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Timestamp: 2019-01-19 02:53:34+00:00

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TEMA 10: bienes de la ADMINISTRACIÓN: clases y RÉGIMEN jurídico. El dominio público: Rasgos principales. Bienes patrimoniales de la Administración: Especial referencia a la Sentencia del Tribunal Constitucional 166/1998, de 15 de julio. La expropiación forzosa: Principios reguladores, procedimiento y garantías jurisdiccionales.
bienes de la ADMINISTRACIÓN: clases y RÉGIMEN jurídico.
Los bienes de que disponen las Administraciones Públicas sirven para la satisfacción de los fines públicos que aquellas tienen asignadas.
La Constitución contempla diversas clases de bienes caracterizados porque su titularidad pertenece a los entes públicos:
Los bienes reservados al sector público (art. 128.2);
c) Los bienes patrimoniales de los Entes públicos (art. 132.3).
Dentro de los bienes públicos la clasificación fundamental es la que distingue entre los bienes de dominio público y los bienes patrimoniales.
Los bienes de dominio público son los que, como veremos, siendo propiedad de un ente público están afectos a un uso (ej. una calle o plaza), o a un servicio público (edificio de una facultad universitaria), o al fomento de la riqueza nacional, como establece el art. 339 del Código Civil.
Por el contrario, los bienes patrimoniales son aquellos en los que no concurre esa circunstancia de la afectación a un uso o servicio público.
Esta distinción es relativa, según ha puesto de manifiesto el TC en la Sentencia 166/1998, de 15 de julio, si se tiene en cuenta no sólo la aparición de importantes patrimonios separados del Patrimonio del Estado y al servicio de concretos fines, sino también por la flexibilización en la práctica y pese a las exigencias legales de la desafectación de un bien demanial de un uso o servicio público, lo que permite a la Administración recuperar su disponibilidad como objeto de tráfico privado. Registrándose también, a la inversa, el fenómeno de la afectación material de bienes de naturaleza patrimonial a finalidades de interés general.
Los bienes de la Administración se regulan en:
El Código Civil cuando define los bienes de dominio público (arts. 338 a 345).
En la Ley del Patrimonio del Estado (TR de 15 de abril de 1964, Reglamento para su aplicación aprobado por Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre).
En las respectivas leyes de patrimonio o de hacienda que han dictado o puedan dictar las Comunidades Autónomas.
En la legislación local (arts. 74 a 87 del Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, y Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto de 13 de junio de 1986).
A esta regulación general hay que añadir la del Patrimonio Nacional o bienes afectados a la Corona (Ley 23/1982, de 16 de junio) y la que resulta de las regulaciones concretas de las llamadas propiedades especiales: aguas, puertos, minas, hidrocarburos, montes, patrimonio histórico, etc.
EL DOMINIO PÚBLICO: RASGOS PRINCIPALES.
En un sentido muy amplio, ha sido definido el dominio público como “el derecho de propiedad que el Estado tiene sobre determinados bienes afectos a un uso o servicio público en cuanto sometidos a un régimen jurídico exorbitante del previsto en el Derecho Civil”.
b) Evolución histórica.
La distinción entre bienes de dominio público y bienes patrimoniales tiene su origen en el Derecho francés. Ahora bien, esta diferenciación es desconocida en el Antiguo Régimen en el que todos los bienes eran de dominio de la Corona, y tenían el carácter de imprescriptibles e inalienables. Con la Revolución Francesa los bienes de la Corona pasan a ser titularidad de la Nación, y se les priva de su régimen jurídico de protección (la imprescriptibilidad e inalienabilidad), así desaparece cualquier categoría de bienes del Estado. Sin embargo, con posterioridad se advierte la necesidad de recuperar una cierta protección sobre aquellos bienes: Las calles, las ribera, las playas, los ríos, los puertos y “generalmente todas las partes del territorio francés no susceptibles de propiedad privada” (art. 538 del CC francés de 1807) y se restablecen sus notas de imprescriptibilidad e inalienabilidad.
Este concepto restringido del dominio público se fue extendiendo también a los bienes de uso general, como edificios destinados a servicios públicos, y se señaló la conveniencia de fijar un régimen de protección diferente, más o menos intenso, según el tipo de bien de dominio público de que se trate y su afectación al dominio público. Es la denominada “escala de demanialidad” de Duguit.. Finalmente, la jurisprudencia francesa considera el criterio de la afectación el básico para la consideración del bien como de dominio público.
En España, antes de la publicación del CC, el concepto del dominio público se limitaba a los bienes del Estado destinados al uso de todos, siendo los demás de dominio privado, aunque estuvieran destinados a un servicio público (ejemplo de ello es la Ley de Aguas de 1866 que citaba como ejemplos de dominio público: playas, ríos caminos, muelles y puertos públicos; y de dominio particular, aunque se satisfagan intereses colectivos: los montes, minas, arsenales, fortalezas y edificios militares). Así la distinción aparece en nuestro Derecho con la aprobación del CC, que incorpora el sistema francés, siendo el criterio de la afectación al uso o servicio público el elemento definidor de estos bienes de dominio público.
C) Régulación Legal.
1) Regulación constitucional.
El art. 132 dispone que “La Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.
Son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley, y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental”.
La competencia para la regulación del dominio público viene atribuida, según los casos o tipos de dominio público, al Estado o a las CCAA.
En efecto, así por ejemplo, el art. 148.1 atribuye a las CCAA la competencia sobre los siguientes títulos competenciales: Los ferrocarriles o carreteras (art. 148..5), puertos de refugio (art.148.1.6), montes (art. 148.1.8), aprovechamientos hidráulicos de interés para su CA respectiva, y aguas minerales y termales (art. 148.1.10). sin embargo, el art. 149.1 atribuye al Estado la competencia sobre puertos, costas (art. 149.1.20), ferrocarriles (art. 149.1.21), aprovechamientos hidráulicos en más de una CA (art. 149.1.22), régimen minero (art. 149.1.25), defensa del patrimonio cultural, artístico o monumental (art. 149.1.28)
2) El Código Civil (arts. 338 a 345).
Dispone el art. 339 que “Son bienes de dominio público:
2º. Los que pertenecen privativamente al Estado, sin ser de uso común, y están destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional, como las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio y las minas, mientras que no se otorgue su concesión”.
Y el art. 344.1 que “Son bienes de uso público, en las provincias y los pueblos, los caminos provinciales y los vecinales, las plazas calles, fuentes y aguas públicas, los paseos y las obras públicas de servicio general, costeadas por los mismos pueblos o provincias”.
3) Restantes disposiciones legales y reglamentarias.
Ley de Patrimonio del Estado (TA aprobado por Decreto 1022/1964, de 15 de abril).
Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985; TR de disposiciones legales en materia de régimen local de 18 de abril de 1986; Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 13 de julio de 1986 (para las Entidades Locales).
Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985 (modificada por Ley de 13 de diciembre de 1999).
Ley de Costas de 28 de julio de 1988.
Ley de Puertos del Estado de 24 de noviembre de 1992.
Ley de Minas de 21 de julio de 1973.
Ley de Montes de 8 de junio de 1957.
d) El criterio definidor del dominio público.
Si el Estado puede ser simultáneamente titular de bienes de dominio público y de bienes patrimoniales, resulta necesario determinar el criterio en virtud del cual los bienes pertenecen a una u otra categoría.
a) Veamos este problema en la doctrina.
La doctrina ha señalado dos criterios diferentes para la determinación de un bien como de dominio público:
1º) El dominio público por naturaleza, en virtud del cual se consideran bienes de dominio público los que se encuentren destinados al uso de todos. Este criterio esta actualmente superado.
2º) El dominio público por afectación, en virtud del cual forman parte de aquel las propiedades administrativas que están afectadas o destinadas al uso de todos o al buen funcionamiento de un servicio público, y por ello se someten a un régimen jurídico especial.
Atendiendo al criterio de la naturaleza, la antigua doctrina francesa (Ducroco, Berthelemy) señalaba que el dominio público estaba constituido por “aquellas porciones de territorio afectadas al uso de todos” y que, por esta razón, eran no susceptibles de propiedad privada. A estos bienes, que eran de dominio público por su propia naturaleza, había que añadir los que lo fueran por disposición de la Ley.
Tal posición fue pronto superada por el criterio de la afectación. Lo que va a caracterizar a determinados bienes como integrantes del dominio público es el hecho de estar afectados a un servicio público o al uso público. Así, para Hauriou, el dominio público viene a ser “aquella parte del dominio constituida por las propiedades administrativas que están afectadas al uso de todos o bien al funcionamiento de un servicio público y que, por consecuencia, están sometidas a un régimen especial”.
Este criterio de la afectación al uso o servicio público, entienden algunos autores que amplía considerablemente el campo del dominio público, por lo que es preciso hacer algunas correcciones en el mismo. Laubadere decía que con este criterio puede convertirse en bien de dominio público el modesto tintero que utiliza un empleado del Ayuntamiento. Por ello, y como correctivo, se ha propuesto por algunos sectores doctrinales una “escala de demanialidad”, exigiéndose para que a un bien se le pueda calificar como de dominio público que el mismo esté afectado a un servicio público esencial y juegue en él un papel preponderante o que sea irremplazable para el funcionamiento del servicio, señalándose por otros autores que sólo son bienes de dominio público los que son objeto del uso o servicio público, pero no los que son meros instrumentos.
b) En el Derecho privado.
Nuestro ordenamiento jurídico mantiene el criterio de la afectación para determinar si un bien es de dominio público. El CC considera como bienes de dominio público tanto los destinados al uso público (como los caminos, canales, ríos, etc.), como los destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional (art. 339). Por su parte, la Ley del Patrimonio del estado, de 15 de abril de 1964, al señalar cuáles son los bienes patrimoniales del Estado, excluye a los que "se hallen afectos al uso general o a los servicios públicos " (art. 1.1º), bienes éstos que tienen el carácter de demaniales.
E) Elementos de los bienes de dominio público.
Sujetos del dominio público solo pueden ser las entidades integradas en la Administración. Los particulares nunca podrán ser titulares de bienes de dominio público. Sobre el dominio público no es posible una titularidad privada.
