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⭐38 Una riforma epocale a metà del guado
38 Una riforma epocale a metà del guado
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1 Gennaio-Giugno 2014 Anno LXIII - Numero Le Primarie: una scelta responsabile 60 Il sovraffollamento carcerario e gli obblighi europei: la scadenza del termine della sentenza Torreggiani. L abolizione degli OPG 38 Una riforma epocale a metà del guado 102 Il Tribunale per l Impresa: le ragioni della scelta politica e la riflessione sull adeguatezza di un sistema specializzato per il rilancio della competitività nel moderno diritto d impresa2 Editoriale 4 La Magistratura 2.0 di Marcello Bortolato La Magistratura Periodico a cura dell Associazione Nazionale Magistrati Le opinioni espresse in ciascun articolo sono proprie dell autore e possono non coincidere con quelle della redazione o della direzione o con la linea dell ANM Direzione e Amministrazione: Roma - Palazzo di Giustizia, presso l Associazione Nazionale Magistrati Telefono: 06/ Fax: 06/ Sito internet: Direttore responsabile: Rosa Polito Direttore editoriale: Marcello Bortolato Comitato di redazione Michele Ciambellini Luisa De Renzis Alessandra Galli Loredana Miccichè Francesca Picardi Andrea Reale In copertina La donna che regge la bilancia, Jan Vermeer Concept grafico dol CSM 2014 Chi può candidarsi Modalità di voto A ciascun elettore saranno consegnate tre schede, una per ogni categoria di eleggibili gialla, giudici di merito bianca, giudici di legittimità verde, pubblici ministeri Se alla votazione avrà partecipato 70% almeno il degli aventi diritto Associazione/Attualità 8 Le primarie: una scelta responsabile di Rodolfo Maria Sabelli 10 Nel solco delle primarie di Tiziana Coccoluto 14 Correntismo e sistema elettorale di Antonia Giammaria 18 La sorte incerta del sistema elettorale del CSM di Angelo Piraino Chi può votare 28 Le ragioni di un sorteggio di Giorgio Piziali Tutti i magistrati titolari del diritto di elettorato passivo per il Ordinamento CSM 38 Una riforma epocale a metà del guado di Alessandra Galli 40 La revisione della geografia giudiziaria: luci e ombre di Pietro Indinnimeo 52 Il transitorio della modernità e la sua bellezza misteriosa di Antonio Scarpa Penale L elettore può votare anche per una soltanto delle categorie 60 Il sovraffollamento carcerario e gli obblighi europei: la scadenza del termine della sentenza ESCLUSI Torreggiani. L abolizione degli OPG di Marcello Bortolato i MOT D.M. 2 maggio Il carcere al tempo della crisi di Antonietta Fiorillo 76 Fine del viaggio per la nave dei folli rei? Riflessioni sul superamento degli ospedali pscichiatrici giudiziari di Riccardo De Vito le singole liste partecipanti saranno tenute a 90 presentare La struttura alle successive della elezioni motivazione nei provvedimenti giudiziari limitativi della esclusivamente candidati che abbiano libertà personale di Bruno Giangiacomo Civile Tutti i magistrati in servizio anche non iscritti all ANM partecipato alle primarie nell ordine delle preferenze ricevute 102 Il Tribunale per l Impresa: le ragioni della scelta politica e la riflessione sull adeguatezza di un sistema specializzato per il rilancio della competitività nel moderno diritto d impresa di Luisa De Renzis 106 Il Tribunale delle Imprese di Paolo Criscuoli 122 La competenza per territorio e per materia delle sezioni specializzate in materia di impresa: profili problematici di Guido Romano 132 L impresa davanti al Tribunale delle Imprese di Elena Riva Crugnola 146 L impresa innanzi al Tribunale delle Imprese di Giuseppe Tarantola3 4 5 LA MAGISTRATURA 2.0 Anno LXIII Numero 1-2 Continua la lunga tradizione della Rivista La Magistratura, insostituibile patrimonio di conoscenza della magistratura italiana, oggi rinnovata nella forma e nei contenuti. La nuova rivista ritorna, dopo quattro anni di assenza, in versione digitale: troppo grave il danno alla memoria storica che avremmo arrecato interrompendo le pubblicazioni, ormai quasi centenarie, dell organo di stampa dell Associazione Nazionale Magistrati. La rivista sarà ancora e ci auguriamo sempre di più momento di riflessione sul nostro lavoro, sui principi e sui valori che lo sostengono, aperto come prevede lo Statuto al contributo di tutti i magistrati, ma raccoglierà, fuori dai confini della nostra categoria, anche il punto di vista dei molti operatori del settore giustizia e di chi di giustizia si occupa dall esterno. Siamo convinti che solo con l ascolto, il confronto delle opinioni e lo scambio delle informazioni si possano maturare idee nuove e progetti moderni per un sempre migliore servizio da rendere ai cittadini, scongiurando il rischio di quella autoreferenzialità che talvolta ci viene rimproverata. La veste grafica totalmente rinnovata, la collocazione all interno del nuovo sito dell Associazione, la facilità e rapidità della consultazione e, infine, l accessibilità a chiunque, sono il veicolo per farci conoscere e per arrivare al cittadino, nell ottica di quel servizio che è il fine ultimo del nostro lavoro. Un importante coincidenza temporale fa sì che la rivista riprenda a pubblicare alla vigilia di appuntamenti cruciali: le elezioni del nuovo CSM, i cui candidati sono stati scelti per la prima volta attraverso le primarie indette dalla stessa ANM che si sono rivelate uno strumento di vitale democrazia e un successo in termini di partecipazione, la scadenza del termine concesso all Italia dalla sentenza Torreggiani per risolvere la grave emergenza del sovraffollamento carcerario, tema che non può che toccarci da vicino come anche l imminente chiusura degli ospedali psichiatrici giudiziari, e infine l annunciata riforma della giustizia i cui contorni sono ancora tutti da vedere. Su altri temi, invece, l analisi degli effetti positivi e delle criticità è d obbligo, dopo un primo periodo di rodaggio, come per la riforma delle circoscrizioni giudiziarie, da sempre sostenuta dall ANM ma ancora incompiuta, e come per il Tribunale delle Imprese che negli intenti del legislatore dovrebbe migliorare le condizioni istituzionali per fare impresa, partendo dal presupposto che l efficienza del sistema giudiziario contribuisce ad aumentare la competitività del sistema economico. Consultazioni primarie, geografia giudiziaria, carcere, ospedali psichiatrici giudiziari e Tribunale delle Imprese sono appunto gli argomenti trattati in questo numero, non certo con l intenzione di esaurire il dibattito che potrà continuare sempre sulla Rivista anche successivamente, lasciandoci aperta la possibilità di dedicare numeri monografici a questioni che possano suscitare un domani particolare interesse. Ringraziando tutti coloro che scrivendo per la Rivista hanno voluto contribuire all uscita del primo numero on line nonché la nostra addetta stampa, la giornalista Rosa Polito che, quale Direttore responsabile, ci accompagnerà in questo nuovo viaggio, l auspicio mio e dell intero Comitato di redazione è che La Magistratura sia sentita come la voce di tutti, costituisca per i giovani un punto di riferimento e rappresenti anche il volto con cui l ANM dialoga con la società sui temi della legalità e della giustizia. Il Direttore editoriale Marcello Bortolato Editoriale4 6 7 ASSOCIAZIONE ATTUALITÀ Associazione/Attualità5 8 9 CSM 2014 Chi può candidarsi Modalità di voto A ciascun elettore saranno consegnate tre schede, una per ogni categoria di eleggibili gialla, giudici di merito bianca, giudici di legittimità verde, pubblici ministeri LE PRIMARIE: UNA SCELTA RESPONSABILE Tutti i magistrati titolari del diritto di elettorato passivo per il CSM L elettore può votare anche per una soltanto delle categorie Chi può votare Tutti i magistrati in servizio anche non iscritti all ANM ESCLUSI i MOT D.M. 2 maggio 2013 La Magistratura, storica rivista dell ANM, accompagna la vita della magistratura associata fin dal settembre Il numero del 15 gennaio 1926 segnò anche l autoscioglimento dell associazione (allora Associazione Generale fra i Magistrati d Italia ) ma, con la fine della dittatura fascista, nell aprile 1945 le pubblicazioni ripresero immediatamente, una volta ricostituita l ANM. Il periodico, conservato gelosamente a Roma nella nostra sede di Piazza Cavour, costituisce un prezioso patrimonio storico e culturale. Oggi La Magistratura si veste di nuovi panni, trasformandosi in rivista on line, ma rimane un luogo libero di riflessione e di confronto, aperto ai contributi di tutti i soci, come prescritto dal nostro statuto. Abbiamo deciso di dedicare una sezione di questo numero alle recenti primarie svoltesi a marzo, in vista delle elezioni del CSM. La centralità del governo autonomo della magistratura impone infatti il più ampio coinvolgimento di tutti i magistrati nell individuazione di coloro che saranno candidati nella consultazione di luglio. L attuale legge elettorale, di tipo maggioritario, purtroppo mortifica, come l esperienza passata ha dimostrato, il potere di scelta della base elettorale, rimettendo di fatto ai gruppi l individuazione dei candidati. L ANM, forte della sua rappresentatività quasi totalitaria dei magistrati ordinari italiani, ha quindi deciso, con delibera del suo Comitato Direttivo Centrale, di mettere a disposizione di tutti i colleghi uno strumento che consentisse di rimediare ai difetti della legge