Source: https://dejure.org/dienste/vernetzung/rechtsprechung?Gericht=VerfGH%20Rheinland-Pfalz&Datum=08.06.2015&Aktenzeichen=VGH%20N%2018/14
Timestamp: 2019-05-21 22:16:42+00:00

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VerfGH Rheinland-Pfalz, 08.06.2015 - VGH N 18/14 - dejure.org
https://dejure.org/2015,12533
VerfGH Rheinland-Pfalz, 08.06.2015 - VGH N 18/14 (https://dejure.org/2015,12533)
VerfGH Rheinland-Pfalz, Entscheidung vom 08.06.2015 - VGH N 18/14 (https://dejure.org/2015,12533)
VerfGH Rheinland-Pfalz, Entscheidung vom 08. Juni 2015 - VGH N 18/14 (https://dejure.org/2015,12533)
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§ 124 Abs 1 Nr 2 GemO RP, § 1 Abs 1 KomVwRGrG RP, § 2 Abs 1 KomVwRGrG RP, § 2 Abs 2 S 1 Nr 1 KomVwRGrG RP, § 2 Abs 2 S 1 Nr 2 KomVwRGrG RP
Reichweite der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie bei der Auflösung und Eingliederung von Verbandsgemeinden
Kommunale Gebietsreform - Eingliederung der Verbandsgemeinde Maikammer verfassungswidrig - Grundsätzegesetz hingegen bestätigt
Zwangsfusion gekippt: Verbandsgemeinde Maikammer gewinnt
Verfassungswidrige Zwangseingliederung einer Verbandsgemeinde
NVwZ-RR 2015, 761
DVBl 2015, 1057
DÖV 2015, 754
Für die Auslegung des Gesetzes kann es ebenso wie für seine Entstehung nicht auf die Vorstellung des einzelnen Abgeordneten bzw. Regierungsmitglieds ankommen, da der Einzelne nicht den "Willen des Gesetzgebers bildet" (vgl. hierzu VerfGH RP, Urteile vom 17. April 1969 - VGH 2/69 -, AS 11, 73 [100], vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, juris Rn. 111 [insoweit nicht abgedruckt in AS 43, 307] und vom 26. Oktober 2015 - VGH N 36/14 -, UA S. 65).
Den Antrag können nach Satz 2 auch Körperschaften des öffentlichen Rechts stellen - und damit auch die Antragstellerinnen als kommunale Gebietskörperschaften (vgl. § 64 Abs. 1 Satz 1 Gemeindeordnung - GemO -) -, soweit sie geltend machen, durch das Gesetz oder die sonstige Handlung eines Verfassungsorgans in eigenen Rechten verletzt zu sein (zum Vorrang des Verfahrens nach Art. 130 Abs. 1 Satz 2 LV gegenüber der Verfassungsbeschwerde nach Art. 130a LV vgl. etwa VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 23 f. m.w.N.).
Unter Rechten in diesem Sinne sind nur solche zu verstehen, die sich aus dem Wesen und der Aufgabe der Körperschaft ergeben, die also zu ihrem spezifisch hoheitlichen Aufgabenbereich gehören (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 14. November 1966 - VGH 5/66 -, AS 3, 19 [20]; Urteil vom 8. Februar 1971 - VGH 10/70 -, AS 12, 256 [257]; Urteil vom 18. April 1994 - VGH N 1/93 u.a. -, AS 24, 321 [332 f.]; Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 23 f.).
Kommunale Gebietskörperschaften können sich daher im Wesentlichen auf die in Art. 49 Abs. 1 bis Abs. 3 LV verankerte Selbstverwaltungsgarantie und das zum Rechtsstaatsprinzip zählende Willkürverbot (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Mai 1985 - VGH 2/84 -, AS 19, 339 [340]) berufen, sowie auf solche Vorschriften, die ihrem Inhalt nach geeignet sind, das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen (VerfGH RP, Urteil vom 18. April 1994 - VGH N 1/93 u.a. -, AS 24, 321 [333]; Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S, 23 f.; vgl. ferner BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76 u.a. -, BVerfGE 56, 298 [310]; VerfGH NRW, Urteil vom 15. September 1986 - 17/85 -, OVGE 39, 292 [293]).
Soweit für die Dauer des Verfahrens gegen den ihre Auflösung bewirkenden Rechtsakt Gemeinden und Gemeindeverbände zur Wahrung effektiven Rechtsschutzes als fortbestehend gelten (…vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 6. Dezember 2012 - 2 BvR 1470/11 -, juris, Rn. 7; VerfGH NRW, Beschluss vom 9. April 1976 - 58/75 -, OVGE 31, 309 [310]; VerfGH Saarland, Urteil vom 22. März 1993 - Lv 3/91 -, NVwZ 1994, 481; VerfG Brandenburg…, Urteil vom 15. September 1994 - VfGBbg 3/93 -, juris, Rn. 37; VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 24 f.), geht der Verfassungsgerichtshof - ebenfalls mit Blick auf das Gebot der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes und nicht zuletzt auch, um von vornherein jeglichen möglichen Interessenkonflikt zu vermeiden - auch in Bezug auf die Antragstellerinnen davon aus, dass die Stadt Herdorf und die Verbandsgemeinde Daaden in ihrer Gestalt bis zum 30. Juni 2014 beschwerdefähig sind.
Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie verlangt bei der Auflösung und Eingliederung von verbandsfreien Gemeinden oder Verbandsgemeinden oder bei deren Zusammenschluss - ebenso wie bei Gemeinden -, dass die betroffenen Gebietskörperschaften angehört werden und der Eingriff in den individuellen Bestand dem Gemeinwohl dient (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 26 f., m.w.N.).
Die Antragstellerinnen sind gemessen an den verfassungsrechtlichen Maßstäben, wie sie sich aus dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 8. Juni 2015 ergeben (VGH N 18/14, UA S. 27 ff.), ausreichend angehört worden.
Nach der übereinstimmenden, ständigen Rechtsprechung der Verfassungsgerichte verlangt die verfassungsrechtlich garantierte kommunale Selbstverwaltung, so wie diese sich geschichtlich entwickelt hat, dass Gemeinden in ihrem individuellen Bestand nur dann geändert oder aufgelöst werden dürfen, wenn dieser Eingriff dem Gemeinwohl bzw. dem öffentlichen Wohl dient (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1978 - 2 BvR 165/75 -, BVerfGE 50, 50; Beschluss vom 12. Mai 1992 - 2 BvR 470/90 u.a. -, BVerfGE 86, 90 [107];… BVerfG, Kammerbeschluss vom 3. November 1981 - 2 BvR 827/80 -, juris, Rn. 2; VerfGH RP, Urteil vom 17. April 1969 - VGH 2/69 -, AS 11, 73 [78 ff.]; Urteil vom 5. Mai 1969 - VGH 29/69 -, AS 11, 118 [121]; Urteil vom 14. Dezember 1970 - VGH 4/70 -, AS 12, 239 [247 f.]; Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 43 f.; ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 - 2/95 u.a. -, NVwZ-RR 1997, 639 [641]).
Es ist vielmehr Sache des demokratisch legitimierten Gesetzgebers, die für ihn maßgeblichen Gemeinwohlgründe zu bestimmen und daran die Neugliederung von Gemeinden auszurichten (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 17. April 1969 - VGH 2/69 -, AS 11, 73 [82 ff.]; Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 44).
Dabei hat er - im Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben - einen großen politischen Spielraum (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 - UA S. 44; VerfG Mecklenburg-Vorpommern…, Urteil vom 26. Juli 2007 - 9/06 u.a. -, juris, Rn. 117).
Dabei lassen sich drei Stufen der gesetzgeberischen Entscheidung unterscheiden, auf denen jeweils eine Gemeinwohlkonkretisierung durch den Gesetzgeber erfolgt (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 45 ff.; VerfGH Sachsen, Beschluss vom 9. November 1995 - Vf. 20-VIII-95 - Urteil vom 18. Juni 1999 - Vf. 51-VIII-98 - ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 - 2/95 u.a. -, NVwZ-RR 1997, 639 [642 ff.];… Beschluss vom 8. September 1997 - 8/95 -, juris, Rn. 76 ff.;… Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 156 ff.):.
Diese erlangen rechtliche Bedeutung für die einzelne Neugliederung durch das aus dem Gleichheitssatz bzw. dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Gebot der Systemgerechtigkeit (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 - ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 - 2/95 u.a. -, NVwZ-RR 1997, 639 [643]; NdsStGH…, Urteil vom 14. Februar 1979 - StGH 2/77 -, juris, Rn. 610;… Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 190).
Dies hat der Verfassungsgerichtshof bereits mit seinen Urteilen vom 8. Juni 2015 (VGH N 18/14, UA S. 47 ff.) und vom 26. Oktober 2015 (VGH N 36/14, UA S. 43 ff.) entschieden und gilt insbesondere auch in Bezug auf die vom Gesetzgeber in einem hinreichend rationalen Abwägungsprozess ermittelten Mindesteinwohnerzahlen für verbandsfreie Gemeinden.
Allerdings unterliegt der Gesetzgeber hier einer intensiveren verfassungsgerichtlichen Kontrolle als auf den beiden vorangegangenen Stufen (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 - 2/95 u.a. -, NVwZ-RR 1997, 639 [644]; VerfGH Sachsen, Beschluss vom 9. November 1995 - Vf. 20-VIII-95 - VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 64).
Insoweit hat sich die Prüfung auf die Kontrolle zu beschränken, ob die angegriffene Neugliederungsmaßnahme dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht und frei von willkürlichen Erwägungen ist (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 64 f.; BVerfG, Beschluss vom 27. November 1978 - 2 BvR 165/75 -, BVerfGE 50, 50 [51]; Beschluss vom 12. Mai 1992 - 2 BvR 470/90 u.a. -, BVerfGE 86, 90 [108 f.]; VerfGH Sachsen Urteil vom 6. Mai 1999 - Vf. 51-VIII-98 - VerfG Mecklenburg-Vorpommern…, Urteil vom 18. August 2011 - 21/10 -, juris, Rn. 124).
