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Timestamp: 2016-10-24 14:20:07+00:00

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114 Ia 11420. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 15. September 1988 i.S. B. und Mitb. sowie P. und Mitb. gegen Einwohnergemeinde Burgdorf und Regierungsrat des Kantons Bern (staatsrechtliche Beschwerden)
Art. 4 et 22ter Cst., art. 6 CEDH; modification d'un plan de zones: surface n�cessaire � l'am�nagement d'un stand de tir communal transf�r�e de la zone agricole dans un espace d'utilit� publique affect� � cet effet; d�ni de justice formel. 1. a) L'approbation de la zone en question, une fois entr�e en force, conf�re � la collectivit� comp�tente le droit d'exproprier (art. 96 LC/BE du 7 juin 1970, art. 128 al. 1 let. a LC/BE du 9 juin 1985). Le contr�le de la d�cision d'am�nagement prise en l'esp�ce doit donc �galement porter sur les exigences du droit constitutionnel en mati�re d'expropriation et de proc�dure d'expropriation (consid. 3). b) La modification d'un plan de zones en vue de la r�alisation d'un stand de tir ne saurait �tre soumise � des exigences moindres en vertu des principes d'am�nagement d�terminants que pour la d�livrance d'une autorisation de construire selon l'art. 24 LAT (consid. 4cf). c) L'absence d'examen avec libre pouvoir, �galement exig� par l'art. 33 LAT, constitue un d�ni de justice formel (consid. 4). 2. Le citoyen touch� par le fait que le droit d'exproprier est octroy� peut demander qu'un tribunal satisfaisant aux exigences de l'art. 6 CEDH statue non seulement sur la mesure de l'indemnisation, mais aussi sur la question de savoir si une expropriation est justifi�e; il est douteux que le Tribunal f�d�ral, en tant que Cour constitutionnelle, r�ponde � ces exigences (consid. 4ch). Faits � partir de page 115
Mit Beschluss vom 9. September 1987 wies der Regierungsrat des Kantons Bern mehrere Beschwerden ab, welche gegen die durch die Baudirektion genehmigte Zonenplan�nderung "Grafesch�re", Gemeinde Burgdorf, eingereicht worden waren. Mit der umstrittenen Zonenplan�nderung wurde das f�r die Erstellung einer kommunalen Schiessanlage ben�tigte Areal von der Landwirtschaftszone in eine "Freifl�che mit Zweckbestimmung Schiessanlage" umgezont.
Gem�ss der Vorlage des Stadtrates Burgdorf an die Stimmb�rger der Gemeinde war die Umzonung n�tig, weil die betroffenen Landeigent�mer nicht bereit waren, das Baugesuch f�r die BGE 114 Ia 114 S. 116Schiessanlage mitzuunterzeichnen (Vorlage zur Gemeindeabstimmung vom 22. September 1985, S. 5).
Gem�ss Art. 96 des Baugesetzes des Kantons Bern vom 7. Juni 1970 (BauG 1970), das gem�ss dem Entscheid des Regierungsrates f�r die umstrittene Freifl�che mit Zweckbestimmung Schiessanlage anwendbar ist, wird mit der Genehmigung der Zone, deren Verwendungszweck festgelegt ist, das Enteignungsrecht erteilt. Die entsprechende Regelung gilt auch gem�ss Art. 128 Abs. 1 lit. a des neuen Berner Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG 1985).
B. und S. als betroffene Landeigent�mer f�hren staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht, mit der sie beantragen, der Regierungsratsbeschluss vom 9. September 1987 sei aufzuheben. Staatsrechtliche Beschwerde mit demselben Antrag f�hren ebenfalls P. und W., die als Eigent�mer benachbarter, in der Gemeinde Wynigen gelegener Liegenschaften von dem zu erwartenden Schiessl�rm betroffen sind.
Ihre Einwendungen begr�nden die Beschwerdef�hrer namentlich damit, dass das betroffene Areal bestes landwirtschaftliches Kulturland sei, weshalb sich ebenfalls die kantonale Landwirtschaftsdirektion gegen die Schiessanlage ausgesprochen habe. Auch wegen des Schiessl�rms sei das Areal nicht f�r einen Schiessstand geeignet. Ausserdem k�me die Anlage in ein in hohem Masse landschaftlich schutzw�rdiges Gebiet zu liegen. Die vom Regierungsrat vorgenommene Interessenabw�gung sei unhaltbar. Mit der Abweisung der Beschwerden habe der Regierungsrat verfassungsm�ssige Rechte der Beschwerdef�hrer verletzt, insbesondere ihr gem�ss Art. 22ter BV gew�hrleistetes Eigentum sowie das Willk�rverbot gem�ss Art. 4 BV. Die Verletzung der Eigentumsgarantie erblicken die Beschwerdef�hrer u.a. auch darin, dass die Gemeinde Burgdorf im Ch�nerech-T�li in der Gemeinde Wynigen das "Aebi-Heimet" besitzt, auf welchem urspr�nglich die Schiessanlage gest�tzt auf Art. 24 des eidgen�ssischen Raumplanungsgesetzes (RPG) h�tte erstellt werden sollen. Die entsprechende Baubewilligung war letztinstanzlich vom Bundesgericht mit Urteil vom 25. M�rz 1981 gesch�tzt worden. Dass der Regierungsrat keine andern m�glichen Standorte gepr�ft habe, erachten die Beschwerdef�hrer als formelle Rechtsverweigerung.
