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Timestamp: 2020-01-23 05:54:58+00:00

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﻿ SENTENCIA C-1192 DE NOVIEMBRE 15 DE 2001
SENTENCIA C-1192 DE 15 DE NOVIEMBRE DE 2001
CONTENIDO:FINANCIACIÓN DE VIVIENDA. CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 546 DE 1999. SE DECLARA EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 8 (PARCIAL), 9 (PARCIAL), 16 (PARCIAL), 29 (PARCIAL), 41 (PARCIAL), 44 (PARCIAL) Y EL NUMERAL TERCERO DEL ARTÍCULO 48.
TEMAS ESPECÍFICOS:FINANCIACIÓN DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL
Sentencia C-1192 de noviembre 15 de 2001
SENTENCIA NÚMERO C-1192 DE 2001
Ref.: Expediente D-3476
Demandas de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1º (parcial), 3º (parcial), 8º (parcial), 9º (parcial), 16 (parcial), 17 (parcial); 18 (parcial), 29 (parcial), 39 (parcial), 41 (parcial), 44 (parcial), 48 (parcial) y 38 total de la Ley 546 de 1999 “por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse al Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda, y se expiden otras disposiciones”.
El siguiente es el texto de las normas demandadas con la advertencia de que se subraya lo acusado.
Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse al Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones”.
“ART. 8º—Recursos para la financiación de vivienda. Además de las operaciones autorizadas por el estatuto orgánico del sistema financiero y sin perjuicio de las facultades de las superintendencias Bancaria y de Valores en sus áreas de competencia, el Gobierno Nacional reglamentará nuevas operaciones destinadas a la financiación de vivienda, expresadas en UVR, de conformidad con las disposiciones de la presente ley, y establecerá estímulos especiales para canalizar recursos del ahorro remunerado a la vista con destino a la financiación de vivienda”.
“ART. 9º—Bonos hipotecarios. Se autoriza a los establecimientos de crédito la emisión de bonos hipotecarios denominados en UVR los cuales se enmarcarán dentro de los siguientes lineamientos:
7. La Superintendencia de Valores señalará los requisitos y condiciones para la emisión y colocación de los bonos que se emitan en desarrollo de lo aquí previsto, los cuales deberán promover su homogeneidad y liquidez.
En todo caso, los bonos a que se refiere el presente artículo serán desmaterializados y podrán negociarse a través de las bolsas de valores”.
“ART. 29.—Destinación de subsidios a la vivienda de interés social subsidiable. De conformidad con el numeral 2º del artículo 359 de la Constitución Política, durante los cinco (5) años siguientes a la vigencia de la presente ley, se asignará de los recursos del presupuesto nacional una suma anual equivalente a ciento cincuenta mil millones de pesos ($ 150.000.000.000) expresados en UVR, con el fin de destinarlos al otorgamiento de subsidios para la vivienda de interés social, VIS, subsidiable. La partida presupuestal de que trata este artículo no podrá ser objeto en ningún caso de recortes presupuestales.
Para dar cumplimiento al artículo 51 de la Constitución Política de Colombia las entidades del Estado o de carácter mixto, que promuevan, financien, subsidien o ejecuten planes de vivienda de interés social subsidiable, directa o indirectamente diseñarán y ejecutarán programas de vivienda urbana y rural, especialmente para las personas que devengan hasta dos (2) salarios mínimos y para los desempleados. Dichos programas se realizarán en distintas modalidades en los términos de la Ley 31(sic) de 1991.
PAR. 1º—El Gobierno Nacional destinará anualmente el veinte por ciento (20%) de los recursos presupuestales apropiados para el subsidio a la vivienda de interés social, VIS, para atender la demanda de la población rural. Al final de cada semestre si no se hubiere colocado el total de los recursos en la vivienda rural, el remanente se destinará a atender la demanda urbana.
PAR. 2º—Las autoridades municipales y distritales exigirán a todos los proyectos de vivienda la obligatoriedad de disponer el uno por ciento (1%) de las viviendas construidas y en los proyectos de menos de cien (100) viviendas de una de ellas para la población minusválida. Las viviendas para minusválidos no tendrán barreras arquitectónicas en su interior y estarán adoptadas para dicha población, de acuerdo con las reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno Nacional”.
2. El establecimiento de crédito reliquidará el saldo total de cada uno de los créditos, para cuyo efecto utilizará la UVR que para cada uno de los días comprometidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, publique el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999.
PAR. 4º—El Gobierno Nacional queda autorizado para emitir y entregar títulos de tesorería, TES, denominados en UVR y con el rendimiento que éste determine, con pagos mensuales, en las cuantías requeridas para atender la cancelación de las sumas que se abonarán a los créditos hipotecarios. Dichos títulos serán emitidos a diez (10) años de plazo. Estas operaciones sólo requerirán para su validez del decreto que ordene su emisión y determine las condiciones de los títulos que podrán emitirse con cargo a vigencias futuras y con base en los recursos provenientes de las inversiones forzosas establecidas por la presente ley”.
“ART. 44.—Inversión en títulos de reducción de deuda, TRD. Créase una inversión obligatoria temporal en “títulos de reducción de deuda”, TRD, destinados a efectuar los abonos sobre los saldos vigentes de las deudas individuales para la financiación de vivienda a largo plazo, en los términos señalados en los artículos anteriores.
La emisión y colocación de los TRD sólo requerirá del decreto de emisión y la firma del director general de crédito público”.
