Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/3792
Timestamp: 2019-11-18 13:38:57+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 50/1999
SENTENCIA 50/1999, de 6 de abril
ECLI:ES:TC:1999:50
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pedro Cruz Villalón, Presidente, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Julio Diego González Campos, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Fernando Garrido Falla, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez, doña María Emilia Casas Baamonde, Magistrados, ha pronunciado
En los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 521/93 y 547/93 promovidos respectivamente por la Junta de Castilla y León, representada por el Letrado don Fernando Herrero Batalla y por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por los Letrados doña Elsa Puig i Muñoz y don Ramón Riu i Fortuny, contra determinados preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Ha comparecido el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta. Ha sido Ponente el Magistrado don Carles Viver Pi-Sunyer, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Por escrito presentado en este Tribunal el 24 de febrero de 1993, registrado con el núm. 521/93, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, don Fernando Herrero Batalla, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 13.4; art. 17.1 en el inciso "... por quien designe el órgano competente para el nombramiento de aquel"; art. 17.2; 22, 23, 24, 25 y 27, salvo el art. 22.2; art. 23.1 a); art. 23.2; art. 24.3, párrafo segundo; art. 25.1; art. 27.1 y art. 27.4 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
2. El recurso se fundamenta en las alegaciones que a continuación se exponen:
a) Con carácter general sostiene la representación de la Comunidad Autónoma de Castilla y León que la Ley 30/1992, no respeta las competencias que en materia de organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno le atribuye el art. 26.1.1 de su Estatuto de Autonomía, pues considera que los preceptos impugnados carecen del carácter básico en el que la norma estatal -aunque no les asigne expresamente este carácter- parece fundamentar su competencia sobre esta materia.
b) Según expone esta Comunidad Autónoma, el art. 13.4 de la Ley al establecer que "las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante" no ha tenido en cuenta la autonomía organizativa de la Comunidad Autónoma, por lo que al dotar de carácter vinculante a este precepto ha vulnerado sus competencias. Por otra parte, sostiene que existe una Ley autonómica que establece que "las resoluciones administrativas adoptadas por delegación, se considerarán dictadas a todos los efectos por el órgano delegado y se someterán al régimen de impugnación propio de los actos de éste" (art. 36.3 del Decreto-legislativo 1/1988, de 21 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Gobierno y de la Administración de Castilla y León); Decreto- legislativo que, a pesar de establecer una regulación diferente de los actos dictados por delegación, no fue impugnado por el Estado por considerar que invadía la legislación básica estatal en materia de régimen jurídico de las Administraciones públicas, lo que, a su juicio, demuestra que esta materia carece del carácter básico que de la aplicación directa del mismo a las Comunidades Autónomas parece deducirse.
Por último, en relación con el art. 13.4 de la Ley 30/1992, se alega que la regulación que contiene este precepto causa un desequilibrio orgánico a los efectos de la impugnación ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa de estos actos, ya que la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León tiene dos Salas de lo Contencioso, una en Burgos y otra en Valladolid, y dependiendo de la provincia en que se encuentre el órgano que ha dictado el acto se impugnarán ante una Sala u otra; reparto que, a juicio de la Comunidad Autónoma recurrente, carecería de sentido si se aplica la regulación que sobre esta cuestión establece este precepto de la Ley 30/1992.
c) De igual manera entiende la recurrente que el art. 17.1 no se atiene al reparto constitucional de competencias. En su opinión, es la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en virtud de las competencias exclusivas a que se refiere el art. 26.1.1 de su Estatuto de Autonomía ("organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno") a la que corresponde determinar quien ejercerá la competencia del órgano administrativo en el caso de que no se designe suplente.
d) Por lo que se refiere a los preceptos que regulan los órganos colegiados, la Comunidad Autónoma recurrente considera que lo relativo a la composición y funcionamiento de estos órganos debe ser considerado régimen jurídico de las Administraciones Públicas, y por este motivo las competencias estatales deben limitarse a regular los aspectos básicos. Por el contrario, sobre los requisitos de forma de los actos de estos órganos el Estado tendría competencia exclusiva al considerar dicha materia como procedimiento administrativo común.
Se alega también que el Consejo de Estado, en su dictamen de 31 de octubre de 1991, sobre el Anteproyecto de la Ley, no se oponía a que estas normas tuvieran carácter supletorio -que era el carácter que atribuía el Anteproyecto citado a la regulación de estos órganos- aunque este Alto Cuerpo Consultivo consideraba que podría ser conveniente que se estableciera una regulación mínima y uniforme en todo el país.
Todas estas consideraciones llevan a la recurrente a considerar que como el texto definitivo de la Ley, no sólo no configuró esta regulación como supletoria, ni tampoco se limitó -tal y como sugería el dictamen del Consejo de Estado- a establecer regulación mínima y uniforme, sino que ha regulado esta materia con un importante grado de detalle, la regulación que contiene la Ley sobre los órganos colegiados, salvo los arts. 22.2, 23.1d), 24.3, párrafo segundo, 25.1, 27.1 y 27.4, que tendría el carácter de básicos, vulnera la competencia exclusiva de esta Comunidad Autónoma en materia de organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno.
3. La Sección Cuarta de este Tribunal, por providencia de 2 de marzo de 1993, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad que promueve la Junta de Consejeros de Castilla y León; dar traslado de la demanda y de los documentos presentados de conformidad con lo que establece el art. 43.1 de la LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, para que en un plazo común de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran conveniente; y publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado".
4. Por escrito registrado en este Tribunal el 18 de marzo de 1993, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el procedimiento y de no formular alegaciones y poner a disposición de este Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar. El 22 de marzo de 1993 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal el escrito del Presidente del Senado por el que se comunica la decisión de la Mesa de esta Cámara por la que se acuerda dar por personada a la misma en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
5. El 25 de febrero de 1993, los Letrados de la Generalidad de Cataluña doña Elsa Puig i Muñoz y don Ramón Riu i Fortuny presentaron un escrito en este Tribunal, registrado con el núm. 547/93, por el que interponen recurso de inconstitucionalidad contra el art. 17.1, primer párrafo, en su expresión "por quien designe el órgano competente para el nombramiento de aquellos" y segundo párrafo; art. 22.1; art. 22.2, párrafo primero; art. 23.1 apartados a), c), f) y g); art. 23.2; art. 24.1 apartados a), b), d), e) y f); art. 24.2; art. 24.3 segundo párrafo; art. 25.2; art. 25.3, excepto el apartado d); art. 27.2; art. 27.3; art. 27.5; art. 36.2 párrafo segundo y art. 36.3, todos ellos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
6. La fundamentación jurídica del recurso es la siguiente:
a) Alega esta Comunidad Autónoma que el Capítulo Segundo del Título II de la Ley impugnada ha vulnerado las competencias estatutariamente asumidas en materia de régimen jurídico y organización de su Administración. Esta vulneración competencial se produce por tres motivos diferentes: por una parte, porque ha efectuado una regulación exhaustiva de los órganos colegiados que excede con mucho el alcance constitucionalmente admisible de las normas básicas y comprenden elementos organizativos que no afectan al régimen jurídico de actuación de dichos órganos; por otra, por regular cómo se determina quienes van a ser los suplentes de los titulares de un órgano administrativo, ya que, según sostiene la Comunidad Autónoma recurrente, esta determinación constituye un exceso en la competencia estatal para fijar el régimen jurídico de las Administraciones públicas con la consiguiente invasión de las potestades organizativas de su propia Administración que tienen las Comunidades Autónomas; y por último, considera inconstitucional el art. 36. 2, segundo párrafo, y art. 36.3 de la Ley al exigir, en todo caso, la traducción al castellano de los documentos y expedientes redactados en otra lengua cooficial. A juicio de esta Comunidad Autónoma esta exigencia, cuando se refiere a documentos que van a surtir efectos en otra Comunidad que tiene la misma lengua oficial es contraria a la Constitución.
b) Según afirma la Comunidad Autónoma recurrente para poder determinar el régimen competencial en materia de órganos colegiados es preciso distinguir entre las reglas que tienen como finalidad formar la voluntad del órgano de aquellas otras que rigen su organización interna. En el primer caso, dichas reglas forman parte del régimen jurídico de las Administraciones públicas y, por tanto, se encuentran comprendidas dentro las competencias básicas que sobre esta materia corresponde al Estado. Sin embargo, las normas organizativas, que, dada la naturaleza plural del órgano, son necesarias para regular sus relaciones internas, pero que no inciden en la voluntad colegial, son, a juicio de la recurrente, competencia autonómica, al encontrarnos ante una materia sobre la que tiene competencia exclusiva por reconocérselo así el art. 9.3 de su Estatuto de Autonomía.
A juicio de la Generalidad de Cataluña la circunstancia que permite determinar si la norma se encuentra dentro de la competencia estatal, por ser una cuestión que forma parte del régimen jurídico de las Administraciones públicas, o si se trata de una materia de competencia autonómica, por encontrarnos ante normas de organización de su propia Administración, es si la norma tiene una relación directa sobre la validez y eficacia de los actos administrativos; juicio que fundamenta en la propia Exposición de Motivos de la Ley impugnada donde literalmente se afirma que "la Ley se limita a regular el núcleo estricto de lo que constituye la normativa básica de toda organización administrativa, cuya observancia tiene efectos directos sobre la validez y eficacia de los actos administrativos".
Sostiene también esta Comunidad Autónoma que hay que descartar toda posible invocación del título "procedimiento administrativo común", pues considera que este título legitima al Estado para regular "la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración" citando expresamente la STC 227/1988. Por ello entiende que esta competencia es la que el Estado ha ejercido al regular el Título VI de la Ley, dedicado a las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos, pero no la que ejerce en el Título II; alegación que fundamenta también en la Exposición de Motivos de la Ley, en concreto su apartado séptimo, donde, respecto de este Título, se afirma que "la Ley se limita a regular el núcleo estricto de lo que constituye la normativa básica de toda organización administrativa".
