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Timestamp: 2020-07-15 04:55:51+00:00

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Grundbegriffe zum Thema Dienstvereinbarungen - Institut für Mitbestimmung und Unternehmensführung
: Grundbegriffe zum Thema Dienstvereinbarungen
Rechtliche Grundbegriffe rund um Dienstvereinbarungen: Befristung, Nachwirkung, Salvatorische Klausel...
Außer durch Kündigung oder Zeitablauf endet die Dienstvereinbarung noch, wenn
sie durch eine neue Dienstvereinbarung ersetzt wird,
sie durch beide Vereinbarungsparteien einvernehmlich und schriftlich aufgehoben wird,
eine vorrangige Dienstvereinbarung abgeschlossen wird,
die Dienststelle aufgelöst wird,
ein vorrangiges Gesetz abgeschlossen wird,
ein vorrangiger Tarifvertrag abgeschlossen wird.
Dienstvereinbarungen enden hingegen nicht, wenn die Dienststellenleitung oder der Personalrat wechselt, etwa durch Neuwahl.
Gemäß § 73 Abs. 1 S. 2 Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) werden Dienstvereinbarungen von der Dienststelle und dem Personalrat gemeinsam beschlossen. Gewerkschaften können nicht Parteien einer Dienstvereinbarung sein (BAG, Urteil vom 23.1.2007 - 9 AZR 492/06). Gefordert ist beim Abschluss jedoch kein Beschluss im Rahmen einer gemeinsamen Sitzung, sondern eine beiderseitige Zustimmung zur geplanten Dienstvereinbarung.
Dienstvereinbarungen sind öffentlich-rechtliche Verträge zwischen Dienststelle und Personalrat, für deren rechtswirksamen Abschluss Personalrat und Dienststellenleitung übereinstimmende Willenserklärungen austauschen müssen ("Ja, wir wollen."). Die Übereinkunft muss dabei in allen zu regelnden Punkten bestehen und regelmäßig durch Unterschreiben der aktuellen Textfassung der Dienstvereinbarung dokumentiert werden. Bloßes Nichtreagieren auf das Angebot, eine Dienstvereinbarung abzuschließen, reicht nicht aus. Die Zustimmung des Personalrats zu einer Dienstvereinbarung kann nicht durch Versäumnis der Zustimmungsfrist im Sinne der Billigungsfiktion nach § 69 Abs. 2 S. 5 BPersVG ersetzt werden.
Die Zustimmung des Personalrats zu einer Dienstvereinbarung bedarf der Willensbildung in einer Personalratssitzung, zu der rechtzeitig und unter Mitteilung der Tagesordnung eingeladen wurde. Der Personalrat muss bei der Abstimmung beschlussfähig sein und mit der Stimmenmehrheit der anwesenden Mitglieder beschließen.
Der Abschluss einer Dienstvereinbarung kann sowohl von der Dienststellenleitung als auch vom Personalrat initiiert werden. Möchte die Dienststellenleitung die Regelung durch eine Dienstvereinbarung erreichen, muss sie dies gemäß § 69 Abs. 2 BPersVG dem Personalrat vorschlagen. Möchte hingegen der Personalrat eine Dienstvereinbarung anregen, muss er diese einfordern, gestützt auf sein Initiativrecht nach § 70 BPersVG. Einigen sich beide Dienststellenparteien auf die Regelung in einer Dienstvereinbarung, kann diese abgeschlossen werden.
Kommt es zu keiner einvernehmlichen Lösung zwischen Dienststellenleitung und Personalrat, kann das Einigungsverfahren nach § 69 Abs. 3 und 4 BPersVG bis zur Entscheidung durch die Einigungsstelle fortgesetzt werden. Eine Dienstvereinbarung kommt aufgrund des Vertragscharakters grundsätzlich nur dann zustande, wenn Personalrat und Dienststellenleitung sich darüber einigen oder wenn bei Fortführung des Mitbestimmungsverfahrens im Stufenverfahren eine Einigung zwischen der zuletzt beteiligten Personalvertretung und der zuletzt beteiligten Dienststellenleitung erzielt wird. Eine Ausnahme besteht in Fällen, in denen die Einigungsstelle nach § 69 Abs. 4 BPersVG zur endgültigen Entscheidung befugt ist. Hier ersetzt der Spruch der Einigungsstelle die fehlende Einigung zwischen der zuletzt beteiligten Dienststellenleitung und der zuletzt beteiligten Personalvertretung. Der Spruch der Einigungsstelle hat dann die Wirkung einer Dienstvereinbarung (BVerwG, Beschluss vom 17.12.2003 - 6 P 7.03).
Die entsprechenden Vorschriften der Landespersonalvertretungsgesetze (LPersVG) zum Abschluss von Dienstvereinbarungen weichen nicht vom BPersVG ab.
In einigen Bundesländern sind die Personalräte – ähnlich wie die Betriebsräte – für alle innerdienstlichen Angelegenheiten, die die Beschäftigten berühren, zuständig. Diese Mitbestimmung im weiten Sinne ist im Detail wiederum unterschiedlich ausgeprägt:
Gesetzliche Regelungen in einzelnen Bundesländern – Allzuständigkeit (pdf)
In allen anderen Bundesländern und im Geltungsbereich des BPersVG ist die Zuständigkeit durch entsprechende Kataloge abschließend bestimmt.
Das BPersVG enthält im Unterschied zu einzelnen LPersVG keine Regelung zur Kündigung von Dienstvereinbarungen. Die Dienststellenparteien können jedoch in der Dienstvereinbarung selbst eine Regelung zur Kündigung aufnehmen. Ist eine solche Kündigungsmöglichkeit vereinbart, kann die Dienstvereinbarung entsprechend dieser Regelung gekündigt werden. Dabei sind dann die ggf. vereinbarten Form- und Fristvorschriften zu beachten.
Wird in einer Dienstvereinbarung eine Regelung zur Kündigung nicht vereinbart, kann die Dienstvereinbarung im Bereich des BPersVG grundsätzlich jederzeit ohne Einhaltung einer Frist vom Personalrat oder von der Dienststellenleitung gekündigt werden, ohne dass es dafür eines Grundes bedarf. Wird hingegen eine Kündigungsfrist vereinbart, ist eine fristlose Kündigung aus wichtigem Grund nur zulässig, wenn Gründe vorliegen, die unter Berücksichtigung aller Umstände und unter Abwägung der Interessen der Betroffenen ein Festhalten an der Dienstvereinbarung bis zum Ablauf der Kündigungsfrist nicht zumutbar erscheinen lassen.
Wird die Dienstvereinbarung nur befristet für eine bestimmte Zeitdauer abgeschlossen, endet sie mit Ablauf dieser Zeit. Eine Befristung kommt etwa bei der probeweisen Einführung veränderter Arbeitszeiten in Betracht. Wird die Dienstvereinbarung nur zu einem bestimmten Zweck abgeschlossen, endet sie mit Erreichen dieses Zwecks. Das gilt etwa bei der Regelung zur Einführung einer einmaligen Samstagsarbeit.
Zwischen Dienststellenleitung und Personalrat abgeschlossene Dienstvereinbarungen sind gemäß § 73 Abs. 1 S. 2 BPersVG in geeigneter Weise bekannt zu machen. Die Form der Bekanntmachung muss gewährleisten, dass die betroffenen Beschäftigten sich ohne besondere Umstände mit dem Inhalt der jeweiligen Dienstvereinbarung vertraut machen können. Dabei sind die Gepflogenheiten der jeweiligen Dienststelle maßgebend. In Betracht kommt etwa der Aushang, die Übersendung von Kopien oder die Einstellung ins Intranet. Die Bekanntmachung obliegt der Dienststellenleitung. Zudem kann der Personalrat die Beschäftigten über den Abschluss einer Dienstvereinbarung, deren Inhalt und Folgen informieren. Die Pflicht zur Bekanntmachung ist lediglich eine Ordnungsvorschrift. Deren Verletzung berührt nicht die Wirksamkeit der Dienstvereinbarung.
