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PRESUPUESTOS DEL ESTADO DE ALARMA Y REPERCUSIONES PENALES
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Manuel Ávila Olivera
1 Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología ARTÍCULOS ISSN RECPC (2012) PRESUPUESTOS DEL ESTADO DE ALARMA Y REPERCUSIONES PENALES A propósito de la crisis de los controladores civiles de tránsito aéreo Profesor Ayudante Doctor. Universidad de Alicante SANDOVAL, Juan Carlos. Presupuestos del estado de alarma y repercusiones penales. A propósito de la crisis de los controladores civiles de tránsito aéreo. Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología (en línea). 2012, núm , p. 11:1-11:24. Disponible en internet: ISSN [RECPC (2012), 20 dic] RESUMEN: En relación con la crisis de los controladores civiles de tránsito aéreo acaecida en diciembre de 2010, la contribución analiza si el estado de alarma, regulado en la LO 4/1981, de 4 de junio, puede ser declarado para hacer frente a situaciones de grave conflictividad social y si las repercusiones penales que conlleva esta declaración pueden vulnerar la Constitución. PALABRAS CLAVE: Constitución, estados excepcionales, estado de alarma, Código penal, Código penal militar, tribunales militares. Fecha de publicación: 20 diciembre 2012 SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. 2. EL ESTADO DE ALARMA EN EL DERECHO DE EXCEPCIÓN ESPAÑOL. 2.1 El Derecho de excepción: características generales. 2.2 Presupuestos de hecho del estado de alarma: son atípicas las situaciones de conflictividad social? 3. LAS CONSECUENCIAS PENALES DE LA DECLARACIÓN DEL ESTADO DE ALARMA 3.1 Planteamiento del problema. 3.2 La aplicación de la legislación penal militar al personal «movilizado» de empresas y servicios: un efecto penal del estado de alarma? 4. Conclusiones. Nota: Este trabajo se ha realizado en el marco del Proyecto de Investigación Estudios de Política Criminal, Derecho penal y Criminología, financiado por la Universidad de Alicante (VIGROB-209) y dirigido por la Profª. Carmen Juanatey Dorado, catedrática de Derecho penal. RECPC (2012) ISSN
2 11: 2 1. INTRODUCCIÓN En diciembre de 2010, en virtud del Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, se declaró el estado de alarma en todo el territorio español «con el fin de hacer frente a la situación de paralización del servicio público esencial del transporte aéreo» (art. 1). De acuerdo con este propósito, se dispuso que el estado de alarma afectara, «en todo el territorio nacional, a la totalidad de las torres de control de los aeropuertos de la red y a los centros de control gestionados por la entidad pública empresarial Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA)» (art. 2). Y, con independencia de otras medidas, también se estableció que todos los controladores civiles de tránsito aéreo al servicio de AENA pasaran a ser considerados, durante la vigencia del estado de alarma 1, «personal militar» sujeto a lo prevenido en las «leyes penales y disciplinarias militares» (art. 3). La declaración del estado de alarma fue la respuesta del Gobierno estatal a la crisis social y económica que generó el cierre del espacio aéreo español durante los días 3 y 4 de diciembre de 2010, y que fue causada -empleando palabras del Real Decreto citado- por el «abandono de sus obligaciones por parte de los controladores civiles de tránsito aéreo». En relación con estos hechos, considero que hay, al menos, tres aspectos que son relevantes para el tema de esta contribución. El primero es que el Gobierno empleó una parte del Ordenamiento jurídico -el llamado Derecho de excepción- al que no se había recurrido desde el restablecimiento de la Democracia. Esto último es importante porque, mientras que históricamente la declaración de una situación de anormalidad constitucional fue la vía usual para solventar cualquier tipo de crisis política o social 2, en cambio, a partir de la entrada en vigor de la Constitución de 1978 ni la estabilidad del sistema político-constitucional democrático, ni la paz social se habían intentado mantener mediante la declaración de alguno de los estados excepcionales que regula el art. 116 CE 3 y la lo 4/1981, de 4 de junio, sobre estados de alarma, excepción y sitio (en lo sucesivo, LODES). El segundo aspecto consiste en que al amparo de la implantación del estado de alarma se acordó, por primera vez desde que terminó la dictadura franquista, la militarización de un determinado colectivo de civiles. La trascendencia de esta medida es doble. Por un lado, la regulación legal de los efectos del estado de alar- 1 Según el art. 5 del Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, se declaró el estado de alarma durante 15 días naturales, de modo que expiraba el 19 de diciembre del mismo año. Este plazo se prorrogó a través del Real Decreto 1717/2010, de 17 de diciembre, previa autorización del Congreso de los Diputados, hasta las 24 horas del 15 de enero de A partir de este último momento, el estado de alarma quedó levantado automáticamente. 