Source: http://www.servat.unibe.ch/verfassungsrecht/bv111382.html
Timestamp: 2020-02-21 23:11:01+00:00

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DFR - BVerfGE 111, 382 - Drei-Länder-Quorum
des Zweiten Senats vom 26. Oktober 2004 auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 30. Juni 2004
-- 2 BvE 1, 2/02 --
in den Verfahren über die Anträge festzustellen, 1. der Deutsche Bundestag und der Bundesrat haben a) durch die in § 18 Absatz 4 Satz 3 des Parteiengesetzes in der Fassung des Artikels 3 des Gesetzes vom 28. Juni 2002 (BGBl. I S. 2268) getroffene Bestimmung, dass einen Anspruch auf staatliche Mittel gemäß § 18 Absatz 3 Satz 1 Nummer 3 des Parteiengesetzes nur solche Parteien haben, die nach dem endgültigen Wahlergebnis der jeweils letzten Europa- oder Bundestagswahl mindestens 0,5 vom Hundert oder bei mindestens drei der jeweils letzten Landtagswahlen 1,0 vom Hundert oder bei einer der jeweils letzten Landtagswahlen 5,0 vom Hundert der für die Listen abgegebenen gültigen Stimmen erreicht haben, und b) durch die in § 18 Absatz 4 Satz 1 des Parteiengesetzes in der Fassung des Artikels 1 des Gesetzes vom 28. Juni 2002 (BGBl. I S. 2268) getroffene Bestimmung, dass einen Anspruch auf staatliche Mittel gemäß § 18 Absatz 3 Satz 1 Nummer 1 des Parteiengesetzes nur solche Parteien haben, die den gemäß § 18 Absatz 4 Satz 1 Parteiengesetz notwendigen Stimmenanteil von 0,5 vom Hundert beziehungsweise 1,0 vom Hundert bei der jeweiligen Wahl erfüllen, gegen die Rechte der Antragstellerin aus Artikel 21 Absatz 1 und Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes verstoßen, Antragstellerin: Die Partei DIE GRAUEN -- Graue Panther, vertreten durch den Bundesvorstand, Kothener Straße 1--5, 42285 Wuppertal, -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Paul Michael Günther und Koll., Döppersberg 19, 42103 Wuppertal -- Antragsgegner: 1. Deutscher Bundestag, vertreten durch den Präsidenten, Platz der Republik 1, 11011 Berlin, -- Bevollmächtigter: Prof. em. Dr. Erhard Denninger, Am Wiesenhof 1, 61462 Königstein -- 2. Bundesrat, vertreten durch den Präsidenten, 11055 Berlin -- 2 BvE 1/02 -- sowie 2. der Deutsche Bundestag und der Bundesrat haben durch das Achte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom 28. Juni 2002 (BGBl. I S. 2268) gegen Artikel 21 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes und Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes verstoßen, indem sie in Artikel 3 die Voraussetzungen für die Teilnahme von Parteien an der staatlichen Finanzierung in Form der Zuschläge auf Zuwendungen massiv verschärft haben und statt bisher ein Prozent der Wählerstimmen bei der letzten Landtagswahl eines Bundeslandes nunmehr fünf Prozent oder ein Prozent bei den letzten Landtagswahlen von drei Bundesländern verlangen, Antragstellerin: Ökologisch-Demokratische Partei (ödp), vertreten durch den Bundesvorsitzenden, Herrn Uwe Dolata, und den 1. stellvertretenden Bundesvorsitzenden, Herrn Prof. Dr. Klaus Buchner, Bohnesmühlgasse 5, 97070 Würzburg, -- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Hans Herbert von Arnim, Im Oberkämmerer 26, 67346 Speyer -- Antragsgegner: 1. Deutscher Bundestag, vertreten durch den Präsidenten, Platz der Republik 1, 11011 Berlin, -- Bevollmächtigter: Prof. em. Dr. Erhard Denninger, Am Wiesenhof 1, 61462 Königstein -- 2. Bundesrat, vertreten durch den Präsidenten, 11055 Berlin -- 2 BvE 2/02 --.
a) Darin befürwortete die Kommission in Anbetracht des fortdauernden Missverhältnisses zwischen Wählerstimmen- und Zuwen dungsanteil eine Änderung der einschlägigen Berechnungsgrundlagen mit dem Ziel, nach Möglichkeit eine Hälftigkeit der Anteile zu erreichen.
