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Timestamp: 2016-10-23 12:03:11+00:00

Document:
2P.175/2004 (01.11.2004)
2P.175/2004 /leb
F�rsprech Benvenuto Savoldelli,
vertreten durch das kantonale Volkswirtschaftsdepartement, Barf�ssergasse 24, 4509 Solothurn.
Art. 9 BV (Solothurner Kinderzulagengesetz - teuerungsbedingte Erh�hung der Kinderzulagen),
des Regierungsrats des Kantons Solothurn vom
25. Mai 2004.
Der Regierungsrat des Kantons Solothurn hat am 25. Mai 2004 beschlossen, die Kinderzulage f�r Arbeitnehmer mit Wirkung ab dem 1. Januar 2005 um Fr. 15.-- auf Fr. 190.-- je Monat zu erh�hen, was er im kantonalen Amtsblatt vom 4. Juni 2004 bekanntgegeben hat.
Hiegegen hat X.________ am 5. Juli 2004 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, den erw�hnten Beschluss des Regierungsrates aufzuheben. Er macht eine Verletzung des Willk�rverbots (Art. 9 BV) sowie des Prinzips der Gewaltenteilung geltend. X.________ hat im Kanton Solothurn einen Gastronomiebetrieb, in welchem er mehrere Arbeitnehmer besch�ftigt.
Das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons Solothurn hat mit Eingabe vom 24. August 2004 namens des Regierungsrates beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Auf die vom Pr�sidenten der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts gem�ss Art. 93 Abs. 2 OG angesetzte Frist zur Beschwerdeerg�nzung hin hat X.________ an seinem urspr�nglichen Antrag festgehalten und zus�tzlich das Gesuch gestellt, der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Mit Eingabe vom 21. Oktober 2004 h�lt der Regierungsrat ebenfalls an seinem Antrag vom 24. August 2004 fest und schliesst im Weiteren auf Abweisung des Gesuchs um Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
1.1 Die staatsrechtliche Beschwerde gegen den vorliegenden Beschluss wegen Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte ist zul�ssig (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG), da hiegegen weder ein kantonales noch ein anderes eidgen�ssisches Rechtsmittel offen steht (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 Abs. 1 OG; �� 49 f. des Gesetzes des Kantons Solothurn vom 13. M�rz 1977 �ber die Gerichtsorganisation).
1.2 Der Regierungsrat vertritt allerdings die Auffassung, der Beschwerdef�hrer sei nicht zur Beschwerde gem�ss Art. 88 OG legitimiert; dieser wende sich nicht gegen das Heraufsetzen der Kinderzulage an sich, sondern gegen die m�glicherweise daraus resultierende Erh�hung des Beitragssatzes der Familienausgleichskasse, die sich f�r ihn als Arbeitgeber im Kanton Solothurn ergeben k�nne; diese m�gliche Erh�hung sei allenfalls eine mittelbare Folge des Regierungsratsbeschlusses. Der Beschwerdef�hrer bestreitet nicht, dass es ihm letztlich vor allem darum gehe, dass der Beitragssatz zur Familienausgleichskasse, der er angeh�rt, nicht angehoben werde. Um dies zu verhindern, lehne er aber die von ihm als ungesetzlich erachtete Heraufsetzung der Kinderzulage ab.
