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Timestamp: 2020-08-09 18:17:02+00:00

Document:
BGH 2019 EMRK - Staats-Haftung
BGH, Urteil vom 18.4.2019 – III ZR 67/18
Der Kl., ein afghanischer Staatsangehöriger, machte gegen die Bekl. einen Anspruch auf immaterielle Entschädigung nach Art. 5 V EMRK geltend. Er reiste zusammen mit seiner Frau und seiner damals eineinhalbjährigen Tochter mit dem Zug aus Österreich kommend am 2.10.2013 in das Bundesgebiet ein. Bei der Grenzkontrolle in Passau konnte er keine aufenthaltslegitimierenden Ausweispapiere vorlegen. Er gab an, bereits in der Slowakei einen Asylantrag gestellt zu haben. Er wolle aber in Deutschland bleiben. Eine Abfrage im EURODAC-System ergab, dass der Kl. und seine Ehefrau in der Slowakischen Republik am 25.8.2013 einen Asylantrag gestellt hatten. Die Bundespolizei verfügte daher die Zurückschiebung des Kl. nach der Dublin II-VO (VO [EG] Nr. 343/2003, ABl. 2003 L 50, 1). Ferner beantragte die Bundespolizei Haft zur Sicherung der Zurückschiebung. Mit Beschluss vom 3.10.2013 ordnete das AG Passau die vorläufige Freiheitsentziehung an.
In der Folgezeit wurde über das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge die Wiederaufnahme des Kl. durch die Slowakische Republik betrieben. Am 8.10.2013 beantragte die Bundespolizei Zurückschiebungshaft bis längstens zum 15.11.2013. Mit Beschluss vom 16.10.2013 ordnete das AG München unter Aufhebung der einstweiligen Anordnung des AG Passau Abschiebehaft von 44 Tagen an (beginnend rückwirkend am 3.10.2013, längstens bis zum 15.11.2013). Auf die Beschwerde des Kl. setzte das LG München I am 30.10.2013 die Vollziehung unter Auflagen – Aufenthaltnahme bei Ehefrau und Tochter in der Gemeinschaftsunterkunft in Passau; tägliche Erreichbarkeit dort um 10 Uhr und um 20 Uhr – aus und hob mit weiterem Beschluss vom 7.11.2013 die Haftentscheidung des AG München vom 16.10.2013 auf. Gleichzeitig stellte das LG fest, dass die Freiheitsentziehung von Anfang an rechtswidrig gewesen sei. Eine Entziehungsabsicht sei nicht erkennbar, jedenfalls reichten die gemachten Auflagen aus.
Zwischenzeitlich hatte die Slowakische Republik der Rücknahme des Kl. und seiner Familie zugestimmt. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge verfügte daraufhin die Abschiebung. Nachdem der Kl. erfolglos versucht hatte, dagegen verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz zu erlangen, entzog er sich der Zurückschiebung, indem er mit seiner Familie die Zeit bis zum Ablauf der Zurückschiebefrist nach der Dublin II-VO im so genannten Kirchenasyl verbrachte. Im Rahmen des deshalb in Deutschland durchgeführten nationalen Asylverfahrens wurde dem Kl. die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt. Der Kl. hat die Bekl. (Bund und Land) auf Zahlung einer angemessenen Entschädigung für die Zeit seiner Abschiebehaft ab 3.10.2013 iHv 100 Euro je Hafttag – insgesamt 2.700 Euro – in Anspruch genommen.
Klage gegen den Bund:
Die Instanzgerichte sind zutreffend davon ausgegangen, dass dem Kl. gegen die Bekl. zu 2 kein Schadensersatzanspruch zusteht.
a) Für einen Anspruch aus Art. 5 V EMRK fehlt es an der Passivlegitimation. Art. 5 EMRK bestimmt, soweit hier einschlägig, Folgendes:
„(1) Jede Person hat das Recht auf Freiheit und Sicherheit. Die Freiheit darf nur in den folgenden Fällen und nur auf die gesetzlich vorgeschriebene Weise entzogen werden: (...)
f) Rechtmäßige Festnahme oder Freiheitsentziehung zur Verhinderung der unerlaubten Einreise sowie bei Personen, gegen die ein Ausweisungs- oder Auslieferungsverfahren im Gange ist. (...)
