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Timestamp: 2016-10-25 08:28:43+00:00

Document:
1A.94/2005 (08.02.2006)
1A.94/2005 /col
tous deux repr�sent�s par Me Pascal Moesch, avocat,
de Neuch�tel, case postale 3174, 2001 Neuch�tel 1.
plan cantonal de protection des marais,
recours de droit administratif contre l'arr�t du Tribunal administratif de la R�publique et canton de Neuch�tel,
du 14 mars 2005.
A.________ et B.________ sont propri�taires depuis le mois de mars 1995 de la parcelle n� 2423 du registre foncier, d'une contenance de 4,5 ha, sur le territoire de la commune des Ponts-de-Martel.
Le 31 mai 1995, le D�partement de la gestion du territoire de la R�publique et canton de Neuch�tel (ci-apr�s: le d�partement cantonal) a mis � l'enqu�te publique le projet de plan cantonal de protection des marais, des sites mar�cageux et des zones alluviales d'importance nationale (ci-apr�s: le plan de protection des marais). Ce plan fixe en particulier les limites des hauts-marais et des marais de transition d'importance nationale port�s � l'inventaire f�d�ral des hauts-marais, �tabli en 1991. La base l�gale de cet inventaire f�d�ral se trouve dans l'ordonnance sur la protection des hauts-marais et des marais de transition d'importance nationale (ordonnance sur les hauts-marais; RS 451.32).
Les tourbi�res des Ponts-de-Martel sont port�es � l'inventaire f�d�ral des hauts-marais (objet n� 15), sous la d�signation "Vall�e des Ponts-de-Martel (Bois-des-Lattes/Marais Rouges)", les diff�rents secteurs de tourbi�res �tant r�partis sur le territoire des communes de Brot-Plamboz, Les Ponts-de-Martel et Travers. La carte de l'inventaire f�d�ral (� l'�chelle 1:25'000) d�limite, � proximit� du village des Ponts-de-Martel, un ensemble de terrains formant l'objet partiel n� 15.3, aux "Marais Rouges". La parcelle n� 2423 est comprise dans ce p�rim�tre. Cette carte distingue, pour cet objet partiel - et �galement sur la parcelle n� 2423 -, les secteurs de "tourbi�res secondaires" ("sekund�re Hochmoorfl�chen"), la "zone de contact" ("Hochmoorumfeld") et les secteurs de "tourbes nues exploit�es" ("vegetationslose Torffelder").
Une feuille du plan cantonal de protection des marais, � l'�chelle 1:5'000, figure la d�limitation pr�vue par le d�partement cantonal pour l'objet partiel n� 15.3 de l'inventaire f�d�ral des hauts-marais. La parcelle n� 2423 est int�gralement incluse dans le p�rim�tre du haut-marais. Le plan cantonal ne fait pas la distinction entre les tourbi�res secondaires, la zone de contact et les tourbes nues exploit�es.
A.________ et B.________ ont form� opposition lors de l'enqu�te publique, en demandant que leur parcelle soit exclue de la zone � prot�ger. Ils invoquaient la n�cessit� d'utiliser ce terrain dans le cadre de leur entreprise �questre (carr� de dressage, p�ture, production de foin). Le d�partement cantonal a rejet� cette opposition par une d�cision du 25 f�vrier 1997. Il a retenu, en substance, que la valeur biologique de la parcelle ne devait pas �tre appr�ci�e isol�ment - les lieux avaient en effet subi diverses atteintes au cours des ann�es pr�c�dentes - mais en relation avec la totalit� du Marais-Rouge. Il s'est r�f�r� � ce propos � un rapport du Bureau d'�tudes en biologie de l'environnement Ecoconseil, mandat� par le service cantonal de l'am�nagement du territoire, qui d�crit les diff�rentes zones (ou cellules) du marais et formule notamment des "propositions de gestion" pour la r�g�n�ration du biotope.
A.________ et B.________ ont form�, contre la d�cision du d�partement cantonal, un recours qui a �t� transmis au Tribunal administratif cantonal. Pour contester l'inclusion de leur parcelle dans le p�rim�tre du haut-marais n� 15.3 du plan cantonal de protection des marais, ils ont invoqu� le faible int�r�t biologique de ce terrain, la pr�sence de d�p�ts et de remblais, la proximit� de terres agricoles et le caract�re disproportionn� de l'atteinte � leur droit de propri�t�, cette parcelle �tant n�cessaire � l'exploitation de leur centre �questre.
