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Timestamp: 2016-10-21 22:08:44+00:00

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Die X.________ Liegenschaftsverwaltung ist Eigent�merin eines Wohn- und Gesch�ftshauses in Luzern. Im August 2005 regnete es w�hrend Tagen in der Schweiz heftig und ausgiebig. Dies f�hrte verbreitet zu �berschwemmungen und Hochwasser, was ab dem 21. August 2005 auch in Luzern zutraf. Am 25. August 2005 meldete die X.________ der Geb�udeversicherung des Kantons Luzern einen Wasserschaden am Geb�ude in Luzern mit Schadensdatum vom Vortag, dem 24. August 2005. Bei einer Besichtigung des Schadens stellte der eingesetzte Experte fest, dass kein Oberfl�chenwasser in das Geb�ude eingedrungen, sondern dass das Wasser durch die Aussenwand, unter anderem �ber undichte Leitungsdurchf�hrungen, in den Elektroraum im zweiten Untergeschoss gelangt war. Am 7. Oktober 2005 lehnte die Geb�udeversicherung ihre Leistungspflicht ab, weil kein Wasser ebenerdig in das Geb�ude eingedrungen sei und deshalb kein Elementarschaden gem�ss den gesetzlichen Bestimmungen vorliege. Mit Entscheid vom 2. M�rz 2006 wies die Geb�udeversicherung eine dagegen erhobene Einsprache ab.
Dagegen f�hrte die X.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Luzern. Dieses wies die Beschwerde am 28. M�rz 2007 ab.
Mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 14. Mai 2007 an das Bundesgericht beantragt die X.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts vollumf�nglich aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zur�ckzuweisen; eventuell sei die Beschwerde gutzuheissen und die Geb�udeversicherung zu verpflichten, s�mtliche gem�ss den gesetzlichen Bestimmungen versicherten Sch�den, unter Vorbehalt des gesetzlichen Selbstbehaltes, vollumf�nglich zu bezahlen.
2.1 Gem�ss � 24 Abs. 1 lit. c GVG versichert die �ffentlich-rechtliche Geb�udeversicherung des Kantons Luzern Geb�ude unter anderem gegen Sch�den, die durch Hochwasser, �berschwemmung oder Sturmflut entstanden sind. Nach � 24 Abs. 2 GVG nicht zu verg�ten sind jedoch Sch�den, die nicht durch ein in � 24 Abs. 1 GVG genanntes Elementarereignis verursacht worden sind (lit. a), die nicht auf eine Natureinwirkung von aussergew�hnlicher Heftigkeit zur�ckzuf�hren sind (lit. b), die durch fortgesetztes Einwirken entstanden sind (lit. c) oder die voraussehbar waren und rechtzeitig durch zumutbare Massnahmen h�tten verhindert werden k�nnen (lit. d). Nach � 23 GVV gelten Sch�den, die im Innern des Geb�udes durch R�ckstau aus Abwasserkanalisationen oder durch Grundwasser entstanden sind, nicht als Hochwasser- oder �berschwemmungssch�den.
2.2 In tats�chlicher Hinsicht ist vorliegend unbestritten, dass die fraglichen Sch�den im Zusammenhang mit dem Hochwasser vom August 2005 stehen, aber nicht durch das Eindringen von Oberfl�chenwasser, sondern von durch die Aussenwand eingetretenes Grundwasser entstanden sind. Die Beschwerdef�hrerin ist im Ergebnis der Ansicht, die Geb�udeversicherung hafte auch f�r solche Sch�den. Entscheidend sei letztlich die allgemeine Hochwassersituation, welche die Sch�den verursacht habe, und nicht, ob konkret Oberfl�chenwasser eingedrungen oder (nur) der Grundwasser- oder Kanalisationsdruck dermassen angestiegen sei, dass Wasser durch die unterirdischen Aussenw�nde habe dringen k�nnen bzw. zu einem Kanalisationsr�ckstau gef�hrt habe. Die von der Vorinstanz vorgenommene anderslautende Auslegung der einschl�gigen gesetzlichen Bestimmungen sei verfassungswidrig.
