Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/kompetencni-spory-spor-z-verejnopravni-smlouvy.p3379.html
Timestamp: 2020-02-17 10:33:41+00:00

Document:
Kompetenční spory: spor z veřejnoprávní smlouvy | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Kompetenční spory: spor z veřejnoprávní smlouvy
k § 169 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
k zákonu č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), znění zákonů č. 120/2001 Sb., č. 234/2002, č. 539/2004 Sb., č. 160/2006 Sb., č. 41/2009 Sb., č. 41/2011 Sb., č. 396/2012 Sb., č. 105/2013 Sb. a č. 303/2013 Sb.
„Sporem z veřejnoprávní smlouvy“ ve smyslu § 169 odst. 1 správního řádu je nutno rozumět podstatně širší okruh nároků svou povahou a podstatou veřejnoprávních než pouze okruh nároků vyplývajících z konkrétního ujednání o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě. Vedle práv a povinností plynoucích ze smlouvy samotné může jít i o práva a povinnosti – striktně vzato – povahy mimosmluvní. V tomto smyslu je i v oblasti veřejnoprávních smluv představitelná veřejnoprávní obdoba nároků, jakými jsou v oblasti soukromého práva nárok na vydání bezdůvodného obohacení či nárok na náhradu škody. Druhý z uvedených nároků však nelze směšovat s nároky podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 25. 2. 2016, čj. Konf 10/2015-11)
č. 485/2005 Sb. NSS, č. 955/2006 Sb. NSS, č. 2953/2014 Sb. NSS.
Spor o pravomoc mezi Ministerstvem vnitra a Nejvyšším soudem, za účasti žalobkyně akciové společnosti ČAS – SERVICE a žalovaných 1) Jihomoravského kraje a 2) České republiky – Ministerstva dopravy, ve věci platby za provozování veřejné linkové osobní dopravy.
Návrhem doručeným zvláštnímu senátu dne 23. 3. 2015 se Ministerstvo vnitra domáhalo, aby byl rozhodnut spor o pravomoc vzniklý ve smyslu § 1 odst. 1 písm. a) zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, mezi ním a Nejvyšším soudem ve věci vedené pod sp. zn. 23 Cdo 318/2009, o zaplacení částky 2 477 630 Kč.
V návrhu navrhovatel uvedl, že žalobou podanou u Městského soudu v Brně dne 23. 12. 2003 se společnost ČAS – SERVICE a.s. domáhala proti Jihomoravskému kraji a České republice – Ministerstvu financí zaplacení částky 2 477 630 Kč z titulu plnění smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové osobní dopravě ze dne 14. 4. 2003. Následně byla žaloba upřesněna v tom smyslu, že druhým žalovaným není Česká republika – Ministerstvo financí, ale Česká republika – Ministerstvo dopravy. Městský soud v Brně rozhodl o žalobě rozsudkem ze dne 22. 5. 2006, čj. 17 C 4/2004-56, který byl k odvolání změněn rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 7. 8. 2008, čj. 27 Co 831/2006-103. Na základě podaného dovolání Nejvyšší soud rozsudkem ze dne 1. 12. 2010, čj. 23 Cdo 318/2009-135, oba rozsudky zrušil, protože dospěl k závěru, že uplatněný nárok je nárokem plynoucím z veřejnoprávní smlouvy uzavřené mezi společností ČAS – SERVICE a Jihomoravským krajem, takže k rozhodnutí jsou příslušné správní orgány, v tomto případě Ministerstvo vnitra. Současně Nejvyšší soud rozhodl o postoupení věci tomuto ministerstvu.
