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Timestamp: 2020-05-31 19:04:51+00:00

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Nessun posto è casa mia: sul controverso divieto di iscrizione anagrafica dei richiedenti protezione internazionale introdotto dal Decreto Sicurezza, in attesa del Giudice delle Leggi - Ius in itinere
Nessun posto è casa mia: sul controverso divieto di iscrizione anagrafica dei richiedenti protezione internazionale introdotto dal Decreto Sicure ...
di Giulia Valentini · Pubblicato 19 Settembre 2019 · Aggiornato 19 Aprile 2020
Allo straniero richiedente protezione internazionale[1] viene rilasciato un permesso di soggiorno[2] per richiesta asilo avente validità semestrale sul territorio nazionale e rinnovabile fino alla decisione della domanda o comunque per il tempo in cui è autorizzato a permanere nello Stato conformemente alle prescrizioni dell’art. 35 bis, commi 3 e 4 del D. Lgs. n. 25/2008[3].
Così disponeva l’art. 4, comma 1 del D. Lgs. n. 142/2015[4] fino all’intervento del Decreto Salvini[5] che, all’art. 13, comma 1, lett. a), n. 2), non semplicemente aggiunge un ultimo periodo al suddetto comma, ma integra la disciplina dell’articolo mediante il comma 1 bis.
La previsione del conferimento all’istante protezione internazionale di PDS per richiesta asilo viene, così, completata dalla considerazione per la quale il suddetto titolo costituisce documento di riconoscimento -ma non d’identità- ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera c) del d.P.R n. 445/2000[6].
Particolarmente controversa, nonché centro della presente riflessione, è, invece, la novella introdotta dal comma 1 bis, indiscutibilmente foriero di confusione nel regime giuridico dell’iscrizione all’anagrafe della popolazione residente, seppur limitatamente alla disciplina riservata agli stranieri: “il permesso di soggiorno di cui al comma 1” -la fattispecie rilasciata ai richiedenti protezione internazionale- “non costituisce titolo per l’iscrizione anagrafica ai sensi del d.P.R n. 223/1989[7] nonché dell’art. 6, comma 7 del Testo Unico dell’Immigrazione[8]”.
È allarme: il Decreto Salvini nega l’iscrizione al Registro della popolazione residente ai possessori di permesso di soggiorno per richiesta asilo.
…ma cambia?
Prima facie sì, ad uno sguardo più avveduto, no.
La preclusione è solo apparente, s’impone un problema ermeneutico evidente:
L’amministrazione comunale competente applica la normativa arrestandosi al senso letterale della medesima: è improcedibile la richiesta di iscrizione anagrafica avanzata dal detentore di PDS per richiesta asilo giacché quest’ultimo non costituisce idoneo “titolo”;
Anche i Sindaci[9] prendono atto della novella nel suo senso preclusivo. Ma solo inizialmente e non tutta la compagine. Primo a non accettare supinamente il divieto è il Sindaco di Palermo che accende i lumi della ragione attraverso la direttiva prot. n. 18067620 del 21/12/2018 mediante la quale intima al proprio Capo area dei servizi al cittadino di identificare l’effettiva portata della disposizione in esame ed ordina, ad interim, la sospensione dell’applicazione del comma 1 bis quale diniego all’iscrizione anagrafica e, conseguentemente, alla residenza: l’errata interpretazione della previsione è irrispettosa dei diritti umani ed entra in rotta di collisione con il godimento di quei diritti fondamentali consacrati nella Carta Costituzionale (su tutti, a titolo d’esempio, il diritto alla salute ex art. 32) e riconosciuti da fonti sovranazionali.[10]
È stata accesa la miccia.
La detonazione il 18 marzo del 2019: il Tribunale di Firenze[11], chiamato a decidere sul ricorso avverso al rigetto, in forza dell’applicazione del comma 1 bis, della richiesta di iscrizione anagrafica avanzata da straniero titolare di PDS per richiesta asilo, accoglie le ragioni del ricorrente ed ordina l’immediato adempimento della domanda all’amministrazione competente alla luce di un’interpretazione costituzionalmente orientata che si fa garante dei diritti dell’istante protezione internazionale. Una rondine non fa primavera, ma è pur vero che il Tribunale di Firenze non è rara avis: cantano all’unisono le pronunce dei Tribunali ordinari di Bologna, Genova, Prato, Lecce, Cagliari e Parma.[12]
Al Sindaco di Palermo si stringono quelli di Crema e Siracusa: nasce l’appello “L’iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo: un diritto vigente, un obbligo per le amministrazioni comunali”[13].
Non mancano, tuttavia, voci fuori dal coro:
Il Tribunale di Trento[14], “mosca bianca”, respinge le rimostranze del ricorrente e riporta in auge il tenore letterale della disposizione di cui difende la specialità e ricusa l’irragionevolezza, allineandosi alle circolari espressione del sentimento ministeriale;
I Tribunali di Ancona e Milano[15], contestando la possibilità di approdare ad un’interpretazione costituzionalmente conforme senza travalicare i limiti della giurisdizione ed indebitamente invadere il campo riservato al legislatore, rimettono la questione nelle mani della Consulta[16].
Dall’interpretazione ad litteram alla lettura conforme a Costituzione del comma 1 bis.
Sensibilità amministrativa e giurisdizionale a confronto. Terreno di gioco, come accennato, le aule dei Tribunali raggiunte dalle doglianze degli istanti protezione internazionale che lamentano la lesione di un proprio diritto soggettivo, quello all’iscrizione anagrafica e, sul punto, nulla quaestio. Inequivocabile, difatti, è la giurisprudenza del Consiglio di Stato[17] e delle SS.UU. della Corte di Cassazione[18] e parimenti acclarata, proprio in forza di tale riconoscimento, è la giurisdizione del giudice ordinario: tutte le controversie vertenti sulla gestione del Registro della popolazione residente riguardano diritti soggettivi ed esulano dalla giurisdizione amministrativa giacché conseguenza dell’attività dell’ufficiale d’anagrafe, rigorosamente vincolata e, pertanto, lungi dal configurare esercizio di potere amministrativo: azzerati sono, infatti, i margini di discrezionalità e rigidamente definiti i presupposti per procedere alle iscrizioni, mutazioni o cancellazioni anagrafiche.
La dialettica tra straniero ricorrente ed amministrazione resistente è veicolata al cospetto del giudice mediante ricorso ex art. 700 c.p.c[19]: funzione della tutela cautelare atipica è garantire –de residuo– diritti che, diversamente, sarebbero ineluttabilmente e senza rimedio scalfiti nelle more di un giudizio ordinario. L’accertamento del periculum in mora, ovverosia il fondato timore che nel tempo occorrente a far valere il diritto in via ordinaria questo sia minacciato da un pregiudizio imminente e -per l’appunto- non ristorabile per equivalente, sostenuto dal c.d. fumus boni iuris, banalmente l’evidente fondatezza della pretesa, costituisce l’indefettibile condizione per l’ottenimento di un provvedimento cautelare.
3.1 Sul periculum in mora.
L’iscrizione all’anagrafe della popolazione residente, lungi dal costituire sterile adempimento burocratico, rappresenta passo importante, il primo, verso l’integrazione nella comunità ed imprescindibile ai fini del godimento di servizi e diritti.
È, difatti, necessaria:
per poter accedere ai servizi ed alle misure di politica attiva del lavoro ai sensi dell’art. 11, comma 1, lett. c) del D. Lgs. n. 150/2015[20];
allo scopo di richiedere ed ottenere un numero di partita I.V.A. a norma dell’art. 35, comma 2, lett. a) del D. Lgs. n. 633/1972[21];
ai fini della determinazione del valore ISEE, a sua volta essenziale per accedere alle prestazioni sociali agevolate, tra cui, ex multis, l’assegno di natalità di cui all’art. 1, comma 125 della L. n. 190/2014[22];
per la decorrenza del termine di 9 anni per ottenere la cittadinanza italiana a norma dell’art. 9, comma 1, lett. f) della L. n. 91/1992[23];
allo scopo di ottenere il rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo di cui all’art. 9, comma 1 ter del D. Lgs. n. 286/1998;
ai fini del rilascio della patente di guida ai sensi dell’art. 118 bis del Codice della strada[24].
