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Timestamp: 2019-09-17 18:54:49+00:00

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Ejecutoria num. 2a./J. 63/2014 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 526319698
Número de Resolución: 2a./J. 63/2014 (10a.)
Localizacion: Décima Época. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 8, Julio de 2014, Tomo I, página 221.
AMPARO EN REVISIÓN 648/2012. CUOTAS DE SEGURIDAD SOCIAL A CARGO DE LOS TRABAJADORES. LAS PREVISTAS EN LOS ARTÍCULOS 38 Y SEXTO TRANSITORIO DE LA LEY DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES DEL ESTADO DE PUEBLA, NO VIOLAN EL ARTÍCULO 71 DEL CONVENIO NÚMERO 102 DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (LEGISLACIÓN PUBLICADA EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 31 DE DICIEMBRE DE 2011).INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES DEL ESTADO DE PUEBLA. EL ARTÍCULO SEGUNDO TRANSITORIO, FRACCIÓN II, INCISO A), DEL DECRETO POR EL QUE SE REFORMA Y ADICIONA LA LEY RELATIVA, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 31 DE DICIEMBRE DE 2011, VIOLA EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XI, INCISO A), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES DEL ESTADO DE PUEBLA. EL ARTÍCULO SEGUNDO TRANSITORIO, FRACCIÓN II, INCISO A), DEL DECRETO POR EL QUE SE REFORMA Y ADICIONA LA LEY RELATIVA, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 31 DE DICIEMBRE DE 2011, VIOLA EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XI, INCISO A), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
AMPARO EN REVISIÓN 648/2012. 22 DE ENERO DE 2014. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS S.A.V.H., A.P.D., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y L.M.A.M.; M.B. LUNA RAMOS Y J.F.F.G.S. VOTARON EN CONTRA DE ALGUNAS CONSIDERACIONES. PONENTE: S.A.V.H.. SECRETARIOS: E.F.L.C.Y.L.J.G. RAMOS.
Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer y resolver el presente asunto, conforme a lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción III, de la Ley de Amparo vigente hasta el dos de abril de dos mil trece; y 21, fracción II, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como los puntos primero y segundo, fracción III, en relación con el punto tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se interpone contra una sentencia dictada por un Juez de Distrito, en la audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto, y esta S. ya determinó que por el interés y trascendencia del asunto debe conocer del recurso de revisión interpuesto.
Al respecto, es importante subrayar que el artículo tercero transitorio de la Ley de Amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dos de abril de dos mil trece, que entró en vigor el tres de abril siguiente, se precisó que los juicios de amparo iniciados con anterioridad a su entrada en vigor, "continuarán tramitándose hasta su resolución final conforme a las disposiciones aplicables vigentes a su inicio".
Por tanto, si el juicio de amparo del que deriva el presente recurso de revisión se admitió a trámite el veinticinco de enero de dos mil doce, es claro que debe resolverse conforme a lo previsto en la Ley de Amparo vigente hasta el dos de abril de dos mil trece.
Oportunidad del recurso de revisión. La resolución impugnada fue notificada al Gobernador Constitucional del Estado de Puebla, mediante oficio recibido en su oficina el dos de mayo de dos mil doce (foja 354 del cuaderno de amparo); por tanto, dicha notificación surtió efectos ese día, conforme a lo dispuesto en el artículo 34, fracción I, de la Ley de Amparo, vigente hasta el dos de abril de dos mil trece.
Así, el término de diez días previsto en el artículo 86 de la derogada Ley de Amparo, para la interposición del recurso de revisión, empezó a correr a partir del tres de mayo y concluyó el dieciséis de mayo de dos mil doce, descontándose para tal efecto los días cinco, seis, doce y trece del mismo mes y año, por tratarse, respectivamente, de sábados y domingos, de conformidad con el artículo 23 de la Ley de Amparo abrogada.
Por otra parte, la resolución impugnada fue notificada al Congreso del Estado de Puebla mediante oficio recibido en su oficina el dos de mayo de dos mil doce (foja 351 del cuaderno de amparo); por tanto, esa notificación surtió sus efectos ese mismo día, y el citado término de diez días empezó a correr a partir del tres de mayo y concluyó el dieciséis de mayo de dos mil doce, descontándose para tal efecto los días cinco, seis, doce y trece del mismo mes y año, por tratarse, respectivamente, de sábados y domingos.
Por tanto, si los recursos de revisión fueron interpuestos, respectivamente, el dieciséis de mayo de dos mil doce, por el subsecretario contencioso de la Secretaría de Servicios Legales y Defensoría Pública, en representación del gobernador del Estado de Puebla, y por el director general de Asuntos Jurídicos, de Estudios y de Proyectos Legislativos del Congreso del Estado de Puebla, es inconcuso que su presentación resulta oportuna.
Legitimación. Los pliegos de agravios fueron suscritos, respectivamente, por el subsecretario contencioso de la Secretaría de Servicios Legales y Defensoría Pública, en representación del gobernador del Estado de Puebla, y por el director general de Asuntos Jurídicos, de Estudios y de Proyectos Legislativos del Congreso del Estado de Puebla, quienes tienen legitimación para ello.
El primero de los mencionados, de acuerdo con el artículo 38, fracciones II y X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Puebla, en relación con el diverso 33, fracción I, del Reglamento Interior de la Secretaría de Servicios Legales y Defensoría Pública; el segundo, con fundamento en el numeral 189, fracción XV, del Reglamento Interior del honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla.
Por tanto, se cumple con el requisito de legitimación previsto por los artículos 5o., fracción II, y 87 de la Ley de Amparo vigente hasta el dos de abril de dos mil trece.
Los antecedentes relevantes para la solución del presente asunto son los siguientes:
- **********, en su carácter de trabajadora en activo al servicio del Colegio de Bachilleres del Estado de Puebla, Organismo Público Descentralizado, del Gobierno del Estado de Puebla y derechohabiente afiliada al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla (ISSSTEP), venía aportando cuotas conforme a la ley del citado instituto publicada en el Periódico Oficial del Estado el diecinueve de diciembre de dos mil tres; garantizando así el cumplimiento de las obligaciones por concepto de jubilaciones, pensiones, indemnizaciones globales, amortizaciones de créditos otorgados y entrega de depósitos.
- El treinta y uno de diciembre de dos mil once, se publicó en el Periódico Oficial del Estado el Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla, entrando en vigor el primero de enero de dos mil doce.
- El director general del Colegio de B. procedió a descontar de sus salarios la primera quincena de enero de dos mil doce, por concepto de cuotas al indicado instituto.
Síntesis de los conceptos de violación
• Las reformas y adiciones de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla, en relación con los artículos 38, fracción I y sexto transitorio, son contrarias al principio de progresividad de los derechos sociales que prevén los artículos 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 1 del Protocolo de San Salvador; y 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en cuanto a que se refieren al incremento en el monto de las cuotas que corresponde cubrir a los trabajadores, porque la ley derogada establecía una cuota obligatoria del nueve punto cincuenta por ciento del salario de cotización; mientras que con la reforma que se impugna, deberán aportar el trece por ciento.
• El segundo transitorio de la ley impugnada viola el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución Federal y los tratados internacionales en materia de derechos humanos, al condicionar la antigüedad del trabajador en el mismo puesto y nivel por un periodo mínimo de tres años, para calcular la pensión sobre el promedio del sueldo básico.
• El artículo 143 de la reformada ley viola los artículos 1o., 14, 16, 22, 123, apartado B, inciso e) y 133 constitucionales, en virtud de que omite contemplar y regular cuestiones atinentes a la adquisición o construcción de habitaciones baratas.
• El artículo 95 de la ley reclamada resulta violatorio de derechos fundamentales, en virtud de que introduce un requisito que la norma anterior no contemplaba, como lo es el requisito de edad para la procedencia de la pensión por jubilación.
- En el considerando primero, el Juez de Distrito fijó su competencia.
- En el segundo, tuvo por ciertos los actos reclamados.
- En el tercero, efectuó la fijación y precisión de los actos reclamados, señalando que la ley reclamada se impugnó en su integridad bajo el argumento de que modificó sustancialmente el régimen de seguridad social que regulaba la ley abrogada y señaló que, si bien la ley se integraba por disposiciones de naturaleza heteroaplicativa y autoaplicativa, debía analizarse como autoaplicativa en su conjunto, al conformar un sistema, en tanto que regula los aspectos relativos al financiamiento y otorgamiento de las prestaciones que comprende el nuevo régimen de seguridad social para los trabajadores al servicio del Estado de Puebla.
- En el cuarto considerando, analizó y desestimó las causales de improcedencia que hicieron valer las autoridades responsables.
- En el quinto considerando, precisó que operaba la suplencia total de los conceptos de violación, en términos del artículo 76 Bis, fracción IV, de la Ley de Amparo, en atención a que la promovente es trabajadora.
- En el sexto considerando, desestimó el argumento de la autoridad responsable en el sentido de que la demanda carecía de conceptos de violación.
- En el séptimo, precisó que no solamente se tomarían en consideración los argumentos propuestos por la quejosa, sino que se realizaría un examen integral de las reformas impugnadas vía suplencia de queja.
- En el considerando octavo, desestimó los argumentos tendentes a demostrar que los artículos transitorios de la ley impugnada resultaban violatorios de garantías, debido a que el hecho de que se incluyan en dichos preceptos obligaciones y derechos específicos constituye, en todo caso, un defecto de técnica legislativa, pero ello no determina su inconstitucionalidad.
- En el considerando noveno, efectuó el análisis del proceso legislativo que dio origen al decreto reclamado, estimándolo constitucional.
- En el décimo considerando, analizó la retroactividad de la ley reclamada, estimándola apegada al texto del artículo 14 constitucional.
- En el décimo primero, analizó la reforma a los artículos 12, 28 y 36 de la ley reclamada, estimando que generaba un beneficio a la quejosa.
- En los considerandos décimo segundo a vigésimo segundo, analizó los artículos de la ley reclamada que tenían relación con las cuotas y aportaciones de los trabajadores, jubilados y de las instituciones públicas; reservas financieras e inversiones; maternidad; riesgos de trabajo; pensión por jubilación; pensión de retiro por edad y tiempo de servicios; pensión por inhabilitación; pensión por fallecimiento; créditos a corto, mediano y largo plazo; prestaciones sociales y culturales; y responsabilidades y sanciones; concluyendo que no violaban derechos constitucionales de la quejosa.
- En el considerando vigésimo tercero, inciso I, analizó la violación al principio de retroactividad alegada por la quejosa en relación con el cambio de sistema previsto en la nueva ley, el cual declaró infundado.
- En el inciso II del considerando en cuestión, analizó la base para el cálculo del monto de la pensión, contenida en el artículo segundo transitorio de la ley reclamada, considerando que en parte resultaban violatorias de derechos constitucionales de la quejosa y, en otra, que se ajustaban a las disposiciones de la Constitución Federal.
- En el inciso III del vigésimo tercer considerando, el Juez de Distrito desestimó el concepto de violación relativo al sueldo básico para el cálculo del monto de la pensión, al considerar en parte, que el monto de la pensión que correspondería a la quejosa sería el mismo conforme a la ley derogada y, por otro lado, al estimar que la reforma reclamada, en todo caso, lejos de perjudicarla la beneficiaba.
- En el inciso IV, analizó lo relativo a la cuota obligatoria que deben enterarse desde febrero, con efectos a partir de enero de dos mil doce, concluyendo que ello no irroga perjuicio a la parte quejosa.
