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Timestamp: 2018-12-19 12:43:50+00:00

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La cause de la gratuité de l'instruction est définitivement gagnée en France, du moins en ce qui concerne l'enseignement primaire. Cet article n'est donc pas destiné à discuter la question au point de vue doctrinal. Nous nous bornerons à rappeler en peu de mots les étapes successivement parcourues.
Avant la Révolution française, le principe de la gratuité, c'est-à-dire de l'enseignement érigé en service public, était inconnu. L'Eglise avait fondé quelques écoles gratuites pour les indigents, dites écoles de charité ; et pour les études supérieures il avait été créé des bourses ou des places gratuites dans les collèges en faveur des étudiants pauvres : mais c'est là une conception très différente de celle qui a prévalu à partir de la Révolution.
La constitution de 1791, au titre I", Dispositions fondamentales garanties par la constitution, porte ce qui suit : « Il sera créé et organisé une instruction publique, commune à tous les citoyens, gratuite à l'égard des parties d'enseignement indispensables à tous les hommes ».
Le Comité d'instruction publique de l'Assemblée législative alla plus loin : il voulut établir la gratuité pour tous les degrés d'instruction. Le plan de ce Comité proposait, on le sait, quatre catégories d'écoles: écoles primaires, écoles secondaires, instituts (collèges), et lycées (universités). Dans le rapport lu à l'Assemblée le 20 avril 1792 par Condorcet, il est dit :
« Dans ces quatre degrés d'instruction, l'enseignement sera totalement gratuit.
« L'acte constitutionnel le prononce pour le premier degré ; et le second, qui peut aussi être regardé comme général, ne pourrait cesser d'être gratuit sans établir une inégalité favorable à la classe la plus riche, qui paie les contributions à proportion de ses facultés, et ne paierait l'enseignement qu'à raison du nombre d'enfants qu'elle fournirait aux écoles secondaires.
« Quant aux autres degrés, il importe à la prospérité publique de donner aux enfants des classes pauvres, qui sont les plus nombreuses, la possibilité de développer leurs talents ; c'est un moyen non seulement d'assurer à la patrie plus de citoyens en état de la servir, aux sciences plus d'hommes capables de contribuer à leurs progrès, mais encore de diminuer cette inégalité qui naît de la différence des fortunes, de mêler entre elles les classes que cette différence tend à séparer. D'ailleurs, ni les lycées, ni les instituts n'attirant un nombre égal d'élèves, il résulterait de la non-gratuité une différence trop grande dans l'état des professeurs. Les villes opulentes, les pays fertiles auraient tous les instituteurs habiles, et ajouteraient encore cet avantage à tous les autres. Observons encore que l'élève d'un institut ou d'un lycée dans lequel l'instruction est gratuite peut suivre à la fois un grand nombre de cours sans augmenter la dépense de ses parents, qu'il est alors le maître de varier ses études, d'essayer son goût et ses forces ; au lieu que si chaque nouveau cours sollicite une dépense nouvelle, il est forcé de renfermer son activité dans des limites plus étroites, de sacrifier souvent à l'économie une partie importante de son instruction ; et cet inconvénient n'existe encore que pour les familles peu riches. Enfin, l'émulation que ferait naître entre les professeurs le désir de multiplier des élèves dont le nombre augmenterait leur revenu, ne tient pas à des sentiments assez élevés pour que l'on puisse se permettre de la regretter. Ne serait-il pas à craindre qu'il ne résultât plutôt de cette émulation des rivalités entre les établissements d'instruction ; que les maîtres ne cherchassent à briller plutôt qu'à instruire ; que leurs méthodes, leurs opinions mêmes ne fussent calculées d'après le désir d'attirer à eux un plus grand nombre d'élèves ; qu'ils ne cédassent à la crainte de les éloigner en combattant certains préjugés, en s'élevant contre certains intérêts? Après avoir affranchi l'instruction de toute espèce d'autorité, gardons-nous de l'assujettir à l'opinion commune : elle doit la devancer, la corriger, la former, et non la suivre et lui obéir. » (Sages paroles, qu'on aura profit à méditer encore aujourd'hui.)