Por otra parte alega la recurrente que no sólo las Comunidades Autónomas tienen competencias para regular su propia Administración, sino que esta competencia la tiene también la Administración Local en cuanto que la competencia para organizar la Administración propia es presupuesto indispensable para que pueda hablarse de autonomía tanto desde la perspectiva autonómica como local.
Junto a estas consideraciones la Generalidad de Cataluña pone de manifiesto el carácter supletorio con que la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 regulaba esta cuestión; señalando también que el hecho de que esta norma regule los órganos colegiados no puede inducir a pensar que esta materia pueda considerarse procedimiento administrativo común, ya que la misma Exposición de Motivos de esta Ley se encarga de precisar, que si al regular los órganos administrativos, y en particular los órganos colegiados, se ha excedido de los límites estrictos de una simple Ley de Procedimiento ha sido por recoger aspectos dispersos y llenar lagunas manifiestas de nuestro ordenamiento jurídico.
Por lo que se refiere a la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de Organización, Procedimiento y Régimen Jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña, alega esta Comunidad Autónoma que esta norma ha sido dictada en ejercicio de títulos competenciales diferentes: por una parte, es competente para regular el régimen jurídico de su propia Administración y de los entes públicos dependientes de ella en el marco de la legislación básica del Estado; y por otra, tiene también competencias -y además con carácter exclusivo- en materia de organización de su propia Administración. Norma, por otra parte, que como en el momento en que fue dictada, no existía legislación postconstitucional fue elaborada infiriendo de la legislación existente los criterios básicos. De ahí que esta Ley autonómica otorgue, al igual que efectuaba la legislación estatal, carácter supletorio a la regulación de los órganos colegiados, remitiendo a las normas de creación de estos órganos la determinación de su composición y de sus funciones.
También señala esta Comunidad Autónoma que en el Anteproyecto de la Ley 30/1992 se otorgaba carácter supletorio a la regulación de los órganos colegiados que en el se contenía; este carácter que fue modificado, tras la emisión del dictamen del Consejo de Estado, al señalar este Alto Cuerpo Consultivo la conveniencia de establecer una regulación mínima y uniforme, otorgándose a todo el Capítulo carácter básico, lo que, a su juicio, conlleva un exceso competencial por parte de la Ley estatal. Este cambio ha llevado, según mantiene la Generalidad, a una situación absurda al dispensar un trato diferente a los órganos colegiados de las Comunidades Autónomas y a aquellos en los que participen organizaciones representativas de intereses sociales o distintas Administraciones públicas. Para estos últimos órganos, la regulación legal tiene carácter supletorio; por el contrario, para los órganos colegiados autonómicos la Ley es de directa aplicación. Este diferente tratamiento no resulta lógico a juicio de esta Comunidad Autónoma, ya que, si lo que pretende la Ley es establecer un régimen jurídico uniforme para todas las Administraciones, no se alcanzan a comprender las razones que justifican que los órganos colegiados en los que participen estas organizaciones representativas de intereses sociales u otras Administraciones públicas estén dispensados de someterse a esas bases. Situación que, además, resulta, a su juicio, incoherente, dado que, como consecuencia de este diferente régimen, se reconoce a estos órganos colegiados la posibilidad de establecer sus propias normas de funcionamiento; potestad que es negada a las Comunidades Autónomas y a los Entes Locales.
Admite la Comunidad Autónoma recurrente que el Capítulo de la Ley en el que se encuentran regulados los órganos colegiados pueda inscribirse dentro de la materia "régimen jurídico de las Administraciones Públicas", pero en modo alguno acepta que la totalidad de sus preceptos tengan la consideración de básicos, ya que, a su juicio, la Ley estatal no se ha limitado a precisar una regulación mínima y uniforme a partir de la cual las Comunidades Autónomas puedan establecer, en ejercicio de sus competencias, las particularidades que crean convenientes. Según sostiene la Generalidad de Cataluña, "las normas básicas en materia de órganos colegiados deben limitarse a establecer la existencia de la figura del Presidente, y de sus competencias para acordar la convocatoria de las sesiones, asegurar el cumplimiento de las leyes y dirimir con su voto los empates a efectos de adoptar acuerdos; la del Secretario, en su misión de preparar el despacho de los asuntos, redactar y autorizar las actas de las sesiones; la de los miembros, que podrán ejercer su derecho al voto y formular voto particular, así como establecer «las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados»".
Estas consideraciones llevan a la Comunidad Autónoma recurrente a sostener que podrían tener el carácter de básicos el art. 23.1 apartados b), d), e); el art. 24.1 apartado c); el art. 24.3 párrafo primero; el art. 25.1; el art. 25.3 apartado d); el art. 26; el art. 27.1 y el art. 27.4. Por el contrario, considera que exceden del carácter básico el art. 22.1, al establecer la obligación que el régimen jurídico de los órganos colegiados se ajuste a las normas contenidas en ese Capítulo; el art. 22.2, párrafo primero, en cuanto que, al establecer que serán los órganos colegiados de las distintas Administraciones públicas en los que participen organizaciones representativas de intereses sociales o estén compuestos por representantes de distintas Administraciones públicas podrán establecer o completar sus propias normas de funcionamiento, está sustrayendo esa facultad normativa a la competencia de la Administración Pública en la que se integren.
De igual manera considera la Generalidad de Cataluña que los apartados a) c) f) y g) del art. 23.1 y el art. 32.2 son normas organizativas que se inscriben en la competencia exclusiva que sobre esta materia tiene esta Comunidad Autónoma. Considera la recurrente, que el hecho de que el Presidente ostente la representación del órgano, presida las sesiones, modere o suspenda el desarrollo de los debates, vise las actas y certificaciones de los Acuerdos son cuestiones que en nada afectan a las reglas esenciales para la formación de la voluntad del órgano colegiado. Por otra parte, niega el carácter básico del art. 23.2 apartado primero, en cuanto que al regular la sustitución del Presidente, lo efectúa con tal grado de detalle que impide a las Comunidades Autónomas regular nada sobre el particular; carácter básico que tampoco reconoce al párrafo segundo de este precepto legal.
A la misma conclusión llega la Generalidad respecto del precepto que establece que los miembros de los órganos colegiados deben recibir la convocatoria conteniendo el orden del día con una antelación mínima de ocho horas [art. 24.1 a)]. Tampoco considera que resulten afectadas las reglas esenciales para la formación de la voluntad del órgano colegiado por las funciones que regula el art. 24.1 párrafos a), b), d), e), y f); el art. 25.3 párrafos a), b), c), e) y f); por la previsión contenida en el art. 24.2 o la que contiene el apartado tercero de este mismo precepto. De igual manera considera que el art. 25.2 incurre en exceso competencial, al establecer con carácter básico que la designación, cese y sustitución del Secretario se realice según lo dispuesto en las normas específicas de cada órgano, ya que, en su opinión, con esta regulación se está impidiendo que la Generalidad establezca para todos los órganos colegiados unas reglas comunes que regulen este aspecto organizativo.
Por último, en relación con la regulación de los órganos colegidos, se impugnan también los apartados, 2, 3 y 5 del art. 27 en cuanto que, a juicio de la Comunidad Autónoma recurrente, los apartados indicados de este precepto legal contienen reglas organizativas que no afectan a la formación de la voluntad colegial.
c) También considera que el inciso del art. 17.1 en el que se establece que los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente "por quien designe el órgano competente para el nombramiento de aquellos" incurre en exceso competencial, pues considera que el criterio para establecer quien debe ocupar la suplencia es un aspecto que se inscribe claramente en la competencia autoorganizativa de la Generalidad de Cataluña. Alega además que esta cuestión fue objeto de regulación por la Ley 13/1989 de Organización, Procedimiento y Régimen Jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña.
d) Impugna, por último, esta Comunidad Autónoma el apartado segundo del art. 36.2 y el art. 36.3. A juicio de la Generalidad estos preceptos legales incurren en inconstitucionalidad, ya que al establecer la obligatoriedad de traducir al castellano los documentos y los expedientes que deban surtir efectos fuera, no ya del ámbito lingüístico, sino del territorial de la Comunidad Autónoma, no está respetando el carácter oficial de las lenguas que tienen reconocido ese valor en ámbitos territoriales superiores a los de una Comunidad Autónoma. Por ello entiende que los apartados segundo y tercero del art. 36 son contrarios al art. 3 C.E. y los correspondientes preceptos estatutarios en los que se ha atribuido carácter oficial a estas lenguas.
7. La Sección Primera de este Tribunal, por providencia de 2 marzo de 1993, acordó admitir a tramite el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña; dar traslado de la demanda y de los documentos presentados, conforme establece el art. 34.1 de la LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo común de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimen convenientes; y publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado" para general conocimiento.
8. Por escrito registrado el 18 de marzo de 1993, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones así como de poner a disposición de este Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar. El Presidente del Senado el 22 de marzo de 1993 interesó que se tuviera por personada a dicha Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
9. El Abogado del Estado, mediante escrito presentado el 23 de marzo de 1993, se personó en los recursos de inconstitucionalidad núms. 521/93 y 547/93 y solicitó que se acordase su acumulación y se le concediera un nuevo plazo para formular alegaciones conjuntas. Por providencia, de 25 de marzo de 1993, se le tuvo por personado y se acordó dar traslado de la solicitud de acumulación a las representaciones procesales de la Junta de Consejeros de Castilla y León y al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, para que, en el plazo común de diez días, expusieran lo que considerasen conveniente. Evacuado el trámite de alegaciones conferido, el Pleno del Tribunal, por Auto de 15 de junio de 1993, acordó acumular ambos recursos de inconstitucionalidad y conceder al Abogado del Estado un nuevo plazo de quince días para que pudiera presentar las alegaciones que estimase oportunas en relación con los recursos que se acumulaban.
10. Por escrito registrado el 5 de julio de 1993, el Abogado del Estado solicitó que se le concediera una prórroga de ocho días más para formular alegaciones. Por providencia, de 6 de julio de 1993, la Sección Cuarta de este Tribunal accede a la prórroga solicitada.
