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Timestamp: 2016-12-11 07:28:31+00:00

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C A P I T U L O 4 Armonía con la naturaleza
Resumen de hechos y aspiraciones
HECHOS RELEVANTES DEL AÑO 2000
■ El SINAC afina su medición del total de hectáreas cubiertas en las distintas categorías de manejo de las áreas
■ Son ratificados tres nuevos sitios Ramsar: la laguna Arenal, el manglar Potrero Grande y la laguna Respingue.
■ EL INBio y la Comunidad Científica Nacional describen un total de 331 especies nuevas, de las cuales 279 se
consideran endémicas.
■ Apertura de las instalaciones del INBio Parque, que recibe 45.292 visitantes durante el año.
■ Culmina el proceso de elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Forestal 2001-2010, orientado a fortalecer
el sector forestal nacional con base en una mayor organización, competitividad y productividad.
■ Presentación oficial en el país del proyecto de Corredor Biológico Mesoamericano.
■ La Contraloría General de la República emite informes sobre el desempeño de la SETENA, el tratamiento de los
desechos líquidos domésticos y el ICAA, y el manejo de desechos sólidos en las municipalidades de San José y
■ Se eliminan las regencias forestales.
■ Resolución positiva de Sala Constitucional ante recurso interpuesto por FECON, para que las audiencias de la
SETENA se realicen fuera de San José en las comunidades donde proyectos aprobados pueden tener algún
■ Costa Rica presenta ante la Convención de Cambio Climático su primera Comunicación Nacional.
■ Se inicia el proyecto "Ecomercados", dedicado a fortalecer el Pago por Servicios Ambientales.
■ Apertura de la primera etapa del relleno sanitario denominado Parque de Tecnología Ambiental de La Carpio
(Tajo Electriona).
■ El parque automotor de Costa Rica alcanza 641.302 unidades.
N A C I O N
A R M O N I A C O N L A N AT U R A L E Z A | C A P I T U L O 4
■ El consumo de gasolina regular aumenta en un 53% entre 1999 y 2000, y la factura petrolera alcanza los $ 455
millones, que representan un 7,1% del monto total de importaciones del país.
■ Se crea la Oficina Técnica de Planificación Urbana, con potestades para elaborar un Plan Nacional de Desarrollo
Urbano a partir de enero del 2001.
■ Entran en operación la planta hidroeléctrica de La Angosturra y la geotérmica Miravalles III.
■ Tasa de utilización de los recursos naturales menor o igual a la de reposición natural o controlada por la
sociedad, siempre y cuando esto no amenace la supervivencia de otros seres del ecosistema.
■ Tasa de producción de desechos y contaminantes igual o inferior a la capacidad del ambiente para asimilarlos,
ya sea en forma natural o asistida por la sociedad.
■ Medidas socioeconómicas, legales, políticas y educacionales que eviten un mayor deterioro ambiental.
■ Participación de la sociedad civil en el diseño, ejecución y seguimiento de medidas de protección y manejo
responsable y sostenido de los recursos naturales.
■ Minimización del impacto de los desastres provocados por fenómenos de origen natural, por medio de la
capacidad de prevención, manejo y mitigación.
■ Equidad en el uso y disfrute de los recursos naturales, de un ambiente saludable y de una calidad de vida
aceptable para toda la población.
■ Conciencia en las y los ciudadanos acerca de la estrecha relación que existe entre la sociedad, sus acciones y el
ambiente, y de la necesidad de realizar un esfuerzo individual y colectivo para que dicha relación sea armónica.
■ Utilización del territorio nacional acorde con la capacidad de uso potencial de la tierra y su ordenamiento, como
parte de las políticas de desarrollo en los ámbitos nacional y local.
C A P I T U L O 4 | A R M O N I A C O N L A N AT U R A L E Z A
Desde el I Informe Estado de la Nación, este
capítulo analiza la forma en que la sociedad
costarricense utiliza e impacta los recursos naturales desde la perspectiva de las aspiraciones del
desarrollo humano sostenible. A partir del sexto
informe se propuso evaluar el cumplimento de
dichas aspiraciones utilizando el concepto de
gestión ambiental, entendido como “las acciones
de conservación y uso de los recursos naturales
que se realizan en el país en representación de
los intereses de las actuales y futuras generaciones, y que responden a las aspiraciones del desarrollo humano”. Para profundizar en la evaluación y lograr un enfoque integral, este concepto
se desagregó, a su vez, en tres componentes básicos: la gestión del patrimonio, la gestión del
cambio y la gestión del riesgo (recuadro 4.1).
Este sétimo informe realiza un balance de la
gestión ambiental de Costa Rica en el año 2000,
profundizando en la evaluación de las tendencias
identificadas en la edición anterior en cada uno
de los tres componentes, señalando y centrando
el análisis en cuatro temas clave: el agua, la problemática energética, la problemática urbana y
metropolitana y el rol de los gobiernos locales en
El capítulo inicia con una reseña de la participación de Costa Rica en el agenda ambiental
internacional, dando cuenta de los compromisos
adquiridos en términos de acuerdos y convenios
en esta materia. La sección sobre gestión del
patrimonio gira en torno a la gestión de la
extraordinaria biodiversidad del país, analizando
además las crecientes presiones sobre los acuíferos y los recursos pesqueros.
El apartado sobre gestión del cambio presenta una reseña de los escenarios de cambio climático y sus efectos a futuro sobre el desarrollo de
la nación. Luego, se centra en los cambios en la
distribución de la población, a partir de la información del Censo del 2000, los usos contradictorios del recurso agua y las exigencias cada día
mayores en cuanto a suministro energético. El
aumento de la población urbana, combinado
con altos ritmos de crecimiento de la demanda
por recursos hídricos y energéticos, y su impacto sobre la gestión ambiental, constituyen uno de
los ejes centrales de análisis del capítulo.
El año 2000 fue marcado por una serie de
conflictos sociales sobre el futuro del sistema de
generación eléctrica del país. Algunas implicaciones de este tema para el modelo de desarrollo
costarricense son objeto de análisis en el presente capítulo. La problemática energética forma
parte de la agenda ambiental internacional, particularmente desde la firma del Convenio Marco
sobre Cambio Climático (1992) y del Protocolo
de Kioto (1997). Desde entonces, por primera
vez se ligaron los procesos de cambios climáticos
y ambientales a las políticas energéticas, y se
ubicó el problema ambiental en el centro de la
discusión sobre el desarrollo. Atacar el cambio
climático implica atender los patrones de uso
final de la energía, regular las emisiones y
promover medidas de mitigación mediante la fijación de carbono en bosques.
La sección sobre gestión del riesgo considera
la recurrencia de desastres de origen hidrometeorológico en la configuración del riesgo en el
país. También analiza la problemática urbana, en
cuanto a los impactos ambientales de la creciente congestión vial y la generación de desechos en
la Gran Área Metropolitana.
Concluye el capítulo con un análisis de la situación actual en materia de descentralización de
la gestión ambiental, considerando los aspectos
jurídicos y las experiencias en curso en materia
de gestión ambiental municipal.
del desempeño en el 2000
La gestión ambiental en el año 2000 fue insatisfactoria. Si bien Costa Rica continúa registrando logros importantes en la gestión de su patrimonio natural, su desempeño en materia de
gestión del cambio y gestión del riesgo sigue
siendo deficiente. Puede decirse, entonces, que
el país recibió el siglo XXI con un pie en el futuro y el otro en el pasado.
Por el lado positivo, Costa Rica se ha constituido en ejemplo mundial por su capacidad para
innovar en la creación de mecanismos de valoración y custodia del extraordinario patrimonio
natural con que cuenta, así como en el diseño de
mecanismos fiscales y financieros para el manejo
forestal y la conservación de recursos hídricos
mediante el Pago por Servicios Ambientales. En
materia energética, es uno de los países de Amé-
rica Latina con mayor cobertura eléctrica y de
acueductos, y tiene un pujante mercado de generación eléctrica limpia y renovable. La alta tasa
de adopción de tecnologías nuevas y mecanismos innovadores de gestión es el mejor testimonio de la inversión histórica en la educación y
formación permanente de los costarricenses.
En el plano internacional, el país ha demostrado una actitud “proactiva”. Para el año 2000
había suscrito 45 convenios ambientales, en muchos de los cuales ha tenido posiciones de liderazgo en temas clave como biodiversidad y cambio climático. Si bien muchos de estos convenios
han sido objeto de seguimiento por parte del Estado costarricense, topan con un marco jurídico
ambiental complejo y disperso, que no siempre
agiliza el logro de los compromisos y más bien
provoca constantes choques de competencias en
el seno del Gobierno, así como conflictos de intereses entre actores públicos y privados, y entre
instancias locales y nacionales. El futuro de las
políticas ambientales en Costa Rica dependerá,
en buena medida, de su capacidad de traducir
estos compromisos internacionales y regionales
en políticas concretas.
Pese a los importantes avances en el inventario de la biodiversidad, la gestión del patrimonio
está limitada, principalmente, por las lagunas de
conocimiento en la mayoría de las especies naturales y la falta de seguimiento a indicadores
biológicos sobre la salud de los ecosistemas y el
estado de los mantos acuíferos.
Por el lado negativo, persisten serios problemas vinculados con el crecimiento urbano y su
administración. Por definición, las ciudades son
Tres dimensiones de la gestión ambiental
La gestión del patrimonio se refiere a las políticas, programas y actividades, públicas y privadas, para
la conservación de la naturaleza, y sus resultados. Incluye la protección de ecosistemas o especies únicas y
amenazadas y el manejo de los recursos de propiedad
La gestión del cambio social corresponde a las
políticas, programas y actividades, públicas y privadas,
que se relacionan con el uso y transformación de los
recursos naturales, y sus resultados. Incluye los patrones de ocupación territorial, el manejo de la frontera
agrícola, la expansión urbana, la demanda de servicios
y las regencias ambientales y forestales.
Por gestión del riesgo se entiende el conjunto de
orientadas a atender la especial característica de la población costarricense, que coexiste en un “escenario
multiamenazas”. Implica el manejo de la generación y
disposición de desechos, y la reducción de la vulnerabilidad de los sistemas naturales y sociales ante amenazas. Incluye las medidas de prevención, mitigación y
Fuente: Proyecto Estado de la Nación,1999.
Resumen de indicadores ambientales
Area en parques nacionales (ha)
Area en reservas biológicas (ha)
Area en refugios nacionales de vida silvestre (ha)
Area en reservas forestales (ha)
Area en zonas protectoras (ha)
Area en humedales (ha)
Otras (ha)
Tasa de variación de visitantes a las ASP (%)
Manejo de bosque (ha)a/
Protección de bosque (ha)a/
Número de permisos otorgados para manejob/
Porcentaje de aprovechamiento anual de madera
correspondiente a bosque con planes de manejo
Número de contratos forestales inscritos
Tasa de crecimiento anual del crédito forestal
Porcentaje asignado por el Estado al PSA del tercio recaudado
del impuesto selectivo de consumo a los combustibles
Porcentaje de incendios forestales dentro de ASP
Uso de fauna marina
Porcentaje de variación de la captura total de pesca
Porcentaje de pesca artesanal
Area en cultivos orgánicos
Area total de semilla de soya y algodón transgénico (ha)
Pocentaje de variación del área total sembrada
de semilla de soya y algodón transgénico
Daños a la salud por efecto de contaminación
Tasa de crecimiento de las intoxicaciones por plaguicidas
Desechos sólidos recolectados en el país (tm/mes)
Desechos sólidos recolectados mensualmente
por abonados en los registros municipales
Contaminación del aire en San José
Concentración de partículas (ug/m3)
Monóxido de carbono (ug/m3)c/
163.714
1.318.337
624.098
1.291.289
84,l2
CUADRO 4.1 (continuación)
Concentración de material particulado PM10 (ug/m3)c/
Dióxido de azufre (ug/m3)
Dióxido de nitrógeno (ug/m3)c/
Porcentaje promedio de cobertura del servicio de agua potable
a/ Datos tomados del FONAFIFO y SINAC al 20 de agosto del 2001.
b/ Dato correspondiente al segundo semestre del 2000.
c/ Corresponde al centro de San José con alto flujo vehicular.
centros de concentración de la demanda por suministros de agua, electricidad y combustibles,
pero también concentran los impactos ambientales por la generación de desechos sólidos y líquidos y la falta de protección y monitoreo de las
aguas subterráneas. El año 2000 fue marcado
por importantes conflictos en torno a bienes y
Costa Rica mantiene un pie en el pasado, con
un marco jurídico disperso y contradictorio, particularmente en materia de recursos hídricos, y
un marco institucional que genera frecuentes
traslapes de competencias y funciones. También
hay problemas en las áreas de fiscalización y control ambiental, que son fundamentales en la medida en que los ritmos de crecimiento del país
alimentan la demanda por concesiones de bienes
de dominio público, como los bosques, los recursos energéticos del subsuelo, las aguas territoriales, las costas y la plataforma continental, el
espacio aéreo y, por supuesto, los recursos hídricos, tanto subterráneos como superficiales, en
los cauces de dominio público.
La gestión ambiental no es una responsabilidad exclusiva del Gobierno Central, aunque sí lo
es su rectoría. Una importante movilización desde la sociedad civil, para proteger y defender el
patrimonio natural y garantizar la seguridad ambiental de los costarricenses, así como el encuentro entre grupos muy diversos, preocupados por
el tema ambiental y que antes actuaban de manera separada, fueron rasgos novedosos en el año
Aun cuando el balance del 2000 señala un
distanciamiento con respecto a las aspiraciones
de lograr una mayor armonía con la naturaleza,
existen iniciativas esperanzadoras que renuevan
el compromiso nacional de reducir las brechas
en este campo. El capítulo destaca buenas prácticas, tales como la puesta en marcha de un proceso consultivo para elaborar el Plan Nacional de
Desarrollo Urbano; el avance de los proyectos
del Centro Nacional de Producción más Limpia;
la presentación de la primera Comunicación Nacional sobre cambio climático; las experiencias
que vienen realizando los municipios de San Ramón, Sarapiquí y San José para una gestión ambiental descentralizada; la continuidad en el proceso de generación de conocimiento sobre la
biodiversidad; la participación de la Defensoría
de los Habitantes y de la Contraloría General de
la República para controlar la calidad del ambiente; el dinamismo de la producción de energía de fuentes limpias; las innovaciones en el sistema de Pago de Servicios Ambientales para la
protección de cuencas y la elaboración del Plan
Nacional de Educación Ambiental.
Gestión del patrimonio: resultados dispares
En materia de gestión del patrimonio, el
2000 muestra resultados dispares. En el Sistema
Nacional de Areas Protegidas aumentaron las categorías de áreas silvestres de mayor protección,
parques nacionales y reservas biológicas (aunque
fundamentalmente por reclasificación de territorios) y se declararon tres nuevos sitios Ramsar: la
laguna-embalse Arenal, el manglar Potrero Grande y la laguna Respingue. También se recibió o
compró 20.720 hectáreas de terrrenos con un
costo cercano a los 6.907 millones de colones,
incluyendo el pago de la finca Santa Elena (el
84% de los fondos). Si bien durante el año el Estado realizó un esfuerzo importante por mejorar
los indicadores de tenencia de la tierra en áreas
protegidas, el sistema continúa enfrentando una
alta vulnerabilidad, por la situación de inseguridad jurídica y el requerimiento de grandes sumas de dinero para cancelar una deuda equivalente al 3,7% del PIB.
No obstante los avances, siguen existiendo
problemas importantes en materia de control
ambiental, que se evidencian las 1.498 denuncias interpuestas por el SINAC ante los tribunales de justicia por infracciones a la Ley Forestal
(58,5%), la Ley de Conservación de Vida Silvestre (25,8%) y otras (15,7%).También persisten
los incendios forestales, que en este año afectaron unas 13.043 hectáreas en áreas protegidas.
Un dato relevante en cuanto a la gestión estatal de la conservación in situ, lo constituye la participación de la cooperación internacional, que
representó un 22% del presupuesto ejecutado
por el SINAC en el 2000. La protección de bosques de propiedad privada se añade a los esfuerzos de protección de áreas silvestres en tierras estatales. Por medio del pago de 2.098 millones de
colones en servicios ambientales se protegió un
total de 28.040 hectáreas de terrenos privados,
de los cuales el 91% corresponde a conservación
de bosques y el 9% a reforestación.
El potencial turístico del SINAC mostró, por
segundo año consecutivo, los escasos encadenamientos entre las dos actividades, pues se redujo
en 9,1% respecto a 1999 el número de visitantes
nacionales y extranjeros a las áreas protegidas.
En lo que concierne a la definición de políticas
y estrategias, en el año se aprobaron iniciativas como el Plan Estratégico del SINAC 2000-2002, la
Estrategia ECOSOS, el proyecto Corredor Biológico Mesoamericano y se creó la Comisión de
Co-Manejo de las Areas de Conservación.
También se registraron avances notables en el
inventario de la biodiversidad. El Instituto Nacional de Biodiversidad (INBio) fue designado
como punto focal nacional de la Iniciativa Global
Taxonómica ante la Convención sobre Diversidad Biológica. En el 2000 se alcanzaron los máximos valores en número de especies nuevas descritas por personal del convenio INBio-MINAE
para el inventario de especies (222, frente a un
promedio anual de 104), y en el total de especies
nuevas descritas para la ciencia (331, de las cuales 279 se consideran endémicas).
La elaboración del primer mapa de distribución de plantas endémicas en el país reveló dos
rasgos importantes: por un lado, que la península de Osa y las zonas altas de las cordilleras de
Guanacaste y Tilarán son puntos de alto endemismo y, por otro lado, que una parte significativa de los puntos críticos de endemismo en
plantas se encuentran fuera de áreas protegidas.
En materia de comercio exterior, las exportaciones de elementos de la biodiversidad representaron un 24,3% del total de exportaciones del
país. Cabe destacar que la participación de Costa
Rica en el comercio internacional de especies
silvestres continentales no representa, según
CITES, una amenaza para la biodiversidad.
En el campo de bioprospección y recursos
genéticos, el INBio firmó cinco nuevos contratos
e impulsó un Programa de Apoyo al Desarrollo
del Uso de la Biodiversidad por Pequeñas Empresas y Organizaciones Comunales (INBioBID). Sigue preocupando el hecho de que la acción de CONAGEBIO, punto focal en materia de
acceso a recursos genéticos y distribución de beneficios ante la Convención sobre Diversidad
Biológica, se mantenga limitada por la derogación de las figuras de los Consejos Regionales y
Locales de Biodiversidad, contempladas en la
Ley de Biodiversidad.
Respecto a la socialización del conocimiento
de la biodiversidad, destacan la apertura del INBio Parque y la afluencia de 45.292 visitantes; la
colocación de la primera piedra del Parque Marino de Puntarenas, que contará con un acuario,
un museo y un centro de información de pescadores y la formulación del Plan Nacional de Educación Ambiental, presentado por el MINAE.
A pesar de los significativos avances en el inventario de la biodiversidad nacional, un vacío
que se mantiene es la falta de certeza sobre el desempeño del país en la gestión del patrimonio,
principalmente por las lagunas de conocimiento
en la mayoría de las especies y la falta de seguimiento a indicadores biológicos sobre la salud de
los ecosistemas y el estado de los mantos acuíferos.
Una deficiente gestión del cambio
En materia de gestión del cambio, la calificación para el 2000 es deficiente. Si bien en el manejo del recurso bosque se mantiene la tendencia
de una menor extracción en bosques naturales y
un aumento de los permisos de corta en sistemas
agroforestales -los que se duplicaron en el último
año- persisten las deficiencias técnicas en las regencias ambientales forestales y la falta de control y seguimiento en este campo. Asimismo, se
mantiene la falta de compromiso fiscal con el Pago de Servicios Ambientales: se asignó al FONAFIFO 300 millones de colones menos, con respecto a lo presupuestado en 1999. A futuro, será
necesario valorar el impacto de la eliminación
del impuesto selectivo de consumo sobre los
combustibles, en el financiamiento de FONAFIFO.
La novedad en el 2000 fue la modalidad de financiamiento y acceso al sistema de Pago de Servicios Ambientales, el cual recibió un importante apoyo de recursos externos del proyecto
“Ecomercados”.
Aunque el país, por su clima y topografía,
cuenta con un considerable potencial hidroeléctrico y tiene capacidad para suplir las crecientes
necesidades de consumo de agua para uso doméstico, deficiencias en la administración del recurso han afectado tanto el estado de las aguas
subterráneas y superficiales, como la calidad del
agua suministrada por acueducto. A pesar de la
presión generada por los procesos de cambio en
el uso de la tierra, los patrones de consumo final
y las tasas de extracción de aguas subterráneas,
se conoce poco sobre las capacidades de recarga
y el estado actual de los acuíferos.
