Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/en-US/Resolucion/Show/24830
Timestamp: 2020-01-17 19:47:38+00:00

Document:
HJ System - Decision: SENTENCIA 27/2016
SENTENCIA 27/2016, de 18 de febrero
ECLI:ES:TC:2016:27
En el conflicto en defensa de la autonomía local núm. 2599-2013, promovido por las Diputaciones Provinciales de Almería, representada por el Procurador de los Tribunales don Ignacio Aguilar Fernández; de Granada, representada por el Procurador de los Tribunales don Juan Ignacio Valverde Cánovas; de Málaga, representada por la Procuradora de los Tribunales doña Victoria Pérez-Mulet y Diez-Picasso; y de Cádiz, representada por el Procurador de los Tribunales don José Ignacio de Noriega Arquer, asistidas por el Abogado don Alfonso Pérez Moreno, en relación con los arts. 2 y 3 del Decreto-Ley 5/2012, de 27 de noviembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, de medidas urgentes en materia urbanística y para la protección del litoral de Andalucía, así como respecto de la totalidad del citado Decreto-ley por no concurrir la extraordinaria y urgente necesidad que exigen los arts. 86.1 CE y 110 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, con lesión de la autonomía local constitucionalmente garantizada. Han comparecido y formulado alegaciones el Parlamento y la Junta de Gobierno de Andalucía. Ha sido Ponente el Magistrado don Antonio Narváez Rodríguez, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito presentado en el Registro General del Tribunal el día 30 de abril de 2013 don Ignacio Aguilar Fernández, don Juan Ignacio Valverde Cánovas, doña Victoria Pérez-Mulet y Diez-Picasso, don José Ignacio de Noriega Arquer, Procuradores de los Tribunales, en nombre y representación de las Diputaciones Provinciales de Almería, Granada, Málaga y Cádiz, respectivamente, plantearon conflicto en defensa de la autonomía local en relación con los arts. 2 y 3 del Decreto-ley 5/2012, de 27 de noviembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, de medidas urgentes en materia urbanística y para la protección del litoral de Andalucía, así como respecto de la totalidad de esta norma por falta del presupuesto de hecho habilitante de extraordinaria y urgente necesidad. El Decreto-ley impugnado fue publicado en el “BOJA” núm. 233, de 28 de noviembre de 2012, y entró en vigor ese mismo día. Fue posteriormente convalidado por acuerdo del Parlamento de Andalucía, (resolución de 12 de diciembre de 2012, publicada en el “BOJA” núm. 253, de 28 de diciembre de 2012).
2. De acuerdo con lo alegado por sus promotores, el conflicto se formaliza por entender que las normas impugnadas vulneran la autonomía municipal, vulneración que también se derivaría de la inexistencia del presupuesto habilitante para dictar la norma, que viene exigido, tanto por el art. 86.1 CE como por el art. 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (en adelante EAAnd), y que infringe la autonomía local constitucionalmente garantizada porque, sin existir la extraordinaria y urgente necesidad, la aprobación por decreto-ley de las medidas impugnadas imposibilita la participación de las entidades locales afectadas en el procedimiento de suspensión cautelar del planeamiento, regulado en el art. 35.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía, que prevé la participación de las precitadas entidades locales afectadas.
“Artículo 2. Adopción de medidas cautelares urgentes en el ámbito del litoral.
3. Las medidas de suspensión a que se refiere el apartado primero tendrán una vigencia máxima de dos años desde la entrada en vigor de este Decreto-ley y quedarán sin efecto si dentro de dicho plazo se produce la adaptación del respectivo Plan General de Ordenación Urbanística a las determinaciones del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía. Esta suspensión se extingue, en todo caso, con la entrada en vigor del Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía.”
“Artículo 3. Medidas urgentes de adecuación del planeamiento urbanístico al Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía.
1. Los municipios que a la entrada en vigor del presente Decreto Ley no hayan adaptado su planeamiento general a las determinaciones establecidas en el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía y a los criterios para su desarrollo, deberán hacerlo mediante la revisión de dicho planeamiento en el plazo establecido en el respectivo instrumento de planeamiento general a la entrada en vigor de este Decreto-ley o, si éste no lo estableciera, en el plazo máximo de ocho años desde su aprobación definitiva por la Consejería competente en materia de urbanismo. Habiendo transcurrido el plazo a que se refiere el párrafo anterior sin que se haya aprobado la revisión, la Consejería competente en materia de urbanismo, previo requerimiento al municipio correspondiente, podrá sustituir la inactividad municipal conforme a lo dispuesto en el artículo 36.3 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
2. Transcurrido el plazo de revisión sin que ésta se haya aprobado, no se podrán tramitar instrumentos de planeamiento de desarrollo que supongan para el municipio un crecimiento superior a los límites establecidos en la Norma 45 del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía y en los criterios para su desarrollo.”
