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Timestamp: 2017-01-25 01:27:52+00:00

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Sentencia Audiencia Nacional num. 148/2012 12-06-2013
25 de enero de 2017 | 02:27
Portada > Información Jurídica > Jurisprudencia > Contencioso-administrativo La Audiencia Nacional confirma la multa al obispo auxiliar de Sevilla por Cajasur.
Marginal: PROV\2013\204732
Recurso contencioso-administrativo núm. 148/2012
MERCADO DE CREDITO: Cajas de ahorro: régimen disciplinario: principio de culpabilidad: vulneración: inexistencia: los sancionados no desplegaron la diligencia exigible y necesaria en el ejercicio de sus funciones para evitar la comisión de los hechos constitutivos de infracciones; Sanciones: principio de proporcionalidad: vulneración: inexistencia; cuantía: vulneración del principio de no discriminación: inexistencia: se detalla minuciosamente que criterios se han tenido en cuenta, como se valora el criterio temporal, las concretas funciones desempeñadas y la concurrencia del elemento intencional, en grado de dolo o culpa: sanción procedente.
SENTENCIA Madrid, a doce de junio de dos mil trece.
Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo nº 148/12 ,
que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional,
ha promovido el Procurador Sr., Sánchez Puelles González Carvajal en nombre y
representación de Feliciano , Leoncio , Salvador , Jesús Ángel , Belarmino ,
Gabriela , Faustino , Leon , Severiano , Juan Enrique , Casiano , Gabriel ,
Zulima , Nazario , Jose Luis Y Alfonso , frente a la Administración General
del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado, contra Resolución del
Ministro de Economía de fecha 27 de enero de 2012 en materia de sanción por
infracción en materia de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito
no alcanzando la cuantía de las sanciones impuestas el importe de 600.000
euros, siendo codemandado el BANCO DE ESPAÑA representado por la Procuradora
Sra. Llorens Pardo. Ha sido Magistrado Ponente la Ilma. Sra. Dª MERCEDES
PEDRAZ CALVO,
PRIMERO.- Por la recurrente expresada se interpuso recurso
contencioso-administrativo, mediante escrito presentado el 26 de marzo de 2012,
contra la resolución antes mencionada, acordándose su admisión por Decreto del
Sr. Secretario, ordenando la reclamación del expediente administrativo. SEGUNDO.- En el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó
la demanda, mediante escrito de fecha 21 de junio de 2012, en el cual, tras
alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó
suplicando se dicte sentencia estimando el recurso y anulando la resolución
impugnada y aquellas de las que trae origen, anulando igualmente las sanciones
impuestas. TERCERO.- El Sr. Abogado del Estado contestó a la demanda mediante
escrito, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que
estimó aplicables, terminó suplicando la desestimación del presente recurso. La representación procesal del Banco de España igualmente contestó a la
demanda, para exponer sus alegaciones de hecho y de derecho y solicitar la
CUARTO.- La Sala dictó auto acordando recibir a prueba el recurso
practicándose la documental a instancias de la actora con el resultado obrante
en autos. Las partes por su orden, presentaron sus respectivos escritos de
conclusiones para ratificar lo alegado, respectivamente, por la actora en su
escrito de demanda y el Abogado del Estado y el Banco de España en los escritos
de contestación a la demanda.
QUINTO- . Por Providencia de esta Sala, se señaló para votación y
fallo de este recurso el día 4 de junio de 2013, en el que se deliberó y votó,
habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO Se interpone recurso contencioso-administrativo contra Orden
del Ministro de Economía y Hacienda de 27 de enero de 2012 por la que se
desestima el recurso de reposición interpuesto por Feliciano , Leoncio ,
Salvador , Jesús Ángel , Belarmino , Gabriela , Faustino , Leon , Severiano ,
Juan Enrique , Casiano , Gabriel , Zulima , Nazario , Jose Luis Y Alfonso ,
contra la Resolución adoptada el día 16 de noviembre de 2011 por dicho
Ministerio poniendo fin al expediente sancionador incoado y tramitado por el
BANCO DE ESPAÑA con el número IE/CA-1/2010, a la entidad CAJA DE AHORROS Y
MONTE DE PIEDAD DE CORDOBA (CAJASUR) y a personas que ejercieron cargos de
administración y dirección en la misma, entre otros los ahora recurrentes. Las infracciones son todas de la Ley de Disciplina e Intervención de las
Entidades de Crédito y las sanciones son las siguientes:
-. Feliciano : . por la infracción del art. 4 letra n) 65.000 euros y sanción de
inhabilitación por un año.
