Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/Autos/2006/A277-06.htm
Timestamp: 2018-12-10 05:25:27+00:00

Document:
A277-06
Auto 277/06
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No formulación en debida forma del cargo de sustitución de la Constitución
La Sala concluye que en este caso el ciudadano no estructuró efectivamente un cargo de inconstitucionalidad por sustitución de la Constitución por cuanto, no sólo pretende oponer un Acto Legislativo a normas de igual o inferior jerarquía, sino que además la simple reiteración de la afirmación según la cual la expresión “en todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010” del tercer parágrafo transitorio del Acto Legislativo 01 de 2005 constituye una sustitución de la Carta Política, acompañada de argumentos meramente dogmáticos, no basta para configurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad por extralimitación en la facultad con que cuenta el Congreso de la República para reformar la Constitución. Así las cosas, la Corte confirmará el auto del doce (12) de septiembre de dos mil seis (2006) mediante el cual se rechazó la demanda.
Referencia: expediente D-6426
Recurso de súplica contra auto de doce (12) de septiembre de dos mil seis (2006), mediante el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “en todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010” del Acto Legislativo 01 de 2005
Actor: Pedro Polo Barrios.
1. La demanda, el auto inadmisorio y su corrección
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Pedro Polo Barrios demandó la expresión “en todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010” del Acto Legislativo 01 de 2005[1].Alega el actor que la expresión acusada vulnera los artículos 25, 53 inciso final de la Constitución, en concordancia con los artículos 95 numeral 1º , 374 y 378, la Ley 5ª de 1992 “por la cual se expide el Reglamento del Congreso, artículos 3º y 5º en concordancia con el artículo 140 numeral 2º del Código de Procedimiento Civil, 83 de la Constitución y 8º de la Ley 153 de 1887 en cuanto consagra como fuente de derecho la Doctrina Constitucional”.
Acto seguido, el demandante trae a colación algunas citas de autores nacionales y extranjeros, referentes todas ellas a los límites al poder de reforma de la Carta Política, señalando que “En resumen, el Congreso de la República o Constituyente Derivado, no tiene una facultad absoluta para reformar la Constitución, porque debe respetar la filosofía e ideología política, así como los principios fundamentales que estableció la Carta de 1991”.
Pasa luego a exponer algunas consideraciones entorno al principio de la condición más beneficiosa en materia laboral, apoyándose nuevamente en opiniones de la doctrina, al igual que en las intervenciones de algunos Delegados a la Asamblea Nacional Constituyente de 1991.
Indica a continuación que la norma acusada encuentra su origen en la “Carta de intención del Acuerdo” que suscribió el Gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez con el Fondo Monetario Internacional el 15 de enero de 2003, según la cual era necesario adelantar una reforma al régimen pensional colombiano. Señala asimismo que “Al disponer la norma demandada que las disposiciones sobre pensiones previstas en pactos, acuerdos, laudos arbitrales o convenciones colectivas de trabajo, en todo caso, perderán vigencia el 31 de julio de 2010, sin hacer salvedad de que se respetarán los derechos concretos más favorables a los trabajadores previstos en acuerdos individuales o colectivos o cualquier otra fuente formal antes de la expedición de la reforma constitucional impugnada, vulnera el principio de la condición más beneficiosa, lo cual implica una sustitución de un principio fundamental de la Constitución de 1991, un cambio de la ideología de dicha Carta, para lo cual carecería de competencia el Constituyente Derivado”.
El ciudadano solicita igualmente a la Corte que si considera que el Acto Legislativo 1 de 2005 no ha vulnerado el principio de la condición más beneficiosa, y que por lo mismo no incurrió en una sustitución de la Constitución de 1991, se examine si respecto de sus mandantes se produjo una vulneración del principio de la buena fe “previsto en el artículo 83 de la Constitución”.
Por último, el demandante plantea en su escrito dos pretensiones: (i) de manera principal solicita a la Corte declarar inexequible la expresión “En todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010", del parágrafo transitorio tercero del Acto Legislativo 01 de 2005, por vulnerar el principio fundamental de condición más beneficiosa previsto en el inciso 5º del artículo 53 de la Constitución de 1991; y (ii) de manera subsidiaria pide a esta Corporación que dicte una sentencia restrictiva respecto de sus mandantes y si se declara exequible el aparte acusado, disponga que el mismo no se deberá aplicárseles a ellos, es decir, “a todos aquellos trabajadores de las empresas ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A ESP Y ELECTRIFICADORA DE LA COSTA ATLÁNTICA S.A. ES.P., que se encuentren en la misma situación de afectación de sus derechos de jubilación convencional debido al incremento del tiempo de servicio convenido en el Acuerdo de 18 de Septiembre de 2003 y en general a todas las personas que mediante acuerdos, contratos o cualquier otra forma jurídica protegieron sus derechos concretos de la pregunta 8 del artículo 1º de la Ley 796 de 2003 que convocó al referendo de ese año”.