3. Ob die Festsetzung einer Freifl�chenzone f�r eine bestimmte �ffentliche Nutzung durch ausreichende �ffentliche Interessen, welche die entgegenstehenden privaten Interessen �berwiegen, gerechtfertigt ist, pr�ft das Bundesgericht grunds�tzlich frei, doch auferlegt es sich Zur�ckhaltung, soweit �rtliche Verh�ltnisse zu w�rdigen sind, welche die kantonalen Beh�rden besser kennen und �berblicken als das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen (BGE 113 Ia 33 E. 2; BGE 110 Ia 172 E. b/aa; BGE 109 Ia 259 E. 4 und 270 E. 5c, je mit Hinweisen).
In der vorliegenden Sache ist wesentlich, dass die Umzonung des umstrittenen Areales von der Landwirtschaftszone in eine Freifl�che mit Zweckbestimmung Schiessanlage zur Folge hat, dass die betroffenen Eigent�mer verpflichtet werden, ihr Land, soweit dies f�r die Erstellung der Anlage n�tig ist, abzutreten, im �brigen das �berschiessen ihrer Parzellen als Eigentumsbeschr�nkung zuzulassen und den Schiessl�rm, soweit sie als Nachbarn betroffen werden, zu dulden. Schon mit der Rechtskraft der Planfestsetzung steht dem zust�ndigen Gemeinwesen das Enteignungsrecht zu (Art. 96 Abs. 1 BauG 1970, Art. 128 Abs. 1 lit. a BauG 1985). Die Freifl�che, deren �ffentliche Nutzung im Plan verbindlich festgelegt wird, f�hrt somit zu einem schweren Eingriff in das Eigentum. Das Bundesgericht pr�ft ohne Beschr�nkung seiner Kognition, ob die Voraussetzungen hief�r erf�llt sind (s. BGE 110 Ia 169 E. 7a; BGE 108 Ia 35 E. 3a; BGE 104 Ia 338 E. 2; BGE 102 Ia 115 E. 4 mit Hinweisen). Umfassend zu pr�fen ist somit, ob die f�r den Eingriff erforderliche klare gesetzliche Grundlage gegeben ist (BGE 110 Ib 139 E. 3). Desgleichen ist umfassend zu pr�fen, ob die f�r die Rechtfertigung der Enteignung und der Eigentumsbeschr�nkungen geforderten �ffentlichen Interessen vollst�ndig ermittelt und mit den entgegenstehenden privaten Interessen richtig abgewogen wurden (BGE 107 Ib 336 E. 2c). In gleicher Weise ist die Verh�ltnism�ssigkeit des angefochtenen Beschlusses, mit welchem das Enteignungsrecht verbunden ist, zu pr�fen (BGE 110 Ib 33 E. 4). Schliesslich ist auch ohne Beschr�nkung der Kognition zu pr�fen, ob das kantonale Recht den betroffenen Eigent�mern den bundesrechtlich gebotenen Rechtsschutz gew�hrt.
a) Die gesetzliche Grundlage sowohl f�r die Planung als auch das Enteignungsrecht wird nicht bestritten. Sie ist eindeutig gegeben.
BGE 114 Ia 114 S. 118Die Gemeinden sind nach dem in der vorliegenden Sache anwendbaren Baugesetz vom 7. Juni 1970 befugt, im Zonenplan Freifl�chen f�r �ffentliche Werke und Anlagen festzulegen (Art. 20 und 27). Mit der Genehmigung der entsprechenden Planung ist das Enteignungsrecht erteilt (Art. 96). Das neue Berner Baugesetz vom 9. Juni 1985 hat an dieser Rechtslage festgehalten (Art. 77 und 128). F�r das Enteignungsrecht pr�zisiert Art. 128 Abs. 2 des nun geltenden Baugesetzes, es erstrecke sich auf die dinglichen und obligatorischen Rechte sowie Nachbarrechte, die zur Ausf�hrung der geplanten Bauten, Anlagen oder Massnahmen ben�tigt werden oder ihr entgegenstehen.
b) Dass ein allgemeines �ffentliches Interesse an der Erstellung von Gemeindeschiessanlagen besteht, wird ebenfalls nicht bestritten. Die Gemeinden sind von Bundesrechts wegen verpflichtet, Schiesspl�tze zur Verf�gung zu stellen (Art. 32 des Bundesgesetzes �ber die Milit�rorganisation vom 12. April 1907 [MO, SR 510.10]; Art. 22 ff. der eidgen�ssischen Verordnung vom 29. November 1935 �ber das Schiesswesen ausser Dienst [SR 512.31]; s. hiezu auch nicht publ. Urteil vom 16. September 1987 i.S. F. D. c. Gemeinde Galgenen und EMD, E. 4). Hief�r k�nnen sie n�tigenfalls das Enteignungsrecht beanspruchen, wobei gem�ss Art. 32 Abs. 2 MO (in der Fassung vom 22. Juni 1984) prim�r das kantonale Enteignungsrecht zum Zuge kommt. Steht den Gemeinden das Enteignungsrecht nach kantonalem Recht nicht zu, so kann ihnen das Eidgen�ssische Milit�rdepartement das Enteignungsrecht nach dem Bundesgesetz �ber die Enteignung vom 20. Juni 1930 (SR 711) erteilen. Im vorliegenden Fall gelangt das kantonale Enteignungsrecht zur Anwendung.
