Source: https://www.pravniprostor.cz/clanky/spravni-pravo/zakon-o-pobytu-cizincu-interpretace-neurciteho-pravniho-pojmu-jina-zavazna-prekazka-pobytu-56-odst-1-pism-j
Timestamp: 2019-03-19 18:03:59+00:00

Document:
Zákon o pobytu cizinců: Interpretace neurčitého právního pojmu – jiná závažná překážka pobytu (§ 56 odst. 1 písm. j) | Právní prostor
V zákoně o pobytu cizinců (zákon č. 326/1999 Sb.) můžeme najít několik neurčitých právních pojmů, které mohou způsobovat situace, které by mohly vést (a často vedou) k nejasnému výkladu či k zcela rozdílné interpretaci pojmu správním orgánem, a to někdy i u totožných případů. Jako u každého neurčitého právního pojmu je nutné přistupovat k jeho interpretaci obezřetně a individuálně.
Tato individuální cesta posuzování situace u každého žadatele zvlášť může znamenat, že způsob jednání správního orgánu nebude zcela předvídatelný a u některých může být tento postup posuzován jako nezákonný a překračující meze správního uvážení. Tato metoda má dvě strany. Za některých podmínek tak může být individuální přístup správního orgánu pro žadatele příznivý a naopak pro druhého může znamenat zamítavé rozhodnutí, tedy zcela odlišný přístup k jeho případu, který se však může na první pohled zdát podobný či zcela totožný.
Obecně se má postupovat ve správním řízení dle zásady uvedené ve správním řádu v ustanovení § 2 odst. 4, které uvádí, že správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. V problematice zákona o pobytu cizinců se může zdát, že je tento postup správním orgánem narušen. Zásadní proto je dodržovat u neurčitých právních pojmů základní postup interpretace a především musí správní orgán ve svém rozhodnutí svůj postup a jednání dostatečně odůvodnit a vysvětlit svůj myšlenkový pochod tak, aby bylo jednoznačné, proč u každého případu postupoval tak, jak postupoval.
V tomto článku se budeme zabývat neurčitým pojmem „jiná závažná překážka pobytu“, který nalezneme v ustanovení § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Ustanovení § 56 zákona o pobytu cizinců se zabývá důvody, pro které není možné u cizince prodloužit dlouhodobé vízum (tedy pobytové oprávnění nad 90 dní).
Veřejný ochránce práv v rámci připomínek k návrhu zákona o pobytu cizinců na území České republiky v roce 2013 napsal k pojmu jiná závažná překážka pobytu cizince na území následující: „domnívám se, že neurčitost a šíře takto formulovaného důvodu je v rozporu s principem určitosti a předvídatelnosti zákona. Použitá formulace je příliš široká, správní orgán v podstatě nijak neomezuje v jeho úvaze, tedy ani adresátovi státní správy neposkytuje patřičnou míru ochrany před případnou svévolí správního orgánu. “
Interpretace je dle odborných právních publikací způsob výkladu, jímž se snažíme dobrat interpretačního výsledku – pravdivého poznatku o obsahu právní normy.[1] Mezi způsoby interpretace právních pojmů řadíme nejčastěji výklad jazykový, logický, systematický, historický, teleologický, komparativní. Teoreticky tak mají subjekty, které pojem interpretují, různé možnosti, jak k neurčitému pojmu přistoupit.
Ale než dojde k samotné interpretaci vybraného pojmu, je nutné se zamyslet nad smyslem a systémem celé právní normy, ve které se vybraný pojem nachází. Zákon o pobytu cizinců je právní předpis, který umožňuje cizincům stát se buď krátkodobě, dlouhodobě či zcela trvale součástí naší společnosti. Cíl zákona je tak zcela jasný, umožnit cizinci začít nový život v jiné než své rodné zemi a upravit jeho základní právní postavení. Tato právní úprava na jedné straně umožňuje cizincům mnoho možností, jak zažádat o pobyt na území České republiky, na druhé straně však musí být stanoveny pravidla, která chrání zájmy České republiky a stanoví podmínky tak, aby nemohl zcela každý zažádat o pobyt na území ČR. Ke každé žádosti je tak nutné přistupovat individuálně a dbát na smysl samotné právní úpravy.
