Muela, las instalaciones de ENAGAS, el área de servicio Velotas, el club de golf La Peñaza y otras infraestructuras que determinan una continua presión sobre este medio y, en consecuencia, su lenta pero progresiva degradación, limitando además su capacidad de regeneración tanto de la vegetación original más madura o la recuperación de las especies catalogadas que pudieran justificar también la protección de este espacio» .
Vemos así que el informe del biólogo Sr. José no niega de manera abierta e inequívoca que los terrenos examinados presenten las características propias de las categorías de especial protección en la que los incardina el Plan General. Las objeciones que formula el técnico informante aluden más bien a la intensidad con la que tales características están presentes, poniendo el acento en que, por su degradación y su proximidad a zonas urbanizadas y a diversas infraestructuras, los terrenos resultan escasamente representativos de las categorías en la que se les encuadra, sobre todo los que responden al bitopo de llanura cerealista, pues, como el propio informe señala, los que integran el bitopo complejo val presentan un mejor estado de conservación. Pues bien, siendo ese el sentido del informe, no cabe entender con él haya quedado desvirtuada la clasificación que el Plan General asigna a los terrenos pues el informe pericial no pone de manifiesto de forma clara que tal clasificación sea desacertada; sobre todo teniendo encuentra que, según vimos en aquel otro informe de Biólogo que sirvió de sustento a la desestimación del recurso de alzada, los criterios de protección del medio natural establecidos en el Plan General están precisamente "...encaminados a la regeneración, conservación y mantenimiento de los recursos naturales que presentan estos ambientes esteparios y que también están representados por los cultivos tradicionales en secano..." . Es decir, el deterioro o degradación de las características naturales no conducen a aminorar su protección o favorecer su desarrollo urbano sino que, más bien al contrario, para los autores del planeamiento ese deterioro constituye una razón más para intensificar la protección, a fin de propiciar la regeneración y conservación de los valores que se quieren preservar.
En cuanto al informe que en período de prueba emitió el Ingeniero Agrónomo Sr. Remigio , debe destacarse, ante todo, cuál fue el objeto de esa pericia. No se pedía que el Perito dictaminase sobre las características del terreno y si concurrían en el mismo, o no, valores merecedores de protección. Lo que se pidió en la proposición de prueba, y así fue acordado por la Sala de instancia, es que el Perito determinase si la finca denominada Dehesa de Moncasi "... tiene iguales o similares características que los terrenos situados en el Valle del Ebro al otro lado de la carretera A-2 Madrid-Barcelona". Y a ello responde el Perito mediante un informe en el que aborda esta cuestión específica y, repitiendo de forma mimética la cuestión planteada, formula la siguiente conclusión: «La finca denominada o conocida como "Dehesa de Moncasi" tiene iguales o similares características que los terrenos situados en el Valle del Ebro al otro lado de la carretera A-2 Madrid-Barcelona » . Por tanto, nada dice este informe acerca de la concurrencia de los valores en atención a los cuales el Plan General ha incluido los terrenos en algunas de las categorías de suelo no urbanizable de especial protección. Y en cuanto al hecho de que presenten características similares a los situados al otro lado de la carretera, tal apreciación no desvirtúa por sí misma la protección que el planeamiento les asigna. En primer lugar, porque en la línea de lo ya señalado acerca de la finalidad preservadora que corresponde la clasificación asignada a los terrenos, el hecho de que otros terrenos próximos y de características análogas hayan sufrido una transformación aún mayor, y el planeamiento les haya dispensado por ello un tratamiento distinto, no es motivo suficiente para que no sean protegidos aquellos terrenos en los que se advierte la pervivencia de valores que los hacen merecederos de ello. Por lo demás, dado el laconismo de la cuestión planteada al Perito y la respuesta igualmente escueta que éste da, el informe no explica si a esos terrenos situados al otro lado de la autovía A-2, en los que se aprecian características similares a las de la finca objeto de litigio, el Plan General les ha asignado un régimen urbanístico diferente, y, en su caso, en qué medida. Por tanto, del resultado de esta prueba no cabe extraer ninguna conclusión relevante de cara a controversia que aquí se ha de resolver.