“ART. 48.—Fondo de reserva para la estabilización de la cartera hipotecaria. Con el propósito de facilitar las condiciones para la financiación de vivienda referida al índice de precios al consumidor, autorízase la creación de un fondo de reserva para la estabilización de la cartera hipotecaria que será administrado por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. Las inversiones en el fondo de que trata este artículo, se considerarán como inversión social.
5. Los provenientes de los créditos que se contraten o se asignen para este fin. El Banco de la República, como agente fiscal del Gobierno Nacional, podrá contratar a nombre de éste, créditos destinados al fondo. El pago de las operaciones de crédito destinadas al fondo podrán abonarse con cargo a los recursos del mismo”.
... VI. Consideraciones de la Corte
1. De acuerdo con el numeral del artículo 241-4 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia toda vez que las normas acusadas hacen parte de un ley de la República.
2. Los cargos que propone la demanda son tres, que pueden sintetizarse de la siguiente manera: i) Conforme a una primera acusación, el legislador al proferir las normas acusadas desconoció la cosa juzgada constitucional, pues reprodujo disposiciones anteriormente declaradas inexequibles. Ello por cuanto entre la UVR y la antigua UPAC no existe una realidad ninguna diferencia. ii) El segundo cargo aduce que la definición de la UVR introducida en los artículos que se acusan, es la misma del Decreto Reglamentario 856 de 1999, cuya finalidad era regular la emisión de ciertos títulos de tesorería y no la actividad de financiación de vivienda a largo plazo. Como esta última regulación requiere la expedición previa de una ley marco, que en cambio la regulación de la expedición de títulos de endeudamiento público no requiere, concluye que la Ley 546 de 1999 no podía hacer referencia al mencionado decreto. iii) Finalmente, en una tercera acusación la demanda afirma que el nuevo régimen de financiación de vivienda subsumió al antiguo, declarado inconstitucional, pues la fórmula de equivalencia entre la UVR y la UPAC, establecida en el Decreto Reglamentario 2703 de 1999, perpetuó la inclusión de la tasa de interés DTF como factor de liquidación de aquella unidad de cuenta. Esta situación se vio propiciada por una supuesta omisión legislativa en la ley acusada, que no fijó las pautas para establecer la referida fórmula de equivalencia.
Algunas de las intervenciones y la vista fiscal, sostienen que las normas acusadas ya fueron examinadas en cuanto a los cargos anteriormente resumidos, por lo cual sobre las mismas ha operado el fenómeno de la cosa juzgada absoluta o que al menos sobre el punto se da la cosa juzgada material. De esta manera, lo primero que debe abocar el presente estudio de constitucionalidad, es si efectivamente existen pronunciamientos previos de esta corporación que hayan decidido los asuntos planteados en la presente demanda.
Existencia de cosa juzgada relativa en relación con las disposiciones acusadas. Reiteración de jurisprudencia.
3. Como se dijo en el acápite de antecedentes, mediante auto de 16 de abril de 2001 el magistrado sustanciador rechazó la presente demanda en cuanto se dirigía contra normas o apartes normativos de disposiciones respecto de las cuales ya se había pronunciado la corporación, recayendo sobre ellas el fenómenos de la cosa juzgada absoluta. Otras de las disposiciones acusadas fueron admitidas, pues el hacer la correspondiente revisión se encontró que sobre ellas no había recaído pronunciamiento anterior, o que si existía en él no se habían examinado los cargos ahora formulados contra las disposiciones demandadas, sino otros diferentes. El auto anterior fue objeto del recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte, la que por auto del nueve de mayo de 2001, decidió confirmar la providencia suplicada.
Como puede verse, la admisión de la demanda respecto de algunas de las normas acusadas, se determinó con base en la circunstancia de haber sido examinadas anteriormente en relación con un cargo diferente a aquellos ahora esgrimidos. Eso hacía que sobre ellas recayera el fenómeno de la cosa juzgada relativa, que imponía a la Corte examinarlas nuevamente frente a los cargos propuestos en esta nueva oportunidad. No obstante, algunos de estos cargos, es decir de los propuestos ahora, ya han sido estudiados por la Corte al pronunciarse sobre otras normas distintas de las que fueron admitidas. En tal virtud sería posible que en relación con esos cargos, sobre éstas disposiciones ahora admitidas, recayera el fenómeno de la cosa juzgada material, como lo sugiere vista fiscal (1) . Sin embargo, para ello sería menester que las disposiciones ahora bajo examen tuvieran un contenido normativo idéntico al de las anteriormente estudiadas en relación con un mismo cargo nuevamente propuesto. Ello, en el presente caso, no es así. Todas tienen en común la referencia a la UVR, pero todas mencionan esa unidad de cuenta para efectos regulativos distintos a los de las disposiciones que han estudiado anteriormente la Corte en relación con los mismos cargos ahora propuestos. Eso hace que no sea posible considerar que se presenta el fenómenos de la cosa juzgada material.
