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Timestamp: 2020-08-08 01:23:09+00:00

Document:
Acórdão 18/2007, 2007-02-20 - DRE
Acórdão n.º 18/2007
Páginas:1275 - 1282
ELI:https://data.dre.pt/eli/ac/18/2007/02/20/p/dre/pt/html
Processo n.º 197/2004
1 - O Procurador-Geral da República veio requerer que este Tribunal declarasse a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2002/M, de 1 de Março, e, bem assim, de todas as normas ínsitas no Decreto Regulamentar Regional n.º 15/2002/M, de 18 de Setembro.
O Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril, expressamente qualificado como lei geral da República, estabeleceu o enquadramento e definiu a estrutura das carreiras de inspecção da Administração Pública, determinando a sua aplicação às inspecções-gerais e aos serviços e organismos da administração central e regional autónoma, estatuindo o n.º 3 do seu artigo 2.º que a respectiva aplicação às inspecções e aos serviços e organismos da administração regional autónoma se fará por decreto legislativo regional, atendendo às suas especificidades orgânico-administrativas;
Uma tal adaptação veio a ser realizada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 2/2002/M, de 1 de Março, o qual, todavia, se limita a prescrever, no seu artigo 2.º, que a aplicação da nova estrutura das carreiras de inspecção da Administração Pública aos serviços e organismos da administração regional autónoma se fará, em cada caso, mediante decreto regulamentar regional;
Que, justamente por essa razão, são, no seu ponto de vista, consequencialmente inconstitucionais todas as normas insertas no «regulamento editado ao abrigo de 'tal lei habilitante' - e que integram o referido Decreto Regulamentar Regional n.º 15/2002/M».
O Decreto-Lei n.º 112/2001 envolve, no que toca à administração regional autónoma, dois níveis de aplicação, implicando, o primeiro - consagrado no n.º 3 do seu artigo 2.º -, o exercício de competência legislativa regional, que envolve a decisão de aplicar às Regiões Autónomas o regime previsto naquele diploma e, o segundo - prescrito no seu artigo 14.º -, a aplicação concreta de tal regime a serviços e organismos da administração regional especificamente considerados;
O Decreto-Lei n.º 112/2001, ao estabelecer o enquadramento e definição da estrutura das carreiras de inspecção da Administração Pública, efectuou uma completa e esgotante disciplina do regime que pretendeu instituir, pelo que não carecia de ser regulamentado;
Sequentemente se concluirá também que o aludido artigo 14.º se limita a remeter para o poder executivo do Governo da República e das Regiões Autónomas a edição de diplomas que venham a regulamentar, em concreto, a aplicação, aos respectivos serviços e organismos, da disciplina estabelecida no Decreto-Lei n.º 112/2001, diplomas esses que hão-de ser tantos quantos os serviços que, nos respectivos quadros, tenham pessoal de carreiras de inspecção;
Não está, assim, em causa uma regulamentação de uma lei geral da República, antes estando em questão, unicamente, a obrigação de os serviços e organismos abrangidos pelo Decreto-Lei n.º 112/2001 adoptarem uma regulamentação própria de acordo com regime por ele instituído;
E essa obrigação de adaptação à realidade regional da Madeira foi levada a cabo pelo Decreto Legislativo Regional n.º 2/2002/M, que, afinal, veio a traduzir, no seu artigo 2.º, a regra constante do n.º 1 do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 112/2001, ou seja, que a aplicação da nova estrutura das carreiras de inspecção da Administração Pública aos específicos serviços e organismos da administração regional se faria mediante decreto regulamentar regional, sendo certo que essa matéria de específica aplicação é da competência dos poderes executivos dos Governos Regionais;
Neste contexto, o Decreto Legislativo Regional n.º 2/2002/M e, bem assim, o Decreto Regulamentar Regional n.º 15/2002/M, não ofendem quaisquer preceitos constitucionais, designadamente o n.º 1 do artigo 232.º, conjugado com a alínea d) do n.º 1 do artigo 227.º, um e outro da Constituição;
