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Timestamp: 2019-07-17 17:13:55+00:00

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﻿ SENTENCIA 2015-00451/22949 DE DICIEMBRE 13 DE 2017
SENTENCIA 2015-00451 DE 13 DE DICIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:CRITERIOS PARA DEFINIR LA FÓRMULA EL VALOR DEL PAGO EN EXCESO A LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS POR CONCEPTO DE CONTRIBUCIÓN ESPECIAL. SE CONFIRMA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA QUE DECLARÓ LA NULIDAD PARCIAL DE LAS RESOLUCIONES 20145340017526, 20145300033575 Y 20145000039815 DE 2014, MEDIANTE LAS CUALES SE INCORPORARON EN LA BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL POR LA REGULACIÓN, CONTROL Y VIGILANCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, CUENTAS DEL PLAN DE CONTABILIDAD PARA ENTES PRESTADORES DE SERVICIOS PÚBLICOS, A PESAR DE NO CONSTITUIR GASTOS DE FUNCIONAMIENTO. POR ELLO SE ESTIMA EL VALOR DEL PAGO EN EXCESO A FAVOR DEL ACTOR QUE DEBEN SER DEVUELTOS INDEXADOS A LA FECHA DE EJECUTORIA DE LA PROVIDENCIA, ATIENDO A UNA FÓRMULA EN LA QUE EL VALOR AJUSTADO (R) SE DETERMINA MULTIPLICANDO EL VALOR HISTÓRICO (RH), QUE ES EL MAYOR VALOR PAGADO POR EL CONTRIBUYENTE, POR EL NÚMERO QUE RESULTE DE DIVIDIR EL ÍNDICE FINAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR CERTIFICADO POR EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS – DANE, VIGENTE EN LA FECHA DE EJECUTORIA DE LA PROVIDENCIA, POR EL ÍNDICE INICIAL, ES DECIR, VIGENTE AL MOMENTO DE CADA PAGO.
TEMAS ESPECÍFICOS:DEVOLUCIÓN POR PAGOS EN EXCESO, ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, CONTRIBUCIONES ESPECIALES, TARIFA DE CONTRIBUCIÓNES ESPECIALES, BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL, CONTRIBUCIÓNES ESPECIALES A LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Sentencia 2015-00451/22949 de diciembre 13 de 2017
Radicación: 25000-23-37-000-2015-00451-01 (22949)
Demandante: Aguas de Urabá S.A. ESP
Temas: Contribución especial por regulación, control y vigilancia del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 año 2014 - servicio de acueducto. Base gravable
La Sala procede a resolver el recurso de apelación presentado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, parte demandada, contra la sentencia del 10 de junio de 2016, proferida por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Sala debe resolver i) si prospera la excepción de inconstitucionalidad del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, en cuanto, contradice, según la demandada, los artículos 338 y 370 de la Constitución Política y ii) si los saldos de las cuentas del grupo 75 del plan de contabilidad para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios hacen parte de la base gravable de la contribución especial por servicios de control y vigilancia regulada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994.
Para resolver, la Sala se remite, en lo pertinente, a las consideraciones hechas en las sentencias del 8 de noviembre, dictada en el expediente 20695(4), y del 11 de mayo de 2017, dictada en el expediente 20179, en las que se resolvieron controversias similares a las que dieron origen al presente proceso.
La Sala advierte que no se pronunciará sobre la aplicación de las normas presupuestales que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios alegó en la apelación porque se trata de un aspecto que no fue debatido en la primera instancia.
En la demanda, y en esto insiste en el recurso de apelación, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios propuso la excepción de inconstitucionalidad del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, por ser contrario a los artículos 338 y 370 de la Constitución Política.
Lo anterior en razón a que el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, al referirse a gastos de funcionamiento, limita la posibilidad de recuperar de los costos en los que los organismos de inspección, vigilancia y control incurren por la prestación de esos servicios.
Que esa limitación, además, contradice el artículo 370 de la Constitución Política porque limita el ejercicio delas atribuciones de inspección, vigilancia y control que la norma superior le confiere al Presidente de la República.
Conforme lo ha precisado previamente(5), la Sala considera que, en estricto rigor, la autoridad administrativa no puede justificar la legalidad de un acto alegando que la ley que le sirve de sustento es contraria a la Constitución Política, pues, en realidad, es contradictorio. Lo pertinente sería que quien invoque la excepción de inconstitucionalidad de una norma sea el demandante, no el demandado, la autoridad administrativa, por cuanto es la primera que debe acatar el ordenamiento jurídico (C.N., art. 6º).