(1) No sobra aclarar que la decisión en torno a la existencia de la cosa juzgada material, no es asunto que competa al magistrado sustanciador al llevar a cabo el examen de admisibilidad de la demanda, sino cuestión de fondo que sólo puede ser decidida por el pleno de la Corte Constitucional, como lo ha puesto de presente la corporación a los siguientes términos: “considera la Corte que la declaración de la existencia de cosa juzgada material no puede ser adoptada por un solo magistrado sino por la Sala Plena de la Corte, por medio de una sentencia adoptada por la mayoría, por las siguientes razones: — La existencia de cosa juzgada material, equivale a la declaración de exequibilidad o inexequibilidad de un precepto legal. Y de acuerdo con la Constitución (arts. 241 y ss.) y la ley (estatutaria de la administración de justicia, el D. 2067/91 y el reglamento interno de la Corte), es esta corporación en Sala Plena la que debe adoptar decisiones de esa índole. Las providencias que profiere la Corte en ejercicio del control constitucional, son de obligatorio cumplimiento y producen efectos erga omnes. Pero para que ello tenga lugar, es necesario que el fallo lo emita el órgano constitucionalmente competente, en este caso, la Sala Plena. De no ser así, se estaría aceptando que las decisiones de inconstitucionalidad o constitucionalidad de un precepto legal se adopten por un solo magistrado, lo cual contraría el orden supremo” (Auto 027 A de 1998).
En efecto, de conformidad con los criterios jurisprudenciales, hay lugar a declarar la cosa juzgada material “cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos”. En este último caso tal fenómeno “tiene lugar cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto, de acuerdo con el artículo 243 de la Carta Política (2) ”. La cosa juzgada material se justifica en cuanto “los argumentos jurídicos que sirvieron de fundamento para declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de éste serían totalmente aplicables a aquélla y la decisión que habría de adoptarse sería la misma que se tomó en la sentencia anterior (3) ”.
(2) Sentencia C-489 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(3) Auto 027 A de 1998.
Precisando sobre la naturaleza del fenómeno, la Corte ha agregado que “para que se produzca el fenómeno de la cosa juzgada material no es indispensable que los textos de las normas sean idénticos; sin embargo, su contenido sí debe serlo. Ahora bien, la identidad de contenidos supone que los efectos jurídicos de las normas sean exactamente los mismos (4) ”.
(4) Sentencia C-565 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
En el presente caso, todas las normas mencionan la UVR para distintos efectos y con diferentes propósitos, y los cargos esgrimidos se dirigen a cuestionar, no el contenido regulador de cada disposición, sino la constitucionalidad de la UVR en sí misma considerada, por ser la misma UPAC, por haber “subsumido” el vicio que llevó a declarar inconstitucionalidad el UPAC, o por haber hecho mención a una unidad de cuenta adoptada anteriormente en un decreto que no tenía por objeto regular la financiación de vivienda a largo plazo. Estima entonces la corporación, que sin que se presente el fenómeno de la cosa juzgada material, que como se dijo exige identidad de contenido regulador, sí es muy posible que criterios expuestos en otras oportunidades anteriores, deban ahora reiterarse. Pasa a hacerse el estudio respectivo.
4. Aunque las disposiciones acusadas se refieren a diversos asuntos, los tres cargos propuestos en la demanda se esgrimen de manera general contra todas ellas o contra apartes normativos suyos, en cuanto mencionan la UVR. El primero de estos cargos, según el cual esta unidad de cuenta es la misma UPAC, a juicio de la Corte ya fue examinado en fallos anteriores. En efecto, mediante Sentencia C-995 de 2000 (5) , la Corte se pronunció sobre la conformidad con la Constitución, entre otros, de los artículos 1º y 3º de la Ley 546 de 1999. El primero básicamente señala el objeto general de dicha ley, cual es el establecer las normas generales a los cuales debe sujetarse el gobierno para regular el sistema de financiación de vivienda individual a largo plazo, ligado al índice de precios al consumidor y para determinar condiciones especiales para la vivienda de interés social urbana y rural. El segundo define que la UVR es “una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE”.
Estas dos disposiciones fueron declaradas exequibles en la sentencia mencionada, de la siguiente manera: El artículo primero condicionadamente a que las entidades que otorgan créditos de vivienda estuvieran sometidas al control, vigilancia e intervención por el Estado (6) , y a que los préstamos que otorgaran se garantizara la democratización del crédito y la efectividad del derecho a una vivienda digna mediante sistemas adecuados de financiación a largo plazo (7) .
(6) La Corte consideró que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 335 de la Constitución, el legislador no podía dejar en manos de cualquier persona o entidad el manejo del crédito en el delicado campo de la financiación de vivenda. Las instituciones que lo hicieran deberían estar perfectamente identificadas y controladas por el Estado, que era el llamado constitucionalmente a intervenir en ellas.
(7) En sustento de este condicionamiento la Corte adujo que en los referidos préstamos debía garantizarse la democratización del crédito; ello significaba que las posibilidades de financiación, en particular cuando se tratara del ejercicio del derecho constitucional a la adquisición de una vivienda digna (C.P. arts. 51 y 335) debían estar al alcance todas las personas, aun las de escasos recursos. Por lo tanto, las condiciones demasiado onerosos de los préstamos, los sistemas de financiación que hacen impagables los créditos, las altas cuotas, el cobro de interés de mora, exentos de control o por encima de la razonable remuneración del prestamista, la capitalización de los mismos, entre otros aspectos, quebrantaban de manera protuberante la Constitución Política y debían ser rechazados, por lo cual ninguna disposición de la ley que se examinaba podía ser interpretada ni aplicada de suerte que facilitara estas prácticas u obstaculizara el legítimo acceso de las personas al crédito o al pago de sus obligaciones.
Ello implicaba también que, por la especial protección estatal que merecen las personas en cuanto al crédito para adquisición de vivienda, las tasas de interés y las condiciones de los préstamos no podían dejarse al libre pacto entre las entradas crediticias y sus deudores.