La calidad y cantidad de agua para consumo
doméstico que surten los acuíferos dependen del
grado de deterioro de las zonas de recarga. Cuatro zonas concentran la mayor parte de la demanda: la GAM, Guanacaste, Puntarenas y Limón. El 50% de los suministros de agua para
consumo humano de estas zonas proviene de
fuentes subterráneas. En particular, el acuífero
más urbanizado del país -Colima Inferior, Colima Superior y Barva- abastece el 66% de la población concentrada en la GAM. La tasa de extracción en estos acuíferos se estima en 2.600
litros por segundo. Un estudio reciente señala
que la demanda real es de 6 a 9 veces superior a
las estimaciones, y alcanzaría entre 5,5 y 6 m3/segundo en el 2001, lo que representa un aumento de entre 31% y 43% en la demanda de aguas
de pozo en once años. El aumento vertiginoso de
las tasas de extracción de aguas subterráneas ha
sido facilitado por la figura de concesión pública
de pozos para abastecimiento público, industrial
y turístico. Se estima que el número de pozos autorizados en el Valle Central desde fines de los
años ochenta hasta el 2000 ha crecido en un
217%. Hoy en día, el número de pozos que funcionan legalmente en el Valle Central es de 5.711
(un 52,4% del total nacional), aunque se estima
que podría haber hasta 15.000 pozos no autorizados en todo el país.
En relación con el tratamiento de los desechos
líquidos domésticos, el Informe Anual de la Contraloría General de la República (2000) señala que,
por falta de cobertura de los sistemas de alcantarillado, unos 180.000 m3 de desechos líquidos son
depositados en 200.000 tanques sépticos de la
GAM. Al no recibir mantenimiento adecuado, estos tanques están teniendo un impacto directo en
los acuíferos, por infiltración e infección bacteriana. El mismo informe subraya que en los últimos
veinte años el ICAA ha dejado de realizar importantes inversiones para ampliar la red de colectores
y construir plantas de tratamiento de aguas negras.
De acuerdo con la información del ICAA, el
97,4% de la población es abastecido por acueductos sometidos a vigilancia de la calidad del
agua. Sin embargo, sólo el 75,7% de los habitantes (2.894.654 personas) recibe agua potable. De
los 2.033 acueductos sobre los cuales se tiene información, sólo 1.043 (51,3%) abastecen agua
de calidad potable.
A nivel nacional únicamente el 18% de los
acueductos es sometido a desinfección por medio de cloro, cobertura que aumenta al 78% en
los acueductos administrados por el ICAA, que
abastecen al 46,9% de la población. La provincia
con mayor porcentaje de cloración es Guanacaste (30%), situación que coincide con el 61% de
acueductos potables. Por el contrario, en las provincias de Alajuela y San José sólo el 11% y el
15% de los acueductos, respectivamente, están
Muchos de los problemas de suministro de
agua, recolección y tratamiento de desechos son
difíciles y costosos de administrar a nivel local, y
requieren estructuras medias que permitan coinvertir, coordinar y cooperar. Lograr esto supone
superar los enfoques sectoriales vigentes en la
gestión pública y llevar adelante nuevos arreglos
institucionales para una gestión ambiental de los
bienes y servicios ambientales que contribuya a
reducir y mitigar los riesgos.
Gestión del riesgo: crecimiento
urbano sin control, una realidad abrumadora
En materia de gestión del riesgo el desempeño del 2000 es insatisfactorio, sobre todo porque
el país continúa experimentando una tendencia
al incremento de los escenarios de riesgo, como
resultado de su desordenado proceso de urbanización.
La gestión del riesgo parte de la constatación
de que la recurrencia de pequeños y micro-eventos, como inundaciones, incendios y deslizamientos, representa costos económicos importantes en diversas comunidades, y que, en
conjunto, estos eventos generan un impacto mayor sobre la infraestructura y en pérdida de vidas
humanas, que los eventos de gran magnitud. En
el 2000, al igual que en los últimos veinte años,
este tipo de amenazas fue el que ocurrió con más
El Censo del 2000 constata que Costa Rica
experimenta una creciente metropolización y
que es hoy un país más urbano que rural: el 59%
de la población vive en zonas urbanas. Esto
acrecienta la necesidad de inversión en infraes-
tructura y equipamientos colectivos en ciudades
secundarias y zonas suburbanas, elementos críticos para una adecuada gestión del riesgo. En
muchos casos, los distritos de mayor crecimiento no son los centros de las ciudades, sino comunidades adyacentes, como Pavas, Hatillo, San
Francisco de Heredia y San Sebastián, o ciudades
secundarias como San Isidro de Pérez Zeledón,
Liberia, Limón y Alajuela, zonas donde se concentran los impactos ambientales por la generación de desechos sólidos y líquidos.
El proceso de metropolización se caracteriza
por un estilo de desarrollo centrado en el uso intensivo de energía, especialmente la derivada de
los hidrocarburos. Se trata de un patrón de consumo alto e insostenible, no sólo porque es superior al crecimiento de la población y al producto
interno bruto, sino también porque media una
enorme dependencia externa.
En el año en estudio, el país aumentó su factura petrolera en un 47,4%, al alcanzar 472,1
millones de dólares. Esto se debió, en lo fundamental, al comportamiento de los precios internacionales del crudo, unido a un patrón de consumo interno en el que la demanda de derivados
del petróleo tiende a crecer a un ritmo del 10%
anual, especialmente en el consumo de gasolina
regular. El aumento de la demanda por hidrocarburos se explica no sólo porque la mayor parte
del comercio nacional e internacional se mueve
por las carreteras, sino también por el crecimiento del parque automotor, particularmente por el
auge en el mercado de automóviles usados.
En el 2000 el parque automotor alcanzó las
641.302 unidades, un aumento del 16% desde
1997 que se encuentra ligado, a su vez, a la creciente congestión urbana y a la contaminación
sonora y atmosférica de la Gran Area Metropolitana. En cuanto a la contaminación atmosférica
preocupa que en el año se diera un aumento
brusco en los valores de azufre, así como en las
concentraciones de material particulado y de
monóxido de carbono, debido principalmente al
mal estado de los vehículos, el alto flujo vehicular y la gran congestión generada por la falta de
planificación urbana y el diseño inadecuado de
La producción de electricidad con fuentes alternativas de energía limpia y de bajo costo contribuye directamente a reducir la dependencia de
hidrocarburos importados. La capacidad instalada de generación eléctrica en el país se ha triplicado en los últimos veinte años y llegó a 1.701
mW en el 2000. Existe además un amplio abanico
de fuentes de electricidad, que incluye la generación
geotérmica, eólica y solar. Un dinámico sector
privado de pequeños proyectos hidroeléctricos
ya representa el 13% de la producción total de
energía. La cogeneración privada alcanzó en el
2000 los 132,7 mW, en más de 28 proyectos hidroeléctricos y eólicos distribuidos en el territorio nacional. Costa Rica tiene una de las mayores
capacidades instaladas en energía eólica en América Latina. Sin embargo, un aspecto preocupante es la proliferación de pequeñas plantas hidroeléctricas en las cuencas altas de los ríos San
Carlos, Reventazón y General, sin estudios de
La controversia en torno al futuro del sector
eléctrico estuvo en el centro de la crisis ocasionada por el “Combo del ICE”. Existen fuertes discrepancias entre los actores interesados: empresas que están a favor de la desregulación de la
generación eléctrica, comunidades afectadas por
el desarrollo de proyectos hidroeléctricos y grupos ambientalistas. Sin duda la ampliación del
mercado eléctrico nacional requiere un marco regulatorio sólido, procedimientos de control
transparentes, una amplia participación de la sociedad civil y, sobre todo, el consentimiento previo e informado de los afectados, tal como propone el Informe de la Comisión Mundial de
problemas en la cantidad
y calidad de la información
La falta de un sistema nacional de estadísticas
ambientales e información georreferenciada de acceso público limita las posibilidades de profundizar
en el análisis de la gestión ambiental del país y dar
seguimiento al desempeño e impacto de las acciones que se impulsa en este campo.
Recientemente se ha avanzado en la actualización y generación de datos sobre el uso del suelo y
la cobertura forestal, pero los temas de contaminación ambiental, especialmente los relacionados con
el recurso hídrico, siguen siendo un punto crítico en
los indicadores ambientales. Lo mismo sucede con
la información sobre desastres y la participación
ciudadana en la gestión ambiental.
Esta situación también dificulta una evaluación
más integrada y actual sobre la disponibilidad y uso
del patrimonio natural en este Informe.
Represas, dado a conocer en noviembre del
Otra controversia que se presentó en el 2000
fue la relacionada con el otorgamiento de concesiones a compañías petroleras, cuyas operaciones
se iniciaron sin que se hayan resuelto las deficiencias de la SETENA en cuanto a los estudios
de impacto ambiental que elabora. Los mayores
conflictos se dieron en las poblaciones indígenas
de Alta Talamanca, donde la movilización de las
comunidades afectadas, con el apoyo de ONG
ambientalistas, logró detener el proceso de exploración en territorios indígenas, luego de una
resolución de la Sala Constitucional amparada al
En general, el año en estudio estuvo marcado
servicios públicos. La administración de estos
bienes es tarea de todos y requiere reglas claras y
participación. Después de la crisis del “Combo
del ICE”, la necesidad de concertación, colaboración y coordinación entre múltiples actores de la
sociedad civil y el Gobierno se convierte en una
lección importante, válida también como principio orientador para lograr en el país una adecuada
Costa Rica en la agenda ambiental
internacional: una larga trayectoria
A la fecha Costa Rica es signataria de 45 convenios internacionales en materia ambiental, la
mayoría de ellos firmados durante los años noventa. Después de la Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro (1992), el país fue elegido como sede del Consejo de la Tierra, entidad a
cargo de dar seguimiento a la Agenda 21 emanada de los acuerdos de esa reunión. El incremento en el número y la complejidad de los instrumentos del régimen jurídico internacional en
materia ambiental acarrea serias consecuencias
para los Estados signatarios. Las Partes se comprometen a dar seguimiento y a crear instancias
para cumplir con los convenios. Las COP (Conferencias de las Partes) son los mecanismos mediante los cuales las naciones signatarias se reúnen para discutir informes técnicos y definir sus
políticas de seguimiento. En el 2000 hubo cuatro COP, en las cuales Costa Rica participó con
una posición nacional1.
Históricamente el país se ha caracterizado
por una actitud “proactiva” en materia de convenios internacionales y regionales. Paradójicamente,
Comercio y medio ambiente:
hacia una agenda positiva y "proactiva" para Costa Rica
Es probable que las presiones por cumplir a
cabalidad con los requerimientos internacionales en materia de control ambiental no deriven del seguimiento a los compromisos de la
Convención sobre Diversidad Biológica, sino
de las exigencias de los socios comerciales de
La desvinculación existente entre las negociaciones en el marco de la Organización
Mundial del Comercio (OMC) y del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), y los
compromisos contraídos por Costa Rica en
materia ambiental, ha sido objeto de discusiones en el ámbito internacional. Aunque se habla de una "agenda positiva" en las negociaciones sobre derechos de propiedad
intelectual y regulaciones al comercio y el ambiente, este tema sigue siendo motivo de controversias, como bien lo ilustró la ronda de negociaciones de la OMC realizada en Seattle.
La discusión en torno a la inclusión o no del
tema ambiental en las negociaciones multi y
bi-laterales de comercio divide a América La-
tina de Norteamérica. Por lo general, Estados
Unidos favorece la inclusión de cláusulas ambientales en los tratados de libre comercio,
pero México y muchos países latinoamericanos rechazan esto como una barrera no arancelaria. El Grupo Permanente sobre Comercio
y Ambiente (www.inca.or.cr) sostiene que la
solución a una serie de problemas ambientales trasciende los límites políticos y requiere
esfuerzos compartidos entre países y regiones
para lograr soluciones a largo plazo.
Algunos autores insisten en la necesidad de
forjar una agenda positiva sobre el tema ambiental en el marco de las negociaciones comerciales, con el fin de potenciar las ventajas
comparativas en materia de certificación ambiental y mecanismos de desarrollo limpio. En
el marco de las negociaciones del ALCA, Costa Rica requiere construir una agenda ambiental
"proactiva" en materia de comercio, que
capitalice su trayectoria internacional en este
campo, favoreciendo la implementación de
mecanismos de desarrollo limpios, sellos verdes y otras certificaciones que premian las innovaciones en producción limpia y comercio
La firma de un tratado de libre comercio entre Canadá y Costa Rica, en abril del 2001,
sentó un precedente importante al incluir un
acuerdo paralelo en materia ambiental, a pesar de las reticencias del equipo negociador
costarricense. Ese acuerdo contiene cláusulas
que permiten equiparar legislación y mecanismos nacionales para aplicar sanciones a quienes infringen las normativas de control ambiental vigentes. Además contempla
mecanismos de seguimiento y participación
ciudadana que otorgan a individuos u organizaciones no gubernamentales la posibilidad
de pedir cuentas ante ambos gobiernos sobre
asuntos de control ambiental en actividades
productivas para la exportación.
Fuente: Gitli y Murillo, 2000; Araya, 2001.
la actitud hacia el ordenamiento jurídico en materia ambiental ha sido “reactiva” y ha generado
una legislación dispersa y a menudo contradictoria. La Constitución Política establece que los
convenios internacionales son vinculantes y están por encima de las leyes y los decretos, lo cual
confiere obligatoriedad a su cumplimiento; esto
con frecuencia rebasa las capacidades existentes
en los ministerios y dependencias encargadas del
La obligación de cumplimiento no puede ser
únicamente responsabilidad del Gobierno; es
imperativo involucrar a amplios sectores sociales. Esto implica redoblar esfuerzos en la formación continua de funcionarios públicos, así como
en la creación de mecanismos de seguimiento y
generación de datos confiables, mediante el desarrollo de criterios e indicadores de gestión ambiental. En este sentido, la iniciativa promovida
por la CCAD, para lograr una mayor armonización de políticas ambientales en la región centroamericana, ha contribuido, sin lugar a dudas,
a un incremento de la capacidad de propuesta,
negociación y seguimiento de Costa Rica. El futuro de las políticas ambientales en el país dependerá, en buena medida, de su capacidad para traducir los compromisos internacionales y
regionales en políticas concretas, y para crear
sinergias operativas entre estos acuerdos, para su
aplicación en el territorio nacional.
En el marco conceptual del desarrollo humano sostenible, esta sección da cuenta de los esfuerzos realizados durante el año 2000 para la
protección en el largo plazo del patrimonio natural y cultural del país y, sobre este telón de fondo, proyecta el análisis sobre la disponibilidad y
nacional de la biodiversidad
Se entiende por biodiversidad la variedad de organismos vivos terrestres, dulciacuícolas y marinos,
incluyendo la diversidad dentro de cada especie,
entre las especies y de los ecosistemas2. A pesar de
los pasos decisivos que se ha dado hacia la adquisición, sistematización y socialización del conocimiento sobre la biodiversidad nacional, aún está
distante la meta de completar su inventario, entender sus relaciones y anticipar las consecuencias biológicas de las acciones de uso y conservación.
El manejo compartido de las áreas silvestres protegidas
La creación de la Comisión de Co-manejo responde a
la necesidad de desarrollar un trabajo integrado, entre
el Estado y la sociedad civil, para la reducción de la pobreza y el manejo y conservación de las áreas silvestres
protegidas. Parte, además, del reconocimiento de los
derechos que poseen las comunidades aledañas a esas
áreas, de participar activamente en los procesos de toma de decisiones.
La Comisión busca alternativas pacíficas para manejar conflictos socioambientales y promover procesos de
gestión ambiental participativos, descentralizados y
desconcentrados. Facilitada por la Oficina de Sociedad
Civil del MINAE, esta entidad inició actividades en el
2000, bajo el marco de la Estrategia Costarricense para la Sostenibilidad, y elaboró un abordaje conceptual y
una propuesta legal para la implementación del co-manejo. Está integrada por personal de organizaciones privadas y estatales, a saber: Federación Costarricense
para la Conservación de la Naturaleza (FECON), Programa Bosques, Árboles y Comunidades Rurales (FTPP-
FAO), Unión Internacional para la Naturaleza (UICN),
Red de Manejo de Conflictos Socioambientales, Centro
de Derecho Ambiental y Recursos Naturales (CEDARENA), Cooperativa Autogestionaria de Servicios Profesionales para la Solidaridad Social (CoopeSoliDar R.L.), Escuela de Ciencias Biológicas de la Universidad
Nacional, Escuela de Geografía de la Universidad de
Costa Rica, Área de Conservación La Amistad-Caribe
(ACLA-CA /SINAC), Programa de Humedales/SINAC y
Oficina de Sociedad Civil/MINAE.
La primer experiencia costarricense de un área silvestre protegida manejada con respaldo legal, conjuntamente entre la sociedad civil y el Estado, es el Parque
Nacional Cahuita (Borrini-Feyerabend et al, inédito). El
co-manejo formal del parque nacional Marino Ballena
Fuente: Oficina de Sociedad Civil-MINAE,
Comisión de Co-manejo.
La gestión de la biodiversidad ha tomado
nuevos bríos en la conservación in situ, tanto en
la consolidación del sistema de áreas silvestres
protegidas, como en la ejecución de proyectos
con múltiples actores. En el año 2000 surgieron
varias avenidas para el desarrollo de experiencias
innovadoras, en un marco gubernamental mejor
estructurado. No obstante, la evaluación biológica y social continua de estas iniciativas es indispensable para reducir los costos del aprendizaje
y potenciar los resultados (Drews, 2001).
La gestión nacional de la biodiversidad, tanto
dentro como fuera de las áreas silvestres protegidas, requiere vigilancia constante, lo que implica
un fuerte compromiso financiero y administrativo. En materia de control ambiental, el balance
global del desempeño del país sigue mostrando
Durante el año, el SINAC interpuso un total
de 1.498 denuncias ante los tribunales de justicia; de ellas, el 58,5% se debió a infracciones a la
Ley Forestal, el 25,8% a la Ley de Conservación
de la Vida Silvestre y el 15,7% restante a infracciones contra la Ley de Minas, la Ley de Aguas y
otras (MINAE-SINAC 2001a). La multiplicación
de recursos de amparo y otros litigios, ligada al
mal uso y manejo de componentes de la biodiversidad del país, genera un creciente desgaste
entre los funcionarios públicos encargados de
aplicar la ley, limitando así la existencia de condiciones para una gestión ambiental concertada.
En el 2000 el MINAE elaboró y oficializó el
Plan Estratégico del SINAC 2000-2002 y la Estrategia ECOSOS. Esta última iniciativa pretende
articular las diferentes políticas y estrategias para
el manejo de los recursos naturales con la participación equitativa de hombres y mujeres (ONG,
grupos comunitarios, empresariales y académicos). El desafío incluye la presentación de una
propuesta para constituir los Consejos Regionales Ambientales en las áreas de conservación,
una vez que se unifique el marco jurídico y legal
respectivo (MINAE-SINAC 2001a). Además se
creó la Comisión de Co-manejo, un nuevo concepto en las iniciativas de conservación en la cual
el manejo de un área silvestre protegida es compartido entre la sociedad civil y el Gobierno
(recuadro 4.4).
En cumplimiento de la Ley Orgánica del Ambiente, se elaboró también el Plan de Ordenamiento Ambiental del SINAC, que tiene como objetivo
regular las actividades productivas que se desarrollen en las áreas silvestres protegidas con categoría
de reserva forestal, zona protectora o refugio de vida silvestre mixto (MINAE-SINAC 2001a).
Protección estatal de áreas silvestres: GRUAS+5
En la década de los noventa, Costa Rica se
planteó la meta de proteger el 90% de su biodiversidad. En 1995 se efectuó una revisión del
conjunto de las áreas silvestres protegidas en
Areas silvestres protegidas según categoría de manejo
Otrasa/
Total b/
a/ Incluye reservas naturales absolutas, monumento nacional y fincas del Estado fuera de áreas protegidas,
compradas con fines de conservación.
b/ No se incluye áreas marinas protegidas
Fuente: MINAE/SINAC, 2001a.
tierras estatales y se formuló la propuesta
GRUAS. Según esta iniciativa, son los parques
nacionales y las reservas biológicas los que protegen efectivamente toda la biodiversidad, por lo
que propuso como meta nacional lograr que un
área total de 9.987 km2 , 19,5% del territorio nacional se ubique en dichas categorías (García,
1997). Cinco años después, el área total de parques nacionales y reservas biológicas es de 6.458
km2, equivalentes al 12,6% del territorio nacional (cuadro 4.2). El 6,9% restante corresponde a
áreas de parques propuestos, cuya consolidación
está pendiente. GRUAS planteó además cubrir
7.550 km2, un 14,8% del territorio nacional, bajo el régimen de propiedad privada, pues GRUAS
permite priorizar la selección de zonas privadas
para el PSA por protección de bosque natural. El
avance en este esquema de protección voluntaria
respecto a la propuesta aún está por cuantificar.
El restante 65,7% del país serían áreas sin protección.