Wird - wie hier - ein drittbeg�nstigender Erlass wegen verfassungswidriger Anwendung einer Gesetzesbestimmung angefochten, muss der Beschwerdef�hrer in der Regel dartun, dass ihm diese selbst Rechte einr�umt oder zumindest auch dem Schutz seiner Interessen dient (vgl. Walter K�lin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. 1994, S. 246 f. und 254 f.; BGE 127 I 44 E. 2d S. 46 f.; 125 II 440 E. 1c S. 442; 118 Ia 112 E. 2a S. 116, 232 E. 1a S. 234). Als dem Kinderzulagengesetz des Kantons Solothurn vom 20. Mai 1979 (KZG/SO) unterstellter Arbeitgeber hat der Beschwerdef�hrer der Familienausgleichskasse, der er angeschlossen ist, Beitr�ge zur Finanzierung der Kinderzulagen zu entrichten (� 1 Abs. 1 lit. a, � 24 Abs. 1 und � 25 KZG/SO). Der Beschwerdef�hrer macht geltend, der Regierungsrat m�sse gem�ss der hier interessierenden Erm�chtigungsnorm von � 13 Abs. 2 KZG/SO vor einer Erh�hung der Kinderzulage unter anderem die Auswirkungen allf�lliger Beitragserh�hungen f�r die Arbeitgeber ber�cksichtigen. In der Tat hat der Regierungsrat auch die H�he der Beitragss�tze der Familienausgleichskassen in seine Erw�gungen zum angefochtenen Beschluss einbezogen. Zudem hat das Bundesgericht einen Arbeitgeber als nach Art. 88 OG legitimiert angesehen, der sich gegen die Einf�hrung einer kantonalen Regelung wandte, laut welcher Personen, die ein Recht auf Arbeitslosenunterst�tzung haben, ebenfalls Familienzulagen erhalten sollen; dies von der Familienausgleichskasse, der ihr letzter Arbeitgeber angeschlossen war. Demgem�ss gen�gt es f�r die Legitimation im Sinne einer virtuellen Betroffenheit, wenn nicht ausgeschlossen ist, dass der Arbeitgeber zur Finanzierung der Familienzulagen an Arbeitslose wird beitragen m�ssen (BGE 106 Ia 396 E. 2 S. 398 f.).
Nach dem Gesagten ist die Legitimation des Beschwerdef�hrers zur staatsrechtlichen Beschwerde zu bejahen.
1.3 Das Bundesgericht untersucht auf staatsrechtliche Beschwerde hin nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungswidrig ist, sondern pr�ft nur rechtsgen�gend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit m�glich, belegte R�gen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 110 Ia 1 E. 2a S. 3 f.; 129 II 297 E. 2.2.2 S. 301).
Gem�ss � 13 Abs. 2 KZG/SO ist der Regierungsrat "erm�chtigt, die Kinderzulage um 5 Franken je Monat zu erh�hen, wenn seit der letzten Festsetzung der Kinderzulagen die Teuerung entsprechend zugenommen hat".
2.1 Der Beschwerdef�hrer r�gt, der Regierungsrat habe � 13 Abs. 2 KZG/SO willk�rlich ausgelegt und damit auch die Delegationsnorm zu extensiv angewendet. Hierdurch habe er seine Kompetenzen �berschritten. Dies verletze den in Art. 58 der Verfassung des Kantons Solothurn vom 8. Juni 1986 (KV/SO; SR 131.221) garantierten Grundsatz der Gewaltenteilung sowie das Prinzip der demokratischen Willensbildung. Da die streitige Erh�hung von der Delegationsnorm nicht mehr gedeckt werde, h�tte der Kantonsrat als gesetzgebende Beh�rde dar�ber entscheiden m�ssen. Dessen Entscheid h�tte alsdann gem�ss Art. 35 Abs. 1 lit. d KV/SO dem obligatorischen oder jedenfalls gem�ss Art. 36 Abs. 1 lit. b KV/SO dem fakultativen Referendum unterstanden.
Damit kommt es vorliegend darauf an, ob der Regierungsrat � 13 Abs. 2 KZG/SO willk�rlich ausgelegt und angewendet hat (zur Kognition des Bundesgerichts vgl. BGE 128 I 113 E. 2c S. 116; 127 I 60 E. 2a S. 63 f.; zum Willk�rbegriff vgl. BGE 129 I 8 E. 2.1 S.9; 127 I 54 E. 2b S. 56; zu den Auslegungsgrunds�tzen vgl. BGE 130 II 65 E. 4.2 S. 71, 202 E. 5.1 S. 211 f.; 125 II 113 E. 3a S. 117).
2.2.1 Dem Beschwerdef�hrer zufolge erlaubt der Wortlaut von � 13 Abs. 2 KZG/SO dem Regierungsrat nur, die Kinderzulage um jeweils Fr. 5.-- pro Monat zu erh�hen. Eine dar�ber hinausgehende Erh�hung, wie hier um Fr. 15.--, sei dem Kantonsrat als Gesetzgeber vorbehalten.
Dem h�lt der Regierungsrat entgegen, � 13 Abs. 2 KZG/SO sei so zu verstehen, dass die Kinderzulage in Schritten von Fr. 5.-- erh�ht werden soll. Darin sei aber nicht eine Begrenzung auf einen einzigen Schritt von Fr. 5.-- pro jeweilige Anpassung zu erblicken. Mit der interessierenden Regelung solle nur sichergestellt werden, dass die teuerungsbereinigte Kinderzulage jeweils neu auf einen runden Frankenbetrag festgesetzt werde, der um Fr. 5.-- oder ein Vielfaches davon h�her liege als der bisherige.