Pueden constituir o son susceptibles de incorporarse al dominio público todos aquellos bienes mediante los cuales se puede satisfacer necesidades públicas o servir al interés general. Así, pueden ser objeto del demanio tanto los bienes inmuebles como los muebles, éstos últimos en virtud de lo dispuesto en los arts. 92 y 93 de la LPE, donde se hace expresa referencia a la adquisición de los bienes muebles necesarios para el desenvolvimiento de los servicios públicos.
Respecto a la posible demanialidad de cosas incorporales, la doctrina se encuentra dividida. En sentido negativo ha opinado Garrido Falla. La postura afirmativa ha sido defendida por Balbé y Villar Palasí, que en apoyo de su tesis citan el art. 99 de la LPE., que señala que la utilización de propiedades incorporales, que según aplicación de la legislación especial hayan entrado en el dominio público, no devengará derecho alguno a favor del Estado ni de ninguna otra Corporación o Entidad.
c) Teleológico:
El carácter demanial de un bien que no lo es por naturaleza surge en el momento de la afectación del mismo al uso o servicio público, siendo presupuesto de tal afectación que el bien se encuentre ya en el patrimonio de un ente administrativo, quien podrá haberlo adquirido por cualquiera de los procedimientos de Derecho privado (compraventa, donación, etc.), o Derecho público (expropiación, confiscación, etc.).
Tal afectación puede producirse:
- Por disposición de la Ley, ya que la inclusión por Ley de determinados bienes en el dominio público equivale a la afectación.
- Por acto expreso de afectación, consiste en una resolución administrativa que debe dictar el Ministro de Hacienda, en la cual se incluirá la descripción del bien, el fin o fines a que se destina, la circunstancia de quedar el bien incorporado al demanio y el departamento al que corresponde el ejercicio de las competencias demaniales (art. 113 de la LPE). Según el art. 113 de la L.P.E., compete al Ministro de Hacienda la afectación de los bienes integrantes del Patrimonio del Estado al uso general o a los servicios públicos, ejercitándola por delegación, según el art. 214 del Reglamento, el Director General del Patrimonio del Estado. A tales efectos, los distintos Departamentos Ministeriales podrán dirigirse al Ministerio de Hacienda para obtener información sobre bienes existentes en el Patrimonio del Estado (art. 118 de la Ley y 219 del reglamento), y, en el caso de ser idóneos, por conducto y con la aprobación del titular del Departamento respectivo, se dirigirán al de Hacienda expresando cuáles sean y la finalidad que tengan prevista (art. 114 de la Ley y 215 del Reglamento). El Ministerio de Hacienda, “a la vista de la situación de los bienes, las razones invocadas para su afectación y aquellas que puedan existir para otras de distinto orden o su conservación en el Patrimonio”, resolverá mediante Orden expresa (art. 115 de la Ley y 216 del Reglamento), que se comunicará al Ministro del Departamento interesado (art. 116 de la Ley). En caso de discrepancia, resolverá el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda (art. 125 de la Ley).
- Por un acto tácito. Cuando las adquisiciones de bienes se realicen en virtud de expropiación forzosa, la afectación se entenderá implícita en las mismas (art. 119 de la LPE).
Por otra parte, la afectación de un bien a uso o servicio público puede se objeto de mutación. Nos encontramos en presencia de lo que la doctrina denomina “las mutaciones demaniales” que, en sentido estricto, es “el acto administrativo por el cual un bien que está integrado en el dominio público, es destinado a satisfacer un fin público distinto del que venía sirviendo, pero que justifica su continuación dentro del régimen de la demanialidad”.
En ocasiones, se producen cambios en el destino público de un bien demanial y el mismo sigue integrado en el domino público, sin que se produzca su transformación en bien patrimonial. Así, por ejemplo, se levanta el tramo de una vía férrea y queda convertida en camino.
La mutación del destino de los bienes del Estado se realizará por el Ministerio de Hacienda (art. 124)
Los Departamentos que precisen los bienes que se hallan afectados a otros se dirigirán a la Dirección General del Patrimonio del Estado para que por la misma se inicie el oportuno expediente en que, con audiencia de todos los Ministerios afectados, se decidirá sobre el destino del bien o bienes de que se trate mediante resolución motivada. Cuando se produzca discrepancia entre los Departamentos interesados o entre algunos de éstos y el Ministerio de Hacienda acerca de la afectación, desafectación o cambio de destino de un bien o bienes determinados, la resolución correspondiente será competencia del Consejo de Ministros a propuesta del de Hacienda (art. 125 de la L.P.E.).
Ahora bien, bajo la rúbrica de mutaciones demaniales, algunos autores incluyen no sólo los cambios en la afectación, sino también la sucesión en la titularidad de los mismos, siguiendo estos afectos al mismo destino. Ello se produce, por ejemplo, en los supuestos de fusión de los municipios o en los de agregación de parte del término de un municipio a otro. También se considera como otro supuesto de mutación demanial distinto del cambio de afectación, la imposibilidad de otras afectaciones secundarias a un bien ya afecto al uso del servicio público. Así, por ejemplo, cuando en una calzada que ya está afecta al uso público, se instalan los rieles de un tranvía.
F) CARACTERES O RASGOS PRINCIPALES DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO.
El régimen jurídico de los bienes patrimoniales es un régimen básico, de protección general, aplicable tanto a los bienes patrimoniales como a los de dominio público, y a cuyo contenido podemos ahora remitirnos.
Pues bien, ahora veremos un segundo escalón, un sistema de protección reforzado sólo aplicable a los bienes de dominio público.
La Constitución determina que: “La Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad” (art. 132).
Estos bienes tienen las siguientes características:
b) Imprescriptibilidad.
Si los bienes demaniales están fuera del comercio de los hombres, mientras mantengan tal carácter y no siendo susceptibles de prescripción adquisitiva las cosas que no están en el comercio de los hombres (art. 1936 del CC), la conclusión no puede ser otra que los bienes de dominio público no pueden adquirirse por los particulares a través de la prescripción, es decir, que son imprescriptibles.
Claro que en el supuesto de que se haya producido una desafectación bien expresa o tácita, ya no tendrá el carácter de bien de dominio público y si será posible la prescripción adquisitiva del mismo.
Los efectos de la imprescriptibilidad alcanzan a la totalidad del bien demanial, pero también a sus partes o facultades jurídicas. Así es, no pueden adquirirse por prescripción servidumbres sobre bienes de dominio público.
Esta nota significa que los bienes de las entidades administrativas no pueden ser objeto de embargos, gravámenes hipotecarios, apremios, etc., y es consecuencia de la inalienabilidad. Así, el incumplimiento de las obligaciones no determina la ejecución sobre estos bienes.
La Ley General Presupuestaria, TR aprobado por Real Decreto Legislativo 1.091/1988, de 23 de septiembre, establece que “los tribunales, Jueces y Autoridades Administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución, ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Pública” (art. 44.1).
La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local dispone que “los bienes (municipales) de dominio público son inalienables, inembargables e imprescriptibles” (art. 80.1).
En el siglo pasado, el Estado liberal, al reducir las funciones de la Administración, provocó que los bienes afectos a un uso o servicio público tuvieran una protección reforzada, estableciendo su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. Sin embargo estos conceptos deben ser interpretados en la actualidad como ha puesto de manifiesto el TC en la STC 166/1998, teniendo en cuenta que las Administraciones Públicas intervienen ampliamente en las relaciones económicas y sociales, directamente o a través de distintos Entes, públicos y privados, bien dependientes de ellas o, en los que sólo tienen una participación económica.
G) USO DEL DOMINIO PÚBLICO POR LOS PARTICULARES.
El uso del dominio público por los particulares no está sometido a un régimen único, sino que va a depender del grado de intensidad del uso.
Atendiendo al RBCL se puede distinguir entre uso común - y dentro del mismo entre general y especial - y uso privativo y uso normal y uso anormal.
1. Uso común.
“Es el correspondiente por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no implica el de los demás interesados” (art. 75 del RBCL). Dentro del mismo hay que distinguir entre el uso general y el especial.
Es el uso común, propiamente dicho. Se suele definir por la doctrina como el que puede ser realizado por cualquier ciudadano como tal, sin que requiera una cualificación especial, y sin más título que su pertenencia a la comunidad, e incluso a veces sin este requisito.
El RBCL establece que “El uso común general de los bienes de dominio público se ejercerá libremente, con arreglo a la naturaleza de los mismos, a los actos de su afectación y apertura al uso público y alas Leyes, Reglamentos y demás disposiciones generales” (art. 76).
Esta norma de carácter general se conecta con los supuestos de uso común general recogidos en las leyes especiales, podemos citar como tales los recogidos en la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985: uso de las aguas superficiales para beber, bañarse y otros usos domésticos, así como para abrevar el ganado (art. 48.1º); en la Ley de Costas de 28 de julio de 1988: libre uso del mar y su ribera para pescar, estar bañarse, navegar, embarcar, desembarcar, varar, pescar, coger plantas, etc. (art. 31.1).
Es el uso de los bienes demaniales que corresponde a todos, pero al concurrir en el mismo circunstancias especiales de peligrosidad, intensidad o cualquier otra semejante, se hace depender de un título especial. Tal título será la autorización o licencia.
El RBCL dispone que “El uso común especial normal de los bienes de dominio público se ajustará a licencia, ajustada a la naturaleza del dominio, a los actos de su afectación y apertura al uso público y a los precios de carácter general” (art. 77).
García de Enterría dice que el uso común especial es, desde luego, un uso común y esto quiere decir que corresponde indistintamente a todos, pero en especial porque al concurrir determinadas circunstancias especiales - peligrosidad, intensidad, etc. -, puede sujetarse a licencia previa o a cualquier otro trámite. Veremos algunos ejemplos: los muelles de un puerto son de uso general intensificado; de ahí que se suela someter al pago de una tasa a la entidad directiva de la administración del puerto. Todos pueden usar una carretera; sin embargo, por la intensidad y por las especialidades que supone el uso por parte de los automóviles, se somete a los mismos a un permiso de circulación, debiendo también el conductor proveerse de la licencia oportuna. Para algunos usos más intensos se imponen reglas especiales. Así, el Código de Circulación dispone una autorización especial para vehículos demasiados largos, excesivamente cargados o con dispositivos especiales o para el uso de la carretera de pruebas deportivas (carreras ciclistas), etc. La regla es que los usos comunes especiales suelen someterse al requisito de la previa licencia (autorización).
