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Timestamp: 2016-10-25 17:26:25+00:00

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123 II 31736. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 17. Juni 1997 i.S. Stadt Z�rich gegen Schweizerische Bundesbahnen, Mietervereinigung Zentrum Hauptbahnhof Z�rich u. Mitb. sowie Eidgen�ssisches Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Art. 39 al. 1 et 3 de la loi f�d�rale sur les chemins de fer du 20 d�cembre 1957 (LCdF); statut des entreprises de services accessoires et heures d'ouverture des magasins dans la gare de Zurich. Notion de services accessoires d'une entreprise de chemin de fer: confirmation des principes d�velopp�s dans l'arr�t de la gare Stadelhofen (ATF 117 Ib 114 ss), constatant que les heures d'ouverture cantonales et communales des magasins, consid�r�es comme insuffisantes et d�pass�es, ne peuvent pas �tre rendues inop�rantes par une application trop �tendue de la r�glementation de la loi sur les chemins de fer (consid. 3 et 4). Directives pour l'appr�ciation du caract�re de services accessoires des magasins (consid. 6). Heures d'ouverture dans la gare de Zurich (consid. 7). Faits � partir de page 318
Das Bundesamt f�r Verkehr (Bundesamt; BAV) bezeichnete am 11. Juli 1990 19 Gesch�fte und Dienstleistungsbetriebe gem�ss Mieterverzeichnis der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) im Hauptbahnhof Z�rich als Nebenbetriebe im Sinne von Art. 39 Abs. 1 und 3 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101). Es ordnete an, dass sie t�glich zwischen 08.00 und 20.00 Uhr offenzuhalten seien. F�r 29 Gesch�fte sah es eine kommerzielle Nutzung nach Art. 39 Abs. 4 EBG im Rahmen der kantonalen und st�dtischen �ffnungszeiten vor.
Auf verschiedene Beschwerden hin best�tigte das Eidgen�ssische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement am 24. November 1992 die vorgesehenen Laden�ffnungszeiten, anerkannte insgesamt aber 38 Gesch�fte und Dienstleistungsunternehmungen als Bahnnebenbetriebe. F�nf Einrichtungen bewertete es aufgrund der vorliegenden Gesch�ftskonzepte als kommerzielle Nutzungen.
Gegen diesen Entscheid hat die Stadt Z�rich am 7. Januar 1993 Verwaltungsgerichtsbeschwerde (2A.5/1993) eingereicht. Sie kritisiert die in BGE 117 Ib 114 ff. zur Feststellung des Nebenbetriebsstatus im Bahnhof Stadelhofen entwickelten Grunds�tze: Das Bundesgericht habe die formellen gegen�ber den materiellen Kriterien stark �berbewertet; diese Tendenz habe sich im angefochtenen Entscheid des Eidgen�ssischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartements noch verst�rkt. An die von den kantonalen bzw. kommunalen Regelungen abweichenden �ffnungszeiten nach Art. 39 Abs. 3 EBG seien strengere Anforderungen zu stellen, als dies bei der Zuerkennung des Nebenbetriebsstatus nach Absatz 1 der Fall sei. Nur f�r die Abdeckung der grundlegenden Bed�rfnisse der Bahnreisenden, wie Zwischenverpflegung, Lesestoff und Medikamente seien l�ngere �ffnungszeiten erforderlich, f�r alle �brigen Bed�rfnisse treffe dies im allgemeinen nicht zu. Das Eidgen�ssische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement sei schliesslich zu Unrecht davon ausgegangen, die L�den unterst�nden nicht dem kantonalen BGE 123 II 317 S. 319Raumplanungsrecht und k�nnten durch die Bundesbeh�rden im eisenbahnrechtlichen Verfahren bewilligt werden.
Nach Abschluss des Schriftenwechsels wurde das Verfahren am 31. August 1994 zur Beurteilung der bau- und planungsrechtlichen Fragen an die I. �ffentlichrechtliche Abteilung abgetreten. Mit Teilurteil vom 8. Juli 1996 wies diese die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Stadt Z�rich ab, "soweit das Begehren um Feststellung gestellt wird, dass die Ladeneinbauten im Hauptbahnhof Z�rich dem kantonalen Raumplanungsrecht unterstehen" (BGE 122 II 265 ff.).