. por la infracción del art. 4 letra ñ) 55.000 euros y sanción de
. por la infracción del art. 4 letra c) 35.000 euros
. por la infracción del art. 5 letra i) 25.000 euros
-. Leoncio : . por la infracción del art. 4 letra n) 50.000 euros
-. Salvador : . por la infracción del art. 4 letra n) 47.000 euros
. por la infracción del art. 4 letra ñ) 45.000 euros
. por la infracción del art. 4 letra c) 25.000 euros
. por la infracción del art. 5 letra i) 20.000 euros
-. Jesús Ángel : . por la infracción del art. 4 letra n) 46.000 euros
-. Belarmino : . por la infracción del art. 4 letra n) 45.000 euros
-. Gabriela : . por la infracción del art. 4 letra n) 41.000 euros
-. Faustino : . por la infracción del art. 4 letra n) 49.000 euros
-. Leon : . por la infracción del art. 4 letra n) 48.000 euros
-. Severiano : . por la infracción del art. 4 letra n) 41.000 euros
-. Juan Enrique : . por la infracción del art. 4 letra n) 45.000 euros
-. Casiano : . por la infracción del art. 4 letra n) 20.000 euros
-. Gabriel : . por la infracción del art. 4 letra n) 27.000 euros
. por la infracción del art. 5 letra i) 10.000 euros
-. Zulima : . por la infracción del art. 4 letra n) 27.000 euros
-. Nazario : . por la infracción del art. 4 letra n) 18.000 euros
-. Jose Luis : . por la infracción del art. 4 letra n) 12.000 euros
-. Alfonso : . por la infracción del art. 4 letra n) 10.000 euros
SEGUNDO La Orden impugnada resuelve imponer a los hoy actores, antes
Presidentes ( Feliciano y Leoncio ), Vocales, y Secretarios ( Faustino y
Casiano ) del Consejo de Administración de CAJASUR las sanciones previstas en
los Art. 12RCL 1988\1656 y 13RCL 1988\1656 de la Ley 26/1988 ( RCL 1988\1656 y RCL 1989, 1782) de Disciplina e
Intervención de las Entidades de Crédito por las siguientes infracciones : 1) infracción prevista en el Art. 4 letra n) de la ley 26/1988 (RCL 1988\1656 y):
Presentar la entidad de crédito, o el grupo consolidable o conglomerado
financiero a que pertenezca, deficiencias en su estructura organizativa, en sus
mecanismos de control interno o en sus procedimientos administrativos y
contables, incluidos los relativos a la gestión y control de los riesgos,
cuando tales deficiencias pongan en peligro la solvencia o viabilidad de la
entidad o la del grupo consolidable o conglomerado financiero al que
2) infracción prevista en el Art. 4 letra ñ) de la ley 26/1988 (RCL 1988\1656 y):
El incumplimiento de las políticas específicas que, con carácter
particular, hayan sido exigidas por el Banco de España a una entidad
determinada en materia de provisiones, tratamiento de activos o reducción del
riesgo inherente a sus actividades, productos o sistemas, cuando las referidas
políticas no se hayan adoptado en el plazo y condiciones fijados al efecto por
el Banco de España y el incumplimiento ponga en peligro la solvencia o
viabilidad de la entidad.
3) infracción prevista en el Art. 4 letra c) de la ley 26/1988 (RCL 1988\1656 y):
Incurrir las entidades de crédito o el grupo consolidado o el
conglomerado financiero a que pertenezcan en insuficiente cobertura de los
requerimientos de recursos propios mínimos, cuando estos se sitúen por debajo
del 80 por ciento del mínimo establecido reglamentariamente en función de los
riesgos asumidos, o por debajo del mismo porcentaje de los requerimientos de
recursos propios exigidos, en su caso, por el Banco de España a una entidad
determinada, permaneciendo en tal situación por un periodo de, al menos, seis
4) infracción prevista en el Art. 5 letra i) de la ley 26/1988 (RCL 1988\1656 y):
El incumplimiento de las normas vigentes en materia de límites de riesgos
o de cualquiera otras que impongan limitaciones cuantitativas, absolutas o
relativas, al volumen de determinadas operaciones activas o pasivas.
TERCERO Los motivos de impugnación alegados por la recurrente pueden
resumirse como sigue: -. La demanda pone de manifiesto la existencia de hechos que marcan
diferencias esenciales entre este litigio y cualquier otro relacionado con
sanciones por la actividad de Cajas de Ahorros.
