Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20110502/cmp.html
Timestamp: 2019-03-19 02:35:58+00:00

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Commission mixte paritaire : compte rendu de la semaine du 2 mai 2011
Commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité
- Présidence de M. Christian Kert, député, président -
M. Christian Kert, député, président. - Cette commission mixte paritaire est la première à être réunie à l'Assemblée nationale depuis la création de la commission des affaires culturelles et de l'éducation. Je souhaite la bienvenue au président Legendre ainsi qu'à nos collègues sénateurs et je rappelle que quatre articles restent en discussion : l'article 2, l'article 3, l'article 5 bis et l'article 7.
M. Hervé Gaymard, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Dans nos deux assemblées, les débats ont été très riches et nous pouvons nous féliciter d'examiner le premier texte au monde à légiférer sur ce nouveau monde en mutation qu'est le livre numérique.
Mme Colette Mélot, rapporteur pour le Sénat. - Je suis convaincue que nous pourrons trouver un accord susceptible à la fois de conforter la validité juridique du texte et de satisfaire l'ensemble des objectifs exprimés par les uns et les autres au cours des deux lectures au Sénat et à l'Assemblée nationale.
M. Marcel Rogemont, député. - S'agissant de l'opportunité de cette proposition de loi, elle est incontestable. Le Parlement doit être au rendez-vous du numérique.
M. David Assouline, sénateur. - Chaque fois que nous avons dû légiférer sur les conséquences de la révolution numérique, nous n'avons pas su créer le consensus.
M. Hervé Gaymard, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Sur l'article 3, nous poursuivons tous le même objectif ; je me rallie à la proposition du Sénat, car de la même manière « qu'il faut savoir terminer une grève », il faut savoir terminer une loi.
Mme Colette Mélot, rapporteur pour le Sénat. - Loin de tout triomphalisme, nous poursuivons un même objectif en la matière. D'autre part, comme M. David Assouline, il me semble souhaitable que la disposition de l'article 5 bis, telle que rédigée par l'Assemblée nationale, reste introduite dans le code de la propriété intellectuelle, comme le prévoyait le Sénat. Il est en effet important que tous les acteurs de la filière puissent bénéficier de ce nouveau marché ; il appartiendra au comité de suivi de la loi d'ajuster ce dispositif.
M. Patrick Bloche, député. - La démarche consensuelle qui est la nôtre est heureuse, car si le texte de la proposition de loi est adopté à l'unanimité, il n'en aura que plus de force. Le vote unanime du Parlement français n'aura certes pas tout résolu, mais il constitue un point d'appui non négligeable : gagnée ou perdue, une bataille doit d'abord être engagée. En plus du Parlement, le Gouvernement doit prendre toute sa place dans cette bataille communautaire.
M. Jean-Pierre Leleux, sénateur. - Il semble que l'on s'achemine vers un texte de convergence. Un vote unanime du Parlement français donnera de la force à notre position dans le dialogue qui va s'engager avec la Commission européenne. Les deux avis rendus par la Commission sur cette question montrent d'ailleurs qu'elle est interpellée par la problématique du prix unique du livre. Une lecture attentive des pages conclusives de ces avis me semble plutôt montrer une invitation à plaider notre cause et à fournir des arguments à l'appui de notre défense de la diversité culturelle par le biais de ce texte, ainsi que nous avons pu le faire dans le cadre de l'adoption de la convention de l'UNESCO sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles. Nous devons être les artisans de ce combat auprès de la Commission. Je suis également favorable à l'insertion des dispositions de l'article 5 bis dans le code de la propriété intellectuelle.
M. Jack Ralite, sénateur. - Mon intervention ira dans le même sens que celles qui ont précédé. La préparation de la proposition de loi par le Sénat, tout comme l'adhésion du rapporteur de l'Assemblée nationale à notre travail, montrent clairement notre volonté de contrer la remise en cause constante, au plan européen, du droit d'auteur. Ainsi, presque tous les textes actuellement discutés sont accompagnés d'avis qui militent contre le droit d'auteur.
Mme Catherine Dumas, sénatrice. - Le texte de la proposition de loi, initiée par M. Jacques Legendre et moi-même, a progressé ; je voudrais à cet égard remercier les députés et le rapporteur de l'Assemblée nationale pour les échanges fructueux qui nous permettent aujourd'hui d'aboutir à un texte qui conforte notre culture mais aussi le rôle du Parlement.