L’art. 5, comma 3 del D. Lgs. n. 142/2015, come modificato dall’art. 13, comma 1, lett. b) del Decreto sicurezza non è tale sopperire alle limitazioni in parola. Sebbene, difatti, stabilisca che “l’accesso ai servizi previsti dal presente decreto nonché a quelli comunque erogati sul territorio a norma delle disposizioni vigenti è assicurato nel luogo di domicilio”, va, inevitabilmente, concluso che “tale disposizione, in ragione della sua generica ed indeterminata formulazione, sembra presentare un tratto meramente declamatorio e, in ogni caso, non consentire di ricoprire tutte le facoltà e possibilità ricondotte alla residenza, anche al di fuori dei servizi pubblici”.[25]
La compressione di siffatte prerogative non può, di certo, trovare ristoro per equivalente monetario integrando, così, irreparabile pregiudizio.
Il requisito del periculum in mora è pienamente sussistente.
3.2 Sul fumus boni iuris.
“il permesso di soggiorno” per richiedenti asilo “non costituisce titolo per l’iscrizione anagrafica ai sensi del d.P.R n. 223/1989[26] nonché dell’art. 6, comma 7 del Testo Unico dell’Immigrazione”.
L’art. 4, comma 1 bis del D. Lgs n. 142/2015 non introduce un esplicito divieto di iscrizione anagrafica per gli istanti protezione internazionale. Si limita, diversamente, ad escludere che il permesso di soggiorno per richiesta asilo costituisca titolo per l’esercizio di tale diritto soggettivo, gettando in confusione l’interprete: nel regime giuridico di riferimento, difatti, non vi è traccia alcuna della necessità di un “titolo”[27] che consenta l’accesso a quella procedura che, capillarmente disciplinata dal d.P.R n. 223/1989, si esaurisce nell’iscrizione anagrafica.
Cristallino è il comma 3 dell’art. 1. L’inserimento nel registro della popolazione residente è evento a valle di un percorso che si articola in tre fasi: dichiarazione dell’interessato, accertamenti disposti d’ufficio e comunicazioni dello stato civile.
L’esercizio del diritto all’iscrizione avviene, quindi, tramite la dichiarazione dell’interessato all’ufficiale di stato civile della propria permanenza in un certo luogo e dell’intento di abitarvi stabilmente[28].
Seguirà, poi, l’accertamento, a cura dei corpi di polizia municipale, della corrispondenza alla realtà di quanto riportato, nei tempi e con le modalità disciplinati dagli artt. 18 bis[29] e 19[30].
Al richiedente intenzionato a trasferire la residenza dall’estero, l’art. 14[31] richiede l’esibizione del passaporto o di altro documento equipollente[32] al fine di comprovare, all’atto della dichiarazione, la propria identità.
Nessuna traccia di “titoli” per l’iscrizione anagrafica. Almeno fin qui.
Va, infatti, aggiunto un ultimo tassello per completare il rilevante quadro normativo: la clausola di reciprocità di cui all’art. 6, comma 7 del T.U.I. prevede che “le iscrizioni e variazioni anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante siano effettuate al pari dei cittadini italiani con le modalità previste dal regolamento di attuazione[33]. In ogni caso la dimora dello straniero si considera abituale anche in caso di documentata ospitalità da più di tre mesi presso un centro di accoglienza. Dell’avvenuta iscrizione o variazione, l’ufficio dà comunicazione alla questura territorialmente competente”.
Ancora una volta, nessun riferimento al PDS per richiesta asilo quale condizione per l’esercizio del diritto all’iscrizione anagrafica. La regolarità del soggiorno è l’unico requisito richiesto allo scopo da ritenersi, peraltro, pienamente integrato dal rilascio di qualsiasi titolo di soggiorno, purché a norma dell’art. 11[34] del d.P.R. n. 394/1999[35] -ivi compresa la fattispecie per richiesta asilo- o, addirittura, ancor prima, dalla mera presentazione, mediante compilazione del cd. Modello C3[36], dell’istanza di protezione internazionale dalla quale prende le mosse il relativo iter.
In breve: il descritto regime giuridico, pienamente vigente, esige dallo straniero interessato all’iscrizione anagrafica la dimostrazione della stabile permanenza in un luogo e della volontà di rimanervi (d.P.R n. 223/1989) a condizioni di assoluta parità con i cittadini italiani purché sia raggiunta la prova della regolare permanenza nel territorio dello stato (art. 6, comma 7 del T.U.I).
Facciamo, allora, un ulteriore passo avanti.
Va portata l’attenzione sul dirompente effetto che il Decreto sicurezza ha prodotto sulla disciplina dell’iscrizione anagrafica dei richiedenti protezione internazionale ospitati nei centri di accoglienza, introdotta dall’art. 8, comma 1, lettera a-bis) del D.L. n. 13/2017[37].
Il nuovo art. 5 bis del D. Lgs, n. 142/2015[38] descriveva un iter di iscrizione semplificato ed accelerato, non fondato sulla dichiarazione dello straniero ed i successivi accertamenti, bensì, sulla sola comunicazione del responsabile della struttura di accoglienza, prescindendo perfino dal requisito della permanenza, almeno trimestrale, all’interno dello stesso come previsto dall’art. 6, comma 7 del Testo Unico dell’Immigrazione[39].
Il Decreto Salvini:
all’art. 13, comma 1, lett. c) spazza via la disciplina di favore ad hoc;
alla lettera a), n. 2 -mediante l’introduzione del comma 1 bis- chiarisce che il permesso di soggiorno per richiesta asilo non costituisce “titolo per l’iscrizione anagrafica”;
lascia, tuttavia, rigorosamente inalterata la clausola di reciprocità di cui all’art. 6, comma 7 del D. Lgs n. 286/1998.
È proprio nel rapporto tra l’abrogazione dell’art. 5 bis e la disorientante novella al comma 1 bis che quest’ultima trova, finalmente, un senso costituzionalmente orientato: quello di ribadire che non vi è alcun automatismo tra rilascio del permesso di soggiorno per richiedenti asilo ed iscrizione anagrafica.
Si può, infatti, sostenere[40] che l’abrogato sillogismo ex art. 5 bis, svincolando l’iscrizione anagrafica dagli accertamenti di cui agli artt. 18 bis e 19 del d.P.R. n. 223/1989, avesse comportato l’insorgenza del seguente equivoco: la trasformazione del permesso di soggiorno per richiesta asilo in “titolo per l’iscrizione anagrafica”.
In ultima istanza, dunque, la norma risultante dall’interpretazione dell’art. 13 nella sua interezza, coerentemente con il sistema normativo fin qui ricostruito, nel pieno rispetto dei valori costituzionali ed in ossequio dei principi sovranazionali, sancisce men che mai il venir meno della possibilità di iscriversi al registro della popolazione residente per i titolari di permesso di soggiorno per richiesta asilo (secondo l’ordinario iter a norma del d.P.R n. 223/1989 nonché dell’art. 6, comma 7 del T.U.I.), bensì l’abrogazione della sola procedura speciale a norma dell’art. 5 bis.
Fondata è la pretesa dei ricorrenti.
Non si può «leggere nella disposizione quello che non c’è, anche quando la Costituzione vorrebbe che vi fosse»[41]: il fallimento del tentativo di interpretazione costituzionalmente orientata del comma 1 bis.
“Interpretare nel segno della Costituzione”[42] non è affatto di esclusivo appannaggio della Consulta e delle altre corti, bensì è compito anche, ed in questo caso, soprattutto, dell’amministrazione con il solo limite della disapplicazione[43].
Ma se non potesse?