c) Die Beschwerdef�hrer bestreiten jedoch das konkrete �ffentliche Interesse f�r die Inanspruchnahme ihres Grundeigentums und f�r die nach ihrer Meinung drohende Enteignung ihrer Nachbarrechte. Sie bezeichnen die "Grafesch�re" nicht als geeignet f�r eine Schiessanlage im Sinne von Art. 25 der Verordnung �ber das Schiesswesen ausser Dienst. Die �ffentlichen Interessen der Landwirtschaft und des Landschaftsschutzes st�nden der Errichtung des Schiessplatzes entgegen. Mit diesen Interessen w�rden sich ihre privaten Interessen an der ungeschm�lerten Erhaltung ihres Eigentums decken. Der Regierungsrat habe die entgegenstehenden Interessen ungen�gend ber�cksichtigt, die Interessenabw�gung nicht richtig vorgenommen und damit auch das Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip verletzt, namentlich wegen der Gef�hrdung BGE 114 Ia 114 S. 119der Existenz des Beschwerdef�hrers S. Er habe in unzul�ssiger Weise zur Frage der Enteignung nicht Stellung genommen und es abgelehnt, sich einl�sslich mit Ersatzstandorten zu befassen. Hierin erblicken die Beschwerdef�hrer auch eine formelle Rechtsverweigerung. Sie betonen, dass die Zul�ssigkeit der Enteignung im sp�teren Enteignungsverfahren nicht mehr zur Diskussion gestellt werden k�nne.
ca) Die Mindestanforderungen f�r den Rechtsschutz, denen das kantonale Recht gegen�ber Nutzungspl�nen gem�ss Art. 33 RPG zu gen�gen hat, sehen wenigstens ein Rechtsmittel vor. F�r dieses muss die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie f�r die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht und die volle �berpr�fung durch wenigstens eine Beschwerdebeh�rde gew�hrleistet sein (Art. 33 Abs. 3 lit. a und b RPG).
Diesen Mindestanforderungen entspricht das im Berner Recht angeordnete Planauflage- und Genehmigungsverfahren, an das sich die Beschwerde an den Regierungsrat anschliesst (BGE 106 Ia 72 f. E. 2). Die Nutzungspl�ne werden im Genehmigungsverfahren hinsichtlich ihrer Recht- und Zweckm�ssigkeit und des �ffentlichen Interesses �berpr�ft (ALDO ZAUGG, Kommentar zum BauG vom 7. Juni 1970, N. 1 ff. zu Art. 44, und Kommentar zum BauG vom 9. Juni 1985, N. 2 zu Art. 61). Die Rechtm�ssigkeitskontrolle umfasst die Pr�fung der Pl�ne und des Planungsverfahrens auf ihre �bereinstimmung mit den sich aus dem Verfassungsrecht ergebenden Schranken. Die Genehmigungsbeh�rde ist verpflichtet, ihre �berpr�fungsbefugnis voll auszusch�pfen, ansonst sie eine formelle Rechtsverweigerung begeht. Sie darf f�r die Genehmigung wesentliche Fragen nicht auf ein nachfolgendes Verfahren verweisen. Anderseits darf sie mit ihrem Beschluss nicht Fragen regeln, die gar nicht Gegenstand des Planverfahrens sind (ALDO ZAUGG, a.a.O., Kommentar BauG 1985, N. 7 zu Art. 61 mit Hinweis auf N. 28 ff. der Einleitung, und N. 16 zu Art. 61).
cb) Das Baugesetz hat mit den Vorschriften �ber das Enteignungsrecht, das mit der Nutzungsplanung verbunden ist, enteignungsrechtliche Vorschriften erlassen. Die �berpr�fung eines Planfestsetzungsbeschlusses f�r bestimmte �ffentliche Anlagen, mit dessen Genehmigung das Enteignungsrecht erteilt wird, hat sich daher bereits auch auf die verfassungsrechtlichen Anforderungen der Enteignung und des Enteignungsverfahrens zu erstrecken. Diese Voraussetzungen z�hlen zu den f�r die Plangenehmigung wesentlichen Fragen. Insbesondere ist der Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit BGE 114 Ia 114 S. 120zu beachten (ALDO ZAUGG, a.a.O., Kommentar BauG 1985, N. 36 der Einleitung, und N. 2 zu Art. 127).
Das Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip l�sst die Enteignung nur zu, wenn und soweit sie zur Erreichung des �ffentlichen Zweckes notwendig ist und der Enteigner nachweist, dass Verhandlungen �ber einen freih�ndigen Erwerb nicht zum Ziele f�hrten (Art. 3 Abs. 2 des Berner Gesetzes �ber die Enteignung vom 3. Oktober 1965). Die zweite Voraussetzung ist im vorliegenden Falle erf�llt, setzen sich doch die Beschwerdef�hrer mit ihrer Weigerung, ein Baugesuch f�r die Schiessanlage zu unterzeichnen, gegen die Enteignung zur Wehr (Vorlage zur Gemeindeabstimmung vom 22. September 1985, S. 5). Die erste Voraussetzung - die Notwendigkeit der Enteignung - wird hingegen mit Hinweis auf Ersatzstandorte bestritten, welche f�r eine Schiessanlage besser geeignet sein sollen.
