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Timestamp: 2019-03-19 02:14:16+00:00

Document:
Garantizan el derecho a una vivienda digna a una persona travesti discapacitada – AL DÍA | ARGENTINA
Garantizan el derecho a una vivienda digna a una persona travesti discapacitada
Partes: M. D. D. c/ GCBA y otros s/ amparo
Cita: MJ-JU-M-107308-AR | MJJ107308 | MJJ107308
El Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires debe garantizar el derecho a una vivienda digna a una persona travesti discapacitada.
1.-Resulta conveniente la renovación del subsidio habitacional de la pretensora, por cuanto se trata de una persona travesti de 54 años, en situación de discapacidad, vulnerabilidad, desocupada y percibiendo una pensión no contributiva por invalidez, la cual no alcanza para garantizar los gastos habitacionales.
2.-La actora se encuentra en estado de vulnerabilidad social, pues se encontraba en inminente situación de calle -al haber sido intimada al desalojo de la vivienda donde habitaba- agravada por su situación de discapacidad derivada de los problemas de salud que padece – úlceras crónicas en ambas regiones glúteas por aplicación de silicona, con migración de la misma a tejido celular lumbar y embolizaciones en venas, permanentes aperturas de las heridas, inflamación, secreción e infección -; a lo que se suma que no posee redes de apoyo, a excepción de una hermana.
3.-La amparista no puede acceder a un trabajo que le permita satisfacer su derecho a una vivienda digna, en tanto su situación de discapacidad y afecciones de salud que la aquejan, limitan su marcha y movilidad, circunstancia que indudablemente obstaculiza el acceso a un empleo formal; máxime cuando el ser travesti profundiza dicha dificultad.
4.-Dada la naturaleza del derecho debatido referido al acceso a una vivienda digna -de raigambre constitucional- la acción de amparo constituye la vía idónea para dilucidar los derechos constitucionales que la actora considera vulnerados por la parte demandada.
5.-El Instituto de la Vivienda de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires debe garantizarle el derecho a una vivienda digna a la amparista, ya que uno de los principios rectores del accionar de dicho organismo es el de contribuir al acceso a la vivienda digna de todos los habitantes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, imposibilitados por razones económicas y sociales de acceder a la misma.
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 7 de septiembre de 2017.-
“. tomar con naturalidad la pobreza y la exclusión es una tentación que acoraza el corazón y opaca la inteligencia”
1. A fojas 1/63 se presenta D.D.M., por derecho propio, con el patrocinio de la Defensora Oficial CAyT nº 3, María Lorena González Castro Feijóo, e interpone acción de amparo contra el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Ministerio de Hábitat y Desarrollo Humano) y el Instituto de la Vivienda de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con el objeto de que se le proporcione una solución adecuada a los fines de atender sus necesidades habitacionales, con respeto del derecho a la libre determinación de su plan de vida. En consecuencia, solicita que la autoridad administrativa la incorpore en alguno de los programas de emergencia habitacional que le permita abonar en forma íntegra los gastos de alojamiento. Expone que es una persona que se encuentra sola, travesti, de 53 años, oriunda de Santiago del Estero, con bajo nivel educativo y en situación de emergencia habitacional. Narra que a los 20 años se mudó a la Ciudad de Buenos Aires y comenzó a trabajar en una fábrica textil. Manifiesta que a los 25 años pudo asumir su identidad sexual y que comenzó a transformar su cuerpo mediante la aplicación de silicona en los glúteos y pechos sin conocer el daño que ello le ocasionaría en el futuro.Expresa que como travesti se le dificultó el acceso al mercado de empleo formal, por lo que comenzó a trabajar “la calle”, situación que la expuso a un contexto de riesgo y violencia.
Refiere que luego de convivir cinco años con su pareja, quedó en situación de calle y que gracias a una amiga vivió durante siete años en una casa tomada hasta que fue desalojada por el GCBA. Afirma que frente a la carencia de ingresos suficientes para abonar su alojamiento, en 2014 solicitó asistencia al GCBA para ser incorporada al Programa “Atención Para Familias en Situación de Calle”. Apunta que el aludido beneficio le permitió alquilar un departamento sin perjuicio de las dificultades que debe enfrentar para encontrar alojamiento dado que su condición de travesti genera desconfianza. Destaca que una vez percibidas las diez cuotas del citado programa el subsidio fue interrumpido y que tras haber requerido su reincorporación, la solicitud le fue denegada. Cuenta que como consecuencia de la finalización del subsidio, acumuló deuda en concepto de alquileres y que se encuentra próxima a ser desalojada. Sostiene que a fin de hallar una salida definitiva a su problema habitacional solicitó asistencia al Instituto de la Vivienda de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y que no le brindó solución alguna dado que no calificaba con los requisitos para acceder a los programas de crédito. Respecto a su situación de salud, indica que padece dolores muy fuertes y úlceras crónicas en ambos glúteos y miembros inferiores a causa de la aplicación de silicona industrial. Señala que en 2015 tras evidenciarse los daños irreparables producto de las inyecciones, el GCBA le otorgó un certificado de discapacidad con diagnóstico “otras anormalidades de la marcha y de la movilidad y las no especificadas. Úlcera crónica de la piel, no clasificada en otra parte”. Agrega que una vez por semana debe asistir al Servicio de Dermatología del Hospital “J.M. Ramos Mejía” para extirpar con bisturí el tejido muerto de sus heridas.Añade que según los médicos no existe una alternativa posible para mejorar su estado de salud sino que la situación se agravará dado que el producto migró dentro de su cuerpo. Indica que toma antibióticos y analgésicos y que padece limitaciones para realizar movimientos básicos, además de sufrir derrames, problemas circulatorios y dolores musculares.
Expresa que a causa de sus padecimientos y del riesgo que implica controlar las infecciones, necesita habitar en un ambiente adecuado, higiénico y con cuidados especiales. En relación a sus ingresos económicos, explica que es beneficiaria de una pensión no contributiva de $3.844 mensuales. Además, recibe $1.200 anuales distribuidos en 3 cuotas de $400 como ayuda económica del Programa “Nuestras Familias” y $610 mensuales del Programa “Ticket Social” para la compra de alimentos y productos de higiene. Refiere que cuando se siente bien realiza changas de paseo y/o cuidado de perros y que su hermana Claudia la ayuda con la compra de alimentos y porciones de comida que sobran en su trabajo. Enfatiza que a pesar de sus problemas de salud, le gustaría realizar alguna actividad que la reditúe económicamente y que, por ello, se encuentra inscripta en el Registro Único Laboral para personas con discapacidad. Destaca que su red de contención se compone de sus amigas quienes no están en condiciones económicas de asistirla y su hermana Claudia quien le brinda alimentos. Concluye que se encuentra en situación de vulnerabilidad social por su crítica situación de salud, pobreza y emergencia habitacional, la que se ve agravada por su identidad sexual y enfatiza que depende de la asistencia del Estado para evitar la situación de calle y resguardar sus derechos. En virtud de lo expuesto, solicita como medida cautelar que se ordene al GCBA:i) la urgente asistencia a través de un programa de emergencia habitacional que brinde una solución adecuada a sus requerimientos habitacionales y que en caso de consistir en un subsidio le permita abonar en forma íntegra el valor de un lugar en condiciones dignas de habitabilidad y ii) le brinde los recursos suficientes para saldar la deuda por alquileres que asciende a $11.700 en miras a conservar el alojamiento en el que reside.
Por otra parte, solicita la declaración de inconstitucionalidad de ciertos artículos del decreto nº 690/06 y modificatorios y de la ley nº 4.036. Asimismo, cuestiona la validez constitucional del artículo 23 de la ley nº 2.145. Funda en derecho, cita normativa y jurisprudencia que considera aplicables al sub lite. Ofrece prueba, efectúa reserva del caso constitucional y federal y finalmente a fojas 66/103 acompaña documental.
