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Timestamp: 2019-01-16 06:22:27+00:00

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﻿ Sentencia 1992-07003 de marzo 29 de 2012
SENTENCIA 1992-07003 DE 29 DE MARZO DE 2012
CONTENIDO:LLAMAMIENTO EN GARANTÍA. SI BIEN ES CIERTO LA ENTIDAD ESTATAL ES QUIEN EN PRINCIPIO ESTÁ LEGITIMADA PARA FORMULAR EL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA, POR SER LA ACREEDORA LEGAL O CONTRACTUAL DE LA OBLIGACIÓN DEL LLAMADO A RESPONDER, EN CASO DE RECAER UNA CONDENA SOBRE ELLA, EL MINISTERIO PÚBLICO TAMBIÉN LO ESTÁ. EL ARTÍCULO 35 DE LA LEY 446 DE 1998 -QUE MODIFICÓ EL ARTÍCULO 127 DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-, ESTABLECE LAS ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO EN LOS PROCESOS ADELANTADOS EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Y ENTRE LAS MISMAS, LE OTORGA EXPRESAMENTE LA DE SOLICITAR LA VINCULACIÓN AL PROCESO DE LOS SERVIDORES O EX SERVIDORES PÚBLICOS QUE, CON SU CONDUCTA DOLOSA O GRAVEMENTE CULPOSA, HAYAN DADO LUGAR A LA PRESENTACIÓN DE DEMANDAS QUE PRETENDAN LA REPARACIÓN PATRIMONIAL A CARGO DE CUALQUIER ENTIDAD PÚBLICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:LLAMAMIENTO EN GARANTÍA DEL SERVIDOR PÚBLICO, LLAMAMIENTO EN GARANTÍA EN EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL, DOLO, CULPA GRAVE, ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO
Sentencia 1992-07003 de marzo 29 de 2012
Radicación: 41001-23-31-000-1992-07003-01(20460)
Actor: Ramiro Polanía Fernandez y otros
12. El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el llamado en garantía en contra de la sentencia de primera instancia, toda vez que el valor de la pretensión mayor ascendió a la suma de $ 20.000.000 y la cuantía que se requería para la época de presentación de la demanda —18 de noviembre de 1992— para que el asunto fuera susceptible del recurso de apelación, era de $ 6.860.000.
13.1. Mediante Resolución 146 del 27 de febrero de 1991, el gerente de la Industria Licorera del Huila, Luis Felipe Conde Lasso, adjudicó a “la propuesta presentada por Almacén y Taller Cheviauto” el contrato para el suministro, instalación y montaje de un sistema de transportadores para el manejo de cajas con envase vacío, cajas vacías y cajas con productos terminados, y transportadores table top para manejo de envase de las salas de envasado de doble anís de 750 cc y 375 cc y línea de envasado de cremas. En las consideraciones de dicho acto administrativo se informa que fue abierta la licitación privada 003 de 1990 con este objeto, la cual tuvo que ser declarada desierta; que se abrió nuevamente y se declaró desierta por segunda vez. Que desde hacía aproximadamente dos años se había tratado de adquirir los elementos objeto de esta licitación, sin que a la fecha se hubiera logrado y se hacía necesario proceder de inmediato a la realización de este proyecto, para atender la programación de producción y ventas establecidas por la empresa. Que en reunión de la junta directiva de la licorera realizada el 5 de febrero de 1991, según consta en acta 1 de esta fecha, se autorizó al gerente de la entidad para cotizar los ítems con las respectivas cantidades de obra que constan en la licitación 3 y para proceder a contratar con la firma que presentara la mejor oferta. Que se invitó a cotizar a 3 firmas, obteniendo ofertas de Servin Ltda., Emiingeniera Ltda. y Almacén y Taller Cheviauto (fotocopia autenticada de documento público, fl. 4, cdno. 1).
13.2. El 28 de febrero de 1991, la Industria Licorera del Huila celebró con los señores Ramiro Polanía Fernández y Blanca Inés Bernal Quintero(3) un contrato “de compraventa, instalación y montaje de un sistema de transportadores en la Industria Licorera del Huila” por valor de $ 47.774.314,40 y un plazo de entrega de 3 meses, contados a partir de la refrendación del contrato por la contraloría del departamento (fotocopia autenticada de documento público, fls. 136 a 140, cdno. 1).
Que en reunión de junta directiva celebrada el día cinco (5) de febrero de 1991, según consta en acta 1 de la misma fecha, fue declarada desierta la licitación 002 y 003 de 1990, por segunda vez.
Basados en esta circunstancia, la honorable junta directiva, autorizó al señor gerente para solicitar cotización, de acuerdo a los ítem y cantidades de obras de cada una de las anteriores licitaciones y contratar con la firma que presente la mejor oferta” (fotocopia autenticada de documento público, fl. 11, cdno. 1).
