Source: https://disclose.pwc.ch/24/handlungsspielraum-trotz-regulierung-steuerungsorgane-und-sozialpartner-gefragt/
Timestamp: 2019-08-25 07:44:42+00:00

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Disclose – Im Fokus: berufliche Vorsorge – Handlungsspielraum trotz Regulierung: Steuerungsorgane und Sozialpartner gefragt
Das oberste Organ einer Pensionskasse verfügt über einen weitreichenden Handlungsspielraum. Es legt seine Anlagepolitik im Rahmen der Gesetze fest und gestaltet die Leistungen seiner Vorsorgeeinrichtung sowie deren Finanzierung nach eigenem Ermessen. Reguliert wird die berufliche Vorsorge von mehreren Bundesgesetzen und Verordnungen sowie von staatlichen Aufsichtsbehörden. Daneben nehmen unabhängige Pensionskassenexperten und externe Revisionsstellen eine wichtige Kontrollfunktion ein.
Die Idee der Vorsorge hat in der Schweiz eine lange Tradition. Vor über 100 Jahren schufen einige öffentlich-rechtliche Anstalten Einrichtungen zur finanziellen Absicherung von Witwen und Waisen. Zahlreiche private Unternehmen gründeten in den 60er- und 70er-Jahren eigene Pensionskassen oder schlossen sich einer Sammelstiftung an. Als Bundesrat und Parlament Anfang der 80er-Jahre beschlossen, die berufliche Vorsorge für obligatorisch zu erklären, existierte bereits ein landesweites Netz von Vorsorgeinstitutionen.
Die berufliche Vorsorge ist über eine Reihe von Gesetzen und Verordnungen reguliert. Grundlegende Bestimmungen finden sich im Obligationenrecht (OR) Art. 331a bis f. Dort ist beispielsweise festgehalten, dass Zuwendungen und Beiträge an die Personalvorsorge nicht in der angeschlossenen Firma gutgeschrieben werden dürfen. Sie müssen auf einen unabhängigen Dritten übertragen werden, sei dies eine Stiftung, Genossenschaft oder Einrichtung des öffentlichen Rechts.
Das Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) vom 25. Juni 1982 und die Verordnung über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVV 2) vom 18. April 1984 bilden die wichtigsten gesetzlichen Grundlagen der zweiten Säule. Sie regeln unter anderem die obligatorischen Pflichten der Arbeitnehmer, die Vorsorgepflicht der Arbeitgeber sowie die Organisation der Vorsorgeeinrichtungen.
BVG und BVV 2 bestimmen, dass die berufliche Vorsorge obligatorisch ist für Arbeitnehmer, die ein Jahreseinkommen von 21'150 bis 84'600 Schweizer Franken erzielen, das 17. Altersjahr überschritten und das Rentenalter noch nicht erreicht haben. Vor dem 24. Altersjahr müssen nur die Risiken von Invalidität und Todesfall abgedeckt werden. Danach beginnt der Sparprozess. Die Arbeitnehmer sind in der Wahl ihrer Pensionskasse nicht frei, sondern an die Vorsorgeeinrichtung ihres Arbeitgebers gebunden. Das Freizügigkeitsgesetz vom 17. Dezember 1993 und die dazugehörende Verordnung vom 3. Oktober 1994 sollen verhindern, dass die Bindung zu einer «goldenen Fessel» wird (vgl. Schweizer Vorsorgesystem – Garant für Sicherheit und Arbeitsfrieden).
Im Gegenzug zur Bindung der Arbeitnehmer auferlegen BVG und BVV 2 den Arbeitgebern eine Fürsorgepflicht. Diese müssen sich entweder einer Vorsorgeeinrichtung anschliessen, die in das Register für berufliche Vorsorge eingetragen ist, oder eine eigene Vorsorgeeinrichtung gründen. Die zuständige AHV-Ausgleichskasse überprüft, ob die Arbeitgeber dieser Anschlusspflicht nachkommen. Ist dies nicht der Fall, meldet sie das Versäumnis der Auffangeinrichtung.
Abbildung 1: Kontrollpyramide in der beruflichen Vorsorge
Oberaufsichts-kommission Berufliche Vorsorge (OAK BV) Kantonale und regionale Aufsichtsbehörden Experte fürberufliche Vorsorge Revisionsstelle Paritätisch zusammengesetzter StiftungsratEine der Grösse und Komplexität angemessene interne Kontrolle ExterneKontrollinstanzen
Paritätische Verwaltung und interne Kontrolle
Das BVG verlangt, dass die Vorsorgeeinrichtungen gleichberechtigt verwaltet werden. Arbeitnehmer und Arbeitgeber haben das Recht, gleich viele Vertreter in das oberste Organ zu entsenden. Dessen Aufgaben umschreibt das BVG in
Art. 51a Abs. 1: «Das oberste Organ der Vorsorgeeinrichtung nimmt die Gesamtleitung der Vorsorgeeinrichtung wahr, sorgt für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben, bestimmt die strategischen Ziele und Grundsätze der Vorsorgeeinrichtung sowie die Mittel zu deren Erfüllung. Es legt die Organisation der Vorsorgeeinrichtung fest, sorgt für ihre finanzielle Stabilität und überwacht die Geschäftsführung.»
In der Praxis schöpfen die Stiftungsräte und die anderen Leitungsgremien der Vorsorgeeinrichtungen diesen Handlungsspielraum meistens aus. Das oberste Organ ist auch für die interne Kontrolle verantwortlich. Wie diese durchgeführt wird, definiert jede Kasse selbst. Natürlich müssen die Kontrollmassnahmen risikoadäquat sein. Doch auch so verfügen die obersten Organe der Pensionskassen über einen weitreichenden Gestaltungsspielraum.
