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Timestamp: 2019-09-19 05:17:29+00:00

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Hacia una más correcta interpretación y... - Génova Abogados
Hacia una más correcta interpretación y…
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Ya en el año 2007
[1] veníamos en censurar que por parte de la Administración autonómica se estaba forjando una inválida, impropia e indebida interpretación retroactiva (vedada legislativamente) de una norma tan trascendental para todo nuestro territorio como es el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía[2].
Así sosteníamos que con la aparente intención de erigir al POTA como instrumento de moratoria, dilación o postergación en la conclusión del proceso de adaptación de todos los Planes Generales de Ordenación Urbanística[3] a la Ley núm. 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía[4], por exigencia de esta última, denunciábamos, ya entonces, que se estaba (y se continúa) imponiendo un significado y alcance leonino, improcedente, inaceptable, injusto, y torticero de las determinaciones de aquél (POTA), provocando una inoportuna ralentización del sector pretendiendo acotar los parámetros de todos los instrumentos de planificación urbanística general, cercenando la potestad de los Ayuntamientos de diseñar su ciudad y coartando sus genuinos criterios discrecionales y de oportunidad. Esto era justo antes de comenzar el declive económico.
Al mismo tiempo, por nuestra administración autonómica se ha venido exigiendo la regla del artículo 45.4 del POTA como axioma inquebrantable e imperturbable, de obligada observancia, y no como regla general de sostenibilidad sujeto a excepciones justificadas.
Con estos antecedentes, algunos sosteníamos, que se iba a obstaculizar, interrumpir y estancar la maquinaria. Mal presagio que hemos visto ásperamente patentizado después en este sector, aunque se pretenda descargar toda la “culpa” en asuntos exógenos (sobre todo en el sector financiero) y provenientes del extranjero, como si “en casa” nada se hubiere coadyuvado a gestar el coetáneo contexto. Siempre el error es de otro. No obstante, debemos identificar que algo de desliz, para encontrarnos en la actual situación económica, tienen tanto la aplicación que se ha hecho del POTA (a nivel autonómico), como la normativa estatal que regula las valoraciones de Suelo[5]. Por el contrario, pudiendo resultar ello obvio, evidente o notorio[6], llama poderosamente la atención que estos argumentos no hayan sido tenidos en consideración para que el resultado escenifique el padecimiento económico presente.
Y para evacuar este análisis consideramos primordial el considerar algunos de los pronunciamientos que se contienen en diversas resoluciones judiciales acaecidas en sede del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía[7], que pueden coadyuvar en la labor hermenéutica, para poder apreciar y evaluar cómo se ha podido estar procediendo.
2.- Naturaleza del POTA.
Ante todo, debemos enfatizar la naturaleza normativa del Plan, disfrutando de idéntica identidad sustantiva que la que pacífica y ordinariamente se denota de los planes urbanísticos[8], en cuanto que elementos integradores del ordenamiento jurídico, «sin que su aplicación determine el agotamiento de su eficacia, lo que, como es bien sabido, excluye de su concepto a los actos administrativos generales, como elementos ordenados por aquél, que se limitan a aplicar la norma en un supuesto dado»[9].
Sentado todo lo anterior, se puede recalcar la naturaleza reglamentaria del POTA, correspondiendo al primer escalón de la estructura jerárquica reglamentaria andaluza, siendo un reglamento independiente (praeter legem).
3.- Las disposiciones del POTA.
Si bien y dado que la norma que le da cobertura[31] a las determinaciones le otorga carácter o alcance facultativo, potestativo y no limitativo, ello no excluye la existencia o posibilidad de otro tipo de determinaciones, entendiéndose, por ende, como «numerus apertus». Es más, se nos aclara que «no puede decirse que tales “objetivos” sean ajenos al contenido del Plan de Ordenación del Territorio, refiriéndose a ellos especialmente el articulo 7.l.a) de la Ley 1/1994, lo mismo sucede con aquellas líneas estratégicas, en las que como definidoras de la orientación general de la actuación pública, podrían incluirse “criterios territoriales básicos para la delimitación y selección de áreas de planificación territorial, ambiental, económica y sectorial, para la localización de las infraestructuras, equipamientos y servicios de ámbito o carácter supramunicipal y para la localización de actuaciones públicas de fomento al desarrollo económico, o los criterios territoriales básicos para el mejor uso, aprovechamiento y conservación del agua y demás recursos naturales y para la protección del patrimonio histórico y cultural”, a que se refieren los apartados e), d) y e) de aquel artículo 7.1 de la Ley 1/1994».
4.- La indebida aplicación retroactiva del POTA sobre los Planes Generales urbanísticos «formulados».
Nos centraremos ahora en el apartado atinente a la indebida aplicación retroactiva del POTA en los nuevos procesos de formulación y revisión de los PGOU.
Así en se sostiene en la sentencia del TSJA (Sevilla) de 7 de septiembre de 2010 que: «Si atendemos a la dicción literal del artículo 8.1 del POTA, se produce, sin duda, la aplicación retroactiva que denuncia el Ayuntamiento demandante, toda vez que el PGOU de La Palma del Condado no es un nuevo proceso de formulación y revisión del Plan»[32].
