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Timestamp: 2016-10-28 08:40:22+00:00

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93 I 43755. Urteil vom 17. Mai 1967 i.S. Erlenbach und Mitbeteiligte gegen den Regierungsrat und den Kantonsrat des Kantons Z�rich.
P�r�quation financi�re entre les communes. Art. 4 Cst., 19, 48, 51 et 55 Cst. zurichoise, 85 litt. a OJ. 1. Port�e du "rapport explicatif" pr�vu par le � 59 de la loi �lectorale zurichoise (consid. 2). 2. Buts de la p�r�quation financi�re cantonale (consid. 4). 3. Une loi cantonale qui oblige, � certaines conditions, des communes financi�rement fortes � verser � l'Etat des contributions destin�es � la p�r�quation financi�re ne viole pas les dispositions constitutionnelles pr�cit�es (consid. 5 � 9). Faits � partir de page 437
A.- Am 4. Juli 1966 stimmte der Z�rcher Kantonsrat einer Gesetzesvorlage "�ber die Staatsbeitr�ge an die Gemeinden und �ber den Finanzausgleich" zu. Das Gesetz wurde in der Volksabstimmung vom 11. September 1966 angenommen. Es ordnet die Ausrichtung von Staatsbeitr�gen zu bestimmten Zwecken an Gemeinden, Zweckverb�nde und gegebenenfalls an Private und sieht dar�ber hinaus einen sog. Finanzausgleich unter den Gemeinden vor. Dieser vollzieht sich einerseits in Form von Leistungen aus Staatsmitteln an das Budgetdefizit, anderseits mit Hilfe von Sonderbeitr�gen aus einem Fonds, der aus Staatsmitteln und aus Beitr�gen besonders gut stehender politischer Gemeinden ge�ufnet wird. Beitragspflichtig sind Gemeinden, deren Steuerkraft pro Einwohner das Kantonsmittel um die H�lfte oder mehr �bersteigt und deren Gesamtsteuerfuss BGE 93 I 437 S. 438das gewogene Mittel aller Gemeinden um mehr als 20% unterschreitet. Die Beitragspflicht der Gemeinden dient einmal der Mittelbeschaffung. Sodann soll sie eine Erh�hung der steuerlichen Belastung des Einzelnen in besonders beg�nstigten Gemeinden herbeif�hren und damit das Gef�lle zwischen finanzschwachen und -starken Gemeinden vermindern.
B.- Die zur Zeit beitragspflichtigen politischen Gemeinden Erlenbach, Kilchberg, K�snacht, R�schlikon, Uitikon, Zollikon und Zumikon sowie einundzwanzig stimmberechtigte Einwohner derselben reichten zwei dem Inhalte nach im wesentlichen �bereinstimmende staatsrechtliche Beschwerden ein:
a) Am 21. August 1966 eine solche gegen die �� 25, 27 und 28 des Kantonsratsbeschlusses vom 4. Juli 1966 und des allf�lligen Volksbeschlusses vom 11. September 1966;
Die Beschwerdef�hrer machen geltend, die Fragestellung an das Volk habe wegen der Koppelung einer Verfassungs�nderung mit einer Gesetzes�nderung einen unzul�ssigen Inhalt gehabt. Die Willensbildung der Stimmberechtigten sei auch dadurch verf�lscht worden, dass im "Beleuchtenden Bericht" des Regierungsrates nur die Ansicht der Mehrheit, nicht aber diejenige der Opposition und die Bedenken des Regierungsrates dargestellt worden seien. Das beschlossene Gesetz ermangle der verfassungsm�ssigen Grundlage, es verletze die Gemeindeautonomie sowie die Grunds�tze, dass alle Steuerpflichtigen nur im Verh�ltnis der ihnen zu Gebote stehenden Mittel an die Staats- und Gemeindelasten beizutragen haben und die Gemeindeg�ter dazu bestimmt sind, die �ffentlichen Bed�rfnisse der eigenen Gemeinde zu befriedigen. Ferner liege auch eine Verletzung der Rechtsgleichheit vor.
Es wird beantragt, die �� 25, 27 und 28 des Gesetzes aufzuheben, insoweit sie sich auf die Sonderbeitr�ge der Gemeinden an den Finanzausgleich beziehen, eventuell die Abstimmung als Ganzes aufzuheben.
C.- Der Regierungsrat und der Kantonsrat des Kantons Z�rich schliessen auf Abweisung.
Die Beschwerdef�hrer erhielten Gelegenheit zur Replik.
