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UNIVERSITA DEGLI STUDI DI NAPOLI FEDERICOII FACOLTA DI SOCIOLOGIA DOTTORATO DI RICERCA IN SOCIOLOGIA E RICERCA SOCIALE XVIII CICLO TESI DI DOTTORATO - PDF
UNIVERSITA DEGLI STUDI DI NAPOLI FEDERICOII FACOLTA DI SOCIOLOGIA DOTTORATO DI RICERCA IN SOCIOLOGIA E RICERCA SOCIALE XVIII CICLO TESI DI DOTTORATO
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Tommasina Parisi
1 UNIVERSITA DEGLI STUDI DI NAPOLI FEDERICOII FACOLTA DI SOCIOLOGIA DIPARTIMENTO DI SOCIOLOGIA Gino Germani DOTTORATO DI RICERCA IN SOCIOLOGIA E RICERCA SOCIALE XVIII CICLO TESI DI DOTTORATO DALL INNOVAZIONE NORMATIVA ALLA PRATICA EDUCATIVA: IL CASO DELLA CONFERENZA D AMBITO DELLA PROVINCIA DI NAPOLI Coordinatore Prof.ssa Antonella Spanò Tutor Prof.ssa Enrica Amaturo Candidata Dott.ssa Daniela Napoletano 1
2 INDICE TESI Introduzione p. 4 Primo capitolo La sfida europea verso la società della conoscenza 1.1 L istruzione nella politica comunitaria p Un nuovo approccio alla gestione delle politiche dell istruzione: p. 19 il metodo di coordinamento aperto 1.3 Gli sviluppi del Consiglio Europeo di Lisbona p. 27 Secondo capitolo I nuovi attori locali nel sistema delle politiche educative 2.1 I punti cardini dell autonomia scolastica e locale p I soggetti locali: nuovi attori del sistema educativo p Gli strumenti dell autonomia scolastica p Gli ambiti dell autonomia scolastica p L autonomia scolastica inserita nella prospettive della governance p Verso il nuovo quadro istituzionale: la riforma del Titolo V della p. 53 Costituzione 2.7 Lo studio: la Conferenza d Ambito nel caso della Provincia di p. 56 Napoli 2.8 Gli ambiti territoriali della Provincia di Napoli p. 62 Terzo capitolo Un caso di applicazione della Grounded Theory: le Conferenze d Ambito Premessa p I caratteri generali della Grounded Theory p Le codifiche: aperta, assiale e selettiva tramite il Nud.ist p Vantaggi e limiti dell analisi attraverso il Nud.ist p I risultati dell analisi qualitativa delle Conferenze d Ambito p. 92 2
3 3.3.1 La tipologia e le modalità di svolgimento delle conferenze p La conferenza come una rete di organizzazioni :le tematiche p. 98 emergenti La retorica dell innovazione organizzativa p La relazione interistituzionale tra gli attori p La tipologia degli attori p Linee conclusive p. 133 Quarto capitolo La retorica della rete e le pratiche decisionali nella Conferenza d Ambito 4.1 Il lavoro empirico e l uso del concetto di network p Dalla cultura del distretto scolastico alla cultura dell ambito p La leadership p La rete degli attori prima e dopo la Conferenza d Ambito p I criteri di scelta nella Conferenza d Ambito p I punti organizzativi critici della Conferenza d Ambito p Lo stato di avanzamento degli ambiti p Le prospettive future della Conferenza d Ambito p Linee conclusive p. 190 Conclusioni p. 197 Appendice - Report costruzione delle categorie p Reti concettuali sviluppate attraverso il Nud.ist p Traccia di intervista p. 243 Bibliografia p
4 INTRODUZIONE Il lavoro di tesi approfondisce il tema delle innovazioni normative che caratterizzano le politiche educative. In particolare, analizza il processo di istituzione e di avvio della Conferenza d Ambito, il nuovo organismo territoriale di governo del sistema scolastico e formativo costituito dall ente locale Provincia di Napoli, Assessorato alle Politiche scolastiche e formative. Le politiche educative giocano un ruolo sempre più importante nella società odierna. L istruzione è, infatti, al crocevia del dibattito politico-istituzionale e dei processi di riforma amministrativa e istituzionale che si sono sviluppati in questi ultimi anni. A conferma di ciò, i documenti europei sottolineano da tempo come la partita del terzo millennio si giochi sul tavolo della risorsa umana che si presenta sempre di più come la risorsa strategica per eccellenza (Cortese, 2004). Giorno dopo giorno, minuto dopo minuto, aumenta la certezza sempre più radicata che il capitale umano sia il vantaggio competitivo dell economia odierna. L Europa è attraversata, infatti, da una grande emergenza che non è né politica né economica, ma qualcosa da cui dipendono la politica e l economia: l educazione. L educazione riguarda ogni uomo, ad ogni età, perché attraverso l educazione si costruisce la persona e quindi la società. In particolare, un riconoscimento formale della centralità del ruolo dell istruzione nelle politiche sociali si è avuto con il Consiglio Europeo, riunitosi a Lussemburgo nel 1997, che ha lanciato la Strategia Europea per l Occupazione, definita, successivamente, strategia di Lisbona. Il nuovo quadro politico istituzionale del sistema di Education proprio del nostro Paese si colloca nella scia di queste profonde e significative sollecitazioni europee nel campo delle politiche dell istruzione e della formazione. Punto di partenza fondamentale per comprendere questo nuovo scenario delle politiche educative è rappresentato dal processo di decentralizzazione intervenuto nell assetto istituzionale dell istruzione e in quello degli enti territoriali, sia 4
