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CAPITOLO 8 SERVIZI ALLA PERSONA
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1 CAPITOLO SERVIZI ALLA PERSONA
2 Le politiche provinciali al servizio del cittadino di Enrico Menichetti Servizi pubblici, servizi al cittadino e servizi alla persona Per comprendere il ruolo della Provincia nella definizione delle politiche al servizio del cittadino, occorre chiarire preliminarmente cosa si intenda con le locuzioni servizi al cittadino e servizi alla persona. L utilità della prima categoria risiede nell indicazione della direzione della fruizione, individuale o collettiva, delle attività e consente di distinguerla dai servizi la cui prestazione esaurisce i propri effetti nell ambito della stessa amministrazione che l ha richiesta, contribuendo così ad identificare uno dei principali indici di riconoscimento del pubblico servizio 1. La seconda categoria, invece, viene in rilievo per operare un ulteriore differenziazione all interno dello storicamente mutevole mondo dei pubblici servizi. L interpretazione letterale della locuzione lascia ritenere che anch esso sia un concetto vettoriale, volto a precisare che il beneficiario del servizio è il singolo individuo in quanto tale, a prescindere dalla titolarità della cittadinanza 2. Nel diritto positivo, però, i servizi alla persona assumono significati ancor più pregnanti, che vanno ben oltre quello suggerito dallo stesso nomen utilizzato. Il primo, di matrice legislativa, indica il settore organico di materie che il d.lgs. n. 112/98 ha fatto oggetto di conferimento di funzioni dallo Stato alle Regioni, e da queste agli enti locali 3. Il secondo, di origine dottrinaria, è volto a ricondurre a coerenza (onto)logica la categoria e a differenziarla dai servizi economici di pubblica utilità 1 Corte Cass., Sez. Un, sent. n. 71/ Una simile accezione può dispiegare i suoi effetti pratici nell interpretazione di una serie di disposizioni costituzionali nelle quali, andando oltre il principio di cittadinanza, il costituente ha assunto a parametro il principio personalistico (artt. 2, 3 comma 2, 32, 34 Cost.). 3 Titolo IV del d.lgs. n. 112/98, rubricato Servizi alla persona e alla comunità, avente ad oggetto le materie tutela della salute, servizi sociali, istruzione scolastica, formazione professionale, beni culturali e spettacolo e sport.
3 348 (c.d. servizi industriali) in quanto a differenza di questi ultimi che consistono in prestazioni sostanzialmente standardizzabili e possibile oggetto di una produzione con tecniche industriali richiedono prestazioni adattate a specifici bisogni della persona e risultano connotati da finalità non economiche, ma etiche, religiose e comunque ideali 4. Se la prima accezione è volta ad individuare quali siano le materie oggetto dei servizi alla persona e perciò sottende una scelta legislativa di merito non necessariamente coerente, come dimostra la scarsa omogeneità delle diverse materie tra loro e considerato che neppure tutte vengono normalmente espletate mediante pubblico servizio, la seconda, andando alla ricerca dell essenza della categoria, ha il pregio di indicare nella relazione tra soggetti 5 il minimo comune denominatore che lega dette materie. Posto che il servizio pubblico non è altro che una modalità di esercizio delle funzioni e che le nozioni sopra esaminate sono portatrici di una limitata efficacia euristica e pertanto possono essere assunte, in via di prima approssimazione, come convenzioni linguistiche cui corrispondono dei significati e dei regimi giuridici differenti, ai fini del presente scritto, i servizi al cittadino sono i servizi pubblici ed i servizi alla persona sono quelli indicati come tali dal diritto positivo. Le politiche provinciali al servizio del cittadino costituiscono un significativo punto di osservazione per mettere a fuoco il ruolo dell ente Provincia nel nuovo Welfare locale 6 e l estensione delle sue attribuzioni sia come ente a prevalente vocazione programmatoria, sia come ente allo stesso tempo intermedio tra Comune e Regione e sussidiario rispetto al Comune. 4 Così D. Sorace, Diritto delle amministrazioni pubbliche. Una introduzione, Bologna, 2000, pp e 119. La linea di confine tra le due sottocategorie di servizi pubblici è posta in discussione dalla circostanza che gli stessi servizi alla persona ben possono presentare un contenuto, prima che una finalità, di natura economica e di lucro; ciò ha consigliato al recente legislatore di disciplinare i servizi pubblici locali tenendo conto della rilevanza economica o meno che una singola attività può avere (artt. 113 e 113-bis così come modificati dall art. 14, d.l. n. 269/2003, conv. con legge n. 326/2003 e dall art. 2, comma 234, legge n. 350/2003, su cui si tornerà infra). 5 Si pensi ai percorsi assistenziali sociali e sanitari calibrati sui bisogni individuali dei singoli, al peculiare rapporto tra docente/discente e tra soggetto formatore/soggetto che richiede formazione. 6 Per una accezione di Welfare locale allargato a tutte le materie del settore organico in esame, si veda in questo volume il saggio di S. Palombo sulla rete dei servizi sociali.
