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Timestamp: 2016-10-24 14:14:29+00:00

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1C_449/2014 � � Arr�t du 7 octobre 2015
tous repr�sent�s par Me Denis Schroeter, avocat,
affectation d'une parcelle en zone � b�tir,
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, IIe Cour administrative, du 12 ao�t 2014.
Dans le cadre d'une r�vision g�n�rale de son plan d'am�nagement local (PAL), la commune d'Attalens a pr�vu d'affecter en zone � b�tir la parcelle n� 371 d'une surface de 14'292 m2, propri�t� de l'hoirie X.________. Ce bien-fonds est situ� au lieu-dit "Coquagenoud", au sud-est du quartier r�sidentiel de l'Ouche-Dessus. L'acc�s � la parcelle n� 371 est pr�vu par le prolongement d'une route de quartier existante (l'Ouche-Dessus) sur la parcelle n� 1404, actuellement grev�e d'une servitude de passage.
Par d�cision du 10 octobre 2011, le conseil communal a rejet� les oppositions d�pos�es contre la planification et confirm� que l'acc�s � la nouvelle zone constructible �tait possible.
Vingt-cinq opposants ont recouru aupr�s de la Direction cantonale de l'am�nagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) contre la d�cision communale. Par d�cision du 8 octobre 2013, la DAEC a approuv� la r�vision g�n�rale du PAL et rejet� les recours. Saisie � son tour d'un recours, la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois a confirm� cette d�cision par arr�t du 12 ao�t 2014.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, vingt-trois propri�taires domicili�s dans le quartier r�sidentiel concern� demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t cantonal et de renvoyer l'affaire � cette autorit� pour nouvelle d�cision. Le Tribunal cantonal renonce � se d�terminer sur le recours. La DAEC se r�f�re � l'arr�t attaqu� ainsi qu'� sa propre d�cision, et conclut au rejet du recours. L'intim�e propri�taire de la parcelle concern�e conclut �galement au rejet du recours. Consult�, l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial (ARE) consid�re que la parcelle litigieuse ne devrait pas �tre affect�e en zone � b�tir au motif que les exigences pos�es par l'ancien et le nouveau droit de l'am�nagement du territoire en la mati�re ne sont pas remplies. Au cours d'un second �change d'�critures, la DAEC, les recourants et l'intim�e persistent dans leurs conclusions. Invit�e � se d�terminer, la commune se r�f�re � l'arr�t attaqu�.
Le recours est dirig� contre un arr�t rendu en derni�re instance cantonale confirmant une d�cision d'approbation d'un plan d'affectation. Le recours est d�s lors en principe recevable comme recours en mati�re de droit public selon les art. 82 ss LTF et 34 al. 1 LAT, aucune des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF n'�tant r�alis�e. Les recourants sont particuli�rement touch�s par l'arr�t attaqu�, qui confirme le classement en zone � b�tir d'une parcelle situ�e � proximit� des leurs. Ils disposent d�s lors de la qualit� pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilit� sont r�unies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en mati�re sur le recours.
Le Tribunal f�d�ral applique le droit f�d�ral d'office (art. 106 al. 1 LTF).
Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014, l'art. 15 LAT (RS 700) pr�voyait que les zones � b�tir comprennent les terrains propres � la construction qui sont d�j� largement b�tis ou seront probablement n�cessaires � la construction dans les quinze ans � venir et seront �quip�s dans ce laps de temps. Selon la jurisprudence pr�valant d�j� sous l'ancien art. 15 LAT, les zones � b�tir surdimensionn�es �taient contraires � la LAT et devaient �tre r�duites (ATF 140 II 25 consid. 4.3 p. 31; 136 II 204 consid. 7 p. 211).
