Source: http://kraken.slv.cz/1Afs129/2004
Timestamp: 2018-06-18 13:57:50+00:00

Document:
1Afs129/2004
1 Afs 129/2004-76
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Michala Mazance a soudcù JUDr. Petra Pøíhody a Mgr. Jana Passera v právní vìci ¾alobce C. L., zastoupená Mgr. Ing. Ludvíkem Juøièkou, advokátem v Brnì, námìstí Svobody 20, 602 00 Brno, proti ¾alovanému Finanènímu øeditelství pro hl. m. Prahu, ©tìpánská 28, 111 21 Praha 1, proti rozhodnutí ze dne 14. 10. 1999, èj. 7152/3/99, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 18. 8. 2004, èj. 10 Ca 64/2004-41, takto: I. Kasaèní stí¾nost se zamítá. II. ®alobce nemá právo na náhradu nákladù øízení. III. ®alovanému se právo na náhradu nákladù øízení nepøiznává. Odùvodnìní: ®alovaný rozhodnutím ze dne 14. 10. 1999, èj. 7152/3/99, pøezkoumal podle § 55b odst. 6 zákona ÈNR è. 337/1991 Sb., o správì daní a poplatkù (dále té¾ daòový øád , d. ø. ), své rozhodnutí ze dne 10. 3. 1999, èj. FØ-6884/3/98, poté, kdy pøezkoumání naøídilo Ministerstvo financí rozhodnutím ze dne 27. 9. 1999, èj. 392/26 696/1999. Výrok pøezkoumávaného rozhodnutí ¾alovaný zmìnil tak, ¾e výrok tohoto rozhodnutí se nahrazuje znìním: citovaný dodateèný platební výmìr se mìní z èástky 2 408 932 Kè na èástku 2 394 932 Kè. Toto rozhodnutí ¾alobce napadl ¾alobou u Mìstského soudu v Praze. Tento soud ¾alobu usnesením ze dne 18. 8. 2004, èj. 10 Ca 64/2004-41, odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s., s tím, ¾e nebyly splnìny podmínky øízení; mìstský soud tento nedostatek spatøoval v tom, ¾e ¾alobce pøed podáním ¾aloby nevyèerpal øádné opravné prostøedky. ®alobce (stì¾ovatel) podal proti rozsudku kasaèní stí¾nost; jako dùvod oznaèil nezákonné rozhodnutí o odmítnutí návrhu [§ 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s.]. Tvrdil, ¾e ¾aloba po právu smìøovala do posledního meritorního rozhodnutí, nebo»
Ministerstvo financí rozhodnutím ze dne 28. 1. 2004, èj. 184/83 980/2003, odvolání proti rozhodnutí ¾alobce zamítlo z dùvodu opo¾dìnosti. Toto rozhodnutí je pak rozhodnutím procesní povahy, a proto stì¾ovateli nezbylo, ne¾ napadnout rozhodnutí správního orgánu I. stupnì. Nic na tom nemù¾e zmìnit ani to, ¾e proti rozhodnutí Ministerstva financí byla podána u tého¾ soudu samostatná ¾aloba (pozn. Nejvy¹¹ího správního soudu: u Mìstského soudu projednávána pod sp . zn. 5 Ca 65/2004). O této ¾alobì navíc nebylo v okam¾iku, kdy Mìstský soud v Praze odmítal ¾alobu, rozhodnuto, a mìstský soud proto nemìl oporu pro své tvrzení o nevyèerpání opravných prostøedkù. Stì¾ovatel rovnì¾ tvrdil, ¾e byla-li ji¾ ¾aloba odmítnuta, pak se tak nemìlo stát pro nedostatek podmínky øízení podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s., nebo» podmínky øízení splnìny byly, ale pro nepøípustnost [§ 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s.]. ®alovaný ve svém vyjádøení popsal prùbìh vìci pøed finanèními orgány, z èeho¾ dovodil, ¾e Mìstský soud v Praze postupoval správnì. V prùbìhu øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce uplatnil námitku podjatosti proti JUDr. M. M. a proti JUDr. M. ®., kteøí jako soudci Vrchního soudu v Praze rozhodovali o ¾alobì, kterou se ¾alobce domáhal pøezkoumání rozhodnutí, jím¾ v minulosti Ministerstvo financí naøídilo pøezkoumání rozhodnutí (shora zmínìné rozhodnutí ze dne 27. 9. 1999); o námitce rozhodl jiný senát Nejvy¹¹ího správního soudu pravomocným usnesením ze dne 3. 8. 