Source: http://www.lb.hu/hu/node/12610
Timestamp: 2018-04-21 07:52:54+00:00

Document:
Knk.IV.37.525/2017/2. számú határozat | K Ú R I A
Knk.IV.37.525/2017/2. számú határozat
Az ügy száma: Knk.IV.37.525/2017/2.
A felülvizsgálni kért jogerős határozat: Nemzeti Választási Bizottság 69/2017. számú határozata
– a Nemzeti Választási Bizottság 69/2017. számú határozatát helybenhagyja;
[1] A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) a kérelmező magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés ügyében a 69/2017. számú határozatával döntött. Az NVB az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a magyar Országgyűlés alkosson törvényt, amely kötelezően előírja a Nemzeti Adó- és Vámhivatal hivatalból történő vagyonosodási vizsgálatát minden olyan személlyel szemben, aki 1987. március 15. napja és 2017. március 15. napja között a magyar Kormány tagja, államtitkár, országgyűlési képviselő, polgármester vagy ezek hivatali ideje alatt házastársa, szülője, testvére vagy gyermeke volt?”
[5] Az NVB megítélése szerint a vizsgált kérdés – egy eredményes népszavazás esetén, az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményével való ellentét miatt – az Alaptörvény módosítását vonná maga után, ugyanakkor az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján a népszavazási kérdés nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A vizsgált kérdés tehát népszavazásra nem bocsátható.
[7] Az NVB szerint a kérdésben szereplő „vagyonosodási vizsgálat” jogalkotói szempontból ugyan egzakt tartalommal bír, azonban a választópolgárok számára olyan kifejezés, amelyet az adóigazgatási eljárást szabályozó jogszabályok nem, csak a bírói gyakorlat ismer, amelyből adódóan nem tekinthető pontosan körülhatárolható fogalomnak. Az NVB hangsúlyozta, hogy a választópolgártól bár elvárható, hogy az országos népszavazással összefüggésben a vonatkozó jogszabályokat ismerje, az azonban nem, hogy a bíróságok által kimunkált joggyakorlatot figyelemmel kísérje, és annak tartalmát ismerje. Az NVB szerint ennek következtében a választópolgár egy meghatározatlan tartalmú vizsgálat alapján döntene a népszavazási kérdésben, így tudatos döntés hiányában a népszavazáshoz való jog csak formálisan érvényesülne.
[8] Az NVB szerint jelen népszavazási kérdés vizsgálata során az egyértelműségi probléma a kérdésben meghatározott személyi kört tekintve is felmerül. A kérdésben meghatározott személyi kör ugyanis magában foglalja a polgármestert is, amely tisztség azonban csak a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény hatálybalépésétől kezdve létezik. A népszavazási kérdés alapján azonban az érintett személyi kör vagyona 1987. március 15-étől kezdődően vizsgálandó, ugyanakkor az 1990. évet megelőzően a polgármester tisztség fogalom nem értelmezhető. Az NVB megítélése szerint az a tény, hogy a kérdés nem tesz különbséget a benne felsorolt, különböző hivatali tisztségeket betöltő személyek, illetve ezek hozzátartozói között, – a nyilvánvaló méltánytalanságon kívül – azt is eredményezné, hogy a választópolgároknak a népszavazás alkalmával olyan tág személyi kör vagyongyarapodásra irányuló vizsgálatának lefolytatásáról is dönteniük kellene, amelyek mindegyikére az akaratuk nem is terjed ki, így ez a körülmény is a választópolgári egyértelműség hiányát okozza.
