Source: http://docplayer.pl/55318-System-nieodplatnego-poradnictwa-prawnego-i-obywatelskiego-w-polsce.html
Timestamp: 2019-03-18 14:13:52+00:00

Document:
System nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego w Polsce - PDF
Download "System nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego w Polsce"
1 System nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego w Polsce Warszawa 2013 Projekt Opracowanie kompleksowych i trwałych mechanizmów wsparcia dla poradnictwa prawnego i obywatelskiego w Polsce współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
2 Spis treści Wykaz skrótów:... 3 UWAGI WSTĘPNE... 4 Streszczenie... 8 Szczegółowy opis modelu I. Beneficjenci oraz kryteria dostępu do systemu nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego Propozycja nr Propozycja nr Propozycja nr Propozycja nr II. Organizacja systemu oraz instytucja zarządzająca systemem nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego Propozycja nr Propozycja nr Propozycja nr Propozycja nr Certyfikacja III. Usługodawcy podmioty prowadzące poradnictwo prawne i obywatelskie IV. Osoby udzielające porad prawnych i obywatelskich V. Metody udzielania porad prawnych i obywatelskich Rozwiązania dotyczące zastosowania nowych technologii VI. Kontrola i monitoring w systemie nieodpłatnej pomocy prawnej VII. Finansowanie systemu nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego VIII. Wstępne wnioski dla polityki państwa
3 Wykaz skrótów: BPO Biuro Porad Obywatelskich FUPP Fundacja Uniwersyteckich Poradni Prawnych GUS Główny Urząd Statystyczny INPRIS Instytut Prawa i Społeczeństwa ISP Instytut Spraw Publicznych JST Jednostka Samorządu Terytorialnego KOWPPiO Krajowy Ośrodek Wspierania Poradnictwa Prawnego i Obywatelskiego KRUS Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego LSC - Legal Services Corporation MPiPS Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej NFZ Narodowy Fundusz Zdrowia OPS Ośrodek Pomocy Społecznej PCPP Powiatowe Centra Pomocy Prawnej PCPR Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie PIP Państwowa Inspekcja Pracy PO KL Program Operacyjny Kapitał Ludzki PPIO Poradnictwo Prawne i Obywatelskie PRPP Powiatowa Rada Pomocy Prawnej RPP Rada Pomocy Prawnej RPPiO Rada ds. Poradnictwa Prawnego i Obywatelskiego UE Unia Europejska UPP Uniwersytecka Poradnia Prawna ZBPO Związek Biur Porad Obywatelskich ZUS Zakład Ubezpieczeń Społecznych 3
4 UWAGI WSTĘPNE Opracowanie zawiera wstępną propozycję modelowych rozwiązań dotyczących organizacji systemu nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Jest wynikiem pierwszego etapu pracy grupy roboczej powołanej w ramach projektu: Opracowanie kompleksowych i trwałych mechanizmów wsparcia dla poradnictwa prawnego i obywatelskiego w Polsce. Grupa składa się z przedstawicieli i ekspertów instytucji tworzących partnerstwo: Departament Pożytku Publicznego Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Fundacja Uniwersyteckich Poradni Prawnych, INPRIS - Instytut Prawa i Społeczeństwa, Instytut Spraw Publicznych, Związek Biur Porad Obywatelskich. Prace grupy koordynuje INPRIS Instytut Prawa i Społeczeństwa. Autorzy projektu, w ramach którego pracuje grupa robocza, wyszli z założenia, że nieodpłatne poradnictwo prawne i obywatelskie jest bardzo ważnym narzędziem w rozwiązywaniu problemów społecznych. Różne inicjatywy poradnicze, prowadzone zarówno przez instytucje publiczne, jak i niepubliczne, rozwijają się intensywnie od kilkunastu lat, jednakże nie ma pomiędzy nimi należytej koordynacji i współpracy, a same organizacje napotykają na bariery rozwoju związane tak z brakiem stabilnego finansowania, jak i odpowiednich regulacji prawnych i wizji przyszłego działania. To w oczywisty sposób obniża jakość i skuteczność działalności poradniczej. Prace prowadzone w ramach naszego projektu mają zatem doprowadzić do zaproponowania rozwiązań, które pozwolą stworzyć system poradnictwa prawnego i obywatelskiego, który będzie niósł skuteczną i dostępną pomoc dla wszystkich potrzebujących. Prace grupy roboczej zostały podzielone na trzy etapy. W pierwszym etapie, którego zamknięciem jest niniejsze opracowanie, poczyniono ustalenia definicyjne oraz poddano analizie poszczególne elementy przyszłego systemu w kontekście posiadanych źródeł i danych (wynikających z przeprowadzonej analizy publikacji, raportów i badań). Analiza oparta była o wspólnie wypracowane kryteria: efektywność nakładów, użyteczność społeczną, skuteczność świadczenia pomocy, jakość pomocy, możliwość realizacji. Drugi etap obejmuje konsultacje wypracowanych rozwiązań i uzyskanie kompetentnej informacji zwrotnej od środowisk i instytucji istotnych ze względu na planowany system poradnictwa prawnego i obywatelskiego. W trzecim etapie - po zakończeniu konsultacji oraz uzyskaniu dodatkowej wiedzy z badań oraz analiz eksperckich - grupa robocza opracuje i zaproponuje ostateczne propozycje dotyczące modelu poradnictwa i polityki państwa w tym zakresie. 4
5 Przedstawiona niżej propozycja ma charakter wstępny, zawiera rozwiązania wariantowe, które podlegać będą dalszym dyskusjom i modyfikacjom oraz odnosi się do zagadnień kluczowych, których rozstrzygnięcie jest niezbędne dla opracowania szczegółowego systemu i konkretnych propozycji dla polityki państwa. Dokument jest wspólny dla całej grupy roboczej. Poszczególne kwestie autorzy opracowania starali się przedstawić w ten sposób, aby wyraźnie dało się logicznie wyodrębnić: (1) zgłaszane propozycje, (2) argumenty na ich rzecz, oraz (3) źródła (dowody), które stanowią potwierdzenie argumentów. Propozycje te poddawane będą procesowi szerokich konsultacji z różnymi środowiskami: organizacjami poradniczymi, korporacjami i organizacjami prawniczymi, środowiskiem naukowym, samorządem lokalnym, instytucjami rządowymi oraz ekspertami zagranicznymi. W toku konsultacji chcemy uzyskać opinie i komentarze, co do zgłoszonych propozycji oraz zidentyfikować najważniejsze słabości, zagrożenia i bariery proponowanych rozwiązań. Stąd każdy rozdział opracowania zawiera listę kluczowych zagadnień i pytań, co do których poszukujemy odpowiedzi w toku konsultacji. W swoich pracach grupa przyjęła roboczą definicję poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Zgodnie z nią, poradnictwo to rodzaj usług adresowanych do różnych podmiotów (przede wszystkim osób fizycznych, ale także osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej) doświadczających problemów życiowych i prawnych w celu wzmocnienia ich podmiotowości oraz po to, by ich sprawy toczyły się sprawiedliwie. Poradnictwo obejmuje usługi podstawowe, tj.: (a) informację prawną, polegającą na dostarczaniu zgłaszającym się podmiotom informacji o regulacjach prawnych odnoszących się do ich sytuacji; (b) poradę prawną, polegającą na opracowaniu i przekazaniu zgłaszającym się podmiotom rzetelnych, skonkretyzowanych i zindywidualizowanych zestawów informacji odnoszących się do przedstawionego przez nie problemu prawnego oraz, w razie potrzeby, pomocy w jego rozwiązaniu do momentu wkroczenia sprawy na etap sądowy; (c) poradę obywatelską, polegającą na opracowaniu i przekazaniu zgłaszającym się podmiotom rzetelnych, skonkretyzowanych i zindywidualizowanych zestawów informacji o różnych możliwościach rozwiązania problemu i o związanych z nimi konsekwencjach, wspieraniu ich - z poszanowaniem samodzielności w podejmowaniu decyzji - w dokonaniu wyboru sposobu postępowania oraz, w razie potrzeby, sporządzeniu wspólnie z nimi planu działania i pomocy w jego realizowaniu. Poradnictwo obejmuje też usługi dodatkowe, tj.: mediację, edukację i rzecznictwo. Opracowanie zostało podzielone na osiem części. W pierwszej części omówiona jest kwestia beneficjentów systemu, czyli osób, które będą mogły skorzystać z oferowanych przez system porad prawnych i obywatelskich. Jest to kluczowa kwestia wpływająca na pozostałe elementy systemu, w tym w szczególności jego koszty. Wzbudza on najwięcej kontrowersji i dyskusji, stąd przedstawiamy pod rozwagę aż cztery różne propozycje: od propozycji bardzo szerokiej dopuszczającej do poradnictwa 5
6 wszystkich potrzebujących bez żadnych ograniczeń, poprzez wskazanie kryteriów dostępu (głównie majątkowych), aż do propozycji obejmującej ograniczenie dostępu do systemu nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego zarówno co do kryteriów majątkowych, jak i zakresu przedmiotowego poradnictwa. Druga część opracowania poświecona jest organizacji systemu i instytucji administrującej systemem. Członkowie grupy roboczej kluczową rolę widzą w instytucjach samorządu lokalnego, różnie definiując ich rolę oraz widząc potrzebę istnienia instytucji centralnej ( Rady Pomocy Prawnej ), różnie oceniając jej formalne usytuowanie i kompetencje. W tej części przedstawiamy cztery warianty rozwiązań. Autorzy opracowania widzą też duże znaczenie współpracy w ramach już tworzonego systemu z już istniejącymi instytucjami dostarczającymi różnego rodzaju informacji i porad dla obywateli. W tym rozdziale poddajemy też pod rozwagę wstępne propozycje dotyczące systemu certyfikowania podmiotów udzielających porad prawnych i obywatelskich W trzeciej części analizujemy, które instytucje lub organizacje i w jakim zakresie powinny bezpośrednio udzielać porad prawnych i obywatelskich, jakie powinny być wobec nich wymagania. Ze względu na konieczność zapewnienia równego dostępu do porad w całym kraju widzimy potrzebę jak najszerszego kręgu tych podmiotów przy zachowaniu wymogów jakości udzielanych porad. Część czwarta obejmuje analizę profilu osób udzielających porad prawnych i obywatelskich, w tym wymogi kompetencyjne, wymagane umiejętności, potrzeby szkoleniowe. W części piątej skupiamy się na metodach udzielania porad prawnych i obywatelskich, w tym w szczególności na wspólnych standardach udzielania porad. Widzimy tu potrzebę wykorzystania dobrych doświadczeń polskich i zagranicznych. W tym rozdziale wskazujemy też na możliwości wykorzystania nowoczesnych technologii w poradnictwie prawnym i obywatelskim. Kolejny, szósty rozdział poświęcony jest kontroli i badaniu systemu nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Zdaniem autorów opracowania jest to element konieczny od samego początku funkcjonowania systemu, tak by podlegał on stałemu monitorowaniu i ewaluowaniu i w rezultacie zapewniał skuteczną i efektywną pomoc obywatelom. Proponujemy, aby zakres i metody takich badań były oparte na polskich i zagranicznych doświadczeniach. Wreszcie w rozdziale siódmym - przedstawiamy kwestie finansowania systemu. Na tym etapie prac nad modelem, kiedy jeszcze rozważane są różne warianty jego organizacji i zakresu niemożliwe jest przedstawienie stanowczych rozstrzygnięć w tej kwestii. Stąd omawiamy różne możliwości finansowania od strony formalno prawnej, które w miarę postępu prac będą uszczegóławiane i rozbudowywane o analizy ekonomiczne. Opracowanie zakończone jest wskazaniami co do polityki państwa. Mają one na tym etapie prac nad modelem jeszcze charakter bardzo wstępny. Ich szczegółowe opracowanie będzie możliwe w końcowym etapie prac nad modelem, po zakończeniu cyklu konsultacji. 6
7 Szczegółowe analizy wybranych poszczególnych zagadnień, przegląd literatury i badań można znaleźć na stronie internetowej projektu ( oraz na stronach internetowych poszczególnych partnerskich organizacji. 7
8 Streszczenie Definicja Zgodnie z przyjętą definicją, poradnictwo prawne i obywatelskie to rodzaj usług adresowanych do różnych podmiotów (przede wszystkim osób fizycznych, ale także osób prawnych lub ułomnych osób prawnych), doświadczających problemów życiowych i prawnych w celu wzmocnienia ich podmiotowości oraz po to, by ich sprawy toczyły się sprawiedliwie. Poradnictwo obejmuje usługi podstawowe, tj.: (a) informację prawną, polegającą na dostarczaniu zgłaszającym się podmiotom informacji o regulacjach prawnych odnoszących się do ich sytuacji; (b) poradę prawną, polegającą na opracowaniu i przekazaniu zgłaszającym się podmiotom rzetelnych, skonkretyzowanych i zindywidualizowanych zestawów informacji odnoszących się do przedstawionego przez nie problemu prawnego oraz, w razie potrzeby, pomocy w jego rozwiązaniu do momentu wkroczenia sprawy na etap sądowy; (c) poradę obywatelską, polegającą na opracowaniu i przekazaniu zgłaszającym się podmiotom rzetelnych, skonkretyzowanych i zindywidualizowanych zestawów informacji o różnych możliwościach rozwiązania problemu i o związanych z nimi konsekwencjach, wspieraniu ich - z poszanowaniem samodzielności w podejmowaniu decyzji - w dokonaniu wyboru sposobu postępowania oraz, w razie potrzeby, sporządzeniu wspólnie z nimi planu działania i pomocy w jego realizowaniu. Poradnictwo obejmuje też usługi dodatkowe, tj.: mediację, edukację i rzecznictwo I. Beneficjenci Pierwszy rozdział został poświęcony beneficjentom, czyli osobom uprawnionym do skorzystania z nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Jest to kluczowa kwestia, ponieważ wpływa na kształt pozostałych elementów modelu nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Zagadnienie beneficjentów wzbudza najwięcej kontrowersji, w związku z czym zdecydowano się zaprezentować cztery różne propozycje, które należy wziąć pod rozwagę. Większość z propozycji dokonuje rozróżnienia w określaniu kręgu beneficjentów w zależności od tego czy chodzi o dostęp do informacji prawnych mających charakter ogólny czy też do porad prawnych i obywatelskich, które mają z kolei zindywidualizowany charakter. 1. Pierwsza propozycja opiera się na założeniu, iż występują dwa kryteria dostępu do systemu nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Pierwsze z kryteriów zakłada określenie kategorii spraw, w których beneficjenci mogliby uzyskać poradę prawną (wybrane dziedziny prawa, z którymi najczęściej mają problemy obywatele). Drugie zaś ma charakter kryterium dochodowego, na podstawie którego uprawnionymi do uzyskania nieodpłatnej porady prawnej lub obywatelskiej są osoby, których dochody nie przekraczają wysokości płacy minimalnej zgodnej z 8
9 obowiązującymi regulacjami prawnymi (obecnie ok zł brutto). Koncepcja ta zakłada zmiany w zakresie dostępu do systemu w zależności od badania jego skuteczności i efektywności. Propozycja ta nie przewiduje żadnych kryteriów w zakresie dostępu do informacji prawnej, który to powinien być powszechny, nieograniczony i całkowicie bezpłatny. 2. Druga propozycja, zakłada wprowadzenie kryteriów w zakresie dostępu zarówno do porad prawnych i obywatelskich, jak i do informacji prawnych. Kryterium ograniczającym dostęp do informacji prawnej jest przede wszystkim wiek uprawnionymi są osoby, które ukończyły 18 lat bądź osoby, które ukończyły 13 lat, pod warunkiem, że po informację zgłaszają się z rodzicem/opiekunem prawnym. Według tej propozycji, uprawnione do uzyskania informacji prawnej są także osoby prawne i ułomne osoby prawne. Podobne kryterium przewiduje się także w zakresie dostępu do usług dodatkowych (jednakże bez ograniczeń wieku w przypadku cudzoziemców i uchodźców). W zakresie dostępu do porad prawnych i obywatelskich, propozycja zakłada kryterium wieku (osoby powyżej 18 lat) oraz konieczność spełnienia jednego z dwóch dodatkowych kryteriów: kryterium wykluczenia społecznego lub ekonomicznego (górną granicą dochodów uprawniającą do uzyskania pomocy miałaby być wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na osobę, którą co roku wylicza GUS). Możliwość skorzystania z poradnictwa miałyby też osoby prawne oraz ułomne osoby prawne, których sprawy nie tylko mieszczą się w zakresie przedmiotowym poradnictwa, ale także których przychód za rok ubiegły nie przekracza 50 tys. złotych. 3. Trzecia propozycja zakłada wprowadzenie takich samych kryteriów dostępu zarówno w zakresie informacji prawnych, jak i porad prawnych. Uprawnionymi do uzyskania pomocy są osoby, które ukończyły 18 lat bądź osoby, które ukończyły 13 lat, o ile po poradę/informację zgłaszają się z rodzicem/opiekunem, jak również spełniają kryterium dochodowe. Obok tych dwóch kryteriów, powinny być brane pod uwagę dodatkowe przesłanki, jak np.: bezdomność, sieroctwo, uzależnienie, niepełnosprawność, przewlekła choroba, bycie ofiarą przemocy/przestępstwa, opuszczenie zakładu karnego, itd. Według założeń tej propozycji, do uzyskania nieodpłatnych porad prawnych i obywatelskich uprawnione są także osoby prawne posiadające status organizacji pożytku publicznego oraz ułomne osoby prawne, do których stosowane jest kryterium dochodowe i kryterium celu działania. 4. Czwarta propozycja zakłada powszechny dostęp, bez ograniczeń zarówno w zakresie dostępu do informacji prawnych, jak i porad prawnych i obywatelskich. 9
10 II. Organizacja systemu oraz instytucja zarządzająca systemem nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego Drugi rozdział został poświęcony zagadnieniu organizacji systemu, instytucji administrującej systemem oraz problemowi certyfikacji. Z rozważań na ten temat wynika, iż bezsporne są dwie kwestie oparcie systemu poradniczego o instytucje samorządu lokalnego oraz ustanowienie organu centralnego dla całego systemu. Różnice, jakie zostały przedstawione w czterech różnych koncepcjach, dotyczą szczebla samorządu lokalnego, o jaki należałoby oprzeć organizację systemu poradnictwa oraz pozycji ustrojowej i roli organu centralnego (w propozycji modelu nazwanego roboczo Radą Pomocy Prawnej lub Radą Pomocy Prawnej i Obywatelskiej). Pierwsza z koncepcji zakłada oparcie systemu poradniczego o szczebel gminy (świadczenie poradnictwa specjalistycznego) i powiatu (informacja o prawach i uprawnieniach). Propozycja przewiduje świadczenie poradnictwa przez instytucje działające w ramach samorządu terytorialnego, organizacje pozarządowe i podmioty działające na zasadach komercyjnych (wyłonione w drodze przetargu publicznego). Członkiem sieci poradnictwa prawnego i obywatelskiego mogłyby być tylko te podmioty, które spełniają określone standardy, czego świadectwem byłoby uzyskanie akredytacji. Poza ładem samorządowym, powinna stać instytucja posiadająca status organizacji pozarządowej (Krajowy Ośrodek Wspierania Poradnictwa Prawnego i Obywatelskiego KOWPPiO), której celem m.in. byłoby koordynowanie działań podmiotów świadczących usługi poradnicze, identyfikowanie barier rozwoju poradnictwa, wdrażanie polityki nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego czy też informowanie społeczeństwa na temat poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Na poziomie centralnym, przy Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej, powinna działać Rada ds. Poradnictwa Prawnego i Obywatelskiego działająca na zasadzie kadencyjności. Rada pełniłaby trzy najistotniejsze funkcje: określanie kierunków polityki w zakresie poradnictwa prawnego i obywatelskiego; sprawowanie nadzoru nad KOWPPiO oraz zapewnianie łączności między systemem poradnictwa a władzami publicznymi. KOWPPiO miałoby stanowić dla Rady zaplecze administracyjne, wykonawcze i eksperckie. Druga z koncepcji zakłada zbudowanie systemu nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego o samorząd lokalny na szczeblu województw (jako zadanie własne) oraz Radę Pomocy Prawnej przy Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej. Każde z województw obowiązywałby pewien poziom minimum: jeden punkt informacji w każdej gminie, jeden punkt porad prawnych i obywatelskich w każdym powiecie. System na poziomie województw miałyby być zarządzany przez urzędy marszałkowskie. Rada widziana jest przede wszystkim jako instytucja wypracowująca standardy, opiniodawcza oraz monitorująca i oceniająca działania systemu. Trzecia z koncepcji zakłada zbudowanie systemu w oparciu o samorząd lokalny na szczeblu powiatu oraz Radę Pomocy Prawnej o silnych i szerokich kompetencjach. Na szczeblu powiatu miałyby funkcjonować Powiatowe Centra Pomocy Prawnej, istniejące w oparciu o 10
