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Timestamp: 2019-03-25 21:58:37+00:00

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﻿ PROCEDIMENTI E GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA »»»»» L'ORGANIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE :
Cons. St. n. 3892/2016: la controversa natura giuridica delle fondazioni di diritto privato che svolgono attività riconducibile al SSN
L'ORGANIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Ciascun ordinamento oltre a riconoscere la soggettività e la capacità giuridica a tutte le persone fisiche, istituisce altri soggetti persone giuridiche e questo vale anche per le persone giuridiche pubblic)e
La dottrina e la giurisprudenza riconoscono come soggetti di diritto - e dunque come centri di imputazione di situazioni giuridiche soggettive - anche organizzazioni che non hanno la personalità giuridica quali le associazioni non riconosciute (dette "figure soggettive"), le associazioni sindacali, i ministeri, le amministrazioni autonome e le autorità indipendenti non aventi personalità giuridica
2. I soggetti di diritto nel diritto amministrativo: gli enti pubblici
I soggetti di diritto pubblico costituiscono nel loro complesso l'amministrazione in senso soggettivo, che si articola nei vari enti pubblici
Essi sono dotati di capacità giuridica e come tali sono idonei ad essere titolari di poteri amministrativi: in questo senso possono essere definiti come centri di potere
Accanto all'amministrazione statale, vi sono le amministrazioni regionali nonchè gli enti esponenziali delle comunità territoriali, riconosciuti dall'ordinamento generale in quanto portatori di interessi pubblici.
L'amministrazione statale (ma anche quella regionale e locale) si articola in una serie di enti variamente collegati alla prima, ma da questi distinti in quanto provvisti di propria personalità. Nel corso del tempo, accanto agli enti territoriali nazionali, si sono aggiunti enti privati e soggetti che rappresentano anche espressioni spontanee che svolgono attività rilevanti per la comunità, e per tale motivo sono stati riconosciuti come enti dall'ordinamento. l mutamento del ruolo dello Stato, che, da soggetto chiamato ad intervenire direttamente ed in prima persona nella società e nell'economia, tende a configurarsi sempre più come soggetto regolatore, ha agevolato il fenomeno della creazione di amministrazioni indipendenti e la vicenda della privatizzazione degli enti
3. Il problema dei caratteri dell'ente pubblico
L'art. 97 Cost stabilisce il principio generale secondo cui "i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge ", e l'art 3 della legge 70/1975 afferma che " nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge
"La norma costituzionale esprime il principio essenziale secondo cui spetta all'ordinamento generale e alle sue fonti individuare le soggettività che operano al suo interno.
Molti enti (consorzi, aziende speciali e così via) continuano comunque ad essere istituiti da altri enti pubblici con determinazioni amministrative "sulla base di legge" e non "per legge", pertanto si distingue in dottrina tra configurazione astratta e istituzione concreta dell'ente.
La questione dell'individuazione degli enti pubblici è stata risolta dalla giurisprudenza utilizzando una serie di indici esteriori" , che qualificano l'ente se valutati nel loro complesso:
- costituzione dell'ente ad opera di un soggetto pubblico;
- l'esistenza di controlli o di finanzaimenti pubblici;
-l'attribuzione di poteri autotirativi;
- nomina degli organi direttivi in tutto o in parte di competetenza dello Stato o di altro ente pubblico.
Detipicizzazione degli enti pubblici
4. La definizione di ente pubblico e le conseguenze della pubblicità
L'elemento essenziale della pubblicità di una persona giuridica va ricercato considerando la particolare rilevanza pubblicistica dell'interesse perseguito dall'ente.
Talora la giurisprudenza è intervenuta per superare la qualificazione in termini privatistisci di alcuni soggetti, dando prevalenza alla sostanza anzichè alla forma (Corte costituzionale sentenza n. 466 del 1993 che ritenne che alla Corte dei conti continuasse a rimanere assegnato il controllo su tali società, fino a che permaneva una partecipazione esclusiva o maggioritaria dello Stato nel capitale azionario).
L'interesse è pubblico quando la legge l'abbia imputato ad una persona giuridica, tenuta giuridicamente a perseguirlo, di qui il riconoscimento della "pubblicità" di quella persona giuridica (TAR Lazio n. 2720/2013 che in materia di concorrenza, distiungue l'interesse genelare da quello pubblico imputato alla cura dell'Agcm).
L'ente pubblico è istituito con una specifica "vocazione" allo svolgimento di una peculiare attività di rilevanza collettiva.
L'ente pubblico non puo' disporre della propria esistenza, a differenza dei soggetti privati, che possono decidere di ritirarsi e cioè di smettere l'attività, oppure modificare l'oggetto della stessa.
Non è sempre facile individuare l'imputazione legislativa dell'ente, ma si ritiene che possano esserci alcuni elementi rivelatori, quali il finanziamento pubblico e l'utilizzo di denaro pubblico da parte dell'ente. Tale criterio trova conferma negli artt. 11 e 14 della Legge 59/97: i quali prevedono la trasformazione in associazioni o in persone giuridiche di diritto privato degli enti nazionali che "non svolgono funzioni o servizi di rilevante interesse pubblico".
Agli enti pubblici economici non vengono riconosciuti poteri autoritativi.
La qualificazione di un ente pubblico è importante perchè comporta conseguenze giuridiche di rilievo:
a) Soltanto gli enti pubblici possono emanare provvedimenti che hanno efficacia sul piano dell'ordinamento generale alla stessa stregua dei provvedimenti dello Stato, impugnabili davanti al giudice amministrativo. L'autonomia è intesa come possibilità di effettuare da sè le proprie scelte ed è altresì riferita alla possibilità di porre in essere norme generali ed astratte che abbiano efficacia sul piano dell'ordinamento generale (c.d.autonomia normativa ), si pensi agli enti territoriali, i quali possono emanare statuti e regolamenti e prefissarsianche obbiettivi e scopi diversi da quelli statali (c.d. autonomia di indirizzo). In particolare dispone di autonomia di indirizzo la regione, in virtu' della posizione di autonomia ad essa costituzionalmente riconosciuta.
La legge pu" poi attribuire agli enti l'autonomia finanziaria, cioè la possibilità di decidere in ordine alle spese e di disporre di entrate autonome, l'autonomia organizzativa che consiste nella possibilità di darsi un assetto organizzativo proprio anche diverso da modelli generali, l'autonomia tributaria che consiste nella possibilità di disporre di propri tributi, e l' autonomia contabile , cioè la potestà di derogare al normale procedimento previsto per l'erogazione di spese e l'introito di entrate ed in particolare la sussistenza di un bilancio distinto da quello degli altri enti:
La possibilità di agire per il conseguimento dei propri fini mediante l'esercizio di attività amministrativa che ha la natura e gli effetti di quella della pubblicaamministrazione viene comunemente ricondotta alla nozione di autarchia
b) Soltanto agli enti pubblici è riconosciuta la potestà di autotutela. L'ordinamento attribuisce cioè a tali enti la possibilità di risolvere un conflitto attuale o potenziale di interessi e, in particolare, di sindacare la validità dei propri atti producendo effetti incidenti su di essi. L'autotutela costituisce di norma esercizio di funzione amministrativa attiva, e manifestazione di autotutela è pure le decisioni su ricorso amministrativo
d)Gli enti pubblici sono tenuti al rispetto dei principi applicabili alla pubblica amministrazione. Alcuni loro beni sono assoggettati ad un regime speciale
e)L'attività che costituisce esercizio dei poteri amministrativi è di regola retta da norme peculiari, quali quelle contenute nella 241/90 relativa ai procedimenti amministrativi.
g)Nell'ipotesi in cui abbiano partecipazioni in una società per azioni, l'atto costitutivo puo' conferire agli enti pubblici la facoltà di nominare uno o piu' amministratori o sindaci (art. 2458 cc) la legge pu" attribuire allo Stato o ad altri enti pubblici tale possibilità anche in mancanza di partecipazione azionaria (art. 2459 cc)
h)Gli enti pubblici sono soggetti a particolari rapporti o relazioni (con lo Stato, la regione, il comune, a seconda dei casi), la cui intensità (strumentalità, dipendenza, ecc.) varia in ragione dell'autonomia dell'ente.
