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Timestamp: 2019-07-20 20:03:08+00:00

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CPLT Jurisprudencia | Carlos Valeiro Solsona con MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS
Carlos Valeiro Solsona con MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Rol: C246-16
Consejo para la Transparencia, 22/04/2015
Se dedujo amparo en contra del Ministerio de Obras Públicas, fundado en la respuesta negativa a una solicitud de información referente al "contenido de la propuesta económica de la empresa Besalco S.A., entregada en la licitación ID 5048-34-B215, Terminación Reposición sobre el Río Biobío, construcción de accesos y ejecución de proyectos complementarios asociados a la obra". En especificó, requirió "según artículo 11.2 de las Bases Administrativas Generales", los siguientes antecedentes: a) "Carta oferta del proponente con valor total de la propuesta"; b) "Presupuesto desglosado según itemizado"; c) "Análisis de Precios Unitarios"; y, d) "Gastos Generales y Utilidades detalladas". El Consejo acoge el amparo, toda vez que los argumentos dados por el órgano reclamado y el tercero, son insuficientes para acreditar la causal de secreto invocada.
Consejo para la Transparencia, 22/03/2013, C217-13
Consejo para la Transparencia, 03/05/2013, C328-13
Ley de Transparencia ART 21 N°1 LETRA C
DECISIÓN AMPARO ROL C246-16
Entidad pública: Ministerio de Obras Públicas
Requirente: Carlos Valeiro Solsona
Ingreso Consejo: 27.01.2016
En sesión ordinaria N° 700 del Consejo Directivo, celebrada el 22 de abril de 2016, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C246-16.
1) SOLICITUD DE ACCESO: El 20 de noviembre de 2015, don Carlos Valeiro Solsona solicitó a la Ministerio de Obras Públicas (en adelante también el MOP) información sobre el "contenido de la propuesta económica de la empresa Besalco S.A., entregada en la licitación ID 5048-34-B215, Terminación Reposición sobre el Río Biobío, construcción de accesos y ejecución de proyectos complementarios asociados a la obra". En especificó, requirió "según artículo 11.2 de las Bases Administrativas Generales", los siguientes antecedentes:
a) "Carta oferta del proponente con valor total de la propuesta";
b) "Presupuesto desglosado según itemizado";
c) "Análisis de Precios Unitarios"; y,
d) "Gastos Generales y Utilidades detalladas".
2) PRORROGA DE PLAZO: El 21 de diciembre de 2015, por medio de correo electrónico, el Ministerio de Obras Públicas comunicó al solicitante la prórroga del plazo para responder a la solicitud de información, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley de Transparencia, en 10 días hábiles
3) COMUNICACIÓN AL TERCERO INTERESADO Y OPOSICIÓN: Por medio de Ord. N° 13.809, de 23 de diciembre de 2015, el órgano requerido comunicó a la empresa Besalco S.A. (en adelante también Besalco), la antedicha solicitud de acceso e informó acerca de su derecho de oposición de conformidad al artículo 20 de la Ley de Transparencia. Esta comunicación habría sido recibida por el tercero involucrado el día 29 de diciembre de 2015.
Por medio de carta de 30 de diciembre de 2015, tercero involucrado se opuso a la entrega de la información requerida, fundado en que aquella fue entregada "en el marco de un proceso licitatorio en curso", respecto de la cual estima es de tipo confidencial puesto que incluye información estratégica y reservada de la empresa, toda vez que el cabal y especializado estudio de la obra licitada es lo que los llevó a presentar la mejor y más conveniente oferta para el interés fiscal, razón por la cual estima que su exhibición puede afectar a los intereses de la empresa.
4) RESPUESTA: El 6 de enero de 2016, por medio de resolución N° 16, el órgano requerido dio respuesta al requerimiento de información, denegando el acceso a la misma, señalando al efecto, en síntesis, que:
a) Los documentos solicitados dicen relación con una licitación privada, en cuyo proceso, participaron algunas empresas, entre ellas Besalco S.A., quien presentó, entre otros documentos, la requerida oferta económica, la cual contiene una serie de antecedentes, tales como, precios unitarios, desglose por ítem, costo de materiales, costo de mano de obra, utilidades totales, etc.