2 Al respecto, entre otros, vid., ALONSO DE ESCAMILLA, A.: «La legislación histórica de orden público», en: QUINTERO OLIVARES, G. y MORALES PRATS, F. (COORDS.): El nuevo Derecho penal español. Estudios penales en memoria del Profesor JOSÉ MANUEL VALLE MUÑIZ, Pamplona, Aranzadi, 2001; BALLBE MAYOL, M.: Orden público y 3 De ahí que, al cumplirse veinticinco años de la promulgación de la Constitución, autores como CARRO MARTÍNEZ sostuvieron que el rasgo más relevante del art. 116 CE era, «afortunadamente, su implícita inanidad para el normal desarrollo de la actual vida política española» [«Artículo 116. Situaciones de anormalidad constitucional», en: ALZAGA VILLAMIL, O.: Comentarios a la Constitución española de 1978, t. IX, Madrid, Edersa, 2003, p. 260]. Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. 2012, núm , p. 11:1-11:24 ISSN
3 Presupuestos del estado de alarma y repercusiones penales 11: 3 ma es poco clara y, por ello, resulta difícil determinar qué medidas excepcionales se pueden adoptar durante este estado excepcional 4. Por otro lado, la doctrina mayoritaria ha cuestionado la constitucionalidad de la militarización de los controladores aéreos y el sometimiento de los mismos a la ley militar al amparo de la declaración del estado de alarma debido, entre otras razones, a que estas medidas conllevan una ampliación de la competencia penal de los tribunales castrenses no autorizada por la Constitución. Finalmente, el tercer aspecto es el relativo a la cuestión de si era necesario someter a los controladores aéreos a la legislación castrense, o si -como sostienen algunos autores- las necesidades de intervención penal podían ser satisfechas por el Código penal común 5 o, en su caso, por la Ley 209/1964, penal y procesal de la navegación aérea 6. En atención a las observaciones precedentes resulta oportuno analizar si el estado de alarma puede ser empleado como un instrumento para solventar situaciones de conflictividad social, y si los efectos que apareja dicho estado excepcional suponen, de alguna forma, la adopción de medidas de trascendencia penal. A fin de llevar a cabo este análisis, en las siguientes páginas analizaré, los presupuestos legales de la declaración del estado de alarma en el marco del Derecho de excepción y, en segundo lugar, estudiaré uno de los efectos más polémicos del estado de alarma: la aplicación de la legislación penal militar al personal movilizado de empresas y servicios públicos. 2. EL ESTADO DE ALARMA EN EL DERECHO DE EXCEPCIÓN ESPAÑOL 2.1. El Derecho de excepción: características generales El ordenamiento constitucional español de 1978, explica Cruz Villalón, ha adoptado un modelo de Derecho de excepción que está «basado en la previsión, ante un supuesto de emergencia, de una serie de modificaciones puntuales y concretas respecto de la vigencia ordinaria de la Constitución (estado excepcional)». Ahora bien, añade el mismo autor, el Derecho de excepción se diversifica en una «pluralidad de estados excepcionales, cada uno de ellos vinculado a un tipo específico de emergencia (estados de alarma, de excepción y de sitio)», si bien el «Parlamento, concretamente el Congreso de los Diputados, mantiene un estrecho control» sobre 4 El «estado de alarma -afirma CRUZ VILLALÓN- es el que más dificultades plantea en relación con los posibles efectos del mismo, es decir, en relación con las medidas excepcionales, constitucionalmente relevantes, que cabe adoptar como consecuencia de su declaración» [Estados excepcionales y suspensión de garantías, Madrid, Civitas,1984, p. 75]. 5 En este sentido se ha pronunciado DÍEZ RIPOLLÉS en el reportaje «Estado de alarma. Las consecuencias jurídicas», publicado en el diario El País, edición nacional de 24 de enero de A favor de la aplicación de la LEY PENAL Y PROCESAL DE NAVEGACIÓN AÉREA se ha manifestado, por ejemplo, GIMBERNAT ORDEIG en tres artículos de opinión -«Sedición, sí; desobediencia militar, dudoso»; «Contra la movilización de los controladores» y «Otra vez: contra la movilización»- que fueron publicados en el diario El Mundo, ediciones nacionales de 5, 7 y 10 de diciembre de RECPC (2012) -