2. Uso propio.
Es “el constituido por la ocupación de una porción del dominio público, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados” (art. 75 del RBCL). Si el uso común, como ya hemos dicho, implica una posible confluencia de usos compatibles, el uso privativo es el que se verifica en exclusiva, impidiendo la utilización simultánea del dominio por otros particulares.
El uso privativo es, pues, exclusivo y excluyente. Es un derecho que se adquiere por el otorgamiento por la Administración de una concesión.
La concesión se puede definir como “un título por el se confiere a un particular el derecho real exclusivo y excluyente de utilizar privativamente un bien de dominio público”.
a) Discrecionalidad: No puede por regla general hablarse de un derecho de los particulares a obtener la concesión, aunque hay excepciones (por ejemplo, en la Ley de Minas).
b) Temporalidad: Según la L.P.E. no pueden exceder de noventa y nueve años (artículo 126).
c) Se conceden sin perjuicio de tercero: Lo que implica que no puede alterar el estado posesorio preexistente, salvo que se impugne en forma eficaz, ni puede afectar a otra concesión igual sobre el mismo bien.
Para la eficacia de la concesión serán necesario los siguientes requisitos:
a) Subjetivos: Que se otorgue por el órgano competente, en lo que se refiere a la Administración y, en cuanto al particular, que tenga la capacidad jurídico-administrativa exigida en las normas reguladoras de cada concesión.
b) Objetivos: Ha de recaer sobre bienes demaniales, si bien debe tenerse en cuenta que no todos son susceptibles de concesión, también será necesario que no haya sido objeto de una anterior concesión incompatible con la posterior.
c) Formales: Debe seguirse el procedimiento administrativo correspondiente.
El efecto esencial que produce la concesión es transferir al concesionario no la propiedad, sino el disfrute exclusivo de un bien de dominio público. El concesionario, en contraprestación, tendrá que cumplir las exigencias impuestas en el título concesional.
Las causas de extinción de la concesión son muy variadas. Podemos distinguir entre:
a) Relativas al objeto: como la desaparición física o jurídica del bien demanial objeto de la concesión.
b) Relativas a los sujetos: como la renuncia del concesionario o la decisión de la Administración, que tiene la facultad de dejar sin efecto la concesión antes del vencimiento si lo justificaren circunstancias sobrevenidas de interés público, mediante resarcimiento de los daños que se causaren, o sin él cuando no procediese.
c) Relativas al título concesional: Como el transcurso del plazo contractual previsto en el título o, en su caso, en la Ley, el cual determinará la caducidad automática de la concesión sin necesidad de declaración expresa.
3. Uso normal.
El uso normal es “el que fuere conforme con el destino del dominio público a que afecta” (art. 75 del RBCL) Tal sucede con las sepulturas en los cementerios, cuya utilización implica un uso privativo normal, pues el destino normal de las mismas es ser utilizadas con exclusividad.
Es “el que no fuere conforme con dicho destino” (art. 75 del RBCL).
En el uso anormal, distingue García de Enterría, siguiendo a la doctrina francesa, una doble modalidad: estacionamientos y ocupaciones. La distinción entre estas dos modalidades radica en que el establecimiento no supone una transformación o modificación del demanio sobre el que recaen, mientras que en la ocupación sí se produce. Así, cabe hablar de estacionamiento en la colocación de sillas, bancos o veladores sobre la vía pública. Ello implica un uso privativo anormal de la vía pública, porque excluye, en parte, la libre circulación, que parece ser el fin primario de la vía pública, pero no transforma ni modifica el dominio público. Por el contrario, cuando se instala un poste permanente o un kiosco permanente, se produce un uso anormal privativo más intenso, que produce una cierta transformación del bien demanial sobre el que se asientan. Estamos, en este caso, en presencia de la ocupación.
H) CLASIFICACIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO.
Atendiendo a su titularidad podemos distinguir entre los bienes del Estado y de las Entidades Locales:
A') Bienes demaniales del Estado: A su vez, cabe distinguir entre:
a) Bienes destinados al uso público por su propia naturaleza:
El dominio hidráulico: La Ley de aguas de 2 de agosto de 1984 establece que “las aguas continentales superficiales, así como las subterráneas renovables, integradas todas ellas en ciclo hidrológico constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que forma parte del dominio público estatal como dominio hidráulico” (art. 1. 2).
El dominio marítimo-terrestre: Con arreglo a la Ley de Costas de 28 de julio de 1988 los bienes de dominio público marítimo-terrestre vienen constituidos fundamentalmente por:: 1. La ribera del mar y de los ríos que incluye: a) La zona marítimo-terrestre y b) Las playas; 2. El mar territorial y las aguas interiores con su lecho y subsuelo y 3. Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental (art. 1º).
El dominio minero: Según la Ley de Minas de 21 de julio de 1973 “todos los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma continental son bienes de dominio público”.
b) Bienes destinados al uso público por afectación singular:
Aunque estos bienes son de dominio público, al no serlo por naturaleza cabe que otros bienes de la misma especie puedan ser propiedad de particulares. Aquí podemos incluir:
Los caminos y carreteras costeados por el Estado (art. 339.1 CC.).
Los puertos y puentes construidos por el Estado (art. 339.1 CC).
c) Bienes destinados a un servicio público: Aquí podemos incluir:
El dominio militar, integrado por las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio (art. 339.2 del CC).
Los edificios públicos. La Ley de Patrimonio del Estado afirma en su art. 1º que “los edificios propiedad del estado en que se alojen órganos del mismo tendrán la consideración de demaniales”.
B) Bienes demaniales de las Entidades Locales.
El Texto Refundido de Régimen Local de 18 de abril de 1986 distingue entre:
a) Bienes de uso público:
Son bienes de uso público local los caminos y carreteras, plazas, calles, paseos, parques, aguas, fuentes, canales, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales, cuya conservación y policía sean de la competencia de la Entidad Local (art. 74.1).
b) Bienes de servicio público:
Son bienes de servicio público los destinados al cumplimiento de fines públicos de responsabilidad de las Entidades locales, tales como Casas Consistoriales, palacios Provinciales y, en general, edificios que sean sede de las mismas, mataderos, mercados, lonjas, hospitales, museos, así como los montes catalogados de propiedad provincial (art. 74.2).
Los bienes de dominio público, por su diverso destino o afectación, pueden clasificarse de la siguiente manera:
1º. Bienes afectados al uso público: Se incluyen los bienes demaniales “por naturaleza”, como los ríos torrentes, riberas del mar, playas; así como los que son obra del hombre como los caminos, canales, puertos (arts. 339 y 344 CC).
2º. Bienes afectados a un servicio público: Se incluye en esta clase todos los bienes afectos al uso general o a los servicios públicos, como los “edificios propiedad del Estado en que se alojen órganos del mismo” (art. 1 LPE). En el ámbito local, rige el mismo criterio según el art. 4 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales.
3º. Bienes afectados a la Corona: Son aquellos bienes destinados al uso y servicio del Rey y los miembros del Rey y los miembros de la Real Familia para el ejercicio de las funciones que la CE les atribuye (art. 3 Ley 23/1982, de 16 de junio del Patrimonio Nacional, y su Reglamento aprobado por RD 485/1987, de 18 de marzo)..
4º. Bienes afectados al fomento de la riqueza nacional: Entre ellos se incluyen las minas “mientras no se otorgue su concesión (art. 339 CC y Ley de Minas de 21 de julio de 1973), así como los hidrocarburos, las aguas minero-medicinales y minero-industriales; y las aguas terrestres y sus aprovechamientos (Ley 29/1985, de Aguas).
5ª. El subsuelo minero: A pesar de la ambigüedad del art. 350 CC, el propietario de un terreno es también propietario del subsuelo pero no en una profundidad indefinida, sino de la profundidad de que pueda hacer uso por medios ordinarios.
6º. Los montes públicos: La riqueza forestal tras la Ley de Montes de 1957 tiene un régimen exorbitante que se asemeja extraordinariamente al de dominio público.
Esta clasificación aplicable tanto al Estado como a las CCAA, en el ámbito local tiene una singularidad, ya que las Entidades locales junto a los bienes de dominio público y bienes patrimoniales, existe un “tertium genus”, otra categoría o clase de bienes: Los bienes comunales. Estos bienes son aquellos cuyo aprovechamiento y disfrute se realiza en régimen de explotación colectiva o comunal.
I) PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO.
Recuperación de oficio de la posesión.
En el campo del Derecho privado, el particular que se ve inquietado en su posesión por un tercero sin título, dispone de un enérgico remedio procesal: el llamado interdicto de retener o recobrar, que le permite acudir al Juez para que éste dicte sentencia en la que ampare al demandante, haciendo cesar la perturbación ilegítima.
La Administración, en cambio, goza del privilegio denominado de “interdictum propium”, mediante el cual pueden, sin impetrar el auxilio de los Tribunales, retener y recuperar la posesión de las cosas y derechos eliminando mediante la coacción directa las perturbaciones que se produzcan en los mismos por terceras personas.
Este interdicto propio habrá de ejercitarse en el plazo máximo de un año. Así establece el art. 8 de la LPE, según el cual “La Administración del Estado podrá recuperar por sí la posesión indebidamente perdida sobre los bienes o derechos del patrimonio, antes de que se cumpla un año, contado desde el día siguiente al de la usurpación. Transcurrido dicho plazo, la Administración deberá acudir a los Tribunales ordinarios ejercitando la acción correspondiente”.
En cambio, la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1985, determina que “Las entidades locales gozan.... de las siguientes prerrogativas: a) La de recuperar por sí mismas su posesión en cualquier momento cuando se trate de los de dominio público y, en el plazo de un año, los patrimoniales”. En el mismo sentido el art. 70 del RBCL.