3.1 Die Beschwerdef�hrerin beruft sich zun�chst auf das Legalit�tsprinzip. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 84 Abs. 1 lit. a OG handelte es sich beim Legalit�tsprinzip, mit Ausnahme von Sonderbereichen wie dem Abgabe- oder dem Strafrecht, gleich wie beim Verh�ltnism�ssigkeitsgrundsatz nicht um ein verfassungsm�ssiges Recht, das selbst�ndig angerufen, sondern um einen Verfassungsgrundsatz, der nur im Zusammenhang mit einem (anderen) Grundrecht geltend gemacht werden konnte (vgl. BGE 131 I 91 E. 3.3 S. 99; 127 I 60 E. 3a S. 67). Es stellt sich die Frage, in welchem Sinne solche verfassungsm�ssigen Prinzipien zum "Bundesrecht" geh�ren, dessen Verletzung nunmehr gem�ss Art. 95 lit. a BGG mit Beschwerde an das Bundesgericht ger�gt werden kann (vgl. dazu etwa Peter Karlen, Das neue Bundesgerichtsgesetz, Basel/Genf/M�nchen 2006, S. 39 f.; Hansj�rg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas G�ngerich, Bundesgerichtsgesetz [BGG], Bern 2007, Art. 95 N 20; Matthias Suter, Der neue Rechtsschutz in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vor dem Bundesgericht, Z�rich/St. Gallen 2007, S. 254 ff.). Selbst wenn das Legalit�tsprinzip selbst�ndig angerufen werden k�nnte, h�tte dies aber nicht zur Folge, dass das Bundesgericht das kantonale Recht frei �berpr�fen m�sste, w�re dies doch mit der abschliessenden Aufz�hlung der Beschwerdegr�nde in Art. 95 BGG nicht vereinbar; darin wird n�mlich die Verletzung von kantonalem Recht abgesehen von hier nicht interessierenden Ausnahmen (kantonale verfassungsm�ssige Rechte, kantonale Bestimmungen �ber die politische Stimmberechtigung der B�rger und B�rgerinnen und �ber Volkswahlen und -abstimmungen, interkantonales Recht) gerade nicht als zul�ssiger Beschwerdegrund genannt. Es k�nnte also einzig darum gehen, die Einhaltung des Legalit�tsprinzips im weniger weit gehenden Sinne als Grundsatz der Gesetzm�ssigkeit der Verwaltung dahingehend zu pr�fen, ob sich ein staatlicher Akt auf eine materiellgesetzliche Grundlage st�tzt, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich daf�r zust�ndigen Organ erlassen worden ist (vgl. BGE 130 I 1 E. 3.1 S. 5, mit Hinweisen). Weitere Erw�gungen dazu er�brigen sich indessen, kann doch dieser in Art. 5 BV mitenthaltene verfassungsm�ssige Grundsatz jedenfalls im Zusammenhang mit dem von der Beschwerdef�hrerin auch angerufenen Grundsatz der Gewaltentrennung geltend gemacht werden (BGE 130 I 1 E. 3.1 S. 5; 128 I 113 E. 2c und 3c S. 116 und 121). Diesen Grundsatz anerkennt das Bundesgericht als in Art. 51 Abs. 1 BV vorausgesetztes und im �brigen durch s�mtliche Kantonsverfassungen explizit oder implizit garantiertes verfassungsm�ssiges Recht (BGE 130 I 1 E. 3.1 S. 5, mit Hinweisen). Die Beschwerdef�hrerin kann sich demnach auf das Gewaltenteilungsprinzip berufen, ohne dass n�her zu analysieren w�re, wie dieses genau im luzernischen Verfassungsrecht gew�hrleistet wird.
Im Zusammenhang mit der Gewaltenteilungsr�ge pr�ft das Bundesgericht die Auslegung der einschl�gigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts dagegen lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willk�r (BGE 130 I 1 E. 3.1 S. 5, mit Hinweisen).
