Source: http://kraken.slv.cz/1As23/2015
Timestamp: 2018-08-17 21:29:46+00:00

Document:
1As23/2015
1 As 23/2015-49
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie ®i¹kové a soudcù JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní vìci ¾alobce: Statutární mìsto Olomouc, se sídlem Horní námìstí 583, Olomouc, zastoupený JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr., advokátem se sídlem Lidická 57, Brno, proti ¾alovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábøe¾í Ludvíka Svobody 12, Praha 1, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 2. 10. 2014, è. j. 84/2014-130-SPR/2, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 23. 1. 2015, è. j. 5A 207/2014-25,
[1] Drá¾ní úøad rozhodnutím dle § 10 odst. 2 zákona è. 266/1994 Sb., o drahách ¾alobci naøídil odstranit sedmnáct stromù ohro¾ujících dráhu. ®alobce se proti rozhodnutí odvolal. ®alovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím rozhodnutí drá¾ního úøadu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. Tento postup odùvodnil tím, ¾e Drá¾ní úøad procesnì pochybil, jestli¾e pøed rozhodnutím nezahájil a neprovedl správní øízení. ®alovaný spatøoval vadu rozhodnutí i v tom, ¾e v nìm Drá¾ní úøad uvedl, ¾e se jedná o rozhodnutí dle § 10 odst. 2 zákona o drahách, aè dle jeho obsahu se jednalo o rozhodnutí dle odstavce 1 tohoto zákona.
[2] ®alobce rozhodnutí ¾alovaného napadl ¾alobou u mìstského soudu. Tento soud ¾alobu odmítl jako nepøípustnou dle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. e) a § 70 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního (dále jen s. ø. s.). Napadené rozhodnutí ¾alovaného dle soudu není rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky v § 65 odst. 1 s. ø. s., nebo» nemá ¾ádný bezprostøední dopad do ¾alobcových práv a povinností. Pouze podøízenému orgánu ukládá povinnost znovu ve vìci rozhodnout. O ¾alobcových právech a povinnostech se tak bude rozhodovat a¾ v následujícím øízení.
[3] ®alobce (dále jen stì¾ovatel) napadl rozsudek mìstského soudu kasaèní stí¾ností. Jako dùvod stí¾nosti uvádí nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
[4] Dle stì¾ovatele se mìstský soud mìl ¾alobou zabývat meritornì. Z obsahu napadeného správního rozhodnutí je toti¾ zøejmé, ¾e jde o rozhodnutí koneèné. Odvolací orgán v nìm toti¾ vyslovil právní názor, ¾e orgán prvního stupnì nemá pokraèovat v øízení zahájeném a souèasnì ukonèeném vydáním prvostupòového rozhodnutí, nýbr¾ má, bez vazby na toto ji¾ zahájené øízení, zahájit samostatné øízení nové, v nìm¾ bude postupovat v souladu s návodem poskytnutým mu ¾alovaným v rozhodnutí o odvolání. Dle tohoto návodu správní orgán prvního stupnì musí nové samostatné øízení za v¹ech okolností skonèit vydáním rozhodnutí, kterým stì¾ovateli ulo¾í povinnost odstranit stromy pøedstavující ohro¾ení dráhy na vlastní náklady.
[5] Stì¾ovatel pro úplnost upozoròuje na to, ¾e tento postup se skuteènì naplnil. Drá¾ní úøad zahájil nové správní øízení a vydal rozhodnutí, ve kterém mu s odkazem na vázanost rozhodnutím ¾alovaného ulo¾il povinnost odstranit stromy pøedstavující ohro¾ení dráhy na vlastní náklady. Toto rozhodnutí stì¾ovatel napadl, o odvolání dosud není rozhodnuto.
[6] Z tohoto stì¾ovatel dovozuje, ¾e napadené rozhodnutí bylo pro dal¹í øízení pøedurèující, a proto tedy svoji povahou koneèné a do jeho práv zasahující. Rozhodnutí ¾alovaného, díky ukonèení pùvodního øízení, nelze ji¾ nijak revidovat, a to s ohledem na vzájemnou nezávislost obou správních øízení. Takovéto rozhodnutí nemù¾e být vylouèeno ze soudního pøezkumu.
[7] Aktivní legitimace je dle stì¾ovatele zalo¾ena ji¾ samotným tvrzením, ¾e byl rozhodnutím zkrácen na právech. Zda k tomu skuteènì do¹lo, mìl soud zkoumat a¾ meritorním posouzením ¾aloby.
