Source: http://condesso2011.no.comunidades.net/derecho-general-a-la-informacion-en-ue
Timestamp: 2019-08-18 18:16:26+00:00

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I.1.1. ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL DERECHO GENERAL DE ACCESO
I.1.1.1 .sujetos activos del derecho
En las Decisiones, tanto en las del Parlamento Europeo, como en las de los otros órganos, desde la aprobación del Código de Conducta del Consejo y de la Comisión, el acceso está abierto al público («el público tendrá acceso»). Es decir, cualquier persona, singular o jurídica, y no sólo los ciudadanos de la Unión, pues el ejercicio del derecho no depende de nacionalidad ni de lugar de residencia del solicitante.
El artículo 255 del Tratado de la Unión sólo prevé la atribución del derecho bajo la existencia de un vinculo con la Unión, refiriéndose a los ciudadanos de la Unión y a otras personas, físicas y jurídicas, que residan o tengan su domicilio social en el territorio de la Unión. Pero, las Decisiones ya habían ido más lejos, concediendo un derecho universal. Hoy, el Reglamento atribuye el derecho a «Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro», pero permitiendo a las instituciones «conceder el acceso a los documentos a toda persona física o jurídica que no resida ni tenga su domicilio social en un Estado miembro» (artículo 2, 1 e 2).
La Decisión del PE nada acrecienta, mientras las normas del Consejo repiten esta normativa[1] y las de la Comisión desarrollan después el tema, previendo que «tanto los ciudadanos de terceros países, que no tengan su residencia en un Estado miembro, como las personas jurídicas que no tengan su domicilio social en uno de los Estados miembros, se beneficiarán del derecho de acceso a los documentos de la Comisión»[2], y, aunque sin «la facultad de presentar una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo»[3], en caso de que la Comisión les denegara total o parcialmente el acceso a un documento tras la presentación de una solicitud confirmatoria, podrán «interponer un recurso ante el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas»[4].
Además, no se exige legitimación especial. Es un derecho que no exige la invocación y demostración de motivos personales u otros. No hay que acreditar ningún interés específico. Pero, hay que combinar esta libertad de acceso con la previsión normativa de interdicción de reproducción o difusión no autorizada previamente de un documento, para fines comerciales (a través de venta directa: como resultaba ya del Código de Conducta del Consejo y Comisión) o publicitarios (artículo 3.2 de la Decisión del Parlamento Europeo).
En este dominio, AGUSTÍ CERRILLO MARTÍNES considera difícil conciliar el régimen general de motivación con el de previa autorización[5], pero no siendo consagrada una solución objetiva de limitación o condicionamiento en función del contenido comercial o de posible aprovechamiento publicitario, que imponga, a título excepcional, a los documentos que refieran tales materias, la motivación, lo que en sí, como criterio óptico, seria muy difícil y cerraría la transparencia en gran parte de las cuestiones comunitarias, en una unión aun muy económica, y siendo conocida la aptitud comercial de muchos datos en poder de las Administraciones Públicas, al no aplicarse simultáneamente el principio del acantonamiento, siempre mantendría, en general, la opacidad de la Administración comunitaria.
Hay que entender que el derecho de acceso a estos documentos es libre[6], porque no existen presunciones de usos comerciales globales, automáticos, aunque hay una cláusula de protección del secreto en materia comercial e industrial. Pero, la finalidad o eventual finalidad comercial de cualquier información no puede dejar de ser referida. La finalidad no es referida necesariamente en el momento del pedido de acceso. Puede accederse sin hacer su referencia para la concesión de ese acceso. La finalidad puede ser manifestada posteriormente al acceso, siendo cierto que la intención de venta o uso publicitario puede producirse después. No es elemento esencial para el acceso y, por eso, el pedido de autorización puede ser posterior, aunque siempre previo a la utilización comercial. Será mencionada en el acto de solicitud de acceso, si luego se pretende difundir el objeto del acceso, pero incluso de esta forma, no puede llevar a la denegación del acceso, sólo a la denegación del uso comercial. En este caso, se motiva no para acceder, se motiva para vender.
Este procedimiento incidental no se regula por las reglas del acceso, pues obedece a la lógica da la comercialización de los datos públicos en poder de una autoridad[7]. Puede existir decisión de comunicación y denegación de autorización para uso comercial o publicidad. No hay, pues, cualquier posible incompatibilidad o agresión al principio de la no justificación del ejercicio del derecho de acceso, como manifiesta AGUSTÍ CERRILLO MARTÍNES, pues ya se está en otro dominio, propiciado por la riqueza comerciable de las informaciones públicas, precisamente el del negocio con estos datos.
I.1.1.2 .Sujetos pasivos del derecho
Las entidades que tienen directamente, según el Tratado y el Reglamento, obligación de facilitar el acceso son las Instituciones de la Unión. Pero, los distintos organismos ya tienen hoy sus normas[8] y los nuevos principios serán de aplicación generalizada, dada la intención manifestada por la Comisión de «proponer (...) modificaciones de los actos constitutivos de las agencias y organismos existentes, y de incluir las disposiciones (sobre el acceso) en las futuras propuestas de constitución de dichas agencias y organismos», con lo que se congratulan las otras Instituciones.
Estas acordarán que «las agencias y organismos similares, creados por el legislador», establecerán normas relativas al acceso a sus documentos, conformes a las normas contempladas en el Reglamento[9], comprometiéndose a adoptar rápidamente los actos necesarios, y al mismo tiempo han pedido a todas los otros organismos que adopten normas internas relativas al acceso del público a los documentos que tengan en cuenta los principios y límites del Reglamento[10].
I.1.1.3 .Objeto del derecho y el concepto de documento
En el Código de Conducta del Consejo y de la Comisión, aprobado en 1993, normativa referente al acceso al acervo documental de autoría de las instituciones de la Unión Europea, como habíamos analizado en su momento, ya se define como documento «todo el documento escrito sea cual fuere su soporte, que contenga datos en posesión de la Comisión y del Consejo»[11]. Por su parte, la Decisión anteriormente vigente del Parlamento Europeo, sobre el tema, consideraba como documento «(...) Todo el escrito elaborado por la institución, sea cual fuere su soporte, que contenga datos existentes» (excluidos los no elaborados en el ámbito parlamentario, asumiendo la regla de la autoría en consonancia con el Código de Conducta de las otras instituciones). Y, en cuanto al Parlamento Europeo, que se limita a comunicar los documentos existentes en soporte físico, es decir, registros, documentos escritos, sin tener que «llevar a cabo ninguna tarea de elaboración del documento solicitado»[12], hay una tipología documental que está referida en un texto, denominado «el acceso a los documentos del Parlamento Europeo», editado por la Dirección General de Estudios del Parlamento[13], constatándose que el acceso abarca un conjunto amplio de fuentes de información, desde documentos oficiales, a estudios, folletos y publicaciones «elaborados por los servicios de la Secretaria General».
En esta materia, destacaría sólo que el derecho de acceso parece incidir sobre todo escrito («elaborado por la institución, sea cual fuere su soporte, que contenga datos existentes»), en la lengua o lenguas del solicitante, pero si no existe el texto en esa lengua solicitada, el derecho incide en el documento escrito en la lengua disponible que el solicitante prefiera, habiendo más que una, o en la única que exista[14].
El artículo 3 (definiciones, letra a) viene a definir documento como «todo contenido, sea cual fuere su soporte, escrito en versión papel o almacenado en forma electrónica, grabación sonora, visual o audiovisual», referente a «temas relativos a las políticas, acciones y decisiones que sean competencia de la institución». Hay pues una noción conexionando el elemento soporte sin restricciones con el elemento teleológico, por lo que podemos hablar de un concepto funcional del soporte de información en posesión de una entidad europea.
La cuestión es saber si no es documento para efectos de derecho de acceso, uno soporte de información en poder de una Institución, pero relacionado con tareas, atribuciones de otra entidad, o resultante de trabajos de colaboración interadministrativa. El número 3 del mismo artículo se refiere a documentos en poder de una Institución, «en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea».
Creemos que la interpretación más conforme con el principio de la transparencia y de la economía procedimiental, si el documento tiene que ver con la actividad de la Unión, debe pasar por considerar que debe ser obligatoriamente accesible en cualquier Institución.
En nuestra opinión, será de considerar accesiblecualquier documento de autoría de esta Institución o recibido de otra, si tiene que ver con el desempeño de actividades efectivamente ejercidas por la Institución, o que no sean directamente relacionados con sus competencias si se refiere a materias integrantes da las atribuciones de la Unión.
I.1.1.4 .Criterio del acceso a los documentos
El acceso documental, en los diplomas legales anteriormente vigentes, la Decisión 93/731/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1993, la Decisión 94/90/CECA, CE, EURATOM, de la Comisión, de 8 de febrero de 1994, y la Decisión 97/632/CE, CECA, EURATOM, del Parlamento Europeo, de 10 de julio de 1997, sufría expresamente de un fuerte e irremediable condicionante, que era la creación de un criterio de sujeción al deber de informar, distinto del fijado en la Directiva por los Estados.
Veamos la evolución verificada y su real alcance.
Antes del reglamento, no estaba en vigor el criterio de la mera posesión, sino el de la posesión por el autor del documento, o sea, el criterio de la autoría del documento. Sólo la entidad autora de un documento podía facultarlo. En términos teóricos, importa referir que esto, v. g., en el campo del ambiente, disminuye la coherencia del sistema global de acceso a los documentos, en posesión, tanto de autoridades de los Estados, como de la Unión, tal y como en otros dominios de atribución exclusiva o concurrentemente comunitarias, como son muchas materias, y no sólo las del ambiente.
¿Cómo entender la afirmación del criterio de la posesión en la Directiva dirigida a los Estados, la Directiva 90/313, y la afirmación normativa o la vigencia fáctica de un criterio generalizador de opacidad con relación a una gran masa de documentos en poder de la Unión, si, en relación con los documentos de las Instituciones europeas, el criterio del acceso no es el de la posesión, sino el de la autoría del documento (§ 5 del Código ce Conducta y, en general, en las Decisiones anteriores)?
Hasta la vigencia del reglamento, cuando una institución europea sea poseedora de un documento del que no sea autora, no era sujeto pasivo del derecho de acceso, debiendo el interesado solicitarlo directamente al autor.
En cuanto al PE, hay que tener presente las reglas propias del funcionamiento de ciertas reuniones y comisiones que pueden, no solo funcionar en régimen de sesiones cerradas, sino también producir documentación que tendrá que permanecer secreta durante cierto periodo (v.g., Comisiones temporales de investigación).
Pero, igualmente con relación al acceso documental, el propio PE, en el apartado 3 del artículo 2 de la Decisión 97/632/CE, CECA, EURATOM, del Parlamento Europeo, de 10 de julio de 1997, preveía que «cuando el documento solicitado al Parlamento tenga por autor a una persona física o jurídica, un Estado miembro, otra Institución u órgano comunitario o cualquier otro organismo nacional o internacional, la solicitud no deberá dirigirse al Parlamento Europeo, sino directamente al autor del documento». Y, tampoco, se establecía «el deber de informar al solicitante sobre el autor del documento al que quiere acceder»[15]. Se trata aquí de una solución copiada de la consagrada en el Código de Conducta de las otras instituciones. Así, es obvio que, en general, esto inhibe el ejercicio del Derecho.
La cuestión del criterio de fijación de la entidad de comunicación de un documento plantea varios problemas. Cosa distinta de la considerada es la cuestión de la concesión, por los Estados de información de autoría comunitaria, por imposición de su legislación más abierta, cuando una institución de la Unión prohíbe su comunicación.
La confidencialidad pretendida por la Unión no alcanza su objetivo. Aquí, hay un problema a estudiar. Otra cosa es cerrar el nivel europeo, sin motivo material denegatorio (excepción al derecho de acceso), a ciudadanos que no tengan acceso en su país u otro país miembro a una información de interés comunitario a la que otro ciudadano europeo de diferente Estado accede legalmente.
Las reglas comunitarias no deben cubrir distintas intensidades de apertura de las diferentes Administraciones estatales, pues la regla de la autoría sólo se explica para mantener cerrado el documento hecho en un país, a cualquier europeo.
En el caso peninsular, en el que tanto en su contenido como en términos garantizadores de los ciudadanos, la Ley española es menos favorable al acceso que la portuguesa, el problema de desigualdad de régimen se coloca, agravado con el criterio de la autoría, en el acceso a documentos en poder de la Unión. Ante esto, el Reglamento procura cambiar el criterio base de accesibilidad y en su fundamento 10, refiere que «Con objeto de aumentar la apertura de las actividades de las instituciones», conviene que las Instituciones permitan el acceso «no solamente a los documentos elaborados por las instituciones, sino también a los documentos por ellas recibidos», sin embargo, se debe tener presente que la Declaración n°35 aneja al Acta final del Tratado de Ámsterdam funciona como un freno al prever que, sin su previo consentimiento, cualquier Estado miembro pueda solicitar a la Comisión o al Consejo que no comunique a terceros cualquier documento originario de este Estado.
En conformidad, el artículo 2, 3, del Reglamento impone el criterio según el cual el derecho de acceso «será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución»; esto es, «los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea». En el mismo sentido, dispone expresamente la Decisión 94/90/CECA, CE, EURATOM, de la Comisión, que el derecho de acceso es concerniente “a los documentos que obren en poder de la Comisión, es decir, los que la Comisión ha elaborado o recibido y estén en su posesión (artículo 1, Beneficiarios, última parte). Ocurre que el artículo 4.5 (excepciones) viene a prever que los Estados miembros podrán solicitar a una Institución que no divulgue, sin su consentimiento previo, un documento originario del Estado que no está interesado en su divulgación[16]. Esto significa verdaderamente, mantener el criterio del libre acceso apenas en términos de autoría de los documentos en posesión de la Unión, pues los elaborados por los Estados pueden ser ocultados, tanto en sus Administraciones, como en la propia Unión, independientemente y sin necesidad de motivar la solicitud ante razones que justifiquen la confidencialidad, según el Reglamento[17]. Esto es, todos los documentos elaborados o, más aun, con origen en un Estado, pueden ser libremente ocultados por la voluntad arbitraria del Estado. Así, en la práctica todo puede permanecer sin evolución real, siendo cierto que los documentos más interesantes a obtener serían precisamente los que, no abiertos en un Estado sin legislación de transparencia o con legislación muy restrictiva con relación a la en vigor en otros Estados, como es el caso en cuestiones fronterizas, lo pasarían a estar cuando estén en posesión de la Unión.
I.1.1.5 .Documentos en poder de las instituciones y de los Estados de la Unión Europea
El Reglamento de la Unión no se destina sólo a los ciudadanos de la Unión o personas singulares o colectivas particulares en su territorio residentes, sino también a las entidades públicas en general, debiendo, en cualquier caso, aplicarse «sin perjuicio del derecho de acceso a los documentos de que gozan los Estados miembros, las autoridades judiciales o los órganos de investigación» (Fj. 16).
Tanto las otras instituciones, como los Estados pueden acceder a documentos de cualquier Institución, mediante dictamen, en el caso del Consejo. En efecto, ante una petición de consulta recibida de otras instituciones o de un Estado miembro relativa a una solicitud de un documento del Consejo[18], la Secretaría General emitirá su dictamen en nombre del Consejo, a la mayor brevedad, dentro de un plazo máximo de cinco días hábiles y, si fuera necesario, en un plazo más corto, teniendo «en cuenta el plazo que pueda requerir la decisión que deba adoptar la Institución o el Estado miembro» (artículo 3 del anexo I del Reglamento interno del Consejo).
En lo tanto, ante la Declaración restrictiva anexa al Tratado, independientemente de su valor jurídico, que ahora no importa considerar, dado que las Instituciones no la han querido infringir, el Reglamento contiene normas restrictivas del acceso que importa analizar en sí y sus fundamentos legitimadores.
El artículo 5 se refiere a la accesibilidad ante entidades de los Estados miembros, de documentos producidos por la Unión, pero en posesión de estos Estados, imponiendo, en principio (salvo las situaciones claras de aplicación del Reglamento), o la remisión de solicitud o el condicionamiento de la comunicación a consulta previa de la Institución que lo ha elaborado.
En efecto, se dispone que:
«Cuando un Estado miembro reciba una solicitud de un documento que obre en su poder y que tenga su origen en una institución, consultará a la institución de que se trate para tomar una decisión que no ponga en peligro la consecución de los objetivos del presente Reglamento, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de dicho documento. Alternativamente, el Estado miembro podrá remitir la solicitud a la institución.»
El Reglamento de la Comisión dispone que, cuando un Estado reciba una solicitud de acceso a un documento que emane de la Comisión, «puededirigirse, a efectos de consulta, a la Secretaría General, quien se encargará de determinar cuál es la Dirección General o el Servicio responsable del documento en la Comisión, debiendo la Dirección general o el Servicio autor del documento responder a esta solicitud tras consultar a la Secretaría General (apartado 7 del artículo 5 del Anexo al RICOM).
En cuanto a las solicitudes hechas a los Estados, en que estos decidan hacer remisión para la Unión, ésta será tramitada normalmente[19], y, en caso de denegación de acceso total o parcial, se informará al solicitante de que cualquier solicitud confirmatoria deberá dirigirse directamente al Consejo[20].
¿Qué decir del artículo 5 en sí mismo, siendo cierto que la parte final del Reglamento acrecienta que «El presente Reglamento será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro»?
Una cosa es la norma (apartado 2 del artículo 14) que manda que los Estados miembros cooperen con las instituciones «para facilitar información a los ciudadanos», y otra que este Reglamento sobre derecho de acceso a documentos de las Instituciones intente ocultar información en poder de los Estados.
Esto puede implicar alteración de las legislaciones nacionales, aunque el apartado 5 del artículo 9, solamente se refiere a esta necesidad en las materias no accesibles libremente, al imponer que «Los Estados miembros adoptarán las medidas adecuadas para garantizar que en la tramitación de las solicitudes relativas a los documentos sensibles se respeten los principios contemplados en el presente artículo» (sobre tramitación de documentos sensibles) «y en el artículo 4» (sobre excepciones). Y, aunque el Reglamento no tenga «por objeto ni como efecto modificar las legislaciones nacionales en materia de acceso a los documentos» (Fundamiento 15 del Preámbulo), es necesario que las reglas excepcionatorias de acceso a documentos elaborados por la Unión se apliquen donde quiera que ellas se encuentren, incluso en posesión de entidades de los Estados.
Como se refiere en el Preámbulo «resulta, no obstante, evidente que, en virtud del principio de cooperación leal que preside las relaciones entre las instituciones y los Estados miembros», estos no sólo deben velar por no obstaculizar la correcta aplicación del presente Reglamento, sino que deben «respetar las normas de seguridad de las instituciones» con relación a documentos de la Unión que estén en su posesión (Fundamento 15). De cualquier modo, importa saber si estas normas, que no se imponen por sí, ya se aplican en los Estados peninsulares y sí no, si son posibles constitucionalmente ante lo dispuesto en el artículo 105, b) e 268, 2 de las Constituciones española y portuguesa, respectivamente. No parecen cubiertas por las Leyes peninsulares. ¿Y serán posibles ante una Constitución, como la portuguesa[21]? Siendo cierto que, como se constata por el artículo 37 de la LRJAPPAC española, las cláusulas excepcionatorias de la letra b) del 105, son consideradas como no taxativas y no como la frontera material para la posibilidad de opacidad, incluso flexibilizada, admitiendo otras materias en nombre de los límites inmanentes al propio derecho de acceso, como ocurre en Portugal, donde sólo esta teoría ha permitido al Tribunal Constitucional admitir integrar las excepciones sobre secretos comerciales e industriales, además de las materias expresamente previstas en el apartado 2 del artículo 268[22].
Como este Reglamento se aplica también en los Estados, el principio del primado del derecho comunitario según el entendimiento pretoriano del TCE, impone su preferencia aplicativa sobre cualquier otra norma de derecho interno, a aplicar directamente y a exigir adaptación de las normas nacionales ante el mismo[23].
I.1.2. MODALIDADES DE ACCESO
I.1.2.1 .Facultades de elegir las modalidades de acceso a la información
En general, todos los documentos, no sujetos a cláusulas de excepción del Reglamento de la CE, son accesibles al público, o directamente en forma electrónica, o a través de un registro o a través de previa solicitud por escrito. Y, por principio[24], el acceso puede hacerse de acuerdo con la elección del solicitante, a través de consulta directa o por copia entregada o enviada por los servicios. En la primera opción se hace el examen del texto por el propio, en los edificios de funcionamiento de la Institución o en las oficinas de información del Parlamento y de la Comisión, situadas en los Estados Miembros. El ciudadano tiene la facultad de decidir sobre el medio de acceso, manifestándolo con la solicitud del documento.
