Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/en-US/Resolucion/Show/25047
Timestamp: 2020-05-27 03:32:48+00:00

Document:
HJ System - Decision: AUTO 130/2016
AUTO 130/2016, de 21 de junio
ECLI:ES:TC:2016:130A
Pleno. Auto 130/2016, de 21 de junio de 2016. Conflicto positivo de competencia 672-2016. Acuerda la suspensión parcial en el conflicto positivo de competencia 672-2016, interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con varios artículos del Decreto de la Generalitat de Cataluña 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de Cataluña.
1. Por escrito registrado en el Tribunal Constitucional el 9 de febrero de 2016, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, promueve conflicto positivo de competencia contra los arts. 1.1 y 3.3, apartados 1 y 2, del Decreto de la Generalitat de Cataluña 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los Departamentos de la Administración de la Generalitat de Cataluña, de creación del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia (en el art. 1.1, en cuanto al inciso relativo a Asuntos Exteriores) y contra los artículos 1.1 b) y 20 del Decreto de la Generalitat de Cataluña 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia (publicados respectivamente en el “Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña” núm. 7037, de 14 de enero de 2016 y núm. 7041, de 20 de enero de 2016).
2. Por providencia de 16 de febrero de 2016, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Generalitat de Cataluña, por conducto de su Presidente, al objeto de que, en el plazo de veinte días aportase cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Asimismo, se tuvo por invocado por el Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 64.2 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde el día 9 de febrero de 2016, fecha de interposición del conflicto, lo que se comunicó al Presidente del Gobierno de la Generalitat de Cataluña. Igualmente, se acordó comunicar la interposición del presente conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña por si ante la misma estuviere impugnado o se impugnasen los citados preceptos, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC, así como publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Cataluña”.
4. Mediante escrito registrado el 1 de marzo de 2016, la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en nombre y representación del Gobierno de la Generalitat, presenta sus alegaciones frente a la demanda que plantea el conflicto positivo de competencia solicitando se dicte Sentencia en la que se desestime el mismo y se declare que la competencia controvertida corresponde a la Generalitat de Cataluña y, mediante otrosí, solicita el levantamiento inmediato de la suspensión de vigencia de las disposiciones y actuaciones impugnadas.
6. Asimismo, por providencia de 2 de marzo de 2016, el Pleno del Tribunal acordó incorporar a los autos el escrito de alegaciones que formula la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, y en cuanto a la solicitud que formula en el primer otrosí sobre el levantamiento de la suspensión de los preceptos objeto del conflicto, oír al Abogado del Estado, para que, en el plazo de cinco días, exponga lo que estime procedente al respecto.
7. El Abogado del Estado, mediante escrito registrado en este Tribunal el 11 de marzo de 2016, formuló sus alegaciones interesando el mantenimiento de la suspensión de las disposiciones impugnadas, por los motivos que, resumidamente, se exponen a continuación. Comienza el Abogado del Estado recordando la doctrina constitucional sobre la resolución de este tipo de incidentes, así como la doctrina de este Tribunal en la que se ha utilizado el criterio de la “especial trascendencia constitucional” para decidir la ratificación de la suspensión acordada. Esta doctrina hace referencia al alcance o dimensión que para la integridad del régimen constitucional y para la aplicación de la Constitución pueda suponer las normas o disposiciones de una Comunidad Autónoma impugnadas (cita los AATC 156/2013, de 11 de julio, y 182/2015 y 186/2015, ambos de 3 de noviembre).