El doctor Alfonso Castro López sostiene: realmente la planta de envasado está sub-utilizada, sus equipos son bastante nuevos, lo que se debe es hacer una serie de complementaciones, como por ejemplo el sistema de transportadores, los tanques para preparación de licor y la planta eléctrica; en conjunto estas implementaciones pueden valer unos $ 120.000.000 y para la Licorera estas inversiones no serían difíciles por cuanto dispone de los recursos necesarios. Interviene el Dr. Luis Felipe Conde Lasso y manifiesta, lo que solicito es que la honorable junta me autorice para llevar a cabo la adquisición del equipo que hemos considerado prioritario. Interrumpe el Dr. Leonardo Unda y manifiesta, en un momento dado no se requiere de licitación, por el mismo respaldo legal que nos da el Decreto 1221 en su artículo 56; por cuanto, si no hay contrato de obra pública, que aquí pienso que no lo hay, sería contratación directa, por lo tanto pienso que se debe autorizar al señor gerente para que haga las adquisiciones necesarias. Interviene el Dr. Alfonso Castro López y manifiesta: la industria licorera debe (…) finalmente autorizar la contratación directa según lo expuesto por el Dr. Leonardo, desde luego apoyándonos en un concepto jurídico de su parte que bien puede adicionarse al acta de la presente sesión (…). El señor presidente de la junta considerando la suficiente ilustración sobre el tema, pone en consideración de la honorable junta directiva el informe de la gerencia al igual que las solicitudes expuestas por el señor gerente, siendo aprobadas por unanimidad.
13.5.3. En reunión de junta directiva del 5 de febrero de 1991, el gerente de la Industria Licorera del Huila informó que en diciembre del año anterior se abrió la licitación para las bandas transportadoras para la línea de envasado, pero se declaró desierta porque los proponentes no llenaban los requisitos exigidos por la junta; que se volvió a abrir el 8 de enero de 1991 y sucedió lo mismo, por lo que se le solicitó declararla desierta y así se hizo; informó que en estos casos, puede procederse a la contratación directa, según el Código Fiscal y pidió autorización para escoger a alguno de los proponentes o para pedir otras ofertas. “El Dr. Mazorra dice que entonces se abra otra licitación, pero se le responde que no se puede, dice el gerente que se le autorice para obtener otras propuestas para contratar directamente, el Dr. Jairo Trujillo dice que no se haga así, sino bajo sobre cerrado o sellado y bajo normas claras de acuerdo al trámite del artículo 59 del Código Fiscal. El Dr. Hernán Andrade interviene diciendo que ya a esto se le dio debate y que se está optando por el sistema de contrato de obra pública pero quiere dejar una anotación de que en sí es una compra-venta (…)” (acta de junta directiva 001, fotocopia auténtica de documento público, fl. 153, cdno. 2)(4).
13.6. La jefe de la división técnica presentó concepto ante la junta directiva, con posterioridad a la celebración del contrato con los señores Polanía y Bernal, en el sentido de que el contrato no se ajustaba a las necesidades de la empresa y que además, era más costoso que otras ofertas presentadas, por lo cual uno de los miembros consideró que “(…) lo más viable era aprobar la acción de nulidad de los mismos” (acta 2, abr. 30/91, fotocopia autenticada de documento público, fl. 162, cdno. 2).
14. Teniendo en cuenta los hechos probados y las razones de inconformidad del apelante con el fallo de primera instancia(5), deberá la Sala establecer si en el presente caso el señor Luis Felipe Conde Lasso actuó con culpa grave cuando fungía como gerente de la entidad, al adjudicar y suscribir, en representación de la Industria Licorera del Huila, el contrato de compraventa, instalación y montaje de un sistema de transportadores con los señores Ramiro Polanía Fernández y Blanca Inés Bernal Quintero, en su calidad de propietarios del establecimiento de comercio denominado “Almacén y Taller Cheviauto”, tal y como lo dedujo el a-quo, o si su conducta no puede ser objeto de tal calificación y por lo tanto se debe absolver al llamado en garantía, como lo sostiene el recurso de apelación.
17. El artículo 77 del Código Contencioso Administrativo —Decreto 1 de 1984—, ya establecía para la época de los hechos, que sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a la Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas o a las privadas que cumplan funciones públicas, “(…) los funcionarios serán responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones”; posteriormente, el artículo 86 del mismo código —modificado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998— que consagra la acción de reparación directa a favor de quien haya sufrido un daño por los hechos, omisiones, operaciones administrativas u ocupaciones provenientes de cualquier autoridad estatal, determinó que “Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo (…)”(6).