Come anticipato, nell’applicare la novella, la competente amministrazione rimane in superficie: si affida al criterio letterale, colonne d’Ercole dell’attività ermeneutica ma “metodo primitivo sempre”[44] e si fa scudo delle circolari ministeriali.
Se l’interprete Parmense ci fa notare “come non possano incidere nel giudizio le circolari ministeriali 15/18 e 83744/18 giacché, alla luce dell’irrinunciabile disposizione scolpita nell’art. 101, comma 2 Cost., il giudice è soggetto soltanto alla legge e non anche alle dichiarazioni dell’esecutivo”, l’art. 9, comma 1 del d.P.R. n. 396/2000[45], contrariamente, obbliga l’ufficiale dello stato civile ad uniformarsi alle istruzioni che vengono impartite dal Ministero dell’interno.
La circolare n. 15/2018 espressamente dispone: “dall’entrata in vigore delle nuove norme, il PDS per richiesta protezione internazionale di cui all’art. 4, comma 1 del D. Lgs. n. 142/15 non potrà consentire l’iscrizione anagrafica”. Le indicazioni ministeriali, come confermato dal Tribunale di Bologna[46], non sono “d’ausilio a risolvere le complessità poste dall’introduzione della nuova norma”.
In uno dei suoi passaggi, la circolare n. 83744/2018, invece, afferma che: “ai richiedenti asilo -che, peraltro, non saranno più iscritti nell’anagrafe dei residenti- vengono dedicate le strutture di prima accoglienza (CARA e CAS), all’interno delle quali permangono, come in passato, fino alla definizione del loro status”. Questa volta, le disposizioni, a giudizio di chi scrive, stimolano la riflessione: dall’inidoneità del permesso di soggiorno per richiesta asilo a costituire titolo per l’iscrizione anagrafica siamo passati al divieto (indipendentemente dalla dimostrazione del regolare soggiorno?) per gli istanti protezione internazionale di essere inseriti nel Registro della popolazione residente. Certamente, resterebbe da definire a quale delle due procedure esaurientesi nell’iscrizione anagrafica il Ministero faccia riferimento: quella ordinaria o l’abrogata a norma dell’art. 5 bis del D. Lgs. n. 142/2015.
Ulteriormente, chi scrive si chiede se la volontà del legislatore che quest’ultimo imprime nella relazione introduttiva al disegno di legge di conversione del Decreto sicurezza[47], possa costituire valido strumento per spazzare via la suddetta incertezza o addirittura non debba essere presa in considerazione dal giudice nel faticoso, ma doveroso, tentativo di elaborare un’interpretazione conforme a Costituzione del comma 1 bis.
“L’articolo 13 prevede che il permesso di soggiorno per richiesta asilo non consente l’iscrizione all’anagrafe dei residenti, fermo restando che esso costituisce documento di riconoscimento. L’esclusione dall’iscrizione all’anagrafe non pregiudica l’accesso ai servizi riconosciuti dalla legislazione vigente ai richiedenti asilo (iscrizione al servizio sanitario, accesso al lavoro, iscrizione scolastica dei figli, misure di accoglienza) che si fondano sulla titolarità del permesso di soggiorno.
L’esclusione dall’iscrizione anagrafica si giustifica per la precarietà del permesso per richiesta asilo e risponde alla necessità di definire preventivamente la condizione giuridica del richiedente.”
Chiaro e non trascurabile è l’intento preclusivo del legislatore.
Nell’interpretazione di un atto normativo, infatti, -ed ancor di più se di recente approvazione- non può prescindersi da un’accorta ricognizione dei lavori preparatori quale indice della volontà del legislatore, nel caso di specie, “perfettamente intellegibile”, sostiene la Corte di Milano.[48]
Dissentirebbe il giudice fiorentino che prende le distanze dal cd. criterio storico dell’interpretazione ovverosia quell’ approccio ermeneutico fondato sulla ricostruzione della volontà dei partecipanti al procedimento legislativo: ciò che davvero conta, contrariamente, non è l’interesse perseguito dal redattore della disposizione, bensì la volontà emergente dal testo normativo considerato nel contesto in cui è calato. Impostazione che poggia sulla ricostruzione dell’“intenzione del legislatore” ex art. 12 delle Preleggi, quale intenzione del legislatore oggettivata nella norma. L’interprete non può, pertanto, ritenersi vincolato a cercare un significato conforme alla volontà politica di cui la norma è, storicamente, prodotto.[49]
In ultima istanza, la legge, una volta approvata, “si stacca” dall’organo che l’ha prodotta e non viene più in rilievo come decisione legata a ragioni e fini di chi l’ha voluta.[50]
La creatura va considerata indipendentemente dalle intenzioni del creatore.
qualora ci affidassimo all’impostazione ermeneutica basata sulla ricostruzione dell’intenzione del legislatore quale intenzione obiettivata nella norma, la ricerca di un’interpretazione costituzionalmente orientata, come illustrata, certamente avrebbe successo;
se, contrariamente, ci lasciassimo guidare dal criterio storico dell’interpretazione, incorreremmo in una brusca battuta d’arresto: la versione conforme a costituzione verrebbe a costituire illegittima interpretatio abrogans del comma 1 bis in ragione del senso, appunto non trascurabile, che alla medesima va attribuito sulla scorta della volontà del legislatore.
Ça va sans dire, l’impossibilità di addivenire ad un’interpretazione costituzionalmente conforme non significa avallare la legittimità della disposizione. Al contrario, l’insuccesso di tale tentativo è prodromo, qualora, ovviamente, il giudice adito ne ravvisi gli estremi, della rimessione della questione nelle mani della Consulta. Ricorda il Giudice delle Leggi che, queste ultime “non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali, ma perché è impossibile darne interpretazioni costituzionali”.[51]
Ed è così che andrà.
I Tribunali di Ancona e Milano giungono alle seguenti conclusioni e “gettano la spugna”:
Se, davvero, la disposizione al comma 1 bis si limitasse a ribadire che non sussiste alcun sillogismo tra riconoscimento di PDS per richiesta asilo ed iscrizione anagrafica, non si comprenderebbe quale sia il senso del richiamo all’art. 6 del T.U.I. laddove la novella afferma che il permesso di soggiorno per richiesta asilo non è titolo per l’iscrizione anagrafica ai sensi di tale disposizione che, come sappiamo, non ha per oggetto la procedura ad hoc, bensì la clausola di reciprocità tra cittadini italiani e stranieri regolarmente soggiornanti[52];
Qualora non fosse in toto preclusa l’iscrizione anagrafica dell’istante protezione internazionale, privo di senso sarebbe quanto previsto dall’art. 13, comma 1, lett. b), n. 1 del Decreto Salvini che, come prima visto, ha modificato l’art. 5, comma 3 del D.lgs. n. 142/2015. In base a tale previsione, infatti, l’accesso ai servizi garantiti ai richiedenti protezione internazionale -proprio in forza del D. Lgs. n. 142/2015- è assicurato nel luogo del domicilio e non più in quello di residenza: se, per i richiedenti protezione internazionale, fosse ancora possibile l’iscrizione all’anagrafe, non si comprenderebbe il significato di tale novella.
Infine, pur volendo preservare l’approdo ermeneutico delle altre Corti -fatta ovviamente eccezione per quella di Trento- rimarrebbe comunque oscura l’utilità della novella al comma 1 bis dell’art. 4 del D. Lgs. n. 142/2015. Allo scopo di far venir meno la sola procedura semplificata, sarebbe stata sufficiente l’abrogazione dell’art. 5 bis. L’esercizio del diritto soggettivo all’iscrizione anagrafica del titolare di PDS per richiesta asilo non sarebbe stato pregiudicato giacché sempre possibile, seppur limitatamente nella forma ordinaria data dal combinato disposto del d.P.R. n. 223/1989 e dell’art. 6, comma 7 del Testo unico dell’immigrazione.
Debole, a giudizio di chi scrive, la ricostruzione della novella quale disposizione ancillare, dal contenuto meramente chiarificatore, dell’avvenuta abrogazione dell’automatismo legislativo di cui all’art. 5 bis.
