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Timestamp: 2020-02-27 10:38:37+00:00

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Berücksichtigung vorhandenes Erkenntnismaterials in der Regionalplanung bei einer Fachbehörde am Maßstab des § 7 Abs. 2 S. 1 ROG; Begehren eines abgrabungsrechtlichen Vorbescheids zum Abbau von Kies, Sand und Lehm / BVerwG / 2014 / Rechtsprechung / Rechtsprechung / Rechtsportal - Deubner Rechtsportal
OVG Nordrhein-Westfalen (8 A 460/13) | Datum: 30.09.2014
Subsumtion eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit unter die Unbeachtlichkeitsklausel des § 12 Abs. 1 Raumordnungsgesetz (ROG) 2008; Beschlussfassung über Regionalpläne in öffentlicher Sitzung; Rüge der Nichtbeachtung von Bundesrecht bei der Anwendung und Auslegung von Landesrecht
BVerwG (4 BN 17.16) | Datum: 22.12.2016
Substanzielle Raumgverschaffung bzgl. der Windenergienutzung durch eine Konzentrationsflächenplanung; Darstellung des Verhältnisses der ermöglichten Stromerzeugung durch Windenergie zu dem Stromverbrauch durch die Privathaushalte in der Gemeinde; Rechtfertigung einer Konzentrationszonenplanung
BVerwG (4 BN 49.15) | Datum: 12.05.2016
BVerwG, Beschluss vom 22.05.2014 - Aktenzeichen 4 B 56.13
DRsp Nr. 2014/10184
Berücksichtigung vorhandenes Erkenntnismaterials in der Regionalplanung bei einer Fachbehörde am Maßstab des § 7 Abs. 2 S. 1 ROG ; Begehren eines abgrabungsrechtlichen Vorbescheids zum Abbau von Kies, Sand und Lehm
VwGO § 132 Abs. 2 Nr. 1 ; ROG § 7 Abs. 2 S. 1;
Die Klägerin erstrebt einen abgrabungsrechtlichen Vorbescheid zum Abbau von Kies, Sand und Lehm. Das Berufungsgericht hat die erstinstanzlich erfolgreiche Klage mit der Begründung abgewiesen, dass die Zulassung des Vorhabens zwingend zu versagen sei. Das Vorhaben widerspreche dem Ziel 1 Nr. 2 und 4 Satz 1 im Kapitel 3.12 des Gebietsentwicklungsplans für den Regierungsbezirk Düsseldorf von 1999 in der Fassung der 51. Änderung. Danach seien Abgrabungen nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen und Abgrabungen, die - wie hier - außerhalb der zeichnerisch vorgenommenen Abgrabungsflächen erfolgen sollten, strikt ausgeschlossen. Die Revision gegen sein Urteil hat das Berufungsgericht nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Klägerin, die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützt wird.
a) Die Klägerin hält die Fragen für grundsätzlich klärungsbedürftig,
Anknüpfungspunkt für die Fragen ist die vorinstanzliche Feststellung, dass das Erkenntnismaterial, das dem Regionalrat zur Verfügung gestanden habe, nur Aussagen zur Mächtigkeit der Kiesvorkommen, nicht aber zur Qualität und zum Körnungsverhältnis enthalte, und die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass sich die Ermittlung auf die Quantität der Lagerstätten habe beschränken dürfen (UA S. 28 f.).
Der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat im Beschluss vom 18. Januar 2011 - BVerwG 7 B 19.10 - (NVwZ 2011, 812 Rn. 52), der ebenfalls die 51. Änderung des Gebietsentwicklungsplans für den Regierungsbezirk Düsseldorf von 1999 zum Gegenstand hatte, bereits entschieden, dass eine Ermittlung der Qualität der Kiesvorkommen, insbesondere des Körnungsverhältnisses, nicht notwendig gewesen sei. Denn es sei in der Rechtsprechung (Urteil vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <290>) geklärt, dass die für die Konzentrationszonen bestimmten Flächen nicht so beschaffen sein müssten, dass sie eine bestmögliche Ausnutzung gewährleisteten, und es ausreiche, wenn an dem Standort die Voraussetzungen für eine dem Zweck angemessene Nutzung gegeben seien. Dem hält die Klägerin entgegen, die Raumordnung müsse Rohstofflager sichern, die unter dem Gesichtspunkt der nachhaltigen Raumnutzung den größtmöglichen Erfolg brächten; denn es gehe um eine nachhaltige und optimale Nutzung dieser Flächen.
