Source: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/c-482_2008.html
Timestamp: 2019-05-25 11:19:38+00:00

Document:
Leyes desde 1992 - Vigencia expresa y control de constitucionalidad [C-482_2008]
EXPEDIENTE OP-099
Sentencia C-482/08
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY POR EL CUAL SE EXPIDE EL CODIGO DE ETICA DEL CONGRESISTA-Exclusión, en relación con los congresistas, de la competencia disciplinaria del Procurador General de la Nación
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY OBJETADO-Análisis que comprende su estudio/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY OBJETADO-Trámite de las objeciones/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY OBJETADO-Insistencia de las cámaras como presupuesto para la competencia de la Corte Constitucional
El estudio de la constitucionalidad de un proyecto de ley objetado por el Presidente de la República no sólo versa sobre los asuntos materiales concernientes a los reproches que el Gobierno Nacional presenta, sino que también comprende el análisis del procedimiento impartido a las objeciones a la luz de las disposiciones constitucionales y legales que se ocupan de él. Al examen material debe preceder la verificación del trámite impartido a las objeciones presidenciales para dilucidar si se ajusta a los preceptos que lo regulan, por cuanto, la insistencia de las cámaras, es un presupuesto de la competencia de la Corte para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del proyecto objetado.
CODIGO DE ETICA DEL CONGRESISTA-Constituye un verdadero estatuto disciplinario
La ética adquiere relevancia jurídica en el ámbito del servicio público cuando se aprecia desde la perspectiva funcional y en la medida en que el Código de Etica de los congresistas se orienta a establecer instrumentos de control y sanciones para las conductas que resulten contrarias a los deberes funcionales de los congresistas, claramente tiene una naturaleza disciplinaria. De ahí que el proyecto de Código de Etica y Estatuto del Congresista constituye, un verdadero estatuto disciplinario de los congresistas.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL POR INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL POR INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia excepcional de la Corte para decidir asuntos no planteados en las objeciones
La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que el examen que realiza la Corte al decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos objetados por el gobierno se circunscribe, prima facie, al análisis y decisión de las objeciones tal como fueron formuladas por el Ejecutivo, lo cual limita el alcance de la cosa juzgada constitucional. La Corte ha señalado que habida cuenta de las particulares condiciones del trámite de las objeciones presidenciales, no es posible aplicar el principio de control de constitucionalidad integral. No obstante lo anterior, la jurisprudencia también ha afirmado la competencia de la Corte Constitucional para decidir asuntos que si bien no han sido planteados explícitamente por el Gobierno, resultan centrales para el estudio de las razones de inconstitucionalidad que fundamentan las objeciones. En criterio de la Corte, en ciertas ocasiones se hace necesario que esta Corporación se pronuncie sobre aspectos que no fueron planteados explícitamente por el Gobierno, pero cuyo análisis resulta ser un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones mismas.
LEY ORGANICA-Características especiales/LEY ORGANICA-Rige la actividad legislativa
Todo proyecto que pretenda convertirse en ley orgánica deberá reunir no solo los requisitos ordinarios para la aprobación de toda ley, sino, además, las características especiales de las leyes de naturaleza orgánica, a saber: (i) el fin de la ley, que está definido en la propia Constitución, en relación con los distintos eventos en los que cabe la reserva, (ii) su contenido o aspecto material, asunto que también se define en la propia Carta, que indica las materias que conforman la reserva de ley orgánica; (iii) la votación mínima aprobatoria, que de acuerdo con el artículo 151 de la Constitución exige la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara, y (iv) el propósito del legislador, lo cual implica que en el propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica.
ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Funciones que comprende/ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Regida por ley orgánica
La expresión “legislativa” comprende no sólo el ejercicio de la función de hacer las leyes sino también el conjunto de las demás funciones que la Constitución atribuye a la Rama Legislativa del poder público. La actividad de la rama legislativa del poder público comprende, en los términos de la constitución, una función constituyente, legislativa en sentido estricto, de control político, judicial, electoral, administrativa, de control público y de protocolo. Las leyes orgánicas rigen la actividad legislativa y son parámetro de constitucionalidad de las leyes.
RESERVA DE LEY ORGANICA-Normas disciplinarias aplicables a los congresistas/CODIGO DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA-Carácter de verdadero régimen disciplinario especial
Toda regulación de carácter disciplinario aplicable de manera específica a los congresistas está sujeta a una reserva de ley orgánica.
CODIGO DE ETICA DEL CONGRESISTA-Debió tramitarse como ley orgánica y no como ley ordinaria
Asunto: Objeciones Presidenciales por inconstitucionalidad al Proyecto de Ley N° 55/05 Senado, 237/05 Cámara, “Por medio de la cual se expide Código de Etica del Congresista”.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido el siguiente,
Mediante oficio radicado en la Corte Constitucional el 18 de enero del año en curso y con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, la Presidenta del Senado de la República remitió a esta Corporación el Proyecto de Ley N° 55/05 Senado, 237/05 Cámara, “Por medio de la cual se expide Código de Etica del Congresista”, el cual fue objetado por el Presidente de la República por razones de inconstitucionalidad.
1.	Trámite legislativo del proyecto objetado
Del trámite que surtió el Proyecto de Ley N° 55/05 Senado, 237/05 Cámara en el Congreso de la República, se señalan los siguientes hechos en razón a su relevancia para el estudio de la objeción presidencial:
1.1.	El proyecto fue presentado por los integrantes de las Comisiones de Etica y Estatuto del Congresista del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el 11 de agosto de dos mil cinco 2005 y repartido por la Presidencia del Senado de la República a la Comisión Primera Constitucional Permanente para lo de su competencia. El proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 523 del 16 de agosto del mismo año.
1.2.	El 9 de noviembre de 2005[1] fue aprobado por unanimidad en primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República.
1.3.	Posteriormente, fue aprobado en segundo debate en la Plenaria del Senado de la República el día 6 de diciembre de 2005[2], publicado en la Gaceta del Congreso 885 de diciembre 9 de 2005 y remitido a la Cámara de Representantes.
1.4.	Una vez el proyecto fue recibido en la Cámara de Representantes, la Presidencia de esa célula legislativa repartió el proyecto a la Comisión Primera Constitucional Permanente para lo de su competencia. El día 14 de junio de 2006 éste fue aprobado en primer debate por la citada Comisión.[3]
1.5.	El día 15 de junio de 2007 el proyecto fue aprobado en segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes.[4]
1.6.	El informe de la comisión accidental de conciliación designada para dirimir las diferencias en los textos aprobados en el Senado de la República y la Cámara de Representantes fue aprobado en las sesiones plenarias de esas corporaciones del día el 19 de junio de 2007.[5]
1.7. El Secretario General del Senado de la República, mediante oficio de junio 21 de 2007, envió el proyecto para la correspondiente sanción presidencial, con sus respectivos anexos y antecedentes legislativos.
1.8.	La Presidencia de la República recibió el proyecto el 29 de junio de 2007 y devolvió el expediente legislativo a la Presidencia del Senado de la República el 26 de julio del mismo año sin la correspondiente sanción ejecutiva, con objeciones de inconstitucionalidad.
1.9.	La comisión accidental designada por la mesa directiva de la Cámara de Representantes para estudiar las objeciones formuladas al proyecto, presentó informe a través del cual solicitó rechazar las objeciones presidenciales presentadas. Dicho informe fue considerado y aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes el 10 de diciembre de 2007.[6]
1.10. De igual forma, la comisión accidental designada por la mesa directiva del Senado de la República para el efecto, presentó informe mediante el cual propuso declarar infundadas las objeciones presentadas por la Presidencia de la República al proyecto de ley. El día 5 de diciembre del año 2007 el referido informe fue considerado y aprobado por la Plenaria del Senado.
1.11.	El 17 de diciembre de 2007 la Presidenta del Senado de la República remitió el proyecto a esta Corte para que decida sobre la exequibilidad de las objeciones declaradas infundadas por el Congreso.
2.	Texto del proyecto objetado
"TEXTO DEFINITIVO AL PROYECTO DE LEY
NUMERO 237 DE 2005 CAMARA, 055 DE 2005 SENADO
por medio de la cual se expide el
Código de Etica del Congresista.
Artículo 1º. Finalidad. La finalidad de este Código es velar por la observancia de los derechos y deberes éticos y disciplinarios inherentes al ejercicio de la función pública encomendada a los Congresistas, disponer el procedimiento para investigar las faltas ético-disciplinarias y adoptar las sanciones correspondientes, en procura de enaltecer el decoro, el honor y la dignidad de la Institución.
Artículo 2º. Ambito de aplicación. Corresponde a las Comisiones de Etica y Estatuto del Congresista, la aplicación de la presente ley a Senadores y Representantes que en ejercicio de la gestión pública propia de su función, transgredan los preceptos éticos y disciplinarios previstos en este Código, sin perjuicio de las competencias atribuidas a la Rama Jurisdiccional del Poder Público.
Conforme al artículo 59 del Reglamento Interno del Congreso (Ley 5ª de 1992), la acción atribuida por la presente ley a la Comisión de Etica de cada una de las Cámaras sobre las conductas ético-disciplinarias de los congresistas, se ejercerá de manera exclusiva, independiente y autónoma.
Artículo 3º. Objeto. Adoptar las normas que regulen la conducta ética y disciplinaria de los Congresistas en ejercicio de sus funciones congresionales, de conformidad con la Constitución Política, el Reglamento Interno del Congreso (Ley 5ª de 1992) y la presente ley.
Artículo 4º. La aplicación de las normas contempladas en este Código se desarrollará con arreglo a los siguientes principios:
a) Principio de celeridad. Corresponde a las Comisiones de Etica de oficio o a petición de parte, el impulso y aplicación de los procedimientos contenidos en esta normativa, suprimiendo trámites innecesarios, evitando dilaciones injustificadas;
b) Principio de eficacia. En la aplicación de este principio se tendrá en cuenta que las normas de este Código logren su finalidad;
c) Principio de legalidad. El Congresista sólo será investigado y sancionado éticamente, por comportamientos que estén descritos como falta en el Código de Etica del Congresista vigente al momento de su realización;
d) Principio de imparcialidad. En la actuación procesal que se adelante contra el Congresista investigado se garantizará la objetividad e imparcialidad;
e) Debido proceso. El Congresista deberá ser investigado con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso en los términos establecidos en este Código;
f) Derecho de defensa y principio de contradicción. Durante la actuación ética, el Congresista investigado tiene derecho a ejercitar su defensa por sí mismo o por intermedio de apoderado, así como conocer y controvertir las actuaciones y decisiones del proceso ético;
g) Principio de presunción de inocencia. El Congresista a quien se atribuya la comisión de una falta contra la ética, se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad;
h) Principio de proporcionalidad. La sanción que se imponga al Congresista, debe corresponder a la gravedad de la falta ética cometida;
i) Principio de ejecutoriedad. El Congresista investigado, cuya situación se haya resuelto mediante decisión vinculante, no será sometido a nueva investigación y juzgamiento ético disciplinario por el mismo hecho, aun cuando a este se le dé una denominación distinta;
g) Aplicación de principios e integración normativa. En la aplicación del régimen ético disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política. En lo no previsto en esta ley se aplicará lo dispuesto en los Códigos Disciplinario Unico, Contencioso Administrativo, Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil, siempre que no contravengan la naturaleza del Código de Etica del Congresista.
DEL REGIMEN ETICO
Artículo 5º. Derechos del Congresista. Son derechos del Congresista los consagrados en la Constitución Política, el Reglamento del Congreso y demás que determine la ley.
Artículo 6º. El Congresista es inviolable por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio del cargo, tanto en sus funciones políticas como judiciales, las cuales serán proferidas con responsabilidad y conciencia crítica.
Artículo 7º. Deberes del Congresista. Además de los consagrados en la Constitución Política y en el Reglamento Interno del Congreso, son deberes de los congresistas los siguientes:
a) Respetar y cumplir la Constitución, la ley, los tratados internacionales ratificados por Colombia, el Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992) y normas que lo desarrollen, así como los deberes establecidos en este ordenamiento;
b) Respetar los derechos fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos y del medio ambiente, en el ejercicio de sus funciones;
c) Manifestar su declaración de impedimento oportunamente cuando exista la obligación de hacerlo, de conformidad con lo establecido en la Constitución Política y el Reglamento del Congreso de la República (Ley 5ª de 1992);
d) Atender con respeto la organización dispuesta por el Presidente, en desarrollo de las sesiones Plenarias y de Comisión;
e) Votar con responsabilidad los asuntos sometidos a su consideración, en ejercicio de la labor legislativa;
f) Preservar y respetar la imagen y dignidad institucional del Congreso y de sus integrantes a través de los medios de comunicación; por consiguiente sus intervenciones serán claras, objetivas y veraces;
g) Cumplir todos los trámites administrativos ordenados por la ley y los reglamentos, respecto de los bienes que serán asignados para su uso, administración, tenencia, custodia, y para su oportuna devolución;
h) Dar la destinación y uso adecuados a los bienes cuya administración, tenencia o custodia se le haya asignado en razón o con ocasión de sus funciones;
i) Guardar para con sus colegas, servidores públicos, y las personas, el respeto que se merecen, actuando frente a ellos con la cortesía y seriedad que la categoría de su dignidad le exige, salvo lo que el ejercicio de la inviolabilidad parlamentaria le garantice;
j) Respetar la opinión de los Congresistas en el ejercicio de la función legislativa, sin perjuicio de la inviolabilidad parlamentaria y el derecho a controvertir y denunciar;
k) Guardar la reserva de todos los asuntos, noticias e informes que confidencialmente conozca en las sesiones que se realicen con tal carácter o que lleguen a su conocimiento con ocasión del servicio, salvo en los casos contemplados por disposiciones legales;
l) Hacer uso adecuado de las prerrogativas funcionales contempladas en la Constitución y la ley.
Artículo 8º. A los Congresistas les está prohibido:
a) Proferir palabras, conceptos u opiniones que tiendan a perjudicar a otro Congresista en su integridad personal, moral o profesional, siempre que no medie prueba o indicio que los ratifique;
b) Ejecutar actos que afecten negativamente la imagen del Congreso o la dignidad de los Congresistas;
c) Usar expresiones degradantes, o agraviantes en el trato interparlamentario, institucional o con el ciudadano;
d) Abandonar la labor que le ha sido encomendada en desarrollo de la función legislativa, salvo circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito;
e) Ejecutar o ejercer actos que entorpezcan, retrasen o dilaten injustificadamente el cumplimiento de las funciones legislativas;
f) Usar indebidamente el nombre, patrimonio o bienes de la Corporación cuando se le confieran funciones, manejo o autoridad en representación del Congreso;
g) Asistir a las sesiones del Congreso en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes que puedan alterar su lucidez intelectual;
h) Inmiscuirse directamente o a través de terceros en los asuntos de competencia privativa de otras autoridades;
i) Aceptar toda dádiva que le sea ofrecida con el propósito de conseguir alguna ventaja o favorecimiento en el trámite o votación de un determinado proyecto de ley o acto legislativo;
j) Aprobar, impulsar o promover iniciativas que contengan disposiciones que reproduzcan contenidos materiales de actos jurídicos declarados inexequibles por razones de fondo en la Jurisdicción Constitucional.
Inobservancia de los deberes, prohibiciones, violación
al Régimen de Incompatibilidades, Inhabilidades y del conflicto de intereses
Artículo 9º. La conducta o comportamiento ejecutado por el Congresista, que conlleve el incumplimiento de los deberes, prohibiciones, violación del régimen de incompatibilidades, inhabilidades y del conflicto de intereses, constituyen falta contra la ética, la dignidad y el decoro de su investidura. Por tanto da lugar a la acción ético-disciplinaria e imposición de la sanción prevista en esta ley, sin detrimento de la competencia constitucional y legal atribuida al Consejo de Estado con respecto a la pérdida de investidura.
Artículo 10. Clasificación de las faltas. Las faltas contra la ética en las que puede incurrir el Congresista son:
Parágrafo 1º. Constituye falta Gravísima el incumplimiento de los deberes consagrados en el literal a) del artículo 7º de este Código. Así mismo, la transgresión de las prohibiciones consagradas en los literales i) y j) del artículo 8º.
Parágrafo 2º. Constituye falta grave el incumplimiento de los deberes consagrados en los literales b), e), f), h), i) y k) del artículo 7º, igualmente la transgresión de las prohibiciones consagradas en los literales e) y h) del artículo 8º.
Parágrafo 3º. Constituye falta leve el incumplimiento de los deberes consagrados en los literales d), g), j), y l) del artículo 7º, así como la transgresión de las prohibiciones consagradas en los literales a), b), c), d), f) y g) del artículo 8º.