11. El Abogado del Estado presentó sus alegaciones por escrito registrado el 15 de julio de 1993 que, en lo sustancial, expone lo siguiente:
a) No considera adecuada la invocación que se realiza al dictamen del Consejo de Estado, al Anteproyecto de la Ley, ni tampoco las razones que se aducen respecto de la supletoriedad con la que se regulaba los órganos colegiados en la Ley anterior de Procedimiento Administrativo. A su juicio el que el Consejo de Estado manifieste que "nada se opone" al carácter supletorio que otorgaba el Anteproyecto de la Ley ahora impugnada a esta regulación, no significa que este carácter supletorio sea una exigencia del reparto constitucional de competencias.
b) Tampoco está de acuerdo con la distinción que efectúan los recurrentes entre normas organizativas y procedimentales a efectos de asignar en el primer caso las competencias sobre esa materia a las Comunidades Autónomas y en el segundo al Estado. Sostiene el Abogado del Estado que toda norma de Derecho Administrativo, aunque sea organizativa, si incide en la forma de elaboración de los actos administrativos, en su validez o eficacia o en las garantías de los administrados en el procedimiento administrativo, debe incardinarse dentro del título competencial: procedimiento administrativo común, materia esta que, en su totalidad, y no sólo en los aspectos básicos, es competencia estatal.
c) Una vez realizadas las consideraciones de carácter general que se acaban de exponer, el Abogado del Estado analiza cada uno de los preceptos impugnados. A su juicio el art. 13.4, al establecer la tradicional imputación del acto dictado por delegación al órgano delegante, está incidiendo en una modalidad esencial del ejercicio interorgánico de competencias, y en concreto en un extremo fundamental como es la imputación del acto, por lo que considera que esta norma forma parte de la legislación básica del Estado en materia de régimen jurídico de las Administraciones públicas; pero además, como entiende que el correcto ejercicio de las competencias afecta también a la validez del acto, a las garantías de los ciudadanos y al régimen de recursos, esta materia, también formaría parte del procedimiento administrativo común.
d) En relación con la regulación de la suplencia que efectúa la Ley, sostiene el Abogado del Estado que la investidura del titular del órgano y su regularidad han sido considerados doctrinalmente como uno de los elementos claves de la validez de los actos, por ello entiende que la regulación de uno de los supuestos anormales como es la suplencia, es básica y afecta al principio de competencia. Por otra parte alega que los recurrentes no han esgrimido razones fundadas que justifiquen la existencia de una extralimitación competencial.
e) También considera que afecta al principio de competencia el régimen jurídico de los órganos colegiados, pues estima que la competencia del órgano colegiado le viene atribuida en razón de las diversas representaciones que integra, por ello sostiene que los preceptos impugnados se incardinan válidamente en el art. 149.1.18 C.E.
En relación con el art. 22 sostiene el Abogado del Estado que la impugnación del apartado primero es consecuencia del resto de las impugnaciones concretas que se considera que desbordan el carácter que obligadamente debe poseer la norma; impugnación que, a su juicio, prescinde del hecho de que este precepto respeta las peculiaridades organizativas de las Comunidades Autónomas, ya que, en su opinión, siempre que tales peculiaridades lo exijan se podrá excepcionar proporcionadamente la regulación común. Así al menos lo deduce el representante del Gobierno de la Nación del núm. 2 de la Exposición de Motivos de la Ley.
Por lo que se refiere al apartado 2 de este precepto legal, alega el Abogado del Estado que la diferencia de trato normativo que dispensa el legislador a los órganos colegiados en los que existan representaciones de intereses sociales se encuentra sobradamente justificada por la composición de este tipo de órganos, su conexión con elementos extraadministrativos y porque la existencia de estas representaciones determina la nula operatividad de la jerarquía administrativa.
Respecto del art. 23.1, se pone de relieve la importancia que tienen las funciones del Presidente de los órganos colegiados en orden a asegurar la correcta integración de la pluralidad en la única voluntad colegiada, en cuanto que es quien garantiza la seguridad, igualdad, orden y certeza en la formación de la voluntad colegial. Todas estas consideraciones llevan al Abogado del Estado a afirmar que las irregularidades en el desempeño de estas funciones afecta a la validez de los actos del órgano y por esta razón considera que la competencia para regular estas cuestiones se encuentra amparada en el art. 149.1.18 C.E.
Los mismos argumentos que se esgrimieron para fundamentar la constitucionalidad de la regulación legal de la suplencia se aducen ahora en relación con la suplencia del Presidente del órgano colegiado. Considera el Abogado del Estado que el titular físico del órgano es presupuesto de su competencia, señalando, además, que en estos casos no juega la dualidad bases- desarrollo, sino la afectación o no a la validez y eficacia de los actos y a las garantías de los administrados.
En relación con la impugnación del art. 24.1, precepto en el que se regulan los derechos de los miembros del órgano colegiado, se alega que estos derechos son fundamentales para asegurar la correcta integración de la diversidad colegial, constituyen un presupuesto ineludible del principio de competencia y tienen gran relevancia en la validez de los actos. También se señala que los recurrentes no ofrecen prácticamente argumentos que justifiquen su impugnación. Reproche que formula también en relación con la impugnación de los apartados segundo y tercero de este precepto legal, remitiéndose además, en lo que a estos preceptos se refiere, a lo alegado en relación con el Presidente.
También respecto de las impugnaciones de los apartados 2 y 3 del art. 25 se aduce falta de razonamiento impugnatorio dado que, según afirma el Abogado del Estado, las Comunidades Autónomas recurrentes se limitan a aludir al carácter organizativo de estas normas; carácter que es negado por el representante del Gobierno, ya que, a su juicio, constituyen una garantía del correcto funcionamiento de la validez de sus actos ad intra y ad extra.
De igual manera se opone el Abogado del Estado a la impugnación de los apartados tercero, cuarto y quinto del art. 27, pues considera que el derecho a que consten las opiniones y votos es un derecho que se integra dentro de su derecho al voto, lo que le lleva a entender que estos preceptos deben tener carácter básico.
En relación con la impugnación de los arts. 36.2 y 36.3 que realiza la Generalidad de Cataluña, el Abogado del Estado señala que toda eficacia extraterritorial de una actuación administrativa afecta a la seguridad jurídica y a terceros potenciales que la puedan desconocer, o elegir otra diferente, por ello entiende que la competencia en estos casos corresponde al Estado, citando en su apoyo la SSTC 82/1986 (fundamento jurídico 9º) y 83/1986 (fundamento jurídico 3º).
Concluye su escrito solicitando de este Tribunal se dicte Sentencia por la que se declare la constitucionalidad de los preceptos que se impugnan.
12. Por providencia de 23 de marzo de 1999, se señaló para deliberación y votación de los presentes recursos de inconstitucionalidad el día 25 del mismo mes y año.
1. Como se ha expuesto con detalle en los Antecedentes, los recursos de inconstitucionalidad acumulados, núms. 521/93 y 547/93 -interpuestos, respectivamente, por la Junta de Castilla y León y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña- se dirigen, de un lado, contra determinados incisos de los arts. 13 - sólo el recurso 521/93- y 17 -ambos recursos- de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se regula la delegación de competencias y la suplencia, y, de otro lado, contra diversos apartados de los arts. 22, 23, 24, 25 y 27 de esta misma Ley relativos a la organización y funcionamiento de los órganos colegiados - determinación del régimen jurídico aplicable; funciones del Presidente; derechos y funciones de los miembros; designación, cese, sustitución y funciones del Secretario y régimen de las actas-. En el recurso interpuesto por la Generalidad de Cataluña también se impugna el art. 36. 2, segundo párrafo, y 36.3 que establece la obligatoriedad "en cualquier caso" de traducir al castellano los documentos y expedientes redactados en otra lengua cooficial cuando vayan a surtir efectos fuera del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.
2. Para la Junta de Castilla y León los preceptos recurridos se refieren a aspectos puramente organizativos y, por ello, invaden la competencia exclusiva de organización de la propia Administración autonómica que, a su juicio, corresponde a dicha Comunidad Autónoma ex. art. 26.1 E.A.C.L. -"organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno"-.
El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña distingue en sus alegaciones entre los preceptos que regulan la organización interna de los órganos colegiados sin afectar a la formación de la voluntad colegial y los que sí inciden en este ámbito. En el primer caso, esos preceptos invaden la competencia exclusiva de autoorganización atribuida a la Comunidad Autónoma por el art. 9.3 del E.A.C. -"normas procesales y de procedimiento administrativo que se deriven de las particularidades del Derecho sustantivo de Cataluña o de las especialidades de la organización de la Generalidad"-. Por su parte, los preceptos que sí afectan a la formación de la voluntad de los órganos colegiados son objeto de recurso por exceder el alcance constitucionalmente admisible de lo básico. La recurrente admite que este tipo de regulación forma parte de la materia relativa al régimen jurídico de las Administraciones públicas, en la que el Estado se reserva las bases -art. 149.1.18 C.E.- en tanto que a la Comunidad Autónoma se le atribuye el desarrollo legislativo -art. 10.1.1 E.A.C.-, sin embargo, a su entender, la regulación detallada y completa contenida en estos preceptos invade la competencia autonómica de desarrollo.
El Abogado del Estado defiende la constitucionalidad de los preceptos impugnados. Sostiene que, aunque tengan carácter organizativo, deben encuadrarse en la competencia exclusiva que el Estado posee en la materia de "procedimiento administrativo común" del art. 149.1.18 C.E., ya que corresponde a este título competencial toda materia, incluso la relativa a la organización y funcionamiento de los órganos administrativos, que incida en la forma de elaboración de los actos, en su validez o en su eficacia, o en las garantías de los administrados en el seno del procedimiento administrativo.
3. La pluralidad de títulos invocados y la diversidad de contenidos atribuidos a los mismos hace necesario que iniciemos el enjuiciamiento de los recursos precisando cuáles de las competencias aducidas por las partes en este proceso son las efectivamente ejercidas al dictar los preceptos impugnados y cuál es el alcance de las mismas.