a) En primer lugar, parte el Abogado del Estado, atendiendo al contenido de los preceptos impugnados, y en el contexto político en el que se aprueban las disposiciones, de que el término “relaciones exteriores” y el uso de su denominación en documentos y actuaciones de la Consejería, están vinculados a la proyección internacional del proceso de transición nacional o secesionista, de Cataluña y que tiene en este ámbito exterior uno de sus elementos más importantes, en orden al reconocimiento de la constitución de un Estado Catalán, como se acredita en el informe del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación.
Considera el Abogado del Estado que la decisión sobre el mantenimiento de la suspensión, no puede, en este caso, limitarse al mero análisis formal o literal de las disposiciones impugnadas, sino que debe encuadrarse en el contexto de las actuaciones que ha venido desarrollando, primero, la Secretaría de Asuntos Exteriores y de la Unión Europea y ahora la denominada Consejería (sic) de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia (solo en lo que se refiere al ámbito de Asuntos Exteriores), teniendo en cuenta, además, que dichas actuaciones suponen un incumplimiento de las medidas de ratificación de la suspensión que se adoptaron en el ATC 122/2015, ya que los Decretos impugnados son un impulso y concreción, en lo organizativo, de los principios impugnados de la Ley 16/2014, objeto del referido Auto.
Seguidamente, el Abogado del Estado expone los motivos por los que considera ha de ratificarse el mantenimiento de la suspensión de los preceptos impugnados por su indudable trascendencia o relevancia constitucional en la medida en que la Consejería y su actuación se configuran para un fin inconstitucional como es la creación de una “estructura de estado”, al servicio de un proyecto de transición nacional de carácter secesionista inconstitucional, con grave perjuicio, además, para la política exterior de España. Esta conclusión se deduce no solo de la denominación de la Consejería de “asuntos exteriores”, sino del contexto en que se crea y diseña, cuyo análisis se estima imprescindible. Entre los elementos que integran el contexto se citan los siguientes: conclusiones del apartado 2.2.2 del Libro Blanco para la transición Nacional de Cataluña en el que se pone de relieve la necesidad de contar con las estructuras administrativas necesarias para implementar las políticas de la Unión Europea y, en cuyo apartado f) relativo a las relaciones exteriores, se hace referencia a la necesidad de reforzar las estructuras administrativas del departamento de asuntos exteriores; “informe sobre la internacionalización de la consulta y del proceso de autodeterminación de Cataluña” (elaborado por el Consejo Asesor para la Transición Nacional); punto noveno de la resolución del Parlamento de Cataluña 1/XI, de 9 de noviembre de 2015, anulada por el Tribunal Constitucional, en la STC 259/2015, que declaraba la “voluntad de iniciar las negociaciones para hacer efectivo el mandato democrático de creación de un estado catalán independiente en forma de república y, así mismo, lo pone en conocimiento del Estado español, de la Unión Europea y del conjunto de la Comunidad Internacional”; comparecencia del Sr. Presidente de la Generalitat para dar cuenta de la estructura y composición del Gobierno en el que se afirma que “[e]l Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia se crea —se crea—, es de nueva creación, para dar un impulso mayor a dos ámbitos fundamentales: uno, el de asuntos exteriores, con el fin de proyectar Catalunya al mundo y explicar, en la línea de lo que ya dije en mi toma de posesión, la necesidad de explicar -como más mejor y a cuanta más gente mejor- el proceso que está viviendo nuestro país”; la calificación como “estructuras de Estado” de la nueva Consejería que se afirma en la primera comparecencia de su titular, ante la comisión de acción exterior, relaciones internacionales y transparencia del Parlamento catalán, para explicar su programa de trabajo y en la que se pone de relieve, entre otras consideraciones, que “el Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia se plantea, por consiguiente, como una estructura de Estado principal, consultiva y debate. Tanto es así que, de hecho, es la primera estructura de Estado que ha creado este Gobierno y evidencia de manera inequívoca la voluntad de convertirse en Estado” (pág. 3 párrafo 4 ), en la página 6, párrafo 4 en adelante, afirma que “la acción exterior de Cataluña pivotará en torno a tres grandes ejes: impulsar las relaciones bilaterales, multilaterales y de cooperación guiadas por un principio básico: impulsar lazos de complicidad y cooperación con nuestros socios europeo, internacionales y en el ámbito multilateral; relaciones con la UE: ... tenernos interés en influir tanto como se pueda, sin intermediarios, en estos (de la UE) debates, en los procesos legislativos y en la toma de decisiones de la Unión. Tenemos todo el derecho, y además, haremos de esto nuestro deber” (página 12, párrafo 2).