“Tra tutti i possibili significati riconducibili ad una norma, si deve optare per quello che riconnette alla medesima un qualche effetto, se esistente”[53].Va, pertanto, dedotta la contrarietà del nuovo regime giuridico all’iscrizione anagrafica di chi è regolarmente sul territorio italiano in quanto titolare di un permesso di soggiorno per richiesta asilo. E ciò secondo un’interpretazione letterale, sistematica e teleologica, che tiene in considerazione la (chiara) “intenzione del legislatore”.[54]
Tale impostazione è, peraltro, condivisa dal Tribunale di Trento, che, oltre a decretare “la palese chiarezza” del comma 1 bis “che esclude, per tabulas, la possibilità per il richiedente protezione internazionale di ottenere l’iscrizione anagrafica del comune ove, di fatto, è residente”, osserva che “un’interpretazione della suddetta disposizione, in senso costituzionalmente orientato, può effettuarsi alla sola condizione che il testo normativo da applicare non venga del tutto stravolto nel suo significato palese”, diversamente, “equivarrebbe a rendere non applicabili norme, espungendole di fatto dall’ordinamento, atto vietato all’operatore giuridico, dovendo, semmai, il giudice sollevare questione di legittimità costituzionale per violazione dei parametri della Carta fondamentale”[55].
5.1 Art. 77 Cost.
La forma prima della sostanza.
Senza meno poiché l’eventuale illegittimità costituzionale della prima, ineluttabilmente, travolgerebbe la seconda.
Il D.L. n. 113/2018 -in tutta la sua interezza- appare carente della “straordinaria necessità ed urgenza” di intervento richiesta dal comma 2 dell’art. 77.
Evidente impegno della Consulta è riportare nei ranghi quello che -a tutti gli effetti- costituisce un abuso della decretazione d’urgenza.[56]
Nel caso in esame, ci si chiede quali siano le condizioni inveranti i presupposti della necessità ed urgenza della preclusione dell’esercizio del diritto soggettivo all’iscrizione anagrafica di coloro che regolarmente permangono sul suolo patrio, in attesa della definizione del proprio status.
Il ricorso al Decreto legge troverebbe giustificazione nelle seguenti ragioni:
Garantire l’effettività dei provvedimenti di rimpatrio di coloro che non hanno titolo a soggiornare nel territorio nazionale;
Assicurare la scrupolosa lavorazione delle istanze di riconoscimento e concessione della cittadinanza, in continuo incremento giusta la costante crescita della popolazione straniera;
Garantire la massima accuratezza dell’istruttoria finalizzata alla valutazione di suddette richieste in ragione della seria minaccia terroristica e dei preoccupanti fenomeni di contraffazione dei documenti dei Paesi d’origine prodotti dagli istanti;
Assicurare adeguate misure di prevenzione della minaccia terroristica anche connessa al fenomeno dei foreign fighters.
Elenco ricco, coerente ed esaustivo. Peccato che, anche a voler ritenere che simili esigenze necessitano di essere affrontate con il mezzo della decretazione d’urgenza, stante l’evidente serietà, appare cristallino che la sostanza dell’art. 13, comma 1, lett. a) non incide in modo alcuno sull’efficacia dei provvedimenti di rimpatrio, sulla necessità di svolgere un’accurata istruttoria delle richieste di riconoscimento o concessione della cittadinanza nonché sulla sicurezza nazionale. Acclarato, infatti, che i titolari di PDS per richiesta asilo sono regolarmente soggiornanti, “il fatto che essi possano o meno iscriversi all’anagrafe dei residenti in alcun modo ostacola le esigenze di tutela che la decretazione d’urgenza intende garantire”[57]. Anzi, a ben vedere, una corretta prospettazione sulle liste anagrafiche di chi, effettivamente, si trova stabilmente in un determinato Comune, altro non farebbe che facilitare l’azione dell’ente territoriale e degli organi di sicurezza.
La disposizione di cui all’art. 13, comma 1, lett. a), n. 2 si pone, altresì in contrasto con il requisito dell’omogeneità sostanziale tipica del Decreto legge.[58] La sostanza del D.L. n. 113/2018 appare priva della richiesta omogeneità giacché si articola in disposizioni vertenti su materie del tutto diverse fra loro afferenti al regime giuridico del permesso di soggiorno per motivi umanitari -attualmente abrogato-, alla repressione dell’immigrazione clandestina, al contrasto al terrorismo ed alla criminalità mafiosa, alla riorganizzazione dell’amministrazione civile del Ministero dell’interno ed al funzionamento dell’agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.
Un bel pot-purri.
Passiamo, quindi alla sostanza.
Come già chiarito, l’unica lettura possibile -la sola legittima- del comma 1 bis comporta il diniego dell’inserimento nei Registri della popolazione residente per gli istanti protezione internazionale, seppur regolarmente soggiornanti in quanto titolari di PDS per richiesta asilo.
Il Giudice delle Leggi ha abbracciato una concezione dell’art. 2 Cost. quale “norma di apertura” in grado di ricondurre sotto l’egida costituzionale dei diritti inviolabili anche ipotesi ivi non esplicitate o, dalle medesime, non direttamente desumibili.[59] L’inviolabilità assume, così, carattere dinamico e diventa “concetto valvola”: muta al mutare dei costumi. Non è, tuttavia, onnicomprensivo: nell’insieme dei diritti inviolabili, lungi dall’essere indeterminato, possono -o meglio devono- essere ricompresi solo quelli riconducibili al cuore del progetto costituente, ovverosia assicurare a ciascun consociato le condizioni per vivere una vita degna e libera.
Inconfutabile conferma del fatto che il riconoscimento della dignità umana e di tutti quei diritti -inviolabili- che tendono alla sua garanzia non spettano ai soli cittadini deriva dai principi di eguaglianza e parità sociale di cui al successivo art. 3 Cost.[60]
Tuttavia, la Corte specifica ulteriormente la questione e, senza cadere in contraddizione, afferma come “tra cittadino e straniero, benché uguali nella titolarità di certi diritti di libertà, esistano differenze di fatto che possano giustificare un loro diverso trattamento nel godimento di quegli stessi diritti”[61].
Da una parte, dunque, il riferimento a “certi diritti” implica la necessità di discernere tra diritti inviolabili il cui godimento è riservato al solo cittadino e quelli spettanti tanto al cittadino che allo straniero, dall’altra, assume rilevanza la distinzione tra titolarità -a tutti estesa- e godimento -differentemente modulabile- di un diritto inviolabile.
Proprio in quest’ottica, la Consulta ha introdotto il concetto di “nucleo irriducibile” dei diritti inviolabili che, per quelli non limitati ai cittadini, deve essere sempre e comunque riconosciuto a tutti[62]. L’accesso ed il godimento di quella porzione di diritto involabile che eccede tale “nucleo”, contrariamente, ricadono nella discrezionalità del legislatore: in tal caso, la differenza di trattamento tra cittadino e straniero è ammissibile, ma deve, rigorosamente, rimanere circoscritta entro il limite in cui la disparità non sconfina nell’irragionevolezza.
Il diritto all’iscrizione anagrafica, senza ombra di dubbio, rientra tra quelli aventi come punto d’ approdo quello di garantire la dignità umana, nella sua dimensione individuale e sociale. È, difatti, veicolo, come già accennato, per lo sviluppo di quel senso di appartenenza alla comunità locale presso cui si decide di fissare la propria stabile dimora che costituisce presupposto di un compiuto inserimento nella società all’interno della quale l’individuo può avere pieno e libero svolgimento della propria personalità, come riconosciuto dall’art. 2 Cost.
Dall’inserimento nei registri della popolazione residente, quindi, prende le mosse quel processo di integrazione che vede protagonisti lo straniero e la società presso cui si stabilisce: anche qualora si tratti di un richiedente asilo, in virtù dell’innegabile regolarità della sua presenza sul suolo italiano per tutto il tempo necessario alla definizione -tutt’altro che istantanea- della sua istanza.
