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María Elena Vega Torregrosa
1 FORO DE ESTABILIDAD FINANCIERA 7 de septiembre de 2001 Traducción al español proporcionada por el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario. México.2 FORO DE ESTABILIDAD FINANCIERA 7 de septiembre de 2001 Foro de Estabilidad Financiera Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción o la traducción parciales con la condición de citar la fuente. La presente traducción del documento original en el idioma inglés no es responsabilidad del Financial Stability Forum (Foro de Estabilidad Financiera).3 Prefacio Foro de Estabilidad Financiera En su reunión de marzo de 2000 en Singapur, el Foro de Estabilidad Financiera (FSF por sus siglas en inglés) aprobó el reporte de un grupo de estudio y convino que en virtud de que muchos países estaban considerando instaurar alguna forma de seguro de depósitos, sería deseable preparar una guía internacional. Los miembros del FSF subrayaron que el desarrollo de tal guía debería efectuarse a través de un proceso consultivo que incluyera a todos los interesados en el tema del seguro de depósitos para cerciorarse de que la guía reflejara y se adaptara al más amplio conjunto de circunstancias, escenarios y estructuras. El Foro le pidió a Jean Pierre Sabourin, Presidente y Director General de la Corporación de Seguro de Depósitos de Canadá, que presidiera un grupo de trabajo que elaborara una guía para construir sistemas eficaces de seguro de depósitos. El reporte final del grupo de trabajo sobre seguro de depósitos fue discutido y aprobado por el FSF, en Londres, el 7 de septiembre de El reporte del FSF se erige sobre tres conclusiones generales. Primero, que un seguro de depósitos explícito y limitado es preferible a una protección implícita, en virtud de que el primero define claramente las obligaciones para con los depositantes y acreedores y limita la posibilidad de que se tomen decisiones discrecionales que pueden dar lugar a actos arbitrarios. Segundo, los sistemas de seguro de depósitos deben ser diseñados apropiadamente, ser bien operados y bien entendidos por el público para ser creíbles y no provocar riesgo moral. Tercero, para ser efectiva, la función de seguro de depósitos debe formar parte de una red de seguridad financiera bien construída, y apoyada por un marco sólido de regulación y supervisión prudenciales, por leyes que sean efectivamente aplicadas y por regímenes sólidos de contabilidad y revelación de información. El reporte propone una metodología de aplicación general para el beneficio de países que estén considerando la adopción o la reforma de un sistema de seguro de depósitos explícito y de cobertura limitada. Primero presenta los temas de contexto relativos a diferentes formas de protección a depositantes e identifica los temas que deben ser abordados cuando se decida adoptar o reformar un sistema de seguro de depósitos. Después traza las líneas generales de los elementos del sistema que contribuyen a asegurar su eficacia y credibilidad y, finalmente, presenta los principales temas y consideraciones que tienen que ver con las opciones de resolución de bancos con problemas, el reembolso de los depositantes y las reclamaciones y recuperaciones. El FSF está convencido de que este reporte, con enfoque tan pragmático, servirá como una herramienta útil para los responsables de las políticas públicas que deseen diseñar un sistema de seguro de depósitos que preserve los beneficios de una profunda estabilidad financiera y protección de los depositantes pequeños, sin que al mismo tiempo aumente el riesgo moral o reduzca la disciplina de mercado. Andrew Crockett, Presidente4 Índice I Resumen Ejecutivo II Introducción III Aspectos Contextuales para los Sistemas de Seguro de Depósitos El papel del sector bancario y la red de seguridad financiera Formas de protección para los depositantes Riesgo moral IV Instalación y Mantenimiento de un Sistema de Seguro de Depósitos Objetivos de política pública Análisis de la situación y consideraciones de aplicación (a) Los factores económicos, el estado y estructura del sistema bancario y las actitudes y expectativas del público (b) Los regímenes legal, de regulación y supervisión prudenciales, contables y de divulgación de información La transición de una garantía total a un sistema de seguro de depósitos Metodología de autoevaluación (MAE) V Características de Diseño y Estructura Mandatos, poderes y estructura (a) Mandatos y poderes (b) Estructura básica y aspectos operativos (c) Formas de gobierno básicas (d) Los recursos humanos y la indemnización conforme a la ley Interrelaciones entre los integrantes de la red de seguridad financiera Membresía y cobertura (a) Membresía (i) Membresía obligatoria (ii) Consideraciones para otorgar la membresía a los bancos (iii) Bancos extranjeros (iv) Instituciones financieras no bancarias (v) Bancos gubernamentales (b) Cobertura (i) Alcance y nivel (ii) Coaseguro (iii) Ajustes a los límites de cobertura (iv) Depósitos en monedas extranjeras i5 Índice 4. Financiamiento del fondo (a) Financiamiento ex-ante ó ex-post (b) Aspectos relacionados con el establecimiento y el tamaño de un fondo para seguro de depósitos (c) Primas diferenciadas ajustadas por riesgo vs. primas uniformes Información al público VI Resoluciones, Reembolsos, Reclamaciones y Recuperaciones Soluciones tipo sector privado La resolución de bancos en problemas (a) Alternativas (i) Liquidación del banco y reembolso de las reclamaciones de los depositantes (ii) Compra de activos y asunción de pasivos (ventas) (iii) Apoyo financiero a un banco en operación (b) Costos y otras consideraciones Reembolso a los depositantes (a) Condiciones para lograr reembolsos efectivos (b) Elegibilidad