Source: https://franco.scjn.gob.mx/votos/voto-particular-accion-de-inconstitucionalidad-1222015-y-sus-acumuladas
Timestamp: 2020-02-27 18:00:06+00:00

Document:
Voto Particular Acción de Inconstitucionalidad 122/2015 y sus acumuladas | José Fernando Franco González Salas
Voto Particular Acción de Inconstitucionalidad 122/2015 y sus acumuladas
Determinar el alcance del derecho de réplica y su regulación; los sujetos obligados y las reglas específicas para los sujetos electorales; el procedimiento frente a los sujetos obligados y, finalmente, la vía jurisdiccional, para el caso en que haya desacuerdo con la respuesta del sujeto obligado.
Las citadas acciones fueron promovidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y los partidos de la Revolución Democrática y MORENA, contra el decreto por el que se expide la Ley Reglamentaria del Artículo 6°, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , en materia del Derecho de Réplica y reforma y adiciona el artículo 53 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de noviembre de dos mil quince.
En el presente voto desarrollaré algunas consideraciones sobre temas particulares que motivaron que, en algunos casos, emitiera mi postura a favor pero con consideraciones adicionales y, en otros, en contra del sentido propuesto. En ambos casos, por los motivos que en seguida expreso.
En primer término –tal y como lo mencioné desde la primera vez que se discutió este asunto- compartí el criterio de la legitimación de los partidos para interponer estas acciones, sin embargo, me aparté de algunas expresiones.
Lo anterior, en virtud de que en mi opinión, es imperativo analizar el concepto de legitimación procesal, iniciando con la distinción entre legitimación ad procesum y ad causam: la primera, es la que surge cuando el que comparece en el juicio ejercitando un derecho es quien está facultado para hacerlo valer; mientras que la segunda implica tener aquel derecho que se exige en el juicio. La diferencia entre ambas es clara, pues mientras la primera es un requisito para la procedencia del juicio, la otra lo es para obtener una sentencia favorable.
Ahora, la legitimación ad procesum de quien acciona es un presupuesto procesal, en tanto reúne los siguientes elementos: 1) su existencia o inexistencia está determinada por una norma procesal, y 2) su existencia o inexistencia no atiende a determinar una cuestión del fondo de la controversia, sino a que ésta pueda dictarse o no.
Si es sostenible que ante la duda para determinar si se goza o no de legitimidad ad procesum puede actuarse con flexibilidad, según lo establecido por este Tribunal, con mayor razón se puede actuar en el mismo sentido cuando hay elementos normativos que permiten una interpretación favorable al promovente, como es en el presente caso. Veamos.
f).- Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro.”
“V. Justicia electoral
Especial atención merece la reforma de la fracción II, en ésta, la adición de un inciso f, y la adición de dos párrafos cuarto y quinto, a la fracción III del artículo 105 de la Constitución. En la segunda fracción se suprime la actual excepción para que la Suprema Corte de Justicia conozca de acciones de inconstitucionalidad, en materia electoral y, en el inciso f, se establece el derecho de los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral de ejercitar acción de inconstitucionalidad ‘...en contra de leyes electorales federales o locales y los partidos políticos con registro estatal, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del estado que les otorgó el registro’ y ante qué instancias podrán ejercitar dicha acción; asimismo, en la fracción lll se precisa que ‘Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos 90 días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse y durante el mismo no podrá haber modificaciones sustantivas’ y que ‘La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo’".
En los términos previstos por el inciso f) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se considerarán parte demandante en los procedimientos por acciones en contra de leyes electorales, además de las señaladas en la fracción I del artículo 10 de esta ley, a los partidos políticos con registro por conducto de sus dirigencias nacionales o estatales, según corresponda, a quienes les será aplicable, en lo conducente, lo dispuesto en los dos primeros párrafos del artículo 11 de este mismo ordenamiento.”
