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Timestamp: 2018-04-26 21:01:13+00:00

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Lezioni di Diritto Parlamentare | PDF Flipbook
Lezioni di Diritto Parlamentare Prima Edizione
Indice 1 Parte Generale 1 1.1 Introduzione al Diritto Parlamentare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1.2 Storia del Parlamento e del suo Regolamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 1.2.1 Lo Statuto Albertino e lo Stato Liberale (1848 - 1924) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 1.2.2 Lo Statuto Albertino e il ventennio fascista (1924 - 1943) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 1.2.3 La Consulta Nazionale, L'Assemblea costituente e le neonate Camere Repubblicane (1945 1953) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 1.2.4 Dai nuovi regolamenti del 1971 ad oggi (1971 - oggi) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 1.3 Le Fonti del Diritto Parlamentare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1.3.1 La Costituzione della Repubblica Italiana e le Leggi Costituzionali . . . . . . . . . . . . . . 5 1.3.2 La legge ordinaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1.3.3 I Regolamenti parlamentari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 1.3.4 Altre fonti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.4 Il Bicameralismo Perfetto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.4.1 Il Procedimento Legislativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.4.2 Le Due Camere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.5 Il Parlamento in Seduta Comune . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1.6 Le Prerogative del Parlamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1.6.1 Giurisdizione Domestica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.7 Gli Organi Interni del Parlamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.7.1 Il Presidente del Parlamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.7.2 Gli Uﬃci o Consiglio di Presidenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1.7.3 Il Collegio dei Questori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.7.4 La Conferenza dei Presidenti dei Gruppi Parlamentari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.7.5 La Commissione Parlamentare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.7.6 Le Giunte Parlamentari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1.7.7 La Commissione Contenziosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 1.7.8 Il Consiglio di Garanzia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 1.8 I Parlamentari e il loro Status . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.8.1 Il Numero dei Parlamentari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.8.2 Lo Status Parlamentare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.9 La Funzione Legislativa del Parlamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 i
ii INDICE 1.9.1 La Fase dell'Iniziativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 1.9.2 La Fase Deliberativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1.9.3 La Fase Integrativa dell'Eﬃcacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 1.10 La Funzione di Controllo del Parlamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 1.10.1 Interrogazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 1.10.2 Interpellanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.10.3 Inchieste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.10.4 Funzione di Controllo nella Manovra di Bilancio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 1.11 La Funzione d'Indirizzo Politico del Parlamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.11.1 Mozioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.11.2 Risoluzioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.12 Il Procedimento di Messa in Stato di Accusa del Capo dello Stato . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 2 Approfondimenti 25 2.1 Suicidio parlamentare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2.1.1 Il Caso Italiano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2.1.2 Note . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 3 Test di Autovalutazione 28 3.1 Test di Autovalutazione Diritto Parlamentare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 3.1.1 Test Parte Generale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 4 Fonti per testo e immagini; autori; licenze 29 4.1 Testo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 4.2 Immagini . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 4.3 Licenza dell'opera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Capitolo 1 Parte Generale 1.1 Introduzione al Diritto Parlamentare Il Logo del Diritto Parlamentare Il Diritto Parlamentare è una disciplina relativamente recente, soprattutto in Italia. Fino alla costituzione repubblicana i trattati in merito non erano altro che resoconti dell'attività parlamentare o peggio semplici pareri dottrinali riguardo il regolamento interno delle camere. Ottiene forse l'attenzione che merita solo dopo 1971 con l'approvazione dei nuovi regolamenti. Ancora oggi è dubbio se sia uno studio a sè stante o se sia una branca del più vasto diritto costituzionale. Naturale invece che non si debba fermare allo studio delle norme costituzionali e dei regolamenti ma debba allargare la sua analisi alle istituzioni anche attraverso i fatti politici, alla prassi, alle consuetudini e convenzioni creatisi e veriﬁcatisi all'interno dell'organo. Nel corso si svilupperano sia le questioni organizzative sia funzionali del Parlamento. Inﬁne come approfondimento vi è una lezioni sul suicidio parlamentare. 1
2 CAPITOLO 1. PARTE GENERALE 1.2 Storia del Parlamento e del suo Regolamento 1.2.1 Lo Statuto Albertino e lo Stato Liberale (1848 - 1924) Nel 1848 il re di Sardegna Carlo Alberto concesse lo Statuto Albertino, che riservava ampio spazio alla disciplina della struttura e delle funzioni del Parlamento, ben 32 articoli (artt. 33-64) sugli 84 totali. Gli artt. 33-38 disciplinavano il Senato del Regno, indicavano analiticamente le categorie di persone tra le quali il re poteva nominare i senatori, che restavano tali a vita. Gli artt. 39-47 disciplinavano la Camera dei deputati, di cui sancivano il carattere elettivo e la durata quinquennale (fatto salvo il potere di scioglimento da parte del sovrano, con obbligo, in capo a quest'ultimo, di convocare in tal caso una nuova Camera entro 4 mesi, ai sensi dell'art. 9 dello Statuto). Gli artt. 48-64 contenevano disposizioni comuni alle due camere; in particolare l'art. 63 sanciva l'obbligatorietà dello scrutinio segreto nella votazione ﬁnale delle leggi e l'art. 61 disponeva che la Camera e il Senato dovessero adottare al più presto dei regolamenti interni per determinare i modi in cui esercitare le proprie attribuzioni. Il Governo, guidato da Cesare Balbo, preparò dei regolamenti provvisori, basandosi sui modelli del periodo, in particolare quello francese del 1839 e quello belga del 1831, che già furono punto di riferimento per la stesura dello stesso Statuto. Il testo del Regolamento della Camera in sostanza fu frutto di una traduzione letterale di tali modelli, quello del Senato presentò invece anche qualche inﬂuenza anglosassone. Le due camere adottarano rapidamente tali testi, deliberando senza alcuna discussione. Nell'organizzazione del procedimento legislativo si optò per il “sistema degli uﬃci” (proprio dell'esperienza francese), a scapito degli altri due sistemi esistenti, quello “delle tre letture"(proprio dell'esperienza britannica) e quello delle commissioni permanenti (proprio dell'esperienza statunitense). In tale sistema si aveva la suddivisione dei membri dell'Assemblea in collegi minori, detti “uﬃci”, la cui composizione era designata mediante estrazione a sorte mensilmente o bimestralmente. Ogni progetto di legge veniva inviato a tutti gli uﬃci che prima lo discutevano informalmente, poi eleggevano al proprio interno uno o due