Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-757-de-julio-17-de-2001?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041bd67f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-24 03:04:11+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA C-757 DE JULIO 17 DE 2001
SENTENCIA C-757 DE 17 DE JULIO DE 2001
CONTENIDO:MINISTERIO DE LA DEFENSA NACIONAL. ESTATUTO QUE REGULA LA ADMINISTRACIÓN DE SU PERSONAL. SE RESUELVE LA DEMANDA DE INCONTITUCIONALIDAD EN CONTRA DEL DECRETO 1792 DE 2000 DEL MINISTERIO DE LA DEFENSA. DECLARA INEXEQUIBLE LA EXPRESIÓN "Y ESTABLECE LA CARRERA ADMINISTRATIVA ESPECIAL" CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 1º.
Sentencia C-757 de julio 17 de 2001
SENTENCIA NÚMERO C-757 DE 2001
Ref.: Expediente D-3224
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1792 de 2000.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Ramiro Borja Ávila demandó el Decreto 1792 de 2000 “por el cual se modifica el estatuto que regula el régimen de administración del personal civil del Ministerio de Defensa Nacional, se establece la carrera administrativa especial”.
A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 44.161, del 14 de septiembre de 2000:
“DECRETO NÚMERO 1792 DE 2000
“Por el cual se modifica el estatuto que regula el régimen de administración personal civil del Ministerio de Defensa Nacional, se establece la carrera administrativa especial”.
ART. 1º—Campo de aplicación. El presente decreto modifica el estatuto que regula la administración de personal y establece la carrera administrativa especial para los servidores públicos civiles del Ministerio de Defensa Nacional.
ART. 4º—Empleos de período fijo. Los cargos de magistrado del tribunal superior militar y fiscal penal militar ante este tribunal son de período individual de cinco (5) años, prorrogable hasta por una sola vez, previa evaluación del desempeño.
29. Los demás establecidos en la Constitución Política, la ley y los reglamentos
12. Tomar parte en las actividades de los partidos o movimientos políticos, cuando se ejerza jurisdicción autoridad civil, de conformidad con la Constitución.
ART. 12.—Situaciones administrativas. Los empleados públicos podrán encontrarse en una de las siguientes situaciones administrativas:
Cuando se trate de vacancia temporal, el encargo sólo podrá otorgarse por el término de ésta. En el caso de vacancia definitiva, la duración del encargo será hasta por el término de seis (6) meses, vencidos los cuales, el empleo deberá ser provisto en forma definitiva.
ART. 22.—Obligaciones del comisionado. Todo empleado a quien se confiera comisión de estudio en el exterior o en el interior del país, que implique separación total o de medio tiempo en el ejercicio de sus funciones por seis (6) o más meses calendario, suscribirá con la entidad un convenio en virtud del cual se obligue a prestar sus servicios en ella, en el cargo de que es titular o en otro de igual o de superior categoría, por un tiempo correspondiente al doble del que dure la comisión, término este que en ningún caso podrá ser inferior a un (1) año.
ART. 23.—Garantía de cumplimiento. Para respaldar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas conforme al artículo anterior, el funcionario comisionado otorgara a favor de la entidad, una póliza de cumplimiento en la cuantía que para cada caso se fije en el contrato, que no podrá ser inferior al cincuenta por ciento (50%) del monto total de los sueldos devengados durante el lapso de la comisión, más los gastos adicionales que ella ocasione.
ART. 33.—Licencia especial. El nominador correspondiente podrá conceder licencia sin derecho a sueldo ni prestaciones sociales, al empleado público, cuyo cónyuge o compañero(a) permanente sea destinado en comisión al exterior y ostente la calidad de servidor público.
Esta licencia se podrá conceder hasta por un término igual al de la duración de la comisión del cónyuge o compañero(a) permanente. Este término no se computará para efectos de tiempo de servicio, ni para el reconocimiento de prestaciones sociales. Esta licencia ocasiona vacancia temporal del empleo.
ART. 35.—Suspensión en el ejercicio de las funciones. Además de la suspensión en el ejercicio de funciones originada en decisión judicial o disciplinaria, habrá suspensión para el empleado público que hubiere sido condenado a la pena principal de arresto o prisión, por delitos culposos. En este evento, el empleado será separado en forma temporal por un tiempo igual al de la condena y para todos los efectos salariales y prestacionales este tiempo no se computará como de servicio.
Otras disposiciones de administración de personal.
ART. 47.—Nombramiento ordinario. Es aquel mediante el cual se proveen los cargos que, de conformidad con el presente decreto, tienen el carácter de libre nombramiento y remoción o de período fijo.
11. Cuando la persona nombrada en otro empleo público se encuentre en licencia del cargo del cual es titular.
ART. 52.—Vinculación de personal supernumerario. El personal supernumerario es aquel que se vincula con el fin de suplir o atender necesidades del servicio, para el ejercicio de actividades transitorias siempre que sean compatibles con los fines y funciones de la correspondiente dependencia.
No obstante la existencia del término de vinculación. el nominador por necesidades del servicio podrá desvincular del servicio al personal supernumerario al que se refiere el presente artículo.
ART. 53.—Traslado. Es el acto del nominador o de quien éste haya delegado, por el cual se transfiere a un servidor público, a un empleo vacante en forma definitiva con funciones y requisitos iguales o similares y condiciones salariales iguales a otras dependencias, estando el empleado obligado a cumplirlo.
ART. 57.—Carrera administrativa especial del Ministerio de Defensa Nacional. Los empleados públicos civiles del Ministerio de Defensa Nacional se regirán por una carrera administrativa especial, de conformidad con lo previsto en el presente decreto.
ART. 58.—Principios rectores. Además de los principios de moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, la carrera especial del Ministerio de Defensa deberá desarrollarse fundamentalmente en los principios de igualdad de oportunidades y reconocimiento de méritos conforme a lo establecido en la Carta y la ley general de carrera.
ART. 59.—Clasificación de los empleos. Todos los cargos previstos en la planta de personal del Ministerio de Defensa Nacional para empleados públicos son de carrera, con excepción de los de período fijo y los de libre nombramiento y remoción.
ART. 60.—Empleos de libre nombramiento y remoción. Son empleos de libre nombramiento y remoción, los siguientes:
ART. 61.—Cambio de naturaleza de los empleos. El empleado de carrera cuyo cargo sea declarado de libre nombramiento y remoción deberá ser trasladado a otro de carrera que tenga funciones afines y remuneración igual o superior a las del cargo que desempeña, si existiere vacante en la planta de personal; en caso contrario, continuará desempeñando el mismo cargo y conservará los derechos de carrera mientras permanezca en él.
ART. 62.—Órganos de administración de la carrera del Ministerio de Defensa Nacional. Son órganos de administración de la carrera, los siguientes:
ART. 63.—Comisión administradora de carrera del personal civil del Ministerio de Defensa Nacional. Créase la comisión administradora de carrera del Ministerio de Defensa Nacional la cual estará integrada de la siguiente forma:
ART. 64.—Funciones de la comisión administradora de carrera en el Ministerio de Defensa Nacional. La comisión administradora de carrera cumplirá las siguientes funciones:
7. Velar por que los empleos se provean en el orden de prioridades establecidos en el presente decreto y porque las listas de elegibles sean utilizadas, de acuerdo con las instrucciones que para el efecto imparta.
a) Las irregularidades que se cometan en los concursos para proveer cargos de carrera, cuando aún no se ha producido el nombramiento.
b) Las reclamaciones que formulen los empleados de carrera que hayan optado por el derecho preferencial a ser incorporados, cuando se les supriman sus empleos, por considerar que han sido vulnerados sus derechos.
a) Admisión al concurso sin reunir los requisitos exigidos en la respectiva convocatoria o el aporte de documentos falsos o adulterados para su inscripción.
b) Inclusión en la lista de elegibles sin haber superado las pruebas del concurso.
c) Suplantación para la presentación de las pruebas previstas en el concurso.
d) Conocimiento anticipado de las pruebas que se aplicaron en el concurso.
ART. 65.—Calidades de los representantes de los empleados ante la comisión administradora de carrera. Los representantes de los empleados en la comisión administradora de carrera deberán acreditar las siguientes calidades:
ART. 66.—Comisiones de personal. Habrá una comisión de personal que atenderá los asuntos relativos a los funcionarios de las dependencias del Ministerio de Defensa Nacional, diferentes al Comando General, Ejército Nacional, Armada Nacional, Fuerza Aérea y la Policía Nacional. En estas últimas funcionarán sendas comisiones de personal.
ART. 67.—Funciones de las comisiones de personal. Las comisiones de personal cumplirán las siguientes funciones:
1. Velar por que los procesos de selección y evaluación del desempeño laboral se realicen conforme con lo establecido en las normas y procedimientos legales.
4. Conocer en primera instancia, de oficio o a petición de parte, las presuntas irregularidades que se presenten la realización de los procesos de selección, pudiendo ordenar la suspensión o dejarlos sin efecto total o parcialmente, siempre y cuando no se haya producido el nombramiento en período de prueba.
10. Velar por que los empleos se provean en el orden de prioridad establecido en las normas legales y por la correcta utilización de las listas de elegibles.
ART. 68.—Impedimentos y recusaciones de los miembros de la comisión administradora de carrera y de las comisiones de personal. Para todos los efectos, a los miembros de las comisiones se les aplicaran las causales de impedimento y recusación previstas en el Código Contencioso Administrativo y el Código de Procedimiento Civil.
ART. 69.—Trámite de los impedimentos y recusaciones de los miembros de la comisión administradora de carrera y las comisiones de personal. Las decisiones que adopte la comisión administradora de carrera no serán susceptibles de recurso alguno. Las que se adapten en las comisiones de personal, podrán ser apeladas ante la comisión administradora de carrera, en los casos previstos en el presente decreto.
ART. 70.—Elección de los representantes de los empleados en la comisión administradora de carrera. Previa convocatoria del Ministro de Defensa Nacional, los representantes de los empleados en la comisión administradora de carrera, serán elegidos directamente por ellos, para un período de dos (2) años, sin posibilidad de reelección. Para tal efecto, se adoptará el procedimiento establecido en el Decreto 1570 de 1998, o las normas que lo modifiquen o sustituyan.
ART. 71.—Elecciones de representantes de los empleados en las comisiones de personal. Los representantes de los empleados en las comisiones de personal serán elegidos, previa acreditación de las calidades, en las condiciones y mediante el procedimiento establecidos en el Decreto 1570 de 1998 o por las normas que lo sustituyan o modifiquen o por las que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
ART. 72.—Suspensión de las actuaciones administrativas. Cuando la comisión administradora de carrera y las comisiones de personal, conforme a las competencias que les asigna el presente decreto, avoquen el conocimiento de los hechos constitutivos de presuntas irregularidades en la aplicación de las normas de carrera y de la violación de los derechos inherentes a ella informarán a la instancia pertinente, la cual de manera inmediata deberá suspender todo trámite administrativo hasta que se profiera la decisión definitiva.
