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Timestamp: 2019-09-19 15:46:49+00:00

Document:
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 10.03.1998 mit dem Az.: 1 BvR 178/97	/* Banner Ads */
Beschluss verkündet am 10.03.1998
Aktenzeichen: 1 BvR 178/97
GG Art. 14 GG
- 1 BvR 178/97 -
n dem Verfahren
I. der Frau,
II. des Herrn,
- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Michael Rosenthal und Partner, Schumannstraße 34 B, Frankfurt/Main -
a) den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Februar 1996 - BVerwG 8 NB 1.96 -,
b) den Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 26. Oktober 1995 - 5 N 1791/94 -,
c) § 2 der Satzung über die Gebühren für die Benutzung der Kindergärten der Stadt Idstein vom 11. März 1994,
a) § 10 des Hessischen Kindergartengesetzes in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Hessischen Kindergartengesetzes vom 21. Juni 1993 (GVBl I S. 256),
b) § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. Mai 1993 (BGBl I S. 637)
am 10. März 1998 beschlossen:
A. Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Erhebung von Kindergartengebühren, die nach dem Familieneinkommen gestaffelt sind.
a) 10 % bei Familien mit einem Kind,
b) 20 % bei Familien mit zwei Kindern,
c) 30 % bei Familien mit drei Kindern,
d) 50 % bei Familien mit vier und mehr Kindern.
monatliches Halb- Sechs- Vormittags- Ganz- Familien- tages- Stunden- Nachmittags- tages- brutto- platz platz platz platz einkommen DM DM DM DM DM
>= 10.001 217,00 263,00 309,00 355,00
9.501-10.000 208,00 252,00 296,00 340,00
4.001-4.500 109,00 131,00 153,00 175,00
<= 4.000 100,00 120,00 140,00 160,00
Nach § 10 Abs. 1 des Hessischen Kommunalabgabengesetzes (KAG) können die Gemeinden als Gegenleistung für die Inanspruchnahme ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben, die nach Art und Umfang der Inanspruchnahme der Einrichtung zu bemessen sind (§ 10 Abs. 3 Satz 1 KAG). Für die Benutzung von Kindertagesstätten sieht § 10 des Hessischen Kindergartengesetzes vom 14. Dezember 1989 in der Fassung des Gesetzes vom 21. Juni 1993 (GVBl I S. 256; im folgenden: KiGaG) demgegenüber eine nach Einkommensgruppen und Kinderzahl gestaffelte Abgabe vor. Die Vorschrift lautet:
Teilnahmebeiträge und Gebühren, besondere Elternentlastung
§ 90 Abs. 1 SGB VIII in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. Mai 1993 (BGBl I S. 637) enthält dazu die folgende Regelung:
3. der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen nach §§ 22, 24 können Teilnahmebeiträge oder Gebühren festgesetzt werden. Landesrecht kann eine Staffelung der Teilnahmebeiträge und Gebühren, die für die Inanspruchnahme der Tageseinrichtungen für Kinder zu entrichten sind, nach Einkommensgruppen und Kinderzahl oder der Zahl der Familienangehörigen vorschreiben oder selbst entsprechend gestaffelte Beträge festsetzen.
II. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1 sowie Art. 14 GG. Sie tragen vor, die für die Kindergartenbetreuung ihres Sohnes verlangte Gebühr sei ihrer Rechtsnatur nach weder Gebühr noch Beitrag, sondern eine kommunale Einkommensteuer. Eine Steuer unterscheide sich von nicht-steuerlichen Abgaben (Gebühren und Beiträgen) unter anderem dadurch, daß ihr keine individuell zurechenbare Gegenleistung gegenüberstehe. Im Bereich des Kommunalabgabengesetzes gehe der Charakter einer nicht-steuerlichen Abgabe also nur dann nicht verloren, wenn das Entgelt aus Anlaß individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen auferlegt werde und dazu bestimmt sei, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Die für die Abgrenzung zur Steuer erforderliche Verknüpfung zwischen Aufwand und Gebühr werde von der Kindergartengebührensatzung der Stadt Idstein aufgegeben, da es für die Bemessung der Abgabe nicht mehr auf die konkret umzulegenden Kosten, sondern nur noch auf das Familieneinkommen ankomme. Den Beschwerdeführern werde damit eine Abgabe nicht mehr allein wegen der Nutzung des Kindergartenplatzes auferlegt, sondern speziell wegen ihres Familieneinkommens.