de cobertura (c) Procedimientos para reembolsar a los depositantes (d) Pagos a depositantes Reclamaciones y recuperaciones (a) Asuntos generales (b) Estrategias de manejo y enajenación de activos (c) Métodos de mercadeo (d) Reclamaciones y litigios Prelación de los depositantes, garantías y derechos de compensación (a) Prelación de los depositantes (b) Garantías (c) Derechos de compensación VII Puntos Clave de la Guía Anexos y Glosario de Términos Anexo I: Miembros del Grupo de Trabajo Anexo II: Método utilizado para elaborar los documentos de discusión Anexo III: Organizaciones que apoyaron al Grupo de Trabajo Glosario de Términos ii6 I Resumen Ejecutivo7 El Grupo de Trabajo sobre Seguro de Depósitos del Foro de Estabilidad Financiera ha elaborado esta guía para el beneficio de países que busquen la adopción o la reforma de un sistema explícito de seguro de depósitos de cobertura limitada (en adelante sistema de seguro de depósitos ). La guía se desarrolló a partir de una serie de documentos para discusión que se elaboraron sobre diversos tópicos y de un proceso consultivo que involucró a más de 100 países. Para desarrollar esta guía, el Grupo de Trabajo se apoyó de manera importante en la experiencia práctica de sus miembros y en la de otros países. Así, esta guía refleja y está diseñada para adaptarse a circunstancias, entornos y estructuras de una amplia gama de países diferentes. Los principales objetivos de un sistema de seguro de depósitos consisten en contribuir a la estabilidad del sistema financiero de un país y, ante la quiebra de bancos, proteger de la pérdida de sus depósitos a los depositantes con menor conocimiento financiero. Existen diversas opciones disponibles para lograr estos objetivos. Un sistema de seguro de depósitos es mejor que una protección implícita en la medida en que precise las obligaciones del asegurador para con los depositantes y limite el alcance de decisiones discrecionales que puedan dar lugar a actos arbitrarios. Para ser creíble y evitar distorsiones que pudieran resultar en riesgo moral, este sistema necesita estar bien diseñado, ser correctamente aplicado y que el público lo entienda. Un seguro de depósitos debe formar parte de una red de seguridad financiera bien concebida y apoyada sobre fuertes bases de regulación y supervisión prudenciales, mecanismos efectivos de aplicación de leyes, así como sobre regímenes contables y de divulgación de información sólidos. El primer paso al adoptar un sistema de seguro de depósitos o reformar el sistema existente consiste en definir objetivos de política pública apropiados y asegurarse de que sus implicaciones son bien entendidas. Al mismo tiempo, los responsables de formular las políticas necesitarán evaluar una gran variedad de condiciones y factores que pueden tener una influencia sobre el diseño del sistema. En esta guía nos referiremos a ese proceso de autoevaluación como análisis de la situación. Las condiciones y factores que deberán tomarse en consideración incluyen la situación económica, las políticas monetaria y fiscal en vigor, las condiciones y la estructura del sistema bancario, las expectativas y actitudes del público, el grado de fortaleza de la regulación y supervisión prudenciales, el marco legal y la solidez de los regímenes contable y de revelación de información. En muchos casos las condiciones imperantes en el país pueden no ser las ideales por lo que es importante identificar las brechas entre esas condiciones y las situaciones deseadas y evaluar a profundidad las alternativas disponibles, pues el establecimiento de un sistema de seguro de depósitos no es un remedio para tratar grandes deficiencias. Los países que transitan de una garantía total a un sistema de seguro de depósitos deben hacer el mismo análisis de la situación que los países que parten de una protección implícita. La transición de una garantía total a la cobertura limitada debe ser tan rápida como permitan las circunstancias del país, ya que el ajuste se puede volver más difícil con el transcurso del tiempo. La conciencia pública juega 28 Resumen Ejecutivo un papel particularmente importante para permitir una transición sin dificultades. Concluido el proceso de autoevaluación, los responsables de formular las políticas deberán concentrar su atención en las características particulares del sistema de seguro de depósitos. Como punto de partida se deben considerar los mandatos, los poderes y la estructura organizacional del asegurador de depósitos. Si bien ningún grupo de mandatos, poderes y estructuras es el adecuado para todas las circunstancias, esos elementos deberán ser bien definidos, entendidos y congruentes con los objetivos de política pública. Además, deberá haber una clara supervisión y rendición de cuentas en el sistema. También es crucial abordar explícitamente los temas de interrelación entre los integrantes de la red de seguridad financiera mediante la definición clara de mandatos, el intercambio eficaz de información, la confidencialidad de dicha información y la coordinación estrecha con las actividades que atañen al asegurador de depósitos. Los responsables de formular las políticas deberán considerar enseguida los aspectos de cobertura y de membresía. Deben existir reglas explícitas y transparentes de elegibilidad y la membresía al sistema debe ser obligatoria en la mayoría de los casos. Cuando se trate de decidir sobre el alcance y el nivel de la cobertura, los encargados de elaborar las políticas a seguir deben considerar la importancia relativa de diferentes instrumentos de depósito con relación a los objetivos de política pública, así como el efecto que dicho nivel pueda tener sobre el riesgo moral. El nivel de cobertura puede ser entonces establecido a partir