Source: http://kraken.slv.cz/9Afs5/2013
Timestamp: 2018-06-20 18:18:37+00:00

Document:
9Afs5/2013
9 Afs 5/2013-32
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyò JUDr. Barbary Poøízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní vìci ¾alobkynì: MUDr. M. W., zast. Mgr. MUDr. Pavlem Strejcem, advokátem se sídlem 5. kvìtna 655, Sokolov, proti ¾alovanému: Úøad práce Èeské republiky, se sídlem Karlovo námìstí 1359/1, Praha 2, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 17. 8. 2012, è. j. 72020110101820, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 14. 12. 2012, è. j. 6 A 166/2012-28,
Vèas podanou kasaèní stí¾ností se ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) domáhá zru¹ení shora oznaèeného usnesení Mìstského soudu v Praze (dále jen mìstský soud ), kterým byla odmítnuta její ¾aloba proti rozhodnutí ¾alovaného-zadavatele veøejné zakázky, ze dne 17. 8. 2012, è. j. 72020110101820. Tímto rozhodnutím ¾alovaný nevyhovìl námitkám stì¾ovatelky proti jejímu vylouèení z úèasti na veøejné zakázce s názvem Rekvalifikace a poradenské èinnosti v Karlovarském kraji , èásti è. 9-Rekvalifikaèní kurzy v oblasti masér.
Mìstský soud nejprve shrnul dosavadní skutkový stav vìci, ze kterého plyne, ¾e stì¾ovatelka jako uchazeèka o veøejnou zakázku byla z úèasti na výbìrovém øízení dne 16. 7. 2012 vylouèena dopisem ¾alovaného-zadavatele nadlimitní veøejné zakázky podle § 60 odst. 1 zákona è. 137/2006 Sb., o veøejných zakázkách, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o veøejných zakázkách ), oznaèeným jako rozhodnutí o vylouèení uchazeèe , a to pro nesplnìní po¾adavkù stanovených zadavatelem v zadávací dokumentaci. Proti tomuto úkonu ¾alovaného stì¾ovatelka podala v souladu s ustanovením § 110 odst. 4 zákona o veøejných zakázkách námitky. ®alovaný námitkám stì¾ovatelky nevyhovìl. Zároveò stì¾ovatelku pouèil o tom, ¾e proti úkonùm zadavatele je mo¾né podat ve lhùtì podle § 114 odst. 4 zákona o veøejných zakázkách návrh na zahájení øízení o pøezkoumání úkonù zadavatele u orgánu dohledu, tedy u Úøadu pro ochranu hospodáøské soutì¾e (dále jen Úøad ).
Mìstský soud poté konstatoval, ¾e základní podmínkou øízení je existence pravomoci a pøíslu¹nosti soudu k projednání vìci, k ní¾ se vá¾e podaný návrh. Podle § 4 odst. 1 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ), soudy ve správním soudnictví rozhodují o ¾alobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veøejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jako¾ i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svìøeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veøejné správy (dále jen správní orgán ).
Podle § 65 odst. 1 s. ø. s. platí, ¾e ten, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech zkrácen pøímo nebo v dùsledku poru¹ení svých práv v pøedcházejícím øízení úkonem správního orgánu, jím¾ se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují jeho práva nebo povinnosti (dále jen rozhodnutí ), mù¾e se ¾alobou domáhat zru¹ení takového rozhodnutí.
Mìstský soud ve svém odùvodnìní zdùraznil, ¾e postup zadavatele veøejné zakázky není výkonem veøejné správy, který by vedl k autoritativnímu rozhodování o veøejných subjektivních právech adresátù veøejné správy. ®alovaný vystupuje jako právnická osoba sui generis, která hodlá navázat soukromoprávní smluvní vztah. Jeho rozhodnutí jsou ve vztahu k uchazeèùm o veøejnou zakázku právními úkony právnické osoby smìøující k uzavøení smlouvy, nikoliv rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. Pokud jednotliví uchazeèi o veøejnou zakázku nesouhlasí s postupem zadavatele, a nejsou uspokojeni ani cestou svých námitek proti postupu v jednotlivých fázích, mají mo¾nost, jak byla ostatnì stì¾ovatelka správnì pouèena, vyvolat svým návrhem øízení o pøezkoumání úkonù zadavatele pøed Úøadem.