I. Stimmrechtsbeschwerde 1. - Soweit die Beschwerdef�hrer stimmberechtigte Einwohner des Kantons Z�rich sind, ist ihre Legitimation zur Abstimmungsbeschwerde gegeben. Hingegen sind die beschwerdef�hrenden Gemeinden nicht zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert.
2. Die privaten Beschwerdef�hrer r�gen, dass die Abstimmungsfrage eine unzul�ssige Verkoppelung von Verfassungs- und Gesetzesmaterie enthalte und der "Beleuchtende Bericht" des Regierungsrates unvollst�ndig sowie irref�hrend sei.
a) Wie der Pr�sident der staatsrechtlichen Abteilung bereits in seinem Entscheid betreffend Gew�hrung der aufschiebenden Wirkung ausf�hrte, stellt ein Widerspruch zwischen einer Bestimmung der Kantons- oder Bundesverfassung und einer Gesetzesvorschrift nicht die Zul�ssigkeit der Abstimmungsfrage oder die G�ltigkeit der Abstimmung in Frage, sondern lediglich diejenige der betreffenden Gesetzesbestimmung selber.
Das Gesetz �ber die Staatsbeitr�ge an die Gemeinde und �ber den Finanzausgleich enth�lt auch keine unzul�ssige Verbindung verschiedener Materien. Vielmehr wird darin ein einziges Ziel mit verschiedenen Mitteln angestrebt, n�mlich dasjenige des Finanzausgleichs zwischen den Gemeinden. Ob die verwendeten Mittel dem bisherigen Recht entsprechen oder neu sind, ist dabei unerheblich. Die meisten Gesetze kn�pfen an Bisheriges an und verwirklichen gleichzeitig auch Neues. Dies hindert nicht, die Vorlage dem Volk als Ganzes zu unterbreiten.
b) Der in � 59 des Wahlgesetzes vorgesehene "Beleuchtende Bericht" wird nirgends n�her umschrieben. Offenbar dient er dazu, dem Volk die Gr�nde darzulegen, welche f�r die Mehrheit der gesetzgebenden Beh�rde bestimmend waren (vgl. M. USTERI, ZSR 1959, S. 418 a). Ob es dar�ber hinaus �berhaupt angebracht w�re, damit auch eine Auseinandersetzung mit den im Laufe der Beratungen vorgebrachten abweichenden Auffassungen zu verbinden, erscheint als fraglich. Es w�re nicht zu BGE 93 I 437 S. 440erwarten, dass die Mehrheit der gesetzgebenden Beh�rde oder der Regierungsrat eine unterlegene Ansicht mit der von der Opposition selber gew�nschten Vollst�ndigkeit und �berzeugungskraft darstellen k�nnte. In jedem Falle h�tten dann die Stimmberechtigten einen Anspruch darauf, zu erfahren, weshalb die Mehrheit die Auffassung der Opposition nicht als stichhaltig betrachtet. Dies w�rde stets zu unliebsamen Auseinandersetzungen und zum Vorwurf f�hren, die abweichenden Ansichten seien nicht objektiv oder nicht vollst�ndig wiedergegeben worden. F�r die von USTERI (a.a.O. S. 419 a) de lege ferenda geforderte Regelung, der Minderheit sei Gelegenheit zu bieten, ihre Ansicht im Bericht an das Volk selbst zu vertreten, bietet das Gesetz keine Anhaltspunkte. Dieses Recht wird �brigens auch nicht beansprucht.
Es ist daher nicht zu beanstanden, dass der "Beleuchtende Bericht" dem Volke nur die Ansicht der Mehrheit der Legislative zur Kenntnis bringt (vgl. auch PICENONI, Die Kassation von Volkswahlen und Volksabstimmungen, Diss. Z�rich 1945, S. 71). Die Stimmberechtigten waren dadurch in ihrer freien Willensbildung keineswegs behindert.
c) Schliesslich wird geltend gemacht, der "Beleuchtende Bericht" enthalte irref�hrende Angaben, indem der Regierungsrat den bestehenden freiwilligen Finanzausgleich der beschwerdef�hrenden und weiterer Gemeinden �ber einen Zweckverband mit der nunmehrigen Zwangsl�sung vergleiche. Auch diese Beanstandung erfolgt zu Unrecht. Zweck und Mittel des bisherigen freiwilligen Finanzausgleiches haben diejenigen des Gesetzes zweifellos vorgebildet, wenn auch die Unterschiede sogleich erkennbar sind. Dass der Regierungsrat in der Beurteilung des Sachverhaltes von den Beschwerdef�hrern abweicht, macht seine Darstellung nicht zu einer Irref�hrung. Er weist vor allem auf das Gleichartige hin, die Beschwerdef�hrer sehen mehr den Unterschied. Die Stimmberechtigten waren aber sehr wohl imstande, sich auf dieser Grundlage ein eigenes Urteil zu bilden, zumal der "Beleuchtende Bericht" f�r niemanden die einzige, ja wohl nicht einmal die wichtigste Informationsquelle darstellte. Die Stimmrechtsbeschwerde ist daher in jeder Hinsicht unbegr�ndet.
