Source: https://verfassungsgericht.sachsen-anhalt.de/entscheidungen/details/?tx_tsalvgentscheidungen_tsalvgentscheidungen%5Bentscheidung%5D=64&tx_tsalvgentscheidungen_tsalvgentscheidungen%5Baction%5D=show&tx_tsalvgentscheidungen_tsalvgentscheidungen%5Bcontroller%5D=Entscheidungen&cHash=453dce2facf448d09af8f173751dec51
Timestamp: 2020-03-31 22:44:19+00:00

Document:
Aktenzeichen: LVG 8/98 Entscheidungsart: Urteil Entscheidung vom: 23.02.1999
LSA-GO § 57
LSA-GO § 62
LSA-GO § 75
LSA-GO § 77
LSA-GO § 78
LSA-GO § 81
Schlagworte Änderungsgesetz - Frist -Selbstverwaltung - Kernbereich - Gemeinde - Garantie - Organisation - Personalhoheit - Aufgaben - Hochzonung -Verwaltungsgemeinschaft -Augabenerfüllung -Besorgen - Erfüllen - Vertretung - Weisung -Veranwortlichkeit - Gemeinwohl - -System - Willkür - Leitbild - Verhältnismäßigkeit - Einrichtung, kommunale
Leitsatz 1.-->§ 75 Abs. 5 Satz 1 der Gemeindeordnung in der Fassung des Kommunalrechtsänderungsgesetzes von 1997, der den einer Verwaltungsgemeinschaft angehörenden Gemeinden vorschreibt, "Aufgaben der Gemeindeverwaltung" ausschließlich im gemeinsamen Verwaltungsamt erledigen zu lassen, ist mit der Garantie kommunaler Selbstverwaltung (Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 der Landesverfassung) vereinbar.2.-->Die Regelung, welche faktisch zur Folge hat, dass die Mitgliedsgemeinde in diesem Umfang kein eigenes Personal mehr vorhalten darf, verletzt nicht den "Kernbereich" der Selbstverwaltungsgarantie.Angesichts der vielen Gemeinden mit geringer Einwohnerzahl besteht ein "sachlicher Grund", das modernen Anforderungen entsprechende, fachkundige, hauptamtliche Verwaltungspersonal gemeinsam vorzuhalten. Der Gesetzgeber darf insoweit pauschalieren und eine bestimmte Einwohnerzahl als Richtwert für die Bildung von Verwaltungsgemeinschaften festlegen.3.-->Die Regelung des Gesetzgebers, den Mitgliedsgemeinden die Autonomie - das "Erfüllen" der gemeindlichen Aufgabe - zu belassen und nur die rein technische Abwicklung der jeweiligen Entscheidung - die "Besorgung" - im gemeinsamen Verwaltungsamt vorzuschreiben, stärkt eine ortsbezogene Selbstverwaltung eher als dass es sie schwächt.Der Gesetzgeber durfte das Modell der "Verwaltungsgemeinschaft" alternativ zu einer Reform wählen, die in derselben Größenordnung "Einheitsgemeinden" bilden würde.4.-->Die Übertragung der "Besorgung" gemeindlicher Entscheidungen auf die Verwaltungsgemeinschaft, eine selbständige Körperschaft mit einem nur durch Delegierte der Gemeinden besetzten Gemeinschaftsausschuss verstößt auch nicht gegen die Organisationsvorschriften für die Kommunen (Art. 2 Abs. 3; 87 ff LSA-Verf) oder gegen das Demokratiegebot (Art. 2 Abs. 2 LSA-Verf).5.-->Die Verwaltungsgemeinschaft ist keine Ebene zwischen Gemeinde und Landkreis und hat vor allem keine Weisungsbefugnis gegenüber den Gemeindeorganen.Die ihr nach Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf zustehende Garantie eigener Verwaltung besteht nur innerhalb der ihr durch den Gesetzgeber übertragenen Aufgaben und ist schwächer als die Garantie des Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf für die Gemeinde.Das gemeinsame Verwaltungsamt hat ausschließlich dienende (beratende, vorbereitende, ausführende) Funktion und ist von den Beschlüssen und Weisungen der einzelnen Mitgliedsgemeinde abhängig.6.-->§ 75 Abs. 5 Satz 1 LSA-GO 1997 verbietet den Gemeinden nur, in der klassischen "Gemeindeverwaltung" eigenes Personal gleichsam zusätzlich zu demjenigen im gemeinsamen Verwaltungsamt vorzuhalten; denn nur so weit trägt es der "sachliche Grund", die Gemeindeverwaltung den gestiegenen Anforderungen anzupassen und deshalb die Entscheidungen der Gemeinde ausschließlich im gemeinsamen Verwaltungsamt "besorgen" zu lassen.Das betrifft in der Regel nur das üblicherweise "in Ämtern" organisierte Verwaltungspersonal, das normalerweise der unmittelbaren Aufsicht eines hauptamtlichen Bürgermeisters untersteht und ihn in die Lage versetzt, seinen Aufgaben als Gemeindeorgan zu genügen (Vertretung der Gemeinde, Vorbereitung und Vollzug von Ratsentscheidungen, Wahrnehmung ihm übertragener Aufgaben, Verantwortlichkeit gegenüber dem Rat).Von dem Verbot nicht erfasst wird das Personal in den kommunalen "Einrichtungen" (Fachpersonal in Kindergärten, Freizeit- und Versorgungseinrichtungen u. ä.) oder in "Eigenbetrieben".
Fundstellen LVerfGE 10, 413 - LKV 2000, 32
Zitiervorschlag VerfGSA, Urteil vom 23.02.1999 - LVG 8/98 -,
LVG 8/98
Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen Bestimmungen des (Kommunalrechts-) Änderungsgesetzes (von 1997) zur Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt über die Verwaltungsgemeinschaft. Danach muss eine Mitgliedsgemeinde, die nicht Trägergemeinde ist, ihre Verwaltungsgeschäfte durch das gemeinsame Verwaltungsamt erledigen lassen und darf außer einer sog. Bürokraft zur Unterstützung des Bürgermeisters keine gemeindeeigenen Kräfte anstellen.
1.-->Die heutigen Regelungen der Gemeindeordnung über die Verwaltungsgemeinschaft gehen im wesentlichen zurück auf das "Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit" - LSA-GKG 92 - (= Artikel 1 des "Gesetzes zur Neuordnung der kommunalen Gemeinschaftsarbeit und zur Anpassung der Bauordnung" vom 9.10.1992 [LSA-GVBl., S.730]), das den Rechtszustand nach §§ 6 und 31 des Gesetzes über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR (Kommunalverfassung) vom 17.5.1990 [DDR-GBl Teil I, Nr. 28, S. 255] - DDR-KommVfG -, als Landesrecht übernommen durch Art. 9 Abs. 1 des Einigungsvertrages (BGBl 1990 II 885 = DDR-GBl 1990, Teil I, Nr. 46, S. 1629; Verfassungsgesetz vom 20.9.1990 [DDR-GBl I Nr. 46 S. 1627]) - EV - und zu diesem Zeitpunkt zuletzt geändert durch Gesetz vom 18.9.1992 (LSA-GVBl., S.. 682 [691]), weiterentwickelt hatte.
§ 6 Abs. 1 DDR-KommVfG hatte die Gemeinden ermächtigt, "zur gemeinsamen Erfüllung bestimmter Aufgaben" Verbände zu gründen, Interessengemeinschaften zu bilden oder kommunale Vereinbarungen abzuschließen; § 31 DDR-KommVfG hatte vorgesehen, eine Verwaltungsgemeinschaft oder ein gemeinsames Verwaltungsamt zu bilden.
1.1-->Das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit sah als öffentlich-rechtliche Formen der kommunalen Zusammenarbeit vor: die "Verwaltungsgemeinschaft", die "Zweckvereinbarung" und den "Zweckverband" (§ 2 Abs. 1 LSA-GKG 92). Alle drei Formen sollten vor allem auch das Ziel verfolgen, die kommunale "Verwaltungskraft besser auszuschöpfen" (§ 1 LSA-GKG 92).
Die neue Verwaltungsgemeinschaft, eine eigenständige Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Dienstherrnfähigkeit (§ 3 Abs. 4 LSA-GKG 92), in der die Gemeinden durch den von ihnen geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrag Mitglied wurden (§ 3 Abs. 1 LSA-GKG 92) und mit ihren Bürgermeistern im Gemeinschaftsausschuss vertreten waren (§ 6 Abs. 1 LSA-GKG 92), wurde Trägerin eines "gemeinsamen Verwaltungsamts" (§ 9 LSA-GKG 92), dessen vom Gemeinschaftsausschuss bestellter (§ 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 LSA-GKG 92) Leiter für die Organisation und Geschäftsverteilung "im Rahmen der Richtlinien des Gemeinschaftsausschusses" verantwortlich war (§ 9 Abs. 5 S. 3 LSA-GKG 92). Maßgeblich für die Bildung der Verwaltungsgemeinschaften sollte nach § 4 Abs. 1 LSA-GKG 92 die Leistungsfähigkeit sein, die bei einer Einwohnerzahl von 5.000 als erreicht galt.
Dem gemeinsamen Verwaltungsamt oblag vor allem die Erfüllung der Aufgaben des sog. übertragenen Wirkungskreises (§ 5 Abs. 1 LSA-GKG 92); zum Bereich der Aufgaben des "eigenen Wirkungskreises" der Gemeinden war bestimmt:
§ 5: Aufgaben der Verwaltungsgemeinschaft
(1) ... [betrifft "übertragenen" Wirkungskreis]
(2) Die Verwaltungsgemeinschaft führt mit Zustimmung des Gemeinschaftsausschusses Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Mitgliedsgemeinden durch, die alle Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaft zur Erfüllung übertragen. Sie kann für einzelne Mitgliedsgemeinden Aufgaben übernehmen, die diese mit Zustimmung des Gemeinschaftsausschusses übertragen.
(3) In allen Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises, die die Verwaltungsgemeinschaft für alle Mitgliedsgemeinden erfüllt, geht das Satzungsrecht, einschließlich der Erhebung von Abgaben, auf die Verwaltungsgemeinschaft über.
(4) Die Verwaltungsgemeinschaft besorgt die Kassen- und Rechnungsführung der Mitgliedsgemeinden. Dazu gehört auch die Veranlagung und Erhebung von Gemeindeabgaben, soweit das Satzungsrecht nicht bereits nach Absatz 3 auf die Verwaltungsgemeinschaft übergegangen ist. Die Verwaltungsgemeinschaft wirkt bei der Vorbereitung, Aufstellung und Durchführung der Haushaltspläne der Mitgliedsgemeinden mit.
(5) Die Verwaltungsgemeinschaft wirkt im Einvernehmen mit dem jeweiligen Bürgermeister an der Vorbereitung der Beschlüsse der Gemeindevertretung sowie ihrer Ausschüsse mit, soweit ihr die Besorgung gemeindlicher Aufgaben obliegt.
(6) Die Verwaltungsgemeinschaft nimmt die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises und die ihr zur Erfüllung übertragenen Aufgaben des eigenen Wirkungskreises im eigenen Namen wahr. In den übrigen Fällen handelt sie im Namen und im Auftrag der Mitgliedsgemeinden; sie ist dabei an Beschlüsse und Weisungen der Gemeindeorgane gebunden.
1.2-->Die Regelungen über die Verwaltungsgemeinschaften wurden (als §§ 75 ff) in die Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt vom 5.10.1993 (LSA-GVBl., S.. 568) - LSA-GO 93 - übernommen.
Noch vor dem In-Kraft-Treten des neuen Kommunalrechts, das die DDR-Kommunalverfassung zeitgleich mit den notwendig werdenden Kommunalwahlen zum 1.7.1994 ablösen sollte, wurden die bis zu diesem Zeitpunkt weiter anzuwendenden Regelungen über die kommunale Gemeinschaftsarbeit (vgl. Art. 1) und die künftigen Regelungen der Gemeindeordnung (vgl. Art. 4) geändert durch das "Gesetz zur Änderung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit und anderer kommunalrechtlicher Vorschriften" vom 3.2.1994 (LSA-GVBl., S. 164 [164, 166]) - LSA-GKG-ÄG-94 -; in das geltende Recht der kommunalen Gemeinschaftsarbeit wurde eine Ermächtigung für das Ministerium des Innern eingefügt, Gemeinden auch gegen ihren Willen Verwaltungsgemeinschaften zuzuordnen. § 4a des LSA-GKG 94 lautete:
§ 4a: Zuordnung
(1) Um die Leistungsfähigkeit der kommunalen Verwaltung auf der Gemeindeebene sicherzustellen, wird das Ministerium des Innern ermächtigt, aus Gründen des öffentlichen Wohls durch Verordnung nach Maßgabe des § 3 Abs. 1 und 2 Satz 1 und § 4 Abs. 1 und 2 Gemeinden, die über eine hinreichende Verwaltungskraft nicht verfügen, zu einer leistungsfähigen Verwaltungsgemeinschaft zusammenzufassen oder sie einer solchen zuzuordnen, wenn öffentlich-rechtliche Vereinbarungen bis zum 31. Dezember 1993 nicht zugestandegekommen sind, ...
Die Änderungen im § 5 LSA-GKG 92 betrafen vor allem die Einfügung eines "Rückholrechts" für übertragene Aufgaben (im Absatz 2), Regelungen über Grundbuchberichtigungen (in einem neuen Absatz 3) sowie die dadurch bedingte Verschiebung der bisherigen Absatznummerierung. Die Formulierungen entsprechen denjenigen im § 77 der (gleichzeitig geänderten) Gemeindeordnung (s. u.).
In der Fassung des Änderungsgesetzes von 1994 hatten die Regelungen der Gemeindeordnung von 1993 über die Verwaltungsgemeinschaften (auszugsweise) folgenden Wortlaut erhalten:
§ 75: Bildung der Verwaltungsgemeinschaft
(2) Die Verwaltungsgemeinschaft nimmt die ihr übertragenen oder von ihr zu besorgenden Aufgaben wahr. Organe der Verwaltungsgemeinschaft sind der Gemeinschaftsausschuß und der Leiter des gemeinsamen Verwaltungsamtes. ...
(3) Die Verwaltungsgemeinschaft ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Dienstherrenfähigkeit. Sie führt ein Dienstsiegel; sie kann Wappen und Flagge führen.
§ 76: Zuschnitt der Verwaltungsgemeinschaft
(1) Die Verwaltungsgemeinschaft muß die zur Durchführung der Aufgaben nach § 77 erforderliche Leistungsfähigkeit aufweisen. Davon ist regelmäßig auszugehen, wenn die Einwohnerzahl der Mitgliedsgemeinden 5.000 erreicht.
(2) Bei der Abgrenzung der Verwaltungsgemeinschaft sollen Gesichtspunkte der Raumordnung und Landesplanung sowie die örtlichen Zusammenhänge, insbesondere die Schul-, Wirtschafts- und Verkehrsverhältnisse, aber auch kirchliche, kulturelle und geschichtliche Beziehungen berücksichtigt werden.
§ 77: Aufgaben der Verwaltungsgemeinschaft
(1) Die Verwaltungsgemeinschaft erfüllt die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises der Mitgliedsgemeinden, ...
(2) Die Verwaltungsgemeinschaft führt mit Zustimmung des Gemeinschaftsausschusses Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Mitgliedsgemeinden durch, die alle Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaft zur Erfüllung übertragen. Sie kann für einzelne Mitgliedsgemeinden Aufgaben übernehmen, die diese mit Zustimmung des Gemeinschaftsausschusses übertragen. Für die Zustimmung ist die Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Gemeinschaftsausschusses erforderlich. Jede Gemeinde kann eine Rückübertragung verlangen, wenn sich die Verhältnisse, die der Übertragung zugrunde lagen, so wesentlich geändert haben, daß der Gemeinde ein Festhalten an der Übertragung nicht weiter zugemutet werden kann und die Gründe des Gemeinwohls der Rückübertragung nicht entgegenstehen.
(3) Wird auf Grund einer Übertragung oder einer Rückübertragung ... eine Berichtigung des Grundbuches oder anderer öffentlicher Bücher erforderlich, genügt ... eine Bestätigung der Kommunalaufsichtsbehörde. ...
(4) In allen Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises, die Verwaltungsgemeinschaft für alle Mitgliedsgemeinden erfüllt, geht das Satzungsrecht, einschließlich der Erhebung von Abgaben, auf die Verwaltungsgemeinschaft über.
(5) Die Verwaltungsgemeinschaft besorgt die Kassen- und Rechnungsführung der Mitgliedsgemeinden. Dazu gehört auch die Veranlagung und Erhebung von Gemeindeabgaben, soweit das Satzungsrecht nicht bereits nach Absatz 4auf die Verwaltungsgemeinschaft übergegangen ist. Die Verwaltungsgemeinschaft wirkt bei der Vorbereitung, Aufstellung und Durchführung der Haushaltspläne der Mitgliedsgemeinden mit.
(6) Die Verwaltungsgemeinschaft wirkt im Einvernehmen mit dem jeweiligen Bürgermeister an der Vorbereitung der Beschlüsse des Gemeinderates sowie seiner Ausschüsse mit, soweit ihr die Besorgung gemeindlicher Aufgaben obliegt.
(7) Die Verwaltungsgemeinschaft nimmt die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises und die ihr zur Erfüllung übertragenen Aufgaben des eigenen Wirkungskreises im eigenen Namen wahr. In den übrigen Fällen handelt sie im Namen und im Auftrag der Mitgliedsgemeinden; sie ist dabei an Beschlüsse und Weisungen der Gemeindeorgane gebunden. Der Verwaltungsgemeinschaft obliegt nicht die Repräsentation der Mitgliedsgemeinden.
§ 78: Bildung des Gemeinschaftsausschusses
(1) Die Verwaltungsgemeinschaft bildet einen Gemeinschaftsausschuß, der aus den Bürgermeistern der Mitgliedsgemeinden besteht. Die Gemeinschaftsvereinbarung kann bestimmen, daß Mitgliedsgemeinden weitere Mitglieder aus der Mitte des Gemeinderates für die Dauer der Wahlperiode in den Gemeinschaftsausschuß entsenden. Die Vereinbarung regelt die Vertretung der Mitglieder des Gemeinschaftsausschusses.
(2) Mitglieder des Gemeinschaftsausschusses können nicht sein:
(3), (4) ...