El 25,3% del territorio costarricense está bajo alguna categoría de protección estatal (cuadro
4.2). La aparente reducción del área total bajo
protección estatal, respecto a lo registrado en
1999, se debe a un cambio en el modo de reportar
la superficie de las áreas protegidas y al uso de
nueva tecnología (sistemas de información ARCVIEW), más precisa, para medir dichas superficies. Anteriormente el SINAC reportaba el área
de manglares por separado, aunque una proporción de ellos estaba registrada en otras categorías
de manejo cuyas superficies ya habían sido contabilizadas en el total. Este procedimiento “inflaba” ligeramente la superficie de las áreas protegidas. Otras reducciones en la superficie de
algunas categorías de protección se deben a reclasificaciones. En el 2000 aumentó la proporción de áreas silvestres en las categorías de mayor protección, acorde con el norte definido por
GRUAS. Estas áreas silvestres protegidas cobijan
aproximadamente el 41,4% del bosque del país
(Zamora y Obando, 2001). El área de parques
nacionales aumentó en 56.246 hectáreas. En
enero del 2000, tal como se indicó en el VI Informe Estado de la Nación, por reclasificación de una
gran parte de la Reserva Forestal Río Macho se
decretó la creación del nuevo Parque Nacional
Tapantí-Macizo de la Muerte, que amplía el antiguo Parque Nacional Tapantí.
En el transcurso del año también se adquirieron
áreas en el Parque Nacional Braulio Carrillo, el Parque Nacional Barbilla, la Zona Protectora Río Banano, la Reserva Biológica Cerro Las Vueltas y el Parque
Nacional las Baulas (MINAE/SINAC, 2001a).
El Area de Conservación Guanacaste, que
abarca 110.000 hectáreas terrestres y 45.000
hectáreas marinas, se consolidó en el 2000 con el
pago de 4.800 millones de colones por la hacienda Santa Elena, cuyas 15.800 hectáreas de
bosque seco albergan dos humedales de importancia internacional inscritas ante la Convención
Ramsar. Con este pago finalizaron veintidós años
de gestiones, que incluyeron un litigio internacional entre los dueños de la hacienda y el
Estado costarricense.
Si bien el pago de Santa Elena y otras áreas
constituye un esfuerzo estatal importante por
mejorar los indicadores de tenencia de la tierra
en áreas protegidas, el sistema continúa mostrando una alta vulnerabilidad, por la situación de
inseguridad jurícica y la necesidad de grandes
sumas de dinero para cancelar una deuda equivalente al 3,7% del PIB. Además es urgente evaluar el desempeño de la protección estatal in situ
y generar indicadores que permitan medir la salud de los ecosistemas y la calidad de la gestión
en las áreas protegidas.
Esfuerzos privados en la protección
En el año 2000 se presentó a la sociedad costarricense el proyecto Corredor Biológico Mesoamericano (MINAE-SINAC 2001a). En el país
existen alrededor de 34 proyectos de corredores
biológicos, algunos fronterizos y de gestión binacional. No obstante, sólo cuatro se han definido
como prioritarios para financiamiento: Osa, Barbilla, Paso de la Danta y Tortuguero, los cuales
recibirán mayor apoyo económico del proyecto
“Ecomercados” y FONAFIFO para el pago de
servicios ambientales. La totalidad de estos proyectos cubre por lo menos un millón de hectáreas en el agro-paisaje en distintas zonas de vida
y tienen tamaños entre 240 y 180.000 hectáreas
(Ling y Chavarría, 2001).
Los corredores biológicos son una herramienta de conservación de la biodiversidad ante
la fragmentación del hábitat. Pretenden lograr la
conectividad biológica entre áreas silvestres para
mejorar la viabilidad de las poblaciones aisladas
Por estar localizadas mayoritariamente en zonas de propiedad privada, para su implementación se requiere una estrategia de participación
comunitaria y arreglos con propietarios y productores. La protección de bosques propiedad de
la sociedad civil por medio de la modalidad de
Pago por Servicios Ambientales, más las 100
reservas privadas existentes en el país, se suma a
Costa Rica: especies conocidas. 2000
(porcentaje del total esperado en el país)
377.235
506.064
Fuente: Obando, 2001.
los esfuerzos de protección de áreas silvestres en
tierras estatales.
Proyectos de conservación ex situ de vida silvestre
En Costa Rica la conservación ex situ ha sido
liderada por organizaciones privadas. El desarrollo de técnicas de reproducción, manejo, rehabilitación y liberación es un requisito para eventuales reintroducciones de especies en peligro de
extinción. En el país se han hecho escasos pero
importantes avances en el desarrollo de tales técnicas, con pocos sitios dedicados al rescate profesional de fauna silvestre.
Existen tres proyectos independientes de liberación de lapas rojas, todas iniciativas del sector privado: el Jardín Gaia (cerró sus puertas a la
recepción de animales donados o decomisados
en el 2000) en el Pacífico Central, ZOOAVE y
Amigos de las Aves, en la península de Nicoya
(Hilburn y Higgins, 2001). La supervivencia de
ejemplares liberados, tanto de los nacidos en
cautiverio como de ejemplares decomisados, sugiere que es factible la reintroducción de esta especie usando la técnica de liberación gradual. Se
ha avanzado considerablemente en el profesionalismo, los cuidados veterinarios y los controles
etológicos requeridos en este tipo de proyectos
(Cornejo et al, 2000).
Sin embargo, hasta el momento son pocas las
lapas que se ha retornado al medio silvestre y
aunque en el 2000 algunas ya formaban parejas
y defendían sitios de anidación potenciales, aún
está distante la posibilidad de constatar el restablecimiento de una población viable.
Conociendo la biodiversidad
Costa Rica, como la mayoría de los países tropicales, está aún lejos de completar un inventario
total de su biota. Se ha registrado un 17,3% de los
506.064 organismos estimados en el país. No obstante, el INBio, el Museo Nacional, la Escuela de
Biología y el CIMAR de la UCR, y el Area de Conservación Guanacaste, entre otros, han avanzado
en la sistematización y generación de conocimiento sobre las especies de plantas, vertebrados y algunos grupos de insectos y moluscos nacionales.
Los grupos mejor conocidos son las plantas y los
vertebrados (gráfico 4.1). Probablemente ya se conoce la totalidad de las especies de anfibios, reptiles y aves. La mayoría de las especies aún por descubrir son insectos, en particular ácaros y
nemátodos (Obando, 2001).
El INBio, una asociación privada, fue
designado en el 2000 como punto focal para
Costa Rica: especies botánicas endémicas
Fuente: INBIO, 2000
Costa Rica de la Iniciativa Global Taxonómica
ante la Convención sobre Diversidad Biológica
(MINAE-SINAC, 2001a). En el marco del inventario de plantas, hongos, insectos, moluscos y
nemátodos, el INBio ha descrito, desde 1989, un
promedio de 104 especies nuevas por año. En el
2000 se obtuvieron los máximos valores en número de especies nuevas descritas para el inventario por personal del convenio INBio-MINAE
(222 especies), y en el total de especies nuevas
para la ciencia descritas en Costa Rica por la comunidad científica (331, en su mayoría insectos,
de las cuales 279 se consideran endémicas). El
99% de estas especies nuevas son animales (la
mayoría himenópteros) y el 1% plantas. El excelente progreso en el conocimiento de la flora nacional se refleja en una marcada disminución en
el número anual de hallazgos. El número de registros nuevos para el país de especies conocidas
de otras localidades bajó gradualmente entre
1996 (42 registros) y el 2000 (6 registros).
El mapa de distribución de plantas endémicas de Costa Rica, recientemente producido por
el INBio, revela que la península de Osa y las zonas altas de las cordilleras de Guanacaste y Tilarán son puntos de alto endemismo (mapa 4.1).
Este último lugar goza de protección en la zona
de Monteverde, por iniciativas privadas, mientras
que los dos primeros están dentro de parques nacionales. Sin embargo, una buena parte de los
puntos críticos de endemismo en plantas se encuentran fuera de áreas protegidas. Esta representación gráfica provee insumos clave para
orientar los esfuerzos futuros por conocer y conservar la biodiversidad nacional.
La educación ambiental: acumulación
de esfuerzos para la socialización del conocimiento
En la socialización del conocimiento sobre
biodiversidad y el fortalecimiento de valores y
conductas positivas hacia el ambiente se han dado pasos importantes durante los últimos años.
Mediante iniciativas tanto públicas como privadas,
por parte de empresas, ministerios y ONG, se
han unido esfuerzos para mejorar el conocimien-
to, uso y manejo de los recursos naturales y la calidad de vida de las personas.
Algunos elementos que han orientado las
acciones formativas en materia ambiental son:
cadores de enseñanza general básica con algunos
elementos conceptuales sobre estos temas.
Aparte del SINAC, otras instituciones y organizaciones impulsaron diversas iniciativas de
educación ambiental en el año 2000:
■ El Plan Maestro de Educación Ambiental,
elaborado por la Fundación Neotrópica.
■ La Estrategia Nacional de Educación Ambiental
del MINAE.
■ La Comisión Nacional de Educación Ambiental
■ El Ministerio de Educación Pública inició la
incorporación de la educación ambiental como
un eje transversal en los programas de estudio
de primaria y secundaria, como resultado de
un esfuerzo conjunto del MEP, la CONEA3 , el
MINAE y organizaciones no gubernamentales.
(CONEA).
■ La Comisión Interuniversitaria de Educación
■ Las estrategias regionales de educación am-
biental en las Áreas de Conservación, impulsadas por el MINAE a través del SINAC.
■ La Estrategia de Conservación para el Desarrollo
Sostenible (ECODES).
A pesar de que en algunos parques nacionales existen programas de educación ambiental
desde la década de los ochenta, no fue sino hasta 1999 que se logró la consolidación de estos
programas en las áreas de conservación, exceptuando la Isla del Coco (Hurtado, 2001). Durante el año en estudio participaron en estos programas 22.071 personas, en su gran mayoría niños
y niñas. Además, el SINAC estableció en el 2000
un plan de acción en educación ambiental cuyas
áreas de trabajo prioritarias son recursos naturales, contaminación ambiental, manejo de cuencas y desastres naturales (MINAE-SINAC,
2001a) y elaboró un documento dirigido a edu-
Ambiental del Consejo Nacional de Rectores
(CONARE) está promoviendo la incorporación
de la dimensión ambiental en los planes de estudio de las universidades estatales y en el
2000 organizó el II Congreso Nacional de Desarrollo Sostenible: “Costa Rica, perspectivas
hacia el siglo XXI”.
■ Diversas instituciones gubernamentales ejecu-
tan proyectos y programas de educación ambiental en sus áreas específicas de trabajo. Tal
es el caso del ICAA, el ICE, el Ministerio de Salud y la Compañía Nacional de Fuerza y Luz,
Las organizaciones no gubernamentales también han sido fundamentales para el avance de las
acciones de educación ambiental, a nivel tanto local como nacional4. La participación ciudadana
para la ejecución de procesos propios de capacitación ambiental es un esquema joven e innova-
El desarrollo de la educación ambiental participativa
En el 2000 continuó avanzando el proyecto innovador “Educación participativa sobre la gente y la naturaleza” que coloca en un primer plano la participación
comunitaria en el diseño de un programa de educación ambiental. Su objetivo es desarrollar procesos de
capacitación y producción de materiales didácticos
que integren conocimiento tradicional y técnico sobre
conservación de especies, con el propósito de que actores clave aumenten su capacidad de tomar decisiones sostenibles sobre la gestión de especies silvestres
en las comunidades donde habitan. En ese año se presentó a las comunidades la información obtenida en
la investigación de campo y la definición participativa
de necesidades de capacitación y se elaboraron materiales didácticos sobre la temática del proyecto.
Este proyecto se basa en el respeto, la solidaridad,
el principio y el derecho de participación de la población y es un esfuerzo conjunto de la UNED (Programa
de Educación Ambiental), la UNA (Programa Regional
en Manejo de Vida Silvestre), MINAE y la UICN (Oficina Regional para Mesoamérica), con el apoyo financiero de la Embajada Real de los Países Bajos.
Fuente: Solís, 2000 y Villegas, 2001.
dor en Costa Rica, en torno al cual las empresas
privadas han venido mostrando un creciente interés, mediante el apoyo financiero para realizar
campañas dirigidas a proteger especies en peligro
de extinción, limpieza de playas, protección de
cuencas hidrográficas y la edición de materiales
didácticos, entre otras cosas (recuadro 4.5).
Esta suma de iniciativas del sector privado y
de diversos ministerios ha permitido una amplia
cobertura de la educación ambiental. Sin embargo, es pertinente evaluar los resultados de estos
esfuerzos en función de los cambios generados
en la conducta de las personas, puesto que no
siempre el conocimiento y las actitudes positivas
conllevan a prácticas amigables con la biodiversidad5.
En los últimos diez años la tasa de producción
intelectual se ha mantenido estable, con un promedio anual de 1.293 publicaciones científicas relacionadas con elementos de la biodiversidad (BINABITROP-OET). Durante el año 2000, el SINAC
emitió 331 permisos de investigación (MINAE-SINAC, 2001a), para proyectos que contribuyen a la
generación de conocimiento sobre la biodiversidad
nacional. Muchos programas privados y estatales
para estudiantes y académicos extranjeros promocionan la biodiversidad costarricense como plataforma para investigaciones y cursos.
Visitas a las áreas protegidas:
en descenso por primera vez desde 1994
El turista, tanto nacional como extranjero, es
uno de los principales clientes del SINAC, ya que
genera, por concepto de visitas a áreas protegidas, entre un 40% y un 65% de los ingresos de
la institución. Sin embargo, los encadenamientos
posibles entre la industria turística y la actividad
de conservación no han sido suficientemente
Por primera vez desde 1995, en el año 2000
se redujeron las visitas tanto de extranjeros como
de nacionales. Se registraron 786.600 ingresos a
las áreas, un 9,1% menos que en 19996, lo cual
se tradujo en una reducción en los ingresos de
aproximamente 225 millones de colones (32%).
El 58% de los visitantes fueron nacionales, mientras que en 1999 estos representaron el 57%.
Una encuesta realizada en 1999 por el Programa Regional en Manejo de Vida Silvestre de la
Universidad Nacional revela que los hombres
costarricenses visitan con mayor frecuencia que
las mujeres los parques nacionales, y que, en general, los turistas extranjeros que visitan el país
son mayoritariamente adultos jóvenes (menores
Costa Rica: permisos de exportación
de especímenes de flora y fauna. 1996 - 2000
Exportaciones corrientes
Exportaciones flora CITES
Fuente: Oficina de Atención al Usuario, MINAE/SINAC.
Exportaciones fauna CITES
de 45 años) y más de la mitad tiene educación
universitaria o superior (Drews, 2001a).
De los turistas extranjeros que visitaron el
país durante la temporada alta del año 2000, el
58,4% visitó al menos un área de conservación
(parque nacional, reserva biológica, refugio silvestre, etc.). No obstante, el porcentaje aumenta
al 70,7% si se toman en cuenta únicamente los
vacacionistas7, quienes visitaron preferentemente
el Valle Central (80,6%), el Pacífico Medio
(39,2%), La Fortuna, Arenal y San Carlos
(29,6%) y Guanacaste Norte (24,2%). Entre los
aspectos que mejor valoran estas personas se encuentran los volcanes, el trato de los costarricenses y las áreas de conservación, señalando con las
calificaciones más bajas las carreteras, el señalamiento vial y las ciudades.
Con el fin de mejorar la infraestructura para
visitantes y funcionarios en las áreas protegidas,
en el 2000 el SINAC invirtió 400,5 millones de
colones en senderos, centros de visitantes y estaciones biológicas, principalmente (MINAE-SINAC, 2001a). Se emitió un decreto de tarifas diferenciadas para las áreas silvestres protegidas
basado en un estudio sobre disponibilidad de
pago. La recaudación de fondos por ingreso de
visitantes continúa concentrada en dos áreas de
conservación, ACCVC y ACOPAC, que juntas
generan el 60% del total de ingresos.
Comercio internacional de fauna y flora silvestres
El número global de permisos de exportación
de vida silvestre emitidos por el MINAE se ha
mantenido relativamente estable desde 1998. Un
aspecto relevante es que la participación del país
en el comercio internacional de especies silvestres continentales no representa, según CITES,
una amenaza para la biodiversidad.
En el comercio exterior de Costa Rica, las
exportaciones de elementos de la biodiversidad
se realizan en los sectores pecuario, pesca y agrícola. Especies nativas de fauna y flora figuran
entre las siguientes categorías de productos principales de exportación8: pescado en sus diferentes presentaciones, follajes, hojas, palmito,
productos de ebanistería y camarones. El valor
conjunto de estos productos fue de 221,7 millones de dólares, equivalentes al 3,8% del valor
total de las exportaciones del 2000. Específicamente el rubro “follajes, hojas y demás” aparece
en décimo lugar entre los principales productos
de exportación, con 62,5 millones de dólares
(valor FOB), el valor más alto de los últimos cinco
años; su principal destino es la Unión Europea.
Las exportaciones de musgos y líquenes (probablemente de origen silvestre) han aumentado en
los últimos cinco años, pero bajaron un 66% entre 1999 y el 2000 (29,4 toneladas). Entre las
plantas ornamentales exportadas no figuran especies nativas (PROCOMER, 1997). Costa Rica
figura ante CITES como un proveedor de especies silvestres (Gómez y Drews, 2000).
El aprovechamiento de biodiversidad marino-costera incluye principalmente pescado y
crustáceos. Entre 1999 y 2000, el pescado, con
41,2 millones de dólares (valor FOB), pasó de
cuarto a primer lugar como generador de divisas
en las exportaciones del sector pecuario y pesca,
seguido por la carne de res. Los camarones, en
tercer lugar, generaron 15 millones de dólares en
el 2000. A excepción de musgos y líquenes, no
se exporta comercialmente especímenes de plantas ni animales terrestres extraídos del medio silvestre, ni sus partes o derivados. Preocupa que
los mercados internacionales de productos pesqueros no internalicen los costos asociados al
impacto de la sobrepesca y el deterioro de los
ecosistemas marino-costeros del país.
Bioprospección y recursos genéticos
El INBio sigue siendo la única institución en
Costa Rica que incluye en su quehacer contratos
de bioprospección. Durante el año bajo análisis,
esta institución firmó cinco nuevos contratos y
dio continuidad a cinco proyectos iniciados en
años anteriores (INBio, 2001). Las labores de
campo asociadas a la bioprospección se realizan
a través del convenio INBio-SINAC y en la actualidad se limitan a las áreas silvestres protegidas
de cinco áreas de conservación (ACLA-P, ACLAC, ACOSA, ACT y ACA-T).
En materia de uso comercial de elementos de
la biodiversidad, durante el 2000 dio inicio el
programa “Apoyo al desarrollo del uso de la biodiversidad por pequeñas empresas y organizaciones comunales INBio-BID”, que busca promocionar el desarrollo de iniciativas
empresariales a través del aprovechamiento comercial sostenible de la biodiversidad. Se aprobaron propuestas de cinco pequeñas empresas
productoras con planillas de 6 a 55 empleados y
la ECOFINCA educativa del INBio Parque. Los
ámbitos productivos incluyen fitofármacos,
plantas y follajes ornamentales de palmas nativas, orquídeas, bromelias y arecáceas para reproducción in vitro y kits educativos, extracto de carao (Cassia reticulata), biocida de extracto de
Quassia amara (hombre grande) y bioalfabetización.
Entre los beneficiarios actuales no figuran organizaciones comunales (Comunicación personal,
Vega 2001).
Por su lado la CONAGEBIO, punto focal en
materia de acceso recursos genéticos y distribución de beneficios ante la Convención sobre Diversidad Biológica, mantiene limitada su operación por la derogación de las figuras de los
Consejos Regionales y Locales de biodiversidad
contempladas en la Ley de Biodiversidad. Actualmente la Comisión discute el acceso a recursos
genéticos y elabora un borrador de reglamento
(MINAE/SINAC, 2001a).
El estado del patrimonio agua:
bajo crecientes presiones
Costa Rica es un país dotado de abundantes
recursos hídricos, los cuales, sin embargo, han
sido objeto de crecientes y contradictorias demandas. Por su clima y su topografía, el país
cuenta con un considerable potencial hidroeléctrico y la capacidad de suplir necesidades crecientes de consumo de agua para uso doméstico;
se estima que existe una disponibilidad anual
bruta de agua (superficial y subterránea) de
29.800 m3 por habitante. El consumo total del
país, según las distintas estimaciones disponibles, varía entre 4,4 y 10 km3 por año, lo que representa una tasa de extracción de entre el 2,6%
y 5,9% del agua disponible (UCR/OdD, 2001).
Esto le confiere a Costa Rica la particularidad de
ser un país de “bajo estrés” en cuanto al balance
hídrico global.