(5) Jede Person, die unter Verletzung dieses Artikels von Festnahme oder Freiheitsentziehung betroffen ist, hat Anspruch auf Schadensersatz.“
Art. 5 V EMRK gewährt insoweit einen unmittelbaren Schadensersatzanspruch wegen rechtswidriger Freiheitsbeeinträchtigung durch staatliche Organe, der vom Verschulden der handelnden Amtsträger unabhängig ist und auch den Ersatz immateriellen Schadens umfasst (zB Senat, BGHZ 198, 1 = NJW 2013, 3176 Rn. 28 und NJW 2014, 67 Rn. 13, jew. mwN).
Entgegen der Auffassung des Kl. ist die beklagte Bundesrepublik Deutschland nicht passivlegitimiert. Zwar ist im Verfahren der Individualbeschwerde nach Art. 34 EMRK die Bundesrepublik als Vertragspartei Beschwerdegegnerin; dementsprechend trifft sie eine etwaige vom EGMR nach Art. 41 EMRK zugesprochene Entschädigung. Im Rahmen der innerstaatlichen Geltendmachung eines Schadensersatzanspruchs nach Art. 5 V EMRK ist jedoch die Frage nach der Person des Verpflichteten durch Anwendung des Art. 34 GG zu klären. Danach ist der Hoheitsträger (Bund, Land oder sonstige Gebietskörperschaft) verantwortlich, dessen Hoheitsgewalt bei der rechtswidrigen Freiheitsentziehung ausgeübt wurde (zB Senat, NJW 2014, 67 Rn. 24 mwN). Der Eingriff in das Freiheitsrecht des Kl. in der Zeit vom 3. bis zum 30.10.2013 beruhte auf den Haftentscheidungen des AG Passau und des AG München. Über die Zulässigkeit und Fortdauer eines Freiheitsentzugs hat in Deutschland grundsätzlich nur der Richter zu entscheiden (Art. 104 II 1 GG). Bei einer auf richterlicher Anordnung beruhenden Freiheitsentziehung wird mithin die Hoheitsgewalt des Richters bzw. des Hoheitsträgers ausgeübt, in deren Dienst dieser steht. Letzteres war hier das beklagte Land und nicht die Bundesrepublik.
Hieran ändert – entgegen der Auffassung des Kl. – der Umstand nichts, dass die Bundespolizei unter dem 2.10.2013 einen „Antrag auf einstweilige Anordnung und Herbeiführung einer richterlichen Entscheidung über die Zulässigkeit und Fortdauer einer Freiheitsentziehung“ und unter dem 8.10.2013 einen „Antrag auf Herbeiführung einer richterlichen Entscheidung über die Zulässigkeit und Fortdauer einer Freiheitsentziehung“ gestellt hat, und dass es ohne die Anträge nicht zur Haft gekommen wäre. Diese Kausalitätsbetrachtung ist im Rahmen des Art. 5 V EMRK nicht maßgeblich. Denn die Antragstellung ändert nichts daran, dass bei den anschließend nach jeweiliger Anhörung des Kl. und eigenverantwortlich von den Amtsgerichten getroffenen Haftentscheidungen nur Hoheitsgewalt des beklagten Landes und nicht der Bundesrepublik Deutschland ausgeübt worden ist.