Le premier Comité d'instruction publique de la Convention, s'inspirant des vues de Condorcet, les reproduisit dans le rapport que Romme présenta le 20 décembre 1792 sur l'instruction publique considérée dans son ensemble. Examinant cette question : L'enseignement sera-t-il aux frais de la République dans tous les degrés de l'instruction publique? le rapporteur s'exprimait ainsi :
« Quelques personnes, en pensant que la puissance publique doit établir l'instruction publique dans toute son étendue, pensent aussi qu'elle ne doit pas être payée en entier par l'Etat. Votre Comité pense, au contraire, que, soit que l'instruction soit offerte aux citoyens pour leurs besoins individuels, soit qu'elle soit établie pour la société entière et pour l'utilité commune, elle doit être, dans tous ses degrés, aux frais de la République. » Et Romme classait sous douze chefs les arguments qu'il apportait à l'appui de cette opinion. L'article 6 du projet de décret qui suivait le rapport disait :
« L'enseignement sera gratuit dans tous les degrés de l'instruction publique. »
Lepeletier de Saint-Fargeau, dans son Plan d'éducation nationale, rédigé à l'époque où Romme présentait ce rapport, ne se contentait pas, pour les écoliers du premier degré d'instruction, de la simple gratuité de l'enseignement : il demandait que, « depuis l'âge de cinq ans jusqu'à douze pour les garçons, et jusqu'à onze pour les filles, tous les enfants sans distinction et sans exception fussent élevés en commun aux dépens de la République, et que tous, sous la sainte loi de l'égalité, reçussent mêmes vêtements, même nourriture, même instruction, mêmes soins ».
Lorsque le projet de Condorcet eut été abandonné sous l'influence des idées qui furent en faveur au commencement de l'an H, idées résumées dans la formule « liberté de l'enseignement », Bouquier présenta un plan nouveau qui ne prévoyait que deux degrés d'instruction. Les instituteurs et institutrices du premier degré d'instruction — c'est-à-dire tous les citoyens et citoyennes qui voudraient user du droit d'enseigner, en ouvrant une école du premier degré — ne recevraient aucune rétribution de leurs élèves ; ils seraient salariés par la République, à raison du nombre des élèves qui fréquenteraient leurs écoles. Le dernier degré d'instruction comprendrait l'enseignement public et gratuit d'un certain nombre de sciences utiles à la société, savoir la médecine et la chirurgie, le génie, l'artillerie, la sape et la mine, la construction des ponts et chaussées, l'astronomie, l'hydrographie ; les maîtres chargés d'enseigner ces sciences seraient salariés par la République ; et le projet ajoutait : « L'enseignement libre des sciences et arts non désignés par le présent décret n'est pas aux frais de la République ». Les jeunes gens qui auraient des dispositions bien prononcées pour quelque art ou science dont l'enseignement n'était pas salarié par l'Etat pourraient obtenir un secours annuel.
