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Timestamp: 2019-10-23 16:30:49+00:00

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﻿ SENTENCIA C-448 DE JULIO 9 DE 1992
SENTENCIA C-448 DE 09 DE JULIO DE 1992
CONTENIDO:SECTOR ELÉCTRICO. RESUELVE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO 700 DE 1992, "POR EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS EN MATERIA DE CONTRATACIÓN, ENDEUDAMIENTO, PRESUPUESTO Y REESTRUCTURACIÓN DE LAS ENTIDADES DEL SECTOR ELÉCTRICO Y SE ADOPTAN OTRAS DISPOSICIONES CON EL FIN DE CONJURAR LA CRISIS EN EL SERVICIO PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA E IMPEDIR LA EXTENSIÓN DE SUS EFECTOS".
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO ADMINISTRATIVO, SERVICIO PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, SISTEMA DEL SERVICIO PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, REGULACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD
Sentencia C-448 de julio 9 de 1992
Ref.: Expediente R.E.-005
Revisión oficiosa del Decreto 700 del 24 de abril de 1992, “Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación, endeudamiento, presupuesto y reestructuración de las entidades del sector eléctrico y se adoptan otras disposiciones con el fin de conjurar la crisis en el servicio público de energía eléctrica e impedir la extensión de sus efectos”.
Sentencia aprobada mediante acta de Sala Plena correspondiente a la sesión celebrada en Santafé de Bogotá, D.C., a los nueve días del mes de julio de mil novecientos noventa y dos.
El Secretario General de la Presidencia de la República, con oficio remisorio del 27 de abril de 1992, ha enviado a esta corporación copia auténtica del Decreto Legislativo 700, expedido el día 24 del mismo mes con invocación de las facultades previstas por el artículo 215 de la Constitución y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 680 de 1992, por medio del cual se declaró el Estado de emergencia económica y social.
Una vez cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a proferir decisión de fondo.
El Decreto materia de revisión dice textualmente:
Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación, endeudamiento, presupuesto y reestructuración de las entidades del sector eléctrico y se adoptan otras disposiciones con el fin de conjurar la crisis en el servicio público de energía eléctrica e impedir la extensión de sus efectos.
en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 680 de 1992, y
Que por Decreto 680 del 23 de abril del presente año se decretó el Estado de emergencia económica y social con el fin de conjurar la situación de crisis en el servicio público de energía eléctrica en el país e impedir la extensión de sus efectos;
Que con el propósito de poder adoptar y poner en ejecución con la prontitud que las circunstancias requieren los proyectos de inversión necesarios para subsanar el actual déficit de generación de energía, es menester adoptar las medidas que contribuyan al saneamiento de la situación financiera de las entidades del sector eléctrico, incluidas las modificaciones que para dichos efectos sea pertinente introducir al presupuesto, al régimen presupuestal y de endeudamiento a que están sujetas tanto dichas entidades como la Nación y la Financiera Energética Nacional S.A., FEN;
Que de la misma manera, es necesario adoptar las demás disposiciones que permitan a la Nación y a las entidades del sector eléctrico contar de manera ágil y oportuna con los recursos necesarios y con los instrumentos legales adecuados para recuperar y fortalecer a la mayor brevedad posible, la capacidad de prestación del servicio de energía eléctrica;
Que igualmente, y para efectos de que las entidades del sector eléctrico puedan celebrar, con la agilidad que requiere la actual situación de crisis, los contratos necesarios para aumentar su capacidad de generación y transmisión de energía, es preciso adoptar procedimientos especiales de contratación, no siendo suficiente, tal como lo demuestra la experiencia, acudir a la figura prevista en el artículo 43, numeral 22, del Decreto 222 de 1983, en virtud de la cual, previa calificación del Consejo de Ministros, puede prescindirse de la licitación cuando se trate de la inminente paralización, suspensión o daño de un servicio público;
Que de la misma manera, es preciso establecer un tratamiento tributario especial y transitorio para efectos de la importación y adquisición de los elementos indispensables para hacer frente a la crisis en el suministro de energía eléctrica;
Que a fin de aprovechar todos los recursos disponibles para aumentar el suministro de energía eléctrica, resulta necesario adoptar los instrumentos legales que faciliten y hagan viable en el corto plazo la participación del sector privado en la generación del mencionado recurso;
Que, finalmente, es necesario adoptar disposiciones con el fin de subsanar el agudo déficit que se ha presentado en el suministro de energía eléctrica en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, como consecuencia de la destrucción de una de sus plantas de generación de energía.
Del campo de aplicación y de las medidas sobre contratación, endeudamiento y tributación
ART. 1º—Las normas del presente decreto, cuyo propósito es conjurar la crisis en el servicio público de energía eléctrica e impedir la extensión de sus efectos, se aplican a la Nación, a los establecimientos públicos, a las empresas industriales y comerciales del Estado, a las sociedades de economía mixta, de todos los órdenes y niveles, y a las Corporaciones Autónomas Regionales, que deban atender la generación, transmisión y distribución de electricidad. También se aplicará a la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, en lo que se refiere a las actividades que ésta adelante en materia de generación y transmisión de energía eléctrica, y a los particulares para los efectos de lo previsto en los artículos 7º y 23.
ART. 2º—Los contratos que tengan por finalidad subsanar el déficit en la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica que celebren exclusivamente las entidades a que se refiere el artículo anterior para el desarrollo de los proyectos a que hace referencia el presente decreto, así como aquellos otros que el Ministro de Minas y Energía considere urgente celebrar con la misma finalidad, solamente se sujetarán a las siguientes reglas:
a) Cuando su cuantía sea inferior a cincuenta (50) salarios mínimos mensuales no requerirán contrato escrito y sus obligaciones se reconocerán mediante resolución motivada;
b) Cuando su cuantía sea igual o superior a cincuenta (50) e inferior a mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales se podrán celebrar directamente por escrito, y se perfeccionarán con el respectivo registro presupuestal. A la misma regla se sujetarán los contratos que tengan por objeto la prestación de servicios o la adquisición de bienes muebles que sólo determinadas personas puedan suministrar, cuando su cuantía sea superior a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales;
c) Cuando su cuantía sea igual o superior a mil salarios mínimos legales mensuales y no tengan por objeto la prestación de servicios o la adquisición de bienes muebles que sólo determinadas personas pueden suministrar, se sujetarán a las siguientes disposiciones:
1. La entidad elaborará los términos de referencia que señalen las condiciones técnicas y económicas del contrato que permitan la selección objetiva del contratista.
2. Se publicará un aviso en un periódico de amplia circulación nacional que, además de la invitación a proponer, contendrá información sobre el objeto y características esenciales del contrato que se pretende celebrar.
3. Una vez seleccionada la oferta más favorable el contrato se adjudicará y celebrará, previa expedición del correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal. Si se comprometen vigencias fiscales futuras tendrá que contar con la autorización del Confis.
La oferta más favorable será aquella que resulte ser la más ventajosa para la entidad, teniendo en cuenta los factores de escogencia previamente establecidos en los términos de referencia, tales como cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazo y precio, y su ponderación precisa, detallada y concreta.
4. El acto de adjudicación o de escogencia se notificará al proponente favorecido, en los términos del Código Contencioso Administrativo.
5. El contrato se celebrará por escrito y sus estipulaciones serán las que, de acuerdo con las reglas del derecho privado, correspondan a su esencia y naturaleza, además de las que las partes estimen convenientes. Igualmente se incluirán las cláusulas obligatorias contempladas por el Decreto 222 de 1983.
6. El contrato se perfeccionará con la constitución y aprobación de las garantías y si éstas no se requieren, con el correspondiente registro presupuestal. Perfeccionado el contrato se publicará en el Diario Oficial o en las gacetas, si las hubiere, de las correspondientes entidades territoriales. La publicación se entenderá surtida con el pago de los derechos correspondientes.
7. El contratista deberá pagar los impuestos de timbre en la cuantía que señale la ley.
8. El incumplimiento de los requisitos previstos en los ordinales 6 y 7 impedirá la ejecución del contrato.
9. El control fiscal sobre los contratos a que se refiere el presente Decreto se ejercerá en forma posterior y selectiva.