2005, èj. Nao 24/2006-70, tak, ¾e jmenovaní soudci nejsou vylouèeni z projednávání a rozhodování vìci. Ze soudního a správního spisu vyplynuly tyto pro vìc podstatné skuteènosti: ®alobce podal proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 14. 10. 1999 odvolání, které ¾alovaný dne 21. 5. 2003, pod èj. FØ-3014/13/03, podle § 49 odst. 2 písm. b) daòového øádu zamítl pro opo¾dìnost. ®alobce se odvolal; toto odvolání pak podle § 50 odst. 6 daòového øádu zamítlo Ministerstvo financí rozhodnutím ze dne 28. 1. 2004, èj. 184/83 980/2003. ®alobce posléze podal u Mìstského soudu v Praze jak ¾alobu proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 14. 10. 1999 (projednávána pod sp. zn. 10 Ca 64/2004 a je pøedmìtem rozhodování v této vìci), tak ¾alobu proti rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 28. 1. 2004 (projednávána pod sp. zn. 5 Ca 65/2004). Nejvy¹¹í správní soud (dále té¾ soud ) nejprve posuzoval, zda øízení pøed soudem nebylo zmateèné [§ 103 odst. 1 písm. c) s. ø. s.], nebylo zatí¾eno vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o vìci samé, není nepøezkoumatelné [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s.] èi nicotné. To nezjistil, a proto pøezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu v rozsahu a v mezích dùvodù vymezených stí¾nostními body (§ 109 odst. 3 s. ø. s.); dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost není dùvodná. Stì¾ovatel tvrdil, ¾e rozhodnutí, kterým bylo zamítnuto odvolání pro opo¾dìnost podle § 50 odst. 6 daòového øádu, je rozhodnutím procesní povahy, a proto stì¾ovateli nezbylo, ne¾ napadnout rozhodnutí správního orgánu I. stupnì. Lhùtu k podání ¾aloby pøitom odvozoval ode dne doruèení rozhodnutí o odvolání.
Stì¾ovateli lze pøisvìdèit jen potud, ¾e správní soudy krátce po obnovení správního soudnictví v roce 1992 rozhodovaly zpùsobem, který stì¾ovatel pøedestøel (usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 10. 1993, èj. 6 A 145/92-13, publikované v èasopise Správní právo pod è. 41: rozhodnutí, kterým správní orgán zamítl odvolání jako opo¾dìné podle § 60 spr. ø., je rozhodnutím procesním, které je z pøezkumu soudu vylouèeno podle § 248 odst. 2, písm. e) o. s. ø. Od jeho doruèení v¹ak bì¾í lhùta uvedená v ustanovení § 250b odst. 1 o. s. ø., ve které ¾alobce mù¾e napadnout ¾alobou rozhodnutí orgánu I. stupnì. Základním pøedpokladem úspì¹nosti takové ¾aloby je v¹ak tvrzení ¾alobce a jemu odpovídající zji¹tìní soudu, ¾e ¾alobce vyèerpal mo¾nost podat øádný opravný prostøedek proti rozhodnutí ve smyslu ustanovení § 247 odst. 2 o. s. ø. . Tento názor nejprve zastával i Ústavní soud (usnesení ze dne 20. 4. 1995, sp. zn. III. ÚS 31/95, usnesení ze dne 28. 4. 1997, sp. zn. I. ÚS 236/96, Sbírka nálezù a usnesení ÚS, sv. 7, usnesení è. 10). V následujících letech v¹ak Ústavní soud svými nálezy postupnì zásadním zpùsobem omezoval dosah výluky tehdej¹ího ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) ( rozhodnutí procesní povahy ), tak¾e i Vrchní soud v Praze zmìnil pozdìji názor na otázku pøezkoumatelnosti rozhodnutí, kterým správní orgán zamítl odvolání jako opo¾dìné; napø. v rozhodnutí publikovaném pod è. 256/1998 (Soudní judikatura ve vìcech správních): rozhodnutí ministerstva o zamítnutí odvolání, které bylo podle jeho názoru podáno opo¾dìnì a neoprávnìnou osobou, nelze podøadit pod rozhodnutí procesní povahy, které je vylouèeno ze soudního pøezkumu [§ 248 odst. 2 písm. e) o. s. ø.], nebo» se jím