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⭐a (S ) Gutachten über Rechtsgrundlagen für Computernetzwerkoperationen durch Dienststellen des VBS
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1 Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC VPB 3/2009 vom 2. September a (S ) Gutachten über Rechtsgrundlagen für Computernetzwerkoperationen durch Dienststellen des VBS EJPD, Bundesamt für Justiz und EDA, Direktion für Völkerrecht Gutachten vom 10. März 2009 Stichwörter: Computernetzwerkoperationen, Nachrichtendienst, CND, CNE, CNA, Privatsphäre, ius ad bellum, ius contra bellum, Cyber-Kriminalität. Mots clés: Opérations dans les réseaux informatiques, service de renseignements, CND, CNE, CNA, sphère privée, ius ad bellum, ius contra bellum, cybercriminalié. Termini chiave: Operazioni nelle reti informatiche, servizio informazioni, CND, CNE, CNA, sfera privata, ius ad bellum, ius contra bellum, cibercriminalità. Regeste: Die heutigen Rechtsgrundlagen genügen für nicht-aggressive Computer Network Defense (CND). Computer Network Exploitation (CNE) und Computer Network Attack (CNA) sind heute nur im Aktivdienst möglich. Für die anderen Einsatzarten bestehen keine gesetzlichen Grundlagen. Da CNA nur im Aktivdienst durchgeführt werden soll, ist keine formell-gesetzliche Grundlage notwendig. Will man CNE betreiben, bedingt dies eine formell-gesetzliche Grundlage. Die bestehende Rechtsgrundlage für den Nachrichtendienst (Art. 99 MG) erlaubt keine Informationsbeschaffung mittels CNE. Regeste: Les bases légales actuelles sont suffisantes pour justifier les mesures non-agressives de défense de réseaux informatiques (Computer Network Defense, CND). Les mesures d'exploitation de réseaux informatiques (Computer Network Exploitation, CNE) et les attaques de réseaux informatiques (Computer Network Attack, CNA) sont aujourd hui possibles dans le cadre du service actif. Comme une CNA ne peut être effectuée que dans le cadre du service actif,une base légale expresse n est nécessaire. Pour procéder à des CNE, une base légale formelle est toutefois requise. La base légale sur laquelle se fonde actuellement le service de renseignements (art. 99 LAAM) ne permet pas la recherche des informations par le biais de CNE. Regesto: Le basi legali attuali sono sufficienti per giustificare le misure non aggressive di difesa delle reti informatiche (Computer Network Defense, CND). Oggi le misure di gestione delle reti informatiche (Computer Network Exploitation, CNE) e gli attacchi alle reti informatiche (Computer Network Attack, CNA) sono possibili solo nell ambito di un servizio attivo. Siccome gli CNA possono essere effettuati solo nell ambito del servizio attivo, non è necessaria una base legale formale. Per gestire una CNE, è indispensabile una base legale formale. La base legale attuale per il servizio informazioni (art. 99 LM) non permette la ricerca di informazioni mediante la CNE. Rechtliche Grundlagen: Art. 5, Art. 13, Art. 16, Art. 36, Art. 58 Abs. 2; Art. 173 Abs. 1, Art. 185 Abs. 4 BV (SR 101); Art. 8, Art. 10, Art. 13 Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101); VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September2 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG; SR ); Verordnung vom 26. September 2003 über die Informatik und Telekommunikation in der Bundesverwaltung (Bundesinformatikverordnung, BinfV; SR ); Organisationsverordnung vom 7. März 2003 für das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (OV-VBS; SR ); Art. 1, Art. 65, Art. 66, Art. 66b, Art. 70, Art. 99, Art. 100 Abs. 1 lit. b Bundesgesetz vom 3. Februar 1995 über die Armee und die Militärverwaltung (Militärgesetz, MG; SR ); Bundesgesetz vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS ; SR 120); Verordnung vom 10. Juni 1996 über die Mobilmachung (VMobSR; 519.1); Verordnung vom 2. Dezember 2005 über das Personal für die Friedensförderung, die Stärkung der Menschenrechte und die humanitäre Hilfe (PVFMH; SR ); Departementsverordnung vom 26. Februar 1997 über den Friedensförderungsdienst (SR ); Verordnung vom 3. September 1997 über den Truppeneinsatz zum Schutz von Personen und Sachen (VSPS; SR ); Verordnung vom 3. Mai 2006 über den Truppeneinsatz zum Schutz von Personen und Sachen im Ausland (VSPA; SR 519.4); Verordnung vom 8. Dezember 1997 über den Einsatz militärischer Mittel für zivile und ausserdienstliche Tätigkeiten (VEMZ; SR ); Verordnung vom 29. Oktober 2003 über die militärische Katastrophenhilfe im Inland (VmKI; SR ); Verordnung vom 15. Oktober 2003 über die elektronische Kriegführung (VEKF; SR ); Verordnung vom 15. September 1997 über die Informatik im Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (Informatikverordnung VBS; SR ). Base juridique: Art. 5, art. 13, art. 16, art. 36, art. 58 al. 2; art. 173 al. 1, art. 185 al. 4 Cst. (RS 101); Art. 8, art. 10, art. 13 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101); Loi du 21 mars 1997 sur l organisation du gouvernement et de l administration (LOGA; RS ); Ordonnance du 26 septembre 2003 sur l informatique et la télécommunication dans l administration fédérale (Ordonnance sur l informatique dans l administration fédérale, OIAF; RS ); Ordonnance du 7 mars 2003 sur l organisation du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (Org-DDPS; RS ); Art. 1, art. 65, art. 66, art. 66b, art. 70, art. 99, art. 100 al. 1 let. b de la loi fédérale du 3 février 1995 sur l armée et l administration militaire (LAAM; RS ); Loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI; RS 120); Ordonnance du 10 juin 1996 concernant la mobilisation (OMob; RS 519.1); Ordonnance du 2 décembre 2005 sur le personnel affecté à la promotion de la paix, au renforcement des droits de l homme et à l aide humanitaire (OPers-PDHH; RS ); Ordonnance du 26 février 1997 sur le service de promotion de la paix (RS ); Ordonnance du 3 septembre 1997 sur le recours à la troupe pour assurer la protection de personnes et de biens (OPPB; RS ); Ordonnance du 3 mai 2006 concernant l engagement de la troupe pour la protection de personnes et de biens à l étranger (OPPBE; RS 519.4); Ordonnance du 8 décembre 1997 réglant l engagement de moyens militaires dans le cadre d activités civiles et d activités hors du service (OEMC; RS ); Ordonnance du 29 octobre 2003 sur l aide militaire en cas de catastrophe dans le pays (OAMC; RS ); Ordonnance du 15 octobre 2003 sur la guerre électronique (OGE; RS ); Ordonnance du 15 septembre 1997 concernant l informatique au Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (Ordonnance INF DDPS; RS ). Basi legali: Art. 5, art. 13, art. 16, art. 36, art. 58 cpv. 2; art. 173 cpv. 1, art. 185 cpv. 4 Cost. (RS 101); Art. 8, art. 10, art. 13 Convenzione del 4 novembre 1950 de per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU; RS 0.101); Legge del 21 marzo 1997 sull organisazione del Governo e dell'amministrazione (LOGA; RS ); Ordinanza del 26 settembre 2003 concernente l'informatica e la telecomunicazione nell'amministrazione federale (Ordinazia sull informatica nell Amministrazione federale, OIAF; RS ); VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September3 Ordinanza del 7 marzo 2003 sull organisazione del Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport (OOrg-DDPS; RS ); Art. 1, art. 65, art. 66, art. 66b, art. 70, art. 99, art. 100 al. 1 let. b Legge frderale del 3 febbraio 1995 sull'esercito e sull'amministrazione militare (Legge militare, LM; RS ); Legge federale del 21 marzo 1997 sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna (LMSI; RS 120); Ordinanza del 10 giugno 1996 concernente la mobilitazione (OMob; RS 519.1); Ordinanza del 2 dicembre 2005 sul personale impiegato per la promozione della pace, il rafforzamento dei diritti dell'uomo e l'aiuto umanitario (OPers-PRA; RS ); Ordinanza del 26 febbraio 1997 sul servizio di promovimento