PAR.—Lo dispuesto en este artículo no se aplicará a los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 1º del presente decreto, cuando de acuerdo con el régimen legal vigente, la celebración de los mismos esté sujeta al derecho privado.
ART. 3º—Para la celebración y ejecución de los contratos de empréstito que, con cargo a los recursos de que trata el presente capítulo y el capítulo III de este decreto, suscriban las entidades a que se refiere el artículo 1º, con excepción de la Nación, así como para el otorgamiento de las garantías a que haya lugar, se requerirá únicamente la aprobación de las respectivas juntas o consejos Directivos y el concepto previo favorable de la Dirección General de Crédito Público, sin que sea necesaria la intervención de autoridad distinta, ni la realización de trámites adicionales.
Las modificaciones y traslados presupuestales necesarios para la ejecución de los recursos provenientes de los empréstitos a que se refiere el inciso anterior, sólo requerirán de la aprobación de las respectivas juntas o consejos directivos. Cuando se trate de operaciones que afecten recursos de la Nación o de entidades del orden nacional, se requerirá, además, el concepto previo favorable de la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin que sea necesaria la intervención de autoridad distinta, ni la realización de trámites adicionales.
ART. 4º—La Financiera Energética Nacional S.A., FEN, podrá otorgar créditos hasta por treinta y cinco mil millones de pesos con destino a la recuperación del parque térmico e hidráulico instalado en el país. La selección de los proyectos se hará dando prioridad a las plantas de más rápida recuperación, de mayor capacidad de generación y de mejor rentabilidad económica, con el visto bueno del Departamento Nacional de Planeación.
ART. 5º—El otorgamiento e incorporación de los créditos que se enumeran a continuación y que se concedan con cargo al Presupuesto General de la Nación, sólo requerirán el cumplimiento de las condiciones previstas por el presente decreto:
a) Crédito hasta por setenta mil millones de pesos a la Empresa de Energía de Bogotá, para el proyecto Guavio y el pago de servicio de deuda, y
b) Crédito hasta por treinta y cinco mil millones de pesos a Interconexión Eléctrica S.A., para las líneas de interconexión con Venezuela, la línea la Mesa-Mirolindo, las subestaciones asociadas y otras líneas del segundo plan de refuerzos de transmisión.
ART. 6º—Las obligaciones dinerarias a cargo de entidades del sector eléctrico, así como aquellas que tengan por objeto el suministro de determinada cantidad de energía eléctrica, podrán incorporarse en títulos valores negociables en el mercado de valores.
La emisión y colocación de los respectivos títulos se regirán por las normas que regulan los bonos emitidos por entidades de derecho privado, salvo en lo que se refiere a la capacidad jurídica y patrimonial de la entidad emisora.
ART. 7º—Las importaciones o enajenaciones, según el caso, que se realicen en los términos que se establecen en este artículo, gozarán de los beneficios impositivos que se disponen a continuación:
a) Las importaciones y enajenaciones de bienes que clasifiquen por las siguientes partidas y subpartidas arancelarias, estarán excluídas del impuesto a las ventas siempre que la declaración de despacho para consumo o la declaración de importación temporal, según el caso, se presente con anterioridad al 31 de diciembre de 1992:
85.02.10.10.00
85.02.10.20.00
85.02.10.30.00
85.02.10.90.00
85.02.20.20.00
85.02.20.30.00
85.02.30.10.00
85.02.30.20.00
85.02.30.30.00
85.02.30.90.00
b) Las importaciones de los bienes señalados en el literal anterior que se efectúen al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina no causarán el impuesto al consumo, siempre que la declaración correspondiente se presente con anterioridad al 31 de diciembre de 1992;
c) Las importaciones previstas en el Decreto 606 de 1992 no causarán el gravamen o derecho único de aduanas del 15% contemplado en el Decreto-Ley 1742 de 1991, siempre que la declaración correspondiente se presente con anterioridad al 31 de diciembre de 1992;
d) Las importaciones de generadores, cables de alta tensión, perfiles, turbinas hidráulicas, de gas y de vapor y sus órganos reguladores, calderas de vapor y sus aparatos auxiliares, transformadores y aisladores eléctricos, así como sus repuestos, que realicen las entidades dedicadas a la prestación de servicios públicos de generación, transmisión o distribución de energía eléctrica o aquellas personas que en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 23 del presente decreto vendan energía eléctrica en firme a dichas entidades, estarán excluídas del impuesto a las ventas, siempre que la declaración de despacho para consumo o la declaración de importación temporal, según el caso, se presente con anterioridad al 30 de junio de 1993.
Las enajenaciones de los productos mencionados en el inciso anterior que se efectúen en el territorio nacional a las entidades allí señaladas, estarán igualmente excluídas del impuesto sobre las ventas.
PAR. 1º—Los beneficios señalados en los literales a) y d) del presente artículo amparan las enajenaciones que se efectúen hasta el 31 de diciembre de 1992, en el primer caso, y hasta el 30 de junio de 1993, en el segundo.
PAR. 2º—Las modificaciones del gravamen arancelario que decrete el Gobierno en relación con los bienes de que tratan los literales a) y d) de este artículo no requerirán de concepto o requisito previo alguno.
ART. 8º—Con sujeción a lo previsto en el presente Decreto, autorízase a la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica, Corelca, para contratar empréstitos internos hasta por las siguientes cuantías:
a) Siete mil millones de pesos con la Financiera Energética Nacional S.A., FEN, para ser utilizados en la recuperación de plantas térmicas, y
b) Diez mil setecientos ochenta millones de pesos con la Financiera Energética Nacional, FEN, para la línea Valledupar Cuestecita.
ART. 9º—Las juntas o consejos directivos y los gerentes, directores o presidentes de las entidades a que se refiere el presente decreto, serán responsables de la aplicación y ejecución de sus disposiciones.
De conformidad con las normas vigentes podrán ser sancionados en caso de inobservancia o uso indebido de las atribuciones conferidas.
De la reestructuración financiera del sector eléctrico
ART. 10.—Con el fin de permitir la rápida ejecución del plan de emergencia para la recuperación del sector eléctrico y con el objeto de que las entidades que lo conforman sean viables financieramente, y por tanto posibles sujetos de crédito, adicionalmente a lo establecido en el Capítulo III de la Ley 51 de 1990, autorízase a la Nación para novar y asumir obligaciones a cargo de las entidades del sector eléctrico, a cambio de activos productivos, de acciones o de aportes sociales de propiedad de dichas entidades, así como para adquirir activos de ellas a cualquier título. Las entidades públicas podrán novar y transigir obligaciones a su favor y a cargo de las entidades del sector eléctrico, previo concepto favorable del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección General de Crédito Público.
Así mismo, el Gobierno Nacional podrá adoptar las reformas estatutarias y reestructuraciones administrativas de las entidades del orden nacional del sector eléctrico que sean necesarias para los fines del presente decreto.
ART. 11.—En desarrollo de lo dispuesto en el artículo anterior, la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica, Corelca, entregará a la Nación las acciones que tiene en Interconexión Eléctrica S.A. ISA y activos de su propiedad, a satisfacción de la Nación, como pago de las sumas que le adeuda y como contraprestación por las obligaciones de deuda externa garantizada que esta última asuma y de las sumas que se apropian en el Capítulo III para efectos del pago parcial de activos. Dicha entrega deberá ser previa a la asunción por parte de la Nación de las obligaciones a que hace referencia el presente artículo.
ART. 12.—Para efectos de la reestructuración financiera de la Central Hidroeléctrica de Betania S.A. y como paso previo a su capitalización por parte de la Nación, se procederá a la reducción a un centavo del valor nominal de las acciones en que se encuentra dividido su capital social.
ART. 13.—El Instituto Colombiano de Energía Eléctrica, ICEL, tendrá por objeto procurar la satisfacción de las necesidades de energía eléctrica en las zonas no interconectadas, ubicadas fuera del área de cubrimiento de las entidades electrificadoras. Se elimina la intermediación comercial que ejerce el Instituto a partir del 1º de mayo de 1992. Con base en lo anterior, el Gobierno Nacional adoptará las reformas estatutarias a que haya lugar.