Da un punto di vista simbolico, poi, negare l’iscrizione anagrafica significa lasciare la persona al margine della collettività, confinandola in un “non luogo” giuridico e sociale, limite alla libera e dignitosa crescita della sua personalità e che, arditamente, può ritenersi compatibile con l’impegno alla partecipazione alla vita economica, sociale e culturale che lo stesso legislatore individua come passaggio cruciale dell’iter di integrazione[63]. Basti pensare che l’iscrizione anagrafica è condizione per il rilascio della carta di identità, un documento che, anche su un piano meramente evocativo, esprime, per l’appunto, una maggiore identificazione con la comunità in cui ci si inserisce rispetto al permesso di soggiorno che, dissimilmente, comunica sempre e comunque una sensazione di estraneità.
Diventa così irrilevante il fatto che l’accesso ai servizi sociali, nonché privati, generalmente erogati in base alla residenza -e, quindi, all’iscrizione anagrafica- venga ora garantito in base al domicilio, giacché il divieto di iscrizione anagrafica lede un diritto autonomo e presupposto rispetto a questi ulteriori diritti.
Allo stesso modo, la violazione dell’art. 2 Cost. si verifica anche trascendendo dalla (tutto fuorché trascurabile) presenza nel nostro ordinamento di diritti la cui titolarità deriva dalla durata della residenza sul territorio italiano[64].
Ciò premesso, non rimane che confermare come del diritto soggettivo all’iscrizione anagrafica possano beneficiare, all’infuori di ogni dubbio, anche gli stranieri: è tutto scritto nell’art. 6 comma 7 del Testo unico dell’immigrazione.
Quello che sembra comportare l’applicazione dell’art. 4, comma 1 bis del D. Lgs. n. 142/2015, introdotto dall’art. 13, comma 1, lett. a), n. 2) del D.L. n. 113/2018, convertito con L. n. 132/2018, non è una ragionevole compressione del diritto in questione conforme al principio dell’ammissibilità del diverso trattamento nel godimento dei diritti tra italiani e stranieri, piuttosto la sua irragionevole -e quindi discriminatoria- negazione, tout court, in capo ad una specifica categoria di stranieri, senza che possa ravvisarsi alcun margine di conservazione di un suo “nucleo essenziale”.
5.3 Art. 3
Nel precipuo regime giuridico dell’iscrizione anagrafica degli stranieri, espressione del principio di uguaglianza è, certamente, la clausola di reciprocità a norma dell’art. 6, comma 7 del Testo unico dell’immigrazione. Il comma 1 bis deroga a tale disciplina generale contravvenendo a quei requisiti di razionalità e ragionevolezza costituenti i parametri tradizionalmente adottati dalla Consulta quale bussola nell’accertamento della conformità all’art. 3 della Costituzione.
Il primo si sostanzia nella verifica della coerenza tra la norma della cui costituzionalità si dubita e le altre prescrizioni in materia così da verificare se sussista congruità dispositiva o, come nel caso di specie, vi siano insanabili contraddizioni[65].
Sintomo dell’irrazionalità della norma è l’incoerenza -già, peraltro evidenziata- con le finalità perseguite dal legislatore mediante l’adozione del D.L. n. 113/2018, responsabile della riforma.
Escludere l’iscrizione anagrafica per gli istanti protezione internazionale comporta una riduzione delle capacità di controllo e monitoraggio della pubblica autorità, rendendo meno attendibili i dati relativi alla loro presenza sul territorio ed ai loro spostamenti. Ciò mal si coordina con le, già citate, finalità perseguite dal Decreto e tale illogicità rende “plausibile l’assenza di giustificazioni della disciplina derogatoria introdotta dal D.L. n. 113/2018 al generale regime di uguaglianza tra italiani e stranieri nell’esercizio del diritto all’iscrizione anagrafica”[66].
Ulteriore conferma promana dalla riflessione sulla coerenza, stavolta, tra il comma 1 bis e la disciplina dell’ordinamento delle anagrafi della popolazione residente. La previsione di una sanzione che colpisce gli stranieri che non procedono all’iscrizione anagrafica[67] evidenzia la natura obbligatoria di tale operazione[68]. L’iscrizione all’anagrafe è diritto/dovere giacché risponde ad esigenze di natura privata nonché a pubblici interessi tra cui, ovviamente, anche quello di assicurare la puntuale conoscenza dei soggetti presenti sul territorio italiano e, dunque, anche la sicurezza. Evidente è la contraddizione di una normativa che, da un lato, nega allo straniero l’iscrizione anagrafica e, dall’altro, ne sanziona l’inadempimento.
Infine, precludere l’iscrizione anagrafica agli asilanti si pone in contraddizione con le finalità perseguite dal D. Lgs. n. 142/2015 in cui il comma 1 bis si inserisce. La direttiva 33/2013/UE, facente ingresso nell’ordinamento italiano tramite il suddetto decreto delegato, introduce una disciplina garantista nei riguardi degli istanti protezione internazionale finalizzata anche alla creazione di “uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia aperto a quanti, spinti dalle circostanze, cercano legittimamente protezione nell’Unione”. Ne consegue che gli obiettivi di migliorare l’accoglienza e, soprattutto, di “garantire” ai richiedenti, “un livello di vita dignitoso”[69] non sembrano affatto conciliabili con l’introduzione di un superfluo ed insuperabile ostacolo all’integrazione e al libero sviluppo individuale dello straniero qual è, come prima visto, la negazione del diritto soggettivo all’iscrizione anagrafica.
Passando, invece, al controllo sulla ragionevolezza del comma 1 bis, emerge l’insussistenza di una giustificazione al differenziato trattamento non solo di istanti protezione internazionale e cittadini italiani, ma anche tra gli stessi richiedenti e gli altri stranieri legittimamente presenti sul territorio dello Stato.
Sono da considerarsi lesive del principio di uguaglianza le deroghe alla disciplina generale di una materia responsabili dell’introduzione di ipotesi ingiustificate di disparità di trattamento, ad esempio costringendo ad irragionevoli sacrifici una specifica categoria di soggetti[70].
Difficile, se non impossibile, è individuare l’interesse che il legislatore ha inteso soddisfare mediante introduzione del divieto di iscrizione anagrafica per i richiedenti protezione internazionale, operazione di rilevanza giacché fornirebbe la motivazione del sacrificio imposto a questa categoria.
Il regime differenziato, peraltro, continuerebbe ad essere discriminatorio seppur tentassimo di trovarvi giustificazione attraverso il richiamo alla connaturata provvisorietà dello status di richiedente protezione internazionale cui si connette il relativo titolo di soggiorno.
Non è, difatti, convincente riferirsi in termini di precarietà alla presenza dell’istante protezione internazionale sul suolo italiano: il permesso di soggiorno per richiesta asilo ha scadenza semestrale, rinnovabile fino alla decisione della domanda ed è notorio che i tempi -tali, peraltro, da comprendere l’eventuale impugnazione del rigetto- sono tutt’altro che brevi.
Alcuni soggiornano fino a 3 o 4 anni[71].
L’irragionevolezza del diniego di iscrizione anagrafica giustificato in forza della precarietà del soggiorno sul territorio dello Stato risulta ancora più marcata rispetto agli altri stranieri regolarmente presenti sul suolo italiano in forza di diverso titolo di soggiorno. Questi ultimi, infatti, non incontrano alcun ostacolo che renda più gravoso, o addirittura impossibile, l’esercizio del diritto all’iscrizione anagrafica, potendovi procedere con il decorso del tempo trimestrale necessario a considerare la loro dimora come abituale, anche a fronte di un soggiorno temporalmente ridotto rispetto agli asilanti.
Non possono, peraltro, nemmeno invocarsi esigenze di certezza delle risultanze anagrafiche giacché l’art. 7, comma 3 del d.P.R. n. 223/1989 -laddove pone l’obbligo di rinnovare la dichiarazione di dimora abituale entro 60 gg. dal rinnovo del PDS e statuisce che l’ufficiale dell’anagrafe aggiorna la scheda anagrafica dello straniero- assicura un meccanismo di cancellazione della residenza ove non fosse accordato il rinnovo del titolo.