della pace (RS ); Ordinanza del 3 settembre 1997 sull'impiego della truppa per la protezione di persone e di beni (OPPB; RS ); Ordinanza del 3 maggio 2006 concernente l'impiego di truppe per la protezione die persone e beni all'estero (OPBE; RS 519.4); Ordinanza del 8 dicembre 1997 cencernente l'impiego di mezzi militari a favore di attività civili e attività fuori del servizio (OIMC; RS ); Ordinanza del 29 ottobre 2003 sull'aiuto militare in cado di catastrofe in Svizzera (OAMC; RS ); Ordinanza del 15 ottobre 2003 concernente la guerra elettronica (OGEL; RS ); Ordinanza del 15 settembre 1997 concernente l informatica nel Dipartimento della difesa, della protezione della popolazione e dello sport (Ordinanza INF DDPS; RS ). VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September4 Inhaltsverzeichnis Verzeichnis der wichtigsten Abkürzungen Ausgangslage Begriffe Einsatzarten der Armee Organisatorisches Gesetzliche Grundlagen für CNO Gesetzliche Grundlage für CND Rahmenbedingungen für CNE im innerstaatlichen Recht Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns und Bundeszuständigkeit Vorgaben der Bundesverfassung Räumlicher Geltungsbereich der verfassungsrechtlichen Vorgaben Grundrechtliches Allgemeines Schutz der Privatsphäre Gesetzliche Grundlagen für CNE Öffentliches Interesse Verhältnismässigkeit Abgrenzung zu Art. 18 lit. m BWIS II Völkerrechtliche Vorgaben für CNO Einleitung und Übersicht CNO und ius ad bellum bzw. ius contra bellum Gewaltverbot Sind Angriffe über Computernetzwerke militärische Gewalt? Sind Angriffe über Computernetzwerke zwischenstaatliche Gewalt? Selbstverteidigungsrecht Bewaffneter Angriff Verhältnismässigkeitsprinzip Umstrittene präventive Selbstverteidigung Staatlicher bewaffneter Angriff und indirekter staatlicher bewaffneter Angriff Keine militärische Repressalien UN-System der kollektiven Sicherheit CNO und das Interventionsverbot Inhalt des Interventionsverbots Reaktion auf verbotene Intervention CNE und das Interventionsverbot CNO und ius in bello Angriffe im humanitären Völkerrecht und CNO Grundlegende Prinzipien des humanitären Völkerrechts Unterscheidungsprinzip VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September5 Vorsichtsprinzip Prinzip der Verhältnismässigkeit Ausgewählte Fragen bezüglich CNO CNO und Neutralitätsrecht Territorium des Neutralen Keine staatliche Unterstützung der Kriegsparteien Internationale Bestrebungen Europaratskonvention über die Cyber-Kriminalität Verletzung des Humanitären Völkerrechts durch CNO Antworten auf die Fragen der GPDel vom 17. Oktober Anhang Grafik Grafik Grafik VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September6 Verzeichnis der wichtigsten Abkürzungen CNA CND CNE CNO DAP EW FUB InfoOps MILDEC Op Info Fhr OPSEC PSYOPS computer network attack computer network defense computer network exploitation computer network operations Dienst für Analyse und Prävention (VBS) Electronic Warfare Führungsunterstützungsbasis, Bundesamt Informationsoperationen Military Deception operationelle Informationsführung Operations Security Psychological Operations VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September7 Die Geschäftsprüfungsdelegation (GPDel) stellte dem Bundesamt für Justiz sowie der Direktion für Völkerrecht die folgenden Fragen, welche im vorliegenden gemeinsamen Gutachten beantwortet werden: 1. Genügen die heutigen Rechtsgrundlagen für Computer Network Defense (CND)? 2. Welche Rechtsgrundlagen erlauben Computer Network Exploitation (CNE) und Computer Network Attack (CNA) durch Dienststellen des VBS? Im Rahmen welcher Einsatzarten der Armee sind heute CNE und CNA möglich? 3. Wie verhalten sich die bestehenden Rechtsgrundlagen für den Nachrichtendienst (Art. 99 MG) zu allfälligen Rechtsgrundlagen für InfoOps der Armee, insbesondere die Informationsbeschaffung mittels CNE? 4. Welche Konsequenzen hätte die Annahme des neuen Art. 18m BWIS (Geheimes Durchsuchen eines Datenverarbeitungssystems) auf die Arbeiten im Bereich CNE und CNA im VBS? Das Gutachten ist wie folgt gegliedert: Nach einer gründlichen Skizzierung der Ausgangslage wird analysiert, inwieweit für die CNO gesetzliche Grundlagen bestehen müssen. Dabei stellen sich in erster Linie für CNE Rechtsfragen (siehe Teil 2.2). Daran anschliessend werden die völkerrechtlichen Vorgaben für CNO eingehend dargestellt. Dieser Teil ist v.a. für CNA relevant (siehe Teil 3.). VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September8 1. Ausgangslage 1.1. Begriffe InfoOps, Information Operations, sind sämtliche Aktionen von Op Info Fhr, EW, CNO, MILDEC und OPSEC, mit dem Ziel die Entscheidfindungsprozesse eines Gegners zu beeinflussen, zu stören, zu verschlechtern oder zu missbrauchen und die eigenen Prozesse zu schützen 1. Gemäss der vom VBS vorgelegten schweizerischen Definition umfassen CNO folgende militärische Aktionen in oder mittels Computer-Netzwerken: CND: Massnahmen zur Überwachung und zum Schutz von eigenen Datenverarbeitungsanlagen; CNE: Massnahmen, mit denen sich in fremden Datenverarbeitungsanlagen befindende Daten ermittelt werden; CNA: Massnahmen, mit welchen die Integrität und Verfügbarkeit von Datenverarbeitungsanlagen und der darin befindlichen Daten beeinträchtigt werden. Die drei Hauptgruppen von CNO werden nachfolgend erläutert. Die im Anhang abgedruckte Grafik 1 (CNO) soll die Schwierigkeiten der exakten Abgrenzung der drei Arten und der dazwischen existierenden Graubereiche verdeutlichen. Zumindest in Bezug auf CNE und CNA kann dies die Verwischung der Grenze zwischen Krieg und Frieden bedeuten 2. Die Graubereiche werden in diesem Gutachten für die nationalen Rechtsgrundlagen zur jeweils stärkeren Stufe CNE bzw. CNA gerechnet. Beispielsweise fallen defensive Gegenattacken im Rahmen von CND bereits unter CNA. CND ist die Sicherung von in erster Linie militärischen Netzwerken (z.b. Waffensystemen) und deren Inhalte durch präventive Massnahmen, frühe Feststellung von allfälligen Angriffen und Bereitstellung von Gegenmassnahmen im Falle von Angriffen. CND überschreitet die Grenze von reiner Abwehr im Falle des tatsächlichen Ergreifens von Gegenmassnahmen bzw. Gegenattacken (CNA); ebenso wird die Grenze von reiner Abwehr im Falle des aktiven Sammelns von Informationen über die Angreifer überschritten (CNE) 3. CND als reine Abwehr von Gefahren unterscheidet sich nach diesem Verständnis nicht wesentlich von einer im privaten und öffentlichen Bereich praktizierten üblichen Informatiksicherheit. CND wird bereits heute durch die Führungsunterstützungsbasis FUB praktiziert 4. CNE sind Massnahmen die unter Ausnutzung von Computernetzwerken das Sammeln von Informationen von bzw. in gegnerischen Computern und Computernetzwerken ermöglichen, ohne Inhalte und Zustand des Systems zu ändern. Zu CNE wird in diesem Gutachten auch CND-basiertes, aktives Sammeln von Informationen über gegnerische Fähigkeiten gezählt 5. CNE wird nach Auskunft des VBS heute von Schweizer Stellen nicht betrieben. Dem Charakter nach handelt es sich um eine nachrichtendienstliche Tätigkeit gegen in erster Linie andere Armeen bzw. Staaten. 1 Op Info Fhr: operationelle Informationsführung (international spricht man von PSYOPS, Psychological Operations); EW: Electronic Warfare; CNO: Computer Network Operations; MILDEC: Military Deception; OPSEC: Operations Security. 2 Mehr dazu unter In der Grafik 1 (CNO) im Anhang sind dies die grau dargestellten Bereiche diese sind jeweils zur nächststärkeren Stufe CNE bzw. CNA zuzurechnen. 