Mme Catherine Morin-Desailly, sénatrice. - Je souscris au texte final, tel qu'il se dessine, qui est équilibré et qui témoigne de la convergence du travail de nos deux assemblées. C'est un signe fort destiné aux milieux de la création. Cependant, comme le soulignait le rapporteur de l'Assemblée nationale, les évolutions techniques sont telles aujourd'hui que, quel que soit le texte, comme on le constate depuis la loi du 1er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information, la législation dans ce domaine est un chantier continu. La question de l'applicabilité des mesures prises se pose à chaque instant dans le domaine si complexe de l'Internet. Le combat de conviction à mener au niveau de la Commission européenne devrait faire valoir qu'un bien culturel, matériel ou dématérialisé, a peu à voir avec un simple service encadré par les directives correspondantes.
Mme Monique Boulestin, députée. - Il est nécessaire de légiférer sur cette problématique d'actualité, certes, mais dont les enjeux culturels et financiers sont très importants. Il est pour cela important que nous le fassions ensemble afin de peser sur les décisions de la Commission européenne. Notre travail n'est en effet que l'amorce de ce qui devra être fait plus tard. C'est ainsi que la rédaction qui vient d'être proposée pour l'article 5 bis me paraît être la meilleure pour garantir aux auteurs que leurs droits seront préservés dans la révolution numérique que nous vivons, reprenant ainsi les conclusions du rapport de M. Bruno Patino sur le livre numérique.
M. Hervé Gaymard, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Nous sommes obnubilés par la Commission européenne, mais le sujet n'est pas qu'européen, il est mondial. Comment traiter une plateforme de téléchargement légal d'un distributeur numérique située à Zurich, Genève ou Alma Ata ? Il faut à cet égard se féliciter de l'initiative française du « G 8 numérique ». Nous avons certes un travail important à faire au niveau européen auprès de la Commission dont la culture intrinsèque est très éloignée de nos préoccupations communes, puisqu'elle repose sur le principe « la concurrence ou la mort ».
M. Marcel Rogemont, député. - Force est de constater que dans notre société le producteur cède de plus en plus la place au distributeur. Aussi, chaque fois que nous le pouvons, nous tentons d'aider les producteurs. Nous avions pour ce faire envisagé des amendements s'inscrivant dans la logique du rapport de M. Bruno Patino, mais nous souhaitons parvenir à l'élaboration d'un texte unanime, tel qu'il se dessine.
Mme Colette Mélot, rapporteur pour le Sénat. - Au-delà de notre position consensuelle, nous sommes au début d'un combat politique à mener, notamment en direction de la Commission européenne mais aussi d'un combat de société. Il s'agit de savoir quelle société nous devons construire pour demain, dans l'intérêt général du citoyen mais aussi de l'aménagement du territoire et notamment de la place qu'y tiennent les libraires.
M. Jacques Legendre, sénateur, vice-président. - J'ai abordé cette réunion de la commission mixte paritaire avec confiance. Nous tendions tous vers le même objectif, avec la perspective très claire d'une menace réelle. La discussion entre nous ne portait donc que sur les moyens les plus efficaces pour y faire face, dans le cadre européen. Le texte ne pouvait avoir de valeur politique forte que si l'Assemblée nationale et le Sénat, majorité et opposition, étaient d'accord. C'est le cas et je m'en réjouis. Cette condition de l'efficacité de notre combat commun est donc réalisée.
La commission mixte paritaire adopte à l'unanimité l'article 7 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
En conséquence, la commission mixte paritaire adopte ensuite à l'unanimité, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative au prix du livre numérique.
- M. Claude Goasguen, député,
M. Claude Goasguen, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a proposé de retenir la rédaction de l'Assemblée nationale.
M. François-Noël Buffet, rapporteur pour le Sénat, a estimé préférable de maintenir le principe dit de l'effet dévolutif de l'appel, concernant le régime des irrégularités pouvant être soulevées pour la première fois en cause d'appel, et donc suggéré à la commission de maintenir la suppression du texte par le Sénat.
M. Jean-Jacques Hyest, vice-président, a également proposé de maintenir la suppression de cet article afin de conserver les règles générales applicables à la procédure d'appel. Il a estimé qu'il existe en effet un risque d'inconstitutionnalité de la mesure prévue par l'Assemblée nationale.
M. Claude Goasguen, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a déclaré se rallier à la proposition de suppression de l'article.