De dichos elementos infiere el Abogado del Estado que el diseño, la finalidad y la actuación de la creación del nuevo Departamento y de la atribución de sus competencias, plantea todo un desafío al orden constitucional por lo que se cumplen los requisitos para considerar que la ratificación de la suspensión, para que no puedan desempeñarse estos fines, es esencial y alcanza gran relieve constitucional. En este sentido, se alega que no puede aislarse la creación del nuevo Departamento con competencias en “asuntos exteriores” del contexto en el que las autoridades competentes del Gobierno de la Generalitat, esto es, de su Presidente y del titular del Departamento, han fijado sus objetivos. Es evidente, para el representante estatal, que el Departamento que se ha creado trasciende las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma de Cataluña y tiene por finalidad la asunción de un estatuto para dicha Comunidad Autónoma que se equipara al de un sujeto de Derecho internacional, que se relaciona bilateralmente con Estados y con una finalidad muy precisa, que es la utilización de su estructura administrativa para difundir el proceso soberanista o secesionista en el ámbito internacional, incluido el ámbito de la Unión Europea, en claro incumplimiento de la STC 259/2015, y con claro perjuicio para la política exterior de España. No puede negarse que la expresión “asuntos exteriores”, que coincide con la denominación de un Departamento del Gobierno de la Nación, sugiere una bilateralidad que dota a los intervinientes de una apariencia de subjetividad internacional que no concurre en ningún caso en Cataluña y que colisiona con las competencias del Estado en materia de relaciones exteriores. La definición de funciones del nuevo Departamento debe ponerse en relación, también, con las prioridades políticas que justifican la nueva configuración del Gobierno establecida y que se han puesto de manifiesto en el debate de investidura, y en las comparecencias parlamentarias citadas: la internacionalización del proceso soberanista tiene, como finalidad última, obtener el reconocimiento internacional de una Cataluña independiente; las disposiciones adoptadas posibilitan que por la Generalitat de Cataluña se adopten previsiones para el caso de una separación del Estado español y, en consecuencia, estas actuaciones se dirigen precisamente a asumir funciones que corresponden al Estado en el ámbito internacional.
b) En segundo lugar, el Abogado del Estado expone los perjuicios de imposible o difícil reparación al interés general, concretados en la política exterior de España poniendo de relieve que, en el informe del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, que adjunta, se constata el perjuicio claro que, para la política exterior de España, está produciendo y puede producir la actuación de la Generalitat de Cataluña en los “asuntos exteriores”, cuando las instituciones y los servicios administrativos se ponen a disposición de un proyecto secesionista en el que la Generalitat de Cataluña configura a dicha Comunidad Autónoma como un sujeto internacional. Entiende que las repercusiones en la proyección de España como Estado en el contexto internacional son claras y evidentes. En dicho informe, entre otras consideraciones, se señala, resumidamente expuesto, lo siguiente.
A todo ello añade el Abogado del Estado que con dichas actuaciones se está incumpliendo el ATC 122/2015.
8. El 11 de marzo de 2016, el Abogado del Estado plantea incidente de ejecución de la providencia de 16 de febrero de 2016 que admitió a trámite y declaró la suspensión de la aplicación y vigencia de los preceptos impugnados, en relación con el Decreto 212/2016, de 1 de marzo, “por el que se añade una disposición transitoria en el Decreto 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la Generalitat de Cataluña” y contra el Decreto 213/2016, de 8 de marzo, por el que se determina la adscripción de la Secretaría de Asuntos Exteriores y de la Unión Europea.
