Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/1293
Timestamp: 2019-09-23 05:30:17+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 87/1989
SENTENCIA 87/1989, de 11 de mayo
ECLI:ES:TC:1989:87
En el conflicto positivo de competencia núm. 806/84, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Abogado don Manuel María Vicens Matas, contra diversos preceptos del Real Decreto 1.209/1984, de 8 de junio, por el que se modifican determinados artículos del Reglamento Notarial. Ha sido parte el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, y Ponente el Magistrado don Fernando García-Mon y González-Regueral, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El 22 de noviembre de 1984 tuvo entrada en este Tribunal un escrito del Abogado don Manuel María Vicens Matas, en representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, promoviendo conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación por estimar que los siguientes artículos del citado Decreto vulneran la competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña reconocida por la Constitución y el Estatuto de Autonomía: 72; 314 al 329, ambos inclusive; 330, párrafo primero; 331 al 334, ambos inclusive; 336, en cuanto a la posibilidad de que el Consejo General del Notariado asuma las funciones de los Colegios Notariales y en lo relativo al mantenimiento de la organización colegial; 344, letra A, apartados 3 y 5; letra B, apartado 5; letra C, apartados 1 y 7, y letra D, apartados 1 y 2; 354; 361; 363, y Disposición final primera. El requerimiento previo al presente conflicto positivo de competencia, acordado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña el 23 de agosto de 1984, comprendía además de los preceptos citados del Real Decreto 1.209/1984, de 8 de junio, otros artículos del mismo que reformaban el sistema de acceso al Notariado. El Consejo de Ministros. por Acuerdo de 17 de octubre de 1984, entendió que los artículos objeto del requerimiento podían dividirse en tres grupos de conformidad con las materias de que trataban: en el primero se comprendían los artículos relativos al acceso al Notariado, en el segundo el art. 72 concerniente a la participación de la Generalidad de Cataluña en la fijación de las demarcaciones notariales, y en el tercer grupo se incluían los restantes artículos relativos a la organización corporativa y colegial del Notariado. El Consejo de Ministros, en relación con el primer grupo de preceptos, atendió en parte el requerimiento, acordando «recoger expresamente en el texto del Real Decreto 1.209/1984, de 8 de junio, que modifica determinados artículos del Reglamento Notarial, la fórmula de modificación adecuada que establecerá el sistema de valoración de la especialización en Derecho Catalán, así como sus efectos y condiciones». Y respecto a los demás artículos impugnados rechazó el requerimiento. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, a la vista del acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros, excluyó del conflicto la materia relacionada con el acceso al Notariado y lo planteó respecto a los artículos que han quedado señalados, relativos a la participación de la Generalidad en la fijación de las demarcaciones notariales en Cataluña (art. 72); a la regulación de la organización corporativa y colegial del Notariado, y a oiros preceptos relacionados con esta última materia.
2. El Letrado de la Generalidad, en su escrito promoviendo el conflicto, después de exponer los antecedentes del requerimiento previo y hacer unas consideraciones generales sobre el Real Decreto 1.209/1984, centra el conflicto en los siguientes preceptos:
a) Art. 72 del Reglamento Notarial en el que, conforme al Decreto impugnado, se introduce la siguiente modificación: «Entre los párrafos tercero y cuarto del texto vigente aprobado por Real Decreto 1.163/1983, de 30 de marzo, se introduce un nuevo párrafo redactado en la siguiente forma: En las Comunidades Autónomas, además de lo dispuesto en los párrafos anteriores, se tendrá en cuenta lo que, en su caso, dispongan sus repectivos Estatutos».
Para el representante de la Generalidad, a primera vista esta modificación parece respetar la competencia que establece el art. 24.2 del Estatuto, pero dicho respeto es más aparente que real, «toda vez que en la práctica, con una expresión tan vaga como la transcrita, lo que de verdad acontece es que se está imposibilitando el ejercicio de las competencias que se dicen salvaguardar, al omitir la articulación de todo procedimiento a través del cual pueden llevarse a término las previsiones estatutarias de que la Generalidad participe en la fijación de las demarcaciones notariales y del número de Notarios de acuerdo con lo previsto en las Leyes del Estado». Era este el momento, según el recurrente, de concretar dichas previsiones en el Reglamento en lugar de hacer declaraciones generales. Entiende por ello que el artículo que se impugna «vulnera las competencias de la Generalidad, aunque sea por omisión del deber que incumbe al Poder central de establecer el procedimiento para que mi defendida pueda participar efectivamente en la fijación de las demarcaciones notariales y del número de Notarios».
b) La impugnación de los artículos integrantes de las Secciones Segunda y Tercera, del Capítulo Tercero, Título V, del Reglamento Notarial (arts. 314 al 335, todos los cuales se impugnan excepto el párrafo segundo del art. 330 y el art. 335), se basa en una triple argumentación.
