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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 170 del 04/06/2004
Dictamen : 170 del 04/06/2004
C-170-2004
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a la solicitud de declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos mediante los cuales se “... otorgó el reconocimiento de un pago de 3.5 por ciento del salario base por concepto de aumentos anuales a la XXX, funcionaria del anterior Centro de Inteligencia Antidrogas, hoy Instituto Costarricense sobre Drogas.” (artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública).
Con la solicitud de dictamen se acompaña el expediente administrativo 003-02-MP, así como el respectivo legajo de pruebas que comprende un Tomo.
El expediente administrativo que contiene la Instrucción Formal del Procedimiento, consta de 108 folios, debidamente numerados. Del estudio de esos documentos, y para la correcta resolución del asunto sometido a nuestro conocimiento, se destacan los siguientes:
2.- Que mediante resolución N° 53-02 de las 10:15 hrs del 21 de mayo del 2002, la Dirección Ejecutiva del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD) instauró procedimiento administrativo a efectos de adecuar el porcentaje de anualidades de los funcionarios de ese Centro, conforme a lo dispuesto en la Ley No. 2166 (Ley de Salarios de la Administración Pública) y el citado Informe FOE-GU-25/2001 de la Contraloría General de la República. Esa Dirección, sobre el particular, resolvió lo siguiente:
“Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 129, 132 inciso 1, 133, 136 7inciso 1-a), 275, 308 inciso 1 a) de la Ley General de la Administración Pública, Ley 2166 Ley General de Salarios de la Administración Pública, se comunica a, XXX, cédula XXX, que a partir de la notificación de éste acto, se eliminará el cálculo de anualidades con el porcentaje del 3.5% del salario base tal y como lo venía efectuando la Administración. A partir de la fecha de notificación el cálculo de las anualidades que por este concepto devengue dicho funcionario, se efectuará tomando como base el factor de 1.94% del salario base, conforme con lo dispuesto en la Ley No. 2166 Ley General de Salarios de la Administración Pública y la normativa de la Dirección General de Servicio Civil, según lo señalado por la Contraloría General de la República en el oficio No. FOE-GU-25/2001 identificado bajo el número 15118.
(...)” (folios 12 a 17)
3.- Que mediante resolución N° 98-02 de las 13:10 hrs del 27 de junio del 2002, la Dirección Ejecutiva del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD) consignó que la resolución 53-02, surtiría eficacia una vez que la Contraloría General de la República aprobara la modificación externa que le daba contenido a la partida presupuestaria de “otros sobresueldos”. (folios 18 y 19)
5.- Que mediante resolución N° 011-2002 de las 10:30 hrs del 11 de octubre del 2001, el Ministerio de la Presidencia ordenó la apertura del procedimiento administrativo ordinario (artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública), a efectos de determinar si las Acciones de Personal: N° 051-99, con rige de 16 de febrero de 1999; N° 81-99, con rige de 17 de mayo de 1999; N° 170-99, con rige de 28 de octubre de 1999; N° 167-00, con rige de octubre del 2000; N° 233-01, con rige de 28 de octubre del 2001;“... en las que se reconoce a XXX un pago del 3,5 por ciento del salario base por concepto de aumentos anuales, se encuentran viciadas de nulidad absoluta, evidente y manifiesta por no estar aparentemente fundamentadas en una norma legal que justifique el pago del porcentaje de anualidad en 3,5%.”. A su vez, en esa resolución, también se nombra un órgano colegiado para que funja como Director del Procedimiento Administrativo. (folios 29 a 37)
6.- Que en el Considerando Segundo de la resolución del Ministerio de la Presidencia (No. 011-2002 de las 10:30 hrs del 11 de octubre del 2002), se señala que esas Acciones de Personal “... autorizan el pago por concepto de aumentos anuales en un porcentaje de 3,5% del salario base con fundamento en el artículo 15 de la Ley 6995...”, numeral que establece lo siguiente:
“Artículo 15.- De acuerdo con lo establecido en la Ley N° 6835, se reconocerán aumentos anuales a los funcionarios públicos nombrados interinamente. El primero de estos aumentos se reconocerá a partir del 1° de enero de 1985 a los funcionarios que tengan un año o más de servir interinamente o conforme cumplan un año de servicio, el segundo aumento anual se reconocerá en el año 1986, y así sucesivamente. El Servicio Civil reglamentará lo establecido en este artículo.” (folios 29 a 37)
7.- Que en el Considerando Tercero de la resolución No. 011-2002 del Ministerio de la Presidencia, indicó:
Por las consideraciones antes indicadas, podría existir una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en las acciones de personal señaladas en el Considerando Segundo de esta Resolución, por cuanto reconocen el pago de un porcentaje de 3,5% por concepto de anualidades a la funcionaria XXX sin que exista aparentemente un fundamento legal para tal reconocimiento. En virtud de lo anterior, los actos administrativos de reconocimiento de anualidades podrían adolecer de todos los elementos esenciales para su validez, a saber, motivo, contenido y fin (...).” (folios 29 a 37)
8.- Que el Auto de Apertura del Procedimiento Administrativo tendente a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las citadas Acciones de Personal, se emitió a las 09:10 hrs del 22 de octubre del 2002. En él se consignó que “... el procedimiento tiene por objeto determinar si existe una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en las siguientes acciones de personal: a) N° 81-99 con rige 17 de mayo de 1999, b) N° 170-99 con rige 28 de octubre de 1999, c) N° 167-00 con rige 28 de octubre del 2000, d) N° 233-01 con rige 28 de octubre del 2001, e) N° 051-99 con rige 16 de febrero de 1999. Lo anterior con la finalidad de cesar el pago por concepto de anualidades en un porcentaje de 3,5%, si se determina que los actos que sustentan el pago son absolutamente nulos.”