5 regionali che locali. Il decentramento comporta un significativo cambiamento dell orizzonte istituzionale degli istituti scolastici, ma anche una ridefinizione ed un attribuzione di competenze tradizionalmente gestite dal centro (Serpieri, 2004). Successivamente alla legge 142/90, infatti, il passo decisivo per dare concreto sviluppo all obiettivo del riconoscimento e della valorizzazione di una effettiva autonomia didattica, di ricerca e di gestione degli istituti scolastici si è avuto con l ambizioso disegno di decentramento politico amministrativo di tutto il sistema pubblico del nostro Paese, contenuto nella legge Bassanini n. 59 del 15 Marzo 97, che ha rappresentato il primo serio tentativo di attuare nel nostro Paese a Costituzione invariata una modernizzazione di tutto il sistema amministrativo, incentrato in primo luogo sui principi costituzionali dell autonomia e del policentrismo. In particolare, il provvedimento che avvia il processo di decentramento amministrativo è il Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 che conferisce funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59. Contemporaneamente, in tale contesto all autonomia scolastica è dedicato l articolo 21 della L.59/1997 che traccia gli elementi essenziali di una nuova concezione istituzionale del sistema scolastico, con il conseguente regolamento in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche, che ha individuato tra le finalità dell autonomia organizzativa, la realizzazione della flessibilità, l integrazione e il coordinamento con il contesto territoriale. Con l autonomia scolastica, infatti, le esigenze del contesto culturale, sociale ed economico della realtà locale devono tener conto della programmazione territoriale dell offerta formativa; e dato che tale programmazione compete agli Enti Locali, nuovo interfaccia del sistema scolastico nazionale, il binomio unificante scuolaterritorio diventa sempre più importante. Gli Enti Locali, grazie ai mutamenti introdotti con le innovazioni normative determinate dal processo di riforma, sono investiti di nuove responsabilità amministrative che ne mutano sostanzialmente il ruolo e la funzione. Mentre prima, infatti, provvedevano ai bisogni strutturali 5
6 delle scuole in qualità di semplici gestori di procedure e fornitori di strutture e di utenze, con il nuovo panorama legislativo gli enti Provinciali entrano a pieno titolo tra i soggetti pianificatori, programmatori dell offerta formativa e promotori di azioni territoriali ad ampio raggio in un contesto in cui, inoltre, l autonomia degli altri attori istituzionali è estesa e consistente. A complicare il quadro normativo, inoltre, è la modifica del Titolo V della Costituzione (legge costituzionale 18/10/2001 n.3) che segna il passaggio dalla scuola dello Stato alla scuola della Repubblica con la moltiplicazione degli spazi decisionali a livello meso e micro istituzionale (Manariti, 2004). Il Titolo V, da un lato, ha dato definitiva sostanza e certezza all autonomia scolastica, dall altro ha aperto ulteriori prospettive, specificando la ripartizione dei ruoli tra Stato, Regioni, Province e Comuni. Considerata questa impellente esigenza di tendere verso la formazione di una politica scolastica territoriale, l ente locale Provincia di Napoli, in materia di istruzione e formazione, sta trasformando la propria linea politica per favorire la formazione di un Sistema Integrato scuola, formazione e lavoro. Allo scopo di facilitare l implementazione di queste nuove politiche d integrazione tra diverse aree istituzionali il territorio provinciale è stato suddiviso in Ambiti Funzionali che rappresentano il riferimento territoriale della attività programmatoria e delle politiche di governo della scuola nella Provincia di Napoli. In seguito a questa funzionale suddivisione del territorio provinciale, sono state delineate nuove strutture operative dell area politiche scolastiche. In particolare, risultano rilevanti gli strumenti della concertazione sociale: le Conferenze d Ambito. Le Conferenze d Ambito rappresentano l organismo di rappresentanza e di partecipazione, istituito con la delibera del Consiglio Provinciale n. 154 del 31/10/03, per il miglioramento dell offerta formativa. Quindi prevedono la gestione delle relazioni tra i soggetti titolari di funzioni proprie appartenenti ad enti istituzionali diversi ma che insieme contribuiscono alla messa a punto di una specifica linea d intervento quanto più possibile adatta all ambito territoriale di riferimento, allo scopo di favorirne il pieno sviluppo. 6
