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Timestamp: 2019-10-17 03:22:30+00:00

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﻿ Sentencia T-1080 de diciembre 12 de 2012
SENTENCIA T-1080 DE 12 DE DICIEMBRE DE 2012
CONTENIDO:EL AGUA COMO RECURSO NATURAL NO RENOVABLE SE CONSTITUYE COMO FUNDAMENTAL PARA LA SUBSISTENCIA DEL PUEBLO INDÍGENA. ES NECESARIO CONTAR CON LA PARTICIPACIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN CUANTO AL SUMINISTRO Y LA DISTRIBUCIÓN DE CORRIENTES DE AGUA, ESTO EN ARAS DE GARANTIZAR LA PROTECCIÓN QUE LES CONCIERNE. EL AGUA COMO RECURSO NATURAL NO RENOVABLE SE CONSTITUYE COMO FUNDAMENTAL PARA LA SUBSISTENCIA DEL PUEBLO INDÍGENA Y PARA LA GARANTÍA DE OTROS DERECHOS COMO EL DE LA ALIMENTACIÓN Y DEBE SER GARANTIZADA EN LAS CANTIDADES NECESARIAS PARA QUE LA COMUNIDAD INDÍGENA PUEDA LLEVAR A CABO SUS ACTIVIDADES AGRÍCOLAS ALIMENTARIAS, POR LO TANTO, CUALQUIER MEDIDA QUE LAS ENTIDADES TOMEN SOBRE EL RECURSO NATURAL, DEBE SER CONSULTADA CON LA COMUNIDAD EN TANTO AFECTARÍA DIRECTAMENTE SU INTEGRIDAD ÉTNICA, SOCIAL Y CULTURAL. ESTO NO QUIERE DECIR QUE SEA LA COMUNIDAD QUIEN DECIDA COMO DEBE LLEVARSE A CABO DICHA REGULACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES, COMUNIDAD INDÍGENA, RECURSOS NATURALES RENOVABLES, DERECHO DE UTILIZACIÓN DE AGUAS, CONSULTA PREVIA AMBIENTAL A COMUNIDAD INDÍGENA, CONSULTA PREVIA
REVISTA TUTELA N°:161 DE MAYO DE 2013, PG.768
Sentencia T-1080 de diciembre 12 de 2012
Ref.: Expediente T-3.191.350
Acción de tutela presentada por el Resguardo Indígena Paniquita en contra de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, CAM.
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub —quien la preside— Alexei Julio Estrada y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente
En la revisión del fallo proferido por la Sala Segunda de Decisión Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, que confirmó el dictado por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva, en la acción de tutela incoada por el Cabildo Indígena Paniquita en contra de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, CAM.
El señor Nelson Darío Rincón García, obrando en nombre y representación del Resguardo Indígena Paniquita, interpuso acción de tutela en contra de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena —en adelante CAM—, por considerar que dicha entidad vulneró los derechos fundamentales del resguardo al debido proceso, a la consulta previa y a la autonomía y administración, conforme a los siguientes:
1.1.1. Afirma que el pueblo indígena de los Dujos Tamaz-Páez es originario del departamento del Huila y cuenta con territorio ancestral reconocido en la escritura Nº 107 del 8 de agosto de 1969.
1.1.2. Señala que, actualmente, en los territorios donde se encuentra establecida la comunidad indígena, se ubican los municipios de Neiva y Rivera.
1.1.3. Relata que las tierras donde actualmente habitan pertenecían previamente a la hacienda Villanohora, pero en el año 1989, el extinto Incora les devolvió parte del territorio ancestral y se constituyó el actual Resguardo Paniquita.
1.1.4. Sostiene que al ser nuevamente reconocido como resguardo, la comunidad indígena tiene un tratamiento especial respecto de sus elementos administrativos, ambientales, económicos, productivos, etc., aspectos que, según indica, no ha podido desarrollar debido a que la CAM ha expedido resoluciones que regulan las concesiones y servidumbres de agua que nacen y cruzan el territorio del resguardo, sin el desarrollo de la respectiva consulta previa, afectando los derechos colectivos de la comunidad.
1.1.5. De acuerdo a lo anterior, hace el siguiente relato de la forma como la CAM ha manejado la servidumbre de agua frente a la comunidad y su territorio:
— Al resguardo les fueron entregadas 958 hectáreas en total, de las cuales, 600 están en calidad de reserva conforme a la Ley 2ª de 1959.
— Dado que el terreno es predominantemente secano y de tendencia árida, las 600 hectáreas son irrigadas por el 60% del cauce del río Arenoso, razón por la cual, la autoridad del cabildo decretó esta zona como de reserva acuífera, faunística y de flora. De esta forma, tan solo les quedan 358 hectáreas para la producción y manutención de 62 familias, es decir, 282 personas.
— De estas 358 hectáreas, 180 conforman las mejores planicies.
1.1.6. Así, indica que la CAM y los propietarios vecinos no han permitido que el resguardo tenga un adecuado suministro de agua, “precisamente porque así lo estipulan las resoluciones de concesiones de agua y servidumbres dentro del territorio del resguardo y por ello esta zona que es seca sin agua se afecta negativamente el nivel de vida de la comunidad”.
1.1.7. En este sentido, considera contradictorio el hecho de que la comunidad al contar con un extenso territorio, esté “en condiciones de pobreza y marginalidad, en la medida que teniendo posibilidades y medios básicos como son territorio y producción de agua, no puedan usufructuar adecuadamente estos recursos”.
1.1.8. Así, afirma que las concesiones de agua que la CAM otorgó sobre las quebradas La Medina, El Barato, El Humeque, El Chorro, El Jagual, El Salado, El Neme, La Chuquía, Zanja Verde y El Arenoso, violaron el debido proceso de la comunidad, por cuanto no se les consultó sobre tales actos, siendo la consulta el instrumento jurídico adecuado para solucionar este tipo de conflictos.
1.1.9. Narra que los propietarios vecinos de la comunidad han sumado fuerzas para entrar a disputar las concesiones de agua, pues el resguardo “tomo (sic) agua de los chorros y quebradas que nacen en el resguardo tratando con ello de mejorar el sistema de distribución de aguas de forma equitativa”, para de este modo, poder adecuar y regar los terrenos sin producción.
1.1.10. Señala que las medidas tomadas por la comunidad, fueron objeto de una acción de tutela interpuesta por el procurador regional agrario en contra del cabildo y de la CAM, la cual tenía como fin el restablecimiento de las concesiones.
1.1.11. Aduce que han instaurado diversos derechos de petición donde solicitan la realización de la consulta previa, pero no han obtenido respuesta.
1.1.12. Respecto a las actuaciones de la CAM, indica que el 27 de abril de 2011, esta aprobó un acuerdo con el cual se pretende la reglamentación del uso del agua del río Arenoso, lo que implica la intervención de los afluentes que se encuentran dentro del resguardo.
1.1.13. Manifiesta que con las actuales concesiones de agua se perjudica gravemente todo el plan de vida de la comunidad, “pues sin un sistema productivo económico adecuado a sus necesidades y perspectivas es imposible desarrollarlo en especial los programas costumbristas culturales en el área agrícola [se refieren a la rotación de suelos y cultivos]”.
1.1.14. Continúa su relato señalando que al realizar los estudios técnicos, proferir las reglamentaciones y emitir resoluciones, la CAM desconoce las actividades colectivas y costumbres milenarias de la comunidad indígena, vulnerando así sus derechos colectivos, pues nunca han tenido en cuenta la caracterización, las costumbres, y la cultura que representan.
1.1.15. Narra que el origen del conflicto por las aguas del territorio indígena se debe a que los propietarios vecinos o “colonos”, como ellos los llaman, constantemente cambian el curso del agua, acto con el cual irrespetan los acuerdos sobre la provisión del líquido a los territorios indígenas, dado que ambos grupos comparten los mismos afluentes hídricos. Por lo anterior, sostiene que la comunidad indígena ha tenido que ir hasta el sitio de la servidumbre y restaurar el servicio de agua para distribuir en el territorio.
1.1.16. Por la anterior situación, la comunidad impetró solicitud escrita ante la CAM. Como resultado de la petición, sostiene que la gobernación del Huila convocó una reunión de concertación para debatir dicha problemática, con el fin de determinar si es procedente la consulta previa para el caso de las concesiones de agua. Al respecto, afirma que el Ministerio del Interior emitió un concepto favorable frente a la procedencia de la consulta previa.