[9] A választópolgári egyértelműség hiányát okozza továbbá az is, hogy a kérdésben foglalt tagmondatok nem egymásból következő, együttesen megválaszolható tartalommal bírnak, hanem azok külön-külön önálló egységet képeznek. A választópolgár így, amennyiben részt vesz a népszavazáson, nem tudja választói akaratát megfelelő módon kinyilvánítani. A kérdésből továbbá nem derül ki, hogy a Nemzeti Adó- és Vámhivatalnak (a továbbiakban: NAV) mely időszakban keletkezett jövedelemre nézve kellene vagyongyarapodásra irányuló vizsgálatot indítania, így az eljárás olyan jövedelem vizsgálatát is magában foglalná, amely megszerzésének időpontjától számítva akár 30 év is eltelhetett. Az NVB szerint a kérdés lehetetlen célra irányul, hiszen e jövedelem vizsgálata a jelentős időmúlásra tekintettel nem, vagy csak aránytalan nehézséggel lenne megvalósítható. További problémát jelent NVB indokolása alapján az elhunyt személyek jövedelmének, illetve ennek keretében azok életvitelének vizsgálata, amely vonatkozásban jelen népszavazási kérdés szintén lehetetlen célra irányul. Az a tény, hogy a kérdésből nem derül ki egyértelműen, hogy a NAV vizsgálata milyen következményekkel járhatna az érintettekre nézve, ugyancsak felveti a választópolgári egyértelműség kérdését, tekintettel arra, hogy a választópolgárok a következmények előrelátásának hiányában nem képesek tudatosan és átgondoltan leadni a szavazatukat.
[10] A fentiekben leírtak alapján az NVB megállapította, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdésben azért sem lehet népszavazást tartani, mert a kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének nem felel meg.
[11] Az NVB határozatában végezetül kitért a népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárásnak a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 2. § bekezdés e) pontjában foglalt jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás elvével való összhangjának vizsgálatára. Megállapította, hogy nem tekinthető jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlásnak és nem egyeztethető össze a népszavazás alaptörvényi rendeltetésével az olyan kezdeményezői magatartás, amely során egyidejűleg azonos vagy egymással szorosan összefüggő témakörben több népszavazási kérdés kerül benyújtásra.
[12] Az NVB kiemelte, hogy az Nsztv. 8. § (1) bekezdésének célja nem az, hogy ugyanazon szervező ugyanazon tárgykörben több, különböző módon megfogalmazott népszavazási kérdést nyújtson be, hanem, hogy az ország sorsát érintő ügyekben egyidejűleg több, különböző szervező is lehetőséget kapjon a népszavazás kezdeményezésére úgy, hogy közülük az élvez elsőbbséget, aki elsőként gyűjti össze a kezdeményezéshez szükséges számú érvényes aláírást.
[13] Fentiek alapján az NVB megállapította, hogy a szervező eljárása a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt, jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvébe ütközik.
[15] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását kérte a népszavazási kérdés hitelesítése útján.
[16] A kérelmező álláspontja szerint az NVB jogszabálysértően állapította meg, hogy a kérdésben nem tartható népszavazás. Érvelésében kifejtette, hogy az NVB álláspontjával ellentétben a népszavazásra feltenni szánt kérdés nem irányul visszaható hatályú jogalkotásra, így nem ütközik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése szerinti tiltott tárgykörbe.
[17] A kérelmező szerint a népszavazási kérdés nem irányul olyan jogalkotásra, amely akár anyagi jogi, akár eljárásjogi értelemben korábban nem létező kötelezettséget hozna létre, illetve korábban nem létező kötelezettség tartalmát módosítaná. Álláspontja szerint a kérdésben előirányzott jogalkotás az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) alapján jól meghatározható, ismert, létező, és évtizedes joggyakorlattal működő eljárás lefolyatására irányul, nem pedig egy új eljárás kialakítására. Hangsúlyozta, hogy a kérdés nem irányul az adóhatóság vizsgálatának alapját képező anyagi adójogi normák módosítására, a kérdésből új felelősségi szabály létrehozása sem következik. A kérelmező – az alkotmánybírósági gyakorlatra hivatkozva – kiemelte, hogy korábban is létező szabályok alkalmazásának előírása fogalmilag nem tekinthető visszamenőleges hatályú jogalkotásnak.
[18] A kérelmező álláspontja szerint a népszavazásra feltett kérdés egyértelmű. A „vagyonosodási vizsgálat” közérthetőségével kapcsolatban hivatkozott a Kúria Közigazgatási és Munkaügyi Kollégiuma által jóváhagyott joggyakorlat-elemzés eredményére, amely szerint a jogalkalmazó a hétköznapi szóhasználatból vezeti le a fogalom alkalmasságát a jogintézmény megjelölésére. Hivatkozott továbbá a NVB 64/2017. számú határozatára, amely alapján az NVB nem fogalmazott meg egyértelműségi kifogást a „vagyonosodási vizsgálat elrendelésének körülírása” kapcsán.