Possiamo, quindi, concludere che, prescindendo dal fatto che tutt’altro che precaria è la permanenza dell’istante protezione internazionale, in ogni caso, l’incertezza connessa a tale status in alcun modo può ritenersi elemento tale ricondurre nell’alveo della ragionevolezza la differenza di trattamento.
117, comma 1, Cost.
Infine, e brevemente, la questione di legittimità costituzionale appare non manifestamente infondata in riferimento all’art. 117, comma 1[72] Cost. in relazione all’art. 2, par. 1 del Protocollo n. 4 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali[73], nonché in riferimento agli artt. 14 CEDU e 26 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici adottato a New York il 16 dicembre 1966, entrato in vigore il 23 marzo 1976, ratificato e reso esecutivo con la L. n. 881/1977.
Quanto al primo profilo di censura, l’art. 4, comma 1 bis del D. Lgs. n. 142/2015, impedendo al titolare di permesso di soggiorno per richiesta asilo di iscriversi all’anagrafe, viola l’art. 2, par. 1 del Protocollo n. 4 della CEDU il quale dispone che “chiunque si trovi regolarmente sul territorio di uno Stato ha il diritto di circolarvi liberamente e di fissarvi liberamente la sua residenza”.
Traendo linfa, infine, tale diniego da ragioni discriminatorie, comporta, altresì, la violazione dell’art. 14 CEDU il quale stabilisce che il godimento dei diritti e delle libertà riconosciute dalla Convenzione deve essere assicurato senza discriminazione di alcun tipo nonché dell’art. 26 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici secondo cui: “ogni individuo che si trovi legalmente nel territorio di uno Stato ha il diritto di circolarvi liberamente e liberamente fissarvi la sua residenza”.
[1] L’istituto della protezione internazionale comprende:
Lo status di rifugiato che viene definito dall’art. 1 A della Convenzione di Ginevra del 1951 ratificata dall’Italia nel 1954. Tale definizione è stata poi ripresa dalle direttive europee nonché dal D. Lgs. n. 251/2007 “Attuazione della direttiva 2004/83/CE recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica del rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta”: il rifugiato è colui che “temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza religione nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche si trova fuori dal Paese di cui è cittadino e non può o non vuole, a causa di tale timore avvalersi della protezione di questo paese; oppure che, non avendo una cittadinanza e trovandosi fuori dal Paese in cui aveva la residenza abituale a seguito di siffatti avvenimenti, non può o non vuole tornarvi per il timore di cui sopra”.
La presenza fuori dal paese di nazionalità/residenza abituale, il fondato timore, i motivi della persecuzione, l’impossibilità/non volontà di avvalersi della protezione dello Stato di cittadinanza/residenza rappresentano gli elementi costitutivi della definizione.
Lo status di protezione sussidiaria è codificata a livello europeo dalla Direttiva n. 83/2004/CE, poi modificata con la successiva 95/2011/CE ed entrata nell’ordinamento italiano con il D. Lgs. n. 251/2007. Ai sensi dell’art. 2 lett. g): “il cittadino straniero che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato, ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel Paese d’origine correrebbe un rischio effettivo di grave danno e il quale non può o, a causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di tale Paese”. A norma dell’art. 14 del D. Lgs. n. 251/2007, per grave danno si intende: la condanna a morte o all’esecuzione della pena di morte; tortura od altra forma di pena o trattamento inumano o degradante; minaccia grave e individuale alla vita oppure alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata di un conflitto armato interno o internazionale. La protezione sussidiaria, pertanto, figura come rimedio residuale: la valutazione circa il riconoscimento della stessa deve avvenire sempre dopo aver verificato la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento dello status di rifugiato.
[2] Da qui in poi, anche PDS.
[3] “Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato.” Nel dettaglio, mentre il comma 3 tipizza quei provvedimenti che, sebbene impugnati, non cessano la propria efficacia esecutiva, il comma 4 individua le eccezioni al ricorrere delle quali l’efficacia esecutiva del provvedimento, nelle more della definizione della controversia pendente, è sospesa.
[4] “Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale”.
[5] D.L. n. 113/2018 convertito con modifiche dalla L. n. 132/2018.
[6] “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa”. Esattamente è “documento di riconoscimento ogni documento munito di fotografia del titolare e rilasciato, su supporto cartaceo, magnetico o informatico, da una pubblica amministrazione italiana o di altri Stati, che consente l’identificazione personale del titolare”.
[7] “Approvazione del nuovo regolamento anagrafico della popolazione residente.”
[8] D. Lgs. n. 286/1998, da qui in poi anche T.U.I.
A norma dell’art. 6, comma 7 “Le iscrizioni e variazioni anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante sono effettuate alle medesime condizioni dei cittadini italiani con le modalità previste dal regolamento di attuazione. In ogni caso la dimora dello straniero si considera abituale anche in caso di documentata ospitalità da più di tre mesi presso un centro di accoglienza. Dell’avvenuta iscrizione o variazione l’ufficio dà comunicazione alla questura territorialmente competente.”
[9] A norma dell’art. 54, comma 3 del D. Lgs. n. 267/2000 recante “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”, i Sindaci sovraintendono alla tenuta dei registri di stato civile e della popolazione.
[10] Il testo della direttiva è qui consultabile: http://questionegiustizia.it/doc/Direttiva_sindaco_Palermo_21_dic_2018_n_1807620.pdf
[11] Ordinanza del Tribunale di Firenze, IV sez. Civile:
[12] In ordine cronologico:
Ordinanza del Tribunale di Bologna, protezione internazionale civile, 02/05/2019: ;
Ordinanza del Tribunale di Genova, XI sez. Civile, 20/05/2019: ;
Ordinanza del Tribunale di Prato, sez. unica Civile, 28/05/2019: ;
Ordinanza del Tribunale di Lecce, I sez. Civile, 04/07/2019:
Ordinanza del Tribunale di Cagliari, sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’U.E., 31/07/2019: ;
Ordinanza del Tribunale di Parma, I sez. Civile, 02/08/2019: .
[13] Il contenuto dell’appello è qui visionabile:
[14] Ordinanza del Tribunale di Trento, sez. civile, 11/06/2019: https://www.dirittoimmigrazionecittadinanza.it/allegati/fascicolo-n-2-2019/umanitaria-6/418-16-trib-tn-11-6-2019/file
[15] Ordinanza del Tribunale di Ancona, I sez. Civile, 29/07/2019: ;
Ordinanza del Tribunale di Milano, I sez. Civile, 01/08/2019: .
[16] Mentre il Tribunale di Ancona ordina al Comune di iscrivere il ricorrente all’anagrafe, seppur in via provvisoria, posponendo la decisione definitiva sulla domanda cautelare all’esito dell’incidente di costituzionalità, il Tribunale di Milano si limita a sospendere il giudizio nell’attesa del Giudice delle Leggi.
Si segnala, infine, l’ordinanza di rinvio del Tribunale di Milano, feriale civile, 16/08/2019, mediante la quale il giudice adito sospende la decisione nelle more del giudizio innanzi alla Consulta:
[17] Sent. Cons. Stato n. 310/2015.
[18] Sent. Cass. SS. UU. n. 449/2000.
[19] Recante “Condizioni per la concessione: fuori dei casi regolati nelle precedenti sezioni di questo capo, chi ha fondato motivo di temere che durante il tempo occorrente per far valere il suo diritto in via ordinaria, questo sia minacciato da un pregiudizio imminente e irreparabile, può chiedere con ricorso al giudice i provvedimenti d’urgenza, che appaiono, secondo le circostanze, più idonei ad assicurare provvisoriamente gli effetti della decisione sul merito”.