4 Vgl. die Präsentation vom 8. März 2008 anlässlich der Jahresversammlung der Schweizerischen Offiziersgesellschaft Führungsunterstützung von Div. K. Nydegger, Chef Führungsunterstützungsbasis FUB, Folien 18 ff. 5 Siehe Grafik 1 (CNO) im Anhang und den Grundsatz in Fn.3. VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September9 Um ein konkretes Beispiel für den Bedarf an CNE zu geben, sei auf das Programm Skype verwiesen. Skype ermöglicht das Führen kostenloser Gespräche mit anderen Skype-Teilnehmerinnen und -teilnehmern über das Internet. Aufgrund der Verschlüsselung wäre ein Abhören nach derzeitigem Wissensstand nur mittels Trojanern in den betroffenen Computern möglich. CNA sind Massnahmen, die unter Anwendung von Computernetzwerken dazu dienen, den Zugriff auf Informationen in Computern oder Computernetzwerken zu stören, zu verhindern, zu verlangsamen oder die Information, die dazugehörigen Computernetzwerke oder die dazugehörigen Computer zu zerstören. Zu CNA werden in diesem Gutachten auch agressives CNE sowie defensive Gegenattacken gezählt 6. CNA wird nach Auskunft des VBS heute von Schweizer Stellen nicht betrieben Einsatzarten der Armee Die Armee wird gemäss Art. 65 MG für Friedensförderungsdienst, Assistenzdienst und Aktivdienst eingesetzt 7. Nachfolgend seien die drei Einsatzarten der Armee kurz erläutert. Einsätze zur Friedensförderung können auf der Grundlage eines UNO- oder OSZE- Mandates angeordnet werden (Art. 66 Abs. 1 MG) 8. Friedensförderungsdienst wird von schweizerischen Personen oder Truppen geleistet, die eigens dafür ausgebildet sind (Art. 66 Abs. 2 MG). Zuständig für die Anordnung eines Friedensförderungseinsatzes ist der Bundesrat. Allerdings ist ein Friedensförderungseinsatz von der Bundesversammlung zu genehmigen, wenn er bewaffnet und mit mehr als 100 Armeeangehörigen erfolgen oder der Einsatz länger als drei Wochen dauern soll (Art. 66b MG). Die Armee unterstützt gemäss Art. 1 Abs. 3 MG die zivilen Behörden, wenn deren Mittel nicht mehr ausreichen bei der Abwehr von schwer wiegenden Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bewältigung von anderen ausserordentlichen Lagen, insbesondere im Falle von Katastrophen im In- und Ausland (Assistenzdienst) 9. Art. 58 Abs. 2 BV beschränkt die mögliche Hilfestellung der Armee jedoch auf zivile Behörden, die im Bereich der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bewältigung anderer ausserordentlicher Lagen tätig sind. Art. 1 Abs. 3 MG ist an der Verfassungsvorgabe zu messen, wenn er der Armee die Aufgabe zuweist, die zivilen Behörden zu unterstützen, wenn deren Mittel nicht mehr ausreichen, bei der Abwehr von schwer wiegenden Bedrohungen der inneren Sicherheit und/oder bei der Bewältigung von anderen ausserordentlichen Lagen, insbesondere im Falle von Katastrophen im In- und Ausland. Es fallen damit nur solche Bundesbehörden unter den Begriff der zivilen Behörden nach Art. 58 Abs. 2 BV, die im Bereich der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bewältigung anderer ausserordentlicher Lagen tätig sind. 6 Siehe Grafik 1 (CNO) im Anhang und den Grundsatz in Fn.3. 7 Vgl. hierzu PATRICK SUTTER, Recht der militärischen Operationen, in: Sicherheit & Recht 1 (2008) Siehe auch die Bundesratsverordnung vom 2. Dezember 2005 über das Personal für die Friedensförderung, die Stärkung der Menschenrechte und die humanitäre Hilfe (PVFMH), SR , sowie die Departementsverordnung vom 26. Februar 1997 über den Friedensförderungsdienst, SR Vgl. hierzu Verordnung vom 3. September 1997 über den Truppeneinsatz zum Schutz von Personen und Sachen (VSPS), SR ; Verordnung vom 3. Mai 2006 über den Truppeneinsatz zum Schutz von Personen und Sachen im Ausland (VSPA), SR 519.4; Verordnung vom 8. Dezember 1997 über den Einsatz militärischer Mittel für zivile und ausserdienstliche Tätigkeiten (VEMZ), SR ; Verordnung vom 29. Oktober 2003 über die militärische Katastrophenhilfe im Inland (VmKI), SR VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September10 Zusätzlich ist gemäss Art. 58 BV für einen Einsatz der Armee immer dessen Subsidiarität zu beachten 10. Daueraufgaben sind von den Polizeikräften ohne Beizug der Armee zu erfüllen 11. Zuständig für das Aufgebot zum Assistenzdienst ist der Bundesrat bzw. das VBS bei Katastrophen im Inland. Allerdings ist ein Assistenzdienst von der Bundesversammlung zu genehmigen, wenn er länger als drei Wochen dauern soll (Art. 70 MG). Aktivdienst wird geleistet, um die Schweiz und ihre Bevölkerung zu verteidigen (Landesverteidigungsdienst), die zivilen Behörden bei der Abwehr von schwerwiegenden Bedrohungen der inneren Sicherheit zu unterstützen (Ordnungsdienst) sowie bei steigender Bedrohung den Ausbildungsstand der Armee zu erhöhen 12. Zuständig für die Anordnung von Aktivdienst ist gemäss Art. 173 Abs. 1 BV die Bundesversammlung; nur in dringenden Fällen liegt diese Zuständigkeit beim Bundesrat, der aber die Bundesversammlung einzuberufen hat, wenn für den Einsatz mehr als 4'000 Armeeangehörige aufgeboten werden oder ein Einsatz voraussichtlich länger als drei Wochen dauern wird (Art. 185 Abs. 4 BV) Organisatorisches Für die einzelnen Arten von CNO kommen nicht alle der dargestellten Einsatzarten in Frage. Gleichzeitig gehen wir davon aus, dass Ausbildungsdienst (Art. 41 ff. MG) für CNO nur dann zulässig ist, wenn eine entsprechende gesetzliche Grundlage vorliegt. Für CND ist keine der Einsatzarten nach Art. 65 MG notwendig in dem Sinne, dass CND sonst nicht ausgeführt werden könnte. Vielmehr handelt es sich darum, dass CND das Funktionieren von Waffensystemen und Netzwerken der Armee fortlaufend sicherstellt; es ist damit systemimmanent notwendig. Für CNE sind eine gesetzliche Grundlage vorbehalten zum heutigen Stand ebenfalls keine der drei Einsatzarten konstitutiv; hingegen kann nicht ausgeschlossen werden, dass bei Friedensförderungsdienst und Assistenzdienst Massnahmen im Rahmen von CND und CNE ergriffen werden. Für CNA und die damit verbundenen Graubereiche kommt jedenfalls sobald die Schwelle zu einem bewaffneten Angriff überschritten wird 13 nur Aktivdienst in Frage; unter dieser Einsatzart erscheinen alle der drei Arten von CNO grundsätzlich zulässig 14 ; siehe dazu Grafik 2 (Einsatz der Armee für CNA) im Anhang. Im Fall eines bewaffneten Konflikts gelten für alle Arten von CNO die Regeln des Völkerrechts (ius ad bellum, Neutralitätsrecht, ius in bello) 15. Es besteht ausserhalb des Aktivdienstes keine gesetzliche Grundlage für CNA. Wir gehen davon aus, dass CNA nur im Falle eines Krieges und zwar durch die Armee zur Anwendung gelangen soll. Damit erübrigt sich die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für Friedenszeiten. Dies beinhaltet die Entwicklung von entsprechenden Kapazitäten durch die FUB. 10 HANSJÖRG MEYER in: Die Schweizerische Bundesverfassung. Kommentar, 2. Auflage, Zürich/St. Gallen 2008 (St. Galler Kommentar), ART. 58, RZ. 16 in fine. 11 SUTTER (Fn. 7), Art. 76 MG. Siehe auch Verordnung vom 10. Juni 1996 über die Mobilmachung (VMob), SR Dazu mehr unter ff. 14 Vgl. Art. 36 Abs. 1 BV, wonach in Fällen ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr, Einschränkungen von Grundrechten ohne gesetzliche Grundlage möglich sind. Siehe RAINER J. SCHWEIZER, in: St. Galler Kommentar (Rz. 10), Art. 36, Rz. 17 mit Hinweisen. 