de un examen de datos relevantes de los bancos. Los sistemas de seguro de depósitos necesitan tener acceso a fondos suficientes para reembolsar rápidamente a los depositantes. Las características del sistema, así como sus beneficios y limitaciones deben publicarse regularmente para que se pueda mantener y fortalecer su credibilidad. Existen varios métodos que los integrantes de la red de seguridad tienen a su disposición para resolver bancos insolventes ó para ocuparse de bancos en peligro de caer en insolvencia. Estos métodos son la liquidación del banco seguida del reembolso de los depósitos asegurados, las operaciones de compra de activos y asunción de pasivos y el apoyo financiero a un banco en operación. Las estrategias de administración y enajenación de activos deben ser guiadas por consideraciones comerciales y por sus méritos económicos particulares. Finalmente, el Grupo de Trabajo recomienda que se instituya un proceso de mejora continua para revisar hasta que punto un sistema de seguro de depósitos cumple con sus objetivos. De esta manera, un país puede asegurar que su sistema de seguro de depósitos funciona de acuerdo con las condiciones económicas y sociales y con las enseñanzas producto de la experiencia, y está mejor dotado para manejar los retos que surjan. 39 II Introducción10 El Foro de Estabilidad Financiera (FSF por sus siglas en inglés) se creó en 1999 para promover la estabilidad financiera internacional, mejorar el funcionamiento de los mercados y reducir el riesgo sistémico. Como reconocimiento al uso cada vez más frecuente del seguro de depósitos como componente integral de una red de seguridad financiera efectiva, el FSF estableció un Grupo de Estudio sobre Seguro de Depósitos, al que se le pidió que evaluara la necesidad y la factibilidad de establecer una guía internacional en materia de seguro de depósitos. El informe del Grupo de Estudio se entregó en una reunión del FSF en marzo de De acuerdo con las conclusiones de dicho informe, el FSF invitó al Sr. Jean Pierre Sabourin, Presidente y Director General del Canada Deposit Insurance Corporation, a conformar un Grupo de Trabajo sobre Seguro de Depósitos (el Grupo de Trabajo) para desarrollar dicha guía y entregar un reporte final al FSF en septiembre de El mandato del Grupo de Trabajo fue elaborar una guía en materia de seguro de depósitos para ser usada por países que estuvieran considerando la adopción de un sistema de seguro de depósitos o la reforma de alguno existente. El mandato especificaba que dicha guía debería ser elaborada mediante un proceso consultivo que incluyera a los países interesados en asuntos de seguro de depósitos. Dicha guía debía responder y adaptarse al espectro más amplio de circunstancias, entornos y estructuras. Para cumplir con su mandato, el Grupo de Trabajo se involucró en muy diversas actividades. Estas incluyeron la publicación de una serie de planes de negocio y de documentos de discusión sobre temas específicos 2, sesiones de promoción, seminarios, conferencias, el uso de una página Web para obtener retroalimentación y compartir conocimientos, así como la elaboración de este Reporte Final. Los documentos de discusión identificaron puntos críticos relacionados con la adopción de un sistema de seguro de depósitos explícito de cobertura limitada o con la reforma de alguno ya existente. El Grupo de Trabajo se reunió con más de 400 personas de más de 100 países a quienes se ha mantenido completamente al tanto del desarrollo de los temas de la guía. Esta guía está organizada como sigue. La sección III explora asuntos de contexto relacionados con formas de protección al depositante. La sección IV establece los aspectos y procesos que necesitan considerarse al adoptar o reformar un sistema de seguro de depósitos. La sección V describe las características específicas que aseguran la efectividad y credibilidad de un sistema. La sección VI presenta los aspectos y consideraciones clave de las opciones de resolución de bancos, reembolsos a depositantes y reclamaciones y recuperaciones. La sección final resume las directrices clave. 611 III Aspectos Contextuales para los Sistemas de Seguro de Depósitos 1 El papel del sector bancario y la red de seguridad financiera Formas de protección para los depositantes Riesgo moral12 Esta sección trata aspectos que los responsables de formular las políticas públicas deben considerar al adoptar o reformar un sistema de seguro de depósitos. La primera parte examina el papel que juegan el sector bancario y la red de seguridad financiera. Después se presenta un análisis de las diversas formas que puede adoptar la protección a los depositantes en distintos países. La última parte se centra en cómo los integrantes de la red de seguridad financiera pueden mitigar el riesgo moral. 1 El papel del sector bancario y la red de seguridad financiera Las instituciones financieras que aceptan depósitos del público (a partir de ahora nos referiremos a ellas como bancos) son importantes en la economía debido a su participación en el sistema de pagos, su papel como intermediarios entre depositantes y acreditados y su función como agentes para la transmisión de la política monetaria. Los bancos están en el negocio de asumir y administrar el riesgo. Por su naturaleza, los bancos son vulnerables a problemas de liquidez y de solvencia, entre otras razones, porque transforman depósitos líquidos de corto plazo en créditos e inversiones menos líquidas a un plazo mayor. También otorgan préstamos a una gran variedad de sujetos de crédito cuyas características de riesgo no son siempre evidentes. La importancia de los bancos en la economía, el potencial que tienen los depositantes de sufrir pérdidas cuando los bancos caen en insolvencia y la necesidad de mitigar los riesgos de contagio, llevan a los países a establecer redes de seguridad financiera. Una red de seguridad financiera normalmente incluye regulación y supervisión prudenciales, un prestamista de última instancia y un seguro de depósitos. La asignación de poderes y responsabilidades entre los integrantes de la red de seguridad financiera es un asunto que deberá decidir cada país de acuerdo con sus objetivos de política pública y circunstancias propias. Por ejemplo, algunos países incorporan todas las funciones de la red de seguridad financiera dentro del banco central, mientras que otros asignan responsabilidades de ciertas funciones a entidades separadas. 