3. Das Gesetz �ber die Staatsbeitr�ge an die Gemeinden und �ber den Finanzausgleich enth�lt u.a. folgende Bestim mungen:
Die ordentlichen Beitr�ge und die Beitr�ge zur Deckung des Budgetdefizits werden aus allgemeinen Staatsmitteln sowie aus Beitr�gen finanzstarker Gemeinden gem�ss � 28 Absatz 3 ausgerichtet. Die Leistungen des Staates d�rfen j�hrlich sieben Prozent des einfachen Staatssteuerertrages nach der letzten Staatsrechnung nicht �bersteigen.
Die Sonderbeitr�ge werden aus einem vom Regierungsrat verwalteten Fonds ausgerichtet.
Der Fonds wird ge�ufnet aus
a) den gem�ss den �� 23 und 24 nicht ausbezahlten oder von den Gemeinden zur�ckerstatteten Beitr�gen,
b) j�hrlichen Beitr�gen von politischen Gemeinden, deren Steuerkraft pro Einwohner das Kantonsmittel um die H�lfte oder mehr �bersteigt und deren Gesamtsteueransatz das gewogene Mittel aller Gemeinden um mehr als 20 Steuerprozente unterschreitet.
Die Gemeindebeitr�ge an den Fonds werden auf Grund der nachstehenden Skala festgesetzt:
das Kantonsmittel um ... �bersteigt Steuerkraft
Der Bezug dieser Beitr�ge erfolgt durch die Direktion des Innern jeweils bis Ende September auf Grund der letztbekannten definitiven Gemeindesteuerertr�ge.
Erreicht der Fonds die H�he des einfachen Staatssteuerertrages nach der letzten Staatsrechnung, so werden die �bersteigenden Fondsmittel zur Finanzierung der ordentlichen Beitr�ge und der Beitr�ge zur Deckung des Budgetdefizits verwendet."
Angefochten sind diese Bestimmungen, soweit sie Gemeinden mit Beitr�gen belasten.
4. Der Finanzausgleich zwischen den Gemeinden eines Kantons hat regelm�ssig zwei Ziele: einmal sollen auch finanzschwachen Gemeinden die n�tigen Mittel zur Erf�llung ihrer Aufgaben gesichert werden, und sodann soll die Belastung der Steuerpflichtigen eine Angleichung erfahren. Diese Ziele k�nnen insbesondere dadurch erreicht werden, dass der Staat Gemeindeaufgaben �bernimmt oder nach der Finanzkraft der Gemeinden abgestufte Subventionen ausrichtet oder aber die Gemeinden mit Beitr�gen an den Kanton belastet werden, die von ihrer Leistungsf�higkeit abh�ngig sind.
Die L�sung, welche die Gleichheit der Steuerzahler am besten sichert, best�nde darin, dass eine Einheitssteuer erhoben und der Anteil der Gemeinden nach einem bestimmten Schl�ssel festgestellt w�rde. Ein Schritt in dieser Richtung ist fast �berall getan worden: der Staat erhebt eine �ber seine eigenen Bed�rfnisse hinausgehende Staatssteuer und deckt aus den entsprechenden Einnahmen auch Gemeindeausgaben. In einigen Kantonen (so z.B. Aargau) werden in diesem Sinne die luristischen Personen mit einer Einheitssteuer belegt, an deren Ertrag die Gemeinden beteiligt sind.
Der Finanzausgleich zwischen den Gemeinden des Kantons Z�rich bedient sich der abgestuften Subventionen und der Beitr�ge der Gemeinden. Inwieweit daneben der Staat auch urspr�ngliche Gemeindeaufgaben ganz �bernommen hat, ist nicht zu er�rtern. Im Finanzausgleichsgesetz nimmt die Subventionierung der Gemeindeausgaben einen breiten Raum ein. Dabei ergibt sich die ausgleichende Wirkung einerseits daraus, dass die ben�tigten Gelder mit der kantonalen Staatssteuer, also im ganzen Kanton nach den selben Grunds�tzen erhoben werden, und anderseits aus der umgekehrt proportionalen Abstufung der Subventionen nach der Finanzkraft. Damit hat der Z�rcher Gesetzgeber aber bloss Bestehendes ausgebaut, und die Beschwerdef�hrer erheben insoweit auch keine Einwendungen. Neu und angefochten ist hingegen, dass besonders finanzstarke Gemeinden zu Beitr�gen herangezogen werden sollen.