neupravuje jen proces, tj. prùbìh správního øízení, ale rozhoduje se s koneènou platností o tom, ¾e nejsou dány zákonné pøedpoklady pro to, aby odvolání bylo v odvolacím øízení øádnì projednáno. Výrok o tom, ¾e odvolání se zamítá pro opo¾dìnost event. nepøípustnost je i výsledkem pøezkoumání vìci samé, kdy¾ správní orgán je povinen podle ustanovení § 60 spr. ø. pøed vydáním takového rozhodnutí pøezkoumat, zda takové podání neodùvodòuje obnovu øízení anebo zmìnu nebo zru¹ení rozhodnutí mimo odvolací øízení. . Judikatura v druhé polovinì devadesátých let ji¾ tedy pøipou¹tìla vìcný pøezkum rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opo¾dìnost nebo proto, ¾e odvolání bylo podáno neoprávnìnou osobou. Legislativního výrazu pak tento zmìnìný názor do¹el v novele obèanského soudního øádu (zákon è. 30/2000 Sb., který výluku rozhodnutí procesní povahy nahradil výlukou rozhodnutí, jimi¾ se upravuje vedení správního øízení ), k èemu¾ mj. Ústavní soud (Sbírka nálezù a usnesení ÚS, svazek è. 30, nález è. 77) podotknul, ¾e pokud zákonodárce zcela jasnì celou skupinu tzv. procesních rozhodnutí podrobil zákonem è. 30/2000 Sb. opìtovnì soudnímu pøezkumu, nelze jeho vùli ignorovat cestou extenzivního výkladu, v jeho¾ dùsledku by rozhodnutí døíve výslovnì pova¾ovaná za rozhodnutí procesní povahy byla opìtovnì vylouèena ze soudního pøezkumu s odvoláním na skuteènost, ¾e nezasahují do práv úèastníka, která vyplývají z práva hmotného . Posléze Ústavní soud nálezem ze dne 27. 6. 2001 (è. 276/2001 Sb.) zru¹il k 31. 12. 2002 celou pátou èást obèanského soudního øádu, upravující správní soudnictví. Od 1. 1. 2003 tak platí nová úprava správního soudnictví obsa¾ená v soudním øádu správním. Správní soudy v øízení o ¾alobách proti rozhodnutím správních orgánù pøezkoumávají rozhodnutí správních orgánù vydaná v oblasti veøejné správy [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ø. s.]. ®alobní legitimaci má podle § 65 odst. 1 s. ø. s. ka¾dý, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech (ve smyslu subjektivního oprávnìní) rozhodnutím, jím¾ se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují práva a povinnosti, zkrácen pøímo nebo v dùsledku poru¹ení svých práv v pøedcházejícím øízení, a mù¾e se domáhat zru¹ení takového rozhodnutí, popø. vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvlá¹tní zákon jinak. Nová úprava správního soudnictví zalo¾ila v¹ak také dal¹í procesní legitimaci, a to pro osoby, které se staly úèastníky øízení pøed správním orgánem, ale nemohou ¾alobu podat podle § 65 odst. 1 s. ø. s. právì pro neexistenci hmotného práva ; byly v¹ak zkráceny na právech procesních (která jim nále¾ejí z titulu úèastenství v øízení pøed správním orgánem), a to takovým zpùsobem, ¾e to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí (§ 65 odst. 2 s. ø. s.). Úèastníkem správního øízení (§ 14 správního øádu z r. 1967) se toti¾ mohl stát nejen ten, o jeho¾ existující práva nebo povinnosti ¹lo, ale také ten, kdo teprve mù¾e být rozhodnutím v právech pøímo dotèen a dokonce i ten, kdo dotèení v právech, povinnostech nebo právem chránìných zájmech jen tvrdil. Vymezení úèastenství v øízení správním je tedy ¹ir¹í ne¾ konstrukce ¾alobní legitimace ve správním soudnictví (scil. podle § 65 odst. 1 s. ø. s.), odhlédne-li se ji¾ vùbec od toho, ¾e ¾alobcem ve správním soudnictví se lze stát jen projevem vùle, úèastníkem øízení pøed správním orgánem i bez projevu vùle nebo proti ní (øízení