El Instituto Colombiano de Energía Eléctrica, ICEL, entregará a la Nación activos de su propiedad a satisfacción de la Nación, como pago de las sumas que le adeuda y como contraprestación por las obligaciones a cargo de aquél que ésta última asuma.
ART. 14.—Con el propósito de facilitar el proceso de reestructuración financiera del sector eléctrico, facúltase al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que en desarrollo del presente decreto y en nombre de la Nación, gestione y celebre con los acreedores que hayan otorgado créditos, al sector eléctrico, los acuerdos contractuales que sean necesarios en materia de crédito público.
ART. 15.—Con destino a la financiación y a la reestructuración del sector eléctrico, autorízase al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que en nombre de la Nación, emita Bonos de Deuda Pública Externa hasta por US$250 millones, o su equivalente en otras monedas, para ser colocados en el mercado internacional de capitales y en el local. Igualmente y con el mismo propósito, autorízase al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que en nombre de la Nación, celebre un contrato de empréstito interno con la Empresa Colombiana de Petróleos Ecopetrol con el fin de que esta última le entregue a título de mutuo una suma equivalente a setenta mil millones de pesos.
ART. 16.—Autorízase al Gobierno Nacional, para que a nombre de la Nación, celebre contratos de administración sobre los activos que ésta reciba a cualquier título de las entidades del sector eléctrico, entre los cuales se incluyen los contratos de fiducia. Dichos contratos de administración podrán celebrarse con las entidades mencionadas o con otras personas legalmente autorizadas para este efecto.
Los contratos de administración se podrán celebrar con sujeción a las reglas de derecho privado.
ART. 17.—Todos los contratos de empréstitos que celebre la Nación en desarrollo de las autorizaciones contenidas en el presente decreto sólo requerirán para su perfeccionamiento y ejecución de las firmas de las partes y de su publicación en el Diario Oficial, la cual se entenderá cumplida con la orden impartida por el Director General de Crédito Público.
La emisión de bonos de deuda pública autorizada por el presente decreto sólo requerirá la publicación de la orden de emisión impartida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la cual se señalarán su valor, características, términos y condiciones.
ART. 18.—Las autorizaciones de endeudamiento conferidas en el presente decreto amplían el cupo de endeudamiento general de la Nación.
ART. 19.—Los actos y contratos que se celebren en desarrollo del presente Decreto para la reestructuración financiera del sector eléctrico estarán exentos de impuesto de timbre, tasas, contribuciones y derechos notariales que puedan causar según su naturaleza.
ART. 20.—Para llevar a cabo el proceso de reestructuración financiera del sector eléctrico, modifícase el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1992 de la siguiente manera:
1. Adicionar el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital de la vigencia fiscal de 1992 en la cantidad de $1.605.352.773.600 así:
2. Adicionar las apropiaciones del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1992 en la suma de $1.605.352.773.600, así:
2. Adicionar las apropiaciones del presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 1992 en la suma de $ 1.605.352.773.600, así:
3. Efectuar el siguiente contracrédito en el Presupuesto General de la Nación de 1992 por valor de $3.500.000.000, así:
4. Con base en el contracrédito anterior abrir el siguiente crédito en Presupuesto General de la Nación de 1992 por $3.500.000.000, así:
ART. 21—Para la ejecución de los recursos adicionales en el Presupuesto General de la Nación de que trata el artículo anterior, se requerirá exclusivamente el envío de la documentación que soporta la operación a la Contraloría General de la República.
ART. 22.—Las operaciones de crédito que realice la Financiera Energética Nacional S.A., FEN, para el propósito del presente decreto estarán exceptuadas de los límites o cupos individuales de crédito fijados por las normas vigentes, cuando así lo autorice la junta directiva de la entidad, previo concepto favorable del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
En desarrollo de lo dispuesto en el inciso anterior, y siempre que se cumplan las condiciones previstas en el mismo, estarán igualmente exceptuados de los límites o cupos individuales de crédito aquellos préstamos que otorgue la Financiera Energética Nacional S.A., FEN, con cargo a los recursos del empréstito externo otorgado por el EXIMBANK del Japón, con destino a los siguientes proyectos: Riogrande II, Segundo Plan de Transmisión, Interconexión con Venezuela, Recuperación Plantas Térmicas, Mantenimiento Planta Mesitas, línea Valledupar-Cuestecita, línea Bucaramanga-Ocaña-Cúcuta y Guavio.
ART. 23.—Con el exclusivo propósito de dotar del complemento indispensable a las acciones que emprendan las entidades del sector para superar el déficit en la generación de energía eléctrica, los particulares que cuenten con energía y potencia disponibles podrán venderlas.
Para tal efecto, las entidades propietarias de redes de transmisión y de distribución deberán permitir la conexión de tales particulares, previo el cumplimiento de las normas técnicas y legales que rijan el servicio y la operación de la red, así como el pago de las retribuciones que le corresponda.
Los cargos y precios serán acordados entre la empresa generadora, los propietarios de las redes y los usuarios de las mismas. En caso de no existir acuerdo y con el fin de garantizar el acceso y uso de la red, los cargos serán fijados por la Junta Nacional de Tarifas, que definirá la metodología para el cálculo de los mismos.
ART. 24.—Con el fin de asegurar la aplicación de las medidas contempladas por este decreto relativas al suministro de energía eléctrica, ISA podrá comprar y vender libremente energía y potencia.
ART. 25.—Para el logro de los propósitos previstos en el presente decreto la Empresa de Energía de Bogotá tomará todas las medidas necesarias para la pronta recuperación de su parque térmico y para acelerar la puesta en operación del proyecto hidroeléctrico del Guavio, con el fin de que la primera unidad entre en operación a más tardar en diciembre de 1992.
Para tal efecto la Empresa de Energía de Bogotá, previa aprobación de su Junta Directiva, podrá pactar con los actuales contratistas de obra pública, suministro, interventoría, consultoría y asesoría, modificaciones, adiciones y reformas a los contratos en ejecución, autorizados o en perfeccionamiento. No se aplicará lo dispuesto en este inciso a las reclamaciones que hayan presentado o lleguen a presentar a la Empresa los contratistas.
ART. 26.—Con el fin de subsanar el déficit de generación de energía eléctrica en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica Corelca celebrará los contratos que sean necesarios. Para tal propósito la Corporación podrá asociarse con entidades públicas o privadas.
La celebración de los contratos a que hace referencia el inciso anterior requerirá la expedición previa del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal. Dichos contratos se perfeccionarán con el registro presupuestal y requerirán la publicación en el Diario Oficial, la cual se entenderá cumplida por el pago de los derechos correspondientes.
ART. 27.—Con el fin de subsanar el déficit de suministro de energía eléctrica a la población de Tumaco, la Corporación Autónoma Regional del Cauca, CVC, podrá contratar, con la aprobación de su Consejo Directivo, directamente las siguientes obras complementarias de la línea de transmisión Pasto-Tumaco:
1. Construcción y montaje de las subestaciones Buchelli y Tumaco.
2. Construcción de la línea de subtransmisión entre las subestaciones Buchelli y Tumaco.
3. Construcción y montaje del tramo común de línea a doscientos treinta kilovatios (230 kv) en doble circuito en Pasto.
ART. 28.—Sin perjuicio de las situaciones jurídicas debidamente constituídas, lo dispuesto en el presente decreto se aplicará a los contratos de empréstito que se encuentren previstos en el mismo y que estén en trámite.
ART. 29.—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
Dado en Santafé de Bogotá, D.C. a 24 de abril de 1992
III. El término de la fijación en lista
En cumplimiento de lo que establecen los artículos 242 de la Constitución política y 37 del Decreto 2067 de 1991, orientados a hacer efectiva la intervención ciudadana dentro del proceso de revisión oficiosa de constitucionalidad, el Magistrado Sustanciador ordenó la fijación en lista por el término de cinco (5) días.
Según informe secretarial de fecha 14 de mayo, dicho término transcurrió y venció en silencio.
