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Timestamp: 2016-10-23 06:25:03+00:00

Document:
1C_522/2009 (19.05.2010)
repr�sent�s par Me Pierre Perritaz, avocat,
recours contre l'arr�t du Tribunal administratif f�d�ral, Cour I, du 19 octobre 2009.
Le 5 f�vrier 2008, Erik Reumann, alors r�dacteur en chef adjoint au journal La Libert�, a demand� au D�partement f�d�ral de justice et police (ci-apr�s: le DFJP) l'acc�s aux documents suivants: les contrats de travail de Walter Eberle, ancien secr�taire g�n�ral du DFJP, et de Yves Bichsel, son suppl�ant, y compris les conditions sp�ciales accord�es par l'ancien chef du d�partement ainsi que les d�cisions relatives � leur indemnisation apr�s leur renvoi par la nouvelle cheffe du d�partement. Le requ�rant se fondait sur l'art. 7 de la loi f�d�rale sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans, RS 152.3). Le 17 mars 2008, le DFJP a refus� le droit d'acc�s.
Erik Reumann s'est alors adress� au Pr�pos� f�d�ral � la protection des donn�es et � la transparence (ci-apr�s: le Pr�pos� f�d�ral), renon�ant � la production des contrats de travail conclus avant l'entr�e en vigueur de la LTrans. Dans sa recommandation du 9 f�vrier 2009, le Pr�pos� f�d�ral estima que l'acc�s demand� devait �tre accord�. Les dossiers personnels - dont faisaient partie les conventions relatives � la r�siliation des rapports de travail - n'�taient accessibles qu'exceptionnellement, en fonction d'un int�r�t public pr�pond�rant, soit un besoin d'information particulier de la part du public. Tel �tait le cas, s'agissant des conditions de d�part offertes � un secr�taire g�n�ral de d�partement et � son suppl�ant. L'atteinte � la sph�re priv�e �tait quasi nulle puisque les conditions de d�part s'alignaient en l'occurrence sur les directives applicables.
Par d�cision formelle du 2 mars 2009, le DFJP a rejet� la demande d'acc�s. La simple curiosit� journalistique ne constituait pas un int�r�t public suffisant � la consultation d'�l�ments des dossiers personnels du secr�taire g�n�ral du DFJP et de son suppl�ant. Leur d�part, logiquement li� au changement de chef du d�partement, n'avait donn� lieu � aucune discussion.
Cette d�cision a �t� attaqu�e aupr�s du Tribunal administratif f�d�ral (TAF) par Erik Reumann, qui avait entretemps quitt� son poste de journaliste, et par Magalie Goumaz, qui lui avait succ�d�. Par arr�t du 19 octobre 2009, le TAF a rejet� le recours. Erik Reumann avait conserv� son int�r�t � agir puisque la LTrans ne privil�giait pas l'int�r�t journalistique. Magalie Goumaz n'avait pas particip� � la proc�dure devant l'instance pr�c�dente, et la question d'une substitution de parties ne se posait pas, de sorte qu'elle n'avait pas qualit� pour recourir. L'anciennet� des faits et l'existence d'un communiqu� de presse officiel n'enlevaient rien � l'int�r�t actuel du recourant. Selon l'art. 8 al. 1 LTrans, les documents ayant trait � la proc�dure de co-rapport du Conseil f�d�ral, au sens de l'art. 15 de la loi f�d�rale sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA, RS 172.010), soit la proposition du d�partement concern�, les co-rapports des autres d�partements et les documents officiels servant � pr�parer la d�cision du Conseil f�d�ral, demeuraient confidentiels au regard de la LTrans, en raison du secret des s�ances et d�lib�rations du Conseil f�d�ral. En l'occurrence, les conventions de d�part avaient �t� soumises pour approbation au Conseil f�d�ral, sur proposition de la Cheffe du DFJP. Elles constituaient donc l'objet d'une proc�dure de co-rapport et �taient soustraites au droit d'acc�s.
Erik Reumann et Magalie Goumaz forment un recours en mati�re de droit public par lequel ils demandent l'annulation de l'arr�t du TAF et de la d�cision du DFJP, et l'admission de la demande d'acc�s aux documents.
Le TAF renonce � prendre position. Le DFJP conclut au rejet du recours. Walter Eberle et Yves Bichsel se r�f�rent aux observations produites devant l'instance pr�c�dente.
Le 19 mai 2010, la Cour de c�ans a d�lib�r� sur le pr�sent recours en s�ance publique.
L'arr�t attaqu�, relatif � l'acc�s � des documents officiels au sens de la LTrans, constitue une d�cision rendue dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF).