7 Questa tesi di dottorato si inserisce in questo quadro e si articola in quattro capitoli. In particolare, il primo si focalizza sulla lettura della sfida europea verso la società della conoscenza, una sfida tesa a sottolineare l urgenza delle trasformazioni delle politiche educative per una maggiore qualificazione delle risorse umane. Nel secondo capitolo, si passa dalla prospettiva sovranazionale a quella nazionale e locale allo scopo di inquadrare il modo in cui si trasformano le politiche educative. Ecco che si ripercorrono le tappe normativo - legislative che stanno alla base della costruzione del processo di decentramento delle politiche educative in termini di autonomia locale e scolastica, con riferimento ai relativi cambiamenti socio-istituzionali. Da qui, si snoda lo studio di caso, la Conferenza d Ambito, seguito da un accurata descrizione degli ambiti territoriali della Provincia di Napoli. Tale descrizione parte dall iter normativo che caratterizza la definizione degli Ambiti prevista sia dal processo di dimensionamento delle Autonomie Scolastiche, sia dall esercizio delle competenze trasferite alle Regioni ed agli Enti Locali e si conclude con un approfondimento sulle loro caratteristiche demografiche, morfologiche, socio-economiche e storico-culturali. Nel terzo capitolo, si presenta una prima parte del lavoro di ricerca mosso dall intento di capire come e se le Conferenze d Ambito mettono in pratica l azione di coordinamento tra le scuole e le realtà territoriali dei diversi ambiti. Queste Conferenze in una prima fase sono state studiate attraverso un lavoro di analisi qualitativa dei verbali, prodotti durante lo svolgimento delle stesse Conferenze, tenutesi presso la sala della Giunta Provinciale di Napoli, Assessorato alle Politiche Scolastiche e Formative, alla fine del 2003 e per tutto il Tale analisi si è svolta attraverso l ausilio del Nud.Ist 1, uno specifico software per l analisi dei dati qualitativi CAQDAS (Computer- Assisted Qualitative Data Analysis Softwares) che ha consentito di condurre in maniera più sistematica le diverse fasi del processo di categorizzazione secondo i principi della Grounded Theory. Inoltre, si è ritenuto opportuno partecipare alla maggior parte delle 1 Versione N5. 7
8 Conferenze per facilitare l operazione di lettura e analisi dei verbali. Sulla scia di questo quadro d azione si presentano i caratteri generali della Grounded Theory e i vantaggi e limiti dell analisi qualitativa attraverso il Nud.Ist. In seguito, si procede alla presentazione dei principali risultati dell analisi qualitativa, da cui emerge un quadro interpretativo della Conferenza d Ambito come una rete di organizzazioni (Butera, 1990; Boerzel, 1998, Pichierri, 2002). Infine, nel quarto capitolo si procede ad un ulteriore approfondimento delle Conferenze attraverso una serie di interviste rivolte ai diversi attori appartenenti ad enti pubblici e privati (Provincia, Ufficio scolastico Regionale, Unione Industriale, Centri per l Impiego, Comuni, Dirigenti scolastici) partecipanti alla Conferenza. In particolare, per quanto concerne i Centri per l Impiego, i Comuni e i Dirigenti scolastici si è privilegiato l Ambito Flegreo e l Ambito Vesuviano Costiero. La scelta di questi ambiti e dei relativi attori è stata in parte guidata dalla prima fase di analisi della ricerca, in parte dalle stesse sollecitazioni del campo di ricerca. Lo scopo è stato quello di approfondire, attraverso l opinione di questi testimoni privilegiati, il contesto socio -istituzionale prima e dopo l attuazione della Conferenza d Ambito. In particolare, l attenzione è stata rivolta dapprima alla gerarchia di influenza degli attori istituzionali rispetto alla gestione locale del sistema scolastico sul territorio e alla definizione della leadership emersa nella Conferenza d Ambito. In secondo luogo, agli aspetti innovativi introdotti dalla Conferenze rispetto alle precedenti pratiche decisionali e a quanto l efficacia della prospettiva di rete nella decisione si traduce in pratica. Successivamente si è cercato di ricostruire le rete degli attori. In questo caso l approccio metodologico privilegiato è stato quello della Network Analysis nella sua applicazione qualitativa. Nello specifico, ci si è concentrati sulle configurazioni dei rapporti che prendono corpo nelle pratiche legate alle Conferenze d Ambito e che passano attraverso la composizione e la ricomposizione dei legami di cooperazione. Si tratta di reti legate al processo di innovazione normativa, nel campo delle politiche educative, che trovano la loro maggiore esplicazione, appunto, con il 8
9 processo di istituzione e di avvio della Conferenza d Ambito. In questo caso si è scelto di applicare l idea di rete sociale in senso semplicemente metaforico. Quindi si è cercato di ricostruire la rete dei rapporti collaborativi e di quelli non collaborativi sia tra gli attori partecipanti alla conferenza, sia tra gli attori ritenuti determinanti nelle fasi ante e post Conferenza d Ambito, organizzando i dati in matrici di adiacenza costruite sulla base delle indicazioni dei soggetti intervistati. In definitiva, in questa seconda parte del lavoro di ricerca si è cercato, attraverso la somministrazione delle interviste, di approfondire l interpretazione del dato emerso dalla prima parte del lavoro empirico, per giungere a delle linee conclusive quanto più possibile aderenti al quadro della realtà studiata, così da riflettere sui punti di forza e sui punti di debolezza di questo strumento di governance locale delle politiche educative. In conclusione, i risultati della ricerca sulla prima fase di sperimentazione di questo nuovo strumento di concertazione sociale permettono di pensare alla Conferenza d Ambito, più che come un esperienza consolidata visibile nelle pratiche di innovazioni scolastiche, come un organo collegiale che ha posto le basi per l avvio della costruzione di un processo di cooperazione interistituzionale stabile e di lungo periodo mirato allo sviluppo di un sistema scolastico integrato 2. 