Le nouvel art. 15 LAT est entr� en vigueur le 1er mai 2014 et pr�voit notamment que les zones � b�tir sont d�finies de telle mani�re qu'elles r�pondent aux besoins pr�visibles pour les quinze ann�es suivantes (al. 1) et que les zones � b�tir surdimensionn�es doivent �tre r�duites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones � b�tir doivent �tre coordonn�s par-del� les fronti�res communales en respectant les buts et les principes de l'am�nagement du territoire (al. 3). Le nouvel art. 15 al. 4 LAT pr�cise ce qui suit:
De nouveaux terrains peuvent �tre class�s en zone � b�tir si les conditions suivantes sont r�unies:
a. ils sont propres � la construction;
b. ils seront probablement n�cessaires � la construction dans les quinze prochaines ann�es m�me si toutes les possibilit�s d'utilisation des zones � b�tir r�serv�es ont �t� �puis�es et ils seront �quip�s et construits � cette �ch�ance;
c. les terres cultivables ne sont pas morcel�es;
d. leur disponibilit� est garantie sur le plan juridique;
Avec cette r�vision de la LAT, le l�gislateur a entendu durcir la l�gislation pr�existante, jug�e lacunaire, en �tablissant de mani�re pr�cise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone � b�tir, ce pour mieux dimensionner ces zones (arr�t 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1; cf. Message du 20 janvier 2010 relatif � une r�vision partielle de la loi sur l'am�nagement du territoire, FF 2010 963 ch. 1.1). Si le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifi� la jurisprudence et la pratique, il apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les strat�gies de r�partition des zones � b�tir et le calcul suppos� plus pr�cis des surfaces en fonction des besoins (ALEXANDRE FL�CKIGER, La cr�ation et le dimensionnement des zones � b�tir: enjeux et m�thodes, in R�vision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81).
L'art. 38a al. 1 LAT impose aux cantons d'adapter leurs plans directeurs au nouveau droit dans les cinq ans qui suivent son entr�e en vigueur; dans l'intervalle, la surface totale des zones � b�tir l�galis�es ne doit pas augmenter dans le canton concern� (art. 38a al. 2 LAT). En dehors des cas particuliers pr�vus par l'art. 52a al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'am�nagement du territoire (OAT; RS 700.1), l'art. 38a al. 2 LAT s'applique aux recours pendants lors de l'entr�e en vigueur des modifications de la loi (arr�t 1C_612/2014 du 26 ao�t 2015 consid. 2.6). Selon l'art. 52a al. 1 OAT, en cas de recours pendant contre un classement en zone � b�tir lors de l'entr�e en vigueur du nouveau droit, "l'art. 38a al. 2 LAT ne s'applique pas � ce classement si le recours n'induit ni un r�examen ni une correction mat�rielle partielle de la d�cision d'approbation ou s'il a �t� d�pos� de fa�on t�m�raire" ("[...]�
ist Artikel 38a Absatz 2 RPG auf die Einzonung nicht anwendbar, wenn die Beschwerde weder zu einer �berpr�fung noch zu einer materiellen Teilkorrektur des Genehmigungsentscheids f�hrt oder wenn sie mutwillig erhoben worden ist�"; "�
l'articolo 38a capoverso 2 LPT non si applica all'azzonamento quando il ricorso non porta n� ad un riesame n� ad una correzione materiale parziale della decisione di approvazione oppure se � stato intentato in modo temerario�").
2.1.�Pour savoir si le moratoire de l'art. 38a al. 2 LAT s'applique, il faut selon l'OAT d�terminer si le pr�sent recours "induit un r�examen ou une correction mat�rielle partielle de la d�cision d'approbation". Cette formulation est peu claire. Pour la cour cantonale, il s'agit d'examiner si la d�cision d'approbation du plan est confirm�e au terme de la proc�dure de recours. Elle fait d�pendre l'applicabilit� du nouveau droit du sort de la cause et en d�duit implicitement que le recours doit �tre examin� � la lumi�re de l'ancien droit (en ce sens, cf. ARNOLD MARTI, Kommentar�
ad�arr�t du Tribunal cantonal du canton de Berne du 5 d�cembre 2014, in ZBl 2015 p. 182). L'ARE pr�cise dans ce m�me sens qu'en proc�dure de recours, le classement en zone � b�tir n'est soumis aux exigences mat�rielles du droit transitoire que "si la d�cision d'approbation doit �tre corrig�e, en tout ou partie, ou que l'affaire doit,�
pour d'autres motifs, �tre renvoy�e � l'autorit� cantonale pour nouvelle d�cision" (ARE, Rapport explicatif relatif � la r�vision partielle du 2 avril 2014 de l'ordonnance sur l'am�nagement du territoire, p. 29). De m�me, dans ses observations sur la pr�sente affaire, l'office f�d�ral semble indiquer que l'art. 38a al. 2 LAT ne devrait pas faire obstacle � l'approbation du plan litigieux. Cette mani�re de lire l'art. 52a al. 1 OAT est toutefois probl�matique car elle rend superflue l'indication que l'art. 38a al. 2 LAT ne serait pas non plus applicable en cas de recours d�pos� de fa�on t�m�raire. Une telle pr�cision ne serait en effet pas n�cessaire puisqu'un recours t�m�raire est n�cessairement rejet�.