Soweit Ziele, Wertungen und Prognosen des Gesetzgebers in Rede stehen, hat der Verfassungsgerichtshof darüber zu wachen, dass diese nicht offensichtlich oder eindeutig widerlegbar sind oder gar den Prinzipien der verfassungsrechtlichen Ordnung widersprechen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1978- 2 BvR 165/75 -, BVerfGE 50, 50 [51]; Beschluss vom 12. Mai 1992 - 2 BvR 470/90 u.a. -, BVerfGE 86, 90 [109]; VerfG Mecklenburg-Vorpommern…, Urteil vom 18. August 2011 - 21/10 -, juris, Rn. 124; LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 4. September 2012 - LVG 3/11 - VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 64 f.).
Die Stärkung der Leistungsfähigkeit von Gemeinden bzw. Verbandsgemeinden wiederum ist keine rein ökonomische Größe, sondern dient gleichsam auch der kommunalen Selbstverwaltung, die ein Mindestmaß an Leistungsfähigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Verwaltungskraft voraussetzt (vgl. dazu VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 48, m.w.N.).
Soweit im Gutachten Junkernheinrich Teil A dem Abbau von Disparitäten eine besondere Bedeutung zugeschrieben (vgl. S. 20 f.) und im Einzelnen auch die Bejahung eines Gebietsänderungsbedarfs mit dem Ziel eines gebietlichen Disparitätenausgleichs begründet wurde (vgl. S. 60), ist dem der Verfassungsgerichtshof bereits entgegengetreten (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 79 f.).
Hat er sich - wie hier - dafür entschieden, den Nachweis einer dauerhaften Leistungsfähigkeit und damit den unveränderten Fortbestand trotz Unterschreitens der Mindesteinwohnerzahl zuzulassen, so darf er diese Möglichkeit nicht durch den bloßen Verweis auf eine Unterschreitung derselben unterlaufen (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 74).
Willkürliche Entscheidungen oder Verstöße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, die angesichts der eingeschränkten verfassungsgerichtlichen Kontrolle ein Einschreiten des Verfassungsgerichtshofs rechtfertigen könnten (zum Maßstab vgl. nur VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 64 f. m.w.N.), sind nicht ersichtlich.
Diese, vom Verfassungsgerichtshof - wie auch die anderen Bewertungen - nur eingeschränkt, nämlich lediglich auf ihre Vertretbarkeit, überprüfbare Wertung (zum Maßstab vgl. nur VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 64 f. m.w.N.) ist vor allem mit Blick auf die Vorgaben aus § 2 Abs. 5 KomVwRGrG nicht zu beanstanden.
Die Grenze gesetzgeberischen Ermessens ist erst dann überschritten, wenn sich die beabsichtigte Maßnahme als offensichtlich ungeeignet erweist, die Ziele des Gesetzgebers in absehbarer Zeit zu fördern (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 62, dort zur Grundausrichtung der Reform).
(2) Entgegen der Annahme der Antragstellerin zu 1. liegt unter den Gesichtspunkten der zeitlichen Umsetzung und des Erfordernisses eines vor Durchführung bzw. sogar vor Ende der Freiwilligkeitsphase abgeschlossenen Gesamtkonzepts auch kein Verstoß gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit vor (zu Herleitung, Inhalt und Grenzen des Gebots vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 68 f., m.w.N.).
Den Antrag können nach Satz 2 auch Körperschaften des öffentlichen Rechts stellen - und damit auch die Antragstellerin als kommunale Gebietskörperschaft (vgl. § 64 Abs. 1 Satz 1 Gemeindeordnung - GemO -) -, soweit sie geltend machen, durch das Gesetz oder die sonstige Handlung eines Verfassungsorgans in eigenen Rechten verletzt zu sein (zum Vorrang des Verfahrens nach Art. 130 Abs. 1 Satz 2 LV gegenüber der Verfassungsbeschwerde nach Art. 130a LV vgl. etwa VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 - m.w.N.).
Die hier vorgenommene Anhörung der Antragstellerin ist gemessen an den verfassungsrechtlichen Maßstäben, wie sie sich aus dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 8. Juni 2015 ergeben (VGH N 18/14), nicht zu beanstanden.
Dabei hat er - im Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben - einen großen politischen Spielraum (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 - Verfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern…, Urteil vom 26. Juli 2007 - 9/06 u.a. -, juris, Rn. 117).
Dabei lassen sich drei Stufen der gesetzgeberischen Entscheidung unterscheiden, auf denen jeweils eine Gemeinwohlkonkretisierung durch den Gesetzgeber erfolgt (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 - VerfGH Sachsen, Beschluss vom 9. November 1995 - Vf. 20-VIII-95 - Urteil vom 18. Juni 1999 - Vf. 51-VIII-98 - ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 - 2/95 u.a. -, NVwZ-RR 1997, 639 [642 ff.];… Beschluss vom 8. September 1997 - 8/95 -, juris, Rn. 76 ff.;… Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 156 ff.):.