15 Dazu mehr unter 3. VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September11 Neu soll die FUB die drei Arten der CNO, nämlich CND, CNE und CNA, durchführen (können). Die FUB 16 hat die Aufgabe, im Rahmen des allgemeinen Auftrags der Armee deren computergestützten bzw. elektronischen Führungssysteme sicherzustellen 17. Die Armee kann aufgrund eines entsprechenden (zeitlich begrenzten) Auftrags in ihren verschiedenen Einsatzarten Aufklärungs- und Störsysteme im In- und Ausland einsetzen. Die FUB ist für die Beschaffung (zusammen mit armasuisse) und Einführung der entsprechenden (taktisch/operativen) Systeme bei der Truppe zuständig. Bereits heute wird von Bediensteten der FUB die ständige Funkaufklärung permanent betrieben 18. Sie erfasst militärische und zivile Ausstrahlungen von Antennen, Satelliten und dergleichen aus dem Ausland. Sie kann diese Ausstrahlungen wenn dies gewünscht wird als Einzelinformationen identifizierbar und lesbar machen. Das wichtigste Instrument dafür ist derzeit das System ONYX, das sich hauptsächlich auf zivile Satellitenverbindungen richtet und das im Rahmen der ständigen Funkaufklärung betrieben wird 19. Die so gewonnenen Informationen werden nach heutiger Praxis den Auftraggebern im Sicherheitsbereich des Bundes zur Auswertung weitergegeben. Die Erfassung und Weitergabe erfolgt im Rahmen entsprechender Leistungsvereinbarungen mit diesen Dienststellen 20. Die FUB nimmt die dem Auftrag entsprechende Triage und Klassifizierung der einzelnen Informationen vor; es identifiziert ferner in eigener Kompetenz sogenannte Zufallsfunde und leitet diese an die zuständigen Dienststellen weiter 21. Unmittelbare Auftraggeber sind derzeit der Strategische Nachrichtendienst (SND) des VBS, der Militärische Nachrichtendienst (MND) im Führungsstab der Armee sowie der Dienst für Analyse und Prävention (DAP) des Bundesamtes für Polizei (FEDPOL) 22. Informationen aus der ständigen Funkaufklärung können zudem über die unmittelbaren Auftraggeber im Rahmen von beschränkten Leistungsaufträgen anderen Dienststellen (z.b. der Nationalen Alarmzentrale) zur Verfügung gestellt werden. Die Auswertung und allfällige Weiterverbreitung der Informationen erfolgt ausschliesslich durch die Auftraggeber und im Rahmen der für ihre Tätigkeit massgebenden Rechtsgrundlagen. Im Auftrag der GPDel reichte ihr Präsident, Ständerat Hans Hofmann, am 13. März 2007 die Parlamentarische Initiative mit dem Titel «Übertragung der Aufgaben der zivilen Nachrichtendienste an ein Departement» (Pa. Iv ) ein. Die GPDel wurde mit der Ausarbeitung eines Gesetzesentwurfs beauftragt, welchen diese im Feb- 16 Die FUB ist das Ergebnis einer Fusion der Untergruppe Führungsunterstützung (UGFU) und der Direktion Informatik VBS (DIK VBS). Im Dezember 2004 als Bundesamt formiert, ist die FUB auch für das nationale Krisenmanagement verantwortlich, zudem ist sie Informatik-Leistungserbringer des VBS. In der FUB sind zur Zeit ca. 660 Mitarbeitende an 15 Standorten in der Schweiz beschäftigt. 17 Art. 11 lit. h OV-VBS vom 7. März 2003, SR Rechtliche Grundlage hierzu bildet die Verordnung über die elektronische Kriegführung (VEKF) vom 15. Oktober 2003, SR Siehe hierzu den Bericht der Geschäftsprüfungsdelegation der Eidgenössischen Räte vom 10. November 2003 zum Satellitenaufklärungssystem des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (Projekt «Onyx»), BBl 2004, 1499; Bericht der Geschäftsprüfungsdelegation der Eidgenössischen Räte vom 9. November 2007 über die Rechtmässigkeit und Wirksamkeit des Funkaufklärungssystems «Onyx», BBl 2008, Art. 3 Abs. 3 VEKF. 21 Art. 5 Abs. 3 VEKF. 22 Der Bundesrat hat am 21. Mai 2008 in Wahrnehmung seiner Organisationsautonomie betreffend die Bundesverwaltung (Art. 8 Abs. 1 RVOG; SR ) beschlossen, dass der DAP auf den 1. Januar 2009 zum VBS transferiert werden soll. Das Bundesgesetz über die Zuständigkeiten im Bereich des zivilen Nachrichtendienstes (ZNDG) vom 3. Oktober 2008 sieht seinerseits die Unterstellung des DAP und des SND unter dasselbe Departement vor; Ablauf der Referendumsfrist für dieses Gesetz: 22. Januar 2009; BBl 2008, Siehe auch Parlamentarische Initiative Übertragung der Aufgaben der zivilen Nachrichtendienste an ein Departement Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerats vom 29. Februar 2008, BBl 2008, 4015; Stellungnahme des Bundesrates vom 23. April 2008, BBl 2008, Zum Zeitpunkt der Fertigstellung dieses Gutachtens wurde an einer Zusatzbotschaft (BWIS II) gearbeitet, um materielle und gesetzestechnische Abstimmungsprobleme mit der Botschaft vom 15. Juni 2007 betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit aus dem Weg zu räumen; siehe dazu mehr unter VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September12 ruar 2008 vorlegte 23. Die Inkraftsetzung ist für 2009 geplant. Die vorgeschlagenen Gesetzesänderungen haben im Wesentlichen organisatorischen Charakter und sollen die angestrebte Unterstellung der zivilen Nachrichtendienste unter ein Departement ermöglichen. Dies bedingt einerseits eine Herauslösung des SND als zivilen Dienst aus dem Bereich des Militärgesetzes und die Schaffung einer entsprechenden spezialgesetzlichen Grundlage für die zivile Auslandaufklärung. Andererseits muss durch eine Anpassung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit dafür gesorgt werden, dass der DAP für die Wahrnehmung der nachrichtendienstlichen Aufgaben nach diesem Gesetz nicht von Gesetzes wegen Teil des Justiz- und Polizeidepartements sein muss. Daneben besteht im Führungsstab der Armee ein Bereich Informationsoperationen. Dieser Bereich stellt die Abwehrmassnahmen in der Informationsdimension militärischer Operationen sicher. Er ist für die gesamte Operationslinie zuständig (Operationen, Ausbildung und Weiterentwicklung) und somit Vorgabestelle der Armee in diesem Bereich. 2. Gesetzliche Grundlagen für CNO 2.1. Gesetzliche Grundlage für CND In der Notiz Recht Verteidigung / Recht VBS vom 19. Februar 2008 wird als rechtliche Abstützung für CND das Militärgesetz im weitesten Sinne sowie die Verordnung über die Informatik und Telekommunikation in der Bundesverwaltung (Bundesinformatikverordnung, BinfV) vom 26. September genannt. Die angeführte BinfV hält in Art. 2 Abs. 3 fest, dass die Informatikvorgaben nach dieser Verordnung nicht für die Informatik der Waffensysteme und nicht für die Führungs- und Einsatzsysteme der Armee Geltung besitzen. Die Verordnung über die Informatik im Eidgenössischen Departement für Verteidigung 25 (Informatikverordnung VBS) vom 15. September , verweist in Art. 9 (Sicherheit) auf die BinfV, ist also (auch) nicht einschlägig. Die Verordnung über die elektronische Kriegführung (VEKF) vom 15. Oktober umfasst zwar nach Art. 1 Abs. 1 auch die elektronische Kriegsführung, worunter CNO fallen könnte, doch ist der eigentliche Hauptgegenstand der VEKF die ständige Funkaufklärung. Mithin finden sich in der VEKF keine expliziten Bestimmungen zu CND bzw. CNE oder CNA. Die Armee hat mit Art. 1 Abs. 2 MG den Auftrag, die Schweiz und ihre Bevölkerung zu verteidigen. Gemäss Art. 92 stehen der Truppe im Einsatz die Polizeibefugnisse zu, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sind. Eine dieser Aufgaben wird in Art. 100 Abs. 1 lit. b MG näher beschrieben: Der Dienst der militärischen Sicherheit (Mil Sich) soll für die Informatiksicherheit sorgen. Nach unserem Verständnis von CND besteht damit eine genügende gesetzliche Grundlage für CND durch die Mil Sich. Kraft seiner Organisationsautonomie 28 steht es dem Bundesrat bzw. dem zuständigen Departementschef frei, eine andere Einheit innerhalb des Departements zusätzlich mit der Informatiksicherheit zu betreuen. Ausgeschlossen wäre dies nur 23 Bundesgesetz über die Zuständigkeiten im Bereich des zivilen Nachrichtendienstes (ZNDG) vom 3. Oktober SR Der nicht fertiggeschriebene Titel in der Systematischen Sammlung (SR) sollte bei Gelegenheit vervollständigt werden. 