2.2.2 Auf den ersten Blick k�nnte der Wortlaut von � 13 Abs. 2 KZG/SO den vom Beschwerdef�hrer vertretenen Standpunkt st�tzen. Den Materialien zu dieser Bestimmung ist insoweit nichts Eindeutiges zu entnehmen. Allerdings ist dem Regierungsrat nicht verwehrt, die Kinderzulage jeweils anzuheben, sobald eine Teuerung eingetreten ist, die einen Schritt von Fr. 5.-- ausmacht. � 13 Abs. 2 KZG/SO legt nicht fest, in welchen zeitlichen Intervallen der Regierungsrat Erh�hungen vornehmen darf. Sofern die einzelnen Anpassungen - entsprechend der Vorstellung des Beschwerdef�hrers - auf jeweils Fr. 5.-- beschr�nkt w�rden, k�nnte der Regierungsrat bei erheblicher Inflation die Kinderzulage entsprechend der Teuerung fortlaufend bzw. in k�rzeren Zeitabst�nden mehrmals hintereinander erh�hen. Dadurch k�nnte er die vom Gesetz einger�umte M�glichkeit der Anpassung der Kinderzulage an die Teuerung erreichen. Als Folge von kurz aufeinander folgenden �nderungen w�re aber unter anderem mit einem erh�hten Verwaltungsaufwand - auch f�r die Familienausgleichskassen und die beitragspflichtigen Arbeitgeber - zu rechnen. Die Parteien gehen zudem darin einig, dass dem Regierungsrat ein gewisses Ermessen einger�umt worden ist, ob und wann er den Teuerungsausgleich vornimmt. Daraus wird ersichtlich, dass der Regierungsrat die Bestimmung von � 13 Abs. 2 KZG/SO nicht willk�rlich anwendet, wenn er die Kinderzulage zwecks Teuerungsausgleichs um Fr. 15.-- auf einmal heraufsetzt, statt hier drei Erh�hungen von je Fr. 5.-- in k�rzeren zeitlichen Abst�nden zu beschliessen.
2.3 Im Weiteren r�gt der Beschwerdef�hrer, es seien die gesetzlichen Voraussetzungen f�r eine Erh�hung der Kinderzulage schon deshalb nicht erf�llt, weil die Teuerung seit der letzten Anpassung durch den Regierungsrat weniger als Fr. 5.-- ausmache.
2.3.1 Der Regierungsrat ist zur Ermittlung der Teuerung nicht von seiner eigenen letzten Anpassung ausgegangen, sondern von der letzten Festsetzung der Kinderzulage auf Fr. 150.-- durch den Gesetzgeber selbst, die am 26. November 1989 mit Inkrafttreten auf den 1. Januar 1990 vorgenommen worden war. Vom zugrunde gelegten schweizerischen Landesindex der Konsumentenpreise (Basis Dezember 1982 = 100) ausgehend hat er erwogen, dass der Index zwischen Dezember 1989 und Januar 2004 von 118.4 auf 150.5 Punkten gestiegen sei, was rechnerisch eine Teuerungsanpassung der Kinderzulage auf Fr. 190.66 (= Fr. 150.-- geteilt durch 118.4 multipliziert mit 150.5) ergebe. Infolge der in � 13 Abs. 2 KZG/SO vorgesehenen Erh�hung in Schritten von Fr. 5.-- rechtfertige sich damit die Erh�hung der Kinderzulage auf Fr. 190.--.
2.3.2 Demgegen�ber will der Beschwerdef�hrer auf die letzte Anpassung der Kinderzulage durch den Regierungsrat auf Fr. 175.-- abstellen. Diese habe ab 1. Januar 2002 gegolten. Als letzte Festsetzung im Sinne von � 13 Abs. 2 KZG/SO habe diese Anpassung zu gelten. Von Januar 2002 bis Januar 2004 sei der Index von 149.0 auf 150.5 gestiegen. Diese Teuerung w�rde allenfalls ein Heraufsetzen des Kindergeldes auf Fr. 176.75 (= Fr. 175.-- geteilt durch 149.0 multipliziert mit 150.5) rechtfertigen, was aber keinen Schritt von Fr. 5.-- erlaube.
