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Timestamp: 2017-11-23 03:52:25+00:00

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Bayerischer VGH, Urteil vom 21. März 2011 - Az. 4 BV 10.108
Urteil vom 21. März 2011 - Az. 4 BV 10.108
Bayerischer VGH · Urteil vom 21. März 2011 · Az. 4 BV 10.108
4 BV 10.108
openJur 2012, 114774
I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 22. Oktober 2009 wird aufgehoben
III. Bis zur Verbindung tragen die Klägerinnen die Kosten jeweils ihres Verfahrens; ab der Verbindung tragen die Klägerin zu 1) ein Sechstel und die Klägerin zu 2) fünf Sechstel der Kosten des gemeinsamen Verfahrens.
IV. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen können jeweils die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der zu vollstreckenden Beträge abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
2. Die Klägerinnen erhoben gegen die Bescheide jeweils Widerspruch. Der Beklagte betreibe Immobilienwirtschaft, was nicht seine Aufgabe sei. Er habe im Jahr 1998 die Beteiligungsgesellschaft für das Dienstleistungszentrum in der T.er Kaserne mbH & Co. KG (DTK) und die Verwaltungs- und Entwicklungsgesellschaft für das Dienstleistungszentrum in der T.er Kaserne mbH (DTK GmbH) sowie im Jahr 1999 die Gerontotechnologiezentrum GmbH & Co. KG (GTZ) gegründet. Die DTK diene der Entwicklung und Vermarktung eines Dienstleistungs- und Behördenzentrums auf dem ehemaligen F.-Kasernengelände; die GTZ, an der die DTK zu 90 % und die Stadt Bad T. zu 10 % beteiligt seien, habe dort ein Gerontotechnologiezentrum errichten sollen. Bei beiden Kommanditgesellschaften habe die DTK GmbH die Geschäftsführung und die persönliche Haftung übernommen. Der Kreishaushalt 2005 sehe Zins und Tilgung für ein der DTK zur Eigenkapitalaufstockung gewährtes Darlehen vor. Die Finanzierung der genannten Gesellschaften sei aber nicht umlagefähig, da es sich um keine Landkreisaufgabe handle; der von der Rechtsprechung entwickelte Schwellenwert in Höhe von 1 % der Kreisumlage bei der Erfüllung landkreisfremder Aufgaben sei überschritten. Zudem entfalte der Hebesatz der Kreisumlage von 52,4 % erdrosselnde Wirkung und widerspreche angesichts des auch hier geltenden „Halbteilungsgrundsatzes“ dem Recht auf Selbstverwaltung.
3. Nach Zurückweisung der Widersprüche erhoben die Klägerinnen jeweils Klage zum Verwaltungsgericht.
Die Klägerin zu 1) beantragte:
Der Bescheid des Landratsamts Bad T.-W. vom 2. März 2005 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Regierung von Oberbayern vom 30. Juni 2006 wird insoweit aufgehoben, als für 2005 eine höhere Kreisumlage als 1.262.804,50 Euro (hilfsweise: 1.293.111,83 Euro) festgesetzt worden ist.
Die Klägerin zu 2) beantragte:
Der Bescheid des Landratsamts Bad T.-W. vom 2. März 2005 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Regierung von Oberbayern vom 30. Juni 2006 wird insoweit aufgehoben, als für 2005 eine höhere Kreisumlage als 6.550.592,50 Euro (hilfsweise: 6.707.807,00 Euro) festgesetzt worden ist.
Die DTK habe am 21. Dezember 1998 von der Bundesvermögensverwaltung aus dem Kasernengelände eine Fläche von rund 9,9 ha zu einem Preis von 4,07 Mio. Euro erworben. Die Beseitigung von Altlasten in dem ehemaligen Kasernengebäude habe rund 6,5 Mio. Euro gekostet. Trotz Kenntnis vom Altlastenverdacht sei vor Vertragsabschluss auf Altlastenuntersuchungen verzichtet worden. Wegen eines vereinbarten Haftungsausschlusses sei auch eine Schadensersatzklage gegenüber dem Bund gescheitert; der Rechtsstreit habe 748.274 Euro gekostet. Einen Teil der früheren Kaserne habe die DTK nach der Sanierung ab 2001 als Landratsamtsgebäude für jährlich 984.000 Euro zuzüglich Nebenkosten an den Beklagten vermietet; weitere schlüsselfertig sanierte Gebäudeteile habe sie 2003 an den Freistaat Bayern zur Nutzung als Polizeiinspektion, Finanzamt und Beamtenfachhochschule veräußert. Bei einem Vergleich der Erwerbs- und Sanierungskosten für diese Gebäudeteile mit dem Kaufpreis sei der DTK ein Verlust von 2.227.468 Euro entstanden.
Am 20. Dezember 2000 sei für den Innenhof der früheren Kaserne die Errichtung eines Gerontotechnologiezentrums („Schnecke“) mit einem Investitionsvolumen von ca. 12,78 Mio. Euro beschlossen worden; die Investitionskosten dafür hätten sich bis zum Jahresende 2004 auf 18,76 Mio. Euro belaufen. Das Projekt sei laut einem Gutachten des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbands vom 12. März 2007 von vornherein unwirtschaftlich gewesen.
Insgesamt betrage der Finanzaufwand für die Konversion bis Ende 2004 ca. 73 Mio. Euro; für die Fremdfinanzierung seien 46,63 Mio. Euro aufgenommen worden. 2001 habe der Beklagte der DTK ein partiarisches Darlehen in Höhe von 8,69 Mio. Euro gewährt, das der Finanzierung des Bauvorhabens Landratsamt und der besonderen Mietpreisgestaltung bei dessen Anmietung habe dienen sollen. Dieses Darlehen sei mit Beschluss des Kreistags vom 28. April 2004 in Eigenkapital der DTK umgewandelt worden. Nach einem im Dezember 2004 beschlossenen „Langfristkonzept zur finanziellen Sanierung“ wolle der Beklagte der DTK bis zum Jahr 2019 insgesamt weitere 12,5 Mio. Euro als unverzinsliche und nicht rückzahlbare Mittel zur Verfügung stellen, da der DTK-Gruppe ohne zusätzliches Eigenkapital die Insolvenz drohe. Für die bereits erfolgte kreditfinanzierte Eigenkapitalzuführung in Höhe von 2,5 Mio. Euro seien im Jahr 2005 Zins- und Tilgungsleistungen in Höhe von 167.361 Euro angefallen, die mit der Kreisumlage refinanziert würden.
Die Weitergabe von Beträgen in Höhe von insgesamt 8,69 Mio. Euro an die DTK-Gruppe habe letztlich die Erhöhung der Kreisumlage im Jahr 2005 verursacht. Der Beklagte habe dadurch seinen eigenen Schuldenstand erhöht und die Zuführung an den Vermögenshaushalt gemindert beziehungsweise eine entsprechende Rückzahlung von Krediten verhindert. Die Investitions- und Grundstückskosten der DTK für den auf das Landratsamt entfallenden Gebäudeteil hätten 11.326.721 Euro betragen; nach Abzug des vom Beklagten zur Verfügung gestellten Eigenkapitals verblieben Kosten von 2.634.759,- Euro, aus denen sich ein angemessener Mietzins von lediglich 265.000,- Euro errechne. Stattdessen sei in den Haushalt 2005 die tatsächlich gezahlte Miete in Höhe von 994.000 Euro eingestellt worden, die der ortsüblichen Miete für Büroflächen entspreche. Einschließlich der Annuitäten für den aufgenommenen Kredit von 167.361 Euro seien damit die Gemeinden über die Kreisumlage mit 896.361 Euro zu viel belastet. Bei einer entsprechenden Verminderung ergäben sich eine Kreisumlage von lediglich 37.776.143 Euro und ein Hebesatz von 51,2 %.
Der Erwerb des ehemaligen Kasernengeländes und dessen Entwicklung zu einem Dienstleistungs- und Behördenzentrum lägen außerhalb der Zuständigkeit des Beklagten. Es sei nicht seine Aufgabe, für einen einheitlichen Standort von Bundes- und Landesbehörden zu sorgen. Das Projekt, das nicht der Daseinsvorsorge diene, könne entgegen der Auffassung der Regierung von Oberbayern auch nicht dadurch gerechtfertigt werden, dass es unmittelbar und mittelbar zu einer Verbesserung der wirtschaftlichen Lage im Landkreis beitrage und Arbeitsplätze schaffe. Es handle sich mit Ausnahme des Landratsamts um keine öffentlichen Einrichtungen im Sinne des Art. 51 LKrO. Der Beklagte habe keine Aufgabenzuständigkeit für die dem unzulässigen Erwerb nachfolgende Vermögensverwaltung.
Die Errichtung eines Gerontotechnologiezentrums liege ebenfalls außerhalb der Zuständigkeit des Landkreises. Das Zentrum sei keine öffentliche Einrichtung, weil es für das wirtschaftliche, soziale und kulturelle Wohl der Landkreiseinwohner nicht erforderlich sei. Der Beklagte habe ein Gebäude geplant und errichtet, das von Gewerbetreibenden und Freiberuflern für rein privatwirtschaftliche Zwecke auf der Grundlage von Miet- und Pachtverträgen genutzt werde. Das Ziel eines Gerontotechnologiezentrums sei schon mangels öffentlicher Fördergelder verfehlt worden. Darüber hinaus sei der Beklagte auch nicht befugt gewesen, ein der medizinischen Forschung dienendes Vorhaben durch Bereitstellung von Grundstück und Gebäuden zu fördern. Es seien auch keine erkennbaren Überlegungen dazu angestellt worden, ob der angestrebte Zweck nicht ebenso gut und wirtschaftlich durch private Investoren hätte erledigt werden können. Das Zentrum gehe weit über die Grenzen der Leistungsfähigkeit des Beklagten hinaus und stehe in keinem angemessenen Verhältnis zum voraussichtlichen Bedarf, wie sich aus den Feststellungen des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbands ergebe. Es fehle auch an einem für die Errichtung der landkreiseigenen Gesellschaft erforderlichen öffentlichen Zweck. Die gesetzliche Haftungsbeschränkung der Gesellschaften werde dadurch umgangen, dass der Beklagte ihre drohende Insolvenz durch Nachschüsse verhindert habe. Die Gesellschaften hätten sich für ihn zu einem finanziellen Abenteuer entwickelt.
Der Fehler bei der Festsetzung des Umlagesolls sei nicht deshalb unbeachtlich, weil er sich um weniger als einen Prozentpunkt auf den Umlagesatz auswirke und daher unterhalb der von der Rechtsprechung festgelegten Bagatellgrenze von einem Prozent liege. Die Kosten aufgrund der Zins- und Tilgungsleistungen fielen nicht nur in einem Haushaltsjahr an, sondern führten über einen sehr langen Zeitraum mit deutlich steigenden Größenordnungen zu fortwährenden Belastungen der Gemeinden, so dass es sich um keinen zu vernachlässigenden Einmalfehler handle.