Nach dem Gebot der Notwendigkeit der Enteignung ist darauf zu achten. dass private Rechte nur in Anspruch genommen werden, wenn das angerufene Interesse des Gemeinwesens sich im konkreten Fall als �berlegen erweist und sich nicht auf anderem Wege befriedigen l�sst (ARTHUR MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar zum Sachenrecht, 5. Auflage, 1. Teilband, Systematischer Teil, N. 509, S. 201; ULRICH ZIMMERLI, Der Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit im �ffentlichen Recht, ZSR 1978 II S. 13 f. und S. 77 f.). Das geltend gemachte �ffentliche Interesse muss um so st�rker sein, je intensiver eine staatliche Massnahme in private Rechte eingreift (ARTHUR MEIER-HAYOZ, a.a.O., S. 202). Besitzt die Gemeinde f�r die Verwirklichung der �ffentlichen Nutzung eigenes geeignetes Land, so w�re das aus dem Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip fliessende Gebot der Notwendigkeit der Enteignung verletzt, wenn sie ohne sachlichen Grund nicht ihre eigenen Landreserven aussch�pfen, sondern sich auf dem Enteignungsweg zus�tzliches Land verschaffen w�rde (nicht publ. BGE vom 3. Juli 1985 i.S. A. B. c. Gemeinde Eischoll und Staatsrat des Kantons Wallis, E. 3c).
cc) Im vorliegenden Falle haben sich weder die Baudirektion noch der Regierungsrat einl�sslich mit den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der Enteignung, die mit der Genehmigung der Zone erm�glicht wird, befasst. Der Regierungsrat h�lt in seinem Entscheid vielmehr fest, er habe es in konstanter Praxis abgelehnt, im Rahmen von Plangenehmigungsverfahren bereits zu den Enteignungsproblemen Stellung zu nehmen. In ihrer im Namen BGE 114 Ia 114 S. 121des Regierungsrates erstatteten Vernehmlassung best�tigt dies die Justizdirektion. Sie bemerkt, die Frage einer allf�lligen Enteignung sei hier nicht zu pr�fen; es stehe im Plangenehmigungsverfahren noch nicht fest, ob �berhaupt eine Enteignung zu erfolgen habe. Diese Frage werde namentlich davon abh�ngen, "welche Haltung die zuk�nftig betroffenen Grundeigent�mer gegen�ber einem heute noch nicht bekannten Kaufangebot der Stadt Burgdorf einnehmen werden".
Diese Praxis des Regierungsrates scheint zu �bersehen, dass mit der Plangenehmigung das Enteignungsrecht verbindlich erteilt wird. Dadurch, dass - wie im vorliegenden Fall - der "Verwendungszweck (schon) im Plan festgelegt ist" (Art. 96 BauG 1970) und dar�ber hinaus auch bereits der Standort der in Frage stehenden �ffentlichen Anlage feststeht, wird offensichtlich ein Teil des Enteignungsproblems bereits mit der Plangenehmigung entschieden. Entsprechend m�ssen auch die Enteignungsvoraussetzungen ebenfalls schon bei der Plangenehmigung erf�llt sein (ALDO ZAUGG, a.a.O., Kommentar BauG 1985, N. 7a und 10 zu Art. 127/128), denn in diesem Zeitpunkt werden die Eigent�mer vom Enteignungsrecht betroffen und sind nicht mehr frei, nach ihrem Belieben �ber ihr Eigentum zu verf�gen. Sie m�ssen vielmehr, falls sie zu einer Verst�ndigung nicht Hand bieten, die Enteignung in Kauf nehmen. Hiezu k�nnen sie jedoch nur gehalten werden, wenn feststeht, dass die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen f�r die Enteignung erf�llt sind.
cd) Sowohl die Baudirektion wie der Regierungsrat scheinen freilich davon auszugehen, dass mit der Genehmigung des Planes auf Grund der Rechts- und Zweckm�ssigkeitskontrolle auch die Zul�ssigkeit der Enteignung bejaht sei, obschon dies nicht ausdr�cklich gesagt wird. Aus dem angefochtenen Entscheid ergibt sich, dass der Regierungsrat die Eignung der "Grafesch�re" f�r die Erstellung einer Schiessanlage bejaht, allerdings nur unter Vorbehalten und mit R�cksicht auf die Autonomie der Gemeinde Burgdorf.
Die Vorbehalte leitet der Regierungsrat aus der Unterscheidung zwischen der Zonenplan�nderung und dem konkreten Schiessanlageprojekt her. Nach seiner Auffassung ist es nicht erforderlich, dass bereits im Plangenehmigungsverfahren feststehen muss, dass das von der Gemeinde gew�nschte Projekt, dem die Freifl�chenzone dienen soll, auch so, wie es die Gemeinde begehrt, realisiert werden kann. Er f�hrt aus, im Genehmigungsverfahren sei nur die BGE 114 Ia 114 S. 122Frage zu beantworten, ob sich auf dem umgezonten Terrain �berhaupt eine Schiessanlage, die der �ffentlichkeit diene, realisieren lasse. Erst bei der Pr�fung des konkreten Projektes k�nnten die Fragen nach der Beeintr�chtigung der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung und nach den zu erwartenden L�rmimmissionen beurteilt werden. Und erst im Baubewilligungsverfahren k�nne beantwortet werden, ob sich eine Anlage, wie sie die Stadt Burgdorf w�nsche, erstellt werden k�nne.