- En el considerando vigésimo cuarto sostuvo que las reformas a la ley reclamada en general, cubren los mínimos que establecen los instrumentos internacionales de derechos humanos no especializados en seguridad social.
- Sin embargo, estimó que en relación con las cuotas a cargo de la clase trabajadora, la ley reclamada no cumple con las prestaciones mínimas a que se refiere el artículo 71, apartado 2, segundo párrafo, del Convenio 102 sobre la Seguridad Social de la Organización Internacional del Trabajo, porque, contrario a lo establecido en esa norma convencional, la fracción I del artículo 38 y el sexto transitorio de la ley incluyen en el financiamiento de servicios médicos, lo relativo a los accidentes de trabajo; de tal manera que en la cuota del trabajador destinada a cubrir prestaciones médicas, se incorpora la atención de riesgos de trabajo, lo que debe ser excluido, para ser financiadas únicamente con las aportaciones de las dependencias y entidades patronales; en consecuencia, es dable afirmar que, en contravención a los preceptos 1o. y 133 de la Constitución Federal, en relación con el artículo 71, apartado 2, del Convenio 102 sobre la Seguridad Social de la Organización Internacional del Trabajo, se vulneran los derechos de los trabajadores del Estado de Puebla.
- Finalmente, en el considerando vigésimo quinto, señaló que el artículo segundo transitorio, fracción II, inciso a), resulta inconstitucional, al condicionar la antigüedad del trabajador en el mismo puesto y nivel por un periodo mínimo de tres años, para calcular la pensión sobre el promedio del sueldo básico disfrutado a la fecha de baja. Esto es así, pues dicha disposición legal viola lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución General de la República, porque además de que la razón que invocó el legislador para justificar tal condición es insuficiente, se propicia una reducción de la pensión, lo que es contrario al fin esencial de la jubilación, consistente en que al concluir su etapa productiva, el trabajador reciba una renta vitalicia que le permita mantener la calidad de vida que tenía al separarse definitivamente del servicio.
Síntesis de agravios
Que en el considerando quinto, no se señala qué derecho fundamental transgrede el acto reclamado a efecto de justificar la suplencia de la queja; siendo que, además, la ley reclamada es una ley de naturaleza fiscal no laboral, por lo que no le aplica el principio de suplencia. Asimismo, aduce que la competencia para resolver se surte a favor de un órgano en materia administrativa.
Aduce en la primera parte del agravio, que en los considerandos vigésimo cuarto, inciso I) y vigésimo quinto, de manera incorrecta se interpretaron los artículos 1o. y 133 constitucionales, en relación con el artículo 71 del Convenio 102, pues en ninguna parte de este último se establece que la aportación correspondiente a la atención de riesgos de trabajo deba ser financiada únicamente por las dependencias y entidades patronales; por el contrario, expresamente dice que el costo de las prestaciones concedidas en el convenio debe ser financiado colectivamente. Agrega que el pronunciamiento del a quo es ilegal, pues la quejosa jamás se refirió en sus conceptos a tal violación.
Que se evidencia la incorrecta interpretación realizada por el a quo en la sentencia que se recurre, pues las aportaciones a cargo del trabajador de ninguna manera exceden el 50% del total de los recursos destinados a su protección; ya que las instituciones públicas aportan el 26% (artículo 41) y el trabajador está obligado al 50% del citado porcentaje, lo que corresponde al 13% mensual por concepto de cuotas, cumpliendo así con el requisito del convenio.
Además, agrega que, contrariamente a lo considerado por el Juez de Distrito, la aportación de las cuotas relativas al servicio médico no puede considerarse de forma aislada sino en su conjunto, en virtud de que la prestación de servicios médicos abarca tanto la atención a riesgos de trabajo como la medicina preventiva, la atención de enfermedades en general y por maternidad; sin que ello signifique, como incorrectamente lo determinó el a quo, que la atención a riesgos de trabajo dependa de una rama especial, por el contrario, se encuentra inmersa dentro de las prestaciones obligatorias a cargo de las instituciones, lo cual encuentra sustento legal en el artículo 12 de la legislación reclamada.
Señala que los considerandos cuarto, vigésimo tercero, inciso II), vigésimo cuarto, inciso II) y vigésimo quinto, de la resolución son incongruentes, pues desestima la causal de improcedencia del artículo 73, fracción V, de la Ley de Amparo, afirmando que estudiaría el asunto como un sistema, sin importar si se impugnaban tanto normas autoaplicativas como heteroaplicativas y después estudia la ley con base en supuestos fácticos que no se actualizan.
La quejosa carece de interés jurídico al no ubicarse en el supuesto que establece la fracción II, inciso a), del artículo segundo transitorio del decreto impugnado.
Dice la recurrente que en los considerandos vigésimo cuarto, inciso II) y vigésimo quinto, el J. a quo incorrectamente considera que el artículo segundo transitorio restringe el derecho a percibir las pensiones, porque, contrario a lo expuesto dicho precepto, no viola la garantía de seguridad jurídica ni el principio de previsión social, debido a que no se promedia el último sueldo del trabajador y, de esa manera, se protege la dignidad de las personas en las etapas de retiro, motivo por el cual no puede considerarse inconstitucional el artículo segundo transitorio, fracción II, inciso a), de las reformas a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla.
Señala que no resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 127/2008, por referirse a supuestos distintos.
Manifiesta la recurrente que en los considerandos vigésimo cuarto, inciso I) y vigésimo quinto, se omite la fijación clara y precisa de los actos reclamados y la apreciación de pruebas en que se apoyó para declarar la inconstitucionalidad de los artículos 38, fracción I y sexto transitorio de la ley reclamada. Además, señala que el Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo carece de validez, debido a que no cumple con los requisitos constitucionales relativos a la publicación en el Diario Oficial de la Federación y la suscripción del presidente de la República.
Aduce que no hay afectación del interés jurídico del artículo 38, fracción I, de la ley impugnada, en perjuicio de la quejosa, pues en él se establecen las prestaciones a las que tiene derecho el trabajador exigibles al patrón, en caso de accidente o enfermedad derivadas de riesgos de trabajo, sin que éstas sean parte de obligación alguna por parte del trabajador.
Señala que el juicio debió ser sobreseído, de acuerdo con la fracción XII del artículo 73 de la Ley de Amparo, porque el artículo 38, fracciónI, sólo se modificó en relación con los porcentajes, entonces, al no haberse combatido desde su primera aplicación, los actos son consentidos.
Arguye que el J. no realiza una debida valoración de la fracción V del artículo 73 de la Ley de Amparo, al omitir en su estudio la afectación jurídica de la quejosa de los preceptos declarados inconstitucionales y no se apoya en ningún medio de prueba para ello.
Agravios propuestos por el Congreso del Estado de Puebla:
El Juez de Distrito concede plena validez al Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo, sin establecer los fundamentos que concedan vigencia en territorio nacional; lo anterior, porque dicho convenio no cumplió con los requisitos constitucionales, particularmente no fue celebrado por el presidente de la República, ni se ha publicado en el Diario Oficial de la Federación; por lo que el Juez hace una indebida interpretación del artículo 133 de la Constitución Federal, ya que no puede darle validez a un convenio que no cumplió con los requisitos para ser aplicado en nuestro país.
Repite argumentos del agravio segundo del recurso de revisión interpuesto por el gobernador del Estado.
Repite argumentos del agravio quinto del recurso de revisión interpuesto por el gobernador del Estado.
Hay facultad delegada a los Congresos de las entidades federativas, para que expidan leyes que regulen las relaciones burocráticas entre sus trabajadores y dichas entidades, por lo que la ley impugnada no contraviene lo dispuesto en el artículo 123 constitucional.
Repite argumentos del agravio séptimo del recurso de revisión interpuesto por el gobernador del Estado.
Repite argumentos del agravio octavo del recurso de revisión interpuesto por el gobernador del Estado.
Repite argumentos del agravio noveno del recurso de revisión interpuesto por el gobernador del Estado.
Repite argumentos del agravio sexto del recurso de revisión interpuesto por el gobernador del Estado.
En primer lugar, corresponde a esta Segunda Sala hacerse cargo de los agravios que contienen argumentos relacionados con la procedencia del juicio de amparo.
Del resumen del escrito de agravios de las autoridades recurrentes, se aprecia que los agravios cuarto, sexto, séptimo, octavo y noveno del gobernador del Estado de Puebla, así como los agravios quinto, sexto, séptimo y octavo del Congreso del Estado, se refieren a cuestiones de procedencia del juicio de amparo, por lo que se estudiarán en primer término, por razón de método, aunque en diverso orden al alegado.
En el sexto y noveno agravios del escrito presentado por el gobernador del Estado de Puebla y séptimo y octavo del escrito de agravios del Congreso Estatal se alega, en lo medular, que en los considerandos vigésimo cuarto, inciso I) y vigésimo quinto de la sentencia recurrida, el a quo omitió la fijación clara y precisa de los actos reclamados y la apreciación de pruebas para tenerlos por demostrados (inconstitucionalidad del artículo 38, fracción I y del sexto transitorio del decreto impugnado). Así como que omitió realizar una debida valoración de la fracción V del artículo 73 de la Ley de Amparo, en cuanto a la afectación jurídica de la quejosa de los preceptos declarados inconstitucionales y no apoyarse en ningún medio de prueba para ello.
El argumento que se contesta resulta infundado.
En efecto, del examen integral de la sentencia recurrida, se aprecia que el Juez de Distrito efectuó la fijación y precisión de los actos reclamados en el considerando TERCERO de la sentencia de mérito, tal como se aprecia de la siguiente transcripción:
TERCERO. Precisión de los actos reclamados y naturaleza de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado de los Poderes del Estado de Puebla en vigor. Con fundamento en el artículo 77, fracción I, de la Ley de A., se procede a la fijación clara y precisa de los actos reclamados. Para tal fin, conviene hacer hincapié en que la demanda es un todo; por tanto, su análisis debe ser integral de tal manera que si se llega al conocimiento de que, aunque no de manera formal, dentro de los conceptos de violación o en cualquier otra parte de la demanda de amparo se señala algún acto como lesivo de garantías, debe tenérsele como reclamado y estudiarse su constitucionalidad en la sentencia. Sirve de apoyo la jurisprudencia 2a./J. 55/98, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., agosto de mil novecientos noventa y ocho, visible en la página doscientos veintisiete, cuyos rubro y texto dicen: ‘ACTOS RECLAMADOS. DEBE ESTUDIARSE ÍNTEGRAMENTE LA DEMANDA DE AMPARO PARA DETERMINARLOS. Si del análisis integral del escrito de demanda se llega al conocimiento de que, aunque no de manera formal, se señala algún acto como lesivo de garantías dentro de los conceptos de violación o en cualquier otra parte de la demanda de amparo, debe tenérsele como acto reclamado y estudiarse su constitucionalidad en la sentencia, pues ha sido criterio reiterado de esta Suprema Corte de Justicia, considerar la demanda como un todo.’. Sobre este aspecto, debe atenderse a que la ley reclamada se impugnó en su integridad, bajo el argumento de que modificó sustancialmente el régimen de seguridad social que regulaba la ley abrogada, por lo cual, se argumenta que viola garantías individuales en su perjuicio. Por otra parte, es conveniente establecer que, si bien la reforma de ley en comento se integra por disposiciones tanto de naturaleza autoaplicativa como heteroaplicativa, no debe soslayarse que en su conjunto conforman un sistema, en tanto regulan los aspectos relativos al financiamiento y otorgamiento de las prestaciones que comprende el nuevo régimen de seguridad social de los trabajadores del Estado de Puebla, así como a la conservación y transferencia de los derechos respectivos y como tal debe analizarse como autoaplicativo en su conjunto. Al margen de que, conforme a la técnica que rige el juicio de amparo, tratándose de normas heteroaplicativas se requiere la demostración de un acto concreto de aplicación en perjuicio de la quejosa para la procedencia del juicio de garantías, empero, por las razones antes apuntadas, en el presente caso no opera la citada regla y, en consecuencia, el examen de constitucionalidad de la ley reclamada se realiza con base en un análisis conjunto de las disposiciones que regulan el nuevo régimen de seguridad social, habida cuenta que, en la especie, opera la suplencia total de la queja y es acorde con la garantía de completa impartición de justicia que consagra el artículo 17 de la Constitución General de la República. En vista de lo anterior, en términos del artículo 77, fracción I, de la Ley de A., se precisa que el acto reclamado lo constituyen las reformas a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla, publicada en el periódico Oficial del Estado el treinta y uno de diciembre de dos mil once ...