M. Richard Yung, sénateur, a rappelé son opposition à cet article. Sans doute le rapporteur du Sénat a-t-il fait adopter une modification de la rédaction retenue à l'Assemblée nationale ; cependant, pour l'essentiel, cette disposition, qui subsiste, aura un effet négatif pour les personnes concernées par la modification des conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire en raison de leur état de santé. Il est inexact de prétendre que cette modification répond à un objectif financier : les statistiques du ministère de l'intérieur révèlent que le nombre de personnes concernées a diminué de 20 %. En outre, la rédaction proposée est complexe et sera malaisée à mettre en oeuvre : comment l'autorité administrative pourra-t-elle apprécier l'existence ou non d'une « circonstance humanitaire exceptionnelle » ?
Mme Éliane Assassi, sénatrice, a rappelé combien cet article suscite de mécontentements ; il engendre une véritable mobilisation non seulement des associations, mais également du monde médical, qu'on ne peut pourtant pas taxer de gauchisme ! La question n'est pas de savoir si un traitement contre le virus de l'immunodéficience humaine (VIH), par exemple, existe dans un pays donné, mais de savoir si telle personne peut ou non y avoir effectivement accès : or cet accès est, précisément, extrêmement difficile pour une très grande majorité de malades. Aussi, quelle que soit la rédaction retenue in fine, on ne peut que désapprouver cette mesure.
Mme Sandrine Mazetier, députée, a souligné que cet article ne figurait pas dans la version initiale du projet de loi. Il fait polémique, y compris auprès des médecins, et risque de fait d'envoyer à la mort des malades qui sont, contrairement à ce qui est parfois soutenu, déjà présents en France : il s'agit en effet de la question de la poursuite du séjour de personnes atteintes de pathologies graves. Il y a là un réel scandale, quelle que puisse être la rédaction retenue. C'est pourquoi il convient de supprimer cet article.
M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, a observé de même que, dès lors que l'on considère qu'une personne ne peut être soignée en France si ces soins sont pratiqués dans le pays d'origine de l'intéressé, on ne règle pas la question de l'accès aux soins : ceux-ci peuvent en effet être disponibles pour certains privilégiés seulement, qui ont les moyens de se les procurer, ainsi que le montre l'exemple de la prise en charge du SIDA.
Mme Alima Boumediene-Thiery, sénatrice, a jugé que cet article porte atteinte au droit humanitaire. De plus, on voit bien qu'il obéit à une logique d'affichage. Or celle-ci est contestée, comme cela a été dit, à la fois par le monde associatif et le milieu médical, ce qui jette un discrédit sur l'action du législateur. Il y a en cette matière un devoir de clarté.
M. Julien Dray, député, a insisté sur le fait que ce débat n'est pas nouveau, puisque la loi Debré de 1996 l'avait déjà abordé ; mais, à peine quelques mois après l'adoption de la loi, il avait fallu accueillir des malades d'origine tunisienne atteints du VIH... Cette forme de continuité conduit à reproduire les mêmes bêtises !
M. Claude Goasguen, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a fait observer que c'est l'évolution de la jurisprudence, par deux arrêts du 7 avril 2010, qui a conduit le Parlement à préciser le droit : la loi n'est aujourd'hui pas claire, ce qui cause une instabilité propice à toutes formes d'interprétations par les tribunaux. Le texte retenu par le Sénat présente le double avantage de la clarté et d'une ouverture.
M. François-Noël Buffet, rapporteur pour le Sénat, a indiqué qu'en 2009, quelque 6 000 titres de séjour correspondaient à la situation prise en compte par cet article.
Les décisions d'éloignement et leur mise en oeuvre
M. Claude Goasguen, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a proposé de retenir la rédaction de l'Assemblée nationale : les syndicats de magistrats administratifs ont évoqué la désorganisation considérable des tribunaux qu'engendrerait la rédaction retenue au Sénat. En outre, le vice-président du Conseil d'État ne serait pas opposé à cette solution. Enfin, même si cette dernière ne préserve pas de toute incertitude de nature constitutionnelle, la difficulté subsisterait avec le délai de quatre jours prévu par le Sénat.
M. Jean-Jacques Hyest, vice-président, a rappelé avoir proposé d'abaisser le délai de rétention administrative préalable à l'intervention du juge judiciaire de cinq à quatre jours pour des raisons constitutionnelles et a déclaré, quel que soit ce délai, approuver le principe d'une meilleure articulation des contentieux. De fait, le vice-président du Conseil d'État a invoqué des difficultés d'application importantes si le délai était porté à cinq jours. Un risque constitutionnel subsiste. Toutefois, à défaut d'unité juridictionnelle qui présenterait l'avantage de la cohérence -dans ce cas, il conviendrait que le contentieux soit confié au juge judiciaire- l'essentiel est de faire converger les efforts en vue d'une meilleure procédure, au profit de la prise de décision sur le fond : c'est pourquoi l'on peut se rallier à la rédaction de l'Assemblée nationale.