Aus der Respektierung der Gemeindeautonomie leitet der Regierungsrat her, dass er nicht obere Planungsbeh�rde sei und daher nicht selber nach neuen L�sungen suche. Er beschr�nke sich darauf zu untersuchen, ob sich der kommunale Hoheitsakt mit vern�nftiger Begr�ndung halten lasse. Die Justizdirektion verdeutlicht diese R�cksichtnahme mit dem Hinweis darauf, dass es nicht um ein Baubewilligungsverfahren gehe, in welchem - allenfalls bei der Pr�fung der Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 RPG - s�mtliche m�glichen Varianten zu �berpr�fen seien. Die Betrachtungsweise der Beschwerdef�hrer, welche als formelle Rechtsverweigerung r�gen, dass der Regierungsrat nicht andere m�gliche Standorte mitber�cksichtigt habe, sei zu verwerfen. Anders entscheiden w�rde heissen, dass die Gemeindeautonomie in der Ortsplanung aufgehoben w�re.
Dieses Verst�ndnis des Regierungsrates von einer Plangenehmigung, welche das Enteignungsrecht f�r eine Freifl�che einschliesst, deren Verwendungszweck im Plan festgelegt ist (Art. 96 Abs. 1 BauG 1970), �berzeugt nicht.
ce) Aus der Vorlage an die Stimmberechtigten f�r die Abstimmung vom 22. September 1985 ergibt sich klar, dass die Zonen�nderung f�r ein pr�zis umschriebenes, gegen�ber den fr�heren Pl�nen reduziertes Projekt beschlossen wurde. Es sollte den rund 1500 Sch�tzen der sechs st�dtischen Sch�tzenvereine erm�glichen, das obligatorische Schiessen, das Feldschiessen sowie sportliche Wettk�mpfe durchzuf�hren. Wenn - was der Regierungsrat nicht ausschliesst - das vorgesehene, der Abstimmungsvorlage zugrundeliegende Projekt mit 18 elektronischen Scheiben, 25 Parkpl�tzen und einer Belastung von 70 Schiesshalbtagen sowie einem Munitionsverbrauch von 96 000 Schuss nicht realisiert werden kann, so wird ein Teil der Burgdorfer Sch�tzen weiterhin Schiesspl�tze in anderen Gemeinden ben�tzen m�ssen.
Der Vorlage, welcher die Stimmberechtigten zugestimmt haben, ist nicht zu entnehmen, dass m�glicherweise mit einer weiteren BGE 114 Ia 114 S. 123Reduktion des Projektes gerechnet werden muss. Dass dies nicht auszuschliessen ist, ergibt sich aus dem von der Justizdirektion eingeholten Bericht der EMPA zur L�rmsituation im Bereich der geplanten Schiessanlage "Grafesch�re". Dieses Gutachten geht von dem genannten Projekt und von 70 Schiesshalbtagen aus. Es gelangt zum Ergebnis, dass beim Weiler St�ckacker und der H�usergruppe h (Grafesch�re) der von der L�rmschutzverordnung verlangte Planungswert, bei der H�usergruppe h auch der Immissionsgrenzwert, �berschritten wird. Die Beschwerdef�hrer wenden ein, die Annahme von 70 Schiesshalbtagen sei unzutreffend, weil der Schiessoffizier nicht zwischen Werktags- und Sonntagsschiessen unterschieden habe. Nach ihrer Ansicht w�rde bei richtiger Berechnung jedenfalls bei der H�usergruppe h der Alarmwert �berschritten. Die Justizdirektion anerkennt in ihrer Vernehmlassung, dass vermutlich die Ben�tzung an 70 Halbtagen eher an der oberen Grenze des Bewilligungsf�higen liege.
F�r das �ffentliche Interesse, welches die Enteignung rechtfertigen und das um so st�rker sein muss, je intensiver in private Rechte eingegriffen wird, ist entgegen der Meinung des Regierungsrates die Gr�sse des Projektes von erheblicher Bedeutung. Kann es nicht im vorgesehenen Mindestumfange verwirklicht und betrieben werden, ist nicht nur fraglich, ob der Stimmb�rger der Zonen�nderung zugestimmt h�tte, sondern auch das Gewicht des geltend gemachten �ffentlichen Interesses ist geringer, wenn die Anlage nicht allen Sch�tzen von Burgdorf Platz bieten w�rde. Dass eine Gemeindeschiessanlage jedenfalls im Regelfalle den Sch�tzen der Gemeinde dienen soll, geht auch aus den Vorschriften der eidgen�ssischen Verordnung �ber das Schiesswesen ausser Dienst hervor (Art. 22 ff.). Im vorliegenden Falle ist offenbar nicht auszuschliessen, dass das von der Gemeinde gew�nschte Projekt namentlich im Hinblick auf die L�rmbelastung reduziert werden muss und dass daher weiterhin Sch�tzen von Burgdorf andern Schiesspl�tzen zugewiesen werden m�ssen. F�r die Interessenabw�gung, bei welcher wie auch bei der Pr�fung der Verh�ltnism�ssigkeit ein strenger Massstab anzulegen ist (BGE 101 Ia 221 E. 6), ist jedoch die Frage der Realisierbarkeit der von der Gemeinde f�r alle Burgdorfer Sch�tzen gew�nschten Anlage von wesentlichem Gewicht. Indem der Regierungsrat die Pr�fung dieser Frage auf das sp�tere Baubewilligungsverfahren verschoben hat, hat er eine f�r die Plangenehmigung, mit welcher das Enteignungsrecht erteilt wird, wesentliche Frage in ein nachfolgendes Verfahren verwiesen, BGE 114 Ia 114 S. 124was nicht angeht (ALDO ZAUGG, a.a.O., Kommentar BauG 1985, N. 16 zu Art. 61).
