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Il riparto di competenze tra BCE ed Autorità nazionali competenti nell’ambito del Meccanismo di vigilanza unico - Ius in itinere
di Michele Pietroluongo · Pubblicato 10 Dicembre 2019 · Aggiornato 10 Dicembre 2019
L’integrazione sempre più crescente del mercato finanziario e bancario dell’Unione Europea favorita dalla libera circolazione di servizi e capitali, nonché, dall’adozione di una moneta unica all’interno dell’Eurozona, ha stimolato la nascita di istituti bancari con quote di mercato in diversi Stati membri in grado di fornire alla propria clientela servizi transfrontalieri. Tale dimensione europea rendeva più arduo il compito per le Autorità nazionali di esercitare i poteri di regolazione e controllo sugli istituti bancari. Al contempo, la vigilanza europea, basata su un’armonizzazione minima delle legislazioni nazionali e su deboli meccanismi di controllo e coordinamento, risultava inadeguata rispetto ai mutamenti avvenuti nei mercati. La crisi finanziaria globale ha poi rivelato l’evidente fragilità di un sistema di vigilanza frammentato incapace di fornire una supervisione efficace. Da questo contesto emergeva l’esigenza di un percorso di riforme che ha condotto al progetto di un’Unione bancaria in grado di porre in essere regole comuni per vigilare sui rischi e risolvere le crisi del sistema bancario. Il primo pilastro dell’Unione bancaria è rappresentato dal Meccanismo di vigilanza unico (MVU) o Single supervisory mechanism[1], istituito con regolamento UE n. 1024/2013 del Consiglio del 15 ottobre 2013.
Il Meccanismo di vigilanza unico, entrato in funzione nel 2014, costituisce un sistema amministrativo composito, privo di personalità giuridica, avente la capacità di esercitare le funzioni di vigilanza e i correlativi poteri nei confronti degli enti creditizi degli Stati membri partecipanti. Tutti i paesi dell’area euro aderiscono automaticamente al Meccanismo di vigilanza unico, gli altri paesi che non adottano l’euro come valuta nazionale possono decidere di prendervi parte istaurando una cooperazione stretta con la BCE[2]. Il MVU è formato da un’Autorità sovranazionale e dalle Autorità nazionali competenti degli Stati membri partecipanti. A tal proposito, il regolamento individua nella Banca centrale europea (BCE), in quanto banca centrale della zona euro dotata di ampie competenze in materia macroeconomica e di stabilità finanziaria, l’istituzione più adatta ad assolvere compiti di vigilanza. La BCE è inoltre responsabile del funzionamento efficace e coerente del MVU[3]. Per Autorità nazionale competente si intende, invece, una pubblica autorità o un ente ufficialmente riconosciuto dal diritto nazionale che, in quanto soggetto appartenente al sistema di vigilanza in vigore nello Stato membro interessato, è abilitato, in virtù del diritto nazionale, all’esercizio della vigilanza sugli enti[4]. Nell’ambito del MVU sia la BCE che le Autorità nazionali competenti sono soggette al dovere di cooperazione in buona fede e all’obbligo di scambio di informazioni[5].
All’interno del Meccanismo di vigilanza unico il riparto di competenze tra BCE ed Autorità nazionali competenti si basa sul criterio della significatività dell’ente vigilato; vi sono, inoltre, procedure comuni che fanno capo alla BCE indipendentemente dalla significatività dell’ente; ed infine tutte le competenze di vigilanza non attribuite dal MVU alla BCE rimangono in capo alle Autorità nazionali competenti. Di conseguenza, la BCE esercita l’attività di vigilanza nei confronti degli istituti di credito classificati come significativi, mentre permane alle Autorità nazionali competenti, sotto la supervisione della BCE, l’attività di vigilanza nei confronti degli enti creditizi classificati come meno significativi.
La significatività degli enti si definisce sulla base di una serie di criteri quantitativi, quali:
il rapporto tra le attività totali e il PIL dello Stato membro partecipante in cui sono stabiliti supera il 20 %, a meno che il valore totale delle attività sia inferiore a 5 miliardi di euro;
numero di Stati membri partecipanti se la banca ha filiazioni e le sue attività o passività transfrontaliere rappresentano una parte significativa delle attività o passività totali[6].
In aggiunta ai suddetti criteri, il trasferimento della vigilanza dall’Autorità nazionale competente alla BCE è obbligatorio qualora un ente vigilato abbia richiesto o ricevuto direttamente assistenza finanziaria pubblica attraverso il Meccanismo europeo di stabilità. La BCE, di propria iniziativa o su richiesta dell’Autorità nazionale competente, assume le competenze di vigilanza e i poteri decisionali di quest’ultima per i singoli enti meno significativi, se ciò si ritiene necessario per assicurare l’applicazione coerente di standard di vigilanza elevati. Infine, il regolamento stabilisce che la vigilanza della BCE si esercita nei confronti dei tre enti creditizi di maggiori dimensioni in ciascuno Stato membro partecipante[7].
Per quanto concerne le procedure comuni, queste sono caratterizzate da un maggiore coinvolgimento delle Autorità nazionali competenti, sebbene la decisione finale è accentrata in capo alla BCE. In tali procedure rientrano:
il rilascio, la revoca e l’estensione dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività bancaria;
l’autorizzazione di progetti di acquisizione o ulteriori incrementi di partecipazioni qualificate in enti creditizi[8].