2.2.�Dans la doctrine, Christa Perregaux DuPasquier, qui s'est pench�e sur la question (PERREGAUX DUPASQUIER, LAT, dispositions transitoires - ce qu'il faut savoir lors d'une mise en zone, Inforum VLP-ASPAN 1/2015 pp. 6-7), soutient une solution quelque peu diff�rente: pour savoir si la disposition transitoire pr�vue � l'art. 38a al. 2 LAT s'applique, l'art. 52a al. 1 OAT indiquerait que le contr�le du plan doit se faire � la lumi�re de l'ancien et du nouvel art. 15 LAT. S'il est conforme aux deux droits - ce que l'auteur entend par "si le recours n'induit ni un r�examen ni une correction mat�rielle partielle de la d�cision d'approbation" -, il n'est pas n�cessaire de compenser la mise en zone � b�tir au sens de l'art. 38a al. 2 LAT. Cette interpr�tation pr�sente la particularit� de donner lieu � l'application partielle du nouveau droit. Le nouvel art. 15 LAT, soit le droit de fond, s'applique d'embl�e, alors que l'art. 38a al. 2 LAT, soit la disposition transitoire, ne s'applique qu'� certaines conditions. Il est douteux qu'une ordonnance puisse imposer l'application du nouveau droit de fond � l'exclusion du droit transitoire pr�vu au niveau de la loi. A cela s'ajoute qu'il est d�licat de pr�tendre contr�ler le plan � la lumi�re du nouvel art. 15 LAT, qui pr�voit notamment que l'emplacement et la dimension des zones � b�tir doivent �tre coordonn�s par-del� les fronti�res communales (al. 3) tout en ignorant le moratoire pr�vu dans l'attente des plans directeurs n�cessaires � une planification supracommunale.
2.3.�En l'absence de la pr�cision "pour d'autres motifs" (que contient seul le rapport explicatif et non la disposition elle-m�me), il est aussi possible de comprendre l'art. 52a al. 1 OAT en ce sens qu'il suffit que les�
conclusions�prises tendent au r�examen ou � la correction mat�rielle de la d�cision pour que le droit transitoire s'applique. Dans ce cas, l'exception du recours t�m�raire prend tout son sens. Les cas de figure dans lesquels les griefs invoqu�s ne seraient pas susceptibles de conduire au r�examen ou � la correction mat�rielle du plan sont toutefois rares. On imagine des recours portant sur des points litigieux annexes, tels qu'une r�partition des frais. Si cette interpr�tation est plus pertinente d'un point de vue litt�ral, elle l'est moins d'un point de vue t�l�ologique: limit�e � des cas tr�s particuliers et n'allant pas, de toute �vidence, dans le sens pr�vu par l'organe ayant r�dig� la disposition, on ne saurait la retenir sans se r�f�rer au pr�alable aux principes g�n�raux applicables en mati�re de droit transitoire.