Dabei prüft der Verfassungsgerichtshof nur, ob im Lichte der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie betrachtet verfassungsrechtlich legitime Reformziele verwirklicht werden sollen (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -).
Diese erlangen rechtliche Bedeutung für die einzelne Neugliederung durch das aus dem Gleichheitssatz bzw. dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Gebot der Systemgerechtigkeit (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 - ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 - 2/95 u.a. -, NVwZ-RR 1997, 639 [643]; NdsStGH…, Urteil vom 14. Februar 1979 - StGH 2/77 -, juris, Rn. 610;… Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 190; zum Gebot der Systemgerechtigkeit siehe unten D.II.3.b)bb)(2)(b)).
Der Antragstellerin war es nämlich verwehrt, im Vorfeld das Grundsätzegesetz einer (isolierten) verfassungsgerichtlichen Überprüfung unterziehen zu lassen, da es sie nicht gegenwärtig und unmittelbar betraf (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 - ).
Auf der dritten Stufe wird schließlich die konkrete einzelne Neugliederungsmaßnahme verfassungsrechtlich gewürdigt (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -).
Dies hat der Verfassungsgerichtshof bereits mit seinem Urteil vom 8. Juni 2015 (VGH N 18/14) entschieden.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist der Gesetzgeber nämlich von Verfassungs wegen weder zu einer gutachterlichen Untersuchung bzw. einer wirtschaftlichen Schaden-Nutzen-Bilanz einer geplanten Gebietsreform verpflichtet (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 - ferner Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 169 f. ), noch ist er an die gutachterliche Bewertung von Neugliederungsvorschlägen gebunden.
Diese stellt eine zulässige Ausnahme von dem Grundsatz dar, dass aus Gründen der Verhältnismäßigkeit in der Regel nur kommunale Gebietskörperschaften mit eigenem Gebietsänderungsbedarf einer Fusionspflicht unterliegen (vgl. hierzu auch VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 - ferner Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 173).
Dabei ist zunächst darauf hinzuweisen, dass der Landesverfassung im Hinblick auf die Größe von kommunalen Gebietskörperschaften weder eine besondere rechtliche Grenze der Disparität noch ein Prinzip größtmöglicher Angleichung bei der Bildung kommunaler Gebietskörperschaften entnommen werden kann (VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 - so auch im Hinblick auf die Neugliederung von Landkreisen bereits VerfGH RP, Urteil vom 5. Mai 1969 - VGH 29/69 -, AS 11, 118 [133]).
Ausreichend ist vielmehr, wenn der gewünschte Erfolg durch die jeweilige Gebietsänderung zumindest gefördert werden kann (vgl. hierzu auch VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -).
Diese allgemeine gesetzgeberische Wertung ist nicht offensichtlich fehlerhaft und damit verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. hierzu ausführlich VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 - ; ferner Urteil vom 14. Februar 2012 - VGH N 3/11 -, AS 41, 29 [57 f.]; ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 - 2/95 u.a. -, NVwZ-RR 1997, 639 [642 ff.] ).
Dass diese Prognose mit Unsicherheiten behaftet ist, führt nicht zu einem Handlungsverbot des Gesetzgebers bzw. zur Verfassungswidrigkeit der von ihm gewählten Maßnahme (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -).
Darüber hinaus war weder der Gesetzgeber noch der Verfassungsgerichtshof z ur Einholung eines Sachverständigengutachtens zu den wirtschaftlichen Auswirkungen der Neugliederungsmaßnahme verpflichtet (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 - Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 169 f.;… ferner Rothe, Kreisgebietsreform und ihre verfassungsrechtlichen Grenzen, 2004, S. 116).
Zum anderen liegt es im Gestaltungsermessen des Gesetzgebers, inwieweit er in seine verfassungs- und kommunalpolitischen Ziele Umstände einbezieht, die sich einer rein quantitativen Betrachtungsweise weitgehend entziehen (VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 - ebenso LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 21. April 2009 - LVG 12/08 -, BeckRS 2009, 33217; Urteil vom 16. Juni 2011 - LVG 41/10 - vgl. ferner NdsStGH…, Urteil vom 14. Februar 1979 - StGH 2/77 -, juris, Rn. 608).
Wenn er jedoch davon absieht, Gebietsänderungen für verbandsfreie Gemeinden bzw. Verbandsgemeinden zu beschließen, die mit einer Änderung der Landkreise verbunden wären und die er grundsätzlich erst auf der zweiten Reformstufe verwirklichen will, so stellt sich dies keineswegs als sachfremd dar (vgl. hierzu auch VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -).
