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Bikameralismus – Der Deutsche Bundesrat und der Schweizer Ständerat im Vergleich: Gesetzgebung und Repräsentation machen den Unterschied aus! › Regierungsforschung
Veröffentlicht am 27. Februar 2015 um 12:08 Uhr • Abgelegt unter: Archiv / Jahrgang 2015, Beiträge, Forschungspapiere
Parlamente bestehen aus einer oder zwei Kammern, wobei die zweite Kammer oftmals einen eher schlechten Ruf genießt, wenn sie denn überhaupt beachtet wird. In diesem Artikel steht die zweite Kammer hingegen im Zentrum der Analyse: Der Deutsche Bundesrat und der Schweizer Ständerat werden vergleichend dargestellt.
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Beide Kammern gelten als die föderale Vertretung der Bundesländer bzw. der Kantone, und beiden wird die Berechtigung im politischen System zugestanden (wenn auch die Kritik an dieser Institution nicht ausbleibt) – anders als beispielsweise beim österreichischen Bundesrat, dessen Abschaffung in Politik, Medien und Wissenschaft regelmäßig gefordert wird. In der folgenden Analyse von Michael Strebel wird der Schwerpunkt auf die Zusammensetzung und die Funktionen der zweiten Parlamentskammer gesetzt. Bikameralismus – Der Deutsche Bundesrat und der Schweizer Ständerat im Vergleich: Gesetzgebung und Repräsentation machen den Unterschied aus!
Dr. rer. soc. Michael Strebel ist Politologe und Ratssekretär des neu eingeführten Parlamentes der Stadt Wetzikon (Kanton Zürich). Des Weiteren hat er einen Lehrauftrag an der FernUniversität in Hagen und ist Korrektor. In seiner Dissertation untersuchte er die Frage, ob sich die Schweiz auf dem Weg zu einem Exekutivföderalismus befindet (im Nomos Verlag erschienen, weitere Informationen siehe auch http://politikstudie.ch).
Parlamente bestehen aus einer oder zwei Kammern, wobei die zweite Kammer oftmals einen eher schlechten Ruf genießt, wenn sie denn überhaupt beachtet wird. In diesem Artikel steht die zweite Kammer hingegen im Zentrum der Analyse: Der Deutsche Bundesrat und der Schweizer Ständerat werden vergleichend dargestellt. Beide Kammern gelten als die föderale Vertretung der Bundesländer bzw. der Kantone, und beiden wird die Berechtigung im politischen System zugestanden (wenn auch die Kritik an dieser Institution nicht ausbleibt) – anders als beispielsweise beim österreichischen Bundesrat, dessen Abschaffung in Politik, Medien und Wissenschaft regelmäßig gefordert wird (Fallend 2010: 182 ff.). In der folgenden Analyse wird der Schwerpunkt auf die Zusammensetzung und die Funktionen der zweiten Parlamentskammer gesetzt.
1 Die zweite Kammer des deutschen Parlaments: der Bundesrat
Bei der Erarbeitung des Grundgesetzes (GG) war die Einrichtung einer zweiten Parlamentskammer zwar unbestritten, nicht aber deren institutionelle Ausgestaltung. Zwei Modelle standen damals zur Debatte: das Senatsmodell und das Bundesratsmodell. Der Unterschied zwischen den beiden Modellen lag darin, dass beim Senatsmodell die Mitglieder der zweiten Parlamentskammer durch den Landtag gewählt und danach mit einem freien Mandat ausgestattet worden wären. Beim Bundesratsmodell hingegen, das sich schließlich durchsetzen konnte, stellen die Landesregierungen die Mitglieder dieser Kammer (vgl. dazu ausführlich: Eith/Siewart 2010: 98 ff.).
Gemäß dem GG steht dem Bundestag (mit einer variablen Anzahl von Mitgliedern, derzeit sind es 631) der Bundesrat als das föderative Bundesorgan zur Seite: Durch diese zweite Kammer wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit (Art. 50).
1.1 Zusammensetzung des Bundesrates
Der Bundesrat besteht aus Mitgliedern der Regierungen der Bundesländer, von denen sie bestellt und abberufen werden (GG Art. 51 Abs. 1). Die Landtage haben folglich keinen Einfluss auf die Zusammensetzung des Bundesrates, ebenso wenig hat die Opposition die Möglichkeit, im Bundesrat direkt bei der Politikgestaltung des Landes mitzuwirken (vgl. Gramm/Pieper 2008: 266).