Respecto de la competencia relativa a la libre organización de la propia Administración autonómica, que con carácter de competencia exclusiva alegan las dos Comunidades Autónomas, debe advertirse que esta competencia, que efectivamente ha sido reconocida por este Tribunal en diversas ocasiones como algo inherente a la autonomía (STC 227/1988, fundamento jurídico 24), en tanto que competencia exclusiva tiene como único contenido la potestad para crear, modificar y suprimir los órganos, unidades administrativas o entidades que configuran las respectivas Administraciones autonómicas o dependen de ellas (SSTC 35/1982, 165/1986, 13/1988 y 227/1988). Hemos declarado que "conformar libremente la estructura orgánica de su aparato administrativo" (STC 165/1986, fundamento jurídico 6º), establecer cuales son "los órganos e instituciones" que configuran las respectivas Administraciones (STC 35/1982, fundamento jurídico 2º), son decisiones que corresponden únicamente a las Comunidades Autónomas y, en consecuencia, el Estado debe abstenerse de cualquier intervención en este ámbito (STC 227/1988 y a sensu contrario STC 13/1988).
Sin embargo, también hemos reiterado desde la STC 32/1981, fundamento jurídico 6º, que fuera de este ámbito de actividad autonómica exclusiva, el Estado puede establecer, desde la competencia sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas del art. 149.1.18 C.E., principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las Administraciones públicas. Esto significa que, en palabras de la STC 227/1988, "la potestad organizatoria (autonómica) (...) para determinar el régimen jurídico de la organización y funcionamiento" de su propia Administración, no tiene carácter exclusivo, sino que debe respetar y, en su caso, desarrollar las bases establecidas por el Estado. En definitiva, salvo en lo relativo a la creación de la propia Administración, la potestad de autoorganización, incluso en lo que afecta a los aspectos de organización interna y de funcionamiento, no puede incluirse en la competencia exclusiva de autoorganización de las Comunidades Autónomas; aunque ciertamente, como veremos de inmediato, no cabe atribuir a las bases estatales la misma extensión e intensidad cuando se refieren a aspectos meramente organizativos internos que no afectan directamente a la actividad externa de la Administración y a los administrados, que en aquellos aspectos en los que se da esta afectación.
Pues bien, dado que en el presente caso ninguno de los preceptos impugnados tiene por objeto la creación, modificación o supresión de órganos de las Administraciones de las Comunidades recurrentes, debe concluirse que ninguno de ellos puede encuadrarse en la competencia exclusiva relativa a la autoorganización de las Comunidades recurrentes. Alcanzada esta conclusión desestimatoria, resulta innecesario analizar si dicha competencia se halla o no contenida en los preceptos estatutarios aducidos por ambas Comunidades -art. 26.1 E.A.C.L. y 9.3 E.A.C.- o, en rigor, esta competencia integra el contenido de otros preceptos de los respectivos Estatutos de Autonomía.
Tampoco puede compartirse la alegación del Abogado del Estado conforme a la cual toda previsión normativa que incide en la forma de elaboración de los actos administrativos, en su validez y en su eficacia o en las garantías de los administrados, debe ser considerada parte del procedimiento administrativo común, pues en tal caso se incluiría en este título competencial la mayor parte del Derecho Administrativo. Ciertamente este Tribunal no ha reducido el alcance de esta materia competencial a la regulación del procedimiento, entendido en sentido estricto, que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración (iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos); en esta competencia se han incluido también los principios y normas que "prescriben la forma de elaboración de los actos, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento" (STC 227/1988). Sin embargo, de ello no puede deducirse que forme parte de esta materia competencial toda regulación que de forma indirecta pueda tener alguna repercusión o incidencia en el procedimiento así entendido o cuyo incumplimiento pueda tener como consecuencia la invalidez del acto.
La materia competencial en la que deben encuadrarse los preceptos impugnados, dejando de momento aparte el enjuiciamiento del art. 36, es, pues, como hemos avanzado, la relativa al régimen jurídico de las Administraciones públicas. En efecto, en esta materia este Tribunal ha incluido, por lo que aquí importa, "la regulación de la composición, estructura y competencias de los órganos de las Administraciones públicas" (STC 32/1981, fundamento jurídico 6º), "la organización de todas las Administraciones públicas" (STC 76/1983, fundamento jurídico 38), "los aspectos organizativos e institucionales de esas Administraciones" (STC 214/1989) o "la composición, funcionamiento y organización" de las mismas (STC 35/1982).
En esta materia la Constitución atribuye al Estado las bases, en tanto que a la Generalidad de Cataluña le corresponde el desarrollo legislativo ex. art. 10.1.1 E.A.C. Por lo que respecta a la Comunidad de Castilla y León debe entenderse que, tras la reforma del Estatuto de la Comunidad llevada a cabo por la Ley Orgánica 4/1999, de 8 de enero, esta competencia de desarrollo de las bases establecidas por el Estado se halla recogida en el art. 39.3 E.A.C.L.
En virtud de esta competencia básica el Estado puede establecer los elementos esenciales que garanticen un régimen jurídico unitario aplicable a todas las Administraciones públicas. Con todo, es cierto que, como queda dicho, la intensidad y extensión que pueden tener las bases no es la misma en todos los ámbitos que integran ese régimen jurídico. Así, el alcance de lo básico será menor en aquellas cuestiones que se refieren primordialmente a la organización y al funcionamiento interno de los órganos de las Administraciones públicas, que en aquellas otras que inciden más directamente en su actividad externa, sobre todo cuando afectan a la esfera de derechos e intereses de los administrados, aunque ciertamente no cabe trazar una distinción tajante entre unos aspectos y otros. No debe olvidarse que, según establece el art. 149.1.18 C.E., el objetivo fundamental, aunque no único, de las bases en esta materia es el de garantizar "a los administrados un tratamiento común ante ellas" y no cabe duda de que cuanto menor sea la posibilidad de incidencia externa de las cuestiones reguladas por los preceptos impugnados, más remota resultará la necesidad de asegurar ese tratamiento común y, por el contrario, mayor relieve y amplitud adquirirá la capacidad de las Comunidades Autónomas de organizar su propia Administración según sus preferencias.
No obstante, en ambos supuestos, deberá recordarse que, como hemos declarado en múltiples resoluciones, el Estado al establecer el común denominador normativo que encierran las bases, y a partir del cual cada Comunidad Autónoma con competencias de desarrollo legislativo puede regular la materia con arreglo a sus peculiaridades e intereses (por todas, SSTC 49/1988, fundamento jurídico 3º; 225/1993, fundamento jurídico 3º y 197/1996, fundamento jurídico 5º), no puede hacerlo con un grado tal de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las Comunidades Autónomas de políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo. Como se afirma, entre otras, en la STC 147/1991 "la definición de las bases, en el ámbito de la legislación compartida, tiene por objeto crear un marco normativo unitario, de aplicación a todo el territorio nacional, dentro del cual las Comunidades Autónomas dispongan de un margen de actuación que les permita, mediante la competencia de desarrollo legislativo, establecer los ordenamientos complementarios que satisfagan sus peculiares intereses, por ello, en principio, debe entenderse que excede de lo básico toda aquella ordenación que, por su minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la competencia autonómica de desarrollo legislativo, produciéndose en tal caso, por regla general, un resultado de vulneración competencial que priva a lo presentado como básico de su condición de tal" (fundamento jurídico 5º).
A la luz de las precisiones que anteceden podemos entrar a enjuiciar las tachas de inconstitucionalidad atribuidas a los distintos preceptos recurridos.
4. La Comunidad Autónoma de Castilla y León impugna, en primer lugar, el art. 13.4 de la Ley, que establece que "las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se entenderán dictadas por el órgano delegante". Debe señalarse en primer término que, aunque el art. 13 de esta Ley ha sido reformado por la reciente Ley 4/1999, de 13 de enero, esta reforma legislativa no modifica el apartado de este precepto legal que ha sido impugnado en este recurso de inconstitucionalidad, por lo que, a los efectos de resolver esta impugnación, el cambio legislativo que se acaba de señalar no tiene ninguna relevancia.
Tres son los argumentos en los que esta Comunidad Autónoma fundamenta su impugnación: por una parte, entiende que este precepto legal ha invadido la competencia autonómica exclusiva de autoorganización; también alega que la norma recurrida no puede tener carácter básico, ya que si así fuera el Estado hubiera impugnado el Decreto legislativo, de 21 de julio de 1998, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Gobierno y Administración de la Comunidad de Castilla y León, en cuyo art. 36.3 se dispone que "las resoluciones dictadas por delegación se considerarán dictadas, a todos los efectos, por el órgano delegado y se someterán al régimen de impugnación propio de los actos de éste"; y, por último, pone de manifiesto que la previsión contenida en la Ley estatal ocasiona un desequilibrio en el régimen de impugnación procesal de estos actos, ya que el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León tiene dos Salas de lo Contencioso- Administrativo, una en Burgos y otra en Valladolid, y la competencia de una u otra Sala depende de la provincia en la que se encuentre el órgano que ha dictado el acto. De ahí que alegue que el sistema previsto en la Ley estatal desequilibra el sistema de reparto entre estas dos Salas.
Ninguno de estos argumentos puede ser acogido. En primer lugar debe tenerse presente que el precepto enjuiciado contiene una regulación que afecta directamente al modo de ejercer las competencias atribuidas a los diversos órganos administrativos, concretamente, contiene una exigencia formal -la indicación expresa de la delegación- y una regla de imputación relativas a una de las técnicas clásicas de alteración del ejercicio de las competencias. Se trata, por tanto, como queda dicho, de una materia que no cabe incluir en la competencia autonómica exclusiva sobre autoorganización, sino en la de régimen jurídico de las Administraciones públicas.
Se trata, además, de una regla que, a pesar de afectar a la organización y funcionamiento de los órganos administrativos, tiene una incidencia externa directa sobre la actuación administrativa y, más concretamente, sobre las relaciones de las Administraciones públicas con los administrados. La exigencia de indicar expresamente en la resolución que la misma se ha adoptado por delegación favorece la seguridad jurídica y la certeza en esas relaciones con los administrados. Por ello, y dado que en este precepto no se establece una regulación exhaustiva y detallada de la materia, nada se opone a que el legislador considere que, tanto la exigencia formal como la regla de imputación del acto, deben tener un tratamiento común respecto de todas las Administraciones públicas y, en consecuencia, les atribuya carácter básico.