Asimismo, para tener por acreditado el interés jurídico o afectación de la quejosa para reclamar la reforma a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla, consideró suficiente que ésta haya anexado a la demanda de amparo los documentos con los cuales acredita ser trabajador al servicio de los Poderes del Estado de Puebla, así como que le fueron descontadas ciertas cantidades por concepto de cotizaciones, con lo que tuvo por demostrado que la quejosa se ubica en la hipótesis de la norma tildada de inconstitucional.
En efecto, en los considerandos SEGUNDO y CUARTO de la sentencia que se revisa, se advierte que el Juez de Distrito señaló, que de los recibos de pago exhibidos por la quejosa, se observa que el Colegio de Bachilleres del Estado de Puebla realizó el pago a la amparista del sueldo correspondiente a la última quincena del año dos mil once y primera quincena de enero de dos mil doce, como trabajadora de dicha entidad escolar, y efectuó las deducciones relativas a cotizaciones al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla (folio 20 del cuaderno de amparo).
Así, no resultaba necesario que en cada considerando, el Juez de Distrito precisara nuevamente los actos reclamados, dado que, como ya se dijo, lo hizo de forma clara y precisa en el considerando tercero del fallo recurrido.
En el agravio número cuatro del escrito signado por el gobernador del Estado de Puebla, se aduce que los considerandos cuarto, vigésimo tercero, inciso II), vigésimo cuarto, inciso II) y vigésimo quinto de la sentencia que se recurre, son incongruentes, porque el a quo desestimó la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción V, de la Ley de Amparo, afirmando que estudiaría el asunto como un sistema sin importar si se impugnaban tanto normas autoaplicativas como heteroaplicativas y después estudia la ley con base en supuestos fácticos que no se actualizan.
Continúa diciendo que la quejosa carece de interés jurídico, al no ubicarse en el supuesto que establece la fracción II, inciso a), del artículo segundo transitorio del decreto impugnado.
El agravio en estudio es ineficaz, como se explica a continuación:
Del contenido del considerando TERCERO que ha quedado transcrito en párrafos precedentes, se advierte que el Juez de Distrito señaló que la ley reclamada se impugnó en su integridad, al haberse argumentado que modificó en lo sustancial el régimen de seguridad social que regulaba la ley abrogada y que, en ese sentido, si bien la ley reclamada se encontraba integrada por disposiciones tanto de naturaleza autoaplicativa como heteroaplicativa, al conformar un sistema en tanto que regula los aspectos relativos al financiamiento y otorgamiento de las prestaciones que comprende el nuevo régimen de seguridad social de los trabajadores del Estado de Puebla, así como la conservación y transferencia de los derechos respectivos, debía analizarse como autoaplicativa en su conjunto.
Asimismo, dentro de las consideraciones expuestas por el a quo en el considerando CUARTO de la sentencia que se revisa, en la que estudiaron las causales de improcedencia que hicieron valer las autoridades responsables en el juicio de amparo, el Juez de Distrito señaló que el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver los amparos en revisión números 220/2008, 218/2008, 219/2008, 221/2008 y 229/2008, abordó el estudio de constitucionalidad de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, considerando que, si bien se integraba por disposiciones autoaplicativas y heteroaplicativas, no debía soslayarse que en su conjunto conforman un sistema en tanto regulan los aspectos relativos al financiamiento y otorgamiento de las prestaciones que comprende el nuevo régimen de seguridad social de los trabajadores del Estado, así como a la conservación y transferencia de los derechos respectivos y, como tal, debía analizarse como autoaplicativa en su conjunto. Consideraciones que el Juez de Distrito estimó aplicables para resolver sobre la constitucionalidad de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla.
Razón por la que consideró suficiente que la quejosa demostrara que es trabajadora al servicio del Estado de Puebla, para acreditar que se ubica en las hipótesis de la norma reclamada.
En relación con los anteriores argumentos, las responsables se limitan a afirmar que el Juez de Distrito estudia la ley con base en supuestos fácticos que no se actualizan, sin especificar a qué estudio se refiere y con base en qué artículos y, sobre todo, sin combatir las consideraciones que efectuó el a quo para justificar el estudio de la ley en su conjunto; de ahí que resulten ineficaces para modificar el fallo recurrido.
Por cuanto hace al argumento de la responsable en el que afirma que la quejosa carece de interés jurídico, al no ubicarse en el supuesto que establece la fracción II, inciso a), del artículo segundo transitorio, del decreto impugnado, también se desestima; porque, como ya se mencionó, el Juez de Distrito expuso las razones por las que consideró que las reformas a la ley reclamada revisten el carácter de normas autoaplicativas.
En consecuencia, deben desestimarse los agravios propuestos por las autoridades recurrentes enderezados a demostrar que los señalados artículos de la ley reclamada son de naturaleza heteroaplicativa y que, por tal motivo, al no haberse demostrado la existencia de un acto concreto de aplicación, la parte quejosa carece de interés jurídico para impugnarlos.
Aunado a lo anterior, debe decirse que, contrariamente a lo alegado por la autoridad recurrente, no existe la incongruencia que refiere, porque, si bien a lo largo del estudio de constitucionalidad que efectuó en la sentencia recurrida, el a quo señaló que la pensión es una expectativa de derecho, ello no quiere decir que la sentencia sea incongruente, sino que, para realizar el estudio relativo a la violación al principio de retroactividad, resultaba necesario efectuar esas precisiones para poder determinar si son derechos adquiridos o meras expectativas; sin que ello implique que resulte incoherente que se hayan desestimado las causales de improcedencia en comento, pues tal como lo hizo el Tribunal Pleno, al resolver los amparos en revisión 220/2008, 218/2008, 219/2008, 221/2008 y 229/2008, en los que también se abordó el estudio de constitucionalidad de una nueva legislación, concretamente, la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el Juez estudió la ley como un sistema.
En su séptimo agravio, el gobernador del Estado de Puebla, que coincide con el agravio número cinco de la recurrente, Congreso del Estado, las autoridades recurrentes señalan que no hay afectación del interés jurídico alguno del artículo 38, fracción I, de la ley impugnada, en perjuicio de la quejosa, pues en él se establecen las prestaciones a las que tiene derecho el trabajador exigibles al patrón, en caso de accidente o enfermedad derivadas de riesgos de trabajo, sin que éstas sean parte de obligación alguna por parte del trabajador.
Los agravios que se contestan, resultan en parte inoperantes y en otra infundados.
Resultan inoperantes, porque, como ya quedó establecido, el Juez de Distrito analizó las reformas reclamadas como parte de un sistema, y en esa medida las consideró autoaplicativas y las recurrentes no combaten esos argumentos, por lo que continúan rigiendo el sentido del fallo.
Aunado a lo anterior, contrariamente a lo que afirman las recurrentes, el artículo 38, fracción I, de la ley reclamada, se refiere al trece por ciento (13%) del sueldo básico mensual que aportan los trabajadores, del cual seis punto cinco por ciento (6.5%) se aplica para cubrir los servicios médicos, de ahí que es claro que la parte quejosa sí tiene interés para impugnar la norma, porque se trata del porcentaje que cubre al instituto, tal como se desprende de la lectura del texto del mencionado precepto legal, el cual señala:
(Reformado primer párrafo, P.O. 31 de diciembre de 2011)
"Artículo 38. Los trabajadores a que se refiere el artículo 3 de esta ley, deberán cubrir una cuota obligatoria del 13.00% del sueldo básico mensual que disfrutan, salvo renuncia por escrito porque coticen en otra institución de seguridad social.
(Adicionado, P.O. 31 de diciembre de 2011)
"Esta cuota se aplicará en la siguiente forma:
(Reformada, P.O. 31 de diciembre de 2011)
"I. 6.50% para cubrir los servicios médicos;
"II. 5.50% para el fondo de pensiones y jubilaciones;
"III. 0.50% para cubrir las prestaciones relativas a préstamos a corto, mediano y largo plazo; y
"IV. 0.50% para cubrir los servicios proporcionados por estancias infantiles y eventos culturales y deportivos.
Los porcentajes señalados en las fracciones I, III y IV incluyen gastos específicos de administración.
En ese sentido, contrariamente a lo aseverado por la recurrente, el artículo 38, fracción I, de la ley impugnada se refiere al trece por ciento (13%) del sueldo básico mensual que aportan los trabajadores al instituto y no solamente a las prestaciones a las que tiene derecho el trabajador exigibles al patrón.
Finalmente, manifiesta la autoridad recurrente, gobernador del Estado de Puebla, en su octavo agravio, el cual se reitera en el agravio sexto del Congreso del Estado, que el juicio debió ser sobreseído de acuerdo con la fracción XII del artículo 73 de la Ley de Amparo; porque el artículo 38, fracción I, de la ley reclamada, sólo se modificó con la reforma en lo que refiere a porcentajes; entonces, al no haberse combatido desde su primera aplicación, los actos son consentidos.
El anterior argumento resulta igualmente infundado, por dos razones: la primera, en tanto que, se insiste, el Juez estudió las reformas reclamadas como un sistema, y las recurrentes no combaten los argumentos que para tal efecto se expusieron. La segunda, porque, contrariamente a lo alegado, aun cuando solamente se hayan modificado los porcentajes contenidos en el artículo de que se trata, eso resulta suficiente para considerar un nuevo acto legislativo contra el que procede el juicio de amparo.
Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio que informa la siguiente tesis:
"LEYES. LA REFORMA DE UNA DISPOSICIÓN LEGAL CONSTITUYE UN ACTO LEGISLATIVO NUEVO, AUN CUANDO REPRODUZCA EL CONTENIDO DE LA NORMA DE VIGENCIA ANTERIOR, O TENGA CON ELLA SIMILITUDES O DIFERENCIAS ESENCIALES O ACCIDENTALES. En ejercicio de su libertad de configuración, los órganos que participan en el proceso legislativo expresan su voluntad soberana a través del mecanismo establecido por el Constituyente en los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consolidándose así la posibilidad de que sus integrantes no queden sujetos a la voluntad de quienes los antecedieron a través de las normas que emitieron, existiendo la posibilidad de que un nuevo cuerpo legislativo apruebe nuevos ordenamientos. Así, el ejercicio democrático de los representantes del pueblo a través del procedimiento indicado, debe entenderse bajo la idea de que en él se da espacio a las distintas opciones políticas, las cuales pueden expresar en un nuevo acto legislativo su voluntad de legislar en el sentido específico en que lo hagan, que podrá ser repitiendo con exactitud o con similitudes la norma antes vigente o introduciendo variaciones esenciales o accidentales, lo que conforme al principio de que la ley nueva deroga a la anterior, conlleva a que haya una nueva norma, independientemente de su contenido." (N.. Registro IUS: 169464. Novena Época. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2008, materia común, tesis P. LII/2008, página 15)
Una vez concluido el estudio de los agravios que tienen que ver con cuestiones de la procedencia del juicio, sin que esta Segunda Sala advierta la actualización de una diversa, ni incongruencias en el fallo recurrido, se efectuarán en diverso considerando el examen de los restantes argumentos propuestos en los escritos de revisión de las autoridades recurrentes.