1.1.17. Debido a esto, los campesinos y “colonos” presentaron quejas ante la CAM y la Procuraduría Agraria del Huila, por lo cual, la CAM profirió una resolución en la cual indicó que la comunidad indígena estaba percibiendo más del cauce asignado en las concesiones, autorizando a la procuradora agraria y a la comisaría a restaurar la distribución equitativa de agua.
1.1.18. Afirma que con posterioridad a dicha decisión, la procuraduría agraria interpuso acción de tutela en contra de la CAM y la comunidad indígena, cuya principal pretensión era que se tutelara el derecho fundamental al agua de los propietarios privados de la zona. Esta tutela, según señala, no prosperó y, por el contrario, se ordenó a la CAM iniciar los procesos para llevar a cabo la consulta previa. Sin embargo, en segunda instancia, ese fallo se revocó y se negó la tutela por improcedente.
1.1.19. Tras estas decisiones, la propia comunidad presentó dos escritos ante la CAM. El primero de ellos, el 9 de agosto de 2010, solicitando la concertación en los procesos de concesión de aguas, frente a lo cual no obtuvieron respuesta. El segundo, sin fecha relacionada, pidiendo lo mismo, frente al cual les manifestaron que las concesiones ya estaban reguladas y no procedía ninguna revisión.
1.1.20. El 24 de septiembre de 2010, presentaron otro derecho de petición ante la CAM, solicitando la realización de la consulta previa. En respuesta, la CAM manifestó que dicha inquietud iba a ser consultada con el Ministerio del Interior, el cual, dando trámite, emitió un concepto en diciembre de 2010, señalando la negativa de llevar a cabo la consulta previa.
1.1.21. Ante la negativa a sus solicitudes, el 27 de abril de 2011, la comunidad decidió dirigirse directamente al Ministerio del Interior, con el fin de que intervenga en el proceso y solucione la problemática. En respuesta, el ministerio envía una comisión del grupo de asuntos indígenas, quienes se hicieron presentes entre el 18 al 20 de mayo de ese mismo año en el territorio del resguardo. La visita dio como resultado la recomendación de suspender la medida preventiva a la CAM, sobre la concesión de las aguas. No obstante, según señala la comunidad, por “esos mismos días casualmente la CAM en oficio del 18 de abril, manifiesta que según el Ministerio de Ambiente y concepto emitido por el grupo de consulta previa del Ministerio del Interior no es viable la realización de la consulta previa para comunidades indígenas en tratándose de la reglamentación de corrientes hídricas”.
1.1.22. Con base en la anterior recomendación, la CAM profirió un acuerdo en el que suspendió las medidas preventivas y al mismo tiempo se comprometió a realizar las actualizaciones de las concesiones de agua, pero sin proceder a efectuar la consulta previa, de acuerdo con el concepto descrito anteriormente.
1.1.23. Al respecto, sostiene que el inconveniente no es tanto que no tengan acceso al agua, sino que no la pueden aprovechar según sus necesidades y para poder desarrollar sus procesos productivos.
1.1.24. Concluye manifestando que los pueblos indígenas son autoridades ambientales en su territorio y no comprenden “(…) que se afirme de forma ambigua que no se puede desarrollar la consulta previa en estos casos, cuando se está afectando elementos vitales como el agua, su sistema productivo, económico y de desarrollo”.
1.2.1. Copia de un escrito dirigido a la CAM por parte de la Comunidad Indígena de Dujos Tamaz-Páez, fechado el 5 de abril de 2010.
1.2.2. Copia del “Acta de reunión de concertación para atender el derecho de petición interpuesto por los pueblos indígenas de los resguardos Paniquita y la Gabriela, a la gobernación del Huila, la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena (CAM), el Incoder y el Ministerio del Interior y de Justicia”, con fecha del 6 de mayo de 2010.
1.2.3. Copia de un escrito en donde el Ministerio del Interior y de Justicia responde a una solicitud sobre consulta previa enviada por la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, con fecha del 21 de julio de 2010.
1.2.4. Copia del fallo de tutela proferido el 16 de septiembre de 2010 por el Juzgado Único Promiscuo Municipal de Rivera (Huila), dentro del proceso instaurado por el Procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario de Huila y Caquetá, en contra del Cabildo Indígena Paniquita y la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena.
1.2.5. Copia del fallo de segunda instancia en el proceso de la acción de tutela reseñada con anterioridad, proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Neiva el 19 de octubre de 2010.
1.2.6. Copia de una solicitud dirigida al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por parte del Resguardo Indígena de Paniquita, fechada el 9 de agosto de 2010.
1.2.7. Copia de un escrito con fecha del 12 de octubre de 2010, en el que la CAM responde a la solicitud elevada por el gobernador mayor del Resguardo Indígena Dujos-Tamaz Páez del Caguán, acerca del procedimiento para iniciar la consulta previa.
1.2.8. Copia de un escrito fechado el 4 de abril de 2011, dirigido por la comunidad indígena a la CAM, en donde solicitan la nulidad de las resoluciones 0383 del 20 de abril de 2001, del 22 de abril de 2002, sobre la reglamentaciones y concesiones de agua dentro del Resguardo Paniquita.
1.2.9. Copia de un escrito con fecha del 19 de mayo de 2011, con el cual la dirección de asuntos indígenas, minorías y Rom del Ministerio del Interior y de Justicia le manifiesta a la CAM la necesidad de buscar salidas definitivas a la problemática del sector, a pesar del concepto previo del grupo de consulta previa del mismo ministerio y en razón a los señalado por la Sentencia T-129 de 2011.
El Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva avocó el conocimiento de la acción de tutela y mediante auto calendado el 24 de junio de 2011, ordenó correr traslado de la misma a Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena (CAM), entidad que a su turno contestó en la siguiente forma:
1.3.1. Respuesta de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena (CAM).
Por intermedio de apoderado judicial, la CAM indicó que en ejercicio de la autoridad ambiental que le confiere la ley, profirió la Resolución 0845 del 8 de abril de 2010, por la cual impuso como medida preventiva “la suspensión inmediata de la captación de agua en exceso la derivación quinta derecha de la quebrada El Chorro ajustándose a la cantidad y uso concesionado mediante Resolución 383 del 20 de abril de 2001”. En el mismo sentido, impuso amonestación escrita de “no interferir en el uso legítimo de los demás usuarios de la Quebrada El Chorro” y “no dar destinación diferentes a las aguas de la prevista en la Resolución 383b de concesión”.
2.1. Sentencia de primera instancia - Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva.
En este orden de ideas, señaló que como mecanismo de protección judicial, la acción de tutela se tornaba improcedente, pues resultaba evidente que las resoluciones expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena datan de hace 10 años en promedio. Igualmente, sostuvo que “tampoco se acredita la inminencia de un perjuicio irremediable por la demora del trámite administrativo que debe impulsarse en aras de dilucidar el punto de la consulta previa. Debate reabierto con la promoción del reclamo de la comunidad, donde por el hecho de existir criterios divergentes o conceptos revaluados en los ministerios, tampoco este juzgador está facultado para precipitarse a prejuzgar una decisión negativa (…)”.
2.1. Impugnación.
2.2. Sentencia de segunda instancia - Tribunal Superior de Neiva, Sala Segunda de Decisión Civil - Familia - Laboral.
Mediante auto calendado el 16 de diciembre de 2011, la Sala Séptima de Revisión procedió a decretar las siguientes pruebas:
“PRIMERO. Con el propósito de tener un mejor conocimiento de los hechos que ocasionaron la presente acción de tutela y de la situación social, cultural y económica de la comunidad accionante, ORDENAR LA PRÁCTICA DE UNA INSPECCIÓN JUDICIAL en la zona del territorio del Resguardo Indígena Paniquita ubicado en el kilómetro 15 del anillo vial Neiva - Rivera por el Corregimiento del Caguán, para lo cual se COMISIONA al Juez Tercero Civil del Circuito de Neiva. La diligencia deberá practicarse el día 18 de enero de 2012 a las 10 a.m., y su finalidad será determinar y constatar, a través de registro fotográfico y de ser posible fílmico, en qué medida la concesión en el manejo de los afluentes hídricos del río Arenoso afecta a la comunidad, en particular, aspectos como el desarrollo agrícola, sus prácticas alimentarias, culturales, etc.
SEGUNDO. SOLICITAR a la Defensoría del Pueblo disponer de un funcionario que tenga conocimiento sobre la problemática de la zona y que sirva de acompañamiento a la diligencia descrita en el numeral anterior. Posteriormente, se deberá REMITIR a esta corporación un informe detallado del resultado de la diligencia. Para el cumplimiento de este ordinal, por intermedio de la secretaría general, se le enviará copia del expediente de la referencia.
