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La cuestión de confianza y su ámbito de aplicación.
Por Editor - 8 Diciembre, 2016 2199 3 Compartir en Facebook
Por Daniel Masnjak, estudiante de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Ante la posibilidad de que se censure al ministro Jaime Saavedra, se ha discutido si el Presidente Kuczynski tiene alguna carta para impedirlo. Esta sería que el Consejo de Ministros haga cuestión de confianza de la permanencia de Saavedra. De esa forma, censurarlo implicaría negarle confianza al gabinete Zavala, que sería el primero de los dos que deben “caer” para que el Presidente pueda disolver el Congreso. Como la oposición no querría ese escenario, el gobierno lograría evitar que censuren al ministro de educación. ¿Es posible tal movida?
El artículo 132 de la Constitución se refiere a los medios que tiene el Congreso para hacer efectiva la responsabilidad política de los ministros, de forma individual o colectiva. Estos son el voto de censura y la cuestión de confianza. Mientras el primero surge por iniciativa de los congresistas, la segunda se plantea por iniciativa ministerial. A pesar de esta diferencia de origen, la aprobación de la censura y la negación de confianza tienen la misma consecuencia: la renuncia del gabinete o del ministro, según sea el caso.
¿Puede hacerse cuestión de confianza “de cualquier cosa”, como se ha afirmado a propósito de la coyuntura?[1] No tiene sentido que eso ocurra en un Estado constitucional de Derecho. Por ejemplo, si fuera así, el Consejo de Ministros podría plantearla ante la elección de un magistrado del Tribunal Constitucional. Si el Congreso no cediera, entonces quedaría a un paso de ser disuelto. El Ejecutivo estaría en condición de injerir en asuntos que no son de su competencia por vía del amedrentamiento. No puede hacerse cuestión de confianza “de cualquier cosa” porque sería contrario al principio de separación de poderes.
Entonces, ¿bajo qué supuestos puede darse una cuestión de confianza? Cuando asume sus funciones, el Presidente del Consejo de Ministros debe acudir con el gabinete al Congreso “para exponer y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión. Plantea al efecto cuestión de confianza.” Es el único caso previsto expresamente en la Constitución, en su artículo 130. Sin embargo, hay razones para entender que no es el único.
Como se ha mencionado, la cuestión de confianza es un mecanismo por el que el Congreso hace efectiva la responsabilidad política de los ministros, individual o colectivamente. Si la que se discute tras el nombramiento de un nuevo Consejo de Ministros fuera el único caso posible, la figura no se aplicaría a los ministros por separado, como está previsto en el artículo 132. Además, este señala in fine que “La desaprobación de una iniciativa ministerial no obliga al ministro a dimitir, salvo que haya hecho cuestión de confianza de la aprobación”. Esto implica que hay casos en los que es opcional, distintos al “voto de investidura”, que es obligatorio[2][3].
¿Qué iniciativas pueden ser sometidas voluntariamente a cuestión de confianza? Para responder hay que remitirse al concepto de responsabilidad política. Esta, según Díez-Picazo, “consiste en la imposición de sanciones cuya naturaleza es puramente política, a los gobernantes por el modo en que estos ejercen el poder político”[4]. Se le califica como “institucional” en caso que “un órgano del Estado repruebe el modo en que otro órgano del Estado ejerce sus funciones”[5]. Tal reprobación serviría, según Pizzorruso, como “un medio para orientar la actividad futura del Gobierno”[6].
Si el mecanismo existe para que el Congreso haga efectiva la responsabilidad política de los ministros, la cuestión de confianza debe hacerse sobre aspectos relacionados al modo en que ejercen el poder que han recibido. El límite del gabinete y cada ministro en este aspecto es que la iniciativa de la que hagan cuestión de confianza debe ser relativa a sus funciones. Caso contrario, el mecanismo no estaría sirviendo para orientar el ejercicio de su cargo. Si pudiera recaer sobre cualquier cosa, se daría o negaría confianza a los ministros por cuestiones no relacionadas con el poder que ostentan, como en el ejemplo de la elección de un magistrado del Tribunal Constitucional.
Volviendo a la permanencia del ministro Jaime Saavedra, lo expuesto lleva a concluir que el gabinete en conjunto no podría hacer cuestión de confianza de este tema. No es competencia del gabinete designar al ministro de educación. La censura de Saavedra no puede implicar negación de confianza al Consejo de Ministros porque su designación no es fruto del poder que la Constitución ha confiado a este.
Según el artículo 122 del texto constitucional, es el Presidente de la República quien nombra a los ministros, a propuesta y con acuerdo del Presidente del Consejo. Dado que el Presidente de la República no tiene responsabilidad política por tal acto, es el premier quien la asume al refrendarlo. Por tanto, el responsable político por el nombramiento de Jaime Saavedra como ministro de educación es el premier Fernando Zavala. Solo él puede hacer cuestión de confianza de su permanencia, no el gabinete en conjunto.
¿Qué implica esto para el gobierno? Si el premier Zavala hiciera cuestión de confianza por la censura del ministro Saavedra y esta ocurriera, la negación sólo recaería sobre él. Al menos tomando como antecedente la censura de Ana Jara en 2015. En aquella oportunidad, todos los ministros se vieron obligados a renunciar, como manda el artículo 133 de la Constitución, pero no todos fueron censurados[7]. Por eso la mayoría volvió a su cargo en el siguiente gabinete. Si el premier Zavala hace cuestión de confianza y Jaime Saavedra es censurado, los otros ministros tendrían que renunciar, pero no porque se haya negado confianza a todo el Consejo. En consecuencia, no contaría entre los que deben “caer” para que el Presidente pueda disolver el Congreso.