En primer lugar, señala el Letrado de la Generalidad que los citados preceptos del Reglamento Notarial, relativos a los Colegios Notariales (Sección Primera) y a las Juntas Directivas de los mismos (Sección Segunda), no respetan la competencia específica que sobre dichas Corporaciones ostenta la Generalidad conforme al art. 9.23 del Estatuto de Autonomía de Cataluña y que esa competencia específica debe prevalecer respecto a la más genérica de otros títulos competenciales invocados por el Estado (art. 148.1.18 y 8 de la Constitución), «ya que -dice el representante de Cataluña- como ha declarado ese Alto Tribunal en la Sentencia de 30 de noviembre de 1982 (fundamento jurídico 6.º), la inclusión en regla de más amplio alcance debe ceder ante la regla más especial». Por tanto, con arreglo al art. 9.23 del Estatuto, la Generalidad tiene competencia exclusiva -potestad legislativa, reglamentaria y la de inspección que le atribuye el art. 25.2 del E.A.C.- «en materia de Colegios Profesionales y ejercicio de las profesiones tituladas, sin perjuicio de lo previsto en los arts. 36 y 139 de la C.E.». Competencia «de la que ya ha hecho uso la Generalidad al promulgar la Ley 13/1982, de 17 de diciembre, de Colegios Profesionales, que ha sido desarrollada reglamentariamente por el Decreto 329/1983, de 7 de julio, y la Orden de 31 de octubre de 1983, y tiene impugnado ante ese Alto Tribunal (recurso de inconstitucionalidad 29/84), el art. 15.2 de la Ley del Proceso Autonómico 12/1983, de 14 de octubre». La segunda línea argumental que utiliza el Letrado de la Generalidad para impugnar la competencia del Estado sobre los Colegios Notariales y sus Juntas Directivas, es la de que los preceptos impugnados «menoscaban muy gravemente las competencias de la Generalidad sobre los Colegios Profesionales a que se refiere el art. 9.23 del E.A.C., pues se extiende a regular detallada y casuísticamente todos los aspectos relativos a la constitución, composición, fines, funciones, recursos económicos, órganos de gobierno y recursos contra las Resoluciones de las citadas corporaciones, sin que de ninguno de los mencionados preceptos quepa deducir ni el más leve atisbo de que el Reglamento haya pensado en el respeto a las atribuciones de la Generalidad».
Finalmente, para el supuesto -que niega- de que se entendiera que los preceptos impugnados sobre esta materia «forman parte de una regulación básica cuya adopción corresponde al Estado», también en este caso habría de declararse la nulidad de estos artículos «por incompetencia, pues aun siendo estatal una competencia, si la ejerce un órgano del Estado distinto al previsto constitucionalmente, ello constituye uno de los aspectos del orden de competencias establecido en la Constitución (art. 63.1 LOTC), que puede y debe ser controvertido y resuelto en un conflicto como el presente». Por ello, concluye el Letrado de la Generalidad, «incluso en aquella negada hipótesis, el carácter reglamentario de la norma determinaría su nulidad».
c) Finalmente, el Letrado de la Generalidad impugna los siguientes artículos del Reglamento Notarial que el Real Decreto 1.209/1984 modifica en sus arts. 7 y 8, por invadir las competencias de la Generalidad que se señalan en los siguientes términos:
El art. 336, por cuanto es a la Generalidad y no al Estado a quien compete decidir quien debe asumir, en su caso, las funciones del Colegio Notarial de Cataluña en los supuestos legalmente establecidos y mantener en su territorio la organización corporativa del Notariado.
El art. 344, en sus siguientes incisos: letra A, apartados 3 y 5, por cuanto corresponden a la Generalidad las facultades que en ellos se regulan; letra B, ap. 5, en tanto no especifica que la Administración a la que alude ha de ser exclusivamente la del Estado; letra C, ap. 1 y 7, por condicionar las competencias autonómicas con el informe y la colaboración que se prevén por parte del Consejo General, lo que pugna abiertamente con la autonomía política reconocida en los arts. 2 y 137 de la Constitución; letra D, ap. 1 y 2, ya que corresponde a la Generalidad implantar en su territorio las visitas de inspección y decidir quién habrá de instruir los expedientes de corrección disciplinaria a las Juntas de los Colegios radicados en Cataluña.
El art. 354, por cuanto el Estado carece de competencia para decidir a quién corresponde la facultad que en él se regula.
El art. 361, por corresponder a la Generalidad determinar el régimen de recursos que en él se prevé.
El art. 363, en tanto que atribuye facultades de corrección a la Junta de Decanos, a la Dirección General y al Ministerio de Justicia, en detrimento de la Generalidad de Cataluña. Se impugna por último la Disposición final primera del Reglamento Notarial por atribuir a la Dirección General de los Registros y del Notariado determinadas facultades sin hacer excepción alguna en razón del territorio.
Con base en lo expuesto se solicita se dicte Sentencia por la que se declare que la competencia controvertida corresponde a la Generalidad de Cataluña y se anulen los preceptos impugnatorios del Real Decreto 1.209/1984, de 6 de junio.
4. Por providencia de 28 de noviembre de 1984 se acordó admitir a trámite el presente conflicto positivo de competencia planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña; dar traslado al Gobierno de la Nación mediante comunicación dirigida a su Presidente, acompañando copia de este proveído, de la demanda y de los documentos presentados, a fín de que, dentro del plazo de veinte días y por medio de la representación procesal que determine el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), aporte los documentos y formule las alegaciones que estime pertinentes; dirigir comunicación al Presidente del Tribunal Supremo a los efectos que determina el art. 61.2 de la LOTC y publicar la formalización del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña», para general conocimiento.
5. En el plazo otorgado al efecto el Abogado del Estado presentó el correspondiente escrito de alegaciones. En lo que respecta a la impugnación del nuevo inciso que se introduce en el art. 72 del Reglamento Notarial, niega que signifique una vulneración por omisión de las competencias de la Generalidad, por cuanto ello supondría que no existe mecanismo de participación en la fijación de las demarcaciones notariales y que el Gobierno de la Nación tendría que determinarlo en el momento que señale la Generalidad, ya que de no hacerlo quedaría vulnerada esta competencia estatutaria y privada la Generalidad de esta competencia participativa.