Jedes Bundesland verfügt im Landtag über mindestens drei Stimmen; Ländern mit mehr als zwei Millionen Einwohnern stehen hingegen vier, mit über sechs Millionen fünf und mit mehr als sieben Millionen sechs Stimmen zu (GG Art. 51 Abs. 2). Jedes Bundesland ist befugt, so viele Mitglieder zu entsenden, wie es Stimmen hat; derzeit sind es insgesamt 68. Die Stimmen eines Bundeslandes, mandatiert durch die Landesregierung, können nur einheitlich und ausschließlich durch anwesende Mitglieder oder deren Vertreter abgegeben werden (Art. 51 Abs. 3), insofern besteht kein freies Mandat. Die folgende Abbildung 1 zeigt die Stimmenverteilung sowie die aktuelle parteipolitische Zusammensetzung auf.
Abbildung 1: Zusammensetzung des Bundesrates und Stimmenverteilung
1.2 Funktionsweise des Bundesrates
Der Bundesrat ist ein Arbeitsparlament mit 16 Ausschüssen ((Vgl. zu den einzelnen Ausschüsse des Bundesrates: http://www.bundesrat.de/DE/bundesrat/ausschuesse/ausschuesse-node.html.)) und weiteren Unterausschüssen, die sich an den jeweiligen Zuständigkeitsbereichen der Ministerien der Bundesregierung orientieren. Jedes Bundesland delegiert ein Mitglied in den jeweiligen Ausschuss – somit verfügt jedes Bundesland in jedem der 16 Ausschüsse über je eine Stimme. Quantitativ betrachtet haben die Bundesratsmitglieder in der Legislaturperiode 17 (2009-2013) insgesamt an 637 Sitzungen teilgenommen; davon waren 584 Ausschusssitzungen und 53 Plenarsitzungen (Statistik des Bundesrates: 1) – eine beachtliche Leistung. Die Mitglieder der Bundesregierung haben das Recht und auf Verlangen sogar die Pflicht, an den Verhandlungen des Bundesrates und seiner Ausschüsse teilzunehmen (GG Art. 53).
1.3 Zuständigkeiten des Bundesrates
a) Zustimmungs- und Einspruchsgesetze
Der Bundestag wirkt bei der Gesetzgebung mit. Dabei wird zwischen Zustimmungs- und Einspruchsgesetzen unterschieden. Zustimmungsgesetze kommen nur dann zustande, wenn sich beide Parlamentskammern bezüglich der betreffenden Vorlage einigen können. Im GG ist aufgeführt, welche Gesetze unter diese Kategorie fallen: namentlich Verfassungsänderungen, Gesetze, die Auswirkungen auf die Finanzen der Bundesländer haben sowie Gesetze, bei deren Umsetzung in die Organisations- und Verwaltungshoheit der Bundesländer eingegriffen wird. Da ein Zustimmungsgesetz nur zustande kommt, wenn sich Bundesrat und Bundestag bezüglich des betreffenden Gesetzesvorhabens einig sind, gilt dieses bei einem endgültigen Nein des Bundesrates als gescheitert.
Die ersten Auswertungen der Gesetzesvorhaben nach Zustimmungs- und Einspruchsgesetze deuten darauf hin, dass der Anteil der zustimmungsbedürftigen Gesetze als Konsequenz der Föderalismusreform 1 gesunken ist; für eine abschließende Beurteilung ist es jedoch noch zu früh (vgl. Drucksache 16/ 8688).
Alle anderen Gesetze, die aufgrund des GG nicht ausdrücklich einer Zustimmung des Bundesrates bedürfen, gelten als Einspruchsgesetze. Bei diesen Gesetzesvorlagen steht es dem Bundesrat lediglich zu, Einspruch zu erheben; der Bundestag kann den Einspruch jedoch überstimmen, und dem Gesetz dennoch zum Durchbruch verhelfen. So erstaunt es nicht, dass es bei der Frage, ob ein bestimmtes Gesetz der Zustimmung des Bundesrates bedarf oder nicht, immer wieder zu einer unterschiedlichen Beurteilung kommt. In solchen Fällen entscheidet der Bundespräsident bei der Verkündung des Gesetzes, ob die Zustimmung des Bundesrates notwendig ist. Eine abschließende Entscheidung liegt ausschließlch beim Bundesverfassungsgericht.