Dies resultiert aus dem Gebot der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes, da anderenfalls der Existenzverlust der Gebietskörperschaft nicht rügefähig bliebe (…vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 6. Dezember 2012 - 2 BvR 1470/11 -, juris, Rn. 7; VerfGH NRW, Beschluss vom 9. April 1976 - 58/75 -, OVGE 31, 309 [310]; VerfGH Saarland, Urteil vom 22. März 1993 - Lv 3/91 -, NVwZ 1994, 481; VerfG Brandenburg…, Urteil vom 15. September 1994 - VfGBbg 3/93 -, juris, Rn. 37; VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 24 f.).
Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie verlangt bei der Auflösung und Eingliederung von Verbandsgemeinden oder deren Zusammenschluss - ebenso wie bei Gemeinden -, dass die betroffenen Gebietskörperschaften angehört werden und der Eingriff in den individuellen Bestand dem Gemeinwohl dient (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 26 f., m.w.N.).
Die hier vorgenommenen Anhörungen der Antragstellerinnen sind gemessen an den verfassungsrechtlichen Maßstäben, wie sie sich aus dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 8. Juni 2015 ergeben (VGH N 18/14, UA S. 27 ff.), nicht zu beanstanden; die Anhörung muss von Verfassungs wegen insbesondere nicht durch den Landtag selbst oder einen von ihm gebildeten Ausschuss erfolgen (vgl. nur VerfGH RP Urteile vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 29 f. und vom 26. Oktober 2015 - VGH N 36/14 -, UA S. 33 f.).
a) Nach der übereinstimmenden, ständigen Rechtsprechung der Verfassungsgerichte verlangt die verfassungsrechtlich garantierte kommunale Selbstverwaltung, so wie diese sich geschichtlich entwickelt hat, dass Gemeinden in ihrem individuellen Bestand nur dann geändert oder aufgelöst werden dürfen, wenn dieser Eingriff dem Gemeinwohl bzw. dem öffentlichen Wohl dient (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1978 - 2 BvR 165/75 -, BVerfGE 50, 50; Beschluss vom 12. Mai 1992 - 2 BvR 470/90 u.a. -, BVerfGE 86, 90 [107];… BVerfG, Kammerbeschluss vom 3. November 1981 - 2 BvR 827/80 -, juris, Rn. 2; VerfGH RP, Urteil vom 17. April 1969 - VGH 2/69 -, AS 11, 73 [78 ff.]; Urteil vom 5. Mai 1969 - VGH 29/69 -, AS 11, 118 [121]; Urteil vom 14. Dezember 1970 - VGH 4/70 -, AS 12, 239 [247 f.]; Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 43 f.; ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 - 2/95 u.a. -, NVwZ-RR 1997, 639 [641]).
b) Gemessen an diesem verfassungsrechtlichen "Prüfprogramm" verfolgt der Gesetzgeber mit seiner Gebietsreform betreffend die verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden, wie der Verfassungsgerichtshof bereits in seinem Urteil vom 8. Juni 2015 (VGH N 18/14, UA S. 47 f., m.w.N.) entschieden hat und seitens der Antragstellerinnen auch nicht (mehr) in Frage gestellt wird, ein verfassungsrechtlich legitimes Reformziel.
Dies hat der Verfassungsgerichtshof mit Urteilen vom 8. Juni 2015 (VGH N 18/14, UA S. 49 ff.) und vom 26. Oktober 2015 (VGH N 36/14, UA S. 42 ff.) bereits entschieden.
Soweit Ziele, Wertungen und Prognosen des Gesetzgebers in Rede stehen, hat der Verfassungsgerichtshof darüber zu wachen, dass diese nicht offensichtlich oder eindeutig widerlegbar sind oder gar den Prinzipien der verfassungsrechtlichen Ordnung widersprechen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1978 - 2 BvR 165/75 -, BVerfGE 50, 50 [51]; Beschluss vom 12. Mai 1992 - 2 BvR 470/90 u.a. -, BVerfGE 86, 90 [109]; VerfG Mecklenburg-Vorpommern…, Urteil vom 18. August 2011 - 21/10 -, juris, Rn. 124; LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 4. September 2012 - LVG 3/11 - VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 64 f.).
Aufgrund der gebotenen verfassungskonformen Auslegung des § 2 Abs. 3 Satz 2 KomVwRGrG wäre das Vorliegen einer dauerhaften Leistungsfähigkeit - abweichend vom Ansatz des Gesetzgebers, demzufolge ein besonderer Grund kumulativ zur dauerhaften Leistungsfähigkeit vorliegen müsse (…vgl. dazu bspw. LT-Drucks. 16/2800, S. 121) - auch beachtlich, wenn es - wie hier - an einem besonderen Grund fehlt (vgl. VerfGH RP, Urteile vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 56 f. und vom 26. Oktober 2015 - VGH N 8/14 -, UA S. 34).