Zur Zuständigkeit des Gemeinschaftsausschusses gehört es nach § 79 Abs. 1 Nr. 3 LSA-GO 93/94, den Leiter des gemeinsamen Verwaltungsamts zu bestellen, sowie nach § 79 Abs. 1 Nr. 5 LSA-GO 93/94, "Richtlinien" zu beschließen, "nach denen die Verwaltung geführt werden soll". Der für sechs Jahre als Beamter auf Zeit tätige (§ 81 Abs. 1 S. 1 LSA-GO 93/94) Leiter des Verwaltungsamts leitet wie nach den Regelungen des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit die Verwaltung im gemeinsamen Verwaltungsamt (§ 81 Abs. 3, 4 LSA-GO 93/94).
Zu den Bürgermeistern der Gemeinden bestimmt § 57 Abs. 1 LSA-GO 93/94, sie dürften hauptamtlich und als Leiter der Gemeindeverwaltung nur in selbständigen oder in den Trägergemeinden von Verwaltungsgemeinschaften (auf sieben Jahre) gewählt werden; im Übrigen müssten sie ehrenamtlich tätig sein.
1.3-->Die Große Anfrage der CDU-Fraktion (LT-Drs. 2/617; vgl. dazu auch Antwort der Landesregierung [LT-Drs. 2/1025] sowie Landtagsdebatte vom 29.9.1995 [LT-StenBer 2/28]) hatte u. a. folgende Ergebnisse:
11 % der Verwaltungsgemeinschaften erfüllten einzelne, 1 % die meisten oder sogar alle Aufgaben des eigenen Wirkungskreises (Nrn. 3.1.3, 3.1.4). Bei der Besorgung der Kassen- und Rechnungsführung könne es zu Engpässen kommen, wenn die Verwaltungsgemeinschaft viele Gemeinden zu Mitgliedern habe (Nr. 3.4.2). Bei einigen Gemeinden gebe es noch eigenes Verwaltungspersonal für vorwiegend folgende Aufgaben: Sekretariat des Bürgermeisters, Sitzungsdienst, gemeindeeigene Einrichtungen, Anlaufstelle für die Bürger (Nrn. 3.16, 3.17). Die Kommunalaufsichtsbehörden hätten sich bislang eher zurückgehalten, sollten nun aber dem Grundsatz stärker Rechnung tragen, dass für die Verwaltung nur noch die Verwaltungsgemeinschaft zuständig sei; die Landesregierung wolle dem Landtag vorschlagen, dies klarstellend in das Gesetz aufzunehmen (Nr. 3.18). Allerdings dürften die Gemeinden für ihre eigenen Einrichtungen eigenes Personal beschäftigen (Nr. 8.5).
Bei den Verwaltungsgemeinschaften seien je nach Einwohnerzahl zwischen 20 (bis zu 4.999 Einwohner) und 49 (ab 10.000 Einwohnern) Beschäftigte vorhanden gewesen (Nr. 8.1). Es sei zu überlegen, ob der Personalausstattung ein Richtwert von drei bis dreieinhalb Mitarbeitern pro eintausend Einwohner zu Grunde gelegt werden solle (Nr. 8.4).
Das "Kommunalrechtsänderungsgesetz" vom 31.7.1997 (LSA-GVBl., S.. 721) - im folgenden "KommRÄG", soweit das Gesetz selbst zitiert wird, bei den geänderten Vorschriften wird der Zusatz "97" angefügt - änderte § 75 LSA-GO 93/94 wie folgt (Art. 1 Nr. 42 - LSA-GVBl., S.. 725):
(2) Organe der Verwaltungsgemeinschaft sind der Gemeinschaftsausschuß und der Leiter des gemeinsamen Verwaltungsamtes.
(3) Die Mitgliedsgemeinden können vereinbaren, daß eine Mitgliedsgemeinde die Aufgaben des gemeinsamen Verwaltungsamts erfüllt (Trägergemeinde).
(3a) Das Ministerium des Innern wird ermächtigt, durch Verordnung zu bestimmen, daß in Verwaltungsgemeinschaften eine Mitgliedsgemeinde Trägergemeinde wird ... , sofern zwingende Gründe des öffentlichen Wohls dies erfordern.
(4) Die Verwaltungsgemeinschaft ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Dienstherrnfähigkeit. Sie führt ein Dienstsiegel; sie kann Wappen und Flagge führen.
(5) In Mitgliedsgemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft mit Ausnahme der Trägergemeinde werden die Aufgaben der Gemeindeverwaltung mit der in Satz 2 genannten Ausnahme ausschließlich vom gemeinsamen Verwaltungsamt erledigt. Mitgliedsgemeinden können zur Unterstützung des Bürgermeisters auf eigene Kosten eine Bürokraft einstellen. Der Bürgermeister ist Vorgesetzter und Dienstvorgesetzter der Bürokraft.
(6) [neu; betrifft "Hauptsatzung"]
Eingefügt wurde als § 76a LSA-GO 97 (Art. 1 Nr. 44 KommRÄG - LSA-GVBl., S.. 725) eine neue, dem früheren § 4a LSA-GKG 94 ähnelnde Verordnungsermächtigung zur Nachordnung von Verwaltungsgemeinschaften. § 77 LSA-GO 93/94 erhielt die Fassung (Art. 1 Nr. 45 KommRÄG - LSA-GVBl., S.. 726):
(1) [bislang: (5)] Die Verwaltungsgemeinschaft besorgt alle Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Mitgliedsgemeinden, sofern diese der Verwaltungsgemeinschaft nicht nach Absatz 2 zur Erfüllung übertragen wurden. Die Verwaltungsgemeinschaft unterstützt die Mitgliedsgemeinden bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben; die Mitgliedsgemeinden bedienen sich in Angelegenheiten von grundsätzlicher oder besonderer wirtschaftlicher Bedeutung der fachlichen Beratung durch die Verwaltungsgemeinschaft.
(2) [neu gefasst] Die Verwaltungsgemeinschaft erfüllt die Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Mitgliedsgemeinden, die alle Mitgliedsgemeinden ihr zur Erfüllung übertragen haben. Eine Rückübertragung der nach Satz 1 übertragenen Aufgaben auf die Mitgliedsgemeinden findet nur statt, wenn alle Mitgliedsgemeinden dies verlangen; der Gemeinschaftsausschuß stellt durch Beschluß fest, ob diese Voraussetzungen gegeben sind.
(3) [neu eingefügt] Wurden Aufgaben nur von einzelnen Gemeinden übertragen, so kann jede Gemeinde eine Rückübertragung verlangen, wenn sich die Verhältnisse, die der Übertragung zugrunde lagen, so wesentlich geändert haben, daß der Gemeinde ein Festhalten an der Übertragung nicht weiter zugemutet werden kann und die Gründe des Gemeinwohls der Rückübertragung nicht entgegenstehen; für die Rückübertragung ist die Zustimmung einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Mitglieder des Gemeinschaftsausschusses erforderlich.
[(4) alt aufgehoben]
(4) [bislang: (3)] Wird auf Grund einer Übertragung oder einer Rückübertragung ... eine Berichtigung des Grundbuches oder anderer öffentlicher Bücher erforderlich, genügt ... eine Bestätigung der Kommunalaufsichtsbehörde. ...
(5) [bislang: (6)] Die Verwaltungsgemeinschaft wirkt im Einvernehmen mit dem jeweiligen Bürgermeister an der Vorbereitung der Beschlüsse des Gemeinderates sowie seiner Ausschüsse mit.
(6) [bislang: (1)] Die Verwaltungsgemeinschaft erfüllt die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises der Mitgliedsgemeinden, soweit nicht Bundesrecht oder Landesrecht entgegensteht. Sie erfüllt auch diejenigen Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises, deren Wahrnehmung an eine bestimmte Einwohnergröße von Gemeinden gebunden ist, sofern die Verwaltungsgemeinschaft diese Einwohnergröße aufweist. Unabhängig von ihrer Einwohnergroße nehmen die Verwaltungsgemeinschaft und die Gemeinde, die keiner Verwaltungsgemeinschaft angehört, alle Aufgaben wahr, deren Wahrnehmung nicht an eine Einwohnergröße von mindestens 5.000 gebunden ist. Das Ministerium des Innern wird ermächtigt, durch Verordnung einzelne Aufgaben von der Erfüllung durch Verwaltungsgemeinschaften auszuschließen.
§ 78 LSA-GO 93/94 wurde ergänzt (Art. 1 Nr. 46 KommRÄG - LSA-GVBl., S.. 726): Der Leiter des gemeinsamen Verwaltungsamts ist nunmehr zur Auskunft verpflichtet (§ 78 Abs. 5 LSA-GO 97) und nimmt mit beratender Stimme an den Sitzungen des Gemeinschaftsausschusses teil (§ 78 Abs. 1 S. 4 LSA-GO 97). Im Übrigen betrifft § 78 Abs. 3, 4 LSA-GO 93/94/97 lediglich die mitgliedschaftliche Vertretung der Gemeinden im Gemeinschaftsausschuss.
Die Kompetenzen des Bürgermeisters nach § 63 LSA-GO 93/94 ließ das Kommunalrechtsänderungsgesetz unberührt.
Die hier maßgeblichen Änderungen sollten am Tag nach der Verkündung (Art. 6 Abs. 1 KommRÄG) in Kraft treten; das Gesetz ist im Gesetz- und Verordnungsblatt Nr. 33 des Jahrgangs 1997 veröffentlicht worden, das am 5.8.1997 ausgegeben worden ist.
2.-->Die Beschwerdeführerin ist eine Gemeinde mit weniger als 5.000 Einwohnern.
Das Gesetz über die Kreisgebietsreform vom 13.7.1993 (LSA-GVBl., S. 352) - LSA-KrsGebRefG -, geändert durch Art. 7 des Gesetzes vom 3.2.1994 (LSA-GVBl., S. 164 [171]), inzwischen erneut geändert durch Gesetz vom 9.11.1995 (LSA-GVBl., S.. 324), ging seinerzeit von 1.493 Einwohnern für Rodleben aus (vgl. Nr. 10 der Anlage zu § 33 Satz 3 LSA-KrsGebRefG); am 31.12.1993 hatte die Beschwerdeführerin 1.265 Einwohner. Nachdem es um Roßlau herum bis zu diesem Zeitpunkt nur zu jeweils ungenehmigten Verwaltungsgemeinschaften in Jeber-Bergfrieden ("Rosseltal") und in Rodleben (zusammen mit Brambach) gekommen war und sich auch Rodleben, Brambach und Steutz zu keiner Einheitsgemeinde hatten zusammenschließen können, bildete das Ministerium des Innern durch § 17 der Verordnung vom 23.2.1994 (LSA-GVBl., S. 495) aus den Gemeinden Brambach, Bräsen, Hundeluft, Jeber-Bergfrieden, Luko, Mühlstedt, Ragösen, Rodleben, Serno, Stackelitz, Streetz und Thießen eine Verwaltungsgemeinschaft mit Sitz des gemeinsamen Verwaltungsamts in Roßlau.
Der im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens gegen die Verordnung beim Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt gestellte Antrag der Beschwerdeführerin, die Vollziehung des § 17 der Verordnung bis zur Entscheidung der Hauptsache auszusetzen, blieb erfolglos (OVG LSA, Beschl. v. 10.5.1994 - 2 M 31/94 -). Den Normenkontrollantrag (in der Hauptsache) nahm die Beschwerdeführerin zurück; das Verfahren wurde daraufhin eingestellt (OVG LSA, Beschl. v. 13.6.1994 - 2 K 2/94 -). Das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt ging in einem späteren Verfahren davon aus, die Beschwerdeführerin sei durch diese Verordnung 1994 Mitglied der wirksam entstandenen Verwaltungsgemeinschaft geworden (OVG LSA, Urt. v. 18.3.1998 - A 2 S 96/96 -, VwRR MO 1998, 167 [168 f]; Urt. v. 18.3.1998 - A 2 S 115/96 -, insoweit in VwRR MO 1998, 175 ff, nicht abgedruckt).
Der Rat der Beschwerdeführerin beschloss am 8.8.1995, aufgrund des § 84 Abs. 2 S. 2 LSA-GO [1. Alternative] aus der Verwaltungsgemeinschaft auszutreten; die Genehmigung zur Kündigung gilt als erteilt (VG Dessau, Urt. v. 30.10.1997 - A 1 K 1494/86 -). Über Rechtsbehelfe gegen die mit Sofortvollzug (§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) versehene Rücknahme der fiktiven Genehmigung ist noch nicht abschließend entschieden (Klageverfahren A 1 K 232/98 VG Dessau).
Außer der Beschwerdeführerin übertrugen alle Gemeinden die Aufgaben des eigenen Wirkungskreises auf die "Verwaltungsgemeinschaft Rosseltal".
Die Beschwerdeführerin unterhält eine eigene Verwaltung (Bereiche: Hauptamt, Kämmerei und Bauamt) und beschäftigt dort sieben Mitarbeiter(innen), davon zwei Teilzeitkräfte. Sie ist ferner Trägerin einer Kindertagesstätte, einer Hortkindertagesstätte, einer Grund- sowie einer Sekundarschule und von kommunalen Einrichtungen (vgl. etwa: Freizeitbad, Kinder- und Jugendzentrum, Verkehrsgarten, Fuhrpark, Gemeindebibliothek oder Heimatstübchen); wegen der Einzelheiten insoweit wird auf den Organisationsplan verwiesen, der in der mündlichen Verhandlung überreicht worden ist.
Die Beschwerdeführerin will an ihrer eigenen Verwaltung festhalten, welche sie für effektiver hält als Dienstleistungen der Verwaltungsgemeinschaft.
3.-->Die Beschwerdeführerin hat am 31.7.1998 Kommunalverfassungsbeschwerde erhoben. Sie rügt eine Verletzung ihres auf Art. 2 Abs. 3; 87 der Landesverfassung beruhenden Selbstverwaltungsrechts durch §§ 75 Abs. 5; 77 Abs. 1 LSA-GO 97, meint zur Wahrung der Frist, wegen neuer Regelungen komme es auf die Verkündung des Kommunalrechtsänderungsgesetzes an, und führt zur Sache aus:
Zum Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie gehöre die Personalhoheit. Gesetzlich zulässige Einschränkungen dürften jedenfalls den Wesensgehalt der Personalhoheit nicht antasten. Die Gemeindeordnung von 1993 habe dem Rechnung getragen. Die durch Gesetz eingeräumten Möglichkeiten, bestimmte Aufgaben des eigenen Wirkungskreises auf die Verwaltungsgemeinschaft zu übertragen, habe die anderen Bestimmungen des Kommunalrechts unangetastet gelassen, die Personalhoheit auszuüben. Gemeinden in einer Verwaltungsgemeinschaft seien lediglich davon befreit gewesen, einen Gemeindebediensteten mit der Befähigung zum gehobenen Verwaltungsdienst einzustellen. Erst mit dem Kommunalrechtsänderungsgesetz habe sich der den Verwaltungsgemeinschaften innewohnende Zug zur Einheitsgemeinde vor allem dadurch verfestigt, dass den Gemeinden nunmehr untersagt sei, eigenes Personal - außer einer Bürokraft - zu beschäftigen. Das Änderungsgesetz bündele nunmehr die Wahrnehmung aller Aufgaben bei der Verwaltungsgemeinschaft, und zwar auch dann, wenn sie nicht übertragen worden seien. Dadurch werde die Beziehung zwischen Gemeinde und Verwaltungsgemeinschaft verändert und letztlich das Freiwilligkeitsprinzip aufgegeben. Die für die Mitgliedsgemeinden wesentliche Personalhoheit sei nunmehr gänzlich ausgehöhlt. Es handele sich deshalb nicht mehr um eine dem Gesetzgeber gestattete Ausformung der gemeindlichen Befugnisse, sondern um eine Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts.
Es gebe keinen gewichtigen Grund, auch leistungsstarken Gemeinden, zu denen die Beschwerdeführerin gehöre, jegliche Wahrnehmung von Aufgaben durch eigenes Personal zu untersagen. Die Vergangenheit habe gezeigt, dass die Aufgaben allein bewältigt werden könnten. Durch die Entwicklung mehrerer Wohngebiete habe sich die Einwohnerzahl von 1.360 (im Jahr 1994) auf über 1.700 (im Jahr 1998) erhöht. Es seien Gewerbegebiete geschaffen und neue Betriebe angesiedelt worden; die Steuerkraftmesszahl habe sich auf ca. 2,5 Mio DM erhöht. Der Gesetzgeber habe mindestens Ausnahmen zulassen müssen. Durch die Neuregelung werde eine Entwicklung beeinträchtigt, die zu Bevölkerungswachstum und Industrieansiedlung geführt habe; die inzwischen einhundert Firmen wären nicht ansässig geworden und die von ihnen geschaffenen Arbeitsplätze wären nicht vorhanden, wenn die Investoren bei der Verwaltungsgemeinschaft hätten verhandeln müssen.
Die Garantie kommunaler Selbstverwaltung gelte auch im Verhältnis zwischen Mitgliedsgemeinden und Pflichtzusammenschlüssen. Dem werde das Gesetz nicht gerecht. Es verbiete jegliche eigene Verwaltungstätigkeit und greife deshalb bereits in den Kernbereich ein. Die Gemeinde müsse über eigene Organe und deshalb auch über eine eigenverantwortliche Verwaltung verfügen dürfen. Die Zuweisung der Aufgaben an das Verwaltungsamt beseitige die eigenständige Handlungsfähigkeit der Gemeinde. Diese aber werde auch von solchen Gerichtsentscheidungen vorausgesetzt, welche punktuelle staatliche Vorgaben zur Organisation für zulässig gehalten hätten. Eine eigene Organisation lasse sich ohne eigene Bedienstete nicht denken. Insbesondere ein ehrenamtlicher Bürgermeister sei auf sachkundiges Personal angewiesen. Sachentscheidungs- und Durchführungskompetenz ließen sich nicht trennen. Die Bindung an Weisungen genüge nicht; denn Sachentscheidungen müssten häufig schnell getroffen werden, ohne dass es dem Bürgermeister noch möglich sei, für eine Weisung zu sorgen. Im Übrigen mache die Regelung wegen der Beratungspflichten auch den Gemeinderat abhängig von der sachkompetenten Verwaltung außerhalb der Gemeinde. Für die Regelungen des Kommunalrechtsänderungsgesetzes gebe es in den anderen Bundesländern kein Vorbild. Der Gemeinde dürfe jedenfalls nicht verwehrt werden, Personal für ihre Einrichtungen vorzuhalten.
Die Regelung könne nicht als "mildere Gemeindereform" angesehen werden; denn die Landesverfassung unterscheide deutlich zwischen den Eingriffen in das Gebiet und solchen in die Selbstverwaltungshoheit bestehender Gemeinden.
festzustellen, dass §§ 75 Abs. 5 Satz 1; 77 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt vom 5.10.1993 (LSA-GVBl., S.. 568), zuletzt geändert durch das Kommunalrechtsänderungsgesetz vom 31.7.1997 (LSA-GVBl., S.. 721), mit der auf Art. 2 Abs. 3; 87 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt vom 16.7.1992 (LSA-GVBl., S. 600) beruhenden Garantie kommunaler Selbstverwaltung unvereinbar und deshalb nichtig sind.