4 I servizi alla persona provinciali nella Repubblica delle autonomie A compimento di un faticoso e non sempre lineare percorso, con l entrata in vigore del nuovo Titolo V della Costituzione, la Provincia, resistendo anche alla nuova previsione costituzionale delle Città metropolitane, è espressamente indicata come ente autonomo ed articolazione necessaria della Repubblica 7, dopo che negli anni precedenti si era vista riconoscere la natura di ente esponenziale degli interessi dei cittadini provinciali, naturalmente sul territorio e nelle materie di propria competenza 8. Il ribaltamento di prospettiva rispetto al precedente assetto costituzionale è netto: nella nuova Repubblica delle autonomie, la Provincia, al pari degli altri enti locali autonomi, ha pari dignità rispetto allo Stato e alle Regioni e concorre a pieno titolo, per quanto di propria spettanza, alla realizzazione delle politiche di partecipazione, sviluppo territoriale e di inclusione sociale attribuite dalla Carta costituzionale alla Repubblica e, perciò stesso, a tutte le proprie articolazioni istituzionali. Tali significative e probabilmente irreversibili precisazioni normative hanno condotto al sostanziale accantonamento del tradizionale dibattito sulla superfluità/artificialità istituzionale delle Province 9, contribuendo a costituire il substrato di una nuova, effettiva comunità Legge cost. n. 3 del 2001, che ha novellato nel senso di cui al testo l art. 114 Cost. 8 Arg. ex artt. 3, comma 2 e 19, comma 1, d.lgs. n. 267/2000 che recepiscono il criterio della dimensione degli interessi. 9 L originaria natura di circoscrizione territoriale di decentramento dello Stato Moderno per parecchi decenni non ha consentito alla Provincia, a differenza del Comune, di assurgere alla dignità di ordinamento originario. Tale peccato originale, con ciclica ricorrenza a partire dal dibattito in Assemblea Costituente sino all inizio degli anni settanta, alimentava la tesi della superfluità dell istituzione provinciale, stante il carattere artificiale e tendenzialmente residuale a seguito dell assorbimento delle tradizionali funzioni da parte delle neo-istituite Regioni. In tale dibattito, autorevoli voci si sono levate a difesa dell istituzione provinciale, anche sulla scorta della lenta ma progressiva evoluzione che l ente ha avuto nei decenni: per una di quelle vicende ultronee della storia, è pur vero che le province, create per gli interessi del governo centrale, hanno finito per assumere una propria fisionomia, anche come gruppi territoriali e sociali e che seppure sorte per virtù di fatti storici artificiali è peraltro vero che il fatto storico artificiale ha finito col creare delle conseguenze che non sono più artificiali (M.S. Giannini, Il riassetto dei poteri locali, in Riv. trim. dir. pubbl., 1971, pp ). Ancora nel 2000, peraltro, la Provincia non appare ente a competenza generale o residuale (G. Rolla, T. Groppi, L ordinamento dei Comuni e delle Province, Milano, 2000, p. 62). Sull origine ed evoluzione dell istituzione provinciale si vedano: E. Esposito, Provincia (dir. amm.), in Enc. dir., Milano, 1988, vol. XXXVIII, p. 797 ss.; G. Pastori, Provincia, in Dig. disc. pubbl., Torino, 1997, vol. XII, pp. 202 ss.; L. Vandelli, Provincia, in Enc. dir. (aggiorn.), Milano, 1998, vol. II, p. 816 ss. 10 F. Staderini, Diritto degli enti locali, Padova, 2003 (X ediz.), p. 232.
5 350 Nel rinnovato contesto legislativo e costituzionale, lasciati definitivamente alle spalle i dubbi sull an dell ente, il dibattito si è spostato sul nuovo ruolo della Provincia, contrassegnato da significative funzioni programmatorie intermedie d area vasta, ma anche da funzioni di amministrazione attiva e di gestione in una estesa serie di materie oltreché da poteri di intervento attivo modulato a seconda delle materie e delle situazioni, con una vocazione particolarmente rivolta alle aree extraurbane 11. Tale affermazione va verificata nell area dei servizi provinciali al cittadino, tenendo conto di almeno tre dati: a) l assoluta eterogeneità del settore organico in esame; b) la norma con la quale si apre il Titolo V del Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali, relativa ai servizi pubblici locali 12, indicante un ambito di intervento potenzialmente amplissimo, ma subito ridimensionato dal limite delle competenze dell ente locale; c) il criteriocardine del nuovo assetto costituzionale delle funzioni amministrative, attribuite in via generale al Comune 13. Ciò suggerisce un analisi materia per materia delle funzioni di spettanza provinciale 14. Nella materia della tutela della salute, dopo le riforme degli anni il vero ente titolare del servizio pubblico sanitario è la Regione che lo esercita 11 L. Vandelli, Il sistema delle autonomie locali, Bologna, 2004, p. 71. Lo stato dell arte sul punto, peraltro, appare fluido ed in continua evoluzione, posto che, da un lato, l individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali (art. 117, comma 2, lett. p) Cost.) è stata demandata all emanazione di legislazione delegata che dovrà rispettare il criterio di delega delle funzioni storicamente svolte (art. 2, legge n. 131/2003); dall altro, tutte le altre funzioni potranno essere disciplinate dalle leggi regionali. 12 Art. 112, d.lgs. n. 267/2000: Gli enti locali, nell ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali, applicabile, così come l intero Titolo, anche alle attività gestite dalla Provincia in virtù del rinvio espresso compiuto dall art. 19, comma 3, d.lgs. n. 267/2000. La materia dei servizi pubblici locali è stata oggetto di recenti e reiterati interventi normativi non sempre rispettosi del quadro costituzionale delle competenze legislative né del diritto comunitario della concorrenza. In linea generale, sia sufficiente evidenziare che il vero terminale gestionale in materia non è tanto il Comune, quanto, piuttosto, le forme di gestione previste dal Testo unico degli enti locali per la relativa erogazione delle prestazioni. Per tale via, gli enti locali, nelle materie di competenza, possono essere qualificati titolari (della responsabilità) del pubblico servizio locale, ed esercitano tale ruolo delineando il programma del servizio con i relativi obblighi cristallizzati nel contratto di servizio con i soggetti erogatori (art. 113, comma 11 e art. 113-bis, comma 5 articolo dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla sent. Corte cost. n. 272/2004, d.lgs. n. 267/2000; ma si veda già art. 4, comma 4, lett. b), legge n. 59/97). 13 Art. 118, comma 1, Cost. 14 In questa sede ci si limiterà ad indagare le linee di tendenza emergenti nella legislazione statale; per un approfondita e puntuale analisi dello stato dell arte delle attribuzioni provinciali in ciascuna materia, si rinvia ai singoli saggi settoriali che seguono in questo volume. 15 D.lgs. nn. 502/92, 517/93 e 229/99.