El Abogado del Estado refuta las premisas de que parte la impugnación y aduce que el inciso cuestionado no altera el procedimiento previsto en el citado art. 72 del Reglamento Notarial según la redacción que le dio el Real Decreto 1.163/1983, que establece que en el expediente han de incorporarse los informes de distintos organismos. La modificación del art. 72 no hace, pues, sino confirmar el procedimiento existente, que sí admite por vía de los informes en él previstos la participación de las Comunidades Autónomas. Asimismo, estima el Abogado del Estado que la competencia de participación que el art. 24.2 del E.A.C. reconoce a la Generalidad es originaria y que puede ejercerla, por tanto, con independencia de que el Estado prevea los mecanismos adecuados para hacerla efectiva.
En cuanto a la impugnación de la regulación de la organización colegial del Notariado, el representante del Gobierno objeta que se aisla ese aspecto del régimen jurídico del Notariado, que ha de ser contemplado globalmente y no sólo con base en el título competencial relativo a los Colegios Profesionales. Entiende que, desde una perspectiva unitaria y global, ha de tenerse presente que la Constitución reserva al Estado la competencia exclusiva sobre la «ordenación de los registros e instrumentos públicos», lo que priva de fundamento al recurso, por cuanto la competencia autonómica se sitúa en el marco de la ejecución de las normas estatales y se concreta en el nombramiento de Notarios y en la participación en la fijación de las demarcaciones notariales (STC 82/1984). Al margen de dichas atribuciones, la Generalidad carece de competencias en materia notarial.
Por lo demás, aunque tuviera razón el Gobierno de la Generalidad en invocar aisladamente el título competencial relativo a Colegios Profesionales, las normas impugnadas sólo podrían serlo en tanto implicaran una extralimitación del ámbito básico que le está reservado. Se trataría de un supuesto de competencias compartidas en el que la Generalidad ostentaría las competencias ejercidas en materia de Colegios (plasmada en la Ley 13/1982), que ha de ajustarse en cuanto a su organización y régimen jurídico a los principios y reglas básicas contenidos en la legislación del Estado integrada por la Ley 2/1974, modificada por la 74/1978, de Colegios Profesionales, así como en este caso por tratarse de los Colegios Notariales a los preceptos impugnados que, como reglas y normativa de la actividad pública notarial son competencia del Estado.
Finalmente, añade el Abogado del Estado que no puede haber duda alguna respecto a la competencia estatal sobre la regulación del Consejo General del Notariado dado el ámbito nacional del mismo, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución y en el propio Estatuto de Autonomía de Cataluña (art. 25).
En virtud de lo expuesto en sus alegaciones, el representante del Gobierno de la Nación solicita que se reconozca que las competencias controvertidas corresponden al Estado y se rechacen, por tanto, las pretensiones sobre sus propias competencias y anulatorias formuladas por el representante de la Generalidad de Cataluña.
6. Por providencia de 9 de mayo de 1989, el Pleno señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 11 de mayo actual.
1. Como se ha señalado en los antecedentes, por razón de la materia impugnada se puede dividir en tres grupos los artículos del Real Decreto 1.209/1984, de 8 de junio, por el que se modifican determinados artículos del Reglamento Notarial (R.N.), que son objeto del presente conflicto:
En el primero la incompetencia del Estado se funda en que, habiéndose podido aclarar la participación de la Generalidad en el inciso que el Decreto impugnado introduce en el art. 72 del R.N., relativo a la revisión de las demarcaciones notariales, no lo ha hecho y a través de la fórmula ambigua utilizada deja las cosas como están, y, por tanto, continúa sin determinarse por el Estado la forma en que la Generalidad de Cataluña «participará en la fijación de las demarcaciones notariales y del número de Notarios» (art. 24.2 del E.A.C.).
En el segundo grupo, sin más excepciones que el apartado segundo del art. 330 y el art. 335, se impugnan todos los preceptos integrantes de las Secciones Primera y Segunda del capítulo tercero, del título V, del Decreto en conflicto que, bajo las rúbricas «de los Colegios Notariales» y «de las Juntas Directivas», respectivamente, regulan lo concerniente a las materias que se enuncian en dichos epígrafes. La competencia autonómica invadida en este caso sería la del art. 9.23 del Estatuto, que atribuye a la Generalidad de Cataluña la competencia exclusiva sobre «Colegios Profesionales y ejercicio de las profesiones tituladas, sin perjuicio de lo dispuesto en los arts. 36 y 139 de la Constitución».
Finalmente, incluimos en el tercer grupo los preceptos que se impugnan del Consejo General del Notariado, regulado en la Sección Tercera del mismo capítulo que los anteriores, si bien en este caso son sólo determinados artículos, o parte de artículos, los cuestionados; y los que, dentro del Título Vl del Decreto -de las correcciones disciplinarias- se combaten por incidir, según la recurrente, en la misma invasión de competencias y, también por esa razón, la Disposición final primera del Decreto.
Por este orden pasamos a examinar en los fundamentos siguientes los problemas competenciales en litigio.
2. En el art. 72 del Reglamento Notarial aprobado por el Real Decreto 1.163/1983, de 30 de mano, relativo a la revisión de las demarcaciones notariales en todos los supuestos del art. 4 del citado Reglamento, se ha introducido por el Real Decreto 1.209/1984, de 8 de junio, objeto del presente conflicto, un nuevo párrafo que, colocado a continuación del tercero del texto vigente, dice literalmente lo siguiente: «En las Comunidades Autónomas, además de lo dispuesto en los párrafos anteriores, se tendrá en cuenta lo que, en su caso, dispongan sus respectivos Estatutos». En el último inciso del art. 24.2 del Estatuto de Cataluña se establece que la Generalidad «también participará en la fijación de las demarcaciones notariales y del número de Notarios, de acuerdo con lo previsto en las leyes del Estado». El nuevo párrafo es, pues, de aplicación a la Generalidad de Cataluña, que lo impugna en un conflicto positivo de competencia, no porque el Estado haya invadido al introducir este apartado en el art. 72 del R.N. las competencias de la Generalidad, sino porque, a su juicio, ha ejercido aquél su competencia de manera insuficiente al no dejar aclarada la forma de participación que en esta materia corresponde a la Generalidad. En su criterio, la competencia participativa de ésta ha debido plasmarse o concretarse en la regulación que se realiza en este Real Decreto y no acudir a una frase ambigua que, pareciendo respetar la competencia autonómica, «lo que de verdad acontece -dice el Abogado de la recurrente- es que se está imposibilitando el ejercicio de las competencias que se dicen salvaguardar». De ahí que, «aunque sea por omisión», el artículo que se cuestiona vulnera las competencias de la Generalidad.