Por otra parte, la falta de impugnación de la disposición autonómica en la que se regula esta cuestión de un modo diferente no impide reconocer que el precepto estatal ahora recurrido puede ser calificado como básico: como ha reiterado este Tribunal, el carácter indisponible de las competencias desautoriza una conclusión de este tipo.
Tampoco puede considerarse relevante a efectos de esta calificación las consecuencias que desde el punto de vista del reparto de los recursos que correspondan a las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia puedan derivarse de la regulación que contiene el precepto impugnado.
5. Las dos Comunidades Autónomas recurrentes han impugnado el último inciso del primer párrafo del apartado primero del art. 17 y el apartado segundo de este precepto legal en el que se regula la suplencia. Concretamente, en el primer párrafo del apartado primero se establece que los titulares de los órganos administrativos pueden ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad "por quien designe -este es el inciso recurrido- el órgano competente para el nombramiento de aquellos". El apartado segundo determina que "la suplencia no implicará alteración de la competencia".
Los recurrentes no discuten la previsión genérica contenida en el art. 17.1 conforme a la cual los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en determinados casos; sólo impugnan la parte de la disposición en la que se determina quiénes deben ser esos suplentes. Este inciso contiene una regla de organización y funcionamiento interno, que sólo de modo indirecto afecta a la actividad externa de la Administración y a sus relaciones con los administrados. En este ámbito, la competencia básica del Estado no puede llegar a aspectos tan concretos como el que es objeto del inciso controvertido. Debe, pues, acogerse la pretensión de los recurrentes en este extremo.
Por el contrario, la previsión de que la suplencia no implicará alteración de la competencia (art. 17.2) afecta al ejercicio de la competencia de los órganos administrativos y, por ello mismo, tiene incidencia directa sobre la relación de las Administraciones públicas y los administrados. En consecuencia, dado el mayor alcance que puede adquirir lo básico en estos casos, así como el carácter genérico de la regulación, nada se opone a que el legislador estatal pueda atribuir la condición de básico a ese apartado segundo.
6. Las dos Comunidades Autónomas recurrentes impugnan el art. 22.1 de la Ley que encabeza el Capítulo Segundo dedicado a los órganos colegiados. En este precepto se dispone que el régimen jurídico de esos órganos debe ajustarse a las normas contenidas en el referido Capítulo, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las Administraciones públicas en que se integren. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña también recurre el primer párrafo del apartado segundo de este artículo que prevé que los órganos colegiados de las diversas Administraciones públicas en que participen organizaciones representativas de intereses sociales o estén compuestos por representaciones de diversas Administraciones podrán establecer o completar sus propias normas de funcionamiento. Para la Comunidad Autónoma recurrente, este párrafo permite, que los órganos así constituidos se sustraigan de las normas estatales y autonómicas, con lo que además de resultar absurda su menor dependencia de las bases estatales que la que deben soportar los órganos colegiados de las Administraciones autonómicas, demuestra que las reglas contenidas en este Capítulo no pueden tener carácter básico, ya que no son un denominador común aplicable a todos las Administraciones. Por otra parte, señala también la Generalidad de Cataluña que este precepto, en la medida en que permite excluir la aplicación de las normas autonómicas, desborda el contenido de lo básico.
Ninguna de estas alegaciones puede ser compartida. Respecto del art. 22.1 debe advertirse que, como hemos reiterado, el Estado está constitucionalmente habilitado para dictar normas básicas relativas al régimen jurídico de los órganos colegiados de las diversas Administraciones públicas, por lo que ninguna vulneración competencial puede apreciarse en un precepto que se limita a prever que los órganos colegiados deben ajustar su régimen jurídico a las normas contenidas en la Ley. Si esas normas son básicas su aplicación no suscita ningún problema, si no lo son deberá declararse así; pero una vez depurados los preceptos que no tienen carácter básico, ningún reproche cabrá formular desde la perspectiva competencial al art. 22.1 de la Ley.
En cuanto al primer párrafo del art. 22.2 debe observarse, en primer lugar, que no corresponde a este Tribunal determinar si en él se contiene una excepción al régimen previsto en el art. 22.1 o si se trata de una explicitación del mismo. En el supuesto de que se entienda que introduce una excepción, tampoco nos corresponde pronunciarnos sobre la oportunidad o conveniencia de este trato diferencial; trato diferencial, por otra parte, que, en su caso, no impediría necesariamente el carácter básico del precepto, ya que este Tribunal ha admitido que el legislador básico puede, en supuestos excepcionales, establecer bases que no contengan una regulación absolutamente uniforme en todos los casos, cabiendo excepciones relativas a supuestos específicos (SSTC 214/1989, fundamento jurídico 26; 147/1991, fundamentos jurídicos 4º d) y 5º, y 109/1998, fundamento jurídico 5º).
Por último, en relación con la impugnación del párrafo primero del art. 22.2, debe señalarse que aunque es cierto que el Estado desde su competencia para establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas no puede dictar reglas excluyendo la aplicación de la normativa autonómica, esta consecuencia no se deduce de lo dispuesto en este precepto, pues, dado su tenor literal, una interpretación conforme al bloque de la constitucionalidad lleva a entender que la posibilidad que en él se prevé de que los órganos colegiados en que participen organizaciones representativas de intereses sociales o los compuestos por representaciones de las distintas Administraciones públicas establezcan o completen sus propias normas de funcionamiento no implica la exclusión de las potestades normativas de las Comunidades Autónomas, por lo que las potestades de autorregulación que esta norma reconoce a este tipo de órganos colegiados, deberá ejercerse de conformidad con lo que, en su caso, dicha normativa disponga.
7. Los recurrentes impugnan también los arts. 23, 24 y 25 que regulan determinados aspectos relativos al Presidente, a los miembros y al Secretario de los órganos colegiados. Para dar respuesta a las alegaciones de las partes conviene reproducir en toda su extensión el tenor de esos preceptos.
Concretamente el art. 23 establece que "1. En cada órgano colegiado corresponde al Presidente: a) Ostentar la representación del órgano. b) Acordar la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias y la fijación del orden del día, teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los demás miembros formuladas con la suficiente antelación. c) presidir las sesiones, moderar el desarrollo de los debates y suspenderlos por causas justificadas. d) Dirimir con su voto los empates, a efectos de adoptar acuerdos, excepto si se trata de los órganos colegiados a que se refiere el número 2 del artículo 22, en que el voto será dirimente si así lo establecen sus propias normas. e) Asegurar el cumplimiento de las leyes. f) Visar las actas y certificaciones de los acuerdos del órgano. g) Ejercer cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Presidente del órgano. 2. En casos de vacante, ausencia, enfermedad u otra causa legal, el Presidente será sustituido por el Vicepresidente que corresponda y en su defecto, por el miembro del órgano colegiado de mayor jerarquía, antigüedad y edad, por este orden, de entre sus componentes. (...). Esta norma no será de aplicación a los órganos colegiados .previstos en el número 2 del artículo 22 en que el régimen de sustitución del Presidente debe estar específicamente regulado en cada caso, o establecido expresamente por acuerdo del Pleno del órgano colegiado".
El art. 24 dispone que: "1. En cada órgano colegiado corresponde a sus miembros: a) Recibir, con una antelación mínima de cuarenta y ocho horas, la convocatoria conteniendo el orden del día de las reuniones. La información sobre los temas que figuren en el orden del día estará a disposición de los miembros en igual plazo. b) Participar en los debates de las sesiones. c) Ejercer su derecho al voto y formular su voto particular, así como expresar el sentido de su voto y los motivos que los justifican. (...). No podrán abstenerse en las votaciones quienes por su cualidad de autoridades o personal al servicio de las Administraciones Públicas, tengan la condición de miembros de órganos colegiados. d) Formular ruegos y preguntas. e) Obtener la información precisa para cumplir las funciones asignadas. f) Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición. 2. Los miembros de un órgano colegiado no podrán atribuirse las funciones de representación reconocidas a éste, salvo que expresamente se les hayan otorgado por una norma o por acuerdo válidamente adoptado, para cada caso concreto, por el propio órgano. 3. En casos de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando concurra alguna causa justificada, los miembros titulares del órgano colegiado serán sustituidos por sus suplentes, si los hubiera. (...). Cuando se trate de órganos colegiados a los que se refiere el número 2 del artículo 22, las organizaciones representativas de intereses sociales podrán sustituir a sus miembros titulares por otros, acreditándolo ante la Secretaría del órgano colegiado, con respeto a las reservas y limitaciones que establezcan sus normas de organización."
Finalmente, el art. 25, relativo al Secretario, establece que: "1. Los órganos colegiados tendrán un Secretario que podrá ser un miembro del propio órgano o una persona al servicio de la Administración Pública correspondiente. 2. La designación y el cese, así como la sustitución temporal del Secretario en supuestos de vacante, ausencia o enfermedad se realizarán según lo dispuesto en las normas específicas de cada órgano y, en su defecto, por acuerdo del mismo. 3. Corresponde al Secretario del órgano colegiado: a) Asistir a las reuniones con voz pero sin voto si es un funcionario, y con voz y voto si la Secretaría del órgano la ostenta un miembro del mismo. b) Efectuar la convocatoria de las sesiones del órgano por orden de su Presidente, así como las citaciones a los miembros del mismo. c) Recibir los actos de comunicación de los miembros con el órgano y, por tanto, las notificaciones, peticiones de datos, rectificaciones o cualquiera otra clase de escritos de los que deba tener conocimiento. d) Preparar el despacho de los asuntos, redactar y autorizar las actas de las sesiones. e) Expedir certificaciones de las consultas, dictámenes y acuerdos aprobados. f) Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Secretario."
Las Comunidades Autónomas recurrentes admiten que las normas básicas pueden prever la existencia de las figuras del Presidente y del Secretario y, por ello, no impugnan el art. 25; sí lo hacen, sin embargo, respecto de la regulación relativa a las funciones atribuidas a los mismos (arts. 23.1 y 25.3), así como a las funciones y derechos reconocidos a los miembros (art. 24.1) y a las sustituciones del Presidente (art. 23.2), de los miembros (art. 24.3) y del Secretario (art. 25.2).
