Source: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh&Dokumentnummer=JFT_09889371_11F00001_00
Timestamp: 2019-09-17 09:07:08+00:00

Document:
RIS - F1/11 G7/11 - Entscheidungstext - Verfassungsgerichtshof (VfGH)
Entscheidungstext F1/11 G7/11
F1/11; G7/11
66 Sozialversicherung
66/03 Sonstiges
B-VG Art15a
B-VG Art138a
B-VG Art140 Abs1 / Prüfungsumfang
BundespflegegeldG §4 Abs2
Vereinbarung gemäß Art15a B-VG über gemeinsame Maßnahmen des Bundes und der Länder für pflegebedürftige Personen, BGBl 866/1993 Art1, Art2, Art15, Art16
Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge Art31, Art32
Keine Verfassungswidrigkeit der Erhöhung des erforderlichen monatlichen Pflegebedarfs für die Pflegestufen 1 und 2 im Bundespflegegeldgesetz; Erschwerung des Zugangs zu Geldleistungen nicht unsachlich; keine Verletzung der Verpflichtungen des Bundes aus einer Bund-Länder-Vereinbarung über gemeinsame Maßnahmen für pflegebedürftige Personen
I. Der Antrag der Vorarlberger Landesregierung auf Aufhebung der Wortfolgen "Stufe 1: für Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 60 Stunden monatlich beträgt;" und ": für Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 85 Stunden monatlich beträgt" in §4 Abs2 des Bundespflegegeldgesetzes, BGBl. Nr. 110/1993, in der Fassung des Budgetbegleitgesetzes 2011, BGBl. I Nr. 111/2010, wird abgewiesen.
Im Übrigen werden die Anträge zurückgewiesen.
II. Der Antrag der Vorarlberger Landesregierung auf Feststellung, dass der Bund seine aus Art1 Abs1, Art1 Abs4, Art2 Abs2, Art15 und Art16 der Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern gemäß Art15a B-VG über gemeinsame Maßnahmen des Bundes und der Länder für pflegebedürftige Personen, BGBl. Nr. 866/1993, resultierenden Verpflichtungen nicht erfüllt hat, wird abgewiesen.
I. Antragsvorbringen und Vorverfahren
1. Die Vorarlberger Landesregierung stellt auf Grund ihres Beschlusses vom 11. Jänner 2011 den auf Art138a B-VG gestützten Antrag,
"[d]er Verfassungsgerichtshof wolle feststellen, dass der Bund seine aus folgenden Bestimmungen der Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern gemäß Art15a B-VG über gemeinsame Maßnahmen des Bundes und der Länder für pflegebedürftige Personen, BGBl. Nr. 866/1993, resultierenden Verpflichtungen nicht erfüllt hat:
Art 1 Abs1,
Art 1 Abs4,
Art 2 Abs2,
Art 15,
Art 16."
Unter einem stellt die Vorarlberger Landesregierung den auf Art140 B-VG gestützten Antrag, der "Verfassungsgerichtshof wolle als verfassungswidrig aufheben:
"1.1. in §4 Abs2 des Bundespflegegeldgesetzes, BGBl. Nr. 110/1993, in der Fassung BGBl. I Nr. 111/2010, in der Wortfolge 'für Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 60 Stunden monatlich beträgt' den Zahlenteil '0' und in der Wortfolge 'für Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 85 Stunden monatlich beträgt' den Zahlenteil '5'
1.2. in eventu:
in §4 Abs2 des Bundespflegegeldgesetzes, BGBI. Nr. 110/1993, in der Fassung BGBl. I Nr. 111/2010, die Wortfolgen 'Stufe 1: für Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 60 Stunden monatlich beträgt;' und ': für Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 85 Stunden monatlich beträgt' sowie
in §5 des Bundespflegegeldgesetzes, BGBl. Nr. 110/1993, in der Fassung BGBl. I Nr. 111/2010, die Wortfolge 'in Stufe 1 154,20 Euro,'
1.3. in eventu:
in §4 Abs2 des Bundespflegegeldgesetzes, BGBl. Nr. 110/1993, in der Fassung BGBl. I Nr. 111/2010, die Wortfolgen 'Stufe 1: für Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 60 Stunden monatlich beträgt;' und ': für Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 85 Stunden monatlich beträgt',
in §5 des Bundespflegegeldgesetzes, BGBl. Nr. 110/1993, in der Fassung BGBl. I Nr. 111/2010, die Wortfolge 'in Stufe 1 154,20 Euro,' sowie
in §21a Abs1 Z. 1 litb und c des Bundespflegegeldgesetzes BGBl. Nr. 110/1993, in der Fassung BGBl. I Nr. 128/2008, jeweils die Worte 'zumindest' und 'der Stufe 1'
1.4. in eventu:
§4 Abs2 des Bundespflegegeldgesetzes, BGBl. Nr. 110/1993, in der Fassung BGBl. l Nr. 111/2010, und
§4a des Bundespflegegeldgesetzes, BGBl. Nr. 110/1993, in der Fassung BGBl. l Nr. 69/2001,
zur Gänze sowie
in §5 des Bundespflegegeldgesetzes, BGBl. Nr. 110/1993, in der Fassung BGBl. l Nr. 111/2010, die Wortfolge
'in Stufe 1 154,20 Euro,
in Stufe 2 284,30 Euro,
in Stufe 3 442,90 Euro,
in Stufe 4 664,30 Euro,
in Stufe 5 902,30 Euro,
in Stufe 6 1.260,00 Euro und
in Stufe 7'
1.5. in eventu:
§4 Abs2 des Bundespflegegeldgesetzes, BGBl. Nr. 110/1993, in der Fassung BGBl. I Nr. 111/2010 und
zur Gänze,
in Stufe 7',
in §9 Abs1 des Bundespflegegeldgesetzes, BGBl. Nr. 110/1993, in der Fassung BGBl. I Nr. 111/1998, in den Ausdrücken '§§4 und 4a' jeweils ein Paragraphenzeichen und den Ausdruck 'und 4a',
in §12 Abs4 des Bundespflegegeldgesetzes, BGBl. Nr. 110/1993, in der Fassung BGBl. l Nr. 111/2010 die Worte 'der Stufe 3',
in §13 Abs1 Z. 5 des Bundespflegegeldgesetzes, BGBl. Nr. 110/1993, in der Fassung BGBl. I Nr. 128/2008, die Worte 'der Stufe 3',
im §18a Abs3 des Bundespflegegeldgesetzes, BGBl. Nr. 110/1993, in der Fassung BGBl. I Nr. 138/2002 im ersten Halbsatz die Worte 'mindestens' und 'der Stufe 3' sowie im Folgenden die Wortfolge '; sollte bereits ein Pflegegeld mindestens in Höhe der Stufe 3 rechtskräftig zuerkannt sein, sind Vorschüsse mindestens in Höhe des Pflegegeldes der Stufe 4 zu gewähren',
in §21a Abs1 Z. 1 des Bundespflegegeldgesetzes, BGBl. Nr. 110/1993, in der Fassung BGBl. I Nr. 128/2008, in der lita die Worte 'zumindest' und 'der Stufe 3' sowie in den litb und c jeweils die Worte 'zumindest' und 'der Stufe 1',
in §21b Abs2 Z. 3 des Bundespflegegeldgesetzes, BGBl. Nr. 110/1993, in der Fassung BGBl. I Nr. 57/2008, die Wortfolge 'zumindest in Höhe der Stufe 3' sowie
in §25 Abs1 des Bundespflegegeldgesetzes, BGBl. Nr. 110/1993, in der Fassung BGBl. I Nr. 111/1998, im Ausdruck '§§4 und 4a' ein Paragraphenzeichen und den Ausdruck 'und 4a'
1.6. in eventu:
Art 100 Z. 1 des Budgetbegleitgesetzes 2011, BGBl. l Nr. 111/2010".
2. Die Bundesregierung erstattete eine Äußerung zu beiden Verfahren, in der sie die Zurück- bzw. Abweisung der Anträge nach Art140 B-VG sowie die Abweisung des Antrages nach Art138a B-VG beantragte. Für den Fall der Aufhebung der angefochtenen Bestimmungen beantragte die Bundesregierung eine Frist von einem Jahr, da "diesfalls die Anspruchsvoraussetzungen und die Höhe des Pflegegeldes überdacht und neu geregelt werden müssten".
3. Der Verfassungsgerichtshof hat am 17. Juni 2011 eine öffentliche mündliche Verhandlung durchgeführt.
1.1. Die im vorliegenden Zusammenhang maßgeblichen Bestimmungen des Bundesgesetzes, mit dem ein Pflegegeld eingeführt wird (Bundespflegegeldgesetz - BPGG), lauten in der hier maßgeblichen, durch das Budgetbegleitgesetz 2011, BGBl. I 111/2010, geänderten Fassung wie folgt (die angefochtenen Bestimmungen sind in ihrem weitesten Umfang hervorgehoben):
"Zweck des Pflegegeldes
§1. Das Pflegegeld hat den Zweck, in Form eines Beitrages pflegebedingte Mehraufwendungen pauschaliert abzugelten, um pflegebedürftigen Personen soweit wie möglich die notwendige Betreuung und Hilfe zu sichern sowie die Möglichkeit zu verbessern, ein selbstbestimmtes, bedürfnisorientiertes Leben zu führen.
§3. (1) Anspruch auf Pflegegeld nach Maßgabe der Bestimmungen dieses Bundesgesetzes besteht für nachstehende Personen, sofern sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Inland haben:
1. Bezieher einer Vollrente, deren Pflegebedarf durch den Arbeits(Dienst)unfall oder die Berufskrankheit verursacht wurde, oder einer Pension (ausgenommen die Knappschaftspension) nach dem
a) Allgemeinen Sozialversicherungsgesetz (ASVG), BGBl. Nr. 189/1955;
c) Freiberuflichen Sozialversicherungsgesetz (FSVG), BGBl. Nr. 624/1978;
d) Bauern-Sozialversicherungsgesetz (BSVG), BGBl. Nr. 559/1978;
e) Notarversicherungsgesetz 1972 (NVG 1972), BGBl. Nr. 66;
f) Beamten-Kranken- und Unfallversicherungsgesetz (B-KUVG), BGBl. Nr. 200/1967;
g) §80 des Strafvollzugsgesetzes (StVG), BGBl. Nr. 144/1969;
2. die nach §8 Abs1 Z3 lith und i ASVG teilversicherten Schüler und Studenten, deren Pflegebedarf durch den Arbeitsunfall oder die Berufskrankheit verursacht wurde, in der Zeit vom Tag nach Abschluß der Heilbehandlung bis zu dem Zeitpunkt, in dem der Schulbesuch voraussichtlich abgeschlossen gewesen und der Eintritt in das Erwerbsleben erfolgt wäre;
3. Personen, deren Rente nach den sozialversicherungsrechtlichen Vorschriften abgefunden worden ist, wenn deren Pflegebedarf durch den Arbeits(Dienst)unfall oder die Berufskrankheit verursacht wurde;
4. Bezieher eines Ruhe- oder Versorgungsgenusses, Übergangsbeitrages, Versorgungsgeldes, Unterhaltsbeitrages oder Emeritierungsbezuges nach
a) dem Pensionsgesetz 1965 (PG 1965), BGBl. Nr. 340;
b) dem Landeslehrer-Dienstrechtsgesetz (LDG 1984), BGBl. Nr. 302;
c) dem Land- und forstwirtschaftlichen Landeslehrer-Dienstrechtsgesetz (LLDG 1985), BGBl. Nr. 296;
d) dem Bezügegesetz, BGBl. Nr. 273/1972;
e) dem Verfassungsgerichtshofgesetz (VerfGG 1953), BGBl. Nr. 85;
f) dem Dorotheumsgesetz, BGBl. Nr. 66/1979;
g) dem Bundestheaterpensionsgesetz (BThPG), BGBl. Nr. 159/1958;
h) dem Epidemiegesetz 1950, BGBl. Nr. 186;
i) Entschließungen des Bundespräsidenten, mit denen außerordentliche Versorgungsgenüsse gewährt wurden;
j) der Bundesbahn-Pensionsordnung 1966, BGBl. Nr. 313;
k) Artikel V des Bundesgesetzes BGBl. Nr. 148/1988 und nach §163 des Beamten-Dienstrechtsgesetzes 1979 (BDG 1979), BGBl. Nr. 333, in der bis 28. Februar 1998 geltenden Fassung;
l) dem Bundesbahn-Pensionsgesetz (BB-PG), BGBl. I Nr. 95/2000;
5. Bezieher von Renten, Beihilfen oder Ausgleichen nach dem
a) Kriegsopferversorgungsgesetz 1957 (KOVG 1957), BGBl. Nr. 152;
b) Heeresversorgungsgesetz (HVG), BGBl. Nr. 27/1964;
c) Opferfürsorgegesetz (OFG), BGBl. Nr. 183/1947;
d) Impfschadengesetz, BGBl. Nr. 371/1973;
6. Personen, deren Rente gemäß
a) §56 KOVG 1957;
b) §61 HVG;
c) §2 OFG umgewandelt wurde;
7. Bezieher eines Sonderruhegeldes nach ArtX des Nachtschwerarbeitsgesetzes (NSchG), BGBl. Nr. 354/1981;
8. Bezieher einer Hilfeleistung nach §2 Z1 des Verbrechensopfergesetzes (VOG), BGBl. Nr. 288/1972, oder von gleichartigen Ausgleichen nach §14a VOG.
(2) Als Bezieher nach Abs1 gelten auch Personen, denen ein Anspruch auf eine Grundleistung rechtskräftig zuerkannt wurde, die Grundleistung jedoch zur Gänze ruht, noch nicht angefallen ist oder auf Grund von Anrechnungsbestimmungen zur Gänze nicht ausgezahlt wird.
(3) Der Bundesminister für Arbeit, Gesundheit und Soziales ist ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesministers für Finanzen nach Anhörung der für das Bundesgebiet jeweils in Betracht kommenden gesetzlichen beruflichen Vertretung mit Verordnung folgende Personen in den anspruchsberechtigten Personenkreis nach Abs1 einzubeziehen, wenn sie keinen Anspruch auf eine Pension oder eine gleichartige Leistung nach bundes- oder landesgesetzlichen Vorschriften haben:
1. Bezieher von wiederkehrenden Versorgungsleistungen gemäß §64 Abs1 Z1, 2, 4 und 5 des Ärztegesetzes 1984 (ÄrzteG), BGBl. Nr. 373;
2. Bezieher von wiederkehrenden Versorgungsleistungen gemäß §50 der Rechtsanwaltsordnung, RGBl. Nr. 96/1868;
3. Bezieher von wiederkehrenden Leistungen gemäß §29 des Ziviltechnikerkammergesetzes 1993, BGBl. Nr. 157/1994.
(4) Der Bundesminister für Arbeit und Soziales ist ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesministers für Finanzen nach Anhörung der in Betracht kommenden Interessenvertretungen mit Verordnung weitere Personengruppen, die nicht der gesetzlichen Pensionsversicherung unterliegen, in den anspruchsberechtigten Personenkreis nach Abs1 einzubeziehen, sofern der Anspruch auf eine Pension, einen Ruhe(Versorgungs)genuß oder eine gleichartige Leistung auf einer privatrechtlichen Vereinbarung beruht.
(5) Voraussetzung für die Erlassung einer Verordnung gemäß Abs3 oder 4 ist das Vorliegen eines der Gesamtfinanzierung dieses Bundesgesetzes vergleichbaren Beitrages der einzubeziehenden Personengruppen zu dem durch die Einbeziehung entstehenden Mehraufwand.
(6) In der gemäß Abs3 oder 4 erlassenen Verordnung ist der Entscheidungsträger (§22) zu bezeichnen, dem die Durchführung des Bundespflegegeldgesetzes hinsichtlich der einbezogenen Personengruppen obliegt.
§4. (1) Das Pflegegeld gebührt bei Zutreffen der übrigen Anspruchsvoraussetzungen, wenn auf Grund einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung oder einer Sinnesbehinderung der ständige Betreuungs- und Hilfsbedarf (Pflegebedarf) voraussichtlich mindestens sechs Monate andauern wird oder würde.
(2) Anspruch auf Pflegegeld besteht in Höhe der Stufe 1:
für Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 60 Stunden monatlich beträgt;
für Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 85 Stunden monatlich beträgt;
für Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 120 Stunden monatlich beträgt;
für Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 160 Stunden monatlich beträgt;
für Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 180 Stunden monatlich beträgt, wenn ein außergewöhnlicher Pflegeaufwand erforderlich ist;
für Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 180 Stunden monatlich beträgt, wenn
1. zeitlich unkoordinierbare Betreuungsmaßnahmen erforderlich sind und diese regelmäßig während des Tages und der Nacht zu erbringen sind oder
2. die dauernde Anwesenheit einer Pflegeperson während des Tages und der Nacht erforderlich ist, weil die Wahrscheinlichkeit einer Eigen- oder Fremdgefährdung gegeben ist;
1. keine zielgerichteten Bewegungen der vier Extremitäten mit funktioneller Umsetzung möglich sind oder
2. ein gleichzuachtender Zustand vorliegt.
(3) Bei der Beurteilung des Pflegebedarfes von Kindern und Jugendlichen bis zum vollendeten 15. Lebensjahr ist nur jenes Ausmaß an Pflege zu berücksichtigen, das über das erforderliche Ausmaß von gleichaltrigen nicht behinderten Kindern und Jugendlichen hinausgeht. Hiebei ist auf die besondere Intensität der Pflege bei schwerst behinderten Kindern und Jugendlichen bis zum vollendeten 7. bzw. bis zum vollendeten 15. Lebensjahr Bedacht zu nehmen. Um den erweiterten Pflegebedarf schwerst behinderter Kinder und Jugendlicher zu erfassen, ist abgestimmt nach dem Lebensalter jeweils zusätzlich ein Pauschalwert hinzuzurechnen, der den Mehraufwand für die pflegeerschwerenden Faktoren der gesamten Pflegesituation pauschal abzugelten hat (Erschwerniszuschlag).
(4) Der Pauschalwert gemäß Abs3 ist anzuwenden, wenn behinderungsbedingt zumindest zwei voneinander unabhängige, schwere Funktionseinschränkungen vorliegen. Solche Funktionseinschränkungen sind insbesondere schwere Ausfälle im Sinnesbereich, schwere geistige Entwicklungsstörungen, schwere Verhaltensauffälligkeiten oder schwere körperliche Funktionseinschränkungen.
(5) Bei der Beurteilung des Pflegebedarfes von pflegebedürftigen Personen ab dem vollendeten 15. Lebensjahr mit einer schweren geistigen oder schweren psychischen Behinderung, insbesondere einer demenziellen Erkrankung, ist auf die besondere Intensität der Pflege in diesen Fällen Bedacht zu nehmen; um den erweiterten Pflegebedarf von pflegebedürftigen Personen mit einer schweren geistigen oder schweren psychischen Behinderung, insbesondere einer demenziellen Erkrankung, entsprechend zu erfassen, ist zusätzlich jeweils ein Pauschalwert hinzuzurechnen, der den Mehraufwand für die aus der schweren geistigen oder schweren psychischen Behinderung, insbesondere einer demenziellen Erkrankung, erfließenden pflegeerschwerenden Faktoren der gesamten Pflegesituation pauschal abzugelten hat (Erschwerniszuschlag).
(6) Pflegeerschwerende Faktoren gemäß Abs5 liegen vor, wenn sich Defizite der Orientierung, des Antriebes, des Denkens, der planerischen und praktischen Umsetzung von Handlungen, der sozialen Funktion und der emotionalen Kontrolle in Summe als schwere Verhaltensstörung äußern.
(7) Der Bundesminister für Soziales und Konsumentenschutz ist ermächtigt, nach Anhörung des Bundesbehindertenbeirates (§8 des Bundesbehindertengesetzes, BGBl. Nr. 283/1990) nähere Bestimmungen für die Beurteilung des Pflegebedarfes durch Verordnung festzulegen.
Die Verordnung kann insbesondere festlegen:
1. eine Definition der Begriffe 'Betreuung' und 'Hilfe',
2. Richtwerte für den zeitlichen Betreuungsaufwand, wobei verbindliche Mindestwerte zumindest für die tägliche Körperpflege, die Zubereitung und das Einnehmen von Mahlzeiten sowie für die Verrichtung der Notdurft festzulegen sind,
3. verbindliche Pauschalwerte für den Zeitaufwand der Hilfsverrichtungen, wobei der gesamte Zeitaufwand für alle Hilfsverrichtungen mit höchstens 50 Stunden pro Monat festgelegt werden darf, und
4. verbindliche Pauschalwerte (Erschwerniszuschläge) für den zusätzlichen Pflegeaufwand schwerst behinderter Kinder und Jugendlicher bis zum vollendeten 7. bzw. bis zum vollendeten
15. Lebensjahr gemäß Abs3 sowie für den zusätzlichen Pflegeaufwand pflegebedürftiger Personen mit einer schweren geistigen oder schweren psychischen Behinderung, insbesondere einer demenziellen Erkrankung, ab dem vollendeten 15. Lebensjahr gemäß Abs5.