Der Hessische Verwaltungsgerichtshof habe den für die Abgrenzung zur Steuer wichtigen Kostendeckungsgrundsatz und den Grundsatz der speziellen Entgeltlichkeit aufgegeben. Damit könnten die Gemeinden nun einkommensbezogene Gebühren erheben, für deren Bemessung nicht die durch die öffentliche Leistung entstandenen Kosten, sondern kommunale Haushaltsdefizite und politische Mehrheiten maßgebend seien. Ein solcher Zugriff auf die Leistungsfähigkeit der Beschwerdeführer im Blick auf die Finanzierung von Gemeinkosten sei jedoch allein im Weg der Steuer zulässig. Für die Erhebung einer solchen Steuer fehle aber dem Land Hessen gemäß Art. 105 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 106 Abs. 3 GG die Kompetenz, da der Bund durch den Erlaß des Einkommensteuergesetzes von seiner konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis auf dem Gebiet der Einkommensbesteuerung abschließend Gebrauch gemacht habe.
III. Zu der Verfassungsbeschwerde haben die Hessische Staatskanzlei und der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts Stellung genommen.
I. Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig, soweit sie sich gegen den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts über die Nichtvorlage der Rechtssache wendet. Der Beschwerdeschrift läßt sich nicht entnehmen, inwiefern durch diesen Beschluß Grundrechte der Beschwerdeführer verletzt sein könnten.
II. Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Die Beschwerdeführerin und der Beschwerdeführer werden durch die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs nicht in Grundrechten verletzt. Die im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO überprüfte Gebührensatzung der Stadt Idstein und die dieser Satzung zugrundeliegenden landes- und bundesrechtlichen Normen stehen mit dem Grundgesetz im Einklang.
a) Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne (vgl. BVerfGE 6, 32 <36>; 80, 137 <152>; stRspr). Geschützt ist insbesondere auch der Anspruch, durch die Staatsgewalt nicht mit einem finanziellen Nachteil belastet zu werden, der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist (vgl. etwa BVerfGE 19, 206 <215 f.>; stRspr). Die angegriffene kommunale Gebührensatzung belastete die Beschwerdeführer, die einen städtischen Kindergarten für eines ihrer Kinder in Anspruch nahmen, mit einer Gebührenforderung und beeinträchtigte sie damit in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit.
b) 0Der Eingriff ist aber gerechtfertigt. Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend erkannt, daß die gesetzlichen Grundlagen für die Gebührenforderung sich im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung halten. Sie verletzen weder die Kompetenzregelung des Grundgesetzes (aa) noch Verfassungsnormen über das Finanzwesen (bb) noch rechtsstaatliche Grundsätze über die Bestimmtheit von Ermächtigungen (cc). Sie verstoßen auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz oder andere Grundrechte der Beschwerdeführer (Ziffer 2-4).
Der Begriff der öffentlichen Fürsorge ist nicht eng auszulegen (vgl. BVerfGE 88, 203 <329 f.>). Dazu gehört nicht nur die Jugendfürsorge im engeren Sinne, sondern auch die Jugendpflege, die das körperliche, geistige und sittliche Wohl aller Jugendlichen fördern will, ohne daß eine Gefährdung im Einzelfall vorzuliegen braucht. Durch Maßnahmen der Jugendpflege soll Entwicklungsschwierigkeiten der Jugendlichen begegnet und damit auch Gefährdungen vorgebeugt werden (vgl. BVerfGE 22, 180 <212 f.>). Denselben Zielen dient auch die Kindergartenbetreuung. Sie hilft den Eltern bei der Erziehung, fördert und schützt die Kinder und trägt dazu bei, positive Lebensbedingungen für Familien mit Kindern zu schaffen (vgl. § 1 Abs. 3 Nr. 1-4 SGB VIII). Für das spätere Sozialverhalten der Kinder ist diese zumeist erste Betreuung außerhalb des Elternhauses in hohem Maße prägend. Dem Ziel der Jugendpflege, der präventiven Konfliktverhütung, wird dadurch auf wirksame Weise gedient. Dies war vom Gesetzgeber auch angestrebt. Er wollte ein präventiv orientiertes Leistungsgesetz schaffen (vgl. BTDrucks 11/5948, S. 1; BTDrucks 11/6748, S. 1; BTDrucks 12/2866, S. 15; BTDrucks 12/3711, S. 38).
