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1 LE«NETTING»ET LA PROTECTION LÉGALE DES SYSTÈMES DE RÈGLEMENTS INTERBANCAIRES Deux textes adoptés par le Parlement mettent le droit français au meilleur niveau international en la matière 1. HERVÉ LE GUEN Direction des Services juridiques Service des Études juridiques Le Parlement a adopté, en décembre 1993, deux importantes dispositions concernant, l une, la protection des systèmes de règlements interbancaires, l autre, le «netting» de contrats financiers. Il s agit des articles 4 et 8 de la loi n du 31 décembre 1993 portant diverses dispositions relatives à la Banque de France, à l assurance, au crédit et aux marchés financiers 1. Ces deux textes lèvent, pour les banques françaises, les incertitudes qui risquaient de compromettre leur participation à des systèmes internationaux de compensation de contrats de change tel Echo-Netting. 1 C'est cette même loi qui organise, dans son article 12, le régime juridique et fiscal des opérations de pension (cf. article de Patrice de Lapasse, Bulletin de la Banque de France n 7 juillet 1994). BULLETIN DE LA BANQUE DE FRANCE 3 e trimestre 1994 Supplément «Études» 412 Avant d analyser l économie des nouvelles dispositions concernant le «netting» et la sécurité des systèmes de règlements interbancaires contenues dans les articles 4 et 8 de la loi du 31 décembre 1993, il est nécessaire de donner quelques indications sur ce que l on entend par «netting» et de rappeler la genèse de ces deux textes. Le «netting» n est pas un concept juridique du droit français et un problème de traduction se pose. Si on se réfère à l arrêté du ministre de l Économie du 18 février , la traduction officielle du terme anglais «netting», proposée par la Commission de terminologie du ministère de l Économie, est compensation monétaire de groupe. L adjonction des termes de groupe àlacompensation n estguère adaptée au «netting» tel qu on l entend dans les milieux bancaires internationaux ; le «netting» dont il est question ici ne s opère pas nécessairement entre entreprises d un même groupe mais s effectue, au contraire, entre des entités le plus souvent indépendantes les unes des autres. Le rapport Lamfalussy, dont on reparlera, publié dans sa version anglaise sous le titre «report of the Committee on interbank netting schemes of the central banks of the group of ten countries» est intitulé, dans sa version française, «rapport du Comité sur les systèmes de compensation interbancaires des banques centrales des pays du Groupe des Dix». Là encore «netting» est traduit par compensation, mais il n est, en revanche, fait aucune référence à la notion de groupe. Pourtant, le «netting» et la compensation, même complétée du qualificatif de monétaire, comme le fait l arrêté de terminologie précité, ne désignent pas exactement la même chose. Compensation se traduit d ailleurs par «set off» en anglais juridique. Le «netting» semble être, pour les juristes anglosaxons, le simple calcul d une position nette alors que la compensation de notre Code civil va au-delà dans la mesure où elle est aussi un mode d extinction des dettes la compensation vaut paiement, fonction qui correspond au «settlement» anglais. Les contrats de «netting» anglo-saxons prennent du reste soin, pour aboutir à un résultat juridique semblable à celui de notre compensation, d ajouter un mécanisme de novation («netting by novation» ou «set off by novation») montrant ainsi clairement que le seul «netting» ne suffit pas pour que les parties soient libérées à hauteur des montants compensés et ne restent engagées l une envers l autre qu à hauteur du solde. Tout en étant conscient du fait que traduire «netting» par compensation n est pas entièrement satisfaisant du strict point de vue juridique, on utilisera cependant, par commodité, le mot compensation comme équivalent du terme anglais. Au-delà de la question de la terminologie, il convient de rappeler en quoi consiste le «netting». Comme tout système de compensation, les systèmes de «netting» ont un triple objectif : ils visent à réduire le nombre des règlements interbancaires et donc leur coût (facteur particulièrement important lorsqu il s agit de paiements internationaux) ; ils visent aussi à réduire les engagements réciproques des participants, c est-à-dire en langage bancaire les risques encourus sur les contreparties (tout créancier, que la créance résulte de paiements à recevoir ou, plus encore, de contrats de change ou autres contrats financiers, encourt un risque sur son débiteur) ; ils visent, enfin, à réduire les besoins en liquidité des participants (ce troisième objectif étant un sous-produit des deux précédents). Les avantages attendus d un système de «netting» sont d autant plus grands que le système est multilatéral et non seulement bilatéral : on estime, en général, qu un système bilatéral permet une réduction du nombre des paiements et une réduction des risques de l ordre de 50 % alors qu un système multilatéral permet une réduction allant jusqu à 80 %, voire 90 % 2. Le «netting» est à l ordre du jour des réunions monétaires internationales depuis plusieurs années. Le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, dit naguère «Comité Cooke» a, en juillet 1988, donné une première consécration à cette technique en prévoyant que les établissements de crédit pourraient, 1 Journal officiel du 2 avril Chiffres cités dans le rapport Lamfalussy ; voir aussi sur cette question l'article de Nathalie Aufauvre «Compensation des opérations de change : l'expérience de la place de Paris» dans le Bulletin de la Banque de France n 4 avril BULLETIN DE LA BANQUE DE FRANCE 3 e trimestre 1994 Supplément «Études»3 pour le calcul du ratio international de solvabilité, ne prendre en compte que le «net» compensé de leurs opérations de change dès lors que la technique juridique employée pour réaliser cette compensation serait la compensation par novation («set off by novation») 1. La directive du 18 décembre 1989 sur le ratio européen de solvabilité a repris la même règle 2. En février 1989, un rapport d experts sur les systèmes de paiement des banques centrales des pays du Groupe des Dix, dit «rapport Angell» du nom de son président 3, avait mis en évidence les risques que pourraient présenter les systèmes de «netting» et incité les gouverneurs des banques centrales à faire étudier la question plus à fond par un groupe ad hoc. Ce groupe ad hoc a été réuni en 1989 et 1990 sous la présidence de M. Lamfalussy, alors directeur général de la Banque des règlements internationaux ; il a