Mindesteinstufungen
§4a. (1) Bei Personen, die das 14. Lebensjahr vollendet haben und auf Grund einer Querschnittlähmung, einer beidseitigen Beinamputation, einer genetischen Muskeldystrophie, einer Encephalitis disseminata oder einer infantilen Cerebralparese zur eigenständigen Lebensführung überwiegend auf den selbständigen Gebrauch eines Rollstuhles oder eines technisch adaptierten Rollstuhles angewiesen sind, ist mindestens ein Pflegebedarf entsprechend der Stufe 3 anzunehmen.
(2) Liegt bei Personen gemäß Abs1 eine Stuhl- oder Harninkontinenz bzw. eine Blasen- oder Mastdarmlähmung vor, ist mindestens ein Pflegebedarf entsprechend der Stufe 4 anzunehmen.
(3) Liegt bei Personen gemäß Abs1 ein deutlicher Ausfall von Funktionen der oberen Extremitäten vor, ist mindestens ein Pflegebedarf entsprechend der Stufe 5 anzunehmen.
(4) Bei hochgradig sehbehinderten Personen ist mindestens ein Pflegebedarf entsprechend der Stufe 3 anzunehmen. Als hochgradig sehbehindert gilt, wer am besseren Auge mit optimaler Korrektur eine Sehleistung mit
einem Visus von kleiner oder gleich 0,05 (3/60) ohne Gesichtsfeldeinschränkung hat oder
einem Visus von kleiner oder gleich 0,1 (6/60) in Verbindung mit einer Quadrantenanopsie hat oder
einem Visus von kleiner oder gleich 0,3 (6/20) in Verbindung mit einer Hemianopsie hat oder
einem Visus von kleiner oder gleich 1,0 (6/6) in Verbindung mit einer röhrenförmigen Gesichtsfeldeinschränkung hat.
(5) Bei blinden Personen ist mindestens ein Pflegebedarf entsprechend der Stufe 4 anzunehmen. Als blind gilt, wer am besseren Auge mit optimaler Korrektur eine Sehleistung mit
einem Visus von kleiner oder gleich 0,02 (1/60) ohne Gesichtsfeldeinschränkung hat oder
einem Visus von kleiner oder gleich 0,03 (2/60) in Verbindung mit einer Quadrantenanopsie hat oder
einem Visus von kleiner oder gleich 0,06 (4/60) in Verbindung mit einer Hemianopsie hat oder
einem Visus von kleiner oder gleich 0,1 (6/60) in Verbindung mit einer röhrenförmigen Gesichtsfeldeinschränkung hat.
(6) Bei taubblinden Personen ist mindestens ein Pflegebedarf entsprechend der Stufe 5 anzunehmen. Als taubblind gelten Blinde, deren Hörvermögen so hochgradig eingeschränkt ist, daß eine verbale und akustische Kommunikation mit der Umwelt nicht möglich ist.
(7) Liegen zusätzliche Behinderungen vor, so ist der Pflegebedarf gemäß §4 festzustellen. Ergibt diese Beurteilung eine höhere Einstufung, so gebührt das entsprechende Pflegegeld.
§5. Das Pflegegeld gebührt zwölf Mal jährlich und beträgt monatlich
in Stufe 1 154,20 Euro,
in Stufe 6 1 260,00 Euro und
in Stufe 7 1 655,80 Euro.
Beginn, Änderung und Ende des Anspruches
§9. (1) Das Pflegegeld gebührt mit Beginn des auf die Antragstellung oder die Einleitung des amtswegigen Verfahrens zur Feststellung der Anspruchsvoraussetzungen gemäß §§4 und 4a durch einen Unfallversicherungsträger folgenden Monats. Das Pflegegeld gebührt, wenn die Leistungszuständigkeit des Landes entfällt, weil der Bund gemäß §3 für die Leistung des Pflegegeldes zuständig wird, bei Zutreffen der Voraussetzungen mit Beginn des auf den Zeitpunkt des Entfalles der Leistungszuständigkeit des Landes folgenden Monats; das Verfahren zur Feststellung der Anspruchsvoraussetzungen gemäß §§4 und 4a ist in diesem Fall von Amts wegen einzuleiten.
(2) Das Pflegegeld ist nur dann befristet zuzuerkennen, wenn im Zeitpunkt der Entscheidung der Wegfall einer Voraussetzung für die Gewährung eines Pflegegeldes mit Sicherheit oder sehr hoher Wahrscheinlichkeit festgestellt werden kann. Liegen im Falle einer befristeten Zuerkennung die Voraussetzungen für die Gewährung eines Pflegegeldes auch nach Ablauf der Frist vor, so ist das Pflegegeld mit Beginn des auf den Ablauf der Frist folgenden Monats zuzuerkennen, sofern die Gewährung des Pflegegeldes innerhalb von drei Monaten nach dessen Wegfall beantragt wurde.
(3) Der Anspruch auf Pflegegeld erlischt mit dem Todestag des Anspruchsberechtigten. In diesem Kalendermonat gebührt nur der verhältnismäßige Teil des Pflegegeldes, wobei der Kalendermonat einheitlich mit 30 Tagen anzunehmen ist.
(4) Wenn eine Voraussetzung für die Gewährung von Pflegegeld wegfällt, ist das Pflegegeld zu entziehen; wenn eine für die Höhe des Pflegegeldes wesentliche Veränderung eintritt, ist das Pflegegeld neu zu bemessen.
(5) Die Entziehung oder Neubemessung des Pflegegeldes wird mit dem auf die wesentliche Veränderung folgenden Monat wirksam. Von diesem Grundsatz gelten, abgesehen von den Bestimmungen des §48 Abs2, folgende Ausnahmen:
1. die Entziehung oder Herabsetzung des Pflegegeldes wegen einer Veränderung im Ausmaß des Pflegebedarfes wird mit Ablauf des Monats wirksam, der auf die Zustellung des Bescheides folgt, mit dem die Entziehung oder Herabsetzung ausgesprochen wurde;
2. die Erhöhung des Pflegegeldes wegen einer Veränderung im Ausmaß des Pflegebedarfes wird mit Beginn des Monats wirksam, der auf die Geltendmachung der wesentlichen Veränderung oder die amtswegige ärztliche Feststellung folgt;
3. die Neubemessung des Pflegegeldes, die sich auf Grund von gesetzlichen Änderungen oder der alljährlichen Anpassung der nach §7 auf das Pflegegeld anzurechnenden Leistungen ergibt, wird mit Beginn des Monats wirksam, in dem diese Änderung eingetreten ist.
Ruhen des Anspruches
§12. (1) Der Anspruch auf Pflegegeld ruht
1. während eines stationären Aufenthaltes in einer Krankenanstalt oder einer stationären Einrichtung für medizinische Maßnahmen der Rehabilitation, Maßnahmen der Gesundheitsvorsorge, zur Festigung der Gesundheit oder der Unfallheilbehandlung im In- oder Ausland ab dem Tag, der auf die Aufnahme folgt, wenn ein in- oder ausländischer Träger der Sozialversicherung, ein Landesgesundheitsfonds im Sinne der Vereinbarung gemäß Art15a B-VG über die Organisation und Finanzierung des Gesundheitswesens, BGBl. I Nr. 105/2008, der Bund oder eine Krankenfürsorgeanstalt für die Kosten der Pflege der allgemeinen Gebührenklasse oder des Aufenthaltes in einer stationären Einrichtung überwiegend aufkommt,
2. für die Dauer der Rentenumwandlung gemäß §56 KOVG 1957, §61 HVG oder §2 OFG sowie einer Unterbringung gemäß §2 Abs2 litc des Impfschadengesetzes,
3. für die Dauer der Verbüßung einer Freiheitsstrafe; dies gilt nicht, wenn die Freiheitsstrafe durch Anhaltung im elektronisch überwachten Hausarrest nach dem Fünften Abschnitt des Strafvollzugsgesetzes vollzogen wird,
4. für die Dauer der Unterbringung des Anspruchsberechtigten auf Kosten des Bundes in einer Anstalt für geistig abnorme Rechtsbrecher gemäß §21 des Strafgesetzbuches (StGB), BGBl. Nr. 60/1974, für entwöhnungsbedürftige Rechtsbrecher gemäß §22 StGB oder für gefährliche Rückfallstäter gemäß §23 StGB.
(2) Die Träger der Kranken- und Unfallversicherung sowie die Krankenfürsorgeanstalten sind verpflichtet, dem zuständigen Entscheidungsträger einen stationären Aufenthalt gemäß Abs1 Z1 eines Pflegegeldbeziehers umgehend zu melden.
(3) Das Pflegegeld ist auf Antrag weiter zu leisten
1. für die Dauer von höchstens drei Monaten des stationären Aufenthaltes gemäß Abs1 Z1 in dem Umfang, in dem pflegebedingte Aufwendungen nachgewiesen werden, die sich aus
a) einem der Pflichtversicherung nach dem ASVG unterliegenden Dienstverhältnis (Vollversicherung oder Teilversicherung in der Unfallversicherung) eines Pflegegeldbeziehers mit einer Pflegeperson oder
b) der Erfüllung des Tatbestandes gemäß §2 Abs1 Z4 GSVG oder
c) einem vertraglichen Betreuungsverhältnis eines Pflegegeldbeziehers oder seines Angehörigen gemäß §1 Abs2 des Bundesgesetzes, mit dem Bestimmungen über die Betreuung von Personen in privaten Haushalten erlassen werden (Hausbetreuungsgesetz - HBeG), BGBl. I Nr. 33/2007, oder gemäß §159 der Gewerbeordnung 1994 - GewO 1994, BGBl. Nr. 194, ergeben.
Das Pflegegeld ist jedoch über diesen Zeitraum hinaus weiter zu leisten, wenn damit für den Pflegebedürftigen eine besondere Härte vermieden wird;
2. für die Dauer des stationären Aufenthaltes gemäß Abs1 Z1 in dem Umfang der Beitragshöhe für die Weiterversicherung einer Pflegeperson gemäß §77 Abs6 und 9 ASVG, §33 Abs9 und 10 GSVG, §8 FSVG oder §28 Abs6 und 7 BSVG, der Beitragshöhe für die Selbstversicherung einer Pflegeperson gemäß §77 Abs8 und 9 ASVG oder der Beitragshöhe für die Selbstversicherung einer Pflegeperson gemäß §589 Abs5 ASVG;
3. während des stationären Aufenthaltes gemäß Abs1 Z1, wenn und solange auch die Pflegeperson als Begleitperson stationär aufgenommen wurde, weil der Aufenthalt ohne diese nicht möglich wäre oder bei Kindern, unmündigen Minderjährigen oder geistig Behinderten in deren Interesse erforderlich ist.
(4) Wird das Pflegegeld aliquotiert, so ist der Kalendermonat einheitlich mit 30 Tagen anzunehmen. Für die Zeit des Ruhens des Anspruches auf Pflegegeld gemäß Abs1 Z2 gebührt ein Taschengeld in Höhe von 10 vH des Pflegegeldes der Stufe 3.
(5) Bescheide über das Ruhen des Pflegegeldes gemäß Abs1 Z1 und über die Anrechnung gemäß Abs6 sind nur dann zu erlassen, wenn dies der Pflegegeldbezieher innerhalb einer Frist von drei Monaten nach dem Wegfall des Ruhensgrundes beantragt.
(6) Hat der Entscheidungsträger Pflegegelder angewiesen, die gemäß Abs1 nicht mehr auszuzahlen waren, so sind diese Pflegegelder auf das Taschengeld oder künftig auszuzahlendes Pflegegeld anzurechnen. Kann keine Anrechnung stattfinden, sind diese Pflegegelder zurückzufordern.
Ersatzansprüche des Trägers der Sozialhilfe
§13. (1) Wird eine pflegebedürftige Person auf Kosten oder unter Kostenbeteiligung eines Landes, einer Gemeinde oder eines Sozialhilfeträgers
1. in einem Pflege-, Wohn-, Alten- oder Erziehungsheim,
2. in einer Sonderkrankenanstalt für Psychiatrie oder in einer ähnlichen Einrichtung,
3. außerhalb einer der in Z1 und 2 angeführten Einrichtungen im Rahmen eines Familienverbandes,
4. auf einer von einem Träger der öffentlichen Wohlfahrtspflege, einer kirchlichen oder anderen karitativen Vereinigung geführten Pflegestelle oder
5. in einer Krankenanstalt, sofern der Aufenthalt nicht durch die Notwendigkeit ärztlicher Behandlung bedingt ist (Asylierung),
stationär gepflegt, so geht für die Zeit dieser Pflege der Anspruch auf Pflegegeld bis zur Höhe der Verpflegskosten, höchstens jedoch bis zu 80 vH, auf den jeweiligen Kostenträger über. Die genannten Kostenträger sind verpflichtet, den jeweiligen Entscheidungsträger (§22) über eine solche stationäre Pflege von Amts wegen unverzüglich zu verständigen. Im Fall der Z5 erfolgt der Anspruchsübergang höchstens für die Dauer von drei Monaten. Für die Dauer des Anspruchsüberganges gebührt der pflegebedürftigen Person ein Taschengeld in Höhe von 10 vH des Pflegegeldes der Stufe 3; im Übrigen ruht der Anspruch auf Pflegegeld. Übersteigt die Summe aus Taschengeld und übergehendem Anspruch die gebührende Pflegegeldleistung, so ist der übergehende Anspruch entsprechend zu kürzen.
(2) Der Anspruchsübergang tritt mit dem auf das Einlangen der Verständigung beim Entscheidungsträger folgenden Monat ein.
(3) Abs1 ist nur anzuwenden, wenn und insoweit die Verpflegskosten nicht auf Grund anderer bundesgesetzlicher Ersatzansprüche der Kostenträger gedeckt sind.
(4) Hat der Entscheidungsträger Pflegegelder angewiesen, die gemäß Abs1 und 2 nicht mehr auszuzahlen waren, so sind diese Pflegegelder auf das Taschengeld oder auf künftig auszuzahlendes Pflegegeld anzurechnen.
Auszahlung und Vorschüsse bei Familienhospizkarenz
§18a. (1) Personen, die zum Zwecke der Sterbebegleitung eines nahen Angehörigen oder der Begleitung von im gemeinsamen Haushalt lebenden, schwerst erkrankten Kindern (Wahl- oder Pflegekindern) eine Familienhospizkarenz
1. gemäß §§14a oder 14b des Arbeitsvertragsrechts-Anpassungsgesetzes (AVRAG), BGBl. Nr. 459/1993, gegen gänzlichen Entfall des Arbeitsentgeltes oder
2. gemäß §32 des Arbeitslosenversicherungsgesetzes 1977, BGBl. Nr. 609, oder
3. nach gleichartigen bundes- oder landesgesetzlichen Regelungen gegen gänzlichen Entfall der Bezüge
in Anspruch nehmen, ist auf Antrag des Pflegebedürftigen das Pflegegeld auszuzahlen, sofern keine stationäre Pflege in einer der in §13 Abs1 Z1 bis 5 genannten Einrichtungen vorliegt.
(2) Die Inanspruchnahme der Familienhospizkarenz ist zu bescheinigen. Die Änderung der Auszahlung ist mit dem auf die Antragstellung auf geänderte Auszahlung folgenden Monat durchzuführen, frühestens jedoch mit dem Monat, in dem die Familienhospizkarenz beginnt. Das Pflegegeld ist ab dem Monat, der auf das Ende der Familienhospizkarenz folgt, wieder nach den Vorschriften des §18 auszuzahlen.
(3) In den Fällen der Familienhospizkarenz gemäß Abs1 sind vor Abschluss des Verfahrens auf Gewährung oder Erhöhung des Pflegegeldes auf Antrag des Pflegebedürftigen Vorschüsse mindestens in Höhe des Pflegegeldes der Stufe 3 zu gewähren; sollte bereits ein Pflegegeld mindestens in Höhe der Stufe 3 rechtskräftig zuerkannt sein, sind Vorschüsse mindestens in Höhe des Pflegegeldes der Stufe 4 zu gewähren. Ein bereits rechtskräftig zuerkanntes Pflegegeld und die gemäß §7 anrechenbaren Geldleistungen sind bei der Berechnung des Vorschusses zu berücksichtigen. Diese Vorschüsse sind ab dem Monat zu gewähren, in dem der Antrag gestellt wurde, frühestens jedoch mit dem Monat, in dem die Familienhospizkarenz beginnt. Die Vorschüsse sind auf das gebührende Pflegegeld anzurechnen. Bei der Auszahlung dieser Vorschüsse ist Abs1 anzuwenden.
(4) Bescheide über die Änderung der Auszahlung des Pflegegeldes oder die Vorschüsse sind nur dann zu erlassen, wenn dies vom Pflegebedürftigen binnen vier Wochen verlangt wird.
(5) §19 ist mit der Maßgabe anzuwenden, dass die im Abs1 genannten Personen zum Bezug des Pflegegeldes und zur Fortsetzung des Verfahrens vorrangig berechtigt sind. §47 Abs4 ist nicht anzuwenden.
Zuwendungen aus dem Unterstützungsfonds
§21a. (1) Zuwendungen aus dem Unterstützungsfonds für Menschen mit Behinderung (§22 des Bundesbehindertengesetzes) können nach Maßgabe der für diesen Zweck zur Verfügung stehenden Mittel bei Vorliegen einer sozialen Härte an jemanden gewährt werden, der
1. als naher Angehöriger seit mindestens einem Jahr
a) eine pflegebedürftige Person, der zumindest ein Pflegegeld der Stufe 3 nach diesem Bundesgesetz gebührt, oder
b) eine nachweislich demenziell erkrankte pflegebedürftige Person, der zumindest ein Pflegegeld der Stufe 1 nach diesem Bundesgesetz gebührt, oder
c) eine pflegebedürftige minderjährige Person, der zumindest ein Pflegegeld der Stufe 1 nach diesem Bundesgesetz gebührt,
überwiegend pflegt, und
2. an der Erbringung der Pflegeleistung wegen Krankheit, Urlaub oder aus sonstigen wichtigen Gründen verhindert ist.
(2) Ansuchen auf Gewährung einer Zuwendung nach Abs1 sind unter Anschluss der erforderlichen Unterlagen beim Bundessozialamt einzubringen.
(3) Der Bundesminister für soziale Sicherheit, Generationen und Konsumentenschutz hat nähere Bestimmungen über die Voraussetzungen, unter denen eine Zuwendung im Sinne des Abs1 gewährt werden kann (wie die Höhe der Zuwendung, besonders berücksichtigungswürdige Umstände), in Form von Richtlinien zu erlassen. Vor Erlassung dieser Richtlinien ist der Bundesbehindertenbeirat (§8 des Bundesbehindertengesetzes) zu hören. Diese Richtlinien haben sowohl im Bundesministerium für soziale Sicherheit, Generationen und Konsumentenschutz als auch im Bundessozialamt zur Einsichtnahme aufzuliegen.
(4) §24 des Bundesbehindertengesetzes ist auf Zuwendungen nach diesem Abschnitt nicht anzuwenden; §§25 und 26 des Bundesbehindertengesetzes gelten sinngemäß.
§21b. (1) Zum Zweck der Unterstützung der 24-Stunden-Betreuung pflegebedürftiger Personen im Sinne des HBeG können nach Maßgabe der dafür zur Verfügung stehenden Mittel aus dem Unterstützungsfonds für Menschen mit Behinderung (§22 des Bundesbehindertengesetzes) Zuwendungen an pflegebedürftige Personen oder deren Angehörige gewährt werden.
(2) Voraussetzungen für die Gewährung einer Zuwendung sind:
1. die Betreuung gemäß §1 Abs1 HBeG,
2. die Feststellung des Bedarfes einer bis zu 24-Stunden-Betreuung,
3. ein Anspruch auf Pflegegeld zumindest in Höhe der Stufe 3 nach diesem Bundesgesetz oder einem Landespflegegeldgesetz,
4. eine angemessene Beteiligung anderer Gebietskörperschaften an den Kosten der Betreuung und
5. a) eine theoretische Ausbildung der Betreuungskraft, die im Wesentlichen der Ausbildung eines Heimhelfers nach der Vereinbarung gemäß Artikel 15a B-VG zwischen dem Bund und den Ländern über Sozialbetreuungsberufe, BGBl. I Nr. 55/2005, entspricht oder,
b) dass die Betreuungskraft seit mindestens sechs Monaten die Betreuung im Sinne des HBeG oder gemäß §159 GewO 1994 nach den Erfordernissen einer sachgerechten Betreuung des Förderwerbers durchgeführt hat oder
c) eine Befugnis der Betreuungskraft gemäß §§3b oder 15 Abs7 des Gesundheits- und Krankenpflegegesetzes (GuKG), BGBl. I Nr. 108/1997, in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 57/2008, oder gemäß §50b des Ärztegesetzes 1998, BGBl. I Nr. 169, in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 57/2008.