Así pues, queda de manifiesto que los partidos políticos con registro tienen expresamente conferida a nivel constitucional legitimación procesal para promover acción de inconstitucionalidad en contra de leyes electorales. Esta es la regla general, pues cuando se trate de una ley electoral debe reconocérseles a los partidos políticos legitimación activa para impugnarlas (según se trate, en términos del artículo 105 constitucional, de leyes federales o locales a partidos nacionales o locales), independientemente del contenido material de las normas comprendidas en esas leyes (administrativas, jurisdiccionales, orgánicas, etcétera). La excepción, establecida con buen criterio por esta Suprema Corte, la constituyen aquellos casos que merecen un análisis específico encaminado a determinar si los partidos políticos cuentan con legitimación activa para impugnar, mediante acción de inconstitucionalidad, un ordenamiento —constitucional, legal o reglamentario— que propiamente no sea una ley electoral y que, sin embargo, contenga una norma que se pueda reputar de naturaleza electoral.
En el presente asunto, he coincidido con la mayoría, en principio, que el núcleo esencial de la materia electoral es lo relacionado con el proceso electoral, y que debe considerarse como tal todo aquello que pueda influir directa o indirectamente en éste; sin embargo, las normas electorales no deben verse restrictivamente como aquéllas que sólo se vinculan directa o indirectamente al proceso electoral, sino como todas aquellas que regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con tales procesos, o que deban influir de una forma u otra en los mismos .
Así, la legitimación de los partidos políticos accionantes se encuentra acreditada dado el contenido material de las normas que están en la ley de réplica, además de que en la propia Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales hay una remisión expresa que se dejó durante un tiempo de tránsito para que fuera la ley que regula la réplica la que se aplicara en estos casos .
Las libertades de información y expresión están reconocidas tanto en los artículos 6° y 7° de la Constitución , como en los artículos 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos ,19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el artículo 10.1 de la Convención Europea de Derechos Humanos
Esta precisión es relevante en tanto que, como se observa, en el derecho nacional y en los referentes internacionales citados, el derecho de réplica se originó con motivo del diverso a la información y éste como parte inherente de la libertad de expresión; primero como garantías individuales y ahora como derechos humanos , los cuales deben ser interpretados a la luz del artículo 1° de la CPEUM .
La réplica como derecho humano, ha ido evolucionando hasta concebirse como un derecho independiente esto es, con sus propias reglas y limitaciones. Así, en una primera etapa, se estableció con motivo de la reforma político electoral de 1997 y su regulación se concretó a incorporar en el artículo 6º Constitucional que el derecho a la información sería garantizado por el Estado . Al ser interpretado en ese entonces (Octava época) este precepto, por la otrora Segunda Sala, se desprendieron sus primeras características, entendiéndolo como garantía correlativa a la libertad de expresión y que correspondía al Estado garantizar a través de los diversos medios de comunicación, la manifestación de manera regular de la diversidad de opiniones de los partidos políticos.
También se distinguió que a través de los derechos de información y de libertad de expresión, no se pretendió establecer una garantía individual consistente en que cualquier gobernado, en el momento en que lo estimara oportuno, pudiera solicitar y obtener de órganos del Estado determinada información; es decir, que no se creó en favor del particular la facultad de elegir arbitrariamente la vía mediante la cual pudiera conocer ciertos datos de la actividad realizada por las autoridades, sino que esa facultad debía ejercerse por el medio que se señalara legalmente .
La naturaleza puramente electoral con la que originalmente se concibió el derecho a la información, fue ampliándose a través del ejercicio interpretativo de este Tribunal, el que estableció que la información opera como una garantía o derecho a conocer la verdad ; y, finalmente que también opera en una vertiente social tendente a proteger a la sociedad de información manipulada, incompleta o falsa .
En forma paralela al análisis y alcance del derecho a la información, este Tribunal determinó que el citado artículo 6 tiene estrecha relación con el diverso 7, ambos de la Constitución Federal, en tanto que dichos numerales reconocen los derechos de las personas a informarse pero también a expresarse y, por ello, ambos garantizan el marco constitucional de un estado democrático, en tanto que a través de ellos, no sólo se protegen libertades para la autonomía personal de los individuos, sino también protegen y garantizan un espacio público de deliberación política .