Findet ein Gesetz nicht die Zustimmung des Bundesrates, kann dieser die Einberufung des Vermittlungsausschusses verlangen (GG Art. 77 Abs. 2). Ist die Zustimmung des Bundesrates zu einem Gesetze erforderlich, so können auch der Bundestag und die Bundesregierung die Einberufung dieses Gremiums verlangen. Der Vermittlungsausschuss – in den jede Parlamentskammer für die gesamte Legislaturperiode 16 Mitglieder entsendet – verfolgt das Ziel, die unterschiedlichen politischen Auffassungen von Bundestag und Bundesrat hinsichtlich eines Gesetzgebungsvorhabens in einem Kompromiss zu vereinen (Eith/Siewart 2010: 106 ff.). Die Tabelle 1 gewährt einen umfassenden Einblick in die Tätigkeit des Bundesrates anlässlich des Gesetzgebungsverfahrens.
Tabelle 1: Mitwirkung des Bundesrates bei der Gesetzgebung
1) Hinsichtlich der Notwendigkeit einer Zustimmung vertrat der Bundesrat in mehreren Fällen eine unterschiedliche Rechtsauffassung. 2) Die vorsorglichen Einsprüche sind nicht gezählt. Quelle: Die Arbeit des Bundesrats im Spiegel der Zahlen; eigene und angepasste Darstellung.
b) Wahlfunktion
Neben der Gesetzesfunktion nimmt der Bundesrat eine Wahlfunktion wahr, indem er die Hälfte der Richter des Bundesverfassungsgerichtes wählt; bei der Wahl des Bundeskanzlers und des Bundespräsidenten hingegen hat die zweite Kammer keine Funktion.
c) Der Bundesrat im Mehrebenensystem
Die Übertragung von Gesetzgebungskompetenzen des Nationalstaates wie auch der Bundesländer auf die EU stellte und stellt den Bundestag, den Bundesrat wie auch die Landtage in Bezug auf die legislative Mitwirkung vor Herausforderungen: Wie lässt sich die politische Mitwirkung in einem Mehrebenensystem sicherstellen? In Angelegenheiten der EU steht dem Bundesrat eine Mitwirkungsbefugnis zu: ((Die (tatsächliche) Mitwirkung von Legislativen – auf nationaler wie auch auf Landesebene – in Fragen der EU wäre Thema für eine eigene Abhandlung.)) Die Bundesregierung hat den Bundesrat umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu unterrichten (GG Art. 23 Abs. 2). Die Informationspflicht der Bundesregierung erstreckt sich dabei auf Absichten, die für die Bundesländer von Interesse sind, und auf diese Auswirkungen haben können (Gramm/Pieper 2008: 268). Gemäß GG (Art. 52 Abs. 3a) hat der Bundesrat für Angelegenheiten der EU eine Europakammer gebildet, in die jedes Land ein Mitglied oder ein stellvertretendes Mitglied des Bundesrates entsendet. Diese Kammer ist zuständig für die Wahrnehmung der Mitwirkungsrechte des Bundesrates in Angelegenheiten der EU (Geschäftsordnung des Bundesrates). Besonders bemerkenswert daran ist, dass die Beschlüsse der Europakammer als Beschlüsse des Bundesrates gelten (GG Art. 52 Abs. 3a) – dies ist ein entscheidender Unterschied gegenüber den Ausschüssen, die keine abschließende Entscheidungsbefugnis haben. Diese legislative Mitwirkung des Bundesrates, wie auch des Bundestages, bei der EU wurde vom Bundesverfassungsgericht (BVerfG) durch mehrere Urteile gestärkt und die Exekutive angemahnt, das Parlament umfassend einzubeziehen.
2 Die zweite Kammer des Schweizer Parlaments: der Ständerat
Das nationale Parlament der Schweiz setzt sich – ursprünglich nach Vorbild des US-Senats ((Zur Historie siehe Vatter 2014: 312 ff.)) – ebenfalls aus zwei Kammern zusammen: aus den 200 Parlamentariern des Nationalrates und der kleineren Parlamentskammer des Ständerates. Mitglieder dieser Kammer können nicht gleichzeitig dem Nationalrat, der Exekutive oder dem Bundesgericht angehören ((Und umgekehrt.)) (BV Art. 144). Der Ständerat setzt sich aus den 46 Vertretern der 26 Schweizer Kantone bzw. der ehemaligen Halbkantone zusammen.
