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Timestamp: 2016-10-22 18:04:03+00:00

Document:
I 686/05 (14.07.2006)
R.________, 1955, Beschwerdef�hrer, vertreten durch Rechtsanwalt Massimo Aliotta, Obergasse 20, 8400 Winterthur,
8005 Z�rich, Beschwerdegegnerin,
Der 1955 geborene R.________ war seit 1998 als Gipser in der Firma L.________ t�tig. Im Juni 2003 meldete er sich unter Hinweis auf R�ckenbeschwerden bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an. Gest�tzt auf die get�tigten medizinischen und erwerblichen Abkl�rungen sprach ihm die IV-Stelle des Kantons Z�rich mit Verf�gung vom 12. Dezember 2003 ab 1. Mai 2003 eine halbe Invalidenrente zu. In der dagegen erhobenen Einsprache liess der Versicherte die Zusprechung einer ganzen Invalidenrente und die Einholung eines polydisziplin�ren verwaltungsunabh�ngigen Gutachtens beantragen. Daraufhin teilte ihm die IV-Stelle am 13. Januar 2005 mit, damit der Anspruch auf Leistungen der Invalidenversicherung gepr�ft werden k�nne, sei eine medizinische Abkl�rung notwendig. Diese werde von der Abkl�rungsstelle X.________, Dr. Y.________, durchgef�hrt. Der Zeitpunkt werde mit ihm vereinbart. Triftige Einwendungen gegen die begutachtende Person und allf�llige Gegenvorschl�ge seien innert 10 Tagen bei der IV-Stelle schriftlich einzureichen. Mit Eingabe vom 21. Januar 2005 teilte R.________ der IV-Stelle mit, er sei mit der Begutachtung durch die Abkl�rungsstelle X.________ nicht einverstanden und r�gte Verfahrensm�ngel. Mit Schreiben vom 11. Februar 2005 hielt die IV-Stelle an der Begutachtungsstelle fest. Am 28. Februar 2005 forderte sie den Versicherten auf, die MEDAS-Vollmacht zu unterzeichnen. Daraufhin ersuchte R.________ die IV-Stelle am 10. M�rz 2005 um Erlass einer beschwerdef�higen Verf�gung. Mit Verf�gung vom 1. April 2005 hielt diese an der Abkl�rung durch die Abkl�rungsstelle X.________ fest (Dispositiv-Ziffer 1). Zudem forderte sie den Versicherten auf, die MEDAS-Vollmacht zuzustellen, damit dieser die Akten �bermittelt werden k�nnten (Dispositiv-Ziffer 2). Des Weitern drohte sie dem Versicherten an, dass bei Fehlen der MEDAS-Vollmacht und Verweigerung der Abkl�rung aufgrund der vorhandenen Akten entschieden werde (Dispositiv-Ziffer 3).
Die von R.________ dagegen erhobene Beschwerde mit dem Antrag, in Aufhebung der Verf�gung vom 1. April 2005 sei die IV-Stelle zu verpflichten, die Namen der bei der Abkl�rungsstelle X.________ vorgesehenen Gutachter vorg�ngig einzeln zu nennen, hiess das Sozialversicherungsgericht des Kantons Z�rich mit Entscheid vom 26. August 2005 gut, indem es Dispositiv-Ziffer 1 der angefochtenen Verf�gung aufhob und die Sache an die Verwaltung zur�ckwies, damit diese im Sinne der Erw�gungen neu verf�ge.
C.a Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt das Bundesamt f�r Sozialversicherung (BSV) Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids.
R.________ l�sst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde schliessen, w�hrend die IV-Stelle einen Antrag auf Gutheissung stellt.
C.b R.________ l�sst Verwaltungsgerichtsbeschwerde f�hren mit dem Antrag, der vorinstanzliche Entscheid und die Verf�gung vom 1. April 2005 seien aufzuheben und es sei die IV-Stelle zu verpflichten, ihm die Namen und fachlichen Qualifikationen der bei der Abkl�rungsstelle X.________ vorgesehenen Gutachter vorg�ngig einzeln zu nennen.
2.1 Mit Verf�gung vom 1. April 2005 hat die IV-Stelle an der Begutachtung durch die Abkl�rungsstelle X.________ festgehalten und das Begehren des Versicherten um Bekanntgabe der Namen der begutachtenden �rzte implizit und ohne Begr�ndung abgelehnt. Die Vorinstanz hat diesen Verwaltungsakt als verfahrensleitende Verf�gung bezeichnet, gegen welche die Einsprache ausgeschlossen und die direkte Beschwerde an das kantonale Sozialversicherungsgericht gegeben sei. Auf die Beschwerde k�nne nur eingetreten werden, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken k�nne. Einen solchen bejahte das kantonale Gericht und trat auf die Beschwerde ein.
2.2 Nach st�ndiger Rechtsprechung pr�ft das Eidgen�ssische Versicherungsgericht von Amtes wegen die formellen G�ltigkeitserfordernisse des Verfahrens, insbesondere auch die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht auf die Beschwerde eingetreten ist (BGE 132 V 95 Erw. 1.2 mit Hinweis).