En un siguiente eslabón, surgió en forma diferenciada, el derecho de réplica reglamentado inicialmente a través de la Ley sobre Delitos de Imprenta, cuyo artículo 27 establecía a cargo de los periódicos la obligación de publicar gratuitamente las rectificaciones o respuestas que las autoridades, empleados o particulares quieran dar a las alusiones que se les hagan . Posteriormente, con motivo de la diversa reforma Constitucional en 2007 , este derecho se introdujo en el primer párrafo del artículo 6º de la CPEUM .
Este postulado constitucional fue retomado por el Legislador Federal para ser desarrollada en el proceso que culminó con la Ley Reglamentaria del artículo 6º, párrafo primero de la Constitución -cuya constitucionalidad se cuestiona en las presentes acciones de inconstitucionalidad-. Esta nueva regulación pone de manifiesto que los derechos a la información y a la libertad de expresión, aunados ahora con el diverso de réplica, son derechos en tensión que deben equilibrarse, cada uno de ellos tiene una faceta individual y una vertiente social.
En mi opinión, este equilibrio no puede ser absoluto, en tanto que habrá de ponderarse en cada caso, cómo cada uno de ellos deberá ceder ante el otro, se trata de derechos fundamentales que coexisten y que en conjunto, garantizan el ejercicio democrático de ideas en un auténtico Estado de Derecho . Así, se trata de derechos fundamentales en un Estado constitucional que tienen como elemento común, una doble faceta. Por un lado, aseguran a las personas espacios esenciales para el despliegue de su autonomía y, por otro, gozan de una vertiente pública, colectiva o institucional que los convierte en piezas básicas para el adecuado funcionamiento de la democracia representativa
I. La Ley Reglamentaria establece en primer término, que el derecho de réplica tenga cabida únicamente, cuando se trate de información falsa o inexacta. La resolución del Tribunal Pleno abordó esta temática, vinculándola con los artículos 2, fracción II; 3, primer y último párrafos; 17,19, fracción III; 21, tercer párrafo; 25, fracción VII y 37, concluyendo la constitucionalidad de estos preceptos por cuanto prevén esta limitante.
Coincido con la postura de la resolución en cuanto se consideró constitucionalmente válido, que la ley prevea que el derecho de réplica se ejercerá respecto de información “inexacta o falsa”.
Lo anterior, en virtud de que la finalidad de este derecho fundamental es justamente, otorgar la posibilidad de aclarar información que se considere inexacta o que no corresponda a la realidad, lo cual se relaciona con el derecho de la sociedad a recibir información veraz, así como con el derecho de quien ha sido aludido en la información difundida. Esto es, convergen el derecho de quien ejerce o solicita la respuesta, al medio de comunicación que haya emitido la información y, por otra parte, el derecho de que la sociedad pueda formarse su propio juicio como consecuencia de ser la destinataria de información exacta .
Ello, en razón de que lo primordial tratándose del derecho de réplica es responder información inexacta o falsa y aclararla a efecto de proteger el honor, la reputación, la intimidad y la dignidad del sujeto que ha sido aludido . En esto es importante hacer hincapié - tal y como se estableció en la ejecutoria del Tribunal Pleno-, que la réplica no constituye un mecanismo de reparación ni de fincamiento ulterior de responsabilidades pues para ello están expeditas otras vías.
Por tanto, el elemento accionante del derecho de réplica es que se haya actualizado la difusión de información y que ésta resulte falsa o inexacta, lo que provoca que quien fue aludido pueda solicitarlo. Cabe puntualizar entonces, que lo que debe ser inexacto o falso es lo fáctico, quedando por ende, excluidas del objeto del derecho de réplica, las opiniones puesto que, precisamente por sus características, éstas no pueden entrañar una falsedad, una certeza, una inexactitud o una exactitud, sino que reflejan el sentir de la persona que las emite .
El alcance del agravio, es materia del punto que desarrollo en seguida.