El Procurador General de la Nación hizo llegar a la Corte en la oportunidad debida el oficio 030 de mayo 28, por medio del cual emitió concepto sobre la constitucionalidad del decreto sometido a revisión.
Según el criterio del Ministerio Público, las disposiciones que integran el Decreto 700 de 1992 están todas dirigidas a superar el déficit de energía que vive el país, “a través de la agilización en la adopción y ejecución de proyectos de inversión y del saneamiento de la situación negativa financiera y operativa del sector eléctrico”, razón por la cual se ajusta al presupuesto constitucional que exige la observancia de este vínculo de conexidad para la validez de los decretos legislativos expedidos en aplicación del artículo 215 de la Carta.
El Procurador solicita a la Corte que declare la exequibilidad del decreto que se examina, sin hacer excepción sobre ninguna de sus normas.
Esta corte es competente para resolver de manera definitiva sobre la exequibilidad del decreto en revisión, según lo disponen los artículos 215, parágrafo, y 241, numeral 7º, de la Constitución Política, ya que fue expedido por el Presidente de la República invocando las atribuciones excepcionales propias del Estado de Emergencia.
El inciso 2º del artículo 215 de la Carta exige, para la expedición de esta clase de decretos, las firmas del presidente y de todos los ministros del despacho.
Examinado el Decreto 700 de 1992, se encuentra que tal requisito fue cumplido a cabalidad en este caso. Los viceministros de Desarrollo Económico y Educación Nacional, quienes aparecen suscribiendo el Decreto, lo hicieron, como allí mismo se expresa, en su calidad de encargados de los correspondientes despachos, es decir que ostentaban el rango de ministros y tenían las facultades propias de los titulares.
El Decreto 680, por medio del cual se declaró el Estado de Emergencia Económica y Social, hallado exequible por esta corporación según sentencia de esta misma fecha, previó como término para el ejercicio de las facultades excepcionales el comprendido entre el día de su entrada en vigencia (abr. 23/92) y las veinticuatro horas del día lunes 27 de abril.
El decreto subexamine es de fecha 24 de abril, luego fue expedido en tiempo, de acuerdo con las previsiones constitucionales.
Así mismo, en su artículo vigésimo noveno, está indicado a partir de cuándo comenzó su vigencia, es decir, desde la fecha de su publicación, la cual tuvo lugar el 24 de abril de 1992 (Diario Oficial 40431).
Así, pues, no hay en este aspecto tacha alguna de inconstitucionalidad.
3. La conexidad.
Como institución excepcional, cuyos alcances son de interpretación estricta, el Estado de Emergencia no representa una investidura legislativa plena para el Presidente de la República. Es decir, declarada la perturbación en el orden económico, social o ecológico del país, las atribuciones que asume el ejecutivo están delimitadas por la propia Constitución, luego mal se pueden extender indefinidamente a materias distintas de las relacionadas con el trance que mediante tal declaración se busca superar.
Es natural, entonces, que el artículo 215 de la Carta se ocupe en precisar, usando expresiones concluyentes, que los respectivos decretos con fuerza de ley estarán “destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos" y que “estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia”.
En concordancia con los rigurosos términos transcritos, que circunscriben el campo de acción legislativa del Gobierno durante el periodo excepcional, el inciso 8º del artículo 215 de la Constitución previene: “El Presidente de la República y los ministros serán responsables (...) por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia".
Desde el punto de vista de la validez constitucional de esta clase de decretos, de lo dicho se desprende con toda claridad que no la tienen aquellos cuyo contenido esté destinado a fines ajenos al control de la crisis y sus efectos, o que se refieran a materias carentes de la relación directa y específica con ella.
Estos límites configuran el marco de referencia al que habrá de concretarse el estudio de la Corte sobre el decreto revisado, en cuanto concierne a conexidad.
El Decreto 680 de 1992 identifica como causas para la declaración del Estado de Emergencia las siguientes:
— El agudo verano que ha sufrido el país en los últimos meses;
— Las deficiencias operacionales y financieras de las empresas del sector eléctrico;
— La consiguiente grave escasez del recurso eléctrico en todo el territorio nacional;
— La destrucción de una de las plantas de generación de energía eléctrica en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina;
— El forzado racionamiento que, como resultado de las circunstancias anteriores, han decretado las autoridades;
— La posibilidad de que el racionamiento se intensifique o prolongue si no se toman oportuna y ágilmente medidas adecuadas.
Los temas a que se refieren las medidas adoptadas por el Decreto 700 de 1992 para contrarrestar las aludidas causas de perturbación, pueden agruparse así:
a) Disposiciones enderezadas a agilizar y simplificar los procedimientos previos a la contratación administrativa en las entidades públicas que deban atender la generación, transmisión y distribución de electricidad así como en Ecopetrol, en lo que se refiere a las actividades que esta empresa adelante en la misma materia. Con igual sentido, normas relativas a la celebración y ejecución de los contratos de empréstito que, con cargo a los recursos previstos en el decreto, suscriban dichas entidades; al otorgamiento de las correspondientes garantías y a las modificaciones y traslados presupuestales necesarios para la ejecución de los mencionados recursos.
El artículo 5º extiende las ya mencionadas disposiciones sobre supresión de trámites, para el otorgamiento e incorporación de los créditos que, con cargo al Presupuesto General de la Nación, se concedan a la Empresa de Energía de Bogotá para el proyecto Guavio y a Interconexión Eléctrica S. A., para las líneas de interconexión con Venezuela y otras.
b) Beneficios tributarios, de carácter temporal, reconocidos, en cuanto al impuesto a las ventas, para las importaciones y enajenaciones de bienes necesarios al suministro y distribución de energía (según las posiciones arancelarias que el decreto enuncia, se trata de bienes clasificados como “grupos electrógenos"), así como para las importaciones de generadores, cables de alta tensión, turbinas, calderas y otros bienes requeridos por las entidades dedicadas a la prestación de servicios públicos de generación, transmisión o distribución de energía eléctrica; ventajas tributarias en relación con el impuesto al consumo, para las importaciones de dichos bienes cuando se efectúen al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina; exclusión del gravamen o derecho único de aduanas (D.L. 1742/91) para las importaciones previstas en el Decreto 606 de 1992 (bienes o equipos correspondientes a los grupos electrógenos, acumuladores y otros aparatos de alumbrado).
c) Medidas orientadas a la reestructuración financiera de las entidades pertenecientes al sector eléctrico. Así, por ejemplo, se autoriza a la Nación para novar y asumir obligaciones a cargo de las entidades del sector; se faculta a las entidades públicas para novar y transigir obligaciones a cargo de entidades del mismo sector; se permite al Gobierno Nacional la adopción de reformas estatutarias y reestructuraciones administrativas de las entidades del orden nacional pertenecientes al sector eléctrico; se ordena a Corelca la entrega a la Nación de su participación accionaria en ISA y se dispone que esta entidad y el ICEL hagan entrega a la Nación de activos de su propiedad, todo como pago de las sumas que le adeudan; se reduce a un centavo el valor nominal de las acciones de la Central Hidroeléctrica de Betania S. A.; se elimina a partir del 1º de mayo del presente año, la intermediación comercial que ejerce aquel instituto.
Con el propósito de adelantar la reestructuración financiera, se faculta al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para gestionar y celebrar con los acreedores del sector eléctrico los acuerdos contractuales necesarios en materia de crédito público, como también para emitir bonos de deuda pública externa hasta por US4.250 millones y para celebrar un contrato de empréstito interno con Ecopetrol a efecto de que esta empresa le entregue a título de mutuo una suma equivalente a setenta mil millones de pesos; y se permite al Gobierno Nacional la celebración de contratos de administración sobre los activos que la Nación reciba a cualquier título de las entidades del sector eléctrico.
Se autoriza el otorgamiento de créditos con destino a la recuperación del parque térmico e hidráulico instalado en el país (art. 4º), así como la incorporación de las obligaciones dinerarias a cargo de entidades del sector eléctrico en títulos negociables en el mercado de valores (art. 6º).