Allerdings ist der Kindergarten zugleich Bildungseinrichtung im elementaren Bereich. Der Bildungsauftrag hat in den einschlägigen Gesetzen seinen Niederschlag gefunden. In § 22 Abs. 2 SGB VIII wird ebenso wie in § 1 KiGaG auch Erziehung und Bildung von Kindern als Aufgabe des Kindergartens genannt. § 2 Abs. 1 Satz 2 KiGaG sieht unter anderem eine Förderung durch Bildungsangebote vor. Insofern berührt § 90 SGB VIII auch eine Gesetzgebungskompetenz der Länder. Nach Auffassung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs findet deshalb das Bayerische Kindergartengesetz seine kompetenzrechtliche Grundlage in der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder auf dem Gebiet des Bildungswesens (vgl. BayVerfGH, BayVBl 1977, S. 81 <82 ff.>).
Dieser Bildungsbezug entzieht die Regelung aber nicht der Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Die fürsorgerischen und bildungsbezogenen Aufgaben des Kindergartens sind untrennbar miteinander verbunden. Eine Aufspaltung der Gesetzgebungskompetenz anhand dieser Aspekte kommt aus sachlichen Gründen nicht in Betracht. Das gilt auch für die Kostenregelungen, ohne die eine effektive Gewährleistung von Fürsorgeleistungen nicht möglich wäre. Der Schwerpunkt des Kindergartenwesens, von dem in einem solchen Fall die Bestimmung der Gesetzgebungskompetenz abhängt (vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Februar 1998 - 1 BvF 1/91 -, Umdruck S. 35), ist nach wie vor eine fürsorgende Betreuung mit dem Ziel einer Förderung sozialer Verhaltensweisen und damit präventiver Konfliktvermeidung. Der vorschulische Bildungsauftrag steht hinter dieser dem Bereich der öffentlichen Fürsorge zuzuordnenden Aufgabe zurück. Eine einheitliche Zuordnung zum Bereich der öffentlichen Fürsorge im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG ist daher zu bejahen (ebenso BVerwG, Beschluß vom 14. Februar 1995 - BVerwG 8 B 19.95 -, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 73, S. 27 m.w.N.; OVG Nordrhein-Westfalen, NVwZ 1995, S. 191 <192>; NVwZ 1995, S. 195; OVG Berlin, NJW 1982, S. 954 f.).
bb) Die angegriffenen landesrechtlichen Regelungen verletzen auch nicht, wie die Beschwerdeführer meinen, die Kompetenz des Bundes zum Erlaß einkommensteuerrechtlicher Gesetze (Art. 105 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 3 GG). Die Kindergartengebühr ist nicht wegen ihrer Staffelung nach Einkommen als Steuer anzusehen. Sie bleibt an die individuelle Inanspruchnahme einer staatlichen Infrastruktureinrichtung geknüpft und ist insoweit nicht, wie eine Steuer, voraussetzungslos geschuldet (vgl. BVerfGE 50, 217 <226>). Da sie sich nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs hinsichtlich der Höhe eindeutig in den vom allgemeinen Gebührenrecht gesetzten Grenzen hält, besteht auch kein Anlaß, der Frage nachzugehen, ob sie im Hinblick auf einen überschießenden Betrag als verdeckte Einkommensbesteuerung angesehen werden könnte.
cc) § 10 KiGaG ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nicht zu unbestimmt. Die Maßstäbe, die Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG für gesetzliche Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen aufstellt, können auf Ermächtigungen zum Erlaß von kommunalen Satzungen nicht übertragen werden. Anders als bei abgeleiteter Rechtsetzung im Verordnungswege gebieten allgemeine rechtsstaatliche und demokratische Grundsätze es nicht, daß öffentlichrechtlichen Körperschaften Inhalt, Zweck und Ausmaß der von ihnen im Rahmen ihrer Autonomie zu erlassenden Normen in ebenso bestimmter Weise vorgegeben werden (vgl. BVerfGE 21, 54 <62 f.>).
