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Timestamp: 2019-09-19 13:20:26+00:00

Document:
Acuerdo y Sentencia 217/2019 Corte Suprema de Justicia
ACUERDO Y SENTENCIA C.S.J. Nº 217/19
EXPEDIENTE: “JOCKEY CLUB DEL PARAGUAY C/ RES. FICTA DE LA MUNICIPALIDAD DE ASUNCIÓN”. EXPTE. C.S.J. N° 324, FOLIO 175, AÑO 2014.
En la Ciudad de Asunción, República del Paraguay, a los tres días del mes de abril del año dos mil diecinueve, estando reunidos en la Sala de Acuerdos los Excmos. Señores Miembros de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, los Doctores MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA, GIUSEPPE FOSSATI LOPEZ y MARIA MERCEDES BOUNGERMINI, estos últimos por integración, bajo la Presidencia del primero de los nombrados, por ante mí la Secretaria autorizante, se trajo a acuerdo el juicio: “JOCKEY CLUB DEL PARAGUAY C/ RES. FICTA DE LA MUNICIPALIDAD DE ASUNCIÓN”, a fin de resolver los recursos de nulidad y apelación interpuestos por el Abg. LUIS DARIO GALEANO CANTERO, contra la S.D. Nro. 499 de fecha 29 de noviembre del 2013, dictada por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala.
CUESTIONES:-
Practicado el sorteo pertinente para determinar el orden de votación dio el resultado siguiente: MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA, GIUSEPPE FOSSATI LOPEZ y MARIA MERCEDES BOUNGERMINI.
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL EXCMO MIEMBRO MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA DIJO: El Abg. LUIS DARIO GALEANO CANTERO, interpone, en primer lugar, recurso de nulidad, pero no ha fundado en forma expresa el recurso incoado, conforme se observa en su escrito obrante a fs. 299/305 de autos. Por otro lado, no se advierten en la Resolución recurrida vicios o defectos que ameriten la declaración de oficio de su nulidad de conformidad en los términos autorizados por los Arts. 113 y 404 del Código Procesal Civil Por lo tanto, corresponde declarar DESIERTO el Recurso de Nulidad ES MI VOTO.
A su turno el Dr. FOSSATI LOPEZ manifestó que: El Abg. Luis Darío Galeano Cantero, representante convencional de la Municipalidad de Asunción, según testimonio de poder de fs. 289/294 y reconocimiento de personería del 7 de marzo de 2014 (f. 295 vlto.), si bien no se refirió expresamente al recurso de nulidad, alegó que el fallo es arbitrario, ya que en la parte resolutiva se dispuso la reliquidación de tasas especiales, impuesto inmobiliario, patente de rodados e impuestos a los espectáculos públicos; pese a que el Tribunal no fundamentó la decisión sobre los tres últimos puntos (f. 304). Este agravio específico no fue objeto de contestación en el memorial de responde de la Abg. María Lorena Segovia Azucas, como puede leerse a fs. 309/319.
Ello nos indica que se han planteado, fundamentalmente, dos argumentos de nulidad. El primero, relativo a la inclusión en la parte resolutiva del fallo, de cuestiones que no han sido planteadas en la demanda incoada por la entidad administrada. Asimismo, y en consecuencia, se ha aducido que dicha parte del decisorio de la sentencia hoy atacada carece de sustento y de fundamentación en el fallo recurrido, pues no ha sido tratada en sus considerandos.
Estamos, pues, ante la alegación de dos defectos de congruencia de la sentencia, que están concatenados: un pronunciamiento en calidad de extra petita y la consiguiente falta de argumentación judicial y de sustentación fáctica y jurídica de ese mismo pronunciamiento. Los vicios reclamados atañen a la construcción misma de la sentencia. En tal sentido, la norma del art. 404 del código procesal civil previene que el recurso de nulidad procede en aquellos casos en que se dicten sentencias con violación de la forma o solemnidades que prescriben las leyes. Aquí, el requisito de forma debe ser entendido como referente a la estructura de la sentencia, estructura que, a su vez, puede ser vista desde una dimensión extrínseca -elementos materiales- o intrínseca, relacionada con los elementos internos lógicos. De este modo, y en principio, se encontraría viciada de nulidad toda aquella sentencia que carezca de aquellos elementos constitutivos esenciales que la califican como tal.
Debemos empezar por recordar que el principio de congruencia como requisito formal o, si se quiere, la violación del mismo como defecto estructural, se encuentra normado en el código ritual en el art. 15, incisos b) y d), dentro del capítulo de los deberes de los jueces, en concordancia con el art. 159, inc. c), y el art. 160 del mismo cuerpo legal, que estatuyen la estructura de las sentencias definitivas, todos aplicables al caso a tenor del art. 5° de la ley 1462/1935. Tradicionalmente la violación del principio de congruencia responde a contradicciones entre las consideraciones y la resolución final, o bien entre las pretensiones de las partes y el decisorio del juez, el cual podría incurrir en defectos de extra petita, ultra petita o citra petita, según se extralimite del marco litigioso, conceda más allá de lo peticionado o menos de lo pretendido, respectivamente. Vale decir, hace relación con la cuestión concreta que las partes plantearon al órgano juzgador, y que dio lugar a la resolución que se examina. En este contexto, el vicio de extrapetita tiene lugar cuando el órgano juzgador se pronuncia sobre materia extraña, concediendo o denegando en su sentencia una cuestión no expresamente propuesta ni peticionada por las partes.
De modo que debemos examinar, primeramente, cuáles han sido las pretensiones que los litigantes han planteado en la instancia originaria al órgano juzgador y que se constituyó en thema decidendum del conflicto judicial.