5. a) Sowohl die beschwerdef�hrenden Gemeinden als auch die privaten Beschwerdef�hrer machen geltend, die angefochtenen Bestimmungen verletzten den Grundsatz der Rechtsgleichheit. Ob die Gemeinden als Tr�gerinnen der �ffentlichen Gewalt zu dieser R�ge legitimiert seien, erscheint im Lichte BGE 93 I 437 S. 443der bisherigen Rechtsprechung als fraglich, kann aber hier insoweit offen bleiben, als die privaten Beschwerdef�hrer die selben R�gen erhoben haben.
Zwar richten sich die Vorschriften des Finanzausgleichsgesetzes nur an die Gemeinden und umschreiben deren Pflichten. Trotzdem sind unbestrittenermassen die einzelnen Steuerpflichtigen das wirkliche Ziel des Gesetzes, sollen doch die vorgesehenen Beitr�ge bewirken, dass die Steuerf�sse der heute besonders steuerg�nstigen Gemeinden erh�ht werden und sich dadurch das Steuergef�lle zwischen diesen und den andern Gemeinden verringert. Wenn sich auch noch nicht sagen l�sst, in welchem Zeitpunkt die beitragspflichtigen Gemeinden ihre Steuerans�tze werden anpassen m�ssen, so ist doch eine entsprechende Mehrbelastung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu erwarten. Die privaten Beschwerdef�hrer werden von den angefochtenen Gesetzesbestimmungen deshalb unmittelbar betroffen, und ihre Legitimation ist mithin zu bejahen. Freilich sind sie nur befugt, die Verletzung ihrer eigenen Interessen, nicht derjenigen ihrer Gemeinden zu r�gen.
b) Es ist deshalb zu pr�fen, ob die Neuordnung mit der vorgesehenen Beitragspflicht der Gemeinden, welche gewisse objektive Voraussetzungen hinsichtlich Steuerfuss und Steuerkraft erf�llen, zu einer rechtsungleichen Behandlung der Steuerpflichtigen f�hre.
aa) Keine Rechtsungleichheit liegt einmal darin, dass zwar nur die politischen Gemeinden beitragspflichtig erkl�rt, die Steuerbez�ge der entsprechenden Schul- und Kirchgemeinden aber mitber�cksichtigt werden. Vielmehr ist ein solches Vorgehen zur Vermeidung ungleicher Belastungen geradezu unumg�nglich, da die z�rcherischen Gemeinden nicht einheitlich organisiert sind.
bb) Die beitragspflichtigen Gemeinden haben 2 - 12% ihrer absoluten Steuerkraft, n�mlich des auf einen Steueransatz von 100% umgerechneten Ertrages der allgemeinen Gemeindesteuer im Durchschnitt der letztbekannten drei Jahre, abzuliefern. Sie werden, was unbestritten ist und im Zweck des Gesetzes liegt, ihre Steuerpflichtigen deswegen zus�tzlich belasten m�ssen, und zwar wird diese Mehrsteuer ungef�hr dem Prozentsatz des Beitrags entsprechen. Demgem�ss kann vorausgesehen werden, dass beispielsweise die Gemeinde mit dem bisher niedrigsten Gesamtsteuerfuss von ca. 88% und dem BGE 93 I 437 S. 444maximalen Ausgleichsbetrag von 12% den Gemeindesteueransatz auf ca. 100% erh�hen wird. Vermutlich wird keine der beitragspflichtigen Gemeinden mit weniger auskommen. Die Steuerf�sse werden sich f�r sie etwa zwischen 100 und 120% einspielen. Die Steuerpflichtigen der sieben Gemeinden, zu denen die Beschwerdef�hrer geh�ren, k�nnten sich jedoch nur dann �ber eine rechtsungleiche Behandlung beklagen, wenn sie gegen�ber den Steuerpflichtigen anderer Gemeinden dauernd und wesentlich benachteiligt w�rden. Das ist nicht der Fall. Zwar sind leichte Verschiebungen nicht ausgeschlossen, indem Steuerpflichtige von Gemeinden, die gerade nicht mehr beitragspflichtig sind, in geringem Masse bevorzugt sein k�nnen gegen�ber andern, deren Wohnsitzgemeinde noch Beitr�ge zu entrichten hat. Doch werden solche Unterschiede immer nur unbedeutend und zeitlich befristet sein. Sie fallen �berhaupt nicht ins Gewicht gegen�ber der Tatsache, dass die Steuerpflichtigen der beschwerdef�hrenden Gemeinden nach wie vor gegen�ber allen andern des Kantons privilegiert bleiben. Im Jahre 1966 lag der Gemeindesteueransatz in 16 Gemeinden (mit insgesamt weniger als 100'000 Einwohnern) unter 125%, in 155 Gemeinden (mit insgesamt gegen 1 Million Einwohnern) dagegen �ber dieser Grenze. Hieran �ndert das angefochtene Gesetz grunds�tzlich nichts. Es mildert bloss die allzu krassesten Ungleichheiten, beseitigt sie indessen keineswegs. Nach wie vor werden die Steuerpflichtigen der heute zu Beitr�gen herangezogenen Gemeinden vor der �berwiegenden Mehrheit der Bev�lkerung bevorzugt bleiben und zwar in einem nicht unbedeutenden Umfang. Es ist immer noch m�glich, dass ein bestimmter Steuerpflichtiger z.B. in Zollikon wenig mehr als die H�lfte dessen an Gemeindesteuern bezahlt, was sein Berufskollege bei gleichem Lohn in einer kleinen Landgemeinde zu leisten hat.
