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Timestamp: 2016-10-25 22:54:42+00:00

Document:
1C_800/2013 (29.04.2014)
1C_800/2013 � � Arr�t du 29 avril 2014
Ville du Locle, repr�sent�e par son Conseil communal, H�tel de Ville, 2400 Le Locle,
toutes les deux repr�sent�es par Me Ivan Zender, avocat,
BA.________ et BB.________, repr�sent�s par Me Tiphanie Piaget, avocate,
Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Neuch�tel, Le Ch�teau, rue de la Coll�giale 12, 2000 Neuch�tel.
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal de la R�publique et canton de Neuch�tel du 19 septembre 2013.
L'entreprise horlog�re A.________ SA est propri�taire des biens-fonds 4910, 4911, 5072, 5073, 5153, 5154 du cadastre de la commune du Locle, sis en zone d'habitation � faible densit� (ZHFD2). Le plan sp�cial "Montblanc", qui a pour objectif de permettre l'extension de l'entreprise sur ces terrains, a �t� adopt� le 2 juin 2010 par le Conseil g�n�ral du Locle et mis � l'enqu�te publique du 13 ao�t au 14 septembre 2014. Il a soulev� deux oppositions, dont celle de BA.________ et BB.________, propri�taires du bien-fonds 8515, adjacent au p�rim�tre du plan sp�cial.
Par d�cision du 27 janvier 2011, le Conseil communal du Locle a lev� ces oppositions. Saisi d'un recours, notamment de BA.________ et BB.________, contre cette d�cision, le Conseil d'Etat l'a confirm�e le 22 ao�t 2012.
Par arr�t du 19 septembre 2013, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a admis le recours form� par BA.________ et BB.________ contre la d�cision rendue le 22 ao�t 2012 par le Conseil d'Etat. Elle a annul� cette d�cision, consid�rant en substance que le projet litigieux n�cessitait une modification du plan g�n�ral d'am�nagement, � l'exclusion de l'adoption d'un plan sp�cial, d�s lors que le premier pr�voyait des zones pour la r�alisation de projets tels que celui de A.________ SA.
La Ville du Locle et A.________ SA recourent contre cet arr�t aupr�s du Tribunal f�d�ral. Ils concluent � l'annulation de l'arr�t cantonal et � la confirmation du plan sp�cial. Le Tribunal cantonal se r�f�re aux motifs de son arr�t et conclut au rejet du recours. BA.________ et BB.________ concluent �galement au rejet du recours. Le Conseil d'Etat se d�termine par le Service juridique du D�partement de la justice, de la s�curit� et de la culture. Il indique se rallier enti�rement aux arguments des recourantes et conclut � l'admission du recours. Au cours d'un deuxi�me �change d'�critures, les recourantes et les intim�s ont confirm� leurs conclusions respectives.
A.________ SA a pris part � la proc�dure de recours devant le Tribunal cantonal. Elle est particuli�rement touch�e par l'arr�t attaqu� qui annule le plan sp�cial r�gissant l'affectation des parcelles dont elle est propri�taire. Elle peut ainsi se pr�valoir d'un int�r�t digne de protection � ce que cette d�cision soit annul�e. Elle a donc qualit� pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
La commune du Locle, qui invoque une violation de l'autonomie dont elle b�n�ficie en mati�re d'am�nagement du territoire, a qualit� pour agir en vertu de l'art. 89 al. 2 let. c LTF.
Les recourantes font valoir que l'appr�ciation de la cour cantonale - selon laquelle le projet litigieux aurait d� faire l'objet d'une modification du plan d'am�nagement, qui prime le plan sp�cial - viole l'autonomie communale et est arbitraire. Elles font en outre valoir un formalisme excessif d�s lors que les proc�dures d'adoption du plan sp�cial et du plan d'am�nagement sont identiques et que les autorit�s concern�es sont favorables au projet litigieux.