2 Colgo l occasione per ringraziare il Prof. Roberto Serpieri e il Dott. Paolo Landri per i momenti di confronto durante le riunioni con il gruppo di ricerca, in particolare il Dott. Paolo Landri per avermi istruito sull utilizzo del Nud.Ist; la Dott.ssa Anna Maria Zaccaria per avermi coadiuvato in modo determinante soprattutto nella seconda fase del lavoro empirico; il dottorando Enrico Tizzano per avermi coadiuvato nella fase di implementazione delle interviste e per essermi stato vicino. Infine, la Prof.ssa Enrica Amaturo per i suoi preziosi consigli e per la sua positività che mi hanno dato la forza e la motivazione per portare a termine il lavoro. 9
10 Capitolo Primo La sfida europea verso la società della conoscenza 1.1 L istruzione nella politica comunitaria La situazione attuale è caratterizzata da rapidi mutamenti, una crescente globalizzazione e una maggiore complessità in termini di relazioni economiche e socioculturali. La velocità di tali mutamenti si rispecchia nelle riflessioni sui futuri obiettivi dei sistemi di istruzione e di formazione. Nell ambito delle politiche europee molta strada è stata fatta sul versante del settore dell istruzione dagli anni Settanta. Nei trattati istitutivi delle Comunità europee, infatti, non si faceva alcun riferimento esplicito all istruzione; tuttavia, nel Trattato della Comunità Europea (TrCe) alcuni articoli riconoscevano alle istituzioni comunitarie una capacità di intervento sui sistemi di apprendimento. Più in particolare, l articolo 128 prevedeva lo sviluppo di una politica comunitaria della formazione professionale rivolta alla crescita delle economie nazionali e del mercato comune, mentre l art.57 prevedeva l emanazione di direttive al fine di attuare il reciproco riconoscimento di diplomi e altri titoli di studio per concretizzare la libertà di stabilimento dei cittadini europei in uno qualsiasi degli Stati membri sancita dall art. 52 del medesimo TrCe (Guerri, 2003). Successivamente, ci fu il primo Programma d azione 3 che dette inizio alla cooperazione educativa, nonostante il settore dell istruzione non fosse esplicitamente previsto dal trattato di Roma come materia di competenza della Comunità Europea (Vegliante, 2004). Adottato nel 1976, sotto forma di Risoluzione, il programma delineò sei obiettivi prioritari di intervento: 3 Risoluzione del Consiglio e dei Ministri della Pubblica Istruzione riniti in sede di Consiglio del 9 febbraio 1976 che contempla un programma di azione in materia di istruzione. 10
11 - la formazione culturale e professionale dei cittadini degli altri Stati membri; - il miglioramento della corrispondenza dei sistemi educativi; - la compilazione di documenti e statistiche; - la cooperazione nel settore dell istruzione superiore; - il potenziamento dell insegnamento delle lingue straniere; - lo sviluppo dell uguaglianza di opportunità. Nel corso di circa venti anni la cooperazione si è lentamente e faticosamente sviluppata seguendo tali linee. Parallelamente al consolidamento di questi programmi di cooperazione, gli anni 90 hanno visto un allargamento del dibattito sul ruolo della formazione nelle politiche sociali e uno spostamento progressivo di tale dibattito verso contenuti e dimensioni più squisitamente politici. Si tratta dell intersezione dell istruzione con settori quali la politica dell occupazione, il rilancio e il potenziamento del sistema economico e lo sviluppo del concetto di cittadinanza europea. Tuttavia, è solo con il trattato di Maastricht del 1992, istitutivo dell Unione Europea, che l istruzione farà il suo ingresso formale nelle materie di competenza comunitaria. Nel titolo VIII sulle Politiche sociali, istruzione, formazione professionale e gioventù si trovano, infatti, gli artt. 126 e 127, rispettivamente dedicati a istruzione e formazione professionale. Detti articoli successivamente vengono mutuati negli artt. 149 e 150 del trattato di Amsterdam nel capo dedicato a Istruzione, formazione professionale e gioventù. Questi articoli presentano un elenco dei compiti affidati alle istituzioni comunitarie che, in materia di istruzione, consistono nell incentivazione della cooperazione tra gli Stati membri, nella diffusione della conoscenza delle lingue europee, nella incentivazione della mobilità di studenti e di insegnanti, nello sviluppo della cooperazione degli istituti scolastici, dell istruzione a distanza e dello scambio di esperienze sui problemi dei sistemi di istruzione (Guerri, 2003). Per quanto concerne la formazione professionale, la politica comunitaria punterà a facilitare l adeguamento della 11