Die Kritik der Klägerin führt nicht zur Zulassung der Revision. Es bedarf nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens, um zu klären, dass die Raumordnung ein Optimierungsgebot, wie es die Klägerin versteht, nicht kennt. Ein Eigentümer muss es grundsätzlich hinnehmen, dass ihm eine möglicherweise rentablere Nutzung seines Grundstücks verwehrt wird (Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33 <44>).
Ob und in welchem Umfang bei einer Fachbehörde vorhandenes Erkenntnismaterial in der Regionalplanung berücksichtigt werden muss, ist am Maßstab des § 7 Abs. 7 Satz 2 ROG 1998 (jetzt: § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG ) zu beurteilen. Danach sind in die Abwägung alle öffentlichen und privaten Belange einzustellen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene (Landes- oder Regionalplan) erkennbar und von Bedeutung sind. Der Senat hat aus den Aufgaben der Raumordnung als einer zusammenfassenden, übergeordneten Planung, ihrer weiträumigen Sichtweise und ihrem Rahmencharakter die Befugnis des Planungsträgers zur Typisierung abgeleitet (Urteil vom 13. März 2003 a.a.O. S. 44). Das Abwägungsmaterial braucht nicht so kleinteilig zusammengestellt zu werden wie auf den nachgeordneten Planungsebenen. Dies gilt auch dann, wenn - wie hier - Konzentrationsflächenplanung und Ausschlusswirkung miteinander verknüpft werden.
Es ist nicht von vornherein zu beanstanden, wenn der Träger der Regionalplanung den Typus der inhomogenen Kieslagerstätte, also einer Lagerstätte, in der Sand und Kies und/oder Kies unterschiedlicher Korngrößen ungleichmäßig verteilt ist, pauschal in die Abwägung einstellt, ohne auf Material einer Fachbehörde zurückzugreifen, das über das jeweilige Sand-/Körnungsverhältnis Auskunft gibt. Die Pauschalierung ist mit den bei der Abwägung zu berücksichtigenden Vorgaben des § 2 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Nr. 4 Satz 4, Nr. 6 Satz 1 ROG vereinbar. Es steht außer Frage und wird auch von der Klägerin nicht in Zweifel gezogen, dass sowohl Sand als auch Kies in seinen verschiedenen Körnungsgrößen im Wirtschaftsleben benötigt wird. Sämtliche dieser Gewinnungsgüter sind volkswirtschaftlich wichtig. Im Regelfall stellt die Darstellung inhomogen zusammengesetzter Kieslagerstätten in den Konzentrationsflächen sicher, dass sie in ausreichendem Maße zur Verfügung stehen. So liegt es nach den Feststellungen des Berufungsgerichts, an die der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist, auch hier (UA S. 30). Ob bei einer Konzentrationsflächenplanung für die Rohstoffgewinnung stets auf die Heranziehung externer Daten zur Qualität der Vorkommen verzichtet werden darf, bräuchte in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht entschieden zu werden.
Die Bewertung, ob eine Konzentrationsflächenplanung für eine bestimmte Nutzung in substanzieller Weise Raum schafft, obliegt den Tatsachengerichten. Deren Kriterien sind revisionsgerichtlich hinzunehmen, wenn sie nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sind, gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des Sachverhalts schlechthin ungeeignet sind (Urteil vom 13. Dezember 2012 - BVerwG 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231 Rn. 18). Das ist hier nicht der Fall. Das Berufungsurteil nimmt auf das Urteil des OVG Münster in der Sache 20 A 628/05 ([...] Rn. 120 ff.) Bezug (UA S. 32), aus dem sich ergibt, dass zwar bestimmte Untersuchungen, die die Klägerin vermisst, unterlassen worden sind, jedoch ein Anmeldeverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt worden ist. Nach den tatrichterlichen Feststellungen in dem in Bezug genommenen Urteil (a.a.O. [...] Rn. 120) sind abbauwürdige Lagerstätten weitflächig vorhanden und kommt im Regierungsbezirk Düsseldorf in mehr als 55 % der Fläche Kies/Kiessand mit einer Mächtigkeit von mindestens 10 m vor. Wegen der Rohstofffülle durfte es der Beigeladene Abbauinteressenten überlassen, auf ihrer Ansicht nach besonders förderungswürdige Vorkommen hinzuweisen, und brauchte nicht von sich aus auf Erkenntnismaterial zurückzugreifen, das bei anderen Behörden gesammelt worden ist.