Eine dieser Voraussetzungen muss ab 1. Jänner 2009 erfüllt sein. Von der Voraussetzung der Z4 kann auf die Dauer von längstens 6 Monaten ab In-Kraft-Treten dieser Bestimmung abgesehen werden.
(3) Aus verwaltungsökonomischen Gründen können die Zuwendungen auf der Basis einer entsprechenden Vereinbarung an Gebietskörperschaften, Körperschaften öffentlichen Rechts oder Sozialversicherungsträger ausbezahlt werden, sofern damit der Zweck der Zuwendung erreicht wird.
(4) Der Bundesminister für Soziales und Konsumentenschutz hat nähere Bestimmungen über die Voraussetzungen, unter denen eine Zuwendung im Sinne des Abs1 gewährt werden kann (wie die Höhe der Zuwendung, besonders berücksichtigungswürdige Umstände, Abwicklung, Maßnahmen der Qualitätssicherung), in Form von Richtlinien zu erlassen. Vor Erlassung dieser Richtlinien ist der Bundesbehindertenbeirat (§8 des Bundesbehindertengesetzes) zu hören. Diese Richtlinien haben im Bundesministerium für Soziales und Konsumentenschutz zur Einsichtnahme aufzuliegen.
(5) §24 des Bundesbehindertengesetzes ist auf Zuwendungen nach diesem Abschnitt nicht anzuwenden; §§25 und 26 des Bundesbehindertengesetzes gelten sinngemäß.
§25. (1) Die Leistungen nach diesem Bundesgesetz sind, ausgenommen bei Einleitung eines amtswegigen Verfahrens zur Feststellung der Anspruchsvoraussetzungen gemäß §§4 und 4a durch einen Unfallversicherungsträger oder im Falle der Einleitung eines amtswegigen Verfahrens gemäß §9 Abs1 zweiter Satz, durch Antrag beim zuständigen Entscheidungsträger geltend zu machen. Wird der Antrag bei einer anderen Behörde, einem anderen Sozialversicherungsträger, einem Gericht oder einem Gemeindeamt eingebracht, so ist der Antrag unverzüglich an den zuständigen Entscheidungsträger weiterzuleiten und gilt als ursprünglich richtig eingebracht.
(2) Antragsberechtigt gemäß Abs1 sind der Anspruchswerber selbst, sein gesetzlicher Vertreter oder sein Sachwalter, wenn er mit der Besorgung dieser Angelegenheit betraut worden ist. Überdies kann ein Antrag auf Zuerkennung oder Erhöhung des Pflegegeldes auch durch Familienmitglieder oder Haushaltsangehörige ohne Nachweis der Bevollmächtigung gestellt werden, wenn kein Zweifel über Bestand und Umfang der Vertretungsbefugnis besteht.
(3) Bei Vorliegen der Voraussetzungen für den Anspruchsübergang gemäß §13 ist auch der Kostenträger antragsberechtigt; die Antragstellung begründet keine Parteistellung des Kostenträgers, die über den Ersatzanspruch gemäß §13 hinausgeht. Die Antragstellung gilt als Verständigung gemäß §13 Abs2.
(4) Anträge auf Zuerkennung oder Erhöhung des Pflegegeldes sind ohne Durchführung eines Ermittlungsverfahrens zurückzuweisen, wenn seit Rechtskraft der letzten Entscheidung noch kein Jahr verstrichen ist und keine wesentliche Änderung der Anspruchsvoraussetzungen glaubhaft bescheinigt ist.
Übergangsbestimmungen zur Novelle BGBl. I Nr. 111/2010
§48b. (1) Allen am 1. Jänner 2011 noch nicht rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren auf Zuerkennung oder Erhöhung des Pflegegeldes sind die bis zum 31. Dezember 2010 jeweils für die Beurteilung des Anspruches geltenden Bestimmungen dieses Bundesgesetzes zugrunde zu legen.
(2) Eine Minderung oder Entziehung eines rechtskräftig zuerkannten Pflegegeldes wegen der gesetzlichen Änderungen der Anspruchsvoraussetzungen gemäß §4 Abs2 in der Fassung des Budgetbegleitgesetzes 2011, BGBl. I Nr. 111/2010, ist nur dann zulässig, wenn auch eine wesentliche Veränderung im Ausmaß des Pflegebedarfes eingetreten ist. Dies gilt auch in den Fällen einer Befristung gemäß §9 Abs2.
(3) In den Fällen des §9 Abs1 zweiter Satz ist eine niedrigere Einstufung gegenüber der Einstufung nach dem jeweiligen Landespflegegeldgesetz wegen der gesetzlichen Änderungen der Anspruchsvoraussetzungen gemäß §4 Abs2 in der Fassung des Budgetbegleitgesetzes 2011, BGBl. I Nr. 111/2010, nur dann zulässig, wenn auch eine wesentliche Veränderung im Ausmaß des Pflegebedarfes eingetreten ist.
(4) Die Bestimmungen der Abs1 bis 3 gelten auch für gerichtliche Verfahren."
1.2. Die angefochtene Fassung des §4 Abs2 BPGG wurde durch das Budgetbegleitgesetz 2011, BGBl. I 111/2010, insoweit geändert, als der Anspruch auf Pflegegeld der Stufen 1 und 2 nicht schon bei 50 bzw. 75 Stunden monatlichem Pflegebedarf besteht, sondern erst bei einem solchen in der Höhe von 60 (Stufe 1) bzw. 85 (Stufe 2; Art100 Z1 des Budgetbegleitgesetzes 2011, BGBl. I 111/2010). Gleichzeitig wurde in §5 BPGG die Höhe des Pflegegeldes der Stufe 6 von 1242,-- Euro auf 1260,-- Euro angehoben (Art100 Z2 des Budgetbegleitgesetzes 2011, BGBl. I 111/2010). Diese Änderungen traten mit 1. Jänner 2011 in Kraft (§49 Abs16 Z1 BPGG), wobei §48b Abs1 BPGG normiert, dass allen am 1. Jänner 2011 noch nicht rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren auf Zuerkennung oder Erhöhung des Pflegegeldes die bis zum 31. Dezember 2010 jeweils für die Beurteilung des Anspruches geltenden Bestimmungen dieses Bundesgesetzes zugrunde zu legen sind.
Die Materialien (RV 981 BlgNR 24. GP, 171) führen dazu zunächst allgemein Folgendes aus:
"Durch die demografische Entwicklung und die steigende Lebenserwartung nimmt die Zahl der Menschen mit Pflegebedarf kontinuierlich zu. Aktuell beziehen rd. 435.000 Personen ein Pflegegeld, was etwa 5 % der österreichischen Bevölkerung entspricht. Auch in den nächsten Jahren ist mit einer stetigen Zunahme der Anzahl der pflegebedürftigen Menschen zu rechnen, die - wie dies auch die letzten Jahre zeigen - jährliche Mehrausgaben verursacht, deren Anstieg es durch geeignete und sozial vertretbare Maßnahmen zu dämpfen gilt. Dies bedingt - auch unter dem Aspekt der Notwendigkeit, geeignete Maßnahmen zur Budgetkonsolidierung zu setzen - im Bereich der Pflegevorsorge entsprechende Änderungen.
Dabei soll das siebenstufige Gesamtsystem in der Pflegevorsorge jedoch aufgrund der bisherigen positiven Erfahrungen weiterhin bestehen bleiben.
Wie Studien und Auswertungen zeigen, werden gerade in den unteren Pflegegeldstufen nur wenig professionelle Dienste in Anspruch genommen, sodass es unter diesem Aspekt vertretbar ist, dass geringer pflegebedürftigen Menschen weniger Pflegegeld zur Verfügung steht. Für mittel und schwer pflegebedürftige Menschen soll hingegen der Zugang zu den höheren Pflegegeldstufen unverändert bleiben, da diese in Relation einen wesentlich größeren Aufwand für ihre Betreuung und Pflege mit mehr professionellen Diensten haben. Auch im internationalen Vergleich ist in Österreich die Zugangsschwelle zum Pflegegeld verhältnismäßig niedrig angesetzt.
Für geringer pflegebedürftige Menschen soll daher der Zugang zu den Pflegegeldstufen 1 und 2 dahingehend geändert werden, dass die Stundenwerte als Anspruchsvoraussetzungen in diesen Stufen erhöht werden sollen. Als budgetbegleitende Maßnahme ist vorgesehen, die Zugangskriterien in den Pflegegeldstufen 1 und 2 dahingehend zu ändern, als jenen Personen, die ab 1. Jänner 2011 einen Antrag auf Gewährung oder Erhöhung des Pflegegeldes stellen, künftig ein Pflegegeld in Höhe der Stufe 1 bei einem durchschnittlichen monatlichen Pflegebedarf von mehr als 60 Stunden und ein Pflegegeld in Höhe der Stufe 2 bei einem durchschnittlichen monatlichen Pflegebedarf von mehr als 85 Stunden gewährt werden soll.
Die im Regierungsprogramm für die XXIV. Gesetzgebungsperiode vorgesehene und durchgeführte Evaluierung der Pflegegeldstufen sowie die Erfahrungen haben zum einen ergeben, dass insbesondere in der Pflegegeldstufe 6 die Pflege und Betreuung der betroffenen Menschen besonders aufwändig ist. Auch haben die Erfahrungen gezeigt, dass in der Pflegegeldstufe 6 vermehrt professionelle Dienste in Anspruch genommen werden. Daher soll die monatliche Höhe in der Pflegegeldstufe 6 angehoben werden."
Im Speziellen wird zur Änderung der Zugangsregeln zum Pflegegeld der Stufen 1 und 2 sodann Folgendes ausgeführt (RV 981 BlgNR 24. GP, 173 f.):
"Durch die demografische Entwicklung und die steigende Lebenserwartung nimmt die Zahl der Menschen mit Pflegebedarf kontinuierlich zu. Aktuell beziehen rd. 435.000 Personen ein Pflegegeld, was etwa 5 % der österreichischen Bevölkerung entspricht. Auch in den nächsten Jahren ist mit einer stetigen Zunahme der Anzahl der pflegebedürftigen Menschen zu rechnen, die - wie dies auch die letzten Jahre zeigen - jährliche Mehrausgaben verursacht, deren Anstieg es durch geeignete und sozial vertretbare Maßnahmen zu dämpfen gilt.
Anzahl der Neuzugänge im Bereich der Pensionsversicherungsträger in den Jahren 2006 bis 2009:
Jahr 2006 54.951 Personen,
Jahr 2007 53.598 Personen,
Jahr 2008 56.513 Personen,
Jahr 2009 58.681 Personen.
Die Notwendigkeit, geeignete Maßnahmen zur Budgetkonsolidierung zu setzen, bedingt auch im Bereich der Pflegevorsorge entsprechende Änderungen, wobei jedoch soziale Härten vermieden werden sollen.
Als budgetbegleitende Maßnahme ist vorgesehen, die Zugangskriterien in den Pflegegeldstufen 1 und 2 dahingehend zu ändern, dass jenen Personen, die ab 1. Jänner 2011 einen Antrag auf Gewährung oder Erhöhung des Pflegegeldes stellen, bei Vorliegen der erforderlichen Anspruchsvoraussetzungen künftig ein Pflegegeld in Höhe der Stufe 1 bei einem durchschnittlichen monatlichen Pflegebedarf von mehr als 60 Stunden und ein Pflegegeld in Höhe der Stufe 2 bei einem durchschnittlichen monatlichen Pflegebedarf von mehr als 85 Stunden gewährt werden soll. Auch aus medizinischer Sicht ist eine Anhebung der Stundenwerte auf 60 Stunden in der Stufe 1 und auf 85 Stunden in der Stufe 2 vertretbar.
Eine Sonderauswertung der Qualitätssicherung in der häuslichen Pflege ergab, dass bisher in der Stufe 1 nur 13,61 % und in der Stufe 2 nur 21,06 % der Pflegegeldbezieher einen professionellen Dienst in Anspruch nahmen.
Da durch diese Maßnahme das Zugangskriterium sowohl in der Stufe 1 als auch in der Stufe 2 um jeweils 10 Stunden erhöht werden soll, wird es zu keiner Änderung der Relation zwischen diesen beiden Stufen kommen. Darüber hinaus soll die in der Pflegegeldstufe 2 nach derzeitiger Rechtslage bestehende große Bandbreite von 76 bis 120 Stunden durchschnittlichem monatlichem Pflegebedarf durch die Erhöhung der Stundenanzahl in dieser Pflegegeldstufe angepasst werden.
Aus verfassungsrechtlicher Sicht steht es dem Gesetzgeber unter dem Gleichheitssatz grundsätzlich frei, die Rechtslage für die Zukunft anders und auch ungünstiger zu gestalten, sofern dies nicht zu plötzlich und zu intensiv geschieht. Änderungen der Rechtslage führen dabei zwangsläufig zur Ungleichbehandlung von Sachverhalten, die sich vor der Rechtsänderung ereignet haben, und Sachverhalten, die erst nach der Neuregelung verwirklicht werden, ohne dass dies schon gleichheitsrechtlich bedenklich wäre. Ob der Gesetzgeber die Rechtslage ändert oder nicht, steht also grundsätzlich in seinem rechtspolitischen Gestaltungsspielraum.
In diesem Zusammenhang wäre anzumerken, dass beispielsweise die Entlastung des Bundeshaushaltes ein sachgerechtes Ziel darstellt. So wurde aus Sicht des Verfassungsgerichtshofes auch das Strukturanpassungsgesetz 1996, BGBl. I Nr. 201/1996, mit dem u. a. eine betragliche Kürzung der Pflegegeldstufe 1 vorgenommen wurde, als umfassendes budgetäres Maßnahmenpaket im Zusammenhang mit dem Vertrauensschutz als verfassungsrechtlich unbedenklich erachtet.
Auch wegen des besonders schutzwürdigen Personenkreises soll dennoch auf vorhandene Einstufungen der pflegebedürftigen Menschen Bedacht genommen und eine Kürzung der vor Inkrafttreten dieser Novelle zuerkannten Pflegegelder vermieden werden. Dies soll beispielsweise auch für Fälle gelten, in denen im Rahmen einer Nachuntersuchung ein zeitlicher Pflegebedarf festgestellt wurde, der sich aufgrund der geänderten Anspruchsvoraussetzungen bei der Einstufung auswirken würde.
Das Pflegegeld der Stufen 1 und 2 soll bei Zutreffen der Voraussetzungen in der bisherigen Höhe gewährt werden, wenn der Antrag bereits vor dem 1. Jänner 2011 eingebracht wurde, die Zuerkennung des Pflegegeldes jedoch erst nach diesem Zeitpunkt erfolgte. Dies gilt sinngemäß auch für amtswegig eingeleitete Verfahren in der Unfallversicherung.
Eine Minderung oder Entziehung des Pflegegeldes soll nur dann zulässig sein, wenn eine wesentliche Veränderung im Ausmaß des Pflegebedarfes eingetreten ist. Dieser Schutz soll auch für Fälle des Zuständigkeitswechsels gemäß §9 Abs1 des Bundespflegegeldgesetzes (BPGG) gelten. Davon sollen auch jene Fälle umfasst sein, in denen es aufgrund eines Zuständigkeitswechsels vom Land zum Bund durch die geplante gesetzliche Änderung zu einem Entfall oder einer Minderung des Pflegegeldes kommen würde.
Ebenso soll diese Schutzbestimmung auch in jenen Fällen zum Tragen kommen, in denen das Pflegegeld gemäß §9 Abs2 BPGG befristet zuerkannt wurde und keine Änderung im Ausmaß des Pflegebedarfes eingetreten ist. Wurde beispielsweise aufgrund eines monatlichen Pflegebedarfes von 55 Stunden ein Pflegegeld in Höhe der Stufe 1 befristet zuerkannt und liegt der Pflegebedarf in dieser Höhe auch nach Ende der Befristung vor, soll auch weiterhin ein Pflegegeld der Stufe 1 geleistet werden.
Diese Sonderregelungen sollen auch für gerichtliche Verfahren gelten."
Betreffend die Anhebung des Pflegegeldes der Stufe 6 wird schließlich Folgendes ausgeführt (RV 981 BlgNR 24. GP, 174):
"Im Regierungsprogramm für die XXIV. Gesetzgebungsperiode hat sich die Bundesregierung dazu bekannt, die Einteilung der Pflegegeldstufen und deren Höhe zu evaluieren.
Diese Evaluierung hat ergeben, dass insbesondere in der Pflegegeldstufe 6 die Pflege und Betreuung der betroffenen Menschen besonders aufwändig ist. Auch haben die Erfahrungen gezeigt, dass in der Pflegegeldstufe 6 vermehrt professionelle Dienste in Anspruch genommen werden.
Die Erhöhung des ausgezahlten Betrages in der Stufe 6 soll dem besonderen pflegerischen Aufwand im Vergleich zur Stufe 7 gerecht werden. Die Kriterien der Stufe 6 treffen vorrangig dann zu, wenn pflegebedürftige Menschen aufgrund ihrer psychischen und/oder intellektuellen Einschränkungen weitgehend rund um die Uhr beaufsichtigt werden müssen, um Eigen- oder Fremdgefährdung zu verhindern. Das erfordert einen hohen zeitlichen Einsatz der Pflegepersonen und besonderes Einfühlungsvermögen, Geduld und Achtsamkeit des Betreuungspersonals.
Daher soll auch im Sinne der Umsetzung des Regierungsprogrammes eine Erhöhung des Auszahlungsbetrages in der Pflegegeldstufe 6 für alle Bezieher eines Pflegegeldes in dieser Stufe (Alt- und Neufälle) vorgenommen werden."
2. Das Vorarlberger Gesetz über das Pflegegeld, LGBl. 38/1993 idF LGBl. 63/2010, lautet auszugsweise wie folgt:
"Allgemeine Bestimmungen
Das Pflegegeld ist ein pauschalierter Beitrag zur Abgeltung pflegebedingter Mehraufwendungen. Es dient dem Ziel, Pflegebedürftigen soweit wie möglich die notwendige Betreuung und Hilfe zu sichern.
(1) Pflegebedürftige sollen nach Möglichkeit in die Lage versetzt werden, möglichst lange in ihrer gewohnten Umgebung zu bleiben und ein selbstbestimmtes Leben zu führen.
(2) Das Pflegegeld gebührt unabhängig von der Ursache der Behinderung.
(3) Pflegebedürftige können ihre Betreuung und Hilfe frei wählen.
(4) Auf die Gewährung des Pflegegeldes besteht ein Rechtsanspruch.
(1) Das Pflegegeld gebührt Pflegebedürftigen, wenn aufgrund einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung einschließlich einer Sinnesbehinderung der ständige Betreuungs- und Hilfebedarf (Pflegebedarf) voraussichtlich mindestens sechs Monate andauern wird oder würde.
(2) Pflegegeld gebührt in Höhe der
a) Stufe 1:
Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 50 Stunden monatlich beträgt,
b) Stufe 2:
Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 75 Stunden monatlich beträgt,
c) Stufe 3:
Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 120 Stunden monatlich beträgt,
d) Stufe 4:
Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 160 Stunden monatlich beträgt,
e) Stufe 5:
Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 180 Stunden monatlich beträgt, wenn ein außergewöhnlicher Pflegeaufwand erforderlich ist,
f) Stufe 6:
Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 180 Stunden monatlich beträgt, wenn
1. zeitlich unkoordinierbare Betreuungsleistungen erforderlich sind und diese regelmäßig während des Tages und der Nacht zu erbringen sind oder
2. die dauernde Anwesenheit einer Pflegeperson während des Tages und der Nacht erforderlich ist, weil die Wahrscheinlichkeit einer Eigen- oder Fremdgefährdung gegeben ist,
g) Stufe 7:
2. ein gleich zu achtender Zustand vorliegt.
(3)-(7) ...
(1) Pflegegeld wird bei Zutreffen der Voraussetzungen nach §3 Pflegebedürftigen gewährt, wenn sie
a) die österreichische Staatsbürgerschaft besitzen oder nach Abs3 gleichgestellt sind,
b) ihren Hauptwohnsitz oder mangels eines solchen ihren Aufenthalt in Vorarlberg haben und
c) nicht einen Anspruch auf eine gleichartige Leistung nach dem Bundespflegegeldgesetz, dem Landesbedienstetengesetz 1988, dem Landesbedienstetengesetz 2000, dem Gemeindebedienstetengesetz oder dem Bezügegesetz 1998 haben oder eine solche Leistung beziehen.