En cuanto al fondo del asunto, los recurrentes alegan, como primer motivo de impugnación, que el art. 2 del Decreto-ley 5/2012 implica la suspensión ex lege del planeamiento general así como del legítimo ejercicio de potestades municipales relativas al procedimiento para la aprobación de los planes de sectorización y de los planes parciales en suelo urbanizable durante el plazo máximo de dos años desde la entrada en vigor del Decreto-ley, que se corresponde con el que está previsto para la aprobación del plan de protección del corredor litoral; esto es, hasta el 29 de noviembre de 2014. El artículo 2 del Decreto-ley adopta unas medidas cautelares que denomina urgentes en ese ámbito litoral consistentes en suspender el procedimiento para la aprobación de los planes de sectorización y de los planes parciales en suelo urbanizable, en los ámbitos que incluyan terrenos situados a una distancia inferior a 500 metros, medidos en proyección horizontal tierra adentro, desde el límite interior de la ribera del mar, siempre que se trate de municipios que no hayan revisado su planeamiento general para adaptarse a los límites de crecimiento del plan de ordenación territorial de Andalucía, lo que sólo han hecho 10 de los 62 municipios costeros. Entienden los promotores del conflicto que “estamos ante una norma con rango de ley que viene a paralizar de forma indiscriminada el procedimiento de tramitación de cualquier plan de sectorización o plan parcial de suelo urbanizable que afecte a dicha franja de terreno litoral. Se trata de una medida suspensiva ex lege, que afecta de manera directa, y sin posible participación ni procedimiento alguno, a las competencias municipales en materia de planeamiento, y supone una paralización del legítimo ejercicio de las competencias de planeamiento municipales”. Aluden para fundamentar esta afirmación a la doctrina constitucional sobre la autonomía local y su plasmación en la Ley 7/1985, de 7 de abril, de bases del régimen local.
A diferencia de lo que ocurre en el art. 35.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía, en el art. 2 impugnado, ni siquiera se prevé la audiencia del municipio afectado, sino que la suspensión se produce ex lege por dos años sin analizar motivadamente los supuestos concretos en los que se encuentran los distintos suelos urbanizables sectorizados y no sectorizados de todos los municipios afectados. Se trata de un Decreto-ley contrario a las garantías constitucionales, que no permite la necesaria intervención del ente local afectado ni de los particulares, y que implanta una medida suspensiva indiscriminada para todos los suelos urbanizables dentro de los 500 metros de influencia del litoral enarbolando la idea de la defensa de la costa pero “admitiendo que ya se verá los suelos que verdaderamente necesitan de protegerse y cuales no y en qué medida”. Así, la “medida incluso impide a los Ayuntamientos afectados que puedan ejercer en base al derecho a una tutela judicial efectiva impugnarla ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, quedándole sólo la vía abierta de la defensa constitucional de su autonomía local”.
Por último, aludiendo al voto particular formulado al dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía, se afirma que “estamos ante una nueva forma de afrontar el control sobre el urbanismo del litoral, una auténtica moratoria elevada al rango de ley en el desarrollo de planes en suelo urbanizable en la costa andaluza, que no respeta el umbral mínimo de constitucionalidad trazado en medidas de control urbanístico autonómico, y que amenaza incluso con entrar en colisión directa con la reforma de la Ley de costas que el Estado tramita en la actualidad”.
Como segundo motivo de impugnación se aduce que el art. 3 del Decreto-ley 5/2012, de 27 de noviembre, atenta contra la autonomía local al imponer los límites de crecimiento urbanístico de la norma 45 del plan de ordenación territorial de Andalucía sin procedimiento administrativo alguno de revisión de los planes generales. El art. 3 adopta un plazo máximo de revisión de todos los planes generales de ordenación urbana que no estén adaptados al plan de ordenación territorial de Andalucía, que será el que esté establecido en los propios planes o, subsidiariamente, el plazo de ocho años desde que se aprobaron definitivamente por la Consejería. En el caso de que haya transcurrido el plazo se pondrá en marcha el sistema de subrogación en las competencias municipales previsto en el artículo 36.3 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía, con base en el artículo 60 de la Ley de bases del régimen local. Sin embargo, no se queda en ese punto la norma, sino que, a juicio de los promotores del conflicto, en el apartado segundo del artículo se incluye la afirmación de que, si transcurre el mencionado plazo de revisión sin que se haya aprobado ésta, ya no se podrán tramitar instrumentos de desarrollo que supongan para el municipio un crecimiento superior a los límites establecidos en la norma 45 del plan de ordenación territorial de Andalucía y en los criterios para su desarrollo. Entienden los recurrentes que “prohibir con carácter general, en todos los municipios andaluces, que cuando un Plan General supere su plazo de revisión, automáticamente quede el municipio imposibilitado para tramitar instrumentos de desarrollo que supongan crecimientos superiores a los límites al crecimiento del art. 45 del plan de ordenación territorial de Andalucía, supone no respetar la autonomía local, pues no se otorga al Ayuntamiento en cuestión la posibilidad de demostrar en el seno de un específico procedimiento administrativo que el desarrollo propuesto es acorde con los criterios del plan de ordenación territorial de Andalucía. Además, al tratarse de planes anteriores al plan de ordenación territorial de Andalucía, se estaría dando una validez retroactiva automática a medidas limitadoras, habiendo sido la propia Comunidad Autónoma la que habría aprobado definitivamente los Planes Generales que ahora pretenden congelarse en su desarrollo”. La norma pretende así que los límites al crecimiento establecidos genéricamente en el plan de ordenación territorial de Andalucía impidan a los municipios poder plantear cualquier desarrollo urbanístico, aún previsto en el plan general vigente, aprobado por la Junta de Andalucía, lo que supone establecer un límite sin respaldo en motivación territorial o urbanística concreta o específica.
