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Timestamp: 2018-08-15 15:18:16+00:00

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﻿ SENTENCIA T-397 DE ABRIL 24 DE 2008
SENTENCIA T-397 DE 24 DE ABRIL DE 2008
CONTENIDO:AUTONOMÍA INTERPRETATIVA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA FRENTE A ACTOS ADMINISTRATIVOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:INTERPRETACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA LEY CIVIL, ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO
Sentencia T-397 de abril 24 de 2008
Sentencia T-397 de 2008
Ref.: Expediente T-1627278.
Acción de tutela instaurada por Martha Inés Niño Sánchez contra la dirección nacional de estupefacientes y vinculación oficiosa de la inmobiliaria Ingeniarco Ltda., y del señor Rubén Darío Ceballos Mendoza.
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los magistrados Jaime Araújo Rentería, Clara Inés Vargas Hernández y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente,
Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados en el asunto de la referencia por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del proceso iniciado por la señora Martha Inés Niño Sánchez contra la Dirección Nacional de Estupefacientes.
La señora Martha Inés Niño Sánchez interpuso acción de tutela contra la Dirección Nacional de Estupefacientes, por considerar que esta entidad incurrió en una causal de procedibilidad de la acción de tutela contra actuaciones administrativas, con lo cual vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la vivienda digna.
1. La ciudadana Martha Inés Niño Sánchez, quien actúa por intermedio de apoderado, manifiesta que es arrendataria de un apartamento que se encuentra a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes por haber sido objeto de extinción de dominio, cuya comercialización se encomendó a la Inmobiliaria Ingeniarco Ltda.
2. Señala la demandante que, en diciembre de 2006 la Dirección Nacional de Estupefacientes decidió vender el bien inmueble, así como otros que se encuentran en la misma situación, por medio del mecanismo de la enajenación directa regulado en el “Instructivo que debe seguir la Dirección Nacional de Estupefacientes para la enajenación y administración de activos y demás que forman parte del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el crimen Organizado, FRISCO”, el cual dispone que una vez recibida y publicada la primera oferta para la compra del bien inmueble, se da inicio a un término de diez (10) días calendario para que el público en general presente sus propuestas. De igual manera, establece el instructivo en el punto 9.1.3 que “... de no radicarse ninguna otra oferta, se celebrará la venta con el oferente inicial”.
3. Relata la demandante, que el día 22 de diciembre de 2006 consignó a favor de la Dirección Nacional de Estupefacientes la suma de setenta y cinco millones de pesos, valor que correspondía al precio base del avalúo del inmueble del cual es arrendataria. En esa misma fecha, alega la actora, radicó la oferta de compra ante la entidad encargada con toda la documentación requerida y esta procedió a publicar la venta del inmueble. De conformidad con lo anterior, el término de los diez días para la radicación de nuevas propuestas finalizaba el día 31 de diciembre de 2006.
4. Aduce que la Dirección Nacional de Estupefacientes resolvió ampliar el plazo para presentar propuestas en dos días, hasta el día 2 de enero de 2007. Lo anterior, debido a una interpretación errada del artículo 70 del Código Civil, ya que aplicó a un término de días una norma que regula los términos de meses o años.
5. Así mismo, señala el apoderado de la demandante que la Dirección Nacional de Estupefacientes decidió vender otro apartamento del mismo edificio en el que reside, respecto del cual no aplicó la
“errada tesis sobre el artículo 70 del Código Civil y contabilizó el término de 10 días calendario entre el 21 y el 30 de diciembre de 2006, sin que para ello fuera óbice que este último día, 30 de diciembre, era uno de aquellos días “de vacante” mencionados por el artículo 70 del Código Civil, al igual que lo que ocurría con el inmueble que mi poderdante había ofrecido comprar.
Así pues, respecto del apartamento 401 del edificio, se determinó que el plazo de diez días calendario, que vencía el día 31 de diciembre de 2006, había de ampliarse hasta el 2 de enero siguiente, por ser aquel un día feriado o de vacancia. Sin embargo, respecto del apartamento 201, el plazo de diez días calendario, que vencía el 30 de diciembre de 2006, que igualmente no era un día laborable y en el que tampoco había actividad bancaria, se contabilizó tal como lo establecían las reglas establecidas para el efecto, esto es: días calendario”.
Por lo expuesto, concluye que para el día 2 de enero de 2007 el plazo para presentar propuestas se encontraba vencido, sin embargo, se presentaron tres nuevas ofertas ante la Dirección Nacional de Estupefacientes para adquirir el inmueble.
6. Posteriormente, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 3º del Instructivo mencionado anteriormente, se convocó a una subasta entre los oferentes, los cuales podían modificar su oferta. En virtud de ello, la demandante fue citada para el día 11 de enero del 2007 en las instalaciones de la Inmobiliaria Ingeniarco Ltda., para realizar la apertura de las ofertas allegadas.
7. El día 9 de enero de 2007, la ciudadana Niño Sánchez le manifestó a la Dirección Nacional de Estupefacientes que consideraba indebida la ampliación del término para presentar ofertas y, en consecuencia, solicitó que se declararan extemporáneas las presentadas con posterioridad al 31 de diciembre de 2006. Dicha solicitud fue reiterada el día 11 de enero durante la diligencia de apertura de las ofertas.