Werden den Beschäftigten durch eine Dienstvereinbarung allerdings Pflichten auferlegt, können sie sich auf Unkenntnis berufen, solange die Bekanntmachung nicht ordnungsgemäß erfolgt ist. Die arbeits- bzw. dienstrechtliche Sanktionierung solcher in Unkenntnis erfolgter Pflichtverletzungen ist unzulässig.
Die entsprechenden Vorschriften der LPersVG zur Bekanntmachung von Dienstvereinbarungen weichen nicht vom BPersVG ab.
Geht ein Betrieb oder Betriebsteil durch Rechtsgeschäft auf einen neuen Inhaber über, tritt dieser nach § 613 a Abs. 1 S. 1 BGB in die Rechte und Pflichten der bestehenden Arbeitsverhältnisse ein. Mit anderen Worten: Die Arbeitsverhältnisse gehen auf den neuen Inhaber über, soweit die betroffenen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer dem nicht widersprechen (§ 613 a Abs. 6 BGB). Im öffentlichen Dienst spielt diese Regelung etwa bei kommunalen Privatisierungen, die nicht gesetzlich geregelt sind, eine wichtige Rolle.
Die Fortgeltung von Dienstvereinbarungen richtet sich in solchen Fällen nach § 613 a Abs. 1 S. 2 bis 4 BGB. Zwar werden Dienstvereinbarungen in § 613 a Abs. 1 S. 2 BGB nicht ausdrücklich genannt, sondern nur Betriebsvereinbarungen. Aufgrund der vergleichbaren Interessenlage ist diese Vorschrift jedoch analog auf Dienstvereinbarungen anwendbar. Danach werden Regelungen einer Dienstvereinbarung zum Inhalt des Arbeitsverhältnisses zwischen dem neuen Arbeitgeber und dem Arbeitnehmer (Transformation in den Arbeitsvertrag). Sie dürfen nicht vor Ablauf eines Jahres nach dem Zeitpunkt der Privatisierung zum Nachteil geändert werden. Danach können die Arbeitsbedingungen durch einen Änderungsvertrag oder eine Änderungskündigung überarbeitet werden.
Die einjährige Veränderungssperre greift nicht, wenn die Dienstvereinbarung selbst vor Ablauf eines Jahres endet. Mit deren Ende sind Abweichungen zulässig (§ 613 a Abs. 1 S. 4 BGB). Die Transformation von Dienstvereinbarungsregelungen in den Einzelarbeitsvertrag scheidet aus, wenn der neue Arbeitgeber bereits über eine Betriebsvereinbarung zu diesem Regelungsfeld verfügt (§ 613 a Abs. 1 S. 3 BGB).
Betriebsvereinbarungen gelten - entgegen § 613 a Abs. 1 S. 2 BGB - kollektivrechtlich fort, wenn die betriebsverfassungsrechtliche Identität des Betriebes trotz Betriebsübergang erhalten bleibt (vgl. BAG, Beschluss vom 27.7.1994 - 7 ABR 37/93). Problematisch ist die Übertragung dieser Rechtsfolge auf Dienstvereinbarungen. Bei Privatisierungen findet nämlich ein Wechsel vom Personalvertretungsrecht ins Betriebsverfassungsrecht statt. Daher können Dienstvereinbarungen als solche nicht normativ fortgelten. Allenfalls könnten sie bei Erhalt der betrieblichen Strukturen in Betriebsvereinbarungen gewandelt werden. Ob dies zulässig ist, ist umstritten. Einige Bundesländer haben in jüngerer Zeit im Zusammenhang mit Privatisierungen spezielle Regelungen erlassen, die die Fortgeltung von Dienst- als Betriebsvereinbarungen vorsehen.
Bezirks- und Hauptpersonalrat - Stufenvertretungen
Die Stufenvertretungen haben eine Doppelfunktion. Sie sind immer dann zu beteiligen, wenn
eigene, direkte Zuständigkeiten und Rechte (§ 82 Abs.1 BPersVG) vorliegen, oder
sie werden im Rahmen von Stufenverfahren tätig, wenn sich der örtliche Personalrat und der Leiter der nachgeordneten Dienststelle in einer beteiligungspflichtigen Angelegenheit nicht einigen können und die Stufenvertretung anrufen (§ 69 Abs. 3, § 72 Abs. 4 BPersVG).
Welche Dienststelle zuständig ist, richtet sich danach, wer entscheidungsbefugt ist.
Dienstvereinbarungsarten
Personalräte haben eine eingeschränkte Rechtsfähigkeit. Sie können ausschließlich Dienstvereinbarungen als verbindliche Vereinbarung mit der Dienststelle abschließen. Regelungsabsprachen oder andere Arten von Vereinbarungen besitzen diese Verbindlichkeit nicht.
Für alle Dienstvereinbarungen im Bund und in den Ländern gilt der so genannte Gesetzes- und Tarifvorbehalt. Umgangssprachlich wird von "freiwilligen" und "erzwingbaren" Dienstvereinbarungen gesprochen.
a) Freiwillige Dienstvereinbarungen
Um freiwillige Dienstvereinbarungen handelt es sich, wenn die Parteien – Dienststelle und Personalrat – nur zum Abschluss kommen, wenn beide dies wollen. Dies ist immer dann der Fall, wenn es um Mitbestimmungstatbestände geht, bei denen die Einigungsstelle nicht abschließend entscheidet. Denn nur in diesem Fall kann eine Handlung der Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsrechts "erzwungen" werden. Dienststelle und Personalrat müssen also "freiwillig" zueinander finden. Keine Seite kann mit dem/der Einigungsstellenvorsitzenden gegen die andere Seite eine Dienstvereinbarung durchsetzen.
Auch in freiwilligen Dienstvereinbarungen können nur Regelungsinhalte aufgegriffen werden, die ausdrücklich im Personalvertretungsgesetz als zulässig gekennzeichnet sind. Dienstvereinbarungen zu nicht ausdrücklich zugelassenen Regelungsinhalten wären nach der Rechtsprechung des BVerwG (BVerwG v. 1207.1984 – 6P14/83) unwirksam. Durch eine Gesamtzusage können diese nichtigen Vereinbarungen jedoch verbindlich werden – wenngleich mit eingeschränktem Wirkungsgrad.
Freiwillige Dienstvereinbarungen bestehen im Geltungsbereich des BPersVG beispielsweise zu Qualifizierung, Beurteilung, Personalauswahlrichtlinien, Gleichberechtigung. Denn nach § 69 Abs. 4 BPersVG beschließt im Streitfall die Einigungsstelle nur eine Empfehlung in den Fällen der §§ 76 und 85 Abs. 1 Nr. 7 BPersVG. In § 76 Abs. 2 BPersVG werden die genannten Regelungsmöglichkeiten für Dienstvereinbarungen behandelt.
b) Erzwingbare Dienstvereinbarungen
Eine erzwingbare Dienstvereinbarung bedeutet, dass eine Partei zu einem Abschluss gezwungen werden kann, indem im Fall der Nichteinigung eine Einigungsstelle abschließend entscheidet.
Können sich Dienststelle und Personalrat beispielsweise in den Angelegenheiten des § 75 Abs. 3 BPersVG nicht einigen, kann nach Durchlaufen des Stufenverfahrens die Einigungsstelle angerufen werden. Die Einigungsstelle kann abschließend entscheiden (§ 69 Abs. 4 BPersVG). Da in den Angelegenheiten des § 75 Abs. 3 BPersVG auch der Abschluss von Dienstvereinbarungen zulässig ist, können diese somit durch den Spruch der Einigungsstelle zu Stande kommen. Demnach würde sich in einem solchen Fall eine Partei gegen den Willen der anderen Partei durchsetzen und eine Dienstvereinbarung erzwingen können.
c) Sonderregelungen für MAV
Die vorstehenden Regelungen gelten nur für Personalräte und sind nicht 1:1 auf die Mitarbeitervertretungen (MAV) übertragbar. Es gelten folgende Sonderregelungen für die MAV:
In § 36 MVG ist die Möglichkeit im Rahmen der Beteiligungsrechte für Dienstvereinbarungen geregelt. Eine Erweiterung der Rechte ist ausgeschlossen. Ebenso dürfen Regelungen zu Arbeitsentgelt oder sonstigen Arbeitsbedingungen nicht in Dienstvereinbarungen abgeschlossen werden, wenn dazu Regelungen vorhanden sind oder üblicherweise bestehen.