ART. 73.—Funciones de las dependencias encargadas de administración de recursos humanos. Las dependencias administradoras de recursos humanos del Ministerio de Defensa Nacional, en las cuales la comisión administradora de carrera hubiera delegado la realización total o parcial del proceso de selección, además de las funciones que les competen, tendrán las siguientes:
ART. 74.—Formas de provisión. La provisión de los empleos deberá realizarse previo concurso, por nombramiento en período de prueba o por ascenso.
ART. 75.—Encargo y nombramientos provisionales en empleos de carrera. En caso de vacancia definitiva, y cuando sea indispensable la provisión del empleo, éste podrá proveerse mediante encargo, o nombramiento provisional; este último procederá siempre y cuando se haya convocado a concurso para la provisión del empleo.
Mientras se surte el proceso de selección convocado para proveer empleos de carrera, los empleados públicos de carrera tendrán derecho preferencial a ser encargados de tales empleos. Sólo en el caso de que no sea posible realizar el encargo podrá hacerse nombramiento provisional.
El cargo del cual es titular el empleado encargado, podrá ser provisto en la misma forma mientras darte el encargo del titular, y devengará el salario del mismo, conforme a lo dispuesto en este artículo.
ART. 76.—Prioridades en la provisión de los empleos. Para efectos de la provisión definitiva de los empleos de carrera del Ministerio de Defensa Nacional, se tendrán en cuenta de manera exclusiva las circunstancias que a continuación se señalan en el orden aquí indicado:
ART. 77.—Objetivo. El proceso de selección tiene como objetivo garantizar el ingreso de personas idóneas al Ministerio de Defensa Nacional y el ascenso de los empleados con base en el mérito, mediante procedimientos que permitan la participación, en igualdad de condiciones de quienes demuestren poseer los requisitos y calidades para desempeñar los empleos.
ART. 78.—Concursos. Los concursos para el ingreso y el ascenso en cargos de carrera serán abiertos, sin perjuicio de las garantías que concede el presente decreto a los empleados de carrera.
ART. 79.—Ascenso. En el evento en que un empleado de carrera sea seleccionado, previo concurso, para desempeñar otro empleo de carrera de superior jerarquía, su nombramiento se considerará como ascenso.
ART. 80.—Facultades para realizar los procesos de selección o concursos. La comisión administradora de carrera del Ministerio de Defensa adelantará los concursos para la provisión de los empleos de carrera con sujeción a los procedimientos y lineamientos previstos en este decreto.
ART. 81.—Etapas. El proceso de selección o concurso comprende la convocatoria, el reclutamiento de personal, la aplicación de pruebas o instrumentos de selección, la conformación de la lista de elegibles y el período de prueba.
ART. 82.—Convocatoria. La convocatoria es norma reguladora de todo concurso y obliga tanto al ministerio como a los participantes. Una vez iniciada la inscripción de aspirantes, no podrán cambiarse sus bases, salvo por violación de carácter legal o reglamentaria, y en los siguientes aspectos: sitio y fecha de recepción de inscripciones, fecha, hora y lugar en que se llevará a cabo la aplicación de las pruebas, casos en los cuales debe darse aviso a los interesados.
ART. 83.—Divulgación. La convocatoria y las ampliaciones de los términos para inscripción se divulgarán utilizando, como mínimo, uno de los siguientes medios:
2. Radio en emisoras oficialmente autorizadas con cubrimiento nacional o regional en la respectiva circunscripción territorial, al menos tres (3) veces diarias en horas hábiles durante dos (2) días.
ART. 84.—Reclutamiento. Esta fase tiene como objetivo atraer e inscribir el mayor número de aspirantes que reúnan los requisitos para el desempeño del empleo objeto del concurso.
ART. 85.—Pruebas. Las pruebas o instrumentos de selección tienen como finalidad apreciar la capacidad, idoneidad y potencialidad de los aspirantes y establecer una clasificación de los mismos respecto a las calidades requeridas para desempeñar con eficiencia las funciones y responsabilidades del cargo. La valoración de estos factores se efectuará a través de medios técnicos, que respondan a criterios de objetividad e imparcialidad con parámetros previamente determinados.
PAR. —En los concursos se podrán incluir como instrumento de selección, cursos relacionados con el desempeño de las funciones de los empleos a proveer.
ART. 86.—Reserva de las pruebas. Las pruebas aplicadas o a utilizarse en los procesos de selección tienen carácter reservado y sólo serán de conocimiento de los empleados responsables de su elaboración, o de las instancias previstas en el presente decreto, cuando requieran conocerlas en desarrollo de sus competencias.
ART. 87.—Lista de elegibles. Con base en los resultados del concurso, se conformará una lista de elegibles cuya vigencia será de dos (2) años, la cual incluirá los aspirantes que hayan aprobado el mismo, en estricto orden de mérito. La provisión de los empleos objeto de convocatoria, será efectuada a partir de quien ocupe el primer puesto de la lista y en estricto orden descendente.
ART. 88.—Período de prueba e inscripción en la carrera. La persona seleccionada por concurso, será nombrada en período de prueba por un término de seis (6) meses, al cabo del cual le será evaluado su desempeño laboral.
Cuando el ascenso ocasione cambio de nivel jerárquico, el nombramiento se hará en período de prueba; en este evento, si el empleado no obtiene calificación satisfactoria en la evaluación de su desempeño, regresará al empleo que venía desempeñando antes del concurso y conservará su inscripción en la carrera. Mientras se produce la calificación del periodo de prueba, el cargo del cual era titular el empleado ascendido podrá ser provisto por encargo o mediante nombramiento provisional.
ART. 89.—Concursos con un solo aspirante o un solo aspirante admitido. En los concursos en los cuales se inscriba un candidato, o sólo uno de los inscritos reúna los requisitos exigidos, deberá ampliarse el término de inscripción por un tiempo igual al inicialmente previsto. Si vencido el nuevo plazo no se presentaren más aspirantes, el concurso se realizará con la única persona admitida.
ART. 90.—Reclamaciones por irregularidades en los concursos. Las peticiones por presuntas irregularidades en los concursos podrán ser presentadas por cualquier persona dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la ocurrencia del hecho o acto que se presuma irregular, ante el jefe de la dependencia que esté realizando el concurso.
ART. 91.—Reclamaciones por inconformidad con los resultados obtenidos en las pruebas. Las reclamaciones de los concursantes por inconformidad con los resultados obtenidos en las pruebas aplicadas en un proceso de selección, se formularán ante la comisión de personal respectiva, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su publicación. Dichas reclamaciones serán presentadas y recepcionadas en las dependencias encargadas de la administración de recursos humanos las cuales, dentro del día hábil siguiente a su radicación, las remitirán a la comisión de personal respectiva. Dentro del día hábil siguiente al recibo de la reclamación, la comisión de personal solicitará por escrito la revisión de los resultados de la respectiva prueba a cada uno de los miembros del jurado que intervino en la calificación, quienes emitirán su dictamen dentro de un plazo no superior a cinco (5) días hábiles contados a partir de la fecha del requerimiento.
La comisión de personal, mediante acto administrativo debidamente motivado, decidirá en única instancia dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, contados a partir de la fecha en que los jurados entreguen su concepto. Contra dicha decisión procede el recurso de reposición de conformidad con los términos establecidos en el Código Contencioso Administrativo
ART. 92.—Notificaciones. Las decisiones de la comisión administradora de carrera, de las comisiones de personal y de las dependencias encargadas de la administración de recursos humanos se notificarán de conformidad con los términos establecidos en el Código Contencioso Administrativo.
ART. 93.—Registro de carrera. Créase el registro de carrera del Ministerio de Defensa Nacional, el cual estará conformado por los empleados públicos, inscritos o que se llegaren a inscribir. La administración y organización de este registro corresponderá a la comisión administradora de carrera.
ART. 94.—Inscripción y actualización en la carrera. Una vez agotado el período de prueba con calificación satisfactoria de evaluación del desempeño, el empleado adquiere los derechos de carrera y será inscrito en el registro.
ART. 95.—Certificación. La inscripción o actualización en la carrera será comunicada al interesado y a la dependencia de recursos humanos, por medio de una certificación que expida la comisión administradora de carrera.
ART. 96.—Derechos del empleado de carrera en caso de supresión del cargo. Los empleados públicos de carrera, a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de dependencias o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en las condiciones, procedimiento y términos que establezcan las normas de carácter general sobre la materia.
ART. 97.—Efectos de la incorporación en nuevas plantas de personal. A los empleados que hayan ingresado a la carrera, previa acreditación de los requisitos exigidos al momento de su ingreso, no podrá exigírseles requisitos distintos en caso de incorporación o traslado a empleos iguales o equivalentes.
ART. 98.—Pérdida de los derechos de carrera. El retiro del servicio por cualquiera de las causales previstas en el presente decreto, para los empleados de carrera conlleva el retiro de la carrera y la pérdida de los derechos inherentes a ella, salvo cuando opere la incorporación por supresión del cargo en los términos del presente decreto. De igual manera, se producirá el retiro de la carrera y la pérdida de los derechos de la misma cuando, sin haber cumplido con las formalidades legales, el empleado tome posesión de otro cargo de carrera, de libre nombramiento y remoción o de período.
ART. 99.—Definición. La evaluación del desempeño es un proceso continuo y permanente mediante el cual se determina el nivel de la gestión, el desempeño y comportamiento laborales, de los empleados de carrera o en período de prueba para su mejoramiento y desarrollo.
ART. 100.—Fines de la evaluación del desempeño. La evaluación del desempeño deberá tenerse en cuenta para la inscripción en el registro de carrera, la permanencia en el cargo, los ascensos, el otorgamiento de estímulos, el acceso a programas de bienestar y capacitación y el retiro.
ART. 101.—Principios. La evaluación debe ceñirse a los principios de la buena fe, la legalidad, el debido proceso, objetividad, publicidad, imparcialidad y especificidad.
ART. 102.—Obligación de evaluar y calificar. Los jefes o superiores inmediatos o a quienes correspondan evaluar y calificar el desempeño laboral del personal, tendrán la obligación de hacerlo en los instrumentos que adopte la comisión administradora de carrera y en los términos que establezca el reglamento.
PAR.—Se entiende por jefe inmediato el empleado que ejerce las funciones de dirección, supervisión o coordinación respecto del empleado a evaluar; es decir, el superior jerárquico, el de la dependencia o el coordinador del grupo de trabajo formalmente establecido, donde el empleado preste sus servicios.
ART. 103.—Contrato del trabajo. La vinculación de trabajadores oficiales, en los términos del presente decreto, se efectuará mediante contratos escritos de trabajo, a término fijo, ocasional o transitorio.
ART. 104.—Ejecución, efectos y terminación del contrato de trabajo. La ejecución, efectos y terminación del contrato de trabajo en lo no previsto en el presente decreto, se regirán por las normas generales aplicables a esta clase de vinculación.
ART. 105.—Designación de personal, vinculado por contrato de trabajo. A partir de la vigencia del presente decreto no se podrán celebrar nuevos contratos para actividades diferentes de aquellas a que se refiere el artículo tercero de este decreto.
ART. 108.—Cargos de período fijo. Los cargos de magistrado del Tribunal Superior Militar y de Fiscal Penal Militar ante el tribunal superior militar son de período individual de cinco (5) años, prorrogables hasta por una sola vez, previa evaluación del desempeño.