Por cuestión de método no se contestará en el orden propuesto el resto de los agravios hechos valer por las autoridades recurrentes.
Conviene recordar que la autoridad recurrente, Congreso del Estado de Puebla, en su primer agravio aduce, en esencia, que:
• El órgano jurisdiccional en su resolución omitió establecer los fundamentos jurídicos en los que se apoyó paradeclarar la inconstitucionalidad de los artículos 38, fracción I y sexto transitorio del decreto publicado el treinta y uno de diciembre de dos mil once, que reforma la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla, ya que se sustentó en el Convenio 102 sobre la seguridad social de la Organización Internacional del Trabajo, mismo que adolece de vicios constitucionales en su suscripción y publicación.
• Lo anterior, porque no cumplió con los requisitos constitucionales establecidos para que surta efectos como parte del derecho positivo mexicano, particularmente por lo que hace a la falta de publicación en el Diario Oficial de la Federación y a la falta de suscripción por el presidente de la República.
• El Juez de Distrito concede plena validez al Convenio 102 de referencia, sin establecer los fundamentos que conceden a dicha norma vigencia en territorio nacional, máxime que, si bien el Senado de la República lo aprobó, el Juez de Distrito omite el estudio oficioso de las disposiciones internacionales relativas a los tratados internacionales que el Gobierno del Estado está obligado a observar, esto es, si cumplió con el procedimiento exigido por el artículo 133 de la Constitución Federal y por los mismos tratados internacionales que establecen los mecanismos para que un convenio suscrito por el Estado Mexicano tenga plena validez.
• En términos de lo anterior, los puntos resolutivos de la sentencia no determinan con claridad y precisión el acto por el que se concede el amparo, ya que, al carecer de validez el Convenio 102, la parte considerativa resulta inconsistente y, en consecuencia, los resolutivos carecen de fundamento.
En principio, debe señalarse que esta Segunda Sala no soslaya el criterio del Tribunal Pleno de este Alto Tribunal, contenido en la siguiente jurisprudencia:
"INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES. EN UN RECURSO DE REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO SON AGRAVIOS INOPERANTES AQUELLOS QUE PRETENDAN INTRODUCIR UN PLANTEAMIENTO DE ESA NATURALEZA RESPECTO DE UNA NORMA QUE INVOCÓ EL JUEZ DE DISTRITO. El recurso de revisión en amparo indirecto, conforme a los artículos 107, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 83 y 91 de la Ley de Amparo, se limita a asegurar el óptimo ejercicio de la función jurisdiccional del Juez de Distrito, como órgano de control de la constitucionalidad, lo cual impide analizar en dicho medio de defensa el planteamiento de inconstitucionalidad de la norma del orden común u ordinaria que rige el acto reclamado, y cuya inobservancia por parte de la autoridad responsable haya sido el argumento en que tiene sustento la concesión del amparo; además, el citado recurso no es un control de constitucionalidad sobre decisiones de otro órgano que realiza una función de tal naturaleza, aunado a que la actividad del Juez de Distrito no es la materia de impugnación constitucional sino los actos de la autoridad señalada como responsable. Así la invocación de leyes ordinarias (federales o locales) en el fallo de amparo no genera un acto de aplicación de éstas en la esfera de los particulares que son parte en el juicio de amparo, ya que atendiendo a la premisa de que el órgano de control constitucional no es una extensión del poder ordinario, cuya actuación es precisamente la que da origen al juicio de amparo, la referencia de normas del orden común en el fallo constitucional solamente se traduce en el argumento que puede dar soporte a la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto de autoridad reclamado por cuestiones de legalidad, esto es, por no haber ajustado el ejercicio del poder público a los cánones normativos que le dan sustancia y legitimidad, en cumplimiento a las garantías de legalidad y seguridad jurídica, lo que no implica la sustitución del órgano de control constitucional a la actividad propia de las autoridades responsables para incidir en la esfera de los particulares, con la aplicación de las disposiciones que rigen el ejercicio de su poder público." (Novena Época. Pleno. N.. Registro IUS: 166943. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, tesis P./J. 48/2009, página 38, jurisprudencia común)
En tanto informa que los agravios propuestos en el recurso de revisión en amparo indirecto, que pretendan introducir un tema sobre la constitucionalidad de una norma invocada por el Juez de Distrito, deben calificarse como inoperantes.
Sin embargo, esta S. estima que en el caso no resulta aplicable el citado criterio; porque la quejosa adujo en su demanda de amparo que las reformas y adiciones de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla vulneran los estándares internacionales en materia de derechos humanos, tomando en consideración, entre otros, el Convenio 102, sobre la seguridad social de la Organización Internacional del Trabajo, como norma mínima, de ahí que no se cumpla con el supuesto implícito de la tesis en el sentido de que la norma en cuestión haya sido invocada exclusivamente por el Juez de Distrito.
Por otro lado, si bien las autoridades cuestionan la "validez" del Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo, con el argumento de que no se cumplieron los requisitos de forma exigidos por el orden jurídico interno, en realidad no pretenden que se declare su inconstitucionalidad, porque no impugnan su contenido normativo, ni que éste sea contrario a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de ahí que esta Sala considera pertinente dar contestación a sus argumentos, sin que ello implique contrariar el criterio jurisprudencial antes citado, porque, se insiste, no resulta aplicable al caso que aquí se estudia.
Hecha la precisión anterior, los argumentos de las recurrentes resultan inoperantes, porque el Pleno de este Alto Tribunal ya se pronunció en el sentido de que el indicado instrumento internacional cumple con los requisitos de forma para incorporarse al ordenamiento jurídico mexicano; lo anterior se encuentra contenido en la siguiente jurisprudencia:
"CONVENIO NÚMERO 102 DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, RELATIVO A LA NORMA MÍNIMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL. CUMPLE CON LOS REQUISITOS DE FORMA PARA INCORPORARSE AL ORDENAMIENTO JURÍDICO MEXICANO, PARTICULARMENTE EN MATERIA DE JUBILACIONES, PENSIONES U OTRAS FORMAS DE RETIRO. Una vez abierto el convenio referido a la ratificación de los países miembros del organismo internacional señalado, en México se desarrolló el procedimiento respectivo a través del cual el presidente de la República propuso a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión la expedición del decreto por el cual se aprueba el Convenio Número 102, el cual, una vez agotados los trámites conducentes, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1959; posteriormente, el Ejecutivo Federal emitió el instrumento de ratificación y giró instrucciones para depositarlo ante la Oficina de la Organización Internacional del Trabajo -destacando las partes que se comprometía a cumplir el Gobierno Mexicano-, quedando registrada dicha ratificación ante la oficina aludida el 12 de octubre de 1961, por lo que, en términos de su artículo 79, entró en vigor para México doce meses después, esto es, el 12 de octubre de 1962. Ahora bien, en la comunicación de la ratificación relativa se especificó cuáles de las partes II a la X aceptaba México, de ahí que, observándose las reglas contenidas en el artículo 2, nuestro país debe aplicar las siguientes partes: I. Disposiciones generales, artículos 1 al 6; II. Asistencia médica, artículos 7 al 12; III. Prestaciones monetarias de enfermedad, artículos 13 al 18; V.P. de vejez, artículos 25 a 30; VI. Prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional, artículos 31 a 38; VIII. Prestaciones de maternidad, artículos 46 a 52; IX. Prestaciones de invalidez, artículos 53 a 58; X. Prestaciones de sobrevivientes, artículos 59 a 64; XI. Cálculo de pagos periódicos, artículos 65 a 67 (las disposiciones correspondientes); XII. Igualdad de trato a los residentes no nacionales, artículo 68 (las disposiciones correspondientes); XIII. Disposiciones comunes, artículos 69 a 72 (las disposiciones correspondientes); y, XIV. Disposiciones diversas, artículos 73 a 77 (las disposiciones correspondientes). Lo anterior, lleva a corroborar que el Convenio Número 102 satisface los requisitos de forma para incorporarse al sistema jurídico mexicano y, de sus partes sustantivas (I a XIV), nuestro país debe acatar todas ellas (en el caso de las partes XI a XIV, las disposiciones correspondientes), con excepción de las partes IV. Prestaciones de desempleo, artículos 19 a 24, y VII. Prestaciones familiares, artículos 39 a 45; lo cual significa que México debe observar, en particular, los artículos 26, punto 3 y 67, inciso b), en tanto contienen disposiciones sobre el pago periódico de prestaciones aplicables para las de vejez, esto es, normas relacionadas con el pago de jubilaciones, pensiones u otras formas de retiro." (Tesis P./J. 22/2013 (10a.). Décima Época. N.. Registro IUS: 2003953. Pleno. Jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXII, Tomo 1, julio de 2013, página 5, constitucional)
De los precedentes que integraron la anterior jurisprudencia, se observa que el Pleno indicó que la Organización Internacional del Trabajo adoptó el Convenio 102 relativo a la N.M. de la Seguridad Social, el veintiocho de junio de mil novecientos cincuenta y dos.
Asimismo, se explicó que una vez abierto el convenio a la ratificación de los países miembros, México desarrolló el procedimiento respectivo como a continuación se indica:
• El veinticinco de noviembre de mil novecientos cincuenta y nueve, los secretarios de Relaciones Exteriores, del Trabajo y Previsión Social, así como el director general del Instituto Mexicano del Seguro Social, suscribieron un dictamen en el que propusieron que el Convenio 102 fuera ratificado.
• Mediante oficio de veintiuno de diciembre de mil novecientos cincuenta y nueve, en atención al dictamen señalado, el presidente de la República propuso a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión la expedición del decreto por el que se aprueba el Convenio 102. En esa misma fecha, el subsecretario de Gobernación, por ausencia del secretario del ramo, remitió al Senado el proyecto de decreto respectivo.
• Las Comisiones Unidas, Primera de Relaciones Exteriores y Segunda de Trabajo, de la Cámara de Senadores, en su dictamen de fecha veinticuatro de diciembre de mil novecientos cincuenta y nueve, sometieron a consideración de la asamblea el proyecto de decreto respectivo que, una vez aprobado, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos cincuenta y nueve.
• Una vez aprobado y publicado el decreto aludido, el cuatro de junio de mil novecientos sesenta, el presidente de la República emitió el instrumento de ratificación del Convenio 102.
• Posteriormente, el embajador, delegado permanente de México ante la Oficina Internacional del Trabajo, a través del oficio 802, de cinco de octubre de mil novecientos sesenta y uno, comunicó al director general de la citada oficina internacional, que debidamente autorizado por el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, depositaba el instrumento de ratificación del Gobierno de México del referido Convenio Número 102.
• La ratificación quedó registrada ante la Oficina Internacional del Trabajo, el doce de octubre de mil novecientos sesenta y uno, por lo que, en términos del artículo 79 del propio Convenio 102, este último entró en vigor para México doce meses después, esto es, el doce de octubre de mil novecientos sesenta y dos.