Queda por examinar el peritaje del Arquitecto el Arquitecto D. Carlos Antonio . Tampoco en este caso las cuestiones que se plantearon al Perito abordaban el núcleo de la controversia. En efecto, se recababa el parecer del Perito en dos puntos: 1/ si desde el año 1999 (aprobación inicial del Plan General) hasta el 2001 (año de la aprobación definitiva) había existido alguna transformación física o de cualquier otra índole que justificase el cambio de ordenación introducido en el documento definitivamente aprobado con relación al que había sido objeto de aprobación inicial; y si la finca "... contiene elementos de protección que merezcan su regulación especial y específica, tal y como hace el PGOU de Zaragoza"; y 2/ que el Perito señale sobre plano la ubicación de la finca así como el trazado de la autovía A-II y demás infraestructuras y edificaciones existentes en la zona, y los servicios, dotaciones o actuaciones urbanísticas que existan en un radio de 2.000 metros desde la finca. A lo planteado en el apartado 1/ el Arquitecto informante responde que "...en el intervalo de tiempo señalado no ha habido transformación física alguna sobre la finca objeto de recurso que la hiciera merecedora de una mayor protección desde el punto de vista de los valores paisajísticos, naturales, ambientales o cualesquiera otros de los recogidos en la legislación urbanística"; y añade que los que sí han cambiado, y mucho, son otras fincas de su entorno inmediato. En cuanto a si los terrenos tienen o no valores merecedores de protección, el Arquitecto señala que, en su opinión, y desde un punto de vista estrictamente urbanístico , "... se trata de unos terrenos sin un valor físico ni paisajístico relevante, como tantísimos otros en nuestro reseco Aragón -por otra parte, desgraciadamente tan abundantes- y que lo deseable sería su transformación por intervención humana... ". Por lo demás, el Perito invoca el carácter multidisciplinar el urbanismo para señalar que en el planeamiento deben tenerse en cuenta otros puntos de vista diferentes al de los arquitectos, "...por lo que no me pronuncia sobre los mismos". Por último, en respuesta a lo interesado en el apartado 2/ de la proposición de la prueba pericial, se incorpora al informe el plano solicitado así como una fotografía aérea de la zona. Pues bien, esas respuestas dadas por el Perito en modo alguno sirven para desvirtuar la clasificación que el Plan General asigna a los terrenos. La falta de virtualidad probatoria no estriba en la brevedad del informe, ni en la llaneza con que se expresa el Perito, que más son virtudes que defectos, sino en la falta de datos que respalden sus afirmaciones, que no son propiamente unas conclusiones basadas en un estudio técnico sino apreciaciones genéricas sobre el escaso valor físico y paisajístico que, a juicio del técnico informante, tienen los terrenos; quedando además excluidas de esa valoración -según señala el propio Arquitecto- otras facetas sin duda relevantes como son las relativas a la posible concurrencia de valores agrícolas, faunísticos, mediombientales, etc. En ningún caso cabe considerar que un informe pericial formulado en esos términos sea un elemento de prueba relevante para desvirtuar la clasificación que el Plan General asigna a los terrenos.
Por todo ello, el recurso contencioso-administrativo no puede prosperar, debiendo ser desestimadas todas las pretensiones - principal y subsidiarias- formuladas en la demanda.
Lo razonado en los apartados anteriores lleva a concluir que, acogiendo el motivo de casación sexto, la sentencia de instancia debe ser casada y anulada, y, entrando entonces a la resolver la controversia planteada, el recurso contencioso- administrativo debe ser desestimado. Con tales pronunciamientos, de conformidad con lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 139 la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas del proceso de instancia a ninguno de los litigantes, por no haberse apreciado temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en cuanto a las causadas en este recurso de casación.
Ha lugar al recurso de casación nº 5517/07 interpuesto en representación de de la entidad CENTRO DE INVERSIONES Y PROMOCIONES NORTE, S.A. (CIPSA NORTE S.A.) contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 16 de julio de 2007 (recurso contencioso-administrativo nº 1301/02 ) que ahora queda anulada y sin efecto.
Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de la referida entidad Cipsa Norte, S.A. contra acuerdo de la Diputación General de Aragón de 11 de julio de 2002 por el que se desestimó el recurso de alzada interpuesto contra resolución del Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón de 13 de junio de 2001 de aprobación definitiva del Proyecto de Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza.
No se imponen las costas del proceso de instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en cuanto a las causadas en casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION .- Leída y publicada fue la anterior Sentencia estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.
STS 549/2015, 5 de Octubre de 2015
STS 716/2002, 12 de Julio de 2002

References: resolución 
 artículo 9
 resolución 
 artículo 9
 artículo 6
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 88
 artículo 9
 artículo 54
 artículo 9
 artículo 24
 artículo 88
 artículo 88
 artículo 348
 artículo 24
 artículo 9
 artículo 19
 artículo 348
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 348
 artículo 348
 artículo 88
 artículo 88
 artículo 88
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 Real Decreto 
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 86
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 19
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 resolución 
 artículo 9
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 6
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 139
 resolución