Así, de una lectura del escrito de promoción de demanda, obrante a fs. 39/42, se advierte que la demandante, Jockey Club del Paraguay, se alza contra la liquidación de tributos que le comunicara la Municipalidad de Asunción y si bien en su demanda alude a la “liquidación de tasas especiales, impuesto inmobiliario, patentes rodados e impuestos a los espectáculos públicos” (f. 39), del tenor de su escrito surge con claridad que lo único que impugna son las tasas especiales, en concreto las relativas al aseo urbano y la recolección de residuos. La providencia que tiene por iniciada la demanda, del 27 de julio de 2011 (f. 61 vlto.), solo indica que la demanda se incoa por el Jockey Club del Paraguay contra la resolución ficta de Municipalidad de Asunción, sin indicar qué tributos se impugnan. La citada resolución ficta tampoco, como es obvio, clara el punto y, de hecho, el expediente administrativo, que obra a fs. 67/174 (especialmente la reconsideración de fs. 70/73), devela que la reconsideración planteada en sede administrativa apuntaba sólo a las susodichas tasas especiales.
De este modo, se debe entender que la contienda versó únicamente sobre las tasas de recolección de residuos, y no sobre el impuesto inmobiliario, las patentes de rodados o los impuestos por espectáculos públicos. La contestación de la demanda (fs. 181/184) se hace en correspondencia con esos términos. La resolución atacada, sin embargo, contiene en su resuelve la siguiente condena: “...2) REVOCAR los actos administrativos citados, dictados por la Municipalidad de Asunción, y disponer la re liquidación de las tasas e impuestos especiales, impuesto inmobiliario, patente rodados e impuestos a los espectáculos públicos, de conformidad a los fundamentos expuestos en el exordio de la presente resolución". Se hace ostensible, pues, que la sentencia recurrida se ha pronunciado sobre tributos no cuestionados ni en la sede administrativa, ni en la demanda contencioso-administrativa incoada en sede judicial, tal como lo ha indicado el recurrente.
Aunque tal circunstancia apuntada sea suficiente para declarar la nulidad parcial del fallo en crisis, también hemos de aludir otro vicio de defectuosidad, igualmente alegado por el recurrente y que apunta a la falta de fundamentación del pronunciamiento respecto de tales tributos: Impuesto inmobiliario, patentes de rodados e impuesto a espectáculos públicos.
La falta de fundamentación apunta a un error de la estructura extrínseca de la sentencia, pues presupone la inexistencia de uno de los elementos visibles necesarios de ésta. Debemos recordar que nuestra Constitución Nacional dispone en su art. 256 que toda sentencia judicial debe estar fundada en la Constitución y en la ley. De igual modo el código procesal civil exige que todas las resoluciones definitivas e interlocutorias estén fundadas conforme con el principio de congruencia, bajo pena de nulidad. Así, el art. 15, inc. b), del mencionado cuerpo legal reza: “Son deberes de los jueces, sin perjuicio de lo establecido en el código de organización judicial:... ...b) fundar las resoluciones definitivas e interlocutorias, en la Constitución y en las leyes, conforme con la jerarquía de las normas vigentes y al principio de congruencia, bajo pena de nulidad". Concordantemente, el art. 159 del código procesal civil textualmente expresa “La sentencia definitiva de primera instancia, destinada a poner fin al litigio, deberá contener además:... d) los fundamentos de hecho y de derecho;”. La normativa transcripta consagra la necesidad de la fundamentación de las resoluciones definitivas.
Pues bien, tal como hemos visto anteriormente, constituye un requisito esencial de toda sentencia judicial su fundamentación, vale decir, ésta deba contener el conjunto de razones de hecho y de derecho con base en las cuales se arriba a la decisión adoptada. Así pues, la falta de fundamentación conlleva un error de la estructura extrínseca de la sentencia, pues presupone la inexistencia de uno de los elementos visibles necesarios de ésta. En tal sentido, se ha dicho que “...sólo la ausencia total de fundamentos determina la nulidad de la resolución, ya que la fundamentación insuficiente es reparable por la vía de la apelación” (Palacio, Lino Enrique. Derecho Procesal Civil. Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1993, 1a ed., tomo V, pág. 144).
Ahora, en lo que respecta al vicio concreto alegado en el presente caso, se debe recordar que la sentencia constituye -en último orden- el corolario de una operación lógica por la cual el juez contrapone, por un lado, el marco normativo aplicable y, por el otro, los hechos alegados y demostrados a lo largo del proceso. De esta forma, la sentencia constituye siempre el resultado de un procedimiento silogístico.
Veamos qué aconteció en el presente caso. En los considerandos del fallo recurrido el Tribunal a quo no hace mención alguna ni mucho menos tratamiento del impuesto inmobiliario, la patente de rodados o el impuesto a los espectáculos públicos aplicados a la accionante. Se advierte, así, una absoluta orfandad respecto de los argumentos y la subsunción de tales cuestiones a la norma. Por ello, el vicio de congruencia resulta patente y no puede pasar desapercibido, por lo que se debe hacer lugar al recurso de nulidad en cuanto a la decisión respecto de tales tributos: el impuesto inmobiliario, la patente de rodados o el impuesto a los espectáculos públicos.
En cuanto a su extensión, la nulidad declarada debe ser parcial, puesto que la nulidad del pronunciamiento respecto del impuesto inmobiliario, la patente de rodados y el impuesto a las espectáculos públicos no importa la de la de los demás puntos dependen de éstos ni son su consecuencia, en especial el relativo a los tributos sí disputados, como lo son las tasas especiales. En efecto, el art. 115 del código procesal civil dispone que la nulidad de una parte del acto no afecta a las otras que son independientes de aquella parte.