Dienstvereinbarungen sind ausschließlich im Rahmen des § 38 MAVO zulässig (§ 28 Abs. 2 MAVO). Der Katalog ist abschließend und nicht durch freiwillige Vereinbarungen erweiterbar. Hinsichtlich der Regelung von Arbeitsentgelten und sonstigen Arbeitsbedingungen enthält § 28 Abs. 2 MAVO eine Öffnungsklausel.
Bei der Erstellung von Dienstvereinbarungen sollte sich der Personalrat zunächst an folgenden Eckpunkten, die in Dienstvereinbarungen unbedingt aufgeführt werden sollten, orientieren:
Überschrift/Titel der Dienstvereinbarung,
Präambel, aus der sich Anlass, Motiv und Ziel für den Abschluss der Dienstvereinbarung ergibt,
Geltungsbereich der Dienstvereinbarung,
Definitionen der in der Dienstvereinbarung verwendeten Begriffe,
Regelung zur Beilegung von Streitigkeiten im Zusammenhang mit der Dienstvereinbarung (z. B. Schiedsstelle),
Bekanntmachung der Dienstvereinbarung,
Inkrafttreten der Dienstvereinbarung,
Regelungen zur Kündigung der Dienstvereinbarung,
Regelungen zur Nachwirkung der Dienstvereinbarung.
Zudem sind selbstverständlich die Inhalte zu formulieren, zu deren Regelung die Dienstvereinbarung abgeschlossen werden soll. Auch wenn Dienstvereinbarungen durch Verhandlungen als Kompromisse zustande kommen, sollte auf "Erklärungen" der jeweiligen Regelungen verzichtet werden. Besser ist es, die Regelungen verständlich und eindeutig zu formulieren. Dabei sollten mögliche Regelungstypen berücksichtigt werden, etwa durch Formulierungen für
Gebote, z. B. "hat zu entscheiden", "ist zu entscheiden" oder "muss entscheiden"
Verbote, z. B. "darf nicht" oder "ist verboten"
Erlaubnisse, z. B. "darf", "ist berechtigt", "kann"
Rechte/Ansprüche, z. B. "hat Anspruch", "bekommt", "erhält".
Kommt es zwischen Personalrat und Dienststellenleitung in Mitbestimmungsangelegenheiten nicht zur Einigung, kann die Einigungsstelle angerufen werden, nachdem das Stufenverfahren durchgeführt worden ist. Die Einigungsstelle besteht nach § 71 Abs. 1 BPersVG aus je drei Beisitzern der zuständigen Personalvertretung und der Dienststellenleitung sowie einem unparteiischen Vorsitzenden, auf den sich beide Seiten einigen müssen.
Die Entscheidung der Einigungsstelle kommt auch dann in Betracht, wenn sich Dienststelle und Personalrat nicht auf den Inhalt einer Dienstvereinbarung verständigen können. Ob der Spruch der Einigungsstelle allerdings die fehlende Einigung ersetzt und die Dienstvereinbarung ihre Wirkung entfaltet, hängt von der Kompetenz der Einigungsstelle ab. Maßgebend ist dabei, ob es sich um einen Tatbestand der vollen oder eingeschränkten Mitbestimmung handelt. Nur in Fällen der vollen Mitbestimmung ist die Einigungsstelle zur endgültigen Entscheidung befugt. Hierbei ist zu differenzieren:
In Fällen des § 75 Abs. 3 Nr. 1 bis 6, 11 bis 13, 15 und 16 BPersVG hat der Personalrat ein uneingeschränktes Initiativrecht. Hier besteht die Befugnis der Einigungsstelle zur Letztentscheidung unabhängig davon, von wem die Initiative zum Abschluss einer Dienstvereinbarung ausging. In Fällen des § 75 Abs. 3 Nr. 7 bis 9 BPersVG besteht diese Letztentscheidungsbefugnis hinsichtlich des Abschlusses von Dienstvereinbarungen jedoch nur dann, wenn die Dienststellenleitung initiativ wurde.
Soweit sie zur endgültigen Entscheidung befugt ist, ersetzt der Spruch der Einigungsstelle die fehlende Einigung zwischen dem zuletzt beteiligten Dienststellenleiter und der zuletzt beteiligten Personalvertretung. Der Spruch entfaltet die Wirkung einer Dienstvereinbarung (BVerwG, Beschluss vom 17.12.2003 - 6 P 7.03).
Es kann das Kirchengericht angerufen werden (§ 47 Abs. 2 MVG) und bei ablehnender Entscheidung Beschwerde beim Kirchengerichtshof eingelegt werden (§ 63 MVG). Diese Gerichte können bei einer vorgeschlagenen Dienstvereinbarungen allerdings keine Regelung, sondern nur einen Vermittlungsvorschlag unterbreiten (§ 60 Abs. 3 MVG). Eine Bindung der Dienststelle tritt nicht ein.
Soweit der MAV nur ein Vorschlagsrecht (§ 32 MAVO) zusteht, entscheidet die Dienststelle allein.
Steht der MAV ein Antragsrecht (§ 37 MAVO) zu, so entscheidet die Schlichtungsstelle, wenn sie angerufen wurde. Diese Entscheidung bindet die Parteien.
Dienstvereinbarungen gelten grundsätzlich für die Dienststelle, für welche die Dienststellenleitung und der Personalrat zuständig sind. Erfasst werden regelmäßig alle Beschäftigten der Dienststelle. Auch für später eingestellte Beschäftigte gelten die - früher abgeschlossenen - Dienstvereinbarungen. Diese können befristet oder unbefristet abgeschlossen werden. Die Festlegung ihres räumlichen, persönlichen und zeitlichen Geltungsbereiches obliegt der Dienststelle und dem Personalrat. So kann bei Bedarf von den genannten Grundsätzen abgewichen werden.
Gesamtdienstvereinbarung
Dienstvereinbarungen können nicht nur auf der Ebene der einzelnen Dienststellen abgeschlossen werden, sondern auch auf der Ebene der Gesamtdienststelle und in mehrstufigen Verwaltungen auf den Ebenen der Mittelbehörde bzw. der obersten Dienstbehörde. Der Abschluss solcher Gesamtdienstvereinbarungen setzt allerdings die entsprechenden Beteiligungsbefugnisse des Gesamtpersonalrates bzw. der Stufenpersonalräte voraus (vgl. § 82 PersVG). Nach § 73 Abs. 2 BPersVG haben Dienstvereinbarungen, die für einen größeren 15 Bereich gelten, Vorrang vor Dienstvereinbarungen für einen kleineren Bereich. Dieser Vorrang betrifft das Verhältnis der örtlichen Dienstvereinbarungen zu Gesamtdienstvereinbarungen. Diese Regelung greift jedoch nur dann, wenn die betreffenden Dienstvereinbarun-gen bzw. Gesamtdienstvereinbarungen den gleichen Gegenstand regeln.
§ 73 Abs. 2 BPersVG schließt nicht aus, dass in Dienstvereinbarungen für einen größeren Bereich Öffnungsklauseln für ergänzende oder konkretisierte Dienstvereinbarungen für einen kleineren Bereich vorgesehen werden. Solche für einen größeren Bereich als Rahmendienstvereinbarung abgeschlossene Vereinbarungen ermöglichen die dienststellenbezogene Konkretisierung vorgegebener Rahmenregelungen. Bei Dienstvereinbarungen in der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats wird häufig auch von Gesamtdienstvereinbarungen gesprochen.
