Source: https://supremo.vlex.es/vid/-224202927
Timestamp: 2020-02-27 16:13:04+00:00

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STS, 17 de Septiembre de 2010 - Jurisprudencia - VLEX 224202927
Número de Recurso: 153/2007
SUBVENCIONES. RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN. Como consecuencia de lo hasta aquí dicho es la desestimación del recurso contencioso, ello sin perjuicio de que la recurrente pueda si no se ha cumplido la fecha para ello, ejercitar la acción de reintegro al amparo de la doctrina del Tribunal Europeo o incluso a efectuar la deducción que corresponda si no han transcurrido los plazos previstos en la legislación del I.V.A. para llevarla a cabo y sin que pueda tampoco invocarse en favor de la tesis de la recurrente la doctrina del Tribunal de Justicia de que ningún Estado puede beneficiarse de sus infracciones del Ordenamiento Comunitario, en este caso la causa del fracaso de la acción que se ejercita es la no actuación de la recurrente que no impugna el acto administrativo ni ejerció la acción de devolución al amparo de la sentencia del Tribunal de Justicia que invoca". Se estima el contencioso administrativo.
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Septiembre de dos mil diez.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Sexta por los Excmos. Srs. Magistrados arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo número 002/153/07, interpuesto por la Procuradora DOÑA MONTSERRAT SORRIBES CALLE en nombre y representación de la mercantil TRANSPORTES URBANOS Y SERVICIOS GENERALES, S.A.L (TUSGSAL), contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12.1.07, por el que se desestima la solicitud de indemnización de los pagos del IVA correspondientes a los ejercicios 1999 y 2000, por haber recibido subvenciones para financiar bienes de inversión, no vinculadas a precio.
Se ha personado, como parte recurrida, LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el ABOGADO DEL ESTADO
El presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil TRANSPORTES URBANOS Y SERVICIOS GENERALES, S.A.L., tiene por objeto el Acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 12 de enero de 2007, por el que se desestima la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador formulada por el recurrente, en fecha 30 de marzo de 2006, como consecuencia de la limitación del derecho a la deducción del IVA soportado correspondiente a las subvenciones percibidas en los ejercicios 1999 y 2000, y con fundamento en el incumplimiento por parte del Estado Español de las obligaciones que le incumben en esta materia en virtud del Derecho Comunitario y, en particular, de los arts. 17, apartados 2 y 5 de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977 (Sexta Directiva en materia de IVA), según ha declarado en sentencia el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 6 de octubre de 2005, dictada en el asunto C-204/03, en cuanto señala la incompatibilidad de determinados artículos de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, con la Directiva 77/388/CEE .
Admitido a trámite el recurso y recabado el expediente administrativo, se dio traslado a la representación procesal de la entidad recurrente para que formulara escrito de demanda, en la que solicita que se declare no ajustado a Derecho el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de enero de 2007 y se declare la existencia de responsabilidad del Estado.
En defensa de tales pretensiones alega que con motivo de la publicación el 6 de octubre de 2005 de la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el asunto C-204/03, tuvo conocimiento de la incompatibilidad de la Directiva 77/388/CEE con determinados artículos de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, por lo que formuló, con fecha 30 de marzo de 2006, reclamación de responsabilidad patrimonial derivada de acto del legislador al Consejo de Ministros, por la incorrecta transposición de dicha Directiva, solicitando ser indemnizado a los efectos de resarcir los perjuicios económicos ocasionados como consecuencia de la limitación del derecho a la deducción del IVA soportado correspondiente a las subvenciones percibidas por la sociedad en los ejercicios 1999 y 2000, al haber incumplido el Estado Español las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho Comunitario y, en particular, de los arts. 17, apartados 2 y 5, y 19 de la Directiva 77/388/CEE, del Consejo, de 17 de mayo de 1977, Sexta Directiva en materia de IVA.
Señala que se cumplen en su caso todos los requisitos exigidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas para que prospere la acción de responsabilidad. En primer lugar se le ha privado del disfrute del derecho a la deducción del IVA soportado que el Derecho Comunitario le otorga, con el consiguiente perjuicio económico que ello le ha irrogado debido a la limitación del derecho a la deducción del IVA soportado correspondiente a las subvenciones percibidas por la sociedad en los ejercicios 1999 y 2000. En segundo lugar la violación del Derecho Comunitario es suficientemente caracterizada como se deduce de la propia STJCEE de 6 de octubre de 2005 cuando para negar la limitación temporal de los efectos de su fallo, afirma taxativamente que no existe incertidumbre en las disposiciones de la norma infringida (Sexta Directiva ), con lo que deja patente la claridad y precisión de la misma. En tercer y último lugar, existe una relación de causalidad directa entre la infracción de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por el particular, sin que dicha relación causal desaparezca por el hecho de haberse aquietado con las liquidaciones practicadas pues en el momento de practicarlas a los ejercicios 1999 y 2000 del Impuesto sobre el Valor Añadido no tenía cabal conocimiento del efecto lesivo que las mismas le iban a ocasionar, conocimiento que obtuvo a partir de la STJCEE de 6 de octubre de 2005.
A lo anterior añade que una cosa es la exigencia de la responsabilidad y otra distinta la validez y eficacia del acto administrativo, porque cabe exigir la primera sin cuestionar la segunda o, lo que es lo mismo, que el reconocimiento de la responsabilidad no afecta ni modifica el acto administrativo cuya validez y eficacia no se cuestionan. Además, las SSTS de 29 de enero de 2004 y 24 de mayo de 2005, invocadas en el Acuerdo del Consejo de Ministros recurrido, vulneran el principio de equivalencia al no estar justificada la diferencia de trato entre los supuestos de infracción del Derecho Comunitario y los de inconstitucionalidad.
En cuanto al plazo para el ejercicio de la acción de responsabilidad señala que la jurisprudencia, a tenor del principio de la "actio nata", entiende que el plazo de un año no se inicia hasta que se tenga cabal conocimiento del daño y de los elementos de orden fáctico y jurídico necesarios para el ejercicio de la acción, de donde se desprende que el momento inicial del cómputo en este caso no puede ser sino el de la publicación de la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 6 de octubre de 2005, que al declarar la vulneración por la normativa interna española de las disposiciones de la Sexta Directiva en materia de IVA, permite por primera vez tener conocimiento pleno de los elementos que integran la pretensión indemnizatoria y, por consiguiente, hacen posible el ejercicio de la acción.
Continúa afirmando que la acción de responsabilidad patrimonial que se ejercita es ajena a la firmeza de los actos administrativos, en tanto no incide en las liquidaciones practicadas y no enerva sus efectos, sino que persigue el resarcimiento de los daños y perjuicios producidos por el abono de unas cantidades que resultaron ser indebidas por estar fundado aquél en la directa aplicación de una disposición legal contraria a Derecho Comunitario, sin que sobre el elemento de antijuricidad en que consiste el título de imputación de la responsabilidad patrimonial exista duda alguna.
Concluye su demanda suplicando a la Sala que se dictara Sentencia "... por la que, admitiendo y estimando el recurso, declare:
No ajustado a Derecho el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de enero de 2007 que desestimó la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial contraria a Derecho y, en consecuencia, anule la resolución del Consejo de Ministros impugnado y en su virtud declare la indemnización por responsabilidad del Estado legislador formulada por esta parte .
La existencia de responsabilidad del Estado por la limitación del derecho a la deducción del IVA soportado correspondiente a las subvenciones percibidas por la Sociedad Transportes Urbanos y Servicios Generales, S.A.L., en los ejercicios 1999 y 2000, al haber incumplido el Estado legislador las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho Comunitario y, en particular, de los artículos 17, apartados 2 y 5, y 19 de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, Sexta Directiva en materia de IVA, al establecer la obligación, en el supuesto de que se perciban subvenciones no vinculadas a precio, de aplicar la regla de prorrata a la hora de calcular el Impuesto sobre el Valor Añadido deducible incluso en el supuesto que el sujeto realice únicamente operaciones sujetas y no exentas del Impuesto, y asimismo limita el derecho a la deducción total de las cuotas del IVA soportado por la adquisición de bienes de inversión que hayan sido financiados con subvenciones específicas de capital.