TERCERO. Por Secretaría General PONER EN CONOCIMIENTO de los ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Interior —grupos de consulta previa y asuntos indígenas—, a la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, a la Procuraduría General de la Nación, a las alcaldías municipales de Rivera y Neiva (Huila), del escrito de tutela y sus anexos, para que en un término de 1 mes contado a partir de la notificación del presente auto, manifiesten lo pertinente sobre los hechos que dieron origen a la interposición de la demanda, para lo cual se les enviará copia de la misma.
CUARTO. ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena (CAM) que rinda un informe detallado acerca del estado actual de las concesiones para el uso y aprovechamiento del agua de uso público de las quebradas el Humeque, el Chorro, el Jagual, la Medina y zanja Verde, que irrigan el Resguardo de Paniquita y fueron autorizadas mediante las resoluciones 0355 del 22 de abril de 2002, 0383 del 20 de abril de 2001 y 0421 del 9 de mayo de 2002. Además, se le solicita que:
a) Indique cuáles han sido las concertaciones con la comunidad del Resguardo de Paniquita frente al uso de las aguas que provienen de los afluentes antes mencionados,
b) Explique las razones por las cuales no se ha realizado la consulta previa.
QUINTO. INVITAR al Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), a la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), a las facultades o programas de antropología de las universidades Nacional de Colombia, Surcolombiana, del Cauca y de Los Andes, la facultad de jurisprudencia de la Universidad del Rosario y a la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura —FAO— con representación en Colombia (calle 72 Nº 7-82 Oficina 702, Bogotá), para que en el término de 1 mes contado a partir de la notificación del presente auto, si lo consideran pertinente, emitan un concepto técnico sobre la demanda de la referencia, para lo cual se les enviará copia de la misma por intermedio de la secretaría general”.
3.1. Entidades estatales.
3.1.1. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Por lo anterior, consideró que dado el ministerio que representa se “encuentra encargado de fijar políticas ambientales a nivel nacional” y “son las corporaciones autónomas regionales las encargadas de ejecutar dichas políticas”, está demostrada la excepción de falta de legitimación por pasiva del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en cuanto no tuvo injerencia alguna en la expedición de las resoluciones que reglamentaron el uso de corrientes hídricas dentro del territorio del resguardo.
3.1.2. Ministerio del Interior - dirección de consulta previa.
Explicó en su escrito que conforme a lo dispuesto en el Decreto 1541 de 1978, las corporaciones autónomas regionales son las que reglamentan el uso y aprovechamiento de las corrientes de agua. En tal sentido, indicó que la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, con jurisdicción en el departamento del Huila, mediante Resolución 0383 del 20 de abril de 2011, reglamentó el uso y aprovechamiento de la corriente El Chorro y Umeque. Igualmente, sostuvo que con dicha resolución, “a la comunidad indígena se le otorgó un caudal de 47,9 l/seg. en época de verano y 48,35 l/seg. en época de invierno (que equivalen en promedio al 60,93% del caudal total de reparto de afluente) lo que demuestra que cerca de la mitad del caudal promedio de este afluente esta (sic) asignado al resguardo para los siguientes usos: Pastos: 8 has; Otros cultivos: 20 has; funcionamiento de un pelton; Abrevadero 300 cabezas de ganado; Lagos 0,7 has. Y de la quebrada el Umeque le fue otorgado a la Comunidad Indígena Paniquita 3.94 l/seg. en época de invierno y 2,4 l/seg. en época de verano para irrigar 5 has de pasto y para abrevadero de 80 cabezas de ganado”.
También hizo referencia otras dos resoluciones de la CAM, como la Nº 0421 del 9 de mayo de 2002(1) y la Nº 0355 del 22 de abril de 2002(2), las cuales reglamentan el uso y aprovechamiento de las quebradas La Medina y El Jagual, Zanja Verde, respectivamente.
3.1.3. Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena - CAM.
En el informe presentado por la CAM acerca del estado actual de las concesiones para el uso de las aguas que benefician al predio del Resguardo Paniquita, detalló la distribución que se ha hecho de cada una de las corrientes en la siguiente forma:
Corriente El Chorro - Resolución 0383 del 20 de abril de 2001
Derivación Usos Caudal invierno (lps(3)) Caudal verano
5 derecha 8 has. Pastos; 20 has. Otros cultivos; 20 lps. Pelton; abrevaderos, 300 cab.; 0.7 ha. Lagos. 48.35 47.79
Corriente el Humeque - Resolución 0383 del 20 de abril de 2001.
Derivación Usos Caudal invierno (lps) Caudal verano (lps)
1 izquierda 5 has. Pastos; abrevaderos, 80 cab. 3.94 2.40
Corriente El Jagual - Resolución 0355 del 22 de abril de 2002 (la cual reglamentó el uso y aprovechamiento de las aguas de las quebradas El Jagual, nacimiento Zanja Verde y nacimiento Chiquía, que discurre en jurisdicción del municipio de Rivera).
4 derecha 3 has. Otros cultivos 1.95 0.60
2 derecha 11 has. Pastos; 4 has. Otros cultivos 10.60 8.46
Corriente La Medina - Resolución 0421 del 9 de mayo de 2002.
4 derecha 9 has verano y 12 has en invierno, par otros cultivos; 80 cab. en lagos. 9.03 12.03
3.1.4. Procuraduría General de la Nación - procuraduría delegada para asuntos ambientales y agrarios.
El Ministerio Público consideró que si bien la Comunidad Indígena Paniquita ejerce jurisdicción en algunos asuntos dentro de su territorio, en desarrollo de su papel como autoridad ambiental, es la CAM la encargada de regular y reglamentar el uso de las corrientes de agua tantas veces mencionadas. En tal sentido, aseguró que la comunidad no podría regular el recurso del cual es una de las usuarias.
Por lo anterior, concluyó que “la consulta previa no es el mecanismo idóneo para solucionar el conflicto por el agua entre la comunidad de Paniquita y los campesinos vecinos del resguardo. La CAM debe adelantar procesos de reglamentación casados en criterios técnicos y de equidad que atiendan las necesidades de las dos comunidades con participación de las mismas”.
3.2. Inspección judicial.
La diligencia contó con el acompañamiento de un ingeniero agrónomo actuando como perito en la materia, los delegados de la Defensoría del Pueblo y el señor José Humberto Quiroga, presidente de la Asociación de Cabildos Indígenas del Huila. Se llevó a cabo en el resguardo de la Comunidad Indígena Paniquita, ubicado en el kilómetro 15 del anillo vial Neiva - Rivera. Dentro de las generalidades plasmadas por el despacho acerca del resguardo, se estableció lo siguiente:
“Consta de mil cuarenta hectáreas (1.040 has), distribuidas en setecientas (700 has) debidamente encerradas y reforestadas porque allí nacen las quebradas El Chorro, El Higuerón, El Humeque, Jagual, El Barato y treinta (30) vertientes más (nacederos), según el Ministerio del Interior y de Justicia en esa época, dirección de asuntos indígenas. El resto de hectáreas están distribuidas para la vivienda de treinta (30) familias y producción comunitaria de sesenta y dos (62) que componen el resguardo, treinta y dos (32) de ellas no viven aquí por cuestión de espacio en total son cuatrocientas catorce (414) personas. Tenemos cultivos de pan coger, como cachaco, maíz, ahuyama, plátano, guineo, maracuyá, badea, uva y esporádicamente flores exóticas, jamaica, arroz, cacao, tenemos dos potreros con pasto natural y rastrojo, con aproximadamente ciento veinte (120) cabezas de ganado al mayor valor”.