(2) Pflegegeld wird Personen nicht gewährt,
a) die einer Personengruppe angehören, die nach §3 Abs3 und 4 des Bundespflegegeldgesetzes in den Kreis der nach diesem Bundesgesetz anspruchsberechtigten Personen einbezogen werden kann,
b) die auch bei einem Hauptwohnsitz in Vorarlberg einen Anspruch auf eine gleichartige Leistung nach den gesetzlichen Vorschriften eines anderen Landes haben oder eine solche Leistung beziehen.
(3) Den österreichischen Staatsbürgern sind gleichgestellt:
a) Personen, die aufgrund des Rechtes der Europäischen Union rechtmäßig ihren Aufenthalt in Vorarlberg haben und hinsichtlich des Pflegegeldes gleichzustellen sind,
b) ausländische Angehörige von Inländern, sofern sie als Angehörige eines ausländischen Unionsbürgers den Inländern gleichgestellt wären,
c) Fremde, insoweit sich eine Gleichstellung aus nicht unter lita fallenden Staatsverträgen ergibt,
d) Fremde, wenn mit ihrem Heimatstaat aufgrund tatsächlicher Übung Gegenseitigkeit besteht, insoweit sie dadurch nicht besser gestellt sind als Inländer in dem betreffenden Staat,
e) Fremde, denen aufgrund des Asylgesetzes Asyl gewährt wurde.
(4) Ist ein Pflegebedürftiger im Zeitpunkt der Antragstellung in einer Einrichtung nach §26 Abs1 zur Betreuung und Hilfe untergebracht, gebührt das Pflegegeld abweichend von Abs1 litb dann, wenn er sich während der letzten zwölf Monate vor Aufnahme in diese Einrichtung überwiegend in Vorarlberg aufgehalten hat."
3. Die am 6. Mai 1993 geschlossene Bund-Länder-Vereinbarung gemäß Art15a Abs1 B-VG über gemeinsame Maßnahmen des Bundes und der Länder für pflegebedürftige Personen, BGBl. 866/1993, enthält folgende für den vorliegenden Zusammenhang relevante Bestimmungen:
Bundesweite Pflegevorsorge
(1) Die Vertragsparteien kommen überein, auf der Grundlage der bundesstaatlichen Struktur Österreichs die Vorsorge für pflegebedürftige Personen bundesweit nach gleichen Zielsetzungen und Grundsätzen zu regeln.
(2) Die Vertragsparteien verpflichten sich, im Rahmen der ihnen verfassungsrechtlich zugeordneten Kompetenzbereiche ein umfassendes Pflegeleistungssystem an Geld- und Sachleistungen zu schaffen.
(3) Die Pflegeleistungen werden unabhängig von der Ursache der Pflegebedürftigkeit gewährt.
(4) Unter gleichen Voraussetzungen werden gleiche Leistungen als Mindeststandard gesichert.
(1) Zur teilweisen Abdeckung des Mehraufwandes an Hilfe und Betreuung sichern die Vertragsparteien Pflegegeld zu, das nach dem Bedarf abgestuft ist.
(2) Die Voraussetzungen für die Gewährung von Pflegegeld des Bundes werden mit dem Bundespflegegeldgesetz geregelt. Die Länder verpflichten sich, bis 30. Juni 1993 Landesgesetze und Verordnungen mit gleichen Grundsätzen und Zielsetzungen wie der Bund zu erlassen und bis spätestens 1. Juli 1993 in Kraft zu setzen.
(3) Die Gewährung des Pflegegeldes nach dem Bundespflegegeldgesetz geht der Gewährung nach landesgesetzlichen Vorschriften vor.
(4) Das Pflegegeld ist mit Wirkung vom 1. Jänner 1994 und mit Wirkung vom 1. Jänner 1995 mit dem Anpassungsfaktor gemäß §108f des Allgemeinen Sozialversicherungsgesetzes in der jeweils geltenden Fassung zu vervielfachen.
(5) Auf die Gewährung des Pflegegeldes besteht unabhängig von Einkommen und Vermögen ein Rechtsanspruch.
(6) Die Länder werden Vereinbarungen gemäß Artikel 15a B-VG treffen, um bei Wohnsitzwechsel des Anspruchsberechtigten zwischen den Ländern Unterbrechungen bei der Auszahlung des Pflegegeldes zu vermeiden.
(1) Die Länder verpflichten sich, für einen Mindeststandard an ambulanten, teilstationären und stationären Diensten (soziale Dienste) für pflegebedürftige Personen zu sorgen, soweit zu deren Erbringung nicht Dritte gesetzlich verpflichtet sind.
(2) Erbringen die Länder die dem Mindeststandard entsprechenden Sachleistungen (Art5) nicht selbst, so haben sie dafür zu sorgen, daß die sozialen Dienste bis zu dem in den Bedarfs- und Entwicklungsplänen (Art6) festgelegten Bedarf qualitäts- und bedarfsgerecht nach den Grundsätzen der Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit von anderen Trägern erbracht werden.
(3) Die Länder haben darauf hinzuwirken, daß von den Trägern der sozialen Dienste insbesondere die arbeits- und sozialversicherungsrechtlichen Vorschriften eingehalten werden. Ehrenamtlichkeit der Pflegekräfte soll weiterhin unterstützt werden.
(4) Werden für die Erbringung der Pflegeleistungen Kostenbeiträge von den pflegebedürftigen Personen eingehoben, so sind soziale Gesichtspunkte zu berücksichtigen.
Mindeststandard der Sachleistungen
Der Mindeststandard der Sachleistungen hat dem Leistungskatalog und den Qualitätskriterien für die ambulanten, teilstationären und stationären Dienste. (Anlage A) zu entsprechen.
Die Vertragsparteien verpflichten sich, die in ihre Kompetenzbereiche fallenden gesetzlichen Regelungen, die zur Durchführung dieser Vereinbarung erforderlich sind, zu treffen.
Eine Abänderung dieser Vereinbarung ist nur schriftlich im Einvernehmen der Vertragsparteien möglich."
1. Prozessvoraussetzungen
1.1. Zu den Anträgen gem. Art140 B-VG
1.1.1. Gemäß Art140 Abs1 zweiter Satz B-VG erkennt der Verfassungsgerichtshof über die Verfassungswidrigkeit eines Bundesgesetzes u.a. auf Antrag einer Landesregierung.
1.1.2. Wie der Verfassungsgerichtshof bereits in seinem Erkenntnis VfSlg. 8461/1978 dargelegt hat, soll ein Gesetzesprüfungsverfahren dazu dienen, die behauptete Verfassungswidrigkeit - wenn sie tatsächlich vorläge - zu beseitigen. Unzulässig ist ein Antrag daher auch dann, wenn der Umfang der zur Aufhebung beantragten Bestimmungen so abgesteckt ist, dass die angenommene Verfassungswidrigkeit durch die Aufhebung gar nicht beseitigt würde (VfSlg. 16.191/2001, 18.969/2009 mwN).
1.1.3. Die Vorarlberger Landesregierung erachtet ausschließlich die Änderung der Anforderungen an das zeitliche Ausmaß des Pflegeaufwandes bei den Pflegestufen 1 und 2 durch Art100 Z1 des Budgetbegleitgesetzes 2001, BGBl. I 111/2010, als verfassungswidrig und vertritt im Ergebnis die Auffassung, dass es aufgrund der oben erwähnten zwischen dem Bund und den Ländern geschlossenen Vereinbarung gem. Art15a B-VG der Gleichheitssatz und das verfassungsrechtliche Berücksichtigungsgebot erfordern, dass die ursprüngliche Regelung dieses Ausmaßes vom Bund aufrechterhalten werden müsse, dieser also den Zugang zu den - hier allein in Rede stehenden - Pflegestufen 1 und 2 nicht erschweren dürfe.
1.1.4. Zur Zulässigkeit ihrer Anträge führt die Vorarlberger Landesregierung im Einzelnen Folgendes aus:
"Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ist bei einem von Amts wegen eingeleiteten Gesetzesprüfungsverfahren der Umfang der zu prüfenden und allenfalls aufzuhebenden Bestimmungen derart abzugrenzen, dass einerseits nicht mehr aus dem Rechtsbestand ausgeschieden wird als Voraussetzung für den Anlassfall ist, dass aber andererseits der verbleibende Teil keine Veränderung seiner Bedeutung erfährt; da beide Ziele gleichzeitig niemals vollständig erreicht werden können, hat der Verfassungsgerichtshof in jedem Einzelfall abzuwägen, ob und inwieweit diesem oder jenem Ziel der Vorrang vor dem anderen gebührt. Die Grenzen der Aufhebung müssen auch in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren so gezogen werden, dass einerseits der verbleibende Gesetzesteil nicht einen völlig veränderten Inhalt bekommt und dass andererseits die mit der aufzuhebenden Gesetzesstelle in einem untrennbaren Zusammenhang stehenden Bestimmungen auch erfasst werden. Diese Rechtsprechung gilt auch für Gesetzesprüfungsverfahren, die auf Antrag einer Regierung eingeleitet werden (...).
Im Falle der Anfechtung nach Z. 1.1. scheint sichergestellt, dass nur so viel aus dem Rechtsbestand ausgeschieden wird, wie es für den gegenständlichen Fall geboten ist, dass der verbleibende Teil keine unnötige Veränderung seiner Bedeutung erfährt sowie dass der nicht angefochtene Teil des §4 Abs2 BPGG inhaltlich und sprachlich verständlich bleibt. Die angefochtenen Bestimmungen erscheinen insofern verfassungswidrig, als sie eine Erhöhung des für die Pflegegeldstufen 1 und 2 erforderlichen Stundenausmaßes von 50 auf 60 und von 75 auf 85 Stunden vorsehen (und damit den von der Vereinbarung gemäß Art15a vorgegebenen Mindeststandard nicht mehr einhalten). Bei Entfall der Zahlenteile '0' und '5' reduziert sich das Stundenausmaß auf 6 und 8 Stunden. Dabei handelt es sich - abgesehen von der im Eventualantrag nach 1.6. aufgezeigten Möglichkeit - um den gelindest möglichen Eingriff, der notwendig ist, um die als verfassungswidrig erachtete Erhöhung des Stundenausmaßes auf 60 und 85 Stunden zu beseitigen (vgl. dazu ... VfSlg. 13.411/1993). Zudem trägt die weiterhin vorgesehene Abstufung des Stundenausmaßes der Intention des Gesetzgebers Rechnung. Das zitierte Erkenntnis VfSlg. 13.411/1993 ist für den vorliegenden Antrag insofern einschlägig, als der Verfassungsgerichtshof darin die Gesetzwidrigkeit einer Verordnung durch die Aufhebung des Zahlenteiles ',50' beseitigt und damit die Höhe einer Fremdenverkehrsabgabe von S 2,50 auf - das gesetzlich zulässige Ausmaß von - S 2 pro Nächtigung reduziert hat.
Im Eventualantrag 1.2. wird - für den Fall, dass das Aufrechtbleiben der Zahlenteile '6' und '8' als zu weitreichende inhaltliche Veränderung angesehen wird - die Aufhebung der Pflegegeldstufe 1 samt dem für diese Pflegegeldstufe gebührenden Pflegegeld sowie die Aufhebung der näheren Definition der Pflegegeldstufe 2 begehrt. Dies hätte zur Folge, dass alle im Sinne des §4 Abs1 BPGG pflegebedürftigen Personen - unabhängig vom monatlichen Ausmaß ihres Pflegebedarfs - zwölf Mal jährlich mindestens Anspruch auf Pflegegeld der Stufe 2 hätten.
Im Eventualantrag 1.3. wird für den Fall, dass von einem untrennbaren Zusammenhang zwischen dem Eventualantrag 1.2. und der Bezugnahme auf die Pflegegeldstufe 1 in §21a Abs1 Z. 1 litb und c BPGG auszugehen ist, auch die Aufhebung der bezugnehmenden Worte in §21a BPGG begehrt.
Im Eventualantrag 1.4. wird die Aufhebung aller Pflegegeldstufen samt dem für die Pflegegeldstufen 1 bis 6 gebührenden Pflegegeld sowie die Aufhebung der Mindesteinstufung begehrt. Dies hätte zur Folge, dass alle im Sinne des §4 Abs1 BPGG pflegebedürftigen Personen - unabhängig vom monatlichen Ausmaß ihres Pflegebedarfs - zwölf Mal jährlich Anspruch auf Pflegegeld in der Höhe von 1.655,80 Euro hätten.
Im Eventualantrag 1.5. wird für den Fall, dass von einem untrennbaren Zusammenhang zwischen dem Eventualantrag 1.4. und der Bezugnahme auf die Pflegegeldstufen in einigen Bestimmungen des Bundespflegegeldgesetzes auszugehen ist, auch die Aufhebung der bezugnehmenden Worte in diesen Bestimmungen begehrt.
Zum Eventualantrag 1.6. ist auf das Erkenntnis vom 9. Oktober 2008, VfSlg. 18.604/2008, zu verweisen, in dem ausnahmsweise die Zulässigkeit eines auf die Aufhebung einer Novellierungsanordnung gerichteten Antrages bejaht wurde. (Mit der Novellierungsanordnung war die Aufhebung einer Norm angeordnet worden.) Auch wenn der vorliegende Fall insofern anders gelagert ist, als mit Art100 Z. 1 des Budgetbegleitgesetzes 2011, BGBl. I Nr. 111/2010, nicht die Aufhebung, sondern die Änderung einer Norm angeordnet wurde, würde im Falle der Aufhebung dieser Novellierungsanordnung (mit der die Anhebung des Stundenausmaßes erfolgte) gemäß Art140 Abs6 B-VG - sofern das Erkenntnis nicht anderes ausspricht - das Ausmaß von 50 bzw. 75 Stunden wieder in Kraft treten. Damit wäre die geltend gemachte Verfassungswidrigkeit beseitigt. Dies wäre der gelindest mögliche Eingriff zur Beseitigung der als verfassungswidrig erachteten Erhöhung auf 60 bzw. 85 Stunden."
1.1.5. Die Anträge sind nur teilweise zulässig:
1.1.5.1. Der auf die Aufhebung einzelner Ziffern in der in §4 Abs2 BPGG normierten Stundenzahl abzielende Hauptantrag 1.1. würde dazu führen, dass im Falle der antragsgemäßen Aufhebung Pflegegeld der Stufe 1 und 2 schon ab einem monatlichen Pflegebedarf von 6 bzw. 8 Stunden gebühren würde. Dies würde nicht nur die Norm in einer Weise verändern, die einem positiven Gesetzgebungsakt gleichkäme, sondern vor dem Hintergrund der bisherigen, bis auf die Stammfassung des BPGG zurückgehenden Regelungssystematik der §§4 und 5 BPGG einen dem Gesetzgeber nicht mehr zusinnbaren Regelungsinhalt bewirken.
1.1.5.2. Demgegenüber erweist sich aber die weiterreichende Anfechtung des §4 Abs2 BPGG (auf diese Bestimmung zielen in unterschiedlichem Umfang die Eventualanträge 1.2. bis 1.5.) hinsichtlich der Wortfolgen "Stufe 1: für Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 60 Stunden monatlich beträgt;" und ": für Personen, deren Pflegebedarf nach Abs1 durchschnittlich mehr als 85 Stunden monatlich beträgt" in §4 Abs2 des Bundespflegegeldgesetzes, BGBI. 110/1993, in der Fassung des Budgetbegleitgesetzes 2011, BGBl. I 111/2010 (Eventualantrag 1.2., erster Spiegelstrich) als zulässig. Im Fall einer Aufhebung dieser Wortfolgen würde die behauptete Verfassungswidrigkeit der angefochtenen Bestimmungen durch einen geringstmöglichen Eingriff in das Gesamtgefüge der die Stufung des Pflegegeldes betreffenden Regelung beseitigt. Daran ändert auch nichts, dass der verbleibende Wortlaut des §4 Abs2 BPGG im Hinblick auf die Wortfolge "Stufe 2" auch dann zu einem sinnentleerten Torso führte, wenn man - so der Antrag der Vorarlberger Landesregierung - die Wortfolge "in Stufe 1 154,20 Euro" in §5 BPGG mit einbezöge.
Daher sind die hinsichtlich eines noch weiteren Aufhebungsumfangs des §4 Abs2 BPGG, aber auch hinsichtlich anderer Bestimmungen des BPGG gestellten Eventualanträge unzulässig, weil es ihrer Aufhebung zur Beseitigung der geltend gemachten Verfassungswidrigkeit nicht bedürfte und diese Bestimmungen mit der genannten Wortfolge insoweit in keinem untrennbaren Zusammenhang stehen. Weitere Bedenken, die gegen andere Bestimmungen als die oben genannten Wortfolgen gerichtet wären, werden im Übrigen nicht vorgebracht. Könnte die behauptete Verfassungswidrigkeit somit durch die Aufhebung der oben genannten Wortfolgen in §4 Abs2 BPGG in der novellierten Fassung beseitigt werden, dann ergibt sich daraus auch die Unzulässigkeit der Anfechtung bloß der Novellierungsanordnung durch den Eventualantrag 1.6. (vgl. zur nur ausnahmsweisen Zulässigkeit der Anfechtung der Novellierungsanordnung etwa VfSlg. 16.764/2002).
1.2. Zum Antrag gem. Art138a B-VG
1.2.1. Gemäß Art138a Abs1 B-VG stellt der Verfassungsgerichtshof auf Antrag der Bundesregierung oder einer "beteiligten Landesregierung" fest, ob eine Vereinbarung iS des Art15a Abs1 B-VG vorliegt und ob von einem Land oder vom Bund die aus einer solchen Vereinbarung folgenden Verpflichtungen, soweit es sich nicht um vermögensrechtliche Ansprüche handelt, erfüllt worden sind. Das Land Vorarlberg ist Partei der im vorliegenden Fall maßgebenden Vereinbarung; die Vorarlberger Landesregierung ist daher befugt, eine Feststellung iS des Art138a Abs1 B-VG zu begehren.
1.2.2. Die antragstellende Landesregierung hat den dem Bund angelasteten Verstoß gegen die in Rede stehende Vereinbarung hinreichend deutlich und konkret dargelegt (vgl. §56a Abs3 VfGG).
Auch dieses Verfahren erweist sich daher als zulässig.
2. In der Sache:
2.1. Zum Gesetzesprüfungsantrag (G7/11):
In einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren hat sich der Verfassungsgerichtshof zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes gemäß Art140 B-VG auf die Erörterung der aufgeworfenen Fragen zu beschränken (vgl. VfSlg. 12.691/1991, 13.471/1993, 14.895/1997, 16.824/2003). Er hat sohin ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtene Bestimmung aus den in der Begründung des Antrags dargelegten Erwägungen verfassungswidrig ist (VfSlg. 15.193/1998, 16.374/2001, 16.538/2002, 16.929/2003).
2.1.1. Die Vorarlberger Landesregierung wendet sich gegen die angefochtene Bestimmung des §4 Abs2 BPGG unter dem Gesichtspunkt des verfassungsrechtlichen Gleichheitssatzes und des bundesstaatlichen Berücksichtigungsprinzips.
Dazu bringt sie im Einzelnen Folgendes vor (Hervorhebungen im Original sind nicht wiedergegeben):
"1. Verletzung des Gleichheitssatzes
Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (z.B. VfSlg. 8475/1978, 11.641/1988, 13.477/1993, 17.315/2004 u.v.a.) verbietet der Gleichheitssatz (Art2 StGG, Art7 Abs1 B-VG) dem Gesetzgeber, Gleiches ungleich oder Ungleiches gleich zu behandeln, verwehrt ihm aber nicht, sachlich gerechtfertigte Differenzierungen vorzunehmen. Der Gesetzgeber muss an gleiche Tatbestände gleiche Rechtsfolgen knüpfen, wesentlich ungleiche Tatbestände müssen zu entsprechend unterschiedlichen Regelungen führen. Nur dann, wenn gesetzliche Differenzierungen aus entsprechenden Unterschieden im Tatsächlichen ableitbar sind, entspricht das Gesetz dem Gleichheitssatz.
Hinsichtlich der normierten Erschwerung des Zugangs zu den Pflegegeldstufen 1 und 2 ergeben sich diesbezügliche verfassungsrechtliche Bedenken.
