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Timestamp: 2016-10-24 16:11:43+00:00

Document:
2P.44/2003 (08.12.2003)
recourante, repr�sent�e par Me Philippe Pont, avocat,
art. 9 et 49 al. 1 Cst. : modification des �moluments du registre foncier,
recours de droit public contre l'ordonnance du Conseil d'Etat du canton du Valais du 18 d�cembre 2002.
Le 18 d�cembre 2002, le Conseil d'Etat du canton du Valais a modifi� l'art. 96 de l'ordonnance concernant la tenue du registre foncier cantonal du 17 avril 1920 comme suit:
"1 Il est per�u pour les op�rations du registre foncier les droits suivants:
I. D'apr�s la valeur:
a) la propri�t�, les droits distincts et permanents, les mines et les parts de copropri�t�. Dans les actes d'�change, ils seront per�us pour la valeur r�elle de chaque objet �chang�;
b) les charges fonci�res.
a) les gages immobiliers avec ou sans accessoires, sous r�serve du chiffre 3 ci-dessous;
b) l'augmentation de la dette hypoth�caire.
3. Un taux de 2,5%o, mais avec un minimum de 100 francs et un maximum de 3000 francs pour l'�tablissement d'une c�dule hypoth�caire. En cas de remplacement d'une ancienne OHP par une c�dule hypoth�caire, un taux de 1%o pour le solde d�, mais au minimum 100 francs.
4. Dans le calcul du pourcentage, chaque fraction au-dessus de 1000 francs compte pour les 1000 francs sup�rieurs.
II. Les droits fixes qui suivent sont per�us ind�pendamment, soit en liaison avec d'autres �moluments:
2 Le pr�sent tarif est applicable par analogie � tous les cas qui ne sont pas mentionn�s ci-devant."
Edict�e sur la base de l'art. 57 Cst./Valais, en raison de "la n�cessit� d'adopter (recte: adapter) les �moluments du registre foncier aux exigences actuelles," cette disposition a �t� publi�e dans le Bulletin officiel du canton du Valais du 31 janvier 2003. Son entr�e en vigueur a �t� fix�e au 1er mars 2003.
Par acte du 21 f�vrier 2003, la soci�t� X.________ Immobilier SA a form� un recours de droit public contre la modification de l'ordonnance concernant la tenue du registre foncier cantonal du 18 d�cembre 2002, en concluant, sous suite de frais et d�pens, � l'annulation de l'art. 96 al. 1 � I ch. 3 et al. 2.
Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours dans la mesure o� il est recevable.
La recourante a maintenu ses conclusions au terme du second �change d'�critures ordonn� en application de l'art. 93 al. 2 OJ.
Par ordonnance du 17 mars 2003, le Pr�sident de la IIe Cour de droit public a rejet� la demande d'effet suspensif contenue dans le recours.
L'instruction ayant d�montr� la n�cessit� d'interpeller le Conseil d'Etat sur les recettes du registre foncier, il a �t� proc�d� � un �change d'�critures exceptionnel en vertu de l'art. 93 al. 3 OJ. Le Conseil d'Etat s'est expliqu� sur les imputations internes, par lettre du 20 octobre 2003, et a produit le compte d�taill� de ce poste pour les ann�es 2001 et 2002. La recourante s'est ensuite d�termin�e, le 11 novembre 2003.
Le Tribunal f�d�ral examine d'office et librement la recevabilit� des recours qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1 p. 227; 128 I 177 consid. 1 p. 179, 46 consid. 1a p. 48).
1.1 En droit valaisan, aucun recours n'est pr�vu - ni au Grand Conseil, ni au Tribunal administratif - contre un arr�t� de port�e g�n�rale �dict� par le Conseil d'Etat (voir art. 72 et 74 de la loi du 6 octobre 1976 sur la proc�dure et la juridiction administratives du canton du Valais; ATF 119 Ia 321 consid. 2a p. 324; 109 Ia 116 consid. 2c p. 119; Jean-Claude Lugon, Quelques aspects de la loi valaisanne sur la proc�dure et la juridiction administratives, RDAF 1989 p. 226 ss, sp�c. p. 250; Jean-Pierre Zufferey, La l�gislation valaisanne aujourd'hui, RVJ 1997 p. 351 ss, sp�c. p. 357). Le pr�sent recours satisfait d�s lors � l'exigence de l'�puisement des voies de droit cantonales (art. 86 al. 2 et 87 OJ), qui s'applique �galement aux recours contre les arr�t�s de port�e g�n�rale.
