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Timestamp: 2019-09-17 14:15:12+00:00

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Zugang zu Unterlagen des Generalbundesanwalts beim BGH | juris Das Rechtsportal
Anmerkung zu: BVerwG 7. Senat, Urteil vom 28.02.2019 - 7 C 23/17
Normen: § 35 VwVfG, § 68 VwGO, § 141 GVG, § 142 GVG, § 147 GVG, § 475 StPO, § 42 VwGO, § 73 VwGO, § 1 IFG, Art 5 GG
Fundstelle: jurisPR-BVerwG 12/2019 Anm. 1
Zitiervorschlag: Schemmer, jurisPR-BVerwG 12/2019 Anm. 1
Zugang zu Unterlagen des Generalbundesanwalts beim BGH
1. Der Generalbundesanwalt nimmt im Rahmen eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens keine materielle Verwaltungstätigkeit wahr und ist insoweit keine „Behörde des Bundes“ im Sinne des Informationsfreiheitsgesetzes.
2. Eine in einem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren erteilte Weisung des Bundesjustizministers gegenüber dem Generalbundesanwalt ist als Aktenbestandteil der Ermittlungsakte des Generalbundesanwalts dem Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes entzogen.
Wie in dem Verfahren 7 C 21/16 (Urt. v. 22.03.2018; Schemmer, jurisPR-BVerwG 16/2018 Anm. 2) betraf das klägerische Begehren den Zugang zu Unterlagen über eine Weisung des BMJV an den Generalbundesanwalt zum Ermittlungsverfahren wegen Verdachts des Landesverrats gegen Mitarbeiter der Organisation „netzpolitik.org“. Hier war das Informationsbegehren nicht gegen das BMJV, sondern gegen den Generalbundesanwalt gerichtet. Wiederum musste sich der Senat mit der Frage der Entbehrlichkeit eines Widerspruchsverfahrens befassen. Materiell-rechtlich stand die Anwendbarkeit des IFG in Frage, wenn die Staatsanwaltschaft als Organ der Rechtspflege tätig wird.
Der Kläger, ein eingetragener Verein zur Förderung der Informationsfreiheit, beantragte bei dem Generalbundesanwalt insbesondere den Informationszugang zu einer Weisung des BMJV an den Generalbundesanwalt. Der Generalbundesanwalt lehnte den Antrag unter Berufung auf vorrangige Regelungen des § 475 StPO über den Zugang zu amtlichen Informationen ab. Die Klage blieb in den Vorinstanzen erfolglos.
Das BVerwG hat die Revision des Klägers zurückgewiesen. Soweit die Klage auch auf den Erlass eines begünstigenden Verwaltungsaktes auf der Grundlage des IFG gerichtet ist, war die dafür allein statthafte Klageart nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO die Verpflichtungsklage. Denn der Generalbundesanwalt hatte mit einem Ablehnungsbescheid (vgl. § 35 Satz 1 VwVfG) auf den Informationszugangsantrag reagiert. Mit der in seinem Schreiben enthaltenen Formulierung, „dass eine Auskunftserteilung nach dem Informationsfreiheitsgesetz durch die Bundesanwaltschaft nicht in Betracht kommt, da für den Bereich der Strafverfolgung besondere Regelungen über den Zugang zu amtlichen Informationen den Regelungen des Informationsfreiheitsgesetzes vorgehen (§ 1 Abs. 3 IFG)“, hatte der Generalbundesanwalt nicht nur auf die Rechtslage hingewiesen, sondern eine Entscheidung über den Antrag getroffen. Ein Widerspruchsverfahren war ausnahmsweise entbehrlich gewesen. Das ist nach der ständigen Rechtsprechung des BVerwG aus Gründen der Prozessökonomie und in Einklang mit dem Regelungszweck des § 68 VwGO über die gesetzlich ausdrücklich geregelten Fälle hinaus regelmäßig der Fall, wenn sich der Beklagte auf die Klage sachlich eingelassen und deren Abweisung beantragt hat. Entscheidend ist dabei, ob dem Zweck des Vorverfahrens bereits Rechnung getragen ist oder sich sein Zweck ohnehin nicht mehr erreichen lässt. Diese Voraussetzungen lagen hier vor. Dem Zweck des Vorverfahrens war dadurch genügt worden, dass sich die Beklagte durch den als Ausgangs- und Widerspruchsbehörde zuständigen Generalbundesanwalt (vgl. § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO) auf die Klage sachlich eingelassen und deren Abweisung beantragt hatte. Soweit der Kläger mit dem verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch einen weiteren prozessualen Anspruch geltend gemacht hatte, war die allgemeine Leistungsklage statthaft. Dass das Klagebegehren über eine bloße Auskunft hinausreichte und der Zugang zu bestimmten Dokumenten in Kopie geltend gemacht wurde, änderte an dem Vorliegen eines eigenständigen, aus der Verfassung abgeleiteten Streitgegenstands nichts.