1.1. Grundsätzlich sind Bundes- und Landesgesetzgeber - abgesehen von verfassungsrechtlichen Schranken - in ihrem rechtspolitischen Gestaltungsspielraum frei. Die Anwendung des Gleichheitssatzes auf das Verhältnis der Regelungen verschiedener Gesetzgeber zueinander ist damit ausgeschlossen. Den verschiedenen Gesetzgebern steht es vielmehr offen, sich in unterschiedlichen Bereichen für eigenständige Ordnungssysteme zu entscheiden, die deren jeweiligen Erfordernissen und Besonderheiten Rechnung tragen, sofern nur die betreffenden Gesetze in sich gleichheitskonform gestaltet sind (vgl. zuletzt etwa das Erkenntnis des VfGH vom 7. Oktober 2010, B12/10 ua mit weiteren Nachweisen).
Im Gegensatz dazu verpflichten sich der Bund und die Länder in einer Vereinbarung gemäß Art15a B-VG aber (grundsätzlich) zu einem bestimmten Verhalten bzw. dazu, Rechtsvorschriften mit einem bestimmten Inhalt zu erlassen. So auch in der Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern gemäß Art15a B-VG über gemeinsame Maßnahmen des Bundes und der Länder für pflegebedürftige Personen, in der sich die Vertragsparteien verpflichten, 'die in ihren Kompetenzbereich fallenden gesetzlichen Regelungen, die zur Durchführung dieser Vereinbarung erforderlich sind, zu treffen'. In der Vereinbarung, mit der im Einvernehmen zwischen Bund und Ländern ein Ordnungssystem betreffend gemeinsame Maßnahmen für pflegebedürftige Personen geschaffen wurde, kommt ein angemessener Interessenausgleich zum Ausdruck (vgl. die bereits zitierten Erkenntnisse VfSlg. 15.281/1998 und VfSlg. 17.603/2005). Wichtige Eckpfeiler dieses gemeinsamen Ordnungssystems und Interessenausgleichs bilden (...) die in der Stammfassung des Bundespflegegeldgesetzes enthaltenen Regelungen zu den Pflegegeldstufen, den Zugangskriterien sowie der Höhe des Pflegegeldes. Nur bundes- und landesrechtliche Vorschriften, nach denen der Zugang zu den Pflegegeldstufen 1 und 2 - entsprechend den Vorgaben dieses gemeinsamen Ordnungssystems - jedenfalls bei einem Pflegebedarf von 50 bzw. 75 Stunden Pflegebedarf zu gewähren ist (oder bei noch günstigeren Vorschriften), kommen Bund und Länder ihrer Verpflichtung aus der Vereinbarung nach, den paktierten Mindeststandard auch tatsächlich zu gewähren.
1.1.1. In der Regierungsvorlage begründet der Bund die Erschwerung des Zuganges zu den Pflegegeldstufen 1 und 2 damit, dass in diesen Stufen professionelle Dienste nur in geringem Ausmaß in Anspruch genommen würden und die Erschwerung auch aus medizinischer Sicht vertretbar sei, dass es dem Gesetzgeber im Hinblick auf den Gleichheitssatz grundsätzlich freistehe, die Rechtslage für die Zukunft anders und auch ungünstiger zu gestalten, sofern dies nicht zu plötzlich und zu intensiv geschehe, und dass die Entlastung des Bundeshaushaltes ein sachgerechtes Ziel darstelle. (Auf die Vereinbarung gemäß Art15a B-VG geht er nicht ein.)
1.1.2. Dem ist Folgendes entgegenzuhalten:
Dem Argument, in den Pflegegeldstufen 1 und 2 würden professionelle Dienste nur in geringem Ausmaß in Anspruch genommen, ist entgegenzuhalten, dass gemäß §1 des Bundespflegegeldgesetzes das Pflegegeld den Zweck hat, 'in Form eines Beitrages pflegebedingte Mehraufwendungen pauschaliert abzugelten, um pflegebedürftigen Personen soweit wie möglich die notwendige Betreuung und Hilfe zu sichern sowie die Möglichkeit zu verbessern, ein selbstbestimmtes, bedürfnisorientiertes Leben zu führen.' Dies kommt auch in den entsprechenden landesgesetzlichen Regelungen zum Ausdruck. Es besteht allerdings keine Verpflichtung, das Pflegegeld für die Inanspruchnahme von professionellen Diensten zu verwenden. Die Inanspruchnahme anderer Betreuungs- und Pflegeleistungen stellt neben professionellen Diensten - auch im Sinne einer bewussten Unterstützung der Pflege durch Angehörige - eine gleichberechtigte und auch gewollte Möglichkeit dar.
Dies kommt auch in der Anlage A der Vereinbarung gemäß Art15a B-VG - 'Leistungskatalog und Qualitätskriterien für die ambulanten, teilstationären und stationären Dienste' - zum Ausdruck, in der etwa Dienste wie die Weiterführung des Haushalts oder der Hilfsmittelverleih für die häusliche Versorgung aufgezählt werden.
Das Gleiche gilt für die Einstufungsverordnung zum Bundespflegegeldgesetz. Darin werden nähere Bestimmungen für die Beurteilung des Pflegebedarfes normiert. Zur Betreuung zählen insbesondere die Zubereitung von Mahlzeiten oder das An- und Auskleiden. Auch Zeiten für Verrichtungen wie 'Herbeischaffung von Nahrungsmitteln, Medikamenten und Bedarfsgütern des täglichen Lebens, die Reinigung der Wohnung und der persönlichen Gebrauchsgegenstände, die Pflege der Leib- und Bettwäsche, die Beheizung des Wohnraums einschließlich der Herbeischaffung von Heizmaterial und die Mobilitätshilfe im weiten Sinne' werden als Hilfe berücksichtigt. Ebenso sind bei Personen mit geistiger oder psychischer Behinderung die Anleitung zu Verrichtungen, die Beaufsichtigung der Verrichtung sowie das Führen von Motivationsgesprächen zu berücksichtigen. Alle genannten Verrichtungen setzen keine besondere Ausbildung voraus und sind nicht an professionelle Betreuungs- und Pflegedienste gebunden.
Von einer widmungsgemäßen Verwendung des Pflegegeldes kann daher nicht nur bei der Inanspruchnahme von professionellen Diensten ausgegangen werden. Dass Pflegeleistungen vielfach auch in anderer - zulässiger - Form auf hohem Qualitätsniveau erfolgen, zeigt sich auch in der Auswertung 'Qualitätssicherung in der häuslichen Pflege' (siehe Österreichischer Pflegevorsorgebericht 2008 des BMASK, S. 18ff). Aus 17.120 Situationsberichten über die Hausbesuche geht hervor, dass bei 65,36 % eine sehr gute und bei 34,25 % eine gute Pflegequalität ('pflegerischer Gesamteindruck') bescheinigt wird, nur in 0,37 % wurde eine mangelhafte Qualität vorgefunden, bei 0,02 % eine Verwahrlosung festgestellt. (Diese Angaben beziehen sich auf alle Pflegegeldstufen.)
Die Erschwerung des Zuganges zu den Pflegegeldstufen 1 und 2 kann daher - vor dem Hintergrund, dass neben den professionellen Diensten auch die Inanspruchnahme anderer Betreuungs- und Pflegeleistungen (insbesondere der Pflege durch Angehörige) eine gleichberechtigte Möglichkeit darstellt - nicht damit gerechtfertigt werden ..., dass professionelle Dienste in diesen Pflegegeldstufen nur in relativ geringem Ausmaß in Anspruch genommen würden und dies medizinisch vertretbar sei. Selbst wenn - was von der Vorarlberger Landesregierung in Abrede gestellt wird - ein solcher Paradigmenwechsel hin zu einer Förderung nur bei Inanspruchnahme professioneller Dienste vertretbar wäre, dürfte der Bundesgesetzgeber eine solche Änderung vor dem Hintergrund des gemeinsamen Ordnungssystems aufgrund der Vereinbarung gemäß Art15a B-VG nur im Einvernehmen mit den anderen Vertragsparteien (Ländern) vornehmen.
Daran kann auch die notwendige Entlastung des
Bundeshaushaltes nichts ändern. Wie bereits ... dargelegt, geht aus
der Regierungsvorlage nicht hervor, auf welches Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes zum Strukturanpassungsgesetz 1996 Bezug genommen wird. Dem Erkenntnis VfSlg. 14.888/1997 zur Kürzung des Mehrleistungsanteils der Verwendungszulage leitender Beamter durch das Strukturanpassungsgesetz 1996 ist die in der Regierungsvorlage wiedergegebene Aussage, dass die Entlastung des Bundeshaushaltes ein sachgerechtes Ziel darstellt, jedenfalls nicht in dieser Allgemeinheit zu entnehmen. Zudem hatte dieses Erkenntnis andere Aspekte des Gleichheitssatzes (nämlich Vertrauensschutz und Sachlichkeit von Differenzierungen innerhalb verschiedener Gruppen) - als den mit dem vorliegenden Aufhebungsantrag geltend gemachten - zum Inhalt.
1.1.3. Das mit der bekämpften Änderung des Bundespflegegeldgesetzes, aus budgetären Gründen erfolgte einseitige Abgehen vom paktierten Mindeststandard erweist sich daher als gleichheitswidrig.
In diesem Zusammenhang ist ausdrücklich festzuhalten, dass sich die im vorliegenden Fall zu beurteilende Rechtslage wesentlich von jener, die dem Erkenntnis VfSlg. 17.603/2005 zugrunde lag, unterscheidet. Während die Beschränkung des Anspruchsüberganges auf 80 %, die seinerzeit von der Oberösterreichische[n] Landesregierung bekämpft wurde, bereits in der Stammfassung des Bundespflegegeldgesetzes vorgesehen war, richtet sich der vorliegende Antrag gegen von dieser Stammfassung und damit von der Vereinbarung gemäß Art15a B-VG abweichende (den normierten Mindeststandard unterschreitende) Bestimmungen.
1.2. Die Erschwerung des Zugangs zu den Pflegegeldstufen 1 und 2 ist - vor dem Hintergrund der Art15a B-VG Vereinbarung - aber auch deshalb gleichheitsrechtlich bedenklich, weil dadurch finanzielle Belastungen der Länder entstehen. Die Änderung des §4 Abs2 führt nämlich dazu, dass in Zukunft (zu Lasten der Länder) vermehrt oder in größerem Umfang Leistungen der Sozialhilfe bzw. Mindestsicherung (sowohl im Rahmen der Hoheits- als auch der Privatwirtschaftsverwaltung) in Anspruch genommen werden können.
1.2.1. Wie bereits unter Punkt 1.1. dargelegt wurde, kommt in der Vereinbarung gemäß Art15a B-VG über gemeinsame Maßnahmen des Bundes und der Länder für pflegebedürftige Personen ein angemessener Interessenausgleich zwischen Bund und Ländern zum Ausdruck (vgl. das Erkenntnis VfSlg. 17.603/2005). Durch die nunmehr vorgesehene Erschwerung des Zugangs zu den Pflegegeldstufen 1 und 2 in §4 Abs2 des Bundespflegegeldgesetzes ist der Bund einseitig von dem durch die Vereinbarung gemäß Art15a B-VG intendierten und auch im Rahmen des §4 Abs2 BPGG (bis zum Inkrafttreten der neuesten Änderung), des §3 Abs2 des Vlbg. Landes-Pflegegeldgesetzes und entsprechenden Regelungen der anderen Länder verwirklichten Interessenausgleichs abgegangen.
1.2.2. Dies hat für die Länder auch finanzielle Konsequenzen:
Pflegebedürftige Personen, die bisher einen Anspruch auf Bundespflegegeld hatten, haben durch die Änderung des §4 Abs2 künftig mitunter keinen Anspruch auf Bundespflegegeld mehr (wenn der Pflegebedarf zwischen 50 und 60 Stunden pro Monat liegt) oder einen geringeren (wenn der Pflegebedarf zwischen 75 und 85 Stunden pro Monat liegt).
Sofern diese Personen nicht über entsprechendes Einkommen bzw. Vermögen verfügen, um den Pflegeaufwand selbst finanziell tragen zu können, werden sie künftig (auch) in diesem Umfang Leistungen der Sozialhilfe in Anspruch nehmen. Ist eine pflegebedürftige Person stationär (in einem Pflegeheim) untergebracht, dann hat sie z.B. gemäß §5 Abs3 i.V.m. §4 Abs2 des Vlbg. Mindestsicherungsgesetzes Anspruch auf (hoheitlich zu gewährende) Sozialhilfe; in diesem Fall führt der Wegfall des Bundespflegegeldes bzw. dessen Reduktion dazu, dass ein Anspruchsübergang an den jeweiligen Kostenträger (Land, Gemeinde, Sozialhilfeträger) nach §13 BPGG nicht bzw. nur im verkürzten Ausmaß stattfindet. Nicht stationär untergebrachten pflegebedürftigen Personen werden Leistungen der Mindestsicherung (Hilfe in besonderen Lebenslagen) im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung (vgl. §6 Abs1 litc i.V.m §4 Abs2 des Vlbg. Mindestsicherungsgesetzes) gewährt werden. Zudem steht zu befürchten, dass es gerade in niedrigen Pflegegeldstufen zu einer vermehrten Inanspruchnahme von stationärer Pflege kommen wird, da bei Wegfall bzw. Reduktion des Bundespflegegeldes die häusliche Pflege vielfach nicht mehr leistbar bzw. praktikabel sein wird.
1.2.3. Die finanzielle 'Umschichtung' vom Bundespflegegeld zur Sozialhilfe wird auch zu einer finanziellen Belastung der Gemeinden führen, soweit diese die Sozialhilfe bzw. Mindestsicherung mitfinanzieren.
1.2.4. Die Erschwerung des Zugangs zu den Pflegegeldstufen 1 und 2 hat daher unmittelbare Auswirkungen auf den Umfang der von den Ländern zu gewährenden Leistungen der Sozialhilfe bzw. Mindestsicherung. Auch in diesem Punkt unterscheidet sich die im vorliegenden Fall zu beurteilende Rechtslage wesentlich von jener, die dem Erkenntnis VfSlg. 17.603/2005 zugrunde lag.
Das einseitige Abgehen des Bundes von dem mit dem Ordnungssystem der Vereinbarung nach Art15a B-VG geschaffenen Interessenausgleich ist daher auch aufgrund der damit verbundenen finanziellen Belastung der Länder unsachlich und daher als verfassungswidrig aufzuheben.
2. Verletzung des Berücksichtigungsprinzips
Weiters liegt ein Verstoß des Bundes gegen das der Bundesverfassung innewohnende Berücksichtigungsprinzip vor (vgl. dazu das Erkenntnis VfSlg. 15.281/1998 mit weiteren Nachweisen). Dieses Prinzip verbietet dem Gesetzgeber der einen Gebietskörperschaft, die vom Gesetzgeber der anderen Gebietskörperschaft kompetenzgemäß wahrgenommenen Interessen zu negieren und dessen gesetzliche Regelungen zu unterlaufen. Gerade dies aber ist hier der Fall.
Wie bereits ausführlich dargelegt (...), kommt in der Vereinbarung gemäß Art15a B-VG ein angemessener Interessenausgleich zwischen Bund und Ländern zum Ausdruck (vgl. die Erkenntnisse VfSlg. 15.281/1998 und VfSlg. 17.603/2005). Bund und Länder haben sich verpflichtet, die ihnen für den Bereich der Pflege zukommenden Kompetenzen in einer der Vereinbarung entsprechenden Weise auszuüben. Auch §4 Abs2 des Pflegegeldgesetzes in seiner Stammfassung und die darauf beruhenden landesgesetzlichen Vorschriften (vgl. etwa §3 Abs2 des Vlbg. Landes-Pflegegeldgesetzes) stellen einen Teil dieses Interessenausgleichs dar.
§4 Abs2 des Bundespflegegeldgesetzes in seiner aktuellen Fassung weicht nun allerdings in unzulässiger Weise (nämlich durch Unterschreitung des Mindestniveaus) von dem in §3 Abs2 des Vlbg. Landes-Pflegegeldgesetzes normierten Stundenausmaß ab. Dies hat zur Folge, dass Landespflegegeld bereits bei einem geringeren Pflegebedarf (ab 50 Stunden) oder in höherem Ausmaß (bei einem Pflegebedarf zwischen 75 und 85 Stunden) zu gewähren ist als Bundespflegegeld. Auch hat die Anhebung des Stundenausmaßes in §4
Abs2 BPGG ... zur Folge, dass künftig zu Lasten der Länder vermehrt
oder in größerem Umfang Leistungen der Sozialhilfe bzw. Mindestsicherung in Anspruch genommen werden können (vgl. §5 Abs3 und §6 Abs1 litc i.V.m. §4 Abs2 des Vlbg. Mindestsicherungsgesetzes).
Die angefochtenen Regelungen stehen daher in einem das Berücksichtigungsgebot missachtenden Verhältnis zu den angeführten landesgesetzlichen Normen und sind als verfassungswidrig aufzuheben."
2.1.2. Die Bundesregierung hält diesem Vorbringen Folgendes entgegen:
"2.1. Zu den Bedenken im Hinblick auf den Gleichheitssatz (Art7 Abs1 B-VG und Art2 StGG):
2.1.1. Die Vorarlberger Landesregierung behauptet zunächst eine Verletzung des Gleichheitssatzes durch das mit den angefochtenen Bestimmungen 'erfolgte einseitige Abgehen vom paktierten Mindeststandard' (...).
Der Sache nach behauptet die Vorarlberger Landesregierung damit einen Verstoß gegen die Pflege-Vereinbarung. Dazu genügt es anzumerken, dass der Verfassungsgerichtshof gemäß Art140 Abs1 B-VG über die Verfassungswidrigkeit von Bundesgesetzen erkennt. Prüfungsmaßstab ist das formelle Bundesverfassungsrecht, nicht eine Vereinbarung gemäß Art15a Abs1 B-VG.
Überdies hat der Bund ... auch seine Verpflichtungen aus der
Pflege-Vereinbarung erfüllt.
2.1.2.a) In diesem Zusammenhang behauptet die Vorarlberger Landesregierung weiters, dass die angefochtenen Bestimmungen nicht damit gerechtfertigt werden könnten, dass professionelle Dienste von Beziehern von Pflegegeld der Stufen 1 und 2 nur in geringem Ausmaß in Anspruch genommen würden. Sie zieht auch in Zweifel, dass eine Entlastung des Bundeshaushaltes die bekämpften Bestimmungen des BPGG rechtfertigen könnte.
b) Die angefochtenen Bestimmungen des BPGG sind Teil eines gesetzlichen Maßnahmenpaketes zur Budgetkonsolidierung, das die Finanzierung des bestehenden Pflegesystems vor dem Hintergrund einer stetigen Zunahme der Zahl von Pflegegeldbeziehern langfristig sicherstellen soll (...). Aufgrund verschiedener Faktoren, wie insbesondere die demografische Entwicklung, werden die Gesamtpflegekosten und somit auch die Ausgaben für das Pflegegeld auch in Hinkunft massiv steigen. Die Zahl der Pflegegeldbezieher hat sich (im Bereich des Bundes) seit 1993 von ca. 254.000 auf derzeit ca. 365.000 Personen erhöht. Mit einem weiteren Anstieg der Pflegegeldbezieher und damit auch der Kosten des Pflegegeldes ist zu rechnen. Im internationalen Vergleich verfügt Österreich über den mit Abstand höchsten Bevölkerungsanteil an Beziehern von pflegebezogenen Leistungen, wie folgende OECD-Studie zeigt:
c) Der Verfassungsgerichtshof hat die Entlastung des Bundeshaushaltes (vgl. VfSlg. 11.665/1988, 14.846/1997, 16.923/2003) und die Sicherung der Finanzierung des Pensionssystems für künftige Pensionsbezieher (VfSIg. 17.254/2004) als zulässige Ziele anerkannt, die an sich geeignet sind, Eingriffe in bestehende Rechtspositionen sachlich zu rechtfertigen. Umso mehr muss es sich dabei um zulässige Ziele handeln, die mit der - ausschließlich für zukünftige Bezieher wirkenden (vgl. die Übergangsregelung des §48b BPGG, die sicherstellt, dass die angefochtenen Bestimmungen nur für so genannte 'Neufälle' zur Anwendung gelangen) - Änderung der Anspruchsvoraussetzungen einer nicht beitragsfinanzierten staatlichen Sozialleistung verfolgt werden dürfen.
d) Die angefochtenen Bestimmungen sind nach Auffassung der Bundesregierung auch nicht unsachlich:
Da es sich beim Pflegegeld nicht um beitragsfinanzierte Versicherungs-, sondern um budgetfinanzierte Sozialleistungen handelt, steht der zuständigen Gesetzgebung bei der Regelung der Anspruchsvoraussetzungen ein weiter rechtspolitischer Gestaltungsspielraum zu. Das hat auch der Verfassungsgerichtshof anerkannt. In VfSlg. 15.281/1998 führte er aus, es sei 'grundsätzlich Sache der Wertung des zuständigen Gesetzgebers (...), darüber zu befinden, ob und inwieweit (bei Geldleistungen: auch in welchem Ausmaß) eine Regelung rechtspolitisch erforderlich ist (wobei dem zuständigen Gesetzgeber bei seiner Einschätzung ein weiter Spielraum zusteht)'.
