Source: http://www.monitoruljuridic.ro/act/decizia-nr-414-din-26-iunie-2019-referitoare-la-obiec-ia-de-neconstitu-ionalitate-a-dispozi-iilor-legii-pentru-modificarea-art-30-din-legea-nr-312-2004-nbsp-privind-statutul-b-ncii-na-ionale-a-219813.html
Timestamp: 2019-12-15 10:50:47+00:00

Document:
﻿ DECIZIA nr. 414 din 26 iunie 2019 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea art. 30 din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea art. 30 din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României, obiecţie formulată de 88 de deputaţi.
2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.380 din 25 aprilie 2019 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.136A/2019.
3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se susţine că Legea pentru modificarea art. 30 din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României este neconstituţională deoarece a fost adoptată cu încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5), art. 11 alin. (1) şi (2), art. 148 alin. (2) şi art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie, context în care se formulează atât critici de neconstituţionalitate extrinsecă, cât şi intrinsecă.
4. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă se arată că legea criticată a fost adoptată fără consultarea prealabilă a Băncii Centrale Europene (BCE), încălcându-se, astfel, obligaţiile asumate de România prin Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE) şi alte norme europene obligatorii. În acest sens, se susţine că obligaţia consultării Băncii Centrale Europene în legătură cu orice amendament care urmează a fi adus statutului băncii centrale naţionale (BCN) a fost stabilită prin art. 127 alin. (4) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, care prevede că Banca Centrală Europeană trebuie consultată cu privire la orice act al Uniunii propus în domeniile care ţin de competenţele sale, precum şi de autorităţile naţionale, cu privire la orice proiect de reglementare în domeniile care sunt de competenţa sa, dar în limitele şi în condiţiile stabilite de Consiliu, în conformitate cu procedura prevăzută la art. 129 alin. (4). În domeniile care ţin de competenţele sale, Banca Centrală Europeană poate prezenta avize respectivelor instituţii, organe, oficii sau agenţii ale Uniunii sau autorităţilor naţionale. Totodată, conform art. 282 alin. (5) al Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene, în domeniile în care are atribuţii, Banca Centrală Europeană este consultată asupra oricărui proiect de act al Uniunii, precum şi asupra oricărui proiect de reglementare la nivel naţional şi poate emite avize.
5. De asemenea, conform Deciziei nr. 98/415/CE a Consiliului din 29 iunie 1998 privind consultarea Băncii Centrale Europene de către autorităţile naţionale cu privire la proiectele de reglementare, respectiv art. 2 alin. (1) liniuţa a treia, „Autorităţile statelor membre consultă Banca Centrală Europeană în legătură cu orice proiect de reglementare care intră în sfera sa de competenţă în temeiul Tratatului şi, în special, în ceea ce priveşte (...) băncile centrale naţionale“. În aplicarea acestei decizii, Ghidul pentru consultarea Băncii Centrale Europene de către autorităţile naţionale cu privire la proiectele de reglementare, publicat de Banca Centrală Europeană în octombrie 2015, stabileşte la pct. 3.3 următoarele: „În mod evident, aceasta include proiectele de reglementare ce afectează misiunile fundamentale de îndeplinit prin intermediul SEBC conform articolului 127 alineatul (2) din Tratat (adică definirea şi punerea în aplicare a politicii monetare a Uniunii, desfăşurarea operaţiunilor de schimb valutar, deţinerea şi administrarea rezervelor valutare oficiale ale statelor membre şi promovarea bunei funcţionări a sistemelor de plăţi) şi articolului 16 din Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale (SEBC) (emiterea de bancnote euro)“.
6. Întrucât prin legea supusă controlului de constituţionalitate se elimină, pentru Banca Naţională a României, posibilitatea de a stabili şi menţine rezerve internaţionale inclusiv prin constituirea de depozite de aur în străinătate, această propunere legislativă reprezintă un proiect de reglementare care priveşte banca centrală naţională (în speţă Banca Naţională a României), care îi afectează în mod direct competenţa ca bancă centrală naţională şi, pe cale de consecinţă, afectează şi o misiune fundamentală care se îndeplineşte prin intermediul Sistemului European al Băncilor Centrale. În consecinţă, Parlamentul avea obligaţia să solicite opinia Băncii Centrale Europene în procesul de legiferare, solicitare care nu a fost formulată.
7. Pentru aceste motive, se apreciază că legea criticată este neconstituţională în ansamblul ei, fiind adoptată fără consultarea Băncii Centrale Europene, şi încalcă prevederile art. 11 alin. (1) şi cele ale art. 148 alin. (2) din Constituţie.
8. Cu privire la motivele intrinseci de neconstituţionalitate se susţine că Legea pentru modificarea art. 30 din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României încalcă prevederile art. 1 alin. (5) şi art. 11 alin. (1) şi (2), art. 135 alin. (2) lit. b) şi art. 148 alin. (2) din Constituţie. În acest sens se arată că Banca Naţională a României este organizată şi funcţionează în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României [sens în care este menţionat art. 30 alin. (1) şi (2) cu referite la rezervele internaţionale], cu respectarea prevederilor Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene [sens în care este menţionat art. 130 cu referire la principiul independenţei băncilor centrale], inclusiv ale Protocolului nr. 4 privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale şi al Băncii Centrale Europene [sens în care este menţionat art. 7, care este o transpunere a art. 130 din Tratat]. În acest context, independenţa funcţională a Băncii Naţionale a României a fost stabilită prin art. 3 alin. (1) din Legea nr. 312/2004, care prevede că „în îndeplinirea atribuţiilor, Banca Naţională a României şi membrii organelor sale de conducere nu vor solicita sau primi instrucţiuni de la autorităţile publice sau de la orice altă instituţie sau autoritate“.
9. De asemenea, art. 127 alin. (2) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene enumeră printre misiunile fundamentale îndeplinite prin intermediul Sistemului European al Băncilor Centrale inclusiv deţinerea şi administrarea rezervelor valutare oficiale ale statelor membre. Cu privire la această misiune fundamentală, Raportul de Convergenţă al Băncii Centrale Europene pe anul 2018 arată că „orice drept al unui terţ (de exemplu, Guvernul sau Parlamentul) de a influenţa deciziile unei bănci centrale naţionale în legătură cu administrarea rezervelor valutare oficiale este incompatibil cu articolul 127 alin. (2) a treia liniuţă din Tratat“. Totodată, sintagma „rezerve valutare oficiale“ din art. 127 alin. (2) a treia liniuţă din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene include şi rezervele de aur.
10. Astfel, potrivit deciziilor Băncii Centrale Europene, „active din rezervele valutare“ înseamnă aur sau numerar, iar „aur“ înseamnă „uncii troy de aur fin sub formă de lingouri London Good Delivery, conform specificaţiilor London Bullion Market Association“ (a se vedea deciziile BCE/2007/22, BCE/2008/33, BCE/2010/34, BCE/2013/53, BCE/2014/61). Mai mult, în Avizul Băncii Centrale Europene CON/2008/72 se arată că art. 127 alin. (2) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene „defineşte deţinerea şi administrarea rezervelor valutare oficiale ale statelor membre ca fiind o misiune fundamentală care urmează să fie îndeplinită prin intermediul SEBC. Această dispoziţie din Tratat impune păstrarea la băncile centrale naţionale a competenţei de a lua decizii cu privire la utilizarea activelor băncilor centrale naţionale. Adoptarea unor dispoziţii legislative care ar impune o alocare obligatorie a unei părţi din rezerva valutară a unui stat membru, în contradicţie cu atribuirea acestei misiuni băncii centrale naţionale, ar fi incompatibilă cu Tratatul, deoarece ar priva astfel banca centrală naţională de una dintre misiunile sale fundamentale, conform Tratatului, şi ar transfera de la banca centrală naţională către un terţ competenţa pe care Tratatul o alocă în mod clar băncilor centrale naţionale“.
11. Astfel, potrivit art. 131 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, „fiecare stat membru asigură compatibilitatea legislaţiei sale interne, inclusiv a statutului băncii sale centrale naţionale, cu tratatele şi cu Statutul SEBC şi al BCE“, iar potrivit art. 2 din Actul privind condiţiile de aderare a Republicii Bulgaria şi a României şi adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană, „De la data aderării, dispoziţiile tratatelor originare şi actele adoptate de instituţii şi de Banca Centrală Europeană înainte de aderare sunt obligatorii pentru Bulgaria şi România şi se aplică în aceste state în condiţiile stabilite prin aceste tratate şi prin prezentul act“.
12. De asemenea, cu privire la obligativitatea consultării Băncii Centrale Europene în legătură cu orice amendament care urmează a fi adus statutului băncii centrale naţionale, art. 127 alin. (4) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene prevede că Banca Centrală Europeană este consultată cu privire la orice act al Uniunii propus în domeniile care ţin de competenţele sale, precum şi de autorităţile naţionale, cu privire la orice proiect de reglementare în domeniile care sunt de competenţa sa, dar în limitele şi în condiţiile stabilite de Consiliu, în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 129 alineatul (4). În domeniile care ţin de competenţele sale, Banca Centrală Europeană poate prezenta avize respectivelor instituţii, organe, oficii sau agenţii ale Uniunii sau autorităţilor naţionale. În acest context se face trimitere la prevederile art. 282 alin. (5) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, precum şi la Decizia nr. 98/415/CE a Consiliului din 29 iunie 1998 privind consultarea Băncii Centrale Europene de către autorităţile naţionale cu privire la proiectele de reglementare.
13. Se arată că, din analiza sistematică a reglementărilor adoptate la nivel european şi a legislaţiei naţionale, rezultă că sintagma „rezervele internaţionale“, cuprinsă în art. 30 alin. (1) din Legea nr. 312/2004, cuprinde şi „rezervele valutare oficiale“, iar acestea din urmă cuprind, printre altele, şi „rezervele de aur“ ale statului; deciziile cu privire la administrarea rezervelor de aur ale statelor reprezintă o misiune fundamentală îndeplinită prin intermediul Sistemului European al Băncilor Centrale şi, ca atare, se regăseşte ca o atribuţie esenţială şi în Statutul Băncii Naţionale a României; autorităţile naţionale au obligaţia de a consulta Banca Centrală Europeană cu privire la orice proiect de reglementare în domeniile care sunt de competenţa sa şi în limitele şi în condiţiile stabilite de Consiliu, în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 129 alin. (4) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.
14. Se apreciază că, întrucât prin legea supusă controlului de constituţionalitate se elimină, pentru Banca Naţională a României, posibilitatea de a stabili şi menţine rezerve internaţionale inclusiv prin stabilirea de depozite de aur în străinătate, această propunere legislativă reprezintă un proiect de reglementare care priveşte banca centrală naţională (în speţă Banca Naţională a României), îi afectează în mod direct competenţa ca bancă centrală naţională şi, pe cale de consecinţă, afectează şi o misiune fundamentală care se îndeplineşte prin intermediul Sistemului European al Băncilor Centrale. În consecinţă, Parlamentul avea obligaţia să solicite opinia Băncii Centrale Europene în procesul de legiferare, solicitare care nu a fost formulată.
15. De asemenea se arată că, în vederea asigurării aplicării efective a art. 131 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, care stabileşte obligaţia pentru fiecare stat membru de a asigura compatibilitatea legislaţiei sale interne cu tratatele şi cu Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale şi al Băncii Centrale Europene, art. 127 alin. (4) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene prevede, printre altele, că Banca Centrală Europeană este consultată de autorităţile naţionale cu privire la orice proiect de reglementare în domeniile care sunt de competenţa Băncii Centrale Europene, în limitele şi în condiţiile stabilite de Consiliu, în conformitate cu procedura prevăzută la art. 129 alin. (4) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene. Corelativ cu obligaţia autorităţilor europene şi naţionale de a consulta Banca Centrală Europeană cu privire la proiectele de reglementare în domeniile care ţin de competenţa acesteia este reglementată şi atribuţia Băncii Centrale Europene de a emite avize când este consultată asupra oricărui proiect de act al Uniunii, precum şi asupra oricărui proiect de reglementare la nivel naţional.
16. În ceea ce priveşte regimul juridic al administrării rezervelor de aur, analiza avizelor emise de Banca Centrală Europeană denotă faptul că autorităţile naţionale au solicitat opinia Băncii Centrale Europene, conform obligaţiei statuate în Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (a se vedea, cu titlu de exemplu, Avizul Băncii Centrale Europene din 14 iulie 2009 cu privire la taxarea rezervelor de aur ale Băncii Centrale a Italiei).
17. În acest context se face trimitere la jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la existenţa sau solicitarea unor avize în procedura de elaborare a actelor normative, prin care s-a statuat că acestea sunt aspecte ce ţin de respectarea obligaţiilor legale ale autorităţilor implicate în această procedură şi, implicit, ca vizând o eventuală neconstituţionalitate a actelor normative, care poate fi analizată în condiţiile art. 146 lit. a) din Constituţie (a se vedea deciziile nr. 97 din 7 februarie 2008, nr. 901 din 17 iunie 2009, nr. 17 din 21 ianuarie 2015 şi nr. 63 din 8 februarie 2017). De asemenea se susţine că lipsa avizului autorităţilor publice implicate nu conduce în mod automat la neconstituţionalitatea legii asupra căreia acesta nu a fost dat, întrucât ceea ce prevalează este obligaţia autorităţii cu atribuţii de reglementare primară de a-l solicita. Împrejurarea că autoritatea care trebuie să emită un astfel de aviz, deşi i s-a solicitat, nu şi-a îndeplinit această atribuţie „constituie o înţelegere greşită a rolului său legal şi constituţional, fără a fi însă afectată constituţionalitatea legii asupra căreia nu a fost dat avizul“ (a se vedea Decizia nr. 383 din 23 martie 2011, Decizia nr. 574 din 4 mai 2011 şi Decizia nr. 575 din 4 mai 2011). Această jurisprudenţă este menită să garanteze aplicarea judicioasă de către autorităţile care au atribuţii de reglementare primară a dispoziţiilor constituţionale prevăzute în art. 1 alin. (5), conform cărora, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.
18. Totodată, având în vedere jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la folosirea unei norme de drept european în cadrul controlului de constituţionalitate ca normă interpusă celei de referinţă care implică o dublă condiţionalitate, în temeiul art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţia României, precum şi dispoziţiile constituţionale în materie, se apreciază că instanţa de contencios constituţional trebuie să verifice în ce măsură dispoziţiile art. 127 alin. (4) şi art. 282 alin. (5) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, ale respectiv art. 2 alin. (1) liniuţa 3 din Decizia nr. 98/415/CE a Consiliului din 29 iunie 1998, îndeplinesc condiţiile cumulative stabilite pe cale jurisprudenţială pentru a putea fi folosite în cadrul controlului de constituţionalitate, ca norme interpuse celei de referinţă. În acest context se consideră că cele două condiţii cumulative sunt întrunite, iar normele europene invocate au un conţinut normativ care evidenţiază încălcarea Constituţiei de către legea supusă controlului de constituţionalitate, din această perspectivă.
19. Astfel, în ceea ce priveşte prima condiţie, dispoziţiile Tratatului şi cele din Decizia nr. 98/415/CE a Consiliului din 29 iunie 1998 sunt suficient de clare, precise şi neechivoce prin ele însele. În condiţiile în care se prevede că Banca Centrală Europeană este consultată în legătură cu orice proiect de reglementare care intră în sfera sa de competenţă în temeiul Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene şi, în special, în ceea ce priveşte băncile centrale naţionale, rezultă fără echivoc că orice proiect de reglementare care vizează orice aspect care ţine de competenţa unei bănci centrale naţionale trebuie să fie supus înainte de adoptare unei proceduri de consultare a Băncii Centrale Europene. Faptul că la nivel european nu s-a făcut nicio distincţie cu privire la conţinutul proiectelor de reglementare care vizează băncile centrale naţionale consacră ideea că toate aspectele care ţin de înfiinţarea, organizarea activităţii, competenţa şi funcţionarea unei bănci centrale naţionale trebuie supuse consultării Băncii Centrale Europene.
20. În ceea ce priveşte a doua condiţie, normele europene invocate mai sus se circumscriu unui nivel de relevanţă constituţională necesar efectuării controlului de constituţionalitate prin raportare la ele. Curtea Constituţională a arătat în jurisprudenţa sa faptul că nerespectarea dispoziţiilor legale care prevăd obligativitatea solicitării de către Parlament sau Guvern în procedura de elaborare a actelor normative primare (legi şi ordonanţe) a unor avize din partea altor autorităţi se constituie într-o încălcare a dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie. Or, prin raportare la situaţia legii supuse controlului de constituţionalitate, cu atât mai mult această logică de argumentare se menţine în condiţiile în care obligaţia de consultare rezultă direct din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, tratat ratificat de România prin Legea nr. 157/2005, şi respectiv, dintr-o decizie a Consiliului care, în temeiul art. 148 alin. (2) din Constituţie, reprezintă o reglementare de drept european cu caracter obligatoriu, care are prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne.
21. Prin urmare, se apreciază că normele europene invocate se constituie într-un indicator în privinţa evaluării constituţionalităţii legii adoptate de Parlament şi supuse controlului de constituţionalitate, întrucât, prin conţinutul acestora, se stabileşte o obligaţie clară, precisă şi neechivocă de consultare a unei instituţii europene, în speţă Banca Centrală Europeană. Cu alte cuvinte, prin modul în care sunt reglementate, prin modul în care au fost transpuse în ordinea juridică internă şi prin forţa juridică recunoscută chiar prin Constituţie, normele europene avute în vedere determină obligaţii legale exprese şi directe în sarcina autorităţilor statului român, acestea din urmă nedispunând de o marjă proprie de apreciere în respectarea sau nerespectarea respectivelor obligaţii.
22. În concluzie, se solicită Curţii Constituţionale să constate neconstituţionalitatea în ansamblul său a legii supuse controlului de constituţionalitate, întrucât aceasta încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5), raportat la art. 11 alin. (1) şi (2), respectiv la art. 148 alin. (2) din Constituţie.
23. În ceea ce priveşte articolul unic, pct. 1 din legea criticată, se susţine că acesta încalcă prevederile art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie. Se consideră că prin modificările aduse art. 30 alin. (1) lit. (a) din Legea nr. 312/2004 a fost afectată direct competenţa Băncii Naţionale a României şi indirect chiar misiunea fundamentală asumată de Sistemul European al Băncilor Centrale în cadrul Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene cu privire la deţinerea şi administrarea rezervelor oficiale ale statelor membre [art. 127 alin. (2) al TFUE]. Practic, noua reglementare afectează în sens negativ competenţa Băncii Naţionale a României de administrare a rezervelor valutare oficiale ale statului român şi cele internaţionale (care cuprind şi depozitele de aur), întrucât se elimină posibilitatea ca Banca Naţională a României să decidă cu privire la constituirea unor depozite de aur în străinătate.