Am 28. Juli 1993 bezeichnete das Bundesamt f�r Verkehr im Hauptbahnhof Z�rich 21 weitere Gesch�fte und Dienstleistungsbetriebe als Nebenbetriebe gem�ss Art. 39 Abs. 1 und 3 des Eisenbahngesetzes; diese seien t�glich ebenfalls zwischen 08.00 und 20.00 Uhr offenzuhalten.
Hiergegen gelangte die Stadt Z�rich erneut an das Eidgen�ssische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement, das ihre Beschwerde am 1. Juli 1994 teilweise guthiess und die angefochtene Verf�gung insofern aufhob, als darin das "Non-Food-Gesch�ft" der Migros als Bahnnebenbetrieb bezeichnet worden war; im �brigen wies es sie ab. Auch gegen diesen Entscheid hat die Stadt Z�rich am 2. September 1994 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde (2A.300/1994) eingereicht.
Nach Abschluss des Schriftenwechsels wurde dieses Verfahren am 8. August 1995 im Einvernehmen mit den Parteien bis zum Entscheid der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung �ber die im Verfahren 2A.5/1993 aufgeworfenen bau- und planungsrechtlichen Fragen sistiert.
Am 6. November 1996 sind die Verfahren durch die II. �ffentlichrechtliche Abteilung wieder aufgenommen und die Mietervereinigung und die SBB aufgefordert worden, �ber allf�llige �nderungen im Bestand der verschiedenen L�den zu informieren. Die entsprechenden Stellungnahmen gingen dem Bundesgericht am 29. November bzw. 7. Dezember 1996 zu.
3. a) Bahnunternehmungen sind befugt, auf Bahngebiet und in Z�gen Nebenbetriebe einzurichten, "wo die Bed�rfnisse des Bahnbetriebes und des Verkehrs es rechtfertigen" (Art. 39 Abs. 1 EBG). Soweit die "Bed�rfnisse des Bahnbetriebes und des Verkehrs es erfordern, finden die Vorschriften von Kantonen und Gemeinden BGE 123 II 317 S. 320�ber die �ffnungs- und Schliessungszeiten" auf diese Betriebe keine Anwendung (Art. 39 Abs. 3 EBG); ansonsten unterstehen sie den Vorschriften �ber die Gewerbe-, Gesundheits- und Wirtschaftspolizei sowie den von den zust�ndigen Beh�rden verbindlich erkl�rten Regelungen �ber das Arbeitsverh�ltnis (Art. 39 Abs. 2 EBG). Generell der ordentlichen Gesetzgebung des Bundes und der Kantone unterstehen Einrichtung und Betrieb "der auf Erwerb ausgerichteten Nebennutzungen auf Bahngebiet, die von Bahnbetrieb und -verkehr unabh�ngig sind" (Art. 39 Abs. 4 EBG).
