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Timestamp: 2018-11-16 08:15:14+00:00

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Bundesverfassungsgericht - Presse - "Drei-Länder-Quorum" nach § 18 Abs. 4 Satz 3 Parteiengesetz nicht mit dem Grundgesetz vereinbar
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2 BvE 1/02
Bundestag und Bundesrat haben mit der ab 1. Januar 2005 geltenden Neufassung des § 18 Abs. 4 Satz 3 Parteiengesetz (PartG) gegen das Recht auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb der Parteien DIE GRAUEN - Graue Panther und Ökologisch-Demokratische Partei (Antragstellerinnen, ASt) verstoßen, soweit danach einer politischen Partei, die bei der jeweils letzten Europa- und Bundestagswahl weniger als 0,5 v.H. der abgegebenen gültigen Stimmen erzielt hat, ein Anspruch auf staatliche Mittel gemäß § 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PartG nur dann zusteht, wenn sie bei mindestens drei der jeweils letzten Landtagswahlen 1,0 v.H. ("Drei- Länder-Quorum") oder bei einer 5,0 v.H. der für die Listen abgegebenen gültigen Stimmen erreicht hat. Dies entschied der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute verkündetem Urteil.
Wegen der Einzelheiten des den Organstreitverfahren zu Grunde liegenden Sachverhalts wird auf die Pressemitteilung Nr. 57/2004 vom 11. Juni 2004 verwiesen.
Das Recht der Parteien auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb (Art. 21 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG) steht in engem Zusammenhang mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl. Es ist streng formal, führt zu einem grundsätzlichen Differenzierungsverbot und zieht dem Ermessen des Gesetzgebers besonders enge Grenzen. Der Staat darf vor allem die vorgefundene Wettbewerbslage nicht verfälschen. § 18 Abs. 4 Satz 3 PartG in der ab 1. Januar 2005 geltenden Fassung wird diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht gerecht. Die Neuregelung führt zu einer ungleichen Zuteilung der staatlichen Mittel an Parteien. Parteien wie die ASt, die nur geringe Stimmanteile bei Landtagswahlen erzielen, erfahren künftig eine erhebliche finanzielle Schlechterstellung gegenüber erfolgreicheren Konkurrentinnen, die das "Drei-Länder-Quorum" erreichen. Denn Zuwendungen an Parteien, die bei der letzten Europa- und Bundestagswahl die 0,5 v.H.- Grenze verfehlt haben, werden künftig nur noch dann bezuschusst, wenn sie bei mindestens drei Wahlen zu den Landesparlamenten 1,0 v.H. oder bei einer Wahl 5,0 v.H. der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Zweitstimmen errungen haben. Diese Ungleichbehandlung der ASt lässt sich verfassungsrechtlich nicht rechtfertigen.
1. Die vom Gesetzgeber behauptete bewusste Teilnahme kleiner Parteien an Wahlen in Stadtstaaten, um dort besonders leicht die 1,0 v.H.-Grenze überwinden zu können, lässt sich vor dem Hintergrund der wahltypischen Verhältnisse in den Stadtstaaten anhand der Ergebnisse der zurückliegenden Wahlen in Berlin, Bremen und Hamburg nicht bestätigen. Die Zahl der kleinen Parteien, die seit 1994 in den Stadtstaaten zu den Landtagswahlen angetreten sind, unterscheidet sich nicht wesentlich von der in anderen Ländern. Dieses zeigt der Vergleich der Wahlergebnisse der Stadtstaaten mit denjenigen anderer Länder unterschiedlicher Größe. Gleiches gilt hinsichtlich der Anzahl der Parteien, die nach einer Wahl an der Parteienfinanzierung teilnehmen konnten. Allein die Größe eines Landes wirkt sich nicht notwendigerweise auf den Wahlerfolg aus.