Gemäss Art. 35 Abs. 1 BVV 2 prüft die Revisionsstelle, ob eine interne Kontrolle existiert und sie der Grösse und Komplexität der Vorsorgeeinrichtung angemessen ist. Keine gesetzliche Vorschrift verlangt von den Vorsorgeeinrichtungen, ein internes Kontrollsystem (IKS) aufzubauen. Grosse Vorsorgeeinrichtungen haben aus eigenem Antrieb ein IKS geschaffen und verknüpfen dieses mit ihrem Risikomanagement. Bei mittleren und kleinen Pensionskassen besteht teilweise ein Nachholbedarf. Ein IKS ist vor allem im Hinblick auf eine gute Corporate Governance zentral. Für viele Versicherte macht das Altersguthaben in der beruflichen Vorsorge den grössten Anteil an ihrem persönlichen Vermögen aus.
Externe Kontrolle durch Experten und Revision
Art. 52a BVG bestimmt zwei externe Kontrollinstanzen der Vorsorgeeinrichtungen: den Experten für berufliche Vorsorge und die Revisionsstelle. Beide Prüfungsorgane sind gleichwertig, nehmen jedoch eine unterschiedliche Rolle wahr. Art. 52e BVG nennt die Aufgaben des Experten für berufliche Vorsorge und Art. 52c BVG jene der Revisionsstelle.
Als Versicherungsmathematiker prüft der Experte für berufliche Vorsorge periodisch, ob die Vorsorgeeinrichtung ihre Verpflichtungen mit Sicherheit jederzeit erfüllen kann. Er kontrolliert zudem, ob die versicherungstechnischen Reglemente über Leistungen und Finanzierung den gesetzlichen Vorschriften entsprechen. Er unterbreitet dem obersten Organ seine Empfehlungen zum technischen Zinssatz und zu den übrigen technischen Grundlagen. Bei einer Unterdeckung empfiehlt er entsprechende Massnahmen.
Die Revisionsstelle ist das zweite externe Organ der Vorsorgeeinrichtungen. Im Unterschied zur aktienrechtlichen Revisionsstelle ist der Aufgabenbereich der Revisionsstelle nach BVG weiter gefasst. Die auf die berufliche Vorsorge spezialisierten Revisoren prüfen nicht nur die Jahresrechnung, sondern auch, ob diese mit den Reglementen der Pensionskasse übereinstimmt. Sie kontrollieren unter anderem, ob die Organisation, die Geschäftsführung und die Vermögensanlage den reglementarischen und gesetzlichen Vorschriften entsprechen. Die Revisionsstelle stützt sich im Bereich der Vorsorgeverpflichtungen und der technischen Rückstellungen auf den Bericht des Experten für berufliche Vorsorge. Sie plausibilisiert dessen Berechnungen und kontrolliert insbesondere, ob die Datengrundlage vollständig ist und die reglementarischen Bestimmungen eingehalten werden.
Aufsicht durch Bund und Kantone
Die Vorsorgeeinrichtungen unterstehen im Weiteren einer kantonalen Aufsicht und der Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge (OAK BV). Diese duale Aufsichtsstruktur wurde 2011 im Rahmen der BVG-Strukturreform eingeführt. Aus Effizienz- und Kostengründen haben sich einige Kantone zu Aufsichtsregionen zusammengeschlossen. Die kantonalen und regionalen Aufsichtsstrukturen sind als öffentlich-rechtliche Anstalten mit eigener Rechtspersönlichkeit organisiert und unterliegen keinen Weisungen Dritter.
Die kantonalen und regionalen Aufsichtsbehörden kontrollieren, ob die Vorsorgeeinrichtungen die Bestimmungen ihrer Statuten und die gesetzlichen Vorgaben einhalten. Dazu prüfen sie die einzelnen Reglemente der ihnen unterstellten Institutionen, nehmen Einsicht in deren Jahresberichte sowie in die Berichte der Experten für berufliche Vorsorge und Revisionsstellen.
Die OAK BV steht als unabhängige Behördenkommission den kantonalen Aufsichtsbehörden vor. Ihre Hauptaufgabe ist es, für Qualitätssicherung und Rechtssicherheit zu sorgen. Sie ist für die Sicherstellung einer einheitlichen Aufsichtspraxis verantwortlich. Zu diesem Zweck kann sie Weisungen erlassen und Inspektionen durchführen.
Die duale Aufsicht über die Vorsorgeeinrichtungen ist ein Ausnahmefall. In anderen Branchen – etwa bei Banken, Versicherungen oder bei der ersten Säule – gibt es jeweils nur eine zentrale Behörde. Der Vorteil der zweigliedrigen Struktur ist, dass die jeweilige Aufsicht die beaufsichtigten Vorsorgeeinrichtungen gut kennt und gezielt auf deren Situation eingehen kann.
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Das System der Schweizer Pensionskassenaufsicht hat sich bewährt. Der pyramidenförmige Aufbau der Überwachung – von der internen Kontrolle bis zur Oberaufsicht des Bundes – ist zweckmässig und sinnvoll. In den vergangenen Jahren gab es nur vereinzelte Pannen, die in der Regel durch kriminelles Verhalten verursacht wurden.
Die berufliche Vorsorge steht vor grossen Herausforderungen, allen voran die steigende Lebenserwartung der Versicherten und das tiefe Zinsumfeld. Die daraus hervorgehenden Probleme lassen sich nicht mit zusätzlichen Gesetzen und staatlicher Überwachung regeln. Nur die verantwortlichen Organe der Vorsorgeeinrichtungen und die Sozialpartner selbst können sie bewältigen. Dazu brauchen sie genügend Handlungsspielraum.
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References: Art. 331

Art. 51
 Art. 35

Art. 52
 Art. 52
 Art. 52