relatori. Tutti i relatori andavano a costituire una sorta di commissione, denominata “uﬃcio centrale”, che esaminava ed emendava il progetto di legge ascoltando il proponente, e quindi lo presentava all'Assemblea corredato di relazione. Nel “sistema delle tre letture” era la stessa Assemblea a procedere all'esame preliminare di taglio generalissimo, poi si aveva l'esame in “comitato generale” ed inﬁne l'approvazione formalizzata e ﬁnale in Assemblea. Nel “sistema delle commissioni permanenti” si aveva una suddivisione dei membri dell'Assemblea in collegi minori specializzati per materia, detti commissioni permanenti, la cui composizione politica rispecchiava proporzionalmente quella dell'Assemblea. Al Senato il regolamento provvisorio fu sostituito in maniera pressoché deﬁnitiva (con l'eccezione di qualche modiﬁca nel 1861 e nel 1900) già nel 1850, invece alla Camera solo nel 1863, quindi dopo il passaggio istituzionale al Regno d'Italia e dopo il fallimento di diversi progetti di riforma nel 1850 e nel 1856. Tra l'altro tale testo fu tutt'altro che deﬁnitivo, rivisto già nel 1865 e soprattutto nel 1868, quando si tentò di introdurre il “sistema delle tre letture”, poi nuovamente abbandonato in favore del “sistema degli uﬃci” già nel 1873, seppur con la contemporanea introduzione di alcune commissioni permanenti (bilancio, esame petizioni e biblioteca nel 1863, Giunta delle elezioni nel 1868, in coincidenza con la sua abolizione nel Regno Unito, dove tale competenza passò al giudice ordinario). Ma la riforma più rilevante si ebbe nel 1886 con l'introduzione della commissione/giunta per il regolamento, i cui membri erano nominati dal Presidente di Assemblea. Si ebbe così il passaggio dall'illusoria idea di dover operare ogni volta una “riforma d'insieme” a quella di condurre invece una costante “manutenzione regolamentare”. Negli anni successivi fu infatti tale commissione, presieduta da Ruggero Bonghi (già fondatore de “La Stampa” e Ministro della Pubblica Istruzione per la Destra storica), il motore delle riforme regolamentari (1888-1891) volte alla razionalizzazione, alla disciplina dell'andamento della discussione e all'introduzione, anche se solo come eventuale, del “sistema delle tre letture”, poi di fatto poco utilizzato. Nel 1898, il Governo Pelloux, propose una serie di misure restrittive in tema di pubblica sicurezza e di libertà di stampa; ciò scatenò, per la prima volta nel Parlamento statutario, l'ostruzionismo delle sinistre (in particolare del socialista Enrico Ferri), agevolato dall'adozione, per questo provvedimento, del “sistema delle tre letture”. Nel 1899 Pelloux decise quindi di introdurre alcune delle misure proposte con un decreto-legge (sulla cui conformità allo Statuto furono sollevate obiezioni sia dalla Corte dei conti che dalla Suprema Corte di Cassazione romana) e il Presidente della Commissione per il regolamento Sidney Sonnino, tra i principali sostenitori del governo, approntò
1.2. STORIA DEL PARLAMENTO E DEL SUO REGOLAMENTO 3 una serie di modiﬁche regolamentari volte a ridurre drasticamente gli spazi all'ostruzionismo dell'opposizione, poi approvate, nonostante la profonda spaccatura creatasi sia in commissione che in Assemblea, nel 1900. Tutto ciò portò allo scioglimento anticipato e a nuove elezioni nel giugno dello stesso anno, che viderò la vittoria della Sinistra storica e portarono alla formazione del Governo Saracco (e poi del Governo Zanardelli-Giolitti). Sotto la guida del nuovo presidente Tommaso Villa, la Camera azzerò le misure anti-ostruzionistiche introdotte dalla riforma regolamentare di Sonnino e stabilì inoltre che la Commissione per il regolamento sarebbe stata presieduta dallo stesso Presidente della Camera, e che i membri del “Uﬃcio di presidenza” sarebbero stati eletti con voto limitato, assicurando così che alcuni di essi fossero esponenti delle minoranze. A soluzioni analoghe si giunse anche al Senato nel 1906 e nel 1910 su proposta del senatore Giorgio Arcoleo. Nel 1912 vengono introdotti per legge il suﬀragio universale maschile e l'indennità parlamentare (a titolo di rimborso delle spese di corrispondenza, poiché l'art. 50 dello Statuto Albertino vietava la retribuzione dei parlamentari). All'indomani della I Guerra Mondiale, nel 1919 venne adottata una legge elettorale di tipo proporzionale. Le elezioni registrarono un netto successo dei partiti di massa, in particolare il Partito popolare e quello socialista a danno delle forze liberali. Nel 1920, su proposta del socialista Giuseppe Emanuele Modigliani, del deputato Vittorio Emanuele Orlando e del presidente Enrico De Nicola la Camera aggiunse 10 nuovi articoli al proprio regolamento. Essi erano relativi all'organizzazione per gruppi parlamentari (ognuno composto da almeno 20 deputati, chi non si sarebbe iscritto a nessun gruppo sarebbe ﬁnito nel Gruppo Misto) e per commissioni permanenti. Ulteriori aggiustamenti furono apportati dalla Camera nella composizione eletta nel 1921, su proposta di De Nicola. In particolare con la riforma del 1922 furono aumentate le commissioni permanenti da 9 a 12 e si richiese che ciascun deputato, oltre ad essere membro di un gruppo, fosse necessariamente componente di una commissione permanente. Secondo Gaspare Ambrosini queste riforme regolamentari dei primissimi anni '20 sancirono il passaggio dal “Governo di gabinetto” al “Governo di partito”. 1.2.2 Lo Statuto Albertino e il ventennio fascista (1924 - 1943) La Camera dei Deputati eletta nel 1924 sulla base della Legge Acerbo, composta in larghissima parte da appartenenti al “listone” fascista, approvò, nonostante la ﬁerissima opposizione di Modigliani e Matteotti, una mozione del deputato Dino Grandi con la quale si dispose l'abrogazione delle modiﬁche regolamentari approvate nel 1920 e nel 1922 e quindi il ritorno al “sistema degli uﬃci”. Tale misura costituiva la traduzione istituzionale del disprezzo del Partito Nazionale Fascista verso la rappresentanza proporzionale e i partiti politici, ritenuti causa della corruzione morale e politica. Nel 1925, sempre su proposta di Grandi furono approvate modiﬁche regolamentari volte a comprimere i diritti delle minoranze. Con la legge 2263/1925 si stabilì che nessun argomento poteva essere messo all'ordine del giorno delle Camere senza l'adesione del Capo del governo. Nel 1928 fu introdotta una nuova legge elettorale secondo la quale gli elettori erano chiamati a dire “si” o “no” ad un'unica lista di candidati scelta dal Gran Consiglio del Fascismo. Nel 1939 la Camera dei Deputati fu sostituita con la Camera dei Fasci e delle Corporazioni, organo privo di ogni carattere rappresentativo, essendo i suoi componenti designati dal Capo del Governo, che si riunì appena 27 volte, prima di essere soppresso nel 1943. Approvò ben 2395 leggi, nell'80% dei casi senza alcun emendamento. Al suo interno furono costituite 12 commissioni permanenti dotate di poteri deliberanti. Le prerogative del Senato del Regno, organo assai vicino alla monarchia, furono invece lasciate, almeno formalmente, inalterate. Di fatto fu portato avanti un processo di fascistizzazione della sua composizione, con nuove “infornate” di senatori approvate dal Governo fascista e mediante l'avvicinamento al Partito fascista dei senatori non iscritti, ad opera dell'associazione “Unione nazionale fascista del Senato”. Inoltre furono introdotte delle riforme regolamentari che privarono i senatori dell'autonomia legislativa e di qualsiasi libertà di discussione e di critica dei provvedimenti presentati dal governo. Alla ﬁne del ventennio fascista i senatori iscritti al partito erano 426 su 452 e i 26 senatori antifascisti/non fascisti rimasti (tra cui Benedetto Croce) erano ormai da tempo rassegnati al silenzio. 1.2.3 La Consulta Nazionale, L'Assemblea costituente e le neonate Camere Repubblicane (1945 - 1953) Nel 1945, sulla base del Decreto legislativo luogotenenziale 539 fu istituita la Consulta Nazionale, composta da circa 400 membri designati dai partiti del Comitato di Liberazione Nazionale, e dotata esclusivamente di poteri consultivi.