“(…) en el recorrido se llegó hasta la parte más alta de la quebrada El Chorro como se aprecia en el registro fotográfico que se presenta, sitio donde se realiza los rituales de sanación y rezos de la comunidad; de allí descendiendo quebrada abajo se encuentra una gran diversidad de nacederos o manantiales de agua que brotan de las rocas y del suelo que son aportantes de cauce de la quebrada El Chorro (…) Sobre la quebrada El Chorro existe la bocatoma y una obra de repartición compuerta concreto donde se extrae el agua que se conduce por un canal en tierra y que llega a un desarenador y luego a un tanque de almacenamiento para distribuir el agua a la comunidad, en dicha bocatoma se constató que la quebrada es vertida nuevamente a la quebrada El Chorro y según lo manifestado por el acompañante el señor Juan Vicente Ríos, que la comunidad no ha podido hacer uso del agua de la quebrada El Chorro para su uso, ya que por terrenos del señor Rafael Collazos, por el mal manejo de suelo talado y dejado para potreros ha ocasionado un deslizamiento de la loma por donde transita el canal que conduce agua a la comunidad viéndose afectado desde el mes de noviembre del año 2011 por efecto del periodo invernal presentado por el fenómeno de La Niña, como se puede constatar y apreciar en los registros fotográficos anexos. La comunidad por no contar con el vital liquido agua (sic) de la fuente principal de la quebrada El Chorro dentro del predio de la comunidad, siendo aportante a la quebrada La Median, y en la parte baja fuera del predio aporta las aguas a la cuenca de la quebrada El Arenoso. Otro quebrada (sic) observada fue la quebrada Jagual donde la parte alta se tiene con una gran diversidad de especies arbustivas y guadua para su conservación de la microcuenca y dichas aguas son aportantes directa a la cuenca de la quebrada El Arenoso, donde dicha quebrada Jagual cruza el predio por el medio y en la parte baja el agua es distribuida a predios de colonos de la vereda como se puede evidenciar en los registros fotográficos anexos”.
“(…) con las restricciones del recursos (sic) hídricos del uso y manejo de distribución de las aguas para las necesidades de la Comunidad Indígena Paniquita integradas por 62 familias de las cuales tan solo pueden existir 30 familias en un área aproximada de 350 hectáreas de las cuales 180 hectáreas aproximadamente posee planicies aptas para ser explotadas y cultivadas en desarrollo de proyectos productivos agrícola, pecuario, piscicultura y productos de autoconsumo para la calidad de vida de las personas que integran la Comunidad del Resguardo Indígena Paniquita dentro del predio, como se constató el día de la inspección judicial, el predio de encuentra sin suministro de agua del cual se toma sobre la quebrada El Chorro, por causa del invierno se encuentra obstruido por deslizamientos de suelos por predio vecino del señor Rafael Collazos, desde noviembre del año 2011… por lo tanto con las restricciones del recurso hídrico del uso y manejo de distribución de aguas para las necesidades de la Comunidad Indígena Paniquita, del cual cuenta con varias quebradas y nacederos dentro del predio y programas de conservación de cuencas hídricas, dicha comunidad se está afectando la parte socioeconómica y cultural de las actividades de proyectos productivos y desarrollos agrícolas de los cultivos establecidos como maracuyá, badea, cholupa, uva, maíz, caco (sic), plátano, caña, arroz, como conflictos de violencia, agresión por disputa con los propietarios de predios vecinos y colonos con el resguardo”.
3.3. Conceptos técnicos y académicos.
3.3.1. Instituto Colombiano de Antropología e Historia - ICANH.
3.3.2. Universidad Nacional de Colombia - facultad de ciencias humanas.
La Universidad Nacional de Colombia considera que los pueblos indígenas han pasado de ser una mera realidad fáctica a ser sujetos de derechos fundamentales. Con esta apreciación, estima que es deber del Estado velar por su protección y conservación, así como por la de los elementos que se tornan vitales para lograr esto, tales como su cultura, economía, prácticas religiosas y demás. Este deber convierte a los pueblos indígenas en sujetos de especial protección, razón por la cual se hacen acreedores de derechos que deben ser reconocidos y protegidos por las instituciones estatales.
“(…) debería tenerse en cuenta los derechos humanos de la colectividad indígena, como son la distintividad, el derecho a lo propio, el derecho al mejoramiento económico y social, y el derecho preferente, que aunados a los preceptos constitucionales colombianos en especial del artículo 7º de nuestra Carta Política donde se reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana, permitirían buscar la viabilidad, también constitucional, de la consulta previa a la Comunidad Paniquita, pues el hecho de que hayan pasado casi diez años para reclamar su derecho no es óbice para que el juez constitucional se percate de una presunta violación de los derechos de esta comunidad, ya que tal vez si no lo hicieron antes, es porque desde su dinámica social podían sustentarlo solo hasta el momento en que interpusieron la tutela fue que se vieron afectado por tal circunstancia, misma que generó el invocar su derecho constitucional a la consulta previa como mecanismo para defender sus derechos. En este sentido, la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena podría junto a la comunidad revisar la situación actual y, con base en ello, considerar si las resoluciones vigentes ameritan modificación o derogación”.
3.3.3. Universidad del Cauca - facultad de derecho, ciencias políticas y sociales.
Inicialmente, la Universidad del Cauca expone los acontecimientos más relevantes acerca del problema suscitado entre la Comunidad Indígena Paniquita y la CAM, respecto de las resoluciones que reglamentaron las concesiones de agua que atraviesan el resguardo. En esta tarea, detalla cronológicamente los momentos en que se expidieron cada una de las resoluciones, las peticiones elevadas por el resguardo a la CAM y al Ministerio del Interior, y las respectivas respuestas y conceptos emitidos.
Luego, realiza un recuento histórico de los procesos colonizadores que tuvieron lugar en la zona que hoy comprende el predio del Resguardo Paniquita. En este sentido, expone las características geográficas del lugar y los aspectos culturales y costumbristas en cuanto al aprovechamiento del agua.
En conclusión, considera que “en el contexto de los aspectos históricos, geográficos y culturales antes mencionados, la reglamentación del uso y aprovechamiento de las corrientes de agua atraviesan el territorio indígena es relevante para la supervivencia y bienestar integral de la comunidad tal, le concierne directamente, por lo cual es imperativa la participación de la comunidad mediante el mecanismo de consulta previsto en el artículo sexto del convenio 169 de la OIT”.
3.3.4. Universidad de Los Andes - facultad de ciencias sociales.
En los años 2001 y 2002, la Corporación Autónoma del Alto Magdalena expidió varias resoluciones con las que reglamentó el uso y aprovechamiento de un determinado número de quebradas que atraviesan el territorio del Resguardo Indígena Paniquita y, además, también irrigan las propiedades de otras personas que habitan el mismo sector rural. El resguardo considera que estas resoluciones carecen de validez, pues se expidieron sin que se hubiese surtido el proceso de consulta previa, proceso que era necesario ya que de tales recursos hídricos depende gran parte de su desarrollo económico, cultural y religioso.
De esta manera, corresponde a la Corte Constitucional determinar si se han vulnerado los derechos fundamentales a la integridad étnica y cultural, a la consulta previa y al agua de la Comunidad Indígena Dujos Tamaz-Paez del Resguardo Paniquita, ubicado en las inmediaciones de los municipios de Rivera y Neiva en el departamento del Huila, ante la expedición de varios actos administrativos por parte de la CAR, en los cuales aseguran se les restringe la cantidad de agua para atender sus necesidades agrícolas, alimenticias y culturales.
4.3.1.1. El artículo 7º de la Constitución señala como un deber estatal el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana, correspondiéndole garantizar la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el país (art. 70), la protección de las riquezas culturales y naturales de la Nación (art. 8º), el respeto a la autodeterminación de los pueblos en el manejo de las relaciones exteriores (art. 9º) y el reconocimiento de que los dialectos y lenguas de los grupos étnicos son oficiales en sus territorios.
Bajo dicho enfoque, esta corporación también ha expresado que la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas aprobada por las Naciones Unidas en el año 2007, es un instrumento internacional que sirve de pauta al juez constitucional para la interpretación de los derechos fundamentales de las comunidades tribales(4).
4.3.1.3. A partir del anterior marco general, la jurisprudencia ha entendido que (i) las comunidades indígenas son sujetos de derechos fundamentales; esos derechos no son equivalentes a los derechos individuales de cada uno de sus miembros ni a la sumatoria de estos; y (iii) los derechos de las comunidades indígenas no son asimilables a los derechos colectivos de otros grupos humanos. Sobre el particular, la Sentencia T-380 de 1993(5), sostuvo:
“Los derechos fundamentales de las comunidades indígenas no deben confundirse con los derechos colectivos de otros grupos humanos. La comunidad indígena es un sujeto colectivo y no una simple sumatoria de sujetos individuales que comparten los mismos derechos o intereses difusos o colectivos”.
4.3.2. El derecho fundamental a la consulta previa de los pueblos indígenas.
Para esta corporación, la obligación estatal de consultar previamente a los grupos étnicos cada vez que se vayan a adoptar medidas legislativas o administrativas que los afecten, es expresión concreta del derecho a la libre determinación de los pueblos, pues como grupo especialmente diferenciado, deben poder decidir sobre las prioridades que influyen en sus procesos de desarrollo, de acuerdo con lo señalado por el Convenio 169 de la OIT y las normas de la Constitución Política que estructuran el bloque de constitucionalidad.