Este principio -de conservación- en su formulación más lata indica la conveniencia de preservar la eficacia, la validez de los actos e incluso de las propias instituciones, frente a la posibilidad de su anulación o pérdida, lo que llevaría a un resultado disvalioso. Ello tiende a consagrar los valores de seguridad y firmeza que toda resolución debe revestir. Por lo demás, este tipo de nulidad parcial, que implica la ausencia absoluta de fundamentación respecto de ciertas partes de la decisión, implica que los restantes puntos han sido suficientemente tratados, y en realidad es el campo más fértil de la nulidad parcial: “Creemos que las causales más habituales de la anulación parcial de sentencias son la incongruencia y la falta de motivación de algunos de sus aspectos” (PEYRANO, Jorge W. Sobre la anulación parcial de sentencias, en Jurisprudencia Santafesina. 2004, número 59, pág. 194).
Por todas las consideraciones que anteceden, el recurso de nulidad debe ser admitido y debe pronunciarse la ineficacia parcial del fallo, del modo antedicho. En cuanto toca al cumplimiento del art. 406 del código procesal civil, que manda pronunciarse sobre el fondo, una vez que se ha declarado la nulidad, hemos de decir que en este caso, y visto que el vicio identificado es de extra petición, la decisión ha de limitarse a la declaración de nulidad, so pena de caer en idéntico vicio que el que se ha señalado en esta sede. Así VOTO.
A su turno la Dra. BOUNGERMINI manifestó que: Me adhiero al voto del Dr. FOSSATI LOPEZ por los mismos fundamentos.
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL EXCMO MIEMBRO MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA DIJO: Que por la S.D N° 499 de fecha 29 de noviembre de 2013, dictada por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, se resolvió: 1.- HACER LUGAR, a la presente demanda contencioso administrativo instaurada en estos autos por el Abogado JUAN RAMON BUENO JARA en nombre y representación del JOCKEY CLUB DEL PARAGUAY, conforme a los fundamentos expuestos en el exordio de la presente resolución, y en consecuencia; 2.- REVOCAR, los actos administrativos citados, dictados por la Municipalidad de Asunción y disponer la re liquidación de las tasas e impuestos especiales, impuesto inmobiliario, patente rodados e impuestos a los espectáculos públicos, de conformidad a los fundamentos expuesto en el exordio de la presente resolución; 3.- IMPONER, las costas a las perdidosa.
Los fundamentos de la Sentencia que hace lugar a la demanda se resumen en los argumentos siguientes: 1) Los inmuebles individualizados con las Cuentas Catastrales Nros. 14-0368-05 y 14-0373-04 no pudieron ser identificados por el perito designado, es decir, que las mismas no forman parte del terreno ocupado por el club hípico, por lo que sería erróneo pretender cobrar tasas e impuestos sobre los mismos dentro de la liquidación hecha por el municipio; 2) Quedó sentado que, del 100% de los inmuebles que forman parte del predio del referido club, son pocos los que realmente utilizan los distintos servicios de recolección, limpieza y tratamiento de residuos, por lo tanto la liquidación solo debió realizar en base a estos y no en base a la totalidad, conforme a la inspección judicial realizada por el actuario y el informe del perito contable y tributario.
El Abg. LUIS DARIO GALEANO CANTERO, representante de la MUNICIPALIDAD DE ASUNCIÓN, se agravia contra la referida Sentencia, en base a los argumentos que se resumen en los siguientes: 1) El fallo apelado no está fundado en la ley, sino contiene una interpretación antojadiza que en nada se compadece a los mandatos legales, en cuanto a los parámetros y la forma para realizar una liquidación tributaria; 2) El Tribunal se expidió con arbitrariedad, al fundar su fallo en el supuesto dictamen interesado de un perito, no siendo pertinente la demostración sobre la titularidad de un inmueble, mediante la prueba pericial en autoría y contabilidad, la parte actora no acredito los hechos alegados; 3) Todas las propiedades ubicadas en las zonas donde se prestan los servicios, están obligados al pago respectivo, sin importar su situación ocupacional; 4) La parte resolutiva ordena la re-liquidación de tasa especiales, impuestos inmobiliarios, patente de rodados e impuestos a los espectáculos públicos, sin que el Tribunal de Cuentas exponga fundamento con respectos a los tres últimos, haciendo referencia solo a las tasas especiales.
La Abogada MARIA LORENA SEGOVIA AZUCAS, representante del JOCKEY CLUB DEL PARAGUAY, contestó el agravio en base a los argumentos que se resumen en los siguientes: 1) El Municipio no puede percibir sumas siderales de dinero por un servicio que si bien se ha realizado, el mismo no ha sido efectivamente prestado en la magnitud, proporción y equidad al costo del servicio y cuya retribución es pretendida; 2) La pericia realizada permite conocer con datos ciertos y precisos de la proporcionalidad del servicio efectivamente prestado por el municipio, esto también ha sido constatada por el actuario del Tribunal; 3) La percepción de suma de dinero por servicio que no han sido prestados en la proporción de la totalidad o costo del servicio que se reclama, conduciría indiscutiblemente a un enriquecimiento sin causa.
Pasando al estudio de la cuestión planteada, se observa que la parte actora en su escrito de demanda (fs. 39/42) ataca la LIQUIDACIÓN DE TRIBUTOS que le fuera comunicada el 23 de noviembre de 2010 (fs. 15), cuestiona: 1) La liquidación correspondiente a las tasas especiales sobre los servicio de recolección, limpieza y tratamiento de residuos, alegando que el inmueble del club, en su mayor extensión, es ocupado por la pista de carreras, estacionamiento al aire libre y accesos del club, solicitando la reliquidación en base a la prestación efectiva de los servicios de aseo urbano, conforme a lo previsto en la Ley 881/81 y la Ley 3966/10; 2) El reclamo de impuestos inmobiliarios y de tasas sobre dos inmuebles, sostiene que no corresponde por que no son propiedad del Club; 3) En relación al impuesto a los espectáculos públicos, solicito se sirvan indicar a cual espectáculo público se refieren.