4.-->Der Landtag hat keine Stellung genommen. Die Landesregierung hat sich wie folgt geäußert:
Die Verfassungsbeschwerde sei bereits unzulässig, weil die Beschwerdeführerin nicht rechtzeitig innerhalb eines Jahres gegen die frühere Fassung der Gemeindeordnung (in den §§ 75 ff LSA-GO 93/94) vorgegangen sei; denn die von ihr jetzt beanstandeten Vorschriften enthielten lediglich eine Klarstellung.
Die Verfassungsbeschwerde sei aber auch unbegründet.
Die Organisationsbefugnis gehöre zwar zum tatsächlichen Erscheinungsbild der kommunalen Selbstverwaltung, aber nicht zum Kernbereich. Durch die Verlagerung bloßer Verwaltungstätigkeit auf die Verwaltungsgemeinschaft verlören die ihr angehörenden Gemeinden nicht ihre Aufgaben. Es diene vielmehr der Stärkung kommunaler Selbstverwaltung, die einzelne Gemeinde bei reinen Verwaltungstätigkeiten zu entlasten und damit die Leistungskraft für die Errichtung, die Unterhaltung und den Betrieb kommunaler Einrichtungen zu nutzen. Die Verwaltungskraft werde insgesamt gestärkt, weil hauptamtliche Kräfte eine spezialisierte Verwaltung rationell betreiben könnten. Davon sei auch das für die Organisation auf Gemeindeebene maßgebliche "Leitbild der zukünftigen Strukturen der Gebietskörperschaften (Gemeinden, Landkreise) im Land Sachsen-Anhalt" von 1992 ausgegangen. Die Verwaltungs- und Gebietsreformen der 60-er und 70-er Jahre in den alten Bundesländern hätten die Gemeindezahlen erheblich reduziert. Demgegenüber habe das Land Sachsen-Anhalt nur das Ziel verfolgt, das Missverhältnis zwischen den Aufgaben moderner Verwaltung und den dafür zur Verfügung stehenden Trägern zu beseitigen. Die Verwaltungsgemeinschaft sei ausschließlich "Schreibstube" und Servicebetrieb für die Mitgliedsgemeinden. Über ihre Vertreter im Gemeinschaftsausschuss nähmen die Gemeinden Einfluss auf die Erledigung der Verwaltungsgeschäfte.
Als Rahmenregelung solle die Übernahme der Verwaltungsaufgaben die Grundsätze wirtschaftlicher und sparsamer Verwaltungsarbeit vornehmlich bei den kleineren Gemeinden sichern; zu diesen gehöre auch die Beschwerdeführerin mit 1.728 Einwohnern. Der Gesetzgeber habe im Rahmen seines Gestaltungs- und Bewertungsspielraums eine generalisierende Abwägung treffen dürfen. Auf die behauptete Leistungsfähigkeit der Beschwerdeführerin komme es nicht an. Maßgeblich dürfe auch sein, dass ohne die Gemeinde Rodleben die Verwaltungsgemeinschaft "Rosseltal" nicht existieren könne.
Schließlich bestätige sich im Vergleich mit der Rechtslage anderer Bundesländer die von der Beschwerdeführerin vertretene Auffassung nicht.
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig (1.), aber in der Sache ohne Erfolg (2.).
1.-->Zu entscheiden ist über eine kommunale Verfassungsbeschwerde (1.1). Dass die Beschwerdeführerin durch die angegriffenen Gesetzesbestimmungen unmittelbar und gegenwärtig betroffen ist, erscheint jedenfalls möglich (1.2). Die sonstigen Formalien sind eingehalten (1.3).
1.1-->Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung berufen. Es entscheidet nach Art. 75 Nr. 7 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt - LSA-Verf - vom 16.7.1992 (LSA-GVBl., S. 600) und der §§ 2 Nr. 8, 51 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht - LSA-VerfGG - vom 23.8.1993 (LSA-GVBl., S. 441), geändert durch Gesetze vom 14.6.1994 (LSA-GVBl., S. 700) und vom 22.10.1996 (LSA-GVBl., S. 332), über Verfassungsbeschwerden von Kommunen und Gemeindeverbänden wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 durch ein Landesgesetz. Diese landesrechtliche Verfassungsbeschwerde ist nicht durch die bundesrechtliche Rüge ausgeschlossen, Art 28 Abs. 2 des Grundgesetzes - GG - sei verletzt (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG); denn das Bundesverfassungsgericht ist bei Landesgesetzen nur subsidiär zuständig, wenn und soweit keine Verfassungsbeschwerde zu einem Landesverfassungsgericht erhoben werden kann (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG). Art. 28 Abs. 2 GG verdrängt auch in der Sache nicht über Art. 31 GG die Garantien aus Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LSA-Verf; denn das Bundesrecht enthält nur die Mindestgarantie kommunaler Selbstverwaltung und schließt inhaltsgleiches oder sogar weitergehendes Landesverfassungsrecht nicht aus (st. Rspr.; vgl. etwa: LVerfG LSA, Urt. v. 31.5.1994 - LVG 2/93 -, LVerfGE 2, 227 [245]).
1.2-->Es erscheint jedenfalls möglich, dass die Beschwerdeführerin durch §§ 75 Abs. 5 S. 1; 77 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt vom 5.10.1993 (LSA-GVBl., S. 568), zuletzt geändert durch Gesetz vom 31.7.1997 (LSA-GVBl., S. 721) - LSA-GO 97 - unmittelbar (1.2.1) und gegenwärtig (1.2.2) betroffen wird.
1.2.1-->§ 75 Abs. 5 S. 1 LSA-GO 97 gebietet den Gemeinden, die - ohne "Trägergemeinde" zu sein - Mitglied in einer Verwaltungsgemeinschaft sind, ihre bei Gelegenheit von Verwaltungstätigkeiten anfallenden Arbeiten durch die Verwaltungsgemeinschaft erledigen zu lassen, und verbietet zugleich das Vorhalten einer eigenen Gemeindeverwaltung. Dass es sich nicht bloß um ein Angebot an die Gemeinden handelt, sondern zugleich um ein Verbot, hat der Gesetzgeber durch Verwendung des Wortes "ausschließlich" deutlich und in einer Weise zum Ausdruck gebracht, welche den Rückgriff auf andere Auslegungsmethoden als die der reinen Wortinterpretation nicht zulässt. Das Ergebnis wird vielmehr durch den Umkehrschluss aus der Ausnahmeregelung des § 75 Abs. 5 S. 2 LSA-GO 97 noch bestätigt.
Das Gebot und das Verbot wirken bereits kraft Gesetzes, ohne dass es zu ihrer Durchsetzung noch einer konkretisierenden staatlichen Maßnahme auf der Grundlage des § 75 Abs. 5 S. 1 LSA-GO 97 oder erst einer Beanstandung oder Anordnung durch die Kommunalaufsicht (§ 136; 137 LSA-GO 97) bedürfte.
In gleicher Weise wirkt § 77 Abs. 1 LSA-GO 97 unmittelbar.
Könnte der Wortlaut dieser Bestimmung - isoliert betrachtet - noch als reines Angebot an die Gemeinden verstanden werden, sich des Apparats der Verwaltungsgemeinschaft auch dort zu bedienen, wo Sachaufgaben nicht bereits übertragen worden sind, so wird ein solches Verständnis durch die im § 77 LSA-GO 97 gewählte Systematik und vor allem durch die Regelung gerade des § 75 Abs. 5 S. 1 LSA-GO 97 ausgeschlossen, dessen Inhalt § 77 Abs. 1 LSA-GO 97 voraussetzt.
§ 77 LSA-GO 97 trifft lediglich eine Unterscheidung der in der Verwaltungsgemeinschaft zu leistenden Verwaltungstätigkeit nach Umfang und Zurechnung:
"Erfüllung" von Aufgaben der Gemeindeebene bedeutet sowohl für den eigenen (dazu: § 77 Abs. 2 LSA-GO 97) als auch für den übertragenen (dazu: § 77 Abs. 6 LSA-GO 97) Wirkungskreis, dass es sich auch in der Sache um keine Aufgabe der Gemeinde mehr handelt, sondern um eine solche der Verwaltungsgemeinschaft, die deshalb die volle Sachkompetenz hat und im eigenen Namen handelt (§ 77 Abs. 7 S. 1 LSA-GO 97); "Besorgung" von Aufgaben durch die Verwaltungsgemeinschaft (dazu § 77 Abs. 1 LSA-GO 97) bedeutet demgegenüber, dass die Aufgaben-"Erfüllung" in der Sache bei der Gemeinde verbleibt und die Verwaltungsgemeinschaft - zwar nicht als "Vertreter" i. S. des § 164 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuchs, sondern bloß im Rahmen einer untergeordneten "Dienstleistung" - nur im Namen und im Auftrag der Gemeinden sowie deshalb vor allem mit Bindung an deren Vorgaben (Beschluss oder Weisung) zu handeln gehalten ist (§ 77 Abs. 7 S. 2 LSA-GO 97). Mit Rücksicht auf § 75 Abs. 5 S. 1 LSA-GO 97 soll es aber kein Drittes (mehr) geben, nämlich ein Verwaltungshandeln der Gemeinde selbst im eigenen Namen durch eine eigene Verwaltung.
Die bei den Änderungen der §§ 75, 77 LSA-GO durch Art. 1 Nrn. 42, 45 des Kommunalrechtsänderungsgesetzes vom 31.7.1997 (LSA-GVBl., S.. 721 [726, 726]) erneut verwendeten Begriffe des "Besorgens" und der "Erfüllung" gehen bereits auf frühere Kommunalrechtsbestimmungen zurück: Sie finden sich schon in den §§ 75 Abs. 2; 77 Abs. 1, 2, 4, 5, 7 der Gemeindeordnung vom 5.10.1993 (LSA-GVBl., S. 568), geändert durch Gesetz vom 3.2.1994 (LSA-GVBl., S.. 164 [166]) - LSA-GO 94 - sowie im § 5 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (= Art. 1 des Gesetzes vom 9.10.1992 [LSA-GVBl., S.. 730], geändert durch Gesetz vom 3.2.1994 [LSA-GVBl., S.. 164]), und haben dort jeweils denselben Inhalt wie bei § 77 LSA-GO 97 heute.
Das im Gesetz selbst zum Ausdruck kommende Auslegungsergebnis, Aufgaben der Gemeinde sollten nur (noch) in deren Namen "besorgt" oder von der Verwaltungsgemeinschaft im eigenen Namen "erfüllt" werden, entspricht den Motiven des Landesgesetzgebers (vgl. etwa: Gesetzentwurf der CDU [LT-Drs. 2/1968 v. 28.2.1996], Vorblatt, Abschn. A. [S. 3] zum Vorschlag eines § 75 Abs. 5 [Art. 1 Nr. 14.4 <S. 8>]; vgl. dazu auch: Einbringungsrede des Abg. Becker [CDU], LT-StenBer 2/36 v. 7.3. 1996, S. 2704, und Debatte: Minister des Innern [Dr. Püchel, SPD], LT-StenBer 2/36, S. 2707; Abg. Dr. Schuster [PDS], LT-StenBer 2/36, S. 2710 [Verwaltungsgemeinschaft als "Schreibstube"], S. 2711]; vgl. auch Abg. Engel [Bündnis90/GRÜNE], LT-StenBer 2/36, S. 2712; vgl. ferner: Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 2/2379 v. 13.6.1996 zum Vorschlag eines § 75 Abs. 5 [Art. 1 Nr. 45 <S. 16>; vgl. dazu auch: Einbringungsrede des Ministers [Dr. Püchel, SPD], LT-StenBer 2/42 v. 20.6.1996, S. 3242 f, und Debatte: Abg. Dr. Schuster [PDS], LT-StenBer 2/42, S. 3247 [kritisch]; vgl. zum selben Entwurf [der Landesregierung] und zur Beschluss-Empfehlung des Ausschusses für Inneres [LT-Drs. 2/3583neu v. 28.5.1997, dort zu Art. 1 Nrn. 45, 48] in der zweiten Lesung v. 29.5.1997: Berichterstatter, Abg. Webel [CDU], LT-StenBer 2/62, S. 4646 [Ausnahme "Bürokraft"]; Minister des Innern [Dr. Püchel, SPD], LT-StenBer 2/62, S. 4649; Abg. Hoffmann [SPD], LT-StenBer 2/62, S. 4650; demgegenüber hatte allein der Gesetzentwurf der PDS [LT-Drs. 2/1015 v. 7.6.1995], dort S. 9, zu § 77 Abs. 2, eine "Kann-Bestimmung" für die Aufgabenerledigung im eigenen Wirkungskreis vorgesehen). Diese dann Gesetz gewordene Tendenz spiegelt sich besonders deutlich auch in den Beratungen des Ausschusses des Innern wider (vgl. insoweit: Niederschrift über die 38.-40. (= "Freyburger") Sitzung, S. 82 [Abg. Lehmann, SPD, zu § 75; Abg. Jeziorsky, CDU, zu § 75], S. 88/89 [Abg. Dr. Schuster, PDS, zu § 77; Abg. Jeziorsky, CDU, zu § 77]).
1.2.2-->Die mögliche Betroffenheit der Beschwerdeführerin wurde erst durch das Kommunalrechtsänderungsgesetz bewirkt (1.2.2.1) und besteht zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung fort (1.2.2.2).
1.2.2.1-->Die Beschwerdeführerin war Mitglied einer Verwaltungsgemeinschaft, ohne Trägergemeinde zu sein (1.2.2.1.1); § 75 Abs. 5; 77 Abs. 1 LSA-GO 97 enthalten - verglichen mit dem vorher geltenden Rechtszustand - veränderte Regelungen (1.2.2.2).
1.2.2.1.1-->Die Beschwerdeführerin war am 6.8.1997, als das Änderungsgesetz in Kraft trat, Mitglied der Verwaltungsgemeinschaft "Rosseltal".
In diese Verwaltungsgemeinschaft war sie unmittelbar durch die aufgrund des § 4a LSA-GKG 94 erlassene Verordnung des Ministeriums des Innern vom 23.2.1994 eingegliedert worden. Zwar verlangte das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit nach § 3 Abs. 1 LSA-GKG 93 an sich für das Entstehen der Verwaltungsgemeinschaft einen öffentlich-rechtlichen Vertrag; dies galt aber nur für die normalen, freiwilligen Beitritte. Sinn des § 4a Abs. 1 LSA-GKG 94 war es gerade, auch solche Gemeinden zuordnen zu können, die bislang keine oder nur eine nicht genügend leistungskräftige Verwaltungsgemeinschaft freiwillig gebildet hatten. Wenn § 4a Abs. 2 LSA-GKG 94 auch in diesem Fall eine Gemeinschaftsvereinbarung verlangte, muss gleichwohl als Entstehungsgrund bereits die Verordnung angesehen werden, so dass die Gemeinden mit der (anschließenden) Gemeinschaftsvereinbarung nur eine Rechtspflicht innerhalb einer schon bestehenden Verwaltungsgemeinschaft erfüllten (ebenso: OVG LSA, VwRR MO 1998, 167 [169]).
1.2.2.1.2-->Die beanstandeten Vorschriften des Kommunalrechtsänderungsgesetzes schließen erstmalig die Möglichkeit aus, eine Aufgabe des eigenen Wirkungskreises durch eigene Verwaltungskräfte "besorgen" zu lassen.
Die entgegengesetzte Ansicht der Landesregierung, §§ 75 Abs. 5 S. 1; 77 Abs. 1 LSA-GO 97 regelten diese Fragen nicht neu, sondern stellten nur klar, was bereits davor - jedenfalls seit der Gemeindeordnung - geltendes Recht gewesen sei, entsprach zwar der Auffassung des federführenden Ministeriums des Innern und evtl. der meisten Mitglieder des Landtags während des Gesetzgebungsverfahrens (vgl. etwa: Einzelbegründung zu Art. 1 Nr. 45 im Entwurf der Landesregierung [LT-Drs. 2/2379 v. 13.6.1996, S. 47 [zu e]; Minister des Innern [Dr. Püchel, SPD] in der zweiten Lesung vom 29.5.1997, LT-StenBer 2/62, S. 4669 ["es wird klargestellt"]; in gleicher Weise auch der Berichterstatter des Ausschusses für Inneres [vgl. Abg. Webel, CDU, LT-StenBer 2/62, S. 4646]; vgl. auch bereits Antwort der Landesregierung in LT-Drs. 2/1025, zu Nr. 3.18 [S. 27]); sie war indessen unter der Herrschaft der alten Regelung nicht unbestritten (vgl. etwa: Beck, Zur Lage der Verwaltungsgemeinschaften in Sachsen-Anhalt, LKV 1996, 46 [47]: sofern nicht übertragen ist, besorgt die Verwaltungsgemeinschaft nur bestimmte Aufgaben, im Übrigen entscheiden und vollziehen die Gemeinden; a. A.: Klang/Gundlach, LSA-GO, § 75 RdNr. 2 [S. 304]: die Verwaltungsarbeit findet nicht mehr bei der einzelnen Gemeinde statt, sondern zentral im Verwaltungsamt) und ist mit dem Wortlaut des früheren Rechts sowie mit der systematischen Stellung der Einzelregelungen nur schwer zu vereinbaren.
Das vor dem Kommunalrechtsänderungsgesetz geltende Recht über die Verwaltungsgemeinschaft kannte zwar bereits die Unterscheidung zwischen den zu "besorgenden" und den zu "erfüllenden" Aufgaben; es fehlte aber an einer Regelung, welche die "Eigenbesorgung" ausschloss. Geradezu im Gegenteil legen die Sonderregelungen über die "Besorgung" der Kassen- und Rechnungsführung, die "Veranlagung und Erhebung" von Gemeindeabgaben sowie die "Mitwirkung" an der Aufstellung und Durchführung der Haushaltspläne (§ 5 Abs. 4 LSA-GKG 92; § 77 Abs. 5 LSA-GO 93/94) den Umkehrschluss nahe, dieser Katalog sei als abschließende Sonderregelung zu verstehen gewesen, der den Gemeinden im übrigen Raum ließ, die nicht übertragenen Aufgaben selbst zu "besorgen". Die Gegenauffassung, schon das alte Recht habe die "Eigenbesorgung" ausgeschlossen, lässt sich auch nicht mit § 77 Abs. 7 LSA-GO 93/94 (bzw. der Vorgängerbestimmung des § 5 Abs. 6 LSA-GKG 92) rechtfertigen, wonach die Verwaltungsgemeinschaft "in den übrigen Fällen" (in denen die Aufgabe nicht bereits von ihr "erfüllt" wird) im Namen und im Auftrag der Gemeinde handelt; denn was an Fällen übrig bleibt, bestimmt sich nicht nach der Verwaltungstätigkeit, die an sich von der Gemeindeverwaltung zu leisten wäre, sondern gerade nur danach, was die Verwaltungsgemeinschaft selbst an Zuständigkeit hat. Diese muss sich deshalb aus anderen Bestimmungen herleiten lassen, wenn es nicht zu einem Zirkelschluss in der Begründung kommen soll.