b) aa) Das Bundesgericht hat sich im Entscheid "Stadelhofen" eingehend mit der Tragweite von Art. 39 Abs. 1 EBG auseinandergesetzt (BGE 117 Ib 114 ff.). Es verwarf den Einwand, dass in Bahnnebenbetrieben nur gerade Bed�rfnisse befriedigt werden d�rften, die w�hrend der Bahnreise entstehen (BGE 117 Ib 114 E. 7a S. 120 f.), und nahm in Anlehnung an BGE 98 Ib 226 ff. eine geltungszeitliche Auslegung dieser Bestimmung vor: Der Umfang der von den Bahnunternehmungen zu befriedigenden Bed�rfnisse sei nicht ein f�r allemal gegeben; er wachse mit dem Lebensstandard der Bahnben�tzer. Diesem Umstand habe der Gesetzgeber Rechnung getragen, indem er als Rechtfertigungsgrund f�r die Errichtung von Nebenbetrieben einen unbestimmten Rechtsbegriff gew�hlt habe. Die Art der Bed�rfnisse k�nne sich �ndern, vor allem eine Ausweitung erfahren; die neuen Bed�rfnisse m�ssten aber von einer gewissen St�rke sein. Die Befriedigung vereinzelter oder ausgefallener W�nsche, die gelegentlich von Reisenden ge�ussert w�rden, geh�re ebensowenig dazu wie Bed�rfnisse, die ebensogut und ohne Behinderung vor oder nach der Reise befriedigt oder ohne Beeintr�chtigung des Anspruchs auf bequemes Reisen ausserhalb des Bahnbetriebs abgedeckt werden k�nnten (BGE 117 Ib 114 E. 6c S. 120 mit Hinweis auf BGE 98 Ib 231 E. 6). Das Bundesgericht hielt an einem sachlichen Zusammenhang zwischen der Gesch�ftst�tigkeit und dem Bahnreisen als solchem fest. Es m�sse im Einzelfall abgekl�rt werden, ob f�r die Gesch�ftst�tigkeit ein Bed�rfnis des Bahnbetriebs und des Verkehrs bestehe; welche Gesch�fte als Nebenbetriebe gelten k�nnten, bestimme sich nach der Gr�sse des Bahnhofs, seiner Lage und der Zusammensetzung der Bahnkundschaft. Da im Bahnhof Stadelhofen in erster Linie die Bed�rfnisse von Berufspendlern im Lokalverkehr abzudecken seien, habe das Angebot - neben den klassischen Nebenbetrieben oder Weiterentwicklungen von solchen - auf diese Bed�rfnisse ausgerichtet zu sein, damit ein Gesch�ft als Bahnnebenbetrieb anerkannt BGE 123 II 317 S. 321werden k�nne. Der Berufspendler m�sse den ge�nderten Arbeits- und Lebensbedingungen in Grossstadt-Agglomerationen entsprechend seine Grundbed�rfnisse in einer dem Bahnreisen angemessenen Art und Weise (schneller Kauf beispielsweise von leicht im Zug transportablen Waren) am Bahnhof befriedigen k�nnen (BGE 117 Ib 114 E. 8 u. 9 S. 122 ff.).
bb) Entgegen der Ansicht der Beschwerdef�hrerin besteht keine Veranlassung, in grunds�tzlicher Weise auf diese Rechtsprechung zur�ckzukommen. Bei allen Schwierigkeiten, die sich an die Auslegung des Begriffs der "Bed�rfnisse des Verkehrs" zugegebenermassen kn�pfen, erlauben die vom Bundesgericht entwickelten allgemeinen Kriterien durchaus ein sinnvolles Vorgehen im Einzelfall. Die strengen, unflexiblen L�sungen (nur Abdeckung von Bed�rfnissen w�hrend des Reisens: Zwischenverpflegung, Lesestoff usw.), wie sie die Beschwerdef�hrerin vorschl�gt, sind wohl einfacher anzuwenden, tragen aber der Reiserealit�t sowie den Bed�rfnissen der heutigen Bahnkunden und der Entwicklung in den Autobahnrastst�tten zu wenig Rechnung. Dass vereinzelte Gesch�fte nicht nur von Bahnkunden besucht werden, sondern auch von Dritten, schliesst ein Bed�rfnis der Bahnreisenden nicht aus.
c) Im Zusammenhang mit Art. 39 Abs. 3 EBG hat das Bundesgericht festgehalten, dass sich nach der Systematik von Art. 39 EBG zun�chst die Frage stelle, ob ein Bed�rfnis des Bahnbetriebs oder des Verkehrs die Einrichtung eines Nebenbetriebs gem�ss Absatz 1 rechtfertige. Sei dies der Fall, m�sse in einem zweiten Schritt - soweit m�glich aber im gleichen Verfahren - gepr�ft werden, ob sich im Interesse des Bahnbetriebs und des Verkehrs auch eine von den orts�blichen �ffnungs- und Schliessungszeiten abweichende Regelung rechtfertige (Art. 39 Abs. 3 EBG); dabei komme es massgebend auf das durch die Eisenbahn ausserhalb der ordentlichen Laden�ffnungszeiten bewirkte Verkehrsaufkommen an (BGE 117 Ib 114 E. 5 S. 118 f.).