6. Por providencia del Pleno del Tribunal de 10 de septiembre de 2013, a propuesta de la Sección Cuarta, se acordó admitir a trámite el conflicto en defensa de la autonomía local planteado por las Diputaciones Provinciales de Almería, Granada, Málaga y Cádiz. Además, se acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 75 quinque.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, así como a la Junta de Andalucía y al Parlamento de Andalucía, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministro de Justicia, para que en el plazo de veinte días pudiesen personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen pertinentes. Por último, se acordó publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de la Junta de Andalucía”.
Como segundo óbice de procedibilidad alega el Letrado del Parlamento de Andalucía la concurrencia de otra causa de inadmisión del conflicto planteado, como es la insuficiencia del poder de representación otorgado a los procuradores de los Tribunales por parte de las Diputaciones provinciales de Almería, Málaga y Cádiz. En las escrituras notariales no se autoriza a los representantes legales de éstas, ni siquiera de manera genérica, a promover cualquiera de los procesos constitucionales regulados por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, entre ellos, el conflicto en defensa de la autonomía local. En cambio, el Letrado del Parlamento de Andalucía sí que considera suficiente el poder de representación otorgado por la Diputación de Granada, al referirse de modo expreso la escritura de poder al acuerdo del Pleno de esa corporación celebrado el 14 de febrero de 2013, en el que se acordó iniciar el procedimiento para la interposición del presente conflicto.
Finalmente, como tercer óbice de procedibilidad, se interesa la inadmisión del conflicto por falta de acreditación del requisito previsto en el art. 75 ter, apartado 2, LOTC. Concretamente, se afirma que, dada la relevancia del requisito de población de las provincias que exige el apartado 1 del art. 75 ter LOTC, es necesario que se acredite fehacientemente el mismo mediante el correspondiente certificado del Instituto Nacional de Estadística. Pero, además, respecto al requisito del apartado 2 del art. 75 ter, es asimismo necesario que el acuerdo del órgano plenario de las corporaciones locales se adopte “con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las mismas”, lo que, según se sostiene en el escrito de impugnación, no aparece claramente cumplido por las Diputaciones de Málaga y de Cádiz.
En cuanto a la impugnación del art. 2 del citado decreto-ley, el Letrado del Parlamento de Andalucía afirma que el precepto respeta plenamente la autonomía local constitucionalmente garantizada, porque las medidas cautelares contenidas en el mismo tienen un alcance territorial, material y temporal limitado, con lo que resultan proporcionadas con la finalidad perseguida, esto es, la de salvaguardar la calidad ambiental y paisajística del litoral evitando situaciones irreversibles que pongan en peligro la sostenibilidad del sistema territorial y urbano de la Comunidad Autónoma de Andalucía, tal como expresa la exposición de motivos de aquel. En este sentido, se aduce que la efectiva aplicación de las medidas de suspensión del procedimiento de aprobación de determinado planeamiento de desarrollo se hace depender de la realidad de los municipios afectados, porque las medidas cautelares cuestionadas quedarán sin efecto en cuanto se produzca la obligada adaptación del respectivo plan general de ordenación urbana a las determinaciones del plan de ordenación territorial de Andalucía (art. 2.3). Pero, además, lo único que se suspende hasta la aprobación del plan de protección del corredor del litoral de Andalucía es el procedimiento para la aprobación de los planes de sectorización, cuya aprobación definitiva corresponde a la Consejería competente en materia de urbanismo [art. 31.2 B) de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía], y el procedimiento para la aprobación de los planes parciales. Debe tenerse en cuenta, asimismo, que la suspensión es por un término máximo de dos años, que no resulta afectado porque, de manera extraordinaria, el Consejo de Gobierno amplíe el plazo de aprobación del plan de protección del corredor del litoral, y que dentro de los seis meses siguientes a la formulación del plan de protección del corredor del litoral debe someterse a información pública, lo que determinará que la suspensión del procedimiento de los citados planes sólo será aplicable a los sectores afectados por las especificaciones del plan que se identifiquen en el documento sometido al trámite de información pública. Esto quiere decir que los sectores no afectados quedarán exentos de las limitaciones impuestas por el Decreto-ley de referencia. En consecuencia, las medidas cautelares impuestas por el art. 2 de aquella norma no pueden, por su naturaleza y alcance, vulnerar la autonomía constitucionalmente garantizada.