b) Que recién el 15 de diciembre de 2015, se dictó la resolución N° 225, que acepta la propuesta para la terminación del Puente Bicentenario, enviándose con misma fecha a la Contraloría para su toma de razón, siendo en ese contexto efectuada la solicitud de información, esto es, "respecto de antecedentes relativos a una empresa que hasta ese momento era solo participante, y que formaban parte de una medida o política que aún no se adoptaba, debiendo haberse denegado por tal circunstancia".
c) Sin perjuicio de lo anterior, una vez que fue aceptada una de las propuestas participantes, con fecha 23 de diciembre de 2015, y encontrándose aún vigente el plazo para dar respuesta, por medio de ORD. N° 13809, se consultó a Besalco S.A., si consentía o no a la entrega de la información requerida, en virtud a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley de Transparencia; quienes procedieron a denegar la entrega de la misma, por cuanto dice relación a un proceso de licitación en trámite y porque incide en información estratégica y reservada de dicha empresa.
5) AMPARO: El 27 de enero de 2016, don Carlos Valeiro Solsona dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del Ministerio de Obras Públicas, fundado en la respuesta negativa a su solicitud de acceso. Al efecto, señaló en síntesis que:
a) Los antecedentes requeridos son referentes a la nueva licitación que convocó el MOP para terminar la obra "Reposición Puente Bicentenerio", en los cuales la empresa de la que él es representante legal, Consorcio COPASA-CORSAN CORVIAM DOS Ltda., tiene especial interés, toda vez que en virtud de dicho certamen se ha seleccionado un licitante para terminar la obra que fuera adjudicada en un inicio a su representada.
b) El órgano reclamado funda su rechazo en el artículo 20 de la Ley de Transparencia, pero no fundamenta ni acredita los hechos que configuran la causal invocada, incurriendo en contradicciones.
c) Los antecedentes entregados por Besalco al MOP para postular a la ejecución de una obra pública, desde el momento en que son entregados al Estado dejan de pertenecer a la empresa y quedan incluidos en una carpeta administrativa de carácter público. Por tanto, más allá de haber sido licitada a través de un invitación privada, dicha propuesta no reviste el carácter de reservada.
6) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: Este Consejo acordó admitir a tramitación el presente amparo, y mediante oficio N° 1.307, de 11 de febrero de 2016, confirió traslado al Sr. Director Nacional de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas, quien por medio de Ord. N° 2.355, de 29 de febrero de 2016, presentó sus descargos y observaciones, reiterando lo señalado con ocasión de la respuesta a la solicitud y agregando, en síntesis, que:
a) Sin perjuicio de que al momento de la solicitud, el proceso licitatorio al cual se refiere la misma se encontraba en proceso, estando pendiente el trámite de toma de razón de la Contraloría de la República, situación que ameritaba la aplicación de la causal de secreto a que se refiere el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, dicho órgano "optó por no denegar derechamente por esa causal y así consultarle a Besalco S.A. su opinión respecto a la entrega de la información", de acuerdo al artículo 20 de la antedicha ley. Lo anterior, se hizo puesto que la propuesta económica de Belsaco contiene información cuya divulgación eventualmente, podría afectar sus derechos comerciales o económicos, toda vez que una propuesta económica no es sólo el valor total del trabajo que se oferta, sino el análisis de precios unitarios que implica mano de obra, rendimientos, costos, herramientas, depreciación, etc.; información que puede resultar estratégica para cualquier empresa, pues da cuenta de la gestión de su negocio y know how que, en definitiva, implica uno de los activos de su organización.
b) Luego, recibida en tiempo y forma la oposición del tercero involucrado, el Servicio no puede consentir en la entrega de la información, puesto que la norma de la Ley de Transparencia resulta imperativa y no facultativa para el Servicio, por lo que aquel no hizo más que dar cumplimiento al mandato legal.
c) En relación a las afirmaciones del recurrente relativas a sus motivos y el vínculo contractual que tuvo con la Dirección de Vialidad, hace presente que dicho Servicio no podía tener en consideración el aludido vinculo, puesto que dicho dato no es ni fue relevante para determinar su decisión, pues el requirente fue considerado como cualquier otro ciudadano que ejerce su derecho de acceso a la información, es decir, de forma imparcial, de acuerdo al artículo 11, letra g), de la Ley de Transparencia.
7) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL TERCERO INVOLUCRADO: En virtud de lo previsto en los artículos 25 de la Ley de Transparencia y 47 de su Reglamento, este Consejo, mediante oficio N° 1.319, de 11 de febrero de 2016, confirió traslado al tercero involucrado en el presente amparo, a fin que presentara sus descargos y observaciones.