Die in den Rechtsschriften der Beschwerdef�hrer immer wiederkehrenden Behauptungen, die Steuerzahler der sieben heute beitragspflichtigen Gemeinden seien die Opfer einer grossen Rechtsungleichheit und konfiskatorischer Massnahmen, kehrt nach dem Gesagten die wirklichen Verh�ltnisse in einer geradezu grotesken Weise um.
6. Die Beschwerdef�hrer rufen auch den Art. 19 Abs. 1 der Z�rcher Kantonsverfassung an, wonach alle Steuerpflichtigen im Verh�ltnis der ihnen zu Gebote stehenden Mittel an die Staats- und Gemeindelasten beizutragen haben.
a) Ob Art. 19 Abs. 1 KV �berhaupt ein verfassungsm�ssiges Recht gew�hrleistet, ist vorwiegend bezweifelt, in BGE 90 I 149 /50 wieder offengelassen worden. Dies kann vorliegend ebenfalls umso eher geschehen, als der Beschwerde nicht zu entnehmen ist, inwiefern die in Art. 19 KV enthaltene Garantie sich wesentlich vom Rechtsgleichheitsgebot der Bundesverfassung unterscheiden soll.
b) Art. 19 Abs. 1 KV stellt offensichtlich in erster Linie eine Anweisung an den Gesetzgeber dar�ber dar, wie die Steuergesetze zu gestalten sind (vgl. STR�ULI, Die Kantonsverfassung des eidg. Standes Z�rich, S. 78 ff.; REIMANN/ZUPPINGER/SCH�RRER, Kommentar zum Z�rcher Steuergesetz, Bd. I S. 4). Er enth�lt die Grunds�tze der "Allgemeinheit" der Steuer und der "Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsf�higkeit". Das Finanzausgleichsgesetz dagegenkn�pft an das in Kraft stehende und bereits auf Art. 19 Abs. 1 KV ausgerichtete Steuergesetz an. Insbesondere f�hrt es auch keine neue Steuer ein.
7. Die Beschwerdef�hrer machen sodann geltend, die angefochtenen Gesetzesvorschriften verletzten die Gemeindeautonomie, weil sie einerseits den Bestand der Gemeinde gef�hrdeten sowie anderseits das Recht der Gemeinde antasteten, die Ausgaben und die zu beziehenden Steuern festzusetzen, und die Gemeinde zw�ngen, Aufwendungen f�r andere als Gemeindeaufgaben zu machen.
a) Die privaten Beschwerdef�hrer w�ren zur R�ge einer Verletzung der Gemeindeautonomie nur legitimiert, wenn diese als Vorfrage zu beurteilen w�re (BGE 91 I 412 /13), was hier nicht zutrifft.
b) Das angefochtene Gesetz trifft die beitragspflichtigen Gemeinden nicht als Subjekte des Privatrechts, sondern als Tr�gerinnen �ffentlicher Gewalt, n�mlich in der Verwaltung ihres �ffentlichen Gutes. Es werden ihnen Pflichten auferlegt, welche ihre Freiheit der Selbstverwaltung einschr�nken. In dieser Eigenschaft steht es ihnen zu, staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie zu f�hren (BGE 93 I 157 /8 Erw. 3 mit Zitaten).
c) Die Bestandesgarantie der Gemeinde wird allgemein als ein von der Gemeindeautonomie verschiedenes verfassungsm�ssiges Recht anerkannt (BGE 89 I 206 /7; W. GEIGER, Die Gemeindeautonomie und ihr Schutz nach schweizerischem Recht, S. 132/3, H. P. MATTER, Die Legitimation der Gemeinde BGE 93 I 437 S. 446zur staatsrechtlichen Beschwerde, S. 17). Doch bezieht sich dieses verfassungsm�ssige Recht auf die Existenz der Gemeinde und auf deren Bestand an Gebiet und Bev�lkerung. Die Beschwerdef�hrer m�chten es auf den Schutz der Gemeinde vor Aush�hlung ihrer finanziellen Grundlagen ausdehnen.