Pues bien, el margen de apreciación política que corresponde a los órganos de gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía y la relevancia del objetivo a alcanzar, que se refiere a la salvaguarda de la forma más inmediata posible de la calidad ambiental y paisajística del litoral con el fin de evitar situaciones irreversibles que pongan en peligro la sostenibilidad de nuestro sistema territorial y urbano, justifica el recurso a la legislación de urgencia a través de la figura del Decreto-ley. Los municipios afectados participarán a través del trámite de información pública del plan de protección del corredor del litoral de Andalucía en el que podrán (y deberán) participar todos y cada uno de los municipios. Una participación que, en ningún caso, atendiendo al objetivo pretendido por la norma y a la naturaleza y alcance de las medidas contempladas, se ha situado “por debajo de ese umbral mínimo” que garantiza a los municipios afectados “su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno” (STC 159/2001, FJ 4).
En cuanto a la impugnación del art. 3 del Decreto-ley 5/2012, el Letrado del Parlamento de Andalucía aduce que respeta plenamente la autonomía local constitucionalmente garantizada. Recuerda que por Decreto 206/2006, de 28 de noviembre, se publicó el plan de ordenación del territorio de Andalucía, que establece una serie de criterios para promover un crecimiento sostenible de las ciudades de Andalucía y unos límites al crecimiento en el planeamiento urbanístico municipal, al objeto de garantizar la efectividad del modelo urbano propuesto. Pues bien, como explica la exposición de motivos del Decreto-ley impugnado, de los 62 municipios costeros sólo 10 han revisado sus planes para adaptarse al plan de ordenación territorial de Andalucía, número en todo caso superior en porcentaje al del conjunto de Andalucía, donde sólo el 11 por ciento de los municipios han aprobado su planeamiento con posterioridad a 2006 y, por tanto, están adaptados al plan de ordenación territorial de Andalucía. Es por eso que en la exposición de motivos del Decreto-ley impugnado se dice que resulta necesario evitar desequilibrios territoriales que se hayan producido entre los planeamientos de los últimos años, entre los planes que respetan los límites de crecimiento establecidos en el plan de ordenación territorial de Andalucía y los planeamientos aprobados con anterioridad al plan de ordenación territorial de Andalucía, que responden en muchos casos a modelos de crecimiento no sostenibles, alejados del actual contexto socioeconómico y de los criterios y limitaciones establecidos en el plan de ordenación territorial de Andalucía. En consecuencia, una vez transcurridos seis años desde la aprobación del plan de ordenación territorial de Andalucía, se trata de que los municipios que no se hayan adaptado a las determinaciones del mismo lo hagan, con lo que resulta proporcionado lo dispuesto en el art. 3 con la finalidad prevista. De no adaptarse en el plazo de ocho años el precepto establece que la Consejería, previo requerimiento al municipio correspondiente, pueda sustituir la inactividad del municipio afectado, imponiéndole la obligación, previa audiencia al mismo, de proceder a la innovación de los instrumentos de planeamiento vigentes para la adaptación de sus determinaciones a las de la planificación territorial, conforme con lo dispuesto en el art. 36.3 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía y con pleno respeto al derecho de participación de los ayuntamientos afectados. Se trata, según alega el Letrado del Parlamento de Andalucía, de una suerte de “último recurso” que introduce el decreto-ley para disuadir a la corporación municipal de la persistencia en la inactividad contraria a la legislación urbanística que perjudica al equilibrio territorial y al desarrollo sostenible de la Comunidad Autónoma en su conjunto.
Finalmente, concluye sus alegaciones el Letrado del Parlamento de Andalucía declarando que no puede ser objeto de enjuiciamiento por parte del Tribunal en el seno del conflicto planteado la constitucionalidad del Decreto-ley por la concurrencia o no de la extraordinaria y urgente necesidad porque, de acuerdo con los arts. 75 bis.1 y 75 quinque.5 LOTC, la Sentencia debe declarar si existe o no la vulneración de la autonomía local. En este sentido, la doctrina del Tribunal ha declarado que el conflicto sólo puede ser promovido frente a normas legales con base en un único motivo de inconstitucionalidad, la lesión de la autonomía local constitucionalmente garantizada (SSTC 47/2008, FJ 1, y 121/2012, FJ 7).
En segundo lugar, la Letrada de la Junta de Andalucía alega la falta de legitimación ad causam de las Diputaciones Provinciales promotoras del conflicto porque, según admiten las recurrentes, el planteamiento de aquel tiene por finalidad, no la invocación de competencias propias, sino la defensa de la autonomía de los municipios que se encuentran en el ámbito territorial de la norma con rango de ley impugnada. Para la Letrada, tal como puso de manifiesto el dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía, no puede desprenderse una legitimación por subrogación de las provincias para plantear un conflicto en defensa de la autonomía local de municipios que se agrupen en las mismas, pues no basta ese punto de conexión territorial para que las provincias queden activamente legitimadas para sustituir a los municipios afectados, ya que ello desnaturalizaría el sistema de legitimación selectiva configurado por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y puede considerarse perturbador de la propia noción de autonomía municipal, máxime cuando no consta que los municipios afectados hayan expuesto sus consideraciones al respecto. Añade la Letrada que este Tribunal ya se ha pronunciado sobre el particular en el ATC 359/2004, al negar la posibilidad de que una entidad metropolitana constituida por una agrupación de municipios actuara, ni en sustitución de estos, ni como comisionado de los mismos, figura ésta respecto de la cual se ha negado su aplicación analógica. La interpretación amplia de la legitimación activa en cuanto a interés objetivo de depuración del ordenamiento jurídico que realiza el Tribunal Constitucional, únicamente está prevista, según se alega, para la interposición del recurso de inconstitucionalidad por las Comunidades Autónomas pero no para el conflicto de competencias, de ahí que mucho menos pueda extenderse, como pretenden las actoras, al conflicto en defensa de la autonomía local.
