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Timestamp: 2019-10-17 15:48:34+00:00

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Conflito de competência entre o CADE e o BACEN na concentração de instituições financeiras - Jus.com.br | Jus Navigandi
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SUMÁRIO: 1) INTRODUÇÃO 2) DA COMPETÊNCIA DO BACEN E DO CADE NA ANÁLISE DOS ATOS DE CONCENTRAÇÃO 3) A JUDICIALIZAÇÃO DO CONFLITO 4) UMA NOVA PERSPECTIVA PARA O FUTURO 5) A APLICAÇÃO DA DOUTRINA “PERVASIVE POWER” NO DIREITO BRASILEIRO 6) CONSIDERAÇÕES FINAIS 7) REFERÊNCIAS 8) NOTAS
Os atos de concentração empresarial, em regra, são submetidos ao crivo da análise concorrencial, i.e, a deliberação do órgão antitruste incumbido da aprovação ou rejeição daquela concentração.
Não obstante, existem setores da economia onde ocorre de forma mais contundente a atuação de uma entidade regulatória própria, responsável pela elaboração de políticas públicas e das demais diretrizes daqueles setores específicos. Sendo assim, não raro ocorre o conflito positivo de competência entre os órgãos antitrustes e as entidades regulatórias nas mais variadas áreas dos setores regulados, o que por vezes acaba culminando na interferência indevida da autoridade concorrencial em áreas de competência da autoridade regulatória e vice-versa, o que vai de encontro com a busca constante de celeridade e eficiência da máquina pública.
Por outro lado, a legislação por vezes não expressa de forma clara e inequívoca a divisão de competência na análise de atos de concentração empresarial, sendo certo que, a princípio, não existe nenhum setor da economia imune aos preceitos do direito concorrencial, devendo a doutrina e a jurisprudência delimitar as áreas de atuação de cada autoridade no caso concreto, observando-se, para tanto, as especificidades de cada ordenamento jurídico.
No caso das instituições financeiras, tem-se a atuação ativa e permanente do Banco Central do Brasil - BACEN em todos os aspectos regulatórios desse setor. Dessa forma, cabe ao BACEN exercer o papel de vigilância sobre as instituições que integram o Sistema Financeiro Nacional - SFN, incluindo-se a análise dos atos de concentração desse setor. Da mesma forma, cabe ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE a tutela da concorrência, zelando pela observação dos preceitos constitucionais da livre concorrência, da livre-iniciativa e da repressão ao abuso do poder econômico, tendo ampla competência para atuar em praticamente todos os setores da economia, inclusive aqueles onde há o exercício da atividade econômica realizado pela administração pública.
Necessário, então, de forma introdutória demonstrar a raiz do conflito, apresentando os dispositivos legais que o fundamentam para, a partir de então, buscar na doutrina e na jurisprudência mecanismos que possam apaziguar o conflito e trazer segurança jurídica aos agentes econômicos.
2. DA COMPETÊNCIA DO BACEN E DO CADE NA ANÁLISE DOS ATOS DE CONCENTRAÇÃO
As atividades do Banco Central do Brasil são reguladas pela Lei nº. 4.595[1], que dispõe sobre a organização do Sistema Financeiro Nacional.
O artigo 10 da referida lei enumera os campos de atuação privativa do BACEN. Vejamos:
“Art. 10. Compete privativamente ao Banco Central da República do Brasil:
c) ser transformadas, fundidas, incorporadas ou encampadas;”
g) alienar ou, por qualquer outra forma, transferir o seu controle acionário
Dessa forma, percebe-se a preocupação da legislação em determinar que a competência para a análise dos atos de concentração das instituições financeiras é privativa do Banco Central do Brasil.
Reforça esse entendimento a leitura do artigo 11 do mencionado diploma legal:
“Art. 11. Compete ainda ao Banco Central da República do Brasil;
VII - Exercer permanente vigilância nos mercados financeiros e de capitais sobre empresas que, direta ou indiretamente, interfiram nesses mercados e em relação às modalidades ou processos operacionais que utilizem;”
Sendo certo que compete também ao BACEN à concessão de autorização para que instituições financeiras possam operar regularmente dentro dos limites territoriais brasileiros e o exercício de permanente vigilância em relação à administração dessas instituições. Assim, pode o BACEN, caso verifique a necessidade em determinados casos, operar a reorganização societária de uma instituição financeira integrante do SFN, inclusive mediante atos de concentração, conforme exposto na Lei nº 9.447[2], para resguardar os interesses daqueles que se utilizam do sistema financeiro nacional.