2.1.1.�Le Tribunal f�d�ral applique le droit f�d�ral d'office (art. 106 al. 1 LTF). En revanche, il ne revoit l'interpr�tation et l'application du droit cantonal et communal que sous l'angle de l'arbitraire. Il ne s'�carte de la solution retenue par l'autorit� cantonale de derni�re instance que si celle-ci appara�t insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adopt�e sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Si l'application de la loi d�fendue par l'autorit� cantonale ne se r�v�le pas d�raisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la l�gislation en cause, cette interpr�tation sera confirm�e, m�me si une autre solution - �ventuellement plus judicieuse - para�t possible (ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5; 136 III 552 consid. 4.2 p. 560). Dans ce contexte, la partie recourante est soumise aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF.
Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fix�es par le droit cantonal. Une commune b�n�ficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne r�gle pas de fa�on exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sph�re communale, conf�rant par l� aux autorit�s municipales une libert� de d�cision relativement importante. L'existence et l'�tendue de l'autonomie communale dans une mati�re concr�te sont d�termin�es essentiellement par la constitution et la l�gislation cantonales (ATF 139 I 169 consid. 6.1 p. 172-173; 138 I 242 consid. 5.2 p. 244; 138 I 131 consid. 7.1 p. 142).
En droit cantonal neuch�telois, les communes b�n�ficient d'une libert� d'appr�ciation suffisamment importante dans l'�laboration et l'adoption des plans d'am�nagement et des r�glements de construction pour que leur soit reconnue une autonomie prot�g�e par le droit constitutionnel (art. 5 al. 1 let. k Cst./NE; art. 43 et 45 de la loi cantonale du 2 octobre 1991 sur l'am�nagement du territoire [LCAT/NE; RSN 701.0]; cf. arr�ts 1C_100/2010 du 4 ao�t 2010 consid. 3.1; 1P.260/1999 du 19 ao�t 1999 consid. 2b).
Lorsqu'elle est reconnue autonome dans un domaine sp�cifique, une commune peut d�noncer tant les exc�s de comp�tence d'une autorit� cantonale de recours que la violation par celle-ci des r�gles du droit f�d�ral, cantonal ou communal qui r�gissent la mati�re. Le Tribunal f�d�ral examine librement l'interpr�tation du droit constitutionnel (art. 95 let. c LTF); en revanche, il v�rifie l'application de r�gles de rang inf�rieur � la constitution cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 139 I 169 consid. 6.1 p. 173; 136 I 265 consid. 2.3 p. 270; 135 I 302 consid. 1.2 p. 305).
2.1.2.�L'obligation d'adopter des plans d'affectation pour g�rer l'utilisation du sol d�coule des art. 2 al. 1 et 14 LAT (RS 700). Le droit f�d�ral ne se contente pas de prescrire une obligation g�n�rale de planifier consistant � r�partir le territoire au moins entre les trois types de zones pr�vus aux art. 15 � 17 LAT (zones � b�tir, zones agricoles et zone � prot�ger; art. 14 al. 2 LAT). Il pr�voit �galement une obligation sp�ciale de planifier qui vise des objets ou des activit�s non conformes � l'affectation de la zone dont l'incidence sur la planification locale ou l'environnement est importante. Ces objets ou activit�s ne peuvent �tre correctement �tudi�s que dans le cadre d'une proc�dure d'adoption d'un plan d'affectation. La voie d'une simple d�rogation au sens des art. 23 LAT (zone � b�tir) ou 24 LAT (hors de la zone � b�tir) est alors inad�quate pour r�soudre judicieusement les probl�mes d'organisation du territoire qui se posent (cf. arr�t 1C_57/2011 du 17 octobre 2011 consid. 2.1).
