Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-15666-15666-de-marzo-10-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_a0a6b2aaa98b0094e0430a0101510094&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-17 07:04:40+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA 15666/15666 DE MARZO 10 DE 2011
SENTENCIA 15666 DE 10 DE MARZO DE 2011
CONTENIDO:LICITACIÓN QUE CULMINA CON LA CELEBRACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA REGIDA POR UN PLIEGO DE CONDICIONES INCOMPLETO, CONFUSO Y AMBIGUO. EN PARTE ALGUNA SE ESTABLECIÓ CON CLARIDAD Y CONCRECIÓN LAS OBRAS QUE DEBÍAN EJECUTARSE EN VIRTUD DEL CONTRATO QUE SE ADJUDICARÍA, NO SE DESCRIBIERON NI SE INCLUYERON LAS ESPECIFICACIONES TÉCNICAS DE LAS MISMAS NI DE SUS TÉRMINOS PUEDE DEDUCIRSE CON EXACTITUD CUÁLES ERAN LAS CONSTRUCCIONES A EFECTUAR.
TEMAS ESPECÍFICOS:LICITACIÓN PÚBLICA, PLIEGO DE CONDICIONES, CONTRATO DE OBRA PÚBLICA, ELEMENTOS DE LA PARTICIPACIÓN EN LA LICITACIÓN PÚBLICA, ACLARACIÓN DE LA LICITACIÓN PÚBLICA
Sentencia 15666 de marzo 10 de 2011
Demandado: Municipio de Chachagüí —Nariño—
Bogotá D.C, diez de marzo de dos mil once
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 6 de agosto de 1998, por medio de la cual declaró la nulidad de las resoluciones 100 del 17 de abril, 206 del 1º de junio, 625 del 24 de octubre y 903 del 26 de diciembre de 1995 de caducidad y liquidación unilateral del contrato de obra celebrado por las partes el 20 de octubre de 1994 y como consecuencia de tal nulidad, condenó in genere a la entidad demandada a indemnizar los perjuicios causados al demandante (fls. 530 a 562, cdno. ppal).
I. Síntesis del caso.
1. El sr. Segundo Fabián Eraso participó en una licitación pública abierta en 1994 por el Municipio de Chachagüí para la adjudicación del contrato de “construcción de la Concentración Escolar Mixta del Municipio de Chachagüí”, la cual estuvo regida por un pliego de condiciones incompleto, en la medida en que en él no se hizo la descripción concreta de las obras a ejecutar; tan sólo se adjuntaron los planos de la construcción existente y la ampliación proyectada. En dicha licitación, el demandante salió favorecido y se celebró el contrato, el cual antes de su iniciación, fue modificado por el alcalde municipal, en el sentido de iniciar las obras por la construcción de 6 aulas y no como había quedado descrito en el cuerpo del contrato, lo cual, sin embargo, no implicó una modificación del objeto del contrato. Se produjo un cambio de administración y la nueva alcaldía consideró, erradamente y con desconocimiento de la instrucción impartida al contratista por el anterior alcalde, que éste había modificado unilateralmente el objeto del contrato, razón por la cual procedió a declarar, ilegalmente, su caducidad y a liquidarlo en forma unilateral, por cuanto el contratista no estuvo de acuerdo con el proyecto de liquidación realizado por la entidad, ya que no contenía el reconocimiento de las obras que efectivamente había ejecutado. El Tribunal declaró la responsabilidad pero profirió una condena in genere, a pesar de que existen elementos de juicio para su liquidación en concreto.
II. Las pretensiones.
2. El demandante adujo las siguientes (fls. 1 a 63, cdno. 2):
“A. Pretensiones declarativas.
1. Que es nulo el acto administrativo que declaró la caducidad del contrato de obra suscrito el 20 de octubre de 1994, entre el Municipio de Chachagüí y el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano para la construcción de la Concentración Escolar Mixta del Municipio de Chachagüí (Nariño), acto ese de caducidad contenido en los actos que se relacionan a continuación:
a) La Resolución 100 de abril 17 de 1995 proferida por la Alcaldesa de Chachagüí, Dra. Carolina Enriqueta Yela Guerrero.
b) La Resolución 206 de junio 1º de 1995, confirmatoria de la anterior proferida por la Alcaldesa de Chachagüí, Dra. Carolina Enriqueta Yela Guerrero.
2. Que es nulo el acto administrativo que liquidó unilateralmente el contrato de obra suscrito el día 20 de octubre de 1994 entre el Municipio de Chachagüí y el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano, para la construcción de la Concentración Escolar Mixta del Municipio de Chachagüí (Nariño), acto ese de liquidación contenido en los siguientes documentos:
c) a) La Resolución 625 de octubre 24 de 1995, proferida por la Alcaldesa de Chachagüí, Dra. Carolina Enriqueta Yela Guerrero.
d) b) La Resolución 903 del 26 de diciembre de 1995, confirmatoria de la anterior, proferida por la Alcaldesa de Chachagüí, Dra. Carolina Enriqueta Yela Guerrero.
3. Que se declare que el Municipio de Chachagüí incumplió el contrato de obra suscrito el 20 de octubre de 1994 con el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano, para la construcción de la Concentración Escolar Mixta del Municipio de Chachagüí (Nariño).
4. Que se declare que el Municipio de Chachagüí es administrativamente responsable de los perjuicios patrimoniales y morales sufridos por el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano, por el incumplimiento del contrato a que alude la pretensión anterior, lo mismo que por la expedición del acto administrativo de caducidad del mismo.
B. Pretensiones de condena.
1. Que se condene al Municipio de Chachagüí a devolver al ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano la suma de $ 42’889.103, con sus intereses, en caso de que el Municipio hubiera cobrado esa suma de dinero en ejecución de las resoluciones 625 de octubre 24 de 1995 y 903 de diciembre 26 de 1995, relativas a la liquidación unilateral del contrato de obra aludido en las anteriores pretensiones.
2. Que se condene al Municipio de Chachagüí a pagar al ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano, a título de indemnización de perjuicios patrimoniales por concepto de daño emergente y lucro cesante, las sumas de dinero que se relacionan a continuación, o los mayores valores que se demuestren el (sic) proceso:
Correspondiente al valor de los gastos asumidos por el contratista por concepto de asesoría y representación jurídica en sede administrativa, además de gastos de transporte y viáticos ocasionados por razón de la expedición de los actos administrativos cuya nulidad se solicita con esta demanda, valor este que se estima en la suma de: $ 3.000.000.
a) El equivalente a veinticinco por ciento (25%) del valor del contrato, correspondiente a la utilidad dejada de percibir por la imposibilidad de ejecutar el contrato, en razón de la declaratoria de caducidad del mismo: $ 18.960.943.
b) El valor del daño por la inhabilidad para contratar por espacio de cinco (5) años como consecuencia de la declaratoria de caducidad, a partir de la ejecutoria del acto administrativo que la decretó (junio 1º de 1995), a razón de $ 4.000.000 de pesos mensuales perjuicios estos que hasta la presente fecha ascienden a la suma de $ 48.000.000, por haber transcurrido hasta ahora ya un total de doce (12) meses de inhabilidad: $ 48.000.000.
Subtotal lucro cesante: $ 66.960.943.
Dicho valor de $ 4.000.000 de pesos mensuales (o el mayor valor que determinen peritos sobre el particular), deberá ser actualizado de conformidad con la variación del índice de precios al consumidor, para los años 1997, 1998, 1999 y 2000 (años a los cuales se extiende la sanción de inhabilidad.
Valor total de perjuicios materiales: (estimación realizada a la fecha de presentación de la demanda) $ 69.960.943.
3. Que se condene al Municipio de Chachagüí a resarcir los perjuicios morales sufridos por el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano, para lo cual:
a) Se le ordenará publicar el texto de la parte resolutiva de la sentencia en diarios de amplia circulación nacional y regional.
b) Se le ordenará pagar a favor del ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano: 1.000 gramos de oro o su equivalente en moneda de curso legal, los que a la fecha de presentación de la demanda ascienden a la suma de $ 12.000.000, aproximadamente.
4. Para compensar la pérdida del valor adquisitivo de la moneda colombiana se ordenará actualizar el valor de la condena al momento de la sentencia, de conformidad con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.
5. Condenar al Municipio de Chachagüí a favor del demandante a reconocer y pagar el interés legal sobre las sumas de dinero que resultasen de los valores actualizados conforme con la pretensión anterior y a partir de la caducidad del contrato hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia.