Este derecho de participación de los pueblos indígenas sobre cualquier decisión que pueda afectarles directamente, además de contemplarse en nuestro ordenamiento superior, está previsto expresamente en disposiciones del Convenio169 de la OIT, que hace mención al derecho que tienen los pueblos indígenas a ser consultados sobre las decisiones que les afecten. Al respecto, la Corte ha entendido que existe una estrecha relación con el principio de participación democrática, puesto que constituye la forma en que se pueden comprender los procesos de toma de decisiones que afectan a los pueblos indígenas(6). En este sentido, ha manifestado la Corte que “el Convenio 169 de la OIT fue adoptado con base en una nueva aproximación a la situación de los pueblos indígenas y tribales en todas las regiones del mundo, conforme a la cual era preciso eliminar la orientación hacia la asimilación que se había venido manejando, para, en su lugar, asentar el principio conforme al cual las estructuras y formas de vida de los pueblos indígenas y tribales son permanentes y perdurables, y la comunidad internacional tiene interés en que el valor intrínseco de sus culturas sea salvaguardado”(7).
4.3.2.2. En la Sentencia C-030 de 2008(8), la Corte puntualizó que de las disposiciones del convenio podían inferirse dos niveles de participación de los grupos indígenas y tribales. El primero, contenido en el literal b) del artículo 6º del convenio, conforme al cual el gobierno debe establecer los medios necesarios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma forma que otros sectores de la población sobre temas que afecten a todos por igual, por ejemplo en la adopción de decisiones de instituciones electivas y organismos administrativos. El segundo es el deber de consulta contemplado en el literal a) del mismo artículo, referido a las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a dichos pueblos.
4.3.2.3. Partiendo del mismo instrumento internacional, en la Sentencia C-175 de 2009(9), la Corte precisó que “… en lo que tiene que ver con la previsión de medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas y tribales, el Convenio 169 de la OIT dispone la obligación a cargo de los gobiernos de consultar a las comunidades interesadas, a través de sus autoridades representativas”. En igual sentido agregó que, “es un procedimiento distinto a los escenarios generales y concretos de participación antes enunciados, reservado para aquellas medidas que tengan incidencia particular y directa en los intereses de las comunidades diferenciadas. Existe, en relación con esas medidas, un derecho fundamental de los pueblos indígenas y afrodescendientes a la consulta previa y un deber estatal correlativo de llevar a cabo los trámites idóneos y eficaces para que las comunidades tradicionales participen en el diseño de las políticas que, habida cuenta su contenido material, les conciernen”.
4.3.2.4. Ahora bien, la determinación de cuáles son las medidas que deben ser sometidas a consulta, la forma en que esta debe llevarse y las finalidades de la misma, fueron sintetizadas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-882 de 2011(10).
(iii) “Decisiones sobre la prestación del servicio de educación que afectan directamente a las comunidades”.
“Sobre la naturaleza de este tipo de decisiones a consultar, la jurisprudencia ha tenido una evolución importante. Parte importante de la jurisprudencia en la materia se ha concentrado en medidas administrativas —especialmente licencias ambientales y contratos de obra o concesión— ligadas a proyectos de desarrollo que afectan directamente a las comunidades étnicas, particularmente decisiones que permiten la explotación o el aprovechamiento de recursos naturales ubicados en sus territorios. Por ejemplo, en la Sentencia SU-039 de 1997(11), la Corte tuteló el derecho fundamental a la consulta previa de la Comunidad Indígena U’wa, debido a que el Ministerio de Medio Ambiente había otorgado licencia ambiental a Occidental de Colombia Inc. para realizar actividades de explotación de hidrocarburos en áreas del resguardo de la comunidad, sin llevar a cabo un proceso previo de consulta”.
La Corte ha precisado que la consulta previa tiene la finalidad de (i) dotar a las comunidades de conocimiento pleno sobre los proyectos y decisiones que les conciernen directamente —como los proyectos destinados a explorar o explotar los recursos naturales en los territorios que ocupan o les pertenecen, así como los mecanismos, procedimientos y actividades requeridos para ponerlos en ejecución; (ii) ilustrar a las comunidades sobre la manera como la ejecución de los referidos proyectos puede conllevar una afectación o menoscabo a los elementos que constituyen la base de su cohesión social, cultural, económica y política y, por ende, el sustrato para su subsistencia como grupo humano con características singulares; (iii) brindar la oportunidad a las comunidades para que libremente y sin interferencias extrañas, mediante la convocatoria de sus integrantes o representantes, valoren conscientemente las ventajas y desventajas del proyecto; sean oídas en relación con las inquietudes y pretensiones que tengan en lo que concierne a la defensa de sus intereses y puedan pronunciarse sobre la viabilidad del proyecto(12).
Es por ello que en reciente jurisprudencia se ha resaltado que con la consulta previa se debe buscar el consentimiento libre e informado de las comunidades étnicas frente a las medidas que puedan afectar directamente sus intereses. Tal consentimiento es además indispensable cuando las medidas, entre otros casos extremos, “(i) impliquen el traslado o desplazamiento de las comunidades por la obra o el proyecto; (ii) estén relacionados con el almacenamiento o vertimiento de desechos tóxicos en las tierras étnicas; y/o (iii) representen un alto impacto social, cultural y ambiental en una comunidad étnica, que conlleve a poner en riesgo la existencia de la misma, entre otros”(13). En estos casos, dada la gravedad de sus posibles consecuencias, el deber de las autoridades de llevar a cabo procesos de concertación con las comunidades étnicas se refuerza, sin que ello signifique en modo alguno que se dote a las comunidades de un poder de veto.
En este punto, es preciso aclarar que el Convenio 169 no establece unas reglas de procedimiento y en tanto las mismas no hayan sido fijadas en la ley, debe atenderse a la flexibilidad que sobre el particular consagra ese instrumento y al hecho de que, de acuerdo con el mismo, el trámite de la consulta se somete al principio de buena fe, “lo cual quiere decir, por un lado, que corresponde a los Estados definir las condiciones en las que se desarrollará la consulta, y por otro, que la misma, para que resulte satisfactoria a la luz del ordenamiento constitucional, debe realizarse de manera que sea efectiva y conducente, pero sin que quepa hablar, en ese contexto, de términos perentorios para su realización, ni de condiciones ineludibles para el efecto. Se trata de propiciar espacios de participación, que sean oportunos en cuanto permitan una intervención útil y con voceros suficientemente representativos, en función del tipo de medida a adoptar”(14).
En primer lugar, en la Sentencia SU-039 de 1997(15), la Corte dejó claro que no puede tener el valor de consulta previa “(…) la información o notificación que se le hace a la comunidad indígena sobre un proyecto de exploración o explotación de recursos naturales. Es necesario que se cumplan las directrices antes mencionadas, que se presenten fórmulas de concertación o acuerdo con la comunidad y que finalmente ésta manifieste, a través de sus representantes autorizados, su conformidad o inconformidad con dicho proyecto y la manera como se afecta su identidad étnica, cultural, social y económica” (negrilla fuera del texto original).
Por eso, en el caso que dio lugar a dicho pronunciamiento, la Corte estimó que una reunión de divulgación de un proyecto en la que no se brinda oportunidad a los representantes de las comunidades de pronunciarse, no puede hacer las veces de una consulta previa. En el mismo sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-175 de 2009(16), al indicar que las audiencias públicas en el trámite legislativo no agotan el requisito de consulta.
En segundo lugar, como se indicó en la Sentencia C-461 de 2008(17), antes de llevar a cabo la consulta previa en estricto sentido, se deben realizar conversaciones preliminares —una especie de preconsulta— con la comunidad o comunidades concernidas, cuya finalidad es identificar las instancias de gobierno local y los representantes de la comunidad, así como socializar el proyecto, y concertar la metodología de la consulta. Al respecto se indicó lo siguiente en la sentencia citada:
En tercer lugar, la consulta debe realizarse indefectiblemente antes de que se comience el proyecto de explotación (incluso desde la formulación del proyecto y antes del inicio de las actividades de prospección) o se tome la decisión normativa que concierne a las comunidades directamente. La Corte precisó en la Sentencia SU-039 de 1997(18) que actuaciones posteriores a la adopción de la decisión no pueden subsanar el vicio que se genera por la ausencia de consulta previa(19). En el mismo sentido se manifestó la Corte en la Sentencia C-702 de 2010(20), en la que afirmó que la omisión de la consulta antes de dar inicio al trámite legislativo es un vicio insubsanable que da lugar a la declaración de inconstitucionalidad de cualquier medida legislativa.