Die Festlegung des Umlagesatzes 2005 auf 52,40 % sei überdies rechtswidrig, weil sie in den unantastbaren Kernbereich der Selbstverwaltung eingreife, die auch die Finanzhoheit umfasse. Zur Finanzhoheit zähle das Recht auf eine finanzielle Mindestausstattung. Die zulässige Grenze für die Kreisumlage sei jedenfalls dann überschritten, wenn der Gemeinde mehr als 50 % ihrer Mittel entzogen würden. Das Recht der Klägerinnen auf kommunale Selbstverwaltung sei wegen nicht mehr zumutbarer Belastung der gemeindlichen Finanzkraft verletzt. Nach Abzug von Personal- und Zinsausgaben sowie Gewerbesteuerumlage, Solidarumlage und ordentlicher Tilgung verbleibe der Klägerin zu 1) im Jahr 2005 eine Summe von 1.951.000,- Euro, aus welcher die Kreisumlage in Höhe von 1.323.450,- Euro zu bezahlen sei. Danach seien 67,83 % der ihr allgemein zur Verfügung stehenden Finanzmittel durch die Kreisumlage gebunden. Der Klägerin zu 2) verbleibe nach entsprechender Rechnung eine Summe von 6.724.618,22 Euro, aus der sie die Kreisumlage in Höhe von 6.865.020,94 Euro zu erbringen habe, so dass ein Negativbetrag entstehe. Im Ergebnis seien 102,09 % der ihr allgemein zur Verfügung stehenden Finanzmittel für die Kreisumlage gebunden. Der Verwaltungshaushalt habe nur durch eine Rücklagenentnahme in Höhe von 1.625.937,- Euro ausgeglichen werden können.
Die Entwicklung des ehemaligen Geländes der F.-Kaserne weise einen überörtlichen Bezug auf und stelle daher eine Kreisaufgabe dar. Für den Beklagten habe nicht die Kasernenkonversion an sich - also die Revitalisierung des Kasernengeländes mit einer neuen beliebigen Nutzung und dem Ziel, der Stadt Bad T. „Entwicklungshilfe“ zu leisten - im Vordergrund gestanden. Vielmehr habe sich die Möglichkeit geboten, in erster Linie die Landkreisverwaltung räumlich zusammenzuführen und adäquat in den ehemaligen Kasernengebäuden unterzubringen. Der Bund sei allerdings nur bereit gewesen, das Kasernenareal mit entsprechendem Umgriff als Ganzes zu veräußern. Im überwiegenden Teil des ehemaligen Kasernengevierts sei mittlerweile das Landratsamt bzw. die Landkreisverwaltung untergebracht. Die übrigen Teile würden u. a. als Finanzamt, als Polizeidienststelle, als Agentur für Arbeit und als Montessori-Schule genutzt, daneben fänden sich Arztpraxen, ein kleiner Einzelhandel sowie eine Gaststätte. Soweit möglich habe der Beklagte die Nutzungseinheiten veräußert. Ziel sei stets die Schaffung eines Behörden- und Dienstleistungszentrums gewesen. Die Unterbringung der im Landkreis erforderlichen Behörden an einem gut erreichbaren gemeinsamen Standort komme dem Bedürfnis der Landkreisbürger entgegen, möglichst viele Behördengänge mit einem Weg erledigen zu können. Auch die Schaffung eines Gerontotechnologiezentrums falle in den Aufgabenbereich des Landkreises. Die Wirtschaftsförderung stelle einen wichtigen Bestandteil der kommunalen Aufgabenerfüllung dar. Durch das Ziel, ein hochmodernes, leistungsfähiges Wirtschaftszentrum für Dienstleistungen, Handel, Gewerbe und Behörden zu schaffen und im Innenbereich ein zukunftsweisendes Zentrum für Gerontotechnologie aufzubauen, habe der Beklagte versucht, Impulse zu setzen, um das wirtschaftliche Wohl der Einwohnerschaft des Landkreises zu mehren. Bei einer Vollauslastung des Gerontologietechnologiezentrums hätten ca. 400 Arbeitsplätze im Technologiebereich sowie ca. 600 Arbeitsplätze im Sekundärbereich (Zulieferer etc.) entstehen sollen. Das Kompetenzzentrum habe die regionale Wirtschaft insbesondere in den Bereichen der Kur- und Klinikbetriebe, Pharmazie, der medizinischen Versorgung sowie der Verfahrenstechnik und Softwareentwicklung stärken sollen. Durch eine überregionale Vermarktung hätten sich im maßgeblich vom Fremdenverkehr abhängigen Landkreis Synergieeffekte zwischen dem ehemaligen Kasernengelände und dem Dienstleistungssektor bilden sollen. Es handle sich um eine indirekte Wirtschaftsförderung, die über das Leistungsvermögen der betroffenen Gemeinde hinausgehe. Wegen der hohen Realisierungskosten des Projekts sei eine einzelne Gemeinde hierzu nicht imstande gewesen.
Eine Insolvenz der DTK-Gruppe sei nicht in Betracht gekommen, da deren Verbindlichkeiten vollständig durch Ausfallbürgschaften des Beklagten abgesichert seien. Durch die Einsetzung eines Insolvenzverwalters wären dem Beklagten weitgehende Entscheidungsbefugnisse entzogen worden; eine Zwangsverwertung der Immobilien hätte ihm erheblichen Schaden zugefügt. Der Beurteilung der wirtschaftlichen Entwicklung der DTK-Gruppe liege das vom Kreistag am 1. Dezember 2004 beschlossene Langfristkonzept zur Sanierung zugrunde, das eine Sanierung der DTK-Gruppe durch Eigenkapitalzuführung in Höhe von 12,5 Mio. Euro verteilt auf die Jahre 2005 bis 2019 vorgesehen habe. Es sei im Zuge der Wirtschaftsplanung für die Jahre 2006 ff. überarbeitet worden und sehe mit Rücksicht auf die angespannte finanzielle Situation des Landkreises nunmehr Eigenkapitalzuführungen in Höhe von 4,2 Mio. Euro vor, die mit einer Erhöhung der Miete für das Landratsamt auf eine marktübliche Miete flankiert und durch Maßnahmen zur Tilgungsstreckung ergänzt worden seien. Damit sei das Ziel einer kurzfristigen Sanierung der DTK-Gruppe aufgegeben und durch einen Maßnahmenkatalog ersetzt worden, der lediglich die Zahlungsfähigkeit garantieren und eine bilanzielle Überschuldung vermeiden solle.
Die in der Rechtsprechung entwickelte Bagatellgrenze sei auf die festgesetzte Kreisumlage anwendbar. Klagegegenstand sei nur der Kreisumlagebescheid für das Jahr 2005; ein „prozessualer Brückenschlag“ auf die darauffolgenden Haushaltsjahre sei nicht möglich. Ein Prozentpunkt entspreche 738.025 Euro. Im Haushaltsplan 2005 seien für den zur Eigenkapitalzuführung aufgenommenen Kredit Schuldendienstleistungen von ca. 175.000,- Euro vorgesehen gewesen; tatsächlich seien hierfür 2005 insgesamt 167.361,11 Euro aufgewandt worden.
Eine Begrenzung des Hebesatzes der Kreisumlage auf eine Höchstquote von 50 % bestehe nicht. Eine feste Quote der Kreisumlage würde dem Kreis die Flexibilität nehmen, die er schon deshalb benötige, weil er den Umfang vielfältiger Aufgaben nicht beeinflussen könne. Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht werde erst verletzt, wenn die angemessene Finanzausstattung der Gemeinde in Frage gestellt sei. Dafür hätten die Klägerinnen keinen substantiierten Vortrag geliefert.
4. Das Verwaltungsgericht München gab den Klagen mit Urteil vom 22. Oktober 2009 in vollem Umfang statt. Die Umlagebescheide seien mangels wirksamer Rechtsgrundlage rechtswidrig. § 4 Abs. 1 und Abs. 3 der Haushaltssatzung des Beklagten seien nichtig, weil die Satzung das Umlagesoll und den Umlagesatz fehlerhaft festgesetzt habe. Das Umlagesoll umfasse unzulässigerweise auch Ausgaben, die nicht zur Erfüllung von Landkreisaufgaben erforderlich seien. Die Errichtung der DTK im Mai 1998 sei jedenfalls in Teilen keine Landkreisaufgabe gewesen, so dass ihr Weiterbetrieb nicht durch Gelder des Landkreises gestützt werden dürfe.
Der Erwerb und die Entwicklung eines Geländes zur Ansiedlung eines Landratsamts stelle zwar grundsätzlich eine Kreisaufgabe dar. Auch die Errichtung eines Dienstleistungszentrums durch die DTK-Tochtergesellschaft GTZ könne als indirekte überörtliche Wirtschaftsförderung gerechtfertigt gewesen sein. Um keine Kreisaufgabe handle es sich aber bei der Schaffung eines Behördenzentrums, auf dessen Errichtung die DTK maßgeblich ausgerichtet gewesen sei. Das Zentrum habe zu einem großen Teil aus landkreisfremden Behörden bestehen sollen; die Landkreisverwaltung nehme nach den Plänen nur etwa die Hälfte des Kasernengevierts ein. Die angeführten Synergieeffekte für den Bürger könnten die Schaffung von Büroraum für landkreisfremde Verwaltungen nicht in eine Kreisaufgabe transformieren. Auch aus dem Gesichtspunkt der Vermögensverwaltung lasse sich keine Kompetenz zur Entwicklung des Kasernengeländes einschließlich der Errichtung eines Behördenzentrums herleiten. Der Beklagte sei nicht gezwungen gewesen, das überdimensionierte Kasernengelände als einzig möglichen Standort für die Landkreisverwaltung zu erwerben; es hätten hinreichende Alternativen zur Verfügung gestanden.
Die Tatsache, dass ein erheblicher Teil der mit der DTK verfolgten Zwecke unzulässig gewesen sei, führe zur Unzulässigkeit der Gesellschaftsgründung insgesamt und schlage auf die Fortführung der Gesellschaft sowie die Tochtergesellschaft GTZ durch. Der gesamten DTK-Gruppe hätten daher keine Finanzmittel des Landkreises zugeführt werden dürfen; zumindest dürften die Zuschüsse nicht ohne klare Zweckbindung hinsichtlich der zulässigerweise verfolgten Zwecke gegeben werden. Unabhängig davon bestünden auch erhebliche Bedenken, ob die Errichtung der Gesellschaften und deren Aktivitäten mit den Vorschriften über die Begrenzung kommunaler Wirtschaftstätigkeit und mit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit vereinbar seien. Offensichtlich unwirtschaftliche Ausgaben könne ein Landkreis nicht von den Gemeinden über die Kreisumlage ersetzt verlangen.
