Source: https://huespedes.cica.es/gimadus/36/36_04-proteccion_y_fomento_arbolado.html
Timestamp: 2020-08-08 00:08:45+00:00

Document:
LA PROTECCIÓN Y FOMENTO DEL ARBOLADO URBANO EN LA COMUNIDAD DE MADRID
LA PROTECCIÓN Y FOMENTO DEL ARBOLADO URBANO
Pablo Vaquero Pinto
Letrado Consistorial del Ayuntamiento de Alcobendas
1. Introducción 2. Disposiciones generales 2.1. Objeto y ámbito de aplicación 2.2. Intervalos de protección del arbolado 2.3. El volátil concepto de arbolado urbano 3. Régimen de protección, conservación y fomento 3.1. Protección 3.1.1. Regla general: la prohibición de tala 3.1.2. Regla general: la prohibición de podas drásticas e indiscriminadas 3.1.3. Obligaciones de los propietarios de arbolado urbano 3.2. Conservación 3.2.1. Inventario Municipal del Arbolado Urbano 3.2.2. Plan de Conservación del Arbolado Urbano 3.3. Fomento 3.3.1. Obligaciones respecto a las nuevas plantaciones 3.3.2. Medidas de promoción 3.3.3. Medidas económicas, financieras y fiscales 4. Régimen sancionador 4.1. Principios de la potestad sancionadora y sus singularidades 4.1.1. Principio de legalidad 4.1.2. Principio de tipicidad 4.1.3. Principio de responsabilidad 4.1.4. Principio de proporcionalidad 4.1.5. Principio de concurrencia de sanciones 4.2. Procedimiento administrativo sancionador 4.3. Registro de Sanciones 5. Disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales 5.1. Régimen de los Árboles Singulares 5.2. Régimen de los árboles incluidos en los bienes que integran el Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid 5.3. Régimen transitorio y derogatorio 5.4. Entrada en vigor 6. Conclusiones
La Ley 8/2005, de 26 de diciembre, de Protección y Fomento del Arbolado Urbano de la Comunidad de Madrid (en adelante LFPAU) se encuentra inmersa de modo singular en un proceso de normación internacional vivido y viviente en los últimos años en materia de medio ambiente (DESIDERI, 2010), competencia si bien controvertida en la legislación española por concurrente (COSCULLUELA MONTANER, 2003).
Esta singularidad reside en que la LFPAU no proviene de la normativa medioambiental de la Unión Europea (ROMI, 2005), ni tan siquiera de la normativa medioambiental de España, sino que proviene de la potestad legislativa de la Comunidad Autónoma de Madrid.
Pese a que esta Ley autonómica puede considerarse de naturaleza medioambiental (art. 27.7 de la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid), posee fuertes implicaciones urbanísticas como se evidencia entre otros lugares, en la propia declaración de intenciones fijada en el Preámbulo cuando se dispone que «es necesario que el ciudadano contemple el árbol como un ser vivo que obliga a más atenciones que las dispensadas a otros elementos urbanos, multiplicando los medios de sensibilización a todos los niveles, desde los propios servicios de la Administración hasta los usuarios, pasando por los urbanistas, promotores y constructores».
La LFPAU es una norma de escaso tamaño que consta de dieciséis artículos, tres disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y dos finales, estructurándose esencialmente en tres títulos que son los siguientes:
1) Título I Disposiciones generales.
2) Título II Régimen de protección, conservación y fomento.
3) Título III Régimen sancionador.
La LFPAU comprende bajo su ámbito de aplicación (art. 1 de la LFPAU), única y exclusivamente los ejemplares de cualquier especie arbórea que cumplan estas dos características:
1) Estar en suelo urbano en la Comunidad de Madrid (art. 14 de la Ley 9/2001, de 17 de julio del Suelo de la Comunidad de Madrid, en adelante LSCM).
2) Que cuenten con más de diez años de antigüedad o veinte centímetros de diámetro de tronco al nivel de suelo
2.2. Intervalos de protección del arbolado
Los intervalos de protección del arbolado desde un punto de vista madrileño, pueden cifrarse en tres (SSTSJ MAD 493/2003, de 13 de mayo, 441/2010, de 21 de mayo 77/2011, de 3 de febrero):
1) El intervalo menor que supone un ámbito de mayor de protección para el arbolado y que viene dado por la LFPAU. De igual forma, este intervalo debe entenderse complementado para algunas especies de flora amenazadas, por lo dispuesto en la Ley 2/1991, de 14 de febrero, para la protección y regulación de la fauna y flora silvestres en la Comunidad de Madrid (en adelante LPRFF).
2) El intervalo intermedio que supone un ámbito de protección elevado pero que no es de aplicación a todo arbolado y viene establecido en la LSCM (arts. 151.1.ñ) y 226 de la LSCM).
3) El intervalo más amplio que supone la generalización del ámbito de protección y que viene dado principalmente, por su establecimiento a través del ejercicio de la potestad reglamentaria municipal (art. 90 de la Ordenanza tipo de seguridad y convivencia ciudadana FEMP).