9. Por providencia de 16 de marzo de 2016, el Pleno acuerda tener por recibido el escrito de 11 de marzo de 2016 del Abogado del Estado y dar traslado de la copia del mismo al Ministerio Fiscal y a la representación legal de la Generalitat de Cataluña, concediéndole un plazo de diez días para que formule las alegaciones que estimen oportunas. La Abogada de la Generalitat formula alegaciones en escrito presentado el 5 de abril de 2016. Por su parte, el Fiscal ante el Tribunal Constitucional formula alegaciones mediante escrito registrado con fecha de 14 de abril de 2016.
1. El objeto de la presente resolución consiste en determinar si procede levantar o mantener la suspensión de la vigencia de los arts. 1.1 y 3.3, apartados 1 y 2, del Decreto de la Generalitat de Cataluña 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la Generalitat de Cataluña, de creación del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia (en el art. 1.1, en cuanto al inciso relativo a Asuntos Exteriores), y de los artículos 1.1 b) y 20 del Decreto de la Generalitat de Cataluña 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia. La aplicación de dichos preceptos fue suspendida como consecuencia de la invocación del art. 161.2 CE y 64.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al promoverse el conflicto de competencia contra los mismos por el Gobierno de la Nación. La impugnación tiene un fundamento predominantemente competencial, por cuanto entiende el recurrente que los citados preceptos vulneran la competencia exclusiva estatal en materia de relaciones internacionales, reconocida por el art. 149.1.3 CE.
2. Como ha quedado recogido pormenorizadamente en los antecedentes, la representación de la Generalitat de Cataluña ha solicitado el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados fundamentándose sus alegaciones en que no parece posible atribuir a la creación de un departamento cuya denominación incorpore la expresión “asuntos exteriores” un perjuicio concreto y directo del interés público o privado, ni el perjuicio a la política exterior del Estado puede fundamentarse en el hecho de que los preceptos impugnados, cuando definen y determinan las finalidades de la acción exterior de la Generalitat, no se refieran expresamente a las competencias estatales de coordinación y a los principios rectores de la acción exterior del Estado. Además, la simple adscripción al departamento en cuestión de la Secretaría de Acción Exterior y de Relaciones con la Unión Europea, que establecen los preceptos impugnados del Decreto 45/2016, no puede producir un perjuicio directo a las competencias estatales, puesto que dicha Secretaría mantiene la estructura y funciones que ya poseía.
Puesto que los preceptos impugnados en el presente conflicto no son, a su vez, sino la plasmación en la estructura del Gobierno y de la Administración catalana de las finalidades, actuaciones y estructuras organizativas previstas en la Ley 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, se considera que la solución a la que llegó el ATC 122/2015, de 7 de julio, debe aplicarse también a la regulación ahora impugnada.
Por su parte, el Abogado del Estado, con apoyo en el informe elaborado por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación que adjunta, ha interesado el mantenimiento de la suspensión diferenciando, como se ha dado cuenta en los antecedentes, las alegaciones sobre la especial trascendencia constitucional del caso, vinculado al proceso de transición nacional de Cataluña, con la creación de estructuras de Estado (con cita de los AATC 156/2013, de 11 de julio, y los AATC 182/2015, y 186/2015, ambos de 3 de noviembre) y, por otra parte, alegando los perjuicios de imposible o difícil reparación que el alzamiento de la suspensión ocasionaría a los intereses de la política exterior de España; se trataría de daños fundamentalmente futuros y previsibles, si bien algunos de ellos ya se han producido por actos adoptados por la Generalitat de Cataluña, según los ejemplos que cita. Esos perjuicios para el interés general que provocaría la aplicación de los preceptos impugnados si se alzase la suspensión que pesa sobre los mismos se concretarían, de acuerdo con el referido informe, principalmente en la internacionalización del proceso independentista, así como en la creación de interferencias y distorsiones en la puesta en práctica de la política exterior del Estado español; en la confusión que se generaría en la comunidad internacional; en el perjuicio para la imagen exterior de España. Todo ello permitiría a la Generalitat de Cataluña seguir avanzando en la construcción de estructuras estatales con el objetivo de constituir un futuro Estado propio. Hace referencia, asimismo, el Abogado del Estado, al ATC 122/2015, pero para afirmar el incumplimiento del mismo por la regulación impugnada.