Esta última interpretación (añadida) no sería lógica ni válida, por cuanto desplazaría el lapso temporal legal de la «formulación» (que, según vimos, es un acto preparatorio de una innovación), al menos, del Avance de un PGOU a su aprobación provisional, que es cuando ya ha sido evacuado el susodicho informe con “evaluación íntegra” y “análisis global” ahora pretendidos.
La única razón, estimamos, de dicha mención en la resolución judicial debe ser para reforzar la posición de la aplicación retroactiva verificada, pues no sólo tuvo lugar el acto preparatorio de una innovación (requisito normativo para entender producida la formulación), sino que incluso ha habido un análisis global e íntegro del Plan con un pronunciamiento positivo por la Administración autonómica, lo que implicaría un acto propio que fortalecería esa indebida retroactividad operada. Es decir, como un plus añadido, mas no como una condición nueva (o requisito agregado), pues no sólo había recaído acto de formulación, sino que además hubo pronunciamiento propio de la Administración a favor del documento de planeamiento general.
5.- La pretendida directa vinculatoriedad del POTA sobre el Urbanismo.
Antes de pasar a examinar este apartado, estimamos, que no está de más evocar que «ningún reglamento podrá vulnerar la Constitución, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, las Leyes u otras disposiciones normativas de rango o jerarquía superiores que resulten aplicables, ni podrá regular materias reservadas a la Ley»[36], lo que se infiere de forma evidente del principio de jerarquía normativa.
Y expondremos que la LOTA y la LOUA están coordinados en sus determinaciones, existiendo una evidente y palmaria prelación, prevalencia o priorización jerárquica de la ordenación del territorio sobre el urbanismo.
b).- Los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional»[44].
Del mismo modo se precisa que «el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía será vinculante para los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional y para los Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio, que habrán de ajustarse a sus determinaciones»[45], prevaleciendo las determinaciones de aplicación directa del POTA sobre esos otros instrumentos de la ordenación territorial[46].
6.- La precisa interpretación del artículo 45.4 del POTA.
El artículo 45.4 del POTA está siendo utilizado, por nuestra administración autonómica, como regla inmutable e inexorable, de obligada observancia, y no como regla general de sostenibilidad sujeto a excepciones justificadas. Dicho precepto impone:
«Como norma y con criterio general, serán criterios básicos para el análisis y evaluación de la incidencia y coherencia de los Planes Generales de Ordenación Urbanística con el modelo de ciudad establecido en este Plan los siguientes:
En el supuesto de existencia de planes de ordenación del territorio de ámbito subregional en vigor, los referidos criterios se enmarcarán en las determinaciones y contenidos de éstos».
Lo primero que ha de enunciarse sobre este apartado del indicado precepto es que se trata de una «Norma» como determinación del POTA[48], por lo que vincularía, en principio, directamente, según vimos más arriba (pues habría que atender al otro postulado de si es factible su aplicabilidad en función de si se trata o no de un nuevo proceso de formulación).
En virtud de lo detallado y presentado precedentemente podemos sintetizar los consiguientes asertos, a saber:
A).- El POTA tiene naturaleza reglamentaria, perteneciente al primer escalón de la estructura jerárquica reglamentaria andaluza, siendo un reglamento independiente (praeter legem).
C).- Las determinaciones del POTA se desarrollan de forma distinta según su grado de intensidad, siendo las mismas «numerus apertus». Y sólo las del tipo de «Normas» se aplican directamente, afectando a Administración y administrados. No obstante, se prevé una entrada en vigor diferida si el proceso de formulación del instrumento de planeamiento hubiese obtenido a fecha de diciembre de 2006, al menos, la aprobación inicial.
D).- El POTA sólo puede ser aplicado a los “nuevos procesos de formulación y revisión de los planes y programas”, es decir, a aquéllos instrumentos de planeamiento general que a su entrada en vigor no tuviesen, al menos, la aprobación inicial, y no de forma retroactiva como hasta ahora venía interpretándose y exigiéndose desde nuestra administración autonómica.
Por ende, ahora no podemos ignorar, rechazar o repudiar que se haya avivado una “provocada descapitalización”[52] de los municipios, cuyo umbral ha venido auspiciado por una indebida pero forzada aplicación retroactiva del indicado POTA, así como por la ulterior severa interpretación del artículo 45.4 del indicado reglamento territorial. Con ello, estimamos, con los debidos respeto y consideración, que se pueden haber vulnerado, lesionado, violado y transgredido los principios de lealtad institucional y el de cooperación[53] que nuestra normativa formula y ampara, y haber quebrantado, probablemente, el respeto, en su proceder, a los principios de buena fe y de confianza legítima[54].
Vicepresidente de la Asociación Española de Técnicos Urbanistas (AETU)
[1] Cabral González-Sicilia, Ángel y González-Palomino Jiménez, José Ignacio, en artículo denominado “Las determinaciones del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA) no se pueden aplicar a los Planes Generales que se están presentando para su aprobación definitiva”.
BGadmin2019-05-02T16:41:31+00:00

References: artículo 45
 artículo 7
 artículo 8
 resolución 
 artículo 45
 artículo 45
 artículo 45