1.2 Aux termes de l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert aux particuliers et aux collectivit�s l�s�s par des arr�t�s ou d�cisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une port�e g�n�rale. Lorsque le recours est dirig� contre un arr�t� de port�e g�n�rale, la qualit� pour recourir appartient � toute personne dont les int�r�ts juridiquement prot�g�s sont effectivement touch�s par l'acte attaqu� ou pourront l'�tre un jour; une simple atteinte virtuelle suffit, pourvu qu'il y ait un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions pr�tendument inconstitutionnelles (ATF 125 I 71 consid. 1b/aa p. 75, 104 consid. 1 p. 106/107, 173 consid. 1b p. 174, 369 consid. 1a p. 372, 474 consid. 1d p. 477/478; 125 II 440 consid. 1c p. 442; voir aussi ATF 128 I 167 consid. 4.3 p. 172ss et les r�f�rences cit�es pour les ordonnances administratives).
En sa qualit� de soci�t� immobili�re, la recourante est amen�e � faire des r�quisitions au registre foncier et � en payer les �moluments, que ce soit pour elle-m�me ou pour le compte de tiers. Elle a donc qualit� pour recourir au sens de l'art. 88 OJ.
1.3 Au surplus, le recours a �t� d�pos� dans le d�lai de trente jours d�s la publication de l'art. 96 de l'ordonnance attaqu�e dans le Bulletin officiel du canton du Valais du 31 janvier 2003. Il y a donc lieu d'entrer en mati�re sur les griefs motiv�s conform�ment � l'art. 90 al. 1 lettre b OJ et la jurisprudence (ATF 129 I 113 consid. 2.1 p. 120; 110 Ia 1 consid. 2a p. 3/4), soit les griefs d'arbitraire et de violation du principe de la l�galit�. En revanche, faute de r�pondre aux exigences de motivation pr�cit�es, le recours n'est pas recevable sur les moyens de la recourante tir�s de la force d�rogatoire du droit f�d�ral (art. 49 al. 1 Cst.) et des principes de la s�curit� du droit et de la r�serve de la loi.
La recourante soutient essentiellement que l'�molument de 2,5%o pour la constitution d'une c�dule hypoth�caire, tel que le pr�voit l'art. 96 al.1 � 1 ch. 3 de l'ordonnance concernant la tenue du registre foncier cantonal, serait arbitraire. Sur ce point, elle fait valoir que le taux de 2%o pour le transfert de propri�t� et celui de 1%o pour les gages immobiliers n'ont pas �t� modifi�s, alors que le taux pour l'�tablissement d'une c�dule hypoth�caire, qui �tait auparavant de 1%o avec, en sus, un droit fixe de 50 francs, a �t� port� � 2,5%o . La recourante se r�f�re aussi � une ancienne jurisprudence du Tribunal f�d�ral (ATF 82 I 281ss), selon laquelle il est arbitraire de pr�lever un �molument du m�me montant pour l'inscription d'un transfert de propri�t� et celle d'un gage immobilier, car l'int�r�t �conomique � l'op�ration au registre foncier est diff�rent, suivant qu'il s'agit d'un gage ou d'un transfert de propri�t�. Elle en d�duit l'arbitraire de la disposition attaqu�e qui per�oit un �molument plus �lev� pour la constitution d'un droit de gage sous forme d'une c�dule hypoth�caire, que pour le transfert de propri�t�.
2.1 Un arr�t� de port�e g�n�rale viole le principe de l'interdiction de l'arbitraire s'il ne repose pas sur des motifs objectifs s�rieux ou s'il est d�pourvu de sens et de but (ATF 123 I 241 consid. 2b p. 243 et la jurisprudence cit�e).