(...)” (folios 38 a 44)
9.- Que mediante escrito de fecha 1° de noviembre del 2002, la funcionaria XXX, presentó Recurso de Revocatoria con Apelación en Subsidio contra la resolución No. 011-2002, emitida a las 10:00 hrs del 11 de octubre del 2002 por el Ministerio de la Presidencia y el Auto de Apertura del Procedimiento Administrativo, de las 09:10 hrs del 22 de octubre del 2002. El reparo que plantea la gestionante se refiere a la competencia que ostentaba la Señora Ministra para incoar el respectivo procedimiento administrativo anulatorio, toda vez que, según su criterio, es el Consejo Directivo del Instituto Costarricense sobre Drogas –órgano desconcentrado del Ministerio de la Presidencia- el competente para los efectos. (folios 45 a 50)
10.- Que en resolución de las 12:00 hrs del 5 de noviembre del 2002, el Órgano Director del Procedimiento, rechazó el Recurso interpuesto por la funcionaria XXX, emplazándola, por el término de dos días, para que se apersonara ante la Señora Ministra a efectos de fundamentar el Recurso de Alzada. (folios 51 a 57)
11.- Que el 12 de noviembre del 2002, ante la Señora Ministra, la funcionaria XXX presentó un escrito para motivar su Recurso de Apelación. La petitoria se refiere a la revocatoria de las resoluciones del Ministerio de la Presidencia y del Órgano Director, referentes a la apertura del procedimiento administrativo que nos ocupa. Además, plantea que de no ser acogido el recurso, se planteen los procesos ordinarios de lesividad que correspondan. (folios 58 a 60)
12.- Que mediante resolución No. 36-2002 de las 10:00 hrs del 18 de noviembre del 2002, el Ministerio de la Presidencia se pronunció sobre el Recurso de Apelación, rechazándolo en cuanto a la competencia del Despacho ministerial para instaurar el procedimiento administrativo anulatorio, y declarándolo parcialmente con lugar en lo concerniente a la corrección de un error material y a la declaratoria formal de nulidad de resoluciones anteriores. De igual modo, se suspendió la resolución del Recurso en torno a la caducidad de la acción a para ser retomado en el momento del dictado del acto final del procedimiento. (folios 61 a 67)
13.- Que el día 26 de noviembre del 2002, a las 09:00 hrs, se llevó a cabo la audiencia oral y privada. (folios 68 a 69)
14.- Que mediante escrito de 19 de noviembre del 2002, la funcionaria XXX, se apersonó ante el Órgano Director a plantear formal oposición al procedimiento administrativo anulatorio. Entre otras alegaciones expuestas en el escrito, rescatamos la siguiente:
“CUARTO: Por último, deseo manifestar que la supuesta nulidad que se pretende declarar en vía administrativa, no es evidente y manifiesta, cuestión por lo que la vía que se está utilizando no es la que establece la legislación vigente, puesto que la administración, en este caso, debería declarar lesivo al interés público el acto administrativo que pretende anular, y acudir al juicio contencioso administrativo de lesividad, a fin de anular el pago de 3.5% por concepto de aumentos anuales reconocidos a mi favor. No obstante lo anterior, y en vista de que los derechos derivados del acto administrativo que se pretende anular, han sido adquiridos de buena fe, por lo que respetuosamente solicito, se exceptúe la aplicación del artículo 171 de la Ley General de la Administración Pública.” (folios 70 a 76)
15.- Que mediante resolución No. 005-2003 de las 13:20 hrs del 10 de enero del 2003, el Ministerio de la Presidencia concedió al Órgano Director del Procedimiento una prórroga por un plazo de dos meses calendario, para concluir la fase de instrucción (folio 77).
16.- Que el Órgano Director del Procedimiento en resolución de las 16:45 hrs del 9 de enero del 2003, amplió el plazo de dos meses para tramitar los diligencias pendientes a la fecha. (folios 78 a 79)
17.- Que en escrito de 14 de enero del 2003, la funcionaria XXX, ante el Despacho de la Señora Ministra de la Presidencia, alegó la nulidad del procedimiento seguido, en virtud de que, según su criterio, el procedimiento se prolongó más allá del plazo que establece el numeral 261 de la Ley General de la Administración Pública. (folios 80 a 82)
18.- Que mediante resolución No. 015-2003 de las 08:00 hrs del 21 de enero del 2003, el Ministerio de la Presidencia rechazó de plano el Recurso de Nulidad interpuesto por la funcionaria XXX. (folios 83 a 87)
20.- Que el Órgano Director del Procedimiento rindió Informe Final el día 6 de marzo del 2003. En él, se analizó la figura de la Acción de Personal como acto administrativo; de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta; y, de los Derechos Adquiridos. En ese Informe se concluyó lo siguiente:
2. Que las acciones de personal N° 170-99, N° 167-00, N° 233-01 se encuentra viciadas de nulidad absoluta por cuanto todos los elementos que conforman el acto administrativo (motivo, contenido y fin) se encuentran viciados de nulidad absoluta.