Klage gegen das Land:
a) Entgegen der Auffassung des Bekl. ist eine Freiheitsentziehung iSd Art. 5 V EMRK allerdings nicht erst dann als rechtswidrig anzusehen, wenn sie nach Amtshaftungsgrundsätzen (§ 839 BGB) als unvertretbar zu bewerten wäre.
aa) Der Senat geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass im Amtshaftungsprozess bestimmte richterliche Maßnahmen außerhalb des Richterspruchprivilegs (§ 839 II 1 BGB) nicht auf ihre sachliche Richtigkeit, sondern nur auf ihre Vertretbarkeit zu überprüfen sind (vgl. zur Untersuchungshaft BGHZ 122, 268 [271] = NJW 1993, 2927; zur einstweiligen Anordnung in Unterbringungssachen BGHZ 155, 306 [310] = NJW 2003, 3052; zur Streitwertfestsetzung NJOZ 2005, 3987 [3988 f.]; zur Prozessführung in Zivilsachen BGHZ 187, 286 = NJW 2011, 1072 Rn. 14 und zur richterlichen Beschlagnahmeanordnung BGHZ 213, 200 = NJW 2017, 1322 Rn. 14). Die Vertretbarkeit darf nur verneint werden, wenn bei voller Würdigung auch der Belange einer funktionstüchtigen Rechtspflege die Entscheidung nicht mehr verständlich ist (vgl. nur BGHZ 187, 286 = NJW 2011, 1072 und BGHZ 213, 200 = NJW 2017, 1322). Erweist sich eine Entscheidung des Richters insoweit als vertretbar, wirkt sich dies bereits auf der Tatbestands- und nicht erst auf der Verschuldensebene des Amtshaftungsanspruchs aus. Denn die Haftungseinschränkung begrenzt den objektiven Umfang der wahrzunehmenden Pflichten. Dementsprechend ist bereits eine Amtspflichtverletzung zu verneinen und ist die richterliche Maßnahme oder Entscheidung im amtshaftungsrechtlichen Sinn als rechtmäßig anzusehen (vgl. Senat, NJW 2017, 1322 Rn. 17). Ebenso scheidet im Rahmen eines enteignungsgleichen Eingriffs die Annahme eines entschädigungspflichtigen Sonderopfers aus, wenn die richterliche Maßnahme vertretbar war (vgl. Senat, WM 1997, 1755 [1756] = BeckRS 1997, 9977 und NJW 2017, 1322 Rn. 21, jew. zu einer Beschlagnahmeanordnung).
bb) Ob diese Grundsätze auch für Ansprüche aus Art. 5 V EMRK gelten, hat der Senat bisher nicht eindeutig geklärt. Zwar hat der Senat in seinem Urteil vom 29.4.1993 (BGHZ 122, 268 = NJW 1993, 2927), in dem er einen Anspruch aus Art. 5 V EMRK im Ergebnis bejaht hat, auch die Rechtsprechung zur Vertretbarkeit im Amtshaftungsprozess angesprochen (BGHZ 122, 268 [270 f.] = NJW 1993, 2927), entscheidend dann aber darauf abgestellt, dass die Inhaftierung wegen objektiver Erkennbarkeit ihrer Unverhältnismäßigkeit rechtswidrig gewesen sei, und im Folgenden angemerkt (BGHZ 122, 268 [280] = NJW 1993, 2927), dass bereits die objektiv konventionswidrige Freiheitsentziehung Schadensersatzansprüche begründe. In späteren Entscheidungen hat der Senat nur die Frage der Rechtmäßigkeit thematisiert, ohne dabei den Vertretbarkeitsmaßstab anzusprechen (vgl. etwa NJW 2014, 67 Rn. 14 ff.).
cc) Die Frage, ob bei richterlichen Handlungen ein Konventionsverstoß erst dann vorliegt, wenn das Verhalten des Richters nicht mehr verständlich und deshalb unvertretbar war, ist zu verneinen. Die zum Amtshaftungsrecht entwickelte Rechtsprechung kann auf eine Haftung des Staates nach Art. 5 V EMRK wegen der unterschiedlichen Struktur der Tatbestände nicht einfach übertragen werden.