Dai concetti di autotutela, autarchia e autonomia devono essere distinte le nozioni di autodichia e di autogoverno.
L'autodichia consiste nella possibilità, spettante ad alcuni organi costituzionali in ragione della loro peculiare indipendenza, di sottrarsi alla giurisdizione degli organi giurisdizionali comuni, esercitando la funzione giustiziale relativamente alle c.ntroversie con i propri dipendenti.
L'autodichia è riconosciuta alla Camera, al Senato e alla Corte costituzionale:
Con la sentenza n. 120 del 2014 la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale riferita alle norme del regolamento del Senato in materia di autodichia, chiarendo tuttavia – in maniera alquanto innovativa rispetto alla giurisprudenza pregressa – che il sindacato sul relativo potere parlamentare di giurisdizione domestica può essere oggetto di giudizio in sede di conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato.
Con l'ordinanza n. 6529 del 17 marzo 2010, le Sezioni Unite sottolineano come <<dall'esercizio di tale potestà regolamentare – di natura chiaramente normativa (e rispetto al quale la legge n. 1077 del 1948 assume mero ruolo ricognitivo – deriva dunque la "possibilità" di riservare alla propria giurisdizione domestica le controversie insorte nella costituzione e nella gestione del rapporto con il personale necessario per il perseguimento dei propri fini, una possibilità che il pregresso decreto del 1980 confessava non essere stata utilizzata (prevedendosi solo un procedimento interno non ostativo del ricorso al giudice) e che invece i decreti del 1996 hanno pienamente utilizzato, creando un doppio grado di cognizione con specifica regolamentazione procedurale e nell'intento di istituire una sede decisoria tecnica, imparziale e stabile>>.
Il termine autogoverno indica la situazione che ricorre nell'ipotesi in cui gli organi dello Stato siano designati dalla collettività di riferimento, anzichè essere nominati o cooptati da parte di autorità centrali.
5. Il problema della classificazione degli enti pubblici
Gli enti possono essere suddivisi in gruppi in considerazione della finalità perseguita, e si distinguono in dottrina enti con compiti di disciplina di settori di attività, enti con compiti di promozione, enti con compiti di produzione di beni e di servizi in forma imprenditoriale, enti con compiti di erogazione di servizi pubblici.
In base al tipo di poteri attribuiti, si differenziano gli enti che posseggono potestà normativa dagli enti che fruiscono di poteri amministrativi e da quelli che fanno uso della sola capacità di diritto privato:
In ordine alle modalità con le quali viene organizzata la presenza di persone negli organi dell'ente si annoverano:
a) enti a struttura istituzionale , nei quali la nomina degli amministratori è determinata da soggetti estranei all'ente, si tratta di enti (ad esempio l'INPS) che presuppongono la destinazione di un patrimonio alla soddisfazione di un interesse.
La prevalenza dell'elemento patrimoniale spiega l'ampia gamma di controlli cui questi enti sono tradizionalmente sottoposti.
b) Enti associativi , nei quali i soggetti facenti parte del corpo sociale sottostante determinano direttamente o a mezzo di rappresentanti eletti o delegati le decisioni fondamentali dell'ente. In essi si verifica quindi il fenomeno della autoamministrazione
Questi enti possono essere caratterizzati dalla presenta di un'assemblea avente soprattutto compiti deliberanti (ad esempio CONI, ordini e collegi professionali, accademie di natura pubblica)
In alcuni enti, poi, detti a struttura rappresentativa, i soggetti interessati determinano la nomina della maggioranza degli amministratori non direttamente, ma attraverso le proprie organizzazioni.
La Costituzione contempla all'art. 5 gli enti autonomi (autonomie locali), e ai fini della sottoposizione al controllo della Corte dei Conti, all'art. 100 Cost, quella degl
enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria
Agli enti autonomi la Costituzione riconosce una particolare posizione di autonomia in particolare a comuni, province, città metropolitane e regioni. Tali enti sono formazioni sociali entificate cui è attribuita autonomia di indirizzo, potendo essi esprimere un indirizzo politico (nel caso della regione) o politico-amministrativo anche confliggente con quello statale. l principio dell'autonomia nei limiti fissati dall'ordinamento è alla base della disciplina costituzionale delle università delle istituzioni di alta cultura e delle accademie , cioè soggetti che possono " darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato" (art. 33 Cost).
La legge ha di recente introdotto la categoria delle autonomie funzionali (art. 1 Dlgs 112/98) ) o enti locali funzionali, per indicare quegli enti: università, camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, istituzioni scolastiche, ai quali possono essere conferiti funzioni e compiti statali:
L'art1. c.4 lett d 59/97, esclude il conferimento a regioni, province e comuni dei compiti esercitati localmente in regime di autonomia funzionale non solo dalle camere di commercio, ma anche dalle università degli studi.
Gli enti pubblici economici sono disciplinati nel codice civile (art. 2201, che si riferisce agli enti pubblici che hanno per oggetto esclusivo o principale un'attività commerciale, art. 2221 cc che esclude dal fallimento gli enti pubblici) ed in altre norme di legge (ad esempio art. 409 n. 4 cpc e art. 37 L 300/70).
La classificazione contenuta nella L 70/75 è importante, poichè per gli enti statali non economici (c.d. parastatali) pone una regolamentazione omogenea attinente al rapporto di impiego, ai controlli, alla gestione contabile, alla nomina degli amministratori.
Gli enti a struttura associativa sono presi in considerazione dalla legge al fine di sottrarli all'estinzione pura e semplice, in ragione del fatto che la formazione sociale cui essi sono esponenti non puo' cessare di esistere.
La Costituzione riconosce come dotati di autonomia gli enti territoriali: comuni, province, città metropolitane, regioni e Stato:
ll territorio consente di individuare gli enti stessi nonchè le persone che vi appartengono per il solo fatto di esservi stanziate, ossia, proprio e soltanto per questo collegamento con il territorio (residenza).
L'ente territoriale è politicamente rappresentativo del gruppo stanziato sul territorio e opera nell'interesse di tutto il gruppo, e ovviamente le sue funzioni sono individuabili in ragione del livello territoriale degli interessi stessi.
Soltanto gli enti territoriali possono essere titolari di beni demaniali, posti al servizio di tutta la collettività:
Gli enti pubblici non territoriali, pur esponenziali di gruppi sociali, sono accomunati in ragione del perseguimento di interessi settoriali, tanto è vero che vengono detti monofunzionali
Il carattere atipico degli enti pubblici ha indotto ha introdurre regimi di diritto speciale, come la normativa inerente l'istituzione e la regolamentazione di una serie di enti pubblici detti "agenzie", (ad esempio l' agenzia per i servizi sanitari regionali istituita dal Dlgs. 266/93; e avente compito di supporto alle attività regionali,
l'agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni avente il compito di rappresentare l'amministrazione pubblica in sede di contrattazione collettiva nazionale;
l'agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali;
l'agenzia per le erogazioni in agricoltura.