II. El siguiente tema que se vincula de manera estrecha con lo hasta aquí vertido, fue el planteado en torno a si es constitucional o no, que se exija que la difusión de la información falsa o inexacta haya generado un agravio a la persona.
En la resolución del Tribunal Pleno se vinculó este análisis con los artículos 2, fracción II; 3, primer párrafo; 17; 19, fracción III, y 25, fracción VII son inconstitucionales al establecer el requisito de “demostrar un perjuicio”, ya que resulta excesivo pues la publicación de información falsa por sí misma causa una afectación.
Coincido con la conclusión alcanzada en la ejecutoria, en cuanto estimó parcialmente fundado el concepto de invalidez por considerar que el derecho de réplica no es un mecanismo reparador de agravios y, en ese sentido, lo fundamental es probar la falsedad o inexactitud de lo publicado y no así el agravio generado. No obstante, quiero hacer algunas precisiones para señalar que, en mi opinión, la alusión a causar agravio debe entenderse en dos sedes, la primera que se tiene frente a los medios de comunicación, en cuyo caso, dicho término debe constituir la afectación provocada por la inexactitud o falsedad de los hechos difundidos, los cuales se constituyen como elementos del acción del ejercicio del derecho; y, la segunda, en el ámbito jurisdiccional que tiene cabida cuando el medio de comunicación se ha negado a dar la réplica solicitada.
Este es el supuesto – ante órgano jurisdiccional- al que se refiere el artículo 25, fracción VII, de la Ley Reglamentaria, el cual regula las pruebas que la persona interesada debe presentar junto con su solicitud de inicio del procedimiento judicial y que debe concretarse a acreditar que se solicitó la réplica y a que se publicó información falsa o inexacta.
Por ello, estimo que la exigencia de acreditar un perjuicio en términos de esta fracción, es inconstitucional pues tal previsión desnaturaliza el derecho de réplica, el que como ya mencioné, debe ser interpretado en el contexto de un derecho humano y, por ende, de la manera más favorable. Así, en caso de acudir a la vía jurisdiccional, el agravio consistirá en la negativa del medio que difundió la información para otorgar la réplica, así como que la información desplegada sea falsa o inexacta. Por ello, cualquier exigencia adicional en cuanto a un posible perjuicio jurídico o legítimo, contradice tanto la finalidad del derecho como el espíritu de la ley reglamentaria que pretendió un trámite ágil y eficaz .
III.- Por otra parte, respecto de las disposiciones específicas en materia electoral, la ejecutoria del Pleno advirtió que el régimen especial se encuentra previsto en los artículos 3 y 37 de la Ley Reglamentaria. Estos tópicos se analizaron subdividiéndolos en varios subtemas, respecto de algunos de ellos me referiré en este apartado.
Así, en su dimensión política, el ejercicio de ambos derechos se configura como un contrapeso de poder, ya que el devenir político se someta al escrutinio ciudadano y contribuye a la formación de la opinión pública sobre asuntos políticos .
En efecto, conforme a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, los observadores electorales deben rendir informes al Consejo General ante el que se encuentran registrados, los que necesariamente versarán sobre el desarrollo del proceso electoral, además de que previa solicitud pueden tener acceso a la información electoral que requieran para el mejor desarrollo de sus actividades y desarrollar su actividad en la instalación de la casilla, desarrollo de la votación, escrutinio, resultados, clausura de la casilla, entre otras.
IV. Otros tópicos en los que quiero fijar mi postura, son los contenidos en el apartado relativo al procedimiento ante los sujetos obligados consistentes en la posibilidad de que los medios de comunicación se nieguen a publicar la réplica que se les solicite cuando la información haya sido generada por un tercero (artículos 18 y 19, fracción VIII de la Ley Reglamentaria.
