Source: http://www.carlosheller.com.ar/2011/03/11/proyecto-facultades-delegadas-prorroganse-los-derechos-de-exportacion-establecidos-en-el-codigo-aduanero-por-cinco-5-anos-a-partir-del-24-de-agosto-de-2010/
Timestamp: 2017-10-21 21:07:45+00:00

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Proyecto: Facultades Delegadas. Prorróganse los derechos de exportación establecidos en el código aduanero, por cinco – 5 – años a partir del 24 de agosto de 2010 | Carlos Heller
Estado: en comisiones de “Asuntos Constitucionales”, “Economía” y “Presupuesto y Hacienda”
Firmantes: Sabbatella, Martin – Nuevo Encuentro Popular y Solidario Buenos Aires; Ibarra, Vilma Lidia – Nuevo Encuentro Popular y Solidario Ciudad De Buenos Aires; Heller, Carlos Salomon – Nuevo Encuentro Popular y Solidario Ciudad De Buenos Aires; Basteiro, Sergio Ariel – Nuevo Encuentro Popular y Solidario Buenos Aires
Artículo 1.- Prorróganse las facultades delegadas al Poder Ejecutivo Nacional en los artículos 663, 664, 667, 673, 697, 751, 755, 757, 770 y 829 del Código Aduanero aprobado por Ley Nº 22.415 y sus modificatorias, las cuales se regirán por las bases y dentro de los límites en ellos establecidos.
Artículo 2: En aquellos casos en que en uso de las facultades dispuestas en el art. 755 de la ley 22.415 el Poder Ejecutivo Nacional disponga la aplicación de derechos de exportación a oleaginosas, cereales y sus derivados, deberá contemplar un esquema segmentado de compensaciones que atienda a las necesidades diferenciadas de los pequeños y medianos productores, teniendo en cuenta el tamaño de la unidad productiva, la distancia entre el lugar de producción y el punto de salida de la exportación y las distintas variables que inciden sobre los costos de estos productores.
Artículo 3.- Establécese que las facultades otorgadas por el artículo 664 del Código Aduanero para establecer derechos de importación específicos y prorrogadas por el artículo 1º de la presente ley, deberán ser ejercidas de conformidad con las bases establecidas en dicho artículo, así como de acuerdo con las pautas establecidas en los artículos 665 y 666.
Artículo 4.- Prorrógase la delegación dispuesta en el artículo 578 relativa a las condiciones especiales para los habitantes de zona de frontera, la cual se deberá ejercer de conformidad con las bases previstos en el artículo 579 de dicho Código.
Artículo 5.- Prorrógase la delegación correspondiente al artículo 680 para establecer los precios de base o comparación, los cuales se deberán fijar de acuerdo con las bases previstas en los artículos 676 y 677.
Artículo 6.- Las atribuciones otorgadas al Poder Ejecutivo Nacional para la fijación de un derecho compensatorio previstas en el artículo 697 se deberán ejercer dentro de los límites establecidos en el Art. 699 del código Aduanero.
Artículo 7.- Las delegaciones prorrogadas por la presente ley tendrán una vigencia de cinco (5) años, a contar desde el 24 de agosto de 2010.
Artículo 8.- Comuníquese al Poder Ejecutivo, etc.
Estamos llegando al 24 de agosto de 2010 con la posibilidad, por primera vez en más de 10 años, de cumplir con la manda constitucional contenida en la cláusula transitoria octava incorporada por la reforma de 1994.
Es por ello que propiciamos la prórroga de las facultades con las que cuenta el Poder Ejecutivo Nacional hace casi 30 años, para fijar los derechos de importación y exportación de productos, ya que los mismos constituyen herramientas de política económica y no meros recursos presupuestarios, a lo que se debe adicionar que la cantidad y diversificación de productos comerciados con el exterior de la República así como la velocidad de los cambios en la política económica internacional distan mucho de aquéllos que tuvieron en cuenta nuestros constituyentes a mediados del Siglo XIX.
En este sentido, reconocidos autores (1) , han entendido desde hace años que “[l]os derechos aduaneros constituyen en la actualidad primordialmente instrumentos de la política económica y no meros recursos tributarios”, así como que dichos derechos son impuestos sui generis “…que si recuerda[n] en su esencia o en los modos de aplicación a otros tributos, es en realidad independiente de todos ellos y constituye por su naturaleza y variedades un grupo esencial dentro de los ingresos del Erario público, por cuanto su finalidad recaudatoria se entrelaza y confunde con manifiestos propósitos de Política comercial, que las más de las veces, se sobreponen a su función de dar recursos al Tesoro” (2)