Dass an abweichende �ffnungszeiten im Hinblick auf den Wortlaut von Art. 39 Abs. 3 EBG - wie die Beschwerdef�hrerin meint - generell "bedeutend strengere Anforderungen" zu kn�pfen w�ren als an die Bewilligung des Nebenbetriebs gem�ss Art. 39 Abs. 1 EBG, kann weder den Gesetzesmaterialien noch dem Urteil des Bundesgerichts betreffend den Bahnhof Stadelhofen entnommen werden. Wenn der Gesetzestext einmal von "rechtfertigen" (Abs. 1), das andere Mal von "erfordern" spricht (Abs. 3), liegt darin keine bewusst gew�hlte Abgrenzung. Art. 39 Abs. 1 EBG umschreibt die BGE 123 II 317 S. 322Voraussetzungen, unter denen einem Gesch�ft der Nebenbetriebsstatus zugestanden werden kann; Art. 39 Abs. 3 EBG bezieht sich auf die Dauer des nach Absatz 1 bestehenden Bed�rfnisses des Bahnbetriebs und des Verkehrs: Nur wenn und solange ein solches besteht, sind am Bahnhof allenfalls von kantonalen oder kommunalen Regelungen abweichende Laden�ffnungszeiten auch erforderlich (unver�ffentlichtes Urteil vom 7. Juni 1994 [Stadelhofen II], E. 3c/bb). Die Abkl�rung des Bed�rfnisses nach Art. 39 Abs. 1 EBG �berschneidet sich mit jener der Erforderlichkeit nach Absatz 3, deckt sich jedoch nicht mit ihr. Art. 39 Abs. 1 EBG hat eigenst�ndige Bedeutung, soweit ein Kanton f�r die Zulassung der in Frage stehenden Art von Betrieben den Nachweis eines besonderen Bed�rfnisses vorsieht (BGE 97 I 591 E. 3 S. 594). Ob sich aufgrund der Gebote des Bahnbetriebs und des Verkehrs von kantonalen oder kommunalen Regelungen abweichende �ffnungszeiten rechtfertigen, ist im Einzelfall mit Blick auf das Verkehrsaufkommen zu beurteilen. Die abweichenden �ffnungszeiten sind unter Umst�nden bei den einzelnen Betrieben im Hinblick auf ihr Angebot noch einmal auf ihre Notwendigkeit hin zu pr�fen. Wenn ein Gesch�ft an sich als Nebenbetrieb zu qualifizieren ist, bedeutet dies n�mlich nicht unbedingt auch, dass die von ihm angebotene Ware oder Dienstleistung �ber die ganze Zeitspanne der �ffnungszeiten hinweg - vor allem auch an Sonntagen - einem Bed�rfnis des Bahnbetriebs und des Verkehrs entspricht (vgl. unver�ffentlichtes Urteil vom 7. Juni 1994 [Stadelhofen II], E. 3c/bb). Kann zu Randzeiten ein bestimmtes Bed�rfnis der Reisenden vom Verkehrsaufkommen her durch einen oder einige wenige Betriebe abgedeckt werden, so stellt sich allenfalls die Frage, ob Gesch�fte mit gleichartigem Warenangebot ausserhalb der kantonalen oder kommunalen �ffnungszeiten nicht alternierend offenzuhalten w�ren.
4. a) Der Hauptbahnhof Z�rich ist ein wichtiger und stark frequentierter Eisenbahnverkehrsknotenpunkt, mit dem zahlreiche andere Verkehrsunternehmungen verbunden sind. Laut den Akten handelt es sich um den gr�ssten Umsteigebahnhof mit internationalen Verbindungen der Schweiz. Die Bahnkundschaft von 300'000 bis 350'000 an- und wegfahrenden Passagieren pro Tag setzt sich aus Berufspendlern, Touristen, Gesch�fts- sowie Ausflugsreisenden zusammen. Die Frage nach dem Nebenbetriebsstatus der einzelnen Gesch�fte ist vor diesem tats�chlichen Hintergrund zu pr�fen. Dabei ist zu ber�cksichtigen, dass das Bundesgericht im Entscheid "Stadelhofen" im wesentlichen erkl�rt hat, dass der Bahnreisende seine allt�glichen BGE 123 II 317 S. 323Grundbed�rfnisse, die er gerade wegen seines Bahnreisens durch den Zwang von Arbeitszeit und Fahrplan nur erschwert dekken kann, im Rahmen seiner regelm�ssigen Reiseaktivit�t soll befriedigen k�nnen. Zur Abdeckung anderer Bed�rfnisse hat das Bundesgericht nur solche Gesch�fte zugelassen, die klassischerweise als Bahnnebenbetriebe gelten (Kiosk, Coiffeur, Blumenladen usw.) oder heutigen Bed�rfnissen entsprechende Weiterentwicklungen von solchen darstellen (kiosk-/barartige Gesch�ftsorganisation und entsprechendes Angebotssortiment: kleineres Buchgesch�ft mit etwas erweitertem Lekt�reangebot als ein klassischer Kiosk usw.).