Reconozca el derecho de la recurrente al resarcimiento de los daños y perjuicios producidos por lo anterior, que se concretan en la cantidad de UN MILLON DOSCIENTOS VEINTIOCHO MIL TRESCIENTOS SESENTA Y SEIS CON TREINTA Y NUEVE EUROS (1.228.366,39 euros), más los intereses de demora que correspondan y costas.
Que también condene al Estado a hacer efectiva dicha indemnización a favor de la recurrente".
Por medio de Segundo Otrosí Digo, y de conformidad a lo dispuesto en el artículo 234 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), solicitó el planteamiento de una cuestión prejudicial a los efectos de que el TJCE se pronuncie sobre si el "principio de equivalencia" enunciado por éste, es compatible con la doctrina jurisprudencial en que se apoya el Consejo de Ministros, SSTS de 29 de enero de 2004 y 24 de mayo de 2005, basada en la diferencia de trato que se da a los supuestos de infracción del Derecho Comunitario y los de inconstitucionalidad a los solos efectos de negar la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por violación del Derecho Comunitario, pronunciándose igualmente sobre el alcance que al indicado principio de equivalencia haya de darse, en relación con el caso que nos ocupa.
Dado traslado a la Administración demandada, el Abogado del Estado plantea como alegación previa por no haberse aportado documento acreditativo de haberse adoptado el acuerdo de interponer el recurso, que fue desestimada por auto de 11 de abril de 2007, al haberse subsanado la deficiencia procesal, dando traslado a la Administración demandada para contestación a la demanda, solicitando en la misma la inadmisión o, subsidiariamente desestimación del recurso, a cuyo efecto alega, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso al amparo del art. 69.c) de la Ley de la Jurisdicción, por dirigirse contra actos no susceptibles de impugnación, dado que la parte no accionó contra las liquidaciones tributarias practicadas, incurriendo en un "venire contra factum propium".
En cuanto al fondo alega que el recurso no cuenta con el respaldo de la doctrina, con referencia a la que señala que la declaración de inconstitucionalidad de una Ley no da derecho eo ipso al resarcimiento de los daños que tengan su origen en la aplicación de la Ley posteriormente invalidada. Razona sobre los requisitos exigidos para dar lugar a la responsabilidad por incumplimiento del Derecho Comunitario, según la doctrina del Tribunal de Justicia, y entiende que no concurre la exigencia de que la violación esté suficientemente caracterizada, al no apreciar inobservancia manifiesta y grave en la transposición de los arts. 17.2 y 5 y 19 de la Directiva 77/388/CEE, versión modificada por la Directiva 97/7 /CE, invocando al efecto los razonamientos del Gobierno español ante el Tribunal y la denegación de planteamiento de cuestión prejudicial por el Tribunal Superior de Justicia de La Rioja en sentencia de 21 de febrero de 2005 . Considera que tampoco existe relación de causalidad directa entre el incumplimiento del Estado y el daño causado a la recurrente, ya que esta consintió las liquidaciones practicadas. No obstante alega que el principal escollo con que tropieza el recurso lo constituyen las sentencias de esta Sala y Sección de 29 de enero de 2004 y 24 de mayo de 2005
, relativas a la acción de responsabilidad del Estado legislador sustentada en la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 21 de marzo de 2000, que declaró la incompatibilidad con el Derecho comunitario del art. 111 de la Ley del Impuesto sobre el Valor Añadido, sentencias que reproduce.
Por Auto de 29 de junio de 2007, la Sala acordó recibir el presente proceso a prueba, confiriendo a las partes el plazo de quince días para que pudieran proponer todos los medios de prueba de que intentaran valerse, habiéndose practicado toda la prueba propuesta por la parte actora, con el resultado que es de ver en los autos. Concluso el término probatorio, y habiendo solicitado la parte recurrente que los autos se fallaran sin necesidad de vista y conclusiones, por providencia de 7 de septiembre de 2007 la Sala declara conclusas las actuaciones, quedando pendientes de señalamiento para votación y fallo. Por providencia de 2 de noviembre de 2007, se fija como fecha para la votación y fallo del recurso el 30 de enero de 2008. En dicho acto, y habiéndose contemplado el resto de las formalidades legales del procedimiento, la Sala acordó plantear al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas cuestión prejudicial, con suspensión del procedimiento hasta la resolución del incidente, a fin de conocer si resultaba contrario al principio de equivalencia, el distinto trato que en las Sentencias del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2004 y 24 de mayo de 2005 se daba a las pretensiones de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, cuando la reclamación se fundaba en los perjuicios derivados de un acto dictado en aplicación de norma declarada inconstitucional, de aquellos que como ocurre en el caso de autos, se dictaron en aplicación de una Ley en relación a la cual y respecto a los preceptos relevantes que determinaron las liquidaciones que constituyen la base de la reclamación, el propio TJCE declaró que España incumplió las obligaciones que le incumbían en virtud del Derecho Comunitario, lo que por otra parte, y al ser las liquidaciones que en su día se practicaron el resultado de la aplicación de una norma con rango de ley, respecto a la cual aún no se había pronunciado el TJCE determina que se plantee igualmente con carácter prejudicial, si exigir impugnación previa en vía administrativa y judicial para poder apreciar la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, resultaría contrario al principio de efectividad proclamado por la jurisprudencia del TJCE. La concreta cuestión planteada mediante Auto de uno de febrero de 2008 fue la siguiente:
¿Resulta contrario a los principios de equivalencia y efectividad la aplicación de distinta doctrina hecha por el Tribunal Supremo del Reino de España en las Sentencias de 29 de enero de 2004 y 24 de mayo de 2005 a los supuestos de reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador cuando se funden en actos administrativos dictados en aplicación de una ley declarada inconstitucional, de aquellos que se funden en aplicaciones de una norma declarada contraria al Derecho comunitario?
Alzada la suspensión se concedió a las partes el plazo de diez días para que formularan alegaciones.
TRANSPORTES URBANOS Y SERVICIOS GENERALES, S.A.L. manifestó que la respuesta del Tribunal de Justicia era de extraordinaria relevancia e importancia para la solución del presente litigio puesto que el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de enero de 2007, que desestimó la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial se apoyó para rechazar la reclamación formulada en la doctrina jurisprudencial sentada por esta Sala en sus sentencias de 29 de enero de 2004 y 24 de mayo de 2005, que establecieron un tratamiento distinto y menos favorable para el administrado a los efectos de apreciación de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador en el caso de que nos encontremos ante una ley declarada contraria al Derecho Comunitario, que en aquellos supuestos en los que la misma norma incurriera en vicio de inconstitucionalidad, cuando en virtud de la doctrina patrocinada por el TJCE el tratamiento debería ser el mismo en base al principio de equivalencia. A la vista de ello entiende que esta Sala debería modificar su doctrina jurisprudencial en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por infracción del Derecho de la Unión, a tenor de lo declarado por la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (Gran Sala), de 26 de enero de 2010, en virtud del principio de primacía del Derecho Comunitario, continuamente afirmado por el TJCE y reconocido en nuestro ordenamiento.
Por su parte, el Abogado del Estado distingue entre lo que dice la STJCE de 26 de enero de 2010 y lo que no dice. Así, señala que el único pronunciamiento del Tribunal viene referido al requisito de agotamiento previo de todas las vías de recurso interno dirigidas a impugnar la validez del acto administrativo lesivo dictado sobre la base de la Ley que hubiera incurrido en infracción del Derecho comunitario, no refiriéndose a los requisitos sustantivos exigibles para poder exigir responsabilidad patrimonial del Estado por vulneración del Derecho comunitario, concretamente no se refiere a que la norma comunitaria vulnerada tenga por objeto conferir derechos a los particulares, a que se haya producido lo que el TJCE denomina una "violación suficientemente caracterizada" del Derecho comunitario, ni a que exista una relación de causalidad entre la infracción del Derecho comunitario imputable al Estado miembro y el daño ocasionado. Como tampoco se refiere a que la lesión sea evaluable económicamente e individualizada.