2.3 Am 1. Januar 2003 sind das Bundesgesetz �ber den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) vom 6. Oktober 2000 und die dazugeh�rige Verordnung vom 11. September 2002 in Kraft getreten. Dieses Gesetz koordiniert das Sozialversicherungsrecht des Bundes, indem es u.a. ein einheitliches Sozialversicherungsverfahren festlegt und die Rechtspflege regelt (Art. 1 Ingress und lit. b ATSG). Nach Art. 1 Abs. 1 IVG (in der ab 1. Januar 2004 geltenden Fassung) sind die Bestimmungen des ATSG auf die Invalidenversicherung (Art. 1a-26bis und 28-70) anwendbar, soweit das Invalidenversicherungsgesetz nicht ausdr�cklich eine Abweichung vom ATSG vorsieht.
2.4 Gem�ss Art. 49 Abs. 1 ATSG hat der Versicherungstr�ger �ber Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, schriftlich Verf�gungen zu erlassen. Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die nicht unter Art. 49 Abs. 1 ATSG fallen, k�nnen in einem formlosen Verfahren behandelt werden (Art. 51 ATSG). Die betroffene Person kann den Erlass einer Verf�gung verlangen (Art. 51 Abs. 2 ATSG). Gegen Verf�gungen kann innerhalb von 30 Tagen bei der verf�genden Stelle Einsprache erhoben werden; davon ausgenommen sind prozess- und verfahrensleitende Verf�gungen (Art. 52 Abs. 1 IVG). Gegen Einspracheentscheide oder Verf�gungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, kann Beschwerde erhoben werden (Art. 56 Abs. 1 ATSG). Beschwerde kann auch erhoben werden, wenn der Versicherungstr�ger entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verf�gung oder keinen Einspracheentscheid erl�sst. Der Begriff der Verf�gung bestimmt sich dabei mangels n�herer Konkretisierung in Art. 49 Abs. 1 ATSG nach Massgabe von Art. 5 Abs. 1 VwVG (vgl. Art. 55 ATSG; BGE 131 V 46 Erw. 2.4, 130 V 391 Erw. 2.3).
2.5 In BGE 132 V 93 hat das Eidgen�ssische Versicherungsgericht erwogen, der Anordnung einer Begutachtung komme kein Verf�gungscharakter zu. Um eine solche Anordnung handelt es sich beim Verwaltungsakt vom 13. Januar 2005. Mit diesem wurde gegen�ber der versicherten Person lediglich formlos mittels Realakt die vorgesehene Beweismassnahme er�ffnet. Erhebt diese keine Einwendungen, bleibt es dabei und es ist keine Verf�gung zu treffen. Weiter hat das Gericht im erw�hnten Urteil ausgef�hrt, zu unterscheiden sei zwischen der Anordnung einer Expertise und dem Entscheid �ber die in der Folge geltend gemachten Ausstands- und Ablehnungsgr�nde gegen�ber der Person des Gutachters. Erhebt die versicherte Person substanziierte Einwendungen, welche eine Befangenheit der an der Begutachtung mitwirkenden sachverst�ndigen Person im Sinne gesetzlicher Ausstands- und Ablehnungsgr�nde zu begr�nden verm�gen, hat der Versicherungstr�ger dar�ber eine Verf�gung zu erlassen. Im vorerw�hnten BGE 132 V 93 hat das Eidgen�ssische Versicherungsgericht daran festgehalten, dass Verf�gungen, mit denen substanziiert vorgetragene gesetzliche Ausstands- und Ablehnungsgr�nde abgelehnt wurden, selbstst�ndig anfechtbar sind, weil sie f�r die versicherte Person einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken k�nnen. Zu Einwendungen anderer Art wie etwa mangelnde Qualit�t der mitwirkenden Sachverst�ndigen und anderes hat der Versicherungstr�ger im Rahmen der Beweisw�rdigung im Endentscheid Stellung zu nehmen.
2.6 Mit der Verf�gung vom 1. April 2005 wurde dem Versicherten nur die Gutachterstelle genannt, ohne anzugeben, welche Fach�rzte an der Begutachtung mitwirken w�rden. Er konnte daher nicht erkennen, ob eine unbefangene Beurteilung seines Gesundheitszustandes gewahrt sein werde. Stellt die Ernennung eines Sachverst�ndigen einen selbstst�ndig anfechtbaren Zwischenentscheid dar, sofern die versicherte Person substanziiert gesetzliche Ausstandsgr�nde geltend gemacht hat und diese abgewiesen werden, muss dasselbe auch gelten, wenn ihr gar keine Gelegenheit gegeben worden ist, Ausstandsgr�nde vorzubringen, weil ihr die Namen der Gutachter nicht bekannt gegeben worden sind. Diese zu kennen ist f�r den Betroffenen unabdingbar, um die Einhaltung der Ausstandsvorschriften �berpr�fen zu k�nnen.
2.7 Hinzu kommt, dass aus verfahrensrechtlichen, insbesondere prozess�konomischen Gr�nden �ber substanziiert vorgetragene gesetzliche Ausstandsgr�nde m�glichst vorab und nicht erst zusammen mit dem Entscheid in der Sache zu befinden ist. Ein solches Vorgehen tr�gt zugleich der Obliegenheit der Verfahrensbeteiligten Rechnung, Ausstandsgr�nde zu r�gen, sobald sie von diesen Kenntnis haben. Andernfalls l�uft die anordnende Beh�rde Gefahr, dass ihr Sachentscheid in einem anschliessenden Rechtsmittelverfahren wegen der Verletzung von Ausstandsgr�nden als Ganzes aufgehoben wird (BGE 132 V 106 Erw. 6.2). Auch prozess�konomische Gr�nde sprechen somit f�r ein Eintreten auf die gegen die Verf�gung vom 1. April 2005 gerichtete Beschwerde.