6 attraverso le aziende sanitarie, mentre il ruolo delle Province, cui tradizionalmente erano affidati importanti servizi 16, è assolutamente residuale non solo a livello gestionale, ma anche sul versante della programmazione 17. La normativa in materia di servizi sociali 18, a differenza della precedente, riserva alle Province sia un importante ruolo programmatorio generale e di promozione dello sviluppo locale, prevedendo la loro partecipazione al monitoraggio dei dati relativi ai bisogni sociali e alla definizione ed attuazione dei Piani di Zona, sia un ruolo di coordinamento degli interventi territoriali, su richiesta dei Comuni interessati. Nella materia in esame, a differenza della sanità, la natura sussidiaria dell ente provinciale si manifesta in tutte le sue potenzialità, assegnando alla Provincia, secondo le modalità definite dalle Regioni, il ruolo di ente strategico di cerniera e di coordinamento, rivolto alla facilitazione e promozione dei processi, al coordinamento, supporto e sostegno alla programmazione e all attività dei Comuni, particolarmente di piccole dimensioni 19. Volgendo lo sguardo alla materia dell istruzione scolastica, i compiti delle Province sono caratterizzati non soltanto da una compartecipazione funzionale a servizi statali nella materia dell edilizia scolastica, ma anche da una serie di funzioni attive ad esse trasferite dal legislatore statale tra le quali spiccano l istituzione, aggregazione, soppressione di istituti secondari superiori. In questo ambito, per evitare la compressione dell istituzione provinciale tra l autonomia degli istituti secondari e le funzioni degli uffici ed organi ministeriali sul territorio, viene ritagliato a favore della Provincia il segmento della programmazione e gestione amministrativa del servizio scolastico volto a garantirne la continuità di erogazione Tra gli altri, quelli espletati dai Laboratori provinciali di igiene e profilassi e quelli volti all assistenza dei malati di mente. Ad oggi, residuano in capo alla Provincia i servizi sanitari di igiene e profilassi pubblica, purché attribuiti ad essa dalla legislazione statale e regionale (art. 19, comma 1, lett. h), d.lgs. n. 267/2000). 17 Art. 2, comma 2-bis, d.lgs. n. 502/92 così come introdotto dal d.lgs. n. 229/99 che non prevede neppure la presenza di un rappresentante provinciale nella Conferenza permanente per la programmazione sanitaria e socio-sanitaria regionale. 18 Artt. 128 ss., d.lgs. n. 112/98 e legge n. 328/2000, partic. artt. 1 e UPI, Il ruolo delle Province nella riforma del welfare: un ente di area vasta nel sistema integrato di interventi e servizi, 12 marzo 2003, in documento nel quale tale ruolo, realisticamente, è definito importante ma tutto da costruire. 20 Art. 136 ss., d.lgs. n. 112/98. Sottolinea il superamento di una logica interna di mera organizzazione e razionalizzazione del servizio scolastico a favore di una diversa impostazione volta a considerare la programmazione scolastica in una più ampia regolazione dell offerta formativa ed opportunità occupazionali, attraverso l integrazione tra le relative politiche provinciali, il saggio in questo volume di A. Perron Cabus sull istruzione.
7 352 In materia di mercato del lavoro la Provincia è attributaria ex lege delle funzioni e dei compiti in materia di collocamento, oltreché della gestione ed erogazione dei relativi servizi mediante i centri per l impiego 21, con facoltà di estenderne i compiti anche alle politiche attive per il lavoro 22. Quanto alla formazione professionale, allo scopo di assicurare l integrazione con le politiche del lavoro, la Regione attribuisce di norma alle Province le funzioni ad essa trasferite in materia 23. In materia di beni ed attività culturali, la Provincia è tra gli enti della Repubblica che, ai sensi dell art. 9 Cost., assicurano e sostengono la conservazione del patrimonio culturale e ne favoriscono la pubblica fruizione e la valorizzazione, cooperando nelle funzioni di tutela attraverso attività di coordinamento, armonizzazione ed integrazione dell attività di valorizzazione dei beni pubblici e concorrendo con lo Stato per la conservazione e la catalogazione dei beni di loro appartenenza 24. A fronte della titolarità di un bene culturale e/o paesaggistico, inoltre, si colloca il tradizionale ruolo nell attività di cura e valorizzazione del medesimo 25. In punto di sport e tempo libero, gli scarsi appigli normativi non hanno impedito alla Provincia di esercitare concretamente attività di programmazione, raccordo interistituzionale e promozione, quali la manutenzione e realizzazione degli impianti sportivi di base, particolarmente quelli annessi ai plessi scolastici, e il sostegno di eventi, l erogazione di contributi e l organizzazione di manifestazioni Art. 4, comma 1, lett. a) ed e), d.lgs. n. 469/97, funzioni amministrative tutte riconfermate in capo alla Provincia dalla legge n. 30/2003 e dal d.lgs. n. 276/03. Per una lettura critica del decreto attuativo da ultimo citato, si veda in questo volume il saggio di S. Palombo sui servizi e le politiche per il lavoro, laddove si evidenzia che l apertura al mercato alle agenzie di intermediazione private, prescindendo dalla dimensione territoriale provinciale, comporta la sostanziale messa in discussione del ruolo di regia della Provincia nel governo del mercato del lavoro locale. 22 Art. 4, comma 1, lett. g), d.lgs. n. 469/ Art. 143, comma 2, d.lgs. n. 112/98. L attuazione del decentramento amministrativo e del trasferimento delle funzioni in tale materia appare molto differenziato da regione a regione, come evidenziato da Albert nel saggio sulla formazione professionale in questo volume, laddove si sottolinea il significato strategico del percorso avviato sia in chiave di integrazione tra politiche differenti ma correlate, quali istruzione, formazione, lavoro e solidarietà sociale, sia in termini di risultato. 24 D.lgs. n. 42/2004, per la cui analisi si rinvia al saggio in questo volume di R. Piperno sul ruolo della Provincia nel sistema culturale, laddove si registra la tendenza alla creazione di sistemi d area su base provinciale nel campo dei beni culturali. 25 Art. 115, d.lgs. n. 42/ Per un quadro esaustivo sul punto, si veda in questo volume il saggio di C.L. Kustermann e M. Monaco, laddove all esito della ricognizione normativa delle relative competenze provinciali, si afferma l esistenza di un esteso diritto-dovere di intervento dell ente Provincia per favorire l attività sportiva ed un uso del tempo libero indirizzato alla solidarietà sociale e al godimento delle ricchezze culturali ed ambientali del territorio.
8 Le scelte legislative settoriali in punto di conferimento delle funzioni vanno poste in relazione con la scelta costituzionale di attribuire la competenza amministrativa generale in capo ai Comuni, ferma restando la facoltà di far risalire l attribuzione ai livelli sovraordinati in presenza di ragioni di esercizio unitario, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione 27. L effettiva attribuzione e titolarità di funzioni della Provincia nello specifico settore dei servizi al cittadino, perciò, dipende da numerose variabili, in grande misura esorbitanti l ambito di autonomia e di indirizzo politico provinciale: l estensione che la legge statale riserva nel caso concreto alle esigenze di unitarietà di esercizio 28 ; la materiale identificazione degli interessi provinciali e delle esigenze di esercizio unitario sub-regionale, demandata in entrambi i casi alla legislazione regionale 29 ; la sopravvivenza o il favor per la creazione, sempre con l intermediazione legislativa, di nuove entità sovracomunali (es. associazioni, consorzi, ambiti territoriali ottimali con le relative Autorità) o, ribaltando l angolo di osservazione, gli spazi della Provincia come ente sussidiario ; l adeguatezza 30 o meno dei Comuni nell adempimento delle funzioni e dei servizi loro attribuiti in via generale; il grado di attuazione del decentramento amministrativo e del trasferimento di funzioni che le Regioni concretamente effettuano a favore delle Province Art. 118, comma 1, Cost., ma già art. 4, legge n. 59/97 che indicava tra detti principi anche quelli di responsabilità, unicità ed omogeneità. La stessa legge di attuazione del Titolo V Cost. individua nella gestione dei servizi un settore laddove l allocazione delle funzioni amministrative statali e regionali deve essere effettuata attribuendo a Province [Città metropolitane, Regioni e Stato] soltanto quelle di cui occorra assicurare l unitarietà di esercizio, per motivi di buon andamento, efficienza o efficacia dell azione amministrativa ovvero per motivi funzionali o economici o per esigenze di programmazione o di omogeneità territoriale (art. 7, comma 1, legge n. 131/2003). 28 La legge statale, in particolare, riserva in capo alla Provincia enumerate anche se qualitativamente significative materie (art. 19, comma 1, d.lgs. 267/2000). Per l indicazione che si tratta di materie piuttosto che di funzioni, cfr. L. Vandelli, Provincia (ad vocem), cit., p Art. 4, commi 1-3, d.lgs. n. 267/ Arg. ex art. 118, comma 1, Cost., laddove il principio di adeguatezza inteso in relazione all idoneità organizzativa dell amministrazione ricevente a garantire, anche in forma associata con altri enti, l esercizio delle funzioni (art. 4, comma 3, lett. g), corsivo aggiunto) costituisce un vero e proprio limite della sussidiarietà verticale.