-. La discrecionalidad para el ejercicio de la potestad sancionadora no
alcanza a la posibilidad de "manejarla con criterios absolutos de
oportunidad" y así no se incoa expediente cuando la situación es grave
y si cuando los defectos de gestión y control han sido corregidos. Concluye
señalando que la actuación del Banco de España ha sido negligente (folio 11 del
escrito de demanda) y este habría incurrido en responsabilidad por falta in
vigilando. -. Los actores ni conocían ni podían conocer la mayor parte de los hechos
por los que son sancionados. Y expone a continuación las medidas que se
adoptaron para hacer frente a los hechos que si conocieron. (folios 20 a 33 y
45 a 53 del escrito de demanda)
-. En relación con la concreta infracción relacionada con la fusión con
Unicaja, se alega que las autoridades impidieron que se llevara a cabo una
fusión con Caja Murcia mucho más beneficiosa. Que la fusión con Unicaja "fue
una imposición de las autoridades reguladoras que resultaba imposible de
cumplimentar porque la contraparte nunca manifestó una voluntad decidida de
llevarla a cabo".
-. Sobre la base fáctica expuesta se alega que se ha ejercido la potestad
sancionadora de forma arbitraria por el Banco de España con vulneración de los
principios de legalidad, de culpabilidad en el ámbito del derecho
administrativo sancionador y de interdicción de la arbitrariedad.
-. La discriminación se pone igualmente de manifiesto en que se califican e
imputan por igual las conductas infractoras pero se proponen sanciones "enormemente
desiguales a los imputados" (pag. 61 del escrito de demanda). -. Se ha infringido el principio de culpabilidad porque se imponen las
sanciones por el mero resultado y sin atender a la conducta diligente del
-. La imprecisión de la imputación y la denegación de la prueba han
vulnerado los derechos de defensa de los recurrentes.
-. Las concretas sanciones impuestas son ilegales. Y no se tienen en cuenta
por el Banco de España los criterios que la jurisprudencia "maneja
habitualmente en aplicación de los principios de proporcionalidad y de
culpabilidad de la potestad sancionadora" (pág. 78 del escrito de
demanda) Por su parte el Abogado del Estado señala que en el escrito de demanda se
realizan consideraciones respecto de las que no va a efectuar alegaciones "por
carecer de relevancia jurídica o no guardar relación con el objeto del
proceso" concretamente las de tipo político sobre la política de
fusiones de las Cajas, de tipo religioso, como la condición o no de seglar de
los recurrentes, y las relativas a hechos acaecidos con anterioridad a la
incoación del expediente sancionador y que no guardan relación con los hechos. A continuación responde individualizadamente las distintas alegaciones de la
actora, para oponer en cada caso la adecuación a derecho de la actuación de la
Administración, concluyendo en la procedencia de confirmar el acto
La representación del Banco de España, analiza en primer lugar las
irregularidades en la gestión de CAJASUR y el seguimiento continuado de la
misma por el Banco de España desde 2004 hasta la sustitución provisional del
órgano de Administración. Igualmente, las responsabilidades de los recurrentes
en la entidad, los hechos constitutivos de las infracciones, la
proporcionalidad de las sanciones impuestas, todo lo cual justifica su
pretensión de que el recurso sea rechazado.
CUARTO Antes de examinar los concretos motivos de impugnación
alegados es preciso recordar que, como ya se ha señalado en anteriores
sentencias de esta Sala dictadas en recursos interpuestos por quienes igual que
los ahora actores fueron sancionados por infracciones cometidas en su condición
de administradores de CAJASUR, este Tribunal está enjuiciando la legalidad de
un concreto acto administrativo, que a su vez declara probados determinados
hechos, que estos son constitutivos de infracciones, que de las mismas son
responsables los ahora actores, y que procede la imposición de determinadas
sanciones. En consecuencia, no puede esta Sala enjuiciar lo ocurrido antes de
las fechas relevantes, y toda valoración de lo ocurrido en el ejercicio 2004,
que según el recurso constituye el núcleo de la reconocida desastrosa situación
de la entidad CajaSur, únicamente se menciona para examinar si, como se alega,
los actores no son responsables de ninguna infracción porque toda la situación
no es sino la desafortunada consecuencia de los incumplimientos de anteriores
gestores. De los antecedentes obrantes en autos resulta que, como pone de relieve el
Banco de España, efectivamente en el 2004 se puso de manifiesto una situación
que exigió el seguimiento continuado por el supervisor bancario de la situación
de la entidad. Pero igualmente resulta que esta situación lejos de mejorar no
hizo sino empeorar de forma significativa y grave sin que no solo no se
recuperaran los niveles de solvencia exigidos por la ley sino que tras el
rechazo de la fusión con Unicaja los recursos propios no hicieron sino bajar, y
concretamente, desde el 31 de diciembre de 2009 en que se situaban en 445 M
Euros, el 31 de mayo de 2010 estaban en menos 21M euros, finalizando así la
Caja en el FROB.