También sostiene que no es la Ley interna la que impone el trato distinto de las acciones de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador ante infracciones de la Constitución y del Derecho Comunitario, sino únicamente una determinada línea jurisprudencial mantenida durante los últimos años por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y bastaría con que este último pusiera en cuestión dicha línea jurisprudencial para que desapareciera la única infracción de Derecho Comunitario apreciada por el Tribunal de Justicia. Por lo demás mantiene sus motivos de oposición.
Presentadas las anteriores alegaciones, para la votación y fallo de este recurso se señaló el día 15 de septiembre de 2010, fecha en la que tuvo lugar.
El presente recurso contencioso-administrativo tiene por objeto el Acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 12 de enero de 2007, por el que se desestima la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador formulada por TRANSPORTES URBANOS Y SERVICIOS GENERALES, S.A.L. en fecha 30 de marzo de 2006, como consecuencia de la limitación del derecho a la deducción del IVA soportado correspondiente a las subvenciones percibidas en los ejercicios 1999 y 2000, y con fundamento en el incumplimiento por parte del Estado Español de las obligaciones que le incumben en esta materia en virtud del Derecho Comunitario y, en particular, de los arts. 17, apartados 2 y 5 de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977 (Sexta Directiva en materia de IVA).
En el suplico de la demanda se concreta la pretensión solicitando la declaración de ser contrario a Derecho el Acuerdo impugnado por no reconocer la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado por la limitación indebida del derecho a la deducción del IVA soportado correspondiente a las subvenciones percibidas por la entidad actora en los ejercicios 1999 y 2000 y se pide el reconocimiento de su derecho al resarcimiento de los daños y perjuicios producidos por la situación anterior, daños y perjuicios que se concretan en la cantidad de 1.228.366,39 euros más los intereses de demora que correspondan, así como al abono de las costas.
El Abogado del Estado propone como causa de inadmisibilidad, al amparo del art. 69.c) de la Ley Jurisdiccional, el haberse dirigido el recurso contra actos no susceptibles de impugnación y ello porque las liquidaciones tributarias practicadas no fueron recurridas en tiempo y forma por lo que han devenido en actos consentidos y firmes frente a los que no cabe ahora recurso alguno.
Esta causa de inadmisibilidad debe rechazarse pues el acto impugnado es el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de enero de 2007 por el que se desestima la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado Legislador en razón de la vulneración del Derecho Comunitario por la Ley 37/1992, y no las liquidaciones tributarias practicadas en su día al amparo de tal Ley.
La Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, regula en sus artículos 92 a 114 el régimen de deducciones de este impuesto, expresando en el artículo 102.1 que la regla de prorrata será de aplicación cuando el sujeto pasivo, en el ejercicio de su actividad empresarial o profesional, efectúe conjuntamente entregas de bienes o prestaciones de servicios que originen el derecho a la deducción y otras operaciones de análoga naturaleza que no habiliten para el ejercicio del citado derecho, fijando en el artículo 104 el sistema de determinación del porcentaje de deducción en los casos de aplicación de la regla de prorrata. La Ley 66/1997 introdujo diversas modificaciones en la Ley 37/1992, entre ellas la adición de un párrafo segundo al inciso primero del art. 102, que decía así:
Asimismo, se aplicará la regla de prorrata cuando el sujeto pasivo perciba subvenciones que con arreglo al artículo 78, apartado dos, número 3, de esta ley, no integren la base imponible, siempre que las mismas se destinen a financiar actividades empresariales o profesionales del sujeto pasivo.
No obstante, las subvenciones de capital concedidas para financiar la compra de determinados bienes y servicios, adquiridas en virtud de operaciones sujetas y no exentas del impuesto, minorarán exclusivamente el importe de la deducción de las cuotas soportadas o satisfechas por dichas operaciones, en la misma medida en que hayan contribuido a su financiación.
" Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario y, en particular, de los artículos 17, apartados 2 y 5, y 19 de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, Sexta Directiva en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el valor añadido: base imponible uniforme, en su versión modificada por la Directiva 95/7 / CE del Consejo, de 10 de abril de 1995, al prever una prorrata de deducción del impuesto sobre el valor añadido soportado por los sujetos pasivos que efectúan únicamente operaciones gravadas y al instaurar una norma especial que limita el derecho a la deducción del IVA correspondiente a la compra de bienes o servicios financiados mediante subvenciones."
Según los fundamentos de esta Sentencia el art. 19, apartado 1, segundo guión de la Sexta Directiva sólo permite limitar el derecho a deducción, mediante la toma en consideración de las subvenciones que no estén vinculadas al precio del bien o servicio suministrado y que no formen parte de la base imponible del IVA, a los sujetos pasivos que utilizan los bienes y servicios previamente adquiridos para realizar de manera indistinta operaciones gravadas con derecho a deducción y operaciones que no conllevan tal derecho (los denominados sujetos pasivos mixtos), por lo que la norma general contenida en la Ley 37/1992, que amplía la limitación del derecho a deducción mediante su aplicación a los sujetos pasivos totales, introduce una restricción mayor que la prevista expresamente en los artículos 17, apartado 5, y 19 de la Sexta Directiva e incumple las disposiciones de dicha Directiva. También declara esta Sentencia que es contraria al Derecho comunitario la norma especial establecida por la Ley española sobre el Valor Añadido, establecida en el art.104, apartado 2, nº 2, párrafo segundo, ya que se trata de un criterio de limitación del derecho a la deducción que no está previsto en los artículos 17, apartado 5, y 19 de la Sexta Directiva ni en ninguna otra disposición de ésta. En consecuencia tal criterio no está autorizado por la citada Directiva.
Por tanto, hay que remitirse a los efectos generales de la jurisprudencia comunitaria en el tiempo para conocer el alcance de la sentencia en cuestión. El mismo Tribunal de Justicia viene afirmando, en aplicación del «efecto directo» y «primacía» del Derecho comunitario, que la sentencia que declara el incumplimiento por parte de un Estado miembro tiene efectos «ex tunc». Además, el Tribunal de Justicia ha señalado que la declaración de que un Estado miembro ha incumplido sus obligaciones comunitarias implica para las autoridades tanto judiciales como administrativas de ese Estado miembro, por una parte, la prohibición de pleno Derecho de aplicar el régimen incompatible y, por otra, la obligación de adoptar todas las disposiciones necesarias para que surta pleno efecto el Derecho comunitario (sentencias de 22 de junio de 1989 Fratelli Constanzo 103/88 Rec. p. 1839, apartado 33 y de 19 de enero de 1993, Comisión/Italia, C-101/91, Rec. PI-191, apartado 24 .
Por otra parte, en cuanto a la cuestión de la devolución de los ingresos indebidamente pagados, el Tribunal de Justicia ya ha indicado en reiteradas ocasiones que ante la inexistencia de una normativa comunitaria corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y configurar la regulación procesal de los recursos judiciales destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho comunitario concede a los justiciables, siempre que, por una parte, dicha regulación no sea menos favorable que la referente a recursos semejantes de naturaleza interna (principio de equivalencia) ni, por otra parte, haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario (principio de efectividad) (sentencias de 15 de septiembre de 1988, Edis, C-231/96, Rec. p. 1-4951, apartado 34 y de 17 de junio de 2004, Recheio-Casch Carray, C-30/02, 6 aún sin publicar, apartado 17 ).
Ahora bien, el hecho de que la sentencia deba aplicarse con efectos «ex tunc» y conforme a los procedimientos internos de devolución de ingresos indebidos, no significa que dicha aplicación deba realizarse sin límite alguno. Es más, el propio Tribunal ha reconocido expresamente dichos límites y, en concreto, la posibilidad de denegar la revisión de lo actuado cuando haya transcurrido un plazo razonable de prescripción. Así, la sentencia de 17 de noviembre de 1998, Aprile, C-228/96, Rec. p. 1-7141, apartado 19, reconoce expresamente la compatibilidad con el Derecho comunitario de la fijación de plazos preclusivos para reclamar en aras de la seguridad jurídica, reconociendo expresamente que un plazo nacional de preclusión de tres años a partir de la fecha del pago impugnado parece razonable. En semejante sentido se pronuncian las sentencias de 9 de febrero de 1999, Dilexport, C-343/96, Rec. p. I-579, apartado 26, o la de 11 de julio de 2002, Marks Spencer, C-62/00, Rec, p. I-6325, apartados 34 y siguientes. Es más, estas sentencias admitirían que la normativa nacional redujera los plazos en que puede reclamarse la devolución de las cantidades pagadas, infringiéndose el Derecho comunitario, si se reúnen determinadas circunstancias como es que dicha normativa no esté específicamente dirigida a limitar los efectos de la sentencia, que establezca un plazo suficiente para reclamar el ingreso indebido y que no tenga realmente un alcance retroactivo.