Determinando o n.º 5 do artigo 115.º da Constituição que leis gerais da República são as leis e os decretos-leis que, cumulativamente, obedeçam aos requisitos de a respectiva razão de ser envolver a sua aplicação a todo o território nacional e de serem decretados para valer como leis gerais da República, o Decreto-Lei n.º 112/2001, muito embora tenha, formalmente, sido decretado para valer como lei geral da República, a verdade é que não pode ser entendido como tal, uma vez que lhe falta manifestamente o primeiro requisito a que alude aquele n.º 5;
Ora, porque o próprio legislador nacional, naquele diploma, reconheceu expressamente que o mesmo se não aplicava, de per si, a todo o território nacional, já que previu a sua não aplicação às Regiões Autónomas, excepto se isso viesse a ser pretendido por elas, desiderato a operar por diploma regional, isso significa que o Decreto-Lei n.º 112/2001 não pode ser considerado como uma lei geral da República;
O Decreto Regulamentar Regional n.º 15/2002/M não procede à regulamentação do Decreto-Lei n.º 112/2001, mas sim à regulamentação do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2002/M, o que consubstancia algo bem diverso, sendo que é aos Governos Regionais que compete, e tão-só, proceder à regulamentação dos decretos legislativos regionais;
Não se mostra, assim, que o Decreto Regulamentar Regional n.º 15/2002/M padeça de vício de inconstitucionalidade.
1.3 - A questionada norma do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2002/M - após no seu artigo 1.º se dispor que esse diploma procede à aplicação, à administração regional autónoma da Madeira, do Decreto-Lei n.º 112/2001 (aplicação essa extensível a todos os serviços daquela administração, incluindo institutos públicos e fundos públicos personalizados - cf. o seu n.º 2) -, reza assim:
A aplicação da nova estrutura das carreiras de inspecção da Administração Pública aos serviços e organismos da administração regional autónoma referidos no n.º 2 do artigo anterior far-se-á, em cada caso, mediante decreto regulamentar regional, a aprovar no prazo de 90 dias contados da data de entrada em vigor do presente diploma.»
Anote-se que o artigo 3.º deste Decreto Legislativo Regional (que, conforme o seu artigo 4.º, entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação) consagrou que a transição para as novas carreiras de inspecção, bem como o correspondente abono de suplemento de função inspectiva produzia efeitos a partir de 1 de Julho de 2000.
De outro lado, o Decreto Regulamentar Regional n.º 15/2002/M, editado, segundo o respectivo preâmbulo, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º e do n.º 5 do artigo 231.º, ambos da Constituição, da alínea d) do artigo 69.º e do n.º 1 do artigo 70.º, um e outro do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, alterada pelas Leis n.os 130/99, de 21 de Agosto, e 12/2000, de 21 de Junho), e do artigo 2.º, acima transcrito, contém os seguintes preceitos:
Os artigos 6.º, 9.º, 11.º, 13.º a 21.º, 24.º e 26.º da orgânica da Inspecção Regional das Actividades Económicas, aprovada pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 2/96/M, de 24 de Fevereiro, com as alterações operadas pelos Decretos Regulamentares Regionais n.os 20/97/M, de 22 de Setembro, 19/2000/M, de 22 de Março, e 12/2001/M, de 7 de Julho, passam a ter a seguinte redacção:
3 - Os estagiários são remunerados de acordo com o Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril, sem prejuízo do direito de opção pela remuneração do lugar de origem, no caso do pessoal já vinculado à função pública.
1 - Os cursos que integram os estágios das carreiras de inspector superior, inspector técnico e inspector-adjunto, bem como os que integram a formação prevista na alínea b) do n.º 1 e na alínea b) do n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril, são objecto de regulamento a aprovar por despacho conjunto do Vice-Presidente do Governo Regional e do Secretário Regional dos Recursos Humanos.