Frente a lo anterior, la Dirección Nacional de Estupefacientes resolvió llevar a cabo la subasta, en la que adjudicó el bien a uno de los oferentes presuntamente extemporáneos, de manera condicionada mientras la entidad demandada determina la aprobación del comprador, para lo cual dispone de un término de 10 días hábiles, según lo dispuesto en el punto 9.4.3 del instructivo ya mencionado.
8. De esta manera, considera la demandante que la actuación administrativa adelantada por la Dirección Nacional de Estupefacientes vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la vivienda.
9. Como sustento de la violación de los derechos fundamentales de la señora Martha Inés Niño Sánchez señala el apoderado, que en la actuación administrativa adelantada por la Dirección Nacional de Estupefacientes se configuran los siguientes defectos:
En primer lugar, alega que se vulneró el derecho fundamental al debido proceso por no aplicar al caso las normas que regulan la adjudicación de bienes objeto de extinción de dominio, pues como se explicó en los hechos narrados, la entidad demandada amplió el plazo para la postulación de ofertas, “para permitir que personas que no se habían presentado al procedimiento en los tiempos establecidos, hicieran unas ofertas extemporáneas, una de las cuales, como se relató, resultó beneficiada con la adjudicación del inmueble”. Por ello, considera que la Dirección Nacional de Estupefacientes desconoció el principio de legalidad de las actuaciones administrativas de carácter precontractual y contractual.
En segundo lugar, aduce que la Dirección Nacional de Estupefacientes violó el derecho fundamental a la igualdad durante el trámite del remate de los bienes inmuebles, porque el término para la presentación de las ofertas fue ampliado únicamente en el caso del apartamento para el cual ofertó la demandante. Al respecto señaló que: (i) se trataba de dos apartamentos del mismo edificio; (ii) ambos se ofrecían en venta por el mismo mecanismo y bajo las mismas reglas; y (iii) en ambos casos el último día, o sea el día décimo se en el que se podían hacer ofertas, coincidía con un día no laborable para la Dirección Nacional de Estupefacientes y en el que no había actividad bancaria.
No obstante lo anterior, “en el apartamento 201 del edificio en cuestión se mantuvo el plazo de diez días calendario, que venció el sábado 30 de diciembre de 2006, día no laborable para la DNE, y en el que por el cierre de fin de año no había actividad bancaria. Por el contrario, ante un supuesto de hecho semejante, como es el caso de mi poderdante, esto es, el del apartamento 401 del mismo edificio, el vencimiento de la fecha para hacer ofertas era del 31 de diciembre de 2006, pero se lo amplió de modo inconstitucional hasta el 2 de enero de 2007, para permitir que otras personas presentaran ofertas, por fuera del tiempo establecido en las reglas”.
Finalmente, argumenta que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la Constitución Política no es posible solicitar a las autoridades judiciales el suministro de una vivienda digna para cada persona o familia. Sin embargo, sostiene, que de la norma constitucional se desprende un contenido judicialmente exigible, el cual está relacionado con “la convergencia de este derecho con otras situaciones subjetivas protegidas por el ordenamiento jurídico, tal y como ocurre en el presente caso, en el que no se trata de solicitarle al juez de tutela una vivienda, sino de poner de presente que mediante la vulneración del debido proceso y de la igualdad, se está desconociendo también una posición subjetiva de mi poderdante que es legítima y que se enmarca en el contenido de la vivienda digna”.
De esta manera, concluye que a la señora Martha Inés Niño Sánchez se le vulneró el derecho a la vivienda, pues “... su legítima postura subjetiva como compradora fue desconocida de modo antijurídico”.
10. En la presente acción de tutela se solicita al juez constitucional la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la vivienda digna como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En virtud de lo cual solicita el demandante que se suspendan y/o anulen los efectos de la adjudicación del apartamento para el que presentó oferta la señora Martha Inés Niño Sánchez y que este se readjudique de acuerdo a lo establecido en las normas aplicables al caso.
De igual manera, solicita la suspensión de los actos jurídicos por medio de los cuales se haga efectiva la adjudicación, tales como escritura pública o el registro respectivo, sí al momento de la sentencia se han generado.
Por último, requiere que se ordene a la Dirección Nacional de Estupefacientes la adjudicación y venta directa del bien inmueble a la señora Martha Inés Niño Sánchez, toda vez que presentó la oferta dentro del plazo establecido para la negociación.
11. El subdirector jurídico de la Dirección Nacional de Estupefacientes, en la intervención presentada en el caso de la referencia, argumenta que las actuaciones de la entidad se regulan por lo dispuesto en el Decreto 2159 de 1992 (1) , Decreto 1461 de 2000 (2) , leyes 785 de 2002 (3) y 793 de 2002 (4) .
12. De otra parte, señala que mediante Resolución 23 de 2006 se expidió el Instructivo para la enajenación y administración de activos y demás bienes que forman parte del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, FRISCO. En el Instructivo se dispuso que, de conformidad con los artículos 75 de la Ley 998 de 2005 y el 78 del Decreto 4731 de 2005, la administración y enajenación de los activos y demás bienes que formen parte del fondo, se hará por parte de la Dirección Nacional de Estupefacientes con fundamento en normas de derecho privado, observando los principios constitucionales consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política.
Así, agrega que la Dirección Nacional de Estupefacientes, el día 14 de septiembre de 2006 en cumplimiento de lo regulado en el mencionado instructivo, inició la convocatoria denominada “Llamado de la administración para conformar la lista de promotores elegibles”, para la enajenación de los inmuebles que forman parte de los activos del fondo a nivel nacional. Dentro de esa convocatoria fue elegida la Inmobiliaria Ingeniarco Ltda., quien se encargó de adelantar todo el proceso de venta del inmueble objeto de la presente controversia.