Tabla1. Intervalos de protección legal del arbolado en la Comunidad de Madrid
INTERVALOS DE PROTECCIÓN LEGAL DEL ARBOLADO EN LA COMUNIDAD DE MADRID
RÉGIMEN DE PROTECCIÓN AUTONÓMICO
URBANÍSTICO: LSCM
LPRFF LFPAU
ARBOLADO EN SUELO URBANO SÍ SÍ
1) Estén en suelo urbano de la Comunidad
de Madrid, y
2)Cuenten con más de 10 años de antigüedad o 20 cms. de diámetro de tronco
ARBOLADO EN SUELO URBANIZABLE SÍ SÍ NO
ARBOLADO EN SUELO NO URBANIZABLE SÍ SÍ NO
2.3. El volátil concepto de arbolado urbano
Conviene matizar que el arbolado no es ni será en ningún caso urbano, urbanizable o no urbanizable, sino que será el suelo sobre el que se ubique el que será así clasificado. El concepto de arbolado urbano debe tomarse como un concepto jurídico determinado pero frágil. Determinado legalmente para la Comunidad de Madrid, pero frágil ya que la volatilidad de este concepto se liga a la vigencia de la LFPAU y a la consistencia de las clasificaciones del suelo recientemente situadas por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU).
3. Régimen de protección, conservación y fomento
3.1. Protección
Sostiene el Preámbulo de la LFPAU que «se ha tenido un extraordinario cuidado en regular un sistema de autorizaciones que, ante las cada vez más agresivas circunstancias y actuaciones que se plantean en la ciudad, garantice las precauciones suficientes y necesarias para evitar, de manera especial, las talas o apeos de arbolado, así como las podas drásticas e indiscriminadas que, en todo caso, se han de rodear siempre de toda cautela a fin de asegurar su carácter de último recurso y no como un procedimiento al servicio de urgencias o actuaciones coyunturales».
Estas autorizaciones en materia de arbolado deben entenderse en todo caso, «dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero» (art.12.1 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales).
3.1.1. Regla general: la prohibición de tala
La prohibición de tala del art. 2.1 de la LFPAU es la columna vertebral sobre la que descansa todo el esquema de protección del arbolado urbano. Este precepto indica que «queda prohibida la tala de todos los árboles protegidos por esta Ley». Sin embargo, como en toda regla general existen excepciones a la prohibición de tala, tomando en consideración que «a los efectos de la presente Ley tendrán la consideración de tala el arranque o abatimiento de árboles» (art. 2.5 de la LFPAU).
1) De esta forma, se deberá acudir obligatoriamente al trasplante, en los casos tasados por la LFPAU, cuando ello sea posible desde un punto de vista técnico como medida de intervención administrativa preferente por menos invasiva (art. 84.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en adelante LRBRL). Recordemos que la LFPAU en su art. 2.2 establece la obligación de efectuar un trasplante cuando sea técnicamente viable y el arbolado urbano se vaya a ver necesariamente afectado por:
- Obras de reparación.
- Obras de reforma.
- Construcción de infraestructuras
- Su presencia en el interfaz urbano forestal[1]
2) Con carácter de último recurso, la tala con medida compensatoria se prevé para aquellos casos en que sea la «única alternativa viable» (art. 2.3 de la LFPAU). Esta medida compensatoria consistirá en «la plantación de un ejemplar adulto de la misma especie por cada año de edad del árbol eliminado». El autor de la tala deberá proporcionar a la Administración la siguiente información acerca del ejemplar o ejemplares plantados (art. 2.4 de la LFPAU):
Tabla 2. Información a suministrar sobre ejemplares plantados
INFORMACIÓN A SUMINISTRAR SOBRE EJEMPLARES PLANTADOS
El lugar en que se haya llevado a cabo la plantación de conformidad con la autorización de la tala
Informe anual sobre el estado y evolución de la plantación
Tanto los trasplantes como las talas con medida compensatoria, deberán ser objeto de control por parte de la Administración Pública. Debido a la fuerte relación existente entre urbanismo y medio ambiente (STSJ MAD 173/2012, de 1 de marzo), estos controles podrán encontrarse vinculados a la actividad urbanística, o desvinculados de la misma. No obstante, los comportamientos medioambientales deberán encontrar sus consecuencias estrictamente dentro de lo medioambiental y no de lo urbanístico, así como los comportamientos urbanísticos deberán encontrar sus consecuencias en el ámbito de lo urbanístico y no de lo medioambiental.
3.1.2. Regla general: la prohibición de podas drásticas e indiscriminadas
El art. 3.1 de la LFPAU regula la poda, propugnando lo siguiente: «queda prohibida la poda drástica, indiscriminada y extemporánea de todo árbol protegido por esta Ley».
A continuación, se establecen cuatro excepciones a la prohibición de poda drástica e indiscriminada, en los siguientes supuestos (art. 3.2 de la LFPAU):
1) Que la copa de los árboles disminuya notablemente la luminosidad interior de las viviendas.
2) Que la copa de los árboles no guarde las distancias a tendidos eléctricos o telefónicos previstas en la normativa vigente.
3) Que la copa de los árboles dificulte o impida la visibilidad de semáforos.
4) Que la copa de los árboles haga existir algún peligro para la seguridad vial o peatonal.
Por tanto, se permite la poda en estos cuatro casos pese a que pueda tener carácter, drástico, discriminatorio o extemporáneo. Ello resulta de la ponderación de otras circunstancias que el legislador acertadamente ha considerado dignas de una mayor protección que el arbolado urbano de la Comunidad de Madrid como resulta la seguridad para las personas.
Tampoco podemos olvidar la obligatoriedad de autorización expresa, al señalarse que en estos cuatro supuestos, «la poda se realizará a juicio del técnico competente, mediante acto motivado» (art. 3.2 de la LFPAU).