“Art. 5º Verificada a ocorrência de qualquer das hipóteses previstas nos arts. 2º e 15 da Lei nº 6.024, de 1974, e no art. 1º do Decreto-lei nº 2.321, de 1987, é facultado ao Banco Central do Brasil, visando assegurar a normalidade da economia pública e resguardar os interesses dos depositantes, investidores e demais credores, sem prejuízo da posterior adoção dos regimes de intervenção, liquidação extrajudicial ou administração especial temporária, determinar as seguintes medidas:
A determinação de um ato de concentração pelo BACEN neste caso opera sob uma perspectiva regulatória e com o objetivo de salvaguardar a boa gestão da instituição financeira para proteger seus usuários, e não sob uma perspectiva concorrencial.
Nessa hipótese, fica claro que o conflito de competência positivo entre o BACEN e o CADE pode ser extremamente danoso aos objetivos do regulador, vez que a rejeição do ato de concentração sob o prisma concorrencial pode prejudicar o escopo regulatório que fundamentou a medida.
Diante de uma perspectiva histórica cumpre ressaltar que no ano em que a lei bancária entrou em vigor (1964) a Lei nº 4.137 (BRASIL, 1962), que regulamentava o artigo 148 da Constituição Federal de 1946, instrumentalizando o princípio da repressão ao abuso do poder econômico, já estava vigente. Essa mesma legislação criou o Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE e elencava, em sua redação original, dentre suas competências, a repressão aos atos de concentração empresarial, que eram entendidos como formas de abuso do poder econômico “per se”. Posteriormente a redação da lei foi alterada para viabilizar uma análise ex post realizada pelo CADE que poderia, a partir de então, aprovar atos de concentração em razão dos benefícios econômicos que eles trariam à sociedade.
Pode-se dizer, dessa forma, que o conflito de competência entre o controle concorrencial e regulatório em relação aos atos de concentração das instituições financeiras é uma antinomia jurídica existente desde o surgimento efetivo de um sistema antitruste, em 1962, com a criação do CADE e a entrada em vigor da legislação que regula o Banco Central do Brasil, em 1964. Entretanto, o ambiente econômico do Brasil à época inviabilizou a aplicação do direito concorrencial no país, uma vez que a economia baseava-se em monopólios públicos ou monopólios privados sancionados publicamente, notadamente nos anos do regime civil-militar, o que postergou a percepção desse conflito de competência na vida prática.
Nos dias atuais, o CADE é regulado pela Lei nº 12.529[3], que reestruturou o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência - SBDC, a composição do órgão antitruste e sua competência. Dessa forma, dispõe o artigo 31:
“Art. 31. Esta Lei aplica-se às pessoas físicas ou jurídicas de direito público ou privado, bem como a quaisquer associações de entidades ou pessoas, constituídas de fato ou de direito, ainda que temporariamente, com ou sem personalidade jurídica, mesmo que exerçam atividade sob regime de monopólio legal. “
Do artigo acima transcrito percebe-se que basicamente todos os setores econômicos e todas as empresas que exercem atividade econômica estão sujeitas ao regime concorrencial. Dessa definição é possível inferir também que não há obste a sujeição das instituições financeiras a legislação antitruste. Por conseguinte, diz a lei:
“Art. 9o Compete ao Plenário do Tribunal[4], dentre outras atribuições previstas nesta Lei:
X - apreciar processos administrativos de atos de concentração econômica, na forma desta Lei, fixando, quando entender conveniente e oportuno, acordos em controle de atos de concentração;“
Portanto, conclui-se que I) por não existir imunidade antitruste apriori previstas no ordenamento jurídico brasileiro; II) por existir previsão de aplicação da lei antitruste a empresas de todas as naturezas, constituídas de fato ou de direito, que atuem em todos os setores econômicos, incluindo empresas em regime de monopólio legal e; III) pela competência do CADE, através de seu Tribunal Administrativo, em proceder com a análise dos atos de concentração empresarial observado os dois pontos acima expostos, deverão as instituições financeiras submeter ao CADE suas propostas de concentração empresarial.