La aplicación de estos límites al presente caso en relación con las solicitudes de rectificación de autoliquidaciones -a las que ha de aplicarse la normativa interna común a todos los casos y que, por tanto, no ha sido creada especialmente para la ejecución de esta sentencia ni por ello puede calificarse en ningún momento como más gravosa que la normativa general puede sintetizarse de la siguiente forma: 1.° Supuestos en los que se ha dictado una liquidación administrativa provisional o definitiva y ésta ha devenido firme. En tal caso no podrá procederse a la devolución de ingresos indebidos por aplicación del artículo 221.3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria .
Casos en los que se ha dictado liquidación administrativa pero no ha devenido firme, en los cuales habrá que estar a la resolución o sentencia que ponga término al procedimiento.
En cualquier otro supuesto la solicitud deberá referirse siempre a ejercicios no prescritos. Así se desprende del artículo 66 de la Ley General Tributaria, que limita la posibilidad de exigir la devolución de ingresos indebidos más allá del plazo de cuatro años de prescripción.
Transportes Urbanos y Servicios Generales, S.A.L., en los años 1999 y 2000 era concesionaria del servicio público de Transporte Urbano Colectivo en el área de Badalona y otros municipios y del Transporte Urbano Colectivo Nocturno en el municipio de Barcelona, de acuerdo con los contratos de gestión interesada suscritos con la "Entitat Metropolitana del Transport".
La sociedad recurrente percibió subvenciones de explotación de la "Entitat Metropolitana del Transport" por un importe de 7.672.363,71 # en el ejercicio 1999 y 11.989.982,96 # en el ejercicio 2000. De conformidad con la normativa introducida por la Ley 66/1997 en la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, sobre el IVA, a la que antes nos hemos referido, aplicó durante los ejercicios de 1999 y 2000 la regla de prorrata al haber destinado el importe de las subvenciones a amortizar capital en los contratos de arrendamiento financiero mediante los que se habían adquirido vehículos de la empresa, así como a otros bienes de inversión. La prorrata definitiva de los ejercicios 1999 y 2000 fue respectivamente del 59% y del 50%, porcentajes que se aplicaron sobre todo el importe del Impuesto sobre el Valor Añadido soportado una vez detraído el importe del IVA soportado por la adquisición de vehículos financiados mediante subvenciones específicas de capital en aplicación de lo dispuesto en el art. 104.2 de la Ley 37/1992 .
Como consecuencia de la aplicación de la regla de prorrata durante los ejercicios fiscales indicados, la sociedad recurrente dejó de deducir en concepto de Impuesto sobre el Valor Añadido la cantidad de 484.932,95 # en el ejercicio 1999 y 743.433,44 # en el ejercicio 2000, cantidades que de no haber sido de aplicación la regla de prorrata hubieran sido deducidas en la liquidación del Impuesto.
Conocida la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 6 de octubre de 2005 (Asunto C-204/03 ) a la que nos hemos referido en el anterior fundamento, en fecha 30 de marzo de 2006, al amparo de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la sociedad Transportes Urbanos y Servicios Generales, S.A.L., formuló reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, solicitando ser indemnizada en la cuantía de 1.228.366,39 #, más los intereses legales, a los efectos de resarcir los perjuicios económicos que entendía le habían sido ocasionados como consecuencia de la limitación que sufrió de su derecho a la deducción del IVA soportado correspondiente a los ejercicios 1999 y 2000, al haber incumplido el Estado Español las obligaciones que le incumbían en virtud del Derecho Comunitario y, en particular, de los artículos 17, apartados 2 y 5, y 19 de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, Sexta Directiva en materia de IVA.
El Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de enero de 2007 comienza considerando inadecuada la reclamación presentada a los supuestos previstos en el instituto indemnizatorio configurado en la Ley 30/1992, pues aún cuando el artículo 139.3 de dicha Ley prevé la posibilidad de indemnización por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos cuando los particulares no tengan el deber jurídico de soportarlos, tales indemnizaciones se hacen depender de que el propio acto legislativo así lo prevea, circunstancia que aquí no concurre.
También opone el Acuerdo impugnado a la existencia de responsabilidad la no concurrencia de relación de causalidad directa entre la infracción de la obligación que se imputa al Estado y el daño producido. Esta ausencia de relación causal se fundamenta en el hecho de que la entidad reclamante no mostró oposición alguna a los ingresos realizados en plazo en aplicación de los preceptos de la Ley del IVA citados, con lo que tales ingresos ya tienen en la vía administrativa (y, por consiguiente, también en la judicial) el carácter de firmes y, por tanto, se trata de "situaciones consolidadas", según las sentencias del Tribunal Constitucional de 20 de febrero de 1989 y 14 de diciembre de 1995, a efectos de considerarlas "no susceptibles de ser revisadas". En este punto el Consejo de Ministros trae a colación lo que considera una situación equiparable, sino idéntica, como es la declaración de inconstitucionalidad de una ley, que encuentra según su criterio como muro de contención a los efectos del establecimiento de la responsabilidad patrimonial el principio de la intangibilidad de las situaciones firmes, ex art. 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Pero es finalmente en las Sentencias de esta Sala de 29 de enero de 2004 y 24 de mayo de 2005 donde encuentra su más firme bastión para entender roto el nexo causal entre el daño patrimonial invocado y el acto del legislador.
Nuestra Sentencia de 27-11-2009 expresó que este principio, como todo principio general del derecho, cumplía la triple función de expresar uno de los fundamentos del orden jurídico, servir de fuente inspiradora del ordenamiento y criterio orientador en su interpretación, así como operar en cuanto fuente supletoria del derecho para los casos de inexistencia o de insuficiencia de la regulación legal, triple funcionalidad que autoriza a afirmar que no hay en nuestro sistema constitucional ámbitos exentos de responsabilidad, estando el Estado obligado a reparar los daños antijurídicos que tengan su origen en la actividad de los poderes públicos, sin excepción alguna. Ahora bien, para el establecimiento de mecanismos de garantía de este principio de responsabilidad el legislador goza de un importante margen de maniobra pudiendo configurarlos de forma diferente según el poder público de que se trate, del mismo modo que la propia Constitución, y sirva en este punto de ejemplo, no establece el mismo diseño para las Administraciones Públicas -art. 106.2 - que para el Poder Judicial -art.121 -, pese a que ambos poderes públicos están claramente sujetos al principio de responsabilidad. Pero esta discrecionalidad o libertad de configuración del legislador no es ilimitada ya que no permite crear espacios inmunes fundados en la ausencia de regulación. Precisamente esta Sala recientemente ha proclamado el sometimiento al principio de responsabilidad patrimonial del Tribunal Constitucional (STS 26-11-2009 ) y del Defensor del Pueblo (STS 27-11-2009 ), pese a que dichos órganos constitucionales carecían hasta ese momento de normativa específica que la estableciera.
Este mismo principio ha sido defendido desde tiempo relativamente temprano por nuestra jurisprudencia, separando el supuesto general de responsabilidad del Estado legislador por imposición de un sacrificio singular de aquél en que el título de imputación nace de la declaración de inconstitucionalidad de la ley. La sentencia de esta Sala de 11 de octubre de 1991, además de remitir la responsabilidad por acto legislativo a los requisitos establecidos con carácter general para la responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (que la lesión no obedezca a casos de fuerza mayor; que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado; que no exista el deber de soportarlo; y que la pretensión se deduzca dentro del año en que se produjo el hecho que motive la indemnización) y de afirmar que "en el campo del Derecho tributario, es obvio que la responsabilidad del Estado-legislador no puede fundarse en el principio de la indemnización expropiatoria", añade que "el primer hito señalado por el Tribunal Constitucional para la responsabilidad del Estado-legislador ha de buscarse en los efectos expropiatorios de la norma legal. Pero con ello queda no agotado el tema. Ciertamente, el Poder Legislativo no está exento de sometimiento a la Constitución y sus actos -leyes- quedan bajo el imperio de tal Norma Suprema. En los casos donde la Ley vulnere la Constitución, evidentemente el Poder Legislativo habrá conculcado su obligación de sometimiento, y la antijuridicidad que ello supone traerá consigo la obligación de indemnizar. Por tanto, la responsabilidad del Estado-legislador puede tener, asimismo, su segundo origen en la inconstitucionalidad de la Ley." La determinación del título de imputación para justificar la responsabilidad del Estado legislador por inmisiones legislativas en la esfera patrimonial (que ha vacilado entre las explicaciones que lo fundan en la expropiación, en el ilícito legislativo y en la teoría del sacrificio, respectivamente) ofrece así una especial claridad en el supuesto de ley declarada inconstitucional.