6. Relazioni e rapporti intersoggettivi; forme associative
E' difficile individuare le relazioni intercorrenti tra i vari enti e la posizione assunta dagli uni nei confronti degli altri.
Vi sono pero' alcune relazioni intersoggettive fondamentali che corrono tra enti territoriali e altri enti.
1)la situazione distrumentalità strutturale e organizzativa di un ente, stabilita dalla legge, nei confronti di un altro ente, nella quale il primo viene a rivestire una posizione simile a quella di un organo. Questa situazione implica che l'ente "principale" disponga di una serie di poteri di ingerenza, in particolare di direttiva, di indirizzo, di vigilanza, di approvazione degli atti fondamentali e di verifica nei confronti dell'ente subordinato. Un esempio di ente strumentale è costituito dalle
aziende speciali che sono enti strumentali dei comuni ai sensi dell'art. 114 TUEL, e gli enti dipendenti dalle regioni
2) Gli enti che svolgono un'attività che si presenta come rilevante per un altro ente pubblico territoriale, in particolare per lo Stato, non si trovano generalmente in una posizione di strumentalità strutturale e organizzativa marcata. ll maggior grado di autonomia è spesso determinato dalla loro preesistenza rispetto al riconoscimento come enti pubblici, e la dipendenza e la strumentalità hanno natura funzionale pur comportando l'assoggettamento dell'ente ad una serie di controlli e condizionamenti della loro attività. Esempi di tali enti si ritrovano nelle Camere di commercio, nella SIAE e negli enti "parastatali"
3) sono poi individuabili enti autonomi, che non si pongono in relazione di strumentalità con lo Stato o con altri enti pubblici ed in questa categoria rientrano gli enti esponenziali e le formazioni sociali che godono della possibilità di determinarsi autonomamente (ad esempio gli ordini e collegi professionali, il Coni, le accademie di scienze ed arti che siano enti pubblici, gli enti locali non territoriali, ecc..
Una posizione piu' marcata di indipendenza è assicurata alle autorità indipendenti, dotate di personalità giuridica, caratterizzate dal fatto che esse sono sottratte all'indirizzo politico amministrativo del Governo.
La vigilanza era tradizionalmente considerata una figura organizzatoria caratterizzata da poteri di ingerenza costituiti in particolare dal controllo di legittimità di un soggetto sugli atti di un altro, distinguendosi in cio' dalla tutela , che attiene ai controlli di merito .ll suo contenuto si estrinseca nell'adozione di una serie di atti, quali l'approvazione dei bilanci e delle delibere particolarmente importanti, nella nomina di commissari straordinari, nello scioglimento degli organi dell'ente, nella prefissione di indirizzi.
La direzione è caratterizzata da una situazione di sovraordinazione tra enti che implica il rispetto, da parte dell'ente sovraordinato, di un ambito di autonomia dell'ente subordinato. In particolare, la direzione si estrinseca in una serie di atti, le direttive , che determinano l'indirizzo dell'ente, lasciando allo stesso la possibilità di scegliere le modalità attraverso le quali conseguire gli obiettivi prefissati.
Dalle relazioni stabili occorre tenere distinti i rapporti che possono instaurarsi di volta in volta tra gli enti, si tratta dell'avvalimento e della sostituzione.
L' avvalimento era previsto dall'art. 118 ultimo comma Cost., ma è stato cancellato dalla legge cost. 3/2001, tuttavia esso è ancora presente perchè previsto da una legge ordinaria (art. 3 c.1 lett f L59/97), e consiste nell'utilizzo da parte di un ente degli uffici di un altro ente. Tali uffici svolgono attività di tipo ausiliario, ad esempi preparatoria o esecutiva, ma non costituisce deroga di competenze trattandosi di una vicenda interna di tecnica organizzativa.
Con il termine sostituzione si indica in generale l'istituto mediante il quale un soggetto (sostituto) è legittimato a far valere un diritto, un obbligo o un'attribuzione che rientrano nella sfera di competenza di un altro soggetto (sostituito) operando in nome proprio e sotto la propria responsabilità. Le modificazioni giuridiche che subiscono diritti, obblighi e attribuzioni incidono direttamente nella sfera del sostituito, in capo al quale si producono gli effetti o le conseguenze dell'attività posta in essere dal sostituto. L'ordinamento disciplina il potere sostitutivo tra enti nei casi in cui un soggetto non ponga in essere un atto obbligatorio per legge o non eserciti le funzioni amministrative ad esso conferite, e la giurisprudenza sottolinea che il legittimo esercizio del potere di sostituzione richiede la previa diffida. Il potere sostitutivo in caso di inerzia puo' essere esercitato direttamente da un organo dell'ente sostituto, ovvero da un commissario nominato dall'ente sostituto. In ordine ai poteri sostitutivi dello Stato sulla regione, la Corte costituzionale ha affermato che debba essere rispettato il principio della leale cooperazione, il quale impone allo Stato di intervenire soltanto dopo avere adottato le misure (informazioni attive e passive, sollecitazioni, eccC) idonee a qualificare l'intervento del sostituto come necessario a causa dell'inerzia della regione:
L'art. 5 del Dlgs. 118/98 disciplina i poteri sostitutivi dello Stato in caso di accertata inattività delle regioni e degli enti locali che comporti inadempimento agli obblighi comunitari o pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali.
Ai sensi dell'art. 120 c. 2 cost. infine, il governo puo' sostituirsi agli organi delle regioni, delle città metropolitane, delle province e dei comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria, oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedano la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali", il comma 3 specifica che "la legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione"
La delega di funzioni amministrative è figura che ricorre nei rapporti tra Stato e regioni e tra regioni e enti locali. In particolare, le regioni, secondo quanto disposto dall'art. 118 cost (vecchia formulazione) esercitano in via normale le proprie funzioni amministrative delegandole alle province, ai comuni ed agli altri enti locali. Queste deleghe sono operate con legge (art. 118 cost, c.2; art. 4 c. 5 L 59/97)
La riforma della legge costituzionale 3/2001 ha sostituito l'art. 118 cost, ed ha costituzionalizzato l'istituto del conferimento di funzioni amministrative ai vari livelli di governo locale sulla base dei "principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza".
Alcune forme associative, tradizionalmente distinte in federazioni e consorzi, possono essere costituite tra enti.
Le federazioni di enti svolgono attività di coordinamento e di indirizzo dell'attività degli enti federati, nonchè attività di rappresentanza degli stessi (ad esempio l'ACi, CONI e le federazioni nazionali di ordini e collegi).
Alcune federazioni comprendono anche soggetti privati, ed altre possono costituire federazioni di diritto privato (come l' ANCI associazione nazionale dei comuni italiani).
I consorzi costituiscono una struttura stabile volta alla realizzazione di finalità comuni a piu' soggetti, spesso realizzano o gestiscono opere o servizi di interessi comuni agli enti consorziati, i quali restano comunque di regola titolari delle opere e dei servizi.
I consorzi pubblici possono essere classificati in entificati e non entificati, obbligatori e facoltativi.
Esistono poi consorzi formati soltanto da enti pubblici ovvero anche da privati. I consorzi entificati sono enti di tipo associativo.