En este orden de ideas, resulta inoperante el agravio en estudio, en atención a que, contrariamente a lo aducido por la autoridad recurrente, el Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo, sí cumple con los requisitos de forma para incorporarse al ordenamiento jurídico mexicano.
No se soslaya que las recurrentes exponen, para justificar la afirmación de que el indicado convenio internacional carece de validez, que no fue publicado en el Diario Oficial de la Federación; porque el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló que una vez que quedó registrada la ratificación ante la Oficina Internacional del Trabajo (doce de octubre de mil novecientos sesenta y uno), en términos del artículo 79 del propio Convenio 102, entró en vigor para México doce meses después, esto es, a partir del doce de octubre de mil novecientos sesenta y dos.
Lo anterior indica que no era necesario que el citado convenio fuera publicado en el Diario Oficial de la Federación para que tuviera validez en territorio nacional, esto se justifica, porque en mil novecientos sesenta y uno no existía en México norma alguna que obligara a la publicación de los tratados internacionales en el medio de difusión oficial, ya que la Ley sobre la Celebración de Tratados, en cuyo artículo 4 se ordena la respectiva divulgación, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, el dos de enero de mil novecientos noventa y dos.
De manera que para mil novecientos sesenta y uno aplicaban las reglas sobre la entrada en vigor y aplicación de los tratados internacionales, previstas en el artículo 24 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en cuyo numeral 1, se dispone que un tratado entrará en vigor de la manera y en la fecha que en el propio tratado se disponga; tal cual lo resolvió el Pleno de este Alto Tribunal.
En ese orden de ideas, resulta infundado el agravio en el que la autoridad recurrente señala que el Juez de Distrito no debió efectuar un análisis de convencionalidad ex officio, teniendo como referente el Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo.
Lo anterior, porque el Pleno de este Alto Tribunal, al resolver la contradicción de tesis 293/2011, consideró lo siguiente:
• La interpretación del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe ser en el sentido de que el conjunto normativo previsto en esa norma constitucional se compone por "normas de derechos humanos", cuya fuente de reconocimiento puede ser la propia Constitución Federal o un tratado internacional ratificado por México, con independencia de la materia de éste.
• De la literalidad de los primeros tres párrafos del artículo 1o. constitucional, se desprende que: (i) los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados de los cuales México sea parte integran un mismo conjunto o catálogo de derechos; (ii) la existencia de dicho catálogo tiene por origen la Constitución misma; (iii) dicho catálogo debe utilizarse para la interpretación de cualquier norma relativa a los derechos humanos; y, (iv) las relaciones entre los derechos humanos que integran este conjunto deben resolverse partiendo de la interdependencia y la indivisibilidad de los derechos humanos, lo que excluye la jerarquía entre unos y otros, así como del principio pro persona, entendido como herramienta armonizadora y dinámica que permite la funcionalidad del catálogo constitucional de derechos humanos.
• De un análisis al procedimiento legislativo de la reforma constitucional en materia de derechos humanos, de seis y diez de junio de dos mil once, derivan las siguientes conclusiones, en relación con la intención y finalidad del Constituyente: (i) se buscaba que los derechos humanos, independientemente de que su fuente sea la Constitución o los tratados internacionales, conformaran un solo catálogo de rango constitucional; (ii) se pretendió que el conjunto de los derechos humanos vincule a los órganos jurisdiccionales a interpretar no sólo las propias normas sobre la materia, sino toda norma o acto de autoridad dentro del ordenamiento jurídico mexicano, erigiéndose como parámetro de control de regularidad constitucional; y, (iii) se sostuvo que no sólo las normas contenidas en los tratados internacionales de derechos humanos constituyen ese parámetro de regularidad constitucional, sino toda norma de derechos humanos, independientemente de que su fuente sea la Constitución, un tratado internacional de derechos humanos o un tratado internacional que aunque no se repute de derechos humanos proteja algún derecho de esta clase.
Siguiendo las anteriores consideraciones, debe indicarse que nos encontramos ante un tratado internacional que contiene un derecho humano, como lo es el derecho a la seguridad social, reconocido como tal tanto en el artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, como en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 9), asimismo, en el sistema interamericano de Derechos Humanos, este derecho es reconocido por el artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Protocolo de San Salvador".
Lo anterior ya se ha reconocido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia siguiente:
"ISSSTE. LA LEY RELATIVA CUMPLE CON LAS PRESTACIONES MÍNIMAS A QUE SE REFIERE EL CONVENIO 102 SOBRE LA SEGURIDAD SOCIAL DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT) ADOPTADO EN GINEBRA SUIZA EL 28 DE JUNIO DE 1952, RATIFICADO POR EL ESTADO MEXICANO EL 12 DE OCTUBRE DE 1961 (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007). El citado convenio es el único instrumento internacional que define las 9 ramas clásicas de la seguridad social y establece los niveles mínimos para cada una, que la Ley del Instituto de Seguridad Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado satisface, pues los artículos 7 y 8 del Convenio 102 de referencia, contiene la prestación de ‘Asistencia médica’, que la ley del instituto cubre con el seguro de salud regulado por el artículo 27; las ‘Prestaciones monetarias de enfermedad’, previstas en los artículos 13 y 14 del convenio, son cubiertas también por el seguro de salud en su numeral 37; la ‘Prestación de vejez’ definida en los artículos 25 a 28 del documento internacional, es garantizada con el seguro de vejez previsto en el artículo 88 de la ley; las ‘Prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional’, reguladas en los artículos 31 a 38 del citado Convenio 102, en el seguro de riesgos del trabajo, en términos de los artículos 56 y 57; las ‘Prestaciones de maternidad’ establecidas en los artículos 46 a 52 del convenio internacional referido, son cubiertas por el seguro de salud regulado en el artículo 27, inclusive, el numeral 35 establece que la atención médica curativa y de maternidad comprenderá, entre otros, los servicios de medicina familiar, medicina de especialidades, traumatología y urgencias, oncológico, quirúrgico y extensión hospitalaria; la ‘Prestación de invalidez’ regulada de los artículos 53 a 58 del convenio, se cubre en la ley en el capítulo relativo al seguro de invalidez; la ‘Prestación de sobrevivientes’, regulada en los artículos 59 a 64 del convenio es contemplada por la ley en las disposiciones correspondientes a la pensión por causa de muerte; las ‘Prestaciones familiares’ (cuya contingencia cubierta es la responsabilidad del mantenimiento de los hijos en edad de asistencia obligatoria a la escuela o que tengan menos de 15 años de edad) reguladas de los artículos 39 a 45 del convenio y la ‘Prestación de desempleo’ a que se refiere el artículo 19 del mismo, no se encuentran dentro de los apartados que fueron aceptados por México al momento de ratificar dicho documento internacional. Por último, la ley incluye beneficios adicionales a los exigidos por la norma internacional en comento, como lo son préstamos personales y créditos para la vivienda contenidos en las secciones I y II de su capítulo IX, así comoservicios sociales y culturales regulados de los artículos 195 a 198 de la ley en cita. Por otra parte, la ‘Financiación colectiva de los regímenes de seguridad social’ (artículo 71, párrafos 1 y 2) y la ‘Responsabilidad general del Estado’, también se cumplen, pues la ley dispone que: 1. Los seguros de salud y de retiro, cesantía y vejez (RCV) se financian con las cuotas de los trabajadores, las aportaciones de las dependencias y entidades y la cuota social del Gobierno Federal (artículos 42 y 102, respectivamente). 2. De manera extraordinaria, el Gobierno Federal aportará al Seguro de Salud la cantidad de 8 mil millones de pesos (artículo vigésimo noveno transitorio). 3. Los seguros de invalidez y vida (IV), así como los servicios sociales y culturales se financian con las cuotas de los trabajadores y las aportaciones de las dependencias y entidades (artículos 140 y 199 respectivamente). 4. El seguro de riesgos de trabajo (RT) y el fondo para la vivienda, se financia únicamente con las aportaciones de las dependencias y entidades (artículos 75 y 168, fracción I, respectivamente). 5. El fondo para préstamos personales se constituye con el importe de la cartera respectiva vigente al 31 de marzo de 2007, y la aportación única adicional del Gobierno Federal por un importe de 2 mil millones de pesos (artículos 158, 159 y vigésimo octavo transitorio). 6. Si llegare a ocurrir en cualquier tiempo que los recursos del instituto no bastaren para cumplir con las obligaciones a su cargo establecidas por la ley, el déficit que hubiese será cubierto por el Gobierno Federal y los gobiernos o dependencias y entidades de las entidades federativas o Municipales que coticen al régimen de la ley en la proporción que a cada uno corresponda (artículo 231)." (N.. Registro IUS: 166388. Novena Época. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, septiembre de 2009, materias constitucional y laboral, tesis P./J. 185/2008, página 26)
Por tanto, resulta correcto que el Juez de Distrito haya hecho un análisis de la norma reclamada en relación con el convenio internacional aludido porque, según lo ha resuelto el Pleno de este Alto Tribunal, los derechos humanos contenidos en instrumentos internacionales constituyen un conjunto normativo junto con el catálogo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De manera que, resulta evidente que no asiste razón a la autoridad recurrente, por lo que resultan infundados los agravios de que se trata.
A más de lo anterior, debe señalarse que del examen integral del escrito de demanda de amparo, se aprecia que la quejosa sí hizo valer cuestiones relativas a la inconvencionalidad de la reforma reclamada, por lo que es claro que el a quo efectuó dicho estudio en atención a la petición expresa de la quejosa.
Por otra parte, la autoridad recurrente, gobernador del Estado de Puebla, aduce en sus agravios segundo y tercero, los cuales se analizan de manera conjunta dada su estrecha relación, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 79 de la Ley de Amparo abrogada, en esencia, lo siguiente:
- Que resulta equivocada la interpretación efectuada por el a quo, en relación con el artículo 71 del Convenio 102, pues en ninguna parte de este último se establece que la aportación correspondiente a la atención de riesgos de trabajo deba ser financiada únicamente por las dependencias y entidades patronales, por el contrario, expresamente dice que el costo de las prestaciones concedidas en el convenio debe ser financiado colectivamente;
- Que las aportaciones a cargo del trabajador de ninguna manera exceden el cincuenta por ciento (50%) del total de los recursos destinados a su protección; ya que las instituciones públicas aportan el veintiséis por ciento (26%) (artículo 41) y el trabajador está obligado al cincuenta por ciento (50%), que corresponde al trece por ciento (13%) mensual por concepto de cuotas, cumpliendo así con el requisito establecido en el artículo 71 del Convenio 102; y,
- Que resulta incorrecta la interpretación que el J. a quo realizó en relación con los artículos 38 y sexto transitorio de la ley reclamada, en atención a que no resulta cierto que el seis punto cinco por ciento (6.5%) respecto del rubro de servicios médicos, incluye los riesgos de trabajo, porque la aportación de cuotas antes precisada, no puede considerarse de forma aislada sino en su conjunto, en virtud de que la prestación de servicios médicos abarca entre otras la atención de riesgos de trabajo, pero ello no significa que esta última dependa de una rama especial, sino que, por el contrario, se encuentra inmersa dentro de las prestaciones obligatorias a cargo de las instituciones, lo cual encuentra sustento en el artículo 12 de la propia ley reclamada.