3.1.3. Obligaciones de los propietarios de arbolado urbano
Con independencia de lo previsto para los propietarios del suelo en la legislación urbanística (arts. 15 del TRLSU y 12 de la LSCM), se contemplan para los propietarios del arbolado urbano, una serie de obligaciones específicas previstas en el art. 4 de la LFPAU:
1) Obligación de mantenimiento.
2) Obligación de conservación.
3) Obligación de mejora.
Igualmente se dispone que los propietarios del arbolado urbano, deberán realizar «los trabajos precisos para garantizar un adecuado estado vegetativo del ejemplar».
3.2. Conservación
3.2.1. Inventario Municipal del Arbolado Urbano (en adelante IMAU)
El IMAU aparece junto al Plan de Conservación como el primero de los dos instrumentos recogidos en la LFPAU para lograr la conservación del arbolado urbano ya existente en un término municipal.
Señala el Preámbulo de la LFPAU que «tener un proyecto global de integración y desarrollo de los elementos vegetales a través de los inventarios de arbolado urbano, poner en marcha una gestión dinámica de los elementos vegetales por medio de los planes de conservación y contemplar la necesidad de proteger de forma especial algunos ejemplares, son algunas de estas medidas, que se entienden imprescindibles para asegurar una adecuada protección».
El art. 5 de la LFPAU ha establecido como nueva obligación de las entidades locales de la Comunidad de Madrid, la creación del IMAU por entender que el arbolado se acerca más a ser un ser vivo integrado en la trama urbana que a un elemento urbano o cosa. Debe destacarse que el apartado primero de ese artículo dirige la obligación de crear el IMAU a las entidades locales (art. 3 de la LRBRL), pese a la denominación del Inventario como municipal.
a) Concepto y características El IMAU es un instrumento que deberá incluir la información indicada por la LFPAU del arbolado urbano existente en su territorio municipal (art. 5.2 de la LFPAU).
Tabla 3. Información del IMAU
INFORMACIÓN DEL IMAU
Localización del arbolado con referencias a elementos concretos del viario urbano o a agrupaciones singulares de árboles.
Son dos, sus características esenciales (art. 5.3 de la LFPAU):
1) Con carácter imperativo: «la descripción del arbolado deberá ser individual para los árboles incluidos en el Catálogo Regional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres, dentro de la categoría de Árboles Singulares, creado en virtud del Decreto 18/1992, de 26 de marzo, y para cualesquiera otros recogidos en catálogos de protección municipales».
2) Con carácter facultativo: la descripción del arbolado «podrá ser colectiva para el conjunto de árboles existentes en un determinado espacio, cuando presenten características más o menos uniformes. En este caso deberán quedar perfectamente caracterizados los límites de dicho lugar».
b) Aprobación «Las entidades locales que no cuenten con un inventario completo del arbolado urbano existente en su territorio municipal deberán proceder a su elaboración en el plazo máximo de un año, desde la entrada en vigor de esta Ley» (art. 5.1 LFPAU). Según la disposición final segunda de la Ley, ésta entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid. Puesto que la Ley fue publicada el 31 de diciembre de 2005, todas las entidades locales de la Comunidad de Madrid, desde el 1 de enero de 2007 deben disponer de un IMAU.
Es posible cuestionarse cuál debe ser el órgano encargado aprobar este Inventario. La LFPAU no ofrece respuestas a este respecto, a diferencia de lo previsto en su art. 6.1 para el Plan de Conservación, por lo que habrá que estar a lo dispuesto en la legislación en materia régimen local.
c) Periodicidad La realidad del arbolado urbano se encuentra en permanente cambio. Para evitar la existencia de disparidades, se establece que debe existir una periodicidad de actualización del IMAU (art. 5.1 de la LFPAU). Sin embargo, esta periodicidad no se ha concretado en la Ley.
d) Cooperación La Comunidad de Madrid «apoyará las labores de elaboración del inventario del arbolado urbano a los municipios que no dispongan de capacidad técnica para elaborarlo» (art. 5.4 de la LFPAU).
de forma ejecutiva este mandato se concretó en:
1) forma ejecutiva este mandato se concretó en: La Orden 3382/2007, de 31 de diciembre, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, de bases reguladoras de subvenciones a Entidades Locales para el establecimiento y la adecuación de los planes de conservación de arbolado urbano y del inventario de arbolado urbano, exigido en la Ley 8/2005, de Protección y Fomento del Arbolado Urbano de la Comunidad de Madrid y convocatoria para el año 2008.
2) La Orden 15/2008, de 18 de julio, de modificación de la Orden 3382/2007, de 31 de diciembre, de Bases Reguladoras de Subvenciones a las Entidades Locales para el establecimiento y la adecuación de los planes de conservación de arbolado urbano y del inventario de arbolado urbano, exigido en la Ley 8/2005, de Protección y Fomento de Arbolado Urbano de la Comunidad de Madrid, y convocatoria para el año 2008.
3) La Orden 3140/2009, de 11 de agosto, por la que se convocan para el año 2010 subvenciones a las Entidades Locales para el establecimiento y la actualización de los planes de conservación de arbolado urbano y del inventario de arbolado urbano, exigido en la Ley 8/2005, de Protección y Fomento del Arbolado Urbano de la Comunidad de Madrid, conforme a la Orden 3382/2007, de 31 de diciembre, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, modificada por la Orden 15/2008, de 18 de julio, de Bases Reguladoras.