attuale, sottolineando al tempo stesso il valore della partecipazione democratica della base e della responsabilità della scelta, recuperando un idea alla quale già la precedente Giunta aveva lavorato. L iniziativa costituisce anche uno stimolo rivolto al legislatore, perché proceda a una riforma delle regole elettorali; regole, che, oltretutto, prevedono un irragionevole differenza rispetto alla legge di tipo proporzionale che disciplina l elezione dei consigli giudiziari. Da tempo invochiamo la riforma, perché si realizzi nel modo più completo il diritto elettorale attivo e passivo, consacrato nell art. 104 della Costituzione. Non ignoriamo il dibattito che si è sviluppato, anche al nostro interno, circa l adozione di sistemi elettorali alternativi basati sul sorteggio; l Associazione, però, a larga maggioranza, esprime la propria contrarietà a simili soluzioni, incompatibili col quadro costituzionale, e, ancor prima, col principio della partecipazione democratica al governo autonomo e della rappresentanza di idee e di valori. Non si vuole difendere le degenerazioni del sistema e sostenere inammissibili confusioni fra attività consiliare e associazionismo giudiziario i quali non escludono una relazione, anche critica, di stimolo e arricchimento culturale ma sono e devono restare distinti e autonomi ma si intende, al contrario, stimolare la partecipazione dei colleghi, attiva e consapevole. Il risultato ottenuto con le primarie è assai confortante. La consultazione aperta, si sottolinea, non alle correnti o ai gruppi organizzati comunque denominati, ma a tutti i colleghi, iscritti o no all ANM ha visto una partecipazione elevatissima, superiore all 80% dei magistrati. Il sistema, certo, è perfettibile ma proprio quella partecipazione ripaga ampiamente del notevole sforzo organizzativo, realizzato peraltro in un tempo assai breve. Ciò fa ben sperare, per il futuro, in un coinvolgimento sempre crescente dei colleghi nelle attività associative e nella funzione del governo autonomo, garanzia di una giurisdizione indipendente, la quale, al di là di ogni differenza fra correnti e gruppi, deve restare obiettivo fondamentale e condiviso di noi tutti. Rodolfo M. Sabelli Presidente dell ANM Se alla votazione avrà partecipato almeno il 70% degli aventi diritto le singole liste partecipanti saranno tenute a presentare alle successive elezioni esclusivamente candidati che abbiano partecipato alle primarie nell ordine delle preferenze ricevute Associazione/Attualità6 10 11 NEL SOLCO DELLE PRIMARIE non solo di diretta derivazione dei singoli gruppi direttivi, ma con riferimenti di rappresentatività più ampi e marcati. La necessità di ricorrere alle primarie era stata sollecitata di fatto da quel sistema elettorale voluto dal Ministro Castelli che, abolito il sistema proporzionale di lista, lasciava spazio a collegi unici nazionali con ingresso dei più votati tra le singole Al pensiero di una magistratura che guarda ai sistemi organizzativi come strumenti di maggior efficienza di giurisdizione, e alla scelta dei parametri di valutazione professionale come opzione seria di bilanciamento tra merito ed etica della dirigenza, non può che corrispondere l adesione al sistema elettorale per indicazione collettiva, organizzata intorno al tavolo dei valori. categorie di magistrati in accesso al CSM. La coraggiosa scelta dell ANM anche per l impegno L ampiezza dei collegi elettorali, che comprendono organizzativo profuso in termini di mezzi e persone l intero territorio nazionale, impedisce che deve essere guardata con evidente ottimismo, Tiziana Coccoluto l elezione possa avvenire senza il sostegno di visto il dato dell affluenza attestatosi sull 80% Giudice del Tribunale di Roma un associazione o gruppo organizzato, sicché dei magistrati che hanno vissuto il voto nel suo ancora una volta la critica, interna ed esterna alla materiale esercizio una possibilità di scelta e di ELEZIONI CSM 2014 Nel dicembre del 2009, al salone della Giustizia di Rimini, l Associazione Nazionale Magistrati, in vista del rinnovo del CSM, aveva annunziato la volontà di magistratura, si esprimeva negativamente rispetto a un meccanismo che, in fatto, aveva lasciato ogni decisione agli apparati delle correnti così influenti espressione di quell autogoverno dal basso di cui tanto e da molto è stato chiesto il ripristino. Primarie ANM per il rinnovo del CSM: una scelta coraggiosa ricorrere alle primarie per la scelta dei candidati alle successive elezioni. L intento dichiarato era quello di superare i condizionamenti delle correnti della magistratura o meglio la degenerazione delle correnti sull esito del voto da scoraggiare la presentazione di candidature indipendenti: un sistema elettorale che, per le modalità concrete di funzionamento, tende ad avvicinarsi a quello basato su liste bloccate. La strada verso le primarie si è palesata dunque quale fenomeno di deviazione politica della come l unica percorribile per ricomporre quel vuoto rappresentanza consiliare per poter favorire di rappresentatività denunziato senza rinunziare alla un autentica partecipazione al sistema componente ideale, nel senso letterale di espressione dell autogoverno e una maggiore legittimazione di un idea politica nel governo della giurisdizione. democratica all elezione del CSM. E veniamo ai nostri tempi. La decisione dell ANM La proposta era il risultato di un lungo percorso di gestire le primarie con una partecipazione cominciato nel luglio del 2009, quando di fronte contestuale di tutti i gruppi, costituiti o costituendi, all annunciata intenzione della maggioranza di con ampliamento dell elettorato attivo addirittura governo di procedere al sorteggio per il rinnovo del ai non iscritti costituisce un dato storico e politico CSM, la giunta aveva avanzato per la prima volta incontrovertibile sulla strada dell autogoverno l ipotesi delle primarie, che sembrava costituire e dell autoriforma di una magistratura che è l unico antidoto al difetto di rappresentanza in consapevole del connotato politico del CSM, organo armonia con la previsione di un CSM elettivo, come di garanzia e di rappresentanza dei magistrati ma, al disegnato dall art. 104 della Costituzione. tempo stesso, organo di governo dell amministrazione In quei giorni Unicost e Magistratura Indipendente interna dell ordinamento giudiziario. decidevano di non aderire alla proposta Lo schema elettivo, contrapposto allo schema dell Associazione, e proseguire secondo tradizione, del sorteggio, risponde alla logica di una presentando una loro lista di candidati, al contrario rappresentanza consiliare che sia anche Magistratura Democratica e Movimento per la rappresentanza culturale, nel rispetto di un Giustizia, oggi unite nella coalizione di AREA, pluralismo valoriale che costituisce un unicum nel optavano per primarie interne, produttive, per panorama europeo. la prima volta, di un gruppo consiliare non più e Associazione/Attualità7 12 13 Ciò ha consentito una componente consiliare più rappresentativa, più efficace e meno lottizzata? Ha scardinato il correntismo e ampliato lo spettro degli eletti? Ha garantito il pluralismo culturale esistente nella magistratura? Ha risposto a un principio di parità di genere? La risposta è complessa e merita un analisi spostata alla c.d. prova controfattuale dei risultati definitivi di quelle che saranno le elezioni vere. In prima battuta deve rilevarsi come il sistema elettivo scelto, per schede separate per ogni categoria, ha liberato un voto disgiunto che ha scardinato i gruppi dai propri candidati, mettendo in campo la possibilità virtuale e reale di una scelta che nulla ha a che vedere con le liste di appartenenza. I voti diventano dunque dati personali, mentre i candidati sono e rimangono candidati di lista: se da un lato ciò ha consentito forse un voto più libero e personale, dall altro ha favorito l innesto di variabili indipendenti (strategie di voto, collateralismi territoriali, scelte consapevolmente individuali) di cui allo stato è difficile valutare la portata e la direzione. Certo è che indietro non si torna non essendo in alcun modo teorizzabile, né in termini di ampia rappresentanza né in termini di bontà del risultato, il ripristino del meccanismo di designazione interna, che espropri il singolo magistrato, indipendente o aderente a un gruppo, della sua concreta partecipazione alla scelta dei suoi rappresentanti. I dati che le primarie ci hanno consegnato in termini di tenuta dei gruppi associati vanno pensati ed elaborati unitamente al senso e allo scopo che le primarie, quale metodo di selezione scelto, si propongono. Intanto si tratta di Selezione di candidati e non già di Elezione degli stessi, il che presuppone (o presupporrebbe) un preliminare patto di appartenenza e di minima coesione intorno a ciascuno dei nomi presentati. Il sistema elettivo scelto ha liberato un voto disgiunto che ha scardinato i gruppi dai propri candidati Le stesse possono essere effettuate e regolamentate in vari modi (all interno dei singoli gruppi, con iscrizioni, dichiarazioni di voto, aperture agli indipendenti ecc). Il tipo scelto dall ANM è assimilabile a quello della primaria aperta con scelta privata : possono partecipare alla primaria diretta tutti gli elettori che si presentano al seggio in cui si tengono le primarie dei vari gruppi, ma l elettore