Los preceptos aquí enjuiciados regulan aspectos que afectan a la organización y funcionamiento interno de los órganos colegiados y basta su simple lectura para constatar que lo hacen de un modo tan detallado y exhaustivo que no deja espacio significativo suficiente para que las Comunidades Autónomas puedan desplegar las potestades de desarrollo legislativo que los respectivos Estatutos de Autonomía les otorgan. Debe concluirse, pues, que la atribución del carácter básico a la regulación tan acabada y minuciosa contenida en los preceptos recurridos vulnera el orden constitucional de competencias.
8. Algo parecido cabe decir respecto de los apartados 2, 3 y 5 del art. 27 relativos a las Actas de las sesiones celebradas por los órganos colegiados. En ellos no sólo se consagra el derecho de los miembros a hacer constar en las Actas sus votos contrarios a los acuerdos, sus abstenciones, el sentido de sus votos favorables o los votos particulares, sino que se contiene también una regulación acabada del contenido de esas Actas e incluso del procedimiento de elaboración de las mismas, señalando incluso plazos concretos, como el de cuarenta y ocho horas para incorporar los votos particulares al texto aprobado de los acuerdos o la sesión en la que deben aprobarse las Actas. También aquí la extensión y el grado de detalle con que se regulan las materias anteriormente indicadas desborda el ámbito constitucionalmente reservado a lo básico en esta materia.
9. Por último, impugna también la Generalidad de Cataluña los apartados segundo - párrafo segundo- y tercero del art. 36. Según sostiene esta Comunidad Autónoma, los mencionados artículos vulneran el art. 3.2 C.E. y los correlativos preceptos estatutarios al obligar a traducir al castellano los documentos y expedientes que vayan a surtir efecto fuera del territorio de la Comunidad Autónoma sin excepcionar de esta obligación los supuestos en los que en el territorio en el que vayan a surtir efectos dichos documentos y la lengua en la que estén redactados tenga también carácter cooficial.
Dispone, en efecto, el art. 36.2 de la Ley en su segundo párrafo y a los fines que aquí importan que, "en cualquier caso, deberán traducirse al castellano los documentos que deban surtir efectos fuera del territorio de la Comunidad Autónoma". Por su parte, el art. 36.3 de la misma establece que "los expedientes o las partes de los mismos redactados en una lengua cooficial distinta del castellano, cuando vayan a surtir efectos fuera del territorio de la Comunidad Autónoma, deberán ser traducidos al castellano por la Administración Pública instructora".
Ante todo debe señalarse que este precepto legal ha sido reformado recientemente por la Ley 4/1999, de 13 de enero de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común estableciendo expresamente la nueva regulación que no será precisa la traducción de estos documentos o expedientes cuando vayan a surtir efectos en el territorio de una Comunidad Autónoma donde sea cooficial esa misma lengua distinta del castellano. No obstante, este cambio legislativo no determina la perdida de objeto de esta impugnación, pues, con independencia de que la reforma legal no haya entrado en vigor -no han transcurrido los tres meses de vacatio legis que prevé el apartado segundo de su Disposición final-, debe tenerse en cuenta que, como este Tribunal viene sosteniendo, en los recursos de inconstitucionalidad la perdida de vigencia de un precepto legal ulterior a su impugnación sólo conlleva la desaparición del objeto de esa impugnación constitucional en los casos en los que pueda excluirse toda aplicación de la ley derogada a hechos acaecidos con posterioridad a su pérdida de vigencia. Pues bien, en el supuesto que ahora se examina debe advertirse que la Disposición transitoria segunda de la Ley 4/1999 dispone que "a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior". Por todo ello procede examinar la constitucionalidad del apartado segundo, párrafo segundo y del apartado tercero del art. 36 de la Ley recurrida.
Sostiene la Comunidad Autónoma recurrente que las determinaciones contenidas en los reproducidos preceptos vulneran el art. 3.2 C.E. y los correlativos preceptos del Estatuto de Autonomía al imponer la traducción al castellano, dicho resumidamente, de los documentos redactados en la lengua propia de la Comunidad Autónoma cuando deban surtir efectos fuera del territorio de la misma, sin tener en cuenta la circunstancia de que hay casos en los que dos Comunidades Autónomas comparten una misma lengua como cooficial, supuesto este que hubiera debido ser objeto de una excepción expresa, en ausencia de la cual los citados preceptos son, en su criterio, inconstitucionales y nulos.
No cabe, en efecto, desconocer que en algunos supuestos singulares la oficialidad de la lengua propia de una Comunidad Autónoma no se detiene en los límites de su territorio. Lleva, por ello, razón la Comunidad Autónoma recurrente al afirmar que, en el anteriormente referido supuesto, someter a una traducción al castellano los documentos que, surgidos en una de ellas, deban surtir efectos en la otra (art. 36.2, y lo mismo cabe decir respecto de lo dispuesto en el art. 36.3), supondría un atentado a la oficialidad de la lengua en cuestión, común a ambas Comunidades Autónomas. Obligar a traducir al castellano todos los documentos, expedientes o parte de los mismos que vayan a producir efectos fuera de la Comunidad Autónoma, incluso en el caso de que en el territorio donde vayan a desplegar sus efectos tenga también carácter oficial la lengua en que dichos documentos hayan sido redactados, supone desconocer el carácter oficial de dicha lengua, ya que, como ha señalado la STC 32/1986, el carácter oficial de una lengua conlleva que los poderes públicos la reconozcan como medio normal de comunicación en y entre ellos, y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos. Por esta razón, en el ámbito territorial donde una lengua tiene carácter oficial, los actos jurídicos realizados en dicha lengua, aunque tengan su origen en un procedimiento administrativo instruido en otra Comunidad Autónoma en la que dicha lengua tenga también carácter cooficial, han de surtir por sí mismos plenos efectos sin necesidad de ser traducidos. Exigir en estos casos la traducción de los documentos supone desconocer la existencia de una lengua que en esa Comunidad Autónoma tiene igualmente carácter oficial, lo que constituye una vulneración del art. 3.2 C.E. y de los correlativos preceptos estatutarios en el que se reconoce el carácter oficial de otras lenguas distintas al castellano.
La conclusión que se acaba de alcanzar, proyectada sobre los preceptos recurridos, no obliga, sin embargo, a declarar la inconstitucionalidad y nulidad, por defecto, de los reiterados preceptos solicitada por la Comunidad Autónoma recurrente. Por el contrario, y sin necesidad de llegar a ello, es en este caso suficiente la declaración por nuestra parte de que el art. 36.2, en su segundo párrafo, y el art. 36.3, ambos de la Ley recurrida, son constitucionales siempre que se entienda que la preceptiva traducción al castellano contenida en los mismos no comprende aquellos supuestos en los que los documentos en cuestión deban surtir efectos en el territorio de una Comunidad Autónoma en la cual sea también lengua oficial aquélla en la que el documento se encuentre originariamente redactado.
Estimar parcialmente los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 521/93 y 547/93 interpuestos respectivamente por la Junta de Consejeros de Castilla y León y la Generalidad de Cataluña contra diversos preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y, en consecuencia:
1º. Declarar que el inciso "por quien designe el órgano competente para el nombramiento de aquéllos" del art. 17.1; el art. 23.1 y 2; el art. 24.1, 2 y 3; el art. 25.2 y 3 y el art. 27.2, 3 y 5 no tienen carácter básico, por lo que son contrarios al orden constitucional de competencias.
2º. Declarar que el segundo párrafo del art. 36.2 y el art. 36.3 de la referida Ley son constitucionales interpretados en el sentido de que la obligación de traducir al castellano que en los mismos se contiene no se extiende a los documentos, expedientes o partes de los mismos que vayan a surtir efectos en otra Comunidad Autónoma en la que la lengua en la que dichos documentos hayan sido redactados tenga también carácter cooficial.
Dada en Madrid, a seis de abril de mil novecientos noventa y nueve.
1. Voto particular que formula el magistrado don Carles Viver Pi-Sunyer a la sentencia dictada en los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms 521/93 Y 547/93, al que se adhiere el magistrado don Pablo García Manzano
Mi respetuoso disentimiento con la Sentencia se refiere únicamente al fallo interpretativo dictado en relación con los arts. 36.2 y 36.3 de la Ley enjuiciada. Comparto plenamente la razón de decidir contenida en el fundamento jurídico 9º, pero estimo que su aplicación a los preceptos examinados debía llevar a un fallo de inconstitucionalidad en la medida en que impide que los documentos y expedientes redactados en una lengua oficial distinta del castellano puedan producir efectos en el territorio de otra Comunidad Autónoma que también posea esa lengua como oficial.
La posibilidad de dictar un fallo interpretativo está limitada por las pautas de interpretación que rigen en una determinada comunidad jurídica. Entre esas reglas o criterios tradicionales de interpretación figura, sin duda, como límite infranqueable de toda actividad interpretativa, el deber de respetar el tenor literal de los preceptos, de modo que no cabe deducir de un enunciado legal ninguna norma contraria al posible sentido lingüístico del precepto o, más claramente, "al sentido propio de sus palabras" (art. 3.1 C.C.). Así lo ha declarado este Tribunal en numerosas resoluciones al afirmar que esa actividad interpretativa no puede "ignorar o desfigurar el sentido de los enunciados legales meridianos" (SSTC 22/1985, 222/1992, 341/1993), ni "reconstruir una norma que no está debidamente explicitada en el texto" (STC 11/1981).
Ciertamente, dada la vaguedad de los términos y la ambigüedad de las proposiciones que con frecuencia utilizan los legisladores, a nadie se le oculta que este es un límite de contornos imprecisos; sin embargo, a mi juicio, ese límite ha sido indudablemente rebasado en el presente caso, ya que el enunciado legal del art. 36. 2 y 3 resulta, en su literalidad, incompatible con la norma o interpretación contenida en el punto segundo del fallo.