Der Auslegung des früheren Rechts nach Wortlaut und Systematik ist der Vorzug zu geben; denn es darf nicht darauf abgestellt werden, ob der Gesetzgeber (subjektiv) der Meinung war, es bedürfe lediglich einer Klarstellung, oder ob er einen Willen zur Änderung hatte. Die Frage, ob sich die Rechtslage geändert hat, entscheidet sich vielmehr allein objektiv durch Vergleich des früheren Rechts mit der neuen Regelung. Auch dafür ist nicht maßgeblich, welche Motivation die an der früheren Gesetzgebung (§ 5 LSA-GKG 92; §§ 75, 77 LSA-GO 94) beteiligten Stellen oder Personen geleitet hat, sondern von diesen Vorstellungen nur das, was sich im Gesetzeswortlaut oder in der Systematik niedergeschlagen hat (vgl. hierzu vor allem: BVerfG, Urt. v. 16.2.1983 - 2 BvE 1-4/83 -, BVerfGE 62, 1 [45], m. w. Nachw.); denn die Materialien können lediglich unterstützend herangezogen werden, um den allein maßgeblichen (objektiven) Willen des Gesetzgebers zu ermitteln, und dürfen nicht dazu verleiten, die subjektiven Vorstellungen der gesetzgebenden Instanzen dem objektiven Gesetzesinhalt gleichzusetzen (BVerfG, a. a. O.; vgl. auch bereits: BVerfG, Urt. v. 21.5.1952 - 2 BvH 2/52 -, BVerfGE 1, 299 [312]).
Eine einschränkende Interpretation dahingehend, die Gemeinden hätten schon nach dem früheren Recht alle Aufgaben, die sie nicht "zur Erfüllung" übertrugen, wenigstens durch das gemeinsame Verwaltungsamt "besorgen" zu lassen, belegen zudem die Materialien zu den früheren Regelungen nicht eindeutig. Dort ist immer besonderer Wert auf den Grundsatz der Freiwilligkeit gelegt worden (vgl. etwa zu § 5 LSA-GKG 92: Entwurf der Landesregierung [LT-Drs. 1/1107 v. 7.1. 1992: Allgemeine Begründung <Vorabdruck, S. 2]>; Minister des Innern [Perschau, CDU], LT-StenBer 1/27 v. 16.1.1992, S. 2129 f, 2135; vgl. auch, insoweit kritisch zur Lösung allein über "Freiwilligkeit": Abg. Dr. Püchel [SPD], LT-StenBer 1/35 v. 17.7.1992, S. 3950; vgl. ferner wiederum: Minister des Innern [Perschau, CDU], LT-StenBer 1/35, S. 3951 f). Das kann dahin verstanden werden, dass die "Freiwilligkeit" nur darin bestehen sollte, sich einer Verwaltungsgemeinschaft mit dann festen Vorgaben anzuschließen; möglich hingegen ist auch eine Sicht, nach welcher die Gemeinde bei den Vertragsverhandlungen über die Verwaltungsvereinbarung nicht nur das Ob ihres Beitritts, sondern auch den Grad ihrer Bindung selbst sollte bestimmen können.
Schließlich war der Entwurf der Landesregierung zum damaligen Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit in seiner allgemeinen Begründung (a. a. O., Vorabdruck, S. 4) auch davon ausgegangen, bei den beteiligten Gemeinden entständen gerade zusätzliche Personal- und Sachkosten, wenn die Verwaltungsgemeinschaften in der geplanten Weise eingerichtet würden; andererseits findet sich im selben Entwurf über die Funktion der Verwaltungsgemeinschaft die Bemerkung, mit dem gemeinsamen Verwaltungsamt sollten Verwaltungsleistungen "anstelle" gemeindeeigener Verwaltungskräfte erbracht werden (a. a. O., Einzelbegründung zu § 5 Abs. 3 [S. 3]).
Dieser Rückgriff in erster Linie auf das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit ist notwendig, weil der das Gesetzgebungsverfahren zur Gemeindeordnung als spätere Grundlage einleitende Entwurf der Fraktionen der CDU und der F.D.P. (LT-Drs. 1/1222 v. 20.2.1992) keine speziellen Regelungen zur inneren Organisation der Verwaltungsgemeinschaft vorgesehen und erst der Ausschuss für Inneres die Regelungen des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit eingearbeitet hatte (vgl. Beschluss-Empfehlung [LT-Drs. 1/2798 v. 1.7.1993], §§ 70/2 bis 70/12).
Der Berichterstatter hatte dies als eine "komplette Übernahme" der LSA-GKG-Regelungen bezeichnet (Abg. Jeziorsky [CDU], LT-StenBer 1/50 v. 8.7.1993, S. 5916).
Der Gesetzentwurf der PDS für eine Gemeindeordnung (LT-Drs. 1/1142 v. 24.1. 1992 [vgl. dort §§ 66 ff]) war vom "Freiwilligkeitsprinzip" ausgegangen und hatte es den Gemeinden freigestellt, ihre Aufgaben von der Verwaltungsgemeinschaft wahrnehmen zu lassen (vgl. insbes. § 67 des Entwurfs).
Selbst wenn man unterstellte, der Gesetzgeber habe lediglich das Ziel verfolgt, eine von ihm bereits angenommene Regelung nur "klarzustellen", so hinderte dieser Umstand nicht, gleichwohl von einer neuen (Gesamt-)Regelung auszugehen. Das Bundesverfassungsgericht hat eine "neue" Regelung schon dann angenommen, wenn der Gesetzgeber den Anwendungsbereich einer Norm eindeutiger bestimmt und dieser damit einen neuen Inhalt gibt (BVerfG, Beschl. v. 2.12.1986 - 1 BvR 1509/83 -, BVerfGE 74, 69 [73]; vgl. auch bereits: BVerfG, Urt. v. 2.11.1960 - 2 BvR 504/60 -, BVerfGE 11, 351 [359]: Hinzufügen von "Art. 21 GG" zum bisherigen Begriff "politische Partei").
Verglichen mit sowohl § 5 LSA-GKG 92 als auch mit § 77 LSA-GO 93/94 ist § 77 LSA-GO 97 über die eingefügte Konkretisierung hinaus auch systematisch in einer Weise umgestellt worden, die andere Rückschlüsse auf den Inhalt des jeweiligen Regelungsgehalts zulassen kann als bislang.
1.2.2.2-->Die Beschwerdeführerin ist bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung Mitglied einer Verwaltungsgemeinschaft geblieben. Zwar galt die Genehmigung zur Kündigung als erteilt; die Fiktion ist aber widerrufen worden. Dabei ist unschädlich, dass die Beschwerdeführerin hiergegen Rechtsmittel eingelegt hat; denn der angeordnete Sofortvollzug, dem die Beschwerdeführerin nicht mit einem Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz entgegengetreten ist, bewirkt, dass die Beschwerdeführerin gegenwärtig so zu behandeln ist, als hätte sie für ihre Kündigung noch keine Genehmigung erhalten.
1.3-->Die sonstigen Formalien sind eingehalten; die Verfassungsbeschwerde ist insbesondere fristgerecht eingelegt worden.
Die Verfassungsbeschwerde liegt in der gebotenen Schriftform vor und bezeichnet sowohl die Verfassungsbestimmung(en), gegen welche die gesetzliche Regelung verstoßen soll, als auch die Gesetzesstellen, durch welche der geltend gemachte Verstoß verursacht wird (§§ 16 Abs. 1; 51 Abs. 1, 2; 49 LSA-VerfGG).
Sie wahrt die Frist des § 48 LSA-VerfGG (i. V. m. § 51 Abs. 2 LSA-VerfGG); denn sie ist innerhalb der Jahresfrist nach Verkündung des Kommunalrechtsänderungsgesetzes erhoben worden. Auf dieses Gesetz ist abzustellen, weil es eine neue Regelung enthält (vgl. oben Nr. 1.2.2.1).
Die Verlagerung rein vorbereitender oder ausführender Verwaltungstätigkeiten der Gemeinde auf die Verwaltungsgemeinschaft verletzt weder den verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich der Selbstverwaltung, noch verstößt sie gegen das Demokratiegebot (2.1). Sie ist auch mit den Grundsätzen vereinbar, welche die Verfassung "im Vorfeld" des Kernbereichs zu respektieren verlangt (2.2). Die Auslegung des Gesetzes ergibt, dass der Gemeinde nicht ausnahmslos untersagt ist, eigenes Personal zu beschäftigen (2.3).
2.1-->Die Personalhoheit der Gemeinde hat über die Organisationshoheit teil an der Garantie der durch Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LSA-Verf gewährleisteten Selbstverwaltung (2.1.1), gehört aber nicht zum verfassungsfesten Kernbereich (2.1.2). Die Übertragung der bloßen Ausführung von Aufgaben auf das zentrale Verwaltungsamt "zont" nicht in verfassungswidriger Weise die Aufgabe selbst "hoch" (2.1.3). Voraussetzung der Verlagerung ist nicht, dass in der Verwaltungsgemeinschaft eine Volksvertretung unmittelbar gewählt wird (2.1.4).
2.1.1-->Die durch Art. 2 Abs. 3; 87 LSA-Verf garantierte Selbstverwaltung umfasst das Recht der Gemeinden, die Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft selbst (materiell) eigenverantwortlich und frei von staatlichem Einfluss zu bestimmen, wahrzunehmen und durchzuführen (vgl. dazu zur bundesrechtlichen Vorgabe des Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes: BVerfG, Beschl. v. 24.6.1969 - 2 BvR 446/64 -, BVerfGE 26, 228 [237 f]; Beschl. v. 7.10.1980 - 2 BvR 584,598,599,604/76 -, BVerfGE 56, 298 [312]; Beschl. v. 12.1. 1982 -, 2 BvR 113/81 -, BVerfGE 59, 216 [226]; Beschl. v. 23.11.1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 -, BVerfGE 79, 127 [143]; Beschl. v. 7.2.1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363 [382]); gewährt wird auch ein "gewisser organisatorischer Freiraum", um die internen Verfahrensabläufe beeinflussen zu können (BVerfG, Beschl. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 -, BVerfGE 91, 228 [238]). Einschränkungen bestehen naturgemäß vor allem wegen der korrespondierend notwendigen staatlichen Aufsicht (BVerfG, Beschl. v. 21.6.1988 - 2 BvR 602, 974/83 -, BVerfGE 78, 331 [341]). Das Bundesverfassungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung (BVerfG, Urt. v. 10.12.1974 - 2 BvK 1/73, 2 BvR 902/73 -, BVerfGE 38, 258 [278 ff]; Urt. v. 24.7.1979 - 2 BvK 1/78 -, BVerfGE 52, 95 [117]; BVerfGE 91, 228 [236]) gerade auch die Organisationshoheit zur Selbstverwaltungsgarantie gerechnet, zu der auch die Personalhoheit zählt (BVerfG, Beschl. v. 26.11. 1963 - 2 BvL 12/62 -, BVerfGE 17, 172 [182]; 91, 228 [245]). Die Organisationshoheit soll sicherstellen, dass die Gemeinden für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben Abläufe und Entscheidungszuständigkeiten im einzelnen festlegen und damit auch über Gewichtung, Qualität und Inhalt ihrer Entscheidungen bestimmen können (BVerfGE 91, 228 [236]).
Allerdings besteht die verfassungsrechtliche Organisationsfreiheit - wie auch die Selbstverwaltungsgarantie selbst - nur "im Rahmen der Gesetze" (Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf). Der staatliche Gesetzgeber kann auf dieser Grundlage Organisationsstrukturen vorgeben (BVerfG, Beschl. v. 7.2.1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363 [382]; BVerfGE 91, 228 [238]). Das betrifft in erster Linie die "äußere" Organisation, also die (Gemeinde-) "Verfassung" im eigentlichen Sinn; hier ist der Gesetzgeber gehalten, eine Form zu wählen, welche der Selbstverwaltung Rechnung trägt und die Gemeinde befähigt, die ihr obliegenden Aufgaben wahrzunehmen. Von Einfluss auf die Art und Weise der Erledigung sind aber gleichfalls Regelungen des Gesetzgebers über die "innere" Organisation. In beiden Fällen gerät der Gesetzgeber desto eher an die Grenze verfassungsrechtlicher Verbürgung, je enger er die Gemeinde bindet, ihre Aufgaben in bestimmter, vorgeschriebener Weise zu erledigen.
2.1.2-->Die angegriffenen Regelungen verletzen nicht bereits den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie, also deren unantastbaren "Wesensgehalt", dessen Inhalt sich einer generellen Bestimmung entzieht, der aber entscheidend durch die historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung geprägt wird (BVerfGE 17, 172 [182]; BVerfG, Beschl. v. 21.5. 1968 - 2 BvL 2/61 -, BVerfGE 23, 353 [365 f]; BVerfGE 26, 228 [238]; 56, 298 [312]; 59, 216 [226]; 83, 363 [381]; 91, 228 [238 f]). Gerade die Organisationshoheit der Kommunen lässt sich historisch nur bedingt belegen; dem Gesetzgeber stand von je her das Recht zu, die äußere Kommunalverfassung vorzugeben, so dass die staatswissenschaftliche Literatur noch zu Zeiten der Weimarer Verfassung die gemeindliche Organisation weitgehend als vom Selbstverwaltungsrecht nicht erfasst angesehen hat (Nachweise bei BVerfGE 91, 228 [236, 237]); nur bei der inneren Organisation gehört zum Erscheinungsbild, Ortsstatute erlassen und die innere Verwaltungsorganisation durch Verfügungen regeln zu dürfen (BVerfGE 91, 228 [237]). Ein gewisser organisatorischer Freiraum ist indessen garantiert, weil die Verfassung den Kommunen eigene Aufgabenbereiche zur selbständigen Erledigung vorbehält und damit zugleich dem Gesetzgeber Schranken setzt, die Organisation bis in interne Verwaltungsabläufe hinein umfassend zu steuern (BVerfGE 91, 228 [238]).
Damit schließt der absolute Schutz des Kernbereichs nur solche Regelungen des Gesetzgebers aus, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsmöglichkeit der Kommunen im Ergebnis ersticken würden (BVerfGE 91, 228 [239]).
Diese Grenze wird nicht überschritten.
Dabei ist in den Blick zu nehmen, dass die Garantie kommunaler Selbstverwaltung die Gemeinden in erster Linie vor staatlicher Einflussnahme sichert. Verhindert werden soll deshalb, dass die Organisation ständig aktualisierbaren Weisungen etwa der Fachaufsicht unterliegt, dass sie auf bestimmte Ämter beschränkt wird, dass sie durch staatliche Behörden beliebig gesteuert werden kann oder dass der Gemeinde überhaupt jeder Entscheidungsspielraum genommen wird (BVerfGE 91, 228 [239]).
Von einer staatsfreien Organisation der Gemeinde geht auch das Kommunalrecht in Sachsen-Anhalt aus, indem es die Ausführung der den (Sach-)Aufgaben zuzuordnenden Entscheidungen des Gemeinderats oder seiner Ausschüsse einer (Gemeinde-)"Verwaltung" unter der - allerdings von den Entscheidungen der Volksvertretung in der Sache abhängigen - Weisungs- und Organisationshoheit des (volksgewählten) Bürgermeisters überträgt (§§ 57 Abs. 1 S. 2, Abs. 2; 62 Abs. 1; 63 LSA-GO 97).
Dieses Grundmodell staatsfreier Organisation wird nicht dadurch angetastet, dass der Gesetzgeber von "kleinen" Gemeinden, soweit sie zu Verwaltungsgemeinschaften zusammengeschlossen sind, verlangt, die Ausführungsarbeiten der nach wie vor vom Bürgermeister zu verantwortenden Aufgaben zentral von einer Stelle "besorgen" zu lassen, die als Körperschaft des öffentlichen Rechts ebenso staatsfrei ist wie die Gemeinde selbst.
Die Erfahrungen mit Gemeindegebietsreformen in den alten Bundesländern haben gezeigt, dass "kleine" Gemeinden mit ihrer Organisation modernen Anforderungen nicht mehr entsprechen. Dieses Ergebnis hatte auch eine Bestandsaufnahme für Sachsen-Anhalt (Bericht der »Projektgruppe "Leitbilder künftiger Gebietskörperschaften"« vom 31.3.1992 und Entwurf eines Leitbilds der zukünftigen Strukturen der Gebietskörperschaften - Leitbild-Entwurf -, Nr. 2); dieser Untersuchung lagen außer eigenen Erkenntnissen auch Erfahrungen aus anderen neuen Bundesländern zu Grunde (vgl. Leitbild-Entwurf, Nr. 1.3). Danach muss eine Gemeinde - um Aufgaben sachgerecht erledigen zu können - über mindestens zwei Führungskräfte in der Verwaltungsleitung, mindestens zwei weitere in einer Kämmerei, eine Kraft für den Bereich "Sicherheit und Ordnung", zwei Kräfte für das Planungswesen und eine Führungskraft für den Bereich "Soziale Sicherung und Wohnungswesen" verfügen; dies ist nach Meinung der Projektgruppe erst bei einer Größenordnung von 10.000 bis 12.000 Einwohnern rentabel (Leitbild-Entwurf, Nr. 2.3.1). Wegen der eine geringere Einwohnerzahl voraussetzenden Einzugsbereiche für bestimmte kommunale Einrichtungen (Leitbild-Entwurf, Nr. 2.3.2) und vor allem mit Rücksicht auf die unterschiedliche Bevölkerungsdichte (vgl. auch den Richtwert von maximal 15 km Radius bei Leitbild-Entwurf, Nr. 2.3.1 [S. 8]) sowie kulturelle Beziehungen und die Verkehrs-Infrastruktur (Leitbild-Entwurf, Nr. 2.3.3) verlangt die Untersuchung als Untergrenze eine Größenordnung von 5.000 Einwohnern (Leitbild-Entwurf, Nr. 2.4).