4 CAPITOLO 1. PARTE GENERALE In base all'art. 29 del detto decreto, la Consulta ﬁnché non avesse adottato un proprio regolamento avrebbe dovuto far riferimento a quello della Camera dei Deputati in vigore prima della marcia su Roma (1922). In appena tre sedute l'organo adottò il proprio regolamento stabilendo la prevalenza dello scrutinio palese, grande innovazione in netto contrasto con il tradizionale principio statutario. Tenne la sua ultima seduta nel marzo 1946. Nel 1946 la stessa soluzione fu adottata anche per l'Assemblea costituente, che, sulla base dell'art. 4 del Decreto legislativo luogotenenziale 98, applicò il regolamento della Camera dei Deputati in vigore nel 1922. L'Assemblea, a diﬀerenza della Consulta, non si diede un proprio regolamento, ma approvò solo alcune aggiunte al vecchio testo, istituendo la Commissione per la Costituzione (Commissione dei 75), la Commissione per i trattati internazionali (composta da 36 deputati), una commissione incaricata di riferire sulle domande di autorizzazione a procedere ed altre 4 commissioni permanenti per la legislazione ordinaria. Nel 1948 anche la neonata Camera dei Deputati repubblicana diede implicitamente applicazione al testo regolamentare del 1922, prescindendo da quanto previsto dall'Art. 64 della Costituzione della Repubblica Italiana, in base al quale avrebbe dovuto approvare un proprio regolamento a maggioranza assoluta dei propri componenti. Furono deliberate però alcune aggiunte: nel 1948 fu prevista la possibilità di costituire gruppi parlamentari con solo 10 deputati ove l'Uﬃcio di Presidenza riconosca che il gruppo rappresenti un partito organizzato nel paese; nel 1949 furono soppressi gli ultimi riferimenti ancora presenti nel testo del regolamento ai vecchi sistemi “delle tre letture” e “degli uﬃci”, al “Re” e furono inserite alcune disposizioni della Costituzione che riguardano direttamente il funzionamento delle Camere. Il nuovo Senato della Repubblica invece aﬀrontò ﬁn dalla sua prima seduta la questione del suo regolamento, adottando soltanto in via provvisoria il regolamento della Camera prefascista. Dopo ben 10 sedute la proposta di regolamento della giunta per il regolamento fu approvata con un voto plebiscitario (211 si e 1 no su 212 senatori presenti). Il regolamento del Senato presentò ben presto grosse diﬀerenze con quello della Camera, in particolare con riferimento alla disciplina del voto segreto, alle modalità di revisione regolamentare, all'articolazione interna in “giunte” e “commissioni”, alla disciplina dei procedimenti speciali previsti in costituzione (riesame di leggi rinviate dal Presidente della Repubblica, il seguito delle sentenze di accoglimento della Corte costituzionale, ecc...). Sempre nella prima legislatura si ebbero alcune riforme regolamentari alla Camera, con riferimento alla programmazione dei lavori, alla conferenza dei presidenti (poi capigruppo), al procedimento legislativo, alla disciplina della sede redigente, alla procedura di revisione costituzionale ed alle prerogative dei parlamentari. Al Senato invece si preferì lasciare sostanzialmente inalterato il testo approvato nel 1948. 1.2.4 Dai nuovi regolamenti del 1971 ad oggi (1971 - oggi) Fu solo nel 1971, in una stagione di attuazione costituzionale, che si giunse alla relazione di regolamenti parlamentari integralmente nuovi e maggiormente coerenti. Nonostante vi fosse stato un certo livello di coordinamento tra le due Camere nella relazione dei nuovi regolamenti, sotto il forte stimolo dei presidenti Sandro Pertini (Camera) e Amintore Fanfani (Senato), non pochi rimasero gli elementi di diﬀerenzazione tra i due regolamenti, basti pensare al diverso “computo degli astenuti” e al diverso orientamento nell'approvazione dei nuovi statuti regionali. I nuovi regolamenti portarono alla valorizzazione del lavoro nelle commissioni, dotate di rilevanti poteri conoscitivi e di indirizzo, e all'apertura del Parlamento alla società, superando il principio dell'esclusività del rapporto con in il Governo, che era sancito dall'Art. 59 dello Statuto Albertino. Nel corso degli anni '80 i due regolamenti subirono diverse modiﬁche, in particolare in senso anti-ostruzionistico (alla Camera durante la presidenza di Nilde Iotti), contro l'uso spregiudicato delle prerogative parlamentari, che era stato fatto dagli agguerriti parlamentari radicali, entrati in parlamento nel 1979. Il tutto in una progressiva evoluzione che da un lato ha accentuato sempre di più la capacità decisionale delle due Camere, dall'altro ha riconosciuto sempre più ampie prerogative al Governo e ai Presidenti di Assemblea, il tutto aﬀermando sempre più il carattere gruppocentrico dell'organizzazione e del funzionamento del Parlamento. Al Senato il grosso delle modiﬁche fu apportato con un unico intervento nel 1988, sotto la presidenza di Giovanni Spadolini, con cui furono novellati 46 articoli ed introdotti altri 7 ex novo. Alla Camera nel 1988 fu sancita la prevalenza del voto palese, come già previsto al Senato. Nel 1990 vi furono ulteriori revisioni relativamente alla programmazione dei lavori ed alle procedure di revisione regolamentare. Tra il 1997 e 1999 vi furono ulteriori modiﬁche, in coincidenza con i lavori della Commissione Bicamerale per le riforme costituzionali presieduta da Massimo D'Alema, per adeguare i regolamenti parlamentari all'evoluzione in senso maggioritario-bipolare della forma di governo italiana. Senza dubbio si ottenne una maggiore eﬃcienza, con la generalizzazione del contingentamento dei tempi e garantendo anche alla Camera il rispetto della programmazione
1.3. LE FONTI DEL DIRITTO PARLAMENTARE 5 dei lavori, d'altro canto tutte le misure previste a tutela e garanzia dell'opposizione rimasero di fatto eluse e gli obblighi sorti in capo al Governo spesso disattesi, basti pensare al fallimento della valorizzazione dell'istruttoria in commissione e alla spudorata disapplicazione del “Premier question time”. Questo dato, assieme al mantenimento di vecchi ed “estremi” istituti, come la “questione di ﬁducia sui maxiemendamenti” o i “decreti-legge omnibus”, pensati in contesti molto diversi, quando i Governi erano in balia dei mutevoli orientamenti dei gruppi di maggioranza, e quando il sistema elettorale proporzionale garantiva ampio spazio anche alle minoranze, preoccupa parte della dottrina giuridica, che ritiene critica l'attuale situazione della forma di governo italiana sempre più marcatamente “supermaggioritaria”, con sostanziale assenza degli indispensabili contrappesi e senza alcun raﬀorzamento delle garanzie per le minoranze. Si ritiene che per garantire la stabilità dell'azione di governo si stia dando sempre più potere all'esecutivo, che con un dominio incontrollato ed incontrallabile di maggioranze parlamentari assolute (ottenute con nuovi sistemi elettorali), non risenta praticamente più della separazione dei poteri, lasciando pochissimo spazio alle garanzia dei diritti dell'opposizione, che, in un contesto di totale autonomia ed autodichia delle Camere (principio degli “Interna corporis”), non possano nemmeno essere protetti da organi terzi. Il tutto in un contesto politico-sociale che vede la crisi dei partiti politici tradizionali e quindi della stessa rappresentatività del Parlamento, basti pensare ai clamorosi esiti di alcuni referendum europei (in Francia, Paesi Bassi ed Irlanda) contro la volontà della stragrande maggioranza parlamentare. 1.3 Le Fonti del Diritto Parlamentare Le Fonti del Diritto Parlamentare sono di varia natura. 