12 forza lavoro alle trasformazioni industriali e a migliorare sia la formazione professionale iniziale, sia la formazione permanente per facilitare l ingresso e la permanenza nel mercato del lavoro. Inoltre, analogamente alle azioni in materia di istruzione, verrà agevolata la mobilità degli operatori del settore, la cooperazione tra gli istituti di insegnamento e lo scambio di informazioni e di esperienze sui problemi comuni (ibidem). In effetti, con il trattato di Amsterdam non si faceva alcun cenno ai diritti dei cittadini europei nelle materie di istruzione e formazione. Questa lacuna è stata recentemente colmata dalla Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea, firmata a Nizza il 7 Dicembre 2000, nella quale si parla di diritto di accesso all istruzione e alla formazione professionale e continua. Ad aprire un lungo dibattito politico sul tema è stato, tuttavia, il Libro Bianco 4 della Commissione europea Crescita, competitività, occupazione: le sfide e le vie da percorrere per entrare nel XXI secolo pubblicato nel 1993/94 e legato al nome di Jacques Delors, il quale sostiene che i Paesi europei per mantenere le loro posizioni economiche non hanno altra scelta che effettuare l investimento nel sapere e nella maggiore qualificazione delle risorse umane. In particolare, al capitolo settimo intitolato Adeguamento dei sistemi di istruzione e formazione professionale, si esamina l apporto dei sistemi di istruzione e di formazione professionale alle cause dello sviluppo e dell occupazione, proponendo soluzioni per un efficace azione comunitaria. Il "Libro Bianco" di Jacques Delors ha come argomento principale il problema della disoccupazione nei Paesi membri della Comunità Europea e rappresenta il contributo più autorevole proposto dalle istituzioni comunitarie per affrontare la più grave emergenza economica e sociale che affliggeva l'unione Europea in quegli anni: più di 18 milioni di persone erano disoccupate e il tasso oscillava intorno all'11% (Delors, 1994). Uno degli aspetti innovativi emergenti 4 I Libri Bianchi sono documenti contenenti proposte ufficiali di azione della comunità in settori specifici, ai fini del loro sviluppo (Guerri, 2003, p.57). 12
13 dall analisi di Jacques Delors è rappresentato dal fatto che egli individua come causa fondamentale della disoccupazione l inadeguato livello dell istruzione e della formazione professionale di fronte sia ai rapidi mutamenti della tecnologia, che alla sfida portata al sistema europeo dalla globalizzazione dell economia. Alla luce di ciò, tale tipo di disoccupazione è da lui definita disoccupazione tecnologica, che si affiancherebbe alla disoccupazione giovanile e a quella di lungo periodo. In quest ottica, la formazione e l istruzione sono considerati gli strumenti di politica attiva del mercato del lavoro poiché consentono di adeguare la preparazione professionale dei lavoratori e dei giovani alle mutevoli esigenze del mercato del lavoro. In riferimento a quest ultimo aspetto, nel programma di Delors si sottolinea come la semplice crescita dell economia non possa bastare se non si mette mano ad una profonda riforma del mercato del lavoro che è una delle cause principali di una disoccupazione che ha assunto un carattere strutturale. Il mercato del lavoro è considerato troppo rigido, in termini di organizzazione dell'orario di lavoro, di retribuzioni, di mobilità e di adeguamento dell'offerta di lavoro alle esigenze della domanda. A questa necessaria riorganizzazione del mercato del lavoro, Delors fa seguire una riorganizzazione del sistema educativo formativo sulla base di un principio fondamentale che trova la sua ragion d essere nella valorizzazione del capitale umano lungo tutto l arco della vita: bisogna imparare a imparare per tutto il corso della vita (Delors, 1994). Di conseguenza, Jacques Delors sostiene che per agevolare il passaggio dei giovani dalla scuola alla vita professionale è necessario ampliare le forme di tirocinio e di apprendistato presso le imprese e organizzare corsi di formazione professionale brevi e pratici in centri specializzati, in particolare per i giovani senza qualifiche e per i disoccupati di lunga durata. Secondo questa analisi, l istruzione e la formazione dovrebbero apportare effetti positivi su tre livelli: lotta contro la disoccupazione grazie alla qualificazione dei giovani e alla riqualificazione del personale reso esuberante dagli aumenti di produttività connessi al progresso tecnologico; rilancio dello sviluppo grazie al potenziamento della competitività delle imprese; avvio di uno 13