4) La Orden 2992/2010, de 14 de septiembre, por la que se convocan para el año 2011 subvenciones a las Entidades Locales para el establecimiento y la actualización de los planes de conservación de arbolado urbano y del inventario de arbolado urbano, exigido en la Ley 8/2005, de Protección y Fomento del Arbolado Urbano de la Comunidad de Madrid, conforme a la Orden 3382/2007, de 31 de diciembre, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, modificada por la Orden 15/2008, de 18 de julio, de Bases Reguladoras.
5) La Orden 1060/2011, de 17 de marzo, por la que se anula la Orden 2992/2010,de 14 de septiembre, de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio, por la que se convocan para el año 2011 subvenciones a las Entidades Locales para el establecimiento y la actualización de los planes de conservación de arbolado urbano y del inventario de arbolado urbano, exigido en la Ley 8/2005, de Protección y Fomento del Arbolado Urbano de la Comunidad de Madrid, conforme a la Orden 3382/2007, de 31 de diciembre, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, modificada por la Orden 15/2008, de 18 de julio, de Bases Reguladoras.
3.2.2. Plan de Conservación del Arbolado Urbano (en adelante PCAU)
El PCAU es un instrumento que pondrá «de relieve los principales problemas sanitarios y de conservación del arbolado, planteando las iniciativas y actividades que parezcan más oportunas adecuadamente localizadas, descritas, evaluadas y programadas en el tiempo»[2] (art. 6.3 de la LFPAU).
Deberán aprobarse en el plazo máximo de dos años, computado desde el momento de la entrada en vigor de la Ley (art. 6.1 de la LFPAU). Por lo que considerando lo señalado en la disposición final segunda, en la que se indica que la LFPAU entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, es decir, el 31 de diciembre de 2005, esos dos años para llevar a cabo la aprobación de estos Planes de Conservación habrían vencido el 1 de enero de 2008, por lo que todas las entidades locales de la Comunidad de Madrid en el presente momento deberían disponer de estos PCAU.
«Deberán ser revisados con una periodicidad no superior a cinco años» (art. 6.1 de la LFPAU).
d) Cooperación: el documento de criterios y recomendaciones técnicas
Como medida de cooperación interadministrativa, la Comunidad de Madrid queda obligada a elaborar un documento destinado a las entidades locales que recoja los criterios y recomendaciones técnicas que sirvan de guía para facilitar la preparación de los planes de conservación (art. 6.4 de la LFPAU).
Lo cierto es que nada dice la LFPAU acerca de cuál ha de ser su contenido o su plazo de aprobación[3]
3.3. Fomento
3.3.1. Obligaciones respecto a las nuevas plantaciones
Son cinco los criterios para llevar a cabo nuevas plantaciones en suelo urbano y que conviene recordar, tienen carácter imperativo (art. 7 de la LFPAU).
1) Preexistencia: «se respetará el arbolado preexistente, que se convertirá en un condicionante principal del diseño».
2) Adaptabilidad: «se elegirán especies adaptadas a las condiciones climáticas, edáficas y fitosanitarias locales».
3) Dotaciones: «en los nuevos aparcamientos en superficie que se construyan a partir de la entrada en vigor de esta Ley, se plantará un árbol, preferentemente de hoja caduca, por cada plaza de estacionamiento».
4) Aseguramiento: «la protección, señalización y adecuado desarrollo de todo árbol de nueva plantación se asegurará por medio de vástagos o tutores de tamaño apropiado».
5) Eficiencia: «las nuevas plantaciones dispondrán de sistemas de riego eficiente que favorezcan el ahorro de agua».
3.3.2. Medidas de promoción
Son fundamentalmente cuatro las medidas de promoción (art. 8 de la LFPAU):
a) Potenciación
«El Gobierno regional, en el ámbito de sus competencias, potenciará las actividades de las Administraciones locales y de las diversas organizaciones públicas y privadas que tengan por objeto la promoción y protección del arbolado urbano, especialmente aquellas que tengan por objeto la conservación de sus valores ecológicos y culturales» (art. 8.1 de la LFPAU).
b) Promoción a través de los procesos de contratación pública
«Las Administraciones públicas promoverán la aplicación de medidas de protección y fomento del arbolado urbano en los procesos de contratación pública» (art. 8.2 de la LFPAU).
Aunque cuando se aprobó la LFPAU se encontraba en vigor el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, derogado por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, que a su vez fue derogada por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, debemos entender esta remisión actualmente realizada a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP).
Esta promoción del medio ambiente a través de la contratación pública se llevará a cabo a través de la inclusión en los pliegos de cláusulas administrativas, pliegos de prescripciones técnicas y en el propio documento de formalización contractual. En este sentido, la LCSP indica que «en toda contratación pública se incorporarán de manera transversal y preceptiva criterios sociales y medioambientales siempre que guarde relación con el objeto del contrato, en la convicción de que su inclusión proporciona una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual, así como una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los fondos públicos. Igualmente se facilitará el acceso a la contratación pública de las pequeñas y medianas empresas, así como de las empresas de economía social» (art 1.3 de la LCSP).
c) Fomento del conocimiento de valores
«Las Administraciones públicas fomentarán el conocimiento de los valores ecológicos, culturales, sociales, urbanísticos y económicos del arbolado urbano, mejorando la sensibilidad de ciudadanos y organizaciones en relación con su protección y fomento» (art. 8.3 de la LFPAU).
