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Santiago pablo soldevila fragoso
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Id. Cendoj: 28079230062015100101
Fecha de Resolución: 10/03/2015
Nº de Recurso: 696/2012
Ponente: SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO
Núm. de Recurso: 0000696 / 2012
Núm. Registro General: 08002/2012
Demandante: D. Eladio
Procurador: Dª BEATRIZ GONZÁLEZ RIVERO
Demandado: COMISION NACIONAL DE LA COMPETENCIA
Codemandado: COMFORT TOURISTOUR SL
Ponente IImo. Sr.: D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO
Madrid, a diez de marzo de dos mil quince.
VISTO , en nombre de Su Majestad el Rey, por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de la Audiencia Nacional, el recurso nº 696/12 , seguido a instancia de D. Eladio , representado por la Procuradora de los Tribunales Dª Beatriz González Rivero, con asistencia letrada, y como Administración demandada la General del Estado, actuando en su representación y defensa la Abogacía del Estado. Ha comparecido, en calidad de codemandada, la mercantil Comfort Touristour SL , representada por la Procurador de los Tribunales Dª Carmen Iglesias Saavedra. El recurso versó sobre impugnación de sanción de la CNMC , la cuantía se fijó en menos de 600.000 €, e intervino como ponente el Magistrado Don SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO. La presente Sentencia se dicta con base en los siguientes:
1. El recurrente es un empresario individual cuya actividad principal es el transporte de viajeros por carretera.
2. El Departamento de Servicios Sociales del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, convocó el 3 de agosto de 2010 el concurso público nº 440/10 a los efectos de adjudicar un contrato de prestación de servicios de transporte para viajeros, para actividades lúdico-deportivas, socioculturales y socioeducativas. Los criterios finales de adjudicación otorgaban a la oferta económica una ponderación del 80% y un 20% a la oferta de plazas disponibles para el desplazamiento de personas con discapacidad.
3. El 15 de noviembre de 2010 se adjudicó el contrato al recurrente, dando cuenta el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria a la CNC del hecho de que se detectó una clara coincidencia en las pujas realizadas por todos los participantes en el proceso de selección.
4. En concreto, la CNC reprocha al recurrente las siguientes conductas:
-Tres empresas imputadas, entre ellas la del recurrente, ofrecieron 902 precios idénticos en la puja, que se corresponden a los 902 servicios que debían prestarse atendiendo a los distintos horarios y rutas.
-No ofrecen explicación razonable a esta coincidencia y además se detecta un mismo error tipográfico en todas las ofertas.
-La cláusula particular octava permitía expresamente, la posibilidad de subcontratar las prestaciones con terceros, hasta un porcentaje inferior al 60% del importe de la adjudicación.
5. Mediante Resolución de fecha 25 de octubre de 2012, la CNC adoptó el siguiente acuerdo:
a) Declarar que el recurrente, en unión de otros, ha incurrido en una infracción del artículo 1 de la Ley 15/2007 en los términos descritos en el FJ 4 de la misma resolución.
b) Imponer al recurrente una sanción de mulota por importe de 53.900 euros.
c) Instar al Servicio Canario de Defensa de la Competencia para la vigilancia de la referida Resolución.
SEGUNDO:.- Por la representación de la actora se interpuso recurso Contencioso-Administrativo contra la resolución precedente , formalizando demanda con la súplica de que se dictara sentencia declarando la nulidad del acto recurrido por no ser conforme a derecho. La fundamentación jurídica de la demanda se basó en las siguientes consideraciones:
1. Caducidad del procedimiento administrativo:
-Incoado el expediente sancionador el 8 de abril de 2011, termina por resolución de 25 de octubre de 2012, notificada al recurrente el día 30 siguiente.
