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Excelentíssima senhora ministra presidente do egrégio supremo tribunal federal democratas – dem
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ExcelentíssimA SenhorA MINISTRA PRESIDENTE
DO EGRÉGIO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
DEMOCRATAS – DEM, partido político com representação no Congresso Nacional, devidamente registrado no Eg. Tribunal Superior Eleitoral, com sede e foro em Brasília/DF, Senado Federal, Anexo I, 26° andar, vem, respeitosamente, por seu representante judicial devidamente constituído, à presença de Vossa Excelência, propor
A Ç Ã O D I R E T A D E
I N C O N S T I T U C I O N A L I D A D E
com pedido de concessão de medida cautelar inaudita altera pars
com fundamento no art. 103, inciso VIII e 102, inciso I, alíneas “a” e “p”, da Constituição Federal e na Lei n.º 9.868, de 10 de Novembro de 1999, contra os arts. 3° e 1°, II, da Lei n. 11.648, de 31 de março de 2008, bem como o art. 589, II, “b”, seus §§ 1° e 2°; e o art. 593, da Lei n. 5.452 (CLT), de 1943, com a redação atribuída pela Lei n. 11.648, de 2008, em face das razões e dos fundamentos a seguir expostos:
I – Da Legitimidade
É inequívoca e pacífica a legitimidade ativa do Autor para agir em sede de controle constitucional concentrado, já que é Partido Político regularmente constituído perante o Tribunal Superior Eleitoral e com representação no Congresso Nacional, nos termos do artigo 103, inciso VIII, da Constituição e na Lei 9.868/1999, artigo 2º, inciso VIII.
II – Do ato normativo impugnado
Na edição extra do Diário Oficial da União de 31 de março de 2008, foi publicada a Lei nº 11.648, que “dispõe sobre o reconhecimento formal das centrais sindicais para os fins que especifica, altera a Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, e dá outras providências”. Entre as medidas normativas adotadas no diploma ora atacado, é imposta disciplina normativa com a finalidade de (a) estabelecer as funções e prerrogativas das centrais sindicais, bem assim (b) redistribuir os recursos advindos do chamado “imposto sindical” – denominação estatuída pelo art. 578 da CLT – para incluir as referidas entidades como beneficiárias do tributo.
Desse modo, a Lei nº 11.648, de 2008, dispõe o seguinte:
(a) ficam as centrais sindicais incumbidas de participar de negociações em fóruns, colegiados de órgãos públicos e demais espaços de diálogo social que possuam composição tripartite, nos quais estejam em discussão assuntos de interesse geral dos trabalhadores (cf. art. 1º, II). Os critérios de distribuição das vagas entre as centrais no âmbito de tais organismos encontram-se definidos no art. 3º.
(b) passam as centrais sindicais a arrecadar 10% dos recursos decorrentes do imposto sindical (cf. art. 589, II, “b”, da CLT, segundo a redação da Lei nº 11.648/2008). A formalização de tal destinação, assim como a aplicação de tais recursos são regulados nos termos dos §§ 1° e 2° do art. 589 e do art. 593, da CLT (redação Lei nº 11.648/2008).
Tal regime, contudo, além de desvirtuar o uso de recursos tributários para finalidade que diverge da fixada pelo texto constitucional, impõe regime de representação dos trabalhadores que ultrapassa os limites impostos pela Constituição. Desse modo, não merece prosperar ante a ordem constitucional vigente, conforme se depreende dos fundamentos expostos abaixo.