potrà scegliere nella segretezza del seggio a quale primaria partecipare (ergo quale candidato di quale gruppo votare). È possibile che si assista ad agglomerati territoriali piuttosto cha ad agglomerati ideali, così come è possibile che le sensibilità dell elettorato passivo vadano diversificandosi, ponendosi in posizioni ambigue o trasversali, ma pur sempre da valutare e rispettare quale dato di effettiva partecipazione alla formazione del più alto organismo di Autogoverno della Magistratura. La più ampia partecipazione paga il costo di una dispersione o di una bipolarizzazione dei gruppi (come succede nelle primarie americane) e può lasciare sul campo identità e sensibilità importanti che hanno costituito la storia e l in sé dei gruppi che vi hanno partecipato. Ma è il rischio che i gruppi devono assumersi, e governare, se vogliono conservare e valorizzare la propria capacità di elaborazione culturale dentro e fuori la giurisdizione, perseguendo un modello estroverso come alternativa al sistema introverso, sostenendo quel mondo valoriale di riferimento con un ampliamento di democrazia interna oltre che solo esterna. È un rischio che risponde in modo netto alle rivendicazioni individualiste dei sostenitori del sorteggio e di un sistema di selezione che persegue la dissociazione del magistrato da qualsiasi gruppo, nell ottica di un anomala e insensata impermeabilità del magistrato rispetto alle storie del mondo. Associazione/Attualità8 14 15 Antonia Giammaria Magistrato distrettuale - Procura Generale Roma Emerge ormai in modo palese una diffusa esigenza dei magistrati italiani di riformare il sistema elettorale del proprio organo di autogoverno. Il proliferare quasi quotidiano di proposte in tal senso deve indurre a una Il proliferare di proposte di riforma del sistema elettorale del CSM deve indurre a una riflessione CORRENTISMO E SISTEMA ELETTORALE riflessione, ma soprattutto, a un azione non più procrastinabile. L esigenza diffusamente condivisa è, da una parte, quella di svincolarsi dalla designazione dei candidati da parte delle correnti, dall altra, di giungere alla maggiore rappresentatività possibile del Consiglio stesso. Se le due esigenze appena citate hanno rilevanza e dignità di tutela, come si deve senz altro ritenere, allora bisogna analizzare gli strumenti con i quali realizzare tale tutela. In merito al primo elemento, cioè all eccessivo ruolo dei potentati in seno alle varie correnti, si deve riconoscere che larga responsabilità in tal senso è proprio dell attuale legge elettorale. Tanto ciò è vero che in vista delle prossime elezioni l ANM ha ritenuto di istituire le primarie per la designazione dei candidati, così provando a lavare il peccato originale insito nel sistema vigente. Il paradosso dei paradossi è che questo sistema era stato adottato proprio per combattere gli apparati correntizi, mentre invece ha finito per accrescerne il potere. Allora di fronte al malcontento diffuso, alla disaffezione dalle questioni associative, al dilagare del convincimento che l organo di autotutela non sia sufficientemente rappresentativo delle esigenze e degli interessi dei rappresentati, dei magistrati tout court, ma sempre più attento alle esigenze di pochi, si è pensato di restituire potere alla base nella scelta dei candidati. Si è così certificata l inadeguatezza del sistema vigente. Se infatti c è stato bisogno di apportare il correttivo delle primarie, ciò è stato dovuto al fatto che non si poteva più negare l inadeguatezza di quella modalità di selezione dei rappresentanti al CSM. Ma allora non sarebbe più opportuno abbandonare le ipocrisie insite anche nelle stesse primarie e impegnarsi seriamente nel modificare il sistema elettorale? Per quale motivo imporre una campagna elettorale lunga mesi e mesi, defatigante sia per gli aspiranti candidati che per il corpo elettorale? C è qualcuno che può onestamente affermare che sia stata così offerta agli elettori ampia scelta di candidati tale da far sentire l elettorato stesso come vero autore della selezione? E ancora, come sono stati designati quei candidati all interno delle varie correnti? Appare evidente che ogni gruppo ha ristretto la rosa dei candidati per evitare la dispersione del voto e la possibile debole investitura dei candidati definitivi. Si capisce quindi che il metodo oggi adottato è frutto solo di un voler correre ai ripari, ma non certo idoneo a intervenire in modo razionale e organico. Per giungere a individuare il migliore dei sistemi elettorali è opportuno analizzare il tipo di organo che si va a eleggere. Il CSM ha una natura quanto mai articolata. Esso è al contempo organo di rappresentanza, di tutela di interessi, organo di amministrazione e organo giudiziario-disciplinare. Discende da ciò l estrema difficoltà di individuare un sistema elettorale che possa consentire di assolvere a tutte queste funzioni, tenendo nella debita considerazione i vari approcci ideologici e sistematici presenti nel corpo elettorale. È evidente che ogni sistema elettorale ha propri punti deboli e sacche di inefficienza e di inadeguatezza. Non esiste il sistema perfetto. Bisogna perciò stabilire qual è il fine principale che si vuole raggiungere. A me pare che le esigenze principali siano quelle della libertà di scelta da parte degli elettori e della massima rappresentatività. È oramai sotto gli occhi di tutti che l elettorato senta molto forte questo problema. Tanto è vero che vi è un continuo proliferare di aggregazioni spontanee di colleghi finalizzate a individuare diverse e nuove forme di selezione dei candidati. Mi viene in mente l ultima nata in ordine di tempo, Altra proposta, che ha prospettato il sorteggio come metodo di individuazione dei candidati. A mio giudizio questa proposta va letta come un estrema provocazione rispetto all immobilismo vigente. Si possono immaginare i commenti dei nostri estimatori : la categoria dei magistrati è talmente inaffidabile da non essere in grado neanche di darsi delle regole democratiche e trasparenti di selezione dei propri consiglieri se non affidandosi al Caso Aldilà di questa anche superabile criticità ve ne sarebbero molte altre non superabili. Ad esempio potrebbero essere sorteggiati troppi colleghi di una stessa area geografica, ideologica, anagrafica, colleghi non interessati a essere Consiglieri. Allora che cosa si farebbe? Un sorteggio a oltranza? Le esigenze principali sono: libertà di scelta da parte degli elettori e massima rappresentatività Credo che non sia una strada affatto praticabile. In più vi potrebbe essere una non trascurabile carenza motivazionale rispetto a coloro che venissero coartati dal Fato ad andare ad assolvere un compito complesso e di responsabilità, visto che, volenti o nolenti, dal Consiglio Superiore dipendono i destini Associazione/Attualità9 16 17 dei magistrati, quindi degli uffici giudiziari, quindi di consensi e perciò totalmente libera. Ma così il quorum che gli era necessario o non è in grado di autonomia di giudizio e di valutazione; essi non dell intero sistema giustizia. non poteva essere perché si sarebbe arrivati al raggiungerlo. In tal caso il voto verrebbe assegnato avrebbero più condizionamenti dalle correnti e dai Occorre allora analizzare le criticità dell attuale tutti contro tutti e alla totale dispersione di voti. al secondo, al terzo e così via. Si eviterebbe così il loro oligarchi visto che l investitura è giunta loro sistema elettorale per poi cercare di individuare La conseguenza è stata che ogni corrente ha ricatto del voto utile poiché il proprio voto sarebbe dalla libera scelta del corpo elettorale. Nascerebbe un alternativa più virtuosa. individuato i propri candidati da proporre agli elettori comunque utile all elezione del secondo o del pertanto all interno delle correnti un virtuosismo Esso si basa sull assoluta libertà di scelta del i quali, proprio per non esprimere un voto inutile, terzo candidato. Sarebbe cioè un voto altamente tale da far sperare in una selezione dei migliori e nominativo da apporre sulla scheda, uno per i hanno scelto di indirizzare il voto verso i candidati flessibile e non condizionabile dalle correnti. dei più meritevoli, visto che solo in questo modo giudici, uno per i pm, uno per la Cassazione. In proposti dalle correnti, accantonando candidati Inoltre non sarebbe impedito che un nutrito gruppo ogni candidato potrebbe sperare di raccogliere i teoria dunque riconosce il massimo della libertà più graditi, ma i cui voti rischiavano di andare di elettori, immaginiamo per esempio un Distretto consensi necessari alla propria elezione. D altra all elettore. È un sistema proporzionale a lista unica dispersi. Questa esperienza ormai collaudata da grande o un insieme di Distretti, possano decidere parte questo sistema elettorale, già in passato nazionale, il cui risultato dovrebbe essere altamente diverse elezioni ci dovrebbe insegnare delle cose. di far convergere i voti su una persona in particolare proposto, non fu accettato da una gran parte rappresentativo e con la massima libertà di scelta La prima è che l esistenza delle correnti non è in sé ottenendo così l effetto dell uninominale. In dell ANM, anacronisticamente legata a quello per l elettore. per sé negativa. La seconda è che bisogna tutelare tal caso però il risultato sarebbe frutto di una proporzionale per liste