1.1 Selon l'art. 89 al. 1 LTF, a qualit� pour recourir quiconque a pris part � la proc�dure devant l'autorit� pr�c�dente ou a �t� priv� de la possibilit� de le faire (let. a), est particuli�rement atteint par la d�cision attaqu�e (let. b) et dispose d'un int�r�t digne de protection � son annulation ou � sa modification (let. c).
Le TAF a reconnu la qualit� pour recourir � Erik Reumann, consid�rant que celui-ci �tait l'auteur de la demande d'acc�s aux documents. Par ailleurs, m�me s'il n'exer�ait plus la profession de journaliste, il conservait un int�r�t digne de protection puisque la LTrans accordait un droit d'acc�s � toute personne (art. 6 al. 1 LTrans), ind�pendamment des motifs de la demande de consultation et des informations d�j� disponibles, notamment dans la presse. Ces consid�rations ne pr�tent pas le flanc � la critique. Elles peuvent s'appliquer �galement � ce stade de la proc�dure, de sorte que la qualit� pour agir doit �tre reconnue � Erik Reumann.
Le TAF a par ailleurs consid�r� que Magalie Goumaz n'�tait pas l'auteur de la demande d'acc�s et n'avait pas particip� � la proc�dure devant le Pr�pos� f�d�ral. Il n'y avait pas lieu � une substitution de parties puisqu'Erik Reumann �tait habilit� � recourir. La recourante ne critique pas ce motif d'irrecevabilit�; elle se contente de reprendre les m�mes arguments que ceux soulev�s devant le TAF, pour justifier sa qualit� pour agir aupr�s du Tribunal f�d�ral. Elle ne pr�tend donc pas qu'elle aurait �t� "priv�e de la possibilit� de participer � la proc�dure" au sens de l'art. 89 al. 1 let. a LTF. Le recours est d�s lors irrecevable en tant qu'il est form� par Magalie Goumaz.
1.2 Le recours en mati�re de droit public peut �tre form� pour violation du droit f�d�ral - y compris constitutionnel (art. 95 let. a LTF). Le Tribunal f�d�ral n'examine la violation de droits fondamentaux que si ce grief a �t� invoqu� et motiv� par le recourant (art. 106 al. 2 LTF). Il conduit par ailleurs son raisonnement juridique sur la base des faits �tablis par l'autorit� pr�c�dente (cf. art. 105 al. 1 LTF), lesquels ne sont d'ailleurs pas contest�s en l'occurrence.
Le recourant se plaint d'une violation de l'art. 8 LTrans. Cette disposition aurait pour but de prot�ger la formation de la d�cision au sein du Conseil f�d�ral, et de pr�server le principe de coll�gialit� qui pr�vaut pour cette autorit�. Seuls seraient ainsi soustraits � la transparence les documents permettant de prendre connaissance d'�ventuelles divergences d'opinion au sein du coll�ge gouvernemental. En revanche, les documents annexes et la d�cision finale seraient accessibles. En l'occurrence, les conventions de d�part devraient �tre consid�r�es non comme des documents pr�paratoires, mais comme des documents annexes � la proposition du DFJP.
Le recourant invoque �galement, dans le m�me grief, les art. 16 al. 3 Cst. et 10 par. 1 CEDH, sans toutefois satisfaire sur ce point aux exigences de motivation pos�es � l'art. 106 al. 2 LTF.
2.1 Selon l'art. 6 LTrans, toute personne a le droit de consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorit�s. Ce droit d'acc�s g�n�ral concr�tise le but fix� � l'art. 1er de la loi, qui est de renverser le principe du secret de l'activit� de l'administration au profit de celui de transparence quant � la mission, l'organisation et l'activit� du secteur public. Il s'agit en effet de rendre le processus d�cisionnel de l'administration plus transparent dans le but de renforcer le caract�re d�mocratique des institutions publiques de m�me que la confiance des citoyens dans les autorit�s, tout en am�liorant le contr�le de l'administration (ATF 133 II 209 consid. 2.3.1 p. 213; Message LTrans, FF 2003 1807 ss, 1819, 1827). Conform�ment � ce but, la loi d�finit de mani�re large la notion de documents officiels (art. 5 LTrans), le champ d'application ratione personae (art. 2 LTrans) ainsi que les b�n�ficiaires et les conditions d'exercice du droit d'acc�s (art. 6 LTrans).
2.2 La loi s'applique � l'ensemble de l'administration f�d�rale (art. 2 al. 1 let. a LTrans), y compris les organismes de droit public ou priv� charg�s de rendre des d�cisions. La notion d'administration f�d�rale est d�finie aux art. 178 Cst. et 2 LOGA. Il s'agit de l'ensemble de l'administration subordonn�e au Conseil f�d�ral, soit les d�partements et les offices ainsi que la Chancellerie f�d�rale. La loi ne s'applique donc pas au Conseil f�d�ral lui-m�me, en tant qu'autorit� gouvernementale coll�giale dont les d�lib�rations ont lieu � huis-clos (art. 12 et 21 LOGA; FF 2003 p. 1828; BRUNNER/MADER, �ffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, p. 34, 37, 170; MADER, La loi f�d�rale sur le principe de la transparence dans l'administration, in: Fl�ckiger (�d.), La mise en oeuvre du principe de transparence dans l'administration, Gen�ve 2006, p. 19).