Se rechaza la pretendida vulneración de la autonomía local por el art. 2 del Decreto-ley impugnado con base en la fundamentación del dictamen del Consejo Consultivo, que indicó que la Junta de Andalucía tenía, con carácter previo a la aprobación del decreto-ley, capacidad para adoptar la suspensión cautelar de la tramitación de modificaciones del planeamiento de los municipios incluidos en el ámbito de aplicación de un plan de ordenación del territorio subregional. Se alega, asimismo, que la medida cautelar del art. 2 impugnado es limitada en el tiempo porque tiene una vigencia transitoria, despliega sus efectos exclusivamente sobre determinados municipios y posee un reducido alcance material, ya que sólo afecta a la aprobación de los planes parciales, porque la aprobación de los planes de sectorización corresponde a la Comunidad Autónoma.
Se alega además, que la impugnación del art. 2 del Decreto-ley ha quedado sin objeto porque, por medio de Orden de 24 de julio de 2013 (“BOJA” núm. 147, de 29 de julio), se sometió a información pública el plan de protección del corredor litoral de Andalucía y su informe de sostenibilidad ambiental hasta el 31 de diciembre de 2013, lo que concretó territorialmente la suspensión cautelar prevista en un principio para dos años. Una suspensión justificada y proporcional a la finalidad que persigue el decreto-ley, que es evitar la ilegalidad sobrevenida de un planeamiento municipal que pudiese contravenir un instrumento de ordenación territorial.
14. En fecha 21 de febrero de 2014, tuvieron también entrada en el registro de este Tribunal los escritos presentados por los Procuradores de los Tribunales doña Victoria Pérez-Mulet y Diez-Picasso y don Juan Ignacio Valverde Cánovas, en nombre de las Diputaciones Provinciales de Málaga y de Granada, respectivamente, que, al igual que los consignados en el antecedente 12, expusieron que, pese al tiempo transcurrido, no tenían constancia de que se hubiesen presentado alegaciones por las partes personadas en el proceso, por lo que solicitaron información al Tribunal del estado en que se encontraba la demanda presentada en su día.
Finalmente, como tercer óbice de procedibilidad, se interesa la inadmisión del conflicto por falta de acreditación del requisito previsto en el art. 75 ter, apartado 2 LOTC. Dada la relevancia del requisito de población exigido en el apartado 1 del art. 75 ter LOTC, se considera indispensable que el cumplimiento del mismo se acredite fehacientemente mediante el correspondiente certificado del Instituto Nacional de Estadística. Se afirma, asimismo, respecto del requisito del apartado 2 del art. 75 ter, que resulta imprescindible que el acuerdo del órgano plenario de las corporaciones locales se adopte “con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las mismas”, lo que, según se alega, no aparece claramente cumplido por las Diputaciones de Málaga y de Cádiz.
En efecto, ya en las primeras sentencias que este Tribunal tuvo oportunidad de dictar en relación con el proceso constitucional creado por la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, afirmamos que se trata de un nuevo proceso constitucional establecido por el legislador al amparo de la facultad que le atribuye el art. 161.1 d) CE, y no ante una modalidad o variante de alguno de los procesos expresamente contemplados en nuestra Carta Magna (SSTC 240/2006, de 20 de julio, FJ 1; y 47/2008, de 11 de marzo, FJ 1). También afirmamos entonces que la finalidad del nuevo proceso no era otra que la de reforzar los mecanismos normativos de defensa puestos a disposición de los entes locales para preservar su ámbito de autonomía, pues dichos entes pueden reaccionar incluso ante las normas con rango de ley que consideren contrarias a la Constitución, interesando, en el seno de un proceso judicial, el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad (STC 240/2006, de 20 de julio, FJ 2). El capítulo IV del título IV LOTC aparece así, en la expresión utilizada por la propia exposición de motivos de la Ley Orgánica 7/1999, como una “vía para la defensa específica de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional” (SSTC 240/2006, de 20 de julio, FJ 1; 47/2008, de 11 de marzo, FJ 1; y 37/2014, de 11 de marzo, FJ 3).
En esta misma línea, hemos afirmado que el conflicto en defensa de la autonomía local “es, en esencia, un proceso competencial” (STC 37/2014, de 11 de marzo, FJ 3) y, conforme a esa declaración general, hemos ajustado nuestros pronunciamientos sobre la pérdida de objeto a los parámetros propios de este tipo de procesos, afirmando que la función exclusiva del conflicto creado por la Ley Orgánica 7/1999 es “preservar los ámbitos respectivos de competencia” de los sujetos encartados (AATC 3/2012, de 13 de enero, FJ 2; y 178/2013, de 10 de septiembre, FJ 3, entre otros). Esta misión exclusiva de refuerzo de un ámbito subjetivo de autonomía explica, asimismo, la restricción del objeto del conflicto, pues éste sólo puede articularse en razón de un único motivo de inconstitucionalidad, la lesión de la autonomía local constitucionalmente garantizada (art. 75 bis.1 LOTC), sin que puedan alegarse con ocasión del mismo otras vulneraciones distintas del texto constitucional.