Nell'ambito delle forme associative tra enti, debbono altresì essere ricordate le unioni di comuni (art. 32 del TUEL ), mentre caratteri simili ai consorzi hanno gli uffici comuni che gli enti locali possono costituire mediante convenzione (art. 30 c. 4 TUEL), e che operano con personale distaccato degli enti partecipanti ai quali viene affidato l'esercizio di funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all'accordo.
7. La disciplina dell'unione europea: in particolare, gli organismi di diritto pubblico
Il termine "amministrazione comunitaria" puo' essere impiegato per indicare l'insieme degli organismi e delle istituzioni dell'Unione europea cui è affidato il compito di svolgere attività sostanzialmente amministrativa e di emanare atti amministrativi.
L'ordinamento comunitario riserva all'amministrazione degli Stati membri una peculiare disciplina in vista, essenzialmente, della tutela della concorrenza e dei mercati.
L'amministrazione pubblica condiziona il gioco della concorrenza sotto una duplice prospettivaB in quanto soggetto che, a mezzo di proprie imprese, presta servizi e produce beni in un regime particolare; e in quanto operatore che detiene una quota di domanda di beni e servizi.
La direttiva CEE 80/273 della commissione, modificata dalla direttiva 85/413 definisce le "imprese pubbliche" come le imprese nei confronti delle quali i pubblici poteri possono esercitare, direttamente o indirettamente, un'influenza dominante per ragioni di proprietà, di partecipazione finanziaria o della normativa che le disciplina.
L 'amministrazione, al fine di soddisfare esigenze collettive, non avendo mezzi e organizzazioni sufficienti deve sovente ricercare contraenti sul mercato per affidare loro la realizzazione di opere o per richiedere prestazioni e beni di valore economico complessivo rilevantissimo.
Altra nozione di rilievo introdotta dal diritto comunitario è quella di organismo di diritto pubblico , ricompresa nella disciplina in materia di appalti tra le amministrazioni aggiudicatrici, ed assoggettandola alla specifica disciplina ispirata ai principi di concorrenza. Si tratta di organismi:
a) istituiti per soddisfare specificamente bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale;
b) aventi personalità giuridica;
c) la cui attività è finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico, oppure la cui gestione è soggetta al controllo di questi ultimi, oppure il cui organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza è costituito per piu' della metà da membri designati dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico.
8 Le figure di incerta qualificazione: in particolare le società per azioni a partecipazione pubblica
Le società a partecipazione pubblica sono soggette ad una disciplina particolare: l'art. 2449 cc prevede che, ove lo Stato (o altro ente pubblico) abbia partecipazioni azionarie, l'atto costitutivo possa ad esso conferire la facoltà di nominare amministratori o sindaci, ovvero componenti del consiglio di sorveglianza, nonchè revocarli. Questa eventualità è consentita dall'art. 2440 cc anche quando l'ente non abbia partecipazione azionarie, allorchè così disponga la legge o l'atto costitutivo. E' frequente infatti il caso di società istituite direttamente ed unilateralmente dalla legge o di società a costituzione obbligatoria.
Si possono individuare almeno tre modelli:
1) le società a partecipazione pubblica regolate da leggi speciali e chiamate a svolgere funzioni pubbliche (ad esempio Patrimonio spa e Infrastrutture spa) possono essere accostate alle società che risultano affidatarie di servizi in house senza necessità di una previa gara;
2) le società a partecipazione pubblica direttamente affidatarie di servizi pubblici locali; di norma la scelta del socio privato avviene a mezzo gara;
3) le società derivanti dal processo di privatizzazione.
Affidamento in house è il concetto delineato dalla giurisprudenza comunitaria con il quale si esclude che la disciplina sugli appalti trovi applicazione nei casi in cui tra amministrazione e imprese sussista un legame tale per cui il soggetto non possa ritenersi "distinto" dal punto di vista decisionale. Il legislatore italiano, al fine di evitare di "mettere a gara" l'affidamento del servizio locale, ha utilizzato lo stesso schema nel settore dei servizi pubblici.
Il TUEL, modificato dall'art. 35 della L. 448/01 e dalla L 326/2003 prevede per i servizi locali di rilevanza economica tre forme di gestione:
a)società pubbliche direttamente affidatarie del servizio come le società a capitale misto pubblico privato nelle quali il socio privato venga scelto attraverso l'espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica;
b)società pubbliche direttamente affidatarie del servizio come le società a capitale interamente pubblico a condizione che l'ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte piu' importante della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano nella logica della concorrenza e del mercato;
c)affidamento del servizio a società di capitali individuate attraverso l'espletamento di gare.
Per la disciplina relativa alla dismissione delle partecipazioni azionarie nelle società in cui sono stati trasformati gli enti privatizzati, l'art. 2 DL 332/94 convenrtito in L 474/94 modificato dalla L. 350/04, accanto ai limiti al possesso azionario e al divieto della cessione della partecipazione, consente allo Stato di mantenere poteri speciali (golden share: opposizione all'assunzione di partecipazioni che rappresentano almeno la ventesima parte del capitale sociale) esercitabili soltanto in caso di pericolo per "interessi vitali" dello Stato medesimo con riferimento alle società operanti nel settore della difesa, dei trasporti, delle telecomunicazioni, delle fonti di energia e degli altri pubblici servizi, individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
Ricorre ente pubblico laddove lo statuto delle società per azioni e la disciplina delle dismissioni implichino la impossibilità di uno scioglimento: infatti l'esistenza e la destinazione funzionale della società sono predeterminate con atto normativo e rese indisponibili alla volontà dei propri organi deliberativi.
Le società a partecipazione pubblica maggioritaria sono assoggettate ad una disciplina di diritto speciale.
Le società per azioni a partecipazione pubblica locale sono soggetti privati nei limiti in cui possano disporre della propria esistenza e del proprio oggetto.
I concessionari di opere e gli affidatari di servizi pubblici sono categorie di soggetti privati che presentano carattere pubblicistico, i quali, collocati in sul mercato in regime di libera concorrenza, sono assoggettati a settori c.d. esclusi allorchè agiscano "in virtu' di diritti speciali o esclusivi".
Sono diritti speciali o esclusivi i diritti costituiti per legge, per regolamento o in virtu' di una concessione o di altro provvedimento amministrativo avente l'effetto di riservare ad uno o piu' soggetti l'esercizio di attività:
L'art. 2461 si occupa delle società di interesse nazionale estendendo ad esse la normativa di cui agli di cui agli art. 2458 e 2459 "compatibilmente con le disposizioni delle leggi speciali che stabiliscono per tali società una particolare disciplina circa la gestione sociale, la trasferibilità delle azioni, il diritto di voto e la nomina degli amministratori e dei dirigenti.
Tra queste società si ricorda la RAI TV concessionaria del servizio pubblico.
Caratterizzate dall'indisponibilità dello scopo (c. conti sez. contr. Toscana par. 5/2014)
9 Le vicende degli enti pubblici
La costituzione degli enti pubblici puo' avvenire per legge o per atto amministrativo sulla base di una legge, anche se in molti casi la legge si è limitata a riconoscere come enti pubblici organizzazioni nate per iniziativa privata.
ll legislatore non è libero di rendere pubblica qualsiasi persona giuridica privata, infatti esistono limiti costituzionali che tutelano le formazioni sociali, la libertà di associazione e altre attività private.
In ordine all' estinzione degli enti pubblici, essa pu" aprire una vicenda di tipo successorio (a titolo universale o particolare), ma l'estinzione puo' essere prodotta dalla legge o da un atto amministrativo basato sulla legge.