23. El juez debe resolver en primer término el litigio principal, en el que se decide sobre las pretensiones de la demanda que dio origen al proceso, pues si concluye que existe la responsabilidad de la entidad demandada frente al demandante y la procedencia de su condena, deberá efectuar a continuación, el análisis de la relación entre aquel y el llamado en garantía, para establecer si éste se halla obligado a responder frente al demandado por todo o parte de lo que haya tenido que pagar en virtud de la condena en su contra. Contrario sensu, si del estudio de la primera relación procesal concluye el juez que las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperidad y por lo tanto las deniega, el llamamiento en garantía carecería de causa.
30. No obstante, esta ley es posterior a las actuaciones que dieron lugar a la formulación del llamamiento en garantía en el sub-lite, razón por la cual no procede su aplicación con miras a determinar la responsabilidad del señor Luis Felipe Conde Lasso frente a la entidad condenada en la primera instancia y en consecuencia debe acudirse a las normas que se hallaban vigentes para la época de la comisión de la conducta que se juzga; como lo ha dicho la Sección en ocasiones similares, “(…) el régimen aplicable para el estudio de la conducta del servidor público llamado en garantía, no es aquel que fue expedido con posterioridad a los mismos, sino el vigente al momento de su acaecimiento, esto es el previsto en el artículo 90 de la Constitución Política y en los artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo, los cuales exigían al Estado la carga de probar que su agente obró con culpa grave o dolo”(11).
32. El artículo 63 del Código Civil, define la culpa grave como aquella que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios: “(…) sobre la aplicación de dichos conceptos a la conducta personal del funcionario o ex funcionario que es objeto de análisis en esta clase de procesos, manifestó la Sala, que ‘...el juez administrativo al momento de apreciar la conducta del funcionario público para determinar si ha incurrido en culpa grave o dolo, no debe limitarse a tener en cuenta únicamente la definición que de estos conceptos trae el Código Civil referidos al modelo del buen padre de familia para establecerla por comparación con la conducta que en abstracto habría de esperarse del ‘buen servidor público’, sino que deberá referirla también a los preceptos constitucionales que delimitan esa responsabilidad (C.P., arts. 6º y 91)’(12), y deberá además, para efectos del análisis de la culpa del funcionario, tener en cuenta las funciones que le han sido señaladas en los reglamentos o manuales de funciones(13). Por su parte, la Corte Constitucional ha sido reiterativa, al afirmar que ‘...la acción de repetición se orienta a la protección del patrimonio del Estado y de allí que éste se halle legitimado para perseguir una indemnización por parte de aquellos agentes estatales que se han distanciado gravemente de sus deberes funcionales y que han generado una condena reparatoria’(14) (resaltado fuera de texto)”(15). Sostuvo así mismo, sobre la calificación de la culpa grave del agente:
38. Ahora bien, analizando el acta 1 del 5 de febrero de 1991, respecto de la cual, posteriormente, los miembros de la junta manifestaron que no contenía autorización alguna al gerente para contratar, se observa que efectivamente, allí no se dijo autorizarlo, lo que resulta lógico, puesto que tal permiso ya había sido impartido en pasada ocasión; en la reunión recogida en el acta 1, lo que sí consta es que uno de los miembros sugirió que la adquisición se hiciera mediante el mecanismo de solicitud de cotizaciones, en sobre cerrado, sin que se hubiera dicho algo más al respecto.
41. Tales actas, además, presentan tal grado de confusión respecto de lo que fue tratado en las reuniones y especialmente en lo que toca con las decisiones allí tomadas, que los mismos miembros de la junta se quejaron de ello y dedicaron largas horas —a juzgar por la extensión de las actas— a criticar la forma como el secretario de la junta plasmaba lo discutido y decidido y a releer los proyectos de acta, ordenar que se oyeran nuevamente las grabaciones para efectuar los cotejos necesarios y las correcciones a que hubiere lugar, etc.; los miembros de la junta se referían a lo que habían manifestado en las pasadas ocasiones, qué habían querido decir, si se había autorizado o no al gerente, si estaban todos de acuerdo en que en verdad ello no había sucedido, y por lo tanto había que corregir el acta 1, porque en ella el secretario había plasmado que no era clara la posición de los miembros de la junta sobre la existencia o inexistencia de tal autorización. Y que si todos estaban ya de acuerdo en que no se había impartido la misma, no podía quedar registrado en actas que hubiera existido duda o confusión alguna al respecto.
44. Las anteriores consideraciones, permiten a la Sala concluir que en el presente caso no se probó que la conducta del llamado en garantía hubiera sido dolosa o gravemente culposa y que tal conducta hubiera sido la causa de una disminución patrimonial de la entidad demandada en el sub lite por concepto de la condena proferida en la sentencia de primera instancia, que le permita repetir en contra de su ex funcionario. En consecuencia, el fallo apelado será modificado en este extremo, para revocar la condena en contra de Luis Felipe Conde Lasso.