24. Se arată că, în aceste condiţii, în funcţie de situaţii economice şi financiare contextuale specifice, dacă, pentru stabilitatea economică a statului, ar fi utilă constituirea unor depozite de aur în străinătate, acestea nu ar mai putea fi constituite în viitor de Banca Naţională a României. Practic, prin adoptarea legii criticate, Parlamentul a obstrucţionat realizarea scopului şi atribuţiilor Băncii Naţionale a României ca bancă centrală din Sistemul European al Băncilor Centrale, în ceea ce priveşte stabilirea unei strategii de constituire şi de administrare a rezervelor internaţionale capabile să asigure garanţia asupra solvabilităţii externe, a plăţii la termen a serviciului datoriei externe contractate, a atenuării eventualelor dezechilibre conjuncturale şi temporare ale deficitelor balanţei de plăţi (un nivel de adecvare a rezervei valutare care să acopere cel puţin trei luni de importuri, a stabilizării şi consolidării monedei naţionale).
25. De asemenea, modul în care statul român îşi construieşte politica de administrare a rezervelor valutare, inclusiv a rezervelor de aur, este o decizie fundamentală care vizează protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară a statului respectiv. În condiţiile în care legea supusă controlului de constituţionalitate elimină din competenţa Băncii Naţionale a României, definitiv şi neechivoc, posibilitatea constituirii unor depozite de aur în străinătate, este afectată însăşi obligaţia constituţională a statului de a proteja, ţinând cont de evoluţiile economice la nivel naţional, regional şi internaţional, interesele naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară.
26. În considerarea celor de mai sus, se solicită Curţii Constituţionale să constate neconstituţionalitatea dispoziţiilor pct. 1 al articolului unic din Legea pentru modificarea art. 30 din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României, întrucât încalcă dispoziţiile art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie.
27. În ceea ce priveşte articolul unic pct. 2 din Legea pentru modificarea art. 30 din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României, respectiv sintagma „de îndată, dar nu mai târziu de 20 de zile“, se apreciază că aceasta încalcă prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie.
28. Astfel, textul de lege nou-adoptat, care prevede realizarea obligaţiei Băncii Naţionale a României de informare, „de îndată, dar nu mai târziu de 20 de zile“, printr-un raport prezentat Parlamentului şi Guvernului în cazul existenţei pericolului diminuării rezervelor internaţionale până la un nivel care ar periclita tranzacţiile internaţionale ale statului, precum şi în cazul în care diminuarea s-a produs, are o exprimare neclară, care nu permite un mod de calcul al celor 20 de zile sau alte repere temporale sau factuale în raport cu care să se realizeze calcularea acestui termen.
29. Având în vedere jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la calitatea legii, se arată că legea trebuie să îndeplinească anumite cerinţe de claritate şi previzibilitate pentru a putea fi respectată de destinatarii săi, în sensul adaptării corespunzătoare a conduitei de către aceştia (a se vedea Decizia nr. 473 din 21 noiembrie 2013). Or, sub acest aspect, învederează că sintagma „de îndată, dar nu mai târziu de 20 de zile“, de la articolul unic pct. 2 al legii criticate, este deficitară, putând da naştere mai multor interpretări. În concret, deşi s-a dorit stabilirea unui termen clar de prezentare a raportului de către Banca Naţională a României, sintagma „de îndată, dar nu mai târziu de 20 de zile“ este lacunară şi insuficientă pentru a determina cu exactitate termenul pentru realizarea obligaţiei Băncii Naţionale a României.
30. Prin urmare, sintagma „de îndată, dar nu mai târziu de 20 de zile“, de la articolul unic pct. 2 al legii criticate, contravine Deciziei nr. 405 din 15 iunie 2016, paragraful 47, prin care Curtea Constituţională a dezvoltat exigenţele de calitate a legii. Întrucât este o dispoziţie neclară, imprecisă şi creează impredictibilitate în aplicare, sintagma criticată încalcă şi dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
31. Pentru aceste motive consideră că sintagma „de îndată, dar nu mai târziu de 20 de zile“ de la articolul unic pct. 2 al Legii pentru modificarea art. 30 din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie.
32. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunica punctele lor de vedere.
33. Preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În acest sens, cu privire la critica de neconstituţionalitate extrinsecă, potrivit căreia legea supusă controlului de constituţionalitate a fost adoptată fără consultarea prealabilă a Băncii Centrale Europene, se precizează că, în raport cu modificările operate de legiuitor în acest context, nu era necesară consultarea Băncii Centrale Europene.
34. Se precizează că, potrivit art. 127 alin. (4) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, autorităţile naţionale trebuie să consulte Banca Centrală Europeană cu privire la orice proiect de reglementare în domeniile care sunt de competenţa sa, dar în limitele şi în condiţiile stabilite de Consiliu, în conformitate cu procedura prevăzută la art. 129 alin. (4). Conform art. 2 alin. (1) din Decizia Consiliului din 29 iunie 1998 privind consultarea Băncii Centrale Europene de către autorităţile naţionale cu privire la proiectele de reglementare (98/415/CE), autorităţile statelor membre consultă Banca Centrală Europeană în legătură cu orice proiect de reglementare care priveşte băncile centrale naţionale.
35. În primul rând, din interpretarea acestor dispoziţii nu rezultă că Banca Centrală Europeană trebuie consultată în absolut toate proiectele de lege ce vizează băncile centrale naţionale, ci doar cu privire la orice proiect de reglementare în domeniile care sunt de competenţa sa.
36. În al doilea rând, din coroborarea dispoziţiilor privitoare la consultarea Băncii Centrale Europene în legătură cu proiectele de reglementare care au ca obiect băncile centrale naţionale şi „deţinerea şi administrarea rezervelor valutare oficiale ale statelor membre“, reiese că Banca Centrală Europeană trebuie consultată de autorităţile statelor membre în situaţia în care este îngrădită competenţa băncii centrale naţionale de a deţine şi administra rezervele valutare oficiale ale statului.
37. Or, în speţă, legea supusă controlului de constituţionalitate nu operează o asemenea limitare. Deţinerea şi administrarea aurului deţinut în tezaur rămân în competenţa exclusivă a Băncii Naţionale a României, fără a-i fi îngrădită în vreun fel această atribuţie. Aspectul legat de locul efectiv unde este depozitat aurul deţinut în tezaur este o chestiune de oportunitate şi nu aduce atingere statutului Băncii Naţionale a României de unic deţinător şi administrator al acestuia.
38. Avizele emise de Banca Centrală Europeană ca urmare a consultării de către statele membre au ca obiect, de exemplu, schimbările instituţionale la nivelul băncilor centrale naţionale, contabilitatea, raportarea şi auditarea acestora, participarea în instituţiile monetare internaţionale, accesul privilegiat, supravegherea prudenţială, secretul profesional şi orice alte aspecte legate de reglementarea activităţilor băncilor centrale naţionale care sunt prevăzute de statutele băncilor centrale naţionale.
39. În consecinţă, legea dedusă controlului de constituţionalitate nu încalcă prevederile constituţionale invocate în susţinerea acesteia, deoarece, în raport cu modificările operate, nu era necesară consultarea Băncii Centrale Europene.
40. Referitor la critica de neconstituţionalitate intrinsecă se arată că, în ceea ce priveşte primul punct cu privire la susţinerea potrivit căreia Parlamentul avea obligaţia să solicite opinia Băncii Centrale Europene în procesul de legiferare, solicitare care nu a fost formulată, autorii obiecţiei reiau argumentele prezentate în cadrul motivului extrinsec de neconstituţionalitate. În acest context se arată că, astfel cum s-a arătat în precedent, nu era necesară consultarea Băncii Centrale Europene, întrucât nu a fost modificată sau eliminată competenţa Băncii Naţionale a României cu privire la deţinerea şi administrarea aurului deţinut în tezaur. Pentru identitate de raţiune, consideră că argumentele prezentate mai sus se aplică mutatis mutandis şi în cadrul acestei critici de neconstituţionalitate.
41. Totodată, se precizează că, potrivit art. 61 alin. (1) din Constituţie, „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării“, Curtea Constituţională reţinând în numeroase rânduri următoarele: „competenţa de legiferare a acestuia cu privire la un anumit domeniu nu poate fi limitată dacă legea astfel adoptată respectă exigenţele Legii fundamentale“ (Decizia nr. 308 din 28 martie 2012 sau Decizia nr. 17 din 21 ianuarie 2015). Astfel, Parlamentul poate adopta orice soluţie pe care o consideră oportună şi necesară, în limitele impuse de Constituţie. Acesta este singura autoritate care are competenţa de modificare a Statutului Băncii Naţionale a României. Prin exercitarea atribuţiei de legiferare, Parlamentul nu încalcă principiul independenţei Băncii Naţionale a României şi a organelor sale de conducere în îndeplinirea atribuţiilor lor, deoarece nu emite instrucţiuni pe care acestea să fie nevoite să le respecte. Autoritatea legiuitoare stabileşte care sunt atribuţiile Băncii Naţionale a României pe care aceasta le exercită independent.
42. Or, prin modificarea operată de legea supusă controlului de constituţionalitate, exercitarea operaţiunilor cu aur rămâne în competenţa exclusivă a Băncii Naţionale a României, care îşi exercită atribuţia în mod independent faţă de autorităţile publice sau orice alte instituţii.
43. Prin urmare, legea criticată nu încalcă art. 1 alin. (5), art. 11 alin. (1) şi (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţie, deoarece, în raport cu modificările operate, nu era necesară consultarea Băncii Centrale Europene.
44. În ceea ce priveşte susţinerea potrivit căreia legea analizată încalcă art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie se arată că aceasta nu poate fi reţinută întrucât, aşa cum reiese şi din expunerea de motive, prin legea supusă controlului de constituţionalitate s-a urmărit tocmai protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară a statului. În acest sens, iniţiatorii proiectului de lege au precizat în expunerea de motive că „pentru această cantitate de aur, Banca Naţională a României nu mai realizează niciun fel de venituri (specifice operaţiunilor speciale de tranzacţionare, inclusiv prin constituirea de garanţii), ci, dimpotrivă, achită contravaloarea costurilor de depozitare. Nimic din situaţia economică a României nu mai justifică păstrarea unei asemenea cantităţi de aur ca rezervă în străinătate, cu costurile aferente, deloc de neglijat, în condiţiile în care această rezervă poate fi păstrată şi suplimentată, în mod corespunzător, în depozite în ţară“.
45. Totodată, se arată că, în cadrul dezbaterilor parlamentare din şedinţa de plen a Camerei Deputaţilor din data de 24 aprilie 2019, s-a precizat că aurul constituit în depozite în străinătate poate fi depozitat în ţară, în cadrul Trezoreriei Băncii Naţionale a României, fără a antrena costurile pe care la momentul actual România este obligată să le suporte pentru a depozita aurul în străinătate.
46. Cu privire la aplicarea dispoziţiilor art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie se are în vedere jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin care s-a statuat că drumurile publice fac parte din sistemul naţional de transport, care prin importanţa sa este de interes public. Legiuitorul are legitimarea constituţională să instituie reguli obligatorii privind administrarea, întreţinerea şi exploatarea drumurilor publice pentru a transpune în practică dispoziţiile cuprinse la art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie, potrivit cărora statul trebuie să asigure protejarea intereselor naţionale în activitatea economică (Decizia nr. 152 din 21 februarie 2008). Prin urmare, aurul ţării constituit în depozite este, de asemenea, de interes public. Cu toate că legiuitorul, prin legea criticată, nu instituie reguli cu privire la administrarea acestuia, deoarece aceasta rămâne în continuare în competenţa exclusivă a Băncii Naţionale a României, este evident că Parlamentul, în calitate de unică autoritate legiuitoare a ţării, poate impune reguli cu privire la locul depozitării aurului, cu scopul de a proteja interesele naţionale în activitatea economică. În acest context se precizează că şi alte ţări îşi repatriază rezerva de aur, respectiv Belgia, Olanda, Elveţia, Austria şi Germania.
47. În consecinţă, legea criticată nu încalcă art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie, deoarece, în fapt, acesta urmăreşte protejarea intereselor naţionale în activitatea economică.
48. Cu privire la critica adusă sintagmei „de îndată, dar nu mai târziu de 20 de zile“, în prealabil, se susţine că aceasta nu reprezintă o veritabilă critică de neconstituţionalitate şi, prin urmare, nu poate fi reţinută, având în vedere faptul că instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat asupra unor aspecte similare privitoare la lipsa de claritate şi previzibilitate în sensul că acestea „nu reprezintă o veritabilă critică de neconstituţionalitate, ci vizează în fapt probleme de aplicare a legii“, deoarece astfel de dispoziţii nu intră în sfera de competenţă a Curţii Constituţionale, ci în competenţa exclusivă a Parlamentului de a interveni pe calea unor modificări, completări sau abrogări, pentru a asigura ordinea juridică necesară (Decizia nr. 733 din 10 iulie 2012).
49. Cu toate acestea, se arată că termenul stipulat de legea supusă controlului de constituţionalitate este clar şi previzibil. Din interpretarea dispoziţiilor legale reiese cu uşurinţă că Banca Naţională a României este obligată să prezinte Parlamentului şi Guvernului un raport privind situaţia rezervelor internaţionale şi cauzele care au condus sau care pot conduce la reducerea acestora, de îndată, dar nu mai târziu de 20 de zile, de la momentul la care se constată existenţa pericolului diminuării rezervelor internaţionale, până la un nivel care ar periclita tranzacţiile internaţionale ale statului, sau de la momentul la care diminuarea s-a produs, în funcţie de situaţia concretă. Se observă că termenul prevede atât momentul de la care începe să curgă (două momente alternative, pentru acoperirea situaţiilor posibile), cât şi momentul la care acesta se împlineşte. De asemenea sunt prevăzute cu exactitate obligaţiile subiecţilor de drept.
50. Prin urmare, obiecţia de neconstituţionalitate, sub acest aspect, este neîntemeiată, deoarece, pe de o parte, nu reprezintă o veritabilă critică de neconstituţionalitate, iar, pe de altă parte, sintagma „de îndată, dar nu mai târziu de 20 de zile“ permite destinatarilor săi să determine în mod clar momentul de la care începe să curgă termenul şi cel la care se împlineşte.
51. Preşedintele Senatului şi Guvernul nu au transmis punctele de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.
52. În temeiul art. 76 din Legea nr. 47/1992, în vederea clarificării anumitor aspecte relevante în soluţionarea cauzei aflate pe rolul instanţei de contencios constituţional, au fost solicitate informaţii Băncii Naţionale a României, respectiv: 1. nivelul actual (valoric) al rezervelor internaţionale şi eventualele fluctuaţii din ultimii cinci ani; 2. ponderea procentuală şi valoarea aurului deţinut în ţară şi depozitat în străinătate, cu precizarea pe fiecare situaţie în parte - în ţară, respectiv în străinătate; 3. profitul obţinut ca urmare a depozitării aurului în străinătate pe fiecare an în parte în ultimii 5 ani, eventual cheltuielile de depozitare pe aceeaşi perioadă; 4. orice alte informaţii pe care Banca Naţională a României le consideră relevante.
53. Răspunzând solicitărilor formulate, Banca Naţională a României, prin Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.135 din 22 mai 2019, a transmis următoarele date şi informaţii (cu punct de reper la data de 30 aprilie 2019): 1. Date cu privire la rezervele internaţionale (valute şi aur), respectiv nivelul acestora, stocul de aur din totalul rezervelor internaţionale şi valoarea acestuia, valoarea rezervelor internaţionale şi variaţiile acestora, precum şi ponderea stocului de aur din rezervă; 2. Cantitatea de aur depozitată în tezaurul din ţară şi cea depozitată în contul alocat al Băncii Naţionale a României de la Banca Angliei, precum şi aspecte legate de menţinerea stocului de aur deţinut de Banca Naţională a României pentru perioada solicitată [în tezaurul din ţară - 40,94% din totalul rezervei de aur; în contul alocat al Băncii Naţionale a României de la Banca Angliei - 59,06% din totalul rezervei de aur]; 3. Cu privire la profitul obţinut ca urmare a depozitării deţinerilor de aur în străinătate în ultimii 5 ani, având în vedere evoluţiile climatului economico-financiar global extrem de incert şi riscurile sporite din ultimii ani, generate de efectele crizei financiare care a debutat în anul 2008, se arată că acestea nu au permis administrarea activă a deţinerilor de aur aflate în custodie la Banca Angliei în condiţiile asigurării obiectivelor şi toleranţei faţă de risc a Băncii Naţionale a României şi, prin urmare, sunt prezentate costurile aferente deţinerilor de aur de la Banca Angliei în ultimii 5 ani, cu precizarea că variaţiile anuale observate în nivelul acestora se datorează în principal evoluţiei cursurilor de schimb GBP/RON [aspecte cuprinse în Anexa 1 la răspunsul Băncii Naţionale a României] [costurile aferente deţinerilor de aur de la Banca Angliei din ultimii 5 ani (echivalent în RON) sunt: 329.000 lei în anul 2014, 351.000 lei în anul 2015, 323.000 lei în anul 2016, 309.000 lei în anul 2017 şi 345.000 lei în anul 2018]. Totodată, Banca Naţională a României a apreciat ca fiind relevante unele aspecte legate de administrarea rezervelor internaţionale. De asemenea sunt ataşate, în anexe, punctul de vedere al Băncii Centrale Europene din 13 mai 2019, scrisoarea Băncii Centrale Europene din 27 martie 2019 referitoare la aspecte ce ţin de independenţa băncilor centrale în ceea ce priveşte deţinerea şi administrarea rezervelor oficiale ale statelor membre, precum şi Avizul Băncii Centrale Europene din 19 noiembrie 2008 la solicitarea Parlamentului României cu privire la o propunere legislativă privind valorificarea rezervei valutare a Băncii Naţionale a României pentru dezvoltarea şi modernizarea turismului (CON/2008/72).