Esta Sala ha dictado sentencias en las que se examinaba la conformidad a
derecho de resolución del Banco de España de 14 de julio de 2006 en expediente
sancionador incoado a CAJA SUR por infracciones muy graves consistentes en el
incumplimiento de las normas vigentes sobre contabilización de operaciones y
sobre formulación de balances, cuentas de pérdidas y ganancias y estados financieros
de obligatoria comunicación al órgano administrativo competente.
La continúa vigilancia del Banco de España impide aceptar la alegación de la
actora relativa a la existencia de culpa in vigilando del supervisor bancario.
QUINTO La demanda señala que existen hechos que marcan diferencias
esenciales entre este litigio y cualquier otro relacionado con sanciones por la
actividad de Cajas de Ahorros. En primer lugar porque ha habido desviación de
poder, además, la Caja fue vendida por un euro, pero no se produjo ningún
perjuicio ni para inversores, ni para el Estado, ni la Junta de Andalucía. Continúa señalando la demanda que la situación se gestó durante la actuación
de los gestores anteriores a 2004, y las sanciones le están siendo exigidas a
quienes no son responsables de lo ocurrido entonces. Esto constituye una
infracción del principio de responsabilidad consagrado en el art. 130RCL 1992\2512 de la ley 30/1992 ( RCL 1992\2512 , 2775 y RCL 1993, 246) pues no se
sanciona a las personas responsables de los hechos sino a quienes no lo son. Tanto D. Feliciano , como D. Leoncio , D. Salvador , D. Leon , D. Gabriel ,
D. Nazario , y D. Jose Luis son sacerdotes. La Sala considera que no ha habido la denunciada desviación de poder: el
Tribunal supremo ha señalado que esta comporta la existencia de un acto
administrativo ajustado en sus requisitos extrínsecos a la legalidad pero
afectado de invalidez por contradecir en su motivación la verdadera finalidad
de la actividad administrativa. Para su apreciación es preciso que quien la
invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde y los pruebe. Es preciso
la constatación, en la génesis del acto administrativo, de una disfunción entre
el fin objetivo que corresponde a su naturaleza y a su integración en el Ordenamiento
Jurídico y el fin instrumental propuesto por el órgano administrativo del que
deriva, disfunción que es apreciable tanto si se persigue un fin privado, ajeno
por completo a los intereses generales, como si la finalidad que se pretende
obtener, aunque de naturaleza pública, es distinta de la prevista en la norma
habilitante, por estimable que sea aquélla. Ninguno de estos elementos ha sido
probado en este caso, no apreciándose por la Sala la denunciada desviación de
La actora sostiene que se está sancionando a los recurrentes por hechos
ocurridos cuando no tenían responsabilidades en CAJASUR lo que es contrario al
principio de responsabilidad consagrado en el art. 130RCL 1992\2512 de la ley 30/1992 (RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993, 246). Durante los ejercicios posteriores al año 2004 el Consejo de la entidad no
solo no puso en práctica políticas de contención del perfil de riesgo, sino que
profundizó e incremento su política de riesgos en el sector inmobiliario, lo
que fue decidido por quienes eran miembros del Consejo de la Caja, gestores y
directores de la entidad en unos años en los que existía clara conciencia del
riesgo por las previas y coetáneas actuaciones del supervisor bancario. Los
actores conocían los hechos en su condición de administradores de CAJASUR y el
hecho de que tanto D. Feliciano , como D. Leoncio , D. Salvador , D. Leon , D.
Gabriel , D. Nazario , y D. Jose Luis sean sacerdotes, no constituye una
circunstancia eximente de la responsabilidad que adquirieron cuando aceptaron hacerse
cargo de los puestos respectivamente ocupados en CAJASUR. Como igualmente pone de relieve la Administración, es especialmente
importante el cargo de Presidente dentro del organigrama de la entidad, por
tener atribuidas en el art. 38 amplias funciones ejecutivas:
-. Supervisión de todos los departamentos, oficinas y servicios.
-. Autoriza las actas.
-. Exige el cumplimiento de las normas de aplicación a las Cajas de Ahorros.
-. Es responsable de cumplir y hacer cumplir los acuerdos de los órganos de gobierno
Del expediente resulta que todos y cada uno de los recurrentes, en sus
respectivas condiciones y durante los periodos descritos en la resolución
impugnada, participaron en la toma de decisiones de la entidad, y tuvieron
conocimiento del desarrollo de la gestión empresarial de la Caja. Con
independencia de lo ocurrido con anterioridad, durante los concretos periodos
de tiempo en que los recurrentes desempeñaron sus responsabilidades se ha
acreditado que tuvieron lugar graves deficiencias en materia de control
interno, que figuran detalladas en el informe de la Dirección de Supervisión
del Banco de España de 7 de julio de 2010, corroborados por sucesivos informes
del Departamento de Inspección del supervisor bancario. La Sala se remite expresamente
a dichos informes, y da por probado que no existieron políticas prudentes de
financiación y de mecanismos de control interno eficaces que redujeran las
altas tasas de morosidad, ni existieron mecanismos de control para moderar el
elevado perfil de riesgo, ni existió el control adecuado sobre los procesos de
inversión y desinversión de las empresas participadas, ni se controló
debidamente el riesgo de liquidez, ni el riesgo tecnológico.