[1] PALACIOS, Rosa María. “Cuestión de confianza”. En Diario La República. 27 de noviembre de 2016. Sitio web: www.larepublica.pe
[2] ROBINSON, Patricia. “La cuestión de confianza en el Perú”. En Portal institucional del Congreso de la República. 18 de junio de 2011. Sitio web: http://www2.congreso.gob.pe/
[3] CAIRO ROLDÁN, Omar. “La responsabilidad política institucional en el Perú”. En Pensamiento Constitucional. Vol. 20, Núm. 20, 2015. p. 43
[4] DÍEZ-PICAZO, Luis María. Citado por Cairo Roldán, Omar. “La responsabilidad política institucional en el Perú”. En Pensamiento Constitucional. Vol. 20, Núm. 20, 2015. p. 36
[6] PIZZORUSSO, Alessandro. Citado por Cairo Roldán, Omar. “La responsabilidad política institucional en el Perú”. En Pensamiento Constitucional. Vol. 20, Núm. 20, 2015. p. 36
[7] BERNALES, Enrique. “Delegación legislativa y confianza”. En Diario El Comercio. 11 de mayo de 2015. Sitio web: www.elcomercio.pe
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8 Diciembre, 2016 at 22:41
La cuestión de confianza puede ser planteada por el Presidente del Consejo de Ministros, a nombre de todo el Consejo (ver artículo 133 de la Constitución), o por cualquier ministro por separado, respecto de alguna iniciativa (es decir, solicitud) que hayan planteado al Congreso. Si el Congreso rechaza la solicitud, la consecuencia jurídica de la cuestión de confianza – según el caso – será:
– Si la cuestión fue planteada por el Presidente del Consejo de Ministros, a nombre del Consejo, la perdida del cargo de todo los ministros, a causa de haber sido rechazada la confianza a todo el Consejo de Ministros.
– Si la cuestión fue planteada por un Ministro, la perdida del cargo del Ministro que planteó individualmente la cuestión de confianza.
Teniendo en cuenta lo expuesto, el Presidente del Consejo de Ministros, a nombre del Consejo de Ministros, puede solicitar al Congreso que no censure al Ministro de Educación y hacer cuestión de confianza de esta solicitud. Si el Congreso rechaza esa solicitud – es decir, si censura al Ministro de Educación -, le habrá rechazado la confianza al Consejo de Ministros en su integridad y, como consecuencia de ello, todos los ministros perderán su cargo.
Si después de ese rechazo de la cuestión de confianza, el Congreso censura o rechaza la confianza a otro Consejo de Ministros más, el Presidente de la República – de conformidad con el artículo 134 de la Constitución – está facultado para disolver el Congreso.
Es verdad que no puede plantearse la cuestión de confianza de “cualquier cosa”. Pero sí es válido que el Presidente del Consejo de Ministros, a nombre del Consejo, solicite al Congreso que no censure al Ministro de Educación y que haga cuestión de confianza – también a nombre del Consejo – de la aprobación de esta solicitud. Esa solicitud no sería “cualquier cosa”, porque es perfectamente válido que el Presidente del Consejo de Ministros y los integrantes del mismo consideren que la censura del Ministro de Educación afectaría la continuidad de una política educativa cuyo éxito o fracaso compromete a todos los demás sectores de la vida nacional. Por lo tanto, es plenamente válido que el Presidente del Consejo de Ministros, a nombre del Consejo, plantee esa cuestión de confianza.
Responder Roque Bravo
9 Diciembre, 2016 at 9:26
Saludo el intento pero creo que no es correcto. Efectivamente no se puede requerir la confianza por cualquier cosa, menos por una persona, el gobierno ejecuta su política, lo que está en cuestión es la política del gobierno. Si su política general y las medidas que adopta se debilitan por injerencia del congreso, entonces se puede someter a confianza dicha política general. En el presente caso se cuestiona al ministro por mala gestión, en principio, no creo que una política pueda identificarse con una persona, la política general del gobierno no ha sido cuestionada frontalmente. No creo justificado hacer cuestión de confianza, pero si se hace invocando la afectación de la política de gobierno, y dicha cuestión de confianza la hace el presidente del Consejo de Ministros, entonces cae todo el gabinete, técnicamente se produce una crisis total del gabinete. Ahora, visto políticamente el asunto, creo que el ejecutivo no actúa como tal, confirmada la censura se podría cambiar al ministro y nombrarlo consejero presidencial, nombrando a alguien de su confianza. Resuelvo el tema, le doy más oxígeno al ministro y termino con la controversia.
12 Diciembre, 2016 at 17:40
Claro lo mas acertado y razonable , tu lo has dicho y que se dejen de tanta maricada y se pongan a trabajar verdaderamente de una vez por este país, ya se está “encumbrando” demasiado a este ministro como si fuese el adalid de la educación , se dice que necesitamos por lo menos unos 15 años para que la educación en el país realmente mejore , la pregunta es se piensa mantener a un ministro 15 años o continuar las políticas que se han iniciado en materia de educación sin ser mezquinos desde el gobierno de Garcia ???? al final son las políticas buenas y probadas (sea iniciativa del partido que sea en esto no debe existir tintes políticos ) que deben transcender no las personas.

References: artículo 132
 artículo 130
 artículo 132
in fine
 artículo 122
 artículo 133
 artículo 133
 artículo 134