Ciertamente, se ha mantenido que la invalidación de una norma legal por adolecer de algún vicio de inconstitucionalidad no comporta por sí misma la extinción de todas las situaciones jurídicas creadas a su amparo, ni tampoco demanda necesariamente la reparación de las desventajas patrimoniales ocasionadas bajo su vigencia. Para ello se ha recordado que los fallos de inconstitucionalidad tienen normalmente eficacia prospectiva o "ex nunc" (los efectos de la nulidad de la Ley inconstitucional no vienen definidos por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional "que deja a este Tribunal la tarea de precisar su alcance en cada caso" -sentencia del Tribunal Constitucional 45/1989, fundamento jurídico 11 -).
El Tribunal Constitucional en Pleno, en sentencia de 2 de octubre de 1997, número 159/1997, considera, ciertamente, que la declaración de inconstitucionalidad que se contiene en la sentencia del Tribunal Constitucional 173/1996, que declaró inconstitucional y nulo el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio
, no permite, según el Tribunal, revisar un proceso fenecido mediante sentencia judicial con fuerza de cosa juzgada en el que, como sucede en el presente caso, antes de dictarse aquella decisión se ha aplicado una ley luego declarada inconstitucional. No estando en juego la reducción de una pena o de una sanción, o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad, que son los supuestos exclusivamente exceptuados por el art. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, la posterior declaración de inconstitucionalidad del precepto no puede tener consecuencia sobre los procesos terminados mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada (sentencias del Tribunal Constitucional 45/1989, 55/1990 y 128/1994 ).
Esta Sala considera, sin embargo, que la acción de responsabilidad ejercitada es ajena al ámbito de la cosa juzgada derivada de la sentencia. El resarcimiento del perjuicio causado por el poder legislativo no implica dejar sin efecto la confirmación de la autoliquidación practicada, que sigue manteniendo todos sus efectos, sino el reconocimiento de que ha existido un perjuicio individualizado, concreto y claramente identificable, producido por el abono de unas cantidades que resultaron ser indebidas por estar fundado aquél en la directa aplicación por los órganos administrativos encargados de la gestión tributaria de una disposición legal de carácter inconstitucional no consentida por la interesada. Sobre este elemento de antijuridicidad en que consiste el título de imputación de la responsabilidad patrimonial no puede existir la menor duda, dado que el Tribunal Constitucional declaró la nulidad del precepto en que dicha liquidación tributaria se apoyó.
"...no puede considerarse una carga exigible al particular con el fin de eximirse de soportar los efectos de la inconstitucionalidad de una ley la de recurrir un acto adecuado a la misma fundado en que ésta es inconstitucional. La Ley, en efecto goza de una presunción de inconstitucionalidad y, por consiguiente, dota de presunción de legitimidad a la actuación administrativa realizada a su amparo. Por otra parte, los particulares no son titulares de la acción de inconstitucionalidad de la ley, sino únicamente pueden solicitar del Tribunal que plantee la cuestión de inconstitucionalidad con ocasión, entre otros supuestos, de la impugnación de una actuación administrativa. Es sólo el tribunal el que tiene facultades para plantear "de oficio o a instancia de parte" al Tribunal Constitucional las dudas sobre la constitucionalidad de la ley relevante para el fallo (artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).
Recientemente, el Pleno de esta Sala, S. 2-6-2010, rec. 588/2008, ante la controversia doctrinal que generaron las anteriores sentencias y las numerosas que las siguieron, a la que precisamente se refiere el Acuerdo del Consejo de Ministros ahora impugnado, se ha pronunciado nuevamente sobre el obstáculo que puede suponer para el ejercicio de la acción de responsabilidad lo previsto en los artículos 161.1.a), inciso final, de la Constitución Española, y 40.1, inciso inicial, de la LOTC, normas que establecen determinados límites a la eficacia ex tunc de las declaraciones de inconstitucionalidad. Pues bien, dicha sentencia ha mantenido el criterio sostenido en sentencias anteriores sobre esta materia.
Como hemos visto en los fundamentos anteriores en el presente caso litigioso nos encontramos ante un supuesto en el que la entidad recurrente no plantea en la demanda una reclamación de responsabilidad patrimonial al Estado por acto legislativo contrario a la Constitución Española, sino porincumplimiento del Derecho Comunitario, que concreta en la extralimitación cometida al transponer al Derecho nacional la Directiva 77/388/CEE, de Consejo de 17 de mayo de 1977, Sexta Directiva en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los Impuestos sobre el volumen de negocios - Sistema común del impuesto sobre el valor añadido: base imponible uniforme, en su versión modificada por la Directiva 95/7 / CE del Consejo, de 10 de abril, concretamente en lo que atañe a los arts.
17.2 y 5 y 19 de la misma.
Tal planteamiento es válido ya se trate de normas invocables o no directamente por los ciudadanos ante los tribunales, como se precisó por el Tribunal en sentencia de 5 de marzo de 1996, Basserie du Pêcheur y Factortame, señalando que "así sucede también en el caso de lesión de un derecho directamente conferido por una norma comunitaria que los justiciables tienen precisamente derecho a invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionale" y añadiendo como fundamento, que "en este supuesto, el derecho a reparación constituye el corolario necesario del efecto directo reconocido a las disposiciones comunitarias cuya infracción ha dado lugar al daño causado".
En tal sentido, señala el Tribunal de Justicia en la citada sentencia de 4 de julio de 2000, Haim II, que incumbe a cada Estado miembro garantizar que los particulares obtengan la reparación del daño ocasionado por el incumplimiento del Derecho Comunitario, sea cual fuere la autoridad pública que haya incurrido en dicho incumplimiento y sea cual fuere aquella a la que, con arreglo al Derecho del Estado miembro afectado, le corresponda en principio hacerse cargo de dicha reparación (sentencia de 1 de junio de 1999, Konle, C-302/97, Rec. p. I-3099, apartado 62 ).
La sentencia de 4 de julio de 2000, Haim II, refleja de una forma casi completa la doctrina del Tribunal de Justicia respecto de este segundo requisito, señalando que:
A este respecto, procede recordar que la obligación de reparar los daños causados a los particulares no puede supeditarse a un requisito, basado en el concepto de culpa, que vaya más allá de la violación suficientemente caracterizada del Derecho comunitario (sentencia Brasserie du Pêcheur y Factortame, antes citada, apartado 79).
Pues bien, el margen de apreciación mencionado en el apartado 38 de la presente sentencia es el margen de que dispone el Estado miembro considerado. Su existencia y amplitud se determinan en relación con el Derecho comunitario, y no con el Derecho nacional. Por consiguiente, el margen de apreciación que el Derecho nacional, en su caso, confiera al funcionario o a la Institución que haya violado el Derecho comunitario carece de importancia a este respecto.
De la jurisprudencia citada en ese mismo apartado 38 se desprende también que una mera infracción del Derecho comunitario por parte de un Estado miembro puede constituir una violación suficientemente caracterizada, pero no la constituye necesariamente.
Para determinar si una infracción del Derecho comunitario constituye una violación suficientemente caracterizada, el Juez nacional que conozca de una demanda de indemnización de daños y perjuicios deberá tener en cuenta todos los elementos que caractericen la situación que se le haya sometido.