Die unzulässigen Ausgaben unterfielen nicht der Rechtsprechung, wonach eine Abweichung von weniger als 1 % des Umlagesatzes unbeachtlich sei. Es spreche viel dafür, den Kapitalabfluss an die DTK in Höhe von 2,5 Mio. Euro insgesamt als unzulässige kreisumlageerhöhende Ausgabe anzusehen, ohne die „Gegenfinanzierung“ durch den Kredit zu berücksichtigen. Zumindest wirke sich der durch die Kreditaufnahme notwendige Zuschuss in Form von Zinsen und Tilgungsleistungen auf den Haushalt aus; ohne diese Annuitäten ergebe sich für das Jahr 2005 ein Umlagesatz von 52,17 % Damit liege die Abweichung zwar unterhalb der den Landkreisen grundsätzlich zuzubilligenden Fehlergrenze von 1 %. Da der Zuschuss an die DTK sich auch in den Folgejahren in einer Gesamthöhe von 2,5 Mio. Euro plus Zinsen auf die Haushalte auswirke, handle es sich aber um einen nicht bloß geringfügigen Fehler, so dass er zur Nichtigkeit der Haushaltssatzung führe. Es könne dahinstehen, ob die ebenfalls gerügten Ausgaben für die Miete des Landratsamts rechtswidrig seien. Da eine gerichtliche Reduzierung von Umlagesoll und Umlagesatz um den auf rechtswidrige Ausgaben entfallenden Teil wegen des Gestaltungsspielraums des Beklagten nicht in Betracht komme, seien die betreffenden Vorschriften der Haushaltssatzung insgesamt nichtig und die Kreisumlagebescheide im beantragten Umfang aufzuheben. Es könne offen bleiben, ob die Bescheide unter dem Aspekt der Finanzhoheit auch gegen die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 BV) verstießen.
5. Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung wendet sich der Beklagte gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts. Er beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 22. Oktober 2009 aufzuheben und die Klagen abzuweisen.
Die dem Urteil zugrunde liegende Annahme, rechtswidrige Ausgabepositionen machten die Einnahmeseite des Kreishaushalts rechtswidrig, widerspreche dem haushaltsrechtlichen Gesamtdeckungs- bzw. Non-Affektationsprinzip. Die Kreisumlage sei eine steuerähnlich ausgestaltete „Fehlbetragsdeckungsabgabe“ für den allgemeinen Finanzbedarf, so dass es auf die Rechtmäßigkeit der Mittelverwendung nicht ankomme. Die Umlage sei kein allgemeines Instrument zur Kontrolle der Aufgabenwahrnehmung durch den Landkreis. Könnten Gemeinden wegen rechtswidriger Ausgaben eine Aufhebung des Umlagebescheids erreichen, so führe die Rückerstattung der Umlage zu einer Zusatzbelastung des Kreishaushalts, die anteilig wiederum von den Gemeinden im Wege der Kreisumlage zu tragen wäre. Effektiver als ein Vorgehen gegen die Kreisumlage sei daher ein direkter gemeindlicher Abwehranspruch gegen eine rechtswidrige Aufgabenwahrnehmung durch den Landkreis; für eine isolierte Klage gegen die Kreisumlage fehle daher das nötige Rechtsschutzbedürfnis. Den Klägerinnen seien Gründung und Tätigkeit der DTK-Gruppe seit 1998 bekannt gewesen, so dass sie schon vor der Umsetzung des Sanierungskonzepts gegen Kompetenzverstöße hätten vorgehen können. Zudem liege keine unzulässige Aufgabenwahrnehmung vor. Maßgeblich sei insoweit nicht die vom Verwaltungsgericht als unzulässig angesehene Gründung der landkreiseigenen Gesellschaften, sondern die 2005 erfolgte Eigenkapitalzuführung. Dabei habe es sich um eine Landkreisaufgabe gehandelt, da der Beklagte im Falle einer Insolvenz der DTK deren Gesamtverbindlichkeiten in Höhe von 32 Mio. Euro einschließlich jährlicher Schuldendienste von 2.031.000 Euro hätte übernehmen müssen, wodurch der Kreishaushalt deutlich höher belastet worden wäre als durch die nach dem Langfristkonzept entstehenden Zins- und Tilgungsleistungen. Sowohl die Errichtung der DTK-Gruppe als auch deren Weiterbetrieb im Jahr 2005 seien als Kreisaufgaben zu qualifizieren. Die der DTK übertragene Realisierung des neuen Standortes für das Landratsamt sei integraler Bestandteil eines mehrere Ziele umfassenden Entwicklungskonzepts für das ehemalige Kasernengelände gewesen. Die von der GTZ beabsichtigte Errichtung eines Dienstleistungszentrums mit Schwerpunkt Gerontotechnologie beruhe auf der Landkreisaufgabe, die für das wirtschaftliche Wohl der Einwohner erforderlichen öffentlichen Einrichtungen zu schaffen. Die Realisierung des Behördenzentrums führe zu einem infrastrukturellen Gewinn für den gesamten Landkreis. Dass es für die Entwicklung des Geländes kostengünstigere Möglichkeiten gegeben hätte, habe den Beklagten nicht an der Aufgabenwahrnehmung gehindert, da es allein auf das konkret verfolgte Ziel ankomme. Es sei daher unerheblich, ob sich für den Standort kostengünstigere Alternativen als die Schaffung eines gerontotechnologischen Zentrums angeboten hätten. Verstöße gegen die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und gegen die Vorschriften über die Begrenzung kommunaler Wirtschaftstätigkeit könnten der Erhebung einer Kreisumlage prinzipiell nicht entgegengehalten werden; im Übrigen lägen auch keine solchen Verstöße vor. Für die rechtliche Beurteilung der Zuführungszahlungen sei nicht der Gesamtbetrag von 2,5 Mio. Euro anzusetzen, sondern nur der auf das Jahr 2005 entfallende Zins- und Tilgungsbetrag. Dass die kreditfinanzierte Zuführung zur Abwendung eines größeren finanziellen Verlustes erforderlich gewesen sei, hätten unabhängige Dritte bestätigt. Bei der Beschlussfassung über das Langfristkonzept sei es nicht mehr um die Frage einer hinreichenden Rentabilität des Projekts gegangen, sondern nur noch um die Abwendung einer Insolvenz der DTK-Gruppe und den damit verbundenen Schaden auch für die kreisangehörigen Gemeinden.
Kreisumlagebescheide seien für die betroffenen Gemeinden im Falle von Aufgabenüberschreitungen anfechtbar, da die Umlage anders als eine Steuer der Finanzierung des durch sonstige Einnahmen nicht abgedeckten Bedarfs diene, so dass sich bei Veränderungen im Aufgabenbestand zugleich das Umlagesoll und mit ihm die Höhe der Kreisumlage ändere. Der Umlagebescheid werde auch nicht deswegen unangreifbar, weil im Falle seiner Aufhebung die Rückerstattungsbeträge als Teil des Umlagesolls wiederum über die Kreisumlage finanziert werden müssten. Die Gemeinden könnten nicht auf diese Weise rechtlos gestellt werden; zudem kämen auch andere Finanzierungsmöglichkeiten wie z. B. Einsparungen oder die Veräußerung von Liegenschaften in Betracht. Für die Errichtung eines Behörden- und Gerontotechnologiezentrums sei der Beklagte nicht zuständig gewesen. Das Gerontotechnologiezentrum als ein der Lebensqualität älterer Menschen dienendes und konzeptionell von der Fraunhofer-Gesellschaft zu entwickelndes medizinisches Forschungsvorhaben gehöre nicht zu den Aufgaben des Beklagten. In der hierfür durchgeführten Innenhofbebauung liege nach Feststellung des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbands ein gravierender Wirtschaftlichkeitsverstoß. Ein Landkreis dürfe offensichtlich unwirtschaftliche Ausgaben nicht über die Kreisumlage von den Gemeinden ersetzt verlangen, da der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit die Zulässigkeit der Aufgabenerfüllung begrenze; die Grenze sei jedenfalls dort überschritten, wo das Handeln mit den Grundsätzen vernünftigen Wirtschaftens schlechthin unvereinbar sei. Die vor der Investitionsentscheidung eingeholten unverbindlichen Absichtserklärungen interessierter Unternehmen hätten zur Bedarfsermittlung nicht ausgereicht.
Die als Vertreter des öffentlichen Interesses am Verfahren beteiligte Landesanwaltschaft Bayern trägt vor, die Gemeinden könnten die Kreisumlage wegen rechtswidriger Aufgabenwahrnehmung gerichtlich angreifen, da sich entsprechende Veränderungen unmittelbar auf die Höhe der Umlage auswirkten. Die bei einer erfolgreichen Klage anfallenden Erstattungsbeträge müssten nicht zwingend über die Kreisumlage des Folgejahres finanziert werden; eine zumindest partielle Deckung über andere Einnahmequellen des Landkreises sei nicht ausgeschlossen. Zur Abwehr einer rechtswidrigen Aufgabenwahrnehmung stehe keine effektivere Rechtsschutzmöglichkeit etwa in Gestalt einer vorbeugenden Unterlassungsklage zur Verfügung, da die Gemeinden die möglichen finanziellen Auswirkungen von Beschlüssen auf Kreisebene nicht hinreichend überblicken könnten; zudem seien die einzelnen Ausgabetitel eines Haushaltsplans nicht anfechtbar. Die demnach zulässigen Klagen seien aber unbegründet; der Beklagte habe seine Aufgaben rechtmäßig wahrgenommen. Bei der Ansiedlung des Landratsamts habe es sich um fiskalisches Handeln im eigenen Wirkungskreis gehandelt, wobei die Gründung einer Gesellschaft von der Freiheit der Rechtsformenwahl gedeckt gewesen sei. Mit dem Erwerb des Kasernengeländes sei der Raumbedarf des Beklagten für einen längeren Zeitraum gedeckt worden, nachdem ein überwiegender Teil der Bausubstanz zur Nutzung als Landratsamt geplant gewesen sei und ein Bedarf für spätere Erweiterungen hinzugerechnet werden müsse. Dass der Bau eines Landratsamts auch an anderer Stelle möglich gewesen wäre, lasse die im planerischen Ermessen liegende Standortentscheidung des Beklagten nicht rechtswidrig werden. Die durch die Tochtergesellschaft GTZ verwirklichte Errichtung eines Dienstleistungszentrums sei durch die Landkreisaufgabe Wirtschaftsförderung gerechtfertigt gewesen. Selbst wenn die Schaffung eines Behördenzentrums nicht mehr als mittelbare Wirtschaftsförderung anzusehen wäre, sei sie zumindest Ausfluss einer wirtschaftlichen Vermögensverwaltung im Rahmen einer sinnvollen Ressourcennutzung, da der Beklagte die nicht unmittelbar für eigene Aufgaben benötigten Flächen des erworbenen Geländes möglichst wirtschaftlich habe nutzen wollen. Es entspreche dem gesetzlichen Rentabilitätsgebot, wenn die Kommunen die Kapazitätsauslastung vorhandener Anlagen durch Leistungen außerhalb ihrer originären Aufgaben verbesserten. Nach der Konzeption für das Kasernenareal, das nur als Ganzes zu erwerben gewesen sei, seien 55 % für die Unterbringung des Landratsamts geplant gewesen. Auch wenn die Bemühungen des Beklagten aus heutiger Sicht nicht erfolgreich gewesen seien, habe es sich bei den restlichen 45 % um eine zulässige Annextätigkeit bzw. Ressourcennutzung als Bestandteil der Vermögensverwaltung gehandelt. Fehleinschätzungen hinsichtlich der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit bei der Erfüllung von Landkreisaufgaben seien nur dann ein Eingriff in die Rechte der Umlageschuldner, wenn der Landkreis diesen gegenüber seine Verpflichtung zur interkommunalen Rücksichtnahme außer Acht gelassen habe. Dabei komme es nicht auf den gesamten kreditfinanzierten Zuführungsbetrag an, sondern nur auf die dadurch verursachte Belastung des Kreishaushalts. Bei der Kreisumlagenberechnung könne entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts die Bagatellgrenze von 1 % nicht wegen eines „planmäßigen Fehlers“ unberücksichtigt bleiben. Wenn die über mehrere Jahre hinweg anfallende Gesamtsumme der Zahlungen für maßgeblich gehalten werde, müsse auch die Bezugsgröße, nämlich der Gesamthaushalt des Landkreises, über mehrere Jahre hinweg betrachtet werden.