Las operaciones de crédito que se autoriza sean otorgadas por la Financiera Energética Nacional S.A., FEN, son exceptuadas de los límites o cupos individuales de crédito fijados por las normas vigentes.
d) Modificaciones presupuestales enderezadas a la reestructuración financiera del sector eléctrico, consistentes en una adición al Presupuesto de rentas y recursos de capital de la vigencia fiscal de 1992 en la cantidad de $1.605.352.773.600 y la consiguiente adición por la misma cifra en la ley de apropiaciones, con destino a la financiación de los proyectos que el decreto busca ejecutar para la generación, transmisión y distribución de electricidad; un contracrédito en el presupuesto general por valor de $3.500.000.000 y un crédito de inversión por la misma cuantía a favor del Ministerio de Minas y Energía, con iguales propósitos.
e) En el Capítulo IV se incluyen otras medidas, como la autorización a particulares para vender energía y potencia y a ISA para comprarla y venderla libremente; el mandato a la Empresa de Energía de Bogotá en el sentido de poner en operación el proyecto hidroeléctrico del Guavio, en su primera unidad, a más tardar en diciembre de 1992; la facultad de Corelca para celebrar los contratos indispensables con el fin de subsanar el déficit de energía eléctrica en San Andrés, Providencia y Santa Catalina; la autorización a la CVC para contratar directamente obras complementarias en la línea de transmisión Pasto-Tumaco.
En síntesis, la preceptiva del estatuto materia de control constitucional a que se contrae esta providencia, está referida al establecimiento de normas especiales sobre contratación administrativa para ciertas entidades, otorgamiento de beneficios tributarios sobre importaciones y enajenaciones, reestructuración financiera del sector eléctrico y modificaciones al presupuesto de la presente vigencia y las disposiciones complementarias a esas determinaciones.
Considera la Corte que todas las medidas mencionadas guardan relación directa y específica con los motivos que llevaron al Gobierno a declarar el Estado de Emergencia Económica y que están consignados en el Decreto 680 de 1992, declaratorio de aquél.
En efecto, al prever normas excepcionales en materia de contratación administrativa y evitar, por medio de ellas, las dificultades y demoras que propiciaría la aplicación rigurosa de todos los requisitos y trámites consagrados para épocas de normalidad en el Decreto 222 de 1983, el ejecutivo no hizo nada diferente de concebir un régimen especial en este campo para las entidades públicas que tienen a su cargo la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica, que era precisamente el recurso cuya grave escasez había reconocido en sus considerandos el Decreto Legislativo 680 de 1992.
Lo propio puede afirmarse de las temporales ventajas tributarias concedidas a quienes importen y enajenen bienes utilizables en el territorio nacional con el fin de atender la demanda de fuentes generadoras de electricidad o de aparatos idóneos para su transmisión y distribución.
Se observa que las normas revisadas circunscriben los beneficios de manera inequívoca, tanto desde el punto de vista material como por el aspecto temporal. Así lo hace mediante la determinación de las posiciones arancelarias correspondientes o la enumeración de los bienes objeto del especial tratamiento tributario y la definición de las fechas tope para efectuar los actos por él cobijados, todo lo cual encauza las medidas adoptadas hacia la finalidad específica de contrarrestar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, tal como lo exige el artículo 215 de la Carta Política.
En cuanto se refiere a la reestructuración financiera del sector eléctrico, es evidente que, dadas las circunstancias que el Decreto 680 de 1992 reconoció como deficiencias operacionales y financieras de las empresas a él pertenecientes, se hacía necesario diseñar, con la urgencia propia de la crisis, los planes de emergencia con arreglo a los cuales se garantizara la solidez económica del sector en su conjunto, a su vez basada en la recuperación de los niveles de equilibrio en las finanzas de las empresas consideradas individualmente, con el fin de eliminar las posibilidades futuras de que se repitan los fenómenos causantes de la perturbación.
Ello, claro está, requería de acciones concretas en campos tales como la capitalización de algunas entidades, la reestructuración administrativa y financiera de otras, la asunción por parte del Gobierno Nacional de obligaciones a cargo de dichas entidades, la celebración de acuerdos contractuales con sus acreedores, el trámite de contratos de empréstito y autorizaciones de endeudamiento, así como la modificación de los cálculos de rentas y recursos de capital en el Presupuesto Nacional, a fin de atender las operaciones financieras necesarias al restablecimiento del enunciado equilibrio económico, entre otras medidas.
Existe, entonces, una indudable vinculación entre las razones invocadas por el Presidente de la República al declarar el Estado de emergencia y las normas con arreglo a las cuales fueron establecidas las condiciones legales para desarrollar los fines en referencia, ya que, a la luz de la Constitución, no todos habrían podido alcanzarse con las facultades ordinarias del ejecutivo y, aún con apoyo en ellas, los actos que hubiera sido factible realizar habrían tropezado con dificultades de trámite imposibles de conciliar con la gravedad de la crisis.
Así establecido el nexo causal entre las determinaciones tomadas mediante el decreto que se revisa y la solución de la crisis o el control de sus efectos, encuentra la Corte que aquellas se sujetaron a las exigencias constitucionales de relación directa, exclusiva y específica con la emergencia, contempladas en el artículo 215 de la Carta.
4. Examen de constitucionalidad por otros motivos
a) Contratación administrativa. El artículo 150, inciso último, de la Constitución Política establece como de competencia del Congreso, la expedición del estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional.
Desde luego, se trata de una atribución específicamente confiada a la rama legislativa en cuanto toca con disposiciones generales que se aplican a la administración cuando ésta adelanta actos de gestión, los cuales, dada su naturaleza, deben ser regulados por la ley, por ser ella el medio idóneo para fijar el ámbito de competencia a las actuaciones de las entidades públicas, preservando así la transparencia en la contratación.
Esta facultad es ejercida por el Congreso en tiempos de normalidad, pero la situación cambia cuando se trata de afrontar coyunturas críticas que de suyo desbordan los marcos ordinarios establecidos por las instituciones, pues los naturales requerimientos de un régimen de contratación administrativa pueden convertirse, aunque no en el motivo determinante de la crisis, sí en factor concomitante que, sumado a los motivos de la perturbación, obstaculice o retarde la indispensable acción oficial tendiente a superar las dificultades que ofrece la alteración del orden económico. En consecuencia, no es extraño ni ajeno a la normativa constitucional que uno de los medios encaminados a sortear la crisis, consista precisamente en ejercer funciones legislativas mediante las cuales modifique, de manera temporal o definitiva, aquellas disposiciones que habida cuenta de las exigencias que consagran sobre el supuesto de la normalidad, obstruyen las soluciones que el ejecutivo estima adecuadas al fin propuesto.
En ese orden de ideas, para el caso en estudio, la urgente e imperativa necesidad de contrarrestar la escasez de los recursos energéticos era precisamente, y sigue siendo, la adquisición pronta de equipos, aparatos, repuestos y demás elementos por medio de los cuales se genera, transmite y distribuye electricidad, para subsanar el déficit existente, lo cual a su vez requería la sujeción de las entidades públicas adquirentes a las reglas contenidas en el Decreto 222 de 1983 y disposiciones concordantes.
Como quiera que algunos de los trámites allí previstos, en especial para contratos superiores a determinadas cuantías, están asociados, dentro del régimen ordinario de contratación, a periodos de tiempo demasiado extensos y a condiciones de procedimiento complejas, por ello contrapuestas a la imprescindible agilidad de tales contratos, resultaba forzoso estatuir, por vía excepcional, mecanismos expeditos para celebrarlos.
No ignora la Corte que las disposiciones relativas a contratación administrativa para las entidades del sector eléctrico resultan permanentes, al tenor del Decreto 700 de 1992, lo cual, sin embargo, no riñe con el texto constitucional, toda vez que las normas expedidas en virtud del estado de excepción referido en el artículo 215 de la Carta, no están limitadas en el tiempo, a diferencia de lo que acontece con los decretos que puede dictar el Presidente de la República en los casos de guerra exterior y conmoción interior (arts. 212 y 213 de la Carta).
