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Timestamp: 2019-12-14 19:12:53+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 025 del 13/03/2019
Opinión Jurídica : 025 - J del 13/03/2019
Consultante: Nicolás Solano Franggi
OJ-025-2019
Me refiero a su atento oficio N. FNS-028-2018 de 18 de febrero último, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría General en relación con la situación jurídica bajo la que opera la Compañía Nacional de Fuerza y Luz.
Su duda radica en la vigencia de la concesión que se ha otorgado a la empresa, por cuanto en la Opinión Jurídica N. 036-OJ-2014 de 17 de marzo de 2014 se indicó que el plazo de la concesión debe ser ampliado mediante ley, porque el contrato eléctrico habría perdido vigencia en el año 2018.
De conformidad con nuestra Ley Orgánica, la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias respecto de la Asamblea Legislativa y los señores Diputados. La Asamblea Legislativa sólo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de diputado es incompatible con la de autoridad administrativa.
La duda que se plantea es si para la continuidad del servicio público suministrado por la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) se requiere la emisión de una ley. La CNFL presta el servicio público de electricidad a partir del contrato eléctrico aprobado originalmente mediante la Ley N. 2 de 8 de abril de 1941 pero con la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, N. 8660 de 8 de agosto de 2008 8660, se reconoce a la citada Empresa Pública la facultad de prestar el servicio eléctrico en forma general y por el plazo de vigencia de la Empresa.
A-. UNA PRESTACION ORIGINADA EN UN CONTRATO APROBADO POR LEY
Mediante la Ley N. 2 de 8 de abril de 1941, el Congreso aprobó el contrato para la prestación del servicio de electricidad suscrito el 27 de febrero de 1941, entre el Vicepresidente del Servicio Nacional de Electricidad, por una parte y por la otra, el apoderado generalísimo de The Costa Rica Electric Light and Traction Company, Limited, la Compañía Nacional de Electricidad y la Compañía Nacional Hidroeléctrica, Sociedad Anónima; así como la concesión correspondiente.
Contrato por el cual se concede el derecho a la explotación del servicio de electricidad en la Provincia de San José, cantones Alajuelita, Aserrí, Coronado, Curridabat, Desamparados, Escazú, Goicoechea, Montes de Oca, Mora, Moravia, San José, Santa Ana y Tibás; en la provincia de Alajuela, Río Segundo; en la de Heredia, los distritos de San Francisco y Barreal en el cantón de Heredia; cantones Barba, Belén, Flores, Santa Bárbara y Santo Domingo y en la de Cartago, el cantón de La Unión, artículo 3. Con lo cual se estableció un área de prestación del servicio y, por ende, limitó el territorio en el que podía prestarlo.
Por otra parte, por medio del artículo 4 se estableció que el contrato no otorgaba ni un derecho exclusivo o de preferencia ni un monopolio a la Compañía, aunque esta tendría el derecho de reclamar para sí “en las mismas condiciones, las ventajas que se otorguen durante su vigencia a otras empresas similares que lleguen a obtener concesión para prestar servicios eléctricos en los lugares donde ella opere, salvo que se trate de empresarios como el Estado o los municipios, pero si éstos traspasaran su negocio a individuos o compañías particulares tal beneficio de igualdad será entonces extensivo a la Compañía”. Asimismo, se estableció que la Junta no asumiría obligación ni garantizaría a la Compañía el volumen actual o futuro del agua que se utiliza para el desarrollo de fuerza eléctrica en las plantas que se concesionaba y en la concesión anexa al contrato, artículo 9.
Contrato Eléctrico ampliado por Ley N. 37 de 6 de diciembre de 1945, para otorgarle una segunda concesión y por Ley 1433 del 28 de marzo de 1952, para otorgar una tercera concesión.