2. A fojas 105/107 se concede la medida cautelar peticionada y se ordena al GCBA que garantice a la actora -en forma inmediata- una vivienda digna para su hospedaje a través de su inclusión dentro de alguno de los planes existentes. Asimismo, se ordena a la demandada a abonar -en el plazo de 5 días- $11.700 correspondientes a los alquileres adeudados. Si bien dicha decisión es apelada por el GCBA a fojas 113/124, el recurso aún se encuentra pendiente de resolución por ante la Sala III de la Cámara de Apelaciones del fuero, con autos a resolver del 16/02/20172.
3. A fojas 134/148 el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires contesta demanda, solicita la citación como tercero del Estado Nacional y peticiona el rechazo de la acción intentada. En cuanto al caso en concreto, niega que la actora se encuentre en la situación de vulnerabilidad extrema que describe; que carezca de los recursos necesarios para solventar los gastos de vivienda; que no se le haya brindado la asistencia necesaria para vivir dignamente; que se encuentre acreditado que los ingresos que informa sean los únicos que percibe y que no pueda trabajar.Asimismo, niega que la actora haya contraído deuda alguna en concepto de alquileres; que se la haya intimado a desalojar el inmueble; que sea titular del derecho a recibir una solución habitacional definitiva y que se encuentre acreditado el lugar de residencia de la amparista.
Por último, niega que se encuentren configurados los requisitos que habilitan la vía elegida; que resulte de aplicación al sub lite lo dispuesto en los artículos 2º y 4º del decreto nº 690/06 y que el GCBA hubiera incurrido en actos u omisiones manifiestamente ilegales o arbitrarias que en forma actual o inminente lesionen derechos reconocidos por la Constitución Nacional, las leyes de la Nación o la Constitución de la CABA. Rechaza el acuse de inconstitucionalidad de la normativa vigente en materia habitacional y desconoce la autenticidad de la documental acompañada por la actora, en especial el informe socio-ambiental realizado por la Defensoría. En cuanto al fondo del asunto, sostiene que la amparista desoye el complejo de normas en la materia orientado a atender situaciones excepcionales, transitorias y conducentes a conjurar un estado de suma emergencia y vulnerabilidad y que los recursos económicos con los que cuenta el Estado local no son ilimitados. Aduce que se pretende transformar el subsidio habitacional transitorio en una “caja de subsidios”, en oposición con la normativa y jurisprudencia de aplicación a la materia. Puntualiza que la Sra. M. no presenta imposibilidad de trabajar ni problemas de salud que le impidan ganarse lo necesario para sustentarse con su propio esfuerzo. Asimismo, descarta que la misma se encuentre en situación de calle y de extrema vulnerabilidad. Refiere que el GCBA ha dictado normas progresivas en materia habitacional y otorga prioridad a los más desfavorecidos en el acceso a los programas habitacionales. Indica que actualmente la norma vigente en la materia es el decreto nº 239/2013 que regula el marco legal relacionado con la emergencia habitacional.Sostiene que la actora ha percibido la totalidad del subsidio previsto en la legislación vigente lo que revela -a su juicio- que el GCBA cumple acabadamente con lo establecido en la normativa de aplicación al caso. Puntualiza que el otorgamiento de subsidios temporarios resulta suficiente para hacer frente a la manda del artículo 31 de la carta constitucional local.
Tilda de improcedente la petición de incrementar los montos de la ayuda por sobre el tope que fija la norma legal, lo cual implicaría invadir competencias privativas del GCBA. Enfatiza que la competencia judicial es revisora y no sustitutiva de las facultades de la Administración y que la obligación de asistir consiste al menos en la protección de un techo o albergue básico, lo que de ningún modo equivale a solventar una vivienda. Cita jurisprudencia en abono de su tesis y solicita eximición de costas. Por último, formula reserva de la cuestión constitucional y del caso federal.
4. A fojas 151/169 la actora se opone a la citación de terceros requerida por el GCBA.
5. A fojas 174/183 el Instituto de Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires plantea la caducidad de la instancia y subsidiariamente contesta demanda y solicita el rechazo de la acción. Introduce idénticas negativas a las vertidas por el GCBA a fojas 143 vta./144. Resiste la tacha de inconstitucionalidad de la normativa vigente en materia habitacional y desconoce la autenticidad de la documental acompañada por la actora, puntualmente, el informe socio-ambiental confeccionado por la Defensoría. En relación a la cuestión de fondo, explica que el GCBA cumple acabadamente con los preceptos constitucionales involucrados en el sub judice a través del dictado de normativa progresiva en materia habitacional. Puntualiza que por medio del decreto nº 690/06 se crea el Programa “Atención para Familias en Situación de Calle” con el objetivo de otorgar un subsidio para mitigar la emergencia habitacional de los residentes en el ámbito de la Ciudad.Aduce que el mencionado decreto establece que el otorgamiento del beneficio se halla sujeto a la disponibilidad de los recursos del ejercicio presupuestario que corresponda, de lo que colige que no resulta factible el aumento del monto del subsidio sin la partida presupuestaria respectiva.
Sostiene que el plexo constitucional no obliga a la Administración a mantener sine die los planes de subsidio habitacionales. Considera que ni del artículo 31 de la CCABA ni del 14 bis de la Constitución Nacional nace un derecho individual exigible para ser asistido por el Estado una vez que se agotan las prestaciones fijadas en la normativa vigente. Añade que el precepto constitucional obliga al Estado a impulsar políticas públicas que permitan a los sectores sociales más necesitados acceder a una vivienda, mas nunca los constituyentes han querido establecer que las personas individualmente consideradas tengan un derecho de exigencia individual. Transcribe fragmentos de las Observaciones Generales nº 3 y 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales y concluye que la Ciudad otorga prioridad a los más desfavorecidos en el acceso a los programas habitacionales. Por ende, infiere que no existe omisión por su parte toda vez que prevé y brinda asistencia habitacional a partir del principio de mayor urgencia y necesidad para su adjudicación. Aduce que la actora ha percibido la totalidad del subsidio previsto en la legislación vigente y que resulta improcedente la petición de incrementar el monto del beneficio por sobre el tope normativo. Cita precedentes jurisprudenciales que entiende favorables a su postura y solicita eximición de costas. Por último, formula reserva de la cuestión constitucional y del caso federal.
6. Corrido el pertinente traslado, a fojas 194/196 se rechaza el planteo de caducidad de instancia introducido por el IVC. A fojas 198/199 la actora y las demandadas se notifican del mencionado decisorio.
7. A fojas 202/204 el tribunal resuelve no hacer lugar a la citación de terceros solicitada por el GCBA. Dicho decisorio se encuentra firme en razón de no haber sido objeto de recurso alguno.
8.A foja 209 se resuelve en torno a la prueba ofrecida por las partes.
9. A fojas 215/220 el Ministerio Público Fiscal dictamina sobre la cuestión de fondo. Efectúa una reseña de las circunstancias fácticas del caso y de la normativa y jurisprudencia que considera aplicables al sub lite. Expone que a fin de determinar la procedencia de la acción intentada, el tribunal deberá verificar si existe una omisión ilegitima por parte de la demandada y si de las pruebas arrimadas surge que la actora se halle inserta dentro del conjunto de personas que cuentan con prioridad a la tutela del GCBA. En torno a la falta de validez de la ley n° 4.036 señala que no se advierte de las constancias de la causa cuál sería el perjuicio que le ocasionaría dicha ley en tanto la actora es de nacionalidad argentina. En relación al planteo de inconstitucionalidad del artículo 23 de la ley nº 2.145 relativo al plazo de caducidad de instancia, entiende que los agravios vertidos resultan meramente conjeturales e hipotéticos.