En el primer caso, se verifica en los antecedentes agregados a autos que no ha sido probado que el servicio de limpieza, recolección de basura y posterior tratamiento de residuos no haya sido prestado por el municipio asunceno, considerando que la parte actora solo adujo que los inmuebles, en su mayor extensión, son ocupados por pistas, estacionamientos y espacio libre, señalando incluso, al momento de contestar el presente recurso, que el servicio "si bien se ha realizado, el mismo no ha sido efectivamente prestado en la magnitud, proporción y equidad al costo del servicio”, la actora busco probar en el juicio -con la pericia y la inspección del actuario- la cantidad de residuos que producía el Club y que es recolectada por el servicio municipal, esto significa que se prestó el servicio, independiente a que el club lo utilizara en la totalidad de los inmuebles.
Cabe aclarar que, la tasa es un tributo por la que el sujeto contribuyente debe abonar una suma de dinero por un servicio prestado por entidad pública, al respecto, el art. 162 de la Ley Nro. 3966/10 “Orgánica Municipal” establece que “La Municipalidad determinara por Ordenanza, la regulación del monto de las tasas creadas por ley. Los montos que se establezcan no podrán sobrepasar el costo de los servicios efectivamente prestados, de conformidad al art. 168 de la Constitución Nacional”, esta norma concuerda con el art. 123 de la Ley Nro. 881/81 que dispone el pago de las tasas siempre que este servicio sea realizado, de esta forma, queda claro que el hecho generador de la obligación de pagar el tributo -tasa- es la prestación del servicio, sin importar si el contribuyente utilice o no el servicio, siendo el único hecho que neutraliza el pago de la tasa la no prestación del servicio, esta última circunstancia no fue probada en el juicio. El tributo tiene el carácter de una obligación legal y no es voluntario, tal como pretende el accionante al sostener que varios de los inmuebles no producen residuos por lo que no utiliza los servicios municipales.
El Tribunal de cuenta se equivoca al fundar su fallo en la prueba pericial realizada en autos, teniendo en cuenta que los puntos de la Pericia fueron en referencia a la determinación de la cantidad de residuos sólidos urbanos producidos en los inmuebles, cuestión no relevante -en este caso- al no corresponder al hecho generador como ya se señaló en el párrafo anterior, en el mismo sentido, la inspección realizada por el actuario fue a los efectos de constatar la cantidad de residuos que genera el club, lo que tampoco prueba la falta de prestación del servicio por parte de la municipalidad.
En cuanto al reclamo de la parte actora del cobro de impuestos y tasas sobre dos inmuebles que alega no ser de su propiedad, dichos extremos no fueron probados en autos, la prueba pericial a la que hace alusión el Tribunal de Cuentas no es un elemento probatorio idóneo a los efectos de determinar la titularidad de los inmuebles, menos teniendo en cuenta los puntos de la pericia y la especialidad del perito (contador y abogado), además, la municipalidad agredo documentos en donde se observa que los dos cuentas corrientes catastrales están registradas como correspondientes al club.
En relación al impuesto a los espectáculos públicos, el actor no ha cuestionado propiamente la liquidación de este rubro, solo ha solicitado al municipio la indicación del espectáculo público que gravo el impuesto, siendo agregados a autos los respectivos documentos que hacen a la identificación del evento por el cual se exige el pago del Tributo, correspondiendo al evento realizado en fecha 27 de setiembre de 2009, conforme al informe técnico, la boleta de notificación y la factura obrantes a fojas 56/58.
En definitiva, la parte actora no probó por medios idóneos la irregularidad del acto administrativo, teniendo en cuenta la presunción de legalidad de la actividad administrativa, corresponde confirmar la liquidación de los tributos notificado por cédula el 23 de noviembre de 2010.
Por las consideraciones expuestas precedentemente, corresponde HACER LUGAR al recurso de apelación planteado por el Abg. LUIS DARIO GALEANO CANTERO, representante de la MUNICIPALIDAD DE ASUNCIÓN, REVOCANDO la sentencia recurrida, en consecuencia, se debe CONFIRMAR el acto administrativo impugnado por el Abg. JUAN RAMÓN BUENO JARA, en representación del JOCKEY CLUB DEL PARAGUAY. En cuanto a las costas, deben ser impuestas, en ambas instancia, a la perdidosa, conforme al art. 192 y 203 del C.P.C. Es mi VOTO.
A su turno el Dr. FOSSATI LOPEZ manifestó que: El presente caso trata de una demanda contencioso administrativa interpuesta contra una resolución ficta de la Municipalidad de Asunción. En lo específico, por cédula de notificación diligenciada el 23 de noviembre de 2010 (f. 15), el Jockey Club del Paraguay, entidad recurrente, fue notificada del adeudo por tasas especiales, impuesto inmobiliario, patente de rodados e impuestos por espectáculos públicos, por el monto total de Gs. 665.357.400 (SEISCIENTOS SESENTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS GUARANÍES). Dicha notificación mereció el recurso de apelación incoado el 26 de noviembre del mismo mes y año (fs. 20/24); sin que haya tenido respuesta positiva, ya que no consta, en los antecedentes administrativos arrimados, que la Municipalidad de Asunción se haya pronunciado respecto del aludido recurso jerárquico, con lo que se aplica el art. 271 de la ley 3966/2010; quedando así habilitada la vía contencioso administrativa, que fue incoada el 31 de diciembre de 2010, según cargo de f. 42 de autos.
El escrito de demanda, glosado a fs. 39/42 de autos, ofrece los siguientes puntos de controversia respecto del acto de liquidación de los impuestos. En primer lugar, se alega que el servicio no fue prestado respecto de diversas cuentas corrientes catastrales, alegando además que la determinación del monto de la tasa en el concepto de aseo urbano es meramente presuntiva, por lo que se aduce que si existe cuestionamiento la Municipalidad debe proceder a la verificación y justificar el monto reclamado. En cuanto a dos cuentas corrientes catastrales, las 14-0368-05 y 14-0373-04, estima el actor que el reclamo no corresponde porque dichos inmuebles no serían propiedad del Jockey Club del Paraguay; además de la especificación del tributo correspondiente a espectáculos públicos.