La doctrina opina que no existe razón para que la Administración del Estado no pueda, al igual que la Administración Local, recuperar en cualquier tiempo la posesión de sus bienes demaniales. Y para poder mantener una equiparación, razonan del siguiente modo: el número 3 del art. 460 del CC dice que el poseedor puede perder su posesión por quedar la cosa poseída fuera del comercio. Los bienes demaniales están fuera del comercio jurídico privado y, por tanto, no puede ser objeto de posesión por los particulares. En consecuencia, la Administración podrá recuperar por sí misma sus bienes demaniales en cualquier momento y sin necesidad de acudir a los Tribunales de Justicia, porque realmente no existe posesión particular sobre los mismos.
2. El desahucio administrativo.
Implica la facultad de la Admón de recuperar la posesión de sus bienes por quien legítimamente venia ostentándolos.
El art. 384 del CC señala que “Todo propietario tiene derecho a deslindar su propiedad con citación de los dueños de los predios colindantes”. Igualmente, la Administración puede recurrir a esta técnica para clarificar los contornos físicos de los bienes de dominio público, pero con la gran diferencia de que mientras que los administrados han de acudir a los Tribunales , los entes públicos pueden realizar el deslinde por sí mismos, sin que sea precisa la intervención de los órganos judiciales.
El procedimiento para el deslinde viene regulado con carácter general en la L.P.E. y su Reglamento.
Tal procedimiento puede iniciarse tanto de oficio como a instancia de los propietarios colindantes de los bienes demaniales.
Cuando se inicie de oficio, se abrirá el procedimiento con una memoria en la que se justificarán los motivos, se describirá la finca y se incluirá referencia a la titulación de su propiedad. Corresponde acordar el deslinde a la Dirección General del Patrimonio del Estado, que dará cuenta del mismo a los colindantes interesados. Igualmente, se dará publicidad de este acuerdo con 60 días de antelación al momento del inicio de las operaciones. Durante este período y hasta los 20 días anteriores, los interesados podrán presentar cuantos documentos convengan a su derecho, resolviendo lo pertinente la Delegación de Hacienda. A continuación, en la fecha señalada, se comenzará el apeo, que quedará documentado en las correspondientes actas, remitiéndose lo actuado a la Dirección General del Patrimonio, que propondrá la Orden Ministerial que defina los linderos de las pertenencias; a continuación, tendrá lugar el amojonamiento.
Los interesados podrán impugnar el deslinde por una doble vía: bien acudiendo a la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando se hayan cometido infracciones de procedimiento, bien acudiendo a la jurisdicción ordinaria, cuando estimen que han sido lesionados en su derecho de propiedad.
Por su parte, la LRBRL de 12 de abril de 1985, con referencia a los bienes de las entidades locales, establece que el deslinde se ajustará a lo dispuesto en la legislación del Patrimonio del Estado y, en su caso, a la legislación de montes.
4. La publicidad posesoria del dominio público.
Determina que el ente titular no tiene que acudir al sistema ordinario de publicidad registral (Registro de la Propiedad), sino que su inclusión se encuentra en los catálogos administrativos. Ahora bien, ello no significa que el Estado no pueda igualmente acudir al régimen de protección registral general.
5. La potestad sancionadora.
Para la conservación del dominio público tradicionalmente se reconoce a la Administración una potestad sancionadora. En nuestro Derecho no existe una regulación general sobre la potestad sancionadora en defensa de sus bienes, ni patrimoniales ni demaniales. No se regula ni en la LPE ni en la legislación local. Esta potestad se contiene y concreta en las regulaciones sectoriales sobre determinados bienes públicos, como la de montes, minas, aguas, o patrimonio histórico-artístico.
J) El comienzo y cese de la demanialidad.
Los bienes públicos entran en el dominio público, produciéndose la aplicación de su régimen jurídico, su afectación por dos vías:
1º. Para los bienes de dominio público por naturaleza o necesarios:
No es necesario una actividad administrativa de carácter constitutivo para que tales bienes pasen a ser de dominio público, sino que es suficiente que tales bienes:
Se incluyan en las descripciones generales que establecen las leyes, y
Que el bien tenga las características físicas que permita quedar incluido en aquella clasificación.
2º. Para los bienes de dominio público artificial (edificios, parques..):
El comienzo de la demanialidad se produce por una actividad administrativa que incorpora dicho bien al régimen de dominio público. Esta es la denominada técnica de la afectación (que puede ser expresa, implícita o presunta). Del mismo modo el cese de la demanialidad se produce por el mecanismo inverso: La desafectación.
Bienes patrimoniales de la administración: especial referencia a la sentencia del tribunal constitucional 166/1998, de 15 de julio.
Los bienes patrimoniales del Estado se encuentran regulados en la Ley de Patrimonio del Estado, Texto Articulado aprobado por Decreto 1022/1964, de 15 de abril, que constituye la referencia de la previsión del art. 132.3 de la Constitución: “Por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación”. Además del Estado, son titulares de bienes patrimoniales las CCAA, las Entidades locales y las Entidades institucionales. Nos vamos a referir a los que son propiedad del Estado.
Se definen en contraposición a los bienes de dominio público -por un criterio negativo-. Es ”aquel conjunto de bienes y derechos que pertenecen al Estado, sin tener el carácter de demaniales por afectación o por disposición legal”. Pues bien, estos bienes patrimoniales tienen carácter de propiedad privada.
Incluso este es el criterio legal contenido en el art. 340 CC y art. 1 LPE:
Según el art. 1º de la LPE “Constituyen el Patrimonio del Estado:
1º. Los bienes que siendo propiedad del Estado, no se hallen afectos al uso general o a los servicios públicos, a menos que una ley les confiera expresamente el carácter de demaniales...
3º. Los derechos de propiedad incorporal que pertenezcan al Estado” .
Y conforme al art. 340 CC “Todos los demás bienes pertenecientes al Estado, en que no concurran las circunstancias expresadas en el artículo anterior, tienen el carácter de propiedad privada”.
Su régimen jurídico constituye un régimen básico que es común para todos los bienes de la Administración, patrimoniales y de dominio público.
A) Prerrogativas de la Administración.
a) Autotutela ejecutiva (Reintegro posesorio o “interdictum propium”):
La Administración puede recuperarlos de oficio, antes de que transcurra un año desde la usurpación sin tener que acudir para ello a los Tribunales (art. 8 de la LPE y art. 70 RBRL). Transcurrido este plazo ha de acudir a los Tribunales ordinarios ejercitando la acción correspondiente.
b) El desahucio administrativo:
La Administración puede liberar la posesión sobre los bienes a quien la venia ostentando legítimamente (a diferencia del supuesto interdictal anterior en el que la ocupación era sin título). Este concepto ha sido extendido también a los casos de desocupación de fincas expropiadas.
c) Privilegio de exclusión de la ejecución procesal o inembargabilidad:
Son inembargables según establece el art. 18 LPE, al disponer que “Ningún Tribunal podrá dictar providencia de embargo, ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos del Patrimonio del Estado, ni contra las rentas, frutos o productos del mismo, debiendo estarse a lo que dispone la Ley General Presupuestaria”.
La inembargabilidad de todos los bienes de la Administración, incluso los patrimoniales, se valora de forma negativa por la doctrina por considerarse que vulnera la tutela judicial efectiva, al impedir la ejecución de sentencias judiciales. Por ello, autores como García de Enterría postulan la supresión de este privilegio de inembargabilidad para los bienes de patrimonio privado y financiero, concretamente, para las cuentas de las Administraciones en el Banco de España.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional en la Sentencia 166/1998, de 15 de julio, ha declarado que son embargables los bienes patrimoniales que no se encuentren materialmente afectados a un uso o servicio público.
Esta sentencia en su último fundamento jurídico, dice que “El privilegio de inembargabilidad de los “bienes en general”, de las Entidades locales que consagra el art.154..2 de la LHL, en la medida en que comprende no sólo los bienes demaniales y comunales sino también patrimoniales pertenecientes a las entidades locales que no se hallan materialmente afectados a un uso o servicio público, no resulta conforme con el derecho a la tutela judicial efectiva que el art. 24.1 de la Constitución garantiza a todos, en su vertiente de derecho subjetivo a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes. En estos términos, procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso y bienes en general del art.154.2 de la LHL”. Consecuencia de esta sentencia ha sido la modificación del art. 154. 2 de la Ley de Haciendas Locales, al que ha dado nueva redacción la Ley 50/1998, que permite ya el embargo de los bienes patrimoniales.
d) Facultad de investigar los bienes y derechos que presume patrimoniales para determinar la propiedad del Estado.
La adquisición de bienes patrimoniales puede realizarse: (art.19 LPE)
1º. Por atribución de la Ley -cual sucede con los bienes inmuebles vacantes o detentados y poseídos sin título (arts. 21 y 22 de la LPE)-.
2º. A título oneroso -con ejercicio o no de la potestad expropiatoria-.
3º. Por herencia, legado o donación.
4º. Por prescripción -según las leyes comunes-.
5º. Por ocupación -también según las leyes comunes-.
6º. Por adjudicación en procedimiento judicial o administrativo.
La forma de explotación de los bienes patrimoniales la determina el Gobierno a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, y puede revestir alguno de los siguientes modos:
Directamente por la propia Administración.
Mediante una entidad estatal autónoma.
Por un particular, mediante contrato.
La protección de esta clase de bienes se logra de diversas formas:
1º. Estableciendo el cumplimiento de ciertos requisitos para realizar determinados actos.
No pueden gravarse bienes patrimoniales sino cumpliendo los requisitos exigidos para la enajenación, no es admisible la transacción sobre ellos sino mediante Real Decreto, o la preceptiva autorización por Ley para someterse a arbitraje respecto de los mismos.
2ª. Realización de catálogos e inventarios.
La protección de los bienes patrimoniales de la Administración se asegura mediante su inscripción en catálogos administrativos que permiten un conocimiento exacto de aquellos. Y que tienen un claro valor probatorio. Igualmente, la Administración del Estado y Entidades locales tiene la obligación de inventariar sus bienes (art. 6 LPE y arts. 17 y 36 RBCL).