Por medio de auto del veintiocho (28) de agosto de dos mil seis (2006) el Magistrado Sustanciador –Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra- inadmitió la demanda, por estimar que la jurisprudencia constitucional ha precisado que los ciudadanos que acusen por vía de la acción pública de inconstitucionalidad un acto reformatorio de la Carta Política deben cumplir con una carga argumentativa más fuerte, de forma tal que se les exige establecer de forma precisa y suficiente, los motivos por los cuales una determinada modificación del texto constitucional, constituye una extralimitación del Congreso en el ejercicio de dicha potestad “y por qué y cómo dicha modificación se erige en una sustitución de la Constitución Política, de manera que el cambio resulta incompatible con el resto de disposiciones que integran el Estatuto Superior”.
Señala asimismo el auto inadmisorio que al demandante de un acto legislativo no le basta con asegurar que la reforma constitucional contradice uno o varios preceptos constitucionales, sino que le corresponde demostrar que la vulneración a la Carta se da por sustitución de la misma, en exceso del ejercicio de las competencias del Congreso. De igual manera, indica el citado auto que, en el caso concreto, el cargo principal está planteado en términos de la oposición que habría surgido entre la reforma constitucional de 2005 y las normas constitucionales que garantizan la condición más beneficiosa para los derechos de los trabajadores, así como la preservación del principio de la buena fe, lo cual es insuficiente por cuanto en sede constitucional no basta con alegar la contradicción normativa entre disposiciones del ordenamiento constitucional para justificar la inconstitucionalidad de alguna de ellas.
En el auto inadmisorio asimismo se afirma que la pretensión subsidiaria del ciudadano es manifiestamente improcedente, por cuanto en el escenario de la acción pública de inconstitucionalidad se surte un debate de carácter abstracto, sin que le sea permitido al juez constitucional adoptar decisión alguna sobre la aplicación de la norma a casos concretos.
El 4 de septiembre de 2006, el demandante presentó escrito de corrección de la demanda insistiendo en que la expresión acusada del Acto Legislativo 1 de 2005 vulnera los artículos 1, 3, 25, 53 inciso final, 55, 83, 150, 241 y 374 de la Constitución. Aclara igualmente que pretende sea declarada “la INCONSTITUCIONALIDAD del Acto Legislativo”, y ya no sólo la expresión inicialmente acusada. En tal sentido, explica que dicha reforma constitucional configuró una sustitución de la Constitución de 1991 “que consagra en su artículo 1º el Estado Social de Derecho, el derecho fundamental a la condición más beneficiosa, previsto en el artículo 53 y la negociación colectiva en el 55 de la misma, por un Estado Neoliberal y la regla de menoscabo de los derechos concretos de los trabajadores consagrados en los convenios colectivos de trabajo.”
2. El auto objeto del recurso
El Magistrado Sustanciador, mediante auto del doce (12) de septiembre de dos mil seis (2006), rechazó la demanda. Estimó que, a pesar de que el demandante intentó enmendar las deficiencias indicadas en el auto inadmisorio, no cumplió con las exigencias argumentativas planteadas, no sólo por la jurisprudencia general relativa a las demandas de inconstitucionalidad contra actos reformatorios de la Constitución, sino por los fallos previos de la Corte en los cuales esta Corporación ha abordado demandas previas contra el citado Acto Legislativo. Cita al respecto las sentencias C-888 de 2004 y C-1040 de 2005.
Señala asimismo que el ciudadano no logró explicar los motivos por los cuales la expresión acusada constituye una sustitución de la Constitución de 1991 o introduce una modificación fundamental al principio del Estado Social de Derecho ya que “Ciertamente, muchas de las razones presentadas por el demandante dan a entender que la reforma constitucional consignada en el acto reformatorio constituye un desconocimiento de ciertas garantías consagradas en el modelo inicial de 1991, pero no por ello puede concluirse, como pretende deducirlo el actor, que en la aprobación del artículo demandado el Congreso modificó, sustituyó o cambió de modelo filosófico o de paradigma social con respecto al manejo de las pensiones en el país.”