Entre los elementos que acaban de mencionarse, figuran el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada, el carácter intencional o involuntario de la infracción cometida o del perjuicio causado, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho y la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una Institución comunitaria hayan podido contribuir a la adopción o al mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho comunitario (véase la sentencia Brasserie du pêcheur y Factortame, antes citada, apartado 56, sobre los requisitos para que el Estado incurra en responsabilidad como consecuencia de los actos y omisiones del legislador nacional contrarios al Derecho comunitario)".
La garantía del derecho de indemnización de los particulares y el conocimiento de las oportunas reclamaciones corresponde a los jueces y tribunales nacionales, como ya se indicaba en la inicial sentencia de 19 de noviembre de 1991, "encargados de aplicar, en el marco de sus competencias, las disposiciones de Derecho comunitario, garantizar la plena eficacia de tales normas y proteger los derechos que confieren a los particulares (véanse, principalmente, las sentencias de 9 de marzo de 1978, Simmenthal, 106/77, Rec. p. 629, apartado 16, y de 19 de junio de 1990, Factortame, C-213/89, Rec. p. I-2433, apartado 19 ), señalándose en la de 5 de marzo de 1996 que "el Tribunal de Justicia no puede sustituir la apreciación de los órganos jurisdiccionales nacionales, únicos competentes para determinar los hechos de los asuntos principales y para caracterizar las violaciones del Derecho comunitario de que se trata, por la suya propia", añadiendo que "corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales comprobar si existe una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las personas lesionadas".
En lo que atañe al procedimiento y marco normativo en que han de desarrollarse las correspondientes reclamaciones de responsabilidad por incumplimiento del Derecho Comunitario, señala el Tribunal de Justicia
(S.19-11-1991 ) que:
- Debe señalarse, además, que las condiciones, de fondo y de forma, establecidas por las diversas legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños no pueden ser menos favorables que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna y no pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización (véase, en lo que respecta a la materia análoga del reembolso de gravámenes percibidos en contra de lo dispuesto por el Derecho comunitario, especialmente la sentencia de 9 de noviembre de 1983, San Giorgio, 199/82, Rec. p. 3595 )".
Precisa el Tribunal de Justicia (S.5-3-2006 ) que:
Igualmente y por lo que atañe la determinación de la reparación del daño, establece el Tribunal de
Justicia (S. 5-3-1996, Brasserie du Pêcheur y Factortame), que:
En particular y por lo que se refiere a la labor que desempeñan los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros en este ámbito, en dos sentencias fundamentales para la construcción y efectividad del Derecho comunitario (Sentencia Simmenthal, de 9 de marzo de 1978, y Sentencia Factortame III, de 5 de marzo de 1996 ), el TJCE recordó expresamente que los Jueces nacionales deben garantizar la eficacia del Derecho Comunitario y la protección de los derechos que confiere a los particulares, garantía que expresamente se extiende a la posibilidad de obtener una reparación en aquellos casos en que sus derechos son vulnerados como consecuencia de una violación del Derecho Comunitario.
Estas sentencias, invocadas en el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado en este recurso para justificar el rechazo de la reclamación de responsabilidad patrimonial, se apartaron de la doctrina expresada sobre la no necesidad de agotar la vía de recursos para poder ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial del Estado legislador en los casos de vulneración de la Constitución. Lo razonaron así:
"Esta doctrina no es trasladable a los supuestos en que una norma, en nuestro caso el artículo 111 de la Ley 37/92, es contrario a la legislación europea ya que tal contradicción es directamente invocable ante los tribunales españoles y por tanto la recurrente pudo recurrir en vía administrativa primero y en vía contenciosa después al acta de liquidación y tanto la administración como la jurisdicción posteriormente debían haber aplicado directamente el ordenamiento comunitario.
Estando como estamos por tanto ante un supuesto de responsabilidad patrimonial por infracción del Derecho comunitario, para que tal responsabilidad pueda apreciarse el Tribunal de Justicia de las Comunidades ha venido estableciendo que deben darse el menos tres requisitos, a salvo de que el ordenamiento interno sea mas favorable, a saber: que la norma tenga por objeto conferir derechos a los particulares, que la infracción sea suficientemente caracterizada y finalmente que exista nexo de causalidad directo entre el actuar del Estado miembro, la infracción del Derecho Comunitario, y el resultado dañoso producido.
En definitiva, según estas sentencias, el aquietamiento del particular con los actos aplicativos de una norma declarada posteriormente contraria al Derecho Comunitario le impide el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial por rotura del nexo causal, ya que pudo, a través del ejercicio de las oportunas acciones, invocar directamente la aplicación del Derecho Comunitario frente a la norma nacional.
Como quiera que en la tramitación del presente recurso contencioso-administrativo, la actora solicitó en su demanda el planteamiento de cuestión prejudicial a los efectos de que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas se pronunciara sobre si el principio de equivalencia enunciado por éste, es compatible con la doctrina jurisprudencial en que se apoya el Consejo de Ministros y que se acaba de expresar en el fundamento anterior -STS de 29 de enero de 2004 y 24 de mayo de 2005 -, doctrina basada en una diferencia de trato para los supuestos de infracción del Derecho Comunitario y para los de inconstitucionalidad de una norma, a los solos efectos de negar la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por violación del Derecho Comunitario, la Sala mediante Auto de uno de febrero de 2008 planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión:
"29 Para responder a esta cuestión, procede recordar, con carácter preliminar, que, según reiterada jurisprudencia, el principio de la responsabilidad del Estado por daños causados a los particulares por violaciones del Derecho de la Unión que le son imputables es inherente al sistema de los Tratados en los que ésta se funda (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de noviembre de 1991, Francovich y otros, C-6/90 y C-9/90, Rec. p. I-5357, apartado 35; de 5 de marzo de 1996, Brasserie du pêcheur y Factortame, C-46/93 y C-48/93, Rec. p. I-1029, apartado 31, y de 24 de marzo de 2009, Danske Slagterier, C-445/06, Rec. p. I-0000, apartado 19).
31 El Tribunal de Justicia ha tenido también ocasión de precisar que, sin perjuicio del derecho a indemnización que está basado directamente en el Derecho de la Unión desde el momento en que se reúnen estos tres requisitos, incumbe al Estado, en el marco del Derecho nacional en materia de responsabilidad, reparar las consecuencias del perjuicio causado, entendiéndose que los requisitos establecidos por las legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños no pueden ser menos favorables que los que se aplican a reclamaciones semejantes de naturaleza interna (principio de equivalencia) y no pueden articularse de manera que hagan en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización (principio de efectividad) (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de septiembre de 2003, Köbler, C-224/01, Rec. p. I-10239, apartado 58, y de 13 de marzo de 2007, Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, C-524/04, Rec. p. I-2107, apartado 123).
33 Por lo que se refiere al principio de equivalencia, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, dicho principio exige que el conjunto de normas aplicables a los recursos, incluidos los plazos establecidos, se aplique indistintamente a los recursos basados en la violación del Derecho de la Unión y a aquellos basados en la infracción del Derecho interno (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de septiembre de 1998, Edis, C-231/96, Rec. p. I-4951, apartado 36; de 1 de diciembre de 1998, Levez, C-326/96, Rec. p. I-7835, apartado 41; de 16 de mayo de 2000, Preston y otros, C-78/98, Rec. p. I-3201, apartado 55, y de 19 de septiembre de 2006, i-21 Germany y Arcor, C-392/04 y C-422/04, Rec. p. I-8559, apartado 62).
34 No obstante, este principio no puede interpretarse en el sentido de que obliga a un Estado miembro a extender su régimen interno más favorable a todas los recursos interpuestos en un ámbito determinado del Derecho (sentencias Levez, antes citada, apartado 42; de 9 de febrero de 1999, Dilexport, C-343/96, Rec. p. I-579, apartado 27, y de 29 de octubre de 2009, Pontin, C- 63/08, Rec. p. I-0000, apartado 45).
39 No obstante, ha lugar a señalar que, en el litigio principal, Transportes Urbanos basó su recurso expresamente en la sentencia Comisión/España, antes citada, dictada con arreglo al artículo 226 CE, en la cual el Tribunal de Justicia declaró la infracción de la Sexta Directiva por la Ley 37/1992 .
