Source: http://www.giurcost.org/decisioni/1985/0051s-85.html
Timestamp: 2018-01-17 04:57:06+00:00

Document:
Consulta OnLine - Sentenza n.51 del 1985
Nel corso di tre giudizi penali per reati edilizi il Pretore di Bologna, con ordinanza 17 febbraio 1982, il Pretore di Padova, con ordinanza del 9 novembre 1982, e il Pretore di Cervignano del Friuli con ordinanza dell'11 maggio 1983 hanno sollevato questione di legittimità costituzionale, per contrasto con l'art. 77 u.c. Cost., dell'art. 2, comma quinto c.p. - che sancisce l'applicabilità delle altre disposizioni dello stesso articolo, ivi compresi dunque il comma secondo concernente la retroattività dell’abolitio criminis e il comma terzo, concernente la retroattività delle disposizioni più favorevoli - anche nei casi "di decadenza e di mancata ratifica di un decreto-legge e nel caso di un decreto-legge convertito in legge con emendamenti" (cioé anche nell’ipotesi di abolitio criminis o di disposizione più favorevole contenuta in un decreto-legge siffatto).
Nei due primi processi i giudici a quibus hanno rilevato che, trattandosi di lavori di modifica della destinazione d'uso, veniva in applicazione, per effetto dell'art. 2, comma quinto c.p. impugnato, l'art. 7, comma primo del decreto-legge 20 novembre 1981, n. 663 (contenente norme per l'edilizia residenziale e provvidenze in materia di sfratti), decreto-legge non convertito, che estendeva a tali lavori la disciplina dettata dall'art. 48 della legge 5 agosto 1978, n. 457, esclusiva, per gli interventi di manutenzione straordinaria, della necessità della concessione prevista dalla legge Bucalossi e, di riflesso, della configurabilità di un reato in caso di mancanza della detta concessione (un’ipotesi, dunque, di depenalizzazione, e quindi di abolitio criminis, almeno di natura particolare).
1) la norma impugnata, la quale rispondeva a una ben precisa funzione nella disciplina della successione delle leggi nel tempo durante il vigore della legge 31 gennaio 1926, n. 100 secondo la quale il decreto non convertito cessava di aver vigore dal giorno della pubblicazione della notizia del diniego di conversione data dal Presidente della Camera denegante, e, in ogni altra ipotesi di mancata conversione, dalla scadenza dei due anni, ma in ogni caso ex nunc, dopo l'entrata in vigore dell'art. 77, ultimo comma, Cost., che stabilisce che il decreto non convertito perde efficacia dall'inizio, cioé cessa di avere vigore ex tunc, altro ruolo non assolve che quello di conservare una data efficacia al decreto non convertito, che, in obbedienza all'art. 77, ultimo comma, Cost., efficacia non dovrebbe avere affatto;
Nel giudizio davanti a questa Corte cui ha dato luogo l'ordinanza del Pretore di Bologna, mentre non si é costituita l'imputata, é intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, il quale chiede che la questione sia dichiarata infondata sulla considerazione che la norma impugnata oggi assolve, in conformità all'art. 77, ultimo comma, Cost., il ruolo di regolazione legale dei rapporti sorti sulla base del decreto non convertito, regolazione legale che non é in contrasto col cennato precetto costituzionale per il fatto di essere posta preventivamente e una volta per tutte.
Nel giudizio davanti a questa Corte cui ha dato luogo l'ordinanza del Pretore di Padova, mentre non si sono costituiti gli imputati, é intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, con atto dal contenuto identico a quello depositato nel giudizio davanti a questa Corte prima indicato.
Nel giudizio davanti a questa Corte cui ha dato luogo l'ordinanza del Pretore di Cervignano del Friuli, non vi é stato intervento del Presidente del Consiglio dei ministri, né vi é stata costituzione degli imputati.