2.1 Zusammensetzung des Ständerates
Im Gegensatz zu Deutschland werden die Mitglieder des Ständerates durch eine Volkswahl nach dem Majorzsystem ((Wahl, bei der das zu vergebende Mandat der Mehrheit zufällt, während die Minderheit leer ausgeht.))(Ausnahme: Kanton Jura) bestimmt und damit legitimiert. Die Wahl in den Ständerat erfolgt alle vier Jahre durch den Souverän des entsprechenden Kantons, und zwar am gleichen Tag, wie die Erneuerungswahlen in den Nationalrat (Ausnahme: Kanton Appenzell Innerrhoden). Der Souverän wählt jeweils zwei Vertreter, mit Ausnahme der ehemaligen Halbkantone Obwalden, Nidwalden, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Außerrhoden und Appenzell Innerrhoden, die je einen Vertreter in Ständerat delegieren (BV Art. 150).
Der Umstand, dass dem größten Kanton, nämlich Zürich mit 1,425,538 Mio. Einwohnern, ebenfalls nur zwei Ständeratssitze zukommen, wie dem kleinsten Kanton mit zwei Ständeratssitze, Uri mit 35,865 Einwohnern (Bundesamt für Statistik, 2013), lässt insbesondere bei den bevölkerungsreichsten Kantonen Kritik aufkommen. Dieser Kritikpunkt – die Asymmetrie der Stimmen – deckt sich mit dem deutschen Bundesrat, wo die unausgewogene Stimmenzahl bzw. die unangemessene Gewichtung der Bevölkerungszahl unter den Bundesländern ebenfalls sporadisch zum Stein des Anstoßes wird. Die Tabelle 2 zeigt die aktuelle parteipolitische Zusammensetzung in absoluten Zahlen und die Tabelle 3 gibt Aufschluss über die einzelnen Kantone und deren Vertreter im Ständerat.
Tabelle 2: Aktuelle parteipolitische Zusammensetzung des Ständerates
Quelle: Bundesamt für Statistik; eigene Darstellung.
Tabelle 3: Aktuelle parteipolitische Zusammensetzung nach Kantonen
1) Kanton hat Anspruch auf einen Sitz im Ständerat. Quelle: Bundesamt für Statistik; eigene Darstellung.
Die Parteien bringen bei der Wahl der kantonalen Vertreter im Ständerat immer wieder den Begriff der „ungeteilten Standesstimme“ ins Spiel. Damit bringen die Parteienvertreter aus ihrer Sicht die Notwendigkeit zum Ausdruck, dass zwischen den beiden Ständeräten eines Kantons bezüglich der zentralen politischen Fragestellungen weitestgehend Übereinstimmung herrschen sollte, damit es bei deren Stimmabgabe im Parlament nicht zu einem Neutralisierungseffekt (Pattsituation) kommt.
Dem Ständerat steht ein Büro vor (Art 35 ParlG), das sich aus dem Präsidenten des Ständerats, seinen zwei Stellvertretern sowie drei weiteren Ständeratsmitgliedern zusammensetzt. Der Präsident führt jeweils – wie sein Pendant im Nationalrat – während eines Jahres die Sitzungen des Ständerates, eine unmittelbar darauf folgende Wiederwahl derselben Person von Gesetzes wegen ist untersagt (GRS Art. 3 Abs. 2). Dieser jährliche Wechsel bringt zum Ausdruck, dass die Funktion des Präsidenten – sei es auf Legislativ- oder Exekutivseite, auf Kantons- oder Bundesebene – im politischen System der Schweiz bewusst für eine kurze Zeitdauer verliehen wird. In Jahr ihres Präsidiums verhält sich die Person, welche die Präsidentschaft innehat, i.d.R. partei-politisch (stark) zurückhaltend – zugunsten ihrer repräsentativen Funktion. Der Ständeratspräsident leitet u.a. die Verhandlungen des Ständerates sowie des Ratsbüros und vertritt den Ständerat auch nach außen (GRS Art. 4 Abs. 1). Der Aufgabenkatalog des Ratsbüros (vgl. GRS Art. 6 Abs. 1) umfasst u.a. die Einhaltung und Sicherstellung der parlamentarischen Verfahren sowie die Organisation und Verwaltung des Ständerates.