A pesar de esta holgura en la disponibilidad
de agua, las deficiencias de la administración nacional y local del recurso han afectado tanto el
estado de las aguas subterráneas y superficiales,
como la calidad del agua suministrada por acueducto. La creciente vulnerabilidad de los acueductos, particularmente en la GAM, constituye
una de las principales amenazas a la salud pública de los costarricenses. Este deterioro se debe a
un marco institucional disperso en una gran cantidad de entes, en la práctica desarticulados, que
dan lugar a problemas de traslape de competencias, vacíos y duplicación de funciones. El racionamiento en época de verano es una realidad para muchas comunidades rurales y urbanas del
país. La ausencia de una rectoría clara, fuerte y
orientada a la defensa sanitaria de los ciudadanos, afecta notoriamente las posibilidades de realizar un uso eficiente de este importante recurso.
Un análisis detallado de la demanda de agua
revela elementos clave para comprender su ges-
tión. Se estima que un 75% del líquido destinado
a la agricultura proviene de fuentes superficiales.
En cambio, se calcula que el 81% del agua para
consumo doméstico y el 91% del consumo industrial proviene de fuentes subterráneas
(UCR/OdD, 2001), lo que pone en riesgo la conservación y la capacidad de recarga de los mantos acuíferos.
En relación con el tratamiento de los desechos líquidos domésticos, el Informe Anual de la
Contraloría General de la República (2000), señala que por la falta de cobertura de los sistemas
de alcantarillado, 180.000 m3 de desechos líquidos son depositados en 200.000 tanques sépticos en la GAM. Al no recibir mantenimiento adecuado, estos tanques sépticos están teniendo un
impacto directo en los acuíferos, por infiltración
e infección bacteriana. A la preocupación por los
ritmos de crecimiento de la demanda por aguas
subterráneas, se suma la inseguridad generada
por el deterioro de la calidad del recurso hídrico
para consumo humano, ilustrado por la crisis de
julio del 2001 en la GAM. Además, los principales acuíferos del país son altamente vulnerables a
la contaminación por aguas residuales domésticas e infiltraciones de agroquímicos, por la producción tanto de hortalizas como de plantas ornamentales (véase sección sobre el recurso agua
en el apartado sobre la gestión del cambio).
patrimonio azul de Costa Rica
La Isla del Coco y el mar territorial costarricense
La dimensión marítima del territorio costarricense, inmenso patrimonio natural de 571.191
km2, se deriva de las zonas económicas exclusivas en el Caribe y en el océano Pacífico, en el que
se ubica el 96% del mar territorial.
La importancia de la Isla del Coco se basa en
el extraordinario patrimonio natural que contiene. Su relevancia económica aumentó notablemente durante la década de los noventa, debido
al creciente deterioro de la pesca en el golfo de
Nicoya y al incremento de la afluencia turística.
En el 2000, el 50% de la pesca proveniente del
Pacífico se originó en la región de la Isla del Coco, lo que sumado a una explotación atunera internacional del orden de 30.000 tm en 1999, genera fuertes presiones sobre las poblaciones
pelágicas del mar patrimonial costarricense.
En 1994, el Ministerio rector, la Fundación
Amigos de la Isla del Coco, el ICT y la Universidad de Costa Rica elaboraron un Plan General de
Manejo, con el objetivo de regular y administrar
eficientemente los extraordinarios recursos de la
Isla. Este plan requiere ser actualizado y adaptado.
Declarada Patrimonio de la Humanidad en diciembre de 1997, la Isla constituye unos de los ecosistemas insulares más preciados del Sistema Nacional de Areas de Conservación. Sin embargo, el
costo de controlar y monitorear las actividades
pesqueras y turísticas que en ella se realizan es sumamente alto, debido a la enorme distancia que la
separa del territorio continental. Además, la presencia de especies exóticas invasoras, como los llamados “chanchos de monte”, es un problema que
genera daños crecientes en la vegetación nativa de
la Isla. Dotar al Area de Conservación Isla del Coco de recursos financieros y humanos le permitirá
fortalecer el control y protección de su patrimonio.
Mayor presión sobre los
recursos pesqueros durante los años noventa
La explotación del patrimonio marino del país
aumentó notablemente durante los años noventa.
La captura crecio 86,9%, al pasar de 13.810 tm en
1992 a 25.816 tm en el año 2000. Durante el período 1990-2000 también se produjo un crecimiento importante (52,5%) en el volumen de las
exportaciones de productos pesqueros, que pasaron de 21.612 tm a 32.962 tm, lo que además implicó una mayor diversificación de su estructura:
en 1990 las exportaciones de pescado fresco o refrigerado representaron el 81,2% del total exportado, frente a un 29,3% en el 2000. Cabe destacar
que si bien más del 95% de la captura proviene del
litoral pacífico, durante los años noventa se registró un importante crecimiento de la captura en el
litoral atlántico, particularmente durante los años
1999 y 2000, cuando pasó de 665 tm a 1.050 tm.
Lo anterior, unido a un incremento en la participación del sector artesanal y la concentración de la
captura en especies comerciales, son indicios de
una mayor presión sobre los recursos pesqueros.
El camarón y la corvina reina alcanzaron niveles de sobre-explotación desde finales de los
años sesenta. Quizá el más contundente ejemplo
del deterioro de poblaciones pelágicas por sobre-
Recomendaciones ante el impacto del cambio climático en Costa Rica
En el año 2000 Costa Rica presentó al mundo su primera Comunicación Nacional sobre Cambio Climático, en
la que se incluye una serie de recomendaciones para reducir el impacto de este fenómeno, tales como:
■ No construir en el rango de los 200 m aledaños a los manglares.
■ Elevar los diques de los estanques según los nuevos niveles mareales.
■ Los desarrollos futuros deben estar más allá de los 600 m de la costa.
■ Reducir ciertas áreas de cultivo y pastoreo y compensar esto con la explotación intensiva de las áreas restantes.
■ Buscar mecanismos para mantener una zona restringida de amortiguamiento entre las áreas explotadas y las
■ Evitar desarrollos en las áreas susceptibles de inundación.
■ Estimular los desarrollos a mediano y largo plazo y elaborar un plan regulador que considere la reubicación de
las zonas residenciales en áreas de mayor altitud.
■ Mantener un control efectivo de las variaciones del nivel del mar en las áreas de riesgo.
■ Lograr una estrategia efectiva de apropiación, en cuanto a la información de este reporte, por parte de todos
Fuente: MINAE/OCIC/IMN, 2000.
explotación y contaminación lo constituye el golfo de Nicoya, donde la caída en los rendimientos
ha sido alta y la producción pesquera disminuyó
en 1.000 tm en los últimos diez años; esto significa una baja de hasta un 40% en la pesca proveniente de la zona (CINPE/UNA, 2001).
Ante la reducción de las poblaciones de peces
en aguas continentales, una creciente proporción
de la flota nacional debe dedicarse a la pesca en
alta mar, lo cual genera riesgos y un incremento
en los costos de operación. Para el sector de pequeñas empresas y cooperativas, estos requerimientos en materia de inversión y equipamiento
han llevado a mayores niveles de endeudamiento y
a un aumento en el número de quiebras.
de cambio climático global en Costa Rica
Después de casi diez años de discusiones a
nivel mundial en torno al Convenio de Naciones
Unidas sobre Cambio Climático, y los protocolos
de Kioto (desarrollar medidas de mitigación del
cambio climático y mecanismos de desarrollo
limpio) y Montreal (mitigar el impacto sobre la
capa del ozono), queda la certeza de que la actividad humana esta teniendo un efecto discernible sobre el clima mundial. El último reporte del
Climático (IPCC) confirma ese efecto en la agudización de amenazas hidrometeorológicas y
perturbaciones climáticas crecientes.
De acuerdo con los escenarios de cambio climático generados por el Instituto Meteorológico
Nacional, las alteraciones en el ciclo hidrológico
podrían modificar la intensidad, volumen, duración y distribución de las precipitaciones. Esto
afectaría el régimen de la escorrentía, erosión y
arrastre de sedimentos, acentuando los problemas por inundaciones, la principal amenazas natural del país, aunque los impactos potenciales
del cambio climático son diferenciados por regiones y sequías podrían afectar las zonas de
Guanacaste y Huetar Norte. Los impactos también podrían tener severas implicaciones en el
entorno urbano, por alteración en la disponibilidad de agua para generación hidroeléctrica, sistemas de riego, acueductos y alcantarillados.
Según las estimaciones del IPCC, el aumento
en la temperatura media global ocasionaría una
elevación en el nivel de los océanos de entre 0,3
m (escenario optimista) y 1,0 m (escenario
pesimista) en los próximos cien años. En Costa
Rica, este cambio en el nivel del mar provocaría
transgresiones en la línea costera actual (1.300
km) y la ampliación de las áreas sujetas a inundación mareal. Los tipos de costa predominantes
en el país, playas en el frente de llanuras aluviales y marismas estuarinos, son las más vulnerables ante un ascenso en el nivel del mar. En las
primeras, el ascenso implicaría un retroceso de la
línea costera (transgresión) a posiciones en las
que encuentre un nuevo perfil de equilibrio. En
las segundas, las áreas sujetas a inundación mareal se ampliarían sensiblemente. Las principales
ciudades portuarias del país (Puntarenas, Limón,
Quepos, Golfito) serían afectadas.
En presencia de estos escenarios, cobra singular importancia el diseño de políticas de adaptación y mitigación. El establecimiento de un
marco de control de la deforestación en las cuencas y de políticas de ordenamiento territorial son
acciones clave. Existen amplias evidencias de
que sistemas agroforestales, como el café con
sombra, contribuyen en forma significativa a la
fijación del carbono atmosférico. No obstante, es
claro que enfrentar los futuros impactos del cambio climático va más allá de la mitigación mediante proyectos de reforestación y requiere otras
medidas (recuadro 4.6).
Población, territorio y recursos
Una sinopsis geográfica del Censo del 2000
La población de Costa Rica ha aumentado
4,8 veces en los últimos cincuenta años: de
800.875 habitantes en 1950 pasó a casi cuatro
millones en el 2000. Los resultados del Censo
del 2000 muestran una tasa de crecimiento de
2,8% y confirman el proceso de urbanización de
la región central, así como el crecimiento de ciudades secundarias. Además indican que la población costarricense se desplaza hacia, y se concentra en, áreas urbanas, impulsada por diferencias
en las oportunidades de empleo y en las posibilidades de acceso a servicios sociales y educativos. Las crisis en el agro y la pesca artesanal han
contribuido a aumentar los caudales de inmigrantes hacia las áreas urbanas del país, tanto en
la GAM como en ciudades secundarias: San Isidro de Pérez Zeledón, San Carlos y Guápiles, entre otras (Pujol, 2001). Según el Censo de
Población, la migración interna entre provinciasexcluyendo la población nacida en el extranjeromuestra que el 20% de las personas se desplazó
La población de Costa Rica sigue concentrada en el Valle Central, particularmente en la
GAM, que va desde Atenas hasta Paraíso y que
aumentó su importancia demográfica en el período intercensal, hasta alcanzar el 51,7% de la
población total del país. Los cambios por zonas
muestran que el área metropolitana (limitada a
diez cantones del área central), representó en el
2000 el 20,3% de la población, 1,4 puntos porcentuales menos de lo que representaba en 1984.
Sin embargo, el resto de la GAM pasó a tener el
31,4% de la población, 1,9 puntos porcentuales
más que en 1984.
Una clasificación de los distritos del país en
diez rangos de población revela que el distrito
más poblado es Pavas, con 76.177 habitantes, seguido en orden descendente por Limón y Hatillo. En otro rango se encuentra lo que se podría
llamar ciudades intermedias, San Isidro de Pérez
Zeledón, Liberia y tres distritos de la GAM: Alajuela, San Francisco de Heredia y San Sebastián.
En un rango subsiguiente se ubican “ciudades
secundarias”: Ciudad Quesada, Guápiles y Turrialba, los distritos de Cariari, Siquirres y Barranca, y un importante número de distritos dentro de la GAM: La Uruca, Curridabat, San
Vicente de Moravia, Desamparados, Patarrá y
San Miguel de Desamparados, Aguacaliente de
Cartago, Paraíso y San José de Alajuela. En muchos casos los distritos de mayor crecimiento no
son los centros de las ciudades de San José, Heredia, Cartago y Puntarenas, sino sus distritos
adyacentes. Paralelamente, el 12% de los distritos del país perdió población o creció a tasas sumamente lentas (menos del 1%) entre 1984 y el
año 2000. Sin duda, la necesidad de invertir en
el desarrollo de infraestructura y equipamientos
colectivos en ciudades secundarias y zonas suburbanas de la GAM se agudiza con los resultados del Censo del 2000 (mapas 4.2 y 4.3). En este sentido, debe tenerse en cuenta que los costos
de proveer infraestructura en las zonas rurales es
mucho mayor que en las zonas urbanas; las economías de escala y de aglomeración son realidades
Costa Rica: tasa de crecimiento anual promedio
de la población por cantón. Periodo intercensal, 1984-2000
PRODUS-UCR.
Costa Rica: crecimiento de la población por cantón.
Periodo intercensal, 1984-2000
que la sociedad costarricense necesita aceptar
para actuar en consecuencia. Ello facilitaría el
mejoramiento del transporte público, las oportunidades de recreación, los servicios sociales y
ayudaría a reducir las diferencias de seguridad
ciudadana entre zonas y barrios (Pujol, 2001).
Entre los distritos de más de 8.000 habitantes
con alta tasas de crecimiento en el periodo intercensal, muchos se ubican en la zona atlántica,
particularmente en Guápiles, Cariari y la Zona
Norte, donde se registran los mayores índices de
deforestación entre 1986 y 1997. Por otro lado,
Guanacaste y otros lugares del país podrían estar
empezando un rápido proceso de crecimiento
poblacional basado en el desarrollo de la actividad turística, especialmente en las zonas costeras
como Baja Talamanca, y ciertas áreas de montaña como Monteverde y La Fortuna. También se
observan cambios históricos en la distribución
de los asentamientos humanos en el país. Sin
embargo, el período 1984-2000 no es homogéneo en términos de migraciones, crecimiento
económico y formas de crecimiento. Por eso las
proyecciones que se realicen con base en los resultados intercensales deben ser muy prudentes.
Digno de notarse es que el rápido crecimiento de
la zona atlántica, alimentado en mucho por la
expansión bananera, podría estar totalmente detenido en la actualidad.
El recurso agua: abundante pero frágil
Los acuíferos de Costa Rica
Los acuíferos constituyen un patrimonio para el desarrollo futuro de Costa Rica, y la calidad
y cantidad de agua que surten para consumo doméstico depende del grado de deterioro de las
zonas de recarga. Cuatro zonas concentran la
mayor parte de la demanda: la GAM, Guanacaste, Puntarenas y Limón. El 50% de los suministros de agua para consumo humano de estas zonas proviene de fuentes subterráneas. En
particular, los acuíferos más explotados del país
-Colima Inferior, Colima Superior y Barva- abastecen al 66% de la población de la GAM. La tasa
de extracción de estos acuíferos se estima en
2.600 litros por segundo (Reynolds y Fraile,
Los principales factores de presión sobre los
acuíferos incluyen, por un lado, los procesos de
cambio en el uso de la tierra (deforestación,
drenaje de humedales y impermeabilización por
desarrollo urbano y descarga de desechos que
potencialmente pueden alcanzar los niveles freáticos) y, por otro, los patrones de consumo y las
tasas de extracción de aguas subterráneas. Sin
embargo, el conocimiento actual sobre las zonas
de recarga y la hidrogeología de los acuíferos resulta insuficiente. El Laboratorio de Hidrología
Ambiental de la Universidad Nacional realiza
desde hace doce años un programa de monitoreo
de nitratos en los principales acuíferos del Valle
Central. El SENARA está iniciando un programa
de monitoreo de aguas subterráneas y en algunos
acuíferos costeros. Es urgente la creación de un
sistema nacional de monitoreo permanente de la
Probablemente, uno de los factores más importantes de presión sobre las aguas subterráneas
proviene del incremento constante de la demanda, así como de los problemas de control y fiscalización de las tasas de extracción. En 1990 el
ICAA estimaba que la demanda de aguas subterráneas en la GAM era de 4,2 m3/segundo; un estudio reciente del Observatorio del Desarrollo
revela que la demanda real es entre 6 y 9 veces
superior a las estimaciones, pues en el 2001 alcanzó entre 5,5 y 6 m3/segundo. Esto representa
un aumento de entre 31% y 43% en la demanda
de aguas de pozo en once años. La extracción de
los acuíferos en la GAM ha crecido exponencialmente, de 1,3 m3/segundo en 1996 a 5 m3/segundo en el 2000. Dado que la disponibilidad de
aguas subterráneas en los acuíferos Colima Superior/Inferior y Barva está estimada en 8 m3/segundo, esto significa que el ritmo de extracción
pasó de un 16,3% a un 62,5% de las reservas de
aguas subterráneas disponibles entre 1996 y
2000 (UCR/OdD, 2001).
El aumento de las tasas de extracción de
aguas subterráneas ha sido facilitado por la
figura de concesión pública de pozos para
abastecimiento industrial y turístico. Se estima
que el número de pozos autorizados en el Valle
Central desde fines de los ochenta hasta el 2000
ha crecido en un 217%. Hoy en día, el número
total de pozos que funcionan legalmente en el
Valle Central es de 5.711 (un 52,4% del total nacional), pero podría haber hasta 15.000 pozos
no autorizados en todo el país (UCR/OdD,
En el mapa 4.4 se ilustra la densidad de distribución en la GAM de las concesiones de cauce
público, tomas de agua y pozos registrados. Esta
densa red de suministro no cuenta con un sistema de monitoreo adecuado, que permita planificar a futuro el suministro de agua para más de la
mitad de la población del país, que habita en esa
Los profundos cambios en la distribución de
la población, junto con las transformaciones en
el uso de la tierra, han tenido un impacto directo en el estado de las cuencas hidrográficas. Los
patrones de desarrollo industrial y el reciente auge del turismo han hecho crecer la demanda de
energía y recursos hídricos más allá de todas las
predicciones. El incremento en la demanda de
servicios públicos (agua, luz, recolección de desechos, vialidad, etc.) ha impuesto una enorme
presión sobre las empresas y entidades a cargo de
administrar el recurso, otorgar concesiones, controlar vertidos y suministrar agua para uso doméstico. Un estudio del CCT (2001) revela que
la demanda de este líquido en Costa Rica está
concentrada geográficamente, y que son pocas
las cuencas que abastecen a más de 10.000 usuarios. El Valle Central es el área que tiene el mayor número de usuarios por hectárea, con más
de 40. Le siguen Esparza, Cartago, distritos del
norte de Heredia y la parte alta del río Barranca,
con una densidad entre 20 y 40 personas por
hectárea. Luego están las áreas de 10 a 20 usuarios por hectárea, en las que se encuentran el
norte de Heredia (zona de Sarapiquí), Alajuela,
Siquirres, Quepos, San Isidro de Pérez Zeledón y
San Carlos. Muy pocas son las cuencas que tienen entre 5 y 10 usuarios por hectárea, entre
ellas el río Purires, en Cartago, Jorco, en Acosta,
y Barranquilla, en la cuenca del río Barranca. Por
último están todas las cuencas donde se ubican
ciudades que son cabeceras de cantón, que por
lo general tienen una densidad menor a 5 usuarios. También destaca la importancia de ciudades
secundarias, particularmente en Puntarenas y
Guanacaste, como consumidoras de agua.
Un análisis somero de la distribución de concesiones de cauce público y de pozos en el país
revela que la mayoría son para usufructo privado, y en menor medida, para empresas públicas
y asociativas de suministro de agua y energía.
La construcción de represas hidroeléctricas
fue motivo de conflictividad socio ambiental du-
Costa Rica: aprovechamiento del recurso hídrico
en la Gran Area Metropolitana
Fuente: CIEDES-UCR.
rante el 2000, debido a la falta de planificación e
integración intersectorial (ordenamiento del territorio, manejo de cuencas, planes reguladores
municipales), la carencia de estrategias de participación y concertación de actores sociales diversos y debilidades en la aplicación de estudios de
impacto ambiental. Ejemplo de ello son los
acontecimientos ocurridos en el cantón de Sarapiquí, donde en un plebiscito 2.036 personas
votaron a favor de que se declare el río del mismo nombre Monumento Histórico y Natural (sólo un 7% estuvo en contra), impidiendo así la
construcción de nuevas represas por parte de la
ESPH (Camacho et al, 2000).
El otorgamiento de concesiones de cauce público fue congelado por una resolución de la Procuraduría General de la República y un fallo de
la Sala Constitucional. Ambas entidades reafirmaron la posición de la ARESEP y la SETENA, en
el sentido de que el MINAE no está facultado para otorgar concesiones de agua para generación
eléctrica. La Sala estimó que “actualmente no
existe una ley marco que regule lo relacionado
con la explotación del recurso hídrico para producción de energía eléctrica, por lo que para el
otorgamiento de nuevas concesiones deben los
interesados acudir a la Asamblea Legislativa”
(Cajiao, 2001).