ART. 109.—Empleados de la justicia penal militar. Los empleados civiles del ministerio que desempeñen cargos en las diferentes instancias y despachos de la justicia penal militar, que puedan ser desempeñados por civiles se regirán por lo dispuesto en el presente decreto.
Disposiciones varias transitorias y vigencia
ART. 110.—Protección especial. En la interpretación y aplicación de las disposiciones del presente decreto, el Ministerio de Defensa Nacional y la comisión administradora de carrera atenderán las disposiciones constitucionales y legales generales que propendan por la protección de las mujeres embarazadas, los limitados físicos y los desplazados.
ART. 112.—Régimen de transición. Los empleados públicos, que al momento de la publicación del presente decreto ostenten derechos de carrera administrativa, conservarán los mismos y serán inscritos en el registro de carrera regulado en este decreto.
ART. 113.—Primera elección de representantes de los empleados ante las comisiones. La primera elección de los representantes de los empleados ante la comisión administradora de carrera y de las comisiones de personal, a cuyos representantes se les hubiere vencido su período deberá ser convocada en un término no mayor de (1) mes siguiente a la entrada en vigencia del presente decreto.
ART. 114.—Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial las del Decreto-Ley 1214 de 1990 y el Decreto 2909 de 1991, con excepción de las relativas a los regímenes pensional, salarial y prestacional".
El actor indica que el Decreto-Ley 1792 de 2000 fue expedido en ejercicio irregular de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por la Ley 578 de 2000, vulnerando los artículos 150-10, 158, 40, 55 y 103 de la Constitución Política.
En primer término, sostiene que el texto del artículo 3º de la ley habilitante obligaba al Presidente de la República a convocar formalmente una comisión especial conformada por miembros del Congreso de la República para que, en forma colegiada, participara en el desarrollo de las facultades y en la elaboración, revisión y concertación de los textos definitivos del decreto-ley acusado; sin embargo, señala que el órgano ejecutivo desconoció dicho mandato y esa conducta omisiva dio lugar a que el senador Luis Elmer Arenas dejara “constancias“ en las sesiones plenarias del Senado llevadas a cabo entre los meses de julio y septiembre de 2000 y, además, a que se citara al Ministro de Defensa a la Comisión Segunda del Senado.
Afirma entonces que sin la concertación debida, el ejecutivo redactó y dictó solo, los decretos-leyes que desarrollaron las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 578 de 2000, entre ellos, el Decreto-Ley 1792 de 2000 acusado en el presente proceso.
Manifiesta que aunque algunos de los integrantes de la referida comisión discutieron aspectos puntuales con empleados subalternos, asesores civiles y militares del Ministerio de Defensa Nacional, los “acuerdos“ informales que se alcanzaron no fueron respetados al expedirse el Decreto-Ley 1792 de 2000. Afirma que para “legalizar“ el procedimiento, “a última hora“, se trató de recoger firmas de algunos integrantes de la comisión especial y en este aspecto el gobierno desconoció e infringió la ley de facultades.
Indica, además, que el gobierno actuó secretamente, sin concertación ni transparencia en el proceso de redacción del Decreto-Ley 1792 de 2000, quebrantando así los artículos 40, 55 y 103 de la Constitución Nacional. En apoyo de su afirmación transcribe apartes de las comunicaciones entre Asodefensa (Asociación Sindical de Servidores Públicos del Ministerio de Defensa, Fuerzas Militares, Policía Nacional y sus entidades adscritas) y la Presidencia de la República, en virtud del derecho de petición que ejerciera la primera, para solicitar hacer parte de la comisión especial referida y así intervenir en la elaboración, revisión y concertación de los textos definitivos de los decretos de reestructuración de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, obteniendo siempre una respuesta negativa.
Afirma igualmente que el Ministerio de Defensa, sin contar con la comisión especial y mediante la Resolución 426 estructuró una comisión asesora interna de la que tampoco se le permitió hacer parte a Asodefensa. Asevera que esta asociación solicitó en diversas oportunidades información a ese ministerio sobre los proyectos de los decretos de reestructuración, y pidió ser invitada a participar en las sesiones para concertar los textos definitivos de los mismos, a lo cual la cartera tampoco accedió. En conclusión, advierte que ni Asodefensa ni la comisión especial ordenada por al Ley 578 de 2000 fueron convocadas para concertar el contenido del decreto en cuestión, como tampoco se conocieron los textos preliminares del mismo, salvo algunos congresistas a quienes se les entregaron por parte del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, aunque en diferentes versiones y, por lo tanto, sostiene que el ejecutivo terminó elaborando unilateralmente los decretos.
De otra parte, estima que el Presidente de la República se excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias, pues la ley habilitante, “dentro de la prolija enumeración de normas que hizo”, no confirió potestades expresas para derogar, modificar o adicionar la Ley 200 de 1995, la Ley 443 de 1998 ni los decretos-leyes 1567 y 1568 de 1998.
Sobre este punto insiste en que el decreto acusado regula aspectos ya establecidos en la Ley 200 de 1995, como quiera que tienen un campo común de aplicación, esto es, los servidores públicos civiles del Ministerio de Defensa Nacional, respecto de quienes, advierte, se alteraron los deberes llamados a cumplir, suprimiendo algunos, eliminando además derechos como el de asociación sindical y adicionando prohibiciones no contenidas en el Código Único Disciplinario.
De la misma manera, afirma que el Decreto-Ley 1792 de 2000 derogó, modificó y adicionó la Ley 443 de 1998 en el sentido de crear una nueva carrera administrativa “especial” para los servidores públicos civiles del Ministerio de Defensa, señalando nuevos órganos de administración y de control; la forma de proveer los empleos; el registro de carrera y los procedimientos de inscripción, actualización y certificación; los derechos de los empleados de carrera; así como la forma de evaluación del desempeño de los mismos.
En cuanto a los decretos-leyes 1567 y 1568 de 1998 expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la Ley 443 de 1998 que, en su orden, regulan el sistema nacional de capacitación y de estímulos para los empleados del Estado y el régimen procedimental especial de las actuaciones administrativas que se surten ante y por los organismos que conforman el sistema nacional de carrera administrativa y la función pública, manifiesta el actor que el decreto acusado “derogó modificó y adicionó esas disposiciones legales, sin tener facultad especial y excepcional para ese efecto”.
El actor considera que al modificarse las normas referidas en los párrafos anteriores mediante el decreto enjuiciado, se quebranta, también, la precisión exigida por la Constitución Política (C.P., art. 150-10) en el ejercicio de facultades extraordinarias. En efecto, estima que entre las materias y normas que la ley habilitante permitió modificar no se encuentran aquellas contenidas en las leyes y decretos mencionados anteriormente, y agrega que si bien la ley habilitante guardó silencio en cuanto a los objetivos perseguidos, “la Carta impuso una precisión que no se respeta en la Ley 578; pero tal dislate del legislativo no puede servir de soporte válido al ejecutivo para decir que en ejercicio de las facultades excepcionales se puede legislar sobre todas las materias que le interesen al Ministerio de Defensa Nacional”.
Cuestiona, por otra parte, la razones de “necesidad” o “conveniencia pública” que justifican la expedición del decreto-ley acusado, toda vez que no reconoce situación excepcional alguna que amerite que el Congreso se despoje de su potestad legislativa para transferirla al órgano ejecutivo en este caso. Al respecto reitera que este último “no alegó o demostró que existiera una situación excepcional que exigiera que fuera el ejecutivo —y no el Congreso— (sic) que procediera a derogar, modificar o adicionar la Ley 200 de 1995, la Ley 443 de 1998 y los decretos-leyes 1567 y 1568 de 1998”. Así mismo, sostiene que el gobierno no solicitó expresamente facultades para modificar el conjunto de normas plurimencionadas, contrariando así el artículo 150-10 de la Constitución Política.
El accionante concluye que, tomando en cuenta las irregularidades a las que ha hecho mención, el órgano ejecutivo se excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias desarrolladas mediante el Decreto-Ley 1792 de 2000 y que, en consecuencia, debe declararse su inexequibilidad.
Finalmente, transcribe apartes de jurisprudencia de esta Corte relacionados con el tema de las facultades extraordinarias, destacando en ellos la referencia a algunos criterios restrictivos de interpretación y requisitos que deben cumplir los textos de los decretos-leyes como, por ejemplo, la no aceptación de las facultades implícitas y la precisión, entre otros (1) .
(1) Al respecto transcribe aparte de las sentencias C-039 de 1995, C-050 de 1997 y C-562 de 1996.
El ministerio, mediante apoderado especial, participa en el presente proceso para solicitar la constitucionalidad del decreto-ley acusado con base en las razones que a continuación se sintetizan:
En cuanto a la supuesta falta de participación de la comisión especial ordenada por la ley habilitante en su artículo 3º, explica que el ministerio al que representa solicitó a las presidencias del Senado y de la Cámara, de manera separada, mediante los oficios 2888 y 2889 MDD 863 de 2000, la designación de los miembros que harían parte de la misma. Así mismo, informa que la solicitud fue atendida por cada una de las cámaras al designar cinco senadores y cinco representantes para integrarla (2) .
(2) Informa que la secretaría general del Senado de la República mediante oficio SGS-083 del 26 de abril de 2000 informó al Ministerio de Defensa sobre la designación de los honorables senadores Miguel Pinedo Vidal, Ciro Ramírez Pinzón, Luis Elmer Arenas Parra, Enrique Gómez Hurtado y Antonio Guerra de la Espriella. Así mismo, señala que la Cámara de Representantes mediante la Resolución 480 del 3 de mayo de 2000 designó a los honorables representantes Nelly Moreno Rojas, Mario Álvarez Celis, Benjamín Higuita Rivera, Manuel Ramiro Velásquez y Pedro Vicente López.
Explica que con anterioridad a la conformación de la comisión ordenada por la ley habilitante, la cartera de defensa venía trabajando sobre los proyectos de reforma a las Fuerzas Militares, al haber dispuesto la conformación de una comisión asesora interna con la participación de oficiales, suboficiales y personal civil, la cual, mediante las resoluciones 426 y 599 de 2000, fue reformada posteriormente designándose “gerentes responsables en cada materia, encargados de coordinar, impulsar, hacer seguimiento y evaluación de los proyectos a presentar”.
Informa que el trabajo realizado por la comisión asesora fue presentado al Ministro de Defensa y al comandante general de las Fuerzas Militares y, posteriormente, mediante citaciones entregadas los días 11 y 12 de agosto de 2000 por el oficial “enlace“ con el Congreso a la comisión especial designada por el Senado y la Cámara, se convocó para “hacer la presentación de cada uno de los textos objeto de la reforma”. Como consecuencia de la invitación, señala que se realizaron múltiples reuniones de las cuales se levantaron dos actas (3) .
(3) En la primera de las actas consta la reunión realizada el 22 de agosto de 2000 y, en la segunda, las realizadas el 28, 29 y 31 de agosto, así como las efectuadas el 1º, 4, 5 y 7 de septiembre de 2000.
Así mismo, enumera y resalta algunos puntos estudiados en las reuniones referidas con la comisión especial, respecto de los cuales se acogieron, concertaron, revisaron y elaboraron propuestas trascendentales para el proyecto, todo ello con el fin de demostrar que los vicios de forma alegados por el accionante en la expedición del decreto-ley acusado carecen de fundamento, como quiera que se surtió el trámite previsto en la ley habilitante que se echa de menos en la demanda.