11 działające już struktury, m.in. Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie czy też Rzeczników Praw Konsumenta. Miałyby spełniać funkcje koordynujące działalność poradniczą w powiecie, jak również same mogłyby udzielać informacji lub porad, a także kontraktować świadczenie tych usług przez określone podmioty posiadające nadany przez Radę Pomocy Prawnej, certyfikat jakości usług. Rada Pomocy Prawnej opisana jest jako organ niezależny od jakiejkolwiek instytucji bądź utworzony przy jednym z Ministerstw (Administracji, Sprawiedliwości bądź Pracy i Polityki Społecznej), finansowany z budżetu centralnego. Rada widziana jest nie tylko jako organ doradczy czy opiniodawczy, ale przede wszystkim zarządzający, w kompetencjach którego leżałoby: certyfikowanie usługodawców, standaryzacja, badania systemu, budowa strategii, tworzenie wspólnych produktów i materiałów czy też monitoring i ewaluacja. Z powyższą koncepcją koresponduje czwarta propozycja ukształtowania systemu nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Zakłada ona istnienie Rady Pomocy Prawnej jako organu niezależnego, usytuowanego na poziomie centralnym, którego głównym zadaniem byłoby wyznaczanie standardów oraz zasad certyfikacji podmiotów świadczących poradnictwo prawne i obywatelskie. Na poziomie lokalnym, system miałby opierać się o szczebel powiatu. Ponadto, autorzy tej koncepcji opowiadają się za powołaniem Powiatowych Rad Pomocy Prawnej (PRPP), które byłyby odpowiedzialne za: wydawanie i odbieranie certyfikatów podmiotom świadczącym poradnictwo prawne i obywatelskie, rozdzielanie środków na pomoc prawną w danym powiecie oraz kontrolę ich działalności. Pojawiła się również propozycja poddania do rozważenia możliwości powołania, w miejsce PRPP, Powiatowego Rzecznika ds. Pomocy Prawnej. Byłby to jednoosobowy organ wspierany przez administrację samorządu lokalnego i kilkoro urzędników zaplecza administracyjnego. W rozdziale wyodrębniono też część poświęconą problemowi certyfikacji podmiotów prowadzących poradnictwo w ramach projektowanego systemu. Nie zostało przesądzone jak powinien wyglądać system certyfikacji podmiotów świadczących poradnictwo, lecz wskazuje się, że istnieje wiele przesłanek, w tym ekonomicznych, aby system ten wprowadzić. Przedstawiona została do rozważenia koncepcja określenia przesłanek certyfikacji. Certyfikaty powinny być swego rodzaju znakami jakości, potwierdzającymi, iż dany podmiot spełnia wszelkie przesłanki formalno prawne odnoszące się do struktury organizacyjnej, przestrzega standardów (m.in. w zakresie prowadzenia dokumentacji) oraz świadczy porady odpowiednio wysokiej jakości. III. Usługodawcy Trzeci rozdział poświęcony został usługodawcom, czyli podmiotom świadczącym nieodpłatne poradnictwo prawne i obywatelskie. Propozycja zakłada, iż usługi obejmujące poradnictwo prawne i obywatelskie powinny być świadczone przez jak największy krąg podmiotów, zarówno publicznych (tj. ośrodki pomocy społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie), 11
12 jak i niepublicznych (fundacje, stowarzyszenia, kancelarie prawne, studencie poradnie prawne), które ze względu na zakres swojej działalności określony w ustawie lub statucie zajmują się świadczeniem poradnictwa prawnego i obywatelskiego oraz posiadają w związku z tym certyfikat i są dopuszczone do uczestnictwa w systemie. Usługi dodatkowe, obejmujące edukację, mediację oraz rzecznictwo, powinny być świadczone przez instytucje (również publiczne i niepubliczne) wyspecjalizowane w tym zakresie, które mogą, ale nie muszą posiadać certyfikatu wydawanego dla podmiotów świadczących ogólne poradnictwo. IV. Osoby udzielające porad prawnych Czwarty rozdział został poświęcony zagadnieniu kompetencji osób udzielających informacji prawnych oraz porad prawnych i obywatelskich. W ramach tego zagadnienia, proponowane jest dość szerokie ujęcie kręgu osób uprawnionych do świadczenia tego rodzaju usług. Mogą być to nie tylko osoby z wykształceniem prawniczym, ale także studenci prawa udzielający porad pod odpowiednim nadzorem doświadczonego prawnika oraz osoby po odpowiednim przeszkoleniu merytorycznym, z doświadczeniem, udzielające porad w oparciu o posiadane zasoby informacyjne. Wskazano na ważną rolę nie tylko wiedzy doradców, ale też odpowiednich umiejętności interpersonalnych oraz stałego systemu podnoszenia kwalifikacji i uzupełniania kompetencji. V. Metody udzielania porad prawnych i obywatelskich Piąty rozdział dotyczy metod i sposobów świadczenia informacji oraz porad prawnych i obywatelskich. Wprowadzono tutaj trzy warianty propozycji rozwiązań, z których pierwszy zakłada brak różnicowania metod udzielania informacji i porad prawnych/obywatelskich. Powinny być one dostępne wszystkimi możliwymi kanałami, z uwzględnieniem wykorzystania nowoczesnych technologii (poza tradycyjną drogą kontaktu osobistego, telefonicznego czy listownego, przewiduje się możliwość świadczenia informacji i porad drogą elektroniczną). Drugi i trzeci wariant zakładają możliwość świadczenia informacji wszelkimi dostępnymi kanałami, zaś zindywidualizowana porada prawna ze względu na wyższy stopień skomplikowania sprawy powinna być świadczona wyłącznie drogą osobistego kontaktu (drugi wariant) lub pisemnie (trzeci wariant). Osobno, propozycja zawiera przedstawienie metod świadczenia nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego przy wykorzystaniu nowych technologii. Do metod tych możemy zaliczyć: infolinie telefoniczne, formularze na stronach internetowych, elektroniczne repozytoria wzorów pism, interaktywne mapy poradnictwa, aplikacje stosowane w urządzeniach mobilnych: smartfonach czy tabletach, repozytoria wzorów pism z elementami 12
13 sztucznej inteligencji (dostosowujące wzór pisma do okoliczności sprawy na podstawie wywiadu przeprowadzonego z użytkownikiem), aplikacje umożliwiające sprecyzowanie problemu prawnego, a następnie wygenerowanie pisma odpowiadającego problemowi prawnemu czy też systemy Online Dispute Resolution (w tym zautomatyzowane systemy wspierające negocjacje). VI. Kontrola i monitoring w systemie nieodpłatnej pomocy prawnej. System certyfikacji W rozdziale szóstym omówione zostało zagadnienie kontroli i monitoringu, które stanowi niezbędny element systemu nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego od samego początku jego istnienia. Wyniki badań przeprowadzonych przez Instytut Spraw Publicznych oraz INPRIS - Instytut Prawa i Społeczeństwa wskazują, iż w Polsce brakuje mechanizmów oceny funkcjonowania podmiotów świadczących nieodpłatną pomoc prawną, jak również danych umożliwiających dokonanie takiej oceny. W związku z tym istnieje konieczność stworzenia systemu, który poprzez wprowadzenie jednolitych standardów gromadzenia danych dotyczących udzielanej pomocy, zapewni kontrolę funkcjonowania systemu poradnictwa oraz dalszą możliwość oceny jakości świadczonych usług. Podjęcie takich kroków będzie miało szereg pozytywnych następstw, jak chociażby możliwość szybkiego reagowania na zmiany w popycie na usługi poradnictwa, czy też możliwość obiektywnej oceny poziomu jakości, trafności i skuteczności realizowanych usług z zakresu poradnictwa. Z założeń propozycji wynika, że powinny funkcjonować trzy poziomy kontroli i monitoringu: na najwyższym poziomie kontroli powinna być to Rada Pomocy Prawnej (lub urzędy marszałkowskie); na średnim podmioty publiczne w zależności od przyjętego modelu organizacji systemu poradnictwa, tj. urzędy marszałkowskie bądź powiatowe oraz Regionalna Izba Obrachunkowa (w zakresie kontroli finansowej); na najniższym procedury autoewaluacji oraz autokontroli podmiotów świadczących usługi w ramach poradnictwa. Przedstawiony w rozdziale VI system kontroli i monitoringu zawiera również dwie alternatywne wobec siebie propozycje. Zgodnie z pierwszą z nich kompetencje w zakresie kontroli systemu przypisane są Radzie Pomocy Prawnej (lub innej centralnej organizacji), według drugiej kompetencję te są na szczeblu województwa (urzędy marszałkowskie) - instytucji bezpośrednio kontraktującej usługi prawne. Niezależnie od przyjętych wariantów ustalono podobne narzędzia kontroli i monitoringu, tj. audyt finansowy, ewidencjonowanie porad, monitoring, autoewaluację i ewaluację całościową systemu. 13
14 VII. Finansowanie systemu nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego Rozdział siódmy poświęcony jest finansowaniu systemu nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Propozycja założeń modelu systemu nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego zakłada realizację zadań związanych z poradnictwem zarówno przez centralny organ kolegialny, jak również na poziomie samorządu lokalnego. Z tego wynika, że finansowanie tych zadań miałoby pochodzić z budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Koszty Rady uzależnione są przede wszystkim od jej pozycji ustrojowej, czyli od tego czy będzie instytucją niezależną czy też zostanie utworzona przy którymś z ministerstw. Wysokość zapewnionych środków zależy także od zakresu zadań Rady, liczby jej członków i zasad ich wynagradzania czy też sposobu funkcjonowania sekretariatu. Jeśli zaś chodzi o wykonywanie zadań związanych z poradnictwem wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, nałożeniu tego dodatkowego zadania powinno towarzyszyć zapewnienie dodatkowych środków publicznych pokrywających koszty poradnictwa, mechanizm finansowania uzależniony zaś będzie od tego czy zadanie prowadzenia poradnictwa uznane zostanie jako zadanie własne powiatu czy też jako zadanie zlecone. Wydaje się, że dla systemu poradnictwa korzystniejsze byłoby to pierwsze rozwiązanie. Konkluzja rozważań w tym rozdziale jest następująca: finansowanie systemu powinno opierać się na środkach własnych jednostek samorządu terytorialnego (sztywno określone procentowo udziały określonych pozycji dochodów własnych), dotacjach celowych (elastyczny instrument o charakterze wyrównawczym) z pomocniczym udziałem środków zagranicznych (zwłaszcza z budżetu Unii Europejskiej). VIII. Wstępne wnioski dla polityki państwa Ostatni rozdział został poświęcony wstępnym wnioskom dla polityki państwa, których dopracowanie jednakże będzie możliwe po uszczegółowieniu kształtu modelu oraz odbyciu konsultacji. Na tym etapie prac możliwe jest stwierdzenie, że wprowadzenie nowych rozwiązań będzie wiązało się z koniecznością interwencji legislacyjnej oraz potrzebą oszacowania mechanizmów finansowych dotyczących poradnictwa. 14
15 Szczegółowy opis modelu I. Beneficjenci oraz kryteria dostępu do systemu nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego Propozycja nr 1 Przedstawiony wariant dotyczący beneficjentów poradnictwa prawnego i obywatelskiego opiera się na założeniu, iż występują dwa kryteria dostępu do porad prawnych i obywatelskich: Kryterium przedmiotowe dotyczy określenia kategorii spraw, w których beneficjenci pomocy prawnej i obywatelskiej mogą uzyskać pomoc. Kryterium podmiotowe, którego wyznacznikiem jest płaca minimalna zgodna z obowiązującymi regulacjami - wynosząca w 2013 roku 1600 zł brutto ( zł netto). Zważywszy na brak danych, które umożliwiłyby aktualną ocenę skali zapotrzebowania na pomoc prawną, zaprezentowane rozwiązanie wydaje się optymalne. System oparty na dwóch wymienionych kryteriach umożliwia rozpoczęcie funkcjonowania systemu od kierowania pomocy do osób najbardziej potrzebujących i w obszarach, w których ta pomoc jest najczęściej potrzebna, a następnie stopniowe poszerzanie liczby beneficjentów objętych systemem poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Początkowo system powinien być ograniczony do pewnego typu spraw i objęci nim powinni być obywatele, których dochody nie przekraczają płacy minimalnej. W późniejszym etapie, wraz ze wzrostem informacji na temat popytu na poradnictwo prawne i obywatelskie, istnieje możliwość rozwoju systemu i poszerzania (bądź pomniejszania) go o kolejne problemy, w których obywatele mogą uzyskać darmową poradę. Poniżej przedstawiono szczegółowe założenia wariantu: Rozróżnia się dwa kryteria dostępu: o dostęp do porad prawnych i obywatelskich (zindywidualizowanych, doradca ponosi odpowiedzialność za treść porady, za jej prawidłowość), o dostęp do informacji prawnej (niezindywidualizowanej, wyłączenie odpowiedzialności doradcy, klient sam odpowiada za skorzystanie lub nie z otrzymanej informacji o treści prawa). Dostęp do informacji prawnej jest powszechny, nieograniczony i całkowicie bezpłatny. Dostęp do bezpłatnych usług prawnych opiera się na kryterium majątkowym, którym 15
16 jest płaca minimalna. Ponadto, dotyczy wyłącznie pewnych kategorii spraw, wyróżnionych na podstawie ich wagi społecznej i znaczenia dla beneficjentów poradnictwa. Poniżej w tabeli przedstawiono rozkład rodzaju spraw, w których beneficjenci poszukują najczęściej pomocy (może on stanowić podstawę do określenia tych kategorii spraw, które są szczególnie ważne dla beneficjentów systemu poradnictwa) Tabela 1. Charakterystyka problemów prawnych zgłaszanych poradnikom 1 Kategoria sprawy Prawo rodzinne Prawo cywilne i procedura cywilna Prawo spadkowe Zabezpieczenia społeczne (ubezpieczenia społeczne, pomoc społeczna) Prawo pracy Prawo mieszkaniowe Prawo finansowe Inne Prawo karne i postępowanie karne, Prawo karne wykonawcze Prawo administracyjne i procedura administracyjna Prawo rzeczowe Procenty 20% 15% 15% 10% 9% 9% 6% 5% 4% 3% 3% W szczególnych przypadkach istnieje możliwość odstąpienia od kryterium majątkowego (na przykład w przypadku stwierdzenia niepełnosprawności). Zastosowanie współpłatności za porady prawne w postaci stałej opłaty manipulacyjnej. Brak ograniczeń dotyczących liczby uzyskiwanych porad prawnych lub obywatelskich przez jednego beneficjenta. Możliwość odmowy udzielenia porady w przypadku, gdy porady w tej samej sprawie już udzielono, lub gdy nie ma potrzeby jej udzielenia (test merytoryczny). 1 Zaprezentowany rozkład procentowy jest wynikiem agregacji wyników trzech badań: badania Instytutu Spraw Publicznych w projekcie Opracowanie kompleksowych i trwałych mechanizmów wsparcia dla poradnictwa prawnego i obywatelskiego w Polsce (n=540), badania ewaluacyjnego programu Tworzenie i wdrażanie programów z zakresu poradnictwa prawnego i obywatelskiego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (n=1286) oraz ewaluacji biur porad prawnych i obywatelskich zrealizowanej na zlecenie Fundacji Familijny Poznań w 2012 r. (n=1000). W prezentacji wyników założono, że proporcja osób szukających pomocy i nieszukających jest stała i wynosi Uwzględniono również problemy występujące kilkukrotnie u tej samej osoby. 16
17 Uzasadnienie: Zalety systemu: Rozwiązanie pozwala na ograniczenie systemu do jedynie tych zagadnień prawnych, które uznaje się za priorytetowe z punktu widzenia sytuacji beneficjentów i/lub polityki społecznej państwa. Dlatego pomimo owych ograniczeń korzyści społeczne (efekty zewnętrzne) z uruchomienia systemu będą relatywnie wyższe niż w przypadku objęcia systemem wszystkich zagadnień prawnych kosztem zawężenia podmiotowych kryteriów dostępu. Istnieje możliwość dość precyzyjnego szacowania popytu na podstawie badań rynku oraz danych historycznych. Współwystępowanie dwóch kryteriów dostępu wymaga jednak badań na dużych próbach. Istnieje możliwość dość dobrego szacowania kosztów systemu i ewentualnego dopasowywania popytu do posiadanych środków finansowych. Istnieje możliwość łatwego rozwijania systemu np. zwiększaniu dostępnych środków towarzyszyć może poszerzanie zakresu przedmiotowego porad, zaś zjawisku przeciwnemu adekwatne regulacje zawężające. Możliwość łatwego podjęcia problemu dotyczącego specjalnych potrzeb - np. osób niepełnosprawnych (poprzez włączenie do listy zagadnień prawnych takich spraw, które są charakterystyczne dla takich osób, lub przez stworzenie wyjątków gdy chodzi o zakres przedmiotowy pomocy). Zastosowanie współpłatności oraz możliwości odmowy porady przyczyni się do ograniczenia zjawiska pieniactwa i jego pochodnych. Współpłatność i systemy testów merytorycznych są stosowane w niektórych zagranicznych systemach pomocy prawnej. Szczegółowa analiza tego wariantu (oraz innych możliwości), a także obliczenia statystyczne i wskazanie źródeł danych zawarte są w opracowaniu dr Jana Winczorka (eksperta INRPIS) Kryteria dostępu do poradnictwa, umieszczonym na stronie internetowej (w Bibliotece Reformy Nieodpłatnej Pomocy Prawnej w dziale Publikacje). Z opracowaniem można zapoznać się tutaj. Propozycja nr 2 Model nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego obejmujący usługi podstawowe tj. informację prawną, poradę prawną i obywatelską, a także usługi dodatkowe: 17