b) Die Klägerin will ferner geklärt wissen,
ob der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung die Anforderungen an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept erfüllt, wenn er planungsrelevante Tatsachen, die in einem Maßstab von 1 : 50 000 nicht zu erkennen sind, bei der Ausarbeitung des Planungskonzepts sowie im Rahmen der Abwägung selbst dann nicht berücksichtigt, wenn ihm diesbezügliche "parzellenscharfe" Informationen während des Planaufstellungsverfahrens gleichsam "aufgedrängt" werden.
Diese Fragen führen schon deshalb nicht zur Zulassung der Revision, weil sie auf einen Sachverhalt zugeschnitten sind, den das Berufungsgericht nicht festgestellt hat. Aus dem Urteil ergibt sich nicht, dass wegen der Verwendung von Kartenmaterial mit einem Maßstab 1 : 50 000 statt eines größeren Maßstabs wesentliche planungsrelevante Umstände nicht zu erkennen waren.
Ergänzend ist der Klägerin entgegenzuhalten: Das Berufungsgericht hat dem Gebietsentwicklungsplan 1999 attestiert, mit den zeichnerischen Darstellungen im Maßstab 1 : 50 000 der Regelung des § 35 Abs. 1 der Verordnung zur Durchführung des Landesplanungsgesetzes (LPIG DVO) zu entsprechen (UA S. 24). Die Klägerin kritisiert dies, weil sie meint, die Anwendung des § 35 Abs. 1 LPlG DVO führe zu nicht hinnehmbaren Ungenauigkeiten und damit zu einem Verstoß gegen die Anforderungen des bundesrechtlichen Abwägungsgebots. Die Zulassung der Revision lässt sich indes mit der Rüge, die Vorinstanz habe bei der Auslegung und Anwendung von Landesrecht Bundesrecht missachtet, nicht erreichen. Vielmehr muss dargelegt werden, dass und inwieweit der bundesrechtliche Maßstab seinerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (stRspr, vgl. nur Beschluss vom 30. Juni 2003 - BVerwG 4 B 35.03 - Buchholz 310 § 108 Abs. 1 VwGO Nr. 26 S. 20 = [...] Rn. 4). Daran fehlt es hier.
ob der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) die Anforderungen des allgemeinen Abwägungsgebots erfüllt, wenn er die konkreten Eigentümerinteressen nicht zum Gegenstand der Abwägung macht, sondern diese nur als typisierte Größe in die Abwägung einstellt, obwohl eine abwägende Berücksichtigung konkreter Eigentümerinteressen auf einer nachfolgenden Planungs- bzw. Zulassungsebene nicht mehr möglich ist,
ist nicht entscheidungserheblich. Sie geht an den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts vorbei, dass im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung konkret bekundete Eigentümerinteressen einer Einzelfallwürdigung unterzogen worden sind (UA S. 35). Soweit sie zum Bundesrecht gestellt ist, betrifft sie zudem ausgelaufenes Recht, weil § 10 Abs. 1 ROG 2009 eine Beteiligung der Öffentlichkeit vorschreibt und sich die - das Fehlen einer entsprechenden Vorschrift voraussetzende - Rechtsfrage nicht mehr stellt, ob es den Planungsträgern gestattet ist, gleichgerichtete Nutzungsinteressen verallgemeinernd zu unterstellen und als typisierte Größe in die Abwägung einzustellen. Rechtsfragen, die ausgelaufenes oder auslaufendes Recht betreffen, kommt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts regelmäßig keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu; denn das die Zulassung der Revision rechtfertigende Ziel, mit der Revision der Erhaltung der Rechtseinheit oder der Weiterentwicklung des Rechts zu dienen, kann in aller Regel nicht mehr erreicht werden, wenn sich die zu klärende Rechtsfrage im Zusammenhang mit früherem oder auslaufendem Recht oder Übergangsregelungen stellt und ihre Beantwortung deshalb nicht für die Zukunft richtungweisend sein kann (vgl. Beschluss vom 9. Juni 2000 - BVerwG 4 B 19.00 - [...] Rn. 4). Gründe für eine Ausnahme von dieser Regel liegen hier nicht vor.