-El Consejo suspendió el procedimiento desde el 20 de septiembre de 2012 hasta el 15 de octubre de 2012, en concreto para pedir al recurrente que aportara cifras sobre su volumen de negocios, documentación que ya obraba en poder de la Administración (Informe-propuesta de la DI de 9 de febrero de 2012, pág. 44), evacuando el recurrente dicho trámite el 5 de octubre de 2012. A lo sumo debió notificársele la resolución sancionadora el 23 de octubre de 2012
-Subraya que el Consejo adoptó la suspensión del plazo para resolver, pero nada se acordó respecto de la suspensión de la tramitación del procedimiento cuyo plazo máximo es el fijado por el artículo 28 del RD 261/2008 .
2. Inexistencia de prueba sobre la práctica imputada a la recurrente:
-La adjudicación de los contratos no se rigió, exclusivamente, por la oferta económica, dada las previsiones de los pliegos y la fórmula de cálculo de ponderación de la oferta, por lo que ningún acuerdo podía tener incidencia en el resultado del concurso.
-La coincidencia de propuesta de baja entre las empresas objeto del expediente, ni les afecta ni les aprovecha dado lo escaso de medios adaptados de que disponen las empresas y pudieron comprometerse.
-El recurrente dobla en puntuación a sus competidores, por lo que no necesitaba realizar pacto alguno.
-No puede reputarse la existencia de una concertación por la coincidencia de determinadas ofertas, sin que se haya hecho en la resolución una valoración del contexto jurídico y económico del supuesto acuerdo ni de la naturaleza de del mismo.
-No consta el objetivo de la cooperación.
-Los intercambios de información no constituyen infracciones por objeto, y deberán evaluarse en su contexto.
3. Análisis de las pruebas presentadas en el expediente:
-Invoca el dictamen pericial aportado por la recurrente que acredita: a) el criterio de adjudicación, según el contrato, es el compromiso de acreditación de suficiencia de medios materiales adaptados a la específica materia de ejecución de la prestación convenida, b)La oferta realizada por el recurrente no podía ser mejorada por los competidores.
4. Calificación jurídica de los hechos:
-No son prácticas anticompetitivas sancionadas por el artículo 1 de la LDC .
-La coincidencia en los precios se explica por el intercambio de información, previa, pero cada empresario realizó su propuesta de forma autónoma.
5. El recurrente ejecuta el contrato con medios propios, sin que exista prueba sobre pacto o acuerdo entre licitadores.
6. Nula incidencia de la valoración de la oferta económica por la Mesa de Contratación en la adjudicación del contrato:
-Subraya que el recurrente obtuvo la máxima puntuación en las dos categorías baremables de la convocatoria.
-No existe lógica económica alguna que justifique la supuesta concertación, pues los restantes licitadores no obtendrían beneficio alguno con ello, dada la ventaja del recurrente en el segundo apartado de la licitación.
Finalmente, ya en el trámite de conclusiones, se desarrolla la tesis sobre el carácter desproporcionado de la multa.
1. Inexistente caducidad del procedimiento:
-Invoca el artículo 12.3 del RD 261/2008 , y subraya que el requerimiento de información de 20 de septiembre de 2012, pretendía completar una información provisional ya existente y apela al deber de colaboración establecido en el artículo 39.1 de la Ley 15/2007 .
-El 9 de octubre de 2012 tuvo que reiterar el requerimiento, al no haberse cumplimentado el anterior en el plazo de 10 días.
-Las actuaciones se reanudan el 17, con efectos del 15 de octubre, tras la incorporación de la documentación solicitada, sin que pueda imputarse a la CNC negligencia de tipo alguno.
2. La conducta colusoria:
-Subraya que las mayores rebajas se producen respecto de los autobuses de menor tamaño, los menos demandados, y al contrario, por lo que, de no haber existido acuerdo, alguna empresa hubiera podido ofertar un precio inferior en alguna de las rutas que debían realizarse con los autobuses de mayor cabida. No es lógico, que tres empresas de distinta envergadura hagan la misma oferta.
-Destaca que la infracción imputada, lo es por su objeto, por lo que carece de relevancia la determinación de la posición de las partes en el mercado o los efectos de la conducta.