Die angefochtenen Bestimmungen halten sich innerhalb dieses rechtspolitischen Gestaltungsspielraums: Sie bewirken eine geringfügige Erhöhung des für einen Anspruch auf Pflegegeld in Höhe der Stufen 1 und 2 erforderlichen Pflegebedarfes, wovon lediglich Personen mit vergleichsweise geringem Pflegebedarf betroffen sind. Diese Änderung kommt überdies nur für so genannte 'Neufälle' zur Anwendung (vgl. die bereits erwähnte Übergangsvorschrift des §48b BPGG). Die Relation des für diese beiden Pflegegeldstufen erforderlichen Pflegebedarfes ist unverändert geblieben; die für Pflegegeld der Stufe 2 erforderliche überdurchschnittlich hohe Bandbreite an Pflegebedarf wurde hingegen verringert. Soweit die Erläuterungen in diesem Zusammenhang darauf verweisen, dass Bezieher von Pflegegeld in Höhe der Stufen 1 und 2 nur in geringem Ausmaß professionelle Dienste in Anspruch nehmen, stellt dies lediglich einen Indikator für die dieser Personengruppe typischerweise für Betreuung und Pflege erwachsenden Kosten dar, die eben geringer sind als bei Personen mit einem höheren Pflegebedarf; die Wahlfreiheit hinsichtlich der Art der Betreuung und Pflege bleibt dadurch unberührt. Für Personen mit einem besonders hohen Pflegebedarf wurden die Pflegeleistungen durch das Budgetbegleitgesetz 2011 durch eine Erhöhung des Pflegegeldes in Stufe 6 von 1 242,00 auf 1 260,00 [Euro] sogar verbessert (§5 BPGG idF dieses Gesetzes).
e) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass nach Auffassung der Bundesregierung die angefochtenen Änderungen der Anspruchsvoraussetzungen für Pflegegeld in Höhe der Stufen 1 und 2 unter Berücksichtigung der Anhebung des Pflegegeldes in Stufe 6 für Personen mit besonders hohem Pflegebedarf insgesamt eine sachgerechte, verhältnismäßige Maßnahme zur Erreichung der Ziele der Entlastung des Bundeshaushaltes und der langfristigen Finanzierung des bestehenden Pflegesystems darstellen.
2.1.3. Schließlich behauptet die Vorarlberger Landesregierung, die angefochtenen Bestimmungen seien unsachlich, weil dadurch finanzielle Belastungen der Länder entstünden (...). Durch die Erhöhung des für Pflegegeld in Höhe der Stufen 1 und 2 erforderlichen Pflegebedarfes entstünden den Ländern Mehraufwendungen bei der Sozialhilfe und der Mindestsicherung.
Bundesgesetzliche Regelungen, die finanzielle Auswirkungen auf andere Gebietskörperschaften haben können, verstoßen nicht aus diesem Grund gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art7 Abs1 B-VG bzw. Art2 StGG. Die finanziellen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften sind Gegenstand des Finanzverfassungsrechts (Finanzausgleich); für den Finanzausgleich gilt das spezielle Sachlichkeitsgebot des §4 F-VG (VfSlg. 9280/1981; Ruppe, §4 F-VG, in Korinek/Holoubek [Hrsg], Bundesverfassungsrecht. Kommentar [3. Lfg. 2000] Rz. 5). Finanzverfassungsrechtliche Bedenken bringt die Vorarlberger Landesregierung aber nicht vor.
Im Übrigen handelt es sich bei diesem Vorbringen der Vorarlberger Landesregierung um bloße Behauptungen, die nicht näher belegt sind und auch fragwürdig erscheinen. Von den angefochtenen Änderungen des BPGG sind nur Personen mit vergleichsweise niedrigem Pflegebedarf betroffen (Personen mit einem durchschnittlichen Pflegebedarf zwischen 50 bis höchstens 60 Stunden monatlich, die keinen Anspruch auf Pflegegeld mehr haben, sowie Personen mit einem durchschnittlichen Pflegebedarf zwischen 75 und höchstens 85 Stunden, die nur mehr Anspruch auf Pflegegeld in Höhe der Stufe 1 haben). Gerade diese Personengruppe nimmt aber weit seltener stationäre Pflege in Anspruch als Personen mit höherem Pflegebedarf (vgl. dazu
die ... Erläuterungen zur RV, 981 BlgNR 24. GP, hinsichtlich der
Inanspruchnahme professioneller Dienste von Beziehern der Pflegestufen 1 und 2). So erfolgt etwa die Aufnahme in ein Pflegeheim in Vorarlberg nach einer eigenen Einstufung, die sich an einer Defizitliste der Aktivitäten des täglichen Lebens orientiert; Voraussetzung für die Aufnahme in ein Pflegeheim ist danach ein Pflegebedarf, der ca. jenem für Pflegegeld in Höhe der Stufe 3 nach dem BPGG und den Landespflegegeldgesetzen entspricht.
2.2. Zu den Bedenken im Hinblick auf das 'Berücksichtigungsprinzip':
2.2.1. Die Vorarlberger Landesregierung behauptet einen Verstoß gegen das 'der Bundesverfassung innewohnende Berücksichtigungsprinzip'. In der Pflege-Vereinbarung komme ein angemessener Interessenausgleich zwischen Bund und Ländern zum Ausdruck. Die angefochtenen Bestimmungen wichen 'in unzulässiger Weise (nämlich durch Unterschreitung des Mindestniveaus) von dem in §3 Abs2 des Vlbg. Landes-Pflegegeldgesetzes normierten Stundenmaß ab', sodass Landespflegegeld bereits bei einem geringeren Pflegebedarf zu gewähren sei als Pflegegeld des Bundes. Außerdem führten die bekämpften Bestimmungen zu einem finanziellen Mehraufwand der Länder im Bereich der Sozialhilfe und der Mindestsicherung.
2.2.2. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes '[verbietet] es die der Bundesverfassung innewohnende Rücksichtnahmepflicht dem Gesetzgeber der einen Gebietskörperschaft [...], die vom Gesetzgeber der anderen Gebietskörperschaft wahrgenommenen Interessen zu negieren und dessen gesetzliche Regelungen zu unterlaufen' (VfSlg. 15.281/1998 mwN).
2.2.3. Es ist nicht erkennbar und wird von der Vorarlberger Landesregierung auch nicht näher dargelegt, wie durch die Erhöhung des für Pflegegeld in Höhe der Stufen 1 und 2 erforderlichen Pflegebedarfes die Interessen des Vorarlberger Landesgesetzgebers 'negiert' und dessen gesetzliche Regelungen in den Angelegenheiten des Pflegegeldes oder der Sozialhilfe bzw. Mindestsicherung 'unterlaufen' würden. Es steht dem Vorarlberger Landesgesetzgeber grundsätzlich frei, im Rahmen seiner bundesverfassungsgesetzlichen Gesetzgebungszuständigkeiten die Voraussetzungen für Pflegegeld (und für Leistungen der Sozialhilfe) nach seinen Vorstellungen zu regeln. Durch die Pflege-Vereinbarung mag zwar der dem Bund und den Ländern in den Angelegenheiten des Pflegegeldes jeweils zukommende gesetzliche Gestaltungsspielraum abgegrenzt worden sein; sie kann aber nicht die bundesstaatliche Kompetenzverteilung ändern (vgl. VfSIg. 10.292/1984, S. 764). Erfüllt eine Gebietskörperschaft ihre aus der Pflege-Vereinbarung folgenden Verpflichtungen nicht, kann das vom Verfassungsgerichtshof in einem Verfahren nach Art138a Abs1 B-VG festgestellt werden; es führt aber nicht zu einer Verletzung der der Bundesverfassung - und nicht einer Vereinbarung nach Art15a Abs1 B-VG - innewohnenden Rücksichtnahmepflicht und damit zu einer Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Regelung iSd. Art140 Abs1
B-VG."
2.1.3. Der Verfassungsgerichtshof vermag die Bedenken der Vorarlberger Landesregierung aus folgenden Gründen nicht zu teilen:
2.1.3.1. Der Gleichheitsgrundsatz bindet auch den Gesetzgeber (s. etwa VfSlg. 13.327/1993, 16.407/2001). Er setzt ihm insofern inhaltliche Schranken, als er verbietet, sachlich nicht begründbare Regelungen zu treffen (vgl. zB VfSlg. 14.039/1995, 16.407/2001). Innerhalb dieser Schranken ist es dem Gesetzgeber jedoch von Verfassungs wegen durch den Gleichheitsgrundsatz nicht verwehrt, seine politischen Zielvorstellungen auf die ihm geeignet erscheinende Art zu verfolgen (s. etwa VfSlg. 16.176/2001, 16.504/2002). Ob eine Regelung zweckmäßig ist und das Ergebnis in allen Fällen als befriedigend empfunden wird, kann nicht mit dem Maß des Gleichheitssatzes gemessen werden (zB VfSlg. 14.301/1995, 15.980/2000 und 16.814/2003).
2.1.3.2. Mit dem Budgetbegleitgesetz 2011, BGBl. I 111/2010, hat der Bundesgesetzgeber die Regelung des §4 Abs2 BPGG insofern geändert, als er für Neufälle (also jene Fälle, in denen der Antrag auf Pflegegeld ab dem 1. Jänner 2011 gestellt wird; s. dazu auch die §§48b Abs1 und 49 Abs16 Z1 BPGG; dazu RV 981 BlgNR 24. GP, 173) den für die Einstufung erforderlichen monatlichen Pflegebedarf in der Stufe 1 auf mehr als 60 Stunden (bisher: 50 Stunden) und in der Stufe 2 auf mehr als 85 Stunden (bisher 75 Stunden) erhöht hat. Die Zugangskriterien zu den übrigen fünf Stufen blieben unverändert.
2.1.3.3. Die Vorarlberger Landesregierung begründet ihre Behauptung eines Verstoßes gegen den verfassungsrechtlichen Gleichheitssatz zunächst damit, dass sie das in den Materialien zur Novelle des BPGG (RV 981 BlgNR 24. GP, 173) für die Gesetzesänderung ins Treffen geführte Argument, von Beziehern von Pflegegeld in diesen beiden ersten Stufen würden professionelle Dienste nur in geringerem Ausmaß in Anspruch genommen werden, als eine angesichts des Zwecks des Pflegegeldes im Sinne des §1 des BPGG unzureichende Begründung erachtet. Die antragstellende Landesregierung sucht dieses Argument mit Hinweisen auf das österreichweit ihrer Meinung nach hohe Qualitätsniveau der Pflegedienste und eines ebensolchen bei Untersuchungen gewonnenen "pflegerischen Gesamteindrucks" zu untermauern und gelangt zu dem Ergebnis, dass "das mit der bekämpften Änderung des Bundespflegegeldgesetzes aus budgetären Gründen erfolgte
einseitige Abgehen vom paktierten Mindeststandard ... sich daher als
gleichheitswidrig" erweise.
2.1.3.4. Damit ist die Vorarlberger Landesregierung nicht im Recht.
a) Dieser Argumentation ist in erster Linie entgegenzuhalten, dass der Gleichheitssatz - sieht man von speziellen, hier aber keine Rolle spielenden Problemstellungen im Zusammenhang mit dem verfassungsrechtlich verbürgten Vertrauensschutz einmal ab - weder einen Schutz vor (auch nachteiligen) Gesetzesänderungen bietet, noch dem (hier: Bundes-)Gesetzgeber Grenzen auferlegt, die ihn bei seiner Entscheidung über das "Ob" der Gesetzesänderung in irgendeiner Weise beschränken würden, sofern nur das Gesetz in der geänderten Fassung den Anforderungen des Gleichheitssatzes entspricht. Es kommt für die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Gesetzesänderung insoweit auch nicht darauf an, ob die in den Materialien dafür ins Treffen geführten Argumente der Sache nach zutreffen bzw. ob sie - gemessen an den von der antragstellenden Landesregierung vorgetragenen Gegenargumenten - sozialpolitisch stichhaltig sind.
Daran ändert auch der Umstand nichts, dass über die Regelung der Materie durch Bund und Länder eine Vereinbarung gem. Art15a B-VG abgeschlossen wurde: Selbst wenn die Vorgangsweise des Bundes eine Verletzung dieser Vereinbarung bedeuten würde - was im Folgenden noch zu untersuchen ist -, führte dies allein nicht zur Verfassungswidrigkeit der diese Verletzung bewirkenden gesetzlichen Regelung, da der Verfassungsgesetzgeber für einen solchen Fall in Art138a B-VG ein abschließendes Fehlerkalkül, welches sich in der Feststellung dieser Rechtsverletzung erschöpft, normiert hat.
b) Es steht dem Gesetzgeber grundsätzlich frei, auf eine die öffentlichen Haushalte übermäßig belastende Nachfrage nach bestimmten steuerfinanzierten Transferleistungen zu reagieren und den Zugang zu diesen Leistungen zu erschweren. Ein entsprechender Spielraum besteht selbst im Bereich beitragsfinanzierter Leistungen, wie etwa jenen im Recht der gesetzlichen Pensionsversicherung (s. dazu eingehend VfSlg. 18.885/2009); daher muss ein solcher Spielraum in gleichem oder sogar verstärktem Ausmaß im Bereich nicht beitragsfinanzierter Geldleistungen als gegeben angenommen werden (siehe dazu auch VfSlg. 15.281/1998).
Die im Antrag dargelegten, der Argumentation in den Materialien entgegentretenden Erwägungen der antragstellenden Landesregierung über die Lage der Pflegevorsorge in Österreich bedürfen daher keiner weiteren Erörterung.
2.1.4. Auch die weitere Argumentation der Vorarlberger Landesregierung verfängt nicht:
2.1.4.1. Nach Auffassung der Vorarlberger Landesregierung führe der erschwerte Zugang zu den Pflegestufen 1 und 2 zu "finanziellen (gemeint: nachteiligen) Konsequenzen" für die Länder:
Personen, die nach der Neuregelung keinen Anspruch auf Gewährung von Pflegegeld hätten, würden "künftig (auch) in diesem Umfang Leistungen der Sozialhilfe in Anspruch nehmen".
2.1.4.2. Bei Personen, die künftig keinen Anspruch auf Pflegegeld der Stufe 1 oder 2 haben, diesen aber bei Weitergeltung der bisherigen Rechtslage gehabt hätten, steht als notwendige Folge der neuen Rechtslage künftig nur die Grundleistung iSd §3 BPGG (oder nur Pflegegeld der Stufe 1), nicht aber auch Pflegegeld im bisherigen Umfang für den Rechtsübergang auf einen Sozialhilfeträger im Sinne des §324 Abs3 ASVG und §13 Abs1 BPGG und damit als Finanzierungsbeitrag von Sachleistungen zur Verfügung, die das Land gegebenenfalls im Rahmen der Sozialhilfe bereitzustellen hat. Die Vorarlberger Landesregierung erblickt darin auch eine Verletzung des verfassungsrechtlichen "Berücksichtigungsprinzips".
2.1.4.3. Auch damit ist die Vorarlberger Landesregierung nicht im Recht:
Das in der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes entwickelte verfassungsrechtliche "Berücksichtigungsgebot" greift bei Zielkonflikten im sachlichen Überschneidungsbereich durch vom Bund und von einem Land je im Rahmen der eigenen Gesetzgebungskompetenzen getroffener Regelungen ein (vgl. etwa VfSlg. 10.292/1984, 11.860/1988, 14.178/1995, 15.281/1998, 15.552/1999, 17.854/2006, ua.).
Eine derartige Überschneidung identer Regelungsbereiche und ein daraus sich ergebender Zielkonflikt liegt aber dann nicht vor, wenn die Regelung der einen Gebietskörperschaft bloß nachteilige Auswirkungen auf den Haushalt der anderen Gebietskörperschaft mit sich bringt. Die von der Vorarlberger Landesregierung aufgezeigte potenziell nachteilige Auswirkung der Maßnahme des Bundes ergibt sich lediglich aus dem Umstand, dass das Ausmaß des vom Land zu erlangenden Kostenersatzes für die im Rahmen der Sozialhilfe bereitzustellenden Sachleistungen (darunter auch Leistungen der Pflege) von der Höhe des Einkommens der betroffenen Personen abhängt, sodass jede einkommenswirksame gesetzgeberische Maßnahme des Bundes (zB auch auf dem Gebiet des Pensionsrechtes, aber auch des Einkommensteuerrechtes) insoweit auch indirekt Auswirkungen auf die Haushalte der Länder nach sich zieht.
2.1.4.4. Der Bund ist aber grundsätzlich frei darin, im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenzen einkommenswirksame Regelungen auch dann zu treffen, wenn sie über den Umweg von geminderten Ersatz- oder Unterhaltsansprüchen zu Lastenverschiebungen in den öffentlichen Haushalten führen können. Gesetzliche Maßnahmen des Bundes, die zu zusätzlichen finanziellen Lasten der Länder führen, können zwar unter bestimmten Voraussetzungen in Widerspruch zu §4 F-VG geraten (vgl. zB VfSlg. 15.681/1999); ein zwischen den beteiligten Gebietskörperschaften paktierter finanzausgleichsrechtlicher Zusammenhang wurde von der Vorarlberger Landesregierung im Antrag aber nicht behauptet und in der mündlichen Verhandlung vor dem Verfassungsgerichtshof sogar ausdrücklich verneint. Auch wurden Bedenken in diese Richtung von der Vorarlberger Landesregierung nicht geltend gemacht.
2.1.5. Der behauptete Widerspruch der angefochtenen Regelung zum Gleichheitssatz und zum bundesstaatlichen Berücksichtigungsgebot liegt daher nicht vor.
2.2. Zum Feststellungsantrag nach Art138a Abs1 B-VG (F1/11):
2.2.1. Die Vorarlberger Landesregierung bringt zur Begründung ihres Antrages Folgendes vor:
"1. Allgemeines:
Die einseitige Erschwerung des Zugangs zu den Pflegegeldstufen 1 und 2 verstößt gegen die Vereinbarung gemäß Art15a B-VG über gemeinsame Maßnahmen des Bundes und der Länder für pflegebedürftige Personen. Diese Vereinbarung wurde 1993 abgeschlossen, um u.a. das bis zu diesem Zeitpunkt bestehende Problem zu lösen, dass der Bezug von Pflege- und Hilflosengeldern von den Anspruchsvoraussetzungen, der Systematik und der Geldhöhe her sehr unterschiedlich geregelt war (vgl. dazu das Vorblatt zur Regierungsvorlage der Vereinbarung, 1069 BlgNR, GP. XVIII).
Zwar enthält die Vereinbarung keine ausdrücklichen Regelungen über die Pflegegeldstufen, die Zugangskriterien sowie die Höhe des Pflegegeldes; allerdings entsprach es offenbar der Absicht der Parteien (des Bundes und der Länder) zum Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung, dem 'gemeinsamen Pflegesystem', das mit der Vereinbarung paktiert wurde, das (zum Zeitpunkt ihres Abschlusses schon im Bundesgesetzblatt verlautbarte) Bundespflegegeldgesetz (in seiner Stammfassung) zugrunde zu legen. Somit ist davon auszugehen, dass die Vereinbarung unter Einbeziehung des Bundespflegegeldgesetzes (vor allem der darin enthaltenen Regelungen zu den Pflegegeldstufen, den Zugangskriterien sowie der Höhe des Pflegegeldes) paktiert worden ist (vgl. dazu auch die Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 15.281/1998 und VfSlg. 17.603/2005).
Nur so sind und werden auch bestimmte Teile der Vereinbarung verständlich: z.B. dass ganz selbstverständlich von einem (bestimmten) Mindeststandard an Leistungen (Art1 Abs4) ausgegangen wird, ohne diesen im Vereinbarungstext in irgendeiner Weise zu beschreiben.
Zudem wird sowohl im Vereinbarungstext (vgl. Art2 Abs2) als auch in den Erläuterungen mehrfach auf das Bundespflegegeldgesetz abgestellt. So heißt es etwa in den Erläuterungen zu Art1 Abs1 und 2:
'Der Ausdruck 'Pflegebedürftigkeit' entspricht dem Ausdruck 'Hilfs- und Betreuungsbedürftigkeit' und ist im Sinne der Definition des Bundespflegegeldgesetzes zu verstehen.' oder zu Art2: 'Nach dem Bundespflegegeldgesetz soll das Pflegegeld je nach Hilfs- und Betreuungsbedarf in sieben Stufen als teilweiser Ausgleich pflegebedingter Mehraufwendungen unabhängig von Einkommen und Vermögen des Anspruchsberechtigten gewährt werden.'