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung sowie auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.
1. Die Bescheide, mit denen die Klägerinnen zur Zahlung der Kreisumlage für das Jahr 2005 verpflichtet worden sind, haben sich durch die inzwischen erfolgte Zahlung nicht gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erledigt, denn sie bilden weiterhin den Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Leistung (vgl. BVerwG vom 3.6.1983 NVwZ 1984, 168; BayVGH vom 4.11.1992 VGH n.F. 45,115/116 = NVwZ-RR 1993, 574).
372. Als Adressaten belastender Verwaltungsakte sind die Klägerinnen in jedem Falle klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Dies folgt für sie als öffentlich-rechtliche Körperschaften (Art. 11 Abs. 2 Satz 1 BV) zwar nicht aus einer möglichen Verletzung des Auffanggrundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. dazu BVerwG vom 21.8.2003 NJW 2004, 698). Sie können aber geltend machen, dass die Zahlungsverpflichtung in rechtswidriger Weise in ihre Finanzhoheit als Teil ihres gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 GG; Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV) eingreift (vgl. Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 6. Aufl. 2005, RdNr. 129).
39a) Ob kreisangehörige Gemeinden „ihren“ Landkreis unmittelbar auf dem Klagewege – etwa durch eine Unterlassungs- oder Feststellungsklage – an einer rechtswidrigen Aufgabenwahrnehmung hindern können, so dass dafür ein Finanzbedarf gar nicht erst entsteht, erscheint höchst zweifelhaft. Ein entsprechender Abwehranspruch lässt sich weder aus allgemeinen kompetenzrechtlichen Erwägungen noch aus den in Bayern geltenden kommunalrechtlichen Bestimmungen überzeugend begründen.
Zwar können Mitglieder öffentlich-rechtlicher Zwangsverbände von ihrem jeweiligen Verband die Einhaltung der gesetzlichen Zuständigkeitsgrenzen verlangen (BVerwG vom 26.9.1969 BVerwGE 34,69/74 <AStA>; vom 24.9.1981 BVerwGE 64,115/117 <Steuerberaterkammer>; vom 17.12.1981 BVerwGE 64,298/301 <Ärztekammer>; vom 19.9.2000 BVerwGE 112,69/72<IHK>; vom 23.6.2010 NVwZ-RR 2010, 882/883). Diese höchstrichterliche Rechtsprechung beruht aber auf dem Umstand, dass bereits die Pflichtzugehörigkeit zu einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft als Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG zu qualifizieren ist. Da der Grundrechtseingriff nur durch die – nach Einschätzung des Gesetzgebers im öffentlichen Interesse liegende – Wahrnehmung der gesetzlich zugewiesenen Aufgaben zu rechtfertigen ist (vgl. BVerfG vom 19.12.1962 BVerfGE 15,235/242 f.), steht den Mitgliedern der Körperschaft gegen die – mit jeder Kompetenzüberschreitung verbundene – rechtswidrige Ausdehnung ihrer Zwangsunterworfenheit ein grundrechtlicher Abwehranspruch zu.
Diese Überlegung lässt sich aber nicht auf das Verhältnis der Gemeinden zum Landkreis übertragen. Auch wenn die Landkreise als „Gemeindeverbände“ firmieren (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG; Art. 10 Abs. 1 BV), bedeutet das nicht, dass die kreisangehörigen Gemeinden in einer Art mitgliedschaftlicher Verbundenheit den Landkreis bildeten (Prandl/Zimmermann/Büchner, Kommunalrecht in Bayern, Stand 15.4.2010, Anm. 1 zu Art. 5 GO; Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Stand September 2010, RdNr. 2 zu Art. 5 GO). Beide kommunalen Ebenen stehen vielmehr selbständig und mit eigenen Aufgaben nebeneinander, wobei die kreisangehörigen Gemeinden nur gebietsmäßig einem bestimmten Landkreis zugeordnet sind (Art. 7 LKrO). Handelt ein Landkreis außerhalb seines gesetzlich zugewiesenen Wirkungskreises (Art. 4 ff. LKrO), so verletzt dies allein daher noch keine Rechtsposition der Landkreisgemeinden. Nur wenn eine Gemeinde durch den Kompetenzverstoß unmittelbar an der Wahrnehmung eigener Zuständigkeiten gehindert wird, kann sie sich unter Berufung auf ihr Selbstverwaltungsrecht dagegen zur Wehr setzen.
42Auch die gemeindliche Finanzhoheit wird nicht durch jedes zuständigkeitsüberschreitende Handeln von Landkreisorganen verletzt, sondern nur dann, wenn eine solche Maßnahme für die Gemeinde unmittelbar zu finanziellen Belastungen führt. Zwar entstehen dem Landkreis (auch) bei rechtswidrigem Handeln in der Regel Kosten, wodurch sich sein allgemeiner Finanzbedarf erhöht, der wiederum zu großen Teilen durch die von den Landkreisgemeinden erhobene Umlage gedeckt wird. Diese mittelbare finanzielle Auswirkung macht jedoch aus einem Verstoß gegen die objektive Zuständigkeitsordnung noch keinen Eingriff in ein subjektives Recht der kreisangehörigen Gemeinden und begründet daher für diese keine Klagebefugnis (vgl. BayVGH vom 5.3.1993 NVwZ-RR 1993, 519 zur Schulverbandsumlage).
43Abweichend hiervon bejaht allerdings das OVG Münster (U. vom 22.2.2005 DVBl 2005, 652/653 f.) einen direkten Anspruch auf Unterlassung rechtswidrigen Landkreishandelns, um den Gemeinden gegenüber einem Landkreis, der auf ihre Kosten unzulässigerweise Aufgaben erfüllt, effektiven Schutz zu gewähren. Eines derartigen (vorbeugenden) Rechtsschutzes bedarf es aber nur deshalb, weil die nordrhein-westfälischen Gemeinden nach dortiger Rechtsprechung Kreisumlagebescheide nicht wegen Kompetenzüberschreitungen des Landkreises anfechten können (OVG Münster a.a.O. S. 653). Im bayerischen Kommunalrecht ist ein solches Klagerecht hingegen seit langem anerkannt (BayVGH vom 4.11.1992 VGH n. F. 45,115/116 = NVwZ-RR 1993, 574; vgl. unten, II.1), so dass die kreisangehörigen Gemeinden auf direktem Wege gegen finanzielle Mehrbelastungen aufgrund rechtswidrig wahrgenommener Aufgaben vorgehen können. Verwiese man sie stattdessen darauf, dem Landkreis jede (potentiell) kostenrelevante Aktivität außerhalb seiner Zuständigkeiten gerichtlich untersagen zu lassen, so müssten sie fortlaufend das gesamte Verhalten der Kreisorgane überwachen, was vor allem kleineren Gemeinden weder möglich noch zumutbar wäre.
44Das Rechtsschutzbedürfnis für gemeindliche Anfechtungsklagen gegen Umlagebescheide fehlt im Übrigen auch nicht deshalb, weil für das damit verfolgte Rechtsschutzziel vorrangig die Normenkontrolle in Betracht käme. Die in der Haushaltssatzung des Landkreises enthaltene Festsetzung der Kreisumlage mit Umlagesoll und Umlagesätzen (Art. 57 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LKrO) ist zwar aufgrund ihrer Verpflichtungswirkung gegenüber den kreisangehörigen Gemeinden eine Rechtsnorm nicht nur im formellen, sondern auch im materiellen Sinne (BVerwG vom 18.3.1960 BVerwGE 10, 224/225 f.), so dass ihre Gültigkeit im Verfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. Art. 5 Satz 1 AGVwGO gerichtlich überprüft werden kann (OVG SH vom 20.12.1994 NVwZ-RR 1995, 690). Der gegen die Haushaltssatzung gerichtete Normenkontrollantrag und die Anfechtungsklage gegen den Kreisumlagebescheid stellen aber für die betroffenen Gemeinden gleichrangige Rechtsschutzalternativen dar, so dass das Rechtsschutzinteresse für das eine Verfahren nicht wegen der Möglichkeit des anderen Verfahrens verneint werden kann (vgl. BVerwG vom 29.1.1992 NVwZ 1992, 662 m.w.N.; OVG RhPf vom 22.9.2006 Az. 2 B 11072/06 <juris>).
45b) Als nicht stichhaltig erweist sich auch der Einwand, bei einem Erfolg der Anfechtungsklage würden die daraufhin zu erstattenden Teilbeträge aus der im Jahr 2005 entrichteten Kreisumlage den künftig zu veranschlagenden Finanzbedarf erhöhen, den der Beklagte dann wiederum über die Kreisumlage auf die Klägerinnen abwälzen könne (so aber OVG NRW vom 22.2.2005 DVBl 2005, 652/653). Dieses Argument könnte Zweifel am Rechtsschutzinteresse allenfalls dann begründen, wenn die möglichen Erstattungsbeträge nicht nur partiell, sondern vollständig über die Kreisumlage refinanziert werden dürften. Davon kann aber schon deshalb keine Rede sein, weil der Beklagte in jedem Fall aus seinen allgemeinen Einnahmen einen Eigenanteil zu tragen hätte (Art. 56 Abs. 2 Nr. 2 LKrO). Darüber hinaus hätten die beiden Klägerinnen, wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, bei einem Klageerfolg noch einen speziellen finanziellen Vorteil, da die Erstattung der Umlage ihnen in voller Höhe zugute käme, während sie für ein daraus möglicherweise resultierendes erhöhtes Umlagesoll nur anteilig – zusammen mit den übrigen kreisangehörigen Gemeinden – einzustehen hätten.
Zwar stehen haushalts- und abgabenrechtliche Grundsätze einer Anfechtung der Kreisumlage wegen eines überhöhten Umlagesolls nicht prinzipiell entgegen (1.). Die Gemeinden können dabei aber nur Überschreitungen der Verbandskompetenz des Landkreises und keine sonstigen Rechtsverstöße bei der Erfüllung von Landkreisaufgaben geltend machen (2.). Im konkreten Fall lässt sich nicht feststellen, dass der Beklagte mit der finanziellen Unterstützung der DTK-Gruppe seinen gesetzlichen Aufgabenkreis überschritten hätte (3.). Die Erfüllung landkreisfremder Aufgaben führt überdies nur dann zur Aufhebung eines angefochtenen Umlagebescheids, wenn sich durch die Ausgabenerhöhung in dem betreffenden Haushaltsjahr das Umlagesoll um mindestens einen Prozentpunkt erhöht hat, was hier nicht der Fall war (4.). Ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Finanzhoheit der Klägerinnen ist ebenfalls nicht erkennbar (5.).