notamment fait étudier la question du «netting» sous l angle juridique par un sousgroupe composé de juristes des banques centrales animé par M. Patrikis, conseiller juridique de la Banque de réserve fédérale de New York. Dans son rapport, dit «rapport Lamfalussy» 4, déjà évoqué, ce groupe d experts a formulé un certain nombre de recommandations concernant les systèmes de compensation et élaboré une liste de normes minimales auxquelles il serait souhaitable que les systèmes transfrontières et multidevises répondent. La première de ces normes minimales est que les systèmes en cause aient «une base juridique solide dans toutes les juridictions concernées» 5. À l époque, on pouvait dire que le droit français présentait a priori au moins trois dispositions sur lesquelles il était compréhensible d hésiter pour qualifier de «solide» la base juridique du «netting» : en premier lieu, l article 33 de la loi du 25 janvier 1985 sur le redressement et la liquidation judiciaires des entreprises interdit au failli de payer aucune dette née avant l ouverture de la procédure ; la compensation étant considérée comme un mode de paiement, sa validité même risquait d être contestée ; en second lieu, l article 14 du décret n du 27 novembre 1985 (modifié par un décret du 21 avril 1988) pris pour l application de la loi du 25 janvier 1985 susvisée fait partir les effets du jugement d ouverture d une procédure collective à compter de sa date, c est-à-dire en pratique que le jugement a un effet rétroactif à 0 heure le jour de son prononcé rendant ainsi nuls les paiements et donc les compensations qui auraient été effectués entre 0 heure et la décision d ouverture de la procédure (on peut imaginer les effets potentiels de cette règle sur les paiements internationaux compte tenu des décalages horaires et même les effets domestiques sur les systèmes fonctionnant en continu ou en temps réel) ; enfin, le droit français ne connaît que la compensation bilatérale («lorsque deux personnes se trouvent débitrices l une envers l autre, il s opère entre elles une compensation...» dit l article 1289 du Code civil) et ne connaît pas la compensation multilatérale 6. Au moment des travaux du Comité Lamfalussy, certains pays du Groupe des Dix avaient déjà commencé à se doter d une législation permettant de considérer que le «netting» avait la «base 1 Déclaration de juillet 1988 sur «la convergence internationale de la mesure et des normes de fonds propres» dit «accord de Bâle» 2 Directive du Conseil n 89/647/CEE relative à un ratio de solvabilité des établissements de crédit, annexe II, transposée en droit français par le règlement n modifié du Comité de la réglementation bancaire 3 «Rapport sur les systèmes de compensation élaboré par le groupe d'experts sur les systèmes de paiement des banques centrales du Groupe des Dix», publié par la BRI, à Bâle en février «Rapport du Comité sur les systèmes de compensation interbancaires des banques centrales des pays du Groupe des Dix», publié également par la BRI à Bâle, en novembre Sur les autres normes minimales, voir article de Nathalie Aufauvre (op. cit.) ; sur le rapport Lamfalussy lui-même et plus généralement les travaux menés au plan international, voir notamment le rapport de la Commission bancaire 1990 et l'exposé du gouverneur Trichet reproduit dans le Bulletin de la Banque de France n 4 avril La compensation multilatérale pose aux juristes un problème conceptuel : il est possible, dans un système multilatéral, qu'une des parties ait à faire un paiement à une autre partie à laquelle elle ne doit rien : il suffit, par exemple, que «A» doive100à«b»quilui-mêmedoit100à«c».lacompensation multilatérale entre ces trois parties amène «A» à payer 100à«C»pour solder les créances et dettes des trois parties. Mais «A» ne devant rien, directement, à «C», le paiement ainsi fait est dépourvu de fondement juridique (sauf à expliquer l'opération par d'autres techniques juridiques, cf. Jean-Pierre Mattout, communication au Colloque de Deauville en juin 1989, Revue de jurisprudence commerciale, numéro spécial, novembre 1989). BULLETIN DE LA BANQUE DE FRANCE 3 e trimestre 1994 Supplément «Études» 434 juridique solide» requise ; c était le cas des États-Unis 1 et, dans une certaine mesure, du droit anglais 2. Dans d autres pays, en fait dans la grande majorité des pays membres du Groupe des Dix, aucune législation spécifique sur le «netting» n existait et l efficacité de ces systèmes était très dépendante de l application du droit de la faillite. Les pays comme la France, où le droit de la faillite vise davantage à favoriser la poursuite de l activité et le maintien de l emploi qu à permettre aux créanciers de réduire leurs risques en compensant leurs créances, ont, comme on l a vu, un droit peu favorable à ce type de mécanismes. Des difficultés semblables existaient, et pour certaines existent encore, dans les droits belge, hollandais et italien. Certes, l hypothèque que le droit français de la faillite a pu faire peser sur les systèmes de «netting» est relative. Tout d abord, on observe, grâce notamment au contrôle exercé par la Commission bancaire, peu de faillites bancaires en France comparativement à d autres pays ; en outre, les techniques de gestion des crises bancaires doivent éviter les faillites brutales particulièrement dommageables aux systèmes de paiement en raison de la règle dite de «0 heure» déjà évoquée. Par ailleurs, le droit de la faillite, tel qu il ressort de la jurisprudence de la Cour de cassation, laisse des portes ouvertes à la mise en œuvre des systèmes de compensation. Ainsi, par un arrêt du 19 mars 1991, la Cour de cassation a-t-elle admis que des créances et des dettes puissent être compensées nonobstant la mise en redressement judiciaire d une des parties dès lors qu il y a un lien de connexité entre lesdites créances et dettes. Cette jurisprudence a toutefois été élaborée dans une affaire qui concernait une coopérative agricole et un éleveur de porcs (d où le nom de «jurisprudence des petits cochons» qui lui a parfois été donné par les juristes de banque) et non à propos de contrats financiers et d établissements de crédit. Elle a toutefois été confirmée à propos d affaires différentes 3 et vient même de recevoir une consécration législative 4. On pouvait penser que, en cas de mise en redressement judiciaire d une banque liée à ses contreparties par un mécanisme de «netting», la jurisprudence inaugurée par l arrêt du 19 mars 1991 s appliquerait dans la mesure où l on pourrait établir la connexité des dettes et créances issues des