Ello, en virtud de que al someterse a discusión del Tribunal Pleno el proyecto relativo, se determinó –por falta de idoneidad en la votación- desestimar le propuesta; sin embargo, quiero reiterar la postura que externé en sesión en el sentido de que si declaramos la invalidez de la diversa fracción VII del artículo 19 de la ley de la materia, que establece como excepción a la obligación de los medios de conferir la réplica: “Cuando la réplica verse sobre información oficial que en forma verbal o escrita emita cualquier servidor público que haya sido difundida por una agencia de noticias o medio de comunicación .”; debimos pronunciarnos consecuentemente, por la invalidez de la fracción VIII del propio precepto que señala: “Cuando la información publicada o transmitida por el medio de comunicación provenga de una agencia de noticias y se haya citado a dicha agencia”.
Como se observa, entre ambas fracciones no existe —salvo la fuente— una diferencia sustancial, así mientras la fracción VII se alude a información difundida por una agencia de noticias o medio de comunicación; y en la fracción VIII, que la información difundida por el medio de comunicación provenga de una agencia de noticias y se haya citado a dicha agencia. De ahí que si entre ambas fracciones sólo se distingue por el origen o fuente de la información, debe aplicar la misma razón que imperó al declarar la invalidez de la fracción previamente analizada.
Concluir en sentido contrario, constituye un resquicio para la inseguridad jurídica que se distancia del marco normativo y naturaleza del derecho fundamental que sólo exige falsedad o inexactitud en lo fáctico .
Sin embargo, con motivo de la postura mayoritaria del Tribunal Pleno, se acordó modificar la propuesta original y, optar por la interpretación conforme a efecto de declarar la validez de la fracción pero acotando los términos en que debe entenderse el concepto “agravio” para efecto de ejercer el derecho de réplica; postura que no compartí, atendiendo a lo que en seguida expongo:
Aunque cuando analizamos el diverso artículo 3 de la propia ley reglamentaria estuvimos de acuerdo en que por el término agravio -en el contexto del derecho de réplica – debe entenderse como afectación con motivo de la difusión de información falsa o inexacta, me parece que la interpretación conforme por la que optó el Tribunal Pleno, pugna con el principio de seguridad jurídica porque se deja al arbitrio del medio de comunicación, argumentar que ese concepto tiene un alcance distinto y, consecuentemente, exigir al solicitante que acredite que la réplica se concretará a la aclaración de los datos o información que aluden a su persona y que ésta le ocasiona un agravio o bien, si se interpreta con la diversa fracción V, exigir incluso, la actualización de un agravio calificado equivalente a un interés jurídico; elementos que como ya apunté previamente en este voto, son ajenos al marco constitucional y legal que definen el alcance del derecho de réplica.
Por tales motivos, considero que tratándose de un elemento condicionante del derecho de acción de la réplica, no basta con indicar al medio de comunicación que realice determinada interpretación porque ello origina confusión sobre la determinación del alcance del agravio necesario para ejercer el derecho, dejando al arbitrio de los medios de comunicación determinar cuándo se configura o no dicho agravio. Por el contrario, es necesario que en aras de la certeza y seguridad jurídicas, que la regulación sea lo suficientemente clara y precisa .
V. En relación con la inconstitucionalidad del artículo 10, segundo párrafo de la ley reglamentaria , se propuso declarar la invalidez de dicho artículo en la porción normativa “en un plazo no mayor a cinco días hábiles, contados a partir del día siguiente al de la publicación o transmisión de la información que se desea rectificar o responder” pues se debe cuidar mantener un balance entre el derecho a la seguridad jurídica de los medios de comunicación para que la solicitud no pueda presentarse en cualquier tiempo y la real oportunidad de los afectados de ejercer su derecho en plazos que resulten realistas.
Tal y como me pronuncié cuando se discutió esta porción normativa , la declaración de invalidez sustentada en las premisas mencionadas, me resultó muy dudosa y, por tal motivo, emití mi voto en contra.
No desconozco que la libertad configurativa del Legislador encuentra su propia limitación , en la congruencia que deben observar entre sí las normas constitucionales y tratándose de derechos humanos además, en los tratados internacionales suscritos por México, de conformidad con el artículo 1º constitucional; sin embargo, la imposición de un plazo breve encuentra en el caso, una justificación que garantiza el ejercicio de un derecho .