d) Die Klägerin möchte ferner geklärt wissen,
ob der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) die Anforderungen an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept erfüllt, wenn er im Zuge der Ermittlung von Tabuzonen nicht ausdrücklich zwischen "harten" und "weichen" Tabuzonen unterscheidet;
ob der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) die Anforderungen an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept erfüllt, wenn er die Ermittlung von harten und weichen Tabuzonen im Erläuterungsbericht sowie den Verfahrensunterlagen lediglich abstrakt beschreibt, nicht aber durch "Grundlagenkarten" dokumentiert, anhand derer die räumliche Lage und Ausdehnung der einzelnen Tabuzonen nachvollzogen werden kann;
Die erste Frage lässt sich bejahen, ohne dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf. Wenn der Planungsträger der Sache nach zwischen harten und weichen Tabuzonen differenziert hat, wie das hier nach den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts der Fall ist (UA S. 22), ist es unschädlich, dass er die Begriffe nicht verwendet hat. Die Begriffe haben die Funktion, schlagwortartig Teile des Planungsraums zu kennzeichnen, die für eine Nutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht kommen (harte Tabuzonen) oder nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen für eine Nutzung von vornherein ausgeschlossen sein sollen (weiche Tabuzonen). Eine weiter gehende Bedeutung kommt ihnen nicht zu.
Die zweite Frage ist ebenfalls bereits im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde zu bejahen. In der Senatsrechtsprechung ist geklärt, dass es im Grundsatz nicht zu beanstanden ist, wenn ein Planungsträger das gesamte Plangebiet zunächst nach allgemeinen Kriterien untersuchen lässt (Urteil vom 24. Januar 2008 - BVerwG 4 CN 2.07 - NVwZ 2008, 559 <560>). Das Ergebnis der Untersuchung muss nicht kartografisch dargestellt werden. Zwar wird eine Karte dem Planungsträger die Prüfung erleichtern, ob die gewählte Methode im Ergebnis gewährleistet, dass für die kontingentierte Nutzung in substanzieller Weise Raum geschaffen wird. Wenn das nicht der Fall ist, müssen nämlich die Kriterien geändert werden, wenn an der Konzentrationsflächenplanung mit Ausschlusswirkung festgehalten werden soll. Zwingend ist eine Kartierung aber nicht. Auch mit einer verbalen Beschreibung der Ergebnisse der Anwendung des Auswahlkonzepts lässt sich eine Grundlage für die Entscheidung des Planungsträgers schaffen, ob das Konzept tragfähig oder zu hinterfragen und gegebenenfalls zu ändern ist.
Die dritte und vierte Frage gehen ins Leere, weil das Berufungsgericht nicht festgestellt hat,
Die Klägerin nimmt die Fragen lediglich als Anknüpfungspunkt für eine Kritik an der vorinstanzlichen Sachverhaltswürdigung und Rechtsanwendung. Damit lässt sich die grundsätzliche Bedeutung einer Rechtssache nicht aufzeigen.
Mit der Rüge, ihr sei das rechtliche Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG ) versagt worden, beanstandet die Klägerin, dass sich das Berufungsgericht nicht mit ihrem Argument befasst habe, die Ausweisung der Konzentrationsflächen und Ausschlussflächen in der maßgeblichen 51. Änderung des Gebietsentwicklungsplans 1999 genüge nicht den Anforderungen an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept, weil der Ausweisung in Wahrheit keine neue Entscheidung zugrunde gelegen habe, diese vielmehr mit rechtswidrigem Ergebnis bereits anlässlich der Aufstellung des Plans gefallen sei. Weder in der mündlichen Verhandlung noch im vorausgegangenen Erörterungstermin habe das Gericht zu erkennen gegeben, dass es der Ansicht zuneigen könne, die Frage der Wirksamkeit des regionalplanerischen Abgrabungsverbots lasse sich allein auf der Grundlage der Unterlagen zur 51. Änderung des Gebietsentwicklungsplans beantworten. Auch das Berufungsurteil verhalte sich nicht zu ihrem Argument.