En cuanto al alcance de la participación de la comisión especial (4) , sostiene que de ninguna manera sus observaciones constituían una “camisa de fuerza para el ejecutivo” toda vez que dicha comisión cumplió su cometido con la asistencia y participación efectiva a las reuniones de discusión de los textos de la reforma. Al respecto informa que en la elaboración de los textos finales intervinieron, además, la secretaría de Presidencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública, por lo que estima que las decisiones no obedecieron de modo alguno a intereses particulares o a situaciones caprichosas.
(4) A este respecto transcribe apartes de la Sentencia C-702 de 1999 en los que se estudió la constitucionalidad de la comisión de seguimiento ordenada por el artículo 55 de la Ley 489 de 1998.
Sobre este tema recalca que el artículo 3º de la ley habilitante indica que la función de la comisión especial es la de “participar” en el desarrollo de las facultades concedidas al ejecutivo lo cual, a su juicio, se cumplió cabalmente.
Respecto del cargo según el cual el órgano ejecutivo obró secretamente y sin trasparencia en el proceso de redacción del Decreto-Ley 1792 de 2000, contraviniendo, supuestamente, los artículos 40 y 103 de la Constitución Política, manifiesta la interviniente que la referencia a Asodefensa no tiene sustento jurídico por cuanto entre los mecanismos de participación democrática señalados en la Ley 134 de 1994, en lo que hace a la iniciativa popular legislativa, señala como requisitos del eventual proponente que se trate de un número igual o superior al 5% del censo electoral, de un 30% de los concejales del país o un 30% de los diputados del país, presupuestos que la señalada entidad sindical no cumple. Sobre este punto indica, además, que en cuanto a la debida contribución del Estado en la promoción y capacitación de las asociaciones sindicales (C.P., art. 103) se trata de una materia reglamentada en la Ley 489 de 1998 cuyo objeto es “crear un espacio de participación dirigido a los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil, para involucrarlos en la formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública”.
Con base en lo anterior, concluye que “la actividad legislativa trasladada al ejecutivo a través de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 578 de 2000 no se enmarca dentro de los anteriores criterios de participación ciudadana y democratización del control social de la administración pública, por tanto no se advierte la existencia de la supuesta violación expresada por el demandante”.
Agrega, en cuanto a la alegada violación del artículo 55 superior, que la confusión del demandante tiene lugar por pretender que el derecho a la negociación colectiva allí garantizado, se predique respecto del régimen laboral de los empleados públicos, cuando es claro que aquel sólo se aplica en relación con los trabajadores oficiales y respecto de las relaciones laborales de derecho privado. De la misma manera, advierte que ni la ley de facultades ni ninguna otra disposición de orden legal o constitucional, exige al Ministerio de Defensa contar con Asodefensa para preparar los proyectos de ley relativos a la carrera del personal civil del ministerio, así como su ausencia o falta de participación en este proceso no puede ser interpretada como violación al derecho de asociación, pues afirma que las asociaciones sindicales no están llamadas a “coolegislar”.
De otra parte, sostiene que los argumentos expresados en la demanda para alegar exceso e imprecisión de las facultades extraordinarias recaen sobre la ley habilitante, norma respecto de la cual advierte que esta Corte se pronunció en la Sentencia C-1493 de 2000 estudiando dichos cargos y declarando su exequibilidad, salvo en algunos apartes que “no modificaron en esencia las facultades otorgadas al ejecutivo, que fueron fundamento para la expedición del Decreto-Ley 1792 de 2000 hoy demandado”. En consecuencia, solicita a esta corporación declararse inhibida para pronunciarse nuevamente sobre el tema por considerar que existe cosa juzgada constitucional.
En cuanto a la referencia que hace el actor sobre modificaciones que la norma acusada habría producido sobre diferentes leyes y decretos, señala que, en lo que atañe a la Ley 200 de 1995, “son admisibles otras categorías contempladas en la Constitución, la ley y los reglamentos” para regular lo relativo a deberes, derechos y prohibiciones de los servidores públicos, tema del que, en efecto, se ocupó de manera “perfectamente compatible” el Decreto-Ley 1792 de 2000. Al respecto informa que el decreto acusado agregó 3 deberes “que se hacían (sic) necesarios incluirlos, por la naturaleza de las funciones especiales que se cumplen en la institución“ (5) . Así, pues, aunque admite que se abordaron aspectos del Código Único Disciplinario, sostiene que no se modificó su esencia ni su estructura normativa, pues las disposiciones dictadas relativas a derechos, deberes y prohibiciones son “complementarias de las generales”.
(5) Numerales 4º, 12 y 28 del artículo 8º del Decreto-Ley 1792 de 2000.
En lo atinente a la supuesta modificación de Ley 483 de 1998, manifiesta que aunque el demandante no propone en este sentido argumentos de violación a la Constitución o cargo alguno, considera necesario explicar “las razones que justifican la existencia de un régimen de carrera administrativa especial”.
Con este propósito hace un recuento histórico sobre la evolución del régimen laboral de los empleados civiles del denominado “sector defensa“, mencionando, en primer término, que los mismos se encontraban excluidos de la carrera administrativa conforme lo disponía el artículo 8º del Decreto-Ley 1214 de 1990, el cual fue declarado inexequible por la Sentencia C-356 de 1994, providencia de la cual transcribe y destaca apartes en los que se reconoce la necesidad de “establecer regímenes especiales para determinadas categorías de servidores públicos al servicio del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, en los cuales, al lado de la regla de la carrera administrativa se haga posible una mayor flexibilidad, para que el gobierno pueda introducir los cambios de personal acordes con la naturaleza de las funciones que estas dependencias cumplen, inclusive para señalar como de libre nombramiento y remoción aquellos cargos que lo exijan, por razón de la responsabilidad, la dirección y la confianza que se les deposite” (6) . Concluye, entonces, que el decreto-ley acusado estableció conforme a la ley y la Constitución el régimen especial de carrera para el personal civil del Ministerio de Defensa y cumplió los mandatos constitucionales sobre la materia.
(6) Sentencia C-356 de 1994, M.P., Fabio Morón Díaz
Sobre la supuesta modificación de los decretos 1567, 1568 y 1569 de 1998, informa que el Decreto-Ley 1792 de 2000 “dispone expresamente, en el parágrafo 2º de su artículo 1º que en lo no previsto en él se aplicarán, en lo pertinente, las disposiciones legales y reglamentarias generales“. Así mismo, advierte que el artículo 56 de la normativa acusada remite de manera expresa a las “disposiciones generales“, respecto al tema de capacitación bienestar y estímulos regulado en el Decreto 1567 de 1998.
Respecto al Decreto 1568, en concreto, manifiesta que muchas de sus disposiciones relacionadas con los procedimientos y competencias de la Comisión Nacional del Servicio Civil fueron declaradas inexequibles por la Sentencia C-372 de 1999 y por lo tanto son inaplicables. Y, en cuanto al Decreto 1569, manifiesta no entender en qué consiste la modificación toda vez que éste regula una materia completamente diferente, como lo es el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales.
2. Intervención del comando general de las Fuerzas Militares.
El señor comandante de las Fuerzas Militares, general Fernando Tapias Stahelin, participa en el presente trámite exponiendo los argumentos que a continuación se resumen y con base en los cuales solicita la declaratoria de constitucionalidad del decreto-ley acusado.
En primer término, explica la naturaleza normativa de los decretos-leyes expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias, para concluir que dada la “fuerza de ley” que se les atribuye en la Constitución éstos pueden derogar o modificar otras leyes siempre que no estén entre las exceptuadas por el artículo 150-10 superior. En consecuencia, afirma que el órgano ejecutivo tuvo competencia plena para expedir el régimen de administración del personal civil del Ministerio de Defensa Nacional.
Seguidamente, manifiesta que la demanda carece de precisión toda vez que, a su juicio, los argumentos en ella expuestos han debido referirse a la ley de facultades y no al Decreto-Ley 1792. Sin embargo aclara que la Ley 578 de 2000 es, en su criterio, constitucional frente a esos cargos.
Señala, de otra parte, que “de ninguna manera se puede expresar que el ejecutivo haya expedido códigos” al referirse a la supuesta modificación de la Ley 200 de 1995. En este sentido considera que con el decreto enjuiciado se expidió un reglamento para el personal civil de Ministerio de Defensa “en atención a la especial misión que las Fuerzas Militares cumplen, conforme lo prevé los artículos 217 y 218” de la Constitución.
Agrega a este respecto que si bien la norma controvertida regula algunos temas contenidos en el Código Único Disciplinario y la Ley 443 de 1998, no comprometió de manera alguna la estructura normativa ni la esencia de estos cuerpos legales y por lo tanto concluye que el Decreto-Ley 1792 de 2000 es Constitucional conforme a los criterios expuestos sobre la materia en la Sentencia C-252 de 1994 de la cual transcribe los apartes que considera pertinentes.
3. Intervención de la Dirección General de la Policía Nacional.
El señor director de la Policía Nacional, General Luis Ernesto Gilibert Vargas, en breve escrito dirigido a esta corporación manifestó compartir en su integridad los argumentos expuestos dentro de este proceso por el Ministerio de Defensa Nacional.
El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto 2462, recibido en la secretaría de la Corte Constitucional el 28 de febrero del año 2001, solicita declarar la constitucionalidad del Decreto 1792 de 2000, salvo en sus artículos 7º, 8º y 9º, respecto de los que solicita decisión de inconstitucionalidad.
En primer término, advierte que los límites temporales para la expedición de la norma acusada fueron respetados por el legislador extraordinario. Al respecto señala que el Decreto-Ley 1792 de 2000 se profirió dentro del plazo de 6 meses dispuesto en la ley habilitante (7) .
(7) A este respecto informa que la Ley 578 de 2000 se promulgó el 15 de marzo de 2000 y el Decreto 1792 se insertó en Diario Oficial del 14 de septiembre del mismo año.
Respecto a los límites materiales, sostiene que no fueron rebasados comoquiera que las facultades extraordinarias conferidas habilitan al Presidente de la República para expedir los estatutos del personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, lo cual comprende, a su juicio, la facultad de establecer la carrera administrativa especial de estos servidores públicos. Así, pues, concluye que aunque el artículo 3º de la Ley 443 de 1998 señala que sus disposiciones son aplicables al personal no uniformado del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, el legislador extraordinario estaba habilitado para modificar dicha norma en tanto no existe restricción que se lo impida conforme lo que dispone el inciso final del numeral 10 del artículo 150 superior.
En este sentido informa, además, que el artículo 114 del decreto acusado establece que las disposiciones que le sean contrarias quedarían derogadas, en especial, las del Decreto 1214 de 1990 (8) , normativa que, entre otras materias, regulaba lo relacionado a la administración del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, asunto del que en efecto se ocupó el Decreto 1792 demandado, por lo que estima que se observaron los límites materiales señalados.
(8) Con excepción de las relativas a los regímenes pensional, salarial y prestacional.