b) Der Kauf am Bahnhof in Nebenbetrieben hat Ausnahmecharakter. Er soll dem Bahnreisenden aus einer durch seine Reise begr�ndeten oder damit zusammenh�ngenden momentanen Verlegenheitssituation helfen. Dies sollte mit dem Begriff des "En-Passant-Kaufs" (Einkauf ohne Zeitaufwand in kioskartiger Organisation, Kleinmengen usw.) ausgedr�ckt werden. Im Rahmen einer zeitgem�ssen Weiterentwicklung des Kiosksortiments ist dem Bahnkunden ein gegen�ber dem klassischen Kiosk etwas erweitertes Angebot analog den Verh�ltnissen bei Tankstellen und Autobahnrastst�tten zur Verf�gung zu stellen. Es geht nicht darum, ihm in mehreren kleinen, aber hochspezialisierten Gesch�ften ein umfassendes Angebot zu er�ffnen, das unter Umst�nden gr�sser ist als jenes entsprechender Abteilungen eines Warenhauses. Nicht alles, was in der Angebotspalette eines Bahnhofs w�nschbar erscheint, ist im Sinne von Art. 39 Abs. 1 EBG durch die Bed�rfnisse des Bahnbetriebs und des Verkehrs auch gedeckt. Geht das Angebot am Bahnhof �ber die Befriedigung allt�glicher, kleinerer Bed�rfnisse im geschilderten Rahmen hinaus, ist hierf�r auf die kommerzielle Nutzung gem�ss Art. 39 Abs. 4 EBG zu verweisen. Als unzul�nglich und �berholt empfundene kantonale oder kommunale Laden�ffnungszeiten sind nicht durch eine �berdehnte Auslegung eisenbahnrechtlicher Regelungen auszuh�hlen - was einen unzul�ssigen Eingriff in die verfassungsm�ssige Aufgabenteilung von Bund und Kantonen bedeuten w�rde -, sondern im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren anzupassen (BGE 117 Ib 114 E. 8a S. 122). Dass ein breites Warenangebot den Bahnhof als solchen attraktiver und das Verbringen der Wartezeit abwechslungsreicher gestaltet, vermag daran ebensowenig zu �ndern wie der Leistungsauftrag der Bundesbahnen (BGE 117 Ib 114 E. 9a S. 124).
5. (Pr�fung des Nebenbetriebsstatus der einzelnen Gesch�fte).
6. c) Aus den vorliegenden Verfahren und jenen um den Bahnhof Stadelhofen ergeben sich k�nftig branchenm�ssig folgende Richtlinien:
- Kleider- und Schuhgesch�fte sind grunds�tzlich keine Bahnnebenbetriebe.
- Hifi-, Platten- und Computerl�den haben in der Regel als kommerzielle
Foto- und Elektrofachgesch�fte, Weinhandlungen usw.
k�nnen Bahnnebenbetriebe sein, wenn sie von der Gr�sse und der Organisation
her Kioskcharakter haben (Gr�sse max. 50-70 m2) und ihr (beschr�nktes)
- B�ckereien, Konditoreien, Confiserien haben im Rahmen einer
Organisation an gr�sseren Bahnh�fen Nebenbetriebsstatus. Das gleiche gilt
f�r Metzgereien mit ausgebautem Traiteur-Service.