1. - Con le tre ordinanze indicate in epigrafe si fa questione se l'art. 2, comma quinto, c.p. sia illegittimo per contrasto con l'art. 77, ultimo comma, Cost. in quanto sancisce l'applicabilità di tutte le disposizioni dettate con lo stesso art. 2 c.p. al caso di decreto-legge recante abolitio criminis o disposizione penale più favorevole (situazioni normative che qui, per comodità di motivazione, vengono indicate con l’espressione ellittica "norma penale favorevole") non convertito in legge per qualsiasi evento implicante mancata conversione o non convertito in parte qua nel caso di conversione con emendamenti (vicende normative che qui, per comodità di motivazione, vengono indicate con l'espressione ellittica "decreto-legge non convertito").
Tutte le ordinanze riguardano fatti commessi anteriormente all'inizio del vigore - anche se venuto meno - del "decreto-legge non convertito", cui esse si riferiscono (cioé fatti che qui, per comodità di motivazione, vengono indicati con l'espressione "fatti pregressi").
Con tutte le ordinanze la questione é così posta nei medesimi termini, e cioé con implicito ma univoco riferimento alle disposizioni contenute nei commi secondo e terzo dell'art. 2 c.p., che sole riguardano "fatti pregressi", cioé fatti commessi prima dell'entrata in vigore della "norma penale favorevole", della quale sanciscono l'applicabilità ai fatti stessi: applicabilità che il comma quinto dell'art. 2 c.p. stabilisce anche per la norma contenuta in un "decreto-legge non convertito".
Secondo tale prospettazione, l'art. 2, comma quinto, c.p., ritenendo la detta norma idonea a prestarsi al fine di regolare in un certo modo la successione nel tempo di norme in materia penale, mentre era coerente con la disciplina delle fonti risultante dalla legge 31 gennaio 1926, n. 100 e dalla legge 8 giugno 1939, n. 860 - che considerava il decreto-legge come fonte produttiva di norme stabilmente acquisite a ogni effetto all'ordinamento, anche se temporalmente limitate nell'operatività al periodo dal giorno dell'entrata in vigore a quello in cui il decreto era da considerare "non convertito" (scadenza del termine per la presentazione alle Assemblee legislative, data di pubblicazione della notizia del diniego di conversione, scadenza del termine per la conversione) - non é più coerente con la disciplina delle fonti risultante dalla modificazione introdotta in parte qua dall'art. 77, ultimo comma, Cost.. Secondo la nuova disciplina costituzionale, infatti, il decreto legge, in quanto é privato di ogni effetto ex tunc in caso di mancata conversione, non produce in tal caso norme suscettive di tutti gli effetti previsti dall'art. 2, comma quinto, c.p., e in particolare di quelli che necessariamente si collegano a una successione fra norme nel tempo.
L'art. 2 c.p. prevede, con i commi secondo e terzo, un fenomeno di successione nel tempo fra norme, cioé un rapporto fra norme che, al momento dell'applicazione e ai fini dell'individuazione della norma applicabile, possano considerarsi in vigore ciascuna in un dato tratto del tempo precedente. E lo regola adottando una tecnica distributiva della competenza regolatrice fra le norme in successione atteggiata in modo speciale in ragione della materia, cioé stabilendo la retroattività - applicabilità ai fatti pregressi - della "norma penale favorevole".
Indipendentemente da quello che possa ritenersi in proposito della norma dettata con decreto-legge ancora convertibile, la norma contenuta in un "decreto-legge non convertito" non ha dunque attitudine, alla stregua del terzo e ultimo comma dell'art. 77 Cost., ad inserirsi in un fenomeno "successorio", quale quello descritto e regolato dai commi secondo e terzo dell'art. 2 c.p.. Sicché la norma impugnata (comma quinto dello stesso art. 2 c.p.), ravvisando la ricorrenza di un fenomeno identico o analogo al primo e adottando il trattamento di questo (cioé rendendo applicabili le disposizioni suindicate) nel caso di sopravvenienza di una norma contenuta in un "decreto-legge non convertito", si pone in contrasto con l'art. 77, ultimo comma, Cost. e va pertanto dichiarata illegittima.