-No es cierto que una rebaja del 20% del precio máximo fijado por la Administración deba calificarse de temeraria, pues lo sería una rebaja del 20% de la media aritmética de los porcentaje de baja de todas las proposiciones presentadas.
-La actuación del recurrente no puede amparase en las particularidades de una UTE, pues no lo es, y por otra parte, el acuerdo denunciado es, en si mismo, anticompetitivo.
-Invoca la doctrina jurisprudencial sobre la prueba de presunciones basada en la coincidencia de la oferta de precios en todas las rutas con las mismas erratas tipográficas, y subraya que las explicaciones dadas por las sancionadas, no refutan los presupuestos de base.
-Destaca la importancia en la ponderación de la oferta económica.
CUARTO:.- Dª Carmen Iglesias Saavedra, en la representación que ostenta, formuló escrito de contestación a la demanda en los siguientes términos.
1. Sobre la caducidad del expediente:
-Sólo existe un expediente y procedimiento administrativo, por lo que los efectos de los actos de tramitación dictados en el mismo, son comunes para todos, siendo el alzamiento de la suspensión un acto de valoración de las circunstancias que dieron lugar a la misma.
-La información obrante en el expediente no era definitiva, por lo que la CNC se vio obligada a suspender el procedimiento, que debe mantenerse hasta que se completa el conjunto de los elementos demandados, por lo que no ha existido la violación denunciada.
2. Sobre la inexistencia de conducta colusoria:
-Destaca las coincidencias en los precios ofertados que obedecen a complejas combinaciones, teniendo en cuenta la capacidad de los vehículos y de los trayectos.
3. Sobre la graduación de la sanción, se remite a los fundamentos de la resolución recurrida.
Practicada la prueba declarada pertinente, se acordó en sustitución de la vista el trámite de conclusiones que fue evacuado por las partes.
QUINTO:.- Señalado el día 3 de marzo de 2015 para la votación y fallo ésta tuvo lugar en la reunión del Tribunal señalada al efecto.
PRIMERO: La cuestión que se plantea en el presente proceso es la relativa a determinar el ajuste legal de la Resolución de fecha 25 de octubre de 2012, de la CNC por la que se adoptó el siguiente acuerdo:
b) Imponer al recurrente una sanción de multa por importe de 53.900 euros.
SEGUNDO: La primera cuestión que debe analizarse es la relativa a la posible caducidad del procedimiento administrativo y lo hacemos en sentido adverso a las pretensiones de la recurrente.
El procedimiento fue incoado el 8 de abril de 2011, siendo la fecha legal de terminación 18 meses después, esto es, el 8 de octubre de 2012 ( artículo 36.1 Ley 15/2007 ). Al haberse notificado la resolución de terminación al recurrente el 30 de octubre, es evidente que el plazo se ha excedido en 22 días. Para el cómputo de los días, por disposición del artículo 12.3 del RD 261/2008 de 22 de febrero , se tendrán en cuenta los días naturales.
No obstante lo anterior, el procedimiento estuvo suspendido desde el 20 de septiembre de 2012, hasta el 15 de octubre siguiente, es decir, durante 25 días, por lo que, si la suspensión estuvo justificada, no habría caducado el procedimiento.
Sobre este punto debemos mostrar nuestra conformidad con las tesis de la defensa del Estado y la codemandada, en el sentido de que la suspensión estuvo justificada y ello por las siguientes razones.
1º La suspensión se acordó, como diligencia complementaria, el 20 de septiembre de 2012 por diez días, para requerir a las tres empresas imputadas en orden a aportar una determinada documentación en su día solicitada por el Servicio. En concreto se les pedía el volumen total de facturación de los años 2010 y 2011, para cada una de las islas y en relación con los servicios discrecionales de transporte prestados a distintas instituciones públicas, con el correspondiente desglose.