cf) F�r die Frage, ob das mit der Plangenehmigung erteilte Enteignungsrecht dem sich aus dem Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip ergebenden Grundsatz der Notwendigkeit der Enteignung entspricht, muss sodann feststehen, dass sich das vorgesehene Areal f�r die Verwirklichung der �ffentlichen Nutzung eignet und dass die Gemeinde mit sachgerechten Erw�gungen andere Standorte, namentlich solche, an denen sie selbst Grundeigentum besitzt, ausschliessen durfte (vgl. HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, N. 10 zu Art. 35).
Aus der Vorlage an die Stimmb�rger ergibt sich, dass die Gemeinde 17 Standorte in Betracht gezogen hat. Die Pr�fung f�hrte zun�chst zum Ergebnis, dass der Gemeinderat das Stadtbauamt beauftragte, eine Umzonungsvorlage f�r eine Freifl�che mit Zweckbestimmung Schiessanlage auf dem Binzberg vorzubereiten, eine Vorlage, welcher die erweiterte Baukommission, die Finanzkommission und der Gemeinderat zustimmten, doch wurde sie am 17. Dezember 1984 vom Stadtrat abgelehnt.
Aus der Vorlage an die Stimmb�rger ergibt sich ferner, dass der Standort "Ch�nerech" in Wynigen, f�r welchen letztinstanzlich das Bundesgericht mit Entscheid vom 25. M�rz 1981 die auf Art. 24 RPG gest�tzte Baubewilligung gesch�tzt hatte, aufgehoben wurde, weil die Stimmb�rger einen n�tigen Zusatzkredit am 6. Juni 1982 abgelehnt hatten. Dieser Kredit war allerdings f�r ein wesentlich gr�sseres Projekt als das nun vorgesehene verlangt worden. In seinem Entscheid hatte sich das Bundesgericht eingehend mit der Standortfrage befasst und auf die damalige Stellungnahme des Stadtpr�sidenten verwiesen, mit welcher die Ablehnung anderer L�sungen begr�ndet wurde. Das Urteil verweist auch auf den vom Bundesamt f�r Raumplanung eingeholten Bericht, welcher insgesamt acht Standorte einl�sslich pr�fte und auf Grund der Evaluation zum Ergebnis gelangte, dass der Standort "Ch�nerech" am besten geeignet sei. Der Standort "Grafesch�re" wurde auch als geeignet bezeichnet, doch wurde auf die zu erwartende L�rmbelastung f�r die Weiler St�ckacker und Grafesch�re hingewiesen. Die Gemeinde gab gem�ss der Eingabe ihres Vertreters vom 5. Dezember 1980 dem Standort "Ch�nerech" den Vorzug und lehnte den Standort "Grafesch�re" mit folgender Begr�ndung ab: "Die Lage neben der Hauptstrasse nach Langenthal und die SBB-Linie Bern-Olten verhindern den Neubau. Notwendige BGE 114 Ia 114 S. 125Schutzmassnahmen w�rden ein Ausmass erreichen, das wegen Verletzung des Ortschaftsschutzes der H�fe Grafenscheuren und Bickigen, des Landschafts- und Heimatschutzes nicht bewilligt werden k�nnte."
Die Vorlage an die Stimmberechtigten belegt eindr�cklich, wie sehr sich der Gemeinderat um eine L�sung der Schiessplatzfrage bem�hte. Doch kann ihr nur in begrenztem Rahmen entnommen werden, aus welchen planerischen Erw�gungen einzelne der in Betracht kommenden Standorte abgelehnt wurden. F�r die meisten Standorte ergibt sich aus der Vorlage einzig, dass die Landbesitzer nicht bereit seien, ihre Zustimmung zur Landinanspruchnahme zu geben. Dass diese Begr�ndung zu einem sachgerechten Vergleich nicht gen�gt, liegt auf der Hand, kann doch - wie dies nun auch bei "Grafesch�re" vorgesehen ist - f�r einen geeigneten Standort eines f�r die Sch�tzen der Gemeinde notwendigen Schiessplatzes das Enteignungsrecht beansprucht werden.