Con este fundamento debe desestimarse igualmente la alegación relativa a la
intervención extemporánea del Banco de España al que se reprocha intervenir no
cuando la situación era grave, en 2004 , fecha en la que como se ha visto más
arriba si intervino, sino cuando estaba corregida, lo que como igualmente se
verá no había ocurrido.
SEXTO Los hechos que se han probado en el expediente administrativo,
por los que se impone sanción y que objetivamente constituyen los tipos
infractores, son los siguientes: -. Deficiencias de control interno: inexistencia de políticas prudentes de
elevadas tasas de morosidad. Se utiliza la vía de urgencia para aprobar las
operaciones, no se valora adecuadamente la capacidad de reembolso y la
solvencia del solicitante del crédito, no existen y cuando existen no se
cumplen los límites formales de financiación.
-. Inadecuados procedimientos de control que moderasen el elevado perfil de
-. Deficiencias en materia de riesgo tecnológico.
Todas estas actuaciones constituyen el elemento objetivo de la infracción
tipificada en el art. 4 letra n) de la ley 26/1988 ( RCL 1988\1656 y RCL 1989, 1782) . En segundo lugar, la Caja no llevó a efecto, en el plazo otorgado por el
Banco de España, el Plan de Actuaciones diseñado para garantizar la viabilidad
de la entidad (en adelante, el "Plan de Actuaciones") y que incluía
la fusión con Unicaja y la obtención de fondos del Fondo de Garantía de
Depósitos (en adelante, FGD). El rechazo del proyecto de fusión acordado por el
Consejo de Administración supuso el incumplimiento de las medidas en él
contempladas en materia de provisiones, tratamiento de activos o reducción del
riesgo inherente a sus actividades, necesarias para garantizar la viabilidad de
Los hechos integrados en este cargo se consideraron constitutivos de la
infracción muy grave tipificada en el artículo 4.ñ) de la LDIEC (RCL 1988\1656 y).
En tercer lugar, quedó acreditado que CajaSur se mantuvo, al menos durante 6
meses, entre octubre de 2009 y mayo de 2010, en una situación de
infracapitalización, por debajo del 80 por 100 del mínimo establecido
reglamentariamente en función de los riesgos asumidos por la referida Caja de
Este incumplimiento dio lugar a la comisión de una infracción muy grave
tipificada en el artículo 4.c)RCL 1988\1656
de la LDIEC (RCL 1988\1656 y).
Por último, a fecha 31 de diciembre de 2009, se superaron por la Caja los
límites de grandes riesgos establecidos en la normativa aplicable respecto de
algunos grupos de acreditados, en particular, se superaron los límites del 25%
de recursos propios establecido en el caso de riesgos contraídos con la misma
persona o grupo económico ajeno a la propia entidad, y del 20% de los riesgos
mantenidos frente a entidades no consolidadas del propio grupo económico.
Los hechos que sustentaron este cargo se consideraron constitutivos de una
infracción grave tipificada en el artículo 5.i)RCL
1988\1656 de la LDIEC (RCL 1988\1656 y).
El Consejo no ejerció adecuadamente sus funciones que no se limitan a la
imposición de condiciones, sino que incluyen el velar por el cumplimiento de
las normas, lo que no ocurrió. Se identifican en la resolución impugnada las
deficiencias detectadas: los sucesivos requerimientos del Banco de España,
señalando los concretos importes de los riesgos a clasificar, la insuficiencia
de las provisiones asignadas, las deficiencias advertidas en la concesión y
seguimiento de los créditos.
Se detalla y justifica la vulneración flagrante de los límites formales de
financiación, tanto cuantitativos como temporales, superando notablemente el
50% del valor de tasación, (llegándose en algunos casos hasta el 90%, 65% y
55,68% del mismo) con claros incumplimientos de los límites internos de
financiación. En resumen, la Entidad presentaba serias deficiencias en los
mecanismos de control interno que afectaban a aspectos esenciales y que por sí
solas ponían en peligro la solvencia y viabilidad de la Entidad, respecto de
las que los actores no adoptaron medidas adecuadas tendentes a su subsanación.