El artículo 10 regla el tema en general para todas las Instituciones, sin perjuicio de disposiciones propias[25]. El acceso puede hacerse bien mediante consulta in situ, bien mediante entrega de una copia. Esta copia, en caso de estar disponible y merecer la preferencia del solicitante, podrá ser electrónica. Pero, aunque siempre deba tomarse plenamente en consideración la preferencia del solicitante, en caso de haber varios soportes documentales, no siendo el caso, la obligación de dar acceso se cumple proporcionando la versión y el formato existente, incluidos los formatos electrónicos y otros, como el Braille, la letra de gran tamaño o la cinta magnetofónica[26].
En cuanto a documentos que ya han sido divulgados, la institución no está obligada a permitir el acceso directo o por reproducción, bastando, para cumplir la obligación legal, dar la debida información sobre la forma de obtenerlo, desde que sean de fácil acceso[27].
I.1.2.2 Identificación precisa del documento y la tarjeta de identidad documental
Un documento debe ser identificable con precisión[28] mínima por el organismo que tenga que cederlo.
En general, siempre debería entenderse que hay que proceder a una identificación suficiente del documento solicitado para permitir que las Instituciones lo pongan a disposición sin un esfuerzo adicional no razonable, sobre todo si hay elementos de referenciación que lo permitan.
Ocurre que, en el derecho europeo, esta cuestión ha merecido una preocupación responsabilizadora de las propias instituciones, que se han impuesto la obligación de crear un registro operativo de referencias de los documentos, hasta el 3 de junio de 2002 y mantenerlo inmediatamente actualizado. Esta previsión aparece en el sistema de la transparencia unionista, como elemento llave del mecanismo garantizador del derecho. Como refiere el artículo 11 del Reglamento CE:
«1. Para garantizar a los ciudadanos el ejercicio efectivo de los derechos reconocidos en el presente Reglamento, cada institución pondrá a disposición del público un registro de documentos. El acceso al registro se debería facilitar por medios electrónicos. Las referencias de los documentos se incluirán en el registro sin dilación.
3. Las instituciones adoptarán con carácter inmediato las medidas necesarias para la creación de un registro que será operativo a más tardar el 3 de junio de 2002. »
En cuanto al Parlamento Europeo, su registro de referencias, a crear, contendrá las referencias de los documentos elaborados o recibidos por la institución a partir del 3 de diciembre de 2001 (fecha de aplicación del Reglamento (CE) n°1049/200[29].
En términos de contenido, como refiere el apartado 3 del artículo 1 de la Decisión de la Mesa del Parlamento Europeo, estas referencias que deberán constituir la «’tarjeta de identidad documental’», además de los datos impuestos por el Reglamento CE, contendrán aún, «en la medida de lo posible», todos los datos para identificar al emisor del documento, las lenguas en que el documento está disponible, la «categoría» del documento y el lugar en el que se conserva y demás elementos del «estatuto» del documento.
La Decisión manda que «Todo documento elaborado por la institución se incluirá sin dilación en el registro de referencias», debiendo el Secretario General «adoptar las oportunas medidas internas de ejecución para garantizar el registro de todos los documentos elaborados por el Parlamento Europeo» (artículo 4.1).
Los documentos del Parlamento Europeo descritos en el apartado 2 del artículo 172 de su Reglamento interno se incluirán en el registro de referencias, bajo la responsabilidad del órgano o servicio emisor del documento (artículo 4.2).
Los documentos elaborados en el marco del procedimiento legislativo o parlamentario se incluirán en el registro en el momento de su presentación o divulgación pública. En cuanto a otros documentos, competencia de los servicios administrativos de la Secretaría General del Parlamento Europeo, se incluirán en el registro de referencias, en la medida de lo posible, cuando el servicio emisor de los mismos lo autorice (artículo 4.3 y 4).
El registro del Parlamento Europeo, tendrá como objetivo, a través de una estructuración para «utilización de un sistema de referencias uniforme», permitir el acceso directo a los documentos, en particular los legislativos, en formato electrónico. Y, además, la identificación de los documentos no accesibles en formato electrónico, la búsqueda de documentos insuficientemente identificados por el solicitante, la identificación de los documentos cuyo acceso al público está sujeto a las limitaciones de acceso y el registro de los documentos confidenciales[30].
Las solicitudes de acceso a documento del Parlamento Europeo son dirigidas al servicio de la gestión del registro de referencias, responsable del control del registro de los documentos elaborados o recibidos por el Parlamento Europeo, que queda encargado de su recepción, sean en formato escrito o electrónico, y de enviar la respuesta dentro del plazo de quince días laborables. Este servicio debe acusar la recepción a través de un recibo. Y tiene aun otras funciones transcendentes en orden a apoyar el ejercicio del derecho de los particulares, desde luego dar asistencia al solicitante para precisar el contenido de la solicitud y facilitar el acceso a los documentos ya publicados.
Función importante es también la de concertar con el solicitante el envío escalonado o el modo de acceso a documentos «muy largos o complejos». Cuando el documento solicitado no conste del registro o esté sujeto a limitaciones de acceso, entonces, debe transmitir la solicitud al servicio responsable o a la persona habilitada a decidir[31].
El artículo 8 de su Reglamento interno de la Comisión, a propósito de medidas para facilitar el acceso a los documentos, dispone que la cobertura del registro se amplíe gradualmente, debiendo aparecer indicada en la página principal del sitio EUROPA. Este registro contendrá el título del documento en todas las lenguas en que esté disponible, la signatura y «otras» referencias útiles, así como una indicación de su autor y la fecha de su creación o adopción. Al mismo tiempo, una página de ayuda, elaborada en todas las lenguas oficiales, informará al público de la forma en que es posible obtener el documento o si éste está publicado se incluirá un enlace con el texto íntegro. Además, la Comisión elaborará una guía práctica, que se difundirá en todas las lenguas oficiales en el sitio EUROPA, y en forma de folleto, para informar al público de los derechos que le amparan en virtud del Reglamento (CE) sobre acceso a la información.
La responsabilidad de facilitar al público el acceso al registro de los documentos del Consejo corresponde a la Secretaría General del Consejo (artículo 10. 1, del Anexo al Reglamento interno del Consejo (Registro público de los documentos del Consejo). Además del registro documental, el contenido de los documentos elaborados después del 1 de julio de 2000 será publicado en Internet[32].
Como refiere el Reglamento de la Comisión, y es un principio procedimiental de aplicación general, en caso de solicitud imprecisa, no debe rechazarse la solicitud.
Debe invitarse al solicitante a proporcionar informaciones complementarias, que permitan identificar los documentos solicitados[33]. En este caso, naturalmente que el plazo de respuesta de la Institución sólo comienza a correr a partir de la entrega de las informaciones adicionales, entiéndase, que sean indispensables. Será ilegítima la actitud de una entidad que, para demorar el acceso, solicite elementos por más de una vez o solicite elementos no necesarios a la identificación suficiente del documento[34].
I.1.3. PROBLEMÁTICA DE LA MOTIVACIÓN DE LA SOLICITUD
Las instituciones ayudarán e informarán a los ciudadanos sobre cómo y dónde pueden presentar solicitudes de acceso a los documentos (apartados 3 y 4 del artículo 6). Pero, el solicitante no estará obligado a justificar su solicitud (apartado 1 del artículo 6, in fine). Sin embargo, no pueden exigir que las solicitudes sean acompañadas de las justificaciones sobre los fines de la documentación a acceder.
El ciudadano europeo no tiene que presentar solicitudes sólo cuando tenga intereses propios a defender, destacando que el aspecto nuevo del instituto del acceso es propiamente promover el acceso en el interés de la eficacia, imparcialidad y transparencia del actuar de las Instituciones y otros organismos comunitarios.
Como refiere el apartado 3 del preámbulo del Reglamento general de la Unión Europea, y las conclusiones de las reuniones del Consejo Europeo de Birmingham, de Edimburgo y de Copenhague, en cuestiónestá «la necesidad de garantizar una mayor transparencia en el trabajo de las instituciones de la Unión», « aumentar la transparencia del proceso de toma de decisiones». De acuerdo con esto, naturalmente que el apartado 1 del artículo 6, in fine, no deja de disponer, expresamente, que el «solicitante no estará obligado a justificar su solicitud»[35].
I.1.4. PRONTITUD DE LA RESPUESTA Y EL CASO DE SOLICITUDES VOLUMINOSAS
El plazo de respuesta dado a la Institución es corto, 15 días, lo que revela el deseo de hacer presente la documentación en tiempo útil para los distintos interesados (apartado 1 del artículo 7 del Reglamento general). Pero, cuando se intente el acceso a un documento de gran extensión o el acceso a un elevado número de documentos, en términos que sea difícil a la institución comunicarlos en el plazo establecido, hay que procurar un arreglo amistoso y equitativo que permita empezar por los documentos más urgentes o importantes para el solicitante[36]. De cualquier modo, en la imposibilidad de cumplir y sin acuerdo entre las partes, la Institución no podrá invocar tales hechos para bloquear esa comunicación, dando a entender que debe procesarla, temporalmente, según el orden solicitado o, tratándose de un expediente voluminoso, el orden de los documentos de que consta el expediente.
En caso de falta de acuerdo o si la Institución prefiere asumir tal dilación, estamos en un caso que admite, excepcionalmente, que la Institución pueda ampliar el plazo de 15 días a 30 días laborables, debiendo de cualquier modo informar siempre previamente de ello al solicitante, explicando debidamente los hechos que no permiten cumplir el plazo normal.
I.1.5. PLAZOS DE COMUNICACIÓN
En cuanto a las reglas de los plazos de acceso, no pueden desvincularse de una lógica de celeridad, que es natural al principio de eficacia del control de la actividad administrativa, y que justifica la pretendida transparencia, a través del derecho de acceso[37].
El Reglamento general impone que las solicitudes de acceso a los documentos se tramiten «con prontitud», obligando a que la institución tome posición en el plazo de 15 días laborables, a partir del registro del requerimiento, autorizando o facilitando el acceso, excepto en el caso de solicitudes complejas o voluminosas, en que la respuesta puede dilatarse por otros 15 días, tal como se ha comentado antes.
En las reglas anteriores, el plazo era superior. En la Comisión y en el Consejo, el plazo máximo de comunicación de los documentos era de un mes.
En el Parlamento Europeo, si se pretendía dar acceso, los servicios se lo comunicaban por escrito en el plazo de 45 días, desde la recepción de la solicitud, con la información de que el documento está disponible en la sede del Parlamento o en la oficina de información estatal pretendida.
El Parlamento Europeo había anteriormente consagrado este plazo más amplio que las otras instituciones, justificando esta opción con «un análisis realista de la situación vivida en la aplicación de las decisiones por parte de la Comisión y el Consejo, que difícilmente podrían resolver las demandas de acceso en los plazos establecidos (...)»[38].
Cuando se ha pedido copia, debe entenderse que la comunicación debe contener el propio documento[39], dado que el interés de la fijación del plazo es garantizar el acceso, en plazo rápido, y no simplemente la respuesta sobre si se considera que hay derecho de acceso o no, cuestión meramente instrumental, siendo cierto que si se entiende que hay derecho de acceso no hay por que no darlo luego.
En el derecho portugués, tal plazo de respuesta, que es corto, de 10 días, cuando no se destine a permitir el examen in situ, se refiere a la decisión sobre la puesta a disposición de las copias emitidas por los servicios, no existiendo obligación ni práctica de envío directo por correo. Y si la Institución europea tiene la intención de no dejar acceder al documento, el plazo para darlo a conocer, que era también de 45 días, pasa ahora a 15 días.
De la recusa, hay siempre un recurso administrativo, anterior al judicial, debiendo indicarse al solicitante que puede presentar un escrito de «confirmación», en el plazo también de un mes, en el caso del Consejo y Comisión, o de 45 días, en cuanto al Parlamento Europeo, a resolver por el Consejo[40], por la Comisión o el secretario general de esta, por delegación[41] o la mesa del Parlamento Europeo, aunque fuera preferible la solución de la impugnación administrativa necesaria, del precontencioso, apreciado por entidad independiente, seguido en Portugal, entre 1994 y 1999, para permitir revisar la posición anterior, evitando eventualmente la vía contenciosa, en una clara inspiración del modelo francés.
La entidad de recurso debe pronunciarse y comunicar al solicitante, su confirmación de denegación en el plazo más corto posible y motivadamente[42], plazo que no podía ser superior a un mes (Comisión o Consejo) o 45 días (PE), y hoy es, en general, solamente de 15 días.
Según había constatado cierta doctrina, estaríamos frente a un fenómeno generalizable, v.g. en los EUA, el plazo inicialmente previsto en la FOIA es de 10 días, para contestar la solicitud, que fue ampliado a 20 días en la EFOIA para adaptarse al incumplimiento de muchas agencias federales, además pasible de ampliación casuística en circunstancias inusuales o excepcionales[43]. Esto, en la UE no ha sido seguido, lo que sólo favorece la transparencia, pues la utilidad relativa del conocimiento depende muchas veces de un acceso rápido a la información.
I.1.6. LIMITACIONES Y EL DEBER DE MOTIVACIÓN DE LA DENEGACIÓN DE ACCESO
Hay excepciones por razones de interés público o particular y, en general, condicionamientos en caso de documentos de terceros. El ejercicio del derecho de acceso está limitado «e incluso excepcionado, por aquellos casos que pudiesen atentar contra otros derechos e intereses que el ordenamiento jurídico considera de más digna protección»[44]. Se trata de intereses tanto públicos, de la Institución, de la Unión o de los Estados, como intereses privados[45]. El artículo 5º de la anterior Decisión del Parlamento Europeo ya establecía dos tipos o categorías de excepciones, como resalta, desde luego de la STPI, t-194/94[46]. Es que unas veces se prohíbe normativamente el acceso (excepciones imperativas, en el caso de este artículo 5, en su n.º1), otras se permite su prohibición casuística (excepciones facultativas permitidas por el artículo 5.2, sujetas al poder discrecional). De cualquier manera, como excepciones a un derecho deben interpretarse y aplicarse siempre en sentido restrictivo, para no frustrar «la aplicación del principio general acuñado a las decisiones»[47].
Las variadas excepciones al acceso de aplicación imperativa, que venían enunciadas anteriormente, de modo expreso, en el artículo 5º de la Decisión del Parlamento n.º97/632 y en la parte final del Código de Conducta.
No podía concederse acceso a un documento si su difusión puede perjudicar a una serie de intereses públicos y privados, como son la protección del «interés público», protección del secreto comercial e industrial, protección del individuo y de la vida privada, protección del carácter confidencial solicitado por la persona física y moral que haya facilitado alguna información o exigido por la legislación del Estado Miembro que haya aportado parte de dicha información (artículo 5.1)[48].
Las facultades administrativas de no comunicación existen en los casos en los que se relaciona con el funcionamiento interno, v. g. cuando el PE quiere «proteger el secreto de las deliberaciones de los grupos públicos, de los órganos de dicha institución, cuando se reúnan a puerta cerrada, así como las de los servicios interesados de su secretaría general» (apartado 2 del artículo 5).
El uso de estas facultades no es arbitrario, pues la jurisprudencia impone una ponderación criteriosa entre los requisitos normativos vinculados al interés secretizador de la institución y el interés del ciudadano en el documento, es decir, de la sociedad en la vigencia de la transparencia[49].
En síntesis, y en general, las instituciones prevén la protección de los intereses públicos y de intereses privados. Intereses públicos, como es el caso de la protección de la seguridad pública.
Este concepto de seguridad pública es polisémico, pues no se refiere solo a la seguridad interior de un estado miembro, «como a su seguridad exterior, así como a la interpretación del abastecimiento de productos esenciales (...)» (STPI; apartado 121 de la t-174/95, de 17.6.98, asunto Svenska Journalistför Bundet contra Consejo) o incluso «a los esfuerzos de las autoridades conducentes a evitar actividades criminales».
Tenemos, también, la protección de procedimientos o procesos jurisdiccionales. La jurisprudencia comunitaria considera que esta cláusula «no puede limitarse únicamente a la protección de los intereses de las partes en el marco de un procedimiento judicial especifico (es decir, en este caso, v. g., en relación a «documentos relativos a procedimientos jurisdiccionales en los que el PE haya sido parte»[50], sino que también abarca la autonomía procesal de los órganos jurisdiccionales nacionales y comunitarios (...)»[51].
Otra causa de negativa de acceso son: la salvaguardia de intereses de las instituciones (Código de Conducta, con relación a sus signatarios, el Consejo y la Comisión) y la protección del secreto de las deliberaciones.
En el caso del PE, se trata de deliberaciones de los órganos políticos y de otras facultativas de protección de la «intimidad» del funcionamiento de órganos y agentes parlamentarios.
La interdicción es una potestad a usar con discrecionalidad de la Institución, pues no se prohíbe. E incluso, pudiendo afectar a su funcionamiento con la no-imposición del secreto documental, hay que ponderar y motivar la solución de denegación. No es un poder arbitrario, más bien en la perspectiva de la defensa de la funcionalidad institucional, a usar sólo si esta puede comprometerse.
Pero, ¿qué es una deliberación a efectos excepcionatorios? Aquí hay un amplio campo de autodefinición de los actos que sean deliberaciones, sin que la jurisprudencia haya revelado intenciones restrictivas. Aún hoy, no existe un concepto normativo o jurisprudencial de deliberación, pareciendo defendible integrar en la facultad interdictadora todos los documentos que relaten manifestaciones de voluntad, en principio colectiva de los diferentes órganos, siempre que sean obtenidas según las reglas que se apliquen, v. g. Reglamento del grupo, etc. Pero, no hay nada definido sobre el tema, a no ser la exigencia pretoriana de que la denegación resulte de «una ponderación efectiva y real de los intereses contrapuestos (transparencia y secreto) y que debe motivarse y probar dicha ponderación»[52]. Además, tenemos la protección de intereses económicos de la Comunidad (v.g., artículo 5.º de la Decisión del PE), la protección de las relaciones internacionales (Código de Conducta), la protección de intereses financieros de la Comunidad (CC), la protección de la estabilidad monetaria (CC), la protección de inspecciones e investigaciones (CC) o de «las actividades de investigación de la Institución»(PE), el cumplimento de confidencialidad solicitada por persona física o moral que haya facilitado alguna información contenida en el documento, y el cumplimento de confidencialidad solicitada por un Estado miembro frente a legislación secretista de éste, cuando haya aportado dicha información
En general, en cuanto a los documentos del Consejo, toda la información tratada o elaborada en la Secretaría General del Consejo es pasible de clasificación para su protección, desde que se verifiquen las razones justificativas, «con independencia de su origen, soporte o fase de elaboración»[53]. Sólo es posible atribuir una clasificación cuando sea preciso y para el período que se juzgue necesario, imponiéndose que, en caso de que no se haya determinado la duración de la clasificación de una información, se resolverá sobre su mantenimiento o su desclasificación como muy tarde al término de un período de cinco años[54].
Las categorías de clasificación admisibles son: TRÈS SECRET/TOP SECRET (altamente secreto), SECRET (secreto), CONFIDENTIEL (confidencial) y RESTREINT (reservado), categoría acrecentada en la Decisión actualmente vigente:
- Altamente secreta es «la información cuya divulgación no autorizada pueda causar un perjuicio extremadamente grave a los intereses esenciales de la Unión o de uno o más de sus Estados miembros».
- Secreta es aquella «información cuya divulgación no autorizada pueda suponer un perjuicio grave para los intereses esenciales de la Unión Europea o de uno o más de sus Estados miembros».
- Confidencial, «la información cuya divulgación no autorizada pueda suponer un perjuicio para los intereses esenciales de la Unión Europea o de uno o más de sus Estados miembros».
- Reservado (restreint), «la información cuya divulgación no autorizada resulte inoportuna o prematura».
Importa aun clarificar que los documentos con las signaturas LIMITE (acceso limitado) y sin número (SN) no son categorías de información clasificada, sirviendo para ser aplicadas a los documentos internos de la Institución que no están destinados a hacerse públicos, como será el caso, en particular, de notas, documentos o correspondencia de carácter interno de la Secretaría General, sin perjuicio, en caso necesario, de un trato especial, cuando se justifique su protección.
Su divulgación dependerá de una valoración discrecional, requiriendo la autorización del Director General competente.
En cuanto a la protección de los intereses particulares, en cuestión, está la protección del secreto comercial e industrial, del individuo y la vida privada (CC/PE).
La nueva reglamentación que acoge la mayoría de las cláusulas ya vigentes, anteriormente referidas, ha procedido, sobre todo, a una uniformización, precisión conceptual, relativización de ciertas interdicciones y sistematización de las causas de interdicción documental. Así, se prevé que las instituciones recusen el acceso a un documento si su divulgación supone un perjuicio para la protección de intereses públicos (la seguridad pública, la defensa y los asuntos militares, las relaciones internacionales, la política financiera, monetaria o económica de la Comunidad o de un Estado miembro, los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico, el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría) y de intereses particulares (la intimidad y la integridad de la persona[55], intereses comerciales de una persona física o jurídica, incluida la propiedad intelectual).
En el caso de intereses comerciales, de los procedimientos judiciales y información referente al asesoramiento jurídico y actividades de inspección, investigación y auditoria, cesa la obligación de denegación cuando su divulgación revista un interés público superior al de la confidencialidad[56].