2.3 L'art. 8 LTrans �num�re un certain nombre de cas particuliers de documents pour lesquels l'acc�s est exclu ou diff�r�. Selon l'art. 8 al. 1 LTrans, le droit d'acc�s n'est pas reconnu pour les documents officiels de l'administration aff�rents � la proc�dure de co-rapport (Mitberichtsverfahren) au sens de l'art. 15 LOGA.
2.3.1 La proc�dure de co-rapport sert � pr�parer la d�cision du Conseil f�d�ral, et doit lui permettre de concentrer ses d�lib�rations sur les aspects essentiels de l'affaire (art. 3 al. 1 et 5 OLOGA, RS 172.010.1; S�GESSER, Regierungs- und Verwaltungsorganisations-gesetz RVOG, Berne 2007 p. 214). Comme le pr�voit l'art. 5 al. 1bis OLOGA, elle commence au moment o� le d�partement comp�tent signe sa proposition adress�e au Conseil f�d�ral. Cette disposition est d�terminante dans l'interpr�tation de l'art. 8 al. 1 LTrans, car elle a pr�cis�ment �t� modifi�e lors de l'adoption de l'OTrans - cf. annexe 2 OTrans - afin de clarifier la situation (FF 2003 1855 in fine; le message �voquait alors le moment o� les documents sont remis par l'office au chef du d�partement). Le d�partement remet ensuite sa proposition d�finitive � la Chancellerie f�d�rale en vue de l'ouverture de la proc�dure de co-rapport proprement dite (art. 5 al. 3 OLOGA). La proposition est alors transmise aux autres d�partements, pour prises de position. Les offices concern�s donnent leur avis dans un d�lai appropri� et les divergences doivent �tre �limin�es dans la mesure du possible au cours de cette consultation (art. 4 OLOGA). Il peut s'ensuivre d'autres �changes d'�critures. L'affaire n'est trait�e par le Conseil f�d�ral qu'apr�s �limination - ou confirmation - des divergences (S�GESSER, op. cit. p. 214). Ce processus a pour but de permettre l'expression des diff�rents int�r�ts et points de vue, dans le cadre d'une proc�dure relativement formalis�e, en vue de la d�lib�ration du Conseil f�d�ral (BRUNNER/MADER, op. cit. p. 171). De nombreuses affaires peuvent ainsi �tre liquid�es sans discussion suppl�mentaire (S�GESSER, op. cit. p. 214). La proc�dure de co-rapport prend fin avec la d�cision formelle du Conseil f�d�ral (BRUNNER/MADER, op. cit. p. 171).
2.3.2 L'exclusion de l'acc�s pour les documents relatifs � la proc�dure de co-rapport a pour but de pr�server le principe de coll�gialit� pr�valant pour le gouvernement f�d�ral (art. 12 LOGA), et de prot�ger la libre formation de son opinion et de sa volont� (FF 2003 1855). Le l�gislateur a estim� que le fait de donner acc�s � ces documents compromettrait le bon fonctionnement du gouvernement en tant qu'organe coll�gial (MADER, op. cit. p. 23). La r�v�lation du processus d�cisionnel pourrait mettre au jour des divergences d'opinion, alors que le principe de coll�gialit� exige que les membres du Conseil f�d�ral d�fendent les d�cisions prises par le Coll�ge (sur le bien-fond� de cette motivation, cf. MADER, Das �ffentlichkeitsgesetz des Bundes, Einf�hrung in die Grundlagen, in: Ehrenzeller (�d.), Das �ffentlichkeitsgesetz des Bundes, St. Gall 2006, p. 28). Pour cette raison, le secret qui prot�ge ces documents est maintenu, m�me apr�s la d�cision du Conseil f�d�ral (FF 2003 1855), et ind�pendamment de l'existence d'un int�r�t particulier au maintien du secret. En ce sens, l'art. 8 al. 1 LTrans constitue une lex specialis par rapport � l'art. 8 al. 2 Ltrans.
2.3.3 D�s lors que le moment de l'ouverture de la proc�dure de co-rapport correspond � la signature de la proposition du d�partement, le secret instaur� � l'art. 8 al. 1 LTrans couvre ladite proposition, les co-rapports des autres d�partements et les �changes ult�rieurs d'�critures, y compris les propositions formalis�es �manant des offices consult�s, ainsi que les notes personnelles des Conseillers f�d�raux, de leurs conseillers personnels ou d'autres collaborateurs (FF 2003 1855; BRUNNER/MADER, op. cit. n� 20 ad art. 8).