Mìstský soud tak dospìl k závìru, ¾e ¾aloba smìøuje proti úkonu, který není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. a nejde ani o ¾ádný úkon správního orgánu v oblasti veøejné správy. ®alobu podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s. napadeným usnesením odmítl.
Proti usnesení mìstského soudu podala stì¾ovatelka kasaèní stí¾nost, její¾ dùvod podøazuje pod ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s., pøièem¾ má za to, ¾e závìr soudu je v rozporu s obsahem spisù i s právním øádem, proto je rozhodnutí o odmítnutí návrhu nezákonné.
Stì¾ovatelka ve své kasaèní stí¾nosti nejprve shrnuje dosavadní prùbìh øízení pøed ¾alovaným. Se svým vylouèením nesouhlasí, nebo» má za to, ¾e splnila potøebné kvalifikaèní podmínky. Stanovené doplòující podmínky v zadávací dokumentaci byly vymezeny neurèitì, kdy takové vymezení pøipou¹tìlo rozdílné výklady ohlednì místa konání rekvalifikaèních kurzù. Dle stì¾ovatelky ze spisu není zøejmé, zda zadavatel hodnotil i druhou spoleènost. I z tìchto dùvodù má stì¾ovatelka za to, ¾e správní øízení, ve kterém bylo rozhodnuto správním orgánem, obsahovalo záva¾ná pochybení správního orgánu a rozhodnutí ¾alovaného je nezákonné, popøípadì nicotné.
Stì¾ovatelka nesouhlasí s výkladem soudu, kdy postup zadavatele veøejné zakázky podle zákona o veøejných zakázkách není výkonem veøejné správy a teprve a¾ vydáním rozhodnutí Úøadu se celá vìc ohlednì veøejné zakázky pova¾uje za vìc správní. Taková právní konstrukce je dle stì¾ovatelky chybná, nebo» by znamenala, ¾e stì¾ovatelka mìla mo¾nost vìc øe¹it v civilním soudnictví. Stì¾ovatelka takté¾ nemù¾e akceptovat výklad soudu, ¾e jen podáním námitek k Úøadu spolu se slo¾ením kauce ve vý¹i 50 000 Kè se ji¾ jedná o správní øízení, pokraèování které po¾ívá soudní ochrany. Pokud by stì¾ovatelka pøistoupila na argumentaci soudu, znamenalo by to, ¾e v dané vìci má být pøíslu¹ný civilní soud a stì¾ovatelka by mìla mo¾nost ochrany podáním soukromoprávní ¾aloby. Tak tomu dle stì¾ovatelky není a má za to, ¾e zvolila správný postup, kdy¾ podala správní ¾alobu u pøíslu¹ného soudu. Stì¾ovatelka rovnì¾ poukazuje na skuteènost, ¾e pøi podání návrhu k Úøadu musí být slo¾ena kauce ve vý¹i 1 % z ceny veøejné zakázky, minimálnì v¹ak 50 000 Kè. Tento po¾adavek by ov¹em znamenal, ¾e právo na soudní ochranu má jen ten, kdo zaplatí kauci 50 000 Kè, co¾ mù¾e být pro stì¾ovatelku likvidaèní.