La conclusione - si ribadisce - deve intendersi formulata (secondo l'impostazione data alla questione di legittimità costituzionale) limitatamente alla sancita applicabilità delle disposizioni di cui ai commi secondo e terzo art. 2 c.p. al caso del "decreto-legge non convertito", e quindi alla sancita operatività della "norma penale favorevole", se in esso contenuta, relativamente ai "fatti pregressi". A questi soltanto, d'altronde, le cennate disposizioni si riferiscono, e in relazione a tali fatti soltanto é avvertita con particolare intensità l'esigenza di una visuale riduttiva degli effetti del decreto-legge, in quanto connessa a quella di impedire manovre governative "indirette", discriminatrici o mitigatrici del trattamento di fatti costituenti reato individuati o individuabili, destinate altrimenti al successo malgrado l'esito negativo del controllo parlamentare.
Non viene qui - com'é ovvio - in considerazione (sempre secondo la suddetta impostazione) alcun problema concernente l'operatività della "norma penale favorevole", introdotta con "decreto-legge", relativamente ai fatti commessi durante il vigore - anche se provvisorio - di esso.
4. - L'Avvocatura dello Stato, nei due giudizi nei quali é intervenuta la Presidenza del Consiglio dei ministri, ha eccepito che la norma impugnata assolve, in conformità di una specifica previsione dello stesso art. 77, ultimo comma, Cost., il ruolo di regolazione legale dei rapporti sorti sulla base del decreto non convertito. Ciò in quanto il precetto costituzionale non vieterebbe, e anzi ammetterebbe, una regolazione legale posta, oltre che anteriormente alla stessa entrata in vigore della Costituzione, preventivamente rispetto all’emanazione dei decreti-legge e una volta per tutte.
Anzitutto la tesi manca di plausibilità, là dove é diretta a rappresentare una sorta di "pietrificazione", che sarebbe stata operata dal precetto costituzionale in parte qua, dell'art. 2, comma quinto, c.p. addirittura al fine di escludere in via generale la propria operatività rispetto al "decreto-legge non convertito" in materia penale: esclusione la quale, semmai, può configurarsi solo se e nella misura in cui l'art. 77, ultimo comma, Cost. sia suscettivo di venire in contrasto con altre norme o principi costituzionali.
Ma in ogni caso é fin troppo chiaro che ciò che vuole il precetto stesso, se interpretato secondo lo spirito di maggior rigore nel senso sopra indicato, é che la regolazione legale in argomento sia disposta dal Parlamento stesso in conformità a una valutazione specifica del caso nel contesto ordinamentale in cui esso attualmente si presenta: valutazione che mancherebbe se la regolazione potesse avvenire in via preventiva ed astratta.
5. - Potrebbe prospettarsi il problema se la dichiarazione d’illegittimità sia esclusa (o addirittura in limine preclusa) in relazione al principio della cosiddetta irretroattività della "norma penale sfavorevole" (con tale espressione ellittica qui viene indicata sia la norma incriminatrice che la norma penale più severa, alla quale per comune accezione il principio é esteso), riferito al risultato normativo (equiparabile a norma penale sfavorevole) derivante dalla pronuncia, tenuto anche conto che, nel caso, il risultato normativo é raggiunto tramite la rimozione di una disposizione volta a rendere operante un decreto-legge recante norma penale favorevole malgrado la mancata conversione.
Ciò tanto più che questa Corte ha ritenuto in generale la riferibilità del principio al risultato normativo derivante da una pronuncia d’illegittimità costituzionale al fine di pervenire alla dichiarazione d’inammissibilità della questione (sent. n. 62 del 1969, n. 26 del 1975, n. 85 del 1976, n. 42 del 1977, n. 91 del 1979, n. 108 del 1981; ord. n. 45 del 1982), anche se più recentemente, pur tenendo ferma la riferibilità in argomento, ha mostrato di respingere la conseguenza dell'inammissibilità della questione, nella misura in cui la conseguenza stessa possa condurre alla formazione di "zone franche" di legislazione, cioé di sacche normative esenti dal sindacato di costituzionalità (sentenza n. 148 del 1983).