2. Condenar a la Industria Licorera del Huila a pagar a los actores, la suma de veinticuatro millones setenta y dos mil novecientos noventa y siete pesos ($ 24’072.997), por concepto de indemnización, a título de lucro cesante, según las consideraciones que anteceden.
3 .Absolver al llamado en garantía.
(4) En reunión del 30 de abril de 1991, los miembros de la junta directiva discutieron el contenido del acta 1 y concluyeron que en la reunión correspondiente, del 5 de febrero anterior, no se había autorizado al gerente de entonces para celebrar el contrato objeto de la presente litis y que el tema tratado fue en relación con el régimen de contratación de la entidad y cuál sería el procedimiento a seguir para la adquisición que se requería. Se informó que el contralor departamental no iba a refrendar tal contrato y se planteó la posibilidad de demandar su nulidad. Esta conclusión fue reiterada en reunión del 29 de mayo de 1991, acta 4, en la cual se criticó la gran confusión y falta de claridad que presentaban las actas de la junta y se volvió a cuestionar si era claro o no en ellas que al gerente anterior no se lo había autorizado para celebrar el contrato; se cuestionó al secretario de la junta por haber expedido una certificación en el sentido de que se había dado la autorización y él respondió que lo hizo con fundamento en el acta 13 del 8 de octubre de 1990 y manifestó que “(…) en esa acta aparece que la junta por unanimidad faculta al gerente para que se sirviera contratar y adjudicar esos contratos, desafortunadamente cuando se redactó el acta yo hice referencia al artículo tal como decía en el acta 1, el error nació, es que he debido hacer referencia que en el acta 13 sí estaba facultado como reza está firmado por el gobernador como presidente y el señor Javier Trujillo Téllez como secretario de la junta de esa época, entonces lo que debí hacer fue eso (…)” (fls. 156 y 167, cdno. 2).
(6) Actualmente, rige la Ley 678 de 2001, “Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”. El artículo 19 de esta ley, establece: “Llamamiento en garantía. Dentro de los procesos de responsabilidad en contra del Estado relativos a controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad pública directamente perjudicada o el Ministerio Público, podrán solicitar el llamamiento en garantía del agente frente al que aparezca prueba sumaria de su responsabilidad al haber actuado con dolo o culpa grave, para que en el mismo proceso se decida la responsabilidad de la administración y la del funcionario. // PAR.—La entidad pública no podrá llamar en garantía al agente si dentro de la contestación de la demanda propuso excepciones de culpa exclusiva de la víctima, hecho de un tercero, caso fortuito o fuerza mayor”.
(7) El artículo en cuestión, disponía: “ART. 127.—Modificado. Decreto 2304 de 1989, artículo 19. Atribuciones del Ministerio Público. El Ministerio Público es parte en todos los procesos e incidentes que se adelanten ante el Consejo de Estado y los tribunales administrativos e intervendrá en ellos en interés del orden jurídico. Por consiguiente, se le notificarán personalmente todas las providencias. // Además tendrá las siguientes atribuciones específicas: // 1ª) Defender los intereses de la Nación, sin perjuicio de las facultades de sus representantes, mediante la presentación de las correspondientes demandas; // 2ª) Pedir que se declare la nulidad de los actos administrativos; // 3ª) Pedir que se declare la nulidad absoluta de los contratos administrativos o privados con cláusula de caducidad; 4ª) Conceptuar en los procesos e incidentes que la ley determine”.
(10) Esta ley en su artículo 6º establece cuándo se entiende que la conducta del agente del Estado es gravemente culposa: cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones. Y establece que se presume que la conducta es gravemente culposa, cuando hay i) violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, ii) carencia o abuso de competencia para proferir la decisión anulada, determinada por error inexcusable, iii) omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error ­inexcusable y iv) violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal.
(14) [17] “Sentencia C-285 del 23 de abril de 2002”.
(16) [13] La cual coincide en términos generales con el significado que a la palabra suele dársele; así el Diccionario de la Lengua Española (Real Academia Española, Vigésima Segunda Edición, Espasa, Tomo 4, 2001, pág. 482), trae la siguiente definición: Culpa: “F. Imputación a alguien de una determinada acción como consecuencia de su conducta”. 3. Der: Omisión de la diligencia exigible a alguien, que implica que el hecho injusto o dañoso resultante motive su responsabilidad civil o penal.”
(17) [14] Cfr. Sentencia de 25 de julio de 1994, expediente 8493, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. La jurisprudencia de la Sección antes de la expedición de la Ley 678 de 2001 se apoyó en esta doctrina para precisar el alcance de la culpa grave.

References: ARTÍCULO 35
 ARTÍCULO 127
 Resolución 
 artículo 56
 artículo 59
 artículo 77
 artículo 86
 artículo 31
 artículo 90
 artículo 63
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 6