En cuanto al artículo tercero (8) , que como se dijo define la UVR, la decisión consistió en retirar por inexequibles los apartes de la disposición que se referían a que el cálculo de su valor se llevaría a cabo de conformidad con la metodología que estableciera el Consejo de Política Económica y Social, Conpes (9) , y a que el Gobierno Nacional determinaría la equivalencia entre la UVR y la UPAC, así como el régimen de transición de una unidad de cuenta a la otra (10) . Aparte de las anteriores decisiones, se declaró exequible la definición de la UVR, bajo la condición de la Junta Directiva del Banco de la República procediera, una vez comunicada la sentencia, a establecer el valor de esa unidad, de tal manera que ella incluyera exclusiva y verdaderamente la inflación, como tope máximo, sin elemento ni factor adicional alguno, correspondiendo exactamente al IPC. Concretamente, sobre la constitucionalidad de la UVR, la Corte dijo:
(8) El texto completo del artículo 3º de la Ley 546 de 1999, tal como era antes de la Sentencia C-955 de 2000, es el siguiente “ART. 3º—Unidad de Valor Real, UVR. La Unidad de Valor Real, UVR, es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calculará de conformidad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social, Conpes. Si el Conpes llegare a modificar la metodología del cálculo de la UVR, esta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado.
(9) Esta atribución del Conpes se consideró inexequible por cuanto se encontró que le confería una facultad que no le correspondía, pues según el artículo 372 de la Constitución, la autoridad monetaria y crediticia, es decir, la llamada a establecer la metodología para el cálculo de la unidad de cuenta alrededor de la cual funcionaría el sistema de financiación de vivienda a largo plazo, era únicamente la Junta Directiva del Banco de la República, la cual debería hacerlo dentro de las pautas y reglas señaladas en la ley y en las sentencias que la Corte Constitucional hubiera proferido sobre el tema.
(10) Esta facultad del Gobierno Nacional se estimó inconstitucional por las mismas razones anteriores, es decir porque según la Constitución ello correspondía exclusivamente a la Junta Directiva del Banco de la República.
“El artículo 3º, que será motivo de análisis por otros aspectos, define el concepto de la unidad de valor real, UVR, y por supuesto, establece una base primordial para la posterior actuación del gobierno en la regulación de la actividad financiera que se despliegue dentro del sistema. Desde esa perspectiva, no viola la Constitución”.
Algunos de los partes de las consideraciones de la Corte que sustentaron la constitucionalidad de la UVR, demuestran que en esa oportunidad sí se examinó la diferencia que presentaba esta nueva unidad de cuenta frente a la anteriormente utilizada para regular la financiación de vivienda individual:
“3. Las unidades de valor real.
El eje del sistema de financiación de vivienda contemplado en la Ley 546 de 1999 está constituido por las denominadas “unidades de valor real”, UVR, que quiso el legislador reemplazaran a las extinguidas “unidades de poder adquisitivo constante”, UPAC, y que obedecen al mismo propósito; salvaguardar al acreedor por la depreciación de la moneda, causada por la inflación.
Las UVR no fueron creadas por el estatuto materia de análisis sino por el Decreto 856 de 1999, en el cual se las concibió para mantener actualizado el valor de las inversiones en títulos de deuda pública TES.
Los ciudadanos demandantes consideran que la figura de la UVR es de suyo inconstitucional por cuanto hace imposible que se cumpla el cometido de diseñar un sistema adecuado de financiación de vivienda a largo plazo con miras a satisfacer el derecho de las personas a una vivienda digna (C.P., art. 51).
El artículo 3º de la ley demandada, que define el concepto, expresa que se trata de una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE.
En otros términos, la ley consagró una forma de contabilizar determinadas obligaciones contraídas con el sistema financiero para la construcción o adquisición de inmuebles destinados a vivienda, con el propósito de sostener en el tiempo el valor real de lo adeudado, librando así al acreedor de las contingencias propias de la pérdida de poder adquisitivo de la moneda. Y ello sin perjuicio del interés que cobran las entidades financieras, como resulta del artículo 17 de la ley, según se verá más adelante.
Se entiende, entonces, que la UVR no es una moneda, pues no tiene existencia física ni jurídica como tal, y carece en sí misma del poder deliberatorio: no sustituye al peso como unidad monetaria ni es medio de pago. Mediante ella solamente se actualiza el valor de los pesos prestados, según evolucione la inflación.
A juicio de esta Corte, puede el legislador, sin violar la Carta Política, en una ley marco que regule el sistema de financiación de vivienda, contemplar una unidad de cuenta que refleje en las cantidades adeudadas el comportamiento del proceso inflacionario. Al hacerlo, define unas reglas de las cuales parten los contratantes en su relación jurídica y facilita que, por las características y el objeto de los créditos, se expresen los saldos todavía no pagados en términos reales para sobre ellos, ya actualizados, se calcule el interés. Así, el capital prestado conserva su poder adquisitivo y la entidad prestamista no resulta castigada por el aumento de la inflación, medido con base en el índice de precios al consumidor. Ello es legítimo y, por tanto, la sola consagración de una norma que permita cuantificar el impacto de la depreciación monetaria no vulnera precepto alguno de la Constitución.
El artículo 3º, al que se circunscribe este análisis, dice que las UVR habrán de reflejar el poder adquisitivo de la moneda “con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificado por el DANE” (resalta la Corte), lo cual implica que la Junta Directiva del Banco de la República —que tendrá a su cargo el cálculo de la UVR a partir de esta sentencia— no podrá considerar para el efecto factor alguno distinto. Sólo con ese sentido y alcance será declarada exequible la norma, ya que todo elemento o sistema extraño que haga crecer más la UVR que la inflación significaría cobrar al deudor lo que no debe por concepto del puro ajuste de los saldos a su cargo.