Fourcroy, dans un rapport présenté à la Convention (19 frimaire an II), avait exposé la théorie de cet « enseignement libre des sciences et arts », et indiqué les raisons pour lesquelles, selon lui, un enseignement privé, laissé à l'industrie de professeurs libres, rétribués par leurs élèves, était préférable à un enseignement public et gratuit, donné par des maîtres recevant un traitement de l'État. « La liberté — disait-il — est le premier et le plus sûr mobile des grandes choses. Chacun doit avoir le droit de choisir pour professeurs ceux dont les lumières, l'art de démontrer, tout, jusqu’au son de voix, au geste, sont les plus conformes à ses goûts. Laisser faire est ici le grand secret et la seule route des succès les plus certains. N'avons-nous pas la preuve que les professeurs, placés souvent dans les chaires publiques par l'intrigue et la bassesse, remplissaient si mal les fonctions qui leur étaient confiées, que les écoles royales et gratuites étaient désertes, tandis que des écoles particulières et payées plus ou moins chèrement réunissaient la foule des hommes studieux? Les efforts du génie, pour être soutenus et couronnés de succès, doivent peut-être avoir pour stimulus perpétuel les efforts émules des concurrents. Que tous les hommes éclairés qui se sentent propres à la démonstration soient invités à ouvrir des écoles ; que le nombre des élèves qui leur seront fidèles, après un temps donné, soit la mesure réelle de leur succès et de leur mérite ; que les jeunes gens, soient libres de choisir le professeur qui leur conviendra ; que la République paie elle-même les frais de leurs cours et de leur entretien, lorsque la fortune de leurs parents ne leur suffira pas pour se livrer à ces études. » C'était là une doctrine bien différente de celle de Condorcet : celui-ci avait dit que le désir, chez les professeurs, « de multiplier des élèves dont le nombre augmenterait leurs revenus, ne tenait pas à des sentiments assez élevés » ; il avait redouté que l'émulation ne produisît « des rivalités entre les établissements d'instruction » ; Fourcroy, au contraire, voyait dans cette émulation un stimulant utile et peut-être nécessaire ; il trouvait légitime « qu'on distinguât les professeurs non plus par les places qu'ils occupent, mais par les élèves qui les suivent », et que chacun d'eux « puisât dans ses travaux la gloire et l'indemnité réunies ». Après le 9 thermidor, les décrets du 9 brumaire an III sur les écoles normales, du 27 brumaire an III sur les écoles primaires, du 7 ventôse an III sur les écoles centrales maintinrent le principe de la gratuité. Mais la constitution de l'an III fut inspirée par d'autres idées, et les lois organiques qui la complétèrent s'en ressentirent. Si le décret du 30 vendémiaire an IV sur les écoles de services publics assura aux élèves de ces écoles, non seulement la gratuité, mais une pension (art. 4 : « Les élèves des écoles de services publics sont salariés par l'Etat »), la loi du 3 brumaire an IV établit, tant pour les écoles primaires que pour les écoles centrales, une rétribution, dont purent toutefois être exemptés un quart des élèves pour cause d'indigence.
Sous le Consulat, la loi du 11 floréal an X maintint la rétribution exigée des élèves des écoles primaires, à l'exception de ceux dont les parents seraient hors d'état de la payer ; cette exemption, toutefois, ne devait pas excéder le cinquième des élèves. Dans la discussion de la loi devant le Corps législatif, Fourcroy, l'un des orateurs du gouvernement, dit : « Quel est le peuple nombreux où il existe dans toutes les communes une école gratuite? Quel est le gouvernement qui peut soutenir et qui soutient ce fardeau? Il n'est pas dans la nature des choses que cela existe ; il est hors de la limite du possible qu'une pareille organisation soit établie chez un grand peuple. » Les écoles secondaires entretenues par les communes (plus tard collèges communaux), et celles que pourraient ouvrir des particuliers, étaient naturellement payantes. Dans les lycées, à côté des élèves ordinaires et payants, le gouvernement entretenait 6400 boursiers. Dans les écoles spéciales, il y eut 700 boursiers.
Dans l'Université impériale, les principes restèrent ceux qu'avait appliques le gouvernement consulaire.
Les choses demeurèrent dans le même état sous la Restauration et sous la monarchie de Juillet. En ce qui concerne particulièrement les écoles primaires, l'ordonnance du 29 février 1816 dit que « le conseil municipal fixera le montant de la rétribution à payer par les parents, et arrêtera le tableau des indigents dispensés de payer » ; la loi du 28 juin 1833 dit : « Seront admis gratuitement dans l'école communale élémentaire ceux des élèves que les conseils municipaux auront désignés comme ne pouvant payer aucune rétribution » ; mais à l'école primaire supérieure il n'y eut pas d'élèves gratuits.