En relación con el proyecto de fusión con UNICAJA, ha quedado acreditado que
la oposición de los Consejeros trajo consigo el fracaso del Plan de Actuaciones
previamente presentado y aprobado por el Banco de España y, en definitiva, a la
necesidad de iniciar la reestructuración de la Entidad que culminó con la
subasta de la misma, el traspaso de la totalidad de su activo y pasivo a otra
entidad de crédito y un coste para el FROB de 392.000.000 de euros.
Tras la presentación por Cajasur, el 28 de julio de 2009, para su aprobación
por el Banco de España de un Plan de Actuaciones, la Comisión Ejecutiva del
Banco de España aprobó, el 29 de julio de 2009, el Plan de Actuaciones
elaborado conjuntamente por Unicaja y Cajasur (folios 4035 y siguientes del expediente
administrativo) y, desde ese momento, asumió las acciones que se contenían en
el mismo de obligatoria ejecución. Sin embargo, el día 5 de mayo de 2010, más
de nueve meses después de la aprobación del Plan de Actuaciones y a la vista de
que la fusión no se había materializado, el Banco de España requirió a la Caja "para
que antes de que finalice el día 21 de mayo de 2010, se produzcan avances en la
materialización del Plan de Actuaciones y, en concreto, se haya procedido, al
menos, a la aprobación por los Consejos de Administración de Cajasur y de
Unicaja del Proyecto de Fusión..." , requerimiento que lejos de ser
atendido, llegó a rechazarse expresamente por Cajasur, según consta también en
el expediente, en el Acta de la sesión del 21 de mayo de 2010 del Consejo de
Administración de la Caja, día en el que vencía el plazo fijado por el Banco de
España, ante lo cual la Comisión Ejecutiva del Banco de España, el mismo 21 de
mayo de 2010 aprobó la reestructuración ordenanza de la Caja y la sustitución del
órgano de administración, designándose como administrador provisional al FROB. A 31 de mayo de 2010, la declaración de recursos propios elaborada
internamente por la Caja, mostraba unos recursos propios básicos de menos
21.000.000 de euros, frente a requerimientos mínimos exigidos de 946.000.000 de
Al respecto es de tener en cuenta que, con arreglo al Real Decreto 2606/1996
( RCL 1996\3103 ) , el Plan de Actuación
constituye un instrumento esencial para articular el proceso de saneamiento de
la entidades de crédito que -como sucedió con Cajasur- se encuentran en
situación de grave riesgo, pudiendo contener una amplia gama de medidas tanto
preventivas como de saneamiento, con el fin de reconducir, en este caso, la
crítica situación de la Entidad y, en definitiva, garantizar la viabilidad de
El rechazo por parte del Consejo de Administración del Proyecto de Fusión
impidió el cumplimiento del Plan de Actuaciones aprobado por el Banco de España
dentro del plazo concedido para su ejecución y, con ello, el de las medidas
exigidas por el Supervisor, poniendo en peligro la viabilidad de la entidad
crediticia hasta el punto de tener que llegar a la intervención y rescate por
parte del FROB.
Continuando con los hechos, a fecha 31 de octubre de 2009, CajaSur tenía un
clara insuficiencia de recursos propios computables, siendo el coeficiente de
solvencia del 5,3% frente al mínimo del 8% (66% de cobertura) fijado en la
normativa de solvencia de 13/1985, de 25 de mayo, de Coeficientes de Inversión,
Recursos Propios y Obligaciones de información de los Intermediarios
Financieros de 1985, en el Real Decreto 216/2008 ( RCL
2008\406 y 560) de Recursos Propios de las Entidades Financieras y
en la Circular del Banco de España 3/2008 ( RCL
2008\1176 y 1427) a Entidades de Crédito, sobre Determinación y
Control de Recursos Propios Mínimos.
La insuficiencia de recursos propios de la Entidad advertida a fecha 31 de
octubre de 2009 se confirma y mantiene al cierre de ese año, y tras el fracaso
del plan de retorno al cumplimiento, sigue manteniéndose el incumplimiento a
fecha 31 de mayo de 2010.
Se alega por la recurrente que la imprecisión de la imputación y la
denegación de la prueba han vulnerado los derechos de defensa de los
En primer lugar, la normativa de aplicación al caso es el Real Decreto
2119/1993 ( RCL 1993\3461 ) que
establece el procedimiento sancionador aplicable a los sujetos que actúan en
En este caso, según resulta del expediente se describen los hechos
constitutivos de las infracciones tipificadas en la Ley de Disciplina e
Intervención de las Entidades de Crédito (RCL
1988\1656 y), con lo que queda garantizado el derecho de los
interesados a conocer la acusación, siendo así que los hechos imputados no han
sufrido alteración alguna a lo largo de la tramitación del expediente
administrativo, como no ha sufrido alteración la calificación de los mismos
como infracción grave. En este momento del procedimiento no es preciso
presentar al expedientado una versión previa de la resolución sancionadora,
habiendo llevado a cabo la Administración una imputación provisional de
responsabilidad respecto de los expedientados en relación con los hechos y las
posibles infracciones.