Así propuesto el objeto del litigio, diremos, en primer lugar, que conforme con el art. 3° de la ley 1462/1935, la demanda contencioso administrativa “podrá deducirse por un particular o por una autoridad administrativa, contra las resoluciones administrativas que reúnen los requisitos siguientes, a) Que acusen estado y no haya por consiguiente recurso administrativo contra ellas; b) Que la resolución de la administración proceda del uso de sus facultades regladas; c) Que no exista otro juicio pendiente sobre el mismo asunto; d) Que la resolución vulnere un derecho administrativo pre­establecido a favor del demandante".
Corresponde, pues, abocarnos con exclusividad al control de la legitimidad del acto administrativo particular, esto es, de la liquidación cuyo control se pretende. En efecto, “el juez contencioso-administrativo no puede hablar más que en nombre del Derecho y, por consiguiente, no puede pretender, en modo alguno, sustituir en todas sus atribuciones a los órganos políticos con ocasión de su control. Si tal hiciese excedería notoriamente sus atribuciones constitucionales y usurparía las atribuciones legítimas de las instancias políticas, aparte de no constituir propiamente ninguna garantía, pues la gestión política la harán siempre mejor los políticos que los jueces. Lo que el juez puede y debe hacer es mantener la observancia de la ley y del derecho en la actuación de esas instancias políticas”(García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón. Curso de derecho administrativo.Cizur Menor (Navarra), Civitas - Thomson Reuters, 2013, 13a ed., tomo II, pág. 602). El mismo autor insiste en la mencionada idea, enseñando que “la censura del juez administrativo a la actuación administrativa deberá limitarse a términos estrictamente jurídicos. Sólo invocando el derecho y en nombre del derecho podrá el juez reprochar algo a la administración, no en el terreno político o de la valoración política o de oportunidad en que las decisiones se adopten” (García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón. Curso de derecho administrativo. Cizur Menor (Navarra), Civitas - Thomson Reuters, 2013, 13a ed., tomo II, pág. 603).
Por tales razones, es el acto administrativo la “base real de la reclamación y su irregularidad es la materia prima del recurso contencioso y de la decisión que sobre él se dicte por el árgano jurisdiccional" (Bielsa, Rafael. Sobre lo contencioso administrativo. Buenos Aires, edición del autor, 1954, 2a ed., págs. 29 y 30). Tal control, como lo advierte el eximio administrativista compatriota Salvador Villagra Maffiodo, debe ajustarse a los términos propuestos en la demanda: “El objeto del proceso contencioso adminstrativo no es, pues, el acto previo, sino las pretensiones que se deduzcan en relación al mismo. Son, pues, estas concretas pretensiones y no el contenido del acto recurrido, que es sólo el pretexto (sustituible, además, por la técnica del silencio administrativo) que sirve para formular aquéllas” (Villagra Maffiodo, Salvador. Principios de derecho administrativo. Asunción, El Foro, 1981, 1a ed., págs. 329 y 330).
Establecidas tales premisas, procederemos a la verificación de los puntos propuestos en la demanda, a la luz de los agravios formulados por la Municipalidad de Asunción, en su memorial de fs. 289/305 de autos.
1. La titularidad de los inmuebles con cuenta corriente catastral número 14-0368-05 y 14-0373-04. Esta cuestión fue específico objeto de agravios, conforme con los términos de f. 300 del memorial presentados ante esta alzada. A tal respecto, la motivación dada por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, se funda en que el perito no pudo identificar las cuentas corrientes catastrales en cuestión.
Esta conclusión no se ajusta a las disposiciones legales. En efecto, el art. 63 de la ley 125/1991 establece: “El instrumento para la determinación de la obligación tributaria lo constituye el padrón inmobiliario, el que deberá contener los datos obrantes en la ficha catastral o en la inscripción inmobiliaria si se tratase de zonas aún no incorporadas al régimen de Catastro”. Por ende, no es una prueba pericial la que puede modificar la manera en la que se identifica la obligación tributaria, sino que la normativa positiva indica con toda claridad la manera de determinar sus elementos propios.
En sentido concordante, el art. 1° de la ley 1053/1983 dispone: “El catastro de la ciudad de Asunción, tiene los siguientes objetivos : a) Determinar el estado y las características de los predios ubicados dentro del Municipio de la capital y empadronarlos en los Registros de la Dirección de Catastro Municipal; b) Verificar la situación de los inmuebles, conforme a los títulos de propiedad; c) comprobar las mejoras introducidas, los servicios públicos con que se benefician, el uso a que están destinados y otros datos de interés; d) elaborar estadísticas de acuerdo con los datos registrados en los padrones; y e) contribuir al planeamiento urbano de la ciudad de Asunción”.
En este sentido, consta en autos, a fs. 196/197, que en los registros de la Dirección de Catastro, Departamento Técnico, ambas cuentas corrientes están registradas como correspondientes al Jockey Club del Paraguay; y así lo ha informado el Director de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Municipalidad de Asunción, a f. 198, lo cual tiene valor de instrumento público a tenor del art. 375 inc. g) del código civil, y ciertamente tal prueba no fue rebatida en autos.
Por ende, se determina válidamente la identificación del contribuyente sobre la base de las constancias del padrón inmobiliario catastral, porque tal es el mandato expreso legal, conforme lo hemos dejado reseñado líneas arriba. Una prueba pericial ciertamente no puede servir para desvirtuar tal conclusión; y las partes tienen los mecanismos para lograr la corrección o ajuste de las constancias catastrales, si lo considerasen oportuno. Ahora bien, para la determinación del adeudo tributario municipal, son las constancias de empadronamiento las que resultan excluyentes, de acuerdo con las normas legales indicadas, y éstas deponen en el sentido de identificar al Jockey Club del Paraguay como titular de las cuentas corrientes catastrales que nos ocupan.