54. Astfel, având în vedere unele consideraţii generale de natură economică cu privire la concept şi bune practici în materie, se arată că rezervele internaţionale reprezintă o categorie economică distinctă, recunoscută pe plan internaţional şi utilizată în practica economică, fiind constituite din active externe (denominate în altă monedă decât cea naţională şi aur), lichide şi disponibile imediat, aflate sub controlul autorităţilor monetare. Rezervele internaţionale au rolul de mecanism fundamental de protejare a economiei împotriva şocurilor externe adverse şi conferă credibilitate statului în plan internaţional, credibilitate care influenţează decisiv finanţarea statului la costuri scăzute pe pieţele externe. În acelaşi timp, rezervele internaţionale constituie un instrument important în implementarea politicii monetare şi de curs de schimb, în gestionarea datoriei externe, publice şi private a ţării, precum şi în asigurarea stabilităţii financiare.
55. În cadrul rezervelor internaţionale, aurul este considerat un activ cu rol strategic, datorită beneficiilor de diversificare pe care le aduce în cadrul structurii rezervelor internaţionale, capacităţii sale de a-şi păstra valoarea în condiţiile manifestării fenomenului inflaţionist şi rolului său de activ de refugiu în vremuri de turbulenţe financiare şi geopolitice.
56. Deţinerile de aur în formă fizică nu încorporează, spre deosebire de alte active (acţiuni şi obligaţiuni), risc de credit, în sensul că nu reprezintă o creanţă asupra unui anumit emitent a cărui intrare în faliment ar putea provoca pierderi în rândul acţionarilor şi creditorilor. Această caracteristică specifică a aurului este o componentă importantă ce susţine creşterea cererii pentru acest activ în condiţiile manifestării aversiunii faţă de risc a participanţilor pe pieţele financiare. Un alt aspect pozitiv legat de aur este reprezentat de senzitivitatea mai scăzută a valorii de piaţă a acestuia la politicile economice ale unei anumite ţări, în comparaţie cu moneda acelei ţări sau cu instrumentele de datorie emise de către statul respectiv.
57. Administrarea rezervelor internaţionale este o atribuţie conferită prin lege Băncii Naţionale a României şi se realizează pe baza orientărilor strategice aprobate de către Consiliul de administraţie şi a deciziilor tactice adoptate de către Comitetul de administrare a rezervelor internaţionale din Banca Naţională a României, în condiţiile respectării regulilor generale privind lichiditatea şi riscul specific activelor externe, precum şi a unui nivel adecvat al rezervelor internaţionale, cerinţe prevăzute la art. 30 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 312/2004.
58. Din perspectivă practică, păstrarea aurului în custodie în străinătate, într-un cont alocat, la un custode precum Banca Angliei, care este una dintre cele mai prestigioase şi sigure bănci centrale din lume, conferă garanţia că rezerva de aur respectă condiţiile standard şi poate fi utilizată imediat pe piaţa metalelor preţioase pentru tranzacţionare. Caracteristicile contului alocat permit ca lingourile depozitate fizic să poată fi identificate după numărul unic al barei, producător, greutate, titlul de fineţe al aurului, iar în caz de insolvenţă/faliment a/al custodelui, activele existente în contul alocat sunt segregate de activele custodelui disponibile pentru satisfacerea creanţelor aflate în masa credală.
59. Practica depozitării în străinătate a unei părţi consistente din rezerva de aur este larg răspândită, aceasta nefiind specifică ţărilor fără creştere economică, cu inflaţie ridicată sau instabilitate a monedei naţionale, scopul fiind de asigurare a lichidităţii în cazul unor crize, nu neapărat interne. De exemplu, ţări din Uniunea Europeană precum Austria, Belgia, Bulgaria, Danemarca, Germania, Finlanda, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Olanda, Polonia, Portugalia, Suedia păstrează cel puţin 50 la sută din rezervele din aur depozitate în străinătate, iar în multe cazuri procentul rezervelor de aur din străinătate este mai mare decât cel al României (spre exemplu, Belgia, Danemarca, Finlanda, Irlanda, Letonia, Lituania, Olanda, Polonia, Suedia) [aspecte cuprinse în Anexa 2 la răspunsul Băncii Naţionale a României].
60. Drept urmare, similar altor bănci centrale, depozitarea aurului la Banca Angliei asigură Băncii Naţionale a României acces direct la lichiditatea conferită de cea mai importantă piaţă a aurului din lume, piaţa aurului de la Londra, iar, în situaţia repatrierii aurului, accesul pe această piaţă se reduce semnificativ.
61. Totodată, se precizează că păstrarea aurului la Banca Angliei asigură o recunoaştere internaţională a calităţii rezervelor de aur ale Băncii Naţionale a României, având în vedere că Banca Angliei acceptă doar lingouri care sunt conforme cu standardul „good delivery“ al London Bullion Market Association (LBMA). Astfel, deţinerile de aur de la Banca Angliei sunt recunoscute ca respectând cerinţe calitative specifice pieţei aurului, ceea ce face posibilă folosirea acestor lingouri în situaţia unor tranzacţii fără a mai implica alte costuri suplimentare pentru verificarea calităţii.
62. Referitor la costurile de custodie se menţionează că acestea reprezintă anual aproximativ 0,004% din valoarea stocului de aur deţinut în prezent în custodie la Banca Angliei. Aducerea în ţară a întregii rezerve de aur ar putea avea un impact invers faţă de cel vizat, generând speculaţii pe plan internaţional cu privire la motivele unei astfel de decizii.
63. Având în vedere şi scopurile deţinerii de rezerve internaţionale de către banca centrală, repatrierea rezervei de aur poate genera consecinţe nefavorabile asupra credibilităţii şi imaginii ţării, dar posibil şi asupra rezilienţei economiei la potenţiale şocuri. Din această perspectivă, evoluţiile din ultimii patru ani, caracterizate printr-o creştere economică alertă (de circa 5%, în medie), dar bazată pe expansiunea consumului, au alimentat majorarea substanţială a volumului importurilor (peste 10 la sută, în medie). Aceasta a antrenat redeschiderea deficitului de cont curent (de la 0,7% în anul 2014 la 4,5% în anul 2018, ca pondere în PIB), ceea ce, alături de creşterea stocului datoriei publice şi al celei externe, a determinat slăbirea acoperirii asigurate de rezervele internaţionale (compuse din rezervele valutare şi stocul de aur). Astfel, deşi nivelul acestora este în prezent superior celui de la finele anului 2014, capacitatea rezervelor internaţionale de a acoperi importurile s-a restrâns de la 6,4 luni la 4,5 luni (calcul pe baza importurilor din următoarele 12 luni). Un parcurs similar a fost vizibil şi în cazul gradului de acoperire cu rezerve internaţionale a datoriei externe scadente în următoarele 12 luni, care a coborât sub pragul recomandat (100%), plasându-se la 31 ianuarie 2019 la nivelul de 82%. Având în vedere faptul că, potrivit Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză, în perioada 2019-2020 consumul populaţiei îşi va intensifica avansul, contribuind la menţinerea unei creşteri alerte a importurilor (de aproape 8% în fiecare an), dimensionarea rezervelor internaţionale necesită o prudenţă sporită, impunându-se în acelaşi timp evitarea oricăror măsuri care ar conduce la diminuarea credibilităţii statului român, inclusiv din perspectiva accesului în condiţii neîmpovărătoare pe pieţele externe. În considerarea aspectelor expuse este evident că argumentele din expunerea de motive a Legii pentru modificarea art. 30 din Legea nr. 312/2004, potrivit cărora „situaţia actuală este semnificativ îmbunătăţită, îndreptăţind o abordare diferită în privinţa unora dintre practicile prudenţiale“ şi „nimic din situaţia economică a României nu mai justifică păstrarea unei asemenea cantităţi de aur ca rezervă în străinătate“ sunt invalidate de realitate.
64. În acest context se subliniază faptul că orice iniţiativă legislativă formulată în scopul repatrierii stocului de aur este de natură să conducă la diminuarea/anularea posibilităţii de a beneficia de oportunităţile de fructificare, în condiţii favorabile de piaţă, a stocului de aur şi/sau de utilizare a acestuia în caz de urgenţă, cu implicaţii importante de natură pecuniară şi logistică, legate în special de transport şi de asigurare. Cheltuielile de transport şi asigurare, după estimarea Băncii Naţionale a României, se pot ridica la un nivel însemnat, fiind mai mari decât costurile de custodie la Banca Angliei aferente unei perioade mai mari de 20 ani. Repatrierea rezervei de aur ar conduce la pierderea calităţii de activ de rezervă a aurului, care nu ar mai putea fi astfel utilizat imediat în caz de urgenţă. Într-o astfel de situaţie, recunoaşterea externă a faptului că România dispune de o rezervă de aur conform standardelor „good delivery“ nu ar mai fi asigurată pentru tranzacţionare, respectiv pentru garantare. De asemenea, având în vedere faptul că, în ipoteza repatrierii, aurul nu s-ar afla într-o locaţie cu acces direct la piaţa internaţională, eventualele noi oportunităţi generate de evoluţiile favorabile efectuării de plasamente în conformitate cu uzanţele de pe această piaţă nu ar putea fi valorificate, având ca potenţial impact scăderea rentabilităţii aşteptate a rezervelor internaţionale ale României.
65. Având în vedere unele consideraţii de natura juridică, respectiv compatibilitatea cu dreptul european, se precizează că Banca Naţională a României este organizată şi funcţionează în conformitate cu dispoziţiile legii naţionale şi ale Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene, inclusiv ale Protocolului nr. 4 privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale şi al Băncii Centrale Europene, anexat acestuia, având la bază principiul independenţei băncilor centrale. Acest principiu este consacrat prin art. 130 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene şi art. 7 din Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale şi al Băncii Centrale Europene (articol care reia prevederile art. 130 din TFUE), fiind detaliat în rapoartele de convergenţă ale Comisiei Europene şi ale Băncii Centrale Europene. Or, adoptarea legii în discuţie, având ca finalitate eliminarea în totalitate a posibilităţii depozitării rezervei de aur în străinătate, nu asigură respectarea acestui principiu, reprezentând o ingerinţă în politica de administrare a rezervelor internaţionale de către banca centrală. Potrivit Băncii Centrale Europene, atribuţia băncilor centrale privind deţinerea şi administrarea rezervelor oficiale ale statelor membre implică luarea unor decizii privind deţinerea, păstrarea, dispunerea cu privire la acestea, negocierea şi administrarea zilnică, precum şi administrarea pe termen lung a rezervelor internaţionale. Banca Centrală Europeană subliniază şi faptul că „băncile centrale naţionale se bucură de independenţă în ceea ce priveşte toate acţiunile acestora legate de deţinerea şi administrarea rezervelor internaţionale, astfel cum prevede art. 130 din TFUE“ [aspecte cuprinse în Anexa 3 la răspunsul Băncii Naţionale a României].
66. Se consideră că alegerea locaţiei păstrării rezervelor de aur (în ţară sau în străinătate) reprezintă o decizie care ţine de competenţa exclusivă a băncii centrale naţionale, fiind adoptată pe baza unor argumente fundamentate pe principii de prudenţă, de diversificare a riscurilor şi de administrare eficace a rezervelor. Or, reglementarea prin lege a modului de păstrare a stocului de aur aflat în străinătate, prin impunerea de restricţii în administrarea rezervelor internaţionale, conduce la limitarea băncii centrale în luarea unor decizii oportune din punct de vedere economic, aducând atingere atribuţiilor acesteia şi modului de implementare a politicilor adoptate pentru atingerea obiectivelor urmărite în cadrul administrării rezervelor internaţionale. Din această perspectivă, adoptarea legii în discuţie, având ca finalitate eliminarea în totalitate a posibilităţii depozitării rezervei de aur în străinătate, nu asigură respectarea acestui principiu, reprezentând o ingerinţă în politica de administrare a rezervelor internaţionale de către banca centrală.
67. Referitor la misiunile fundamentale ale Sistemului European al Băncilor Centrale se precizează că în interpretarea art. 127 alin. (2) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, în Raportul de Convergenţă al Băncii Centrale Europene din anul 2018 se arată că „orice drept al unui terţ (de exemplu, Guvernul sau Parlamentul) de a influenţa deciziile unei bănci centrale naţionale în legătură cu administrarea rezervelor valutare oficiale este incompatibil cu articolul 127 alineatul (2) a treia liniuţă din Tratat“ (rezerve valutare sau rezerve oficiale internaţionale oficiale).
68. În ceea ce priveşte unele aspecte comparative privind administrarea rezervelor internaţionale în alte state membre se arată că băncile centrale naţionale din toate statele membre ale Uniunii Europene au atribuţii privind deţinerea şi administrarea rezervelor internaţionale ale statului. În ceea ce priveşte băncile centrale din Eurosistem, acestea administrează rezervele internaţionale („rezervele valutare“, potrivit terminologiei TFUE) care nu au fost transferate Băncii Centrale Europene în conformitate cu art. 30 din Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale şi al Băncii Centrale Europene şi participă la administrarea rezervelor valutare ale Băncii Centrale Europene. În niciun stat membru al Uniunii Europene nu există prevederi legislative la nivel naţional care să limiteze cantitatea de aur ce poate fi deţinută în străinătate. În acest sens este prezentată o situaţie detaliată a cadrului de administrare a rezervelor internaţionale în statele membre UE [aspecte cuprinse în Anexa 4 la răspunsul Băncii Naţionale a României].
69. În acest context se menţionează faptul că, prin scrisoarea din data de 13 mai 2019 [aspecte cuprinse în Anexa 5 la răspunsul Băncii Naţionale a României], adresată preşedintelui Camerei Deputaţilor, Banca Centrală Europeană constată că Legea pentru modificarea art. 30 din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României „afectează modalitatea în care Banca Naţională a României trebuie să îşi exercite competenţa de a administra rezervele de aur ca active externe de rezervă“ şi, totodată, se atrage atenţia cu privire la neîndeplinirea obligaţiei de consultare a Băncii Centrale Europene prevăzută la art. 127 alin. (4) şi art. 282 alin. (5) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, precum şi la art. 2 alin. (1) a treia liniuţă din Decizia Consiliului nr. 98/415/CE. De asemenea, în Avizul Băncii Centrale Europene CON/2008/72 se arată că art. 127 alin. (2) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene „defineşte deţinerea şi administrarea rezervelor valutare oficiale ale statelor membre ca fiind o misiune fundamentală care urmează să fie îndeplinită prin intermediul SEBC“. Această dispoziţie din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene impune menţinerea la băncile centrale naţionale a competenţei de a lua decizii cu privire la utilizarea activelor acestora. Adoptarea unor dispoziţii legislative care ar impune o alocare obligatorie a unei părţi din rezerva valutară a unui stat membru, în contradicţie cu atribuirea acestei misiuni băncii centrale naţionale, ar fi incompatibilă cu Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, deoarece ar priva astfel banca centrală naţională de una dintre misiunile sale fundamentale, conform Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene, şi ar transfera de la aceasta către un terţ competenţa pe care Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene o alocă în mod clar băncilor centrale naţionale.
70. În continuare, este prezentată compatibilitatea Statutului Băncii Naţionale a României cu Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene. Astfel, se arată că, în interpretarea art. 131 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, în Avizul CON/2011/73, Banca Centrală Europeană menţionează că, „deşi România nu a adoptat încă moneda euro, proiectele normative ar trebui să aibă deja în vedere şi să respecte în general cadrul legislativ al Uniunii care se va aplica în România după adoptarea monedei euro“. În acest context, se face referire şi la Avizul Băncii Centrale Europene CON/2008/72, în cadrul căruia se precizează că „BCE doreşte să sublinieze că, deşi statele membre care fac obiectul unei derogări nu fac încă parte din Uniunea Economică şi Monetară, acestea au obligaţia juridică de a adapta statutele băncilor lor centrale naţionale pentru a se asigura compatibilitatea cu Tratatul şi cu Statutul din perspectiva misiunilor legate de Eurosistem. În acest sens, orice reformă legislativă ar trebui să vizeze realizarea treptată a consecvenţei cu standardele Eurosistemului. În acest caz, ar trebui să faciliteze convergenţa cadrului juridic necesar pentru ca România să devină participant cu drepturi depline la Uniunea Economică şi Monetară fără a fi necesare reforme legislative ulterioare.
71. Cu privire la necesitatea asigurării unui cadru legal stabil de organizare şi funcţionare a băncii centrale, se menţionează că perspectiva aderării României la zona euro implică realizarea unor modificări de amploare ale Statutului Băncii Naţionale a României, având drept scop soluţionarea tuturor aspectelor de neconformitate semnalate în rapoartele instituţiilor europene (Banca Centrală Europeană şi Comisia Europeană). În acest context, este absolut necesar ca modificarea legii băncii centrale să se realizeze pe baza unei viziuni de ansamblu, integratoare, cu luarea în considerare a tuturor soluţiilor de natură legislativă care vor contribui la conturarea noului rol al băncii centrale în cadrul Eurosistemului şi al Mecanismului Unic de Supraveghere. În acest context, se menţionează Planul naţional de adoptare a monedei euro şi Raportul de fundamentare a procesului de trecere la euro realizat conform Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 24/2018 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Comisiei Naţionale de fundamentare a Planului naţional de adoptare a monedei euro, aprobată prin Legea nr. 249/2018, precum şi faptul că Guvernul României şi-a asumat obiectivul de adoptare a monedei euro de către România în anul 2024.
72. Ca atare, după aderarea României la zona euro, Banca Naţională a României va avea obligaţia de a transfera către Banca Centrală Europeană active din rezervele valutare. Potrivit deciziilor Băncii Centrale Europene, în cazul statelor care au adoptat moneda euro, „active din rezervele valutare“ înseamnă aur sau numerar, iar „aur“ înseamnă uncii troy de aur fin sub formă de lingouri London Good Delivery, conform specificaţiilor London Bullion Market Association. Având în vedere cele menţionate, adoptarea legii în discuţie instituie obstacole juridice în privinţa aplicării în viitor a cadrului legislativ al Uniunii Europene, după adoptarea monedei euro, având în vedere cerinţa certificării conform standardelor „London Good Delivery“ a aurului care ar fi transferat către Banca Centrală Europeană.
73. În plus, consideră că adoptarea unor amendamente izolate la Statutul Băncii Naţionale a României ar duce la instabilitatea cadrului legislativ de organizare şi funcţionare a băncii centrale, aspect care a format, în mod deosebit, obiectul unor critici clare din partea instituţiilor europene. Astfel, atât în rapoartele de convergenţă, cât şi în avizele Băncii Centrale Europene, s-a subliniat necesitatea asigurării unui cadru legal stabil de organizare şi funcţionare a băncii centrale, aducerea unor amendamente repetate şi frecvente acestui cadru nefiind compatibilă cu principiul certitudinii juridice, continuităţii şi coerenţei, cu impact asupra independenţei sale funcţionale.