Por último, en el auto de rechazo el Despacho consideró que “no encuentra suficientemente justificado el argumento que aboga por la inconstitucionalidad de la reforma constitucional por desconocimiento de los resultados del referendo de 2003, pues ninguna argumentación adicional a la de que el Congreso ignoró los resultados de la consulta popular se esgrime para indicar que se haya vulnerado la Carta Política. Adicionalmente, la demanda parte de un supuesto errado, pues la pregunta no fue negada por el referendo, sino que no alcanzó el umbral requerido. Respecto de esta acusación, el despacho continúa en la posición de que el argumento es insuficiente y abstracto”.
Contra el anterior pronunciamiento el ciudadano Pedro Polo Barrios presentó oportunamente recurso de súplica. Alega el demandante que el Congreso de la República era incompetente para expedir la disposición acusada por cuanto “el aparte impugnado en nada se parece a una norma constitucional, ya que decir “en todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010”, referido a las convenciones colectivas de trabajo que consagran acuerdos sobre pensiones diferentes a lo previsto en la ley, no es una obligación general que regula la organización del Estado Colombiano ni consagra derechos fundamentales de los ciudadanos de este País”.
Más adelante explica que la circunstancia de haber expedido el Acto Legislativo 1 de 2005, lo condujo a “rebelarme contra ese exceso de poder e incompetencia del Constituyente Derivado de dar por terminados unos contratos válidamente celebrados con desprecio de la voluntad de los contratantes”.
Adicionalmente, y luego citar reiteradamente a Rousseau, señala que, en su concepto, sí cumplió con la carga de demostrar la existencia de una sustitución de la Constitución por cuanto demostró que el aparte acusado significaba un cambio en la filosofía del Estado Social de Derecho, de la especial protección al trabajo, a la libertad sindical y a la negociación colectiva.
En suma, el ciudadano alega que el texto de su demanda, al igual que la corrección de la misma, cumplen con los requisitos establecidos en el decreto 2067 de 1991 y que, en consecuencia, la Sala Plena debe ordenar la admisión de aquélla.
2. Objeto del recuso de súplica.
De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el objeto del recurso de súplica es que el ciudadano demandante cuente con una oportunidad ante el pleno de esta Corporación para controvertir los argumentos expuestos por el Magistrado Sustanciador al rechazar la demanda[2].
En esta oportunidad, el ciudadano recurre el auto del doce (12) de septiembre de dos mil seis (2006), por que considera que la demanda presentada, junto con el respectivo escrito de corrección, se ajustan a lo preceptuado por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Sostiene que cumplió con la carga argumentativa de demostrar que el Congreso de la República, al momento de expedir el Acto Legislativo 1 de 2005, y en especial la expresión “en todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010” del tercer parágrafo transitorio de aquél, sustituyó la Constitución de 1991, en el sentido de que el segmento normativo acusado conduce a desconocer la filosofía del Estado Social de Derecho, la especial protección al trabajo, a la libertad sindical y a la negociación colectiva.
Debe por lo tanto la Sala examinar si el ciudadano estructuró un verdadero cargo de inconstitucionalidad por sustitución de la Carta Política, en relación con la expresión “en todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010” del tercer parágrafo transitorio del Acto Legislativo 1 de 2005.
3. Los requisitos que deben reunir los cargos formulados en una demanda de inconstitucionalidad por sustitución de la Constitución.
De conformidad con lo establecido por el artículo 241-1 de la Constitución y en armonía con la jurisprudencia de esta Corporación, no es posible ejercer la revisión de constitucionalidad de un Acto Legislativo por su contenido material pues la competencia de la Corte Constitucional respecto a esta modalidad normativa se limita exclusivamente a conocer de la posible inconstitucionalidad por vicios de procedimiento en su formación.
No obstante, la Corte ha admitido que es posible la revisión de los denominados vicios de competencia, que tiene origen en una sustitución de la Constitución en el ejercicio del poder de reforma[3].
En tal sentido, cabe señalar que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las acusaciones o cargos formulados en una demanda de inconstitucionalidad, deben ser ciertos, claros, pertinentes, eficaces y suficientes[4]. El empleo de esta terminología no debe confundirse con un excesivo rigorismo formal, que desnaturalice el carácter público de la acción, porque si se analiza lo que implican tales requerimientos se concluye fácilmente que realmente se trata de exigencias mínimas, al alcance de cualquier ciudadano y sin el lleno de las cuales no podría entablarse un debate constitucional.