Una de las modificaciones más sensibles a este ”contrato-ley” proviene de la Ley N. 4197 de 20 de septiembre de 1998. Ley por la cual se autoriza al Instituto Costarricense de Electricidad a comprar las acciones de la Compañía, con la garantía incondicional y solidaria del Estado y se reforma el contrato eléctrico de mérito. En orden a esa reforma, interesa lo dispuesto en el nuevo texto del artículo 36:
"Artículo 36.-El presente Contrato Eléctrico y sus concesiones anexas continuarán en vigencia por veinticinco años más a partir del primero de julio de mil novecientos sesenta y ocho, y se considerará automáticamente prorrogado por un nuevo período igual, salvo acuerdo previo en contrario de las partes; al vencimiento del plazo que se hubiere convenido, la Compañía deberá disolverse, y el Instituto Costarricense de Electricidad asumirá y continuará el suministro de los Servicios eléctrico en las localidades servidas hasta ese entonces por la Compañía; en esta eventualidad, el Instituto deberá proceder a adquirir la totalidad de las acciones de la Compañía y por consiguiente asumirá todo el activo de ésta, así como su pasivo en las condiciones y términos existentes en ese momento. La adquisición de las indicadas acciones se hará por el precio que determine el Tribunal Fiscal Administrativo de la Tributación Directa, operación que se considerará de utilidad pública para los efectos de la ley Nº 36 de 26 de junio de 1896, y las expropiaciones que sean necesarias se tramitarán por el procedimiento prescrito por la ley Nº 1371 de 10 de noviembre de 1951, ambas en lo pertinente.
Las previsiones que anteceden tendrán aplicación asimismo en el caso de que el Instituto, con anterioridad al vencimiento de cualquiera de los plazos antes contemplados, decida adquirir la totalidad de las acciones de la Compañía, con el fin de proceder a la disolución de ésta.
Bajo ningún concepto podrá ejercitarse la alternativa indicada en el párrafo segundo, antes del vencimiento del plazo de diecisiete años y medio, fijado para el pago de las obligaciones del Instituto Costarricense de Electricidad para con Electric Bond and Share Company".
Tal como Ud. señala en su consulta, se prorroga la vigencia del contrato eléctrico y las tres concesiones anexas por el término de veinticinco años a partir del 1 de julio de 1968, disponiéndose que ese plazo se considerará automáticamente prorrogado por un nuevo período igual, salvo acuerdo previo en contrario de las partes.
Se sigue de esa disposición, que el plazo del contrato eléctrico tenía una vigencia, en principio, hasta el 30 de junio de 2018. Fecha en que también vencerían las concesiones para la explotación de la fuerza de las aguas para generación hidroeléctrica. Por consiguiente, de las citadas normas el operador jurídico puede considerar que vencido el plazo de vigencia del contrato que funge como concesión de servicio público, la Compañía no podría continuar prestando sus servicios. Por consiguiente, que para que esa prestación continuara sería necesario que se tramitara y aprobara una ley para prorrogar la vigencia de la concesión y permitirle a la empresa pública seguir prestando los servicios eléctricos.
Es de advertir que el propio artículo 36 previó una solución para el supuesto de que se cumpliera el plazo estipulado, sin que se hubiera autorizado una nueva prórroga: al vencimiento del plazo social, la Compañía debía ser disuelta y el ICE asumir y continuar suministrando los servicios eléctricos en las localidades servidas por la CNFL. De modo que vencido el plazo de vigencia del contrato establecido legalmente, el ICE podía disolver la empresa y, ante todo, asumir la prestación del servicio público en las condiciones en que lo aseguraba la Compañía.
Es de advertir que esa posibilidad no podía concretarse al vencimiento del plazo porque con anterioridad se emitió una ley garantizando la permanencia y operación de la Compañía con prescindencia del citado plazo.
B-. UNA AUTORIZACIÓN PARA PRESTAR SERVICIOS ELÉCTRICOS POR EL PLAZO DE VIGENCIA DE LA CNFL
La Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, Ley N. 8660 de 8 de agosto de 2008, tiene como uno de sus objetivos fundamentales fortalecer y modernizar al ICE y a sus empresas, dotándolos de los instrumentos legales que les permitan adaptarse a todos los cambios en el régimen legal de generación y prestación de los servicios de electricidad, de telecomunicaciones, infocomunicaciones, productos y servicios de información y demás servicios en convergencia.