La Corte proclama una vez más que la función del Banco Central y de su Junta Directiva está enmarcada por los postulados del Estado social de derecho, a la luz de los cuales sólo se adecua a la Constitución un sistema de financiación de vivienda en el que, bajo estricta regulación e intervención estatal, se preserve el equilibrio económico entre los contratantes, protegiendo especialmente a los deudores para que no pierdan sus inmuebles por la imposibilidad de pagar los créditos que les han sido otorgados.
Por otra parte, el sistema técnico de cuantificación y actualización de las cuentas que se establecen en relación con el préstamo debe ser suficientemente claro y específico desde el principio, en cuanto a la modalidad de cálculo prevista y en lo relativo a la manera como se reflejará en sus cuotas. El deudor —quien garantiza el pago mediante hipoteca del inmueble construido o adquirido, eliminando así todo riesgo para el acreedor— también debe contar con la seguridad acerca de la obligación que contrae y en torno a la forma en que evolucionará, para no ser tomado de sorpresa con alzas imprevistas o injustificadas.
La UVR, en consecuencia, únicamente es aceptable desde el punto de vista constitucional si sirve para introducir con exactitud y como un máximo dentro del cual la Junta Directiva del Banco de la República debe actuar, tal como lo propone en su concepto el Procurador, el ajuste encaminado a conservar el poder adquisitivo del dinero que se adeuda, pero no lo es si, por complejas fórmulas matemáticas cuya comprensión está fuera del acceso al común de las personas, y sin base en norma legal alguna, conduce a sofisticadas modalidades que permitan el incremento ilegítimo del capital o de las cuotas de amortización de los préstamos. De allí que la UVR no puede contener nada distinto, en su cuantificación, de la variación del índice de precios al consumidor, como tope exclusivo.
En síntesis, no se considera inconstitucional la UVR ni el artículo 3º que la contempla, siempre que refleje verdadera y exclusivamente la inflación”. (negrillas fuera del original)
De esta manera, la Corte estima que la constitucionalidad de la nueva unidad de cuenta ideada para financiar la adquisición de vivienda individual a largo plazo, ya fue declarada en forma condicionada por esta corporación. Las declaraciones de inexequibilidad de ciertos apartes de los artículos 1º y 3º de la Ley 546 de 1999, contenidas en la Sentencia C-955 de 2000, referentes a los objetivos de la nueva ley y a la definición de la UVR, se fundamentaron principalmente en el desconocimiento de la órbita funcionar del Banco de la República y no en el concepto mismo de UVR. Es claro además, que el cálculo del valor de la UVR, la metodología para fijarlo (11) y la fórmula de equivalencia entre la antigua UPAC y la nueva UVR (12) , no forman parte del contenido de la Ley 546 de 1999 que sólo busca fijar pautas generales respecto a la manera como debe procederse a ello. En tal virtud, reiterando la jurisprudencia anteriormente sentada en la Sentencia C-955 de 2000, el cargo según el cual ella es inconstitucional por ser idéntica a la antigua UPAC, se despachará como improcedente.
(11) Mediante Resolución 13 de 2000, la Junta Directiva del Banco de la República fijó la metodología para el cálculo del valor en pesos de la UVR.
(12) Contenidas en el Decreto 2203 de 1999.
5. En cuanto al segundo de los cargos esgrimidos en contra de las disposiciones acusadas, según el cual se cuestiona la UVR por ser la misma unidad de cuenta creada en el Decreto 856 de 1999, cuya finalidad era la regulación de la emisión de ciertos títulos de tesorería y no actividad de financiación de vivienda a largo plazo, y se critica que tal decreto haya sido “introducido forzadamente en el artículo 41 numeral 2º de la Ley 546 de 1999”, estima la Corte que sobre el asunto también recae el fenómeno de la cosa juzgada material.
El actor menciona que el aludido decreto fue objeto de examen por parte del H. Consejo de Estado quien a su juicio “le quitó piso jurídico y constitucional a la unidad de valor real, UVR, en la financiación de vivienda a largo plazo”. Al respecto la Corte estima que el actor parte de una errada interpretación de dicho fallo, contenido en la Sentencia 5900 de 2000 de ese tribunal (13) . El tal pronunciamiento el máximo tribunal de lo contencioso administrativo descartó el cargo de nulidad esgrimido en contra del decreto, según el cual el ejecutivo carecía de competencias para regular, sin que mediara la previa expedición de una ley marco, las actividades financiera, bursátil, aseguradora, o cualquiera otra relacionada con el ahorro. El Consejo de Estado aclaró que en cuanto el Decreto 856 de 1999 no tenía por objeto tales asuntos sino otro distinto cual era el determinar las características de unos títulos de deuda pública de la Nación, no era necesario que mediara la previa expedición de una ley marco en la se fijaran las pautas conforme a las cuales el ejecutivo podía expedir tal regulación. Apartes de ese pronunciamiento son los siguientes:
(13) Consejera Ponente Dra. Olga Inés Barrero.
“Se debate en el presente caso si el Decreto 856 de mayo 19 de 1999, mediante el cual el Gobierno Nacional “…autorizó la denominación de unidades de valor real constante de los títulos de tesorería, TES, clase B de que trata el artículo 4º del Decreto 2599 de 1998”, se aviene el marco constitucional y legal que le es aplicable, y, en particular, si pugna con el sistema de intervención dispuesto por el artículo 150 numeral 19, literal d), de la Carta, o bien, resulta ajeno al mismo por no corresponder su contenido a la materia de intervención en las actividades financiera, bursátil y aseguradora, y a las relacionadas con el manejo, ahorro e inversión de los recursos procedentes del ahorro público.