contrapposte che costringe Senonché nella realtà pratica accade un altra cosa, la libertà di scelta degli elettori. libera scelta degli elettori e non un imposizione l elettore a una scelta ideologica di schieramento. che era proprio quella che si voleva scongiurare delle correnti. Ritengo che in questo modo si A distanza di anni, forse, sono maturi i tempi per adottando tale sistema. Accade infatti che per evitare la dispersione dei voti, in nome del voto utile, ciascuna corrente indirizzi i voti su dei candidati prescelti. Quindi, con l obiettivo di eliminare il correntismo, si è finito per esaltarlo. Il punto debole del sistema attuale, infatti, è Bisogna introdurre, senza più indugi, un altro sistema elettorale otterrebbe un elevata rappresentatività, una massima libertà dell elettore, l abolizione della spada di Damocle del voto utile, in una parola il depotenziamento radicale dell aspetto patologico lasciarsi alle spalle il primato delle ideologie rispetto alle persone. Forse, dico forse, è giunto il momento anche per la Magistratura italiana di dimostrare, prima a se stessa poi agli altri, che il proprio rinnovamento passa necessariamente attraverso l autonomia di giudizio proprio il ricatto non palese, ovviamente, di non disperdere voti, di esprimere appunto un voto utile, in definitiva di indirizzare i voti. La prima criticità è insita in una premessa logica che questo sistema ha colposamente o dolosamente voluto ignorare. Cioè la presenza delle correnti. Vero è, invece, che le correnti non solo esistono ma hanno anche una loro ragion d essere. Esse hanno la nobile e rispettabilissima funzione aggregante dei consensi, dei diversi punti prospettici rispetto a questa o quella tematica. Tutto ciò a mio giudizio è non solo utile e necessario ma inevitabile. È necessario cioè anche all interno della Magistratura organizzare le idee e le persone. Quello che non è positivo, e diventa Se questi sono i valori da tutelare rispetto a quello di far prevalere le divisioni ideologiche, diffusamente superate, allora bisogna introdurre, senza più indugi, un altro sistema elettorale. Potremmo introdurre un sistema elettorale proporzionale del correntismo. Non va poi tralasciato l effetto più che virtuoso che si potrebbe ottenere nelle dinamiche in seno alla nuova consiliatura così eletta. Avere dei Consiglieri scelti veramente dagli elettori comporterebbe una loro assoluta e la libertà di scelta di ogni singolo magistrato. perciò patologia, è che le correnti siano anteposte a lista libera nazionale. al singolo e alla libera scelta di quest ultimo. In base a tale sistema ogni Uscendo dall ipocrisia di affermare che le correnti non devono esistere, si dovrebbe tendere al elettore può scrivere sulla sua scheda, o meglio, sulle sue tre XXXI CONGRESSO ANM servizio della corrente rispetto ai singoli e alle schede (giudici, pm, Cassazione) un idee e non viceversa. proprio ordine di preferenze. Può cioè esso stesso Allora tornando al sistema elettorale si è arrivati indicare a chi deve essere attribuito il proprio voto proprio per questa ipocrisia a pensare che qualora la prima preferenza non serva all elezione l elezione sarebbe stata priva di un organizzazione di quel collega poiché quest ultimo ha già raggiunto Associazione/Attualità10 18 19 LA SORTE INCERTA DEL SISTEMA ELETTORALE DEL CSM Tale stato di cose viene vissuto con crescente insofferenza da parte dei magistrati italiani ed è causa di un atteggiamento di indifferenza nei confronti delle iniziative promosse dall Associazione Nazionale Magistrati, associazione che da taluni viene vista soltanto come uno strumento per i singoli che intendono perseguire intenti individualistici piuttosto che come casa comune dei magistrati e luogo dove ragionare insieme per la tutela dell indipendenza. Non è la prima volta che, nella storia del dibattito che verte sul CSM, si prospetta la possibilità di introdurre nel processo elettorale l individuazione a sorte tra gli eleggibili 2, e da più parti si afferma 2 Si veda Carlo Vulpio in un articolo del 2009 su Micromega il-sinedrio-del-csm-e-il-sorteggio-della-serenissima/?h=0, Bruno Tinti ne il Fatto Quotidiano del 15/7/2010 in Angelo Piraino Giudice del Tribunale di Termini Imerese Nel panorama del dibattito associativo sull autogoverno della magistratura è diffuso un senso di insoddisfazione nei confronti del vigente sistema elettorale del CSM, da più parti indicato come inadeguato e meritevole di ripensamento. L attuale sistema è il frutto di una riforma legislativa introdotta dalla l. 28 marzo 2002, n. 44, sulla scorta di intenzioni palesemente tradite dalla sua successiva attuazione. Le ottimistiche previsioni del Ministro della Giustizia dell epoca 1 sono state smentite dall esperienza pratica, e il sistema elettorale, pensato inizialmente per limitare l influenza dei gruppi associativi agevolando le candidature individuali, ha consentito, al contrario, alle correnti di esercitare un influenza anche maggiore sugli esiti elettorali, controllando in modo ancora più pregnante la designazione dei candidati. 1 Il 13/2/2012 il Ministro della Giustizia Roberto Castelli, nel presentare la riforma del sistema elettorale dinanzi all aula del Senato, ottimisticamente dichiarava: «Il sistema correntizio che si è instaurato nel Csm non funziona. Con la riforma avremo un Consiglio che funzionerà meglio» Archivio/AdnAgenzia/2002/02/13/Politica/CSM- CASTELLI-SISTEMA-CORRENTIZIO-HA-FALLITO-ORA- RIFORMA_ php È diffuso un senso di insoddisfazione nei confronti del vigente sistema elettorale del CSM La considerevole riduzione del numero dei seggi della componente elettiva (dagli originari 20 agli attuali 16 componenti togati eletti), la loro suddivisione per fasce e la previsione di un unico collegio nazionale hanno elevato in modo sensibile il quorum necessario per l elezione, così imponendo, di fatto, a ogni candidato il supporto di un contesto organizzativo su scala nazionale, e rendendo pressoché indispensabile l appoggio dei gruppi associativi. Il risultato paradossale cui si è giunti tradisce, purtroppo, una conoscenza da parte del legislatore non sufficientemente approfondita delle dinamiche interne alla magistratura, e ha ulteriormente aggravato il cortocircuito, già presente, tra autogoverno e associazionismo, ormai reso evidente dalla frequente sovrapponibilità delle intese consiliari a quelle associative, che si è riscontrata nell ultimo decennio. La constatazione della crescente disaffezione verso l attività associativa ha indotto il Comitato Direttivo Centrale dell ANM a organizzare quest anno per la prima volta delle elezioni primarie, in vista delle consultazioni elettorali di luglio per il rinnovo della componente togata del CSM, nel tentativo di restituire alla base elettorale il potere di designazione dei candidati, finora esercitato esclusivamente dagli organi di vertice dei singoli gruppi associativi, e di dare agli elettori una sensazione di maggiore protagonismo nella determinazione degli esiti elettorali. Un esperimento ben più innovativo e di rottura è quello condotto dall aggregazione denominata Altra Proposta che ha deciso di svolgere un sorteggio per individuare dei candidati da sottoporre, poi, a consultazioni primarie telematiche per designare infine i candidati per la competizione elettorale di luglio. L ANM HA ORGANIZZATO LE PRIMARIE NEL TENTATIVO DI RESTITUIRE ALLA BASE ELETTORALE IL POTERE DI DESIGNAZIONE DEI CANDIDATI Associazione/Attualità11 20 21 che l introduzione dell elemento casuale nella Il confronto tra le disposizioni contenute nell art. designazione dei candidati sia l unico rimedio 104 Cost. e quelle dettate dall art. 51 Cost. consente veramente efficace per impedire condizionamenti di evidenziare che nella prima norma sono già da parte dei gruppi associativi nelle elezioni rinvenibili due limitazioni espresse dell elettorato dell organo di autogoverno. passivo, consistenti, rispettivamente, nell obbligo Sussistono, tuttavia, concreti dubbi sulla possibilità che i componenti di nomina politica siano scelti tra di introdurre l elemento della sorte attraverso una soggetti con determinate qualifiche professionali modifica legislativa nella disciplina ordinaria, alla (professori ordinari di università in materie luce dell attuale quadro normativo costituzionale. giuridiche e avvocati con esperienza quindicennale) Come è noto la disciplina costituzionale e nel divieto per tutti i membri elettivi di essere dell elezione dei componenti togati e laici del immediatamente rieletti. CSM è descritta dall art. 104 Cost., che demanda La ratio delle previsioni in questione appare al legislatore ordinario sia l individuazione del rinvenibile, rispettivamente, nell alto rilievo tecnico numero dei componenti l organo di autogoverno, delle funzioni svolte e nell esigenza di impedire che la disciplina elettorale con le eventuali cause di che chi esercita le funzioni di componente eletto Una distinzione non sempre previste dalla legge 24 maggio passivo, l aver affrontato con ineleggibilità o incompatibilità. presso il CSM possa utilizzare le medesime chiara ad alcune componenti 1958, n.195 offre la conferma esito positivo una procedura di La norma costituzionale prevede che del Consiglio funzioni per consolidare un consenso elettorale per associative, che hanno affermato, del fatto