6. Condenar al Municipio de Chachagüí y a favor del demandante a pagar los intereses comerciales y moratorios de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”.
III. Cargos.
3. El demandante adujo en contra de los actos administrativos acusados, los siguientes cargos:
3.1. Cargo primero: violación del debido proceso, del principio de audiencia y de defensa, comportamiento contrario a la buena fe contractual. Violación de los artículos 3º, 26, 77, num. 4º, de la Ley 80 de 1993; artículo 29 de la Constitución Política, y artículos 28, 35 y 36 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto la entidad demandada “No sólo desconoció sus propias órdenes e instrucciones, sino que a espaldas de su colaborador, ignorando por completo los derechos de su contratista, violentando de forma rampante el debido proceso, le castigó con la declaratoria de caducidad del contrato, es decir le impuso la máxima pena, sin fundamento, sin oírlo y sin vencerlo”. Después de la suspensión del contrato por la nueva alcaldesa, por supuestas fallas y deficiencias de construcción, (…) Mientras Fabián Eraso esperaba y esperaba que el Municipio contratante le convocara a realizar las pruebas de carga para hallar las supuestas fallas ‘estructurales’ y le instruyera sobre la forma de corregirlas, tal como se lo anunció un 2 de marzo de 1995, la Alcaldesa había estado más bien confeccionando en secreto la resolución de caducidad del contrato, sin darle a su colaborador contratista oportunidad alguna de expresarse, de defenderse, de aducir alguna prueba en su favor”.
3.2. Cargo segundo: Falsa motivación, pues no es cierto que el contratista hubiera modificado unilateralmente el objeto del contrato y lo que hizo fue seguir las instrucciones impartidas por el alcalde municipal y el interventor, sobre la iniciación de las obras. No se presentó entonces, un incumplimiento grave de sus obligaciones que amenazara con paralizar la ejecución del contrato, en tal forma que justificara la declaratoria de caducidad del contrato.
3.3. Incompetencia de la administración para expedir el acto acusado, pues cuando se declaró la caducidad, el contrato se hallaba suspendido por orden del mismo municipio, lo que significa que “(…) el contrato se encontraba separado del mundo jurídico y de la actuación de la administración y del contratista, por manera que, para haber podido el municipio tomar válidamente esas u otras decisiones, debía primero reincorporar al mundo jurídico el contrato de marras (…)”.
IV. Actuación procesal.
4. El Municipio de Chachagüí (Departamento de Nariño) contestó la demanda y pidió que se negaran las pretensiones, aceptó algunos hechos, negó otros y en lo demás, se atuvo a lo que resultare demostrado; básicamente, negó conocer la existencia del documento aducido por el demandante —oficio del 28 de noviembre de 1994— en el cual el anterior alcalde y el interventor le ordenaron iniciar las obras con la construcción del bloque de 6 aulas y le restó toda eficacia, por cuanto “(…) no puede generar mutación contractual alguna, como lo predica el demandante. Toda vez que es violatorio del estatuto contractual, máxime en tratándose de un contrato que tiene su causa en licitación publica”.
5. Por otra parte, el demandado niega que el contrato hubiera sido suspendido, aduciendo que la alcaldía solamente le exigió perentoriamente al contratista que antes de continuar con los trabajos subsiguientes solucionara los problemas de confección y calidad de las fallas estructurales advertidas en su comunicación, que la caducidad del contrato no fue un hecho sorpresivo para el contratista sino “(…) el producto del desarrollo de la actividad contractual en la que participó activamente el contratista (…), a quien se le solicitó “(…) explicara por qué se había dado la modificación contractual (…)” y que el ingeniero Eraso Burbano respondió que había sido por orden del interventor, ante la insuficiencia de aulas presentada en la escuela, expresada por el jefe de núcleo, la directora del plantel y con la aprobación de la alcaldía municipal, y que el interventor había suministrado los diseños estructurales para la construcción de ese bloque.
6. Sostuvo la entidad demandada, que lo que se produjo en el presente caso fue “(…) un consenso entre quien ostentara la condición de Alcalde Municipal, el Interventor y el Contratista para violar el pliego de condiciones y los extremos del contrato. Adoptando decisiones proscritas legalmente, que impiden el nacimiento de obligación resarcitoria alguna a cargo del Municipio”, pues éste actuó en cumplimiento de las normas que regulan su accionar.
7. Propuso como excepciones i) el “dolo del contratista”, sosteniendo que las irregularidades en las que participó el demandante no pueden ser fuente de obligaciones a su favor, pues la licitación que se le adjudicó se abrió para la construcción de unas obras determinadas y no las que estaba ejecutando el contratista, quien, en cumplimiento de lo establecido en el numeral 5º del artículo 5º de la Ley 80 de 1993, ha debido desatender las instrucciones dadas por el interventor y el alcalde en el “exótico” oficio del 28 de noviembre de 1994, ya que “No es comprensible derivar de dicho oficio obligatoriedad alguna para el contratista, por cuanto se encontraba desprovisto de causa lícita y era violatorio del contrato y del pliego de condiciones que son ley para las partes (…)”; ii) “falta de causa para demandar”, por cuanto no es cierto que se hubiera violado el debido proceso y el derecho de contradicción del demandante, ya que “(…) en tratándose de la actividad contractual resultaría derroche innecesario, sinónimo de amedrentamiento, notificarle al contratista que la administración proyecta sancionarlo por presumir faltas a la lealtad contractual (…)”, cuando hay una permanente comunicación entre las partes, que impide toda sorpresa por parte del actor, a quien además se le envió comunicación en la que se “(…) avizora la mutación del contrato que la administración está por descubrir (…)” y que aquel respondió; de otro lado, sostuvo la entidad demandada que el contrato no fue suspendido sino que se advirtió al contratista que no continuara con una parte de las obras en la que se detectaron fallas y finalmente, insistió en que el fundamento legal de su decisión de caducidad estaba en lo dispuesto por el numeral 5º del artículo 5º de la Ley 80 de 1993; y iii) la causal genérica o innominada, para todo hecho que probado dentro del proceso, deba declarar de oficio el fallador (fls. 357 a 373, cdno. ppal.).
8. El Tribunal a-quo decidió:
“1. Declarar que es nulo el acto administrativo contenido en la Resolución 100 de 17 de abril de 1995 proferida por la Alcaldía Municipal de Chachagüí mediante la cual se declaró la caducidad del contrato de obra suscrito con fecha 20 de octubre de 1994 entre el Municipio de Chachagüí como entidad contratante y el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano para la construcción de la Concentración Escolar Mixta del mismo Municipio y ordenó la liquidación del mismo.
2. Declarar que es nulo el acto administrativo contenido en la Resolución 206 de 1º de junio de 1995 mediante el cual se confirmó la Resolución 100 de 17 de abril de 1995.
3. Que como consecuencia de la caducidad decretada mediante las resoluciones 100 de 17 de abril de 1995 y 206 de 1º de junio de 1995, la Resolución 625 de 24 de octubre de 1995 mediante la cual el Municipio de Chachagüí liquidó unilateralmente el contrato y la Resolución 903 de 26 de diciembre de 1995 que confirmó la anterior son igualmente nulas.
4. Declarar la nulidad de la liquidación unilateral efectuada por el Municipio de Chachagüí.
5. Condenar al Municipio de Chachagüí a pagar al ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano como consecuencia de la declaración de caducidad del contrato de obra de 20 de octubre de 1994 a título de indemnización por perjuicios patrimoniales el valor que demuestre mediante el correspondiente incidente de conformidad con lo previsto por el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo, reformado por el artículo 56 de la Ley 446 de 7 de julio de 1998, teniendo en cuenta como base fundamental las copias de las declaraciones de renta y patrimonio de los tres últimos años anteriores a la presentación de la demanda, el término de inhabilidad que se contabilice desde la ejecutoria del presente fallo y teniendo en cuenta el AUI de la oferta del contratista.