2 Formas de protección para los depositantes Las autoridades encargadas de elaborar las políticas a seguir cuentan con muchas alternativas para elegir la manera de proteger a los depositantes. Algunos países tienen un esquema de protección implícita que surge cuando el público, incluyendo depositantes y quizá otros acreedores, esperan algún tipo de protección en caso de que un banco caiga en insolvencia. Esta expectativa es normalmente producto del comportamiento anterior del gobierno o de las declaraciones hechas por los funcionarios. Por definición, la protección implícita nunca se especifica formalmente. En dicho sistema no existen reglas establecidas por ley en lo concerniente a qué pasivos se cubren, el nivel de protección que se otorga o la forma como se efectuará el reembolso de las reclamaciones. Por su naturaleza, la protección implícita crea incertidumbre con relación a la manera cómo serán tratados los depositantes, los acreedores y otros interesados en caso de que el banco quiebre. El financiamiento de un esquema de protección implícita es discrecional y frecuentemente 813 Aspectos Contextuales para los Sistemas de Seguro de Depósitos depende de la habilidad del gobierno para disponer del presupuesto público. Si bien algún grado de incertidumbre puede conducir a algunos depositantes a ejercer un mayor esfuerzo de seguimiento a los bancos, también puede minar la estabilidad cuando los bancos quiebran 3. En cambio, los sistemas explícitos de seguro de depósitos normalmente quedan estipulados en estatutos u otros instrumentos legales. Tales estatutos o instrumentos legales típicamente incluyen reglas que rigen los límites de cobertura de los seguros, los tipos de instrumentos que cubren, los métodos para calcular las reclamaciones de los depositantes, mecanismos de financiamiento del fondo, así como otros asuntos relacionados. Es preferible tener un sistema de seguro de depósitos que contar con una protección implícita, siempre y cuando el primero especifique claramente las obligaciones de las autoridades ante los depositantes y limite el alcance de decisiones discrecionales que puedan resultar en actos arbitrarios. Un sistema de seguro de depósitos también puede proporcionar a los países un mecanismo para tratar de forma ordenada los asuntos relacionados con bancos que hayan caído en insolvencia. La introducción de un sistema de seguro de depósitos puede ser más exitosa cuando el sistema bancario está sano. Un sistema de seguro de depósitos puede contribuir eficazmente a la estabilidad del sistema financiero del país si forma parte de una red de seguridad bien diseñada. Para tener credibilidad un sistema de seguro de depósitos necesita estar diseñado adecuadamente, ser bien implementado y comprendido por el público. También necesita estar apoyado en bases de regulación y supervisión prudenciales, regímenes sólidos de contabilidad y divulgación de información, así como en la aplicación de leyes efectivas. Un sistema de seguro de depósitos puede manejar un número limitado de quiebras bancarias simultáneas, pero no se debe esperar que por si sólo sea capaz de manejar una crisis de naturaleza sistémica. 3 Riesgo moral Una red de seguridad financiera bien diseñada contribuye a la estabilidad de un sistema financiero. Sin embargo, si está mal diseñada, puede aumentar los riesgos, y en particular, el riesgo moral. El riesgo moral se refiere al incentivo que tienen los bancos o quienes reciben el beneficio de la protección, a incurrir en demasiado riesgo. Este comportamiento puede surgir, por ejemplo, en aquellas situaciones en las que los depositantes y otros acreedores están protegidos o creen estar protegidos contra pérdidas, o cuando creen que no se dejará que un banco quiebre. En estos casos, los depositantes tienen menos incentivos para conseguir la información necesaria para dar seguimiento a los bancos. Como resultado, en la ausencia de regulaciones y otro tipo de disuasivos, los bancos débiles pueden atraer depósitos para financiar empresas de alto riesgo a un costo menor que en otras circunstancias. El riesgo moral puede ser mitigado mediante la creación y promoción de incentivos adecuados por medio de un buen gobierno corporativo y una cuidadosa administración del riesgo en cada banco, la disciplina de mercado eficaz y la existencia de un marco sólido de regulación y supervisión prudenciales. Estos elementos implican ventajas y desventajas (o pros y contras) y son más efectivos cuando operan en concierto. La práctica de buen gobierno corporativo y la administración correcta del riesgo en los bancos contribuyen a asegurar que las estrategias de negocio sean sólidas y seguras y por lo tanto, pueden actuar como la primera línea de defensa en contra de la toma de riesgo excesivo. El buen gobierno corporativo y el manejo correcto del riesgo incluyen la existencia de normas, procedimientos y sistemas que garanticen que los consejeros y la alta dirección del banco lleven a cabo una dirección y supervisión adecuadas, que cuenten con controles internos y 914 Aspectos Contextuales