«Las Administraciones públicas fomentarán la suscripción de acuerdos voluntarios, entre organismos públicos y empresas o representantes de un sector económico determinado, en virtud de los cuales los firmantes asuman el cumplimiento de objetivos relacionados con la protección y el fomento del arbolado urbano» (art. 8.4 de la LFPAU). Se refiere este precepto a la actividad convencional que no contractual de la Administración Pública, donde debe recordarse la importancia de la Resolución de 18 de diciembre de 2012, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en relación con la Moción sobre la necesidad de establecer un adecuado Marco Legal para el empleo del Convenio de Colaboración por las Administraciones Públicas. Marco legal que se ha recogido finalmente en los arts. 47 a 53 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP).
3.3.3. Medidas económicas, financieras y fiscales
Aparece como un mandato dirigido a todas las Administraciones Públicas en el que «en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán medidas económicas, financieras y fiscales adecuadas para fomentar y proteger el arbolado urbano» (art. 9.1 de la LFPAU).
I1) ncentivar fiscalmente las actividades de fomento y preservación de los valores ecológicos y culturales del arbolado urbano dentro del marco legalmente aplicable[4] y
2) Destinar recursos del Fondo, previsto en el art. 50 de la Ley 10/1998, de 9 de julio, que regula el Patrimonio Histórico[5].
4.1. Principios de la potestad sancionadora y sus singularidades
Únicamente se hará referencia por cada principio a las especificidades más relevantes respecto al régimen común.
4.1.1. Principio de legalidad
De especial trascendencia práctica resultan los órganos competentes para resolver estos procedimientos sancionadores conforme al art. 15.2 de la LFPAU.
Tabla 4. Órganos competentes para resolver el procedimiento administrativo sancionador en la LFPAU
CLASE DE INFRACCIÓN ÓRGANO COMPETENTE
Muy grave El Pleno municipal
Grave El Alcalde
Leve El Alcalde, pudiendo delegar en el concejal competente en materia de medio ambiente
De una interpretación gramatical del precepto mencionado, se extrae que en el caso de las infracciones graves y muy graves, la competencia para resolver los procedimientos sancionadores no podrá ser objeto de delegación.
4.1.2. Principio de tipicidad
El art. 11.1 de la LFPAU clasifica las infracciones en dos tipos:
1) Infracciones legales: «son infracciones a lo establecido en la presente Ley las acciones y omisiones que vulneren o contravengan las obligaciones que en ella se contienen, o en los actos administrativos específicos de autorización que en su aplicación se dicten y estén tipificados como tales y sujetos a sanción».
2) Infracciones reglamentarias: «asimismo constituirán infracciones las acciones y omisiones tipificadas en la correspondiente ordenanza o disposición municipal». Este último apartado nos debe redirigir a la disposición final primera cuando sostiene que «las ordenanzas municipales existentes a la entrada en vigor de la presente Ley deberán ser revisadas y adaptadas en su caso, a lo establecido en la misma, en el plazo de seis meses».
A modo de síntesis, el cuadro de infracciones de la LFPAU es el siguiente:
de infracciones de la LFPAU es el siguiente: Tabla 5. Cuadro de infracciones de la LFPAU
INFRACCIONES MUY GRAVES (ART. 11.2.1)
La tala, derribo o eliminación de los árboles urbanos protegidos por esta Ley sin la autorización preceptiva o incumpliendo las condiciones esenciales establecidas en la misma, salvo por razones motivadas de seguridad para personas o bienes (SSTSJ MAD 69/2013, de 23 de enero y 397/2014, de 16 de abril).
INFRACCIONES GRAVES (ART. 11.2.2)
La realización de cualquier actividad en la vía pública que de modo directo o indirecto cause daños al arbolado urbano, en ausencia de medidas tendentes a evitarlas o minimizarlas o siendo éstas manifiestamente insuficientes (STSJ MAD 149/2011, de 27 de enero)
INFRACCIONES LEVES (ART. 11.2.3
Constituirá infracción leve cualquier vulneración de lo establecido en la presente norma que no esté incluida en los párrafos anteriores, así como aquéllas tipificadas en el apartado anterior, cuando por su escasa cuantía y entidad no merezcan la calificación de graves.
4.1.3. Principio de responsabilidad
El art. 10 de la LFPAU especifica que «será responsable de las infracciones la persona física que las realice o aquélla al servicio o por cuenta de quien actúe», para después aclarar que en caso «de que la entidad jurídica responsable fuera subcontratada, la empresa contratante, será responsable solidaria de las infracciones cometidas y de las sanciones que pudieran devenir, sin perjuicio de lo establecido en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas»
Por tanto, nos encontramos en este precepto ante el establecimiento de auténticas presunciones legales de responsabilidad en materia sancionadora y ante una alusión expresa a la legislación de contratación, ya que la LFPAU olvida momentáneamente las relaciones contractuales entre particulares y contempla la comisión de infracciones por parte de los contratistas de las entidades sometidas a la LCSP (resulta de especial interés a este respecto el art. 196 LCSP).