Der Gesamtpersonalrat ist nach dem BPersVG keine Stufenvertretung. Nur in einigen Bundesländern kommt ihm eine solche Funktion in bestimmten Fällen zu, z. B. in Niedersachsen (§ 107 b NPersVG).
Ein Gesamtpersonalrat ist zu bilden, wenn auf einer Stufe der Hierarchie (keine Über- oder Unterordnung) mehrere Teile oder Nebenstellen von Dienststellen vorhanden sind und die Beschäftigten einen so genannten Verselbstständigungsbeschluss gefasst haben (§ 55 BPersVG). Dienststellen sind dann selbstständig, wenn
sie eine Nebenstelle oder ein Dienststellenteil mit wahlfähiger Größe nach § 12 BPersVG sind,
räumlich weit entfernt von der Stammdienststelle sind,
ein Beschäftigter mit Leitungsfunktion vorhanden ist und
ein Verselbständigungsbeschluss der Beschäftigten vorliegt.
Der Gesamtpersonalrat ist zuständig für alle Maßnahmen und Entscheidungen des Leiters der Gesamtdienststelle, die über den Bereich der Stammdienststelle hinausgehen und zugleich einen verselbstständigten Dienststellenteil betreffen. Der Gesamtpersonalrat muss den örtlichen Personalrat beteiligen. Dafür ist das Stellungnahmeverfahren gemäß § 82 Abs. 2 BPersVG vorgesehen.
Besteht oberhalb der Gesamtdienststelle ein Bezirks- oder Hauptpersonalrat, wird dort bei Nichteinigung ggf. das Stufenverfahren eingeleitet – je nach Zuständigkeit initiiert vom Personalrat eines verselbstständigten Dienststellenteils, vom Personalrat der Stammdienststelle oder vom Gesamtpersonalrat.
Oft stellt sich die Frage: Wie können wirksame Regelungen geschaffen werden, wenn es sich um Regelungsinhalte handelt, die nach dem Personalvertretungsgesetz nicht für Dienstvereinbarungen vorgesehen sind? Dienstvereinbarungen mit diesen Inhalten wären somit unzulässig. Dennoch kann trotz Unzulässigkeit ein Interesse bestehen, zu einer gemeinsamen Vereinbarung zu kommen. Die Antwort: Die Dienststelle kann eine Gesamtzusage erteilen. Eine Gesamtzusage ist eine Erklärung der Dienststelle, die
gegenüber allen Beschäftigten
mit Bindungswillen der Dienststelle, aber
ohne Vorbehalt und
ohne Bedingung erfolgt.
Die Dienststelle muss in der Dienstvereinbarung oder per separatem Anschreiben deutlich machen, dass sie allen Beschäftigten gleichermaßen bestimmte Leistungen zukommen lassen will und sich einseitig gebunden fühlt. Es dürfen keine Freiwilligkeits- oder sonstigen Vorbehalte erklärt worden sein. Die Erklärung muss den Beschäftigten bekannt gegeben werden.
Soweit erschöpfende gesetzliche oder tarifliche Regelungen bestehen, sind Dienstvereinbarungen ausgeschlossen (§§ 75 Abs. 3 und 76 Abs. 2 BPersVG und entsprechende Regelungen der Länder). Eine diesem Verbot entgegenstehende Regelung wäre nichtig. Unter einer gesetzlichen Regelung sind sowohl Gesetze zu verstehen als auch Rechtsverordnungen, die auf Gesetzen beruhen.
Eine erschöpfende gesetzliche Regelung besteht dann, wenn ein Sachverhalt unmittelbar geregelt ist und es zum Vollzug dieser Regelung keines Ausführungsaktes oder sonstiger Konkretisierung der Dienststellenleitung mehr bedarf. Nur wenn die gesetzliche oder tarifliche Regelung eine Öffnungsklausel enthält, ist eine Dienstvereinbarung zulässig (BVerwG v. 07.02.2012 – 6P26/10).
Es wäre nach § 75 Abs. 3 Ziff. 11 BPersVG zulässig, Regelungen zum Schutz von Schwangeren zu treffen. Jedoch entfalten die Regelungen der §§ 3, 4, 6 MuSchG eine Sperrwirkung und lassen weder eine Konkretisierung noch eine Ergänzung durch Dienstvereinbarungen zu (BVerwG v. 19.05.1992, PersV 1992, 444).
Die Regelungen einer Dienstvereinbarung wirken sich direkt auf die Beschäftigungsverhältnisse aus. Eine Dienstvereinbarung setzt Normen für die Bereiche, die gemäß §§ 75 und 76 BPersVG (sowie gemäß den Personalvertretungsgesetzen der einzelnen Länder) eröffnet werden. Sie wird nicht Teil des Arbeitsvertrages, sondern wirkt wie ein Gesetz.
Sind in Gesetzen, Tarifverträgen, Dienstvereinbarungen und Arbeitsverträgen jedoch unterschiedliche Regelungen enthalten, stellt sich die Frage: Welche Regelung hat Vorrang?
Grundsätzlich herrscht im deutschen Rechtssystem eine Normenhierarchie. Hiernach dürfen – vereinfachend gesagt – untergeordnete Vereinbarungen oder Regelungen nicht gegen übergeordnete Regelungen verstoßen: Arbeitsverträge nicht gegen Dienstvereinbarungen, Tarifvertrag oder Gesetz; Dienstvereinbarungen nicht gegen Tarifverträge oder Gesetze; Tarifverträge nicht gegen Gesetze.
Dieses System wird jedoch durch das so genannte Günstigkeitsprinzip durchbrochen. So sind günstigere einzelvertragliche Vereinbarungen immer möglich. Günstigere Regelungen einer Dienstvereinbarung verdrängen einzelvertragliche Absprachen für die Zeit ihrer Geltung. Die Dienstvereinbarung überlagert damit quasi die einzelvertragliche Regelung. Die Beschäftigten können sich in diesem Fall auf die jeweils günstigere Regelung berufen.
Probleme entstehen dann, wenn die neuen Regelungen ungünstiger werden sollen und z. B. Dienstvereinbarungen bestehende Zusagen einschränken. Verschlechternde Dienstvereinbarungen gelten grundsätzlich als ausgeschlossen. Eine Beschränkung der Ansprüche soll nur dann zulässig sein, wenn die Neuregelung bei kollektiver Betrachtung nicht ungünstiger ist. Dieser so genannte kollektive Günstigkeitsvergleich bedeutet, dass auf die Veränderungen für die Beschäftigten insgesamt abzustellen ist. Es gilt zu prüfen, ob vielleicht einzelne Beschäftigte benachteiligt werden, aber insgesamt die Beschäftigten nicht ungünstiger gestellt sind als vorher. Dieser Grundsatz gilt für alle Fälle der Mitbestimmung, sowohl für erzwingbare als auch für freiwillige Betriebsvereinbarungen. Da eine ausdrückliche Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dazu fehlt, kann man sich auf die entsprechende Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts für den Bereich der Betriebsvereinbarungen beziehen.
Wäre die Dienstvereinbarung insgesamt ungünstiger als bestehende Zusagen, so ist eine derartige Regelung nur dann zulässig, wenn der Arbeitgeber bei der Gesamtzusage oder den Individualzusagen sich den Widerruf der Leistung vorbehalten hatte. Zulässig wäre eine schlechtere Regelung auch dann, wenn die Geschäftsgrundlage für die ehemals zugesagten Leistungen entfallen ist und aus diesem Grund die Leistungen gestrichen werden. An den Wegfall der Geschäftsgrundlage sind allerdings hohe Anforderungen zu stellen: Das Unternehmen müsste in seinem Bestand berührt sein.