6. Denieganse las demás súplicas de la demanda”.
9. La decisión del tribunal obedeció a que consideró probado en el plenario que la administración efectivamente modificó unilateralmente el contrato de obra suscrito con el demandante y dio prelación a la iniciación de una parte de la misma, a través de un acto administrativo que “(…) contiene una manifestación de necesidad urgente de la construcción de un pabellón de siete aulas, según los planos, es decir que constituyen parte de la obra” y que fue expedido por el alcalde, quien tenía competencia para ello; y el contratista, como consta en la bitácora de obra, inició su trabajo según esta decisión de la administración —que obedeció a la urgencia de contar primero con las aulas, las cuales no constituían obra adicional, pues estaba prevista en los planos arquitectónicos—, hasta cuando la nueva administración resolvió suspender la obra.
10. El tribunal consideró que, de conformidad con las pruebas recaudadas, en el contrato se incurrió en un error al mencionar un bloque de tres aulas, según los planos, pues en realidad, según éstos, las aulas eran 6, tal y como se ordenó por parte del alcalde y así lo manifestó el interventor en su declaración, diligencia en la cual revisó y reconoció los planos que fueron puestos a su disposición, como aquellos con los que trabajó el contratista y que fueron los únicos que el interventor conoció al iniciar la construcción y la interventoría; considera el a-quo, que el contratista, contrario a lo afirmado en la Resolución 100 de 1995, sí estaba realizando la obra contratada siguiendo las instrucciones del alcalde y los planos estructurales elaborados por el interventor, y no es cierto que hubiera modificado unilateralmente el objeto del contrato y si no terminó su ejecución, fue debido a la orden de suspensión impartida por la administración.
11. De otro lado, el tribunal consideró probado —mediante fotografías e inspección judicial— que las obras no presentaban los defectos graves advertidos en el acto de caducidad, —alaveos y torceduras en las columnas, hormigueos— y fueron utilizados los equipos que se echaron de menos en tal acto —vibrador y mezcladora de motor— y concluyó que en realidad no se dieron los motivos que justificaran la declaratoria de caducidad impugnada, por lo cual hubo una falsa motivación del acto administrativo.
12. Finalmente, manifestó el a-quo que las resoluciones por medio de las cuales se liquidó unilateralmente el contrato también resultan afectadas de nulidad, por ser consecuenciales del acto administrativo de caducidad. Y respecto de la cuantía de los perjuicios, consideró que no aparece demostrada de manera cierta, pues tanto el dictamen pericial realizado como los testimonios carecen de la precisión requerida y el demandante no aportó su declaración de renta de los años inmediatamente anteriores a la demanda con el fin de demostrar sus ingresos, razón por la cual profirió una condena en forma genérica, para que en su liquidación sean tenidos en cuenta las declaraciones de renta y patrimonio del demandante correspondientes a los 3 últimos años anteriores a la presentación de la demanda y las pruebas que las complementen, en especial el AIU de la oferta.
13. Inconforme con lo decidido, el Municipio de Chachagüí interpuso recurso de apelación en el que solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, con sustento en la errónea apreciación del juez a-quo en relación con los hechos sucedidos, pues lo cierto es que la licitación se adelantó y el contrato se celebró para la construcción de una determinada obra —primera etapa de un proyecto arquitectónico—, que contaba con los respectivos planos arquitectónicos y estructurales y el contratista terminó ejecutando una obra diferente: la construcción de 12 aulas, para las cuales no existían planos estructurales pues no hacían parte de la licitación ni del contrato —ya que correspondían a la segunda etapa del proyecto, menos costosa que la primera, que fue la que debió ejecutar el contratista— y por lo tanto fueron objeto de un ilegal convenio en el que participaron el alcalde, el contratista y el interventor pero que no puede ser avalado por el juez. Según el apelante, el contratista no debió atender la orden impartida en el oficio del 28 de noviembre de 1994 —en el que se ordenó la construcción de las aulas— pues del mismo no se desprendía obligatoriedad alguna para él, ya que se encontraba desprovisto de causa lícita y era violatorio del contrato y del pliego de condiciones que son ley para las partes (fl. 566, cdno. ppal.).
14. La parte actora también interpuso recurso de apelación, en el cual solicitó la revocatoria de los numerales 5º y 6º del fallo impugnado, para que en su lugar se despachasen expresa y favorablemente todas las pretensiones de la demanda, por cuanto todos los perjuicios aparecen debidamente probados en el proceso, inclusive en cuanto a su monto, mediante documentos, testimonios y prueba pericial, lo cual permite una condena en concreto; manifestó el apelante, además, que los criterios dados por el tribunal para la liquidación de los perjuicios mediante incidente no es lógica y resulta injusta, pues desconoce elementos de juicio tales como la capacidad de contratación del demandante, debidamente registrada ante la Cámara de Comercio, los contratos celebrados por el contratista en los años anteriores a la sanción de caducidad impugnada, etc., y que los perjuicios por la inhabilidad derivada del acto ilegal, deben calcularse a partir de la ejecutoria del acto administrativo y no a partir de la sentencia; pidió así mismo, un pronunciamiento sobre la pretensión de declaratoria de incumplimiento contractual de la entidad demandada, el reconocimiento de los perjuicios morales solicitados, que se ordene a la administración efectuar la publicación del texto de la parte resolutiva de la sentencia y finalmente, que se efectúe la indexación de la condena y el reconocimiento de intereses (fl. 574, cdno. ppal.).
15. El recurso de apelación fue admitido en providencia del 9 de noviembre de 1998 (fls. 589 y 596, cdno ppal.).
16. El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 75 de la Ley 80 de 1993(1) y el Código Contencioso Administrativo en sus artículos 82(2) —modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006— y 129(3), modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, toda vez que el valor de la pretensión mayor ascendió a la suma de $ 69’960.943 por concepto de lucro cesante (fl. 5, cdno. 2) y la cuantía que se requería para la época de presentación de la demanda —31 de mayo de 1996— para que el asunto fuera susceptible del recurso de apelación, era de $ 13’460.000.
III. El régimen legal del contrato.
IV. La validez de los medios probatorios.
19. Para efectos de determinar la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos acusados, resulta necesario en primer lugar, establecer los hechos que fueron probados en el plenario, teniendo en cuenta que, de conformidad con la incorporación que el artículo 168 del Código Contencioso Administrativo hace a los procesos contencioso administrativos de la normatividad del Código de Procedimiento Civil en materia probatoria, ésta es la que resulta aplicable en relación con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración.
22. La anterior circunstancia, a juicio de la Sala, hace imperioso otorgar valor probatorio a los documentos que, en copia simple, presentó la actora y que hacen parte de los que fueron requeridos a la entidad demandada y que ésta no allegó al plenario, a pesar de ser documentos que necesariamente debían reposar en sus archivos, dejando a salvo aquellos que, a pesar de esta circunstancia, fueron reconocidos dentro del proceso por quien fuera el alcalde municipal de Chachagüí para la época de los hechos, sr. Arnulfo Eduardo Pinta López, razón por la cual se les otorgará valor probatorio. El sr. Pinta López, reconoció como auténtico el contrato de obra visible en los folios 118 a 122 y el contrato de interventoría de los folios 129 a 131 del expediente; reconoció su firma en el acta de iniciación de obra y en el oficio del 28 de noviembre de 1994 que reposa en el folio 132 del cuaderno 1. También reconoció como auténtico el pliego de condiciones que aparece en los folios 238 a 279, como aquel con base en el cual se realizó la licitación pública 001 de 1994 para la construcción de la concentración escolar mixta del Municipio de Chachagüí, el cual, manifestó, se hallaba acompañado de los respectivos planos (fl. 458, cdno. ppal.).
24. La anterior decisión de otorgarles valor probatorio a las copias simples aportadas por la parte actora, obedece a la necesidad de dar prelación a los principios de buena fe y lealtad procesal que deben informar las actuaciones de las partes en los procesos, los cuales son desconocidos por la entidad estatal que pretende, mediante el expediente de negarse a aportar los documentos que necesariamente deben reposar en sus archivos, que las pretensiones de la parte actora fracasen por insuficiencia probatoria, por contar tan sólo con copias simples de los mismos a las cuales, en principio, no se les podría otorgar, a la luz de lo establecido por el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, valor probatorio alguno.
Es decir que el incumplimiento o renuencia en aportar el documento en dichas condiciones legales pese a la orden judicial proferida por el a quo en tal sentido, acarrea como consecuencia en aplicación del principio de la comunidad de la prueba que deba otorgársele valor o mérito probatorio a las copias aportadas con la demanda, solución procesal que restablece el equilibrio de las partes en el proceso, y que se sustenta en los principios constitucionales de igualdad procesal (C.P., art. 13), del debido proceso y derecho de defensa (C.P., art. 29), y de presunción de buena fe respecto de ellas (C.P., art. 83), honrando con ella además los deberes de probidad, lealtad procesal y colaboración de las partes en el proceso (CPC, art. 71).