1.3.1 La Costituzione della Repubblica Italiana e le Leggi Costituzionali La fonte principale è la Costituzione della Repubblica Italiana, che detta una cornice circa la struttura ed il funzionamento delle camere. La carta costituzionale si occupa del Parlamento nella Parte seconda al Titolo I in due sezioni, la prima rubricata “Le Camere” (artt. 55-69), dove disciplina le linee generali dell'organizzazione di Camera e Senato e le prerogative dello status di “parlamentare”, la seconda rubricata “La formazione delle leggi” (artt. 70-82) dove viene disciplinato il procedimento legislativo (iter legis). Oltre agli articoli contenuti nel Titolo I della Parte seconda, vi sono molti altri articoli della Costituzione che possono essere considerati fonti del diritto parlamentare, per esempio gli articoli 1, 48, 49, 50, 87, 88, 90, 91, 94, 96, 99, 100, 104, 117, 122, 126, 134, 135, 138 e 139, e in generale tutti gli altri articoli che incidano sulla struttura delle Camere o sulle loro attribuzioni o per esempio dispongano una riserva di legge, disciplinino in maniera diretta un procedimento parlamentare speciale (per es. il procedimento di revisione costituzionale), o prevedano l'istituzione di commissioni parlamentari (per es. la Commissione parlamentare per le questioni regionali). Grazie alla propria “forma rigida”, la Costituzione, a diﬀerenza dello Statuto Albertino, risulta chiaramente sovraordinata sia alla legge che ai regolamenti parlamentari, che quindi devono essere conformi alle norme costituzionali, anche se, a diﬀerenza di quanto viene previsto in altri testi costituzionali (per es. la Costituzione della Repubblica Francese del 1958), non è previsto un previo controllo di legittimità costituzionale su tali atti (vigendo nel nostro ordinamento il principio degli “Interna corporis”). Altre norme di rango costituzionale considerate fonti del diritto parlamentare sono quelle contenute in alcune Leggi Costituzionali, per esempio la Legge Costituzionale 1/1989 (che ha sottratto al Parlamento in seduta comune il potere di accusare i ministri per i reati compiuti nell'esercizio delle loro funzioni), la Legge Costituzionale 3/2001 (che ha inserito tra i compiti dei regolamenti parlamentari quello di prevedere forme di partecipazione degli enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali) e le Leggi Costituzionali che alla ﬁne degli anni '90 hanno istituito la Commissione Bicamerale per le riforme istituzionali e la Commissione Bicamerale per le riforme costituzionali. 1.3.2 La legge ordinaria Anche la legge ordinaria costituisce fonte del Diritto parlamentare, in particolare con riferimento ad alcune materie per le quali la Costituzione dispone una riserva di legge: esempi sono le leggi che disciplinano l'individuazione dei casi di incompatibilità ed ineleggibilità (Art. 65 Cost.), quelle che disciplinano la procedura elettorale (Artt. 48 e 72 Cost.), quelle che disciplinano le indennità parlamentari (Artt. 69 e 81 Cost.), quelle che istituiscono procedimenti parlamentari duali in cui occorre delineare obblighi o oneri di soggetti esterni alle Camere, ecc...
6 CAPITOLO 1. PARTE GENERALE A lungo la dottrina giuridica ha dibattuto sul modo di coordinare eventuali contrasti normativi tra legge ordinaria e regolamenti parlamentari. Secondo parte della dottrina basterebbe ricorrere al principio cronologico e al principio di specialità, secondo altri, invece, la questione sarebbe più teorica che pratica, posto che solitamente le due fonti operano sulla base di una marcata “divisione dei compiti”. Certamente il problema non si pone nei casi in cui vige la cd. riserva di regolamento parlamentare (art.64 Cost.), ad esempio per la disciplina dell'organizzazione interna di ciascuna delle Camere: ma su che cosa debba ricomprendersi come “organizzazione interna” - dopo la formulazione della tesi funzionalista - c'è grande incertezza e si guarda al metodo di risoluzione dei conﬂitti indicato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 120 del 2014. 1.3.3 I Regolamenti parlamentari Il regolamento parlamentare è l'atto normativo con il quale la camera di un parlamento disciplina la propria organizzazione interna e il proprio funzionamento. Nella gerarchia delle fonti La costituzione si limita a disciplinare gli aspetti principali dell'organizzazione e del funzionamento del parlamento, demandando il resto della disciplina al regolamento adottato da ciascuna camera (o dall'unica camera di un parlamento monocamerale) con le modalità stabilite dalla stessa costituzione, che sovente richiede la maggioranza assoluta o, addirittura, una maggioranza qualiﬁcata per l'approvazione, a tutela delle minoranze. Generalmente le Camere hanno speciﬁche commissioni incaricate di sottoporre all'assemblea i regolamenti da approvare e le eventuali modiﬁche agli stessi, oltre che della loro interpretazione. Tali regolamenti, a diﬀerenza degli omonimi atti adottati dal potere esecutivo, non sono, nella maggioranza degli ordinamenti, subordinati alle leggi nella gerarchia delle fonti del diritto, ma posti sullo stesso piano: i rapporti tra le due fonti non sono, quindi, regolati dal principio di gerarchia ma da quello di competenza, nel senso che la legge non può invadere la sfera di competenza speciﬁcamente attribuita al regolamento. Evoluzione della sovranità del Parlamento In alcuni ordinamenti, come quello francese, i regolamenti parlamentari sono subordinati alla legge a partire dalla V Repubblica; in quello britannico, essi sono sempre stati per lo più espressione di prassi erette a consuetudine ed a Costituzione ﬂessibile basta una legge ordinaria a derogare alla consuetudine. Le tradizionali concezioni di assoluta separatezza del Parlamento dall'ordinamento giuridico generale, in Italia, sono invece state declinate in modo assai più rigoroso delle altre democrazie europee. Solo con la sentenza n. 120 del 2014 è stato aﬀermato dalla Corte costituzionale che i regolamenti parlamentari sono fonti del diritto come tutte le altre e, pertanto, anch'essi non possono disciplinare materie che fuoriescano dalla sfera di attribuzioni dei rispettivi organi costituzionali. In tal senso, già il diritto pubblico comparato aveva da tempo aﬀermato la natura funzionale di tale riparto di competenza, il che comportava che l'esorbitanza di un regolamento potesse essere sanzionata da un organo giurisdizionale esterno, che sottrae alla Camera interessata la potestà esclusiva di interpretare il proprio regolamento: è stato fatto in Gran Bretagna con la sentenza Chaytor della Corte suprema, negli Stati Uniti con la sentenza National Labor Relations Board v. Noel Canning della Corte suprema e dalla Corte europea dei diritti dell'uomo nella sentenza Karacsony. I vizi della procedura parlamentare La non-giustiziabilità del regolamento parlamentare comincia ad essere revocata in dubbio, anche in riferimento al vizio in procedendo della legge: ciò sia nel caso in cui si lamenti un'interpretazione regolamentare erronea, sia in quello in cui si ritenga che la norma del regolamento sia in violazione della Costituzione. Si tratta di un'evoluzione già aﬀermatasi in Germania ed in Francia. Tale evoluzione, in Italia, trova l'ostacolo dell'impossibilità di adire in via diretta la Corte costituzionale da parte dei parlamentari soccombenti, così come da parte della regione che si assume lesa dalla procedura seguita in Parlamento. La strada della questione incidentale, per investire la Corte costituzionale, non è però preclusa, per eccepire questo tipo di violazione, purché rilevante e non manifestamente infondata.