Indica que el ejercicio de las facultades extraordinarias mediante el Decreto-Ley 1792 de 2000 no sólo se ajustó y desarrolló dentro de los límites materiales expuestos, sino que armoniza con preceptos constitucionales (C.P., arts. 217 y 218) que prevén la existencia de un régimen especial de carrera administrativa para los miembros de la fuerza pública y para el personal civil del Ministerio de Defensa.
Sobre el alegado desconocimiento del artículo 3º de la ley habilitante que ordena la conformación de una comisión especial integrada por miembros del Congreso de la República para que participe en la elaboración concertación y revisión del proyecto, sostiene que observada la documentación allegada al expediente puede concluirse que el Gobierno Nacional respetó este “límite material”.
En capítulo aparte, sostiene que los artículos 7º, 8º y 9º del Decreto 1792 de 2000 modifican, en efecto, disposiciones del Código Único Disciplinario y por lo tanto desconocen la prohibición que en este sentido prevé el inciso final del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política. A este respecto manifiesta que la norma acusada al ocuparse de los derechos, deberes y prohibiciones de los servidores públicos altera los elementos de la falta disciplinaria como quiera que ésta se estructura por el desconocimiento de aquellos, y al modificar la esencia de este concepto que resulta “inescindible del Código Disciplinario” se transgrede la prohibición constitucional referida.
Así mismo, advierte que con la regulación de estos temas mediante el decreto-ley acusado se desconoce el objetivo unificador perseguido por la Ley 200 de 1995, el cual redunda en garantías para el sujeto pasivo de la acción disciplinaria. Afirma que con los artículos señalados del Decreto-Ley 1792 de 2000 se genera inseguridad jurídica y que en relación con los derechos, deberes y prohibiciones “no existen razones constitucionalmente válidas que justifiquen la diferencia de trato entre el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y los demás servidores públicos”. Agrega que la especialidad del régimen disciplinario previsto para los miembros de la fuerza pública recae sobre las normas sustanciales mas no en las procedimentales, conforme lo ha expresado la jurisprudencia constitucional en la Sentencia C-620 de 1998, pero en cuanto al personal civil del Ministerio de Defensa sostiene que no es posible hacer dicha diferenciación por cuanto sus funciones difieren de las asignadas al personal militar.
En criterio de la Procuraduría General, no obstante que el Congreso de la República pretendió descodificar las normas disciplinarias de los miembros de la fuerza pública a través del parágrafo del artículo 3º de la Ley 578 de 2000, la inconstitucionalidad de los artículos 7º, 8º y 9º del Decreto 1792 de 2000 persiste y no se subsana por ese hecho.
En cuanto al hecho de que los representantes de Asodefensa no hubieran participado en la redacción, elaboración, revisión y concertación del texto que dio origen al Decreto 1792 de 2000, considera que la alusión a los artículos 40, 55 y 103 como vulnerados no tiene relación alguna con este aspecto y, en consecuencia, estima que no existe cargo de constitucionalidad que sea susceptible de análisis.
Finalmente, advierte que los restantes argumentos del actor se dirigen a cuestionar la constitucionalidad de la Ley 578 de 2000 respecto de la cual ya se hicieron pronunciamientos definitivos en las sentencias C-1493 y C-1713 de 2000.
El demandante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto-Ley 1792 de 2000, por medio del cual se modificó el estatuto que regula el régimen de administración del personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y se establece la carrera administrativa especial para estos funcionarios, norma expedida en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 578 de 2000.
El actor afirma que en el trámite para la expedición del decreto acusado, el legislador extraordinario desconoció la obligación consagrada en el artículo 3º de la ley de facultades, de contar con la intervención de una comisión especial integrada por miembros del Congreso de la República, encargada de participar en la elaboración, revisión y concertación de los textos de reestructuración objeto de las facultades aludidas.
Agrega que la falta de concertación y transparencia en el proceso de elaboración del decreto acusado, se manifestó además en la negativa de la Presidencia de la República y del Ministerio de Defensa de permitir a la asociación sindical de servidores públicos del Ministerio de Defensa, Fuerzas Militares, Policía Nacional y sus entidades adscritas —Asodefensa— hacer parte de la comisión especial antes reseñada, con lo que se vulneraron los artículos 40, 55 y 103 superiores.
De otra parte, reprocha la falta de precisión de las facultades otorgadas así como la ausencia de justificación de su necesidad o conveniencia pública, al tiempo que denuncia la violación del artículo 158 constitucional por haberse concedido facultades para un sinnúmero de materias.
Finalmente, sostiene que el decreto enjuiciado desconoció el artículo 150-10 de la Constitución, al desarrollar facultades que no fueron expresamente otorgadas por la Ley 578 de 1999 para modificar el contenido de la Ley 443 de 1998 y de los decretos 1567, 1568 y 1569 de 1998, amén de haber modificado, careciendo igualmente de facultades para ello, el Código Disciplinario Único en lo relativo a los derechos, deberes y prohibiciones, obrando además contra expresa prohibición superior de modificar códigos mediante facultades extraordinarias.
Por su parte, en intervención que coadyuva el comandante general de las Fuerzas Militares, la apoderada especial del Ministerio de Defensa, solicita la declaratoria de exequibilidad del decreto acusado señalando que i) la comisión especial aludida sesionó de conformidad con la ley habilitante y que ninguna norma constitucional obligaba a incluir a Asodefensa dentro de dicha comisión, ii) el legislador extraordinario estaba facultado para derogar modificar o adicionar el Decreto-Ley 1214 de 1990, el cual contenía disposiciones sobre régimen disciplinario y que en el decreto atacado simplemente se dictaron disposiciones relativas a los derechos, deberes y prohibiciones de los funcionarios civiles del Ministerio de Defensa, complementarios de los generales establecidos en la Ley 200 de 1995, iii) con la declaratoria de inexequibilidad del artículo 8º del Decreto-Ley 1214 de 1990 por la Sentencia C-356 de 1994, se hacía necesaria la adopción de un estatuto de carrera para el personal civil del Ministerio de Defensa, por lo que con el decreto atacado el ejecutivo ejerció adecuadamente las facultades conferidas, garantizando el principio general de pertenencia a la carrera administrativa y iv) no es cierto que con la norma atacada se deroguen o desconozcan los decretos 1567, 1568 y 1569 de 1998.
Finalmente en relación con los cargos relativos a la imprecisión de las facultades y demás cargos contra la Ley 578 de 2000, solicita la inhibición de esta corporación.
El Ministerio Público coincide con los argumentos expresados por el Ministerio de Defensa y el Comandante General de la Fuerzas Militares, en cuanto reconoce que el texto del Decreto 1792 de 2000 fue concertado con la comisión especial a la que alude el artículo 3º de la Ley 578 de 2000 y que se respetaron los límites temporales y materiales para la expedición de la norma enjuiciada, sin embargo, estima que con los artículos 7º, 8º y 9º que se ocuparon de modificar los derechos deberes y prohibiciones de los servidores públicos civiles del Ministerio de Defensa, se alteró el contenido del Código Disciplinario Único, desconociendo la prohibición del artículo 150-10 superior, y por tanto solicita la declaratoria de inexequibilidad de los mismos.
Señala igualmente que algunos de los cargos expuestos por el actor lo son en realidad contra la norma legal habilitante por lo que no pueden ser estudiados en este proceso.
Corresponde a la Corte examinar, en consecuencia, si fueron respetados los límites temporales y materiales por el legislador extraordinario con la expedición del Decreto 1792 de 2000, y en particular si éste excedió o no la enumeración taxativa de las disposiciones que era posible derogar, modificar o adicionar en uso de las facultades, contenida en el artículo 2º de la Ley 578 de 2000.
Previamente a ello debe la Corte resolver si asiste razón o no a los intervinientes a propósito de la solicitud de inhibición planteada en relación con algunos de los cargos señalados en la demanda y que se predican de la ley habilitante.
3. Improcedencia de un pronunciamiento en relación con los cargos que se hacen en contra de la ley de facultades.
El demandante, dentro del acápite de la demanda titulado “Razones de inconstitucionalidad del Decreto-Ley 1792”, incluye una serie de cargos —ausencia de precisión de las facultades otorgadas, silencio sobre los objetivos de las mismas, ausencia de alegación y demostración de la situación excepcional que las justifica, violación del artículo 158 de la Constitución Política por estar referidas a un indeterminado número de materias—, que serían predicables de la Ley 578 de 2000, mas no del decreto atacado.
Debe destacarse que en el presente proceso lo demandado en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad es el decreto que desarrolló las facultades otorgadas por la Ley 578 de 2000, y si bien el demandante en su libelo expuso motivos de inconformidad acerca del contenido de la ley habilitante, él mismo determinó que la normatividad impugnada era la contenida en el citado decreto.
Al respecto, la Corte, en reciente sentencia, luego de repasar su jurisprudencia en la materia puntualizó los criterios que han de seguirse en el examen de los decretos expedidos por virtud de facultades extraordinarias y en particular sobre la unidad normativa entre la ley de facultades y el decreto que la desarrolla, con el fin de precisar las circunstancias en las cuales, a pesar de no haber sido demandada la ley de facultades, es procedente el pronunciamiento sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la misma. Al respecto dijo la corporación:
“1. La Corte Constitucional consciente de que al revisar las demandas presentadas contra los decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias, su jurisprudencia no había adoptado un procedimiento unificado (9) , había decidido orientar su doctrina (en la Sent. C-1316/00) “en el sentido de señalar que siempre que se acusen disposiciones o todo un decreto ley, expedido con fundamento en facultades extraordinarias es deber de la corporación analizar si la ley de habilitación legislativa al conferirlas respetó los parámetros y exigencias establecidos en el artículos 150-10 de la Carta” (10) .
(9) Existen casos en los que se realizaba la unidad normativa entre las normas del decreto acusado y la ley de facultades, entrando a analizar si la ley habilitante respetó los parámetros señalados por la Constitución de acuerdo con el artículo 150, numeral 10 C.P., (por ejemplo las sentencias C-246/95, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-255/95, M.P. Jorge Arango Mejía) pero también hay pronunciamientos en los que el examen se limita a estudiar las normas impugnadas del decreto-ley (sentencias C-180/97, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-405/97, M.P. Fabio Morón Díaz).
(10) Corte Constitucional Sentencia C-1316 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. La Corte Constitucional consideró “que el numeral 5º del artículo 1º de la Ley 573/00 y el Decreto 266/00 en su integridad, deben ser retirados del ordenamiento positivo, a partir de su promulgación. El primero por infringir el artículo 150-10 de la Constitución al señalar una norma inexistente, como límite material de las atribuciones conferidas, tornándolas en imprecisas; y el segundo, como consecuencia de la declaración de inexequibilidad del primero, que es la norma que le sirvio de fundamento para su expedición”. En dicha oportunidad los magistrados Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur presentaron salvamentos de voto.
Sin embargo, dicha doctrina, que tiene elementos valiosos luego acogido en los pertinente, fue modificada con motivo de la demanda formulada contra varios artículos del Decreto 274 del 2000 “por el cual se regula el servicio exterior de la República y la carrera diplomática y consular” (11) . Es necesario, entonces, recoger expresamente, tanto las razones en las que se fundamentó la Sala Plena para cambiar la jurisprudencia vigente sobre el particular, animada por el deseo de autolimitarse en el ejercicio de sus competencias, como el criterio que habrá de guiar el análisis en este proceso.