Parágrafo 4º. La reiteración de la conducta calificada como falta leve, dará lugar para que sea sancionada como falta grave. Igualmente, la reiteración de la conducta calificada como falta grave, dará lugar para que sea sancionada como falta gravísima.
Parágrafo 5º. Cuando se comprobare infracción al literal c) del artículo 7º, o cualquier otra conducta que se adecue a una causal de pérdida de investidura, se iniciará el trámite pertinente ante el Consejo de Estado.
Artículo 11. Clases de sanciones. Al Congresista que diere lugar a las faltas descritas en el artículo anterior, se le impondrá según el caso:
a) Amonestación escrita y privada ante la respectiva Comisión de Etica y Estatuto del Congresista, cuando la falta sea leve;
b) Amonestación escrita y pública ante la Plenaria de la respectiva Cámara legislativa, cuando la falta sea grave;
c) Multa, en caso de falta gravísima;
d) Solicitud de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado, cuando de la acción ética se advierta la existencia de alguna de las causales que dan lugar a ella.
Artículo 12. Definición y límite de las sanciones.
a) La amonestación escrita y privada ante la Comisión de Etica, implica un llamado de atención formal por escrito al Congresista investigado, que no será registrado en su hoja de vida;
b) La amonestación escrita y pública ante la respectiva Plenaria, implica un llamado de atención formal al Congresista investigado, que se deberá registrar en su hoja de vida y publicarse en la Gaceta del Congreso;
c) La multa es una sanción de carácter pecuniario que se impondrá al Congresista investigado, cuyo valor no será inferior a cinco (5), ni superior a veinte (20) días del salario básico mensual devengado al momento de la ejecución de la falta.
La multa deberá cancelarse en el término de 30 días, contados a partir de la ejecutoria de la decisión que la impuso, a órdenes de la Cámara respectiva.
El valor de la multa, se destinará para proyectos y programas orientados a la recuperación de valores éticos y lucha contra la corrupción, coordinados por las Comisiones de Etica de cada Cámara;
d) La solicitud de pérdida de investidura, sólo procederá por las causales establecidas en la Constitución Política y en las leyes que regulen la materia.
Parágrafo. En el evento de incumplir el deber señalado en el literal i) del artículo 7º y/o ejecutar las prohibiciones señaladas en los literales a) y c) del artículo 8º, será obligación del Congresista disculparse privada o públicamente, según el caso, utilizando los mismos medios mediante los cuales profirió la ofensa o realizó el comportamiento contrario a la ética.
Artículo 13. La sanción impuesta al Congresista será registrada en un libro que se dispondrá para tales efectos en las Comisiones de Etica, se publicará en la Gaceta del Congreso según el caso y copia de la misma se archivará en la correspondiente hoja de vida del Congresista afectado.
Artículo 14. Inhabilidad especial. El Congresista que fuere sancionado por violación al Código de Etica por falta grave o gravísima, quedará inhabilitado para pertenecer a la Comisión Legal de Etica y Estatuto del Congresista dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión.
Artículo 15. Causales de exclusión o de cesación del procedimiento ético-disciplinario. No se iniciará el control ético o se suspenderá su trámite:
a) Cuando se establezca que el hecho no existió o no constituye violación al Código de Etica;
b) Cuando la Comisión de Etica o la respectiva Cámara ya se haya pronunciado sobre el mismo hecho y autor;
c) Por muerte del Congresista;
d) Cuando la acción prescriba, de conformidad con el artículo 28 de esta normativa.
Parágrafo. En cualquiera de estos casos se ordenará el archivo de las diligencias o se remitirá a la autoridad competente.
DEL PROCEDIMIENTO ETICO
Artículo 16. Garantías procesales. El Congresista que dé lugar al procedimiento ético, goza de la garantía al respeto y protección de sus derechos fundamentales, en particular del debido proceso y demás garantías procesales establecidas en la Constitución Política y la presente ley.
Las actuaciones que ejercen las Comisiones de Etica se adelantarán con sujeción a l procedimiento que se establece en este título.
Artículo 17. Reserva procesal. El proceso ético estará sometido a reserva hasta el pronunciamiento de fondo que adopte la Plenaria de la respectiva Cámara con fundamento en las conclusiones proferidas por la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista correspondiente.
Impedimentos y recusaciones de los Congresistas
que conforman la Comisión de Etica
Artículo 18. Impedimentos y recusaciones. El Congresista miembro de la Comisión de Etica que advierta la existencia de alguna causal de recusación en su contra, deberá declararse impedido expresando los hechos y pruebas en que se fundamenta. Si el impedimento fuere aceptado por la Comisión, se ordenará nuevo reparto. De ser negado, continuará la instrucción y ponencia asignada.
Parágrafo. Cuando se presentare número plural de impedimentos o recusaciones que afecten el quórum decisorio de la Comisión, la Mesa Directiva de esta, suspenderá la discusión y trámite del asunto puesto en consideración, procediendo en forma inmediata a solicitar a la Presidencia de la Cámara respectiva la designación de Congresistas ad hoc, quienes adoptarán la decisión respectiva en sesión de Comisión. Los designados harán parte de las Bancadas a las que pertenezcan los Congresistas que han de ser sustituidos para tal fin.
Artículo 19. Causales de impedimento y recusación para los miembros de las Comisiones de Etica. Son causales de impedimento y recusación, las siguientes:
a) Cuando el Congresista tenga interés en la averiguación de control ético porque le afecte de alguna manera en forma directa, a su cónyuge o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o a sus socios de hecho o de derecho;
b) Haber tenido parte en los hechos sobre los cuales versa la queja;
c) Cuando exista grave enemistad o vínculos estrechos de amistad con el Congresista sobre quien se ejerce el control ético;
d) Haber formulado la queja;
e) Cuando se ejerce el control ético sobre su propia conducta.
Notificaciones, términos, ejecutoria y prescripción
Artículo 20. Formas de notificación. La notificación de las providencias expedidas en desarrollo del procedimiento ético pueden ser: Personal o por edicto.
Estas notificaciones se surtirán a través de la Secretaría General de la Comisión de Etica.
Artículo 21. Notificación personal. Se notificarán personalmente dentro de los cinco (5) días siguientes a su expedición las siguientes providencias: El auto de apertura de indagación preliminar, el auto de apertura de investigación ética, el auto que decreta y resuelve la solicitud de pruebas en la etapa de investigación ética y la decisión de fondo adoptada por la Plenaria.
Una vez producida la decisión se citará inmediatamente al Congresista investigado por un medio eficaz a la última dirección registrada en su hoja de vida o la que aparezca en el proceso. Se dejará constancia secretarial sobre el envío de la citación.
Artículo 22. Notificación por edicto. Si en el término previsto para efectuar la notificación personal de las providencias relacionadas en el artículo anterior, esta no fuere posible, se hará por edicto que permanecerá fijado por cinco (5) días hábiles en lugar visible de la Secretaría General de la Comisión de Etica respectiva.
Artículo 23. Comunicaciones. Se debe comunicar al quejoso la decisión de archivo. Se entenderá cumplida la comunicación cuando hayan transcurrido cinco (5) días después de la fecha de su entrega en la oficina de correo.
Artículo 24. Términos. Para efectos del procedimiento ético previsto en este Código los términos serán de días, meses y años.
En los términos de días no se tomarán en cuenta aquellos en que por cualquier circunstancia se encuentre cerrado el despacho de la Comisión.
Parágrafo. Suspensión de términos. Los términos establecidos en el presente ordenamiento serán suspendidos durante los recesos de labores del Congreso de la República establecidos en la Constitución Política y el Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).
Artículo 25. Ejecutoria de las decisiones. Las providencias proferidas en el proceso ético previsto en este Código, quedan ejecutoriadas y son firmes tres (3) días después de notificadas.
Artículo 26. Prescripción. La acción de control ético prescribe en un término de cinco (5) años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto.
La sanción ética prescribe en un término de cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria de la respectiva decisión.
Artículo 27. Medios de prueba. Son medios de prueba la confesión, el testimonio, la peritación, la inspección o visita especial, los documentos, y cualquier otro medio que sea útil para el esclarecimiento del hecho investigado. El Instructor ponente practicará las pruebas previstas en este Código, según las disposiciones establecidas en el Código de Procedimiento Civil y demás normas concordantes.
Los indicios se tendrán en cuenta al momento de apreciar las pruebas atendiendo las normas de la sana crítica.
Las pruebas practicadas válidamente en actuación judicial o administrativa podrán trasladarse a la actuación ética mediante copias autorizadas por el respectivo funcionario.
Artículo 28. Auxiliares en la investigación. El Instructor Ponente, en el ejercicio de su función podrá solicitar la cooperación de los miembros de la Policía Judicial, del cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación y de las demás autoridades que ejerzan funciones de esa índole.
También podrá comisionar a Magistrados de las Salas Penales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, a los Jueces, a los Procuradores Delegados o Provinciales, para la práctica de pruebas, cuando lo estime conveniente, así como a los Investigadores de la Fiscalía General de la Nación.
Artículo 29. Nulidades. Son causales de nulidad:
a) La violación del derecho de defensa del investigado;
b) La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso;
c) Omitir los términos u oportunidades para pedir o practicar pruebas o para formular alegatos de conclusión;
d) No practicar en legal forma las notificaciones determinadas en este Código.
Esta nulidad será subsanada cuando la persona a la cual deba notificarse la providencia tenga conocimiento de su existencia por cualquier otro medio, siempre que la misma se efectúe y produzca efectos.
Las demás irregularidades del proceso ético se tendrán por subsanadas si no se alegan oportunamente.
En cualquier estado de la actuación ética, cuando el instructor ponente advierta la existencia de alguna de las causales previstas, declarará la nulidad de lo actuado.
Parágrafo 1º. Requisitos de la solicitud de nulidad. La nulidad podrá alegarse antes de la radicación del proyecto de ponencia que trata el artículo 42 de este Código, en la Secretaría de la Comisión de Etica. Esta deberá indicar en forma concreta la causal o causales respectivas y expresar los fundamentos de hecho y de derecho que la sustenten.
El instructor ponente resolverá la solicitud de nulidad, a más tardar dentro de los cinco días siguientes a la fecha de su recibo.
Parágrafo 2º. Efectos de la declaratoria de nulidad. La declaratoria de nulidad afectará la actuación surtida desde el momento en que se origine la causal. Declarada esta, el instructor ponente ordenará rehacer la actuación; las pruebas allegadas y practicadas legalmente serán válidas.
Artículo 30. Recurso de reposición. El recurso de reposición procede contra las decisiones que profiera el instructor ponente. Así mismo procede contra las decisiones de la Plenaria en desarrollo del procedimiento ético.
El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la decisión. Será resuelto por el Instructor ponente dentro de los cinco (5) días siguientes; por la Plenaria dentro de los veinte (20) días siguientes a su presentación.
La providencia que resuelve la reposición no tiene recurso alguno.
Artículo 31. Recurso de apelación. El recurso de apelación ante la Comisión de Etica respectiva, procederá contra los autos que nieguen parcial o totalmente la práctica de pruebas solicitadas oportunamente y contra el que rechaza de plano o resuelve desfavorablemente las nulidades solicitadas.
Este recurso podrá ser subsidiario al de reposición y será interpuesto ante el instructor ponente dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la respectiva providencia. Se concederá en el efecto suspensivo. La Comisión lo resolverá dentro de los veinte (20) días siguientes.
Artículo 32. Iniciación de la actuación. La Comisión de Etica y Estatuto del Congresista iniciará la acción de control ético en los siguientes casos:
a) De oficio siempre y cuando existan hechos que ameriten credibilidad y que involucren a un Congresista;
b) Por solicitud de la Mesa Directiva de la respectiva Cámara;
c) Por iniciativa de algún miembro de la Comisión;
d) Por queja formulada por cualquier ciudadano, y
Parágrafo 1º. Las quejas que se formulen ante la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista, deberán tener signatario conocido, quien indicará su domicilio y aportará las pruebas que relacione en la queja o el lugar donde puedan ser solicitadas.
Los miembros de la Comisión, si así lo solicita el quejoso, mantendrán reserva sobre su identidad.
La queja se presentará por escrito bajo la gravedad del juramento, que se entiende prestado con la presentación personal, ante la Secretaría General de la respectiva Comisión, en la que constará día y hora de recibo.
El quejoso no se considerará sujeto procesal en las diligencias de control ético, su actuación se limitará a la presentación y la ratificación o ampliación de la queja si se estima conveniente. Sin embargo, podrá interponer recurso de reposición contra la decisión de archivo.
Parágrafo 2º. Se rechazarán de plano los anónimos, salvo en los eventos que den cumplimiento a los requisitos mínimos consagrados en la ley.
Artículo 33. Reparto. Radicada la queja, el Presidente de la Comisión de Etica dispondrá de un término de ocho (8) días para repartirla por estricto orden alfabético entre los miembros que la integran.
El Congresista a quien corresponda la queja se denominará instructor ponente. A él corresponde dictar los autos de sustanciación o trámite, presentar y sustentar el proyecto de ponencia que decide el fondo del proceso ético.
Cuando el instructor ponente sea reemplazado en el ejercicio congresional, el expediente que tenía a su cargo continuará en el estado que se encuentre por quien entre a sustituirlo.
Artículo 34. Indagación preliminar. La indagación preliminar tendrá como fin establecer la existencia de la conducta atribuida al Congresista, y si es contraria a los preceptos éticos previstos en este Código.
La indagación preliminar tendrá un término de duración máxima de cuatro (4) meses y culminará con la decisión de archivo o con auto de apertura de investigación ética.
El auto que decreta la apertura de indagación preliminar, ordenará allegar al trámite la certificación del ejercicio del cargo y dirección registrada en la hoja de vida del Congresista contra quien se dirige la queja.
El Congresista investigado podrá pronunciarse por escrito sobre los hechos y/o solicitar y aportar las pruebas que considere pertinentes. Para este fin tendrá un término de ocho (8) días contados a partir del día siguiente de la notificación.
Artículo 35. Pruebas. Vencido el término previsto en el último inciso del artículo anterior, el instructor ponente dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes decretará y practicará las pruebas solicitadas y las que de oficio con sidere pertinentes y conducentes.
Artículo 36. Agotada la etapa probatoria, dentro del término previsto en el inciso 2º del artículo 34 de esta normativa, el instructor ponente presentará ante la Comisión el proyecto de ponencia de archivo o de apertura de investigación ética para su discusión y aprobación.
Artículo 37. Investigación ética. El Instructor Ponente tendrá un término de cuatro (4) meses, prorrogable por dos (2) meses más mediante auto motivado, para adelantar la investigación ética. Esta tendrá como fin establecer la responsabilidad ética del Congresista y si existen pruebas idóneas, conducentes y suficientes para decidir si procede la sanción o el archivo del proceso.
El auto que decreta la apertura de investigación ética se motivará con fundamento en la decisión adoptada por la Comisión y se notificará personalmente al Congresista investigado.
El Congresista tendrá un término de diez (10) días a partir del día siguiente de la notificación para ejercer por escrito su derecho de defensa, término durante el cual podrá solicitar y aportar las pruebas que considere pertinentes y conducentes y controvertir las obrantes.
Parágrafo. Si el Congresista no ejerciere su derecho de defensa en el término previsto en el inciso anterior, se dejará constancia en este sentido y de inmediato se le designará apoderado de lista de abogados inscritos para litigar ante las altas Cortes, para que lo represente en dicho trámite.
Artículo 38. Pruebas. Vencido el término para que el Congresista investigado ejerza su derecho de defensa, el instructor ponente decretará y practicará las pruebas solicitadas y las que de oficio considere pertinentes y conducentes, además ordenará la diligencia de descargos. El término para la práctica de pruebas será máximo de cuarenta y cinco (45) días.
Artículo 39. Agotada la etapa probatoria, el instructor ponente ordenará correr traslado al Congresista investigado, por el término de ocho (8) días para que presente sus alegatos de conclusión. Durante este término el proceso permanecerá a disposición en la Secretaría General de la Comisión de Etica.
Artículo 40. Proyecto de ponencia final. Descorrido el traslado para alegar de conclusión, el Instructor ponente dispondrá de quince (15) días para radicar en la Secretaría General de la Comisión de Etica el proyecto de ponencia con el cual la Comisión da por terminada la etapa de averiguación ética y adopta las conclusiones que comunicará a la Plenaria de la respectiva Cámara.
Parágrafo. El proyecto de ponencia contendrá:
c) Relación de las normas violadas con las respectivas consideraciones que indicarán si se configuró la falta ética o procede el archivo del proceso;
d) Conclusiones y solicitud a la Plenaria de la aplicación de las sanciones previstas en este Código.