El Abogado del Estado entiende que el art. 72 del R.N. por la vía de los informes previstos en su párrafo segundo, cuya redacción se mantiene, hace posible la participación de la Generalidad en el proceso de revisión de las demarcaciones notariales y que, por tanto, no puede alegarse la falta de cauce adecuado en la legislación del Estado, pero menos aún puede decirse que la modificación introducida por el Decreto impugnado incida en la incompetencia que se denuncia, puesto que esa modificación, dejando vigente el procedimiento regulado en el art. 72, «no hace sino afirmar las competencias de las Comunidades Autónomas».
Planteado así el conflicto y referido exclusivamente al párrafo introducido por el Decreto impugnado, no es fácil comprender la incompetencia denunciada por la Generalidad de Cataluña ni es posible apreciarla en un conflicto positivo de competencia. Es cierto que, como reconoce el Abogado del Estado, «en el terreno de la técnica legislativa hubiera sido preferible que se concretara específicamente el modo de participar la Generalidad en la fijación de las demarcaciones notariales». El nuevo párrafo, por su ambigüedad, podría considerarse incluso innecesario, dado que la competencia participativa que ostenta la Generalidad habría de tenerse en cuenta, en todo caso, por disponerlo así el art. 24.2 del E.A.C.; pero en modo alguno entraña dicho apartado la extralimitación competencial que se denuncia por imposibilitar el ejercicio de la participación autonómica, por la razón evidente de que el párrafo cuestionado se limita a hacer la salvedad de que, en esta materia sobre fijación o revisión de las demarcaciones notariales, han de tenerse en cuenta lo que dispongan los respectivos Estatutos de Autonomía. Respecto a la inconstitucionalidad por omisión a la que, precisamente por falta de otra posibilidad impugnatoria, quiere conducir el tema la Generalidad recurrente, ha de recordarse la doctrina de este Tribunal que ha declarado que la misma sólo se produce cuando la propia Constitución «impone al legislador la necesidad de dictar normas de desarrollo constitucional y el legislador no lo hace» (SSTC 24/1982, fundamento jurídico 3.º, y 74/1987, fundamento jurídico 4.º). Pero es que, además, no hay omisión que pueda atribuirse al propio párrafo cuestionado, toda vez que el procedimiento de revisión de las demarcaciones notariales viene regulado en los apartados anteriores del art. 72 del R.N., que no han sido modificados por el Real Decreto impugnado en este conflicto y que, por tanto, no pueden ser examinados en el mismo, ni procede hacer pronunciamiento alguno en esta Sentencia respecto de la regulación que dicho precepto contiene.
Bastaría con lo expuesto para rechazar que el nuevo párrafo introducido en el art. 72 del R.N. por el Decreto impugnado, suponga una invasión de las competencias autonómicas de la Generalidad en esta materia, pero no es ocioso recordar que, como señala el Abogado del Estado, en el apartado segundo del citado artículo se prevé que la Dirección General, órgano estatal a quien corresponde formular la propuesta que ha de decidir el Ministro de Justicia, recabará informes de los Organismos que se determinan -Junta de Decanos, Juntas Directivas de los Colegios Notariales y Salas de Gobierno de las Audiencias afectadas- «y cuantos otros se consideren oportunos» y que es, precisamente, en el párrafo que ahora se introduce donde se recuerda la necesidad de dar participación en dichos expedientes a las Comunidades Autónomas. El segundo apartado que contenía ya implícitamente un cauce para la participación por vía de informe de las Comunidades Autónomas que, como la de Cataluña, tuvieran en la materia esta competencia participativa, se hace expresa en el nuevo texto de manera que, una vez incorporado el párrafo cuestionado, no es posible ya interpretar el art. 72 en su apartado segundo sin entender incluidos entre los Organismos que han de informar preceptivamente estos expedientes, los que la Generalidad de Cataluña, en uso de la competencia organizativa que de sus propios servicios le corresponde (art. 25.3 del E.A.C.) determine a tales efectos. El hecho de que el párrafo impugnado no resuelva en la forma y con el detalle que la Generalidad de Cataluña considera más conveniente y ajustado al art. 24.2 de su Estatuto la participación que en él se establece, no es razón para estimar invadidas sus competencias, porque, como declara la STC 67/1983, de 22 de julio, dictada precisamente en un conflicto que guarda relación con esta materia, «no es misión de este Tribunal al resolver conflictos de competencia llevar a cabo declaraciones interpretativas sobre la existencia y significado de supuestos implícitos en las normas y sobre sus presuntas consecuencias, de manera que si en las normas esgrimidas la invasión de competencias no se produce, el conflicto no puede prosperar». Y esto es, cabalmente, dados los términos en que se formula la impugnación y las normas en conflicto invocadas por la Generalidad, lo que ocurre en el presente caso respecto al párrafo introducido en el art. 72 del R.N. por el Real Decreto objeto del presente conflicto positivo de competencia, aunque las previsiones del Estado sobre la materia, a las que se remite el art. 24.2 del E.A.C., no se hayan realizado con la concreción alegada por la Generalidad y que, ciertamente, se acomodarían mejor a lo dispuesto en el citado artículo del Estatuto.