Quanto alle modificazioni degli enti pubblici, si possono ricordare il mutamento degli scopi, le modifiche del territorio degli enti territoriali, le modificazioni delle attribuzioni, la trasformazione da ente non economico a ente pubblico economico e le variazioni della consistenza patrimoniale
Gli enti pubblici possono inoltre essere trasformati in persone giuridiche di diritto privato.
Anche il riordino degli enti pubblici puo' comportare l'estinzione degli stessi o la loro trasformazione in persone giuridiche private. Recentemente, gli artt. 11 e 14 L 59/97 hanno conferito al governo la delega a emanare decreti legislativi diretti a "riordinare gli enti pubblici nazionali operanti in settori diversi dalla assistenza e previdenza, le istituzioni di diritto privato e le società per azioni controllate dallo Stato", individuando quale criteri e principi direttivi "la fusione o soppressione di enti con finalità omologhe o complementari, la trasformazione di enti per i quali l'autonomia non sia necessaria o funzionalmente utile in ufficio dello -tato o di altra amministrazione pubblica ovvero in struttura di università, con il consenso della medesima, ovvero la liquidazione degli enti inutili".
10 Privatizzazione degli enti pubblici
La scelta di privatizzare gli enti pubblici è sostenuta da molte ragioni. Quando tale vicenda comporta la trasformazione dell'ente in società per azioni, questa è in grado di reperire capitale di rischio sul mercato ed ha una snellezza d'azione maggiore. La privatizzazione è stata introdotta anche ai fini della riduzione dell'indebitamento finanziario (art. 1 c.6 L 474/94)
Piu' in generale la privatizzazione formale oltre che sostanziale comporta che il potere pubblico rinunci ad essere imprenditore e quindi incide sul modello di intervento pubblico nell'economia.
In realtà spesso il legislatore affida la gestione di interessi pubblici alle strutture privatizzate, ossia realizza una privatizzazione meramente formale, rimanendo il capitale nella totalità o nella maggioranza in mano pubblica.
Le tappe fondamentali della privatizzazione sono le seguenti:
1) 1'ente pubblico economico viene trasformato in società per azioni (privatizzazione c.d. "formale", ovvero, "fase fredda" della privatizzazione) con capitale interamente posseduto dallo Stato;
2) si procede poi alla dismissione della quota pubblica (privatizzazione c.d. "sostanziale", o "fase calda" della privatizzazione). Quest'ultima tappa è disciplinata dal DL 332/94 convertito in L 474/94 modificato dalla L 350/03 che fa riferimento a procedure trasparenti e non discriminatorie.
La privatizzazione interessa soggetti che operano in tre settori principaliB
- nella gestione di partecipazioni azionarie (IRI ENI)
- nei servizi di pubblica utilità (Enel, telecomunicazioni, gas, ecc)
- nel settore creditizio (istituti di credito di diritto pubblico).
L'ordinamento italiano conosce anche altre forme di privatizzazione, caratterizzate dal fatto che gli enti vengono trasformati in soggetti privati non aventi scopo di lucro, come per la trasformazione obbligatoria degli enti che operano nel settore musicale in fondazioni di diritto privato disposta dal DLgs 367/96.
Il Dlgs 509/94 , inoltre, prevede la trasformazione in persone giuridiche private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza.
Con il Dlgs 419/99 modificato dalla L 284/02 , sono state emanate norme in materia di privatizzazione, fusione, trasformazione e soppressione di enti pubblici nazionali, ridefinendo anche i compiti della SIAE.
11 I principi in tema di organizzazione degli enti pubblici
Per realizzare i propri fini, l'amministrazione ha bisogno di un insieme di strutture e di mezzi personali e reali che è il risultato di una certa attività organizzativa la quale si deve svolgere nell'osservanza della Costituzione.
L'art. 97 Cost., che si riferisce letteralmente all'organizzazione, puo' essere letto come norma di ripartizione della funzione di indirizzo politico tra governo e parlamento poichè l'attività di organizzazione è espressione di quella di indirizzo e si desume la sussistenza di una riserva di organizzazione in capo al governo, che puo' modellare le proprie strutture in ragione delle esigenze mutevoli che deve affrontare.
Un riconoscimento espresso di tale riserva di organizzazione è operato dall'art. 17 c. 1 lett d L 400/1988 che prevede la figura dei regolamenti governativi disciplinanti l'organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni di legge.
Altro ancora è l'art. 14 bis bis della stessa legge, il quale stabilisce che l'organizzazione e la disciplina degli uffici dei ministeri sono determinate con regolamento governativo su proposta del ministro competente, d'intesa con il Presidente del consiglio dei ministri e con il ministro del tesoro.
L'art. 97 si riferisce all'amministrazione statale, l'art. 117 c. 6 prevede che comuni, province e città metropolitane abbiano "potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite", ed in questo caso la riserva di organizzazione è disposta proprio dalla Costituzione (c coat. 246/2006).
Debbono poi essere ricordati gli atti di organizzazione non aventi carattere normativo quali gli atti di istituzione di enti (114 TU), di organi o di uffici, l'assegnazione agli organi dei titolari, gli accordi tra piu' amministrazioni che disciplinano attività di interesse comune, o costitutivi di consorzi.
Il potere di organizzazione è oggi espressamente disciplinano dagli artt2 e 5 Dlgs 165/01.
La prima norma afferma che le amministrazioni pubbliche definiscono "secondo i principi generali fissati da disposizioni di legge e, sulla base dei medesimi, mediante atti organizzativi secondo i rispettivi ordinamenti, le linee fondamentali di organizzazione degli uffici" e "individuano gli uffici di maggior rilevanza".
La seconda norma stabilisce che le pubbliche amministrazioni assumono ogni determinazione organizzativa "con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro": alle determinazioni operative gestionali occorre garantire "adeguati margini" e, cioè, uno spazio di discrezionalità organizzativa.
12 L'organo
La personalità giuridica delle organizzazioni è riferita alle situazioni giuridiche e ai rapporti giuridici.
Per poter agire le organizzazioni potevano ricorrere a due istituti:
a) la rappresentanza, alla stessa stregua di quella necessaria disposta per le persone fisiche incapaci di agire;
b) utilizzare la figura dell' organo
Attraverso l' organo la persona giuridica agisce e l'azione svolta dall'organo si considera posta in essere dall'ente.
L'organo non è separato dall'ente, quindi, a differenza di quanto accade nella rappresentanza, la sua azione non è svolta in nome e per conto di altri, e corrisponde all'attività propria dell'ente.
La capacità giuridica spetta comunque all'ente, che è centro di imputazioni di effetti e fattispecie.
L'organo è dunque uno strumento di imputazione e, cioè, l'elemento dell'ente che consente di riferire all'ente stesso atti e attività; spesso l'organo permette all'ente di rapportarsi con altri soggetti giuridici o comunque di produrre effetti giuridici.
Piu' in particolare l'organo va identificato nella persona fisica o nel collegio in quanto investito della competenza attribuita dall'ordinamento (ad esempio, il contratto stipulato dal dirigente comunale si considera concluso dal Comune).
In assenza del titolare, l'ordinamento indica colui che è chiamato a svolgere le relative funzioni. Tra persona fisica preposta all'organo e ente pubblico corre un rapporto giuridico, definito "rapporto di servizio".
I poteri vengono attribuiti soltanto all'ente avente la soggettività giuridica, ed esso si avvale di piu' organi, ognuno di essi, pur senza esserne titolare, esercita una quota di quei poteri, detta competenza
La competenza è ripartita secondo svariati criteri: per materia, per valore, per grado o per territorio.