Der Anwendungsbereich des IFG war indessen nicht eröffnet. Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Nach der Rechtsprechung des Senats ist der Behördenbegriff des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG funktioneller Natur. Eine Behörde ist jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes bezieht sich daher allein auf die materielle Verwaltungstätigkeit der Behörden und der sonstigen Stellen des Bundes. Ob letzteres der Fall ist, bestimmt sich nach materiellen Kriterien in negativer Abgrenzung zu den anderen Staatsfunktionen. Zwar ist die Staatsanwaltschaft unter dem Blickwinkel der Gewaltenteilung Teil der Exekutive. Wenn sie als Organ der Rechtspflege tätig wird, nimmt sie aber eine andere Staatsfunktion als die der Verwaltung wahr und übt insoweit keine Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne aus. Durch ihre vorbereitende Tätigkeit gemeinsam mit den Gerichten erfüllt die Staatsanwaltschaft die Aufgabe der Justizgewährung auf dem Gebiet der Strafrechtspflege. Zutreffend weist der Verwaltungsgerichtshof insoweit darauf hin, dass diese Zuordnung einfachrechtlich ihren Ausdruck etwa in § 141 GVG findet, wonach bei jedem Gericht eine Staatsanwaltschaft bestehen soll. Auch § 142 Abs. 1 Nr. 1 GVG liegt dieses Verständnis zugrunde. Nach dieser Vorschrift wird das Amt der Staatsanwaltschaft bei dem BGH durch einen Generalbundesanwalt und durch einen oder mehrere Bundesanwälte ausgeübt. Die Staatsanwaltschaften sind, ohne selbst Gerichte zu sein, organisatorisch aus der Verwaltung herausgelöst und bei den Gerichten mit der Aufgabe errichtet, sich an gerichtlichen Verfahren zu beteiligen und diese zu fördern.
Danach war das IFG nicht anwendbar. Der Generalbundesanwalt war im Rahmen eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens und damit als Teil der Justiz und nicht als Behörde im funktionellen Sinne tätig geworden. Die im Rahmen dieser justiziellen Tätigkeit beim Generalbundesanwalt angefallenen Aktenbestandteile sind damit dem Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes entzogen. Dies gilt nicht nur für den „gesamten Schriftverkehr“, sondern auch für die Gutachten, deren Übersendung der Kläger begehrt. Für die Anwendbarkeit des IFG kam auch der von der Revision geltend gemachten Rechtswidrigkeit der ministeriellen Weisung keine Bedeutung zu. Zutreffend hatte der Verwaltungsgerichtshof darauf hingewiesen, dass die rechtlichen Wertungen „rechtmäßig“ oder „rechtswidrig“ keine Kategorien im System des Informationsfreiheitsgesetzes seien. Es kommt deshalb grundsätzlich für den Zugang zu Informationen nicht darauf an, ob eine ministerielle Maßnahme der Aufsicht und Leitung (§ 147 Nr. 1 GVG) zu Recht ergangen ist. Allenfalls wenn ein Akt „ultra vires“ ohne jeden Bezug zur Aufsicht und Leitung i.S.v. § 147 Nr. 1 GVG in Rede steht, mag eine andere Beurteilung geboten sein. Bedarf für eine vertiefte Erörterung dieser Frage besteht vorliegend nicht.