1.4. IL BICAMERALISMO PERFETTO 7 1.3.4 Altre fonti Altre fonti del Diritto parlamentare sono, inﬁne, i cd. Regolamenti parlamentari minori(equiparati ai regolamenti parlamentari generali da parte della Giurisprudenza e di parte della dottrina), gli statuti dei gruppi parlamentari(ai sensi dell'Art. 53 del Regolamento del Senato) e le fonti non scritte (consuetudini costituzionali, convenzioni costituzionali, regole di correttezza costituzionale, prassi e precedenti). 1.4 Il Bicameralismo Perfetto Il Bicameralismo Perfetto o Paritario è una forma di bicameralismo in cui il potere legislativo viene esercitato da (almeno) due camere rappresentative legislative paritarie (stessi compiti, gli stessi poteri derivanti dalla stessa rilevanza costituzionale). Il termine “bicameralismo perfetto” è però spesso usato impropriamente per descrivere unicamente il modo in cui le leggi vengono approvate: questo è limitativo, il termine “bicameralismo perfetto” fa riferimento a tutte le funzioni delle camere rappresentative, non solo alla funzione legislativa. Il regime parlamentare dove le camere dei rappresentanti hanno prerogative e attribuzioni costituzionali diﬀerenti (Stati Uniti d'America) e dove vige un procedimento legislativo obbligatoriamente (o necessariamente) bicamerale, non può essere equiparato ad altre realtà (Italia) dove le camere, oltre a dover seguire procedimenti legislativi obbligatoriamente (o necessariamente) bicamerali, hanno le medesime funzioni, le stesse prerogative, la stessa rilevanza costituzionale. La situazione opposta prende il nome di Bicameralismo Imperfetto o Diﬀerenziato. 1.4.1 Il Procedimento Legislativo In ciascuna camera del Parlamento, i soggetti preposti possono presentare un disegno di legge. La camera quindi incarica le commissioni competenti di discutere le materie trattate nel disegno di legge. Trovato l'accordo e approvato il testo in commissione, il testo viene presentato in aula, discusso e inﬁne votato dall'assemblea. Il testo, se approvato, viene trasmesso all'altra camera del Parlamento, che ripete la medesima procedura. La legge viene considerata approvata se entrambi i rami del Parlamento hanno approvato lo stesso identico testo, altrimenti il testo continua ad essere discusso e votato, se ritenuto valido, oppure accantonato. Il procedimento legislativo per le leggi e gli atti con forza di legge è quindi obbligatoriamente (o necessariamente) bicamerale, prevede che entrambe le camere rappresentative approvino lo stesso testo di legge, secondo le procedure richieste dal dettato costituzionale. 1.4.2 Le Due Camere Attualmente, la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica hanno gli stessi poteri e le stesse funzioni di attribuzione costituzionale. Vi sono comunque alcune diﬀerenze di composizione e di funzione tra Camera dei deputati e Senato della Repubblica. Le diﬀerenze esistenti tra le camere del Parlamento italiano: 1. i deputati sono 630, i senatori 315 2. nel Senato siedono anche i senatori a vita e i senatori di diritto: (a) i senatori di diritto sono gli ex Presidenti della Repubblica (b) i senatori a vita sono cinque, scelti e nominati dal Presidente della Repubblica tra i cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientiﬁco, artistico e letterario 3. diverso è l'elettorato attivo e passivo: (a) sono elettori della Camera coloro che hanno la maggiore età, sono eleggibili alla Camera coloro che hanno compiuto 25 anni
8 CAPITOLO 1. PARTE GENERALE (b) sono elettori del Senato coloro che hanno 25 anni, sono eleggibili al Senato coloro che hanno compiuto 40 anni 4. I sistemi elettorali delle due camere sono diﬀerenti: (a) la ripartizione dei voti durante le elezioni politiche per la Camera avviene su base nazionale (b) la ripartizione dei voti durante le elezioni politiche per il Senato avviene su base regionale Tali diﬀerenze tecniche non intaccano le funzioni e le prerogative delle camere a norma di Costituzione. 1.5 Il Parlamento in Seduta Comune Nei casi previsti dalla Costituzione, il Parlamento si riunisce in Seduta Comune. Come avverte l'articolo 55 comma 2 della carta fondamentale, l'ipotesi sancita da questo articolo è tassativa e non suscettibile di modiﬁca o di applicazione per via analogica. Questo organo si riunisce presso gli uﬃci della Camera dei deputati a Palazzo Montecitorio, ed è presieduto dal presidente della Camera con il proprio uﬃcio di presidenza (art. 63 Cost.). Del resto, quando si trattò di scrivere l'articolo 55 della Costituzione, nonostante la prima idea di una terza Camera giuridicamente indistinta dalle altre due (idea in seguito scartata), i costituenti diedero il potere al solo presidente della Camera di presiedere il Parlamento in seduta comune per stabilire equilibrio con il presidente del Senato, che sostituisce il presidente della Repubblica nel caso questi non possa adempiere alle sue funzioni. In dottrina ci sono dibattiti circa la possibilità che le Camere in seduta comune possano darsi autonome norme regolamentari. La maggior parte della dottrina è di opinione favorevole, supportata anche dal regolamento del Senato (art. 65) che esplicitamente prevede tale ipotesi. Il Parlamento in seduta comune si riunisce: • con la partecipazione dei rappresentanti delle regioni, per l'elezione del presidente della Repubblica. È richiesta la maggioranza dei due terzi nei primi tre scrutini, la maggioranza assoluta nei successivi (art. 83 Cost.); • per assistere al giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione del presidente della Repubblica (art. 91 Cost.); • per l'elezione di un terzo dei membri del Consiglio superiore della magistratura (art. 104 Cost.) Il quorum richiesto è la maggioranza dei tre quinti dell'assemblea nei primi due scrutini, la maggioranza dei tre quinti dei soli votanti nei successivi; • per la messa in stato di accusa del presidente della Repubblica, a maggioranza assoluta (art. 90 Cost.); • per l'elezione di cinque membri della Corte costituzionale (art. 135 Cost.). Il quorum è la maggioranza dei due terzi nei primi tre scrutini, la maggioranza dei tre quinti nei successivi; • per la compilazione di un elenco di 45 cittadini fra i quali estrarne a sorte sedici, che integreranno la Corte costituzionale nei giudizi d'accusa contro il presidente della Repubblica (il quorum richiesto è il medesimo di quello previsto per l'elezione dei giudici costituzionali) (art. 135 Cost.). 1.6 Le Prerogative del Parlamento Le Camere del Parlamento godono di particolari Prerogative, a garanzia della propria autonomia rispetto agli altri poteri dello Stato: • Autonomia regolamentare: ogni Camera redige e approva autonomamente un regolamento che sovrintende ai propri lavori. • Autonomia ﬁnanziaria: le Camere decidono autonomamente l'ammontare delle risorse necessarie allo svolgimento delle proprie funzioni. La stessa giurisprudenza costituzionale ne ha fornito una legittimazione, quanto meno in ordine alla sottrazione dalla giurisdizione contabile della Corte dei conti, attraverso il riconoscimento di una consuetudine costituzionale che ne costituirebbe il fondamento (sent. n. 129/1981).