Dies hat zur Folge, dass der Gesetzgeber neben den fiskalischen Kriterien des Gutachtens, die lediglich eine notwendige, nicht jedoch eine hinreichende Bedingung für die Annahme einer dauerhaften Leistungsfähigkeit im Sinne des Gesetzes darstellen, weitere Aspekte zur Beurteilung einer dauerhaften Leistungsfähigkeit heranziehen darf, solange sie mit den Reformzielen bzw. dem Leitbild und den Leitlinien der Reform in Einklang stehen (vgl. dazu VerfGH RP, Urteil vom 26. Oktober 2015 - VGH N 8/14 -, UA S. 37 f. [zulässige Erwägungen] und Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 74 ff. [unzulässige Erwägungen]).
(cc) Entgegen der Annahme der Antragstellerinnen liegt auch kein Verstoß gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit vor (zu Herleitung, Inhalt und Grenzen des Gebots vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 68 f., m.w.N.).
(β) Auch d as Gutachten Junkernheinrich, an dem sich der Gesetzgeber bei seiner Entscheidung orientiert hat, begründet - wie bereits unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs ausgeführt - durch den dort formulierten Ausgleich von Disparitäten keine Abweichung von den Vorgaben des Grundsätzegesetzes (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 26. Oktober 2015 - VGH N 36/14 -, UA S. 69 ff.), soweit nicht allein damit positiv ein eigener Gebietsänderungsbedarf begründet werden soll (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 79 f.).
Dies resultiert aus dem Gebot der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes, da anderenfalls der Existenzverlust der Gebietskörperschaft nicht rügefähig bliebe (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 24 f. m.w.N.).
Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie verlangt bei der Auflösung und Eingliederung von Verbandsgemeinden oder deren Zusammenschluss - ebenso wie bei Gemeinden -, dass die betroffenen Gebietskörperschaften angehört werden und der Eingriff in den individuellen Bestand dem Gemeinwohl dient (vgl. dazu VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 26 f., m.w.N.).
Die hier vorgenommene Anhörung der Antragstellerin ist gemessen an den verfassungsrechtlichen Maßstäben, wie sie sich aus dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 8. Juni 2015 ergeben (VGH N 18/14, UA S. 27 ff.), nicht zu beanstanden.
Es ist vielmehr Sache des demokratisch legitimierten Gesetzgebers, die für ihn maßgeblichen Gemeinwohlgründe zu bestimmen und daran die Neugliederung von Gemeinden auszurichten (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 17. April 1969 - VGH 2/69 -, AS 11, 73 [82 ff.]; Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 44 ).
Dabei hat er - im Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben - einen großen politischen Spielraum (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 - UA S. 44 ; VerfG Mecklenburg-Vorpommern…, Urteil vom 26. Juli 2007 - 9/06 u.a. -, juris, Rn. 117).
Dies hat der Verfassungsgerichtshof bereits mit seinem Urteil vom 8. Juni 2015 (VGH N 18/14, UA S. 47 ff.) entschieden.
Soweit Ziele, Wertungen und Prognosen des Gesetzgebers in Rede stehen, hat der Verfassungsgerichtshof darüber zu wachen, dass diese nicht offensichtlich oder eindeutig widerlegbar sind oder gar den Prinzipien der verfassungsrechtlichen Ordnung widersprechen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 27. November 1978 - 2 BvR 165/75 -, BVerfGE 50, 50 [51], und vom 12. Mai 1992 - 2 BvR 470/90 u.a. -, BVerfGE 86, 90 [109]; VerfG Mecklenburg-Vorpommern…, Urteil vom 18. August 2011 - 21/10 -, juris, Rn. 124; LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 4. September 2012 - LVG 3/11 - VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 64 f.).
Aufgrund der gebotenen verfassungskonformen Auslegung des § 2 Abs. 3 Satz 2 KomVwRGrG kommt es - abweichend vom Ansatz des Gesetzgebers, demzufolge ein besonderer Grund kumulativ zur dauerhaften Leistungsfähigkeit vorliegen müsse (…vgl. LT-Drucks. 16/2800, S. 121) - auf das Vorliegen eines besonderen Grundes nicht an, wenn die betroffene verbandsfreie Gemeinde bzw. Verbandsgemeinde Gewähr dafür bietet, langfristig die eigenen und übertragenen Aufgaben in fachlich hoher Qualität, wirtschaftlich sowie bürger-, sach- und ortsnah wahrzunehmen (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 56 f.).
Liegen die Voraussetzungen des § 2 Abs. 3 Satz 2 KomVwRGrG vor, d.h. beurteilt der Gesetzgeber die betroffene verbandsfreie Gemeinde bzw. Verbandsgemeinde als dauerhaft leistungsfähig im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 2, 2. Halbsatz KomVwRGrG, dann darf zumindest kein eigener Gebietsänderungsbedarf der betroffenen Gebietskörperschaft angenommen werden (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 57).
Dabei ist allerdings, wie der Verfassungsgerichtshof bereits entschieden hat (Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 59 f.), zu berücksichtigen, dass dem Gesetzgeber hinsichtlich der Beurteilung der dauerhaften Leistungsfähigkeit ein nicht unerheblicher, verfassungsgerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Einschätzungsspielraum zusteht (so auch LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 26. Juni 2012 - LVG 54/10 -).