contrats soumis à l accord de «netting». C était toutefois là un espoir et, aussi raisonnable soit-il, un espoir n est pas une règle de droit positif. Tous ces arguments (les grandes banques françaises ne font pas faillite brutalement, la jurisprudence laisse des portes de sortie,...) sont apparus comme insuffisants aux juristes étrangers, notamment à ceux des pays anglo-saxons qui avaient fait l effort de modifier leur législation, surtout que la concurrence entre places financières n est pas absente du débat. C est cette situation qui a conduit le gouverneur de la Banque de France à demander au ministre chargé de l Économie, par une lettre en date du 6 décembre 1990, d envisager une modification de la législation. Après avoir envisagé de confier la tâche au Groupe plénier sur les moyens de paiement, la décision a été prise, en avril 1992, de la confier plutôt à un groupe de travail restreint 5. Ce groupe, qui a réuni des représentants de la Chancellerie, de la direction du Trésor, des établissements de crédit et des différents services intéressés de la Banque a tenu plusieurs réunions entre juin et juillet 1992 et a proposé deux textes : l un visant à lever l hypothèque que la règle dite de «0heure» faisait peser sur le 1 «Financial Institutions Reform Recovery and Enforcement Act» dit «FIRREA», adopté en 1989, qui s'applique aux banques et aux caisses d'épargne assurées auprès du système d'assurance des dépôts «FDIC» (le «FIRREA» a été ultérieurement complété par d'autres dispositions : le «Bankruptcy Act» de 1990 et le «FDIC Improvement Act» de 1991) 2 Notamment l'«insolvency Act» de 1986 et la Part VII du «Companies Act» de Voir, par exemple, les arrêts de la Cour de cassation, Chambre commerciale, des : 2 mars 1993 (qui a admis la validité de la compensation réalisée pendant la période d'observation), 27 avril 1993 (sur la compensation pendant un plan de continuation), 1er décembre 1992 (précisant que la procédure de vérification des créances n'est pas un obstacle au jeu de la compensation). 4 La loi du 10 juin 1994 relative à la prévention et au traitement des difficultés des entreprises complète l'article 33 de la loi du 25 janvier 1985 en précisant que l'interdiction de payer toute créance née avant l'ouverture de la procédure «ne fait pas obstacle au paiement par compensation de créances connexes». 5 Sur les travaux du Groupe plénier, voir l'exposé du gouverneur Trichet (op. cit.) 44 BULLETIN DE LA BANQUE DE FRANCE 3 e trimestre 1994 Supplément «Études»5 bon fonctionnement des systèmes de paiements interbancaires, l autre visant à légaliser la compensation des contrats financiers et notamment des contrats de change. C est cette double proposition de texte qui, après quelques péripéties pour trouver un véhicule législatif, a abouti aux deux articles inclus dans le projet de loi portant diverses dispositions relatives à la Banque de France, à l assurance, au crédit et aux marchés financiers discuté et voté à l automne La compensation de contrats à terme (article 8 de la loi du 31 décembre 1993) Formellement, le nouveau texte est inséré dans la vieille loi du 28 mars 1885 sur les marchés à terme, toujours en vigueur (elle a été complétée en 1987, 1989 et 1991 pour permettre la création du Matif et du Conseil des marchés à terme notamment). L article 8 de la loi du 31 décembre 1993 modifie en fait sur deux points la loi de 1885 : il modifie l article 1 er pour autoriser les contrats à terme sur denrées ou marchandises qui ne donnent pas lieu à livraison ; cette modification répond au besoin de légaliser les contrats à terme sur pétrole ou métaux par exemple qui sont purement financiers et ne prévoient pas de possibilité de dénouement par livraison physique des produits en cause, seul un règlement monétaire étant possible. En contrepartie, il est prévu que ce type de contrats soit nécessairement conclu avec un établissement de crédit ou un organisme assimilé. Cette disposition, qui ne concerne pas le «netting», n entre pas dans le champ de cette étude 1 ; la modification qui nous intéresse ici est l insertion dans la loi de 1885, à la place d un article devenu sans objet, d un nouvel article 2 qui donne un fondement légal à la compensation des contrats à terme. Il convient d examiner la portée de ce nouvel article et aussi les conditions qui entourent sa mise en oeuvre La portée du texte Tout d abord, et c est l essentiel, l article en cause autorise la compensation entre «les dettes et les créances afférentes aux marchés mentionnés à l article 1 er». Les marchés dont il s agit sont les marchés à terme énumérés à l article 1 er de la loi du 28 mars 1885, c est-à-dire les marchés à terme sur «effets publics et autres», sur «valeurs mobilières, denrées ou marchandises» mais également «tous marchés sur taux d intérêt» (le Matif par exemple), «sur indices» et, ce qui est sans doute le type de marchés à terme principalement visés par la loi, les marchés «sur devises». L expression «dettes et créances afférentes aux marchés» est un raccourci de pensée : il faut, bien entendu, comprendre dettes et créances afférentes aux contrats négociés sur les marchés en cause : en pratique, contrats de change, contrats d échange (swaps) de devises ou de taux d intérêts et autres produits dérivés. La compensation visée par l article 2 est une faculté, une facilité offerte aux organismes concernés (cf. le libellé «les dettes et créances sont compensables») et non une obligation. On ajoutera que rien ne limite cette faculté de compensation aux seules dettes et créances découlant de contrats conclus sur les marchés à terme français : si les articles ultérieurs de la loi de 1885 traitent 1 Ce texte vient à nouveau d'être modifié par la loi dite de DDOEF (diverses dispositions d'ordre économique et financier) du 8 août 1994 (article 15). 