2.4.�De jurisprudence constante, l'autorit� de recours doit appliquer le droit en vigueur au jour o� l'autorit� de premi�re instance a statu�. Font exception � cette r�gle les cas dans lesquels une application imm�diate du nouveau droit r�pond � un int�r�t public pr�pond�rant (ATF 139 II 243 consid. 11.1 p. 259; 135 II 384 consid. 2.3 p. 390; 125 II 591 consid. 5e/aa p. 598). Cette pratique s'est form�e sur une analogie avec les dispositions du Titre final du CC, dont l'art. 1 pr�voit en principe la non-r�troactivit� des lois et l'art. 2 pr�voit que les r�gles �tablies dans l'int�r�t de l'ordre public et des moeurs sont applicables d�s leur entr�e en vigueur � tous les faits pour lesquels la loi n'a pas pr�vu d'exception. Le Tribunal f�d�ral a ainsi notamment admis que les dispositions de la nouvelle loi sur la protection des eaux, relevant d'une une t�che nationale urgente, devaient pr�venir aussi rapidement que possible une aggravation des pollutions, ce qui justifiait leur application aux recours pendants lors de son entr�e en vigueur (ATF 99 Ib 150 consid. 1 p. 153; 99 Ia 113 consid. 9 p. 125). La question s'est �galement pos�e pour une cause pendante devant le Tribunal f�d�ral lors de l'entr�e en vigueur de la LAT. Dans cette affaire, il a �t� jug� que la LAT n'apportait pas de durcissement des prescriptions en vigueur, mais permettait � la Conf�d�ration et aux cantons de prendre les mesures d'ex�cution n�cessaires. A cela s'ajoutait que la LAT, au contraire de la LEaux de 1971 (RO 1972 958), n'�tendait pas le pouvoir d'examen, r�duit, du Tribunal f�d�ral. Il n'y avait partant pas lieu d'appliquer la LAT pour la premi�re fois dans la proc�dure pendante devant Tribunal f�d�ral (ATF 106 Ib 325 consid. 2 p. 327). Le Tribunal f�d�ral a ensuite admis l'application imm�diate de la loi sur la protection de l'environnement (RS 814.01) � une cause pendante devant un tribunal cantonal lors de son entr�e en vigueur. Pr�cision �tait donn�e que l'applicabilit� de la loi ne devrait �tre d�ni�e qu'en cas de violation du principe de l'interdiction de l'arbitraire dans le cas concret (ATF 112 Ib p. 39 consid. 1c p. 43). L'applicabilit� imm�diate de nouvelles prescriptions du droit de l'environnement ou de la protection des eaux a ainsi �t� r�guli�rement rappel�e par la jurisprudence, qui a admis le proc�d� m�me lorsque les proc�dures de premi�re instance ou de recours avaient subi des retards consid�rables qui n'�taient pas imputables au requ�rant (cf. notamment ATF 119 Ib 174 consid. 3 p. 177). En revanche, de nouvelles r�gles, en mati�re de protection des eaux ou de protection de l'environnement, relatives � l'imputation des frais ne relevant pas de l'int�r�t de l'ordre public au sens de l'art. 2 du Titre final du CC, ne devaient pas �tre appliqu�es pour la premi�re fois en proc�dure de recours contre des d�cisions ant�rieures � leur entr�e en vigueur (ATF 122 II 26 consid. 3 p. 30; 101 Ib 410 consid. 3 p. 413).
En r�sum�, pour d�terminer si une application imm�diate du nouveau droit s'impose en instance de recours, il se d�gage de cette jurisprudence les crit�res suivants. Par analogie avec les r�gles du Titre final du CC, il faut que la nouvelle r�gle r�ponde � un int�r�t public majeur, dont l'application ne souffre aucun d�lai. Il convient ensuite de tenir compte du pouvoir d'examen de l'instance de recours aupr�s de laquelle la cause est pendante: un pouvoir d'examen complet en l�galit� peut d�j� suffire � une application imm�diate du nouveau droit.