4 11: 4 todos ellos 7. A partir del planteamiento precedente, opino que se pueden señalar tres características generales del Derecho de excepción en el ordenamiento constitucional democrático español. En primer lugar, la finalidad última del Derecho de excepción es proteger al Estado democrático de Derecho, aunque se trata de una tutela que debe ser «extraordinaria», y este rasgo se explica por tres razones. La primera razón es que el empleo de este Derecho tiene el carácter de ultima ratio 8, ya que sólo puede recurrirse al mismo en defecto de los mecanismos e instituciones que, de forma ordinaria - como, por ejemplo, la jurisdicción constitucional y los procedimientos de reforma constitucional-, aseguran la vigencia de la Constitución 9. La segunda razón es que el Derecho de excepción está destinado, por definición, a hacer frente a situaciones que el constituyente o, en su caso, el legislador ha considerado extremas, es decir, hipótesis de emergencia que previsiblemente pondrán en peligro la existencia de aspectos esenciales del Estado. En este sentido, las situaciones de emergencia suelen ir asociadas, por lo general, a crisis políticas, que son las que surgen de ataques o atentados contra el entramado político, institucional y jurídico del Estado democrático de Derecho diseñado en la Constitución. Ahora bien, actualmente nadie discute seriamente que los estados de emergencia también pueden derivarse de crisis sociales o económicas o, si se prefiere, de «crisis políticamente neutrales» 10. Finalmente, la tercera razón es que con el fin de solventar tal tipo de situaciones graves y, a la vez, asegurar el retorno a la normalidad constitucional, al declarar el estado de excepción o el de sitio se pueden adoptar medidas extraordinarias que, aunque resulte paradójico, restrinjan la vigencia de la Constitución. En todo caso, tales disposiciones afectarían a partes muy concretas del texto constitucional 11 y, sobre todo, únicamente estarían justificadas en tanto fueran estrictamente necesarias, proporcionadas y adecuadas para el logro del fin que con ellas se persiga CRUZ VILLALÓN, P.: Estados excepcionales, cit., p Así, BERDUGO GÓMEZ DE LA TORRE, I.: «Los estados de alarma, excepción y sitio. Comentario a la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio», en: Revista de Política Comparada núm. 5, 1981, p El carácter de ultima ratio del Derecho de excepción está refrendado en el art. 1.1 LODES: «Procederá la declaración de los estados de alarma, excepción o sitio cuando las circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes». Las cursivas me pertenecen. 10 Las «crisis políticas» son, según CRUZ VILLALÓN, aquellas «situaciones en las que lo que se encuentra en crisis es la Constitución misma, el modelo de organización política proyectado en la Constitución». En cambio, prosigue el mismo autor, las «crisis políticamente neutrales» tienen un «origen ajeno, exterior al funcionamiento de la Constitución [ que] pueden ser grandes catástrofes naturales o accidentes producidos por la mano del hombre, situaciones de aislamiento económico de la comunidad o incluso supuestos de agresión armada, supuestos en una palabra en los que se pone en peligro la subsistencia física de la comunidad o de parte de ella, o su subsistencia como comunidad política soberana o independiente» [Estados excepcionales, cit., p. 19]. 11 Las partes de la Constitución que se verían afectadas están señaladas en el art CE: «Los derechos reconocidos en los artículos 17, 18 apartados 2 y 3, artículos 19 y 20, apartados 1.a) y d), y 5, artículos 21 y 28, apartado 2, podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio». Las cursivas me pertenecen. 12 Estas exigencias están previstas en el art. 1.2 LODES: «Las medidas a adoptar en los Estados de Alarma, Excepción y Sitio, así como la duración de los mismos, serán en cualquier caso las estrictamente indispensables para Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. 2012, núm , p. 11:1-11:24 ISSN