2 Cet article, comme l'article 8 qui est examiné plus loin, a déjà fait l'objet de plusieurs commentaires dans des revues juridiques ; notamment : Frédéric Peltier «Du netting et de la compensation ou l'affirmation d'un droit spécial», Revue de Droit bancaire, mars-avril 1994 ; Jean-Michel Bossin et Denis Lefranc, «La compensation des opérations de marché à terme», Revue Banque, février 1994 ; Patrick Stephan, «Pourquoi une nouvelle réforme de la loi du 28 mars 1885», Bourse et Produits Financiers, janvier-février 1994 ; Jean Thibaud, «La compensation en matière de produits dérivés», Option Finance, 24 janvier BULLETIN DE LA BANQUE DE FRANCE 3 e trimestre 1994 Supplément «Études» 456 effectivement de l organisation des marchés à terme nationaux placés sous l autorité du Conseil des marchés à terme (CMT), l article 1 er de la loi auquel fait référence l article 2 sur la compensation est un article de portée générale qui s applique, comme sa rédaction l indique, à «tous marchés à terme» sur lesquels une partie française intervient, qu il s agisse de marchés réglementés par le CMT ou non, de marchés français ou étrangers, sous réserve pour ces derniers de la réglementation locale. Il est d ailleurs fait référence, dans le corps de l article 2, à la compensation organisée par des conventionscadres internationales. En outre, le fait que la nouvelle disposition législative devrait pouvoir s appliquer à des systèmes de «netting» internationaux a été explicitement mentionné au cours des travaux parlementaires La compensation ainsi autorisée par la loi peut être bilatérale mais aussi, c est là une avancée juridique particulièrement remarquable, multilatérale. Le terme multilatéral ne figure pas dans le texte de l article 2 mais la volonté du législateur sur ce point est sans ambiguïté. On rappellera d abord que l exposé des motifs du projet de loi fait référence à la nécessité de donner pleine efficacité «aux dispositifs conventionnels de compensation multilatérale qui se mettent en place à l échelon international» 2. L exposé des motifs visait d ailleurs spécialement la participation de banques françaises au système Echo-Netting qui devrait se mettre en marche prochainement 3. Au surplus, même si le mot multilatéral ne figure pas dans la loi, il est bien fait droit à l idée : les dettes et créances compensables sont celles qui découlent de conventions-cadres de place (on verra plus loin les conditions mises à la compensation) organisant «les relations de deux parties au moins». La présence des termes «au moins» implique à l évidence qu il puisse y avoir plus de deux parties ; or qu est-ce qu une convention à plus de deux parties sinon une convention multilatérale? La rédaction retenue par le législateur est sur ce point celle du groupe de travail restreint mis en place par la Banque et l intention des membres de ce groupe était bien, en suggérant le libellé «deux parties au moins», de couvrir les systèmes de compensation multilatéraux sans le dire explicitement dans la mesure où parler de compensation multilatérale aurait conduit à utiliser un concept que notre Code civil ignore La nouvelle loi prend également soin de préciser que les textes organisant la compensation (règlements des marchés à terme lorsqu il en existe ou conventions-cadres) peuvent prévoir «la résiliation de plein droit des marchés» (c est-à-dire des contrats) concernés en cas de mise en redressement ou liquidation judiciaires de l une des parties. Les conventions qui organisent le «netting» de contrats financiers prévoient généralement, non seulement que l ensemble des contrats conclus entre les parties sont compensés et que seul le solde net constitue le risque du créancier sur le débiteur mais aussi que ce solde net peut devenir immédiatement exigible lorsque se produit un des cas de défaillance spécialement énumérés. Ces cas de défaillance sont, par exemple, l inexécution d une obligation importante (un paiement non effectué à l échéance), le retrait d agrément comme établissement de crédit ou toute autre décision ne permettant plus d exercer une profession réglementée,... et aussi l ouverture d une procédure collective 4. L exigibilité anticipée du net de toutes les opérations régies par l accord de compensation, y compris donc les opérations qui 1 Cf. Exposé des motifs du projet de loi, Doc.Sénat n 81, ainsi que Rapport Marini, Sénat, n 88, page 43 et rapport Deniaud, Assemblée nationale, n 769, page 52 2 Voir aussi rapport Deniaud, précité, page 52 3 Echo-Netting est un organisme régi par le droit anglais (le terme Echo est un acronyme pour Exchange Clearing House) qui se propose de mettre en place et de gérer un système de compensation pour les contrats de change, comptant et à terme, des banques adhérentes. La compensation envisagée est multilatérale et multidevises (douze devises, dont le franc français, dans un premier temps). Seules des banques de premier plan peuvent devenir membres du système (conditions de capital minimum, exigence d'une notation favorable,...). Des mécanismes de garantie et de limitation des risques sont prévus (limites bilatérales, appels de marges, règles de répartition des pertes,...). Une seule banque française est pour l'instant associée à ce projet qui pourrait être opérationnel à l'automne si les banques centrales, et notamment la Banque d'angleterre, donnent leur feu vert (cet accord est conditionné par le respect des normes Lamfalussy). 4 C'est le cas, par exemple, des «conditions générales AFB pour les opérations d'échange de devises ou de conditions de taux d'intérêt», du contrat proposé par l'international Swap Dealers Association, ou encore des règles devant régir le système Echo-Netting. 46 BULLETIN DE LA BANQUE DE FRANCE 3 e trimestre 1994 Supplément «Études»7 ne sont pas arrivées à leur échéance initiale, permet à la partie non défaillante de se libérer tout de suite de ses engagements envers la partie défaillante en lui réglant immédiatement le solde net si c est elle qui est débitrice ou, inversement, en exigeant le règlement du solde net 5. Ce mécanisme d exigibilité anticipéoudedéchéancedutermeestdésignéenlangueanglaisesousletermede«closeout». Or il se trouve que la loi du 25 janvier 1985 sur le redressement et la liquidation judiciaires des entreprises prohibe la résiliation anticipée des contrats en cas de dépôt de bilan et cela, bien entendu, pour ne pas compromettre le redressement de l entreprise qui est la finalité du droit français de la faillite 1. Dès lors, seule une disposition législative spéciale pouvait rendre possible ce que la loi sur la faillite interdit. C est l objet du second alinéa du nouvel article 2 ajouté à la loi de Cette disposition a également pour avantage d éviter que l administrateur judiciaire de la contrepartie défaillante puisse pratiquer ce que les anglo-saxons appellent le «cherry-picking» (littéralement : le choix de ne prendre que les cerises sur le gâteau), c est-à-dire choisir la poursuite des opérations qui sont profitables à l établissement défaillant et résilier les autres. On rappellera, à ce propos, que le droit français de la faillite autorise l administrateur judiciaire à «exiger l exécution des contrats en cours» 2. En autorisant les clauses prévoyant la «résiliation de plein droit» des opérations, la loi permet de retirer