Artículo 41. Estudio del proyecto de ponencia. Radicado el proyecto de ponencia, la Mesa Directiva de la Comisión convocará a sus integrantes dentro de los quince (15) días siguientes, para que se proceda al estudio correspondiente. La Comisión reunida con quórum decisorio, podrá adoptar o rechazar las conclusiones formuladas por el instructor ponente. En caso de que el rechazo obedezca a falta de ilustración o requiera aclaraciones, se devolverá el proceso al instructor ponente para que dentro de los veinte (20) días siguientes proceda a rendir ponencia resolviendo las observaciones.
Parágrafo. Si el instructor ponente considera que es procedente el archivo de las diligencias, presentará informe motivado ante la Comisión para que esta decida si las archiva o se continúa con el trámite. De la decisión de archivo se enviará comunicación al Congresista.
Artículo 42. Traslado a la Plenaria. Si la Comisión concluye la imposición de sanción, dentro de los ocho (8) días siguientes a la sesión, la Mesa Directiva de la Comisión de Etica dará traslado de las determinaciones aprobadas sobre el informe final de la ponencia a la Plenaria de la Cámara correspondiente.
Artículo 43. Trámite en la Plenaria. En la siguiente sesión al recibo de las conclusiones aprobadas por la Comisión de Etica, la Plenaria de la Cámara respectiva avocará el conocimiento de las mismas. Para t al fin el instructor ponente explicará las conclusiones adoptadas por la Comisión de Etica, e igualmente se concederá al Congresista investigado la posibilidad de contradecir el respectivo informe. Luego del debate si a ello hubiere lugar, se adoptarán las decisiones que autorizan la Constitución Política, el Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992) y el presente Código.
Si la Plenaria considera necesaria mayor ilustración, concederá el uso de la palabra al instructor ponente y al congresista investigado para que expongan las aclaraciones a que haya lugar. Si persistieren las dudas se devolverán las diligencias a la Comisión de Etica para que en un término máximo de quince (15) días revise y aclare las objeciones de la Plenaria.
Artículo 44. Ejecución de la sanción ética. Corresponde a las Mesas Directivas de la Corporación respectiva, en forma inmediata hacer efectiva la aplicación de la sanción ética adoptada por la Plenaria.
La decisión de la Plenaria se notificará personalmente al Congresista inculpado, por la Secretaría General de la Corporación, conforme al procedimiento previsto en este Código. De este diligenciamiento se enviará copia a la Comisión de Etica.
Artículo 45. Informe a la autoridad competente. Cuando en el ejercicio del control ético se advierta que el hecho puede constituir una posible infracción cuya competencia corresponda a la Rama Jurisdiccional, la Mesa Directiva de la Cámara informará de inmediato a la autoridad competente.
Artículo 46. La Comisión de Etica y Estatuto del Congresista para el conocimiento de las violaciones al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los Congresistas, aplicará el procedimiento previsto en los artículos 16 y siguientes de este Código, sin perjuicio de la competencia atribuida a los organismos jurisdiccionales.
Artículo 47. Impedimentos. De conformidad con la Constitución Política, el Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992) y las leyes concordantes, los Congresistas pondrán en conocimiento del Presidente de la Cámara o Comisión a la que pertenezcan, por escrito, las situaciones de conflicto de intereses por las cuales se consideren impedidos para conocer y participar en la discusión y aprobación de determinado proyecto o actuación, así como las razones o motivos que las fundamentan.
Una vez recibida dicha comunicación, el Presidente someterá de inmediato a consideración de la Cámara o de la Comisión correspondiente el impedimento presentado, para que sea resuelto por mayoría simple.
Los congresistas que formulen solicitud de declaratoria de impedimento no podrán participar en la votación en la que se resuelva su propio impedimento. Si sus impedimentos resultan aprobados, tampoco podrán participar en la votación de impedimentos presentados por otros congresistas.
De no ser aceptada la declaratoria de impedimento solicitada por el Congresista o Congresistas, por parte de la respectiva plenaria, este quedará habilitado formalmente para participar del debate y votar el referido proyecto.
Parágrafo 1º. El trámite del proyecto o actuación correspondiente se suspenderá desde que se presenta el impedimento hasta cuando haya sido resuelto.
Parágrafo 2º. Cuando se trate de actuaciones en Congreso en Pleno o Comisiones Conjuntas, cada impedimento será resuelto por ambas corporaciones o comisiones. En estos casos, las votaciones se realizarán por separado y guardando continuidad inmediata.
Parágrafo 3º. El Congresista incurrirá en conflicto de intereses solamente cuando su participación en el debate y votación del referido proyecto traiga consigo un beneficio directo para sí o para sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, para su cónyuge, compañera o compañero permanente o a su socio o socios de derecho o de hecho, siempre y cuando su actividad volitiva esté encaminada justamente a producir tal efecto.
Artículo 48. Recusaciones. Toda recusación que se presente en las comisiones o en las cámaras, deberá remitirse de inmediato a la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista.
Una vez recibida la recusación, el Presidente de la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista, efectuará su reparto en forma inmediata, asignando instructor ponente por estricto orden alfabético entre los miembros que la integran.
El recusante deberá aportar elementos probatorios documentales mínimos que soporten la recusación que presenta. El Instructor ponente o la Comisión, además de las pruebas que soportan la recusación, podrá ordenar las que considere pertinentes.
Para resolver sobre una recusación, las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica.
La Comisión de Etica y Estatuto del Congresista de la respectiva Corporación, adoptará la conclusión a que haya lugar, profiriendo resolución motivada dentro del término de tres días previsto en el Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).
Parágrafo 1º. La recusación procederá siempre y cuando, el congresista recusado haya omitido solicitar que se le acepte o se le niegue impedimento por presunto conflicto de intereses en que pudiere estar incurso.
Parágrafo 2º. En caso de verificarse el conflicto de intereses y prosperar la recusación, la Mesa Directiva de la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista deberá informar de inmediato a la Mesa Directiva de la Corporación correspondiente para que adopte las medidas a que hubiere lugar.
Artículo 49. A solicitud de parte interesada o de las mesas directivas, las solicitudes de recusación que se eleven de manera temeraria, deberán ser investigadas por la comisión de ética de la respectiva Cámara a la que se pertenezca, según el caso, conforme a las reglas y procedimientos señalados en el presente Código, cuando el recusante sea congresista. Si el recusante es persona natural, jurídica o servidor público, se compulsarán copias a las autoridades competentes a que haya lugar para la investigación que proceda.
De las Secretarías Generales de las Comisiones de Etica
y de los servidores públicos que en ella prestan sus servicios
Artículo 50. Para la aplicación del procedimiento ético establecido en el presente ordenamiento, corresponde a las Secretarías Generales de las Comisiones de Etica y Estatuto del Congresista:
f) Expedir, a costa del interesado, las copias autorizadas por el instructor ponente o la Comisión, dejando constancia de la obligación de mantener la debida reserva cuando hubiere lugar;
g) Las demás que se asignen relacionadas con el ejercicio de la acción de control ético.
Parágrafo. Los servidores públicos de la planta de personal de las Comisiones de Etica y Estatuto del Congresista, prestarán apoyo al instructor ponente y a la Secretaría Gen eral de la Comisión, según las instrucciones impartidas por esta, que permitan el cumplimiento de las funciones de la Comisión.
DE LAS DISPOSICIONES INHERENTES AL FORTALECIMIENTO, PRESERVACIÓN Y ENALTECIMIENTO DE LA ACTIVIDAD ETICA PROPIA DEL EJERCICIO CONGRESIONAL
Artículo 51. Para fortalecer los principios éticos y deberes consagrados en esta normativa, las Comisiones de Etica y Estatuto del Congresista promoverán, establecerán y aplicarán:
a) Foros académicos, audiencias públicas o privadas con invitación o citación, a funcionarios del orden nacional, territorial o personas cuya gestión esté orientada a la lucha contra la corrupción y promoción de valores éticos en el servicio público;
b) Planes de revisión de la normativa ética, a fin de mejorar su contenido y aplicación;
c) Medios de difusión de los temas éticos;
d) Planes para la aplicación de esta norma en su aspecto preventivo;
e) Brindar apoyo a las distintas instituciones del Estado o a los particulares en la planeación, ejecución y difusión de actividades relacionadas con la ética parlamentaria, así como en la realización de actividades académicas, en cooperación con otras entidades que desarrollen temas relacionados con la ética pública.
Artículo 52. Capacitaciones. Las Comisiones de Etica y Estatuto del Congresista, al inicio de cada legislatura, programarán un cronograma de actividades de capacitación, difusión y aplicación de temas relacionados con la ética política y lucha contra la corrupción, dirigida a los honorables Congresistas y servidores públicos o particulares, cuyas actividades se relacionen con la función pública. Para este fin podrá promover cursos o seminarios, efectuar convenios académicos y participativos, con instituciones públicas o privadas.
Al inicio de cada período constitucional, las Comisiones de Etica, en coordinación con las Mesas Directivas de cada Cámara, realizarán capacitación sobre el co ntenido e importancia de este Código.
Artículo 53. Divulgación de actos realizados en materia ética. Las Comisiones de Etica establecerán mecanismos de difusión periódica de sus actividades. Para el efecto podrá disponer de los medios cibernéticos, impresos o publicitarios del Congreso de la República.
Artículo 54. Las Comisiones de Etica deberán reproducir el presente Código y entregar, a cada Congresista en ejercicio, un ejemplar del mismo.
Igualmente, al inicio de cada período constitucional, deberá entregarse a cada nuevo Congresista un ejemplar de esta ley.
Artículo 55. El presente Código rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
II.	OBJECIONES DEL GOBIERNO
Mediante comunicación de julio 26 de 2007, el Gobierno devolvió al Congreso de la República, sin la correspondiente sanción ejecutiva, el Proyecto de Ley N° 55/05 Senado, 237/05 Cámara, "Por medio de la cual se expide Código de Etica del Congresista", con objeciones de inconstitucionalidad.
Los reparos hechos por el Gobierno se refieren, por un lado, a la inconstitucionalidad de las expresiones disciplinaria(o)(s) contenidas en el proyecto, en especial en los artículos 1°, 2°, 3°, 4° literal i), 9° y 15 por vulnerar los artículos 277-6 y 13 de la Constitución Política, y, por otro, al hecho de que los artículos 47, 48 y 49 del proyecto resultarían contrarios al artículo 151 de la Carta por cuanto la totalidad del proyecto que se objeta se tramitó como una ley ordinaria, razón por la cual no podía incluir normas de carácter orgánico ni modificaciones a las mismas relacionadas con el reglamento del Congreso En relación con los artículos 47, 48 y 49 del proyecto, el gobierno señala que también resultan violatorios de los artículos 157 y 158 de la Constitución, pero no hace consideración alguna orientada a establecer su aserto.
En relación con el primer conjunto de objeciones, el gobierno señala lo siguiente:
Las expresiones disciplinaria (o)(s) contenidas en el proyecto en especial en los artículos 1°, 2°, 3°, 4° literal i), 9° y 15 del proyecto vulneran los artículos 277-6 y 13 Superiores por las razones que se exponen a continuación.
Violación del artículo numeral 6 del artículo 277 de la Constitución Política
Durante la mayor parte de su trámite, el proyecto de ley que se objeta, se discutió tanto en Cámara como en Senado, con bajo el supuesto, enmarcado en la competencia de la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista, en los términos del artículo 59 de la Ley 5ª de 1992, y reiterado en todos los informes de ponencia, de que el "propósito fundamental es dotar al Congreso de la República, en especial a las Comisiones de Etica y Estatuto del Congresista del instrumento sustancial y procedimental que le permita ejercer control sobre las conductas que atenten contra la moral y las buenas costumbres en el ejercicio congresual, así como la disciplina que debe observar el mismo en procura del honor, decoro y dignidad de la Institución"[7].
En ese orden de ideas, la regulación y sanción de aquellos comportamientos indecorosos, irregulares o inmorales que afecten a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública, es pertinente en este Código, no así la modificación por ley de la competencia disciplinaria atribuida por la Constitución al Procurador General de la Nación.
La atribución que en el proyecto que nos ocupa se da a las Comisiones de Etica y Estatuto del Congresista para ejercer la potestad disciplinaria respecto de Senadores y Representantes, vulnera claramente lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 277 Superior que atribuye expresamente al Procurador General de la Nación la función de "Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley". (Resaltado fuera del texto).
Esta norma atribuyó al Procurador General de la Nación la facultad disciplinaria a todos los funcionarios públicos, incluidos aquellos de elección popular. La excepción a esta competencia, la señaló el mismo Constituyente al excluir expresamente a los funcionarios enunciados en el artículo 174 de la Constitución, tales como el Presidente de la República, Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la Nación, cuyos procesos conoce la Comisión de Acusación y Juzgamiento de Cámara y Senado. Al igual que los funcionarios de la rama judicial, frente a quienes el Consejo Superior de la Judicatura ejerce el control disciplinario, tal como lo señala el artículo 256, numeral 3 de la Constitución.
En consecuencia, sólo una reforma constitucional podría privar al Procurador General de la Nación la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra los miembros del Congreso de la República.
Sobre el particular, la Corte Constitucional al pronunciarse sobre el artículo 59 del Reglamento del Congreso, Ley 5ª de 1992 estableció:
"El fuero especial consagrado en la norma citada no tiene el carácter de privilegio. No se otorga competencia alguna al Congreso para autorizar o rechazar la investigación o juzgamiento de uno de sus miembros. El origen popular del poder y la alta misión que la Constitución confía a las autoridades públicas ¿con mayor razón si se trata de sus representantes¿ de proteger y hacer cumplir los derechos y las libertades, no se concilia con la creación de prerrogativas que vulneran el principio democrático de la igualdad de todos ante la ley. El Estatuto de los Servidores Públicos debe guiarse por el principio de la responsabilidad y no de su exoneración" (Sentencia C-025 de 1993).
En la misma decisión, la Corte Constitucional ha sido clara en manifestar que la ley que reglamente la actividad del congresista, no puede desconocer el ámbito constitucional de competencias funcionales que la propia Carta determina para otros funcionarios. Así, el Reglamento del Congreso no puede crear condiciones para el ejercicio jurisdiccional penal de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, en tanto desconoce una competencia funcional que se le atribuye a esta constitucionalmente. Por la misma razón, no puede ser procedente que se desconozca la competencia funcional del Procurador General de la Nación, máxime cuando la propia Carta expresamente contempla la vigilancia superior de la conducta de los servidores públicos incluyendo los de elección popular. Aún más, si el Constituyente le consagró esta competencia al Procurador General de la Nación fue por la necesidad de desintegrar la vieja noción de inmunidad parlamentaria, la cual, en la filosofía de la Constitución de 1991, fue reemplazada por el fuero limitado de carácter penal y la expedición de normas que permiten preservar la inviolabilidad de la opinión y el voto que emitan los congresistas en ejercicio del cargo conforme al artículo 185 de la Carta. A este respecto, cabe citar la jurisprudencia de la Corte Constitucional que establece:
"La actividad y el funcionamiento del Congreso, se origina y proyecta en la actuación de sus miembros. De ahí que la ley, por la cual se expide su reglamento no pueda ser objeto de censura constitucional, por este concepto. De otra parte, las garantías institucionales previstas en la Constitución, enderezadas a velar por la independencia del Congreso y la existencia de un proceso político abierto, libre y democrático, se expresan en algunos casos tomando como destinatarios directos a los Congresistas individualmente considerados. En estos eventos, la naturaleza institucional -no meramente personal- de la garantía, se colige de su otorgamiento a la persona en cuanto miembro del Congreso.
"Sin embargo, no puede el Congreso, a través de ley instituir privilegios o prerrogativas, cuya concesión sólo podría remitirse al momento constituyente. Más tarde, un poder constituido, sólo a riesgo de abusar de sus propios instrumentos y quebrantar el principio de igualdad (C. P. art. 13), podría rodearse de tales exenciones. Remplazado el antiguo sistema de la inmunidad, por el de un fuero especial, el único papel que puede asumir el Legislador al dictar su reglamento se contrae a hacer compatible su normal funcionamiento con la existencia y plena operancia de dicho fuero" (Sentencia C-025 de 1993).
Queda claro entonces que el legislador no está autorizado para crear prerrogativas frente a determinados comportamientos, ni siquiera bajo la consideración de inviolabilidad parlamentaria. Siguiendo la argumentación de la Corte Constitucional, se diría incluso que la única labor que puede hacer el Congreso con la expedición de un Código Etico se contrae a hacer compatible el normal funcionamiento del Congreso con la existencia de competencias disciplinarias en cabeza del Procurador General de la Nación y las correspondientes a los comportamientos deónticos de la actividad de congresista.