La competenza va tenuta distinta dall'attribuzione, che indica la sfera di poteri che l'ordinamento generale conferisce ad ogni ente pubblico
13 L'imputazione di fattispecie in capo agli enti da parte di soggetti estranei alla loro organizzazione
In alcunic asi il fenomeno di imputazione di fattispecie all'ente avviene secondo un meccanismo diverso: non già dall'organo all'ente, bensi' da un distinto centro attivo di imputazione.
Tra le attività pubbliche che vengono esercitate da soggetti privati si pensi alle funzioni certificative spettanti al notaio , alle possibilità che concessionari emanino atti amministrativi o eroghino servizi pubblici, alla potestà spettante ai cittadini di procedere all'arresto in flagranza di reato , al potere degli interessati di produrre
dichiarazioni sostitutive di certificazioni , alla possibilità di affidare ai terzi la riscossione dei tributi.
ll privato puo' agire direttamente in base alla legge, o in forza di un atto della pubblica amministrazione. Egli riceve spesso un compenso da parte dell'ente pubblico oppure da utenti che fruiscono della sua attività.
L'attività si configura nei confronti dei terzi come pubblicistica, alla stessa stregua di quella che avrebbe posto in essere l'ente pubblico sostituito.
Ad es. art. 23 L 241/90:
- diritto d'accesso esteso ai gestori di servizi pubblici;
- art. 7 Dlgs 104/2010 concetto di PA;
- art.1 c. 1 ter l 241/90 secondo cui i soggetti privati preposti all'esercizio di attività amministrative assicurano il riapetto dei criteri e dei principi di cui alla L 241/90
14 Classificazione degli organi
Sono esterni gli organi competenti ad emanare provvedimenti o atti aventi rilevanza esterna (i dirigenti, ad esempio, adottano gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno).
Gli organi procedimentali (o organi interni) sono quelli competenti ad emanare atti aventi rilevanza endoprocedimentale.
Organi centrali sono quelli che estendono la propria competenza all'intero spettro dell'attività dell'ente.
Gli organi periferici , viceversa, hanno competenza limitata ad un particolare ambito di attività, di norma individuato secondo un criterio geografico.
Gli organi ordinari sono previsti nel normale disegno organizzativo dell'ente, mentre gli organi straordinari operano invece in sostituzione degli organi ordinari (in genere detti "commissari").
Gli organi permanenti sono stabili, gli organi temporanei svolgono funzioni per un limitato periodo di tempo (ad esempio le commissioni per i concorsi).
Gli organi attivi sono competenti a formare ed eseguire la volontà dell'amministrazione.
Gli organi consultivi rendono pareri.
Gli organi di controllo sindacano l'attività posta in essere dagli organi attivi.
La distinzione rispecchia quella tra attività amministrativa attiva (che ha la finalità di curare gli interessi pubblici: c.d. amministrazione attiva), attività consultiva (mediante la quale vengono espressi pareri ) e attività di controllo (la cui finalità è quella di verificare l'attività amministrativa attiva alla luce di un parametro prefissato).
Gli organi rappresentativi sono quelli i cui componenti, a differenza degli organi non rappresentativi , vengono designati o eletti dalla collettività che costituisce il sostrato dell'ente. Tipico esempio di organo rappresentativo è il sindaco, mentre organo non rappresentativo è, ad esempio, il prefetto.
Sono poi organi con legale rappresentanza e consistono in particolari tipi di organi esterni, cioè che esprimono la volontà dell'ente nei rapporti contrattuali con i terzi e che, avendo la capacità processuale, conferisce la procura alle liti per agire o resistere in giudizio. Per espressa volontà di legge, alcuni organi sono dotati di personalità giuridica (e sono detti organi con personalità giuridica o
organi(enti ), profilandosi come titolari di poteri e come strumenti di imputazione di fattispecie ad altro ente (in quanto organi di quest'ultimo), un esempio è l' ISTAT
, alla dipendenza della 8residenza del 7onsiglio dei ministri con compiti relativi alle indagini statistiche interessanti le amministrazioni statali-ono
organi monocratici quelli il cui titolare è una sola persona fisica. egli organi collegiali
si ha la contitolarità di pi$ persone fisiche considerate nel loro insieme. Le ragioni per cui si procede all'istituzione dell'organo collegiale sono quella di riunire in un unico corpo i portatori di interessi differenti eo far confluire nel collegio pi$ capacità professionali e tecniche. L'esercizio delle competenze dell'organo collegiale avviene mediante deliberazione, la cui adozione segue un procedimento che, solitamente, consta delle seguenti fasi:
- convocazione del collegio; cioè l'invito contenente l'ordine del giorno, a riunirsi in un certo luogo in una certa data
-presentazione di proposte sui punti all'ordine del giorno
Occorre distinguere tra quorum strutturale e quorum funzionale:
il primo indica il numero dei membri che devono essere presenti affinchè il collegio sia legittimamente costituito (nei collegi perfetti si impone la presenza di tutti i componenti)
il quorum funzionale indica il numero di membri presenti che debbono esprimersi favorevolmente sulla proposta affinchè questa si trasformi in deliberazione, nei cd collegi perfetti non è ammessa l'astensione negli altri casi l'astenuto è considerato come assente o come votante, in quest'ultimo caso, il voto di astensione non riduce il computo dei votanti in ragione del quale deve essere calcolato il quorum funzionale e, dunque, equivale a voto negativo.
La deliberazione si perfeziona con la proclamazione fatta dal presidente: le sedute vengono documentate attraverso processi verbali redatti dal segretario e servono ad esternare la deliberazione adottata
15 Relazioni interorganiche. I modelli teorici: la gerarchia, la direzione ed il coordinamento
Tra gli organi di una persona giuridica pubblica possono istaurarsi relazioni disciplinate dal diritto.
La gerarchia esprime la relazione di sovraordinazione-subordinazione tra organi diversi.
L'omogeneità delle competenze giustifica i poteri spettanti al superiore gerarchico e il dovere di obbedienza di quello inferiore.
Piu' in particolare, i poteri caratteristici della relazione gerarchica sono:
a) il potere di ordine (che consente di vincolare l'organo subordinato ad un certo comportamento nello svolgimento della propria attività) di direttiva (mediante la quale si indicano fini e obbiettivi da raggiungere, lasciando un margine di scelta in ordine alle modalità con cui conseguirli) e di sorveglianza sull'attività degli organi subordinati, i quali possono essere sottoposti a ispezioni e inchieste.
b) potere di decidere i ricorsi gerarchici proposti avverso gli atti dell'organo subordinato;
c) potere di annullare d'ufficio e di revocare gli atti emanati dall'organo subordinato (art. 21 nonies L 241/90: annullamento del provvedimento illegittimo da parte di organo diverso da quello che lo ha emanato);
d) potere di risolvere i conflitti che insorgano tra organi subordinati;
e) poteri in capo all'organo superiore di avocazione (per singoli affari, per motivi di interesse pubblico, indipendentemente dall'inadempimento dell'organo inferiore) e sostituzione (a seguito di inerzia dell'organo inferiore).
l potere di delega spettante al superiore sussiste soltanto nei casi previsti dalla legge. L'inosservanza delle direttive configura la repsonsabilità dirigenzaile (art. 21 DLgs. 165/01)
ll potere di emanare ordini relativamente alle funzioni ed alle mansioni dell'inferiore gerarchico esclude la possibilità di scelta di quest'ultimo, facendo sorgere il dovere di eseguirlo, salvo che l'ordine stesso non contrasti con la legge penale -e il dipendente ritenga l'ordine palesemente illegittimo, deve farne rimostranza al superiore, dichiarandone le ragioni, ma è poi obbligato ad eseguirlo se l'ordine viene rinnovato per iscritto (semprechè non si tratta di ordine criminoso artt. 16 TU 3/1957).