“En este orden de ideas, advierte la Sala que el cargo de quebrantamiento del artículo 150, numeral 19, literal d) de la Carta Política, no tiene vocación de prosperidad, pues es evidente que el decreto acusado no constituye una norma general apta para regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora o cualquier otra relacionada con el ahorro del público, entre ellas la financiación de vivienda a largo plazo o la sustitución del sistema UPAC.
Ello, puesto que el objeto y alcance del Decreto 856 de 1999, resulta ajeno a las materias que conforme al artículo 150, numeral 19, literal d) de la Carta Política, sólo pueden ser desarrolladas dentro de los parámetros, criterios y objetivos consagrados por el legislador a través de la técnica de las leyes cuadro…”.
Del mencionado fallo, la Corte deduce que no fue el Decreto 856 de 1999 el que estableció la UVR, como unidad de cuenta para efectos del sistema de financiación de vivienda individual a largo plazo, sino que fue la propia ley acusada la que los hizo y que además lo hizo en su condición de ley marco sobre la materia.
6. De otro lado, el cargo esgrimido ahora también fue objeto de estudio anterior por parte de esta corporación. Efectivamente, en la citada Sentencia C-955 de 2000, al decidir sobre la constitucionalidad del numeral segundo del artículo 41 de la Ley 546 de 1999, la Corte consideró que la remisión con carácter temporal al Decreto 856 de 1999, no contradecía las normas superiores. El texto de dicho numeral es el siguiente:
Esta disposición fue declarada exequible desde la perspectiva del cargo que se estudiaba, en cuanto trazaba el marco del régimen de transición entre el antiguo y el nuevo sistema de financiación de vivienda, sin que al hacerlo el Congreso excediera los límites de su competencia funcional. En tal virtud, en el auto admisorio de la presente demanda se estimó que la constitucionalidad que recaía sobre la norma era relativa a dicho asunto. Sin embargo, la Corte sí abordó el tema de la remisión al Decreto 856 de 1999. Sobre el punto son explícitas las siguientes consideraciones:
“La Corte no tiene competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 856 de 1999, de carácter administrativo, pero entiende que la sola remisión a dicha norma, con carácter temporal —como se advierte en el artículo— no viola precepto constitucional alguno, ya que se trata de un procedimiento mecánico de equivalencias, sujeto desde luego a las reclamaciones que por posible contravención de las sentencias C-383 y C-700 de 1999 pudieren formularse ante los jueces.
En consecuencia, el numeral 2º, objeto de demanda, habrá de ser declarado exequible”.
En virtud de lo anterior, debe considerarse que el asunto de la remisión de la Ley 546 de 1999 al decreto mencionado, ya fue examinado en el fondo por esta corporación. Por lo tanto, reiterando la jurisprudencia precedentemente sentada en torno al tema, la Corte no acogerá el respectivo cargo de desconocimiento de la Constitución.
7. Finalmente debe examinarse el tercer cargo de violación constitucional genéricamente aducido en contra de las disposiciones acusadas, según el cual el nuevo régimen de financiación de vivienda subsumió al antiguo, declarado inconstitucional, pues la fórmula de equivalencia entre la UVR y la UPAC, establecida en el Decreto Reglamentario 2703 de 1999, perpetuó la inclusión de la tasa de interés DTF como factor de liquidación de aquella unidad de cuenta.
El presente cargo plantea además, que la Ley 546 de 1999 incurrió en una omisión inconstitucional, pues en su condición de ley marco no fijó las pautas generales para que se estableciera al fórmula de equivalencia entre las dos unidades de cuenta utilizadas para la financiación de vivienda. Dicho cargo de omisión de hace explícito en la demanda, en donde se lee la siguiente frase: “Es evidente que con la fórmula establecida en el artículo 1º del Decreto Reglamentario 2703 de diciembre 30 de 1999, propiciada por las normas demandadas de la Ley 546 de 1999 por omisión, los usuarios del sistema UPAC fueron discriminados de manera irracional, desproporcionada, ilegal e inconstitucional frente a los nuevos usuarios del sistema UVR…”. (resalta la Corte)
Así las cosas esta tercera acusación genérica contra las normas demandadas se descompone en dos partes: una primera según la cual el nuevo régimen de vivienda perpetuó la inconstitucionalidad del antiguo, pues la fórmula de equivalencia entre la UVR y la UPAC incluyó la tasa de interés DTF como factor de liquidación de la primera; y otra segunda conforme a la cual la inconstitucionalidad de la Ley 546 derivaría de no haber sentado las pautas para el establecimiento de la referida fórmula de equivalencia.
En cuanto a la primera de las anteriores acusaciones, la Corte aprecia que se presenta una ineptitud sustantiva de la presente demanda, en cuanto la regulación que el actor reprocha —esto es la norma que señala la fórmula de equivalencia mencionada—, no está contenida en la ley acusada sino en el Decreto Reglamentario 2703 de diciembre 30 de 1999, como el mismo lo afirma careciendo la Corte de competencia para verificar la constitucionalidad del mismo, no puede pronunciarse sobre tal asunto.