9 La Provincia come ente sussidiario nel Welfare municipale-comunitario 354 Alla etero-determinazione delle funzioni provinciali 31, si viene ad aggiungere anche quella in materia di finanziamento, laddove l esercizio concreto delle funzioni attribuite è subordinato all effettivo trasferimento dei beni e delle risorse finanziarie umane e strumentali necessarie allo scopo 32. Il settore dei servizi al cittadino è davvero simbolico in tal senso, registrando un notevole scarto tra il livello di titolarità e responsabilità dei servizi, sempre più imputato in capo agli enti locali, e quello di decisione dei finanziamenti, sempre più distante dal primo. I soggetti che hanno la responsabilità (politica) dell erogazione dei servizi non coincidono con quelli che muovono le leve finanziarie sia nel quantum che nel quomodo; la stessa composizione della spesa sociale appare determinata da variabili macro-economiche che esulano dalla sfera dell indirizzo politico degli enti territoriali. Gli enti locali, stretti nella morsa dei vincoli comunitari e delle scelte concrete statali, volte a riversare sulla finanza locale parte del deficit del bilancio statale, nonostante il federalismo fiscale (art. 119 Cost.) sia ancora tutto sulla carta, sono di fatto percepiti dalle comunità di riferimento come i responsabili del livello quantitativo e qualitativo dei servizi erogati 33 ; né pare sufficiente escludere dalle riduzioni di spesa le prestazioni di servizi correlati a diritti soggettivi dell utente 34, quando è tutt altro che scontato che a fronte di un servizio alla persona si possa pianamente configurare un diritto soggettivo, stante le necessarie intermediazioni legislati- 31 La Provincia così delineata appare passiva beneficiaria di scelte compiute ad altri livelli, priva di efficaci strumenti giuridici di tutela, non essendo previsto il suo accesso diretto alla Corte costituzionale, potendo, tutt al più, negoziare il contenuto dei provvedimenti legislativi nelle sedi politico-istituzionali a ciò deputate, tra cui senz altro la Conferenza Stato-Regioni-Autonomie Locali ed i Consigli della Autonomie Locali. 32 Tale tendenza emerge sia nella legislazione statale (art. 2, comma 5, legge 131/2003 relativo alla determinazione delle funzioni fondamentali degli enti locali) sia in quella regionale (tra le tante, art. 10, legge reg. Umbria n. 34/98). 33 Non si vuole qui negare il necessario coinvolgimento degli enti locali nel processo di risanamento economico-finanziario del bilancio statale, giustamente suggellato dal patto di stabilità interno sin dalla fine degli anni 90, ma sarebbe necessaria maggior chiarezza d intenti, di poteri e di responsabilità, come dimostrano gli effetti casuali e fortemente differenziati sul territorio nazionale che le recenti disposizioni statali di contenimento della spesa pubblica potrebbero produrre sulle finanze locali (si veda lo studio sul d.l. n. 168/2004 conv. in legge n. 191/2004, c.d. taglia-spese, curato dall UPI, in 34 Art. 1, comma 8, d.l. n. 168/2004 conv. in legge n. 191/2004.
10 va, di organizzazione, di erogazione del servizio e del concreto atteggiarsi del rapporto d utenza 35. Tali circostanze contribuiscono ad alimentare il paradosso dei servizi pubblici, caratterizzati, da un lato, da una doverosità di output/outcome rispetto alle situazioni soggettive correlate ai diritti sociali sancita in capo alla Repubblica e alle sue articolazioni sin dal livello costituzionale; dall altro, dai relativi servizi alla persona la cui effettività organizzativa costituisce variabile indipendente dalle scelte di indirizzo politico del livello cui è attribuita. Il paradosso è ancora più evidente nello svolgersi di quelle materie oggetto del settore organico in esame in cui sono configurabili servizi corrispondenti ai diritti sociali 36, ambito nel quale tutti i livelli istituzionali della Repubblica, ivi compresa, quindi, la Provincia, hanno il compito di perseguire l eguaglianza sostanziale, rimuovendo gli ostacoli forieri di esclusione economicosociale 37. Un ulteriore variabile in grado di condizionare l effettivo ruolo della Provincia è costituita dall ambito di estensione dell autonoma iniziativa privata nello svolgimento delle attività di interesse generale e dalle relative ricadute sull organizzazione dell amministrazione di prestazione. Una Provincia il cui intervento è relegato ai soli settori non remunerativi per l iniziativa privata, peraltro, sottende un idea di Welfare residuale laddove i pubblici poteri sono legittimati ad interviene solo quando la libera iniziativa dei privati fallisca (market failures); se così fosse, la Provincia risulterebbe a sua volta doppiamente residuale, sia sul versante della sussidiarietà verticale, subentrando nell organizzazione su base municipale dello Stato sociale solo in caso di non adeguatezza dei Comuni, sia sul piano della sussidiarietà orizzontale, sostituendo i cittadini privati quando essi non siano in grado di garantire l effettività dei servizi d interesse generale 38. Un tale esito, potenzialmente insito in una riorganizzazione del Welfare su base municipale e comunitaria, dipenderà molto dalle modalità e dall estensione che il legislatore statale riterrà di attribuire al compito di propria esclu Sul punto, sia consentito rinviare a E. Menichetti, Le situazioni soggettive degli utenti dei servizi pubblici, in B. Cavallo (a cura di), Diritti e interessi nel sistema amministrativo del terzo millennio, Torino, 2002, pp. 305 ss. 36 Il riferimento è al diritto a trattamenti sanitari, all istruzione, al lavoro e all assistenza sociale (rispettivamente, artt. 32, 33, 36 e 38 Cost.). 37 Artt. 114, 5 e 3, comma 2 Cost. Evidenzia come l esclusione dal territorio, dal bene-città costituisca la moderna questione sociale urbana S. Palombo nel saggio in questo volume sul ruolo provinciale in materia di servizi sociali. 38 Arg. ex art. 118, ult. comma, Cost., laddove è sancito il favor per il principio di sussidiarietà orizzontale.