III – Da inconstitucionalidade do art. 589, II, “b”, da CLT, segundo a redação da Lei nº 11.648/2008
A modificação promovida pela Lei nº 11.648, de 2008, nos incisos do art. 589 da CLT tiveram como objetivo a arrecadação de 10% da contribuição sindical – exigência tributária recepcionada pela Constituição de 1988, segundo o disposto no seu art. 8°, IV, in fine – por parte das centrais sindicais. É o que determina a nova redação do mencionado art. 589:
A contribuição sindical configura espécie de contribuição parafiscal, constituindo típica contribuição de interesse de categorias profissionais, nos termos do art. 149 da Constituição. Nesse sentido, é a pacífica orientação da jurisprudência desta Egrégia Corte:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO: JULGAMENTO PELO RELATOR. CPC, art. 557, § 1º-A. POSSIBILIDADE DE JULGAMENTO IMEDIATO DE OUTRAS CAUSAS, EM QUE VERSADO O MESMO TEMA, PELOS RELATORES OU PELAS TURMAS. SINDICATO. CONTRIBUIÇÃO INSTITUÍDA PELA ASSEMBLÉIA GERAL: CARÁTER NÃO TRIBUTÁRIO. NÃO COMPULSORIEDADE. EMPREGADOS NÃO SINDICALIZADOS: IMPOSSIBILIDADE DO DESCONTO. C.F., art. 8º, IV. I. - Legitimidade constitucional da atribuição conferida ao Relator para arquivar, negar seguimento a pedido ou recurso e a dar provimento a este - RI/STF, art. 21, § 1º; Lei 8.038/90, art. 38; CPC, art. 557, caput, e § 1º-A - desde que, mediante recurso, possam as decisões ser submetidas ao controle do Colegiado. Precedentes do STF. II. - A contribuição confederativa, instituída pela Assembléia Geral - C.F., art. 8º, IV - distingue-se da contribuição sindical, instituída por lei, com caráter tributário - C.F., art. 149 - assim compulsória. A primeira é compulsória apenas para os filiados do sindicato. III. - Agravo não provido.1
- CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO SINDICAL. IMUNIDADE. C.F., 1967, ART. 21, PAR-2., I, ART-19, III, "b", C.F., 1988, ART-149, ART-150, VI, "b". I. A imunidade do art. 19, III, da CF/67, (CF/88, ART. 150, VI) diz respeito apenas a impostos. A contribuição e espécie tributaria distinta, que não se confunde com o imposto. E o caso da contribuição sindical, instituída no interesse de categoria profissional (CF/67, art. 21, par-2., I; CF/88, art. 149), assim não abrangida pela imunidade do art. 19, III, CF/67, ou art. 150, VI, CF/88. II. Recurso Extraordinário não conhecido.2
Desse modo, cumpre salientar que o caráter distintivo desta específica modalidade tributária – a contribuição – reside, sobretudo, na destinação específica de sua arrecadação. Define-se um tributo como contribuição justamente em face de sua finalidade, ante as hipóteses contempladas no art. 149 da Constituição. Nessa linha, leciona o eminente Ministro CEZAR PELUSO:
Mas, independentemente da sua classificação dogmática como espécie autônoma, ou como subespécie de imposto ou de taxa, não há nenhuma dúvida de que as contribuições são tributos que obedecem a regime jurídico próprio, e cuja propriedade vem da destinação constitucional das receitas e da submissão às finalidades específicas que lhes impõe o art. 149 da Constituição Federal:
“Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6° relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.”
Desse texto vê-se claro que as contribuições podem ser instituídas pela União (e também pelos Estados e Municípios, na forma do § 1°) como instrumento de atuação na área social (a), de intervenção no domínio econômico (b) e no interesse de categorias profissionais ou econômicas (c). Ou seja, a Constituição predefine-lhes, de modo expresso e categórico, a competência, as finalidades e o destino da arrecadação.
Desse modo, a contribuição constitui espécie tributária que se distingue das demais pela definição da finalidade de sua arrecadação. In casu, a contribuição sindical configura exação tributária que se caracteriza justamente pela vinculação de sua receita a interesses específicos da categoria profissional. Nos termos do art. 149, constitui instrumento de atuação na promoção dos interesses de categorias profissionais. Não é outro o entendimento perfilhado pelo magistério lapidar de JOSÉ AFONSO DA SILVA:
(...) Há portanto duas contribuições: uma para custeio das confederações e outra de caráter parafiscal, porque compulsória e estatuída em lei – que são, hoje, os arts. 578 a 610 da CLT – chamada “contribuição sindical”, paga, recolhida e aplicada na execução de programas sociais de interesse das categorias representadas.3
É, portanto, pacífico que os recursos advindos da contribuição sindical têm, em face de expressa determinação constitucional, finalidade específica, sendo vedada sua utilização para o custeio de atividades que extrapolem os limites da respectiva categoria profissional. Ou seja, destinar recursos para promover ações que não impliquem diretamente o interesse da categoria profissional, contraria a finalidade imposta pelo texto constitucional.
No presente caso, desviam-se recursos da contribuição sindical para entidades – centrais sindicais – que não têm como finalidade precípua a defesa de interesses de uma ou outra categoria. Sua atuação, a toda evidência, ultrapassa a noção de categorias profissionais ínsita à própria natureza sindical da contribuição. Basta examinar, nesse sentido, as atribuições estabelecidas no art. 1° da Lei nº 11.648, de 2008, para verificar seu descolamento em relação às categorias em específico.