Nach dem unter der �berschrift "Verf�gbare Dienste" stehenden Art. 59 Abs. 3 IVG (in der seit 1. Januar 2004 in Kraft stehenden Fassung) k�nnen die IV-Stellen Spezialisten der privaten Invalidenhilfe, Experten, medizinische und berufliche Abkl�rungsstellen sowie Dienste anderer Sozialversicherungstr�ger beiziehen. Sind die versicherungsm�ssigen Voraussetzungen erf�llt, so beschafft sich die IV-Stelle gem�ss Art. 69 Abs. 2 IVV (in der seit 1. Januar 2003 in Kraft stehenden Fassung) die erforderlichen Unterlagen, insbesondere �ber den Gesundheitszustand, die T�tigkeit, die Arbeits- und Eingliederungsf�higkeit des Versicherten sowie die Zweckm�ssigkeit bestimmter Eingliederungsmassnahmen. Zu diesem Zwecke k�nnen Berichte und Ausk�nfte verlangt, Gutachten eingeholt, Abkl�rungen an Ort und Stelle vorgenommen sowie Spezialisten der �ffentlichen oder privaten Invalidenhilfe beigezogen werden. Laut Art. 72bis IVV (in der seit 1. Januar 1979 unver�ndert in Kraft stehenden Fassung) trifft das Bundesamt mit Spit�lern oder anderen geeigneten Stellen Vereinbarungen �ber die Errichtung von medizinischen Abkl�rungsstellen, welche die zur Beurteilung von Leistungsanspr�chen erforderlichen �rztlichen Untersuchungen vornehmen. Es regelt Organisation und Aufgaben dieser Stellen und die Kostenverg�tung. Somit k�nnen die IV-Stellen auch nach dem Inkrafttreten des ATSG sowohl nat�rliche Personen als Einzelgutachter wie auch medizinische Abkl�rungsstellen als Institutionen zur Durchf�hrung ihrer Aufgaben beiziehen. Dies ist auch die Auffassung des BSV, welches darauf hinweist, dass ansonsten Art. 59 Abs. 2 IVG (seit 1. Januar 2004: Abs. 3) und Art. 72bis IVV h�tten abge�ndert oder aufgehoben werden m�ssen. Bei der Abkl�rungsstelle X.________ handelt es sich um eine solche Medizinische Abkl�rungsstelle (MEDAS).
4.1 Art. 44 ATSG hat folgenden Wortlaut: "Muss der Versicherungstr�ger zur Abkl�rung des Sachverhalts ein Gutachten einer oder eines unabh�ngigen Sachverst�ndigen einholen, so gibt er der Partei deren oder dessen Namen bekannt. Diese kann den Gutachter aus triftigen Gr�nden ablehnen und kann Gegenvorschl�ge machen".
4.2 Das kantonale Gericht hat erwogen, ob mit der Erstellung eines medizinischen Gutachtens eine sachverst�ndige Person oder eine MEDAS als Institution beauftragt werde, sei im Hinblick auf Art. 44 ATSG, wonach der zu begutachtenden Person vorg�ngig der Name des Sachverst�ndigen bekannt zu geben und Gelegenheit einzur�umen sei, diesen abzulehnen, ohne rechtserhebliche Bedeutung. In beiden F�llen handle es sich um die fach�rztliche Beurteilung eines unklaren medizinischen Sachverhalts. Nachdem Art. 44 ATSG besondere Verfahrensrechte gew�hrleiste, wenn der Versicherungstr�ger zur Abkl�rung des Sachverhalts ein Gutachten einhole, sei es �berspitzt formalistisch, MEDAS-Gutachten und andere Gutachten diesbez�glich unterschiedlich zu behandeln. MEDAS-Gutachten komme beweism�ssig mindestens der gleiche Stellenwert zu wie Sachverst�ndigengutachten. In beiden F�llen m�sse die zu begutachtende Person �rztinnen und �rzte, die bei der Erstellung des Gutachtens mitwirken sollen, aus triftigen Gr�nden ablehnen k�nnen. Andernfalls m�sse sie sich einer Begutachtung unterziehen, an welcher Experten beteiligt seien, die sie, wenn sie ihr bekannt gegeben worden w�ren, unter Umst�nden mit Recht abgelehnt h�tte, was einerseits unzumutbar und anderseits ein verfahrensm�ssiger Leerlauf w�re. Betreffend der konkreten Umsetzung von Art. 44 ATSG ging das kantonale Gericht davon aus, dass der Versicherungstr�ger der zu begutachtenden Person zusammen mit der Anordnung der Begutachtung die Namen der mitwirkenden �rztinnen und �rzte, die f�r die betreffende MEDAS t�tig sind und f�r den Einsatz als Gutachter in Frage kommen, in Form einer Liste unter Angabe der fachlichen Qualifikation bekannt zu geben hat. Neben der Abkl�rungsstelle X.________ als beauftragte MEDAS h�tte die IV-Stelle daher auch die dort t�tigen und f�r die Begutachtung des Versicherten in Aussicht genommenen Fachpersonen wenigstens in Form einer Liste unter Auff�hrung der fachlichen Qualifikation nennen m�ssen. Da die Verf�gung vom 1. April 2005 diesen Anforderungen nicht gen�ge, sei die Sache an die Verwaltung zur�ckzuweisen, damit sie in diesem Sinne neu verf�ge.