11 356 siva spettanza volto alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale 39 Sebbene non vi siano dubbi sulla natura trasversale di tale compito, nel senso che la legge statale che individua detti livelli può intersecare anche materie di competenza concorrente o residuale regionale, prevalendo sulle medesime 40, non è affatto chiaro se l essenzialità sia sinonimo di prestazioni minime ; né, una volta sciolto il primo nodo, se in sede di determinazione delle prestazioni essenziali si possano contestualmente disciplinare gli aspetti organizzativi ed erogativi delle prestazioni medesime 41. Tale ambito di legislazione statale esclusiva, posto a presidio dell uniformità e dell eguaglianza di diritti su tutto il territorio nazionale 42, potrà svolgere un ruolo importante anche sul versante dei servizi pubblici locali privi di rilevanza economica che, per espresso riconoscimento della Corte costituzionale 43, non rientrano nella materia delle funzioni fondamentali degli enti locali, né in quella della tutela della concorrenza 44. Il ruolo della Provincia nella Repubblica delle autonomie e nel Welfare municipale-comunitario Tentando di trarre alcune parziali conclusioni sul ruolo della Provincia nella Repubblica delle autonomie e nella implementazione del Welfare municipale e comunitario, le autonomie locali potranno svolgere un ruolo centrale non solo nel garantire i livelli essenziali predeterminati con legge stata- 39 Art. 117, comma 2, lett. m), Cost. 40 Così Corte cost., sent. n. 282/ La prima tesi, prevalente nell interpretazione della scienza giuridica (tra gli altri, si veda C. Pinelli, Sui livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, co. 2, lett. m, Cost)., in Dir. pubbl., 2002, 881 ss.), sembra essere smentita dall esperienza dei livelli essenziali di assistenza sanitaria, dapprima individuati con D.P.C.M. 29 novembre 2001 e poi precisati con una serie di Allegati, uno dei quali si spinge ben oltre il mero catalogo prestazionale, sino a determinare una serie di obblighi di carattere organizzativo in tema di liste di attesa (D.P.C.M. 16 aprile 2002, recante Linee guida sui criteri di priorità per l accesso alle prestazioni diagnostiche e terapeutiche e sui tempi massimi di attesa ). 42 Per interessanti spunti ricostruttivi sul punto si veda E. Carloni, Lo Stato differenziato, Torino, 2004, passim. 43 Corte cost., sent. n. 272/ Art. 117, comma 2, rispettivamente lett. p) e lett. e), Cost. Occorre però avvertire che non v è coincidenza perfetta tra i servizi privi di rilevanza economica e quelli corrispondenti ai diritti sociali, nel senso che questi ultimi, da un lato, costituiscono un numerus clausus stante la preesistenza di un catalogo espresso dei diritti sociali nella prima parte della Costituzione; dall altro, possono essere esercitati ricorrendo a modalità di natura economica ed in alcuni casi, prescindendo del tutto dalla formula organizzatoria del servizio pubblico.
12 le, ma anche nell estendere l area delle prestazioni a carico dei pubblici poteri, assicurando l erogazione di prestazioni ulteriori rispetto a quelle essenziali 45. Non è difficile prevedere che, in un contesto di bisogni individuali e collettivi crescenti, di nuove povertà emergenti e di scarsità di risorse tale da favorire il cronico sottofinanziamento statale nei settori nevralgici del Welfare, l essenzialità o meno dei livelli di prestazione potrà atteggiarsi a concetto mobile, sul quale inciderà in maniera decisiva l autonoma capacità finanziaria dei singoli enti territoriali, rendendo non più rinviabile l assunzione di responsabilità mediante selezione delle priorità e delle prestazioni, per non essere costretti, in futuro, a selezionare tra i potenziali beneficiari. Il nesso spesso inestricabile tra organizzazione/competenze/funzioni/diritti costituisce la misura dell istituzione provinciale e della propria specializzazione nelle funzioni di programmazione, coordinamento e integrazione delle politiche e dei servizi sul territorio di area vasta, compiti decisivi non solo come fattori di coesione sociale, ma anche per trovare un punto d equilibrio tra logiche interne ai servizi e soddisfazione dei bisogni della collettività di riferimento; significa, altresì, attribuire in capo alla Provincia ruoli gestionali nei casi in cui al relativo territorio corrisponda la dimensione territoriale ottimale per la cura degli interessi, sotto il duplice profilo della qualità e del raggiungimento dei risultati. Osservata sotto un diverso angolo visuale, si può affermare che la funzione di programmazione e coordinamento territoriale appare trasversale a tutte le materie afferenti ai servizi alla persona e alla comunità nelle quali la Provincia risulta attributaria di competenze, integrando così la vera vocazione dell istituzione provinciale. Le funzioni di gestione non sono altrettanto diffuse, risultando presenti, in misura anche qualitativamente rilevante, proprio in quelle materie in cui appare più evidente l inidoneità organizzativa/dimensionale dei Comuni nel garantirne l esercizio e l integrazione (istruzione, mercato del lavoro e formazione professionale). Infine, a fronte del limite delle competenze legislativamente predeterminato, nelle materie oggetto di analisi emergono tutte le potenzialità della Provincia come ente a competenza tendenzialmente generale, in grado di candidarsi a vero e proprio catalizzatore delle politiche multilevel proprie della Repubblica delle autonomie Un esempio, rimasto a tutt oggi inattuato, si rinviene in materia di fondi integrativi del S.s.n., laddove tra le fonti istitutive dei medesimi vengono indicati anche i regolamenti di enti territoriali ed enti locali (art. 9, d.lgs. n. 502/92 così come novellato dal d.lgs. n. 229/99).