2. La cuestión vinculada con la prestación efectiva del servicio de tasas por aseo urbano. En relación con este punto, se cuestionó, en la demanda, que no toda la superficie del inmueble de la parte demandante utiliza el servicio. El apelante se agravia por cuanto considera que la norma no contempla los parámetros de liquidación juzgados como procedentes por el Tribunal de Cuentas (fs. 301/302), al ser los criterios de cuantificación legales otros. A esto rebate la actora, en su memorial de agravios, indicando que no existe proporcionalidad entre el costo del servicio y el monto de lo reclamado en concepto de tasa, invocando al respecto el art. 168, numeral 5° de la Constitución Nacional (fs. 316/318).
Aquí debemos recordar, una vez más, que el control contencioso administrativo está dado únicamente para la revisión de la legitimidad del acto administrativo individual; es decir, para verificar si la aplicación concreta al caso puntual de la normativa vigente respeta, precisamente, los canones de la norma general. No está dado discutir, en el mecanismo contencioso, la corrección o incorrección de los reglamentos generales, y mucho menos de las normas legales que fundan la reglamentación de inferior jerarquía. A tal respecto, es explícito Villagra Maffiodo: “En nuestro derecho positivo, sólo el acto individual puede ser objeto directo del recurso contencioso, de modo que para impugnar el de carácter general, el reglamento, como será explicado en su oportunidad, hay que esperar o provocar su aplicación al caso individuar (Villagra Maffiodo, Salvador. Principios de derecho administrativo. Asunción, El Foro, 1981, 1a ed., pág. 60).
Esto es muy importante, por cuanto nos indica que en sede contencioso administrativa debe verificarse únicamente la adecuación del acto administrativo individual a la normativa general. Otros son los mecanismos de impugnación de esta última, que en el caso no han sido aplicados, razón por la cual -por imperio del art. 5° de la ley 1462/1935- resulta de rigor recordar el art. 562 del código procesal civil. La norma general -cuya aplicación al acto administrativo individual es obligatoria por parte de la administración- no puede ser cuestionada por la vía contencioso administrativa, y su vigencia impone el control del acto administrativo individual con estricta sujeción a la normativa general.
Esto nos lleva a la directa aplicación del art. 123 de la ley 881/1981, que dispone lo siguiente: “Los propietarios de inmuebles y los arrendatarios de bienes inmobiliarios municipales situados sobre vías pavimentadas con asfalto, hormigón de cemento, adoquines o piedras (empedrado) pagarán anualmente tasas por limpieza de vía pública, recolección y tratamiento de basura, siempre que este servicio sea efectivamente realizado, conforme a la siguiente escala (...): Parágrafo primero: Los terrenos baldíos, semi baldíos y construcciones inconclusas, pagarán conforme al numeral 1.1. de este artículo. Parágrafo segundo: Los propietarios de viviendas situadas sobre vías pavimentadas con piedras (empedrado) pagarán esta tasa con la reducción del quince por ciento de la escala establecida en este artículo; los que tengan sus viviendas en las zonas sub urbanas sobre vías también empedradas, pagarán con la reducción del treinta por ciento. Parágrafo tercero: El plazo para el pago de la tasa establecida en este artículo vence el 31 de marzo del año correspondiente”.
La escala establecida en dicho artículo es esta:
1.1. Hasta 300 m2 de superficie cubierta por m2 de terreno
1.2. Desde 301 m2 de superficie cubierta en adelante. La escala fijada por el numeral 1.1. de este inciso, tendrá el adicional por m2 de superficie cubierta.
2.1. Hasta 300 m2 de superficie cubierta por m2 de terreno
2.2. Desde 301 m2 de superficie cubierta en adelante. La escala fijada por el numeral 2.1. de este inciso, tendrá el adicional por m2 de superficie cubierta
Es evidente que la cuantificación del tributo está dada, normativamente, por la superficie del terreno afectado por la tasa. Esto se remonta a la disposición constitucional del art. 179, por el cual los tributos, cualquiera sea su naturaleza o denominación, deben ser establecidos exclusivamente por ley. En nuestro caso, tenemos claramente identificada la ley y concretamente establecido el criterio de cálculo de la tasa; que no tiene en cuenta el volumen de basura producida, la envergadura de la explotación u otras cuestiones propuestas por el perito (fs. 268/279), completamente alejadas del texto legal. En sede contencioso administrativa no puede pretenderse sustituirse el criterio de cuantificación establecido por el derecho positivo por el que el perito juzgue mejor o más conveniente; sino que debe estarse estrictamente a lo dispuesto por la legislación vigente.
En este sentido, la sustitución del criterio legislativo de cuantificación -por demás claro- por un cálculo más o menos aproximativo de basura generada no puede ser suficiente para poner en crisis la legalidad del acto administrativo. Según la disposición arriba citada, el cálculo del impuesto debe hacerse con sujeción a la superficie del inmueble por el que se tributa, y ese es el único criterio posible para determinar la legalidad del cálculo hecho por la administración, que surge evidente de los desarrollos explicitados. En este sentido, el destino del inmueble, o su utilización como pista de carreras, no constituyen causales legislativamente establecidas para la exoneración del impuesto, como bien lo indica la Municipalidad de Asunción al contestar la demanda (f. 183).