En este orden de ideas, juzgamos que “…la concepción de un ‘Estado gendarme’, cedió lugar a la concepción de un Estado moderno, que con diversa intensidad, planifica u orienta la economía hacia el bien común, no resultando aceptable en los tiempos en que vivimos la idea de un Estado absolutamente neutral o prescindente” (3)
Debe entenderse que los tributos aduaneros también se diferencian de los tributos tradicionales, por el hecho de que los mismos no pueden ni deben ser calculados estrictamente al momento de realizar los distintos presupuestos anuales de la Administración, ya que a diferencia de estos últimos de los cuales se espera una previsibilidad y continuidad en el tiempo, en el caso de la política arancelaria, ésta se encuentra sujeta “…a eventuales, frecuentes y a veces súbitos cambios, que pueden producirse incluso dentro de un mismo ejercicio fiscal” a lo que se debe añadir que en muchos casos el fin de estos no es recaudatorio, sino disuasorio, teniendo como objetivo primordial funcionar como una barrera que proteja el mercado interno de los avatares internacionales (suba del barril de petróleo, inundación de productos asiáticos por caída de mercados, etc.).
A mayor abundamiento, debe tenerse presente, que la Corte Suprema de Justicia de la Nación “…legitimó la delegación en el Ejecutivo de la fijación de los porcentuales de los derechos de importación y de exportación. Esto fue claro en el caso “Laboratorios Anodia”, donde se cuestionó la constitucionalidad de la delegación para el establecimiento de las llamadas ‘retenciones cambiarias’ sobre las exportaciones, que eran derechos de exportación disfrazados de medidas cambiarias, resolviendo, con cita de los casos generados a partir del caso “Delfino”, que en el caso los lineamientos de la política legislativa aparecían suficientemente determinados en las leyes que allí se citaban.” (4)
Otros de los principios tributarios básicos que no corresponde aplicar en materia aduanera y que marca a las claras el diferente tratamiento que se les debe dar a estos derechos específicos, son los principios de proporcionalidad, y de capacidad contributiva, ya que no se abona en virtud de lo que uno posee o por una exteriorización de una capacidad contributiva determinada, sino simplemente por el hecho de importar o exportar una mercadería gravada.
Este criterio fue compartido por parte de los juristas que colaboraron con la Comisión Bicameral Especial Ley 26.519, quienes expresaron que cuando el Código Aduanero autoriza al Poder Ejecutivo a realizar diversas modificaciones a las alícuotas y derechos aduaneros, lo hace en el “…entendimiento que esas contribuciones no son tributarias. Muestra elocuente de ello es que si no hubiera sido con relación a una materia que se halla tan sujeta a variaciones como la de que se trata, no se hubiera convalidado dejar librada al prudente arbitrio del Poder Ejecutivo.” Destacando que resultaría inconcebible que “se admitiera la sanción del impuesto al valor agregado, autorizando al Poder Ejecutivo a establecer los presupuestos configurativos del hecho imponible”.
De acuerdo a esta interpretación, opinamos que los derechos aduaneros deben indefectiblemente ser creados por ley del Congreso, dando sustento al principio de legalidad en materia tributaria, y garantizando que sea este Poder Legislativo con su representación amplia, de mayorías y minorías, quien juzgue qué hechos imponibles deben ser alcanzados por la tributación, así como las bases y objetivos a priorizar; pero el establecer el quantum de acuerdo a la diversificación, son actividades que deben ser realizadas por el Poder Ejecutivo, ya que dadas sus particularidades, especificidades y cambiantes circunstancias de los mercados internacionales, resulta impensable que este Congreso de la Nación pueda ajustar su accionar a las necesidades comerciales de la Nación, a lo que se debe adicionar que este Poder del Estado, carece de los cuerpos técnicos idóneos para fijar en forma correcta y precisa una política de derechos y aranceles para el país.