Der Gesetzgeber darf sich zwar seiner Rechtsetzungsbefugnis nicht völlig entäußern, sondern muß - vor allem mit Blick auf mögliche Grundrechtseingriffe - auch der Satzungsgewalt von Selbstverwaltungsorganen sachangemessene Grenzen setzen (vgl. BVerfGE 33, 125 <157 ff.>). Wo diese im einzelnen verlaufen, braucht hier aber nicht geklärt zu werden. Jedenfalls regelt § 10 KiGaG in Verbindung mit § 10 Abs. 1 KAG Inhalt, Art und Umfang der den Gemeinden übertragenen Befugnisse bestimmt genug. Die Vorschriften lassen hinreichend deutlich erkennen, an welche Voraussetzungen die Abgabe anknüpft, wer Abgabenschuldner ist und - in Verbindung mit allgemeinen Gebührengrundsätzen - auch in welchem Umfang sie erhoben werden darf. Soweit § 10 KiGaG eine von den allgemeinen Grundsätzen abweichende Staffelung zuläßt, sind auch dafür die entsprechenden Vorgaben - Einkommen und Kinderzahl - hinlänglich genau umschrieben.
a) Der allgemeine Gleichheitssatz verlangt, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen ist Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, wenn eine Gruppe anders behandelt wird als andere, obwohl zwischen ihnen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß sie die Ungleichbehandlung rechtfertigen können (stRspr; zuletzt BVerfGE 82, 126 <146>; 88, 87 <96 f.>; 91, 389 <401>; 92, 26 <51 f.>).
Eine einkommensbezogene Ungleichbehandlung von Gebührenschuldnern ist nicht schon durch allgemeine verfassungsrechtliche Grundsätze des Gebührenrechts ausgeschlossen. Einen eigenständigen Gebührenbegriff, aus dem sich unmittelbar Kriterien für die Verfassungsmäßigkeit von Gebührenmaßstäben, Gebührensätzen oder Gebührenhöhen ableiten ließen, enthält das Grundgesetz nicht. Gebühren sind öffentlichrechtliche Geldleistungen, die aus Anlaß individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlichrechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahmen auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Ihre besondere Zweckbestimmung, Einnahmen zu erzielen, um die Kosten der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung ganz oder teilweise zu decken, unterscheidet sie von der Steuer. Aus dieser Zweckbestimmung folgt, daß Gebühren für staatliche Leistungen nicht völlig unabhängig von den tatsächlichen Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung festgesetzt werden dürfen; die Verknüpfung zwischen Kosten und Gebührenhöhe muß sachgerecht sein (vgl. BVerfGE 50, 217 <225 ff.>; 85, 337 <346>).
Eine an sozialen Gesichtspunkten orientierte Staffelung ist dadurch aber nicht ausgeschlossen. Aus der Zweckbindung der Gebühr ergibt sich keine verfassungsrechtlich begründete Begrenzung der Gebührenhöhe durch die tatsächlichen Kosten einer staatlichen Leistung. Art. 3 Abs. 1 GG steht weder einer Unterdeckung noch einer Überdeckung der Kosten durch die Gebühren von vornherein entgegen (vgl. BVerfGE 50, 217 <226>). Das Kostendeckungsprinzip und ähnliche gebührenrechtliche Prinzipien sind keine Grundsätze mit verfassungsrechtlichem Rang. Mit einer Gebührenregelung dürfen neben der Kostendeckung auch andere Zwecke verfolgt werden; auch der Wert einer staatlichen Leistung für deren Empfänger darf sich in Gebührenmaßstäben niederschlagen (vgl. BVerfGE 50, 217 <225 f.>; 79, 1 <27 f.>; 85, 337 <346>). Innerhalb seiner jeweiligen Regelungskompetenzen verfügt der Gebührengesetzgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen und welche über die Kostendeckung hinausgehenden Zwecke, etwa einer begrenzten Verhaltenssteuerung in bestimmten Tätigkeitsbereichen, er mit einer Gebührenregelung anstreben will (vgl. BVerfGE 50, 217 <226 f.>).