Los agravios en estudio resultan fundados y suficientes, en cuanto la recurrente señala que el Juez de Distrito efectuó una indebida interpretación del artículo 71 del Convenio 102, en relación con los artículos 38, fracción I y sexto transitorio de la ley reclamada, porque, efectivamente, el financiamiento que corresponde a los trabajadores, en relación con las prestaciones en materia de seguridad social, no rebasa el cincuenta por ciento del financiamiento total.
Para mayor claridad, conviene transcribir la parte relativa de la sentencia recurrida, en la que el a quo plasmó las consideraciones que combate la autoridad recurrente en la parte del agravio que se contesta.
En el considerando vigésimo cuarto el Juez de Distrito señaló, en lo que interesa, lo siguiente:
"VIGÉSIMO CUARTO. Violación a la Constitución Federal y/o tratados internacionales, suscrito por México, respecto a las reformas a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla, mediante decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el treinta y uno de diciembre de dos mil once. I) Artículo 38, fracción I, de la Ley del ISSSTEP, y sexto transitorio del citado decreto (cuotas de los trabajadores). Resulta parcialmente fundado el concepto de violación ateniente a que, el aumento a las cuotas a cargo de los trabajadores establecido en el artículo 38 y sexto transitorio de la ley impugnada, no satisfacen los estándares internacionales en materia de derechos humanos. Efectivamente, acorde con lo dispuesto por el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil once, vigente a partir del once siguiente; en términos de su tercer párrafo, corresponde a este órgano de control de constitucionalidad, en el ámbito de su competencia, promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En esa tesitura, atendiendo al reciente concepto de control de convencionalidad desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se desprende justamente la trascendencia que ésta ha dado a la noción de control de legalidad en el marco de las nuevas exigencias del derecho internacional de los derechos humanos. Por tanto, ante la obligación que tiene este órgano judicial, de analizar si la norma jurídica tachada de inconstitucional es acorde con los tratados en materia de derechos humanos, conforme a los artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en concreto, se procede a analizar si los artículos 38 y sexto transitorio del decreto publicado el treinta y uno de diciembre de dos mil once, que reforma la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla transgrede o no los derechos humanos de la clase trabajadora. Así, conviene establecer que los instrumentos internacionales reconocidos por el Estado Mexicano y que incorporan de manera general el derecho a la seguridad social son la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 22 y 25, en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículos 9, 10.2. y 10.3.); en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo XVI); en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 26); en el Protocolo de ‘San Salvador’ en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 9); y de manera especializada en el Convenio No. 102 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la seguridad social (norma mínima). De esta manera, en primer lugar, se debe establecer que las reformas a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla, publicadas en el Periódico Oficial de esta entidad el treinta y uno de diciembre de dos mil once, en general cubre los mínimos generales que establecen los instrumentos internacionales de derechos humanos no especializados en seguridad social antes citados. Sin embargo, se estima que, en relación a las cuotas y aportaciones fijadas en dicha reforma a cargo de la clase trabajadora, no cumple con las prestaciones mínimas a que se refiere el Convenio 102, sobre la seguridad social de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), adoptado en Ginebra, Suiza, el veintiocho de junio de mil novecientos cincuenta y dos, ratificado por el Estado Mexicano el doce de octubre de mil novecientos sesenta y uno, que es el único convenio internacional que define las nueve ramas clásicas de la seguridad social y que establece los niveles mínimos para cada una de estas ramas. A fin de justificar lo anterior, conviene citar el contenido del artículo 71 del aludido Convenio 102, mismo que dispone al respecto: (se transcribe). De lo anterior se advierte que las reformas que se reclaman son congruentes sólo en dos aspectos con los principios esenciales prescritos en el artículo 71 del Convenio 102, sobre la seguridad social de la Organización Internacional del Trabajo, consistentes en lo siguiente: a) Financiación colectiva de los regímenes de seguridad social, pues corresponde tanto a los trabajadores como a las instituciones públicas, aportar, respectivamente, un trece por ciento y veintiséis por ciento del sueldo básico de los trabajadores, para cubrir prestaciones de servicios médicos, el fondo de pensiones y jubilaciones, préstamos a corto, mediano y largo plazo, financiamiento de vivienda y eventos culturales y deportivos, de tal manera que las cargas económicas se distribuyen equitativamente. b) Responsabilidad general del Estado, para el debido suministro de las prestaciones y la adecuada administración de las instituciones y servicios responsables de garantizar el suministro de las prestaciones, la misma se contiene en el artículo 45 de la ley impugnada, en tanto señala que las aportaciones de las instituciones públicas tienen el carácter de obligatorias y, por consiguiente, deberán consignarse en la partida o partidas que correspondan de sus respectivos presupuestos de egresos, y en el caso de que se incurra en omisión, se entenderá que las aportaciones se harán con cargo a las partidas generales de gastos, con lo cual se garantiza el pago de los gastos colectivos del instituto. Empero, los artículos 38, fracción I y sexto transitorio, ambos en relación con el diverso 12 de la ley reclamada, trasgreden el punto dos del artículo 71 del Convenio 102, sobre la seguridad social de la Organización Internacional del Trabajo. Cierto, el citado precepto 71 determina que el total de cotizaciones de seguro a cargo de los trabajadores protegidos no deberá exceder del 50 por ciento del total de recursos destinados a su protección. Asimismo, establece que para determinar si se cumple esta condición, todas las prestaciones suministradas podrán ser consideradas en su conjunto, excepto las prestaciones familiares y en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, si estas últimas dependen de una rama especial. Efectivamente, los artículos 38 y 41 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla; así como el sexto transitorio del decreto publicado el treinta y uno de diciembre de dos mil once en el Periódico Oficial de esta entidad federativa establecen las siguientes cuotas y aportaciones:
Ver cuotas y aportaciones
Así, de la anterior tabla comparativa se advierte que, aparentemente, la ley impugnada, en sus artículos 38, 41 y sexto transitorio, cumple con el principio establecido en el artículo 71, número 2, del convenio en análisis, consistente en que el total de cotizaciones de seguro a cargo de los trabajadores protegidos no exceden del 50 por ciento del total de recursos destinados a su protección, pues el asalariado, contribuirá con un tercio del total de las cuotas de seguridad social del ISSSTEP, es decir, menos de la de la mitad (sic) (50%), pues se prevé que el patrón cubra los dos tercios restantes. Sin embargo, contrario a lo establecido en el segundo párrafo del artículo 71, apartado 2, del convenio de mérito, dentro del concepto establecido en la fracción I del artículo 38, y el apartado relativo del sexto transitorio del decreto publicado el treinta y uno de diciembre de dos mil once que reforma la Ley del ISSSTEP, destinado a cubrir la prestación de servicios médicos, se incluye la relativa a los accidentes de trabajo. A fin de corroborar tal afirmación, conviene transcribir, en lo conducente, el artículo 12 de la ley reclamada, que dice: (se transcribe). Así, conforme al anterior precepto, dentro de la prestación denominada ‘Servicios médicos’, se incluyen: 1. Medicina preventiva; 2. Atención de enfermedades en general y maternidad; y, 3. Atención de riesgos de trabajo. De tal manera que, en trasgresión al citado precepto del Convenio 102, sobre la seguridad social de la Organización Internacional del Trabajo, se incorpora dentro de la cuota del trabajador para cubrir prestaciones médicas la relativa a la atención de riesgos de trabajo, que debe ser excluida, para ser financiada únicamente con las aportaciones de las dependencias y entidades patronales. Ello es así, pues conforme a la forma que determina el artículo 71, apartado 2, si se cumple o no con el principio de equidad propuesto, se deben considerar todas las prestaciones suministradas, sin circunscribir las prestaciones familiares, enfermedades profesionales y accidentes o riesgos del trabajo, lo cual no es respetado por la legislación local impugnada, pues de manera general se establece que los trabajadores aportarán el 6.50% de su sueldo base para cubrir la prestación de servicios médicos, pero no excluye de ellos la de los accidentes o riesgos de trabajo. En consecuencia, es dable afirmar que, en contravención a los preceptos 1o. y 133 de la Constitución Federal, en relación con el artículo 71, numeral 2, de la Convención 102, sobre seguridad social de la Organización Internacional del Trabajo, se vulneran los derechos humanos de los trabajadores del Estado de Puebla, al establecer una cuota que, entre otros servicios médicos, está destinada a cubrir la atención de accidentes de trabajo, que le compete únicamente al patrón. Por otra parte, resulta infundado el motivo de disenso, en el sentido de que se (sic) dentro de las cotizaciones del trabajador, en los referidos artículos 38 y sexto transitorio del sistema normativo impugnado, se incluye la destinada a cubrir los servicios proporcionados por estancias infantiles que, de acuerdo al artículo 42 del Convenio 102 en estudio, forma parte de las prestaciones familiares. Se afirma lo anterior, dado que, si bien, dentro del citado artículo 42, se incluye, entre otras prestaciones familiares, la relativa a la asistencia doméstica; sin embargo, las asistencias reguladas de los artículos 39 a 45 del Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo (cuya contingencia cubierta es la responsabilidad del mantenimiento de los hijos en edad de asistencia obligatoria a la escuela o que tengan menos de 15 años de edad), así como respecto a la ‘prestación de desempleo’ a que se refiere el artículo 19 del citado convenio (consistente en que tal contingencia deberá cubrir la suspensión de ganancias según la define la legislación nacional ocasionada por la imposibilidad de obtener un empleo conveniente en el caso de una persona protegida que sea apta para trabajar y esté disponible para el trabajo), debe precisarse que las mismas no se encuentran dentro de los apartados que fueron aceptados por México al momento de ratificar dicho documento internacional. Por tanto, debe estarse al propio ordenamiento legal impugnado, en cuyo numeral 154, de forma clara prevé, como una prestación social y cultural, la relativa a proporcionar el servicio de estancias infantiles a los hijos de los trabajadores; por tanto, no es dable considerarla como prestación familiar dentro del sistema de seguridad social de los trabajadores al servicio de los Poderes del Estado de Puebla. En tales condiciones, debe concluirse que sólo el artículo 38, fracción I, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Poderes del Estado de Puebla, y el sexto transitorio del decreto publicado el treinta y uno de diciembre de dos mil once, por el cual se reformó dicha ley, son inconstitucionales.
Como ya se adelantó, resulta fundado el agravio que se analiza y, para demostrarlo, conviene acudir al texto, tanto del artículo 71 del Convenio 102, que el a quo estimó infringido, así como al de los artículos 6, 12, 38 y sexto transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla, los cuales disponen:
Artículo 71 del Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo
"1. El costo de las prestaciones concedidas en aplicación del presente convenio y los gastos de administración de estas prestaciones deberán ser financiados colectivamente, por medio de cotizaciones o de impuestos, o por ambos medios a la vez, en forma que evite que las personas de recursos económicos modestos tengan que soportar una carga demasiado onerosa y que tenga en cuenta la situación económica del miembro y la de las categorías de personas protegidas.
"2. El total de cotizaciones de seguro a cargo de los asalariados protegidos no deberá exceder del 50 por ciento del total de recursos destinados a la protección de los asalariados y de las cónyuges y de los hijos de éstos. Para determinar si se cumple esta condición, todas las prestaciones suministradas por el miembro, en aplicación del presente convenio, podrán ser consideradas en conjunto, a excepción de las prestaciones familiares y en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, si estas últimas dependen de una rama especial.