En relación con el cargo de inconstitucionalidad por omisión al no haber establecido la ley bajo examen las pautas de la equivalencia entre la UPAC y la UVR, lo sentado en los anteriores pronunciamientos de la Corte sobre dicho estatuto, especialmente en la mencionada Sentencia C-955 de 2000, conducen igualmente a descartar dicho cargo. Dicho pronunciamiento hizo un estudio profuso del tema que ahora se propone, en cuanto examinó con detalle si las normas de la Ley 546 de 1999 sentaban pautas generales para actuación del gobierno en materia de financiación de vivienda individual a largo plazo, o si por el contrario el legislador había excedido en ello su competencia funcional, o desconocido la del Banco de la República, o contradicho por otros aspectos la Constitución. Concretamente, en cuanto a la fijación de criterios o pautas generales para la transición del sistema UPAC al de UVR dicha providencia contiene el siguiente análisis:
“Lo referente al régimen de transición de la UPAC a la UVR es del resorte del legislador en cuanto a la fijación de las pautas y principios correspondientes, función que no puede ser delegada en el ejecutivo ni siquiera a través de facultades extraordinarias (C.P., art. 150, num. 10), menos todavía con carácter permanente. Además, el régimen de transición entre los dos sistemas de financiación a largo plazo está previsto en la misma ley examinada (capítulo VIII).
Los artículos 38 a 49 están dedicados a prever el régimen de transición entre el antiguo y el nuevo sistema de financiación de vivienda a largo plazo, lo que resultaba imperativo para el legislador habida cuenta de la declaración de inexequibilidad de las normas que, en el Decreto 663 de 1993, contemplaban el ordenamiento aplicable.
El artículo 38 establece la denominación en UVR de las obligaciones contraídas en el desaparecido sistema UPAC; el 39 ordena la adecuación de los documentos contentivos de las condiciones de los créditos; el 40 obliga al Estado a invertir las sumas previstas en los artículos siguientes en la financiación de vivienda individual a largo plazo y en la formación de ahorro; el 41 y 42 contemplan las reglas aplicables a los abonos respecto de los créditos hipotecarios otorgados en UPAC, fijando reglas distintas según que los deudores se hubiesen encontrado al día o en mora a 31 de diciembre de 1999; el 43 estipula que el valor abonado a cada crédito hipotecario por concepto de las reliquidación previstas en la ley, así como los subsidios en ella consagrados a favor de los titulares de la opción de readquisición de vivienda dada en pago constituirán un pago que, como tal, liberará al deudor frente al establecimiento de crédito acreedor, y constituirá excepción en los procesos que se adelanten por los deudores para reclamar devoluciones o indemnizaciones por concepto de las liquidaciones de los créditos o de los pagos efectuados para amortizarlos o cancelarlos; el 44 crea una inversión obligatoria temporal en los denominados “títulos de reducción de deuda, TRD; el 45 señala los sujetos obligados a invertir en TRD; el 46 prevé la opción de readquisición de vivienda para quienes la entreguen o hayan entregado en dación en pago; el 47 autoriza a los establecimientos de crédito para comercializar los inmuebles recibidos a título de dación en pago; el 48 autoriza la creación de un fondo de reserva para la estabilización de la cartera hipotecaria, que será administrado por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional; y el 49 dispone que, con cargo a los recursos de dicho fondo, el Banco de la República ofrecerá a los establecimientos de crédito coberturas de riesgo (del diferencial entre la tasa de interés de mercado y la inflación) para el saldo de cartera individual de largo plazo registrada a 31 de diciembre de 2000.
Hay en estas disposiciones un mayor grado de concreción, lo que sin embargo no las hace inconstitucionales, pues debe observarse que tienen por objeto prever las reglas necesarias para el tránsito normativo en torno a las relaciones jurídicas en curso, que habían tenido su comienzo en la celebración de contratos y en el otorgamiento de préstamos hipotecarios al amparo de las disposiciones legales precedentes, los que deben continuar ejecutándose bajo el imperio de las nuevas, que en su gran mayoría son de orden público y, por su propia naturaleza, de efectos inmediatos.
En ese orden de ideas, asuntos que claramente están reservados a la competencia constitucional del legislador, como el relativo a la modificación general de los documentos contentivos de las obligaciones ya contraídas, o la disposición, también general, de hacer abonos a los créditos, las inversiones forzosas establecidas, o la opción de readquirir viviendas previamente entregadas a título de dación en pago, no podían quedar libradas a la discreción del gobierno ni ser objeto de decretos dotados apenas de fuerza administrativa o reglamentaria.
La Corte debe afirmar en esta ocasión que, pese al carácter general atribuido por la Constitución a los preceptos integrantes de las leyes “marco” (C.P., art. 150, num. 19), como no hay un traslado de competencia legislativa a la cabeza del gobierno, sino que éste debe desarrollar, sin salirse de su órbita ejecutiva, los lineamientos, las políticas y los criterios fijados en la ley, habrá necesariamente disposiciones dotadas de un carácter más específico pero siempre legislativo, en la medida en que la materia correspondiente está reservada exclusivamente al legislador. En otros términos, en este tipo de leyes lo que queda para la actividad de regulación del gobierno solamente puede ser de índole administrativa, pues en virtud de ellas no está investido el Presidente de la República de la atribución de legislar, a la manera como sí acontece con las leyes de facultades extraordinarias previstas en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
Esto hace que, en cuanto al cargo enunciado se refiere, las normas del capítulo VIII, con las salvedades que se indican inmediatamente, sean declaradas exequibles, como lo serán, advirtiendo eso sí que pueden ser estudiadas por la Corte, en este u otros procesos, en relación con cargos distintos.