Ebenfalls ohne Bundesrechtsverstoß hatte der Verwaltungsgerichtshof einen verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verneint, weil der Kläger nicht Träger des Grundrechts der Pressefreiheit ist. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtsgerichtshofs bezweckt der Kläger gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 seiner Satzung die Förderung des demokratischen Staatswesens durch die Förderung der Informationsfreiheit; Bezüge zum Pressewesen sind nicht erkennbar. Mit der Revision machte der Kläger zwar geltend, dass der personelle Schutzbereich der Pressefreiheit im Lichte von Art. 10 Abs. 1 EMRK zu erweitern sei und auch Vereine, die sich im öffentlichen Interesse um Auskunft bemühten, anspruchsberechtigt seien. Diese Argumentation verhilft der Revision aber nicht zum Erfolg. Auch wenn das klägerische Zugangsbegehren von der Garantie des Art. 10 Abs. 1 EMRK erfasst sein sollte, war nichts dafür ersichtlich, dass die nach innerstaatlichem Recht zum Schutz der Rechtspflege bestehenden Einschränkungen des Informationszugangsanspruchs im Informationsfreiheitsgesetz und die Ausgestaltung des Auskunftsrechts nach § 475 StPO, der ein hinreichendes Informationszugangsniveau. gewährleistet, aber mangels Vorliegens eines berechtigten Interesses hier nicht anwendbar war, bei Beachtung des den Konventionsstaaten zuzubilligenden Beurteilungsspielraums den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gemäß Art. 10 Abs. 2 EMRK nicht genügen.
Auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung des BVerwG hat der Senat die prozessualen Fragen beantwortet. Gemäß dem klägerischen Antrag lag eine Klagehäufung vor. Begehrt war der Erlass eines begünstigenden Verwaltungsaktes auf der Grundlage des IFG, so dass statthafte Klageart nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO die Verpflichtungsklage war. Mit dem verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch machte der Kläger einen weiteren prozessualen Anspruch geltend; statthaft war insoweit die allgemeine Leistungsklage (vgl. BVerwG, Beschl. v. 03.05.2016 - 7 C 7/15 Rn. 2 ff. - AfP 2016, 564 und BVerwG, Beschl. v. 22.03.2018 - 7 C 1/17 Rn. 13). Dass das Klagebegehren über eine bloße Auskunft hinausreichte und der Zugang zu bestimmten Dokumenten in Kopie geltend gemacht wurde, änderte an dem Vorliegen eines eigenständigen, aus der Verfassung abgeleiteten Streitgegenstands nichts.
Die Verpflichtungsklage setzte vorliegend nicht die Durchführung eines Vorverfahrens voraus. Es war entbehrlich, weil seinen Zwecken bereits Rechnung getragen war (vgl. BVerwG, Urt. 04.08.1993 - 11 C 15/92 - Buchholz 436.36 § 46 BAföG Nr. 16 und BVerwG, Urt. v. 22.03.2018 - 7 C 21/16 Rn. 19 - NVwZ 2018, 1229). Der Zweck des Vorverfahrens ist erfüllt, wenn die Widerspruchsbehörde – wie hier – selbst am Verfahren beteiligt ist und nach einer Sachprüfung zum Ausdruck bringt, sie würde einen (künftigen) Widerspruch zurückweisen. Die Beklagte hatte sich durch den als Ausgangs- und Widerspruchsbehörde zuständigen Generalbundesanwalt (vgl. § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO) auf die Klage sachlich eingelassen und deren Abweisung beantragt (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.10.1980 - 2 A 4/78 - Buchholz 232 § 42 BBG Nr 14, BVerwG, Urt. v. 20.04.1994 - 11 C 2/93 - Buchholz 436.36 § 18 BAföG Nr 13 und BVerwG, Urt. v. 19.02.2009 - 2 C 56/07 Rn. 11 - NVwZ 2009, 924).