La Sala entiende que lo que la Superintendencia denomina como excepción de inconstitucionalidad es, en realidad, la interpretación que, a su juicio, debe darse a la norma que supuestamente solicita inaplicar, aspecto que se analizará de fondo a continuación al resolver el cargo referido a la violación del principio de legalidad del tributo.
3.2.1. De la contribución especial por servicios de regulación control y vigilancia. Breve reseña de la normativa que regula la contribución especial.
3.2.2. De la base gravable de la contribución especial por regulación, control y vigilancia: gastos de funcionamiento asociados al servicio vigilado. Reiteración jurisprudencial(6). Efectos de la sentencia de nulidad.
Así, en sentencia del 9 de noviembre de 2001(7), al decidir sobre la legalidad del artículo 5º de la Resolución 25 de 1998, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se definieron los “gastos de funcionamiento” como “aquellos flujos de salida de recursos que generan disminuciones del patrimonio realizados para ejecutar o cumplir las funciones propias de su actividad, lo que en términos técnico contables simbolizan los gastos operacionales u ordinarios, es decir los normalmente ejecutados dentro del objeto social principal del ente económico”.
En el mismo sentido, en sentencia del 17 de abril de 2008(8), que decidió la demanda interpuesta contra apartes de la Resolución SSPD 001350 del 5 de mayo de 2004 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en lo concerniente a la base para liquidar la contribución del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, expresó lo siguiente:
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en el modelo general de contabilidad para empresas prestadoras de servicios públicos, adoptado mediante Resolución SSPD-20101300021335 de 2010, definió por gastos de funcionamiento, “para todos los efectos previstos en las leyes 142 y 143 de 1994”, que “corresponden a los contabilizados en las cuentas de la clase 5 - Gastos, con las adiciones de las cuentas del grupo 75 - Costos de producción, y las exclusiones que se hagan en los respectivos actos administrativos que expida la autoridad competente en cada caso”, a saber:
Los actos administrativos que determinaron la contribución especial a cargo de la demandante por el año 2014 tienen sustento jurídico en la Resolución 20141300018055 del 29 de mayo de 2014, que fijó la tarifa en 0,9299% de los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio de la empresa contribuyente.
Según el artículo 2º de la resolución referida, las erogaciones que constituyen los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio sometido a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que integran la base de liquidación para la contribución especial de la vigencia 2014, una vez aplicado el test de validación, se encuentran contenidas en las cuentas 51 Gastos de administración (menos impuestos, tasas y contribuciones - 5120), 7505 - Servicios personales, 7510 - Generales, 7517 - Arrendamientos, 753508 - Licencia de operación del servicio, 753513 - Comité de estratificación, 7540 - Órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones, 7542 - Honorarios, 7545 - Servicios públicos, 7550 - Materiales y otros costos de operación, 7560 - Seguros, 7570 - Órdenes y contratos por otros servicios.
No obstante, esta Sala, mediante sentencia del 20 de octubre de 2017(9), reiterando lo dicho en la sentencia del 23 de septiembre de 2010(10), anuló parcialmente el artículo 2º de la Resolución 20141300018055 de 29 de mayo de 2014 en cuanto adicionó a la base de liquidación de la contribución especial por el año 2014, las cuentas 7505 “servicios personales”, 7517 “arrendamientos”, 7540 “órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones”, 7550 “materiales y costos de operación”, y 7570 “órdenes y contratos por otros servicios”.
Así las cosas, de acuerdo con el aludido precedente jurisprudencial, es claro que la inclusión de los costos de producción (grupo 75 del plan de contabilidad para entes prestadores de servicios) dentro de los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio regulado que hizo la Resolución SSPD-20141300018055 de 29 de mayo de 2014, es contraria al artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, dado que amplía la base gravable del tributo con erogaciones que hacen parte de los gastos de funcionamiento de las entidades vigiladas.
En consecuencia, por violación del principio de legalidad, esto es, por la ampliación de la base gravable de la contribución especial prevista en el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, se anularán las cuentas demandadas del grupo 75 - costos de producción, previstas en el artículo 2º de la Resolución SSPD-20141300018055 de 29 de mayo de 2014. Al prosperar este cargo, la Sala se releva del estudio de los demás cargos.
De esta forma, atendiendo a las pretensiones de la demanda(11) se anulará parcialmente el artículo 2º de la Resolución SSPD-20141300018055 de 29 de mayo de 2014, en cuanto adicionó a la base de liquidación de la contribución especial por el año 2014, las cuentas 7505 “servicios personales”, 7517 “arrendamientos”, 7540 “órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones”, 7550 “materiales y costos de operación”, y 7570 “órdenes y contratos por otros servicios”.