à l administrateur judiciaire la faculté d exiger la poursuite des seuls contrats profitables et écarte donc ce risque de «cherry-picking» Pour qu il n y ait aucun doute sur le fait que les contrats à terme sont compensables même lorsque des lois antérieures, y compris des lois d ordre public comme celle du 25 janvier 1985 sur le redressement et la liquidation judiciaires, s y opposeraient, un troisième alinéa a été ajouté au nouvel article 2 précisant que «les dispositions du présent article sont applicables nonobstant toute disposition législative contraire» Les conditions mises à la compensation des contrats à terme Le souci de ne déroger au droit commun que dans la mesure strictement nécessaire à la réalisation de l objectif assigné a été constamment présent durant la procédure d élaboration du texte. Puisque l objectif était d éliminer les obstacles susceptibles d entraver la participation des banques françaises aux systèmes de «netting», le ministère de la Justice et ensuite le Parlement ont logiquement veillé à ce que les possibilités de compensation soient encadrées dans des limites précises. D où les conditions restrictives contenues dans le texte. Ces conditions tiennent principalement à l existence d un cadre juridique imposé et à la qualité des parties Le «netting» ne bénéficie de la reconnaissance légale que s il s insère dans un des deux cadres suivants : ou bien il est prévu par un «règlement général» ou des «règlements particuliers» visés par les lois de 1885 sur les marchés à terme et du 22 janvier 1988 sur les bourses de valeurs (il s agit en clair des règlements du Conseil du marché à terme et du Conseil des bourses de valeurs) 3 ou bien il découle d une «convention-cadre respectant les principes généraux d une convention-cadre de place nationale ou internationale». 5 Certaines conventions de compensation (notamment celle de l'afb susmentionnée dans sa première version) ont pu prévoir que si c'est la partie non-défaillante qui est débitrice, elle peut s'abstenir de payer ce qu'elle doit à la partie défaillante (clause de «one way payment» ou de «walk away» en anglais). Il s'agit là de véritables sanctions civiles dont l'équité est discutable et qui tendent à disparaître sous la pression, principalement, du Comité de Bâle. 1 Précisément, l'article 37, 5 e alinéa, de la loi dispose que «nonobstant toute disposition légale ou toute clause contractuelle, aucune indivisibilité, résiliationou résolution de contrat ne peut résulter du seul fait de l'ouverture d'une procédure de redressement judiciaire» et l'article 56 que «le jugement d'ouverture du redressement judiciaire ne rend pas exigible les créances non échues à la date de son prononcé. Toute clause contraire est réputée non écrite». 2 Article 37 de la loi du 25 janvier Cf. par exemple, articles et suivants du règlement général du CBV (Monep) BULLETIN DE LA BANQUE DE FRANCE 3 e trimestre 1994 Supplément «Études» 478 La manière dont sont désignés les contrats-cadres peut apparaître lourde mais elle s explique par le fait que le législateur a voulu reproduire la pratique bancaire : les systèmes de «netting» de contrats financiers, de contrats de change par exemple, impliquent, en général, trois niveaux : au niveau supérieur une association professionnelle ou un groupe d établissements élabore une convention-cadre ; c est ce qu a fait l AFB avec ses «conditions générales pour les opérations d échange de devises ou de conditions d intérêt» ou l International Swap Dealers Association avec son «Swap Master Agreement» ; à un niveau intermédiaire, chaque établissement admis à participer au système signe avec un organisme ou établissement centralisateur ou avec chacune de ses contreparties, selon le type d organisation adopté, des conventions-cadres conformes à la convention-cadre élaborée par les promoteurs du système ainsi qu indiqué ci-dessus ; ces conventions-cadres multi ou bilatérales peuvent contenir des clauses particulières dérogatoires, au moins dans certaines limites ; enfin, à la base, se trouvent les opérations effectuées par les négociateurs (achats, ventes, échanges de devises, de contrats de taux d intérêt, etc...) dont chacune constitue en droit un contrat séparé, matérialisé le plus souvent par une «confirmation», laquelle ne contient que les caractéristiques de l opération particulière (montant, durée, prix,...), la convention-cadre ayant réglé tout le reste une fois pour toutes. Le respect de cette architecture explique la double référence à une «convention-cadre (celle, signée entre les parties, c est le niveau intermédiaire distingué plus haut) respectant les principes généraux (principes généraux seulement puisque l on peut ajouter des conditions particulières) d une conventioncadre de place» (c est le cadre général fixé par l organisation professionnelle ou le groupe d établissements promoteur du système). À cela, le législateur a fort opportunément ajouté la précision que la convention-cadre de place peut être «nationale ou internationale». La question se posera de savoir ce qui permet de donner le label «de place» à telle ou telle convention-cadre. Sur le plan national, diverses solutions sont envisageables ; l une de ces solutions consiste à faire approuver la convention-cadre par une autorité incontestable, comme, par exemple, le gouverneur de la Banque centrale. C est ce que vient de prévoir le législateur, dans un domaine voisin, en autorisant la compensation des dettes et créances afférentes aux opérations de pension (le «netting» des pensions) lorsque celles-ci sont «régies par une convention-cadre approuvée par le gouverneur de la Banque de France, président de la Commission bancaire» 1. Sur le plan international, le label «de place» sera peut-être plus délicat à attribuer, encore qu il soit incontestable que les banques centrales et les autorités de surveillance bancaire ont un mot à dire (il ne faut pas oublier que le «netting» a un objectif de réduction des risques et donc un impact possible sur les ratios de solvabilité qui ne peut laisser indifférentes les autorités de surveillance bancaire). On rappellera d ailleurs qu une des recommandations du rapport Lamfalussy précité porte sur l organisation, par les banques centrales, d un «suivi concerté» des systèmes de compensation transfrontières. Il est certain, au demeurant, que, dans la mesure où la loi consacre une très large liberté contractuelle en indiquant que la compensation peut se faire «selon les modalités d évaluation» prévues par la convention-cadre elle-même, un contrôle devra nécessairement être fait sur le contenu de ces «modalités» de telle sorte que seules les conventions acceptables puissent avoir un impact positif sur les ratios de solvabilité. 