Procedimiento que debe realizarse para la enajenación de los bienes inmuebles que forman parte del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, FRISCO
13. Respecto del procedimiento que debe adelantarse para la enajenación de los bienes inmuebles relata la Dirección Nacional de Estupefacientes, que:
“El instructivo señala que para las ventas de los inmuebles los operadores inmobiliarios deberán comunicar a la ciudadanía el lugar y las fechas en las cuales se llevará a cabo la subasta pública de venta de los inmuebles. A esas subastas podrán concurrir todos los interesados que previamente hayan consignado en la cuenta bancaria que la DNE ha abierto para el efecto, una suma equivalente al 20% del precio base establecido para el bien respectivo. Sin embargo, cualquier persona interesada en alguno de los bienes, puede enviar a la inmobiliaria, con anterioridad a la realización de la subasta pública, un sobre cerrado que contenga el valor de su oferta de compra, evento en el cual, la inmobiliaria retirará ese bien del listado de los inmuebles a subastar y procederá, mediante aviso a través de un diario de amplia circulación nacional, edición nacional, y en las páginas web de la DNE y de la inmobiliaria, a informar a la ciudadanía que ha recibido una primera oferta sobre determinado inmueble, a fin de que todas las personas interesadas en dicho inmueble puedan también hacer llegar sus respectivas propuestas en sobre cerrado”.
Una vez vencido el plazo de los 10 días calendario a partir de la recepción de la primera oferta, la inmobiliaria citará a quienes enviaron oferta en sobre cerrado, a una audiencia en día, lugar y hora determinada, para que en presencia de todos los proponentes, se procedan a abrir los sobres y los participantes conozcan las ofertas presentadas. Ahora bien, la entidad aclara que en caso de que el día 10 sea feriado, se recibirán las ofertas hasta el día siguiente hábil.
Posteriormente, el promotor inmobiliario informará a los proponentes que disponen de cinco minutos para que reconsideren su oferta inicial y les hará entrega de un sobre para que consignen la oferta definitiva. Finalizado este trámite, nuevamente se procederá a abrir los sobres y a dar lectura a cada propuesta, el ganador será quien oferte el mayor valor por el inmueble.
Luego, el promotor informará a la Dirección Nacional de Estupefacientes el proponente ganador para efecto de la aprobación de la venta, ya que de conformidad con el numeral 9.4.3 del instructivo, la adjudicación está condicionada y sujeta a este requisito. Aprobada la venta, la entidad comunicará la decisión al promotor, para el caso la inmobiliaria Ingeniarco Ltda., dentro de los 10 días hábiles siguientes “contados a partir de la fecha de recibo por parte de la DNE y esta a su vez previa autorización del postor consultará las bases de datos de las autoridades que considere pertinentes, para efectos de conocer el historial del respectivo oferente ganador”.
Procedimiento adelantado para la enajenación del inmueble objeto de la presente acción
14. En relación con el caso concreto, sostiene la entidad demandada que el día 21 de diciembre de 2006 publicó para oferta al público el bien inmueble objeto de la presente controversia en la página web de la firma Ingeniarco. Así, el día 22 de diciembre se presentó la primera oferta por parte de la señora Martha Inés Niño Sánchez y la inmobiliaria, este mismo día, informó en su página web acerca del recibo de la primera oferta. Entonces, a partir de esa fecha se contabiliza el término de 10 días calendario para la presentación de las ofertas de compra del inmueble, “es decir los 10 días de (sic) cuentan de la siguiente manera: 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 y 31, pero por tratarse este último de un día domingo vacante, se procedió a extender el plazo hasta el primer día hábil siguiente, es decir 2 de enero de 2007, tal como lo consagra el artículo 70 del Código Civil, dicha instrucción se publicó el día 31 de diciembre de 2006, en un aviso en el periódico El Tiempo , (anexo aviso)”.
Por lo anterior, ampliado el plazo, el 2 de enero de 2007, se recibieron tres nuevas ofertas para el mismo inmueble, razón por la cual, el día 11 de enero de 2007 previa citación de los cuatro oferentes se procedió a la apertura de las ofertas. Una vez verificados los requisitos exigidos para la participación en la compra del inmueble, se les hizo entrega de un sobre con el formulario para que presentaran la segunda y última oferta. Señala la Dirección Nacional de Estupefacientes, que el resultado fue el siguiente:
1. Martha Inés Niño Sánchez $ 372.500.000
2. Wilson Erasmo Reina López $ 301.000.000
3. Claudia Benavides Granados $ 321.600.000
4. Rubén Darío Ceballos Mendoza $ 400.860.000
De esta manera, el inmueble fue adquirido por el señor Rubén Darío Ceballos Mendoza, por un valor de $ 400.860.000 y se procedió a cerrar el acta de la venta,
“donde los oferentes firmaron de acuerdo con esta y se firmó con el adjudicado el acta de adjudicación condicionada a la aprobación por parte de nuestra entidad.
Es necesario aclarar señor juez, que todo el proceso de venta de los bienes es realizado directamente por los promotores y no por la DNE, quien los eligió, y los fundamentos legales están consagrados en la normatividad civil y comercial y no está regida por la Ley 80 de 1993, tal como lo indica erróneamente la accionante”.