Demnach ist das Bundespflegegeldgesetz in der Stammfassung (als immanenter Bestandteil der Vereinbarung) für die weitere Interpretation des Mindeststandards maßgebend. Es kann nämlich den Parteien der Vereinbarung - insbesondere den Ländern - schon in Anbetracht von Art2 Abs2 zweiter Satz (nach dem sich die Länder verpflichten, bis zu dem in der Vereinbarung näher bestimmten Zeitpunkt Landesgesetze und Verordnungen mit den gleichen Zielsetzungen wie der Bund zu erlassen) nicht zugesonnen werden, dass sie der Vereinbarung das Bundespflegegeldgesetz in seiner jeweils geltenden Fassung zugrunde legen wollten, da es damit der Bund in der Hand hätte, den Inhalt der Vereinbarung jederzeit einseitig zu verändern. Dies stünde zudem im Widerspruch zu Art16 der Vereinbarung ('Abänderungen').
Das Bundespflegegeldgesetz in seiner Stammfassung sah Pflegegeld je nach Hilfs- und Betreuungsbedarf in sieben Stufen vor, wobei die Zugangskriterien für die einzelnen Pflegegeldstufen seither unverändert sind, lediglich jene zur Pflegegeldstufe 6 wurden zwischenzeitlich einmal (BGBl. I Nr. 111/1998) - im Sinne einer Erleichterung - geändert. Die Zugangskriterien zu den Pflegegeldstufen 1 und 2 sind und waren von Anfang an mit 50 bzw. 75 Stunden Pflegebedarf festgelegt.
Aus diesen Gründen ist davon auszugehen, dass der Vereinbarung ein System zugrunde liegt, nach dem der Zugang zu den Pflegegeldstufen 1 und 2 (und zwar unabhängig davon, ob es sich um eine bundes- oder landesgesetzliche Pflegegeldstufe handelt), jedenfalls schon bei einem Pflegebedarf von 50 bzw. 75 Stunden zu gewähren ist und eine diesbezügliche gesetzliche Erschwerung des Zugangs eine vom System der Vereinbarung abweichende Verschlechterung im Bezug auf den paktierten Mindeststandard und damit ein Verstoß gegen die Vereinbarung darstellt.
Daran ändert nichts, dass die mit dem Strukturanpassungsgesetz 1996 vorgenommene Kürzung des für die Pflegegeldstufe 1 zu gewährenden Pflegegeldes (...) nicht vor dem Verfassungsgerichtshof bekämpft wurde. Daraus lässt sich nicht ableiten, dass die nun erfolgte Änderung vereinbarungskonform wäre. Anzumerken ist, dass die mit dem Strukturanpassungsgesetz 1996 vorgenommene Kürzung des für die Pflegegeldstufe 1 zu gewährenden Pflegegeldes nicht bekämpft wurde; die Länder haben entsprechende Änderungen ihrer Pflegegeldgesetze nachvollzogen, sodass hinsichtlich dieser Änderung letztendlich Einvernehmen hergestellt worden ist.
2. Zu den Feststellungsanträgen im Einzelnen:
2.1. Gemäß Art1 Abs1 der Vereinbarung kommen die Vertragsparteien überein, auf der Grundlage der bundesstaatlichen Struktur Österreichs die Vorsorge für pflegebedürftige Personen bundesweit nach gleichen Zielsetzungen und Grundsätzen zu regeln. Dazu wird in den Erläuterungen ausgeführt, dass es 'dazu nicht erforderlich ist, dass die Länder vollkommen idente Bestimmungen zum Bundespflegegeldgesetz erlassen. Es ist ausreichend, von denselben Leitlinien, wie z.B. Abstufung, Bedarfsorientierung und Höhe des Pflegegeldes, Unabhängigkeit von Einkommen und Vermögen, etc. auszugehen.'
Wie bereits unter Punkt 1 dargelegt, liegt der Vereinbarung ein System zugrunde, nach dem der Zugang zu den Pflegegeldstufen 1 und 2 jedenfalls schon bei einem Pflegebedarf von 50 bzw. 75 Stunden Pflegebedarf zu gewähren ist. Die Länder haben die - der Vereinbarung zugrunde liegende - Abstufung übernommen; es wäre sicher nicht vereinbarungskonform gewesen, wenn sie sieben Abstufungen vorgenommen, jedoch (wesentlich) strengere Zugangsvoraussetzungen zu den einzelnen Stufen vorgesehen hätten, sodass der Zugang zu Landespflegegeld gegenüber jenem zu Bundespflegegeld erschwert wäre. Dasselbe muss aber auch für den Bund gelten. Die Erschwerung des Zugangs zu den Pflegegeldstufen 1 und 2 durch den Bund stellt daher ein Abgehen in der Abstufung dar, das der Vereinbarung widerspricht.
2.2. Gemäß Art1 Abs4 der Vereinbarung werden unter den gleichen Voraussetzungen gleiche Leistungen als Mindeststandard gesichert.
Ein einseitiges Abgehen von dem unter Punkt 1 umrissenen Mindeststandard (zu dem jedenfalls auch die Abstufung zählt) durch die Erschwerung des Zugangs zu den Pflegegeldstufen 1 und 2 widerspricht der genannten Bestimmung der Vereinbarung. Dies wird im Besonderen auch durch die Erläuterungen klar, die ausdrücklich darauf hinweisen, dass 'durch die Festlegung des Mindeststandards nicht ausgeschlossen werden soll, dass eine der Vertragsparteien noch weitergehende Leistungen erbringt'. Das bedeutet, dass man in der Vereinbarung einen nicht unterschreitbaren Mindeststandard (in der Qualität des vorgefundenen Bundespflegegeldgesetzes) paktiert hat und darüber hinausgehende Besserstellungen durch einzelne Vertragsparteien zulassen wollte. Den Parteien der Vereinbarung kann aber nicht unterstellt werden, dass sie - neben dieser ausdrücklich eingeräumten Möglichkeit zur Erbringung von Mehrleistungen - auch noch eine Unterschreitung des Mindeststandards zulassen wollten, wäre diesfalls doch der Zweck der Vereinbarung (nämlich die Sicherstellung von Leistungen auf einem Mindestniveau) verfehlt worden.
2.3. Gemäß Art2 Abs2 der Vereinbarung werden die Voraussetzungen für die Gewährung von Pflegegeld des Bundes mit dem Bundespflegegeldgesetz geregelt. Die Länder verpflichten sich, bis 30. Juni 1993 Landesgesetze und Verordnungen mit gleichen Grundsätzen und Zielsetzungen wie der Bund zu erlassen und bis spätestens 1. Juli 1993 in Kraft zu setzen.
Wie bereits unter Punkt 1 ausführlich dargelegt, liegt der Vereinbarung das Bundespflegegeldgesetz in seiner Stammfassung zugrunde. Dieses sieht ein System vor, nach dem der Zugang zu den Pflegegeldstufen 1 und 2 jedenfalls schon bei einem Pflegebedarf von 50 bzw. 75 Stunden Pflegebedarf zu gewähren ist. Die Länder haben entsprechende Regelungen in ihren Gesetzen vorgenommen. Die nunmehrige Regelung im Bundespflegegeldgesetz, nach der der Zugang zu den Pflegegeldstufen 1 und 2 erst ab einem Pflegebedarf von 60 und 85 Stunden zu gewähren ist, widerspricht daher Art2 Abs2 der Vereinbarung.
Dies ergibt sich auch aus dem bereits zitierten Erkenntnis VfSlg. 15.281/1998, in dem ausgeführt wurde, dass der Vereinbarung gemäß Art15a B-VG das bereits im Bundesgesetzblatt publizierte Bundespflegegeldgesetz (daher auch dessen §13) ausdrücklich zugrunde gelegt worden sei. Im Hinblick darauf, dass sich die Länder in dieser Vereinbarung auch dazu verpflichtet hätten, Landesgesetze und Verordnungen mit gleichen Grundsätzen und Zielsetzungen wie der Bund zu erlassen, bestehe kein Anlass daran zu zweifeln, dass in dieser Übereinkunft ein angemessener Interessenausgleich zum Ausdruck komme und daher auch im besonderen §13 BPGG Teil dieses Interessenausgleichs sei. Eine den Interessen dieser Regelung zuwiderlaufende landesgesetzliche Norm, die die vom Bundesgesetzgeber wahrgenommenen Interessen negiere (§8 Abs6 Sbg. SHG sah die Berücksichtigung des nach dem BPGG zu gewährenden Taschengeldes als Einkommen i.S. des Sbg. SHG vor), sei mit Verfassungswidrigkeit belastet.
Umgelegt auf den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass auch §4 Abs2 BPGG in seiner Stammfassung und die darin festgelegten Zugangsvoraussetzungen zu den Pflegegeldstufen 1 und 2 - die von den Ländern 1:1 übernommen wurden - Teil dieses Interessenausgleichs sind (auch im vorliegenden Fall besteht der Interessenausgleich darin, dass Bund und Länder in einem bestimmten Ausmaß Leistungen an Pflegebedürftige erbringen). Soweit der Bund einseitig und in unzulässiger Weise (nämlich durch Unterschreitung des Mindestniveaus) davon abgegangen ist, und die vereinbarten Leistungen nunmehr teilweise von den Pflegebedürftigen selbst oder von den Ländern (im Rahmen der Sozialhilfe bzw. Mindestsicherung) finanziert bzw. erbracht werden müssen, hat er die von den Landesgesetzgebern wahrgenommen[en] Interessen negiert.
2.4. Gemäß Art15 der Vereinbarung verpflichten sich die Vertragsparteien, die in ihre Kompetenzbereiche fallenden gesetzlichen Regelungen, die zur Durchführung dieser Vereinbarung erforderlich sind, zu treffen.
Wie bereits eingehend ausgeführt, hat der Bund mit der Erschwerung des Zugangs zu den Pflegegeldstufen 1 und 2 eine gesetzliche Regelung getroffen, die mit Art1 Abs1 und 4 sowie Art2 Abs2 der Vereinbarung nicht im Einklang steht. Damit ist er auch seiner aus Art15 resultierenden Verpflichtung zur Erlassung von zur Durchführung der Vereinbarung erforderlichen gesetzlichen Regelungen nicht nachgekommen.
2.5. Gemäß Art16 der Vereinbarung ist eine Abänderung der Vereinbarung nur schriftlich im Einvernehmen der Vertragsparteien möglich.
Mit den bekämpften Änderungen des Bundespflegegeldgesetzes wurde der in der Vereinbarung paktierte Mindeststandard unterschritten (...), ohne dass diesbezüglich - wie in Art16 der Vereinbarung vorgesehen - schriftlich das Einvernehmen hergestellt worden wäre; vielmehr hat sich bereits im Begutachtungsverfahren gezeigt, dass einige Länder nicht mit diesen Änderungen einverstanden waren (vgl. etwa die Stellungnahmen der Kärntner Landesregierung vom 15. November 2010, Zl. -2V-BG-6688/2-2010, der Steiermärkischen Landesregierung vom 22. November 2010, Zl. FA1F-16.01-12/2003-5, oder der Vorarlberger Landesregierung vom 15. November 2010, Zl. PrsG-312.50). Die bekämpften Änderungen des Bundespflegegeldgesetzes stellen daher einen Verstoß gegen diese Bestimmung der Vereinbarung dar.
Der Bund ist frei, ohne Einvernehmen mit den Ländern Änderungen des BPGG vorzunehmen; allerdings nur insofern, als er den in der Vereinbarung paktierten Mindeststandard (der auch einen Interessensausgleich zugunsten der Länder darstellt) nicht unterschreitet."
2.2.2. Die Bundesregierung hält diesen Ausführungen Folgendes entgegen:
"1. Zu Art1 Abs1 Pflege-Vereinbarung
1.1. Die Vorarlberger Landesregierung behauptet auf das Wesentliche zusammengefasst, der Bund habe die aus Art1 Abs1 Pflege-Vereinbarung folgenden Verpflichtungen nicht erfüllt, weil er den für Pflegegeld in Höhe der Stufen 1 und 2 erforderlichen Pflegebedarf erhöht habe. Das BPGG sei in seiner Stammfassung der Pflege-Vereinbarung zugrunde gelegt worden und ein 'immanenter Bestandteil' dieser Vereinbarung. Der Pflege-Vereinbarung liege ein 'System zugrunde, nach dem der Zugang zu den Pflegegeldstufen 1 und 2 jedenfalls schon bei einem Pflegebedarf von 50 bzw. 75 Stunden Pflegebedarf zu gewähren ist'. Eine Erschwerung der Anspruchsvoraussetzungen für Pflegegeld in Höhe der Stufen 1 und 2 stelle ein vereinbarungswidriges 'Abgehen in der Abstufung' dar
1.2.1. Art1 Abs1 Pflege-Vereinbarung sieht unter der Überschrift 'Bundesweite Pflegevorsorge' vor, dass die Vertragsparteien übereinkommen, auf der Grundlage der bundesstaatlichen Struktur Österreichs die Vorsorge für pflegebedürftige Personen bundesweit nach gleichen Zielsetzungen und Grundsätzen zu regeln.
Nach den Erläuterungen enthält Art1 Abs1 (und 2) Pflege-Vereinbarung die 'grundsätzliche Einigung zwischen Bund und Ländern über die Neuordnung der Pflegevorsorge' (RV 1069 BlgNR 18. GP 7 f). Von den 'Zielsetzungen und Grundsätzen' ist auch in Art2 Abs2 Pflege-Vereinbarung die Rede, wonach die Voraussetzungen für die Gewährung von Pflegegeld des Bundes mit dem Bundespflegegeldgesetz geregelt werden und die Länder sich verpflichten, Landesgesetze und Verordnungen 'mit gleichen Grundsätzen und Zielsetzungen wie der Bund' zu erlassen. Die Erläuterungen führen dazu aus (RV 1069 BlgNR 18. GP 8):
'Der Artikel 2 der Vereinbarung soll sicherstellen, daß das Pflegegeld von Bund und Ländern nach gleichen Grundsätzen und Zielsetzungen geleistet wird. Dazu ist es nicht erforderlich, daß die Länder vollkommen idente Bestimmungen zum Bundespflegegeldgesetz erlassen. Es ist ausreichend, von denselben Leitlinien, wie zB Abstufung, Bedarfsorientierung und Höhe des Pflegegeldes, Unabhängigkeit von Einkommen und Vermögen, Einräumung eines Rechtsanspruches auf das Pflegegeld der Stufen 1 und 2 ab 1. Juli 1993, auf das Pflegegeld der Stufen 3 bis 7 ab 1. Jänner 1997 usw. auszugehen.'
Das Vorblatt und der Allgemeine Teil der Erläuterungen nennen als wesentliche Elemente des Pflegegeldes Abstufung, Bedarfsorientierung und Unabhängigkeit von der Ursache der Pflegebedürftigkeit (RV 1069 BlgNR 18. GP 6 f; ...).
Diese in den Erläuterungen genannten 'Leitlinien' - die offenbar gleichbedeutend mit den in Art1 Abs1 Pflegevereinbarung genannten 'Grundsätzen' sind - sind in der Pflege-Vereinbarung in Art1 Abs3 (Unabhängigkeit von der Ursache der Pflegebedürftigkeit), Art2 Abs1 (Bedarfsorientierung und Abstufung) und Art2 Abs5 (Unabhängigkeit von Einkommen und Vermögen, Einräumung eines Rechtsanspruches) ausgeführt. Hinsichtlich der Abstufung bestimmt Art2 Abs1 Pflege-Vereinbarung lediglich, dass die Vertragsparteien zur teilweisen Abdeckung des Mehraufwandes an Hilfe und Betreuung Pflegegeld zusichern, 'das nach dem Bedarf abgestuft ist'. Weitere Vorgaben hinsichtlich der Abstufung oder der Bedarfsorientierung des Pflegegeldes enthält die Pflege-Vereinbarung - im Unterschied etwa zu den vergleichsweise detaillierten Vorgaben hinsichtlich der Sachleistungen (vgl. Art5 iVm. Anhang A Pflege-Vereinbarung) - nicht.
Die in Art1 Abs1 Pflege-Vereinbarung neben den 'Grundsätzen' genannte 'Zielsetzung' des Pflegegeldes ergibt sich aus Art2 Abs1 Pflege-Vereinbarung, wonach das Pflegegeld 'zur teilweisen Abdeckung des Mehraufwandes an Hilfe und Betreuung' dienen soll.
1.2.2. Aus Text, Systematik und Erläuterungen der Pflege-Vereinbarung ergibt sich daher, dass zu den in Art1 Abs1 genannten 'Grundsätzen' einer bundesweiten Pflegevorsorge zwar die Abstufung der Höhe des Pflegegeldes zählt; die einzige inhaltliche Vorgabe hinsichtlich der Abstufung besteht jedoch darin, dass sie sich am Pflegebedarf zu orientieren hat.
1.3. Aufgrund des historischen Entstehungszusammenhanges ist bei der Auslegung der Pflege-Vereinbarung auch das BPGG zu berücksichtigen. So hat der Verfassungsgerichtshof ausgesprochen, dass '[d]as Konzept der Pflegevorsorge, wie es dem BPGG zugrunde liegt und durch die Landesgesetzgebung im Rahmen ihrer Kompetenz ergänzt wird, [...] in dem [...] Bund-Länder-Vertrag, BGBl. Nr. 866/1993, vereinbart worden [ist]; diesem Gliedstaatsvertrag lag das (im Zeitpunkt seines Abschlusses schon im Bundesgesetzblatt verlautbarte) BPGG [...] zugrunde, sodass davon auszugehen ist, dass die in dem genannten Bund-Länder-Vertrag getroffenen Vereinbarungen unter Einbeziehung des BPGG paktiert worden sind' (VfSlg. 17.603/2005 unter Berufung auf VfSlg. 15.281/1998).
Wie eingangs dargestellt (...) sah das BPGG bereits in seiner Stammfassung sieben Stufen von Pflegegeld vor, wobei der Anspruch auf Pflegegeld in einer bestimmten Stufe primär vom zeitlichen Ausmaß des durchschnittlichen monatlichen Pflegebedarfes abhängt. Vor diesem Hintergrund ergibt sich nach Auffassung der Bundesregierung aus der Pflege-Vereinbarung, dass zu den 'Grundsätzen' einer bundesweiten Pflegevorsorge eine Abstufung der Höhe des Pflegegeldes nach dem Pflegebedarf zählt, der sich primär am durchschnittlichen zeitlichen Pflegebedarf bemisst. Schon eine einfache sprachliche Annäherung legt allerdings den Schluss nahe, dass zu diesen 'Grundsätzen' (vgl. auch Art12 Abs1 B-VG) - der Verfassungsgerichtshof spricht in den zitierten Erkenntnissen vom 'Konzept der Pflegevorsorge' - nicht auch die Details der Anspruchsvoraussetzungen für jede einzelne Stufe des Pflegegeldes, insbesondere das zeitliche Ausmaß des durchschnittlichen monatlichen Pflegebedarfes, zählen; andernfalls wären die Anspruchsvoraussetzungen des Pflegegeldes in der Stammfassung 'versteinert'. Irgendwelche Hinweise auf ein solches Verständnis lassen sich aber weder aus der Pflege-Vereinbarung (...), noch aus der zitierten Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ableiten; auch der Antrag bleibt solche Nachweise schuldig.
1.4. Die von der Vorarlberger Landesregierung vertretene Rechtsansicht würde darauf hinauslaufen, dass ausnahmslos jede Änderung - zumindest jede Erschwerung - der Anspruchsvoraussetzungen des Pflegegeldes nach dem BPGG erst nach einer Abänderung der Pflege-Vereinbarung (in der in Art16 vorgesehenen Form) erfolgen dürfte, wobei mangels näherer Vorgaben über die Abstufung unklar wäre, welche Bestimmungen der Pflege-Vereinbarung abgeändert werden müssten.
Dass eine solche 'versteinernde' Auslegung nicht den Vorstellungen der Vertragsparteien entspricht, zeigt sich auch an Art11 Abs1 Pflege-Vereinbarung, wonach die Vertragsparteien bei der Planung der Maßnahmen in der Pflegevorsorge die gesellschaftlichen Entwicklungen und die Ergebnisse der Forschung berücksichtigen. Die Erläuterungen führen dazu aus (RV 1069 BlgNR 18. GP 9):
'Die Entwicklung des Hilfs- und Betreuungsbedarfes und des Leistungsangebotes soll begleitend wissenschaftlich beobachtet und dokumentiert werden, damit rasch auf sich ändernde Bedürfnisse reagiert werden kann. Dabei sollen insbesondere die demographische und soziologische Entwicklung sowie die Ergebnisse der medizinischen, geriatrischen und sozialwissenschaftlichen Forschung berücksichtigt werden.'