Každý cizinec žádá o pobyt na území ČR z určitých pohnutek, s nějakým cílem, který však nemusí být zcela v souladu s právní úpravou. Některé žádosti (a důvody pro jejich zamítnutí) tak nelze jednoznačně podřadit pod jednotlivá ustanovení uvedená v zákoně. Právě pojem „jiná závažná překážka pobytu“ je považován za kategorii tzv. zbytkovou. V případě, že nelze určitou skutkovou podstatu podřadit pod jiný důvod pro zamítnutí žádosti o prodloužení pobytu, správní orgán může mít sklony ji podřadit automaticky do této příhodné, zbytkové kategorie. Proto je na místě přistoupit k interpretaci tohoto pojmu zodpovědně, jelikož nelze automaticky podřazovat cokoliv, co nespadá pod jiné písmeno či odstavec v ustanovení, pod tento neurčitý právní pojem.
K výkladu pojmu jiná závažná překážka pobytu by nám tak mimo teoretické postupy interpretace mohla pomoci judikatura, která však také není zcela jednoznačná a nesestává z jednotného názoru, jak pojem interpretovat. Neuvádí přesný postup, jak na pojem nahlížet. Judikatura podřadila pod pojem jiná závažná překážka především situace, kdy cizinec neplní účel povoleného dlouhodobého pobytu v případě podnikání (účast v právnické osobě) nebo zaměstnání (srov. např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2016, č. j. 7 Azs 313/2015-35, nebo rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2013, č. j. 4 As 114/2013-35, dále rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 8. 2012, č. j. 3 As 15/2012-29).
Z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2012, č. j. 9 As 80/2011-69 vyplývá, že u neurčitého právního pojmu je zásadní odůvodnění použitého výkladu (podřazení skutkové podstaty pod neurčitý právní pojem), výslovně se uvádí, že „Nejvyšší správní soud z obsahu obou správních rozhodnutí ověřil, že se správní orgány zcela dostatečným a přezkoumatelným způsobem zabývaly ve vztahu ke skutkovým okolnostem projednávané věci naplněním pojmu závažná překážka pobytu stěžovatele na území České republiky. V rozhodnutí o neprodloužení dlouhodobého pobytu správní orgány aplikaci tohoto neurčitého pojmu odůvodnily a specifikovaly, že závažnou překážku spatřují v neplnění účelu pobytu, přičemž jednání stěžovatele podřadily pod tuto skutkovou podstatu na základě zjištění získaných od okresní správy sociálního zabezpečení a výpovědi stěžovatele učiněné do protokolu v rámci ústního jednání. K této námitce je dále nutné konstatovat, že správní rozhodnutí jako individuální správní akt má předně jeho adresátu na podkladě konkrétních individualizovaných okolností případu ozřejmit, na základě jakých úvah dospěl správní orgán k danému výsledku řízení a jaká konkrétní skutková zjištění jej vedla k podřazení jednání účastníka řízení pod danou skutkovou podstatu. Není však již povinností správního orgánu, aby ve svém rozhodnutí v obecné rovině rozebíral naplnění skutkové podstaty daného ustanovení bez souvislosti s vydávaným rozhodnutím, a v rámci správního rozhodnutí se tak zaobíral obecnými dopady tohoto ustanovení do aplikační praxe.“ Z uvedeného rozhodnutí tak může plynout závěr, že v případě, kdy správní orgán dostatečných způsobem odůvodní svůj postup a identifikuje, v čem spatřuje závažnou překážku, lze pod uvedený neurčitý právní pojem podřadit cokoliv. Je tomu opravdu tak?