La equidad que debe gobernar la actuación judicial en estas circunstancias (C.P., art. 238), determina que se garantice el derecho a la obtención de la prueba que tiene la parte que, como en el sub lite, realizó todo lo que legalmente estuvo a su alcance para la producción en debida forma de aquel elemento de convicción con el que pretende hacer valer sus argumentos, toda vez que no resultan admisibles las conductas procesales en las que la contraparte gozando de una posición privilegiada se abstiene de aportar la prueba, pues ello perturba la investigación de la verdad real en el proceso y, por ende, el correcto y normal funcionamiento de la administración de justicia, en contraposición al deber que le atañe a todos los colombianos de colaborar con ésta (C.P., art. 95, num. 7º).
Por lo tanto, como quiera que eran las entidades públicas demandadas las que estaban en condiciones de aportar a la causa las copias auténticas de los documentos —balance financiero de 1989— y no las trajeron, no se puede, bajo el criterio de la sana crítica, valorar a su favor esta actitud o conducta pasiva dentro del proceso y, al contrario, esa falta de remisión sin justificación jurídica atendible de los documentos solicitados por el a quo, debe ser estimada en forma desfavorable a la parte incumplida, con el rigor de dar mérito probatorio a las documentos aportados con la demanda a efectos de ser apreciados y valorados.
Es así como, en el caso concreto, habrá de aplicarse en toda su extensión la presunción de buena fe en relación con la veracidad de los datos que se consignan en las copias del balance de 1989 aportadas con la demanda, principio superior al cual se hizo alusión y consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, por cuya inteligencia “[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten antes éstas”.
V. Hechos probados.
26. El Municipio de Chachagüí celebró el 20 de octubre de 1994 un contrato de obra pública con el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano, el cual estuvo precedido de la licitación pública 001 de 1994, regida por el respectivo pliego de condiciones, para la “construcción de la concentración escolar mixta” del municipio, de septiembre de 1994 (fls. 238 y ss., cdno. 2).
1. Objeto del contrato: La entidad contratante encarga al contratista y éste se obliga a ejecutar para ella conforme a los términos de su propuesta y en concordancia con los documentos que integran el contrato la construcción de (sic) Concentración Escolar Mixta del Municipio de Chachagui (…) (N.) según las cantidades de obra especificadas en el presupuesto de obra que está contenido en la propuesta que por méritos fue escogido (sic) en la licitación pública (…) que se anexa a este contrato y que forma parte del mismo, documento que son (sic) parte integrante de este contrato adjudicado con sistema de concurso o licitación pública. 2. Documentos del contrato: Los documentos del contrato que forman parte del mismo son: proyecto, planos, diseño, y especificaciones técnicas. Cantidades de obra y precios contenidos en la propuesta presentada por el contratista a quien se adjudicó la obra, copia de la resolución (…), y demás información que se encuentra en la propuesta que por méritos se adjudicó al contratista. Programa de ejecución de la obra, pólizas, resolución de adjudicación (…).
29. Dentro de dicha licitación, el demandante presentó propuesta de la cual sólo obran en el plenario cuadro 1 y cuadro 2, presentados por el proponente Fabián Eraso. No aparece carta de presentación de la oferta ni descripción alguna de la obra para la cual se está cotizando. El cuadro 1 corresponde a los ítems y cantidades de obra con sus valores unitarios y totales, siendo los diferentes ítems: I. Preliminares, II. Estructura en concreto armado, III. Mampostería, pañetes y enchapes, IV. Bases y pisos, V. Instalaciones sanitarias, VI. Instalación hidráulica, VII. Cubierta, VIII. Aparatos sanitarios, IX. Instalación eléctrica, X. Carpintería metálica, XI. Pintura, XII. Vidrios y XIII. Aseo y limpieza; el cuadro 2, contiene el programa de trabajo e inversiones, correspondientes a los anteriores ítems (fls.123 a 128, cdno. 2).
30. En el objeto del contrato celebrado por las partes el 20 de octubre de 1994, se pactó: “El contratista se obliga a ejecutar por el sistema de precios unitarios fijos la construcción de la Concentración Escolar Mixta de Chachagui, de acuerdo a los planos y cantidades de obra establecidos en los pliegos de condiciones y que forman parte de este contrato” y en la cláusula segunda, se estableció que hacían parte del contrato “El diseño, los planos y especificaciones técnicas, cantidades de obra, precios unitarios contenidos en la propuesta presentada por el contratista incluido el programa de ejecución de la obra y demás documentos de la propuesta mencionada, Resolución 842 bis por el cual se adjudica el presente contrato”. En la cláusula cuarta, se acordó:
4. Obligación del contratista. El contratista se obliga a la construcción del edificio donde funcionará la Concentración Escolar Mixta de Chachagüí que consta de un bloque de tres aulas, un aula anexa al bloque existente, un bloque de dos pisos que incluye batería sanitaria, aula de mecanografía, portería, grada de acceso, depósito, sala de profesores, secretaría, escaleras, hall, biblioteca, oficinas para administración; una batería sanitaria adyacente a la cancha múltiple. Cuya descripción se encuentra detallada en los planos correspondientes a la licitación pública 01-1994.
31.1. El oficio enviado por el funcionario al contratista, suscrito también por el interventor de la obra. En dicho documento, se indicó (documentos públicos originales, fls. 132 y 133, cdno. 2):
En reunión previa celebrada con los srs. Miguel Casanova, como Director de Núcleo, sra. Cecilia Arévalo, Directora de la Escuela, sr. Harold Luna como Jefe de Fomento, sr. Carlos Villota, como Secretario General y yo Arnulfo Pinta Lopez, como Alcalde del Municipio de Chachagüí. Acordamos iniciar la construcción de la Concentración Escolar Mixta con el bloque de seis (6) aulas (7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13) y el aula anexa al mismo según planos suministrados. Debido a la urgente necesidad de aulas que demanda el casco urbano pues las existentes son insuficientes. Posteriormente se constituirá (sic) el bloque correspondiente a la unidad sanitaria y cafetería anexa a la cancha múltiple.
31.2. En el testimonio del interventor, sr. Héctor Ricardo Mesías Benavides, explicó que había una inconsistencia entre el contrato y los planos de la obra a construir que le entregaron, pues el primero hablaba, entre otras obras, de 3 aulas, mientras que en los segundos aparecía un número de 6 y que el alcalde le manifestó que antes de la iniciación del contrato se había acordado con varios empleados de la concentración escolar, iniciar las obras por las 6 aulas y el aula anexa, porque eso era lo más prioritario para la comunidad; el testigo admitió que se presentaron algunos defectos en las obras pero que fueron de menor monta, que no afectaban la estructura y que se podían corregir, pero el municipio no dio la orden de hacer las pruebas necesarias ni de efectuar las correcciones. Las aulas 8, 9, 10, 11, 12 y 13, presentaban detalles de cimentación en los planos, pero no contaban con planos estructurales. El sector que se encontraba diseñado totalmente, era el de las aulas 1, 2 y 3, el sector de cafetería, la sala de profesores, de material didáctico y escenarios. Al interventor le suministraron los planos arquitectónicos y estructurales y todo el conjunto de planos referentes al primer y segundo nivel de la edificación aprobados, en los cuales se observa el conjunto de aulas por las cuales se inició la obra y que se encontraban en las plantas arquitectónicas del primer y segundo nivel de la concentración escolar mixta de Chachagüí. El interventor realizó el cálculo estructural completo de los bloques que carecían del mismo (testimonio del interventor, fls. 418 y 454, cdno. ppal.(5)).
31.3. El testimonio del sr. Arnulfo Eduardo Pinta López (fl. 458, cdno. ppal.), quien se desempeñaba como alcalde del Municipio de Chachagüí en la época de celebración del contrato(6) y que admitió el envío del oficio del 28 de noviembre de 1994 al ingeniero Fabián Eraso, por cuanto inicialmente se contrató el diseño de los planos para la concentración escolar pero que al darlos a conocer a la comunidad educativa, se consideró que lo más urgente eran las aulas y este diseño sólo contemplaba 3, por lo cual “(…) se mandó a rediseñar los planos para construir un bloque de seis aulas, de allí que se inició la construcción de las aulas y posteriormente la cafetería, parte administrativa, unidad sanitaria, etc.”. Al momento de abrir la licitación ya existía este rediseño, que fue el que se les entregó a los proponentes con el pliego de condiciones. Fue un error de la licitación que apareciera en el contrato que se trataba de 3 aulas.