13 I servizi e le politiche per il lavoro di Samantha Palombo 359 Premessa: il mercato del lavoro in Italia e le attuali tendenze Il Mercato del lavoro italiano, pur continuando a registrare segnali di crescita, presenta ancora diversi elementi di debolezza strutturale. Il grande gap esistente tra le performance del nostro mercato del lavoro con quelle degli altri Paesi europei è ancora lontano dall essere colmato e l Italia continua a presentare caratteristiche di arretratezza. Basti pensare che, nonostante i segnali di ripresa e dinamicità registrati negli ultimi anni, i nostri tassi di occupazione sono tra i più bassi d Europa. L attuale mercato del lavoro italiano appare infatti piuttosto statico, anche se i dati Istat del 2003 ci dicono che l occupazione in Italia, almeno nel primo semestre del 2003, è cresciuta. Rispetto all anno precedente, aumenta il numero degli occupati dell 1% mentre diminuisce il numero delle persone in cerca di occupazione che passano da 2 milioni 95 mila unità a 1 milione 999 mila unità (-4,%) nell arco dei primi 9 mesi del I dati Istat evidenziano altresì anche se in misura inferiore allo scorso anno- un sensibile miglioramento della situazione occupazionale nel Mezzogiorno come pure si registra un discreto aumento delle forze lavoro femminili rispetto al 2002 (pari all 1%). Si tratta però di un occupazione che è sempre più legata alla temporaneità, qualitativamente modesta e prevalentemente dipendente. Come rilevato nell ultimo Rapporto Censis sulla situazione sociale del Paese (2003), i positivi segnali di crescita dell occupazione di questi ultimi anni si prestano dunque ad una duplice lettura. Infatti, a fronte di un dato estremamente buono quale è quello dell aumento dal 1998 a oggi del numero dei lavoratori che complessivamente è passato da 20 milioni 435mila a 21 milioni 829mila, con un incremento del 6,8%, negli ultimi quattro anni il tasso di permanenza nella disoccupazione (e cioè il pericolo, a distanza di 12 mesi, di ritrovarsi nella stessa condizione di inoccupato) è però passato dal 51,8% al 53,9% a causa di una maggiore difficoltà ad uscire da questa condi-
14 360 zione di inattività, come peraltro confermato dalla sensibile riduzione del numero dei disoccupati (-22%) che nel corso dell anno sono riusciti a trovare un lavoro. Seppure il quadro complessivo del nostro mercato del lavoro si presenta oggi in condizioni certamente migliori di quelle di qualche anno fa, presenta tuttavia caratteristiche di ingessatura e staticità a cui la tanto attesa flessibilità non ha saputo ancora dare soluzione, producendo piuttosto un effetto opposto, e cioè irrigidendo in misura maggiore il sistema. In buona sostanza, malgrado l introduzione della flessibilità, la difficoltà di uscire dalla disoccupazione e di trovare un lavoro tende a crescere mentre diminuiscono i rischi di perderlo. A fronte di questi dati che mostrano le attuali tendenze del mercato del lavoro italiano, va fatta tuttavia una ulteriore considerazione riguardo al livello di produttività del nostro Paese che, in questi anni, ha mostrato una dinamica molto contenuta. All incremento occupazionale intervenuto negli ultimi anni si è infatti affiancata una sostanziale stagnazione dei livelli di produttività. Il tasso di aumento medio del PIL è stato tra i più bassi d Europa e questa scarsa crescita del prodotto nazionale si è quasi interamente trasformata in aumento dell occupazione. A differenza del passato, in cui si era verificata una crescita senza occupazione, oggi assistiamo, per la prima volta, ad un aumento dell occupazione senza crescita. L occupazione è dunque aumentata in questi cinque anni (non solo in Italia, ma anche in molti altri Paesi europei) più velocemente della produttività, andando a scapito della produttività del lavoro e probabilmente della qualità dei posti di lavoro. Di qui le riflessioni che hanno portato a rivedere la Strategia europea per l occupazione (SEO) con un importante aggiornamento a Lisbona nel marzo 2000, dove si è deciso di individuare gli obiettivi della comunità non solo nell aumento dei posti di lavoro, ma anche in una loro migliore qualità more and better jobs. La riforma dei Servizi pubblici per l impiego introdotta nel nostro Paese con il decreto legislativo n.469/97, discende infatti dagli orientamenti formulati in sede comunitaria nell ambito della cosiddetta Strategia europea per l occupazione formulata nel Consiglio Europeo straordinario sull occupazione di Lussemburgo (novembre 1997). La Strategia europea per l occupazione ha posto l accento sulla necessità di adottare un nuovo approccio al sistema dei Servizi Pubblici per l impiego che privilegiasse l adozione di politiche preventive a favore dell occupazione per il raggiungimento di fondamentali obiettivi comuni a tutti gli Stati membri e cioè: l aumento
15 dell occupazione attraverso la creazione di nuovi posti di lavoro, la prevenzione della disoccupazione attraverso l adozione di politiche attive e il miglioramento della qualità del lavoro. Da allora le politiche dell Ue, oltre che sugli obiettivi di coesione sociale, si sono particolarmente incentrate sulle problematiche occupazionali definendo le coordinate delle linee d azione della lotta comunitaria alla disoccupazione sulle quali si è basata la riprogrammazione dei fondi strutturali e dei piani nazionali per l occupazione (NAP). 361 La Provincia come dimensione ottimale per il governo del mercato del lavoro Come auspicato dalla Commissione europea, anche in Italia il nuovo sistema dei Servizi per l impiego introdotto con il decreto legislativo n.469/97 ha esercitato un ruolo importante nella prevenzione della disoccupazione e come strumento di politica attiva nell ambito dei quattro pilastri della Strategia europea dell occupazione (occupabilità, sviluppo dell imprenditorialità, adattabilità delle imprese e dei loro lavoratori e pari opportunità). La riforma del Mercato del lavoro introdotta con il citato decreto, decentrando alle Regioni e alle Province le funzioni in materia di mercato del lavoro, ha inteso creare un effettiva integrazione tra le politiche del lavoro, il sistema del collocamento e la formazione professionale per la realizzazione di un sistema regionale dei servizi pubblici per l impiego fondato sulla qualificazione dei servizi (tali da essere maggiormente rispondenti alle diverse esigenze di particolari target di utenti), l integrazione delle politiche (del lavoro, dell istruzione e della formazione) e tra queste e il territorio. L impalcatura della riforma si articolava lungo tre direttrici: il decentramento delle funzioni e delle strutture del collocamento, attraverso la costituzione dei Centri per l Impiego; le nuove regole sul collocamento e la costruzione del SIL (Sistema Informativo Lavoro). In particolare, come vedremo in seguito, il Sil rimane a tutt oggi un punto nevralgico del sistema non essendo di fatto ancora operativo. Con il d.lgs. n.469/97 sono state dunque le Province ad essere chiamate direttamente in causa per l efficace ed efficiente gestione di tutte le funzioni amministrative relative ai vecchi uffici di collocamento, nonché di quelle in materia di politica attiva del lavoro (loro trasferite dalle regioni) che esercitano attraverso i Centri per l impiego, istituiti sulla base dei bacini territoriali omogenei di utenza.