En quinto lugar, con miras a lograr que las comunidades étnicas estén plenamente informadas de la propuesta y sus implicaciones, y puedan tomar decisiones informadas, las autoridades que dirigen el proceso consultivo deben velar por que las comunidades estén acompañadas por la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación, cada una dentro de sus órbitas de competencia, y siempre y cuando así lo soliciten los respectivos grupos(21).
En sexto lugar, para la Corte, la consulta debe tener efectos sobre la decisión a adoptar(22). La efectividad de la consulta se refiere entonces al deber de las autoridades de dar valor a la palabra de las comunidades.
4.3.3. Criterios jurisprudenciales para identificar cuándo hay “afectación directa”.
La Corte Constitucional ha sentado una clara línea jurisprudencial(23) para determinar cuáles criterios son necesarios para identificar cuándo existe afectación directa sobre las comunidades indígenas respecto de medidas legislativas o administrativas que puedan afectarles.
La Sentencia C-038 de 2008, precisó que por afectación directa debe entenderse toda medida que “altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”(24). En tal sentido, sostuvo que la afectación directa se da sin importar que sea positiva a negativa, pues es precisamente dicho aspecto el que deberá resolverse al consultar a los pueblos indígenas afectados.
(iv) ‘Como se señaló en la Sentencia C-030 de 2008, uno de los parámetros para identificar las medidas legislativas susceptibles de consulta es su relación con las materias reguladas por el Convenio 169 de la OIT’.
Finalmente, sintetizada en una fórmula más directa, la Sentencia C-063 de 2010(25), explicó que hay una afectación directa “cuando una norma tiene como objeto principal de regulación una o varias comunidades indígenas; o cuando la regulación planteada tiene mayores efectos en las comunidades indígenas que aquellos que tiene el resto de la población”, y en donde se concluye que “[n]o queda lugar a duda que únicamente en ocasiones de afectación directa será obligatoria la práctica de la consulta previa a la o las comunidades indígenas que soportan las consecuencias de una medida legal o administrativa”.
4.4. El derecho fundamental al agua de los pueblos indígenas.
En abundante jurisprudencia, la Corte Constitucional ha señalado que cuando el agua es destinada al consumo humano, esta adquiere un carácter fundamental(26). Esto se sostiene en el artículo 366 de la Constitución Política que señala como uno de los fines del Estado lograr el bienestar social, disponiendo como objetivo fundamental la solución de necesidades no satisfechas de “salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable”(27).
Aunado a esto, en la Observación Nº 15 de 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales expresó varias conclusiones en torno a la garantía del derecho al agua como factor determinante para el goce y disfrute de otros derechos. En primer lugar, y para lo pertinente al caso que se revisa, indicó que “[e]l agua es necesaria para diversas finalidades, aparte de los usos personales y domésticos, y para el ejercicio de muchos de los derechos reconocidos en el pacto. Por ejemplo, el agua es necesaria para producir alimentos (derecho a una alimentación adecuada) y para asegurar la higiene ambiental (el derecho a la salud). El agua es fundamental para procurarse un medio de subsistencia (el derecho a ganarse la vida mediante un trabajo) y para disfrutar de determinadas prácticas culturales (el derecho a participar en la vida cultural). Son embargo, en la asignación del agua debe concederse prioridad al derecho de utilizarla para fines personales y domésticos. También debería darse prioridad a los recursos hídricos necesarios para evitar el hambre y las enfermedades, así como para cumplir las obligaciones fundamentales que entraña cada uno de los derechos del pacto” (negrillas propias).
Más delante, el comité acotó que la garantía del derecho al agua puede variar en razón a distintas condiciones, pero que siempre deben tenerse en cuenta los siguientes factores elementales: (i) disponibilidad(28), (ii) calidad(29) y (iii) accesibilidad(30).
Igualmente, el comité es consciente de que aunque el derecho al agua es aplicable a todos, los Estados partes deben prestar especial atención a grupos de personas que tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer este derecho, tales como “las mujeres, niños, los grupos minoritarios, los pueblos indígenas, los refugiados, los solicitantes de asilo, los desplazados internos, los trabajadores migrantes, los presos y los detenidos” (negrillas propias).
“a) reducción de la disminución de recursos hídricos por extracción, desvío o contención; b) reducción y eliminación de la contaminación de las cuencas hidrográficas y de los ecosistemas relacionados con el agua por radiación, sustancias químicas nocivas y excrementos humanos; c) vigilancia de las reservas de agua; d) seguridad de que cualquier mejora propuesta no obstaculice el acceso al agua potable; e) examen de las repercusiones que puedan tener ciertas medidas en la disponibilidad del agua y en las cuencas hidrográficas de los ecosistemas naturales, tales como los cambios climáticos, la desertificación y la creciente salinidad del suelo, la deforestación y la pérdida de biodiversidad; f) aumento del uso eficiente del agua por parte de los consumidores; g) reducción del desperdicio de agua durante su distribución; h) mecanismos de respuesta para las situaciones de emergencia; e i) creación de instituciones competentes y establecimiento de disposiciones institucionales apropiadas para aplicar las estrategias y los programas” (negrillas propias).
5.1.1. La Comunidad Indígena Paniquita, ubicada en el departamento del Huila, considera que la Corporación Autónoma del Alto Magdalena vulneró sus derechos fundamentales a la consulta previa, al agua y al debido proceso, por expedir en forma unilateral varias resoluciones administrativas con las que reguló el uso de los cauces de quebradas que cruzan el territorio del resguardo, sin antes haber sido consultados al respecto.
5.1.2. Los actos administrativos a los que se refiere la comunidad indígena son las resoluciones 0383 del 20 de abril de 2001(31), 0421 del 9 de mayo de 2002(32) y 0355 del 22 de abril de 2002(33), todos ellos expedidos por la autoridad ambiental demandada, quien en respuesta a la tutela interpuesta en su contra, indicó que la reglamentación de los caudales nunca fue objeto de oposición por parte del resguardo, lo que demuestra su plena conformidad con el caudal que les fue otorgado. Además, sostiene la entidad que la presentación de la tutela es extemporánea por presentarse después de 10 años proferidos los actos administrativos.
5.1.3. De la tutela conoció en primera instancia el Juzgado 3º Civil del Circuito de Neiva, el cual consideró que lo correcto debió ser acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que la acción de tutela se tornaba improcedente. Asimismo, negó el amparo por cuanto se solicitó 10 años después de proferidos los actos administrativos, incumpliéndose el requisito de inmediatez.
Previo a resolver por parte de la Sala si concede o niega el amparo, debe estudiarse lo referente a la procedencia o improcedencia de la acción de tutela, en cuanto se advierte el probable incumplimiento del requisito de inmediatez en el caso concreto. También debe verificar la Sala si el Resguardo Indígena Paniquita contaba con otros mecanismos de protección judicial.
5.2.1. Los jueces de instancia en el proceso de tutela que ahora se revisa, negaron el amparo, principalmente, porque no se cumplía el requisito de inmediatez, toda vez que la acción se interpuso el 19 de julio de 2011, casi diez años después de proferidas las resoluciones por parte de la Corporación Autónoma del Alto Magdalena, teniendo en cuenta que estas datan de los años 2001 y 2002.
La Sala considera que el pueblo indígena accionante podía acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para controvertir los actos que ahora son objeto de tutela, pues ese es el escenario idóneo para que los jueces se pronuncien sobre su validez. Esto teniendo en cuenta que la acción de tutela es de carácter subsidiario, a menos de que se acreditase la amenaza de un perjuicio irremediable que justificara una medida de amparo transitorio.
Al respecto, en la Sentencia SU-383 de 2003, la Corte expresó que “no existe en el ordenamiento un mecanismo distinto a la acción de tutela para que los pueblos indígenas y tribales reclamen ante los jueces la protección inmediata de su derecho a ser consultados, a fin de asegurar su derecho a subsistir en la diferencia, por consiguiente compete al juez de tutela emitir las órdenes tendientes a asegurar su supervivencia, en los términos del artículo 86 de la Carta”.
5.2.2. De otro lado, frente a la inmediatez, la jurisprudencia ha señalado que uno de los factores determinantes a la hora de estudiar la procedencia de la acción de tutela, es que esta se interponga en un término razonable desde el momento en que se produjo la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de la persona, pues el paso del tiempo puede ser un indicador de que la amenaza o vulneración no es actual.