2.2 D'une mani�re g�n�rale, il est admis que l'�molument en cas de vente peut �tre plus bas que dans les cas de gages immobiliers, d�s lors que les droits de mutation s'ajoutent encore � l'�molument per�u pour la vente (voir J�rg Schmidt, Basler Kommentar zum ZGB, n. 29 ad art. 954 et les r�f�rences cit�es; arr�t 2P.89/1999 du 3 avril 2000 en la cause A. c. Tribunal d'appel du canton du Tessin et Registre foncier du district de Lugano, consid. 3, publi� in RDAT 2000 II 1t p. 371 et r�sum� in RNRF 82 2001 p, 118). En outre, la constitution d'une hypoth�que lors d'une vente n�cessite l'intervention d'un notaire qui percevra, lui aussi, des frais (voir art. 2 du tarif des notaires du canton du Valais du 1er d�cembre 1982 fixant les �moluments pour les actes n�cessitant la forme authentique). M�me si, comme le pr�tend la recourante dans sa r�plique, le notaire intervient dans la r�quisition, l'�tablissement d'une c�dule hypoth�caire repr�sente une op�ration diff�rente, car sa constitution se fait directement par le conservateur du registre foncier qui est charg� de d�livrer le titre imm�diatement apr�s inscription du droit de gage (voir art. 53 de l'ordonnance sur le registre foncier [ORF; RS 211.432.1]; Paul-Henri Steinauer, Les droits r�els, Tome III, Berne 1992, p. 251ss, sp�c. n. 2953, 2963 et 2964 ). La jurisprudence de 1956 cit�e par la recourante, fond�e sur le principe de l'�galit� de traitement, doit donc �tre relativis�e au vu des arr�ts plus r�cents. L'int�ress�e ne peut ainsi rien tirer du fait qu'en l'esp�ce, les �moluments per�us pour les ventes et les hypoth�ques sont plus bas que celui fix� pour la constitution des c�dules hypoth�caires.
2.3 Il est vrai que dans un arr�t relatif � l'�molument d� pour la constitution d'une c�dule hypoth�caire dans le canton de Soleure (ATF 126 I 180ss), le Tribunal f�d�ral a admis la constitutionnalit� d'un �molument du registre foncier de 2,5%o du montant de la c�dule hypoth�caire, fix� dans la loi cantonale, sans trancher la question de l'in�galit� de traitement entre l'hypoth�que et la c�dule hypoth�caire, qui ne se posait pas. Il a cependant relev� qu'il n'�tait pas n�cessaire que le tarif des �moluments distingue entre l'hypoth�que et la c�dule, �tant donn� que les deux institutions pr�sentaient, du point de vue �conomique, des possibilit�s semblables pour le client (ATF 126 I 180 consid. 3c/bb p. 192). Consid�rant que l'�molument litigieux �tait une contribution causale, le Tribunal f�d�ral l'a qualifi� d'�molument administratif, compte tenu de son montant et des d�bats parlementaires de 1986, relatifs � la r�vision du tarif des �moluments du registre foncier pr�lev�s sur la base de l'art. 954 CC (ATF 126 I 180 consid. 2b/dd et 2b/ee p. 186/187).
2.4 En soi, la perception d'un �molument de 2,5%o pour la constitution d'une c�dule hypoth�caire, avec une limitation de son montant � 3'000 fr., n'est donc pas arbitraire, de sorte que la recourante ne saurait s�rieusement soutenir que le taux de 2,5%o pour cet �molument permettrait d�j� de le consid�rer comme un imp�t mixte qui devrait �tre pr�vu par une loi au sens formel. Reste � examiner si, dans ces circonstances, il repose sur une base l�gale suffisante.
"La loi peut d�l�guer au Conseil d'Etat la comp�tence d'�dicter des ordonnances en fixant leur but et les principes qui r�gissent leur contenu. La d�l�gation doit toucher au domaine d�termin�. Les ordonnances peuvent �tre subordonn�es � l'approbation du Grand Conseil."
Dans le cas particulier, l'art. 73 al. 1 de la loi valaisanne d'application du code civil du 24 mars 1998 pr�voit seulement que "toutes les op�rations relatives � la tenue du registre foncier font l'objet d'�moluments fix�s par une ordonnance du Conseil d'Etat". La d�l�gation l�gislative accord�e au Conseil d'Etat valaisan pour �dicter l'ordonnance concernant la tenue du registre foncier cantonal est donc g�n�rale et relativement concise. Elle ne peut d�s lors �tre consid�r�e comme suffisante que si les principes de la couverture des frais et de l'�quivalence sont respect�s (ATF 126 I 180 consid. 2a/bb p. 183 et les arr�ts cit�s; Adrian Hungerb�hler, Grunds�tze des Kausalabgabenrechts, in ZBl 10/2003 p. 516).