En segundo lugar, respecto a las medidas que solicita el Abogado del Estado que adoptemos en este incidente cautelar y de las que se ha dado cuenta cumplidamente en los antecedentes de esta resolución, es preciso dejar sentado que el objeto de este incidente es, exclusivamente y tal y como se establece en la providencia del Pleno de este Tribunal Constitucional de 2 de marzo de 2016, por el que se da audiencia al Abogado del Estado para que alegue sobre la solicitud de levantamiento de la suspensión de los preceptos objeto del conflicto formulada por la Abogada de la Generalitat, pronunciarnos acerca del levantamiento de la suspensión inicialmente acordada de los preceptos objeto del presente conflicto positivo de competencia (en el mismo sentido, ATC 114/2014, de 8 de abril, FJ 2). Por lo tanto, nuestra decisión ha de limitarse, conforme al art. 161.2 CE, a mantener o levantar la suspensión de los preceptos impugnados en el presente conflicto positivo de competencia.
4. En otro orden de consideraciones, hemos de recordar que, en alguna ocasión, este Tribunal ha declarado el mantenimiento de la suspensión de determinadas disposiciones porque se suscitaban cuestiones de gran relieve constitucional, sin entrar a examinar la concurrencia de daños acreditados de imposible o difícil reparación derivados del levantamiento. Lo ha hecho muy excepcionalmente cuando la controversia suscitada en el proceso que origina el incidente cautelar excede de las situaciones normales de controversia competencial. Así, en ATC 156/2013, de 11 de julio, en el que resolvimos sobre el levantamiento o mantenimiento de la suspensión de la resolución 5/X, de 23 de enero, del Parlamento de Cataluña, por la que se aprueba la declaración de soberanía y del derecho a decidir el pueblo de Cataluña, al encontrarnos ante una cuestión de gran relieve constitucional, afirmamos que dicho hecho era suficiente para inclinar el juicio de ponderación que, según reiterada jurisprudencia, debe realizarse en estos casos, en favor de la ratificación de la suspensión acordada durante el tiempo indispensable para la resolución de la impugnación interpuesta. Por su parte, en los AATC 182/2015 y 186/2015, de 3 de noviembre, al apreciar respectivamente que “no cabe descartar que el conjunto de las disposiciones adicionales ahora impugnadas puedan formar parte del denominado proceso de transición nacional” (FJ 4) y que “ambas partes reconocen que ese proceso de transición nacional existe y que se han adoptado distintos tipos de actuaciones para lograr su consecución, entre las que se encuentran, como admiten ambas partes, la creación del Comisionado al que se refiere el Decreto y los planes publicados en la página web de la Generalitat que constituyen el objeto del presente conflicto de competencia” (FJ 3) afirmamos que una “controversia de este género suscita, en cuanto a la decisión sobre la suspensión, consideraciones que escapan a la habitual ponderación sobre los efectos que se seguirían ya de mantenerla ya de alzarla, consideraciones que aconsejan, atendida la relevancia de lo aquí en discusión, mantener la suspensión de la disposición y actuaciones objeto del presente conflicto de competencia”.
5. Descartada así la aplicación de la doctrina sentada en los Autos citados en el fundamento jurídico anterior, debemos realizar ahora la ponderación propia de este incidente cautelar, partiendo de que sobre este tipo de incidentes de suspensión, es reiterada nuestra doctrina según la cual, para decidir acerca del mantenimiento o levantamiento de la misma, es necesario ponderar, de un lado, los intereses que se encuentran concernidos, tanto el general y público como, en su caso, el particular o privado de las personas afectadas y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que puedan derivarse del mantenimiento o levantamiento de la suspensión. Igualmente, hemos destacado que esta valoración debe efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulan en la demanda. Asimismo, este Tribunal ha precisado que el mantenimiento de la suspensión requiere que el Gobierno, a quien se debe la iniciativa, no sólo invoque la existencia de aquellos perjuicios, sino que es igualmente necesario demostrar o, al menos, razonar consistentemente su procedencia y la imposible o difícil reparación de los mismos, ya que debe partirse en principio de la existencia de una presunción de constitucionalidad a favor de las normas o actos objeto de conflicto (por todos, ATC 89/2016, de 29 de abril, FJ 2).