La naturaleza competencial y específica del conflicto en defensa de la autonomía local explica, finalmente y en lo que ahora interesa, el estricto régimen de legitimación establecido por el legislador orgánico, conforme al cual sólo pueden acceder a esta vía cualificada de tutela aquellos entes locales que, viéndose directamente concernidos por la norma impugnada, alcancen una determinada representatividad de entre todos los entes afectados (SSTC 240/2006, de 20 de julio, FJ 3; 47/2008, de 11 de marzo, FJ 1, y 37/2014, de 11 de marzo, FJ 3). En consecuencia, el conflicto sólo puede entablarse “siempre que se cumplan los plazos y las formas que la Ley Orgánica de este Tribunal establece” (STC 95/2014, de 12 de junio, FJ 2), de acuerdo con un sistema estricto de legitimación fijado en régimen de numerus clausus (ATC 11/2011, de 14 de febrero, FJ 2), sistema del que este Tribunal ha hecho aplicación rigurosa, inadmitiendo conflictos promovidos por entes que, en los supuestos de afectación individual a sus atribuciones, no gozaban de la condición de destinatarios únicos de la norma impugnada (STC 142/2013, de 11 de julio, FJ 2, letra a) y AATC 236/2014, de 7 de octubre; y 149/2015, de 10 de septiembre, FJ 3) o que, en supuestos de eventual vulneración conjunta de su ámbito de autonomía, no alcanzaban el umbral de representatividad legalmente fijado (AATC 419/2003, de 16 de diciembre; 361/2005, 362/2005, 363/2005, los tres de 11 de octubre, y 108/2010, de 28 de septiembre).
En uno y otro caso resulta indispensable que la norma impugnada tenga una incidencia directa en el ámbito de autonomía propio del ente o entes locales que entablan el conflicto, siendo exigible, por ello, la concurrencia de una situación material de menoscabo de dicho ámbito, que sea atribuible a la norma impugnada y de la que derive el interés del impugnante en el restablecimiento de su competencia. Y, a esa afectación de la propia esfera se ha de sumar, después, el cumplimiento estricto de los requisitos formales de representatividad, de modo que sea un número relevante de los entes afectados y de la población que éstos representan, el que tenga acceso a la tutela cualificada del Tribunal Constitucional.
De acuerdo con esta doctrina, las diversas exigencias formales que se establecen en las letras b) y c) del art. 75 ter.1 LOTC deben ser entendidas como requisitos de representatividad adicionales a la afectación del ámbito propio de autonomía de los entes impugnantes. Es por esta razón que el propio art. 75 ter.1 LOTC regula la legitimación de municipios y provincias en letras separadas, que el art. 75 quater.2 LOTC se refiere, después, a los “municipios o provincias legitimados”, utilizando significativamente una conjunción alternativa, y que el art. 75 quinque.5 LOTC dispone, finalmente, que la Sentencia que resuelva el conflicto en defensa de la autonomía local ha de determinar “la titularidad o atribución de la competencia controvertida”, dando por supuesto que los sujetos intervinientes actúan invocando dicha titularidad y con el propósito de obtener su restablecimiento, razón por la que, por otra parte, el propio proceso adquiere el significativo nombre de conflicto, que ya indica que la contienda procesal se entabla entre los entes públicos que están concretamente involucrados en una situación material de invasión competencial, determinante de una lesión de la autonomía local constitucionalmente garantizada.
De acuerdo con ello, la legitimación de la provincia para entablar el conflicto en defensa de la autonomía local, como destinataria única o conjunta de la norma impugnada, exige que la disposición discutida tenga una incidencia directa en su propio ámbito de atribuciones. No puede, pues, admitirse que una diputación provincial impugne, a través de este proceso constitucional, una norma con rango de ley para denunciar una vulneración de intereses o competencias exclusivamente municipales como tampoco puede admitirse que, a la inversa, sean los municipios los que utilicen este cauce procesal para tratar de depurar una violación de una competencia estrictamente provincial. Y es que la disociación de los requisitos formales de legitimación del art. 75 ter.1 LOTC sobre la existencia una previa afectación del propio ámbito de autonomía de los entes impugnantes llevaría, no sólo a admitir que las diputaciones pudieran reclamar, en nombre de los municipios de su territorio, la titularidad de una determinada competencia municipal, sino también a aceptar la posibilidad inversa de que fueran los municipios de la letra b) del art. 75 ter.1 los que pudieran entablar el conflicto en defensa de la autonomía local para denunciar la vulneración de una competencia propia de una diputación. Es obvio que semejante interpretación no tiene cabida en la regulación del art. 75 ter.1 LOTC, precepto que, al reservar en su letra a) la impugnación de la ley con destinatario único a un solo sujeto legitimado (el municipio concretamente afectado y no la provincia en cuyo ámbito territorial se encuentra), ya rechaza implícitamente que las diputaciones provinciales puedan arrogarse toda capacidad de impugnación en defensa de una competencia municipal. Además, en las siguientes letras b) y c), se distingue con claridad cuáles son los entes legitimados, municipios o provincias, en función de si la afectación directa lo es al número de los municipios o provincias que allí se especifican.