74. Cu privire la necesitatea consultării Băncii Centrale Europene, se arată că, în legătura cu orice amendament care urmează a fi adus Statutului Băncii Naţionale a României, este necesară şi obligatorie derularea procedurii de consultare a Băncii Centrale Europene, potrivit art. 127 alin. (4) şi art. 282 alin. (5) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene şi Deciziei 98/415/CE a Consiliului din 29 iunie 1998 privind consultarea Băncii Centrale Europene de către autorităţile naţionale cu privire la proiectele de reglementare [art. 2 alin. (1) liniuţa a treia].
75. În esenţă, în punctul de vedere al Băncii Centrale Europene din 13 mai 2019, ataşat aceleiaşi adrese antemenţionate, se precizează că în data de 24 aprilie 2019 a ajuns în atenţia Băncii Centrale Europene faptul că Parlamentul României, conform unei proceduri de urgenţă, a adoptat Legea pentru modificarea art. 30 din Legea nr. 312/2004 prin care se operează unele modificări ale anumitor prevederi privind rezervele de aur gestionate de Banca Naţională a României. În acest context, se arată că, în primul rând, definirea activelor care constituie active din rezerva internaţională este modificată, eliminându-se posibilitatea ca rezerva de aur să fie depozitată extern, astfel restricţionând Banca Naţională a României să deţină rezervele de aur numai în România. În al doilea rând, sunt modificate prevederile existente privind obligaţia Băncii Naţionale a României de a prezenta raportul către Parlamentul României şi Guvern, în cazul existenţei unui risc de reducere a rezervelor internaţionale la un nivel care ar periclita operaţiunile ţării la nivel internaţional, şi, în cazul în care o astfel de reducere a avut loc, se specifică faptul că Banca Naţională a României ar trebui să îşi îndeplinească obligaţia imediat, dar nu mai târziu de 20 de zile. Astfel, legea (modificatoare - s.n.) afectează modul în care Banca Naţională a României trebuie să îşi exercite competenţa de a gestiona rezervele de aur ca active din rezerva internaţională. Totodată, se precizează că, potrivit art. 127 alin. (4) şi art. 282 alin. (5) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene şi prevederilor celui de-al treilea paragraf al articolului 2 (1) din Decizia Consiliului 98/415/CE, autorităţile naţionale trebuie să se consulte cu Banca Centrală Europeană privind proiectele de reglementare care ţin de competenţa acesteia, inclusiv prevederile legislative care privesc băncile centrale naţionale. În acest sens, Banca Centrală Europeană menţionează că a fost consultată în trecut de autorităţile române pe propuneri legislative ce influenţează modul în care Banca Naţională a României gestionează activele din rezerva internaţională (a se vedea Opinia CON/2008/72). Prin urmare, se conchide că Banca Centrală Europeană ar aprecia dacă autorităţile române ar avea în vedere observaţiile de mai sus, onorându-şi obligaţiile de a o consulta pe viitor, în special în cazul altor activităţi legislative referitoare la această lege.
76. La dosarul cauzei, prin Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.012 din 17 mai 2019, s-au depus de către liderul grupului Parlamentar al Partidului Naţional Liberal, doamna Raluca Turcan, documente în „completarea Sesizării cu privire la neconstituţionalitatea Legii pentru modificarea art. 30 din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României“ - respectiv punctul de vedere al Băncii Naţionale a României din 12 aprilie 2019 şi punctul de vedere al Băncii Centrale Europene din 13 mai 2019 -, solicitându-se, totodată, ca la dezbaterea ce va avea loc în plenul Curţii Constituţionale să se ţină cont de acestea.
77. La dosarul cauzei, prin Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.324 din 28 mai 2019, s-a depus un punct de vedere de către domnul senator Şerban Nicolae, în calitate de iniţiator al propunerii legislative, prin care se apreciază că sesizarea este neîntemeiată.
78. Prezenta cauză a avut primul termen de judecată fixat pentru data de 5 iunie 2019, dată la care Curtea a dispus amânarea dezbaterilor asupra cauzei pentru data de 26 iunie 2019, dată la care a pronunţat prezenta decizie.
examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor, notele scrise depuse, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
79. Curtea Constituţională este legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate.
80. Obiectul sesizării de neconstituţionalitate îl constitute dispoziţiile Legii pentru modificarea art. 30 din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României, care au următorul cuprins:
Articolul 30 din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 30 iunie 2004, se modifică după cum urmează:
(3) Dacă există pericolul diminuării rezervelor internaţionale, până la un nivel care ar periclita tranzacţiile internaţionale ale statului, precum şi în cazul în care diminuarea s-a produs, Banca Naţională a României prezintă Parlamentului şi Guvernului, de îndată, dar nu mai târziu de 20 de zile, un raport privind situaţia rezervelor internaţionale şi cauzele care au condus sau care pot conduce la o astfel de reducere. Raportul va conţine recomandările Băncii Naţionale a României privind politicile guvernamentale macroeconomice necesare pentru preîntâmpinarea sau remedierea situaţiei."
81. În susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt invocate prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (5) cu referire la principiul legalităţii şi al calităţii legii, art. 11 alin. (1) şi (2) privind dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 135 alin. (2) lit. b) privind obligaţia statului de a proteja interesele naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară şi ale art. 148 alin. (2) din Constituţie referitor la prioritatea dreptului european cu caracter obligatoriu faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.
82. De asemenea, în motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se menţionează dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare, ale art. 3 alin. (1) şi art. 30 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 312/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 30 iunie 2004, ale art. 127 alin. (2) şi alin. (4), art. 129 alin. (4), art. 131 şi ale art. 282 alin. (5) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, ale art. 2 din Actul privind condiţiile de aderare a Republicii Bulgaria şi a României şi adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană, ale art. 2 din Decizia Consiliului din 29 iunie 1998 privind consultarea Băncii Centrale Europene de către autorităţile naţionale cu privire la proiectele de reglementare 98/415/CE; jurisprudenţa Curţii Constituţionale; Ghidul pentru consultarea Băncii Centrale Europene de către autorităţile naţionale cu privire la proiectele de reglementare, publicat de Banca Centrală Europeană în octombrie 2015; statutul Sistemului European al Băncilor Centrale şi al Băncii Centrale Europene.
83. Prevederile legale menţionate, în mod punctual, au următorul cuprins:
- Art. 3 alin. (1) din Legea nr. 312/2004: „(1) În îndeplinirea atribuţiilor, Banca Naţională a României şi membrii organelor sale de conducere nu vor solicita sau primi instrucţiuni de la autorităţile publice sau de la orice altă instituţie sau autoritate.“;
– Art. 30 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 312/2004,
"(1) Banca Naţională a României, respectând regulile generale privind lichiditatea şi riscul specific activelor externe, stabileşte şi menţine rezerve internaţionale, în astfel de condiţii încât să poată determina periodic mărimea lor exactă, rezerve alcătuite cumulativ ori selectiv din următoarele elemente:
(2) Banca Naţională a României urmăreşte menţinerea rezervelor internaţionale la un nivel adecvat tranzacţiilor externe ale României.;"
– Art. 127 alin. (2) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene: „(2) Misiunile fundamentale care urmează să fie îndeplinite prin intermediul SEBC sunt:
– definirea şi punerea în aplicare a politicii monetare a Uniunii;
– efectuarea operaţiunilor de schimb valutar în conformitate cu articolul 219;
– deţinerea şi administrarea rezervelor valutare oficiale ale statelor membre;
– promovarea bunei funcţionări a sistemelor de plăţi.“;
– Art. 127 alin. (4) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene:
"(4) Banca Centrală Europeană este consultată:
- cu privire la orice act al Uniunii propus în domeniile care ţin de competenţele sale;
– de autorităţile naţionale, cu privire la orice proiect de reglementare în domeniile care sunt de competenţa sa, dar în limitele şi în condiţiile stabilite de Consiliu, în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 129 alineatul (4).
În domeniile care ţin de competenţele sale, Banca Centrală Europeană poate prezenta avize respectivelor instituţii, organe, oficii sau agenţii ale Uniunii sau autorităţilor naţionale.;"
– Art. 129 alin. (4) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene: „(4) Consiliul, fie la propunerea Comisiei şi după consultarea Parlamentului European şi a Băncii Centrale Europene, fie la recomandarea Băncii Centrale Europene şi după consultarea Parlamentului European şi a Comisiei, adoptă dispoziţiile prevăzute la articolele 4, 5.4, 19.2, 20, 28.1, 29.2, 30.4 şi 34.3 din Statutul SEBC şi al BCE.“;
– Art. 131 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene: „Fiecare stat membru asigură compatibilitatea legislaţiei sale interne, inclusiv a statutului băncii sale centrale naţionale, cu tratatele şi cu Statutul SEBC şi al BCE.“;
– Art. 282 alin. (5) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene: „(5) În domeniile în care are atribuţii, Banca Centrală Europeană este consultată asupra oricărui proiect de act al Uniunii, precum şi asupra oricărui proiect de reglementare la nivel naţional şi poate emite avize.“;
– Art. 2 din Actul privind condiţiile de aderare a Republicii Bulgaria şi a României şi adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană: „De la data aderării, dispoziţiile tratatelor originare şi actele adoptate de instituţii şi de Banca Centrală Europeană înainte de aderare sunt obligatorii pentru Bulgaria şi România şi se aplică în aceste state în condiţiile stabilite prin aceste tratate şi prin prezentul act.“
– Art. 2 din Decizia nr. 98/415/CE a Consiliului din 29 iunie 1998 privind consultarea Băncii Centrale Europene de către autorităţile naţionale cu privire la proiectele de reglementare:
"(1) Autorităţile statelor membre consultă Banca Centrală Europeană în legătură cu orice proiect de reglementare care intră în sfera sa de competenţă în temeiul Tratatului şi, în special, în ceea ce priveşte (...) băncile centrale naţionale."
84. Înainte de a proceda la analiza propriu-zisă a obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea urmează să constate că aceasta îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, atât sub aspectul titularului dreptului de sesizare, întrucât a fost formulată de un număr de 88 de deputaţi, cât şi sub aspectul obiectului, fiind vorba de o lege adoptată, dar nepromulgată încă.
85. Cu privire la termenul în care a fost sesizată Curtea Constituţională, se constată că legea a fost adoptată, în procedură de urgenţă, de către Senat, ca primă Cameră sesizată, la data de 1 aprilie 2019, şi de Camera decizională, Camera Deputaţilor, la data de 24 aprilie 2019, dată la care a fost depusă pentru exercitarea dreptului de sesizare asupra constituţionalităţii legii. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost formulată şi înregistrată la Curtea Constituţională în data de 25 aprilie 2019. Pe cale de consecinţă, urmează a se constata că prezenta obiecţie de neconstituţionalitate a fost formulată în termen şi este admisibilă sub acest aspect.
86. Având în vedere că în cauză este aplicabil art. 77 alin. (1) din Constituţie, neexistând nicio obiecţie de neconstituţionalitate sau cerere de reexaminare formulată, urmează a se constata că prezenta obiecţie de neconstituţionalitate a fost formulată în termen şi este admisibilă sub acest aspect, fiind respectate exigenţele stabilite prin Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018.
87. Propunerea legislativă a fost iniţiată de 2 parlamentari (un senator şi un deputat), a fost înregistrată la Senat pentru dezbatere la 27 februarie 2019, la 3 martie 2019 s-au solicitat puncte de vedere Băncii Naţionale a României, Consiliului Economic şi Social, Consiliului Legislativ, precum şi Guvernului; din actele depuse la dosarul cauzei reiese că Băncii Naţionale a României i s-a mai solicitat un punct de vedere şi asupra amendamentelor formulate pe parcursul procedurii legislative. La data de 25 martie 2019 a fost prezentată în Biroul permanent al Senatului, ca primă Cameră sesizată, şi trimisă la Comisia pentru buget, finanţe, activitate bancară şi piaţă de capital şi la Comisia juridică, de numiri, disciplină, imunităţi şi validări, pentru raport, respectiv aviz. La data de 1 aprilie 2019 a fost înscrisă pe ordinea de zi a Senatului, fiind adoptată în aceeaşi zi. La data de 1 aprilie a fost transmisă Camerei Deputaţilor, la data de 3 aprilie a fost prezentată în Biroul permanent al Camerei Deputaţilor şi transmisă la Comisia de buget, finanţe şi bănci şi la Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi, pentru raport, respectiv aviz. La data de 23 aprilie a fost înscrisă pe ordinea de zi a Camerei Deputaţilor, iar la data de 24 aprilie a fost adoptată de Camera Deputaţilor, dată la care a fost depusă la secretarul general şi anunţată în plen pentru exercitarea dreptului de sesizare asupra constituţionalităţii legii.
88. Curtea constată că autorii obiecţiei de neconstituţionalitate formulează atât critici de neconstituţionalitate extrinsecă, cât şi intrinsecă şi consideră că Legea pentru modificarea art. 30 din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României este neconstituţională în considerarea încălcării dispoziţiilor art. 1 alin. (5), art. 11 alin. (1) şi (2), art. 135 alin. (2) lit. b) şi ale art. 148 alin. (2) din Constituţie.
89. În ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, Curtea observă că autorii obiecţiei de neconstituţionalitate apreciază că legislaţia ce reglementează cu privire la Statutul Băncii Naţionale a României nu s-ar putea modifica fără consultarea Băncii Centrale Europene, în sens contrar, adoptarea unei norme s-ar efectua cu încălcarea dispoziţiilor art. 11 alin. (1) şi ale art. 148 alin. (2) din Constituţie, fiind incidente prevederile art. 127 alin. (4), art. 129 alin. (4) şi art. 282 alin. (5) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, precum şi ale art. 2 alin. (1) liniuţa a treia din Decizia Consiliului din 29 iunie 1998 privind consultarea Băncii Centrale Europene de către autorităţile naţionale cu privire la proiectele de reglementare 98/415/CE. Prin urmare, lipsa acestui aviz din partea Băncii Centrale Europene ar conduce atât la neconstituţionalitatea legii în ansamblu, cât şi cu privire la articolul unic pct. 1 din legea dedusă controlului de constituţionalitate, sens în care criticile celor două puncte ale sesizării de neconstituţionalitate se referă, în esenţă, la aceeaşi problemă, respectiv necesitatea solicitării de către legiuitorul naţional, în procedura legislativă, a avizului Băncii Centrale Europene.
90. În ceea ce priveşte solicitarea unor avize, Curtea reţine că, potrivit prevederilor art. 9 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare, „În cazurile prevăzute de lege, în faza de elaborare a proiectelor de acte normative iniţiatorul trebuie să solicite avizul autorităţilor interesate în aplicarea acestora, în funcţie de obiectul reglementării“, iar, „după elaborarea lor şi încheierea procedurii de avizare prevăzute la alin. (1), proiectele de legi, propunerile legislative, precum şi proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului se supun în mod obligatoriu avizării Consiliului Legislativ“, precum şi celor ale art. 31 alin. (3) din aceeaşi lege, care prevede că „Forma finală a instrumentelor de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative trebuie să cuprindă referiri la avizul Consiliului Legislativ şi, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Curţii de Conturi sau Consiliului Economic şi Social.“
91. Cu privire la avizarea actelor normative în procesul legislativ de către diferite instituţii, Curtea, în jurisprudenţa sa, spre exemplu, Decizia nr. 140 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 377 din 14 mai 2019, paragrafele 78-83, Decizia nr. 354 din 24 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 9 decembrie 2013, sau Decizia nr. 83 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 25 martie 2009, a reţinut că această operaţiune ţine, în primul rând, de voinţa legiuitorului constituant, care este în sensul impunerii obligativităţii solicitării unor asemenea avize, spre exemplu, avizul consultativ al Consiliului Legislativ prevăzut ca atare de art. 79 din Legea fundamentală şi a cărui lipsă duce la neconstituţionalitatea legii sau ordonanţei - simplă sau de urgenţă - în raport cu aceste prevederi din Constituţie. Alta este însă situaţia în care norma constituţională, exprimând sintetic rolul pur consultativ pentru Parlament şi Guvern al unei instituţii de rang constituţional, spre exemplu, Consiliului Economic şi Social, nu face niciun fel de referire expresă la obligaţia iniţiatorilor proiectelor de acte normative de a solicita avizul consultativ al Consiliului Economic şi Social şi nici cu privire la mecanismele de consultare a acestui organ consultativ, acestea fiind tratate în legea de organizare şi funcţionare a acestuia, la care Legea fundamentală face trimitere. Astfel că, numai prin raportare la prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit căruia, „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie“, nesolicitarea unui asemenea aviz prevăzut de normele infraconstituţionale poate conduce la neconstituţionalitatea actului normativ.
92. Cu privire la domeniile de specialitate în care un anumit organism trebuie consultat (Consiliul Economic şi Social, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Consiliul fiscal, Consiliul Concurenţei, Curtea de Conturi, Autoritatea Electorală Permanentă, Banca Naţională a României etc.), se impune a fi analizate normele legale care reglementează înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea unei asemenea instituţii cu atribuţii de avizare şi dacă acestea au caracter obligatoriu sau facultativ. În acest sens, pot fi menţionate, spre exemplu, dispoziţiile: art. 2 alin. (1) şi (2) şi art. 5 din Legea nr. 248/2013 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 740 din 2 octombrie 2015, cu modificările şi completările ulterioare, care prevăd obligaţia iniţiatorilor de proiecte sau propuneri legislative de a solicita avizul Consiliului Economic şi Social în cazul în care reglementările preconizate vizează domeniile de specialitate ale Consiliului; art. 4 lit. d) din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 494 din 10 iulie 2002, cu modificările ulterioare, potrivit cărora „avizează proiectele de acte normative iniţiate sau emise de Guvern [...]“ (în domeniile: 1. securitatea naţională; 2. organizarea generală a forţelor armate şi a celorlalte instituţii cu atribuţii în domeniul securităţii naţionale; 3. organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării; 4. pregătirea populaţiei, a economiei şi a teritoriului pentru apărare; 5. propunerile de buget ale instituţiilor cu atribuţii în domeniul securităţii naţionale; 6. alocaţiile bugetare destinate ministerelor şi serviciilor cu atribuţii în domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale; 7. condiţiile de intrare, trecere sau staţionare pe teritoriul României a trupelor străine; 8. numirea în funcţiile prevăzute în statele de organizare cu grad de general-locotenent, viceamiral, similare şi superioare acestora); art. 38 alin. (3) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 628 din 1 septembrie 2012, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora „Plenul Consiliului Superior al Magistraturii avizează proiectele de acte normative ce privesc activitatea autorităţii judecătoreşti“; art. 53 alin. (2) lit. e) şi f) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 330 din 14 mai 2015, potrivit cărora „Consiliul fiscal are următoarele atribuţii principale:[...] e) analiza şi elaborarea de opinii şi recomandări, atât înainte de aprobarea de către Guvern, cât şi înainte de transmiterea către Parlament, asupra legilor bugetare anuale, a rectificărilor bugetare, precum şi asupra altor iniţiative legislative care pot avea un impact asupra volumului cheltuielilor bugetare, precum şi evaluarea conformităţii acestora cu principiile şi regulile fiscale prevăzute de prezenta lege; f) pregătirea estimărilor şi emiterea de opinii atât cu privire la impactul bugetar al proiectelor de acte normative, altele decât cele menţionate la lit. e), cât şi cu privire la amendamentele făcute la legile bugetare anuale pe parcursul dezbaterilor parlamentare“.