32. En el municipio de Chachagüí se presentó cambio de administración, por lo cual el contratista, mediante oficio del 8 de febrero de 1995, informó al alcalde municipal (encargado) que la obra se encontraba acorde con el programa de obra e inversiones propuesto, que el estudio de suelos y las memorias y planos estructurales eran de propiedad del municipio y se encontraban en su poder y que (…) la construcción de las obras se está llevando a cabo de acuerdo a las especificaciones suministradas por la entidad contratante con las cuales convocó a licitación pública y con las cuales se efectuó la oferta y fue favorecida” (documento privado original, fl. 151, cdno. 2), mientras que el 9 de febrero del mismo año, el interventor de la obra, le presentó a su vez, informe sobre la ejecución del contrato en los primeros 3 meses y le envió copia de la bitácora (fls. 135 a 150, cdno. 2).
33. El Jefe de Fomento y Desarrollo del Municipio de Chachagüí le solicitó al contratista, el 23 de febrero de 1995, se sirviera informar a ese despacho “(…) por qué en la obra del ‘Proyecto de Concentración Escolar’ se está trabajando en el sector comprendido en las aulas 8, 9, 10, 11, 12, 13, sabiendo que en este sector no existe diseño estructural, y en forma contraria donde existe el mencionado diseño” (documento público original, fl. 153, cdno. 2).
35. El contrato fue suspendido por orden de la alcaldesa municipal, quien en oficio del 2 de marzo de 1995 así se lo solicitó al contratista, debido a las fallas de construcción que presentaba la estructura: que las columnas no mantenían su verticalidad dentro de un límite tolerante y la losa presentaba ondulaciones fuera de esos límites, que el contratista estaba fundiendo los elementos estructurales sin mezclador ni vibrador y por ello se estaban presentando hormigueos en los mismos, y “(…) por tanto hasta que no se solucionen dichos inconvenientes y se hagan las pruebas de carga solicito suspender la continuación de la obra” (documento público original, fl. 156, cdno. 2).
36. El interventor del contrato, mediante oficio del 14 de marzo de 1995 dirigido a la alcaldesa del Municipio de Chachagüí, le presentó un informe completo sobre la obra de construcción de la concentración escolar mixta hasta la fecha de suspensión temporal, consistente en i) un informe de actividades y programa de inversiones desde el acta de iniciación, correspondiente a 3 meses; ii) las cantidades de obra ejecutada a la fecha y respaldadas por el libro de actas y la bitácora; iii) evidencias fotográficas del procedimiento de construcción y equipo empleado en las diferentes etapas de la obra; iv) control de cilindros de prueba sobre mezclas utilizadas en la construcción y su correspondiente aceptación; y v) un cuadro “(…) en el cual se anota en distancias las inclinaciones con respecto a la vertical de las columnas y su localización comparadas con las tolerancias dadas por el Código Colombiano de Construcciones Sismoresistentes, e igualmente las ondulaciones en la losa aligerada”, y le informa que los estudios de suelos, planos arquitectónicos, estructurales y memorias de cálculo fueron presentados a la Oficina de Fomento y Desarrollo el 9 de febrero y el 6 de marzo de 1995. En estos informes consta que se han ejecutado obras, al 28 de febrero de 1995, por un costo total de $ 40’627.536 (fls. 157 a 213, cdno. 2). (Obran en el proceso las actas de obra 01 del 29 de diciembre de 1994, 02 del 29 de enero de 1995 y 03 del 29 de febrero de 1995, suscritas por el contratista y el interventor, en las cuales aparecen obras ejecutadas por valor de $ 43’549.968 —documento privado auténtico, fls. 220 a 237, cdno. 2—).
37. Dos ingenieros de la Asociación Nariñense de Ingenieros, delegados por esta institución para ello, efectuaron una evaluación de la construcción para la concentración escolar mixta “San Luis” del Municipio de Chachagüí, para lo cual efectuaron una inspección ocular, en la que verificaron la construcción en obra negra de las aulas 8, 9 y 10 en el primer nivel y 11, 12 y 13 en el segundo y constataron el estado de las obras adelantadas, en las que observaron algunas deficiencias y manifestaron que “(…) lo anterior demuestra que en la obra no se tomaron los correctivos necesarios en el momento de presentarse los hechos, por parte de los controles establecidos”, agregando que “Por lo observado en la visita de campo y para emitir un concepto técnico específico se requiere de un análisis más amplio y detallado del diseño y del proceso de construcción” (fl. 215, cdno. 2).
40. En las consideraciones de este acto administrativo, la administración manifestó que el municipio celebró con el demandante el contrato de obra pública “(…) consistente en la construcción del edificio donde funcionará la Concentración Escolar Mixta Chachagui, que consta de un bloque de tres aulas, una aula anexa al bloque existente, un bloque de dos pisos que incluye batería sanitaria, aula de mecanografía, portería, grada de acceso, deposito, sala de profesores, secretaria, escaleras, hall, biblioteca, oficinas para administración y una batería sanitaria adyacente a la cancha múltiple, todo, de acuerdo a los planos y cantidades de obras establecidos en los pliegos de condiciones y demás circunstancias determinadas en la propuesta presentada al Municipio”, pero que el contratista incumplió flagrantemente sus obligaciones afectando de manera severa la construcción de las edificaciones que constituían el objeto contractual, por cuanto no había ejecutado las obras descritas en el contrato, pues con la anuencia del interventor había modificado unilateralmente el objeto del mismo, “(…) pretendiendo construir siete aulas que no fueron materia de la licitación, de su propuesta y del contrato”, además que las obras que sí había ejecutado presentaban defectos que describió como i) alabeos de las columnas, ii) que éstas no conservaban su perpendicularidad y por lo tanto se impedía el comportamiento ideal de este tipo de estructuras, iii) que algunas columnas se encontraban fuera del eje, iv) que en vigas y columnas se observaban “hormigueos” por la no utilización de vibrador —equipo ofrecido por el contratista en su oferta—, v) que las losas presentaban deformaciones que superaban los porcentajes de tolerancia según las normas de Icontec y vi) que para fundir una grada, se fracturó una columna en un tercio de su sección o área y no se utilizó el equipo adecuado para su fundición. Anotó también el acto, que el contratista recibió un anticipo que no fue invertido en la obra contratada, pues “(…) al modificarse sustancialmente los planos, levantándose una construcción con evidentes deformidades se hace imprescindible la demolición de las obras realizadas”.
42. Posteriormente, procedió la administración a liquidar en forma unilateral el contrato, por cuanto el contratista no estuvo de acuerdo con sus términos, a través de Resolución 625 del 24 de octubre de 1995 proferida por la Alcaldía de Chachagüí, liquidación en la cual la administración registró el valor total del contrato, que fue de $ 94’804.716, el anticipo entregado al contratista por valor de $ 47’402.358, y concluyó que el contratista sólo había ejecutado una mínima parte de lo contratado mediante obras que, a su juicio, ascendieron a un valor de $ 4’513.255, restando un saldo a favor del municipio equivalente a $ 42’889.103. Notificado el acto administrativo el 27 de octubre de 1995, se interpuso recurso de reposición en su contra, el cual fue resuelto mediante Resolución 903 del 26 de diciembre de 1995, que lo confirmó (documentos públicos originales, fls. 87, 92 y 93, cdno. 2).
43. Después de la declaratoria de caducidad del acto, la concentración escolar mixta de Chachagüí quedó inconclusa, según se desprende de lo constatado en la diligencia de inspección judicial: existencia de una construcción en obra negra de dos plantas, sin cubierta, y en el costado izquierdo del predio varias aulas, la última de las cuales corresponde a la denominada como “aula anexa al bloque existente”; dicha construcción en obra negra en la primera planta contiene 3 aulas —8, 9 y 10— y en la segunda otras 3 —11, 12 y 13—, una grada de acceso y un pasillo; en el aula 8, la planta presenta una pequeña combadura y en la parte alta que es el piso del aula 13, desnivel de unos 3 o 4 centímetros, pero la firmeza de la planta y de las otras planchas es ostensible. Las obras visitadas corresponden a las ordenadas en el oficio del 29 de noviembre de 1994 y son las que aparecen en el folio 1 de la bitácora de la obra, como segunda anotación. La obra aparece paralizada, no se ha hecho ninguna obra adicional, “(…) salvo claro está la construcción del frente que el señor ingeniero manifiesta era parte del contrato y que debe haber sido realizada por otro profesional” (fl. 525, cdno. ppal.).