4.3 Das Beschwerde f�hrende BSV vertritt den Standpunkt, Art. 44 ATSG sei bei der medizinischen Begutachtung durch eine MEDAS oder eine vergleichbare Institution nicht anwendbar. Bereits der Wortlaut der Bestimmung, welche vom Gutachten "einer oder eines unabh�ngigen Sachverst�ndigen" ausgehe, mache klar, dass die Auftragsvergabe an eine bestimmte nat�rliche Person und nicht an eine Institution gemeint sei. Diese Auffassung sieht das Bundesamt auch in der Entstehungsgeschichte der Gesetzesbestimmung best�tigt. Nach der bis zum In-Kraft-Treten des ATSG g�ltig gewesenen Rechtsprechung (BGE 125 V 404) seien die IV-Stellen - im Gegensatz zu den Unfallversicherern - nicht verpflichtet gewesen, die Meinung der versicherten Person zur Wahl des Experten einzuholen. Dies habe auch nach dem In-Kraft-Treten des ATSG G�ltigkeit, da dieses keine vollst�ndige Harmonisierung der Verfahrensregeln bei Gutachtenerstellungen habe erzielen wollen. Aufgrund der Materialien zu Art. 44 ATSG habe der Gesetzgeber in der Invalidenversicherung die Mitwirkungsrechte nur dann zur Anwendung bringen wollen, sofern wie in der Unfall- und der Milit�rversicherung �blich, ein einzelner Arzt oder eine �rztin als medizinische Sachverst�ndige mit einem Gutachten betraut werden. Es sei nicht Sinn und Zweck der neuen Regelung, der versicherten Person bei der Anordnung einer Begutachtung durch eine MEDAS Mitwirkungsrechte einzur�umen. Die MEDAS verf�ge in der Regel �ber eine Vielzahl erfahrener Fach�rzte, was es schwierig mache, die konkret begutachtenden Personen bereits lange im Voraus zu nennen. Bei augenf�lliger Befangenheit sei es zudem m�glich, einen anderen Arzt zu w�hlen, ohne dass es dazu eines formellen Ablehnungsverfahrens bed�rfe.
4.4 Der Beschwerdef�hrer macht geltend, das kantonale Gericht habe zwar seine Beschwerde gutgeheissen, indessen sei damit seinem Rechtsbegehren nicht entsprochen worden. Indem die Vorinstanz Art. 44 ATSG dahingehend interpretiere, dass es gen�ge, wenn der Versicherungstr�ger der versicherten Person eine Liste der bei der MEDAS in Frage kommenden Gutachter zustelle und diese danach allf�llige Ablehnungsgr�nde geltend machen k�nne, f�hre dies im Ergebnis zu einer Verletzung von Bundesrecht. Vielmehr habe dieser eine anfechtbare Verf�gung zu erlassen, welche im Einzelfall konkret die Namen und die fachliche Qualifikation der begutachtenden Person enthalte. Nur so k�nne die versicherte Person die ihr gem�ss Art. 44 ATSG zustehenden Ausstands- und Ablehnungsgr�nde geltend machen. Da oftmals eine Vielzahl von �rzten f�r eine MEDAS t�tig sei, k�nne den Versicherten nicht zugemutet werden, aufgrund einer Liste nach Ausstandsgr�nden zu forschen. Ein Vorgehen im Sinne der Vorinstanz w�rde auf eine faktische Verunm�glichung der Verfahrensrechte hinauslaufen.
Zu pr�fen ist auf dem Wege der Auslegung, ob Medizinische Abkl�rungsstellen unter den Anwendungsbereich von Art. 44 ATSG fallen.
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen m�glich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Ber�cksichtigung aller Auslegungselemente. Abzustellen ist dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck, auf die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen (BGE 131 I 396 Erw. 3.2, 131 II 368 Erw. 4.2, 131 V 93 Erw. 4.1, 176 Erw. 3.1, 439 Erw. 6.1, 130 II 211 Erw. 5.1 mit Hinweisen). Namentlich bei neueren Texten kommt den Materialien eine besondere Stellung zu, weil ver�nderte Umst�nde oder ein gewandeltes Rechtsverst�ndnis eine andere L�sung weniger nahe legen (BGE 131 V 292 Erw. 5.2, 128 I 292 Erw. 2.4, 124 II 377 Erw. 6a). Das Bundesgericht hat sich bei der Auslegung von Erlassen stets von einem Methodenpluralismus leiten lassen und nur dann allein auf das grammatische Element abgestellt, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige L�sung ergab (BGE 131 II 703 Erw. 4.1, 124 II 376 Erw. 5 mit Hinweisen).