(11) Corte Constitucional Sentencia C-292 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta oportunidad no se revisó si la ley que confería facultades extraordinarias al Presidente había seguido los límites establecidos por el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política. Si bien la sentencia fue aprobada con tres salvamentos de voto los magistrados Jaime Araújo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett, se apartaron de la decisión mayoritaria respecto de otros puntos, pero compartieron la nueva doctrina allí señalada.
1.1. En primer lugar, la anterior doctrina extendía, sin consideración ni limitación alguna, el juicio de constitucionalidad a una norma (la ley de facultades) que no había sido objeto de demanda, lo cual no se ajusta estrictamente al procedimiento que sobre el particular consagran la Constitución y la ley.
1.2. Dicha ampliación de la competencia de la Corte, en los casos en los que la ley habilitante no había sido objeto de la demanda, impedía el ejercicio de los derechos y mecanismos de participación que se han establecido en el procedimiento de control de constitucionalidad, porque, respecto de la ley habilitante, no había oportunidad para la intervención de las autoridades comprometidas en la materia, ni de los ciudadanos interesados; tampoco se le permitía al señor procurador presentar su concepto en cumplimiento de una de sus funciones constitucionales.
1.3. De esta forma, respecto de la ley de facultades, debido a este control oficioso, no se daba la necesaria controversia constitucional entre el demandante, los intervinientes en el proceso y el Procurador General de la Nación, lo cual llevaba a la Corte a pronunciarse sobre cuestiones respecto de las cuales no había deliberación pública institucional previa.
2. Por estas razones, para respetar las reglas básicas del procedimiento constitucional, asegurar la efectividad de los derechos de participación y permitir una deliberación institucionalizada, el estudio que realiza la Corte Constitucional respecto de los decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias debe restringirse a los preceptos acusados. Será posible ampliar el objeto del juicio de constitucionalidad a la ley de facultades, en aquellos casos en los que la unidad o integración normativa sea estrictamente necesaria, esto es, cuando para ejercer el control de constitucionalidad sobre el decreto demandado tal operación resulta indispensable, puesto que la proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con contenidos jurídicos de la ley habilitante, que resulta imposible estudiar cabalmente su constitucionalidad sin analizar la ley de facultades“ (12) , (13) .
(12) De este modo, además de proteger el derecho de participación de los ciudadanos mediante la acción pública de inconstitucionalidad y preservar el espacio deliberativo de dicho mecanismo, se aplica rigurosamente la jurisprudencia de la Corte en la materia cfr. Corte Constitucional Sentencia C-320 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Aquí se declaró la constitucionalidad de varias normas de la Ley 181 de 1995 “Por la cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física y se crea el sistema nacional del deporte“, haciendo unidad de materia entre los artículos 32 y 61, originalmente demandados con los artículos 34, 35 y 36, indisolublemente ligados con aquéllos.
(13) Sentencia C-670 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
En el presente caso, no solamente la unidad normativa no resulta necesaria de acuerdo con dichos criterios, sino que la ley habilitante ya fue objeto de examen constitucional en las sentencias C-1493 y 1713 de 2000, por lo que en relación con los cargos que se plantean por el demandante contra la Ley 578 de 2000 se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, razón por la cual esta corporación se abstendrá de hacer estudio alguno.
4. El respeto del límite temporal establecido para la expedición del Decreto-Ley 1792 de 2000.
El primero de los asuntos que debe la Corte dilucidar tratándose del estudio sobre la constitucionalidad de un decreto proferido en ejercicio de facultades extraordinarias es si en su expedición se cumplió el término dentro del cual debían ejercerse dichas facultades.
Al respecto se observa que el artículo 1º de la Ley 578 de 2000 por medio de la cual se habilitó al Presidente de la República para actuar como legislador extraordinario, dispuso que las facultades respectivas podrían ejercerse dentro de un término de seis (6) meses contados desde la fecha de su promulgación, esto es, desde el 15 de marzo de 2000 según consta en el Diario Oficial 43.934 de la misma fecha.
El Decreto-Ley 1792 de 2000 se promulgó el 14 de septiembre de 2000 (D.O. 44.161), es decir, dentro del límite de los seis meses establecidos para el ejercicio de las facultades conferidas por el legislador.
Confirmado el respeto del límite temporal, entra la Corte a examinar la observancia de los límites materiales para el ejercicio de las facultades extraordinarias.
5. La integración y funcionamiento de la comisión especial ordenada por el artículo 3º de la Ley 578 de 2000.
El demandante afirma que la comisión especial que ordenaba integrar el artículo 3º de la Ley 578 de 2000 (14) para que participara en la elaboración de los textos de los decretos de reestructuración de las Fuerzas Militares, entre ellos el Decreto-Ley 1792 de 2000 demandado, no fue debidamente conformada, ni funcionó de acuerdo con el mandato establecido en dicho artículo.
(14) “Artículo 3º Las mesas directivas de ambas cámaras designarán una comisión especial integrada así: cinco (5) senadores de la República y cinco (5) representantes a la Cámara, con el fin de participar en el desarrollo de estas facultades y en la elaboración, revisión y concertación de los textos definitivos de los decretos de reestructuración. De la comisión de redacción de la ley de facultades hará parte el Procurador General de la Nación o su delegado”. (Mediante la Sentencia C-1493/00, M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte Constitucional declaró inexequible el aparte que se subraya).
— En atención a la solicitud del Ministerio de Defensa, la secretaría general del Senado mediante el oficio SGS 83 del 26 de abril 2000, informó que el 22 de marzo de 2000 fueron designados como integrantes de dicha comisión especial los H. senadores Miguel Pinedo Vidal, Ciro Ramírez Pinzón, Luis Elmer Arenas Parra, Enrique Gómez Hurtado y Antonio Guerra de la Espriella (fl. 349).
— Conforme al documento denominado “acta de reunión“ del 22 de agosto de 2000 firmado por los H. senadores Miguel Pinedo Vidal, Ciro Ramírez Pinzón, Luis Elmer Arenas Parra, Enrique Gómez Hurtado y Antonio Guerra de la Espriella y de los H. representantes Nelly Moreno Rojas, Mario Álvarez Celis, Benjamín Higuita Rivera, Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y Pedro Vicente López Nieto, se encuentra probado que la comisión especial sesionó junto con la comisión asesora interna para la reforma y modernización de las Fuerzas Militares, la cual hizo una presentación de los diferentes proyectos de decreto en estudio. (fl. 656 y ss.).
Conforme al documento denominado “acta de reunión“ firmado por todos los integrantes de la comisión, incluido el senador Luis Elmer Arenas a que hace relación el actor, se encuentra probado que la comisión especial sesionó los días 28, 29, 30 y 31 de agosto 1º, 4, 5 y 7 de septiembre de 2000, junto con la comisión asesora interna para la reforma y modernización de las Fuerzas Militares, haciendo diferentes recomendaciones y sugerencias sobre el decreto atacado, algunas de las cuales fueron acogidas en el proyecto final sometido a consideración de la secretaría jurídica de la Presidencia de la República (fls. 698 y ss.).
Del anterior recuento probatorio la Corte puede concluir que la irregularidad argüida por el actor en la preparación del texto del decreto acusado, no se configuró, como quiera que la comisión especial a la que refiere el artículo 3º de la Ley 578 de 2000 se integró, reunió y cumplió con el objetivo previsto, cual era, “participar en el desarrollo de estas facultades y en la elaboración, revisión y concertación de los textos definitivos de los decretos de reestructuración“.
Para la Corte el proceso que antecedió a la expedición del decreto ley acusado se ajustó de manera cabal a lo que para el efecto prescribe la Constitución y la ley habilitante, por lo que, en consecuencia, los reparos en este sentido no están llamados a prosperar.
6. La ausencia de violación de los artículos 40, 55 y 103 de la Constitución por la no participación de Asodefensa en la preparación del texto del decreto-ley acusado.
Para el actor, no se respetaron los artículos 40, 55 y 103 de la Constitución al negarse la participación de dicha asociación sindical en la preparación y discusión de los decretos mediante los cuales se desarrollaron las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 578 de 2000.
Al respecto la Corte constata que ninguna norma de jerarquía constitucional o legal obligaba al gobierno a llamar a dicha asociación para integrar la comisión especial, ordenada por el artículo 3º de la ley habilitante.
Si bien el artículo 2º de la Constitución señala dentro de los fines esenciales del Estado “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación“, y que de acuerdo 40 superior “todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político“, nuestro ordenamiento jurídico no impone al órgano ejecutivo para el desarrollo de las facultades extraordinarias concedidas por el legislador obligaciones específicas en materia de participación y concertación del proyecto de las disposiciones en estudio que puedan determinar una violación de la Constitución y su consecuente declaración de inexequibilidad.
En este ámbito el ejercicio del derecho de participación se concreta en las normas que sobre iniciativa legislativa popular consagran los artículos 40, numeral 5º, 103 y 155 de la Constitución Política, que no se refieren al ejercicio de facultades extraordinarias, por lo que no asiste razón al actor en su pretensión de obtener una declaración de inexequibilidad del texto atacado por este aspecto, como tampoco en la mención que hace del artículo 55 constitucional referente a la negociación colectiva y a la solución pacífica de los conflictos de trabajo.
7. Los cargos de transgresión a los límites materiales por la modificación de normas no enumeradas en la ley habilitante.
En cuanto al supuesto exceso en que habría incurrido el legislador extraordinario en el ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 578 de 2000 con la expedición del Decreto-Ley 1792 del mismo año al derogar, modificar o adicionar normas distintas a las precisamente señaladas en el artículo 2º de la ley habilitante, la Corte procede a efectuar las siguientes consideraciones:
7.1. La precisa delimitación de las materias objeto de facultades
“ART. 1º—De conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, hasta por el término de seis (6) meses, contados a partir de la promulgación de la presente ley, para expedir las normas de carrera, los reglamentos de régimen disciplinario y de evaluación de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares; el reglamento de aptitud psicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y el régimen de carrera y/o estatuto del soldado profesional así como el reglamento de disciplina y ética para la Policía Nacional, el reglamento de evaluación y clasificación para el personal de la Policía Nacional, las normas de carrera del personal oficial y suboficiales de la Policía Nacional, las normas de carrera profesional del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, los estatutos del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional; la estructura del sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones.
ART. 2º—En desarrollo de las facultades extraordinarias contempladas en el artículo anterior el Presidente de la República podrá derogar, modificar o adicionar entre otros los siguientes decretos; 1211/090, 85/89, 1253/88, 94/89, 2584/93, 575/95, 354/94, 572/95, 1214/90, 41/94, 574/95, 262/94, 132/95, 352/97, 353/94 y las demás normas relacionadas con la materia“.