10. A foja 221 pasan los autos a resolver.
CONSIDERANDO: A efectos de proporcionar una hermenéutica para el análisis de las cuestiones a resolver en el sub examine, éstas recibirán tratamiento en el siguiente orden: I) idoneidad de la vía de protección judicial elegida; II) directrices conceptuales del derecho a la vivienda brindado por la CSJN; III) análisis de la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta imputada a la parte demandada: 1) acreditaciones aportadas, 2) bloque de legalidad en resguardo de la vulnerabilidad social, 2.1. basamento constitucional, 2.2. mandatos legales derivados de las leyes nº 4.036 y nº 3.706, 2.3.cuadro social de la amparista, 3) posibilidad de acceso al mercado laboral con asistencia de la demandada, 4) mirada en torno a la identidad de género, 5) situación respecto del IVC y 6) conclusión de este apartado; IV) control de convencionalidad; V) inconstitucionalidades incoadas por la actora; VI) decisión a arribar en el sub examine; VII) precisión en torno a la conducta a seguir por el GCBA y el IVC a favor de la amparista.
I Idoneidad de la vía elegida En el sub lite, la parte demandada no ha controvertido la admisibilidad formal de la vía procesal del amparo de forma circunstanciada sino que sólo se limitó a negar de forma genérica y dogmática que no se encontraban configurados los requisitos para habilitar la vía. Por tal motivo, en atención a lo reglado en los artículos 43 de la CN y 14 de la CCABA y dada la naturaleza del derecho debatido referido al acceso a una vivienda digna -de raigambre constitucional- en el caso concreto la acción de amparo constituye la vía idónea para dilucidar los derechos constitucionales que la actora considera vulnerados por la parte demandada.
II Directrices conceptuales de la CSJN en torno al derecho a la vivienda En aras de la brevedad conceptual de este derecho social, la exigencia vital del mismo se refleja ya desde el año 1922, a través de las palabras certeras del Máximo Tribunal, quien reconoció que “Es posible alimentarse o abrigarse más o menos bien […] pero no hay posibilidad de habitar parcialmente. Se tiene o no se tiene habitación. Exigencias materiales y consideraciones de decoro y moral, todo contribuye a hacer de la habitación la necesidad más premiosa y a convertirla, por tanto, en el instrumento más formidable para la opresión” (resaltado añadido). Más recientemente, en el caso Q.C.S.Y. la Corte ha descripto este derecho desde la médula que presupone su existencia para el trazado del plan de vida de cada uno, en estos términos:”… un individuo que no tiene un lugar donde instalarse para pasar sus días y sus noches y debe deambular por las calles no sólo carece de una vivienda, sino que también ve afectadas su dignidad, su integridad y su salud, a punto tal que no está en condiciones de crear y desarrollar un proyecto de vida, tal como lo hace el resto de los habitantes (Fallos: 329:1638; 329:4918 y 331:453, entre otros)”. Se remite como soporte jurisprudencial pues a estas consideraciones vertidas alrededor de este derecho, fuertemente imbricado con el derecho a la vida, conformador del núcleo irreductible de los derechos humanos, en términos del artículo 4º de la CADH.
III Análisis de la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta imputada al GCBA e IVC A fin de estudiar este presupuesto de la acción constitucional contenido en el artículo 14 de la CCABA, en este apartado se indagará si la asistencia brindada a la amparista resultó adecuada para garantizar mínimamente sus derechos. Ello, a través del bloque de legalidad constitucional que se resume en el punto 2 ut infra. A tal efecto, se relevará liminarmente el sustento probatorio aportado en apoyo de la pretensión actora, a fin de extraer si ésta se halla inmersa dentro de la definición de vulnerabilidad que brinda la ley nº 4.036 y la significación y prioridad para acceder a fuentes de trabajo a través de la participación del Estado.
1. Acreditaciones aportadas
1.1. De las probanzas arrimadas en apoyo de la pretensión actora se desprende que la amparista es una mujer travesti de 54 años, en situación de discapacidad con diagnóstico “otras anormalidades de la marcha y de la movilidad y las no especificadas. Úlcera crónica de la piel, no clasificada en otra parte” (vide DNI y certificado de discapacidad de fojas 66/67).
1.1.1.En relación a su estado de salud, surge que presenta úlceras crónicas en ambas regiones glúteas por aplicación de silicona hace 25 años, con migración de la misma a tejido celular lumbar y embolizaciones en venas. Asimismo, sufre de permanentes aperturas de las heridas por reacción “por cuerpo extraño”, inflamación, secreción e infección. Por ende, necesita controles, tratamiento permanente y cumple curaciones periódicas en el Servicio de Dermatología del Hospital “Dr. J. M. Ramos Mejía” (vide certificado médico de fojas 70/71). Por otra parte, se advierte que a raíz de sus afecciones de salud precisa un ambiente adecuado e higiénico y que se necesita un equipo interdisciplinario para curas avanzadas (vide certificado médico de foja 71).
1.1.2. Asimismo, surge que la actora: a) al momento de iniciar la presente acción se encontraba en inminente situación de calle en tanto fue intimada al desalojo por adeudar varios meses de alquiler -septiembre, octubre y noviembre de 2016- (vide fojas 79/81); b) ha sido beneficiaria del Programa de Atención para Familias en Situación de Calle y si bien solicitó la renovación del subsidio habitacional, la misma fue rechazada (vide fojas 81/86); c) ha solicitado al Instituto de la Vivienda de la CABA su inclusión en alguno de sus programas para poder acceder a una vivienda digna, quien se limitó a remitir información diversa acerca de sus planes permanentes de acceso a créditos hipotecarios y/o alquileres sociales (vide fojas 87/92); d) registra afiliación en Obra Social vigente (vide foja 93); e) se ha inscripto en el Registro Único Laboral para Personas con Discapacidad dependiente de la Subsecretaría de Hábitat e Inclusión del GCBA (vide foja 97) y f) carece de redes socio-familiares de contención que le brinden asistencia económica o de otra índole, con excepción de su hermana Claudia que la ayuda con la provisión de alimentos (vide informe socio-ambiental de fojas 73/77, puntualmente foja 76).
1.1.3.En relación a su situación económica y laboral, se revela que la Sra. M. se encuentra desocupada y que sus ingresos mensuales se componen de $3.800 en concepto de beneficio previsional y $610 por el beneficio del Programa Ticket Social (vide comprobante de pago previsional de foja 68 y foja 94). Asimismo surge que percibe el subsidio del programa “Nuestras Familias” que constituye una ayuda anual de $1.200 en 3 cuotas de $400 y que -a noviembre de 2016- aún le restaba percibir una cuota (vide foja 95 e informe socioambiental de fojas 73/77, puntualmente foja 76). Es dable destacar que cuando su salud se lo permite realiza changas -paseo de perros de familias conocidas- por las que recibe una pequeña retribución (vide informe socio-ambiental de fojas 73/77, puntualmente foja 76).
1.1.4. Por otra parte, se impone valorar las coyunturas volcadas en el informe socio-ambiental que luce a fojas 73/77 elaborado por la Lic. Cecilia C. Quijano, Trabajadora Social de la Defensoría nº 3 en lo CAyT. Del mismo se desprende que la amparista se halla en una singular situación de vulnerabilidad a partir de su identidad de género y que “en el proceso de travestización se aplicó material que le generó una discapacidad con serios problemas de salud”. Ello, como consecuencia de haberse inyectado en sus glúteos silicona líquida mezclada con aceite de avión y vaselina líquida en un contexto de “precariedad, ignorancia y por falta de recursos económicos” (resaltado añadido). Asimismo, se expresa que “ser travesti conlleva dificultades en la relación con los otros y una vida marcada por la discriminación y la perturbación por el deber ser” (resaltado agregado). No puede soslayarse las circunstancias apuntadas en dicho informe en tanto se revela que la amparista debió ejercer la prostitución como modo de subsistencia, escenario que sólo logró superar gracias a su expareja y a su mudanza a un departamento.Por último, en el antedicho informe se concluye que si bien la amparista afrontó las dificultades vinculadas a la pobreza extrema e identidad sexual y que supo aprovechar las pequeñas oportunidades, actualmente necesita que el estado la asista de forma integral para fortalecer su situación e inclusión social.