Artículos 6, 12 y 38 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla
"Artículo 6. Para los efectos de esta ley se entiende por:
"IX. Cuota, el monto que le corresponde cubrir al trabajador, equivalente a un porcentaje determinado de su sueldo base presupuestal, así como el que deben cubrir el jubilado, pensionado o pensionista y que recibe el instituto para otorgar las prestacionesestablecidas en la presente ley; y
X. Aportación, al monto equivalente a los porcentajes del sueldo base presupuestal de cada trabajador, y el asignado por esta ley para los jubilados, pensionados y pensionistas, que las instituciones públicas deben cubrir al instituto, para que este otorgue las prestaciones establecidas en la ley.
"Artículo 12. Se establecen con carácter obligatorio las siguientes prestaciones:
"I. Servicios médicos:
"1. Medicina preventiva.
"2. Atención de enfermedades en general y maternidad.
"3. Atención de riesgos de trabajo.
"II. Socioeconómicas:
"1. Pensiones por:
"a) Jubilación.
"b) Retiro por edad y tiempo de servicio.
"c) Inhabilitación.
"d) Fallecimiento.
"- V..
"- Orfandad.
"- Ascendencia en primer grado.
"e) Cesantía en edad avanzada.
"2. Pago póstumo.
"3. Reintegro del valor de sus aportaciones al fondo de pensiones por separación.
"4. Créditos a corto, mediano y largo plazo.
"5. Estancias infantiles.
"6. Créditos extraordinarios por desastres naturales.
"7. Servicios turísticos.
Artículo sexto transitorio de la ley
"Sexto. A los trabajadores que se encuentren cotizando el régimen del instituto a la fecha de la entrada en vigor del presente decreto, deberán cubrir una cuota obligatoria a partir del mes de febrero de 2012 con efectos al primero de enero del 11.25% y a partir del mes de mayo de 2012, en adelante del 13.00% del sueldo base mensual, distribuidos de la siguiente manera:
En el artículo 71 del Convenio 102, de la Organización Internacional del Trabajo, se contienen disposiciones relativas a la financiación de los regímenes de seguridad social señalando, como principio en lo que interesa destacar, que el financiamiento será colectivo; es decir, la norma internacional establece como principio de financiación de las prestaciones de seguridad social una obligación colectiva: a cargo de trabajadores y de empleadores.
Por otra parte, dispone que las cotizaciones de seguro a cargo de los trabajadores no deberán exceder del cincuenta por ciento (50%) del total de recursos destinados a la protección de los asalariados.
También dispone que para poder determinar si se cumple con esa condición (que las cuotas a cargo de los trabajadores no excedan del cincuenta por ciento del total de recursos destinados para su protección), todas las prestaciones suministradas por el Estado miembro podrán ser consideradas en su conjunto, a excepción de las prestaciones familiares y, en caso de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, si estas últimas dependen de una rama especial. Esto es, establece que si las prestaciones familiares, los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales dependen de una rama especial, no podrán ser consideradas junto con el resto de las prestaciones que suministra el Estado miembro para determinar si se cumple o no con la condición apuntada.
Por su parte, del contenido de los artículos transcritos de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla se tiene, en lo que interesa destacar, que la propia ley distingue entre cuotas y aportaciones, estableciendo que las primeras corren a cargo de los trabajadores y las segundas a cargo de las instituciones públicas.(1)
Por otra parte, también se puede apreciar que el artículo 12 de la ley reclamada enuncia las prestaciones que se consideran obligatorias, entre las que se encuentran, las consignadas en la fracción I, relativas a los servicios médicos, las cuales abarcan tanto la medicina preventiva, atención de enfermedades en general y maternidad y la atención de riesgos de trabajo.
Por otra parte, en el artículo 38 de la ley reclamada, se indica que los trabajadores deben cubrir una cuota obligatoria del trece por ciento (13%) del sueldo básico mensual; mientras que en el artículo 41 de la misma ley, se precisa que las aportaciones que deben cubrir las instituciones públicas corresponde al veintiséis por ciento (26%) del sueldo básico.
En tal virtud, resulta que los preceptos de la ley de seguridad social reclamada satisfacen los parámetros contenidos en el artículo 71, numerales 1 y 2, del Convenio 102, de la Organización Internacional del Trabajo; en principio, porque establecen que el financiamiento de las prestaciones de seguridad social será colectivo, es decir, a cargo de trabajadores y de instituciones públicas.
Por otra parte, la norma que distribuye el financiamiento de las prestaciones de seguridad social, no impone a los trabajadores una carga superior al cincuenta por ciento del total del financiamiento. Esto, porque los trabajadores tienen la obligación de cubrir una cuota del trece por ciento (13%), y las instituciones públicas aportarán veintiséis por ciento (26%).
Lo anterior indica que las instituciones públicas aportan dos tantos del financiamiento que corresponde a los trabajadores; por tanto, la cuota que toca pagar a éstos para el financiamiento de las prestaciones de seguridad social equivale a la tercera parte del total; es decir, un treinta y tres por ciento.
En consecuencia, resulta claro que la norma cuestionada no contraviene la norma convencional en cita, debido a que ésta limita la carga financiera de los trabajadores al cincuenta por ciento del total, y en el caso de la Ley de Seguridad Social del Estado de Puebla, la carga de los trabajadores llega al treinta y tres por ciento.
Lo anterior, con independencia de que la norma convencional señale que para determinar que el financiamiento a cargo de los asalariados no exceda el cincuenta por ciento del total del financiamiento, las prestaciones de riesgos de trabajo no pueden ser consideradas en conjunto con el resto, cuando formen parte de una rama especial. Porque lo que la norma del Convenio 102 impone a los Estados parte es distribuir el financiamiento de tal manera que los trabajadores no paguen más del cincuenta por ciento del financiamiento total; aspecto que se respeta en la legislación del Estado de Puebla.
Además, como lo señala la autoridad recurrente, la prestación de servicios médicos abarca, entre otras, la atención de riesgos de trabajo, pero ello no significa que esta última dependa de una rama especial, sino que, por el contrario, se encuentra inmersa dentro de las prestaciones obligatorias que contempla la legislación del Estado de Puebla.
En las relatadas condiciones, se modifica la sentencia que se revisa.
Agotado el estudio de las cuestiones de convencionalidad, esta Segunda Sala procede a dar contestación al resto de los agravios propuestos por las autoridades recurrentes, en las que combaten las consideraciones que en materia de constitucionalidad sostuvo el a quo.
Por lo que respecta a los argumentos de constitucionalidad, en su PRIMER AGRAVIO, el gobernador del Estado de Puebla señala, en esencia, que el a quo realizó una incorrecta interpretación del artículo 123, apartado B, en relación con el artículo 76 Bis, fracción IV, de la Ley de Amparo, vigente hasta el dos de abril de dos mil trece, toda vez que no resulta aplicable la suplencia de la deficiencia de la queja en materia laboral, así como tampoco la jurisprudencia de rubro: "SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN MATERIA DE TRABAJO. OPERA EN FAVOR DEL TRABAJADOR CUANDO EL ACTO RECLAMADO AFECTE ALGÚN INTERÉS FUNDAMENTAL TUTELADO POR EL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", ya que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla, es de naturaleza eminentemente fiscal y/o administrativa, pues ésta regula las cuotas de aportación social, las cuales tienen naturaleza de contribuciones, de conformidad con el artículo 2o., fracción II, del Código Fiscal de la Federación.
De esta forma, aduce que la competencia para resolver el juicio de amparo, surte a favor de las reglas en materia administrativa, ya que la ley reclamada es de esta misma naturaleza, la cual, al momento de ser aplicada por el instituto, no constituye en modo alguno actos de naturaleza laboral, pues los mismos no provienen de una relación de trabajo entre el trabajador y dicho instituto, sino de una relación de supra-subordinación.
El anterior agravio deviene infundado, toda vez que, contrario a lo que manifiesta la autoridad recurrente, el Juez Tercero de Distrito en el Estado de Puebla, llevó a cabo una correcta interpretación del artículo 123, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, resultando aplicable, en consecuencia, la jurisprudencia P./J. 105/2008, emitida por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubro y texto son los siguientes:
"SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN MATERIA DE TRABAJO. OPERA EN FAVOR DEL TRABAJADOR CUANDO EL ACTO RECLAMADO AFECTE ALGÚN INTERÉS FUNDAMENTAL TUTELADO POR EL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Al establecer el artículo 76 Bis de la Ley de Amparo las hipótesis en que se aplica la suplencia de la queja deficiente en cada una de las materias en las que procede el juicio de amparo, precisa que en materia de trabajo dicha suplencia sólo opera a favor del trabajador. Así, para establecer cuándo en un juicio de amparo en esta materia debe suplirse la queja deficiente de los planteamientos formulados en los conceptos de violación de la demanda de amparo, o bien, de los agravios expresados en el recurso correspondiente, debe atenderse preferentemente a dos elementos, a saber: 1) a la calidad del sujeto que promueve el amparo o interpone el recurso, quien debe ser trabajador; y, 2) a la naturaleza jurídica del acto reclamado materia de la controversia en el juicio de garantías, que se determina por el bien jurídico o interés fundamental que se lesiona con dicho acto, es decir, debe afectar directa e inmediatamente alguno de los derechos fundamentales consagrados en el artículo 123 de la Constitución Federal que surgen de la relación obrero-patronal y sus conflictos. De esta manera, para que el órgano de control constitucional esté obligado a aplicar la institución de la suplencia de la deficiencia de la queja, sólo debe atenderse a los dos elementos anteriores, sin importar el origen del acto reclamado, es decir, si deriva de un conflicto obrero-patronal, de un acto administrativo, de una ley o de un reglamento, por lo que si en el caso, un trabajador impugna un acto que afecta un bien jurídico o interés fundamental consagrado en su favor por las normas constitucionales, como lo son las garantías mínimas de seguridad social previstas en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, debe concluirse que procede suplir la deficiencia de la queja." (N.. Registro IUS: 168545. Novena Época. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2008, materias constitucional y laboral, tesis P./J. 105/2008, página 63)
De las consideraciones sostenidas en los amparos en revisión de donde surgió la jurisprudencia antes transcrita, el Pleno de esta Suprema Corte consideró, en primer término, que la suplencia de la queja opera a favor del trabajador aun ante la ausencia de agravios, en tanto dicha figura jurídica tiene por objeto atemperar los tecnicismos del juicio de garantías, para dar relevancia a la verdad jurídica.
De manera que, si en el caso, la parte quejosa acude al amparo en su carácter de trabajadora en activo al servicio del Estado de Puebla, y manifiesta resentir perjuicio en su esfera jurídica con motivo de las reformas a la ley de seguridad social que, conforme al artículo 123, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deben otorgarse derechos fundamentales mínimos; resulta claro que se ubica en el supuesto para que se le supla la deficiencia de la queja, en términos del criterio jurisprudencial antes indicado.
Por otra parte, si los derechos controvertidos son de naturaleza eminentemente laboral, en tanto se impugna la constitucionalidad de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla, que es reglamentaria del artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución General de la República, e incide en las prestaciones de seguridad social que corresponden a los trabajadores al servicio de dicha entidad federativa, es evidente que la competencia se surte en favor de un Juez de Distrito en materia de trabajo.
Por tanto, al resultar infundado lo expresado por la recurrente, en el sentido de que el a quo realizó una incorrecta interpretación del artículo 123, apartado B, constitucional, en relación con el artículo 76 Bis, fracción IV, de la Ley de Amparo, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida.