En tal sentido, la inmediatez resulta determinante en el juicio de procedencia, pues aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad(34), “de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política. Por lo tanto, resultará improcedente la acción de tutela por la inobservancia del principio de la inmediatez que debe caracterizar su ejercicio”(35).
Si bien lo anterior ha sido ampliamente sostenido por la jurisprudencia constitucional, no se trata de un principio que se torne estrictamente rígido ante la garantía de los derechos fundamentales, sino que puede ceder en pro de los mismos(36). De este modo, la actividad diligente del interesado se demuestra con la interposición de la acción de forma consecutiva o próxima al suceso que pretende controvertir, con el propósito de que el juez de tutela actúe en forma efectiva; no obstante, previo al estudio del caso concreto, la autoridad judicial puede advertir que la inactividad del demandante se basó en una justa causa y que a pesar del paso del tiempo, la vulneración sigue siendo actual. En este sentido, la jurisprudencia ha reconocido ciertos eventos en que resulta admisible la tardanza en la interposición de la acción de tutela:
Adicionalmente, la jurisprudencia ha señalado que otra causal de justificación válida que explica la tardanza en la interposición de la acción, es la ocurrencia de un hecho nuevo, y este, ha sido entendido como una circunstancia fáctica que es jurídicamente relevante, ocurrida entre el momento en que ocurrieron los hechos causantes del daño o de la amenaza de los derechos fundamentales y la interposición de la acción de tutela”(37).
5.2.3. Para resolver este primer problema que evidencia la Sala, es pertinente recordar algunos hechos relevantes que sirven para tal fin.
Los actos administrativos fueron proferidos por la CAM entre los años 2001 y 2002, momento en el cual no se interpuso ninguna clase de acción frente a estos. Tiempo después, según el escrito de tutela, comenzaron a presentarse conflictos entre la Comunidad Indígena Paniquita y los demás ciudadanos con quienes comparten el uso de las micro cuencas sobre las cuales se expidió la reglamentación.
En razón a lo anterior, la CAM decidió proferir la Resolución 0845 del 8 de abril de 2010, en la cual tomó la medida preventiva de suspender inmediatamente la captación de agua de la quebrada El Chorro y exhortó a que no se interfiriera en el uso legítimo de los demás usuarios sobre la misma. Posteriormente, mediante Resolución 1164 del 24 de mayo de 2011, la entidad ordenó adelantar los estudios para la revisión de las reglamentaciones de los años 2001 y 2002.
Lo fundamental es que con base en el conflicto alrededor de las aguas, fue que se inició la acción constitucional, buscando que la reglamentación de las mismas tuviera mejor provecho para ambas partes, por lo tanto, si bien formalmente se busca la derogatoria de los actos administrativos, la Sala interpreta que lo pretendido está dirigido más hacia la garantía de participar en la toma de decisiones sobre la distribución del agua hacia el Resguardo Indígena Paniquita. En tal sentido, además de la posible vulneración del derecho fundamental a la consulta previa, la Sala debe analizar si dicho grupo étnico cuenta con el suficiente recurso hídrico para satisfacer sus demandas alimenticias. Sobre este último aspecto, la Sala sí considera que se cumple el requisito de inmediatez, pues como ya se indicó, la propia CAM se ha visto en la tarea de resolver los conflictos en torno al agua, profiriendo resoluciones en el 2010 y 2011.
En conclusión, si bien resulta relevante el criterio de inmediatez, la Sala revisará de la acción de la referencia, teniendo en cuenta que se pueden estar desconociendo otras garantías constitucionales al Resguardo Indígena Paniquita, como por ejemplo el derecho al agua y en consecuencia a una alimentación adecuada, razón por la cual, para la Sala este es el tema que resulta relevante y no la legalidad de los actos administrativos proferidos en los años 2001 y 2002, toda vez que sobre aquellos nunca hubo inconformidad.
5.3. La reglamentación del uso y aprovechamiento del agua es un tema que afecta en forma directa los usos y costumbres de la comunidad accionante.
5.3.1 Tal como quedó manifestado en la Sentencia C-882 de 2011(38), las decisiones administrativas hacen parte de las medidas que deben ser consultadas a las comunidades indígenas y, en especial, aquellas “que permiten la explotación o el aprovechamiento de recursos naturales ubicados en sus territorios”.
En lo pertinente para el caso concreto, la Sentencia C-175 de 2009 indicó que “la determinación de la gravedad de la afectación de la medida legislativa o administrativa deberá analizarse según el significado que para los pueblos indígenas y tribales afectados tengan los bienes o prácticas sociales interferidas. En otras palabras, el mandato de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural, implica que el análisis del impacto de las medidas se realice a partir de las características específicas de la comunidad y la comprensión que estas tienen del contenido material de dichas políticas”.
5.3.2. A la luz de los criterios jurisprudenciales anteriormente señalados, la Sala considera que en su momento, con la expedición de las resoluciones 0383 del 20 de abril de 2001(39), 0421 del 9 de mayo de 2002(40) y 0355 del 22 de abril de 2002(41), la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena sí desconoció el derecho de consulta previa de la Comunidad del Resguardo Indígena Paniquita. No obstante advertirse tal vulneración, no resultaría coherente ordenar que se realice la consulta sobre dichos actos a la mencionada comunidad, dado que, como se advirtió en el estudio de procedencia, fueron tácitamente aceptados por esta a lo largo de varios años, lo cual no quiere decir que tal vulneración no haya existido, pues a pesar de que frente a esas resoluciones se está en presencia de un daño consumado, cabe recordar que el proceso de consulta se debe hacer independientemente si la medida, en este caso administrativa, resulta perjudicial o beneficiosa para el grupo étnico.
5.3.3. Ahora bien, para esta Sala es claro que dichos actos administrativos afectan en manera directa a los indígenas del Resguardo Paniquita, pues inciden sobre su entorno territorial y sobre lugares en los cuales realizan prácticas culturales, agrícolas y alimenticias, razón por la cual, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional debió haberse surtido un proceso de consulta en el cual se hubiera establecido formalmente el impacto que sobre ellos podía derivarse de las resoluciones que reglamentaron el uso de las quebradas, teniendo en cuenta sus usos y costumbres alimenticias y agrícolas, actividades que no pueden ser desarrolladas sin el adecuado suministro de agua.
Teniendo en cuenta que la CAM ordenó, en el año 2011, que se revisaran las reglamentaciones proferidas en el 2001 y 2002, la Sala considera que es en esta oportunidad que la entidad accionada debe consultar a la población indígena de los Dujos Tamas-Páez agrupados en el Resguardo Paniquita, ya que las nuevas medidas que lleguen a adoptarse pueden afectar directamente los usos y costumbres de la comunidad, pues tal como lo ha señalado la jurisprudencia, la finalidad de dicho proceso es “proporcionar la integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades indígenas y para asegurar por ende su subsistencia como grupo social”(42).
5.4.1. (Sic) La Sala considera que el proceso de consulta previa debe ser llevado a cabo para permitir que la comunidad del Resguardo Indígena Paniquita participe en las nuevas decisiones que se tomen respecto al aprovechamiento y uso de las quebradas que atraviesan su territorio.
Es preciso recordar en este punto, que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en su Observación General Nº 15, reconoció de manera explícita el acceso al agua como un derecho humano fundamental, el cual es indispensable para llevar una vida digna, y que este es un prerrequisito para la realización de otros derechos humanos. Además, el Comité reconoce la importancia del agua para los pueblos indígenas, como un factor natural determinante en la formulación de sus modelos productivos, teniendo en cuenta la forma en que deciden aprovecharla en beneficio propio.
En este orden de ideas, la Sala considera que el agua, como recurso natural indispensable para materializar el derecho a una alimentación adecuada, debe ser garantizada en las cantidades necesarias para que la Comunidad Indígena del Resguardo Paniquita pueda seguir llevando a cabo sus actividades agrícolas alimentarias.
En definitiva, de todo el material probatorio recaudado en sede de revisión, la Sala observa que, en efecto, los chorros de agua que fueron reglamentados por la CAM, atraviesan parte del territorio del Resguardo Indígena Paniquita, y que estas fuentes hídricas son utilizadas mayormente para realizar actividades agrícolas y de pastoreo, siendo ellas fundamentales para su autoabastecimiento económico y alimenticio. Por tal razón, se reitera que cualquier medida que pueda tomar la CAM sobre este recurso natural, debe ser consultada a la comunidad accionante, en tanto afectaría directamente su integridad étnica, social y cultural. Esto no quiere decir que sea la comunidad quien decida cómo debe llevarse a cabo dicha regulación, ni la forma en cómo deben distribuirse las corrientes para un mejor aprovechamiento, sino que, como ya se indicó, es necesario contar con su participación en aras de garantizar la protección que como pueblo indígena les concierne, según lo contenido en la Observación 169 de la OIT, la Constitución Política y la jurisprudencia.