La empresa Besalco S.A, representada por don Paulo Bezanilla Saavedra, por medio de presentación de 4 de marzo de 2016, evacuó sus descargos y observaciones, reiterando su oposición a la entrega de la información requerida, señalando al efecto, en resumen, que:
a) La adjudicación de la licitación en cuya virtud se ha solicitado la información se encuentra en trámite, toda vez que se encuentra pendiente la toma de razón por parte de la Contraloría General de la República, razón por la cual no existe un contrato administrativo de ejecución de obra pública que le otorgue el carácter de pública a la oferta económica de Besalco. Lo anterior, por cuanto si bien el Ministerio de Obras Públicas dictó la resolución N° 225/2015, aquella fue representada por la Contraloría a través de dictamen N° 08898, de fecha 04 de febrero de 2016, por las razones que allí se indica, motivo por el cual el contrato de obra pública no se ha perfeccionado.
b) Luego, la información requerida constituye información confidencial, estratégica y reservada de la empresa, por lo cual estima, "su exhibición, en tanto el contrato de obra pública no se encuentre perfecto, afecta los derechos comerciales y económicos de Besalco S.A. al tenor de lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 21 de la ley N° 20.285, en relación con lo establecido en la letra b) del numeral 1° del mismo artículo.".
c) No encontrándose tramitada la adjudicación del contrato, existe la posibilidad eventual de que la licitación sea declarada desierta, y que por tal motivo se realice un nuevo proceso de licitación en la que participará Besalco, por lo que la publicidad de la información afectaría sus derechos económicos y comerciales, por cuanto otros participantes tendrían conocimiento de los precios ofertados, lo cual constituiría una desventaja evidente en el marco de un proceso licitatorio competitivo.
8) TÉNGASE PRESENTE DEL RECLAMANTE: Por medio de escrito presentado ante este Consejo con fecha 24 de marzo de 2016, el reclamante hizo presente, en relación a los descargos de la reclamada, en síntesis, lo siguiente:
a) Que el motivo de fondo que llevó al Servicio a negar la información solicitada fue que la propuesta de Besalco no se encontraba aún adjudicada. Luego, dicho argumento carecería de sustento si se tiene en cuenta que la licitación a que se refiere el requerimiento, se adjudicó con fecha 15 de diciembre de 2015 y fue tomada de razón por la Contraloría General de la República con fecha 04 de marzo del año en curso, mediante dictamen N° 17419, el cual adjunta.
b) Que la reclamada confunde la forma de invitación con la naturaleza del certamen y de la obra ejecutada. Se trata de una obra pública financiada íntegramente con recursos públicos, por lo que la información que surge en su seno es de carácter público.
c) Que su representada tiene interés directo en el proceso de licitación.
1) Que, el presente amparo, se funda en la respuesta negativa por parte del Ministerio de Obras Públicas, a la solicitud de información del reclamante, la cual funda en la oposición del tercero titular de la información en aplicación del artículo 20 de la Ley de Transparencia. Por su parte, el tercero involucrado se opuso a la entrega de la información requerida, fundado en que aquella fue entregada "en el marco de un proceso licitatorio en curso", en el entendido que al momento de la comunicación efectuada por el órgano aún se encuentra pendiente la "toma de razón" del decreto adjudicatorio. Asimismo, alega que se trataría de información confidencial puesto que incluye información estratégica y reservada de la empresa, la cual de ser revelada antes de la total tramitación del proceso adjudicatorio podría afectar sus derechos económicos y comerciales.
2) Que, previo al pronunciamiento del fondo del asunto, cabe hacer presente que en virtud del principio de no discriminación, consagrado en el artículo 11, letra g), de la Ley de Transparencia, de acuerdo al cual los órganos de la Administración del Estado deberán entregar información a todas las personas que lo soliciten, en igualdad de condiciones, sin hacer distinciones arbitrarias y sin exigir expresión de causa o motivo para la solicitud; la calidad del solicitante o especial interés que tenga aquel en relación al proceso licitatorio a que se refiere el requerimiento, resulta irrelevante para la resolución del presente amparo, desestimándose, en consecuencia, todas las alegaciones de las partes fundadas en dicha calidad, toda vez que aquella no otorga al reclamante ni un derecho preferente de acceso a la información ni lo pone en una situación más desventajosa o diferente a la de cualquier otro eventual solicitante.