para los Sistemas de Seguro de Depósitos que realicen auditorias. Los consejeros y la alta dirección también deben administrar correctamente el riesgo, evaluar el desempeño financiero del banco, alinear las remuneraciones con los objetivos de negocio, y administrar las posiciones de capital y liquidez. Se puede mitigar el riesgo moral por medio de la disciplina de mercado ejercida por los accionistas y por los acreedores y depositantes con mayor exposición a pérdida en caso de que el banco falle. Sin embargo, para que la disciplina de mercado sea efectiva, estos grupos deben contar con los conocimientos necesarios para evaluar los riesgos que enfrentan. La información deberá estar disponible y ser comprensible para el público en general. Se requiere contar con reglas contables y de divulgación de información confiables, así como con una vigilancia constante de la solvencia del banco por parte de agencias calificadoras, analistas del mercado, comentaristas financieros y otros profesionales. Muchos países tienen gran confianza en la disciplina que pueden ejercer la regulación y supervisión prudenciales para mitigar el riesgo moral y para controlar la toma de riesgo excesivo. Se puede ejercer la disciplina de regulación a través de reglas firmes y eficaces que normen el establecimiento de los bancos nuevos, la aplicación de requisitos mínimos de capitalización, la experiencia y habilidad de los consejeros y administradores, la participación en negocios sanos, la aplicación de pruebas de aptitud e idoneidad a los accionistas de control, estándares para la administración del riesgo, así como por medio de estrictos controles internos y auditorias externas. El ejercicio de la disciplina de supervisión se puede lograr al cerciorarse de que se hace un seguimiento a los bancos en los aspectos de seguridad y solvencia, así como en cumplimiento de normas, y que cuando surgen problemas, se aplican medidas correctivas rápidamente, incluyendo el cierre de bancos cuando sea necesario. Las características específicas de diseño del sistema de seguro de depósitos también pueden atenuar el riesgo moral. Estas características pueden incluir: la imposición de límites a las cantidades aseguradas, excluir de la cobertura a ciertas categorías de depositantes, usar alguna forma de coaseguro, aplicar sistemas de primas diferenciadas o ajustadas al riesgo, minimizar el riesgo de pérdida mediante el cierre anticipado de bancos con problemas y demostrar la voluntad de ejercer, cuando se ameriten, acciones legales por hechos indebidos en contra de directivos y de otros individuos. Muchos métodos que se utilizan para mitigar el riesgo moral no se pueden aplicar a menos de que prevalezcan ciertas condiciones. Por ejemplo, los sistemas de evaluación y aplicación de primas diferenciadas ajustadas por riesgo pueden ser difíciles de diseñar y de aplicar en sistemas nuevos y en economías emergentes o en transición. La intervención temprana, las acciones correctivas prontas y cuando así lo amerite, el cierre del banco, requieren que los supervisores y los aseguradores de depósitos tengan la autoridad legal necesaria, la información a profundidad sobre el grado de riesgo del banco, los recursos financieros y los incentivos para tomar acción efectiva. La presencia de disposiciones legales y sanciones personales pueden reforzar los incentivos de los dueños, consejeros y funcionarios de los bancos para controlar el riesgo excesivo, pero dependen de la existencia de un sistema legal eficaz que provea las bases necesarias para actuar contra el comportamiento indebido. Los responsables de formular las políticas deberán considerar las condiciones del país y los factores que determinan la efectividad de medidas especificas para moderar el riesgo moral, el compromiso y la capacidad de aplicarlas y la puesta en marcha de un programa de reforma para eliminar las lagunas que puedan limitar su efectividad. 1015 IV Instalación y Mantenimiento de un Sistema de Seguro de Depósitos 1 Objetivos de política pública Análisis de la situación y consideraciones de aplicación (a) Los factores económicos, el estado y estructura del sistema bancario y las actitudes y expectativas del público (b) Los regímenes legal, de regulación y supervisión prudenciales, contables y de divulgación de información La transición de una garantía total a un sistema de seguro de depósitos Metodología de autoevaluación (MAE)16 Esta sección presenta los aspectos de política general y los procesos que deben abordarse al adoptar o modificar un sistema de seguro de depósitos. El análisis empieza enfocándose en los objetivos de política pública de un sistema de seguro de depósitos. Luego se sugiere a los responsables de elaborar las políticas que lleven a cabo un análisis de la situación que guíe sus deliberaciones. En la penúltima parte de esta sección se presentan algunos aspectos especiales relacionados con la transición de una garantía total a un sistema de seguro de depósitos. En la última parte se presenta una metodología iterativa de autoevaluación de seis pasos. 