Sollen durch eine Dienstvereinbarung die Sozialleistungen reduziert werden, müssen die vertraglichen Ansprüche der Beschäftigten durch individualrechtliche Änderungskündigungen oder andere Maßnahmen aufgehoben werden. Dabei sind die Mitbestimmungsrechte des Personalrats unbedingt zu beachten.
Besonders bemerkenswert: Das beschriebene Günstigkeitsprinzip gilt nur insoweit, als einzelvertragliche Regelungen günstiger sein können als die tarifvertraglichen. Durch eine Dienstvereinbarung kann nur eine günstigere Regelung als im Tarifvertrag vereinbart werden, wenn dieser eine Öffnungsklausel vorsieht (ständige Rechtsprechung des BAG und des BVerwG v. 20.07.1998 – 6P13/97). Aus diesem eingeschränkten Günstigkeitsprinzip folgt: In den Tarifgruppen können beispielsweise höhere Gehälter einzelvertraglich vereinbart werden. Durch eine Dienstvereinbarung ist dies nur möglich, wenn im Tarifvertrag eine Öffnungsklausel hierfür vorgesehen ist.
Aufgrund des allgemeinen Initiativrechts aus § 68 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG darf der Personalrat sich in der Dienststelle frei bewegen, die Kolleginnen und Kollegen am Arbeitsplatz aufsuchen und immer selbst allgemeine Informationen sammeln. Darüber hinaus steht dem Personalrat ein qualifiziertes Initiativrecht gemäß § 70 BPersVG zu. Laut diesem kann der Personalrat Maßnahmen beantragen oder selbst Dienstvereinbarungen vorschlagen. Das Gesetz unterscheidet dabei nach Maßnahmen mit eingeschränkter und Maßnahmen mit voller Mitbestimmung des Personalrats. Es macht davon die „Durchsetzungsfähigkeit“ des Personalrats – seine Möglichkeiten, etwas zu erreichen – abhängig.
Der Personalrat hat das Recht, Initiativanträge schriftlich bei der Dienststelle zu stellen. Diese entscheidet in angemessener Frist darüber. Äußert sich die Dienststelle nicht oder wird keine Einigung erzielt, kann die übergeordnete Dienststelle damit befasst werden.
Erfolgt auch auf der übergeordneten Ebene keine einvernehmliche Entscheidung, kann die Einigungsstelle angerufen werden. In den Fällen des § 75 Abs. 3 Nr. 1–6 und Nr. 11–17 BPersVG entscheidet die Einigungsstelle abschließend und bindet damit auch die Dienststelle. In allen anderen Fällen entscheidet die Einigungsstelle nicht. Sie kann und wird auch nicht angerufen werden, sondern die oberste Dienstbehörde entscheidet abschließend (§ 70 Abs. 2 BPersVG).
Bei personellen Angelegenheiten hat die Rechtsprechung das Initiativrecht allerdings weiter beschränkt. Die Interessenvertretung von einzelnen Beschäftigten ist danach grundsätzlich nicht möglich. Sie müssen ihre Ansprüche selbst durchsetzen (BVerwG vom 25.10.1983, PersV 1985, 434). Wer den Gesetzestext liest, wird dies nicht in Übereinstimmung bringen können: Die Rechtsprechung schränkt die Möglichkeiten des Personalrats ein, obwohl der Gesetzgeber diese Einschränkung nicht vorsieht. In einigen Bundesländern ist hingegen ausdrücklich geregelt, dass der Personalrat die Interessen Einzelner vertreten darf.
Laut Meinung des Bundesverwaltungsgerichts hat der Personalrat nicht die Aufgabe, individuelle Ansprüche der Beschäftigten durchzusetzen. Die Aufgaben des Personalrats seien die Einhaltung und Wiederherstellung des Friedens in der Dienststelle. Bei personellen Angelegenheiten soll er allein die Möglichkeit haben, die Dienststelle zum Handeln zu zwingen, wenn diese mitbestimmungspflichtige Maßnahmen nicht in das Verfahren einbringt. Hoffnung macht jedoch die Rechtsprechung der Instanzengerichte, die dies anders sieht: Sie hält den Personalrat auch für berechtigt, individuelle Interessen der Beschäftigten wahrzunehmen (OVG Hamburg v. 15.1.1990, PersR 1990, 45).
Gesetzliche Regelungen in einzelnen Bundesländern – Initiativrecht (pdf)
Die Jugend- und Auszubildendenvertretung (JAV) ist zur Durchführung ihrer Aufgaben rechtzeitig und umfassend durch den Personalrat zu unterrichten. Sie kann ergänzend verlangen, dass ihr die erforderlichen Unterlagen vom Personalrat zur Verfügung gestellt werden (vgl. § 61 Abs. 3 BPersVG).
Mit der Mehrheit ihrer Mitglieder kann die JAV in Angelegenheiten, die besonders Jugendliche und Auszubildende betreffen, verlangen, dass der oder die Personalratsvorsitzende eine Sitzung anberaumt, auf der die gewünschten Tagesordnungspunkte verhandelt werden (§ 34 Abs. 3 BPersVG). An allen Personalratssitzungen kann ein hierfür von der JAV benanntes Mitglied beratend teilnehmen. Werden im Personalrat Angelegenheiten behandelt, die besonders die Jugendlichen oder Auszubildenden betreffen, hat die gesamte JAV ein beratendes Teilnahmerecht.
Bei der Beschlussfassung über Angelegenheiten, die überwiegend die Jugendlichen oder Auszubildenden betreffen, haben die Mitglieder der JAV neben dem Rederecht auch volles Stimmrecht (vgl. § 40 Abs. 1 BPersVG). Ob das Stimmrecht der JAV-Mitglieder besteht, ist eine objektive Frage. Darüber kann daher nicht durch Mehrheitsbeschluss des Personalrats entschieden werden, sondern nur, indem die Interessen der Jugendlichen und Auszubildenden gegenüber denen der übrigen Beschäftigten abgewägt werden. Im Streitfall entscheidet im Beschlussverfahren das Verwaltungsgericht.
Vertritt die Mehrheit der JAV-Mitglieder die Einschätzung, dass ein Beschluss des Personalrats wichtige Interessen der Jugendlichen oder Auszubildenden beeinträchtigt, so ist auf ihren Antrag hin der Beschluss für die Dauer von sechs Arbeitstagen ab der Beschlussfassung auszusetzen (vgl. § 39 Abs.1 S.1 BPersVG). Der Aussetzungsantrag kann unabhängig davon gestellt werden, ob und wie viele JAV-Mitglieder an der Personalratssitzung teilgenommen haben und ob sie stimmberechtigt waren. Der Aussetzungsantrag kann bereits während der Personalratssitzung und spätestens am letzten Tag der Aussetzungsfrist gestellt werden. Während der Aussetzungsfrist soll ggf. mit Hilfe der Gewerkschaft eine Verständigung gesucht werden (vgl. § 39 Abs. 2 BPersVG). Nach Ablauf der Frist hat der Personalrat erneut über die Angelegenheit zu beschließen, wobei nach einer Bestätigung des ersten Beschlusses ein weiterer Aussetzungsantrag nicht zulässig ist (vgl. § 39 Abs. 2 BPersVG). Fasst der Personalrat einen anderen Beschluss, kann ein neuer Aussetzungsantrag gestellt werden.