Esta aseveración es compatible con lo que la Corte Constitucional señaló sobre las normas de disciplina que conforme al artículo 185 de la Carta deben regir el comportamiento de los congresistas, normas estas que no pueden confundirse con las de carácter general disciplinario. En la Sentencia SU-047 de 1999, la Corte Constitucional afirmó:
"La inviolabilidad de los congresistas es absoluta. Sin embargo, esto no significa que en una democracia constitucional no exista ninguna responsabilidad de los congresistas por sus votos y opiniones en el ejercicio de sus funciones. Así, la mayor parte de las constituciones, y específicamente el artículo 185 de la nuestra, establecen que los parlamentarios están sometidos a las normas disciplinarias de las Cámaras, las cuales, con el fin de mantener un orden en el debate, pueden controlar y sancionar internamente ciertos abusos de la libertad de expresión. De otro lado, y más importante aún, el control esencial sobre los congresistas lo ejercen la propia ciudadanía y la opinión pública, cuyos cuestionamientos pueden traducirse en la imposición de formas de responsabilidad política sobre los Senadores y Representantes."
En consecuencia, el legislador, no puede considerar que el artículo 185 de la Constitución lo habilita para desconocer la competencia del Procurador General de la Nación para investigarlos y sancionarlos. Esta norma facultó al Congreso para dictar normas disciplinarias que hicieran compatible la inviolabilidad de los votos y opiniones de que trata el artículo 185 constitucional, con el respeto que debe exigírseles a quien representan la voluntad popular, dotando al propio órgano de representación de crear medidas de corrección cuando sus miembros en uso de sus derechos a votar u opinar infrinjan el decoro, la disciplina y la conducta debida de quienes ostentan tan alta potestad, toda vez que están cobijados por la inviolabilidad, pero ella no cubre el resto de conductas, las cuales están cobijadas por la normas disciplinarias que rigen para todos los servidores públicos.
Finalmente, es inadmisible el argumento según el cual el Procurador General de la Nación carece de competencia para investigar y sancionar a los Congresistas por cuanto el Senado es quien elige al Procurador y éste debe anualmente presentar un informe de su gestión.
Se olvida el Congreso que el sistema de pesos y contrapesos, que diseñó el Constituyente de 1991, se funda en los controles que ejercen unos órganos frente a otros. En este orden, el que el Senado de la República elija al Procurador General y este tenga que presentar informes anuales sobre su gestión, no lo inhiben para que él a su vez investigue y sancione a los congresistas cuando incurran en una infracción del derecho disciplinario. Una vez un funcionario es elegido, su relación con el ente nominador termina y es con la Constitución y la ley su compromiso.
Si el Constituyente hubiese querido que los Congresistas tuvieran un fuero en esta materia, así lo habría señalado expresamente, toda vez que el fuero es expreso y objetivo, tal como lo creó para otra clase de servidores públicos, incluido el Presidente de la República, funcionario de elección popular.
Es sobre estas bases como podemos afirmar que al incluir el tema disciplinario entre las funciones las Comisiones de Etica y Estatuto del Congresista lo que se autoriza en la práctica es la creación de un fuero disciplinario para los servidores de elección popular que integran el Congreso, que los sustrae al ejercicio de la acción disciplinaria por cuenta de la Procuraduría General de la Nación. Dicho fuero al definir competencias exclusivas y al contraer las funciones constitucionales del Procurador General viola el concepto de fuero parlamentario que ideó el Constituyente de 1991 y que ha sido ampliamente analizado por la Corte Constitucional, pues este sólo opera en materia penal y no disciplinaria.
En este orden de ideas las expresiones disciplinaria (o)(s) contenidas en el proyecto en especial en los artículos 1°, 2°, 3°, 4° literal i), 9° y 15 del proyecto vulneran el artículo 277 Superior.
Por su parte, en relación con el segundo conjunto de objeciones, el gobierno expresa:
La Corte Constitucional ha sido clara al señalar que un proyecto que pretenda modificar una ley orgánica debe cumplir los requisitos ordinarios para la aprobación de toda ley y, además, reunir las características especiales de las leyes de naturaleza orgánica, cuya ausencia vulnera la Carta Política.
Al respecto en Sentencia C-1246-01 la Corte manifestó:
¿Sintetizando la jurisprudencia sobre la materia puede concluirse que las leyes orgánicas, dada su propia naturaleza, guardan rango superior frente a las demás leyes e imponen sujeciones a la actividad del Congreso, pero no alcanzan la categoría de normas constitucionales (C. P. art. 151), pues solamente organizan aquello previamente constituido en la Carta Fundamental2. Su importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios3, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa4.
¿Esta especial jerarquía que revisten las leyes orgánicas hace que, además de satisfacer los requisitos generales para la aprobación de cualquier otra ley, deban cumplir algunas exigencias adicionales, tal y como esta Corte lo ha destacado5: (i) el fin de la ley, (ii) su contenido o aspecto material, (iii) la votación mínima aprobatoria y (iv) el propósito del legislador.
¿En cuanto al primer requisito, el artículo 151 de la Carta precisa que a ellas `estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa¿. Los elementos anteriormente descritos explican entonces la finalidad de estas normas.
¿Por su parte, la propia Carta indica las materias que conforman la reserva de ley orgánica, como excepción a la cláusula general de competencia en cabeza del legislador ordinario, y que sirven para proteger procesos considerados de especial importancia por el Constituyente, como son los de planeación, presupuesto, ordenamiento territorial y funcionamiento del Congreso.
"El tercer requisito no presenta mayor dificultad, pues la Carta es clara en exigir la aprobación de un proyecto con la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara (C. P. artículo 151). Esta aprobación privilegiada pretende 'la obtención de mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República, lo cual garantiza mayor legitimidad democrática a la ley que va a autolimitar el ejercicio de la actividad legislativa'6.
"Por último, el propósito del legislador significa que en el propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica7. Esta exigencia busca garantizar la transparencia en el curso del debate democrático, y abrir espacios discursivos y participativos de control político que, en muchos casos, no tienen lugar cuando lo que se debate es la aprobación de una ley ordinaria".
En el caso que nos ocupa las constancias, informes de ponencia y demás documentos que aparecen en el expediente enviado por el Congreso permiten concluir que al surtir los respectivos debates ni el Senado ni la Cámara tuvieron la intención de que todo o parte del Proyecto de ley número 237 de 2005 Cámara, 055 de 2005 Senado, por medio de la cual se expide el Código de Etica del Congresista, tuviera el carácter de ley orgánica.
El resultado no es diferente así las normas que se objetan hubiesen sido aprobadas por mayoría absoluta, constancia que en todo caso no aparece en el expediente enviado por el Congreso, pues, como lo ha precisado la Corte Constitucional, es necesario además que el Congreso expresamente haya manifestado su voluntad de reformar una ley cuya naturaleza corresponde a la fijada por el artículo 151 Superior, cosa que no ocurrió en relación con el proyecto de la referencia.
En este orden de ideas, el Congreso en los artículos 47, 48 y 49 del proyecto que nos ocupa introduce mediante una ley ordinaria una reforma a la Ley Orgánica 5 de 1992, por lo cual tales normas resultan inconstitucionales."
Las comisiones accidentales que se integraron en la Cámara de Representantes y en el Senado de la República para rendir informe respecto de las objeciones presidenciales, propusieron declararlas infundadas, con base en las siguientes consideraciones:
3.1.	En relación con la objeción que tiene que ver con la inconstitucionalidad de las expresiones disciplinarias (o) (s) contenidas en el proyecto, en especial en los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, literal i), 9° y por vulnerar los artículos 277-6 y 13 de la Constitución Política, el informe de las comisiones de Senado y Cámara expresa lo siguiente:
El artículo 185 de la Constitución Política previó que mediante Ley Orgánica debía disponerse la adopción del Reglamento Interno del Congreso y a su vez la Ley 5ª de 1992 determinó la creación del Código de Etica del Congresista. Desde entonces han sido doce los intentos fallidos por reglamentarlo. El último proyecto, aquí cuestionado, fue radicado el 11 de agosto de 2005 y sus autores fueron los Senadores y Representantes miembros de las Comisiones de Etica del Congreso.
No es cierto que al disponer, en aplicación de lo contenido en la Constitución Política y la ley, que el Procurador General de la Nación carece de competencia para disciplinar a los congresistas, estos últimos queden exentos de cualquier tipo de investigación disciplinaria. Por el contrario, los congresistas son los servidores públicos sobre quienes se ejerce mayor vigilancia y controles, tanto por autoridades jurisdiccionales, como administrativas y políticas. Veamos quiénes son competentes para enjuiciarlos disciplinariamente:
a) El Consejo de Estado: Es el encargado de adelantar los procesos de naturaleza jurisdiccional disciplinaria de los congresistas, a través de la figura de la pérdida de investidura.
La Constitución Política claramente prescribe que la única autoridad jurisdiccional a quien se le atribuye la potestad de destituir a los congresistas es el Consejo de Estado a través del proceso antes señalado.
La pérdida de investidura ha sido definida por las altas cortes como una sanción disciplinaria que es "equiparable por sus efectos y gravedad, a la destitución de los altos funcionarios públicos".
La pérdida de investidura es un proceso jurisdiccional de carácter disciplinario, cuya sanción, de naturaleza administrativa, corresponde a una destitución del cargo, que acarrea incluso la inhabilidad permanente para volver a ser Congresista.
'Es claro que la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a un congresista, no solamente por el carácter mismo de las faltas respecto de las cuales ha sido prevista y por el inocultable daño que su comisión ocasiona al Congreso y al interés colectivo, sino en cuanto a las consecuencias del fallo, ya que implica la separación inmediata de las funciones que el condenado venía ejerciendo como integrante de la Rama Legislativa y, por expresa disposición de la propia Carta, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro. Por otra parte, frente a la sentencia que dicte el Consejo de Estado ha sido prevista una sola instancia, dado el nivel de dicho Tribunal, el máximo en la Jurisdicción Contencioso Administrativa'. (Corte Constitucional, Sentencia C-207 de 2003, Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil);
b) La Comisión de Etica: Los congresistas están sujetos al control que sobre ellos ejerza la Comisión de Etica, la cual se encarga no solamente de estudiar las conductas éticas de los congresistas, sino en especial las de carácter disciplinario, contenidas en el Reglamento Interno del Congreso, conforme lo prescribe el artículo 185 de la Constitución Política, veamos:
Los artículos 58 y 59 de la Ley 5ª de 1992, crean la Comisión de Etica y disponen las funciones que la misma ha de desarrollar, a saber: el conocimiento sobre el conflicto de intereses y las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas y, el comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública.
Remite al Consejo de Estado, el conocimiento de las faltas disciplinarias de mayor gravedad previstas taxativamente en la Carta Política, y deja, al conocimiento de la Comisión de Etica, las restantes.
Respecto de la importancia de esta Comisión, se ha pronunciado la Corte Constitucional, quien ha dicho que:
"La Comisión de Etica del Congresista tiene por fin ejercer un control interno en el Congreso sobre el comportamiento de los legisladores. Su misión es, entonces, fundamental, en tanto que ha de contribuir a la depuración del órgano legislativo y de las costumbres políticas del país". (Corte Constitucional, Sentencia C-011 de 1997, Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz).
Por lo tanto, no es cierto lo afirmado en las objeciones presidenciales, en el sentido de que: "La única labor que puede hacer el Congreso con la expedición de un Código de Etica se contrae a hacer compatible el normal funcionamiento del Congreso con la existencia de competencias disciplinarias en cabeza del Procurador General de la Nación y las correspondientes a los comportamientos deónticos de la actividad de Congresistas".
Es indiscutible que la labor que ejercen las Comisiones de Etica va mucho más allá y, se circunscribe al conocimiento de las faltas disciplinarias que los Congresistas pudieran cometer en ejercicio de sus funciones, así lo prescribe claramente el artículo 185 de la Constitución Política antes citado.
En consecuencia, la conducta de los Congresistas, puede enjuiciarse disciplinariamente, a través del control interno que ejerce la Comisión de Etica, o jurisdiccionalmente, a través del Consejo de Estado, mediante el proceso de pérdida de investidura, en este último caso, en los eventos previstos taxativamente en la Constitución Política.
Aun cuando erróneamente se ha entendido que la Comisión de Etica, 'por su nombre', puede ejercer control únicamente sobre el comportamiento ético de los parlamentarios, tal afirmación, como lo ahondaremos más adelante, se encuentra alejada de la realidad; por el momento basta con decir, que tal y como lo prescribe el artículo 185 Superior antes citado, el Reglamento Interno del Congreso, contiene sanciones para los congresistas de carácter eminentemente disciplinarias;
c) Los Presidentes de las Cámaras: El artículo 73 de la Ley 5ª de 1992 dispone que los Presidentes de cada Cámara pueden imponer sanciones a los Congresistas por faltas al respeto debido a la Corporación o por ultrajes de palabra a alguno de sus miembros, las cuales comprenden tanto el llamamiento al orden como la declaración pública de haber faltado al orden y al respeto debidos, la suspensión en el ejercicio de la palabra, la suspensión del derecho a intervenir en el resto del debate o de la sesión, e incluso, la suspensión del derecho a intervenir en los debates de la Corporación por más de un (1) día y hasta por un (1) mes, este último, previo concepto favorable de la Mesa Directiva;
d) Los partidos políticos: Con la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 001 de 2003 se reforzó la disciplina de partido para quienes resulten electos en cargos de elección popular, cuyos efectos pueden llevar no solamente a la pérdida del derecho al voto en la respectiva corporación, sino también a la expulsión del partido y con ella la pérdida de la curul.
Es así como el artículo 2° del acto legislativo en mención le otorgó a las organizaciones políticas, llámense partidos o movimientos políticos, la facultad de regular su régimen disciplinario interno.
Precepto desarrollado en la Ley 974 de 2005, por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas, en cuyo artículo 4°, inciso 2°, prescribe que los estatutos: "... determinarán lo atinente a su régimen disciplinario interno. Podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del miembro de la respectiva corporación pública, observando el debido proceso".
Incluso, señala que: "Los estatutos de los partidos también contemplarán sanciones estrictas por la inasistencia reiterada a reuniones de bancada, las que podrán incluir la pérdida temporal del derecho al voto".
Además de la inviolabilidad por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo los Congresistas, de acuerdo a lo pautado en el artículo 185 de la Constitución Política, del fuero penal para los delitos que cometan los congresistas de que conoce la Corte Suprema de Justicia, conforme lo disponen los artículos 253 numeral 3 de la Constitución Política y 267 de la Ley 5ª de 1992 y del fuero para los procesos de pérdida de investidura, de competencia exclusiva del Consejo de Estado, artículos 184 y 237 numeral 5 de la Constitución Política, existe el fuero especial de carácter disciplinario, contemplado en los artículos 151 y 185 superiores, a saber:
"Artículo 151. El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del Plan General de Desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara".
Por mandato constitucional se dispuso la adopción de un reglamento para que regulara no solamente la actividad legislativa del Congreso, sino a su vez las normas disciplinarias para sus miembros. Incluso, el artículo 185 señala que, los Congresistas son inviolables por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio del cargo, salvo lo que pueda ser reprochable o mejor aún, sancionable, en el respectivo reglamento, que no es otro que la Ley 5ª de 1992.
Los congresistas tienen un régimen disciplinario particular, de origen constitucional, que se encuentra previsto en la Ley 5ª de 1992, y la autoridad competente para conocer del procedimiento que se adelante contra un miembro del Congreso, no es otra, que la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista de la respectiva Corporación quien conoce de las actuaciones que riñen contra la ética del congresista, sancionables disciplinariamente, tales como el conflicto de intereses, las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas y, el comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública.
El Reglamento Interno del Congreso, claramente dispone los deberes del congresista en su artículo 268, a saber: "a) Asistir a las sesiones del Congreso Pleno, las Cámaras legislativas y las Comisiones de las cuales formen parte; b) Respetar el reglamento, el orden, la disciplina y cortesía congresionales; c) Guardar reserva sobre los informes conocidos en sesión reservada; d) Abstenerse de invocar su condición de Congresista que conduzca a la obtención de algún provecho personal indebido; e) Presentar a su posesión como Congresista, una declaración juramentada de su patrimonio y de las actividades que puedan significarle ingresos económicos adicionales al cargo de representación popular; f) Poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración; g) Cumplir las disposiciones acerca de las incompatibilidades y conflictos de interés".
El artículo 269 ibídem, prevé como faltas de los congresistas: "a) El desconocimiento de los deberes que impone este Reglamento; b) El cometer actos de desorden e irrespeto en el recinto de sesiones; c) No presentar las ponencias en los plazos señalados, salvo excusa legítima".