14 sviluppo con maggior numero di posti di lavoro, grazie a un miglior adeguamento delle competenze, generali e specifiche e all evoluzione dei mercati e delle necessità sociali (Guerri, 2003, pp.57-58). In sintesi, dall analisi del Libro Bianco di Delors, la Commissione europea individua nell istruzione e nella formazione gli elementi per un nuovo modello che sappia affrontare la creazione di posti di lavoro, disoccupazione di lunga durata e l esclusione sociale. Sempre nel 1993 il Libro verde 5 La dimensione europea dell istruzione, prefiggendosi lo scopo di suscitare una riflessione sulle possibilità e sugli orientamenti di un azione comunitaria in materia di istruzione nel nuovo contesto legislativo costituito dall art. 126 del trattato di Maastricht (oggi art. 149 del trattato di Amsterdam), individua il valore aggiunto di un azione comunitaria in materia di istruzione nella promozione di una cittadinanza europea basata su valori comuni di solidarietà, democrazia, pari opportunità e reciproco rispetto, nel miglioramento della qualità dell istruzione, nel facilitare l inserimento sociale e professionale dei giovani (Guerri, 2003). In seguito, questi temi vennero ulteriormente approfonditi dal Libro Bianco della Commissione sull istruzione e sulla formazione dal titolo Insegnare e apprendere: verso la società conoscitiva 6, a cura di E. Cresson (1995), che ha contribuito ad avvicinare ulteriormente le politiche educative alle politiche sociali, sottolineando il ruolo fondamentale della formazione per lo sviluppo economico e per l occupazione. Tale libro analizza i cambiamenti intervenuti a livello sociale isolando, in particolare, i fenomeni legati all avvento della società dell'informazione, all'estensione a livello mondiale degli scambi e al rapido progresso della rivoluzione scientifica e tecnica. 5 I Libri verdi sono comunicazioni che la commissione pubblica riguardo settori specifico di attività della comunità. Sono documenti rivolti principalmente agli operatori di quel settore al fine di stimolarne la partecipazione ai processi di consultazione e ai dibattiti. Spesso, come in questo caso specifico, a un libro Verde fa seguito un Libro bianco (Guerri, 2003, p. 58). 6 Insegnare e apprendere: verso la società conoscitiva COM (95) 590 Lussemburgo
15 Per quanto concerne il primo fattore di cambiamento, emerge che i lavori di routine e ripetitivi a cui erano destinati la maggior parte dei lavoratori dipendenti vanno scomparendo con l avvento della società dell informazione a vantaggio di un'attività più autonoma e più diversificata. Il risultato è un diverso rapporto nell'impresa. Il ruolo del fattore umano assume più importanza, ma allo stesso tempo il lavoratore è più vulnerabile rispetto ai cambiamenti dell'organizzazione del lavoro perché è diventato un semplice individuo che si muove in una rete complessa. Sorge quindi la necessità per tutti di adattarsi non solo ai nuovi strumenti tecnici, ma anche alla trasformazione delle condizioni di lavoro. In tale contesto, l'istruzione e la formazione svolgono evidentemente un ruolo chiave per dotare i lavoratori delle competenze necessarie per far fronte alla flessibilità del mercato del lavoro. Assistiamo, infatti, ad una graduale diffusione del lavoro a breve termine, a contratto o occasionale, parallelamente accompagnato da un cambiamento nella struttura delle istituzioni moderne (Sennett, 2001). Le grandi aziende cercano di rimuovere le eccessive stratificazioni burocratiche, trasformandosi in organizzazioni più piatte e flessibili. I manager pensano a organizzazioni simili a reti piuttosto che a piramidi (ibidem, p.21). Le disposizioni a rete sono più mobili delle gerarchie piramidali, dichiara il sociologo Walter Powell, rispetto ai rapporti fissi delle gerarchie, è molto più facile scomporle e ridefinirle (Powell, Smith-Doerr, 1994, p.381). Questo significa che le mansioni lavorative non sono più stabili e ben definite ma la rete ridefinisce costantemente la propria struttura e quindi le mansioni occupazionali. A sua volta, l'estensione degli scambi a livello mondiale cancella le frontiere fra i mercati del lavoro, a un punto tale che il mercato globale dell'occupazione è una prospettiva più vicina di quanto non si creda. Nel libro bianco "Crescita, competitività, occupazione ", la Commissione ha chiaramente accolto questa sfida dell'apertura mondiale, sottolineando al tempo stesso l'importanza di mantenere il livello di coesione sociale europea, il che comporterà un miglioramento generale 15
16 delle qualifiche, altrimenti l'onere sociale rischia di essere tale da diffondere fra i cittadini una sensazione di insicurezza. Infine, lo sviluppo delle conoscenze scientifiche e la loro applicazione ai metodi di produzione, i prodotti sempre più sofisticati che sono il risultato di questa applicazione danno origine ad un paradosso: malgrado un effetto generalmente benefico, il progresso scientifico e tecnico fa sorgere nella società un sentimento di minaccia, addirittura una paura irrazionale. Numerosi Paesi europei hanno cominciato a reagire a questa situazione di disagio promuovendo la cultura scientifica e tecnica sin dai banchi di scuola; definendo regole etiche, in particolare nei settori della biotecnologia e delle tecnologie dell'informazione; favorendo il dialogo fra gli