[19] A kérelmező megítélése szerint a népszavazási kérdésben szereplő felsorolás nem érinti a kérdés egyértelműségét. Úgy véli, a népszavazási kérdésben megjelölt személyek felsorolása nem tekinthető alkérdések megfogalmazásának. Álláspontja szerint önmagában abból, hogy a meghozandó törvényben több jogalany szerepelne, nem következik, hogy a népszavazási kérdés több alkérdést tartalmazna. Érvelése szerint a magyar közjogi rendszer a közhivatalt viselők és közeli hozzátartozóik viszonyát számos ponton szabályozza, így különösen a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség körében, ezért nem tekinthető nem összefüggő, ellentmondó felsorolásnak a népszavazásra feltenni kívánt kérdésben szereplő személyi kör azonosítása.
[20] A kérelmező szerint a „homogén csoportképzés” sem az alkotmánybírósági, sem a kúriai joggyakorlatból nem következő követelmény a népszavazási kérdés megfogalmazásakor. Mindemellett, a kérdésben megjelölt személyi kör – a kérelmező érvelése szerint – számos jogszabály alapján egyébként is homogén csoportnak minősül, így nem világos, hogy a feltenni kívánt kérdés miért ne tekinthetné a felsorolt személycsoportokat homogénnek.
[21] A kérelmező a népszavazási kérdés időbeli hatályával összefüggésben hangsúlyozza, hogy a feltett kérdés nem arra utal, hogy a vagyonosodási vizsgálatot az általános szabályoktól eltérő módon, korábbi időszakra szükséges alkalmazni, hanem mindösszesen a személyi kört határozza meg, akikre az általánosan irányadó szabályok szerint az eljárás lefolytatandó. Kiemeli, hogy az 1987 és 2017 közötti időszak azonosítása az érintett személyekre vonatkozik, annak célja kizárólag az érintett személyi kör körülhatárolása, tehát a kérdés mind a személyi, mind az időbeli hatály tekintetében egyértelmű, és semmilyen módon nem tartalmaz utalást arra nézve, hogy az általános szabályoktól eltérő időbeli hatályt helyezne kilátásba.
[22] A kérelmező kiemeli, hogy az elhunyt személyekkel szemben lefolytatandó vagyonosodási vizsgálat fogalmilag kizárt, így az NVB erre vonatkozó megjegyzései nem vetnek fel egyértelműségi aggályt.
[23] A kérelmező kitért továbbá arra is, hogy eljárása a népszavazás alkotmányos rendeltetésével, így a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvével összhangban van. Álláspontja szerint az Nsztv. 8. § (1) bekezdése nem szól arról, hogy egy választópolgár nem adhat be több hasonló kérdést hitelesítés céljából. Úgy véli, hogy több hasonló, de tartalmilag mégis érdemben különböző kérdés hitelesítésre történő beadása azt szolgálja, hogy a kezdeményező politikai célja esetleg kisebb mértékben, megszorítóan értelmezve, de az alkotmányosság keretein belül mégis megvalósuljon. A kérelmező szerint a bírósági joggyakorlat NVB általi félreértelmezése (miszerint ömagában az, hogy egy kezdeményező egy időben több kérdést nyújt be azonos tárgykörben, ellentétes a népszavazás rendeltetésével) nem csak megalapozatlan, de indokolatlan alkalmazása súlyosan sérti a népszavazáshoz való jog mint politikai alapjog érvényesülését is.
[24] Mindezek alapján a kérelmező szerint az NVB az Nsztv. 11. § (1) bekezdését megsértve állapította meg, hogy a kérdésben nem tartható népszavazás.
[25] A Kúria szerint a felülvizsgálati kérelem megalapozatlan.
[26] 1. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése értelmében a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni (ún. választópolgári egyértelműség), továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles (ún. jogalkotói egyértelműség). Az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI. 29.) AB határozata, valamint a Kúria következetes joggyakorlata (Knk. IV. 37.388/2015/3) értelmében felülvizsgálat során a Kúria a népszavazási kérdés választói és jogalkotói egyértelműségét egyaránt mérlegeli.