che l attuale disciplina estrazione a sorte. Superiore della Magistratura facciano parte di diritto la successiva tornata. anche nel recente passato, elettorale per il CSM privilegia, Un primo, importante, profilo di il primo presidente e il procuratore generale della Tale preoccupazione non ricorre invece per che dal rilievo costituzionale per un verso, la garanzia del dubbio riguarda la compatibilità Corte di Cassazione e che gli altri componenti siano le altre cariche pubbliche elettive di rilievo attribuito al CSM debba derivare livello massimo di funzionalità logica del concetto di sorteggio eletti per due terzi da tutti i magistrati ordinari tra gli nazionale, laddove, invece, appare normale che addirittura l insindacabilità dei all organo di autogoverno, anche con il concetto di elezione. appartenenti alle varie categorie, e per un terzo dal l amministratore eletto crei e consolidi il consenso suoi atti dinanzi all autorità attraverso il ricorso a presunzioni L elezione, alla luce anche del Parlamento in seduta comune tra professori ordinari all interno del corpo elettorale che lo ha votato. giudiziaria amministrativa. (ad esempio escludendo i principio di libero accesso di università in materie giuridiche e avvocati dopo Questi primi dati consentono già di svolgere una La natura delle alte funzioni magistrati che hanno meno di tre sancito dall articolo 51 quindici anni di esercizio. riflessione ulteriore, ossia che il CSM è sì un organo attribuite al Consiglio Superiore anni di funzioni o quelli che hanno della Costituzione, dovrebbe Con specifico riferimento ai limiti dell elettorato di rilevanza costituzionale con finalità di garanzia e ha certamente indotto il delle condanne disciplinari, consistere in un procedimento passivo, tale norma va letta in combinato con funzioni miste di alta amministrazione legislatore costituente a perché ritenuti non in grado decisionale attraverso il quale un disposto con quanto stabilito in (gli atti del Consiglio sono impugnabili salvaguardare prioritariamente di fornire una professionalità gruppo di soggetti sceglie delle generale dall art. 51 Cost., che innanzi al giudice amministrativo) la miglior funzionalità dell organo adeguata) e, per altro verso, persone per un incarico politico statuisce che «tutti i cittadini e giurisdizionali (limitatamente di autogoverno, la sua mira a garantire l imparzialità o amministrativo. dell uno e dell altro sesso ai provvedimenti disciplinari, imparzialità e la sua funzione dell organo, impedendo la Tale procedimento decisionale possono accedere agli impugnabili dinanzi di garanzia dell autonomia e candidatura di soggetti che, si esprime attraverso un uffici pubblici ed alle alla Suprema Corte di dell indipendenza dell ordine attraverso il loro ruolo, possano incontro tra le convergenti cariche elettive in Cassazione), ma non giudiziario dagli altri poteri dello essere facilitati nella creazione volontà dei candidati, i quali condizioni di eguaglianza, costituisce un organo Stato, ma arrivare ad affermare del consenso elettorale (come nel offrono la loro disponibilità a secondo i requisiti politico, cioè la cui che tale organo sia per ciò caso dei consiglieri uscenti e dei ricoprire l incarico, e la volontà stabiliti dalla legge». azione è libera nel fine. stesso libero nel fine è una magistrati addetti alla Segreteria degli elettori, i quali li giudicano Anche l art. 51 Cost. conclusione che rischia di porre e Ufficio Studi del CSM). Su tali idonei con il loro consenso. prevede che la legge in dubbio le fondamenta stesse limitazioni non sono mai stati L introduzione del fattore casuale ordinaria possa dettare del principio di separazione sollevati dubbi di costituzionalità. in tale procedimento decisionale dei limiti all accesso alle dei poteri sul quale è fondato il Ben diversa sarebbe, invece, potrebbe essere ritenuto cariche pubbliche elettive, nostro ordinamento. l ipotesi di richiedere per la logicamente incompatibile con la che consistono nelle cause di Una valutazione sinottica delle candidatura e, dunque, per natura stessa del procedimento, ineleggibilità e di incompatibilità. ulteriori ipotesi di ineleggibilità l esercizio del diritto di elettorato impedendo o condizionando la Associazione/Attualità12 22 23 al Consiglio Superiore della Magistratura, pur l imparzialità del Consiglio Superiore della eliminando il voto per liste, non hanno ridotto Magistratura, sia nell espletamento delle sue l influenza che, sulle elezioni, hanno spiegato i gruppi funzioni giurisdizionali che nell espletamento di associativi nei quali si articola una sostanziosa parte quelle di alta amministrazione, e potrebbe, dunque, della magistratura. ritenersi rispondere ai fondamentali interessi Tale circostanza ha condotto a una situazione di riconosciuti come primari, rispettivamente, dagli enorme difficoltà, per un candidato non inserito articoli 97 e 111 della Costituzione. o non appoggiato da alcun gruppo associativo, a Al riguardo va evidenziato che l utilizzo del sorteggio raccogliere il consenso sufficiente a essere eletto, come strumento per garantire l imparzialità della ponendo, di fatto, tutti i soggetti candidabili in una composizione di un organo, sia esso giurisdizionale situazione di radicale disparità di posizione. che amministrativo, trova importanti precedenti L introduzione del sorteggio, precludendo nella legislazione sia costituzionale che ordinaria. meccanismi di designazione provenienti dai gruppi Con riferimento agli organi che svolgono funzioni associativi, non elimina ogni possibilità di influenza giurisdizionali vanno rammentati: libera formazione della volontà all interno del Consiglio. sistema di valutazione della dei medesimi sulle dinamiche elettorali, ma ne dei partecipi. Ciò nondimeno non può professionalità dei magistrati. riduce sensibilmente la portata, consentendo a) l articolo 135 della Costituzione, che prevede che Va, inoltre, attentamente valutato escludersi, con altrettanta Quanto invece alla previsione a tutti i candidati di competere su di una base di la Corte Costituzionale, nei giudizi d accusa contro se, con la scelta del meccanismo certezza, che non vi debba essere generale contenuta nell art. sostanziale eguaglianza. il Presidente della Repubblica, venga integrata da elettivo per la designazione un nesso di rappresentatività 51 Cost. di assicurare a tutti Tuttavia non può negarsi che l introduzione del sedici membri tratti a sorte da un elenco di cittadini dei componenti del CSM, sia tra i singoli componenti e il i cittadini (nella specie a tutti sorteggio dei candidabili si risolva, di fatto, in aventi requisiti per l eleggibilità a senatore, che della componente togata che corpo elettorale che li esprime, i magistrati) l accesso alla un oggettiva limitazione del diritto di elettorato il Parlamento compila ogni nove anni mediante di quella politica, il legislatore o, quantomeno, un particolare carica eleggibile, va rilevato, passivo, il cui esercizio non è più rimesso soltanto elezione con le stesse modalità stabilite per la costituente non abbia inteso nesso fiduciario in merito alla loro innanzitutto, che il sorteggio alla volontà del singolo, ma è subordinato a un fattore nomina dei giudici ordinari; altresì introdurre una funzione di idoneità a svolgere la delicata garantisce a tutti in astratto di casuale per definizione esterno e non dominabile. rappresentatività dei medesimi funzione di componente di detto poter accedere all incarico, non In merito alle possibili limitazioni all elettorato b) la legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, componenti rispetto al corpo organo di rilievo costituzionale. operando un esclusione astratta, passivo la Corte Costituzionale ha sempre che prevede l estrazione a sorte dei componenti del elettorale che li esprime. Va, altresì, valutata la possibilità basata per categorie generali. manifestato massima prudenza, sostenendo collegio competente a giudicare sui reati commessi Tale funzione di rappresentatività, che il sorteggio dei candidabili, Ancor di più deve ritenersi che che la limitazione al diritto costituzionale di nell esercizio delle loro funzioni dal Presidente del ove sussistente, verrebbe limitando in maniera drastica e l introduzione del sorteggio nella essere eletto, che ha i caratteri dell inviolabilità Consiglio dei Ministri o dai Ministri; drasticamente limitata, fino quasi casuale il numero degli stessi, fase preliminare del meccanismo ai sensi dell art. 2 Cost., ammette restrizioni solo all annullamento, attraverso non assicuri in modo efficace la elettorale miri a realizzare in nei limiti necessari alla tutela di altro interesse l inserimento del fattore casuale possibilità di scegliere i più capaci pieno l eguaglianza sostanziale costituzionalmente protetto e secondo la regola nel procedimento di nomina. e quindi rischi in prospettiva di tra i candidati, assicurando loro della ragionevole proporzionalità, esprimendo A ben vedere le considerazioni minare la miglior funzionalità pari chances di essere eletti, tale orientamento con più pronunce ispirate precedentemente svolte in merito dell organo. in attuazione del compito di all esigenza della sussistenza di una «rigorosa alla natura del Consiglio Superiore Tale rischio, per un verso, rimuovere i limiti di fatto alla prova della