sankèní), a nebo jen i dùsledkem zákonné úpravy (napø. stavební øízení). Stane-li se nìkdo úèastníkem správního øízení, mù¾e v nìm pak volnì svá práva úèastníka (práva procesní) uplatnit a jsou-li tato práva poru¹ena (nebo-pøesnìji-tvrdí-li to takový úèastník) zpùsobem, který mohl mít za následek nezákonné rozhodnutí, mù¾e se domáhat také ¾alobou ochrany u správního soudu. Takové tvrzení tedy zakládá ¾alobní legitimaci, opírající se o ustanovení § 65 odst. 2 s. ø. s. Podstatou rozhodování správce danì podle § 46 odst. 2 písm. b) daòového øádu, resp. odvolacího orgánu rozhodujícího posléze o odvolání proti tomuto rozhodnutí podle § 50 odst. 6 d. ø., je toliko posuzování vèasnosti odvolání-toho, zda má úèastník øízení právo na vìcné projednání své vìci v odvolacím øízení èi nikoli. Rozhoduje-li správní orgán o odvolání vìcnì, tvoøí posléze jeho rozhodnutí a rozhodnutí správního orgánu I. stupnì jeden celek a obì jsou rozhodnutími ve vìci samé. Jinak tomu je ale tehdy, kdy odvolací orgán odvolání vìcnì neprojednává, ale zamítá je pro opo¾dìnost; takové rozhodnutí do hmotných práv úèastníka øízení nezasahuje, nebo» ta jsou ji¾ urèena rozhodnutím správního orgánu I. stupnì, které je zpravidla ji¾ pravomocné; zasáhnout v¹ak mù¾e práva procesní (napø. upøe-li správní orgán nezákonnì právo na projednání vìci v odvolacím øízení). I procesní pravidla pøitom musí být respektována a jsou-li ta poru¹ena, musí existovat mo¾nost dovolat se soudní ochrany, kterou zaruèuje právì ¾alobní legitimace podle § 65 odst. 2 s. ø. s. Stì¾ovatel proto nemá pravdu, tvrdí-li, ¾e nemìl jinou mo¾nost, ne¾ napadnout rozhodnutí správního orgánu I. stupnì. I jeho procesní práva jsou chránìna. Správný postup obrany v pøípadì, kdy se úèastník správního øízení domnívá, ¾e mu bylo neprávem upøeno odvolací øízení, je takový, ¾e nejprve napadne ¾alobou rozhodnutí, kterým bylo zamítnuto odvolání jako opo¾dìné, a bude se námitkami zpochybòujícími posouzení vèasnosti odvolání domáhat jeho zru¹ení.
Takovou ¾alobu u Mìstského soudu v Praze stì¾ovatel ostatnì podal. V pøípadì jejího úspìchu dosáhne vìcného pøezkoumání svého odvolání; teprve proti tomuto rozhodnutí pak mù¾e posléze u soudu brojit námitkami smìøujícími do vìci samé. Jestli¾e v¹ak správní orgán pøi posouzení opo¾dìnosti odvolání nepochybil, pak ov¹em stì¾ovatel definitivnì ztratil mo¾nost soudního pøezkumu své vìci; v takovém pøípadì nelze rozhodnutí správního orgánu I. stupnì ve správním soudnictví napadnout. Obecnou podmínkou ochrany práv pøed správním soudem je toti¾ vyèerpání øádných opravných prostøedkù, které zákon ve správním øízení pøipou¹tí (§ 5 s. ø. s). Rozumí se tím pøitom vèasné vyèerpání øádných opravných prostøedkù. Taková úprava není samoúèelná a má zásadní dùvody. Pøedev¹ím ochrana práv pøed správním soudem je pùvodní ochranou ve vìcech poru¹ených nebo ohro¾ených subjektivních oprávnìní a povinností veøejnoprávního charakteru; jejím cílem je zji¹tìní, zda èinností veøejné správy bylo èi nebylo poru¹eno právo. Právo v¹ak pøeje bdìlým ; proto má ka¾dý aktivnì a dùslednì dbát svých práv ji¾ v øízení pøed správním orgánem, a teprve poté, kdy je taková snaha bezvýsledná, obracet se na soud. Klade se tak dùraz jednak na respektování po¾adavku procesní ekonomie, nebo» je-li tu otevøena právní mo¾nost nápravy nezákonnosti vy¹¹í správní instancí, není vìcný ani právní dùvod dovolat se soudní ochrany, jednak je zdùraznìna nutnost aktivity subjektù veøejnoprávních