En caso de expedientes activos, sin resolución de la Institución, el acceso a un documento elaborado por la Institución, para su uso interno o recibido por ella, no está interdicto, pero depende de cierta ponderación sobre su conexión material, perjuicios eventuales con la difusión y comparación de los dos intereses públicos en presencia, el de la reserva y el de la transparencia. Podrá haber acceso si el documento no está relacionado con el asunto a decidir, aunque siendo originario de tercero, bajo su consulta. Estando relacionado, sólo no habrá acceso, si el acceso perjudica gravemente el proceso de toma de la decisión, y no se entienda la divulgación propicia a la realización de un interés público de naturaleza superior. Parece ser esta la interpretación a dar al artículo 2 del Anexo del Acceso del Consejo. De la misma manera, no hay acceso a un documento que contenga «opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución», si la divulgación del documento «perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones», a menos que la intentada divulgación revista un interés público superior. Pero, en este caso, criticablemente, el secretismo se mantiene incluso «después de adoptada la decisión» (apartado 3), con los representantes de los gobiernos democráticos queriendo ocultar, ante sus electorados, intervenciones en el proceso deliberativo del Consejo.
En cuanto a los documentos sujetos a derechos de autor, las reglas de acceso se aplican, sin perjuicio de la interdicción limitadora del derecho de terceros a reproducir o hacer uso de los documentos que se les faciliten, ante la existencia de normas sobre los derechos de autor[57]. En el caso de documentos de terceros, la Institución, en los términos abajo enunciados, debe consultarlos para verificar si son aplicables las excepciones de interdicción al acceso, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de los mismos.
I.1.7. PRINCIPIO DE LA REDUCCIÓN DEL SECRETISMO EN TÉRMINOS MATERIALES Y TEMPORALES AL ESTRICTAMENTE NECESARIO
Las normas prevén apenas la ocultación parcelar de la información que no deba comunicarse. En el caso de que las excepciones previstas se apliquen únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán. Y las excepciones, tal y como se hayan establecido en las normas, sólo se aplicarán durante el período en que esté justificada la protección en función del contenido del documento. En efecto, en principio, las excepciones sólo pueden ser invocadas durante un período máximo de 30 años.
Pero, en el caso de informaciones sensibles e informaciones sobre la intimidad y los intereses comerciales, la recusa de acceso podrá practicarse igualmente después de este período, «si fuere necesario»[58].
I.1.8. DEBER DE MOTIVACIÓN DE LA DENEGACIÓN DE ACCESO
La denegación de acceso, total o parcial, exige la indicación del motivo de tal decisión negativa, que legalmente sólo puede basarse en las excepciones previstas[59], y implica aun el deber de informar al solicitante de las vías de recurso de que dispone. Además de violación de ley, en las situaciones de no respecto de las normas que permiten el acceso, la falta de motivación suficiente y clara, aunque sintética, igualmente en temática pasible de interdicción de acceso, hace padecer el acto en vicio de forma, permitiendo su impugnación jurisdiccional. Además, rige aquí el principio de interdicción de información y no del documento o expediente, debiéndose reservar apenas la parte del texto con información necesitada de confidencialidad. En efecto, el apartado 6 del artículo 4 prevé expresamente que en el caso de que las excepciones «se apliquen únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán».
Dentro de este espíritu de transparencia máxima, habrá que entender que, en relación con masas informativas en que es difícil dividir el soporte documental, para dejar examinarlo o copiarlo, si el solicitante está interesado solamente en una copia con la información posible, esto es, sin que quepa acceso a través de examen directo, las Instituciones, no estando obligadas a hacer trabajos de recomposición del texto, son obligadas a dar reproducción sombreando los párrafos o partes de estos que no son accesibles[60].
I.1.9. COSTO DE LA DOCUMENTACIÓN
No sólo la consulta in situ, el acceso directo por medios electrónicos o a través del registro, sino también, por lo menos, las copias de menos de 20 páginas en formato DIN A4, son gratuitas.
Pero, la Institución puede requerir al solicitante que «corra con los gastos de realización y envío de las copias», que cubran, única y precisamente, el coste real de la realización de la copia y su envío. Este es un precepto de la mayor importancia, por cuanto los costes excesivos inhiben el ejercicio del derecho de acceso[61].
En el inicio, el régimen parecía menos favorable, pues sólo el examen directo del documento era, en general, gratuito. Por ejemplo, la Decisión del PE disponía que, en cuanto a las copias del documento, ellas estuvieran sujetas a un «canon de cantidad razonable».
De cualquier modo, «en principio», no debiera ser «superior a los costes materiales y personales de producción y facilitación del documento solicitado»[62], por el Secretario General del Consejo[63] y por la Comisión.
Pero, las instituciones ya cobraban sólo por el envío de más de 30 copias. La tarifa cobrada ha sido de 10 euros, con un suplemento de 0,036 por cada hoja de papel, en la expedición de copias de un documento con más de 30 páginas[64].
El Reglamento de la Comisión ya traduce esta reducción de límite, al referir que, cuando el volumen de los documentos solicitados supere las veinte páginas, podrá exigirse al solicitante el pago de 0,10 euros por página, más los gastos de envío y que los gastos relacionados con soportes diferentes «se decidirán caso por caso, evitando que excedan de un importe razonable», expresión imprecisa que, además lleva a permisión de cambio de cálculo casuísticamente; podría llevar a entenderse permisiva de la exigencia de un montante superior al coste real de la realización de la copia y su envío, lo que el Reglamento CE no permite. Debe, pues, interpretarse este inciso del texto de la Comisión, «importe razonable» como importe correspondiente al coste real del soporte, de su reproducción y de su envío, nada más.
Respecto a los costes de respuesta en el acceso documental en el PE, la regla general es la gratuidad si se trata de consulta in situ, si el número de copias solicitado no excede 20 páginas A4 y si se trata de acceso electrónico directo o a través del registro. Si no, estos costes se pueden cobrar al solicitante, pero sólo en la medida en que se ajusten a la realización y envío de las copias, sin poder exceder el coste real de la operación[65]-[66]. Y, en el caso de documentos que excedan 20 páginas A4, su reproducción está sujeta al pago de un canon de 10 euros, más 0,030 euros por página. Los gastos correspondientes a otros medios de transmisión serán decididos caso por caso por el Secretario General, sin que puedan exceder el coste real de la operación. En caso de solicitudes repetitivas o sucesivas relativas a documentos de gran extensión o a un gran número de documentos, la institución podrá acordar con el solicitante, de manera informal, una solución equitativa[67].
Los documentos publicados tienen su propio sistema de precios. En el caso del Consejo, los gastos de realización y envío de las copias de documentos en su poder son fijados por el Secretario General[68].
I.2. DIFUSIÓN ACTIVA DE INFORMACIÓN
CERRILLO MARTÍNES[69], llamando la atención hacia la experiencia norteamericana de EFOIA, de 2.10.96[70], considera extraño que, en las decisiones sobre acceso, no se refiera el acceso a través de las redes informáticas, v.g. en el caso del Parlamento Europeo, en el servidor de la Unión Europea[71] y en el servidor del archivo histórico de la Unión[72]. En efecto, en los EUA, se ha creado la red Government Information Locator Service (GILS), un servicio informático gubernamental en la red Internet, que «permite identificar, localizar e incluso, en algunos casos, acceder a los documentos en manos del gobierno federal, de los departamentos y de las agencias, utilizando una pluralidad de variables que facilitan la localización de la información pretendida»[73].
En términos de obligaciones de información activa, las Instituciones están hoy obligadas a adoptar todas las medidas necesarias para informar al público de los derechos de acceso y los Estados miembros deben cooperar con las instituciones para facultar al máximo a los ciudadanos toda la información detentada[74].
Las reglas generales imponen el acceso directo a los documentos legislativos[75] y, siempre que sea posible, se debería facilitar el acceso directo a otros documentos, en particular los relativos a la elaboración de políticas o estrategias. E imponen que las instituciones permitan el acceso libre directo del público a los documentos en general, siempre que posible y en la medida de lo posible, en forma electrónica o a través de un registro, de conformidad con las normas estipuladas en los reglamentos de cada Institución. Y, en las situaciones en que las Instituciones no faculten el acceso directo, el registro tiene que indicar, «en la medida de lo posible», dónde están localizados los documentos de que se trate[76].
En el caso del PE, el acceso es reglado teniendo presente la organización de los archivos y el intento de hacer difusión activa de información[77], disponiéndose que los documentos se conservarán en los archivos de la base de datos del registro de referencias, donde deben constar todos los documentos elaborados por el Parlamento Europeo, que transmitirá una copia de dichos datos y documentos a los archivos históricos del Parlamento Europeo (ARCDOC). Y mientras esta base encargada del archivo no contenga los documentos que estén por incluir en el registro y por eso no sea operativa, el servicio encargado del registro utilizará los sistemas y las bases de datos ya existentes en el Parlamento Europeo y se limitará a establecer los enlaces con estas últimas, con el fin de extraer los datos necesarios y facilitar el acceso a los textos íntegros de los documentos. Así, en la medida de lo posible, el PE intenta facilitar el acceso directo del público a los documentos elaborados o recibidos por el Parlamento Europeo al margen del procedimiento legislativo, a través del registro, sin perjuicio de las excepciones admisibles (artículos 4 y 9 del Reglamento (CE) n°1049/2001). Pero, cuando la inclusión de un documento en el registro de referencias no permita el acceso directo al texto íntegro, porque el documento no esté disponible en formato electrónico, o se apliquen las excepciones al acceso, el interesado podrá solicitar el acceso al documento por escrito o mediante el formulario electrónico disponible en el sitio Europarl («Documentos accesibles previa solicitud», según dispone el artículo 6 de la Decisión de la Mesa). En este caso, ante el ejercicio de un derecho activo del particular, el Parlamento Europeo o facilita el acceso al documento o tiene que comunicar por escrito el motivo de la denegación, total o parcial, del mismo. Tiene que solicitarse siempre por escrito el acceso a los documentos elaborados o recibidos por el Parlamento Europeo no disponibles en el registro de referencias (artículo 7.3).
Importante es también la imposición de la publicación de ciertos documentos, en el Diario Oficial de la Unión.
En los términos de las normas de la Unión se impone, en general, la publicación de los actos jurídicos de naturaleza normativa general y sus textos preparatorios. Desde luego, el Tratado manda que los reglamentos, las directivas y las decisiones adoptados con arreglo al procedimiento de co-decisión y los reglamentos del Consejo y de la Comisión y las directivas de estas instituciones que tengan como destinatarios a todos los Estados miembros, se publicarán en el Diario Oficial de la Unión Europea[78]. También los reglamentos EURATOM se publican en el Diario Oficial de la Comunidad[79]. Y aun las propuestas de la Comisión y las posiciones comunes adoptadas por el Consejo[80], sus exposiciones de motivos y las posiciones del Parlamento Europeo; las decisiones marco y las decisiones mencionadas en el apartado 2 del artículo 34 del Tratado UE; los convenios celebrados por el Consejo o firmados entre Estados miembros y otros acuerdos internacionales celebrados por la Comunidad[81]. Igualmente, aunque apenas «en la medida de lo posible», las iniciativas que presente al Consejo un Estado miembro[82], todas las otras directivas, decisiones y posiciones comunes[83]. Así como, las recomendaciones y los dictámenes.
Todo esto, sin perjuicio de cada una de las instituciones establezca, voluntariamente, en su propio Reglamento interno, otros documentos, a publicar en el Diario Oficial[84].
I.3. EJERCICIO DEL DERECHO Y ENCUADRAMIENTO DE LA RESPUESTA AL MISMO
I.3.1. INFORMACIÓN SOBRE EL DERECHO DE INFORMACIÓN
Los ciudadanos son asistidos ‘en línea’, sobre las modalidades de presentación de las solicitudes de acceso a los documentos (v.g., apartado 3 del artículo 5, in fine, de la Decisión del PE). En general, ante una solicitud de documentos, estos se enviarán por correo, fax o, en su caso, por correo electrónico, según la preferencia y soporte o soportes existentes del documento.
En lo referente a los documentos «de gran volumen o difíciles de manipular», el Reglamento de la Comisión dispone que, en estos casos, la institución podrá optar por invitar al interesado a desplazarse a los archivos y registros donde estén para ahí hacer personalmente la consultar. Y cuando el documento haya ya sido publicado, la respuesta puede consistir simplemente en dar las referencias de publicación o indicar el lugar en que puede accederse al documento y, si está disponible en Internet, informar sobre la dirección del documento en el sitio respectivo (artículo 7 del RICOM).
Hay que diferenciar el régimen de los documentos directamente accesibles de los accesibles mediante solicitud.
I.3.2. DOCUMENTOS DIRECTAMENTE ACCESIBLES POR EL PÚBLICO
Los documentos directamente accesibles son todos aquellos que «se facilitarán automáticamente, previa petición, y, en la medida de lo posible, estarán directamente accesibles por vía electrónica» (artículo 9 del RICOM).
Las Instituciones deben, especialmente, procurar facilitar el acceso directo a los documentos elaborados o recibidos en el marco de un procedimiento legislativo[85] y a otros documentos de interés general, como los relativos a la elaboración de políticas o estrategias.
El Reglamento de la Comisión enuncia los que son directamente accesibles y, además de estos, otros son divulgables por vía electrónica, a los que aplica este régimen, pero apenas a los redactados o recibidos tras la fecha de aplicación del Reglamento general de las Instituciones.
Los documentos que pueden ser consultados personalmente y colocados en Internet son órdenes del día de las reuniones de la Comisión y sus actas ordinarias desde que son aprobadas, textos adoptados y destinados a su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, documentos ya divulgados en respuesta a una solicitud previa y, también, documentos originarios de terceros desde que ya hayan sido divulgados por su autor o este tenga consentido su divulgación anteriormente o ante la solicitud en cuestión.
Hay aun documentos, en posesión de la Comisión, que podrán divulgarse por vía electrónica, si eso es posible, desde que no reflejen opiniones o posiciones individuales y que con evidencia se considere que no puede aplicárseles ninguna de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento (CE) n°1049/2001. Son los documentos preparatorios de propuestas sometidos al Colegio de Comisarios durante el proceso de adopción, tras la aprobación de una propuesta de acto del Consejo o del Parlamento Europeo y el Consejo; los documentos preparatorios de estos actos sometidos al Colegio durante el proceso de adopción, tras la adopción de un acto por la Comisión en virtud de los poderes de ejecución que le son conferidos; los documentos preparatorios de estos documentos sometidos al Colegio durante el proceso de adopción, tras la adopción por la Comisión de un acto en virtud de sus propios poderes, así como de una comunicación, de un informe o de un documento de trabajo (letras a) a c) del apartado 3 del artículo 9 del Anexo al RICOM).
En cuanto al Parlamento Europeo, habrá que distinguir entre los documentos cuyas categorías constan en una lista adoptada por el propio Parlamento Europeo y anejada a su Reglamento interno, y aquellos que no figuran en esa lista. A los primeros hay acceso directo, los segundos tendrá que solicitarse el acceso por escrito (artículo 5.5 de la Decisión de l Mesa).
También son directamente accesibles al público, en formato electrónico, los documentos elaborados o recibidos por el Parlamento Europeo en el marco del procedimiento legislativo, sin perjuicio de las limitaciones reglamentarias (artículos 4 y 9 del Reglamento CE), siendo facultado eso acceso a los textos íntegros, a través del registro en formato electrónico en el sitio Internet Europa. En cuanto a otros documentos, como los relativos a la elaboración de políticas o estrategias, las reglas del Parlamento no obligan a su comunicación, limitándose a prever que podrán, «siempre que sea posible», ser objeto de acceso directo (Artículo 5.4 de la Decisión de la Mesa).
Los documentos directamente accesibles al público en poder del Consejo son todos los documentos del Consejo no clasificados (artículo 11 del Anexo del Acceso, al Reglamento del Consejo).
La Secretaría General tendrá que hacer accesibles al público ciertos documentos legislativos[86], «tan pronto como se haya procedido a su difusión»: notas de transmisión y las copias de cartas que se refieran a actos legislativos remitidos al Consejo por otras instituciones u órganos de la Unión Europea o, sin perjuicio del apartado 5 del artículo 4 del Reglamento n°1049/2001, por un Estado miembro; notas presentadas al COREPER o al Consejo para su aprobación (notas puntos ‘I/A’ y ‘A’), así como las propuestas de actos legislativos a que correspondan y decisiones adoptadas por el Consejo mediante el procedimiento a que se refiere el artículo 251 del Tratado CE y los textos conjuntos aprobados por el Comité de conciliación (artículo 11.5). Y una vez que se haya procedido a la adopción de las decisiones referidas en último lugar o se haya producido la adopción definitiva del acto correspondiente, la Secretaría General hará accesibles al público, no sólo todos los documentos legislativos relacionados con dicho acto que se hayan elaborado antes de adoptarse la presente Decisión, sino también a los que no les sean aplicables las excepciones establecidas en los apartados 1 y 2 y 3 del artículo 4 del Reglamento (CE) n.° 1049/2001[87], con excepción de los dictámenes y contribuciones del Servicio Jurídico (artículo 11.6)
Para los documentos no legislativos, la Secretaría General está obligada a hacer accesibles al público ciertos de estos documentos (artículo 11.3) y podrá poner a su disposición ciertos otros, desde que, en esto caso, «claramente no les sean aplicables las excepciones establecidas en el artículo 4 del Reglamento (CE) n.°1049/2001» (artículo 11.4) «tan pronto como se haya procedido a su difusión[88]». Los documentos de difusión pública obligatoria son los no elaborados por el Consejo o un Estado miembro hechos públicos por sus autores o con su acuerdo; órdenes del día provisionales de las sesiones del Consejo en sus diversas formaciones; y cualquier texto adoptado por el Consejo destinado a publicarse en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (artículo 11.3).
Los documentos de difusión pública facultativa son las órdenes del día provisionales de los Comités y Grupos de trabajo y «otros documentos, como las notas informativas, los informes, los informes de situación, los informes sobre la marcha de las deliberaciones en el Consejo o en alguno de sus órganos preparatorios que no recojan la posición particular de las Delegaciones, con exclusión de los dictámenes y contribuciones del Servicio Jurídico». Pero, un Estado miembro puede solicitar y obtener la no publicidad, de conformidad con la Decisión del Consejo, de estos documentos tornados accesibles, cuando «recojan la posición particular de la Delegación de ese Estado miembro en el Consejo».
Deberá entenderse como cláusula de permisión de opacidad de la información estrictamente referente a un Estado y de todo el documento donde tal información conste. Además, en general, la posibilidad de acceso directo a los documentos del Consejo no impide la posibilidad de la presentación de una solicitud por escrito (artículo 6 del Reglamento (CE) n.° 49/2001).
I.3.3. TRATAMIENTO DE LOS DOCUMENTOS RESERVADOS
Como refería ya el considerando 9 del Preámbulo de la Propuesta, resulta «indispensable garantizar la protección del interés público y de determinados intereses individuales, a través de un régimen de excepciones», aunque con la garantía de la mayor transparencia posible del régimen. Y, desde luego, conviene que las instituciones «puedan proteger sus documentos de uso interno, que contengan opiniones personales o incluyan intercambios de dictámenes o informes o puntos de vista expresados con total libertad y franqueza en el transcurso de consultas y deliberaciones internas».
Los documentos sensibles[89], esto es, con información reservada para la defensa de intereses esenciales de entes públicos (letra a. del apartado 1 del artículo 4 y apartado 1 del artículo 9 del Reglamento CE)[90] y, por eso, objeto de cláusulas de excepción al acceso y de régimen especial de tramitación, quedan autorizadas a conocer y verificar su contenido, en general (eventualmente para acceso parcial y, de cualquier modo, para verificación y denegación de acceso, que tendrá que ser motivada en términos que no revelen elementos que justamente justifican su reserva de comunicación[91]), únicamente las personas que pueden decidir sobre las referencias a figurar en el registro público, que especificará, para cada documento, en términos compatibles con la protección de los intereses en causa, un número de referencia, eventualmente el asunto a que se refiere y una breve descripción de su contenido (por lo menos uno de estos elementos), las fechas de recepción o de elaboración del documento y de su inclusión en el registro (artículo 11.2).
Importa, en tanto, referir que estos documentos pueden no ser incluidos en el registro, y divulgándose eventualmente, únicamente si hay consentimiento del emisor (artículo9.3).
Cuando una solicitud de acceso se refiera a un documento sensible a tenor del apartado 1 del artículo 9 del Reglamento CE, o a otro documento reservado en virtud de las normas de seguridad de la Comisión, dicha solicitud será tramitada por funcionarios autorizados a conocer el documento en cuestión. Toda decisión por la que se deniegue el acceso a la totalidad o parte de un documento reservado deberá justificarse sobre la base de las excepciones.
En el caso de que el acceso al documento solicitado no pudiera denegarse sobre la base de tales excepciones, el funcionario encargado de tramitar la solicitud procederá a desclasificar el citado documento antes de transmitirlo al solicitante. No obstante, se precisará el consentimiento de la autoridad de origen para otorgar acceso a un documento sensible (artículo 6 del RICOM).