2.1.3.�Dans une affaire zurichoise - � laquelle se r�f�re en l'esp�ce l'arr�t attaqu� -, le Tribunal f�d�ral a annul� un plan de d�tail qui d�rogeait � la r�glementation g�n�rale sans prendre en consid�ration les exigences de protection de l'inventaire f�d�ral des sites construits � prot�ger en Suisse (ISOS); outre que ce plan ne tenait compte ni des objectifs fondamentaux poursuivis par l'affectation g�n�rale, ni de ceux de l'ISOS, aucune pes�e des int�r�ts n'avait �t� effectu�e. Une partie du plan de d�tail, jug�e conforme aux objectifs pr�cit�s, a toutefois �t� confirm�e (ATF 135 II 209).
2.1.4.�En droit neuch�telois, les communes �laborent leurs plans d'affectation dans le cadre du plan directeur et en tenant compte des mesures cantonales (art. 43 al. 1 LCAT/NE). Selon l'art. 43 al. 2 LCAT/NE, les plans d'affectation communaux comprennent les plans d'am�nagement communaux (let. a), les plans sp�ciaux (let. b), les plans d'alignement (let. c), les plans de quartier et de lotissement (let. d) et les plans d'�quipement (let. e). Les plans d'am�nagement, les plans sp�ciaux et les plans d'alignement sont soumis � une m�me proc�dure d'adoption d�taill�e aux art. 89 ss LCAT/NE. C'est le l�gislatif communal qui les adopte (art. 92 LCAT/NE), apr�s quoi ils sont soumis � approbation du Conseil d'Etat (art. 96 LCAT/NE). Ils se distinguent en cela du plan de quartier, qui est adopt� par le conseil communal - soit l'ex�cutif communal - (art. 105 LCAT/NE). A teneur de l'art. 66 al. 1 LCAT/NE, le plan d'am�nagement peut d�limiter des secteurs o� des plans sp�ciaux seront �tablis avant toute construction. Le conseil communal peut subordonner la construction de b�timents � l'�tablissement d'un plan sp�cial (al. 2). Les plans sp�ciaux peuvent d�roger aux plans d'am�nagement (art. 67 al. 1 LCAT/NE).
2.2.1.�La cour cantonale a confirm� que la r�alisation du projet d'extension de l'entreprise horlog�re, vu son incidence, devait �tre pr�vue dans le cadre d'une planification. Elle a toutefois consid�r� que le projet ne pouvait �tre fond� sur un plan sp�cial, mais devait �tre pr�vu par le plan d'am�nagement g�n�ral, qu'il convenait d�s lors de modifier. En se fondant sur les travaux pr�paratoires de la LCAT/NE, la cour cantonale a relev� que le plan sp�cial ne pourrait �tre utilis� que pour permettre la r�alisation de projets que le plan d'am�nagement "n'a pu pr�voir "ou "pour des objets devant de par la loi se faire sur la base d'un plan sp�cial". Toujours selon les travaux pr�paratoires, les plans d'affectation sp�ciaux ne devraient �tre utilis�s "que parcimonieusement, de fa�on � ne pas compromettre l'�quilibre g�n�ral du plan d'am�nagement", le plan sp�cial devant �tre "une prime � la qualit� urbanistique et non pas une solution de facilit� ou la r�alisation de n'importe quoi". La cour cantonale s'est encore r�f�r�e aux buts et principes de l'am�nagement du territoire et � la structure pyramidale des instruments pr�vus par la LAT. Ce faisant, elle a soulign� l'importance de la coh�rence et de la coordination dans laquelle toute planification doit avoir lieu.
Les premiers juges ont ainsi constat�, d'une part, qu'aucune disposition l�gale ne commandait la r�alisation des installations projet�es par le biais d'un plan sp�cial. D'autre part, le plan d'am�nagement communal pr�voyait des zones pour la r�alisation de projets du type de celui en cause, mais pas � l'endroit concern�, de sorte qu'un plan sp�cial ne se justifiait pas. D�s lors, seule une modification du plan d'am�nagement pouvait �tre envisag�e.