2º Esta petición de información se estima no sólo razonable, sino totalmente necesaria para realizar el cálculo de la eventual sanción a imponer, sin que puedan atenderse las alegaciones de la recurrente en el sentido de que dicha información obraba ya en el expediente administrativo, en concreto en su página 44. La petición formulada se refiere a la documentación que contenga la cifra de negocios definitiva de las tres empresas, pues la obrante en autos, que es a la que se refiere la recurrente, sólo refleja datos provisionales (folio 1226 del expediente). Sobre este particular extremo nada alegó el recurrente.
3º. La suspensión tuvo que reiterarse el 9 de octubre de 2012 por un plazo de 5 días, ante el incumplimiento del recurrente en el plazo indicado, decisión plenamente justificada ya que en la fecha indicada, dicha documentación no se encontraba en poder de la CNC.
Expresamente debe hacerse mención al dato de que el recurrente insiste en que cumplimentó el requerimiento el 5 de octubre anterior. La lectura del expediente electrónico revela exactamente lo contrario, razón por la que la CNC procedió al un nuevo requerimiento (folio 1247). La recurrente no puede seriamente afirmar que la documentación requerida obraba en poder de la CNC desde el 5 de octubre, ya que ese mismo día fue cuando la envió por correo desde Las Palmas de Gran Canaria (folio 1264).
4º. La referida documentación efectivamente tuvo su entrada en la CNC el 11 de octubre de 2012, fecha que determina el cumplimiento del requerimiento, mientras que la otra empresa requerida al efecto., Transportes Antonio Díaz Hernández SL, la presentó el 16 de octubre y no el 3 como se indica en la demanda. Es cierto que dicho documento lleva fecha de 4 de octubre de 2012, pero el sello de entrada en la CNC revela que se presentó el 16 de octubre de 2012 a las 14 h, 21min, 39 seg, por lo que entendemos que ese fue el momento de la presentación.
5º. La CNC levantó la suspensión el 17 de octubre, con fecha de efectos del 15, es decir,. Incluso un día antes de lo que debía, por lo que ninguna alteración indebida de los plazos se ha producido.
No puede acogerse la tesis del recurrente en el sentido de que nada se acordó sobre la suspensión de la tramitación del procedimiento, pues olvida la recurrente que el plazo máximo establecido de 18 meses, es común para la tramitación y la resolución, por lo que es evidente que la decisión de suspensión se acordó en la forma y manera establecida en la Ley 15/2007
En atención a las circunstancias expuestas, debe concluirse que el procedimiento estuvo suspendido de forma justificada durante 25 días, por lo que no se ha excedido el plazo máximo de 18 meses, restando aún 3 días para ello.
TERCERO: En cuanto al fondo del asunto, debe ponerse de manifiesto lo siguiente.
1º La infracción que la CNC imputa a la recurrente es un acuerdo para la fijación de precios ante una licitación pública. Para determinar si dicho acuerdo constituye una práctica anticompetitiva por objeto, deberá tenerse en cuenta, los términos del acuerdo mismo, el contexto legal y económico en el que se produce y los fines que persigue ( STJUE de 6 de abril de 2006, C- 551/03 punto 66 asunto General Motors)
2º El acuerdo para la fijación de precios se subsume en el artículo 1 de la Ley 15/2007 y 101.1 del TFUE y constituye, en principio, una infracción por objeto y está calificada por una jurisprudencia unánime como una de las más graves que pueden realizarse en el ámbito del Derecho de la competencia. Por ello, no es necesario para imponer la sanción, ni delimitar el mercado, ni probar los efectos nocivos para la libre competencia derivados del pacto ya que éstos pueden presumirse. ( STJUE de 14 de ,marzo de 2013 Asunto Allianz Hungaria, C-32/11 , punto 38). El contexto jurídico y económico en el que se desarrolla la conducta sancionada se describe suficientemente en la resolución recurrida, concretamente en la relación de hechos probados y los fines del mismo, resultan evidentemente anticompetitivos ya que tratan de limitar la producción de una oferta económica más competitiva.