40 Además, se deduce del auto de remisión que Transportes Urbanos interpuso la reclamación ante el Consejo de Ministros porque el plazo para presentar una solicitud de rectificación de las autoliquidaciones de los ejercicios 1999 y 2000 había expirado en el momento en que se dictó la mencionada sentencia Comisión/ España.
Este Tribunal, sensible a esa necesidad uniformadora, ha reconocido lo que denomina "autoridad de cosa interpretada" respecto de las Sentencias del TJCE, en paralelo con la autoridad de cosa juzgada que corresponde a todo pronunciamiento judicial (STS, Sala Tercera, de 3 de diciembre de 1993, Rec. 152/1989 ), llegando incluso a afirmar que el principio de prevalencia o primacía del Derecho comunitario, continuamente afirmado por el TJCE y reconocido con claridad en nuestro ordenamiento (art. 93 de la Constitución y jurisprudencia del Tribunal Supremo también reiterada), lo es también de la jurisprudencia comunitaria sobre la doctrina o jurisprudencia de los tribunales de los países miembros en la interpretación o aplicación de los preceptos o disposiciones del Derecho comunitario (STS, Sala Cuarta, de 17 de diciembre de 1997, Rec. Unificación de Doctrina 4130/1996 ).
Sentado lo anterior puede afirmarse que no constituye obstáculo para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial por parte de TRANSPORTES URBANOS Y SERVICIOS GENERALES, S.A.L. el hecho de que no impugnara las liquidaciones tributarias relativas al IVA en las que se había aplicado la regla de prorrata posteriormente declarada contraria al Derecho Comunitario por la STJCE de 6 de octubre de 2005. Consecuentemente deben rechazarse las razones que, con fundamento en las SSTS de 29 de enero de 2004 y 24 de mayo de 2005, condujeron al Consejo de Ministros a desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por la entidad recurrente.
En este caso la normativa comunitaria, Sexta Directiva, establece en su artículo 11, parte A, apartado 1, letra a), que la base imponible estará constituida: "en las entregas de bienes y prestaciones de servicos (...), por la totalidad de la contraprestación que quien realice la entrega o preste el servicio obtenga o vaya a obtener, con cargo a estas operaciones, del comprador de los bienes, del destinatario de la prestación o de un tercero, incluidas las subvenciones directamente vinculadas al precio de estas operaciones".
El artículo 17, apartado 2, letra a), de la citada Directiva, en la versión resultante de su artículo 28 séptimo, prevé que, "en la medida en que los bienes y los servicios se utilicen para las necesidades de sus operaciones gravadas, el sujeto pasivo podrá deducir del impuesto del que es deudor (...) el Impuesto sobre el Valor Añadido debido o pagado dentro del país por los bienes que le hayan sido o le vayan a ser entregados y por los servicios que le hayan sido o le vayan a ser prestados por otro sujeto pasivo" .
"La regla de prorrata será de aplicación cuando el sujeto pasivo, en el ejercicio de su actividad empresarial o profesional, efectúe conjuntamente entregas de bienes o prestaciones de servicios que originen el derecho a la deducción y otras operaciones de análoga naturaleza que no habiliten para el ejercicio del citado derecho. Asimismo, se aplicará la regla de prorrata cuando el sujeto pasivo perciba subvenciones que, con arreglo al artículo 78, apartado dos, número 3º de esta Ley, no integren la base imponible, siempre que las mismas se destinen a financiar actividades empresariales o profesionales del sujeto pasivo". Y el artículo 104 de la misma Ley en su apartado 2, número 2º, párrafo segundo, dispone que: "Las subvenciones de capital se incluirán en el denominador de la prorrata, si bien podrán imputarse por quintas partes en el ejercicio en el que se hayan percibido y en los cuatro siguientes. No obstante, las subvenciones de capital concedidas para financiar la compra de determinados bienes o servicios, adquiridos en virtud de operaciones sujetas y no exentas del impuesto, minorarán exclusivamente el importe de la deducción de las cuotas soportadas o satisfechas por dichas operaciones, en la misma medida en que hayan contribuido a su financiación."
Por su parte, el Gobierno español consideró que la Comisión interpretaba de forma literal la Sexta Directiva, sin tener en cuenta los objetivos que persigue dicha norma ni, en particular, el principio de neutralidad del IVA. Sostenía también el Gobierno español que el artículo 19 de la Sexta Directiva no se limita a fijar una regla para el cálculo de la prorrata señalada en el artículo 17, apartado 5, de esta Directiva, a fin de determinar, en el caso de los sujetos pasivos mixtos, cuál es el porcentaje que representan las actividades gravadas con derecho a deducción respecto de la totalidad de las actividades gravadas y exentas del sujeto pasivo. El legislador, al disponer en dicho artículo 19 que los Estados miembros podrán incluir en el denominador de la fracción las subvenciones que no estén directamente vinculadas al precio de las operaciones ni se integren, por ello, en la base imponible definida en el artículo 11, parte A, apartado 1, letra a), de la citada Directiva
, introdujo, a juicio de la parte demandada (Reino de España), una excepción a la norma establecida en el artículo 17, apartado 5, relativa a los sujetos pasivos mixtos, excepción que permite limitar el derecho a deducción de los sujetos pasivos totales. Por otra parte entendió que el artículo 19 de la Sexta Directiva tiene como finalidad permitir que los Estados miembros restablezcan el equilibrio en materia de competencia, para así dar cumplimiento al principio de neutralidad del impuesto. En apoyo de su postura, toma como ejemplo la situación de un transportista que recibe una subvención para la adquisición de un vehículo. La subvención le permite disminuir el precio de los servicios que presta y, por ende, el importe del IVA aplicable a éstos. Según el Gobierno español, si dicho transportista tuviera además la posibilidad de deducir la totalidad del IVA aplicable a los gastos financiados con la subvención, dispondría de una ventaja añadida frente a sus competidores que no perciban subvenciones. Añade que la norma especial prevista en la Ley 37/1992 limita el derecho a deducción en menor medida que lo que resultaría de la aplicación del artículo 19 de la Sexta Directiva, ya que sólo afecta a la deducción del IVA correspondiente al bien o servicio financiado con la subvención y no a la relativa al resto de bienes o servicios adquiridos por el sujeto pasivo.
Cuando el sujeto pasivo efectúe indistintamente operaciones gravadas con derecho a deducción y operaciones exentas que no conlleven tal derecho, el artículo 17, apartado 5, de la citada Directiva prevé que sólo se admitirá la deducción por la parte del IVA que sea proporcional a la cuantía de las operaciones gravadas. Esta prorrata se calcula con arreglo a la fórmula establecida en el artículo 19 de la Directiva .
Como ha recordado el Tribunal de Justicia en numerosas ocasiones, toda limitación del derecho a deducción incide en el nivel de la carga fiscal y debe aplicarse de manera similar en todos los Estados miembros. Por ello, sólo se permiten excepciones en los casos previstos expresamente por la Sexta Directiva (véanse, en particular, las sentencias de 21 de septiembre de 1988, Comisión/Francia, 50/87, Rec. p. 4797, apartado 17; de 6 de julio de 1995, BP Soupergaz, C-204/93, Rec. p. I-1883, apartado 18, y de 8 de enero de 2002, Metropol y Stadler, C-204/99, Rec. p. I-1883, apartado 42). 24. A este respecto, debe advertirse que el artículo 19 de la Sexta Directiva, titulado "Cálculo de la prorrata de deducción", remite de forma expresa al artículo 17, apartado 5, de la misma Directiva, al que está íntegramente vinculado.
Por tanto, las disposiciones del artículo 19, apartado 1, segundo guión, relativas a las subvenciones que no sean las enunciadas en el artículo 11, parte A, apartado 1, letra a), de la Sexta Directiva, esto es, a las subvenciones que no estén vinculadas al precio del bien o servicio suministrado y que no formen parte de la base imponible del IVA, deben ser interpretadas a la luz de dicho artículo 17, apartado 5 . Pues bien, este último precepto sólo se refiere a los sujetos pasivos mixtos, como se desprende expresamente de su tenor literal. De ahí que el citado artículo 19, apartado 1, segundo guión, al no tratarse de una excepción aplicable a los sujetos pasivos mixtos y totales, únicamente permite limitar el derecho a deducción, mediante la toma en consideración de las subvenciones antes definidas, en el caso de los sujetos pasivos mixtos.