Además, debemos reiterar que la resolución de este incidente ha de quedar desvinculada de la que en su día se adopte respecto del debate de fondo, pues “de lo que en este incidente se trata no es de vindicar o defender la titularidad de la competencia discutida, sino de alegar y acreditar los perjuicios irreparables o de difícil reparación que se producirían, en concreto, por la vigencia de los preceptos impugnados durante el tiempo que dure el proceso constitucional” (ATC 185/2015, de 3 de noviembre, FJ 3, entre otros).
6. Como hemos señalado en los antecedentes de esta resolución, en lo que en ambas partes coinciden, aunque con distinto resultado, es en la aplicación del ATC 122/2015, de 7 de julio, para la resolución del presente incidente cautelar. Dicha resolución resolvió sobre el mantenimiento o levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, norma que regula la acción exterior de Cataluña y las relaciones con la Unión Europea, dos de cuyos actores son el Gobierno y la Administración de la Generalitat. Precisamente, el objeto del presente conflicto positivo de competencia se concreta en la denominación, funciones y estructura de un Departamento de la Administración de la Generalitat de Cataluña al que corresponde el ejercicio de las funciones previstas en la citada Ley 16/2014.
En consecuencia, coincidimos con las partes en este proceso constitucional en que en el presente incidente cautelar hemos de aplicar lo afirmado en el citado ATC 122/2015. En dicha resolución partimos de que el perjuicio al interés general, entendido como el de la política exterior de España se podía producir porque “la puesta en práctica de una política de acción exterior propia de la Generalitat de Cataluña afecta gravemente a las relaciones internacionales del Estado español, al generar interferencias en la política exterior del Estado que pueden perturbar su contenido e incidir negativamente incluso en ámbitos particularmente sensibles, como la política económica o la de seguridad; consecuencias gravemente dañosas para el interés general que serían difícilmente reversibles si posteriormente se declarase la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados de la Ley 16/2014 que dieron lugar a tales perjuicios. Además, también la posición de España se vería inevitablemente dañada en sus relaciones con otros Estados, con la Unión Europea y con otros sujetos de Derecho internacional si la Comunidad Autónoma de Cataluña actuase de facto en el exterior como un sujeto distinto del Estado español … podría generar confusión en terceros Estados y organizaciones internacionales sobre el alcance de esa acción exterior de Cataluña en relación con la representación exterior que corresponde al Estado (ius legationis). Suscita el riesgo de que, en caso de estimarse el recurso de inconstitucionalidad, los daños que se hubieran producido como consecuencia de la merma de la confianza ocasionada en las relaciones internacionales por la actuación exterior de la Generalitat de Cataluña al margen de la política exterior del Estado español, serían difíciles de reparar. Como este Tribunal ha tenido ocasión de señalar, ‘las ‘relaciones internacionales’ objeto de la reserva contenida en el art. 149.1.3 CE son relaciones entre sujetos internacionales y regidas por el Derecho internacional’, lo que ‘excluye, necesariamente, que los entes territoriales dotados de autonomía política, por no ser sujetos internacionales, puedan participar en las ‘relaciones internacionales’ (STC 165/1994, de 26 de mayo, FJ 5)” (ATC 122/2015, FJ 4).