Für die Lösung seiner Aufgabe, bei den Vorgaben für eine gemeindliche Organisationsstruktur einerseits den Grundsatz der "Bürgernähe" zu wahren und andererseits dafür zu sorgen, dass die gemeindlichen Aufgaben effektiv erledigt werden können, hat der Landesgesetzgeber bereits Modelle vorgefunden, die um der Leistungsfähigkeit der Gemeinden willen eine "Spaltung" von gemeindlichen Zuständigkeiten auf einerseits die Gemeinde selbst und andererseits Organisationsformen (der "Samtgemeinde", der "Verbandsgemeinde", des "Amtes" oder der "Verwaltungsgemeinschaft") vorsehen, in denen die Gemeinde jeweils nur Mitglied ist oder die zugleich die Einwohner der Gemeinde zu Mitgliedern haben, welche in der "Verbandskörperschaft" unmittelbar eine eigene Volksvertretung wählen.
Die Entscheidung des Landesgesetzgebers für das Modell "Verwaltungsgemeinschaft" begegnet angesichts früherer Erfahrungen mit Gebietsreformen und der Untersuchung im eigenen Land keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Mit diesem Ergebnis durfte aus den sich den Untersuchungen der Projektgruppe zu entnehmenden Gründen die Erwartung verknüpft sein, dass (möglichst) keine eigene Gemeindeverwaltung vor Ort neben einer neu einzurichtenden, den Anforderungen der Effektivität genügenden Verwaltung der Verwaltungsgemeinschaft mehr vorgehalten werde.
Da die Organisationshoheit von vornherein nur relativ gewährleistet ist, kann der staatliche Gesetzgeber der Regelung von Organisationsstrukturen seine Vorstellungen zu Grunde legen (BVerfGE 91, 228 [240]) und typisieren (BVerfGE 91, 228 [241]). Solche Organisationsvorgaben lassen sich von Verfassungs wegen gerade auch mit dem Ziel einer Verwaltungsvereinfachung rechtfertigen und dürfen die Gesichtspunkte der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit berücksichtigen (BVerfGE 91, 228 [240]).
Dass es mit der Selbstverwaltungsgarantie vereinbar ist, gemeindliche Aufgaben, über deren Erfüllung die Gemeinde weiterhin selbst bestimmt, bei ihrer Umsetzung von einer anderen Stelle "besorgen" zu lassen, hat auch das Bundesverfassungsgericht anerkannt. Es hat eine Amtsordnung aus Schleswig-Holstein nicht beanstandet (BVerfGE 52, 95 [117]), die in wesentlichen Punkten dem gleicht, was §§ 75 ff LSA-GO 93/94/97 oder zuvor §§ 3 ff LSA-GKG 92 zur Organisation der Verwaltungsgemeinschaft in Sachsen-Anhalt vorsehen. Nach § 3 Abs. 1 S. 1 der Amtsordnung für Schleswig-Holstein - AmtsO - führte das Amt nach den Beschlüssen der Gemeinde die Selbstverwaltungsaufgaben der amtsangehörigen Gemeinden durch, und die Gemeinden konnten darüber hinaus Aufgaben durch das Amt eigenständig erledigen lassen (§ 3 Abs. 1 S. 2 AmtsO); kraft Gesetzes besorgte das Amt außerdem die Kassen- und Rechnungsführung der Gemeinden und bereitete die Aufstellung der gemeindlichen Haushaltspläne vor (§ 4 Abs. 3 AmtsO).
In seiner an sich einen anderen Themenkreis (Notwendigkeit unmittelbarer Volkswahl für den "Amtsausschuss") betreffenden Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich anerkannt, dass auch Änderungen des historisch Vorgefundenen den "Kernbereich" dann nicht antasten, wenn sie das überkommene System vernünftig fortentwickeln und zugleich die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie nicht aushöhlen (BVerfGE 52, 95 [117]). Erst recht für vereinbar hat das Bundesverfassungsgericht eine (frühere) Vorgabe des (schleswig-holsteinischen Landes-)Gesetzgebers gehalten, welche das Amt lediglich als "Schreibstube" der Gemeinden organisiert hatte (BVerfGE 52, 95 [121]).
Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat für das dortige Recht der "Verwaltungsgemeinschaft" keinen Eingriff in den Kernbereich gesehen, weil den Gemeindeorganen die Entscheidungsbefugnis verbleibe und nur der "büromäßige Vollzug der Beschlüsse" von der Verwaltungsgemeinschaft "als sekundärem Hilfsinstrument" wahrgenommen werde (BayVfGH, Entschdg. v. 2.3.1978 - Vf. 2-VII-77 -, VGHE Bd. 31 [n. F.], Nr. 4 [S. 44, 61] = BayVBl 1978, 426 [429]). Zwar verbot das damals zu beurteilende Landesrecht den Gemeinden nicht ausdrücklich, eigene Bedienstete anzustellen (vgl. BayVfGH, VGHE 31, 44 [64] = BayVBl 1978, 426 [430]); das Gericht hielt aber die Personalhoheit gleichwohl für beeinflusst, weil es der Gemeinde jedenfalls unter dem Gesichtspunkt sparsamer Haushaltsführung nicht mehr möglich sei, eigenes Verwaltungspersonal für solche Tätigkeiten einzustellen, die von der Verwaltungsgemeinschaft wahrgenommen würden (a. a. O.). Der Verfassungsgerichtshof hat später aus der Konstruktion der Aufgaben-Erledigung geschlossen, die Verwaltungsgemeinschaft handele in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises eigentlich nur als "Behörde der Mitgliedsgemeinde", nämlich in deren Auftrag und auf deren Weisung (BayVfGH, Entschdg. v. 23.4.1980 - Vf. 3-VII-79 -, BayVBl 1980, 400 [402]); durch die Bildung der Verwaltungsgemeinschaften würden die Mitgliedsgemeinden "in den Stand gesetzt ..., den Ansprüchen, die der Bürger heute an eine moderne Gemeinde stellen kann, durch eine funktionstüchtige Verwaltung zu genügen" (a. a. O.).
Dass die "Besorgung" gemeindlicher Aufgaben ohne Eingriff in den Kernbereich auf die Verwaltungsgemeinschaft verlagert werden kann, widerspricht auch nicht der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Nordrhein-Westfalen. Soweit für unvereinbar mit Verfassungsrecht gehalten worden ist, dass die Funktion des Hauptverwaltungsbeamten in der Gemeinde ("Gemeindedirektor") gleichzeitig vom Hauptverwaltungsbeamten des Amtes ("Amtsdirektor") wahrgenommen wird, ist dies damit begründet, dass die Organfunktion in der Gemeinde betroffen sei, die nicht mehr auf das Gemeindevolk zurückgeführt werden könne (VerfGH NW, Urt. v. 21.8.1954 - VGH. 3/53 -, OVGE 9, 74 [78, 81]); die Volkswahl des Bürgermeisters und dessen Organstellung als des Repräsentanten und Vertreters der Gemeinde bleiben aber durch §§ 75 Abs. 5; 77 GO 97 unberührt, und in seine Entscheidungsbefugnis wird nicht eingegriffen. Auch die Entscheidung zum Datenschutz steht nicht entgegen (VfGH NW, Urt. v. 9.2.1979 - VerfGH 13/77 u. a. -, DÖV 1979, 637 ff). Hier hatte das Gericht beanstandet, dass der Gesetzgeber auf die Art und Weise der Erledigung von Aufgaben mittels Datenverarbeitung Einfluss genommen und den Großstädten den Anschluss an Zentralrechner vorgegeben hatte, obwohl in einer der Kommunen ein leistungsfähiger Rechner vorhanden war; das Gericht hatte aber nicht den "Kernbereich" für betroffen gehalten, sondern lediglich angenommen, der Zusammenschluss sei nicht zulässig gewesen, weil er nicht "aus Gründen des öffentlichen Wohls dringend geboten" gewesen sei.
Das Modell einer "Schreibstube" und nicht eine Verlagerung von "Aufgaben" auf die Verwaltungsgemeinschaft war seinerzeit beim Gesetz von 1992 und später das Organisationsziel des Landesgesetzgebers von Sachsen-Anhalt (vgl. bereits: Minister des Innern [Perschau, CDU], LT-StenBer 1/27 v. 16.1.1992, S. 2127 f, sowie die weiteren Debattenbeiträge in dieser Plenarsitzung; vgl. ferner die Beiträge in der zweiten Lesung des Gesetzes [LT-StenBer 1/35 v. 17.7.1992, S. 3946 ff]; vgl. auch später Abg. Dr. Schuster [PDS], LT-StenBer 2/36, S. 2710 [Verwaltungsgemeinschaft als "Schreibstube"] aus Anlass der ersten Lesung des Gesetzentwurfs der CDU [LT-Drs. 2/1968 v. 28.2.1996]; vgl. schließlich Debatte über die Große Anfrage der CDU: "Servicestation" [Abg. Becker, LT-StenBer 2/28 v. 29.9.1995, S. 1964]).
Die Regelung über Verwaltungsgemeinschaften von 1992 hatte der Verfassungsgeber vorgefunden, ohne dass sich in den Art. 2 Abs. 3; 87 ff LSA-Verf Anhaltspunkte dafür finden, der Landesverfassungsgeber habe es als notwendig angesehen, zum Schutz der kommunalen Organisations- und Personalhoheit deutlichere Grenzen zu ziehen, als sie nach dem Grundgesetz oder nach den oben vorausgesetzten anderen Landesverfassungen bestehen. Das Gegenteil (nämlich die Zulässigkeit einer Übertragung) folgt aus Art. 87 Abs. 2 LSA-Verf.
2.1.3-->Auch wenn der Gesetzgeber verlangt, dass die "reine Verwaltungstätigkeit" der Gemeinden ausschließlich in der organisatorisch von den Gemeinden gesonderten Verwaltungsgemeinschaft geleistet wird, die als Körperschaft des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattet ist, liegt darin keine durch die Verfassung untersagte (BVerfGE 79, 127 ff ["Rastede"]) sog. "Hochzonung" von Gemeindeaufgaben. Die Tätigkeit bleibt vielmehr ihrem Charakter nach "gemeindlich" (vgl. zum früheren Recht der Verwaltungsgemeinschaften bereits: LVerfG LSA, Urt. v. 27.10.1994 - LVG 14,17,19/94 -, LVerfGE 2, 345 [368]; vgl. auch Klang/Gundlach, a. a. O., § 75 RdNr. 2 [S. 303]). Die Gemeinden, die zwar Mitglieder der Verwaltungsgemeinschaft sind und auf diese eigene Aufgaben übertragen können, werden aber im Übrigen nicht mit ihren Aufgaben oder einem Teil davon in die eigenständige Körperschaft des öffentlichen Rechts integriert, sondern bleiben mit ihren Aufgaben selbständig und werden zu deren "Besorgung" lediglich koordiniert (Wiegand/Grimberg, LSA-GO, § 75 RdNr. 2).
Zum Wesen kommunaler Selbstverwaltung und damit zu ihrem Bestand gehört zwar, dass die Gemeinden keine beliebige dezentrale Verwaltungseinheit sind, sondern selbständige Gemeinwesen, die den dort lebenden Bürger(innen) die Möglichkeit lokaler politischer Identifikation geben wollen und sollen (BVerfGE 79, 127 [150]; 82, 310 [314]). Damit wird aber nur sichergestellt, dass die Gemeinden "ihre Angelegenheiten" (Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf) - gleichbedeutend mit den "Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft" i. S. des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG - eigenverantwortlich wahrnehmen können. Nur in diesem Zusammenhang hat das Bundesverfassungsgericht präzisiert, es gebe - nach dem Grundgesetz - keinen von der gemeindlichen Zuständigkeit nach dem Gesichtspunkt der "Örtlichkeit" unterscheidbaren, einem "Gemeindeverband" eigenständig garantierten Aufgabenbereich (BVerfGE 79, 127 [150 ff <152>]), so dass sich die Vermutung für die gemeindliche Zuständigkeit in Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft auch gegenüber dem (höheren) Gemeindeverband (dort: Landkreis) durchsetzen müsse (BVerfG, a. a. O., S. 150/151).
Ob die Verfassung des Landes, die Landkreise neben Gemeinden gleichwertig als Träger kommunaler Selbstverwaltung aufführt (Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf), bei einer reinen Wortlautauslegung mit diesen vom Bundesverfassungsgericht zu Art. 28 Abs. 2 GG entwickelten Grundsätzen (noch) vereinbar ist und welche Bedeutung dies für den Inhalt des Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf (künftig) haben kann, bedarf keiner näheren Betrachtung (vgl. zur Problematik immerhin: Knemeyer, Zur notwendigen Garantie kommunaler Selbstverwaltung in den neuen Landesverfassungen, NVwZ 1991, 49 [52]); denn (mit dem Landkreis) konkurrierende Rechte aus Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf sind hier nicht zu bedenken.
Schon die Überschrift vor §§ 75 ff LSA-GO 97 ("Besondere Verwaltungsformen" [eben der "Gemeinde-"Verfassung]) macht dies deutlich. Nichts anderes folgt aus der Entwicklungsgeschichte. Beim Rückblick auf das ursprüngliche Gesetz von 1992 zeigt sich, dass auch die Verwaltungsgemeinschaft nur eine der drei möglichen Formen kommunaler Zusammenarbeit neben dem Zweckverband und einer bloßen Verwaltungsvereinbarung sein sollte (vgl. seinerzeit § 2 Abs. 1 LSA-GKG 92). Solche Zusammenschlüsse kommunaler Träger ändern aber nichts an dem Charakter der jeweils zu erledigenden Aufgabe. Soweit nur Gemeinden Mitglieder eines dieser Träger von Gemeinschaftsangelegenheiten sind, bleibt die wahrgenommene Aufgabe "gemeindlich".
Gerade der Vergleich mit dem Zweckverband (vgl. inzwischen: §§ 6 ff des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit i. d. F. d. Bek. v. 26.2.1998 [LSA-GVBl., S.. 81] - LSA-GKG 98 -), der Instrument ist, gemeinsam bestimmt definierte Aufgaben zu erfüllen, hatte auch das Bundesverfassungsgericht im Fall der schleswig-holsteinischen Ämterordnung nicht daran zweifeln lassen, dass die durch das (schleswig-holsteinische) Amt auszuführende Tätigkeit der Natur nach gemeindlich geblieben ist (BVerfGE 52, 95 [116 ff]). Das Gericht hatte bereits zuvor den zwangsweisen Anschluss einer Gemeinde an einen Zweckverband zur Erledigung kommunaler Aufgaben für vereinbar mit der Selbstverwaltungsgarantie gehalten, (BVerfG, Beschl. v. 24.6.1969 - 2 BvR 446/64 -, BVerfGE 26, 228 [229, 224]: Schulzweckverband).
"Gemeindliche" Angelegenheiten i. S. des Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf bleiben danach auch die von der Verwaltungsgemeinschaft wahrgenommenen Tätigkeiten.
Diesem Ergebnis steht die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Nordrhein-Westfalen zur Frage eines Sparkassenzweckverbands zwischen Stadt und Landkreis (VfGH NW, Urt. v. 11.7.1980 - VerfGH 8/79 -, DÖV 1980, 691 ff) nicht entgegen; danach enthalte der Grundsatz der Allzuständigkeit der Gemeinden einen Zuständigkeitsvorrang der Gemeinden auch vor Gemeindeverbänden. Die Aussage zielt nämlich in der Sache auf eine "Hochzonung" (Zusammenlegung mit der Landkreis-Sparkasse) und betrifft im Übrigen einen Übergang von Aufgaben in der Sache, keine bloße verwaltungsmäßige Abwicklung von Entscheidungen im erhalten gebliebenen Aufgabenbereich.
Auch auf die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Brandenburg zum Schulzweckverband (VfGH Bbg, Urt. v. 17.7.1997 - VfGBbg 1/97 -, LKV 1997, 449 ff) kann sich die Beschwerdeführerin nicht mit Erfolg berufen; denn dort ging es in erster Linie um die Frage, ob bei einer "Hochzonung" der Schulträgerschaft auf die Kreise bestimmte Gemeinden Schulträger bleiben durften, und außerdem hatte der Gesetzgeber die Aufgabe selbst übertragen, nicht bloß rein verwaltungstechnische "Besorgungen".
2.1.4-->Ein Verstoß gegen die Verfassungsbestimmungen über die kommunale Organisation (Art. 2 Abs. 3; 87 ff LSA-Verf, speziell gegen Art. 89 LSA-Verf [Volksvertretung in den Kommunen]) oder gegen das allgemeine Demokratiegebot (Art. 2 Abs. 2 LSA-Verf) liegt - jedenfalls soweit allein die Frage der "Besorgung" von Gemeindeangelegenheiten betroffen ist - auch nicht darin, dass der Gemeinschaftsausschuss als Organ der Verwaltungsgemeinschaft (neben dem Leiter des gemeinsamen Verwaltungsamts; vgl. § 75 Abs. 2 LSA-GO 97) nicht wie eine Gemeindevertretung (vgl. dazu §§ 44 Abs. 1; 36 Abs. 1; 37 LSA-GO 97) unmittelbar gewählt, sondern nur durch "Delegierte" der Mitgliedsgemeinden (§ 78 Abs. 1 LSA-GO 97) besetzt wird.
Eine unmittelbare Wahl auch für einen Gemeindeverband wird durch Art. 89 LSA-Verf nicht verlangt, sondern ist allein für "Kommunen" vorgeschrieben; das sind nach der Verfassungsdefinition des Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf neben den Gemeinden nur die Landkreise.
Damit erledigt sich die vom Bundesverfassungsgericht seinerzeit für Schleswig-Holstein aufgeworfene Frage, wie dort der Begriff "Gemeindeverband" zu bestimmen ist (vgl. BVerfGE 52, 95 [109 ff]). Angesichts der Klarstellung durch Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf ist auch ohne Bedeutung für die Anwendung des Art. 89 LSA-Verf, dass zu den Gemeindeverbänden i. S. des Grundgesetzes (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG) auch die "Landkreise" gerechnet werden (vgl. dazu: BVerfGE 79, 127 [150]); denn deren Selbstverwaltungsrecht garantiert Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf eigenständig als das einer "Kommune", und eine unmittelbar gewählte Volksvertretung verlangt das Grundgesetz nicht etwa für jeden Gemeindeverband i. S. des Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG, sondern nach Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG außer für Gemeinden nur für Kreise. Dieser Hintergrund lässt keine inhaltliche Identität des in beiden Verfassungen verwendeten Begriffs "Gemeindeverband" zu, sondern verlangt eine Auslegung der Landesverfassung dahin, dass unter den neben den "Kommunen" im Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf besonders genannten "Gemeindeverbänden" nur solche zu verstehen sind, für welche sich das Bundesverfassungsgericht zur Abgrenzung von den "Gebiets-Körperschaften" des Synonyms "Bund-Körperschaft" bedient (BVerfGE 52, 95 [118]) und auf dieser Grundlage die Notwendigkeit unmittelbarer Wahl für die Ämter verneint hat (BVerfGE 52, 95 [120 ff]).