De igual forma, mediante sentencia del 8 de noviembre de 2017(12), dictada en el expediente 21855, la Sala declaró la nulidad parcial el artículo 2º de la Resolución SSPD-20141300018055 de 29 de mayo de 2014, en cuanto adicionó a la base de liquidación de la contribución especial por el año 2014, las cuentas del grupo 75 7510 —Generales—, 753508 —Licencias de operación del servicio—, 753513 —Comité de estratificación—, 7542 —Honorarios—, 7545 —Servicios públicos—, 7560 —Seguros—.
3.2.3. De lo probado en el proceso.
Para resolver el caso concreto, se tienen como probado los siguientes hechos:
1. Mediante la Resolución SSPD 20141300018055 del 29 de mayo de 2014, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios fijó las erogaciones que forman parte de la base gravable de la contribución especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para el año 2014 y estableció la tarifa en el 0,9299 %.
2. El 5 de junio de 2014, mediante la liquidación oficial 2014 5340017526, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios determinó la contribución especial por la vigencia 2014 a cargo de la demandante, por el servicio acueducto, en la cuantía de $ 124.312.000.00, así(13):
51 Administración 2.709.079.315
5120 Impuestos, contribuciones y tasas - 989.543.315
7505 Servicios personales 2.692.655.181
7510 Generales 589.854.371
7517 Arrendamientos 39.350.388
7540 Órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones 1.409.398.208
7542 Honorarios 120.224.698.
7545 Servicios públicos 226.095.935
7550 Materiales y costos de operación 3.675.925.333
7570 Órdenes y contratos por otros servicios 2.895.311.139
Total base 13.368.351.250
Tarifa 0,9299 %
Total a pagar $ 124.312.000
3. El 4 de julio de 2014, la demandante interpuso recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación, contra la liquidación oficial 2014 5340017526 del 5 de junio de 2014, pues, a su juicio, no era procedente incluir los importes correspondientes a las cuentas del grupo 75 ($ 11.648.815.250). Que, por consiguiente, hubo un pago en exceso de $ 108.322.000(14).
4. El 29 de julio de 2014, mediante Resolución 2014 5300033575, al resolver la reposición, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios confirmó la liquidación oficial de la contribución especial(15).
5. El 10 de septiembre de 2014, mediante la Resolución 20145000039815, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió el recurso de apelación, también en el sentido de confirmar la liquidación oficial de la contribución especial(16).
6. El 29 de octubre de 2014, la demandante pagó suma de $ 81.936.000, como parte de la obligación determinada en los actos administrativos en controversia(17), el excedente, $ 62.548.000, fue pagado como anticipo el 17 de enero de 2014(18).
3.2.4. Solución del caso concreto.
De la lectura de los actos administrativos demandados se advierte que la contribución especial a cargo de la demandante (Aguas Regionales EPM S.A. ESP - antes Aguas de Urabá S.A. ESPD) por el año 2014, por concepto del servicio acueducto, fue liquidada así:
En seguida, la superintendencia restó de la base el monto correspondiente a la cuenta 5120 (impuestos, contribuciones y tasas) y adicionó los montos registrados en las siguientes cuentas: 7505 (servicios personales), 7510 (generales), 753508 (licencia de operación del servicio), 753513 (comité de estratificación), 7540 (órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones), 7517 (arrendamientos), 7542 (honorarios), 7545 (servicios públicos), 7550 (materiales y otros costos de operación), 7560 (seguros) y 7570 (órdenes y contratos por otros servicios).
La Sala considera que los actos administrativos demandados deben ser anulados en cuanto incluyeron como parte de la base gravable cuentas del grupo 75 del plan de contabilidad para entes prestadores de servicios públicos, a pesar de no constituir gastos de funcionamiento.