3. En el segundo grupo de los preceptos impugnados, la Generalidad de Cataluña incluye con carácter global todos los artículos integrantes (excepto el apartado segundo del art. 330 y el art. 335), de las Secciones Primera y Segunda del Capítulo Tercero, Título V, del Reglamento Notarial (arts. 314 al 335), en la nueva redacción que da a dichos preceptos el art. 7 del Real Decreto 1209/1984 objeto del presente conflicto que bajo los epígrafes «De los Colegios Notariales» (Sección Primera) y «De las Juntas Directivas» (Sección Segunda) regulan las materias enunciadas. La impugnación, aunque como hemos recogido en los antecedentes [núm. 2, apartado b)] sigue una triple línea argumental, se centra en primer lugar y, principalmente, en que la competencia exclusiva de la Generalidad sobre «Colegios Profesionales y ejercicio de las profesiones tituladas, sin perjuicio de lo dispuesto en los arts. 36 y 139 de la Constitución» que le atribuye el art. 9.23 del E.A.C., ha de ejercerla con la amplitud que determina el art. 25.2 del Estatuto y le corresponde, por tanto, «la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, incluída la inspección». Esto es así, a juicio del representante de la Generalidad, porque la competencia específica del art. 9.23 ha de prevalecer respecto a la más genérica de otros títulos competenciales invocados por el Estado (art. 149.1.8 y 18 de la Constitución). «ya que, como ha declarado ese Alto Tribunal en la Sentencia de 30 de noviembre de 1982 (fundamento jurídico 6.º), la inclusión en regla de más amplio alcance debe ceder ante la regla más especial».
El Abogado del Estado, rechazando la técnica seguida en el conflicto de aislar la competencia autonómica sobre Colegios Profesionales de otras competencias que, dada la naturaleza pública estatal de la función notarial, se establecen en la Constitución y en el propio E.A.C., invoca principalmente como títulos competenciales del Estado los señalados por la Constitución en el art. 149.1.8 -ordenación de los registros e instrumentos públicos- y 149.1.18 sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios, sin olvidar la jurisprudencia de este Tribunal relativa a las competencias del Estado en materia de Colegios Profesionales, dada la naturaleza de Corporaciones de Derecho público que tienen legalmente reconocida.
Hay, pues, que realizar un análisis previo sobre las competencias que, compartidas en algunos extremos, invocan las panes para verificar si se produce o no y, en su caso, en que medida, la extralimitación o invasión de competencias que se denuncian en el conflicto:
a) La competencia exclusiva del Estado en la «ordenación de los registros e instrumentos públicos» está reconocida por el art. 149.1.8 de la Constitución. Es cierto que en el art. 24 del E.A.C., se atribuyen a la Generalidad determinadas competencias en materia de nombramientos de Notarios y Registradores de la Propiedad y Mercantiles «de conformidad con las Leyes del Estado» (núm. 1 del citado artículo); y de participación «en la fijación de las demarcaciones notariales y del número de Notarios, de acuerdo con lo previsto en las Leyes del Estado» (núm. 2 del mismo precepto) a que nos hemos referido en el fundamento anterior. Pero fuera de estas limitadas competencias de ejecución de la legislación estatal, ninguna otra asume el E.A.C. sobre el régimen jurídico del Notariado. Hay, pues, que partir una vez más, para clarificar las posibles intromisiones de competencias, del principio o regla general de que las correspondientes a las Comunidades Autónomas son las que ellas mismas han asumido en sus Estatutos, dentro del marco que definen los arts. 148 y 149 de la Constitución, por lo que, como dice la STC 67/1983, de 22 de julio, «las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña en relación con el Cuerpo Notarial deben medirse de acuerdo con lo que previene el art. 24 del Estatuto de Autonomía de Cataluña». Y es claro que en este precepto, al margen de los dos extremos que cita, ninguna otra competencia ha asumido la Generalidad de Cataluña en el régimen normativo del Notariado.
Así, pues, el título específico de la Generalidad en materia notarial no es otro que el art. 24 de su Estatuto y, por tanto, a él resulta de aplicación la doctrina que cita el recurrente, contenida en la STC 71/1982, de 30 de noviembre, según la cual la inclusión de una competencia en regla de más amplio alcance -en este caso sería la de Colegios Profesionales del art. 9.23 del Estatuto-, debe ceder ante la regla más especial, que es en este supuesto la del art. 24, relativa concretamente al nombramiento de Notarios en Cataluña y a la participación de la Generalidad en la fijación de las demarcaciones notariales y del número de Notarios.
Así las cosas, la competencia del Estado sobre esta materia deriva claramente de los títulos por él invocados en este conflicto: Art. 149.1.8 de la Constitución, «ordenación de los instrumentos públicos»; y art. 149.1.18, «las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios».
b) Sobre la competencia exclusiva que, en materia de Colegios Profesionales en general, han asumido determinadas Comunidades Autónomas y, entre ellas, la de Cataluña en el art. 9.23 de su Estatuto, se ha pronunciado ya este Tribunal en las SSTC 76/1983, de 5 de agosto; 23/1984, de 20 de febrero; 123/1987, de 15 de julio, y, últimamente, en la STC 20/1988, de 18 de febrero, dictada en el recurso de inconstitucionalidad 29/84, interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra el art. 15.2 de la Ley del Proceso Autonómico, a cuyo recurso se hace referencia, como pendiente de resolución, en el escrito planteando el presente conflicto. Pues bien, en esta última Sentencia, recogiendo la doctrina contenida en las anteriores y partiendo de que los Colegios Profesionales «son corporaciones sectoriales que se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, pero que también atienden a finalidades de interés público, en razón de las cuales se configuran legalmente como personas jurídico-públicas o Corporaciones de Derecho público cuyo origen, organización y funciones no dependen sólo de la voluntad de los asociados, sino también, y en primer término, de las determinaciones obligatorias del propio legislador», se afirma que si bien es cierto que el carácter de Corporaciones Públicas que la Ley reconoce a los Colegios Profesionales no oscurece la naturaleza privada de sus fines y cometidos principales, también lo es que la dimensión pública de los entes