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Timestamp: 2016-10-22 05:20:24+00:00

Document:
du Tribunal f�d�ral, Aeschlimann, Reeb, F�raud,
place du Ch�teau 6, 1014 Lausanne.
recours de droit public contre le d�cret du Grand Conseil du canton de Vaud du 1er juin 2004 constatant la nullit� de l'initiative populaire cantonale "Pour une caisse vaudoise d'assurance maladie de base".
L'initiative populaire cantonale "Pour une caisse vaudoise d'assurance maladie de base" a �t� d�pos�e au mois de mai 2002, munie de 12917 signatures. Il s'agissait d'une initiative l�gislative r�dig�e de toute pi�ce portant sur la cr�ation d'une loi "instituant une seule caisse d'assurance maladie dans le canton de Vaud", dont la teneur �tait la suivante:
La caisse vaudoise d'assurance maladie (CVAM) est un �tablissement public ind�pendant jouissant de la personnalit� juridique. Son si�ge est � Lausanne. Elle fonctionne sous le contr�le et la garantie de l'Etat.
La CVAM a pour mission de garantir � tous les habitants du canton une couverture de soins compl�te. Elle est une caisse destin�e � assurer ses membres en cas de maladie et d'accidents, conform�ment �:
a) la LAMal b) la LAVAMal c) les statuts approuv�s par le Conseil d'Etat et par l'Office f�d�ral des assurances sociales.
La CVAM ne peut fournir de prestations dans le domaine des assurances compl�mentaires.
Toute personne domicili�e dans le canton est obligatoirement affili�e � la CVAM. Les statuts de la caisse d�limitent ses activit�s aux seuls r�sidents du canton de Vaud.
Art. 4 G�n�ralit�s
Le compte d'exploitation de la CVAM est aliment� par:
a) les primes vers�es par les assur�s b) les participations et franchises des assur�s c) les subsides f�d�raux et cantonaux d) les int�r�ts et autres revenus.
Art. 5 Couverture des r�serves et garantie de d�ficit
L'Etat couvre par une subvention � fonds perdus la r�serve minimale prescrite. Le Conseil d'administration peut d�cider la constitution de r�serves facultatives. L'Etat accorde � la CVAM une garantie de ses d�ficits �ventuels. L'Etat assure une gestion financi�rement �quilibr�e.
Les primes de l'assurance obligatoire des soins et de l'assurance individuelle d'indemnit�s journali�res sont fix�es selon les dispositions f�d�rales applicables. La CVAM doit appliquer le principe du tiers payant et rembourser directement les factures de soins, d'hospitalisation, de m�dicaments et de r��ducation. Les subventions f�d�rales et cantonales sont destin�es � diminuer les primes des personnes de condition �conomique modeste, ainsi que des enfants, selon un bar�me d�cid� par le Conseil d'Etat. La totalit� des subventions f�d�rales en la mati�re est utilis�e. Les b�n�ficiaires des prestations compl�mentaires AVS/AI ont droit � une exon�ration totale de primes.
[composition, organisation, comp�tences]
[composition, comp�tences]
La CVAM est soumise au contr�le financier et de gestion de l'Etat. Elle soumet ses comptes, qui sont rendus publics, � un organe de contr�le ind�pendant d�sign� par le Conseil d'Etat. Le contr�le interne de la caisse est assur� par une commission permanente ind�pendante nomm�e par le Conseil d'administration.
La CVAM est mise en place d�s que l'affiliation obligatoire, au sens de l'art. 3 de la pr�sente loi, est permise en vertu du droit f�d�ral. Les autorit�s cantonales prennent toutes les mesures propres � faire �voluer la l�gislation f�d�rale dans le sens de la pr�sente loi.