La Sentencia C-1493 de 2000 (15) de esta corporación declaró inexequibles las expresiones “y se dictan otras disposiciones“; “entre otros“; “y las demás normas relacionadas con la materia“, contenidas en dichos artículos y al respecto expresó:
“La finalidad del requisito de precisión en la descripción de las materias o asuntos materia de facultades es evitar posibles abusos o excesos en su ejercicio y, por ende, crear inseguridad jurídica, pues si el Congreso no fija límites al concederlas éstas pueden ser utilizadas en forma arbitraria y desbordada, lo que como ya se ha anotado, repercute dañinamente en las normas así adoptadas. Las expresiones “entre otros“ y “y las demás normas relacionadas con la materia“ serán declaradas inconstitucionales por cuanto convierten las atribuciones dadas en vagas e imprecisas, lesionando de esta manera el artículo 150-10 de la Carta. Los decretos que el Presidente de la República podía modificar, adicionar o derogar, de conformidad con el artículo 2º acusado, no son otros que los expresamente enumerados en tal disposición. No se olvide que en este campo no se admiten las facultades implícitas“ (negrilla fuera de texto).
Es decir que del texto de la norma, una vez efectuado el control de constitucionalidad, y de conformidad con los criterios señalados en la citada providencia, se desprende que solamente podían ser objeto de modificación, adición o derogación los decretos señalados en el artículo 2º de la Ley 578 de 2000. Así las cosas, se tiene que ninguna otra disposición, a menos que se hiciera remisión a ella por la norma respectiva, podía ser objeto de las facultades concedidas.
En este orden de ideas esta corporación ha de examinar a propósito de cada una de las normas a que alude el actor en su demanda y en relación con las cuales estima excedido el uso de las facultades extraordinarias —L. 443/98 y sus decretos reglamentarios 1567, 1568, y 1569 de 1998; L. 200/95— si hacían parte de dicho listado expresamente o por remisión que a ellas se hiciera por las normas allí incluidas.
7.2. La ausencia de facultades para establecer una carrera administrativa especial para el personal civil del Ministerio de Defensa y para regular los cargos de libre nombramiento y remoción.
Dentro del listado de normas que podían ser objeto de derogatoria modificación o adición por el legislador extraordinario de acuerdo con el artículo 2º de la Ley 578 de 2000 figura el Decreto 1214 de 1990 (16) .
(16) El Decreto 1214 de 1990 contenía los siguientes títulos a saber I. Definiciones; II. Clasificación ingreso, promociones traslados y retiro; III. De las asignaciones primas y subsidios; IV Régimen disciplinario; V Situaciones administrativas; VI Seguridad y bienestar social, Vll Trabajadores oficiales; VlIl Del trámite para el reconocimiento de las prestaciones sociales.
Dicho decreto en su artículo 8º señalaba:
“ART. 8º—Exclusión de la carrera administrativa y facultad de libre nombramiento y remoción. Los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional no pertenecen a la carrera administrativa y son de libre nombramiento y remoción de las respectivas autoridades nominadoras, incluyendo a quienes se encuentran inscritos en otras carreras o escalafones especiales; en su nombramiento prevalecerá un sistema de selección por méritos, aptitudes e integridad moral“.
Este artículo fue declarado inexequible por la Corte mediante Sentencia C-356 de 1994, que al respecto expresó:
“Puntualizado lo anterior encuentra la Corte que el artículo 8º resulta inconstitucional por varias razones: en primer lugar, porque desde el punto de vista de la materia a cargo de la agencia del Estado, no es posible establecer discriminaciones entre los empleados públicos, de manera que unos sean de carrera y otros no por ejemplo en razón de la circunstancia de que unos estén prestando sus servicios en instituciones encargadas de la seguridad o de la prestación de otros servicios, como los de agua luz, teléfono, alcantarillado, etc.; puesto que es justamente para asegurar la mejor utilización de los recursos humanos de las instituciones públicas, a fin de alcanzar la mayor eficiencia en esos objetivos institucionales, para lo que se ideó el sistema de carrera administrativa. No pudiendo racionalmente alegarse que ese expediente racionalizador y civilizador de las vías de acceso a la función pública sea contrario o incompatible con las funciones de mantenimiento del orden público, de la seguridad interior o exterior de la República. Porque justamente el constituyente creó la carrera administrativa para mejorar el ingreso la calificación profesional y técnica, las condiciones de los emplearlos y su mayor eficiencia y ésto no puede ser contrario al esencial fin social y político que corresponde cumplir al Ministerio de Defensa y a la Policía Nacional.
En segundo lugar, las excepciones a la carrera que directamente consagra la Constitución Política indican el interés del propio constituyente en que ellas se refieran a consideraciones atinentes al tipo de vinculación o ingreso a la función pública del empleado, más que a las materias que estén a su cargo; y no puede el legislador autorizarlo para establecer esas excepciones, sobrepasar la lógica implícita en las distintas causales constitucionales, al ejercer sus competencias. Es entonces el racional sentido en el nombramiento en los empleos públicos, el que puede inspirar excepciones al ingreso a la carrera. Así canto lo hizo el constituyente al excluir a los de elección popular, a los de libre nombramiento y remoción y a los trabajadores oficiales, sea cual fuere la materia o naturaleza de los asuntos en que deban desempeñar su labor.
Al no hacer distinción el artículo 8º, objeto de crítica, entre un tipo y otro de funcionarios del personal civil, para excluir a los de la naturaleza antes indicada de la carrera, dirigiéndose a todos, resulta por esa generalidad contraria a los alcances de la carrera administrativa, tal como es concebida en la Constitución Política. El carácter civil del personal no puede por sí solo, ser motivo para la exclusión del instituto de la carrera “ (17) .
(17) Sentencia C-356 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz.
Ahora bien, en relación con el régimen de carrera administrativa y los cargos de libre nombramiento y remoción en el Ministerio de Defensa, la Ley 443 de 1998 señaló en sus artículos 3º, 5º y 87 parágrafo, respectivamente, lo siguiente.
“ART. 3º—Campo de aplicación. Las disposiciones contenidas en la presente ley son aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades de la rama ejecutiva de los niveles nacional, departamental, distrital municipal y sus entes descentralizados; en las corporaciones autónomas regionales; en las personerías; en las entidades públicas que conforman el sistema general de seguridad social en salud; al personal administrativo de las instituciones de educación superior de todos los niveles cuyos, empleos hayan sido definidos como de carrera; al personal administrativo de las instituciones de educación primaria, secundaria y medía vocacional de todos los niveles; a los empleados no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional,Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, así como a los de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas a los anteriores.
ART. 5º—De la clasificación de los empleos. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera con exención de: (...).
ART. 87.—Vigencia. (...).
PAR.—El personal no uniformado del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en los demás aspectos de administración de personal, distintos a carrera administrativa, continuarán rigiéndose por las disposiciones vigentes para dicho personal al momento de la expedición de la presente ley” (negrillas fuera de texto).
Es decir que en relación con la materia relativa el régimen de carrera administrativa y la facultad de libre nombramiento y remoción aplicable al personal civil de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional la norma vigente no era el Decreto 1214 de 1990 a que hizo referencia la ley de facultades, sino la Ley 443 de 1998.
Dicha ley no fue incluida dentro del preciso listado contenido en el artículo 2º, por lo que para la Corte en relación con ella no fueron conferidas facultades extraordinarias para reformarla, y en consecuencia los artículos incluidos dentro de la norma atacada referentes al régimen de carrera especial así como sobre el carácter de libre nombramiento y remoción de algunos cargos, son inexequibles y así debe declararse por esta corporación en la parte resolutiva.
La Corte considera necesario precisar además que no asiste razón al señor Procurador cuando asimila, para justificar la adopción de una carrera especial por la norma demandada, la situación del personal civil del Ministerio de Defensa a que alude la norma atacada con el régimen especial de carrera que establece la Constitución Política en los artículos 217 y 218 para los miembros de la Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. En efecto, uno es el régimen reconocido por la Constitución para los integrantes de la Fuerza Pública a que aluden los citados artículos superiores, y otra la del personal civil de estas instituciones, cuyo régimen de carrera es el régimen general regulado por la Ley 443 de 1998.
Nada obsta, como lo ha expresado esta corporación (18) , para que en relación con estos funcionarios y de conformidad con lo previsto en el artículo 125 de la Constitución se establezca un régimen especial, aun mediante el mecanismo de facultades extraordinarias (19) . Sin embargo, en el presente caso el carácter preciso de las facultades conferidas impedía que el legislador extraordinario entrara a regular esta materia en el Decreto-Ley 1792 de 2000.
8. El carácter no sustancial de las modificaciones al Código Disciplinario Único al que remite en lo pertinente el Decreto 1214 de 1990.
En el artículo 2º de la Ley 578 de 2000 que establece de manera precisa las normas que podían ser objeto de derogatoria, modificación o adición, figura como se ha dicho el Decreto 1214 de 1990, cuyo título IV sobre régimen disciplinario, capítulo I sobre derechos deberes y prohibiciones, señala en el artículo 58 que “son deberes de los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional los determinados en las normas legales vigentes sobre la materia “, y a su vez el artículo 59 señala que “[e]l personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional estará sometido al Régimen disciplinario previsto en el respectivo reglamento, con la excepción consagrada en el artículo 328 del Decreto 2550 de 1988 Código Penal Militar “.
(18) Ver Sentencia C-356 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz.
(19) Ver Sentencia C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Es decir que en relación con las normas sobre derechos, deberes y obligaciones ha de entenderse que las normas que podían ser objeto de derogatoria, modificación o adición eran las normas vigentes al momento de concederse las facultades extraordinarias, es decir, las normas del Código Disciplinario Único, por remisión que hace a ellas el Decreto 1214 de 1990.
Ahora bien, quedando claro que sobre dichas materias el legislador sí confirió facultades, al hacer parte de las normas que quedaron incluidas dentro del listado preciso a que se hizo alusión, debe la Corte examinar si resultaba posible modificar o no mediante facultades extraordinarias las disposiciones pertinentes.
Cabe recordar que sobre este punto el Procurador General de la Nación respalda el argumento del actor según el cual los artículos 7º, 8º y 9º del Decreto-Ley 1792 de 2000 modificaron dicho cuerpo normativo en lo relativo a los derechos, deberes y prohibiciones de los servidores desconociendo el límite material relacionado con la proscripción de modificar códigos mediante el mecanismo de las facultades extraordinarias (C.P., art. 150-10).
Para la Corte al respecto, tres aspectos deben considerarse, a saber: i) el carácter de código de la Ley 200 de 1995, ii) el contenido exacto de la prohibición de modificar códigos en estas circunstancias y iii) el carácter sustancial o no de las modificaciones efectuadas.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, la Ley 200 de 1995 reúne las características de un código. En efecto ha dicho esta Corte:
“3.3.8. Es claro, entonces, que el Congreso de la República, con la expedición de la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el Código Disciplinario Único“, tuvo un propósito inequívoco cual fue el de unificar el derecho disciplinario, de tal manera que su aplicación se extienda a todos los servidores públicos, propósito este que fue reafirmado en el texto mismo de la ley en mención, no sólo al señalar su ámbito de aplicación (art. 19), sino en su artículo 20 al expresar que son destinatarios de la normatividad allí contenida “los miembros de las corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizarlas territorialmente y por servicios“, lo que se reitera luego en el artículo 177 del mismo código, en el cual se ordena que se aplicará “por todos los servidores públicos que tengan competencia disciplinaria“ y “a todos los servidores públicos sin excepción alguna“, por lo cual “deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, departamental, distrital o municipal, o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, en armonía con el artículo 175 de la misma ley y, desde luego, dejando a salvo a quienes por ministerio de la Constitución se encuentren sometidos a un régimen disciplinario diferente.