7. Atendiendo a los criterios expuestos, y sin perjuicio de la respuesta de fondo que corresponda dar en su momento a la impugnación, procede mantener la suspensión del art. 1.1 del Decreto 2/2016, solo en cuanto a su inciso “Asuntos Exteriores” ya que, aunque se trate de una simple denominación, coincide con la denominación de un Departamento Ministerial del Gobierno de la Nación que ejerce las competencias del Estado ex art. 149.1.3 CE, tal y como aduce el Abogado del Estado. Es por ello que dicha denominación puede conferir al Departamento que crea el art. 1.1 del Decreto 2/2016, la apariencia de ser actor internacional y de ostentar competencias que en este ámbito sólo corresponden al Estado, y en consecuencia, pudiera perseguir el objetivo de dotar a la Generalitat de Catalunya de competencias que exceden de las que le corresponden conforme a su Estatuto de Autonomía obviando que los entes territoriales dotados de autonomía política no son sujetos internacionales y no pueden, en consecuencia, participar en las relaciones internacionales (SSTC 165/1994, FJ 5, y 31/2010, FJ 127). Por consiguiente, “más allá de la respuesta de fondo que deba darse a esta cuestión en el momento procedente, perjudica gravemente el interés general de la política exterior de España y sus relaciones internacionales, al generar confusión a terceros Estados y organizaciones internacionales o intergubernamentales sobre el verdadero contenido y alcance de esas actividades exteriores de la Generalitat, en relación con la política exterior del Estado español” (ATC 122/2015, FJ 5). En cuanto se reitera la denominación del Departamento, debemos mantener la suspensión, a su vez, del inciso “Asuntos Exteriores” del art. 3.3 del Decreto 2/2016 y del art. 1.1 del Decreto 45/2016.
En todo caso, el mantenimiento de la suspensión de dichos incisos de los preceptos señalados no perjudica el legítimo ejercicio de la acción exterior de la Generalitat de Cataluña, pues nada le impide llevar a cabo actividades con proyección exterior que se deriven directamente de sus competencias para promover sus intereses propios en el ámbito internacional (art. 193 del Estatuto de Autonomía de Cataluña), respetando siempre la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE) (ATC 122/2015, FJ 5).
8. El art. 3.3 del Decreto 2/2016, en sus apartados 1 y 2, atribuye al Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia: la coordinación de la acción exterior y las relaciones exteriores y actuación de la Generalitat ante las instituciones de la Unión Europea. Como aduce la Abogada de la Generalitat, el artículo 3 delimita las funciones que corresponden a los departamentos de la Generalitat a las atribuciones propias de la Administración de la Generalitat.
En consecuencia, en este caso, no procede mantener la suspensión de dicho precepto, por las mismas razones que entendimos en el ATC 122/2015, FJ 5, no procedía mantener la suspensión del art. 1 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014 (salvo en un extremo) en el que se determina que el objeto de la ley es regular “la acción exterior de Cataluña y las relaciones de la Generalitat con la Unión Europea”, con la finalidad de alcanzar los objetivos de proyección exterior de Cataluña que el precepto señala.
En efecto, como ya dijimos en el ATC 122/2015, FJ 5 “sin perjuicio de la respuesta de fondo que corresponda dar en su momento a la impugnación de estos preceptos, bastará a los efectos del presente incidente con recordar que ‘las Comunidades Autónomas, como parte del ejercicio de sus competencias, pueden llevar a cabo actividades con proyección exterior, si bien con el límite de las reservas que la Constitución efectúa a favor del Estado y, en particular, de la reserva prevista en el art. 149.1.3 CE, que le confiere competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales’ (SSTC 31/2010, FJ 125; y 46/2015, FJ 4). En tal sentido el capítulo III del título V del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) se refiere a la ‘acción exterior de la Generalitat’, facultando en su artículo 193.1 a la Generalitat para ‘impulsar la proyección de Cataluña en el exterior y promover sus intereses en este ámbito respetando la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores’, en tanto que el art. 193.2 precisa que ‘la Generalitat tiene capacidad para llevar a cabo acciones con proyección exterior que se deriven directamente de sus competencias, bien de forma directa o a través de los órganos de la Administración General del Estado’. De este modo las previsiones contenidas en la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, y