L'instruction de la cause a �t� suspendue jusqu'au 31 mars 2003. Un nouvel �change d'�critures a ensuite �t� ordonn� et les recourants ont pr�cis� qu'ils demandaient que deux parties de leur parcelle soient exclues du p�rim�tre du haut-marais: une partie � l'est, en bordure de terrains agricoles non compris dans le plan (partie de la "cellule C" selon le rapport Ecoconseil, soit une bande terrain large d'environ 30 � 40 m), et une partie au nord-ouest (dans la "cellule D"), repr�sentant au total environ 1 ha. Ils se r�f�raient � un rapport r�dig� � leur demande par la g�ologue et biologiste Doris Goy-Eggenberger (document d'ao�t 1997 intitul� "�tude d'impact").
Le Tribunal administratif a rejet� le recours par un arr�t rendu le 14 mars 2005. Il a retenu que le plan de protection des marais, qui est un plan d'affectation cantonal fond� sur la l�gislation sur l'am�nagement du territoire, tendait � la mise en oeuvre des normes f�d�rales sur la protection des marais, au niveau constitutionnel (art. 24sexies al. 5 aCst., art. 78 al. 5 Cst.) ou l�gislatif (art. 18a et 23a de la loi f�d�rale sur la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451]). Il a consid�r� en substance que le d�partement cantonal, charg� de fixer les limites pr�cises des objets port�s � l'inventaire f�d�ral, n'avait pas viol� le droit f�d�ral en d�limitant, l� o� se trouve la parcelle des recourants, le haut-marais constituant l'objet partiel n� 15.3.
Agissant par la voie du recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral, A.________ et B.________ prennent les conclusions suivantes:
"Annuler, avec ou sans renvoi, la d�cision du 14 mars 2005 rendue par le Tribunal administratif du canton de Neuch�tel et, statuant au fond, �carter du plan cantonal de protection une partie des cellules C et D de la parcelle n� 2423 du cadastre des Ponts-de-Martel".
Les recourants soutiennent que leur parcelle ne correspond pas, dans son ensemble, � la notion de marais d'une beaut� particuli�re et d'importance nationale, au sens de l'art. 23a LPN en relation avec les art. 18a ss LPN. Il n'y aurait pas, s'agissant des deux portions litigieuses de cette parcelle, de liens suffisants avec le marais prot�g�; en outre, les possibilit�s de r�g�n�ration du site ne seraient pas suffisantes. Les recourants se plaignent �galement d'une constatation manifestement inexacte ou incompl�te des faits pertinents, en reprochant notamment � la juridiction cantonale d'avoir retenu, sans les discuter, les conclusions du rapport Ecoconseil et d'avoir �cart� celles du rapport Goy-Eggenberger.
Le d�partement cantonal conclut au rejet du recours.
Le Tribunal administratif propose le rejet du recours, sans produire de d�terminations.
L'Office f�d�ral de l'environnement, des for�ts et du paysage (actuellement: Office f�d�ral de l'environnement; ci-apr�s: l'Office f�d�ral) a donn� un avis �crit sur le recours (art. 110 al. 2 OJ). Il parvient � la conclusion que le canton a correctement rempli son mandat de mise en oeuvre de la protection du haut-marais. Cet avis a �t� communiqu� aux parties et les recourants se sont d�termin�s � ce sujet.
L'Office f�d�ral du d�veloppement territorial a renonc� � se prononcer.
Les recourants ont requis une inspection locale.
Le Tribunal f�d�ral peut statuer sur le recours de droit administratif � l'issue de l'instruction �crite, sans qu'il y ait lieu de proc�der � une inspection locale.
La d�limitation du haut-marais litigieux s'inscrit dans un plan d'affectation au sens de la l�gislation sur l'am�nagement du territoire. Or il r�sulte de l'art. 34 al. 3 de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LAT; RS 700) que seule la voie du recours de droit public est en principe ouverte, devant le Tribunal f�d�ral, contre une d�cision prise en derni�re instance cantonale au sujet d'un tel plan. La jurisprudence admet cependant qu'une d�cision relative � l'adoption d'un plan d'affectation fasse l'objet d'un recours de droit administratif lorsque l'application du droit f�d�ral de la protection de l'environnement ou d'autres prescriptions f�d�rales sp�ciales - en mati�re de protection des biotopes notamment - est en jeu (ATF 129 I 337 consid. 1.1 p. 339; 125 II 10 consid. 2a p. 13; 123 II 88 consid. 1a p. 91, 231 consid. 2 p. 234; 121 II 72 consid. 1b p. 75 et les arr�ts cit�s). Dans le cas pr�sent, la contestation porte exclusivement sur l'application des normes du droit f�d�ral sur la protection d'un type de biotopes, les hauts-marais; c'est donc � juste titre que les recourants ont choisi la voie du recours de droit administratif. Comme propri�taires du bien-fonds litigieux, ils ont un int�r�t digne de protection � l'annulation de l'arr�t attaqu�, et partant qualit� pour recourir au sens de l'art. 103 let. a OJ. Les autres conditions de recevabilit� de ce recours sont remplies (art. 97 ss OJ). Il y a donc lieu d'entrer en mati�re.