scienziati e i responsabili politici, se necessario tramite istituzioni create appositamente. L'istruzione e la formazione diventeranno sempre più i principali vettori d'identificazione, di appartenenza, di promozione sociale e di sviluppo personale. Partendo da queste riflessioni, scopo del presente libro bianco è di additare la via verso tale nuova società individuando le linee d'azione accessibili all'unione Europea nei settori dell'istruzione e della formazione. Si tratta di proposte, orientamenti e obiettivi a sostegno e ad integrazione di politiche d'istruzione e di formazione di precipua competenza delle autorità nazionali, regionali e locali. Il progetto europeo di tendere verso una società conoscitiva significa che per tutti è aumentata la possibilità di muoversi nel mondo dell informazione e della formazione e chi non è in grado di acquisire le giuste competenze per orientarsi in questa nuova realtà resta vincolato nelle trame dell incertezza. Sempre più la posizione di ciascun individuo nella società verrà determinata dalle conoscenze che avrà acquisito, nella misura in cui non apprende continuamente resta in una situazione di emarginazione intollerabile. In quest ottica, nessuna occupazione è garantita, non c è posizione che non possa indebolirsi, non c è capacità o abilità la cui utilità sia in grado di durare a lungo. Con la stessa velocità con cui diventano risorse, l esperienza e il know-how si trasformano in altrettanti svantaggi, ed 16
17 anche le carriere più allettanti e promettenti si rivelano spesso strade senza uscita (Bauman, 1999, p.63). Allo stesso modo, Cresson sostiene che la società del futuro sarà la società che saprà investire nell intelligenza, in cui ciascuno individuo deve farsi carico del proprio sviluppo professionale, quindi della costruzione delle proprie qualifiche. La nostra è, infatti, una società attraversata da poderose spinte all individualizzazione, è una società dell io, non più la società del Noi. La responsabilità della propria sopravvivenza, non solo biologica ma anche psichica e sociale, il compito di conservare la propria narrativa biografica (citando Giddens), è insomma sempre più lasciata interamente sulle spalle del singolo, al quale è richiesto continuamente di agire come attore auto-riflessivo ed automonitorante. La società nella quale viviamo è una società a rischio per tutti (Beck la definisce Risk Society), per cui si richiede a una categoria di soggetti sempre più numerosa un attrezzatura particolare: la riflessività, la capacità di sapersi orientare, e dunque di saper preservare la propria integrità biografica in una situazione che non offre più né la certezza dei percorsi già battuti, né il sostegno che deriva dall appartenenza alle grandi macro-fonti di identità (classe, genere, generazioni) (Spanò, 1999, p.8). Alla luce di queste riflessioni la funzione dell'istruzione e della formazione non consiste nel ridursi ad un'offerta di qualificazioni, ma supporta l individuo facilitandone l'inserimento sociale e lo sviluppo personale mediante la condivisione dei valori comuni e la trasmissione di un patrimonio culturale. La costruzione della società conoscitiva viene identificata come un processo graduale e continuo. Infatti, nell introdurre il suo lavoro Cresson sostiene che: questo libro bianco non ha l ambizione di presentare un programma di interventi ma di tracciare delle linee d azione (Cresson, 1995, p.20). A tal proposito vengono proposti cinque obiettivi generali. Il primo consiste nell innalzare il livello generale delle conoscenze promovendo la mobilità degli studenti in qualsiasi altro Stato membro con la diffusione del riconoscimento reciproco delle unità di valore dell'insegnamento 17
18 (sistema ECTS - Sistema di trasferimento di crediti accademici), vale a dire delle varie conoscenze di cui è composto il diploma. Al giorno d'oggi sorprende dover constatare che in Europa le merci, i capitali, e i servizi circolano più liberamente delle persone e delle conoscenze (Cresson, 1995). Affinché questa mobilità venga realmente attuata è necessario che ci sia un riconoscimento delle competenze acquisite all interno dell Unione Europea. Il secondo obiettivo consiste nell avvicinare la scuola all impresa tramite un collegamento tra i vari centri di apprendimento dei vari Paesi europei 7. Il terzo obiettivo consiste nel promuovere la lotta contro l emarginazione al fine di offrire una seconda opportunità a quei giovani privi di riferimenti sociali e familiari. Il quarto obiettivo consiste nel favorire il possedimento di tre lingue comunitarie visto che il plurilinguismo, elemento di identità e caratteristica della cittadinanza Europea, è inoltre un elemento di base della società conoscitiva. Pertanto, il libro bianco propone di istituire un marchio di qualità "classi Europee ", che verrebbe attribuito, in base ad un certo numero di criteri, alle scuole che abbiano sviluppato meglio l'apprendimento delle lingue. Gli istituti che otterranno questo marchio saranno collegati fra di loro