15. En consideración a la descripción del procedimiento llevado a cabo para la enajenación del bien inmueble, la Dirección Nacional de Estupefacientes concluye que no existió vulneración de los derechos fundamentales de la señora Martha Inés Niño Sánchez, pues, como puede observarse, el proceso se realizó con respeto de los principios de igualdad, transparencia y publicidad y, además los oferentes recibieron igual tratamiento al momento de evaluar las ofertas.
Por último, solicita que el juez constitucional declare improcedente la acción de tutela por no configurarse la violación de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la vivienda digna y por la existencia de un mecanismo idóneo y eficaz para debatir la controversia administrativa planteada, esto es, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
16. En providencia del 5 de febrero de 2007 la subsección B de la sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la solicitud de amparo, al considerar que la demandante pretende, además de la protección de sus derechos fundamentales, obtener la suspensión y/o anulación de los efectos jurídicos de la adjudicación del inmueble, los cuales pueden ser impugnados mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con la medida de suspensión provisional.
Además, sostuvo que no procede la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, ya que el bien fue adjudicado al oferente que presentó mejor propuesta, así el supuesto daño a la demandante está consumado, lo que impide la protección inmediata de los derechos fundamentales alegada por la actora.
17. La ciudadana Martha Inés Niño Sánchez, por medio de apoderado, impugnó la decisión, al argumentar que existen inconsistencias por cuanto, en principio, el juez de primera desestima el estudio de fondo de las pretensiones porque no se presentaba un perjuicio irremediable y, finalmente sostiene que el daño a los derechos está consumado. Entonces, si no procedía el estudio de fondo del caso no podía concluir la autoridad judicial que el daño estaba consumado, pues tal afirmación demuestra la existencia del perjuicio irremediable.
Luego de reiterar algunos de los argumentos expuestos en la acción de tutela, señala que “aún estamos a tiempo de evitar la consumación de un daño irremediable, esto es, que mi poderdante vea desconocido su derecho a adquirir en propiedad la vivienda en la que habita ahora en calidad de inquilina, en razón de una conducta de la Dirección Nacional de Estupefacientes contraria a los mínimos constitucionales de igualdad y debido proceso de los que ella es titular”. Por tanto, considera que reúne los requisitos para que proceda la acción de tutela para evitar un daño irreparable.
18. Finalmente, alega que la vulneración a los derechos fundamentales de la ciudadana Niño Sánchez tiene como base una interpretación antijurídica del artículo 70 del Código Civil (5) realizada por la Dirección Nacional de Estupefacientes, toda vez que aplicó una regla de los plazos determinados en meses y años a uno fijado en días.
Sostiene que la norma citada regula dos situaciones: una relacionada con los plazos de días y otra de aquellos plazos fijados en meses o años. La primera, establece que los plazos de días señalados en las leyes y en actos oficiales, no comprenden los feriados y de vacantes, a menos que expresamente se establezca lo contrario. La segunda, dispone que los plazos de meses y años se computan según el calendario sin omitir los días feriados o de vacancia; sin embargo, afirma el demandante que, el legislador estableció una excepción a esta última regla al manifestar que cuando el último día del plazo sea feriado o vacante, este deberá extenderse hasta el siguiente día hábil.
19. La Sección Segunda-subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante fallo del 29 de marzo de 2007, decidió confirmar la decisión impugnada al considerar que no existe un perjuicio irremediable en el presente asunto que pueda evitarse con el ejercicio transitorio de la acción de tutela, en primer lugar, porque la señora Niño Sánchez sigue ocupando el inmueble y, en segundo lugar, el acto administrativo puede ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo solicitando como medida provisional su suspensión.
Actuaciones surtidas ante la Sala de Revisión
20. En auto proferido el día 24 de septiembre de 2007, la Sala de Revisión ordenó la integración del contradictorio por medio de la notificación de la Inmobiliaria Ingeniarco Ltda., y del señor Rubén Darío Ceballos Mendoza, para lo cual se le concedió un término de 3 días para que se pronunciara sobre las pretensiones de la demanda y el problema jurídico que plantea la acción.
21. Mediante comunicación presentada ante la secretaría general de esta corporación el día 1º de octubre de 2007, el representante legal de la Inmobiliaria Ingeniarco Ltda., dio respuesta al requerimiento de la Corte para indicar que “Como uno de los doce promotores adjudicados para la venta de los inmuebles de la Dirección Nacional de Estupefacientes recibo los instructivos directamente de esta entidad para realizar mi gestión comercial a la que fui contratado, según instrucciones emitidas por esta entidad el plazo para el cierre de las ofertas de el inmueble del cual tenía interés la señora Martha Inés Niño Sánchez se debía cerrar el 2 de enero de 2007”.
22. El 2 de octubre de 2007, el señor Rubén Darío Ceballos Mendoza se pronunció sobre el requerimiento de la Corte, para lo cual informó haberse enterado de la convocatoria para la subasta del inmueble a través de un operador inmobiliario, razón por la que el día 2 de enero de 2007, consignó en la cuenta bancaria de la Dirección Nacional de Estupefacientes el valor correspondiente al 20% del precio base del bien y ese mismo día envió su oferta en sobre cerrado. Aclara que la consignación debió hacerla el 2 de enero de 2007, por cuanto el 31 de diciembre de 2006 fue domingo, el 1º de enero fue feriado y en los últimos días del año no hubo servicio de bancos.