18 edukację, mediację, rzecznictwo oraz wsparcie prawne dla cudzoziemców (według opisanej we Wstępie definicji). Ze względu na specyfikę podmiotową i przedmiotową, do zakresu usług dodatkowych włączono również poradnictwo dla cudzoziemców. 1. Dostęp do informacji prawnej Dostęp do informacji prawnej obejmuje wszystkie osoby, które ukończyły 18. rok życia oraz osoby niepełnoletnie pomiędzy 13. a 18. rokiem życia pod warunkiem zgłoszenia się po informację z rodzicem/opiekunem. Prawo do informacji prawnej obejmuje także wszystkie osoby prawne i ułomne osoby prawne, o ile przedmiot sprawy odpowiada zakresowi przedmiotowemu udzielanych informacji. Uzasadnienie: Źródła: Aby poradnictwo prawne i obywatelskie realnie i skutecznie pomagało beneficjentom, informacja prawna powinna być udzielana jak najszerszej grupie odbiorców. Na tej podstawie część z nich będzie w stanie osobiście podjąć działania służące rozwiązaniu swoich problemów, część skorzysta z pomocy odpłatnej, a część skorzysta z bezpłatnych porad prawnych i obywatelskich. Z informacji nie mogą samodzielnie korzystać osoby małoletnie z uwagi na ograniczoną zdolność do czynności prawnych i praktyczną umiejętność samodzielnego wykorzystania uzyskanych informacji. Informacja powinna być dostępna także dla osób prawnych i ułomnych osób prawnych, ale tylko w tych sprawach, które obejmuje zakres przedmiotowy udzielanych informacji. Z tego zakresu powinny być wyłączone np. informacje dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej, przede wszystkim dlatego, że przedsiębiorcy mają możliwość dostępu do tego rodzaju informacji w ramach krajowego systemu usług dla małych i średnich przedsiębiorstw. Analiza danych zastanych oraz wyniki badań ilościowych i jakościowych przeprowadzonych w ramach Projektu. Próba oszacowania potencjalnego popytu na informację: Osoby fizyczne: W 2011 roku było 38,5 miliona Polaków. Zgodnie z przyjętym zakresem dostępu do informacji i edukacji, z tej liczby należy odjąć osoby poniżej 13 roku życia. Statystyka publiczna stosuje przedział wiekowy do 14 roku życia, do którego należy 5,8 miliona młodych Polaków. Tak więc po ich odjęciu pozostaje populacja 32,7 miliona. 18
19 Według badań ilościowych przeprowadzonych w ramach Projektu 87% Polaków twierdzi, że system bezpłatnej pomocy prawnej jest potrzebny, należy więc zakładać, że są to potencjalni klienci, którzy skorzystają z informacji, niekoniecznie z porad. Stąd docelowa grupa osób korzystających z informacji to 87% z 32,7 miliona osób czyli 28,5 miliona osób. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z badaniami większość Polaków nie ma świadomości potrzeby skorzystania z pomocy prawnej, stąd po wprowadzeniu modelu realny popyt na informację i edukację będzie o wiele mniejszy. Z badań ilościowych zrealizowanych w ramach Projektu wynika, że obecnie 23% Polaków korzysta z pomocy prawnej. Zakładamy, że informacja o systemie zwiększy tę grupę do 25% czyli ok. 8,2 miliona osób. Osoby prawne i ułomne osoby prawne: Ta kategoria klientów wcześniej nie była w ogóle brana pod uwagę w Projekcie, nie występowała więc także w badaniach. W przyjętych przez nas założeniach, eliminujemy z tej grupy podmioty gospodarcze oraz podmioty publiczne. W grę będą wchodzić więc przede wszystkim szeroko rozumiane organizacje pozarządowe oraz kościoły i jednostki kościelne. Nie bierzemy pod uwagę związków zawodowych, organizacji pracodawców, partii politycznych, izb gospodarczych, itp., bo te organizacje mają własną pomoc prawną. Według GUS liczbę aktywnie działających tego typu podmiotów można szacować na 75 tysięcy. 2. Dostęp do porad prawnych i obywatelskich Kryteria dostępu: dla obywateli polskich powyżej 18. roku życia, którzy spełniają co najmniej jedno z dwóch poniższych kryteriów: I. wykluczenie ekonomiczne Proponujemy przyjąć za kryterium wykluczenia ekonomicznego poziom przeciętnego, miesięcznego dochodu rozporządzalnego na osobę w ostatnim roku, dla którego wyliczył tę wartość GUS. GUS robi to z rocznym opóźnieniem. W 2011 roku wynosił on 1227 zł. Dochód definicja z Ustawy o dodatkach mieszkaniowych 2 : Za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe. Do dochodu nie wlicza się: dodatków dla sierot zupełnych, 2 - Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) 19
20 zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej dodatku mieszkaniowego, świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania Dochód z prowadzenia gospodarstwa rolnego ustala się na podstawie powierzchni gruntów w hektarach przeliczeniowych i przeciętnego dochodu z 1 ha przeliczeniowego. Kryterium weryfikowane będzie na podstawie pisemnego oświadczenia klienta (biorąc pod uwagę dochody na osobę w danym gospodarstwie domowym z ostatnich 3 miesięcy). W przypadku wątpliwości można weryfikować dochody w następujący sposób: [Przez gospodarstwo domowe należy rozumieć osoby stale mieszkające pod jednym dachem i jest to nie tylko rodzina, ale także osoby pozostające w faktycznym wspólnym pożyciu (tzw. konkubinacie, także tworzonym przez osoby tej samej płci). Jest to kategoria opisana przez Kodeks cywilny, potwierdzona też w najnowszym orzecznictwie Sądu Najwyższego. Dochód to wszystkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe oraz chorobowe. Do dochodu nie wlicza różnego typu dodatków i zasiłków.] Z formularzem wniosku należy zgłosić się do zarządcy domu. Ten musi potwierdzić dane o miejscu zamieszkania, ilości osób, nazwie i siedzibie zarządcy domu [ ] w gospodarstwie domowym osoby ubiegającej o świadczenie. W przypadku domów jednorodzinnych dane potwierdza starostwo. Osoba ubiegająca się o pomoc wypełnia deklarację o dochodach za ostatnie trzy miesiące. Trzeba dostarczyć dowód, że dochód z trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wykazany w deklaracji nie rozmija się z rzeczywistością. Osoba pracująca dostarcza zaświadczenie z pracy o osiąganym dochodzie brutto z poprzedzających trzech miesięcy. Emeryci i renciści przynoszą odcinki za ostatnie trzy miesiące (jeżeli emerytura nie wpływa im na konto, tylko dostarczana jest przez listonosza), albo ksero decyzji ZUS o waloryzacji emerytury lub też zaświadczenie z ZUS o wysokości emerytury. Pozostali składają zaświadczenie z czego się utrzymywali, a jak nie ma dochodów to piszą oświadczenie z czego się utrzymują lub na czyim są utrzymaniu. 20
21 II. Wykluczenie społeczne (wystarczy znaleźć się w jednej z poniższych kategorii): Bezrobocie (zaświadczenie z PUP), Bezdomność (zaświadczenie z OPS), Uzależnienie (zaświadczenie o prowadzonej terapii), Niepełnosprawność (orzeczenie o niepełnosprawności), Doświadczanie przemocy w rodzinie - (założenie: obecne mechanizmy pomocy prawnej ofiarom przemocy wchodzą do modelu informacja z Zespołu Interdyscyplinarnego o toczącej się procedurze NK), Bycie ofiarą przestępstwa ( zawiadomienie o wszczęciu postępowania), Opuszczenie zakładu karnego (maksymalnie do 3 lat od opuszczenia ZK wypis) Bycie wychowankiem placówki opiekuńczo- wychowawczej (do 3 lat po opuszczeniu placówki wypis). Doświadczenie sytuacji kryzysowej lub klęski żywiołowej (zaświadczenie z urzędu gminy lub wojewody). Porada powinna być dostępna dla osób prawnych i ułomnych osób prawnych w sprawach będących w zakresie przedmiotowym poradnictwa. Ale, gdy z porady korzystają podmioty, których przychód za ubiegły rok wyniósł więcej niż 50 tys. złotych, ponoszą oni z tego tytułu pełną odpłatność za poradę. Uzasadnienie: Osoby poniżej 18. roku życia mają ograniczoną zdolność do czynności prawnych, co uniemożliwiłoby im faktyczne skorzystanie z porady. Cudzoziemcy są w proponowanym modelu, objęci usługami dodatkowymi (poza informacją, patrz wyżej). Dostęp do bezpłatnych porad prawnych i obywatelskich powinny mieć przede wszystkim osoby, które z przyczyn ekonomicznych i/lub z uwagi na swoją sytuację życiową nie mogą skorzystać z pomocy odpłatnej. Ograniczenie dostępu do bezpłatnych porad jest także podyktowane względami finansowymi. Towarzyszy temu założenie, że model ma za zadanie zniwelować wykluczenie prawne i zapobiegać mu. Wykluczenie takie dotyczy lub może dotyczyć właśnie wymienionych grup. 21
22 Porada powinna być dostępna także dla osób prawnych i ułomnych osób prawnych, ale tylko tych o niskich przychodach. Z tego zakresu powinny być wyłączone np. porady dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej, przede wszystkim dlatego, że przedsiębiorcy mają możliwość dostępu do tego rodzaju informacji w ramach krajowego systemu usług dla małych i średnich przedsiębiorstw. Po drugie jest to ryzyko wejścia w pomoc publiczną. Źródła: Badania ilościowe zrealizowane w ramach Projektu. Projekt ustawy o dostępie do nieodpłatnej pomocy prawnej z 2005 r. Projekt ustawy o dostępie do nieodpłatnej pomocy prawnej 2007 r. (autopoprawka rządowa) założenia MS z marca 2008 r. Próba oszacowania potencjalnego popytu na porady: Osoby fizyczne (ok. 12 milionów) Patrząc na tak skonstruowane kryteria systemu można pokusić się o wstępną prognozę skali korzystania przez osoby uprawione do porad, opierając się na deklaracjach respondentów o potrzebie wprowadzenia systemu bezpłatnego poradnictwa (lub jej braku). Poniżej przytaczamy dane dotyczące tych kategorii potencjalnych klientów, o których mamy wiedzę na podstawie zrealizowanych badań ogólnopolskich korzystających i niekorzystających z ppio. Należy pamiętać, że badanie przeprowadzone było na próbie dorosłych Polaków, osób potencjalnie uprawnionych do korzystania z systemu (obecnie lub w przyszłości): Bezrobotnych w próbie znalazło się 6% (z grona, które korzystało już z ppio) z 24,7 mln Polaków w wieku produkcyjnym, co daje 1,5 mln osób. Według badania 96,4% bezrobotnych uważa wprowadzenie systemu za potrzebne, czyli ok. 1 mln 446 tys. potencjalnych klientów ppio; Niepełnosprawnych w próbie znalazło się 10% (z grona, które korzystało już z ppio) z 31,4 mln Polaków w wieku produkcyjnym i poprodukcyjnym, co daje 2,47 mln osób. Według badania 95% niepełnosprawnych uważa wprowadzenie systemu za potrzebne, czyli ok. 2, 35 mln potencjalnych klientów ppio; Osób z dochodem netto nie przekraczającym 1250 zł na osobę w gospodarstwie domowym było w próbie łącznie 36,6 % z 31,4 mln Polaków w wieku produkcyjnym i poprodukcyjnym, co daje 11,5 mln. Według badania 88,3% takich respondentów uważa wprowadzenie systemu za potrzebne, czyli ok. 10,2 mln potencjalnych klientów ppio 22
23 Należy pamiętać jednak, że wystarczy spełniać jedno kryterium, aby zyskać prawo dostępu do systemu nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Liczb tych nie należy w każdym razie sumować (ktoś może być bezrobotnym i niepełnosprawnym, żyjącym w gospodarstwie domowym o dochodzie poniżej 1250 zł na jednego członka). Można wręcz domniemywać, że respondent stając się wykluczonym w jednej sferze (np. niepełnosprawność), będzie musiał zmierzyć się z wykluczeniem także w innych sferach. Trudny do oszacowania staje się popyt na ppio zwłaszcza wśród tych kohort, których liczebność nie podlega długotrwałym trendom demograficznym, jak np. ofiary przestępstw, doświadczający sytuacji kryzysowej lub klęsk żywiołowych. Inny sposób wyliczenia: według Diagnozy Społecznej 2011 około 26% gospodarstw deklarowało w 2011 roku, że ich stałe dochody nie pozwalają na zaspokojenie bieżących potrzeb; to znaczy, że takich gospodarstw domowych jest: 13,6 miliona wszystkich gospodarstw domowych x 26% = 3,5 miliona. to daje ok. 9,9 miliona osób (3,5 miliona gospodarstw domowych x 2,82 osoby średnio na gospodarstwo domowe), osoby, które nie spełniają kryterium ekonomicznego, ale spełniają kryteria ryzyka socjalnego; z badań ISP wynika, że mniej więcej 80% takich osób mieści się w kryterium dochodowym, więc dodatkowo doliczyć należy według badań ISP ok. 2 milionów osób. Osoby prawne i ułomne osoby prawne (ok. 45 tysięcy podmiotów) Według badań GUS liczba organizacji, których przychód roczny nie przekracza 50 tysięcy złotych to ok. 60% wszystkich organizacji, czyli 45 tysięcy organizacji. Klienci usług dodatkowych stanowić będą margines ogółu klientów porad. Dla przykładu: w 2011 r. sądy skierowały do mediacji (w sprawach: cywilnych oraz karnych i nieletnich) w sumie spraw. Dzięki szerokiemu dostępowi do poradnictwa prawnego/obywatelskiego można liczyć na wzrost liczby postępowań mediacyjnych (w tym cywilnych w ramach umowy miedzy stronami, których nie obejmują w/w statystyki Ministerstwa Sprawiedliwości); Jeśli przyjmiemy za wskaźnik wzrostu wzrost analogiczny jak w przypadku mediacji gospodarczej (ten rodzaj mediacji miał najszybciej postępujący wzrost - w latach o 458%) - liczbę mediacji rocznie można szacować na ok. 50 tys. spraw. Wg danych Eurostatu za 2011 r. liczba cudzoziemców w Polsce, biorąc pod uwagę zarówno obywateli UE, jak i państw trzecich wynosiła ok. 47 tys. osób. Jeśli za wskaźnik przyjmiemy liczbę osób ubiegających się rocznie o status uchodźcy w Polsce będzie to ok. 10 tys. osób. 23
24 3. Dostęp do usług dodatkowych (działalność edukacyjna, rzecznictwo, mediacja oraz poradnictwo dla cudzoziemców) Dla wszystkich osób, które ukończyły 18. rok życia oraz dla dzieci pomiędzy 13 a 18 rokiem życia, pod warunkiem zgłoszenia się po pomoc z rodzicem/opiekunem prawnym, a także dla cudzoziemców i uchodźców. Uzasadnienie: Nie jest możliwe prowadzenie działań edukacyjnych i orzeczniczych bez otwarcia dostępu do nich. Mediacje jako alternatywna forma rozwiązywania sporów winny być dostępne dla wszystkich. Źródła: Badania ilościowe zrealizowane w ramach Projektu, projekt ustawy o dostępie do nieodpłatnej pomocy prawnej z 2005 r., projekt ustawy o dostępie do nieodpłatnej pomocy prawnej 2007 r. (autopoprawka rządowa) oraz założenia MS z marca 2008 r. Szacowany popyt na usługi dodatkowe w ramach nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego - taki jak w przypadku informacji prawnej i obywatelskiej. Propozycja nr 3 Proponowany wariant odnoszący się do beneficjentów poradnictwa prawnego i obywatelskiego skonstruowany został w oparciu o kryterium celu w odniesieniu do osób prawnych i tzw. ułomnych osób prawnych oraz ekonomiczno - majątkowe, będące według jego autorów, jedynym uśrednionym, możliwym do zweryfikowania wyznacznikiem tego, które z wymienionych w wariancie podmiotów, powinny skorzystać z usług świadczonych w ramach tworzonego systemu. W związku z tym, wskazane poniżej kategorie podmiotów, po spełnieniu kryterium majątkowego (a w przypadku osób prawnych i tzw. ułomnych osób prawnych także kryterium celu prowadzonej działalności) mogą skorzystać zarówno z usług podstawowych takich jak: informacja prawna, porada prawna, porada obywatelska, jak i z usług dodatkowych takich jak: edukacja, mediacja oraz rzecznictwo. 3 3 W celu wyjaśnienia wskazanych pojęć należy zapoznać się z definicjami wypracowanymi przez Grupę Roboczą. 24
25 Należy wyraźnie zaznaczyć, że sytuacjami wyłączającymi możliwość skorzystania przez określony podmiot zarówno z usług podstawowych, jak i dodatkowych, są: a. przyznanie adwokata/radcy prawnego z urzędu, bądź działanie adwokata/radcy prawnego z wyboru, w sprawie z którą zgłasza się po pomoc określony podmiot, b. brak posiadania pełnomocnictwa w sytuacji, gdy określony podmiot składa sprawę w imieniu osoby trzeciej. W propozycji nie została uwzględniona możliwość skorzystania przez wyodrębnione podmioty z usług dostępnych w ramach pomocy prawnej kwalifikowanej (polegającej na pomocy prawnej na etapie sądowym). Jednak zdaniem autorów wariantu, kolejnym krokiem w celu stworzenia kompleksowego uregulowania prawa do sądu, w zakresie w jakim obejmuje ono dostęp do nieodpłatnej pomocy prawej, 4 powinno być nadanie wspólnych ram prawnych pomocy prawnej podstawowej i pomocy prawnej kwalifikowanej. Informacja prawna, porada prawna, porada obywatelska, a także skorzystanie z usług dodatkowych takich jak: edukacja, mediacja czy rzecznictwo, powinny być dostępne dla: 1. osób fizycznych, które ukończyły 18 rok życia (zaś dla osób między 13- tym a 18- tym rokiem życia, pod warunkiem zgłoszenia się po informację/poradę czy usługę dodatkową z opiekunem prawnym), które są niezamożne tzn. ich kryterium dochodowe nie jest większe niż 300% kwot wymienionych w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej dalej jako PSU 5 ; 2. osób prawnych, które mają status OPP; 3. tzw. ułomnych osób prawnych, które spełniają zarówno kryterium dochodowe wskazane w odniesieniu do osób fizycznych, jak i kryterium celu prowadzonej działalności, wskazane w odniesieniu do osób prawnych. Uzasadnienie: Kryterium majątkowe, jest jedynym uśrednionym, możliwym do zweryfikowania wyznacznikiem, na podstawie którego można uznać, że dany podmiot przede wszystkim osoba fizyczna, ale także tzw. ułomna osoba prawna, może uzyskać bezpłatną informację, poradę prawną/obywatelską czy skorzystać z usług dodatkowych. Wprowadzenie kryterium - celu prowadzonej działalności, jest słuszne w odniesieniu do osób prawnych (a także jako kryterium dodatkowe w odniesieniu do tzw. ułomnych osób prawnych ), ze względu na fakt, że dochody tych podmiotów najczęściej przekroczą wysokość dochodów, uprawniającą do skorzystania z usług w ramach systemu nieodpłatnego poradnictwa prawnego i 4 Rozumianej jako informacja prawna, pomoc prawna podstawowa - pozasądowa i pomoc prawna kawlifikowana sądowa. 5 W chwili obecnej, zgodnie z obowiązującą ustawą, kwota wskazana w art. 8 PSU w odniesieniu do osoby fizycznej gospodarującej samotnie to 461 zł, zaś osoby gospodarującej w rodzinie to 316 zł. Zatem wskazane kryterium dochodowe w odniesieniu do osoby fizycznej gospodarującej samotnie to kwota 1383 zł, której taka osoba nie może przekroczyć, zaś w przypadku osoby gospodarującej w rodzinie to 948 zł. 25
26 obywatelskiego, przy czym podmioty te ze względu na zakres prowadzonej działalności nie będą w stanie same sfinansować komercyjnych usług prawnych. Weryfikacja spełnienia kryterium dochodowego, odbywać się będzie w oparciu o przedstawienie podmiotowi świadczącemu usługi w ramach systemu, kopii zeznania podatkowego za ubiegły rok podatkowy, odcinka renty, emerytury, zaświadczenia z pracy o wysokości zarobków oraz okazanie dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość beneficjenta. Należy zaznaczyć, że beneficjenci mający dostęp do usług świadczonych w ramach systemu, winni być przyjmowani przez podmioty świadczące usługi z zachowaniem zasady równości płci i szans, bez stosowania procedur dyskryminacyjnych. Jedynym miernikiem powodującym odrzucenie sprawy podmiotu zgłaszającego się z problemem powinno być niespełnienie wymogów związanych z zachowaniem kryterium dochodowego i/lub kryterium celu prowadzonej działalności. Ponadto usługi winny być świadczone dla możliwie jak najszerszej grupy podmiotów niezamożnych, także tych, które ze względu na swoją niepełnosprawność lub np. inne ograniczenia w możliwości przemieszczania się, nie mogą przybyć do punktu świadczącego usługę osobiście (szerzej na temat procedury związanej z ograniczeniami patrz rozdział V metody udzielania porad prawnych i obywatelskich). Źródła: Art. 8 ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej Propozycja nr 4 Dostęp do usług poradnictwa prawnego i obywatelskiego, tj. usług obejmujących informację prawną oraz porady prawne i obywatelskie, powinien być powszechny (brak kryterium podmiotowego) i dotyczyć zasadniczo wszystkich spraw, w jakich obywatele lub grupy obywateli poszukują pomocy (ograniczone kryterium przedmiotowe). Powszechny dostęp do poradnictwa prawnego i obywatelskiego Teza: Każdy, kto chce dochodzić swoich praw lub w pełni wykorzystywać swoje uprawnienia w toku rozwiązywania doświadczanych trudności życiowych lub problemów związanych z uczestnictwem w życiu publicznym powinien mieć dostęp do nieodpłatnych usług 26