1.1.5. Es dable señalar que parejas valoraciones se advierten en el informe social de foja 72 elaborado por la División del Servicio Social del Hospital General de Agudos “J. M. Ramos Mejía”. En efecto, del antedicho informe surge que la actora se ha desempeñado en el mercado informal, se encuentra desocupada y percibe una pensión no contributiva por invalidez, la cual no alcanza para garantizar los gastos habitacionales. Sobre tales consideraciones, se colige que resulta conveniente la renovación del subsidio habitacional a fin de “garantizar el acceso y el sostenimiento de la vivienda como Derecho Social ineludible que determina, en el caso planteado, las condiciones de Salud Integral del paciente”.
1.2. Es dable resaltar que las demandadas -GCBA e IVC- en sus respondes de fojas 134/148 y 174/183 sólo se limitaron a negar que la actora se encontrara en situación de vulnerabilidad y que fuera titular de un derecho constitucional vulnerado. Asimismo, descartaron que se hallara imposibilitada para trabajar y que presente graves problemas de salud. A su vez, desconocieron la documental acompañada por la actora, en especial el informe socio-ambiental realizado por la Lic. Cecilia C. Quijano, Trabajadora Social de la Defensoría nº 3 en lo CAyT Así las cosas, cabe señalar que la parte demandada no aportó sustento fáctico ni jurídico alguno para justificar sus manifestaciones ni arrimó elementos de juicio que contradigan los términos del informe-social en cuestión. De tal modo, los argumentos vertidos por la parte demandada se exhiben dogmáticos, por lo que no pueden ser atendidos.
2. Bloque de legalidad en resguardo de la vulnerabilidad social 2.1.Basamento constitucional El ancla constitucional de los derechos cuya protección se requieren en el sub judice derivan del artículo 14 bis de la Constitución Nacional que dispone la necesidad de que la ley establezca “el acceso a una vivienda digna”. En consonancia con ello el artículo 75, inciso 23 de la Carta Magna acuerda especial protección a las personas en situación de discapacidad en tanto atribuye al congreso el deber de legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos con amparo constitucional y convencional respecto del mencionado colectivo. En el orden local, la Constitución de la Ciudad ya en su preámbulo garantiza como propósito la dignidad de la persona humana; su artículo 17 prescribe que la Ciudad tiene a su cargo el desarrollo de políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusión y la asistencia a personas con necesidades básicas insatisfechas; específicamente el artículo 31 reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado, y consagra la prioridad de las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos. Por su parte, el artículo 20 consagra el derecho a la salud integral estrechamente vinculado con el derecho a la vivienda. Finalmente, el artículo 21, inciso 7º de dicha carta constitucional dispone que la Ciudad garantiza la atención integral de personas con necesidades especiales, mientras que su artículo 42 reconoce a este colectivo el derecho a su plena integración, a la formación y a la equiparación de oportunidades. De este bloque se desprende el reconocimiento de un derecho de acceso a una vivienda digna y el deber de protección de los sectores más vulnerables por parte del Estado.
2.2. Mandatos legales que se derivan de las leyes nº 4.0367 y 3.7068 y de los precedentes de los altos tribunales local y federal
2.2.1.La primera norma define a la vulnerabilidad social como la condición social de riesgo o dificultad que inhabilita, afecta o invalida la satisfacción de las necesidades básicas de los ciudadanos; y expresa que las personas en situación de vulnerabilidad social son aquellas que “por razón de edad, género, estado físico o mental, o por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentran dificultades para ejercer sus derechos” (artículo 6º).
A su vez, establece que “La implementación de políticas sociales comprenderá prestaciones que implicarán la aplicación de recursos de carácter económico, técnico y material” (artículo 5º). A continuación, el citado artículo 5º describe a los recursos económicos como aquellas entregas dinerarias de carácter no retributivo, intransferible e inembargable destinadas a los ciudadanos a fin de paliar situaciones transitorias de necesidad o garantizar el acceso a condiciones dignas de vida9. Por otra parte, conceptualiza a las prestaciones técnicas como los actos profesionales de asesoramiento, acompañamiento y evaluación técnica destinados a atender las necesidades de los ciudadanos. Además, establece que el GCBA garantiza mediante sus acciones el pleno goce de los derechos de las personas con discapacidad (artículo 22). En ese contexto define como personas en situación de discapacidad en condiciones de vulnerabilidad social a quienes padecen “… alteración, total o parcial, y/o limitación funcional, permanente o transitoria, física, mental o sensorial, se hallen bajo la línea de pobreza o indigencia, y/o en estado de abandono, y/o expuestos a situaciones de violencia o maltrato, y/o a cualquier otro factor que implique su marginación y/o exclusión” (artículo 23). Particularmente, prevé que el Gobierno de la Ciudad llevará adelante acciones que garanticen el acceso al cuidado integral de la salud, su integración social, su capacitación y su inserción laboral. Con tal propósito, se prevé que deberá -entre otras medidas-: “3. Brindar alojamiento para aquellas personas con discapacidad que se hallen en situación de vulnerabilidad social (…) 5.Brindar prestaciones económicas para las personas con discapacidad en condiciones de vulnerabilidad (…) destinados a favorecer su desarrollo y su integración social, conforme los requisitos y condiciones que establezca la autoridad de aplicación. 6. Generar los mecanismos necesarios para favorecer la inserción laboral, dictar talleres de capacitación y formación laboral” (artículo 25). 2.2.2. Por su parte, la ley nº 3.706 establece, entre otros derechos sociales, que la asistencia económica tiene como objetivo la superación de la situación habitacional definida en la ley (artículo 8º)11. 2.2.3. Tal como lo reconoce el Tribunal Superior de Justicia en el caso Valdéz12 en materia habitacional la ley nº 4.036 consagra dos derechos distintos: “[…] (i) uno genérico a todos los derechos sociales: la prioridad en el acceso a las prestaciones de las políticas sociales que brinde el Gobierno de la Ciudad a aquellas personas que estén … en estado de vulnerabilidad social y/ emergencia a las prestaciones de las políticas sociales que brinde el Gobierno…1 (cf. los arts. 1 y 6 de la ley); y (ii) […] el derecho a ‘un alojamiento’… a las personas dis capacitadas, también, en situación de vulnerabilidad social (cf. inciso 3 del art. 25)” (este destacado es retomado conceptualmente en el artículo 23 de la ley n° 4.036). 2.2.4. Idéntica protección y reconocimiento al acceso a la vivienda para adultos en situación de discapacidad ha sido reconocida por la CSJN en el caso Accietto13. En el mismo, se confirma la sentencia dictada en la causa Robles14 en trámite por ante este mismo tribunal y se ordena al Gobierno de la Ciudad otorgar un subsidio que permita al actor abonar en forma íntegra un alojamiento en condiciones dignas de habitabilidad, hasta tanto se acredite el cese de su estado de necesidad. 2.3. Cuadro social de la actora De las pruebas reseñadas en el punto 1 y del bloque de legalidad constitucional y legal precedente, se deriva sin dificultad el estado de vulnerabilidad de la actora.El riesgo que “invalida la satisfacción de las necesidades básicas” y las “dificultades para ejercer sus derechos”, en términos del artículo 6º de la ley nº 4.036, describe con precisión este cuadro social. Ello, especialmente si se tiene en cuenta que la pobreza15 y la discapacidad16 -entendida como “la temporal, que limita la capacidad de ejercer una o más actividades esenciales de la vida diaria, que puede ser causada o agravada por el entorno económico y social”17-, constituyen causas de vulnerabilidad conforme las 100 Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad18. No puede soslayarse que al momento de interponer la presente acción la actora se encontraba en inminente situación de calle -al haber sido intimada al desalojo de la vivienda donde habitaba- agravada por su situación de discapacidad derivada de los problemas de salud que padece (úlceras crónicas en ambas regiones glúteas por aplicación de silicona, con migración de la misma a tejido celular lumbar y embolizaciones en venas, permanentes aperturas de las heridas, inflamación, secreción e infección). Es dable señalar que la mencionada circunstancia sólo mutó como consecuencia de la medida cautelar ordenada a fojas 105/107. Importa valorar también que la amparista no sólo no posee redes de apoyo -con excepción de su hermana Claudia- sino que su identidad travesti “le costó el vínculo con algunos de sus hermanos” (vide foja 73 vta.). Bajo estas circunstancias deviene imperiosa la ayuda estatal, de consuno con la manda legal descripta precedentemente, a fin de brindar a la actora las herramientas necesarias en pos de una vida digna y autónoma.