Posteriormente fue citado a la audiencia a la cual compareció por intermedio de abogado, en la que una vez abiertas las propuestas, se otorgó el plazo de cinco minutos para reconsiderar las ofertas iniciales y se volvieron a consignar en sobre cerrado las nuevas propuestas dentro de la cual resultó ganador en un procedimiento transparente. En su parecer la acción de tutela no es válida, por cuanto lo que pretende la accionante es desconocer los resultados de una limpia competencia en la que fue derrotada. Sostiene que él mismo participó en una subasta respecto de otro inmueble en el que no resultó ganador pero cuyas resultas ha aceptado sin interponer acción de tutela como lo ha hecho la actora.
Se considera legítimamente como el nuevo propietario, puesto que una vez efectuada la adjudicación condicionada, por intermedio del promotor Inmobiliaria Ingeniarco Ltda., fue informado sobre su aprobación, razón por la cual se suscribió la escritura pública correspondiente y se registró en la oficina de registro de instrumentos públicos.
Así, afirma que el inmueble fue adquirido bajo la reglamentación y los procedimientos previamente establecidos, en los que ganó por haber hecho sobre el inmueble la mejor propuesta en beneficio inclusive del propio Estado representado por la Dirección Nacional de Estupefacientes, puesto que siendo el precio base de $ 254.127.945.46, fue vendido por $ 400.860.000.
Ahora bien, considera el comprador, que al haber habilitado el día hábil siguiente se dio mayor garantía a la ciudadanía y se aplicó una norma de superior jerarquía como lo es el artículo 70 del Código Civil frente a normas internas expedidas por la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Concluye afirmando que la acción de tutela es improcedente, toda vez que lo que pretende la actora es atacar un procedimiento llevado a cabo legalmente para la adjudicación de un inmueble, respecto del cual pretende ser la única oferente y lograr de manera unilateral no verse enfrentada a más posturas, desconociendo una sana competencia como la que en efecto se presentó, en la que atendiendo los lineamientos señalados, se postularon 4 oferentes que participaron en la subasta llevada a cabo el 11 de enero de 2007.
Por lo anterior, la presente acción no es el mecanismo para buscar la protección del derecho a la vivienda digna respecto de un inmueble que habita como arrendataria y para cuya reivindicación se encuentran previstas en la legislación las acciones judiciales correspondientes.
23. El 5 de octubre de 2007, el señor Rubén Darío Ceballos Mendoza, mediante escrito radicado ante la secretaría general de esta corporación, allegó fotocopia de la escritura pública 03750, de fecha 27 de agosto de 2007 de la Notaría 42 del Círculo de Bogotá, registrada en la oficina de instrumentos públicos de Bogotá, zona centro, en la que consta la compraventa del apartamento 401 ubicado en la carrera 9 Nº 77-66 del edificio Marcela de la ciudad de Bogotá.
24. El 25 de enero de 2008, mediante escrito presentado ante la secretaría general de la Corte Constitucional, el señor Rubén Darío Ceballos Mendoza aportó fotocopia del recibo de pago del impuesto de valorización por beneficio local del apartamento 401 del edificio Marcela de la ciudad de Bogotá, cancelado el 24 de enero de 2008.
25. Remitido el fallo a esta corporación, mediante auto del quince (15) de junio de 2007, la Sala de Selección correspondiente dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
2. En el caso objeto de revisión, la señora Martha Inés Niño Sánchez, actuando por medio de apoderado, estima que sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la vivienda, fueron vulnerados por la Dirección Nacional de Estupefacientes, al haber adjudicado en venta el bien inmueble que ocupa como arrendataria, a un oferente distinto cuya oferta fue presentada dada la ampliación indebida del plazo inicial previsto en la reglamentación interna de la entidad que interpretó erróneamente el artículo 70 del Código Civil.
Los jueces de instancia, negaron la solicitud de amparo, por considerar la improcedencia de este mecanismo de protección toda vez que la accionante cuenta con otro mecanismo judicial para la defensa de sus derechos fundamentales y además no demostró la configuración de un perjuicio irremediable que pueda evitarse con el ejercicio transitorio de la acción de tutela, toda vez que la actora sigue ocupando el inmueble.
3. En relación con lo anterior, corresponde a esta Sala de Revisión establecer si una autoridad administrativa al interpretar la normatividad que regula un asunto concreto en materia civil, incurre en la vulneración de los derechos fundamentales alegados por la actora.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará cuál es el alcance de la autonomía interpretativa de las autoridades administrativas, para determinar si en el caso concreto la decisión adoptada por la Dirección Nacional de Estupefacientes, es producto de una actitud arbitraria y caprichosa que vulnere los derechos fundamentales alegados por la actora que haga procedente su protección constitucional.
Autonomía interpretativa de las autoridades administrativas. Procedencia excepcional de la acción de tutela frente a actos administrativos
4. De conformidad con la Constitución Política, todas las autoridades están sometidas al imperio de la Constitución y de la ley. Por ello, la interpretación constitucional no es tarea reservada a las autoridades judiciales, porque el legislador y las autoridades administrativas realizan sus funciones, adecuando su comportamiento a los postulados de la Carta.
Corresponde a la Corte Constitucional, conforme se desprende del artículo 241 de la Constitución, el control constitucional de normas con fuerza de ley. Así, al ser guardiana de la supremacía e integridad de la Carta, la interpretación que la Corte haga del texto constitucional es vinculante para todos los operadores jurídicos, sea la administración o los jueces.