In relazione agli strumenti e compiti macroprudenziali, miranti a prevenire ed affrontare i rischi alla stabilità complessiva del sistema, le Autorità nazionali competenti, dopo aver notificato la decisione alla BCE, applicano i requisiti in materie di riserve di capitale e le altre misure previste dall’ordinamento europeo volte ad affrontare rischi sistemici, potendosi anche discostare da eventuali obiezioni sollevate dalla BCE[9]. Tuttavia, anche in questo caso, la Banca centrale europea può applicare requisiti più elevati e misure più rigorose che vanno a sostituire ex lege quanto deciso dalle Autorità nazionali competenti[10]. In tale ambito risulta necessario garantire un adeguato coordinamento tra le due Autorità.
Restano in capo alle Autorità nazionali competenti, in quanto non espressamente trasferite alla BCE, un ampio ventaglio di compiti di supervision, tra cui si segnala: l’esercizio della vigilanza sui soggetti che, benché non rientranti nella definizione di «ente creditizio» ai sensi del diritto dell’Unione, il diritto nazionale sottopone alla stessa vigilanza degli enti creditizi; la vigilanza sui servizi di pagamento; assolvere nei confronti degli enti creditizi la funzione di autorità competenti in relazione ai mercati degli strumenti finanziari; la prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio di denaro e di finanziamento del terrorismo[11] e la protezione dei consumatori.
Il regolamento istitutivo del Meccanismo di vigilanza unico si occupa di regolare anche la divisione delle competenze in riferimento all’applicazione del potere sanzionatorio. In particolare, l’articolo 18 attribuisce alla BCE il potere di irrogare sanzioni pecuniarie nei confronti degli enti creditizi classificati come significativi, in caso di violazione, colposa o dolosa, degli obblighi previsti dagli atti del diritto dell’Unione europea direttamente applicabili. In caso di enti classificati come meno significativi tale competenza resta in capo alle Autorità nazionali competenti.
In secondo luogo, la BCE può sollecitare l’intervento sanzionatorio da parte dell’Autorità nazionale competente in caso di violazioni della normativa nazionale di attuazione delle direttive dell’UE, di violazioni commesse da persone fisiche o di irrogazione di sanzioni non pecuniarie. L’Autorità nazionale competente conduce l’accertamento della violazione e decide in merito alle sanzioni in conformità della legislazione nazionale applicabile[12].
Infine, la BCE può imporre agli enti creditizi classificati come significativi sanzioni amministrative in caso di violazione di regolamenti o decisioni da essa adottati[13]. Tale sanzione può essere applicata anche verso enti creditizi classificati come meno significativi, laddóve violano regolamenti o decisioni emanati dalla BCE che impongono a questi enti obblighi nei suoi confronti[14].
In conclusione, il legislatore europeo ha introdotto un sistema di cooperazione, tra il livello sovranazionale e quello nazionale, da molti definito “a due livelli”. Al vertice del suddetto sistema è stata posta la BCE in posizione di sovraordinazione, di conseguenza essa ha la responsabilità ultima delle decisioni. In tale compito, la BCE è affiancata dalle Autorità nazionali competenti, alle quali il regolamento non ha operato un completo svuotamento delle competenze e dei poteri. Da ciò deriva che il perimetro della vigilanza europea appare una sorta di confine variabile rimesso alla discrezionalità della BCE, dal momento che questa ha il potere di ri-definire, in senso ampliativo, l’ambito della propria competenza, riducendo, necessariamente, quello delle Autorità nazionali competenti[15].
[1] Gli altri due pilastri dell’Unione bancaria sono rappresentati dal Meccanismo di risoluzione unico (Single Resolution Mechanism, SRM) e dal sistema europeo di assicurazione dei depositi (European Deposit Insurance Scheme, EDIS), di cui si discute attualmente.
[2] Cfr. articolo 7, paragrafo 1, regolamento UE n. 1024/2013 del Consiglio del 15 ottobre 2013.
[3] Cfr. articolo 6, paragrafo 1, regolamento UE n. 1024/2013 del Consiglio del 15 ottobre 2013.
[4] Cfr. articolo 4, paragrafo 1, regolamento UE n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013.
[5] Cfr. articolo 6, paragrafo 2, regolamento UE n. 1024/2013 del Consiglio del 15 ottobre 2013.
[6] Cfr. articolo 6, paragrafo 4, regolamento UE n. 1024/2013 del Consiglio del 15 ottobre 2013.
[7] Si veda nota 6.
[8] Si veda nota 6.
[9] Cfr. articolo 6, paragrafo 4 regolamento UE n. 1024/2013 del Consiglio del 15 ottobre 2013.
[10] Cfr. articolo 5, paragrafo 2, regolamento UE n. 1024/2013 del Consiglio del 15 ottobre 2013.
[11] Per maggiori approfondimenti sul tema si veda Michele Pietroluongo, Il contributo dell’Unità di Informazione Finanziaria (UIF) nella prevenzione e contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo, aprile 2019, disponibile qui: https://www.iusinitinere.it/il-contributo-dellunita-di-informazione-finanziaria-uif-nella-prevenzione-e-contrasto-al-riciclaggio-e-al-finanziamento-del-terrorismo-19885.
[12] Cfr. articolo 18, paragrafo 5, regolamento UE n. 1024/2013 del Consiglio del 15 ottobre 2013.
[13] Cfr. articolo 18, paragrafo 1, regolamento UE n. 1024/2013 del Consiglio del 15 ottobre 2013.
[14] Cfr. articolo 122, regolamento UE n. 468/2014 della Banca centrale europea del 16 aprile 2014.
[15] Così Paolo Rossi, La tutela delle banche vigilate nel MVU, tra nodi irrisolti e prime criticità applicative, su Rivista Trimestrale di Diritto dell’Economia (ISSN 2036–4873), 1/2018, disponibile qui: http://www.fondazionecapriglione.luiss.it/2018_01_RTDE.pdf.
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