5 Presupuestos del estado de alarma y repercusiones penales 11: 5 En segundo lugar, otra característica general del Derecho de excepción es el ejercicio de un importante control por parte del Congreso de los Diputados sobre su aplicación. Así, aunque el Gobierno estatal tiene un gran protagonismo en la gestión de los estados excepcionales, el Congreso controla si, en efecto, existe una situación de crisis o de emergencia y, sobre esta base, si es necesario recurrir a algún estado excepcional 13. Lo anterior se infiere del hecho de que esta cámara concentra la mayor parte de la potestad para decidir si se implantan tales estados: es competente para declarar el estado de sitio (arts CE y 32.1 LODES) y, además, es la encargada de autorizar al Gobierno para que declare el estado de excepción (art CE y art. 13 LODES) o, en su caso, prorrogue el estado de alarma (art CE y art. 6.2 LODES) 14. Asimismo, al realizar los actos antes descritos, el Congreso de los Diputados determina en gran medida el plazo de los estados excepcionales y, sobre todo, cuáles son las medidas extraordinarias que procede adoptar en cada uno de ellos 15. Finalmente, en tercer lugar, la última característica a destacar del Derecho de excepción es que se estructura a través de una pluralidad de situaciones de emergencia o de estados excepcionales. A diferencia de sus predecesoras, la Constitución de 1978 señala el nombre de cada uno de tales estados y, además, hace referencia a algunos aspectos relevantes de los mismos como, por ejemplo, los procedimientos que se deben seguir para su formalización (art , 3 y 4) y las medidas extraordinarias que pueden adoptarse en tales casos (art. 55 CE). Sin embargo, la Constitución en lugar de concretar, entre otras materias, las circunstancias o los supuestos de hecho que motivan las declaraciones de los estados excepcionales, encomienda dicha regulación al legislador ordinario, si bien estableciendo una reserva de ley orgánica (art CE). En virtud de esta disposición, en la LODES se han desarrollado todos los aspectos esenciales del art. 116 CE y, en tal medida, se han tipificado los estados excepcionales asociando cada uno a situaciones de crisis o de emergencias específicas. En ese orden de ideas, autores como, por ejemplo, Cruz Villalón, sostienen que asegurar el restablecimiento de la normalidad. Su aplicación se realizará en forma proporcionada a las circunstancias». Las cursivas me pertenecen. Teniendo en cuenta este precepto de la LODES, no le falta razón a REQUEJO RODRÍGUEZ cuando sostiene que, «como principio general, cualquier medida que se tome con ocasión de la declaración de un estado excepcional, incluidas las relativas a la suspensión de derechos, deberá ser necesaria, adecuada y proporcional con el fin que se pretende, esto es, el restablecimiento de la normalidad perdida» [«Suspensión o supresión de derechos fundamentales?», en: Revista de Derecho Político núm. 51, 2001, p. 114]. 13 Así opinan, entre otros, CRUZ VILLALÓN, P.: «El nuevo Derecho de excepción», en: Revista Española de Derecho Constitucional vol. 1, núm. 2, mayo-agosto de 1981, p. 104; y SÁNCHEZ AGESTA, L.: Sistema político de la Constitución española de 1978, 7ª ed., Madrid, Edersa, 1994, p El Gobierno estatal sólo puede declarar de forma autónoma el estado de alarma, pero sólo en el caso de que la duración del mismo no exceda de 15 días (art. 6.1 LODES). En cambio, la prórroga gubernamental del estado de alarma, como ya he dicho, debe ser autorizada por el Congreso de Diputados (art. 6.2 LODES). 15 Tratándose del estado de alarma, la LODES establece que el Congreso de los Diputados «podrá establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga» (art. 6.2). En el caso del estado de excepción, la Constitución prevé que la «autorización y proclamación» del mismo «deberá determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito territorial a que se extiende y su duración, que no podrá exceder de treinta días, prorrogables por otro plazo igual, con los mismos requisitos» (art ). Asimismo, el texto constitucional prescribe que el Congreso de los Diputados determinará el «ámbito territorial, duración y condiciones» del estado de sitio (art ). Las cursivas me pertenecen. RECPC (2012) -