Le droit constitutionnel f�d�ral pr�voit la protection de deux cat�gories d'objets d'une beaut� particuli�re et pr�sentant un int�r�t national: les marais, d'une part, et les sites mar�cageux, d'autre part (art. 78 al. 5 Cst., art. 24sexies al. 5 aCst.). Dans ses dispositions sp�ciales, la loi f�d�rale sur la protection de la nature traite s�par�ment ces deux cat�gories. L'art. 23a LPN s'applique � la protection des marais - et renvoie aux art. 18a, 18c et 18d LPN -, tandis que les art. 23b ss LPN r�glent celle des sites mar�cageux. Il n'y a pas lieu de d�crire ici les diff�rences entre marais et sites mar�cageux (cf. notamment Peter M. Keller, Commentaire LPN, Zurich 1997, Vorbemerkungen Art. 23a-23d, n. 5-6). En effet, la contestation porte en l'esp�ce uniquement sur la d�limitation d'un marais, port� � l'inventaire f�d�ral des hauts-marais. Aussi l'argumentation des recourants relative aux crit�res applicables � la d�limitation des sites mar�cageux, avec des r�f�rences � la jurisprudence � ce sujet (ATF 127 II 184; 123 II 248), n'est-elle pas directement pertinente.
Les recourants reprochent aux autorit�s cantonales d'avoir inclus l'entier de leur parcelle dans le p�rim�tre du haut-marais n� 15.3 alors que, selon eux, une partie significative de ce terrain (deux secteurs, repr�sentant environ 1 ha) ne pourrait pas �tre qualifi�e de marais d'une beaut� particuli�re et d'importance nationale, au sens de la loi f�d�rale.
4.1 L'art. 23a LPN (note marginale: protection des marais) dispose que les art. 18a, 18c et 18d LPN s'appliquent � la protection des marais d'une beaut� particuli�re et d'importance nationale. L'art. 18a LPN charge le Conseil f�d�ral de d�signer les biotopes d'importance nationale, de d�terminer leur situation et de pr�ciser les buts vis�s par la protection (al. 1), puis il pr�voit que les cantons r�glent la protection et l'entretien de ces biotopes (al. 2). Pour d�signer les biotopes d'importance nationale, le Conseil f�d�ral �tablit des inventaires (art. 5 al. 1 LPN). Il a ainsi �tabli, notamment, un inventaire f�d�ral des hauts-marais et des marais de transition d'importance nationale (inventaire des hauts-marais) et adopt�, le 21 janvier 1991, l'ordonnance sur les hauts-marais. Selon l'art. 1 de cette ordonnance, les objets mentionn�s dans l'inventaire "satisfont en m�me temps � l'exigence de la beaut� particuli�re au sens de l'art. 24sexies, al. 5, de la Constitution f�d�rale" (actuellement: art. 78 al. 5 Cst.). Il en d�coule que les hauts-marais de la Vall�e des Ponts-de-Martel figur�s sur la carte de l'objet n� 15 de l'inventaire f�d�ral - notamment l'objet partiel n� 15.3 - sont des "marais d'une beaut� particuli�re et d'importance nationale" au sens de l'art. 23a LPN. Le Tribunal f�d�ral n'a pas � contr�ler cet inventaire dans la pr�sente proc�dure; les recourants ne le demandent du reste pas (cf. arr�t 1A.14/1999 du 7 mars 2000, consid. 2a, in DEP 2001 p. 437 ou RDAF 2000 I p. 261). Il reste donc uniquement � v�rifier si les autorit�s cantonales ont fait un bon usage de leur pouvoir d'appr�ciation dans la mise en oeuvre des prescriptions du droit f�d�ral, en l'occurrence dans la d�finition des limites pr�cises du haut-marais n� 15.3 sur le plan cantonal de protection des marais, � l'emplacement de la parcelle n� 2423.
4.2 L'ordonnance sur les hauts-marais r�gle, � son art. 3 al. 1, la "d�limitation des objets" dans les termes suivants:
"Les cantons, apr�s avoir pris l'avis des propri�taires fonciers et des exploitants, fixent les limites pr�cises des objets. Ils d�limitent des zones-tampon suffisantes du point de vue �cologique en tenant compte, notamment, de la zone de contact ainsi que des bas-marais attenants aux objets".