En efecto, cuando el art. 36.2 dispone que los documentos que deban surtir efecto fuera del territorio de una Comunidad Autónoma "en cualquier caso deberán traducirse al castellano" y el art. 36.3 añade que los expedientes también "deberán ser traducidos al castellano", no sólo está imponiendo la obligación de traducir en todo caso al castellano los referidos documentos y expedientes, sino que al mismo tiempo -y esto es aquí lo relevante- está excluyendo toda posibilidad de utilizar en exclusiva otras lenguas oficiales en los documentos, expedientes o parte de los mismos que vayan a surtir efectos en otra Comunidad Autónoma que tenga esa misma lengua como cooficial. La interpretación contenida en el punto segundo del fallo equivale a sostener que cuando el art. 36.2 afirma que en cualquier caso los documentos se traducirán al castellano, en realidad se quiere decir que no en todos los casos deben traducirse y que la obligación de traducir impuesta sin exclusiones en el art. 36.3 no es tal en determinados casos.
En estos supuestos, intentar reparar la inconstitucionalidad de un precepto manteniendo intacta la constitucionalidad de su enunciado legal pero excluyendo de su contenido o alcance una norma o interpretación que claramente no puede excluirse sin que el significado resultante del precepto sea intrínsecamente contradictorio con su tenor literal, sobrepasa los límites establecidos por este Tribunal al empleo de la técnica de las Sentencias interpretativas y produce efectos gravemente perjudiciales para la certeza del Derecho y la seguridad jurídica.
Madrid, a seis de abril de mil novecientos noventa y nueve.
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 521-1993, 547-1993
Fecha de resolución 06/04/1999
Promovidos, respectivamente, por la Junta de Castilla y León y por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra determinados preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Voto Particular.
Respecto de la competencia relativa a la libre organización de la propia Administración autonómica, que con carácter de competencia exclusiva alegan las dos Comunidades Autónomas, debe advertirse que esta competencia, que efectivamente ha sido reconocida por este Tribunal en diversas ocasiones como algo inherente a la autonomía (STC 227/1988, fundamento jurídico 24), en tanto que competencia exclusiva tiene como único contenido la potestad para crear, modificar y suprimir los órganos, unidades administrativas o entidades que configuran las respectivas Administraciones autonómicas o dependen de ellas ( SSTC 35/1982, 165/1986, 13/1988 y 227/1988). Hemos declarado que (STC 165/1986, fundamento jurídico 6.o), establecer cuáles son que configuran las respectivas Administraciones (STC 35/1982, fundamento jurídico 2.o), son decisiones que corresponden únicamente a las Comunidades Autónomas y, en consecuencia, el Estado debe abstenerse de cualquier intervención en este ámbito (STC 227/1988 y STC 13/1988). [F. J. 3]
Hemos reiterado desde la STC 32/1981, fundamento jurídico 6.o, que fuera del ámbito de actividad autonómica exclusiva, el Estado puede establecer, desde la competencia sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas del art. 149.1.18.a C.E., principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las Administraciones Públicas. Esto significa que, en palabras de la STC 227/1988, de su propia Administración, no tiene carácter exclusivo, sino que debe respetar y, en su caso, desarrollar las bases establecidas por el Estado. En definitiva, salvo en lo relativo a la creación de la propia Administración, la potestad de autoorganización, incluso en lo que afecta a los aspectos de organización interna y de funcionamiento, no puede incluirse en la competencia exclusiva de autoorganización de las Comunidades Autónomas; aunque, ciertamente, como veremos de inmediato, no cabe atribuir a las bases estatales la misma extensión e intensidad cuando se refieren a aspectos meramente organizativos internos que no afectan directamente a la actividad externa de la Administración y a los administrados, que en aquellos aspectos en los que se da esta afectación. [F. J. 3]
Ciertamente, este Tribunal no ha reducido el alcance de la materia procedimiento administrativo común a la regulación del procedimiento, entendido en sentido estricto, que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración (iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos); en esta competencia se han incluido también los principios y normas que «prescriben la forma de elaboración de los actos, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento» (STC 227/1988). Sin embargo, de ello no puede deducirse que forme parte de esta materia competencial toda regulación que de forma indirecta pueda tener alguna repercusión o incidencia en el procedimiento así entendido o cuyo incumplimiento pueda tener como consecuencia la invalidez del acto. [F. J. 3]
La materia competencial en la que deben encuadrarse los preceptos impugnados, dejando de momento aparte el enjuiciamiento del art. 36, es, pues, como hemos avanzado, la relativa al régimen jurídico de las Administraciones Públicas. En efecto, en esta materia este Tribunal ha incluido, por lo que aquí importa, (STC 32/1981, fundamento jurídico 6.o), (STC 76/1983, fundamento jurídico 38), (STC 214/1989) o de las mismas (STC 35/1982). En esta materia, la Constitución atribuye al Estado las bases, en tanto que a la Generalidad de Cataluña le corresponde el desarrollo legislativo art. 10.1.1 E.A.C. Por lo que respecta a la Comunidad de Castilla y León, debe entenderse que, tras la reforma del Estatuto de la Comunidad llevada a cabo por la Ley Orgánica 4/1999, de 8 de enero, esta competencia de desarrollo de las bases establecidas por el Estado se halla recogida en el art. 39.3 E.A.C.L. En virtud de esta competencia básica, el Estado puede establecer los elementos esenciales que garanticen un régimen jurídico unitario aplicable a todas las Administraciones Públicas. Con todo, es cierto que, como queda dicho, la intensidad y extensión que pueden tener las bases no es la misma en todos los ámbitos que integran ese régimen jurídico. Así, el alcance de lo básico será menor en aquellas cuestiones que se refieren primordialmente a la organización y al funcionamiento interno de los órganos de las Administraciones Públicas, que en aquellas otras que inciden más directamente en su actividad externa, sobre todo cuando afectan a la esfera de derechos e intereses de los administrados, aunque ciertamente no cabe trazar una distinción tajante entre unos aspectos y otros. No debe olvidarse que, según establece el art. 149.1.18.a C.E., el objetivo fundamental, aunque no único, de las bases en esta materia es el de garantizar y no cabe duda de que cuanto menor sea la posibilidad de incidencia externa de las cuestiones reguladas por los preceptos impugnados, más remota resultará la necesidad de asegurar ese tratamiento común y, por el contrario, mayor relieve y amplitud adquirirá la capacidad de las Comunidades Autónomas de organizar su propia Administración según sus preferencias. [F. J. 3]
Como hemos declarado en múltiples resoluciones, el Estado, al establecer el común denominador normativo que encierran las bases, y a partir del cual cada Comunidad Autónoma con competencias de desarrollo legislativo puede regular la materia con arreglo a sus peculiaridades e intereses (por todas, SSTC 49/1988, fundamento jurídico 3.o; 225/1993, fundamento jurídico 3.o, y 197/1996, fundamento jurídico 5.o), no puede hacerlo con un grado tal de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las Comunidades Autónomas de políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo. Según se afirma, entre otras, en la STC 147/1991, «la definición de las bases, en el ámbito de la legislación compartida, tiene por objeto crear un marco normativo unitario, de aplicación a todo el territorio nacional, dentro del cual las Comunidades Autónomas dispongan de un margen de actuación que les permita, mediante la competencia de desarrollo legislativo, establecer los ordenamientos complementarios que satisfagan sus peculiares intereses; por ello, en principio, debe entenderse que excede de lo básico toda aquella ordenación que, por su minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la competencia autonómica de desarrollo legislativo, produciéndose en tal caso, por regla general, un resultado de vulneración competencial que priva a lo presentado como básico de su condición de tal» (fundamento jurídico 5.o). [F. J. 3]
Se impugna, en primer lugar, el art. 13.4 de la Ley, que establece que . Debe señalarse en primer término que, aunque el art. 13 de esta Ley ha sido reformado por la reciente Ley 4/1999, de 13 de enero, esta reforma legislativa no modifica el apartado de este precepto legal que ha sido impugnado en este recurso de inconstitucionalidad, por lo que, a los efectos de resolver esta impugnación, el cambio legislativo que se acaba de señalar no tiene ninguna relevancia. En primer lugar, debe tenerse presente que el el art. 13.4 de la Ley contiene una regulación que afecta directamente al modo de ejercer las competencias atribuidas a los diversos órganos administrativos, concretamente, contiene una exigencia formal -la indicación expresa de la delegación- y una regla de imputación, relativas a una de las técnicas clásicas de alteración del ejercicio de las competencias. Se trata, por tanto, como queda dicho, de una materia que no cabe incluir en la competencia autonómica exclusiva sobre autoorganización, sino en la de régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Se trata, además, de una regla que, a pesar de afectar a la organización y funcionamiento de los órganos administrativos, tiene una incidencia externa directa sobre la actuación administrativa y, más concretamente, sobre las relaciones de las Administraciones Públicas con los administrados. La exigencia de indicar expresamente en la resolución que la misma se ha adoptado por delegación, favorece la seguridad jurídica y la certeza en esas relaciones con los administrados. Por ello, y dado que en este precepto no se establece una regulación exhaustiva y detallada de la materia, nada se opone a que el legislador considere que, tanto la exigencia formal como la regla de imputación del acto, deben tener un tratamiento común respecto de todas las Administraciones Públicas y, en consecuencia, les atribuya carácter básico. [F. J. 4]