27 poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Wystąpienie potrzeby w tym zakresie jest jedynym kryterium warunkującym ich udzielenie. Uzasadnienie: 1. Posiadanie uprawnień stanowi niezbywalny atrybut obywatelstwa, tj. członkostwa we wspólnocie politycznej. Jeśli z jakichkolwiek powodów obywatel z przysługujących mu uprawnień nie korzysta, oznacza to ograniczenie jego obywatelskości powoduje, iż staje się on obywatelem gorszym, obywatelem drugiej kategorii. Sytuacja ta nie da się pogodzić z fundamentalną dla demokratycznego państwa prawa zasadą równości obywateli. Dlatego też na państwie spoczywa obowiązek troski o wszystkich tych, którzy samodzielnie z przysługujących im uprawnień korzystać nie potrafią lub nie są w stanie. Powszechne, nieodpłatne usługi poradnictwa prawnego i obywatelskiego należy w tym kontekście rozumieć jako wyraz takiej troski, zaś dostęp do nich jako obywatelskie uprawnienie. 2. Przyjęcie powyższego założenia oznacza, iż dostęp do poradnictwa prawnego i obywatelskiego powinien być równy dla wszystkich obywateli bez względu na płeć, wiek, pochodzenie etniczne, stan zdrowia, sytuacją materialną, miejsce zamieszkania, wyznawaną religię, orientację seksualną czy jakiekolwiek inne cechy położenia społecznego lub stylu życia. 3. W szczególności poradnictwo prawne i obywatelskie nie powinno być adresowane wyłącznie do osób/ rodzin spełniających tak czy inaczej zdefiniowane kryterium ubóstwa. Przeciwko takiemu rozstrzygnięciu przemawia szereg dodatkowych argumentów: a. Przyjęcie kryterium ubóstwa nadałoby poradnictwu prawnemu i obywatelskiemu charakter działalności dobroczynnej, a nie odwołującej się do instytucji obywatelstwa; b. przyjęcie kryterium ubóstwa spowodowałoby, iż korzystanie z poradnictwa prawnego i obywatelskiego uruchamiałoby mechanizmy naznaczania społecznego, co oznacza, iż w obawie przed stygmatyzacją osoby/rodziny potrzebujące pomocy prawnej powstrzymywałyby się przed zwróceniem się o nią, zaś dla tych, którzy w końcu jednak zadecydowaliby się z niej skorzystać, stanowiłoby potwierdzenie lub wręcz pogłębienie ich poczucia niezaradności i marginalności; c. przyjęcie kryterium ubóstwa wymagałoby wprowadzenia formalnego mechanizmu jego weryfikacji - najprawdopodobniej zastosowane zostałyby procedury przewidziane w ustawie o pomocy społecznej dla świadczeń finansowych (wywiad społeczny, wywiady u osób zobowiązanych do alimentacji, decyzja administracyjna); niezależnie od tego, jakie rozwiązanie proceduralno- organizacyjne weryfikowania kryterium ubóstwa zostałoby zastosowane, zawsze pociągałoby to za sobą koszty i działało odstraszająco na 27
28 tych, którzy mogliby je spełnić i wykluczająco na tych, którzy choćby w niewielkim stopniu przyjęte kryterium przekraczają; d. przyjęcie kryterium ubóstwa doprowadziłoby do wyłonienia się kategorii obywateli faktycznie pozbawionych możliwości uzyskania kompetentnej porady prawnej lub obywatelskiej - to ci, którzy nie spełnialiby kryterium ubóstwa, a jednocześnie nie stać ich byłoby na opłacenie usług prawnych dostępnych na rynku. Liczebności tej kategorii w tej chwili nie można oszacować, ale przy zbyt niskim progu ubóstwa mogłaby ona być znacząca; e. przyjęcie kryterium ubóstwa jako warunku dostępu do usług poradnictwa prawnego i obywatelskiego stanowiłoby wyraźny krok wstecz w stosunku do obecnie obowiązujących w Polsce zasad świadczenia obywatelom tzw. usług społecznych użyteczności publicznej; podstawowy w tym zakresie akt prawny, ustawa o pomocy społecznej, przewiduje, iż prawo do usług przysługuje osobom i rodzinom w trudnej sytuacji życiowej bez względu na poziom dochodu /zasobności, jaki występuje w ich gospodarstwie domowym; w świetle obecnie obowiązujących regulacji prawnych poradnictwo prawne i obywatelskie traktowane jest jako rodzaj usług specjalistycznych, do zapewnienia których ustawa o pomocy społecznej zobowiązuje samorząd gminny. 4. Podstawowym źródłem finansowania poradnictwa prawnego i obywatelskiego muszą być środki publiczne. Założenie, iż ma ono być świadczone powszechnie i nieodpłatnie rodzi uzasadnione pytanie o jego ekonomiczną racjonalność. Rozważając tę kwestię warto wziąć pod uwagę, co następuje: a. z przekonania, iż państwo ma troszczyć się o obywateli, którzy samodzielnie z przysługujących im uprawnień korzystać nie potrafią lub nie są w stanie, nie wynika, iż państwo ma obowiązek każdemu z tych obywateli odpowiednią pomoc zapewnić, ale że ma działać w tym kierunku na miarę swoich ekonomicznych możliwości; ponieważ państwo zawsze działa w sytuacji niedostatku środków finansowych alokując zasoby na cele poradnictwa prawnego i obywatelskiego może ono określać priorytety, gdzie w przestrzeni społecznej i w ujęciu terytorialnym usługi w tym zakresie są najpotrzebniejsze; b. powszechność poradnictwa prawnego i obywatelskiego eliminuje nie tylko potencjalne koszty weryfikacji kryteriów dostępu, w szczególności weryfikacji kryterium ubóstwa, ale także zjawisko wyłudzeń świadczeń nienależnych wraz z kosztami jego zwalczania; c. są podstawy by przyjąć, iż potrzeby w zakresie poradnictwa prawnego i obywatelskiego są większe wśród osób o relatywnie niższym statusie społecznym; jednocześnie dostępne badania, dane sprawozdawcze oraz obserwacje potoczne nie dowodzą, ażeby bezpłatne poradnictwo prawne i obywatelskie było przechwytywane przez osoby o relatywnie wyższym statusie społecznym, te zdają się preferować usługi oferowane przez firmy 28
29 komercyjne; oznaczać to może, iż rynek poradnictwa prawnego i obywatelskiego uległ samoistnej segmentacji: organizacje świadczące poradnictwo prawne i obywatelskie nieodpłatnie oraz firmy udzielające usług prawnych opłatnie obsługują popyt generowany przez inne kategorie społeczne. Źródła: Doświadczenia i dane ZBPO związane z udziałem w poradnictwie prawników oraz osób nieposiadających wykształcenia prawniczego; M. Dudkiewicz, G. Makowski, E. Rekosz, P. Zimolzak: Wyniki badania podmiotów udzielających porad prawnych i obywatelskich. Raport cząstkowy. ISP 2012, s Pytania do konsultacji Pytanie nr 1: Który z wariantów dotyczących beneficjentów systemu poradnictwa jest najbardziej zasadny i możliwy do wprowadzenia? Dlaczego? Pytanie nr 2: Czy powinny istnieć kryteria dostępu do nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego? Jeśli tak, to jakie i dlaczego? Pytanie nr 3: Czy istnieją bariery utrudniające lub uniemożliwiające wprowadzenie któregokolwiek z wariantów? Jakie bariery? Pytanie nr 4: Czy poza osobami fizycznymi, także osoby prawne i tzw. ułomne osoby prawne powinny mieć dostęp do usług świadczonych w ramach projektowanego systemu? 29
30 II. Organizacja systemu oraz instytucja zarządzająca systemem nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego Propozycja nr 1 System poradnictwa prawnego i obywatelskiego powinien składać się z: podmiotów świadczących obywatelom/grupom obywateli usługi w zakresie poradnictwa prawnego i obywatelskiego powiązanych w sieć za pośrednictwem działającej na szczeblu krajowym instytucji pod roboczą nazwą Krajowy Ośrodek Wspierania Poradnictwa Prawnego i Obywatelskiego (KOWPPiO) oraz z Rady ds. Poradnictwa Prawnego i Obywatelskiego (RPPiO) Podmioty świadczące usługi w zakresie poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Zakładamy, że poradnictwo prawne i obywatelskie w dalszym ciągu stanowić będzie zadanie własne samorządu terytorialnego (gminnego - jako rodzaj poradnictwa specjalistycznego, powiatowego - jako informacja o prawach i uprawnieniach). Zgodnie z obowiązującym prawem zadanie to może być realizowane bądź przez jednostki organizacyjne działające w ramach administracji samorządowej (w praktyce OPS i PCPR), organizacje pozarządowe w trybie określonym w ustawie o Działalności Pożytku Publicznego i Wolontariatu lub prywatne (komercyjne) w trybie przetargu publicznego. Członkiem sieci mogłyby być jednak tylko te podmioty, niezależnie od swej formy prawnej, które spełniłyby, ustalone w zalegitymizowany sposób, standardy poradnictwa prawnego i obywatelskiego, czego świadectwem byłoby uzyskanie akredytacji. Sposób wykonywania zadania własnego jest suwerenną decyzją samorządu. Dlatego też w system powinien być wbudowany finansowy mechanizm zachęcania samorządów do przekazywania organizacjom pozarządowym (w trybie wspierania lub powierzania) zadań z zakresu poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Krajowy Ośrodek Wspierania Poradnictwa Prawnego i Obywatelskiego KOWPPiO w sensie formalno- prawnym to zespół funkcji, którym należałoby nadać charakter zadania publicznego zaś jego wykonywanie na okres co najmniej kilkuletni powierzyć organizacji pozarządowej. Misja KOWPPiO polegałby nie tylko na integracji podmiotów świadczących poradnictwo prawne i obywatelskie tj. powiązanie ich w sieć, ale także zapewnienie, by sieć ta była w stanie: osiągać zakładane cele, zgodnie z przyjętymi standardami jakości usług oraz 30
31 posiadać zdolności adaptowania się do zmieniających się warunków zewnętrznych. Z misji tej wynikają główne zadania szczegółowe, za które KOWPPiO byłby odpowiedzialny. Należą do nich m.in.: wdrażanie polityki w zakresie poradnictwa prawnego i obywatelskiego; koordynacja działań podmiotów świadczących poradnictwo prawne i obywatelskie; wypracowywanie standardów poradnictwa prawnego i obywatelskiego oraz przyznawanie akredytacji; wypracowywanie/doskonalenie metod poradnictwa prawnego i obywatelskiego oraz szkolenie w tym zakresie; opracowywanie materiałów informacyjnych i pomocniczych; sprawowanie nadzoru nad członkami sieci powiązane z pomocą techniczna; monitorowanie systemu poradnictwa z punktu widzenia dostępności usług, ich skuteczności i efektywności; identyfikowanie barier rozwoju poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Nie ulega wątpliwości, że funkcje i zadania, o których mowa powyżej, muszą być realizowane, by system poradnictwa prawnego i obywatelskiego powstał i był sterowalny. Można by sądzić, iż najprościej byłoby ich realizację przypisać odpowiednio dobranym organom administracji publicznej. Należy jednak zwrócić uwagę, iż to rutynowe rozwiązanie ma, chyba nieuchronne, konsekwencje: w każdym urzędzie byłyby one, po pierwsze, traktowane jako marginalne i, po drugie, wykonywane w sposób charakterystyczny dla administracji publicznej, tj. zbiurokratyzowany. Mankamentów tych pozbawione jest przedstawione powyżej rozwiązanie alternatywne. Może ono zapewnić lepszą jakość i sprawność koordynowania i sterowania systemu poradnictwa prawnego i obywatelskiego dzięki temu, iż, mówiąc w skrócie, ma zdecydowanie bardziej merytokratyczny charakter. Przedstawiona propozycja inspirowana jest instytucją tzw. quango (quasi- autonomous non- governmental organisation) szczególnie często stosowaną w W. Brytanii dla wypełniania tych funkcji publicznych (rządowych), które ze względu na swoja naturę lepiej jeśli są wykonywane przez organizacje pozarządowe. Należy dodać, iż organizacja pozarządowa, której powierza się funkcje publiczne, zostaje przez struktury rządowe wyposażona w odpowiednie kompetencje i zasoby. Rada ds. Poradnictwa Prawnego i Obywatelskiego RPPiO pełniłaby trzy podstawowe funkcje: określanie kierunków polityki w zakresie poradnictwa prawnego i obywatelskiego; sprawowanie nadzoru nad KOWPPiO; 31
32 zapewnianie łączności (dwustronnej komunikacji) pomiędzy systemem poradnictwa prawnego i obywatelskiego a władzami publicznymi. RPPiO byłaby ciałem kolegialnym złożonym z kluczowych interesariuszy, w tym przedstawicieli resortów pracy i polityki społecznej, sprawiedliwości, administracji publicznej, działającym w trybie kadencyjnym, pod nadzorem Ministra Pracy i Polityki Społecznej. KOWPPiO stanowiłoby administracyjne, wykonawcze i eksperckie zaplecze Rady. Ponadto, gdyby powstał specjalny fundusz na rzecz poradnictwa prawnego i obywatelskiego, operowanie nim zostałoby włączone w obręb zadań KOWPPiO, zaś określanie priorytetów i zasad podziału środków funduszu powierzone RPPiO. Powstanie takiego funduszu pozwoliłoby uruchomić mechanizm finansowych zachęt do przekazywania organizacjom pozarządowym zadań z zakresu poradnictwa prawnego i obywatelskiego. RPPiO stanowiłaby podstawowy instrument legitymizacji politycznej i obywatelskiej systemu poradnictwa prawnego i obywatelskiego oraz osadzałaby go w systemie administracji publicznej. Uzasadnienie: Przedstawiona propozycja jest możliwa do zrealizowania w aktualnym stanie prawnym, a jednocześnie najtańsza z uwagi na możliwość współfinansowania działania quango z innych środków niż budżet państwa. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organy administracji publicznej prowadzą działalność w pożytku publicznego we współpracy z organizacjami pozarządowymi prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów, a współpraca ta odbywa się w szczególności w formie zlecania organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie. Zlecanie realizacji powyższych zadań publicznych jako zadań zleconych może mieć formy: 1) powierzania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji, lub 2) wspierania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie ich realizacji (art. 5 ust. 4 u.d.p.p.w.). Wspieranie oraz powierzanie realizacji zadań publicznych odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, chyba że przepisy odrębne przewidują inny tryb zlecania (art. 11 ust. 2 u.d.p.p.w.). Szczegółową regulację Prowadzenia działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych zawiera Rozdział II Działu II u.d.p.p.w. W myśl art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych na realizację zadań zleconych organizacjom pozarządowym przeznaczane są dotacje celowe. Przepis art. 151 ust. 1 u.f.p. przewiduje natomiast, iż dysponent części budżetowej może zlecić organizacji pozarządowej realizację swoich zadań na podstawie zawartej z tą organizacją umowy, przyznając jednocześnie dotację celową na realizację tych zadań. 32
33 Organizacja pozarządowa, której zlecone miałaby być realizacja zadania publicznego polegającego na nadzorowaniu systemu p.p.io., opracowywaniu standardów itp., mogłaby posiadać formę stowarzyszenia i zrzeszać przedstawicieli istniejących już organizacji zajmujących się świadczeniem p.p.io., co mogłoby zostać zapisane w przyszłej ustawie o p.p.io., tak by żaden z interesariuszy nie został wykluczony. W ustawie tej powinien zostać zamieszczony zapis, iż realizację omawianych zadań zleca się organizacji społecznej o określonych cechach i celach statutowych. Źródła: aktualnie obowiązujące regulacje prawne doświadczenia innych krajów Propozycja nr 2 Za udostępnienie obywatelom usług w ramach modelu odpowiadają: państwo oraz samorząd województwa, który to zadanie ma wpisane jako zadanie własne. Wdrażanie PPiO zarządzane jest przez urzędy marszałkowskie, które koordynują udzielanie poradnictwa na terenie województwa przez podmioty publiczne w ramach ich zadań własnych (PIP, OPS, PCPR, itd.) oraz podmioty niepubliczne. Samorząd regionu, jeśli chodzi o podmioty niepubliczne, kontraktuje zadania w ramach modelu w oparciu o otwarte konkursy ofert, do których mogą przystępować organizacje pozarządowe oraz kancelarie prawne (funkcjonujące w różnych formach prawnych). Samorząd w ramach kontraktowania musi utrzymać zalecany poziom minimum: jeden punkt informacji w każdej gminie, jeden punkt poradniczy w każdym powiecie oraz jeden punkt świadczący wszystkie usługi dodatkowe w każdym regionie. Samorząd regionu kontroluje świadczenie usług i przestrzeganie standardów przez podmioty świadczące poradnictwo na swoim terenie. Rozlicza również dotacje przyznane na świadczenie usług. Całość modelu jest zarządzana na poziomie rządowym przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (od strony organizacyjno- finansowej) przy wsparciu Rady PPiO (działającej przy MPIPS, które zapewnia jej obsługę administracyjno- techniczną). W skład Rady wchodzą przedstawiciele rządu, samorządu oraz partnerów społecznych i środowisk prawniczych. 33
34 Odpowiedzialność kluczowych instytucji modelu: Samorząd regionu: uwzględnia rozwój PPiO w swoich planach, strategiach i budżecie, koordynuje świadczenie usług poradniczych przez podmioty publiczne i niepubliczne, monitoruje działalność podmiotów poradniczych i przestrzeganie standardów świadczenia usług poradniczych przez podmioty publiczne i niepubliczne w oparciu o roczne informacje przesyłane przez te podmioty, kontroluje przestrzeganie standardów (wyrywkowe kontrole u świadczeniodawców) oraz stosuje sankcje w sytuacji ich nieprzestrzegania (np. finansowe), finansuje w formie dotacji przyznawanych w otwartych konkursach ofert świadczenie usług poradniczych przez podmioty niepubliczne, monitoruje i rozlicza przyznane dotacje, składa roczne sprawozdania ze swoich działań do MPiPS. MPiPS: uwzględnia rozwój PPiO w swoich planach, strategiach i budżecie, przekazuje regionom środki na dotacje dla usługodawców, monitoruje działalność samorządów regionalnych, podmiotów i przestrzeganie standardów świadczenia usług poradniczych przez podmioty publiczne i niepubliczne w oparciu o roczne informacje przesyłane przez samorządy regionalne, kontroluje przestrzeganie standardów (wyrywkowe kontrole u świadczeniodawców) oraz wydatkowanie środków przez samorządy regionów, realizuje wskazania Rady PPiO, rozpatruje odwołania dotyczące sankcji związanych z nieprzestrzeganiem standardów w oparciu o opinię Rady PPiO, Rada PPIO: określa standardy zatwierdzanie przez MPiPS, określa wskazania dotyczące konkursów ofert, opiniuje odwołania od decyzji regionów, opiniuje istotne decyzje podejmowane przez MPiPS, monitoruje i ocenia rozwój systemu poradnictwa i przedstawia rekomendacje dla MPIPS i regionów. Uzasadnienie: Usługi mają być świadczone przez podmioty niezależne od władzy na danym terenie objętym działalnością punktu. Wyłączenie instytucji publicznych wynika z założenia, że udzielają one porad prawnych i obywatelskich w ramach swojej działalności, co jest finansowane z innych źródeł. Samorząd regionu odpowiada za koordynację 34
35 poradnictwa świadczonego przez podmioty publiczne i niepubliczne, ale kontraktuje usługi podmiotom niepublicznym. Umiejscowienie modelu na poziomie województwa związane jest z założeniem dostępu do usług w ramach modelu i ich rozmieszczenia. Poziom centralny z uwagi na skalę usług i kontraktowania nie byłby skuteczny i efektywny, poziom gminny i powiatowy zwiększałby zagrożenie braku obiektywizmu przy wyborze świadczeniodawców. Rozwiązanie takie wydaje się optymalne. MPiPS obecnie jest zaangażowane w prowadzenie projektu służącego wypracowaniu modelu i osadzenie już powstałego systemu w ramach resortu wydaje się naturalne. Uznano za konieczne powołanie organu na poziomie centralnym, jednak powołanie odrębnej instytucji wiązałoby się ze zbyt dużymi kosztami dla modelu. W związku z tym, jakie przyjęto kompetencje i zadania tego organu, uznano, że mogą one być wypełnione przez organ o charakterze Rady PPiO przy MPiPS. Rada ma charakter opiniodawczo- doradczy dla Ministra Pracy i Polityki Społecznej, ale przyjmujemy, że w pewnych kwestiach, np. dotyczących standardów jej rekomendacje będą miały charakter wiążący dla Ministra. Taka formuła działania rady z udziałem przedstawicieli spoza sektora finansów publicznych jest jedyną możliwą do zastosowania w obecnym porządku prawnym. Fakt, że model będzie nadzorowany przez takie ciało jest uzasadniony wynikami badań, w których respondenci wskazywali na zaufanie do organów władzy oraz wskazywali na podmioty publiczne jako te, do których zwracają lub zwróciłyby się o pomoc. Konieczność merytorycznej kontroli nad działaniem modelu przez instytucję o charakterze państwowym (a nie samorządowym) wynika z faktu, że model finansowany będzie ze środków państwowych. Standardy stanowią oś systemu i w oparciu o nie musi odbywać się weryfikacja. Źródła: Badania ilościowe i jakościowe zrealizowane w ramach Projektu. 35
36 Propozycja nr 3 Propozycja zakłada stworzenie systemu, który łączy w sobie centralną, na poziomie kraju, standaryzację i certyfikację z lokalną samodzielnością biur działających w ramach jednostek samorządu terytorialnego. Proponujemy stworzenie systemu w którym działają: Rada Pomocy Prawnej (RPP) na poziomie centralnym (zobacz dalej) Powiatowe Centra Pomocy Prawnej (PCPP), na poziomie lokalnym Usługodawcy podmioty świadczące porady prawne i obywatelskie, które uzyskały certyfikat RPP oraz podpisały umowę z PCPP Powiatowe Centra Pomocy Prawnej Powiatowe Centra Pomocy Prawnej byłyby nowymi jednostkami budowanymi m.in. w oparciu o istniejące Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie oraz powiatowych Rzeczników Praw Konsumenta. PCPP są związane standardami i zaleceniami Rady Pomocy Prawnej. PCPP ponoszą odpowiedzialność przed radami powiatu. PCPP są koordynatorami poradnictwa na terenie powiatu. PCPP mogą w części same udzielać informacji prawnych czy porad (poprzez zatrudnionych pracowników, zwłaszcza w sprawach standardowych w oparciu o opracowany centralnie elektroniczny system poradnictwa ). Pracownicy tacy muszą spełniać warunki określone przez RPP (certyfikacja). PCPP podpisują umowy z certyfikowanymi (przez RPP) usługodawcami (którymi mogą być zarówno podmioty publiczne, jak i niepubliczne) oraz współpracują z nimi (zob. dalej informację nt. certyfikacji). PCPP prowadzą listy certyfikowanych usługodawców na terenie powiatu. Jeśli podmiot nie spełnia standardów to jest usuwany z listy usługodawców. Decyzję podejmuje RPP i służy od niej skarga do sądu. Powiaty kontraktują świadczenie informacji i poradnictwa przez określone podmioty (grupowo sprawy danej kategorii lub indywidualnie poszczególne sprawy). W przypadku wymogu oceny kryteriów przedmiotowych sprawy oraz podmiotowych beneficjentów (kryteriów, których spełnienie warunkuje uzyskanie porady) decyzję o przyznaniu pomocy prawnej lub odmowie podejmuje PCPP (decyzję taką można zaskarżyć w postępowaniu administracyjnym). 36
37 PCPP tworzą bazę podmiotów poradniczych w powiecie (lub zlecają zrobienie tego innemu podmiotowi) oraz współpracują z innymi instytucjami zajmującymi się poradnictwem na poziomie powiatu (m.in. gminne i miejskie ośrodki pomocy społecznej, Państwowa Inspekcja Pracy, urzędy pracy, urzędy skarbowe, punkty obsługi interesantów w sądach, punkty informacji europejskiej, punkty informacji o działalności gospodarczej, oddziały ZUS i KRUS oraz NFZ, itp.). PCPP składają roczne sprawozdania ze swej działalności Radzie Powiatu, która analizuje je, czyni przedmiotem swoich dyskusji na posiedzeniu oraz przekazuje je RPP. Rada Pomocy Prawnej po kontroli sprawozdania przekazuje opinię na ten temat Radzie Powiatu (jeśli w opinii RPP występują zjawiska negatywne, Rada Pomocy Prawnej przekazuje informację Radzie Powiatu, staroście, zarządza kontrolę itp.). W dorocznych sprawozdaniach PCPP między innymi informują o najczęstszych problemach z jakimi borykają się klienci, o zidentyfikowanych lukach w prawie, o innych interesujących zagadnieniach, które pozwalają Radzie Pomocy Prawnej na działania o charakterze systemowym (postulaty dotyczące legislacji, wystąpienia do organów państwa, wnioskowanie do uprawnionych organów o podjęcie środków jak skarga do Trybunału Konstytucyjnego, wniosek o ujednolicenie wykładni do Sądu Najwyższego itp.). Sposób finansowania PCPP: jako zadanie własne lub zlecone powiatu. Uzasadnienie: Za umiejscowieniem centrum poradnictwa na poziomie powiatu przemawiają liczne argumenty: Z dokonanej przez INPRIS analizy rozmieszczenia w kraju różnych podmiotów świadczących pomoc prawną i poradnictwo (w tym prawników, organizacji społecznych, biur porad obywatelskich itp.) wynika, że nie ma odpowiedniej ilości podmiotów prywatnych (niepublicznych) potencjalnie świadczących poradnictwo na terenie całego kraju (w każdej gminie, w każdym powiecie). Wydaje się, że poziom powiatu jest dobry, żeby móc organizować lokalny system poradnictwa w oparciu o istniejącą strukturę powiatową (we współpracy z podmiotami prywatnymi). Na tym szczeblu funkcjonują już instytucje, których ustawowym obowiązkiem jest świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie oraz powiatowi Rzecznicy Praw Konsumenta. Wydaje się więc, że stosunkowo łatwo można te instytucje przekształcić w Powiatowe Centrum Pomocy Prawnej o szerszych kompetencjach (Powiatowe Centra Pomocy Prawnej zastąpiłyby zatem dwie wspomniane instytucje przejmując ich istniejące kompetencje oraz wzbogacając o nowe; istnieje także możliwość powołania PCPP obok istniejących PCPRów, ale połączenie stwarzałoby dodatkowe możliwości całościowego podejścia do problemów beneficjentów pomocy). 37
38 Poziom powiatu zapewnia bliskość usług dla obywateli (oczywiście w powiatach większych, miejskich itp. w zależności od potrzeb i możliwości, można będzie tworzyć więcej niż jeden punkt pomocy prawnej). Z tej bliskości wynikają także znajomość spraw charakterystycznych dla powiatu, pewna znajomość grup zmarginalizowanych, środowiska osób korzystających z pomocy społecznej, itp. Oparcie się na strukturze powiatowej może też pomóc w identyfikowaniu poprzez PCPP problemów, które być może można zaadresować na poziomie powiatu także w inny sposób, generalny. Współistnienie podmiotów publicznych i niepublicznych, świadczących różny rodzaj pomocy zapewni komplementarność nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Ponadto rolą Powiatowych Centrów Pomocy Prawnej, bądź rad powiatów, powinno być dostarczanie Radzie Pomocy Prawnej informacji na temat bieżącego stanu poradnictwa w danym powiecie, potrzeb mieszkańców itp., które mogłyby być uwzględniane przez Radę Pomocy Prawnej w jej działaniach zmierzających do zwiększenia efektywności całego systemu nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego. W przyszłości, w przypadku zintegrowania omawianego systemu poradnictwa prawnego i obywatelskiego z istniejącym już obecnie systemem pomocy prawnej z urzędu, jeśli przewidujemy, że Powiatowe Centra Pomocy Prawnej (czyli instytucje spoza sądu) zajmą się oceną wypełniania przez beneficjentów pomocy kryterium majątkowego (próg dochodowy, posiadany majątek) to sensowne jest, aby ten sam mechanizm był wykorzystywany także na etapie pomocy prawnej z urzędu (by nie dublować działań, by zajmowały się tym wyspecjalizowane instytucje, by ograniczać tym samym wydatki). Rada Pomocy Prawnej Na poziomie centralnym proponujemy utworzenie Rady Pomocy Prawnej (RPP), jako organu niezależnego (wariant preferowany), bądź przy jednym z Ministerstw skłaniamy się ku Ministerstwu Administracji, ale rozważać też można Ministerstwo Sprawiedliwości lub Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Rada jest organem zarządzającym (a nie tylko opiniującym czy doradczym) o szerokich kompetencjach (certyfikacja usługodawców, standaryzacja, badania systemu, budowa strategii, tworzenie wspólnych produktów i materiałów w tym elektronicznego systemu poradnictwa, monitoring i ewaluacja). W Radzie zatrudnieni są fachowcy od administracji i zarządzania, szkoleń, ewaluacji, budowy systemów informatycznych. W gestii Rady leży czy realizacji części zadań nie zlecać podmiotom zewnętrznym lub nie realizować we współpracy z podmiotami zewnętrznymi (np. współpraca Rady i instytucji naukowych). Rada zatrudnia od kilkunastu osób (na początku), do kilkudziesięciu osób (docelowo). 38
39 Przy Radzie Pomocy Prawnej istnieje społeczne ciało opiniodawczo/doradcze, którego członkami są zarówno osoby z różnych środowisk prawniczych i zajmujących się pomocą prawną, jak i oddelegowani przedstawiciele organizacji społecznych działających na rzecz dostępu obywateli do informacji i pomocy prawnej. Rada Pomocy Prawnej docelowo powinna zajmować się nie tylko problematyką informacji i poradnictwa prawnego, ale także problematyką pomocy prawnej z urzędu (przed sądami i innymi organami). Działalność Rady jest finansowana z budżetu centralnego, z Funduszu Pomocy Prawnej, którego dysponentem jest sama Rada. Konto Funduszu mogłoby być zasilane również środkami przekazywanymi z darowizn i zapisów; nawiązek orzekanych przez sądy; orzekanych grzywien (bądź ich części). Wzorem Francji, na konto Funduszu mogłyby wpływać środki z tytułu kaucji czy zabezpieczeń majątkowych, a odsetki od tych zgromadzonych wpłat zasilałyby konto. Środki z Funduszu są przeznaczane na: wsparcie działania systemu pomocy prawnej, prowadzenie badań, opracowywanie materiałów, innowacje itp. Podstawowe (przykładowe) zadania Rady Pomocy Prawnej: 1. Opracowywanie materiałów informacyjnych i poradniczych oraz prowadzenie bazy danych tych materiałów, w pierwszym rzędzie stworzenie elektronicznego systemu poradnictwa, który byłby wykorzystywany przez wszystkie PCPP i usługodawców (wykorzystanie efektu skali i znaczne oszczędności związane z tym, że na wiele pytań potencjalnych beneficjentów odpowiadałby dobry portal); 2. Zbieranie szczegółowych danych od PCPP oraz usługodawców (w tym porównywalnych danych od podmiotów świadczących poradnictwo poza systemem jak PIP, informacja podatkowa itp.) i prowadzenie badań działania systemu pomocy prawnej (socjologicznych, statystycznych, ewaluacji itp.). Przede wszystkim badanie potrzeb klientów oraz porównawcze badanie ścieżek dostępu do wymiaru sprawiedliwości (tylko prowadzone regularnie dobrze zaplanowane badania pozwolą na dokładne określanie potrzeb oraz najbardziej efektywnych sposobów ich zaspakajania); 3. Zapewnienie obiegu wiedzy, analiza działalności różnych instytucji w państwie pod kątem poradnictwa, zapewnienie wymiany doświadczeń, identyfikowanie, zbieranie, opisywanie i promowanie oraz standaryzacja dobrych praktyk. Zbieranie danych o prawie, lukach w prawie, ciekawych zjawiskach ujawnionych poprzez poradnictwo; 4. Prowadzenie prac nad dalszą reformą systemu pomocy prawnej, prace strategiczne; 39
40 5. Prowadzenie działalności szkoleniowej (np.: analiza potrzeb szkoleniowych, opracowywanie materiałów szkoleniowych i projektowanie szkoleń dla udzielających pomocy prawnej); 6. Współpraca z instytucjami i organizacjami związanymi z poradnictwem i pomocą prawną, tj. z samorządami terytorialnymi, samorządami prawniczymi, sądami, prokuraturami, organizacjami społecznymi, BPO, UPP, instytucjami zajmującymi się świadczeniem poradnictwa i udzielaniem informacji prawnych (takich jak PIP, związki zawodowe, organizacje konsumenckie, ZUS, KRUS, izby skarbowe itp.). Szczególna rola Rady polegać w tym wypadku powinna na bieżącym badaniu mapy instytucji poradniczych oraz na podejmowaniu starań na rzecz ich współpracy; 7. Wypracowywanie kryteriów certyfikacji, standardów poradnictwa, standardów odpowiedzialności i kontroli; 8. Uprawnienia kontrolne i ewaluacja działania systemu (analiza sprawozdań PCPP i przekazywanie informacji Radom Powiatów, starostom i itp., analiza skarg); 9. Animowanie (zlecanie, wspieranie) poradnictwa specjalistycznego, projektów pilotażowych, eksperymentalnych; 10. Współpraca międzynarodowa aktywny udział w wymianie myśli, doświadczeń, dobrych praktyk, w ramach istniejących platform współpracy międzynarodowej. Uzasadnienie: Mimo zrozumiałej niechęci decydentów co do powoływania kolejnej struktury administracyjnej wydaje się, że warto przekonywać do powołania w ramach reformy sytemu pomocy prawnej, organu, roboczo nazywanego, Radą Pomocy Prawnej, który stałby się gospodarzem tej problematyki. Rozumiejąc w pełni potrzebę decentralizacji systemu pomocy prawnej (PCPP jako lokalne centra koordynujące tę problematykę), potrzebny jest organ na poziomie centralnym, który mógłby zarządzać systemem oraz zapewniać jakość świadczonych usług poprzez wprowadzenie standardów i kontrolę ich przestrzegania. Istnienie takiego organu przyniesie liczne korzyści, w tym oszczędności, poprzez działanie efektu skali RPP byłaby odpowiedzialna za tworzenie baz danych dostępnych dla wszystkich podmiotów świadczących pomoc prawnych (w tym przede wszystkim elektronicznego systemu poradnictwa portalu dla obywateli oraz dla usługodawców), tworzenie poradników i ulotek informacyjnych, organizowanie szkoleń, prowadzenie stałych badań i zbieranie dobrych praktyk, na podstawie których mogłaby proponować rozwiązania zwiększające efektywność działania systemu. Aby Rada Pomocy Prawnej mogła wykonywać swoje zadania efektywnie, potrzebna jest stała obsługa kancelaryjna oraz budżet, który pokrywałby koszty badań, ekspertyz itp. 40
41 Kilkunastoosobowy stały zespół nie jest oczekiwaniem wygórowanym. W trakcie pierwszych lat funkcjonowania systemu środki na tę działalność mogłyby być dodatkowo pozyskiwane z funduszy unijnych. Wypracowanie tego rodzaju praktyki może doprowadzić do wykrystalizowania rozwiązań, z których będziemy korzystać w ciągu następnych lat. Docelowo Rada powinna zajmować się także problematyką pomocy prawnej z urzędu. Jest to de facto, z punktu widzenia państwa, ta sama problematyka, zapewnienia opieki prawnej osobom bez środków i innym potrzebującym. Jest wiele elementów wspólnych łączących poradnictwo z pomocą prawną z urzędu i połączenie kompetencji w jednym ręku byłoby z pożytkiem dla systemu. Zakładamy zatem, że w pierwszym rzędzie ustawodawca rozstrzygnąłby kwestię brakujących rozwiązań dotyczących dostępu do informacji prawnej oraz poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Natomiast budowany system powinien uwzględniać możliwość objęcia w przyszłości, przez te same instytucje, problematyki pomocy prawnej kwalifikowanej (realizowanej obecnie w ramach pomocy prawnej z urzędu). Jeśli bowiem tworzyć Radę Pomocy Prawnej, to w naturalny sposób powinna ona także zajmować się pomocą prawną na etapie sądowym ustalać standardy (we współpracy z samorządami prawników, które tworzą własne zasady etyki zawodowej i odpowiedzialności dyscyplinarnej), prowadzić badania jakości, ewaluować efektywność działania systemu itp. Istotnym zagadnieniem jest kwestia usytuowania Rady. Dotychczas pojawiały się różne koncepcje, czy to przy Ministerstwie Sprawiedliwości (projekty wcześniejsze), czy przy Ministerstwie Administracji (prace koncepcyjne w Kancelarii Prezydenta w 2012 r.) czy też jako organ niezależny, powoływany przez Prezesa Rady Ministrów. Ostatnie rozwiązanie najpełniej realizuje ideę niezależności, przez co również umożliwiona jest najszersza współpraca nowego organu z różnymi Ministerstwami. Najlepiej zatem byłoby gdyby RPP była niezależna (lub powołana przy kancelarii premiera), jednak gdyby miała powstać przy jakimś ministerstwie wydaje się, że najbardziej odpowiednim byłoby Ministerstwo Administracji, z racji szczególnej relacji łączącej to ministerstwo z jednostkami powiatu, które będą trzonem systemu. Rada Pomocy Prawnej jest instytucją, która z powodzeniem działa w zagranicznych systemach nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego, jak np. w Holandii lub Wielkiej Brytanii. Tamtejsze Rady administrują, rozdzielają środki finansowe, badają, kontrolują, prowadzą projekty pilotażowe i eksperymentalne itp. Potrzeba powołania tego rodzaju organu została dostrzeżona także w Polsce na gruncie dotychczasowych projektów ustaw dotyczących nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Niemal wszystkie proponowały powołanie instytucji roboczo nazwanej Radą Pomocy Prawnej, do zadań której należałoby: administrowanie systemem, oraz spełnianie szeregu innych zadań dotyczących badań, standaryzacji, ewaluacji itp. Istnienie i efektywne funkcjonowanie Rady Pomocy Prawnej zapewni powstanie systemu gwarantującego równy dostęp do prawa, przestrzeganie standardów i kontrolę jakości świadczonych usług. W zakresie równego dostępu do prawa i zrównania szans obywateli 41
42 konieczne jest wypracowanie zbioru jednolitych standardów, do których przestrzegania byłby zobowiązany każdy podmiot świadczący porady prawne i obywatelskie. W opracowaniu porównawczym ekspertów Hill wskazano np., że istnieje wyraźna zależność pomiędzy rozwojem systemów pomocy prawnej, ich jakością, a istnieniem organu odpowiedzialnego za tę problematykę na poziomie centralnym Rady Pomocy Prawnej. Tam gdzie taka rada jest, system jest mniej rozproszony, bardziej spójny, tam pojawiają się standardy i rozwinięte metody kontroli jakości. Źródła: Mapy nasycenia pomocą prawną powiatów opracowane przez INPRIS (gęstość występowania kancelarii prawnych, organizacji społecznych świadczących porady, biur porad obywatelskich, uniwersyteckich poradni prawnych itp.). Materiały i dane porównawcze dane nt. działalności RPP w kilku systemach, raporty z ich działalności pokazujące zakres działań itp. (w tym materiały nt. RPP w Holandii oraz Wielkiej Brytanii przetłumaczone przez INPRIS, inne opracowania w ramach Analizy Danych Zastanych INPRIS), strony internetowe różnych RPP. Ekspertyza porównawcza ekspertów HILL, a w niej zwłaszcza argumentacja dotycząca roli rad pomocy prawnej, efektu skali i roli instrumentów internetowych w poradnictwie ( elektroniczny system poradnictwa ), roli badań (badania potrzeb i ścieżek dostępu do sprawiedliwości, paths to justice), roli monitoringu i badań jakości zob. M. Barendrecht, M. Gramatikov, C. von Zeeland, Porady prawne w Polsce: Sugestie, wynikające z praktyki międzynarodowej, INPRIS 2012, dostępne na INPRIS.pl Dotychczasowe projekty ustaw opracowane w Polsce (w tym projekty założeń ustawowych) oraz uzasadnienia do dotychczasowych projektów ustaw i założeń (zob. np. przegląd dotychczasowych projektów ustaw w raporcie INPRIS Bezpłatne poradnictwo prawne i obywatelskie analiza danych zastanych, Warszawa 2012, INPRIS, dostępny na stronie inpris.pl, a także prace wcześniejsze: Ł. Bojarski, G. Wiaderek, Starania o ustawową regulację dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej historia i stan obecny, w: Obywatel i prawo IV, A. Winiarska (red.), W- wa 2009, s i Ł. Bojarski, Dostęp do nieodpłatnej pomocy prawnej propozycje zmian, w: Obywatel i prawo III, A. Winiarska (red.), W- wa 2008, s (także dostępne na stronie inpris.pl). Wśród projektów założeń i ustaw są takie które zakładały budowę systemu w oparciu o strukturę powiatów, większość projektów zakładała też utworzenie Rady Pomocy Prawnej jako organu zarządzającego systemem. Na temat roli RPP w opracowywaniu standardów zob. opracowanie: W. Klaus, Standardy świadczenia pomocy prawnej i obywatelskiej, INPRIS Badania dotyczące standaryzacji brak standardów w OPSach, niezrozumienie przez ankietowanych co to są standardy, ograniczone korzystanie ze standardów itp. (zob. raport 42
43 ISP nt. usługodawców M. Dudkiewicz, G. Makowski, E. Rekosz, P. Zimolzak, Wyniki badania podmiotów udzielających porad prawnych i obywatelskich. Raport cząstkowy. ISP Propozycja nr 4 Propozycja zakłada stworzenie systemu, w ramach którego powołana zostanie na poziomie centralnym Rada Pomocy Prawnej, zajmująca się opracowaniem standardów i zasadami certyfikacji, zaś na poziomie lokalnym konieczne jest powołanie Powiatowych Rad Pomocy Prawnej, których zadaniem będzie certyfikacja, rozdzielanie funduszy oraz weryfikowanie/sprawdzanie spełniania standardów przez podmioty udzielające pomocy. Proponujemy stworzenie systemu, opartego na następującej strukturze: Rada Pomocy Prawnej (RPP) na poziomie centralnym, Powiatowe Rady Pomocy Prawnej (PRPP) na poziomie lokalnym, Usługodawcy podmioty świadczące porady prawne i obywatelskie, które uzyskały certyfikat od Powiatowych Rad Pomocy Prawnej oraz podpisały z nimi umowę. Rada Pomocy Prawnej Na poziomie centralnym proponujemy utworzenie niezależnej rady krajowej zwanej Radą Pomocy Prawnej (RPP), jako organu niezależnego, w skład którego wejdą przedstawiciele różnych środowisk. Podstawowe zadania Rady Pomocy Prawnej: - opracowanie zasad certyfikacji, - opracowanie standardów dla usługodawców, - opracowanie regulaminów konkursów grantowych dla podmiotów świadczących poradnictwo, - przeprowadzanie badań dotyczących funkcjonowania systemu, - ewaluacja, zbieranie danych statystycznych itp., - rozpatrywanie odwołań w sytuacji nie przyznania certyfikatu lub jego odebrania przez Powiatową Radę Pomocy Prawnej. Do Rady powołane byłyby osoby z różnych środowisk, w tym: przedstawiciele samorządów zawodów prawniczych, przedstawiciele organizacji społecznych, przedstawiciele 43
44 administracji rządowej (MS, MPiPS, MSWiA) i samorządowej. Rada składałaby się z powołanych do niej (ale nie zatrudnionych) około kilkunastu członków, oraz byłaby wspierana przez Biuro zatrudniające także kilkanaście osób. Działalność Rady Pomocy Prawnej finansowana byłaby z budżetu centralnego. Konto Funduszu mogłoby być zasilane również środkami przekazywanymi z darowizn i zapisów; nawiązek orzekanych przez sądy; orzekanych grzywien (bądź ich części). Uzasadnienie: Konieczność powołania nowej jednostki administracyjnej (Rada Pomocy Prawnej) w ramach prezentowanej propozycji wydaje się celowa ze względu na potrzebę wprowadzenia organu, który koordynowałby funkcjonowanie całości systemu, w tym zapewniał jak najwyższą jakość świadczonych usług poprzez ustalanie standardów i warunków certyfikacji. Skuteczne funkcjonowanie Rady Pomocy Prawnej zapewni powstanie systemu gwarantującego równy dostęp do poradnictwa, przestrzeganie standardów i zapewnienie kontroli jakości świadczonych usług. Z czasem Rada mogłaby także zaproponować nowe/uzupełniające rozwiązania dotyczące poprawy i modyfikacji systemu dostępu do pomocy prawnej z urzędu, dlatego tak ważne jest, aby w jej skład wchodziły osoby wykonujące zawody prawnicze. Tym samym w kolejnym etapie przyjęcie nowych rozwiązań dotyczących poradnictwa z urzędu mogłoby w tej części odciążyć pracę sądów, co byłoby dużą korzyścią funkcjonowania systemu i efektywności pracy sądów. Na uruchomienie funkcjonowania systemu środki mogłyby być dodatkowo pozyskiwane z funduszy unijnych. Dotacje unijne mogą pozwolić sfinansować kosztowny, ale jednorazowy wydatek związany z wprowadzeniem elektronicznego systemu rozpisywania przetargów, certyfikacji, a być może także może udałoby się od samego początku wprowadzić efektywny model statystyczny, dzięki czemu z łatwością można by analizować dane i wprowadzać odpowiednie korekty w działaniu systemu. Rada Pomocy Prawnej jest instytucją, która z powodzeniem działa w zagranicznych systemach nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego, jak np. w Holandii lub Wielkiej Brytanii (z tą jednak uwagą, że koszty funkcjonowania Rady w Polsce muszą być odpowiednio dostosowane do możliwości budżetowych Państwa Polskiego). Tamtejsze Rady administrują, rozdzielają środki finansowe, badają, kontrolują, prowadzą projekty pilotażowe i eksperymentalne itp. Potrzeba powołania tego rodzaju organu została dostrzeżona także w Polsce na gruncie dotychczasowych projektów ustaw dotyczących nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Niemal wszystkie proponowały powołanie instytucji roboczo nazwanej Radą Pomocy Prawnej, do zadań której należałoby: administrowanie systemem, oraz spełnianie szeregu innych zadań dotyczących badań, standaryzacji, ewaluacji itp. 44
45 Rady Powiatowe (RP) Na poziomie lokalnym proponujemy powołanie Powiatowych Rad Pomocy Prawnej. Do rozważania można także poddać powołanie w miejsce Powiatowych Rad, po prostu organu jednoosobowego w postaci Powiatowego Rzecznika ds. Pomocy Prawnej, który wspierany byłby przez administrację samorządu lokalnego i kilkoro urzędników zaplecza administracyjnego. Podstawowe zadania Powiatowych Rad Pomocy Prawnej: - wydawanie i odbieranie certyfikatów opracowanych przez PRPP, - rozdzielanie środków na pomoc prawną w danym powiecie, - kontrola działalności usługodawców w kontekście działania zgodnego ze standardami. Działalność Powiatowej Rady Pomocy Prawnej finansowana byłaby z budżetu samorządu lokalnego oraz z dotacji celowej z budżetu państwa. Uzasadnienie: Podstawowym argumentem oparcia się na Powiatowych Radach Pomocy Prawnej jest zapewnienie bliskości świadczonego poradnictwa dla obywateli. Z tej bliskości wynikają także znajomość w powiecie spraw charakterystycznych dla powiatu, pewna znajomość grup zmarginalizowanych, środowiska osób korzystających z pomocy społecznej. Współistnienie podmiotów publicznych i niepublicznych, świadczących różny rodzaj pomocy zapewni komplementarność nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Źródła: Materiały i dane porównawcze dane nt. działalności RPP w kilku systemach, raporty z ich działalności pokazujące zakres działań itp. (w tym materiały nt. RPP w Holandii oraz Wielkiej Brytanii przetłumaczone przez INPRIS, inne opracowania w ramach ADZ), strony internetowe różnych RPP. Dotychczasowe projekty ustaw opracowane w Polsce + ich uzasadnienie Badania ISP (zob. raport nt. usługodawców 3.3.1). 45
46 Certyfikacja Standardy jakości świadczenia poradnictwa prawnego nie powinny być jedynie modelowymi wskazówkami dla podmiotów świadczących pomoc prawną, lecz ich uczestnictwo w systemie powinno zależeć od spełnienia tych standardów. Tym samym konieczne jest wprowadzenie mechanizmów mających na celu wyegzekwowanie standardów świadczenia pomocy prawnej, a także efektywną kontrolę, monitoring i ewaluację systemu, jak również standaryzację świadczeń udzielanych beneficjentom za jego pośrednictwem. W poniższym opracowaniu mechanizm ten jest określony jako system certyfikacji, przy czym nie jest celem niniejszego opracowania rozstrzyganie kwestii terminologicznych wagę należy przypisać istocie mechanizmu, a nie samemu terminowi certyfikacja. Można rozważać zastosowanie również innych terminów ostateczny wybór w tym zakresie winien być zdeterminowany decyzją dotyczącą ukształtowania organizacji systemu. Celem niniejszej części opracowania jest przede wszystkim zebranie przesłanek, które winny być badane w procesie certyfikacji, natomiast stanowcze stanowiska w zakresie: (1) podmiotu uprawnionego do prowadzenia procesu certyfikacji; (2) częstości certyfikacji; (3) określenia formy prawnej aktu przyznania certyfikatu oraz (4) katalogu podmiotów podlegających procesowi certyfikacji, winny być przedstawione po podjęciu decyzji co do organizacyjnego ukształtowania systemu. Należy zauważyć jednak, w szczególności, że system certyfikacji jest spójny z modelem obejmującym instytucję silnej Rady Pomocy Prawnej (niezależnie od tego, czy RPP jest organem prowadzącym bezpośrednio proces certyfikacji, czy jedynie organem tworzącym standardy, których spełnienie jest następnie badane w procesie certyfikacji prowadzonym przez inne podmioty). Na obecnym etapie nie sposób przesądzić, czy winien zostać zastosowany tylko jeden poziom certyfikatów, czy też ich gradacja (od certyfikatu minimum poczynając, poprzez kolejne poziomy znamionujące coraz wyższą jakość świadczonej pomocy prawnej). W zależności od ukształtowania organizacyjnego systemu pomocy prawnej, certyfikacja może pełnić funkcję (1) procedury warunkującej uczestnictwo danego podmiotu (usługodawcy) w systemie; (2) procedury warunkującej otrzymanie środków publicznych lub (3) procedury wskazującej na spełnienie standardów jakości. Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące kontroli i monitoringu, należy stwierdzić, że uzyskanie stosowanego certyfikatu winno być warunkiem koniecznym funkcjonowania w systemie nieodpłatnej pomocy prawnej (lub uzyskania finansowania w ramach tego systemu), jeżeli standardy formułowane przez Radę Pomocy Prawnej nie mają pełnić wyłącznie funkcji perswazyjnej / modelowej, lecz mają mieć charakter wiążący dla usługodawców. Jako punkt odniesienia w tym zakresie można wskazać wielostopniowe systemy oceny stosowane przez amerykańską Legal Services Corporation, gdzie podmiot (potencjalny usługodawca) ubiegający się o finansowanie w ramach systemu pomocy prawnej musi spełnić przesłanki wynikające z 46
47 ustaw, regulacji wewnętrznych LSC oraz standardów American Bar Association dla wykonywania nieodpłatnej pomocy prawnej. 6 Należy rozróżnić procedurę uzyskania certyfikatu po raz pierwszy (certyfikacji pierwotnej) od procedury uzyskania go po raz kolejny / przedłużenia okresu przyznania pierwotnego certyfikatu (certyfikacji następnej). W tym drugim przypadku podstawą pozytywnej decyzji winny być wyniki uzyskane przez podmiot świadczący nieodpłatną pomoc prawną w okresie, na który przyznano certyfikat pierwotny. Podstawowe przesłanki odnoszące się do procesu certyfikacji mogą zostać pogrupowane w następujący sposób. PRZESŁANKI DOTYCZĄCE FUNKCJONOWANIA PODMIOTU W SYSTEMIE CERTYFIKACJI złożenie oświadczeń o zapoznaniu się z warunkami funkcjonowania w systemie pomocy prawnej; złożenie oświadczeń o poddaniu się procesowi kontroli (formalnej i merytorycznej) na potrzeby procesu certyfikacji oraz kontroli bieżącej; audytowi finansowemu; okresowej ewaluacji; złożenie oświadczeń o zapoznaniu się i akceptacji sankcji wynikających z naruszeń standardów. PRZESŁANKI FORMALNO- PRAWNE ODNOSZĄCE SIĘ DO FORMY ORGANIZACYJNEJ PODMIOTU W zależności od formy organizacyjnej podmiotu świadczącego nieodpłatną pomoc prawną, istotne będzie spełnienie przesłanek wymaganych przez prawo dla utworzenia oraz bieżącego funkcjonowania takiego podmiotu (wpisy w ewidencjach / rejestrach; zasady prowadzenia rozliczeń finansowych; posiadanie rachunku bankowego etc.). PRZESŁANKI ODNOSZĄCE SIĘ DO ZARZĄDZANIA DOKUMENTACJĄ PODMIOTU Dokumentację w tym zakresie należy podzielić na niespecyficzną dla systemu pomocy prawnej (np. akta osobowe pracowników, dokumentacja podatkowa, ZUS etc.), zasady prowadzenia, które wynikają z przepisów prawa oraz na dokumentację specyficzną (do której odnosić się będą przepisy prawa nie związane specyficznie z systemem pomocy prawnej, jak np. Ustawa o ochronie danych osobowych, jak również przepisy powszechnie i wewnętrznie obowiązujące, z tym systemem związane). W zakresie tej ostatniej części dokumentacji w procesie certyfikacji winno się badać w szczególności następujące zagadnienia (przy certyfikacji pierwotnej: przygotowanie do prowadzenia ww. dokumentacji; przy certyfikacji następnej: także zgodność prowadzenia dokumentacji w poprzednim okresie certyfikacji): 6 materials 47
48 ewidencja klientów oraz spraw przyjętych i nieprzyjętych do rozpoznania; ewidencja czasu pracy osób świadczących pomoc prawną z uwzględnieniem wykonywanych czynności; zapewnienie bezpieczeństwa przechowywanych danych i poufności informacji; prowadzenie dokumentacji związanej z bieżącą autokontrolą podmiotu; prowadzenie dokumentacji na cele procesu certyfikacji następnej i ewaluacji (np. przygotowywanie raportów); dokumentowanie skuteczności udzielonej pomocy prawnej. PRZESŁANKI ZWIĄZANE Z ZAPEWNIENIEM PROFESJONALNEGO POZIOMU ŚWIADCZONEJ NIEODPŁATNEJ POMOCY PRAWNEJ dokument precyzujący standardy świadczenia pomocy prawnej przez podmiot, dostępny dla świadczeniobiorców; dokument precyzujący zasady zarządzania podmiotem oraz zakres odpowiedzialności poszczególnych osób; uprawnienia zawodowe osoby odpowiedzialnej za zarządzanie świadczeniem pomocy prawnej (jeżeli jest więcej takich osób, to konieczne jest określenie kompetencji każdej z nich); uprawnienia zawodowe, wiedza i doświadczenie osób zajmujących się bezpośrednio świadczeniem nieodpłatnej pomocy prawnej (w relatywizacji do poszczególnych form świadczenia pomocy); dostęp do profesjonalnych baz informacji prawnej, biblioteka literatury prawniczej (w tym specjalistycznej, jeżeli podmiot jest wyspecjalizowany); baza wzorów pism, formularzy, broszur informacyjnych; zasady związane z eliminacją konfliktu interesów; zasady bezpiecznego przetwarzania danych osobowych oraz zapewnienia poufności informacji (wzmiankowane już powyżej). PRZESŁANKI O CHARAKTERZE EKONOMICZNO- FINANSOWYM Ostateczny kształt tych przesłanek oraz zakresu ich badania w procesie certyfikacji zależy od przyjętego wariantu modelu, a w szczególności od przyjętej metody finansowania podmiotu w systemie. Niezależnie od podjętej decyzji, w tym zakresie trzeba zwrócić uwagę na 48
49 następujące pola tematyczne (niektóre z nich w oczywisty sposób mają zastosowanie jedynie w odniesieniu do certyfikacji następnej): przedstawienie kalkulacji kosztów funkcjonowania podmiotu w okresie, jakiego dotyczy certyfikacja wraz z podziałem na poszczególne rodzaje kosztów zgodnie z wytycznymi Rady Pomocy Prawnej oraz z uzasadnieniem wysokości kosztów; podstawowe znaczenie należy przypisać nie tyle wysokości kosztów funkcjonowania podmiotu, ile (antycypowanej) efektywności alokacji tych kosztów; uwzględnienie w przestawionej kalkulacji kosztów ryzyk związanych z funkcjonowaniem podmiotu oraz ewentualnych modyfikacji kalkulacji wynikających z relewantnych zdarzeń (np. nagłego spadku/wzrostu popytu); wyniki przeprowadzonych audytów finansowych; brak naruszeń przepisów obowiązującego prawa w zakresie gospodarki finansami (typy naruszeń będą związane z formą organizacyjną podmiotu oraz metodą jego finansowania). PRZESŁANKI ZWIĄZANE Z ZARZĄDZANIEM INFORMACJĄ I WYKORZYSTANIEM KANAŁÓW KOMUNIKACYJNYCH klasyfikacja poszczególnych typów informacji otrzymywanej i wytwarzanej przez podmiot oraz reguły zarządzania informacją; dysponowanie bazą danych na cele przekazywania zainteresowanych osób do kompetentnych podmiotów, jeżeli podmiot świadczący pomoc prawną nie może zaoferować pomocy tym osobom (z powodów organizacyjnych lub merytorycznych); wykorzystanie technologii w świadczeniu pomocy prawnej (e- mail, strona internetowa, formularze internetowe, telefon, materiały video, aplikacje interaktywne) wraz z polityką bezpieczeństwa oraz zarządzania danym. WYBRANE PRZESŁANKI SZCZEGÓŁOWE W szczególności: stosowanie przepisów o niedyskryminacji; dostępność świadczeń dla osób z niepełną sprawnością; działania na rzecz promocji idei nieodpłatnej pomocy prawnej; działalność edukacyjna; odpowiedzialne kształtowanie wizerunku. 49
50 PRZESŁANKI SPECYFICZNE CERTYFIKACJI NASTĘPNEJ wyniki przeprowadzonego audytu finansowego, autokontroli, bieżącego monitoringu, kontroli okresowej, ewaluacji; ilość i charakter stwierdzonych naruszeń oraz zastosowanych sankcji; ilość i charakter postępowań wszczętych (i ew. również zakończonych) związanych ze stwierdzonymi naruszeniami prawa powszechnie obowiązującego. Pytania do konsultacji Pytanie nr 1: Który z przedstawionych wariantów organizacji systemu poradnictwa w Polsce jest najlepszym rozwiązaniem (najbardziej efektywnym, skutecznym i wykonalnym)? Pytanie nr 2: Czy system nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego, oparty na samorządzie lokalnym, powinien uwzględniać (włączać) istniejące już struktury poradnicze (np. PCPR, rzeczników praw konsumenta) czy powinien być budowany niezależnie od tych struktur? Pytanie nr 3: Rola i kompetencje Rady Pomocy Prawnej czy szerokie uprawnienie (nadzorcze i kontrolne) czy kompetencje ograniczone do funkcji doradczych? Czy Rada powinna być niezależna, czy też powinna zostać utworzona przy którymś z ministerstw? Kto powinien wchodzić w jej skład? Pytanie nr 4: Które z wyżej wymienionych przesłanek certyfikacji należy uznać za szczególnie ważne? Czy wymienione zostały takie, które należy uznać za zbędne? Czy brakuje takich, które należałoby uznać za konieczne? 50
51 III. Usługodawcy podmioty prowadzące poradnictwo prawne i obywatelskie W ramach proponowanego systemu rolę usługodawców powinny pełnić różne podmioty, które w zakresie swojej działalności mają udzielanie porad prawnych i obywatelskich. Taka propozycja wiąże się przede wszystkim z obowiązkiem spełnienia określonych poniżej wymogów warunkujących dostęp do uczestnictwa w systemie. Ze względu na fakt oparcia systemu na certyfikacji dodatkowym kryterium formalnym, które winny spełniać podmioty świadczące usługi w ramach systemu, jest posiadanie certyfikatu na świadczenie określonych usług przyznanego przez Radę Pomocy Prawnej (RPP). Głównym czynnikiem warunkującym udział w systemie, będzie zatem posiadanie przez podmiot świadczący usługi wysokich kompetencji i odpowiedniego zaplecza organizacyjnego (m.in. osób posiadających odpowiednie dla danego typu świadczonej usługi wykształcenie i kwalifikacje). Weryfikacja w procesie przyznawania i kontrolowania certyfikatów dotyczyć powinna spełniania wspomnianych wyżej kryteriów kompetencyjnych (m.in.: kadra, system kontroli wewnętrznej, doświadczenie instytucji) oraz organizacyjnych (m.in.: zaplecze lokalowe zapewniające poufność porad, zaplecze techniczne łączność internetowa i telefoniczna). Warunkiem dostępu powinno być też poddanie się obowiązkom wynikającym z uczestnictwa w systemie (m.in.: prowadzenie statystyk i ewidencji, systemy samokontroli, raporty, poddanie się zewnętrznej ocenie w ramach systemu). 1. Usługi podstawowe, w postaci informacji prawnej oraz porady prawnej i obywatelskiej winny być świadczone przez najszerszy krąg podmiotów zarówno publicznych (tj. OPSy, PCPRy), jak i niepublicznych m.in. organizacje pozarządowe (fundacje, stowarzyszenia, BPO), chętne kancelarie prawne, a także kliniki prawa, które to podmioty ze względu na zakres swojej działalności określony w ustawie lub statucie zajmują się świadczeniem informacji prawnej i poradnictwa prawnego i obywatelskiego oraz posiadają certyfikat wydany przez RPP. 2. Usługi dodatkowe, w zakresie edukacji, mediacji czy rzecznictwa winny być świadczone przez wyspecjalizowany w tym zakresie krąg podmiotów, zarówno publicznych, jak i niepublicznych, które mogą, ale nie muszą posiadać certyfikatu wydanego przez RPP. Mogą to być usługi dodatkowe realizowane zarówno przez podmioty uczestniczące w systemie poradnictwa, jak i podmioty, które w tym systemie nie uczestniczą. W sytuacji gdy dany podmiot publiczny lub niepubliczny, zajmujący się poradnictwem prawnym lub obywatelskim nie posiada certyfikatu wydanego przez RPP, może podjąć współpracę w zakresie świadczenia usług podstawowych i/lub dodatkowych z usługodawcami systemu m.in. poprzez: pozyskanie szczegółowej wiedzy o zakresie działania tych podmiotów, wymianę informacji, dyżury specjalistów, ustalenie warunków i potrzeb kierowania klientów do porad w tych instytucjach, informowania o sposobie załatwienia sprawy. Podmioty współpracujące to przede wszystkim publiczne podmioty specjalistyczne: 51
52 Inspektoraty Państwowej Inspekcji Pracy, Urzędy Skarbowe, Rzecznicy Praw Konsumenta, Rzecznik Ubezpieczonych, Prokuratura, ale także ośrodki mediacji, związki zawodowe, biura obsługi interesantów w sądach, biura poselskie, parafie, związki zawodowe, ośrodki wsparcia pokrzywdzonych przestępstwem. Ponadto, pomimo nieuwzględnienia w opracowanym systemie szczegółowych rozwiązań w zakresie pomocy prawnej kwalifikowanej, wskazuje się, że usługodawcy uczestniczący w systemie powinni podjąć kroki niezbędne do rozpoczęcia współpracy w sposób zorganizowany z korporacjami prawniczymi poprzez umożliwienie prowadzenia poradnictwa w ramach biur aplikantom radcowskim oraz poprzez współpracę przy organizowanych przez korporacje przedsięwzięciach z zakresu bezpłatnego poradnictwa (np. dni bezpłatnych porad). Uzasadnienie: Biorąc pod uwagę kryterium dostępności i potrzebę zaproponowania podmiotom w całym kraju zbliżonych możliwości korzystania z bezpłatnego poradnictwa konieczne jest dopuszczenie do systemu jak najszerszego kręgu uprawnionych podmiotów. Podmioty te, aby funkcjonować w systemie powinny uzyskać certyfikat, który będzie dowodem spełniania odpowiednich warunków kompetencyjnych i organizacyjnych. Funkcjonowanie systemu pozwoli w praktyce zweryfikować zainteresowanie różnych podmiotów uczestniczeniem w systemie oraz ich zdolności do wypełniania zadań w ramach systemu. Funkcjonowanie szerokiego kręgu podmiotów w systemie poradnictwa umożliwi też wprowadzenie mechanizmów konkurencyjności (dotyczących m.in. kosztów, dostępu, jakości) pomiędzy nimi, dzięki czemu usługę poradnictwa w dłuższym okresie będą świadczyć te podmioty, które robią to najbardziej efektywnie i z najwyższą jakością. Należy podkreślić, że umożliwienie uczestnictwa w systemie organizacji społecznych wyspecjalizowanych, uzasadnione jest kompleksowym charakterem świadczonego przez część z nich poradnictwa. Spośród podmiotów publicznych z uwagi na stopień wyspecjalizowania i doświadczenie, w systemie uczestniczyć mogłyby OPS- y i PCPR- y. Zgodnie z art. 46 ustawy o pomocy społecznej świadczenie poradnictwa prawnego i rodzinnego należy do zadań z zakresu pomocy społecznej. OPS- y i PCPR- y będą mogły zatem bez istotnej zmiany ich zakresu kompetencji świadczyć poradnictwo prawne i obywatelskie. Za wyłączeniem szeregu wyspecjalizowanych podmiotów publicznych i nadania im statusu podmiotów współpracujących z usługodawcami, przemawia właśnie ich specjalizacja. Trudno bowiem wyobrazić sobie, by klient z problemem emerytalno- rentowym udał się za swoim problemem do prokuratury, a z problemem pracowniczym do Urzędu Skarbowego. Biura obsługi interesantów w sądach, winny zaś być wyłączone z systemu ze względu na: brak ich 52
53 wyodrębnienia w strukturze sądów, a tym samym brak niezależności; ograniczenie zakresu ich działania do udzielania informacji. Należy zaznaczyć, że podmioty świadczące usługi w ramach systemu winny udzielać porad w możliwie szerokim zakresie. Źródła: Bezpłatne poradnictwo prawne i obywatelskie. Analiza Danych Zastanych, INPRIS 2012, str , Badania ISP dotyczące usługodawców oraz beneficjentów, którego wstępne wyniki pokazujące relatywnie dużą rolę instytucji samorządowych w udzielaniu podstawowych porad prawnych i obywatelskich, ale jednocześnie niewskazujące, które z podmiotów poradniczych są najbardziej skuteczne i efektywne. Przegląd zakresu działania podmiotów poradniczych zawarty w ADZ. Badanie ewaluacyjne podmiotów poradniczych finansowanych w ramach PO KL wskazujące na już podejmowane inicjatyw wykorzystywania grupy aplikantów radcowskich i adwokackich w bezpłatnym poradnictwie prawnym i obywatelskim. Opracowanie ekspertów zagranicznych wskazujące na potrzebę nie tylko skutecznego i dostanego poradnictwa, ale też na kluczowe znaczenie skutecznego mechanizmu monitorowania i oceny. Zarządzenie Prezesa Sądu Okręgowego w Warszawie Nr 133/ r. w sprawie utworzenia Biura Obsługi Interesantów prezesa- nr html). Także z badań ISP wynika, że jednostki te nie udzielają porad, ale informacje, co wyklucza je z systemu. Pytania do konsultacji Pytanie nr 1: Jaki powinien być katalog usługodawców uprawnionych do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego? Czy wszystkie wskazane wyżej instytucje powinny mieć możliwość świadczenia usług poradniczych w ramach systemu? Czy jest to lista wyczerpująca? Pytanie nr 2: Jakie powinny być zasady i kryteria przyjęcia usługodawców do systemu nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego? Czy powinny być zróżnicowane w zależności od typu podmiotu? Pytanie nr 3: Jakie powinny być formy i zakres współpracy pomiędzy podmiotami udzielającymi porad w ramach projektowanego systemu? 53
54 IV. Osoby udzielające porad prawnych i obywatelskich Poradnictwo prawne i obywatelskie powinno być świadczone przez osoby kompetentne w zakresie udzielania porad i przygotowane merytorycznie w sposób umożliwiający opracowanie i przekazanie zgłaszającym się osobom rzetelnych, skonkretyzowanych i zindywidualizowanych zestawów informacji odnoszących się do przedstawionego przez nie problemu prawnego oraz, w razie potrzeby, pomocy w jego rozwiązaniu. Porad prawnych i obywatelskich udzielać może: osoba z wyższym wykształceniem prawniczym, student prawa działający pod odpowiednim nadzorem, tj. doradcy lub prawnika, osoba z odpowiednimi kwalifikacjami - po przeszkoleniu merytorycznym, udzielająca porad w oparciu o posiadane zasoby informacyjne dotyczące przepisów prawa i ich stosowania, posiadająca umiejętność rozumienia przepisów i ich stosowania do konkretnej sytuacji. Należy jednak krytycznie odnieść się do koncepcji przewidujących wymóg kilkuletniego doświadczenia dla osób bez wykształcenia prawniczego udzielających PPiO. Założenie takie wyklucza praktycznie możliwość zatrudniania osób z wykształceniem nieprawniczym, nieposiadających doświadczenia dającego możliwość pracy w systemie PPiO. Chyba, że przyjmiemy, że system PPiO nie będzie całościowy, tzn. poza jego obrębem funkcjonować będą podmioty świadczące porady prawne i obywatelskie, tak jak dzieje się to obecnie, gdzie osoby takie zdobywać będą doświadczenie w zakresie udzielania porad. Każda z osób zatrudnionych w ramach systemu PPiO powinna: posiadać umiejętności interpersonalne, kluczowe w tzw. helping professions (np., umiejętności komunikacyjne, negocjacyjne, rozwiązywania konfliktu, nawiązywania kontaktu) posiadać znajomość metod i technik stosowanych przy rozwiązywaniu szczególnych i skomplikowanych problemów, stale podnosić swoje kwalifikacje. Informacje prawne (dostarczanie zgłaszającym się podmiotom informacji o regulacjach prawnych odnoszących się do ich sytuacji) mogą być udzielane przez osoby przeszkolone w danym zakresie. Uzasadnienie: W dotychczasowej praktyce instytucji poradniczych doradcy nieposiadający wykształcenia prawniczego również w sposób należyty wypełniają swoje obowiązki. Nierzadko są oni wyspecjalizowani w określonych dziedzinach prawa, takich jak świadczenia rodzinne, 54
55 ubezpieczenia społeczne, pomoc społeczna, sprawy z zakresu prawa rodzinnego, mieszkaniowego, w pomocy osobom zadłużonym. Niezależnie od posiadanego wykształcenia wszystkie osoby zatrudnione w systemie PPiO ( prawnicy jak i nie- prawnicy) winny obowiązkowo odbyć szkolenie w zakresie sposobu udzielania i dokumentowania porad, w tym umiejętności psychologicznych (np. praca z trudnym klientem) oraz podlegać systemowi kontroli jakości pracy (superwizja, kontrola przełożonej/ego, kontrola poprawności porad). Wskazane byłyby także okresowe szkolenia z poszczególnych dziedzin prawa, umożliwiające stałe aktualizowanie informacji i doskonalenie zawodowe. Źródła: Doświadczenia i dane ZBPO związane z udziałem w poradnictwie prawników oraz osób nieposiadających wykształcenia prawniczego; M. Dudkiewicz, G. Makowski, E. Rekosz, P. Zimolzak: Wyniki badania podmiotów udzielających porad prawnych i obywatelskich. Raport cząstkowy. ISP 2012, s Pytania do konsultacji Pytanie nr 1: Czy świadczenie nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego powinno być wyłączną domeną prawników? Jaką rolę powinny pełnić w systemie poradnictwa osoby bez wykształcenia prawniczego (paralegas, doradcy obywatelscy)? Pytanie nr 2: Jakimi kwalifikacjami powinna wyróżniać się osoba udzielająca informacji oraz porad prawnych i obywatelskich? Pytanie nr 3: W jaki sposób powinny być weryfikowane kompetencje i umiejętności osób udzielających porad prawnych i obywatelskich? 55
56 V. Metody udzielania porad prawnych i obywatelskich 1. Wariant 1: Informacja prawna/obywatelska oraz poradnictwo Osobiście: w punktach porad oraz mobilnie Telefonicznie Listownie Drogą elektroniczną (e- mail/poradniki internetowe) Uzasadnienie: Nie ma potrzeby różnicowania metod udzielania informacji i porad prawnych/obywatelskich. Zarówno w udzielaniu informacji, jak i porad powinno się stosować różnorodne sposoby ich przekazywania. Ewentualne ograniczenia powinny dotyczyć co najwyżej przedmiotu sprawy dziedziny prawa, której dotyczy. Istotne są jednorodne standardy dla udzielających porad, które pozwolą na wysoką jakość poradnictwa. 2. Wariant 2: Informacja prawna/obywatelska; Osobiście: w punktach porad Telefonicznie Listownie Drogą elektroniczną (e- mail/poradniki internetowe) Broszury o charakterze informacyjnym (papierowe) Poradnictwo: Osobiście: w punktach porad oraz mobilnie, w uzasadnionych wypadkach (brak możliwości kontaktu osobistego, np. ze względu na niepełnosprawność, izolację, itp.): Telefonicznie Listownie Drogą elektroniczną (e- mail) Uzasadnienie: Informacja prawna i obywatelska powinna być prowadzona wszelkimi dostępnymi kanałami informacji, co wpływa na jej powszechną dostępność w przypadku różnorodnych grup odbiorców. Porada prawna, jako forma zindywidualizowana, ze względu na wyższy stopień skomplikowania spraw oraz ich specjalizację, ze względu na jakość wymaga ograniczonych 56
57 metod ich udostępniania: porady udzielanej osobiście (przy dopuszczeniu w uzasadnionych wypadkach innych sposobów). 3. Wariant 3: Informacja prawna/obywatelska: Osobiście: w punktach porad oraz mobilnie Telefonicznie Listownie Drogą elektroniczną (e- mail/poradniki internetowe) Broszury o charakterze informacyjnym (papierowe) Poradnictwo: Wyłącznie osobiście w punktach porad zawsze w formie pisemnej (papierowo) Uzasadnienie: Informacja prawna i obywatelska powinna być prowadzona wszelkimi dostępnymi kanałami informacji, co wpływa na jej powszechną dostępność w przypadku zróżnicowanych grup odbiorców. Porada prawna, jako forma zindywidualizowana, ze względu na wyższy stopień skomplikowania spraw oraz ich specjalizację, ze względu na jakość wymaga ograniczonych metod ich udostępniania: porady udzielanej osobiście oraz w formie pisemnej, co pozwala na kompleksową weryfikację porady na każdym etapie postępowania. Metoda udzielania porad wyłącznie w formie pisemnej stosowana jest w uniwersyteckich poradniach prawnych. Argumenty za i przeciw danej metodzie udzielania informacji/porady: Informacja/Porada udzielania osobiście: w punktach porad oraz mobilnie a. Zalety: - najczęściej spotykany, najbardziej tradycyjny i zarazem najmniej kontrowersyjny sposób świadczenia porad prawnych i obywatelskich ma szczególne znaczenie zwłaszcza wśród osób, które z różnych powodów nie chcą lub nie mogą skorzystać z pomocy świadczonej inną drogą; - zawiłość problemu prawnego uniemożliwiająca inny kontakt niż osobisty; - charakter problemu wymagający osobistego kontaktu z wykwalifikowaną osobą; - mobilne punkty porad jako możliwość docierania do klienta, który nie ma możliwości samodzielnego dotarcia do punktu porad (np. niepełnosprawność, izolacja). 57
58 b. Wady: - najdroższa forma udzielania info/porad, w szczególności dotyczy to poradnictwa wyjazdowego, - może nie być dostępna dla wszystkich potrzebujących (np. ze względu na koszty dojazdu, za dużą odległość od m- ca zamieszkania, izolację), - w przypadku prostej informacji bardziej ekonomiczna jest informacja za pomocą innych form dostępu (telefon, Internet). Źródła: Badanie beneficjentów, raport ISP (str. 98,99) Najczęstszą formą w jakiej udzielano pomocy respondentowi to bezpośredni kontakt w punkcie udzielania porad (63%). Z wywiadów pogłębionych przeprowadzonych w ramach badań beneficjentów (ISP) (str ) wynika, że tzw. nieśmiali petenci, częściej poszukują pomocy, której forma ma wymiar bardziej osobisty. Informacja/Porada udzielana telefonicznie a. Zalety: Najszybsza i powszechnie dostępna forma przekazania nieskomplikowanej informacji Jako porada - droga ta może być przystępniejsza dla osób, które nie korzystają z Internetu, a z różnych przyczyn nie mogą skontaktować się z prawnikiem/doradcą obywatelskim osobiście (np. osoby starsze). b. Wady: Jako porada w przypadkach bardziej skomplikowanych może nie dostarczać pełnej wiedzy; Poradnik nie ma dostępu do dokumentacji; Źródła: W tego typu poradzie najłatwiej mogą występować przekłamania na linii komunikacyjnej; Nie ma możliwości weryfikacji statusu beneficjenta. Według badań beneficjentów ISP (str ) najczęstszą formą pomocy, jaką deklarowali respondenci, obok osobistego kontaktu, jest kontakt telefoniczny. Co ciekawe, był to główny sposób kontaktu w przypadku sądu. Podobnie jak w przypadku kontaktu mailowego, kontakt telefoniczny dominuje wśród tzw. świadomych klientów, którzy w ten sposób wstępnie uzyskują informację o tym jak należy załatwić daną sprawę (badania beneficjentów ISP, str ). 58
59 Informacja/Porada udzielana przez Internet (drogą mailową) a. Zalety: ważny element systemu w przypadku braku możliwości osobistego kontaktu w miejscu swojego zamieszkania, dolegliwości zdrowotnych, rosnącej grupy osób często korzystających z Internetu, itp. redukcja kosztów związanych z osobistym świadczeniem porad prawnych i obywatelskich; oszczędność czasu i wygoda beneficjentów. b. Wady: Jako porada w przypadkach bardziej skomplikowanych może nie dostarczać pełnej wiedzy; Poradnik ma ograniczony dostęp do dokumentacji; Źródła: Nie ma możliwości weryfikacji statusu beneficjenta; Dostęp do Internetu jest coraz większy, lecz ograniczony. M. Araszkiewicz, Poradnictwo prawne i obywatelskie a nowe technologie [w:] Analiza Danych Zastanych, INPRIS, str Badanie beneficjentów, raport ISP (Str ): 65% respondentów niekorzystających z nieodpłatnej pomocy prawnej szuka informacji w Internecie, 68% respondentów korzystających z nieodpłatnej pomocy prawnej szuka informacji w Internecie 55% osób niekorzystających z nieodpłatnej pomocy prawnej oraz 63% osób korzystających z pomocy prawnej ma dostęp do Internetu w domu. Z wywiadów pogłębionych przeprowadzonych w ramach badań beneficjentów (ISP) (str ) wynika, że świadomi klienci kontaktowali się najpierw telefonicznie bądź mailowo, przy okazji dowiadując się, czy w swej sytuacji w ogóle mogą liczyć na pomoc danej instytucji, a także zasięgając informacji na temat przygotowań, jakie warto podjąć przed pierwszą wizytą. Doświadczenia holenderskiego systemu nieodpłatnej pomocy prawnej ( Pomoc prawna online ), Raport ADZ INPRIS, str. 356 Analiza Danych zastanych INPRIS, Zagraniczne opracowania eksperckie, Legal Advice in Poland: Suggestions form International Practice, str
60 Informacja/Porada udzielana przez Internet (przez stronę internetową) a. Zalety ważny element systemu w przypadku braku możliwości osobistego kontaktu w miejscu swojego zamieszkania, dolegliwości zdrowotnych, rosnącej grupy osób często korzystających z Internetu, itp., pozwala na zachowanie intymności w kwestiach drażliwych dla beneficjenta, dając mu jednocześnie podstawową wiedzę, redukcja kosztów związanych z osobistym świadczeniem porad prawnych i obywatelskich, oszczędność czasu i wygoda beneficjentów. b. Wady jako porada może nie dostarczać pełnej wiedzy nie pozwala na indywidualizację porady, szybka dezaktualizacja informacji przez zmieniające się prawo, dostęp do Internetu jest coraz większy, lecz ograniczony informacja/porada dociera tylko do wybranego beneficjenta, mogą występować trudności ze zrozumieniem tekstu pisanego, poruszającego hermetyczną problematykę prawną, ze strony niektórych beneficjentów. Źródła: stanowiły te same opracowania, co w przypadku informacji i porad udzielanych drogą mailową. Informacja/Porada udzielana listownie a. Zalety: dzięki tradycyjnej poczcie porady świadczone są osobom, nie mającym innej możliwości dochodzenia swoich praw, np. pozbawionym wolności, możliwość dołączenia dokumentów, weryfikacja i dokumentacja. b. Wady: mogą występować trudności ze zrozumieniem tekstu pisanego ze strony beneficjenta, metoda wymaga większej ilości czasu od poradnika oraz dużo miejsca na archiwizowanie dokumentacji w wersji papierowej. Źródła: Stała forma pomocy udzielanej przez specjalistyczne organizacje pozarządowe/biura osobom osądzonym. Kanał dostępu do pomocy prawnej w ramach FUPP na rzecz osób pozbawionych 60
61 wolności (poprawiona wersja materiałów przygotowanych przez FUPP po spotkaniu Grupy Roboczej ); Informacja prawna/obywatelska: Broszury o charakterze informacyjnym (papierowe) a. Zalety: jeden z tradycyjnych sposobów świadczenia informacji prawnej i obywatelskiej; ma szczególne znaczenie zwłaszcza wśród osób, które z różnych powodów nie chcą lub nie mogą skorzystać z pomocy świadczonej inną drogą (pozwala na zachowanie intymności; możliwość powszechnego dostępu do podstawowych, ale i kompleksowych informacji; redukcja kosztów związanych z osobistym świadczeniem porad prawnych i obywatelskich; ułatwienie dla poradników przez dysponowanie materiałem pomocniczym. b. Wady: szybka dezaktualizacja informacji przez zmieniające się prawo. potencjalne trudności z właściwą interpretacją zapisów prawnych, proporcjonalnie do skali problemu prawnego i świadomości prawnej beneficjentów Źródła: doświadczenia programu Obywatel i Prawo wspierającego projekty poradnictwa prawnego i obywatelskiego, w tym także działania informacyjne. Porada prawna udzielana wyłącznie osobiście w punktach porad zawsze w formie pisemnej (papierowo) a. Zalety: pozwala na kompleksową weryfikację porady także jej jakości - na każdym etapie postępowania; daje pełen wgląd w historię sprawy; weryfikacja i dokumentacja. b. Wady: metoda czasochłonna zajmuje czas doradcy oraz zwiększa czas oczekiwania na poradę; większy koszt porady ze względu na czasochłonność; wymaga od doradcy nowego podejścia do porady - przez podejmowanie dodatkowych czynności pisarskich; mogą występować trudności ze zrozumieniem tekstu pisanego, poruszającego hermetyczną problematykę prawną, ze strony niektórych beneficjentów. 61
62 Źródła: Metoda udzielania porad wyłącznie w formie pisemnej stosowana jest z powodzeniem w uniwersyteckich poradniach prawnych. 25 studenckich poradni prawnych w całej Polsce udziela w tej formie około 12 tys. porad prawnych rocznie. Rozwiązanie dotyczące zastosowania nowych technologii Nie budzi wątpliwości teza, że w ciągu ostatnich dekad technologie informacyjne radykalnie przekształciły formy świadczenia pomocy prawnej. Ten kontekst winien być wzięty pod uwagę przy konstruowaniu modelu systemu poradnictwa prawnego w Polsce. Stosowanie nowych technologii w zakresie świadczenia pomocy prawnej: 2) prowadzi do zmniejszenia kosztów świadczenia tej pomocy, zwłaszcza osobowych i lokalowych, 3) potencjalnie zwiększa dostęp do informacji i pomocy prawnej eliminując konieczność fizycznego przemieszczania się zainteresowanych osób do miejsca, w którym pomoc prawna jest świadczona, 4) prowadzi do standaryzacji świadczeń prawnych, co z kolei ułatwia prowadzenia oceny ich jakości, 5) prowadzi do dekompozycji świadczeń prawnych na elementy składowe, co ułatwia osobie zainteresowanej wybór tych świadczeń, które są jej rzeczywiście potrzebne. 7 Przykładając powyższe tezy do specyfiki świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, należy stwierdzić, co następuje: 1) stosowanie nowych technologii może obniżać koszty funkcjonowania systemu, 2) stosowanie nowych technologii sprzyja efektywnemu zarządzaniu informacją w systemie, ewidencjonowaniu spraw i czynności, przekazywaniu wiedzy pomiędzy podmiotami funkcjonującymi w systemie, prowadzeniu monitoringu, kontroli, ewaluacji, 3) stosowanie nowych technologii pozwala na zwiększenie dostępności informacji prawnej i porad prawnych, przy założeniu kompetencji cyfrowej zainteresowanych osób, 4) stosowanie nowych technologii pozwala na standaryzację świadczenia pomocy prawnej, w szczególności w zakresie udostępnianych wzorów pism, w skali całego systemu. 7 Por. w zakresie czterech przytoczonych tez: C. Johnson, Leveraging Technology to Deliver Legal Services, Harvard Journal of Law and Technology, Vol. 23, 2009,
63 Jeżeli chodzi o formy stosowania technologii w poradnictwie, można tytułem przykładu wymienić następujące możliwości, poczynając od najprostszych po najbardziej zaawansowane: infolinie telefoniczne, formularze zapytań na stronach internetowych, elektroniczne repozytoria wzorów pism, interaktywne mapy poradnictwa, aplikacje (o różnym stopniu zaawansowania) zapewniające informację prawną stosowane w urządzeniach mobilnych: smartfonach, tabletach, repozytoria wzorów pism z elementami sztucznej inteligencji: dostosowujące wzór pisma do okoliczności sprawy na podstawie wywiadu przeprowadzonego z użytkownikiem aplikacje umożliwiające sprecyzowanie problemu prawnego, a następnie wygenerowanie pisma odpowiadającego problemowi prawnemu (takim systemem wykorzystywanym przed podmioty świadczące poradnictwo prawne jest na przykład amerykański program A2J Author) 8 systemy Online Dispute Resolution, w tym zautomatyzowane systemy wspierające negocjacje, np. w sporach rodzinnych, rozwodowych, 9 a także prawnicze systemy ekspertowe odnoszące się do danej gałęzi prawa. 10 Podkreślenia wymaga, że współcześnie badania nad zastosowaniem nowych technologii, w tym sztucznej inteligencji, w odniesieniu do prawa, rozwijają się bardzo dynamicznie i wiele systemów znajdujących się obecnie w fazie prototypowej może w ciągu najbliższych lat doczekać się implementacji. Należy także oczekiwać opracowania dalszych innowacyjnych narzędzi. Wobec powyższego, teza o znacznej doniosłości problematyki stosowania nowych technologii w procesie projektowania systemu nieodpłatnej pomocy prawnej w Polsce nie może być kwestionowana. Doświadczenia krajów, w których poradnictwo jest wysoko rozwinięte (USA, Wielka Brytania) wskazują na wysoką użyteczność technologii informatycznych w poradnictwie. Konieczne jest uwzględnienie tego aspektu przy projektowaniu systemu na jego cele wewnętrzne: gromadzenia wiedzy, procesu certyfikacji, kontroli, standaryzacji świadczonych usług. W takim zakresie w jakim będzie to uzasadnione rachunkiem kosztów i korzyści (w tym korzyści długofalowych) podmioty świadczące pomoc prawną winny posługiwać się narzędziami nowych technologii. Należy także poważnie 8 centers/center- for- access- to- justice- and- technology/a2j- author (dostęp ). 9 Tytułem przykładu należy wymienić australijski program Family_Winner opracowany przez Emilę Bellucci i Johna Zeleznikowa,Developing negotiation decision support systems that support mediators: A case study of the Family_Winner system, Artificial Intelligence and Law 13, 2005, Takie jak japoński Legal Expert System dotyczący prawa cywilnego. 63
64 rozważyć prowadzenie lub co najmniej stymulowanie badań z tego zakresu przez Radę Pomocy Prawnej. Pytania do konsultacji Pytanie nr 1: Które z metod świadczenia nieodpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego są najbardziej skuteczne i powinny być w pierwszej kolejności zapewnione w ramach systemu? Pytanie nr 2: Czy wśród wskazanych wyżej metod i standardów są takie, które są trudne lub niemożliwe do pełnego zrealizowania? Czy są wśród nich takie, z których warto zrezygnować bez uszczerbku dla jakości usługi? Pytanie nr 3: Czy każda ze wskazanych metod udzielania porad znajdzie takie samo zastosowanie w odniesieniu do informacji prawnej - porady obywatelskiej - porady prawnej? Pytanie nr 4: Jakie są szanse i możliwości w wykorzystaniu internetu jako narzędzia do udzielania porad prawnych i obywatelskich? 64
65 VI. Kontrola i monitoring w systemie nieodpłatnej pomocy prawnej Ocena działalności podmiotów wykonujących zadania z zakresu polityki publicznej, angażującej środki publiczne, powinna opierać się na wiedzy, a nie na innych przesłankach. Stąd w planowanym systemie nieodpłatnej pomocy prawnej konieczne jest wprowadzenie ujednoliconych mechanizmów kontroli i monitoringu funkcjonowania podmiotów świadczących nieodpłatną pomoc prawną, które gromadziłby wiedzę na ich temat. Z powyższym koresponduje idea, by warunkiem możliwości funkcjonowania w systemie nieodpłatnej pomocy prawnej lub uzyskania finansowania ze środków publicznych w ramach tego systemu było uzyskanie stosownego certyfikatu, o przyznaniu którego decydowałaby Rada Pomocy Prawnej. W ten sposób bowiem podjęcie decyzji o funkcjonowaniu danego podmiotu w systemie, a także o przyznaniu temu podmiotowi środków publicznych, może zostać oparte na racjonalnych i weryfikowalnych przesłankach. Uzasadnienie: Wyniki badań przeprowadzonych przez Instytut Spraw Publicznych i INPRIS - Instytut Prawa i Społeczeństwa wskazują na brak w Polsce systemu i mechanizmów oceny funkcjonowania podmiotów świadczących nieodpłatną pomoc prawną, jak również na brak danych, które mogłyby ww. ocenę umożliwić. Wyniki tych badań wskazują w szczególności, że znaczna większość instytucji wspierających poradnictwo (ponad 3/4 badanych powiatów i gmin) nie zbiera informacji na temat podmiotów udzielających pomoc prawną i obywatelską. 11 Badania usługodawców potwierdzają powyższą tendencję. Jak wynika z badania organizacji udzielających porad prawnych i obywatelskich, 50% podmiotów nie prowadzi systematycznej oceny pracy osób udzielających porad/ informacji, 27% prowadzi w oparciu o system oceny, a 20% bez oparcia w takim systemie; 54% ogółu instytucji nie sprawdza w ogóle jakości świadczonych usług, częściej nie robią tego instytucje niepubliczne (61%) niż publiczne (35%). 12 W aktualnej sytuacji w Polsce znaczący odsetek usługodawców nie prowadzi również ewidencji osób, które zgłaszają się celem uzyskania pomocy prawnej. Szacuje się, że ponad 1/3 instytucji (publicznych i niepublicznych) nie gromadzi takich danych. Wśród instytucji niepublicznych ewidencję prowadzi 65% podmiotów, a w przypadku instytucji publicznych 59%. 13 Problemem jest nie tylko brak prowadzenia ewidencji - spraw, klientów, czynności podejmowanych w ramach świadczenia pomocy prawnej. Analiza danych zastanych w ramach projektu wskazuje na niezadowalający stan w zakresie stosowania jednolitych standardów gromadzenia danych przez instytucje prowadzące działalność poradniczą. Brak standaryzacji uniemożliwia prowadzenie metaanaliz realizowanych na poziomie wszystkich 11 Raport Instytutu Spraw Publicznych z badania organizacji udzielających porad prawnych i obywatelskich 12 Ibidem 13 Ibidem 65
66 instytucji poradniczych, a tym samym znacząco ogranicza możliwość formułowania rekomendacji w odniesieniu do funkcjonującego systemu. 14 System poradnictwa prawnego i obywatelskiego wymaga stworzenia procedur monitoringu i kontroli w oparciu o jednolite standardy. Jak wskazują niektórzy eksperci, skoro celem jest świadczenie wysokiej jakości usług dla obywateli (a takie założenie trzeba przyjąć, gdy mówimy o usługach publicznych), należy opracować kryteria/standardy ich wykonywania, a następnie ich kontroli i oceny. 15 W takim przypadku ujawnia się ewaluacyjna i kontrolna funkcja standardów, która ma jednocześnie proste przełożenie na zagadnienia finansowe umożliwia ona m.in. racjonalizację wydatków. Najważniejsze pozytywne aspekty stosowania jednolitych standardów jakości w systemie, a następnie systematycznej kontroli i monitoringu ich stosowania w systemie nieodpłatnej pomocy prawnej i obywatelskiej mogą zostać przedstawione następująco: możliwość gromadzenia jednolitych danych w systemie i analizowania danych w skali całego systemu, pozytywne efekty wynikające z budowania systemu na fundamentach empirycznej wiedzy, na przykład możliwość oceny funkcjonowania systemu w oparciu o wiarygodne źródła informacji, przewidywanie tendencji rozwoju systemu, potencjał szybkiego reagowania na zmiany w popycie na usługi poradnictwa oraz na inne czynniki takie jak przemiany w strukturze świadczenia odpłatnej pomocy prawnej, zobiektywizowana ocena efektywności ekonomicznej, w tym finansowej, systemu, możliwość ocena poziomu jakości, trafności i skuteczności realizowanych usług z zakresu poradnictwa, możliwość wprowadzenia certyfikacji dla usługodawców spełniających standardy, a w konsekwencji działanie na rzecz wysokiej jakości usług poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Podmioty kontrolujące i monitorujące W systemie nieodpłatnej pomocy prawnej i obywatelskiej proponujemy funkcjonowanie trzech poziomów kontroli i monitoringu. Podział ten związany jest z przedmiotem oraz z zakresem kontroli i monitoringu jaki realizują wymienione poniżej typy podmiotów. 1. Na najwyższym szczeblu kontroli systemu nieodpłatnej pomocy prawnej i obywatelskiej znajduje się Rada Pomocy Prawnej (lub instytucje publiczne np. urzędy marszałkowskie 16 ) 14 Bezpłatne poradnictwo prawne i obywatelskie analiza danych zastanych, INPRIS, Warszawa 2012, s Bezpłatne poradnictwo prawne i obywatelskie analiza danych zastanych, INPRIS, Warszawa 2012, s Zależnie od przyjętego wariantu organizacji system. Por. rozdział II oraz wariant drugi systemu kontroli na str. 74 niniejszego opracowania. 66
67 organ centralny, oceniający system w sposób całościowy (w tym z możliwą kompetencją prowadzenia procesu certyfikacji). 2. Na średnim szczeblu kontroli znajdują się podmioty publiczne. Zależnie od ostatecznie przyjętej struktury organizacyjnej systemu mogą być to urzędy powiatowe lub/i urzędy marszałkowskie oraz Regionalna Izba Obrachunkowa (realizująca zadania w zakresie kontroli finansowej). 3. Na najniższym szczeblu kontroli umiejscowione zostają certyfikowane organizacje udzielające porad prawnych i obywatelskich (usługodawcy). Ich podstawowym obowiązkiem jest prowadzenie działalności zgodnie ze standardami, do których zalicza się również stosowanie procedur autokontroli i autoewaluacji. Rada Pomocy Prawnej i/lub instytucje publiczne (urząd marszałkowski, powiaty) kontrolują system bezpośrednio. Swoje zadania realizują przy użyciu następujących narzędzi: środków kontroli służących procesowi certyfikacji i mających na celu weryfikację przestrzegania standardów, ewaluacji (zlecanych podmiotom zewnętrznym), audytów finansowych, monitoringu w oparciu o dokumentację prowadzoną przez usługodawców. W przypadku wariantu kontroli bezpośredniej przez urzędy marszałkowskie i/lub powiaty wyniki kontroli przekazywane są do Rady Pomocy Prawnej (która może mieć kompetencje w rozstrzyganiu w sprawie certyfikowania danego usługodawcy). W takim wariancie Rada Pomocy Prawnej otrzymuje wyniki monitoringu i kontroli bezpośrednio od instytucji publicznych (nie od usługodawców), analizuje je całościowo i podejmuje ewentualne decyzje co do dalszej certyfikacji usługodawców. Należy również rozważyć przyznanie Radzie Pomocy Prawnej szerszych kompetencji kontrolnych. Usługodawcy realizują następujące zadania wynikające z nadania im statusu podmiotu certyfikowanego: Prowadzenie dokumentacji zgodnie ze standardami wynikającymi z warunków certyfikacji, w tym ewidencjonowanie udzielonej pomocy prawnej i obywatelskiej według wyznaczonych standardów, Autoewaluacja opierająca się na realizacji okresowych badaniach satysfakcji klientów z usług oferowanych przez usługodawcę, Sprawozdawczość finansowa. Szczególnie ważnym z punktu widzenia struktury projektowanego systemu jest obowiązek prowadzenia ewidencji przez usługodawców. 67
68 Poniżej na rysunku przedstawiono jeden z wariantów organizacji kontroli i monitoringu w modelu bezpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Rysunek 1 przedstawia wariant kontroli, w którym to Rada Pomocy Prawnej dysponuje szerokim zakresem kontroli i monitorowania systemu. Istotną rolę w podanym schemacie odgrywa Regionalna Izba Obrachunkowa, która odpowiada za realizację kontroli finansowej instytucji publicznych i usługodawców otrzymujących dotacje na prowadzenie działalności poradniczej. Oprócz schematu przedstawionego na rysunku, należy rozważyć również wariant drugi, w którym bezpośrednią kontrolę nad usługodawcami poradnictwa sprawują instytucje publiczne (mogą to być np. urzędy marszałkowskie) bezpośrednio kontraktujące usługi poradnictwa. Odpowiadają one za gromadzenie informacji zwrotnych od usługodawców, audyt oraz wybór instytucji realizującej zewnętrzną ewaluację systemu. Urząd Marszałkowski kontroluje także zgodnie z wytycznymi Rady - przestrzeganie standardów przez podmioty publiczne świadczące na jego terenie poradnictwo. Wyniki kontroli są przedstawiane Radzie, która także stanowi organ odwoławczy w przypadku negatywnej weryfikacji konkretnego podmiotu. Rada Pomocy Prawnej jest również podmiotem, który odpowiada za nadawanie certyfikatów, formułowanie standardów i opracowywanie raportów z oceny funkcjonowania systemu na podstawie danych uzyskanych od instytucji publicznych. W obydwu zaprezentowanych wariantach Rada Pomocy Prawnej przedstawia wyniki kontroli odpowiednim organom państwa. Rysunek 1. Proponowany wariant systemu kontroli i monitoringu 68

References: art. 8
 art. 8
 Art. 8
 art. 5
 art. 127
 art. 151
 art. 46