[20] Recante “Disposizioni per il riordino della normativa in materia di servizi per il lavoro e di politiche attive, ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 10 dicembre 2014, n. 183”.
[21] Recante “Istituzione e disciplina dell’imposta sul valore aggiunto”.
[22] Legge di stabilità del 2015.
[23] Recante “Nuove norme sulla cittadinanza”.
[24] D. Lgs. n. 285/1992.
[25] Ordinanza del Tribunale di Firenze, IV sez. Civile, 18/03/2019.
Nella stessa direzione l’ordinanza del Tribunale di Bologna, protezione internazionale civile, 02/05/2019 e l’ordinanza del Tribunale di Lecce, I sez. Civile, 04/07/2019.
Avverso a tale ricostruzione D. Consoli, N. Zorzella, “L’iscrizione anagrafica e l’accesso ai servizi territoriali dei richiedenti asilo ai tempi del salvinismo”, gennaio 2019, qui disponibile:
“Va, infatti, precisato che l’art. 5 del D. Lgs n. 142/2015, novellato dal D.L. 113/2018, garantisce espressamente ai richiedenti asilo l’accesso a tutti i servizi previsti dal D. Lgs stesso ed anche a quelli «comunque erogati sul territorio» sulla base del domicilio dichiarato al momento della formalizzazione della domanda di riconoscimento della protezione internazionale. Questo significa che il richiedente asilo ha diritto a tutte le prestazioni erogate sul territorio comunale, compresi anche quelli di pertinenza di soggetti privati, quali le banche, le assicurazioni, le agenzie immobiliari, etc.”.
[26] Recante “Approvazione del nuovo regolamento anagrafico della popolazione residente.”
[27] Per “titolo” di una situazione giuridica soggettiva si intende quel fatto o atto giuridico dal quale deriva l’acquisto della medesima da parte -appunto- del soggetto che ne è titolare. Per estensione, è “titolo” anche il documento che ne accerta la sussistenza e, pertanto, l’appartenenza della situazione giuridica soggettiva al suo titolare.
[28] Rispettivamente elemento oggettivo e soggettivo della nozione civilistica di residenza, come individuati dalla giurisprudenza di legittimità. Si veda sent. C. Cass. n. 791/1985 nonché sent. C. Cass. n. 1738/1986.
[29] Recante “Accertamenti sulle dichiarazioni rese e ripristino delle posizioni anagrafiche precedenti”.
[30] Recante “Accertamenti richiesti dall’ufficiale di anagrafe”.
[31] Recante “Documentazione per l’iscrizione di persone trasferitesi dall’estero”.
[32] Con esattezza: titolo di viaggio per apolidi, documento di viaggio per rifugiati, titolo di viaggio per stranieri, libretto di navigazione per marittimi, documento di navigazione aerea, lasciapassare delle Nazioni Unite, documento rilasciato da un quartier generale della NATO, documento di viaggio UNMIK (amministrazione provvisoria dell’ONU in Kosovo), carta di identità per cittadini U.E.
[33] d.P.R. n. 394/1999.
[34] Recante “Rilascio del permesso di soggiorno”.
[35] “Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a norma dell’art 1, comma 6 del decreto legislativo n. 286/1998”.
[36] Un esempio di Modello C3 è qui consultabile: https://www.meltingpot.org/IMG/pdf/Modello_C3.pdf
[37] Recante “Disposizioni urgenti per l’accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto dell’immigrazione illegale.”, convertito con la L. n. 46/2017.
[38] “Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale”.
Il testo abrogato dell’articolo così recitava:
“il richiedente protezione internazionale ospitato nei centri di cui agli articoli 9, 11 e 14 è iscritto nell’anagrafe della popolazione residente ai sensi dell’art. 5 del d.P.R. n. 223/1989, ove non iscritto individualmente.
È fatto obbligo al responsabile della convivenza di dare comunicazione della variazione della convivenza stessa al competente ufficio dell’anagrafe entro venti giorni dalla data in cui si sono verificati i fatti.
La comunicazione, da parte del responsabile della convivenza anagrafica, della revoca delle misure di accoglienza o dell’allontanamento non giustificato del richiedente protezione internazionale costituisce motivo di cancellazione anagrafica con effetto immediato, fermo restando il diritto di essere nuovamente iscritto ai sensi del comma 1.”
[39] “In ogni caso la dimora dello straniero si considera abituale anche in caso di documentata ospitalità da più di tre mesi presso un centro di accoglienza”.
[40] In questa direzione l’ordinanza del Tribunale di Firenze, IV sez. Civile, 18/03/2019.
[41] M. Ruotolo, “Quando il giudice deve “fare da sé”, ottobre 2018, qui disponibile: http://questionegiustizia.it/stampa.php?id=1742
[42] M. Ruotolo, op.cit.
[43] L’operatore del diritto, contrariamente, è tenuto alla disapplicazione della normativa domestica quando non sia possibile attribuirne un senso che la renda rispettosa delle disposizioni chiare, precise ed incondizionate di una direttiva europea self-executing.
Quanto al caso di specie, si veda, nuovamente, l’ordinanza del Tribunale di Firenze, IV sez. Civile, 18/03/2019.
Tra le richieste del ricorrente al giudice adito:
la disapplicazione del comma 4 bis giacché in contrasto con l’art. 7 “Residenza e libera circolazione” -ritenuto direttamente applicabile- della Direttiva 2013/33/UE recante “Norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale.”;
in subordine, il ricorso, qualora si nutrissero dubbi in merito alla diretta applicabilità della normativa sovranazionale, al rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’UE, ai sensi dell’art. 267 del Trattato di Lisbona (TFUE – Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea), al fine di ottenere l’interpretazione autentica delle disposizioni eurounitaria.
Il resistente Comune di Scandicci, costituendosi in giudizio, ha chiesto il rigetto della domanda cautelare avversaria, obiettando, sul punto, che l’art. 13 del D.L. n. 113/2018 non si pone in contrasto con l’art. 7 della Direttiva 2013/33/UE, dal momento che tanto l’individuazione di un luogo di residenza, quanto il riconoscimento della residenza stessa quale presupposto per l’attribuzione delle condizioni materiali di effettiva accoglienza per il richiedente asilo costituiscono mera facoltà rimessa alla discrezionalità del legislatore nazionale. Sotto tale profilo, pertanto, il Decreto sicurezza non contravviene ad alcun precetto normativo sovranazionale, bensì rientra pianamente nell’esercizio di quella discrezionalità che la Direttiva 2013/33/UE riconosce, in materia di attribuzione della residenza, agli Stati membri.
Lapidaria è, sull’argomento, l’ordinanza del Tribunale di Parma, I sez. Civile, 02/08/2019 secondo cui “non merita accoglimento la richiesta di parte ricorrente di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE ex art. 276 TFUE, giacchè non si ravvisa effettivo contrasto con la Direttiva 2013/33/UE”.
Quanto, infine, al rispetto del limite della disapplicazione, si guardi con occhio critico la direttiva prot. n. 18067620 del 21/12/2018 a cura del Sindaco di Palermo consultabile alla nota 10.
[44] Sent. Corte Cost. n. 1/2013, qui disponibile: https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2013&numero=1
[45] Recante “Regolamento per la revisione e la semplificazione dell’ordinamento dello stato civile, a norma dell’articolo 2, comma 12, della legge 15 maggio 1997, n. 127”.
[46] Ordinanza del Tribunale di Bologna, protezione internazionale civile, 02/05/2019.
[47] Qui consultabile: http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01076594.pdf.
[48] Ordinanza del Tribunale di Milano, I sez. Civile, 01/08/2019.
[49] Conformemente a Sent. C. Cass. n. 3550/1988, nonché Sent. C. Cass. n. 2454/1983 e Sent. C. Cass. n. 3276/1979: “Ai lavori preparatori può riconoscersi un valore unicamente sussidiario nell’interpretazione di una legge, trovando limite nel fatto che la volontà da essi emergente non può sovrapporsi a quella obiettiva della legge come risulta dal dato letterale e dall’intenzione del legislatore intesa come volontà oggettiva della norma (voluntas legis), da tenersi distinta dalla volontà dei singoli partecipanti al processo formativo di essa”.