Respecto al régimen del registro de referencias de los documentos parlamentarios clasificados sensibles, con arreglo al artículo 9 del Reglamento CE, hay que distinguir según su origen. Así, los procedentes de las instituciones[92], agencias, Estados miembros, terceros países y organizaciones internacionales, están sujetos al consentimiento previo del emisor[93]. Para eso, su transmisión, directamente al Presidente del Parlamento Europeo por el medio más apropiado para garantizar la confidencialidad de su contenido y determinar sobre su referenciación[94], debe ir acompañada de la toma de posición del emisor respecto del consentimiento para el registro y divulgación del documento (apartados 2 y 3).
Los otros documentos, esto es, los elaborados por el propio Parlamento se registrarán y divulgarán, únicamente con previa autorización del Presidente, debiendo las referencias a atribuir ser determinadas también con consulta de las entidades antes citadas[95].
Para la protección de los documentos sensibles, con el fin de garantizar su tramitación confidencial en el interior de la institución, el Parlamento tendrá normas estrictas de seguridad[96], a incorporar como anexo al Reglamento interno del Parlamento Europeo[97].
Las solicitudes de acceso a un documento sensible son presentadas por escrito o en formato electrónico y siguen los términos y servicios normales, debiendo el Secretario General transmitirlas después al Presidente, que la presentará para resolución a la Mesa, a menos que haya poderes delegados en el Presidente, caso en que obligatoriamente después de ser aconsejado por el Vicepresidente responsable del acceso y el Secretario General o por el presidente de la comisión interesada, resolverá en el plazo normal de 15 días laborables[98].
En el Parlamento, solamente[99], están habilitadas para tomar conocimiento de los documentos sensibles el Presidente, el Vicepresidente responsable del control de la tramitación de las solicitudes de acceso a los documentos, el presidente de la Comisión directamente interesada y el Secretario General (artículo 19).
I.3.4. ACCESO A DOCUMENTOS DE TERCEROS
Cuando los documentos tengan origen en terceros a la Institución, el derecho europeo tiene la precaución de, en situaciones dudosas sobre la existencia del derecho de acceso, no dejar tomar la decisión de comunicación sin oír a su autor. Así, siempre que se trate de un documento elaborado por personas, físicas o jurídicas, o cualesquiera entidades públicas exteriores a la institución poseedora del mismo[100], y las Instituciones europeas, en el caso concreto, no pudieren deducir claramente sobre su accesibilidad o no, deberán consultar a tales personas o entidades para se pronuncien sobre si entienden que puede existir o no una posible causa de denegación de acceso relacionada con sus intereses[101].
En lo concerniente a documentos en posesión de la Comisión, la Dirección General o los Servicios depositarios del documento deben, una vez recibida la solicitud de acceso, comprobar la aplicabilidad de alguna de las excepciones posibles[102]. Si ante el examen del contenido del documento, la Dirección General o el Servicio depositarios considerasen denegar el documento solicitado, comunicarán su decisión al solicitante sin previa consulta de tercero autor (artículo 5.2).
La Comisión (Dirección General o el Servicio depositarios) dará acceso a la solicitud sin consultar previamente al tercero autor del documento, no sólo cuando la divulgación, total o parcial, de su contenido no afecte «manifiestamente» a ninguno de los intereses que implican las excepciones de acceso, sino cuando, de cualquier modo, el documento solicitado ya haya sido divulgado por su autor o en virtud del Reglamento ahora en vigor o de disposiciones anteriores similares (artículo 5.3., letra a).
Si no es manifiesta la inexistencia de una excepción y el contenido del documento no ha sido legítimamente divulgado, entonces la Comisión debe consultar al tercero autor del documento (artículo 5.4).
Especial preocupación ha merecido a la Comisión el régimen de consulta de los Estados, estableciendo que, en particular cuando la solicitud se refiera a un documento que emane de un Estado miembro, la Dirección General o el Servicio depositarios consultarán siempre a la autoridad nacional de origen cuando el documento haya sido transmitido a la Comisión antes de la fecha de entrada en vigor del Reglamento n° 1049/2001 (artículo 5.4. letra a) o, siendo posterior, el propio Estado haya pedido a la Comisión que no divulgue el documento sin su previo consentimiento[103].
En cuanto al régimen de la conducta del tercero, corresponde a un «informe» obligatorio no vinculante, esto es, de libre apreciación por la Institución. Pero, si la Comisión prevé otorgar el acceso a un documento en contra de la «voluntad explícita de su autor», tiene que informarlo de su intención de divulgar el documento, en un plazo de diez días laborables, y le informará de las vías de recurso de que dispone para oponerse a esta divulgación, para que él pueda reaccionar contra tal proyecto de decisión (apartado 6 del RICOM, apart 4, 2.ª parte del artículo 2 del RICONS). Además, si falta la respuesta en el plazo fijado[104], o cuando el tercero “resulte inencontrable o inidentificable», la Comisión no queda libre para dar el acceso, pues el silencio, incluso voluntario, no tiene el efecto de consentimiento al acceso.
La Comisión debe resolver, por su propia reflexión, sobre la aplicabilidad o no de alguna excepción. Y, aunque pueda quedar no bien informado sobre todos los hechos envolventes, no puede dejar de denegar el acceso si, al tener en cuenta los intereses legítimos del tercero sobre la base de los elementos disponibles, considerar que ellos apuntan a una situación excepcionatoria (apartado 5 del artículo 5 del RICOM).
El Consejo ha consagrado también reglas sobre las consultas a documentos de terceros[105]. Aquí, hay que distinguir entre las situaciones de documentos sensibles por si, clasificados como secretos (très secret/top secret, secret, confidentiel o reservado)[106] o, de cualquier manera, con origen en Estados miembros, y los documentos de otros terceros.
El Reglamento general permite que un Estado miembro solicite a una Institución que no divulgue, sin su consentimiento previo, un documento con origen en dicho Estado[107], tal como prevé que únicamente con el consentimiento del emisor los «documentos sensibles» se puedan incluir en el registro o divulgarse[108]. Ahora bien, si tras haberse examinado, se deduzca claramente que integran información excepcionada y por eso el documento no debe divulgarse, no hay que hacer consulta alguna al tercero. Pero, si no está claro que hay que excepcionarlo del acceso, se debe consultar al tercero de quien se trate, siempre que sea un documento sensible en los términos definidos por el apartado 1 del artículo 9 del Reglamento CE, o tenga su origen en un Estado miembro y haya sido presentado al Consejo antes del 3 de diciembre de 2001, o el Estado miembro interesado haya solicitado que no se divulgue el documento en cuestión sin su consentimiento previo (artículo 2.1).
En todos los demás casos, cuando se solicite al Consejo un documento de terceros que obre en su poder, la Secretaría General consultará a efectos de la aplicación del apartado 4 del artículo 4 del Reglamento general de la CE, al tercero de que se trate, a menos que se deduzca claramente que el documento debe o no debe divulgarse por necesidad de tomar en cuenta la protección de los intereses públicos y particulares y los documentos de uso interno (artículo 2.2.)[109].
La Institución consultará al tercero a través de un medio escrito, pudiendo hacerlo a través de correo electrónico, para contestar en un «plazo razonable», siempre, teniendo en cuenta el plazo máximo para la Institución de satisfacer la solicitud de acceso, en términos que pueda apreciar la respuesta con utilidad[110].
En cuanto a la respuesta, hay situaciones en que la misma debe procesarse por escrito. Así, siendo el documento sensible o habiendo sido presentado antes del 3 de diciembre de 2001 por un Estado miembro o, mismo después, pero con indicación de confidencialidad sin su consentimiento previo, y si se puede deducir claramente que el mismo «no debe divulgarse», se solicitará al tercero en cuestión que aporte su dictamen por escrito (artículo 2.3).
Fuera de estas situaciones, a la luz del dictamen del tercero, si la Secretaría General no tiene el convencimiento de que es aplicable alguna de las excepciones por interés público o particular previstas en los apartados 1 o 2 del artículo 4 del Reglamento general, el asunto es sometido al Consejo.
En caso de que el Consejo tenga la intención de divulgar el documento, se informará inmediatamente al tercero por escrito de la intención del Consejo de divulgar el documento una vez transcurrido un plazo de 10 días hábiles, como mínimo. Al mismo tiempo, se señalará al tercero lo dispuesto en el artículo 243 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (artículo 2.4)
I.4. PROCEDIMIENTO DE ACCESO
I.4.1. PROCEDIMIENTO DE ACCESO ORIGINARIO
I.4.1.1 .Medios de comunicación con la institución
Las solicitudes de acceso a un documento son formuladas, en una de las lenguas comunitarias[111], en cualquier forma escrita, incluido el formato electrónico[112]-[113].
Ante una solicitud, cabe a la Secretaría General del Consejo su examen.
En cuanto a las solicitudes dirigidas a la Comisión, ellas pueden ser enviadas por correo, fax o correo electrónico, a la Secretaría General de la Comisión, a la Dirección General o al Servicio competente[114].
I.4.1.2 Tramitación inicial de las solicitudes originarias y plazos
Recibida una solicitud, la Institución debe enviar un acuse de recibo.
La Comisión responderá a las solicitudes de acceso, sean iniciales o confirmatorias, que no sean complejas o voluminosas, dentro de los quince días laborables contados a partir del registro de la solicitud[115]. Para estas últimas solicitudes, el plazo podrá prolongarse por más quince días laborables, con justificación y comunicación previa al solicitante[116]. Por lo tanto, en casos excepcionales, la Institución puede ampliar el plazo inicial para 30 días laborales, siempre y cuando se informe previamente de ello al solicitante y se expliquen debidamente los motivos por los que se ha decidido ampliar el plazo[117].
En el plazo debido, la Institución tiene que autorizar el acceso al documento solicitado y facultar el examen o reproducción o denegarlo, total o parcial, mediante respuesta por escrito, en la que tiene que exponer los motivos de la eventual recusación[118].
En el caso del Parlamento[119], es el servicio encargado del registro de los documentos el competente para autorizar el acceso al documento solicitado, a facultar en el plazo de quince días laborables a partir del registro de la solicitud. El número 2 del artículo 2 de la Decisión, tiene una redacción que podría traer problemas de interpretación, pues dispone que «Si el Parlamento Europeo no estuviera en condiciones de dar acceso al documento solicitado», comunicará la denegación[120]. Dado que esta es una norma del Reglamento interno dependiente del Reglamento general, hay que interpretarla en el sentido estricto de referencia a las situaciones de excepción previstas en Reglamento de la CE a que da ejecución.
En el caso de la Comisión, el solicitante será informado del curso reservado a su solicitud bien por el Director General o el Jefe de Servicio al que competa la solicitud, bien por un director designado al efecto por la Secretaría General, bien por un director designado por la OLAF en caso de solicitud referente a documentos relativos a las actividades de la OLAF contempladas en los apartados 1 y 2 del artículo 2 de la Decisión 1999/352/CE, CECA, EURATOM, de la Comisión[121], por la que se instituye la OLAF, bien por el funcionario que designen al efecto[122].
Fuera naturalmente de las situaciones de documentos directamente accesibles por el público (artículo 9), si la respuesta no puede enviarse luego a vuelta de correo, hay que emitir un acuse de recibo a enviar al solicitante una vez registrada la solicitud. Tanto el acuse de recibo como la respuesta se envían por escrito, en su caso por vía electrónica (artículo 3).
En lo que respecta a documentos en posesión del Parlamento Europeo, en general[123], cualquier solicitud es enviada al servicio encargado de gestión del registro de referencias en el mismo día de su recepción, tras su registro en el Servicio del Correo oficial. Aquel servicio debe no sólo acusar su recepción, sino también elaborar la respuesta y facultar el acceso, en el plazo de 15 días. Si se trata de un documento reservado, el servicio del registro de referencias debe, en un plazo de cinco días laborables, proponer al servicio u órgano autor del documento la solución del asunto[124]. Tratándose de documentos procedentes de terceros y habiendo dudas en cuanto a su divulgación, el Parlamento Europeo los consultará y les dará un plazo de cinco días laborables para manifestarse sobre la posible aplicación de alguna excepción (aparatado 3 del artículo 9). Tratándose de un documento con origen en otra Institución, que todavía no lo haya aun divulgado, el Parlamento Europeo consulta esta Institución, en un plazo de cinco días laborables, para que pueda manifestar, si quiere, sus eventuales reservas sobre la divulgación, decidiendo al final[125]. Cabe al Secretario General, que puede consultar al Servicio Jurídico y al delegado para la protección de los datos, tramitar, bajo la autoridad del Presidente y del Vicepresidente responsable del control de la tramitación de las solicitudes de acceso a los documentos, las solicitudes iniciales dirigidas al Parlamento Europeo[126]. Él o su delegado transmitirán al solicitante las respuestas positivas debidas. A propuesta del servicio u órgano autor del documento, el Secretario General puede decidir denegar una solicitud inicial, recusa que será comunicada, para información, a la Mesa del Parlamento Europeo[127].
I.4.2. PROCEDIMIENTO DE ACCESO DERIVADO
La denegación, total o parcial, o la ausencia de respuesta de la institución[128] permite al solicitante presentar una «solicitud confirmatoria» a la institución[129], con el fin de que ésta reconsidere su postura[130].
El régimen general obliga a que, ante las solicitudes confirmatorias[131], la institución autorice y faculte el acceso al documento solicitado o deniegue, total o parcial, el acceso al mismo, a través de una respuesta escrita.
La tramitación tiene que efectuarse «con prontitud». Una vez registrada la solicitud, la institución tiene que pronunciarse y dar acceso dentro del plazo de 15 días laborables o 30[132], en situaciones excepcionales debida motivadas y previamente informadas[133].
Cuanto a la disciplina del acceso a los documentos del Consejo, en términos de tramitación de solicitudes confirmatorias, se impone que todas ellas sean objeto de una decisión del propio Consejo[134].
En el caso de la Comisión, la solicitud confirmatoria debe ser presentada ante el Secretario General de la Comisión[135].
La facultad de adoptar las decisiones relativas a las solicitudes confirmatorias se delega en el Secretario General[136], asistido en la preparación de la decisión por la Dirección General o el Servicio respectivo. Pero, el servicio jurídico del Consejo desempeña un papel fundamental, dado que la decisión adoptada por el Secretario General o el Director de la OLAF necesita del previo acuerdo del Servicio Jurídico.
En lo que concierne al Parlamento Europeo, las solicitudes confirmatorias se dirigirán al Parlamento Europeo por escrito o en formato electrónico en un plazo de quince días laborables, bien a partir de la recepción de la respuesta por la que se deniega en su totalidad o en parte el acceso al documento solicitado, bien en ausencia de respuesta a la solicitud inicial[137]. Las solicitudes, presentadas por escrito o en formato electrónico, confirmatorias se registrarán[138]. Y es el servicio de registro de referencias que debe transmitir al solicitante un acuse de recibo y activar los mecanismos de respuesta adecuados al formato de las solicitudes, con vistas a preparar la respuesta de la institución.
Al final, cabe a la Mesa del Parlamento Europeo la deliberación sobre la propuesta de decisión a dar como respuesta a una solicitud confirmatoria, debiendo la misma ser sometida directamente por el Vicepresidente responsable del control de la tramitación de las solicitudes de acceso a los documentos, a propuesta del Secretario General, que tiene que consultar previamente al Servicio Jurídico y/o al delegado para la protección de los datos[139]. Excepcionalmente, cuando sea necesario para respetar el plazo obligatorio de respuesta de quince días laborables, la Mesa podrá delegar en el Vicepresidente responsable del control de la tramitación de las solicitudes de acceso a los documentos la decisión respecto de las solicitudes confirmatorias[140].
I.5. GARANTÍA EXTRA-INSTITUCIONAL
De las decisiones de denegación de la documentación solicitada o de la ausencia de respuesta de la institución en el plazo establecido (que se considerará como denegación), cabe la reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo[141] y recurso jurisdiccional contra la Institución[142]. Y la Institución debe informar de eso al solicitante[143].
I.6. REFORMA DEL RÉGIMEN DEL ACCESO PÚBLICO A LOS DOCUMENTOS DE LAS INSTITUCIONES EUROPEAS
En conformidad con las disposiciones de ese nuevo artículo 255 del Tratado, correspondía a la Comisión preparar una propuesta legislativa referente a los principios generales y los límites que habrían de regular el derecho de acceso a los documentos de las tres instituciones. Propuesta que debía adoptarse de acuerdo con el procedimiento de codecisión, en el plazo de los dos años siguientes a la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, es decir, antes del 1 de mayo de 2001.
Asimismo, cada una de las instituciones ha de incluir en su reglamento interno disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos. Las normas han sido elaboradas y han entrado en vigor.
En lo concerniente a la apreciación del Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión[144], este ha sido desarrollado en los reglamentos internos de las tres instituciones europeas y, naturalmente, también impone adaptaciones en las normas de acceso de otros órganos de la Unión, que ya han creado disposiciones semejantes a las anteriores Decisiones orgánicas, se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en los apartados 4 y 5 del artículo 2 del Tratado de Ámsterdam, y consecuente nuevo artículo sobre el derecho de acceso a los documentos de las Instituciones, consagrado en el artículo 255 del Tratado de la Comunidad Europea[145], como ya habíamos referido. Esta materia, al derivar de un Reglamento, es obligatoria en todos sus elementos y es directamente aplicable en cada Estado miembro, por su simple publicación en el DOCE, una vez ya transcurrida su «vacatio legis», aunque no tenga por objeto ni como efecto modificar las legislaciones nacionales aplicables en materia de acceso a los documentos.
Resulta no obstante evidente que, en virtud del principio de lealtad que preside las relaciones entre las instituciones comunitarias y los Estados miembros, estos últimos velarán para que no se obstaculice la correcta aplicación de las normas sobre acceso a documentos abarcados por el Reglamento.
Las nuevas reglas demandan facilitar el mayor acceso posible a los documentos, en conformidad con el principio de apertura de los archivos públicos, pese aun la persistencia de la disciplina del inadecuado régimen de los archivos históricos.
Y, también, procuran contribuir, en una nueva etapa, al «proceso creador de una Unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible» (artículo 1 del TUE).
Esta apertura permite garantizar una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos en un sistema democrático[146].
Para ello, establece las disposiciones de aplicación del derecho de acceso a los documentos y determina los principios generales y los límites que han de regularlo, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 255 del Tratado.
Esto es una parte, pero importante, aunque no exima a las Instituciones del deber de adoptar otras medidas y tomar iniciativas destinadas a aumentar en general la transparencia del proceso de integración europea y de toma de decisiones de todos sus órganos, desde luego mediante acciones de información y comunicación más específicas y activas.
Pero, la adopción de normas relativas al acceso del público a los documentos es, hoy, un instrumento fundamental de realización de la transparencia, a que hay que atribuir, en sí mismo, la mayor importancia.
Este Reglamento general y los Reglamentos orgánicos[147] confieren a todos los ciudadanos de la Unión y a todas las personas, singulares o colectivas, especialmente a las que en ella residan o tengan su sede social, «el derecho a acceder a los documentos» del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (n.º1 del artículo 1).
Este derecho obedece a los principios y sufre las limitaciones, por interés público y privado, que el poder legislativo de la Unión ha quedado encargado de plasmar (n.º1, in fine y n.º2).
El Reglamento no expresa ningún principio en la materia, pero, como indica la exposición de motivos de la propuesta, «el Tratado incluye entre los principios generales de la Unión, la idea de que las decisiones serán adoptadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible»[148].
Puede añadirse que no existe únicamente este principio, pues aun son significativos y operativos, en esta materia, otros principios, sin duda, los expresados en los «considerandos» 3.º [«(...) apego a los principios de la libertad, de la democracia, del respeto por los derechos del hombre y libertades fundamentales y del Estado de Derecho»], 6.º [«(...) reforzar el carácter democrático y la eficacia del funcionamiento de las instituciones, a fin de permitirles un mejor desempeño, en un cuadro institucional único, las tareas que le están confiadas»], y 12.º (en el sentido del artículo 1) del Preámbulo del Tratado de la UE.
Hay que añadir, también, las declaraciones n.º 35 y 41 y la Declaración relativa al acceso a la información, como medio de transparencia en el proceso decisorio, anexas al Acta Final.
Esta normativa general ha venido a sustituir a las normas de auto-organización, aprobadas por las diferentes instituciones, aunque con base en acuerdos de concretizaciónde orientaciones comunes. Como vimos, el Consejo y la Comisión aplicaban, desde hace más de cinco años, un Código de Conducta común relativo al acceso del público a sus documentos[149] y el Parlamento Europeo también había adoptado un sistema similar en julio de 1997[150].