Debilidades importantes en el control
y fiscalización del uso de aguas subterráneas
La labor de fiscalización que lleva a cabo la
Contraloría General de la República subraya la
urgente necesidad de fortalecer las capacidades
de monitoreo y control de los vertidos de aguas
negras no tratadas, y de encauzar inversiones públicas y privadas hacia sistemas de tratamiento
de aguas usadas. El futuro del desarrollo urbano,
industrial y turístico del país dependerá, en buena medida, de la capacidad institucional de control y monitoreo del patrimonio de aguas subterráneas. El Departamento de Aguas del MINAE
es el ente encargado de otorgar las concesiones
de agua, pero carece de los insumos técnicos, los
recursos humanos y financieros para fiscalizar
adecuadamente los niveles de extracción. Además, únicamente cuenta con 15 funcionarios para atender los 5.711 pozos legalmente establecidos sólo en la GAM. Se calcula que un 30% de
los pozos inscritos ante el SENARA no tiene estudios de bombeo y de tasas de extracción.
La Contraloría General de la República publicó en el 2000 un informe sobre su labor de fiscalización del tratamiento de desechos líquidos
domésticos, en el que señala las implicaciones de
una inadecuada cobertura del alcantarillado sanitario y afirma que en los últimos veinte años el
ICAA ha dejado de realizar importantes inversiones para ampliar la red de colectores y construir
plantas de tratamiento de aguas negras. Entre
1993 y 1995, los programas de inversión en alcantarillado se cumplieron tan sólo en un 15%
de lo programado. Asimismo, entre 1995 y 1999
las inversiones en alcantarillado apenas representaron el 2,4% de los egresos totales del ICAA.
Para atender este vacío, la citada institución
está formulando un proyecto para re-equipar el
alcantarillado metropolitano en una longitud total de 800 km, lo que permitiría procesar las
aguas antes de devolverlas al sistema del río
Grande de Tárcoles. El proyecto aún no tiene financiamiento, ni se ha iniciado un proceso de
concesión de obra pública, pero es sin duda una
tarea urgente, dadas las tasas de crecimiento no
sólo de San José, sino también de los cantones
periféricos de la GAM. El mencionado informe
de la Contraloría sugiere que habría resultado
menos oneroso realizar pequeñas inversiones
periódicas, que enfrentar la ardua tarea de
reconstruir y ampliar la red de alcantarillado metropolitano, cuyo costo total se estima en 204
Otro aspecto ligado al control es la administración y la estructura de costo del suministro de
aguas subterráneas. Actualmente, los dueños de
pozos pagan al MINAE un cánon o tarifa por
aprovechamiento del recurso. Esta tarifa varía según el uso final del agua (doméstico, industrial,
riesgo, etc.) y el caudal extraído. Conforme aumenta el volumen consumido, la tarifa por unidad de caudal baja, lo cual resulta en un subsidio efectivo a actividades que consumen altos
volúmenes de agua, tales como la piscicultura, el
riego y algunas industrias. La industria hotelera
se ubica entre los grandes consumidores de agua.
Un hotel de tamaño mediano, con un consumo
de 12 l/seg, paga un monto anual de 22.000 colones, mediante cánones por concesión de pozo;
en cambio, pagaría 11 millones de colones anuales si se abasteciera por medio de un acueducto
administrado (UCR/OdD, 2001). El valor de las
tarifas establecidas por el MINAE y la ARESEP
no refleja la vulnerabilidad del recurso y su costo real. Los consumidores urbanos medianos y
pequeños pagan más caro el metro cúbico de
agua que los grandes consumidores industriales
Creciente contaminación de aguas superficiales
La cuenca más contaminada del país es, indudablemente, la del río Grande de Tárcoles,
que recibe aproximadamente el 67% de la carga
orgánica del país. Le siguen la cuenca del Reventazón (11%) y la del Térraba (8%). A esto se suma la ausencia de colectores y plantas de tratamiento de aguas residuales, ya que sólo el 2% del
total de aguas usadas recibe tratamiento por parte del ICAA. En la mayor conurbación del país,
la GAM, existen once pequeñas plantas de tratamiento de desechos líquidos domésticos en algunas urbanizaciones, que no están articuladas con
la red de alcantarillado metropolitano. La totalidad de las aguas residuales, domésticas e industriales, es recolectada y se vierte sin tratamiento
en la cuenca del Tárcoles. Se calcula que diariamente se vierten 250.000 m3 de aguas residuales
al río Virilla. En veinticuatro horas estas aguas alcanzan el golfo de Nicoya, donde el impacto de
la contaminación se hace sentir en los descensos
de las poblaciones de peces y los brotes más
frecuentes de marea roja.
Varios factores inciden en la creciente contaminación de aguas superficiales. El mayor
problema es, sin duda, la ya mencionada falta de
cobertura del alcantarillado sanitario en las principales ciudades, y la ausencia de tratamiento de
aguas residuales de actividades industriales y
agropecuarias. Costa Rica está entre los países de
uso más intensivo de plaguicidas por hectárea en
el mundo; en el 2000 se reportaron 752 casos de
intoxicación por mal uso de plaguicidas. Preocupa el hecho de que, en el mismo año, se eliminó
el decreto de regulación en materia de plaguicidas y se simplificó el registro de este tipo de
Un estudio reciente, sobre el uso de plaguicidas en el cultivo de la papa en Tierra Blanca de
Cartago, mostró un uso intensivo de hasta 213
kg/hectárea por período de catorce semanas. Esta cifra es el doble de los volúmenes de plaguicidas vertidos en las plantaciones bananeras. Por
otro lado, en el caso de las aguas mieles derivadas
del beneficiado del café, históricamente la mayor
fuente de contaminación de la cuenca del Tárcoles, que a principios de los noventa representaba
dos terceras partes de la carga orgánica, destacan
los cambios surgidos a raíz del convenio interinstitucional entre el ICAA, el Ministerio de Salud,
el Servicio Nacional de Electricidad (hoy ARESEP) y el Instituto del Café, que ha motivado una
reducción en las descargas de broza de café a los
ríos estimada en 45% para 1999.
El PLAMA Virilla, que en 1994 estableció un
programa de monitoreo de la calidad de las
aguas superficiales de la cuenca, detectó la persistencia de contaminantes como coliformes fecales, fosfatos, amoniaco y nitratos, entre otros.
La mayor parte de estos contaminantes proviene
del sector residencial, en forma de aguas negras
y jabonosas. Preocupa que este programa de
monitoreo fuera suspendido en el 2000; la falta
de recursos humanos, técnicos y financieros obstaculiza el monitoreo de una de las cuencas más
contaminadas del país.
Problemas en el control
de calidad de los acueductos
97,4% de la población costarricense es abastecida por acueductos sometidos a vigilancia de la
calidad de sus aguas. Sin embargo, sólo el 75,7%
de los habitantes (2.894.654 personas) recibe
agua potable. De los 2.033 acueductos sobre los
cuales se tiene información, sólo 1.043 (51,3%)
abastecen agua de calidad potable.
Los estudios del Laboratorio de Aguas del
ICAA indican que a nivel nacional únicamente el
18% de los acueductos es sometido a desinfec-
ción por medio de cloro, cobertura que aumenta
al 78% en los acueductos administrados por el
ICAA, que abastecen al 46,9% de la población.
La provincia con mayor porcentaje de cloración
es Guanacaste (30%), situación que coincide con
el 61% de acueductos potables. Por el contrario,
en las provincias de Alajuela y San José sólo el
11% y 15% de los acueductos, respectivamente,
están clorados.
La información disponible indica avances en
la cloración de los acueductos que abastecen a
poblaciones superiores a 50.000 habitantes, y
una leve mejoría, de 85,0% a 86,4%, en las poblaciones de 20.000 a 50.000 habitantes. Sin embargo, no se alcanzó la meta de desinfección propuesta para las poblaciones inferiores a 20.000
habitantes, sobre todo en los acueductos operados por las municipalidades, las asociaciones y
los comités de acueductos rurales (ICAA, 2001).
Existe un estancamiento en la potabilización
y desinfección de los acueductos estudiados, que
se concentra en los municipales y los rurales. Esta situación fue amortiguada por ICAA al incrementar la cobertura de agua potable, de 92,6% a
96,6%. Muchos de los problemas que enfrentan
las entidades locales a cargo de administrar los
acueductos son imputables a cambios estacionales en la disponibilidad del agua y al deterioro en
su calidad, así como a problemas de capitalización y administración de los acueductos.
Si bien la cobertura nacional de acueductos
es alta, los niveles de equipamiento en alcantarillado
sanitario siguen siendo deficitarios. Según datos
del ICAA, a fines de 1999 sólo un 19,1% de la
población del país contaba con sistema de alcantarillado sanitario; de este total ,el 85% estaba
concentrado en la GAM y otros centros urbanos.
Cobertura de agua para consumo humano
según ente administrador. 2000
Fuente: ICAA, 2001.
1.795.794
653.713
1.098.496
3.824.593
Con vigilancia de la calidad
3.728.003
1.734.737 96,6
419.684 64,2
180.000 100,0
560.233 51,0
2.894.654 75,7
Los datos del Censo del 2000 muestran una cobertura nacional de servicio sanitario por alcantarillado y tanque séptico del 89,4%, con una diferencia marcada según zona: 96,3% en la
urbana contra 79,0% en la rural.
Continúa la expansión de la vivienda popular
horizontal y los asentamientos precarios en sitios
inadecuados. La proliferación de urbanizaciones y
construcciones sin permiso ha tenido un impacto
directo en la calidad de las aguas superficiales y
subterráneas del país, por el manejo deficiente tanto de aguas pluviales como de aguas negras. Estos
procesos contribuyen también a la construcción
social del riesgo, ya que muchas de estas viviendas
se están edificando sin medidas antisísmicas y a
menudo en áreas propensas a deslizamientos e
inundaciones. Entre las provincias con un menor
control en los permisos de vivienda destacan San
José, Alajuela y Guanacaste (FUPROVI, 2001).
Los impactos de las infiltraciones de aguas
negras ya se hacen sentir en varios lugares del
Valle Central, con brotes importantes de enfermedades gastrointestinales, particularmente en
Alajuela durante el verano 2000-2001 y, más recientemente, en la GAM (julio del 2001).
Un estudio del Laboratorio Nacional de
Aguas señala que, en el caso de los metales pesados y los pesticidas organofosforados, no se han
detectado problemas o valores que sobrepasen la
norma establecida. No obstante, sí califica como
preocupante la tendencia al incremento en la
presencia de nitratos, especialmente en los acuíferos del Area Metropolitana (ICAA, 2001). Un
análisis de catorce pozos y manantiales de la
cuenca del río Virilla indica concentraciones de
nitrato-N de hasta 18,9 mg/lt en un período de
dos años (Reynolds, 2001. Comunicación
personal). Esto representa el doble del valor máximo de 10 mg/lt recomendado por la Organización Mundial de la Salud.
Otra fuente de contaminación de aguas subterráneas, en especial en acuíferos costeros, es la
intrusión salina. Esto ocurre cuando las tasas de
extracción de aguas subterráneas en áreas cercanas al mar sobrepasa los niveles de recarga con
agua dulce, lo que lleva a infiltraciones de aguas
salobres, con impactos directos en la calidad de
recurso para consumo humano. Preocupa la ausencia de estudios y sistemas de monitoreo de los
acuíferos costeros, ante el auge notable de las inversiones turísticas en estas zonas. El Laboratorio
de Hidrología Ambiental de la UNA inició en el
2001 un estudio de varios acuíferos costeros en
Guanacaste, para subsanar parcialmente esta deficiencia en el monitoreo de aguas subterráneas.
Al evaluar el avance durante el año 2000 en el
cumplimiento de las metas del Programa Nacional
de Mejoramiento de la Calidad del Agua para Consumo Humano 2000-2002, sobresalen carencias
importantes, como la falta de un programa nacional de desinfección del agua, de programas de certificación de operadores de plantas de tratamiento
de agua potable y aguas residuales, de vigilancia y
control sobre la protección de las fuentes de agua
superficiales y subterráneas, y de programas de reforestación de las principales cuencas hidrográficas
y acuíferos del país (ICAA, 2001).
La situación energética está en el centro de la
problemática ambiental del país. Como lo ilustran los escenarios de cambio global para Costa
Rica, el modelo nacional de desarrollo energético
se caracteriza aún por una alta dependencia de
los derivados de petróleo. Los niveles de consumo de hidrocarburos y de electricidad mantienen elevadas tasas anuales de crecimiento. La necesidad de satisfacer estas crecientes demandas
energéticas es un factor clave en la discusión sobre la gestión del cambio.
Aumento alarmante en el consumo
nacional y el costo de los hidrocarburos
En el año 2000 Costa Rica experimentó un
aumento sin precedentes en su consumo final de
hidrocarburos. El consumo de gasolina regular
aumentó en un 28% entre 1999 y 2000, mientras
que los volúmenes vendidos de gasolina súper y
diesel se redujeron sensiblemente. Esto se dio en
una coyuntura de aumento en el precio internacional del petróleo, que pasó de 16,7 dólares/barril en 1998 a 34,3 dólares/barril en el 2000, generando como consecuencia que la factura
petrolera9 de Costa Rica pasará de $260,8 millones a 472,1 millones de dólares. Sólo entre 1999
y 2000, el monto de las importaciones de derivados de petróleo aumentó en 151,9 millones de
dólares, un 47,4% (monto similar a la reducción
de las reservas monetarias internacionales en el
año 2000: 153,7 millones de dólares). El Gobierno de la República decidió no aplicar las alzas requeridas, por lo que los precios se elevaron un
28% en promedio, en tanto que el precio medio
CIF de importación de hidrocarburos se incrementó en 59%. El subsidio directo para el control del precio de los hidrocarburos le costó al
país unos 3.000 millones de colones en el 2000.
Este aumento en la demanda por hidrocarbu-
ros refleja el crecimiento del parque automotor y,
particularmente, el auge del mercado de automóviles usados, principal consumidor de gasolina regular. El consumo de gasolina súper continúa subsidiando los precios del diesel. El sector
transporte sigue siendo el mayor usuario de hidrocarburos del país, lo cual se explica también
por el hecho de que gran parte del comercio, nacional e internacional, se mueve por carretera.
El parque automotor de Costa Rica alcanzó
641.302 unidades en el 2000, un crecimiento
del 16% desde 1997. Sólo entre 1998 y el año
2000 aumentó en 50.000 el número de vehículos en circulación (Compendio Estadístico). Este
fenómeno está directamente ligado al incremento en el consumo de combustibles y a los crecientes problemas de congestión urbana y contaminación atmosférica y sonora en la GAM.
Un estudio reciente, realizado para RECOPE
por el CINPE-UNA, analizó la elasticidad de la
demanda de combustibles en Costa Rica bajo diferentes escenarios, utilizando modelos econométricos. Ese trabajo revela que el aumento en el
consumo de gasolina regular, observado en el
país durante el último año, se debe al diferencial
de precio entre la gasolina súper y la regular, y
entre la gasolina regular y el diesel. La DSE estima que sólo el 5% del parque automotor en circulación requiere gasolina súper. Existen fuertes
niveles de sustitución entre el uso de gasolina súper y regular, por los incrementos en los precios
de la primera. Considerando el efecto que tendrá
en la demanda la aprobación de la Ley de Simplificación de Trámites (conocida como Ley de
Eficiencia Tributaria), el estudio señala que una
reducción importante (15%) en el precio de la
gasolina regular implicaría un aumento aproximado del 4,9% en la demanda de gasolina súper.
Más preocupantes son las implicaciones para la
recaudación fiscal, ya que, al eliminarse el impuesto selectivo de consumo y el impuesto destinado al CONAVI, se reducirán también los fondos destinados al pago de servicios ambientales
por parte de FONAFIFO. Esta ley implicará una
reducción en la recaudación estimada en 25.000
millones de colones (Vargas y Arce, 2001).
El sector eléctrico en la mira:
el trasfondo del “combo eléctrico”
La electricidad es uno de los recursos energéticos
renovables más importantes para el país. Su importancia la ha situado en el centro de la discusión sobre el modelo de desarrollo futuro de
Costa Rica, particularmente durante la crisis del
“Combo del ICE” o “combo eléctrico”, a principios del año 200010 . El ICE enfrenta presiones,
al igual que otras instituciones prestadoras de
servicios públicos, tanto por el crecimiento de la
demanda como por las propuestas para abrir el
mercado a la inversión privada.
La composición por fuentes de la oferta eléctrica ha evolucionado en los últimos años. Hace
dos décadas, la capacidad instalada de generación eléctrica totalizaba 608 mW y las principales fuentes de electricidad eran la generación hidroeléctrica y la térmica, por medio de
generadores de diesel o búnker. En el 2000 la capacidad instalada se triplicó, a 1.701 mW, y hoy
el país cuenta con un abanico más amplio de
fuentes de electricidad, en cuya gestión están están involucrados tanto el sector público asociativo como el privado. Esto incluye generación geotérmica, eólica y solar. Actualmente, el 70% de la
energía eléctrica generada proviene de centrales
hidroeléctricas, tanto públicas como privadas.
Este desarrollo contribuye directamente a reducir la dependencia del país del suministro de hidrocarburos importados, al ofrecer energía limpia y a bajo costo (cuadro 4.4).
El dinamismo del sector privado en la producción de energía de fuentes renovables no
convencionales, y el fortalecimiento del segmento de pequeñas empresas, constituyen un proceso de aprendizaje interactivo que ha permitido la
implementación de más de treinta proyectos
conectados a la red y un creciente número de
microproyectos con fuentes alternas de energía
para comunidades fuera del Sistema Integrado
Nacional (SIN). Una característica de las innovaciones tecnológicas e institucionales promovidas
por este tipo de iniciativas es el desarrollo de mecanismos diversos para el reconocimiento de servicios ambientales en el sector (Vargas y Arce, 2001).
Desde la aprobación de la Ley 7200, sobre
co-generación privada, la generación de electricidad por parte del sector privado ha tenido un
crecimiento sostenido; en sólo tres años alcanzó
casi el 15% de la potencia instalada nacional, límite estipulado por el artículo 7 de la citada ley.
Para el 2000, la generación eléctrica privada fue
de 938,5 GWh, un 13,5% de la generación total
del país. En el mismo año, Costa Rica exportó
531,2 GWh, un 7,7% de la energía eléctrica generada a nivel nacional, por modalidad de intercambio a Honduras, Nicaragua y Panamá, mediante el
Sistema Interconectado Eléctrico Panamá-América
Central (SIEPAC).
La proliferación de pequeñas represas hidroeléctricas obedece a varias condiciones objetivas:
Fuentes de electricidad por tipo de generación. 1996-2000
Generación pública
mW Porcentaje
Nota: la generación de las plantas térmicas incluye sector privado.
Fuente: MINAE/DSE, 2001.
■ La Ley 7200 contempla la creación de un mercado para la co-generación privada.
■ La generación hidroeléctrica es la fuente más
barata para producir electricidad y, por ende,
la más rentable.
■ La falta de planificación y control por parte del
MINAE hace que las empresas desarrollen numerosos proyectos de generación menores de
2 mW, los cuales, por potencia nominal, se
eximen de estudios de impacto ambiental.
Este auge en el número de plantas
hidroeléctricas privadas se ha concentrado
espacialmente en las cuencas altas de los ríos San
Carlos, Reventazón y General, así como en los
pozos en Guanacaste. La proliferación de
pequeñas y medianas plantas hidroeléctricas,
junto con la planificación de mega-proyectos,
como el Proyecto Boruca del ICE, han motivado
conflictos entre el Gobierno, las comunidades
afectadas y las organizaciones ambientalistas. En
este contexto cabe preguntarse, entonces, si un
aumento a futuro en las exportaciones de
electricidad sometería al país a externalidades
innecesarias, más allá de las ya impuestas por la
La crisis del “combo eléctrico” obliga a
analizar con detenimiento las tendencias de la
demanda de energía eléctrica en el país. En el
año 2000 esa demanda creció un 5,8%, cifra
levemente inferior al 6,3% registrado en 1999 y
al 7,4 % del promedio anual de la última década.
La demanda sigue estando centrada, tanto en el
volumen de ventas (43%) como en el número de
clientes (88%) en el sector residencial.
El consumo desagregado por sectores creció en
el 2000: un 7,8% en el caso del sector general, el
que más creció, seguido por el sector residencial,
5,4%, y el industrial, 5%. En todo los casos el
crecimiento del último año fue inferior al
promedio de la década. El consumo promedio por
cliente creció un 2,2% entre 1999 y el año 2000,
un punto porcentual más que el promedio anual
de la década (1,1%) (ICE, 2001).
en el Caribe: la otra controversia del 2000
El tema de las consesiones petroleras también
generó controversias en la agenda energética durante el año en estudio. Tras la aprobación, en
1994, de la Ley de Hidrocarburos (7399), en
1997 se iniciaron procesos licitatorios para la exploración y explotación de yacimientos de petróleo en el país. La Dirección General de Hidrocarburos, dependencia del MINAE, dividió el país
en 27 bloques en las llanuras y la plataforma
continental de ambos mares. En abril de 1998 se
otorgaron cuatro bloques en el Caribe Sur a la
compañía MJK.Xplorations, del estado de Luisiana, Estados Unidos. Un 80% de las acciones de
MJK fue adquirido por otra firma estadounidense,
la Harken Energy Corporation, con sede en el estado de Texas y con inversiones sobre todo en
Colombia. Ambas compañías son actualmente
propietarias de bloques de concesiones que cubren 5.634 km2 (bloques 1, 2, 3, 4 y 12), principalmente en la provincia de Limón y en el mar
Caribe, frente a la costa entre Limón y Sixaola.