Z uvedených dùvodù stì¾ovatelka Nejvy¹¹ímu správnímu soudu navrhuje, aby napadené usnesení mìstského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
®alovaný ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvádí, ¾e zadávací øízení, v jeho¾ prùbìhu ¾alovaný skuteènì stì¾ovatelku vylouèil, je specifickým procesem, pro nìj¾ právní øád stanovuje rovnì¾ specifický zpùsob výkonu dohledu, provádìný v první øadì Úøadem. Zadávací øízení podle zákona o veøejných zakázkách není øízení podléhající procesnímu re¾imu zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ). Zadavatel nevykonává veøejnou správu, jeho úkony (napø. rozhodnutí o vylouèení uchazeèe o veøejnou zakázku) jsou provádìny v souvislosti se zájmem na uzavøení soukromoprávní smlouvy ve vztahu k pøedmìtu veøejné zakázky. Práva, která pøi této èinnosti uchazeèùm o veøejnou zakázku vznikají, èi která jsou tímto dotèena, nemohou být zahrnuta do kategorie veøejných subjektivních práv.
®alovaný té¾ konstatuje, ¾e v øízení podle zákona o veøejných zakázkách je tímto zákonem upravena rovnì¾ problematika prostøedkù slou¾ících k obranì uchazeèù o veøejné zakázky. O mo¾nosti podat proti rozhodnutí ¾alovaného o námitkách ze dne 17. 8. 2012 návrh k Úøadu byla stì¾ovatelka øádnì informována. Pokud stì¾ovatelka následnì z jakéhokoli dùvodu svého práva nevyu¾ila a tento øádný prostøedek ochrany nepodala, jedná se o projev její vùle, jeho¾ dùsledky nelze pøièítat k tí¾i ¾alovaného.
®alovaný Nejvy¹¹ímu správnímu soudu navrhuje, aby kasaèní stí¾nost stì¾ovatelky zamítl.
Nejvy¹¹í správní soud nejprve posoudil formální nále¾itosti kasaèní stí¾nosti a konstatoval, ¾e kasaèní stí¾nost je podána vèas, jde o rozhodnutí, proti nìmu¾ je kasaèní stí¾nost pøípustná, a stì¾ovatelka je zastoupena advokátem (§ 105 odst. 2 s. ø. s.). Poté pøezkoumal napadené usnesení mìstského soudu v rozsahu kasaèní stí¾nosti a v rámci uplatnìných dùvodù, ovìøil pøi tom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ø. s.), a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost není dùvodná.
Zadávací øízení zabezpeèuje soutì¾ pøi výbìru nejvhodnìj¹í nabídky. Úèelem zadávacího øízení probíhajícího v re¾imu zákona o veøejných zakázkách je vytvoøení konkurenèního prostøedí, zabránìní diskriminace, docílení racionálního rozdìlení veøejných prostøedkù na základì výbìru nejvhodnìj¹í nabídky. Jedná se tedy o zákonem stanovený formalizovaný postup, jeho¾ cílem je uzavøení soukromoprávní smlouvy s vítìzným uchazeèem. Formalizace a transparentnost (prùhlednost) zadávacích postupù má zabezpeèit, aby v¹e probìhlo spravedlivì a korektnì. To znamená, aby byl ka¾dý posuzován stejným mìøítkem, aby soutì¾ probìhla øádnì, aby byla zakázka zadána za odpovídající cenu a za pøíslu¹ných podmínek. V této souvislosti je nutné zaji¹tìní dostateèné ochrany uchazeèù o veøejnou zakázku, aby nedocházelo ke svévoli zadavatelù pøi výbìru nejvhodnìj¹ího uchazeèe o veøejnou zakázku. Této ochrany je docíleno pomocí kontrolního mechanismu spoèívajícího v námitkovém øízení pøímo u zadavatele (vnitøní kontrola) a poté pøezkoumáním úkonù zadavatele Úøadem v rámci správního øízení (vnìj¹í kontrola).