Dans son pr�avis au Grand Conseil sur la recevabilit� de l'initiative, le Conseil d'Etat a consid�r� que celle-ci violait sur plusieurs points le droit f�d�ral: l'affiliation obligatoire (art. 3) �tait contraire au principe du libre choix; les subsides f�d�raux (art. 4 let. c) ne pouvaient �tre consid�r�s comme une source de financement; le principe du tiers payant obligatoire (art. 6 ) emp�chait la conclusion de conventions avec certains prestataires; le subventionnement direct par l'Etat �tait contraire au syst�me pr�vu par la LAMal. Le droit f�d�ral ne r�servait aucune comp�tence cantonale en mati�re d'assurance maladie, en particulier s'agissant de l'affiliation et du financement. Les art. 1 � 10 de l'initiative devaient �tre d�clar�s nuls. Les art. 1 et 7 � 10 n'avaient plus de sens s'ils permettaient uniquement la cr�ation d'une caisse publique concurrente des caisses priv�es. Les repr�sentants du comit� d'initiative avaient d'ailleurs clairement fait savoir qu'ainsi limit�e, l'initiative ne correspondait plus au sens de leur d�marche. L'art. 11, deuxi�me phrase, paraissait correspondre � la volont� des initiants. Il ne pouvait toutefois imposer au Grand Conseil d'agir par la voie de l'initiative cantonale; pour le surplus, on ignorait sur quoi pouvait porter l'obligation faite aux autorit�s cantonales.
Par d�cret du 1er juin 2004, le Grand Conseil, suivant l'avis de la majorit� de la Commission charg�e d'examiner la question, a constat� la nullit� de l'initiative.
Josef Zisyadis forme un recours de droit public au sens des art. 84 al. 1 let. a et 85 let. a OJ contre ce d�cret. Il conclut � l'annulation partielle de ce d�cret, et � la validit� de l'art. 11 de l'initiative, disposition selon lui conforme au droit sup�rieur, et qui formerait un tout coh�rent correspondant � la volont� des initiants.
Le Grand Conseil conclut au rejet du recours. Le recourant a r�pliqu�
Le Tribunal f�d�ral examine d'office et librement la recevabilit� et la qualification juridique des recours qui lui sont soumis.
1.1 Le recourant d�clare agir par la voie du recours de droit public pour violation des droits constitutionnels (art. 84 al. 1 let. a OJ). Il invoque certes le principe constitutionnel de la proportionnalit�, mais � l'encontre d'une d�cision d'invalidation d'une initiative populaire, ce grief est trait� en relation avec la violation all�gu�e des droits politiques. Le recours de droit public pour violation des droits constitutionnels est d�s lors sans port�e propre dans ce cadre.
1.2 Le recours institu� par l'art. 85 let. a OJ permet au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative a �t� ind�ment soustraite au scrutin populaire, notamment parce qu'elle a �t� d�clar�e totalement ou partiellement invalide par l'autorit� cantonale charg�e de cet examen, et quelle que soit la motivation de cette d�cision d'invalidation. La qualit� pour recourir dans ce domaine appartient alors � toute personne � laquelle la l�gislation cantonale accorde l'exercice des droits politiques pour participer � la votation en cause, m�me si elle n'a aucun int�r�t juridique personnel � l'annulation de l'acte attaqu� (ATF 128 I 190 consid. 1 p. 192; 121 I 138 consid. 1 p. 139; 357 consid. 2a p. 360).
1.3 Membre du comit� d'initiative et citoyen vaudois, le recourant a qualit� pour agir.
Le recourant ne conteste pas la d�claration de nullit�, s'agissant des art. 1 � 10 de l'initiative. Il soutient que l'art. 11 de ce texte serait conforme au droit f�d�ral, et constituerait l'�l�ment central de l'initiative puisqu'il fait obligation au canton d'intervenir pour obtenir une modification du droit f�d�ral dans le sens de l'initiative. Cela correspondrait � la volont� des initiants.