46. De otro lado, se observa que el objeto del contrato de obra pública del 20 de octubre de 1994, fue también la ejecución, por el sistema de precios unitarios fijos, de la construcción de la concentración escolar mixta de Chachagüí, “(…) de acuerdo a los planos y cantidades de obra establecidos en los pliegos de condiciones y que forman parte de este contrato” y fue en la cláusula de las obligaciones del contratista en la que por fin se enunciaron las obras a ejecutar, aunque con la advertencia de que su “(…) descripción se encuentra detallada en los planos correspondientes a la licitación pública 01-1994”.
47. Para la Sala, esa ambigüedad manejada por la entidad en la elaboración de los pliegos de condiciones y del contrato suscrito con el ingeniero Eraso Burbano, es un defecto que, sin lugar a dudas, no puede ser esgrimido ni utilizado en contra de sus derechos, como reiteradamente lo ha sostenido la sección(8), toda vez que la administración es la encargada de efectuar la planeación que precede a la apertura de los procesos de contratación y en consecuencia, no sólo le corresponde realizar los estudios, análisis y cálculos previos que se requieran, sino también la elaboración del respectivo pliego de condiciones y del futuro contrato. Sobre ella pesa una carga de corrección, claridad y precisión en la elaboración y redacción de tales documentos de contratación, que se traduce en el deber de soportar las consecuencias que se deriven de la buena o mala confección de los mismos, de manera que los pasajes oscuros, confusos, incompletos y ambigüos que se encuentren en ellos, deben ser interpretados en su contra, precisamente por haber sido quien los elaboró y quien falló en esa tarea.
48. Como consecuencia de lo anterior, considera la Sala que en el sub-lite el objeto tanto de la licitación como del contrato de obra pública suscrito el 20 de octubre de 1994, fue, efectivamente, la construcción de la concentración escolar mixta del Municipio de Chachagüí, dentro de la cual caben todas las obras que figuran en los planos anexos del pliego de condiciones, ya que el contenido del contrato fruto de un proceso licitatorio como el que es objeto de la presente litis, debe coincidir con los términos anunciados en el respectivo pliego de condiciones, el cual constituye no solo la ley del proceso de selección, por establecer todas las normas de participación, evaluación y adjudicación de la respectiva licitación o concurso, sino también la ley del futuro contrato, en la medida en que debe establecer el contenido del negocio jurídico que se celebrará como resultado de la licitación y especificar los derechos y obligaciones que surgirán para las partes del contrato a adjudicar.
49. Así lo ha considerado la jurisprudencia de la corporación, para la cual una vez suscrito el contrato, las disposiciones del pliego hacen parte integral de su clausulado y se imponen sobre las pactadas en el contrato mismo, al sostener que “…los pliegos de condiciones forman parte esencial del contrato porque son la fuente principal de los derechos y obligaciones de las partes y son la base para la interpretación e integración del contrato, en la medida que contienen la voluntad de la administración a la que se someten por adhesión los proponentes y el contratista que resulte favorecido. Por tal motivo, las reglas de los pliegos de condiciones deben prevalecer sobre los demás documentos del contrato y en particular sobre la minuta, la cual debe limitarse a formalizar el acuerdo de voluntades y a plasmar en forma fidedigna la regulación del objeto contractual y los derechos y obligaciones a cargo de las partes”(9).
53. Quiere decir lo anterior que, independientemente de la legalidad de este acto administrativo, la cual no fue cuestionada en el sub-lite y por lo tanto no se discute ni puede ser objeto de pronunciamiento, su cumplimiento resultaba obligatorio para el contratista, quien obedeció la orden e inició la construcción de las 6 aulas —8 a 13 y aula anexa— a las que se refirió la decisión del alcalde. Por tal razón, la Sala no comparte lo sostenido por la parte demandada, en el sentido de que el contratista ha debido negarse a cumplir lo ordenado por el alcalde municipal por ser ilegal, puesto que ello habría entrañado, ni más ni menos, que un incumplimiento contractual de su parte.
55. En este caso resulta entonces predicable la doctrina de los actos propios al interior de los negocios jurídicos, la cual constituye una manifestación del principio de la buena fe que debe regir las relaciones y es una regla que considera inadmisible el venire contra factum propium, es decir que rechaza aquellas actuaciones que contravienen o contradicen una manifestación de voluntad expresada anteriormente por una persona y que implican la asunción de una posición contradictoria en relación con esa anterior declaración, lo cual halla su razón de ser en la “(…) protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos subjetivos”(10), teoría que pretende, en últimas, “(…) proteger la confianza de quien ha creído en la estabilidad de las situaciones jurídicas surgidas al amparo del acto realizado por quien luego pretende desconocerlo” y respecto de la cual, la Sección ha tenido oportunidad de pronunciarse(11), manifestando que “(…) nadie puede venir válidamente contra sus propios actos, regla cimentada en el aforismo “adversus factum suum quis venire non potest”, que se concreta sencillamente en que no es lícito hacer valer un derecho en contradicción con una conducta anterior, o sea,“venire contra factum proprium non valet”. Es decir va contra los propios actos quien ejercita un derecho en forma objetivamente incompatible con su conducta precedente, lo que significa que la pretensión que se funda en tal proceder contradictorio, es inadmisible y no puede en juicio prosperar”.
56. También la Corte Constitucional ha hecho referencia a este principio de derecho, al manifestar que “La administración y el administrado deben adoptar un comportamiento leal en el perfeccionamiento, desarrollo y extinción de las relaciones jurídicas. Este imperativo constitucional no sólo se aplica a los contratos administrativos, sino también a aquellas actuaciones unilaterales de la administración generadoras de situaciones jurídicas subjetivas o concretas para una persona. El ámbito de aplicación de la buena fe no se limita al nacimiento de la relación jurídica, sino que despliega sus efectos en el tiempo hasta su extinción”(12).
58. Lo que sí se percibe al respecto, es la sorpresiva determinación de la Administración, al declarar la caducidad del contrato sin advertir al contratista de sus intenciones y, por lo tanto, darle oportunidad de ejercer el derecho de audiencia y de defensa mediante la exposición de sus razones y explicaciones y la aportación de pruebas y contradicción de las obrantes, cuando esta clase de decisiones debe estar necesariamente precedida del respeto al debido proceso, por constituir éste un derecho fundamental de aplicación inmediata, (C.P., arts. 29 y 85), aplicable tanto a las actuaciones judiciales como a las administrativas, especialmente cuando las mismas son sancionatorias, con miras a garantizar que la decisión que afectará al administrado será tomada una vez éste sea oído y vencido, de tal manera que se cuente con todos los elementos de juicio necesarios para tomar la decisión que resulte más justa.
En efecto, la observancia del debido proceso en las actuaciones administrativas, incluyendo la contractual, es de tal trascendencia para la obtención de decisiones verdaderamente justas y adecuadas al derecho material, que su proyección en ellas tiene los siguientes alcances: [i] ser oído antes de que se tome la decisión; [ii] participar efectivamente en el proceso desde su inicio hasta su terminación; [iii] ofrecer y producir pruebas; [iv] obtener decisiones fundadas o motivadas; [v] recibir notificaciones oportunas y conforme a la ley; [vi] tener acceso a la información y documentación sobre la actuación; [vii] controvertir los elementos probatorios antes de la decisión; [viii] obtener asesoría legal; [vii](sic) tener la posibilidad de intentar mecanismos contra las decisiones administrativas(13). (…) Conocidas en forma sucinta la noción y condiciones materiales de configuración de la facultad exorbitante de declarar la caducidad de un contrato, y teniendo en cuenta que se trata de una sanción cuya imposición tiene la potencialidad de lesionar derechos subjetivos de los contratistas, es indiscutible, según se vio, que su ejercicio implica que se garantice el derecho constitucional al debido proceso(14).