K samotnému námitkovému øízení u zadavatele dle ustanovení § 110 a § 111 zákona o veøejných zakázkách lze v obecné rovinì konstatovat, ¾e námitkové øízení by mìlo být nejúèinnìj¹ím nástrojem ze v¹ech kontrolních mechanismù. Námitky primárnì posuzují sami zadavatelé, kteøí ve vìt¹inì pøípadù v jejich podání nespatøují nepøátelský akt ze strany uchazeèù, potencionálních dodavatelù. Námitkové øízení se vyznaèuje tím, ¾e je bezplatné, jsou stanoveny krátké lhùty pro vyøízení námitek, zadavatelé té¾ mají mo¾nost sami napravit svá pøípadná poru¹ení zákona o veøejných zakázkách. Námitkové øízení je ukonèeno tzv. rozhodnutím o námitkách. Podání námitek má obecnì ten dopad, ¾e a¾ do rozhodnutí o námitkách nemù¾e zadavatel uzavøít smlouvu s dodavatelem, jeho¾ nabídku vybral jako nejvýhodnìj¹í.
Rozhodnutí o námitkách v¹ak nelze pova¾ovat za autoritativní akt orgánu veøejné moci. Samotný název rozhodnutí o námitkách není v daném pøípadì urèující. Postup zadavatele v rámci zákona o veøejných zakázkách není postupem orgánu veøejné moci v urèité oblasti veøejné správy, nýbr¾ se jedná o postup, v rámci kterého smìøují úkony zadavatele k uzavøení soukromoprávní smlouvy s nejlep¹ím uchazeèem. Zadavatele veøejné zakázky proto není mo¾né pova¾ovat za správní orgán ve smyslu legislativní zkratky zakotvené v § 4 odst. 1 písm. a) s. ø. s., to jest za orgán, jemu¾ bylo svìøeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veøejné správy. Veøejná zakázka je pøedev¹ím obchodem za úèelem uspokojení veøejných potøeb, a tedy i ve¹keré úkony mezi zadavatelem a uchazeèem jsou èinìny v obchodnì právních vztazích. Zadavatel tak nevystupuje jako veøejnoprávní orgán ve vrchnostenském postavení, ale jako rovnocenný subjekt s uchazeèi, tj. jako jejich obchodní partner.
Proto¾e je hlavním úèelem zadávání veøejných zakázek efektivní vynalo¾ení zejména veøejných finanèních prostøedkù, podrobuje zákon o veøejných zakázkách úkony zadavatele vnìj¹í kontrole, a to prostøednictvím pøezkumu zadávacího øízení ze strany Úøadu v rámci zvlá¹tního správního øízení dle § 112 a násl. zákona o veøejných zakázkách, za subsidiárního u¾ití správního øádu. Øízení lze zahájit jak na návrh, tak z úøední povinnosti. Teprve rozhodnutí Úøadu o pøezkoumání zákonnosti úkonù zadavatele je rozhodnutím orgánu veøejné moci, které mù¾e být za splnìní dal¹ích zákonem stanovených pøedpokladù podrobeno pøezkumu ve správním soudnictví. Soudy nemohou nahrazovat èi doplòovat rozhodovací ani dohledací èinnost, kterou podle zákona o veøejných zakázkách vykonává Úøad.
Uvedený závìr lze dovodit také z dùvodové zprávy k zákonu o veøejných zakázkách, ze které vyplývá, ¾e pojem úkon zadavatele , který je pøedmìtem pøezkumného øízení, je ekvivalentem pojmu decisions taken by the contracting authorities , jen¾ je pou¾íván v pøezkumných smìrnicích Evropské unie i v nìkterých národních úpravách èlenských státù Evropské unie, napøíklad v rakouském zákonì o zadávání veøejných zakázek. Je tøeba vzít v úvahu, ¾e jeho obsah je zásadnì odli¹ný od pojmu rozhodnutí ve smyslu správního øádu, nebo» zadavatel v zadávacím øízení nemá postavení správního orgánu a nepostupuje podle správního øádu. Jeho rozhodnutí tudí¾ nejsou výsledkem správního øízení a nemají povahu správních rozhodnutí. Pojem úkon zadavatele zahrnuje ¹irokou ¹kálu opatøení (úkonù) zadavatele v celém procesu veøejného zadávání, od stanovení podmínek veøejné zakázky v soutì¾ních podkladech po vyhlá¹ení výsledkù veøejného zadávání.