3.2 Le principe de la couverture des frais s'applique en effet aux contributions causales d�pendantes des co�ts, pour lesquelles il n'existe aucune base l�gale formelle (suffisamment d�termin�e) ou pour lesquelles le l�gislateur a exprim� clairement ou tacitement que la contribution qu'il doit fixer est d�pendante des co�ts. Ce principe implique que le produit de l'�molument ne d�passe pas, ou seulement dans une mesure minime, l'ensemble des co�ts engendr�s par la branche, ou subdivision, concern�e de l'administration, y compris, dans une mesure appropri�e, les provisions, les amortissements et les r�serves (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p. 188; Adrian Hungerb�hler, op. cit. p. 520/521).
Quant au principe de l'�quivalence, expression du principe de la proportionnalit� en mati�re de contributions publiques, il suppose que le montant de chaque �molument soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (ATF 126 I 180 consid 3a/bb p. 188 et les arr�ts cit�s). La valeur de la prestation se mesure soit � son utilit� pour le justiciable, soit � son co�t par rapport � l'ensemble des d�penses de l'activit� administrative en cause (ATF 120 Ia 171 consid. 2a et les r�f�rences). Pour respecter le principe de l'�quivalence, il faut que l'�molument soit raisonnablement proportionn� � la prestation de l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine sch�matisation. S'il n'est pas n�cessaire que l'�molument corresponde exactement au co�t de l'op�ration administrative vis�e, il doit toutefois �tre �tabli selon des crit�res objectifs et s'abstenir de cr�er des diff�rences qui ne seraient pas justifi�es par des motifs pertinents. Le taux de l'�molument ne doit notamment pas emp�cher ou rendre difficile � l'exc�s l'utilisation de certaines institutions (ATF 120 Ia 171 consid. 2a p. 174; 106 Ia 241 consid. 3b p. 244 et 249 consid. 3a p. 253; Adrian Hungerb�hler, op. cit. p. 522ss).
En ce qui concerne la constitution d'une c�dule hypoth�caire, il y a lieu de prendre en consid�ration l'avantage �conomique que repr�sente la constitution et l'inscription des droits de gage pour les propri�taires, ainsi que la responsabilit� �tatique non n�gligeable li�e � cette inscription (ATF 126 I 180 c. 3c/aa p. 191). Le Tribunal f�d�ral admet en outre que, d'une fa�on g�n�rale, les �moluments du registre foncier sont soumis � des fluctuations dues � la situation conjoncturelle, dont un canton peut tenir compte en fixant le montant des �moluments. Ainsi, seule la r�alisation d'un b�n�fice important et durable permet d'exiger qu'il repose sur une base l�gale sp�cifique, diff�rente de l'art. 954 CC (ATF 126 I 180 c. 3b/bb p. 189).
3.3 En l'esp�ce, il ressort des comptes produits par l'Etat du Valais que les charges totales du registre foncier s'�l�vent � 8'174'700 fr. 56 pour 2001 et � 8'541'138 fr. 50 pour 2002 et que les �moluments administratifs per�us se montent � 7'573'116 fr. 59 en 2001 et � 8'715'155 fr. 39 pour 2002.
La recourante fait valoir qu'il y a lieu de soustraire des charges totales les imputations internes, par 813'814 fr. 81 en 2001 et 756'908 fr. 60 en 2002, ce qui ram�nerait les charges � 7'360'885 fr. 75 pour 2001 et � 7'784'229 fr. 90 pour 2002. Elle en d�duit que les principes de l'�quivalence et de la couverture des frais ne sont pas respect�s, car le montant des �moluments administratifs d�passait celui des d�penses (de 212'230 fr. 84 en 2001 et de 930'925 fr. 49 en 2002), d�j� avant l'augmentation du taux de l'�molument d� pour la constitution d'une c�dule hypoth�caire, qui a pass� de 1%o , plus 50 fr., � 2,5%o d�s le 1er mars 2003.