3. Posibilidad de acceso al mercado laboral con asistencia de la demandada
3.1. Contexto amparista para la obtención de fuentes de trabajo
No puede soslayarse que más allá de la voluntad de la actora de conseguir un empleo estable y de mayor rentabilidad, su situación de vulnerabilidad le dificulta las posibilidades de acceso al mercado laboral.Es dable advertir que la situación de discapacidad y afecciones de salud que aquejan a la amparista limitan su marcha y movilidad, circunstancia que indudablemente obstaculiza el acceso a un empleo formal. En adición a ello, no puede obviarse que la escasa formación educativa y la ausencia de lazos de contención socio-familiares profundizan dicha dificultad. Nótese que en tal contexto la actora debió ejercer la prostitución como modo de subsistencia aun cuando ello la expuso a complejas situaciones de riesgo (vide informe de fojas 73/77). En dicho marco, surge a las claras que la actora se enfrenta a una realidad poco alentadora producto de su trayectoria de precarización laboral -sin referencias comprobadas- y de la discriminación que sufre como consecuencia de su identidad sexual. 3.2. Reflejo de la situación amparista en las estadísticas con enfoque de género El retrato de la situación en la que se halla la actora se refleja con claridad en las estadísticas sobre la materia. En efecto, resultan elocuentes los resultados que arroja la Primera Encuesta sobre Población Trans 2012 desde que revela que el 72,2% del colectivo involucrado se encuentra en la búsqueda de fuentes de trabajo y el 82,1% tropieza con dificultades en dicha búsqueda a raíz de su identidad trans19. 3.3. Corolario en torno al acceso al mercado laboral En razón de los valladares descriptos, se evidencia que estos obstáculos imposibles de sortear en el corto plazo le impiden su inserción en un mercado formal de trabajo cada vez más exigente. Por ende, la amparista no puede -por el momento- procurarse de forma autónoma los ingresos necesarios para asumir la totalidad de los gastos habitacionales.Sentado ello, cabe recordar aquí que, tal como lo sostuvo el Tribunal Superior de Justicia en el fallo “Valdez” antes citado, “las discapacidades rara vez se curan, en todo caso se superan”. Por ello, se colige que el gobierno a través de sus políticas públicas debe acompasar a la actora en el arduo camino a recorrer, tal como el legislador lo prevé a través del artículo 4º de la ley nº 3.706, en pos del logro de la superación de la situación habitacional que persigue el artículo 8º de dicha ley, reglamentada por el decreto n° 310/1320.
4. Mirada en torno a la identidad de género
4.1. Marco de discriminación que rodea a la actora Tal como fuera reseñado en el punto 1.1.4. del apartado III, la actora ha atravesado episodios de discriminación por ser travesti, circunstancia que acentúa su estado de vulnerabilidad. Aún más, en el proceso de construcción de su identidad, la actora se ve expuesta a intolerables y constantes situaciones aberrantes, las cuales se traducen en dificultades concretas para conseguir alojamiento y una barrera para el acceso a un empleo digno. Ello, agravado por la situación de discapacidad en la que se halla a causa de las intervenciones practicadas en su cuerpo motivadas por el deseo de adecuarlo al género femenino con el que se identifica (vide certificado de discapacidad de fojas 66/67). En ese contexto, no puede dudarse de las implicancias negativas que ello conlleva para su personalidad, en tanto la identidad de género constituye un pilar esencial de la autodeterminación, dignidad y libertad.
En tales condiciones, se advierte que la amparista sólo podrá superar su particular estado de vulnerabilidad en la medida en que pueda atravesar un proceso de autovalimiento que hoy solamente puede ser posible si el Estado local le brinda las herramientas necesarias que le permitan alcanzar una vida autónoma y libre de discriminación.
4.2.Perspectiva del Tribunal Superior de Justicia
No obsta a lo expuesto ut supra, el argumento por el que transita la parte demandada relativo a que la amparista no ha acreditado verse impedida de trabajar. Ello en tanto el Tribunal Superior de Justicia in re “Nievas, Diana María” ha subrayado la importancia de que los jueces no corran la mirada ante la discriminación por la opción de género ya que se erige en un obstáculo que dificulta el ingreso al mercado de trabajo de quienes padecen dicha discriminación. A su vez, ha destacado que la precariedad habitacional y la limitada instrucción también se exhiben como escollos -en ocasiones insalvables- para ese fin. Dentro de este sendero argumentativo, es de toda evidencia que esta magistrada no puede desatender las singulares circunstancias que rodean a la amparista e incurrir en un estudio superficial de sus infortunios, so pena de descuidar su indeclinable misión de impartir justicia en los casos sometidos a su conocimiento.
4.3. Abordaje de la identidad de género por la comunidad internacional Por último, no puede obviarse que la comunidad internacional se desvela preocupada por combatir los prejuicios sociales, la discriminación y la violencia que se registra contra personas lesbianas, gay, bisexuales, trans e intersex (LGBTI). En dicha línea se inscriben los Principios de Yogykarta (2006) sobre la Aplicación de la Legislación Internacional de Derechos Humanos en relación con la Orientación Sexual y la Identidad de Género. En efecto, en el marco del principio nº 3, se dispone que los Estados:”c) adoptarán todas las medidas legislativas, administrativas y de cualquier otra índole que sean necesarias para respetar plenamente y reconocer legalmente el derecho de cada persona a la identidad de género que ella defina para sí; (…) f) emprenderán programas focalizados cuyo fin sea brindar apoyo social a todas las personas que estén atravesando una transición o reasignación de género”. Con evidentes puntos de conexión, cabe memorar que la Asamblea General de la OEA, a través de la resolución sobre “Derechos Humanos, orientación sexual e identidad de género” (2010), alentó a los Estados a que tomen todas las medidas necesarias para asegurar que no se comentan violaciones de derechos humanos contra personas a causa de su orientación sexual e identidad de género y garantizar el acceso a la justicia de las víctimas en condiciones de igualdad. A esta idea responde también el reciente informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre la “Violencia contra Personas Lesbianas, Gay, Bisexuales, Trans e Intersex en América”23, aprobado el 12 de noviembre de 2015. En el mismo, se señala que la violencia, los prejuicios sociales y la discriminación prevalentes en la sociedad en general y en el interior de la familia, disminuyen las posibilidades de las mujeres trans de acceder a educación, servicios de salud, albergues seguros y al mercado laboral formal, lo que vuelve a dichas personas más susceptibles de ser sometidas a diversas formas de violencia. De este modo se subraya la importancia de que los Estados adopten medidas para erradicar el estigma y los estereotipos negativos contra las personas LGBTI, los cuales refuerzan la discriminación y violencia en su contra. Así las cosas, surge a las claras que el sistema de derechos humanos transita hacia un indudable afianzamiento de los derechos fundamentales de este colectivo y de la remoción de los obstáculos que dificultan el pleno ejercicio de sus derechos.