Soweit der Gesetzgeber das Ziel verfolge, nur noch Parteien mit "wahrnehmbarer bundespolitischer Bedeutung" den Zuwendungsanteil zu gewähren und so kleine Parteien, die durch ihre gezielte Wahlteilnahme in Stadtstaaten auf missbräuchliche Weise Zugang zum Zuwendungsanteil der staatlichen Teilfinanzierung suchten, vom Erhalt dieser Mittel auszuschließen, fehle es an der Erforderlichkeit des "Drei-Länder-Quorums". Denn dieses lasse die unterschiedliche Größe der Länder außer Betracht. So habe sie, die Antragstellerin zu 2., bei der 1998 durchgeführten Landtagswahl in Bayern mit einem Zweitstimmenanteil von 1,0 v.H. mehr Wähler für sich gewinnen können als dies mit gleichem Wahlergebnis bei den letzten Landtagswahlen in Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg, Thüringen und im Saarland zusammen möglich gewesen wäre. Wenn in den Augen des Gesetzgebers schon ein Wahlerfolg von 1,0 v.H. in drei kleinen Ländern ausreiche, einer Partei bundespolitische Bedeutung beizumessen, müsse diese erst recht einer Partei zuerkannt werden, der es gelungen sei, in ei nem großen Land 1,0 v.H. der Wählerstimmen auf sich zu vereinigen.
1. a) Dem Gesetzgeber komme bei der Regelung der allgemeinen staatlichen Teilfinanzierung der Parteien ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu. Er sei von Verfassungs wegen gehalten, vor allem eine am Wahlerfolg orientierte abgestufte Behandlung der Parteien vorzusehen. Folglich sei bei der Umsetzung eine Regelung zu bevorzugen, welche die Parteien stimuliere, ihrer Hauptaufgabe verstärkt nachzukommen, die Teilhabe der Bürger an der politischen Willensbildung in den Repräsentationsorganen des Volkes zu vermitteln. Die Parteien besäßen ihre Existenzberechtigung nur und in dem Maße, wie sie für Wähler attraktiv erschienen, und hätten das Risiko des Fehlschlagens ihrer Bemühungen selbst zu tragen. Das Bundesverfassungsgericht habe in diesem Zusammenhang in seiner Rechtsprechung (BVerfGE 73, 40 [86]; 85, 264 [288, 292]) betont, das System der staatlichen Teilfinanzierung der Parteien dürfe nicht so ausgestaltet sein, dass kleine Splitterparteien, die nach der Erfahrung mehrerer Wahlperioden überhaupt keine realistische Chance hätten, in absehbarer Zukunft die "Fünf-Prozent-Hürde" bei einer der Wahlen im Bund oder in den Ländern zu über winden, ihre Existenz nur noch dem "Finanztropf des Staates" verdankten.
a) Der Gesetzgeber verfolge mit dem "Drei-Länder-Quorum" das Ziel, die Kriterien des Wähleranteils und des Zuwendungsanteils für die Zuteilung der staatlichen Zuschüsse gleichermaßen wirksam werden zu lassen. Mit Blick auf die primäre Aufgabe der Parteien, Wählerstimmen zu gewinnen und deren Willen repräsentativ umzu setzen, erweise sich die Absicht, das offenkundige Missverhältnis zwischen bundesweiter Ausnutzung der Zuwendungsbezuschussung und nur lokaler oder regionaler Beteiligung an den Wahlen der Parlamente zu beseitigen, als eine sinnvolle Maßnahme zu einem verfassungsgebotenen Ziel.