Im Unterschied zum BPersVG enthalten die meisten LPersVG Vorschriften über die Kündigung von Dienstvereinbarungen. Soweit nicht anders vereinbart, können Dienstvereinbarungen von beiden Seiten mit einer Frist von drei Monaten gekündigt werden in Bayern (Art. 73 Abs. 4 Satz 1), Brandenburg (§ 70 Abs. 3), Bremen (§ 62 Abs. 4), Hessen (§ 113 Abs. 5 Satz 1), Mecklenburg-Vorpommern (§ 66 Abs. 4 Satz 1), Nordrhein-Westfalen (§ 70 Abs. 4 Satz 1), Rheinland-Pfalz (§ 77 Abs. 2), Sachsen (§ 84 Abs. 3), Schleswig-Holstein (§ 57 Abs. 4) und Thüringen (§ 72 Abs. 3). In Niedersachsen können Dienstvereinbarungen von beiden Seiten mit einer Frist von vier Monaten gekündigt werden, soweit keine kürzere Frist vereinbart wurde (§ 78 Abs. 4 Satz 1). In Rheinland-Pfalz kann die Dienststelle sogar jederzeit eine Dienstvereinbarung ganz oder teilweise aufheben, wenn ihr das in Ausübung ihrer Regierungsverantwortung für eine gemeinwohlorientierte Staatstätigkeit angezeigt erscheint (§ 76 Abs. 4). Die Aufhebung ist zu begründen. In Baden-Württemberg kann die Dienststelle eine Dienstvereinbarung jederzeit ganz oder teilweise gegenüber dem Personalrat schriftlich kündigen, soweit Regelungen wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen die Regierungsverantwortung wesentlich berühren (§ 73 Abs. 3).
Das BPersVG enthält im Unterschied zu einzelnen Landespersonalvertretungsgesetzen keine Bestimmung, wonach nach Ablauf einer Dienstvereinbarung deren normative Regelungen weiter gelten, bis sie durch eine andere Abmachung ersetzt werden. Umstritten ist deshalb, ob eine beendete Dienstvereinbarung nachwirkt oder nicht. Eine Nachwirkung gilt zumindest für die normativen Regelungen in Angelegenheiten, in denen dem Personalrat ein uneingeschränktes Initiativrecht nach § 70 Abs. 1 BPersVG zusteht. Wäre dem nicht so, könnte die Dienststellenleitung die Wirkung einer Dienstvereinbarung, die gegen ihren Willen durch Einigungsstellenbeschluss zustande kam, jederzeit einseitig beseitigen.
Um Streitigkeiten zu vermeiden, empfiehlt es sich, in der jeweiligen Dienstvereinbarung ausdrücklich die Weitergeltung nach Beendigung vorzusehen. Denkbar ist etwa folgende Formulierung: "Nach Beendigung der Dienstvereinbarung wirken deren Rechtsnormen so lange weiter, bis sie durch neue Regelungen, denen der Personalrat zugestimmt hat, ersetzt werden."
Einige Landespersonalvertretungsgesetze regeln die Nachwirkung beendeter Dienstvereinbarungen. In Mecklenburg-Vorpommern (§ 66 Abs. 4 S. 2) und Hamburg (§ 83 Abs. 2 S. 2) gelten nach Kündigung oder Ablauf einer Dienstvereinbarung ihre Regelungen weiter, bis sie durch eine andere (Dienst)Vereinbarung ersetzt werden, sofern die Nachwirkung nicht ausgeschlossen wurde. Diese weitgehende Nachwirkung beschränkt sich in Bremen (§ 62 Abs. 5), Rheinland-Pfalz (§ 77 Abs. 3) und Nordrhein-Westfalen (§ 70 Abs. 4 S. 2) auf Regelungen in Angelegenheiten, in denen der Spruch der Einigungsstelle die Einigung zwischen Dienststelle und Personalrat ersetzen kann. Demgegenüber gelten Regelungen von Dienstvereinbarungen in Bayern (Art. 73 Abs. 4 Satz 2), Hessen (§ 113 Abs. 5 S. 2) und Sachsen (§ 84 Abs. 4 S. 1) nach Kündigung oder Ablauf nur weiter, wenn und soweit dies ausdrücklich vereinbart worden ist. Dies gilt auch in Niedersachsen (§ 78 Abs. 4 S. 2) mit der Einschränkung, dass die Nachwirkung nur für Maßnahmen gilt, bei denen die Einigungsstelle eine bindende Entscheidung treffen könnte.
§ 73 Abs. 2 BPersVG regelt, dass Dienstvereinbarungen, die für einen größeren Bereich gelten, Vorrang haben vor Dienstvereinbarungen für einen kleineren Bereich. Dies schließt nicht aus, dass in Dienstvereinbarungen für einen größeren Bereich Öffnungsklauseln für ergänzende oder konkretisierende Dienstvereinbarungen für einen kleineren Bereich vorgesehen werden. Solche für einen größeren Bereich als Rahmendienstvereinbarung abgeschlossene Vereinbarungen ermöglichen es, die vorgegebenen Rahmenregelungen dienststellenbezogen zu konkretisieren.
Rahmendienstvereinbarungen können sich durchaus als sinnvoll erweisen: beispielsweise wenn bei größeren Organisationsänderungen oder Rationalisierungsmaßnahmen ein fertiges Umsetzungskonzept noch nicht besteht, sondern erst entwickelt werden muss, und dabei ein grundsätzlicher Rahmen bestimmt werden soll. Dies trifft z. B. bei einem Rahmensozialplan zu, der die Grundsätze über Abfindungen, Umzugsleistungen, Fahrkostenerstattungen und Transferleistungen regelt, aber offen bleibt für örtliche Besonderheiten.
Dienststelle und Personalrat können auch Vereinbarungen treffen, die nicht den Charakter einer Dienstvereinbarung haben. Solchen Regelungsabreden fehlt die unmittelbare und zwingende Normwirkung. Sie binden nur die Dienststelle und den Personalrat. Regelmäßig zielen solche Abreden auf organisatorische Fragen, etwa Absprachen über Kosten- und Sachaufwand des Personalrats, oder auf Verfahrensfragen, etwa die Erörterung von Beteiligungsmaßnahmen. Um eine Regelungsabsprache handelt es sich, wenn
die Inhalte einer Vereinbarung außerhalb zulässiger Dienstvereinbarungen liegen oder
Verfahrensregeln zwischen Dienststelle und Personalrat geregelt werden,
diese formlos (schriftlich oder mündlich) zwischen
Personalrat und Dienststelle vereinbart wurde.
Zwar handelt es sich hier um eine formlose Vereinbarung zwischen Arbeitgeber und Personalrat, die keine Dienstvereinbarung darstellt. Dennoch wird das Mitbestimmungsrecht des Personalrats verwirklicht. Er erklärt darin beispielsweise sein Einverständnis für eine mitbestimmungspflichtige Angelegenheit.
Besonders bemerkenswert: Die Regelungsabsprache hat keine unmittelbare und zwingende Auswirkung auf die Arbeitsverhältnisse. Die Beschäftigten können daher Ansprüche, die lediglich in einer Regelungsabrede enthalten sind, nicht durchsetzen, das heißt: mittels Klage erzwingen. Sie haben nur dann eine Durchsetzungsmöglichkeit, wenn der Arbeitgeber neben der Regelungsabrede Mitbestimmungsrechte des Personalrats missachtet hat.
Da es sich im Grunde nur um eine einseitige Zusage der Dienststelle handelt, gibt es grundsätzlich auch für den Personalrat keine Durchsetzungsmöglichkeiten. Eine Ausnahme stellt hier eine Regelungsabsprache dar, die mitbestimmungspflichtige Sachverhalte regelt. In diesen Fällen hat der Personalrat die Möglichkeit, seine Mitbestimmungsrechte (wieder) einzufordern, wenn die Dienststelle sich nicht an die Regelungsabrede hält.
Regelungsabsprachen können enden, indem eine vorgesehene Befristung abläuft oder der vereinbarte Zweck erreicht wird. Sie können auch durch neue Regelungsabreden aufgehoben werden und sind demnach einvernehmlich änderbar.
Eine Regelungsabsprache ist ordentlich mit einer frei vereinbaren Frist kündbar. Ist keine Frist vereinbart, so kann die Regelungsabsprache jederzeit ohne Einhaltung einer Kündigungsfrist gekündigt werden.