5.6. Medidas a adoptar.
5.6.1. Con base en las consideraciones anteriores, la Sala revocará las sentencias proferidas por el Juzgado 3º Civil del Circuito de Neiva y la Sala Civil - Familia - Laboral del Tribunal Superior de Neiva, en primera y segunda instancia correspondientemente. En su lugar, se tutelará el derecho fundamental a la consulta previa y al agua del Resguardo Indígena Paniquita, comunidad de los Dujos-Tamaz Páez.
Por tanto, se ordenará al grupo de asuntos indígenas y consulta previa del Ministerio del Interior y a la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, que en el término de tres (3) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia, realicen una consulta a las autoridades de la comunidad Dujos Tamaz-Paez, con el fin de expedir una nueva regulación sobre las concesiones de agua en relación con las quebradas que son de su uso y aprovechamiento y que irrigan parte del Resguardo Indígena Paniquita, con el fin de garantizar su supervivencia física, cultural, social y económica.
El proceso que se adelante con la Comunidad Indígena Dujoz Tamaz- Páez deberá atender las siguientes directrices:
2. REVOCAR los fallos proferidos por el Juzgado 3º Civil del Circuito de Bogotá y la Sala Civil - Familia - Laboral del Tribunal Superior de Neiva, en primera y segunda instancia respectivamente, dentro de la acción de tutela promovida por el Resguardo Indígena Paniquita contra la Corporación Autónoma del Alto Magdalena. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al agua, a la alimentación y a la consulta previa. En este último caso, únicamente en relación con las decisiones futuras.
3. ORDENAR al grupo de asuntos indígenas y consulta previa del Ministerio del Interior y a la Corporación Autónoma del Alto Magdalena, que adelante un proceso de consulta con las autoridades de la Comunidad Indígena de los Dujos Tamás-Páez, asentada en el Resguardo Paniquita, mediante un procedimiento apropiado, previamente consultado con dichas autoridades, en orden a establecer la afectación de la reglamentación de las quebradas que atraviesan su territorio. Este proceso deberá completarse en un periodo de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta providencia. Dentro del término de la consulta el Ministerio del Interior deberá proferir una resolución en la que se consignen los resultados de la misma.
De la anterior actuación se informará al Juzgado 3º Civil del Circuito de Neiva, para que en el término de diez (10) días evalúe el proceso de consulta adelantado e informe a este despacho sobre el resultado de la misma.
4. SOLICITAR a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación que brinden su apoyo y acompañamiento al proceso de consulta dispuesto en esta providencia y que vigilen el pleno cumplimiento del presente fallo, con el fin de garantizar de manera efectiva los derechos aquí protegidos. Para el anterior efecto, por las Secretaría General de esta corporación ofíciese a las entidades referenciadas.
Magistrados: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Alexei Egor Julio Estrada, con aclaración de voto—Luis Ernesto Vargas Silva.
(1) De acuerdo al escrito, dicho acto distribuyó la corriente La Medina así: “Según el cuadro de reparto a la Comunidad Indígena de Paniquita se otorgó de la Quebrada La Medina una concesión de 9.03 l/seg. en época de verano y de 12.03 l/seg. en época de invierno (que equivalen en promedio al 23.62% del caudal total de reparto del afluente) para los siguientes usos: Cultivos varios: 9 has, en verano y 12 has invierno y para los lagos de 80 mt2”.
(2) En cuanto a esta resolución, las corrientes El Jagual y Zanja Verde fueron distribuida de la siguiente forma: “(…) a la comunidad indígena de otorgó un caudal de 1.95 l/seg. en época de invierno y 0.6 l/seg. en época de verano (que equivalen en promedio al 8.89% del caudal total de reparto del afluente) para tres hectáreas de otros cultivos. De la quebrada Zanja verde se otorgo (sic) a la misma comunidad un caudal de 10.6 l/seg. en época de invierno y 8.46 l/seg. en época de verano para el riego de 11 hectáreas de pastos y 4 hectáreas para otros cultivos. (Que equivalen al 45.89% del caudal total de reparto de zanja verde)”.
(3) Litros por segundo.
(4) Sentencia T-704 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(6) Sentencia C-063 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(7) Sentencia C-030 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(9) M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
(12) Ver la Sentencia SU-039 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(13) Ver Sentencia T-129 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
(14) Sentencia T-769 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(19) La Corte manifestó lo siguiente: “Para la Corte resulta claro que en la reunión de enero 10 y 11 de 1995, no se estructuró o configuró la consulta requerida para autorizar la mencionada licencia ambiental. Dicha consulta debe ser previa a la expedición de esta y, por consiguiente, actuaciones posteriores a su otorgamiento, destinadas a suplir la carencia de la misma, carecen de valor y significación.
Tampoco pueden considerarse o asimilarse a la consulta exigida en estos casos, las numerosas reuniones que según el apoderado de la sociedad Occidental de Colombia Inc. se han realizado con diferentes miembros de la Comunidad U'wa, pues aquella indudablemente compete hacerla exclusivamente a las autoridades del Estado, que tengan suficiente poder de representación y de decisión, por los intereses superiores envueltos en aquella, los de la comunidad indígena y los del país relativos a la necesidad de explotar o no los recursos naturales, según lo demande la política ambiental relativa al desarrollo sostenible”.
(21) Ver Sentencia C-461 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(22) Ver Sentencia C-175 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
(23) En concreto, las sentencias C-030 de 2008, C-175 de 2009 y C-366 de 2011.
(24) Sentencia C-030 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(26) Principalmente se ha referido a casos de agua potable para el consumo humano cuando esta ha sido suspendida por parte de la empresa de servicios públicos. Al respecto pueden consultarse las sentencias T-270 de 2007, M.P. Jaime Araújo Rentería; T-717 de 2010 y T-279 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa.
(27) Artículo 366. Constitución Política.
(28) “El abastecimiento de agua de cada persona debe ser continuo y suficiente para los usos personales y domésticos. Esos usos comprenden normalmente el consumo, el saneamiento, la colada, la preparación de alimentos y la higiene personal y doméstica”.
(29) “El agua necesaria para cada uso personal o doméstico debe ser salubre, y por lo tanto, no ha de contener microorganismos o sustancias químicas o radiactivas que puedan constituir una amenaza para la salud de las personas. Además, el agua debería tener un color, un olor y un sabor aceptables para cada uso personal o doméstico”.
(30) “El agua y las instalaciones y servicios de agua deben ser accesibles a todos, sin discriminación alguna, dentro de la jurisdicción del Estado parte”.
(31) “Por la cual se reglamenta el uso y aprovechamiento de las aguas que discurre en jurisdicción del municipio de Rivera”.
(32) “Por la cual se revisa la reglamentación de uso y aprovechamiento de las aguas de la corriente La Medina, nacimiento El Barato y quebrada El Oso en el municipio de Rivera, departamento del Huila”.
(33) “Por la cual se reglamenta el uso y aprovechamiento de las aguas de las quebradas El Jagual, nacimiento Zanja Verde y nacimiento la Chuquia”.
(34) Sentencia C-546 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(35) Sentencia T-797 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(36) En este punto, la Corte ha reiterado que, de una parte, “… el requisito de la inmediatez no implica la imposición de un plazo inflexible y que el juicio sobre la oportunidad en la interposición de la acción debe hacerse en concreto, a la luz de las circunstancias de cada caso”, y de otra, “… pueden existir razones que expliquen la demora en acudir al amparo, caso en el cual no cabe acudir al principio de inmediatez para declarar la improcedencia de la tutela” (Sent. T-055/2008).
(37) Sentencia SU-339 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(39) “Por la cual se reglamenta el uso y aprovechamiento de las aguas que discurre en jurisdicción del municipio de Rivera”.
(40) “Por la cual se revisa la reglamentación de uso y aprovechamiento de las aguas de la corriente La Medina, nacimiento El Barato y quebrada El Oso en el municipio de Rivera, departamento del Huila”.
(41) “Por la cual se reglamenta el uso y aprovechamiento de las aguas de las quebradas El Jagual, nacimiento Zanja Verde y nacimiento la Chuquia”.
(42) Sentencia SU-039 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

References: resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 6
 artículo 366
 artículo 86
 artículo 86
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Artículo 366