Vor 1914 ist keine Reihenfolge bei der Besetzung des Ständeratspräsidenten erkennbar. Von 1916 bis 1927 folgte jeweils auf zwei FDP Vertreter ein CVP Mitglied, von 1928 bis 1947 jeweils abwechselnd ein FDP- und dann wieder ein CVP-Mitglied. In den folgenden Jahren wurden die kleinen Fraktionen (Liberale, SVP, SP) jeweils alle acht Jahre berücksichtigt bzw. seit 1971 alle fünf Jahre. Seit dem Jahr 2004 zeichnet sich die Praxis ab, dass alle fünf bzw. sechs Jahre ein Vertreter der SVP gewählt wird, gefolgt von einem Mitglied der SP-Fraktion (Factsheet 2014: 4). Bei seiner Wahl zum Präsidenten ist der betreffende Ständerat im Durchschnitt bereits seit elf Jahren Mitglied der zweiten Kammer; bisher wurden lediglich drei Frauen zur Ständeratspräsidentin gewählt (ebd.: 5 f.). Bei der Wahl steht in der Schweiz demnach die Parteizugehörigkeit im Vordergrund. Beim deutschen Bundesrat wechselt der Präsident – der in dieser Funktion zugleich auch das Amt des Stellvertreters des Bundespräsidenten innehat – zwar ebenfalls jährlich; allerdings ist hier nicht die Parteizugehörigkeit ausschlaggebend, sondern die Wahl erfolgt nach einer Art Rotationsverfahren: Gemäß dem im Jahr 1950 geschlossenen Königsteiner Abkommen (vgl. Rudzio 2000: 317) fällt die Präsidentschaft jährlich einem anderen Bundesland zu, und zwar in der Reihenfolge der Bevölkerungsstärke.
2.2 Funktionsweise des Ständerates
Die Parlamentarier beider Kammern des Schweizer Parlaments sind Milizpolitiker und gehen neben ihrem politischen Mandat einem Beruf nach, wobei in der gelebten Praxis ein starker Trend zur Professionalisierung zu beobachten ist und immer mehr Berufspolitiker auszumachen sind. Der Ständerat versammelt sich gleichzeitig wie die erste Kammer – der Nationalrat – in vier Sessionen à je drei Wochen pro Jahr. Der Ständerat umfasst elf ständige Fachkommissionen sowie zwei Aufsichtskommissionen ((Vgl. zu den einzelnen Kommissionen des Bundesrates: http://www.parlament.ch/d/organe-mitglieder/kommissionen/legislativkommissionen/Seiten/default.aspx.)) und weist somit das typische Charakteristikum eines Arbeitsparlaments auf. Die Kommissionssitzungen erfolgen zwischen den Parlamentssitzungen.
2.3 Zuständigkeiten des Ständerates und Unterschiede zwischen den beiden Schweizer Parlamentskammern
a) Gesetzgebungsfunktion
Eine Differenzierung der Gesetzesvorhaben – wie dies beim deutschen Bundesrat der Fall ist – findet sich beim Ständerat nicht: Diesem fallen im Gesetzgebungsverfahren integral die identischen Aufgaben und Zuständigkeiten zu wie dem Nationalrat; die beiden Kammern sind also „einander gleichgestellt“ (BV Art. 148) und müssen zum gleichen Entscheid gelangen. Ist das nicht möglich, wird ein Differenzbereinigungsverfahren eingeleitet, indem eine Einigungskonferenz mit je 13 Mitgliedern der materiell zuständigen Kommissionen eingesetzt wird, die eine Verständigungslösung zu suchen hat. Kommt es zu einem Einigungsantrag – der alle verbleibenden Differenzen gesamthaft bereinigt – und wird dieser in einem der beiden Kammern verworfen, so ist das Geschäft erledigt (ParlG Art. 89 ff.). Die bisherige Parlamentspraxis hat jedoch aufgezeigt, dass die Zusammenarbeit der beiden Kammern des Schweizer Parlaments konfliktarm und das Blockadepotential gering ist (Vatter 2014: 315). Im Vergleich dazu ist das Potential für Blockaden im deutschen Bundesrat grösser, wenn die politische Divergenz zwischen Bundestag (Regierungsmehrheit) und Bundesrat (Opposition) zunimmt (Rudzio 2000: 326).