En 1999 y el 2000 se dieron las primeras pruebas de resonancia sísmica en el fondo marino, a
unos 107 km al sureste de Limón.
Uno de los desafíos de la gestión ambiental
señalados en el VI Informe Estado de la Nación
fue el fortalecimiento de los mecanismos de control en esta materia. Muchos sectores de la sociedad civil limonense y nacional se han movilizado para oponerse a la exploración petrolera.
También se ha involucrado la comunidad científica nacional, por dudas sobre los procedimientos de estudios de impacto ambiental vigilados
por la SETENA.
En particular, un análisis realizado por la
OET revela inconsistencias en la documentación
presentada por la compañía Harken ante la SETENA, en cuanto a los impactos ambientales de
la etapa exploratoria (Mateo y Borel, 2001). El
mayor éxito de la movilización de la sociedad civil en contra de las exploraciones petroleras lo
obtuvieron las poblaciones indígenas de Alta Talamanca, mediante un recurso de amparo presentado ante la Sala Constitucional, en virtud del
Convenio 169 de la OIT11. Como consecuencia
de esa gestión, se anuló el acto adjudicatorio que
daba en concesión los bloques 2 y 4. El MINAE
apeló esta decisión, haciendo énfasis en el apego
a la legislación vigente y solicitando la adecuación de la sentencia. El fallo de la Sala, emitido el
mismo mes, determina que su decisión anterior
sólo afecta las áreas de reserva indígena incluidas
en los bloques terrestres 2 y 4 que habían sido
concesionados, en caso de que se desee mantener dichas áreas en el contrato. Esto significa que
las exploraciones en el medio marino frente a las
costas de Limón pueden proseguir (Troeng,
2001). De hecho, la segunda ronda licitatoria se
llevó a cabo en el 2000, y se adjudicaron a la Mallon Oil Company concesiones para los bloques
5, 6, 7, 8, 9 y 10, ubicados en Limón Norte y las
llanuras de la Zona Norte. La SETENA aprobó en
abril del mismo año el estudio de impacto ambiental para estas concesiones, abriendo el camino para futuras exploraciones petroleras en esta
porción del norte del país.
La gestión nacional de bosques
En el año 2000 el Instituto Meteorológico
Nacional finalizó un nuevo mapa de cobertura
forestal, en el que se estima que un 41% del territorio nacional se encuentra bajo esta modalidad de uso del suelo. Este dato no difiere significativamente del reportado en 1999 por el
Laboratorio de Sistemas de Observación Terrestre (EOSL) de la Universidad de Alberta, Canadá,
cuya estimación fue de un 43,5%. Las diferencias
entre ambos estudios pueden atribuirse a los métodos de clasificación. La cordillera de Talamanca, las llanuras de Tortuguero y la península de
Osa han sido identificadas como las zonas más
boscosas del país.
El aprovechamiento forestal
De las tres fuentes principales de madera que
abastecen la industria forestal, bosque natural,
plantaciones forestales y terrenos descubiertos
de bosque, la primera es la que mayor preocupación ha causado a la Administración Forestal del
Estado (AFE).
A partir de 1998, la cantidad de madera extraída de bosques naturales con autorización del
SINAC ha disminuido progresivamente en un
26% como promedio anual. Por su parte el aprovechamiento anual en terrenos agrícolas ha aumentado en 127% representando cerca del 70%
del total de madera aprovechada (Ortiz, 2001).
Para cuatro de las áreas de conservación
(ACCVC, ACTo, ACLA-C, y ACA-HN), en el período 1999-2001 se aprobaron y ejecutaron 191 planes de manejo forestal, mientras que en el 2000
fueron autorizados 618 aprovechamientos en sistemas agroforestales. El aprovechamiento de madera
en plantaciones forestales en el año se estima en
118.000 m3 de madera en troza, probablemente de
melina y teca. Esto ha conducido a un cambio en la
composición del total de madera aprovechada
anualmente en el país, el cual se mantiene entre
650.000 y 750.000 m3 de madera en troza.
El aumento en la explotación de madera que no
proviene de bosques naturales puede deberse a que
el SINAC ha mejorado los procedimientos de aprobación y control de los planes de manejo, al agotamiento de los bosques productores, a que más bosques productores se han incorporado al programa de
PSA en su modalidad de protección, o a que se han
presentado al SINAC solicitudes de permisos de
aprovechamiento en sistemas agroforestales, cuando
en realidad la madera proviene de bosques densos.
Otra preocupación está asociada al impacto de
los incendios forestales, que en el 2000 afectaron
más de 13.000 hectáreas, 2.236 de ellas dentro de
áreas silvestres protegidas.
Las regencias forestales bajo escrutinio
Desde la publicación, en 1999, del informe
de la Fundación Cecropia sobre los planes de
manejo forestal en la península de Osa, y la impugnación de más 120 planes de manejo forestal
en la zona sur en el mismo año, la efectividad de
la figura de las regencias forestales y ambientales
como mecanismos de control ambiental ha estado cuestionada. La Contraloría General de la República publicó en el año 2000 un informe sobre
su labor de fiscalización de los planes de manejo
para el aprovechamiento forestal en la Zona Norte (ACA-HN). En ese documento se señala que el
SINAC carece de un sistema de seguimiento de
los informes de regencia forestal, los cuales por
lo general no se entregan con la periodicidad
prevista en la normativa vigente, y en la mayoría
de los casos presentan serias deficiencias técnicas: cerca de un 20% de los árboles cortados no
estaban autorizados, los regentes no entregan informes a la AFE y los planes de manejo presentados y aprobados por la AFE no cumplen con lo
estipulado en los principios, criterios e indicadores de sostenibilidad para el manejo forestal.
El sistema de regencia forestal sigue siendo el
único instrumento legal desconcentrado para
controlar el manejo y promover la conservación
de los recursos forestales. Este instrumento tiene
dos debilidades importantes que deben ser subsanadas. La primera de ellas es que, al ser contratados y pagados por la persona o empresa que
deben supervisar, los regentes tienen poca independencia para realizar las actividades de control
que les asigna el reglamento forestal. La segunda
debilidad es que este mecanismo no ha resultado
eficiente para controlar la conservación de especies en peligro de extinción, vedadas o poco frecuentes, ni aquellas que se localizan en zonas de
protección. Como solución a estos problemas se
ha propuesto la certificación de planes de manejo o de regentes, que la contratación de los regentes se haga a través de un organismo independiente, y que se restablezcan los depósitos de
garantía que respalden el cumplimiento de los
planes de manejo aprobados por el SINAC
(Ortiz, 2001).
Disminuye el área reforestada
con PSA y el número de beneficiarios
El área total reforestada en Costa Rica entre
1987 y 1997 se estimó en 121.000 hectáreas. Esta superficie ocupa aproximadamente un 2,4%
del territorio nacional y, según estos datos, el cultivo de árboles es la actividad productiva que cubre mayor área en el país, superando actividades
tradicionales como el cultivo de café, banano, caña de azúcar y palma africana. Se calcula que, del
total plantado, un 30% corresponde a plantaciones de melina (Gmelina arborea) y un 19% a teca
(Tectona grandis), es decir, que cerca del 50% del
área plantada se ha hecho con solo dos especies.
Durante el mismo período se plantaron en promedio, por año, 2.080 hectáreas de teca y 3.270
hectáreas de melina (Sage y Quirós, 2001). A
partir de 1997, con la aprobación de la Ley Forestal, se inició la implementación del programa
de Pago de Servicios Ambientales (PSA).
La tasa de reforestación promedio bajo el
programa de PSA-Reforestación, para el período
comprendido entre 1997 y 2000, fue de 4.399,4
hectáreas por año. Asumiendo que la demanda
de madera para consumo local y exportación se
mantiene en 735.000 m3 de madera en troza (cifra registrada en los años 1999 y 2000), y que el
sector tiene capacidad para producir al menos
167 m3/hectárea (valor que se encuentra dentro
del ámbito de producción estimado para plantaciones de teca y melina en Costa Rica), esta tasa
de reforestación permitiría satisfacer la demanda
En el 2000, el monto asignado para el programa de PSA se redujo: se destinaron cerca de
300 millones de colones menos con respecto a lo
presupuestado en 1999. El territorio cubierto
por el PSA fue de 29.040 hectáreas, menos de la
mitad del año anterior, cuando el total fue de
64.782. Asimismo el número de beneficiarios se
redujo de 925 en 1999 a 501 en el año 2000
(cuadro 4.5).
En el año sólo a dos modalidades de PSA, de
las cuatro posibles, se les asignaron fondos, dejando por fuera las modalidades de PSA-Manejo
de Bosque Natural y PSA- Reforestación con Recursos Propios. Los recursos disponibles fueron
destinados a PSA-Conservación (62,8%) y PSAReforestación (37,2%) repartidos entre 501 beneficiarios. La distribución de PSA por área de
conservación refleja una amplia cobertura geográfica, en particular en las áreas de conservación
de Tempisque y Guanacaste, pero que aún no satisface los altos ritmos de demanda de los productores y dueños de bosques. En el 2000 se encontraba bajo este programa un acumulado de
256.521 hectáreas, de las cuales el 85,3% pertenece a la modalidad de PSA-Protección. Se debe
considerar que esta modalidad es una forma de
producción privada de servicios ambientales,
que en el año en estudio cubría un 4,3% del territorio nacional, y que complementa al sistema
Según el reglamento del programa de PSA, el
área máxima que puede contratar un solo pro-
pietario es de 300 hectáreas; las de mayor área
deben corresponder a contratos conjuntos de varios propietarios. En el 2000 se recibieron proyectos tramitados por diferentes organizaciones:
11 centros agrícolas cantonales, 7 cooperativas, 2
fundaciones, 4 organizaciones afines al sector forestal, 1 asociación de pequeños agricultores y 7
asociaciones de desarrollo integral de los territorios indígenas.
RECUADRO 4.7
Aportes de la industria forestal al desarrollo nacional
Una revisión del sistema que se utiliza para
valorar el aporte del sector forestal a la economía nacional permitió identificar que la metodología que actualmente aplica el Banco
Central sólo incluye como sector forestal el
aprovechamiento de bosques y árboles en potrero. Según esa metodología, en el año 2000
el sector forestal representó el 0,76% del PIB.
No obstante, un estudio realizado por McKenzie (2000) confirma lo limitado de ese enfoque y plantea una metodología alternativa,
que se ajusta mejor a la realidad del sector forestal y propone incluir en el cálculo del valor
agregado el empleo, la depreciación, la utilidad bruta y los impuestos indirectos. La aplicación de este modelo, que incluye transformación y comercialización de la madera,
transporte, industrialización primaria y secundaria, construcción, manufacturas, comercio,
inversiones en campo y en industria y balanza
comercial, lleva a estimar que el aporte actual
del sector forestal industrial a la economía
costarricense es de 137,2 millones de dólares,
lo que equivale al 5,36% del PIB para el año 1998.
En cuanto al empleo, McKenzie (2000) estima que el sector forestal vinculado con la producción de madera provee al menos 12.983
empleos de tiempo completo, sin considerar
los generados en las plantaciones forestales y
el manejo y la conservación de bosques. Alfaro y Herrera (2000), con base en una muestra
de 102 empresas del sector productor, transformador y comercializador de madera, estiman que el sector genera al menos 21.645
empleos de tiempo completo.
Consumo de madera en el Valle Central
Otro estudio reciente (UNA, et al, 2000) señala que la industria de aserrío en el Valle
Central consume anualmente un total de
291.948 m3 y que opera con un rendimiento
del 50%. Un 40% de los dueños de aserraderos manifiesta que el control estatal sobre el
comercio de madera ilegal es deficiente y el
37% de ellos opinó que es “regular”. Esto
evidencia la necesidad de que el Estado mejore los sistemas de control para evitar la competencia desleal, que afecta la rentabilidad de
los industriales que operan legalmente. El
mismo estudio mostró que en el Valle Central
algunos establecimientos comercializan madera de especies vedadas, lo cual sugiere que
el control forestal del Estado debe extenderse
no solamente al control en carretera, sino al
control en puntos de venta.
en productos de madera
De acuerdo con PROCOMER, en 1998 Costa
Rica exportó en madera y muebles un total de
62,1 millones de dólares, el monto máximo exportado durante el período 1996-2000. A partir
de 1999 esta cifra empezó a decrecer y para el
año 2000 se reportó un total de 34,3 millones
de dólares, que representan una reducción del
45% en sólo dos años. Por el contrario, la importación de madera y muebles casi se triplicó
entre 1995 y el 2000, al pasar de 2,62 millones
a 7,66 millones de dólares, respectivamente.
La investigación realizada en el Valle Central
(UNA et al, 2000) también refleja cambios en el
mercado nacional de madera. Los empresarios
del sector mueblero y de depósitos de madera
que participaron en ese estudio indicaron que,
en los últimos cinco años, el consumo de madera y productos de madera nacional ha sufrido
una reducción que oscila entre el 20% y el
50%, debido a la aparición de productos sustitutos, el alto precio y la escasez de madera y la
importación de madera, entre otras razones.
de plantaciones forestales
El proceso de reconversión de algunas industrias de aserrío y las nuevas empresas de
pequeñas dimensiones, que han surgido para
la industrialización de madera proveniente de
plantaciones forestales, ha generado en la zona norte del país una capacidad instalada
que, para el año 2000, procesaba anualmente un total de 244.000 m3 de madera en troza
(Herrera, 2000). De seguir esta tendencia, se
estima que para el año 2005 la oferta anual
de madera de plantaciones en el mercado nacional será de un millón de metros cúbicos,
con lo cual se podrá abastecer la demanda interna. También se señala que algunas de esas
empresas habrán generado capacidad industrial, gerencial y comercial que les permitirá
exportar madera y productos elaborados.
En 1997 existían en Costa Rica 6 proyectos
certificados bajo el sistema del Forest Stewarship Council (FSC), con un total de 38.150
hectáreas. Para el año 2000 esa cifra ascendió
a 65.344 hectáreas y el número de proyectos
se incrementó a 16. Ese crecimiento muestra
el interés de las empresas forestales en desarrollar sistemas de buen manejo forestal, que
sean evaluados cada año por entidades acreditadas internacionalmente. Esta certificación
forestal es un instrumento de control social
para asegurar el buen manejo de los recursos
forestales y complementa los sistemas de auditoria forestal implementados por el MINAE
durante los años 1999 y 2000.
Fuente: Alfaro, 2001.
RECUADRO 4.8
Servicios ambientales: una innovación en proceso
En el proceso de desarrollo nacional, el concepto
original de “incentivos” en el sector forestal, evolucionó y se transformó en “pago de servicios ambientales”
(PSA). En la Ley Forestal, 7575 de 1996, este concepto se refiere al beneficio “que brindan los bosques y
plantaciones forestales y que inciden en la protección
y mejoramiento del medio ambiente”. El pago se basa
en la premisa de compensar a los propietarios de
bosques privados por mantener durante tiempo determinado sus ecosistemas forestales, los cuales proveen una serie de servicios ambientales a la sociedad
Se puede afirmar que el PSA es una señal de evolución, porque con ella se empieza a reconocer la importancia de valorar la biodiversidad, los ecosistemas, la
belleza escénica, las fuentes de recursos hídricos, el
suelo y el agua. Pero además, para que este pago sea
una realidad para los productores forestales en los distintos rincones del país, se ha tenido que realizar una
serie de innovaciones en las formas de organización e
institucionalización, a través de las cuales se formalizan y se dinamizan nuevas interrelaciones sociales y
económicas. Por esto se dice que el PSA es una innovación del proceso social, y un producto social en sí
El mayor porcentaje (80,3%) del número de
contratos de PSA corresponde a áreas de menos
de 80 hectáreas y estos, a su vez, representan cerca del 41% del total del área contratada en el año
2000. Un informe realizado en 1999 para FONAFIFO señala la concentración de los fondos
disponibles en propiedades grandes: mientras el
25,9% de los proyectos de más de 100 hectáreas
recibió el 72% de los recursos entre 1996 y
1999, el otro 35,2%, de proyectos pequeños (2 a
19 hectáreas), obtuvo tan sólo el 3,9% de los
fondos (CECADE, 1999).
Financiamiento del PSA:
continúa la indisciplina fiscal
El financiamiento del programa de PSA está
previsto en el artículo 69 de La Ley Forestal, que
destina a este programa un tercio de la recaudación del impuesto selectivo de consumo sobre
los combustible fósiles. Sin embargo, hasta el
2000 el Estado no había transferido la totalidad
de esos fondos. El cuadro 4.6 muestra que en ese
año el Estado dejó de girar un total de 19.515
Los servicios ambientales que presta la biodiversidad, y los ecosistemas forestales en particular, son
múltiples. Sin embargo, los que convencionalmente, y
por ley, se han considerado para el PSA en Costa Rica
son cuatro: mitigación de gases de efecto
invernadero, protección del recurso hídrico,
biodiversidad (sus ecosistemas de soporte) y
belleza escénica. En la actualidad el PSA agrupa los
cuatro servicios ambientales, es decir, no hay valoraciones particulares para cada uno de ellos. En el año
2000 el pago sólo fue diferenciado si se trataba de reforestación y conservación, pues por primera vez no se
invirtieron recursos nuevos en la modalidad de manejo de bosque.
El pago, además, se otorga principalmente a dueños
de bosques y plantaciones forestales que poseen títulos de propiedad privada. Esto último resulta en aplicaciones contradictorias, pues aunque la Ley Forestal
especifica como uno de sus objetivos el beneficio directo a pequeños y medianos productores y a las comunidades rurales, ello se complica cuando las personas no tienen la tierra a su nombre, el plano
catastrado, o el título a derecho.
Fuente: Segura y Camacho, 2001.
millones de colones a FONAFIFO; se calcula en
un acumulado de 37.017,2 millones de colones
el monto recaudado en el período 1996-2000,
pero no girado para la ejecución del PSA. Con el
inicio del proyecto “Ecomercados” está previsto
ampliar la aplicación del PSA durante los próximos cinco años.
Un avance en la implementación del PSA es
la suscripción de convenios para el pago de servicios hidrológicos entre FONAFIFO y tres empresas hidroeléctricas (Energía Global, Hidroeléctrica Platanar y CNFL). Se estima que estos
convenios tienen potencial para generar hasta
669.910 dólares por año. Asimismo, FONAFIFO
inició conversaciones con COOPELESCA y
JASEC para llegar a acuerdos que permitan destinar el pago de contratos de PSA a propietarios
de bosques ubicados las cuencas donde estas
empresas tienen instaladas plantas hidroeléctricas.
Por su parte, la ESPH empezó a cobrar en
1999 una “tarifa hídrica ambientalmente ajustada”, para invertir en PSA a corto plazo y asegurar
el abastecimiento futuro. Esta experiencia representa una innovación con respecto a la normati-
va y los canales establecidos a través de FONAFIFO, ya que plantea la opción de crear un fideicomiso para PSA, operado por la misma empresa. La valoración del servicio ambiental se
fundamentó en el enfoque del costo de oportunidad del uso de la tierra, mientras que el valor de
recuperación se basó en el costo de reemplazo,
utilizando valores de mercado para la reforestación de laderas en sobre-uso. Además, se evaluó
la disposición de pago de los clientes de la ESPH
y se demostró la viabilidad del cambio a una
tarifa hídrica ambientalmente ajustada. El ajuste
consistió en agregar a la tarifa del agua un cobro
adicional denominado “tarifa hídrica”, de 1,9 colones/m3 (0,006 dólares/m3), que incluye el costo del servicio ambiental hídrico, o servicio de
producción de agua que brindan los bosques, y
el costo ambiental requerido para recuperar y
conservar las fuentes de agua.