Por lo demás, en el escrito de interposición del recurso de reconsideración (f. 22), el Jockey Club del Paraguay no niega que el servicio de recolección se preste efectivamente; sino que lo que en realidad pretende es una discriminación entre la parte del inmueble que genera necesidad de servicio de recolección y la parte que no lo hace. Independientemente de que resulta por demás problemático escindir la liquidación del tributo de esta manera, por la poca practicidad de un criterio semejante y la dificultad de asignar la generación de basura en localizaciones específicas; lo cierto y lo concreto es que la ley positiva no cuantifica así el modo de cálculo de las tasas, y por ende la administración ha de ceñirse ajustadamente al texto legal, que se remite para el cálculo que ha de realizar el administrador a la superficie del inmueble en cuestión.
Por lo expuesto, surge evidente que no es posible aceptar el criterio del a quo, que implica una lisa y llana sustitución del parámetro legal de cuantificación.
3. Identificación del tributo correspondiente a espectáculos públicos. Para esta cuestión, nos limitáremos a advertir, como lo permiten el art. 159 inc. c), concordancia con el art. 269 in fine del código procesal civil -todo ello aplicable por el art. 5° de la ley 1462/1935- que en autos consta, a 56/58, la identificación del evento por el cual se percibe el tributo, identificado como aquel desarrollado el 27 de septiembre de 2009.
Con tal identificación, en la que consta además el número de entradas expedidas, encuentra aplicación el art. 73 de la ley 881/1981: “Los espectáculos públicos, tales como las representaciones teatrales, cinematográficas, circenses, números artísticos vivos, corridas de toros, bailes, parques de diversiones, kermesses y ferias pagarán el impuesto establecido en este capítulo”. Con el criterio de cuantificación que previene el art. 77 de la misma ley: “Los espectáculos públicos permanentes pagarán a la Municipalidad un impuesto del seis por ciento al diez por ciento sobre el valor de las boletas de entradas conforme a la categoría del local. La escala del impuesto será establecido por Ordenanza”.
4. Conclusión. Lo desarrollado hasta aquí nos demuestra que los agravios de la Municipalidad de Asunción deben ser íntegramente atendidos, ya que lo resuelto por el a quo se aparta del texto normativo expreso y termina sustituyendo el criterio legal de cuantificación por otros parámetros, apartados de los establecidos legislativamente, lo cual no es propio del control de legitimidad que debe primar en el ámbito contencioso administrativo. Por lo expuesto, y el mérito de la fundamentación que precede, voto por la revocación total de la sentencia en recurso, con el consiguiente rechazo de la demanda contencioso administrativa promovida por el Jockey Club del Paraguay contra la resolución ficta de la Municipalidad de Asunción; confirmando así la liquidación del tributo notificado por cédula de notificación diligenciada el 23 de noviembre de 2010 en la suma de G. 665.357.400 (SEISCIENTOS SESENTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS GUARANÍES). Todo ello, con costas a la perdidosa en ambas instancias, como lo manda el art. 203 inc. b) del código procesal civil.
A su turno la Dra. BOUNGERMINI manifestó que: Coincido con el sentido del voto emitido por el Dr. Giuseppe Fossati. Ahora bien, es menester señalar que, en este caso, lo que se está propiamente aduciendo es la impropiedad de la norma tributaria en cuanto al modo de establecer la base imponible y los parámetros a ser tomados en cuenta para el cálculo de la tasa, que la actora sostiene que son arbitrados y que deben ser otros que aquéllos que atienden solo a la superficie o área de los fundos, y deben considerar la verdadera entidad de los residuos que el administrado produce y que han de ser recogidos por el servicio municipal.
Entiendo que la proposición de la arbitrariedad de la norma constituye, en cierto modo, una alusión a su posible inconstitucionalidad. Si bien es verdad que la actora no planteó dicha herramienta, ni por vía de la acción o de la excepción, considero que el control de constitucionalidad es un deber de todo juzgador, que la ley solo diferencia en cuanto a la competencia atribuida a los órganos jurisdiccionales en relación con las vías previstas para el efecto. Es decir, para los órganos inferiores, el control de constitucionalidad consiste en la aplicación directa de la Constitución de la República, cuando ello es posible y pertinente, o bien, la consulta de constitucionalidad -art. 18 del Cód. Proc. Civ.- hecha a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en los demás casos. Estos son deberes/facultades que deben ejercerse oficiosamente. Luego, la propia Sala Constitucional, conforme con el art. 260 de la Constitución de la República, tiene el deber del examen oficioso de constitucionalidad de las normas que aplica a un caso concreto, aunque tal cuestión no le haya sido directamente propuesta. Ello es así atendiendo al claro mandato constitucional que se asigna al Poder Judicial, de ser custodio de la Constitución de la República y le manda cumplirla y hacerla cumplir: Artículo 247 “DE LA FUNCIÓN Y DE LA COMPOSICIÓN. El Poder Judicial es el custodio de esta Constitución. La interpreta, la cumple y la hace cumplir."; y luego: “La administración de justicia está a cargo del Poder Judicial, ejercido por la Corte Suprema de Justicia, por los tribunales y por los juzgados, en la forma que establezcan esta Constitución y la ley.”. Es claro, pues, que ningún órgano jurisdiccional puede dejar de hacer control constitucional de las normas que aplica, dentro el marco de las competencias que se le asigna.