2 - Para os efeitos constantes da alínea b) do n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril, considera-se válida e suficiente a formação adquirida nos cursos de formação e de aperfeiçoamento das carreiras de inspecção.
1 - O pessoal dirigente, o pessoal das carreiras de inspecção e o pessoal técnico superior que exerce funções de apoio à acção inspectiva ou de investigação da IRAE têm direito ao suplemento de função inspectiva estabelecido no artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril, no montante de 22,5% da respectiva remuneração de base.
2 - Os motoristas de ligeiros da IRAE têm também direito ao suplemento a que se refere o número anterior sempre que prestem apoio às funções inspectivas ou de investigação e enquanto dure esse exercício, suplemento que, para os devidos efeitos, será calculado nos termos do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro.
1 - São revogados os artigos 26.º-A, 27.º, 28.º, 29.º, 30.º, 31.º e 32.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 20/97/M, de 24 de Fevereiro, com a redacção dada pelos Decretos Regulamentares Regionais n.os 20/97/M, de 22 de Setembro, 19/2000/M, de 22 de Março, e 12/2001/M, de 7 de Julho.
1 - Ao pessoal das carreiras de inspecção superior e de inspecção, bem como ao pessoal dirigente, é aplicável o disposto no artigo 38.º do Decreto-Lei n.º 269-A/95, de 19 de Outubro, quanto ao regime de aposentação nele previsto.
Os quadros de pessoal (mapas I e II) do Decreto Regulamentar Regional n.º 12/2001/M, de 7 de Julho, são alterados e substituídos pelos mapas I e II anexos ao presente diploma.'
1 - A transição para as novas carreiras bem como o suplemento de função inspectiva estabelecido no Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril, produzem efeitos reportados a 1 de Julho de 2000.
A orgânica da IRAE é republicada em anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante.»
1.4 - Elaborado memorando pelo presidente do Tribunal, foi fixada a orientação deste órgão jurisdicional.
2 - No período que mediou entre a emissão dos diplomas em que se encontram insertas as normas sub iudicio e o vertente aresto, assumiu vigência a Lei Constitucional n.º 1/2004, de 24 de Julho, por via da qual se procedeu à sexta revisão constitucional.
Ora, tendo em atenção o fundamento da inconstitucionalidade aduzido (que, como se viu, se conexiona com a matéria das competências das assembleias legislativas das Regiões Autónomas e dos Governos dessas mesmas Regiões e com a alegada «delegação de competência regulamentar» a favor do Governo Regional operada pelo artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional em causa), torna-se claro que a apreciação da harmonia ou não harmonia com o diploma básico das normas em causa haverá de aferir-se pelo texto constitucional vigente à data da sua aprovação (cf., o já citado Acórdão n.º 246/2005 e, bem assim, o Acórdão n.º 258/2006, disponível em: http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/acordaos06201_300.htm).
2.2 - Isto posto, volvamos a atenção para a norma constante do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2002/M.
O Decreto-Lei n.º 112/2001, que veio a estabelecer o enquadramento e definição da estrutura das carreiras de inspecção da Administração Pública, visando, como se dá conta no seu preâmbulo, «conferir identidade própria a todo um corpo de profissionais que, no âmbito da Administração Pública, desenvolve funções inspectivas em diferentes áreas» dando «início a um processo de aproximação progressiva de todas as inspecções», assumiu-se, como consta do respectivo decreto, como uma lei geral da República.
Contrariamente ao sustentado na resposta do presidente do Governo Regional da Madeira, da circunstância de o n.º 3 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 112/2001 determinar que a aplicação desse diploma às inspecções e aos serviços e organismos da administração regional se faz por decreto legislativo regional, não se extrai que ele se não assuma como um diploma de vocação nacional.
Na verdade, tendo em atenção o comando constante do n.º 1 do seu artigo 2.º, fácil é de concluir que aquilo que se consagrou no referido n.º 3 foi o consentimento do legislador nacional para que as assembleias legislativas das Regiões Autónomas viessem a introduzir, na disciplina geral contida no Decreto-Lei n.º 112/2001, adaptações que se tornassem necessárias e adequadas às concretas especificidades dos serviços e organismos das administrações regionais.