3º. La circunstancia de que no exista prueba documental sobre el pacto denunciado, extremo admitido expresamente por la CNC, no impide la imposición de una sanción, en la medida en que puedan identificarse los rasgos esenciales del acuerdo. Ésta podrá imponerse si la CNC acredita por la vía de presunciones iuris tantum, la realidad del mismo, para lo que debería acreditar: la existencia fáctica de indicios de la colusión, un vínculo preciso y directo con la misma. Además, se requiere la falta de una explicación alternativa razonable ofrecida de contrario ( SSTS 174 y 175/1985 , posteriormente reiterada).
4º. Resulta ser un hecho incuestionado y no rebatido por la recurrente, que se produjo una coincidencia en las ofertas realizadas por las empresas sancionadas, que se resume en los siguientes términos:
a) Tres empresas, con estructuras económicas y dimensiones de negocio sustancialmente distintas, realizan exactamente la misma oferta económica, lo que implica la coincidencia en 902 precios, correspondientes a todos los trayectos que debían cubrirse, debiendo precisarse que entre ellos podían apreciarse rutas y horarios diferentes y capacidades de vehículos distintas. La coincidencias se extiende a 3 elementos más, para los que no se establece precio máximo de licitación y que se reflejan en el pliego técnico.
b) En concreto, los trayectos ofertados y sobre los que operó la plena y absoluta coincidencia de precios, eran los siguientes: a) desplazamientos urbanos e interurbanos: 91 rutas, con 5 tipos de autobuses diferentes y 455 precios distintos), b) traslados por excursiones: 34 destinos distintos, con 5 capacidades de vehículos diferentes y 169 precios distintos), y c) traslados por excursiones específicas: 56 destinos y 5 capacidades de vehículos diferentes y 280 precios distintos. Resulta particularmente llamativo el examen del hecho probado nº 24, que pone de manifiesto que la coincidencia de precios no es el resultado de la aplicación de un porcentaje global a todas las rutas en su conjunto, sino que la coincidencia se vincula a cada uno de los trayectos ofertados y a cada una de las capacidades de los vehículos.
c) De las tres empresas sancionadas, dos, al realizar su oferta, cometen en la documentación presentada el mismo error ortográfico, como se detalla en el hecho probado 26 de la resolución impugnada, sin que éste extremo haya sido rebatido por la recurrente. El error consiste en la discordancia entre el adjetivo y el sustantivo empleados en un determinado momento, al consignarse la expresión: "aquello recorridos" al referirse a la fijación del precio unitario por kilómetro.
Existe pues, prueba de un hecho indiciario (coincidencia absoluta de 902 precios, ofertados por empresas totalmente diferentes, que cometen el mismo error gramatical al formular propuestas independientes). El vínculo directo y preciso con la conducta ilícita es manifiesto, pues ningún sentido tendría la realización de esta práctica sui no des en consideración a un pacto colusorio ante la licitación pública a la que concurren. No obstante lo anterior, se examina a continuación la explicación alternativa ofrecida por la recurrente.
5º. La oferta económica supone un 80% de los criterios de adjudicación, y el 20% restante se otorga en función de la mayor disponibilidad de vehículos para discapacitados, parámetro en el que el recurrente resulta objetivamente ganador.
La recurrente concentra su argumentación en desvirtuar la importancia de la oferta económica, llegando a afirmar que una rebaja del 20% del precio máximo fijado por la Administración, sería calificada como de temeraria. De entrada debe subrayarse la contradicción en la que incurre, pues la propia recurrente resultó adjudicataria habiendo realizado una oferta inferior en un 26,54% al precio máximo fijado por la Administración.
Tal y como pone de manifiesto el Abogado del Estado, el pliego de condiciones particulares señala que se considerarán temerarias las proposiciones cuyo porcentaje exceda en 20 unidades por lo menos a la media aritmética de los porcentajes de baja de todas las proposiciones presentadas, sin perjuicio de las facultades del órgano de contratación de apreciar lo contrario, condición que nada tiene que ver con una baja del 20% sobre el precio máximo, sin mayores matizaciones como pretende la recurrente.