Der Regierungsrat hat es im angefochtenen Entscheid ausdr�cklich abgelehnt, andere Standorte zu pr�fen. Er hat einzig zum Verzicht auf "Ch�nerech" Stellung genommen, ver�nderte Verh�ltnisse (kleineres Projekt), bessere Erkenntnisse und bisher offenbar zu wenig ber�cksichtigte Vorteile der "Grafesch�re" wie k�rzere Wegdistanz f�r die Sch�tzen geltend gemacht. Er ist der Meinung, er d�rfe es dabei bewenden lassen, weil es nicht um eine Baubewilligung nach Art. 24 RPG gehe, sondern um eine Zonenplanung. Diese Auffassung ist als irrt�mlich zu bezeichnen. Die Festsetzung einer Freifl�che f�r eine Schiessanlage hat in gleicher Weise den f�r die Raumplanung massgebenden Grunds�tzen zu entsprechen und auf Grund einer umfassenden, die Pr�fung von Alternativstandorten einschliessenden Interessenabw�gung zu erfolgen (s. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 und Art. 2 Abs. 1 RPG), wie dies f�r eine allenfalls m�gliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG zutrifft (BGE 113 Ib 229 ff. und 373 E. 5; vgl. auch BGE 111 Ib 88 E. 3). Bei der Bewertung aller Alternativen sind der Schutz des landwirtschaftlichen Bodens und der Landschaftsschutz mitzuber�cksichtigen (Art. 3 Abs. 2 lit. a und d RPG). Schliesslich muss der hinsichtlich Standort und Zweck zu treffende planerische Grundsatzentscheid, um den es im Moment erst geht, auch bereits nach den heute massgebenden umweltschutzrechtlichen Bestimmungen ausgerichtet werden und namentlich den Schutz gegen sch�dliche und l�stige BGE 114 Ia 114 S. 126Einwirkungen umfassen (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG, BGE 113 Ib 231 ff. mit Hinweisen).
cg) Der Auffassung, eine entsprechende �berpr�fung w�rde in die Gemeindeautonomie eingreifen, kann ebenfalls nicht gefolgt werden. Eine solche Pr�fung geh�rt vielmehr zur Rechtskontrolle, namentlich zur Kontrolle der Planung auf ihre �bereinstimmung mit den aus der Verfassung fliessenden rechtsstaatlichen Grunds�tzen; die Kontrollfunktion der kantonalen Beh�rden soll so weit reichen, als es der Schutz der Grundrechte und die Wahrung der �bergeordneten Interessen - im vorliegenden Falle also z.B. des Interesses daran, dass �berhaupt eine Schiessanlage erstellt und hiezu nur das notwendige Land enteignet wird - erfordert. Ein Nutzungsplan f�r die gezielte Verwirklichung einer bestimmten �ffentlichen Anlage, mit welchem das Enteignungsrecht erteilt wird, kann auch nicht wie die Justizdirektion in ihrer Vernehmlassung vortr�gt - der Abgrenzung verschiedener Bauzonen f�r private Nutzungen in einem Zonenplan gleichgestellt werden. Er kommt einer Enteignungsverf�gung zur Sicherstellung des Landerwerbs f�r ein bestimmtes �ffentliches Werk gleich und bedingt daher zur Wahrung des Verh�ltnism�ssigkeitsprinzips und zur Abkl�rung der Notwendigkeit der Enteignung die Pr�fung allf�lliger weiterer Standorte. Die vom Regierungsrat betonte Zur�ckhaltung steht dem nicht entgegen. Auch wenn der Regierungsrat nicht obere Planungsbeh�rde ist und nicht sein Ermessen an die Stelle desjenigen der Gemeinde setzen darf, so hat er im Beschwerdeverfahren auf die entsprechenden Einwendungen hin zu pr�fen, ob die Gemeinde mit planerisch sachgerechten Erw�gungen die weiteren, in Frage kommenden Standorte ausgeschlossen hat. Zu einer solchen Pr�fung h�tte um so mehr Anlass bestanden, als - wie dargelegt - die Gemeinde den Standort "Grafesch�re" urspr�nglich als ungeeignet verworfen und der Gemeinderat nach dem Verzicht auf das Projekt "Ch�nerech" zun�chst eine andere L�sung (Binzberg) bef�rwortet hatte. Die vom Regierungsrat betonte Zur�ckhaltung kommt nur dann zum Zuge, wenn es um die Auswahl unter mehreren, gleich gewichtigen Alternativen geht, wenn es um Ortskenntnis und �rtliche Demokratie geht (Art. 1 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 2 RPG).
Weder aus der Genehmigung durch die Baudirektion noch aus dem Beschwerdeentscheid des Regierungsrates geht hervor, dass eine umfassende Pr�fung im aufgezeigten Sinne vorgenommen wurde. Diese Unterlassung bezieht sich auf wesentliche Punkte, BGE 114 Ia 114 S. 127welche von Amtes wegen h�tten gepr�ft werden m�ssen (ALDO ZAUGG, a.a.O., Kommentar BauG 1985, N. 3 zu Art. 61), l�sst sich doch die Notwendigkeit der Enteignung ohne Pr�fung der m�glichen Alternativstandorte gar nicht beurteilen. Die von den kantonalen Instanzen vorgenommene Beschr�nkung der �berpr�fungsbefugnis stellt daher - wie die Beschwerdef�hrer zutreffend vortragen - eine formelle Rechtsverweigerung dar (ALDO ZAUGG, a.a.O., Kommentar BauG 1985, N. 40 der Einleitung).