En ese orden, la Sala considera que es procedente confirmar la sentencia apelada, en cuanto liquidó la contribución a cargo de la demandante, por el año 2014 por el servicio de acueducto, en la suma de $ 15.989.965 y determinó que hubo lugar a un pago en exceso de $ 108.322.035, así:
Cuenta Descripción Liquidación SSPD Liquidación tribunal Liquidación Consejo de Estado
51 Administración $ 2.709.079.315,00 $ 2.709.079.315,00 $ 2.709.079.315,00
5120 Impuestos, contribuciones y tasas -$ 989.543.315,00 -$ 989.543.315,00 -$ 989.543.315,00
7505 Servicios personales $ 2.692.655.181,00
7510 Generales $ 589.854.371,00
7517 Arrendamientos $ 39.350.388,00
7540 Órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones $ 1.409.398.208,00
7542 Honorarios $ 120.224.698,00
7545 Servicios públicos $ 226.095.935,00
7550 Materiales y costos de operación $ 3.675.925.333,00
7570 Órdenes y contratos por otros servicios $ 2.895.311.139,00
753508 Licencias de operación del servicio - - -
753513 Comité de estratificación - - -
Total base 13.368.351.250 1.719.536.000 1.719.536.000
Tarifa 0,93% 0,93% 0,93%
Total a pagar $ 124.312.000 $ 15.989.965 $ 15.989.965
Saldo a favor $ 0 $ 108.322.000 $ 108.322.000
La Sala estima que los $ 108.322.035 determinados como pago en exceso a favor de la demandante deben ser devueltos indexados a la fecha de ejecutoria de la presente providencia, de conformidad con lo previsto con el inciso final del artículo 187 de la Ley 1437(19). De manera que el ajuste se hará atendiendo la siguiente fórmula:
ART. 365.—Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:
Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción (resalta la Sala).
Respecto a la condena en costas de que trata el Código General del Proceso, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente(20):
Lacondenaencostasnoresultadeunobrartemerarioodemalafe,osiquieraculpabledelapartecondenada,sinoqueesresultadodesuderrotaenelprocesoorecursoquehayapropuesto,segúnelartículo365(21).Almomentodeliquidarlas,conformealartículo366(22),seprecisaquetantolascostascomolasagenciasenderechocorrespondenaloscostosenlosquelapartebeneficiariadelacondenaincurrióenelproceso,siemprequeexistapruebadesuexistencia,desuutilidadydequecorrespondanaactuacionesautorizadasporlaley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra (resalta la Sala).
1. CONFÍRMANSE los numerales PRIMERO y SEGUDO de la parte resolutiva de la sentencia apelada.
2. MODIFÍCASE el numeral TERCERO de la parte resolutiva de la sentencia apelada que quedará así:
b) ORDÉNASE a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, devolver a EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN ESP, identificada con NIT 890.904.996-1, la suma $ 108.322.000, suma que deberá ser indexada de conformidad con lo señalado en la parte considerativa de la sentencia. Dicha suma devengará intereses de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
3. No se condena en costas.
4. En lo demás, CONFÍRMASE la sentencia apelda.
(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, Radicación: 25000-23-27-000-2012-00448-01 (20695).
(5) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 11 de mayo de 2017, número interno 20179, C.P. Milton Chaves García.
(6) Sentencia del 19 de marzo de 2015, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicación: 25000-23-37-000-2012-00218-01 (20644), demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP, EPM, demandado: Nación —Ministerio de Minas y Energía— y Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG.
(7) Expediente 11790, consejera ponente: María Inés Ortiz Barbosa.
(8) Expediente 15771, consejera ponente: María Inés Ortiz Barbosa.
(9) Expediente 22067, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, reiterada. Mediante sentencia del 8 de noviembre de 2011, Expediente 21885. M.P. Milton Chaves, la Sala decidi(sic).
(10) Expediente 16874, consejera ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia.
(11) Artículo 281 del Código General del Proceso.
(12) Radicación 11001-03-27-000-2015-00047-00, M.P. Milton Chaves García.
(13) Folio 83 del C.P.
(14) Folios 87 al 101 del C.P.
(15) Folios 121 al 143 del C.P.
(16) Folios 83 a 100 del C.P.
(17) Folio 86 del C.P.
(18) Folio 85 del C.P.
(19) La Sala reitera la posición fijada en la sentencia del 5 de mayo de 2016, radicación: 25000-23-37-000-2013-00029-01 (21714).
(20) Cfr. la sentencia C-157/13, M.P. Mauricio González Cuervo, en la que se declaró exequible el parágrafo único del artículo 206 de la Ley 1564 de 2012, por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones, bajo el entendido de que tal sanción —por falta de demostración de los perjuicios—, no procede cuando la causa de la misma sea imputable a hechos o motivos ajenos a la voluntad de la parte, ocurridos a pesar de que su obrar haya sido diligente y esmerado.
(21) Se transcribe el artículo 365.
(22) Se transcribe el artículo 366.

References: artículo 85
 artículo 85
 artículo 85
 artículo 85
 artículo 85
 artículo 370
 artículo 5
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 85
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 2
 resolución 
 artículo 2
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 85
 artículo 85
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 2
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 85
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 187
 artículo 192
 Artículo 281
 artículo 206
 artículo 365
 artículo 366