5. Aplicando los criterios reseñados en los fundamentos precedentes, puede observarse, en primer lugar, que el presente conflicto ha sido entablado por varias diputaciones provinciales contra la totalidad del Real Decreto-ley 5/2012 y, de modo específico, contra los arts. 2 y 3.2 de dicho texto legal. También, puede advertirse que se invoca como motivo de inconstitucionalidad que dichos preceptos vulneran las competencias “urbanísticas y territoriales” de los municipios costeros de su ámbito territorial (en el caso del art. 2 del Decreto-ley) o del conjunto de los municipios andaluces (en el supuesto del art. 3 de la referida norma). De estas dos circunstancias —impugnación por parte de diputaciones provinciales, de un lado, y vulneración de competencias exclusivamente municipales, de otro— se deriva que los entes locales impugnantes no acuden a este Tribunal en la condición de sujetos directamente afectados por la norma discutida, sino que promueven el presente proceso para defender una competencia ajena, cuya titularidad corresponde a todos o algunos de los municipios incluidos en su respectivo ámbito territorial.
En efecto, los impugnantes invocan para fundar su tesis el tenor del art. 3.3 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía, que dispone que “[l]a provincia es una entidad local, determinada por la agrupación de municipios, cuya principal función, de conformidad con los mismos, es garantizar el ejercicio de las competencias municipales y facilitar la articulación de las relaciones de los municipios entre sí y con la Comunidad Autónoma de Andalucía”. Se trata de una fórmula legal genérica cuyo concreto significado sólo puede ser establecido de acuerdo con dos parámetros: (i) el marco de distribución competencial que resulta de la Ley de bases de régimen local y del Estatuto de Autonomía de Andalucía, al que la ley 5/2010 queda, en todo caso, sujeta; y (ii) las atribuciones que, dentro de dicho marco general, confiere la aludida ley de 2010 a las diputaciones provinciales como concreción de la función general de “garantía” enunciada en su art. 3.3.
(i) En relación al marco competencial en el que se incardina el precepto invocado por los recurrentes, cabe recordar que el art. 92 EAAnd “garantiza” en su apartado primero a los municipios “un núcleo competencial propio que será ejercido con plena autonomía con sujeción sólo a los controles de constitucionalidad y legalidad”. Entre esas competencias propias de los municipios figura expresamente, en el apartado 2 a) del mismo precepto, la “ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística”. El artículo 96 EAAnd prevé, asimismo, que las diputaciones provinciales ejerzan funciones de “asistencia y cooperación con los municipios, especialmente con los de menor población”. Ambas previsiones estatutarias resultan, a su vez, coherentes con el art. 25.2 de la Ley reguladora de las bases de régimen local, que se refiere igualmente al urbanismo como competencia propia de los municipios, así como con el art. 36.1 b) de la misma Ley de bases, que contempla expresamente la función de la diputación provincial de “asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad económica y gestión”.
(ii) En plena armonía con ese marco general, la propia ley 5/2010 se encarga de aclarar que la “función de garantía” genéricamente enunciada en su art. 3.3 es una mera plasmación de la distribución competencial a que acaba de aludirse, pues en su art. 11 precisa que las específicas competencias en que se materializa dicha función de garantía abarcan exclusivamente la prestación de asistencia “técnica” —desarrollada después en el art. 12 de la ley—, “económica” —art. 13— y “material” —art. 14—, siendo en todo caso necesario, para que esa asistencia pueda tener lugar, el concurso de la voluntad de los municipios correspondientes, que han de solicitarla a la diputación provincial o concertarla con ésta (art. 13.2).
Tales funciones de asistencia en las que se concreta la cláusula general del art. 3.3 de la ley citada sirven, desde luego, para “asegurar el ejercicio íntegro de las competencias municipales” (como prescribe el art. 11.1 de la misma Ley de 2010), supliendo todas aquellas carencias técnicas, económicas o materiales que impidan su efectivo despliegue, pero en modo alguno pueden confundirse con una supuesta función general de garantía que atribuya a las diputaciones provinciales, no ya la facultad de auxiliar a los entes municipales con los medios técnicos, económicos o materiales pertinentes, sino la capacidad de sustituir unilateralmente la voluntad de éstos a efectos de entablar un proceso judicial. Tampoco puede compartirse que el mero dato de que la función auxiliar de las diputaciones provinciales se extienda al sector del urbanismo [por ejemplo, en la asistencia técnica prevista en el art. 12.1 a) y b) de la ley de Autonomía Local de Andalucía] suponga una afectación de las competencias provinciales, ya que dicha capacidad de asistencia es meramente accesoria y no se ve controvertida de forma directa por la regulación discutida. La única competencia en juego es, pues, la estrictamente municipal.