26 SR SR Art. 8 RVOG. VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September13 dann, wenn die Bundesversammlung die Organisationskompetenz des Bundesrates ausdrücklich eingeschränkt hätte, wofür es vorliegend keine Anzeichen gibt Rahmenbedingungen für CNE im innerstaatlichen Recht Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns und Bundeszuständigkeit Vorgaben der Bundesverfassung Jedes staatliche Handeln hat sich an Art. 5 BV 29 auszurichten. Die Grundsätze der Rechtmässigkeit, der Verpflichtung auf das öffentliche Interesse und der Verhältnismässigkeit des Handelns gelten für alle staatlichen Organe und alle staatlichen Tätigkeitsbereiche 30. Für das Handeln des Bundes kommt hinzu, dass er, anders als die Kantone, dafür eine spezifische (ausdrückliche oder inhärente) Kompetenzzuweisung auf Verfassungsebene benötigt 31. Auf die vorliegende Situation bezogen heisst das, dass die Tätigkeit der Armee einer Rechtsgrundlage bedarf, im Rahmen der grundrechtlichen Vorgaben erfolgen muss, nicht gegen das Völkerrecht verstossen darf, einem öffentlichen Interesse entsprechen muss, verhältnismässig sein muss und sich im Rahmen einer Sachzuständigkeit des Bundes zu bewegen hat. Da die Bundeszuständigkeit im vorliegenden Fall (Landesverteidigung und äussere Sicherheit) unbestritten ist 32, wird darauf in der Folge nicht näher eingegangen Räumlicher Geltungsbereich der verfassungsrechtlichen Vorgaben Art. 5 BV ist vorliegend insoweit von Bedeutung, als er das Handeln schweizerischer staatlicher Organe generell erfasst. Dass sich ein Teil der CNO insbesondere CNE und CNA technisch gesehen ausserhalb des Hoheitsgebietes der Schweiz abspielt 33, hat auf die Verpflichtung der damit betrauten staatlichen Organe durch die Verfassungsgrundsätze keinen Einfluss 34. Einerseits haben sie ihren Sitz auf schweizerischem Hoheitsgebiet, sind von hier aus tätig und unterstehen damit schweizerischem Recht. Andererseits sind sie als Organe der Eidgenossenschaft tätig und dabei durch die Verfassung verpflichtet, unabhängig davon, wo ihre Tätigkeit sich abspielt oder auswirkt Grundrechtliches Allgemeines Die Anwendungsbereiche von CNO (Eindringen in Computer-Netzwerke) betreffen in erster Linie zwei von der Verfassung garantierte Grundrechtsbereiche von Bedeu- 29 Die Bestimmung lautet: Art. 5 Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns 1 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht. 2 Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. 3 Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben. 4 Bund und Kantone beachten das Völkerrecht. 30 Siehe etwa YVO HANGARTNER, in: St. Galler Kommentar (Fn. 10), Art. 5 RZ. 5 ff., 30 ff., 35 ff. und dortige Hinweise; GERHARD SCHMID/FELIX UHLMANN, Idee und Ausgestaltung des Rechtsstaates, in: Verfassungsrecht der Schweiz/Droit constitutionnel suisse, hgg. von Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller, Zürich 2001, S. 226 f. 31 RAINER J. SCHWEIZER, in: St. Galler Kommentar (Fn. 10), Art. 3, Rz. 10 f. mit Hinweisen. 32 Vgl. Art. 54 und 58 BV. 33 Siehe hierzu grundlegend Bericht GPDel zum System Onyx (Fn. 19), S ff. 34 Vgl. dazu auch BVerfGE 100, Telekommunikationsüberwachung I: Das deutsche Bundesverfassungsgericht sprach sich darin für die extraterritoriale Geltung von Grundrechtsgarantien aus: Der räumliche Schutzumfang des Fernmeldegeheimnisses ist nicht auf das Inland beschränkt. Art. 10 GG kann vielmehr auch dann eingreifen, wenn eine im Ausland stattfindende Telekommunikation durch Erfassung und Auswertung im Inland hinreichend mit inländischem staatlichem Handeln verknüpft ist (Leitsatz 2). VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September14 tung. Art. 13 BV schützt die Privatsphäre 35. Dieser Bestimmung entspricht inhaltlich der für die Schweiz ebenfalls unmittelbar verbindliche Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) 36. Art. 16 BV 37 schützt die Meinungs- und Informationsfreiheit. Auch in diesem Fall findet sich eine entsprechende Garantie in der EMRK, welche in Art. 10 die Meinungsäusserungsfreiheit schützt 38. Da die technische Entwicklung nicht stehen bleibt, kann nicht ausgeschlossen werden, dass weitere Grundrechte betroffen sein können. Unter dem Titel des Schutzes der Privatsphäre wird in Art. 13 Abs. 1 BV ausdrücklich der Brief-, Post- und Fernmeldeverkehr der Privatpersonen gegen unbefugte Kontrolle und Einsichtnahme geschützt. Dies entspricht der Regelung von Art. 8 Ziff. 1 EMRK. Für die Ermittlung der Tragweite und Wirkungsweise dieses Grundrechtes sind daher entsprechende Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte 39 in gleicher Weise massgebend wie die Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichtes 40. Lehre und Praxis haben den Schutz des Fernmeldeverkehrs seit jeher unter dem Titel des Schutzes der Privatsphäre abgehandelt und nicht unter den Aspekten der Meinungs- und Informationsfreiheit 41. Allfällige Berührungspunkte mit der Meinungsäusserungs- und Informationsfreiheit nach Art. 16 BV werden daher hier nicht näher behandelt. 35 Die Bestimmung lautet: Art. 13 Schutz der Privatsphäre 1 Jede Person hat Anspruch auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung sowie ihres Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs. 2 Jede Person hat Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten. 36 EMRK, SR 0.101; siehe dazu etwa MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., Zürich 1999, Rz. 554; ARTHUR HAEFLIGER/FRANK SCHÜRMANN, Die europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl., Bern 1999, S. 248 ff. 37 Die Bestimmung lautet: Art. 16 Meinungs- und Informationsfreiheit 1 Die Meinungs- und Informationsfreiheit ist gewährleistet. 2 Jede Person hat das Recht, ihre Meinung frei zu bilden und sie ungehindert zu äussern und zu verbreiten. 3 Jede Person hat das Recht, Informationen frei zu empfangen, aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen und zu verbreiten. 38 S. VILLIGER (Fn. 36), Rz. 603 ff. 39 Vgl. Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) in Sachen Kruslin gegen Frankreich vom 24. April 1990, wo festgehalten wird, dass Abhörungen und andere Formen der Erfassung von Telefongesprächen einen schweren Eingriff in die Achtung des Privatlebens und der Korrespondenz darstellen und deshalb auf einem besonders präzise abgefassten Gesetz fussen müssen, dass die Existenz von klaren und ausführlichen Regeln in diesem Bereich unabdingbar zu sein scheint, um so mehr, als sich die zum Einsatz gelangenden technischen Verfahren immer weiter entwickeln ( 33). Vgl. auch die Urteile Malone gegen Vereinigtes Königreich vom 2. August 1984 ( 67), Huvig gegen Frankreich vom 24. April 1990 ( 29) und Amann gegen Schweiz vom 16. Februar 2000 ( 58). Zum gegenwärtigen Zeitpunkt bezieht sich die Rechtsprechung des EGMR zwar auf gerichtliche oder administrative Telefonüberwachungen, die von den Behörden gegenüber den ihrer Gerichtsbarkeit unterstehenden Bürgern vorgenommen wurden. Der EGMR hat indes wiederholt, dass die Verantwortlichkeit der Vertragsstaaten nicht allein territorial begrenzt ist, sondern eben auch, [ ] que la notion de «juridiction» au sens de l article 1 de la Convention ne se circonscrit pas nécessairement au seul territoire national des Hautes Parties contractantes [ ]. La Cour a admis que, dans des circonstances exceptionnelles, les actes des Etats contractants accomplis ou produisant des effets en dehors de leur territoire peuvent s analyser en l exercice par eux de leur juridiction au sens de l article 1 de la Convention." (Urteil vom 8. Juli 2004 in Sachen Ilascu et al. gegen Moldawien und die Russische Föderation ( 314); ferner das Urteil vom 23. März 1995 in Sachen Loizidou gegen Türkei ( 62:). Massgebend ist mithin das faktische Kriterium der Ausübung einer "effektiven Kontrolle" über die betroffenen Personen (dazu : JUAN ANTONIO CARRILLO- SALCEDO, in Pettiti, Decaux, Imbert, La Convention européenne des droits de l homme, Paris 1995, S. 136). Auch wenn der EGMR bis heute nicht spezifisch über Abhörungen hat befinden müssen, die von einem Vertragsstaat der EMRK auf dem Hoheitsgebiet eines anderen Staates vorgenommen wurden, ist von der Anwendbarkeit der Garantien der EMRK auszugehen. 