En 1847, M. de Salvandy présenta à la Chambre des députés un projet de loi sur l'instruction primaire, dont un article « autorisait les communes dont les ressources disponibles étaient suffisantes. à rendre l'instruction gratuite en substituant à la rétribution scolaire un supplément de traitement fixe qui élève au moins le traitement au minimum déterminé ». Ce projet ne fut pas discuté : il était inscrit à l'ordre du jour de là séance du 24 février 1848.
Le projet de loi sur l'instruction primaire présenté à l'Assemblée constituante de 1848 par Hippolyte Carnot disait, à l'art. 6 : « Dans les écoles publiques, l'enseignement est gratuit ». Le ministre motivait ce retour à la doctrine de la Révolution française en disant : « Nous voulons l'enseignement primaire gratuit, par là même que nous le voulons obligatoire, et parce que, sur les bancs des écoles de la République, il ne doit pas exister de distinction entre les enfants des riches et ceux des pauvres ». Mais la commission à laquelle ce projet fut renvoyé écarta la gratuité ; son rapporteur, Barthélémy Saint-Hilaire, en donnait les raisons suivantes : « S'il est un fait constant, c'est que l'on tient fort peu à ce qu'on reçoit de la munificence publique. La gratuité absolue irait, selon toute apparence, contre le but même qu'on se propose. Loin de contribuer à propager l'instruction, elle lui nuirait. L'objection la plus grave contre la gratuité, c'est son évidente iniquité. »
Le projet de loi élaboré par une commission que l'Assemblée constituante nomma le 5 janvier 1849, et qui eut pour secrétaire Jules Simon, projet présenté le 5 février suivant, s'inspirait des mêmes idées que le projet Salvandy de 1847. Il disait, à l'article 22 : « L'enseignement primaire élémentaire est gratuit pour les enfants dont les parents sont hors d'état de le payer », et à l'article 23 : « . La commune, sur ses ressources, pourra établir la gratuité absolue de ses écoles primaires ».
On retrouve les mêmes dispositions dans la loi du 15 mars 1850, votée par l'Assemblée législative, qui disait à l'art. 24 : « L'enseignement primaire est donné gratuitement à tous les enfants dont les familles sont hors d'état de le payer » ; et au troisième alinéa de l'art. 36 : « Toute commune a la faculté d'entretenir une ou plusieurs écoles entièrement gratuites, à la condition d'y subvenir sur ses propres ressources ».
Sous le second Empire, Victor Duruy fit une tentative pour le rétablissement de la gratuité de l'instruction primaire. Dans un rapport adressé à Napoléon III le 6 mars 1865, il disait : « Il y a un intérêt social de premier ordre à mettre l'instruction primaire au nombre des grands services publics, en assurant, aux frais de la communauté tout entière, la bonne distribution de l'enseignement populaire ». Devant l'opposition qui se manifesta, il dut se contenter d'une demi-mesure, analogue à celle qu'avait proposée le ministre de Salvandy en 1847 et qu'autorisait la loi de 1850 : mais il y ajouta une disposition accordant une subvention aux communes qui établiraient chez elles la gratuité. L'art. 8 de la loi du 10 avril 1867 dit :
« Toute commune qui veut user de la faculté accordée par le paragraphe 3 de l'art. 36 de la loi du 15 mars 1850 d'entretenir une ou plusieurs écoles entièrement gratuites, peut, en sus de ses ressources propres et des centimes spéciaux autorisés par la même loi, affecter à cet entretien le produit d'une imposition extraordinaire qui n'excédera pas quatre centimes additionnels au principal des quatre contributions directes.