1 Objetivos de política pública El primer paso en el diseño de un sistema de seguro de depósitos es identificar los objetivos de política pública que se espera lograr y estos objetivos deben ser bien entendidos. Los principales objetivos de los sistemas de seguro de depósitos consisten en contribuir a la estabilidad del sistema financiero y proteger a los depositantes con menor conocimiento en materia financiera. Aunque la determinación de dichos objetivos es responsabilidad de los gobiernos, el sector privado puede participar en su cumplimiento. La decisión de cómo debe funcionar un sistema de seguro de depósitos depende de muchos factores que son únicos para cada país y sus respectivos sistemas financiero y gubernamental. Un sistema de seguro de depósitos bien diseñado y bien entendido contribuye a la estabilidad del sistema financiero de un país al reducir los incentivos de los depositantes para retirar sus depósitos asegurados de los bancos debido a una pérdida de confianza. Los responsables de formular las políticas deben cerciorarse de que las autoridades y el público consideren a todos los componentes del sistema de seguro de depósitos como creíbles. El nivel y alcance de la cobertura, la velocidad de reembolso de los depósitos asegurados y la credibilidad en la cobertura subyacente, afectarán la habilidad del sistema de seguro de depósitos para mejorar la estabilidad del sistema financiero. Las actitudes y expectativas del público desempeñan un papel de particular importancia en el fortalecimiento de la credibilidad y efectividad de un sistema de seguro de depósitos. El seguro de depósitos protege a los depositantes asegurados contra las consecuencias asociadas con la quiebra de un banco, pero no está diseñado para evitar que los bancos quiebren. La existencia del seguro de depósitos releva a los depositantes asegurados de las difíciles tareas de seguimiento y valoración de la situación de los bancos y de la calidad de sus activos. Al mismo tiempo, el seguro de depósitos contribuye a preservar la confianza para que los depositantes con menos conocimientos financieros o aquellos que encuentran difícil evaluar la condición financiera de un banco, sean menos proclives a participar en una corrida o pánico bancario. Debe existir un proceso de mejora continua para verificar hasta que punto el sistema de seguro de depósitos esta cumpliendo con sus objetivos de política y con su mandato. También se debe revisar periódicamente si el mandato, los poderes y los demás elementos que conforman el sistema de seguro de depósitos, son los adecuados. De esta manera, los países podrán cerciorarse de que sus esquemas de seguro de depósitos continúen siendo 1217 Instalación y Mantenimiento de un Sistema de Seguro de Depósitos consistentes con las condiciones económicas y sociales y con la experiencia aprendida, y de que los integrantes de la red de seguridad financiera estén mejor habilitados para enfrentar los retos que pudieran encontrar. 2 Análisis de la situación y consideraciones de aplicación Junto con la identificación de los objetivos de política pública, los encargados de elaborar las políticas deberán llevar a cabo un análisis de la situación para guiar su toma de decisiones. Entre las condiciones y factores que deben tomarse en cuenta se encuentran el nivel de actividad económica, las políticas monetaria y fiscal en vigor, el estado y la estructura del sistema bancario, las actitudes y expectativas del público, el marco legal, así como los regímenes de regulación y supervisión prudenciales, contables y de divulgación de información. En los casos en que las condiciones y factores no son los ideales, es importante identificar omisiones y evaluar minuciosamente las opciones disponibles, ya que el establecimiento de un sistema de seguro de depósitos no es un remedio para resolver deficiencias importantes. Si se requiere hacer algo al respecto, puede hacerse antes o junto con la adopción o la reforma de un sistema de seguro de depósitos. a) Los factores económicos, el estado y estructura del sistema bancario y las actitudes y expectativas del público El establecimiento de un sistema de seguro de depósitos es más difícil si los aspectos fundamentales relativos a la estabilidad del sistema financiero no han sido abordados. Los responsables de formular las políticas públicas deberán llevar a cabo un análisis de las condiciones y factores tales como el nivel de actividad económica, las políticas monetaria y fiscal en vigor, la inflación y la condición de los mercados financieros. Estas condiciones y factores afectan al sistema bancario e influyen sobre la efectividad del sistema de seguro de depósitos. Un análisis de la situación también requiere de una valoración de la solidez del sistema bancario, incluyendo una evaluación detallada de la condición del capital de los bancos, la liquidez, la calidad del crédito, las políticas y prácticas en materia de administración del riesgo, así como la magnitud de cualquier problema existente. Ante la presencia de problemas específicos, se deberá hacer una evaluación para determinar si estos se limitan a ciertos bancos o si son de naturaleza sistémica. El número, tipo y características de los bancos tienen implicaciones en el diseño de un sistema de seguro de depósitos y por ello se debe analizar la estructura del sistema bancario. Los encargados de elaborar las políticas quizá también deban examinar los niveles de competencia y de concentración, así como el grado de propiedad y rectoría gubernamentales. El tema de la concentración reviste una creciente importancia para los sistemas de seguro de depósitos debido a la globalización de los mercados de capitales y a la consolidación de la industria financiera. Por ejemplo, en un sistema concentrado, la capacidad de un sistema de seguro de depósitos para financiar y enfrentar la quiebra de un banco grande y complejo puede ser problemática. Cuando la distribución de recursos y las decisiones de asignación de crédito son dirigidas principalmente por el estado, a éste se le considera como responsable de los resultados de dichas operaciones. Los depósitos en estos sistemas son generalmente percibidos por el público como provistos de una cobertura total por parte del gobierno. Es aconsejable llevar a cabo un análisis de las actitudes y expectativas del público antes de adoptar o reformar un sistema de seguro de depósitos. Si hay discrepancias importantes entre las expectativas y el sistema planeado ó sus reformas, tales discrepancias deben ser superadas por medio de una mayor labor de información al público. La labor de informar al público desempeña un papel particularmente importante para mejorar la credibilidad y la efectividad de un sistema de seguro de depósitos. 