3º. Inscribiendo obligatoriamente en el Registro de la Propiedad aquellos que sean susceptibles de ello.
La Admón igualmente goza del sistema de protección registral general de inscripción en el Registro de la Propiedad. Y ello le permite igualmente ejercitar las acciones reales del procedimiento especial y sumario del art. 41 de la Ley Hipotecaria.
4ª. El deslinde.
La Admón goza de la facultad de deslindar sus propiedades directamente, sin acudir al juez civil como los particulares (arts. 57 a 70 LPE).
5º. Regulando una amplia obligación de cooperación tanto para las autoridades y los funcionarios públicos y facultando a los particulares para efectuar las denuncias oportunas.
E) Enajenación o cesión.
Para la enajenación se exige como requisito general la previa delimitación de su situación física así como la depuración de su situación jurídica (art. 64 de la LPE).
Se produce por los mismos modos que la adquisición. Sin embargo, existen unas reglas especiales que conviene mencionar: Si se trata de bienes inmuebles, se requiere la declaración de alienabilidad dictada por el Ministerio de Economía y Hacienda, realizándose normalmente mediante subasta pública. La competencia para acordar la venta de un inmueble varía en función de su valor en tasación pericial (hasta 3000 millones al Ministerio de Hacienda, en los restantes casos al Gobierno (arts. 61, 62 y 63 de la LPE). Si se trata de bienes muebles y derechos sobre bienes incorporales, la enajenación se realiza por el titular del Departamento que los tuviera (art. 95 LPE)
Se prevé la posibilidad de hacer cesiones gratuitas siempre que vayan a ser destinados por el cesionario a fines de utilidad pública o de interés social (así pueden hacerse cesiones a organismos de carácter asistencial, a las CCAA o Corporaciones locales, arts. 76 y 77 LPE).
3. especial referencia a la stc 166/1998.
La indicada STC 166/1998 estima en parte la cuestión de inconstitucionalidad planteada por una Audiencia Provincial, sobre el art. 145. 2 de la Ley de Haciendas Locales, por no resultar conforme con el art. 24. 1 de la Constitución. Se planteaba el problema de si la inembargabilidad es una característica que alcanza solo a los bienes de dominio público, o si por el contrario alcanza también a los bienes patrimoniales, como se deduce del precepto cuya constitucionalidad se somete a la decisión del TC en la expresada sentencia, en el caso de la ejecución de resoluciones judiciales firmes.
Pues bien, a propósito de esta cuestión el TC establece las siguientes consideraciones:
1º) La Constitución sólo protege mediante la nota de la inembargabilidad determinados bienes de los Entes Públicos con exclusión de otros, y esta nota se justifica por la defensa de los intereses generales que determinan la demanialización de un bien singular o de categorías enteras de bienes. Por tanto, como ya se dijo en la STC 227/1988 la incorporación de un bien al dominio público supone “una técnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del tráfico privado, protegiéndole de esta exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son comunes en dicho tráfico iure privato”. Y es la afectación del bien a un uso público o a la prestación de un servicio público, entre otras finalidades constitucionalmente legítimas, lo que justifica su especial protección por parte del ordenamiento jurídico y, correlativamente, el deber de las Administraciones Públicas de proceder a su defensa mediante unas concretas facultades administrativas, también excepcionales.
Abundando en esta idea el TC declara que “cuando un bien se halla materialmente afectado a un servicio público o a una función pública específica, constituye el “soporte material” de dicha actividad (STC 227/1998, fundamento jurídico 14º) y, por tanto, es un medio material necesario para la realización afectiva de los intereses generales a los que sirve la Administración. De suerte que su inembargabilidad está justificada en atención a la eficacia de la actuación de la Administración Pública y la continuidad en la prestación de los servicios públicos. Mientras que no cabe estimar otro tanto respecto a los bienes patrimoniales de una Entidad local no afectados materialmente a un servicio público o una función pública, pues el interés general sólo está presente en atención a su titular, un Ente público, pero no en cuanto a la actuación que a aquélla corresponde llevar a cabo ni al ejercicio de concretas potestades administrativas”.
2º) Los bienes patrimoniales no están destinados a uso público ni afectados a algún servicio público; por lo tanto esa protección privilegiada mediante la inembargabilidad no está justificada, y por ello no puede ser invocada como medio de oposición a un mandato judicial tendente a la ejecución de una sentencia.
3º) Los bienes patrimoniales de las Entidades Locales no son “res extra commercium” sino objeto de tráfico privado, al igual que los bienes que integran el patrimonio de los particulares. Pues aun estando sujetos los actos de cesión o disposición por parte de la Entidad local a un estricto control mediante normas administrativas, son susceptibles de arrendamiento, enajenación, permuta y cesión gratuita.
4º) Tampoco la inembargabilidad de los bienes patrimoniales puede esgrimirse como medio para retrasar o impedir el cumplimiento de resoluciones judiciales firmes, porque no encuentra justificación ni en atención al principio de eficacia de la Administración Pública ni, con base en el de la continuidad en la prestación de los servicios públicos. Ni, tampoco puede considerarse proporcionada en atención a la generalidad con que se ha configurado este obstáculo.
En base a estos argumentos, entre otros, el TC concluye que, el privilegio de inembargabilidad de los bienes en general que, para las Entidades locales, consagra el art. 154. 2 LHL, en la medida en que comprende no sólo los bienes demaniales sino también los bienes patrimoniales pertenecientes a las Entidades locales que no se hallan materialmente afectados a un uso o servicio público, no resulta conforme con el en su vertiente de derecho subjetivo a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes.
La expropiación forzosa: principios reguladores, procedimiento y garantías jurisdiccionales.
La expropiación forzosa es la forma más intensa y extrema de la actividad administrativa de limitación que se plasma en la privación o desposesión de un derecho o interés patrimonial a favor de un interés público, pero esta privación no tiene un carácter gratuito.
Pues bien, en el estudio de la expropiación se diferencia, según García de Enterría, dos aspectos distintos:
1º. La potestad de la Admón para abatir y hacer cesar la propiedad (en el que se incluye, según veremos, el estudio del concepto, objeto, sujetos y procedimiento expropiatorio), y, de otro lado,
2º. La regulación de todo un sistema de garantías para los administrados que sufren en su patrimonio esta violenta inmisión administrativa.
1. principios reguladores.
A) Regulación vigente.
a) En el ámbito constitucional.
1) Regulación sustantiva.
Uno de los medios con el que cuenta la Administración para adquirir los bienes que necesita para el cumplimiento de sus fines es el de acudir a la expropiación forzosa.
La Constitución, después de establecer que “Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia” (apartado 1º) y que “La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes” (apartado 2º), dispone en su apartado 3º que “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las Leyes”
Recoge por tanto la fórmula negativa (“Nadie podrá ser privado..”) propia de la tradición constitucional basada precisamente en la conceptuación del derecho de propiedad como derecho absoluto, si bien dicha concepción ha desaparecido hoy como se desprende claramente de la relación de este apartado 2 del propio art. 33.
2) Distribución de competencias.
Esta materia viene regulada en el art. 149.1.18.a) de la Constitución, disponiendo que es competencia exclusiva del Estado “La legislación sobre expropiación forzosa”; Así, las Comunidades Autónomas sólo pueden asumir las competencias de ejecución de dicha legislación. Por ello, el TC en STC de 26 de marzo de 1987 impone un tratamiento uniforme para todo el Estado de las valoraciones expropiatorias, ello sin perjuicio de que las CCAA puedan determinar las causas a expropiar o los fines de interés público a servir en sus respectivas CCAA.
No obstante, ha de hacerse consta que los diferentes Estatutos de las Comunidades Autónomas en materia de expropiación han asumido competencias para el desarrollo legislativo y ejecución dentro del marco de la legislación básica del Estado; no parece correcto, sin embargo, el desdoblamiento legislativo a que apuntan los Estatutos, ya que a diferencia de lo que ocurre con otros sectores también contemplados en el art. 149.1.18, dicho precepto atribuye en exclusiva al Estado la legislación, sin matices ni limitaciones de ningún tipo, evidenciando así un propósito claro de unidad legislativa.
b) En el ámbito legislativo y reglamentario.
La referencia a la Ley debe entenderse hecha, fundamentalmente, a la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, que junto con su Reglamento de 26 de abril de 1957 constituyen las normas ordinarias reguladoras de la materia.
Sin embargo, en materia de valoraciones expropiatorias no rige la LEF, sino que se aplica a todo tipo de expropiaciones, sean o no urbanísticas, la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones.
La Ley de Expropiación Forzosa supone:
En el aspecto material:
La ampliación del concepto legal, no limitándolo sólo a los bienes inmuebles;
Admitir como causa de expropiación no sólo la utilidad pública sino también el interés social;
Regular por primera vez los supuestos de responsabilidad patrimonial del Estado (arts. 120 y 121),.
b) En el aspecto formal
Intenta constituir un verdadero Código de la Expropiación Forzosa recogiendo la profusa legislación antes entonces vigente, estableciendo un procedimiento general y una serie de procedimientos especiales.
No obstante, señala García de Enterría, que aunque la Constitución de 1978 no ha introducido más particularidad que la supresión de la referencia expresa al carácter previo de la indemnización, exige su configuración general una nueva regulación de la expropiación forzosa, naturalmente conservando muchas de las creaciones de la Ley de 1954.
El origen de esta institución se encuentra en la Edad Media. En esta época el Príncipe que se encontraba obligado por el Derecho natural, si desapoderaba de su propiedad a un súbdito, como el derecho de propiedad era un derecho natural, se exigía que mediara una “iusta causa” y debía ser compensado por la privación de ese derecho.
C) Concepto y modalidades.
El art. 1.1 dispone que “Es objeto de la presente Ley la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés social a que se refiere el art. 33.3 de la Constitución (precepto al que ha de entenderse hecha la referencia que hace al artículo 32 del Fuero de los españoles), en la que se entenderá comprendida cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualquiera que fueran las personas o Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio”, consagrando la cláusula general de la expropiación forzosa. Dicho concepto ha sido perfilado todavía más en los párrafos 1º y 2º de su Reglamento en el sentido de incluir “Toda intervención administrativa que implique privación singular de propiedad, derechos o intereses patrimoniales legítimos a que se refiere el artículo 1º de la Ley...”