1) N° 051-99 con rige de 16 de febrero de 1999. “Explicación: De conformidad con el Memorandum M-051-99 de fecha 12 de febrero de 1999, suscrito por el Director Ejecutivo, se nombra en forma interina a partir de fecha rige.” (folio 16 del Tomo de Pruebas)
2) N° 81-99 con rige de 17 de mayo de 1999. “Explicación: De conformidad con el Memorandum M-179-99 de fecha 02 de junio de 1999, suscrito por el Director Ejecutivo, se nombra en propiedad a partir de fecha rige.” (folio 17 del Tomo de Pruebas)
3) N° 170-99 con rige de 28 de octubre de 1999. “Explicación: De conformidad con la Ley 6995, Artículo 15, Alcance II, Gaceta 140 del 24-07-85, se le reajusta el aumento anual número uno.” (folio 23 del Tomo de Pruebas)
4) N° 167-00 con rige 28 de octubre del 2000. “Explicación: De conformidad con la Ley 6995, Artículo 15, Alcance II, Gaceta 140 del 24-07-85, se le reajusta el aumento anual número dos.” (folio 29 del Tomo de Pruebas)
5) N° 233-01 con rige de 28 de octubre del 2001. “Explicación: De conformidad con la Ley 6995, Artículo 15, Alcance II, Gaceta 140 del 24-07-85, se le reajusta el aumento anual número tres.” (folio 36 del Tomo de Pruebas)
En la resolución del Ministerio de la Presidencia (No. 011-2002 de las 10:30 hrs del 11 de octubre de 2002), se señala que esas Acciones de Personal ... autorizan el pago por concepto de aumentos anuales en un porcentaje de 3,5% del salario base, con fundamento en el artículo 15 de la Ley 6995” (folio 33), y que “... el fundamento legal utilizado para justificar el pago de 3.5% pareciera no ser la normativa aplicable, en virtud de que los artículos 4 y 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, Ley N° 2166 del 7 de octubre de 1957 y sus reformas, regulan el monto a pagar por concepto de aumentos anuales a los funcionarios de la Administración en un porcentaje de 1,94%”.
En primer lugar, tal y como se puede apreciar en la lista que supra se expuso, no todas las Acciones de Personal consignan la leyenda que se refiere a la aplicación del artículo 15 de la Ley 6995; por tal motivo, aún cuando todas consignan en el aparte “Aumentos Anuales” un 3.5%, las Acciones de Personal números 051-99 y 081-99 no encajan dentro del supuesto que estableció la Administración para justificar la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Nótese que ellas se refieren a los nombramientos, primero, en forma interina, y después, en propiedad. Ni tampoco esas Acciones muestran fórmula alguna de cálculo para el componente “anualidad” que le corresponde al funcionario, aún cuando en el aparte de “aumentos anuales” establecen un porcentaje del 3,5%.
Por tales motivos, no encontramos fundamento alguno para promover la gestión anulatoria contra las Acciones de Personal números: 051-99 y 081-99, y así debe declararlo expresamente esta Procuraduría.
En segundo lugar, y no obstante las Acciones de Personal números: 170-99, 167-00 y 233-01, hacen referencia directa al numeral 15 de la Ley 6995 de 22 de julio de 1985, por la forma en que está redactada el aparte “Explicación”, no se puede concluir, en forma “evidente y manifiesta”, que éstas son contrarias a lo que estatuye el ordenamiento jurídico. Para fundamentar esta afirmación, permítasenos exponer la relación de normas y resoluciones que se genera a partir de la leyenda que justifica las Acciones.
2.- No se encuentra fundamento alguno para que la Administración promueva la gestión anulatoria contra las Acciones de Personal números: 051-99 y 081-99, toda vez que éstas no encajan dentro del presupuesto técnico-jurídico que estableció la Administración para promover el procedimiento anulatorio. Siendo así, al tenor de lo que establece el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, esta Procuraduría no se pronuncia sobre la situación jurídica de ellas.
3.- Los actos administrativos (Acciones de Personal 170-99, 167-00 y 233-01, a nombre de la funcionaria XXX) que el Ministerio de la Presidencia reprocha afectos a una nulidad absoluta, no manifiestan la calificación de “evidente y manifiesta”. Por tal motivo, no se emite el dictamen favorable de nulidad que se pide.
Adjunto: Expediente de la Instrucción del procedimiento (No.003-02-MP) y un tomo de legajo de pruebas.-

References: resolución 
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 artículo 15
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