De igual modo, não procede, na óptica deste Tribunal, a argumentação de harmonia com a qual o Decreto-Lei n.º 112/2001 contém dois níveis de aplicação: um, o de aplicação genérica às Regiões Autónomas, a efectuar através de decreto legislativo regional; outro, o da aplicação, a cada caso, através de decreto regulamentar e a que, segundo tal argumentação, estando em causa a administração regional, se procederia através de um decreto regulamentar regional.
Efectivamente, naquele diploma somente se surpreende uma norma - o n.º 1 do artigo 2.º - que cura da sua aplicação às Regiões Autónomas. O artigo 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 112/2001 reporta-se, apenas, à regulamentação do decreto-lei no que toca aos organismos e serviços da administração central, o que até é atestado pelo emprego da asserção «decreto regulamentar», não acompanhada daqueloutra «decreto regulamentar regional», sublinhando-se que, como à frente melhor se verá, nem sequer seria possível utilizar-se essa outra asserção, já que isso consistiria na dação de consentimento de regulamentação de uma lei geral da República, no espaço das Regiões Autónomas, por via de decreto regulamentar regional.
A competência para o exercício dos poderes regulamentares das Regiões Autónomas, relativos apenas à legislação regional e à legislação geral emanada dos órgãos de soberania que não reservem para estes o respectivo poder regulamentar, encontra-se, na verdade, constitucionalmente dividida pela Assembleia Legislativa Regional e pelo Governo Regional. Nos termos da Constituição, à Assembleia Legislativa Regional compete exclusivamente regulamentar leis gerais emanadas de órgãos de soberania, enquanto o Governo Regional tem competência apenas para regulamentação da legislação regional.
Este entendimento, que foi também acolhido no Acórdão n.º 81/2003 (publicado nos citados Acórdãos, 55.º vol., pp. 61 a 90), é de manter, ponderando-se o quadro constitucional que aqui se deve enfocar.
Ora, analisando o conteúdo normativo do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2002/M, torna-se inequívoco que por seu intermédio se não procedeu a qualquer adaptação da disciplina contida no Decreto-Lei n.º 112/2001, antes se limitando a relegar para um decreto regulamentar regional a aplicação da nova regulação estruturante das carreiras de inspecção constante daquele diploma da República.
Se a interposição legislativa das assembleias legislativas das Regiões Autónomas por intermédio de decreto legislativo regional se tornava necessária para proceder às adaptações às especificidades orgânico-administrativas de cada Região, tal como era consentido pelo Decreto-Lei n.º 112/2001 - necessidade essa decorrente da alínea d) do n.º 1 do artigo 227.º e do n.º 1 do artigo 232.º da Constituição -, então a directa remissão para decreto regulamentar regional, sem que naquele decreto legislativo se efectuem essas adaptações, acaba por se traduzir numa outorga ao respectivo Governo Regional do poder de regulamentação de uma lei geral da República, o que é proscrito pelas indicadas disposições constitucionais.
Aliás, o Decreto Regulamentar Regional n.º 15/2002/M nem sequer cita, como lei habilitante, o n.º 1 do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 112/2001, antes apelando ao artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2002/M - norma esta que é epigrafada de «Regulamentação» - o qual, como se viu, se limita a remeter para decreto regulamentar regional a aplicação da disciplina daquele decreto-lei aos serviços e organismos específicos da administração regional, sendo que, pelo artigo 1.º do indicado decreto legislativo regional, se tinha já procedido à aplicação, à administração regional da Região Autónoma da Madeira, da falada disciplina.
Neste circunstancialismo, apenas formalmente se pode considerar o Decreto Regulamentar Regional n.º 15/2002/M como um diploma regulamentador de legislação regional.