Type and record number Conflicto en defensa de la autonomía local 2599-2013
Planteado por las Diputaciones Provinciales de Almería, Granada, Málaga y Cádiz en relación con el Decreto-ley del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía 5/2012, de 27 de noviembre, de medidas urgentes en materia urbanística y para la protección del litoral de Andalucía.
Se examina el conflicto en defensa de la autonomía local promovido por cuatro diputaciones provinciales de Andalucía en relación con el Decreto-ley autonómico 5/2012, de 27 de noviembre, de medidas urgentes en materia urbanística y para la protección del litoral andaluz.
Se inadmite el conflicto por carencia de legitimación activa de las corporaciones locales promotoras. La Sentencia considera que las diputaciones provinciales actuaron para defender competencias ajenas, ya que la norma impugnada afecta exclusivamente a las atribuciones municipales en materia de urbanismo y ordenación del territorio. Por ello, las provincias no cumplían con los supuestos de legitimación activa para acudir al tipo de proceso formulado, que exige que la disposición discutida tenga una incidencia directa en el propio ámbito de atribuciones. En relación con lo anterior, la Sentencia descarta que una legitimación procesal de las provincias hubiera podido derivarse de sus funciones de garantía de las competencias municipales en el sector de urbanismo, pues estas solo sirven para asegurar el ejercicio íntegro de las competencias municipales, pero no atribuyen a las provincias la capacidad de sustituir unilateralmente la voluntad de los municipios a efectos de entablar un proceso judicial.
Las diputaciones provinciales no están legitimadas para promover el conflicto cuando no acuden al Tribunal en la condición de sujetos directamente afectados por la norma discutida, sino que promueven el proceso constitucional para defender una competencia ajena [FJ 5].
La legitimación procesal de las provincias para impugnar, a través de un conflicto en defensa de la autonomía local, normas que afectan competencias exclusivamente municipales no puede derivarse de su función de garantía de las atribuciones municipales [FJ 5].
Las funciones provinciales de asistencia sirven para asegurar el ejercicio íntegro de las competencias municipales, pero en modo alguno atribuyen a las diputaciones provinciales la capacitad de sustituir unilateralmente la voluntad de los municipios a efectos de entablar un proceso judicial [FJ 5].
La impugnación de una norma con rango de ley, a través del conflicto en defensa de la autonomía local, puede producirse sólo si la norma impugnada tiene una incidencia directa en el ámbito de autonomía propio del ente o entes locales que entablan el conflicto, si produce una situación material de menoscabo de dicho ámbito de la que derive el interés del impugnante en el restablecimiento de su competencia, y si, a esa afectación de la propia esfera, se suma el cumplimiento estricto de los requisitos formales de representatividad [FJ 4].
La misión exclusiva de refuerzo de un ámbito subjetivo de autonomía explica la restricción del objeto del conflicto, pues éste sólo puede articularse en razón de un único motivo de inconstitucionalidad, la lesión de la autonomía local constitucionalmente garantizada, sin que puedan alegarse con ocasión del mismo otras vulneraciones distintas del texto constitucional [FJ 3].
El conflicto en defensa de la autonomía local no está llamado a cumplir una misión de defensa abstracta de la supremacía de la Constitución, sino que responde a la finalidad exclusiva de reforzar las posibilidades de tutela jurídica de la esfera de competencia propia del ente público impugnante [FJ 3].
Artículo 161.1 d), f. 3
Título IV, capítulo IV, ff. 3, 4
Artículo 75 quater, apartado 2, f. 4
Artículo 75 quinque.1, f. 4
Artículo 75 quinquies, apartado 5, f. 4
Artículo 75 ter, f. 2
Artículo 75 ter 1 b), f. 4
Artículo 75 ter 1 c), f. 4
Artículo 75 ter, apartado 1, ff. 2, 4
Artículo 75 ter, apartado 2, f. 2
Artículo 92.2 a), f. 5
Ley 5/2010, de 11 de junio. Autonomía local de Andalucía
Artículo 12.1 a), f. 5
Autonomía localAutonomía local, ff. 1 a 6
Falta de legitimación en conflictos en defensa de la autonomía localFalta de legitimación en conflictos en defensa de la autonomía local, ff. 4, 5
Inadmisión de conflictos en defensa de la autonomía localInadmisión de conflictos en defensa de la autonomía local, f. 5
Legitimación en conflictos en defensa de la autonomía localLegitimación en conflictos en defensa de la autonomía local, f. 3
Objeto del conflicto en defensa de la autonomía localObjeto del conflicto en defensa de la autonomía local, f. 3
Ordenación del territorioOrdenación del territorio, ff. 1 a 6
UrbanismoUrbanismo, ff. 1 a 6
Falta de legitimación activaFalta de legitimación activa, ff. 4, 5

References: artículo 36
 artículo 2
 artículo 36
 artículo 60
 artículo 96

Artículo 161

Artículo 75

Artículo 75

Artículo 75

Artículo 75

Artículo 75

Artículo 75

Artículo 75

Artículo 75

Artículo 92

Artículo 12