Er kann auch keine Kriterien heranziehen, die im Grundsätzegesetz nicht enthalten sind, und darauf gestützt einen Gebietsänderungsbedarf annehmen (vgl. hierzu VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 79 f.).
Dass der Gesetzgeber die vorstehenden Erwägungen ausgehend von seinem - verfassungsrechtlich nicht ohne Weiteres haltbaren (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 56 ff.) - Systemverständnis des § 2 Abs. 3 Satz 2 KomVwRGrG bei der Prüfung des besonderen Grundes der Wirtschafts- und Finanzkraft vorgenommen und an dieser Stelle abwägend zur dauerhaften Leistungsfähigkeit im Sinne der Kriterien nach dem Gutachten Junkernheinrich Teil A in Beziehung gesetzt hat, ist dabei unschädlich.
Der Gesetzgeber hatte dort nämlich im Anschluss an die Feststellung einer dauerhaften Leistungsfähigkeit nach den Kriterien des Gutachtens Junkernheinrich Teil A und des Vorliegens eines besonderen Grundes den Gebietsänderungsbedarf der betroffenen Verbandsgemeinde mit einem regionalen Vergleich und dem Disparitätenausgleich begründet; diese Erwägungen verletzten aber das verfassungsrechtliche Gebot der Systemgerechtigkeit (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 74 ff.).
(d) Entgegen der Annahme der Antragstellerin ist ein Verstoß gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit (zu Herleitung, Inhalt und Grenzen des Gebots vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 68 f., m.w.N.) nicht darin zu sehen, dass der Gesetzgeber die Gebietsreformmaßnahmen auf der Ebene der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden nicht bis zum Tag der allgemeinen Kommunalwahl im Jahr 2014 abgeschlossen hat.
Wenn er jedoch davon absieht, Gebietsänderungen für verbandsfreie Gemeinden bzw. Verbandsgemeinden zu beschließen, die mit einer Änderung der Landkreise verbunden wären und die er grundsätzlich erst auf der zweiten Reformstufe verwirklichen will, so stellt sich dies keineswegs als sachfremd dar (vgl. hierzu auch VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 61 ff.).
Den Antrag können nach Satz 2 auch Körperschaften des öffentlichen Rechts stellen - und damit auch die Antragstellerin als kommunale Gebietskörperschaft (vgl. § 64 Abs. 1 Satz 1 Gemeindeordnung - GemO -) -, soweit sie geltend machen, durch das Gesetz oder die sonstige Handlung eines Verfassungsorgans in eigenen Rechten verletzt zu sein (zum Vorrang des Verfahrens nach Art. 130 Abs. 1 Satz 2 LV gegenüber der Verfassungsbeschwerde nach Art. 130a LV vgl. etwa VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 23 f. m.w.N.).
Unter Rechten in diesem Sinne sind nur solche zu verstehen, die sich aus dem Wesen und der Aufgabe der Körperschaft ergeben, die also zu ihrem spezifisch hoheitlichen Aufgabenbereich gehören (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 14. November 1966 - VGH 5/66 -, AS 3, 19 [20]; Urteil vom 8. Februar 1971 - VGH 10/70 -, AS 12, 256 [257]; Urteil vom 18. April 1994 - VGH N 1/93 u.a. -, AS 24, 321 [332 f.], Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 23 f.).
Soweit für die Dauer des Verfahrens gegen den ihre Auflösung bewirkenden Rechtsakt Gemeinden und Gemeindeverbände zur Wahrung effektiven Rechtsschutzes als fortbestehend gelten (…vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 6. Dezember 2012 - 2 BvR 1470/11 -, juris, Rn. 7; VerfGH NRW, Beschluss vom 9. April 1976 - 58/75 -, OVGE 31, 309 [310]; VerfGH Saarland, Urteil vom 22. März 1993 - Lv 3/91 -, NVwZ 1994, 481; VerfG Brandenburg…, Urteil vom 15. September 1994 - VfGBbg 3/93 -, juris, Rn. 37; VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 24 f.), geht der Verfassungsgerichtshof - ebenfalls mit Blick auf das Gebot der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes und nicht zuletzt auch, um von vornherein jeglichen möglichen Interessenkonflikt zu vermeiden - auch in Bezug auf die Antragstellerin davon aus, dass die Verbandsgemeinde Enkenbach-Alsenborn in ihrer Gestalt bis zum 30. Juni 2014 beschwerdefähig ist.
Die Antragstellerin ist gemessen an den verfassungsrechtlichen Maßstäben, wie sie sich aus dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 8. Juni 2015 ergeben (VGH N 18/14, UA S. 27 ff.), ausreichend angehört worden.
Dies hat der Verfassungsgerichtshof bereits mit seinen Urteilen vom 8. Juni 2015 (VGH N 18/14, UA S. 47 ff.) und vom 26. Oktober 2015 (VGH N 36/14, UA S. 43 ff.) entschieden.
Der Kontrollmaßstab des Verfassungsgerichtshofs ist dabei hinsichtlich der inhaltlichen Abwägungsentscheidung auf die Prüfung beschränkt, ob diese frei von willkürlichen Erwägungen ist und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt (vgl. nur VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 64 m.w.N.).