Após a análise da raiz do conflito de competência entre as autarquias é possível concluir que existe a previsão legal tanto para que o CADE possa proceder com a análise dos atos de concentração empresarial das instituições financeiras quanto para que o BACEN o faça. Como dito anteriormente, esse conflito de competência não atende a demanda crescente do Estado por celeridade em seus processos administrativos e por eficiência da máquina pública.
3. A JUDICIALIZAÇÃO DO CONFLITO
Em 1997 foi formulado e apresentado ao BACEN um projeto de aquisição do Banco de Crédito Nacional - BCN S.A pelo BANCO BRADESCO, que foi aprovado pela autarquia e passou a produzir efeitos a partir de 1998. Em que pese à formalização do ato de concentração perante o BACEN, não houve sua apresentação ao CADE.
Em 2001 foi apresentado ao CADE o ato de concentração entre a Alliance Captial Management Corporation of Delaware (ALLIANCE) e o BCN S.A , que foi aprovado pela autarquia sem restrições. Entretanto, no julgamento, o Conselho determinou a apresentação ao CADE para análise ex post do ato de concentração ocorrido anteriormente e multa pela intempestividade na apresentação do projeto. Por esse motivo, o BCN e o BANCO BRADESCO impetraram Mandado de Segurança perante a Justiça Federal do Distrito Federal.
Os argumentos dos impetrantes baseavam-se em grande parte no parecer GM-20 da Advocacia Geral da União – AGU[5], apresentado ao Presidente da República em 2001.
A AGU concluiu pela competência exclusiva do BACEN na análise dos atos de concentração, afastando-as do crivo do CADE, repelindo a tese da complementaridade entre as autarquias nesse respeito. Segue a ementa:
“1. Consulta sobre conflito de competência entre o Banco Central do Brasil e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE. 2. As posições conflitantes: Parecer da Procuradoria-Geral do Banco Central, de um lado, e Pareceres da Consultoria Jurídica do Ministério da Justiça e da Procuradoria do CADE e estudo do Dr. Gesner Oliveira, de outro. 3. O cerne da controvérsia. 4 . Conclusão pela competência privativa do Banco Central do Brasil para analisar e aprovar os atos de concentração de instituições integrantes do sistema financeiro nacional, bem como para regular as condições de concorrência entre instituições financeiras e aplicar-lhes as penalidades cabíveis.”
A Justiça Federal do DF reiterou os termos do parecer da AGU e decidiu pela competência exclusiva do BACEN na análise dos atos de concentração, desfazendo o ato do CADE que determinou a submissão da concentração ao Conselho.
O CADE, por sua vez, recorreu da decisão ao TRF da 1º região, que por maioria decidiu pela reforma da decisão de primeira instância, reafirmando a relação de complementaridade entre o CADE e o BACEN nessa questão e ressaltando que a autarquia concorrencial não estava vinculada ao parecer GM-20 da AGU[6].
A 5º Turma do TRF1 entendeu que a análise dos atos de concentração por parte do Banco Central do Brasil não excluiria a análise feita pelo CADE, que seria a autarquia competente para analisar efetivamente questões concernentes a concorrência, enquanto o BACEN atuaria numa análise específica dos impactos da concentração no Sistema Financeiro Nacional, aplicando-se o princípio da complementaridade.
O BCN S.A e o BANCO BRADESCO discordaram da decisão, o que os levou a interpor Recurso Especial ao Superior Tribunal de Justiça, que decidiu pela reforma do acórdão proferido pelo TRF1, reafirmando a decisão de primeira instância e concluindo pela competência exclusiva do BACEN na análise dos atos de concentração de instituições financeiras[7].