Las sanciones, por las faltas de los congresistas vienen consagradas en el artículo 270 de la obra en cita, y pueden ir desde la declaración pública de faltar al orden y respeto debidos, hasta la suspensión en el uso de la palabra por el resto de la sesión, el desalojo inmediato del recinto, si fuere imposible guardar orden y la comunicación al Consejo de Estado, acerca de la inasistencia del Congresista, si hubiere causal no excusable o justificada para originar la pérdida de la investidura, las cuales son impuestas por los Presidentes de las Cámaras o las Comisiones o la Mesa Directiva, según el caso.
Los artículos 279 y siguientes de la Ley 5ª de 1992, regulan todo lo relacionado con el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, conflicto de intereses de los Congresistas y, causales de pérdida de investidura.
El artículo 299 del Reglamento Interno del Congreso, preceptúa que la respectiva Mesa Directiva tiene la obligación de enviar, la solicitud motivada para que sea decretada por el Consejo de Estado la pérdida de investidura y, el artículo 300 ibídem, que los Secretarios de las Cámaras deben comunicar por escrito a la Comisión de Acreditación Documental, después de cada sesión, la relación de los Congresistas que no concurran a las sesiones ni participen en la votación de los proyectos de ley y de acto legislativo o en las mociones de censura.
Los congresistas gozan de un fuero especial de carácter disciplinario, de origen constitucional, lo que inhibe a la Procuraduría General de la Nación para disciplinarlos; en consecuencia, la competencia de esta última, conforme lo prescribe el numeral 2 del artículo 278 de la Constitución, se limita a "Emitir conceptos en los procesos disciplinarios que se adelanten contra funcionarios sometidos a fuero especial".
Si el Procurador General de la Nación, el Presidente de la República y los Magistrados de las Altas Cortes, gozan de fuero especial en materia disciplinaria, con el propósito de garantizar la autonomía e independencia de los poderes públicos, ¿por qué razón se pretende desconocer este derecho a los congresistas, quienes conforman la Rama Legislativa del Poder Público, son expresión de la soberanía popular y por demás tienen garantizado este derecho expresamente en la Constitución Política?
La competencia preferente que la Procuraduría General de la Nación tiene para investigar la conducta oficial de todos los funcionarios y empleados al servicio del Estado, cualesquiera que sea la rama u órgano al cual presten sus servicios y el nivel territorial al que pertenezcan, conocido como control disciplinario externo, se ha venido aplicando a los Congresistas de la República, por el apoyo jurisprudencial que ha tenido la aplicación para este caso, de lo dispuesto en el artículo 277, numeral 6, el cual prescribe:
"El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes tendrá las siguientes funciones ... 6º. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario, adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley".
Una es la vigilancia y otro el control preferente, conforme la misma Constitución Política lo prescribe; sin embargo, tanto el Decreto 262 de 2000 en su artículo 7° como la Ley 734 de 2002, confunden una atribución con otra, dándoles el mismo alcance y permitiendo que el Procurador General de la Nación no solamente ejerza vigilancia sino que a la vez discipline a los Congresistas, a pesar de que una Ley Orgánica, de carácter superior, como lo es la Ley 5ª de 1992, le ha atribuido tal competencia a las Comisiones de Etica del Congreso.
Tampoco puede tratarse con el mismo rasero a los miembros de las corporaciones públicas de elección popular, como las Asambleas y Concejos, que son de carácter eminentemente administrativo y a los Congresistas quienes conforman la Rama Legislativa del Poder Público.
A lo anterior habrá de sumarse, que de una interpretación armónica de normas superiores, diferentes al numeral 6 del artículo 277 de la Constitución Política, puede establecerse nítidamente que la Procuraduría General de la Nación carece de competencia para disciplinar a los Congresistas.
Además, y como quiera que, la ponencia que fue sometida a consideración de esta Corporación tiene por sustento la interpretación armónica de la Constitución y las leyes que rigen la materia, no existe desconocimiento de la cosa juzgada contenida en las sentencias emitidas por la Corte Constitucional, en donde se ha dicho que el Procurador General de la Nación tiene competencia para disciplinar a los Congresistas, pues estas tuvieron por soporte únicamente lo dispuesto en el artículo 277, numeral 6 de la Carta Política.
Para el caso, citemos algunos apartes del Salvamento de voto, a la sentencia emitida por la Sala de Consulta y Servicio del Consejo de Estado, de 20 de agosto de 1996, en donde se debate lo aquí controvertido:
"...Les es aplicable el fuero para el juzgamiento de los delitos que cometan, a cargo de la Corte Suprema de Justicia; de las conductas oficiales objeto de regulación por la Ley 5ª de 1992 donde se prevén faltas, tanto administrativas como disciplinarias las cuales dan lugar a pérdida de investidura decretada mediante providencia judicial por el Consejo de Estado y las demás corresponden al pronunciamiento de la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista, cuyas conclusiones deberán ser comunicadas y las decisiones adoptadas por las plenarias de las respectivas Cámaras".
"El jefe del Ministerio Público, por su competencia general de vigilancia superior de la conducta oficial de los servidores públicos, puede emitir concepto en todos los procesos mencionados".
"La existencia del fuero para el juzgamiento penal y disciplinario de los congresistas significa que el Procurador no puede hacer ejercicio de las competencias de preferencia que le asisten para el disciplinamiento administrativo del universo de los servidores públicos no excluidos por estatuto de rango superior o fuero constitucional especial".
Al confrontar simplemente lo dispuesto en los numerales 6 y 8 del artículo 277 de la Constitución, se establece claramente que el Procurador General de la Nación carece de competencia para disciplinar a los Congresistas, pues no podría por lo menos imparcial y autónomamente hacerlo, si se encuentra subordinado a los segundos, a quienes tiene que rendirles anualmente informe de su gestión, es decir, se encuentra su ejercicio sometido al control que de él haga esta Corporación.
Tampoco es de recibo lo afirmado por el Ministro del Interior y de Justicia, en las objeciones presidenciales, cuando sostiene que: "... El que el Senado de la República elija al Procurador General y este tenga que presentar informes anuales sobre su gestión, no lo inhiben para que él a su vez investigue y sancione a los congresistas cuando incurran en una infracción del derecho disciplinario. Una vez un funcionario es elegido, su relación con el ente nominador termina y es con la Constitución y la ley su compromiso".
Se le olvida al Ministro del Interior y de Justicia, que el Senado de la República no solamente tiene la potestad de elegir al Procurador General de la Nación sino a la vez de reelegirlo, lo que subordina su ejercicio, sumado a que tiene la obligación de rendirle a esta Corporación informe de su gestión, como quedó dicho.
El Congreso conforme lo dispone la Constitución, no solamente goza de autonomía y plena capacidad para autoorganizarse, sino que estas atribuciones deben ser reales, y se reflejan en la capacidad para dictar normas para su propio funcionamiento, sin que se permita, bajo ninguna circunstancia, la interferencia de otras ramas u órganos del poder público, lo que se demuestra incluso en la iniciativa exclusiva que detenta en materia financiera y administrativa.
Aceptar que el Procurador General de la Nación tiene poder disciplinario sobre los congresistas, no solamente atentaría contra la independencia y autonomía de la Rama Legislativa del Poder Público, sino que además permitiría, como se ha venido haciendo, que cualquier agente del Ministerio Público, sin importar su cargo y, en virtud de delegación expresa, tenga competencia para investigar y sancionar a los Congresistas.
Es necesario garantizar la independencia de la Rama Legislativa y el equilibrio entre las tres Ramas del Poder Público. En la Sentencia C-449 de 1992, la Corte Constitucional claramente señala que:
"Surge pues una interdependencia de las distintas ramas y órganos del poder, lo cual implica incluso un control recíproco entre ellos. No se trata por tanto de una fragmentación del poder del Estado sino de una articulación a través de la integración de varias fuerzas".
Tampoco es cierto, lo que se dice en las objeciones presidenciales, en el sentido de que el proyecto vulnera el sistema de pesos y contrapesos, pues este es ejercido por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, la primera al procesar y juzgar a los Congresistas por los delitos que se les impute y, el segundo, mediante el proceso jurisdiccional disciplinario de pérdida de investidura, que puede llevar a la destitución del cargo y a la inhabilidad permanente para ejercerlo nuevamente.
Lo anterior, no significa que se desconozca la naturaleza autónoma de la Procuraduría General de la Nación, sino que está en relación con el Congreso, no es independiente, cuando como quedó dicho, se encuentra subordinado su ejercicio, al control que este último ejerce sobre su gestión, y a que, es el mismo Congreso de la República, a través del Senado de la República, quien elige al Procurador y tiene la potestad de reelegirlo.
Por ejemplo, en tratándose del proceso disciplinario que se adelante contra el Procurador General de la Nación, este conforme a lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley 734 de 2002, es de única instancia, sigue el procedimiento ordinario previsto en el Código Disciplinario Unico, y su conocimiento es de competencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. Salvo, al igual que lo hacía la Ley 200 de 1995, cuando haya sido postulado por esa Corporación, en cuyo caso conocerá la Sala Plena del Consejo de Estado. Agrega, que la conducción del proceso estará a cargo, de manera exclusiva y directa, en el Presidente de la respectiva Corporación.
Permitir que el Procurador General de la Nación, más aún que cualquier delegado de éste, pueda disciplinar a los Congresistas, sería tanto como auspiciar que ese órgano controlado por el Congreso pueda a su vez ejercer control sobre los miembros de esta Corporación, sumado a que llevaría al desconocimiento del fuero especial de carácter disciplinario que para los congresistas consagra la Constitución Política, a la dignidad que ostentan los miembros que integran esta rama del poder y el derecho a que se les respete el debido proceso.
Si se auspiciara que tanto el Procurador General de la Nación, como la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista, adelanten procesos disciplinarios en contra de los Congresistas, se estaría atentando contra el derecho fundamental al debido proceso, contenido en el artículo 29 Superior, el cual dispone que una persona no puede ser condenada dos veces por el mismo hecho, es decir, habría una trasgresión del principio del non bis in ídem.
En el salvamento de voto del Consejo de Estado antes referenciado, se dice:
"El otro aspecto de discrepancia con el concepto de la mayoría es que no pueden adelantarse dos tipos de investigaciones diferentes en forma simultánea: uno ético y otro disciplinario.
"No es propio señalar investigaciones de carácter ético sino de orden disciplinario porque debiendo ser el proceder individual siempre ético, es decir, acorde con los valores sociales imperantes, únicamente tiene alcance jurídico, el aspecto relativo a las conductas legalmente consagradas como faltas."
Esta misma postura fue asumida en su momento, por el entonces Senador de la República doctor Carlos Gaviria Díaz, quien en los debates que se dieron en el Senado de la República acerca de este proyecto, precisó:
"... Yo creo que allí no hay sanciones éticas, una multa no es una sanción ética, una multa es una sanción económica, entonces podríamos hablar de sanciones en general pero no sanciones éticas, yo creo que la única sanción ética propiamente es el reproche de la conciencia si se asimila la ética de la moral o si hablamos de la ética pública el reproche social frente a la persona que incurre en esa conducta, de manera que yo propondría que sustituyéramos ese título de las sanciones éticas por sanciones disciplinarias por ejemplo, y que en el Capítulo Segundo de las prohibiciones pusiéramos más bien lo cambiáramos por algo así como de las conductas trasgresoras del Código Disciplinario o de las conductas sancionables ...". Acta de Plenaria 32 del 6 de diciembre de 2005 Senado.
Respecto del principio non bis in ídem, la Corte Constitucional, en Sentencia C-870 de 2002, Magistrado Ponente Manuel José Cepeda Espinosa, dijo:
"En virtud de ese principio, cualquier persona cuenta con la seguridad de que las decisiones definitivas que se han proferido en los procesos tramitados en su contra, con miras a establecer su responsabilidad penal o disciplinaria, realizan la justicia en cada caso particular e impiden que los mismos hechos puedan ser objeto de posteriores debates. Por ello se dice que el principio non bis in ídem es una manifestación de la seguridad jurídica y una afirmación de la justicia material. Sentencia T-537 de 2002 (Magistrado Ponente Jaime Córdoba Triviño). En el mismo sentido, ver las Sentencias T-162 de 1998 y T-575 de 1993 (en ambos casos, Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz). En la Sentencia T-537, la Corte decide que el doble juicio criminal a un sindicado por abandonar a un menor y por causarle la muerte, no constituye una violación al principio del non bis in ídem".
No existe diferencia sustancial alguna entre las faltas disciplinarias previstas en el Código Disciplinario Unico y, las consagradas en el Reglamento Interno del Congreso.
Por el contrario, podría decirse que, no solamente las contempladas en el Reglamento Interno del Congreso, son especiales y acordes a la investidura y funciones expresamente atribuidas a los Congresistas, sino que además y a diferencia de lo previsto en la Ley 734 de 2002, este proyecto consagra el principio de legalidad, no solamente para las faltas gravísimas, sino también para las graves y leves, haciéndolo más garantista y evitando la discrecionalidad de los funcionarios que sustancian el proceso disciplinario, en cada caso.
En la Plenaria de Senado del 6 de diciembre de 2005, el Senador Oswaldo Darío Martínez Betancourt, Ponente de este proyecto, precisó:
"En el Código Disciplinario Unico el principio de legalidad estricto, el principio de la taxatividad estricto, solo se estructuró para las faltas gravísimas, porque se las enumeró, pero no así con respecto a las faltas graves y leves, aquí en el Código de Etica dimos un paso más liberal, más garantista y se esbozaron y se estructuraron y se definieron acatando el principio de legalidad no solamente las faltas gravísimas, sino las graves y las leves para que la Comisión de Etica y el propio Senado dentro de la órbita de su competencia, no pueda tener una discrecionalidad como sí la tienen los funcionarios que aplican justicia disciplinaria especialmente me refiero a la Procuraduría General de la Nación".
"En otros términos no habrá un margen de subjetividad para la Comisión de Etica ni para la plenaria del Senado en ningún caso para inventarse una falta gravísima menos una falta grave ni siquiera la falta leve".
Por lo expuesto, no existe en este proyecto de ley vulneración alguna a lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 277 de la Constitución Política, que para los Congresistas no aplica, mucho menos del artículo 13 Superior, pues el principio de igualdad no puede alegarse en este caso por gozar los Parlamentarios de fuero especial, lo que exige un trato diferente."
3.2.	En cuanto a la presunta inconstitucionalidad de los artículos 47, 48 y 49 del proyecto por violación del artículo 151 de la Constitución Política, el informe señala que la objeción no está llamada a prosperar por cuanto lo previsto en dichos artículos, no contiene modificación alguna de lo contemplado en el Reglamento Interno del Congreso respecto del trámite de impedimentos y recusaciones, ni crea disposiciones nuevas sobre la materia. Esas normas, prosigue el informe, no tienen otro objeto que hacer operativas las previsiones de la Ley 5ª de 1992. Agrega, que no se puede profundizar más en esta materia por cuanto el gobierno no ha identificado con claridad las presuntas contradicciones o las nuevas disposiciones por las cuales considera que el proyecto modifica la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso.
Por las razones anteriormente expuestas, en el informe realizado por las Comisiones Accidentales de la Cámara de Representantes y del Senado de la República se concluye que deben rechazarse las objeciones presidenciales al proyecto de ley de la referencia.
Con el fin de hacer efectivo el derecho ciudadano de impugnación y defensa, consagrado en el numeral 1º del artículo 242 de la Constitución Política, el Magistrado Sustanciador, mediante auto de quince de febrero de 2008, ordenó fijar en lista durante el término de tres días el proyecto de ley objetado y poner a disposición de los ciudadanos una copia del expediente para que pudiera ser consultado.
Dentro del término de fijación en lista intervino el ciudadano J. Clímaco Giraldo Gómez para solicitar a la Corte que se declare la exequibilidad del Proyecto de Ley N° 55/05 Senado, 237/05 Cámara, "Por medio de la cual se expide Código de Etica del Congresista", con fundamento en las siguientes consideraciones, que considera son adicionales a las tenidas en cuenta por las cámaras legislativas para insistir en el proyecto de ley:
Las expresiones disciplinarias (o) (s) contenidas en el proyecto, en especial en los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, literal i), 9° no vulneran los artículos 277-6 y 13 de la Constitución Política por cuanto:
Ninguna de las funciones que en las referidas disposiciones se atribuyen a la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista están conferidas por el artículo 277-6 Superior al Procurador General de la Nación, o a sus delegados o agentes, por tratarse de normas disciplinarias de las previstas en el artículo 185 de la Constitución Política.
El régimen disciplinario de los congresistas, excluido lo relativo a la pérdida de la investidura, debe estar contenido en el reglamento del Congreso y tiene, por consiguiente, reserva de ley orgánica.