Dieses stufenweise Vorgehen ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. VerfGH RP, Urteile vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 61 ff. und vom 26. Oktober 2015 - VGH N 36/14 -, UA S. 52 ff.).
Werden - wie hier in Bezug auf eine dauerhafte Leistungsfähigkeit - Wertungen und Prognosen des Gesetzgebers angegriffen, beschränkt sich die verfassungsgerichtliche Prüfung darauf, dass diese nicht offensichtlich oder eindeutig widerlegbar sind oder gar den Prinzipien der verfassungsrechtlichen Ordnung widersprechen (vgl. nur VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 65 m.w.N.).
Dass die Prognose mit Unsicherheiten behaftet ist, führt nicht zu einem Handlungsverbot des Gesetzgebers bzw. zur Verfassungswidrigkeit der von ihm gewählten Maßnahme (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -).
Zur Einholung eines Sachverständigengutachtens zu den wirtschaftlichen Effekten der Gebietsreform bzw. einzelner Zusammenschlüsse ist weder der Gesetzgeber noch der Verfassungsgerichtshof verpflichtet (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 60 f. m.w.N.).
(2) Entgegen der Annahme der Antragstellerin liegt unter den Gesichtspunkten der zeitlichen Umsetzung und des Erfordernisses eines vor Durchführung bzw. sogar vor Ende der Freiwilligkeitsphase abgeschlossenen Gesamtkonzepts auch kein Verstoß gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit vor (zu Herleitung, Inhalt und Grenzen des Gebots vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, UA S. 68 f., m.w.N.).
Der Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 37 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 14 Abs. 1 Rechtsanwaltsvergütungsgesetz - RVG - (vgl. VerfGH RP, Beschluss vom 20. August 2014 - VGH B 16/14 -, AS 43, 45 f.; Beschluss vom 20. Oktober 2014 - VGH A 17/14 -, AS 43, 92 f.; Beschluss vom 25. November 2016 - VGH N 18/14 -, n.v.;… Beschluss vom 27. Oktober 2017 - VGH N 2/15 -, juris Rn. 3).
Den Antrag können nach Satz 2 auch Körperschaften des öffentlichen Rechts stellen - und damit auch die Antragstellerinnen als kommunale Gebietskörperschaften (vgl. §§ 1 Abs. 2 Satz 1, 64 Abs. 1 Satz 1 Gemeindeordnung - GemO -) -, soweit sie geltend machen, durch das Gesetz oder die sonstige Handlung eines Verfassungsorgans in eigenen Rechten verletzt zu sein (zum Vorrang des Verfahrens nach Art. 130 Abs. 1 Satz 2 LV gegenüber der Verfassungsbeschwerde nach Art. 130a LV vgl. etwa VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, juris Rn. 66 m.w.N.).
Die Festsetzung des Gegenstandswertes für das insoweit eigenständige Verfahren der einstweiligen Anordnung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 1993 - 1 BvR 1174/90 -, BVerfGE 89, 91 [94];… Kammerbeschluss vom 26. Februar 2018 - 1 BvR 1387/17 -, juris Rn. 6) folgt aus § 37 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 14 Abs. 1 Rechtsanwaltsvergütungsgesetz - RVG - (vgl. VerfGH RP, Beschluss vom 20. August 2014 - VGH B 16/14 -, AS 43, 45 f.; Beschluss vom 20. Oktober 2014 - VGH A 17/14 -, AS 43, 92 f.; Beschluss vom 25. November 2016 - VGH N 18/14 -, n.v.;… Beschluss vom 27. Oktober 2017 - VGH N 2/15 -, juris Rn. 3).
Erforderlichenfalls kann er durch eine Anordnung nach § 20 Abs. 3 VerfGHG auch selbst die rechtlichen Grundlagen für die Durchführung der Wahl bereitstellen (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, juris, Rn. 209 ff.; BVerfG, Beschluss vom 29. September 1990 - 2 BvE 1/90 u.a. -, BVerfGE 82, 322 [336];… H. Meyer, in: Isensee/Kirchhof [Hrsg.], Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III, 3. Aufl. 2005, § 46 Rn. 104).
Dies ist nicht zuletzt dem "planerischen Einschlag" des Gesetzes über den Neuzuschnitt der Wahlkreise geschuldet (vgl. auch VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 - VGH N 18/14 -, NVwZ-RR 2015, 761 [762] zu kommunalen Gebietsreformen).
VerfGH Rheinland-Pfalz, 27.10.2017 - VGH N 2/15
Kosten- und Vollstreckungsrecht

References: § 124
 § 1
 § 2
 § 2
 § 2
 § 64
 Art. 130
 Art. 130
 Art. 49
 § 2
 § 64
 Art. 130
 Art. 130
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 64
 Art. 130
 Art. 130
 § 37
 § 14
 Art. 130
 Art. 130
 § 37
 § 14
 § 20
 § 46