colegiales les equipara a las Administraciones Públicas de carácter territorial, si bien tal equiparación quede limitada a los solos aspectos organizativos y competenciales en los que se concreta y singulariza la dimensión pública de los Colegios. De ahí que, como se recuerda en la Sentencia que estamos comentando, en la STC 76/1983, de 5 de agosto, se declara que «corresponde a la legislación estatal fijar los principios y reglas básicas a que han de ajustar su organización y competencias las Corporaciones de Derecho publico representativas de intereses profesionales». Y aun cuando en esta declaración no se invocara explícitamente el art. 149.1.18 de la Constitución, «es del todo claro Äpuntualiza la STC 20/1988Ä que el fundamento constitucional de esta legislación básica estatal no puede encontrarse sino en el mencionado art. 149.1.18 de la Constitución». Corresponde, pues, al Estado en virtud de este precepto fijar los principios y reglas básicas a que han de ajustar su organización y competencias las corporaciones de Derecho público representativas de intereses profesionales.
Pues bien, si con arreglo a la doctrina expuesta los Colegios Profesionales responden a una finalidad que sólo parcialmente puede calificarse de pública, los intereses públicos que predominan en los Colegios Notariales y la regulación de una profesión de naturaleza funcionarial que en ellos se incardina, invierten los términos de aquel planteamiento, no sólo en el sentido de robustecer la competencia estatal, sino en el de que ésta no viene limitada por el art. 149.1.18 de la Constitución a las bases de su organización y competencia, sino que se extiende también a la regulación de la función pública estatal que, en su mayor parte y sin duda la más importante y característica de su profesión, corresponde desempeñar a los Notarios.
En conclusión, la primera línea argumental seguida por la Generalidad de Cataluña para impugnar globalmente todos los artículos del R.N. que, modificados por el Real Decreto 1209/1984, regulan los Colegios Notariales y sus Juntas Directivas, ha de ser rechazada porque supondría, no sólo que la competencia exclusiva sobre Colegios profesionales que le atribuye el art. 9.23 del Estatuto, ejercida como pretende en los términos del art. 25.2, eliminaría las competencias exclusivas del Estado del art. 149.1.8 y 18, sino que, además, por la vía de aquel precepto estatutario, quedarían ampliadas considerablemente las únicas competencias que en materia notarial le asigna específicamente el art. 24 del propio Estatuto.
4. El segundo argumento de la recurrente para impugnar también globalmente los mismos preceptos del Reglamento Notarial sobre los Colegios y sus Juntas Directivas, es el de que la minuciosidad y casuismo, incompatible con una normativa básica, con que el Real Decreto 1209/1984 regula la materia no permite ni «el más leve atisbo de que el Reglamento haya pensado en el respeto a las atribuciones de la Generalidad». A ello opone el Abogado del Estado que, aun admitiendo en hipótesis que al Estado solo le correspondiera en esta materia la normativa básica sobre Colegios profesionales, contenida en la Ley 2/1974, de 13 de febrero, modificada por la Ley 74/1978, de 26 de diciembre, en este caso, por tratarse de los Colegios Notariales, le correspondería también la regulación de la actividad pública estatal que ejercen sus componentes y a ella está referida la contenida en los preceptos impugnados.
Este planteamiento requiere insistir con mayor detenimiento en lo ya expuesto sobre la organización pública del Notariado y la función que en ella se asigna a los Colegios Notariales y sus Juntas Directivas, integrados desde la Ley de 1862 y con antecedentes históricos muy anteriores en el régimen jerarquizado del Cuerpo Notarial.
La Ley del Notariado de 28 de mayo de 1862, vigente pese a las múltiples modificaciones que de su Reglamento se han realizado (la última representada por el Real Decreto impugnado), establece lo siguiente en su art. 1: «El Notario es el funcionario público autorizado para dar fe, conforme a las Leyes, de los contratos y demás actos extrajudiciales. Habrá en todo el Reino una sola clase de estos funcionarios». Y en el título V de la misma, relativo «al gobierno y disciplina de los Notarios», se dispone que «habrá Colegios de Notarios en los puntos que el Gobierno designe» (art. 41), y que «los Colegios serán dirigidos por Juntas, y en ellas tendrán la autoridad judicial y el Ministerio Fiscal la intervención que se establezca en los reglamentos» (art. 42), autorizándose en el art. 47 al Gobierno para dictar «las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para el cumplimiento de esta Ley».
En uso de esta autorización se han dictado los sucesivos Reglamentos que, no siempre ajustados exactamente a lo dispuesto en la Ley de 1862, han venido regulando el régimen jurídico del Notariado, manteniendo su tradicional organización colegial como una pieza clave del sistema, aunque sustituyendo la intervención judicial y la del Ministerio Fiscal por la del Ministro de Justicia y la de la Dirección General de los Registros y del Notariado. Desde el art. 1 del Reglamento de 1935, parten todos ellos del principio que se mantiene en la actualidad, de que los Notarios tienen el doble carácter de funcionarios públicos y profesionales del Derecho. Así, el art. 1 del Reglamento vigente dice que «el Notariado está integrado por todos los Notarios de España, con idénticas funciones y los derechos y obligaciones que las leyes y reglamentos determinan», añadiendo a continuación que «son a la vez profesionales del Derecho y funcionarios públicos», detallando seguidamente la misión que en uno y otro aspecto les corresponde, de asesoramiento y consejo en el primero, y «como funcionarios ejercen la fe pública notarial» con el doble contenido asignado a la misma -exactitud de los hechos que perciben por sus sentidos y autenticidad y fuerza probatoria de los instrumentos públicos redactados conforme a las leyes-. En cuanto a la organización del Notariado, el Título V del Reglamento vigente, afectado ya por el Decreto impugnado, establece en su art. 307 Äno modificadoÄ que «los Notarios, en su organización jerárquica, dependen del Ministro de Justicia, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, y de las Juntas Directivas de los Colegios Notariales». De ahí que estos Colegios formen parte integrante de la organización notarial y que, como hemos visto en el fundamento anterior y señala el Abogado del Estado, en la regulación de los mismos el Estado no tenga sólo las competencias básicas que ostenta frente a los Colegios profesionales en general, sino también las específicas que le corresponden sobre la función pública que ejerce el Notariado integrado por todos los Notarios de España, sobre su organización jerarquizada y sobre el régimen descentralizado colegial (art. 1 del R.N.).