3.3 � 23 GVV st�tzt sich nicht auf eine ausdr�ckliche spezifische Delegationsnorm, die im direkten Zusammenhang mit � 24 GVG st�nde bzw. sich unmittelbar daraus erg�be. Vielmehr stellt die Geb�udeversicherungsverordnung eine Vollziehungsverordnung dar, die auf der entsprechenden allgemeinen Kompetenzzuweisung an die Exekutive in � 3 Abs. 2 lit. a GVG beruht. Danach erl�sst der Regierungsrat des Kantons Luzern die Ausf�hrungsbestimmungen zum Geb�udeversicherungsgesetz. Bei � 23 GVV handelt es sich um eine solche Ausf�hrungsbestimmung. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung haben Vollziehungsverordnungen den Gedanken des Gesetzgebers durch Aufstellung von Detailvorschriften n�her auszuf�hren und auf diese Weise die Anwendbarkeit der Gesetze zu erm�glichen. Sie d�rfen das auszuf�hrende Gesetz - wie auch alle anderen Gesetze - weder aufheben noch ab�ndern; sie m�ssen der Zielsetzung des Gesetzes folgen und d�rfen dabei lediglich die Regelung, die in grunds�tzlicher Weise bereits im Gesetz Gestalt angenommen hat, aus- und weiterf�hren. Durch eine Vollziehungsverordnung d�rfen dem B�rger grunds�tzlich keine neuen Pflichten auferlegt werden, selbst wenn diese durch den Gesetzeszweck gedeckt w�ren (BGE 130 I 140 E. 5.1 S. 149; 124 I 127 E. 3b S. 132, mit Hinweisen).
3.4 Zu pr�fen ist somit, ob sich der Regierungsrat des Kantons Luzern beim Erlass von � 23 GVV an den Rahmen des Gesetzes hielt. Das h�ngt von der Auslegung von � 24 GVG, also von einfachem kantonalem Gesetzesrecht, ab, welches das Bundesgericht, wie dargelegt, auch bei einer Gewaltenteilungsbeschwerde nur unter dem Gesichtswinkel der Willk�r �berpr�fen kann. Ergibt sich dabei, dass der Regierungsrat in vertretbarer Weise davon ausgehen durfte, der Begriff des Hochwasser- und �berschwemmungsschadens gem�ss � 24 Abs. 1 lit. c GVG erfasse die Sch�den nicht, die im Inneren eines Geb�udes durch R�ckstau aus Kanalisation oder durch Grundwassereintritt entstanden sind, verletzt � 23 GVV den Grundsatz der Gewaltentrennung nicht. Die R�ge, das Gewaltenteilungsprinzip sei verletzt, l�uft demnach im vorliegenden Fall inhaltlich auf die von der Beschwerdef�hrerin ebenfalls erhobene R�ge hinaus, der angefochtene Entscheid sei willk�rlich.
4.1 Gem�ss Art. 9 BV hat jede Person unter anderem Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willk�r behandelt zu werden. Nach der st�ndigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willk�r in der Rechtsanwendung dann vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tats�chlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderl�uft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begr�ndung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere L�sung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, gen�gt nicht (BGE 132 I 175 E. 1.2 S. 177; 131 I 467 E. 3.1 S. 473 f., je mit Hinweisen).
4.2 Im vorliegenden Fall war das Hochwasser bzw. die �berschwemmung unbestrittenermassen kausal f�r das Ansteigen des Grundwasserspiegels, welches das unterirdische Eindringen des Wassers in das Geb�udeinnere und die entsprechenden Sch�den zur Folge hatte. Strittig ist allenfalls die Ad�quanz des Kausalzusammenhanges; obwohl einiges f�r deren Vorliegen spricht, braucht dar�ber letztlich nicht entschieden zu werden. Bei den fraglichen Sch�den handelt es sich so oder so nur um eine indirekte Auswirkung des Elementarereignisses, d.h. des Hochwassers bzw. der verbreitet aufgetretenen �berschwemmungen. Der Gesetzeswortlaut schliesst nun aber nicht zwingend aus, den versicherten Hochwasserschaden auf die F�lle der direkten Schadensverursachung zu beschr�nken, d.h. auf solche F�lle, bei denen das Wasser ebenerdig bzw. oberirdisch als Oberfl�chenwasser in das Geb�ude eindringt. Eine solche Auslegung erleichtert die Abgrenzung zu den nach � 24 Abs. 2 lit. b und c GVG nicht versicherten Grundwassersch�den, die nicht auf eine Natureinwirkung von aussergew�hnlicher Heftigkeit zur�ckzuf�hren oder die durch fortgesetztes Einwirken entstanden sind. Vereinfacht wird dadurch auch die Unterscheidung von Sch�den infolge von Kanalisationsr�ckstauungen, die auf anderen Ursachen wie beispielsweise der Verstopfung des Leitungssystems oder einer andersartigen �berbelastung, etwa wegen nicht sachgem�sser Benutzung, beruhen. Eine analoge Regelung kennen denn auch etliche andere Kantone, so insbesondere der Kanton St. Gallen, wie sich aus einem von der Beschwerdegegnerin eingereichten Urteil des st. gallischen Verwaltungsgerichts vom 23. April 2004 ergibt (vgl. auch allgemein J�rg Hauswirth/Rudolf Suter, Sachversicherung, Z�rich 1990, S. 160 ff. und 278; A. Kleiner, Das Recht der �ffentlichen Geb�udeversicherung, Interkantonaler R�ckversicherungsverband Bern/Vereinigung Kantonaler Feuerversicherungen, Bern, Separatdruck aus "Mitteilungen", Jahrg�nge 1978/1979, S. 68 ff. und 83 f.).