En relación con los funcionarios del Estado que tengan fuero especial, entre quienes se encuentran los congresistas, la competencia del Procurador General de la Nación en materia disciplinaria, a tenor de lo dispuesto en el artículo 278-2 de la Constitución, consiste en emitir concepto.
La atribución que se deriva del artículo 278-2 es incompatible con la prevista en el artículo 277-6 de la Constitución.
Para fundamentar lo anterior, prosigue el interviniente, es necesario hacer una adecuada lectura del numeral 6º del artículo 277 de la Constitución, disposición en la cual es preciso distinguir entre la vigilancia como manifestación preliminar o introductoria del proceso disciplinario y el proceso disciplinario mismo, con sus dos fases de investigación y decisión.
Después de señalar que, de acuerdo con la Constitución y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, además de las instancias externas de control que se han previsto para la actividad de los Congresistas, el propio Congreso debe establecer mecanismos destinados a velar por el estricto cumplimiento del régimen de los congresistas,[8] el interviniente agrega que, a esa responsabilidad de autocontrol se suma la vigilancia administrativa que debe ejercer el Procurador General de la Nación, conforme se dispone en el artículo 266 del reglamento del Congreso, pero sin que quepa afirmar que resulte necesaria la intervención disciplinaria del Procurador en las restantes etapas –investigación y sanción- las cuales, dentro del autocontrol del Congreso, que es expresión de su autonomía, le corresponde ejercer a la Comisión de Etica y Estatuto de los Congresistas.
Expresa el interviniente que un entendimiento distinto en relación con lo previsto en el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución, conforme al cual el poder de vigilancia conlleva inseparablemente la integridad del proceso disciplinario, conduciría a excluir al Congreso de su control interno propio, lo cual equivaldría a sostener que el Congreso carece de poder de autocontrol y que no merece la confianza para que se le confíe esa responsabilidad, afirmaciones frente a las cuales cabría preguntar por el lugar en donde queda la autonomía que le atribuye el artículo 151 Superior con la atribución de darse su propio reglamento, y la previsión del artículo 209 de la Carta, que obliga a la administración pública, en todos sus órdenes, a ejercer su propio control interno.
Reitera el interviniente las consideraciones que cuestionan la atribución de la competencia disciplinaria sobre los integrantes del Congreso al Procurador General de la Nación en razón de las relaciones que la propia Constitución ha establecido entre los dos órganos, para señalar después que someter la labor del Congreso a la injerencia de un poder extraño constituye un atentado contra la autonomía de la rama legislativa del poder público.
Finalmente, en relación con la objeción que recae sobre los artículos 47, 48 y 49 del proyecto, el interviniente manifiesta que existe una inconsistencia en las objeciones, puesto que, al paso que para el primer grupo de normas objetadas se expresó por el gobierno que el proyecto se enmarca bajo la competencia de la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista, en los términos del artículo 59 de la Ley 5 de 1992, en relación con los artículos 47, 48 y 49, sin exponer razones adicionales, se afirma que éstos "... vulneran el artículo 151 de la Carta por cuanto la totalidad del proyecto que se objeta se tramitó como una ley ordinaria , razón por la cual no podía incluir normas de carácter orgánico ni modificaciones a las mismas relacionadas con el reglamento del Congreso".
Mediante Auto de 30 de enero de 2008, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió aceptar el impedimento declarado por el señor Procurador General de la Nación para pronunciarse en este caso y dispuso dar traslado de las objeciones al señor Vice Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto del Ministerio Público.
En oficio de febrero 12 de 2008, el señor Vice Procurador General de la Nación rindió el concepto de rigor, solicitando a la Corte declarar fundadas las objeciones formuladas por el Ejecutivo a los artículo 1, 2, 3, 4 literal i), 9, 15, 47, 48 y 49 del Proyecto de Ley No. 55/05 Senado – No. 237/05 Cámara, "Por medio de la cual se expide el Código de Etica del Congresista", y, por consiguiente, que se declare la inexequibilidad de los referidos preceptos.
El señor ViceProcurador fundamenta su solicitud en las siguientes consideraciones:
6.1.	La función del Procurador General de la Nación de investigar a los miembros del Congreso de la República tiene sustento expreso en la Constitución.
En efecto, afirma el señor ViceProcurador, de acuerdo con el artículo 118 de la Constitución, al Ministerio Público le corresponde la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas y en el artículo 277-6 Superior se dispone que el Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá la función de "... ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley".
Prosigue la vista fiscal señalando que, de acuerdo con el artículo 278 de la Constitución, el Procurador General de la Nación ejercerá directamente, entre otras, la función de "[d]esvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo."
Así, señala el Viceprocurador, en el artículo 277 de la Constitución está prevista la vigilancia superior, el ejercicio preferente del poder disciplinario y la realización de las investigaciones y la imposición de sanciones, atribuciones todas que el Procurador ejerce por sí o a través de sus delegados. En relación con estas competencias, la regulación de las faltas, los procedimientos y las sanciones ha sido deferida a la ley.
Por otro lado, el artículo 278 de la Constitución consagra una función disciplinaria que el Procurador General ejerce de manera directa, y en relación con la cual es el propio constituyente el que ha determinado las faltas, la sanción y la estructura básica del procedimiento a seguir.
Dentro de ese marco general, la atribución de competencias disciplinarias al Procurador General de la Nación se predica en relación con todos los servidores públicos con excepción de quienes cuentan con fuero en los términos del artículo 174 de la Constitución o están sometidos a una competencia disciplinaria especial, de conformidad con el numeral 3 del artículo 356 de la Carta. No existe en la Constitución ninguna disposición que sustraiga a los congresistas del control disciplinario del Procurador General de la Nación.
6.2.	En ese contexto, el señor Viceprocurador se refiere a los argumentos de la insistencia del Congreso de la República, para concluir que los mismos desconocen abiertamente la Constitución Política.
En primer lugar señala que no es posible confundir las distintas vertientes del derecho sancionatorio, dentro de las cuales, en relación con lo congresistas, tienen distinta naturaleza la acción de perdida de investidura, las acciones penales, el control disciplinario que ejercen las mesas directivas, el que se atribuye a la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista, o, incluso, el que ejercen los partidos políticos, ninguna de los cuales, en la medida en que se desenvuelven en ámbitos distintos, desplaza la competencia que la Constitución atribuye al Procurador General de la Nación.
En segundo lugar expresa que carece de fundamento la pretensión conforme a la cual, para preservar la autonomía del legislador, el artículo 151 de la Constitución permite que a través de una ley orgánica el Congreso dicte su propio régimen disciplinario sin ingerencia de la Procuraduría General de la Nación. En este sentido precisa que si bien, eventualmente, el reglamento del Congreso puede consagrar un régimen disciplinario que atienda la naturaleza de la actividad legislativa, aquel, "... a pesar de su jerarquía frente a las demás leyes, no puede desconocer la Constitución", lo cual implica que no puede contrariar el mandato constitucional conforme al cual corresponde al Procurador General de la Nación la vigilancia superior de la conducta superior de los servidores públicos, incluidos los de elección popular.
En tercer lugar, expresa que no se puede afirmar que el régimen disciplinario especial contenido en el proyecto de código de ética sea equiparable al del Código Disciplinario Unico, porque, entre otras consideraciones, en el primero, la mayor sanción para las faltas gravísimas es la multa, lo cual, de paso, resulta contrario a la igualdad, puesto que el común de los servidores públicos en un evento tal podrían ser destituidos e inhabilitados hasta por veinte años. Por esa razón dice, no se puede desconocer el mandato del artículo 277, para establecer un régimen disciplinario especial no autorizado por la Constitución, ni cabe encontrar un fuero disciplinario allí donde la Constitución sólo ha previsto un fuero en materia penal.
6.3.	De entrar a regir el proyecto de Código de Etica se quedarían por fuera conductas de carácter gravísimo contempladas en el Código Disciplinario. Así, sostiene la vista fiscal, faltas disciplinarias contempladas en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, tales como la realización de actos con la intención de destruir total o parcialmente un grupo nacional, étnico, racial, religioso, político o social; la incursión en graves violaciones al derecho internacional humanitario; fomentar o ejecutar actos tendientes a la formación, subsistencia de grupos armados al margen de la ley, promoverlos, auspiciarlos, financiarlos, organizarlos, instruirlos, dirigirlos o colaborar con ellos, en la medida en que no están enunciadas en las causales de pérdida de la investidura, ni reguladas en el Reglamento del Congreso, quedarían cubiertas por un manto de impunidad disciplinaria, lo cual resulta inadmisible dentro del régimen de responsabilidad que la Constitución trazó para la totalidad de los servidores públicos.
Por ultimo, en relación con este acápite de las objeciones, carece de sentido la afirmación conforme a la cual el Procurador General de la Nación estaría inhibido para ejercer el control disciplinario de los miembros del Congreso en razón de las relaciones que la Constitución ha previsto entre los dos órganos, porque la misma obedece a consideraciones subjetivas
6.4.	En cuanto hace a las objeciones presentadas frente a los artículos 47, 48 y 49, concluye la vista fiscal que, efectivamente, esas disposiciones, que aluden al régimen de incompatibilidades y conflictos de internos, son propias del quehacer legislativo y por consiguiente sometidas a la reserva de ley orgánica. Por consiguiente, como quiera que el proyecto no se tramitó como una ley de esa naturaleza deben declararse fundadas las objeciones presidenciales a estos artículos.
En reiterada jurisprudencia la Corte ha precisado que el estudio de la constitucionalidad de un proyecto de ley objetado por el Presidente de la República no sólo versa sobre los asuntos materiales concernientes a los reproches que el Gobierno Nacional presenta, sino que también comprende el análisis del procedimiento impartido a las objeciones a la luz de las disposiciones constitucionales y legales que se ocupan de él[9]. Por lo tanto, al examen material debe preceder la verificación del trámite impartido a las objeciones presidenciales para dilucidar si se ajusta a los preceptos que lo regulan. Ello por cuanto, como se ha puesto de presente por la jurisprudencia constitucional, la insistencia de las cámaras, producida en los términos de la Constitución, es un presupuesto de la competencia de la Corte para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del proyecto objetado.[10]
2.1.	Oportunidad de las objeciones
El proyecto de ley objetado en la presente oportunidad contiene más de 50 artículos y, conforme a lo dispuesto en el artículo 166 de la Constitución Política, el Gobierno disponía del término de veinte días para devolverlo con objeciones. Como quiera que el proyecto fue enviado a Presidencia de la República el 29 de junio de 2007, el Gobierno tenía hasta el 31 de julio de 2007 para devolverlo con objeciones, lo cual ocurrió el 26 de julio de 2007, razón por la cual se tiene que las objeciones fueron presentadas dentro del término previsto en la Constitución.
2.2.	El límite temporal para la insistencia de las Cámaras, según lo dispuesto en el artículo 162 de la Constitución
De acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta Corporación, el tiempo del cual disponen las Cámaras para insistir en la aprobación de un proyecto de ley objetado por el gobierno no puede exceder el término que expresamente la Constitución ha fijado para la formación de la ley[11] y por eso el Congreso de la República debe estimar o desestimar las objeciones dentro de dos legislaturas, la primera de las cuales será aquella "que esté cursando en el momento en que se devuelve el respectivo proyecto"[12], por cuanto, "el término de dos legislaturas para que las cámaras presenten la insistencia corre a partir de la presentación de las objeciones" y "si las cámaras presentan la insistencia una vez transcurridas las dos legislaturas, dicha insistencia es extemporánea y debe entenderse sin valor jurídico"[13].
En el presente caso las objeciones fueron presentadas el 26 de julio de 2007, es decir, en la legislatura que transcurre entre el 20 de julio de 2007 y el 20 de junio de 2008. Después del correspondiente trámite, el Congreso de la República aprobó los informes de las comisiones designadas para sustanciar las objeciones, en la plenaria de la Cámara de Representantes el 10 de diciembre de 2007 y en la plenaria del Senado de la República el 5 de diciembre del año 2007. Se constata, entonces, que el trámite de las objeciones se completó dentro de la primera legislatura y por consiguiente resulta conforme a lo dispuesto en el artículo 162 de la Constitución.
2.3.	Trámite de discusión y aprobación de las objeciones
El texto de las objeciones fue recibido en la Presidencia del Senado de la República el 26 de julio de 2007 y publicado en la Gaceta del Congreso N° 364 del 31 de julio de 2007.
Las mesas directivas de Senado y Cámara, designaron las comisiones accidentales encargadas de hacer el estudio y emitir concepto sobre las objeciones presidenciales. La Comisión del Senado estuvo integrada por los senadores Jesús Ignacio García Valencia y Hector Helí Rojas Jiménez, al paso que la Cámara de Representantes, comisionó a los representantes Wilson Alfonso Borja Díaz y Zamir Eduardo Silva Amin[14].
La publicación del informe de objeciones presidenciales al proyecto de ley de la referencia en el Senado de la República se hizo en la Gaceta del Congreso N° 616 de 2007.
El anuncio de la votación del informe de las objeciones presidenciales en el Senado de la República se hizo en la sesión plenaria del 4 de diciembre de 2007, como consta en el acta N° 24 de esa misma fecha[15].
El informe de objeciones presentado ante el Senado de la República fue aprobado en sesión del cinco de diciembre de 2007, tal como consta en el acta N° 25 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso N° 41 de 2008. De acuerdo con certificación del Secretario General del Senado, el quórum fue de 80 senadores y dejaron constancia de su retiro del recinto tres senadores. La aprobación se produjo por votación ordinaria, no se solicitó verificación del quórum, ni votación nominal, ni se dejaron constancias de votos negativos.
2.3.2.	Trámite en la Cámara de Representantes
La publicación del informe de objeciones presidenciales al proyecto de ley de la referencia en la Cámara de Representantes se hizo en la Gaceta del Congreso N° 504 de 2007.
El anuncio de votación del informe de las objeciones presidenciales en la Cámara de Representantes se hizo en la sesión plenaria del 6 de diciembre de 2007, según consta en el Acta N° 088 de esa misma fecha.
El informe de objeciones presentado ante la Cámara de Representantes fue aprobado en sesión del 10 de diciembre de 2007, tal como consta en el acta N° 89 de la misma fecha, publicada en la Gaceta N° 26 de 2008. El informe fue aprobado con un quórum de 99 Representantes a la Cámara y con la constancia de 18 votos negativos, según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, "... con base en las Gacetas del Congreso No. 26 de 2008 y 427 de 2007, en las cuales se encuentran las actas Nos. 89 y 58 de las sesiones plenarias del 10 de diciembre y 15 de junio de 2007 respectivamente; y en la nota aclaratoria realizada en la plenaria del día 25 de marzo de 2008, sesión en la que fue aprobada por la corporación el acta No. 89 antes reseñada."
2.4.	El anterior recuento del trámite legislativo de las objeciones presidenciales, da cuenta, prima facie, de la decisión del Congreso de insistir en la aprobación del proyecto objetado. Como quiera que una de las objeciones presentadas por el gobierno versa sobre un vicio de competencia del Congreso que es anterior al tramite de la insistencia[16], la Corte, tras la verificación preliminar que se ha hecho, se abstiene de hacer un análisis más detallado de dicho trámite, para proceder, en primer lugar, a estudiar el problema de competencia planteado por el gobierno, el cual se proyecta sobre la totalidad del tramite de la ley, incluyendo la insistencia de las cámaras. Para ello, la Corte realiza a continuación el análisis material de las objeciones, empezando por precisar el contenido y el alcance de las mismas.
3. Análisis material de las objeciones presidenciales
3.1.	Contenido y alcance de las objeciones
Observa la Corte que no existe una precisa correspondencia entre, por un lado, las expresiones del proyecto sobre las que de manera puntual recaen las objeciones presidenciales y, por otra, las razones de inconstitucionalidad presentadas para sustentarlas.
En efecto, en un primer acápite, el gobierno objeta las expresiones "disciplinaria (o)(s)" contenidas en el proyecto en especial en los artículos 1°, 2°, 3°, 4° literal i), 9° y 15.
Para sustentar sus objeciones, el gobierno expresa que la inclusión en el proyecto de las expresiones objetadas resulta violatoria de los artículos 277-6 y 13 de la Constitución. Sin embargo no hace consideración alguna en relación con el artículo 13.
En ese contexto, encuentra la Corte que la argumentación presentada en torno a la violación del artículo 277–6 no tiene una clara correspondencia con las expresiones que se citan como objetadas, porque las razones presentadas por el gobierno tienen que ver con el hecho de que, en su criterio, las expresiones objetadas comportan la exclusión, en relación con los congresistas, de la competencia que la Constitución atribuye al Procurador General de la Nación para ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas y para ejercer preferentemente el poder disciplinario, al paso que, al menos algunas de tales expresiones, no necesariamente implican desconocer esa competencia del Procurador General de la Nación, puesto que se limitarían a establecer un régimen disciplinario especial aplicable a los congresistas.