93. În acest context, este de precizat faptul că, în jurisprudenţa sa, Curtea a făcut delimitarea în ceea ce priveşte caracterul obligatoriu şi neobligatoriu al solicitării şi prezentării unor avize/opinii. Astfel, spre exemplu, prin Decizia nr. 127 din 6 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 8 martie 2019, paragraful 80, Curtea a reţinut că nu se poate face nicio comparaţie între avizul Consiliului Economic şi Social şi opinia Consiliului fiscal, întrucât, pe de o parte, Consiliul fiscal nu este o autoritate publică de rang constituţional, spre deosebire de Consiliul Economic şi Social [a se vedea art. 141 din Constituţie], iar, pe de altă parte, legea nu reglementează caracterul obligatoriu al solicitării opiniei, spre deosebire de avizul Consiliului Economic şi Social, care este consultat în mod obligatoriu în domeniile sale de competenţă [a se vedea art. 2 alin. (1) din Legea nr. 248/2013].
94. Prin urmare, Curtea trebuie să stabilească mai întâi obiectul de reglementare al legii deduse controlului de constituţionalitate şi care sunt autorităţile ce ar trebui consultate sau cărora ar trebui supus spre avizare proiectul de lege. Aşadar, în efectuarea controlului de constituţionalitate a legii criticate, Curtea trebuie să verifice dacă Legea fundamentală şi Legea nr. 312/2004 fac vreo referire cu privire la avizarea actelor normative în materia circumscrisă domeniului, iar pentru a stabili concret domeniul de reglementare, se impune şi o analiză a cadrului legal în materie din perspectiva tehnicii legislative în ceea ce priveşte conţinutul şi arhitectura unui act normativ, inclusiv unele aspecte reglementate printr-un act normativ care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii respective, context în care criteriul material este cel definitoriu pentru a analiza circumscrierea sau nu a unei reglementări la domeniul respectiv.
95. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a reţinut că în lipsa unor dispoziţii generale ale legii care să orienteze reglementarea, obiectul acesteia este dat chiar prin titlu (a se vedea Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, paragraful 89. Or, având în vedere prevederile art. 41 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, precum şi jurisprudenţa sa, Curtea observă că un act normativ poate avea un obiect de reglementare dat de titlul legii, iar conţinutul poate fi mai cuprinzător, atât prin norme generale, cât şi prin conţinut şi dispoziţii generale, respectiv o lege poate cuprinde aspecte care sunt în legătură directă cu domeniul de reglementare şi care creează bazele realizării scopului urmărit prin actul normativ.
96. Cu privire la titlul legii care reglementează pe teritoriul naţional activitatea băncii centrale naţionale - acesta este Statutul Băncii Naţionale a României, iar, potrivit art. 41 din Legea nr. 24/2000, „titlul actului normativ cuprinde denumirea generică a actului, în funcţie de categoria sa juridică şi de autoritatea emitentă, precum şi obiectul reglementării exprimat sintetic“.
97. Curtea observă că noţiunea de „statut“ [aspect cuprins în titlul legii care reglementează activitatea în domeniul bancar], potrivit Dicţionarului explicativ al limbii române, desemnează, dacă se referă la anumite entităţi, un ansamblu de dispoziţii cu caracter oficial, prin care se reglementează fie constituirea unei organizaţii, fie scopul, structura şi modul de funcţionare a unei organizaţii, societăţi, asociaţii.
98. În acest context, Curtea reliefează faptul că, în Constituţie, noţiunea de „statut“ se regăseşte în: art. 9 cu denumirea marginală -„Sindicatele, patronatele şi asociaţiile profesionale“, iar, potrivit primei teze, „Sindicatele, patronatele şi asociaţiile profesionale se constituie şi îşi desfăşoară activitatea potrivit statutelor lor, în condiţiile legii“; art. 29 alin. (3) „Cultele religioase sunt libere şi se organizează potrivit statutelor proprii“; art. 65 alin. (2) lit. j) „(2) Camerele îşi desfăşoară lucrările şi în şedinţe comune, potrivit unui regulament adoptat cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, pentru: [...] j) stabilirea statutului deputaţilor şi al senatorilor.“; titlul III - Autorităţile publice, capitolul I - Parlamentul, secţiunea 2 - Statutul deputaţilor şi al senatorilor, cuprinzând reglementări referitoare la: Mandatul reprezentativ, Mandatul deputaţilor şi al senatorilor, Incompatibilităţi, Imunitatea parlamentară; art. 73 alin. (3) „Prin lege organică se reglementează: [...] c) statutul deputaţilor şi al senatorilor, [...] j) statutul funcţionarilor publici, [...] r) statutul minorităţilor naţionale din România“; art. 118 alin. (2) „Structura sistemului naţional de apărare, pregătirea populaţiei, a economiei şi a teritoriului pentru apărare, precum şi statutul cadrelor militare se stabilesc prin lege organică.“; art. 125 „Statutul judecătorilor“; şi art. 132 „Statutul procurorilor“.
99. Aşadar, Curtea observă că noţiunea de „statut“ nu este utilizată de textul Constituţiei în privinţa instituţiilor sau autorităţilor publice, ci, cu precădere, în privinţa unor funcţii sau demnităţi publice (funcţionar public, senator şi deputat, judecător, procuror).
100. Cu privire la instituţii şi autorităţi publice, Constituţia utilizează, în principal, următoarele trei noţiuni: „înfiinţarea“, „organizarea“ şi „funcţionarea“, fiecare cu o semnificaţie juridică proprie. În acest sens sunt, spre exemplu, următoarele dispoziţii: art. 79 alin. (2) „Înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ se stabilesc prin lege organică“; art. 117 alin. (1) „Ministerele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează potrivit legii“; art. 141 „Consiliul Economic şi Social este organ consultativ al Parlamentului şi al Guvernului în domeniile de specialitate stabilite prin legea sa organică de înfiinţare, organizare şi funcţionare“; art. 58 alin. (3) „Organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului se stabilesc prin lege organică“; titlul III: Autorităţile publice, capitolul I: Parlamentul, secţiunea 1: Organizare şi funcţionare: [art. 61: Rolul şi structura, art. 62: Alegerea Camerelor, art. 63: Durata mandatului, art. 64: Organizarea internă, art. 65: Şedinţele Camerelor, art. 66: Sesiuni, art. 67: Actele juridice şi cvorumul legal, art. 68: Caracterul public al şedinţelor]; art. 73 alin. (3) „Prin lege organică se reglementează: a) (…); organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente, [...] l) organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi;“ art. 126 alin. (4) „Compunerea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi regulile de funcţionare a acesteia se stabilesc prin lege organică.“
101. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a reţinut, de altfel, distincţia dintre noţiuni precum „organizare“, „funcţionare“, „statut“. Astfel, prin Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014, la paragraful 228, Curtea a reţinut că, în prezent, statutul Băncii Naţionale a României este reglementat prin Legea nr. 312/2004, iar, în analiza acestui act normativ, rezultă că acesta cuprinde detalii referitoare la prerogativele, administrarea şi funcţionarea Băncii Naţionale a României, noţiuni care sunt incluse în cea de „statut“ (paragraful 406).
102. Faţă de cele prezentate, Curtea observă că Banca Naţională a României nu se regăseşte printre instituţiile prevăzute ca atare de Constituţie, aceasta avându-şi în prezent sediul legal în Legea nr. 312/2004, lege care a fost adoptată cu majoritatea necesară pentru legile ordinare. Astfel, potrivit art. 1 din această lege, Banca Naţională a României este banca centrală a României, având personalitate juridică, fiind o instituţie publică independentă, cu sediul central în municipiul Bucureşti şi poate avea sucursale şi agenţii atât în municipiul Bucureşti, cât şi în alte localităţi din ţară.
103. Totodată, la nivel infraconstituţional, la art. 3 alin. (2) din Legea nr. 312/2004 se prevede că „orice proiect de act normativ al autorităţilor publice centrale, care priveşte domeniile în care Banca Naţională a României are atribuţii, va fi adoptat după ce în prealabil s-a solicitat avizul Băncii Naţionale a României. Avizul va fi transmis în termen de cel mult 30 de zile de la solicitare“.
104. Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României, care abrogă cadrul legal existent anterior, a fost adoptată în contextul negocierilor pentru aderarea la Uniunea Europeană, respectiv pentru transpunerea acquis-ului comunitar privind politica monetară şi a cursului de schimb din cadrul capitolului 11 - Uniunea Economică şi Monetară şi pentru alinierea Băncii Naţionale a României la acest context european, este structurată astfel: capitolul I - Dispoziţii generale [art. 1 - Statutul legal; art. 2 - Obiectivul fundamental şi principalele atribuţii; art. 3 - Colaborarea cu alte autorităţi; art. 4 - Cooperarea internaţională]; capitolul II - Politica monetară, politica de curs de schimb şi regimul valutar [art. 5-art. 11]; capitolul III - Emisiunea monetară [art. 12-art. 18]; capitolul IV - Operaţiuni cu instituţiile de credit [art. 19-art. 24]; capitolul V - Supravegherea prudenţială a instituţiilor de credit [art. 25-art. 26]; capitolul VI Operaţiuni pe contul statului [art. 27-art. 29]; capitolul VII - Operaţiuni cu aur şi active externe [art. 30-art. 31]; capitolul VIII - Conducerea şi administrarea Băncii Naţionale a României [art. 32-art. 36]; capitolul IX - Situaţiile financiare anuale şi evidenţa contabilă [art. 37-art. 46], capitolul X - Dispoziţii finale [art. 47-art. 59].
105. Prin urmare, din analiza dispoziţiilor Legii nr. 312/2004, Curtea reţine că aceasta reglementează atât chestiuni referitoare la prerogativele, administrarea şi funcţionarea Băncii Naţionale a României, şi care se circumscriu noţiunii de statut, cât şi aspecte care concură la realizarea acestor atribuţii şi obiective în condiţiile şi raportat la situaţia concretă existentă, creată şi prestabilită de legiuitor, în speţă de Parlamentul României, în virtutea calităţii sale de organ reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării, spre exemplu, stabilirea capitalului Băncii Naţionale a României, eventualele participaţii de capital sau elementele care constituie rezervele internaţionale, execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli, care se verifică în condiţiile legii de către Curtea de Conturi [a se vedea art. 41 din Legea nr. 312/2004 şi art. 23 lit. b) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 238 din 3 aprilie 2014, cu modificările şi completările ulterioare] etc. Altfel spus, Banca Naţională a României are un statut, funcţionează şi îşi exercită prerogative şi atribuţiile pe baza cadrului legal stabilit de legiuitor, în conformitate cu normele naţionale, europene şi internaţionale în materie, iar Legea nr. 312/2004 are un obiect de reglementare - statutul Băncii Naţionale a României, în sens general, dat de titlul legii, iar cuprinsul acestei legi este mai cuprinzător, atât prin norme generale, cât şi prin conţinut şi dispoziţii generale, respectiv cuprinde aspecte care sunt în legătură directă cu domeniul de reglementare al statutului Băncii Naţionale a României, şi care creează bazele realizării scopului urmărit prin actul normativ şi pentru îndeplinirea obiectivului fundamental al Băncii Naţionale a României, care este asigurarea şi menţinerea stabilităţii preţurilor, cât şi aspecte care ţin de reglementarea domeniului circumscris, în general, organizării şi funcţionării statului în conformitate cu prevederile Constituţiei, cum sunt cele cu privire la execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli, care se verifică în condiţiile legii de către Curtea de Conturi, în virtutea art. 137 şi art. 140 din Constituţie.
106. Aşadar, în ceea ce priveşte obligaţia autorităţii legiuitoare de a solicita un aviz în procesul legislativ, respectiv avizarea actelor normative care reglementează în domeniul în care Banca Naţională a României are atribuţii, aceste aspecte sunt reglementate prin lege, iar o eventuală nerespectare a acestora atrage încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie. În acest context, Curtea reiterează faptul că, în procedura legislativă ce a precedat adoptarea legii ce face obiectul controlului de constituţionalitate, au fost solicitate avize sau puncte de vedere atât Băncii Naţionale a României, cât şi altor instituţii (Consiliului Economic şi Social, Consiliului Legislativ, Guvernului). Prin urmare, Curtea constată că din această perspectivă este îndeplinită cerinţa legală de respectare a legii, fiind solicitate avizele prevăzute de lege.
107. Faţă de această împrejurare, în discuţie este pusă avizarea unor acte normative circumscrise domeniului, în general, dintr-o altă perspectivă decât cea prin care aceste aspecte sunt prevăzute prin Legea fundamentală sau prin legile de organizarea şi funcţionare şi asupra cărora Curtea Constituţională s-a pronunţat, respectiv din perspectiva apartenenţei statului naţional la Uniunea Europeană şi a normelor care reglementează funcţionarea Uniunii Europene, prin prisma dispoziţiilor constituţionale cu privire la prioritatea dreptului european şi internaţional faţă de dreptul naţional şi ale celor care stabilesc obligaţia statului român de a îndeplini întocmai şi cu bună-credinţă obligaţiile ce îi revin din tratatele la care este parte, respectiv art. 11 alin. (1) şi art. 148 alin. (2) din Constituţie. Astfel, este pusă în discuţie consultarea Băncii Centrale Europene în procesul legislativ cu privire la adoptarea unor acte normative ce privesc băncile centrale naţionale.
108. Prin urmare, în continuare, Curtea va analiza prevederile legale criticate supuse controlului de constituţionalitate în raport cu prevederile mai sus menţionate, având în vedere şi unele aspecte cu privire la relaţia Băncii Centrale Europene cu băncile centrale naţionale în contextul apartenenţei la Uniunea Europeană, precum şi cu privire la depozitarea rezervelor de aur sau la rezervele internaţionale la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene, inclusiv prin prisma relevanţei constituţionale a normelor europene menţionate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate.
109. Astfel, referitor la Banca Centrală Europeană, temeiul juridic pentru politica monetară unică îl reprezintă Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene şi Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale şi al Băncii Centrale Europene. Statutul stabileşte atât înfiinţarea Băncii Centrale Europene, cât şi a Sistemului European al Băncilor Centrale (SEBC) la data de 1 iunie 1998. Banca Centrală Europeană a fost concepută ca nucleu al Eurosistemului şi al Sistemului European al Băncilor Centrale. Banca Centrală Europeană şi băncile centrale naţionale îndeplinesc împreună atribuţiile care le-au fost încredinţate prin reglementările naţionale sau europene în domeniu. Banca Centrală Europeană dispune de personalitate juridică în conformitate cu dreptul public internaţional.
110. Cu privire la Sistemul European al Băncilor Centrale, acesta include Banca Centrală Europeană şi băncile centrale naţionale ale tuturor statelor membre ale Uniunii Europene, indiferent dacă acestea au adoptat sau nu moneda euro.
111. În ceea ce priveşte Eurosistemul, acesta este alcătuit din Banca Centrală Europeană şi băncile centrale naţionale ale statelor care au adoptat moneda euro. Eurosistemul şi Sistemul European al Băncilor Centrale vor coexista atât timp cât vor exista state membre ale Uniunii Europene în afara zonei euro.
112. În ceea ce priveşte Zona euro, aceasta cuprinde ţările din Uniunea Europeană care au adoptat moneda euro. Printre statele membre care nu fac parte din zona euro se regăseşte şi România.
113. Cu privire la depozitarea rezervelor de aur în statele membre ale Uniunii Europene, aceasta variază, respectiv sunt state care au depozitat şi intern şi extern, în anumite procente, şi state care nu au rezerve depozitate extern, spre exemplu: Ungaria - nu are rezerve de aur depozitate în străinătate; Franţa - nu are rezerve de aur depozitate în străinătate; Suedia 87,91% (Banca Angliei, Banca Centrală a Canadei, Banca Rezervelor Federale, New York, Banca Naţională a Elveţiei); Olanda 69%, aproximativ identic; Letonia - 100% (Banca Angliei). Distinct de acestea, sunt de menţionat şi alte state, spre exemplu Elveţia, care are o pondere de 30% în străinătate (20% Banca Angliei, 10% Banca Centrală a Canadei).
114. Astfel cum reiese din punctul de vedere al Băncii Naţionale a României, băncile centrale din Germania, Olanda şi Austria sunt printre principalele autorităţi monetare care au anunţat, într-un mod transparent, programe de echilibrare a distribuţiei rezervelor de aur între locaţiile din străinătate şi din ţară, prin repatrierea unei părţi a rezervelor de aur depozitate în afara graniţelor. Argumentele oferite în favoarea acestor decizii au avut la bază diversificarea riscului, în condiţiile în care concentrarea în anumite conturi din afara ţărilor respective era de peste 70%, dar şi inducerea unui efect pozitiv asupra încrederii populaţiei din ţările respective.
115. În ceea ce priveşte rezervele internaţionale la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene [spre exemplu, Austria, Bulgaria, Cehia, Danemarca, Franţa, Germania], legislaţia aferentă prevede că acestea pot include rezervele de aur (sau metale preţioase), aspect prevăzut şi de legislaţia naţională la art. 30 alin. (1) din Legea nr. 312/2004, potrivit căruia Banca Naţională a României, respectând regulile generale privind lichiditatea şi riscul specific activelor externe, stabileşte şi menţine rezerve internaţionale, în astfel de condiţii încât să poată determina periodic mărimea lor exactă, rezerve alcătuite cumulativ ori selectiv din anumite elemente [aur deţinut în tezaur în ţară sau depozitat în străinătate; active externe, sub formă de bancnote şi monede sau disponibil în conturi la bănci sau la alte instituţii financiare în străinătate; orice alte active de rezervă, recunoscute pe plan internaţional; cambii, cecuri, bilete la ordin, precum şi obligaţiuni şi alte valori mobiliare; bonuri de tezaur, obligaţiuni şi alte titluri de stat, emise sau garantate de guverne străine sau de instituţii financiare interguvernamentale]. Un exemplu de menţionat este Belgia, conceptul de rezerve internaţionale incluzând şi rezervele de aur, deşi acestea nu sunt expres prevăzute în Statutul Băncii. În acest context, Curtea observă că Banca Naţională a României este îndrituită prin lege să stabilească şi să menţină rezervele internaţionale, desigur în condiţiile legii, singura discuţie purtându-se pe locul depozitării unuia dintre elemente acestora [aur deţinut în tezaur în ţară sau depozitat în străinătate].