§ 839 BGB knüpft an die persönliche Verantwortung des Staatsdieners an. Verletzt ein Beamter vorsätzlich oder fahrlässig die ihm einem Dritten gegenüber obliegende Amtspflicht, so hat er dem Dritten den daraus entstehenden Schaden zu ersetzen. Über Art. 34 GG wird die Haftung auf den Staat übergeleitet. Verletzt jemand in Ausübung eines ihm anvertrauten Amtes die ihm einem Dritten gegenüber obliegende Amtspflicht, so trifft die Verantwortlichkeit grundsätzlich den Staat oder die Körperschaft, in deren Dienst er steht (Art. 34 S. 1 GG). Bei Vorsatz und grober Fahrlässigkeit bleibt der Rückgriff vorbehalten (Art. 34 S. 2 GG). Auch bei richterlichen Maßnahmen knüpft § 839 BGB grundsätzlich an die persönliche Verantwortlichkeit des Richters an. Diese ist gesetzlich nach § 839 II BGB lediglich insoweit eingeschränkt, als bei einem Urteil in einer Rechtssache der Richter für den aus einer Amtspflichtverletzung resultierenden Schaden nur verantwortlich ist, wenn die Pflichtverletzung in einer Straftat besteht. Soweit der Senat für richterliche Maßnahmen außerhalb dieses Richterspruchprivilegs die Haftung begrenzt hat, knüpfte auch diese Rechtsprechung im Ausgangspunkt an die persönliche Verantwortlichkeit des Richters an. Ein Schuldvorwurf könne dem Richter in diesem Bereich nur bei besonders groben Verstößen gemacht werden (zB Senat, Jurion RS 1990 Nr. 15083 Rn. 3 = BeckRS 1990, 31064919 und NJW-RR 1992, 919 = BGHRZ Nr. 10710), was auf eine Haftung für Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit hinauslaufe (Senat, BGHZ 155, 306 [310] = NJW 2003, 3052). In neueren Entscheidungen hat der Senat dann in diesem Zusammenhang nur noch auf den Begriff der Vertretbarkeit abgestellt, die nur verneint werden dürfe, wenn bei voller Würdigung auch der Belange einer funktionstüchtigen Rechtspflege die Entscheidung nicht mehr verständlich sei (vgl. BGHZ 187, 287 = NJW 2011, 1072 Rn. 14 und NJW 2017, 1322 Rn. 14).
Anders als bei der Amtshaftung (§ 839 BGB) geht es bei Art. 5 V EMRK aber nicht um die Frage einer persönlichen Pflichtwidrigkeit, die über Art. 34 GG haftungsrechtlich auf den Staat übergeleitet wird. Vielmehr handelt es sich bei Art. 5 V EMRK um eine verschuldensunabhängige Haftung für einen konventionswidrigen Freiheitsentzug (zB Senat, NVwZ 2006, 960 = MDR 2006, 1284 [1285] und BGHZ 207, 365 = NJW 2016, 636 Rn. 15). Die Vorschrift spricht weder von einem bestimmten Hoheitsträger noch einem sonst Verantwortlichen und erwähnt nicht deren Vorgehen, Verhalten oder Entscheidung, sondern knüpft die Rechtsfolge allein an die Tatsache des „Betroffenwerdens“ durch eine „entgegen den Bestimmungen dieses Artikels“ erfolgte Freiheitsentziehung (Senat, BGHZ 45, 58 [65] = NJW 1966, 1021). Die richterliche Maßnahme ist insoweit auf ihre sachliche Richtigkeit zu überprüfen. Bereits der objektive Verstoß gegen die Konvention reicht aus. Ob den Richter persönlich ein Vorwurf trifft, seine Entscheidung im amtshaftungsrechtlichen Sinn als Pflichtverletzung anzusehen ist, spielt hierfür keine Rolle. Dementsprechend haben weder der EGMR (zB NJW 2010, 2495) noch der Senat (zB NJW 2014, 67) bei ihren Entscheidungen zur nachträglichen Verlängerung der Sicherungsverwahrung die Beschlüsse der Vollstreckungsgerichte im Rahmen des Art. 5 EMRK unter Vertretbarkeitsgesichtspunkten gewürdigt, obwohl die richterlichen Entscheidungen unzweifelhaft vertretbar waren, da sie der damaligen, vom BVerfG ursprünglich (BVerfGE 109, 133 = NJW 2004, 739; anders später BVerfGE 128, 326 = NJW 2011, 1931) ausdrücklich bestätigten Gesetzeslage entsprachen. Es ist deshalb auch im vorliegenden Fall ausschließlich darauf abzustellen, ob die Freiheitsentziehung iSd Art. 5 V EMRK konventionswidrig war oder nicht.