vztahù pøi ochranì jejich subjektivních oprávnìní. Ke druhé námitce stì¾ovatele týkající se nesprávného dùvodu odmítnutí ¾aloby: Usnesení o odmítnutí ¾aloby (jím¾ soud sdìluje, ¾e se vìcí nebude meritornì zabývat) nastává podle zákona v nìkolika pøípadech (napø. neodstranìní vad ¾aloby, které brání pokraèování v øízení, neodstranitelný nedostatek podmínky øízení, ani k výzvì neodstranìný nedostatek podmínky øízení bránícího pokraèování v øízení, opo¾dìné, pøíp. pøedèasné podání ¾aloby, èi její podání osobou k tomu zjevnì neoprávnìnou, nepøípustnost ¾aloby apod.). V souzeném pøípadì prvý soud ¾alobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s., tedy proto, ¾e nejsou dány podmínky øízení, tento nedostatek je neodstranitelný nebo pøes výzvu soudu nebyl odstranìn, a proto nelze v øízení pokraèovat. Odkázal pøitom na skuteènost, ¾e ¾alobce nevyèerpal øádné opravné prostøedky (§ 5 s. ø. s.). Podmínky øízení lze vymezit jako pøedpoklady pøípustnosti vydání meritorního rozhodnutí ve vìci. Procesní øády zpravidla neobsahují ustanovení, v nich¾ by byly na jednom místì v¹echny podmínky øízení taxativnì vypoèítávaly a neèiní tak ani soudní øád správní. Èasto pak významnou roli pøi øe¹ení otázky, zda v tom kterém pøípadì jde o podmínku øízení, èi nikoli, hraje teorie procesního práva a soudní praxe. V podmínkách døívìj¹í úpravy správního soudnictví bylo vyèerpání pøípustných øádných opravných prostøedkù a nabytí právní moci rozhodnutí pøímo zákonem výslovnì oznaèeno nejprve za pøedpoklad øízení, pozdìji za podmínku øízení (§ 247 o. s. ø., po novele provedené zákonem è. 30/2000 Sb.).
Nová úprava správního soudnictví je naproti tomu zalo¾ena na tom, ¾e nevyèerpání øádných opravných prostøedkù v øízení pøed správním orgánem není podmínkou øízení, ale zpùsobuje nepøípustnost ¾aloby [§ 68 a) s. ø. s.] a ze zákonné úpravy je tøeba vyjít. Tyto rozdíly-zpùsobené spí¹e støetáváním rùzných proudù procesní nauky a jejím vývojem-v posuzované vìci nemají praktický význam. U¾ití jiného dùvodu k jinak správnému odmítnutí ¾aloby nemù¾e být dùvodem pro zru¹ení rozhodnutí soudu I. stupnì v øízení o kasaèní stí¾nosti; výsledek øízení po pøípadném vrácení vìci k øízení pøed soudem I. stupnì-co do praktického efektu pro úèastníka-by byl tý¾. Soudní øízení v¹ak neslou¾í a slou¾it nemù¾e k øe¹ení toliko teoretických sporù. Nejvy¹¹í správní soud proto, ostatnì i z dùvodu procesní ekonomie, pøestal na tom, ¾e nesprávnì uvedený dùvod správného odmítnutí ¾aloby nemá vliv na zákonnost rozhodnutí. Je podstatné, aby soud neodmítl vìcnì jednat tam, kde na to má úèastník øízení právo; to by se pak skuteènì rovnalo úèinkùm denegationis iustitiae. To se nestalo, a proto z vylo¾ených dùvodù Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost zamítl. O náhradì nákladù øízení rozhodl soud v souladu s ustanovením § 60 odst. 1 s. ø. s. ve spojení s § 120 s. ø. s. Stì¾ovatel nemá právo na náhradu nákladù øízení, nebo» ve vìci nemìl úspìch; ¾alovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jako¾to úspì¹nému úèastníku øízení právo na náhradu nákladu øízení pøíslu¹elo, náklady øízení nevznikly.
V Brnì 3. února 2006

References: soud 
 § 55
 soud 
 § 46
 soud 
 soud 
 soud 
 § 46
 soud 
 § 49
 § 50
 soud 
 soud 
 § 50
 § 60
 § 248
 § 250
 § 247
 soud 
 soud 
 § 248
 soud 
 § 60
 soud 
 soud 
 § 65
 § 65
 § 65
 § 65
 § 46
 § 50
 § 65
 soud 
 soud 
 § 46
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 60
 § 120