4.1.4. Principio de proporcionalidad
El art. 12.2 de la LFPAU dispone unos criterios de graduación de las sanciones, entre los que encontramos una cierta semejanza con los criterios recogidos en el art. 29.3 de la LRJSP. Conviene recordar que cuando se aprobó la LFPAU se encontraba en vigor la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Estas similitudes se pueden analizar en la siguiente tabla:
Tabla 6. Criterios de graduación
CRITERIOS LRJSP (Art. 29.3) CRITERIOS LFPAU (Art. 12.2)
El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad La existencia de intencionalidad o reiteración
La naturaleza de los perjuicios causados La naturaleza de los perjuicios causados y, en concreto, que el daño haya afectado a árboles de singular rareza o valor
La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa La reincidencia en el incumplimiento de las obligaciones de reparación de los daños al medio ambiente
El número, edad y especie de los ejemplares afectados por la infracción
El retraso en el cumplimiento de la obligación de reparar
4.1.5. Principio de concurrencia de sanciones
Se recoge en la propia LFPAU la prevalencia del régimen sancionador establecido por la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, «en el caso de que un mismo supuesto pudiera ser constitutivo de infracción de conformidad con lo establecido en la presente Ley y en la normativa sobre evaluación ambiental de la Comunidad de Madrid, se aplicará esta última» (art. 11.3 de la LFPAU).
4.2. Procedimiento administrativo sancionador
El art. 1.2 del Decreto 245/2000, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora por la Administración de la Comunidad de Madrid (en adelante REPSACM), indica que el Reglamento «será de aplicación supletoria por las entidades locales del ámbito territorial de la Comunidad de Madrid para aquellas materias cuya competencia normativa corresponda a ésta, en defecto total o parcial de procedimientos sancionadores específicos previstos en los ordenamientos sectoriales o en las ordenanzas locales». Por ello, debe concluirse que el REPSACM es de aplicación a los procedimientos sancionadores derivados de la LFPAU, sin perjuicio de lo que pudiesen disponer las ordenanzas municipales, ya que esta materia se encuentra exclusivamente legislada por y para, la Comunidad de Madrid.
4.3. Registro de Sanciones
En el art. 14 de la LFPAU se crea con carácter imperativo un Registro de Sanciones por infracción de la LFPAU en la Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid y por ello, las resoluciones sancionadoras deberán ser comunicadas a este Registro en el momento en el que adquieran firmeza.
Tabla 7. Contenido del Registro de Sanciones
CONTENIDO DEL REGISTRO DE SANCIONES
La identificación personal de cada infractor
La infracción cometida
La fecha en que se realizó
La fecha de su firmeza
5. Disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales
5.1. Régimen de los Árboles Singulares
Este régimen viene marcado fundamentalmente por tres características:
1) Recoge como obligaciones adicionales de los propietarios de arbolado urbano, que «los propietarios de árboles clasificados como Singulares, o de ejemplares recogidos en cualquier catálogo municipal de protección, deberán notificar al organismo competente cualquier síntoma de decaimiento que puedan apreciar en ellos» (art. 4.2 de la LFPAU).
2) Como obligación, no ya de los propietarios de arbolado urbano sino de los ayuntamientos y de la Comunidad de Madrid, que no olvidemos pueden ser igualmente propietarios de arbolado urbano, se establece en el artículo precitado que «el Ayuntamiento, o bien el órgano ambiental autonómico en el caso de los Árboles Singulares, deberá realizar una inspección de dichos árboles, al menos una vez cada dos años».
3) «Los árboles urbanos incluidos en el Catálogo Regional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres, dentro de la categoría de Árboles Singulares, creado en virtud del Decreto 18/1992, de 26 de marzo, se regirán por su normativa específica» (disposición adicional primera de la LFPAU).
5.2. Régimen de los árboles incluidos en los bienes que integran el Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid
Se mantiene que «los árboles urbanos que forman parte del patrimonio histórico de la Comunidad de Madrid, de conformidad con lo establecido en la Ley 10/1998, de 9 de julio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid, seguirán rigiéndose por la misma» (disposición adicional segunda de la LFPAU). Se justifica de este modo, la prevalencia del régimen jurídico aplicable en materia de Patrimonio Histórico sobre el régimen establecido para el arbolado urbano en la Comunidad de Madrid. Actualmente régimen jurídico que parte de la Ley 3/2013, de 18 de junio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid.
5.3. Régimen transitorio y derogatorio
Existen dos disposiciones transitorias y una derogatoria.
1) La primera transitoria indica que «los procedimientos sobre autorizaciones o licencias en materia de arbolado urbano no concluidos, en la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, continuarán su tramitación conforme a la normativa con la que se iniciaron». Este precepto gozaba de gran relevancia práctica, si consideramos que estas autorizaciones medioambientales podían encontrarse integradas en procedimientos de otorgamiento de licencias urbanísticas.
2) La segunda transitoria es relativa a la cooperación y señala que «con el fin de facilitar, durante los tres años siguientes a la entrada en vigor de esta Ley, la puesta en funcionamiento de las medidas establecidas en la misma, se formalizará un Convenio de contenido económico con la Federación de Municipios de Madrid al que podrán acceder las entidades locales de la Comunidad de Madrid, de acuerdo con los criterios objetivos que se determinen conjuntamente».
3) En tercer y último lugar, la derogatoria establece mediante una fórmula general habitual, que «quedan derogadas todas aquellas disposiciones que contravengan o se opongan a lo establecido en esta Ley».