Por otra parte, la postura sostenida también encuentra fundamento, en el hecho de que en un mundo globalizado, enmarcado por acuerdos comerciales y la creación de entes supra estatales, los aranceles externos deben ser concertados con los terceros países integrantes del MERCOSUR, en el marco de los cambios del Arancel Externo Común (AEC).
En el mismo entendimiento, este Congreso de la Nación sancionó el 20 de Diciembre de 2006 la ley 26.217 por la cual se prorroga la delegación de la facultad otorgada al Poder Ejecutivo Nacional para determinar la alícuota del derecho de exportación de hidrocarburos. Surge del debate de la ley mencionada que la mayoría de los bloques políticos coincidieron en la pertinencia de la delegación, no así en el plazo de la misma que fue el motivo del voto en contra de muchos diputados, pero salvo en contadas excepciones en ningún caso se cuestionó la delegación de facultades (5) .
En virtud de lo expuesto, entendemos que los derechos aduaneros si bien comparten elementos con los tributos en general, componen un segmento específico de éstos con características propias y por lo tanto se encuentran sujetos a regímenes diferentes, constituyendo elementos de política económica que exceden los fines recaudatorios y presupuestarios propios de los tributos internos.
Como ejemplo de esto, podríamos imaginar que si un país no necesitara recursos para afrontar los gastos propios del Estado, los tributos internos idealmente podrían desaparecer ya que su único fin es recaudatorio, pero los derechos aduaneros se deberían mantener como forma de ejercer una política económica, siendo los mismos una herramienta útil, por ejemplo para contener los precios internos o proteger la industria nacional de la competencia extranjera.
Sin perjuicio de lo hasta aquí expuesto, entendemos que al momento de fijar los aranceles y derechos relacionados con oleaginosas y cereales, el Poder Ejecutivo Nacional deberá atender a un esquema segmentado de compensaciones que contemple las necesidades de pequeños y medianos productores, el tamaño de la unidad productiva y la distancia del productor respecto del punto de salida de la exportación, así como las distintas variables que inciden sobre los precios que reciben los productores (valor internacional de los commodities, la estructura de precios internos, el tipo de cambio, etc.)
Otro de los puntos que nos parece importante tratar, aunque su problemática exceda a las normas delegadas en materia aduanera, es la vigencia de éstas en caso de que caduque la normativa delegante. En efecto, aquellas normas delegadas dictadas desde el 23 de agosto del año 2006, conforme establece la ley 26.122, deben ser tratadas una a una por la Comisión Bicameral Permanente y luego por ambas cámaras para su rechazo o aprobación, pero hasta que ello no suceda, las normas delegadas dictadas por el Poder Ejecutivo, por imperio legal, se mantienen vigentes.
En este sentido, consideramos que como parte de él, debemos proteger al Estado en su conjunto, dejando establecido con claridad qué normativa caduca y cual continúa vigente, evitando mensajes esquizofrénicos que puedan promover una litigiosidad dañina para los intereses de la sociedad en su conjunto. Está claro que si no hay ninguna prórroga caducan las facultades que podía ejercer el Poder Ejecutivo por delegación del Congreso, esto es, las llamadas normas delegantes. Pero las normas dictadas por el PEN durante el tiempo que estuvo vigente la delegación mantienen su validez y vigencia por imperio de la ley 26.122.