La Comisión, que presentó esta propuesta en articulación con los compromisos asumidos a nivel del derecho internacional, que además ha intentado repercutir en la Directiva informacional en el dominio ambiental para los Estados[151], ha tomado especialmente en consideración las legislaciones de los Estados miembros, en materia de acceso a los documentos, las prácticas vigentes en los países nórdicos[152] y la experiencia positiva adquirida en los últimos cinco años mediante la aplicación del sistema introducido de manera voluntaria por el Consejo, la Comisión y el Parlamento Europeo, que se plasma en los informes del Consejo y de la Comisión sobre la aplicación de su Código de Conducta[153].
En el plano de los sujetos activos, beneficiarios del derecho de acceso a los documentos, habría que respetar, por lo menos, las disposiciones del artículo 255 del Tratado CE, que abarca a todos los ciudadanos de la Unión. Pero, aunque sea realmente un derecho de los ciudadanos europeos, la normativa va más lejos, no haciendo tal restricción. De cualquier modo, las nuevas normas abarcan por principio toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro de la Unión. Su perspectiva de interés público se constata en que sigue manteniendo el sistema actual, en que el solicitante no tiene que justificar su petición (artículo 1).
En cuanto al ámbito subjetivo pasivo de aplicación del nuevo reglamento, rigen los artículos 2 y 3. Las instituciones obligatoriamente cubiertas por el reglamento, por imposición del Tratado, son las que participan en el proceso legislativo y tienen poderes de atribución directos del Tratado, los órganos del poder legislativo y del ejecutivo.
El reglamento tiene como únicos destinatarios y es directamente aplicable a los documentos en poder del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, instituciones y componentes definidos en el artículo 3.
En cuanto al ámbito material de aplicación del derecho unionista de acceso documental, se verán afectadas por el Reglamento materias fuera del ámbito comunitario.
Esta es verdaderamente una Ley de la Unión. En efecto, habrá un derecho a la información en materia de política exterior, de seguridad común y de cooperación policial y judicial en materia penal.
Así se cumple el avance consagrado en las normas del Tratado, dado que el apartado 1 del artículo 28[154] y el apartado 1 del artículo 41 del Tratado de la Unión Europea[155], prevén explícitamente que el derecho de acceso también es de aplicación a los documentos sobre política exterior y de seguridad común y sobre cooperación policial y judicial en materia penal[156]. Así, los apartados 1 de los artículos citados, expresan que «Los artículos (...) 255 del Tratado que instituye la Comunidad Europea son aplicables a las disposiciones relativas a los dominios previstos en el presente Titulo». Por otra parte, habida cuenta que los Tratados CECA y EURATOM no contienen disposiciones en materia de acceso a los documentos, había sido sobre la base de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se hace aplicable esta reglamentación a los documentos referentes a las actividades reguladas por los Tratados CECA y EURATOM. Esta solución sigue el camino de la Declaración n.º41, anexa al Tratado de Ámsterdam, y resulta de la orientación pretoriana, desde hace mucho tiempo[157]. Pero, hay que tener en cuenta que, en la línea de las normas ya aplicables por todas las instituciones, en cuanto a la reproducción de documentos con fines comerciales u otros tipos de explotación económica, se impone que el solicitante «que haya obtenido un documento no podrá reproducirlo con fines comerciales o destinarlo a cualquier otro tipo de explotación económica sin autorización previa del titular del derecho»[158].
Respecto al régimen del ejercicio en concreto del derecho de acceso, importa interrogar: ¿cuáles son las modalidades de ese ejercicio? Según el n.º 1, el acceso a los documentos «se efectuará, bien mediante consulta in situ (por examen directo), bien mediante entrega de una copia.»
En cuanto a los gastos de la copia, independientemente de las reglas sobre pedidos voluminosos, fijadas normativamente ya sea por el PE como por la Comisión, el Reglamento autoriza que sea cobrada al solicitante quien debe asumir los gastos correspondientes.
La obligación se traduce en suministrar los documentos con la información pretendida en una versión lingüística existente, teniendo en consideración la preferencia expresada por el solicitante. Este principio no impide, y será deseable que prosiga, la práctica hoy encuadrada normativamente en la decisión de la Mesa del Parlamento Europeo[159], de permitir la solicitud en una lengua distinta, comprensible para el interesado, bajo el pago de la tarifa normal de traducción, lo que parece razonable.
Con respecto al ámbito de aplicación documental, empiezo por referirme a la cuestión de la noción de documento para efectos de accesibilidad (línea a) del artículo 3). Se define documento como todo el escrito, independientemente de su contenido y soporte, noción que no parece poder ser más amplia, exigencia de la transparencia de las instituciones.
Como ya expresaba el texto propuesto por la Comisión, documento es «todo contenido, sea cual fuere su soporte (escrito en versión papel o almacenado en forma electrónica, grabación sonora, visual o audiovisual».
Pero, sólo se comprenden los documentos administrativos. ¿Y qué son documentos administrativos, para efectos de esta normativa?
Únicamente quedan comprendidos los documentos administrativos, donde hay que integrar todos «los documentos referentes a temas relativos a las políticas, acciones y decisiones que sean competencia de la institución, con excepción de los textos de uso interno, como los documentos de reflexión o de debate y las opiniones de los servicios, y de los mensajes informales».
Es decir, se trata, en cuanto a los documentos de origen o en poder de las Instituciones, apenas de «los documentos referentes a asuntos que sean competencia de la institución».
La expresión ‘administrativos’ no pretende instaurar polémica sobre actividades políticas, legislativas y administrativas, que puedan coexistir en una Institución.
Se pretende excluir solamente los documentos no terminados, en el sentido de papeles de uso interno, en los que solamente se expresen aun opiniones personales o se recojan intercambios de dictámenes o informes, apuntes personales o puntos de vista expresados con total libertad y franqueza en el marco de consultas y deliberaciones internas, así como los mensajes informales, en particular los enviados por correo electrónico, que pueden considerarse equivalentes a las conversaciones telefónicas.
En verdad, diría que se trata solamente de defender un espacio razonable de intimidad funcional de las instituciones, aunque sin acompañar el sentido global que puede retirarse de las consideraciones del Comité de Expertos Independientes sobre el tema, que, en su segundo informe, explica (con algún sabor a la liberal concepción de la Administración Pública, separatista entre Estado-Administración y sociedad, responsable por la justificación durante dos siglos de este último reducto de secretismo público en el poder ejecutivo), que «como todas las instituciones políticas, la Comisión requiere el ‘espacio de reflexión’ necesario para formular su política antes de que ésta sea del dominio público, siguiendo el principio de que una política hecha en medio del resplandor de la publicidad y por lo tanto «inmadura» termina siendo con frecuencia una «política deficiente»[160].
En cuanto al régimen de acceso, se consagra el nuevo criterio de la posesión.
Hay un cambio de principio fundamental, abandonándose el criterio del autor, como regla y adoptándose el criterio de la posesión (con las excepciones previstas en el artículo 4.º de la propuesta), anunciado ya por el tenor de la Declaración n.º35, anexa al Acta Final del TA[161], característico de los derechos estatales comparados y de los derechos federales anglosajones, correspondiendo incluso a la legislación ya existente en la gran mayoría de los Estados miembros.
En los términos del artículo 2. 2, el Reglamento no se aplicará a los documentos ya publicados o accesibles al público por otros medios, principalmente electrónicos. Y tampoco es de aplicación en caso de que existan otras normas específicas en materia de acceso a los documentos.
En cuanto a las limitaciones a su ejercicio, la Unión quiere garantizar, como enuncia el considerando 9, la protección del interés público y de determinados intereses individuales, a través de un régimen de excepciones.
La previsión de protección del interés público viene acompañada de ejemplos-padrón, pues el legislador ha entendido que era «conveniente ofrecer ejemplos de cada uno de esos intereses a fin de garantizar la mayor transparencia posible del régimen».
Por un lado, como ya hemos comentado, siguiendo la técnica francesa o portuguesa, se retira del ámbito documental de aplicación, por considerarse que conviene «que las instituciones puedan proteger sus documentos de uso interno que contengan opiniones personales o incluyan intercambios de dictámenes o informes o puntos de vista expresados con total libertad y franqueza en el transcurso de consultas y deliberaciones internas».
Así como mensajes informales enviados principalmente por correo electrónico asimilables a conversaciones telefónicas, tal como ya se ha mencionado antes. Se trata de los llamados documentos preparatorios de decisiones futuras.
Están excluidos del Reglamento los documentos ya públicos, publicados o accesibles al público por otros medios normales o en relación con materia en que regulan normas específicas (artículo 2.2).
Propiamente en relación con las «derogaciones» al derecho de acceso, hay que tener presente el futuro artículo 4.
Este artículo consagra un régimen de numerosas excepciones materiales.
Como prevé, las instituciones denegarán el acceso a los documentos cuya divulgación pueda suponer un perjuicio significativo para el interés público, el individuo, el interés económico de una persona, o la confidencialidad sea solicitada por un tercero o la confidencialidad de la información sea impuesta por la legislación de un Estado miembro.
¿Se trata de imponer el principio de la igualdad, con coherencia en su mínima expresión?
En cuanto a la protección del interés público se prevén, expresamente, ciertas situaciones de ocurrencia más frecuente, en particular, la protección de la seguridad pública, la defensa nacional, las relaciones internacionales, las relaciones entre o con los Estados miembros o las instituciones y órganos comunitarios y extracomunitarios, los intereses financieros o económicos, la estabilidad monetaria, la estabilidad del orden jurídico comunitario, los procedimientos judiciales, las actividades de inspección, investigación y auditoria, el desarrollo de los procedimientos de infracción, incluidas las etapas preparatorias, el eficaz funcionamiento de las instituciones.
En este campo, ¿qué queda fuera? Y sobre todo, ¿qué es lo que no permite el uso de conceptos tan imprecisos, indeterminados, como v.g. el eficaz funcionamiento de las instituciones o la estabilidad del orden jurídico comunitario?
En cuanto a la cláusula de protección del individuo, ¿se trata de algo más que de la defensa de su esfera de intimidad y privacidad?
Si no es eso, ¿por qué usar autónomamente la expresión tan genérica de protección del individuo al lado de la previsión de la protección de la intimidad?
Como ejemplos, el Reglamento prevé los expedientes personales, los datos, opiniones y apreciaciones aportados con carácter confidencial con vistas a contrataciones o nombramientos, los datos personales sobre una persona o un documento cuya divulgación pueda vulnerar la intimidad o facilitar esa vulneración como, por ejemplo, los datos amparados por el secreto médico.
Nada hay que decir de la prohibición sobre datos de la intimidad y clínicos.
¿Pero siempre? ¿incluso si hay cuestiones de medicina ambiental que preocupen a toda la sociedad? V.g., como ya se ha debatido, a propósito de las tropas de paz en el Kosovo, los datos referentes al cáncer de militares, por sospecha de ingestión de alimentos, contaminados con materiales tóxicos, como el uranio.
Y, ¿qué significa cerrar al control público todos los documentos clasificados en expedientes personales, normalmente de naturaleza empresarial, referentes a los contratos y subsidios de los Fondos comunitarios, donde se producen muchos fraudes, a nombramientos?
¿Qué transparencia se pretende instalar? En cuanto al secreto en materia comercial e industrial y del interés económico de una persona física o jurídica determinada, el Reglamento destaca, en particular, los secretos profesionales y comerciales, las informaciones referentes a la propiedad intelectual e industrial, la información industrial, financiera, bancaria y comercial, incluida la relativa a las relaciones comerciales o a los contratos, los datos sobre costes y ofertas relativos a procedimientos de licitación.
Y, de nuevo, estamos ante excepciones de operatividad delicada, pues son también casos en los que una interpretación muy rígida de las limitaciones anulará del todo el interés del instituto del acceso, como medio de lucha contra ineficacias e corrupciones.
¿Por qué permitir el cierre tan amplio de áreas temáticas, donde la transparencia se exige más?
La extensión de estas limitaciones, ¿no podrá llevar a pensar que este Reglamento puede quedarse sólo como un medio más de política de información, orientada solamente a la búsqueda de un suplemento de legitimación del aparato orgánico de la Unión, consciente del déficit de democraticidad en su originalidad y funcionalidad?
Finalmente, el cambio de la interdicción de comunicación de documentos que no son de la autoría de la institución requerida. Se altera la orientación, pero, ¿con que eficacia real?
Se denegará el pedido cuando la confidencialidad haya sido solicitada por un tercero, que haya suministrado el documento. O cuando la información está protegida de difusión por las normas del Estado que la ha facilitado, aunque no tenga nada que ver con la seguridad pública y la defensa nacional u otras razones ya previstas en este Reglamento, situaciones que no necesitarían de esta previsión autónoma.
El derecho de los Estados sólo tiene alguna armonización, en el campo de los principios, no de la disciplina concreta, dada la gran flexibilidad de la Directiva, en el dominio del ambiente e, incluso así, con contenidos distintos del derecho de la Unión.
Esta cláusula pretende la protección de los ordenamientos jurídicos de los Estados en que la transparencia no existe o es deficiente, es decir, se instrumenta el derecho, aplicable a la Unión, al servicio de intereses nacionales, de sentido opacitante, en sí, no dignos de cualquier protección, creando un derecho de la Unión «a la carta», que puede, de hecho, cambiar por la simple voluntad de cada Estado.
Así, se garantiza que las informaciones no accesibles a través de una Administración nacional tampoco serán comunicables, si tales informaciones existiesen en las instituciones de la Unión.
Para satisfacer la voluntad de no controlar la AP de un Estado, se impide el control de la actividad central comunitaria. Lo que es grave principalmente en el campo ambiental, con una Directiva minimalista.
¿Los burócratas no saben ya que hay corrupciones peligrosas y otras que no lo son? ¿Por qué no hay acceso a documentos de ciertos Estados y, así, algunos de sus actos no serán controlables?
La Unión se sujeta al dictamen de las normas nacionales. Crea una cláusula para su defensa, para alteración indirecta de sus normas, según el poder discrecional incontrolable de cada Estado. Se protege, pues, la confidencialidad de una información, si es impuesta por la legislación del Estado miembro. Y peor aun. Aunque las normas estatales obliguen a permitir el acceso a ciertos documentos, su transferencia a la Comunidad puede ser una nueva técnica de opacidad.
Los Estados también pueden pedir confidencialidad de los documentos depositados en las instituciones de la Unión, aunque la confidencialidad no esté permitida por sus normas nacionales, a través de la técnica de definición de quién es tercero.
Ellos también lo son. A través de la técnica de la creación de una norma pueden impedir que, sea en sus servicios nacionales, sea en los de la Unión, incluso cuando administran materias al abrigo del derecho comunitario, sus ciudadanos no accedan a las informaciones inconvenientes y, a través de simples manifestación de voluntad, pueden impedir que, en el ámbito de la Unión, se den a conocer ciertos documentos de su autoría.
El Estado es un tercero con relación a la solicitud, luego basta hacer un pedido de confidencialidad, para acabar con la transparencia comunitaria.
¿Sabiendo que las Administraciones son, en general, las organizaciones de administración indirecta de la Unión, que queda de transparencia, cuando fuera necesaria?
Como se constata, el proyecto de reglamento incluye aquí una serie de excepciones al derecho de acceso a los documentos, que están en la línea de la actual práctica institucional. Como ya prevé el sistema actual, todas estas excepciones «se basan en una prueba para evaluar los posibles daños que pueda causar la divulgación de los documentos» (harm test). El considerando 5 viene a clarificar que «ello significa que se permite el acceso a los documentos solicitados, salvo en caso de que su divulgación pueda perjudicar significativamente a determinados intereses específicos», mencionados expresamente y explicitados, por medio de ejemplos concretos.
En relación con el régimen de excepciones previsto en el anterior código de conducta del Consejo y de la Comisión, y el texto correspondiente a las demás excepciones, «se ha redactado con mayor precisión».
Aquí, hay que empezar por comentar que, en el nuevo Reglamento, se aplica la regla de la reducción informativa, que permite facilitar una versión adaptada, de conformidad con la sentencia del Tribunal de Primera Instancia en caso de que un documento “contenga pasajes cubiertos por alguna de las excepciones al derecho de acceso, se incorpora la obligación de facilitar el acceso parcial a dicho documento tras haberse suprimido los pasajes confidenciales»[162].
Se trata de una versión parcelaria, debiendo entenderse la supresión en sentido amplio, normalmente truncando o borrando la parte de comunicación interdicta[163]. En el fondo, habrá una versión expurgada, no integral, del documento solicitado, sin los elementos no revelables o con elementos confidencializables pero despersonalizada, cuando esta técnica impida la identificación del particular o entidad que más que mantener ocultos los datos, pretende mantenerse oculta a ella misma.
El ejercicio del derecho integra todos los documentos que «obren» en poder de las tres instituciones. Se trata no solo de los documentos por ellas redactados como de los documentos elaborados por terceros, que estén en su posesión.
Por un lado, se permite la denegación del acceso a los documentos redactados por terceros en ciertas situaciones excepcionadas y, por otro, en caso de que surjan dudas, la institución de que se trate deberá consultar previamente al autor del documento, reservándose sin embargo el derecho de adoptar una decisión final sobre el acceso al mismo, si no recibe respuesta alguna.
Como explica la exposición de motivos, esta extensión, propugnada por el Parlamento Europeo y el Defensor del Pueblo Europeo, parece suponer un gran paso adelante respecto al sistema actual, que solamente abarca los documentos elaborados por las instituciones. Pero, el cambio es muy relativo, dado que hay que saber quiénes son los «terceros», que aun pueden solicitar la confidencialidad.
Los Estados y otras entidades infra-estaduales, aunque, por sus normas internas no puedan impedir el acceso a tales documentos. El Reglamento da una definición donde cabe todo, define los terceros como «toda persona física o jurídica, o entidad, exterior a la institución, incluidos los Estados miembros, las demás instituciones y órganos comunitarios o extracomunitarios, y los terceros países» (artículo 3, f).
Extrañamente, aunque con el argumento de que hay que «informar debidamente a los ciudadanos europeos de esta extensión», el acceso no va centrarse en los documentos ya depositados, que se vendrían regulando por la regla del autor. Los viejos privilegios del secretismo quedaron inaccesibles.
Las nuevas reglas quedarán limitadas a los documentos de terceros remitidos a la institución con posterioridad a la entrada en aplicación del reglamento. Si unimos a esto el excesivo tiempo de reserva de los archivos históricos, se puede decir que la transparencia es para hoy.
Muchas cosas importantes en el conocimiento de la actividad administrativa comunitaria se quedarán opacas, con influencia en el control público de actos presentes y futuros. Las normas nacionales que regularon el acceso, adoptaron este criterio de la posesión del documento y no excepcionaron su aplicación a los documentos desde el pasado, activos o en archivo intermedio, los más decisivos para avalar la actuación actual de una administración.
Los principios que establece el presente Reglamento deben entenderse sin perjuicio de las normas específicas aplicables al acceso a los documentos, en particular las que conciernen directamente a personas con un interés específico (considerando 8).
Tiene que darse la compatibilidad entre el principio general de acceso a los documentos y las normas específicas existentes, pues, «en el marco de determinados procedimientos existen normas específicas relativas al acceso a los documentos o a los expedientes, motivo por el cual reviste gran importancia establecer explícitamente que la futura normativa que regulará el derecho general de acceso a los documentos, no será de aplicación en caso de que ya existan normas específicas relativas a determinadas personas con un interés específico o a la confidencialidad de determinados documentos».
Pero, esta remisión y exclusión de la aplicación del reglamento plantea problemas de mantenimiento de opacidad en ciertas áreas, que hay que revisar.
Por eso, sobre este tema, el legislador comunitario considera que «sería conveniente llevar a cabo próximamente una revisión de dichas normas a la luz de los principios generales en materia de transparencia».
El artículo 5 regula la tramitación de las solicitudes iniciales, a hacer por escrito, en términos «suficientemente precisos», admitiendo, en prestaciones acordadas, solicitudes repetidas o calumniosas.
Destaco, desde ya, que en este campo, se han introducido algunas adaptaciones, v. g. Se introduce la posibilidad de ampliar un mes el plazo de respuesta, siempre y cuando se informe previamente de ello al solicitante y se detallen los motivos por los que se ha ampliado el plazo[164].
Con carácter excepcional, el plazo podrá ampliarse en un mes, siempre y cuando se informe previamente al solicitante y «se expliquen debidamente los motivos por los que se ha decidido ampliar el plazo».
La ausencia de respuesta «en el plazo establecido equivaldrá a una respuesta negativa».
Con el fin de garantizar la plena observancia del derecho de acceso, conviene mantener el procedimiento administrativo actual, que consta de dos fases, ofreciendo la posibilidad de presentar recurso judicial o reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo, e introducir el principio del silencio administrativo positivo en la fase de la solicitud de confirmación (Cons. 10).
Cuando el solicitante vea rechazado su pedido, puede requerir la confirmación del rechazo, en orden a viabilizar una revisión de la decisión, a través de una reapreciación de su contenido, por instancia máxima de la institución, y en este caso ésta debe responder en el plazo de un mes, motivadamente cuando mantenga la denegación[165].
Se introduce, por lo tanto, el principio del silencio administrativo positivo en la fase de la solicitud de confirmación, lo cual contribuye a reforzar los derechos del ciudadano. Hay, después, algunas disposiciones finales importantes[166].