En cuanto a la prueba, no existe un derecho ilimitado de los expedientados a
que se practiquen todas y cada una de las pruebas que propongan, teniendo el
instructor del expediente la posibilidad, ejercitada en este caso con
moderación, de efectuar un juicio de legalidad y pertinencia, no apreciándose
que la negativa a practicar alguna de las propuestas haya producido indefensión
a los recurrentes.
SEPTIMO . La actora sostiene que se han vulnerado los principios de
culpabilidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador y de
interdicción de la arbitrariedad, que se ha discriminado a los recurrentes,
porque se califican e imputan por igual las conductas infractoras pero se
proponen sanciones desiguales a los imputados. Igualmente, la infracción de los
principios de culpabilidad y proporcionalidad. Esta Sala no aprecia las infracciones de principios rectores del
procedimiento administrativo sancionador denunciadas: se han detallado las
actuaciones y se han puesto en relación con la situación de cada uno de los
recurrentes en la entidad para delimitar su responsabilidad.
El artículo 127 de la Ley de Sociedades Anónimas ( RCL 1989\2737 y RCL 1990, 206) (vigente en las
fechas relevantes) imponía a los administradores el desempeño de su cargo con
la diligencia de un ordenado empresario y de un representante legal, el
artículo 133 regulaba su responsabilidad por la gestión social, desde la
perspectiva intra societaria, frente a los socios, a la sociedad y a los
acreedores y el artículo 89 desde las perspectiva extra societaria,
respondiendo a la idea de concurrencia de un interés público en el correcto
funcionamiento de la gestión societaria. Resulta, en definitiva, que por las
citadas disposiciones de la LSA (RCL 1989\2737 y)
., los administradores han de hacer todo aquello que una actuación diligente
exija, para conocer la situación de la sociedad, a cuyos efectos la Ley les
proporciona la posibilidad de controlar las cuentas de la misma y adoptar las
medidas encaminadas al buen funcionamiento de la misma, ya sea mediante
actuaciones relativas a su objeto social, ya controlando el estado de las
cuentas, y en general, cumpliendo con sus obligaciones legales, que exceden de
la pasiva asistencia a las sesiones del Consejo de Administración. La conclusión es que los administradores tienen la obligación de adoptar las
medidas necesarias para asegurar una ordenada gestión societaria y los medios
jurídicos para realizar su función, siendo responsables del resultado de la
misma, excepto que resulte acreditado que emplearon todos los instrumentos
jurídicos a su alcance para conocer y corregir la situación prohibida por la
La actora ha alegado que la Administración no ha tenido en cuenta todo
aquello que los administradores, ahora recurrentes, llevaron a cabo para
mejorar la situación de la entidad en términos de organización, funcionamiento,
control de riesgos y situación financiera. Del expediente resulta que pese a la
supervisión del Banco de España, los administradores recurrentes adoptaron
decisiones que agravaron la situación incluso cuando ya se había establecido,
por ejemplo, el exceso de concentración de riesgos con determinadas empresas.
En cuanto a la concurrencia del elemento subjetivo, es jurisprudencia
reiterada del Tribunal Supremo, en sentencias dictadas confirmando las de esta
Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional que puesto que
los principios de Derecho Penal son de aplicación, con matizaciones, al Derecho
Administrativo Sancionador, queda fuera de toda duda la necesidad de
concurrencia del elemento subjetivo de la infracción, bien en su manifestación
de dolo o intencionalidad, o culpa o negligencia, pero en cualquier caso, no es
posible la imputación del resultado desde principios de responsabilidad
Tanto en el ámbito penal como en el administrativo sancionador, es posible
la exigencia de responsabilidad tanto por una acción en sentido estricto, como
por la inactividad del sujeto, en este último caso cuando el ordenamiento
jurídico le impone una actuación positiva y especialmente, cuando lo sitúa en
posición de garante, bien entendido que también esa conducta omisiva requiere
la concurrencia del elemento subjetivo, intencional o negligente. En el
supuesto enjuiciado, la comisión de las infracciones administrativas por las
que se sanciona a los recurrentes se imputa al menos a título de culpa, pues
los recurrentes, al no desplegar la diligencia exigible y necesaria en el
ejercicio de sus funciones, causaron -con la concurrencia de las actividades
positivas de otros- los hechos constitutivos de las infracciones, siendo en
consecuencia responsables de las mismas.