4 .4.Recepción del enfoque de género en el ámbito nacional y local En el ámbito nacional resulta de igual modo relevante la ley nº 26.74324 pues reconoce el derecho humano de toda persona “a) Al reconocimiento de su identidad de género; b) Al libre desarrollo de su persona conforme a su identidad de género; c) A ser tratada de acuerdo con su identidad de género…”. Con pareja perspectiva de género, en la dimensión local, la ley nº 2.95725 crea el “Plan Marco de Políticas de Derechos y Diversidad Sexual” -en el ámbito de la Subsecretaría de Derechos Humanos del GCBA, o del organismo que en el futuro asuma sus competencias- con la finalidad de promover la construcción de una ciudadanía plena, sin discriminación con pretexto de la orientación sexual o la identidad de género de las personas. Especialmente, se establece que para el cumplimiento de los objetivos de la ley, se deberán desarrollar las siguientes acciones: “e) Propuesta e impulso de iniciativas y reformas institucionales y legislativas, destinadas a garantizar el ejercicio de derechos a las personas LGBT y remover obstáculos que les dificulten el pleno ejercicio de sus derechos” (artículo 3º inciso e).
4.5. Especial mirada en la Justicia de la CABA Conectado con las iniciativas en el ámbito local, cabe recordar que el Observatorio de Género en la Justicia de la Ciudad constituye un espacio de investigación, diagnóstico e incidencia que propicia iniciativas orientadas a promover la igualdad entre los géneros y el pleno respeto a la diversidad sexual. En ese marco, ha destacado la importancia de que las distintas dependencias públicas, inclusive el sistema judicial, adopten un prisma de perspectiva de género. Ello, en miras a intervenir positivamente sobre las desigualdades estructurales en el acceso a bienes materiales y simbólicos que afectan a las personas en función de su expresión de género26.A la luz de ello, la función jurisdicción debe necesariamente resolver las contiendas a través del lente que pone especial atención en la construcción del género libre de prejuicios.
4.6. Conclusión en torno al prisma de la identidad de género Tales circunstancias dan sobrada cuenta de la voluntad del Estado de afianzar la protección de los derechos humanos de aquel grupo humano y de contribuir a su plena inclusión en la sociedad, y es bajo esta mirada que se decidirá el sub examine en tanto lo relevado normativamente en este punto es una pauta indelegable para toda la judicatura.
5. Situación respecto del IVC
En lo atinente a este codemandado, tampoco ha demostrado que haya cumplido -en relación a la actora- con lo establecido en los incisos a), b), c), d) y e) del artículo 4º y a), f) y g) del artículo 5º de la ley nº 1.25127. En virtud de dicha norma se crea el Instituto de la Vivienda de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (IVC) con el objeto de ejecutar políticas de vivienda, de acuerdo a lo establecido en el artículo 31 de la Constitución local. Uno de los principios rectores del accionar de dicho organismo es el de “… Contribuir al acceso a la vivienda digna de todos los habitantes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, imposibilitados por razones económicas y sociales de acceder a la misma. que requieran de la participación del sector público para lograrlo, priorizando lo enmarcado en el inciso 1 del Art. 31 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” y el de “… Propender a reducir, mediante políticas activas, el déficit habitacional…”. Nada de esto ha acontecido para la Sra.M., pese a que ya en el año 2000 se sancionara la ley nº 34128 por la cual se establece que la otrora Comisión Municipal de la Vivienda debe instrumentar políticas de acceso a vivienda para uso exclusivo y permanente de hogares de escasos recursos en situación crítica habitacional.
6. Conclusión de este apartado
6.1. En base a las normas legales hasta aquí reseñadas, se colige que la parte demandada da claras muestras de una inobservancia voluntaria motu proprio de las obligaciones a su cargo en lo atinente al contenido mínimo del derecho a la vivienda y a su obligación de no regresividad. Ello, a pesar de la situación de vulnerabilidad social descripta y previa desprotección de aquéllos. Si al presente la amparista tiene un techo donde guarecerse es a raíz de la decisión cautelar vigente, no por propia voluntad e iniciativa del GCBA quien interrumpió el subsidio habitacional y originó de tal suerte el inicio de esta acción judicial.
El incumplimiento de la no regresividad será objeto de mayor desarrollo ut infra en el apartado IV, punto 3.
6.2. Para que el derecho encarne el valor justicia debe aprehender la realidad y lo que acontece en ella, fuera de las teorías que utópicamente aseveran que todos quienes se proponen trabajar pueden lograr ese cometido con el solo empeño que compromete las voluntades. La contestación de la parte demandada es un alarde expositivo en tal sentido cuando pretende limitar sus obligaciones constitucionales y supranacionales. Sencillamente, aduce que la actora no prueba que se encuentre impedida de trabajar, ni que se encuentre en el estado de vulnerabilidad que describe. El postulado que reputa que todos somos iguales ante la ley no alcanza ni acerca una realidad en la que todos pueden acceder al mercado laboral. Sabido es para cualquiera que no haya perdido contacto con la sociedad actual, que las mujeres con escasa preparación cuentan con mínimas posibilidades de acceso al mercado laboral para subvenir a sus necesidades, entre ellas las de un techo.Quizás un marco teórico así lo postule pero la realidad muestra que los menos favorecidos no alcanzan su inserción social vital. Conviene distinguir, tal como lo hace un conservador, Roscoe Pound, en Law in books and law in action29, entre la brecha teórica y una práctica de producción del derecho. Tal como decía Oliver Wendell Holmes: la vida del derecho no ha sido la lógica sino la experiencia30. 6.3. En consecuencia, a raíz de la configuración del estado de vulnerabilidad social precedentemente detallado, la Sra. M. tiene derecho a acceder en forma prioritaria a las políticas sociales que le permitan obtener una vivienda digna. Ello en virtud de lo ya reseñado en torno a los artículos 2º y 8º de la ley nº 3.706 y a los artículos 1º, 6º , 22, 23 y 25 de la ley n° 4.036.
IV Control de Convencionalidad La prestación del servicio de justicia no debe soslayar la obligación en cabeza de los magistrados de ejercer el control de convencionalidad mediante la evaluación del respeto al plexo internacional de derechos de las normas aplicadas en cada caso. En este sentido, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido que “… los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos”. A su vez, pregona que los jueces “…deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también de convencionalidad ex officio entre las normas internas y la Convención Americana”. Conteste con ello, el Alto Estrado recoge de modo expreso el control de convencionalidad interno que enuncia la Corte Interamericana de Derechos Humanos como pieza central de la plena eficacia de los derechos humanos.