6 11: 6 mientras el estado de excepción es el «estado excepcional civil previsto frente a situaciones de grave alteración del orden público», el de sitio es el «estado excepcional militar, previsto para aquellas situaciones extremas en las que está en juego directamente la supervivencia del Estado como Estado soberano y su orden constitucional». Y, a diferencia de los dos anteriores, el estado de alarma está «concebido sustancialmente frente a catástrofes naturales y accidentes de gran magnitud» 16. A continuación analizaré si, en efecto, el presupuesto de hecho del estado de alarma está circunscrito a la descripción precedente o si, por el contrario, también está referido a situaciones de conflicto social o político que no son propias del presupuesto de hecho del estado de excepción o, en su caso, del estado de sitio Presupuestos de hecho del estado de alarma: son atípicas las situaciones de conflictividad social? El estado de alarma está regulado en el capítulo ii de la LODES (arts. 4 a 12), y la hipótesis que habilita su declaración es la existencia de alguna situación de «alteración grave de la normalidad» que, según el art. 4, puede consistir en: «a. Catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud. b. Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves. c. Paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garantice lo dispuesto en los artículos 28.2 y 37.2 de la Constitución, y concurra alguna de las demás circunstancias o situaciones contenidas en este artículo. d. Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad.» A continuación analizaré los presupuestos de hecho antes citados con el fin de tratar la cuestión de si comprenden o no las situaciones de conflictividad social. Antes de pasar al estudio de dicho problema, considero importante poner de relieve que el mismo no es novedoso, ya que la doctrina se ha ocupado del mismo desde que se promulgó la LODES en A pesar de lo anterior, la declaración del estado de alarma en diciembre de 2010 puso de manifiesto que tal cuestión no está desprovista de actualidad, y que tampoco ha sido resuelta por completo. a. Catástrofes, calamidades o desgracias públicas La interpretación dominante en la doctrina es que las catástrofes públicas tipifi- 16 CRUZ VILLALÓN, P.: Estados excepcionales, cit., p. 52. Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. 2012, núm , p. 11:1-11:24 ISSN
7 Presupuestos del estado de alarma y repercusiones penales 11: 7 cadas en el art. 4.a) LODES pueden consistir en fenómenos naturales 17 o, en su caso, en desastres causados por comportamientos humanos carentes de connotación política o social 18, sin perjuicio de que tales catástrofes pudieran coincidir o no con situaciones conflictivas en la sociedad. No obstante, en el caso de la crisis de los controladores civiles de tránsito aéreo, el Gobierno realizó una interpretación más amplia que la acogida por la doctrina mayoritaria, en el sentido de que el art. 4.a) LODES también podía comprender situaciones calamitosas derivadas de problemas sociales. Así, el art. 1 del Real Decreto 1673/2010 declaró el estado de alarma 19 invocando el art. 4 LODES, inciso c) 20 en relación con los incisos a) y d) 21. Y esto último se hizo a pesar de que, como se sabe, la paralización del servicio público de transporte aéreo no consistió, ni fue causada por alguna de las hipótesis de «catástrofes, calamidades o desgracias públicas» mencionadas en el art. 4.a) LODES, esto es, «terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud». No obstante, en el preámbulo del mismo real decreto se señaló, con mayor o menor claridad, que la paralización del servicio de transporte aéreo había provocado una «calamidad pública de enorme magnitud por el muy elevado número de ciudadanos afectados, la entidad de los derechos conculcados y la gravedad de los perjuicios causados». Estas últimas ideas fueron las que, en definitiva, el Presidente del Gobierno expuso al Congreso de los Diputados para dar cuenta de la declaración del estado de alarma 22. En mi opinión, las repercusiones de la paralización del servicio de transporte aéreo fueron diversas, y los perjuicios causados por dicha crisis no han sido cuantificados por completo. Ahora bien, si se tiene en cuenta que cientos de miles de usuarios de dicho servicio fueron afectados por el cierre del espacio aéreo español, entonces cabría sostener que sí se configuró una situación calamitosa en los aeropuertos de todo el país 23. Cuestión distinta es si este último tipo de calamidades está 17 Así, sólo por citar un ejemplo en la doctrina, vid. SERRANO ALBERCA, J. M.: «Artículo CE», en: GARRIDO FALLA, F.: Comentarios a la Constitución, 3.