En el mismo orden de ideas, el decreto revisado declara en su artículo final que deroga las disposiciones que le sean contrarias, lo cual significa que, a partir de su vigencia, los preceptos generales para la contratación administrativa no son aplicables a las entidades aludidas en el artículo 1º, siempre y cuando se trate de contratos cuyo objeto corresponda al regulado en este estatuto. Es decir, hay una derogatoria parcial y no una simple suspensión de las respectivas normas legales, lo cual, por las razones que se dejan expuestas, tampoco se opone a las prescripciones constitucionales.
Lo dicho resulta corroborado por el inciso 6º del artículo 215 constitucional, a cuyo tenor está facultado el Congreso —titular de la atribución legislativa ordinaria— para derogar, modificar o adicionar los decretos dictados por el Gobierno durante la emergencia, bien dentro del año siguiente a su expedición, si se trata de materias de iniciativa gubernamental privativa, o en todo tiempo respecto de temas no incluidos en esa restricción.
Si el legislador ordinario no se encuentra conforme con el contenido de las normas adoptadas por el ejecutivo durante el periodo de emergencia, habrá de derogarlas, modificarlas o adicionarlas. Pero si, por el contrario, las deja intactas deberá entenderse su consentimiento en que las prescripciones excepcionales sigan rigiendo.
Lo anterior significa que las normas expedidas al amparo del Estado de emergencia, ingresan al ordenamiento jurídico colombiano con carácter permanente, teniendo vigencia hacia el futuro hasta el momento en que el legislador, ordinario o extraordinario, decida derogar, modificar o adicionar su contenido.
La excepción a la regla anterior se encuentra enunciada en el inciso 3º del artículo 215 constitucional, que autoriza al ejecutivo, en ejercicio de facultades excepcionales, para legislar transitoriamente, estableciendo nuevos tributos o modificando los existentes. Tal legislación no tiene vocación de permanencia, toda vez que deja de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, si bien queda al Congreso la atribución de prolongar su vigor, en caso de estimarlo conveniente.
En el caso que se estudia, el legislador extraordinario ha fijado de manera exacta el límite temporal de las modificaciones tributarias, el cual es inferior al plazo máximo señalado en la Carta.
b) Reestructuración financiera del sector eléctrico. Esta corporación ha reconocido de manera expresa que las deficiencias estructurales, financieras y operacionales del sector eléctrico constituyen factor determinante de primera importancia en la crisis que el gobierno buscó afrontar al declarar el Estado de Emergencia Económica: “El sistema eléctrico, lo reconocen los expertos y las entidades encuestadas, está aquejado por dos tendencias que actúan a manera de lastre: un crecimiento excesivo de su apalancamiento financiero, de su burocracia y de los proyectos que emprende, todo lo cual evidencia una tendencia a la saturación y al crecimiento inercial. En el otro extremo se encuentra una tendencia a minimizar aspectos esenciales como son el de una administración eficiente, el de una vigilancia estatal apropiada y el de estándares de operación y comportamiento más amplios que los propósitos comerciales de cada una de las empresas.
Claro está que en este momento, la carencia más dramática es la de producción del recurso para el cual fue establecido el sistema.
En el horizonte de la crisis, y a la manera de trasfondo de la misma pero con ramificaciones aflorando en todos los aspectos negativos que se han reseñado, está la situación de falencia financiera en la que se encuentra el sistema eléctrico desde hace más de diez años. El efecto negativo de la improvidencia en el apalancamiento del sector, que hoy se descarga en los usuarios, es fundamental para entender la actual crisis de producción y oferta de energía, sin que pueda llegar a decirse que se trata de un mismo fenómeno. La crisis financiera ha estado siempre allí, y su influencia en el estado de emergencia que hoy se enfrenta es decisiva, pero no debe confundirse la esfera de un largo periodo de gestación con un fenómeno que se expresa abruptamente como el racionamiento actual.
La crisis financiera influye en esta coyuntura actual al drenar los recursos obtenidos en la operación, de por sí deficitaria, y canalizarlos hacia el pago de la deuda; influye también al imbuir al sector de un mal entendido espíritu de ahorro, que se expresó en el retraso de construcciones, en la reducción de lo destinado a inversión, en el recorte de gastos de funcionamiento, en la adquisición de menos combustible para las térmicas y la adopción de un costo de racionamiento bajo. La crisis financiera del sector eléctrico es el antecedente obligado de la coyuntura actual".
Abstracción hecha del nexo causal existente entre las medidas que plasma el decreto revisado en cuanto al aspecto financiero y las causas de la perturbación, debe la Corte establecer si, consideradas en sí mismas, tales disposiciones se ajustan a la preceptiva superior.
Ninguna objeción de índole constitucional merecen las normas a cuyo tenor se autoriza a la Nación y a las entidades públicas para novar y asumir obligaciones a cargo de las empresas del sector eléctrico, puesto que ello es apenas natural, en el contexto de las atribuciones legislativas excepcionales, si de lo que se trata es de impedir que los efectos de la crisis se extiendan hacia el futuro.
Dichos preceptos deben armonizarse con los consagrados de manera general para todas las entidades públicas por el capítulo III de la Ley 51 de 1990, los cuales tienen el propósito de proveer a su saneamiento económico y financiero, mediante compensaciones, daciones en pago, capitalización de acreencias, operaciones de crédito público con garantía de la Nación, celebración de acuerdos de pago, reordenamiento, fusión y aún liquidación de entes, todo lo cual ha sido expresamente autorizado por el Congreso, para épocas de normalidad.
Ahora bien, por cuanto concierne a las medidas especiales que se adoptan en el decreto revisado para las entidades del sector eléctrico, ellas se ubican dentro de la perspectiva de un urgente y necesario salvamento, que exige una visión de conjunto, a la luz del artículo 215 de la Constitución Política. Esas medidas no pueden analizarse, entonces, de manera aislada sino como plan de emergencia para la recuperación del sector eléctrico, tal como lo define el artículo 10 del decreto objeto de examen.
Es propio de la función gubernamental en el terreno socioeconómico, que la Nación contraiga directamente obligaciones, bien por la vía de la celebración de contratos, ya por la negociación de empréstitos, o que asuma o avale las que se hallan en cabeza de entidades estatales que atraviesan por coyunturas críticas, con el objeto de preservar la eficaz prestación de los servicios públicos o la defensa de los intereses colectivos.
Para que esa función logre alcanzar sus fines sin transgredir las normas constitucionales, es indispensable que, en circunstancias normales, medie la autorización especial del Congreso (art. 150, num. 9º de la Carta), pero en periodos extraordinarios como son precisamente los reconocidos en el Decreto 680 de 1992, tal exigencia queda excluída desde el momento en que el Presidente de la República asume, además de su función administrativa, el papel de legislador extraordinario y, por tanto, dado el alcance legislativo de los decretos que puede proferir, mal podría requerírsele permiso expreso de la ley para cada operación de endeudamiento, pues ello implicaría la creación de obstáculos adicionales a la crisis en sí misma, esto es, se tendría una interpretación extraña a los dictados de la Carta. Así, en situaciones como la que se analiza, en las cuales se halla comprometido el equilibrio financiero de todo un sector económico, se harían inalcanzables las metas del estado de excepción si la función reparadora que se confía al gobierno tuviera forzosamente que moverse dentro de los estrechos límites de autorizaciones especiales y fijación de cuantías, que por otra parte, en situaciones como las que dieron origen a esta declaratoria de emergencia, serían imposibles de determinar previamente.
Es esta la razón por la cual, en el sentir de la Corte, no resultan inconstitucionales los artículos que, sin definir cantidades, permiten que la Nación y otras entidades públicas tomen a su cargo obligaciones que se radicaban en cabeza de las empresas pertenecientes al sector eléctrico.
Lo anterior resulta todavía más claro si se observa que el decreto materia de revisión contempla disposiciones con arreglo a las cuales los nuevos compromisos de la Nación se contraerán a cambio de activos productivos, de acciones o de aportes sociales de propiedad de las entidades pertenecientes al sector eléctrico (arts. 10, 11 y 16), lo cual asegura que los intereses nacionales no queden desprotegidos.