Sans apparemment en faire l'�l�ment d�cisif de son raisonnement, la cour cantonale a encore relev� que le plan g�n�ral d'affectation �tait hi�rarchiquement sup�rieur au plan sp�cial du fait de la pes�e globale des int�r�ts que le premier suppose. Pr�cisant qu'il �tait imp�ratif d'�viter que les options fondamentales d�finies par le plan d'affectation soient contourn�es par des adoptions successives de plans sp�ciaux ponctuels suivant des int�r�ts souvent plus particuliers, elle a jug� que, faute de pes�e suffisamment globale des int�r�ts, l'adoption d'un plan sp�cial �tait moins ad�quate que la modification du plan d'am�nagement.
2.2.2.�La cour cantonale fait une interpr�tation historique de la LCAT/NE. Si elle peut certes appara�tre stricte, laissant peu de marge de manoeuvre aux communes dans le choix de recourir au plan sp�cial, cette interpr�tation correspond � la volont� du l�gislateur. Elle s'inscrit par ailleurs assez naturellement dans la structure pyramidale des instruments de l'am�nagement du territoire, le plan g�n�ral d'am�nagement devant prioritairement �tre utilis� l� o� il peut l'�tre. En effet, rien ne justifie de sauter l'�chelon du plan g�n�ral.
Les recourantes ne sauraient d�duire de l'identit� des proc�dures d'adoption des deux types de plans que l'un peut indiff�remment se substituer � l'autre. Le projet litigieux est d�fini de mani�re assez pr�cise dans le plan sp�cial, plus que ne le ferait usuellement un plan g�n�ral. Un tel degr� de pr�cision (plans, coupes, etc.) d�montre que le planificateur aborde diff�remment, du point de vue de leur contenu, l'un et l'autre instrument. Avec le plan sp�cial, l'attention des autorit�s communales est concentr�e sur les probl�matiques de proximit� et non plus d'ensemble. Or, en l'esp�ce, la r�alisation du projet litigieux aura pour effet de densifier une zone caract�ris�e par des maisons patriciennes et des habitations individuelles, dont la forte arborisation constitue l'une des qualit�s intrins�ques, en y �rigeant un b�timent aux dimensions importantes (certaines fa�ades mesurant jusqu'� 85 m de long, soit plus du triple de ce qu'autorise la zone actuelle). A l'�chelle de la commune, ce projet a pour effet de rompre la zone d'habitation � faible densit� et plus g�n�ralement une ceinture de faible densit� entourant la ville, ce qui n'est pas n�gligeable. Un tel changement d'affectation doit avant tout �tre �valu� dans ses effets globaux du point de vue de son incidence spatiale. Si la commune peut, dans l'autonomie dont elle dispose en mati�re d'am�nagement, revoir les directions ant�rieurement prises, elle doit le faire en accord avec les principes g�n�raux de l'am�nagement du territoire et les autres contraintes du droit sup�rieur (en l'occurrence le classement de la ville au Patrimoine de l'UNESCO notamment). Dans ces circonstances, le Tribunal cantonal peut, sans violer son autonomie communale, lui imposer de le faire � l'aide du plan d'am�nagement g�n�ral, pr�cis�ment destin� � assurer une vue globale.
A cet �gard, comme le rel�ve l'arr�t attaqu�, le plan g�n�ral d'am�nagement de la commune du Locle a r�cemment fait l'objet d'une modification, alors que le projet "Montblanc" �tait d�j� en cours d'examen. Une adaptation, � ce moment-l�, de l'affectation des parcelles litigieuses - et non une simple modification des activit�s autoris�es en zone d'habitation � faible densit� 2 - aurait assur� la transparence et la vision d'ensemble n�cessaires � une saine �valuation du projet. Si les recourantes exposent que c'est notamment en vue du projet litigieux que le r�glement a �t� modifi�, on peine � comprendre pour quel motif la zone d'affectation des parcelles n'a pas �t� revue � ce moment-l�. Les recourantes ne convainquent pas lorsqu'elles exposent que "cette nouvelle affectation correspond exactement � ce que pr�voit le plan sp�cial". Elles ne d�montrent en particulier pas en quoi cette zone serait plus adapt�e au projet litigieux que la zone mixte (zone r�serv�e aux habitations collectives et aux petites et moyennes entreprises des secteurs secondaire et tertiaire peu incommodantes pour le voisinage, respectant le plan des degr�s de sensibilit� au bruit), la zone industrielle ou la zone d'activit�s �conomiques (zone r�serv�e aux entreprises du secteur secondaire, voire tertiaire, dont les activit�s et le volume ne peuvent pas s'int�grer dans les zones mixtes ou d'habitation), auxquelles la cour cantonale pr�conise de recourir. Cela �tant, le Tribunal cantonal n'a en l'�tat pas proc�d� dans le d�tail � cet examen, jugeant pr�cis�ment que cette �valuation globale devait �tre op�r�e par le planificateur communal, par le biais d'un instrument de planification g�n�rale; il appartient d'autant moins au Tribunal f�d�ral de s'y livrer.