2. Auch mit der angestrebten Angleichung des Wählerstimmen- und des Zuwendungsanteils bei der Ausgestaltung der staatlichen Teilfinanzierung kann die Ungleichbehandlung durch das "Drei-Länder-Quorum" verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt werden. In der Gesetzesbegründung findet sich keine Bestätigung für die Annahme, der Gesetzgeber habe das "Drei-Länder-Quorum" eingeführt, um ein bestehendes Ungleichgewicht zwischen Wählerstimmen- und Zuwendungsanteil auszugleichen. Das "Drei-Länder-Quorum" ist aufgrund der sich mit ihm verbindenden Rechtsfolgen dazu auch nicht geeignet. Es wirkt im Sinne eines "Alles-oder-Nichts-Prinzips" dahin, dass eine Partei, wenn sie an ihm scheitert, überhaupt keinen Zuwendungsanteil mehr erhält, andernfalls aber die Zuwendungen abrechnen kann, die sie im gesamten Bundesgebiet erhalten hat. Damit vermag es ein bestehendes Missverhältnis zwischen dem Wählerstimmen- und dem Zuwendungsanteil im Einzelfall nicht angemessen auszugleichen.
3. Das "Drei-Länder-Quorum" beschränkt schließlich die grundgesetzlich gewährleistete Offenheit des politischen Prozesses in verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigender Weise. Die grundgesetzliche Demokratie ist als Mehrparteiendemokratie angelegt. Die Offenheit des politischen Prozesses zeichnet sich durch die Möglichkeit aus, jederzeit neue Parteien zu gründen, um neuen politischen Vorstellungen die Chance zu eröffnen, im Prozess der politischen Willensbildung des Volkes wirksam zu werden. Vor allem muss der Zugang zum "politischen Markt" offen sein. Auch kleine Parteien sind für den politischen Prozess und die politische Landschaft von Bedeutung. Der Wettbewerb zwischen Parteien kann auf Dauer nur wirken, wenn er nicht auf die Konkurrenz zwischen den bereits existierenden und erfolgreichen beschränkt bleibt, sondern durch das Hinzutreten neuer Wettbewerber und die anhaltende Herausforderung durch die kleinen Parteien erweitert, intensiviert und gefördert werden kann. Somit darf das Recht der Parteienfinanzierung das Entstehen neuer Parteien und deren Zutritt zum politischen Wettbewerb nicht über Gebühr erschweren und die Betätigung kleiner Parteien nicht unangemessen beeinträchtigen.
Dies tut die angegriffene Regelung jedoch. Sie würde das Entstehen kleiner Parteien und ihre Behauptung im politischen Wettbewerb erschweren und die Gefahr eines Verlusts der politischen Vielfalt und damit der Einschränkung des Parteienwettbewerbs in sich bergen. Künftig würde neuen Parteien der staatliche Zuschuss auf Eigenmittel überwiegend vorenthalten. Damit schlösse die Neuregelung alle politischen Kräfte, die in den Wettbewerb treten wollen, von einer nennenswerten staatlichen Teilfinanzierung weitgehend aus. Auf Grund des "Drei-Länder-Quorums" müsste eine neu gegründete Partei in drei Ländern gleichzeitig politisch aktiv und bei Wahlen erfolgreich werden. Neue politische Parteien müssen sich den Erfolg beim Wähler erst erarbeiten. Der auf die Wählerstimmen entfallende Erstattungsanteil der Parteien an der staatlichen Parteienfinanzierung kann jedoch sehr gering sein, wenn sie zwar das Mindeststimmenquorum erreichen, ihnen aber gleichwohl der Einzug in das Landesparlament versagt bleibt.