3.3.9. Conforme a lo anteriormente expresado, no queda duda alguna en relación con la existencia en Colombia de un Código Disciplinario, que para el caso se encuentra contenido en la Ley 200 de 1995, por decisión del Congreso de la República. En efecto, con ella se cumplen los supuestos necesarios para la existencia de un código pues se trata de la regulación unificarla y armónica de una misma materia, con sujeción a unos principios comunes, y con coherencia interna de sus disposiciones es decir, se refiere a un “ramo de la legislación“, con el propósito de que desaparecieran normas dispersas que le precedieron, por una parte; y, por otra, para facilitar hacia el futuro el conocimiento de esa normatividad unificada a todos los servidores públicos, al propio tiempo que se dota al Estado de un instrumento de carácter general para su aplicación“ (20) .
(20) Sentencia C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Entonces, conforme a la jurisprudencia de esta Corte, es claro el carácter de código de la Ley 200 de 1995. Así las cosas, es necesario recordar que toda modificación que se haga de uno de estos estatutos mediante el mecanismo de facultades extraordinarias no genera de manera ineluctable la inconstitucionalidad del texto respectivo. En efecto, en cuanto al alcance de la prohibición de modificar códigos en virtud de facultades extraordinarias la Corte ha expresado:
“El alcance de la prohibición de expedir códigos por facultades extraordinarias.
3. Esta Corte tiene bien definido que no toda modificación de un código por un decreto-ley es inconstitucional. En efecto tal y como lo han señalado las sentencias C-252 de 1994, C-296 de 1995, C-77 de 1997 y C-46 de 1998, la prohibición del artículo 150-10 de la Constitución para otorgar facultades extraordinarias para la expedición de códigos no se extiende a toda aquella disposición que pueda eventualmente hacer parte de un determinado código.
Así, la Sentencia C-296 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, tuvo que estudiar un cargo dirigido contra los artículos 95 a 99 del Decreto 2535 de 1993, que regulan lo que sucede con las armas y explosivos vinculados a un proceso penal o civil, pues el actor consideraba que esas disposiciones no podían ser expedidas en ejercicio de las facultades extraordinarias, ya que modificaban los códigos procesales Penal y Civil. La Corte no acogió los argumentos del demandante pues consideró que esas disposiciones no habían alterado esos estatutos procesales pero la sentencia agregó que incluso si hubieran modificado parcialmente esos códigos, “tampoco se habría incurrido en inconstitucionalidad por este motivo, debido a que se trataría simplemente de una reforma parcial que no afecta la estructura general del código, ni establece la regulación sistemática e integral de una materia y, por lo tanto, no vulnera el principio democrático que el constituyente quiso proteger con la prohibición de que trata el tercer inciso del numeral décimo del artículo 150 de la Carta“.
Por su parte la Sentencia C-77 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell, reiteró el anterior criterio. En esa ocasión la Corte tuvo que examinar el cargo contra los artículos 143 y 144 del Decreto 2150 de 1995 según el cual, esas disposiciones no podían ser dictadas por un decreto extraordinario, por cuanto implicaban una modificación del Código Civil y del Código del Comercio. La Corte rechazó esa acusación, no sólo porque constató que ese decreto extraordinario no había modificado esos códigos sino además porque consideró que incluso si lo hubiera hecho, no se hubiera generado una inexequibilidad “por tratarse de aspectos que no afectarían la estructura normativa de dichos códigos”. La Corte sintetizó, entonces en esa misma providencia su doctrina sobre este tema en los siguientes términos:
“Como quedó definido en la sentencias C-252 de 1994 y C-296 de 1995 no toda reforma a la legislación que toque de algún modo con una materia regulada en un código, se encuentra limitada por el precepto del artículo 150-10 de la Constitución que prohíbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para la expedición de códigos, dentro de las cuales se comprenden los cambios esenciales o las modificaciones de cierta envergadura o magnitud que comprometen su estructura normativa. Por lo tanto, no están cobijadas por la prohibición las reformas por la vía de las facultades extraordinarias que no afectan la estructura general de un código ni establecen la regulación sistemática e integral de una materia”. (Negrillas no originales).
Conforme a lo anterior para determinar si una disposición expedida en de facultades extraordinarias desconoce la prohibición del artículo, 150 ordinal 10 de la Carta, es necesario examinar si los contenidos normativos así promulgados implican o no una modificación sustantiva de la estructura de un código (21) .
(21) Sentencia C-140 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Siguiendo entonces la pauta jurisprudencial trazada, debe la Corte examinar si cuando el Decreto 1792 de 2000 se ocupó de la regulación del régimen de administración del personal civil del Ministerio de Defensa y la carrera administrativa especial alteró de manera sustancial el Código Disciplinario Único, o si por el contrario por tratarse de una regulación de carácter especial el decreto atacado se complementa en este aspecto válidamente con las normas generales sobre la materia establecidas en la Ley 200 de 1995.
Al respecto esta corporación constata que al hacer el análisis comparativo entre las dos normas —D. 1792/00, arts. 7º, 8º y 9º, y la L. 200/95— se observa que, en cuanto a los derechos, el artículo 7º del decreto enjuiciado guarda identidad con el 39 del Código Disciplinario Único, salvo que en el primero se omite la mención del numeral 11 que a su vez remite a los artículos 38 y 39 de la Constitución en los cuales se reconoce el derecho de asociación. Sobre este punto vale interrogarse si por este hecho, es decir, por no mencionarse en el decreto acusado un derecho fundamental, se excluye el reconocimiento del mismo a los servidores civiles del Ministerio de Defensa; a ello debe responderse que la Constitución Política en la que se consagra dicha garantía tiene un carácter normativo formal y material que la hace aplicable de manera inmediata y no necesita de la reiteración de su contenido en normas de otra jerarquía para garantizar su efectividad (C.P., art. 4º).
En consecuencia, bajo una interpretación sistemática sobre las normas relacionadas con la materia, la garantía del derecho de asociación no sufre detrimento alguno pues ella deriva directamente de la Constitución.
Respecto de los deberes y prohibiciones se observa que entre el Código Disciplinario Único (arts. 40 y 41) y el decreto acusado (arts. 8º y 9º) existe compatibilidad y complementariedad normativa en la materia, en la medida que los preceptos que sobre el tema se contienen en cada uno de estos cuerpos legales no se contraponen o contradicen, y por ello de ninguna manera puede afirmarse que el código se altere con la enumeración que hace la norma acusada.
En efecto, como lo recuerda la representante del Ministerio de Defensa, si bien es cierto que el Decreto-Ley 1792 de 2000 incorporó algunas modificaciones y adiciones relativas a los deberes y prohibiciones de los servidores civiles del Ministerio de Defensa, al agregar tres deberes (art. 8º, nums. 4º, 12 y 28) (22) y modificar el contenido de algunas prohibiciones (art. 9º, nums. 5º y 7º) (23) , no debe olvidarse que la Ley 200 de 1995 (arts. 40, num. 28 y 41 num. 33) es clara al señalar que además de los deberes y prohibiciones en ella previstos son admisibles otras categorías contempladas en la ley y los reglamentos, lo que es perfectamente compatible con lo dispuesto en el decreto demandado.
(22) Artículo 8º (...).
(23) Artículo 9º (...).
5. Ejecutar actos de violencia, malos tratos, injurias o calumnias contra superiores, subalternos o compañeros, dentro o fuera del lugar de trabajo. El texto en negrilla se agrega por el Decreto 1792 de 2000.
7. Propiciar, organizar o participar en huelgas, paros o suspensión de actividades o disminución del ritmo de trabajo. (Cuando se trate de servicios públicos esenciales definidos por el legislador) El texto entre paréntesis no se contempló en el Decreto 1792 de 2000.
Adicionalmente, debe indicarse que si bien el decreto atacado modifica, para el caso de los servidores civiles del Ministerio de Defensa, algunos aspectos del Código Disciplinario Único, estas variaciones no alteran la esencia de su sistema normativo ni comprometen su estructura, pues dichas modificaciones se limitan a algunas disposiciones relativas a los derechos, deberes y prohibiciones, y en nada alteran la tipificación de las faltas disciplinarias, las competencias, procedimientos y sanciones aplicables, siendo perfectamente claro que a estos servidores les es aplicable en su conjunto el Código Único Disciplinario.
En este sentido, para la Corte no se contradice con las disposiciones aludidas en estas circunstancias la prohibición establecida en relación con la modificación de los códigos mediante el ejercicio de facultades extraordinarias, por lo que en relación con este aspecto la Corte declarará la exequibilidad de los artículo 7º a 9º del Decreto Ley 1792 de 2000.
Examinados por esta corporación cada uno de los artículos del Decreto-Ley 1792 de 2000 atacado a la luz de las consideraciones anteriores, se ha de concluir que deben ser declarados inexequibles aquellos preceptos que fueron dictados en relación con el régimen especial de carrera para el personal civil del Ministerio de Defensa, para lo cual no fueron conferidas facultades extraordinarias por el artículo 2º de la Ley 578 de 2000, al no figurar expresamente dentro de los decretos que podían ser objeto de derogatoria, modificación o adición, la Ley 443 de 1998 ni los decretos que la desarrollaron.
Respecto de las demás disposiciones del decreto atacado, cuyas materias formaban parte del Decreto 1214 de 1990, incluidos los derechos, deberes y obligaciones del “personal civil del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional“ a que éste alude y que figuraba en el listado contenido en el artículo 2º de la Ley 578 de 2000, esta corporación declarará su exequibilidad en relación con los cargos examinados en esta sentencia.
1. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta sentencia, los títulos I (arts. 1º y 2º), II (arts. 3º a 56), IV (arts. 103 a 109) y V (arts. 110 a 114) del Decreto 1792 de 2000, con excepción de las expresiones “y establece la carrera administrativa especial“ contenida en el artículo 1º, “de estas novedades se informará a la comisión administradora de carrera“ contenida en el artículo 27, “de conformidad con el presente decreto“ contenida en el artículo 47, “y la comisión administradora de carrera“ contenida en el artículo 110, así como de los artículos 112 y 113 que se declaran INEXEQUlBLES.
2. Declarar lNEXEQUlBLE el título III (arts. 57 a 102) del Decreto 1792 de 2000.
Martha Victoria Sáchica Mendez, Secretaria General .

References: ARTÍCULO 1
 artículo 209
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 150
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 55
 artículo 3
 artículo 55
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 56
 artículo 150
 artículo 3
 artículo 150
 artículo 114
 artículo 3
 artículo 150
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 158
 artículo 150
 artículo 8
 artículo 3
 artículo 150
 artículo 2
 artículo 158
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 55
 artículo 2
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 2
 artículo 125
 artículo 2
 artículo 58
 artículo 59
 artículo 328
 artículo 20
 artículo 177
 artículo 175
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 7
 Artículo 8
 Artículo 9
 artículo 7
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 27
 artículo 47
 artículo 110