1. Fuentes jurídicas del derecho a una vivienda adecuada en el marco de las normas internacionales sobre derechos humanos 1.1. Convenios, pactos internacionales y declaraciones con jerarquía constitucional En lo atinente al sub examine, el Estado debe ceñirse a lo establecido en el párrafo 1º del artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948); XI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948) y en el párrafo 1º del artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966). Mientras que la Observación General nº 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESC) -órgano de expertos independientes que supervisa la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales por los Estados Partes- define el derecho a una vivienda adecuada como integrado por diversos aspectos concretos, que en conjunto constituyen las garantías básicas que se confieren jurídicamente a todas las personas en virtud del derecho internacional.Por otra parte, el mentado Comité enfatiza la relación armónica del derecho a la vivienda con la dignidad humana, lo que impone el reconocimiento de este derecho y se hace hincapié en la prioridad que en tal sentido debe reconocerse a los grupos sociales que viven en condiciones desfavorables. 1.2. Otras declaraciones y recomendaciones internacionales Del mismo modo, debe considerarse lo establecido en la Parte II y en el párrafo f) del artículo 1038 de la Declaración sobre Progreso y Desarrollo en lo Social (1969); en el párrafo 8º de la sección III y en el párrafo 3º del capítulo II de la sección A39 de la Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos (1976); en el párrafo 1º del artículo 840 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo (1986); y en la Declaración de Estambul sobre Asentamientos Humanos41 (1996) que aporta la síntesis del concepto de vivienda adecuada como se resalta en el punto 2 ut infra. 1.3. Resoluciones de las Naciones Unidas En la Primera Reunión de la Conferencia Regional sobre Población y Desarrollo de América Latina y el Caribe de la CEPAL, celebrada en el marco del Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo, Uruguay, entre el 12 y el 15 de agosto del año 2013, se han acordado lineamientos generales y particulares para examinar y mejorar los progresos regionales en materia de población y desarrollo. Así, los países firmantes han reconocido que las dinámicas de población entre las que se encuentran la migración, urbanización y los cambios en los hogares y en las estructuras familiares- influyen en las oportunidades para el desarrollo humano. Y han afirmado que la pobreza en todas sus manifestaciones representa en sí misma la negación de los derechos y que su erradicación es un imperativo moral para la región que los gobiernos deben asumir.Posteriormente, en el marco de la Segunda Reunión de la Conferencia Regional sobre Población y Desarrollo de América Latina y el Caribe de la CEPAL, celebrada entre el 6 y el 9 de octubre de 2015, se pactó la Guía operacional para la implementación y el seguimiento del Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo. En armonía con el pensamiento ya delineado, se ratificó a la pobreza como una negación de derechos y se ideó una medida prioritaria que tiene como norte profundizar las políticas y acciones públicas necesarias para erradicarla y romper los círculos de exclusión y desigualdad para lograr el desarrollo de la región45. A su vez, se destacó la vinculación de este precepto con el primero de los Objetivos de Desarrollo Sostenible que aspira a “Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo”. El mismo concibe entre sus metas implementar la práctica a nivel nacional de sistemas y medidas apropiadas de protección social, como así también garantizar que los pobres y vulnerables tengan los mismos derechos a los recursos económicos y el acceso a los servicios básicos.
2. Noción de vivienda adecuada en el derecho internacional público La Declaración de Estambul sobre Asentamientos Humanos (Hábitat II) demarca los contornos y contenido de este concepto tal como se dijera al final del punto 1.2. de este apartado. Así, hoy más que nunca, es menester recordar que “el derecho a una vivienda adecuada está reconocido universalmente por la comunidad de países. todos los ciudadanos de todos los Estados, por pobres que puedan ser, tienen derecho a esperar que sus gobiernos se preocupen de sus necesidades en materia de vivienda”.
3. Obligación de no regresividad A través de lo pautado en el citado párrafo 1º del artículo 11 del PIDESC ut supra deslindado, todos los niveles de gobierno tienen la obligación fundamental de alcanzar, por lo menos, el standard esencial mínimo de cada uno de los derechos enunciados en ese instrumento.Huelga aclarar el compromiso consecuente del poder judicial en lo que atañe a cada caso concreto sometido a su jurisdicción. Es importante señalar que la garantía sustancial de la obligación de no regresividad protege a la persona en el nivel de goce del derecho fundamental alcanzado una vez mejorado el sujeto en su situación. Por ello, el control agravado del debido proceso sustantivo que debe efectuarse en el presente -como se ha explicitado- debe meritar, además de la racionalidad, el criterio de evolución temporal que exige. Refuerzan lo antedicho los lineamientos de carácter interpretativo que anidan los Principios de Limburg sobre la Aplicación del PIDESC50. En la exégesis que se acuerda al artículo 2.1. del mencionado Pacto, la obligación de lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos requiere que los Estados Partes actúen con toda la rapidez posible para lograr la efectividad de los derechos y tienen la obligación de comenzar inmediatamente a adoptar medidas dirigidas a cumplir sus obligaciones bajo el Pacto (apartado nº 21). Con evidentes puntos de conexión, en el caso “Furlan”, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido una protección especial a favor de quienes se encuentren en dicha situación de vulnerabilidad. Y ha recordado que no basta con que los Estados se abstengan de violar los derechos sino que es imperativa la adopción de medidas positivas, determinables en función de las particulares necesidades de protección del sujeto de derecho. Máxime si se valora en el sub discussio que -como se ha dicho-la pobreza y la discapacidad se erigen en causas de vulnerabilidad con apego a las citadas 100 Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condiciones de Vulnerabilidad. A ello cabe añadir la prioridad de protección que abriga a la actora de consuno con las previsiones que anida la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.Ello, en tanto prevé que los Estados parte deberán tener en cuenta la promoción y protección de los derechos humanos de las personas con discapacidad en todas las políticas y programas (artículo 4º inciso c) y les asegura el derecho a acceder a un nivel de vida adecuado, comprensivo de la alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a la asistencia estatal necesaria para solventar los gastos relacionados con su discapacidad (artículo 28). Bajo el prisma de este principio de interdicción de regresividad y de las probanzas colectadas en autos surge evidente que la conducta desplegada por el estado local no se condice con las obligaciones asumidas.
4. Coda en torno al control de convencionalidad De lo antedicho, de las fuentes supranacionales relevadas y a la luz de la especial protección reconocida a la amparista vulnerable de conformidad con las directrices de las 100 Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condiciones de Vulnerabilidad, se colige fácilmente que ante la actitud de la demandada para con aquélla deviene imperiosa la obligación de declarar la inconvencionalidad de la conducta renuente de la parte demandada en el cumplimiento de la legislación supranacional antes deslindada.
V Inconstitucionalidades introducidas por la actora
1. La amparista plantea la inconstitucionalidad de ciertas normas contenidas en el decreto nº 690/06 -y sus modificaciones- en tanto limitan cuantitativa y temporalmente el acceso al subsidio previsto en el citado decreto. Como ya fuera analizado, la situación de vulnerabilidad de la actora no se ha modificado y su incorporación al programa asistencial fue resultado del cumplimiento por parte del GCBA de la medida cautelar dictada en autos. En tales condiciones y frente a la inconvencionalidad de la conducta decidida ut supra, va de suyo el frontal choque de aquélla con el plexo constitucional. Ello, en tanto limita temporal y cuantitativamente el subsidio con prescindencia de las circunstancias singulares de la actora. En consecuencia, en tanto continúe la situación que atraviesa la Sra.M., la parte demandada deberá cumplimentar la conducta detallada ut infra en el apartado VII como único modo de obedecer y cumplimentar los pactos internacionales ya reseñados en el punto 1 del apartado IV y la Constitución Nacional en lo que atañe al derecho a una vivienda adecuada. Ello, a fin de garantizarle el mencionado derecho so pena de violentar el principio de no regresividad en el sub examine.
2. Por otra parte, la amparista cuestiona la validez constitucional de la ley nº 4.036 por entender que introduce distinciones arbitrarias al circunscribir la protección integral de los derechos sociales a “los ciudadanos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”.
Por último, invoca la inconstitucionalidad del artículo 23 de la ley nº 2.145, el cual prevé el término para que opere la caducidad de instancia. Ello por considerar que “atenta contra los más elevados propósitos del Constituyente argentino” (vide foja 55). En relación a las mencionadas tachas, se advierte que la actora discurre sobre carriles dogmáticos y conjeturales en tanto su planteo se vislumbra desprovisto de toda vinculación con el caso traído a estudio del tribunal. Así las cosas, se revela que la pretensión en cuestión se dirige a obtener una declaración en abstracto sobre las normas atacadas en su constitucionalidad antes que una decisión sobre una concreta colisión de derechos, por lo que se impone su rechazo.