Simultáneamente se impone una política activa en materia de información, con el artículo 9 (información y registros), ordenando que «Cada institución adoptará las medidas necesarias para informar al público de los derechos derivados del presente Reglamento. Además, pondrá a disposición del público un registro de documentos para facilitar el ejercicio de tales derechos». Habrá, pues, un registro público de documentos consultables.
Como realza el considerando 11, conviene que «cada institución adopte las medidas necesarias para informar al público de las nuevas disposiciones vigentes».
Por otra parte, con objeto de facilitar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos que se deriva del presente Reglamento, es conveniente, en particular, que cada institución permita el acceso a un registro de documentos», es decir, a su registro.
La lista de los comités del Consejo y Comisión, cuya transparencia, en el aspecto de composición y funciones, era exigida por MAURICE DUVERGER en la ponencia sobre transparencia en la Comunidad elaborada por el Parlamento Europeo en 1994, se establecerá en el marco de la aplicación del Reglamento en los términos previstos en el artículo 10. Y se establece una serie de disposiciones finales que vienen a «instar a las instituciones cubiertas por el reglamento a adoptar las medidas necesarias para informar a los ciudadanos de sus derechos, especialmente a través de la creación de registros públicos de documentos; recordar que las instituciones habrán de incluir en su propio reglamento interno disposiciones específicas que hagan posible la aplicación de los principios generales y los límites establecidos en el reglamento. Y, por otra parte, como pretende el legislador, es de desear que:
«las tres instituciones se comprometan a adoptar una serie de medidas suplementarias con el fin de garantizar un planteamiento coherente a la hora de aplicar estas nuevas normas que regulan el derecho de acceso del público a sus documentos. Cabe citar, entre tales medidas, la organización de actividades de formación e información del personal o la revisión de los sistemas existentes en materia de registro, archivo y clasificación de documentos».
I.7. PROBLEMÁTICA DE LA EFECTIVIDAD DE LA TRANSPARENCIA ACTIVA Y DEL EJERCICIO LIBRE DEL DERECHO DE ACCESO EN LA U.E.
I.7.1. TÉCNICAS JURÍDICAS Y ORGANIZACIONALES PREVISTAS EN LA LEGISLACIÓN
La Unión se ha preocupado con la efectividad de la aplicación del derecho de acceso informativo.
Entre los medios imaginados para hacerlo efectivo, están la imposición de medidas para informar no sólo sobre la existencia y el modo de ejercitarlo, la difusión oficiosa de información la designación de funcionarios responsables por la tramitación de las solicitudes, la organización de la coordinación intra-institucional y inclusola cooperación de los Estados con las instituciones, la gratuidad o el coste real de la operación, la demanda consensual, por acuerdo, de solución informativa, en los casos de difícil cumplimento de los plazos, la elaboración y manutención actualizada de un registro de documentos con sus referencias identificadoras[167], la publicación de informes, la creación de un organismo de la Unión encargado de intervenir n la materia y medios jurisdiccionales para hacer cumplir estos derechos.
En cuanto a la obligación de información del público sobre sus derechos, las Instituciones deben adoptar medidas adecuadas para eso[168].
El Reglamento de la Comisión dispone que cabe a los dirigentes máximos de las Direcciones Generales y de sus Servicios la decisión sobre las solicitudes iniciales de acceso, designando a un funcionario para que tramite las solicitudes de acceso y coordine la posición departamental[169]. Y a los Estados se pide que cooperaren con las instituciones para facilitar la información de la Unión a los interesados.
Otro medio para garantizar a los ciudadanos el ejercicio efectivo de sus derechos informativos, es la creación de registros institucionales de documentos con sus referencias. Las medidas adecuadas a eso empezaran luego a ser adoptadas de modo que los registros ya están en funcionamiento[170].
Cada institución tiene que poner a disposición del público un registro de documentos, accesible por medios electrónicos.
Estos registros especifican el número de referencia, institucional o interinstitucional, de cada documento (sin hacer daño a la protección de los intereses limitadores del acceso), la materia tratada con una breve descripción de su contenido (o, por lo menos, esta), las fechas de recepción o elaboración del documento y de su inclusión en el registro.
Además se impone la evaluación y control interno de su aplicación. Las instituciones tienen que ir estableciendo buenas prácticas administrativas para facilitar el ejercicio del derecho de acceso.
Desde luego, están obligadas a crear y mantener un Comité interinstitucional cuyas funciones son el examen de las mejores prácticas, la resolución de conflictos y el análisis de la evolución de la aplicación del derecho de acceso general a los documentos[171].
Además, para dar transparencia al propio proceso del acceso, las distintas Instituciones deben publicar todos los años un informe sobre la materia referente a las solicitudes de acceso del año precedente y su destino, en que conste «el número de casos» en los que la Institución a denegado el acceso a los documentos y sus motivaciones, así como «el número de documentos sensibles no incluidos en el registro»[172].
La Comisión Europea está también obligada a publicar un informe sobre la aplicación de los principios contenidos en la reglamentación del acceso y, si fuera necesario, a formular las recomendaciones adecuadas para mejorarla, con propuestas de revisión de las normas del Reglamento general y un programa de acción con las medidas institucionales a adoptar en el futuro[173].
I.7.2. ANÁLISIS REAL DE LA EFECTIVIDAD DE APLICACIÓN DE LAS REGLAS DE TRANSPARENCIA DE LAS INSTITUCIONES
La Comisión y el Consejo han publicado los datos referentes al movimiento de solicitudes. Como se constata por los balances estadísticos de la Comisión, los números van cambiando.
En relación con la Comisión, de 1994 a 1996[174], se ha solicitado el acceso a 989 documentos[175]. En 1997, 756[176]. Y 602, en 1998[177].
En cuanto al origen de los solicitantes, en general, no se trata de solicitantes desinteresados, los ciudadanos como tales, sino de investigadores, periodistas, autoridades y abogados.
En efecto, en el primer balance, trienal, hecho a 31.12.1996, en relación con los documentos de la Comisión, el sector de interesados más representativo fue el académico, es decir, profesores, alumnos y centros de estudios, con cerca de un cuarto de los pedidos, 245 (24,7%), seguido de los lobbystas, con 165 pedidos, (16,7%), los abogados, con 151, (15,3%) y los industriales, con 143, (14,5%). Los ciudadanos como tal, no portadores de un interés personal o profesional, sumaron solamente 95 solicitudes (9,6%). De España procedían 39 solicitudes y de Portugal, solamente 9. En total el 4,9% (4% de España y 0,9% de Portugal). Los pedidos de residentes más activos, por países, fueron de Bélgica, con 298 pedidos de documentos (30,1%), naturalmente con origen en instituciones internacionales que desarrollan su actividad en las instituciones europeas. El Reino Unido, Francia e Alemania vienen a continuación, con respectivamente, 182, 100 y 91 pedidos (18,4%; 10,1% y 9,2%). Con menos pedidos que los residentes en los Estados ibéricos, Grecia y Luxemburgo, ambos con 5, es decir, el 0,5%[178].
En términos temáticos, la distribución percibida por los números indicados por las distintas direcciones generales es la siguiente: ambiente, 170 (16,4%), industria, 121 (11,7%), pesca, 118 (1,5%), competencia, 84 (8,2%), relaciones exteriores, 59 (5,7%), agricultura, 56 (5,4%), cuestiones de presupuestos y financieras, 46 (4,5%) mercado interno (DGXV), 42 (4,1%), asuntos sociales, 23 (2,2%), aduanas y fiscalidad indirecta, 18 (1,8%), consumidores, 18 (1,8%), política regional, 13 (1,3%), transportes, 12 (1.2%) y PME, 10 (1%). Las otras direcciones generales, es decir, asuntos económicos, energía, personal, educación, formación, cultura, créditos e inversiones, investigación y telecomunicaciones registraron menos del 1%. Hay de decir que cerca de mitad de los temas son del dominio económico, independientemente de las direcciones generales en que se dividen las competencias de la Comisión. Así ocurre con 442 solicitudes.
Pero, los números revelan la importancia, aunque relativa (haciendo la agregación de los distintos sectores económico) del ambiente, con 170 pedidos.
Según los números indicados en el anexo 2 del Balance de 1997, solo en 1996, la Comisión recibió 500 solicitudes. Y en 1997, 745. Esto muestra una tendencia de interés creciente, pero los sectores solicitantes son los mismos. Y si, AGUSTÍ, después de citar estos números[179], dice que «del total de solicitudes recibidas el 89,3% recibieron una respuesta positiva (...)», el hecho de que en este número no entren las denegaciones por la regla del autor, le retira gran parte de su importancia, en la medida en que las personas querían el documento allí depositado y éste les fue negado. Esto tiene algún significado.
En el periodo referente al año de 1997[180], en relación con los pedidos hechos a la Comisión, hubo 756 solicitudes. Es importante constatar que el sector de personas relacionadas con el mundo académico sigue con un número de pedidos más significativo, con el 24,4% (pero en las 192 solicitudes, casi 50 provienen de la misma persona, académico del Reino Unido), luego seguido por las autoridades públicas, con 125, el 16,5% y de las industrias, con 120, el 15,9%. Los periodistas, que en el periodo analizado anteriormente, habían constado con un registro solicitado del 2,4% de los documentos totales, ahora piden 13, es decir, el 1,7%. Hay una disminución de los pedidos registrados. Los ciudadanos siguen con 92, o sea, solamente el 12,2%.
En el plano del origen de los solicitantes, tenemos España con el 3,2% (24) y Portugal con un 1,2% (9). Hay que decir que Bélgica sigue delante, con 228 (30,2%), seguida del Reino Unido, con 141 (18,7%), Alemania 81 (10,7%) y Francia, con 55 (7,3%), Países Bajos, con 38 (5%) e Italia, con 29 (3,8%). Austria tiene un 1% (8 pedidos). Con menos de un 1% tenemos Grecia, 5 (0,7%), Finlandia, 7 (0,9%) Suecia, 5 (0,7%). Fuera de Europa, los países antes considerados representaron el 2,5%.
Los temas que despertaron más interés fueron las relaciones exteriores, con 95 (11,9%), cuestiones de personal, con 79 solicitudes (9,9 %), consumidores, con 66 (8,3%) y, en cuarto lugar, el ambiente, con 50, representando solamente el 6,3 % del total. De nuevo los sectores económicos juntos representando la mayor parte de las solicitudes.
Reduciendo el análisis solamente a la Administración europea, los documentos de la Comisión, de Marzo de 1994 a 31 de Diciembre de 1996, 59 demandas de confirmación fueron introducidas, con posterior confirmación de 35 rechazos definitivos de acceso. Solamente 17 (28%) tuvieron respuesta positiva en segunda lectura por el Secretario General de la Comisión[181]. De las 962 solicitudes fueron denegados in limine 92 pedidos, de los cuales 25 debido a la cláusula del autor, 51 con el argumento de que el documento ya estaba publicado, 4 porque la demanda era imprecisa y 12 por inexistencia documental. De los apreciados frente a posibles excepciones, 845, 87,8% tuvieron respuesta inicial o confirmada favorable. En el total entre eliminadas inicialmente y objeto de respuesta negativa, tenemos 209, es decir, más del 20% de los requerimientos[182].
En cuanto a las respuestas dadas a la demanda de acceso a los documentos de la Comisión, en 1997[183], de 874 solicitudes, se respondieron 665 y rechazaron 80 a título de excepciones y 129 por otras razones (cerca del 15%), de entre las que se destaca en mayor número 44 (34,1%), debido al funcionamiento de la cláusula de autoría y 85 con el fundamento de que el documento no existía, estaba publicado o el pedido era impreciso. En esta situación, que representa el 11,6% del total de los documentos, con el registro de un aumento de cerca del 30 % en las denegaciones por imprecisión, es un motivo para reflexión, en el sentido de mejorar el sistema de identificación de los documentos. En total, fueron denegados 209 requerimientos, o sea, más del 20% de la solicitudes, aunque por motivo de invocación de excepciones solamente el 10,7%. La invocación del interés público dominó todas las motivaciones, pues el interés particular sólo se expresa en 5 rechazos (1, a título de interés privado y 4, a título de secreto comercial e industrial). La cláusula del denominado interés público motivó el 48,8% (39) y las otras relativas a los intereses financieros, confidencialidad de deliberaciones o confidencialidad solicitada sumaron 30 casos, es decir, el 37,4%. En total las razones del aparato comunitario son responsables por el 92,2%. Es un número que supera todo en términos de comparación con otras experiencias, estatales o federales.
En 1997, hubo 58 recursos ante el secretario general, con la inversión de la tendencia anterior con relación a la apreciación de los motivos materiales de excepción, pues ahora en relación con estas, que representaron 38, fueron más las revisiones positivas que las situaciones de mantenimiento del rechazo, 20 y 18, en cuanto a rechazos por excepciones materiales. En cuanto a los recursos por denegaciones fundadas en inexistencia, publicación o autoría ajena (el 75% de las respuestas confirmativas en esta categoría), el secretario general mantuvo las 20 decisiones de los responsables. Con relación a las solicitudes de este año, se produjeron 3 recursos judiciales para el TPI y 5 quejas para el Defensor[184].
En 1998, las autoridades públicas, con el 20,8% de las solicitudes (125), fueron el primer grupo de demandantes de información documental, siguiéndose normalmente las otras categorías. Los periodistas, con 12 pedidos, representaron solamente el 2%. Y los ciudadanos, con 49, el 15,4%. También en el plano del origen de las solicitudes, por países, el orden y volumen se mantuvo muy semejante. Hay que registrar España, con 44 solicitudes (7,3%), casi el doble en relación a 1997 y Portugal, con 3 (0,5%), volviendo a la media de los tres primeros años, siendo casi inexistente. En cuanto a las materias solicitadas, tenemos industria (87; 13,5%), mercado interior (61; 9,5%) consumidores (48; 7,5%), aduana y fiscalidad (46; 7,1%), relaciones exteriores (38; 6%), competencia (36; 5,6%), pesca (36; 5,6%). Al ambiente le corresponde el 4%, con 26 solicitudes de documentos.
En cuanto a las causas de rechazo, además de las 37 porque el documento era producido por entidad distinta, en el domino de las causas de excepción material, en el total de 55 respuestas negativas, tenemos apenas 2 por interés privado y 1 por secreto comercial y industrial. Continua así la hegemonía de las motivaciones de la institución. En conjunto, merecieron respuestas positivas 625 casos, de un total de 800[185].
En el Consejo[186], en los años de 1994 y 1995, solamente se presentaron 142 solicitudes (70 y 72, respectivamente[187]), implicando el análisis de 378 documentos[188]. En 1996, 169 solicitudes implicando 894 documentos. Y en 1997, 282, implicando 2.431 documentos. De estos, la Secretaria general entregó respectivamente 185, 631 y 1.787 documentos. Y el Consejo, después de revisar ciertas denegaciones, entregó 37 documentos, en 1994 y 1995, 63, en 1996 y 124, en 1997[189]. El porcentaje de comunicaciones, presentada en el informe del Secretario General del Consejo, es del 58,7%, en el periodo de 1994-1995; del 78%, en el de 1996 y 1997 (77,6%, en 1996 y 78,3%, en 1997).
Hubo una evolución significativa en ciertos sectores. Los académicos, abogados y grupos de presión representaron el 75% de las solicitudes en 1994-1995 (abogados, 36 solicitudes, el 25%; periodistas, el 33, 23% e investigadores universitarios, el 38, 27%). Pero, los periodistas, que representaban el 23%, en el periodo de 1994-1995, después, en 1996-1997, se quedan en el 6%. Los investigadores académicos aparecen con el 27%, en 1994-1995, aumentando al 43%, en 1996-1997. Los abogados siguen siempre como segundo grupo más numeroso, el 25% en 1994-1995, luego el 17% en 1996-1997. Los grupos de presión representan cerca del 10% (9%, en 1994-1995 y 10%, en 1996-1997).
En términos de representación geográfica, destaca Bélgica y el Reino Unido. Ambos tienen más del 50%, en el primer periodo. Con Alemania, representan casi el 75%, en este periodo. Bélgica, representa el 31% y el 27%, respectivamente en los periodos de 1994-1995 y 1996-997; el Reino Unido, con el 25% y el 21% y Alemania, con el 15%, en ambos. Los otros están muy lejos, apareciendo el más próximo, los Países Bajos con el 7% y el 6%. España representa el 2%, en 1994-1995, subiendo al 5%, en 1996-1997. Portugal es el único país que no está representado en ninguno de los periodos. Finlandia que no aparecía en 1994-1995, ya parece con el 4% en 1996-1997[190].
En el aspecto de las materias objeto de interés por los solicitantes, justicia y asuntos interiores dominan en el balance más reciente, referente a 1996-1997, con el 46% de las solicitudes, aunque algunas incluyan otras materias[191]. Regístrese el salto numérico, pues significaban «solamente» el 20%, en 1994-1995. El ambiente, el funcionamiento de las instituciones[192], la política social y el mercado interior han tenido una evolución inversa: respectivamente, 10%[193] y 4%, 19% y 5%, 8% y 3%, 17% y 13%[194].
Asuntos tratados en la documentación solicitada:
Energía, transportes
Asuntos institucionales y política de información
Fuente: Conselho -«Informe sobre la aplicación de la decisión del Consejo relativa al acceso del público a los documentos del Consejo (julio de 1996)». http://register.consilium.eu.int/utfregister/rapan01ES.htm#N-5_
Las denegaciones al acceso operado por el Secretario General, es decir, no considerando los recursos para el Consejo[195], hay que destacar la invocación de la protección de las deliberaciones del Consejo en el 44% y 68% de los casos (respectivamente, en los dos periodos considerados) y del interés público (el informe no relaciona las distintas materias de esta cláusula) en el 18% y 20%. La motivación de denegación basada en intereses particulares han representado en estos periodos el 5% y 1% de los casos (protección del individuo y de la vida privada, el 3% y 0,5%; protección del secreto comercial e industrial, el 2% y 0,5%). Es decir, en el primer periodo, el 62% derivan solamente de la invocación de dos causas de rechazo vinculadas a razones oficiales[196], en cuanto las razones particulares no superan el 5%. En el último periodo informado, los porcentajes serán del 88% (en esos mismos motivos públicos, además de los otros, también públicos), frente al 1% por motivos particulares.
En un primer comentario parece que se debe destacar el gran desinterés de los ciudadanos europeos por los documentos e informaciones existentes o mejor, accesibles a nivel europeo, incluso en el ámbito del ambiente.
Teniendo en consideración los primeros informes de las instituciones sobre la aplicación de las decisiones, hay que constatar que los ciudadanos no revelan interés en acceder al conocimiento de la actividad de las instituciones.
El hecho de que las instituciones estén lejos, despojadas en mucho de poderes ejecutivos concretos, pues la ejecución de sus normas se procesa a través de las administraciones nacionales, a las que pueden acceder; o si no pueden, la regla del autor les veta en las instituciones poseedoras de documentos, los elaborados por sus gobiernos; el desconocimiento de las reglas comunitarias y de la existencia misma de estas, un nivel alto de respuestas negativas[197] y otros motivos[198], explican la relativa apatía frente a este derecho europeo nuevo. Aunque merece extrañeza que documentos ambientales de elaboración comunitaria referentes a asuntos estatales no sean solicitados con más frecuencia[199].
[1] «Toda persona física o jurídica tendrá acceso a los documentos del Consejo con arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en el Reglamento (CE) n° 1040/2001 y las disposiciones específicas establecidas en el presente anexo» (artículo 1 de la Decisión del CM sobre el ámbito de aplicación).
[2] En las mismas condiciones que los beneficiarios citados en el apartado 1 del artículo 255 del Tratado (La Decisión 2001/937/CE,CECA,EURATOM, de la Comisión, de 5 de diciembre de 2001, en aplicación del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CE) n° 1049/2001).
[3] En virtud del apartado 1 del artículo 195 del Tratado.
[4] De acuerdo con las disposiciones del párrafo cuarto del artículo 230 del Tratado (artículo 1, segunda parte).
[5] CERRILLO MARTÍNES, Agustí –o.c., p.28, nota 73.
[6] Véase la influencia del Derecho Francés.
[7] Vidé, en general, sobre el tema, el informe para la Comisión Europea : RANGEON, François –Information et transparence Administratives. Centre Universitaire de Recherches Administratives de Picardie, Paris: PUF, 1988.
[8] V.g., Decisão de 21 de Março de 1997 sobre o acesso público aos documentos da Agência Europeia do Ambiente (Jornal oficial n.ºC 282, de 18.9.1997 p. 5-7); Decisão do Banco Central Europeu de 3 de Novembro de 1998 relativa ao acesso do público à documentação e aos arquivos do banco central europeu (BCE/1998/12; Jornal oficial n.ºL 110, de 28.4.1999, p. 30-32); Decisão do Comité Económico e Social relativa ao acesso do público aos documentos do C.E.S.(Jornal oficial n.ºL 339, de 10.12.1997, p.18).