Usnesením ze dne 18. 1. 2011 postoupilo Ministerstvo vnitra věc Ministerstvu dopravy, neboť dospělo k závěru, že je v pravomoci tohoto ministerstva ve věci rozhodnout. Ministerstvo dopravy se s tímto názorem neztotožnilo a usnesením ze dne 15. 2. 2001 vrátilo návrh Ministerstvu vnitra. Toto ministerstvo poté předložilo věc k rozhodnutí Nejvyššímu správnímu soudu, který rozsudkem ze dne 27. 9. 2011, čj. Komp 2/2001-90, určil, že příslušné k rozhodnutí o návrhu společnosti ČAS – SERVICE je Ministerstvo vnitra, protože smlouvu o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě vyhodnotil jako subordinační veřejnoprávní smlouvu podle § 161 správního řádu. Následně Ministerstvo vnitra vydalo dne 26. 4. 2012 rozhodnutí, kterým zamítlo návrh společnosti ČAS – SERVICE, aby jí byla zaplacena požadovaná částka. O žalobě podané proti tomuto rozhodnutí rozhodl Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 21. 1. 2015, čj. 10 A 109/2012-96, tak, že napadené správní rozhodnutí je nicotné. V odůvodnění tohoto rozsudku uvedl, že v původním návrhu byl nárok vymezen jako nárok z bezdůvodného obohacení a pravomoc správních orgánů posuzovat spory z veřejnoprávních smluv v takovém případě není dána. Přitom poukázal na to, že Městský soud v Brně nezohlednil judikaturu zvláštního senátu, především jeho usnesení ze dne 30. 6. 2006, čj. Konf 132/2005-7, č. 955/2006 Sb. NSS. Pravomoc Ministerstva vnitra nemohl založit ani rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. Komp 2/2011-90, a to ze dvou důvodů. Ve výroku tohoto rozsudku bylo jednak stanoveno, že Ministerstvo vnitra je příslušné rozhodnout o sporu ze smlouvy o závazku veřejné služby, a nikoliv z titulu nároku na vydání bezdůvodného obohacení, a jednak příslušnost správního orgánu musí být založena vždy zákonem a nelze ji založit soudním rozhodnutím. O otázce, zda určitá věc patří do pravomoci soudů nebo správních orgánů, je příslušný rozhodnout výlučně zvláštní senát zřízený podle zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů. Bylo proto povinností Ministerstva vnitra podat návrh zvláštnímu senátu.
Současná situace je taková, že na jedné straně existuje rozsudek čj. 23 Cdo 318/2009-135, ve kterém dospěl Nejvyšší soud k závěru, že se jedná o nárok plynoucí z veřejnoprávní smlouvy, o kterém jsou oprávněny rozhodnout správní orgány. S tímto koresponduje i rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. Komp 2/2011-90. Na druhé straně existuje rozsudek Městského soudu v Praze čj. 10 A 109/2012-96, jehož opačným právním názorem je Ministerstvo vnitra ve smyslu § 78 odst. 5 s. ř. s. vázáno. Z tohoto důvodů vznikl záporný kompetenční spor mezi soudy a orgány moci výkonné ve smyslu § 1 odst. 1 písm. a) zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů.
Ministerstvo vnitra se i nadále domnívá, že jeho postup byl správný a že je v dané věci příslušné rozhodnout. Jeho pravomoc byla určena primárně rozsudkem Nejvyššího soudu čj. 23 Cdo 318/2009-135 a pak potvrzena i rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. Komp 2/2011-90. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku sice primárně řešil svoji příslušnost ve smyslu § 97 odst. 1 s. ř. s., ale nevznesl žádné pochybnosti, že by se mohlo jednat o spor, k jehož rozhodování jsou příslušné obecné soudy. Za této situace je pouze zvláštní senát oprávněn rozhodnout, zda je k vyřešení konkrétního sporu příslušný soud nebo správní orgán. Ministerstvo vnitra proto s ohledem na výše uvedené, zejména s přihlédnutím k vázanosti právním názorem vyjádřeným v rozsudku Městského soudu v Praze, navrhlo, aby bylo vydáno usnesení, že příslušný rozhodnout o nároku společnosti ČAS – SERVICE na zaplacení částky 2 477 630 Kč, který byl uplatněn žalobou ze dne 22. 12. 2003, je soud v občanském soudním řízení a že rozsudek Nejvyššího soudu čj. 23 Cdo 318/2009-135 se ruší.
Podle obsahu předložených spisů se společnost ČAS – SERVICE žalobou podanou u Městského soudu v Brně dne 23. 12. 2003 domáhala proti Jihomoravskému kraji a České republice – Ministerstvu dopravy zaplacení částky 2 477 630 Kč. V žalobě společnost ČAS – SERVICE uvedla, že v I. čtvrtletí 2003 fakticky provozovala veřejnou linkovou osobní dopravu. K uzavření smlouvy o vzniku závazku veřejné služby ve veřejné linkové osobní dopravě s Jihomoravským krajem došlo až 14. 4. 2003. Protože podle žalobkyně je čl. II. odst. 3 smlouvy pro rozpor s kogentními ustanoveními zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, neplatný, má to za následek neplatnost celé smlouvy, neboť se jedná o její podstatnou náležitost. S ohledem na neplatnost smlouvy a na skutečnost, že žalobkyně provozovala fakticky činnost spočívající v zajišťování veřejné linkové osobní dopravy, vznikl jí nárok na vydání bezdůvodného obohacení plněním z neplatného právního úkonu. Městský soud v Brně o podané žalobě rozhodl rozsudkem čj. 17 C 4/2004-56, který byl v odvolacím řízení změněn rozsudkem Krajského soudu v Brně čj. 27 Co 831/2006-103.