a) Nach der angegriffenen Regelung werden Zuwendungen an die Antragstellerinnen, sofern diese bei der letzten Europa- und Bundestagswahl die 0,5 v.H.-Grenze verfehlt haben, künftig nur noch dann bezuschusst, wenn sie bei mindestens drei Wahlen zu den Landesparlamenten 1,0 v.H. oder bei einer Wahl 5,0 v.H. der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Zweitstimmen errungen haben. Errei chen sie das "Drei-Länder-Quorum" nicht, erhalten sie keinen staatlichen Zuschuss auf ihre Spenden und Beiträge. Dies führt zu einer ungleichen Zuteilung der staatlichen Mittel an Parteien. Parteien wie die Antragstellerinnen, die nur geringe Stimmanteile bei Landtagswahlen erzielen, erfahren künftig eine erhebliche finanzielle Schlechterstellung gegenüber erfolgreicheren Konkurrentinnen, die das "Drei-Länder-Quorum" erreichen.
Gleiches gilt hinsichtlich der Anzahl der Parteien, die nach einer Wahl an der Parteienfinanzierung teilnehmen konnten. Dies verdeutlicht, dass jedes Land einen politischen Raum mit ihm eigenen Rahmenbedingungen darstellt, ohne dass allein seine Größe notwendigerweise Auswirkungen auf den Wahlerfolg hat. Auch die Antragstellerinnen sind bereits, zum Teil mehrfach, in allen Stadtstaaten und dem Saarland zur Wahl angetreten. Gleichwohl blieben bei de dort weitgehend erfolglos, mit Ausnahme der Antragstellerin zu 1. in ihrem "Stammland" Berlin. Darüber hinaus ergeben sich aus den Wahlergebnissen in den Stadtstaaten keine Anhaltspunkte dafür, dass das bislang geltende Mindeststimmenquorum -- selbst im Falle unterstellter Missbrauchstendenzen -- unzureichend wäre, um einer missbräuchlichen Inanspruchnahme staatlicher Zuwendungen von Parteien wirksam begegnen zu können.
(b) Die Annahme, der Gesetzgeber habe sich für die Einführung des "Drei-Länder-Quorums" aus Gründen der Kompensation eines bestehenden Ungleichgewichts zwischen Wählerstimmen- und Zuwendungsanteil entschieden, findet in der Gesetzesbegründung keine Bestätigung. Zwar mag die vom Antragsgegner zu 1. angeführte Textstelle auf dem Vorblatt des Gesetzentwurfs für sich ein Verständnis in seinem Sinne zulassen. Im Allgemeinen Teil (vgl. BTDrucks 14/8778, S. 13 unter Ziff. 4) und im Besonderen Teil (vgl. BTDrucks 14/8778, S. 14, zu Absatz 3) der Gesetzesvorlage wird jedoch ausgeführt, das von den Sachverständigen kritisierte Ungleichgewicht der Berechnungskriterien werde durch die Verringerung der Zuschüsse auf Zuwendungen um etwa ein Drittel behoben. Die Einführung des "Drei-Länder-Quorums" als Steuerungsinstru ment zur Auflösung der Disparität von Wählerstimmen- und Zuwendungsanteil sieht die nähere Begründung des Gesetzentwurfs an keiner Stelle vor. Die Erläuterungen zur gesetzgeberischen Intention und zum Erfordernis des "Drei-Länder-Quorums" (vgl. BTDrucks 14/8778, S. 13 unter Ziff. 6; S. 20, zu Artikel 3) greifen allein die Missbrauchsgefahr bei der staatlichen Teilfinanzierung und die bundespolitische Bedeutung einer Partei als Voraussetzung für die staatliche Bezuschussung ihrer Eigenmittel auf.
(aa) Die grundgesetzliche Demokratie ist nach der verfassungspolitischen Entscheidung des Verfassunggebers als Mehrparteiendemokratie angelegt. Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG bestimmt, dass die Par teien bei der politischen Willensbildung mitwirken. Erst die in Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG niedergelegte Gründungsfreiheit und der freie Wettbewerb der Parteien machen Demokratie letztlich möglich (vgl. BVerfGE 85, 264 [285]; 91, 276 [286]). Bei Wahlen und Abstimmungen sowie bei der Vermittlung und Formung des politischen Willens des Volkes sollen die Parteien Träger des von der demokratischen Ordnung des Grundgesetzes intendierten freien und offenen politischen Prozesses sein.