116. Cu privire la invocarea prevederilor art. 11 alin. (1) şi art. 148 alin. (2) din Constituţie, prin raportare la normele europene invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea observă că, potrivit art. 2 din Actul privind condiţiile de aderare a Republicii Bulgaria şi a României şi adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană, parte a tratatului de aderare, ratificat prin Legea nr. 157/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 465 din 1 iunie 2005, „de la data aderării, dispoziţiile tratatelor originare şi actele adoptate de instituţii şi de Banca Centrală Europeană înainte de aderare sunt obligatorii pentru Bulgaria şi România şi se aplică în aceste state în condiţiile stabilite prin aceste tratate şi prin prezentul act“. Aşadar, aderând la ordinea juridică a Uniunii Europene, România a acceptat ca, în domeniile în care competenţa exclusivă aparţine Uniunii Europene, indiferent de tratatele internaţionale pe care le-a încheiat, implementarea obligaţiilor rezultate din acestea să fie supusă regulilor Uniunii Europene. În caz contrar, s-ar ajunge la situaţia nedorită ca, prin intermediul obligaţiilor internaţionale asumate bi- sau multilateral, statul membru să afecteze grav competenţa Uniunii şi, practic, să se substituie acesteia în domeniile menţionate. Aşadar, în aplicarea art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie, România cu bună-credinţă aplică obligaţiile rezultate din actul aderării, neinterferând cu competenţa exclusivă a Uniunii Europene, şi, astfel cum Curtea a stabilit în jurisprudenţa sa, în virtutea clauzei de conformare cuprinse chiar în textul art. 148 din Constituţie, România nu poate adopta un act normativ contrar obligaţiilor la care s-a angajat în calitate de stat membru (a se vedea Decizia nr. 887 din 15 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 191 din 15 martie 2016, paragraful 75). Toate cele anterior arătate cunosc desigur o limită constituţională, exprimată în ceea ce Curtea a calificat drept „identitate constituţională naţională“ (a se vedea Decizia nr. 683 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 479 din 12 iulie 2012, sau Decizia nr. 64 din 24 februarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 286 din 28 aprilie 2015).
117. De asemenea, în ceea ce priveşte incidenţa actelor obligatorii ale Uniunii Europene (regulamente, directive, decizii) în cadrul controlului de constituţionalitate, prin Decizia nr. 64 din 24 februarie 2015, precitată, sau prin Decizia nr. 668 din 18 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 487 din 8 iulie 2011, Curtea a reţinut că folosirea unei norme de drept european în cadrul controlului de constituţionalitate ca normă interpusă celei de referinţă implică, în temeiul art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţia României, o condiţionalitate cumulativă: pe de o parte, această normă trebuie să fie suficient de clară, precisă şi neechivocă prin ea însăşi sau înţelesul acesteia să fi fost stabilit în mod clar, precis şi neechivoc de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, iar, pe de altă parte, norma trebuie să se circumscrie unui anumit nivel de relevanţă constituţională, astfel încât conţinutul său normativ să susţină posibila încălcare de către legea naţională a Constituţiei - unica normă directă de referinţă în cadrul controlului de constituţionalitate.
118. Într-o atare ipoteză, demersul Curţii Constituţionale este distinct de simpla aplicare şi interpretare a legii, competenţă ce aparţine instanţelor judecătoreşti şi autorităţilor administrative, sau de eventualele chestiuni ce ţin de politica legislativă promovată de Parlament sau Guvern, după caz (a se vedea Decizia nr. 137 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 295 din 17 aprilie 2019, Decizia nr. 64 din 24 februarie 2015, Decizia nr. 668 din 18 mai 2011, precitate, sau Decizia nr. 104 din 6 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 29 mai 2018).
119. Aplicând aceste considerente de principiu la cauza de faţă, Curtea reţine că normele de drept european interpuse în cadrul controlului de constituţionalitate celei de referinţă, consacrată de art. 148 alin. (4) din Constituţie, le constituie prevederile art. 127 alin. (4), art. 129 alin. (4) şi art. 282 alin. (5) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, precum şi ale art. 2 alin. (1) liniuţa a treia din Decizia Consiliului din 29 iunie 1998 privind consultarea Băncii Centrale Europene de către autorităţile naţionale cu privire la proiectele de reglementare 98/415/CE.
120. Cu privire la prima condiţie necesară pentru folosirea unei norme de drept european în cadrul controlului de constituţionalitate, Curtea reţine că norma de drept european invocată nu întruneşte condiţiile de claritate şi precizie, nefiind suficient de clară, precisă şi neechivocă prin ea însăşi, iar înţelesul acesteia nu a fost stabilit în mod clar, precis şi neechivoc de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene din perspectiva invocată în prezenta cauză.
121. Astfel, potrivit art. 127 alin. (4) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, Banca Centrală Europeană trebuie consultată cu privire la orice act al Uniunii propus în domeniile care ţin de competenţele sale, precum şi de autorităţile naţionale, cu privire la orice proiect de reglementare în domeniile care sunt de competenţa sa, dar în limitele şi în condiţiile stabilite de Consiliu, în conformitate cu procedura prevăzută la art. 129 alin. (4), în domeniile care ţin de competenţele sale, Banca Centrală Europeană poate prezenta avize respectivelor instituţii, organe, oficii sau agenţii ale Uniunii sau autorităţilor naţionale. În virtutea art. 129 alin. (4), Consiliul, fie la propunerea Comisiei şi după consultarea Parlamentului European şi a Băncii Centrale Europene, fie la recomandarea Băncii Centrale Europene şi după consultarea Parlamentului European şi a Comisiei, adoptă dispoziţiile prevăzute în Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale şi al Băncii Centrale Europene. Totodată, conform art. 282 alin. (5) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, în domeniile în care are atribuţii, Banca Centrală Europeană este consultată asupra oricărui proiect de act al Uniunii, precum şi asupra oricărui proiect de reglementare la nivel naţional şi poate emite avize. De asemenea, conform Deciziei 98/415/CE a Consiliului din 29 iunie 1998 privind consultarea Băncii Centrale Europene de către autorităţile naţionale cu privire la proiectele de reglementare, în art. 2 alin. (1) liniuţa a treia se prevede expres că „Autorităţile statelor membre consultă Banca Centrală Europeană în legătură cu orice proiect de reglementare care intră în sfera sa de competenţă în temeiul Tratatului şi, în special, în ceea ce priveşte (...) băncile centrale naţionale“.
122. În acest context, Curtea observă că, astfel cum reiese din actele şi prevederile invocate ca temei în controlul de constituţionalitate, prin prisma art. 148 alin. (2) din Constituţie, în cuprinsul acestora se face referire la anumite noţiuni, respectiv la „orice proiect de reglementare care intră în sfera sa [a Băncii Centrale Europene] de competenţă în temeiul Tratatului şi, în special, în ceea ce priveşte (...) băncile centrale naţionale“, „(...) asupra oricărui proiect de reglementare la nivel naţional“, „deţinerea şi administrarea rezervelor valutare oficiale ale statelor membre şi promovarea bunei funcţionări a sistemelor de plăţi“ şi „misiune fundamentală“.
123. În Hotărârea din 10 iulie 2003, pronunţată în Cauza C-11/00, Comisia Comunităţilor Europene împotriva Băncii Centrale Europene, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene s-a referit la obiectivele art. 127 alin. (4) din Tratat în ceea ce priveşte obligaţia de a consulta Banca Centrală Europeană cu privire la orice act al Uniunii propus în domeniile care intră în competenţa sa. Potrivit Curţii, obligaţia de consultare vizează „în principal să asigure că autorul actului îl adoptă numai după ce a fost ascultat organul care, datorită funcţiilor specifice pe care le exercită în cadrul comunitar în domeniul respectiv şi datorită gradului înalt de specializare de care se bucură, este deosebit de bine plasat pentru a contribui în mod util la procesul de adoptare avut în vedere“. Prin acesta se fac şi menţiuni referitoare la obligaţia statelor membre de a consulta Banca Centrală Europeană cu privire la proiectele lor de reglementare. Astfel, principalul obiectiv al Deciziei 98/415/CE este de a permite Băncii Centrale Europene să furnizeze legiuitorilor naţionali, la momentul oportun, un aviz de specialitate cu privire la proiectele de reglementare referitoare la probleme ce se încadrează în domeniile care intră în competenţa Băncii Centrale Europene. Acest aviz de specialitate are ca scop asigurarea unui cadru juridic naţional care: (a) să contribuie la realizarea obiectivelor Băncii Centrale Europene şi/sau ale Sistemului European al Băncilor Centrale (SEBC); (b) să fie compatibil cu cadrul juridic al Eurosistemului/Sistemului European al Băncilor Centrale şi al Băncii Centrale Europene; şi (c) să fie conform cu politicile Eurosistemului/Sistemului European al Băncilor Centrale şi al Băncii Centrale Europene.
124. Or, din analiza normelor de drept european interpuse în cadrul controlului de constituţionalitate celei de referinţă, Curtea constată că noţiunile în discuţie [„orice proiect de reglementare care intră în sfera sa de competenţă în temeiul Tratatului şi, în special, în ceea ce priveşte (...) băncile centrale naţionale“, „asupra oricărui proiect de reglementare la nivel naţional“, „deţinerea şi administrarea rezervelor valutare oficiale ale statelor membre şi promovarea bunei funcţionări a sistemelor de plăţi“ şi „misiune fundamentală“] nu sunt definite şi nici nu reiese cu claritate şi precizie şi în mod neechivoc dacă aurul deţinut în tezaur, care face parte din rezervele internaţionale ale unui stat, trebuie depozitat în străinătate şi dacă prin operaţiunile de relocare a acestuia în situaţiile în care se află depozitat la o bancă externă se afectează vreo misiune fundamentală în sensul actelor normative menţionate; nu reiese nici dacă deţinerea şi administrarea rezervelor oficiale ale statelor membre includ aspecte ce ţin de locul depozitării aurului deţinut în tezaur care face parte din rezervele internaţionale, cu atât mai mult cu cât nu reiese nici obligativitatea statelor de a avea incluse în rezervele internaţionale aur deţinut în tezaur fie în ţară, fie depozitat în străinătate. De altfel, chiar autorii prezentei obiecţii de neconstituţionalitate recunosc faptul că „la nivel european nu s-a făcut nicio distincţie cu privire la conţinutul proiectelor de reglementare care vizează băncile centrale naţionale“. În acest context, Curtea observă că niciunul dintre actele normative europene invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate, prin prisma dreptului naţional, nu prevăd obligaţia statelor membre de a solicita avizul Băncii Centrale Europene în problematica depozitării sau relocării aurului deţinut în tezaur, ca parte/element a/al rezervelor internaţionale a statului, respectiv a locului de depozitare a acestuia.
125. Prin urmare, normele europene invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate nu pot constitui normă de referinţă în cadrul controlului de constituţionalitate prin prisma art. 148 din Constituţie, implicit a art. 11, cu atât mai mult cu cât în punctul de vedere al Băncii Centrale Europene, ataşat la dosarul cauzei, nu se face nicio precizare concretă cu privire la legiferarea unor aspecte ce ţin de depozitarea/relocarea aurului deţinut în tezaur, respectiv a locului de depozitare a acestuia, ci se arată că aceasta ar aprecia dacă autorităţile române, pe viitor, ar avea în vedere observaţiile sale şi şi-ar onora obligaţiile de a o consulta, în special în cazul altor activităţi legislative referitoare la această lege, astfel cum a mai fost consultată în precedent.
126. În acest context este de precizat faptul că în precedent a fost consultată cu privire la alte aspecte, respectiv cu privire la unele chestiuni ce au ţinut de valorificarea rezervei valutare a Băncii Naţionale a României pentru dezvoltarea şi modernizarea turismului, respectiv alocarea din rezerva valutară a României a echivalentului în lei a 3 miliarde de euro pentru constituirea Fondului de dezvoltare şi modernizare a turismului.
127. În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, şi anume aceea ca norma de drept european interpusă în cadrul controlului de constituţionalitate să se circumscrie unui anumit nivel de relevanţă constituţională, astfel încât conţinutul său normativ să susţină posibila încălcare de către legea naţională a Constituţiei - unica normă directă de referinţă în cadrul controlului de constituţionalitate, Curtea constată că nici această condiţie nu este întrunită. Aspectele legate de reglementarea prin care se fac menţiuni referitoare la obligaţia statelor membre de a consulta Banca Centrală Europeană cu privire la proiectele lor de reglementare în domeniile în care aceasta are competenţă nu au în sine o relevanţă constituţională, nefiind circumscrise principiilor şi normelor fundamentale constituţionale, cum ar fi, spre exemplu, cele care consacră drepturi, libertăţi şi îndatoriri fundamentale sau cele privind autorităţile publice reglementate de textele constituţionale. În acest context, Curtea observă că au fost preconizate, printr-o propunere legislativă de revizuire a Constituţiei, atât introducerea acestei instituţii în Legea fundamentală, respectiv „Banca Naţională a României este banca centrală a statului român, autoritate publică autonomă, ale cărei prerogative, administrare şi funcţionare se reglementează prin lege, în conformitate cu normele de drept internaţional care decurg din tratatele la care România este parte“, cât şi adoptarea Statutului Băncii Naţionale a României prin lege organică şi, implicit, recunoaşterea instituţiei ca fiind una de rang constituţional [propunerea legislativă privind revizuirea Constituţiei României care a fost examinată, din oficiu, de Curtea Constituţională, control concretizat prin Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014], aspect care însă nu s-a realizat, până în prezent, printr-o lege de revizuire a Constituţiei. Dimpotrivă, ceea ce are relevanţă în context este obligaţia statului de a asigura protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară în virtutea art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie, statul având o marjă de apreciere în acest domeniu, desigur cu respectarea principiului legalităţii.
128. Prin urmare, Curtea nu poate reţine, din această perspectivă, pretinsa încălcare a prevederilor constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate, întrucât nu sunt îndeplinite condiţiile cumulative în ceea ce priveşte folosirea unei norme de drept european în cadrul controlului de constituţionalitate ca normă interpusă celei de referinţă, prin prisma art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţia României.
129. Referitor la motivele intrinseci de neconstituţionalitate, la primul punct, Curtea observă că autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin pretinsa contrarietate a prevederilor criticate în raport cu dispoziţiile art. 1 alin. (5), art. 11 alin. (1) şi (2) şi ale art. 148 alin. (2) din Constituţie, sens în care se arată că, întrucât prin legea supusă controlului de constituţionalitate se elimină pentru Banca Naţională a României posibilitatea de a stabili şi menţine rezerve internaţionale, inclusiv prin depozite de aur în străinătate, se afectează competenţa băncii centrale naţionale şi, pe cale de consecinţă, este afectată o misiune fundamentală care se îndeplineşte prin Sistemul European al Băncilor Centrale. Prin urmare, în contextul legiferării, se apreciază că era necesară opinia Băncii Centrale Europene, care nu a fost solicitată, ceea ce ar conduce la încălcarea unor norme europene.
130. De asemenea, Curtea reţine că, în această ipoteză, normele de drept european interpuse în cadrul controlului de constituţionalitate celei de referinţă, consacrate de art. 148 alin. (2) din Constituţie, le constituie prevederile art. 127 alin. (4) şi art. 282 alin. (5) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, precum şi ale art. 2 alin. (1) liniuţa a treia din Decizia Consiliului din 29 iunie 1998 privind consultarea Băncii Centrale Europene de către autorităţile naţionale cu privire la proiectele de reglementare 98/415/CE.
131. Faţă de această împrejurare, Curtea constată că sunt formulate, în principiu, critici de neconstituţionalitate similare celor extrinseci, prin prisma aceloraşi principii constituţionale şi norme europene, astfel că cele de mai sus prezentate sunt aplicabile mutatis mutandis şi în acest context şi, prin urmare, Curtea nu poate reţine pretinsa încălcare a prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (5), art. 11 alin. (1) şi (2) şi ale art. 148 alin. (2) din Constituţie.
132. Referitor la pretinsa încălcare a prevederilor art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie, Curtea observă că autorii obiecţiei de neconstituţionalitate consideră că prin normele deduse controlului de constituţionalitate se afectează direct competenţa Băncii Naţionale a României [şi indirect chiar misiunea fundamentală asumată de Sistemul European al Băncilor Centrale] cu privire la deţinerea şi administrarea rezervelor valutare oficiale ale statului român şi cele internaţionale, întrucât se elimină posibilitatea ca această instituţie să decidă cu privire la constituirea unor depozite de aur în străinătate, ceea ce afectează însăşi obligaţia constituţională a statului de a proteja interesele naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară, ţinând cont de evoluţiile economice la nivel naţional, regional şi internaţional.
133. Potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) din Legea nr. 312/2004, obiectivul fundamental al Băncii Naţionale a României este asigurarea şi menţinerea stabilităţii preţurilor, context în care legiuitorul a stabilit şi unele atribuţii pentru a putea duce la îndeplinire acest obiectiv. Astfel, pe lângă elaborarea şi aplicarea politicii monetare şi a politicii de curs de schimb, autorizarea, reglementarea şi supravegherea prudenţială a instituţiilor de credit, promovarea şi monitorizarea bunei funcţionări a sistemelor de plăţi pentru asigurarea stabilităţii financiare, emiterea bancnotelor şi a monedelor ca mijloace legale de plată pe teritoriul României, stabilirea regimului valutar şi supravegherea respectării acestuia, una dintre principalele atribuţii ale Băncii Naţionale a României este şi administrarea rezervelor internaţionale ale României [art. 2 alin. (2) din Legea nr. 312/2004].
134. În ceea ce priveşte administrarea rezervelor internaţionale, Legea nr. 312/2004 prevede un Comitet de Administrare a Rezervelor Internaţionale stabilit, în condiţiile legii, de către Consiliul de administraţie al Băncii Naţionale a României, potrivit art. 33 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 312/2004.