1. Nach ständiger Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs können kreisangehörige Gemeinden einen an sie gerichteten Kreisumlagebescheid anfechten, wenn sie durch den Bescheid zu einer Zahlung verpflichtet werden, für die es keine Rechtsgrundlage gibt (BayVGH vom 4.11.1992 VGH n.F. 42, 115/116 = NVwZ-RR 1993, 574; vom 25.7.1996 BayVBl 1996, 691; vom 7.12.2005 VGH n.F. 58, 268/271 = BayVBl 2006, 466/467). Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn das Umlagesoll oder der Umlagesatz in der Haushaltssatzung, von der sie in den Umlagebescheid übernommen sind, aufgrund formeller oder materieller Fehler nicht rechtswirksam festgesetzt wurden (Art. 57 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LKrO).
Es trifft zwar zu, dass im Haushaltsplan vorgesehene Ausgabeposten für landkreisfremde Aufgaben noch nichts darüber aussagen, ob derartige rechtswidrige Ausgaben auch tatsächlich erfolgen werden (vgl. OVG NRW a.a.O.). Für die Beurteilung der Kreisumlage spielt aber das (spätere) tatsächliche Ausgabeverhalten des Landkreises keine Rolle. Der für die Kreisumlage maßgebliche Finanzbedarf, aus dem sich – nach Abzug der für das Haushaltsjahr veranschlagten sonstigen Einnahmen (§ 17 Abs. 2 Nr. 1 FAGDV 2002) – das in der Haushaltssatzung festzusetzende Umlagesoll errechnet (Art. 57 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LKrO), entspricht der Summe der im Haushaltsplan vorgesehenen Ausgaben (Art. 58 Abs. 1 LKrO). Die Höhe der Kreisumlage hängt demnach nur vom Umfang der für die Aufgabenerfüllung im Haushaltsjahr bereitgestellten Finanzmittel ab und nicht davon, inwieweit diese Mittel im Rahmen des Haushaltsvollzugs tatsächlich in Anspruch genommen werden.
51Auch für die Haushalte der Landkreise gilt allerdings, worauf der Beklagte zutreffend hinweist, das Gesamtdeckungs- bzw. Non-Affektationsprinzip. Es besagt, dass grundsätzlich alle Einnahmen als Deckung für alle Ausgaben dienen, so dass keine haushaltsrechtliche Zuordnung einzelner Einnahmen zu bestimmten Finanzierungszwecken besteht (Art. 16 Abs. 1 KommHV-Kameralistik; Art. 18 KommHV-Doppik; vgl. Art. 8 Abs. 1 Satz 1 BayHO; Musil, DVBl 2007, 1526 ff.). Dieser Haushaltsgrundsatz hindert die kreisangehörigen Gemeinden indes nicht daran, Kreisumlagebescheide wegen Aufgabenüberschreitungen des Landkreises anzufechten. Die Kreisumlage stellt zwar keine Gegenleistung für eine vom Landkreis erbrachte Leistung dar; wegen ihrer Ausgestaltung als „Fehlbetragsdeckungsabgabe“ (OVG NRW a.a.O.) unterscheidet sie sich jedoch ganz wesentlich von einer Steuer. Diese ist von keinem konkreten Finanzierungsbedarf abhängig, sondern wird allen auferlegt, bei denen der Abgabentatbestand zutrifft (§ 3 Abs. 1 AO), so dass sich der Steuerschuldner nicht auf die Unzulässigkeit des vorgesehenen Verwendungszwecks berufen kann (BVerfG vom 26.8.1992 NJW 1993, 455 f. m.w.N.). Die Erhebung der Kreisumlage ist dagegen auch auf Seiten des Umlagegläubigers an bestimmte gesetzliche Voraussetzungen geknüpft, auf deren Einhaltung der Umlageschuldner einen Anspruch hat:
52Zu den Voraussetzungen für die Heranziehung der kreisangehörigen Gemeinden zur Kreisumlage gehört neben dem grundsätzlichen Vorrang der sonstigen Einnahmen (Art. 18 Abs. 1 FAG) auch der Nachweis, dass der geltend gemachte Finanzbedarf des Landkreises allgemein zur Erfüllung „seiner Aufgaben“ erforderlich ist (Art. 56 Abs. 2 LKrO). Dieses Tatbestandsmerkmal enthält ein striktes Verbot der Einnahmebeschaffung für Zwecke außerhalb der Verbandskompetenz des Landkreises (Art. 4 bis 6, 51 bis 53 LKrO). Es schließt daher die Erhebung einer Kreisumlage aus, soweit der Haushaltsplan zu Ausgaben ermächtigt, die von vornherein nicht in den Zuständigkeitsbereich des Landkreises fallen, weil es sich entweder um Aufgaben anderer Rechtsträger (z. B. Gemeinden, Land oder Bund) oder gar um Aktivitäten handelt, denen jeglicher Bezug zu einer öffentlichen Aufgabe fehlt. Die für solche kompetenzwidrigen Haushaltstitel veranschlagten Mittel dürfen nicht bedarfserhöhend in das Umlagesoll eingehen und damit anteilig auf die kreisangehörigen Gemeinden umgelegt werden (BayVGH vom 27.5.1992 BayVBl 1992, 628/630; vom 4.11.1992 VGH n.F. 42, 115/116 = NVwZ-RR 1993, 574; ebenso OVG RhPf vom 21.5.1993 NVwZ-RR 1994, 274; OVG SH vom 20.12.1994 NVwZ-RR 1995, 690; OVG Bbg vom 7.11.1996 NVwZ-RR 1998, 57; NdsOVG vom 27.1.1999 DVBl 1999, 842/843).
b) Da die Rechtmäßigkeit der Umlageerhebung nur vom Mittelbedarf im aktuellen Haushaltsjahr abhängt, können die Gemeinden nicht geltend machen, dass bereits vorangegangene Haushaltspläne Ausgaben für landkreisfremde Zwecke enthalten hätten und dass durch die damaligen Zahlungen das Landkreisvermögen dauerhaft gemindert bzw. der allgemeine Schuldenstand erhöht worden sei. Die Auswirkungen eines in der Vergangenheit liegenden rechtswidrigen Ausgabeverhaltens auf die gegenwärtige Finanzkraft des Landkreises lassen sich in der Regel nicht quantifizieren, da rückblickend kaum mehr feststellbar sein wird, in welchem Umfang eine unzulässigerweise übernommene Aufgabe durch Einsparungen oder Mehreinnahmen an anderer Stelle oder durch eine Neuverschuldung finanziert wurde. Zurückliegende Kompetenzüberschreitungen schmälern daher nicht das in Art. 56 Abs. 2 LKrO normierte Recht des Landkreises, sich die zur Erfüllung seiner derzeitigen Aufgaben erforderlichen, anderweitig nicht erzielbaren Einnahmen durch Erhebung einer Kreisumlage in jedem Jahr aufs Neue zu beschaffen. Dies gilt sogar insoweit, als sich der aktuelle Finanzbedarf aus der Verpflichtung zur Rückzahlung eines in früheren Haushaltsjahren zu Unrecht erhobenen Teils der Kreisumlage ergibt (a. A. wohl Greimel/Waldmann, Finanzausgleich, Bd. I, Stand September 2010, Anm. 7 zu Art. 18, 19 und 20 FAG). Auch die Erfüllung solcher Erstattungsansprüche der kreisangehörigen Gemeinden fällt als Pflichtaufgabe in die Verbandskompetenz des Landkreises und erhöht daher das Umlagesoll.
Ein früherer Zuständigkeitsverstoß bleibt allerdings für spätere Haushaltsperioden ausnahmsweise umlagerelevant, wenn auf kommunalpolitischer Ebene ausdrücklich entschieden wurde, die betreffende Aufgabe durch eine zusätzliche Kreditaufnahme zu finanzieren. In solchen Fällen lässt sich exakt darlegen, dass die Mehrbelastung für den Kreishaushalt nicht aus der im jeweiligen Haushaltsjahr vorgesehenen Mittelverwendung besteht, sondern aus der (meist deutlich höheren) Summe der in den Folgejahren zu erbringenden und in den jeweiligen Haushaltsplänen zu veranschlagenden Zins- und Tilgungsleistungen (vgl. ThürOVG vom 18.12.2008 Az. 2 KO 994/06 <juris> RdNr. 61). Soweit für Aktivitäten außerhalb der Landkreiszuständigkeiten spezielle Darlehen in Anspruch genommen wurden, dürfen demzufolge die anfallenden Annuitäten bis zur vollständigen Tilgung nicht in den umlagefähigen Finanzbedarf eingehen.
c) Aus den vorgenannten Grundsätzen ergibt sich, dass die für 2005 ergangenen Umlagebescheide nicht mit der pauschalen Begründung angegriffen werden können, der Beklagte habe in früheren Jahren aus allgemeinen Haushaltsmitteln rechtswidrige Zahlungen an die Unternehmen der DTK-Gruppe geleistet und dadurch seine finanzielle Situation nachhaltig verschlechtert. Die Klägerinnen können lediglich geltend machen, dass der Haushaltsplan für das Jahr 2005, wie von der Beklagten eingeräumt, Tilgungsraten und Zinsen von insgesamt ca. 175.000 Euro für das Darlehen enthielt, mit dem die im damaligen Sanierungskonzept vorgesehene Zuführung von Eigenkapital an die DTK in Höhe von (zunächst) 2,5 Mio. Euro finanziert werden sollte. Ob diese Kreditkosten bei der Berechnung des Umlagesolls unberücksichtigt bleiben müssen, hängt dabei ausschließlich von der Frage ab, ob der Beklagte mit der Zuwendung an die DTK seine Verbandskompetenz überschritten hat (dazu unten, 3.).
58a) Gegen eine solche Verknüpfung spricht vor allem der Wortlaut des Art. 56 Abs. 2 LKrO, der die Erhebung der Umlage allein von der Erfüllung von Landkreisaufgaben abhängig macht und keine Anforderungen an die Art und Weise der Aufgabenerfüllung stellt. Nicht umlagefähig sind hiernach nur die für kompetenzwidrige Aktivitäten eingeplanten Ausgaben; darüber hinaus stellt die Rechtmäßigkeit der einzelnen Haushaltsansätze keine Voraussetzung für die Erhebung der Kreisumlage dar (vgl. VG Regensburg vom 17.7.2002 Az. RO 3 K 01.01028 <juris>). Aus der Anfechtung des Umlagebescheids erwächst den Gemeinden kein Anspruch auf eine umfassende Überprüfung der Haushaltsplanung des Landkreises; eine solche rechtsaufsichtsähnliche Kontrolle wäre mit der prinzipiellen Selbständigkeit und Gleichrangigkeit der verschiedenen kommunalen Ebenen (Art. 10, 11 BV) nur schwer vereinbar (vgl. auch ThürOVG vom 18.12.2008 Az. 2 KO 994/06 <juris> RdNr. 51; VG Weimar vom 22.2.2006 Az. 6 K 1491/02.We <juris>; VG Meiningen vom 24.9.2007 Az. 2 K 904/04 Me <juris>). In den meisten Fällen wird sich ohnehin nicht schon aus dem jeweiligen Etatansatz, sondern erst aus dem tatsächlichen Ausgabeverhalten im Rahmen des späteren Haushaltsvollzugs erkennen lassen, ob eine Landkreisaufgabe in rechtswidriger Form wahrgenommen wird und inwieweit dadurch Kosten entstehen, die bei einer rechtmäßigen Mittelverwendung nicht angefallen wären.