ª ed. ampliada, Madrid, Civitas, 2001, p En opinión de HIGUERA GUIMERA, la «Ley Orgánica 4/1981, se está refiriendo, esencialmente, a fenómenos naturales, aunque en los incendios urbanos y forestales puede intervenir la acción u omisión humana, dolosa o imprudente; al igual que en los accidentes de gran magnitud por imprudencia o incluso con dolo» [«Los estados de alarma, excepción y sitio, y el Código penal militar de Estudio del Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que el Gobierno declaró el estado de alarma; y de la Resolución de 16 de diciembre de 2010, del Congreso de los Diputados, autorizando su prórroga: La posible inconstitucionalidad de ambos», en: Revista General de Derecho núm. 15, 2011, p. 17. Las letras cursivas me pertenecen]. 19 Real Decreto núm. 1673/2010, art. 1: «Al amparo de lo dispuesto en el artículo 4 apartado c. en relación con los apartados a. y d. de la Ley Orgánica 4/1981, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio, se declara el Estado de Alarma con el fin de afrontar la situación de paralización del servicio público esencial del transporte aéreo». 20 Art. 4.c) LODES: «Paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garantice lo dispuesto en los artículos 28.2 y 37.2 de la Constitución, y concurra alguna de las demás circunstancias o situaciones contenidas en este artículo». 21 Art. 4.d) LODES: «Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad». 22 Vid. CORTES GENERALES: Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Pleno y Diputación permanente, año 2010, IX Legislatura, num. 210, sesión de 9 de diciembre, pp De acuerdo con el informe que el Presidente del Gobierno presentó al Congreso de los Diputados, el cierre del espacio aéreo y la consiguiente anulación de todas las operaciones aéreas produjo el colapso de los aeropuertos, donde RECPC (2012) -
8 11: 8 tipificada o no en el art. 4.a) LODES. Al respecto, considero que la respuesta a tal cuestión tiene que ser afirmativa. A mi parecer, el supuesto de hecho del art. 4.a) LODES está compuesto por «catástrofes, calamidades o desgracias públicas», pero tiene una particularidad: el precepto menciona una serie de fenómenos como posibles supuestos de catástrofes o, en su caso, como posibles causas de las mismas. Sin embargo, de la fórmula típica no se sigue necesariamente que en sede del estado de alarma todas las calamidades públicas tengan que consistir o provenir de desastres naturales, ni, mucho menos, que una situación será calamitosa cuando coincida con alguno de los desastres naturales mencionados en el art. 4.a) LODES, pues el precepto emplea los términos «tales como», de lo que se puede deducir que no se trata de una mención exhaustiva de supuestos. La redacción de dicho precepto es lo suficientemente ambigua como para que tengan cabida tanto desastres naturales o accidentes graves, como situaciones de conmoción social. En consecuencia, las calamidades públicas producidas por conflictos sociales - como la que generó la crisis de los controladores civiles de tránsito aéreo- podrían encajar en el supuesto de hecho del art. 4.a) LODES 24. b. Crisis sanitarias El supuesto de hecho descrito en el art. 4.b) LODES está referido, según la doctrina mayoritaria, a la hipótesis de un fenómeno natural -una «crisis sanitaria»- privada de cualquier conexión causal con conmociones sociales. Ahora bien, al igual que el art. 4.a) LODES, el precepto ahora analizado emplea la frase «tales como» para aludir a algunas de las situaciones que serían típicas, en concreto, «epidemias y situaciones de contaminación graves», mas nada dice sobre qué origen pueden tener las mismas. En consecuencia, también cabe sostener que el art. 4.b) LODES no circunscribe las causas de las «crisis sanitarias» sólo a fenómenos de la naturaleza. Si lo anterior fuera correcto, entonces una «crisis sanitaria» también podría ser generada por conductas humanas como, por ejemplo, accidentes en laboratorios o centros de investigación médica o, incluso, alteraciones sociales. En este último quedó atrapado un número creciente de pasajeros que, durante la tarde noche del día 3 de diciembre de 2010, llegó a superar los afectados [Vid. CORTES GENERALES: Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Pleno y Diputación permanente, año 2010, IX Legislatura, num. 210, sesión de 9 de diciembre, p. 3]. En el ámbito de los medios de comunicación, el diario El País, edición nacional de 5 de diciembre de 2010, p. 18, publicó una noticia titulada de la siguiente forma: « rehenes en los aeropuertos. Los viajeros atrapados en las terminales cargan duramente contra los controladores». 