4.3 Die fraglichen Gesetzesbestimmungen d�rfen sodann, wie dies die Vorinstanz getan hat, mit Blick auf die analogen bzw. erg�nzenden Regelungen der privaten Elementarschadenversicherung ausgelegt werden, obwohl diese f�r die �ffentlich-rechtliche Geb�udeversicherung nicht direkt massgeblich sind. Es erscheint n�mlich sinnvoll, von einer in sich koh�renten Gesamtassekuranz auszugehen, bei der privat- und �ffentlich-rechtliche Geb�udeversicherungen ein logisches Ganzes bilden und identische Rechtsbegriffe verwenden. Gem�ss ausdr�cklicher rechtlicher Regelung z�hlen indes in der privaten Elementarschadenversicherung Grundwassersch�den und Sch�den infolge von Kanalisationsr�ckstau nicht zu den versicherten Elementarsch�den (vgl. Art. 173 Abs. 3 lit. a und b der Verordnung vom 5. November 2005 �ber die Beaufsichtigung von privaten Versicherungsunternehmen [AVO; SR 961.011]) und werden damit insbesondere nicht den Sch�den aus Hochwasser und �berschwemmungen zugerechnet (vgl. Art. 173 Abs. 1 AVO). F�r die Rechts�berzeugung der Branche spricht auch, dass Grundwassersch�den beim Interkantonalen R�ckversicherungsverband nicht r�ckversichert sind; obwohl es im Verh�ltnis des Geb�udeversicherers zum Versicherten an sich unmassgeblich ist, ob und wie die Versicherer r�ckversichert sind, darf dies bei der Auslegung entsprechender Bestimmungen ber�cksichtigt werden. Im �brigen behauptet die Beschwerdegegnerin, die versicherungsrechtliche Abgrenzung zwischen einem Schaden, den oberirdisch einfliessendes Wasser verursache, und einem solchen, der auf unterirdisches Wasser zur�ckgehe, sei eine "schweizweit ge�bte und gefestigte Praxis". Darauf hat die Vorinstanz unter Verweis auf so genannte "Realien der Versicherungswirtschaft" jedenfalls sinngem�ss Bezug genommen. Dabei handelt es sich nicht um willk�rliche Kriterien. Selbst die Beschwerdef�hrerin bestreitet eine solche Praxis im Wesentlichen nicht, sondern macht insoweit einzig geltend, sie d�rfe ihr als davon betroffener Drittperson nicht entgegengehalten werden. Entgegen ihrer Auffassung d�rfen jedoch solche Gesichtspunkte bei der Auslegung einer kantonalen Gesetzesbestimmung sehr wohl mitber�cksichtigt werden. Mangels anderer Anhaltspunkte ist denn auch davon auszugehen, der kantonale Gesetzgeber habe sich nicht von dem in der Schweiz allgemein �blichen entfernen, sondern die Rechtsbegriffe gleich wie andere Kantone mit eigener Geb�udeversicherung und auch gleich wie die Privatversicherung verstehen wollen.
4.4 Im Ergebnis ist der angefochtene Entscheid somit nicht unhaltbar, sondern er beruht auf einer nachvollziehbaren und mithin nicht willk�rlichen Auslegung von � 24 Abs. 1 lit. c GVG. Damit ergibt sich auch kein Widerspruch zwischen � 23 GVV und dem Geb�udeversicherungsgesetz, der im Sinne des Gewaltenteilungsprinzips die Einhaltung des Grundsatzes der Gesetzm�ssigkeit der Verwaltung in Frage stellen w�rde.

References: Art. 84
 BGE 
 Art. 95
 Art. 95
 Art. 95
 BGE 
 Art. 5
 Art. 51
 Art. 9
 Art. 173
 Art. 173