1318 Instalación y Mantenimiento de un Sistema de Seguro de Depósitos b) Los regímenes legal, de regulación y supervisión prudenciales, contable y de divulgación de información Es importante que los responsables de formular las políticas evalúen el estado de los regímenes legal, de regulación y supervisión prudenciales, contable y de divulgación de información. Si estos regímenes son robustos, los encargados de elaborar las políticas a seguir tendrán un rango más amplio de opciones para diseñar un sistema de seguro de depósitos. Un elemento crítico de un régimen legal sólido es su habilidad para hacer cumplir las leyes. Los sistemas de seguro de depósitos no pueden ser efectivos si no existen leyes sobre la materia o si el régimen legal se caracteriza por inconsistencias. El análisis de la situación debe centrarse en el grado de cumplimiento de las leyes, la eficiencia del sistema judicial y la efectividad de los mecanismos para resarcir a los acreedores. Algunos factores adicionales que también deben considerarse incluyen: la habilidad del régimen legal para respaldar la intervención temprana y la acción correctiva inmediata, la capacidad para cerrar rápidamente los bancos con problemas, así como disposiciones legales para la liquidación transparente y ordenada de activos y la resolución de reclamos de los acreedores. La solidez de la regulación y supervisión prudenciales tiene implicaciones sobre la eficacia de los sistemas de seguro de depósitos. Un esquema sólido de regulación y supervisión prudenciales debe dejar que operen sólo los bancos viables. Los bancos deben estar bien capitalizados y seguir una administración sana y prudente de gestión de riesgos, de prácticas de gobierno y demás prácticas de negocios. Otras características incluyen regímenes eficaces para el otorgamiento de licencias a bancos nuevos, revisiones habituales y profundas, así como la evaluación del perfil de riesgo de bancos individuales. Los regímenes sólidos de información contable y financiera son necesarios para tener un sistema de seguro de depósitos eficaz. La información precisa, confiable y oportuna reportada bajo estos regímenes puede ser utilizada por la dirección del banco, los depositantes, el mercado y las autoridades para tomar decisiones con respecto al perfil de riesgo de un banco y de esta manera aumentar la disciplina de regulación, de supervisión y de mercado. Un régimen (o sistema) contable sólido reúne las siguientes características fundamentales: evaluaciones precisas y significativas de la información en áreas tales como avalúo de activos, la medición de la exposición al riesgo crediticio, el aprovisionamiento de reservas crediticias, la medición de la cartera improductiva, el registro contable de pérdidas no realizadas, riesgos no incluidos en el balance contable, la suficiencia del capital, así como la utilidad y rentabilidad bancaria. En muchos países, el aumento de la disciplina de mercado se ha impulsado con la adopción de principios y prácticas contables sólidas y prudentes y con métodos para cerciorarse de cumplir con convenciones contables previamente acordadas. Los regímenes integrales de divulgación de información también aumentan la eficacia de un sistema de seguro de depósitos. Esto se puede lograr al exigir a los bancos la publicación de información financiera oportuna, detallada y útil para que el mercado pueda evaluar su desempeño. 3 La transición de una garantía total a un sistema de seguro de depósitos Algunos países han introducido una garantía total explícita durante una crisis financiera para proteger íntegramente a todos los depositantes y acreedores bancarios. Proporcionar dicha garantía puede ser inevitable en periodos de extremo peligro financiero para preservar la confianza nacional e internacional en el sistema bancario. Sin embargo, los esquemas de garantía total pueden tener varios efectos adversos si se mantienen durante mucho tiempo, en particular, un aumento en el riesgo moral. Si un país decide transitar de una garantía total a un sistema de seguro 1419 Instalación y Mantenimiento de un Sistema de Seguro de Depósitos de depósitos, la transición deberá ser tan rápida como lo permitan las circunstancias del país. Un país que esté considerando transitar de un sistema de garantía total a uno de seguro de depósitos debe llevar a cabo el mismo tipo de análisis de la situación que un país que lo hace a partir de una protección implícita. Además, los países que salen de una garantía total deben tener en cuenta tres cuestiones específicas. La primera emana del hecho de que la protección para los depositantes y otros acreedores se está reduciendo. Esto puede ocasionar preocupación entre el público, y por lo tanto, los responsables de formular las políticas deben prestar particular atención a las actitudes y expectativas del público. Además, los países con un nivel alto de movilidad de capitales y/o una política de integración regional, deben tener en cuenta la influencia de los niveles de cobertura y otras características vigentes en los otros países. Segunda cuestión, los encargados de elaborar las políticas a seguir deben considerar la capacidad del sistema bancario para financiar un nuevo sistema de seguro de depósitos. La última cuestión está relacionada con la rapidez con la que se deberá efectuar la transición. Algunos países han efectuado de manera exitosa las llamadas transiciones fast track recién concluida una crisis. Estos