1.7. GLI ORGANI INTERNI DEL PARLAMENTO 9 • Autonomia amministrativa: ogni Camera provvede all'organizzazione dei propri uﬃci amministrativi e all'assunzione dei propri dipendenti di ruolo esclusivamente con concorso pubblico nazionale. • Inviolabilità della sede: le forze dell'ordine possono accedere all'interno delle sedi del Parlamento solo su decisione dei senatori e deputati questori e mai armati, il che non inibisce, secondo alcuni, la possibilità di perseguire fatti di reato che fuoriescono dalla esclusiva capacità qualiﬁcatoria del regolamento parlamentare. 1.6.1 Giurisdizione Domestica Secondo l'istituto dell'autodichìa, in cui funzioni giurisdizionali sono attribuite a organi diversi dal potere giudiziario, le controversie relative allo stato giuridico ed economico dei dipendenti, nonché per i rapporti con i terzi fornitori e appaltatori, sono riservate agli organi di giustizia interni al Parlamento. Secondo le Camere, l'autodichia riﬂetterebbe una autonomia normativa degli organi costituzionali: in altri termini, laddove la legge non sia espressamente richiamata da decisioni degli organi interni, competenti a disciplinare un qualsiasi aspetto della vita delle Camere, a essa sarebbe inibito di disciplinare automaticamente aspetti importanti come il rapporto di lavoro dei dipendenti, la regolamentazione delle forniture e dei lavori degli appaltatori ed in generale i rapporti con i terzi. Un'ulteriore conseguenza sarebbe quella secondo cui la disciplina retributiva dei dipendenti sfuggirebbe – laddove non espressamente richiamata dalla regolamentazione interna, soggetta peraltro ad apposite procedure di negoziazione sindacale – alla normativa di diritto comune dei “tetti retributivi” imposti (a partire dal secondo governo Prodi (20062008) e dal governo Monti (2012), ﬁno al decreto n. 66/2014 del governo Renzi) per la generalità del pubblico impiego e per i contratti individuali con società partecipate pubbliche. Dopo la sentenza n. 120 del 2014 della Corte costituzionale, la concezione “geograﬁca” di tale sottrazione all'ordinamento “esterno” – ﬁno ad allora comunemente riferita a tutto ciò che le fonti interne (regolamento parlamentare maggiore e atti da esso previsti) ritenessero di deferire agli organi interni – è in via di abbandono, avendo la sentenza ricordato (sia pure entro i limiti della modalità prescelta dalla Cassazione per investirla) che “negli ordinamenti costituzionali a noi più vicini, come Francia, Germania, Regno Unito e Spagna, l'autodichia sui rapporti di lavoro con i dipendenti e sui rapporti con i terzi non è più prevista”. In dottrina è stato anche avanzato il monito - nel deciderne i futuri conﬁni - a non dimenticare la natura procedurale dell'autodichia. 1.7 Gli Organi Interni del Parlamento La disciplina dell' Organizzazione del Parlamento e delle Camere è dettata, innanzitutto, dalla Costituzione e dai regolamenti parlamentari (a favore dei quali esiste una riserva prevista dalla stessa Carta costituzionale). Organi necessari (in quanto previsti direttamente dal testo costituzionale) sono il presidente, l'uﬃcio di presidenza e le commissioni (permanenti). A questi si aﬃancano altri organi previsti dai regolamenti (gruppi, proiezione parlamentare dei partiti, e giunte, con funzioni tecniche; ma anche la conferenza dei capigruppo, cui spetta la competenza di ﬁssare il programma e il calendario dei lavori), da deliberazioni delle Camere o da leggi (che assumono spesso la forma di commissione, monocamerale o bicamerale). L'uﬃcio di presidenza della Camera e il consiglio di presidenza del Senato rappresentano tutti i gruppi parlamentari. Hanno compiti amministrativi e compiti che riguardano la disciplina interna e l'organizzazione. In riferimento alle funzioni amministrative interne, l'uﬃcio e il consiglio di presidenza godono del potere regolamentare e decidono sui ricorsi contro gli atti dell'amministrazione della Camera (art. 12 r.c. e r.s.). In virtù del principio di rappresentatività, sono le stesse Camere a giudicare dei titoli di ammissione dei loro membri (con decisione assunta dall'assemblea su proposta della giunta per le elezioni). Sempre per lo stesso principio, perché possano esprimere legittimamente una decisione è necessaria la presenza della maggioranza dei membri del collegio (quorum strutturale, che si presume esistente salvo veriﬁca), e la decisione stessa si assume approvata quando gode del voto favorevole della maggioranza dei voti espressi (quorum funzionale; con diverse norme, alla Camera e al Senato, circa il computo degli astenuti). Gli astenuti al Senato vengono considerati votanti, mentre alla Camera no. In ipotesi tassativamente indicate dalla Costituzione (e accomunate dall'espressione di una funzione parlamentare diversa da quella di indirizzo politico, e genericamente qualiﬁcabile come garanzia), si richiedono maggioranze qualiﬁcate, ossia superiori alla maggioranza dei votanti. Dal principio di rappresentatività (e dal principio di sovranità popolare) deriva inoltre la pubblicità delle sedute. Delle sedute dell'assemblea, infatti, è redatto resoconto sommario e stenograﬁco, e sono attrezzate apposite tribune per ospitare il pubblico. Delle sedute delle commissioni, invece, è redatto solo un resoconto sommario (pubblicato sul Bollettino delle giunte e delle commissioni), ed è possibile seguire lo svolgimento dei loro lavori mediante un sistema
10 CAPITOLO 1. PARTE GENERALE audiovisivo a circuito chiuso. Al contrario, il verbale di seduta è documento riservato (la cui visione fu negata, nel 1959, anche alla Corte costituzionale). Tuttavia, resta sempre pubblico - viene letto all'inizio della successiva seduta il processo verbale di ogni riunione, che viene redatto, salvo diversa esplicita disposizione, anche per le sedute segrete, delle quali non si redigono i resoconti; l'organo che si riunisce in maniera segreta può comunque deliberare che non vi sia processo verbale. In seguito alla legge costituzionale n. 2 del 1963, entrambe le Camere sono elette per un mandato di cinque anni (periodo denominato con il termine legislatura), e non possono essere prorogate se non in caso di guerra. Possono invece essere anticipatamente sciolte dal presidente della Repubblica (ma non negli ultimi sei mesi del suo mandato, a meno che questi non coincidano - in tutto o in parte - con gli ultimi sei mesi della legislatura), sentiti i rispettivi presidenti (la prassi sviluppatasi vede lo scioglimento come uno strumento da utilizzarsi solo ove non sia possibile instaurare un rapporto ﬁduciario tra il Parlamento e il governo). Le Camere restano in carica ﬁno alla prima riunione delle nuove Camere per evitare un possibile vuoto legislativo (istituto della prorogatio, da non confondere con la proroga). La prima riunione delle nuove Camere deve avvenire entro i 20 giorni successivi alle elezioni, che, a loro volta, devono svolgersi entro 70 giorni dalla ﬁne della legislatura. 