« En cas d'insuffisance des ressources indiquées au paragraphe qui précède, et sur l'avis du Conseil départemental, une subvention peut être accordée à la commune sur les fonds du département, et, à leur défaut, sur les fonds de l'Etat, dans les limites du crédit spécial porté annuellement à cet effet au budget du ministère de l'instruction publique. »
Cette mesure, dit le Moniteur du 3 mars 1867, appelait dans les écoles plus de cent mille élèves gratuits et accordait aux familles indigentes un dégrèvement d'un million. Mais c'était peu de chose en présence de la situation affligeante qu'avait signalée le rapport du 6 mars 1865.
Deux ans plus tard, sous la pression de l'opinion publique, le successeur de Duruy, Bourbeau, jugea le moment venu de consacrer par une disposition législative le principe de la gratuité complète de l'instruction primaire : il prépara, en conséquence, un projet de loi en ce sens, qui fut arrêté au Conseil d'Etat.
Après la guerre de 1870-1871, l'état des esprits contribuait à favoriser l'établissement de la gratuité. Il fallut dix ans encore, cependant, pour aboutir à ce résultat. Un projet du ministre Waddington (29 janvier 1877). que reprit (17 décembre 1877) son successeur Bardoux, projet d'après lequel les communes auraient pu établir la gratuité en votant un nombre de centimes additionnels suffisant pour représenter une somme équivalente au produit de la rétribution scolaire, n'était encore qu'une demi-mesure. Une proposition de loi du député radical Barodet, présentée le 19 mars 1877, et renouvelée le 1er décembre de la même année après la réélection des Trois cent soixante-trois, fut le point de départ de l'élaboration, par une commission de la chambre dont Paul Bert fut le rapporteur, d'un grand projet de loi organique établis-saut la gratuité, l'obligation et la laïcité. Paul Bert déposa son rapport le 6 décembre 1879. Jules Ferry, alors ministre, opposa à ce projet d'ensemble le système des lois spéciales destinées à résoudre une "à une les questions que le projet Paul Bert embrassait en une loi unique Après le projet sur les titres de capacité (20 mai 1879), Ferry déposa deux autres projets le même jour (20 janvier 1880), l'un sur la gratuité, l'autre sur l'obligation. On sait comment le premier de ces deux projets est devenu la loi du 16 juin 1881 établissant la gratuité absolue de l'enseignement primaire dans les écoles publiques (Voir Lois scolaires), c'est-à-dire dans les écoles maternelles, les écoles enfantines, les écoles primaires élémentaires, les écoles primaires supérieures et les écoles normales primaires.
Quant à l'enseignement technique et professionnel, à l'enseignement secondaire et à l'enseignement supérieur, le principe qu'avaient défendu Condorcet et Romme devant la Législative et la Convention ne leur a pas été appliqué par la troisième République. Mais un large système de bourses a facilité à l'élite des jeunes gens sortis des rangs du peuple l'accession aux degrés supérieurs d'instruction. Etat actuel de la législation. — La loi du 16 juin 1881, qui a établi la gratuité absolue de l'enseignement primaire dans les écoles publiques, porte (art 1er) :
« Il ne sera plus perçu de rétribution scolaire dans les écoles primaires publiques, ni dans les salles d'asile publiques.
« Le prix de pension des écoles normales est supprimé. »
Par salles d'asile, il faut entendre aujourd'hui les écoles maternelles. Quant aux écoles primaires supérieures, bien qu'elles ne soient pas expressément visées dans la loi, la gratuité a été étendue, par mesure administrative, aux établissements de cette catégorie, sauf pour les frais d'internat et de pension, qui sont à la charge des familles.
La même réserve doit être faite en ce qui concerne les éludes surveillées dans les écoles primaires élémentaires.
Dans les écoles normales primaires, l'internat est gratuit. Toutefois, la fourniture du trousseau est à la charge des familles. (Décret du 18 janvier 1887, art. 58 ; décret du 29 mars 1893, art. 8.) Les écoles normales supérieures d'enseignement primaire sont également gratuites. (Décret du 18 janvier 1887, art. 92.)

References: L'article 6
 l'article 22
 l'article 23
 art. 58
 art. 8
 art. 92