Das Delegiertensystem des § 78 Abs. 1 LSA-GO 97 genügt auch dem allgemeinen Demokratiegebot des Art. 2 Abs. 2 LSA-Verf; denn sowohl die unmittelbar durch das Volk gewählten Bürgermeister (§ 58 Abs. 1 LSA-GO 97 - diese Bestimmung gilt auch für die nur ehrenamtlich tätigen Bürgermeister von Mitgliedsgemeinden in Verwaltungsgemeinschaften [vgl. dazu § 57 Abs. 1 LSA-GO 97] -) als Pflichtmitglieder des Gemeinschaftsausschusses als auch weitere Delegierte, die (nur) aus dem Kreis der unmittelbar gewählten Gemeinderatsmitglieder (§ 37 Abs. 1 LSA-GO 97) bestimmt werden können (§ 78 Abs. 1 LSA-GO 97), leiten ihre Legitimation ausreichend mittelbar vom Volkswillen ab (vgl. insoweit auch: BVerfGE 52, 95 [130]).
2.2-->Der Gesetzgeber durfte sich der Verwaltungsgemeinschaft als Organisationsmodell der Gemeindeebene bedienen, ohne statt dessen eine Gemeindereform durchführen zu müssen (2.2.1). Dass die Verwaltungsgemeinschaften keine eigenständige Zwischenebene über der Gemeinde und unter dem Landkreis sind, beeinflusst von Verfassungs wegen die Auslegung einzelner Regelungen der §§ 75; 77 LSA-GO 97 (2.2.2).
2.2.1-->Die von der Beschwerdeführerin gerügte Verlagerung ihrer Verwaltungstätigkeit auf das gemeinsame Verwaltungsamt ist auch im Vorfeld des "Kernbereichs" mit der Garantie kommunaler Selbstverwaltung vereinbar (2.2.1.1); sie ist durch den sachlichen Grund der Verwaltungsvereinfachung gerechtfertigt (2.2.1.2).
2.2.1.1-->Das Bundesverfassungsgericht hat bereits für das vergleichbare schleswig-holsteinische Landesverfassungsrecht die Garantie kommunaler Selbstverwaltung nicht für verletzt gehalten, wenn die Hoheitsrechte im wesentlichen erhalten blieben, die Universalität des Aufgabenbereichs fortbestehe und die wichtigen Mittel kommunaler Eigenständigkeit wie Gebietshoheit, Satzungshoheit oder Finanzhoheit nicht angetastet würden (BVerfGE 52, 95 [117]); es hat zwar zu den wesentlichen Elementen auch die Personalhoheit gerechnet (a. a. O.), indessen gemeint, es bedeute eher eine Stärkung als eine Entziehung von Selbstverwaltungsrechten, wenn die staatliche Gesetzgebung erreichen wolle und könne, dass kleinere Gemeinden von rein verwaltungstechnischer Arbeit befreit würden (BVerfGE 52, 95 [116]). So hatte bereits zuvor das Bundesverwaltungsgericht entschieden (BVerwG, Beschl. v. 8.5.1972 - BVerwG VII B 134.71 -, DÖV 1973, 169 [170]). Zum gleichen Ergebnis gelangte der Bayerische Verfassungsgerichtshof in der Bewertung des dortigen Landesrechts (BayVfGH, BayVBl 1980, 400 [402]). Spätere Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (vgl. insbesondere: BVerfGE 79, 127 ff ["Rastede"]; 82, 310 ff ["Aschendorf"]; 83, 363 ff ["Krankenhausfinanzierung"]; 91, 228 ff ["Gleichstellungsbeauftragte"]) stellen dieses Ergebnis ebenso wenig in Frage wie etwaige Besonderheiten der Verfassung für das Land Sachsen-Anhalt.
§§ 75 Abs. 5 Satz 1; 77 Abs. 1 LSA-GO 97 führen nicht zu einer Situation, welche eine eigenständige Gestaltungsfähigkeit der Gemeinden in einer Verwaltungsgemeinschaft im Ergebnis wesentlich beeinträchtigen (oder gar "ersticken") würde (vgl. insoweit: BVerfGE 91, 228 [239]). Für diese Betrachtung sind nicht in erster Linie die Verhältnisse der Beschwerde führenden Gemeinde Rodleben maßgeblich; denn der Gesetzgeber darf bei seinen organisatorischen Vorgaben typisieren (BVerfGE 91, 228 [241]). Die konkreten örtlichen Gegebenheiten können sich deshalb gegenüber einer generellen gesetzlichen Regelung erst durchsetzen, wenn sie deren Sachgerechtigkeit nicht nur in einem Einzelfall in Frage stellen, sondern zugleich Indiz für eine typisierbare Gegenwertung sind.
§§ 75 Abs. 5 S. 1; 77 Abs. 1 LSA-GO 97 lassen den Aufgabenbestand bei den Gemeinden unangetastet. Die Zuständigkeit des örtlichen Gemeinderats nach den allgemeinen Regeln (insbesondere) des § 44 LSA-GO 97 bleibt in vollem Umfang bestehen; § 44 Abs. 3 LSA-GO 97, der den Gemeinderat hindert, bestimmte Entscheidungen auf den (die Verwaltung in der Gemeinde hauptamtlich führenden) Bürgermeister zu übertragen, gilt in gleicher Weise gegenüber der Verwaltungsgemeinschaft. Das folgt aus § 77 LSA-GO 97: Der Begriff der "Besorgung" i. S. des § 77 Abs. 1 LSA-GO 97 begründet im Gegensatz zu dem Begriff der "Erfüllung" i. S. des § 77 Abs. 2 LSA-GO 97 (beim hier allein maßgeblichen "eigenen" Wirkungskreis; vgl. i. ü. § 77 Abs. 6 LSA-GO 97) nur eine dienende Zuständigkeit (vgl. Klang/Gundlach, a. a. O., § 75 RdNr. 2 [S. 303]) der Verwaltungsgemeinschaft bei der Vorbereitung und Durchführung von Entscheidungen (vgl. für den hauptamtlichen Bürgermeister: § 62 Abs. 1 LSA-GO 97), die in der Sache selbst autonom in der Gemeinde fallen. Nur wenn die Gemeinden eine bestimmte Aufgabe "übertragen" haben (§ 77 Abs. 2 LSA-GO 97), geht die Zuständigkeit für die Entscheidung in der Sache auf die Verwaltungsgemeinschaft auch mit der Folge über, dass an die Stelle des (volkgewählten) Gemeinderats in den Fällen des § 44 Abs. 3 LSA-GO nach § 85 LSA-GO 97 der (durch Delegierte besetzte) Gemeinschaftsausschuss tritt, dem es dann ohne weitere Mitwirkung des (örtlichen) Gemeinderats ferner obliegen soll, die notwendigen Satzungen im Namen der Verwaltungsgemeinschaft und nicht etwa der Gemeinde zu erlassen (§§ 85; 44 Abs. 3 Nr. 1; 77 Abs. 7 S. 1 LSA-GO 97). Bei den nicht von der Verwaltungsgemeinschaft zu erfüllenden Aufgaben wird hingegen von Gesetzes wegen nur die "Besorgung" vorgegeben, welche die Aufgabe in der Sache in der Zuständigkeit der einzelnen Gemeinde hält; die Folgen der "Erfüllung" sind allein vom jeweiligen Willen der - und zwar neuerdings: aller - Gemeinde(n) abhängig.
Die Zugehörigkeit zu einer Verwaltungsgemeinschaft ist keine Eingemeindung; sie ändert deshalb nichts an dem Gebietsbestand (§§ 1 Abs. 2; 16 f LSA-GO 97) der einzelnen Gemeinde, an dem Recht, einen Namen, ein Wappen oder sonstige Hoheitszeichen zu führen (§§ 12 ff LSA-GO 97), für ihr Gebiet öffentliche Einrichtungen zu begründen, zu unterhalten oder zu schließen (§§ 22 Abs. 1; 44 Abs. 3 Nrn. 1, 9 LSA-GO 97), und lässt vor allem die Finanzhoheit (§§ 90 ff LSA-GO 97) unberührt.
Das gilt gerade auch, soweit die Kassen- und Rechnungsführung von der Verwaltungsgemeinschaft "besorgt" werden muss.
Gemindert ist allein die Kompetenz des (nur noch ehrenamtlichen) Bürgermeisters (§ 57 Abs. 1 LSA-GO 97). Die dem hauptamtlichen Bürgermeister nach § 63 LSA-GO 97 zustehende Kontroll- und Gestaltungsfunktion über eine hauptamtliche Verwaltung wird gerade auch wegen der §§ 75 Abs. 5 S. 1; 77 Abs. 1 LSA-GO 97 gleichsam ersetzt durch ein Aufsichtsrecht über den - zwischengeschalteten - "Dienstleister", das gemeinsame Verwaltungsamt. Wegen seiner Pflichtmitgliedschaft im Gemeinschaftsausschuss der Verwaltungsgemeinschaft (§ 78 LSA-GO 97) kann dem (ehrenamtlichen) Bürgermeister dieses Aufsichtsmittel nicht genommen werden. Der Unterschied zur Gemeinde, die keiner Verwaltungsgemeinschaft angehört, oder einer Trägergemeinde ist nur, dass dem (ehrenamtlichen) Bürgermeister die Kontrolle über die Verwaltung gleichsam "zur gesamten Hand" mit den Bürgermeistern der übrigen Gemeinden zusteht. Das gilt auch für die Fragen der Personalauswahl, der Notwendigkeit von Einstellungen oder Entlassungen (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 5 LSA-GO 97).
Dem ehrenamtlichen Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde bleiben aber alle übrigen Befugnisse, so das Recht und die Pflicht, seine Gemeinde nach außen rechtlich wie repräsentativ zu vertreten (§ 57 Abs. 2 LSA-GO 97), die Sitzungen des Gemeinderats und seiner Ausschüsse zu leiten (§§ 57 Abs. 1 S. 1; 45 ff LSA-GO 97) sowie für Vorbereitung und Vollzug von Beschlüssen des Gemeinderats oder seiner Ausschüsse zu sorgen (§ 62 Abs. 1 LSA-GO 97).
Die Gemeinde verliert zwar formal ihre eigene, kleine Verwaltung; sie gewinnt aber in der Sache durch die Möglichkeit, sich durch die zentrale, spezialisiertere - wenn auch nur gemeinsame - Verwaltung versorgen zu lassen. Der Verlust an alleinbestimmter Personalhoheit, welche das Bundesverfassungsgericht bei der Entscheidung über die Ämterverfassung (BVerfGE 52, 95 [117]) zu den abzuwägenden, aber nicht absolut entgegenstehenden Positionen gerechnet hatte, fällt angesichts des Gewinns an Beratung und Dienstleistung nur unwesentlich ins Gewicht und beeinträchtigt den Ablauf der Gemeindeentscheidungen nicht, weil die Grundkompetenzen des Bürgermeisters erhalten bleiben.
Diese Regelung verstößt auch nicht gegen die vom Bundesverfassungsgericht im "Rastedefall" entwickelten Grundsätze, nach denen es die Gesichtspunkte einer "Zuständigkeitskonzentration", einer besseren "Übersichtlichkeit" von Verwaltung oder auch der "Wirtschaftlichkeit" und "Sparsamkeit" nicht rechtfertigen könnten, den Gemeinden Aufgaben der "örtlichen" Gemeinschaft zu entziehen (BVerfGE 79, 127 [153]); denn diese Aussage betrifft nur die Beziehungen der Gemeinde zum Staat oder zu Gemeindeverbänden höherer Art i. S. des Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG. Das folgt zwingend aus dem Anknüpfungspunkt, dass Aufgaben "mit relevantem örtlichen Charakter" nur unter ganz strengen Voraussetzungen entzogen werden dürfen (BVerfG, a. a. O.), und steht in deutlichem Zusammenhang mit der diese Entscheidung tragenden Erwägung, mangels einer Unterscheidbarkeit verschieden zu klassifizierender "Örtlichkeiten" dürften Aufgaben auch im Verhältnis zu den Kreisen nicht "hochgezont" werden (BVerfGE 79, 217 [152]). Solche in dieser Entscheidung als tragend vorausgesetzten unterschiedlichen Ebenen liegen aber im Verhältnis der Gemeinde zu ihrer Verwaltungsgemeinschaft (oder auch zu einem allein von Gemeinden getragenen Zweckverband) nicht vor, wie sich bereits (vgl. Nr. 2.1.2) ergeben hat.
2.2.1.2-->Der verbleibende Verlust an Personalhoheit kann nicht ohne den Hintergrund gesehen werden, der zur Regelung über die Verwaltungsgemeinschaften geführt hat: Diese ersetzen eine faktisch nicht durchgeführte Gemeindereform und haben bei einer Struktur, die nur reine Ausführungstätigkeiten auf eine zentrale Stelle verlagert, im Übrigen aber sämtliche Kompetenzen bei den einzelnen Gemeinden belässt, einen - bezogen auf die Gestaltungsmöglichkeiten - gerade geringeren Eingriff in die organisatorische Selbstverwaltung sowie vor allem in die örtliche Identifikationsmöglichkeit der Bürger(innen) zur Folge als eine Gemeindegebietsreform mit der Schaffung größerer "Einheitsgemeinden". Für eine solche Reform bestände bei der vorgefundenen Kleinräumigkeit ein sachlicher Grund des Gemeinwohls i. S. des Art. 90 Satz 1 LSA-Verf; von Verfassungs wegen (Art. 90 Satz 2 LSA-Verf) bedürfte es hierfür nur der Anhörung, nicht auch der Zustimmung durch Bürgerentscheid, wie ihn allerdings das einfache Gesetzesrecht verlangt (§§ 17 Abs. 1a; 26 LSA-GO 97).
Das Landesverfassungsgericht hat ein Gesetz gewordenes politisches Ergebnis lediglich am Maßstab der Verfassung zu kontrollieren und deshalb nicht zu entscheiden, ob die Option für die Verwaltungsgemeinschaft auf Kosten einer durchgreifenden Gebietsreform als sachgerechtere Lösung anzusehen ist; festgestellt werden kann nur, dass die Eingriffe in (bestehende) Gemeinde(verwaltungs)strukturen beim Modell der Verwaltungsgemeinschaft deshalb geringer ausfallen als bei einer Gemeinde mit Einheitsverwaltung auf derselben Fläche, weil die Entscheidungskompetenzen der örtlichen Räte und Bürgermeister erhalten bleiben.
Da von Verfassungs wegen auch einschneidendere Reformen als diese hier streitigen Organisationsvorgaben möglich sind, weil die Garantie kommunaler Selbstverwaltung die Gemeinden nicht individuell, sondern nur institutionell schützt (vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 27.11.1978 - 2 BvR 165/75 -, BVerfGE 50, 50 [50], st. Rspr.), können §§ 75 Abs. 5 S. 1; 77 Abs. 1 LSA-GO 97 ohne Verstoß gegen Verfassungsrecht gerade auch mit dem Ziel einer Verwaltungsvereinfachung oder der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung gerechtfertigt werden (BVerfGE 91, 228 [240]); die - hier nicht überschrittene - Grenze liegt erst dort, wo den Gemeinden die Möglichkeit genommen wird, auf die besonderen Anforderungen am Ort durch eigene organisatorische Maßnahmen zu reagieren (BVerfGE 91, 228 [241]). Damit ist aber nicht schon eine durch einen Bürgermeister geführte eigene, hauptamtliche Verwaltung vorausgesetzt, sondern ausreichend ist ein "Verwaltungsamt" (oder dessen Außenstelle; vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 6 LSA-GO 97), das "örtlich" nicht weiter entfernt liegt, als dies bei einer Einheitsgemeinde der Fall wäre, das durch die Bürgermeister in der Verwaltungsgemeinschaft über die Richtlinien gesteuert werden kann (vgl. § 79 Abs. 1 S. 2 Nr. 7 LSA-GO 97) und in der Aufgabenerfüllung von den Weisungen und Beschlüssen der Gemeinde abhängig bleibt (§ 77 Abs. 7 S. 2 LSA-GO 97).
Die Festlegung der - auf die oben erwähnten Untersuchungen der "Projektgruppe" zurückgehende - Zielzahl von 5.000 Einwohnern für die Größe von Gemeindeeinheiten (vgl. bereits § 4 Abs. 1 S. 2 LSA-GKG 92) und die für notwendig gehaltene Ermächtigung des § 4a LSA-GKG 94 (vgl. jetzt auch § 76a LSA-GO 97), auf dieser Grundlage im Land "flächendeckend" zu selbständigen Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften dieser Größenordnung zu gelangen, bringen bereits (objektiviert) den (subjektiven) Willen des Gesetzgebers hinreichend deutlich zum Ausdruck, das Modell "Verwaltungsgemeinschaft" als Alternative zu dem der "Einheitsgemeinde" zu gestalten, um einerseits die Kleinräumigkeit der Gemeindelandschaft hinzunehmen zu können, aber andererseits für eine sachgerechte Erledigung der Aufgaben (in erster Linie:) des "übertragenen", (in zweiter Linie:) aber auch des "eigenen" Wirkungskreises zu sorgen.