A la vista de esta normativa, podemos definir la expropiación forzosa como cualquier forma de privación singular de la propiedad o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, por causa de utilidad pública o interés social, llevada a cabo por la Administración, mediante la correspondiente indemnización.
1) Expropiaciones no plenas.
Mientras que la expropiación plena extingue en el expropiado la propiedad, o el derecho o interés que son su objeto, la expropiación no plena afecta sólo a “facultades parciales del dominio o de derechos legítimos” (art. 2 del Reglamento).
2) Ocupación temporal.
Es una modalidad de la expropiación forzosa (por tanto, con todos los requisitos de ésta) consistente en una privación singular de facultades personales de goce y disposición con carácter transitorio y por razones ordinarias cuya regulación se encuentra en los arts. 108 a 119 .
3) Requisa.
Mientras que Garrido Falla la considera como la expropiación del uso de una cosa, por lo que incluye en las requisas las ocupaciones temporales, García de Enterría y Villar Palasí las configuran como una expropiación de carácter no formal, que se justifica por la presencia de un estado de necesidad inmediato, diferenciándolas así del concepto de ocupación temporal que antes hemos referido y adecuándose a la normativa contenida en la Ley que diferencia las ocupaciones temporales de las requisas; a su vez, la Ley distingue las requisas civiles, como consecuencia de graves razones de orden o seguridad públicas, epidemias, inundaciones y otras calamidades (art. 120) de las requisas militares, reguladas en los arts. 101 a 107, atribuyendo la competencia para las mismas a la Autoridad Militar.
C) Naturaleza de la expropiación.
Desde antiguo se ha discutido sobre la naturaleza jurídica de la expropiación. Así, se ha dicho que es una limitación de la propiedad y, más concretamente, de la facultad de disponer en cuanto obliga a vender a la Administración o a otra persona como representante de la colectividad que necesita de lo expropiado para el cumplimiento de fines de interés general. Y también se ha mantenido que es una venta forzosa, aunque tal postura es generalmente rechazada, por entender que no existe el consentimiento del propietario expropiado y no puede hablarse, por tanto, de compraventa.
Modernamente, la doctrina señala que la potestad de expropiar, entendida como el poder que permite dirigir la expropiación contra otros sujetos, es una potestad administrativa (García de Enterría)
Hemos de señalar que la institución expropiatoria tiene en su seno dos aspectos claramente diferenciados:
a) La potestad expropiatoria:
Es una potestad administrativa de la clase de las denominadas potestades innovativas, dotada de una especial energía y gravedad, cuál es la de sacrificar situaciones patrimoniales privadas.
b) La garantía del particular:
Contrapesa esa potestad de la Administración mediante los siguientes aspectos: haciendo valer los límites y condiciones de tal potestad; reduciéndola a su efecto mínimo de desapoderamiento específico pero sin implicar el empeoramiento patrimonial, a través del instituto de la indemnización expropiatoria; y pudiendo acudir a la reversión cuando la expropiación deja de tener su causa.
D) Fundamento de la potestad expropiatoria.
Aparte del genérico fundamento de todas las potestades administrativas, concretamente la potestad expropiatoria está justificada por la indudable necesidad que la Administración tiene para cumplir su misión de satisfacer las necesidades públicas de poder disponer de ciertos y determinados bienes que se encuentran en manos de los particulares, así como por las modernas concepciones del derecho de propiedad, cuyo contenido queda delimitado por la función social del mismo y que hace posible la atribución constitucional de tal potestad expropiatoria de la Administración.
Superado el dogma del carácter absoluto del derecho de propiedad por el art. 33.2 de la CE y a la vista del art.. 128 de la CE que dispone que “Toda riqueza del país en sus distintas formas y sea cuál fuere su titular está subordinada al interés general”, puede hablarse de una doble justificación de la potestad expropiatoria:
Justificación infraestructural.
La Administración está justificada para expropiar en la medida en que la Ley le haya atribuido tal potestad. En este sentido, la potestad expropiatoria no es distinta de las demás potestades innovativas de la Administración, sino que, como ellas, tiene su propio fundamento en la Ley.
E) Sujetos, objeto y causa de la expropiación.
El elemento subjetivo de la expropiación está representado por el expropiante, el beneficiario de la expropiación y el expropiado. Es decir, el que puede expropiar (sujeto activo), aquél a quien se puede expropiar (sujeto pasivo) y aquél para quien se puede expropiar (beneficiario).
a) Expropiante.
Es el titular de la potestad expropiatoria. Conforme al art. 2.1 “La expropiación forzosa sólo podrá ser acordada por el Estado, la Provincia o el Municipio”, y ahora, también, las Comunidades Autónomas. Por tanto, ni los particulares ni los entes públicos no territoriales (es decir, las instituciones, entes corporativos o empresas públicas) podrán ser titulares de la potestad expropiatoria.
Órgano de actuación en la expropiación ejercitada por el Estado es, como regla general, el Subdelegado del gobierno. En los supuestos de expropiaciones realizadas por las Administraciones locales son el alcalde y el Presidente de la Diputación como órganos ordinarios, salvo lo que establezca la Legislación del régimen Local; pero aún en estos casos se reserva al Subdelegado una intervención en el trámite de necesidad de ocupación (art. 18).. Por lo que se refiere a las CCAA el papel del Subdelegado debe ser jugado por el Gobierno de las mismas o por aquél de sus miembros o representantes que determinen las normas privativas que regulen su organización interna.
b) Beneficiario de la expropiación.
No debe confundirse expropiante con beneficiario de la expropiación. Según dispone el art. 3 del Reglamento, es “el sujeto que representa el interés público o social para cuya realización está autorizada a instar de la Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria y que adquiere el bien o derecho expropiado”.
En ocasiones, la posición del beneficiario coincide con la del expropiante. Ello sucede siempre que el expropiante expropie para sí. Pero cuando la Administración expropia en beneficio de un tercero, aparece la figura del beneficiario. El art.2 de la Ley distingue, a efectos de la cualidad de beneficiario, según se trata de expropiaciones por causa de utilidad pública, en cuyo caso los beneficiarios son siempre entidades públicas o concesionarios a los que se reconozca legalmente esta condición y expropiaciones por causas de interés social, supuesto en el cual pueden ser beneficiarios, además de las personas públicas, siempre particulares o, como dice la Ley, “cualquier persona natural o jurídica en que concurran los requisitos señalados por la Ley especial necesaria a estos efectos”.
Los beneficiarios pueden instar la expropiación forzosa de quienes tengan las facultades expropiatorias, recibiendo los bienes expropiados y pagando el precio de la expropiación.
c) Expropiado.
Es el titular de las cosas, derechos o intereses, objeto de la expropiación, es decir, la persona llamada a soportar el ejercicio de las potestades expropiatorias (art. 3 del Reglamento).
Y que, como tal, tiene un básico derecho a participar como interesado directo en el procedimiento. La condición de expropiado es una cualidad “ob rem”, esto es, determinada por su relación con el objeto cualquier adquirente de dicho objeto ulterior a la iniciación del procedimiento expropiatorio (art. 7 LEF).
En relación con el mismo puede plantearse las siguientes cuestiones:
1ª. Sobre si existen o no determinados sujetos de derecho que puedan ser excluidos de la condición de expropiados.
Ha de resolverse negativamente, ya que el art. 1 dispone que “cualesquiera que fueran las personas o entidades a que pertenezcan”. Ni el Estado ni ninguna Administración puede pretender por su sola cualidad subjetiva quedar exonerado de una expropiación; tampoco Estados o entidades extranjeras, sin perjuicio de las reglas del Derecho Internacional; en el caso de la Iglesia Católica el art. 16 remitía al Concordato (hoy, Acuerdo entre el Estado Español y la santa Sede sobre asuntos jurídicos, de 3 de enero de 1979)..
2ª. La segunda cuestión es qué titulares de qué situaciones en relación con el objeto expropiado tienen derecho a ser considerados expropiados.
La regla general es que en primer lugar la administración deberá reconocer tal condición al “propietario de la cosa o titular del derecho objeto de la expropiación” (art. 3.1 LEF);; los titulares de otros derechos o intereses económicos directos tendrán la posibilidad de ser considerados expropiados en dos casos: si esa titularidad secundaria consta formalmente en los Registros Públicos o fiscales, en cuyo caso la Administración tiene la obligación legal de citarles en el expediente o , en otro caso, si ellos lo solicitan acreditando su condición debidamente (art. 4 LEF, que incluye expresamente a los arrendatarios rústicos o urbanos y que la jurisprudencia ha extendido también a los meros precaristas)..
Además, la totalidad de los titulares debe ser expropiado en virtud del principio de que “La cosa expropiada se adquirirá libre de cargas” (art. 8 LEF)., regla que tiene la excepción de que la administración expropiante permita conservar algún derecho sobre el bien expropiado “siempre que resulte compatible con el fin a que tal bien haya de quedar afectado como consecuencia de la expropiación” (art. 9 del Reglamento)..
3ª. Finalmente, y en tercer lugar, la concreción de la condición de expropiado por la Administración expropiante.
Conforme al art. 3.2 LEF, la Administración ha de atender para determinar esta condición a las titularidades inscritas en Registros Públicos que produzcan presunción de exactitud; en su defecto, a quien aparezca con tal carácter en los Registros o matriculas fiscales y, finalmente, a quien ostente pública y notoriamente la correspondiente titularidad. En el caso de que no aparezcan titulares, o fuesen incapaces y no tuviesen constituida la representación legal, o si la propiedad fuese litigiosa, el procedimiento se entenderá con el Ministerio Fiscal (art. 5 LEF). Finalmente, el art. 6 LEF dispone que los representantes legales, aunque no puedan enajenar sin permiso o resolución judicial, no precisarán de ésta para actuar en el procedimiento expropiatorio e incluso para aceptar las hojas de aprecio contrarios.
Mientras que la construcción tradicional de la expropiación se limitaba a los bienes inmuebles, en la actualidad el art. 1 LEF señala que se extiende a “la propiedad privada... derechos e intereses legítimos”.