Diese Grundsätze haben im Steuerrecht eine spezifische Ausprägung gefunden. Steuergerechtigkeit im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG verlangt Gleichmäßigkeit der Besteuerung. Das Einkommensteuerrecht trägt diesem Gleichbehandlungsgrundsatz unter anderem durch progressive Steuersätze Rechnung (vgl. BVerfGE 61, 319 <343 f.> m.w.N.). Hierdurch wird der einkommensteuerpflichtige Bürger an der Finanzierung der die Gemeinschaft treffenden Lasten nach Maßgabe seiner individuellen und damit relativ gleichen Leistungsfähigkeit beteiligt. Diese Gleichbehandlung wird zwar durchbrochen, soweit Gemeinlasten einzelnen Bürgern aufgebürdet werden. Die Ungleichbehandlung kann aber durch einen besonderen Vorteil oder eine äquivalente Leistung der Verwaltung ausgeglichen werden (vgl. BVerfGE 55, 274 <302 ff.>; 93, 319 <343 f.>). Die Abgabengerechtigkeit bleibt dann gewahrt.
Mit der Einrichtung von Kindergärten werden zugleich grundrechtliche Schutz- und Förderpflichten erfüllt. Die Verfügbarkeit eines Kindergartenplatzes kann Frauen darin bestärken, eine ungewollte Schwangerschaft nicht abzubrechen. Kindergärten dienen so dem Schutz auch des ungeborenen Lebens, der dem Staat durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG zur Pflicht gemacht wird. Indem sie den Familien bei der Kinderbetreuung und -erziehung helfen, tragen Kindergärten zudem zur Erfüllung der in Art. 6 Abs. 1 GG verankerten Förderpflicht bei. Schließlich unterstützt der Staat mit der Schaffung von Kindergärten auch die Gleichstellung der Frau im Arbeitsleben. Müttern wird häufig erst durch die Betreuung ihrer Kinder in einem Kindergarten der Freiraum verschafft, der ihre Teilhabe am Arbeitsleben ermöglicht und sie einer Gleichstellung im Beruf näher bringt. Auch insofern befolgt der Staat ein grundrechtliches Schutzgebot. Gemäß Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG muß er dafür sorgen, daß Familientätigkeit und Erwerbstätigkeit aufeinander abgestimmt werden können und die Wahrnehmung der familiären Erziehungsaufgabe nicht zu beruflichen Nachteilen führt (vgl. BVerfGE 39, 1 <44 f.>; 88, 203 <260>).
a) Zu Unrecht machen die Beschwerdeführer geltend, durch die Gebührengestaltung würden Familien mit Kindern zusätzlich belastet, um kommunale Haushaltsdefizite zu decken. Das trifft schon in tatsächlicher Hinsicht nicht zu. Die Stadt Idstein stellt allen Benutzern ihrer Kindergärten, so auch den Beschwerdeführern, Kindergartenplätze zu nicht kostendeckenden Entgelten zur Verfügung. Auch ihnen wird damit im Ergebnis aus Haushaltsmitteln der Gemeinde ein Vermögensvorteil zugewendet.
b) Mit ihren Kindergartengebühren unterschreitet die Gemeinde auch nicht die ihr gemäß Art. 6 Abs. 1 GG obliegende Förderpflicht. Der Staat ist durch das Schutzgebot des Art. 6 Abs. 1 GG nicht gehalten, jegliche die Familie treffende Belastung auszugleichen oder die Familie ohne Rücksicht auf andere öffentliche Belange zu fördern. Die staatliche Familienförderung steht unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann (BVerfGE 87, 1 <35>; stRspr).
4. Art. 14 Abs. 1 GG ist ebenfalls nicht verletzt. Er schützt nicht vor der Auferlegung von Geldleistungen, die für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen erhoben werden (vgl. BVerfGE 78, 214 <230>).

References: Art. 14
 § 2
 § 10
 § 90
 § 10
 § 10

§ 90
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 6
 Art. 14
 Art. 105
 Art. 106
 § 47
 Art. 2
 § 1
 § 22
 § 1
 § 2
 § 90
 Art. 74
 Art. 106
 § 10
 Art. 80
 § 10
 § 10
 § 10
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 2
 Art. 6
 Art. 3
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 14