Wie sich aus dem Regierungsentwurf für das Gesetz von 1992 ergibt (vgl. insoweit: "Allgemeine Begründung" in LT-Drs. 1/1107), hatten von insgesamt 1.345 Gemeinden am 30.6.1990 1.288 Gemeinden weniger als 5.000 Einwohner; sowohl die durch die Rechtsordnung des Bundes und des neu aufzubauenden Landes entstandenen Aufgaben als auch der Übergang zu einer bürgerschaftlich getragenen kommunalen Selbstverwaltung verlangten eine Zusammenfassung von Kräften, zumal auch die Anforderungen an kommunale Dienstleistungen stiegen. Ziel der Regierung war es deshalb an sich, bis zur Kommunalwahl im Jahr 1994 eine Gebiets- und Verwaltungsreform durchzuführen, welche auch die Gemeindestruktur "durchgreifend verbessern" sollte (Regierungsvorlage, a. a. O.). Die ursprünglich für eine Übergangszeit konzipierte Verwaltungsgemeinschaft hat sich dann stabilisiert. Bei der Einbringung des Gesetzentwurfs hatte der Minister des Innern ([Perschau, CDU] LT-StenBer 1/27 v. 16.1.1992, S. 2127) ausgeführt, bei den kleinen Gemeinden fehle es zwar an der notwendigen Verwaltungsleistung, hingegen seien die Möglichkeiten vorhanden, die politischen Entscheidungen zu treffen; auch solle die Identifikation der Bürger mit ihrer Heimatgemeinde erhalten bleiben. Die kleinen Gemeinden sollten deshalb von ihrer Verwaltungsarbeit entlastet werden; aber im Verwaltungsamt solle andererseits auch nur "verwaltet" werden (a. a. O., S. 2128). Das Ziel, Verwaltungsgemeinschaften "flächendeckend" zu bilden (a. a. O., S. 2128), hatte der Minister dabei bewusst der Möglichkeit gegenübergestellt, einzugemeinden (a. a. O., S. 2129). Auch wenn einerseits die Reglementierung sowie das Fehlen direkter Mitbestimmung (Abg. Dr. Sitte [PDS], LT-StenBer 1/27, S. 2131) beklagt oder das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit nur als erster Schritt auf dem Weg zu einer Gebietsreform angesehen wurde (Abg. Lehmann [SPD], LT-StenBer 1/27, S. 2132) und Größenzuschnitte von 8.000 oder 10.000 Einwohnern diskutiert worden waren (Zitat bei Abg. Jeziorsky [CDU], LT-StenBer 1/27, S. 2133), war die Gesetz gewordene Zahl von 5.000 Einwohnern doch als eine "zumindest zunächst einmal vernünftige Größe" angesehen worden, die "als Orientierung" dienen sollte (Jeziorsky, a. a. O.; vgl. auch Minister des Innern [Perschau, CDU], LT-StenBer 1/27, S. 2136). Gerade auch bei der dem Gesetzesbeschluss vorangehenden zweiten Lesung des Gesetzes von 1992 (LT-StenBer 1/35 v. 17.7.1992, S. 3946 ff) wurde das Modell der Verwaltungsgemeinschaft deutlich mit dem der Einheitsgemeinde verglichen (vgl. etwa: Abg. Dr. Sitte [PDS], a. a. O., S. 3946 f: Abg. Becker [CDU], a. a. O., S. 3947; Abg. Dr. Püchel [SPD], a. a. O., S. 3950 f; Minister des Innern [Perschau, CDU], a. a. O., S. 3951 f).
Noch bei der Debatte zur Großen Anfrage der CDU [LT-Drs. 2/617; Antwort LT-Drs. 2/1025; Debatte: LT-StenBer 2/28 v. 29.9.1995, TOP 2; vgl. insoweit bes.: Abg. Becker [CDU], LT-StenBer 2/28, S. 1962 ff; Minister des Innern [Dr. Püchel, SPD], a. a. O., S. 1965 ff; Abg. Engel [Bündnis90/GRÜNE], a. a. O., S. 1968 f; Abg. Dr. Schuster [PDS], a. a. O., S. 1970 f; Abg. Hoffmann [SPD], a. a. O., S. 1971 ff [auf S. 1972 auch nochmals zu Größenordnungen]) sowie bei den Entwürfen und Beratungen zur Änderung der Gemeindeordnung ist die Verwaltungsgemeinschaft wiederholt dem Modell "Einheitsgemeinde" gegenübergestellt worden (vgl. etwa: Gesetzentwurf der PDS v. 7.6.1995 [LT-Drs. 2/1015], § 10a; vgl. dazu auch: Minister des Innern [Dr. Püchel, SPD], LT-StenBer 2/23 v. 15.6.1995, S. 1629 f, und Abg. Engel [Bündnis90/ GRÜNE], LT-StenBer 2/23, S. 1634 [zur Gleichwertigkeit der Modelle]; vgl. ferner "Vorblatt" zum Gesetzentwurf der CDU v. 28.2.1996 [LT-Drs. 2/1968]; vgl. auch [erste Lesung des KommRÄG]: Abg. Engel [Bündnis90/GRÜNE], LT-StenBer 2/47 v. 20.6. 1996, S. 3245; Abg. Dr. Schuster [PDS], LT-StenBer 2/42, S. 3247, sowie [zweite Lesung des KommRÄG] Minister des Innern [Dr. Püchel, SPD], LT-StenBer 2/62 v. 29.5.1997, S. 4649; Abg. Dr. Schuster [PDS], LT-StenBer 2/62, S. 4652; Abg. Becker [CDU], LT-StenBer 2/62, S. 4654).
Das macht zugleich deutlich, dass es, nachdem sich die Verwaltungsgemeinschaft als mögliche Organisationsform etabliert hatte, bei den Änderungen nur noch darum ging, deren "Alternativfähigkeit" zu erhalten und - gemessen an den Anforderungen an eine tragfähige gemeindliche Struktur - eine Gleichwertigkeit im Verhältnis zur Einheitsgemeinde zu sichern.
Die politische Entscheidung, auch durch Verwaltungsgemeinschaften eine hinreichende Leistungsfähigkeit auf der Gemeindeebene sicherstellen zu können, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden; sie erweist sich vor allem als verhältnismäßiger Eingriff.
Die wegen der weiter zugelassenen kleinräumigen Verwaltungsstruktur notwendige Effektuierung gemeindlicher Verwaltung ist ein sachlicher Grund, der im öffentlichen Interesse die Verlagerung rein untergeordneter Tätigkeit auf die "Schreibstube" Verwaltungsamt zulässt. Das Modell genügt auch den Anforderungen, welche das Bundesverfassungsgericht stellt (vgl. bes. BVerfGE 91, 228 ff); denn der notwendige Einflussspielraum auf die Organisation ist den für die Verwaltung in erster Linie verantwortlichen Bürgermeistern nicht ersatzlos genommen, sondern er wird lediglich dahin gemindert, dass er ihnen "zur gesamten Hand" zusteht, bleibt aber in der Sache hinreichend gewahrt.
Die Regelung legt mit der Verwaltungsgemeinschaft keine neue Ebene zwischen die Gemeinden und den Landkreis, weil der Charakter der im gemeinsamen Verwaltungsamt oder sonst von der Verwaltungsgemeinschaft zu erledigenden Aufgaben der gemeindlichen Ebene zuzurechnen ist (vgl. oben Nr. 2.1.2).
Dem kann die Beschwerdeführerin nicht mit Erfolg entgegen halten, der Gesetzgeber habe nur die Wahl, tatsächlich eine Gemeindereform durchzuführen oder die bisherige Kleinräumigkeit weiter zu dulden; soweit er Gemeinden bestehen lasse, hätten diese dann aber auch das volle Recht auf eine eigene Organisation. Dies Ergebnis folgt nicht aus dem "Rechenzentrumsurteil" des Verfassungsgerichtshofs Nordrhein-Westfalen. Soweit dort vertreten worden ist, der Eingriff in die Organisationshoheit unterliege strengeren Anforderungen als derjenige in den Bestand der Gemeinde (VfGH NW, DÖV 1979, 637), kann dies nicht ohne Blick auf den Gesamtzusammenhang verstanden werden: Das Gericht hatte vor Augen, dass Pläne, die drei Großstädte im Rahmen der kommunalen Gebietsreform zusammenzulegen, nicht realisiert worden waren, und dass eine der Städte eine funktionsfähige Rechneranlage vorhielt (a. a. O., S. 638). In seiner Anmerkung zu diesem Urteil sieht Wagener darin vor allem auch die Aussage, eine mit dem Ziel, funktionsfähige Einheiten zu schaffen, gerade abgeschlossene Gebietsreform müsse nunmehr die geschaffenen Einheiten erst einmal als hinreichend funktionstüchtig hinnehmen (DÖV 1979, 639 [640]), und die Städte hätten deshalb einen wesentlich höheren Schutz vor weiteren Eingriffen als bislang vor Durchführung der Reform (a. a. O.). Hier geht es aber gerade um Regelungen, welche eine Alternative zu einer (unterlassenen) Gebietsreform darstellen sollen.
Wie jetzt das Landesverfassungsgericht hatte bereits früher der Bayerische Verfassungsgerichtshof als Argument gelten lassen, dass es ohne das Institut der Verwaltungsgemeinschaft nicht möglich gewesen wäre, "die Existenz zahlreicher Gemeinden ... zu sichern, die, auf sich allein gestellt, den Anforderungen und Ansprüchen der Bürger an eine moderne, leistungsfähige Selbstverwaltung sonst nicht mehr gewachsen gewesen wären" (BayVfGH, VGHE 31, 44 [62] = BayVBl 1978, 426 [439]). Dies stimmt auch mit der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts überein, das im Fall der schleswig-holsteinischen Ämterordnung die Übertragung der "Besorgungs-"Tätigkeit auf das Amt mit der sonst notwendigen Beseitigung der Kleingemeinden abgewogen hatte (BVerwG, DÖV 1973, 169 [170]).
Auch der Staatsgerichtshof Baden-Württemberg hatte in der Beteiligung einer Gemeinde an einem Verband keine "personelle und organisatorische ,Auszehrung'" gesehen (StGH BW, Urt. v. 8.5.1976 - Gesch.Reg. 2,8/75 -, ESVGH 26, 1 [5, 11]) und war davon ausgegangen, die Gewichtigkeit der Gründe öffentlichen Wohls, welche es erlaubten, die Gemeinde an dem Verband zu beteiligen, sei gerade geringer als die für eine Gemeindeauflösung (StGH BW, ESVGH 26, 1 [3, 4]).
Die Beschwerdeführerin kann die Regelung auch nicht mit der Erwägung beanstanden, es fehle an einer Ausnahmeregelung für "leistungsstarke" Gemeinden.
Die Typisierung darf von einer bestimmten Größenordnung (Einwohnerzahl) als Indiz für die erforderliche Leistungsfähigkeit ausgehen. Das Recht der Verwaltungsgemeinschaften (§§ 75 ff LSA-GO 97) lässt im Übrigen flexible Lösungen zu, die eine weitere Ausnahmeregelung nicht erforderlich erscheinen lassen:
Soweit Gemeinden, welche die für die Bildung hauptamtlich verwalteter Gemeindeeinheiten vorausgesetzte Zielzahl nicht allein erreichen, eine den normalen Anforderungen des "Leitbilds" entsprechende Leistungsfähigkeit haben, müssen sie nicht Mitglied einer Verwaltungsgemeinschaft sein, falls diese auch ohne die nicht beteiligte Gemeinde "leitbildgerecht" ist (vgl. insoweit §§ 75 Abs. 1; 76a; 84 LSA-GO 97).
Durch die jeweilige Gemeinschaftsvereinbarung kann eine Gemeinde, die bedeutend leistungsfähiger ist als die übrigen, "Trägergemeinde" werden (§§ 75 Abs. 3; 82 LSA-GO 97); deren vom eigenen Bürgermeister geleitete Verwaltung dient dann zugleich den übrigen Gemeinden, ohne dass bei der Trägergemeinde die "Erfüllung" von (eigenen) Aufgaben und deren "Besorgung" auseinander fallen. Wenn Gründe des öffentlichen Wohls das erfordern, kann das Ministerium des Innern auch gegen den Willen der übrigen Gemeinden eine besonders leistungsstarke Gemeinde zur Trägergemeinde bestellen (§ 75 Abs. 3a LSA-GO).
2.2.2-->Die verfassungsrechtlich im Grundsatz nicht zu beanstandende Verlagerung reiner Verwaltungstätigkeit auf das gemeinsame Verwaltungsamt ist allerdings von Verfassungs wegen nur als ausgewogen hinzunehmen, wenn die Gewähr dafür besteht, dass sich die Akteure sowohl in der Verwaltungsgemeinschaft als auch in der Gemeinde strikt an die durch das Gesetz abgesteckten Grenzen ihrer jeweiligen Zuständigkeit halten.
Da die Verwaltungsgemeinschaft eine nur dienende Funktion hat, kann das gemeinsame Verwaltungsamt der Gemeinde keine Weisungen erteilen oder gar "Aufsichtsrechte" beanspruchen; solche Befugnisse haben allein die Fach- und Kommunalaufsichtsbehörden, vor allem und in der Stufung zuerst der Landkreis; das stellt § 81 Abs. 6 LSA-GO 97 deutlich klar. Anwendungsfälle sind alle "Besorgungen" i. S. des § 77 Abs. 1 S. 1 LSA-GO 97, auch der nicht mehr besonders aufgeführte Fall der "Kassen- und Rechnungsführung" oder der Vorbereitung des Haushaltsplans.
"Dienend" wahrgenommen werden muss auch die Pflicht der Verwaltungsgemeinschaft, die Gemeinde bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu unterstützen und sie fachlich zu beraten (§ 77 Abs. 1 Satz 2 LSA-GO 97). Auch wenn § 81 Abs. 3 LSA-GO 97 diesen Fall nur teilweise erfasst, ergibt sich die Beschränkung aus der Stellung der Verwaltungsgemeinschaft und aus der Funktion der Beratung.
Die Verwaltungsgemeinschaft hat zwar die Pflicht, Rat zu "geben", aber nur, soweit dieser auch "gefragt" ist. Die Gemeinde ist zwar gehalten, solchen Rat in dem Umfang zu "nehmen", den § 77 Abs. 1 S. 2 LSA-GO 97 umschreibt. Daraus folgt aber noch nicht, dass die Verwaltungsgemeinschaft der Gemeinde auch Unterstützung oder Rat gleichsam ungefragt aufdrängen dürfte. Wegen der Kompetenzabgrenzung zur Gemeinde kann die Verwaltungsgemeinschaft die Gemeinde rechtlich nicht einmal dann zwingen, den Rat anzunehmen und ihn zu "befolgen", wenn die Gemeinde nach objektiven Gesichtspunkten auf diesen Rat angewiesen sein sollte. Verletzt die Gemeinde ihre Pflicht aus § 77 Abs. 1 S. 2 LSA-GO 97, notwendigen Rat in Anspruch zu nehmen, so kann nur die Kommunalaufsichtsbehörde (des Landkreises) die Gemeinde zur Erfüllung dieser Pflicht anhalten.
Diese Grenzen einzuhalten, ist vor allem im Verhältnis zur Volksvertretung in den Gemeinden wichtig. Den Ratsmitgliedern vor Ort ist die Entscheidung zu überlassen; sie darf in der Verwaltungsgemeinschaft nur vorbereitet werden. Dabei darf der Bürgermeister nicht übergangen werden; das ergibt sich ausdrücklich aus § 77 Abs. 5 LSA-GO 97, folgt aber zudem aus der Verantwortlichkeit auch des ehrenamtlichen Bürgermeisters aus § 62 Abs. 1 LSA-GO 97 gegenüber dem Rat der Gemeinde. Die durch § 77 Abs. 5 LSA-GO 97 besonders genannte Unterstützung ist nur ein Unterfall der "Besorgung" und Unterstützung des § 77 Abs. 1 LSA-GO 97, die der Bürgermeister entsprechend seiner Aufgabe aus § 62 Abs. 1 LSA-GO 97 von der Verwaltungsgemeinschaft verlangen kann.
Die nur das (Außen-)Verhältnis zwischen Gemeinde und Verwaltungsgemeinschaft regelnde Bestimmung des § 77 Abs. 1 LSA-GO 97 lässt auch im Übrigen die Regeln über die innere Organisation der Gemeinde unberührt und verändert vor allem nichts an der internen Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Bürgermeister und Rat. Deshalb bleibt der Bürgermeister verantwortlich für die Ausführung der Ratsbeschlüsse (§ 62 Abs. 1 LSA-GO 97), und er vertritt die Gemeinde nach § 57 Abs. 2 LSA-GO 97 auch gegenüber der Verwaltungsgemeinschaft; das bedeutet im Rahmen des § 77 Abs. 1 LSA-GO 97 zugleich, dass der Bürgermeister der "Ansprechpartner" des gemeinsamen Verwaltungsamts ist.
Spiegelbildlich zu § 81 Abs. 3 LSA-GO 97 gilt, dass der Bürgermeister, der aus § 77 Abs. 1 S. 1 LSA-GO ein Recht darauf hat, dass die Verwaltungsgemeinschaft alle anfallenden Geschäfte des eigenen Wirkungskreises der Gemeinde auch tatsächlich sach- und zeitgerecht "besorgt", gleichwohl trotz § 77 Abs. 7 S. 2 LSA-GO 97 nicht berechtigt ist, dem gemeinsamen Verwaltungsamt Weisungen auch dahin zu erteilen, in welcher Reihenfolge konkurrierende Aufträge aus verschiedenen Gemeinden zu erledigen sind; eine Weisung zur zeitlichen Erledigung ist nur bei Konkurrenzen innerhalb der eigenen Aufträge an das Verwaltungsamt denkbar. In den anderen Fällen ist der Bürgermeister gehalten, seinen Einfluss im Gemeinschaftsausschuss, in dem er Sitz und Stimme hat (§ 78 Abs. 1 LSA-GO 97), nach § 79 Abs. 1 S. 2 Nr. 7 LSA-GO 97 zu nutzen, denkbare oder sich einstellende Konflikte über "Richtlinien" zu regeln oder notfalls ergänzend mit Hilfe der Kommunalaufsicht (des Landkreises) zu erreichen, dass der Leiter des gemeinsamen Verwaltungsamts seinen Aufgaben aus §§ 77 Abs. 1 S. 1; 81 Abs. 3 LSA-GO 97 pflichtgemäß nachkommt.
Das gemeinsame Verwaltungsamt wiederum muss in den Fällen des § 77 Abs. 1 S. 1 LSA-GO 97 die "Letztverantwortung" der Gemeindeorgane, deren Geschäfte es "besorgt", respektieren; denn nur weil die Bindung an Beschlüsse (des Gemeinderats oder eines Ausschusses) und an Weisungen (vor allem) des Bürgermeisters besteht (§ 77 Abs. 7 S. 2 LSA-GO 97), kann das Gesetz ohne Verstoß gegen Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf gewährleisten, dass der Bürgermeister in der Lage ist, gerade auch seinen Pflichten gegenüber dem Gemeinderat aus § 62 Abs. 1 LSA-GO 97 zu genügen. Wird die Pflicht aus § 77 Abs. 7 S. 2 LSA-GO 97 verletzt, so bedeutet das zugleich einen Eingriff in das Recht der Gemeinde auf ihre Selbstverwaltung. Das gilt gerade auch für die Frage einer zeitgerechten, zügigen "Besorgung". Das gemeinsame Verwaltungsamt hat bei eingehenden Aufträgen der Gemeinden den Gleichheitssatz zu wahren, der eine Bevorzugung einzelner Anliegen nur aus sachlichem Grund zulassen kann; es ist in diesem Rahmen gehalten, Weisungen der Gemeindeorgane auch hinsichtlich der zeitlichen Erledigung zu befolgen.