Inwiefern ein Schutz der Gemeinde gegen Eingriffe des kantonalen Gesetzgebers dieser Art gegeben ist, kann offen bleiben, da eine solche Verletzung im vorliegenden Fall ohnehin nicht anzunehmen w�re. Die Leistungen, welche das Finanzausgleichsgesetz bestimmten Gemeinden auferlegt, sind zum vornherein nicht geeignet, deren Existenz, ja nicht einmal deren finanzielles Gleichgewicht zu gef�hrden. Die zu entrichtenden Beitr�ge werden zwar in der Rechnung einzelner betroffener Gemeinden ein erhebliches Gewicht haben. Der wegen ihnen entstehende Unterschied zwischen Einnahmen und Ausgaben wird jedoch leicht durch einen entsprechenden Steuermehrbezug auszugleichen sein. Die angefochtenen Gesetzesbestimmungen haben nicht einmal zur Folge, dass die bisherige bevorzugte Stellung der besonders steuerg�nstigen Gemeinden ersch�ttert sein wird. Es besteht daher f�r sie nie die Gefahr einer finanziellen Notlage. Verschlechtert sich ihre Finanzkraft, so wird die Beitragspflicht verringert oder entf�llt ganz. Stets werden nur die finanzst�rksten Gemeinden beitragspflichtig und immer nur in einem Ausmass, das nicht einmal ihre bevorzugte Stellung, geschweige denn ihre finanziellen Grundlagen �berhaupt in Frage stellt.
8. Die Gemeindeautonomie gibt nach Art. 48 KV den z�rcherischen Gemeinden das Recht auf selbst�ndige Ordnung "ihrer Angelegenheiten innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze". Es bedeutet dies, dass die Gemeindeautonomie gegen�ber dem kantonalen Gesetzgeber nicht durchgesetzt werden kann, soweit sich dieser an den ihm von der Verfassung gezogenen Rahmen h�lt (vgl.BGE 52 I 353f., BGE 93 I 158 Erw. 4). Art. 48 KV wird deshalb durch das angefochtene Gesetz offensichtlich nicht verletzt. Unzul�ssige Eingriffe in die Gemeindeautonomie m�ssten sich aus andern Verfassungsvorschriften ergeben.
a) Die Beschwerdef�hrer berufen sich denn auch auf Art. 51 KV, der lautet:
"Den Gemeindeversammlungen steht insbesondere zu: Die Aufsicht �ber die ihnen zugewiesenen Abteilungen der Gemeindeverwaltung, BGE 93 I 437 S. 447die Festsetzung der j�hrlichen Voranschl�ge, die Abnahme der Jahresrechnungen, die Bewilligung von Steuern, die Genehmigung von Ausgaben, welche einen von ihnen festzusetzenden Betrag �bersteigen, sowie die Wahl ihrer Vorsteherschaft, deren Zusam ensetzung mit Bezug auf die B�rger und Niedergelassenen das Gesetz bestimmen wird.
2. die Vollziehung der Gemeindebeschl�sse;
5. die Verwaltung der Gemeindeg�ter, vorbehalten Art. 55 Abs. 2."
Die Beschwerdef�hrer vertreten die Auffassung, Art. 51 KV gebe den Gemeinden das verfassungsm�ssige Recht, die dort aufgez�hlten Gemeindeaufgaben frei von jeder staatlichen Einwirkung zu erf�llen. Diese Auslegung ist unrichtig und vertr�gt sich ohnehin mit Art. 48 KV nicht. Art. 51 KV ordnet zwar die Grundz�ge der Gemeindeorganisation, �ussert sich aber nicht zur Qualit�t der zugewiesenen Aufgaben. Die Zust�ndigkeit der Gemeindeversammlung, Ausgaben und Steuern zu bewilligen, schliesst insbesondere nicht aus, dass die kantonale Gesetzgebung selber oder aufgesetzlicher Grundlage beruhende Einzelakte der zust�ndigen kantonalen Beh�rde den Gemeinden Leistungen auferlegen d�rfen. Die Steuerfestsetzungsfreiheit ihrerseits wird durch das z�rcherische Gemeindegesetz (GG) ohnehin stark eingeschr�nkt. Gem�ss � 126 Abs. 1 Satz 2 GG haben die Gemeinden Steuern zu beziehen, um die Ausgaben zu decken, und sie k�nnen nur unter ganz bestimmten Voraussetzungen dar�ber hinausgehen (vgl. � 126 Abs. 2 GG).