Skuteènost, ¾e ¾alobou napadený úkon zadavatele není rozhodnutím správního orgánu, je¾ by bylo vydáno v oblasti veøejné správy ve smyslu § 4 odst. 1 s. ø. s., pøedstavuje neodstranitelný nedostatek podmínek øízení spoèívající v nedostatku pravomoci soudu rozhodnout o této ¾alobì ve správním soudnictví. ®aloba stì¾ovatelky tedy musela být pokraèování odmítnuta, nikoli v¹ak podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s., jak uvedl mìstský soud, ale podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Uvedené pochybení v¹ak samo o sobì nezpùsobuje nezákonnost napadeného usnesení.
Námitky stì¾ovatelky smìøující do vad úkonu ¾alovaného èi do neoprávnìnosti jejího vylouèení ze zadávacího øízení nemù¾e zdej¹í soud posoudit, jeliko¾ primárnì je k tomuto posouzení urèen Úøad, jemu¾ byla tato pravomoc svìøena zákonem o veøejných zakázkách. Vý¹e uvedená úprava pak sama o sobì nezakládá duplicitní pravomoc pøezkumu úkonù zadavatele veøejné zakázky civilními soudy, av¹ak nevyluèuje a priori jejich pravomoc v oblasti posuzování jiných civilnì právních nárokù, napø. nároku na náhradu ¹kody.
K otázce hodnoty a oprávnìnosti kauce zdej¹í soud pro úplnost uvádí, ¾e úèelem kauce je zabránit neodùvodnìným návrhùm na pøezkoumání úkonù zadavatele a omezit tak administrativní zatí¾ení Úøadu pouze na záva¾né pøípady poru¹ení zákona. Kauce je tedy pojistným mechanismem proti podávání úèelových èi ¹ikanózních návrhù; v pøípadì, ¾e je návrh ze strany Úøadu shledán vìcnì neoprávnìným, stane se kauce pøíjmem státního rozpoètu. Kauce se stává pøíjmem státního rozpoètu na základì rozhodnutí Úøadu o zamítnutí návrhu dle § 118 odst. 5 písm. a) zákona o veøejných zakázkách. Ov¹em v pøípadì, kdy Úøad sice zamítne návrh ve smyslu § 118 odst. 5 písm. a) zákona o veøejných zakázkách, zároveò v¹ak zjistí správní delikt podle § 120 odst. 1 zákona o veøejných zakázkách, bude kauce navrhovateli vrácena. Kauce bude dále navrhovateli vrácena v pøípadì oprávnìného návrhu a také tehdy, pokud dojde k zastavení øízení z procesních dùvodù. Úøad je v tìchto pøípadech povinen navrhovateli slo¾enou kauci spolu s pøirostlými úroky vrátit ve lhùtì tøiceti dnù ode dne nabytí právní moci pøedmìtného rozhodnutí.
O nákladech øízení rozhodl Nejvy¹¹í správní soud podle § 60 odst. 1 s. ø. s. za pou¾ití § 120 s. ø. s. Stì¾ovatelka, která nemìla v tomto soudním øízení úspìch, nemá právo na náhradu nákladù øízení. ®alovanému ¾ádné náklady nad rámec jeho úøední èinnosti nevznikly. Z uvedených dùvodù rozhodl, ¾e ¾ádný z úèastníkù nemá právo na náhradu nákladù øízení.

References: soud 
 soud 
 soud 
 § 60
 § 110
 § 114
 soud 
 § 4
 § 65
 soud 
sui generis
 § 65
 soud 
 § 65
 § 46
 § 103
 soud 
 soud 
 § 110
 § 111
 § 4
 § 112
 § 4
 § 46
 § 46
 soud 
 soud 
 § 118
 § 118
 § 120
 soud 
 § 60
 § 120