Lo anterior se aúna al hecho de que ese plazo breve también rige para el medio que difundió la información de donde se sigue un equilibrio que rige para los sujetos obligados. Así, a partir de la fecha de recepción del escrito en el que se solicita el derecho de réplica, el medio tendrá un plazo máximo de tres días hábiles para resolver sobre la procedencia de la solicitud de réplica, lo cual deberá notificar al solicitante dentro de los tres días hábiles siguiente y, en caso de conferirse, deberá publicarse o transmitirse al día hábil siguiente al de la notificación de la resolución.
Esto es, el plazo previsto por el Legislador ponderó la naturaleza y el alcance de los derechos en juego; situación que no es privativa del derecho de réplica, sino que también impera en otras materias como la electoral , en la que atendiendo a la dinámica de los procesos, los plazos son muy reducidos y respecto de ellos, este Tribunal ha reconocido la libertad de configuración del Legislador y, por ende, la constitucionalidad de las normas analizadas .
VI. Sobre la inconstitucionalidad que se propuso al Tribunal Pleno en relación con el artículo 35 de la Ley Reglamentaria , al prever una segunda instancia, emití opinión en contra y aun cuando en este punto la consulta fue desestimada, quiero hacer hincapié en la postura que asumí sobre la validez constitucional de este precepto.
Del contenido del citado precepto se observa que en él se establece que en contra de las resoluciones que el Juez emita de conformidad con la Ley reglamentaria, procede el recurso de apelación, en los términos previstos por el Código Federal de Procedimientos Civiles .
1.	La previsión de esta segunda instancia- que también constituye una previsión producto de la libertad configurativa del Legislador- no se contrapone a la agilidad que debe regir el ejercicio del derecho de réplica ya que las disposiciones que norman el desahogo del medio impugnativo, también son breves para la sustanciación, tramitación y resolución y constituyen una posibilidad de que se revise por otro órgano jurisdiccional, la resolución primigenia, lo cual se erige como una segunda oportunidad que garantiza un efectivo acceso a la justicia . Ello también resulta compatible con lo previsto en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
VII. Un punto adicional en el que reservé derecho para formular voto concurrente es el que respondió a la interrogante sobre si es constitucional que se prevea la competencia de jueces de distrito para conocer de cualquier procedimiento con motivo del ejercicio de réplica, sin distinguir a los procesos que interpongan los “sujetos electorales”.
Por otra parte debe tomarse en cuenta que el artículo 99 Constitucional establece la competencia del Tribunal Electoral, la cual se circunscribe principalmente a conocer y resolver de impugnaciones en las elecciones federales y controversias relacionadas con el proceso electoral o con el ejercicio de los derechos político-electorales .
Por su parte, el artículo 41 constitucional establece que el Instituto Nacional Electoral estará encargado de la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales; sin embargo, esta intervención en los medios de comunicación y su respectiva regulación se constriñe a aspectos vinculados con la actuación de los partidos con fines electorales .
VIII. Finalmente solo me resta aclarar que voté a favor de los efectos propuestos en la consulta , esto es, que la invalidez decretada en los distintos apartados analizados, surta efectos a partir la notificación que se haga por medio de la publicación en el Diario Oficial de la Federación, así como que respecto de la invalidez decretada en relación con el artículo 10, párrafo segundo, se postergue su efecto, con fundamento en el artículo 45 de la ley reglamentaria, confiriendo al Congreso de la Unión un plazo de 90 días para legislar respecto del plazo que se invalidó.

References: Artículo 6
 artículo 53
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 10
 artículo 11
 artículo 105
 artículo 10
 artículo 1
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 27
 artículo 6
 artículo 6
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 25
 artículo 19
 artículo 3
 artículo 10
 artículo 1
 artículo 35
 resolución 
 resolución 
 artículo 25
 artículo 99
 artículo 41
 artículo 10
 artículo 45