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör gibt dem an einem gerichtlichen Verfahren Beteiligten ein Recht darauf, dass er Gelegenheit erhält, im Verfahren zu Wort zu kommen, namentlich sich zu dem einer gerichtlichen Entscheidung zugrunde zu legenden Sachverhalt und zur Rechtslage zu äußern, Anträge zu stellen und Ausführungen zu machen. Er verpflichtet das Gericht grundsätzlich aber nicht, vorab auf seine Rechtsauffassung oder die beabsichtigte Würdigung des Streitstoffs hinzuweisen; denn die tatsächliche und rechtliche Würdigung ergibt sich regelmäßig erst auf Grund der abschließenden Beratung (Urteil vom 31. Juli 2013 - BVerwG 6 C 9.12 - NVwZ 2013, 1614 Rn. 38 m.w.N. <insoweit nicht in BVerwGE 147, 292 abgedruckt>). Eine Ausnahme hiervon gilt nur dann, wenn das Gericht bei seiner Entscheidung auf eine rechtliche Sichtweise oder auf eine bestimmte Bewertung des Sachverhalts abstellen will, mit der auch ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens unter Berücksichtigung der Vielfalt vertretbarer Rechtsauffassungen nicht zu rechnen braucht (Beschlüsse vom 27. November 2008 - BVerwG 5 B 54.08 - Buchholz 310 § 86 Abs. 3 VwGO Nr. 60 Rn. 8; vom 19. Juli 2010 - BVerwG 6 B 20.10 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 54 Rn. 4 und vom 29. Juni 2011 - BVerwG 6 B 7.11 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 410 Rn. 8). Ein solcher Ausnahmefall ist hier nicht gegeben. Zwischen der Klägerin und dem Beigeladenen war streitig, ob die Frage der Wirksamkeit des regionalplanerischen Abwägungsgebots allein auf der Grundlage der 51. Änderung und den hierzu vorliegenden Verfahrensunterlagen beantwortet werden könne. Klägerin und Beigeladener haben hierzu wechselseitig schriftsätzlich vorgetragen. Auch wenn die Klägerin von ihrer Ansicht überzeugt war und das Vorbringen des Beigeladenen als "geschickte Verschleierung des wahren Sachverhalts" gewertet hat, musste sie damit rechnen, dass das Berufungsgericht den Standpunkt des Beigeladenen übernimmt.
Dem Anspruch auf Gewährung rechtliches Gehör entspricht ferner nicht eine Verpflichtung des Gerichts, auf jedes Vorbringen eines Beteiligten in den Gründen der Entscheidung ausdrücklich einzugehen. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs kann daher nur dann festgestellt werden, wenn sich aus den besonderen Umständen des Falles deutlich ergibt, dass das Gericht tatsächliches Vorbringen der Beteiligten übergangen hat (Beschluss vom 5. August 1998 - BVerwG 11 B 23.98 - [...] Rn. 9). Solche besonderen Umstände legt die Klägerin nicht dar. Sie sind auch nicht erkennbar. Die Klägerin trägt vor, dass das Berufungsgericht die Frage nach einem schlüssigen Plankonzept, das den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts entspricht, zum Gegenstand einer an den Beigeladenen gerichteten Verfügung gemacht hat. Die Antwort des Beigeladenen, die die Klägerin selbst als umfangreich beschreibt und in der der Beigeladene dem Vernehmen nach die Auffassung vertreten hat, bei der 51. Änderung des Gebietsentwicklungsplans 1999 sei die Thematik der harten und weichen Tabuzonen korrekt abgearbeitet worden, hat das Oberverwaltungsgericht offensichtlich überzeugt. Denn es hat in den Urteilsgründen unter Bezugnahme auf die Ausführungen des Urteils in der Sache 20 A 628/05 ([...]) und mit Rücksicht auch "auf das Vorbringen der Klägerin im Berufungsverfahren" wiederholend und ergänzend dargelegt, dass der 51. Änderung des Gebietsentwicklungsplans 1999 ein von Abwägungsfehlern freies, schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegt (UA S. 16 ff.).
Von einer weiteren Begründung sieht der Senat gemäß § 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO ab, da sie nicht geeignet wäre, zur Klärung der Voraussetzungen beizutragen, unter denen eine Revision zuzulassen ist.
Vorinstanz: OVG Nordrhein-Westfalen, vom 26.09.2013 - Vorinstanzaktenzeichen 16 A 1294/08
ZfBR 2014, 583
Zitieren: BVerwG - Beschluss vom 22.05.2014 (4 B 56.13) - DRsp Nr. 2014/10184

References: § 7
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 § 137
 § 35
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 § 108
 § 10
 § 132
 § 86
 § 133