Le Grand Conseil rel�ve que l'art. 11 premi�re phrase n'aurait plus de sens apr�s l'invalidation des art. 1 � 10, et serait inex�cutable. L'art. 11 deuxi�me phrase, lui aussi sorti de son contexte, manquerait de clart� et de coh�rence, notamment par la r�f�rence aux dispositions invalid�es. L'art. 11 ne figurait d'ailleurs pas dans le texte initial de l'initiative, et avait �t� ajout� apr�s que l'attention des initiants e�t �t� port�e sur les probl�mes de conformit� au droit f�d�ral, dans le cadre de l'examen pr�liminaire.
Le Grand Conseil rel�ve aussi qu'une initiative populaire ne peut porter que sur un acte normatif, et non sur une r�solution ou une d�claration, voire une initiative cantonale, pr�sent�e sous la forme d'un d�cret. Une disposition exclusivement programmatique ne serait pas admissible. Or, le mandat donn� aux autorit�s vaudoises par l'art. 11 de l'initiative s'apparenterait � une r�solution, voire � une proposition d'initiative cantonale. En tant que simple programme, la disposition manquerait de clart�, faute d'indiquer les moyens � utiliser. Elle poserait aussi un probl�me d'unit� de rang, puisqu'elle vise la modification du droit f�d�ral.
2.2 Dans sa r�plique, le recourant, affirme que l'art. 11 de l'initiative constituait la condition sine qua non de mise en oeuvre de la CVAM, ce dont les citoyens �taient clairement inform�s. L'art. 11 deuxi�me phrase serait une "disposition-programme" dont les moyens juridiques et politiques sont pr�cis�s. Le recourant confirme que l'intervention du canton pour obtenir une modification du droit f�d�ral correspond � la volont� des initiants.
Conform�ment � la jurisprudence, les exigences de motivation pos�es � l'art. 90 al. 1 let. b OJ valent �galement pour le recours pr�vu � l'art. 85 let. a OJ; le Tribunal f�d�ral n'examine ainsi que les griefs soulev�s de mani�re suffisante. Il appartient au recourant de d�montrer en quoi la d�cision attaqu�e viole le droit constitutionnel, soit ses droits politiques, en pr�cisant la nature de cette violation (ATF 129 I 185 consid. 1.6 p. 189 et les arr�ts cit�s).
3.1 Lorsque, comme en l'esp�ce, la d�cision relative � l'invalidation d'une initiative populaire est publi�e sans aucune motivation, ou lorsque les motifs ne sont publi�s qu'ult�rieurement, l'autorit� intim�e fournit sa motivation dans la r�ponse au recours. Un droit de r�plique est alors accord� au recourant, conform�ment � l'art. 93 al. 2 OJ, afin qu'il puisse faire valoir ses arguments en connaissance de cause (cf. ATF 129 I 381 consid. 1.3 - non publi�; 125 I 227 consid. 1b - non publi�; ATF 123 I 63 consid. 3 ). L'�change d'�critures suppl�mentaire permet ainsi de suppl�er � une carence �ventuelle de la motivation de la d�cision (K�lin, Das Verfahen der staatsrechtlichen Beschwerde, Berne 1994 p. 378).
3.2 En l'occurrence, les raisons invoqu�es par le Grand Conseil � l'appui de sa d�cision d'invalidation totale sont de plusieurs ordres: l'art. 11, sorti de son contexte, serait incompr�hensible; dans l'esprit des initiants, il n'aurait qu'un caract�re accessoire; enfin, une initiative cantonale ne pourrait porter que sur une loi au sens formel, et ne pourrait �tre limit�e � une disposition programmatique. Ces arguments figuraient d�j� dans le pr�avis du Conseil d'Etat, et ont �t� �voqu�s lors des d�bats parlementaires.