1.7.1 Il Presidente del Parlamento Il Presidente del Parlamento è una carica prevista dagli ordinamenti di carattere parlamentare. Nell'ordinamento italiano, dotato di due distinte camere, la carica di presidente del Parlamento è ricoperta dal Presidente della Camera dei deputati quando i due rami si riuniscono in seduta comune. Il presidente del parlamento è la terza carica dello stato italiano (come stabilito dal Decreto del presidente del Consiglio dei ministri 14 aprile 2006). Cariche simili esistono nelle principali nazioni o federazioni moderne (come, per esempio, nell'Unione europea). Il Presidente del Senato Quella di Presidente del Senato è la seconda più importante carica della Repubblica Italiana (per rilievo istituzionale, seconda a quella del presidente della Repubblica e insieme a quella del presidente della Camera). Rappresentante del Senato, il presidente adempie al compito di regolare il dibattito nell'aula senatoria attraverso l'applicazione del regolamento e delle norme costituzionali e a quello principale di assolvere al corretto funzionamento dell'aula regolandone l'attività di tutti i suoi organi. Le Funzioni Il presidente del Senato esercita le Funzioni di presidente supplente in sostituzione del Capo dello Stato in ogni caso in cui questi non possa svolgerle, in base all'articolo 86 della Costituzione. Egli è convocato, al pari del presidente della Camera dei deputati, dal Presidente della Repubblica prima di sciogliere il Parlamento o anche una sola delle Camere (articolo 88 della Costituzione). Le Modalità d'Elezione Per l' Elezione del Presidente del Senato è richiesta, dal regolamento della Camera alta, la maggioranza assoluta dei voti dei componenti l'assemblea nei primi due scrutini. Nel caso che questi ultimi non diano esito positivo, è suﬃciente nel terzo scrutinio la maggioranza assoluta dei voti dei senatori presenti; qualora anche in questa votazione nessuno abbia riportato la maggioranza richiesta, il Senato procede nello stesso giorno al ballottaggio fra i due candidati che abbiano ottenuto nel precedente scrutinio il maggior numero di voti e viene proclamato eletto quello che consegue la maggioranza, anche se relativa. A parità di voti è eletto o entra in ballottaggio il più anziano di età. L'elezione del presidente ha luogo nella prima seduta del Senato, che si tiene entro venti giorni dalle elezioni legislative; durante tale seduta la presidenza è tenuta dal senatore più anziano d'età. La Supplenza del Presidente della Repubblica Qualora il Presidente della Repubblica non sia in grado di svolgere le proprie funzioni in quanto impossibilitato o troppo lontano da poter rientrare in patria in tempi brevi, il presidente del Senato, poiché seconda carica dello Stato, assume tutte le Funzioni di Presidente Supplente, con onori ed oneri annessi: nella sua residenza di Palazzo Giustiniani si trasferisce la Guardia d'onore dei Corazzieri e nel suo studio è posta una bandiera con l'insegna della Repubblica.
1.7. GLI ORGANI INTERNI DEL PARLAMENTO 11 Il Presidente della Camera Quella di 'Presidente della Camera dei Deputati è la terza più importante carica della Repubblica Italiana dopo quella di Presidente della Repubblica e quella di Presidente del Senato. Le Funzioni Il suo Ruolo Principale è quello di provvedere al corretto funzionamento della Camera dei deputati, garantendo l'applicazione del regolamento e provvedendo al buon andamento delle strutture amministrative della stessa. Egli (o ella) rappresenta la Camera e, in aula, giudica della ricevibilità dei testi, mantiene l'ordine e dirige la discussione (vedi anche Key position). Al Presidente spetta la scelta della Commissione permanente cui far esaminare i progetti di legge presentati alla Camera (salva opposizione di un capogruppo o di un decimo dei deputati, che rimette all'Aula la decisione). Il compito di dirigere la seduta è svolto dal Presidente anche mediante l'adozione di provvedimenti disciplinari adottati ai sensi degli artt. 58 ss. del regolamento della camera: egli può richiamare all'ordine un deputato nominandolo, allontanarlo dall'aula o, nei casi più gravi, censurarlo, sospendendolo da 2 a 15 giorni. Secondo quanto previsto dall'art. 55 della Costituzione egli presiede le riunioni del Parlamento in seduta comune (che si hanno “solo nei casi stabiliti dalla Costituzione” per eleggere il presidente della Repubblica, i cinque membri della Corte Costituzionale di nomina parlamentare, un terzo dei membri del Consiglio superiore della magistratura e per la formazione della lista dei cittadini aventi i requisiti per la nomina a senatore, che andranno ad integrare la composizione della Corte Costituzionale in caso di messa in stato di accusa del presidente della Repubblica) e deve essere sentito dal Presidente della Repubblica prima dello scioglimento delle Camere (assieme al presidente del Senato, secondo quanto disposto dall'art. 88 della Cost.). Quanto all'elezione del presidente della Repubblica, spetta al presidente della Camera la convocazione delle Camere 30 giorni prima della scadenza (ex art. 85 Cost.) o 15 giorni dopo la morte o le dimissioni dello stesso capo dello Stato (art. 86 Cost.). Le Modalità di Elezione L' Elezione del Presidente della Camera avviene a scrutinio segreto e, secondo quanto disposto dal regolamento della stessa, a maggioranza con quorum dei due terzi dei componenti nel primo scrutinio, nel secondo e terzo a maggioranza dei due terzi dei voti, computando tra i voti anche le schede bianche, e a maggioranza assoluta dei voti dopo il terzo. In apertura di legislatura l'assemblea è presieduta dal più anziano per elezione tra i Vicepresidenti della legislatura precedente. Qualora nessuno di essi sia presente, si risale ai Vicepresidenti delle legislature anteriori e, in mancanza, al decano di età. Le Nomine Aﬃdate Di concerto con il Presidente del Senato, quello della Camera nomina i membri di alcune importanti autorità amministrative (quella per la concorrenza e quella per la editoria e la televisione), del Consiglio di amministrazione della RAI, del Consiglio di presidenza della Corte dei Conti. La ragione per cui la nomina a cariche così importanti è aﬃdata ai due presidenti delle assemblee è stata, in passato, legata alla tendenziale imparzialità che le modalità di elezione (con le ampie maggioranza richieste) garantivano e, soprattutto, alla prassi per cui uno dei due Presidenti doveva appartenere alla maggioranza e l'altro al maggior gruppo di opposizione. 