En efecto, lo que se exige es que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).
Empero cuando se trata de una demanda de constitucionalidad contra un Acto Legislativo con fundamento en un vicio de competencia por sustitución de la Constitución, las cargas en cabeza del demandante se agravan. El cumplimiento de requerimientos adicionales a cargo de los demandantes en estos casos tiene una justificación, pues de conformidad con lo establecido por el artículo 241-1 de la Constitución no es posible ejercer la revisión de constitucionalidad de un Acto Legislativo por su contenido material; por lo tanto, no basta con cumplir con los requisitos a los que previamente se ha hecho alusión, sino que es preciso exponer las razones por las cuales la reforma constitucional supone una sustitución de la Constitución.
Así se expresó claramente en la sentencia C-888 de 2004:
De tal suerte que el ciudadano que instaure una acción pública de inconstitucionalidad contra la totalidad de un Acto Legislativo, o una parte del mismo, no puede plantearle a la Corte que realice un examen material sobre las disposiciones constitucionales por violar otras normas de la Constitución. Es posible entonces demandar Actos Legislativos aduciendo que el legislador ha incurrido en vicios en el procedimiento de formación del acto legislativo respectivo, lo que incluye el presupuesto mismo de la competencia del Congreso solo para reformar las normas constitucionales. En este caso, la carga para el demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad relacionados con el desbordamiento del poder de reforma del Congreso. En otras palabras, el actor debe demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente que la modificación introducida al texto de la Constitución de 1991 no es una reforma sino que se está ante una sustitución de la misma.
Cabe recordar, que no se está ante una imposición, por vía jurisprudencial, de requisitos adicionales a una acción de inconstitucionalidad, que como pública debe estar al alcance de cualquier ciudadano en tanto que ejercicio de un derecho político. Tampoco se trata de hacer primar lo procesal sobre lo sustancial, ni de vulnerar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Todo lo contrario. La exigencia que la Corte le hace al ciudadano de estructurar al menos un verdadero cargo de inconstitucionalidad en los casos en que éste considere que el Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de sus competencias al reformar la Constitución, es consonante no sólo con el carácter rogado que tiene la jurisdicción constitucional en estos casos, sino con los mínimos requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la Corte pueda centrar adecuadamente el examen constitucional correspondiente, permitiendo también a los intervinientes y al Procurador General de la Nación, el pronunciamiento sobre problemas jurídicos concretos. En otras palabras, el carácter público que desde siempre ha caracterizado a la acción de inconstitucionalidad, de manera alguna riñe con la exigencia de un mínimo de rigor en la acusación que el ciudadano dirige contra una norma jurídica de rango constitucional.
En este orden de ideas, cuando se trata de demandas de inconstitucionalidad contra un Acto Legislativo, fundadas en una supuesta sustitución de la Constitución, la carga argumentativa se incrementa, sin que esto desnaturalice el carácter público de la acción de inconstitucionalidad, como por otra parte se sostiene en la sentencia C-1124 de 2005:
Estas exigencias fueron reiteradas en sentencias C-181 y C-472 del presente año, al examinar esta Corporación demandas de inexequibilidad presentadas contra el Acto Legislativo 01 de 2005.
4. Examen del recurso de súplica
Una vez adelantadas las anteriores precisiones se debe examinar si los argumentos presentados por el ciudadano Pedro Polo Barrios, encaminados a solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión “en todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010” del tercer parágrafo transitorio del Acto Legislativo 01 de 2005 reúnen los requisitos de un cargo por sustitución de la Constitución.
En su demanda el ciudadano plantea la Corte dos pretensiones: (i) de manera principal solicita a la Corte declarar inexequible la expresión “En todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010", del parágrafo transitorio tercero del Acto Legislativo 01 de 2005, por vulnerar el principio fundamental de condición más beneficiosa previsto en el inciso 5º del artículo 53 de la Constitución de 1991; y (ii) de manera subsidiaria pide a esta Corporación que dicte una sentencia restrictiva respecto de sus mandantes y si se declara exequible el aparte acusado, disponga que el mismo no se deberá aplicárseles a ellos, es decir, “a todos aquellos trabajadores de las empresas ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A ESP Y ELECTRIFICADORA DE LA COSTA ATLÁNTICA S.A. ES.P., que se encuentren en la misma situación de afectación de sus derechos de jubilación convencional debido al incremento del tiempo de servicio convenido en el Acuerdo de 18 de Septiembre de 2003 y en general a todas las personas que mediante acuerdos, contratos o cualquier otra forma jurídica protegieron sus derechos concretos de la pregunta 8 del artículo 1º de la Ley 796 de 2003 que convocó al referendo de ese año”.