Dada la amplitud de la fórmula legal, sólo quedan fuera de la misma los derechos personales o de la personalidad y familiares, al ser bienes “extra commercium”, y los bienes demaniales o de dominio público.
La privación del derecho puede ser plena, o puede expropiarse solamente algunas facultades concretas, así la privación puede consistir en la imposición de un censo, un arrendamiento, la ocupación temporal o la mera cesación en el ejercicio de un derecho. Y en la privación de intereses patrimoniales legítimos se han incluido las expropiaciones que han provocado, por ejemplo, el traslado de poblaciones o la interrupción de la actividad profesional.
C) “Causa expropiandi”.
La causa de expropiación, “causa expropiandi”, es el motivo o finalidad que justifica el desapoderamiento o sacrificio de un bien o derecho a favor del interés general que la Admón representa. Está específicamente tasada en la LEF: la utilidad pública o el interés social (arts. 33.3 CE y 9 LEF). Lo que constituye una garantía que se extrema por el hecho de ser una materia reservada a la Ley. De tal manera que la vinculación a este destino se impone durante todo el procedimiento, y su apartamiento da lugar a un derecho de retrocesión o reversión sobre el bien expropiado (arts. 54 y 55 LEF)
La LEF no da unos conceptos generales de las mismas, si bien la causa concreta de la expropiación debe indicarse específicamente en cada expropiación singular, de forma que toda expropiación queda vinculada al destino invocado como causa expropiatoria.
En el siglo XIX, limitado a los bienes inmuebles, la utilidad pública se refería a las obras públicas; en la actualidad dicho límite ha sido desbordado y, aunque la LEF no especifica el sentido de la distinción, parece claro que por “utilidad pública” se entiende las exigencias del funcionamiento de la Administración (obras públicas, servicios públicos) o de sus concesionarios, en tanto que por “interés social” hay que entender cualquier forma de interés prevalente al individual del propietario, distinto del supuesto anterior.
En cuanto a los requisitos de la causa ha de señalarse que como regla general ha de ser hacha por la Ley (art. 9), si bien el TC en su Sentencia de 2 de diciembre de 1983 (caso RUMASA) ha declarado que tal exigencia no lo es en el sentido que sea ley formal, bastándole el Decreto-Ley siempre que se reúnan los requisitos del art. 86.1 CE; esta calificación por Ley puede ser “en cada caso” (arts. 11 y 12) o bien “para categorías determinadas de obras, servicios o concesiones” (art.10) u otros fines de interés social (art.13), en cuyo caso se requiere un acto singular de reconocimiento para cada operación expropiatoria que ha de realizar el Consejo de Ministros (arts. 10 y 12). La excepción viene consagrada en el art. 10 respecto de los “planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio” en relación con la expropiación de inmuebles, en cuyo caso el propio art. 10 contiene ya la declaración genérica de utilidad pública y además se dispensa del requisito del acto singular de aplicación por el Consejo de Ministros, afirmándose implícita en el hecho de aprobación de dichos planes.
Debido a su gran amplitud, la potestad expropiatoria se ve condicionada en su ejercicio de forma rigurosa, eficaz y solemne. Por eso, para proceder a la expropiación debe seguirse un procedimiento específico. Además del procedimiento general previsto en el Título II de la LEF, puede diferenciarse, dentro del mismo, el supuesto excepcional del procedimiento de urgencia, regulándose en el Título III una serie de procedimientos especiales.
La potestad expropiatoria ha de ejercitarse a través de un procedimiento formal estricto que tiene el carácter de requisito “ad solemnitatem”, de modo que al margen de él no existe expropiación sino “vía de hecho” (art. 125 LEF); únicamente en situación de estado de necesidad es posible una actuación expropiatoria sin procedimiento y esto es lo que la LEF llama requisa, ya civil, ya militar.
A) Procedimiento expropiatorio general.
Con base en la LEF podemos diferenciar cuatro fases:
a) Declaración de utilidad pública o interés social.
La LEF exige para proceder a la expropiación la previa declaración de utilidad pública o interés social, lo que, en principio, debe llevarse a cabo mediante una Ley (arts. 11 y 12). Esta declaración se encuentra implícita en las expropiaciones de inmuebles de los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio. También se admite que las leyes hagan declaraciones genéricas de utilidad pública.
El TC ha entendido, no obstante, que es suficiente que la declaración de utilidad pública o interés social pueda hacerse por Real Decreto-Ley (Sentencia de 2 de diciembre de 1983, sobre el caso RUMASA).
En opinión de García de Enterría la declaración de utilidad pública o interés social constituye un requisito previo a la expropiación y no una fase del procedimiento expropiatorio, que a su juicio se inicia con la declaración de necesidad de la ocupación de los bienes o derechos objeto de la expropiación.
b) Declaración de la necesidad de la ocupación de los bienes o de la adquisición de los derechos (arts. 15 a 23).
Se trata, ahora de fijar, de modo concreto, los bienes que es preciso expropiar para llevar a cabo la obra o servicio en cuyo favor se ha declarado la utilidad pública o el interés social.
Señala García de Enterría que como las declaraciones de utilidad pública o interés social se refieren a fines genéricos, o a operaciones más concretas, pero definida con independencia de los propietarios o titulares de bienes o derechos a que afectan, resulta preciso un trámite ulterior de concreción de la expropiación particular que se pretende a unas fincas o bienes determinados. Este trámite es, justamente, el llamado de “necesidad de ocupación de bienes o de adquisición de derechos”.
La LEF, obliga a una resolución explícita sobre la necesidad de ocupación. Efectivamente, dispone que “Declarada la utilidad pública o el interés social, la Administración resolverá sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros podrán incluirse también entre los bienes de necesaria ocupación los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obra o finalidad de que se trate” (art. 15), y que “El acuerdo de necesidad de ocupación inicia el expediente expropiatorio” (art. 21.1).
Corresponde al beneficiario hacer una relación concreta e individualizada de los bienes o derechos necesarios para la expropiación (art. 17). Recibida esta relación, “el gobernador civil (figura eliminada por la Ley 6/1997, de 14 de abril, que los sustituye por los Subdelegado del gobierno, ) abrirá información pública durante un plazo de 15 días” (art. 18.1). “A la vista de las alegaciones formuladas”, se resuelve, en el plazo máximo de 20 días, sobre la descripción detallada de los bienes a que afecta la expropiación y la relación de interesados (art. 20).
Este acuerdo se notifica individualmente a las personas afectadas (art. 21.3). En la expropiación del Estado, en las de las CCAA será el órgano dentro de su organización a quien competa, y en las Entidades locales será el Alcalde, ex art. 3.4 y 17 del REF, y 85.3 LEF.
c) Determinación del justiprecio.
El justiprecio constituye la indemnización económica compensatoria por la pérdida de la cosa o derecho expropiado.
El momento al que ha de referirse la valoración del justiprecio ha de ser el del inicio del expediente expropiatorio (art. 36 LEF)
Antes de referirnos a la determinación del justiprecio hemos de hacer dos observaciones respecto al mismo. En primer lugar, aunque el art. 33.3 de la Constitución no dice “previa” sino “mediante la correspondiente indemnización”, con lo que se plantea el problema de si constitucionalmente sigue siendo exigible la misma con carácter previo, García de Enterría señala que efectivamente no sólo desde el punto de vista legislativo, sino también constitucional, es preciso ese carácter previo (entre otras cosas porque terminológicamente la expresión “mediante” equivale a “por medio de”, esto es, utilizando el camino intermedio). En segundo lugar, que la fijación del justiprecio como segunda fase tiene una excepción en las denominadas expropiaciones urgentes reguladas en el art. 52 de la LEF, que dispone que “Excepcionalmente, y mediante acuerdo del Consejo de Ministros, podrá declararse urgente la ocupación de los bienes afectados por la expropiación a que dé lugar la realización de una obra o finalidad determinada”. Más tarde nos referiremos a las expropiaciones urgentes.
La determinación del justiprecio está regulada en los arts. 24 a 47 de la LEF, con arreglo a los cuales podemos señalar tres sistemas sucesivos en el tiempo:
“La Administración” y el expropiado “podrán convenir la adquisición de los bienes o derechos” objeto de la expropiación libremente, en cuyo caso, convenidos “los términos de la adquisición se dará por concluido el expediente”. Si “en el plazo de 15 días no se llegara a un acuerdo, se seguirá el procedimiento” de justiprecio, sin perjuicio de poder llegar a un acuerdo ulteriormente en cualquier estado posterior de la tramitación del procedimiento (art. 24).
Por hojas de aprecio contradictorias.
“Se abrirá un expediente individual a cada uno de los propietarios de los bienes” expropiados en los cuales “la Admón requerirá a los propietarios para que en el plazo de 20 días presenten hoja de aprecio en la que concreten el valor en que estimen el objeto que se expropia” (arts. 26.2 y 29). “La Admón expropiante habrá de aceptar o rechazar la valoración de los propietarios en igual plazo de 20 días. En el primer caso se entenderá determinado definitivamente el justiprecio.. En el segundo supuesto, la Administración extenderá hoja de aprecio fundada del valor del objeto de la expropiación, que se notificará al propietario, el cual, dentro de los 20 días siguientes, podrá aceptarla lisa y llanamente o bien rechazarla.” (art. 30)..
Determinación por el Jurado Provincial de Expropiación.
“Si el propietario rechazara el precio fundado ofrecido por la Administración, se pasará el expediente de justiprecio al jurado Provincial de Expropiación” (art. 31)..
El Jurado Provincial de expropiación es un órgano creado por la LEF para sustituir el sistema del “tercer perito” y se configura como un órgano administrativo estricto y como tal adscrito al Gobierno Civil de la Provincia de que se trate, ahora bien, la LEF lo constituye como un órgano arbitral en cada provincia en el que bajo una presidencia neutral (un Magistrado designado por el Presidente del Tribunal Superior de Justicia), se integran dos representantes de la Admón (un Abogado del Estado y un funcionario técnico) y dos representantes del sector privado (un Notario y un representante de la entidad representativa de los intereses a que se refiera el bien o derecho). (art. 32)
La LEF fija reglas taxativas en cuanto a la integración y valoración del justiprecio, pero en definitiva el criterio determinante viene fijado en el art. 43 de la LEF, que permite la aplicación de otros criterios estimativos, tanto por el propietario, como por la Administración, así como por el Jurado, “si la evaluación practicada por las normas que en aquellos artículos se fijan no resultare, a su juicio, conforme con el valor real de los bienes y derechos objeto de la expropiación..”.