Pojem jiná závažná překážka pobytu je v tomto ustanovení uveden společně s dalším případem, kdy není možné dlouhodobé vízum prodloužit, a to v případě, kdy pobyt cizince na území není v zájmu České republiky. Kdybychom při interpretaci postupovali tak, že bychom jednotlivé skutkové podstaty uvedené v ustanovení pod stejným písmenem vykládali v souvislosti, mohli bychom dojít k závěru, že by se jiná závažná překážka měla vykládat v rámci zájmu České republiky. Měl zákonodárce na mysli výklad v souvislosti, nebo se jedná o případy zcela nesouvisející? Potom je však otázkou, proč se uvedený případ nenachází pod vlastním písmenem v odstavci prvním ustanovení § 56 zákona o pobytu cizinců.
Pokud dojdeme k závěru, že se jedná o „zbytkovou“ kategorii, která není blíže specifikována a nemá být vykládána v souvislosti se zájmem České republiky, pak je zcela na místě aplikovat tvrzení Nejvyššího správního soudu, že takové závěry musí být dostatečně odůvodněny. Pak, v rámci přezkumného řízení, je nutné dostatečně zvážit, zda je takové odůvodnění správního orgánu opravdu přezkoumatelné a je zřejmé, proč správní orgán skutkovou podstatu podřadil pod ustanovení § 56 odst. 1 písm. j) a nedocházelo k situacím, kdy by se tento institut mohl zneužívat k podřazování jiných skutkových podstat, které nejsou v zákoně nijak upraveny a nejsou v souladu s cílem a smyslem celé úpravy zákona o pobytu cizinců.
V případě, že bychom pojem jiná závažná překážka interpretovali v rámci pojmu zájem České republiky, můžeme dojít k dalšímu interpretačnímu problému u dalšího neurčitého pojmu, jelikož vyvstává otázka, co je zájmem České republiky?
Závěrem lze uvést, že pod neurčitý právní pojem jiná závažná překážka je v rámci aplikační praxe podřazována především situace dlouhodobého pobytu uděleného za účelem podnikání či zaměstnání nebo studia. U jiné závažné překážky je tak zásadní myslet na účel samotného pobytového oprávnění a na účel celé právní úpravy zákona o pobytu cizinců. Jedná se o pojem, který není stále ani judikaturními závěry dostatečně ohraničen a vymezen a pravděpodobně se v nejbližší budoucnosti tak ani nestane. Záleží na každém, zda k interpretaci pojmu přistoupí čistě z pohledu jazykového – tedy cokoliv, co je dle jeho mínění závažnou překážkou, a tato není uvedena jinde v zákoně a takové rozhodnutí dostatečně odůvodní. Nebo zda přistoupí k výkladu logickému a nahlédne i do jiných právních odvětví (argumentum a simili), nebo přistoupí k argumentum a maior ad minus (když není cizinec trestně zachovalý dle ustanovení § 174 zákona o pobytu cizinců, není možné prodloužit pobyt ani u cizince, který píše nenávistné příspěvky o České republice) nebo případ reductio ad absurdum (pod tento neurčitý právní pojem lze podřadit absolutně cokoliv).
Zásadní tedy je, v případě neurčitého právního pojmu, dostatečné odůvodnění zvoleného postupu. Je tak stále na praxi, a samotných interpretech, kteří určí směr, kam výklad neurčitého právního pojmu v rámci zákona o pobytu cizinců povede. Pro cizince by bylo jistě nejvhodnější, aby byl pojem jasně vymezen, jelikož se jedná o důvody pro zamítnutí žádosti. Jejich situace a právní jistota v rozhodování by tak byla pevnější v případě, že by byly judikaturou či samotným zákonodárcem vymezeny tyto jiné závažné překážky. Do té doby tak musí správní orgán přistupovat k interpretaci s dostatečným respektem a především s dostatečným a přezkoumatelným odůvodněním.
[1] HARVÁNEK, J. a kol. Teorie práva. Plzeň: Aleš Čeněk s.r.o, 2008. ISBN 978-80-7380-104-5

References: § 2
 § 56
 § 56
 soud 
 § 56
 § 56
 § 174