ADMINISTRATIVO - ATO DE CONCENTRAÇÃO, AQUISIÇÃO OU FUSÃO DEINSTITUIÇÃO INTEGRANTE DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL - CONTROLEESTATAL PELO BACEN OU PELO CADE - CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES - LEIS4.594/64 E 8.884/94 - PARECER NORMATIVO GM-20 DA AGU. 1.Os atos de concentração, aquisição ou fusão de instituição relacionados ao Sistema Financeiro Nacional sempre foram de atribuição do BACEN, agência reguladora a quem compete normatizar e fiscalizar o sistema como um todo, nos termos da Lei 4.594/64. 2. Ao CADE cabe fiscalizar as operações de concentração ou desconcentração, nos termos da Lei 8.884/94. 3. Em havendo conflito de atribuições, soluciona-se pelo princípio da especialidade. 4. O Parecer GM-20, da Advocacia-Geral da União, adota solução hermenêutica e tem caráter vinculante para a administração. 5. Vinculação ao parecer, que se sobrepõe à Lei 8.884/94 (art. 50). 6. O Sistema Financeiro Nacional não pode subordinar-se a dois organismos regulatórios. 7. Recurso especial provido.
A principal justificativa do acórdão do STJ foi a aplicação do principio da especialidade, afirmando que enquanto a lei 4.595 (BRASIL, 1964, Artigo 10, Inciso X, Alínea “c” e “g”), que regulamenta as atividades do Banco Central do Brasil, estiver vigente, não haverá espaço para se falar de competência complementar entre as autarquias. Alguns trechos relevantes do voto da Ministra-Relatora ELIANA CALMON:
“II) A prevalência da Lei do Sistema Financeiro em detrimento da Lei Antitruste
[...] no tocante à regulamentação da concorrência, não vejo como afastar a sua prevalência em relação aos dispositivos da Lei Antitruste, pois, a meu ver, ela é lei especial em relação à Lei 8.884/94{C}[8].
Em suma, seja em razão do Parecer Vinculante emitido pela Advocacia-Geral da União, seja pelo princípio insculpido no art. 2º, 2º, da LICC, entendo que devem ser aplicadas as normas da Lei 4.595/64, que conferem ao Banco Central a competência exclusiva para apreciar atos de concentração envolvendo instituições integrantes do Sistema Financeiro Nacional.
A problemática chegou ao STF através de Recurso Extraordinário interposto pelo CADE e pelo BNC S/A e BRADESCO contra o acórdão do STJ e do TRF1, respectivamente[9].
Os Recursos tiveram como Relator o Ministro Dias Toffoli, que em decisão monocrática denegou seguimento ao recurso interposto pelo CADE ao argumento de que seria necessário o reexame da legislação infraconstitucional acerca do conflito, sendo que isso é inadmissível pela via extraordinária, e julgou prejudicado o recurso interposto pelo BNC S/A e o BANCO BRADESCO.
Ante o exposto e acolhendo as ponderações ministeriais que são utilizadas também como razões de decidir (fls. 959/961), nos termos do artigo 21, inciso IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, julgo prejudicado o recurso extraordinário interposto pelo Banco de Crédito Nacional S/A e outro e, nos termos do artigo 557, caput, do Código de Processo Civil, nego seguimento ao recurso extraordinário interposto pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE
O CADE interpôs, em agosto de 2014, Agravo Regimental para que a decisão monocrática do Ministro-Relator seja discutida no plenário do STF. Por essa razão, o conflito de competência entre as autarquias ainda está em aberto, razão pela qual não é possível apontar uma solução final encontrada pelo judiciário brasileiro., pois o Agravo Regimental do CADE ainda não foi apreciado.
Em que pese à ausência de um posicionamento final do judiciário sobre a questão, existem algumas iniciativas para alcançar a solução desse conflito pela via legislativa.
Bacharel em Direito e especializando em Direito Empresarial. Advogado em São Paulo. Sócio de Pegoraro Advogados Associados.
PEGORARO, Victor. O conflito positivo de competência entre o CADE e o BACEN na análise dos atos de concentração de instituições financeiras. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 22, n. 5165, 22 ago. 2017. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/52968. Acesso em: 15 out. 2019.

References: artigo 10
 artigo 11
 artigo 148
 artigo 31
 Artigo 10
 artigo 21
 artigo 557