Esta corporación (6) ha sostenido que el hecho de que la autoridad administrativa se encuentre obligada a considerar la Constitución como criterio último y definitivo para seleccionar la opción hermenéutica correcta, no implica que no goce de un relativo margen de apreciación.
Ante el texto, el intérprete del derecho se encuentra frente a una gama de opciones de sentido normativo, cuyos límites están definidos por el texto mismo, sin que ello implique que se imponga siempre una única interpretación posible.
En Sentencia C-600A de 1995, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero, la Corte afirmó que dicha apertura hermenéutica es el resultado de aplicar la Constitución a todo el ordenamiento, que torna en insuficientes los criterios de interpretación tradicionales, en particular los que se realizan sobre el tenor literal de la ley, puesto que no puede enfrentar con éxito las exigencias derivadas de una aplicación del derecho conforme a la Constitución, toda vez que las normas de la Carta son de textura abierta; ellas buscan dar espacio a múltiples concepciones de la vida y la sociedad.
Por lo anterior, los funcionarios públicos se enfrentan a un marco interpretativo dentro del cual están, prima facie, en libertad de seleccionar la opción hermenéutica (sentido normativo) que consideren ajustada al texto positivo, tanto Constitucional como legal. El carácter prima facie de la autonomía interpretativa del funcionario, se deriva de la existencia de funciones institucionales para fijar los sentidos admisibles de un texto legal o constitucional.
Sobre el particular ha afirmado la Corte Constitucional:
“Así, en el ámbito del derecho común, corresponde a la casación la tarea de unificar la interpretación de los textos legales; función que, de igual manera, se ejerce en el ámbito del derecho público por parte del Consejo de Estado. Así mismo, la interpretación que de la Constitución hace la Corte Constitucional o las restricciones a las interpretaciones admisibles de las normas legales que impone en sede de control (7) . Habiéndose institucionalizado una determinada interpretación de un texto, el aplicador está en la obligación de seguir las orientaciones de las autoridades judiciales, aunque goce de la facultad —restringida— de apartarse de dichas interpretaciones, salvedad hecha de las decisiones de exequibilidad que son imperativas en ciertos casos (C.P. art. 243)” (8) .
Así las cosas, ante la existencia de varias interpretaciones de un texto normativo, de las cuales ninguna desconoce la Constitución y en ausencia de una interpretación institucionalizada, la autoridad administrativa goza de mayor amplitud en la valoración del sentido y alcance del texto. De allí que la solución de controversias interpretativas en el orden legal sea tarea de los jueces ordinarios o la jurisdicción contenciosa administrativa (9) y que la Corte únicamente intervendrá en dicho conflicto cuando este adquiera connotación constitucional; es decir, cuando se afectan los derechos fundamentales de los destinatarios de la norma. Dicho fenómeno, ha señalado esta corporación, se presenta cuando: “(1) la interpretación efectuada por el funcionario es manifiestamente irrazonable, y, (2) la interpretación propuesta por los actores es la única admisible a la luz del texto constitucional” (10) .
Cuando la interpretación que realice la administración desborde el marco de lo razonable y, con ello se violen derechos fundamentales, es posible, siempre y cuando se den los restantes supuestos exigidos en el artículo 86 de la Constitución, acudir a la tutela como mecanismo de protección.
En conclusión, la acción de tutela resulta excepcionalmente procedente contra actuaciones administrativas en todos aquellos casos en los que la actuación de la autoridad respectiva carezca de fundamento objetivo y sus decisiones sean el producto de una actitud arbitraria y caprichosa que traiga como consecuencia la vulneración de derechos fundamentales de la persona (11) .
5. En el presente caso, la accionante considera vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la vivienda digna por la decisión de la Dirección Nacional de Estupefacientes de adjudicar al oferente que de manera extemporánea presentó una mejor oferta a través de subasta pública, el inmueble que habita como arrendataria y el cual aspiraba comprar mediante el mecanismo de enajenación directa.
Estima la actora que la entidad demandada amplió de manera indebida el plazo para la presentación de ofertas de compra de inmuebles, que en su criterio se vencía el 31 de diciembre de 2006, bajo una interpretación errada del artículo 70 del Código Civil que regula el término en meses y años y no en días, con lo cual cambió el procedimiento que estableció en su reglamentación interna.
La Dirección Nacional de Estupefacientes, sostiene que mediante Resolución 23 de 2006, se expidió el instructivo para la enajenación y administración de activos y demás bienes que forman parte del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen organizado. En desarrollo de las disposiciones allí contenidas, fue elegida como promotora la firma Inmobiliaria Ingeniarco Ltda., quien se encargó de adelantar todo el proceso de venta del inmueble reclamado por la accionante.
En relación con los mecanismos de enajenación de inmuebles prevé el instructivo la posibilidad de realizarlo en forma directa o a través de subasta pública.
El numeral 9.1.3 estipula que la oferta para compra directa
“debe presentarse al promotor en el “Formulario de oferta”, completamente diligenciado, que será elaborado por la D.N.E.
En la página web del promotor deberán publicarse los inmuebles respecto de los cuales se ha recibido oferta de compra, indicando el precio base.
Si no hubiere otra oferta en un término de diez (10) calendario a partir de la fecha de publicación de la oferta y el precio base, se celebrará la venta con el oferente” (subrayas de la Corte).