Assim, destinar receita oriunda desta contribuição para atividades que não guardam relação direta com a categoria profissional a que pertence o contribuinte que a recolheu configura determinação legal destituída de fundamento na Constituição. Contraria o disposto no próprio art. 149 que estipula como finalidade da contribuição o interesse de categoria profissional de modo a servir de instrumento de atuação nessa respectiva área.
Ademais, a inobservância da destinação específica consagrada pelo texto constitucional permite, inclusive, cogitar da própria inexigibilidade do tributo, quando se tratar de contribuição parafiscal. Este entendimento é compartilhado pelo eminente Ministro CARLOS VELLOSO:
Uma ressalva é preciso ser feita. É que caso há, no sistema tributário brasileiro, em que a destinação do tributo diz com a legitimidade deste e, por isso, não ocorrendo a destinação constitucional do mesmo, surge para o contribuinte o direito de não pagá-lo. Refiro-me às contribuições parafiscais – sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse de categorias profissionais ou econômicas, C. F., art. 149 – e aos empréstimos compulsórios (C. F., art. 148).4
Cumpre, de outra parte, assinalar que os tributos têm como principal função o custeio do Estado. Sua destinação a entidades não-estatais constitui excepcionalidade, que deve estar expressamente contemplada no texto constitucional. É o que ocorre, por exemplo, com os próprios sindicatos, em que a Constituição explicitamente admite que recebam recursos oriundos de contribuição, nos termos do art. 8°, IV, in fine.
Em face disso, é perfeitamente compatível com o texto constitucional que parcela da contribuição sindical seja revertida em benefício do próprio Estado. Esta é a jurisprudência assentada por esta Elevada Corte:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. CONTRIBUIÇÃO SINDICAL. ART. 589, IV, DA CLT. I. - A contribuição sindical prevista no art. 589 da CLT não fere o princípio da liberdade sindical e foi recepcionada pela Constituição de 1988. II. - É legítima a destinação de parte da arrecadação da contribuição sindical à União. III. - Agravo não provido.5
Contudo, afora o próprio Estado e as entidades expressamente referidas na Constituição, descabe à lei reconhecer a outras entidades – como as centrais sindicais – a condição de destinatárias imediatas de recursos tributários. Assim, a alínea “b” do inciso II do art. 589 da CLT (redação atribuída pela Lei nº 11.648/2008) incorre claramente em insanável vício de inconstitucionalidade.
Por conseguinte, os demais dispositivos que têm como pressuposto esta destinação específica da contribuição sindical afiguram-se logicamente inconstitucionais, por evidente relação de dependência. Este é precisamente o caso dos §§ 1° e 2° do art. 589 e do art. 593 da CLT, nos termos das modificações promovidas pela Lei nº 11.648/2008.
IV – Da inconstitucionalidade do art. 1°, II, da Lei nº 11.648/2008
A Lei nº 11.648/2008, ao disciplinar a missão e as prerrogativas das centrais sindicais, confere a tais entidades o poder de participar de negociações em diversas esferas e organismos cuja composição seja tripartite e esteja em debate assuntos de interesse geral dos trabalhadores. Isto é o que determina o art. 1°, II, do referido diploma:
Art. 1°. A central sindical, entidade de representação geral dos trabalhadores, constituída em âmbito nacional, terá as seguintes atribuições e prerrogativas:
Sua participação ativa em negociações tripartites – trabalhadores/empregadores/governo – sugere que as centrais assumirão, nestas oportunidades, a representação dos trabalhadores. Ou seja, de certo modo, assegura-se às centrais o poder de representação laboral, ainda que não tenham expressa delegação por parte dos interessados.
Ocorre que a representação dos trabalhadores, sem sua expressa autorização, constitui medida excepcional que somente pode ocorrer nos termos da Constituição. Desse modo, o art. 8°, III, do texto constitucional aponta os próprios sindicatos como entidades aptas a representar ou mesmo substituir os trabalhadores de determinada categoria profissional em questões judiciais e administrativas.
De outra parte, o art. 10 da Constituição garante a participação dos próprios trabalhadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais e previdenciários seja objeto de discussão e deliberação. Em nenhum momento, o preceito constitucional cogita de mediação da representação dos trabalhadores por entidades diversas das entidades sindicais apontadas no art. 8°.