40 BGE 115 Ia 299; HAEFLIGER/SCHÜRMANN (Fn. 36), S Siehe etwa JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S.42 ff. und 131 ff. VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September15 Der Schutz durch die Grundrechte gilt mit Ausnahme ihres Kerngehaltes, der nicht an tastbar ist 42 nicht absolut. Art. 36 BV 43 verlangt für Grundrechtseingriffe durch Behörden eine gesetzliche Grundlage, ein hinreichendes öffentliches Interesse und die Wahrung der Verhältnismässigkeit des Eingriffs. Es sind dies die Voraussetzungen für Eingriffe in die Freiheitsrechte 44. Unter gesetzlicher Grundlage ist in diesem Zusammenhang eine generell abstrakte Regelung, also ein Rechtssatz zu verstehen 45. Art. 164 Abs. 1 lit. b präzisiert ferner, dass alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen darunter fallen insbesondere die grundlegenden Bestimmungen über Einschränkungen verfassungsmässiger Rechte in einem formellen Gesetz, d.h. einem dem Referendum unterstehenden Erlass vorgesehen sein müssen. Die Voraussetzungen der Bundesverfassung sind in diesem Punkt strenger, als die Voraussetzungen der EMRK, welche in diesem Zusammenhang ein materielles Gesetz als zulässig ansieht 46, zugleich aber bei schweren Eingriffen in besonderem Masse konkret sein, d.h. bestimmt und vorhersehbar, sein muss Schutz der Privatsphäre Die Verpflichtung der Behörden, das Post- und Fernmeldegeheimnis zu wahren, gilt als besondere Ausprägung des grundrechtlichen Persönlichkeitsschutzes, welcher jedes ungerechtfertigte Eindringen in die Privatsphäre von Personen ausschliessen will 48. Der Schutz hängt dabei weder vom jeweiligen Inhalt der Information noch vom Informationsträger ab, so dass sowohl persönliche als auch geschäftliche Korrespondenz sowie die Kommunikation etwa über oder SMS ebenfalls erfasst sind 49. Das behördliche Eindringen in Informationen, deren Übermittlung von Art. 13 Abs. 1 BV geschützt ist, bedarf einer gesetzlichen Grundlage. Für die Überprüfung der Rechtmässigkeit eines Zugriffs auf elektronisch übermittelte Informationen Dritter stellt sich weiter die Frage, ob dieser Eingriff als schwerwiegende Einschränkung im Sinne von Art. 36 Abs. 1 BV zu qualifizieren ist und zumindest in seinen Grundzügen in einem formellen Gesetz vorgezeichnet sein muss. Ein behördlicher Zugriff auf die private Kommunikation bzw. eine behördliche Einsichtnahme in private Daten, die nie für eine wie auch immer geartete Verbreitung gedacht waren, ohne Mitteilung an die Betroffenen und ohne formelle Rechtsmittelweg stellt einen schweren Eingriff in den grundrechtlich geschützten Privatbereich dar, der einer formellgesetzlichen Grundlage bedarf Siehe hierzu RAINER J. SCHWEIZER, in: St. Galler Kommentar (Fn. 10), Art. 36, Rz. 28 f. und dortige Hinweise. 43 Die Bestimmung lautet: Art. 36 Einschränkungen von Grundrechten 1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. 2 Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. 3 Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. 4 Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar. 44 ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich 2008, Rz. 302 f; RAINER J. SCHWEIZER, in: St. Galler Kommentar (Fn. 10), Art. 36, Rz. 7 und dortige Hinweise. 45 HÄFELIN/HALLER/KELLER (Fn. 44), Rz. 308 ff.; SCHWEIZER (Fn. 44), Rz. 10 f. 46 SCHWEIZER (Fn. 44), Rz und dortige Hinweise; vgl. auch JOCHEN ABR. FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, EMRK- Kommentar, 2. Aufl., Kehl/Strassburg/Arlington, 1996, Art. 5 Rz Jens MEYER-LADEWIG, EMRK-Handkommentar, 2. Aufl., Baden-Baden 2006, N 10 zu Art MÜLLER (Fn. 41), S. 132; VILLIGER (Fn. 36), Rz STEPHAN BREITENMOSER, in: St. Galler Kommentar (Fn. 10), Art. 13, Rz. 34 f.; CHRISTOPH GRABENWARTER, Europäische Menschenrechtskonvention, 3. Aufl., München/Basel/Wien 2007, 22, Rz BREITENMOSER (Fn. 49), Art. 13, Rz. 35; GIOVANNI BIAGGINI, BV-Kommentar, Zürich 2007, Art. 13, Rz. 10; vgl. BGE 126 I 50 zur Überwachung des -Verkehrs. VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September16 Gesetzliche Grundlagen für CNE Wie bereits oben gezeigt 51 besteht für CND eine ausreichende gesetzliche Grundlage. Wie ebenfalls bereits ausgeführt 52, erübrigt sich die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für CNA in Friedenszeiten, da wir davon ausgehen, dass CNA nur im Falle eines Krieges und zwar durch die Armee zur Anwendung gelangen soll. Für CNE besteht hingegen ausserhalb des Aktivdienstes keine gesetzliche Grundlage. Mit Art. 99 MG liegt nach den unter aufgezeigten Bedingungen keine ausreichende formell-gesetzliche Grundlage für CNO vor 53. Einerseits umschreibt Abs. 1 nur die Aufgaben des Nachrichtendienstes und andererseits setzt Abs. 2 den rechtmässigen Erwerb von Informationen voraus. Die Delegationen in Abs. 3 genügen der formellgesetzlichen Grundlage in Bezug auf CNO nicht. Wie gezeigt, bedürfen CNE jedoch einer formellgesetzlichen Grundlage. Mit der gleichen Begründung wird derzeit im übrigen eine formell-gesetzliche Grundlage für das die Funkaufklärung (System ONYX) geschaffen 54. Will man für die Nachrichtenbeschaffungsorgane der Armee die Möglichkeit für CNE eröffnen, müsste eine entsprechende gesetzliche Grundlage geschaffen werden. Bei der Ausgestaltung dieser gesetzlichen Grundlage wäre insbesondere auf das ähnlich gelagerte geheime Durchsuchen eines Datenverarbeitungssystems durch den DAP 55 zu achten Öffentliches Interesse Die Informationsbeschaffung durch die Armee (CNE) hat grundsätzlich im öffentlichen Interesse 56 zu geschehen. Die Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit sowie die sicherheitsrelevanten Aspekte der Landesverteidigung gelten in Lehre und Rechtssprechung grundsätzlich als starke öffentliche Interessen 57. Gleiches gilt für 51 Siehe Unter Die Bestimmung lautet: Art. 99 Nachrichtendienst 1 Der Nachrichtendienst hat zur Aufgabe, sicherheitspolitisch bedeutsame Informationen über das Ausland zu beschaffen, auszuwerten und zu verbreiten. 2 Er ist befugt, Personendaten, mit Einschluss von besonders schützenswerten Personendaten und von Persönlichkeitsprofilen, zu bearbeiten, gegebenenfalls ohne Wissen der betroffenen Personen, soweit und solange es seine Aufgaben erfordern. Er kann im Einzelfall Personendaten in Abweichung von den datenschutzrechtlichen Bestimmungen ins Ausland weitergeben. 2bis Er kann Informationen über Personen in der Schweiz, die bei Gelegenheit seiner Tätigkeit nach Absatz 1 anfallen und für die innere Sicherheit oder die Strafverfolgung von Bedeutung sein können, dem Dienst für Analyse und Prävention sowie dem Bundesamt für Polizei weiterleiten. 3 Der Bundesrat regelt: a. die Aufgaben des Nachrichtendienstes im Einzelnen, dessen Organisation sowie den Datenschutz; b. die Tätigkeit des Nachrichtendienstes im Friedensförderungs-, Assistenz- und Aktivdienst; c. die Zusammenarbeit des Nachrichtendienstes mit interessierten Stellen von Bund und Kantonen sowie mit ausländischen Diensten; d. die Ausnahmen von den Vorschriften über die Registrierung von Datensammlungen, wenn diese die Informationsbeschaffung gefährden würde. 4 Der Quellenschutz muss in jedem Fall gewährleistet werden. 5 Der Nachrichtendienst untersteht unmittelbar dem Chef des Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport. 54 Siehe dazu Siehe 2.2.5: Abgrenzung zu Art. 18 lit. m BWIS II. 56 Zum Begriff s. etwa MARTIN PHILIPP WYSS, Öffentliches Interesse Interessen der Öffentlichkeit? Das öffentliche Interesse im schweizerischen Staats- und Verwaltungsrecht, Bern 2001, Rz. 1 ff.