5.4. Entrada en vigor
Según la disposición final segunda de la LFPAU, entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid. Por tanto, habiéndose publicado el 31 de diciembre de 2005, se encuentra en vigor desde el 1 de enero de 2006.
El interés por el medio ambiente se está acrecentando en los últimos años (UCM, 2019), propiciado en gran medida por el papel que diferentes organizaciones internacionales juegan en nuestro Derecho[6]. La tendencia en este sentido, del Derecho administrativo actual es clara: la administrativización de comportamientos que puedan tener incidencia en el medio ambiente.
A la vista del tiempo transcurrido y valorando positivamente la norma en términos generales, se pueden formular algunas observaciones a la misma:
1) Dado que su ámbito de protección es considerablemente restringido, se deja la protección de todo arbolado no incluido en su ámbito de aplicación, fundamentalmente a la legislación urbanística madrileña.
2) Supone un mayor barroquismo o recargamiento en el sistema de autorizaciones existente.
3) Permite un elevado margen de discrecionalidad técnica a la Administración Pública, con la consecuente minoración de la seguridad jurídica (arts. 2.2, 3.2, 6.4, 11.2.2.e), entre otros, de la LFPAU).
4) Existen conflictos entre la LFPAU y la normativa urbanística como ocurre por ejemplo, con regulación de las órdenes de ejecución que afecten a arbolado protegido (arts. 15.1.b) TRLSRU y 170 LSCM).
5) El régimen sancionador (art. 12.1 de la LFPAU), sin perjuicio del coste de reparación e indemnización de los daños (art. 13 de la LFPAU ), puede tildarse de muy elevado:
Tabla 8. Régimen sancionador
CLASE DE INFRACCIÓN SANCIÓN
Muy grave de 100.001 a 500.000€
Grave de 10.001 a 100.000€
Leve de 300 a 10.000€
6) En último lugar, es una Ley costosa en términos económicos (arts. 2.2, 2.3 y 13.1 de la LFPAU) ya que requiere una gran cantidad de medios personales y materiales por parte de la Administración Pública: constitución de un Registro de Sanciones, Servicios Técnicos Municipales especializados, elaboración del IMAU, aprobación de un PCAU…
La LFPAU tiene una finalidad loable como es el endurecimiento de la protección de un determinado tipo de arbolado que es propicio a recibir ataques por encontrarse inserto en la trama urbana (SSAP MAD 210/2008, de 14 de mayo; 479/2008, de 3 de noviembre; 29/2009, de 3 de febrero; 511/2009, de 6 de noviembre; 466/2010, 2 de julio; 323/2011, de 6 de junio; 79/2012, de 15 de febrero; 673/2012, de 10 de diciembre; 360/2016, de 27 de julio; 300/2017, de 16 de junio; 373/2018, de 19 de octubre y 466/2018, de 15 de octubre). Sin embargo, no puede obviarse que en los últimos tiempos han ocurrido desgraciados acontecimientos en relación a diversas caídas de ejemplares de arbolado urbano en las ciudades madrileñas, por lo que la Ley deberá adaptarse a este nuevo contexto, priorizando la seguridad para las personas y experimentando algunos ajustes que eviten su obsolescencia.
BIBILOGRAFÍA Y JURISPRUDENCIA
ALARCÓN SOTOMAYOR , L., BUENO ARMIJO, A., IZQUIERDO CARRASCO, M. & REBOLLO PUIG, M., 2010. Derecho administrativo sancionador. Primera ed. Valladolid: Lex Nova.
COSCULLUELA MONTANER, L., 2003. Las competencias de la Comunidad Autónoma de Madrid en materia medioambiental. En: Comentarios a la legislación ambiental de la Comunidad de Madrid. Madrid: ECOIURIS, p. 24.
DESIDERI, J. P., 2010. Droit de l´environnement. Vanves: Foucher, pp. 5-6 .
ROMI, R., 2005. Les sources européennes. En: Droit international et européen de l´environnement. París: Montchrestien, pp. 23-34.
UCM, 2019. https://derecho.ucm.es. [En línea] Disponible aquí. (enlace) [Último acceso: 14 octubre 2019].
Audiencia Provincial de Madrid (Sección 13). Sentencia núm. 210/2008, de 14 de mayo. Ref. Aranzadi JUR 2008\214017.
Audiencia Provincial de Madrid (Sección 8). Sentencia núm. 479/2008, de 3 de noviembre. Ref. Aranzadi JUR 2009\35079.
Audiencia Provincial de Madrid (Sección 20). Sentencia núm. 29/2009, de 3 de febrero. Ref. Aranzadi JUR 2009\155702.
Audiencia Provincial de Madrid (Sección 25). Sentencia núm. 511/2009, de 6 de noviembre. Ref. Aranzadi JUR 2010\27305.
Audiencia Provincial de Madrid (Sección 11). Sentencia núm. 466/2010, 2 de julio. Ref. Aranzadi JUR 2010\319522.
Audiencia Provincial de Madrid (Sección 20). Sentencia núm. 323/2011, de 6 de junio. Ref. Aranzadi JUR 2011\246655.
Audiencia Provincial de Madrid (Sección 18). Sentencia núm. 79/2012, de 15 de febrero. Ref. Aranzadi JUR 2012\105285.
Audiencia Provincial de Madrid (Sección 8). Sentencia núm. 673/2012, de 10 de diciembre. Ref. Aranzadi JUR 2013\14875.