Tuttavia, rispetto alla dichiarazione d’illegittimità di cui si tratta - concernente, come é opportuno ribadire, l'applicabilità, disposta dall'art. 2, comma quinto, in riferimento ai commi secondo e terzo c.p., della "norma penale favorevole" contenuta in un "decreto-legge non convertito" ai "fatti pregressi" - la risposta non potrebbe essere in ogni caso che negativa.
Affermato in varie sedi e a vari livelli (art. 8 della Dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino proclamata dall'Assemblea nazionale francese il 26 agosto 1789; art. 2, comma primo, del nostro codice penale vigente; art. 25, comma secondo, della nostra Costituzione; art. 11, n. 2 della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo proclamata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948; art. 7, n. 1, p.p., della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali conclusa il 4 novembre 1950), il principio in argomento si pone come superiore principio di civiltà (della stessa civiltà nella quale la nostra Costituzione s’inserisce).
Quanto al suo contenuto, il principio, identificandosi o collegandosi con quello della tendenziale libertà della persona dalla riprovazione e dalla repressione penali - riservate in definitiva alla legge ordinaria, ma pur sempre soltanto a questa, e non necessariamente finalizzate all'esclusiva protezione dei valori costituzionali e degli stessi valori di civiltà - appresta alla persona stessa una garanzia di copertura dalle (mediante l'attribuzione ad essa di una posizione d’indifferenza rispetto alle) vicende d’inasprimento della legislazione penale considerate nei loro effetti generali.
Attesa la sua particolare rilevanza, quale rivelata dalla sua posizione e dal suo contenuto, non può dunque escludersi senz'altro che il principio, oltre che rispetto a fenomeni normativi del tipo "successorio", trovi applicazione (come del resto ha ritenuto questa Corte con le pronunce sopra indicate) all'interno di (e/o in riferimento a) vicende del tipo di alternatività sincronica fra situazioni normative (quali sono o cui sono collegate sia la dichiarazione d’illegittimità costituzionale che la mancata conversione di un decreto-legge).
Ma indipendentemente da tale ultima radicale negazione - che qui pertanto non é necessario verificare - il principio di cui si tratta, se ritenuto riferibile a una vicenda normativa del tipo considerato, troverebbe applicazione in tal caso soltanto relativamente ai fatti commessi nel vigore - anche se poi caducato - della "norma penale favorevole" contenuta in un "decreto-legge non convertito" (cioé nell'orbita della vicenda di alternatività), fatti rispetto ai quali soltanto sorge, ai fini dell'applicabilità del principio stesso, il problema dell'operatività del risultato normativo in discorso, e rispetto ai quali soltanto tale risultato potrebbe equipararsi a una "norma penale sfavorevole"; non anche relativamente ai "fatti pregressi", in relazione ai quali soltanto é posta invece la presente questione di legittimità.
6. - Conclusivamente: va dichiarata l'illegittimità costituzionale del quinto comma dell'art. 2 c.p. in quanto rende applicabili i commi secondo e terzo al caso di mancata conversione per qualsiasi causa di un decreto-legge (recante "norma penale favorevole") e al caso di un decreto (avente analogo contenuto) convertito in legge con emendamenti che implichino mancata conversione in parte qua. il inteso, pertanto, che gli emendamenti (aggiuntivi o modificativi) introdotti dalle leggi di conversione e non implicanti una mancata conversione in parte qua, continuano a produrre gli effetti di cui al secondo e al terzo comma dell'art. 2 c.p., dato che ciò avviene in forza della stessa legge di conversione e non del decreto-legge. Ed é ovvio che spetta all'interprete, particolarmente in relazione all'ipotesi di conversione con emendamenti, accertare quale delle eventualità si sia verificata.
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma quinto, c.p. nella parte in cui rende applicabili alle ipotesi da esso previste le disposizioni contenute nei Commi secondo e terzo dello stesso art. 2 c.p..
Depositata in cancelleria il 22 febbraio 1985.

References: Sentenza 
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 77
 art. 2
 art. 25
 art. 11
 art. 7
 art. 2