Na základě podaného dovolání Nejvyšší soud rozsudkem čj. 23 Cdo 318/2009-135 oba rozsudky zrušil a řízení zastavil s tím, že po právní moci bude věc postoupena Ministerstvu vnitra. V odůvodnění rozsudku uvedl, že v daném případě nemají smluvní strany rovné postavení. Správní orgán autoritativním rozhodnutím jednostranně ukládá a může vymáhat povinnosti dopravce při zajištění závazku veřejné služby. Proto nejde o vztah vyplývající z občanskoprávních vztahů účastníků. K řešení sporů z veřejnoprávní smlouvy jsou podle správního řádu příslušné správní orgány, v tomto případě Ministerstvo vnitra. V rámci své argumentace odkázal Nejvyšší soud na judikaturu, a to Ústavního soudu (usnesení ze dne 25. 11. 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93, č. 3/1993 Sb. ÚS, a ze dne 23. 6. 1995, sp. zn. II. ÚS 86/95, č. 15/1995 Sb. ÚS, a nálezy ze dne 1. 12. 1998, sp. zn. I. ÚS 41/98, č. 147/1998 Sb. ÚS, a ze dne 10. 11. 1998, sp. zn. I. ÚS 229/98, č. 138/1998 Sb. ÚS), Nejvyššího soudu (rozhodnutí ze dne 29. 8. 2008, sp. zn. 33 Odo 926/2006, č. 50/2009 Sb. NS) a rozhodnutí zvláštního senátu zřízeného podle zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů (usnesení ze dne 21. 5. 2008, čj. Konf 31/2007-82, č. 1675/2008 Sb. NSS).
Usnesením ze dne 18. 1. 2011 postoupilo Ministerstvo vnitra věc Ministerstvu dopravy, neboť dospělo k závěru, že toto ministerstvo je oprávněno ve věci rozhodnout. S tímto názorem se Ministerstvo dopravy neztotožnilo a usnesením ze dne 15. 2. 2011 návrh vrátilo Ministerstvu vnitra se zdůvodněním, že předmětná smlouva je veřejnoprávní smlouvou podle § 161 správního řádu a Ministerstvo vnitra je jako nadřízený správní orgán krajských orgánů v řízení vedených v samostatné působnosti věcně příslušné k rozhodnutí tohoto sporu na základě § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu. Ministerstvo vnitra poté předložilo věc k rozhodnutí Nejvyššímu správnímu soudu, který rozsudkem čj. Komp 2/2011-90 určil, že příslušné k rozhodnutí o žalobě společnosti ČAS – SERVICE je Ministerstvo vnitra proto, že smlouvu o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě vyhodnotil, i přes změnu
právní úpravy, jako subordinační veřejnoprávní smlouvu podle § 161 správního řádu.
Následně Ministerstvo vnitra vydalo rozhodnutí ze dne 26. 4. 2012, kterým návrh společnosti ČAS – SERVICE zamítlo. Proti tomuto rozhodnutí podala společnost ČAS – SERVICE žalobu k Městskému soudu v Praze, který rozsudkem čj. 10 A 109/2012-96 rozhodl tak, že napadené rozhodnutí Ministerstva vnitra je nicotné. V odůvodnění rozsudku Městský soud v Praze uvedl, že společnost ČAS – SERVICE v podané žalobě vymezila svůj nárok jako nárok z bezdůvodného obohacení a v takovém případě není dána pravomoc správních orgánů. Soud nemůže popřít svou pravomoc jen proto, že podle jeho názoru se měla společnost ČAS – SERVICE domáhat sporné částky ve správním řízení. Podle názoru Městského soudu v Praze nemohl pravomoc Ministerstva vnitra založit ani rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. Komp 2/2011-90. K takovému rozhodování je příslušný zvláštní senát zřízený podle zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů. Vázáno právním názorem vysloveným Městským soudem v Praze podalo Ministerstvo vnitra návrh zvláštnímu senátu, aby rozhodl kompetenční spor o pravomoc, jehož stranami jsou orgán moci výkonné a soud.
Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí ve věci zaplacení částky z titulu plnění smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě je správní orgán.