Durante el año 2000 se aprobaron dos proyectos con recursos externos para fortalecer financiera y técnicamente el programa de PSA:
“Ecomercados” y el Programa Forestal Huetar
Norte. El primero de ellos fue presentado por el
MINAE con el apoyo financiero del Banco Mundial y el Fondo Ambiental Mundial (GEF, por sus
siglas en inglés) y se inició en el 2001. Está programado que el GEF aporte al PSA 8 millones de
dólares, de los cuales 5 serán destinados al pago
del servicio ambiental de conservación de la biodiversidad en las áreas prioritarias del Corredor
Biológico Mesoamericano. El GEF pagará al FONAFIFO 50 dólares por cada hectárea que SINAC-FONAFIFO incorpore al programa de PSA y
que esté localizada en las áreas prioritarias seleccionadas. “Ecomercados” también contempla la venta
RECUADRO 4.9
FUNDECOR: un caso exitoso
de conservación y desarrollo
FUNDECOR es una organización no gubernamental
que fue fundada en 1989 con el objetivo de proteger
y desarrollar los bosques de la cordillera Volcánica
Central, una de las más grandes del país y que comprende varios parques nacionales. Desde el principio,
los esfuerzos de esta entidad se han orientado a la
protección de los recursos naturales mediante la aplicación de estrategias sostenibles basadas en instrumentos de mercado, conocimientos científicos y nuevas tecnologías para el mejoramiento de las políticas
públicas de conservación. La base conceptual de esta
misión es que la conservación y el desarrollo productivo deben coexistir en armonía.
Además de diseñar la Oficina Costarricense de Implementación Conjunta y crear las bases para el mercado mundial de sumideros de carbono, FUNDECOR
ha suscrito 450 convenios con pequeños propietarios
de bosques, que cubren aproximadamente 40.000
hectáreas y benefician directamente a cerca de 2.600
personas, e indirectamente a más de 40.000.
Estos esfuerzos hicieron que, en el año 2000, el
Banco Mundial postulara a esta organización para el
premio que otorga la Fundación Rey Balduino de Bélgica, y que el 14 de mayo del 2001 FUNDECOR recibiera ese reconocimiento internacional a su visión
innovadora y comprometida con la conservación y el
desarrollo sostenible de los recursos naturales.
Fuente: Ortiz, 2001.
Nuevas hectáreas incorporadas al programa
de Pago de Servicios Ambientales y total de beneficiarios.
88.829,8
47.803,8
55.776,0
26.583,2
9.324,5
7.620,4
5.124,8
4.629,4
4.172,5
102.783,7
59.915,7
64.782,0
29.040,0
Fuente: FONAFIFO, 2001.
Montos recaudados y asignados del impuesto selectivo de
consumo para el PSA y CAF. 1996-2000
15.246,3
26.100,8
22.283,2
68.960,1
159.469,9
5.082,1
8.959,9
8.700,3
7.427,7
22.986,7
53.156,6
8.096,2
1.789,0
2.406,0
8.043,3
3.996,0
3.471,6
16.139,5
3.430,7
5.589,4
5.050,3
19.515,1
37.017,2
*En 1996 no se asignó presupuesto para PSA.
Fuente: FONAFIFO,2001.
de reducción de emisiones de carbono proveniente
de proyectos de energía renovable establecidos en
Costa Rica con ese fin específico. Además, incluye
un préstamo del Banco Mundial por 32,6 millones
de dólares, para apoyar financieramente al país en la
ejecución del PSA en los próximos cinco años.
El segundo proyecto, que posiblemente entrará
en operación en el 2001, permitirá al FONAFIFO
recuperar un 70% de los recursos que se invierta en
PSA en la Región Huetar Norte. El monto total de
proyecto es de 20 millones de marcos alemanes
(aproximadamente 10 millones de dólares). Por cada colón que FONAFIFO invierta en alguna de las
modalidades del PSA en la Zona Huetar Norte, el
Banco de Cooperación de Alemania reembolsará setenta centavos de dólar. De esta forma el Banco le estará reconociendo (pagando) a Costa Rica los servicios ambientales de protección de la biodiversidad,
así como de reducción de emisiones de carbono,
que se generan bajo las distintas modalidades del
en Costa Rica: un desafío constante
En materia de desastres, el año 2000 estuvo
marcado por eventos de baja magnitud y poca
extensión y duración. En la base de datos Desinventar, generada anualmente por La Red12 , se
puede comparar la configuración del riesgo ma-
nifiesto con base en registros de daños reales
ocurridos durante los últimos veinte años. Para
el caso de Costa Rica, arroja luces sobre la configuración del riesgo entre 1980 y 1998, ya que registra 2.575 reportes de eventos generadores de
daños y pérdidas. En cuanto al tipo de eventos,
predominan las inundaciones (35%), los incendios (24%), los deslizamientos (11%), los sismos
(7%) y los vendavales (4%). Salta a la vista el peso de las inundaciones en la configuración del
riesgo en el país: representaron el 52% de todos
los eventos de origen hidrometeorológico registrados. Si bien los sismos, particularmente los terremotos de 1983 y 1991, contribuyen en mayor
proporción a los daños a la vivienda, los deslizamientos y las inundaciones han tenido un impacto mayor sobre las vidas humanas: el 23% y
el 21%, respectivamente, del total de muertos,
heridos, reubicados y evacuados.
Se calcula que en el mismo período (19801998) las inundaciones causaron 58 muertos, 7
heridos, 5.024 afectados, 97 reubicados, 29.741
damnificados y 19.843 evacuados. Los eventos
de mayor impacto de los últimos veinte años
tuvieron lugar en 1988 (34% de las pérdidas de
vidas humanas) y 1996 (36%). Los meses de julio y octubre fueron los de mayor número de víctimas. Queda patente por este análisis que las
amenazas de origen hidrometeorológico son las
que más daños e impacto causan en Costa Rica.
Además, su frecuencia ha tendido a aumentar en
Los registros de Desinventar destacan claramente regiones más vulnerables ante amenazas
hidrometeorológicas. Si bien la porción sur de la
provincia de Limón es la zona con mayor número de inundaciones, es en la provincia de Puntarenas donde se concentra la mayor proporción
de muertos. Esto se debe, en parte, a la presencia de la cordillera de Talamanca, con una fuerte
gradiente altitudinal y cursos fluviales cortos pero caudalosos. Tanto la provincia de Limón como
la Zona Sur se encuentran en una de las áreas
más geodinámicas el país, la cual coincide con
algunos de los cantones de más elevados índices
de pobreza y desventaja estructural; esto contribuye a configurar altos niveles de vulnerabilidad.
Este es el caso de muchas comunidades de Pérez
Zeledón, afectadas por el huracán César en
1995, que han enfrentado problemas de ajuste
social, con altas tasas de migración y de mujeres
jefas de hogar (Peraldo, 2001).
Una lectura más detenida permite distinguir
en algunos cantones de la GAM, como Desamparados, altos índices de daños por inundaciones y
deslizamientos. La provincia de San José sigue a
Limón en cuanto al número de viviendas destruidas y afectadas por eventos tanto sísmicos como
hidrometeorológicos, lo que confirma la construcción del riesgo en las zonas de mayor crecimiento urbano. Considerando las perspectivas
de cambio climático en los próximos años, es de
esperar un incremento de la frecuencia y magnitud de los desastres de origen hidrometeorológico.
Un análisis de la distribución de los eventos
en el 2000, derivado de la bitácora de la Comisión Nacional de Emergencias, revela patrones
consistentes con los datos promedio propuestos
por Desinventar para el período 1980-1998. En
el país existe además una sólida red de monitoreo sismológico y vulcanológico, basado principalmente en las universidades públicas, que contribuye de manera efectiva a la prevención de
desastres por amenazas de origen telúrico.
El riesgo se manifiesta sobre todo en el ámbito local, y es precisamente el cúmulo de eventos
pequeños y grandes, conjugado con niveles de
vulnerabilidad crecientes, lo que genera escenarios de riesgo. Llama la atención la presencia de
amenazas tecnológicas, como los accidentes aéreos (que incluyen desperfectos, aterrizajes de
emergencia y accidentes con pérdidas), los accidentes de tránsito, las explosiones y los derrames
de sustancias tóxicas. Estos eventos a menudo
corresponden a incidentes menores; sin embargo, el crecimiento del parque automotor genera
mayor congestión y mayores probabilidades de
accidentes. De hecho, en el 2000 más de 670
personas perdieron la vida por accidentes de
tránsito, una cuarta parte de ellos peatones13.
Experiencias como el Sistema de Alerta Temprana, en el cerro Tapezco en Santa Ana, que beneficia a unas 3.000 personas, muestran la posibilidad y pertinencia de involucrar a amplios
sectores, a nivel local, en el manejo del riesgo
(CNE, 2001).
La problemática metropolitana
y la gestión del riesgo
La expansión urbana en la GAM
En la edición anterior de este Informe se ilustró el acelerado proceso de urbanización de la
GAM, cuya mancha urbana creció un 80% en
once años. Esta tendencia se confirma con los
datos del Censo del 2000.
La GAM concentra el 70% de la flota vehicular y el 85% de la industria (Astorga et al, 2000).
Este entorno, definido por los valles Central y
del Guarco, es compartido por 4 provincias y 31
municipios. La imposibilidad de ordenar y planificar su territorio ha provocado un crecimiento
desordenado, sin control y desarticulado.
La concentración de la población y el incremento del consumo energético y del parque
automotor, sin una inversión pública en materia
de infraestructura vial con ritmos similares, ha
llevado a crecientes situaciones de congestión. El
aumento en el número y densidad de la población, así como en la frecuencia de intercambios y
flujos de bienes y personas, aumenta las probabilidades de encuentros peligrosos, como los accidentes de tránsito. Esta situación constituye un
reto importante para la gestión del riesgo, ya que
los problemas de congestión, contaminación y
accidentes viales siguen deteriorando la calidad
de vida de las y los habitantes de esta región.
Vialidad y congestión
La cantidad y calidad de los servicios de
transporte tiene una incidencia directa en los patrones de consumo energético y de uso de la
tierra. Las zonas más accesibles suelen ser más
rentables y tienen mayor potencial de generar valor agregado. La falta de planificación vial ocasiona costos directos e indirectos al sistema de
transporte (accidentes viales, contaminación,
destrucción de las vías por sobrepeso de camiones, congestión). Solucionar el problema de la
congestión en la GAM requiere la superación de
enfoques sectoriales, así como una visión apropiada del ordenamiento territorial, que permita
ligar el uso del suelo con los sistemas de transporte, y aumentar la eficacia social y económica
de la red vial presente y futura.
Los mayores flujos de vehículos se ubican en
el centro del país. Los valores en el área metropolitana son más del doble que los existentes en
las zonas fuera de ella. También nota un mayor
peso en el tránsito de la carretera Interamericana
Norte, comparado con los flujos hacia el sur. No
obstante, el análisis de los flujos nacionales revela claramente que la mayor parte de los kilómetros-vehículos en Costa Rica son urbanos, inclusive en las zonas rurales (mapa 4.5) (Pujol,
La ausencia de datos confiables dificulta la
elaboración de indicadores para monitorear el
comportamiento del tránsito y alerta sobre la necesidad de mejorar la recolección y procesamiento
de información sobre este tema. El MOPT tiene
unas pocas estaciones permanentes de conteo autoMAPA 4.5
mático por hora durante todos los días del año. Mediciones disponibles de tránsitos-horarios, llevadas
a cabo por PRODUS, muestran que vías radiales
muy congestionadas, como la carretera a San Pedro
de Montes de Oca, o las vías de circunvalación en
el área metropolitana de San José, alcanzan los
60.000 vehículos diarios, con picos de más de
4.000 por hora. Por otro lado, las vías radiales hacia San José muestran flujos horarios menos uniformes, en muchos casos con picos que rondan los
2.500 vehículos por hora entre las 4 y las 6 de la
tarde. No obstante, un análisis histórico de los datos de Montes de Oca, por ejemplo, indica flujos
muy estables durante los últimos años entre las 6
a.m y las 6 p.m. Esto podría reflejar el uso de rutas
alternas por las que circula una creciente cantidad
de vehículos, generando nuevos sectores de congestión y el consumo de combustible adicional, lo
que incrementa la emisión de gases contaminantes.
Costa Rica: tránsito promedio diario anual de vehículos. 2000
Fuente: PRODUS-UCR.
Continua en ascenso la
contaminación atmosférica en la GAM
Se estima que el transporte genera el 75% de la
contaminación en San José. Un estudio efectuado
por GTZ en 1999 mostró que en esta ciudad se
realiza en promedio 1,1 millones de viajes públicos
diarios, con una velocidad promedio de 10 km/h,
lo que incide directamente en las tasas de contaminación atmosférica detectadas en la GAM.
Desde 1993 el Laboratorio de Contaminantes
de la UNA, con el apoyo de Swiss Contact, ejecuta el Programa de Monitoreo del Aire en Centroamérica y realiza muestreos de calidad del aire en varios puntos localizados en San José, uno
en Heredia y otro en Alajuela. Las investigaciones señalan un crecimiento significativo en las
concentraciones de monóxido de carbono. En el
año 2000 se detectaron varios puntos con valores promedio de 15 a 38,9 ppm, que superan
diariamente, hasta 3 veces, la normativa recomendada de 9 ppm (Alfaro, 2001).
También preocupa que en el año 2000 se registró un drástico aumento en las concentraciones
de dióxido de azufre (se duplicó), lo que podría
explicarse por el mal estado de la flota vehicular,
el incumplimiento de la Ley de Control de Emisiones y variaciones en la calidad y los patrones
de consumo de combustibles.
Respecto al dióxido de nitrógeno y las partículas totales suspendidas, al comparar los valores máximos encontrados en la mitad de la década de los noventa con los registrados en el 2000,
se observa que las concentraciones anuales tienden a disminuir. Sin embargo, pese a esta tendencia, la norma recomendada se supera. El
único caso en que la concentración de contaminantes está por debajo de la norma, es el del
ozono superficial (Alfaro, 2001).
El transporte público es esencial para el funcionamiento de cualquier ciudad. Su eficacia determina en gran medida la eficiencia y eficacia del
conjunto de las actividades urbanas. En este contexto es particularmente importante la operación
de terminales apropiadas, tanto para el transporte interurbano, como para el intersectorial. De ahí
la necesidad de la sectorización del transporte
público y la optimización de rutas y terminales14.
El marco legal para regular el ordenamiento
territorial no ha cumplido su objetivo. En materia de políticas de ordenamiento territorial, el decreto ejecutivo que crea la Oficina Técnica de
Planificación Urbana, con potestades para elaborar un Plan Nacional de Desarrollo Urbano, es
una señal de avance en este campo.
En lo que concierne a la contaminación sónica, el año 2000 estuvo marcado por la publicación del decreto 78718-S, o Reglamento para el
Control de la Contaminación por Ruido (La Gaceta 155, del 14 de agosto del 2000) y su impugnación ante la Sala Constitucional por parte de la
Defensoría de los Habitantes, el 5 de setiembre.
Los principales puntos señalados por la Defensoría en la acción de inconstitucionalidad son: la
ampliación del período diurno en 2 horas (de las
18 a las 20 horas), lo que aumenta el tiempo de
exposición a los ruidos; el incremento en el nivel
de decibeles permitido, de 40 a 45 en el período
diurno, y la creación de zonas (residencial, comercial, industrial y de tranquilidad) con diferentes límites de tolerancia al ruido, lo que representa un problema serio debido al conflicto
existente entre la zonificación y la falta de planes
reguladores (Defensoría de los Habitantes,
2000). Mientras la Sala Constitucional se pronuncia sobre el fondo de este recurso, un nuevo
decreto (29190-S) restableció, el 27 de diciembre del 2000, la vigencia de la normativa anterior
al decreto impugnado.
Los desechos sólidos:
soluciones parciales en el 2000
En el VI Informe Estado de la Nación se enfatizó el problema del manejo de los desechos sólidos imperante en el país. En el 2000, la situación
no mostró señales de mejoría sustantivas. En el
caso del vertedero de Río Azul, al no lograrse aún
su cierre técnico, las labores se concentraron en
acciones de control como cubrimiento diario,
control de gases e insectos y tratamiento de lixiviados para reducir los impactos nocivos en la
salud de la comunidades cercanas y el ambiente.
Paralelo a esto, se inauguró la primera etapa del
relleno sanitario Parque de Tecnología Ambiental
de La Carpio, en La Uruca, en el cual se espera
procesar entre 500 y 700 toneladas diarias de basura, con un costo aproximado de 2,6 millones
de dólares y una vida útil estimada de entre 10 y
15 años. Esta es una respuesta parcial al creciente problema de los desechos sólidos en la GAM,
cuyo inicio se dio en medio de conflictos con las
comunidades aledañas. El Ministerio de Salud ha
manifestado que, en esta primera etapa, el relleno cuenta con un moderno sistema de impermeabilización que impide el contacto de los lixiviados con el terreno natural y que estos
desechos son conducidos a un sistema de tratamiento que se ajusta a la reglamentación vigente
(Ministerio de Salud, 2001). No obstante, el
Tribunal Centroamericano del Agua condenó al
Estado costarricense por considerar que el proyecto es peligroso para la conservación y uso de
las fuentes de agua subterránea de la GAM y pone en peligro el esfuerzo nacional e internacional
que se realiza con el propósito de limpiar la
cuenca del río Virilla (Tribunal Centroamericano
del Agua, 2000). Además, otros sectores han argumentado que el relleno podría afectar las operaciones de los aeropuertos Juan Santamaría y
Tobías Bolaños, así como la salud de las comunidades vecinas, particularmente el asentamiento
precario de La Carpio.
La GAM concentra la mitad de la población
del país en el 6% de su superficie. La población
urbana de la GAM produce a diario la mitad de
los desechos sólidos de toda la nación. De las
70.477 tm generadas en promedio por mes en
todas las municipalidades, un 39,5% corresponde a la provincia de San José, que alberga al 42%
de los abonados a los servicios de recolección de
basura del país. La cobertura de estos servicios a
nivel nacional es del 75% en promedio, con las
mayores tasas en la GAM y coberturas menores
al 50% en Guanacaste, Puntarenas y Limón.
Preocupa que las zonas de mayor desarrollo turístico muestren deficientes niveles de cobertura
en la recolección de desechos.
La creciente metropolización de San José ha
contribuido a intensificar la generación y deficiente disposición de los desechos sólidos. Los
municipios de San José y Desamparados concentran el 15% de la población nacional y recolectan
el 20% del volumen mensual de desechos sólidos del país. Se calcula que estos municipios generan anualmente 150.000 toneladas de desechos. De ese total, un 60% está compuesto por
materia orgánica biodegradable y un 34% por
materiales reciclables como aluminio, plástico y
En cuanto a los desechos hospitalarios, un reciente estudio sobre la producción de residuos
sólidos en doce establecimientos de la CCSS en
la GAM muestra que, desde 1995, hay una disminución sensible en los volúmenes de este tipo
de desechos, de 4,98 kg/cama/día a 3,4 kg/cama/día en 1999. La generación de residuos peligrosos disminuyó para estas mismas fechas en
un 41%, de 1,84 kg/cama/día a 0,86 kg/cama/día
(Rojas y Blanco, 2000). Otros informes confirman un mejor manejo de estos desechos en los
hospitales nacionales y regionales, que en los
hospitales periféricos, fuera de la GAM. El dato
más destacado fue la reducción de 10,3 puntos
porcentuales en la producción de desechos
peligrosos, que pasaron de un 27,3% en 1999 a
17,0% en el 2000, con lo cual se logró en un
año la meta prevista para ser cumplida en cinco
años (Comunicación personal, Blanco y Sibaja,
Desde mediados de los años noventa, el
MINAE otorga galardones ecológicos a empresas
Esfuerzos en materia de desarrollo limpio:
el Centro Nacional de Producción más Limpia
En 1999 inició actividades el Centro Nacional de Producción más
Limpia, una organización multi-institucional sin fines de lucro en la que
participan tres instituciones: la Cámara de Industrias de Costa Rica, el
CEGESTI y el Instituto Tecnológico de Costa Rica. La misión de esta instancia es crear la capacidad nacional para un desarrollo industrial sostenible, promoviendo actividades que lleven a la adopción de tecnologías y procesos más eficientes en términos energéticos y
empresariales, y con un menor impacto en el medio ambiente y la seguridad laboral.
El Centro está desarrollando dos proyectos, uno sobre combustibles
alternativos renovables y la iniciativa denominada “Reporte nacional
de manejo de materiales”. El primero pretende valorar la opción de
uso de aceites vegetales, provenientes del sector deprimido de la palma africana en el Pacífico Centro y Sur, como fuente de combustibles
para vehículos diesel: el bio-diesel. Esto ayudaría a controlar los problemas de contaminación atmosférica y reducir la factura petrolera del
país, a la vez que contribuiría a reactivar a un sector productivo duramente golpeado por la erosión en los precios del aceite de palma, ligando el consumo energético al productor nacional.
El “Reporte nacional de manejo de materiales” pretende apoyar al
sector de reciclaje, recuperación y reintegración, poco articulado hasta
la fecha y sin información para planificar acciones conjuntas y estrategias comunes a futuro. En el país, todas las actividades de este sector
son informales y de carácter privado. Se calcula, por ejemplo, que con
una conversión tecnológica sencilla, la Industria Nacional de Cemento
S.A. (INCSA), uno de los mayores consumidores de búnker del país, podría reducir al 30% su consumo mediante la incineración de las más
de 600.000 llantas usadas que cada año se desecha en el país. Estos
mecanismos de desarrollo limpio constituyen una oportunidad para
convertir el desecho en un importante recurso económico y educativo.