La competencia debatida no consiste, por tanto, en este caso, en realizar un análisis comparativo entre el contenido de los preceptos impugnados en relación con la normativa básica del Estado sobre Colegios profesionales, para revisar en qué medida se atienen dichos preceptos al concepto de bases, elaborado en reiterada doctrina de este Tribunal, y en la que, rebasando dicho concepto, se adentran en lo que sería desarrollo o ejecución de las mismas. Aquí, el problema, como ya ha quedado apuntado al examinar la jurisprudencia de este Tribunal sobre los Colegios Profesionales en general y las diferencias que han de tenerse en cuenta cuando se trata de los Colegios Notariales, tiene una dimensión distinta que viene impuesta principalmente por las dos circunstancias siguientes: En primer lugar, por el carácter de funcionarios públicos del Estado que tienen los Notarios y que constituyen un sólo Cuerpo de ámbito nacional (art. 1 de la Ley de 1862 y art. 1 del R.N.), aunque descentralizado por su integración en los diferentes Colegios territoriales (art. 41 de la Ley y art. 1 del R.N. en sus dos últimos apartados); y en segundo término, porque estos Colegios forman parte del sistema organizativo y jerarquizado de la función pública estatal que desempeñan sus componentes y, por tanto, del régimen jurídico del Notariado respecto del cual, como ya hemos visto en los fundamentos anteriores, no tiene la Generalidad de Cataluña más competencias que las asumidas en el art. 24 del Estatuto.
Las características de los Colegios Notariales que han quedado expuestas y muy especialmente el hecho de que el Notariado esté «integrado por todos los Notarios de España, con idénticas funciones y los derechos y obligaciones que las leyes y reglamentos determinan (art. 1 del R.N.); y de que «en su organización jerárquica dependen del Ministro de Justicia, de la Dirección General de los Registros y del Notariado y de las Juntas Directivas de los Colegios Notariales» (art. 307 del R.N.), ha de proyectarse necesariamente en el orden competencial de su regulación en términos tales que a estos Colegios no les alcanza la competencia exclusiva que para los Colegios Profesionales han asumido algunas Comunidades Autónomas, como es el caso de Cataluña en virtud de lo dispuesto en el art. 9.23 de su Estatuto.
La descentralización del Notariado por la vía de sus diferentes Colegios, ni altera el carácter único del Cuerpo en toda España, ni priva al Estado de las competencias que le atribuye el art. 149.1.18 de la Constitución que, por estar integrados dentro de su propia Administración, ha de ejercer con toda amplitud, tanto en lo relativo a la ordenación de la función pública que desempeñan que, en parte, se canaliza a través de los Colegios Notariales, cuanto en lo concerniente al régimen estatutario de sus funcionarios.
Al no ser procedente, desde el punto de vista competencial, la equiparación entre Colegios Profesionales y Colegios Notariales en que, sin tener en cuenta las importantes diferencias que han quedado señaladas apoya la Generalidad de Cataluña la invasión de sus competencias (art. 9.23 del E.A.C.) por el Decreto impugnado, decae la fundamentación de la segunda línea argumental que ha razonado en su escrito, consistente, como ya hemos dicho, en que la minuciosa regulación contenida en el Real Decreto 1.209/1984, de 8 de junio, es incompatible con el concepto de bases que, a lo sumo, según la Generalidad, correspondería al Estado respecto de los Colegios Notariales radicantes en Cataluña.
Ahora bien, la no equiparación a efectos competenciales entre unos y otros Colegios, no impide que se pueda aplicar a los Colegios Notariales la normativa reguladora de los Colegios Profesionales en general, contenida en la Ley 2/1974, de 13 de febrero modificada por la Ley 74/1978, de 26 de diciembre, o en la Ley 13/1982, de 17 de diciembre, que, sobre la misma materia, ha dictado la Generalidad de Cataluña en uso de la competencia que le atribuye el art. 9.23 de su Estatuto. El art. 314 del R.N., que es uno de los preceptos impugnados, así lo reconoce al establecer que «los Colegios Notariales se regirán por la Legislación Notarial y por la de Colegios Profesionales en lo que no constituya especialidad establecida por aquélla. El Reglamento Notarial -añade este precepto- tendrá el carácter de regulador de la actividad pública notarial y de Estatuto general de la profesión».
Por tanto, la legislación sobre Colegios Profesionales que ha quedado citada será de aplicación a los Colegios Notariales «en lo que no constituya especialidad establecida» por la Ley del Notariado y su Reglamento y, en consecuencia, las limitaciones que en virtud de esta legislación afecten a la normativa por la que se rigen los Colegios Profesionales, sea o no autonómica, no pueden considerarse como invasión de competencias por parte del Estado, sino como el ejercicio por éste de las que le corresponden en virtud del art. 149.1.18 de la Constitución, sobre el régimen jurídico de la actividad pública notarial y sobre el Estatuto general de quienes la ejercen.
Finalmente ha de señalarse que lo expuesto sobre la improcedencia de la impugnación de los artículos relativos a los Colegios Notariales y sus Juntas directivas, hace improcedente también el último argumento que sobre esta materia aduce la Generalidad recurrente. El Decreto impugnado, por no establecer las bases con que han de ser regulados los Colegios Notariales, sino que es desarrollo de la competencia reglamentaria prevista en la Ley del Notariado, tiene el rango correspondiente a lo que es objeto de su regulación.