16 362 La Provincia assume dunque un ruolo di primo piano quale l ente locale più idoneo a svolgere il compito di governo dei servizi per il lavoro in ragione della sempre maggiore caratterizzazione locale dei mercati, mentre le Regioni (alle quali successivamente con la riforma del Titolo V Cost. viene riconosciuta la potestà legislativa concorrente in materia di mercato del lavoro) svolgono prevalentemente un ruolo di programmazione, promozione, coordinamento, valutazione e controllo. Inoltre la Provincia, in virtù delle altre funzioni di programmazione, in particolare l istruzione e la formazione professionale, di cui è titolare assieme alla Regione, diventa il soggetto istituzionale naturalmente deputato alla proposizione di politiche del lavoro finalmente integrate. Questo radicale processo di decentramento e di riorganizzazione dei servizi pubblici per l impiego ha portato ad una vera e propria rivoluzione copernicana per i Centri per l Impiego italiani che ha permesso di superare il vecchio e inefficace modello di collocamento tradizionale. Il legislatore, nel concepire la loro funzione, si è infatti ispirato ad una logica completamente diversa dal passato abbandonando il concetto di sportello a favore di centro operativo capace di agire sul territorio, di monitorare e conoscere l esigenza della domanda e orientare conseguentemente quella dell offerta, per rispondere sempre più efficacemente alle diversificate esigenze dei cittadini (in un ottica nuova volta a combattere l esclusione sociale e prima di tutto lavorativa, cioè di occupabilità come inclusione sociale) e delle imprese. A tal fine, accanto al decentramento delle funzioni, sono state previste anche nuove regole sulla gestione del collocamento pubblico, introdotte con il d.lgs.n.297/2002 (che ha modificato il precedente decreto n.181/2000) che, oltre al merito di semplificare ulteriormente le procedure di collocamento pubblico funzionali all incontro tra domanda e offerta di lavoro, hanno reso la nuova disciplina più rispondente al mutato assetto normativo intervenuto dopo la modifica del Titolo V Cost. che ha attribuito alle Regioni potestà legislativa concorrente in materia di lavoro ed esclusiva in materia di formazione professionale. L attuazione di questo decreto (che al fine di chiarirne alcuni indirizzi interpretativi è stato recentemente oggetto di un accordo in Conferenza Unificata il ) ha consentito e consente ai Centri per l Impiego provinciali di operare in un quadro normativo più certo e sostanzialmente innovato rispetto al passato. In sintesi, le maggiori novità introdotte con il nuovo d.lgs.n.297/2002 riguardano: la definizione dello stato di disoccupazione, la disciplina della perdita dello stato di disoccupato prevista in ipotesi ben circoscritte, la
17 definizione dei servizi competenti (nei quali si ricomprendono, oltre ai centri per l impiego, anche gli altri organismi autorizzati o accreditati dalle regioni), la sospensione dello stato di disoccupazione, l obbligo per i servizi competenti di offrire almeno un colloquio di orientamento entro tre mesi dall inizio dello stato di disoccupazione, la soppressione delle vecchie liste di collocamento (che sono sostituite da elenchi informatizzati), l istituzione di un anagrafe nazionale statistica delle persone inoccupate, disoccupate ed occupate ma in cerca di altra occupazione, la sostituzione del vecchio libretto di lavoro con una scheda anagrafica recante le informazioni personali ed i dati relativi alle esperienze professionali e formative, nonché alle disponibilità espresse dal lavoratore, l obbligo per i datori di lavoro (sia pubblici che privati) di comunicare ai servizi competenti l instaurazione e/o la variazione di qualunque rapporto di lavoro, l introduzione della procedura di assunzione diretta e nominativa al posto di quella numerica per tutte le tipologie di rapporto di lavoro (salvo l obbligo di assunzione mediante concorso previsto dagli statuti degli enti pubblici economici). Un altro aspetto da sottolineare, attiene al maggior spazio che questo decreto riserva all ingresso di nuovi organismi privati (autorizzati o accreditati) nella gestione dei servizi di raccordo domanda/offerta, riconducendo come sopra evidenziato nella dizione di servizi competenti anche gli altri organismi autorizzati o accreditati dalle regioni. Tendenza riconfermata ed ampliata dal Governo con la cosiddetta riforma Biagi, che vede peraltro la realizzazione di un sistema maggiormente concorrenziale tra pubblico e privato (seppure va ricordato che, in linea con le indicazioni europee, già l art. 10 della d.lgs.n.469/97 aveva sancito la fine del monopolio pubblico nel settore del collocamento). Uno dei nodi più critici dell intero processo di riforma dei Servizi per l Impiego fin qui attuato riguarda invece la costruzione del Sistema Informativo Lavoro (SIL). La necessità di un supporto informatico uniforme sul territorio nazionale in grado di interagire in maniera funzionale con tutti gli attori a vario titolo interessati al governo e alla gestione del Mercato del lavoro era stata già prevista dal d.lgs.n.469/97 (art. 11) che identificava il Sil quale l insieme delle strutture organizzative, delle risorse hardware, software e di rete disponibili presso lo Stato, le Regioni, le Province e gli enti locali al fine della rilevazione, elaborazione e la diffusione dei dati in materia di collocamento e i politiche attive del lavoro. Malgrado l approvazione avvenuta nel luglio 2002 da parte della Conferenza Unificata del documento recante Le linee guida per rendere operativo 363
18 364 in tempi brevi il Sistema informativo lavoro (SIL), ancora oggi non è operativo. È evidente come il ritardo di strutturazione e implementazione del Sil si sia ripercosso sull intera riforma, rallentandone l avvio e determinando non poche difficoltà per i Centri per l Impiego. Tuttavia, malgrado le difficoltà iniziali in buona parte dovute alla fatiscente eredità del passato e nonostante le complessità sin qui incontrate nonché i problemi ancora aperti, oggi è possibile affermare che la Provincia ha saputo responsabilmente assumere le competenze in materia di mercato del lavoro svolgendo un ruolo trainante, in grado di intercettare i bisogni del mercato del lavoro locale, fungendo da interfaccia con le imprese, sviluppando legami con le scuole, gli istituti di formazione, le università, gli organismi di ricerca e con le agenzie private di collocamento. Si è infatti dimostrata capace di operare in modo armonico e coordinato con gli altri soggetti, istituzionali e non, coinvolti, realizzando una vera e propria rete aperta ed integrata di servizi sull intero territorio provinciale. Questo impegno ha trovato ulteriore conferma negli ultimi rapporti dell Isfol (anni 2003 e 2004 primo semestre) che testimoniano il salto di qualità fatto dai centri per l impiego provinciali in quasi tutto il territorio nazionale mettendo in luce, in