Paralelamente a las medidas en referencia, el Decreto 700 de 1992 consagra disposiciones específicas que las complementan. Tal es el caso de la reducción a un centavo del valor nominal de las acciones en que se encuentra dividido el capital social de la Central Hidroeléctrica de Betania S.A. (art. 12), mecanismo indispensable para su capitalización, que no viola la Carta Política por cuanto se trata apenas del reconocimiento de una situación anterior cual es el precario estado patrimonial de la compañía, necesariamente reflejado en el valor nominal de sus acciones. Ello no lesiona el interés económico de los socios y, por el contrario, habida cuenta de la capitalización que la norma dispone, repercute en la recuperación financiera de la entidad para orientarla hacia los fines del servicio público afectado como consecuencia de las deficiencias operacionales que motivaron al Ejecutivo para declarar el estado de excepción (Considerando 2, D. 680/92).
Agréguese a lo dicho que la función estatal debe enderezarse, para realizar los fines propuestos por el artículo 1º de la Carta, hacia la prevalencia del interés general.
El artículo 14, por su parte, autoriza al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la emisión de bonos de deuda pública externa y la celebración de contratos de empréstito interno, lo cual encaja dentro de las atribuciones propias del legislador (art. 150, num. 9º), asumidas extraordinariamente por el ejecutivo, según lo expuesto.
Lo propio puede afirmarse de lo previsto en los artículos 14 y 16, el primero de los cuales faculta al Ministerio de Hacienda para que gestione y celebre acuerdos contractuales con los acreedores de las entidades pertenecientes al sector en materia de crédito público, mientras el segundo autoriza al Gobierno para celebrar contratos de administración y fiducia sobre los activos que reciba a cualquier título de dichas entidades. Estos actos, en punto de la competencia constitucional, están regidos por el mismo principio y, según lo antes afirmado, caben dentro del conjunto de atribuciones excepcionales del Presidente en el estado de emergencia.
Los artículos 17 y 19 aluden a requisitos de contratación simplificados y a exenciones de impuestos respecto de los contratos autorizados, puntos que ya han sido materia de examen.
El artículo 18 dispone la consecuencia apenas natural, derivada del conjunto normativo en estudio, es decir la ampliación del cupo de endeudamiento general de la Nación, según atribución legislativa radicada excepcionalmente en cabeza del gobierno.
En cuanto al artículo 13, desde luego enmarcado dentro de los objetivos de ordenación financiera del sector, tiene sin embargo, un alcance restringido al campo de la capacidad jurídica del Instituto Colombiano de Energía Eléctrica, ICEL, ya que elimina, a partir del 1º de mayo de 1992, las posibilidades que dicha entidad tenía de efectuar actos de intermediación comercial, a objeto de encauzar sus actividades a la prestación del servicio de energía en zonas no interconectadas. Esto, además de corresponder al propósito de conjurar la emergencia, no es otra cosa que la expresión concreta de la función legislativa en cuanto al régimen de las entidades públicas, también temporalmente a cargo del ejecutivo.
c) Inconstitucionalidad de la retención de facultades legislativas. A juicio de la Corte, en relación con las medidas que integran el Capítulo II del decreto en estudio, es necesario precisar que ellas únicamente tienen justificación con motivo de las circunstancias extraordinarias invocadas por el gobierno en cuanto a deficiencias actuales del sector energético en materia operacional y financiera, lo cual a su vez las ubica dentro del ámbito propio del Estado de emergencia y reivindica su constitucionalidad, pero siempre y cuando sus efectos sean tan excepcionales como las causas que les sirven de sustento. Es decir que las facultades de orden administrativo y financiero conferidas en el capítulo mencionado no se pueden extender indefinidamente a situaciones posteriores ajenas a la crisis (C.N., art. 215).
En consonancia con ese criterio, no son admisibles aquellas disposiciones que implican el ejercicio indefinido de atribuciones ya no administrativas sino legislativas en cabeza del gobierno, ya que, por mandato perentorio del artículo 215 citado, en concordancia con la cláusula general de competencia consagrada por la Constitución a favor del Congreso (art. 150), las posibilidades de que el Ejecutivo legisle por la vía del estado de emergencia, además del límite material aludido, se hallan supeditadas de manera estricta al lapso de tiempo que el propio Gobierno señala al expedir el decreto que reconoce la perturbación del orden económico. De allí que no pueda el presidente dictar decretos legislativos después de vencido ese término ni usar los que expida en tiempo para retener intemporalmente la función que mediante ellos se agota.
Interpretar con largueza las atribuciones legislativas excepcionales, a tal punto que se reputaran ajustadas a la Constitución las normas por medio de las cuales el legislador extraordinario prorroga, más allá del término prefijado, dichas posibilidades, significaría aceptar que por este mecanismo es factible trasladar definitivamente la competencia del Congreso a manos del ejecutivo.
De conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 680 de 1992, invocado por el Presidente de la República para expedir el 700 que ahora se revisa, el Estado de emergencia económica y social se extendió “desde la fecha de vigencia del presente decreto y hasta las veinticuatro horas del día lunes 27 de abril del año en curso".
Por tanto, únicamente dentro de dicho término podía el Gobierno dictar normas con fuerza legislativa, pues a partir de su vencimiento retomó pleno vigor la distribución ordinaria de competencias, quedando despojado el ejecutivo de atribuciones suficientes para ejercer funciones de aquellas que la Constitución confía al Congreso de la República.
Tal es el caso de la facultad prevista en el artículo 150 numeral 7º, de la Carta Política, relativa a asuntos como la determinación de la estructura de la administración nacional, la creación, supresión o fusión de ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional (se subraya), el señalamiento de sus objetivos y estructura orgánica, entre otros aspectos allí mismo indicados, todos los cuales son objeto de ley y que bien podía el Presidente de la República haber asumido dentro del término del Estado de excepción para conjurar la crisis, pero no después de expirado el mismo.
No obstante, sí es de la órbita ordinaria del gobierno, según lo estatuye el artículo 189, numeral 19, de la Constitución, la función de “modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales”, siempre y cuando se ejerza, como la propia norma superior lo exige, “con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley". Nada impediría que el Presidente así lo hiciera, inclusive después de vencido el término de Emergencia Económica, en cuanto le corresponde como atribución suya que no necesita de investidura como legislador extraordinario, claro está que sujetándose a los principios y reglas generales definidas por la ley.
En el Decreto Legislativo de cuyo examen se ocupa la Corte aparecen dos disposiciones cuya ambigüedad e indefinición impiden ubicar con certeza las facultades que incorporan dentro de una de las hipótesis planteadas. Se trata del inciso 2º del artículo 10 —“Así mismo, el Gobierno Nacional podrá adoptar las reformas estatutarias y reestructuraciones de las entidades del sector eléctrico que sean necesarias para los fines del presente decreto” y de la oración final del inciso 1º del artículo 13 —“Con base en lo anterior, el Gobierno Nacional adoptará las reformas estatutarias a que haya lugar”— (Subraya la Corte).
Los transcritos apartes pueden ser interpretados en dos sentidos diferentes: uno, contrario a la Constitución, que consistiría en entender que hacia el futuro y sin límite el ejecutivo quedara autorizado para efectuar las reformas estatutarias y reestructuraciones de establecimientos públicos u otros organismos nacionales pertenecientes al sector eléctrico como si fuera el Congreso, es decir, ejerciendo la atribución prevista en el numeral 7º del artículo 150 de la Carta, pues ello —se repite— lo habría podido hacer investido de los poderes excepcionales propios del Estado de Emergencia antes de expirar el término de este, agotando la facultad en calidad de legislador extraordinario, mas no autofacultándose o reteniendo tal atribución para ejercerla después de dicha expiración; otro, acorde con la Constitución, que radicaría en considerar que las reformas estatutarias y reestructuraciones habrán de ser efectuadas por el gobierno con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley (art. 189, num. 16 de la Carta) y no reteniendo la atribución legislativa prevista en el numeral 7º del artículo 150, la cual, una vez expirado el tiempo de la emergencia, retornó en su integridad y en forma exclusiva al Congreso de la República.