Por otra parte, en sus agravios QUINTO y TERCERO, el gobernador y el Congreso, ambos del Estado de Puebla, argumentan, respectivamente que, contrario a lo sostenido por el a quo, el artículo segundo transitorio, fracción II, inciso a), de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla, no viola el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución General de la República, ya que no restringe el derecho a percibir las pensiones, esto es, no vulnera la garantía de seguridad social y el principio de previsión social, porque atiende la seguridad, bienestar y protege la dignidad de las personas en las etapas de retiro.
Así, señalan que al caso no es aplicable la jurisprudencia P./J. 127/2008, emitida por el Pleno de este Alto Tribunal e invocada por el Juez de Distrito, en virtud de que dicho criterio se refiere a la fracción IV del artículo décimo transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, cuyo contenido refería a supuestos diferentes; en cambio, aducen, que el criterio contenido en la jurisprudencia 2a./J. 85/2010, de la Segunda Sala, prevé un supuesto similar, el cual fue declarado constitucional.
Los argumentos vertidos tanto por el gobernador del Estado de Puebla como por el Congreso de esta entidad, resultan infundados, toda vez que el artículo segundo transitorio, fracción II, inciso a), de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla transgrede el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Ley Fundamental, con base en lo siguiente:
El texto actual del citado artículo 123, apartado B, fracción XI, constitucional establece:
"XI. La seguridad social se organizará conforme a las siguientes bases mínimas:
"a) Cubrirá los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y maternidad; y la jubilación, la invalidez, vejez y muerte.
"b) En caso de accidente o enfermedad, se conservará el derecho al trabajo por el tiempo que determine la ley.
"c) Las mujeres durante el embarazo no realizarán trabajos que exijan un esfuerzo considerable y signifiquen un peligro para su salud en relación con la gestación; gozarán forzosamente de un mes de descanso antes de la fecha fijada aproximadamente para el parto y de otros dos después del mismo, debiendo percibir su salario íntegro y conservar su empleo y los derechos que hubieren adquirido por la relación de trabajo. En el periodo de lactancia tendrán dos descansos extraordinarios por día, de media hora cada uno, para alimentar a sus hijos. Además, disfrutarán de asistencia médica y obstétrica, de medicinas, de ayudas para la lactancia y del servicio de guarderías infantiles.
"d) Los familiares de los trabajadores tendrán derecho a asistencia médica y medicinas, en los casos y en la proporción que determine la ley.
"e) Se establecerán centros para vacaciones y para recuperación, así como tiendas económicas para beneficio de los trabajadores y sus familiares.
"f) Se proporcionarán a los trabajadores habitaciones baratas, en arrendamiento o venta, conforme a los programas previamente aprobados. Además, el Estado mediante las aportaciones que haga, establecerá un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de dichos trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad habitaciones cómodas e higiénicas, o bien para construirlas, repararlas, mejorarlas o pagar pasivos adquiridos por estos conceptos.
Del precepto constitucional transcrito se advierte la enumeración de los derechos de los trabajadores que consagran las bases mínimas de previsión social que aseguren su tranquilidad y bienestar personal como los de sus familiares, entre los que se encuentran la protección en caso de accidentes y enfermedades, tanto profesionales como no profesionales, jubilación, protección en caso de invalidez, vejez y muerte.
Así, las bases mínimas de seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado como son, entre otras, la jubilación, invalidez, vejez y muerte.
Ahora bien, el seguro de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios y de cesantía en edad avanzada, tiene por objeto asegurar al trabajador una vejez digna y decorosa, lo que de suyo implica que el monto de la pensión correspondiente debe permitirle conservar la calidad de vida que tenía antes de retirarse del servicio, de ahí que una de las mayores conquistas burocráticas en materia de seguridad social, fue la de reducir el periodo para promediar el sueldo básico sobre el cual se calculará el monto de la pensión, primero de cinco a tres años y, posteriormente, a un año, ya que a mayor tiempo de promedio menor es el referido sueldo.
Ahora bien, el artículo segundo transitorio, fracción II, inciso a), de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla, indica:
(P.O. 31 de diciembre de 2011)
"Segundo. Los trabajadores que a la entrada en vigor del presente decreto se encuentrencotizando al instituto, podrán ejercer su derecho a obtener una pensión, de conformidad con los supuestos siguientes:
"II. La base para el cálculo del monto de la pensión, se considerará en la siguiente forma:
"a) Para los trabajadores que al momento de la entrada en vigor del presente decreto, cumplan con el tiempo de cotización a que se refiere la fracción I del presente transitorio, se calculará con el último sueldo percibido, si durante los tres años anteriores a su retiro hubieren desempeñado el mismo puesto y nivel."
Del anterior texto se desprende que los trabajadores que se encontraban laborando antes de la reforma de treinta y uno de diciembre de dos mil once, a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla, y que cumplan con el tiempo de cotización de un mínimo de treinta años y de veintisiete, la base para el cálculo del monto de la pensión se calculará con el último sueldo percibido, si durante los tres años anteriores a su retiro hubieren desempeñado el mismo puesto y nivel.
Así, es claro que la condición impuesta por el legislador para calcular el monto de la pensión sobre el último sueldo percibido, consistente en haber desempeñado el mismo puesto y nivel durante los tres años anteriores a su retiro, es contraria a la finalidad esencial de la jubilación, consistente en que al concluir su etapa productiva, el trabajador reciba una renta vitalicia que le permita mantener la calidad de vida que tenía al separarse definitivamente del servicio.
No pasa inadvertido que el establecimiento de la condición antes referida tiene como fin evitar que a los trabajadores que están próximos a jubilarse se les otorgue un ascenso con el único objeto de obtener una pensión de mayor cuantía; sin embargo, dicha justificación carece de razonabilidad, ya que, por una parte, prejuzga sobre las razones que motivaron el ascenso del trabajador y, por otra, la antigüedad en el puesto que tenía al momento de verificarse la baja no guarda relación con el promedio del sueldo básico sobre el cual se va a calcular la pensión, pues no debe soslayarse que éste no puede exceder del equivalente a diez veces el salario mínimo.
En ese orden de ideas, tal como lo consideró el Juez Tercero de Distrito en el Estado de Puebla, se concluye que la fracción II, inciso a), del artículo segundo transitorio, viola lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, únicamente en la porción normativa que precisa "se calculará con el último sueldo percibido, si durante los tres años anteriores a su retiro hubieren desempeñado el mismo puesto y nivel"; siendo aplicable, de forma análoga, la jurisprudencia P./J. 127/2008, del Tribunal Pleno de este Alto Tribunal, que a la letra dispone:
"ISSSTE. LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO DÉCIMO TRANSITORIO DE LA LEY RELATIVA ES INCONSTITUCIONAL EN LA PARTE QUE CONDICIONA EL CÁLCULO DE LA PENSIÓN SOBRE EL PROMEDIO DEL SUELDO BÁSICO PERCIBIDO EN EL AÑO ANTERIOR A LA BAJA, A LA PERMANENCIA DEL TRABAJADOR EN EL MISMO PUESTO Y NIVEL EN LOS TRES ÚLTIMOS AÑOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).-El artículo décimo transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado establece las reglas para el otorgamiento y pago de pensiones de los trabajadores afiliados al referido instituto de seguridad social que no opten por migrar al sistema de cuentas individuales y, de manera particular su fracción IV, establece el salario base para su cálculo, señalando para tal efecto, como regla general, que las pensiones se calcularán con el promedio del sueldo básico disfrutado en el último año anterior inmediato a la fecha de la baja del trabajador condicionado a que éste hubiera permanecido en el puesto y nivel los últimos tres años inmediatos anteriores a su baja, señalándose que en caso contrario, la pensión se calculará con el sueldo inmediato anterior a dicho puesto sin importar la antigüedad en el mismo. Ahora bien, esa condición es inconstitucional porque la justificación de política administrativa que invocó el legislador carece de razonabilidad, habida cuenta que se propicia una reducción en la cuantía de la pensión, lo que es contrario al fin esencial de la jubilación, consistente en que al concluir su etapa productiva, el trabajador reciba una renta vitalicia que le permita mantener la calidad de vida que tenía al separarse definitivamente del servicio." (N.. Registro IUS: 168636. Novena Época. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2008, materias constitucional y laboral, tesis P./J. 127/2008, página 39)
Por tanto, al ser infundado el agravio expuesto tanto por el gobernador del Estado de Puebla, como del Congreso de esta entidad, lo procedente es confirmar la sentencia del a quo, quien resolvió que la parte del artículo transitorio en cuestión, referente a que: "a) se calculará con el último sueldo percibido si durante los tres años anteriores a su retiro hubieren desempeñado el mismo puesto y nivel", viola lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), constitucional, ya que genera una reducción en la cuantía de la pensión, lo que es contrario al fin esencial de la jubilación, consistente en que al concluir su etapa productiva, el trabajador reciba una renta vitalicia que le permita mantener la calidad de vida que tenía al separarse definitivamente del servicio.
Por otro lado, el Congreso del Estado de Puebla, en su CUARTO agravio, expone que el J. del conocimiento, indebidamente afirma que el artículo segundo transitorio, fracción II, inciso a), del decreto publicado el treinta y uno de diciembre de dos mil once, que reforma la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla, es inconstitucional, pues se debe considerar que corresponde al Congreso de la Unión legislar sobre las relaciones del Estado con los tres Poderes de Gobierno y sus trabajadores, sin embargo, que dicha facultad, por disposición expresa del artículo 116, fracción VI, en relación con el apartado B, de los artículos 123 y 124 de la Constitución Federal, ha sido delegada a los Congresos de las entidades federativas, para que en el ámbito de sus jurisdicciones expidan las leyes que regulen las relaciones burocráticas entre sus trabajadores y los Estados de la República, de lo que se concluye que la ley en cita, no es contraria a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional.
El anterior argumento deviene inoperante, porque la inconstitucionalidad decretada por el Juez de Distrito no se sustentó en la incompetencia del Congreso del Estado de Puebla para legislar en materia de seguridad social.
En consecuencia, en la materia de la revisión, procede modificar la sentencia recurrida y conceder el amparo solicitado en contra del artículo segundo transitorio, fracción II, inciso a), del decreto publicado el treinta y uno de diciembre de dos mil once, que reforma la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla.
La Justicia de la Unión no ampara ni protege a la quejosa en contra de los artículos 38, fracción I y sexto transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla, en términos de lo expuesto en la última parte del considerando sexto del presente fallo.
La Justicia de la Unión ampara y protege a la quejosa en contra del artículo segundo transitorio, fracción II, inciso a), del decreto publicado el treinta y uno de diciembre de dos mil once, que reforma la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla, en términos de lo señalado en el considerando vigésimo quinto de la sentencia recurrida.
N.; con testimonio de la presente ejecutoria, vuelvan los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: S.A.V.H. (ponente), A.P.D., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente L.M.A.M., en relación con los resolutivos primero y segundo. Los señores M.M.B.L.R. y J.F.F.G.S. emitieron su voto en contra de consideraciones.
Por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: S.A.V.H. (ponente), A.P.D., M.B.L.R. y presidente L.M.A.M., en relación con el resolutivo tercero. El Ministro J.F.F.G.S. votó en contra.
Según el artículo 6, fracción II, de la propia Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla, se entiende por institución pública, cada uno de los Poderes Públicos del Estado y los organismos paraestatales que hayan celebrado convenio con el instituto.
Esta ejecutoria se publicó el viernes 04 de julio de 2014 a las 08:05 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
Tesis nº V-TASR-XII-II-126 de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de 1 de Enero de 2002

References: ARTÍCULO 71
 ARTÍCULO 123
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