6.1 Nach dem Wortlaut von Art. 44 Satz 1 ATSG hat der Versicherungstr�ger der versicherten Person die Namen bekannt zu geben, wenn ein Gutachten "einer oder eines unabh�ngigen Sachverst�ndigen" ("un expert ind�pendant", "un perito indipendente") eingeholt wird. Laut Satz 2 dieser Bestimmung kann die versicherte Person "den Gutachter" ("l'expert", "il perito") aus triftigen Gr�nden ablehnen. Gem�ss IV-Rundschreiben Nr. 200 des BSV vom 18. Mai 2004 findet aufgrund des Wortlautes des Gesetzes Art. 44 ATSG nur in denjenigen F�llen Anwendung, in denen ein Gutachten bei einem oder einer Sachverst�ndigen und somit bei einer nat�rlichen Person, nicht aber bei einer Institution wie der MEDAS in Auftrag gegeben wird. Indem im zweiten Satz von Art. 44 ATSG (in der deutschsprachigen Fassung) nicht mehr zwischen m�nnlicher und weiblicher Form unterschieden wird, liegt jedoch der Gedanke nahe, der Gesetzgeber habe den Begriff des Gutachters in einem funktionellen Sinn gebraucht. Darunter ist somit zu verstehen, wer (als beauftragtes Subjekt) ein Gutachten erstellt und daf�r verantwortlich zeichnet. Sachverst�ndiger ("expert", "perito") bedeutet demnach zum einen das mit der Begutachtung beauftragte Subjekt und zum andern die nat�rliche Person, die das Gutachten erarbeitet. Die fehlende Erw�hnung der Abkl�rungsstellen in Art. 44 ATSG l�sst daher nicht darauf schliessen, die Bestimmung sei nicht anwendbar, wenn der Auftrag an eine Institution erteilt wird, da diese im so verstandenen Begriff des Gutachters enthalten ist. Ebenso wenig kann nach dem Gesagten aus dem Gebrauch der m�nnlichen und weiblichen Form f�r den Sachverst�ndigen in Satz 1 von Art. 44 ATSG abgeleitet werden, als Gutachter oder Sachverst�ndiger im Sinne der Gesetzesbestimmung komme nur eine nat�rliche Person, nicht aber eine Abkl�rungsstelle in Frage.
6.2 Sodann muss es sich nach dem Wortlaut von Art. 44 ATSG um einen "unabh�ngigen" ("ind�pendant", "indipendente") Sachverst�ndigen handeln. Nach dem erw�hnten IV-Rundschreiben Nr. 200 vom 18. Mai 2004 schliesst die Formulierung "unabh�ngiger Sachverst�ndiger" verwaltungsinterne Personen aus. Zur Begr�ndung wird auf Andreas Freivogel (Zu den Verfahrensbestimmungen des ATSG, in: Schaffhauser/Kieser [Hrsg.], Bundesgesetz �ber den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG], St. Gallen 2003, S. 89) verwiesen. Gem�ss diesem ist als Auslegungshilfe BGE 123 V 331 beizuziehen. Danach seien "unabh�ngige Sachverst�ndige" Drittpersonen, die aufgrund ihrer besonderen Fachkenntnisse zur Aufkl�rung des Sachverhalts beigezogen werden. Keine unabh�ngigen Sachverst�ndigen in diesem Sinne seien dagegen verwaltungsinterne Personen, die eine Verf�gung treffen oder vorbereiten (Andreas Freivogel, a.a.O., S. 101). Nach dieser Lehrmeinung kommt Unabh�ngigkeit dem verwaltungsexternen Sachverst�ndigen zu. Demgegen�ber vertritt Kieser (ATSG-Kommentar, N 6 f. zu Art. 44) die Auffassung, der Gesetzgeber habe mit dem Begriff der Unabh�ngigkeit nicht die Stellung des Gutachters (versicherungsintern oder -extern) gemeint, sondern dessen Unabh�ngigkeit. Die Anwendung von Art. 44 ATSG auf MEDAS-Gutachten hat KIESER im Rahmen eines Podiumsgespr�chs bef�rwortet (vgl. Unhaltbare Zust�nde bei den MEDAS, in: Pl�doyer 2003/4 S. 9). Zumindest dem Wortlaut nach hat der Gesetzgeber nicht eine Unterscheidung zwischen verwaltungsinternen und -externen Gutachten vorgenommen, sondern das Kriterium der Unabh�ngigkeit verwendet. Ob eine solche Unterscheidung �berhaupt zu treffen ist, braucht im vorliegenden Fall nicht gepr�ft zu werden. F�r die streitigen Belange gen�gt vielmehr die Feststellung, dass es sich bei der MEDAS gem�ss der auch nach dem Inkrafttreten des ATSG weiterhin geltenden Rechtsprechung des Eidgen�ssischen Versicherungsgerichts (BGE 123 V 175) um eine unabh�ngige und unparteiliche Gutachterstelle handelt. Die MEDAS als Institution erf�llt damit das Erfordernis der Unabh�ngigkeit, weshalb vom Wortlaut her einer Anwendung von Art. 44 ATSG auf diese Begutachtungsstellen nichts entgegen steht.