Los recurrentes no discuten la previsión genérica contenida en el art. 17.1 de la Ley, conforme a la cual los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en determinados casos; sólo impugnan la parte de la disposición en la que se determina quiénes deben ser esos suplentes. Este inciso contiene una regla de organización y funcionamiento interno, que sólo de modo indirecto afecta a la actividad externa de la Administración y a sus relaciones con los administrados. En este ámbito, la competencia básica del Estado no puede llegar a aspectos tan concretos como el que es objeto del inciso controvertido. Debe, pues, acogerse la pretensión de los recurrentes en este extremo. Por el contrario, la previsión de que la suplencia no implicará alteración de la competencia (art. 17.2) afecta al ejercicio de la competencia de los órganos administrativos y, por ello mismo, tiene incidencia directa sobre la relación de las Administraciones Públicas y los administrados. En consecuencia, dado el mayor alcance que puede adquirir lo básico en estos casos, así como el carácter genérico de la regulación, nada se opone a que el legislador estatal pueda atribuir la condición de básico a ese apartado segundo. [F. J. 5]
Respecto del art. 22.1, debe advertirse que, como hemos reiterado, el Estado está constitucionalmente habilitado para dictar normas básicas relativas al régimen jurídico de los órganos colegiados de las diversas Administraciones Públicas, por lo que ninguna vulneración competencial puede apreciarse en un precepto que se limita a prever que los órganos colegiados deben ajustar su régimen jurídico a las normas contenidas en la Ley. Si esas normas son básicas, su aplicación no suscita ningún problema; si no lo son, deberá declararse así; pero una vez depurados los preceptos que no tienen carácter básico, ningún reproche cabrá formular desde la perspectiva competencial al art. 22.1 de la Ley. En cuanto al primer párrafo del art. 22.2, debe observarse, en primer lugar, que no corresponde a este Tribunal determinar si en él se contiene una excepción al régimen previsto en el art. 22.1, o si se trata de una explicitación del mismo. En el supuesto de que se entienda que introduce una excepción, tampoco nos corresponde pronunciarnos sobre la oportunidad o conveniencia de este trato diferencial; trato diferencial, por otra parte, que, en su caso, no impediría necesariamente el carácter básico del precepto, ya que este Tribunal ha admitido que el legislador básico puede, en supuestos excepcionales, establecer bases que no contengan una regulación absolutamente uniforme en todos los casos, cabiendo excepciones relativas a supuestos específicos [SSTC 214/1989, fundamento jurídico 26; 147/1991, fundamentos jurídicos 4.o d) y 5.o, y 109/1998, fundamento jurídico 5.o]. Por último, en relación con la impugnación del párrafo primero del art. 22.2, debe señalarse que aunque es cierto que el Estado desde su competencia para establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas no puede dictar reglas excluyendo la aplicación de la normativa autonómica, esta consecuencia no se deduce de lo dispuesto en este precepto, pues, dado su tenor literal, una interpretación conforme al bloque de la constitucionalidad lleva a entender que la posibilidad que en él se prevé de que los órganos colegiados en que participen organizaciones representativas de intereses sociales o los compuestos por representaciones de las distintas Administraciones Públicas establezcan o completen sus propias normas de funcionamiento, no implica la exclusión de las potestades normativas de las Comunidades Autónomas, por lo que las potestades de autorregulación que esta norma reconoce a este tipo de órganos colegiados deberá ejercerse de conformidad con lo que, en su caso, dicha normativa disponga. [F. J. 6]
Por lo que se refiere a los arts. 23, 24 y 25.2 y 3, que regulan aspectos que afectan a la organización y funcionamiento interno de los órganos colegiados, basta su simple lectura para constatar que lo hacen de un modo tan detallado y exhaustivo que no deja espacio significativo suficiente para que las Comunidades Autónomas puedan desplegar las potestades de desarrollo legislativo que los respectivos Estatutos de Autonomía les otorgan. Debe concluirse, pues, que la atribución del carácter básico a la regulación tan acabada y minuciosa contenida en los preceptos recurridos vulnera el orden constitucional de competencias. [F. J. 7]
Algo parecido cabe decir respecto de los apartados 2, 3 y 5 del art. 27, relativos a las actas de las sesiones celebradas por los órganos colegiados. En ellos no sólo se consagra el derecho de los miembros a hacer constar en las actas sus votos contrarios a los acuerdos, sus abstenciones, el sentido de sus votos favorables o los votos particulares, sino que se contiene también una regulación acabada del contenido de esas actas, e incluso del procedimiento de elaboración de las mismas, señalando incluso plazos concretos, como el de cuarenta y ocho horas para incorporar los votos particulares al texto aprobado de los acuerdos o la sesión en la que deben aprobarse las actas. También aquí la extensión y el grado de detalle con que se regulan las materias anteriormente indicadas desborda el ámbito constitucionalmente reservado a lo básico en esta materia. [F. J. 8]
Debe tenerse en cuenta que, como este Tribunal viene sosteniendo, en los recursos de inconstitucionalidad la pérdida de vigencia de un precepto legal ulterior a su impugnación sólo conlleva la desaparición del objeto de esa impugnación constitucional en los casos en los que pueda excluirse toda aplicación de la Ley derogada a hechos acaecidos con posterioridad a su pérdida de vigencia. Pues bien, en el supuesto que ahora se examina debe advertirse que la disposición transitoria segunda de la Ley 4/1999 dispone que . Por todo ello, procede examinar la constitucionalidad del apartado segundo, párrafo segundo, y del apartado tercero del art. 36 de la Ley recurrida. [F. J. 9]
No cabe desconocer que en algunos supuestos singulares la oficialidad de la lengua propia de una Comunidad Autónoma no se detiene en los límites de su territorio. Lleva, por ello, razón la Comunidad Autónoma recurrente al afirmar que, en el anteriormente referido supuesto, someter a una traducción al castellano los documentos que, surgidos en una de ellas, deban surtir efectos en la otra (art. 36.2, y lo mismo cabe decir respecto de lo dispuesto en el art. 36. 3), supondría un atentado a la oficialidad de la lengua en cuestión, común a ambas Comunidades Autónomas. Obligar a traducir al castellano todos los documentos, expedientes o parte de los mismos que vayan a producir efectos fuera de la Comunidad Autónoma, incluso en el caso de que en el territorio donde vayan a desplegar sus efectos tenga también carácter oficial la lengua en que dichos documentos hayan sido redactados, supone desconocer el carácter oficial de dicha lengua, ya que, como ha señalado la STC 32/1986, el carácter oficial de una lengua conlleva que los poderes públicos la reconozcan como medio normal de comunicación en y entre ellos, y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos. Por esta razón, en el ámbito territorial donde una lengua tiene carácter oficial, los actos jurídicos realizados en dicha lengua, aunque tengan su origen en un procedimiento administrativo instruido en otra Comunidad Autónoma, en la que dicha lengua tenga también carácter cooficial, han de surtir por sí mismos plenos efectos sin necesidad de ser traducidos. Exigir en estos casos la traducción de los documentos, supone desconocer la existencia de una lengua que en esa Comunidad Autónoma tiene igualmente carácter oficial, lo que constituye una vulneración del art. 3.2 C.E. y de los correlativos preceptos estatutarios, en el que se reconoce el carácter oficial de otras lenguas distintas al castellano. La conclusión que se acaba de alcanzar, proyectada sobre los preceptos recurridos, no obliga, sin embargo, a declarar la inconstitucionalidad y nulidad, por defecto, de los reiterados preceptos, solicitada por la Comunidad Autónoma recurrente. Por el contrario, y sin necesidad de llegar a ello, es en este caso suficiente la declaración por nuestra parte de que el art. 36.2, en su segundo párrafo, y el art. 36.3, ambos de la Ley recurrida, son constitucionales siempre que se entienda que la preceptiva traducción al castellano contenida en los mismos no comprende aquellos supuestos en los que los documentos en cuestión deban surtir efectos en el territorio de una Comunidad Autónoma en la cual sea también lengua oficial aquélla en la que el documento se encuentre originariamente redactado. [F. J. 9]
Artículos 13, 17, 22 a 25, 27
Artículos 17.1, 23 apartados 1, 2, 24 apartados 1 a 3, 25 apartados 2, 3, 27 apartados 2, 3, 5 (delimita)
Artículos 36.2 párrafo 2, 36.3 (interpreta)
Artículo 10.1.1, ff. 2, 3
Artículo 26.1, ff. 2, 3
Decreto Legislativo de la Junta de Castilla y León 1/1988, de 21 de julio. Texto refundido de la Ley del Gobierno y de la Administración de Castilla y León
Título II, capítulo II, f. 6
Artículo 23, ff. 1, 7
Artículo 23.1, f. 7
Artículo 24.3, f. 7
Artículo 25.2, f. 7
Artículo 27.2, f. 8
Artículo 27.3, f. 8
Artículo 27.5, f. 8
Artículo 36.2, ff. 1, 9, VP
Artículo 36.3, ff. 1, 9, VP
Disposición transitoria segunda, f. 9
Disposición final única, f. 9
Administración autonómicaAdministración autonómica, f. 3
Administración públicaAdministración pública, ff. 3, 9, VP
Competencias de los órganos administrativosCompetencias de los órganos administrativos, ff. 4, 5
Cooficialidad lingüísticaCooficialidad lingüística, f. 9, VP
Creación de órganos administrativosCreación de órganos administrativos, f. 3
Delegación de competenciasDelegación de competencias, ff. 3, 4
Delegación de competencias de las Comunidades AutónomasDelegación de competencias de las Comunidades Autónomas, ff. 3, 4
Instituciones de autogobiernoInstituciones de autogobierno, f. 3
Lenguas españolasLenguas españolas, f. 9, VP
Organización de la Administración autonómicaOrganización de la Administración autonómica, f. 3
Órganos colegiadosÓrganos colegiados, f. 6
Pérdida sobrevenida de objeto por modificación de la normaPérdida sobrevenida de objeto por modificación de la norma, f. 9
Recurso de inconstitucionalidadRecurso de inconstitucionalidad, f. 9
Régimen jurídico de las Administraciones públicasRégimen jurídico de las Administraciones públicas, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
Sector público institucionalSector público institucional, ff. 3, 4, 5
Uso de lenguas oficiales ante las Administraciones públicasUso de lenguas oficiales ante las Administraciones públicas, f. 9, VP
Legislación administrativaLegislación administrativa, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
Procedimiento administrativoProcedimiento administrativo, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, VP
Castilla y LeónCastilla y León, f. 3

References: resolución 
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 resolución 
 resolución 

Artículo 10

Artículo 26

Artículo 23

Artículo 23

Artículo 24

Artículo 25

Artículo 27

Artículo 27

Artículo 27

Artículo 36

Artículo 36