Sobre el particular expone que, a su juicio, la expresión “en todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010” del tercer parágrafo transitorio del Acto Legislativo 01 de 2005, vulnera los artículos 25, 53 inciso final de la Constitución, en concordancia con los artículos 95 numeral 1º , 374 y 378, la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el Reglamento del Congreso, en concordancia con el artículo 140 numeral 2º del Código de Procedimiento Civil, 83 de la Constitución y 8º de la Ley 153 de 1887 “en cuanto consagra como fuente de derecho la Doctrina Constitucional”. En otras palabras, pretende oponer una disposición constitucional a otras de igual o inferior jerarquía normativa.
En su demanda, el ciudadano igualmente cita diversos autores nacionales o extranjeros, quienes han examinado el principio de la condición más beneficiosa en materia laboral. Así mismo, estima que el Acto Legislativo 1 de 2005 simplemente es una imposición del Fondo Monetario Internacional, y que constituye el establecimiento de un Estado neoliberal en Colombia.
A su vez, en el escrito de corrección, el demandante insiste en que el Congreso sustituyó la Constitución por cuanto el aparte acusado significa un cambio en la filosofía del Estado Social de Derecho, de la especial protección al trabajo, a la libertad sindical y a la negociación colectiva.
De lo anteriormente expuesto la Sala concluye que en este caso el ciudadano no estructuró efectivamente un cargo de inconstitucionalidad por sustitución de la Constitución por cuanto, no sólo pretende oponer un Acto Legislativo a normas de igual o inferior jerarquía, sino que además la simple reiteración de la afirmación según la cual la expresión “en todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010” del tercer parágrafo transitorio del Acto Legislativo 01 de 2005 constituye una sustitución de la Carta Política, acompañada de argumentos meramente dogmáticos, no basta para configurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad por extralimitación en la facultad con que cuenta el Congreso de la República para reformar la Constitución.
Así las cosas, la Corte confirmará el auto del doce (12) de septiembre de dos mil seis (2006) mediante el cual se rechazó la demanda presentada por el ciudadano Pedro Polo Barrios contra la expresión “en todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010” del tercer parágrafo transitorio del Acto Legislativo 01 de 2005.
En mérito de lo expuesto la sala Plena de la Corporación en ejercicio competencias
PRIMERO.- CONFIRMAR el auto del doce (12) de septiembre de dos mil seis (2006) mediante el cual se rechazó la demanda presentada por el ciudadano Pedro Polo Barrios contra la expresión “en todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010” del tercer parágrafo transitorio del Acto Legislativo 01 de 2005.
[1] El texto de las disposiciones demandadas se transcribe a continuación, los apartes demandados aparecen subrayados:
“ARTÍCULO 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política:
Parágrafo transitorio 3o. Las reglas de carácter pensional que rigen a la fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010".
[3] Sobre el particular es necesario aclarar que el ponente del presente auto considera que la postura jurisprudencial de conformidad con la cual esta Corporación es competente para examinar y decidir la constitucionalidad de actos legislativos por sustitución de la Constitución, “sienta alarmantes precedentes en materia del alcance de las atribuciones de la Corte Constitucional de los cuales me aparto. En efecto, dicha tesis tiene, entre otras, las siguientes consecuencias: (i) supone introducir elementos restrictivos del concepto y alcance de la soberanía popular, (ii) implica un cambio radical y profundo en el concepto de constitución, al avanzar hacia el concepto de constitución material, (iii) desconoce el contenido textual o, literal de diversos preceptos constitucionales, (iv) en definitiva el concepto de vicios de competencia es la “forma” ideada por la posición mayoritaria para justificar un control material o de “fondo” de las reformas constitucionales”, tal y como lo señalé en el salvamento parcial de voto a la sentencia C- 1040 de 2005. No obstante lo anterior, en el presente auto se sigue el precedente sentado por la Sala Plena de esta Corporación.

References: artículo 140
 artículo 83
 artículo 53
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 53
 artículo 2
 artículo 241
 artículo 241
 artículo 2
 artículo 53
 artículo 1
 artículo 140
 artículo 48