Finalmente, el art. 47 dispone que “En todos los casos de expropiación se abonará al expropiado, además del justo precio fijado en la forma establecida en los artículos anteriores, un 5 por 100 como premio de afección”.
En los criterios de valoración de los bienes expropiados se ha producido una unificación de criterios con la Ley 8/1990, de Reforma del Régimen urbanístico y valoraciones del suelo, con la Ley del Suelo, TR de 26 de junio de 1992, en gran parte declarada inconstitucional por STC 61/1997, de 20 de marzo, y con la Ley 6/1998, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones. En efecto, antes de la Ley 8/1990 podíamos distinguir entre: 1º) Expropiaciones ordinarias, en las que se aplicaban los criterios de valoración contenidos en la LEF (arts. 38 y ss), y 2º) expropiaciones urbanísticas (que se efectúan en ejecución de planes urbanísticos) a las que se aplican los criterios de la normativa urbanística. Sin embargo, tras la Ley 8/1990 esta distinción ha desaparecido y en todas las expropiaciones han de aplicarse los criterios valorativos contenidos en la Ley 6/1998, que establece una valoración del suelo cualquiera que sea la finalidad que motive la expropiación y cualquiera que sea la legislación urbanística o no, que la motive (art. 23).
d) Pago y ocupación.
“Una vez determinado el justo precio, se procederá al pago de la cantidad que resultare en el plazo máximo de 6 meses” (art. 48.1), sin perjuicio de que pueda continuar el eventual litigio entre las partes en vía contencioso-administrativa sobre la cuantía correcta de dicho justiprecio. En este supuesto, el art. 50.2 obliga a efectuar el pago de la cifra respecto de la que hubiere conformidad, a resultas de la que finalmente se fije.
“El pago se verificará mediante talón nominativo o por transferencia bancaria..” (art. 48.2), estando “exento de toda clase de gastos, de impuestos y gravámenes o arbitrios..” (art. 49).
En el caso de que el expropiado “rehusase recibir el precio o cuando existiere cualquier litigio o cuestión entre el interesado y la Admón, se consignará el justiprecio por la cantidad que sea objeto de discordia en la Caja General de Depósitos, a disposición de la autoridad o Tribunal competente” (art. 50.1).
Finalmente destacar que el pago da derecho a la ocupación, retenida hasta este momento por el principio del previo pago, salvo la excepción de las expropiaciones urgentes, y junto con el acta de ocupación constituye título inscribible en el Registro de la Propiedad y demás Registros Públicos de la transferencia expropiatoria (art. 53).
Devengándose intereses, según los arts. 56 y 57 LEF, tanto por demora en la fijación del justiprecio, como por la entrega del justiprecio ya fijado.
B) Procedimiento expropiatorio excepcional de urgencia.
En síntesis, este procedimiento supone una inversión de determinadas fases del procedimiento y una anticipación de la ocupación de los bienes, que tiene lugar antes de la fijación definitiva y del pago del justiprecio.
El art. 52 LEF establece que “Excepcionalmente, y mediante acuerdo del Consejo de Ministros, podrá declararse urgente la ocupación de los bienes afectados por la expropiación a que de lugar la realización de una obra o finalidad determinada”.
La principal consecuencia de este procedimiento es que no es preciso declarar ya la necesidad de la ocupación.
Brevemente, este procedimiento es el siguiente:
1º. Comienza con la “declaración de urgente ocupación” de los bienes afectados.
2º. La ocupación siempre ha de ir precedida del levantamiento del “acta de previa ocupación” sobre los bienes que van a ser expropiados.
3º. La Admón ha de formular las hojas de depósito previo a la ocupación.
4ª. El expediente de fijación del justiprecio se hace por los trámites del procedimiento ordinario.
Se notifica a los interesados el día y hora en que va a realizarse el acto previo de la ocupación, se fija en él la cantidad a satisfacer, se deposita o se paga en dinero y se procede sin más a la ocupación de la finca. La fijación de la cantidad provisional que se abona y que da derecho a la ocupación se hace con criterios fiscales, sin perjuicio de que posteriormente se fije el justiprecio por los trámites normales con intervención, en su caso, del Jurado de Expropiación
En la práctica la mayoría de los procedimientos de expropiación siguen este cauce, pues es facultad discrecional del Consejo de ministros o de los consejos de gobierno de las CCAA la declaración de la urgente ocupación. Más es duramente criticado por la doctrina, pues como pone de relieve Martín Mateo, muchas veces sucede que declarada la urgencia y ocupados los terrenos las obras no se realizan o tardan años en realizarse. Y además, puede suceder, y de hecho sucede numerosas veces, que una vez ocupado el bien, mediante el pago de la cantidad simbólica que supone aplicar criterios fiscales a su valoración, posteriormente la Admón paraliza el procedimiento y el particular se queda prácticamente sin cobrar, aunque la obra no se haya realizado.
Estos procedimientos especiales, reglados en el Título III de la LEF, no constituyen en realidad, procedimientos distintos del general, sino que presentan algunas peculiaridades propias. Como tales tenemos:
3. Garantías jurisdiccionales.
En general, las garantías para el expropiado se encuentran en todo el procedimiento expropiatorio: Las de determinación del “justiprecio” y el abono de intereses; la retasación (cuando han pasado más de dos años de la fijación del justiprecio); el derecho de reversión (cuando el bien no se destinó al fin previsto). Sin embargo, ahora sólo nos referiremos a las garantías jurisdiccionales.
Frente a las irregularidades que la Administración pueda realizar en el ámbito expropiatorio, al afectado se le reconocen diversas garantías jurisdiccionales tanto fuera como dentro del procedimiento expropiatorio.
A) Fuera del procedimiento expropiatorio (vía interdictal ante los Tribunales civiles).
Frente a los ataques a la propiedad y a los derechos e intereses patrimoniales legítimos, provenientes de la Administración, que, implicando en su contenido una verdadera expropiación, no se acomode a los límites de la potestad expropiatoria o no se ejercite por el cauce procedimental que la ley señala -la vía de hecho-, conforme al art. 125 de la LEF “Siempre que sin haberse cumplido los requisitos sustanciales de utilidad pública o interés social, necesidad de ocupación y previo pago o depósito, según proceda, en los términos establecidos en esta Ley, la Admón ocupare o intentase ocupar la cosa objeto de la expropiación, el interesado podrá utilizar, aparte de los demás medios legales procedentes, los interdictos de recobrar para que los Jueces le amparen y, en su caso, le reintegren en su posesión amenazada o perdida”.
La intervención del juez civil se reduce a los casos de “vía de hecho”, que se produce cuando la Admón carece de competencia o se realiza con ausencia del procedimiento establecido.
Los remedios que en estos supuestos se conceden a los administrados vienen constituidos por los interdictos de retener y recobrar, así como los demás medios legales procedentes, dentro de los cuales -dice García de Enterría-, podemos decir que pueden incluirse las acciones del art. 41 de la Ley Hipotecaria, la reivindicatoria y la negatoria de servidumbre, así como los recursos administrativos y contencioso-administrativos. Siendo compatible, según nuestro TS, la vía de hecho con las acciones de responsabilidad civil ante la jurisdicción contencioso administrativa por los perjuicios causados por la ocupación indebida de los terrenos.
La ventaja de esta vía civil es que no resulta necesario esperar a la terminación del expediente, ni al de ninguna de sus piezas separadas, que, sin embargo, sí se exige para iniciar la vía contencioso-administrativa, según dispone el art. 126 LEF.
B) Dentro del expediente expropiatorio (vía contencioso-administrativa).
Conforme dispone el art. 126 de la LEF “Contra la resolución administrativa que ponga fin al expediente de expropiación o a cualquiera de las piezas separadas, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo” añadiéndose que “Asimismo, ambas partes podrán interponer recurso contencioso-administrativo contra los acuerdos que sobre el justiprecio se adopten. En este caso, el recurso deberá fundarse en lesión cuando la cantidad fijada como justiprecio sea inferior o superior en más de una sexta parte al que en tal concepto se haya alegado por el recurrente en trámite oportuno”. También debe advertirse que “En todo caso, el recurso podrá fundarse en vicio sustancial de forma o en la violación u omisión de los preceptos establecidos en la propia Ley”
Se trata, pues, de supuestos en los que se ha cometido en el expediente de expropiación infracciones del ordenamiento jurídico no inscribibles en la vía de hecho a que se refiere el art. 125.
Destacar por último que la tramitación de los pleitos sobre expropiación forzosa tiene carácter preferente (art. 126. 4 de la LEF).
La impugnación judicial del justiprecio ha de ir precedida del correspondiente recurso de reposición para el expropiado, y de la previa declaración de lesividad si quien lo impugna es la Administración expropiante.
Los motivos de impugnación pueden fundarse en la inadecuación del justiprecio a los criterios legales, así como en vicios sustanciales de forma de que adolezcan los expedientes expropiatorios.
4. Breve referencia a la reversión de los bienes expropiados.
Es el derecho con que se habilita al expropiado para recuperar el bien que fue objeto de la expropiación cuando no se ejecute la obra o no se establezca el servicio que motivó la expropiación, cuando realizada la obra o establecido el servicio quede alguna parte sobrante de los bienes expropiados, y cuando desaparezca la afectación de los bienes o derechos a las obras o servicios que motivaron la expropiación, regulado en los arts. 54 y 55 LEF y desarrollado en los arts. 63 a 70 del Reglamento. También en el art. 40 de la Ley 6/1998.
Derecho Administrativo españolPotestades administrativasPatrimoniales y de Dominio públicoExpropiación Forzosa

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 artículo 32
 artículo 1
 resolución 
 resolución 
 resolución