135. Totodată, în virtutea art. 31 din Legea nr. 312/2004, Banca Naţională a României este autorizată, în condiţiile pe care le stabileşte şi le poate modifica periodic, să efectueze următoarele operaţiuni: să cumpere, să vândă şi să efectueze alte tranzacţii cu lingouri şi monede din aur şi cu alte metale preţioase; să cumpere, să vândă şi să efectueze alte tranzacţii cu valute; să cumpere, să vândă şi să efectueze alte tranzacţii pe piaţa secundară cu bonuri de tezaur, obligaţiuni şi alte titluri emise sau garantate de guverne străine sau de organizaţii financiare interguvernamentale; să cumpere, să vândă şi să efectueze alte tranzacţii cu valori mobiliare emise sau garantate de bănci centrale, de instituţii financiare internaţionale, de societăţi bancare şi nebancare; să deschidă şi să menţină conturi la alte bănci centrale şi autorităţi monetare, societăţi bancare şi la instituţii financiare internaţionale; să deschidă şi să ţină conturi şi să efectueze operaţiuni de corespondent pentru instituţii financiare internaţionale, bănci centrale şi autorităţi monetare, societăţi financiare şi bancare, organizaţii financiare interguvernamentale din străinătate, precum şi pentru guverne străine şi agenţiile lor.
136. Aşadar, legea statuează că Banca Naţională a României este autorizată să efectueze operaţiunile expres prevăzute de lege cu privire chestiuni ce ţin de administrarea rezervelor internaţionale, scop în care aceasta este cea care stabileşte condiţiile în care se desfăşoară administrarea rezervelor internaţionale şi pe care le poate modifica periodic în raport cu situaţia constatată în activitatea pe care o desfăşoară.
137. În ceea ce priveşte rezervele internaţionale, Banca Naţională a României, respectând regulile generale privind lichiditatea şi riscul specific activelor externe, stabileşte şi menţine rezerve internaţionale, în astfel de condiţii încât să poată determina periodic mărimea lor exactă, rezerve alcătuite cumulativ ori selectiv din următoarele elemente: aur deţinut în tezaur în ţară (sau depozitat în străinătate - text care prin legea criticată este înlăturat); active externe, sub formă de bancnote şi monede sau disponibil în conturi la bănci sau la alte instituţii financiare în străinătate, exprimate în acele monede şi deţinute în acele ţări, pe care le stabileşte Banca Naţională a României; orice alte active de rezervă, recunoscute pe plan internaţional, inclusiv dreptul de a efectua cumpărări de la Fondul Monetar Internaţional în cadrul tranşei de rezervă, precum şi deţinerile de drepturi speciale de tragere; cambii, cecuri, bilete la ordin, precum şi obligaţiuni şi alte valori mobiliare, negociabile sau nu, emise sau garantate de persoane juridice nerezidente, clasificate în primele categorii de către agenţiile de apreciere a riscurilor, recunoscute pe plan internaţional, exprimate şi plătibile în valută în locuri acceptabile pentru Banca Naţională a României; bonuri de tezaur, obligaţiuni şi alte titluri de stat, emise sau garantate de guverne străine sau de instituţii financiare interguvernamentale, negociabile sau nu, exprimate şi plătibile în valută în locuri acceptabile pentru Banca Naţională a României.
138. Prin urmare, din cele prezentate, Curtea constată că Banca Naţională a României are prerogativa şi competenţa de administrare a rezervelor internaţionale, respectiv formarea, utilizarea şi administrarea rezervelor internaţionale ale României se realizează de către Banca Naţională a României în conformitate cu strategia adoptată de Consiliul de administraţie al Băncii Naţionale a României în acest sens, în concret, prin intermediul Comitetului de Administrare a Rezervelor Internaţionale. Mai mult, nu legiuitorul este cel care stabileşte reguli cu privire la administrarea rezervelor internaţionale, acestea ţinând în continuare de competenţa exclusivă a Băncii Naţionale a României, legea dedusă controlului de constituţionalitate stabileşte anumite reguli cu privire la locul depozitării aurului deţinut în tezaur. Modul în care stabileşte politica de administrare a rezervelor internaţionale este o decizie care aparţine exclusiv Băncii Naţionale a României, în virtutea art. 30 din Legea nr. 312/2004, neputându-se reţine că prin normele criticate i s-ar putea afecta independenţa, cu atât mai mult cu cât acestea nu reglementează cu privire la formarea, utilizarea şi administrarea rezervelor internaţionale, ci cu privire la aspecte ce ţin efectiv de dispoziţia proprietarului, în speţă statul român, care înţelege să îşi ţină proprietatea în ţară, respectiv aur deţinut în tezaur în ţară, iar nu depozitat în străinătate. În acest context, Curtea învederează că rezervele de aur ale statului sunt proprietatea acestuia, iar dispoziţia asupra proprietăţii se face prin organele reprezentative ale poporului, în speţă Parlamentul, care pot stabili, precum orice proprietar, aspecte legate de proprietatea sa, în speţă aurul deţinut în tezaur. Astfel, problema referitoare la dispoziţia asupra proprietăţii statului este expresia suveranităţii naţionale potrivit art. 1 alin. (2) şi art. 2 din Legea fundamentală.
139. Totodată, în ceea ce priveşte politica economică, financiară şi valutară a statului, potrivit art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie, statul trebuie să asigure protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară. Prin urmare, statul este cel care îşi elaborează o politică economică generală, iar politicile economice, financiare şi valutare/monetare sunt cele care trebuie să faciliteze dezvoltarea social-economică, fiind obligaţia statului, prin organele sale reprezentative, să ducă la îndeplinire această misiune constituţională. Astfel, în virtutea art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării, autoritatea legiuitoare poate şi trebuie să adopte orice soluţie pe care o consideră necesară şi oportună, desigur, în limitele Legii fundamentale, prin care să transpună la nivel infraconstituţional în domeniile menţionate prevederi legale care să se circumscrie prevederilor constituţionale cu privire la activitatea economică, financiară şi valutară, situaţie în care se înscriu şi prevederile criticate în acest context. Faţă de această împrejurare, Curtea reţine că în expunerea de motive la legea dedusă controlului de constituţionalitate se arată că evoluţia economiei româneşti din ultimii ani indică o tendinţă pozitivă, cu creştere economică constantă, solidă şi sustenabilă, iar rezultatul acestei evoluţii este determinat de politicile macroeconomice guvernamentale, cadrul legislativ aplicat şi măsurile prudenţiale şi corective adoptate de Ministerul Finanţelor Publice şi de Banca Naţională a României; prin urmare, faţă de perioada anterioară aderării României la Uniunea Europeană, în prezent, România a atins statutul de economie de piaţă funcţională şi situaţia economică nu mai justifică păstrarea cantităţii de aur ca rezervă în străinătate, pentru care nu se mai realizează niciun fel de venituri (specifice operaţiunilor speciale de tranzacţionare, inclusiv prin constituirea de garanţii), ci, dimpotrivă, achită contravaloarea costurilor de depozitare.
140. Referitor la dreptul legiuitorului de a decide cu privire la actele normative de punere în aplicare a unor politici în anumite domenii, astfel cum este şi cazul de faţă - la protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară -, Curtea, în jurisprudenţa sa, a arătat că există posibilitatea legiuitorului de a interveni, din raţiuni de interes general, adoptând soluţii care să răspundă nevoilor sociale existente la un moment dat, ţinând seama nu numai de justificarea măsurilor preconizate, măsuri adoptate în funcţie de cerinţele specifice tranziţiei la economia de piaţă, dar şi de obligaţia constituţională a statului, prevăzută de Constituţie, privind protejarea intereselor naţionale în activitatea economică (Decizia nr. 34 din 17 februarie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 25 februarie 1998). În concluzie, este atributul suveran al legiuitorului de a institui orice măsură pe care o consideră necesară, în virtutea politicii sale economice, pentru realizarea acestor obiective (Decizia nr. 383 din 23 martie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 281 din 21 aprilie 2011), competenţa de legiferare a Parlamentului, dată de art. 61 din Constituţie, cu privire la un anumit domeniu nu poate fi limitată dacă legea astfel adoptată respectă exigenţele Legii fundamentale (Decizia nr. 17 din 21 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 30 ianuarie 2015).
141. Aplicând considerentele de principiu mai sus enunţate, Curtea observă că acestea sunt aplicabile mutatis mutandis şi în speţa de faţă.
142. Faţă de această împrejurare, Curtea constată că statul, prin organele sale reprezentative, asigură protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară, context în care este lăsată Băncii Naţionale a României posibilitatea să înfăptuiască politica de administrare a rezervelor valutare, inclusiv cu privire la rezervele internaţionale, însă, în ceea ce priveşte condiţiile de depozitare efectivă a aurului, respectiv costurile de custodie sau cheltuielile de transport pentru relocare sau asigurarea aurului deţinut în tezaur şi depozitat fie în ţară, fie în străinătate, acestea sunt aspecte de oportunitate ce ţin de competenţa legiuitorului, în virtutea calităţii mai sus amintite, respectiv aceea de proprietar, fiind expresia suveranităţii naţionale, potrivit art. 1 alin. (2) şi art. 2 din Legea fundamentală, aspecte ce nu intră de altfel, de principiu, nici în sfera controlului de constituţionalitate.
143. Or, având în vedere dialogul instituţional între Banca Naţională a României, Parlament şi Guvern, creat prin Legea nr. 312/2004, în contextul în care Banca Naţională a României are obligaţia legală de a sprijini politica economică generală a statului, inclusiv prin prezentarea unui raport în cazul apariţiei diminuării rezervelor internaţionale şi care poate crea riscuri pentru efectuarea plăţilor legate de obligaţiile ţării pe plan extern, în contextul realităţilor internaţionale la un anumit moment, legiuitorul, în virtutea rolului său acordat de Constituţie, poate oricând să legifereze în sensul de a depozita în străinătate aurul deţinut în tezaur, dacă acest aspect se impune, inclusiv în situaţia aderării României la zona euro, sau dimpotrivă, astfel cum este în cazul legii deduse controlului de constituţionalitate, de a-l reloca în ţară pe cel depozitat deja în străinătate.
144. Faţă de această împrejurare, Curtea constată că prin prevederile criticate nu sunt încălcate prevederile art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie privind obligaţia statului de a proteja interesele naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară.
145. Cu privire la critica raportată la art. 1 alin. (5) din Constituţie, în sensul că noua reglementare introduce un termen pentru îndeplinirea obligaţiei mai sus menţionate de către Banca Naţională a României, sub formula „de îndată, dar nu mai târziu de 20 de zile“, care, pe de o parte, are o exprimare neclară, iar, pe de altă parte, instituirea unui asemenea termen ar conduce la încălcarea independenţei Băncii Naţionale a României, Curtea constată că această critică este neîntemeiată pentru cele ce se vor arăta în continuare.
146. În ceea ce priveşte criteriile de calitate a legii, Curtea, prin Decizia nr. 213 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 496 din 7 august 2013, a reţinut că, în acord şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, autoritatea legiuitoare, Parlamentul sau Guvernul, după caz, are obligaţia de a edicta norme care să respecte trăsăturile mai sus arătate. Referitor la aceste cerinţe, Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunţat în mod constant, statuând că o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanţă de specialitate - să îşi corecteze conduita (Hotărârea din 29 martie 2000, pronunţată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 55), iar cetăţeanul trebuie să dispună de informaţii suficiente asupra normelor juridice aplicabile într-un caz dat şi să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care pot apărea dintr-un act determinat. Pe scurt, legea trebuie să fie, în acelaşi timp, accesibilă şi previzibilă. (Hotărârea din 26 aprilie 1979, pronunţată în Cauza Sunday Times împotriva Regatului Unit, paragraful 49).
147. În acest context, se reţine Hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului din 24 mai 2007, pronunţată în Cauza Dragotoniu şi Militaru-Pidhorni împotriva României, paragraful 35, prin care s-a statuat că semnificaţia noţiunii de previzibilitate depinde într-o mare măsură de conţinutul textului despre care este vorba, de domeniul pe care îl acoperă, precum şi de numărul şi calitatea destinatarilor săi. Previzibilitatea legii nu se opune ideii ca persoana în cauză să fie determinată să recurgă la îndrumări clare pentru a putea evalua, într-o măsură rezonabilă în circumstanţele cauzei, consecinţele ce ar putea rezulta dintr-o anumită faptă. La fel se întâmplă şi cu profesioniştii, obişnuiţi să dea dovadă de o mare prudenţă în exercitarea activităţii lor. Astfel, se poate aştepta ca aceştia să acorde o atenţie specială evaluării riscurilor pe care aceasta le prezintă.
148. În lumina acestor precizări, din examinarea prevederilor criticate, corelate cu întreg cadrul legislativ în materie, Curtea constată că textele criticate îndeplinesc cerinţele de claritate, precizie şi predictibilitate, astfel că nu se poate reţine pretinsa încălcare a prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, întrucât această sintagmă „de îndată, dar nu mai târziu de 20 de zile“ nu trebuie interpretată în mod singular, ci privită în întreg contextul legislativ ce reglementează statutul Băncii Naţionale a României şi obiectivul fundamental al Băncii Naţionale a României, care este asigurarea şi menţinerea stabilităţii preţurilor. Or, pornind de la acest obiectiv fundamental, coroborat cu cele de mai sus prezentate cu privire la rolul statului în protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară, Curtea reţine că sintagma „asigurarea şi menţinerea stabilităţii preţurilor“ presupune că Banca Naţională a României este chemată să asigure şi să păstreze stabilitatea preţurilor ce au fost stabilite de entităţile abilitate, aceasta având îndrituire şi, totodată, obligaţia să creeze premisele necesare şi concrete pentru asigurarea şi menţinerea stabilităţii preţurilor existente la nivelul economiei româneşti. Totodată, Curtea observă că legiuitorul, pe de o parte, prin art. 30 alin. (1) partea introductivă şi alin. (2) din Legea nr. 312/2004, a îndrituit Banca Naţională a României ca, respectând regulile generale privind lichiditatea şi riscul specific activelor externe, să stabilească şi să menţină rezerve internaţionale, în astfel de condiţii încât să poată determina periodic mărimea lor exactă, precum şi să urmărească menţinerea rezervelor internaţionale la un nivel adecvat tranzacţiilor externe ale României. Pe de altă parte, prin art. 30 alin. (1) din Legea nr. 312/2004, legiuitorul a avut în vedere şi pericolul diminuării rezervelor internaţionale, care poate crea riscuri pentru efectuarea plăţilor legate de obligaţiile ţării pe plan extern în contextul realităţilor internaţionale la un anumit moment.
149. Prin urmare, cadrul normativ în materie reglementează concret situaţia în cazul apariţiei unui asemenea pericol, arătând că pericolul diminuării rezervelor internaţionale poate apărea când acestea scad până la un nivel care ar periclita tranzacţiile internaţionale ale statului, pe care Banca Naţională a României le poate aprecia în raport cu informaţiile pe care le deţine şi cu analiza efectuată de către Comitetul de Administrare a Rezervelor Internaţionale. Într-o asemenea situaţie ca şi în ipoteza în care diminuarea s-a produs efectiv, legiuitorul instituie obligaţia Băncii Naţionale de a prezenta atât Parlamentului, cât şi Guvernului situaţia concretă a rezervelor internaţionale, la momentul întocmirii sale cuprinzând, în acelaşi timp, cauzele care au condus sau care pot conduce la o astfel de reducere. Banca Naţională a României are, potrivit art. 30 alin. (3) din Legea nr. 312/2004, obligaţia de a înscrie într-un astfel de raport şi recomandările sale cu privire la politicile guvernamentale macroeconomice necesare fie pentru preîntâmpinarea, fie pentru remedierea situaţiei deja create, astfel încât printr-o asemenea contribuţie să se ajungă la redresarea situaţiei rezervelor internaţionale care să poată permite o administrare adecvată în raport cu interesele şi nevoile ţării la acel moment.
150. În acest context, Curtea reiterează cele prezentate mai sus cu privire la formarea, utilizarea şi administrarea rezervelor internaţionale ale României şi reţine că acestea se realizează de către Banca Naţională a României în conformitate cu strategia adoptată de Consiliul de administraţie al Băncii Naţionale a României în acest sens. Această strategie trebuie să se desfăşoare în astfel de condiţii încât Banca Naţională a României să poată determina periodic mărimea exactă a rezervelor internaţionale ale ţării, rezerve care se constituie din elementele prevăzute de lege şi care vor fi alcătuite în mod cumulativ sau selectiv, potrivit legii, prin hotărârea Comitetului de Administrare a Rezervelor Internaţionale din cadrul Băncii Naţionale a României.
151. Având în vedere interesul naţional în ceea ce priveşte activitatea economică, financiară şi valutară, coroborat cu importanţa acordată rezervelor internaţionale ale ţării, precum şi Băncii Naţionale a României, care este îndrituită cu analiza, deţinerea şi administrarea acestora în interes naţional, este firesc un asemenea dialog între Banca Naţională a României, Parlament şi Guvern, prin intervenţia Băncii naţionale, care trebuie să fie promptă şi imediată, servind interesului naţional, mai ales că raportul va conţine recomandările Băncii Naţionale a României privind politicile guvernamentale macroeconomice necesare pentru preîntâmpinarea sau remedierea situaţiei, fără a se putea reţine că s-ar încălca independenţa acestei instituţii.
152. Dimpotrivă, prin normele create se dă substanţă statutului Băncii Naţionale a României şi se consolidează şi rolul acesteia în contextul legal existent în îndeplinirea obiectivului fundamental prevăzut la art. 2 din Legea nr. 312/2004, în sensul de a sprijini politica economică generală a statului, fără prejudicierea îndeplinirii obiectivului său fundamental privind asigurarea şi menţinerea stabilităţii preţurilor, fiind un veritabil avertizor în ceea ce priveşte atenţionarea asupra posibilităţii şi pericolului diminuării rezervelor internaţionale. Ca atare, legiuitorul nu afectează principiul independenţei Băncii Naţionale a României şi a organelor sale de conducere în îndeplinirea atribuţiilor lor, deoarece nu interferează în independenţa Băncii Naţionale a României dată prin lege de a-şi exercita atribuţiile şi de a atinge obiectivele prevăzute prin lege, ci are în vedere o conlucrare/colaborare între instituţiile statului, în interesul general al societăţii şi pentru realizarea politicii economice generale a statului.