indispensabilità del limite» 3. della Magistratura possono appare tanto maggiore quanto realizzazione dell eguaglianza In tale ottica l introduzione del sorteggio potrebbe indurre a escludere che il quadro più ristretto è il numero dei imposto al legislatore ritenersi mirata primariamente a garantire di riferimento costituzionale in cui si innesta la disciplina ordinaria, e in particolare l articolo 104 della Costituzione, miri ad assicurare la rappresentatività dei vari gruppi associativi di magistrati candidabili sorteggiati, mentre, per altro verso ben può essere fugato mediante un elevazione dei requisiti di professionalità richiesti per l elezione, anche alla luce del nuovo e più rigoroso dall articolo 3, comma secondo, della Costituzione. Costituisce, infatti, un dato di esperienza comune il fatto che tutti i meccanismi elettorali finora introdotti con riferimento 3 Si vedano a titolo di esempio le sentenze della Corte Costituzionale n.141/1996, in tema di ineleggibilità di persone condannate per certi tipi di reato, con sentenze ancora non passate in giudicato e n.344/1993 in tema di ineleggibilità dei consiglieri regionali per le elezioni al Parlamento nazionale. Associazione/Attualità13 24 25 c) la Legge 10 aprile 1951, n. 287, che prevede l estrazione a sorte dei giudici popolari componenti la Corte d Assise. L utilizzo del sorteggio come strumento per garantire l imparzialità della composizione di un organo trova importanti precedenti nella legislazione Analogamente il sorteggio risulta essere stato già impiegato come strumento per garantire l imparzialità della composizione di un organo che svolge funzioni amministrative, a titolo di esempio, nei seguenti casi: b) il decreto del Presidente della Repubblica 10 dicembre 1997, n. 483, contenente il regolamento recante la disciplina concorsuale per il personale dirigenziale del Servizio sanitario nazionale, che prevede il sorteggio dei componenti delle commissioni per i concorsi per le posizioni funzionali del ruolo sanitario; c) il decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, recante il Regolamento di attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici 11 febbraio 1994, n. 109, che prevedeva il sorteggio dei componenti delle commissioni aggiudicatrici. Questi esempi costituiscono testimonianze eloquenti di ipotesi in cui il legislatore, sia ordinario che costituzionale, ha utilizzato il sorteggio come strumento di garanzia di imparzialità di organi collegiali, talvolta unendolo a un sistema elettivo, come nei casi dell articolo 135 della Costituzione scopo indicato in mancanza di valide alternative. Se, per un verso, l esperienza storica delle modifiche del sistema elettorale del Consiglio Superiore della Magistratura è costantemente segnata dall insuccesso dei tentativi di riforma nell arginare l influenza dei gruppi associativi, per altro verso non si può del tutto ritenere che l introduzione del sorteggio costituisca l unica strada percorribile per raggiungere tale scopo. Nell ambito del dibattito sul sistema elettorale del Consiglio Superiore della Magistratura sono in passato affiorate delle interessanti ipotesi di sistemi elettorali diversi rispetto a quelli sinora praticati, che potrebbero limitare sensibilmente l influenza dei gruppi associativi. L associazionismo costituisce certamente un forte collante, un fattore di aggregazione sociale che si traduce in uno strumento di organizzazione e di raccolta del voto in occasione delle competizioni elettorali. Per cercare di contrastare tale influenza vanno individuati e agevolati fattori di aggregazione alternativi. L esperienza storica delle modifiche del sistema elettorale del CSM è segnata dall insuccesso dei tentativi di riforma nell arginare l influenza dei gruppi associativi Altri sistemi elettorali sono stati, inoltre, indicati in passato come valide alternative a quello proporzionale puro o al maggioritario attuale, e in particolar modo il sistema proporzionale temperato dal c.d. voto disgiunto o panachage e il sistema del c.d. voto singolo trasferibile 4 in quanto idonei a espandere al massimo livello la libertà dell elettore, riducendo l influenza dei gruppi associativi senza, tuttavia, giungere a comprimere in modo drastico il diritto di elettorato passivo. a) il decreto legge 10 novembre 2008, n. 180, convertito con modificazioni dalla legge 9 gennaio 2009, n. 1, recante disposizioni urgenti per il diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualità del sistema universitario e della ricerca, che ha previsto che le commissioni giudicatrici per le procedure di valutazione comparativa per il reclutamento dei professori universitari di I e II fascia siano composte da membri sorteggiati in una lista di commissari eletti in numero triplo; e del decreto legge 10 novembre 2008, n. 180, convertito con modificazioni dalla legge 9 gennaio 2009, n. 1. Potrebbe, dunque, ritenersi che l introduzione del sorteggio nel procedimento di selezione dei componenti togati del Consiglio Superiore della Magistratura possa rispondere a finalità di interesse pubblico aventi una valenza di rilievo costituzionale. Non può affermarsi, viceversa, con altrettanta univocità che una simile limitazione dell elettorato passivo sia assolutamente indispensabile allo In tale ottica l aumento del numero dei componenti togati, cui conseguirebbe una significativa riduzione del quorum necessario per la loro elezione, congiunto con il ricorso al sistema maggioritario con collegi elettorali uninominali di piccola dimensione, ben potrebbe garantire la possibilità a candidati conosciuti in ambito locale e apprezzati per il modo con cui esercitano quotidianamente le funzioni giudiziarie di prevalere rispetto ad altri candidati magari meno stimati ma appoggiati dai gruppi associativi. 4 Il sistema del voto disgiunto o panachage fu fortemente criticato in occasione della riforma del sistema elettorale del Consiglio Superiore della Magistratura nel corso dei lavori parlamentari che portarono all approvazione della l. 22 novembre 1985, n repubblica/1985/07/18/csm-polemiche-contrasti-perla-riforma-elettorale.html. Per una chiara disamina delle differenze tra questo sistema elettorale e il sistema del c.d. voto singolo trasferibile si veda l efficace scritto di Mario Cicala dal titolo «Assetto della magistratura e sistemi elettorali» in archmag/elett.htm. Associazione/Attualità14 26 27 La scelta di ricorrere al sorteggio per ridurre l influenza dei gruppi associativi nell elezione degli organi di autogoverno è certamente drastica, e come si è evidenziato in precedenza risponde a esigenze pur tuttavia condivisibili, che sarebbe miope omettere di considerare e valutare con la giusta attenzione. Ciò nondimeno si tratta di una via in parte oscura e inesplorata, che legittima dubbi non solo sulla tenuta costituzionale ma anche sul fatto se sia effettivamente indispensabile ricorrere a una soluzione così draconiana per porre rimedio alla situazione attuale. La magistratura associata non può continuare a ignorare i segnali di malessere che il corpo elettorale trasmette sempre più nitidamente, prima che questo malessere raggiunga un intensità tale da compromettere definitivamente la fiducia negli organi istituzionali dell autogoverno. Si avverte dunque la necessità di intraprendere un dialogo costruttivo che prenda le mosse da una riflessione analitica sulle cause profonde delle disfunzioni del sistema dell autogoverno e che individui delle alternative, più valide rispetto alle elezioni primarie finora praticate, che rischiano di apparire ai più come una mera foglia di fico. Occorre correggere un sistema elettorale da tutti ormai percepito come inadeguato, e a tal fine è necessario che la magistratura si faccia parte attiva, formulando delle concrete e fattibili proposte di riforma della normativa vigente nell ottica della ricerca di una soluzione condivisa con il potere legislativo dei problemi che sono sotto gli occhi di tutti. Se non saremo capaci come categoria professionale e come ordine dello Stato di fare ciò, allora forse veramente ci meritiamo che la nostra scheda elettorale venga sostituita, un domani, con una schedina del Superenalotto. Occorre correggere un sistema elettorale da tutti ormai percepito come inadeguato e cercare una soluzione condivisa con il potere legislativo Associazione/Attualità15 28 29 L AUTOGOVERNO MALATO LE RAGIONI DI UN SORTEGGIO Giorgio Piziali Giudice del Tribunale di Verona L autogoverno della magistratura è uno dei valori portanti dell «Ordinamento giurisdizionale», di cui si occupa la Carta costituzionale nella prima sezione (così intitolata per l appunto) del titolo IV, a sua volta rubricato sotto l insegna, importante, «La Magistratura». Per questo un cattivo autogoverno non è deleterio solo per i magistrati che vi sono sottoposti, ma, molto più seriamente, mette a repentaglio un valore costituzionale posto a presidio della stessa struttura della nostra forma di Stato. Oggi, purtroppo, che l autogoverno della magistratura sia aggredito da un virus, che può essergli letale, comincia a essere percepito distintamente sia all interno della magistratura che all esterno. Un virus che è indicato giornalisticamente, ma efficacemente, con il termine lottizzazione e che è costituito dal controllo assoluto sul governo di tutti i magistrati da