Por consiguiente, la norma general contenida en la Ley 37/1992, que amplía la limitación del derecho a deducción mediante su aplicación a los sujetos pasivos totales, introduce una restricción mayor que la prevista expresamente en los artículos 17, apartado 5, y 19 de la Sexta Directiva e incumple las disposiciones de dicha Directiva.
En lo que se refiere a la norma especial establecida por la citada Ley, basta con señalar que instaura un criterio de limitación del derecho a deducción que no está previsto en los artículos 17, apartado 5, y 19 de la Sexta Directiva ni en ninguna otra disposición de ésta. En consecuencia, tal criterio no está autorizado por la citada Directiva.
La alegación del Gobierno español, según la cual la interpretación que propone del artículo 19 de la Sexta Directiva es más adecuada para garantizar el equilibrio en materia de competencia y, por tanto, el cumplimiento del principio de neutralidad del IVA, debe ser rechazada. En efecto, los Estados miembros están obligados a aplicar la Sexta Directiva aunque la consideren mejorable. Como se desprende de la sentencia de 8 de noviembre de 2001, Comisión/Países Bajos (C-204/98, Rec. p. I-1883), apartados 55 y 56, aunque la interpretación propuesta por algunos Estados miembros permitiese alcanzar mejor determinados objetivos perseguidos por la Sexta Directiva, como la neutralidad del impuesto, sigue siendo cierto que dichos Estados no pueden eludir la aplicación de las disposiciones expresamente establecidas en ella, en este caso mediante la introducción de limitaciones del derecho a deducción distintas de las previstas en los artículos 17 y 19 de la citada Directiva .
Por lo que respecta a la limitación en el tiempo de los efectos de la sentencia del Tribunal de Justicia que ha solicitado el Gobierno español, debe recordarse que sólo con carácter excepcional puede el Tribunal de Justicia, aplicando el principio general de seguridad jurídica inherente al ordenamiento jurídico comunitario, verse inducido a establecerla.
Para ello, como ha señalado el Abogado General en el punto 24 de sus conclusiones, es necesario que pueda acreditarse que las autoridades estatales fueron incitadas a adoptar una normativa o a observar una conducta contraria al Derecho comunitario en razón de una incertidumbre objetiva e importante en cuanto al alcance de las disposiciones comunitarias en cuestión (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de septiembre de 2000, Comisión/Reino Unido, C-204/97, Rec. p. I-1883, apartado 92 ). Pues bien, en este caso no existía tal incertidumbre. No procede, por tanto, limitar los efectos en el tiempo de la presente sentencia."
La valoración del alcance de la infracción, atendiendo a la definición de la situación por las normas comunitarias y la justificación por el Estado de la opción legislativa adoptada, en los términos que para mayor claridad se han reproducido, conducen a estimar concurrente este requisito de vulneración suficientemente caracterizada, pues los pronunciamientos del Tribunal dejan pocas opciones para justificar la postura del Estado, al señalar que en este caso no existía incertidumbre en cuanto al alcance de las disposiciones comunitarias en cuestión, afirmación que por lo demás resulta del examen de las mismas que se efectúa en la sentencia y que pone de manifiesto que la regla de prorrata de la deducción establecida en el art. 19 de la Directiva viene referida al art. 17.5 de la misma, es decir, a los sujetos pasivos mixtos y es a ellos a los que va referida la facultad de los Estados miembros para introducir en el denominador la cuantía de subvenciones no enunciadas en el art. 11.1 .a). El margen de apreciación del Estado al efecto es muy reducido y no se justifica por error en la interpretación del precepto, acudiendo a la finalidad de la Sexta Directiva, que no permite alterar sus previsiones en perjuicio de los contribuyentes. Menos justificación tiene la introducción de la regla especial del art. 104 de la Ley 37/1992, que introduce un criterio de deducción, también en perjuicio del contribuyente, sin apoyo alguno en la normativa comunitaria, que se ve alterada limitando el derecho a deducción establecido. Tal planteamiento del Estado, cuya voluntariedad e intencionalidad se refleja en sus propias alegaciones que tratan de justificar la opción adoptada, no puede atribuirse, por lo tanto, a una incertidumbre objetiva e importante de la normativa comunitaria, como se señala en la sentencia, ni aparece provocada por la actitud de alguna Institución comunitaria que haya podido contribuir a ello.
Concurren, pues, los requisitos para que declaremos, con estimación del recurso contenciosoadministrativo interpuesto, la responsabilidad patrimonial del Estado y declaremos la obligación de su Administración a indemnizar los perjuicios ocasionados por la aplicación de la Ley 37/1992, en los términos expresados en los anteriores fundamentos, por vulneración del Derecho Comunitario.
La indemnización debe comprender el importe de lo indebidamente ingresado a favor de la Hacienda Pública, UN MILLÓN DOSCIENTOS VEINTIOCHO MIL TRESCIENTOS SESENTA Y SEIS CON TREINTA Y NUEVE EUROS (1.228.366,39 #), cuya procedencia resulta justificada en los documentos que obran en autos y en la falta de oposición del Abogado del Estado a los mismos, y que se expresan en el concreto petitum del escrito de demanda, reproducido en los antecedentes de hecho de esta sentencia y detallados en su fundamento cuarto.
Además, el principio general en materia de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado es el de la "restitutio in integrum" o reparación integral del daño, lo que obliga no solo al abono de la cantidad indebidamente satisfecha a las arcas públicas sino también, en aras de ese principio de plena indemnidad, reconocido en la jurisprudencia de esta Sala (SSTS de 5 de febrero y 15 de julio de 2000, entre otras muchas) y en la propia Ley 30/1992 (art. 141.3 ) al abono de los intereses legales de la cantidad a devolver desde el día en que se efectuó la reclamación administrativa hasta la fecha de notificación de esta Sentencia, a partir de la cual se cuantificarán los intereses de acuerdo con lo establecido en el art. 106, apartados 2 y 3 de la Ley Jurisdiccional .
Rechazar la causa de inadmisibilidad propuesta por el Abogado del Estado.
ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil TRANSPORTES URBANOS Y SERVICIOS GENERALES, S.A.L., contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 12 de enero de 2007, por el que se desestima la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador formulada por el recurrente, en fecha 30 de marzo de 2006, como consecuencia de la limitación del derecho a la deducción del IVA soportado correspondiente a las subvenciones percibidas en los ejercicios 1999 y 2000, y con fundamento en el incumplimiento por parte del Estado Español de las obligaciones que le incumben en esta materia en virtud del Derecho Comunitario y, en particular, de los arts. 17, apartados 2 y 5 de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977 (Sexta Directiva en materia de IVA), Acuerdo que anulamos por ser contrario a derecho.
DECLARAR la responsabilidad patrimonial del Estado, reconociendo el derecho de TRANSPORTES URBANOS Y SERVICIOS GENERALES, S.A.L. a ser indemnizada en la cantidad de UN MILLÓN DOSCIENTOS VEINTIOCHO MIL TRESCIENTOS SESENTA Y SEIS CON TREINTA Y NUEVE EUROS (1.228.366,39 #), más los intereses legales que procedan en los términos expresados en el fundamento undécimo de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .
SAN, 28 de Junio de 2010 (Responsabilidad patrimonial de la administracion)
SAN, 17 de Diciembre de 2010 (Subvenciones, Impuestos, Responsabilidad patrimonial de la administración)
SAP Girona 267/2007, 13 de Junio de 2007
STSJ Comunidad Valenciana 1546/2006, 9 de Mayo de 2006
STSJ Cantabria , 6 de Junio de 2001

References: resolución 
 artículo 234
 resolución 
 artículo 102
 artículo 104
 artículo 78
 artículo 221
 resolución 
 artículo 66
 artículo 139
 artículo 38
 artículo 111
 artículo 226
 artículo 11
 artículo 17
 artículo 28
 artículo 78
 artículo 104
 artículo 19
 artículo 17
 artículo 19
 artículo 11
 artículo 17
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 17
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 17
 artículo 19
 artículo 11
 artículo 17
 artículo 19
 artículo 19