Nejvyšší soud, který rozhodoval o dovolání v předcházejícím soudním řízení, popřel pravomoc soudů rozhodovat o nároku uplatněném žalobou podanou společností ČAS – SERVICE v občanském soudním řízení, protože vycházel z toho, že se mezi účastníky jedná o vztah založený rozhodnutím dopravního úřadu o závazku veřejné služby, v němž smluvní stany nemají rovné postavení. Ministerstvo vnitra k popření své pravomoci odkazuje na rozsudek Městského soudu v Praze, který přezkoumával rozhodnutí Ministerstva vnitra o nároku uplatněném společností ČAS – SERVICE a dospěl k závěru, že napadené správní rozhodnutí je nicotné, protože Ministerstvo vnitra nemělo pravomoc ve věci rozhodnout. Přitom Ministerstvo vnitra poukazuje na to, že je tímto rozsudkem Městského soudu v Praze vázáno. Zvláštní senát proto konstatuje, že se jedná o negativní kompetenční spor, k jehož projednání a rozhodnutí je povolán podle zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů.
Pro posouzení, jaký orgán má pravomoc rozhodovat ve věci požadavku společnosti ČAS – SERVICE na zaplacení částky 2 477 630 Kč, je nutné identifikovat povahu a podstatu nároku, o němž uvedená společnost tvrdí, že jej má. Podle tvrzení této společnosti se jedná o nárok vzniklý jí v důsledku toho, že v rozhodném období (I. čtvrtletí 2003) ve veřejném zájmu fakticky provozovala veřejnou linkovou osobní dopravu způsobem, který je obvykle zajišťován na základě veřejnoprávní smlouvy. Podle tvrzení ČAS – SERVICE a ostatních skutečností, jež vyšly doposud najevo, je povaha i podstata plnění poskytovaného uvedenou společností nepochybná. Je tedy nesporné, že uvedené plnění bylo fakticky poskytováno a že jeho poskytování se orgány veřejné moci věcně příslušné k zajišťování veřejné dopravy ve veřejném zájmu ani entity, jež byly těmito orgány reprezentovány (Krajský úřad Jihomoravského kraje, Jihomoravský kraj, Ministerstvo dopravy, resp. Česká republika), nebránily a plnění poskytované společností ČAS – SERVICE „konzumovaly“.
Z rozhodovací praxe zvláštního senátu vyplývá, že pravomoc orgánu k projednání a rozhodnutí věci musí být určena na základě obsahu podané žaloby, tj. na základě žalobních tvrzení a žalobního petitu. Soud nemůže popřít svou pravomoc jen proto, že podle jeho názoru se měl žalobce domáhat svého nároku ve správním řízení (viz usnesení čj. Konf 132/2005-7). Obdobně byla formulována i právní věta ve vztahu k usnesení ze dne 28. 5. 2013, čj. Konf 67/2012-8, č. 2953/2014 Sb. NSS: „Řízení před civilními soudy i soudy ve správním soudnictví je ovládáno zásadou dispoziční. Žalobce je pánem sporu (
) a záleží výhradně na něm, zda bude spor vůbec zahájen, jaké námitky budou v řízení uplatněny, vydání jakého rozhodnutí se bude domáhat, případně zda bude spor předčasně ukončen. Bylo tedy primárně na žalobkyni, aby zvolila, jaké formy ochrany se domáhá a čeho se v řízení dožaduje.“ Podle usnesení ze dne 8. 3. 2012, čj. Konf 5/2012-11: „Pravomoc správních orgánů posuzovat spory z veřejnoprávních smluv nebude dána výjimečně tehdy, pokud se žalobce domáhá po žalovaném vydání plnění z titulu bezdůvodného obohacení podle § 451 a násl. [občanského zákoníku z roku 1964]. Je-li podání podle svého označení i obsahu žalobou na vydání bezdůvodného obohacení, přísluší o něm rozhodovat soudu v občanském soudním řízení. Soud v takovém případě nemůže popřít svou pravomoc jen proto, že podle jeho názoru by se měl žalobce domáhat sporné částky za použití prostředků správního řízení.“
Společnost ČAS – SERVICE v žalobě ze dne 22. 12. 2003, doručené Městskému soudu v Brně následující den, tvrdila, že se plnění v částce 2 477 630 Kč domáhá za faktické plnění a že dodatečně uzavřená veřejnoprávní smlouva je neplatná.