Die Tabelle 4 zeigt die bisherigen 92 Einigungskonferenzen seit dem Jahr 1991. In lediglich 10 Gesetzesvorhaben wurde der vorgeschlagene Kompromiss durch das Gesamtparlament abgelehnt. Weder die schweizerische Einigungskonferenz noch der deutsche Vermittlungsausschuss des Bundestages und Bundesrates verfügen über abschließende Kompetenzen; der definitive Beschluss bleibt vielmehr dem Plenum vorbehalten.
Tabelle 4: Übersicht über die Einigungskonferenzen und deren Ergebnisse seit dem Jahr 1991
Stand: April 2014. Quelle: Factsheet Einigungskonferenz; eigene Darstellung.
b) Wahlfunktion In einem gemeinsamen Wahlakt zusammen mit dem Nationalrat wählt der Ständerat im Rahmen der sogenannten Vereinigten Bundesversammlung die Exekutive, den Bundespräsidenten (vgl. Strebel 2014) wie auch die Mitglieder der eidgenössischen Gerichte. In dieser Wahlfunktion unterscheidet sich der Ständerat vom deutschen Bundesrat, denn dieser hat bei der Wahl der Exekutive keine Funktion. Außerdem wird die Vereinigte Bundesversammlung zu besonderen Anlässen und zur Entgegennahme von Erklärungen des Regierung einberufen, um bei Zuständigkeitskonflikten zwischen den obersten Bundesbehörden zu entscheiden und um Begnadigungen auszusprechen (BV Art. 157).
c) Unterschiede zwischen den beiden Kammern und (technische) Erneuerung des Ständerates
Auch wenn die Unterschiede zwischen den beiden Kammern des Schweizer Parlamentes eher auf der „Metaebene“ anzusiedeln sind, fallen sie nicht weniger stark ins Gewicht, denn es sind gerade solche Merkmale, die das Bild des Ständerates nach außen als die „chambre de reflexion“ prägen: In diesem Gremium haben die Fraktionen nur eine marginale Bedeutung, denn die Mitgliedschaft der Ständeräte in einer Fraktion sind nicht ausschlaggebend für die Mitwirkung in einer Kommission. Harte, kontroverse parteipolitische Auseinandersetzungen finden eher selten statt, die Debatten zu Sachfragen werden hier ruhiger geführt als im Nationalrat. Ein Grund dafür liegt sicherlich auch in der geringeren Anzahl der Parlamentarier. Dies erlaubt eine gewisse Spontaneität, so dass unverzüglich und direkt auf ein Votum reagiert, und damit unmittelbar auf die einzelnen Beiträge eingegangen werden kann. Hingegen ist im Nationalrat – der großen Kammer – klar reglementiert, wer wann und wie lange sprechen darf (Lüthi 2014: 309 f.).
Der Ständerat machte vor einiger Zeit mit einer technischen Erneuerung Schlagzeile: Seit dem Jahr 2014 stimmen die Ständerate nicht mehr durch Handheben ab, sondern mittels elektronischer Stimmabgabe – also wie der Nationalrat, der dies bereits seit dem Jahr 1994 praktiziert (Lüthi 2014: 309 f.). Dem Entscheid waren Unstimmigkeiten und Fehler bei der Auszählung des Handmehrs vorausgegangen, die durch Besucher auf der Tribüne fotographisch festgehalten worden waren, was eine (mediale) Debatte darüber auslöste, ob diese Form der Auszählung von Abstimmungen noch zeitgemäß sei. Die Erfahrungen des Ständerates mit den technischen Erneuerungen werden positiv gewertet (NZZ-Online).
2.4 Ständeräte sind Repräsentanten der Kantone! Oder doch nicht (nur)?
Die Mitglieder des deutschen Bundesrates sind selbstredend Vertreter und Repräsentanten der Bundesländer. Die Mitglieder des Ständerates werden ebenfalls verschiedentlich als „Repräsentanten der Kantone“ bezeichnet. Dies trifft allerdings nur unter Vorbehalten zu – insbesondere zwei Punkte gilt es diesbezüglich zu berücksichtigen: Erstens sind die durch den Souverän gewählten Ständeräte – juristisch betrachtet – an keinerlei Weisungen gebunden; ja es besteht sogar ein verfassungsmäßiges verbrieftes Instruktionsverbot (BV Art. 161).