7.1 Die Gesetzesmaterialien enthalten keine klaren Aussagen hinsichtlich der Frage, ob Art. 44 ATSG auf Medizinische Abkl�rungsstellen Anwendung findet. Die Kommission des Nationalrates f�r soziale Sicherheit und Gesundheit ging im Bericht vom 26. M�rz 1999 zur Parlamentarischen Initiative Sozialversicherungsrecht davon aus, dass die Invalidenversicherung im Bereich Gutachten ein "geschlossenes System" hat. Art. 44 ATSG (damals noch Art. 52 des Entwurfs) k�nne dazu f�hren, dass dieses System in Einzelf�llen durchbrochen werde. Die Kommission sah aber im Interesse der einheitlichen Anwendung des ATSG keine Abweichung im IVG vor (BBl 1999 4602). Nach Ansicht des BSV kann dies nur bedeuten, dass Art. 44 ATSG in der Invalidenversicherung nur zur Anwendung kommen soll, wenn gleich wie in der Unfall- und der Milit�rversicherung ein einzelner Arzt oder eine �rztin als Sachverst�ndige mit einem Gutachten beauftragt werden, nicht hingegen, wenn der Auftrag beispielsweise an eine MEDAS geht. Das "geschlossene System" bezieht sich jedoch auf den Kreis der Gutachter (MEDAS), nicht auf das dabei zu beachtende Verfahren. Nach der damals geltenden Rechtsordnung (vgl. BGE 125 V 401) wurde bez�glich der Mitwirkungsrechte, die nun durch Art. 44 (Art. 52 des Entwurfs) ATSG geregelt sind, nicht zwischen Gutachten unterschieden, die von nat�rlichen Personen erstellt werden, und solchen, mit denen eine Abkl�rungsstelle betraut wurde. Sie waren altrechtlich in beiden F�llen nicht zu gew�hren. Die Durchbrechung des "geschlossenen Systems" kann daher nur so gemeint sein, dass durch die Einr�umung von Mitwirkungsrechten die Begutachtung durch eine MEDAS in Einzelf�llen von der versicherten Person mit Erfolg abgelehnt werden kann und durch eine nat�rliche Person erfolgen muss oder dass es einer MEDAS in Einzelf�llen nicht m�glich sein k�nnte, rechtzeitig die Namen der an der Begutachtung mitwirkenden �rztinnen und �rzte mitzuteilen, und sie daher auf die Begutachtung verzichten muss. Es kann daraus jedoch nicht geschlossen werden, dass bei einer Begutachtung durch die MEDAS grunds�tzlich keine Mitwirkungsrechte einzur�umen sind.
7.2 Die Kommission des St�nderates f�hrt im Bericht vom 27. September 1990 zur Parlamentarischen Initiative Allgemeiner Teil Sozialversicherung zu Art. 52 des Entwurfs aus, Gutachten von unabh�ngigen Sachverst�ndigen seien in der Sozialversicherung nicht selten, doch sei das "Gutachterrecht" im VwVG und in einzelnen Sozialversicherungsgesetzen unterschiedlich ausgestaltet. Die vorliegende einheitliche Regel sei einfach und wahre die Rechte der Partei (BBl 1991 II 261). Das Milit�rversicherungsgesetz sah in Art. 93 Abs. 1 MVG eine fast gleiche Regel vor. Die Kommission des Nationalrates schlug daher dessen Aufhebung vor. Mit Bezug auf die Invalidenversicherung stellte sie fest, dass sich keine entsprechende Norm auf Gesetzesebene findet (BBl 1999 4601).
7.3 Sinn und Zweck von Art. 44 ATSG ist es somit, die Mitwirkungsrechte der Versicherten einheitlich auszugestalten. Die Bestimmung steht im 2. Abschnitt "Sozialversicherungsverfahren" des 4. Kapitels "Allgemeine Verfahrensbestimmungen". Die Bekanntgabe der Namen dient dem Ziel, das Abkl�rungsverfahren der Sozialversicherer derart zu vereinheitlichen, dass dieses nicht im Nachhinein wegen formeller M�ngel in Zweifel gezogen und das Gutachten nachtr�glich wegen gesetzlicher Ausstands- und Ablehnungsgr�nde in der Person des Gutachters als beweisuntauglich erkl�rt werden muss. Die Nichtbeachtung der Ausstandspflicht stellt in der Regel eine schwerwiegende Verletzung der Verfahrensvorschriften dar und hat deshalb ungeachtet der materiellen Interessenlage die Aufhebung des unter Mitwirkung einer ausstandspflichtigen Person gefassten Entscheids zur Folge (K�lz/Bosshart/R�hl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Z�rich, 2. Aufl., Z�rich 1999, N 7 zu � 5a). Aus verfahrens�konomischen Gr�nden ist es daher angebracht, �ber den Ausstand m�glichst vorab und nicht erst zusammen mit dem Entscheid in der Sache zu befinden. Die Geltendmachung von Ausstandsgr�nden, wie sie insbesondere Art. 36 Abs. 1 ATSG vorsieht, setzt die Kenntnis der Namen des oder der in Frage kommenden Gutachter voraus. Fehlen Angaben �ber die Person des Sachverst�ndigen, kann die betroffene Person ihre