ch) Demnach ist der angefochtene Regierungsratsbeschluss in Gutheissung der Beschwerden aufzuheben, ohne dass gepr�ft werden muss, ob die Einwendungen in materieller Hinsicht begr�ndet sind. Es ist Sache der kantonalen Instanzen, die notwendigen Abkl�rungen nachzuholen. Dabei werden sie auch zu ber�cksichtigen haben, dass die Beschwerdef�hrer S. und B. beanstanden, dass sie die Streitfrage der Notwendigkeit der Enteignung auf kantonaler Ebene keinem unabh�ngigen Richter vortragen k�nnen. Wird beachtet, dass die Festsetzung einer Freifl�che mit Zweckbestimmung Schiessanlage durch speziellen Beschluss - wie dargelegt - einer Enteignungsverf�gung gleichkommt, so ist daran zu erinnern, dass das Bundesgericht wiederholt festgestellt hat, dass ein von einer Enteignung betroffener B�rger verlangen kann, dass nicht nur �ber das Mass der Entsch�digung, sondern auch �ber die Frage, ob eine Enteignung gerechtfertigt ist, ein Richter urteilt, welcher den Anforderungen des Art. 6 der Europ�ischen Menschenrechtskonvention gen�gt (BGE 114 Ia 19 E. 2c; betreffend Aus�bung eines einer Enteignung gleichkommenden Vorkaufsrechtes 112 Ib 178 E. 3a, 294 E. 8a; BGE 111 Ib 231 E. 2e mit Hinweisen, insbesondere auf den Entscheid des Europ�ischen Gerichtshofes f�r Menschenrechte vom 22. September 1982 i.S. Sporrong und L�nnroth c. Schweden, Publications s�rie A, vol. 52, Ziff. 59-83, in deutscher �bersetzung in der Europ�ischen Grundrechtszeitschrift 1983, S. 523 ff.; zur Rechtsprechung der EMRK-Organe auch DANIEL TH�RER, EMRK und schweizerisches Verwaltungsverfahren, ZBl 87/1986, S. 241, insb. S. 249 ff., sowie DANIEL TH�RER, Neuere Entwicklungen im Bereich der Europ�ischen Menschenrechtskonvention, ZBl 89/1988 S. 377 ff., insb. S. 383 ff.). In einem Falle wie dem vorliegenden, der nicht einer umfassenden Nutzungsplanung zur Festsetzung von Rahmen- oder Sondernutzungspl�nen, bei welcher die planerischen Gesamtzusammenh�nge f�r die �rtliche Begrenzung der Nutzungsanordnungen bestimmend sind (vgl. BGE 112 Ib 167 E. 4), gleichgestellt BGE 114 Ia 114 S. 128werden kann, gen�gen die Baudirektion und der Regierungsrat diesen Anforderungen nicht. Anderseits ist nach dem Entscheid des Europ�ischen - Gerichtshofes f�r Menschenrechte vom 29. April 1988 i.S. Belilos c. die Schweiz (zur Ver�ffentlichung bestimmt in: Publications s�rie A, vol. 132) anzunehmen, dass in einem solchen Falle auch das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde den Anforderungen von Art. 6 EMRK wohl nicht zu gen�gen vermag, da das Bundesgericht die Feststellung des Sachverhalts im Rahmen einer staatsrechtlichen Beschwerde, selbst wenn es - wie hier - um einen schweren Eingriff in das Eigentum geht, nur unter dem Gesichtswinkel der Willk�r pr�ft (s. etwa BGE 105 Ia 19 f. E. 3). Welche Bedeutung die Strassburger Organe der im Anschluss an das Urteil i.S. Belilos mit Wirkung ab 29. April 1988 erfolgten �nderung der Auslegenden Erkl�rung der Schweiz zu Art. 6 Abs. 1 EMRK (AS 1988 S. 1264) beimessen werden, ist zur Zeit noch offen.
5. Nach dem Ausgef�hrten sind die beiden staatsrechtlichen Beschwerden gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Bern vom 9. September 1987 ist aufzuheben.
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105 IA 19
Art. 32 Abs. 2 MO,
Art. 33 Abs. 3 lit. a und b RPG,
Art. 1 Abs. 1 Satz 2 und Art. 2 Abs. 1 RPG,
Art. 1 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 2 RPG,

References: Art. 4
 art. 6
 art. 128
 BGE 
 Art. 96
 Art. 128
 Art. 22
 Art. 4
 Art. 24
 BGE 
 BGE 
 Art. 128
 BGE 
 BGE 
 BGE 
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BGE 
 Art. 128
 Art. 22
 Art. 32
 Art. 25
 BGE 
 Art. 33
 Art. 44
 Art. 61
 Art. 61
 Art. 61
 BGE 
 Art. 127
 BGE 
 BGE 
 Art. 127
 BGE 
 Art. 24
 BGE 
 BGE 
 Art. 61
 Art. 35
 Art. 24
 BGE 
 Art. 24
 Art. 1
 Art. 2
 Art. 24
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 4
 BGE 
 Art. 61
 Art. 6
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 6
 BGE 
 Art. 6

Art. 32

Art. 33

Art. 1
 Art. 2

Art. 1
 Art. 4