Offenbar waren sich die Vertragsparteien der Notwendigkeit bewusst und hatten auch den Willen, das vereinbarte Pflegesystem an gesellschaftliche Veränderungen (im weitesten Sinn) anzupassen. Es erscheint unwahrscheinlich, dass dabei gerade an die Anspruchsvoraussetzungen für das Pflegegeld nicht gedacht war und dass solche Anpassungen ausschließlich im - in der Staatspraxis komplizierten - Verfahren der Abänderung der Pflege-Vereinbarung erfolgen sollten.
1.5. Auch die bisherige Rechtsentwicklung veranschaulicht, dass die Vertragsparteien der Pflege-Vereinbarung nicht davon ausgegangen sind, dass die Anspruchsvoraussetzungen für das (Bundes- und Landes-)Pflegegeld, wie sie in der Stammfassung des BPGG geregelt waren, nicht geändert werden dürften.
Durch die Novelle BGBl. I Nr. 131/1995 wurde der nach der Stammfassung erst ab 1. Jänner 1997 bestehende Rechtsanspruch auf Pflegegeld in der Höhe der Stufen 3 bis 7 zeitlich vorgezogen; diese Änderung wurde vom Land Vorarlberg durch die Novelle des Landes-Pflegegeldgesetzes LGBl. Nr. 21/1995 nachvollzogen. Durch die Novelle BGBl. I Nr. 111/1998 wurden aufgrund einer Evaluierung des BPGG die Anspruchsvoraussetzungen für Pflegegeld in Höhe der Stufe 4 im Hinblick auf die in der Stammfassung zu große Bandbreite des Pflegegeldes in Höhe der Stufe 3 geändert sowie die Anspruchsvoraussetzungen für Pflegegeld in den Stufen 6 und 7 und die Mindesteinstufungen nach §4a BPGG konkretisiert; diese Änderungen wurden vom Land Vorarlberg durch die Novelle des Landes-Pflegegeldgesetzes LGBl. Nr. 21/1995 nachvollzogen und - darüber hinaus - für Personen, bei denen Selbstgefährdung vorliegt, eine Sonderregelung zum Pflegebedarf erlassen (§3 Abs3 leg.cit.). Durch die Novelle BGBl. I Nr. 128/2008 wurde ein so genannter Erschwerniszuschlag zur Erfassung des erweiterten Pflegebedarfes von besonders pflegebedürftigen Personen erlassen; diese Änderung wurde vom Land Vorarlberg durch die Novelle des Landes-Pflegegeldgesetzes LGBl. Nr. 7/2009 nachvollzogen.
Besonders hervorzuheben ist, dass einige Bundesländer die mit den angefochtenen Bestimmungen erfolgte Anhebung des Pflegebedarfes für Pflegegeld in Höhe der Stufen 1 und 2 bereits nachvollzogen haben (vgl. ArtI Z2 des Beschlusses des Niederösterreichischen Landtages vom 27. Jänner 2011 betreffend Änderung des NÖ Pflegegeldgesetzes 1993 [noch nicht im LGBl. kundgemacht]; ArtI Z1 des Beschlusses des Wiener Landtages vom 27. Jänner 2011 betreffend Änderung des Wiener Pflegegeldgesetzes [noch nicht im LGBI. kundgemacht]; ArtI Z1 des Entwurfes der Tiroler Landesregierung vom 16.12.2010 betreffend ein Gesetz, mit dem das Tiroler Pflegegeldgesetz geändert wird, Präs. II-1500/301). Auch diese Vertragsparteien gehen sichtlich nicht davon aus, dass die Anspruchsvoraussetzungen des Pflegegeldes in der Stammfassung des BPGG durch die Pflege-Vereinbarung 'versteinert' worden wären.
Dasselbe gilt hinsichtlich der Höhe des Pflegegeldes nach dem BPGG: Obwohl in der Pflege-Vereinbarung keine regelmäßige Valorisierung vorgesehen ist (vgl. Art2 Abs4 Pflege-Vereinbarung), wurde seine Höhe mehrfach geändert. Mit dem Strukturanpassungsgesetz 1996, BGBl. Nr. 201, erfolgte sogar eine Kürzung des Pflegegeldes in Stufe 1 von 2 500 ÖS auf 2 000 ÖS (§5 BPGG idF dieses Gesetzes); diese Änderung wurde vom Land Vorarlberg durch die Novelle des Landes-Pflegegeldgesetzes LGBl. Nr. 3/1997 nachvollzogen. Auch die mit dem Budgetbegleitgesetz 2011 erfolgte Erhöhung des Pflegegeldes in Stufe 6 von 1242,00 Euro auf 1260,00 Euro wurde vom Land Vorarlberg durch die Novelle der Verordnung über die Höhe des Landes-Pflegegeldes, LGBl. Nr. 4/2011 bereits nachvollzogen.
1.6. Zusammenfassend ist daher festzuhalten, dass zu den nach Art1 Abs1 Pflege-Vereinbarung vorgesehenen 'Grundsätzen' der bundesweiten Pflegevorsorge zwar die Abstufung der Höhe des Pflegegeldes nach dem Pflegebedarf, nicht aber die im BPGG in seiner Stammfassung geregelten Anspruchsvoraussetzungen für jede einzelne Stufe des Pflegegeldes zählen. Durch das Budgetbegleitgesetz 2011 wurden lediglich die Anspruchsvoraussetzungen für Pflegegeld in Höhe der Stufen 1 und 2 hinsichtlich des Ausmaßes des Pflegebedarfes geändert, nicht aber die Anzahl der Stufen des Pflegegeldes oder ihre Orientierung am Pflegebedarf. Der Bund hat daher seine aus Art1 Abs1 Pflege-Vereinbarung folgenden Verpflichtungen erfüllt.
2. Zu Art1 Abs4 Pflege-Vereinbarung
2.1. Die Vorarlberger Landesregierung behauptet, der Bund habe die aus Art1 Abs4 Pflege-Vereinbarung folgenden Verpflichtungen nicht erfüllt, weil er durch die Erhöhung des für Pflegegeld in Höhe der Stufen 1 und 2 erforderlichen Pflegebedarfes den durch die Stammfassung des BPGG festgelegten 'Mindeststandard' unterschritten habe.
2.2. Gemäß Art1 Abs4 Pflege-Vereinbarung werden unter gleichen Voraussetzungen gleiche Leistungen als Mindeststandard gesichert. Nach den Erläuterungen soll dadurch klargestellt werden, dass die in der Pflege-Vereinbarung definierten Leistungen einen Mindeststandard darstellen und dass die Pflege-Vereinbarung weitergehenden Leistungen durch die Vertragsparteien nicht entgegensteht (RV 1069 BIgNR 18. GP 8).
2.3. Die Pflege-Vereinbarung sieht Geld- und Sachleistungen vor. Ausdrücklich legt die Pflegevereinbarung einen Mindeststandard für Sachleistungen fest (Art5 iVm. Anlage A). Hinsichtlich der Geldleistungen bestimmt Art2 Abs1 Pflege-Vereinbarung, dass die Vertragsparteien zur teilweisen Abdeckung des Mehraufwandes an Hilfe und Betreuung ein (nach dem Bedarf abgestuftes) Pflegegeld zusichern.
Durch Art1 Abs4 Pflege-Vereinbarung sollte der vor Abschluss der Pflege-Vereinbarung bestehende, bundesweit ganz unterschiedliche Bezug von Pflege- und Hilflosengeldern vereinheitlich[t] werden (RV 1069 BIgNR 18. GP 6; ...). Der Bund ist bei der Festlegung der Voraussetzungen für das Pflegegeld (ausschließlich) an die sich aus der Pflege-Vereinbarung ergebenden 'Grundsätze' und 'Zielsetzungen' gebunden (...).
2.4. Durch die Änderung des für Pflegegeld in Höhe der Stufen 1 und 2 erforderlichen Pflegebedarfes verliert das Pflegegeld nicht seine Zielsetzung (teilweise Abdeckung des Mehraufwandes an Hilfe und Betreuung). Auch werden weitergehende Leistungen der Länder nicht verhindert. Der Bund hat daher seine aus Art1 Abs4 Pflege-Vereinbarung folgenden Verpflichtungen erfüllt.
3. Zu Art2 Abs2 Pflege-Vereinbarung
3.1. Die Vorarlberger Landesregierung behauptet, der Bund habe die aus Art2 Abs2 Pflege-Vereinbarung folgenden Verpflichtungen nicht erfüllt, weil er durch die Erhöhung des für Pflegegeld in Höhe der Stufen 1 und 2 erforderlichen Pflegebedarfes von dem durch die Stammfassung des BPGG festgelegten 'System' der Anspruchsvoraussetzungen abgegangen sei. Dadurch entstünden den Ländern auch Mehrkosten im Bereich der Sozialhilfe und der Mindestsicherung, wodurch der Bund 'die von den Landesgesetzgebern wahrgenommenen Interessen negiert'.
3.2. Gemäß Art2 Abs2 Pflege-Vereinbarung werden die Voraussetzung[en] für die Gewährung von Pflegegeld des Bundes mit dem Bundespflegegeldgesetz geregelt. Die Länder verpflichten sich, Landesgesetze und Verordnungen mit gleichen Grundsätzen und Zielsetzungen wie der Bund zu erlassen.
3.3. Da aus dem zweiten Satz dieser Bestimmung ausschließlich Verpflichtungen der Länder folgen (...), kann eine Verpflichtung des Bundes allenfalls aus dem ersten Satz folgen. Dazu führen die Erläuterungen aus (RV 1069 BlgNR 18. GP 8):
'Nach dem Bundespflegegeldgesetz soll das Pflegegeld je nach Hilfs- und Betreuungsbedarf in sieben Stufen als teilweiser Ausgleich pflegebedingter Mehraufwendungen unabhängig von Einkommen und Vermögen des Anspruchsberechtigten gewährt werden. Den Betroffenen soll dabei ein Rechtsanspruch auf die Gewährung des Pflegegeldes eingeräumt werden.'
Dabei handelt es sich um die bereits erwähnten 'Grundsätze', an die der Bund bei der Festlegung der Anspruchsvoraussetzungen des Pflegegeldes gebunden ist (...). Der Bund hat daher seine aus Art2 Abs2 Pflege-Vereinbarung folgenden Verpflichtungen erfüllt.
4. Zu Art15 Pflege-Vereinbarung
4.1. Die Vorarlberger Landesregierung behauptet, der Bund habe die aus Art15 Pflege-Vereinbarung folgenden Verpflichtungen nicht erfüllt, weil er durch die Erhöhung des für Pflegegeld in Höhe der Stufen 1 und 2 erforderlichen Pflegebedarfes eine näher bezeichneten Bestimmungen dieser Vereinbarung widersprechende gesetzliche Regelung erlassen habe.
4.2. Gemäß Art15 der Pflege-Vereinbarung verpflichten sich die Vertragsparteien, die in ihre Kompetenzbereiche fallenden Regelungen, die zur Durchführung dieser Vereinbarung erforderlich sind, zu treffen.
4.3. Der Bund hat diese Verpflichtung durch das BPGG und die auf seiner Grundlage ergangenen Verordnungen erfüllt. ...
5. Zu Art16 Pflege-Vereinbarung
5.1. Die Vorarlberger Landesregierung behauptet, der Bund habe die aus Art16 Pflege-Vereinbarung folgenden Verpflichtungen nicht erfüllt, weil er durch die Erhöhung des für Pflegegeld in Höhe der Stufen 1 und 2 erforderlichen Pflegebedarfes ohne Herstellung des schriftlichen Einvernehmens mit den Ländern den 'in der Vereinbarung paktierte[n] Mindeststandard unterschritten' habe.
5.2. Gemäß Art16 Pflege-Vereinbarung ist eine Abänderung dieser Vereinbarung nur schriftlich im Einvernehmen der Vertragsparteien möglich.
5.3. Diese Bestimmung enthält das Verfahren zur Änderung der Pflege-Vereinbarung und sieht dafür das Einvernehmen der Vertragsparteien und die Schriftform vor.
Es ist nicht nachvollziehbar, wie der Bund durch ein Bundesgesetz die Pflege-Vereinbarung ändern hätte sollen; die Vertragspartei Bund hat eine solche (einseitige) Änderung der Pflege-Vereinbarung auch nicht intendiert. Im Gegenteil erfüllt der Bund durch das BPGG in seiner geltenden Fassung seine Verpflichtung aus Art15 Pflege-Vereinbarung.
6. Zusammenfassend wird daher festgehalten, dass nach Auffassung der Bundesregierung der Bund seine aus Art1 Abs1 und 4, Art2 Abs2, Art15 und Art16 der Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern gemäß Art15a B-VG über gemeinsame Maßnahmen des Bundes und der Länder für pflegebedürftige Personen samt Anlagen, BGBl. Nr. 866/1993, folgenden Verpflichtungen erfüllt hat."
2.2.3. Die Vorarlberger Landesregierung ist mit ihrem Antrag nicht im Recht:
2.2.3.1. Gemäß Art15a Abs3 B-VG sind auf die Vereinbarungen nach Art15a Abs1 B-VG die Grundsätze des völkerrechtlichen Vertragsrechts anzuwenden, wie sie sich in den Regelungen des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge (Wiener Vertragsrechtskonvention, BGBl. 40/1980, im Folgenden: WVK) finden (VfSlg. 15.309/1998; Thienel, Art15a B-VG, in: Korinek/Holoubek [Hrsg.], Österreichisches Bundesverfassungsrecht Kommentar [3. Lfg. 2000] Rz 48 ff.).
Art 31 und 32 WVK lauten:
"Artikel 31
Allgemeine Auslegungsregel
a) jede sich auf den Vertrag beziehende Übereinkunft, die zwischen allen Vertragsparteien anläßlich des Vertragsabschlusses getroffen wurde;
b) jede Urkunde, die von einer oder mehreren Vertragsparteien anläßlich des Vertragsabschlusses abgefaßt und von den anderen Vertragsparteien als eine sich auf den Vertrag beziehende Urkunde angenommen wurde.
c) jeder in den Beziehungen zwischen den Vertragsparteien anwendbarer einschlägiger Völkerrechtssatz.
(4) Eine besondere Bedeutung ist einem Ausdruck beizulegen, wenn feststeht, daß die Vertragsparteien dies beabsichtigt haben.
Ergänzende Auslegungsmittel
a) die Bedeutung mehrdeutig oder dunkel läßt oder
b) zu einem offensichtlich sinnwidrigen oder unvernünftigen Ergebnis führt."
2.2.3.2. Vor dem Hintergrund des zeitlich bereits vor dem Abschluss der Pflege-Vereinbarung nach Art15a B-VG beschlossenen und kundgemachten BPGG wurde vereinbart, dass die Vertragsparteien "die Vorsorge für pflegebedürftige Personen bundesweit nach gleichen Zielsetzungen und Grundsätzen" regeln (Art1 Abs1) und sich die "Länder verpflichten ..., bis 30. Juni 1993 Landesgesetze und Verordnungen mit gleichen Grundsätzen und Zielsetzungen wie der Bund zu erlassen und bis spätestens 1. Juli 1993 in Kraft zu setzen" (Art2 Abs2). Die Materialien zu dieser Vereinbarung präzisieren diese Verpflichtung insofern, als sie klarstellen, dass es nicht erforderlich ist, dass "die Länder vollkommen idente Bestimmungen zum Bundespflegegeld erlassen", sondern dass es ausreichend sei, "von denselben Leitlinien, wie zB Abstufung, Bedarfsorientierung und Höhe des Pflegegeldes, Unabhängigkeit von Einkommen und Vermögen" sowie "Einräumung eines Rechtsanspruches" auszugehen (RV 1069 BlgNR 18. GP, 8).
Es trifft vor diesem Hintergrund daher nicht zu, dass die beteiligten Gebietskörperschaften eine Einschränkung des Gestaltungsspielraums der beteiligten Gesetzgeber im Hinblick auf die Details der Zugangsvoraussetzungen zu den einzelnen Stufen des Pflegegeldes in der Weise ausdrücklich vereinbart hätten, dass die im BPGG genannten Pflegestufen nicht unterschritten werden dürfen. Daran ändert auch Art1 Abs4 der Vereinbarung nichts.
2.2.3.3. Die Vereinbarung sieht keine Bindung des Bundes vor, Details des BPGG, wie die einzelnen Zugangsvoraussetzungen zu den jeweiligen Stufen des Pflegegeldes, unverändert zu lassen, wie auch der Umstand zeigt, dass die seither seitens des Bundes vorgenommenen (zT verschlechternden) Änderungen bei den Anforderungen und bei der Höhe der Pflegegeldstufen von den Ländern unbeeinsprucht geblieben bzw. von ihnen nachvollzogen worden sind, worauf die Bundesregierung in ihrer Äußerung zu Recht hinweist. Ob dies jeweils nach Konsultationen von Vertretern des Bundes und der Länder geschehen ist - wie die antragstellende Landesregierung in der mündlichen Verhandlung vorgebracht hat - und auf welcher Hierarchieebene diese Konsultationen erfolgt sind, ist für diese Frage irrelevant, da verpflichtende Konsultationen bei geplanten Änderungen einer pflegerechtlichen Regelung in der Vereinbarung nach Art15a B-VG nicht vorgesehen sind. Aus der faktischen Vorgangsweise können zwar Rückschlüsse auf die zwischen den Parteien übereinstimmende Auslegung der Vereinbarung gezogen werden (Art31 Abs3 litb WVK), sie vermögen aber eine in der Vereinbarung nicht enthaltene Verpflichtung des Bundes, ohne Zustimmung der Länder keine Änderung der Anspruchsvoraussetzungen nach dem BPGG vorzunehmen, nicht zu ersetzen. Es kann daher auch dahinstehen, inwieweit einer solchen Annahme schon das Schriftlichkeitsgebot des Art16 der Vereinbarung entgegenstünde.
2.2.3.4. Es steht daher sowohl den Ländern als auch dem Bund innerhalb einer gewissen Bandbreite, welche durch das Gebot der Einhaltung der Zielsetzungen und Grundsätze der Vereinbarung begrenzt wird, frei, die Personenkreise, aber auch - im hier relevanten Zusammenhang - die materiellen Anspruchsvoraussetzungen zu den einzelnen Stufen des Pflegegeldes oder die Höhe, die gemäß Art2 Abs4 der Art15a B-VG-Vereinbarung im Hinblick auf die Wertanpassung bundeseinheitlich nur bis zum Jahr 1995 vorgegeben war (dazu Pfeil, Die Neuregelung der Pflegevorsorge in Österreich [1994] 137), zu ändern, solange innerhalb des eigenen Kompetenz- und Regelungsbereiches das prinzipielle Ordnungssystem einer Stufung des Pflegegeldes nicht verlassen und die Zielsetzungen der Vereinbarung nicht gefährdet werden.
2.2.3.5. Der Verfassungsgerichtshof kann im vorliegenden Zusammenhang nicht erkennen, dass die hier in Rede stehende Veränderung der Zugangsvoraussetzungen zu zwei von sieben Stufen des Bundespflegegeldes diesen durch die Vereinbarung offen gelassenen Spielraum überschreiten und ein vertragswidriges Verlassen des vereinbarten Systems einer nach bestimmten Grundsätzen vorzunehmenden Abstufung des Anspruches auf Pflegegeld darstellen würde.
2.2.3.6. Der Bund hat somit gegen seine Verpflichtungen aus den Art1 Abs1 und Abs4 und Art2 Abs2 sowie Art15 und Art16 der Vereinbarung nicht verstoßen.
2.2.4. Der Antrag auf Feststellung, dass der Bund seine aus Art1 Abs1 und 4, Art2 Abs2, Art15 und Art16 der Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern gemäß Art15a B-VG über gemeinsame Maßnahmen des Bundes und der Länder für pflegebedürftige Personen, BGBl. 866/1993, folgenden Verpflichtungen nicht erfüllt habe, war daher abzuweisen.
IV. Ergebnis und damit zusammenhängende Ausführungen
Sowohl der Antrag nach Art140 Abs1 B-VG, soweit er sich als zulässig erweist, als auch jener nach Art138a Abs1 B-VG sind somit unbegründet; sie waren daher abzuweisen.
Pflegegeld, Kompetenz Bund - Länder Pflegegeld, Vereinbarungen nach Art15a B-VG, VfGH / Prüfungsumfang
ECLI:AT:VFGH:2011:F1.2011
JFT_09889371_11F00001_00

References: §4
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