L'instruction a toutefois d�montr� que les imputations internes sont directement li�es aux charges du registre foncier. En effet, hormis le poste "dotation du droit de timbre sp�cial au fonds de pr�vention (Speisung des Fonds f�r Tuberkulosebek�mpfung)", tous les autres postes repr�sentent des sommes vers�es � des particuliers pour des prestations de services ou en nature. Si l'on soustrait les sommes de ce poste, soit 215'565 fr. 80 en 2001 et 213'728 fr. 10 en 2002, on obtient alors des charges s'�levant � 7'959'134 fr. 76 en 2001 et � 8'327'410 fr. 40 en 2002. Au regard des �moluments administratifs per�us, il en r�sulte donc une perte de 386'018 fr. 17 en 2001 et un exc�dent de 387'744 fr. 99 en 2002, ce qui signifie que les co�ts du registre foncier sur les deux ann�es en cause sont de tr�s peu inf�rieurs aux �moluments (-1'726 fr. 82). A cela s'ajoute que le Conseil d'Etat fait valoir qu'il est pr�vu d'engager du personnel suppl�mentaire pour le fonctionnement du registre foncier, soit environ douze postes � plein temps, qui sont actuellement bloqu�s par le Grand Conseil. Sans l'augmentation de l'�molument d� pour l'�tablissement d'une c�dule hypoth�caire, il para�t donc douteux que les charges soient couvertes � long terme. En tout cas, la recourante n'a pas d�montr� que l'�volution des recettes allait conduire � un d�passement important des co�ts pr�visibles du registre foncier dans les ann�es � venir.
3.4 Il s'ensuit que l'art. 96 al. 1 � I ch. 3 de l'ordonnance du 18 d�cembre 2002 ne viole pas le principe de la couverture des frais. Il n'est pas non plus contraire au principe de l'�quivalence, du moment que l'�molument per�u reste proportionnel au travail fourni et � l'avantage �conomique qu'en retire l'administr� (ATF 126 I 180 consid. 3c/aa p.191; au surplus, voir consid. 2.2. ci-dessus).
La recourante soutient enfin que la possibilit� d'�tendre l'assujettissement des op�rations du registre foncier, telle qu'elle est pr�vue � l'art. 96 al. 2 de l'ordonnance entreprise constituerait une violation des r�gles relatives � la d�l�gation l�gislative, ainsi qu'� la comp�tence de l�gif�rer, et serait arbitraire. En revanche, comme d�j� relev� (supra consid. 1.3), elle n'explique pas conform�ment aux exigences de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, en quoi l'art. 96 al. 2 serait contraire aux principes de la s�curit� du droit et de la r�serve de la loi.
4.1 Le principe de la l�galit� exige �galement qu'une disposition l�gale d�l�guant � l'organe ex�cutif la comp�tence d'�tablir une contribution ne constitue pas un blanc-seing et indique, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et le mode de calcul de ladite contribution (ATF 125 I 182 consid. 4a p. 193). Le Tribunal f�d�ral examine librement si la norme de d�l�gation en cause satisfait � ces exigences (ATF 122 I 305 consid. 5a p. 311 et la jurisprudence cit�e).
4.2 L'application par analogie du tarif � des op�rations du registre foncier qui ne sont pas mentionn�es dans l'ordonnance est certes probl�matique au regard du principe de la l�galit�. Cette question peut toutefois rester ouverte, car l'art. 96 al. 2 figurait d�j� dans l'ancien texte de l'ordonnance et ne semble pas avoir caus� de difficult�s d'application; en tout cas la recourante ne le pr�tend pas et ne soutient pas davantage que cette disposition aurait �t� appliqu�e de mani�re contraire � la Constitution. Dans la mesure o� les cat�gories d'op�rations pr�vues � l'alin�a premier sont clairement �num�r�es, on peut donc s'attendre � ce que les op�rations qui pourraient se pr�senter entrent dans l'une ou l'autre de ces cat�gories, sans que cela constitue une violation de la Constitution . Si tel ne devait pas �tre le cas, un recours de droit public serait toujours possible.
Pour autant qu'il r�ponde aux exigences de motivation de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, ce moyen se r�v�le donc �galement mal fond�.
Au vu de ce qui pr�c�de, le recours doit �tre rejet� dans la mesure o� il est recevable. Les frais judiciaires seront mis � la charge de la recourante qui succombe enti�rement (art. 156 al. 1 OJ).
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire de la recourante et au Conseil d'Etat du canton du Valais.

References: art. 9
 art. 72
 ATF 
 ATF 
 art. 954
 art. 2
 art. 53