particolare, la forte accelerazione intervenuta in quest ultimo triennio sia sul versante del rafforzamento delle strutture che su quello dei servizi offerti agli utenti. E proprio rispetto all utenza, se da un lato emerge il buon livello di soddisfazione per i servizi erogati (monografia Isfol n.7/2003), con l 89% dei cittadini utenti che giudica il Cpi un luogo accogliente, dall altro si rileva invece come il rapporto con il mondo delle imprese debba essere maggiormente implementato. Rafforzare il rapporto con il mondo imprenditoriale, diventa dunque una priorità fondamentale per gli Spi. È fin troppo evidente che senza uno stretto contatto con le imprese il sistema dei servizi pubblici per l impiego risulterebbe monco, incapace di realizzare pienamente la sua missione di snodo delle politiche attive del lavoro. Le Province hanno colto questa esigenza. A tal fine, stanno infatti realizzando tutta una serie di attività per offrire una nuova immagine degli Spi, anche attraverso la promozione di intense e diversificate campagne di comunicazione, per assicurarsi un numero sempre crescente di clientela, puntando in modo particolare proprio al mondo imprenditoriale. In questa direzione, va inoltre positivamente rilevato come la componente tecnologica degli Spi stia progressivamente evolvendosi, rendendo possibile, attraverso la predisposizione di software e l uso di comunicazione bidirezionale utilizzati e diffusi attraverso i siti web provinciali, l espletamento on-line di procedure am-
19 ministrative in modo tale da soddisfare le esigenze di maggiore celerità ed efficienza del Sistema pubblico espresse dalle aziende utenti. Un altro aspetto molto importante da evidenziare attiene alla grande ripresa delle aree del Mezzogiorno (monografia Isfol n.1/2004), registrandosi, nel biennio , notevoli progressi che stanno via via attenuando gli squilibri tra il nord e il sud del Paese. In particolare, presso i centri per l impiego delle regioni ob.1, emerge un grande avanzamento sia sul versante dei servizi di consulenza alle imprese (la cui presenza si riscontra nel 73% dei centri per l impiego il 6% dei quali ha attivato uno sportello ad hoc), sia per le attività per l incontro tra domanda/offerta di lavoro (che toccano ormai 9 Centri su 10). 365 La nuova riforma del Mercato del lavoro. Innovazioni, problematiche e prospettive La normativa sul mercato del lavoro che, come abbiamo visto, ha subito in questi ultimi anni un profondo e continuo rinnovamento, si presenta oggi ancora in evoluzione. Nel corso dell attuale legislatura è stata varata la legge n.30/2003 delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro e il d.lgs.n.276/2003, recante attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro che hanno dato l avvio ad un nuovo processo di riforma del mercato del lavoro (la cosiddetta riforma Biagi) che apre la strada a nuove flessibilità e forme contrattuali, liberalizza il collocamento e introduce nuove regole sul mercato del lavoro. Le tante novità introdotte, tutte volte a perseguire l obiettivo di incrementare l occupazione, incidono infatti sia nei rapporti contrattuali tra datore di lavoro e lavoratore, sia nei rapporti istituzionali tra i vari soggetti che governano il mercato del lavoro (sul quale concentreremo la nostra attenzione). Per quanto riguarda in particolare i Servizi per l Impiego, il legislatore dà avvio ad un processo riformatore delle regole sul mercato del lavoro volto alla massima semplificazione delle procedure di collocamento e al potenziamento delle azioni per garantire l efficacia dei servizi, attraverso un modello improntato a una maggiore concorrenzialità tra strutture pubbliche e private. Tale processo prende le mosse dal nuovo sistema di collocamento pubblico introdotto con il d.lgs.n.297/2002 che, come già rilevato sopra, ha introdotto, accanto ai servizi pubblici per l impiego, le agenzie per il lavoro.
20 366 Con la riforma Biagi si viene pertanto a delineare un nuovo sistema di collocamento misto pubblico-privato. La novità più rilevante che riguarda le agenzie per il lavoro consiste nell abolizione dell oggetto sociale esclusivo. Le agenzie autorizzate possono infatti svolgere contemporaneamente sia l attività di fornitura di manodopera sia l attività di collocamento. Il mercato del lavoro si apre dunque ai privati, pertanto, gli organismi del nuovo collocamento diventano: i servizi pubblici per l impiego, i quali, oltre a svolgere le attività di intermediazione, ricerca, selezione e supporto alla ricollocazione del personale mantengono la funzione pubblica di tenuta e aggiornamento dell anagrafe e della scheda professionale dei lavoratori nonché le azioni di prevenzione della disoccupazione: le agenzie per il lavoro, e cioè operatori privati autorizzati dallo Stato ad operare in via generale sul territorio nazionale, o accreditati dalle regioni negli ambiti regionali di riferimento, che svolgono la funzione di collocamento, intermediazione, ricerca, selezione e supporto alla ricollocazione del personale. Inoltre, l attività di mediazione tra domanda e offerta di lavoro potrà essere svolta anche da altri soggetti che sono individuati dall art. 6 del d.lgs.n.276/03 e cioè: da università pubbliche e private, comuni, camere di commercio e istituti di scuola secondaria di secondo grado, statali e paritarie; da associazioni dei datori di lavoro e dei prestatori di lavoro (più rappresentative); dall ordine nazionale dei consulenti del lavoro. L apertura del mercato alle agenzie di intermediazione private, come evidenziato dall Unione Province d Italia nel parere espresso in Conferenza Unificata sui due provvedimenti allora in itinere (legge-delega n.30/03 e decreto attuativo n. 276/03) sarebbe dovuta tuttavia avvenire nel rispetto di una corretta relazione tra le diverse parti in gioco, riconoscendo e ribadendo in modo chiaro il ruolo della Provincia, quale regista fondamentale, attraverso i centri per l impiego, delle politiche di collocamento. Ciò non è stato, dal momento che il decreto attuativo n.276 non ha adeguatamente riaffermato la centralità del ruolo della Provincia nel governo del mercato del lavoro locale quale dimensione territoriale necessaria allo sviluppo dei servizi pubblici e privati per il lavoro. Tuttavia, le funzioni esistono, al di là del dettato normativo, se vi è la capacità di esercitarle nel concreto della quotidiana azione amministrativa. Le Province sono dunque oggi chiamate a dimostrare la loro capacità di governare il mercato del lavoro locale facendo sistema sul territorio, operando cioè in una logica di rete che consenta di ricercare l integrazione a livello territoriale dello

References: art. 14
 art. 2
 art. 114
 Art. 112
 art. 19
 art. 113
 art. 4
 Art. 118
 Art. 2
 Art. 136
 art. 9
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 143
 Art. 115
 Art. 118
 art. 4
 Art. 4
 art. 118
 art. 10
 Art. 1
 art. 118
 Art. 117
 Art. 117
 art. 10
 art. 6