El criterio expresado precedentemente, según el cual las normas delegadas no pierden validez por la caducidad del plazo de la norma delegante en el marco de las cuales fueron dictadas, ha sido expresamente ratificado por los juristas convocados para asesorar a la Comisión Bicameral creada por la Ley Nº 26.519 quienes han manifestado en el informe que les fuera encomendado que: “A fin de despejar cualquier duda que pudiera abrigarse al respecto, conviene dejar sentado un principio de lógica jurídica uniformemente aceptado en el derecho comparado y en nuestro país hasta la reforma constitucional de 1994, que no innovó a ese respecto: las normas emitidas en ejercicio de facultades legislativas delegadas no pierden su vigor por la derogación de las leyes delegantes a cuyo amparo nacieron. (6) Ello obedece a la circunstancia de que, vigente la norma delegante al tiempo de sanción de la delegada, la validez del acto que dio origen a esta última debe juzgarse por las normas aplicables al tiempo en que fue celebrado y, en ese entonces, la norma delegante regía. La posterior derogación de la norma delegante no tiene efecto más que sobre ella misma, no sobre otras normas a cuyo nacimiento dio lugar de modo irrevocable. Dicho de otro modo, la norma delegada no nace subordinada a la condición resolutoria de que la delegante subsista sino que la vigencia de una y otro son independientes; tanto puede perderla la delegante como la delegada sin que ello impacte en su correlativa.” (7)
Finalmente, respecto a las características que conviene que posean las bases con las que debe contar la delegación, entendemos al igual que el Dr. Alfonso Santiago (h) – uno de los principales doctrinarios en la materia y asesor de la Comisión Bicameral creada por la Ley Nº 26.519- que: “…la experiencia legislativa, tanto argentina como comparada, demuestra que el concepto de ‘bases de la delegación’ tiende a ser cada vez más amplio y genérico.” (8) No obstante lo cual, opinamos que “[l]a ley delegante deberá consignar siempre las bases, criterios, objetivos, fines, sentidos o metas que debe seguir el órgano delegado.” (9)
En cuanto al margen de desempeño que se le puede dejar al Poder Ejecutivo, juzgamos, siguiendo al citado autor y a la jurisprudencia norteamericana, que la ley delegante puede “…acudir a conceptos amplios que dejen un gran margen de actuación al Poder Ejecutivo” así como que si bien “las bases de la delegación pueden ser amplias pero no completamente indefinidas, de modo que siempre señalen un marco dentro del cual debe desarrollarse la actividad del sujeto delegado, sin que sea admisible que éste pueda ‘vagar a voluntad entre todas las alternativas posibles’. Los controles legislativos y judiciales deberán luego juzgar si hubo o no excesos por parte del órgano delegado” (10)
En virtud de lo hasta aquí manifestado, entendemos conveniente para los intereses del país en su conjunto, la prorroga de las facultades delegadas al Poder Ejecutivo en materia aduanera, de acuerdo a las bases y plazos establecidos en el proyecto que se acompaña, destacándose que aquéllas cumplen acabadamente con lo establecido por la doctrina nacional y la jurisprudencia internacional reinantes en la materia.
(1) Basaldua, Ricardo en “Derecho Aduanero”, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1992 (Biblioteca del Congreso de la Nación Nº 97.889)
(2) Villalví, Teoría y Técnica de la política aduanera y de los tratados de comercio, tomo I, pág. 198
(3) Basaldua, Ricardo, idem ob. cit. Pág
(4) Informe del Dr. Licht para la Comisión Bicameral.
(5) Ver Versión taquigráfica correspondiente a la reunión Número 52, sesión ordinaria de prórroga, celebrada el 13 de diciembre de 2006.
(6) Cfr. Eduardo García de Enterría, Tomás Ramón Fernández, “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, Capítulo V (en particular pags. 273/277), Civitas Ediciones S.L, Madrid, 2000.
(7) Informe Comisión Bicameral Ley Nº 26.519, Pagina 38
(8) Santiago, Alfonso (h), en “Tratado sobre la delegación legislativa” coautor con el Dr. Valentín Thury Cornejo, Editorial Ábaco, Buenos Aires, 2003, Pág. 415
(10) Santiago, Alfonso (h) ob. cit. Pág. 416
Proyecto: Contrato de Trabajo – Ley 20744 – Incorporación del Artículo 75 bis, sobre derecho del trabajador a rehusarse a la prestación, si fuese exigida en transgresión a las normas legales

References: Artículo 1

Artículo 2

Artículo 3
 artículo 664
 artículo 1

Artículo 4
 artículo 578
 artículo 579

Artículo 5
 artículo 680

Artículo 6
 artículo 697

Artículo 7

Artículo 8
sui generis
 Artículo 75