Es consecuencia de lo dicho que, con arreglo al criterio según el cual las normas jurídicas deben ser interpretadas de modo en que se acomoden a la preceptiva constitucional, se deduzca la exequibilidad de los transcritos apartes, sólo si su entendimiento y posterior aplicación consultan lo estatuido en el artículo 189, numeral 16 de la Carta y, por tanto, si se considera que las reformas estatutarias y las reestructuraciones que ellos prevén habrán de ser ejecutadas “con sujeción a los principios y reglas que defina la ley”. De lo contrario, esos mismos apartes son inconstitucionales.
d) Modificaciones al Presupuesto Nacional. Finalmente se ocupa la Corte en el análisis de las disposiciones contenidas en el capítulo III del Decreto 700 de 1992, las cuales deben mirarse en concordancia con las del capítulo II ya tratado, toda vez que el gobierno las estimó indispensables para llevar a cabo la reestructuración financiera del sector eléctrico. Esas normas contemplan modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1992, según lo antes expuesto.
Compete al Congreso, como sucede con varias de las funciones consideradas, la expedición del Presupuesto General de la Nación. Esa facultad ha de ejercerse ordinariamente previa la presentación del proyecto correspondiente por el Gobierno y con aplicación de los principios y trámites que establece el capítulo 3 del título XII de la Constitución Política.
En condiciones normales, toda modificación a la ley anual de presupuesto de rentas es también propia de la actividad legislativa ordinaria, con iniciativa del Gobierno, según resulta de las disposiciones consagradas en los artículos 150, numeral 11, y 154, inciso 2º, de la Carta. En cuanto al presupuesto de gastos, de conformidad con el artículo 347 constitucional, no es susceptible de ser incrementado durante el año fiscal por encima del tope fijado por la ley anual de presupuesto. Sin embargo, nada obsta, a la luz de los preceptos constitucionales, para que en tiempos de perturbación del orden económico y social, con el objeto de hacer frente a las necesidades propias de ésta, sea el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros, quien, revestido de poderes extraordinarios, modifique o incremente tanto el presupuesto de rentas como el de gastos, siempre y cuando ello se haga con el único objeto de conjurar la crisis.
Así se deduce no solamente del sentido y los fines de una institución como la del estado de emergencia económica, sino de la interpretación sistemática de las normas constitucionales que hoy estructuran los estados de excepción en su conjunto (arts. 212 a 215) en armonía con los artículos 345 y siguientes, que están concebidos sobre el supuesto de que la distribución de competencias en materia presupuestal debe tener desarrollo “en tiempo de paz”, por cuanto los apremios de una situación tan urgente que ha hecho necesaria la apelación a facultades extraordinarias como las que invoca el decreto examinado, a partir de una declaratoria ya hallada exequible por esta Corte, no son compatibles con la aplicación de aquellas previsiones si de lo que se trata es de arbitrar recursos en forma inmediata y de aplicarlos efectivamente a los fines de contrarrestar los hechos perturbatorios y la extensión de sus efectos, como ocurre en el presente caso.
Esto no acontece únicamente en la vigencia de la Constitución de 1991, sino que podía tener cabida al amparo de la Carta anterior, como lo acredita la jurisprudencia reiterada de la Corte Suprema de Justicia, plasmada especialmente en las sentencias del 25 de noviembre de 1976 (M.P. Dr. Guillermo González Charry) y del 13 de marzo de 1986 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz), mediante las cuales se admitió expresamente que tanto en los casos del artículo 121 como en los del 122 de dicha Constitución, la obtención de recursos fiscales para atender las necesidades de orden público podía hacerse por medio de decretos legislativos. Así lo preveía de manera específica el artículo 104 del anterior estatuto orgánico del presupuesto (D. 294/73) y lo prevé en similares términos el artículo 69 de la ley orgánica de presupuesto hoy en vigor (L. 38/89), cuando señala que los créditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública o los ocasionados durante los estados de excepción, declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluído apropiación en el Presupuesto serán abiertos en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan.
No ignora esta corporación que el 15 de abril de 1986 fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia el Decreto Legislativo 3518 de 1985, expedido al amparo de las atribuciones excepcionales del entonces artículo 122 de la Constitución, mediante el cual se introducían modificaciones al Presupuesto Nacional para la vigencia fiscal de ese año con el objeto de atender las necesidades propiciadas por la erupción del volcán Nevado del Ruiz, pero debe observarse que esa oposición con la Carta Política fue deducida no de una imposibilidad constitucional de asunción de dicha facultad por el ejecutivo en tiempos de crisis, sino de la existencia de figuras ordinarias alternativas, tales como la del artículo 212 de la Constitución derogada, que permitía la apertura de créditos suplementales o extraordinarios en el presupuesto aun en tiempo de paz, no hallándose reunido el Congreso y siendo urgente la realización de gastos, previo concepto del Consejo de Estado, pues entendió entonces la Corte Suprema que el Gobierno contaba con una vía expedita que hacía innecesaria la utilización de atribuciones extraordinarias.
Es claro que hoy, no existiendo la institución de los créditos suplementales o extraordinarios que preveía el antiguo artículo 212 de la Carta, las emergencias como la que ahora se afronta no tienen para el gobierno, en materia presupuestal, salida distinta a la del artículo 215 de la Constitución.
Por lo demás, debe anotarse que las normas presupuestales incluídas en el decreto analizado se aplican únicamente a la vigencia fiscal de 1992 y, por tanto, dejan intacta la capacidad del Congreso para disponer en la materia por lo que atañe a las futuras vigencias, no existiendo por ello retención de facultades legislativas por el ejecutivo. A lo dicho se añade la posibilidad que de todos modos se otorga a las cámaras en el sentido de derogar, modificar o adicionar, dentro del año siguiente, las normas dictadas, tal como lo estipula el artículo 215, inciso 6º, de la Constitución.
e) Modificaciones a las normas tributarias. Ningún reparo encuentra la Corte al ejercicio de la función legislativa por el Presidente de la República para conceder exenciones temporales e introducir modificaciones a algunos impuestos, según análisis ya efectuado, pues de manera expresa el artículo 215 de la Constitución autoriza al ejecutivo para proceder a ello siempre que lo haga en forma transitoria.
f) Otras disposiciones. En cuanto son complementarias de las ya estudiadas y no vulneran en sí mismas precepto alguno superior, las reglas contenidas en los artículos 21 a 29 del Decreto 700 de 1992, serán declaradas exequibles.
1. Declárase EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 700 del 24 de abril de 1992, “Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación, endeudamiento, presupuesto y reestructuración de las entidades del sector eléctrico y se adoptan otras disposiciones con el fin de conjurar la crisis en el servicio público de energía eléctrica e impedir la extensión de sus efectos”, salvo los apartes que a continuación se indican.
2. En cuanto se refiere al inciso 2º del artículo 10 (“Así mismo, el Gobierno Nacional podrá adoptar las reformas estatutarias y reestructuraciones administrativas de las entidades del orden nacional del sector eléctrico que sean necesarias para los fines del presente decreto") y a las expresiones “Con base en lo anterior, el Gobierno Nacional adoptará las reformas estatutarias a que haya lugar”, pertenecientes al artículo 13, son EXEQUIBLES interpretadas únicamente en el sentido de que las atribuciones allí conferidas al Ejecutivo se ejercerán “con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”, tal como lo establece el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política.
En consecuencia, los referidos apartes, bajo cualquier otra interpretación, son INEXEQUIBLES.
Cópiese, omuníquese al Gobierno Nacional, Publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
Simón Rodríguez Rodríguez, Presidente—Ciro Angarita Barón—Eduardo Cifuentes Muñoz—José Gregorio Hernández Galindo—Alejandro Martínez Caballero—Fabio Morón Díaz—Jaime Sanín Greiffestein.

References: artículo 215
 artículo 215
 artículo 43
 resolución 
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 23
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 5
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 150
 artículo 215
 artículo 1
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 10
 artículo 1
 artículo 14
 artículo 18
 artículo 13
 artículo 215
 artículo 1
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 10
 artículo 13
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 347
 artículo 121
 artículo 104
 artículo 69
 artículo 122
 artículo 212
 artículo 212
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 10
 artículo 13
 artículo 189