VI Decisión a arribar en el sub examine 1. Normativa local que desoye en autos la manda internacional En la Ciudad de Buenos Aires desde 1985 los antecesores del GCBA instauraron diversos planes sociales para solucionar la problemática de las personas carentes de recursos y/o con carencia habitacional, residentes en el territorio porteño.El decreto nº 690/06 sustituye al nº 895/02 y crea el Programa de Atención para Familias en Situación de calle exclusivamente con fines habitacionales (artículo 3º). También abarca a quienes se encuentren en inminente desamparo habitacional o se hallen transitoriamente sin vivienda o refugio con motivo de desalojo u otras causas (artículo 4º). La resolución nº 1.554/MDS/0861 aprueba la reglamentación del mencionado programa (artículo 1º) y -entre sus disposiciones- crea un Equipo de Seguimiento y Evaluación de sus beneficiarios a fin de -en lo que aquí interesa- “realizar derivaciones a otros programas, elaborar informes técnicos que le sean solicitados y colaborar con el correcto funcionamiento del Programa, asentando y comunicando cualquier observación que considere menester” (artículo 3º inciso d). A su vez, el citado precepto prevé que el mencionado seguimiento y evaluación, se realizará a través de la actualización de una Ficha Socio Ambiental, en la cual se volcarán los datos demográficos, sociolaborales, sanitarios y educativos pertinentes. En el sub judice, inicialmente el GCBA le abona a la peticionaria el subsidio establecido en el decreto nº 690/06, o sea que en su momento reconoce la vulnerabilidad de la actora. Empero, luego le niega su mantenimiento -sin verificar si había una mejora en las condiciones sociales- lo cual conlleva al retorno de la inminente situación de calle de la amparista. ¿Eso es lo que el GCBA entiende como cumplimiento del PIDESC, en su artículo 2º y de la CADH, en su artículo 26, al exigir la no regresividad de los derechos?
2. Conclusión final De lo dicho hasta aquí se colige que la parte demandada no ha demostrado haber hecho todo lo posible por utili zar los recursos de los que dispone con el objeto de cumplir, de manera prioritaria, con el núcleo de los derechos involucrados en autos62.El desentendimiento de la demandada en aportar algo más que sus dichos en el sub lite -pero pronta a ser renuente a su cumplimiento- pone de manifiesto el escaso interés en cumplir con sus obligaciones tanto constitucionales como supranacionales. De tal manera, la conducta adoptada por la demandada al no ponderar la situación personal de la actora resulta contraria a la tutela específica e integral del ordenamiento jurídico mandatorio para el caso de autos. Ello habla a las claras de la falta de cumplimiento con la manda constitucional, por remisión a los artículos 75, inciso 22 de la CN y 10 de la CCABA. Por todas las consideraciones ut supra apuntadas, constitucionales y supranacionales, se habrá de acoger pues favorablemente la acción constitucional incoada.
VII Precisión en torno a la conducta que la parte demandada deberá llevar a cabo
1. En atención al objeto y a los principios que tiene como norte la actividad que desarrolla la codemandada IVC, dichos cometidos específicos cobran relevancia para la responsabilidad que le incumbe en el alcance de la decisión del sub lite. En este orden de ideas, a fin de asegurar el cumplimiento de los objetivos legales previstos, la ya mencionada ley nº 1.251 fija entre sus facultades las de “h) Otorgar subsidios mediante resolución fundada sobre el precio de las unidades de vivienda o sobre la tasa de interés a aplicar, en las situaciones previstas en el inciso primero del art.31 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” y la de “i) Otorgar derechos reales o personales a personas físicas” (artículo 6º). De dichas facultades se desprende que el Instituto de la Vivienda se encuentra obligado a contribuir con el cumplimiento del artículo 31 de la Constitución local, en tanto reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado y dispone que la Ciudad resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, para lo que deberá dar prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos. 2. Como corolario de la conclusión arribada en los apartados III, IV, V y VI, en tanto la amparista no se halle en condiciones de superar su situación de emergencia habitacional y su estado de vulnerabilidad social en forma integral, el GCBA y el IVC dentro del marco de sus atribuciones legales previamente deslindadas deberán: 1) Arbitrar los mecanismos constitucionales enderezados a proveer a la actora una ubicación habitacional configuradora del “derecho a la vivienda adecuada” en los términos explicitados en los acápites precedentes. Nótese que tal como fuera expuesto, a la luz del artículo 25, inc. 3° de la ley n° 4.036 y jurisprudencia del Máximo Tribunal local, las personas en situación de discapacidad que se hallen en un contexto de vulnerabilidad social tiene derecho a un alojamiento. Hágase saber que en el caso de que la solución consista en una prestación económica, la misma deberá satisfacer íntegramente las necesidades habitacionales concretas de la actora. Ello, con prescindencia de lo normado en el artículo 8º de ley nº 4.036 que establece para las prestaciones económicas de las políticas sociales un piso que no puede ser inferior a la canasta básica64. Preciso es recordar en este punto la advertencia del Alto Tribunal en torno a la articulación del Programa de Atención para Familias en Situación de Calle instaurado por el decreto nº 690/06.El mismo manifestó que “…dicha asistencia no sólo no constituye una solución definitiva al problema habitacional. sino que se limita a brindar un paliativo temporal, cuyo monto, en este supuesto, fue considerado insuficiente por los magistrados intervinientes para atender a las necesidades del caso”. 2) Abstenerse de aplicar la limitación temporal que dispone el artículo 5º del decreto nº 690/06 y sus modificaciones66 en la medida en que la amparista no se halle en condiciones de superar su situación de emergencia habitacional y su estado de vulnerabilidad social en forma integral. Ello, como único modo de dejar a resguardo el mencionado principio de no regresividad. 3) Colaborar en forma conjunta en la búsqueda de alternativas de superación de la crisis de la actora con una evaluación del avance o dificultades en la obtención de propuestas a tal fin. Hágase saber que las propuestas de superación deberán contemplar las particulares condiciones en que se halla la actora, puntualmente, su situación de discapacidad derivada de sus problemas de salud. Por ende, la demandada deberá poner a su disposición las pertinentes herramientas y recursos67, entre ellos, el Programa de Formación e Inclusión para el Trabajo creado por el decreto nº 578/2008 en miras a la inclusión social y laboral de las personas en situación de pobreza y con problemas de empleo. Ello, a fin de acompañarla y de ningún modo abandonarla en el arduo camino a recorrer en pos de atravesar la situación de crisis que la aqueja. En consecuencia, la demandada deberá informar al tribunal en forma semestral las concretas acciones desplegadas a fin de dar cumplimiento con la manda señalada, con la pertinente documentación respaldatoria. Ello, de consuno con la advertencia del Alto Tribunal local en torno al paliativo temporal que el subsidio representa69.En tal sentido, hágase saber a la demandada que no podrá desatender la obligación que emerge de los citados artículos 25 inciso 6º de la ley nº 4.036 y 3º de la resolución nº 1.554/MDS/08.
Por todas las consideraciones vertidas, SE RESUELVE: 1º) Hacer lugar a la acción de amparo incoada por D.D.M. (xx.xxx.xxx) sin imposición de costas dado que está representada por el Ministerio Público de la Defensa. En consecuencia, condenar al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y al Instituto de la Vivienda de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a cumplir con lo ordenado en el apartado VII punto 2.1) y 2.2) de la presente sentencia. 2º) Asimismo, deberán cumplir con lo dispuesto en el apartado VII punto 2.3) y, por ende, colaborar en la búsqueda de soluciones concretas en pos de la superación de la crisis de la actora e informar al tribunal la evaluación del avance o de sus dificultades en tales medidas. Ello, con la pertinente documentación respaldatoria y cada 6 meses a partir de la notificación del presente decisorio. 3º) Declarar la inconvencionalidad y, por ende, la inconstitucionalidad de la conducta renuente de la parte demandada en el cumplimiento de las mandas convencionales y constitucionales, a tenor de lo expresado en el apartado IV y V.1. 4º) Rechazar los planteos de inconstitucionalidad en torno a las disposiciones de la ley nº 4.036 y el artículo 23 de la ley 2.145 a tenor de lo decidido en el apartado V.2. Regístrese, notifíquese a las partes y al Ministerio Público Fiscal en sus públicos despachos y, oportunamente, archívese.
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