Pour sa part, le recourant persiste � consid�rer que l'art. 11 de l'initiative constituerait une disposition centrale; il reproche au Grand Conseil d'avoir interpr�t� la volont� des opposants dans un sens d�favorable. Toutefois, pas plus dans son m�moire compl�tif que dans son recours initial, le recourant ne met en cause l'impossibilit� de proposer, par la voie d'une initiative populaire, une disposition qui serait purement programmatique. L'autorit� intim�e consacre pourtant de longs d�veloppements � cette question. Elle se livre � une interpr�tation de l'art. 27 ch. 1 al. 1 Cst./VD pour en d�duire qu'une initiative populaire cantonale ne pourrait porter que sur une loi au sens formel, ce qui exclurait les d�crets, r�solutions ou d�clarations, ainsi que les dispositions-programmes. Or, on cherche en vain dans les �critures du recourant - d�j� fort succinctes sur les autres points - une quelconque argumentation � ce propos. Le recours appara�t par cons�quent insuffisamment motiv�, et doit �tre d�clar� irrecevable.
Par ailleurs, m�me s'il devait �tre trait� sur le fond, le recours devrait de toute fa�on �tre rejet�.
4.1 La jurisprudence admet que lorsqu'une partie d'une initiative populaire appara�t inadmissible, la partie restante peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un tout coh�rent et qu'elle puisse encore correspondre � la volont� des initiants (ATF 125 I 227 consid. 4 p. 231, 124 I 107 consid. 5b p. 117; 121 I 334 consid. 2a p. 338 et la jurisprudence cit�e). En vertu du principe de la proportionnalit�, l'invalidit� d'une partie de l'initiative ne doit entra�ner celle du tout que si le texte ne peut �tre amput� sans �tre d�natur� (ATF 128 I 190 consid. 6 p. 203). Il faut encore que la partie subsistante de l'initiative respecte en elle-m�me les conditions de validit�, qu'elle conserve un sens et qu'elle corresponde � la volont� des initiants et des signataires (ATF 130 I 185 consid. 5 p. 202, 129 I 381 consid. 4.4 p. 392).
4.2 Les auteurs de l'initiative n'ignoraient pas la contrari�t� de leur d�marche au droit f�d�ral, leur attention ayant �t� attir�e d'embl�e sur ce point. L'art. 11 a �t� ajout� afin qu'il soit sursis � la cr�ation de la CVAM jusqu'� ce qu'une telle institution soit admise par le droit f�d�ral. Comme l'indique la note marginale, il s'agit d'une disposition transitoire cens�e rev�tir un effet gu�risseur pour le reste de l'initiative. La disposition, de caract�re accessoire, n'a donc logiquement plus de sens si le reste de l'initiative est annul�. S'agissant de la volont� des initiants, et plus encore des signataires, le titre et le texte de l'initiative ne laissent pas de doute: l'�l�ment central en est le principe de la cr�ation d'une caisse cantonale d'assurance maladie, et non la condition suspensive pos�e � sa r�alisation. Enfin, il y a lieu de convenir avec le Grand Conseil, que l'art. 11, sorti de son contexte, n'a plus gu�re de sens: la premi�re phrase �voque une institution dont - mis � part l'affiliation obligatoire - on ignore tout. La deuxi�me phrase implique l'intervention des autorit�s cantonales "au sens de la pr�sente loi", ce qui n'est plus compr�hensible si les articles pr�c�dents sont supprim�s. Certes, des adaptations purement r�dactionnelles pourraient �tre admises afin de rendre au texte sa lisibilit� et sa coh�rence (ATF 130 I 185 consid. 6 non publi�); cela ne permettrait toutefois pas de r�introduire, � titre de programme, l'ensemble des dispositions invalid�es.
Le recours de droit public doit par cons�quent �tre d�clar� irrecevable. Conform�ment � la pratique, il n'est pas per�u d'�molument judiciaire, ni allou� de d�pens.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au recourant et au Grand Conseil du canton de Vaud.

References: Art. 4

Art. 5
 art. 1
 art. 1
 art. 84
 art. 1
 art. 1
 ATF 
 ATF