1 Article 16 de la loi n du 8 août 1994 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier 48 BULLETIN DE LA BANQUE DE FRANCE 3 e trimestre 1994 Supplément «Études»9 Deuxième condition, le «netting» n est pas ouvert à tout le monde. S il résulte d un cadre réglementaire, seuls les établissements ou entreprises concernés par ce règlement peuvent en profiter : les sociétés de bourse dans le cadre du règlement du CBV, les intervenants sur le Matif dans le cadre du règlement du CMT. S il s insère dans le cadre contractuel d une convention de place, la loi impose la présence d une banque ou d un établissement appartenant à une profession financière organisée : selon le texte du nouvel article 2 de la loi de 1885, la convention-cadre doit organiser les relations entre deux parties au moins «dont l une est un établissement de crédit» ; aux établissements de crédit sont assimilées pour les besoins de la cause, les institutions ou entreprises visées aux articles 8 ou 69 de la loi bancaire (Caisse des dépôts, Banque de France,... et agents des marchés interbancaires), les entreprises d assurance et les sociétés de bourse ; il peut aussi s agir d un établissement non résident ayant un statut comparable. Cela ne veut pas dire que seuls des banques ou organismes financiers peuvent bénéficier du nouveau régime légal du «netting» : des entreprises non bancaires peuvent recourir au netting pour leurs contrats à terme mais elles doivent alors adhérer à une convention-cadre à laquelle participe au moins une banque ou un organisme financier assimilé ; elles ne peuvent pas bénéficier du régime légal si elles pratiquent le «netting» entre elles 1. À l évidence, cette précaution répond au souci de ne pas ouvrir une trop large brèche dans le droit de la faillite dans laquelle toute entreprise pourrait s insérer sans contrôle. Les dispositions que l on vient d examiner concernant le netting sont utilement complétées par celles sur la sécurité des systèmes de paiements interbancaires dont il convient maintenant de dire quelques mots. 2. La protection des systèmes de paiement (article 4 de la loi du 31 décembre 1993) L objectif visé par l article 4 de la loi du 31 décembre 1993 est d éviter les effets néfastes qui résulteraient de la règle de «0heure» en cas de faillite brutale d un établissement de crédit. On rappellera rapidement en quoi consiste cette règle de «0heure» : la loi du 25 janvier 1985 sur le redressement et la liquidation judiciaires des entreprises interdit, en principe, au débiteur d effectuer des paiements à compter du jour du jugement d ouverture de la procédure ; c est l article 33, alinéa 1, de la loi. L interdiction des paiements est une conséquence logique du dessaisissement du failli, dessaisissement autrefois systématique dans le droit des procédures collectives et dont la loi de 1985 comporte encore plusieurs manifestations. Or, comme on l a dit, le décret d application du 27 décembre 1985 précise que le jugement d ouverture prend effet à compter de sa date, ce dont les juges concluent qu il prend effet rétroactivement à compter de 0 heure le jour de son prononcé et non à compter de l heure de son prononcé (l heure du prononcé n est d ailleurs jamais indiquée en pratique). En conséquence, dans l hypothèse où un établissement participant à un système de paiement ferait brutalement faillite, ces dispositions impliquent la nullité des paiements effectués depuis la première heure du jour considéré, obligeant ainsi, en théorie, les bénéficiaires desdits paiements à les restituer, sans pouvoir, bien entendu, récupérer les paiements faits, inversement, au profit de l établissement défaillant. On imagine aisément le risque systémique que ne manquerait pas d engendrer une telle situation surtout lorsque le système véhicule des paiements de montants importants, paiements qui sont le plus souvent réutilisés aussitôt que reçus ; s agissant de paiements internationaux, les problèmes de décalages horaires et de fermeture des marchés de change aggravent, bien entendu, ce risque. 1 Sauf connexité avérée des contrats en cause, auquel cas la jurisprudence «des petits cochons» et les nouvelles dispositions de la loi du 10 juin 1994 relative à la prévention et au traitement des difficultés des entreprises, qui complète l'article33de la loi du 25 janvier 1985 en précisant que l'interdiction de payer toute créance née avant l'ouverture de la procédure «ne fait pas obstacle au paiement par compensation de créances connexes» pourraient s'appliquer. BULLETIN DE LA BANQUE DE FRANCE 3 e trimestre 1994 Supplément «Études» 4910 C est donc ce problème encore une fois potentiel puisqu aucune situation de ce genre n a été vécue en France, mais inquiétant vu notamment de l étranger que vise à résoudre l article 4 de la loi du 31 décembre Les paiements concernés L article 4 insère un nouvel article 93-1 dans la loi bancaire du 24 janvier 1984 indiquant que «nonobstant toute disposition législative contraire, les paiements effectués dans le cadre de systèmes de règlements interbancaires, jusqu à l expiration du jour où est rendu un jugement de redressement ou de liquidation judiciaires à l encontre d un établissement participant, directement ou indirectement, à un tel système ne peuvent être annulés au seul motif qu est intervenu ce jugement». Le texte est clair : le jeu conjugué de l article 33 de la loi sur la faillite et de l effet rétroactif à 0 heure du jugement d ouverture n est désormais plus à craindre. Trois commentaires semblent toutefois nécessaires En premier lieu, on observera que ce sont les paiements effectués jusqu à l expiration du jour où est rendu le jugement d ouverture qui sont validés. Autrement, il s agit des paiements effectués entre 0 heure et le prononcé du jugement mais aussi des paiements effectués entre le prononcé du jugement et minuit. D aucuns pourraient voir là une porte ouverte à la fraude. Le risque a été perçu par les rédacteurs du texte mais jugé mineur. L idée de voir le banquier failli mettre à profit cette facilité pour faire des paiements préférentiels est en effet apparue assez peu réaliste. La raison en est tout d abord que le texte ne concerne que les paiements faits par l intermédiaire d un système de règlements interbancaires, les paiements faits directement à un créancier, par chèque par exemple 1, ne bénéficient pas de la nouvelle protection légale. En outre, l article