59. En el presente caso, la Administración ordenó suspender la ejecución de las obras por advertir algunos defectos en las mismas, manifestando que “(…) hasta que no se solucionen dichos inconvenientes y se hagan las pruebas de carga solicito suspender la continuación de la obra”, pero en parte alguna consta que efectivamente se haya permitido al contratista corregir las fallas y efectuar las pruebas exigidas, a pesar de las sugerencias efectuadas en tal sentido por el interventor, puesto que la única actuación posterior del municipio fue la sorpresiva declaración de caducidad del contrato.
61. En cuanto al acto administrativo —contenido en la Resolución 625 del 24 de octubre de 1995 y la Resolución 903 del 26 de diciembre de 1995— que liquidó unilateralmente el contrato, observa la Sala que esta operación procede una vez el mismo termina por cualquier causa y se lleva a cabo, según los términos dispuestos por el legislador (L. 80/93, arts. 60 y 61, normas vigentes para la época de los hechos(15)), de común acuerdo o en forma unilateral por la Administración si aquél no es posible, con la finalidad de efectuar un corte de cuentas final y establecer el resultado económico del negocio jurídico, estableciendo, como lo ha dicho la jurisprudencia, quién le debe a quién y cuánto, luego de verificar el estado de ejecución de las prestaciones a cargo de las partes. De esta manera, se finiquitará en forma definitiva la relación negocial en cuestión. Obviamente, para efectuar este corte de cuentas es necesario tener en cuenta todas las incidencias económicas del contrato, entre ellas, claro está, lo concerniente a las sanciones pecuniarias impuestas al contratista, cuyo monto se descontará del saldo a su favor.
62. En el presente caso, resulta evidente la ilegalidad del acto administrativo por el cual el Municipio de Chachagüí procedió a liquidar unilateralmente el contrato, ya que en dicha liquidación ordenó al contratista el reintegro de la suma de $ 42’889.103, casi el 100% de lo recibido por éste a título de anticipo, por considerar que al haber modificado ilegalmente el objeto del contrato, no lo había invertido correctamente.
63. Toda vez que la Sala concluyó que la declaratoria de caducidad fue ilegal, por cuanto no halló ajustada a la realidad su motivación, de ello se desprende así mismo, la inexactitud de la afirmación que le da soporte a la liquidación unilateral, consistente en que el anticipo no fue debidamente invertido en la obra contratada, cuando por otra parte, tal y como se constató en la relación de hechos probados, el interventor presentó informe de actividades correspondiente a los tres meses de ejecución contractual que adelantó el ingeniero Eraso Burbano antes de recibir la orden de suspender los trabajos y en dicho informe dejó constancia de que se habían ejecutado obras por valor total de $ 40’627.536. En consecuencia, el acto de liquidación unilateral también merecía ser anulado y tal decisión se confirmará.
VII. Los perjuicios.
64. En relación con este aspecto, observa la Sala que el a-quo profirió una condena in genere, por considerar que si bien existían pruebas de que el demandante había sufrido perjuicios, no existían elementos de juicio suficientes para condenar en concreto y por esta razón, dispuso que para efectuar la correspondiente liquidación de perjuicios materiales por concepto de daño emergente y lucro cesante, debía tenerse en cuenta la declaración de renta y patrimonio del demandante en los últimos 3 años, para verificar lo concerniente a sus ingresos, pues a su juicio el concepto de los peritos que actuaron en el proceso, acogió datos poco confiables.
65. La Sala no comparte la apreciación del a-quo, toda vez que, a su juicio, en el plenario obran suficientes medios de prueba para proferir una condena en concreto, como se observa a continuación:
— Entidad: Instituto Nacional de Vías. Objeto: construcción a nivel de sub-base del sector K5+650 a K8+700 en el Valle de Sibundoy en la carretera Santiago San Francisco (Putumayo). Cuantía: 624 SMLV. Duración: 4 meses. Adición: 2 meses y 304 SML.
— Entidad: Instituto de Valorización Municipal de Pasto. Objeto: Pavimentación en concreto rígido Kra. 34 entre calles 5ª y Los Héroes barrio San Vicente en San Juan de Pasto. Cuantía: 206 SMLV. Duración: 3 meses. Adiciones: 1 mes y 33 SMLV.
— Entidad: Instituto de Valorización Municipal de Pasto. Objeto: Pavimentación en concreto rígido de la vía paralela al terminal de transportes. Calle 16 entre carreras Kras. 4A y 6A, en San Juan de Pasto. Cuantía: 203 SMLV. Duración: 3 meses. Adiciones: 1 mes y 53 SMLV.
69. Invitación extendida al sr. Segundo Fabián Eraso el 9 de agosto de 1995 por la secretaría de obras públicas municipales de la alcaldía de Cali, para presentar oferta en proceso de contratación directa para la construcción de una obra —muro de contención— (fl. 302, cdno. 2).
70. Invitación extendida al sr. Segundo Fabián Eraso el 12 de marzo de 1996 por el presidente de la Asociación Nariñense de Ingenieros para que a través de ésta presente oferta ante la alcaldía municipal para la interventoría técnica y administrativa de las licitaciones para las primeras obras del Plan A - Plan vial, del Municipio de San Juan de Pasto (fl. 304, cdno. 2).
71. Certificación expedida el 15 de marzo de 1996 por el jefe encargado del departamento técnico del Instituto de Valorización “INVAP”, en el sentido de que el consorcio Merino - Erazo, con participación del 50% para el ingeniero Fabián Eraso y el 50% para el ingeniero Javier Merino, ejecutó la construcción de la pavimentación de los contratos 001/95 y 002/95 por valor de $ 28’224.089,80 y $ 30’290.887 respectivamente, con buena calidad de la obra y buen cumplimiento, ambos entre los meses de abril y agosto de 1995 (copia autenticada de documento público, fl. 305, cdno. 2).
75. Constancia expedida por el jefe de la sección técnica de la regional Nariño del Fondo Nacional de Caminos Vecinales el 31 de agosto de 1989, sobre la ejecución, por parte del ingeniero Segundo Fabián Eraso, del Contrato 52-0264 del 14 de diciembre de 1988, con fecha de iniciación el 1º de febrero de 1989 y terminación el 13 de junio del mismo año, por valor de $ 10’179.385,73, para el camino Panan Carlosama (fl. 309, cdno. 2).
76. Constancia expedida el 6 de junio de 1983 por el director del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares “ICCE”, regional Nariño, respecto de la construcción de obras —muro de cerramiento, alcantarillado y laboratorio— en la Normal Nacional de Pasto, por el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano, en virtud del Contrato 034-S-81, por valor final de $ 1’992.705,31 y que fueron terminadas el 22 de diciembre de 1982 (fl. 310, cdno. 2).
80. Constancia expedida por el director regional de Nariño del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares “ICCE” el 23 de febrero de 1988, sobre la celebración con el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano y la ejecución de los contratos 065 y 066 P-86-ICCE-PF.- BIRF- g:21 y 21A, cuyo objeto fue la construcción de espacios educativos en diferentes veredas del municipio del Rosario, por valor de $ 7’159.766,54 y $ 5’542.033,52 respectivamente, con fecha de iniciación 19 de junio de 1987 y de terminación el 2 y el 4 de diciembre del mismo año y buena calidad de la obra ejecutada (fl. 314, cdno. 2).
81. Acta de liquidación final del Contrato 06/92 suscrita el 18 de noviembre de 1993, en la cual consta que el contrato fue celebrado el 19 de agosto de 1992 entre el Municipio de La Unión (Nariño), y el ingeniero Fabián Eraso Burbano para la construcción de un tanque de almacenamiento y que éste ejecutó la obra por un valor total de $ 18’768.343,50 (fl. 316, cdno. 2).
82. Acta de recibo y liquidación final de obras del Contrato 409/91 suscrita el 27 de marzo de 1992, en la cual consta que el subdirector técnico del proyecto pesquero Copesnar (Corporación Pesquera de Nariño, Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo de Nariño) y el asistente de interventorías de dicho proyecto, le recibieron al contratista, ingeniero Fabián Eraso Burbano, las obras correspondientes a dicho contrato, cuyo valor fue de $ 16’184.000 y fueron ejecutadas a satisfacción, aunque no se especifica cuáles fueron tales obras (fl. 318, cdno. 2).