[9] Declaración Conjunta relativa al Reglamento (CE) n° 1049/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al Acceso del Público a los Documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO n° L 145 de 31.5.2001, p. 43).
[10] Diario Oficial n° L 173, de 27.6.2001, p. 5.
[11] Código de Conducta, texto precursor del nuevo Reglamento en vigor.
[12] CERRILLO MARTÍNEZ, Agustí –o.c., p.31 e nota 81, com referencia a la jurisprudencia francesa. Sobre el tema en el derecho comparado. CONDESSO, Fernando dos Reis –Direito à Informação Administrativa. Lisboa: PF, 1995.
[13] PARLAMENTO EUROPEO, Dirección General de Estudios –El acceso a los documentos del Parlamento Europeo. Series Bases Documentales y Índices de los Debates. Luxemburgo: OPOCE, 1996,
[14] Artículo 12 de la Decisión del Parlamento Europeo, de 10.7.97.También, en general, CERRILLO MARTÍNES, Agustí –o.c., p.30, entiende que, no habiendo en la lengua solicitada, hay que entregar en la lengua disponible.
[15] CERRILLO MARTÍNES, Agustí –o.c., p.29.
[16] Esto, aunque teniendo presente que el «Reglamento se entenderá sin perjuicio de los derechos de acceso del público a los documentos que obren en poder de las instituciones como consecuencia de instrumentos de derecho internacional o de actos de las instituciones que apliquen tales instrumentos» (artículo 2.6), lo que podrá hacer recular esta facultad de los Estados con relación a ciertos documentos elaborados por elles en posesión de la Unión.
[17] Cuanto a los documentos originarios de los Estados miembros, las solicitudes de confidencialidad (apartado 5 del artículo 4 del Reglamento (CE) n° 1049/2001) se presentarán por escrito a la Secretaría General[17]
[18] A hacer a través de correo electrónico (access@consilium.eu.int) o por fax (+32(0)2 285 6361).
[19] Artículo 5 del Anexo al Reglamento Interno el Consejo manda procesar de conformidad con los artículos 7 y 9 del Reglamento (CE) n.° 1049/2001 y las disposiciones del propio RIC.
[20] Artículo 5 del Anexo al Reglamento Interno del Consejo.
[21] La redacción del Decreto-Ley n.º442/91, que aprueba el Código del Procedimiento Administrativo portugués (D.R. n.º 263/91, Série I-A, páginas 5852 a 5871), con la redacción exactamente igual a la Constitución parecía apuntar para la no-aceptación de otras cláusulas interditadoras, no expresamente previstas en la norma fundamental. Artículo 65.º del CPA (Princípio da administração aberta):«1 - Todas as pessoas têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo que não se encontre em curso qualquer procedimento que lhes diga directamente respeito, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas. 2 - O acesso aos arquivos e registos administrativos é regulado em diploma próprio.»
[22] Artigo 268.º (Direitos e garantias dos administrados): «1.Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas. 2.Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.3.Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos. 4.É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas. 5.Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. 6.Para efeitos dos n.º1 e 2, a lei fixará um prazo máximo de resposta por parte da Administração.»
[23] ISAAC, Guy – Manual de derecho comunitario general. 4.ª Ed., Barcelona: Ariel Derecho, 1997, p.208-213; CONDESSO, Fernando dos Reis –«Os Fundamentos Jurídico da Programação Comunitária». Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2001, p.291.
[24] V.g., ya según el anterior artículo 31 de la Decisión del Parlamento Europeo.
[25] Con la epígrafe «Acceso tras la presentación de una solicitud».
[26] Nº5 del artículo 10 del Reglamento de la Unión.
[27] Nº2 y 3 del artículo 10 del Reglamento general, v. g., reproducido en el artículo 21 de la Decisión de la Mesa del PE.
[28] La necesidad de precisión está contemplada en el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento (CE) n.° 1049/2001: «de manera lo suficientemente precisa para permitir que la institución identifique el documento de que se trate». El Reglamento de la Comisión habla, en su artículo 6, en formulación «de manera lo suficientemente precisa, para permitir que la institución identifique el documento de que se trate». El criterio de la suficiencia identificadora es teleológico, esto es, depende de, en cada caso, permitir o no a la Institución encontrar el documento.
[29] Artículo 1 de l Decisión de la Mesa del PE, y apartado 3 del artículo 172 del Reglamento interno.
[30] Artículo 2 de la Decisión de la Mesa del PE. Los documentos procedentes de terceros serán transmitidos por correo oficial al registro de referencias, que procederá a su registro, salvo cuando se trate de un documento sensible, sujeto a limitaciones (artículo 4. 5 de la Decisión)
[31] Artículo 3 de la Decisión de la Mesa del PE (Funcionamiento).
[32] Apartado 2 del artículo 10 del RIC. Con natural respecto del dispuesto en materia de limitaciones de acceso y de las normas de protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por parte de las instituciones y órganos de la Comunidad Europea y a la libre circulación de estos datos: Reglamento (CE) n° 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2000, y al artículo 16 del Reglamento (CE) n° 1049/2001.
[33] En el mismo sentido, el artículo 8 de la Deliberación de la Mesa del PE (Presentación de la solicitud inicial): 1. La solicitud de acceso a un documento del Parlamento Europeo se presentará por escrito o en formato electrónico, en una de las lenguas a que se refiere el artículo 314 del Tratado CE. -2. La solicitud deberá estar formulada con la suficiente precisión y deberá contener los elementos que permitan identificar el o los documentos solicitados, así como el nombre y la dirección del solicitante.-3. Cuando una solicitud no sea lo suficientemente precisa, la institución pedirá al solicitante que la aclare y le ayudará a hacerlo. (...)».
[34] Artículo 6.2: «Si una solicitud no es lo suficientemente precisa, la institución pedirá al solicitante que aclare la solicitud, y le ayudará a hacerlo, por ejemplo, facilitando información sobre el uso de los registros públicos de documentos».
[35] Disposición que el Parlamento Europeo repite en el Título I de la Decisión de la Mesa, artículo 8 (Presentación de la solicitud inicial): «4. El solicitante no estará obligado a justificar su solicitud».
[36] Apartado 3 del artículo 6. Esto es un punto en que los Reglamentos internos de las Instituciones, según su experiencia y tipología documental dominante, podrían haber aportado aluna concreción de criterios supletivo, lo que no ha ocurrido.
[37] Las reglas del Consejo y de la Comisión prevén un plazo de un mes a tal efecto. A los Estados, la UE permitió en el ámbito ambiental, un plazo de 2 meses.
[38] AGUSTÍ –o.c., p.35, siguiendo a CARMEN MARTÍNEZ CAPDEVILA, o.c., p.12 e ss, apud AGUSTÍ, nota 88, p.35.
[39] Así, expresamente, también ya anteriormente AGUSTÍ –o.c., p.33, con el argumento lógico de que si no es así, «se alargaría innecesariamente el tiempo necesario para poder acceder a los documentos».
[40] Artículo 5.º de la Decisión 93/731.
[41] Artículo 2.3.
[42] V. g. anulación judicial en el caso de la sentencia del TPI, T-105/95.
[43] Véase la modificación flexibilizadora introducida en la Decisión de 6.12.96 a la Decisión 93/731/CE (DOCE L, Nº325, de 14.12.96, p.19), que permite, previa notificación del interesado, prorrogar el plazo por más un mes.
[44] AGUSTÍ -oc, p.35.
[45] Para más desarrollo, AGUSTÍ -Transparencia...oc.,
[46] En doctrina seguida en T-105/95, de 5.5.97; T-124/96, de 6.2.98; T-83/96, de 19.3.98 e T-174/95, de 17.6.98.
[47] STPI: apartado 56 de la T-105/195, de 5.3.97, Rec.I, p.343; ap.49 da T-124/96, de 6.2.98; ap. 41 de la T-83/96, de 19.3.98 y ap.110 de la T-174/95, de 17.6.98.
[48] Sobre las excepciones, véase, en general, CERRILLO, Agustí –o.c., p.35-38.
[49] La vigente Decisão del Comité Económico y Social relativa al acceso del público a los documentos del C.E.S.(Jornal oficial n.ºL 339, de 10.12.1997, p.18-18), en su número 1 dispone que «1. O público tem o acesso mais amplo possível aos documentos adoptados pelo Comité Económico e Social ou por uma das suas secções», pero «Todavia, o acesso aos documentos preparatórios dos pareceres do Comité Económico e Social e a sua divulgação só serão permitidos mediante pedido por escrito, dirigido ao secretário-geral e por ele deferido» (nota 1, final do texto).
[50] CERRILLO, Agustí -oc, p.37.
[51] Apartado 48 de la STPI T-83/96, de 19.3.98, en el asunto Gerald van der Wal contra Comisión.
[52] AGUSTI, p.38, citando STPI T-194/94, T-105/95, T-124/96, T-83/96 y T-174/95.
[53] Artículo 1 de la Decisión del Secretario General.
[54] Artículo 2.3 de la Decisión del SG.
[55] Destacando el Reglamento general, en particular, la necesidad de respectar la legislación comunitaria sobre protección de los datos personales.
[56] Apartados 1 a 3 del artículo 4 (Excepciones) del Reglamento CE.
[57] Artículo 16 del Reglamento CE.
[58] Nº6 y 7 del artículo 4 del Reglamento general
[59] Artículo 4 del Reglamento (CE) n° 1049/2001.
[60] Como resulta de la práctica en derecho francés y portugués. Vidé, v.g., CONDESSO, Fernando –Direito à Informação Administrativa. Lisboa: PF, 1995, p.313.
[61] CONDESSO, F. –«O direito à informação administrativa». In Legislação: Cadernos de Ciência de Legislação, Nº17. Oeiras: INA, Outubro-Dezembro 1996, p.80; –«O Acesso aos Dossiers Públicos (Lei Nº65/93, de 26 de Agosto)». In Revista Jurídica da Universidade Moderna, Ano I, Nº1, 1998, p.258-259.
[62] Fijado por Decisión de la Mesa del PE (artículo 3.1, que ordena publicarlo en el DOCE. Después, fijado en el artículo 1 de la Decisión de la Mesa de 17.4.98, para los documentos voluminosos, en términos iguales a los de la Decisión de la Comisión, en cuanto al envío de copias y el precio de la tarifa de traducciones si quiere un documento en lengua inexistente (artículo 2.º). Y términos seguidos por el Consejo.
[63] Artículo 3.1, parte final de la decisión. Pero, debe anotarse que, hasta final de 1997, el Consejo solamente había cobrado en la totalidad con expediciones de documentos, durante los 2 años anteriores, 1330 ecus (punto 11 del segundo informe del SG): http:/register.eu.int/isoregister/misenES.htm.
[64] En los términos resultantes del anterior Nº5 de la Decisión de la Comisión 94/90, alterado por la Decisión 96/567, de 19.9.96.
[65] Artículo 22 de la Decisión de la Mesa (Coste de la respuesta).
[66] Según dispone aun el Nº2 del artículo 9 de la Decisión de la mesa del PE, el «importe de este canon se podrá revisar por decisión de la Mesa del Parlamento Europeo, a propuesta del Secretario General».
[67] Artículo 23 (Solicitud de documentos voluminosos) de la Decisión de la Mesa del PE. Si el solicitante pidiera la traducción a una lengua distinta de las lenguas disponibles, se aplicará la tarifa vigente en la institución para las traducciones realizadas en el exterior en régimen freelance: artículo 24 (Coste adicional de traducción) del Reglamento de la CE.
[68] Artículo 9 del RIC (Gastos).
[69] CERRILLO MARTÍNES, Agustí –o.c., p.30.
[70] BROWN, Thomas Elton -The Freedom of Information Act in the Information Age: The Electronic Challenge to the People's Right to Know. American Archivist, 58, n.º2 March, 1995, p. 202-211.
[71] http://www.europa.eu.int/
[72] http://www.ine.it/ehar/
[73] CERRILLO MARTÍNES, Agustí -oc, p.30, nota 79, que informa que puede accederse al GILS a través del servidor de la USGPOWS: www.access.gpo.gov/su_docs/gils/donna.html, creado para aplicar precisamente la nueva EFOIA americana.
[74] Artículo 14 (Información sobre el derecho de acceso).
[75] Documentos legislativos son los documentos elaborados o recibidos en el marco de los procedimientos de adopción de actos jurídicamente vinculantes para los Estados miembros.
[76] Artículo 12 (Acceso directo a través de medios electrónicos o de un registro).
[77] Artículo 7 de la Decisión de la Mesa.
[78] Apartados 1 y 2 del artículo 254 (antiguo artículo 191) y artículo 255 del Tratado CE.
[79] Párrafo primero del artículo 163 del Tratado EURATOM.
[80] Procedimientos previstos en los artículos 251 y 252 del Tratado CE.
[81] Apartado 2 del artículo 34 del Tratado UE, artículo 293 del Tratado CE y artículo 24 del Tratado UE, respectivamente.
[82] Apartado 1 del artículo 67 del Tratado CE o apartado 2 del artículo 34 del Tratado UE.
[83] Las directivas no contempladas en los apartados 1 y 2 del artículo 254 del Tratado CE, las decisiones no contempladas en el apartado 1 del artículo 254 del Tratado CE y las posiciones comunes a que se refiere el apartado 2 del artículo 34 del Tratado UE.
[84] Artículo 13 (Publicación en el Diario Oficial).
[85] Procedimientos «de adopción de actos jurídicamente vinculantes para o en los Estados miembros»: artículo 2. 4 y 5 Reglamento general CE
[86] «Todo documento que se refiera al estudio y a la adopción de un acto legislativo en el sentido del artículo 7 del Reglamento interno del Consejo» (artículo 11.2, segunda parte)
[87] »Por ejemplo, notas informativas, informes, informes de situación e informes sobre la marcha de las deliberaciones en el Consejo o en alguno de sus órganos preparatorios (‘resultados de los trabajos’).» (inciso inserido en el apartado 6)
[88] «Distribución de la versión definitiva de un documento a los miembros del Consejo, sus representantes o delegados». (artículo 11, apartado 2, primera parte).
[89] La Comisión y el Consejo informarán al Parlamento Europeo sobre los documentos sensibles de conformidad con los acuerdos celebrados entre las instituciones (artículo 9.7).
[90] Documento sensible es «todo documento que tenga su origen en las instituciones o en sus agencias, en los Estados miembros, en los terceros países o en organizaciones internacionales, clasificado como ‘TRÈS SECRET/TOP SECRET’, ‘SECRET’ o ‘CONFIDENTIEL’, en virtud de las normas vigentes en la institución en cuestión que protegen intereses esenciales de la Unión Europea o de uno o varios Estados miembros en los ámbitos a que se refiere la letra a) del apartado 1 del artículo 4, en particular la seguridad pública, la defensa y los asuntos militares» (artículo 9.1 del Reglamento general). Pero, la normativa excepcionatoria referida es más amplia, apuntando como información reservada para la defensa de intereses esenciales de entes públicos, la concerniente a la seguridad pública, la defensa y los asuntos militares, las relaciones internacionales, y la política financiera, monetaria y económica de la Comunidad o de un Estado miembro.
[91] Como resulta, naturalmente, del apartado cuarto.
[92] En caso de duda manifestada por una de las instituciones sobre el carácter sensible de documentos recibidos por el Parlamento Europeo, se someterá el asunto a la comisión interinstitucional creada en virtud del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento (CE) n° 1049/2001 (apartado 6).
[93] Según dispone el artículo 17 (Título IV) de la Decisión de la Mesa del PE.
[94] Cabe al Presidente determinar las referencias que podrán figurar en dicho registro, y, ante la delicadeza del tema, debiendo aconsejarse por el Vicepresidente responsable del control de la tramitación de las solicitudes de acceso a los documentos, por el Secretario General o, en su caso, por el presidente de la comisión interesada (apartado 4).
[95] Apartado 5.
[96] Cabe al Secretario General presentar a la Mesa, a quien corresponde la aprobación del texto y envío al Pleno del Parlamento para aprobación reglamentaria, el proyecto de normas adecuadas, teniendo presentes los contactos y acuerdos establecidos con la Comisión y el Consejo (apartados 2 y 3).
[97] Artículo 20.
[98] Contados a partir de la fecha de registro de la solicitud inicial o de la solicitud confirmatoria. Artículo 18 (Tramitación de las solicitudes de acceso)
[99] Sin perjuicio del establecimiento de acuerdos con las otras instituciones que prevean una habilitación especial (artículo 19, in fine).
[100] Cabiendo aquí también los Estados, miembros o no miembros, y las demás Instituciones europeas y órganos, comunitarios o no comunitarios (artículo3.b) del Reglamento CE).
[101] Artículo 4.4. del Reglamento CE.
[102] Sin perjuicio de la aplicación del artículo 6 del Anexo al RICOM (tramitación de las solicitudes de acceso a los documentos reservados), si el documento solicitado está clasificado en virtud de las normas de seguridad de la Comisión.
[103] Apartado 5 del artículo 4 del Reglamento general.
[104] El plazo de respuesta es fijado por el órgano de la Comisión depositario, según el criterio de utilidad de la respuesta del consultado para la decisión institucional. Así, hay libertad de fijación de un plazo superior a 5 días laborables, tiempo mínimo razonable para el estudio de la situación por el tercero, pero que no podrá ser tan amplio que impida la Comisión de respetar sus plazos de respuesta.
[105] Artículo 2. del RIConsejo.
[106] Decisión del Secretario General del Consejo/Alto Representante para la política exterior y de seguridad común, de 27 de julio de 2000, relativa a las medidas de protección de la información clasificada aplicables en la Secretaría General del Consejo que ha venido derogar la Decisión n.º24/95, de 30 de enero de 1995.
[107] Apartado 5 del artículo 4 .
[108] Apartado 3 del artículo 9.
[109] Apartados 1, 2 o 3 del artículo 4 del Reglamento general.
[110] Artículo 7 del Reglamento (CE) n° 1049/2001.
[111] Artículo 314 del Tratado CE.
[112] Artículo 6 del Reglamento general de la CE.
[113] Deberán ser dirigidas por escrito al Secretario General del Consejo/Alto Representante (Rue de la Loi/Wetstraat 175, B-1048 Bruselas), por correo electrónico (acces@consilium.eu.int)o por fax (+32(0)2 285 6361).
[114] Las Direcciones pertinentes aparecen referidas en la guía práctica (artículo 8 y artículo 2 del anexo al RICOM).
[115] También, el artículo 2.6 de la Decisión de la Mesa del Parlamento Europeo.
[116] Artículo 2 del RICOM, 2 parte y artículo 2.4 de la Decisión de la Mesa del PE.
[117] Situaciones típicas son los casos de solicitudes de documento de gran extensión o a un gran número de documentos (artículo 7. 3 del Reglamento general).
[118] Artículo 7.1 a 3 del Reglamento general. Al mismo tiempo, tiene que informar al solicitante de su derecho de presentar una solicitud confirmatoria (apartado 2 del artículo 7)
[119] Artículo 11 de la Decisión del la Mesa del PE (Plaza de respuesta).
[120] Artículo 2.2: «(...) comunicará por escrito al solicitante los motivos de la denegación, total o parcial, y le informará de su derecho a presentar una solicitud confirmatoria.»
[121] DOCE L 136, de 31.5.1999, p. 20.
[122] Artículo 3 del anexo a la Decisión de la COM.
[123] Artículo 10 (Tramitación de una solicitud en formato electrónico): «1. Las solicitudes presentadas en formato electrónico se transmitirán a la dirección abierta en el sitio Internet del Parlamento Europeo y, para ello, se utilizará, en la medida de lo posible, el formulario electrónico previsto y el sistema de ayuda "en línea", creado para facilitar la presentación de estas solicitudes.2. La solicitud en formato electrónico dirigida al sitio Internet (Europarl) del Parlamento Europeo, se transmitirá automáticamente, para su registro y tramitación, al servicio encargado del registro de referencias.3. Las solicitudes recibidas en formato electrónico que contengan todos los elementos previstos en el artículo 8 de la presente Decisión, activarán automáticamente el envío de un acuse de recibo al solicitante.4. Los procedimientos contenidos en el apartado 2 del artículo 9 y siguientes de la presente Decisión, relativos a la tramitación de las solicitudes iniciales presentadas por escrito también se aplicarán a las solicitudes presentadas en formato electrónico.»
[124] Artículo 9.2.
[125] En ausencia de respuesta en el plazo de cinco días laborables, el Parlamento Europeo continuará el procedimiento: Artículo 9.5 (Tramitación de una solicitud por escrito)
[126] Apartado 6 del artículo 172 del Reglamento interno del Consejo.
[127] Artículo 12 (Autoridad habilitada).
[128] Como ya referido, en el plazo de 15 días, o, eventualmente, de 30 días, en las situaciones excepcionales.
[129] Artículo 7.4 del RG.
[130] En el plazo de 15 días laborables, a partir de la recepción de la respuesta de la institución: artículo 7.2 RG.
[131] Artículo 8 del Reglamento de la CE.