M. Richard Yung, sénateur, a considéré qu'il importe de prendre en compte les deux dimensions du débat : la question de fond et celle de l'intervention respective des juges administratif et judiciaire dans le calendrier de la rétention. Une fois n'est pas coutume, on peut partager la préoccupation du président de la commission des Lois du Sénat, celle d'une unité juridictionnelle, même si la mesure ne manquerait pas de soulever des difficultés d'application pratiques.
Mme Sandrine Mazetier, députée, a fait observer que le rapporteur pour l'Assemblée nationale invoque la jurisprudence pour motiver le bien-fondé de cet article 30, à l'heure où, sur la récente loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure dite « LOPPSI 2 », par l'une des plus importantes censures de la Vème République, le Conseil constitutionnel a rappelé les principes fondamentaux qui devraient prévaloir. En outre, un arrêt récent de la Cour de justice de l'Union européenne a souligné que la privation de liberté n'est pas un acte anodin. Bref, mêmes motifs, même punition : que la rédaction retenue soit celle de l'Assemblée nationale ou celle du Sénat, elle s'expose à une censure du juge constitutionnel, compte tenu de sa jurisprudence existante sur des sujets voisins.
M. François Zocchetto, sénateur, a estimé qu'il était nécessaire de mettre fin à la confusion régnant aujourd'hui sur le terrain en raison d'une procédure complexe, devenue une véritable « fabrique de sans papiers ». Il convient de remettre de l'ordre dans le contentieux en organisant mieux la succession de l'intervention des juges administratif et judiciaire, tout en tenant compte de leurs contraintes respectives. Dans ces conditions, un délai global de cinq jours, semble-t-il nécessaire pour que le juge administratif exerce un réel contrôle, peut être accepté, dans l'attente de l'appréciation qu'en fera le Conseil constitutionnel.
M. François-Noël Buffet, rapporteur pour le Sénat, a noté qu'un délai de cinq jours a le mérite de permettre au juge administratif de disposer de soixante-douze heures pour rendre sa décision, ce qui doit lui permettre de faire face à l'afflux de contentieux supplémentaires induit par la réforme sans que la qualité des décisions rendues n'en pâtisse.
M. Claude Goasguen, rapporteur pour l'Assemblée nationale, tout en se ralliant à la rédaction du Sénat, a estimé que le terme « notamment » pourrait être maintenu s'agissant d'une matière non judiciaire mais administrative.
M. François-Noël Buffet, rapporteur pour le Sénat, a expliqué que cette proposition de rédaction tendait, d'une part, à préciser expressément que ne saurait être poursuivi un employeur n'ayant pas eu connaissance de la situation irrégulière de son salarié étranger, et, d'autre part, à déplacer ce dispositif d'exonération de responsabilité des employeurs d'étrangers sans titre dans les sanctions pénales prévues par le code du travail, où elles trouvent davantage leur place.
Mme Sandrine Mazetier, députée, a estimé qu'une telle proposition de rédaction entrait en contradiction frontale avec le dispositif adopté par le Sénat, qui, tant en première qu'en seconde lecture, s'était attaché à reprendre la lettre et l'esprit de la directive « sanctions ». Cette proposition de rédaction correspond en fait à une reprise du texte adopté par l'Assemblée nationale ouvrant des exceptions aux sanctions pour cause de défaut d'intentionnalité.
M. Richard Yung, sénateur, a estimé qu'en votant une telle proposition de rédaction qui autorise des exceptions à la mise en oeuvre des sanctions à l'encontre des employeurs d'étrangers sans titre, la commission mixte paritaire rouvrirait une boîte de Pandore que le Sénat avait pris soin de fermer.
M. François-Noël Buffet, rapporteur pour le Sénat, a estimé que la rédaction proposée ne constituait en rien un retour en arrière par rapport au texte adopté par le Sénat, mais se contentait de réaffirmer la nécessité d'un élément intentionnel pour que des poursuites pénales soient engagées.