Zweitens wird es dem Selbstverständnis der Parlamentarier als auch deren Rolle im Parteigefüge nur unzureichend gerecht, Ständeräte als „Kantonsvertreter“ zu bezeichnen. Bei den Ständeräten handelt es sich i. d. R. um erfahrene Parlamentarier, die bereits vor ihrer Wahl zum Ständerat im Nationalrat und / oder in einer (kantonalen oder kommunalen) Exekutive tätig waren. Es sind also profilierte Persönlichkeiten und – bei aller „Eigenständigkeit im Denken“ – dennoch Repräsentanten einer Partei mit dem entsprechenden parteipolitischen Wertesystem. Nach einer von Linder und Wiesli durchgeführten Befragung von Ständeraten zufolge betrachten sich diese jedoch durchaus als Kantonsvertreter. Die Autoren gelangten zum Schluss: „Sie [die Ständeräte] unterscheiden sich damit subjektiv von den Volksvertretern in der großen Kammer. Aber im objektiven Entscheidungsverhalten gibt es keine Differenzen“ (Lindner 2005: 202), da beide Parlamentskammern den Anliegen der Kantone einen gleich hohen Stellenwert beimessen. Bei den eidgenössischen Wahlen – nicht zuletzt bei den letzten Wahlen im Jahr 2011 – kam den Ständeratskandidierenden „eine zentrale Rolle als Zugpferd ihrer Partei im nationalen Wahlkampf zu“ (Hermann 2011: 202). In manchen Kantonen findet eine institutionalisierte Kommunikation zwischen der Exekutive und „ihrem“ Mitglied im Ständerat statt, um sich über bundespolitisch aktuelle Fragestellungen bzw. Gesetzesvorhaben auszusprechen, die Auswirkungen auf den betreffenden Kanton haben (könnten). Ständeräte sind zwar durchaus auch Vertreter ihrer Kantone, indem sie – genauso wie die Mitglieder des Nationalrates – bei politischen Sachfragen (auch) die Interessen ihres Kantons berücksichtigen (notabene kann die Beantwortung einer politischen Sachfrage innerkantonal auch unterschiedlich beantwortet werden); doch in erster Linie fungieren sie als Vertreter und Repräsentanten ihrer Partei.
3 Zusammenfassung: Gesetzgebung, Zusammensetzung und Wahlfunktion machen die charakteristischen Unterschiede der zweiten Kammern aus.
Die drei markantesten Unterschiede zwischen den beiden hier verglichenen Parlamentskammern liegen in deren Gesetzgebungs- und Wahlfunktion sowie in deren Repräsentation. Beim deutschen Bundesrat wird hinsichtlich der Mitwirkung bei Gesetzesvorhaben eine Differenzierung vorgenommen: Zeitigt ein Gesetz Auswirkungen auf die Bundesländer, so ist die Zustimmung des Bundesrates zwingend erforderlich. Diese Mitwirkung hat einige Autoren dazu veranlasst, den Bundesrat als funktionales Äquivalent zum Bundestag zu bezeichnen (vgl. Eith/Siewart 2010: 102). Allerdings kommt dem Bundesrat – im Gegensatz zum Bundestag – nur bei der Judikative eine (anteilige) Wahlfunktion zu.
In der Schweiz fallen dem Ständerat integral die gleichen Funktionen und Kompetenzen wie dem Nationalrat zu, und somit auch die Wahl der Exekutive und des Bundespräsidenten.
Die Repräsentationsfunktion der zweiten Kammer könnte in den beiden Ländern nicht unterschiedlicher sein: Die Mitglieder der deutschen Landesregierung sind ex officio im Bundesrat und dort – mandatiert durch die Landesregierung – zur identischen Stimmabgabe verpflichtet. Die Mitglieder des schweizerischen Ständerates hingegen wurden durch den Souverän gewählt und sind daher an keine Instruktionen gebunden, sondern können ihre Stimmen nach individuellem „Gutdünken“ abgeben.
Die Tabelle 5 fasst die Ausführungen abschließend zusammen. Quelle: eigene Darstellung.
Quellenverzeichnis / Literatur
Bundesamt für Statistik: www.bfs.admin.ch.
Bundesgesetz über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, ParlG). SR 171.10.
Deutscher Bundesrat: www.bundesrat.de.