En revanche, les documents qui accompagnent la proposition au Conseil f�d�ral ne sont pas en tant que tels soumis au secret instaur� � l'art. 8 al. 1 LTrans. Ainsi, le projet de proposition �labor� par un office f�d�ral � l'attention du d�partement ne fait l'objet que de la restriction provisoire instaur�e � l'art. 8 al. 2 LTrans (BRUNNER/MADER, op. cit. n� 19 ad art. 8). Il en va de m�me des documents officiels de la consultation des offices. Cela r�sulte a contrario de l'art. 8 al. 3 LTrans, selon lequel le Conseil f�d�ral peut exceptionnellement d�cider que de tels documents restent non accessibles apr�s la prise de d�cision.
2.3.4 En l'occurrence, la demande d'acc�s porte sur les conventions de d�part pass�es entre le Secr�taire g�n�ral du DFJP, respectivement son suppl�ant d'une part, et la Conf�d�ration d'autre part, agissant par le DFJP. La convention pass�e avec le Secr�taire g�n�ral a �t� sign�e par les parties le 4 janvier 2008, et la proc�dure de co-rapport a �t� ouverte le 15 janvier 2008 par la pr�sentation de la proposition du d�partement. Elle s'est achev�e le lendemain par la d�cision d'approbation du Conseil f�d�ral. La convention concernant le Secr�taire g�n�ral suppl�ant n'a �t� sign�e que le 22 f�vrier 2008, mais elle a manifestement �t� �labor�e auparavant et les parties ont donn� leur accord de principe avant le 19 f�vrier 2008, date de la proposition du DFJP. Celle-ci a �galement �t� approuv�e le lendemain par le Conseil f�d�ral.
Les conventions sign�es par les int�ress�s constituaient les annexes � la proposition du DFJP. Leur validit� �tait soumise � la d�cision d'approbation du Conseil f�d�ral, comp�tent en vertu de l'art. 2 al. 1 let. d de l'ordonnance sur le personnel de la Conf�d�ration (OPers, RS 172.220.111.3) pour r�silier les rapports de travail des secr�taires g�n�raux et de leurs suppl�ants. Les documents en question apparaissent d�s lors ant�rieurs � l'ouverture de la proc�dure de co-rapport proprement dite. M�me si, mat�riellement, leur contenu se confond avec les propositions faites par le d�partement, seules ces derni�res constituent les documents d'ouverture de la proc�dure de co-rapport. La consultation de ces conventions ne r�v�le d'ailleurs rien sur la proc�dure ayant abouti aux d�cisions d'approbation du Conseil f�d�ral, et ne porterait par cons�quent aucune atteinte au principe de coll�gialit� et au secret des d�lib�rations. Or, il s'agit l� du crit�re essentiel au regard de l'art. 8 al. 1 LTrans, puisque le secret instaur� par cette disposition se limite au processus d�lib�ratif.
2.4 On ne saurait par cons�quent consid�rer les conventions de d�part comme des documents "aff�rents � la proc�dure de co-rapport" au sens de l'art. 8 al. 1 LTrans. Le TAF ne pouvait d�s lors fonder son refus sur cette disposition, et faire l'�conomie de la pes�e d'int�r�ts exig�e � l'art. 7 al. 2 LTrans. Il n'appartient pas au Tribunal f�d�ral de statuer sur ce point en premi�re instance de recours, alors que les parties intim�es ne se sont pas exprim�es � ce sujet.
Le recours doit donc �tre admis pour ce motif. L'arr�t attaqu� est annul� et la cause est renvoy�e au TAF pour nouvelle d�cision. Conform�ment � l'art. 66 al. 4 LTF, il n'est pas per�u de frais judiciaires. Une indemnit� de d�pens est allou�e au recourant; celle-ci est mise � la charge de la Conf�d�ration (DFJP).
Le recours form� par Magalie Goumaz est irrecevable.
Le recours form� par Erik Reumann est admis dans la mesure o� il est recevable et l'arr�t attaqu� est annul�. La cause est renvoy�e au Tribunal administratif f�d�ral pour nouvelle d�cision.
Une indemnit� de d�pens de 2'000 fr. est allou�e au recourant Erik Reumann, � la charge de la Conf�d�ration (D�partement f�d�ral de justice et police).
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire des recourants, au D�partement f�d�ral de justice et police et au Tribunal administratif f�d�ral, Cour I, ainsi qu'� Walter Eberle et Yves Bichsel.

References: art. 105
 art. 16
 art. 178
in fine
 art. 8
 art. 8