Ahora bien, por las razones que en esta misma providencia fueron esbozadas en lo referente a la distribución de competencias entre Congreso, Gobierno y Junta Directiva del Banco de la República, es inexequible la frase “según la equivalencia que determine el Gobierno Nacional”, del artículo 38, y las expresiones “o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional”, del numeral 3º del artículo 41 acusado, y “en los términos que determine el Gobierno Nacional”, del parágrafo 1º del mismo artículo.
La inexequibilidad surtirá efectos hacia el futuro, como se explicó al hablar de la disposición contemplada en el artículo 3º, pero sin perjuicio del derecho que tienen las personas a reclamar ante los jueces si consideran que la equivalencia en cuestión no se ajustó a las providencias proferidas por esta Corte (Sent. C-383 y C-700/99).
A juicio de la Corte, no se está regulando en las expresiones mencionadas algo integrante de la actividad financiera —lo que encuadraría en el artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución— sino que se transfiere al gobierno una competencia que toca específica y directamente con el crédito, campo en el cual la llamada a tomar determinaciones, como autoridad crediticia dotada de autonomía, es la junta directiva del emisor.
En lo demás, y con las excepciones a que se refiere la Corte más adelante, estos preceptos son exequibles en cuanto corresponden a la naturaleza general señalada en el artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución.
Anótase que en el numeral 2º del artículo 41, cuando se ordena a los establecimientos de crédito reliquidar el saldo total de cada uno de los préstamos utilizando la UVR para todos los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, se condiciona dicha reliquidación a la lista que publique el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999.
Ello, aunque pudiera parecer contrario a la distribución de competencias que en este fallo se ha defendido, entre el gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República, no lo es en realidad, puesto que la norma no está facultando al Ministerio de Hacienda para que fije la metodología de cálculo de la UVR, como sí lo hizo el artículo 3º que se declarará inexequible en este punto, ni tampoco para determinar materialmente el aludido valor. Si bien se estudia el precepto, lo único confiado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en relación con el tema de la reliquidación es aplicar, mediante referencia temporal, una metodología señalada con anterioridad a la expedición misma de la ley, cuando se creó la UVR mediante Decreto 856 de 1999, aplicable inicialmente a los TES (títulos de tesorería clase B de que trata el Decreto 2599 de 1998, destinados a financiar apropiaciones del presupuesto general de la Nación), y posteriormente, por adopción legal, a los créditos de vivienda.
La Corte no tiene competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 856 de 1999, de carácter administrativo, pero entiende que la sola remisión a dicha norma, con carácter temporal —como se advierte en el artículo— no viola precepto constitucional alguno, ya que se trata de un procedimiento mecánico de equivalencias, sujeto desde luego a las reclamaciones que por posible contravención de las sentencias C-383 y C-700 de 1999 pudieren formularse ante los jueces.
En consecuencia, el numeral 2º, objeto de demanda, habrá de ser declarado exequible.
Lo anterior no obsta para que la Corte, por el aspecto material o por otros cargos, en ésta o en futuras providencias, vuelva sobre las normas del capítulo en mención —aun las declaradas exequibles por este cargo— para definir si son o no constitucionales”.
Los apartes transcritos de la Sentencia C-955 de 2000, son dicientes en cuanto al examen que se llevó a cabo en esa oportunidad, en torno a las normas de la Ley 546 de 1999 referentes al régimen de transición entre el sistema de financiación de vivienda vinculado a la UPAC y el vinculado a la UVR. Es claro que la Corte sí consideró que existían pautas para regular dicha transición, y además que examinó puntualmente si al fijarlas el Congreso había excedido su competencia funcional o la de otros órganos. Analizó también la remisión al Decreto 856 de 1999 para efectos de regular dicho régimen de transición, como se analizó anteriormente.
Concretamente, en torno al artículo 38 referente justamente a la denominación de obligaciones en UVR, que defería al Gobierno Nacional el señalamiento de la equivalencia entre esta unidad de cuenta y la UPAC, la Corte consideró que se había desconocido la competencia funcional de la junta directiva del emisor en su calidad de autoridad crediticia autónoma.
La ley bajo examen fija entonces una nueva unidad de cuenta para la financiación de la vivienda individual a largo plazo, la cual se actualiza únicamente con base en la inflación, y ordena la redenominación de los créditos contraídos para tal fin, los cuales en adelante deberán expresarse en la nueva unidad creada. Por lo anterior carece de sustento la afirmación del actor según la cual existen en la ley que acusa normas referentes a la transacción de regímenes de financiación de vivienda, ni específicamente, normas para determinar la equivalencia entre la UPAC y la UVR.
Declarar exequibles los siguientes artículos y apartes de artículos de la Ley 546 de 1999:
a) La expresión “expresadas en UVR” contenida en el artículo 8º;
b) La expresión “expresadas en UVR”, contenida en el primer inciso del artículo 9º;
c) La expresión “que estarán expresados en UVR”, contenida en el primer inciso del artículo 16;
d) La expresión “que estarán expresados en UVR”, contenida en el primer inciso del artículo 29;
e) La expresión “para cuyo efecto utilizará la UVR que para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, publique el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999” contenida en el numeral segundo del artículo 41, y la expresión “se establecerá una equivalencia entre la DTF y la UPAC, en los términos que determine el Gobierno Nacional, con el fin de comparar el comportamiento de la UPAC con el de la UVR, a efectos de que” contenida en el parágrafo del mismo artículo;
f) La expresión “se denominarán en UVR”, contenida en el segundo inciso del artículo 44, y
g) El numeral tercero del artículo 48.

References: ARTÍCULO 48
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