Die "Geschäfte der laufenden Verwaltung" eigenverantwortlich zu erledigen, obliegt dem Leiter des gemeinsamen Verwaltungsamts nach § 81 Abs. 3 Satz 1 LSA-GO 97 nur, soweit die Verwaltungsgemeinschaft zuständig ist, die Aufgabe zu "erfüllen". In den "Besorgungsfällen" bleibt die Verantwortung beim Bürgermeister der Gemeinde (§ 63 Abs. 1 Satz 2 LSA-GO 97), der deshalb auch die Art und Weise der Ausführung nach § 77 Abs. 1 LSA-GO 97 durch die Verwaltungsgemeinschaft bestimmt, hierzu Weisungen erteilen oder allgemeine Richtlinien geben kann.
Die Verwaltungsgemeinschaft oder ihre Bediensteten können sich nicht darauf berufen, auch der Gemeindeverband habe nach Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf ein gleichwertiges Recht auf Selbstverwaltung wie die einzelne Gemeinde; denn der Umfang dieses Rechts ist durch die Aufgabe begrenzt, welche der Gesetzgeber der Verwaltungsgemeinschaft gestellt hat. Nicht die vollständige Erledigung von gemeindlichen Aufgaben ist ihr übertragen, sondern lediglich die unterstützende "Besorgung", soweit die Verwaltungsgemeinschaft nicht anstelle der Gemeinde deren Aufgaben "erfüllt". Das Selbstverwaltungsrecht des Gemeindeverbands ist deshalb notwendig schwächer als dasjenige der Gebietskörperschaft Gemeinde, von deren interner Willensbildung das gemeinsame Verwaltungsamt in den Fällen bloßer "Besorgung" immer abhängig bleibt.
2.3-->§ 75 Abs. 5 Satz 1 LSA-GO 97 verbietet es der einer Verwaltungsgemeinschaft angehörenden Gemeinde, die keine Trägergemeinde ist, allerdings nicht schlechthin, eigenes Personal einzustellen, sondern trifft diese Regelung nur für Verwaltungstätigkeiten im engeren Sinn. Das ergibt die Auslegung des § 75 Abs. 5 LSA-GO 97 selbst sowie der Zusammenhang mit der Regelung des § 77 Abs. 1 LSA-GO 97.
Das Ergebnis entspricht der Absicht des Ministeriums des Innern (vgl. insbesondere Antwort der Landesregierung auf die Große Anfrage der CDU [LT-Drs. 2/1025 v. 8.6.1995, Nrn. 3.17, 3.18, 8.5]: "eigenes Personal zur Erfüllung eigener Aufgaben im Bereich von Einrichtungen je nach Bedarf"; in gleicher Weise: Klang/Gundlach, a. a. O., § 75 RdNr. 2, S. 304, am Ende: "Fachkräfte der in der Trägerschaft der Mitgliedsgemeinde verbleibenden Einrichtungen möglich"]). Diese Einschränkung hat im Wortlaut des Gesetzes ihren Niederschlag gefunden; denn sie kann dem im § 75 Abs. 5 Satz 1 LSA-GO 97 verwendeten Begriff der "Gemeindeverwaltung" entnommen werden. Der mehrdeutige Wortlaut könnte zwar (umfassend) als "Verwaltung der Gemeinde" verstanden werden, lässt aber auch die Auslegung zu, es sei nur die Verwaltung gemeint, die in Ämtern organisiert ist, normalerweise einem hauptamtlichen Bürgermeister unmittelbar untersteht und üblicherweise einzelne Entscheidungen der Gemeindeorgane erarbeitet oder umsetzt.
Dem steht nicht entgegen, dass als einzige Ausnahme von dem Verbot des § 75 Abs. 5 Satz 1 LSA-GO 97 nach Satz 2 im selben Absatz allein eine "Bürokraft" eingestellt werden darf; denn diese ist - gerade weil sie den Bürgermeister unterstützen soll - der "Gemeindeverwaltung" (vgl. § 75 Abs. 5 Satz 1 LSA-GO 97) im engeren Sinn zuzurechnen.
Eine Auslegung des § 75 Abs. 5 Satz 1 LSA-GO 97, welche den Begriff "Gemeindeverwaltung" umfassend verstände, würde der Bedeutung der Regelung über das gemeinsame Verwaltungsamt nicht gerecht, wie sie sich aus dem Sinnzusammenhang mit § 77 Abs. 1 LSA-GO 97 erschließt.
Zweck des gemeinsamen Verwaltungsamts und damit auch Hintergrund für die Regelung des § 75 Abs. 5 Satz 1 LSA-GO 97 ist es allein, gemeindliche Verwaltungskraft zu "bündeln"; eine den modernen Anforderungen entsprechende qualifizierte Verwaltung, die sich die einzelnen Mitgliedsgemeinden jeweils allein nicht leisten könnten, soll gemeinsam vorgehalten werden. Diese Überlegung geht davon aus, dass die notwendigen hauptamtlichen Fachleute, welche die Entscheidungen der Mitgliedsgemeinde vorbereiten und ausführen, erst von einer bestimmten gemeindlichen Größenordnung an ausgelastet sind, so dass ihre Anstellung erst unter diesen Voraussetzungen wirtschaftlich vertretbar wird (Richtzahl 5.000 Einwohner; vgl. insoweit die Ergebnisse der Projektgruppe 1992). Die Grundidee, auch kleine Gemeinden bestehen zu lassen, die Verwaltungskraft aber zu erhöhen, ist zugleich der "sachliche Grund" für die Bildung des gemeinsamen Verwaltungsamts.
Die Vorgabe des Gesetzgebers, die Entscheidungskompetenz bei der Gemeinde zu belassen, setzt - wie sich aus den Regelungen des § 77 Abs. 1 LSA-GO 97 ergibt - weiter voraus, dass die bloße "Besorgung" der Aufgabe von der eigentlichen "Erfüllung" unterschieden werden kann. Diese Erkenntnis wird nicht dadurch beeinflusst, dass keiner der beiden Begriffe bei § 75 Abs. 5 Satz 1 LSA-GO 97 verwendet worden, sondern an deren Stelle das Wort "Erledigung" getreten ist; denn hiermit sind beide Fälle umfasst, und zusätzlich soll verdeutlicht werden, dass mindestens die "Besorgung" im Verwaltungsamt geleistet werden muss. "Erledigung" ist damit nicht etwa mehr als "Besorgung" und damit als Eingriff in die Entscheidungsautonomie der Mitgliedsgemeinde zu verstehen, wenn diese die Aufgabe selbst nicht übertragen hat.
Diese Trennbarkeit der Abläufe, die § 77 Abs. 1 LSA-GO 97 verlangt und die auch die Grundlage für die Regelung des § 75 Abs. 5 Satz 1 LSA-GO 97 ist, versagt außerhalb der Gemeindeverwaltung im engeren Sinn.
Soweit etwa bei den "Einrichtungen" Fachpersonal beschäftigt wird - wie z. B. in Kindergärten oder bei Freizeit- und Versorgungseinrichtungen, die freiwillig nur von der einzelnen Gemeinde unterhalten werden -, erfüllt es allein einen besonderen Verwaltungszweck und sichert zusammen mit den sog. "sächlichen Mitteln", welche die Gemeinde zur Verfügung stellt, die Funktionsfähigkeit der Einrichtung. Merkmal dieses Verwaltungshandelns ist, dass es ortsgebunden auf die Einrichtung beschränkt bleibt und nicht konkretisierend einzelne Entscheidungen der Gemeindeorgane umsetzt, sondern einen gleichsam generalisierten Auftrag (den "Zweck") eigenständig erfüllt. Ein Rationalisierungserfolg durch eine Zusammenfassung von Personal außerhalb der Einrichtung tritt nicht ein; auch wird "Fachkunde" nur für den jeweiligen Widmungszweck verlangt und steht deshalb nicht gleichzeitig ("gebündelt") mehreren Mitgliedsgemeinden zur Verfügung. Die einzelne Gemeinde leistet sich die Einrichtung und deren Personal nach ihren eigenen Vorstellungen und lediglich zur Versorgung ihrer Einwohner (vgl. etwa § 22 Abs. 1 LSA-GO 93/94/97). Mangelnder Auslastung des in örtlichen Einrichtungen beschäftigten Personals kann nur "vor Ort" dadurch begegnet werden, dass entweder die Einrichtung geschlossen oder deren Einzugsbereich erweitert wird. Die Entscheidung darüber hat zwar die einzelne Gemeinde zu treffen; solange aber die Einrichtung aufrecht erhalten und ihre Funktion unverändert bleibt, bedarf es keiner lediglich ausführenden "Besorgung" von Beschlüssen des Rats oder Weisungen des Bürgermeisters, sondern ausschließlich eines Handelns innerhalb des generell festgelegten Zwecks. Zwar lassen sich auch Rationalisierungserfolge vorstellen, wenn die einzelne Mitgliedsgemeinde ihre örtliche Einrichtung aufgibt und eine gemeinsame überörtliche neu gegründet wird; aber selbst dann ändert sich nichts am Charakter der Dienstleistung des Personals, sondern es wechselt allein der Träger der Einrichtung.
Der Gesetzgeber hat die besondere Funktion des Verwaltungshandelns innerhalb der Einrichtungen, deren Träger die Gemeinde ist, auch an anderer Stelle zum Anlass genommen zu differenzieren: so nimmt § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a LSA-GO 97 das (nicht "leitende") Verwaltungspersonal in "Einrichtungen" oder "Eigenbetrieben" ausdrücklich aus und lässt nur für die hauptamtlichen Mitarbeiter in der Gemeindeverwaltung im engeren Sinn die gleichzeitige Mitgliedschaft in der Gemeindevertretung nicht zu. Das Landesverfassungsgericht hat die unterschiedliche "Nähe" des Personals zur Entscheidungsbefugnis des Rates als zulässigen Grund angesehen, zwischen diesen Gruppen zu differenzieren; in der zur Veröffentlichung vorgesehenen Entscheidung (LVerfG LSA, Urt. v. 7.7.1998 - LVG 17/97 -) heißt es hierzu auszugsweise:
Einer besonderen Betrachtung bedürftig sind allein die in § 40 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a) LSA-GO genannten Sonderfälle; denn bei diesen handelt es sich um Einrichtungen teils nach besonderen Rechtsvorschriften (vgl. etwa das Eigenbetriebsgesetz vom 24.3.1997 [LSA-GVBl., S.., S. 446], dort insbes. die Vorschriften über das "Sondervermögen" [§§ 12 ff]; vgl. auch etwa zu Jugendhilfe und -pflege: die Regelungen über Horte an Grundschulen nach dem Hortgesetz vom 31.8.1993 [LSA-GVBl., S. 523]; das Kinderbetreuungsgesetz vom 26.6.1991 [LSA-GVBl., S. 126], zuletzt geändert durch Gesetz vom 17.12.1996 [LSA-GVBl., S. 416], dort insbes. § 3 zur Eigenständigkeit der Einrichtung), teils nach besonderem Satzungsrecht aufgrund des § 8 Nr. 1 LSA-GO, die - obgleich Teil der Gemeindeverwaltung - mit gewisser Selbständigkeit ausgestattet sind. Die Zuständigkeit des Rats beschränkt sich hier auf die organisatorischen Grundfragen (vgl. § 44 Abs. 3 Nrn. 3, 6 und 9 LSA-GO).
Der mit dem Wortlaut zu vereinbarenden systematischen Auslegung ist schließlich deshalb zu folgen, weil das Ergebnis einer den § 75 Abs. 5 Satz 1 LSA-GO 97 isolierenden und zudem einengenden Wortinterpretation von Verfassungs wegen zu beanstanden wäre. Ein generelles Verbot, überhaupt noch Verwaltungspersonal zu beschäftigen, müsste mit der durch Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf garantierten Organisationshoheit deshalb unvereinbar sein, weil es vor allem bei der "Einrichtungsverwaltung" - anders als bei der "Gemeindeverwaltung" (im engeren Sinn) - an einem, solch umfassenden Eingriff rechtfertigenden "sachlichen Grund" fehlen würde; dieser trägt allein die "Bündelung" von Verwaltungsaufgaben wegen gewachsener Anforderungen an die Gemeindeverwaltung.
Schon der Bayerische Verfassungsgerichtshof hatte bei der dortigen Regelung über die Verwaltungsgemeinschaften eine ähnliche Grenze gezogen und das indirekte Verbot, eigene Verwaltungskräfte zu beschäftigen, nur deshalb hingenommen, weil den Gemeinden die uneingeschränkte Personalhoheit für alle Sachaufgaben verblieben war, die nicht den unmittelbaren Verwaltungsvollzug betrafen - vor allem die gemeindlichen Einrichtungen (BayVfGH, VGHE 31, 44 [64 f] = BayVBl 1978, 426 [431]). Auch die Ergebnisse der Projektgruppe von 1992 und die Erwägungen der damaligen Begründung für die Urfassung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit können ausschließlich die Notwendigkeit begründen, das Verwaltungspersonal (nur) gemeinsam vorzuhalten, das eine qualitativ höherwertige und den modernen Anforderungen genügende Dienstleistung für alle angeschlossenen Gemeinden erbringen soll. Andere Gründe lassen sich auch den Materialien zum Kommunalrechtsänderungsgesetz 1997 nicht entnehmen.
Durch § 75 Abs. 5 Satz 1 LSA-GO 97 soll letztlich nur vermieden werden, dass die Gemeinden eigenes Personal für solche Zwecke beschäftigen, die von dem gemeinschaftlich getragenen Verwaltungsamt erledigt werden können und sollen.
Diese Erwägungen treffen für die "Einrichtungsverwaltung" nicht zu.
Andererseits ist für das Personal, das die Aufsicht über das bei Einrichtungen beschäftigte Personal führt oder das die Einrichtungen selbst verwaltet und nicht bloß in ihnen selbst arbeitet, die Bündelung der Verwaltungskraft gerechtfertigt. In diesem Umfang ist die für § 77 Abs. 1 LSA-GO 97 notwendige Trennung zwischen "Erfüllungs-" und "Besorgungs-"Handeln auch möglich.
Wie der Blick auf die "Einrichtungen" zeigt, reicht das Verbot des § 75 Abs. 5 Satz 1 LSA-GO 97 nur so weit, wie sich auf der Grundlage des § 77 Abs. 1 LSA-GO 97 rein faktisch die Tätigkeiten des bloßen "Besorgens" - als einer rein dienenden Verwaltungstätigkeit - von der jeweils einzelnen Entscheidung des Rates oder des Bürgermeisters im Rahmen der Kompetenz, die Aufgabe selbst zu "erfüllen", trennen lassen. Zur "Gemeindeverwaltung" i. S. des § 75 Abs. 5 Satz 1 LSA-GO 97 gehört deshalb in aller Regel nur das Personal "in den Ämtern der Gemeinde", das der Bürgermeister benötigt, um seinen Aufgaben aus §§ 57 Abs. 2 [Außenvertretung]; 62 Abs. 1 [Vorbereitung und Vollzug der Ratsentscheidungen]; 63 Abs. 1, 3 [Wahrnehmung eigener Aufgaben, Verantwortlichkeit] LSA-GO 97 gerecht werden zu können.
Ebenso wenig wie die "Einrichtungen" gehören die Tätigkeiten zur "Gemeindeverwaltung" i. S. des § 75 Abs. 5 Satz 1 LSA-GO 97, die in den Formen des Privatrechts wahrgenommen werden.
Indizien dafür, dass es sich - über diese Fälle hinaus und ausnahmsweise - um keine Tätigkeit der "Gemeindeverwaltung" i. S. des § 75 Abs. 5 Satz 1 LSA-GO 97 handelt und deshalb die Aufgabe mit eigenen Verwaltungskräften erledigt werden darf, sind der ausschließliche Ortsbezug der Erledigung, die Besonderheit des Verwaltungsinhalts und eine "Ferne" von der übrigen Gemeindeverwaltung, die eine gewisse Selbständigkeit der Tätigkeit voraussetzt, deren Inhalt eher generalisierend bestimmt als von konkreter und unmittelbarer Einflussnahme durch den Bürgermeister abhängig ist.

References: § 57
 § 62
 § 75
 § 77
 § 78
 § 81
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 9

§ 6
 § 31
 § 4

§ 5
 Art. 1
 Art. 4
 § 4

§ 4
 § 3
 § 4
 § 5
 § 77

§ 75

§ 76
 § 77

§ 77

§ 78
 § 79
 § 79
 § 57
 § 75
 § 76
 § 4
 § 77

§ 78
 § 78
 § 63
 Art. 7
 § 33
 § 17
 § 17
 § 84
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 75
 Art. 2
 Art. 87
 Art. 93
 Art. 28
 Art. 31
 Art. 2
 Art. 87
 § 75
 § 75
 § 77
 § 77
 § 75
 § 77

§ 77
 § 77
 § 77
 § 77
 § 164
 § 75
 Art. 1
 § 5
 Art. 1
 § 77
 § 75
 § 75
 Art. 1
 § 77
 § 75
 § 75
 § 77
 § 77
 § 75
 § 4
 § 3
 § 4
 § 4
 Art. 1
 § 75
 § 77
 § 77
 § 5
 § 5
 § 5
 § 67
 § 5
 § 77
 § 77
 § 48
 § 51
 Art. 2
 Art. 87
 Art. 2
 Art. 28
 § 3
 Art. 2
 Art. 87
 § 75
 § 75
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 87
 Art. 87
 § 2
 Art. 87
 Art. 89
 § 75
 Art. 89
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 89
 Art. 87
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 87
 § 78
 Art. 2
 § 57
 § 44
 § 44
 § 77
 § 77
 § 77
 § 77
 § 75
 § 62
 § 44
 § 85
 § 63
 § 79
 Art. 28
 Art. 90
 § 79
 § 79
 § 4
 § 4
 § 76
 § 10
 § 81
 § 77
 § 81
 § 77
 § 77
 § 77
 § 62
 § 77
 § 77
 § 62
 § 77
 § 57
 § 77
 § 81
 § 77
 § 77
 § 79
 § 77
 Art. 87
 § 62
 § 77
 § 81
 § 77
 Art. 87
 § 75
 § 77
 § 75
 § 75
 § 75
 § 75
 § 75
 § 77
 § 75
 § 77
 § 75
 § 77
 § 75
 § 22
 § 40
 § 40
 § 3
 § 8
 § 44
 § 75
 Art. 87
 § 75
 § 77
 § 75
 § 77
 § 75
 § 75
 § 75