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/St.Gallen 2006, Rz. 535 ff. 57 WYSS, (Fn. 54), Rz. 199 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN (Fn. 54), Rz. 544 ff. und dortige Hinweise. VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September17 die von Art. 13 BV bzw. Art. 8 EMRK geschützte Privatsphäre. Deshalb ist eine sorgfältige Abwägung der Sicherheitsinteressen gegenüber dem allenfalls entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interesse einer unangetasteten Privatsphäre notwendig Verhältnismässigkeit Wie weit die Informationsbeschaffung der Armee mittels CNE zugunsten des militärischen Nachrichtendienstes dem verfassungsmässigen Gebot der Verhältnismässigkeit entspricht, ist nach der herrschenden Lehre und Praxis an den drei Elementen dieses Grundsatzes zu messen: Eignung der Massnahme im Hinblick auf den angestrebten Zweck, Erforderlichkeit der Massnahmen, Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und Eingriffswirkung 59. Gleichzeitig ist darauf hinzuweisen, dass sich das Bundesgericht im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung, welche an sich frei vorzunehmen ist, bei der Würdigung der Tatsachen und der Gewichtung der in Frage stehenden öffentlichen Interessen grosse Zurückhaltung auferlegt 60. In Bezug auf die Eignung einer Informationsbeschaffung durch die FUB insbesondere über CNE kann auf Grund der Angaben der beteiligten Dienststellen festgestellt werden, dass das System es ermöglicht, aufgrund gezielter Verdachtsmomente und entsprechender Vorgaben sicherheitsrelevante Einzelinformationen aus Computernetzwerken bzw. einzelnen Computern herauszufiltern. Wohl müssen diese Einzelinformationen von den zuständigen Stellen auf ihren tatsächlichen Informationswert hin überprüft und im Rahmen eines bestimmten Kontextes beurteilt werden, doch stellt dies die grundsätzliche Eignung der Massnahmen nicht in Frage. Der Grundsatz der Erforderlichkeit schliesst insbesondere das Gebot des geringstmöglichen Grundrechtseingriffes bzw. das Übermassverbot ein 61. Dass der Bund die für seine Sicherheitsbedürfnisse notwendige Informationsbeschaffung über die Situation im Ausland auf auswertbare elektronische Quellen ausdehnt, entspricht im Hinblick auf die sich immer rascher ändernde internationale Entwicklung dem Gebot der Erforderlichkeit. Die Eignung der Abklärungsaufträge und das sogenannte Übermassverbot müssen vor allem bei der Auftragserteilung und bei einer noch zu erlassenden Regelung über die Auswahl, die Aufbereitung und Verwendung der aufgefangenen Informationen sichergestellt werden. Letzteres drängt sich in erster Linie deshalb auf, weil regelmässig auch höchstpersönliche Daten beispielsweise auf Festplatten zugänglich werden, d.h. solche, die nie für eine wie auch immer geartete Verbreitung gedacht waren. Die Prüfung der Verhältnismässigkeit zwischen Eingriffszweck und Eingriffswirkung kann auf abstrakter Ebene nur sehr beschränkt erfolgen; sie hat eher bei der Ausgestaltung der einzelnen Informationsbeschaffungsaufträge und der Verwendung der Informationen zu geschehen. Die Beurteilung der Verhältnismässigkeit im Einzelfall hängt insbesondere davon ab, welcher Art die Gefahren sind, welche mittels der Nachrichtenbeschaffung abgewendet werden sollen, sowie davon, welche Auswirkungen für die betroffenen Telekommunikationsteilnehmer entstehen. Wie bei der Abwägung der öffentlichen Interessen fällt auch bei einer eher allgemeinen Verhältnismässigkeitsprüfung negativ ins Gewicht, dass die Betroffenen von der stattfindenden CNE im konkreten Fall in der Regel nichts erfahren (sollen) und dementsprechend dazu in keinem Ablaufstadium Stellung nehmen können. Dieser Mangel, der 58 Siehe etwa HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN (Fn. 54), Rz. 562 ff.; WYSS (Fn. 54), Rz. 517 ff. 59 Siehe dazu etwa HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN (Fn. 54) Rz. 581 ff. 60 In casu wurde dies mit aussen- und sicherheitspolitischen Implikationen begründet; BGE 129 II 192, 208; bestätigt in BGE 132 I 229, HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN (Fn. 54), Rz. 591 f. VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September18 zugleich ein systemimmanentes Ziel ist, ist durch institutionelle Kontroll- und Überprüfungsverfahren zu kompensieren. Ob das Interesse an einem uneingeschränkten Schutz der in erster Linie privaten elektronischen Kommunikation gegenüber dem öffentlichen Interesse an einem staatlichen Zugriff im umschriebenen Rahmen vorgeht, kann aber vorliegend kaum in genereller Weise entschieden werden, sondern muss praktisch im Einzelfall bei der Auftragserteilung an die FUB und bei der weiteren Bearbeitung der ggf. gefundenen Einzelinformation entschieden werden 62. Um Bedenken zu zerstreuen, dass im Wesentlichen die gleiche Behörde, welche den Abklärungsauftrag veranlasst, bei der Verwendung der gewonnenen Informationen die oben umschriebene Interessenabwägung vornimmt, ohne dass sich der Betroffene dazu äussern kann und ohne dass Rechtsmittelmöglichkeiten oder unabhängige Überprüfungen institutionalisiert sind, müsste de lege ferenda zumindest das heute übliche Verfahren im Rahmen der VEKF dienen. Es ist zwar nachvollziehbar, dass CNE häufig ohne Wissen und Mitwirkungsmöglichkeiten der Betroffenen geschehen muss. Ebenso unerlässlich sind aber kompensatorische Massnahmen zur Sicherstellung einer unvoreingenommenen Interessenabwägung durch eine unabhängige Kontrolle der Informationsbeschaffung und -verwertung 63. Angesichts der Nähe der Nachrichtendienste zur Exekutive fordert der EGMR gestützt auf Art. 13 EMRK nunmehr zumindest im Normalfall in letzter Instanz eine gerichtliche Kontrolle Abgrenzung zu Art. 18 lit. m BWIS II Das geltende Recht umschreibt heute die Mittel der Informationsbeschaffung für den DAP abschliessend in Art. 14 Abs. 2 BWIS; Elemente von CNO sind darin nicht enthalten 65. Solches soll erst mit der BWIS II-Vorlage ermöglicht werden. Das geheime Durchsuchen eines Datenverarbeitungssystems nach Art. 18 lit. m BWIS II der Sache nach CNE soll so geregelt werden, dass Datenverarbeitungssysteme mutmasslicher Gefährder vom DAP durchsucht werden dürfen Vgl. etwa HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN (Fn. 54), Rz EGMR, Urteil vom 6. Juni 2006 in Sachen Segerstedt-Wiberg et al. gegen Schweden ( 103 [ständige Rechtsprechung]). 64 EGMR, Urteil vom 4. Mai 2000 in Sachen Rotaru gegen Rumänien ( 59): [ ] pour que les systèmes de surveillance secrète soient compatibles avec l'article 8 de la Convention, ils doivent contenir des garanties établies par la loi et qui sont applicables au contrôle des activités des services concernés. Les procédures de contrôle doivent respecter aussi fidèlement que possible les valeurs d'une société démocratique, en particulier la prééminence du droit, à laquelle se réfère expressément le préambule de la Convention. Elle implique, entre autres, qu'une ingérence de l'exécutif dans les droits de l'individu soit soumise à un contrôle efficace que doit normalement assurer, au moins en dernier ressort, le pouvoir judiciaire, car il offre les meilleures garanties d'indépendance, d'impartialité et de procédure régulière (arrêt Klass et autres précité, pp , 55) ; ebenso Segerstedt-Wiberg gegen Schweden (Fn. 96), 121 f. 65 Die Bestimmung lautet: Personendaten können beschafft werden durch: a. Auswerten öffentlich zugänglicher Quellen; b. Einholen von Auskünften; c. Einsicht in amtliche Akten; d. Entgegennahme und Auswerten von Meldungen; e. Nachforschen nach der Identität oder dem Aufenthalt von Personen; f. Beobachten von Vorgängen an öffentlichen und allgemein zugänglichen Orten, auch mittels Bild- und Tonaufzeichnungen; g. Feststellen der Bewegungen und der Kontakte von Personen. 