Podle § 169 odst. 1 správního řádu rozhodují spory z veřejnoprávní smlouvy správní orgány taxativně v tomto ustanovení vyjmenované. „Sporem z veřejnoprávní smlouvy“ je nutno rozumět podstatně širší okruh nároků svou povahou a podstatou veřejnoprávních než pouze nároků vyplývajících z konkrétního ujednání o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě. Právní úprava zakotvující možnost uzavřít v určité věci v oblasti veřejného práva veřejnoprávní smlouvu již tím, že zakládá možnost vzniku právního vztahu mezi jednotlivcem a veřejnoprávní entitou jinak než autoritativním jednostranným jednáním veřejnoprávní entity, předpokládá vznik komplexního „souboru“ vzájemných a navzájem provázaných práv a povinností a z nich plynoucích nároků mezi těmito subjekty. Centrálním bodem tohoto souboru práv a povinností bude daná veřejnoprávní smlouva. Nezřídka však, ačkoli by mělo jít spíše o výjimky, půjde i o práva a povinnosti – striktně vzato – povahy mimosmluvní. Ty budou s veřejnoprávní smlouvou spojené pouze volně, ve smyslu faktické souvislosti mezi nárokem a veřejnoprávní smlouvou, která byla uzavřena, ať už platně, nebo neplatně, nebo nebyla uzavřena, avšak s ohledem na povahu a podstatu vztahu uzavřena být mohla (tzn. že daný vztah mohl být podle zákona veřejnoprávní smlouvou upraven). V tomto smyslu je i v oblasti veřejnoprávních smluv představitelná veřejnoprávní obdoba nároků, jakými jsou v oblasti práva soukromého nárok na vydání bezdůvodného obohacení či nárok na náhradu škody. Druhý z uvedených nároků však nelze směšovat s nároky podle zákona č. 82/1998 Sb. S tím ostatně počítá i § 170 správního řádu, podle kterého se při postupu podle části páté upravující veřejnoprávní smlouvy použijí „přiměřeně ustanovení občanského zákoníku, s výjimkou ustanovení o neplatnosti právních jednání a relativní neúčinnosti, ustanovení o odstoupení od smlouvy a odstupném, ustanovení o změně v osobě dlužníka nebo věřitele, nejde-li o právní nástupnictví, ustanovení o postoupení smlouvy a o poukázce a ustanovení o započtení“. Přiměřené použití občanského zákoníku je tak vyloučeno jen pro taxativně uvedené instituty, mezi nimiž ani bezdůvodné obohacení, ani náhrada škody nejsou uvedeny.
Uvedený výklad pojmu „sporů z veřejnoprávních smluv“ ostatně odpovídá i smyslu a účelu rozdělení pravomocí mezi orgány rozhodující v oblasti veřejného práva (zde správní orgány) a v oblasti práva soukromého (zde soudy rozhodující v občanském soudním řízení). „Soubor“ práv a povinností, jehož centrálním bodem je zákonem předvídaná, byť ne vždy nezbytně nutně platná či vůbec uzavřená veřejnoprávní smlouva, má být posuzován komplexně, ve všech svých vzájemných souvislostech, a pokud možno jedním orgánem, resp. soustavou orgánů. Je tedy zásadně třeba v pochybnostech vykládat ustanovení o pravomocech rozhodovat o právech a povinnostech majících určitou povahu a podstatu (veřejnoprávní, či naopak soukromoprávní) tak, že o nich bude rozhodovat pokud možno jeden orgán.
Z výše uvedeného vyplývá, že aby se v případě nároku tvrzeného společností ČAS – SERVICE jednalo o nárok, k rozhodnutí o němž by nebyly příslušné správní orgány rozhodující o sporech z veřejnoprávních smluv, muselo by z tvrzení žalobkyně vyplývat, že takový nárok nemá souvislost s právními vztahy v oblasti veřejného práva, které zákon umožňuje upravit veřejnoprávními smlouvami, například proto, že se jedná o soukromoprávní bezdůvodné obohacení podle § 451 a násl. občanského zákoníku z roku 1964. To však v projednávaném případě není splněno. Jak již bylo uvedeno, povaha plnění, které mělo být fakticky poskytováno žalobkyní, je zjevně veřejnoprávní a mohlo být poskytováno na základě veřejnoprávní smlouvy, v daném případě veřejnoprávní smlouvy subordinační ve smyslu § 161 správního řádu.

References: § 169
 § 169
 zákona č. 82
 zákona č. 131
 § 1
 zákona č. 131
 soud 
 soud 
 soud 
 § 161
 soud 
 soud 
 soud 
 § 78
 § 1
 soud 
 § 97
 soud 
 soud 
 zákona č. 111
 soud 
 soud 
 soud 
 § 161
 § 169
 § 161
 soud 
 Soud 
 Soud 
 § 451
 Soud 
 § 169
 zákona č. 82
 § 170
 § 451
 § 161