son países que reestablecieron rápidamente la salud de su sistema bancario y en los que ya había sistemas de regulación y de supervisión prudenciales fuertes, marcos legales eficaces, y regímenes contables y de divulgación de información sólidos. Cuando se adopta este enfoque de fast track, los responsables de formular las políticas deben tener en cuenta consideraciones como la de conservar la cobertura de los depósitos con fecha de vencimiento posterior a la fecha límite de expiración del esquema de garantía total. En otros países, la puesta en marcha de una garantía total se ha acompañado de estrategias de reestructura bancaria integral post-crisis y de medidas para mejorar la regulación y supervisión prudenciales, el marco legal y los regímenes contable y de divulgación de información. Esto tiene implicaciones tanto sobre el periodo de vigencia de una garantía total como sobre la velocidad de la transición. La remoción gradual de una garantía total permite que los bancos se ajusten a los nuevos estándares prudenciales. Además, una transición gradual permite que los funcionarios de los bancos se capaciten en la cultura de gestión de riesgo y da tiempo a los depositantes para acostumbrarse a las nuevas modalidades. Sin embargo, una gran desventaja es que el periodo de transición se puede percibir como demasiado largo, lo que genera dudas entre depositantes y acreedores en torno al compromiso del gobierno para retirar la garantía total. Además, entre más tiempo permanezca una garantía total, será más factible que se genere riesgo moral adicional. 4 Metodología de autoevaluación (MAE) Durante las sesiones de promoción, el Grupo de Trabajo sugirió que los encargados de elaborar las políticas a seguir usen una metodología de autoevaluación iterativa como herramienta para diseñar, aplicar, modificar y evaluar continuamente un sistema de seguro de depósitos. La metodología de seis pasos, presentada a continuación, permite a los responsables de formular las políticas empezar con los principios generales y después modificar, según sea necesario, las características específicas de diseño para adaptar el sistema a las necesidades propias de cada país. 1520 Instalación y Mantenimiento de un Sistema de Seguro de Depósitos Figura 1: (MAE) Paso 2 Análisis de la Situación Paso 3 Validación Paso 1 Objetivos de Política Pública Paso 4 Plan de Acción Estratégica Paso 5 Implementación Paso 6 Validación y Evaluación Continua 1. Establecimiento de los objetivos de política pública. El proceso se inicia con la articulación de los objetivos pertinentes de política pública que se desean alcanzar. Este análisis debe tomar en cuenta las condiciones y factores presentes en un país determinado. Se debe elaborar un documento de política pública que contenga el mandato y el papel que se espera que cumpla el asegurador de depósitos en la red de seguridad financiera y que establezca los atributos clave y elementos importantes del sistema. 2. Análisis de la situación de condiciones y factores. El análisis debe considerar los factores económicos, las políticas fiscal y monetaria en vigor, el estado y estructura del sistema bancario, actitudes y expectativas del público, la situación de los regímenes legales, de regulación y supervisión prudenciales, contable y de divulgación de información. El análisis debe exponer las fortalezas, debilidades, oportunidades y retos del sistema e identificar los cambios requeridos para construir un sistema de seguro de depósitos. 3. Validación. Se debe efectuar un proceso de validación y revisión de los objetivos de política pública propuestos, así como de los atributos clave y elementos importantes del sistema, y se deben hacer ajustes de ser necesario. 4. Plan de acción estratégica. Este plan debe desarrollarse una vez concluida la etapa de validación. El plan debe establecer objetivos, prioridades, tiempos, rutas criticas, estrategias de comunicación y procesos consultivos. Debe definir el modo de operar el sistema de seguro de depósitos y cómo se tratarán los asuntos de transición. Cuando se transite a partir de una garantía total, se debe tener mucho cuidado en asegurar que el sistema bancario no sea perturbado. Los que elaboran las políticas deben contar con planes de contingencia para solventar cualquier evento adverso. Es muy importante que el público entienda los cambios planeados y el calendario programado para su ejecución. 5. Fase de aplicación y aceptación. La puesta en marcha del sistema ó sus reformas debe estar apoyada en mecanismos que permitan seguir el avance e identificar los ajustes necesarios. El propósito de esta fase es hacer al sistema funcional y resolver asuntos propios de la transición. Por ejemplo, será necesario establecer esquemas adecuados de gobierno corporativo (órgano de gobierno, alta dirección, controles internos, así como un régimen de rendición de cuentas). Además, desde un principio se debe contar con presupuesto, financiamiento y acceso a información relevante, incluyendo acuerdos de intercambio de información. 6. Evaluación y validación constante. Una constante evaluación y validación es necesaria para asegurar la efectividad de un sistema de seguro de depósitos y para hacer los cambios que sean requeridos. Este proceso de mejora continua debe incorporar los cambios generados por el desarrollo del sistema financiero, así como las lecciones aprendidas tanto en casa como en el extranjero. Los sistemas de seguro de depósitos deben ser revisados periódicamente. Las comparaciones con los principios medulares, directrices y las mejores prácticas, ayudan en el proceso de mejora continua. 16 Mostrar más
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 Artículo 7
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