Auch wenn für den Abschluss von Regelungsabreden keine Form vorgeschrieben ist, empfiehlt es sich aus Beweisgründen, diese schriftlich abzufassen. Der Personalrat muss einer angedachten Regelungsabrede in einer ordnungsgemäß einberufenen Sitzung zustimmen.
Enthält eine Dienstvereinbarung zulässige und unzulässige (= unwirksame) Bestimmungen, ist nach dem Rechtsgedanken des § 139 BGB die gesamte Dienstvereinbarung unwirksam, wenn nicht der verbleibende Teil noch eine sinnvolle und in sich geschlossene Regelung darstellt. Wegen der begrenzten Zulässigkeit von Dienstvereinbarungen empfiehlt es sich, eine salvatorische Klausel (lat. salvatorius „bewahrend“ oder „erhaltend“) aufzunehmen. Durch sie lässt sich die unliebsame Folge der Gesamtunwirksamkeit der Dienstvereinbarung verhindern, z. B.: „Sollte eine Bestimmung dieser Dienstvereinbarung ganz oder teilweise rechtsunwirksam sein oder werden, wird hierdurch die Gültigkeit der übrigen Bestimmungen nicht berührt.“
Dienstvereinbarungen sind nach § 73 Abs. 1 S. 2 BPersVG schriftlich festzuhalten und von beiden Seiten zu unterzeichnen. Die Unterzeichnung erfolgt einerseits durch die/den Dienststellenleiter/in bzw. Vertreter/in und andererseits durch die/den Vorsitzende/n des Personalrats bzw. Stellvertreter/in. Gemäß § 126 Abs. 2 S. 1 BGB erfolgt die Unterzeichnung auf derselben Urkunde (Ausfertigung). Der Austausch wechselseitig unterschriebener Ausfertigungen reicht nicht aus. Soweit die Dienstvereinbarung auf einem Spruch der Einigungsstelle beruht, ist dieser schriftlich abzufassen und von der/dem Vorsitzenden der Einigungsstelle zu unterschreiben.
Eine Dienstvereinbarung ist laut § 125 S. 1 BGB unwirksam, wenn die Schriftform nicht eingehalten wurde.
§ 75 Abs. 5 BPersVG sieht vor, dass Arbeitsentgelte und sonstige Arbeitsbedingungen, die tarifvertraglich geregelt sind oder üblicherweise geregelt werden, nicht Gegenstand einer Dienstvereinbarung sein können. Dieser Tarifvorrang begrenzt die Regelungskompetenz der Dienststellenparteien hinsichtlich der Arbeitsentgelte und sonstigen Arbeitsbedingungen zugunsten der Tarifautonomie der Koalitionen. Unter Arbeitsentgelt sind alle Leistungen zu verstehen, die der Arbeitgeber den Arbeitnehmern im Rahmen des Arbeitsvertrages schuldet. Sonstige Arbeitsbedingungen sind alle Regelungen, die nach § 1 Abs. 1 und § 4 Abs. 1 TVG als Rechtsnorm eines Tarifvertrages den Inhalt, den Abschluss oder die Beendigung von Arbeitsverhältnissen regeln.
Der Vorrang einer geltenden tariflichen Regelung besteht dann, wenn der einschlägige Tarifvertrag tatsächlich für die Dienststelle und deren Beschäftigte gilt, da diese zum Geltungsbereich des Tarifvertrages gehören und der Arbeitgeber tarifgebunden ist. Die Tarifüblichkeit ist hingegen zu bejahen, wenn a) die jeweiligen Arbeitsbedingungen zwar derzeit nicht tariflich geregelt sind, aber bereits in mehreren aufeinander folgenden Tarifverträgen oder in einem einmalig abgeschlossenen Tarifvertrag mit längerer Laufzeit geregelt waren und b) davon auszugehen ist, dass die Tarifvertragsparteien die Angelegenheit erneut tariflich regeln wollen.
Die Sperrwirkung einer tariflichen oder tarifüblichen Regelung gilt nicht, wenn der jeweilige Tarifvertrag den Abschluss ergänzender Dienstvereinbarungen ausdrücklich zulässt (§ 75 Abs. 5 S. 2 BPersVG). Hierfür muss der Tarifvertrag in klaren und eindeutigen Bestimmungen ergänzende Dienstvereinbarungen gestatten.
Die neuen Tarifverträge für den öffentlichen Dienst (TVöD und TV-L) sehen für wichtige arbeitsrechtliche Bereiche die Regelung durch einvernehmliche Dienstvereinbarungen zwischen Dienststelle und Personalrat vor. Dies gilt etwa für die Einführung der leistungsorientierten Bezahlung nach § 18 Abs. 6 TVöD-VKA und die Einrichtung von Arbeitszeitkorridoren, Rahmenarbeitszeiten und Arbeitszeitkonten nach § 6 Abs. 6 und 7 sowie § 10 TVöD/TV-L. Diese Öffnungsklauseln haben die Bedeutung von Dienstvereinbarungen in der Praxis erhöht.
Neben dem genannten Tarifvorrang ist beim Abschluss von Dienstvereinbarungen noch der Gesetzes- und Tarifvorbehalt nach § 75 Abs. 3 und § 76 Abs. 2 BPersVG (jeweils Eingangssatz) zu berücksichtigen. Danach stehen die Mitbestimmung und damit auch die Möglichkeit zum Abschluss von Dienstvereinbarungen unter dem Vorbehalt gesetzlicher sowie tariflicher Regelungen. Ist eine Angelegenheit bereits abschließend gesetzlich oder tarifvertraglich geregelt, kann eine Dienstvereinbarung nicht mehr wirksam abgeschlossen werden. Für diese Angelegenheit gilt dann die gesetzliche bzw. die tarifvertragliche Regelung. Wird zu einem Gegenstand, der in einer Dienstvereinbarung geregelt ist, nachträglich eine gesetzliche oder tarifliche Regelung erlassen, entfällt mit deren Wirksamwerden die Dienstvereinbarung.
Gemäß den Landespersonalvertretungsgesetzen der Länder Baden-Württemberg (§ 79 Abs. 2), Bayern (Art. 73 Abs. 1), Berlin (§ 75), Brandenburg (§ 70 Abs. 1), Bremen (§ 62 Abs. 1), Hamburg (83 Abs. 1), Hessen (§ 113 Abs. 2), Mecklenburg-Vorpommern (§ 66 Abs. 1), Niedersachsen (§ 78 Abs. 1), Nordrhein-Westfalen (§ 70 Abs. 1), Saarland (§ 79), Sachsen (§ 80 Abs. 5), Sachsen-Anhalt (§ 70 Abs. 1), Schleswig-Holstein (§ 57 Abs. 1) und Thüringen (§ 72 Abs. 1) sind Dienstvereinbarungen ebenfalls unzulässig, a) soweit sie Arbeitsentgelte und sonstige Arbeitsbedingungen betreffen, die tarifvertraglich geregelt sind oder üblicherweise geregelt werden, und b) wenn nicht ergänzende Dienstvereinbarungen im Tarifvertrag ausdrücklich zugelassen sind.
Personalräte haben nach § 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG und entsprechender Vorschriften der Landespersonalvertretungsgesetze die Aufgabe, darüber zu wachen, dass die zugunsten der Beschäftigten geltenden Dienstvereinbarungen durchgeführt werden. Die korrekte Anwendung der Dienstvereinbarung im Einzelfall kann der Personalrat allerdings nicht im verwaltungsgerichtlichen Beschlussverfahren geltend machen. Vielmehr sind die betroffenen Beschäftigten aufgerufen, ihre Ansprüche aus einer Dienstvereinbarung vor dem Arbeitsgericht bzw. Verwaltungsgericht geltend zu machen. Der Personalrat kann lediglich das Bestehen oder Nichtbestehen einer Dienstvereinbarung verwaltungsgerichtlich geltend machen. Hierzu gehört auch der Streit über die – generelle – Auslegung einer Dienstvereinbarung (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 7.10.2009 – 8 L 193/08).