Equivale o que se deixou expresso a dizer que o n.º 3 do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2002/M, enquanto remete para decreto regulamentar regional a regulamentação dele próprio, não procede a qualquer adaptação substancial do Decreto-Lei n.º 112/2001 e, do mesmo passo, «devolve» para órgão constitucionalmente incompetente a regulamentação deste último diploma, que, como se viu, é de perspectivar, formal e substancialmente, como lei geral da República.
2.3 - No presente pedido abarca-se também o da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral de todo o Decreto Regulamentar Regional n.º 15/2002/M.
Tendo-se atingido acima a conclusão de que o artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2002/M padece de inconstitucionalidade - e sem essa norma não estaria o Governo Regional da Madeira habilitado a emitir o Decreto Regulamentar Regional n.º 15/2002/M -, torna-se inevitável que se julguem desconformes com o diploma básico todas as normas que neste último disponham sobre a nova estrutura da carreira inspectiva da Inspecção Regional das Actividades Económicas relativamente às quais, como se deixou exposto, aquele órgão de governo próprio da Região Autónoma da Madeira não tinha competência para regulamentar, precisamente por traduzirem elas uma regulamentação de lei geral da República.
Esta inevitabilidade, todavia, não inculca que num tal juízo sejam envolvidos os normativos que se reportem exclusivamente à orgânica daquela Inspecção, como é o caso da nova redacção conferida aos artigos 6.º e 9.º da orgânica da Inspecção Regional das Actividades Económicas aprovada pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 2/96/M, com as alterações introduzidas pelos Decretos Regulamentares Regionais n.os 20/97/M, 19/2000/M e 12/2001/M.
a) Se declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2002/M, de 1 de Março, por violação do artigo 232.º, n.º 1, com referência ao artigo 227.º, n.º 1, alínea d), segunda parte, ambos da Constituição;
b) Se declara, consequencialmente, a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, dos artigos 1.º e 2.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 15/2002/M, de 18 de Setembro -, enquanto alteram os artigos 11.º, 13.º a 21.º, 24.º e 26.º da orgânica da Inspecção Regional das Actividades Económicas, aprovada pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 2/96/M, de 24 de Fevereiro, com as alterações introduzidas pelos Decretos Regulamentares Regionais n.os 20/97/M, de 22 de Setembro, 19/2000/M, de 22 de Março, e 12/2001/M, de 7 de Julho, que dão a nova designação de artigos 26.º-A e 27.º aos anteriores artigos 26.º-B e 30.º e aditam o artigo 28.º dessa orgânica -, bem como do n.º 1 do seu artigo 3.º;
c) Não se declara a inconstitucionalidade das restantes normas do Decreto Regulamentar Regional n.º 15/2002/M;
Na verdade, não é possível manter as reservas que expressei - em declaração anexa ao Acórdão n.º 81/03 - à jurisprudência do Tribunal a propósito do n.º 1 do artigo 232.º da Constituição. É que, tendo a sexta revisão constitucional (Lei Constitucional n.º 1/2004, de 24 de Julho) deixado intocado o aludido preceito, deve entender-se que é correcto o entendimento, constante, perfilhado pelo Tribunal Constitucional a propósito dos poderes que cabem às Assembleias Legislativas das Regiões em matéria de regulamentação das leis produzidas pelos órgãos de soberania.

References: artigo 2
 artigo 2
 artigo 2
 artigo 2
 artigo 14
 artigo 14
 artigo 2
 artigo 14
 artigo 232
 artigo 227
 artigo 115
 artigo 1
 artigo 3
 artigo 4
 artigo 227
 artigo 231
 artigo 69
 artigo 70
 artigo 2
 artigo 9
 artigo 9
 artigo 12
 artigo 6
 artigo 38
 artigo 2
 artigo 2
 artigo 2
 artigo 2
 artigo 2
 artigo 14
 artigo 227
 artigo 232
 artigo 14
 artigo 2
 artigo 1
 artigo 2
 artigo 2
 artigo 2
 artigo 232
 artigo 227
 artigo 28
 artigo 3
 artigo 232