Deutscher Bundesrat: Drucksache 16/8688: Antwort der Bundesregierung auf die Große Anfrage der Abgeordneten Ernst Burgbacher, Dr. Volker Wissing, Dr. Max Stadler, weiterer Abgeordneter: Auswirkungen der ersten Stufe der Föderalismusreform.
Die Arbeit des Bundesrates im Spiegel der Zahlen: Statistische Angaben für die Zeit vom 7. September 1949 bis zum 28. Oktober 2013. Online verfügbar: http://www.bundesrat.de/SharedDocs/downloads/DE/statistik/gesamtstatistik.pdf?__blob=publicationFile&v=3 (zuletzt aufgerufen: 11.2.2014).
Eith, Ulrich / Siewert, Markus M: Das „unechte“ Unikat: der Deutsche Bundesrat. In: Riescher, Gisela / Ruß, Sabine / Hass, Christoph M.: Zweite Kammern. Oldenbourg Wissenschaftsverlag. S. 97-125.
Factsheet Einigungskonferenz (April 2014). Parlamentsdienste.
Fallend, Franz (2010): Der Bundesrat in Österreich. In: Riescher, Gisela / Ruß, Sabine / Hass, Christoph M. : Zweite Kammern. Oldenbourg Wissenschaftsverlag. S. 165-188.
Forster, Christof (2014): Elektronische Abstimmungsanlage im Ständerat hat Praxistest bestanden. Selbst Skeptiker loben den Knopfdruck. In: http://www.nzz.ch/aktuell/schweiz/selbst-skeptiker-loben-den-knopfdruck-1.18268061 (zuletzt aufgerufen: 9.1.2014).
Geschäftsordnung des Bundesrates (GO BR).
Geschäftsreglement des Ständerates (GRS). 171.14.
Gramm, Christof / Pieper, Stefan Ulrich (2008): Grundgesetz. Bürgerkommentar. Nomos.
Hermann, Michael (2011): Konkordanz in der Krise. Ideen für eine Revitalisierung. Verlag Neue Zürcher Zeitung.
Lindner, Wolf (1999): Schweizerische Demokratie. Haupt Verlag.
Lüthi, Ruth (2014): Die Stellung der Bundesversammlung im politischen System der Schweiz. In: Graf, Martin / Theler, Cornelia / von Wyss, Moritz (Hrsg.): Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung. Kommentar zum Parlamentsgesetz (ParlG). Helbing Lichtenhahn Verlag. S. 3-17.
Rudzio, Wolfgang (2000): Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Opladen. VS Verlag für Sozialwissenschaften.
Schweizer Ständerat: http://www.parlament.ch/d/organe-mitglieder/staenderat/Seiten/default.aspx (zuletzt aufgerufen: 11.2.2014).
Schweizerische Bundesverfassung (BV). SR 101.
StänderatspräsidentIn (November 2014): Faktenblatt. Parlamentsbibliothek.
Strebel, Michael (2014): Amtseinsetzung und Amtsbeendigung. Das Prozedere der Amtseinsetzung und Amtsbeendigung der deutschen und der schweizerischen Exekutive im Vergleich. Erschienen in: Regierungsforschung.de, Politikmanagement & Politikberatung. Online verfügbar unter: http://regierungsforschung.de/amtseinsetzung-und-amtsbeendigung-das-prozedere-der-amtseinsetzung-und-amtsbeendigung-der-deutschen-und-der-schweizerischen-exekutive-im-vergleich/#more-1919.
Vatter, Adrian (2014): Das schweizerische politische System, Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft.
Strebel, Michael (2015): Bikameralismus – Der Deutsche Bundesrat und der Schweizer Ständerat im Vergleich: Gesetzgebung und Repräsentation machen den Unterschied aus!. Erschienen in: Regierungsforschung.de, Forschung. Online verfügbar unter: http://regierungsforschung.de/bikameralismus-der-deutsche-bundesrat-und-der-schweizer-staenderat-im-vergleich-gesetzgebung-und-repraesentation-machen-den-unterschied-aus/
Anmerkungen / Endnoten
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References: Art. 51
 Art. 51
 Art. 53
 Art. 77
 Art. 23
 Art. 52
 Art. 144
 Art. 150
 Art. 3
 Art. 4
 Art. 6
 Art. 148
 Art. 89
 Art. 157
 Art. 161