Fuente: Centro Nacional de Producción más Limpia, 2001.
nacionales por su desempeño en materia ambiental. En el 2000 fueron entregados veinte reconocimientos, de los cuales quince correspondieron a empresas del sector agropecuario, entre
las que destacan las dedicadas a la producción
de café en grano.
La Contraloría confirma
las debilidades de la SETENA
En un informe publicado en el 2000, acerca
de la fiscalización realizada sobre la evaluación
de impacto ambiental, la Contraloría General de
la República hace eco de las preocupaciones en
torno a las debilidades estructurales de la SETENA expresadas en el VI Informe del Estado de la
Nación. La Contraloría asume la investigación
sobre el control de la gestión estatal ambiental
basándose en los alcances del artículo 50 de la
Constitución Política, que garantiza el derecho
de los costarricenses a tener un ambiente sano y
Dicho informe recalca que la SETENA “no
está siendo eficiente y efectiva en la gestión que
realiza en los procesos de evaluación ambiental
preliminar y en el monitoreo y seguimiento a los
compromisos ambientales adquiridos por los
proyectistas en un número significativo de casos” (CGR, 2001). En este sentido, indica que la
SETENA tiende a dispersarse y distraer sus escasos recursos humanos y financieros para valorar
el impacto de proyectos de menor relevancia,
dejando de controlar proyectos con un mayor
impacto potencial. La Contraloría apunta las inconsistencias relativas a la organización y operación administrativa de esta entidad, que deben
resolverse para mejorar su gestión. En particular, observa que las instituciones que conforman
la Comisión Plenaria de la SETENA no aportan
los recursos humanos, logísticos y presupuestarios que exige la ley.
ciudadana en la gestión ambiental local
La gestión del patrimonio natural del país
por parte de entes públicos y privados está siendo crecientemente fiscalizada, no sólo por la
Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes, sino también un número
cada vez mayor de universidades, empresas y organizaciones no gubernamentales. En Costa Rica
el movimiento ambientalista existe desde los
años setenta, pero en los últimos años los movimientos organizados por ONG, gremios y comu-
nidades se han caracterizado por una mayor interacción entre actores sociales. Esto se refleja
tanto en los acontecimientos ligados al “Combo
del ICE”, como en las controversias generadas
por las concesiones petroleras en el Caribe, las
concesiones de cauce público y proyecto hidroeléctrico en Sarapiquí, y los planes de manejo forestal en Osa. Esta mayor fiscalización ciudadana
de la gestión ambiental se enmarca también dentro de los incipientes esfuerzos de descentralización en el país.
El contexto territorial
Los problemas de gobernabilidad ambiental
señalados en las secciones anteriores de este capítulo apuntan hacia la necesidad de reforzar las
instancias a cargo de la gestión ambiental a nivel
local . En la gestión local se identifican cuatro
funciones básicas: normativa, técnica, económica y socio-ambiental. De esta forma, la capacidad
de gestión ambiental de un ente puede medirse
de acuerdo con las competencias y recursos que
posea para desempeñar estas funciones. Existe la
tendencia a malentender la descentralización,
reduciéndola a mera “municipalización”, como
un simple traslado de competencias hacia gobiernos locales. Sin embargo, la descentralización debe concebirse en un sentido amplio, que
supone involucrar a las distintas colectividades
territoriales en torno a una unidad espacial regional (cuenca, área de conservación, frontera).
Las 81 municipalidades del país distan mucho de ser homogéneas, y en su diversidad está,
sin lugar a dudas, uno de los mayores retos de la
descentralización. Esta diversidad se refleja en la
extensión territorial de los municipios (3 municipios tienen menos de 10 km2 , 16 cuentan con
menos de 50 km2 y unos 12 municipios administran espacios de más de 1.500 km2), en las densidades de población (24 municipios tienen menos de 40 habitantes/km2 y 13 cantones tienen
más de 1.000 habitantes/km2) y también en la
base fiscal y los niveles de desarrollo humano. Es
claro, entonces, que una política de descentralización que no tome como punto de partida estas
diferencias en territorio, población y calidad
democrática de los municipios, podría crear más
problemas que los que busca resolver (Gutiérrez,
2001). Por ello es importante entender el proceso de descentralización en curso en el país en el
marco de la solidaridad territorial, pues éste da
luces sobre posibles mecanismos para cerrar las
brechas en los niveles de desarrollo humano
existentes entre los municipios, agrupando y articulando las colectividades territoriales en torno
a proyectos y procesos comunes. De ahí la importancia del fortalecimiento de estructuras de
gestión y coordinación microrregional (recuadro 4.11).
y otras instancias de participación local
La normativa ambiental costarricense establece
tres instancias de participación en la gestión de los
recursos naturales. Cada una de estas instancias
fue creada en forma independiente y sin mayor
coordinación. Actualmente existen los Consejos
Locales, creados en 1993 vía decreto, los Consejos
Regionales Ambientales, creados en 1995 por la
Ley Orgánica del Ambiente y reglamentados en
1998, y los Consejos Regionales de Areas de Conservación, creados en 1998 por la Ley de Biodiversidad. Estos organismos tienen competencias similares, y algunas totalmente duplicadas. Con
respecto a la participación de las municipalidades,
cabe mencionar que todas estas instancias de alguna manera toman en cuenta a los gobiernos locales
en su integración, aunque su participación no está
claramente definida (Chaves, 2001).
De las figuras anteriormente descritas sólo se
han creado dos Consejos Regionales Ambientales, uno en el Area de Conservación Amistad-Caribe y otro en el Area de Conservación Amistad-
Pacífico. Las dos experiencias iniciaron en 1998
y se han convertido en espacios de encuentro entre los distintos sectores locales, y entre éstos y el
MINAE. Ninguno de los Consejos cuenta con recursos propios y sus actividades son impulsadas
y financiadas por el MINAE (Fundación para el
Desarrollo Urbano, 2000). Las demás figuras ni
siquiera han sido convocadas.
En otras localidades se han creado figuras
“híbridas”, que se utilizan para coordinar o abrir
espacios de participación en la gestión ambiental. Tal es el caso de la construcción de una
Agenda XXI en el área de Conservación Osa
(ACOSA), iniciativa promovida por la Oficina de
Sociedad Civil del MINAE, que permitió realizar
cuatro mesas participativas regionales, en los temas de ambiente, producción, problemas sociales e infraestructura.
Los espacios creados tienen en común muchos problemas operativos de funcionamiento,
carecen de competencias vinculantes y operan
como orgános consultivos, todo lo cual les ha
impedido hasta ahora generar cambios
significativos en en la gestión de los recursos naturales a nivel local (Chaves,2001).
Independientemente de cúal de las tres figuras se quiera utilizar, su conformación y consolidación está en manos del MINAE, que tiene poder absoluto de creación y convocatoria de estos
espacios. En la práctica la necesidad de
RECUADRO 4.11
Los principios de la solidaridad territorial
La solidaridad territorial es un concepto que plantea la necesidad de
corregir los desequilibrios regionales generados por el proceso de desarrollo, redistribuyendo los beneficios de la gestión ambiental y ligando el bienestar urbano a la calidad de vida de las comunidades rurales.
También propone afinar la estructura territorial administrativa, para
permitir la redistribución de ingresos fiscales, tarifas y tasas, de tal manera que reflejen la dotación diferenciada de recursos naturales entre
comunidades y municipios ubicados aguas arriba, y aguas abajo, de
grandes ciudades. Así, se puede aspirar a una gestión del riesgo adaptada a los escenarios regionales y microrregionales, apoyada en redes
de colectividades territoriales.
La solidaridad territorial se basa en seis principios:
2. La percolación de los productos de la innovación tecnológica y metodológica a escalas que sean utilizables.
1. La redistribución fiscal, que implica el manejo político de una base
tributaria, para contrarrestar las disparidades regionales y locales en niveles de desarrollo.
6. El acceso a información pública fidedigna y oportuna sobre recursos
3. Una mayor de-segregación territorial, urbana y rural, que contribuya
a reducir o mitigar la concentración espacial de la riqueza/pobreza y,
por ende, del riesgo.
4. La capacidad de asociación y organización de la sociedad civil, particularmente en agrupaciones de interés regional y local.
5. La oportunidad de espacios de concertación entre sociedad civil organizada, empresa privada y gobiernos.
Fuente: Brunet, 1990.
coordinación y participación de otros actores locales, particularmente de la sociedad civil y el
sector privado, en la gestión de los recursos
naturales, ha llevado a la creación de comisiones
que obedecen a situaciones coyunturales o a
necesidades existentes.
Estado real y avances
en la gestión ambiental municipal
En un ejercicio efectuado en el marco de la
preparación de este Informe, se realizaron entrevistas en 62 de las 81 municipalidades del país.
Esto permitió obtener una visión general sobre el
estado de sus iniciativas en materia ambiental, y
el avance en la creación de comisiones y oficinas
ambientales municipales.
Del total de municipalidades consultadas sólo
11 han creado una oficina ambiental. Es significativo que 7 de estas oficinas se encuentran en municipios urbanos, de tamaño relativamente grande
y con mayores posibilidades financieras. Aun así,
sólo 4 de ellas cuentan con presupuesto municipal
para realizar su labor. Muchas veces el presupuesto que se les otorga sirve únicamente para cubrir el
salario del personal (Chaves, 2001).
Para explicar esta situación, los representantes de las municipalidades argumentan falta de
presupuesto para invertir en asuntos ambientales, carencia de infraestructura y personal calificado, y ausencia de políticas claras para crear oficinas municipales dedicadas a este tema.
Finalmente, muchas de las municipalidades que
han nombrado una comisión ambiental manifiestan que no es necesario crear oficinas específicas, ya que la comisión se encarga de estos
asuntos a nivel municipal. Este argumento es interesante, porque si bien 39 de las 62 municipalidades han creado oficialmente una comisión
ambiental municipal, de acuerdo con lo que prevé la ley, sólo 4 cuentan con un reglamento para
Experiencias de gestión ambiental municipal
A pesar de que el contexto legal e institucional no propicia una mayor participación de los
municipios en la gestión ambiental a nivel local,
experiencias concretas en el cantón central de
San José y los cantones de San Ramón y Sarapiquí representan nuevas formas de articular esfuerzos en este campo. En los tres casos las iniciativas han surgido de la necesidad de proteger
el patrimonio natural de los cantones (ríos, acuíferos y bosques, principalmente) y de mitigar
problemas ambientales (desechos sólidos, mal
uso del suelo, manejo de aguas residuales), como parte de procesos de discusión entre las comunidades, organizaciones locales y la municipalidad (Chaves, 2001).
En el caso de San Ramón, la Asociación Ramonense de Conservación del Ambiente (ARCA), junto con la Comisión Ambiental, impulsó
en 1996 la creación de una Oficina de Recursos
Naturales en la municipalidad, como espacio
para el análisis y seguimiento de la problemática ambiental del cantón. La Comisión y la Oficina planifican y desarrollan diversas actividades en un marco de coordinación
interinstitucional, incluyendo talleres ambientales en las distintas comunidades del cantón para analizar y buscar soluciones a problemas específicos. La Comisión está integrada por cuatro
regidores municipales, un miembro de ARCA,
un representante del MINAE y otro de la comunidad.
En el cantón de Sarapiqui, la Oficina Ambiental de la municipalidad fue creada en 1998.
Entre sus principales logros figuran: la realización de un plebiscito para que la comunidad se
pronunciara sobre la propuesta de declarar el
río Sarapiquí monumento nacional (categoría
de área protegida administrada por la municipalidad); la reacaudación, ante el MINAE, del porcentaje del impuesto forestal sobre madera aserrada previsto por la ley para ser utilizado por
los municipios en proyectos forestales; la promoción y participación en espacios de coordinación entre organizaciones con proyección local como FUNDECOR, la Asociación para el
Desarrollo Ambiental de Sarapiquí, el Centro
Agrícola Cantonal, la Organización de Estudios
Tropicales (OET) y el Centro de Capacitación
Noratlántico. Todas estas acciones han sido fundamentales para reducir la contaminación, proteger los bosques de la cuenca del río Sarapiquí
y establecer la Comisión de Recursos Naturales
de Sarapiquí.
En San José la experiencia se centra en la
atención de los problemas generados por la dinámica urbana. La municipalidad tiene dos Comisiones Ambientales y una Oficina del Ambiente que cuenta con siete funcionarios y
recursos del presupuesto municipal para realizar tareas de control ambiental. Entre los proyectos que ha promovido este municipio destacan: el Corredor Biológico, financiado por el
“timbre biodiversidad”, la elaboración de la Carta de la Tierra del Gobierno Local de la Ciudad de
San José, en el marco de la implementación del
Limitaciones de la gestión ambiental municipal
Autonomía municipal relativa y socavada
Bajo nivel técnico
Ausencia de competencias municipales directas
en la gestión de los recursos naturales
Limitaciones económicas de los gobiernos locales
Falta de arreglos institucionales para favorecer
la coordinación y participación local en la gestión
Poca descentralización en la toma de decisiones
Falta de sensibilización de los funcionarios municipales
sobre los temas ambientales
Falta de claridad en los roles institucionales
Condicionamientos político-partidistas
Fuente: Chaves, 2001.
Plan Estratégico Municipal, y el Plan Director de
para una gestión ambiental local
Las experiencias de gestión ambiental municipal en el país revelan la diversidad de procesos
en marcha para la descentralización. Por un lado,
los municipios cuentan actualmente con nuevas
oportunidades para participar en la gestión ambiental en sus ámbitos de jurisdicción, a través
de instrumentos formales para regular las iniciativas que se generen en este campo. Por otro lado, a pesar de su autonomía estatutaria, las municipalidades enfrentan fuertes limitaciones en el
ejercicio de sus competencias, ya que el traslado
de responsabilidades no se ha traducido en mecanismos fiscales y financieros para fortalecer la
gestión ambiental local. Con la reciente decisión
de la Asamblea Legislativa, de trasladar el 10%
del Presupuesto Nacional a las municipalidades,
se ha dado un paso hacia la efectiva habilitación
de un proceso de descentralización.
La multiplicación de instancias de coordinación con instituciones centrales genera importantes problemas de gerencia. Ejemplos positivos
de participación de la sociedad civil, como en el
caso de San Ramón, confirman la noción de que
la descentralización requiere innovación, en particular mediante arreglos institucionales entre ac-
tores e instancias. Otros municipios han optado
por innovar mediante mecanismos de concertación, como en el caso del plebiscito de Sarapiquí.
Ambas experiencias refuerzan la gobernabilidad
local y contribuyen a aumentar la legitimidad de
Los desafíos de la descentralización ambiental
Las experiencias reseñadas muestran que no
es posible avanzar en el desarrollo de iniciativas
de gestión ambiental, si no se crean las condiciones sociales, legales, institucionales y financieras
que profundicen en la coordinación entre la iniciativa municipal y las instituciones públicas,
privadas y las ONG presentes en los cantones. La
maduración de ese proceso requiere el cumplimiento de algunas condiciones, tales como mayor representatividad local, más y mejor logística
administrativo-operativa, capacitación sistemática, programas de divulgación de proyectos y beligerancia ante las instancias políticas y legislativas (tanto regionales como nacionales).
Empero, la acción de los gobiernos locales en
materia ambiental no se puede basar únicamente en instrumentos formales (legislación) y en la
coordinación interinstitucional (creación de
comisiones), pues ello resulta insuficiente para
promover la participación comunal, indispensable para el éxito de los proyectos y el
fortalecimiento de la democracia. En general, las
municipalidades no tienen un esquema claro de
sus funciones en materia ambiental, dada la duplicación de competencias con las instituciones
de la administración central del Estado. Muchos
de los problemas locales son abordados por éstas, con lo cual se resta legitimidad a la labor municipal ante la ciudadanía.
Como se ha demostrado a lo largo de este capítulo, ni el MINAE, ni el Ministerio de Salud, ni el
ICAA, ni las municipalidades, tienen, por sí solos,
capacidad para acceder a recursos económicos suficientes para desarrollar la planificación, desarrollo, manejo y protección de los recursos naturales,
incluidos los forestales. Esto significa que, para
atender sus necesidades y problemas ambientales,
los municipios deben convertirse en entes coordinadores de los esfuerzos de la colectividad
institucional-comunal, a fin de incidir en la toma
de decisiones en materia de otorgamiento de permisos, seguimiento a denuncias y monitoreo del
impacto ambiental de actividades productivas, entre otras.
Es necesario fortalecer las acciones de descentralización ambiental, pero también garantizar que las instituciones estatales conserven una
función básica de fiscalización sobre el uso de los
recursos naturales, con mayor participación de
los otros actores locales. Para avanzar en esta
línea, una tarea estratégica es la definición de
indicadores15 que permitan evaluar el proceso de
descentralización en la gestión ambiental, con
respecto a los actores municipales y las instituciones del Gobierno Central en materia de equidad, eficiencia y sostenibilidad.
1 Las Conferencias de las Partes del 2000 fueron: COP6 CDB (Convención
8 El listado de los principales productos de exportación elaborado por
Diversidad Biológica), Nairobi, Kenia; COP6 CCC (Convención sobre
PROCOMER incluye aquellos en los que el valor total de las exportaciones
Cambio Climático), La Haya, Holanda; COP4 CDD (Convención Combate a
anuales igualó o superó los 15 millones de dólares en el 2000.
la Desertificación), Bonn, Alemania; COP11 CITES (Convenio sobre el
Comercio de Especies Amenazadas), Nairobi, Kenia. Además se celebró en
9 Calculada como el incremento del valor CIF de las importaciones en la
Nueva York la conferencia del Foro Mundial de Bosques (IFF) bajo el
categoría de combustibles y lubricantes, según datos del Banco Central de
nombre "Hacia un Programa de Naciones Unidas de Bosques".
2 Adaptado de CDB y Ley de Biodiversidad para Costa Rica, No. 7788.
10 El análisis político sobre los hechos acontecidos en febrero del 2000 se
realiza en el capítulo 5 de este Informe.
3 Creada por decreto en 1998 y coordinada por el MINAE, esta comisión
está conformada por diferentes instituciones y organizaciones que
11 Este convenio define obligaciones para los Estados signatarios en
ejecutan labores relevantes en materia de educación ambiental, para
cuanto a la consulta a comunidades y pueblos indígenas antes de aprobar
promover la inclusión, revisión y adecuación de la dimensión ambiental en
obras de desarrollo infraestructural, energético o minero en sus tierras y
los programas de estudio de todos los niveles de la educación formal.
4 Hay algunas de carácter comunal, como la Asociación Ecologista de
12 La Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América
Paquera, Lepanto y Cóbano, la Asociación pro Conservación del Río
Latina agrupa un conjunto de investigadores y especialistas de toda
Tempisque, la Asociación por la Conservación de los Cerros de Escazú y la
América Latina, que se dedica a analizar los factores que contribuyen a la
Fundación Área de Conservación Arenal-Tilarán, entre otras. Por su trabajo
construcción social del riesgo y proponer medidas de prevención
a escala nacional destacan la Organización para Estudios Tropicales, la
mitigación adecuados a la realidad latinoamericana. Genera
Fundación Neotrópica, la Fundación para el Desarrollo de la Cordillera
"Desinventar", una base de datos que permite comparar en forma
Volcánica Central, la Fundación de Educación Ambiental y el Instituto
deductiva la incidencia geográfica en el tiempo de eventos grandes,
Nacional de Biodiversidad.
medianos y pequeños. Permite definir zonas marcadas por episodios de
daño recurrente y, así, dibujar una geografía del riesgo manifiesto.
5 En 1999, el Programa Regional de Manejo de Vida Silvestre de la UNA
realizó un estudio sobre actitudes hacia la fauna silvestre en Costa Rica,
13 Para más detalles sobre el problema de las muertes violentas como
que reveló que en general los adultos costarricenses sienten afecto por la
fenómeno de salud pública, consúltese el capítulo 2.
fauna silvestre (Drews, 2000a).
14 Para más detalle sobre la infraestructura de transporte, véase el
6 El Área de Conservación Arenal-Huetar Norte no reporta datos en esta
materia, pues en ninguna de sus áreas protegidas, Caño Negro y Parque
Nacional Juan Castro Blanco, se cobra por el ingreso de visitantes
15 Como parte del trabajo realizado para este informe (Chaves, 2001), se
(Comunicación personal con José J. Calvo, MINAE)..
elaboró una propuesta inicial de indicadores para la evaluación de la
descentralización de la gestión ambiental.
7 Se consideran vacacionistas aquellos visitantes que estuvieron en Costa
Rica por motivos de ocio, placer, descanso, vacaciones o bien visitando
/info7cap4
http://www.estadonacion.or.cr/images/stories/informes/007/docs/info7cap4.pdf

References: Resolución 

resolución 
 resolución 
 artículo 7
 artículo 69
in fine
 artículo 50