dort verankerten Anspr�che nicht wirksam oder allenfalls zu sp�t geltend machen. Zwischen dem Gutachten eines Sachverst�ndigen als nat�rliche Person und dem einer Begutachtungsstelle besteht insofern kein Unterschied, als beide der fach�rztlichen Beurteilung eines medizinischen Sachverhalts zuhanden des auftraggebenden Versicherungstr�gers dienen, worauf bereits die Vorinstanz hingewiesen hat. Das MEDAS-Gutachten zeichnet sich zudem durch die polydisziplin�re Zusammenarbeit mehrerer Experten aus. Bei Vorliegen von Ausstandsgr�nden in der Person eines oder mehrerer Fach�rzte ist dem von einer Institution erstellten Gutachten genauso der Beweiswert abzusprechen wie der von einer Einzelperson erstellten Expertise. Insbesondere ist einem Ausstands- oder Ablehnungsgrund gegen einen von mehreren Experten kein geringeres Gewicht beizumessen als einem solchen gegen einen Facharzt, der ein Gutachten als Einzelperson erstellt. Es verh�lt sich in diesem Punkt �hnlich wie bei einem Gericht, wo in der Person von Richterinnen und Richtern liegende Ausstands- und Ablehnungsgr�nde nicht ein unterschiedliches Gewicht haben, je nachdem, ob sie als Mitglied eines Spruchk�rpers oder als Einzelrichter t�tig sind. F�r Sachverst�ndige gelten grunds�tzlich die gleichen Ausstands- und Ablehnungsgr�nde, wie sie f�r Richter vorgesehen sind (BGE 120 V 364 Erw. 3a). Auch bei einer Begutachtungsstelle nehmen letztlich eine oder mehrere nat�rliche Personen die Begutachtung vor. Es besteht daher kein sachlicher Grund, die Anwendung von Art. 44 ATSG auf Gutachten zu beschr�nken, die von einer Einzelperson selbstst�ndig und in eigenem Namen erstellt werden. Andernfalls w�re es dem Belieben der Versicherer �berlassen, mit der Wahl der Gutachter dar�ber zu befinden, ob die versicherte Person ihre Mitwirkungsrechte wahren kann oder nicht. Dies kann unter dem Aspekt des Rechtsgleichheitsgrundsatzes nicht Sinn und Zweck der Bestimmung sein.
8.1 Es liegt jedoch nicht nur im Interesse der versicherten Person, allenfalls vor der Begutachtung Ablehnungsgr�nde geltend machen zu k�nnen. Auch f�r die Versicherungstr�ger erweist es sich als vorteilhaft, wenn sie dar�ber befinden k�nnen, bevor der in der Regel arbeits- und zeitaufw�ndige Prozess einer interdisziplin�ren Begutachtung durch eine MEDAS seinen Lauf nimmt. Oft erfahren sie n�mlich erst aufgrund der vorgebrachten Einw�nde vom Vorliegen von Ausstands- und Ablehnungsgr�nden in der Person des oder der Begutachtenden.
8.2 BSV und IV-Stelle f�hren gegen eine Anwendung von Art. 44 ATSG auf Begutachtungsstellen vor allem praktische Gr�nde an. Namentlich bringen sie vor, die MEDAS w�hle in der Regel aus einer Vielzahl von Medizinern, was es schwierig mache, die konkret in Aussicht genommenen Gutachter im Voraus zu kennen. Vor allem die langen Wartezeiten w�rden eine vorg�ngige Bekanntgabe erschweren. Zudem k�nnten kurzfristige Absenzen, Fluktuationen und andere Gr�nde dazu f�hren, dass eine andere als die urspr�nglich vorgesehene Person die Untersuchung vornehme. Oft k�nnten die Begutachtungsstellen zudem erst nach einer ersten Untersuchung feststellen, ob und gegebenenfalls welche Spezialisten noch beigezogen werden m�ssten.
8.3 Die MEDAS sind unterschiedlich organisiert (vgl. LUKAS S. BR�HWILER-FR�SEY, Die Er�ffnung von Gutachten und Konsiliarberichten im Verfahren vor einer medizinischen Abkl�rungsstelle [MEDAS], in: SZS 1989 S. 185). Ein Teil davon befindet sich an Universit�tsspit�lern, wo Dutzende von �rztinnen und �rzten verschiedener Fachrichtungen f�r eine Begutachtung in Frage kommen. Wegen der grossen Auslastung der MEDAS sind zudem monatelange Wartezeiten keine Seltenheit (vgl. Unhaltbare Zust�nde bei den MEDAS, in: Pl�doyer, 2003/4 S. 8). Diese Tatsache zusammen mit dem steten Wechsel der medizinischen Fachkr�fte an den grossen medizinischen Zentren erschwert im Einzelfall die vorg�ngige Bekanntgabe der f�r die betreffende Begutachtung zur Verf�gung stehenden Sachverst�ndigen. Da die IV-Stellen im Zeitpunkt der Anordnung eines Gutachtens somit oft nicht wissen, welche �rztinnen und �rzte einer MEDAS zum Team geh�ren, das die Begutachtung durchf�hren wird, bliebe ihnen jeweils nichts anderes �brig, als eine ganze Liste von Namen mit potenziellen Gutachtern aufzulegen. Dies macht indessen wenig Sinn.