- Lebensmittelgesch�fte k�nnen an Pendler- und Grossstadtbahnh�fen
100-120 m2) und das Angebot auf den "normalen" t�glichen Gebrauch der
- Tabakwarengesch�fte, Blumenl�den (Kauf von Schnittblumen, Arrangements
usw.; hingegen keine G�rtnereiartikel, Saatgut), Coiffeurl�den,
Bahnnebenbetriebe oder k�nnen als zeitgem�sse Fortbildung von solchen
- Apotheken, Drogerien und Parf�merien (soweit mit Drogerieprodukten
verbunden) k�nnen an Grossbahnh�fen mit durchmischtem Publikumsverkehr (bei
beschr�nkter Verkaufsfl�che) als Nebenbetriebe gelten.
7. Das Bundesamt f�r Verkehr hat f�r beide Etappen angeordnet, dass die als Bahnnebenbetriebe bezeichneten Gesch�fte t�glich zwischen 08.00 und 20.00 Uhr offenzuhalten seien. Diesen Entscheid durfte das Departement sch�tzen, ohne Bundesrecht zu verletzen: Die Verkehrsspitzen am Hauptbahnhof Z�rich liegen werktags unbestrittenermassen zwischen 7.00 und ca. 8.00 Uhr bzw. 17.00 und 20.00 Uhr. Die �ffnungszeit am Morgen h�lt sich im Rahmen der kommunalen Regelung, welche die �ffnung von Verkaufsl�den ab 06.00 Uhr zul�sst, weshalb sich insofern weitere Ausf�hrungen er�brigen; soweit die Vorinstanzen unter der Woche am Abend zwischen 18.30 und 20.00 Uhr und an Samstagen zwischen 16.00 und 20.00 Uhr eine von den st�dtischen Schliessungszeiten abweichende Regelung getroffen haben, rechtfertigt sich diese im Hinblick auf das Verkehrsaufkommen und die Passagierstruktur (Pendler, Touristen, Gesch�ftsleute usw.); das gleiche gilt grunds�tzlich auch f�r die �ffnungszeiten an Sonntagen. Zwischen 18.00 BGE 123 II 317 S. 325und 19.00 Uhr benutzen unter der Woche insgesamt etwa 35'000 Passagiere den Hauptbahnhof Z�rich, zwischen 19.00 und 20.00 Uhr sind es immerhin noch 23'000; erst danach fallen die Frequenzzahlen deutlich ab. An Samstagen sind die Passagierzahlen - abgesehen von einer leichten Erh�hung morgens zwischen 8.00 und 10.00 Uhr und abends zwischen 18.00 und 20.00 Uhr - mit st�ndlich je 9'000 bis 12'000 an- und abfahrenden Passagieren relativ ausgeglichen. An Sonntagen wird der Hauptbahnhof zwischen 8.00 und ca. 17.00 Uhr st�ndlich von je 6'000 bis 8'000 an- und abfahrenden Passagieren benutzt; zwischen 18.00 und 20.00 Uhr steigt die Frequenz dann auf je ca. 13'000 Passagiere. Mit Blick auf die vielschichtige Benutzerstruktur des Hauptbahnhofs bestehen somit bez�glich des Angebots der vom Bundesgericht genannten Nebenbetriebe - an Werk- wie Sonntagen - Bed�rfnisse des Bahnverkehrs, welche die bewilligten, von den kantonalen und kommunalen Laden�ffnungszeiten allenfalls abweichenden Gesch�ftszeiten erfordern; die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demnach insofern abzuweisen. Eine Staffelung der �ffnungszeiten (vgl. oben E. 3c) rechtfertigt sich im Hinblick auf die Gr�sse des Hauptbahnhofs, das Verkehrsaufkommen, die Ben�tzerstruktur sowie die Angebotspalette der als Nebenbetrieb anerkannten Gesch�fte (noch) nicht.
122 II 265,
98 IB 226,
98 IB 231 suite... ,
97 I 591
Art. 39 Abs. 2 EBG suite... ,
Art. 39 EBG

References: Art. 39
 Art. 39
 Art. 39
 BGE 
 Art. 39
 BGE 
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 Art. 39
 BGE 
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