[27] A választópolgári egyértelműség tekintetében az Nsztv. 9. § (1) bekezdése azt a követelményt támasztja a szervezővel szemben, hogy a népszavazásra javasolt kérdését úgy fogalmazza meg, hogy azt valamennyi választópolgár értse. A Kúria következetes gyakorlata szerint a választói egyértelműség követelményéből következik, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét azért, hogy tudatosan, átgondoltan tudják leadott szavazataikkal az Országgyűlés jogalkotói munkáját meghatározni (Knk.IV.37.487/2015).
[28] A Kúria – az NVB döntésében foglaltakkal részben egyetértve – megállapítja, hogy a népszavazásra szánt kérdés több szempontból sem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének.
[29] A Kúria mindenek előtt rögzíti, hogy az NVB döntésének indokolásából és a felülvizsgálati kérelemben foglaltakból következően a kérdést maga az NVB sem a kérelmező eredeti szándékának megfelelően értelmezte. Míg az NVB értelmezésében a kérdés az 1987. március 15. és a 2017. március 15. közötti időszakra vonatkozóan lefolytatandó eljárást helyez kilátásba, addig a kérelmező szerint a kérdésben megjelölt időintervallum kizárólag a személyi hatály kijelölésére szolgál.
[30] A Kúria szerint az eltérő értelmezési lehetőségek a kérdés megfogalmazásából adódnak. A kérdés ugyan a kilátásba helyezett eljárással érintett személyi kör meghatározására irányul, azonban nem rögzíti kifejezetten a vagyonosodási vizsgálat időbeli hatályát, így a kérdés második felében szereplő „1987. március 15. napja és 2017. március 15. napja között a magyar Kormány tagja, államtitkár, országgyűlési képviselő, polgármester vagy ezek hivatali ideje alatt házastársa, szülője, testvére vagy gyermeke volt...” megfogalmazás akár azt a látszatot is kelti, mintha az eljárást a kérdésben megjelölt időintervallumra visszamenőleg is le kellene lefolytatni.
[31] Ahogy azt a Kúria korábbi döntésében is hangsúlyozta (Knk.VII.37.411/2017/3.), a kérdés egyértelműségét bizonyosan aggályossá teheti az a körülmény, ha a kérdés éppen a feltevője részéről magyarázatra szorul. A Kúria megítélése szerint a fenti – az NVB és a kérelmező általi – a kérdés megfogalmazásából adódó eltérő értelmezés önmagában megalapozza a választópolgári egyértelműség sérelmét, mivel az a kérdés megtévesztő jellegét igazolja. A Kúria korábbi gyakorlatában a népszavazási kérdések megtévesztő jellegét illetően már kifejezésre juttatta (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.VII.37.997/2016/3.), hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2.).
[32] A Kúria a választópolgári egyértelműség tekintetében – egyetértve az NVB-vel – aggályosnak tartja továbbá, hogy a kérdésben tág és funkcióját tekintve különböző hivatalt viselő személyi kör került meghatározásra. A különböző államhatalmi ágakhoz tartozó tisztségek és hozzátartozóik ad hoc kiemelése azt is eredményezheti, hogy a választópolgároknak számos olyan eltérő személyi kört érintő jogkorlátozásáról kellene dönteniük, amelyek mindegyikére akaratuk esetleg nem terjed ki. Így ebből a szempontból a kérdésre nem lehet egyértelműen „igen”-nel, vagy „nem”-el válaszolni. A Kúria megítélése szerint ezért a NVB helyesen jutott arra a következtetésre, hogy mindez akadályozza a választói akarat megfelelő módon való kinyilvánítását.
[33] A kérdésben szereplő rendkívül nagyszámú (akár százezres nagyságrendű) érintett személy megjelölése továbbá kétségessé teszi, hogy az eljárás lefolytatása egyáltalán teljesíthető-e, vagyis alappal vetődik fel, hogy a kérdés végső soron lehetetlen célra irányul, ily módon ez okból megtévesztő is. Ahogy azt a Kúria már korábban is rögzítette (Knk.VII.37.997/2016/4.), nem tekinthető úgy, hogy rendeltetésének megfelelően használják a népszavazás jogintézményét, ha a hitelesítésre bocsátott kérdés nyomán a népszavazás a szavazásra ösztönző szándék szerinti célt nem képes elérni, azaz a választópolgári vélemény- nyilvánításnak nincs, nem lehet valós eredménye.