parte di organismi privati che raccolgono l adesione solo di alcuni magistrati e che si sono formati all interno dell Associazione Nazionale Magistrati, a sua volta un associazione privata, che raccoglie alcuni ma non tutti i magistrati italiani. Organismi che si deve avere il coraggio di chiamare con il nome che hanno: correnti. Senza nascondersi dietro appellativi edulcorati, come gruppi o aree. Osservatori certamente attenti e non sospettabili di atteggiamenti preconcetti verso la magistratura e le sue prerogative hanno potuto affermare, senza essere smentiti, che «è in crisi la credibilità dei giudici» «quando ogni corrente fa correre i propri correntisti, lottizzando il CSM, distribuendo posti e prebende», come ha scritto in data recente, il 22 marzo 2014, sul Corriere della Sera, Michele Ainis, nell articolo «La memoria della giustizia». Oppure, ancora più pesantemente, che «se il criterio di scelta del candidato da sostenere per l assegnazione di un incarico direttivo è quello dell appartenenza, allora la lottizzazione è la naturale conseguenza, indifferente o quasi al merito», come ha scritto il professor Vladimiro Zagrebelsky in un fondo de La Associazione/Attualità16 30 31 Stampa del 7 febbraio 2013, dopo che il Presidente posizione fortemente critica» nei confronti delle della Repubblica aveva pubblicamente richiamato logiche clientelari del CSM, cui fanno cenno Canosa il CSM, con quella che venne definita La sferzata al e Zagrebelski, sono diventate esse stesse strumento CSM: le correnti ritardano le nomine. militante di quella lottizzazione: è ormai nota a Frasi dal far saltare sulla sedia ogni magistrato tutti la cd mail Vigorito, dove anche il tenore delle serio, tanto più di quelli che menano vanto di essere parole ha un peso schiacciante, con il riferimento impegnati perché attivi militanti in qualche corrente all opportunità politica di piazzare una giovane e che, invece, vengono fatte passare sotto silenzio, collega di Area in un posto direttivo. Al più cercando producendo il nulla operativo. di far passare l idea che c è una lottizzazione cattiva, Ma il dramma è che quel dato che oggi diventa fatta dalle correnti cattive e una lottizzazione buona, patrimonio comune è da molto tempo assodato perché fatta dalle correnti buone. anche in ambiti scientifici, se è vero che Romano Canosa, in «Storia della magistratura in Italia da piazza Fontana a Mani pulite», già nel 1996, L AUTOGOVERNO SFIDUCIATO scriveva: «È stato nel corso degli anni Ottanta che il Consiglio superiore della magistratura è diventato il vero padrone dei giudici Italiani». «Da un lato infatti esso, in molte occasioni, seppe difendere la sua autonomia e non esitò ad affermare principi, a fare proposte e ad adottare iniziative che meritavano soltanto approvazione da parte dei giudici e di tutti i cittadini desiderosi del buon funzionamento della cosa pubblica, dall altro fu totalmente dominato dal demone del clientelismo, che ebbe a ispirare moltissime sue decisioni e che fu una delle non ultime ragioni dell esistenza di aree interne alla magistratura che si Ma la totale perdita di credibilità dell autogoverno si misura soprattutto all interno della magistratura, dove vi sono magistrati normali e seri, che, ad esempio, rispetto al concorso per coprire determinati incarichi la cui assegnazione compete al CSM, giungono a scrivere pubblicamente: «Io faccio parte di quella maggioranza silenziosa che nemmeno fa domanda per questi posti, pur avendo scritto, pubblicato e tenuto convegni forse almeno quanto alcuni di coloro che la domanda la fanno. Non facciamo nemmeno domanda perché, non godendo di particolari conoscenze o, pur godendone, non volendo coltivarle [ ] sappiamo che più grido di disperazione, ma solo mugugno rassegnato. Di nuovo, nel silenzio pressoché assoluto di quella magistratura che si descrive come impegnata e che non produce nulla di operativo per vincere quella sfiducia. E il dramma è che non si tratta solo delle scelte relative alla selezione di questo o quel magistrato, per questo o quell incarico. Perché il meccanismo istituzionale che si è venuto invece, è spesso, quanto meno, apparsa negli ultimi anni. D altra parte, è comune e corretta, all interno della magistratura, la critica mossa alla degenerazione che si è realizzata nella selezione dei membri di nomina politica che compongono il CSM, rispetto alla quale si è di fatto stabilizzata una deleteria spartizione partitica dei nominati, che tradisce la Costituzione, la quale aveva immaginato un meccanismo La Costituzione aveva immaginato un meccanismo di selezione volto a garantire la nomina di soggetti dotati di autonomia rispetto alle singole formazioni politiche posero in posizione fortemente sarebbe una fatica inutile, e che, alla in questo modo a realizzare, di selezione volto a garantire critica nei suoi confronti» (frasi ennesima conferma del nostro che lega i rappresentanti dei la nomina di soggetti dotati di queste ultime che Canosa ragionamento una volta magistrati alle correnti interne autonomia rispetto alle singole prende da V. Zagrebelski, effettuata la selezione, all ANM, va a inficiare ogni formazioni politiche. Tendenze e problemi saremmo ancora una momento decisionale del Per cui non si capisce per quale del Consiglio superiore volta frustrati e delusi. CSM e dei suoi organi, anche ragione analoga critica non della magistratura, in [ ] Sappiamo tutti quali quello, delicatissimo e vitale, venga mossa alla degenerazione Quaderni costituzionali, sono i requisiti per dell intervento disciplinare o delle che si è realizzata nella 1983, n. 1, p. 138). accedere a certe cariche valutazioni di professionalità. selezione dei membri togati che Una situazione che non (il che non esclude Due settori dove non solo non compongono il CSM, dove si è è per nulla migliorata certamente che i colleghi deve assolutamente essere, ma parimenti stabilizzata una loro nel corso degli anni 90 che sono scelti siano neppure deve lontanamente spartizione correntizia. e poi in questo decennio bravissimi e meritevoli, ma apparire che le decisioni possano del 2000, ma, anzi, è esclude che altri, forse al pari essere inficiate da appartenenze fortemente peggiorata, tanto bravi, siano scelti)». e legami dei componenti del che anche quelle «aree interne Un vero e proprio atto di sfiducia CSM a soggetti esterni al CSM, alla magistratura» che si posero «in verso l autogoverno, che non si fa neppure come sono le correnti. Cosa che, Associazione/Attualità17 32 33 IL MECCANISMO DA ROMPERE Allora, chi davvero ha a cuore un serio recupero di credibilità della capacità della magistratura di autogovernarsi non può non cogliere come il meccanismo da rompere sia quello che ha consentito, anche in ragione di scellerate leggi elettorali, ma non solo, di realizzare un indebita e innaturale presa di possesso del CSM da parte delle correnti. Realizzando un corto circuito tale per cui, non solo alla stampa o ai lettori superficiali, ma spesso anche all interno della stessa magistratura, finisce col non essere neppure più chiara la distinzione tra il CSM e l ANM. Infatti, se le correnti hanno un indubbia e seria legittimazione nel momento in cui operano e agiscono dentro l ANM e, soprattutto, nel concreto della vita quotidiana dei Tribunali (dove in realtà sono totalmente scomparse), invece, snaturano l autogoverno nel momento in cui operano e agiscono al suo interno e se ne appropriano. Non ci vuole molto per capire, infatti (e per questo chi mostra di non capirlo è in evidente malafede), che se un magistrato componente del CSM si autoqualifica come rappresentante di una corrente già scredita il suo ruolo, la sua autorevolezza e la sua autonomia, e con questa scredita il ruolo, l autorevolezza e l autonomia del CSM di cui fa parte. Finendo per rendere il CSM, organo di presidio dell indipendenza della magistratura, organo dipendente da soggetti esterni al CSM. Perché se quel magistrato componente del CSM si qualifica come rappresentante di una corrente è legittimo credere, come effettivamente accade, che operi in conformità alla volontà della sua corrente. È legittimo credere, come effettivamente accade, che in ogni scelta operi con un occhio di riguardo per chi appartiene alla sua corrente. È legittimo credere, come effettivamente accade, che in ogni decisione pensi al fatto che deve evitare che quella decisione È indispensabile una radicale riforma del criterio di selezione dei magistrati che fanno parte del CSM possa far perdere consensi alla sua corrente. Per questo è indispensabile una radicale riforma del modo attraverso cui sono scelti i magistrati che fanno parte del CSM, passando a un sistema di selezione che spezzi il cordone ombelicale deleterio tra correnti e componenti del CSM. In questa logica la scelta deliberata dall ANM di indire una selezione dei candidati al CSM tramite elezioni primarie può essere positiva, perché può consentire a coloro che in questo modo sono indicati dal voto di poter rivendicare un investitura, per così dire, popolare, della base dei magistrati e non già esclusivamente della corrente di appartenenza. Ma è molto poco se l indicazione dei candidati che corrono per le primarie viene ancora e solo dalle correnti e se questi candidati rivendicano ancora quella loro appartenenza e, soprattutto, se la rivendicheranno nel