La resolución recurrida realiza dos simulaciones, consignadas en el hecho probado 39, en las que, aplicando los criterios mencionados en el pliego referido, pone de manifiesto que con una oferta inferior al precio máximo de un 34,4% o de un 30,200%, el recurrente hubiera podido no ser el adjudicatario. El propio recurrente en su demanda señala que, sólo con rebajas de precios de entidad similar, podría haberse alterado el resultado de la adjudicación e insiste en que ello no es posible por ser bajas temerarias, argumento inconsistente como hemos señalado pues no hace referencia a la media aritmética de todas las licitaciones, como se explicita en el hecho probado 39 al que nos remitimos.
La valoración de la prueba pericial practicada a instancias de la recurrente no altera el razonamiento expuesto, pues, insiste en la imposibilidad de realizar una oferta económica inferior a la del recurrente, afirmación que no compartimos por las razones expuestas
Así las cosas, y dado que la concertación ha intentado evitar que dos de los competidores pudieran realizar una oferta al estilo de las descritas, no puede aceptarse el planteamiento de la recurrente sobre el carácter irrelevante de la oferta económica.
6º. La recurrente admite expresamente que el intercambio de información con otros competidores sobre los precios futuros que iban a ser ofertados en el concurso público, puede ser la explicación de la coincidencia de precios ofertados (página 17 y 18 de la demanda).
La jurisprudencia (STGUE de 14 de marzo de 2013 T-588/08, asunto Dole Food punto 62), es inequívoca cuando señala que un intercambio de información sobre precios futuros entre competidores activos en el mercado, "puede ser contrario a las normas sobre competencia en la medida en que debilita o suprime el grado de incertidumbre sobre el funcionamiento del mercado de que se trata, con la consecuencia de que restringe la competencia entre las empresas" y éste es, precisamente, el caso que nos ocupa, pues el hecho de que una vez producido el intercambio, cada uno de las empresas oferentes realiza la oferta libremente y por su cuenta, es del todo punto inoperante dado que con ello se ha suprimido el grado de incertidumbre
No pueden compartirse sus afirmaciones sobre la similitud del caso enjuiciado con el de una UTE, pues se trata de situaciones y realidades diferentes. La creación de una UTE, persigue justamente la finalidad contraria a la de un pacto anticompetitivo, cual es la de posibilitar la intervención de un operador más en el mercado mediante la unión de otros que individualmente no podría acceder o lo harían sin posibilidades reales de obtener la adjudicación. El pacto denunciado, persigue eliminar la competencia mediante la presentación de una oferta artificial de precios, elaborada para satisfacer las expectativas del adjudicatario y, en realidad, reduciendo el número de participantes en el concurso. Los acuerdos tomados en el seno de una UTE pueden ser anticompetitivos o no, en función de su naturaleza, lo que nada tiene que ver con la constitución de la UTE, que en principio, puede ser un estímulo para la competencia.
7º. También señala la recurrente que la concertación de las tres empresas es una operación carente de lógica económica, pues ninguna de las otras dos obtiene beneficio alguno con dicha operación. Tampoco este argumento tiene fuerza suficiente parta desvirtuar nuestras conclusiones, pues la determinación de la lógica económica de la concertación es una cuestión puramente especulativa, tanto para afirmarla, como para negarla. Lo cierto es que las condiciones de la licitación permitían la subcontratación de las prestaciones hasta la importante cantidad del 60% del precio de adjudicación.
Esta simple posibilidad permite afirmar que la concertación podría obedecer a una finalidad económica, beneficiosa para todos los integrantes de la misma.
En atención a lo expuesto, procede desestimar los motivos de oposición alegados por la recurrente

References: Resolución 
 artículo 1
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 28
 resolución 
 artículo 1
 artículo 12
 artículo 39
 resolución 
 Resolución 
 artículo 36
 resolución 
 artículo 12
 artículo 1
 resolución 
e contrario
 resolución 
 resolución