[8] Pro pøípad, ¾e by soud neshledal zkrácení na jeho právech dle § 65 odst. 1 s. ø. s., stì¾ovatel alternativnì namítá, ¾e vý¹e popsaným zpùsobem do¹lo ke zkrácení jeho práv dle § 65 odst. 2 s. ø. s.
[9] Stì¾ovatel rovnì¾ upozoròuje, ¾e zákon neposkytuje oporu pro to, aby odvolací orgán udìloval orgánu prvního stupnì svým rozhodnutím pokyny pro postup v jiných øízeních. Tím spí¹e tedy musí takovéto nezákonné pøedurèující rozhodnutí podléhat soudnímu pøezkumu.
[10] Zmìnu svých práv v dùsledku napadeného rozhodnutí stì¾ovatel spatøuje i v jeho precedenèní povaze, nebo» rozhodnutí zalo¾ilo legitimní oèekávání v¹ech úèastníkù (vèetnì stì¾ovatele samotného), ¾e v obdobných vìcech bude rozhodnuto stejnì.
[11] Mìstský soud se rovnì¾ nesprávnì odmítl zabývat námitkou nicotnosti rozhodnutí ¾alovaného. Za nicotné má soud prohlásit rozhodnutí, které trpí vadami, pro nì¾ jej nelze vùbec pova¾ovat za rozhodnutí. Zákonodárce tak pøedpokládá, ¾e nicotný je i úkon správního orgánu, který zjevnì nelze za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. pova¾ovat, aèkoliv jím usiluje být. I kdyby byl tedy správný názor mìstského soudu, ¾e napadené rozhodnutí ¾alovaného nelze pova¾ovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s., tato skuteènost samotná by nevyluèovala provedení jeho soudního pøezkumu z hlediska stì¾ovatelem uplatnìné námitky nicotnosti. Mìstským soudem zastávaný výklad by vedl k absurdním dùsledkùm o nepøezkoumatelnosti nicotných rozhodnutí, nebo» ty pochopitelnì nikdy do práv a povinností nezasahují.
[12] Ze v¹ech uvedených dùvodù stì¾ovatel navrhuje, aby soud usnesení mìstského soudu zru¹il a vìc vrátil tomuto soudu k dal¹ímu øízení, eventuálnì i prohlásil rozhodnutí ¾alovaného a Drá¾ního úøadu za nicotná.
[13] ®alovaný ve vyjádøení navrhuje kasaèní stí¾nost zamítnout. Uvádí, ¾e v napadeném rozhodnutí nezavázal orgán prvního stupnì k zahájení zcela nového øízení, ale tentokráte formálnì správnì zahájit toté¾ správní øízení, dosud pravomocnì neukonèené. Øízení tedy je¹tì nebylo skonèeno, proto ¾aloba není proti napadenému rozhodnutí pøípustná.
[14] Kasaèní stí¾nost je pøípustná. Její dùvodnost Nejvy¹¹í správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatnìných dùvodù a zkoumal pøitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nim¾ je povinen pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ø. s.).
[16] Aktivní ¾alobní legitimace v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ø. s. je dána tehdy, pokud s ohledem na tvrzení ¾alobce není mo¾né zjevnì a jednoznaènì konstatovat, ¾e k zásahu do jeho právní sféry úkonem správního orgánu v ¾ádném pøípadì dojít nemohlo (k tomu viz usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 21. 10. 2008, è. j. 6 As 7/2005-97, è. 1764/2009 Sb. NSS).
[17] Mìstský soud dospìl k závìru, ¾e rozhodnutí ¾alovaného do právní sféry stì¾ovatele zasáhnout nemohlo, nebo» ne¹lo o koneèné rozhodnutí. S tímto závìrem se Nejvy¹¹í správní soud ztoto¾òuje. Ji¾ v rozsudku ze dne 31. 3. 2010, è. j. 9 As 30/2010-219 tento soud uvedl, ¾e rozhodnutí, kterým správní orgán druhého stupnì zru¹í rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì a vìc mu vrátí k novému projednání a rozhodnutí, není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. Tento svùj závìr zdùvodnil tím, ¾e takovým rozhodnutím do¹lo pouze k tomu, ¾e se vìc vrátila do stadia øízení u orgánu prvního stupnì, kde o ní bude znovu rozhodováno. Takové rozhodnutí nic nemìní na subjektivních veøejných právech úèastníkù správního øízení, nebo» se jím s koneènou platností práva a povinnosti jeho úèastníkù nezakládají, nemìní, neru¹í ani závaznì neurèují. Stì¾ovatel tak musí ve¹kerou svou procesní aktivitu smìøovat do pokraèujícího správního øízení, v nìm¾ jedinì mù¾e uplatòovat námitky týkající se vìci samé.