Isto é, o direito assegurado aos trabalhadores não pode ser sonegado ou diminuído por meio de uma pretensa e artificial representação que não encontra sustentação constitucional. As únicas hipóteses em que se admite a atuação de organismo associativo em nome dos trabalhadores são aquelas definidas no já mencionado art. 8°.
Fica evidente, por conseguinte, que a participação das centrais em fóruns e órgãos públicos organizados sob forma tripartite revela nova modalidade de representação dos trabalhadores que refoge aos parâmetros constitucionais. Em outras palavras, o disposto no art. 1°, II, da Lei nº 11.648/2008, autoriza exercício indevido das funções constitucionais confiadas às entidades que compõem o sistema confederativo de representação sindical (cf. art. 8°, IV, da CF), única hipótese de representação sem expressa delegação dos trabalhadores admitida pela Constituição.
Como decorrência lógica, os demais dispositivos que têm como pressuposto esta indevida função representativa também se afiguram inconstitucionais, por evidente relação de dependência. Este é precisamente o caso do art. 3° da Lei nº 11.648/2008.
V – Do cabimento de medida cautelar
A concessão de medida cautelar pauta-se, como é assente nessa Elevada Corte, pelos critérios consubstanciados (a) no perigo da demora da prestação judicial (periculum in mora) e (b) na plausibilidade jurídica da inconstitucionalidade alegada (fumus boni juris).
Decorre o periculum in mora, na hipótese, do iminente uso de recursos oriundos de contribuição sindical pelas centrais sindicais, gerando situação praticamente irreversível na medida em que poderão ter emprego imediato, sem perspectiva de devolução ao erário ou mesmo aos sindicatos respectivos. Há, ainda, urgência em razão da possibilidade de importantes deliberações sobre assuntos de interesse dos trabalhadores em que sua representação será, segundo os arts. 8º e 10 da Constituição, realizada de forma ilegítima pelas próprias centrais.
O fumus boni juris está, tem-se a impressão, sobejamente demonstrado nesta exordial, na medida em que os dispositivos impugnados contrariam o texto constitucional ao autorizar o repasse direto da arrecadação de contribuição parafiscal sem a observância da destinação definida constitucionalmente. Ademais, o texto legal ora impugnado reconhece às centrais prerrogativas de representação dos trabalhadores que divergem do modelo de representação sindical consagrado na Lei Maior.
Em face do exposto, requer seja julgada procedente a presente ação direta de inconstitucionalidade, para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 3° e 1°, II, da Lei n. 11.648, de 31 de março de 2008, bem como o art. 589, II, “b”, seus §§ 1° e 2°; e o art. 593, da Lei n. 5.452 (CLT), de 1943, com a redação atribuída pela Lei n. 11.648, de 2008.
Pede-se também a concessão de medida cautelar inaudita altera pars, em vista da excepcional urgência e risco de dano à segurança jurídica, nos termos do artigo 10, § 3º, da Lei 9.868, de 10 de Novembro de 1999, de modo a suspender a eficácia do preceito legal ora impugnado, até o julgamento final desta Ação, demonstrados à exaustão a probabilidade e a plausibilidade jurídica do pedido, bem como o perigo na demora da prestação jurisdicional.
Caso se entenda não ser o caso de julgamento cautelar inaudita altera pars, requer seja adotado o rito constante do art. 10 da Lei nº 9.868/99 – e não o do art. 12, incompatível com a urgência que informa as circunstâncias do presente caso, bem assim o provimento ora requerido.
Roga-se, também, seja a presente ação, caso esta Egrégia Corte a julgue incabível no presente caso, convertida em argüição de descumprimento de preceito fundamental.
Requer, enfim, o AUTOR, seja citado o Presidente da República e o Congresso Nacional, na condição de autoridades responsáveis pela produção do ato, para, querendo, apresentar informações, intimando-se posteriormente o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República para que, na forma da Lei, manifestem-se a respeito do feito.
OAB/DF n° 22.432
DOC 2 –
Lei n. 11.648, de 31 de março de 2008.
1 Cf. RE-AgR 302513/DF, Rel. Min. Carlos Velloso, in DJU de 31.10.2002.
2 Cf. RE 129930/SP, Rel. Min. Carlos Velloso, in DJU de 16.08.1991.
3 Cf. Comentário contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 197.
4 Cf. RE 183906/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, in DJU de 30.04.98.
5 Cf. RE-AgR 279393/SC, Rel. Min. Carlos Velloso, in DJU de 30.09.2005.

References: artigo 103
 artigo 2
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In casu
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 artigo 10