Dans un contexte de surdimensionnement notoire des zones � b�tir (FF 2010 963 ch. 1.1, 980 ch. 2.3.4), la r�cente r�vision de la LAT est fond�e sur la pr�misse que les plans directeurs cantonaux jusqu'alors en vigueur ne sont pas conformes aux exigences l�gales d�finissant les besoins en zones � b�tir (FF 2010 987 ch. 2.6, 988 ch. 3.2). Il est pr�visible qu'� br�ve �ch�ance, les autorit�s cantonales et communales devront entreprendre de nombreux d�classements, op�ration manifestement plus co�teuse et plus d�licate � opposer aux propri�taires qu'un non-classement. Ainsi, en application du nouvel art. 15 al. 2 LAT, tout nouveau classement accro�tra tr�s vraisemblablement cette probl�matique, rendant n�cessaire un d�classement suppl�mentaire d'une surface �quivalente. C'est en particulier le cas dans le canton de Fribourg, o� les zones � b�tir non construites, sans m�me prendre en consid�ration les possibilit�s de densification sur des terrains d�j� b�tis, sont plus importantes que les besoins pr�vus d'ici � 2030 (ARE/FAHRL�NDER PARTNER, Zones � b�tir en Suisse - de quelle surface de zones � b�tir la Suisse a-t-elle besoin?, 2008, p. 33; cf. �galement JACQUES DUBEY, La dimension totale des zones � b�tir du canton, in Journ�es suisses du droit de la construction 2015, pp. 279-280). Dans de telles circonstances, il n'y a pas lieu de valider des plans d'affectation aggravant, par l'adoption de nouvelles zones constructibles, leur non-conformit� au nouveau droit, et d�multipliant l'ampleur des mesures de r�tablissement qui devront �tre prises � br�ve �ch�ance. Il convient d�s lors de reconna�tre � l'art. 38a al. 2 LAT un int�r�t public majeur justifiant une application imm�diate, y compris aux causes pendantes devant la derni�re instance cantonale de recours.
Le Tribunal cantonal ne pouvait donc se contenter de cautionner l'appr�ciation de la DAEC relative au besoin en zones � b�tir bas�e sur le plan directeur cantonal pr�sum� d�suet. Le nouvel art. 15 LAT n�cessitant une adaptation du plan directeur cantonal pour pouvoir �tre appliqu� en connaissance de tous les �l�ments � prendre en consid�ration, en l'�tat, seul l'art. 38a al. 2 LAT peut �tre appliqu� directement. En cons�quence, conform�ment � cette disposition, toute nouvelle affectation de terrains en zone � b�tir ne peut �tre admise que moyennant compensation par un d�classement d'une surface �quivalente dans le canton. Tel n'�tant pas le cas en l'esp�ce, le plan d'affectation ne peut �tre confirm�.
Au vu de ce qui pr�c�de, le recours doit �tre admis et l'arr�t cantonal annul�, de m�me que la d�cision d'approbation du plan rendue par la DAEC. L'intim�e, qui succombe, supportera les frais de justice et versera des d�pens aux recourants, qui obtiennent gain de cause avec l'aide d'un avocat (art. 66 al. 1 et 68 al. 1 LTF). Il convient de renvoyer le dossier � la cour cantonale pour nouvelle d�cision sur les frais et d�pens de sa proc�dure, puis � la DAEC pour examen et, cas �ch�ant, validation partielle du plan � la lumi�re des consid�rants qui pr�c�dent.
Le recours est admis. L'arr�t attaqu� est annul�, de m�me que la d�cision rendue le 8 octobre 2013 par la Direction de l'am�nagement, de l'environnement et des constructions du canton de Fribourg; la cause est renvoy�e � la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, pour nouvelle d�cision sur les frais et d�pens cantonaux, puis � la Direction de l'am�nagement, de l'environnement et des constructions du canton de Fribourg pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants.
Une indemnit� de 3'000 fr. est allou�e aux recourants, � la charge de l'intim�e.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux mandataires des parties, � la Commune d'Attalens, � la Direction de l'am�nagement, de l'environnement et des constructions du canton de Fribourg, et au Tribunal cantonal du canton de Fribourg, IIe Cour administrative, ainsi qu'� l'office f�d�ral du d�veloppement territorial.

References: art. 82
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 ATF 
 art. 15
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