Le plan de protection des marais, en l'esp�ce, est l'instrument choisi par le canton pour fixer les limites pr�cises de l'objet n� 15 (qui comprend l'objet partiel n� 15.3) de l'inventaire f�d�ral des hauts-marais. Conform�ment � la norme pr�cit�e, les zones-tampon doivent se trouver � l'int�rieur des limites des objets car elles en font partie. La jurisprudence a donn� une d�finition de la notion de zone-tampon, � laquelle il a lieu de renvoyer ici (ATF 124 II 19 consid. 3a p. 22). La d�limitation de ces zones-tampon n'est du reste pas une simple facult� laiss�e � la libre appr�ciation du canton, mais bien une obligation impos�e par le droit f�d�ral (ATF 124 II 19 consid. 3b p. 24). Dans son avis sur le recours, l'Office f�d�ral explique que la "zone de contact" figur�e sur les cartes de l'inventaire f�d�ral des hauts-marais a la fonction d'une zone-tampon au sens de l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance. En imposant � l'autorit� cantonale de tenir compte de la zone de contact, l'ordonnance ne dit pas que la zone-tampon doit dans tous les cas correspondre au p�rim�tre des zones de contact de l'inventaire f�d�ral; la zone-tampon peut en effet �tre plus �tendue. N�anmoins, si l'autorit� cantonale, en fixant les limites pr�cises des objets, y inclut par principe, en sus des tourbi�res stricto sensu, les zones de contact, on ne saurait consid�rer qu'elle fait a priori une mauvaise application des crit�res du droit f�d�ral.
4.3 Dans le cas particulier, il n'est pas contest� que la parcelle des recourants est int�gralement comprise dans le p�rim�tre de l'objet partiel n� 15.3 de l'inventaire f�d�ral des hauts-marais, et que, d'apr�s cet inventaire, une partie du terrain est dans la zone de contact. L'autorit� cantonale jouit n�cessairement d'une certaine marge d'appr�ciation pour fixer la limite pr�cise de l'objet prot�g�; mais la solution tendant � reporter le pourtour du biotope, tel qu'il figure dans l'inventaire f�d�ral, sur le plan cantonal � une �chelle plus d�taill�e, avec de petites variations tenant compte d'obstacles physiques ou de donn�es cadastrales, n'est en soi pas contraire au droit f�d�ral. En l'occurrence, il n'est pas critiquable de faire co�ncider la limite du p�rim�tre du haut-marais (l� o� il jouxte des terrains agricoles) avec la limite est de la parcelle litigieuse. Les recourants invoquent d'autres crit�res, li�s aux qualit�s biologiques de leur terrain, � son utilisation effective actuelle ou pass�e, ou encore aux n�cessit�s de leur entreprise. Ces crit�res ne sont toutefois pas d�terminants, d�s lors que le d�partement cantonal s'est fond� sur des �l�ments objectifs et pertinents, expos�s dans le rapport Ecoconseil. M�me si ce rapport distingue diff�rentes cellules � l'int�rieur du haut-marais, en fonction de leurs caract�ristiques biologiques, il n'en ressort pas que certains terrains devraient �tre exclus du r�gime de protection pr�vu en principe par l'inventaire f�d�ral; au contraire, les donn�es de ce rapport justifient la mesure de planification adopt�e, ce que l'Office f�d�ral confirme dans son avis sur le recours. Quant � l'expertise priv�e produite par les recourants (rapport Goy-Eggenberger), elle ne contient pas d'arguments pour conclure que l'autorit� cantonale aurait mal appliqu� l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance sur les hauts-marais. Ce rapport se prononce plut�t au sujet de l'influence des �l�ments "artificiels" sur l'activit� biologique du marais, ainsi que sur les probl�mes de la r�g�n�ration des tourbi�res � cet endroit, points qui ne sont pas d�terminants pour la fixation des limites pr�cises du biotope � prot�ger. C'est �galement � tort, vu l'objet de la contestation, que les recourants insistent sur le caract�re peu homog�ne du marais litigieux et sur les incertitudes au sujet de la r�alisation des mesures de r�g�n�ration.
Il appara�t en d�finitive que le Tribunal administratif n'a pas constat� les faits pertinents de mani�re inexacte ou incompl�te et qu'il �tait fond� � consid�rer que le d�partement cantonal - qui ne disposait en r�alit� pas d'un grand pouvoir d'appr�ciation, compte tenu de la d�limitation du biotope dans l'inventaire f�d�ral (cf. Karl Ludwig Fahrl�nder, Commentaire LPN [op. cit.], art. 18a,n. 38) - avait bien appliqu� le droit f�d�ral en adoptant le plan cantonal fixant les limites du haut-marais � l'endroit litigieux.
Le recours de droit administratif doit en cons�quence �tre rejet�. Les frais de justice seront mis � la charge des recourants, qui succombent (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Les autorit�s intim�es n'ont pas droit � des d�pens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire des recourants, au D�partement de la gestion du territoire et au Tribunal administratif de la R�publique et canton de Neuch�tel ainsi qu'� l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial et � l'Office f�d�ral de l'environnement.

References: art. 78
 art. 18
 art. 24
 art. 18
 art. 23
 Art. 23
 art. 18
 art. 78
 art. 3
 art. 18