66 Der Wortlaut der Bestimmung: Art. 18m (neu) Geheimes Durchsuchen eines Datenverarbeitungssystems Lassen konkrete und aktuelle Tatsachen oder Vorkommnisse vermuten, dass ein mutmasslicher Gefährder oder eine mutmassliche Gefährderin ein ihm oder ihr zur Verfügung stehendes und gegen Zugriff besonders gesichertes Datenverarbeitungssystem benutzt, kann dieses vom Bundesamt durchsucht werden. Die Durchsuchung kann ohne Wissen des mutmasslichen Gefährders oder der mutmasslichen Gefährderin erfolgen. VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September19 Die vom Parlament im Rahmen des ZNDG beschlossene Änderung des Militärgesetzes 67 fasst Art. 99 MG neu 68. Dabei sind die im Rahmen der Zusatzbotschaft BWIS II gemachten Änderungsvorschläge noch nicht berücksichtigt, welche in erster Linie die gesetzliche Verankerung der Funkaufklärung zum Gegenstand haben. Auch diese Fassung des Art. 99 MG genügt einer formell-gesetzlichen Grundlage für CNO nicht 69. Berechtigt zum geheimen Durchsuchen eines Datenverarbeitungssystems wäre damit auch nach der Zusammenführung unter dem Dach des VBS allein der DAP, nicht etwa der SND oder der MND. Denn trotz der beschlossenen Zusammenführung des SND mit dem zivilen Dienst für Analyse und Prävention (DAP) unter dem Dach des VBS gilt es weiterhin deren unterschiedliche und gesetzlich definierte Aufträge zu betonen. Gemäss Art. 5 Abs. 2 der Verordnung über die Nachrichtendienste im Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (Nachrichtendienstverordnung VBS, VND) vom 26. September vereinbaren die Nachrichtendienste des VBS eine Zusammenarbeitsregelung, welche durch den Chef VBS zu genehmigen ist. Mit anderen Worten ändert die Entscheidung des Bundesrates, die nachrichtendienstlichen Teile des DAP dem Chef VBS zu unterstellen (Bundesratsbeschluss vom ) nichts an den grundlegend unterschiedlichen gesetzlichen Aufträgen der beiden Dienste. Eine engere Zusammenarbeit ist nur im Rahmen der bestehenden Gesetze zulässig. CNO des Militärs zugunsten von zivilen Behörden stehen unter dem Vorbehalt von Art. 1 Abs. 3 MG, wonach dies nur zulässig ist, wenn die polizeilichen Mittel nicht mehr ausreichen, sei es bei der Abwehr von schwer wiegenden Bedrohungen der inneren Sicherheit (lit. a) oder sei es bei der Bewältigung von anderen ausserordentlichen Lagen, insbesondere im Falle von Katastrophen im In- und Ausland (lit. b). Gleichzeitig ist festzuhalten, dass nicht jeder Angriff auf ein Informationssystem und sei es noch so wichtig einen militärischen Angriff darstellt Siehe Fn Die Bestimmung lautet: Art. 99 Abs. 1, 2bis, 3 Bst. c, 4 und 5 1 Der Nachrichtendienst der Armee (Nachrichtendienst) hat zur Aufgabe, für die Armee bedeutsame Informationen über das Ausland zu beschaffen und auszuwerten, insbesondere im Hinblick auf die Verteidigung des Landes, den Friedensförderungsdienst und den Assistenzdienst im Ausland. 2bis Er kann Informationen über Personen in der Schweiz, die bei Gelegenheit seiner Tätigkeit nach Absatz 1 anfallen und die für die Strafverfolgung von Bedeutung sein können, den Strafverfolgungsbehörden des Bundes weiterleiten. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten. 3 Der Bundesrat regelt: [ ] c. die Zusammenarbeit des Nachrichtendienstes mit interessierten Stellen von Bund und Kantonen sowie mit ausländischen Dienststellen; er genehmigt zwischenstaatliche Verwaltungsvereinbarungen des Nachrichtendienstes und sorgt dafür, dass solche Vereinbarungen erst nach erfolgter Genehmigung vollzogen werden dürfen; 4 Der Bundesrat regelt den Quellenschutz entsprechend den Schutzbedürfnissen der verschiedenen Quellen. Personen, die aufgrund ihrer Informationstätigkeit über das Ausland gefährdet sind, sind in jedem Fall zu schützen. 5 Der Bundesrat regelt die Unterstellung des Nachrichtendienstes. Er sorgt dafür, dass die Tätigkeit des Nachrichtendienstes auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Wirksamkeit überprüft wird. Das zuständige Departement erlässt jährlich einen Kontrollplan, der mit den parlamentarischen Kontrollen abgestimmt wird. 69 Siehe SR Siehe dazu VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September20 3. Völkerrechtliche Vorgaben für CNO 3.1. Einleitung und Übersicht Die konkreten Fragen der Geschäftsprüfungsdelegation betreffen nicht direkt das Völkerrecht. Im Schreiben vom 20. Mai 2008 bat das VBS jedoch die Direktion für Völkerrecht, auch die völkerrechtlichen Fragen abzuklären. Dieser zweite Teil des Rechtsgutachtens zeigt deshalb auf, welche völkerrechtliche Fragen Computernetzwerkoperationen aufwerfen. Auch wenn diese nicht abschliessend beantwortet werden können, bieten folgende Seiten aber eine Auslegeordnung und eine Diskussionsgrundlage. Vorbehalten bleibt, dass jeder Einzelfall gesondert zu untersuchen ist. Für die völkerrechtliche Auslegeordnung massgebend sind die einzelnen Bereiche des Völkerrechts. Zunächst ist zwischen ius ad bellum und ius in bello zu unterscheiden. Das ius ad bellum oder auch ius contra bellum verbietet grundsätzlich jegliche militärische Gewalt. Militärische Gewalt ist völkerrechtlich nur legitim, wenn sie als Selbstverteidigung oder im Rahmen der kollektiven Sicherheit angewandt wird. Für Computer Network Operations stellt sich also die Frage, ob und wann diese völkerrechtlich legitim durchgeführt werden können. Dabei ist ausserdem zu beachten, dass defensive militärische Gewaltanwendung nur dann legitim ist, wenn sie auf einen Angriff reagiert, der die Schwelle eines bewaffneten Angriffs gemäss Art. 51 UNO-Charta überschreitet 72. Überschreitet ein Eingriff über Computernetzwerke diese Schwelle nicht, kann jedoch das Interventionsverbot verletzt sein. Dieses geht über das Gewaltverbot hinaus und verbietet Staaten grundsätzlich, die Souveränität anderer Staaten zu verletzen. Das ius in bello indessen regelt die militärische Gewaltanwendung in bewaffneten Konflikten, ohne jedoch die Frage zu beantworten, ob die Teilnahme am bewaffneten Konflikt selbst völkerrechtlich legitim ist. Das ius in bello entspricht dem Regelwerk des Humanitären Völkerrechts. Hier stellt sich die Frage, wie dieses Regelwerk auf Computer Network Operations anzuwenden ist. Für die Schweiz von besonderem Interesse ist ausserdem das Neutralitätsrecht. Es wirft die Frage auf, welche Rechte und Pflichten die Kriegsführung durch Computer Network Operations für einen dauernd neutralen Staat begründet. Die völkerrechtliche Auslegeordnung bringt mit sich, dass im Völkerrechtsteil insbesondere der Graubereich zwischen Computer Network Defense (CND) und Computer Network Attack (CNA) nicht gleich behandelt werden kann wie in der Untersuchung über die nationalen Rechtsgrundlagen 73. Gemäss Regeln des ius ad bellum können defensive Gegenattacken nicht mit offensivem CNA gleichgesetzt werden. Die im Anhang abgedruckte Tabelle (Grafik 3) zeigt zusammenfassend die Auslegeordnung des Völkerrechts. Sie nimmt zwar an dieser Stelle Ergebnisse vorweg. Dabei gibt sie aber erstens einen Überblick über die Fragen des Völkerrechts und CNO. Zweitens zeigt sie auf, welche Fragestellungen wo im Völkerrechtsteil behandelt werden. Drittens sind zum besseren Verständnis auch die bisherigen Annahmen und Ergebnisse des Gutachtens in die Darstellung integriert. 72 SR Siehe Grafik 1 (CNO) im Anhang und Text unter 1.1. Vor Teil 3. sind im Gutachten die Graubereiche zur jeweils stärkeren Stufe gerechnet worden. So werden insbesondere defensive Gegenattacken als Reaktion auf gegnerisches CNA im Gutachtenteil über die nationalen Rechtsgrundlagen CNA zugeordnet. VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 2. September Mehr anzeigen
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References: Art. 5
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 Art. 185
 Art. 8
 Art. 10
 Art. 13
 Art. 1
 Art. 65
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 Art. 99
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in fine
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 Art. 36
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 Art. 11
 Art. 3
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 Art. 2
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 Art. 1
 Art. 1
 Art. 92
 Art. 100
 Art. 8
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 Art. 16
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 EGMR 
 EGMR 
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 BGE 
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 Art. 164
 Art. 13
 Art. 36
 Art. 36
 Art. 36
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 Art. 5
 Art. 13
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 BGE 
 BGE 
de lege ferenda
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 Art. 13
 Art. 18
 Art. 14
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 99
 Art. 99
 Art. 5
 Art. 1
 Art. 99
 Art. 51
 Art. 13
 EGMR 
 Art. 149
 Art. 36
 Art. 7
 Art. 6