de loi est destiné à éviter la remise en cause d une compensation ou des écritures passées en application de traitements informatiques complexes, il n a nullement pour effet de faire échapper le participant défaillant à l ensemble du droit de la faillite : l article 33 de la loi du 25 janvier 1985, par exemple, continue à lui être applicable et la nouvelle loi ne doit pas être entendue comme autorisant le failli à s en affranchir de manière générale ; les paiements frauduleux restent tels et nul doute que l administrateur judiciaire conserve une action contre le bénéficiaire ainsi avantagé (ce n est là d ailleurs que l application de l adage selon lequel «la fraude corrompt tout»). Le rappel de paiements frauduleux ou simplement irréguliers reste a priori possible mais selon une procédure bilatérale entre l administrateur judiciaire et le bénéficiaire, ce qui compte c est que le fonctionnement d un système interbancaire ne soit pas affecté. Il faut également considérer que les paiements traités dans certains systèmes doivent y être entrés avant une heure limite, voire la veille ou même plusieurs jours à l avance (exemple du traitement différé et global des paiements de masse) et sont inscrits aux comptes des intéressés au terme d une procédure qu il est très malaisé d interrompre, ce qui justifie que l on ait pu prolonger sans grands risques l irrévocabilité jusqu au terme de la journée On notera aussi que le texte vise les établissements participants directement ou indirectement à un système de paiements. Cette précision a pour objet de couvrir aussi bien les paiements faits par des participants directs à un système de paiement que les paiements concernant des participants indirects Enfin, d un point de vue formel, il est intéressant de voir que la nouvelle disposition législative est insérée dans la loi bancaire et non dans un autre texte. Le législateur n a pas voulu, notamment, procéder par modification de la loi du 25 janvier 1985 sur le redressement et la liquidation judiciaires, 1 Au moins tant que le chèque ne revient pas présenté par un système de règlements interbancaires 50 BULLETIN DE LA BANQUE DE FRANCE 3 e trimestre 1994 Supplément «Études»11 montrant bien ainsi son souhait de voir cette entorse au droit de la faillite réservée au secteur bancaire et non pas risquer d être perçue comme une dérogation générale au droit des procédures collectives. Il avait été suggéré d inclure le texte dans le titre IV de la loi bancaire intitulé «protection des déposants et des emprunteurs» (articles 51 à 57) pour suggérer que, à travers cette exception au droit de la faillite, ce sont les clients des banques qui sont protégés (les paiements qui bénéficient de la nouvelle protection législative sont autant les paiements faits pour le compte de la clientèle que ceux faits par les banques pour leur propre compte) mais cette suggestion n a pas été retenue. L article 93-1 figure dans les «dispositions diverses» (titre VII) de la loi bancaire Les systèmes concernés Là encore, dans le souci de limiter au strict nécessaire la portée du texte, la loi précise quels sont les systèmes concernés ; c est l objet de l alinéa 2 du nouvel article. La définition des systèmes de règlements interbancaires qui est donnée à l alinéa 2 comporte, au demeurant, de nombreux points communs avec la rédaction de l article sur le «netting». On reprendra chacun des éléments qui concourent à cette définition en décomposant la longue phrase treize lignes au Journal officiel de cet alinéa. Par système de règlements interbancaires, il faut entendre, dit le textedeloi: une procédure (le terme est volontairement très général), nationale ou internationale (les systèmes de paiement, internationaux auxquels des établissements français participent Ecu clearing system par exemple sont donc également concernés), soit instituée par une autorité publique (on peut voir là une référence aux systèmes institués par les banques centrales), soit régies par une convention-cadre respectant les principes généraux d une convention-cadre de place (on ne peut que renvoyer sur ce point aux commentaires faits en première partie) ou par une convention-type (cette référence vise, par exemple, les conventions d adhésion aux chambres de compensation), organisant les relations entre deux parties au moins (les systèmes multilatéraux voir là aussi ce qui a été dit en première partie sont donc concernés comme les systèmes bilatéraux et il s agit là d une avancée qui est appréciable même en dehors du contexte du droit de la faillite), ayant la qualité d établissements de crédit ou d établissements assimilés (l énumération est la même que dans l article sur le «netting», à l exception des compagnies d assurances ; sont donc visées les institutions et organismes de l article 8 de la loi bancaire comme la Banque de France ou la Caisse des dépôts, les agents des marchés interbancaires 1, les sociétés de bourse et les établissements étrangers ayant un statut comparable à celui de l une des catégories précédentes), permettant l exécution à titre habituel (une procédure qui aurait été instituée pour faire des paiements de manière non habituelle n a, à juste titre, pas le droit à l appellation de «système» et donc ne bénéficie pas de la protection légale instituée par le texte), par compensation ou non (sont donc couverts à la fois les systèmes fonctionnant en règlement brut TBF par exemple et ceux dont les règlements sont compensés SIT par exemple ), de paiements en francs ou en devises entre lesdits participants (il était, bien entendu, important de ne pas oublier les systèmes de paiements en devises, spécialement les systèmes de «netting» portant sur du change comptant). 