Auch die in Art. 56 Abs. 2 LKrO verwendete Formulierung, wonach der Landkreis die zur Erfüllung seiner Aufgaben „erforderlichen“ Einnahmen zu beschaffen hat, führt zu keinem anderen Ergebnis. Sie bringt nur den allgemeinen Grundsatz der Kostendeckung zum Ausdruck (vgl. Prandl/Zimmermann/Büchner, Kommunalrecht in Bayern, Anm. 2 zu Art. 56 LKrO) und begründet keine subjektive Rechtsposition dergestalt, dass sich der einzelne Steuer- bzw. Umlageschuldner auf eine rechtswidrige oder unwirtschaftliche Aufgabenerfüllung berufen und insoweit seinen finanziellen Beitrag „mangels Erforderlichkeit“ verweigern könnte. Bei gegenteiligem Verständnis bestünde die Gefahr, dass die Landkreise schon auf der abstrakten Ebene der Haushaltsplanung in zahlreiche Rechtsstreitigkeiten mit umlagepflichtigen Gemeinden über eine möglichst korrekte und kostensparende Umsetzung einzelner Vorhaben verwickelt werden könnten, wodurch sie in ihrer kommunalpolitischen Autonomie und Gestaltungskraft nachhaltig beeinträchtigt wären.
a) Da die streitige Zuwendung in Höhe von 2,5 Mio. Euro unmittelbar nur an die DTK ausgezahlt wurde, betrifft die Frage nach Einhaltung der Kompetenzgrenzen zunächst das Handeln dieser (zum 1.1.2011 aufgelösten) Gesellschaft, an der der Beklagte mit einer Kommanditeinlage von 8,997 Mio. Euro und die von ihm als Eigengesellschaft gegründete DTK GmbH als Komplementärin und Geschäftsführerin ohne Vermögensanteil beteiligt waren. Der Gesellschaftszweck der DTK („Beteiligungsgesellschaft für das Dienstleistungszentrum in der T.er Kaserne mbH & Co. KG“) wurde in Nr. 2 des am 7. September 1998 geschlossenen Gesellschaftsvertrags näher bestimmt. Danach war Gegenstand des Unternehmens „die Umwandlung des Grundstücks der ehemaligen ‚F.-Kaserne’ in Bad T. in ein Behörden- und Dienstleistungszentrum und dessen Betrieb durch den Erwerb, die Vermietung, die Verwertung und die Verwaltung von Grundstücken, Gebäuden und Gebäudeteilen, die Errichtung von Baulichkeiten aller Art sowie das Eingehen von Beteiligungen zu diesem Zweck“. Da der Wortlaut dieser Aufgabenbeschreibung offen lässt, ob mit der Unternehmensgründung nur landkreisbezogene öffentliche Zwecke verfolgt oder auch (unzulässige) erwerbswirtschaftliche Betätigungen auf dem Immobilienmarkt ermöglicht werden sollten, kommt den damaligen Begleitumständen maßgebende Bedeutung zu.
63Anlass für die Gründung der DTK war die in der Sitzung des Kreistags am 4. März 1998 nach längeren Vorberatungen getroffene Grundsatzentscheidung, das ehemalige Kasernengelände für den Beklagten zu bestimmten Konditionen zu erwerben, um in den dortigen Gebäuden die bisher über das Stadtgebiet von Bad T. verteilten Dienststellen des Landratsamts räumlich zusammenzuführen. In dieser vollständigen Standortverlegung wurde von der großen Mehrheit der Kreistagsmitglieder die wirtschaftlichste Lösung des bisherigen Raumproblems gesehen. Da zur Unterbringung der Landkreiseinrichtungen nur ein Teil der vorhandenen Gebäudefläche benötigt wurde, der Bund als bisheriger Eigentümer jedoch nur zu einem Gesamtverkauf des Areals bereit war, wurde gleichzeitig beschlossen, zur Erzielung möglichst hoher Synergieeffekte die Ansiedlung weiterer Behörden in dem ehemaligen Kasernengeviert anzustreben. Ankauf, Konversion (Umwandlung in zivile Nutzung) und Verwertung des Geländes sollten durch eine landkreiseigene Projektgesellschaft in der Rechtsform einer GmbH & Co. KG erfolgen (Kreistagsbeschlüsse vom 4.3. und 27.5.1998).
Mit diesem Handlungsauftrag bewegte sich die DTK noch innerhalb der gesetzlichen Zuständigkeiten des Landkreises. Die Bereitstellung geeigneter Räumlichkeiten für die Mitarbeiter des Landratsamts gehört zu den (ungeschriebenen) Pflichtaufgaben eines Landkreises; sie ergibt sich aus seiner Stellung als Sachaufwandsträger, die über den eigenen und übertragenen Wirkungskreises hinaus auch die Funktion des Landratsamts als Staatsbehörde umfasst (vgl. Art. 7 Abs. 1 FAG; Art. 53 Abs. 2 Satz 1 LKrO). Dass der Landkreis diese Aufgabe nicht nur durch Neuerrichtung oder Ankauf bzw. Anmietung eines bereits bezugsfertigen Landratsamtsgebäudes erfüllen darf, sondern ebenso dadurch, dass er ein bisher anderweitig genutztes Gelände erwirbt und die dort bestehenden Gebäude für seine Zwecke umbaut, steht ebenfalls außer Frage. Diese letztgenannte Option unterliegt auch keiner strikten quantitativen Beschränkung dergestalt, dass die auf dem Grundstück vorhandene oder zulässige Nutzfläche nicht oder nur unwesentlich größer sein dürfte als zur Unterbringung des Landratsamts erforderlich. Ein solches Limit kann zumindest dann nicht gelten, wenn der Veräußerer wie hier zu keinem Teilverkauf des Objekts bereit ist. Entschließt sich der Landkreis in dieser Angebotssituation zum Erwerb einer Immobilie, deren Raumangebot seinen aktuellen Eigenbedarf übersteigt, so überschreitet er mit seiner Beschaffungsmaßnahme noch nicht die Grenzen seiner Verbandskompetenz. Er kann damit allenfalls wegen des vereinbarten Kaufpreises gegen das Gebot der Wirtschaftlichkeit verstoßen, falls sich günstigere Alternativen anbieten.
Nachdem der Beklagte die grundsätzliche Entscheidung getroffen hatte, das ehemalige Kasernengelände als Ganzes zu erwerben und zum zentralen Standort des Landratsamts umzugestalten, durfte er die hierzu gegründete Projektgesellschaft DTK ohne Kompetenzverstoß auch damit beauftragen, den für den primären Nutzungszweck nicht benötigten Teil der Grundfläche bzw. des Gebäudebestands anderweitig zu verwerten. Dem privatrechtlich organisierten Unternehmen wurde damit zwar eine weitreichende Ermächtigung zu selbständiger wirtschaftlicher Betätigung erteilt. Es handelte sich aber um keine von der Erfüllung originärer Landkreisaufgaben gänzlich unabhängige, allein erwerbswirtschaftlich motivierte Betätigung, die dem Beklagten prinzipiell verwehrt wäre (hierzu BVerfG vom 8.7.1982 BVerfGE 61,82/107). Die wirtschaftliche Verwertung der nicht für das Landratsamt benötigten Grundstücksteile stellte vielmehr einen Fall der sog. Ressourcennutzung dar, bei der die Kommune ein andernfalls brachliegendes Wirtschaftsgut in kompetenzrechtlich zulässiger Weise zur ergänzenden Einnahmeerzielung nutzt (s. allgemein Schulz/Wachsmuth/Zwick, Kommunalverfassungsrecht Bayern, Anm. 1.3.3 zu Art. 87 GO; Schulz/Wager, Recht der Eigenbetriebe und der Kommunalunternehmen in Bayern, 2009, S. 41 f.; Prandl/Zimmermann/Büchner, Anm. 8 zu Art. 87 GO; Britz, NVwZ 2001, 380/384 f.; Scharpf, BayVBl 2006, 23 f.).
Es entspricht dem in Art. 55 Abs. 2 Satz 1 LKrO für die Landkreisverwaltung und in Art. 83 Abs. 1 LKrO für die landkreiseigenen Unternehmen normierten Gebot der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit sowie dem in Art. 68 Abs. 2 Satz 1 LKrO niedergelegten Grundsatz der wirtschaftlichen Verwaltung von Vermögensgegenständen, dass die Landkreise die Kapazität ihrer vorhandenen Anlagen und Einrichtungen in möglichst vollem Umfang ausnutzen. Verbleiben nach der Erfüllung des eigenen Bedarfs noch Kapazitätsreserven, so darf sich ein Landkreis daher zur Verbesserung der Rentabilität grundsätzlich auch außerhalb seiner originären Aufgaben erwerbswirtschaftlich betätigen (vgl. Nr. 2.4 der Vollzugsbekanntmachung zum kommunalen Unternehmensrecht – VollzugsBekKUR – vom 3.3.2003, AllMBl S. 57, geändert durch IMBek vom 25.5.2009, AllMBl S. 179; Britz a.a.O.; RhPfVerfGH vom 28.3.2000 NVwZ 2000, 801/803). So ist es z. B. nicht zu beanstanden, wenn zur besseren Auslastung kommunaler Abfallentsorgungsanlagen auch gebietsfremde Abfälle angenommen werden (OVG RhPf vom 21.3.2006 DÖV 2006, 611/612; VollzugsBekKUR a.a.O.). Zulässig sind solche fiskalischen Zusatzgeschäfte allerdings nur, wenn sie mit der primär wahrgenommenen öffentlichen Aufgabe vereinbar und ihr in quantitativer Hinsicht nachgeordnet sind (Britz a.a.O.; Scharpf a.a.O. S. 24; vgl. BVerwG vom 21.4.1989 BVerwGE 82, 29/34). Die Kommunen dürfen sich den rechtfertigenden Zweck auch nicht selbst verschaffen, indem sie ihre Einrichtungen gezielt so dimensionieren, dass sie auf privatwirtschaftliche Zusatzeinnahmen angewiesen sind (vgl. OLG München vom 20.4.2000 NVwZ 2000, 835/836; OLG Hamm vom 23.9.1997 NJW 1998, 3504/3505). Sie haben vielmehr nach Möglichkeit so zu planen, dass keine Überkapazitäten entstehen (Scharpf a.a.O.), und müssen dem Rentabilitätsgebot vorrangig durch eine Verringerung der nicht (mehr) benötigten Kapazitäten Rechnung tragen (VollzugsBekKUR a.a.O.).