(α) Das "Drei-Länder-Quorum" verlangt von neu gegründeten Parteien, in drei Ländern gleichzeitig politisch aktiv und bei Wahlen erfolgreich zu werden. Der Aufbau einer Partei, das Werben um Parteimitglieder, das Besetzen von politischen Themen und das Erschließen von Wählerschichten erfährt damit eine nicht unbedeutende Erschwerung, müssen doch die Anstrengungen auf mehrere Länder verteilt und die finanziellen Aufwendungen zunächst allein oder ganz überwiegend aus Mitgliedsbeiträgen und Spenden bestritten werden. Der anfängliche Wahlerfolg in einem Land, der über dem Mindeststimmenanteil liegt, lässt die kleinen Parteien -- anders als bisher -- zunächst nur über den Wählerstimmenanteil an der staatlichen Parteienfinanzierung teilhaben. Dieser Anteil erreicht aber gerade bei neuen Parteien regelmäßig kei ne Größe, die zu einer nennenswerten finanziellen Unterstützung führt.
Diese Zahlen veranschaulichen, wie gering der auf die Wählerstimmen entfallende Erstattungsanteil der Parteien an der staatlichen Parteienfinanzierung sein kann, wenn sie zwar das Mindeststimmenquorum erreichen, ihnen aber gleichwohl der Einzug in das Landesparlament versagt bleibt. Der Wegfall des Zuwendungsanteils wiegt bei neuen Parteien gerade deshalb besonders schwer, weil sie ihre politische Arbeit in der Regel zunächst ausschließlich aus Beiträgen und Spenden ihrer Mitglieder und Unterstützer finan zieren müssen und die eingeworbenen Eigenmittel deshalb zwangsläufig einen Großteil ihres Einkommens ausmachen. Anders als schon erfolgreiche Parteien, die außer über Zuwendungen der Anhängerschaft auch über einen gewichtigen Wählerzuspruch verfügen, der über den Wählerstimmenanteil finanzielle Früchte trägt, müssen sich neue politische Kräfte den Erfolg beim Wähler erst erarbeiten. Daher wird der Zuwendungsanteil, sollte eine Partei den Sprung über das Mindeststimmenquorum -- selbst in drei Ländern -- nur knapp geschafft haben, den Wählerstimmenanteil regelmäßig überwiegen.
b) Die Verkündung des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes am 29. Juni 2002 hat die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG auch für den im Wortlaut unverändert gebliebenen § 18 Abs. 4 Satz 1, 2. Halbsatz PartG neu in Gang gesetzt. Denn diese Vorschrift steht in einem systematischen Regelungsgefüge, das durch den vorausgehenden 1. Halbsatz und die darin ausdrücklich in Bezug genomme nen Berechnungsgrundlagen für den Wählerstimmenanteil (§ 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 PartG) geprägt wird. Art. 1 Nr. 1 des 8. PartGÄndG erhöht den staatlichen Zuschuss auf die errungenen Wählerstimmen und wirkt sich daher auf die Rechtsfolgen der "Jeweiligkeitsklausel" des § 18 Abs. 4 Satz 1, 2. Halbsatz PartG aus. Die Erhöhung führt zu einem größeren finanziellen Abstand zwischen den politischen Konkurrenten, die stets oder häufig das Mindeststimmenquorum des § 18 Abs. 4 Satz 1, 1. Halbsatz PartG bei einer Wahl erreichen, und denjenigen, die es nur selten überwinden. Damit erfährt § 18 Abs. 4 Satz 1, 2. Halbsatz PartG durch Art. 1 Nr. 1 des 8. PartGÄndG eine Veränderung seiner Regelungswirkung.

References: § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 Art. 21
 Art. 21
 § 64
 § 18
 Art. 1
 § 18
 § 18
 § 18
 Art. 1