In der Sache selbst hatte der Senat sich mit dem Behördenbegriff des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG zu befassen. Die Grundlagen hat der Senat bereits geklärt (BVerwG, Urt. v. 03.11.2011 - 7 C 3/11 Rn. 13 - BVerwGE 141, 122, BVerwG, Urt. v. 15.11.2012 - 7 C 1/12 Rn. 22 - NVwZ 2013, 431und BVerwG, Urt. v. 25.06.2015 - 7 C 1/14 - BVerwGE 152, 241 Rn. 15). Danach ist der Behördenbegriff funktioneller Natur. Eine Behörde ist jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt, so dass sich der Anwendungsbereich des IFG allein auf die materielle Verwaltungstätigkeit der Behörden und der sonstigen Stellen des Bundes bezieht. Im Hinblick auf die Staatsanwaltschaft folgt zwar aus der Gewaltenteilung, dass diese Teil der Exekutive ist (vgl. Kissel/Mayer, GVG, 9. Aufl. 2018, § 141 Rn. 8). Wenn sie als Organ der Rechtspflege tätig wird, nimmt sie aber eine andere Staatsfunktion als die der Verwaltung wahr und übt insoweit keine Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne aus (vgl. Kissel/Mayer, GVG, 9. Aufl. 2018, § 141 Rn. 9; Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 2 Rn. 202 und § 2 Rn. 75). Durch ihre vorbereitende Tätigkeit gemeinsam mit den Gerichten erfüllt die Staatsanwaltschaft die Aufgabe der Justizgewährung auf dem Gebiet der Strafrechtspflege (vgl. BGH, Urt. v. 06.03.2014 - III ZR 320/12 Rn. 24). Der Generalbundesanwalt wird daher im Rahmen eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens nicht als Behörde im funktionellen Sinne tätig. Die im Rahmen dieser justiziellen Tätigkeit beim Generalbundesanwalt angefallenen Aktenbestandteile sind dem Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes entzogen.
Das klägerische Zugangsbegehren war auch ohne Erfolg auf einen verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG im Lichte von Art. 10 Abs. 1 EMRK gestützt worden. Einem etwaigen konventionsrechtlichen Zugangsanspruch standen die nach innerstaatlichem Recht zum Schutz der Rechtspflege bestehenden Einschränkungen eines Informationszugangsanspruchs i.S.v. Art. 10 Abs. 2 EMRK entgegen (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.03.2016 - 6 C 65/14 Rn. 29 - BVerwGE 154, 222, BVerwG, Urt. v. 29.06.2017 - 7 C 24/15 Rn. 45 - BVerwGE 159, 194 und BVerwG, Urt. v. 25.10.2018 - 7 C 6/17 Rn. 18).
Erneut hat der Senat klargestellt, dass die materielle Verwaltungstätigkeit die Eigenschaft als Behörde im Sinne des IFG ergibt. Der konventionsrechtliche Informationszugangsanspruch nach Art. 10 EMRK hat im Ergebnis im Verhältnis zum nationalen Recht regelmäßig keine eigenständige Bedeutung. Insoweit kann durchaus von einem Gleichlauf zwischen dem nationalen Informationszugangsrecht und Art. 10 EMRK auszugehen sein.

References: BGH 
 § 35
 § 68
 § 141
 § 142
 § 147
 § 475
 § 42
 § 73
 § 1
 BGH

 § 475
 § 42
 § 35
 § 68
 § 73
 § 1
 § 1
 § 141
 § 142
 BGH 
 § 147
 Art. 5
 § 2
 Art. 10
 Art. 10
 § 475
 Art. 10
 § 42
 § 46
 § 73
 § 42
 § 18
 § 1
 § 141
 § 141
 § 2
 § 2
 Art. 5
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 10
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