b) Eine weitere Beschr�nkung der Gesetzgebung �ber die Gemeinden sieht die Beschwerde in Art. 55 KV, welcher folgenden Wortlaut hat:
"Die Gemeindeg�ter sind dazu bestimmt, die �ffentlichen Bed�rfnisse der Gemeinde zu befriedigen.
Die Gesetzgebung erl�sst die n�heren Bestimmungen."
Die Beschwerdef�hrer behaupten, diese Vorschrift lasse es nicht zu, den Gemeinden Beitr�ge zu Gunsten kantonaler Aufgaben aufzuerlegen.
Indessen ergibt sich aus den Materialien der Verfassung (vgl. STR�ULI a.a.O. S. 205), dass Art. 55 dazu bestimmt war, die Anspr�che der B�rger aufeine Sondernutzung der Gemeindeg�ter BGE 93 I 437 S. 448abzuwehren. Bis zur Revision im Jahre 1926 waren daher auch die "rein b�rgerlichen Separat- und Nutzungsg�ter" von der Regelung ausgenommen.
Aus Art. 55 KV l�sst sich somit kein Anspruch der Gemeinde daraus herleiten, nicht zu Leistungen an den Kanton herangezogen zu werden. Zudem beh�lt der im Jahre 1926 aufgenommene Absatz 2 die Gesetzgebung ausdr�cklich vor.
Dass Art. 55 Abs. 1 KV dem Finanzausgleich nicht entgegensteht, haben die beschwerdef�hrenden Gemeinden �brigens selber bewiesen, indem sie seit Jahren freiwillig derartige Beitr�ge leisten. Aus Art. 55 l�sst sich dabei keineswegs schliessen, dass auf freiwilliger Grundlage zul�ssig w�re, was das Gesetz nicht anordnen d�rfte. Die Bestimmung soll im Gegenteil verhindern, dass die Gemeinden aus eigenem Antrieb ihre Mittel deren Zweck entfremden; sie wendet sich aber nicht gegen das Erbringen gesetzlich vorgeschriebener Leistungen.
c) Die Beschwerdef�hrer vertreten ferner die Ansicht, Leistungen der Gemeinden an eine "kantonale Aufgabe" bed�rften einer ausdr�cklichen verfassungsm�ssigen Grundlage. Diese Behauptung l�sst sich weder mit der schweizerischen Rechtswirklichkeit noch mit den Verh�ltnissen im Kanton Z�rich vereinbaren. Keine kantonale Verfassung sieht Leistungen der Gemeinden an den Staat ausdr�cklich vor, was jedoch vielerorts den Gesetzgeber zu Recht nicht gehindert hat, die Gemeinden gleichwohl zu derartigen Obliegenheiten heranzuziehen. So kennen manche Kantone die Steuerpflicht der Gemeinde gegen�ber dem Staat. Vielfach sieht die kantonale Gesetzgebung auch Beitr�ge der Gemeinden an die Kosten des Vollzugs bestimmter Erlasse (wie die AHV) oder an gewisse Unternehmen (wie Strassen- und Br�ckenbauten) vor. Sind diese Beitr�ge nach der Finanzkraft abgestuft, dienen sie auch dem Finanzausgleich.
Wenn derartige Leistungen in einem Kanton bisher wenig gebr�uchlich waren, dann bedeutet das nicht, dass sie deshalb einem ungeschriebenen Verfassungsrecht widersprechen. Die entsprechenden Erlasse finden ihre Rechtfertigung stets darin, dass beinahe alle Kantone wie Z�rich die Abgrenzung der gegenseitigen Rechte und Pflichten zwischen Staat und Gemeinden der Gesetzgebung �berlassen. Als Grundlage muss dies auch dann gen�gen, wenn das Gesetz eine Leistung vorsieht, die in ihrer Art neu ist.
9. Nach Auffassung der beschwerdef�hrenden Gemeinden beeintr�chtigt das angefochtene Gesetz ihre Autonomie auch dadurch, dass es die Rechtsgleichheit unter den Gemeinden verletze. Es w�rden n�mlich sieben Gemeinden aus der Gesamtheit von 171 herausgegriffen und einer Sonderbelastung unterworfen. Art. 4 BV sei ferner deshalb verletzt, weil die politischen Gemeinden je nach der finanziellen Lage der Schul- und Kirchgemeinden benachteiligt oder bevorzugt w�rden.