No se aprecia la denunciada infracción del principio de no discriminación
por la cuantía de las sanciones impuestas: en los folios 178 a 257 de la
resolución del Banco de España (folios 32245 a 32324 del expediente) se detalla
minuciosamente que criterios se han tenido en cuenta, como se valoran el
criterio temporal, las concretas funciones desempeñadas y la concurrencia del
elemento intencional, en grado de dolo o de culpa.
En cuanto a las sanciones respectivamente impuestas a los recurrentes y a la
entidad, como alega el Banco de España el efecto reputacional que conlleva la
sanción de amonestación pública tiene consecuencias gravosas en la esfera del
sancionado, no pudiendo considerarse arbitraria tal decisión dado el fundamento
atribuido a la misma: es más efectivo poner en conocimiento del mercado la
índole de las infracciones cometidas, la actuación sancionadora sobre las
mismas, y la coherencia que guarda la amonestación pública con la actuación de
los poderes públicos para sostener la viabilidad de la entidad.
En cuanto a la exculpación de los Sres. Arcenegui y Senent, como en su
momento analizó el Banco de España, existe un fundamento de desigualdad que
justifica el trato supuestamente desigual: el Sr. Senent fue director general
durante solo cuatro meses, y en este tiempo careció por completo de
posibilidades reales de reprimir las deficiencias de control interno. En cuanto
al Sr. Arcenegui, no le eran imputables las deficiencias advertidas durante el
periodo en que ejerció su cargo y además se comprobó que activamente intentó
adoptar diversas medidas de modificación de la operativa de la entidad.
En relación con la errónea atribución de responsabilidades y la inexistencia
de elemento intencional, la Sala se remite a los razonamientos anteriores sobre
la concurrencia del elemento subjetivo en las infracciones y la correcta
atribución de responsabilidad a los recurrentes con fundamento en los cargos de
responsabilidad en la entidad durante los periodos en que las citadas
infracciones se cometieron.
Por último se alega la falta de proporción de las multas impuestas. Las
multas son proporcionadas partiendo de la base de que la más alta de las
impuestas (65.000 euros a Feliciano por la infracción del art. 4 letra n) y
sanción de inhabilitación por un año) se encuentra por debajo del grado medio previsto
por la ley, pues el art. 13RCL 1988\1656
de la LDIEC ( RCL 1988\1656 y RCL 1989,
1782) en el art. 12 contempla un máximo (antes de la reforma operada por la ley
2/2011 (RCL 2011\384) ) de 150.000 euros
e inhabilitación y la menor, de 10.000 euros equivalente al 6,6% del tope
legal. En cuanto a la infracción sancionada por el art. 13 de la citada LDIEC (RCL 1988\1656 y) el máximo previsto era de 90.000
euros, y la multa más alta impuesta, de 25.000 euros se encuentra dentro del
mínimo. De las alegaciones de la actora no resulta justificación alguna en cuya
virtud el importe de las sanciones debiera ser aún más bajo.
De cuanto queda expuesto resulta la desestimación del presente recurso y la
confirmación del acto administrativo impugnado.
OCTAVO -. De conformidad con el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional
(RCL 1998\1741) , procede efectuar
condena al pago de las costas a la parte actora que ha visto rechazado
íntegramente su recurso. Vistos los preceptos legales citados, y los demás de pertinente aplicación,
F A L L A M O S Que debemos DESESTIMAR y DESESTIMAMOS el recurso
contencioso-administrativo interpuesto por Feliciano , Leoncio , Salvador ,
Jesús Ángel , Belarmino , Gabriela , Faustino , Leon , Severiano , Juan Enrique
, Casiano , Gabriel , Zulima , Nazario , Jose Luis Y Alfonso , contra
Resolución del Ministro de Economía de fecha 27 de enero de 2012 descrita en el
fundamento jurídico primero de esta sentencia, la cual confirmamos. Con condena
al pago de las costas a la parte actora. Así, por esta nuestra Sentencia, testimonio de la cual será remitida
en su momento a la oficina de origen, a los efectos legales, junto con el
expediente -en su caso- lo pronunciamos, mandamos y fallamos. PUBLICACION
.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada
Ponente de la misma, en el día de la fecha, estando celebrando Audiencia
Pública la sección Sexta de la Sala de Contencioso-Administrativo de la
Audiencia Nacional, de todo lo cual yo, el Secretario judicial, doy fe. ver sentencias contencioso-administrativo >>

References: Resolución 
 resolución 
 resolución

 Resolución 
 resolución 
 resolución

 artículo 4
 artículo 4
 artículo 5
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto

 resolución 
 artículo 127

artículo 133
 artículo 89

resolución 
 artículo 139

Resolución