Ahora bien, el art. 260 de la Constitución de la República atribuye a la Sala Constitucional la competencia para conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad de las leyes y de otros instrumentos normativos, así como de las sentencias; pero lo propio lo hace e art. 259 respecto de la Corte Suprema de Justicia, concebida como órgano único: “Son deberes y atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: [...] 5. conocer y resolver sobre inconstitucionalidad". Luego, la Ley Orgánica reglamentaria de la Constitución de la República N° 609/96 si bien atribuye, nuevamente, a la Sala Constitucional en su art. 11 la facultad de conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad, nada dice expresamente de la atribución de las restantes Salas de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de las leyes que se ve obligadas a aplicar, en razón y ocasión del juzgamiento de los asuntos que se le encomiendan. Empero, el art. 564 del Cód. Proc. Civ., el cual se encuentra inserto en el Capítulo relativo al proceso de inconstitucionalidad, y que no fue derogado, da un claro indicio sobre dicha facultad cuando estatuye: “Inimpugnabilidad de las resoluciones de la Corte Suprema de Justicia. No serán atacables por la vía de la acción de inconstitucionalidad las resoluciones dictadas por la Corte Suprema de Justicia”. Así pues, se debe entender que el art. 259, inc. 5) de la Constitución de la República concordado con el art. 564 del Cód. Proc. Civ. otorga a las restantes Salas de la Corte la facultad de examinar oficiosa y directamente la constitucionalidad de las normas que han de aplicar a los casos sometidos a su juicio. De este modo, se puede delinear el sistema pergeñado por nuestro orden normativo como sigue: La Sala Constitucional tiene atribución exclusiva para entender en la acción o en la excepción de inconstitucionalidad que se les plantea respecto de las resoluciones judiciales, y para entender en la acción o excepción de inconstitucionalidad y en la consulta de constitucionalidad planteadas respecto de las leyes y demás actos normativos; mientras que las restantes Salas de la Corte tiene facultad para examinar y juzgar, oficiosamente, la constitucionalidad de las leyes y actos normativos que deben aplicar a los litigios cuyo juzgamiento tienen que impartir, y ello, sin necesidad de hacer una consulta a la Sala Constitucional, como sí lo deben hacer los órganos jurisdiccionales inferiores, Juzgados y Tribunales de la República.
En ese contexto, así expuesto, es menester que esta Sala Penal y Contencioso-administrativa se plantee la posible inconstitucionalidad de la norma tributaria que tiene que aplicar, esto es, la Ley N° 881/81, la Ley N° 1053/83 y la Ley N° 125/91, en relación con el caso concreto. Y en tal sentido, debemos recordar que una norma resulta inconstitucional cuando no se compadece con las exigencias de proporcionalidad y razonabilidad; el principio de proporcionalidad supone que el daño o deterioro que se produzca al ejercicio del derecho sea el mínimo en consideración del fin buscado por la norma carente de razonabilidad; el principio de razonabilidad de las leyes implica que toda ley debe tener una perfecta concordancia entre el motivo, el medio y la finalidad que persigue, lo que se conoce como razonabilidad interna. En tal sentido, la doctrina ha mantenido que: "Es razonable todo acto que no se traduzca en la violación de la Constitución, o en la desnaturalización de sus preceptos. La razonabilidad de un acto está condicionada a su adecuación a los principios del sentido común constitucional en orden a la justicia, moderación y prudencia que ella establece. Es así que un acto puede ser formalmente constitucional, pero esencialmente inconstitucional cuando su contenido no guarde la debida proporción con las circunstancias que lo motivan, o cuando no responda a una finalidad constitucional de bien común” (BADENI, Gregorio. Op. Cit. Pág. 120).
El estudio oficioso de la norma, empero, tiene importantes limitaciones tácticas y probatorias. Al no proponerse formal y efectivamente el planteo de inconstitucionalidad por la parte interesada, la prueba que puede ser rendida es solo indirecta. En efecto, los elementos para juzgar la racionalidad y la proporcionalidad deben ser aquéllos que han sido rendidos en la causa principal, y solo si de ellos se deriva una evidente contradicción a tales principios podría juzgarse de inconstitucional una norma.
Ahora bien, al examinar tales características en las leyes que se traen a colación para resolver el presente asunto no se observa, de modo ostensible y apriorístico, que no exista o que falte la coherencia entre los motivos, el medio adoptado y la finalidad perseguida por las aludidas normas; el medio escogido por la ley para la determinación del tributo es el área o superficie del inmueble en cuya virtud se cobra la tasa. La parte actora no ha demostrado, con las pruebas rendidas en este juicio contencioso, que tal parámetro sea irrazonable o desproporcionado. De hecho, al no haber planteado la inconstitucionalidad de la norma, tal probanza, como vimos, no era susceptible de ser rendida de modo directo en el marco del juicio contencioso-administrativo y debía apoyarse en los elementos probatorios diligenciados en cuanto al asunto principal, que versaba sobre el puro cálculo de los tributos.
Así pues, al no encontrar mérito para inaplicar las normas vigentes atendiendo a las consideraciones precedentes, se concluye que la sentencia recurrida debe ser revocada, en el sentido de rechazar la demanda contenciosa que promueve el Jockey Club del Paraguay contra la Res. Ficta de la Municipalidad de Asunción en relación con la liquidación de los tributos por tasas especiales de la actora, notificada por cédula del 23 de noviembre de 2010, que queda, así, confirmada.
Las costas deben ser impuestas a la parte perdidosa, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 192 y 203 del Cód. Proc. Civ.
Con lo que se dio por terminado el acto firmando S.S.E.E. todo por ante mí que lo certifica quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue:
Asunción, 3 de abril de 2.019.
VISTOS: Los méritos que ofrece el acuerdo precedente y sus fundamentos, la
1.- ANULAR PARCIALMENTE la resolución recurrida en lo respecta de los tributos de impuesto inmobiliario, la patente de rodados y el impuesto a los espectáculos públicos, conforme lo expuesto en el exordio de la presente resolución.
2.- REVOCAR la sentencia apelada y, en consecuencia, RECHAZAR la demanda contenciosa que promueve el Jockey Club del Paraguay contra la Res. Ficta de la Municipalidad de Asunción en relación con la liquidación de los tributos por tasas especiales, de conformidad con lo expuesto en el exordio de la presente resolución.
3.- COSTAS, en ambas instancia, a la perdidosa.
4.- ANOTAR, registrar y notificar.
Ma. Mercedes Buongermini. Miembro
Dr. Giuseppe Fossati L. Miembro
Abog. Norma Domínguez. Secretaria

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in fine
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 Artículo 247
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