Por otra parte, de algunas disposiciones del proyecto de ley no señaladas expresamente como objetadas se desprende de manera indubitable la consecuencia que se estima contraria a la Constitución por el Gobierno, esto es, la exclusión de la competencia disciplinaria del Procurador General de la Nación en relación con los Congresistas.
3.1.1.	De esta manera, encuentra la Corte que para poder precisar el alcance de las objeciones presentadas, es necesario hacer el inventario de las posibles interpretaciones del proyecto de ley.
3.1.1.1.	Una primera posibilidad es la de que el proyecto establezca un régimen disciplinario especial para los Congresistas, pero sin desconocer la competencia que la Constitución atribuye al Procurador para ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas y para ejercer preferentemente el poder disciplinario.
En este escenario, aunque el Presidente objeta las expresiones "disciplinaria (o)" contenidas en ciertos artículos del proyecto de ley, no explica las razones por las cuales las mismas serían contrarias a la Constitución. En otras palabras, no explica la razón por la cual la previsión de un régimen disciplinario especial aplicable a los congresistas resulta contraria a la Constitución, explicación que es tanto más necesaria cuanto que la propia Constitución, en su artículo 185, alude a unas normas disciplinarias que habrán de estar contenidas en el reglamento del Congreso.
3.1.1.2.	Un segundo escenario sería el de que el proyecto de ley, aunque contiene un régimen disciplinario especial aplicable a los congresistas, no desconoce el contenido sustancial y procesal del Código Disciplinario Unico, pero si excluye la posibilidad de que en relación con los Congresistas se aplique la competencia que la Constitución atribuye al Procurador General de la Nación en el numeral sexto del artículo 277.
En este caso, las objeciones del Gobierno no se orientarían a mostrar la inconstitucionalidad de un régimen disciplinario que sería especial pero complementario del previsto en el Código Disciplinario Unico, y por consiguiente no recaerían sobre todas las disposiciones que contengan las expresiones "disciplinaria (o)(s)", sino únicamente sobre aquellas disposiciones del proyecto de las que se desprenda la exclusión de la competencia disciplinaria del Procurador General de la Nación en relación con los congresistas.
3.1.1.3.	Un tercer escenario sería, finalmente, el de que el proyecto de ley contenga un régimen disciplinario especial y desarrolle también un fuero disciplinario que excluya la competencia del Procurador General de la Nación. En este caso se excluiría tanto la aplicación del Código Disciplinario Unico, como la competencia que el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución atribuye al Procurador General de la Nación.
3.1.2.	Las objeciones del gobierno parecen partir de una tajante separación de los asuntos éticos y los disciplinarios, para concluir que, por un lado, es propio del Código de Etica de los congresistas "...la regulación y sanción de aquellos comportamientos indecorosos, irregulares o inmorales que afecten a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública ...", pero no así ".... la modificación por ley de la competencia disciplinaria atribuida por la Constitución al Procurador General de la Nación" y, por otro, que resulta contrario a la Constitución atribuir a las Comisiones de Etica y Estatuto del Congresista el ejercicio de la potestad disciplinaria respecto de Senadores y Representantes, por cuanto ello vulneraría claramente lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 277 Superior, que atribuye expresamente al Procurador General de la Nación la función de "Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley".
Esto es, en criterio del gobierno, no cabría que la ley atribuya una competencia disciplinaria a las Comisiones de Etica del Congreso porque ese sólo hecho resultaría vulneratorio de lo dispuesto en el artículo 277-6 Superior, sin contemplar la posibilidad de que, aún en presencia de esa competencia, cabría que el Procurador ejerciera las atribuciones del 277-6, esto es, la vigilancia superior y el ejercicio preferente de la función disciplinaria, potestad ésta última, que, precisamente, implica que hay una autoridad competente para investigar disciplinariamente, pero que puede ser desplazada por el Procurador en ejercicio de su poder preferente.
3.1.3.	Sin entrar en este momento a dilucidar los problemas de competencia que se derivan de las objeciones presentadas por el gobierno, considera necesario la Corte precisar que, en cuanto hace a las consideraciones de fondo, los reparos se refieren a (i) La atribución de competencia disciplinaria a las Comisiones de Etica del Congreso y (ii) La exclusión, en relación con los congresistas, de la competencia que el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución atribuye al Procurador General de la Nación en materia disciplinaria.
En ese contexto estima la Sala que debe pronunciarse sobre la totalidad de las normas del proyecto objetado de las cuales se desprenda cualquiera de las anteriores condiciones, independientemente de que ellas hayan sido señalas expresamente como objetadas, entre otras cosas, porque el propio gobierno se abstuvo de hacer una enunciación taxativa de las disposiciones cuestionadas, al señalar que objeta las expresiones "disciplinaria (o) (s)" contenidas "en especial" en algunos de los artículos del proyecto.
3.1.4.	Las anteriores consideraciones plantean un problema adicional, porque para fijar el ámbito del pronunciamiento de la Corte en este proceso es preciso establecer si es posible hacer una distinción entre los aspectos éticos y los disciplinarios, porque en relación con aquellos aspectos del Código de los que se pudiese predicar que regulan únicamente aspectos éticos, sin contenido disciplinario, no tendría cabida la objeción del gobierno.
Así por ejemplo cuando en el artículo 4º del Proyecto de Código de Etica y Estatuto del Congresista se señala que, por virtud del principio de legalidad los congresistas sólo serán investigados y sancionados "... éticamente, por comportamientos que estén descritos como falta en el Código de Etica del Congresista vigente al momento de su realización", ¿cabe entender, en una interpretación sistemática, que esa norma excluye la posibilidad de que los congresistas sean investigados y sancionados con base en normas distintas en materia disciplinaria? O, por el contrario, ¿resulta posible sostener que esa disposición se refiere a unas investigaciones y a unas eventuales sanciones por infracciones a las previsiones del Código de Etica, pero sin excluir las que puedan adelantarse en materia disciplinaria?
Otro tanto cabría decir, por ejemplo de los artículos del proyecto de código que establecen deberes, prohibiciones y sanciones, y respecto de los cuales cabría indagar si tienen contenidos que pueden catalogarse como puramente éticos o si trascienden al ámbito disciplinario.
3.1.4.1.	Un examen de las consideraciones que sobre el particular contiene la exposición de motivos al proyecto de ley presentado por los congresistas que integran las Comisiones de Etica del Congreso, permitiría concluir, en principio, que el proyecto no era ajeno a la dimensión disciplinaria que estaría llamado a tener el Código. En efecto, en esa exposición de motivos se expresa que "... la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista tiene como fin ejercer un control interno en el Congreso, en relación con el comportamiento indecoroso, irregular o inmoral de los legisladores en su gestión" y que ello hace evidente la "...necesidad de disponer de una normativa que asegure la observancia de los principios y preceptos éticos en la actividad política, que dote a las Comisiones de Etica de ambas Cámaras, de un instrumento sustancial y procedimental para que estas células congresuales puedan ejercer un control sobre las conductas que vayan en contra de la moral, las buenas costumbres, así como lo atinente a la disciplina que se debe observar en el ejercicio ético congresual."
Se dice más adelante en la exposición de motivos que, la Constitución Política establece de manera taxativa el régimen jurídico aplicable a los Congresistas, en lo siguientes términos:
"En forma diáfana [la Constitución] estatuye que mediante normas orgánicas se reglamenten las condiciones especiales aplicables a los mismos y que se resumen en los siguientes fueros:
? Fuero para el juzgamiento de los delitos que cometan los Congresistas, de los que conoce la Corte Suprema de Justicia (artículos 235, numeral 3 de la C. P. y 267 de la Ley 5ª de 1992).
? Fuero para los procesos de pérdida de investidura, de competencia exclusiva del Consejo de Estado, por las causales previstas en la Constitución y en el Reglamento Interno del Congreso (artículos 237, numeral 5 y 184 de la C. P. y 296 ss, de la Ley 5ª de 1992).
? Fuero para la acción disciplinaria, respecto de las conductas atribuidas al conocimiento de la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista, según el artículo 59 de la Ley 5ª de 1992, acerca del conflicto de intereses, y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades y del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral de los Congresistas, cuyos resultados son finalmente adoptados por las Plenarias de cada una de las Cámaras.
La conducta oficial de los Senadores de la República y Representantes a la Cámara, de acuerdo al artículo 277 numeral 6 de la Constitución y al artículo 266, estatuto de los Congresistas (Ley 5ª de 1992), señala la competencia de su vigilancia a cargo del Procurador General de la Nación; esta competencia no es aplicación del Código Disciplinario Unico (Ley 734 de 2002), porque esta normativa no es aplicable a los miembros de la Rama Legislativa del Poder Público, los cuales se rigen por su estatuto especial de origen constitucional, acotando que, quienes están facultados para ejercer el control político sobre la gestión de la Procuraduría General de la Nación, son los Congresistas, considerando además, que son los Senadores quienes ejercen la facultad nominadora o de elección del Procurador General de la Nación."
Observa la Corte que, no obstante las anteriores consideraciones, el proyecto inicialmente presentado a la consideración el Congreso, no contenía las expresiones "disciplinaria (o)(s)" que hoy son objeto de controversia y se refería, por consiguiente a aspectos tales como "procedimiento ético", y "sanciones éticas". Una observación del Senador Carlos Gaviria[17], en el curso del segundo debate del proyecto en la Plenaria del Senado de la República, conforme a la cual existían algunas imprecisiones técnicas en el texto propuesto, por cuanto, por un lado, era impropio hablar de "prohibiciones" cuando resultaría mas adecuado referirse, por ejemplo a "conductas sancionables" y, por otro lado, que tampoco cabe referirse a "sanciones éticas" porque " ... la única sanción ética propiamente es el reproche de la conciencia si se asimila la ética de la moral o, si hablamos de la ética pública, el reproche social a la persona que incurre en esa conducta", razón por la cual, en su criterio debería sustituirse el título de sanciones éticas por el de sanciones disciplinarias, condujo a que en el proyecto finalmente aprobado se incluyera de manera expresa la expresión disciplinaria.
Sobre el particular cabe señalar que la ética adquiere relevancia jurídica en el ámbito del servicio público cuando se aprecia desde la perspectiva funcional y en la medida en que el Código de Etica de los congresistas se orienta a establecer instrumentos de control y sanciones para las conductas que resulten contrarias a los deberes funcionales de los congresistas, claramente tiene una naturaleza disciplinaria.
El proyecto de Código de Etica y Estatuto del Congresista constituye, entonces, independientemente de la denominación de sus acápites, un verdadero estatuto disciplinario de los congresistas. Las objeciones del Gobierno, de este modo, no se originan en el empleo de las expresiones "disciplinaria (o)(s)", que obedece más a un criterio de corrección terminológica, cuanto a la estructura misma del Código y al propósito dentro del cual se inscribe.
3.1.4.2.	Establecido que el Código de Etica, por su estructura y conforme a lo señalado en la exposición de motivos, es un verdadero estatuto disciplinario, cobra relevancia, en un escenario distinto, la segunda de las objeciones planteadas por el gobierno, cual es la de que algunas de sus disposiciones deberían haber sido tramitadas como ley orgánica.
Observa la Corte que, no obstante que en esta materia las objeciones del gobierno se refieren sólo a dos de los artículos del proyecto que estima modifican previsiones de la Ley 5 de 1992, asunto que, por consiguiente está sujeto a reserva de ley orgánica, es preciso examinar el problema jurídico que ellas plantean en relación con todo el conjunto normativo del proyecto, puesto que la definición de la naturaleza jurídica del mismo es determinante de la solución del problema propuesto.
3.2.	Alcance del examen que hace la Corte Constitucional de las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad
3.2.1.	La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que el examen que realiza la Corte al decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos objetados por el gobierno se circunscribe, prima facie, al análisis y decisión de las objeciones tal como fueron formuladas por el Ejecutivo, lo cual limita el alcance de la cosa juzgada constitucional.[18] Ha dicho la Corte que "... como las objeciones presidenciales no siempre recaen sobre la totalidad de las normas integrantes del proyecto y, si son de carácter formal, señalan apenas unos específicos motivos de violación de la Carta, los efectos de la cosa juzgada deben entenderse relacionados tan sólo con las razones expuestas por el Gobierno al objetar, con los preceptos constitucionales respecto de los cuales se ha hecho la confrontación y con los aspectos que han sido materia del análisis explícito efectuado por la Corte[19]". De manera específica la Corte ha señalado que habida cuenta de las particulares condiciones del trámite de las objeciones presidenciales, no es posible aplicar el principio de control de constitucionalidad integral. Para la Corporación, el trámite de las objeciones constituye una expresión de la dinámica de los controles interorgánicos y, en ese sentido, está, en principio, restringido al diálogo jurídico – constitucional entre el Gobierno, el Congreso y la Corte, diálogo que no puede tener un alcance tal que impida el ejercicio posterior de la acción pública de inconstitucionalidad por parte de los ciudadanos. No obstante lo anterior, la jurisprudencia también ha afirmado la competencia de la Corte Constitucional para decidir asuntos que si bien no han sido planteados explícitamente por el Gobierno, resultan centrales para el estudio de las razones de inconstitucionalidad que fundamentan las objeciones[20]. En criterio de la Corte, "... en ciertas ocasiones se hace necesario que esta Corporación se pronuncie sobre aspectos que no fueron planteados explícitamente por el Gobierno, pero cuyo análisis resulta ser un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones mismas".
3.2.2.	En este caso, para establecer si la materia sobre la que versan las normas objetadas estaba sujeta a reserva de ley orgánica, es preciso realizar un análisis cuyas consideraciones pueden recaer sobre la totalidad del proyecto, si las mismas no obedecen a particularidades de los artículos que han sido cuestionados por este concepto, sino que se derivan de la naturaleza misma de las normas que integran el Código de Etica de los congresistas.
3.3.	El Proyecto de Código de Etica y Estatuto de los Congresistas debió tramitarse como ley orgánica
3.3.1.	De acuerdo con el artículo 151 de la Constitución, las leyes orgánicas rigen la actividad legislativa, y son, en ese escenario, parámetro de constitucionalidad de las leyes. Sin embargo, el artículo 151 superior no agota la regulación constitucional sobre leyes orgánicas, sino que en la Carta se incluyen disposiciones específicas sobre las leyes orgánicas de ordenamiento territorial (C.P. arts. 288, 297, 307, 319 y 329), del Plan Nacional de Desarrollo (C.P. Arts. 341 y 342) y del Presupuesto (C.P. Arts. 349, 350 y 352). Esas leyes orgánicas, de acuerdo con las respectivas disposiciones constitucionales que las gobiernan, no regulan únicamente la actividad legislativa, sino que condicionan también la actividad de otros órganos del Estado y establecen ciertos presupuestos materiales para el ejercicio de la misma.
Conforme a la jurisprudencia constitucional, todo proyecto que pretenda convertirse en ley orgánica "... deberá reunir no solo los requisitos ordinarios para la aprobación de toda ley, sino, además, las características especiales de las leyes de naturaleza orgánica: la ausencia de cualquiera de ellos provoca su inconstitucionalidad". Tales características especiales son (i) el fin de la ley, que está definido en la propia Constitución, en relación con los distintos eventos en los que cabe la reserva, (ii) su contenido o aspecto material, asunto que también se define en la propia Carta, que indica las materias que conforman la reserva de ley orgánica; (iii) la votación mínima aprobatoria, que de acuerdo con el artículo 151 de la Constitución exige la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara, y (iv) el propósito del legislador, lo cual implica que "... en el propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica[21]."[22]
3.3.2.	De acuerdo con el artículo 151 de la Constitución deben establecerse mediante leyes orgánicas "... los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras ...". A su vez, en el artículo 185 superior se hace una remisión al "reglamento respectivo" en relación con las normas disciplinarias aplicables a los congresistas en el ámbito de la inviolabilidad que la Carta les garantiza por los votos y opiniones que emitan en el ejercicio del cargo.
De esta manera, en los artículos 151 y 185 de la Constitución se fija el ámbito de la ley orgánica del reglamento del Congreso en materia disciplinaria. Así, es claro que de acuerdo con el artículo 151 Superior, los reglamentos del Congreso y de cada una de sus cámaras tienen como propósito regular de manera general la actividad legislativa que esos órganos desarrollan y que, por mandato del artículo 185 de la Carta, deben incluir las normas disciplinarias aplicables a la gestión de los congresistas, aspecto sobre el cual será preciso hacer unas consideraciones puntuales más adelante.