[18] Toto¾ná situace nastala i ve stì¾ovatelovì pøípadì. ®alovaný napadeným rozhodnutím zru¹il rozhodnutí orgánu prvního stupnì a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení dle § 90 odst. 1 písm. b) správního øádu. Pøes jistou víceznaènost nìkterých vìt v odùvodnìní rozhodnutí ¾alovaného ( Drá¾ní úøad postupem podle správního øádu zahájí a dále povede øízení podle § 10 zákona o drahách ), z výroku ( vìc se vrací k novému projednání ) i z vyznìní celého odùvodnìní je zøejmé, ¾e ¾alovaný vìc vrací orgánu prvního stupnì k odstranìní pøedchozích pochybení a k následnému vydání nového rozhodnutí o tém¾e pøedmìtu øízení. Rozhodnutí tak není koneèné, jak tvrdí stì¾ovatel, nýbr¾ naopak pøedpokládá, ¾e øízení bude dál pøed správním orgánem prvního stupnì pokraèovat.
[19] Tento závìr podporuje i to, ¾e kdyby ¾alovaný po¾adoval po správním orgánu zahájit nové správní øízení a to souèasné zastavit, nevracel by výrokem rozhodnutí vìc zpátky správnímu orgánu prvního stupnì, ale vyu¾il by svoji pravomoc dle § 90 odst. 1 písm. a) správní øádu a napadené rozhodnutí by zru¹il a øízení by zastavil. Toto v¹ak neudìlal. Namísto toho z dùvodu procesních pochybení rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì zru¹il a vrátil mu vìc k dal¹ímu øízení právì za úèelem odstranìní tìchto vad.
[20] Hovoøil-li ¾alovaný v rozhodnutí o nutnosti zahájit správní øízení, jednalo se o pokyn odstranit právì vadu øízení spoèívající v jeho vadném zahájení (resp. formálním nezahájení), nikoliv o pokyn zahájit nové správní øízení s jiným pøedmìtem. Opaèný výklad by vedl k závìru o nemo¾nosti odstranìní vady nesprávného zahájení øízení po zru¹ení rozhodnutí orgánu prvého stupnì orgánem odvolacím. Pro závìr, ¾e se jedná stále o stejné správní øízení (aè tøeba formálnì chybnì zahájeného) svìdèí toto¾nost pøedmìtu øízení. Stále se toti¾ jedná o øízení ve vìci týkající se ochrany dráhy pøed nebezpeèím zpùsobeném konkrétními naklonìnými stromy.
[21] Nerozhodné je i to, ¾e ¾alovaný ve zru¹ujícím rozhodnutí vyjádøil právní názor, který zpùsobil, ¾e Drá¾ní úøad dále nerozhodoval o ochranì dráhy dle § 10 odst. 1 zákona o drahách, ale dle § 10 odst. 2 tohoto zákona. Pøedmìt øízení ve vìci ochrany dráhy pøed konkrétním zdrojem ohro¾ení je nezávislý na tom, zda a dle jakého ustanovení nakonec k ulo¾ení povinnosti dojde. Zde lze udìlat paralelu s øízením o správním deliktu, kde judikatura dovodila, ¾e pøi vymezování pøedmìtu øízení pøi jeho zahájení jde pøedev¹ím o vymezení skutku, a naopak není nutné pøesnì vymezit jeho právní kvalifikaci. Ta se ostatnì mù¾e v prùbìhu zji¹»ování nových skuteèností v øízení mìnit (k tomu srov. napø. rozsudek NSS ze dne 14. 3. 2011, è. j. 2 Afs 91/2009-149). K finální právní kvalifikaci a detailnímu popisu skutku dochází a¾ v koneèném rozhodnutí ve vìci. Stejnì tak v právì projednávané vìci je z hlediska pøedmìtu øízení dùle¾ité, ¾e správní orgány stále rozhodují o stejném skutkovém základu-ohro¾ení dráhy pøedmìtnými stromy. Zda jde o zdroj ohro¾ení dráhy spoèívající v sesuvech pùdy, padání kamenù, lavin nebo stromù èi jejich èástí, a bude tak tøeba postupovat dle § 10 odst. 1 zákona o drahách, nebo zda jde o jiný zdroj ohro¾ení, spadající do re¾imu odstavce 2 tohoto ustanovení, správní orgán stanoví a¾ na základì správního øízení ve svém rozhodnutí.