1.7.2 Gli Uﬃci o Consiglio di Presidenza Gli Uﬃci di Presidenza (che al Senato sono chiamati il Consiglio di Presidenza) costituiscono il vertice amministrativo del Parlamento. Si compone del Presidente, che lo presiede, dei quattro Vice Presidenti, dei tre senatori Questori e dei senatori Segretari in modo tale che sia garantita la rappresentanza di tutti i Gruppi parlamentari, compreso il Gruppo misto, ed il rispetto del rapporto esistente tra maggioranza ed opposizione. Ne fa parte anche il Segretario generale ma senza diritto di voto. Il Consiglio di Presidenza, che si avvale normalmente dell'attività propositiva ed istruttoria del Collegio dei senatori Questori, delibera il progetto di bilancio, le variazioni degli stanziamenti ed il conto consuntivo; approva il Regolamento della Biblioteca e quello dell'Archivio storico; delibera le sanzioni nei confronti dei Senatori; nomina il Segretario generale ed i vice Segretari generali, su proposta del Presidente; approva i Regolamenti interni ed adotta i provvedimenti relativi al personale nei casi ivi previsti; esamina tutte le questioni che gli siano deferite dal Presidente. Il Consiglio di Presidenza rimane in carica ﬁno alla prima riunione della nuova Assemblea della legislatura successiva.
12 CAPITOLO 1. PARTE GENERALE 1.7.3 Il Collegio dei Questori I Questori, secondo le disposizioni del Presidente, sovrintendono collegialmente alla polizia, ai servizi ed al cerimoniale; predispongono il progetto di bilancio ed il conto consuntivo; provvedono, anche singolarmente nei casi previsti dai regolamenti interni dell'Amministrazione, alla gestione dei fondi a disposizione. Le materie attribuite alla competenza collegiale dei Questori sono trattate in Collegio, di regola una volta alla settimana. Delle sedute viene redatto verbale. Il Collegio si avvale di una segreteria alla quale sovrintende il Segretario Generale coadiuvato da un consigliere parlamentare. La segreteria del Collegio riceve le proposte di autorizzazione di spesa e gli altri atti che debbono essere sottoposti al Collegio e provvede a dare comunicazione delle deliberazioni adottate ai Servizi proponenti e al Servizio di ragioneria. 1.7.4 La Conferenza dei Presidenti dei Gruppi Parlamentari La Conferenza dei Presidenti dei Gruppi Parlamentari, presieduta dal Presidente del Parlamento, si riunisce con la presenza dei Vice Presidenti e con l'intervento del Governo (art. 53, comma 3, del Regolamento). Ad essa compete la programmazione dei lavori (art. 53, comma 1). A tal ﬁne, il Presidente del Parlamento sottopone alla Conferenza il programma e il calendario dei lavori dell'Assemblea. Quest'ultimo reca il numero e la data delle singole sedute, con l'indicazione degli argomenti da trattare (art. 55, comma 2). Il programma e il calendario sono redatti tenendo conto delle priorità indicate dal Governo e dalle proposte avanzate dai Gruppi parlamentari e dai singoli parlamentari. Appositi spazi sono riservati agli argomenti sollecitati dai Gruppi di opposizione (artt. 53, comma 3, e 55, comma 1) e al sindacato ispettivo: question time (art. 151-bis); interpellanze con procedimento abbreviato (art. 156-bis); mozioni con procedimento abbreviato (art. 157, comma3); interpellanze (artt. 154 e seguenti), interrogazioni (artt. 145 e seguenti) e mozioni (artt. 157 e seguenti). Il calendario, se adottato all'unanimità dalla Conferenza dei Capigruppo, assume carattere deﬁnitivo. In caso contrario, sulle proposte di modiﬁca decide l'Assemblea (art. 55, comma 3). Per l'organizzazione della discussione degli argomenti iscritti nel calendario, la Conferenza può determinare il tempo complessivo da riservare a ciascun Gruppo e stabilire la data per la votazione ﬁnale (art. 55, comma 5). 1.7.5 La Commissione Parlamentare La Commissione Parlamentare è un organo collegiale del Parlamento della Repubblica Italiana, previsto dall'articolo 72 della Costituzione, al quale vengono assegnati i disegni di legge prima che essi vengano discussi in sede parlamentare. Come stabilisce il terzo comma dell'art 72 della Costituzione, la composizione dei membri delle commissioni deve rispettare le proporzioni tra i vari gruppi parlamentar]. Il funzionamento delle commissioni parlamentari permanenti presso il Senato della Repubblica è disciplinato dal capo VI del Regolamento (dagli articoli 21 al 51), quello delle commissioni presso la Camera dei Deputati è determinato dal capo V del regolamento della Camera (dall'art 19 all'art 22. La commissione esamina il progetto di legge in diverse sedi: referente, redigente, sede legislativa (o deliberante) e consultiva (quando è espresso il proprio parere ma il disegno di legge è aﬃdato ad un'altra commissione). Il disegno di legge è rimesso alla Camera, se il Governo o un decimo dei componenti della Camera o un quinto della commissione richiedono che sia discusso o votato dalla Camera stessa oppure che sia sottoposto alla sua approvazione ﬁnale con sole dichiarazioni di voto. I Procedimenti La Commissione in Sede Referente È la procedura ordinaria: le commissioni discutono il disegno di legge nel suo complesso e articolo per articolo. La relazione della commissione è unica qualora i membri della commissione abbiano maturato un accordo unanime sul testo, sono, invece, plurime quando, accanto ad una posizione maggioritaria, siano emerse diverse posizioni minoritarie. La commissione in sede referente ha quindi il compito di preparare i documenti che poi saranno trasmessi in assemblea per il voto che si svolge prima sui caratteri generali della proposta, poi sui singoli articoli (che possono essere emendati, soppressi o sostituiti) ed inﬁne sull'intero testo.

References: sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
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 art. 85