1 L'inclusion des AMI est nécessaire en raison du fait que ces entreprises participent au système de règlement des contrats Matif BULLETIN DE LA BANQUE DE FRANCE 3 e trimestre 1994 Supplément «Études» 5112 La définition ainsi retenue est à la fois suffisamment restrictive pour qu il n y ait pas de risques de débordement au-delà du secteur bancaire et assimilé et suffisamment large pour couvrir non seulement les systèmes de règlements purs, ceux qui ne véhiculent que des paiements, mais aussi les systèmes dans lesquels la fonction paiement n est qu un élément d un ensemble plus complexe, comme par exemple les systèmes de règlement-livraison de titres (Relit,...) et les systèmes de «netting» de contrats financiers. On voit ainsi le lien entre les deux textes. À n en pas douter, ces deux textes de loi donnent au «netting» la base juridique solide et incontestable qui lui faisait défaut jusqu à présent et confortent la sécurité des systèmes de paiement, dans la mesure où des établissements régis par le droit français sont concernés. Ils devraient par conséquent lever toute réticence juridique à la participation de banques françaises à des systèmes internationaux. Ce faisant, le droit français est désormais aux meilleures normes internationales assurant au «netting» et aux règlements interbancaires une efficacité semblable à celle dont il bénéficie aux États-Unis 2 et, depuis une réforme récente, en Belgique 3. Des projets de mise à niveau comparable sont à l étude en Italie et aux Pays-Bas. La pression sur les pays dont le système juridique n assure pas tous apaisements juridiques risque, en effet, de se maintenir. Dans le domaine des systèmes de paiement, les effets pervers de la règle dite de 0heure, là où elle existe encore, sont dénoncés dans la plupart des instances qui s intéressent à la question, que ce soit dans le cadre des travaux menés par les banques centrales européennes 1 ou dans le cadre de ceux de la Commission européenne à Bruxelles 2. En matière de compensation de contrats financiers, le fait que des pays de droit civil, comme la Belgique et la France, se soient dotés de dispositions législatives sur le «netting» sans avoir recours aux techniques anglo-saxonnes de «set off by novation» permet d envisager une évolution plus équitable des règles de calcul des ratios de solvabilité des banques. C est ainsi que l «accord de Bâle» de juillet 1988, qui n envisageait que le «netting by novation» anglo-saxon comme facteur de réduction des risques pour le calcul du ratio international de solvabilité, a été révisé et fait maintenant droit à la compensation conventionnelle à la française 3. Quant aux instances communautaires, elles sont en train d élaborer une directive modificative pour le calcul du ratio européen de solvabilité, allant dans le même sens que l accord de Bâle révisé 4. 2 «Financial Institutions Reform Recovery and Enforcement Act» dit «FIRREA», adopté en 1989, qui s'applique aux banques et aux caisses d'épargne assurées auprès du système d'assurance des dépôts «FDIC» (le «FIRREA» a été ultérieurement complété par d'autres dispositions : le «Bankruptcy Act» de 1990 et le «FDIC Improvement Act» de 1991) 3 Article 157 de la loi du 22 mars Pour commentaire, voir notamment, Diégo Devos, «Le netting en droit belge», Revue (belge) de la Banque, mars Cf. le principe n 7 de la recommandation figurant dans le rapport du groupe de travail sur les systèmes de paiement (dit groupe Padoa-Schioppa du nom de son président) intitulé «Report on minimum common features for EC payment systems» 2 Cf., par exemple, les travaux du groupe de travail de la Commission sur le cadre juridique des paiements transfrontières dans la Communauté 3 Déclaration du Comité de Bâle sur «l'adéquation des fonds propres : traitement du risque de crédit lié à certains instruments de hors bilan» rendue publique le 15 juillet Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 89/647/CEE en ce qui concerne la reconnaissance par les autorités de surveillance des contrats de novation et des conventions de compensation, doc. COM (94) BULLETIN DE LA BANQUE DE FRANCE 3 e trimestre 1994 Supplément «Études»13 ANNEXE LOI N DU 31 DÉCEMBRE 1993 PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES À LA BANQUE DE FRANCE, À L ASSURANCE, AU CRÉDIT ET AUX MARCHÉS FINANCIERS... TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES AU CRÉDIT Art. 4. Il est inséré, au chapitre Ier du titre VII de la loi n du 24 janvier 1984 précitée, un article 93-1 ainsi rédigé : «Art Nonobstant toute disposition législative contraire, les paiements effectués dans le cadre de systèmes de règlements interbancaires, jusqu à l expiration du jour où est rendu un jugement de redressement ou de liquidation judiciaires à l encontre d un établissement participant, directement ou indirectement, à un tel système ne peuvent être annulés au seul motif qu est intervenu ce jugement. «Un système de règlements interbancaires s entend, au sens du présent article, d une procédure, nationale ou internationale soit instituée par une autorité publique, soit régie par une convention-cadre respectant les principes généraux d une convention-cadre de place ou par une convention type, organisant les relations entre deux parties au moins ayant la qualité d établissement de crédit, d institution ou entreprise visée aux articles 8 et 69 de la présente loi, de société de bourse régie par la loi n du 22 janvier 1988 sur les bourses de valeurs ou d établissement non résident ayant un statut comparable, permettant l exécution à titre habituel, par compensation ou non, de paiements en francs ou en devises entre lesdits participants.» TITRE III DISPOSITIONS RELATIVES AUX MARCHÉS À TERME Art. 8. La loi du 28 mars 1885 sur les marchés à terme est ainsi modifiée :... III. Il est inséré un article 2 ainsi rédigé : «Art.2. Les dettes et les créances afférentes aux marchés mentionnés à l article 1 er, lorsqu ils sont passés dans le cadre du règlement général ou des règlements particuliers visés à l article 6 de la présente loi ou à l article 6 de la loi n du 22 janvier 1988 sur les bourses de valeurs, ou lorsqu ils sont régis par une convention-cadre respectant les principes généraux d une convention-cadre de place nationale ou internationale et organisant les relations entre deux parties au moins dont l une est un établissement de crédit, une institution ou une entreprise visée aux articles 8 et 69 de la loi n du 24 janvier 1984 relative à l activité et au contrôle des établissements de crédit, une entreprise visée à l article L du code des assurances, une société de bourse régie par la loi n du 22 janvier 1988 précitée, ou un établissement non résident ayant un statut comparable, sont compensables selon les modalités d évaluation prévues par lesdits règlements ou ladite convention-cadre. «Lesdits règlements ou ladite convention-cadre, lorsqu une des parties fait l objet d une des procédures prévues par la loi n du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises, peuvent prévoir la résiliation de plein droit des marchés mentionnés à l alinéa précédent. «Les dispositions au présent article sont applicables nonobstant toute disposition législative contraire.» BULLETIN DE LA BANQUE DE FRANCE 3 e trimestre 1994 Supplément «Études» 53 Montrer encore
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 l'article 56
 l'article33
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