Una interpretación armónica de la Constitución impone la conclusión de que cuando el artículo 151 se refiere a la actividad legislativa y remite para ello a los reglamentos del Congreso y de cada una de sus cámaras, emplea la expresión "legislativa" desde una perspectiva orgánica, de tal manera que comprende no sólo el ejercicio de la función de hacer las leyes sino también el conjunto de las demás funciones que la Constitución atribuye a la Rama Legislativa del poder público. Sobre este particular, en la Sentencia C-025 de 1993, la Corte señaló que la ley orgánica tiene por objeto regular el ejercicio de la actividad legislativa y que "[l]a ley que establezca el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes, en su carácter de normativa orgánica, necesariamente debe tomar en consideración el conjunto de funciones que cumple el Congreso y cuyo ejercicio periódico debe sujetarse a unas reglas y procedimientos uniformes que son precisamente los que se contienen en aquéllas." Agregó la Corte que "[l]a actividad de la rama legislativa del poder público comprende, en los términos de la constitución, una función constituyente, legislativa en sentido estricto, de control político, judicial, electoral, administrativa, de control público y de protocolo."
Puntualizó la Corte en esa oportunidad, en relación con la función electoral que compete a las cámaras legislativas, materia que entonces era objeto de consideración, que la regulación de aquellos aspectos que tienen un ámbito material propio, como la función electoral, tienen una dimensión que es propia del reglamento del Congreso, en cuanto que "[l]a asunción de las facultades electorales del Congreso y de sus cámaras y su futuro ejercicio, se realizarán de conformidad con las reglas adoptadas en su reglamento. Justamente éste es el propósito de una ley orgánica."
De este modo, los reglamentos del Congreso y de cada una de sus cámaras deben contener la regulación aplicable al funcionamiento del Congreso en el desarrollo de todas sus competencias constitucionales. En ese contexto, en la referida sentencia se puso de presente que "El estatuto del Congresista, particularmente la determinación de sus deberes y derechos, es un asunto que en modo alguno puede ser ajeno a la materia propia del Reglamento."
Así se entendió por el Congreso de la República, cuando al expedir la Ley 5 de 1992 incluyó un capítulo destinado a regular el estatuto del Congresista[23], dentro del cual dispuso lo relacionado con inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés; deberes, faltas y sanciones. Tal como se ha señalado, la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que, en relación con aquellas materias que tienen un contenido material autónomo, como por ejemplo el régimen de incompatibilidades, inhabilidades y conflictos de interés, el reglamento del Congreso sólo puede orientarse a regular la actuación que en relación con tales contenidos materiales sea necesario adelantar en el Congreso. En idéntico sentido se pronunció, como se ha dicho, en relación con la función electoral, para precisar que el contenido material de la función, previsto en la Constitución, puede ser objeto de regulación en leyes distintas, pero que corresponde al reglamento regular la actividad del Congreso en el ejercicio de la función que le ha sido encomendada.
Uno de los aspectos que atañe al Estatuto del Congresista es el régimen disciplinario, el cual tradicionalmente ha sido considerado como uno de los elementos que tocan directamente con la autonomía funcional de los órganos colegiados. Para permitir el adecuado funcionamiento de las corporaciones legislativas y preservar su autonomía, es preciso que sea la propia corporación la que disponga en su reglamento el régimen disciplinario de sus miembros. El carácter reglamentario del régimen disciplinario no solo es expresión de la autonomía funcional, y por tanto desarrollo del artículo 151 de la Constitución, sino que obedece a un expreso mandato del artículo 185, conforme al cual la inviolabilidad de los congresistas se predica sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo.
Sin que en esta Sentencia quepa por ahora hacer una análisis sobre el contenido del régimen disciplinario de los congresistas; sobre si el mismo agota la regulación de esa naturaleza que les es aplicable y sobre si cabe en relación con ellos el ejercicio del poder disciplinario preferente del Procurador General de la Nación, lo cierto es que toda regulación de carácter disciplinario aplicable de manera específica a los congresistas está sujeta a una reserva de ley orgánica.
3.3.3.	Tal como se dejó establecido anteriormente, el Código de Etica y Estatuto del Congresista tiene, por su naturaleza y por su contenido, el carácter de un verdadero régimen disciplinario especial.
Esa dimensión disciplinaria quedó expresamente plasmada en el texto que finalmente fue aprobado por el Congreso, tal como se puede apreciar en las siguientes disposiciones:
No obstante la amplitud que tienen las disposiciones que se acaban de transcribir, y el carácter exhaustivo que parece tener el proyecto de Código al regular los derechos, los deberes y las sanciones, durante su trámite en el Congreso se pudo apreciar una aproximación conforme a la cual los asuntos propios del Código de Etica se encuentran por fuera del ámbito del reglamento del Congreso, el cual contiene un régimen disciplinario y defiere a la ley ordinaria la regulación de las competencias que en relación con el mismo corresponden a las Comisiones de Etica. En este contexto, se señala que el objetivo del Código de Etica sería el de hacer operativo, en los asuntos propios del mismo, el reglamento del Congreso. En ese escenario, el Código de Etica contendría una regulación especializada, limitada, y no afectaría el régimen disciplinario aplicable a los congresistas según otras disposiciones.
Al respecto cabe observar que, en esta materia, el contenido de la reserva es de naturaleza formal, porque se refiere al "reglamento del Congreso", reglamento que, a su vez, tiene como objeto regular el ejercicio de la actividad legislativa. Luego toda norma cuyo objeto sea regular el funcionamiento del Congreso, debe estar incorporada al reglamento, independientemente de que el mismo se desarrolle en uno o en varios cuerpos normativos, y está sujeta a la reserva de ley orgánica. Ello, claro, sin perjuicio de las normas puramente operativas cuya expedición el propio reglamento puede remitir a los órganos internos del Congreso que tienen la competencia reglamentaria que se deriva de la autonomía funcional del Congreso como órgano constitucional.[24]
Como se ha dicho, de la sola lectura del articulado del proyecto se desprende que no se está ante la regulación de aspectos puramente internos del trámite de las Comisiones de Etica del Congreso y que por contrario, sus disposiciones apuntan a desarrollar un régimen especial en materia disciplinaria para los congresistas, en el que se establecen las conductas sancionables, las correspondientes sanciones y el procedimiento aplicable, al paso que se define un fuero disciplinario de los congresistas en cabeza de las Comisiones de ética.
Un examen de los antecedentes del proyecto permite concluir que aunque esta segunda aproximación parece ser la que se impuso en la versión que resultó finalmente aprobada, muchos congresistas e importantes sectores de la opinión asistieron al tránsito del proyecto en las cámaras con el convencimiento de que el escenario era otro, el de un código de conducta de los congresistas, de manejo interno y que desarrollaría la competencia de las Comisiones de Etica de las cámaras.
Observa la Corte que sobre este particular existió ambigüedad en el trámite legislativo, porque no obstante que desde la exposición de motivos se incluyeron criterios que apuntaban en la dirección de expedir un nuevo régimen disciplinario, no hubo una consideración expresa conforme a la cual resultase claro para todos que se estaba expidiendo un régimen disciplinario, que dicho régimen tendría carácter exclusivo y que se excluía la competencia que la Procuraduría General de la Nación había venido ejerciendo hasta entonces con base en las disposiciones del Código Disciplinario Unico.
Así, el proyecto de ley se presentó como código de ética, sin alusión expresa a la materia disciplinaria; el trámite de ley ordinaria que se le imprimió al proyecto implicaba que no se alteraba el reglamento del Congreso, ni el régimen disciplinario contenido en el mismo, que, en principio, se asume dotado de reserva de ley orgánica; no hubo una discusión expresa sobre el alcance de un régimen disciplinario especial, ni sobre la existencia de un fuero disciplinario para los congresistas. Aún cuando en el tránsito legislativo se propuso incluir un artículo que hacía expresa la competencia del Procurador General de la Nación para investigar disciplinariamente las conductas de los congresistas en el ámbito administrativo, la misma no fue finalmente aprobada, ni hay evidencia de que tal decisión tuviese el sentido de afirmar la existencia de un fuero absoluto de los congresistas para ser investigados por las Comisiones de Etica, o, por el contrario, evitar que por esa vía la competencia del Procurador, que para el momento de la discusión del proyecto era plena, se viese restringida. También llama la atención que los impedimentos planteados por quienes tenían en curso investigaciones disciplinarias a cargo de la Procuraduría General de la Nación, se presentaron sólo cuando en el último debate y una vez aprobado el proyecto se hizo evidente su alcance y se formularon las objeciones por parte del Gobierno. Con anterioridad, los medios de prensa dieron cuenta de la sorpresa que el alcance que finalmente se le dio al proyecto de Código de Etica y Estatuto del Congresista generó en diversos sectores, incluida la propia Procuraduría General de la Nación.
Para la Corte, en todo caso, por las razones que se han expuesto, en cualquiera de los dos extremos, esto es, que se trate de un régimen disciplinario complementario del que para todos los servidores públicos contiene el Código Disciplinario Unico, o de uno especial para los congresistas, excluyente de cualquier otro, se está en presencia de materias sujetas a reserva de ley orgánica, puesto que, como se ha visto, la regulación ética, tiene, necesariamente, una dimensión disciplinaria que cae en el ámbito reservado por la Constitución al reglamento del Congreso.
3.3.4.	De los antecedentes del trámite legislativo se desprende que el Proyecto de Ley No. 237 de 2005 Cámara, 055 de 2005 Senado, no se tramitó como una ley orgánica, circunstancia que sería suficiente para declarar la inconstitucionalidad de las normas objetadas.
Con todo, cabría argumentar, como implícitamente parece hacerlo uno de los intervinientes, que sería posible que el análisis sobre la manera como se tramitó el proyecto se hiciese, en este punto, de una manera más flexible, debido a que no obstante que, efectivamente, no hubo la manifestación expresa de estarse tramitando un proyecto de ley orgánica, la univocidad de la materia y el hecho de que se trataba, claramente, del desarrollo de una ley orgánica, como es la que contiene el reglamento del Congreso, asunto que era evidente para todos los congresistas, podría llevar a la conclusión de que, de verificarse que se cumplieron los demás requisitos que se han establecido por la jurisprudencia para la aprobación de las leyes de esta naturaleza, no se habría violado la reserva de ley orgánica.
Sin embargo, para la Corte, la ambigüedad que estuvo presente en el trámite del proyecto excluye esa posibilidad, puesto que al no haber existido claridad suficiente sobre el alcance del proyecto en relación con el régimen disciplinario de los congresistas, factor al que contribuye, precisamente la decisión de tramitar, no una ley orgánica, sino ordinaria, se hace evidente que la exigencia jurisprudencial en torno al carácter expreso del trámite no es un requisito puramente formal, sino que constituye una garantía del sistema constitucional de la ley orgánica. Ha dicho la Corte que la exigencia de que en el propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica, busca "... garantizar la transparencia en el curso del debate democrático, y abrir espacios discursivos y participativos de control político que, en muchos casos, no tienen lugar cuando lo que se debate es la aprobación de una ley ordinaria."[25]
En este caso es evidente que no hubo, sino hasta el último debate, claridad en el Congreso sobre el hecho de estarse adoptando un nuevo régimen disciplinario para los congresistas y que el mismo implicaba la exclusión, en relación con ellos de la competencia que en el artículo 277-6 C.P. se atribuye al Procurador General de la Nación. Tal equívoco no habría tenido lugar si en lugar de tramitar un proyecto orientado a regular, al amparo de las normas correspondientes de la Ley 5ª de 1992, las funciones de las Comisiones de Etica del Congreso, se hubiese tramitado un proyecto de ley orgánica, que, de manera expresa, modificara el reglamento del Congreso en materia disciplinaria.
De esta manera, concluye la Corte que las disposiciones objetadas corresponden a normas de naturaleza orgánica, toda vez que se orientan a regular materias propias del reglamento del Congreso de la República. Como quiera que en relación con este criterio, que conduce ineludiblemente a la declaratoria de inconstitucionalidad de las disposiciones objetadas, existe una unidad inescindible en todas las disposiciones del Código, la Corte declarará la inconstitucionalidad de la totalidad del Proyecto de Ley N° 55/05 Senado, 237/05 Cámara, "Por medio de la cual se expide Código de Etica del Congresista".
Primero.- Declarar fundadas las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional en relación con los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, literal i), 9º, 15, 47, 48 y 49 del Proyecto de Ley No. 237 de 2005 Cámara, 055 de 2005 Senado, "por medio del cual se expide el Código de Etica del Congresista".
Segundo.- Como consecuencia de lo anterior, por su unidad inescindible con las disposiciones enunciadas en el ordinal anterior, declarar inexequible el Proyecto de Ley No. 237 de 2005 Cámara, 055 de 2005 Senado, "por medio del cual se expide el Código de Etica del Congresista".
Tercero.- En los términos de inciso cuarto del articulo 167 de la Constitución Política, ARCHÍVESE el Proyecto de Ley No. 237 de 2005 Cámara, 055 de 2005 Senado, "por medio del cual se expide el Código de Etica del Congresista".
[1] Según consta en el Acta No. 24 de la Comisión Primera del Senado, correspondiente a la sesión del día 9 de noviembre de 2005, publicada en la Gaceta del Congreso 22 de 2006. (Folio 538 del expediente)
[2] Como consta en informe de sustanciación suscrito por el Secretario General del Senado de la República de diciembre 6 de 2005. (Folio 515 del expediente). Tal y como consta en la Gaceta No. 29 de 2006, en la que fue publicada el Acta No 32 del martes 6 de diciembre de 2005.
[3] Según relación suscrita por el Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. No se citan las actas ni la gaceta en las que fueron publicadas. (Folio 400 del expediente)
[4] Según consta en el Acta de sesión plenaria No. 058 de junio 15 de 2007, previo su anuncio el día 14 de junio de 2007, que obra en el acta 057.
[5] Según constancia del Secretario General del Senado de la República, en la que se expresa que la aprobación se hizo por unanimidad, con el quórum constitucional correspondiente, previo anuncio en la sesión plenaria del 14 de junio de 2007 según consta en el Acta de Plenaria No. 66, y constancia del Secretario General de la Cámara de Representantes, de acuerdo con la cual, en el acta 059, de la sesión plenaria del 19 de junio de 2007, se aprobó el informe de conciliación, previo anuncio en sesión plenaria del día 15 de junio, que consta en el acta de sesión plenaria No. 058.
[6] De acuerdo con la certificación del Secretario General de la Cámara de representantes, y como consta en el acta de sesión plenaria 089 de diciembre 11 de 2007, previo su anuncio en sesión plenaria del 6 de diciembre de 29007, acta No. 088.
[7] Gaceta del Congreso 657-05, Gaceta del Congreso 844 de 2005, Gaceta del Congreso 105 de 2006, Gaceta del Congreso 378 de 2006
[8] En este sentido se citan apartes de la Sentencia C-011 de 1997
[9] Ver entre otras Sentencias, C-1249 de 2001, C-070 de 2004, C-819 de 2004 y C-531 de 2005.
[10] Ver, entre otras, la sentencia C-452 de 2006
[11] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-885 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[12] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-433 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[13] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 2004. M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[14] El informe sobre las objeciones en la Cámara de Representantes fue suscrito únicamente por el representante Wilson Borja Díaz.
[15] Publicada en la Gaceta del Congreso No. 40 de 15 de febrero de 2008
[16] Se trata de la objeción que tiene que ver con el hecho de que, en criterio del gobierno, al menos parcialmente, el proyecto de ley objetado debió tramitarse como ley orgánica. La jurisprudencia constitucional ha definido que en estos casos se configura un vicio de competencia. Sobre el particular, la Corte, en la Sentencia C-600A de 1995, puntualizó que "[l]a violación de la reserva de ley orgánica no configura entonces un vicio de forma sino una falta de competencia, puesto que el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley orgánica.
[17] Gaceta del Congreso No. 29 de 2006, p. 26
[18] Ver entre otras Sentencias C-650 de 2003, C-482 de 2002 y C-256 de 1997.
[19] C-256 de 1997.
[20] Sentencia C-1404 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz y Álvaro Tafur Galvis
[21] Ibídem. Ver también la Sentencia C-795 de 2000 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz
[22] C-1246 de 2001
[23] Capitulo XI, arts. 262 y ss.
[24] Así, por ejemplo, en el parágrafo 2º del artículo 57 de la Ley 5ª de 1992 se dispone que párale cumplimiento de sus fines, la Comisión de Derechos Humanos y Audiencias "... podrá darse su propio reglamento de operatividad".
[25] C-1246 de 2001

References: artículo 151
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