Este objetivo del artículo 2, inciso a) de la citada Ley 8660 no se refiere solo al ICE, sino que abarca a sus empresas, entre las cuales se encuentra la CNFL. En efecto, el artículo 5 de la citada Ley expresamente reconoce el carácter de empresa del ICE a la Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima. Empresa que el ICE había adquirido con base en la autorización dada por la Ley 4197 del 20 de septiembre de 1968, por la cual el Estado avala al ICE para la compra de acciones CNFL; reforma Contrato Eléctrico SNE-CNFL y adiciona Ley creación ICE. Naturaleza de empresa pública reafirmada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución N. 384-C-S1-2017 de 11:40 hrs. del 30 de marzo de 2017. Así se indica en lo que interesa:
“Por su parte, la Ley no. 8660, que complementa la Ley 449, en sus cardinales 2 inciso b) y 4, vino a establecer que el ICE y sus empresas, dentro del territorio nacional y fuera de él, serán competentes para generar, instalar y operar redes, prestar, adquirir y comercializar productos y servicios de electricidad, telecomunicaciones e infocomunicaciones, así como otros productos y servicios de información y otros en convergencia, de manera directa o mediante acuerdos, convenios de cooperación, asociaciones, alianzas estratégicas o cualquier otra forma de asociación con otros entes nacionales o extranjeros, públicos o privados (precepto 6 inciso a). Esta última norma, lo que vino a contemplar, es la posibilidad de que el ICE, sus empresas y órganos adscritos, puedan fortalecerse, modernizarse y dotarse de la legislación que les permita adaptarse a todos los cambios en el régimen legal de generación y prestación de los servicios de electricidad, así como de las telecomunicaciones, infocomunicaciones, productos y servicios de información y demás servicios en convergencia, para lo cual les posibilita acudir, entre otros instrumentos, a los contratos de alianza y de fideicomisos (relación de los preceptos 2 inciso a), 6 inciso a) y 11) ...”
Pero no se trata solo del reconocimiento de la CNFL como parte del Grupo ICE, sino sobre todo de una ampliación de su esfera de actividad empresarial, tal como resulta de la sentencia transcrita.
En efecto, ampliación del carácter territorial, en tanto se establece que “El ICE y sus empresas podrán operar dentro del país y fuera de él”. Norma con base en la cual la Compañía podría prestar servicios eléctricos en otras localidades del país diferentes a las establecidas en el contrato eléctrico, pero también incursionar fuera del territorio nacional.
Ampliación del ámbito de competencia material, derivada de lo dispuesto en el artículo 6, en cuanto dispone en lo que interesa:
“ARTÍCULO 6.- Competencias del Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas
El ICE y sus empresas, dentro del territorio nacional y fuera de él, serán competentes para lo siguiente:
a) Generar, instalar y operar redes, prestar, adquirir y comercializar productos y servicios de electricidad, telecomunicaciones e infocomunicaciones, así como otros productos y servicios de información y otros en convergencia, de manera directa o mediante acuerdos, convenios de cooperación, asociaciones, alianzas estratégicas o cualquier otra forma de asociación con otros entes nacionales o extranjeros, públicos o privados.
Con base en esta disposición, no puede existir duda de que la CNFL, en tanto empresa del ICE (reconocida como tal por el artículo 5 de la Ley 8660) puede generar, instalar y operar redes, prestar, adquirir y comercializar los servicios que menciona el artículo 6, inciso a) entre ellos el de electricidad en el país. Así como puede llegar a acuerdos de cooperación, asociaciones, alianzas estratégicas o cualquier otra forma de asociación con otros entes para la prestación de esos servicios.
Puede decirse que la especialidad de la empresa está definida ya no por el contrato eléctrico sino por lo dispuesto en la Ley 8660. Por consiguiente, la operación empresarial no está sujeta al plazo de vigencia que había sido establecido en relación con el contrato eléctrico, sino por la vigencia de la Ley 8660. Máxime que la Ley 8660 extendió el plazo de vigencia de la sociedad. En efecto, el artículo 54 de la Ley dispuso que el plazo de Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima y de la Compañía Nacional de Fuerza y Luz es de noventa y nueve (99) años, a partir de la entrada en vigencia de esta Ley, hecho que ocurrió el 13 de agosto de 2008. Período dentro del cual, la CNFL podrá prestar los servicios a que se refiere el artículo 6 en todo el país o fuera de él. Nótese que la Ley 8660 no contiene disposición que limite temporalmente la prestación de los servicios que puede desarrollar la CNFL.