b) Bezüglich dieser Prüfung ist zu beachten, dass die Begriffe „rechtmäßig“ und „auf gesetzlich vorgeschriebene Weise“ in Art. 5 I EMRK auf das innerstaatliche Recht verweisen und die Verpflichtung begründen, dessen materielle und prozessuale Regeln einzuhalten (vgl. nur Senat, NVwZ 2006, 960 = DÖV 2006, 830 Rn. 9 mwN; dort auch zu Besonderheiten bei Freiheitsentziehungen aufgrund rechtskräftiger Strafurteile). Rechtswidrig in diesem Sinne kann eine Freiheitsentziehung zum Beispiel dann sein, wenn der Richter in entscheidungserheblicher Weise von einer fehlerhaften Tatsachengrundlage ausgegangen ist oder die Bedeutung von Rechtsbegriffen verkannt hat. Hängt die Anordnung einer Freiheitsentziehung von einer prognostischen Beurteilung tatsächlicher Umstände ab – wie etwa der Frage, ob Fluchtgefahr besteht bzw. ob dieser auch durch ein milderes Mittel als der Haft ausreichend entgegengewirkt werden kann –, ist allerdings zu beachten, dass sich in solchen Fällen aus der Natur der Sache nicht nur eine einzige richtige Entscheidung ergibt und alle anderen Bewertungen rechtswidrig sind. Insbesondere geht es nicht an, dass der Richter im Entschädigungsprozess seine eigene Prognose einfach an die Stelle der des Haftrichters setzt. Vielmehr kann im Rahmen der Prognosen eigenen Bewertungsspielräume auch eine andere Würdigung nachvollziehbar, tragfähig und insoweit im Rahmen des Art. 5 EMRK rechtmäßig sein.
c) Ausgehend von diesem Maßstab kann die vom AG Passau und vom AG München angeordnete Haft nicht als konventionswidrig iSd Art. 5 V EMRK beanstandet werden.
1. Passivlegitimiert bei einem Schadensersatzanspruch nach Art. 5 V EMRK ist der Hoheitsträger, dessen Hoheitsgewalt bei der rechtswidrigen Freiheitsentziehung ausgeübt wurde; dies ist bei einer auf richterlicher Anordnung beruhenden Freiheitsentziehung regelmäßig nur der Hoheitsträger, in dessen Dienst der Richter steht.
2. Für die Frage, ob eine Freiheitsentziehung konventionswidrig ist, kommt es auf den objektiven Verstoß gegen die Konvention an, nicht dagegen – wie im Amtshaftungsrecht für bestimmte richterliche Maßnahmen außerhalb des Spruchrichterprivilegs – auf die Vertretbarkeit der richterlichen Haftanordnung.
3. Art. 5 V EMRK betrifft nur die Freiheitsentziehung als solche, nicht den Haftvollzug bzw. die Modalitäten der Haft; daher ergeben sich aus Art. 5 V EMRK keine Rechte von inhaftierten Personen in Bezug auf ihre Behandlung in der Haft. Ein Verstoß gegen das so genannte Trennungsgebot im Rahmen des Vollzugs der Abschiebehaft nach Art. 16 I der RL 2008/115/EG vom 16.12.2008 (ABl. 2008 L 348, 98) betrifft in diesem Sinn nur den Vollzug.

References: Art. 5
 Art. 5
 Art. 5

Art. 5
 Art. 34
 EGMR 
 Art. 41
 Art. 5
 Art. 34
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5

§ 839
 Art. 34
 § 839
 § 839
 Art. 5
 Art. 34
 Art. 5
 EGMR 
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 16