In diesem Punkt f�llt die R�ge eines unzul�ssigen Eingriffs in die Gemeindeautonomie mit derjenigen der Verletzung des Art. 4 BV zusammen. Bei der Behandlung dieses Beschwerdegrundes (vgl. Erw. 5 a hievor) konnte die Frage, ob auch die Gemeinde als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung des Art. 4 BV legitimiert sei, insoweit offengelassen werden, als auf gleichartige Vorbringen der privaten Beschwerdef�hrer einzutreten war. Es er�brigt sich im vorliegenden Zusammenhang erneut, die Legitimationsfrage zu er�rtern, da die angefochtenen Bestimmungen den Art. 4 BV mit Bezug auf die Gemeinden ebenfalls nicht verletzen.
a) Einmal trifft es nicht zu, dass sieben bestimmte Gemeinden einer Sonderbelastung unterworfen worden sind, wenn auch zur Zeit voraussichtlich die sieben beschwerdef�hrenden Gemeinden betroffen werden. Das Gesetz nennt keine bestimmten Gemeinden, und die Abgrenzung der Leistungspflicht erfolgt nach objektiv umschriebenen Gesichtspunkten. Es fallen unter die Beitragspflicht die Gemeinden, welche finanziell eine bevorzugte Stellung einnehmen. Gemessen wird diese einerseits am Steuerfuss und anderseits an der Steuerkraft. Die Art und Weise, mit der das geschieht, erscheint in keinem Fall als sinn- und zwecklos. Die einen kantonalen Finanzausgleichsgesetze stellen auf den Steuerfuss, die andern auf die Steuerkraft ab. Beide L�sungen f�hren zu billigen Ergebnissen. Dies gilt umsomehr f�r ihre Verbindung.
b) Nur die politischen Gemeinden mit einem Ausgleichsbeitrag zu belasten, die Lage der Nebengemeinden aber mitzuber�cksichtigen, stellt ebenfalls keine Rechtsungleichheit dar. Es musste darauf R�cksicht genommen werden, dass im Kanton Z�rich die Aufgaben von Gemeinde zu Gemeinde unterschiedlich aufgeteilt sind. Die Steuerpflichtigen, auf welche die politischen Gemeinden ihre Beitragsleistungen nach dem Willen BGE 93 I 437 S. 450des Gesetzes abzuw�lzen haben, sollen gleichm�ssig belastet werden. Das l�sst sich nur durchf�hren, wenn auf die Gesamtsteuerleistung abgestellt werden kann.
c) Wie schon erw�hnt, sollen mit den angefochtenen Bestimmungen die zum Teil erheblichen Unterschiede in den Gemeindesteuerleistungen verkleinert werden. Dieses Ziele w�re nicht zu erreichen, wenn der Kreis der Belasteten sehr weit gezogen w�rde. Zweckwidrig w�re vor allem, Gemeinden wie die Stadt Z�rich mit einzubeziehen, deren Steuerzahler schon um 40 oder 50% h�her belastet sind als diejenigen der bevorzugten Beschwerdef�hrerinnen. Dagegen ist es sinnvoll und der Rechtsgleichheit im Kanton dienlich, die Steuerfussspitze gegen unten zu brechen. Diese Anordnung ist geeignet, dem Teufelskreis entgegenzuwirken, der darin besteht, dass die Steuerpflichtigen in Gemeinden mit niedrigem Steuerfuss abwandern und damit die schlechte Finanzlage der andern Gemeinden versch�rfen. Die Regelung, die der Kanton Z�rich getroffen hat, ist keineswegs sinn- oder zwecklos und wirkt sich nicht als Rechtsungleichheit aus. Sie erscheint vielmehr als billig und der Aufgabe angemessen, die sich ein Kanton stellen muss, wenn er die Steuerlast m�glichst gleichm�ssig unter alle Pflichtigen nach deren Leistungsf�higkeit verteilen will.

References: Art. 4
 BGE 
 BGE 
de lege ferenda
 BGE 
 BGE 
 Art. 19
 Art. 19
 BGE 
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 19
 BGE 
 Art. 48
 BGE 
 Art. 48
 Art. 51
 BGE 
 Art. 55
 Art. 51
 Art. 48
 Art. 51
 Art. 55
 Art. 55
 BGE 
 Art. 55
 Art. 55
 Art. 55
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
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