24 En un trabajo reciente, HIGUERA GUIMERA defiende una interpretación opuesta a la que acabo de exponer. Para este autor, el art. 4.a) LODES realiza una «enumeración cerrada» de las situaciones de crisis -terremotos, inundaciones, etc.- que pueden ocasionar o constituir «catástrofes, calamidades o desgracias públicas». Por ello, según HIGUERA, el «cierre total del tráfico aéreo» no es un hecho equiparable a los terremotos o incendios forestales, salvo que se incurriera en una aplicación analógica del art. 4.a) LODES. Esto último, concluye, no sería posible porque el art. 4.2 del Código Civil impide la aplicación analógica, entre otras, de las «leyes excepcionales» como la LODES [Vid., «Los estados de alarma, excepción y sitio, y el Código penal militar de 1985», cit., pp Las letras cursivas me pertenecen]. Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. 2012, núm , p. 11:1-11:24 ISSN
9 Presupuestos del estado de alarma y repercusiones penales 11: 9 caso se podría mencionar como ejemplo la emergencia sanitaria producida por una huelga ilegal y masiva en toda la Sanidad pública, sin perjuicio de que, además, esta huelga pudiera encajar en el supuesto de hecho del art. 4.c) LODES. Igualmente serviría como ejemplo la situación de crisis suscitada en la provincia de Nápoles (Italia) a raíz de la mala gestión de los vertederos de basura, que dio lugar a protestas y disturbios públicos que, a su vez, contribuyeron a una crisis sanitaria por la falta de recogida de la basura 25. En conclusión, al igual que en el supuesto del art. 4.a) LODES, la crisis descrita en el art. 4.b) LODES podría tener causas diversas, que irían desde fenómenos de la naturaleza hasta conflictos sociales. c. La paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad El supuesto de hecho del art. 4.c) LODES tiene dos partes. En la primera parte describe una situación de «paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad cuando no se garantice lo dispuesto en los artículos 28.2 y 37.2 de la Constitución». En esta fórmula legal se pueden encontrar los dos elementos clave siguientes: En primer lugar, el precepto exige que se produzca la «interrupción» no de cualquier servicio público, sino sólo de aquellos a los que la LODES califica como «esenciales para la comunidad». La cuestión es, pues, saber cuáles son estos servicios dada la inexistencia de una definición legal de los mismos. Sobre este problema, la opinión del Tribunal Constitucional es que los «servicios esenciales son aquellas actividades industriales o mercantiles de las que derivan prestaciones vitales o necesarias para la vida de la comunidad» (stc 26/1981, fj 10). Esta noción tiene especial relevancia para el caso que nos ocupa, ya que ha sido construida al interpretar el art CE (derecho de huelga), precepto que también es mencionado en el art. 4.c) LODES y, además, puede ser útil para diferenciar entre los servicios que son «esenciales» y los que no lo son. En este último sentido, para determinar qué servicio es «vital» o «esencial» para la comunidad, el Tribunal Constitucional utiliza como criterio -explica Moreno Vida- el que la actividad tenga la «aptitud instrumental de ser condición material para el ejercicio y disfrute por parte de los ciudadanos de los derechos y bienes constitucionalmente protegidos» 26. Así las cosas, siguiendo a Vivero Serrano, el concepto de «servicio esencial» tiene -entre otras- dos características en particular: es una noción instrumental o teleológica, toda vez que los «servicios esenciales» están al servicio de la realización efectiva de los derechos fundamentales y los bienes constitucionalmente pro- 25 Vid, diario El País, edición nacional de 21 de octubre de 2010, reportaje «La revolución de la basura. La guerrilla prosigue hoy en la zona del Vesubio. Miles de vecinos chocan con la policía por la apertura de un nuevo vertedero». 26 Vid., MORENO VIDA, M.ª N.: La huelga en servicios esenciales, Pamplona, Thomson-Aranzadi, 2007, pp Las letras cursivas me pertenecen. RECPC (2012) -

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