[34] A Kúria megítélése szerint azonban a kérdésben szereplő „vagyonosodási vizsgálat” nemcsak a jogalkotói, hanem a választói egyértelműség kritériumának is megfelel. A kérdés megfogalmazásában ez a fogalom összhangban van az Art. 109.§ (1) bekezdésében foglaltakkal. A „vagyonosodási vizsgálat” a hétköznapban is érthető, és értelmezhető tartalommal bír. Az eljárás annak vizsgálatára irányulna, hogy a vagyongyarapodással vagy az életvitelére fordított kiadásokkal arányban van-e az adómentes, a bevallott és a bevallási kötelezettség alá nem eső, de megszerzett jövedelem együttes összege a törvény által előírt vizsgálati időintervallumban. Ebben az esetben nem merülne fel visszaható hatályú jogalkotás.
[35] 2. A Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja értelmében a választási eljárás szabályainak alkalmazása során érvényre kell juttatni a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét. A Kúria értelmezése szerint az olyan szervezői magatartás, amely az érdemben azonos tartalmú, ám szövegszerűen némiképp eltérő népszavazási kérdések hitelesítésére irányul, alappal vetheti fel ezen alapelv sérelmét. Az Nsztv. 8. § (1) bekezdése ugyan nem zárja ki, hogy ugyanazon szervező ugyanazon tárgykörben több, különböző módon megfogalmazott népszavazási kérdést nyújtson be, ugyanakkor e jogszabályhely tág értelmezése visszaélésszerű joggyakorlatot sem eredményezhet. A népszavazási kérdések hitelesítésére vonatkozó eljárás célja ugyanis nem az, hogy a hitelesítésre feljogosított NVB, vagy a hitelesítést felülvizsgáló Kúria a szervező érdemben azonos tartalmú kérdései közül kiválassza a hitelesítésre alkalmasat.
[36] A 18/2008. (III. 12.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy a jogalkotó nem határoz meg részletes kritériumokat a rendeltetésellenes joggyakorlás megállapításához, annak megítélését a jogalkalmazóra bízza. Az Alkotmánybíróság szerint azonban csak esetről- esetre, a konkrét ügy összes körülményeinek vizsgálata alapján állapíthatók meg azok a választópolgári magatartások, amelyek a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményével ellentétesek. Az NVB jelen ügyben vizsgált határozata [lásd: Indokolás 33] lényegében az Alkotmánybíróság fenti határozatát vette alapul, amely szerint „[k]özjogi értelemben tehát nem tekinthető rendeltetésszerű joggyakorlásnak az olyan kezdeményezői magatartás, amely ugyanabban a tárgykörben egymást rövid időszakon belül követő újabb és újabb népszavazásra bocsátandó kérdések hitelesítésére irányul.” (ABH 2008, 212., 226.)
[37] 3. A Kúria az 1. pontban kifejtettek szerint megállapította, hogy a hitelesítés megtagadása az NVB részéről az Nsztv. 11. §-ára tekintettel jogszerű volt. Ezért a Kúria az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján rendelkezett a Nemzeti Választási Bizottság 69/2017. számú határozatának helybenhagyásáról.
[38] Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont;
Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés
2003. évi XCII. törvény 109. § (1) bekezdés
2013. évi XXXVI. törvény 2. § bekezdés e) pont 2011. évi CCIV. törvény 76. § (1) bekezdés; 2013. évi CCXXXVIII. törvény 3. § (1) bekezdés, 9. § (1) bekezdés, 11. §, 30. § (1) bekezdés; 2005. évi L. törvény 2. § e) és f) pontok
[39] A Kúria az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdése, a 43. § (7) bekezdése, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontja alapján rendelkezett az eljárási illeték viseléséről.
[40] A Kúria a végzéséről az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.
[41] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.

References: Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria