Source: http://www.parlament.ch/ab/data/d/n/4705/108702/d_n_4705_108702_108851.htm
Timestamp: 2013-05-19 01:24:24+00:00

Document:
03.459 - Amtliches Bulletin - Nationalrat - 20.09.04-14h30Nationalrat - Herbstsession 2004 - Erste Sitzung - 20.09.04-14h30Conseil national - Session d'automne 2004 - Première séance - 20.09.04-14h30 vorheriges Geschäft03.459Parlamentarische InitiativeSPK-SR.Vorläufige Anwendungvon völkerrechtlichen VerträgenInitiative parlementaireCIP-CE.Application à titre provisoirede traités internationaux
Informationen CuriaVistaInformations CuriaVistaInformazioni CuriaVistaBericht SPK-SR 18.11.03 (BBl 2004 761)Rapport CIP-CE 18.11.03 (FF 2004 703)Stellungnahme des Bundesrates 18.02.04 (BBl 2004 1017)Avis du Conseil fédéral 18.02.04 (FF 2004 939)Ständerat/Conseil des Etats 03.03.04 (Erstrat - Premier Conseil)Nationalrat/Conseil national 20.09.04 (Zweitrat - Deuxième Conseil)Ständerat/Conseil des Etats 08.10.04 (Schlussabstimmung - Vote final)Nationalrat/Conseil national 08.10.04 (Schlussabstimmung - Vote final)Text des Erlasses (AS 2005 1245)Texte de l'acte législatif (RO 2005 1245)
(Fehr Hans, Amstutz, Hutter Jasmin, Joder, Perrin, Schibli)
Vischer Daniel (G, ZH), für die Kommission:
Wir haben es hier mit einer Materie zu tun, bei der man vordergründig meinen könnte, es gehe um den alten Streit um das Luftverkehrsabkommen mit Deutschland. Es ist auch eine Frage, die nicht wahnsinnig häufige Fälle betrifft, die hier nach einer Regelung drängen. Im richtigen Lichte besehen, haben wir es aber hier mit einer verfassungsrechtlich wesentlichen Frage zu tun, die den Ständerat zu Recht bewog, hier zu legiferieren. Wir legiferieren als Zweitrat.
Um es vorwegzunehmen: Die Mehrheit der Kommission beantragt Ihnen, dem Ständerat zu folgen.
Eingeleitet wurde der ganze Verfahrensprozess durch die parlamentarische Initiative Spoerry. Alt Ständerätin Spoerry wollte im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) den Bundesrat verpflichten, bei internationalen Verhandlungen zu Übereinkommen, welche von der Bundesversammlung zu genehmigen oder gar dem Referendum zu unterstellen sind, die provisorische Anwendung zumindest immer dann auszuschliessen, wenn damit für die Schweizer Bevölkerung nicht nur Vorteile, sondern auch Nachteile verbunden sind. Diese Initiative hiess die SPK-SR am 18. Februar 2003 gut; ihr wurde in der Folge vom Ständerat Folge gegeben. In der Folge wurde eine Vorlage ausgearbeitet, die in der Fassung jener entspricht, die Ihnen die Mehrheit der SPK-NR heute vorlegt. Sie fand auch im Ständerat eine klare Annahme.
Worum geht es? Die Kompetenz zum Abschluss internationaler völkerrechtlicher Verträge wurde in der nunmehr geltenden Bundesverfassung neu geregelt. In der alten Bundesverfassung war nur die Bundesversammlung zuständig. Derweil spielte sich dennoch eine Praxis ein, die zu einer doch vorhandenen bundesrechtlichen Kompetenz geführt hatte. Der Bundesrat legitimierte diese aus verfassungsrechtlicher Optik wohl fragwürdige Praxis mit seiner generellen aussenpolitischen Kompetenz.
Bei der Formulierung dieses Sachbereiches in der neuen Bundesverfassung schlug der Vorentwurf vor: "Er (der Bundesrat) unterzeichnet die Verträge und ratifiziert sie. Er unterbreitet sie der Bundesversammlung zur Genehmigung, soweit er nicht selbst für den Abschluss zuständig ist." Und dann - man höre - wurde zusätzlich vorgeschlagen: "Er kann Verträge provisorisch anwenden und solche von geringer Tragweite selbst abschliessen." (Art. 172 des Entwurfes)
Diese Regelung wurde so nicht in die nunmehr geltende Verfassung aufgenommen. In der jetzt geltenden Verfassung regelt Artikel 166 Absatz 2, dass die Bundesversammlung völkerrechtliche Verträge genehmigt, ausser dort, wo ein Gesetz oder ein völkerrechtlicher Vertrag dem Bundesrat ausdrücklich die Kompetenz hiezu zuweist. Sodann regelt Artikel 184 Absatz 1 der Bundesverfassung, dass der Bundesrat die Aussenpolitik besorgt; in Absatz 2 ist festgehalten, dass er Verträge unterzeichnet und sie der Bundesversammlung zur Genehmigung vorlegt, derweil Absatz 3 in spezifischen Bereichen eine Verordnungskompetenz des Bundesrates vorsieht.
Ausdrücklich nicht geregelt wurde in der jetzt geltenden Bundesverfassung indessen die Frage der vorläufigen Anwendung völkerrechtlicher Verträge, die im Vorentwurf wie gesagt noch geregelt war. Interessanterweise nahm auch das Parlament diesen Fall nicht auf. Bei der Anpassung des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG) an die neue Bundesverfassung wurde diese Frage nicht behandelt, obgleich die Staatspolitische Kommission damals auf diese Lücke hinwies. Auch der Bundesrat sah in seinem Zuständigkeitsbereich offensichtlich keine Veranlassung, eine Gesetzesanpassung vorzunehmen, die die Frage der vorläufigen Anwendung geregelt hätte.
Wie kam nun der vorliegende Diskurs zustande? Massgeblich war wie gesagt der Staatsvertrag mit Deutschland betreffend den Luftverkehr. Man kann ja heute sagen: Das Swissair-Grounding und der Staatsvertrag mit Deutschland betreffend den Luftverkehr sind nunmehr Gegenstand von so vielen parlamentarischen und anderen Initiativen, dass im Lichte dieser beiden Ereignisse die gesamte Gesetzgebung AB 2004 N 1274 / BO 2004 N 1274
neu gemacht werden müsste. Aber hier muss doch betont werden, dass vielleicht ein Zufallsfund - diese parlamentarische Initiative - auf einen heiklen Bereich der völkerrechtlichen Rechtslage in unserer Bundesverfassung und in unserer Gesetzeskonstellation traf.
Bereits am 17. September 2002 fragte Ständerat Schweiger den Bundesrat im Lichte dieses Staatsvertrages an, wie er seine Kompetenz betreffend die vorläufige Anwendung völkerrechtlicher Verträge sehe. Der Bundesrat antwortete, er nehme diese Kompetenz aufgrund seiner aussenpolitischen Zuständigkeit wahr, die sich aus der Bundesverfassung ergebe. Im Übrigen sei er - der Bundesrat - der Meinung, diese vorläufige Anwendung präjudiziere das spätere Genehmigungsverfahren der Bundesversammlung nicht.
Das geltende Recht auf internationaler Ebene legitimiert die vorläufige Anwendung völkerrechtlicher Verträge - dies ist ausdrücklich vorgesehen im Wiener Übereinkommen vom 23. Mai 1969 -, und zwar immer dann, wenn sich eine solche Voranwendung aus internationalen Verträgen respektive aus dem Vertrag selbst ergibt. Ebenfalls ist geregelt, dass die vorläufige Anwendung mit der Notifizierung von deren Nichtanwendung endet. Hingegen regelt das Wiener Übereinkommen selbstredend nicht, welche innerstaatlichen Regeln zu gelten haben, wann und nur wann eine solche vorläufige Anwendung stattfinden darf.
Im schweizerischen inländischen Recht finden sich keine generellen Bestimmungen, die dies regeln. Hingegen bestehen spezialgesetzliche Bestimmungen, zum Beispiel im Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über aussenwirtschaftliche Massnahmen, die genau festschreiben, wann und wie der Bundesrat völkerrechtliche Verträge vorläufig anwenden darf. Dass diese generelle Regelung nicht besteht, wurde bei der Auseinandersetzung um den besagten Staatsvertrag mit Deutschland offenkundig. In dieser Diskussion wurden verschiedene Rechtslehrer tätig und äusserten sich mit Befremden über diese Voranwendungspraxis des Bundesrates. Zum Beispiel äusserte sich Professor Urs Saxer in einem Artikel vom 28. Oktober 2002 in der "NZZ" in diesem Sinne. Er sagte, das Beispiel des Staatsvertrages mit Deutschland zeige auf jeden Fall, dass die vorgezogene Geltung der Staatsvertragsnormen erhebliche, auch grundrechtsrelevante Auswirkungen auf Betroffene haben könne, wenn man an die mit der Wochenendregelung verbundenen Lärmimmissionen, gesundheitlichen Implikationen und möglicherweise enteignungsähnlichen Tatbestände denke. Diese Eingriffe in Individualrechte - das ist der entscheidende Satz - fänden derzeit ohne demokratische Legitimation statt. Dieser Auffassung schloss sich in der Konsequenz auch der Ständerat an.
Indessen ging er davon aus, dass die parlamentarische Initiative Spoerry zur Lückenfüllung hier nicht sehr geeignet sei. In der Tat ist es ein bisschen schwierig, in einem Gesetz zu formulieren, ein Staatsvertrag dürfe dann nicht vorläufig angewendet werden, wenn er auch negative Folgen für die Bevölkerung habe, denn man kann sich dann fragen, wer darüber entscheidet, was negative und was positive Folgen sind. Beim Beispiel des Staatsvertrages mit Deutschland wären wohl gerade über diese Frage die Meinungen sehr weit auseinander gegangen. In der Folge drängten sich drei verschiedene Lösungstypen auf. Es gab auch eine Option für ein generelles Verbot. Was spricht gegen ein generelles Verbot? Aufgrund der Komplexität der gesellschaftlichen Verhältnisse - der Universalität der Gesellschaft der Gesellschaft, um es im Sinne Luhmanns auszudrücken, der Wirtschaft der Gesellschaft, der Kunst der Gesellschaft, also aller wesentlichen Bereiche der Gesellschaft, die universal sind - kann die Voranwendung völkerrechtlicher Verträge von eminenter Bedeutung sein. Es kann zu tatsächlichen sozialen und wirtschaftlichen Nachteilen führen, wenn ein völkerrechtlicher Vertrag nach Abschluss durch den Bundesrat nicht sofort angewendet wird. Mithin verkennt ein generelles Verbot die reale Situation.
Vor diesem Hintergrund ergaben sich nun drei Optionen:
1. Zur Option Bundesrat: Er schlug ein Einbezugsrecht des Parlamentes vor, sonst aber hat das keine Konsequenz.
2. Zur Minderheit: Sie schlägt ein Vetorecht einer parlamentarischen Kommission vor.
3. Mit dieser Option wird vorgeschlagen, eine Notifikation durch den Bundesrat und eine sechsmonatige peremptorische Verwirkungsfrist einzuführen. Legt der Bundesrat in dieser Frist keine Vorlage vor, ist der Staatsvertrag verwirkt.
Die Mehrheit der Kommission hat sich für Letzteres ausgesprochen. Die Kommission empfiehlt Ihnen mehrheitlich Eintreten. Die "Nichteintretensströmung" will einerseits gar keine Regelung, weil sie eigenartigerweise davon ausgeht, es gebe gar keinen Regelungsbedarf. Komischerweise gibt es dann aber andererseits wieder Leute, die sagen, es gebe keinen Regelungsbedarf, aber wenn für Nichteintreten entschieden würde, würden sie dann "vorstössig" für ein generelles Verbot der vorläufigen Anwendung. Hören wir, wie es tönt!
Ich empfehle Ihnen Eintreten.
Meyer Thérèse (C, FR), pour la commission:
Au nom de la majorité de la commission, je vous invite à entrer en matière et à voter le projet de loi fédérale sur l'application à titre provisoire de traités internationaux. Cette loi fédérale vise en effet à préciser les dispositions de l'article 184 de la Constitution. Nous agissons ici en deuxième conseil.
Le 5 mars 2003, le Conseil des Etats a donné suite à l'initiative parlementaire Spoerry 02.456, "Rendre impossible l'application provisoire des traités internationaux entraînant des effets négatifs". Il s'agit bien évidemment uniquement des traités qui requièrent l'approbation de l'Assemblée fédérale. Ceci se passait avec, comme toile de fond, le refus par l'Assemblée fédérale du fameux Accord sur le transport aérien avec l'Allemagne, vous vous en souvenez. Donc, les traités qui sont de la compétence du Conseil fédéral ne sont pas concernés par cette loi.
La Commission des institutions politiques du Conseil des Etats a ensuite élaboré sa propre initiative et sa version a été adoptée par le Conseil des Etats. Le Conseil des Etats nous a donc livré une version qui énumère d'abord les conditions matérielles sur la base desquelles le Conseil fédéral peut décider de l'application à titre provisoire de traités internationaux dans un nouvel article 7b de la loi fédérale sur l'organisation du gouvernement et de l'administration.
Ainsi, selon la version des Etats, l'alinéa 1 stipule que les traités seraient susceptibles d'être appliqués "à titre provisoire si la sauvegarde d'intérêts essentiels de la Suisse et une urgence particulière l'exigent"; à l'alinéa 2, une disposition dit que "si, dans un délai de six mois à compter du début de l'application à titre provisoire, le Conseil fédéral n'a pas soumis à l'Assemblée fédérale le projet d'arrêté fédéral", l'application à titre provisoire prend fin; à l'alinéa 3, il est précisé que "le Conseil fédéral notifie aux Etats contractants la fin de l'application à titre provisoire".
Le Conseil des Etats a également voulu associer l'Assemblée fédérale à la décision en consultant les commissions compétentes, et ceci en révisant l'article 152 alinéa 3bis de la loi sur le Parlement. On se souvient ici aussi de l'aventure douloureuse de l'accord précité.
La commission est entrée en matière sur le projet, par 16 voix contre 6 et 4 abstentions. Une minorité propose de ne pas entrer en matière, vous l'avez entendu, plutôt pour "boucler" encore plus les compétences du Conseil fédéral que ce qui figure dans le projet qui vous est proposé ici.
La commission a aussi examiné les propositions du Conseil fédéral qui, manifestement, montrent qu'il pourrait, ou préférerait, se passer totalement de cette loi. Cependant, la majorité de la commission a suivi à la lettre la version du Conseil des Etats, qui met des limites à une décision d'application provisoire possible, qui stipule les limites d'une telle application et qui prévoit que l'Assemblée fédérale soit associée à une décision qui sera de toute façon de sa compétence. Des modifications donnant plus ou moins de champ au Conseil fédéral seront développées dans la discussion par article.
La majorité de la commission vous demande donc d'entrer en matière et de suivre ses propositions pour les deux lois révisées.
AB 2004 N 1275 / BO 2004 N 1275
Fehr Hans (V, ZH):
Ich begründe den Minderheitsantrag auf Nichteintreten, und Sie sehen, dass da diverse Persönlichkeiten - Amstutz, Hutter, Joder, Perrin und viele andere - gleicher Meinung sind; es ist eine starke Minderheit.
Herr Vischer hat sehr ausführlich begründet, warum man eintreten soll. Mir ist aber aus seinen Ausführungen nicht klar geworden, warum man denn nun wirklich eintreten soll. Wir bewegen uns bei den Voten der Kommissionssprecher, die Sie gehört haben, bereits auf der Stufe der Verfahrensfragen: Soll das Parlament so oder anders Einfluss nehmen können?
Ich glaube, es gilt, die Grundsatzfrage zu stellen, nämlich ob man die völkerrechtlichen Verträge - sofern die Bundesversammlung zuständig ist - aus staatsrechtlichen Überlegungen überhaupt vorläufig anwenden soll und darf. Warum soll man völkerrechtliche Verträge vorläufig anwenden? Ich sehe keinen einzigen überzeugenden und keinen zwingenden Grund, das zu tun, und habe auch keinen einzigen solchen Grund gehört. Die Sache wird nämlich in den Artikeln 166 und 184 der Bundesverfassung sehr klar geregelt.
Ich meine - und das im Namen der Minderheit -, dass die vorläufige Anwendung von völkerrechtlichen Verträgen ein staatsrechtlicher Sündenfall sei. Carlo Schmid hat das im Ständerat etwas vornehmer formuliert; er hat gesagt, es sei eine staatsrechtliche Anomalie. Ich glaube, wir haben beide Recht: Sündenfall oder Anomalie - es gibt doch keinen Rechtfertigungsgrund für eine vorläufige Inkraftsetzung! Alle drei Monate - wenn keine Sondersessionen sind - treten wir zusammen, und dann kann das Parlament entscheiden. Es gibt doch in diesem Bereich keine übereilte Hast, die gerechtfertigt wäre. Und wenn tatsächlich die Existenz unseres Landes einmal bedroht sein sollte, dann hat ja der Bundesrat die nötigen Kompetenzen.
Lassen Sie mich zusammenfassen: Beschliessen Sie im Sinne der Minderheit Nichteintreten - aus den genannten Gründen: Es gibt keine Rechtfertigung, um die verfassungsmässige Genehmigungskompetenz des Parlamentes zu unterlaufen. Das wollen wir doch nicht in Kauf nehmen.
Lustenberger Ruedi (C, LU):
Die CVP-Fraktion ist für Eintreten. Es geht hier um eine Thematik, bei der man offenbar jahrzehntelang kein Problem sah oder sehen wollte. Man entdeckte die Lücke, als es um etwas politisch Bedeutendes, Kontroverses ging: das Luftverkehrsabkommen mit Deutschland.
Einerseits könnte man grundsätzlich mit Herrn Fehr Hans argumentieren, der gegen Eintreten ist; dass wir hier etwas diskutieren bzw. gesetzlich zu lösen versuchen, das es gar nicht geben dürfte: Nämlich dass ein Vertrag in Kraft gesetzt wird, bevor die Bundesversammlung zugestimmt hat. Andererseits würde aber Nichteintreten bedeuten - das bitte ich Herrn Fehr zu bedenken -, dass es so weitergeht wie bis jetzt, dass der Bundesrat und das Parlament verschiedener Ansicht darüber sind, was sie dürfen oder was sie nicht dürfen. Herr Fehr, das wäre dann gerade das Gegenteil dessen, was die Befürworter von Nichteintreten erreichen möchten; es wäre kontraproduktiv.
Auf Probleme dieser Art kann man verschieden reagieren. Man kann - wie diejenigen, die das Eintreten ablehnen - sagen, so etwas dürfe grundsätzlich nicht mehr vorkommen und gehöre deshalb gar nicht geregelt, auch nicht im Ausnahmefall.
Der Ständerat beschloss eine parlamentarische Initiative, die das Problem lösen will. Glaubt man den Einwänden des Bundesrates, sind offenbar die meisten vorläufig angewandten Staatsverträge derart unproblematisch, dass man sie vorzeitig anwenden kann. Ich bin aber nicht sicher, ob er da Recht hat, denn was zweckmässig und praktisch ist, entscheidet nach dieser Auslegung der Bundesrat und nicht diejenige Instanz, die zu genehmigen hat: wir, das Parlament.
Das einzige Argument, das in Bezug auf die Frage einer vorläufigen Anwendung Sinn machen könnte, ist die Zeit. Die Vorschläge, die der Bundesrat in der ständerätlichen Kommission eingebracht hat, waren unbefriedigend, weil sie auf das eigentliche Problem nicht eingingen: dass jemand entscheidet, ob etwas vorläufig in Kraft treten darf, der dazu nicht befugt ist. Ich verstehe den Begriff "Exekutive" immer noch als "ausführend" - ausführend, was das Parlament beschliesst. Der Bundesrat argumentierte auch nicht mit dem schwierigsten Argument, nämlich der Unbestrittenheit.
Das Problem des Luftverkehrsabkommens mit Deutschland lag weniger darin, dass die Zeit derart drängte, dass man dem Parlamentsentscheid vorgriff, sondern vielmehr darin - und das ist eine Vermutung -, dass der Bundesrat die politische Auseinandersetzung im Parlament zu fürchten hatte und mit der vorläufigen Inkraftsetzung Druck auf das Parlament ausüben wollte, den Vertrag zu akzeptieren.
Wir können sagen, die vorläufige Inkraftsetzung kann Sinn machen: bei geringer politischer Bedeutung, bei gebotener zeitlicher Dringlichkeit oder wenn die Vorteile unbestritten sind. Aber aus meiner Sicht sollte in jedem Fall auch über die vorläufige Anwendung jene Instanz entscheiden, die später die definitive Anwendung beschliesst, nämlich das Parlament. Es geht um nichts mehr und nichts weniger als um die korrekte Anwendung der Gewaltentrennung in unserem Land.
Gross Andreas (S, ZH):
Die SP-Fraktion empfiehlt Ihnen, der mittleren Linie, der Mehrheit Ihrer Kommission, zu folgen. Wie Herr Lustenberger und Herr Vischer kann auch ich nicht verstehen, dass die Minderheit Fehr Hans Nichteintreten beantragt. Denn damit erreicht sie genau das, was sie am wenigsten möchte: Der Bundesrat kann wie bisher die Verträge, die in unsere Kompetenz fallen, von sich aus vorher anwenden.
Wir müssen diese Frage in einen grösseren Zusammenhang stellen; das zeigt uns, weshalb die mittlere Linie vernünftig ist:
Zunehmend wird der Bundesrat internationale, völkerrechtliche Verträge verabschieden müssen; zunehmend ist es auch sinnvoll, das Parlament mit einzubeziehen. Das ist der Grund, weshalb diese Neuerung in die Bundesverfassung aufgenommen wurde. Sonst würden durch das Dominieren der Exekutive auf der internationalen Ebene die nationalen Kompetenzen des Parlamentes zunehmend unterlaufen. Dass das nicht passiert, ist im Interesse derjenigen, welche die Schweiz öffnen und die Aussenpolitik stärken möchten. Denn wir müssen zeigen, dass die Stärkung der Bedeutung der Aussenpolitik nicht auf Kosten der Demokratie erfolgen muss - es kann so sein, wenn man nicht aufpasst. Aber diejenigen, die ein Interesse daran haben, die Aussenpolitik genau so zu legitimieren wie die Innenpolitik, haben ein grosses Interesse, hier das Parlament so mit einzubeziehen, wie es dies verdient.
Deshalb finde ich es richtig, dass man es nicht zur Regel macht, dass der Bundesrat völkerrechtliche Verträge vorläufig anwenden darf, sondern dass er das nur dann tun darf, wenn wichtige Interessen gewahrt werden müssen und eine besondere Dringlichkeit geboten ist. Der Bundesrat schlägt vor - und die Minderheit I tut das auch -, dass das, wie bisher, nicht kumulativ verstanden werden soll, sondern dass entweder Dringlichkeit oder Wichtigkeit vorliegen soll. Ich denke, es ist richtig, dass wir hier einschränkender legiferieren, als es bisher Praxis war, und auf der anderen Seite den zuständigen Kommissionen ein Konsultationsrecht - nicht ein Vetorecht - zugestehen. Ein Vetorecht wäre zu viel. Eine Konsultationspflicht aber wird dem Bundesrat zeigen, wann er auf Widerstand stossen könnte. In diesem Wissen könnte er dann eben auf die vorläufige Anwendung verzichten, also dann, wenn er sieht, dass die Ratifizierung nicht absolut gesichert ist. Diesen Fall gilt es zu verhindern, dass die Bundesversammlung etwas nicht genehmigen will, was der Bundesrat schon als Praxis angenommen hat. Das ist unschön, und dieses sachliche Problem kann man mit der formellen Zuständigkeit nicht einfach negieren, wie das der Bundesrat in seiner Argumentation tut. AB 2004 N 1276 / BO 2004 N 1276
Deshalb, glaube ich, hat die Kommissionsmehrheit einen positiven mittleren Weg gefunden. Ich bitte Sie, diesem mittleren Weg zu folgen, das heisst, die Anträge der Minderheit abzulehnen und die Mehrheit zu unterstützen.
Für die Einreichung dieser parlamentarischen Initiative war eigentlich das Luftverkehrsabkommen mit Deutschland nur der Anlass; das Problem besteht schon länger. Der Grund ist natürlich ein ernsthafter, weil wir in der neuen Bundesverfassung ausdrücklich eine Praxis festgeschrieben haben, nämlich dass die völkerrechtlichen Verträge den innerstaatlichen Gesetzen vorgehen. Für völkerrechtliche Verträge hat also ein strenger Massstab zu gelten, der mindestens so streng ist wie bei den innerstaatlichen Gesetzen; das ist verständlich.
Für diese Gesetze ist es so, dass wir ja ein Verfahren haben. Bei dringlichen Bundesbeschlüssen ist genau geregelt, wann, in welchen Fällen und unter welchen Voraussetzungen das Parlament solche Beschlüsse fassen kann. Für die völkerrechtlichen Verträge gibt es keine gesetzliche Regelung; es gibt lediglich eine Praxis.
Der Bundesrat schlägt Ihnen vor, an dieser Praxis festzuhalten; er kann also eine vorläufige Anwendung vollziehen, wenn er findet, es sei dringlich oder wichtig. Der Ständerat hat hier eine klare und restriktive Fassung beschlossen, nämlich dass eine vorläufige Anwendung von völkerrechtlichen Verträgen durch den Bundesrat nur dann möglich ist, wenn sie erstens wichtig und zweitens dringlich sind. Der Ständerat setzt also einen strengen Massstab.
Die Minderheit Fehr Hans setzt ebenfalls einen sehr strengen Massstab, indem sie sagt, völkerrechtliche Verträge seien genau gleich zu behandeln wie dringliche Gesetze; wir hätten so viele Sessionen, dass innerhalb von sechs Monaten eine parlamentarische Behandlung dieser Verträge durchaus möglich sei.
Wenn Sie der Minderheit Fehr Hans zustimmen, ergeben sich natürlich Interpretationsprobleme. Der Bundesrat hat ja von sich aus keine neue Regelung vorgeschlagen, sondern hat gesagt, die derzeitige Regelung genüge. Für ihn bedeutet die derzeitige Regelung, dass es sich um wichtige oder dringliche Verträge handelt. Er schliesst also eine vorläufige Anwendung nicht grundsätzlich aus. Die Minderheit Fehr Hans ist der Meinung, wenn man nicht auf die Vorlage eintrete, gebe es keine solche vorläufigen Anwendungen, ohne dass das Parlament zustimmt.
Sie sehen, es gibt hier zwei Auslegungen, zwei Interpretationen.
Nun zu den Anträgen Ihrer Staatspolitischen Kommission: Was den Grundsatz anbelangt - und das ist natürlich das Wichtigste, es geht ja nur um ein Wörtchen: "und" oder "oder" -, schliesst sie sich dem Ständerat an. Nach der SPK müssen also Dringlichkeit "und" Wichtigkeit gegeben sein, während der Bundesrat an der heutigen Praxis - am Wörtchen "oder" - festhält: "der Schweiz oder eine besondere Dringlichkeit". Das genügt ihm.
Was den hinteren Teil anbelangt, hängt es natürlich etwas damit zusammen, ob Sie beim "und" bleiben, also die Fassung des Ständerates übernehmen, oder ob Sie die Fassung des Bundesrates übernehmen. Wenn Sie beim "und" bleiben, muss man dann hinten aufpassen, was man dort tut. Sie müssen immer sehen, dass solche völkerrechtliche Verträge mit anderen abgeschlossen werden. Und Sie müssen auch ein Gesetz machen für den Fall, dass Sie auch einmal einen Bundesrat haben, der es falsch auslegt, falsch anwendet, missbräuchlich anwendet. Und dann müssen Sie sich die Frage gefallen lassen, ob man einen Vertrag nach sechs Monaten einfach wieder kündigen kann, denn dann ist plötzlich ein anderes Land oder ein Partner ausserhalb betroffen. Also lieber vorne eine strenge Regelung einführen, aber im Scheitern dann nicht noch eine Drittpartei einbeziehen. Ich werde dort zu diesem Problem dann nochmals Stellung nehmen.
Der Bundesrat schlägt Ihnen also vor, bei der heutigen Praxis und beim Wörtchen "oder" zu bleiben, und die Kommissionsmehrheit beantragt die strenge Fassung, bei der die beiden Bedingungen kumulativ zu erfüllen sind. Ich bitte Sie, der "weichen" Fassung des Bundesrates zuzustimmen.
Je vous engage à entrer en matière. En effet, la commission pense que le Conseil fédéral doit pouvoir agir si la sauvegarde des intérêts essentiels de la Suisse et en plus une urgence particulière l'exigent. Elle demande aussi à consulter les commissions compétentes. Cette disposition va mettre des limites à cette possibilité d'appliquer des traités à titre provisoire. En effet, si l'ambiance est très négative dans les commissions, je gage que le Conseil fédéral ne prendra pas le risque d'appliquer à titre provisoire un traité dont la ratification pourrait être rejetée par le Parlement et il devrait ensuite - et ce n'est jamais drôle - aviser les Etats contractants qu'il doit stopper l'application provisoire. Donc la commission pense que les garde-fous sont posés, que le projet clarifie l'application de l'article 184 de la Constitution et comble ainsi une lacune.
Donc je vous engage à entrer en matière.
Monsieur le conseiller fédéral, vous avez l'air très attaché au maintien de la pratique actuelle de votre autorité à propos de l'application provisoire des traités. Mais est-ce que cela ne cache pas en réalité un usage extrêmement large, pour ne pas dire abusif, de cette faculté, à l'aune notamment du traité plus ou moins secret conclu par le Département fédéral de justice et police en septembre 2002 - par votre "prédécesseuse" il est vrai - mais continué sous votre autorité jusqu'à cet été et plus ou moins discrètement stoppé, si j'ai bien compris, cet été? En d'autres termes, est-ce que le Conseil fédéral ne s'assied pas déjà assez largement sur les compétences du Parlement en matière de ratification de traités importants ayant des effets sur les droits et obligations des citoyens?
Ich kann Ihnen die Frage einfach so beantworten: Der Bundesrat möchte an dieser Fassung, die er beschlossen hat und die heutige Praxis ist, festhalten. Was meine persönliche Meinung ist, interessiert hier nicht.
Drei Präzisierungen: 1. Wir regeln hier nur jene Fälle der vorläufigen Anwendung von völkerrechtlichen Verträgen, bei denen die Bundesversammlung für die Genehmigung zuständig ist. 2. Der Bundesrat setzt das Instrument der vorläufigen Anwendung nur dann ein, wenn dies dringlich oder wichtig ist. 3. Zur Notifikation an das Parlament ist der Bundesrat aufgrund der geltenden gesetzlichen Lage ohnehin bereits gezwungen. Nun zu Ihnen, Herr Fehr: Der Bundesrat wäre dankbar, wenn Nichteintreten beschlossen würde, weil er ja davon ausgeht, dass er kompetent sei, die jeweilige Kommission zu informieren und dann zu schauen, was es gebe. In diesem Sinne ist Ihr Minderheitsantrag ein Rohrkrepierer, weil Sie damit das Gegenteil von dem erreichen, was Sie wollen. Wenn diese Frage vom Tisch ist, wird der Bundesrat sagen: Das Parlament hat in der Essenz die bisherige Praxis bestätigt. Denn der Bundesrat leitet aus seiner bundesverfassungsrechtlichen aussenpolitischen Kompetenz auch seine Zuständigkeit für die Voranwendung ab. In diesem Sinne müssen alle, die diese Materie tatsächlich regeln wollen - und das müssen eigentlich alle wollen, die die Verfassung ernst nehmen und für den Vorrang des Parlamentes eintreten -, auf diese Vorlage eintreten.
Präsident (Binder Max, Präsident):
Wir stimmen zunächst über den Nichteintretensantrag der Minderheit Fehr Hans ab.
Für Eintreten .... 116 Stimmen
Dagegen .... 37 Stimmen
AB 2004 N 1277 / BO 2004 N 1277
Bundesgesetz über die vorläufige Anwendung von völkerrechtlichen Verträgen Loi fédérale sur l'application à titre provisoire de traités internationaux Detailberatung - Discussion par article
Zustimmung zum Entwurf SPK-SR
(Christen, Aeschbacher, Engelberger, Markwalder Bär, Meyer Thérèse, Müller Philipp)
Art. 7b Abs. 1
Gemäss Stellungnahme des Bundesrates
(Pfister Gerhard, Engelberger, Lustenberger, Müller Philipp, Weyeneth)
Art. 7b Abs. 1bis
Der Bundesrat orientiert die für die Aussenpolitik zuständigen Kommissionen der Bundesversammlung unverzüglich, wenn er beabsichtigt, einen Vertrag vorläufig anzuwenden. Er gibt den Kommissionen Gelegenheit zur Stellungnahme innert einer Frist von mindestens 30 Tagen. Erhebt die Kommission eines Rates Einspruch, darf der Vertrag nicht vorläufig angewendet werden.
Art. 7b Abs. 2, 3
Eventualantrag der Minderheit III
(Lustenberger, Aeschbacher, Christen, Meyer Thérèse)
(falls der Antrag der Minderheit II obsiegt)
Der Bundesrat orientiert die zuständigen Kommissionen ....
Adhérer au projet CIP-CE
Art. 7b al. 1
Selon avis du Conseil fédéral
Art. 7b al. 1bis
Si le Conseil fédéral envisage d'appliquer à titre provisoire un traité international, il en informe sans délai les commissions des deux conseils compétentes en matière de politique extérieure. Le Conseil fédéral leur accorde un délai de 30 jours au moins pour se prononcer. Si la commission d'un conseil s'y déclare opposée, l'application à titre provisoire est rejetée.
Art. 7b al. 2, 3
Proposition subsidiaire de la minorité III
(au cas où la proposition de la minorité II l'emporterait)
.... les commissions des deux conseils compétentes. Le Conseil fédéral ....
Müller Philipp (RL, AG):
Da mir die Kolleginnen und Kollegen, die ebenfalls in der Minderheit vertreten sind, abhanden gekommen sind, habe ich die Aufgabe übernommen, unseren Antrag zu begründen.
Wir sind vorhin eingetreten - ziemlich deutlich sogar - d. h., wir wollen dem Bundesrat dieses Instrumentarium in die Hand geben. Konsequenterweise muss man jetzt auch dazu sagen: Die Kumulation der Voraussetzungen, um dies auch umsetzen zu können, ist grundsätzlich falsch. Die Hürden könnten damit zu hoch sein. Aus diesem Grund hat die Minderheit I diese Kumulation abgelehnt und statt "und" das "oder" eingefügt. Das ist in der Umsetzung sehr wesentlich, weil es nicht beide Voraussetzungen braucht, um aktiv werden zu können, sondern es reicht das eine oder das andere. Ich bitte Sie, in diesem Sinne die Minderheit I zu unterstützen.
Pfister Gerhard (C, ZG):
Ich möchte Sie namens der Minderheit II nochmals auf das Problem der Verantwortung hinweisen und Ihnen vorschlagen, dass wir statt einer einfachen Konsultationslösung - es geht um die Kommissionen - eine etwas härtere, etwas klarere Regelung treffen, nämlich dahin gehend, dass die Kommission klar die Verantwortung für die vorläufige Anwendung übernehmen soll. Was heisst Verantwortung? Verantwortung hat man dann, wenn man für etwas zuständig ist. Die Konsultationslösung der Mehrheit sagt zwar, die Kommission sei zuständig, aber diese soll nur Empfehlungen abgeben können. Wenn Sie für etwas verantwortlich sind, müssen Sie entscheiden und nicht einfach die Bedenken formulieren und dann sagen, der Bundesrat sei zwar nicht mehr zuständig, aber er solle trotzdem entscheiden. Wenn der Bundesrat einen Staatsvertrag vorläufig anwenden lassen will, dann ist seine Arbeit eigentlich abgeschlossen, und seine Verantwortung und auch seine Kompetenz gehen nicht weiter. Er ist verantwortlich für die Ausarbeitung und die Verhandlung eines Vertrages. Wenn der Vertrag paraphiert ist, liegt es in der Verantwortung des Parlamentes, diesen zu genehmigen oder eben nicht zu genehmigen. Die vorläufige Anwendung eines Vertrages kann Sinn machen, aber das Parlament soll entscheiden, wann das der Fall ist.
Deshalb bitte ich Sie, dem Antrag der Minderheit II zuzustimmen, der einer Kommission der beiden Kammern ein Vetorecht gibt, wohlverstanden nur ein Vetorecht in Bezug auf die vorläufige Anwendung. Der Vertrag kann nachher vom Parlament selbstverständlich genehmigt werden und in Kraft treten. Der Vertrag würde bei einem Veto aber nicht mehr vorläufig angewandt, sondern erst nachdem das Parlament dies entschieden hat.
Der Ständerat hat die Lösung der Minderheit II in seiner Debatte auch erwogen. Aber es verliess ihn etwas der Mut, als das Argument auftauchte, in einem Zweikammersystem sei AB 2004 N 1278 / BO 2004 N 1278
die Vetolösung zu kompliziert und deshalb zu problematisch. Das ist mit Verlaub Unsinn. Gerade in den letzten Sessionen hat es mehrere Beispiele gegeben, wo Vorlagen beerdigt wurden, weil nur eine Kammer darauf eintrat und die andere nicht. Wenn also eine der beiden zuständigen Kommissionen zur vorläufigen Anwendung Ja und die andere Nein sagt, wäre das keine Krise, sondern es wäre einfach die vorläufige Anwendung verhindert. Damit könnten wohl beide Kammern leben.
Der Antrag der Minderheit II gibt dem Bundesrat einen eng begrenzten Spielraum, wo er Verträge vorläufig anwenden kann. Einfache Konsultationen bringen nichts. Entweder ist der Fall unbestritten - dann wird bei der Konsultations- wie bei der Vetolösung nichts dagegen vorgebracht -, oder der Fall ist bestritten: Dann kann man das bei der Konsultationslösung zwar einfach feststellen, aber der Bundesrat kann dennoch machen, was er will, obwohl es nicht mehr in seine Kompetenz fällt. Der Antrag der Minderheit II ist klarer, denn er beachtet die Kompetenzen und verpflichtet die zuständigen Instanzen, ihre Verantwortung auch wahrzunehmen. Wenn Sie die vorläufige Anwendung regeln wollen, müssen Sie sie so regeln, dass die Verantwortung mit dem Auftrag übereinstimmt, und das tun Sie nur mit dem Vetorecht, das die Minderheit II den Kommissionen gibt.
Dass es nicht nur die Aussenpolitische Kommission, sondern auch andere Kommissionen sein können, wie es die Minderheit III vorschlägt, scheint mir auch sinnvoll. Die Verantwortung wird dadurch nicht verwischt, sondern höchstens durch zusätzliche Kompetenz ergänzt.
Ich bitte Sie um Zustimmung zur Minderheit II.
Grundsätzlich unterstütze ich die Minderheit II mit der von Kollega Pfister vorgetragenen Vetolösung. In der Formulierung der Minderheit II wird die Verantwortung aber explizit an die Aussenpolitischen Kommissionen delegiert, und es sind durchaus Fälle vorstellbar, für die dies nicht die beste Lösung ist.
Ich gebe Ihnen ein Beispiel: Denken Sie an den Stromausfall letztes Jahr in Italien. Nachdem es unzählige Schuldzuweisungen aus allen Richtungen und in alle Richtungen gegeben hat, wünscht die EU nun, mit der Schweiz - mit dem Bundesrat - eine staatsvertragliche Lösung zu finden. In diesem Fall gibt es aber eine andere Kommission, welche naturgemäss über ein grösseres Fachwissen verfügt. Es ist nicht sinnvoll, dass ausschliesslich die APK über einen Vertrag befindet, wenn sie nicht über das entsprechende Fachwissen verfügt, dieses aber bei anderen Kommissionen vorhanden ist, wie das Beispiel zeigt.
Deshalb bitte ich Sie, zuerst die Minderheit II und anschliessend eventualiter die Minderheit III zu unterstützen. Wir wählen den pragmatischen Weg, indem wir die Zuständigkeit dort ansiedeln, wo das meiste Fachwissen vorhanden ist.
Ich habe Ihnen gesagt, dass der Bundesrat der Meinung ist, er wolle die Kompetenz, wie er sie heute hat, behalten und bei wichtigen oder dringlichen völkerrechtlichen Verträgen selbstständig handeln, er wolle das kumulative Erfordernis nicht - ich gehe nicht mehr weiter darauf ein. Der Ständerat und die Mehrheit Ihrer Kommission sind der Meinung, man solle beide Erfordernisse haben, also einen strengen Massstab setzen. Natürlich ist es ein Unterschied, ob Sie hier die strengere Fassung nehmen oder nicht. Wenn Sie die strenge Fassung nehmen, erscheint dem Bundesrat die Mehrheitslösung besser. Demnach müsste er zwar vor die Kommission treten - was heute schon geregelt ist: Sie können jederzeit den Bundesrat zur Rechenschaft ziehen -, aber es würde kein Vetorecht eingeführt, was man auf keinen Fall tun sollte! Sie müssen Folgendes sehen: Wenn ein Vertrag abgeschlossen worden ist, verletzen Sie im Falle eines Vetos - sei es nun bei der strengen oder der anderen Form - natürlich die Interessen eines Dritten, nämlich eines ausländischen Staates, und das ist nicht in Ordnung. Für den Fall, dass ein wichtiges und ein dringliches Interesse vorzuliegen hat, ist es auf keinen Fall notwendig, dass Sie noch etwas über Kommissionen und ein Vetorecht sagen. Das Vetorecht wäre auch nach aussen schädlich.
Wenn Sie eine "weiche" Formulierung haben, wie das der Bundesrat vorschlägt, müssen Sie in Bezug auf die Kommission natürlich strenger sein, aber auch da: kein Vetorecht! Das Schlimmste ist aber eigentlich das Auflösungsrecht, dies wegen der Rechtssicherheit nach aussen. Im Übrigen: Den Kompetenzstreit zwischen Bundesrat und Parlament überlasse ich Ihnen, Sie sind die uns vorgesetzte Behörde.
La version de la majorité demande qu'il y ait deux conditions pour que le Conseil fédéral puisse appliquer des traités internationaux à titre provisoire. Ces deux conditions sont les suivantes: la sauvegarde d'intérêts essentiels de la Suisse et une urgence particulière. Vous voyez que les conditions sont "hautes". La majorité demande aussi une consultation des commissions compétentes. Je l'ai dit juste avant, si les commissions compétentes ne sont pas favorables, je ne crois pas que le Conseil fédéral va se lancer dans une application provisoire pour devoir se rétracter ensuite.
La minorité I, reprise par Philipp Müller et dont je fais partie, donne un peu plus de champ au Conseil fédéral. Elle reprend d'ailleurs l'avis du Conseil fédéral puisqu'elle demande que soit prise en considération la sauvegarde d'intérêts essentiels de la Suisse ou une urgence particulière. Je dois vous dire qu'en commission, on a demandé des exemples pratiques qui pourraient couvrir l'un ou l'autre de ces deux termes et qu'on a eu beaucoup de peine à nous en donner. Mais on estime que s'il y a une urgence particulière, il y va aussi en principe de la sauvegarde d'intérêts essentiels. Dans de très rares cas, il pourrait y avoir deux contingences différentes, et nous ne voulons pas que le Conseil fédéral doive faire subir des retards par une cautèle trop rigide du Parlement. Mais la majorité, elle, propose de réunir les deux conditions, sauvegarde d'intérêts essentiels et urgence particulière, pour que le Conseil fédéral ne doive qu'exceptionnellement appliquer des traités internationaux à titre provisoire.
Les minorités II et III proposent franchement un droit de veto. La minorité II propose que, si l'une des deux Commissions de politique extérieure dit non, il ne soit pas possible d'appliquer un traité international à titre provisoire. La minorité III propose que, si l'une des deux commissions compétentes - ça peut être aussi d'autres commissions que les Commissions de politique extérieure - dit non, l'application provisoire soit rejetée. Mon collègue détaillera ce volet-là.
Pour ma part, au nom de la commission, je vous demande de soutenir la majorité, qui stipule deux conditions pour que le Conseil fédéral puisse appliquer un traité international à titre provisoire, assorties d'une consultation des commissions compétentes. Ce cadre a paru suffisant à la majorité de la commission pour mettre les cautèles nécessaires, mais aussi sauvegarder les intérêts essentiels de la Suisse, si ça devait arriver.
Donc, je vous demande de soutenir la majorité de la commission.
Es stehen sich drei Konzeptionen gegenüber. Der Bundesrat will nur eine Änderung des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes gemäss Artikel 7b Absatz 1. Bei dieser Fassung ist er erst noch für die Alternativlösung und nicht für die Kumulativlösung, das heisst, es muss dringlich "oder" wichtig sein, wobei ich mich frage, welche Begründung es für eine Voranwendung gibt, wenn etwas nicht dringlich ist bzw. wenn etwas nicht wichtig ist. Es kann doch nicht so sein, dass es dann unbedingt eine vorläufige Anwendung gibt. In diesem Sinne beantragen wir, beim "und" der Mehrheit der Kommission zu bleiben.
Die Minderheit II (Pfister Gerhard), spezifiziert durch die Minderheit III (Lustenberger), will mit Absatz 1bis eine andere Fassung: eine Orientierungspflicht des Bundesrates, eine einmonatige Frist für die Kommission - welche auch immer - und dann ein Vetorecht einer Parlamentskommission. AB 2004 N 1279 / BO 2004 N 1279
Demgegenüber schlägt Ihnen die Mehrheit eine Änderung des Parlamentsgesetzes durch eine Neufassung von Artikel 152 Absatz 3bis vor. Danach konsultiert der Bundesrat die zuständige Kommission. Sagt diese zum Beispiel, es sei ein Unsinn, dann nehme ich an, dass unsere sechs Bundesräte und die eine Bundesrätin so schlau sind, dass sie sagen, dass das nicht vorläufig angewendet wird. Ist der Bundesrat aber der Meinung, diese Kommission habe gar nichts zu sagen und er wende den Vertrag dennoch vorläufig an, dann ist er gemäss Mehrheitsfassung und gemäss Artikel 7b Absatz 2 verpflichtet, innert sechs Monaten den zuständigen Kommissionen der Bundesversammlung eine Vorlage vorzulegen. Jetzt kommt eine peremptorische Verwirkungsfrist dazu: Legt er diese Vorlage nicht vor, dann hat er eben Pech gehabt, dann fällt nämlich alles dahin. Also ist der Bundesrat - so schlau er auch immer ist - sehr wohl geneigt, diese sechsmonatige Frist einzuhalten.
Summa summarum empfehle ich Ihnen also, der Mehrheit zuzustimmen. Die Mehrheit greift auch nicht wie die Minderheiten II und III derart abrupt in die verfassungsmässige Kompetenzausscheidung ein. Im Grunde genommen ist der Bundesrat per Verfassung bis und mit Zustimmung durch die Bundesversammlung zuständig. Die Minderheiten II und III wollen im Grunde genommen die Zuständigkeit nur einer Kommission in einer Phase, in der das Parlament gar noch nicht zuständig ist.
In diesem Sinne schlägt Ihnen die Mehrheit eine staatspolitisch ausgewogene mittlere Lösung vor, wie das Herr Gross Andreas treffend gesagt hat, nämlich eine vorläufige Anwendung dort, wo das Sinn macht. Diesen Sinn gibt es ja, und es wird öfters vorkommen. Aber innert Frist muss die Vorlage auf dem Tisch des Hauses sein. Sonst heisst es: finito, ade!
In diesem Sinne ersuche ich Sie, in allen Punkten der Mehrheit zuzustimmen, alle Minderheitsanträge abzulehnen und auch der Meinung des Bundesrates nicht zu folgen.
Wir stimmen gleichzeitig über die Ziffern 1 und 2 ab.
Für den Antrag der Mehrheit .... 95 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit I .... 53 Stimmen
Für den Antrag der Mehrheit .... 92 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit II .... 51 Stimmen
Präsident (Binder Max, Präsident): Somit erübrigt sich eine Abstimmung über den Eventualantrag der Minderheit III.
Dritte Abstimmung - Troisième vote
Für den Antrag der Mehrheit .... 141 Stimmen
Für den Antrag des Bundesrates .... 8 Stimmen
(namentlich - nominatif; Beilage - Annexe 03.459/1228)
Für Annahme des Entwurfes .... 110 Stimmen
Dagegen .... 36 Stimmen
Schluss der Sitzung um 19.25 Uhr
La séance est levée à 19 h 25
AB 2004 N 1280 / BO 2004 N 1280

References: Art. 7

Art. 7

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