[132] Reproducido en los textos de las Instituciones, v.g., artículo 14.3 y 3 de la Decisión de la Mesa del PE.
[133] Artículo 8. 2. También, reproducido en el artículo 2.3 de la Decisión de la Mesa del PE.
[134] Artículo 8 del RICONS.
[135] O ante el Director de la OLAF, cuando la solicitud confirmatoria se refiera a documentos relativos a las actividades de la OLAF, contempladas en los apartados 1 y 2 del artículo 2 de la Decisión 1999/352/CE, CECA, EURATOM: artículo 3.
[136] Artículo 4 del anexo RICOM y artículo 14 del Reglamento interno de la Comisión.
[137] Título I de la Decisión de la Mesa, Solicitud Confirmatoria: Artículo 13 a 16.
[138] Artículo 14 (Tramitación).
[139] Uno y otro deben emitir sus dictámenes en un plazo de tres días laborables.
[140] Artículo 15 (Autoridad habilitada).
[141] Artículo 195 del Tratado CE.
[142] Artículos 230 del Tratado CE.
[143] Artículo 8.3 del RG. También el reglamento de la Comisión dispone que la decisión tiene que ser comunicada por escrito, en su caso por vía electrónica, informándose el solicitante de su derecho a interponer un recurso ante el Tribunal de Primera Instancia, o a presentar una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo (Artículo 4 del anexo al RICOM). Artículo 16 de la Decisión de la Mesa (Recursos).
[144] La referencia al Parlamento Europeo integra todos sus órganos (en particular, la Mesa del Parlamento y la Conferencia de Presidentes), las comisiones parlamentarias, los grupos políticos y servicios (alinea c) del art 3.º). Y la referencia al Consejo, sus diversas composiciones y órganos (en particular, el Comité de Representantes Permanentes y los grupos de trabajo), los servicios y los comités creados por el Tratado o el legislador para asistir al Consejo (al. d). Comisión incluye el colegio, sus miembros y sus gabinetes, las direcciones generales y servicios, las representaciones y delegaciones, así como los comités por ella creados y los comités creados para prestarle asistencia en el ejercicio de sus poderes ejecutivos (al. e)).
[145] Este Reglamento y sus disposiciones de aplicación han sustituido la Decisión 93/731/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1993, relativa al acceso del público a los documentos del Consejo [DO L 340, de 31.12.1993, p. 43. Decisión modificada por la Decisión 96/705/CE, CECA, EURATOM (DO L 325, de 14.12.1996, p. 19).], a la Decisión 94/90/CECA, CE, EURATOM de la Comisión, de 8 de febrero de 1994, sobre el acceso del público a los documentos de la Comisión [DO L 46, de 18.2.1994, p. 58. Decisión modificada por la Decisión 96/567/CE, CECA, EURATOM (DO L 247, de 28.9.1996, p. 45).], y a la Decisión 97/632/CE, CECA, del Parlamento Europeo, de 10 de julio de 1997, relativa al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo (DO L 263, de 25.9.1997, p. 27).
[146] Considerando 2 de la Exposición de Motivos.
[147] Reglamentos internos de las distintas Instituciones (Nº3).
[148] Artículo 1.º del Tratado de la Unión, en la formulación del artículo 1.º, Nº4 del Tratado de Ámsterdam.
[149] Código de conducta relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y de la Comisión, adoptado por el Consejo el 20 de diciembre de 1993, DO L 340, de 31.12.1993, p. 43, y por la Comisión el 8 de febrero de 1994, DO L 46, de 18.2.1994, p. 58.
[150] Se trata de la Decisión relativa al acceso del público a sus documentos, de 10 de julio de 1997, DOCE, L 263, de 25.9.1997, p. 27.
[151] Convención de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales, firmado en Aärhus, en junio de 1998.
[152] Dada la grande tradición de apertura de sus documentos al público (exposición de motivos).
[153] Además, hay que registrar aun el informe LÖÖW, de la Comisión de Asuntos Institucionales del Parlamento Europeo, sobre la transparencia en la Unión Europea, aprobado por el Parlamento Europeo, en el Pleno de 12 de enero de 1999; el informe especial del Defensor del Pueblo Europeo, elaborado trás la investigación de oficio sobre las normas de acceso del público a los documentos de las instituciones y órganos comunitarios (DO C 44, de 10.2.1998, pp. 9-13), Libro Verde sobre la información del sector público en la sociedad de la información [COM(1998) 585].
[154] Título V: Disposiciones relativas a la política externa y de seguridad común, título alterado por el artículo 1.º, Nº10 del Tratado de Ámsterdam, que ha inserido el referido artículo 28.º.
[155] Norma creada por el artículo 1.º, n.º11 del TA, que alteró el Título VI, referente a la cooperación policial y judicial en materia penal.
[156] Apartado 3 del artículo 2: «El presente Reglamento será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea».
[157] Sentencia de 15.12.1987, asunto Deutsche Babcock, Nº328/85, Recopilación 1987, p. 5119. Hoy, refiere expresamente el considerando 8 del preámbulo que «Con objeto de garantizar la plena aplicación del presente Reglamento a todas las actividades de la Unión, las agencias creadas por las instituciones deben aplicar los principios establecidos en el presente Reglamento».
[158] Véase aun el artículo 16 del Reglamento general (Reproducción de documentos): «El presente Reglamento se aplicará sin perjuicio de las normas vigentes sobre los derechos de autor que puedan limitar el derecho de terceros a reproducir o hacer uso de los documentos que se les faciliten». Sobre o mercado da informação, devido à sua importância económica, ver Decisão 91/691/CEE, do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, que adopta um programa destinado a estabelecer um mercado interno de serviços da informação (Jornal oficial n.ºL 377, de 31.12.1991, p.41–47); Decisão do Conselho, 84/567/CEE, relativa ao Programa Comunitário para o Desenvolvimento do Mercado da Informação Especializada na Europa; Decisão 88/524/CEE JO n° L 288 de 21. 10. 1988, p. 39; Decisão 88/524/CEE, do Conselho, de 26 de Julho de 1988, relativa à execução de um plano de acção para a criação de um mercado de serviços da informação )Jornal oficial n.ºL 288, de 21.10.1988, p.39), etc.
[159] Publicada en el DOCE L 135, de 8.5.98, p.46.
[160] Según el informe del Comité de Expertos Independientes, apartado 7.6.6. del Capítulo 7.
[161] Ahí se registra que: «La Conferencia acuerda en que los principios y condiciones referidas en el Nº1 del artículo 255.º del Tratado que instituí la Comunidad Europea permitirán que un Estado miembro solicite a la Comisión o al Consejo que no faculte a terceros un documento emanado de ese Estado, sin su previo acuerdo».La Declaración n.°35 abogaba ya a favor de una interpretación más amplia del artículo 255.º.
[162] Dictada en 19 de julio de 1999, en el asunto T-14/98: Hautala contra Consejo.
[163] Es la consagración del principio del acantonamiento, o no siendo posible, del ocultamiento de las informaciones confidenciales, o mismo de toda la información, pero despersonalizada, como puede ser preferible para fines de investigación particular, de naturaleza sociológica, etc..
[164] Así:«1. Toda solicitud de acceso a un documento deberá formularse por escrito y de manera lo suficientemente precisa para permitir que la institución identifique el documento de que se trate. La institución podrá pedir al solicitante que precise más su solicitud. En caso de presentación reiterada de una solicitud o de que esta última se refiera a documentos de gron extensión, la institución tratará de llegar a un arreglo amistoso y equitativo con el solicitante.2.La institución informará al solicitante del curso dado a su petición, mediante respuesta por escrito debidamente motivada en el plazo de un mes a partir del registro de la solicitud. 3. En caso de que la institución haya dado una respuesta negativa al solicitante, informará a este último de que dispone de la posibilidad de enviar, en un plazo de un mes a partir de la recepción de la respuesta, una solicitud de confirmación a la institución con el fin de que ésta reconsidere su postura, en defecto de lo cual se entenderá que ha renunciado a su solicitud inicial».
[165] El artículo 6 referente la tramitación de las solicitudes de confirmación y recursos dispone el siguiente: «1. En caso de que el solicitante presente una solicitud de confirmación, la institución dispondrá de un plazo de un mes a partir del registro de dicha solicitud para responder por escrito al solicitante. Si decide seguir denegando el acceso al documento solicitado, la institución deberá motivar debidamente su decisión e informar al solicitante de los recursos de que dispone, a saber, el recurso judicial y la reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo, de acuerdo con las condiciones previstas en los artículos 230 y 195 del Tratado, respectivamente. 2. Con carácter excepcional, el plazo previsto en el apartado 1 podrá ampliarse en un mes, siempre y cuando se informe previamente de ello al solicitante y se expliquen debidamente los motivos por los que se ha decidido ampliar el plazo. La ausencia de respuesta en el plazo establecido equivaldrá a una decisión positiva».
[166] Artículos 9 a 11.
[167] Ha sido en el primer informe sobre la aplicación de la Decisión 93/731/CE (documento 8330/96), que el Secretario General del Consejo ha planteado «la posibilidad de crear un registro para facilitar al público la identificación de los documentos», como instrumento multilingüe, a consultar a través de Internet, ofreciendo la posibilidad de cualquier ciudadano identificar los documentos. Luego, en 19 de marzo de 1998, el Consejo deliberó crear eso registro en el que debían figurar los «títulos, fechas y signaturas de los documentos no clasificados del Consejo», que entró en servicio en enero de 1999, deliberándose después, el 6 de diciembre de 1999, que este registro público «debía incluir las referencias de los documentos clasificados», aunque sin mencionar el objeto de un documento en caso de que la divulgación de ese dato pudiera ir en detrimento de los intereses a proteger. Su operatividad y utilidad se puede medir por los números de su utilización: el sitio ha sido consultado por 73.530 personas, en 1999, con un total de 593.550 pantallas. Y el 31 de diciembre de 1999, el registro público ya contenía las referencias de aproximadamente 85.000 documentos («Tercer informe sobre la aplicación de la Decisión 97/731/CE del Consejo relativa al acceso del público a los documentos del Consejo (1998-1999», apartado 1).
[168] Además, «las respuestas a las solicitudes iniciales se comunicarán para información a la Secretaría General. Las solicitudes confirmatorias se comunicarán para información a la Dirección General o al Servicio que haya respondido a la solicitud inicial. La Secretaría General garantizará la correcta coordinación y la aplicación uniforme de estas normas por las Direcciones Generales y Servicios de la Comisión. Facilitarán a tal efecto todas las orientaciones y directrices necesarias»: Artículo 14 del RG (Información sobre el derecho de acceso).
[169] Artículo 10 de RICOM (Organización interna).
[170] El RG imponia su operacionalidad hasta el 3 de junio de 2002.
[171] Artículo 15 (Comité Interinstitucional y práctica administrativa en las instituciones).
[172] Artículo 16, Nº1.
[173] Artículo 16, Nº2.
[174] Bilan Statistique au 31.12.1996:http://www.europa.eu.int/
[175] Balance de 1994 a 96, p.2. Pero sumando el número total fijado en la p.4 (962 -referentes a las respuestas negativas o positivas frente a las cláusulas materiales de excepción - y 92 – referente a respuestas a solicitudes «irrecevables»), tenemos un número mayor:1054.
[176] Pero, viendo el apartado 3 del Balance de la Comisión de 1997 (Les réponses dones aux demandes d’accès), p.4, tenemos 745 «Réponses aux demandes recevables » y 129 «réponses aux demandes irrecevables». Así , el número es 871.
[177] 800 respuestas según el apartado 3 de este Balance estadístico.
[178] En cuanto a lo demás, tenemos Italia, con 54 (5,5%), Países Bajos, con 43 (4,3%), Dinamarca, con 30 (3%) y Irlanda, con 16 (1,6%). Los nuevos Estados adherentes registraron 23 (2,4%). La Suiza y los países de la EEE cuentan 16 (1,6%). Y los otros Estados terceros, v.g. EUA, China, Japón, Hong Kong, con 78 (7,9%).
[179] Oc, p.23, nota 54.
[180] Balance estadístico-Año 1997: ?
[181] De las otras 7, 2 fueron parcialmente objeto de revisión, con comunicación parcial del documento solicitado, 2 no fueron comunicadas según el criterio del autor, 1 estaba imprecisa e 2 se referian a documentos que no existían.
[182] 38 por excepción de interés público, 30 para defensa de la confidencialidad de las deliberaciones de la Comisión;5 intereses financieros de l Comisión; 10 para respetar la confidencialidad solicitada por tercero (Estado o particular); 9, por secreto industrial y comercial; 8 referentes a trabajos confidenciales de comités, 17 por tocaren a varias excepciones y ninguna denegación por interés privado.
[183] Ver el Balance Estadístico del acceso a los documentos de la Comisión ,de 1997, p.4.
[184] Indicación en el número 5, p.5, del Balance.
[185] Considerando solamente las solicitudes apreciadas según el criterio de las excepciones materiales de la Decisón, salvo la de la autoría, tenemos 625 en 676, luego 92,5% de respuestas positivas (Bilan Statistique-Année 1998, p.3.
[186] La fuente es el anexo (Estadísticas sobre el acceso del público a los documentos del Conejo) al segundo informe redactado por el Secretario General del Consejo sobre la aplicación de la decisión del Consejo relativa al acceso del público a los documentos del Consejo (1996-1997): http://register.consilium.eu.int/isoregister/ misenES.htm.
[187] Desglose en el punto 2 del primer informe: «Informe sobre la aplicación de la decisión del consejo relativa al acceso del público a los documentos del consejo».
[188] Esto es el «número de documentos tomados en consideración» (punto 2 del anexo). Como refiere el Secretario General, «Durante el período citado en el presente informe, un total de 142 solicitantes (70 en 1994; 72 en 1995) presentaron solicitudes de acceso con arreglo a la Decisión 93/731/CE. Las solicitudes se refirieron a un total de 443 documentos, quedando entendido que algunas peticiones no permitieron identificar documentos precisos, ya que las peticiones se formularon de una manera demasiado vaga o se refirieron a textos inexistentes» (primero informe). En general, sobre este periodo, el Secretario General resume así la situación: «De los 443 documentos pedidos o identificados como tales por la Secretaría General, un total de 65 no estaban incluidos en el campo de aplicación de la Decisión, al tratarse de documentos de carácter público o que no proceden del Consejo. De los 378 restantes, se dio una respuesta favorable para 222 documentos, es decir el 58,7%. Obsérvese que la aplicación de la política de acceso a los documentos revela un progreso favorable a los solicitantes, de manera que el número de respuestas positivas es más sustancial actualmente que cuando empezó dicha práctica. De entre los 222 documentos para los que se concedió el acceso, 185 de ellos fueron aportados por la Secretaría General del Consejo en primera instancia, mientras que el acceso a los otros 37 documentos fue decidido por el Consejo como consecuencia de 16 solicitudes confirmativas formuladas por los solicitantes. La negativa de la Secretaría General de dar acceso fue confirmada por el Consejo para 10 solicitudes confirmativas. El Consejo dio total o parcialmente razón a los solicitantes en los otros 6 casos. Por lo que se refiere a los 156 documentos para los que no se concedió el acceso, los motivos invocados para justificar el rechazo, en aplicación del artículo 4 de la Decisión, fueron los siguientes:-protección del interés público (seguridad pública, relaciones internacionales, estabilidad monetaria, procedimientos jurisdiccionales, actividades de inspección y de investigación) 18%; - protección de los individuos y de la vida privada 3%;- protección del secreto en materia comercial e industrial 2%;-protección de los intereses financieros de la Comunidad 1%;-protección del secreto de las deliberaciones del Consejo 44%;-varios motivos simultáneamente 25%;-otros motivos 7%» (punto 2.3.Curso dado a las solicitudes de acceso). Importa aun indicar que de las 443, 150, es decir, casi una tercena parte, han sido pedidos por una única persona. Los otros lo fueron por 141 personas.
[189] Había sido presentadas 16 solicitudes confirmativas, en 1994 y 1995; 24, en 1996 y 37, en 1997, frente a las denegaciones del Secretario General.
[190] En cuanto a terceros Estados, los EUA, Suiza y Japón, representan 3% y 2% (punto 8 del anexo).
[191] Esto es están presentes en 46% delas.
[192] Aquí cabe la política de información (16 solicitudes) y los asuntos institucionales (12 solicitudes): explicación en la parte final del punto 2.2.Balance estadístico del primero informe.
[193] Mismo así, representando solamente 15 solicitudes.
[194] Las cuestiones jurídicas, 3% y 1%; la agricultura y pesca, 3% y 4%; PESC, 11% y 13%; política económica y monetaria, 4% y 3%; transportes, 1% y 0,5%; energía, 2% y 1%. Entretanto, aparecen nuevos temas, a partir del periodo 1996-997, siguiendo la evolución de las atribuciones (o su refuerzo) en la Unión, aunque con flaca representación de solicitudes: además de cuestiones englobadas en el tema de política general, referidas como reportadas a la CIG y a las reuniones del Consejo Europeo, con 3&; cultura, 1%; sanidad, 0,5%; consumidores, 1,5%; política regional y social, 0,5% (ponto 9 del anexo, «Objeto de las solicitudes»).
[195] Observación metodológica hecha en la nota 13 del anexo al segundo informe.
[196] A que hay a añader aun una buena parte de las recusas registradas como «varios motivos a la vez» (25%).
[197] «Casi» mitad de las solicitudes al Consejo, en este periodo fueron objeto de denegación (41,3%). Agustí Cerrillo Martínez destaca aun el número de tramitaciones judiciales, en relación con los documentos solicitados y el de las quejas ante el Defensor del Pueblo (oc, p.22, nota 51).
[198] COMISION –«Accès Public aux Documents statistiques comparatives pour 1996-1997». In Balance, p.6. También AGUSTÍ, en la o.c., p.22, da relevancia a algunos de los argumentos aquí usados, afirmando que la puesta en práctica de la transparencia por las instituciones europeas es relativa, con «reticencias, por parte de las instituciones comunitarias implicadas en su aplicación« y un «cierto desconocimiento por parte de los ciudadanos comunitarios de la existencia de las normas».
[199] De cualquie modo, la cuestión de la posición más propicia a la transparencia o no de las instituciones, merecería una análisis más detallada, siendo necesario analizarse el porcentaje de casos que necesitaron de demandas de confirmación y en general los que fueron objeto de respuestas negativas y de quejas al Defensor y procesos judiciales.

References: artículo 255
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 14
 artículo 9
 artículo 4
 artículo 105
 artículo 37
 artículo 268
 artículo 10
 artículo 11
 artículo 1
 artículo 172
 artículo 8
 artículo 6
 artículo 6
in fine
 artículo 6
in fine
 artículo 7
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 resolución 
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 6
 artículo 34
 artículo 5
in fine
 artículo 4
 artículo 9
 artículo 4
 artículo 251
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 resolución 
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 9
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 243
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 9
 artículo 255
 artículo 2
 artículo 255
 artículo 255
 artículo 1
in fine
 artículo 1
 artículo 255
 artículo 3
 artículo 28
 artículo 41
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 9
 artículo 10
 resolución 
 artículo 255
 artículo 2
 artículo 195
 artículo 230
 Artículo 12
 artículo 4
 Artículo 5
 Artículo 5
 Artículo 65
 artículo 31
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 21
 artículo 6
 artículo 6
 Artículo 1
 artículo 172
 Artículo 2
 Artículo 3
 artículo 10
 artículo 16
 artículo 8
 artículo 314
 Artículo 6
 artículo 8
 artículo 6
 Artículo 5
 Artículo 2
 Artículo 1
 Artículo 2
 artículo 4
 Artículo 16
 artículo 4
 Artículo 4
 artículo 1
 Artículo 3
 Artículo 22
 artículo 9
 Artículo 23
 artículo 24
 Artículo 9
 Artículo 14
 Artículo 12
 Artículo 7
 artículo 254
 artículo 191
 artículo 255
 artículo 163
 artículo 34
 artículo 293
 artículo 24
 artículo 67
 artículo 34
 artículo 254
 artículo 254
 artículo 34
 Artículo 13
 artículo 2
 artículo 7
 artículo 4
 artículo 15
 artículo 17
 Artículo 20
 Artículo 18
in fine
 Artículo 4
 artículo 6
 artículo 4
 Artículo 2
 artículo 4
 artículo 9
 artículo 4
 Artículo 7
 Artículo 314
 Artículo 6
 artículo 2
 artículo 2
 Artículo 2
 artículo 2
 Artículo 7
 artículo 7
 Artículo 11
 Artículo 2
 Artículo 3
 Artículo 10
 artículo 8
 artículo 9
 Artículo 9
 Artículo 9
 artículo 172
 Artículo 12
 Artículo 7
 artículo 7
 Artículo 8
 artículo 14
 Artículo 8
 artículo 2
 Artículo 8
 artículo 2
 artículo 3
 Artículo 4
 artículo 14
 Artículo 13
 Artículo 14
 Artículo 15
 Artículo 195
 Artículo 8
 Artículo 16
 Artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 28
 artículo 1
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 artículo 255
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 Artículo 16
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