3) Que, el requerimiento de información se refiere a obtener copia de la propuesta económica presentado por la empresa Besalco S.A. en la licitación ID 5048-34-B215, denominada "Obra Reposición Puente Bicentenario". Luego, de conformidad al punto 11.2 de las Bases Administrativas de la aludida licitación, aprobadas por decreto N° 258, de 20 de mayo de 2010, dicha propuesta económica incluye los siguientes documentos: "a) La Carta Oferta del proponente presentada en el formulario especial señalado en los artículos 71 y 74 del Reglamento, con el valor total de su propuesta, en números y letras, debidamente firmado por el Servicio y el proponente. b) El presupuesto desglosado de acuerdo a itemizado entregado por la Dirección en pesos chilenos, debidamente firmado por el proponente. c) Análisis de Precios unitarios de todo o algunos de los ítem del presupuesto oficial (en ambos casos con excepción de los valores pro-forma) en la forma que establezca las Bases Administrativas Especiales. Este análisis de Precios Unitarios será sin IVA. d) Gastos Generales y Utilidades, deberán entregarse detallados todos los elementos que lo constituyen, cuyo contenido mínimo será el establecido en las Bases Administrativas Especiales." (énfasis agregado).
4) Que, de los antecedentes del caso, consta que la propuesta económica objeto del requerimiento fue aceptada por el MOP -adjudicandose con ello la aludida licitación a la empresa Besalco S.A-, el 15 de diciembre de 2015, por medio de resolución N° 225 dictada por la Dirección de Vialidad del Ministerio, y tomada de razón, con alcance, por la Contraloría General de la República, recién el 04 de marzo de 2016, mediante dictamen N° 17.419. Luego, al momento de la solicitud -20 de noviembre de 2015- el procedimiento licitatorio no se encontraba afinado.
5) Que, si bien este Consejo en innumerables ocasiones ha señalado que la información susceptible de ser entregada por la vía de una solicitud de acceso a información pública, corresponde a aquella que sea emitida u obre en poder del órgano reclamado a la fecha de la solicitud, toda vez que en el marco del procedimiento de acceso a la información, recién una vez presentada y recepcionada la solicitud, el órgano debe realizar gestiones tales como el análisis competencial en relación a la información; solicitar la subsanación de la solicitud; analizar la posible afectación de derechos de terceros a efectos de proceder al mecanismo previsto en el artículo 20 de la Ley de Transparencia o, en su defecto, analizar la concurrencia de una determinada causal de secreto o reserva, necesitando en dicho momento certeza sobra la información que se requiere; dicho límite debe ser interpretado a la luz de los principios de máxima divulgación y de facilitación consagrados en los artículos 11, letra d) y f) de la Ley de Transparencia, en razón de los cuales los órganos de la Administración deberán proporcionar la información en los términos más amplios posibles, facilitando el ejercicio del derecho y evitando todo tipo de actuación que directa o indirectamente importe introducir limites o exigencias no contempladas en la ley. En tal contexto, habiendo el órgano reclamado renunciado voluntaria y expresamente a la aplicación directa de alguna de las causales de secreto o reserva a que se refiere el artículo 21 de la Ley de Transparencia, habiendo preferido por el contrario, una vez adjudicada la licitación, -encontrándose aún pendiente el plazo de respuesta- comunicar la solicitud de acceso al tercero titular de la información en los términos del artículo 20 del mismo cuerpo normativo, este Consejo procederá a analizar los fundamentos de la oposición deducida por Besalco S.A.
6) Que, en cuanto a la primera de las alegaciones efectuada por el tercero involucrado, es decir, que se trataría de información que forma parte de un proceso licitatorio en curso, puesto que al momento de la comunicación aún se encuentra pendiente la "toma de razón" del decreto adjudicatorio, situación que configuraría la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, sin perjuicio de que en la especie resulta plenamente aplicable lo señalado por la Contraloría General de la República, en su Dictamen N° 7.355 de 2007, en el que se afirma que la "la autoridad se encuentra obligada a proporcionar a los interesados copia de los actos que emita en ejercicio de sus potestades públicas, aún en el caso de aquellos sujetos a toma de razón cuyo trámite ante este Órgano Fiscalizador se encuentre pendiente. Ello, por cuanto dicho control de juridicidad constituye una mera presunción de legalidad de los actos administrativos que no guarda relación con la existencia de la actuación administrativa de la cual emanan, ni con las causales que podrían motivar la reserva o secreto de los actos y resoluciones, sino que se establece como requisito de validez de los mismos, es decir se relaciona con sus efectos y obligatoriedad", razonamiento que este Consejo ha sostenido en reiteradas oportunidades; cabe rechazar también la invocación de la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia por parte del tercero interesado en este procedimiento administrativo, por tratarse de una hipótesis de reserva cuya alegación sólo corresponde al órgano de la Administración del Estado al cual se dirigió la solicitud y no a otro -situación que en el presente caso no ocurre-.