La Dirección Nacional de Estupefacientes sostiene, que el término de los 10 días calendario para el recibo de las ofertas se cuentan “de la siguiente manera: 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 y 21, pero por tratarse este último de un día domingo vacante, se procedió a extender el plazo hasta el primer día hábil siguiente es decir 2 de enero de 2007, tal como lo consagra el artículo 70 del Código Civil (...)”.
El artículo 70 del Código Civil, subrogado por el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal, estipula: “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”.
6. En este orden de ideas, la actuación que se cuestiona de la entidad accionada, consistió entonces en recibir tres ofertas de compra sobre el inmueble objeto de venta, lo que se produjo en virtud de la decisión de ampliar en dos días —hasta el 2 de enero de 2007— el término para presentarlas con fundamento en la interpretación de una norma del Código Civil que a juicio de la accionante contraría el término de 10 días calendario que la propia administración estableció para el procedimiento de enajenación de bienes inmuebles, plasmado en el punto 9.3.1 del instructivo adoptado mediante Resolución 23 de 2006.
Lo anterior significa que mientras para la accionante el término de 10 días calendario iniciaba el 22 de diciembre y terminaba el 31 de diciembre de 2006, sin importar que ese día no fuese día hábil, para la Dirección Nacional de Estupefacientes, el término se contaba desde el 22 diciembre de 2006 y se extendía hasta el 2 de enero de 2007, por ser el primer día hábil siguiente al vencimiento de los 10 días calendario, que correspondía al 31 de diciembre de 2006, que era un día no laborable.
7. Si bien el tenor literal de la norma contenida en el instructivo, permite considerar que el término de 10 días calendario se contabiliza contando todos los días en forma corrida sin excluir los domingos o feriados, para la Corte también es plenamente admisible y razonable entender que en el evento en que el último día sea feriado, el plazo se extienda al siguiente día hábil. Lo contrario, es decir, aceptar que el vencimiento del término puede darse en un día no hábil, significa restringir los derechos de los demás oferentes, en tanto que para ellos operaría el vencimiento anticipado de su plazo, por la circunstancia de que ese último día no podría hacer entrega de su oferta ya que en la oficinas no hay atención al público. Así entonces, tendrían un día menos para presentar su oferta.
El término estipulado en el instructivo, señala el tiempo de que disponen las partes para presentar sus ofertas. Esto significa que la persona para quien corre los términos sabe y confía que es ese y no otro el tiempo con el que cuenta para ejercitar sus derechos o también para cumplir con sus obligaciones. Por tanto, si el último día del término cae en un día festivo o no hábil porque la oficina receptora no tiene atención al público, un entendimiento razonable es el de extender, en los términos del artículo 70 del Código Civil, el plazo para el día hábil siguiente, con lo cual se garantiza a los oferentes que para ellos se contabilizarán todos los días del plazo y no se aplicará un vencimiento anticipado por esa circunstancia.
8. Ahora bien, desde el punto de vista de la finalidad de la disposición que es objeto de análisis, la Corte encuentra que su contenido se dirige a permitir la mayor cantidad de oferentes sobre un mismo bien, para que en igualdad de condiciones todas las personas presenten sus propuestas, con el fin de que la administración, bajo el análisis del mayor número de propuestas posibles, escoja aquella que le ofrezca un mejor precio.
Por lo anterior, la interpretación dada por la Dirección Nacional de Estupefacientes al artículo 70 del Código Civil en relación con el conteo de los plazos, se realizó según un entendimiento razonable, fue correcta y adecuada, en tanto que garantizó a todos los oferentes la disposición exacta de los términos y además cumplió con la finalidad de la norma, puesto que le permitió a la Dirección Nacional de Estupefacientes obtener los mejores beneficios y rendimientos de los bienes del Estado.
9. Advierte también esta Sala de Revisión, que la entidad obró amparada bajo el principio de la buena fe que rige las actuaciones administrativas, puesto que orientó su actuar de modo tal que protegiendo el derecho de los oferentes en igualdad de condiciones, incluido el de la demandante, aseguró el cumplimiento de los deberes propios de las autoridades públicas y en especial los que por ley se le han encomendado a la Dirección Nacional de Estupefacientes, relacionados con la correcta disposición de los bienes.
10. De conformidad con lo anteriormente expuesto, la Corte encuentra que la interpretación dada a la norma con fundamento en la cual la autoridad administrativa respaldó su decisión de extender al primer día hábil el plazo de los 10 días calendario, se efectuó dentro del ámbito de la autonomía interpretativa de que gozaba como autoridad administrativa y por tanto no puede ser reprochada constitucionalmente, en tanto que no plantea un problema de trascendencia constitucional, ni vulneran principios ni valores constitucionales, ya que son el resultado de un análisis razonado y jurídicamente admisible.
En efecto, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, la actuación adelantada por la entidad accionada no vulneró en manera alguna los derecho fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna ni tampoco el derecho a la igualdad alegados por la accionante, puesto que como ya se explicó el procedimiento para la enajenación del inmueble que habita se enmarcó dentro de los límites de la autonomía y de la razón.