mediante una rete. Il quinto obiettivo consiste nel trattare sullo stesso piano l'investimento a livello fisico e l'investimento a livello di formazione tramite un evoluzione del trattamento fiscale e contabile delle spese destinate alla formazione. Sarebbe quindi auspicabile, secondo Cresson, che venissero adottate disposizioni a favore delle imprese che attribuiscono particolare attenzione alla formazione, affinché una parte degli stanziamenti impegnati a questo scopo vengano iscritti in bilancio all'attivo, come beni non patrimoniali. Parallelamente dovrebbero essere 7 Questo costruttivo scambio di apprendimento rappresenta attualmente l oggetto principale di programmi europei quali: Lingua che concerne l insegnamento delle lingue straniere; Erasmus sull insegnamento superiore; Socrates che, al pari del programma Leonardo da Vinci per il settore della formazione professionale, rappresenta lo strumento primario di cooperazione educativa in Europa. 18
19 sviluppate formule del tipo "risparmio formazione ", destinate a persone che desiderino rinnovare le loro conoscenze o riprendere una formazione dopo aver interrotto gli studi. Possiamo concludere che già agli inizi degli anni Novanta le istituzioni comunitarie considerano l istruzione e la formazione sempre più al centro dei processi di crescita, modernizzazione ed integrazione delle società democratiche evolute. Infatti, come sostiene Cresson nel suo libro bianco, l avvenire dell'europa e il suo posto nel mondo dipendono dalla capacità di conferire oggi all'evoluzione delle donne e degli uomini che la compongono un ruolo almeno altrettanto grande di quello attribuito finora agli aspetti economici e monetari. In questo modo, l'europa potrà mostrare di non essere una semplice zona di libero scambio, ma un complesso politico organizzato, nonché uno strumento idoneo a padroneggiare, e non già a subire, la mondializzazione (Cresson, 1995, p.50). 1.2 Un nuovo approccio alla gestione delle politiche dell istruzione: il metodo di coordinamento aperto Un riconoscimento formale della centralità del ruolo della formazione nelle politiche sociali venne dal Consiglio Europeo riunitosi, a Lussemburgo nel 1997, che lanciò la Strategia Europea per l Occupazione, alla base della strategia definita, più tardi, strategia di Lisbona. Fondamentale riferimento nel settore dell educazione e della formazione diventa, infatti, successivamente il Consiglio Europeo di Lisbona del Marzo In questa sede, l educazione, la formazione e l occupabilità sono riconosciuti dal Consiglio Europeo come parte integrante delle politiche socio-economiche per conseguire l'obiettivo strategico di far sì che entro il 2010 l Unione Europea diventi l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, capace di una crescita economica sostenibile con più posti di lavoro, più qualificati e con una maggiore coesione sociale. Il raggiungimento di questo obiettivo richiede una strategia globale volta a: 19
20 predisporre il passaggio verso un'economia e una società basate sulla conoscenza, migliorando le politiche in materia di società dell'informazione e di R&S (ricerca e sviluppo), nonché accelerando il processo di riforma strutturale ai fini della competitività e dell'innovazione e completando il mercato interno; modernizzare il modello sociale europeo, investendo nelle persone e combattendo l'esclusione sociale; sostenere il contesto economico sano e le prospettive di crescita favorevoli, applicando un'adeguata combinazione di politiche macroeconomiche. Il metodo proposto dai capi di Stato e di governo per raggiungere questo obiettivo è l Open Method of Coordination (OMC) (il metodo aperto di coordinamento). Si tratta di un metodo di regolamentazione flessibile e non normativo, basato sul decentramento e sulla pluralità di attori, del tutto differente dai sistemi comunitari tradizionali. In effetti, l uso di strumenti non obbligatori per fornire orientamento politico nel panorama della Governance europea è aumentato sin dallo scorso decennio. Un ruolo centrale in questo processo evolutivo è, appunto, giocato dal Open Method of Coordination (OMC), una procedura ciclica di benchmarking che coordina politiche nazionali per fornire orientamento e valutazione a livello europeo. Le procedure dell OMC sono state introdotte in aree differenti come la politica macro-economica, la politica dell occupazione, la politica dell inclusione sociale e la politica d impresa. Ma è a partire dal processo di Lussemburgo del 2000 che l OMC si definisce come una strategia più larga mirante a fornire un framework per la competitività e la coesione sociale. Queste procedure di coordinamento delle politiche nazionali sono chiamate aperte perché da un lato prevedono la partecipazione di stakeholders, dall altro prevedono l implementazione di obiettivi e strumenti che possono adattarsi più facilmente ai bisogni di cambiamento rispetto alla tradizionale regolazione politica basata sugli 20

References: articolo 21
 articolo 128
 art.57
 art. 52
 art. 126
 art. 149