momento in cui, eletti effettivamente al CSM, andranno a indossare, da consiglieri, la maglietta della loro squadra e non già solo la toga di tutti i magistrati. Per questo un gruppo di volenterosi, visionari pratici, che sul piano teorico della riflessione sta ragionando e operando per favorire riforme radicali del sistema di selezione dei componenti togati del CSM, ha messo in campo, anche a normativa vigente, un meccanismo radicalmente innovativo per selezionare i candidati per il prossimo CSM. Un meccanismo imperniato sul sistema del sorteggio, ma, come è stato efficacemente detto, un sorteggio ben temperato. Come ha scritto tempo fa Giovanni Tamburino (non certo estraneo al mondo delle correnti) e in un articolo pur critico sul sorteggio (pubblicato nel sito col titolo «Ancora sul sistema elettorale per il CSM»): «Non vi è dubbio che l estrazione a sorte dei papabili e/o degli eletti colpirebbe alla radice la presa delle correnti sul CSM nel momento del rinnovo ed anche durante la sua vita. Sotto questo profilo il sorteggio dei componenti togati darebbe un colpo effettivo al correntismo». Questo è l obiettivo, il sogno, la speranza che ha mosso il Comitato Altra proposta: realizzare un sistema in grado di colpire «alla radice la presa delle correnti sul CSM nel momento del rinnovo e anche durante la sua vita». E nella piena consapevolezza che se il sorteggio puro e semplice può presentare dei limiti, invece, il sorteggio temperato da un voto sui sorteggiati elimina ogni difetto, tanto che lo stesso Giovanni Tamburino nell articolo citato non indica un solo difetto del sorteggio che riguardi anche il sorteggio dei candidati. IL SORTEGGIO NON È UN DEMONE CIECO Questo obiettivo, a normativa vigente, è stato realizzato in modo molto semplice. Prima estraendo a sorte, in un seduta pubblica davanti a un notaio, tra tutti i magistrati aventi diritto al IL SORTEGGIO Un gruppo di volenterosi ha messo in campo un meccanismo imperniato sul sistema del sorteggio: un sorteggio ben temperato voto una rosa di possibili canditati, escluse quelle situazioni di incompatibilità che avrebbero potuto inficiare l autonomia degli eventuali eletti rispetto alle correnti. Poi invitando gli estratti a sorte ad accettare di candidarsi. Infine, sottoponendo gli estratti a sorte che hanno accettato la candidatura a un voto telematico e aperto a tutti i magistrati con diritto di voto per selezionare gli effettivi candidati da proporre per le prossime elezioni del CSM. Si è trattato, certamente, di una provocazione, ma anche di un esperimento. Una provocazione e un esperimento che hanno dimostrato sul campo che il sorteggio non è il demone cieco da molti (strumentalmente) paventato, che fa emergere chissà quali mostri a tre teste, ma semplicemente Associazione/Attualità18 34 35 un sistema che attiva forze nuove e normali. Infatti, il sorteggio effettuato ha chiamato moltissimi magistrati, uomini e donne, seri e stimati, del centro e delle periferie, all onere di farsi carico del loro autogoverno. Magistrati la cui partecipazione, altrimenti, con i criteri correntizi di selezione, comprese le primarie, mai sarebbe stata attivata. Un sistema, quindi, che ha dimostrato, anche alla prova pratica, di poter tranquillamente assurgere a meccanismo normativo di selezione dei candidati al CSM, senza produrre chissà quali rischi: se non il rischio, temuto da molti, di liberare il CSM dal controllo correntizio. Ma quella attivata dal Comitato Altra proposta non è solo una provocazione o un esperimento, ma è anche un operazione pratica. Perché grazie al voto nelle primarie telematiche ci sono ora quattro magistrati che concorrono realmente per l elezione del CSM. Candidati che vengono dalla base vera, quella piegata quotidianamente sui fascicoli, che non ha fatto cursus honorum per giungere a una candidatura. Candidati che non sono tali per un appartenenza. Candidati che, quanto meno, aumentano le possibilità di scelta per gli elettori. Ma, soprattutto, candidati che se saranno eletti non lo dovranno ad alcuna corrente e che, quindi, se diventeranno componenti del CSM, non indosseranno la maglietta di alcuna squadra, e, quindi, dei quali non si potrà mai dire che operano in conformità alla volontà di una corrente, oppure con un occhio di riguardo per chi appartiene alla loro corrente o per evitare che qualche decisione possa far perdere consensi alla loro corrente. E questo è esattamente ciò che serve all autogoverno della Magistratura, per ritrovare credibilità. Avere consiglieri del CSM che non rispondano a soggetti o esigenze esterni, ma solo alla loro professionale abitudine ad applicare le regole. CSM 2014 Quella attivata dal Comitato Altra proposta non è solo una provocazione o un esperimento, ma è anche un operazione pratica. Perché grazie al voto nelle primarie telematiche ci sono ora quattro magistrati che concorrono realmente per l elezione del CSM Associazione19 36 37 ORDINAMENTO Ordinamento20 38 39 UNA RIFORMA EPOCALE A METÀ DEL GUADO Doveroso che nel numero che segna la ripresa della pubblicazione de La Magistratura vi sia una sezione dedicata alla riforma delle circoscrizioni giudiziarie, riforma da tutti definita, con termine inflazionato, epocale, ma che in effetti tale è. La magistratura tutta ha scommesso sulla razionalizzazione delle risorse, la ridistribuzione delle sedi giudiziarie sul territorio e la rideterminazione degli organici. L ANM ha fortemente voluto questa riforma e l ha sostenuta in ogni modo, così come si sono attivati i colleghi, nelle varie sedi, per superare i problemi di varia natura che, come era inevitabile, subito si sono presentati. Si tratta tuttavia di una riforma ancora incompiuta e che rischia, se non si provvederà in tempi rapidi alla revisione degli organici della magistratura, per Procure e primo grado, e alla copertura dei ruoli amministrativi sull intero territorio, di non essere all altezza delle aspettative. L ANM, raccogliendo le puntuali osservazioni svolte dai colleghi nelle varie assemblee locali, ha in più occasioni, e da ultimo nell incontro con il Capo del dipartimento dell Organizzazione giudiziaria del febbraio scorso, rappresentato i rischi che incombono su questa rivoluzione, raccogliendo la sfida anche per un nuovo modo di fornire il servizio ai cittadini in vista delle ormai prossime innovazioni tecnologiche, una per tutte il processo civile telematico. Tanti servizi ai cittadini infatti, prima disseminati sul territorio e ora accentrati, saranno comunque accessibili per via telematica.proprio a tal fine è stato presentato al Ministero il dossier contenente le relazioni elaborate dalle varie sedi distrettuali dell ANM sullo stato della riforma. L avere ridisegnato le aree territoriali di competenza giudiziaria è stato il primo passo necessario, un passo difficile per le resistenze localistiche e per il timore di perdere incisività nella risposta giudiziaria, apparentemente meno prossima ai cittadini. Il problema, come sempre, è quello delle risorse, umane e materiali: il travaso del contenzioso non sta comportando l automatico travaso dei magistrati e del personale amministrativo dagli uffici soppressi a quelli accorpanti, per cui vi è il rischio che i nuovi uffici non siano in grado di affrontare i carichi di lavoro. Indispensabile quindi una redistribuzione della pianta organica da effettuare attraverso studi chiari dei flussi in entrata e in uscita, misurando già in concreto gli incrementi o decrementi frutto della revisione. Fondamentale la trasparenza e la conoscibilità dei dati che il Ministero utilizzerà in questo delicatissimo passaggio. Si chiede anche al nuovo CSM la rapida copertura dei posti vacanti nelle sedi che maggiormente risultano coinvolte e che mostrano le maggiori sofferenze. Chiara, del resto, è stata sinora la voce dell ANM che nel CDC del 23 novembre 2013 e nei vari comunicati che ne sono seguiti da parte della GEC ha invitato tutte le istituzioni competenti a fornire, senza incertezze e ripensamenti, piena ed efficiente operatività ai nuovi uffici nella convinzione che la riforma, allorché sarà a pieno regime, consentirà un migliore e più razionale impiego delle risorse destinate all amministrazione della giustizia, peraltro sempre scarse. Non è possibile pur di fronte alle difficoltà, e non sono poche, un ripensamento della riforma che provocherebbe effetti gravi sul sistema, essendo già avvenuti i trasferimenti di magistrati e di personale amministrativo e avviate le procedure di incorporazione degli uffici: si produrrebbero confusione, ulteriori lungaggini processuali e sprechi di risorse anche finanziarie, incomprensibili agli occhi dei cittadini. L ANM sta proseguendo nell attività di monitoraggio delle diverse, più critiche, realtà territoriali anche per quanto riguarda l edilizia giudiziaria, questione che attiene al decoro della funzione che ivi si svolge. Con particolare apprensione vengono seguite le vicende della nuova sede del Tribunale di Napoli Nord che, se adeguatamente e rapidamente fornita di mezzi e personale, rappresenterà un ulteriore scommessa sulla capacità del nostro ordinamento di affrontare problemi complessi in realtà territoriali difficili. Alessandra Galli Comitato di redazione - Componente della GEC dell ANM Ordinamento Vedere altro
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