Der Auftrag an die DTK zu einer privatwirtschaftlichen Verwertung des restlichen Kasernengeländes stand mit diesen kompetenzrechtlichen Vorgaben in Einklang. Er hatte seinen Grund ersichtlich darin, dass der Beklagte das zur Unterbringung des Landratsamts vorgesehene Areal, das als der am besten geeignete und auch wirtschaftlich günstigste Standort angesehen wurde, nur als Ganzes erwerben konnte. Er wurde damit unvermeidbar Eigentümer einer Teilfläche, die für landkreisspezifische Zwecke nicht verwendbar und in unsaniertem Zustand auch nicht ohne weiteres verkäuflich war. Die Entscheidung, diesen nicht benötigten Teil des Grundstücks und die darauf befindlichen Gebäude durch das landkreiseigene Unternehmen bezugsfertig herrichten und anschließend verkaufen oder vermieten zu lassen, beruhte demnach nicht auf einer in Gewinnerzielungsabsicht erfolgten Erweiterung des Grundstücksgeschäfts, sondern diente vorrangig zur Refinanzierung der auf die nicht benötigte Teilfläche entfallenen Anschaffungskosten. Dies kam auch im Gesellschaftsvertrag der DTK zum Ausdruck, der in Nr. 8.3.3. eine Weiterveräußerung von Teilen des betreffenden Grundstücks oder aufstehender Gebäude zur Unterbringung von Behörden des Freistaats Bayern lediglich „zum Buchwert“ vorsah und insoweit das Abschöpfen marktbedingter Wertsteigerungen ausschloss.
Bei der Umwandlung des ehemaligen Kasernengrundstücks in ein „Behörden- und Dienstleistungszentrum“ sollte – laut ursprünglicher Zielsetzung des Beklagten – die Unterbringung von Dienststellen des Landkreises im Vordergrund stehen, da hierfür ca. 55 % der damals vorhandenen Gesamtnutzfläche veranschlagt waren. Mit dieser originären Landkreisaufgabe war die Ansiedlung von weiteren Behörden und Dienstleistungsbetrieben am selben Standort ohne weiteres vereinbar. Sie bot sogar erhebliche wirtschaftliche Vorteile, weil damit die notwendigen Sanierungs- und Umbaumaßnahmen für das gesamte Gelände einheitlich geplant und durchgeführt werden konnten, so dass der Koordinierungsbedarf verringert wurde.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann nicht angenommen werden, dass der Beklagte mit der Umwandlung von Teilen des erworbenen Grundstücks in ein „Behördenzentrum“ einen eigenständigen Zweck verfolgt und es somit als seine Aufgabe angesehen hätte, anderen Verwaltungsträgern geeignete Dienstgebäude zur Verfügung zu stellen. Bei einem solchen Handeln im alleinigen Fremdinteresse wäre allerdings die Verbandskompetenz eines Landkreises eindeutig überschritten. Dem Beklagten ging es aber primär darum, die nicht benötigten Teile des Kasernengeländes im eigenen Interesse einer wirtschaftlichen oder zumindest kostendeckenden Verwertung zuzuführen. Hierfür musste er eine dem vorhandenen Baubestand angemessene Nachfolgenutzung finden, die nicht nur den städtebaulichen Vorstellungen der Stadt Bad T. entsprach, sondern für die auch am Immobilienmarkt eine konkrete Nachfrage bestand. Bereits im Vorfeld des Grunderwerbs hatten der Freistaat Bayern und die damalige Bundesanstalt für Arbeit ihr Interesse an einem Erwerb bzw. einer Anmietung bestimmter Teilflächen bekundet. Für den Beklagten lag es nahe, die Bedürfnisse dieser künftigen Nutzer bereits im Zuge der nötigen Umbaumaßnahmen zu berücksichtigen und insofern von der Entwicklung eines „Behördenzentrums“ zu sprechen. In diesem Schlagwort kam also vor allem eine bestimmte Vermarktungsabsicht zum Ausdruck. Die Konzentration landkreisfremder Dienststellen an einem gemeinsamen Standort bildete hingegen nicht den eigentlichen Zweck der Maßnahme, nachdem es dem Kreistag beim Erwerb des Kasernenareals erklärtermaßen nur auf die Zusammenlegung der im Stadtgebiet verstreuten Dienststellen des Landkreises angekommen war (Beschluss vom 4.3.1998). Dass die dafür nicht benötigten Restflächen und Gebäude gleichfalls saniert und an öffentliche ebenso wie an private Rechtsträger verkauft bzw. vermietet wurden, war bereits unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlichen Ressourcennutzung kompetenzrechtlich zulässig. Es kann daher offen bleiben, ob auch die vom Kreistag erwarteten „Synergieeffekte“ (im Sinne einer effizienteren Zusammenarbeit und größerer Bürgerfreundlichkeit) für sich allein ausgereicht hätten, um die Errichtung eines Verwaltungszentrums für Behörden anderer Rechtsträger mit Mitteln des Landkreises zu rechtfertigen. Dass dieses Motiv die damaligen Entscheidungen jedenfalls nicht maßgeblich bestimmt hat, zeigt sich in dem nur vage formulierten Auftrag, die Ansiedlung weiterer Behörden auf dem Gelände „anzustreben“.
b) Die im Haushaltsjahr 2005 umlagewirksame Zuwendung von 2,5 Mio. Euro an die DTK ist auch nicht deshalb als kompetenzwidrig anzusehen, weil die DTK zusammen mit der DTK GmbH und der Stadt Bad T. Teilhaberin der Gerontotechnologiezentrum GmbH & Co. KG (GTZ) war. Für die DTK bestand damit zwar die Möglichkeit, die vom Beklagten erhaltenen (nicht zweckgebundenen) Mittel ganz oder teilweise im Wege einer freiwilligen Einlage an die ebenfalls in Zahlungsschwierigkeiten befindliche Tochtergesellschaft weiterzuleiten. Darin konnte aber keine unzulässige Mitfinanzierung einer landkreisfremden Angelegenheit gesehen werden. Die der GTZ gestellte Aufgabe, nämlich die Vornahme von grundstücks- und gebäudebezogenen Rechtsgeschäften, „die der Errichtung und Verwirklichung eines Gerontotechnologiezentrums (Forum der Generationen) in Bad T. oder sonstigen Dienstleistungsbereichen auf dem Gelände der früheren F.-Kaserne dienen“ (Nr. 2 des Gesellschaftsvertrags), war von der Verbandskompetenz des Beklagten gedeckt. Sie ließ sich, wie im Urteil des Verwaltungsgerichts zutreffend festgestellt wird, dem Grunde nach durch die Landkreisaufgabe der indirekten Wirtschaftsförderung rechtfertigen. Dass bei ihrer Erfüllung nach Feststellung des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbands massiv gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot verstoßen wurde, konnte sich aus den oben genannten Gründen auf die Rechtmäßigkeit der Umlagebescheide nicht auswirken.
Die Landkreise können die ihnen – ebenso wie den Gemeinden – gesetzlich zugewiesene Aufgabe, die für das wirtschaftliche Wohl ihrer Einwohner erforderlichen Einrichtungen zu schaffen (Art. 51 Abs. 1 LKrO), in erster Linie dadurch erfüllen, dass sie zur Verbesserung der örtlichen Wirtschaftsstruktur und zur Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen die Ansiedlung gewerblicher Betriebe fördern (vgl. BVerwG vom 15.12.1989 BVerwGE 84, 236/239; Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Stand September 2010, RdNr. 5 zu Art. 57 GO). Als geeignete Maßnahme kommt dabei auch die Entwicklung und Bereitstellung geeigneter Gewerbeflächen durch kommunale Immobiliengesellschaften in Betracht (BVerwG vom 21.03.1995 BayVBl 1995, 698/699). Voraussetzung für ein solches Handeln des Landkreises ist allerdings, dass das Projekt aufgrund einer gemeindeübergreifenden Zielsetzung oder weitreichender tatsächlicher Auswirkungen überörtliche Bedeutung besitzt und damit nicht in die alleinige Zuständigkeit der Standortgemeinde fällt (OVG Brandenburg vom 7.11.1996 NVwZ-RR 1998, 57; OVG Saarl vom 29.8.2001 Az. 9 R 2/00 <juris>).
Bei dem von der GTZ geplanten und durch Bebauung des früheren Kaserneninnenhofs teilweise verwirklichten Gerontotechnologiezentrum lagen diese Voraussetzungen vor. Es handelte sich dabei laut der vorgelegten Projektbeschreibung um ein themenspezifisches Technologiezentrum, in welchem innovative Unternehmen, Arbeits- und Forschungsgruppen der Industrie sowie universitäre Einrichtungen angesiedelt werden sollten, die an der technologischen Weiterentwicklung von Produkten und der Optimierung von Dienstleistungen arbeiten, die von älteren Menschen in Anspruch genommen werden. Bei diesen gewerblichen Aktivitäten sollten Verbindungen aufgebaut werden nicht nur zu den nahegelegenen Reha-Einrichtungen in Bad T., sondern zu Partnern im Kur- und Klinikbereich der weiteren Region und damit auch des gesamten Landkreises. Die an der GTZ beteiligten Kommunen erwarteten sich davon einen unmittelbaren Zuwachs an qualifizierten Arbeitsplätzen sowie eine Vielzahl weiterer wirtschaftlicher Vorteile für die im Landkreis ansässigen Unternehmen (vgl. den Besprechungsvermerk der Regierung von Oberbayern vom 20.4.1999, Bl. 217 der VG-Akten). Angesichts dieser primär wirtschaftsfördernden überörtlichen Zielsetzung kann die Gründung des Gerontotechnologiezentrums als eine in die Zuständigkeit des Beklagten fallende kommunale Aufgabe angesehen werden.
Diese rechtliche Einschätzung wird nicht durch die Erklärung des Beklagten in Frage gestellt, er habe mit der Einrichtung des Zentrums auch Fortschritte im Bereich der häuslichen Pflege alter Menschen erreichen wollen, die letztlich der Bevölkerung im Landkreis zugute kämen. Eine solche generelle Förderung von Forschungsvorhaben und technischen Projekten fiele zwar, da davon nicht nur die Bewohner einzelner Kommunen profitieren und somit der örtliche Bezug fehlt, nicht mehr in die Zuständigkeit der Gemeinden und Landkreise. Die genannte Äußerung des Beklagten ist aber nicht so zu verstehen, dass bei der Gründung des Zentrums aus Sicht der beteiligten Gebietskörperschaften die Entwicklung anwendungsreifer gerontotechnologischer Produkte der Hauptzweck gewesen wäre. Wie die vom Beklagten vorgelegten Prognosezahlen über zusätzliche Arbeitsplätze im Technologie- und Zulieferbereich erkennen lassen, stand für die kommunalen Entscheidungsträger vielmehr die Absicht der Wirtschaftsförderung ganz im Vordergrund. Neben dieser primären Zielsetzung mag in der Öffentlichkeit zwar auch damit geworben worden sein, dass neue gerontotechnologische Entwicklungen eine bessere Versorgung alter Menschen im Landkreis bewirken könnten. Dieses sozialpolitische Zusatzargument lässt aber das vom Aufgabenkatalog des Art. 51 Abs. 1 LKrO gedeckte Vorhaben nicht kompetenzwidrig werden.