Audiencia Provincial de Madrid (Sección 20). Sentencia núm. 360/2016, de 27 de julio. Ref. Aranzadi JUR 2016\228309.
Audiencia Provincial de Madrid (Sección 21). Sentencia núm. 300/2017, de 16 de junio. Ref. Aranzadi JUR 2017\232235.
Audiencia Provincial de Madrid (Sección 25). Sentencia núm. 373/2018, de 19 de octubre. Ref. Aranzadi JUR 2018\321599.
Audiencia Provincial de Madrid (Sección 10). Sentencia núm. 466/2018, de 15 de octubre. Ref. Aranzadi JUR 2018\319912.
Tribunal Superior de Justicia de Madrid. (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 8). Sentencia núm. 493/2003, de 13 de mayo. Ref. Aranzadi JUR 2004\225160.
Tribunal Superior de Justicia de Madrid. (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1). Sentencia núm. 441/2010, de 21 de mayo. Ref. Aranzadi RJCA 2010\550.
Tribunal Superior de Justicia de Madrid. (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1). Sentencia núm. 77/2011, de 3 de febrero. Ref. Aranzadi RJCA 2011\404.
Tribunal Superior de Justicia de Madrid. (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2). Sentencia núm. 149/2011, de 27 de enero. Ref. Aranzadi JUR 2011\171681.
Tribunal Superior de Justicia de Madrid. (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 10). Sentencia núm. 173/2012, de 1 de marzo. Ref. Aranzadi JUR 2012\196771.
Tribunal Superior de Justicia de Madrid. (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2). Sentencia núm. 69/2013, de 23 de enero. Ref. Aranzadi JUR 2013\123432.
Tribunal Superior de Justicia de Madrid. (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2). Sentencia núm. 397/2014, de 16 de abril. Ref. Aranzadi JUR 2014\138190.
[1] Reforma introducida por el art. 10 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid.
[2] La base primera apartado segundo de la Orden 3382/2007, de 31 de diciembre, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, de bases reguladoras de subvenciones a Entidades Locales para el establecimiento y la adecuación de los planes de conservación de arbolado urbano y del inventario de arbolado urbano, exigido en la Ley 8/2005, de Protección y Fomento del Arbolado Urbano de la Comunidad de Madrid y convocatoria para el año 2008, señala que «se entenderá por Plan de Conservación, tal como se define en la Ley 8/2005, de 31 de diciembre, de Protección y Fomento del Arbolado Urbano de la Comunidad de Madrid, aquellos planes que afecten tanto al arbolado público como al privado, y pongan de relieve los principales problemas de conservación, planteando las iniciativas y actividades que parezcan más oportunas adecuadamente localizadas, descritas, evaluadas y programadas».
[3] Sin embargo, nos encontramos una somera referencia a este respecto, en la base primera apartado tercero de la Orden 3382/2007, de 31 de diciembre, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, de bases reguladoras de subvenciones a Entidades Locales para el establecimiento y la adecuación de los planes de conservación de arbolado urbano y del inventario de arbolado urbano, exigido en la Ley 8/2005, de Protección y Fomento del Arbolado Urbano de la Comunidad de Madrid y convocatoria para el año 2008: «dado que está en proceso de elaboración el documento por el que conforme al artículo 6 de la ley 8/2005, recogerá los elementos, los criterios y recomendaciones técnicas para facilitar la preparación y adecuación de los planes de conservación; y dado que estas bases reguladoras se dirigen a Entidades Locales que no disponen de capacidad técnica para su elaboración, los planes de conservación se podrán adaptar al Anexo II de la presente Orden, justificado este en la experiencia adquirida por la Comunidad de Madrid, en base a las consultas realizadas por los distintos Entes Locales, en el período de vigencia de la Ley 8/2005. No obstante, las Entidades Locales que dispongan de capacidad técnica podrán realizar la preparación y adecuación de los planes de conservación conforme a los criterios que estas determinen. Acreditando esta capacidad mediante la firma de técnico competente».
La base séptima de la referida Orden, indica que «el Plan de Conservación deberá recoger, como mínimo, lo siguiente:
a) Memoria descriptiva y anejos, incluyendo, en su caso, fotografías aéreas, topográfico, planos de detalle del arbolado en suelo público, justificación de precios, etcétera.
b) Programa de desarrollo de los trabajos o plan de obra.
c) Mediciones y presupuesto detallado de los costes de desarrollo de los planes de conservación y actualización del inventario de arbolado urbano, en el plazo que abarque el plan.
d) Medidas a aplicar en el caso de nuevos desarrollos de los planes urbanísticos y, en su caso, planes de conservación del arbolado existente en suelo incluido en dichos desarrollos previos a su aprobación.e) Estudio de seguridad y salud o, en su caso, estudio básico de seguridad y salud».
[4] Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo.
[5] Actual art. 37 de la Ley 3/2013, de 18 de junio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid.
[6] «Con esta Ley, la Comunidad de Madrid, con carácter pionero en nuestro país, se incorpora a la apuesta para proteger y multiplicar los espacios verdes de nuestras ciudades consagrada en los ámbitos internacional y de la Unión Europea, a partir de la Cumbre de Río de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo y, en especial, en el espíritu del Sexto Programa de Acción Comunitaria en materia de Medio Ambiente, plasmado en la Comunicación "Hacia una Estrategia Temática sobre el Medio Ambiente Urbano"» (Preámbulo LFPAU).

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 6
in fine