[22] Mìstský soud svým rozhodnutím stì¾ovateli soudní ochranu jeho veøejných subjektivních práv neodepøel, nýbr¾ pouze shledal, ¾e za této situace by soudní ochrana byla pøedèasná. V návaznosti na rozhodnutí ¾alovaného bude toti¾ ve vìci znovu rozhodovat správní orgán prvního stupnì, proti èemu¾ se mù¾e stì¾ovatel opìt odvolat (co¾ patrnì ji¾ uèinil). A¾ v pøípadì nevyhovìní tomuto odvolání se stì¾ovatel mù¾e domáhat ochrany svých práv ve správním soudnictví. Dùvody nyní spatøované nezákonnosti napadeného rozhodnutí se oproti stì¾ovatelovì obavì nestávají soudem ji¾ pozdìji nepøezkoumatelnými, ale naopak, promítnou-li se do koneèného rozhodnutí ¾alovaného, jsou správním soudem plnì pøezkoumatelné.
[23] K dal¹í stì¾ovatelovì námitce soud uvádí, ¾e vázanost právním názorem dle § 90 odst. 1 písm. b) správního øádu se týká pouze instanèní závaznosti názoru odvolacího orgánu vysloveného v konkrétním správním øízení. Pøesnì tato situace v projednávaném pøípadì nastala. Stì¾ovatelùv poukaz na absenci zákonné opory pro vyslovení závazného právního názoru pro jiné správní øízení je tak sice obecnì pravdivý, pro projednávanou vìc v¹ak nedopadá.
[24] Stejnì tak nelze pøisvìdèit tvrzení o zásahu do práv stì¾ovatele precedenèním pùsobením rozhodnutí ¾alovaného. Takovýto mo¾ný vliv rozhodnutí správního orgánu nelze pova¾ovat za pøímé dotèení práv. Opaèný výklad by toti¾ vedl k absurdnímu dùsledku, kdy by ka¾dé rozhodnutí správního orgánu zasahovalo do práv v¹ech. Správní orgány dbají na to, aby pøi rozhodování skutkovì shodných nebo podobných pøípadù nevznikaly nedùvodné rozdíly. Tato zásada v¹ak z hlediska ochrany práv adresátù veøejné moci smìøuje do budoucna, tzn. ¾e rozhodnutí správního orgánu v jedné vìci mù¾e zalo¾it legitimní oèekávání stejného postupu v obdobných pøípadech v budoucnu. K poru¹ení zásady dochází a¾ v pøípadì, kdy je adresát veøejné moci v tomto oèekávání zklamán. Tato situace v¹ak v projednávaném pøípadì nenastala.
[25] I ohlednì poslední námitky se soud shoduje s mìstským soudem. Nicotnost rozhodnutí je závìr a¾ meritorního pøezkumu ¾aloby proti rozhodnutí správního orgánu. Nicotnost toti¾ soud v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu mù¾e vyslovit pouze v pøípadì, ¾e ¾aloba sama je pøípustná (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, è. j. 4 As 31/2004-53, publ. pod è. 619/2005 Sb. NSS). Jak soud uvedl vý¹e, v projednávaném pøípadì stì¾ovatel na svých právech rozhodnutím ¾alovaného vùbec zkrácen nebyl a ani jím zkrácen být nemohl. ®aloba proti tomuto rozhodnutí tak byla nepøípustná. Z tohoto dùvodu se mìstský soud správnì otázkou nicotnosti napadeného rozhodnutí odmítl zabývat.
[26] Lze tedy uzavøít, ¾e mìstský soud správnì stì¾ovatelovu ¾alobu jako nepøípustnou odmítl, a to na základì § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. e) a § 70 písm. a) s. ø. s. Nejvy¹¹í správní soud proto dle § 110 odst. 1 s. ø. s., poslední vìty, zamítl kasaèní stí¾nost jako nedùvodnou.
[27] O náhradì nákladù øízení rozhodl v souladu s ustanovením § 60 odst. 1 s. ø. s. ve spojení s ustanovením § 120 s. ø. s. Stì¾ovatel nemìl ve vìci úspìch, a nemá proto právo na náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti. ®alovanému v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾ádné náklady nad rámec bì¾né úøední èinnosti nevznikly, proto soud rozhodl, ¾e se mu náhrada nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti nepøiznává.

References: soud 
 § 10
 § 10
 soud 
 § 46
 § 68
 § 70
 § 65
 soud 
 soud 
 soud 
 § 65
 § 65
 soud 
 soud 
 § 65
 § 65
 soud 
 soud 
 § 65
 soud 
 soud 
 soud 
 § 65
 § 90
 § 10
 § 90
 § 10
 § 10
 § 10
 soud 
 soud 
 § 90
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 46
 § 68
 § 70
 soud 
 § 110
 § 60
 § 120
 soud