Es de anotar que, el trámite de enajenación del apartamento 201 del mismo edificio, en el que fundamenta la actora la vulneración del derecho a la igualdad, se desarrolló en un escenario diferente, en donde el conteo de los 10 días calendario se inició un día antes, puesto que la oferta inicial se recibió el 21 de diciembre de 2006 y no el 22 de diciembre como en el presente caso y por tanto el último día del término finalizó el 30 de diciembre de 2006, día hábil, en el cual de conformidad con la certificación allegada por la propia empresa promotora Ingeniarco, se brindó atención habitual en el horario de trabajo (fl. 48)
11. En virtud de lo anterior, esta Sala de Revisión confirmará el fallo proferido por la subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del proceso iniciado por la señora Martha Inés Niño Sánchez contra la Dirección Nacional de Estupefacientes.
1. LEVANTAR la suspensión del término del trámite de revisión decretada mediante auto del 24 de septiembre de 2007.
2. CONFIRMAR el fallo de fecha 29 de marzo de 2007, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del proceso iniciado por la señora Martha Inés Niño Sánchez contra la Dirección Nacional de Estupefacientes.
(1) El numeral 4º del artículo 5º del Decreto 2159 de 1992, estable lo siguiente: “ART. 5º—Funciones de la Dirección Nacional de Estupefacientes. La Dirección Nacional de Estupefacientes tendrá como objetivo fundamental determinar y ejecutar los procedimientos administrativos requeridos para los siguientes fines: // (...) 4. La correcta disposición de los bienes ocupados o decomisados por su directa o indirecta vinculación con los delitos de narcotráfico y conexos, de enriquecimiento ilícito y el tipificado en el artículo 6º del Decreto Legislativo 1856 de 1989, o que provengan de su ejecución. (...)”.
(2) El artículo 2º del Decreto 1461 de 2000 establece: “ART. 2º—Reglas generales de la administración de bienes. La Dirección Nacional de Estupefacientes administrará los bienes de acuerdo con los distintos sistemas establecidos en la ley, ejercerá el seguimiento, evaluación y control y tomará de manera oportuna las medidas correctivas a que haya lugar para procurar la debida administración de los bienes. En ejercicio de dicha función le corresponde: // 1. Ejercer los actos necesarios para la correcta disposición, mantenimiento y conservación de los bienes, de acuerdo con su naturaleza, uso y destino, procurando mantener su productividad y calidad de generadores de empleos (...)”.
(3) La Ley 785 de 2002 en su artículo 1º dispone: “ART. 1º—Sistemas de administración de los bienes incautados. La administración de los bienes a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes por su afectación a un proceso penal por los delitos de narcotráfico y conexos o a una acción de extinción de dominio, conforme a la ley y en particular a lo previsto en las leyes 30 de 1986 y 333 de 1996, y el Decreto Legislativo 1975 de 2002, y con las demás normas que la modifiquen o deroguen, se llevará a cabo aplicando en forma individual o concurrente los siguientes sistemas: enajenación, contratación, destinación provisional y depósito provisional. // Sobre la aplicación de estos sistemas de administración, el Consejo Nacional de Estupefacientes no podrá ejercer funciones distintas de las previstas por el artículo 76 de la Ley 489 de 1998 para los consejos directivos de los establecimientos públicos, de acuerdo con la remisión efectuada por el artículo 82 de la misma en cuanto hace al régimen jurídico de las unidades administrativas especiales (…)”.
(4) El artículo 12 de la Ley 793 de 2002 señala: “ART. 12.—Fase inicial. El fiscal competente para conocer de la acción de extinción de dominio, iniciará la investigación, de oficio o por información que le haya sido suministrada de conformidad con el artículo 5º de la presente ley, con el fin de identificar los bienes sobre los cuales podría iniciarse la acción, de acuerdo con las causales establecidas en el artículo 2º. // En el desarrollo de esta fase, el fiscal podrá decretar medidas cautelares, o solicitar al juez competente, la adopción de las mismas, según corresponda, que comprenderán la suspensión del poder dispositivo, el embargo y el secuestro de los bienes, de dinero en depósito en el sistema financiero, de títulos valores, y de los rendimientos de los anteriores, lo mismo que la orden de no pagarlos cuando fuere imposible su aprehensión física. // En todo caso la Dirección Nacional de Estupefacientes será el secuestre o depositario de los bienes embargados o intervenidos. // Los bienes sobre los que se adopten medidas cautelares quedarán de inmediato a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes, a través del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen organizado, el cual procederá preferentemente a constituir fideicomisos de administración, en cualquiera fiduciarias vigiladas por la Superintendencia Bancaria; o, en su defecto, a arrendar o celebrar otros contratos que mantengan la productividad y valor de los bienes, o aseguren su uso a favor del Estado (...)”.
(5) “ART. 70.—[Subrogado por el artículo 62 del CRPM]. En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado a de vacante, se entenderá el plazo hasta el primer día hábil”.
(6) Ver Sentencia SU-1122 de 2001 y T-116 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(7) Sobre el particular ver, entre otras, la Sentencia C-496 de 1994.
(8) Sentencia SU-1122 de 2001, ya citada.
(9) Sentencia T-564 de 1994, T-553 de 1997, entre otras.
(10) Sentencia T-553 de 1997.
(11) Sentencia T-811 de 2003.

References: artículo 70
 artículo 70
 artículo 70
 artículo 51
 Resolución 
 artículo 209
 artículo 70
 artículo 70
 artículo 70
 artículo 70
 artículo 241
 artículo 86
 artículo 70
 Resolución 
 artículo 70
 artículo 70
 artículo 62
 Resolución 
 artículo 70
 artículo 70
 artículo 5
 artículo 6
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 76
 artículo 82
 artículo 12
 artículo 5
 artículo 2
 artículo 62