In einigen Bundesländern bestehen Regelungen für die Besetzung eines Verwaltungsrates (Aufsichtsrat, Werksausschuss) von Betrieben, Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts mit überwiegender wirtschaftlicher Zweckbestimmung und einem zu bildenden Verwaltungsrat. Diese sind in Ansätzen dem Mitbestimmungsgesetz bzw. dem Drittelbeteiligungsgesetz der Privatwirtschaft nachgebildet.
Bremen: § 68 BremPVG sieht eine paritätische Besetzung vor. Die Wahl erfolgt durch die Beschäftigten der Einrichtung. Gewählt werden dürfen interne und externe (nicht der Dienststelle angehörende) Mitglieder.
Hessen und Rheinland-Pfalz: Diese Länder sehen in § 82 HessPersVG bzw. § 90 LPersVG Rh-Pf eine so genannte Drittelparität vor. Ein Drittel der Mitglieder im Verwaltungsrat sind danach Beschäftigte. Die Wahl erfolgt durch die Beschäftigten der Einrichtung, wenn es mehr als zehn Beschäftigte gibt.
Niedersachsen: In § 110 NPersVG ist eine paritätische Besetzung vorgesehen. Es erfolgt eine Wahl durch die Beschäftigten der Einrichtung, die wiederum der Bestätigung durch das oberste Vertretungsorgan bedarf. Es sind interne und externe Mitglieder wählbar. Dazu ist ein Kündigungsschutz für die internen Mitglieder vorgesehen.
Die Dienstvereinbarung tritt mit Unterzeichnung in Kraft, soweit Dienststelle und Personalrat keinen anderen Zeitpunkt festgelegt haben. Die enthaltenen Rechtsnormen gelten für die Dienststelle und deren Beschäftigte unmittelbar und zwingend, d. h. alle gegenwärtig oder künftig in der Dienststelle Beschäftigten müssen von der/dem Dienststellenleiter/in entsprechend behandelt werden. Es handelt sich um einen kollektivrechtlichen Akt dienststelleninterner Rechtsetzung.
Die unmittelbare Wirkung besteht darin, dass die normativen Regelungen der Dienstvereinbarung wie ein Gesetz von außen auf die Arbeits- und Dienstverhältnisse der Beschäftigten der Dienststelle einwirken, ohne Inhalt der einzelnen Beschäftigungsverhältnisse zu werden. Aus der zwingenden Wirkung ergibt sich, dass von den vereinbarten Regelungen nicht zum Nachteil der Beschäftigten abgewichen werden kann. Günstigere einzelvertragliche Abreden sind hingegen zulässig (Günstigkeitsprinzip). Ein Verzicht auf Ansprüche aus Dienstvereinbarungen ist nur möglich, wenn der vereinbarungsschließende Personalrat dem zustimmt (§ 77 Abs. 4 BetrVG).
Die Dienststellenleitung ist gemäß § 74 Abs. 1 BPersVG verpflichtet, wirksam zustande gekommene Dienstvereinbarungen so durchzuführen, wie sie abgeschlossen worden sind. Aufgabe des Personalrates ist es hingegen, darüber zu wachen, dass die zugunsten der Beschäftigten geltenden Dienstvereinbarungen auch durchgeführt werden (§ 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG). Insofern kann der Personalrat von der Dienststellenleitung fordern, dass Maßnahmen unterbleiben, die einer Dienstvereinbarung widersprechen. Individualrechtliche Ansprüche aus Dienstvereinbarungen sind hingegen von den betroffenen Beschäftigten selbst - ggf. gerichtlich - geltend zu machen.
Wirtschaftsausschüsse bestehen nur in Nordrhein-Westfalen und gemäß den Regelungen des BetrVG. In NRW bestimmt § 65a LPVG-NRW für Dienststellen mit mehr als 100 Beschäftigten, dass ein Wirtschaftsausschuss gebildet werden kann. Dieser besteht aus drei bis sieben Mitgliedern, davon mindestens ein Personalratsmitglied. Das Ziel: Qualifizierte Beschäftigte sollen in die Beratung des Personalrates und der Dienststelle in wirtschaftlichen Angelegenheiten einbezogen werden. Daher umfasst die Regelung Unterrichtungs- und Beratungsrecht über wirtschaftliche Angelegenheiten gegenüber der Dienststelle und dem Personalrat.
Für freiwillige oder erzwingbare Dienstvereinbarungen gelten bundesweit immer die so genannten Tarif- und Gesetzesvorbehalte und folgende Regeln.
Gesetzliche Regelungen in einzelnen Bundesländern – Zulässigkeit (pdf)
Die Frage der zuständigen Personalvertretung richtet sich nach dem Verwaltungsaufbau und der Kompetenzzuweisung in der Dienststelle. Meist ist die Verwaltung mehrstufig aufgebaut, das heißt: Einer obersten Dienstbehörde sind selbstständige Dienststellen nachgeordnet. Die Personalratsgremien sind dem Behördenaufbau nachgebildet. § 53 BPersVG sieht für einen dreistufigen Behördenaufbau jeweils eine entsprechende Vertretung vor:
auf der örtlichen Ebene – Personalräte,
auf der Bezirksebene – Bezirkspersonalräte,
auf der Ministerialebene – Hauptpersonalräte
Diese werden Stufenvertretungen genannt. Sind die Behörden nur zweistufig aufgebaut, wird neben den örtlichen Personalräten auf der nächsten Stufe ein Hauptpersonalrat gebildet. Gibt es auf einer Ebene mehrere Personalräte, werden diese durch eine gemeinsame Vertretung – den Gesamtpersonalrat – zusammengefasst und gegenüber der Hauptdienststelle vertreten.
Die Dienstvereinbarung ist das zentrale Instrument des Personalrats zur Gestaltung der betrieblichen Belange aller Beschäftigten. Sie ist ein Akt dienststelleninterner Rechtssetzung (BVerwG, Beschluss vom 7.4.2008 – 6 PB 1.08). In ihr werden Rechte und Pflichten der Dienststelle und der Beschäftigten festgelegt. Im Geltungsbereich des BPersVG sind Dienstvereinbarungen allerdings nur zulässig, soweit sie ausdrücklich vorgesehen sind (§ 73 Abs. 1). Hierzu zählen lediglich die in § 75 Abs. 3 und § 76 Abs. 2 BPersVG genannten Mitbestimmungsangelegenheiten. Dienstvereinbarungen zielen in diesen mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten darauf, die Beteiligung des Personalrates in einer Vielzahl von Einzelfällen mit gleichem sachlichen Gegenstand zu erübrigen. Das Abschließen von Dienstvereinbarungen stellt sich insoweit als eine "vorweggenommene Mitbestimmung" dar. (BVerwG, Beschluss vom 30.3.2009 – 6 PB 29/08). Für alle gegenwärtigen und künftig davon abgedeckten Fälle ist das Mitbestimmungsrecht damit abgegolten. (VG Frankfurt am Main, Beschluss vom 30.8.2010 – 23 K 284/10.F.PV). Die Dienstvereinbarung wird - neben Zustimmung und Zustimmungsverweigerung - als Modalität der Ausübung der Mitbestimmungsrechte gesehen.

References: § 73
 § 69
 § 69
 § 70
 § 69
 § 69
 § 73
 § 613
 § 613
 § 613
 § 613
 § 72
 § 69
 § 76
 § 75
 § 75
 § 36
 § 38
 § 28
 § 71
 § 75
 § 75
 § 82
 § 73

§ 73
 § 12
 § 82
 § 75
 § 68
 § 70
 § 75
 § 61
 § 40
 § 39
 § 39
 § 39
 § 70

§ 73
 § 139
 § 73
 § 126
 § 125

§ 75
 § 1
 § 4
 § 18
 § 6
 § 10
 § 75
 § 76
 § 68
 § 68
 § 82
 § 90
 § 110
 § 74
 § 65
 § 53
 § 75
 § 76