7) Que, dicho lo anterior, en relación a la segunda alegación efectuada por el tercero involucrado, esto es, que los antecedentes requeridos corresponde a información estratégica y reservada de la empresa, cuya revelación previa a la total tramitación del proceso adjudicatorio podría afectar sus derechos económicos y comerciales -sin perjuicio de haberse desestimado que al momento de la comunicación se tratase de un procedimiento licitatorio en curso de conformidad a lo señalado precedentemente-; en cuanto a la posibilidad de que la divulgación de la información pueda afectar sus derechos comerciales o económicos en los términos del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, ello debe ser también desestimado. En efecto, aun cuando la licitación objeto del requerimiento fue ejecutada bajo las normas de una licitación privada, dicha circunstancia no altera la naturaleza pública del proceso concursal y en tal sentido, resulta aplicable lo sostenido por este Consejo, entre otras, en las decisiones de amparo C217-13 y C328-13, es decir, que se justifica el conocimiento de todos los aspectos del referido procedimiento para permitir su control social, incluidas las propuestas económicas y técnicas presentadas por la empresa adjudicataria, pues se trata de antecedentes contenidos en el expediente de un proceso licitatorio público y sirven de base o fundamento para la dictación de una determinada resolución administrativa -que en este caso resolvió la adjudicación de la licitación de que se trata-, siendo de la esencia de los procedimientos de licitación, la publicidad de las ofertas técnicas y económicas que en su marco se presentan.
8) Que, finalmente, es menester recordar que en lo que atañe a la referida causal, este Consejo ha establecido los criterios que deben considerarse para determinar si la información que se solicita contiene antecedentes cuya divulgación pueda afectar los derechos económicos y comerciales de una persona, natural o jurídica, los que deben ser acreditados por aquellos. Así, la información debe contar con los siguientes requisitos: a) ser secreta, es decir, no generalmente conocida ni fácilmente accesible para personas introducidas en los círculos en que normalmente se utiliza ese tipo de información; b) ser objeto de razonables esfuerzos para mantener su secreto; y c) tener un valor comercial por ser secreta, esto es, que dicho carácter proporcione a su titular una ventaja competitiva (y por el contrario, su publicidad afectar significativamente su desenvolvimiento competitivo). Con todo, de la alegación del tercero y conforme lo señalado precedentemente, no se advierten fundamentos que puedan acreditar los referidos requisitos de la causal en análisis, toda vez que dicho tercero sólo se limitó a señalar que la entrega de la información constituiría una desventaja evidente en el marco del proceso licitatorio, sin existir mayor desarrollo argumentativo. En este sentido, este Consejo, dada la insuficiencia de los fundamentos esgrimidos, rechazará esta alegación.
9) Que, en consecuencia, se acogerá el amparo interpuesto y se ordenará al Ministerio de Obras Públicas hacer entrega a don Carlos Valeiro Solsona de copia de la propuesta económica presentada por la empresa Besalco S.A., en la licitación ID 5048-34-B215, en el plazo que al efecto se le otorgue, por tratarse al amparo de los artículos 5° y 10° de la Ley de Transparencia de información pública, respecto de la cual no logró acreditarse la concurrencia de ninguna causal de secreto o reserva.
I. Acoger el amparo deducido por don Carlos Valeiro Solsona, en contra del Ministerio de Obras Públicas, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.
II. Requerir al Sr. Director Nacional de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas:
a) Hacer entrega al reclamante de copia de la propuesta económica presentada por la empresa Besalco S.A., en la licitación ID 5048-34-B215.
III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Carlos Valeiro Solsona, al Sr. Director Nacional de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas y a la empresa Besalco S.A., este último en su calidad de tercero interesado en el presente amparo.
Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidenta doña Vivianne Blanlot Soza y sus Consejeros don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu. El Consejero don Marcelo Drago Aguirre, no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.

References: artículo 11
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 artículo 14
 artículo 20
 resolución 
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 artículo 21
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