en particular en sus artículos 1 a 4, sobre el objeto y la finalidad de la acción exterior de Cataluña, han de ser entendidas dentro del marco constitucional y estatutario, de tal suerte que esa acción exterior no puede significar en ningún caso la consideración de Cataluña como un sujeto de Derecho internacional, sino, tal como se establece en el art. 193 EAC y confirma nuestra reiterada doctrina, que la acción exterior de la Generalitat de Cataluña, con el objetivo de promover sus intereses en ese ámbito, ha de estar directamente relacionada con el ejercicio de sus competencias propias y ejercerse siempre con respeto a la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores (art. 149.1.3 CE).”
Esta delimitación de los términos en que han de ejercerse las funciones por parte del Departamento de la Generalitat de Cataluña en materia de acción exterior se ve completada con la decisión que alcanzamos en el reiteradamente citado ATC 122/2015, en el que ya adoptamos la resolución de mantener la suspensión de aquellas funciones contempladas en la Ley 16/2014 que estimamos ocasionaban un perjuicio grave e irreparable al interés de la política exterior de España y sus relaciones internacionales.
9. En cuanto a los preceptos impugnados del Decreto 45/2016, ya nos hemos pronunciado sobre los arts. 1.1 b) y 20.1 respecto a los que mantenemos la suspensión del inciso “Asuntos Exteriores”.
Dicha falta de alegaciones concretas por parte del Abogado del Estado, unido a los motivos que nos han llevado al levantamiento de la suspensión del art. 3.3, apartados 1 y 2, del Decreto 2/2016, nos ha de llevar también ahora al levantamiento de la suspensión de los arts. l. l b) y 20 del Decreto 45/2016, salvo en los incisos anteriormente mencionados. Al respecto ha de reiterarse que “las Comunidades Autónomas, como parte del ejercicio de sus competencias, pueden llevar a cabo actividades con proyección exterior, si bien con el límite de las reservas que la Constitución efectúa a favor del Estado y, en particular, de la reserva prevista en el art. 149.1.3 CE, que le confiere competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales” (SSTC 31/2010, FJ 125; 46/2015, FJ 4 y 85/2016, FJ 3).
1º Mantener la suspensión de los incisos “Asuntos Exteriores” de los arts. 1.1 y 3.3 del Decreto de la Generalitat de Cataluña 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la Generalitat de Cataluña y de los incisos “Asuntos Exteriores” de los arts. 1.1 b) y 20.1 del Decreto 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia.
2º Levantar la suspensión del art. 3.3.1 y 3.3.2 del Decreto de la Generalitat de Cataluña 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la Generalitat de Cataluña y de los arts. 1.1 b) —salvo en los incisos “Asuntos Exteriores”— y 20 del Decreto 45/2016, salvo en los incisos “Asuntos Exteriores”.
Type and record number Conflicto positivo de competencia 672-2016
Date of the decision 21/06/2016
Artículo 3.3.1
Artículo 1.1 b)
Artículo 149.1.3, ff. 1, 6 a 9
Título V, capítulo III, f. 8
Artículo 193, ff. 7, 8
Artículo 193.1, f. 8
Artículo 193.2, f. 8
En general, ff. 2, 6, 8
Artículos 1 a 4, f. 8
En general, ff. 6, 9
Artículo 1.1, ff. 1, 6, 7
Artículo 1.1 expresión "Asuntos Exteriores", ff. 1, 6
Artículo 3.3.1, ff. 1, 6, 8, 9
Artículo 3.3.2, ff. 1, 6, 8, 9
Disposición transitoria cuarta (redactada por el Decreto de la Generalitat de Cataluña 212/2016, de 1 de marzo), f. 3
Artículo 1.1 b), ff. 1, 6, 7, 9
Artículo 20, ff. 1, 6, 9
Artículo 20.1, ff. 6, 7, 9
Artículo 20.2, ff. 6, 9
Acreditación por el Abogado del Estado del perjuicio irreparableAcreditación por el Abogado del Estado del perjuicio irreparable, ff. 2 a 9
Levantamiento de la suspensión de disposiciones de las Comunidades AutónomasLevantamiento de la suspensión de disposiciones de las Comunidades Autónomas, ff. 8, 9
Mantenimiento de la suspensión de disposiciones de las Comunidades AutónomasMantenimiento de la suspensión de disposiciones de las Comunidades Autónomas, f. 7
Proyección exterior de la actividad competencialProyección exterior de la actividad competencial, ff. 1 a 9

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 3
 artículo 193
 resolución 

Artículo 3

Artículo 1

Artículo 149

Artículo 193

Artículo 193

Artículo 193

Artículo 1

Artículo 1

Artículo 3

Artículo 3

Artículo 1

Artículo 20

Artículo 20

Artículo 20