5. En el tercer grupo de los preceptos impugnados por la Generalidad de Cataluña se incluyen los siguientes artículos de Reglamento Notarial que, como los ya examinados, han sido objeto de modificación por el Real Decreto 1.209/1984;
a) Del art. 7 de este Decreto, además de los preceptos concernientes a los Colegios Notariales y sus Juntas Directivas, se impugnan también parcialmente los arts. 336 y 344 relativos al Consejo General del Notariado en que, por disposición del primero de ellos, se constituye la Junta de Decanos como Corporación de Derecho público, con los fines que en el mismo se determinan y las funciones que les asigna el art. 344. La impugnación no está referida a la creación de este órgano como Corporación de Derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad, sino concretamente a que los fines esenciales que se le asignan y las funciones que se le atribuyen en los apartados que se enumeran del art. 344 (letra A, apartados 3 y 5; letra B, apartado 5; letra C, apartados 1 y 7, y letra D, apartados 1 y 2), corresponden a la Generalidad y no al Estado en uso de la competencia exclusiva que sobre Colegios Profesionales ostenta con arreglo al art. 9.23 del E.A.C.
b) Del art. 8 relativo al Título VI del R.N. que trata «de las correcciones disciplinarias», se impugnan por idéntica razón de invasión de las competencias del art. 9.23 del E.A.C., los arts. 354 (que se refiere a los expedientes sancionatorios por faltas relativas al incumplimiento de deberes mutualistas y órganos a quien corresponde imponerlas), 361 (sobre los recursos procedentes contra las resoluciones de las Juntas imponiendo correcciones disciplinarias) y 363 (concerniente a que las Juntas Directivas y sus miembros podrán ser objeto de correcciones disciplinarias por los órganos que se indican).
c) Por último se impugna la Disposición final primera que atribuye a la Dirección General de los Registros y del Notariado la facultad de resolver las cuestiones relativas a los procedimientos de elección de cargos de las Juntas Directivas de los Colegios Notariales que se hallen en curso a la entrada en vigor del Real Decreto, «por no hacer excepción alguna, por razón del territorio», lo que afecta, negativamente, a la competencia que a la Generalidad «reconoce el art. 9.23 del E.A.C.».
Basada la impugnación de todos y cada uno de estos preceptos, como hemos visto, en la competencia exclusiva de la Generalidad sobre los Colegios Profesionales (art. 9.23 del E.A.C.), lo expuesto en los fundamentos anteriores sobre la no equiparación, a efectos competenciales, entre dichos Colegios y los Colegios Notariales, y lo razonado sobre la competencia del Estado para regular la actividad pública notarial y el Estatuto General de los Notarios (art. 149.1.18 de la C.E.), son razones que conducen asimismo a rechazar la impugnación de estos preceptos y, con ellos, a la del presente conflicto en su integridad.
Declarar que las competencias controvertidas corresponden al Estado.
Número y fecha BOE [Núm, 140 ] 13/06/1989 Corrección1
Tipo y número de registro Conflicto positivo de competencia 806-1984
Promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con diversos preceptos del Real Decreto 1.209/1984, de 8 de junio, por el que se modifican determinados artículos del Reglamento Notarial
Se recuerda doctrina del Tribunal según la cual la inconstitucionalidad por omisión sólo se produce cuando la propia Constitución «impone al legislador la necesidad de dictar normas de desarrollo constitucional y el legislador no lo hace». [F.J. 2]
Si, según se dijo en la STC 20/1988, corresponde al Estado en virtud del art. 149.1.18 fijar los principios y reglas básicas a que han de ajustar su organización y competencias las corporaciones de Derecho público representativas de intereses profesionales, los intereses públicos que predominan en los Colegios Notariales y la regulación de una profesión de naturaleza funcionarial que en ellos se incardina robustecen la competencia estatal, no solo en el sentido de que ésta no viene limitada por el art. 149.1.18 de la Constitución a las bases de su organización y competencia, sino que se extiende también a la regulación de la función pública estatal que, en su mayor parte y sin duda la más importante y característica de su profesión, corresponde desempeñar a los Notarios. [F.J. 3]
La descentralización del Notariado por la vía de sus diferentes Colegios ni altera el carácter único del Cuerpo en toda España, ni priva al Estado de las competencias que le atribuye el art. 149.1.18 de la Constitución que, por estar integrados dentro de su propia Administración, ha de ejercer con toda amplitud, tanto en lo relativo a la ordenación de la función pública que desempeñan, que, en parte, se canaliza a través de los Colegios Notariales, cuanto en lo concerniente al régimen estatutario de sus funcionarios. [F.J. 4]
Artículo 314, f. 4
Artículo 36, f. 1, 3
Artículo 9.23, ff. 1, 3 a 5
Artículo 25.3, ff. 2, 3
Ley del Parlamento de Cataluña 13/1982, de 17 de diciembre. Colegios profesionales
Real Decreto 1163/1983, de 30 de marzo. Modifica Reglamento Notarial: Demarcación notarial
Título V, capítulo III, sección primera, ff. 1, 3
Título V, capítulo III, sección segunda, ff. 1, 3
Título V, capítulo III, sección tercera, f. 1
Título VI, ff. 1, 5
Artículo 330.2, ff. 1, 3
Artículo 335, ff. 1, 3
Artículo 344 a) 3, f. 5
Artículo 344 a) 5, f. 5
Artículo 344 b) 5, f. 5
Artículo 344 c) 1, f. 5
Artículo 344 c) 7, f. 5
Artículo 344 d) 1, f. 5
Artículo 344 d) 2, f. 5
Artículo 354, f. 5
Artículo 361, f. 5
Competencias en materia de colegios profesionalesCompetencias en materia de colegios profesionales, f. 3
Competencias en materia de reglamentación notarialCompetencias en materia de reglamentación notarial, ff. 1, 2, 3, 4, 5
Demarcación territorialDemarcación territorial, f. 2
Colegio de notariosColegio de notarios, f. 3

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Artículo 314

Artículo 36

Artículo 9

Artículo 25

Real Decreto 

Artículo 330

Artículo 335

Artículo 344

Artículo 344

Artículo 344

Artículo 344

Artículo 344

Artículo 344

Artículo 344

Artículo 354

Artículo 361