Altro tipo di relazione interorganica è la direzione , per la quale l'organo sovraordinato ha il potere di indicare gli scopi da perseguire, ma deve lasciare alla struttura sottoordinata la facoltà di scegliere le modalità e i tempi dell'azione volta a conseguire quei risultati. Nella direzione, l'organo sovraordinato ha piu' in particolare il potere di emanare direttive e quello di controllare l'attività amministrativa in considerazione degli obbiettivi da raggiungere.
Rispetto alla gerarchia, la direzione comporta la sostituzione del potere di dare ordini con il potere di emanare direttive, ma che non vincolano completamente l'organo inferiore, ed il controllo non riguarda gli atti come nella gerarchia, ma si svolge in via successiva e investe l'autorità.
In dottrina si individua una ulteriore relazione interorganica, il coordinamento , riferendolo a organi in situazione di equiordinazione preposti ad attività che, pur dovendo restare distinte, sono destinate ad essere ordinate secondo un disegno unitario. Contenuto di tale relazione sarebbe il potere, spettante ad un "coordinatore", di impartire disposizioni idonee a tale scopo e di vigilare sulla loro attuazione ed osservanza.
Il coordinamento è definito dalla legge (art. 16, 17, 25 DLgs 165/01) .
Compiti di coordinamento possono essere riconosciuti ad un organo ad hoc oppure ad uno degli organi interessati al coordinamento (come gli organi collegiali).
La possibilità che un "segretario generale, capo dipartimento o altro dirigente comunque denominato" svolga funzioni di coordinamento di uffici dirigenziali di livello generale è infine prevista dall'art. 16 Dlgs. 165/01).
L'esigenza di coordinamento tra l'azione di piu' soggetti pubblici è soprattutto soddisfatta attraverso l'utilizzo della conferenza di servizi.
15.1 Il controllo
Il controllo è una importante relazione interorganica, che consiste nell'attività di verifica, esame e revisione dell'operato altrui.
Nel diritto amministrativo il controllo costituisce un'autonoma funzione svolta da organi peculiari.
Il controllo consiste in un esame, da parte di un apposito organo, di atti e attività imputabili ad un altro organo controllato.
Il controllo è svolto in ogni caso nell'ambito delle relazioni gerarchiche dove l'organo gerarchicamente superiore controlla l'attività dell'organo subordinato.
Il controllo, che è sempre doveroso, deve essere svolto nelle forme previste dalla legge, e si conclude con la formulazione di un giudizio, positivo o negativo, sulla base del quale viene adottata una misura
ll controllo si divide in interno ed esterno a seconda che esso sia esercitato da organi dell'ente o da organi di enti diversi, un esempio di controllo interno è costituito dal controllo ispettivo
Il controllo sugli organi degli enti territoriali è previsto, per quanto riguarda le regioni, dall'art. 126 Cost. e dagli art. 141 e ss TU sugli enti locali in ordine agli enti territoriali diversi dalla regione.
Il controllo sugli organi degli enti territoriali è riservato allo Stato in quanto espressione di un potere politico di sovranità che non puo' non rimanere di pertinenza dello Stato (corte cost 164/1972)
15.2 In particolare: il controllo di ragioneria nell'amministrazione statale ed il controllo della Corte dei Conti.
Un particolare tipo di controllo (contabile e di legittimità) è il controllo di ragioneria esercitato dagli uffici centrali di bilancio a livello centrale e dalle ragionerie provinciali a livello di organi decentrati delle amministrazioni statali, i quali provvedono alla registrazione degli impegni di spesa risultanti dai provvedimenti assunti dalle amministrazioni statali e possono inviare osservazioni sulla legalità della spesa senza che cio' abbia effetti impeditivi sull'efficacia degli atti.
Oggi gli uffici di ragioneria svolgono il controllo interno di regolarità amministrativa e contabile
Sono disciplinati dal DLgs. 123/2011 . Da ultimo aggiornato con DECRETO LEGISLATIVO 12 maggio 2016, n. 93 ad oggetto Riordino della disciplina per la gestione del bilancio e il potenziamento della funzione del bilancio di cassa, in attuazione dell'articolo 42, comma 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196
Il controllo successivo esterno e costituzionalmente garantito è quello esercitato dalla
Corte dei Conti "organo al servizio dello Stato-comunità" attraverso il meccanismo della registrazione e dell'apposizione del visto.
La Corte dei conti svolge anche altre importanti funzioni di controllo
RINVIO. Organizzazione della Corte dei conti
15.3 L'evoluzione normativa in tema di controlli. I controlli interni.
DAL CONTROLLO DI LEGITTIMITA' AI CONTROLLI INTERNI.
16. I rapporti tra gli organi e l'utilizzo, da parte di un ente, degli organi di un altro ente
I rapporti tra organi diversi possono comportare una modificazione dell'ordine delle competenze.
Analoga modificazione puo' essere determinata dalla conferenza di servizi.
Debbono essere ricordati l'avocazione, la sostituzione e la delegazione.
Nell' avocazione un organo esercita i compiti, spettanti ad un altro organo in ordine a singoli affari, per motivi di interesse pubblico e indipendentemente dall'adempimento dell'organo istituzionalmente competente.
La sostituzione ha invece come presupposto l'inerzia dell'organo sostituito nell'emanazione di un atto cui è tenuto per legge e consiste nell'adozione, previa diffida, da parte di un organo sostituto degli atti di competenza di un altro organo. L'organo sostituto è di norma un commissario. La sostituzione attiene all'attività di controllo sugli atti e non sugli organi i quali continuano nella loro attività tranne per quella relativa all'adozione dell'atto che essi avevano l'obbligo di emanare:
La gestione sostitutiva coattiva è la sostituzione di organi dell'ente, caratterizzata dallo scioglimento dell'organo o degli organi dell'ente e dalla nomina di altri soggetti quali organi straordinari che gestiscano l'ente per un periodo di tempo limitato.
In taluni casi la sostituzione è legata al controllo, ed in tali casi si parla di controllo sostitutivo
La delegazione è la figura in forza alla quale un organo investito in via primaria della competenza di una data materia consente unilateralmente mediante atto formale, ad un altro organo di esercitare la stessa competenza. La delegazione richiede una espressa previsione legislativa, essa infatti altera l'ordine legale delle competenze (ad es art. 10 L 400/88 che consente la delegs di compiti dal ministro al sottosegretario).
La delegazione fa sorgere un rapporto nell'ambito del quale il delegante mantiene poteri di direttiva, di vigilanza, di revisione e di avocazione.
L'organo delegatario è investito del potere di agire in nome proprio, anche se per conto e nell'interesse del delegante, sicchè la responsabilità per gli illeciti eventualmente commessi rimane in capo al delegatario stesso.
La delega di firma consiste nella possibilità per un delegato di sottoscrivere un atto, la cui competenza resta al delegante e sarà dunque a lui imputato.