2.3.3 Mit � 13 Abs. 2 KZG/SO soll die Kinderzulage, welche die finanzielle Belastung durch Kinder teilweise auszugleichen bezweckt (vgl. BGE 129 I 265 E. 2.1 S. 267), an die Teuerung angepasst werden k�nnen. Um den Kantonsrat von dieser Routineaufgabe zu entlasten, soll dies der Regierungsrat vornehmen k�nnen (Botschaft des Regierungsrates vom 16. M�rz 1979 zur Abstimmungsvorlage vom 20. Mai 1979 �ber das Kinderzulagengesetz). Das unterschiedliche Ergebnis je nach Vorgehensweise des Regierungsrates bzw. des Beschwerdef�hrers ist vor allem darauf zur�ckzuf�hren, dass der Regierungsrat anl�sslich der von ihm auf den 1. Januar 2002 vorgenommenen Anpassung nur einen teilweisen Teuerungsausgleich zugestanden hat. Wenn dem Regierungsrat aber ein gewisses Ermessen einger�umt wird, ob und wann er Teuerungsanpassungen vornimmt (siehe oben E. 2.2.2), so st�nde es hierzu im Widerspruch, wenn er nach einer von ihm selbst vorgenommenen Anpassung nur noch die seither eingetretene Teuerung ber�cksichtigen d�rfte und nicht mehr einen fr�heren, aber noch nicht umgesetzten Teuerungsanstieg. Wie das Rechenbeispiel des Beschwerdef�hrers zudem eindr�cklich zeigt, w�rde seine Rechtsauffassung im Endeffekt die im Gesetz f�r den Regierungsrat vorgesehene M�glichkeit eines Teuerungsausgleichs mittel- und langfristig aush�hlen. Allenfalls m�sste der Gesetzgeber wieder t�tig werden, um eine korrekte Anpassung an die Inflation zu erreichen, wovon er aber durch die Erm�chtigungsnorm gerade entlastet werden soll. Sinn der Delegationsnorm ist, dass der Regierungsrat statt des Gesetzgebers eine tats�chliche Anpassung der Kinderzulage an die Teuerung vornehmen kann. Die vom Regierungsrat gehandhabte Berechnungsweise entspricht diesem Ziel. Es kann somit nicht davon die Rede sein, das Vorgehen des Regierungsrates laufe in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwider, sei offensichtlich unhaltbar, stehe in klarem Widerspruch zur tats�chlichen Situation oder verletze krass Normen.
Unbehelflich ist insoweit schliesslich auch die R�ge des Beschwerdef�hrers, der Index betrage per 1. Januar 1990 nicht 118.4, sondern 119.1 Punkte. Zum einen hat der Regierungsrat die Indexzahl f�r Dezember 1989 herangezogen, die tats�chlich 118.4 betr�gt, und nicht diejenige f�r Januar 1990 (119.1 Punkte). Zum anderen ist nicht zu beanstanden, dass er nicht erst von der Indexzahl f�r Januar 1990 ausgegangen ist. Denn diese enth�lt bereits auch die Inflation im Laufe des Monats Januar 1990, w�hrend die vom Regierungsrat zugrunde gelegte Indexzahl (118.4 Punkte) der Situation am 31. Dezember 1989 bzw. 1. Januar 1990 - dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der �nderung durch den Gesetzgeber - entspricht.
2.4 Nach dem Gesagten hat der Regierungsrat die Delegationsnorm des Art. 13 Abs. 2 KZG/SO nicht willk�rlich angewendet. Damit geht vorliegend auch die R�ge der Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung fehl.
Demnach erweist sich die Beschwerde als unbegr�ndet. Mit dem Entscheid in der Hauptsache wird das Gesuch um aufschiebende Wirkung gegenstandslos. Dem Verfahrensausgang entsprechend hat der Beschwerdef�hrer die Gerichtsgeb�hr zu �bernehmen (Art. 156, 153 und 153a OG). Parteientsch�digungen werden nicht geschuldet (vgl. Art. 159 OG).
Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer und dem Regierungsrat des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 9
 Art. 93
 Art. 86
 Art. 88
 BGE 
 Art. 88
 BGE 
 Art. 58
 Art. 35
 Art. 36
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 13
 Art. 159