Quant � l'argumentation des recourantes selon laquelle le projet serait en accord avec le classement de la ville au Patrimoine de l'UNESCO pour son urbanisme marqu� par une intime cohabitation entre lieux de fabrication horlog�re et lieux de vie, et en accord avec la tendance actuelle � la densification des centres-villes, elle est purement appellatoire; elle ne se r�f�re � aucun �l�ment du dossier, ce qui tend au contraire � d�montrer que les critiques de la cour cantonale envers le choix du plan sp�cial sont fond�es.
Les recourantes s'attachent de la sorte � d�montrer que le plan sp�cial pourrait se substituer au plan d'am�nagement g�n�ral et non seulement y d�roger. Or, ainsi qu'on l'a vu, ce ne sont pas ces motifs qui ont conduit la cour cantonale � admettre le recours des opposants. Les d�veloppements de l'arr�t attaqu� en rapport avec la hi�rarchie des plans ne sont pertinents que dans la mesure o� ils font pr�valoir le recours au plan g�n�ral plut�t qu'au plan sp�cial � chaque fois que cela est possible. Ils n'ont pas trait � la question de savoir dans quelle mesure le second peut d�roger au premier, cette question ayant au contraire �t� laiss�e ind�cise par les premiers juges (arr�t attaqu� consid. 3c p. 13). Ainsi, la port�e de l'art. 67 al. 1 LCAT/NE selon lequel les plans sp�ciaux peuvent d�roger aux plans d'am�nagement n'est pas pertinente par rapport � l'argumentation sur laquelle est fond� l'arr�t attaqu�.
En d�finitive, l'arr�t attaqu� annule le plan sp�cial sur la base d'une application rigoureuse du droit cantonal - en imposant le recours au plan g�n�ral d'am�nagement lorsque cet instrument le permet - et pour des motifs pertinents - garantir un examen global de tous les int�r�ts en pr�sence dans la planification d'un projet de l'importance de celui de A.________ SA. Les recourantes pr�sentent leur propre interpr�tation du droit cantonal sans parvenir � d�montrer l'arbitraire de l'arr�t attaqu� ni en quoi celui-ci violerait la garantie de l'autonomie communale.
Il r�sulte des consid�rants qui pr�c�dent que le recours doit �tre rejet�, aux frais de la recourante A.________ SA (art. 66 al. 1 LTF), aucun frais ne pouvant �tre mis � la charge de la commune (art. 66 al. 4 LTF). En vertu de l'art. 68 al. 2 LTF, les recourantes verseront aux intim�s BA.________ et BB.________ une indemnit� � titre de d�pens.
Les frais judiciaires, arr�t�s � 3'000 francs, sont mis � la charge de A.________ SA.
Une indemnit� de 3'000 francs est allou�e � BA.________ et BB.________ � titre de d�pens, � la charge des recourantes, solidairement entre elles.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux mandataires des parties, au Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Neuch�tel et au Tribunal cantonal de la R�publique et canton de Neuch�tel.

References: art. 43
 art. 2
 art. 15
 art. 14
 art. 23
 art. 89