Der Wegfall des Zuwendungsanteils wiegt bei neuen Parteien gerade deshalb besonders schwer, weil sie ihre politische Arbeit in der Regel zunächst ausschließlich aus Beiträgen und Spenden finanzieren müssen und die eingeworbenen Eigenmittel deshalb zwangsläufig einen Großteil ihres Einkommens ausmachen. Die Neuregelung hätte auch gewichtige Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der bestehenden Parteienlandschaft. Bei den bestehenden kleinen Parteien sind mit In-Kraft-Treten des "Drei-Länder- Quorums" eben solche finanzielle Einbußen zu erwarten wie bei Parteien, die sich neu an Wahlen beteiligen. Das zum "Drei-Länder-Quorum" Gesagte gilt für das 5 v.H.-Quorum entsprechend. Der Zugang zum politischen Geschehen in einem Land wird einer neu gegründeten Partei unverhältnismäßig erschwert, wenn sie nur bei der Überwindung der 5 v.H.-Sperrklausel in den Genuss der auf den Zuwendungsanteil entfallenden staatlichen Teilfinanzierung kommt.
4. Die Neuregelung ist auch nicht mit dem Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien verfassungsrechtlich zu rechtfertigen. Parteien müssen nicht nur politisch, sondern auch wirtschaftlich und organisatorisch auf die Zustimmung und Unterstützung der Bürger angewiesen bleiben. Die Verwurzelung von Parteien in der Bevölkerung zeigt sich an ihrem Erfolg bei Wahlen und beim Werben um Mitgliedsbeiträge und Spenden. Deshalb ist auch an die Höhe der eingeworbenen Eigenmittel als Maßstab für die staatliche Bezuschussung anzuknüpfen. Eine zu große Staatsnähe der kleinen Parteien, die sich aus einem starken Ungleichgewicht von Zuwendungs- und Wählerstimmenanteil herleiten ließe, liegt nicht vor. Die Anteilshöhe staatlicher Bezuschussung unterscheidet sich bei den ASt in den Jahren von 1998 bis 2003 nicht signifikant von der der Parlamentsparteien. Zudem stellt die relative Obergrenze der Parteienfinanzierung, die die staatlichen Leistungen auf die Höhe der selbst erwirtschafteten Einnahmen beschränkt, sicher, dass eine politische Partei sich immer mindestens hälftig staatsfrei finanziert.
5. Auch die Forderung des Gesetzgebers nach einer "bundespolitischen Bedeutung" der politischen Parteien, die zur Teilnahme an der staatlichen Teilfinanzierung berechtigt sein sollen, legitimiert nicht den mit § 18 Abs.4 Satz 3 PartG verbundenen gleichheitswidrigen Eingriff. Das "Drei-Länder-Quorum" setzt politische Parteien, deren Programm in Übereinstimmung mit der Verfassung und dem Parteiengesetz auf ein einzelnes Land ausgerichtet ist, im politischen Wettbewerb gegenüber länderübergreifend agierenden Mitbewerbern gleichheitswidrig zurück. Das Kriterium einer "bundespolitischen Bedeutung" widerspricht schon der föderalen Struktur des Grundgesetzes, die auch für die inhaltliche Bestimmung des Parteienbegriffs und die finanzielle Förderung der politischen Parteien Gewicht hat. Der verfassungsrechtliche Status und die damit einhergehenden Rechte erstrecken sich auf alle politischen Parteien gleichermaßen - unabhängig davon, ob sie die politische Willensbildung im Bund oder in einem Land beeinflussen und im Bundestag oder in einem Landtag vertreten sein wollen. Die vom Grundgesetz für politische Parteien statuierte Gründungs- und Betätigungsfreiheit erstreckt sich auch auf die Organisations- und Programmfreiheit. In diesem Rahmen darf sich eine politische Partei in ihrem politischen Wirken auch auf ein einzelnes Land konzentrieren.
6. Schließlich scheidet auch die Bekämpfung radikaler Parteien, solange das Bundesverfassungsgericht eine Partei nicht durch Urteil für verfassungswidrig erklärt und aufgelöst hat, als Rechtfertigungsgrund für die angegriffene Regelung aus.

References: § 18
 § 18
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 Art. 3
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