76Nach ständiger Rechtsprechung des Senats zieht ein Fehler bei der Festsetzung des Umlagesolls durch den Ansatz von Ausgaben für landkreisfremde Aufgaben die Nichtigkeit der Haushaltssatzung und damit die Rechtswidrigkeit von Umlagebescheiden nur dann nach sich, wenn er spürbar in die Finanzwirtschaft eingreift, nämlich sich auf den Umlagesatz mit einem Prozentpunkt oder mehr auswirkt (vgl. BayVGH 25.7.1996 BayVBl 1996, 691/692; vom 7.12.2005 VGH n. F. 58, 268/275 f. = BayVBl 2006, 466/468 f. m.w.N.). Diese Rechtsprechung trägt dem Umstand Rechnung, dass die Grenzziehung zwischen den Aufgaben des Landkreises und den Aufgaben der kreisangehörigen Gemeinden in der Praxis durchaus schwierig sein kann, so dass sich Zuordnungsfehler bei einem so umfangreichen Werk wie dem Haushaltsplan eines Landkreises nicht immer vermeiden lassen. Es wäre vor diesem Hintergrund unangemessen, wenn bereits geringfügige Fehler bei der Festsetzung des Umlagesolls zur Unwirksamkeit der gesamten Haushaltssatzung führen würden.
Diese Erwägungen gelten entgegen der Auffassung der Klägerinnen und des Verwaltungsgerichts auch dann, wenn ein Kompetenzverstoß nicht nur zu einer einmaligen Ausgabenerhöhung führt, sondern den Kreishaushalt über mehrere Jahre hinweg mit Zins- und Tilgungsverpflichtungen belastet. In solchen Fällen kann zwar die Summe der Annuitäten bis zur vollständigen Darlehenstilgung deutlich über jenen Betrag hinausgehen, dessen Abzug in einem einzelnen Haushaltsjahr den Umlagesatz um einen Prozentpunkt verringern würde. Diese hypothetische Gesamtbetrachtung rechtfertigt es aber nicht, in solchen Fällen einen spürbaren Eingriff in die Finanzwirtschaft der kreisangehörigen Gemeinden anzunehmen. Bei der Prüfung, ob die Bagatellgrenze überschritten ist, bildet allein das jeweilige Haushaltsjahr den Bezugspunkt. Käme es stattdessen auf die Gesamtbelastung während eines mehrjährigen Zeitraums an, so müssten konsequenterweise auch alle dafür ermittelten Umlagekraftzahlen zusammengerechnet werden, um die Veränderung des Umlagesatzes zu ermitteln.
Auch eine kompetenzwidrige Ausgabe in Höhe von 2,5 Mio. Euro kann demnach aus Sicht der umlageverpflichteten Gemeinden einen unbeachtlichen „geringfügigen Fehler“ in der Haushaltsplanung des Landkreises darstellen, wenn die Ausgabe durch ein Darlehen finanziert und damit die finanzielle Belastung zeitlich so gestreckt wurde, dass sie sich in jedem einzelnen Haushaltsjahr nur marginal auswirkt. Die für die Bagatellgrenze maßgebende Geringfügigkeit des Fehlers bestimmt sich weder nach der Höhe des für eine landkreisfremde Aufgabe aufgewandten Betrags noch nach der Schwere des Rechtsverstoßes, sondern allein danach, ob sich als Folge kompetenzwidrigen Handelns der ungedeckte Finanzbedarf des Landkreises in dem jeweiligen Jahresetat spürbar erhöht hat. Dies kann auch dann der Fall sein, wenn mehrere Einzelverstöße, von denen jeder für sich nur eine vergleichsweise geringe Ausgabenmehrung bewirkt, in ihrer Summe den Umlagesatz in einem Jahr um mehr als einen Prozentpunkt ansteigen lassen. Umgekehrt kann ein größerer Einzelbetrag, der über mehrere Haushaltsjahre hinweg abfinanziert wird, noch unterhalb der Erheblichkeitsschwelle liegen.
Dass sich den Landkreisen hierbei auch Missbrauchsmöglichkeiten bieten, zwingt zu keinem anderen Verständnis. Wird eine kompetenzrechtlich unzulässige Ausgabe gezielt auf einen längeren Zeitraum verteilt, so wird sie damit zwar für die kreisangehörigen Gemeinden im Umlagerechtsstreit unangreifbar. Andererseits verringert sich aber für die betreffenden Haushaltsjahre der Spielraum des Landkreises für weiteres haushaltswirksames Tätigwerden außerhalb seiner gesetzlichen Zuständigkeiten. Im Übrigen wird vor allem dann, wenn größere kreditfinanzierte Ausgaben für möglicherweise landkreisfremde Zwecke vorgesehen sind, eine intensivere rechtsaufsichtliche Überprüfung des Kreishaushalts stattzufinden haben.
In die gemeindliche Finanzhoheit, die durch die Umlagepflicht nach Art. 56 Abs. 2 Nr. 2 LKrO, Art. 18 FAG in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise beschränkt ist, wird durch die Höhe der Kreisumlage allenfalls dann übermäßig eingegriffen, wenn den kreisangehörigen Gemeinden kein substanzieller Finanzspielraum zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung ihrer Aufgaben mehr verbleibt (BayVGH vom 14.1.2000 BayVBl 2000, 728 f.; NdsOVG vom 27.1.1999 DVBl 1999, 842/843 f.; OVG Bbg vom 7.11.1996 NVwZ-RR 1998, 57/63; OVG SH vom 20.12.1994 NVwZ-RR 1995, 690/691; vgl. auch BVerfG vom 26.2.1999 NVwZ-RR 1999, 417; vom 9.3.2007 NVwZ-RR 2007, 435 m.w.N.). Ob dies der Fall ist, lässt sich nicht losgelöst von den individuellen Verhältnissen der Landkreise und Gemeinden und den jeweils zu erfüllenden Aufgaben ermitteln (BayVGH a.a.O.). Eine starre Begrenzung des Umlagesatzes etwa auf 50 %, wie sie die Klägerinnen unter Hinweis auf den im Steuerrecht entwickelten sog. Halbteilungsgrundsatz postulieren, kommt jedenfalls nicht in Betracht (BVerwG vom 15.11.2006 BVerwGE 127, 155/160; NdsOVG vom 27.12.2004 Az. 10 LB 6/02 <juris>; Henneke in Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, 2006, § 14 RdNr. 119; vgl. dazu auch BayVerfGH vom 28.11.2007 Vf. 15-VII-05 <juris>).
Aus dem Vorbringen, durch die Kreisumlage seien bei der Klägerin zu 1 im Jahr 2005 67,83 % und bei der Klägerin zu 2 sogar 102,09% der allgemein zur Verfügung stehenden Finanzmittel gebunden gewesen, ergibt sich noch kein unzulässiger Eingriff in die verfassungsrechtlich geschützte Finanzhoheit. Die Klägerinnen haben nicht substantiiert dargelegt, dass ihre Finanzausstattung wegen der erhöhten Kreisumlage für eine eigenverantwortliche Erledigung ihrer Selbstverwaltungsaufgaben nicht mehr ausgereicht hätte (vgl. BVerfG vom 9.3.2007 NVwZ-RR 2007, 435 ff.). Sie hätten dazu nicht nur den Gesamtumfang ihrer Finanzausstattung und dessen Minderung aufgrund der Kreisumlagenerhöhung quantifizieren, sondern auch im Einzelnen erläutern müssen, ob und mit welchem Ergebnis das Erschließen zusätzlicher Einnahmemöglichkeiten etwa im Rahmen des Gebührenhaushalts geprüft wurde (BVerfG a.a.O.). Zudem hätten sie nachvollziehbar begründen müssen, inwiefern sie durch die Höhe der Kreisumlage objektiv gehindert waren, die ihnen obliegenden Aufgaben – gegebenenfalls nach einem Überdenken der Prioritäten – in dem erforderlichen Mindestmaß zu erfüllen (BVerfG a.a.O., m.w.N.). Dabei wäre auch auf die Gründe für die erheblichen Unterschiede in der finanziellen Situation der beiden Klägerinnen näher einzugehen gewesen. Bei der Klägerin zu 2 war laut eigenen Angaben ein wesentlich höherer Anteil der vorhandenen Finanzmittel durch die Kreisumlage gebunden als bei der Klägerin zu 1. Eine etwaige Finanzierungslücke könnte daher nicht (allein) auf der Höhe der Kreisumlage beruhen, sondern (auch) auf gemeindespezifischen Umständen, die bei der Festsetzung des landkreisweit geltenden Umlagesatzes nicht zwingend zu berücksichtigen waren (vgl. VG Würzburg vom 29.9.1999 BayVBl 2000, 730/733; Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Stand Mai 2010, RdNr. 4 zu Art. 53 LKrO).
Es ist auch im Übrigen nicht ersichtlich, dass der Beklagte mit der im Jahr 2005 vorgenommenen Anhebung des Hebesatzes der Kreisumlage, der zuvor vier Jahre lang unverändert bei 48,5 % gelegen hatte, auf 52,4 % in willkürlicher Weise einseitig zu Lasten der Gemeinden seine kreispolitischen Interessen verfolgt hätte. Wie der Vorbericht des Beklagten zum Haushaltsplan 2005 zeigt (S. 4), entsprach die durch die Kreisumlagenerhöhung erwartete Mehreinnahme in etwa jenem Betrag, der infolge der damals ebenfalls deutlich erhöhten Bezirksumlage (26,00 % statt bisher 23,55 %) als Mehrausgabe zu veranschlagen war. Die weiteren Etatansätze lassen ebenfalls keine konkreten Anhaltspunkte dafür erkennen, dass die Höhe des ungedeckten Finanzbedarfs durch ein die Gemeindeinteressen nicht hinreichend beachtendes Ausgabeverhalten verursacht worden wäre. Dass der Kreishaushalt durch die in früheren Jahren vorgenommene Umgestaltung des ehemaligen Kasernenareals erheblich stärker belastet worden war als ursprünglich kalkuliert, ließ die Erhebung einer bedarfsdeckenden Kreisumlage im Jahr 2005 noch nicht rücksichtslos erscheinen. Der Beklagte war angesichts seiner zunehmenden Verschuldung lediglich gehindert, ähnlich riskante Großprojekte neu zu beginnen und dafür wiederum die Gemeinden finanziell in Anspruch zu nehmen.
III. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf insgesamt 375.043 Euro festgesetzt.
Permalink: http://openjur.de/u/490407.html

References: Art. 51
 § 4
 Art. 11
 § 113
 Art. 2
 Art. 11
 Art. 2
 Art. 10
 Art. 5
 Art. 5
 § 47
 Art. 5
 Art. 18
 Art. 8
 Art. 56
 Art. 18
 Art. 56
 Art. 56
 Art. 56
 Art. 7
 Art. 53
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 55
 Art. 83
 Art. 68
 Art. 57
 Art. 51
 Art. 56
 Art. 18
 § 14
 Art. 53
 § 154
 § 167