Asimismo, debe señalarse que la posibilidad de realizar alianzas empresariales deriva también de la Ley de Participación de las Cooperativas de Electrificación Rural y de las Empresas de Servicios Públicos Municipales en el Desarrollo Nacional, N.8345 del 26 de febrero de 2003. El artículo 7 de esa Ley otorga autorización a las empresas públicas nacionales y municipales para que suscriban alianzas empresariales con las asociaciones cooperativas y las empresas de servicios públicos municipales, para el desarrollo y explotación conjunta de obras y servicios de generación eléctrica, disponiéndose, además, que podrán suscribir fideicomisos con un banco del Sistema Bancario Nacional para ese efecto. Autorización que se hace extensiva al ICE y a la CNFL.
Es importante recordar que el artículo 9 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos dispone que para ser prestador de los servicios públicos que regula, entre los que se encuentra el suministro de energía eléctrica, se debe obtener la respectiva concesión del ente público competente en la materia. Organismo que en el caso es el Ministerio de Ambiente y Energía. No obstante, el citado numeral excepciona de la obligación de solicitar concesión a las “instituciones y empresas públicas que, por mandato legal, prestan cualquiera de estos servicios”. Como se ha indicado, la Ley 8660 otorga a la CNFL la facultad de prestar esos servicios de electricidad, por lo cual no requeriría una concesión de servicio público.
Por lo antes expuesto, es opinión no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:
1-. La prestación del servicio de electricidad por parte de la Compañía Nacional de Fuerza y Luz deriva del contrato eléctrico aprobado por la Ley N. 2 de 8 de abril de 1941.
2-.De conformidad con lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley N. 4197 de 20 de septiembre de 1998, Ley por la cual se autoriza al Instituto Costarricense de Electricidad a comprar las acciones de la Compañía, con la garantía incondicional y solidaria del Estado y se reforma el contrato eléctrico, este y sus concesiones anexas mantendrían su vigencia por veinticinco años más a partir del primero de julio de mil novecientos sesenta y ocho, vigencia que se consideraría automáticamente prorrogada por un nuevo período igual. Plazo que, en ausencia de una prórroga, venció el 30 de junio de 2018.
3-. El citado artículo 36 también previó que vencido el citado plazo, la Compañía debía ser disuelta y el ICE asumir y continuar suministrando los servicios eléctricos en las localidades servidas por la CNFL. Es decir, el ordenamiento daba una respuesta para el caso de que venciera el plazo de vigencia del contrato eléctrico y las concesiones anexas, sin que hubiera una prórroga.
4-. Ese marco normativo fue modificado sustancialmente con la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, Ley N. 8660 de 8 de agosto de 2008.
5-. En efecto, con el objetivo de fortalecer al ICE y sus empresas, entre las cuales se encuentra la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, el artículo 6 de esa ley les permite operar dentro del país y fuera del país, con lo cual amplía para la CNFL el ámbito territorial que anteriormente había definido el contrato eléctrico.
6-.Además, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz como empresa del ICE puede generar, instalar y operar redes, prestar, adquirir y comercializar los servicios que menciona el artículo 6, inciso a) de la Ley 8660, entre ellos el de electricidad en el país. Así como puede llegar a acuerdos de cooperación, asociaciones, alianzas estratégicas o cualquier otra forma de asociación con otros entes para la prestación de esos servicios.
7-.De lo anterior se deriva que la especialidad de la CNFL como empresa pública está definida ya no por el contrato eléctrico sino por lo dispuesto en la Ley 8660.
8-.Por consiguiente, la operación empresarial y sobre todo la prestación del servicio de suministro de electricidad no está sujeta al plazo de vigencia del contrato eléctrico, sino por la vigencia de la Ley 8660 y su plazo social. Plazo que, conforme el artículo 54 de la referida Ley, es de noventa y nueve (99) años, a partir de la entrada en vigencia de esta Ley, hecho que ocurrió el 13 de agosto de 2008. Período dentro del cual, la CNFL podrá prestar los servicios a que se refiere el artículo 6 en todo el país o fuera de él.

References: artículo 3
 artículo 4
 artículo 9
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 2
 artículo 5
 resolución 
 artículo 6
 artículo 5
 artículo 6
 artículo 54
 artículo 6
 artículo 7
 artículo 9
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 54
 artículo 6