L'organo di una persona giuridica puo' anche essere organo di altra persona giuridica: ad esempio il sindaco è contestualmente organo del comune ed organo dello Stato perchè riveste la qualità di ufficiale di governo, e dunque, realizza una vicenda di imputazione in capo allo Stato dell'attività da esso posta in essere
17. Gli uffici edil rapporto di servizio
Oltre agli enti e agli organi esaminati fin ora vi sono gli uffici, cioè nuclei elementari dell'organizzazione che possono essere definiti a contrario rispetto agli organi, nel senso che svolgono attività non caratterizzata dal meccanismo di imputazione di fattispecie sopra descritto.
Solo gli organi hanno competenze in senso proprio, mentre agli uffici, al piu', vanno riferiti compiti.
Gli uffici sono costituiti da un insieme di mezzi materiali (locali, risorse, attrezzature, ecc) e personali, e sono chiamati a svolgere uno specifico compito.
All'interno dell'ufficio, tra gli altri addetti, si distingue la figura del preposto , il quale, se in situazione di primarietà, è il titolare
L'ufficio, il cui titolare sia temporaneamente assente o impedito, viene affidato al supplente , mentre si ha reggenza nell'ipotesi di mancanza di titolare, tale soggetto dirige il lavoro dell'ufficio che si svolge nell'ufficio stesso e ne è il responsabile.
Gli addetti e i titolari che prestano il proprio servizio presso l'ente sono legati alla persona giuridica da un particolare rapporto giuridico (rapporto di servizio) che ha come contenuto il dovere di agire prestando una particolare attività, denominao dovere di ufficio, al quale si contrappone una serie di diritti. ll dovere di ufficio ha ad oggetto comportamenti che il dipendente deve tenere sia nei confronti della pubblica amministrazione, sia nei confronti dei cittadini (ad esempio il dovere di accettare dichiarazioni sostitutive al posto dei certificati).
I soggetti legati da rapporto di servizio all'amministrazione sono di norma dipendenti. Ricorre in questi casi il "rapporto di servizio di impiego", tali soggetti svolgono il proprio lavoro a titolo professionale, in modo esclusivo e permanente. Il rapporto di servizio tuttavia puo' anche essere coattivo, ovvero non professionale (onorario), o infine, instaurato in via di fatto.
ll contenuto del rapporto di servizio varia a seconda che il soggetto sia funzionario onorario o pubblico impiegato.
Il rapporto organico corre soltanto tra il titolare dell'organo e l'ente e viene in evidenza ai fini dell'imputazione delle fattispecie.
I titolari degli uffici (e degli organi) possono essere dipendenti (è questo il caso dei dirigenti), ovvero svolgere la propria attività a titolo non professionale.
Da debbono comunque essere investiti della titolarità dell'organo o dell'ufficio con un atto specifico. Talora il rapporto organico si costituisce in via di mero fatto e, cioè, in assenza di investitura come nel caso in cui le funzioni siano esercitate "di fatto" senza un atto formale che instauri il rapporto di servizio e queste siano essenziali e indifferibili.
Anche il rapporto di servizio si instaura in via di fatto e l'organo di fatto viene definito funzionario di fatto.
Il rapporto di servizio a titolo professionale è caratterizzato da vicende (aspettative, congedi, comandi) e puo' anche estinguersi per scadenza del termine.
In passato si riteneva che i titolari potessero continuare ad esercitare i propri compiti anche quando fosse scaduto il periodo della loro investitura, al fine di assicurare la continuità dell'esercizio della funzione amministrativa. Tale figura, denominata prorogatio va tenuta distinta da quella della proroga degli organi, che consiste in un provvedimento con il quale si prolunga la durata del rapporto.
La legge 444/1994 , che si applica agli enti pubblici e agli organi dello Stato con esclusione di regioni, province, comuni, comunità montane e organi di rilevanza costituzionale, adottata sulla base della sentenza della Corte Costituzionale n. 208/1992, ha previsto in linea generale il divieto di prorogatio , stabilendo che gli organi possano essere prorogati di 45 giorni decorrenti dalla scadenza del termine di durata previsto per ciascuno. Allo scadere di tale termine, gli organi amministrativi decadono e gli atti emanati dagli organi decaduti sono nulli, come sono nulli gli atti emanati nel periodo di proroga che non siano di ordinaria amministrazione o urgenti o indifferibili. titolari della competenza alla ricostituzione sono responsabili dei danni cagionati a seguito dell'intervenuta decadenza.
20. I soggetti di diritto nel diritto amministrativo. Le formazioni sociali e gli ordinamenti autonomi
ll terzo settore è dunque composto dalle associazioni no profit e dalle organizzazioni di volontariato, associazioni e cooperative.
La L 328/00 disciplina un sistema integrato di interventi e servizi sociali, e la normativa di settore prevede che le organizzazioni che perseguono finalità di interesse generale possano ricevere finanziamenti pubblici e siano talora sottoposte a forme di controllo o vigilanza, ovvero ad un regime fiscale favorevole.
La L 266/91 ha disciplinato le organizzazioni di volontariato, nell'ambito delle quali emerge, quale profilo caratterizzante, il fine dell'assistenza alla persona
L'art. 8 TUEL affida al Comune il compito di "valorizzare" le libere forme associative e di promuovere organismi di partecipazione popolare
Il Dlgs. 460/96 sulla disciplina tributaria degli enti non commerciali e delle organizzazioni non lucrative di utilità sociale ha previsto l'istituzione presso il Ministero delle Finanze di un'anagrafe unica delle
ONLUS. Tali organizzazioni sono definite come le associazioni, i comitati, le fondazioni, le società cooperative e gli enti di carattere privato, con o senza persona giuridica, i cui statuti o atti costitutivi, redatti nella forma dell'atto pubblico o della scrittura privata autenticata o registrata, contengano espressamente una serie di indicazioni:
- lo svolgimento di attività in particolari settori (assistenza sociale e socio-sanitaria, assistenza sanitaria, beneficenza, formazione, sport dilettantistico, tutela, promozione e valorizzazione delle cose di interesse artistico e storico, tutela dell'ambiente, promozione della cultura e dell'arte, tutela dei diritti civili, ricerca scientifica);
- il divieto di distribuire utili e avanzi di gestione nonchè fondi, riserve o capitale durante la vita dell'organizzazione;
- l'obbligo di impiegare gli utili o gli avanzi di gestione per realizzare delle attività istituzionali e quelle ad esse direttamente connesse.
Per quanto riguarda le confessioni religiose l'art. 8 Cost stabilisce che quelle diverse dalla chiesa cattolica possano organizzarsi secondo i propri statuti, in quanto non contrastino con l'ordinamento giuridico italiano.
L'ordinamento sportivo è invece privo di garanzia costituzionale. Il legislatore statale potrebbe sostituire con proprie norme quelle dettate in tale ordinamento.
Rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le domande volte a ottenere il risarcimento del danno causato da sanzioni disciplinari in ambito sportivo, non operando in tal caso alcuna riserva a favore della giustizia sportiva, e il giudice amministrativo può conoscere delle sanzioni disciplinari inflitte in via incidentale e indiretta, al fine appunto di pronunciarsi sulla domanda risarcitoria proposta dal destinatario della sanzioni (cons. St. n. 5782/2008)
Consiglio di Stato, sez. VI, decisione 17.04.2009 n. 2333 Il provvedimento di inserimento nel ruolo degli arbitri fuori quadro, in dipendenza del giudizio di “demerito tecnico” e senza perdita dello status di tesserato, va impugnato innanzi agli organi della giustizia sportiva.
21.BENI PUBBLICI

References: sentenza 
 sentenza 
 art. 2221
 art. 409
 art. 37
 art. 4
 art. 2458
 art. 23
 art. 7
 art.1
 art. 141
 art. 10
 sentenza