M. Claude Goasguen, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a estimé que la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale avait pu porter à confusion mais qu'il n'avait jamais été dans l'intention des députés de remettre en cause l'application de la directive « sanctions ». Des décisions de justice ont mis en évidence l'existence de difficultés sérieuses lorsque des employeurs sont sanctionnés alors même qu'ils n'avaient aucunement connaissance de la fraude. L'employeur, qui ne saurait se muer en enquêteur de police, doit bénéficier d'une présomption de bonne foi. Le groupe SRC de l'Assemblée nationale pourrait ne pas être insensible à cet argument, lui qui avait soutenu en première lecture des amendements protégeant l'activité économique en évitant la fermeture d'établissements recourant à de la main d'oeuvre en situation irrégulière...
M. François-Noël Buffet, rapporteur pour le Sénat, a rappelé que l'objet de l'article portait sur la responsabilité des employeurs et non sur la question d'une éventuelle fermeture de l'établissement.
M. Julien Dray, député, a estimé qu'il s'agissait davantage avec cet article de consacrer l'irresponsabilité des employeurs qui, compte tenu de la rédaction proposée, pourraient ne jamais faire l'objet de poursuites.
M. François-Noël Buffet, rapporteur pour le Sénat, a rappelé que les sanctions pénales prévues par le code du travail demeurent inchangées avec cet article, les employeurs reconnus coupables de l'infraction encourant une peine de cinq ans d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende, seule étant ajoutée la précision selon laquelle un employeur n'ayant pas connaissance de la fraude ne peut être poursuivi.
Mme Sandrine Mazetier, députée, a rappelé que dans son rapport établi en deuxième lecture, le rapporteur du Sénat précisait qu'en première lecture « le Sénat a supprimé cette condition exonératrice de responsabilité : en effet, la violation de l'interdiction - édictée par l'article L. 8251-1 du code du travail -d'employer, directement ou indirectement un étranger sans titre de travail, constitue une infraction intentionnelle » et qu'« en conséquence, la disposition nouvelle votée par les députés s'avère surabondante. »
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, député, a estimé que le code du travail contenait de nombreuses infractions pénales ne présupposant pas d'éléments intentionnels ; le constat de l'infraction suffit, sans qu'il soit besoin d'établir la preuve d'une intention fautive.
M. François-Noël Buffet, rapporteur pour le Sénat, a rappelé qu'en matière de délits, l'élément intentionnel devait être établi.
M. François-Noël Buffet, rapporteur pour le Sénat, a proposé de retenir la rédaction du Sénat supprimant l'exonération de la mesure de fermeture administrative provisoire au profit des employeurs de bonne foi. En effet, les décisions de fermeture provisoire d'établissements sont laissées à l'appréciation du préfet et doivent être motivées au cas par cas, par les critères fixés à l'article 66 tenant à la gravité et à la répétition des faits réprimés, ce qui offre suffisamment de garanties dans la procédure.
Mme Sandrine Mazetier, députée, a proposé de retenir la rédaction du Sénat sous réserve de la suppression du mot « métropolitaine » afin de ne pas priver les demandeurs d'asile situés dans les départements et les collectivités d'outre-mer du droit de s'opposer au recours aux moyens de télécommunication audiovisuelle pour les audiences à distance de la Cour nationale du droit d'asile les concernant.
M. François-Noël Buffet, rapporteur pour le Sénat, s'est opposé à cette modification pour deux raisons. En premier lieu, les départements et les collectivités d'outre-mer ne font pas partie de l'espace Schengen, ce qui exige que toute modification de la législation applicable soit envisagée avec prudence. En second lieu, les audiences à distance par visioconférence devant la Cour nationale du droit d'asile doivent être étendues aux départements et collectivités d'outre-mer pour des raisons matérielles. Dans la mesure où la proposition de rédaction suggérée conduirait à ce qu'un requérant, où qu'il se trouve, refusant d'être entendu par un moyen de communication audiovisuelle, soit convoqué, à sa demande, dans les locaux de la cour situés à Montreuil, les demandeurs d'asile séjournant outre-mer et refusant une audience à distance par visioconférence devraient donc venir en France métropolitaine, après autorisation du préfet à quitter le territoire, pour être entendus par la cour, sans que les pouvoirs publics aient des garanties sur le départ effectif des requérants à l'issue de la procédure.
M. Richard Yung, sénateur, a objecté que les départements et les collectivités d'outre-mer ne souhaitaient pas se voir appliquer une législation spécifique, ce que permet la suppression du mot « métropolitaine » proposée par M. Sandrine Mazetier.
M. Claude Goasguen, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a partagé le constat de la nécessité d'étendre à l'outre-mer les audiences à distance par visioconférence devant la Cour nationale du droit d'asile.

References: l'article 2
 l'article 3
 l'article 5
 l'article 7
 l'article 3
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 7
in fine
 l'article 66