8.4 Art. 44 ATSG regelt den Zeitpunkt der Bekanntgabe der Namen der sachverst�ndigen Personen nicht ausdr�cklich. Vom Normzweck her ist jedoch von einer vorg�ngigen Mitteilung auszugehen. Denn nur so wird gew�hrleistet, dass die Mitwirkungsrechte ihre Funktion erf�llen (Kieser, ATSG-Kommentar, N 10 zu Art. 44). Die Bestimmung fordert indessen nicht, dass die Namensnennung gleichzeitig mit der Anordnung der IV-Stelle �ber die durchzuf�hrende Begutachtung zu erfolgen hat. Ein Zusammenlegen der beiden Mitteilungen ist zwar zweckm�ssig und rationell, jedoch im Rahmen der Begutachtung durch eine MEDAS aus sachlichen Gr�nden oftmals nicht praktikabel. Es muss daher gen�gen, wenn die Namen der Gutachter der versicherten Person erst zu einem sp�teren Zeitpunkt er�ffnet werden. In jedem Fall muss dies aber fr�hzeitig genug erfolgen, damit sie in der Lage ist, noch vor der eigentlichen Begutachtung ihre Mitwirkungsrechte wahrzunehmen. Es rechtfertigt sich daher, die jeweilige Begutachtungsstelle damit zu beauftragen. Sie ist am ehesten in der Lage, die Namen der mit der Abkl�rung befassten Gutachter zu nennen, und sie kann diese zusammen mit dem konkreten Aufgebot oder jedenfalls m�glichst fr�hzeitig der versicherten Person bekannt geben. Diese wird ihre Einw�nde alsdann gegen�ber der IV-Stelle geltend machen k�nnen, welche dar�ber noch vor der eigentlichen Begutachtung zu befinden haben wird. Bei einem solchen Vorgehen stehen auch praktische Gr�nde einer Anwendung von Art. 44 ATSG auf MEDAS-Gutachten nicht entgegen. Der vom BSV im IV-Rundschreiben Nr. 237 vom 11. Mai 2006 vertretenen Auffassung, wonach bei einer Begutachtung durch die MEDAS oder einer vergleichbaren Institution Ausstands- und Ablehnungsgr�nde nur im Rahmen der Beweisw�rdigung geltend gemacht werden k�nnen, kann daher nicht beigepflichtet werden.
Die IV-Stellen werden somit k�nftig im Sinne von BGE 132 V 93 in Form einer einfachen Mitteilung an die versicherte Person ein MEDAS-Gutachten anordnen. Dabei handelt es sich um einen Realakt und nicht um eine beschwerdef�hige Verf�gung. Sind der IV-Stelle die Namen der begutachtenden Personen aufgrund der besonderen Situation bei den MEDAS zu diesem Zeitpunkt nicht bekannt, wird sie dies der versicherten Person mitteilen mit dem Hinweis, dass ihr diese zu einem sp�teren Zeitpunkt direkt von der Begutachtungsstelle genannt w�rden und sie dannzumal allf�llige Einwendungen der IV-Stelle gegen�ber geltend machen k�nne. Die MEDAS wird alsdann zusammen mit dem konkreten Aufgebot oder rechtzeitig, bevor sie das Gutachten an die Hand nimmt, die Namen der mit dem Begutachtungsauftrag befassten Fach�rzte und ihre fachliche Qualifikation bekannt geben. Allf�llige Einwendungen wird die versicherte Person jedoch nicht gegen�ber dieser, sondern nur gegen�ber der daf�r zust�ndigen IV-Stelle geltend zu machen haben. Handelt es sich dabei um gesetzliche Ausstands- und Ablehnungsgr�nde, wird diese mittels einer beschwerdef�higen Verf�gung dar�ber zu befinden haben. Werden dagegen materielle Einwendungen geltend gemacht, wird sie die versicherte Person in der Regel in Form einer einfachen Mitteilung darauf hinweisen, dass dar�ber im Rahmen der Beweisw�rdigung zusammen mit dem Entscheid in der Sache in Form einer anfechtbaren Verf�gung befunden werde (vgl. dazu BGE 132 V 108 Erw. 6.5). In diesem Sinne ist der vorinstanzliche Entscheid zu best�tigen.
Das Verfahren ist kostenlos (Art. 134 OG). Der Versicherte hat infolge Abweisung der vom Bundesamt f�r Sozialversicherung erhobenen Verwaltungsgerichtsbeschwerde Anspruch auf eine Parteientsch�digung (Art. 159 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 135 OG). Das Bundesamt f�r Sozialversicherung hat demgegen�ber keinen Entsch�digungsanspruch (Art. 159 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 135 OG).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde des Bundesamtes f�r Sozialversicherung wird abgewiesen.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde des Versicherten wird im Sinne der Erw�gungen abgewiesen.
Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 500.- wird dem Versicherten zur�ckerstattet.
Das Bundesamt f�r Sozialversicherung hat R.________ f�r das Verfahren vor dem Eidgen�ssischen Versicherungsgericht eine Parteientsch�digung von Fr. 1500.- (einschliesslich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

References: Art. 1
 Art. 49
 Art. 49
 Art. 49
 Art. 5
 Art. 55
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 59
 Art. 69
 Art. 72
 Art. 59
 Art. 72
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 BGE 
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 52
 Art. 44
 BGE 
 Art. 44
 Art. 52
 Art. 93
 Art. 44
 Art. 36
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 BGE 
 BGE 
 Art. 135
 Art. 135