Sul punto, anche la dottrina ha rilevato come l’interprete, seppur si trovi nelle condizioni di poter ricostruire l’intenzione del legislatore, non può e non deve ritenersi vincolato alla medesima. “I risultati di questo genere di attività interpretativa devono essere contemperati con quelli dell’interpretazione sistematica, tendente a dare coerenza all’ordinamento giuridico considerato nel suo complesso”.
Pizzorusso, “Le fonti a produzione nazionale”, in A. Pizzorusso e S. Ferreri, “Le fonti del diritto italiano. 1. Le fonti scritte”, Trattato di diritto civile, diretto da R. Sacco, Torino, 1998.
[50] Ordinanza del Tribunale di Firenze, IV sez. Civile, 18/03/2019.
[51] Sent. C. Cost. n. 256/1996.
[52] Ordinanza del Tribunale di Ancona, I sez. Civile, 29/07/2019.
[53] Ordinanza del Tribunale di Ancona, I sez. Civile, 29/07/2019.
[54] Ordinanza del Tribunale di Milano, I sez. Civile, 01/08/2019.
[55] Ordinanza del Tribunale di Trento, sez. civile, 11/06/2019.
[56] Trattasi di percorso che, partito con l’intento di vietare la reiterazione del Decreto legge non convertito entro 60 gg. dalla pubblicazione, si è, poi, tramutato in sindacato sempre più pervasivo circa i presupposti di necessità e urgenza nonché i limiti della sua emendabilità in sede di conversione. La Corte ha, difatti, evidenziato, a più riprese, come la mancanza del presupposto dei casi straordinari di necessità e urgenza renda incostituzionale il ricorso al Decreto legge e che tale vizio non è sanato dalla successiva conversione in legge.
Ex multis, C. Cost. sentt. nn. 29/1995, 154/2015, e, più di recente, nn. 99 e 137 del 2018;
sulla inidoneità della legge di conversione a sanare il vizio, C. Cost. sent. n. 171/2007.
[57] Ordinanza del Tribunale di Milano, I sez. Civile, 01/08/2019.
[58] Il contenuto del Decreto legge, ai sensi dell’art. 15, c. 3 della L. n. 40/1998 -recante “Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri.”, nonché norma interposta– “deve essere specifica, omogenea e corrispondente al titolo”.
[59] La Sent. C. Cost. n. 561/1981 che ha riconosciuto come “fondamentale” il diritto alla libertà sessuale, non presente in Costituzione, viene seguita da altre decisioni che ne confermano l’orientamento come quelle che hanno ricondotto all’art. 2 Cost., ex pluribus, il diritto sociale all’abitazione (Sentt. C. Cost. nn. 404/1988 e 419/1991), il diritto alla vita (Sentt. C. Cost., nn. 223/1996 e 35/1997), il diritto di abbandonare il proprio paese (Sent. C. Cost. n. 278/1992), il diritto all’identità personale (Sentt. C. Cost. nn. 13/1994, 297/1996, 120/2001, 286/2016), il diritto al rispetto e alla libera esplicazione della personalità (Sent. C. Cost., n. 283/1997), il diritto alla famiglia (Sent. C. Cost. n. 278/2013).
[60] La giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto come “il testuale riferimento dell’art. 3, comma 1, Cost. ai soli cittadini non esclude […] che l’eguaglianza davanti alla legge sia garantita agli stessi stranieri dove si tratti di assicurare la tutela dei diritti inviolabili dell’uomo” Sent. C. Cost. n. 54/1979; ed altresì che “quando venga in gioco il riferimento al godimento dei diritti inviolabili dell’uomo […], il principio costituzionale di eguaglianza in generale non tollera discriminazioni fra la posizione del cittadino e quella dello straniero.” Sent. C. Cost. n. 62/1994.
[61] Sent. C. cost. 104/1969.
[62] Sent. C. Cost. 252/2001.
[63] Art. 4 bis, comma 1 del Testo unico dell’immigrazione recante “Accordo di integrazione”.
[64] La mancata iscrizione anagrafica comporta un immediato nocumento in capo al ricorrente laddove esclude a priori il computo del periodo trascorso come richiedente asilo (periodo che può estendersi ben al di là dei sei mesi per cui viene inizialmente rilasciato il permesso di soggiorno in questione) al fine dell’esercizio di tutti quei diritti che sono collegati alla durata della residenza. Qualora, dunque, la domanda di protezione venga accolta, il ricorrente vedrebbe indebitamente frustrati diritti quali quello alla acquisizione della cittadinanza (art. 9, comma1, L. n. 91/92, che ne collega la maturazione alla “residenza legale”), oppure altri diritti -non ricompresi tra quelli per cui il D.L. n. 113/2018 ha affermato la rilevanza del mero domicilio- quali l’accesso alla edilizia popolare (Art. 22, comma 1, lett. b, Lr. Lombardia n. 16/2016 recante “Disciplina regionale dei servizi abitativi” che prevede il requisito della “residenza anagrafica” nella Regione da almeno 5 anni) o l’accesso al “Reddito di cittadinanza” (art. 2, comma 1, lett. a), D.L. n. 4/2018 recante “Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e pensioni” che prevede il requisito della residenza in Italia per almeno 10 anni).
[65] In questo senso, Sent. C. Cost., n. 10/1980.
[66] Ordinanza del Tribunale di Milano, I sez. Civile, 01/08/2019.
[67] Art. 11 della L. n. 1228/1954 recante “Ordinamento delle anagrafi della popolazione residente”.
[68] Art. 2 L. n. 1228/1954.
[69] Direttiva 2013/33/UE, considerato n. 14: “È opportuno adottare norme in materia di accoglienza dei richiedenti che siano sufficienti a garantire loro un livello di vita dignitoso e condizioni di vita analoghe in tutti gli Stati membri”.
[70] Così Sentt. C. cost. nn. 4, 24, 76/1994 e 285/1995.
[71] Volendo schematizzare le richiamate tempistiche, in seguito alla presentazione della richiesta di protezione internazionale, la competente Commissione territoriale deve provvedere al colloquio personale con l’istante entro 30 giorni dal ricevimento della domanda e decidere entro i tre giorni feriali successivi salvo ritenere di dover acquisire nuovi elementi: in tal caso i termini sono prorogabili di sei mesi, nonché di ulteriori nove mesi se la decisione richiede complesse valutazioni, oppure in caso di inosservanza dell’obbligo di cooperazione che grava sul richiedente ex art. 11 D.Lgs. n. 25/2008 “Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato”, oppure, ancora, quando, banalmente, risulti presentato un elevato numero di richieste. A questo punto, in casi eccezionali, il termine di conclusione del procedimento può essere esteso di altri tre mesi (art. 27, D. Lgs. n. 25/2008).
Già siamo a 19 mesi di regolare permanenza.
A questo termine, possono, poi, aggiungersi i tempi del processo di impugnazione della decisione innanzi al giudice ordinario: la presentazione del ricorso -entro trenta giorni dalla notificazione del diniego- ha, infatti, efficacia sospensiva del provvedimento e dà avvio ad un giudizio che, ex lege, dovrebbe concludersi entro quattro mesi dalla presentazione del ricorso (art. 35 bis D. Lgs. n. 25/2008).
Si arriva, così, a 24 mesi, escludendo ritardi e trascurando ben possibili ricorsi innanzi alla Cassazione della decisione di primo grado, la quale -pur non avendo automatica efficacia sospensiva della pronuncia del tribunale- può essere accompagnata da apposita istanza.
[72] “La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”.
[73] Da qui in poi CEDU
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References: art. 32
 art. 700
 art. 5
 art. 5
 art. 12
 Art. 77
 art. 3
 Art. 3
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 art. 276
 Cass. 
 Cass. 
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 Art. 4
 Art. 11
 Art. 2
 art. 11