153. Totodată, Curtea constată că, de altfel, Legea nr. 312/2004, la art. 35 alin. (4), mai prevede şi o altă interferenţă instituţională între Parlament şi Banca Naţională a României, aceea a controlului parlamentar, respectiv faptul că, în numele consiliului de administraţie, guvernatorul prezintă Parlamentului, până la data de 30 iunie a anului următor, raportul anual al Băncii Naţionale a României, care cuprinde activităţile Băncii Naţionale a României, situaţiile financiare anuale şi raportul de audit, dezbătute, fără a fi supuse votului, în şedinţa comună a celor două Camere ale Parlamentului. În acest context, Curtea observă că, în dinamica legislativă, Banca Naţională a României, prin statutul juridic creat de normele legale în materie, are o poziţie distinctă în cadrul instituţiilor publice, fiind banca centrală a României, instituţie publică independentă [art. 1 din Legea nr. 312/2004], iar, în comparaţie cu alte instituţii publice aflate sub control parlamentar, raportul Băncii Naţionale a României prezentat Parlamentului nu este supus aprobării, astfel cum este cazul altor instituţii aflate sub control parlamentar, caz în care respingerea de către Parlament a raportului anual atrage demiterea, de drept, a consiliului de administraţie respectiv [a se vedea, în acest sens, art. 46 alin. (7) din Legea nr. 41/1994 privind organizarea şi funcţionarea Societăţii Române de Radiodifuziune şi Societăţii Române de Televiziune, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 636 din 27 decembrie 1999, cu modificările şi completările ulterioare].
154. Faţă de această împrejurare, Curtea constată că sunt îndeplinite criteriile de calitate a legii dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului, normele criticate sunt circumscrise activităţii unor profesionişti în domeniu, adresându-se specialiştilor Băncii Naţionale a României, în cadrul căreia există chiar un Comitet de Administrare a Rezervelor Internaţionale, care îşi desfăşoară activitatea independent de orice ingerinţă externă instituţiei.
155. Prin urmare, faţă de întreg ansamblul considerentelor expuse, obiecţia de neconstituţionalitate a prevederilor Legii pentru modificarea art. 30 din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României, în raport cu dispoziţiile constituţionale ale art. 1 alin. (5) cu referire la principiul legalităţii şi al calităţii legii, ale art. 11 alin. (1) şi (2) privind dreptul internaţional şi dreptul intern, ale art. 135 alin. (2) lit. b) privind obligaţia statului de a proteja interesele naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară şi ale art. 148 alin. (2) urmează a fi respinsă ca neîntemeiată.
156. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate formulată de un număr de 88 de deputaţi şi constată că dispoziţiile Legii pentru modificarea art. 30 din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.
Pronunţată în şedinţa din data 26 iunie 2019.
În dezacord cu soluţia pronunţată, cu majoritate de voturi, de Curtea Constituţională formulăm prezenta opinie separată, considerând că sesizarea de neconstituţionalitate formulată de deputaţi aparţinând Grupurilor parlamentare ale Partidului Naţional Liberal şi, respectiv, Uniunii Salvaţi România se impunea a fi admisă şi să se constate că Legea pentru modificarea art. 30 din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României este neconstituţională în ansamblul său, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare:
Prin Legea pentru modificarea art. 30 din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României (BNR) s-a limitat atribuţia BNR de a menţine rezerve internaţionale alcătuite din aur la unica posibilitate de a deţine aur în tezaur în ţară, fiind eliminată posibilitatea de a depozita aur în străinătate. Această lege a fost adoptată împotriva avizului contrar exprimat de Banca Naţională a României (BNR) şi fără consultarea Băncii Centrale Europene (BCE), ceea ce contravine dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi (5) şi ale art. 148 din Constituţia României.
Dincolo de fondul chestiunii ce vizează menţinerea (sau nu) a rezervei valutare a României în străinătate, modificarea art. 30 din Statutul BNR a fost realizată fără parcurgerea corectă a două consultări ce sunt obligatorii în cadrul procedurii legislative desfăşurate de Parlamentul României:
• Pe de o parte, Parlamentul avea obligaţia de a consulta BCE cu privire la actul normativ naţional ce afectează o competenţă ce ţine de Sistemul European al Băncilor Centrale pentru că, prin aderarea la Uniunea Europeană (UE), aşa cum precizează art. 148 alin. (1) din Constituţie, a operat transferul unor atribuţii către instituţiile europene şi a devenit posibilă exercitarea în comun cu celelalte state membre a anumitor competenţe prevăzute de tratatele UE.
• Pe de altă parte, Parlamentul României a interferat cu independenţa Băncii Naţionale a României atunci când a ales să elimine, împotriva avizului contrar exprimat de BNR, una dintre cele două posibilităţi de menţinere a rezervelor internaţionale ale României alcătuite din aur.
1. Obligaţia de a consulta BCE în domenii ce vizează sistemul bancar european
1.1. Art. 282 alin. (1) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE) arată că „Banca Centrală Europeană şi băncile centrale naţionale constituie Sistemul European al Băncilor Centrale (SEBC)“, iar alin. (5) al aceluiaşi articol stabileşte că „În domeniile în care are atribuţii, Banca Centrală Europeană este consultată asupra […] oricărui proiect de reglementare la nivel naţional şi poate emite avize“.
1.2. Art. 127 alin. (2) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE) precizează misiunile fundamentale care urmează să fie îndeplinite prin intermediul Sistemului European al Băncilor Centrale (SEBC); între acestea se numără şi „deţinerea şi administrarea rezervelor valutare oficiale ale statelor membre“, care, conform alin. (3) al aceluiaşi articol, se realizează „fără a aduce atingere deţinerii şi administrării, de către guvernele statelor membre, a unor fonduri de rulment în valută“. Art. 127 alin. (4) TFUE precizează în termeni imperativi că BCE este consultată, între altele, „de autorităţile naţionale, cu privire la orice proiect de reglementare în domeniile care sunt de competenţa sa“ şi că ea „poate prezenta avize […] autorităţilor naţionale“.
1.3. Anexat tratatelor primare şi având aceeaşi valoare normativă, Protocolul (nr. 4) privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale şi al Băncii Centrale Europene reia şi dezvoltă aceste dispoziţii, în art. 7 subliniind importanţa independenţei în cadrul organizării SEBC în următorii termeni: „În conformitate cu articolul 130 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, în exercitarea competenţelor şi în îndeplinirea misiunilor şi îndatoririlor care le-au fost conferite prin tratate şi prin prezentul statut, BCE, băncile centrale naţionale sau membrii organelor lor de decizie nu pot solicita sau accepta instrucţiuni de la instituţiile, organele, oficiile şi agenţiile Uniunii, de la guvernele statelor membre sau de la orice alt organism. Instituţiile, organele, oficiile şi agenţiile Uniunii, precum şi guvernele statelor membre se angajează să respecte acest principiu şi să nu încerce să influenţeze membrii organelor de decizie ale BCE sau ale băncilor centrale naţionale în îndeplinirea misiunilor acestora“.
1.4. Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene arată în art. 5 alin. (1) că „Statele membre îşi coordonează politicile economice în cadrul Uniunii. […]“, iar în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (3) din acelaşi tratat „Statele membre îşi coordonează politicile economice şi de ocupare a forţei de muncă în conformitate cu condiţiile prevăzute în prezentul tratat.“ În plus, alineatul (5) din acelaşi articol 2 al TFUE precizează că, în acele domenii în care Uniunea are competenţe de coordonare, ea poate adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic, dar acestea nu înlocuiesc competenţa decizională a statelor şi nici nu le obligă pe acestea din urmă la armonizare legislativă ori la armonizarea practicilor lor instituţionale. În baza alineatului (6) din articolul 2 TFUE „Întinderea şi condiţiile exercitării competenţelor Uniunii sunt stabilite prin dispoziţiile tratatelor referitoare la fiecare domeniu“.
1.5. Din toate cele de mai sus rezultă că în domeniul politicilor economice Uniunea Europeană dispune de competenţe decizionale proprii, anume competenţe de coordonare. În materia deţinerii şi administrării rezervelor valutare oficiale ale statelor membre Uniunea îşi realizează aceste competenţe prin intermediul SEBC, alcătuit din BCE şi băncile centrale naţionale, iar BCE trebuie consultată asupra oricărui proiect de reglementare la nivel naţional din domeniile care sunt de competenţa sa. În plus, toate componentele SEBC, adică atât BCE, cât şi băncile naţionale, au garantată prin norme din dreptul originar al Uniunii Europene independenţă în exercitarea competenţelor şi în îndeplinirea misiunilor ce le-au fost conferite, în sensul că nu pot solicita sau accepta instrucţiuni de la nicio autoritate naţională sau instituţie a Uniunii. Aşa cum a precizat Curtea de Justiţie a UE (CJUE) în cauza C-619/18, Comisia c. Poloniei din 24 iunie 2019, „după cum reiese din cuprinsul articolului 49 TUE, care prevede posibilitatea oricărui stat european de a solicita să devină membru al Uniunii, aceasta regrupează state care au aderat liber şi voluntar la valorile comune prevăzute la articolul 2 TUE, respectă aceste valori şi se angajează să le promoveze, dreptul Uniunii întemeindu-se astfel pe premisa fundamentală potrivit căreia fiecare stat membru împărtăşeşte cu toate celelalte state membre, şi recunoaşte că acestea împărtăşesc cu el, valorile menţionate“. Din acest motiv, în materie de politici economice în genere şi în materia deţinerii şi administrării rezervelor valutare oficiale ale statelor membre în particular, cu prilejul adoptării unui act normativ intern de către statele membre ale Uniunii Europene consultarea BCE nu este lăsată la latitudinea statelor.
1.6. La adoptarea Legii de modificare a art. 30 din Legea nr. 312/2004 Parlamentul României (autoritate naţională) nu a consultat BCE, aşa cum era obligat să facă în baza art. 148 din Constituţia României.
1.7. În speţă nu este vorba de aplicarea cu prioritate a dispoziţiilor relevante din dreptul material al UE faţă de Legea nr. 312/2004, pentru a fi incidentă jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la utilizarea dreptului UE ca normă interpusă în cadrul controlului de constituţionalitate, ci de nerespectarea unei obligaţii care decurge direct din tratatele constitutive ale UE şi este opozabilă tuturor autorităţilor naţionale care ar dori să adopte reglementări în domenii ce relevă o competenţă de coordonare a Uniunii. Chiar şi atunci când exercită competenţe care le sunt proprii, dar cu atât mai mult atunci când competenţele lor interferează cu competenţe de coordonare ale Uniunii Europene, statele membre sunt ţinute să respecte obligaţiile ce le revin şi care rezultă din dreptul Uniunii Europene (a se vedea prin analogie CJUE, Raugevicius, C-247/17, punctul 45; CJUE, Rimšēvičs şi BCE/Letonia, C-202/18 şi C-238/18, 26 februarie 2019, punctul 57; CJUE, Comisia c. Poloniei, C-619/18, 24 iunie 2019, punctul 52). Ca atare, în prezenta cauză nu se pune în discuţie alternativa pe fond a menţinerii sau nu a rezervei valutare a României în străinătate şi gradul în care o astfel de decizie ar fi compatibilă sau nu cu prevederile obligatorii ale tratatelor constitutive ale Uniunii Europene. Asupra acestor aspecte de drept material trebuiau consultate BCE şi BNR pentru a permite legiuitorului adoptarea celei mai adecvate decizii şi a-i prezerva marja de apreciere, inclusiv prin prisma prevederilor art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie. Curtea Constituţională nu a fost solicitată să se pronunţe pe fond, ci numai cu privire la respectarea tuturor etapelor din procedura de legiferare prevăzută de Constituţia României.
1.8. Prin urmare, Parlamentul României avea obligaţia de a consulta BCE cu privire la actul normativ naţional care afectează o competenţă ce ţine de SEBC, nu pentru a permite aplicarea cu prioritate a dreptului UE faţă de dreptul naţional, ci în virtutea faptului că, prin aderarea la Uniune, aşa cum precizează art. 148 alin. (1) din Constituţia României, a operat transferul unor atribuţii către instituţiile europene şi a devenit posibilă exercitarea în comun cu celelalte state membre a competenţelor prevăzute în tratatele Uniunii Europene. Aşa cum se afirmă în jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale, în aplicarea art. 148 din Constituţie, România aplică cu bună-credinţă obligaţiile rezultate din actul aderării, neinterferând cu competenţele Uniunii, fapt care face imposibilă adoptarea unui act normativ contrar regulilor obligatorii stabilite în dreptul Uniunii Europene, indiferent că este vorba de norme de procedură sau de norme de drept material. În virtutea art. 148 coroborat cu art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, în particular a alin. (4) al art. 148 din legea fundamentală, Parlamentul României avea obligaţia să solicite avizul BCE cu privire la Legea de modificare a art. 30 din Legea nr. 312/2004.
1.9. În concluzie, de vreme ce rolul consultativ al BCE în privinţa oricăror acte normative naţionale care privesc deţinerea şi administrarea rezervelor valutare oficiale ale statelor membre ale Uniunii Europene este prevăzut în mod imperativ de tratatele constitutive ale Uniunii, care sunt obligatorii în baza art. 148 din Constituţia României, inclusiv pentru Parlament, mai ales în cadrul procedurii de adoptare a legilor, actul normativ adoptat cu încălcarea acestei obligaţii este neconstituţional.
1.10. De altfel, şi Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a arătat că obligaţia de consultare a BCE cu privire la orice act propus în domeniile care intră în competenţa sa vizează „în principal să asigure că autorul actului îl adoptă numai după ce a fost ascultat organul care, datorită funcţiilor specifice pe care le exercită în cadrul comunitar în domeniul respectiv şi datorită gradului înalt de specializare de care se bucură, este deosebit de bine plasat pentru a contribui în mod util la procesul de adoptare avut în vedere“. (CJUE, Comisia Comunităţilor Europene v. BCE, C-11/00, 10 iulie 2003)
2. Obligaţia de a respecta independenţa BNR
2.1. La adoptarea Legii de modificare a art. 30 din Legea nr. 312/2004 Parlamentul României a interferat cu independenţa băncii naţionale atunci când a ales să elimine una dintre cele două posibilităţi de menţinere a rezervelor internaţionale alcătuite din aur, cu nerespectarea avizului contrar al BNR.
2.2. Art. 7 din Protocolul (nr. 4) privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale şi al Băncii Centrale Europene arată, între altele, că „[…] în exercitarea competenţelor şi în îndeplinirea misiunilor şi îndatoririlor care le-au fost conferite prin tratate şi prin prezentul statut, BCE, băncile centrale naţionale sau membrii organelor lor de decizie nu pot solicita sau accepta instrucţiuni de la instituţiile, organele, oficiile şi agenţiile Uniunii, de la guvernele statelor membre sau de la orice alt organism. Instituţiile, organele, oficiile şi agenţiile Uniunii, precum şi guvernele statelor membre se angajează să respecte acest principiu şi să nu încerce să influenţeze membrii organelor de decizie ale BCE sau ale băncilor centrale naţionale în îndeplinirea misiunilor acestora“.
2.3. Procedura de adoptare a legilor a făcut obiectul unui control constant şi atent din partea Curţii Constituţionale, care a subliniat importanţa respectării tuturor regulilor procedurale pentru asigurarea principiului legalităţii, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie, componentă a statului de drept garantat de art. 1 alin. (3) din Constituţie. Astfel, Curtea a declarat că procedura de adoptare a legilor reprezintă un criteriu în aprecierea legalităţii, care constituie prima dintre valorile de referinţă ale statului de drept“ (Decizia nr. 128 din 6 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 8 martie 2019) şi a subliniat că „ignorarea principiului constituţional al obligativităţii respectării legii în cursul procedurilor parlamentare de legiferare ar plasa legiuitorul pe o poziţie privilegiată“ (Decizia nr. 681 din 6 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 11 martie 2019).
2.4. Parte componentă a procedurii legislative, caracterul obligatoriu al solicitării avizelor de către Parlament pentru buna fundamentare a actelor normative pe care le adoptă a cunoscut o reflectare variabilă în jurisprudenţa Curţii Constituţionale. În trecut aceasta a putut aprecia, uneori, că solicitarea avizelor din partea unor autorităţi al căror rol consultativ este prevăzut în Constituţie nu este un criteriu în analiza constituţionalităţii procedurii de adoptare a legilor (Decizia nr. 83 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 25 martie 2009, Decizia nr. 354 din 24 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 9 decembrie 2013). În mod constant, mai recent (a se vedea şi Decizia nr. 17 din 21 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 30 ianuarie 2015) ea consideră că respectarea obligaţiei de a solicita avizele, chiar şi numai consultative, ale diferitelor autorităţi publice incidente în procedura de adoptare a legilor este un criteriu pentru analiza constituţionalităţii legii, „neavând relevanţă dacă legiuitorul, în opera sa de legiferare, ar fi ţinut sau nu seama de conţinutul acestuia“ (Decizia nr. 681/2018 precitată). Sau, într-o formulare mai amplă, „principiul legalităţii, prevăzut de dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, interpretat în coroborare cu celelalte principii subsumate statului de drept, reglementat de art. 1 alin. (3) din Constituţie, impune ca atât exigenţele de ordin procedural, cât şi cele de ordin substanţial să fie respectate în cadrul legiferării. Regulile referitoare la fondul reglementărilor, procedurile de urmat, inclusiv solicitarea de avize de la instituţiile prevăzute de lege nu sunt însă scopuri în sine, ci mijloace, instrumente pentru asigurarea dezideratului calităţii legii, o lege care să slujească cetăţenilor, iar nu să creeze insecuritate juridică“ (Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 3 mai 2019).
2.5. Prin urmare, de vreme ce avizul BNR în domenii care ţin de competenta sa este obligatoriu de solicitat în baza reglementărilor constituţionale naţionale, iar guvernele statelor membre ale UE s-au angajat să respecte principiul independenţei băncilor lor centrale, prin neluarea în considerare a avizului BNR, într-o materie ce ţine de competenţa sa şi care afectează sistemul bancar european, Parlamentul României a adoptat o lege neconstituţională din punct de vedere extrinsec.
În concluzie, Legea pentru modificarea art. 30 din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României este neconstituţională în ansamblul său deoarece a fost adoptată împotriva avizului contrar exprimat de Banca Naţională a României (BNR) şi fără consultarea Băncii Centrale Europene (BCE), ceea ce contravine dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi (5) şi ale art. 148 din Constituţia României.
Tags: Monitorul Oficial, Acte Monitorul Oficial, Decizie, Alte Institutii, ﻿ DECIZIA nr. 414 din 26 iunie 2019

References: articolul 127
 articolul 129
 articolul 129
 articolul 127

Articolul 30
 articolul 219
 articolul 129
 articolul 130
 articolul 2
 articolul 2