83. Constancia suscrita el 27 de abril de 1990 por el jefe de la sección técnica y el director regional Nariño del Fondo Nacional de Caminos vecinales sobre la ejecución, por parte del ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano, de las obras del Contrato 52-0059-0-89 del 22 de mayo de 1989, del camino El Arenal - La Unión, por valor de $ 18’636.860,10, con fecha de iniciación el 15 de julio de 1989 y de terminación el 2 de abril de 1990 (fl. 320, cdno. 2).
85. Certificación suscrita el 10 de diciembre de 1984 (sic) por el jefe de la oficina de Tumaco del Instituto de Crédito Territorial sobre la ejecución, por parte del ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano, de las obras de diseño y construcción del alcantarillado y estación de bombeo del barrio El Morro I y II etapa, en virtud del Contrato 002 de 1984, por valor de 5’000.000 y un plazo de 2.5 meses, las obras fueron iniciadas el 14 de diciembre de 1984 y fueron terminadas el 7 de marzo de 1985 y su cumplimiento y calidad fueron buenos (fl. 322, cdno. 2).
87. Constancia suscrita por el director regional Nariño del Fondo Nacional de Caminos Vecinales el 26 de octubre de 1988 sobre la celebración y ejecución del Contrato 16-007-0-87 con el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano, por valor de $ 3’759.903, cuyo objeto fue la construcción de un puente sobre la quebrada El Mar, en el camino Cumbal Miraflores, Municipio de Cumbal, la cual se llevó a cabo entre el 15 de diciembre de 1987 y el 15 de abril de 1988 (fl. 324, cdno. 2).
88. Certificación suscrita por el gerente regional de la constructora ingenieros constructores - tecnología y equipo —Inecon-te Ltda.—, el 16 de diciembre de 1991, sobre la ejecución, por parte del ingeniero Fabián Eraso, de trabajos —descapote y explanación— en la urbanización La Minga, por valor de $ 9’500.000, entre enero y febrero de 1991 y en la urbanización Aquine, por valor de $ 10’500.000, de julio a septiembre de 1991 (fl. 325, cdno. 2).
89. Testimonio del ingeniero civil Jairo Ortiz Montufar, con 15 años de experiencia como contratista de obras civiles, quien declaró que conocía al demandante desde hacía 10 años por razón de la profesión y sabía que había realizado obras en el puerto pesquero de Tumaco, que tuvo varios contratos con la oficina de valorización municipal de Pasto y también un contrato con el Municipio de Chachagüí, que gozaba de buen prestigio dentro del gremio. Preguntado sobre los ingresos o utilidades que venía obteniendo en los últimos años el ingeniero Eraso, el testigo respondió que “Más o menos de acuerdo a la profesión y por la experiencia que es un ingeniero que durante un año puede tener contratos alrededor de trescientos millones de pesos anuales aproximadamente, de esos contratos se obtendría una utilidad anual de unos cincuenta a sesenta millones de pesos”. Y que en general, por lo que le había comentado el sr. Eraso, había tenido una buena entrada económica durante esa época, hasta cuando le declararon la caducidad del contrato que estaba ejecutando en Chachagüí, lo cual fue de público conocimiento, momento a partir del cual quedó inhabilitado para contratar y debió recurrir a la ayuda de los colegas para que lo subcontrataran y al alquiler de su maquinaria —retroexcavadora, maquinaria pesada, volquetas—, siendo el testigo uno de los que tuvo ese tipo de relación con el demandante, la última vez que lo contrató fue a mediados de octubre de 1996. Sostuvo el testigo que la sanción afectó moralmente al sr. Eraso, pues se lesionó su prestigio ante los demás y quedó económicamente muy mal (fl. 411, cdno. ppal.).
90. Declaración del ingeniero civil Célimo Segundo Alvarez Pantoja, quien conoce al demandante desde hace 17 años, pues el testigo trabajaba en una entidad —Emponar— que abría licitaciones en las cuales aquel participaba y supo que ejecutó algunas obras de alcantarillado en el Municipio de la Cruz. Luego compitieron como colegas en las licitaciones y sabía que el demandante, hacía unos 5 años, había tenido obras con Empopasto —unos alcantarillados en el barrio Las Lunas—, con el Instituto de Construcciones Escolares ICCE —algunas escuelas— y que en general, siempre lo ha conocido como un ingeniero que hace obras para el gobierno, con responsabilidad, honorabilidad y respeto hacia los demás profesionales. En relación con la situación económica del ingeniero Eraso, respondió el testigo que generalmente en esa profesión hay altibajos, pero que en su mayoría gozaban de una estabilidad económica suficiente. Y que el demandante siempre se mantuvo con altos ingresos porque conseguía ejecutar obras en diferentes lugares y que podía tener unos ingresos brutos cercanos a los 300 millones anuales. Se enteró porque él mismo se lo contó, de la declaratoria de caducidad del contrato por parte del Municipio de Chachagüí, razón por la cual no lo había vuelto a ver en las licitaciones y “(…) prácticamente pues quedó anulado (…)”. Manifestó el testigo que no sabía de qué estaba viviendo el actor y que seguramente también se había afectado moralmente, como le sucedería a cualquier profesional que no pudiera presentarse como tal en los procesos de selección. Declaró el testigo que el sr. Eraso poseía una retroexcavadora pero que la había vendido y que actualmente no le conocía otra maquinaria de su propiedad que esté alquilando. Finalmente, manifestó que él no había mantenido ninguna relación contractual con el demandante (fl. 414, cdno. ppal.).
91. Declaración del ingeniero civil Hernando Enríquez Fernández, contratista de obras públicas hace 17 años y profesor universitario, quien conoce al demandante desde hace 23 años porque fueron compañeros de estudios, manifestó que el sr. Eraso, quien gozaba de buen prestigio dentro del medio como contratista de obras, tuvo contratos con Corponariño en Tumaco, con el Instituto de Valorización Municipal de Pasto, con el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, con el Departamento de Nariño y varios municipios, entidades para las cuales ejecutó obras de entre 20 y 100 millones de pesos cada una, en valor actual y que su situación económica hasta 1994 era muy buena porque era un trabajador muy activo y siempre tenía contratos con el Estado, pero que se vio afectado por la sanción que le fue impuesta por el Municipio de Chachagüí, que fue de público conocimiento y se comentó en la Asociación Nariñense de Ingenieros, de la cual ambos eran miembros. Estimó que con anterioridad sus ingresos anuales debían ser de entre 50 y 80 millones de pesos, por la experiencia del testigo en la misma actividad, que debieron afectarse debido a la inhabilidad impuesta, que también debió afectarlo moralmente. Finalmente manifestó que el demandante tenía una retroexcavadora en leasing y que la alquilaba a los colegas (fl. 416, cdno. ppal.).
94. En cuanto al lucro cesante, los peritos consideraron que correspondía a los ingresos dejados de percibir por el contratista y que estaba constituido por el AIU del contrato que fue el 25% de su valor, es decir la suma de $ 18.960.943.
95. El daño por inhabilidad para poder contratar, “(…) se ha valorado con base a (sic) la capacidad de contratación del ingeniero contratista en el año de 1996, la cual es de: 2707,73 salarios mínimos legales vigentes o sea $ 384.836.126, lo que implicaría que el ingeniero contratista en el año de 1996, estaba en condiciones de percibir ingresos mensuales por un valor de: treinta y dos millones sesenta y nueve mil seiscientos setenta y siete pesos m/cte. ($ 32.069.677)” y consideraron que de los ingresos mensuales percibidos, un 12% correspondía a los daños generados por la inhabilidad, es decir la suma de $ 3’848.361, suma que actualizada a la fecha del dictamen, arrojó un valor de $ 199’058.631, para un valor total de perjuicios a título de lucro cesante de $ 218’019.574 (fl. 426, cdno. ppal.).
VIII. Perjuicios morales.
98. No obstante, en el sub-lite se echa de menos tal prueba, puesto que tan sólo obran los testimonios de colegas del demandante, quienes afirman, básicamente, que es de suponer que una sanción como la caducidad del contrato debe producir perjuicios de la índole analizada, lo cual no constituye, obviamente, una prueba de que en efecto, el ingeniero Eraso Burbano los haya padecido. Uno de los testigos incluso manifestó que la imagen profesional del demandante se había visto afectada por la sanción impuesta y que ello le habría reportado el perjuicio moral, hecho que se quedó en esta sola afirmación, puesto que carece de cualquier otro soporte probatorio.
IX. Perjuicios materiales.
101. Constituido por los gastos en los que supuestamente incurrió el demandante con ocasión de la expedición de los actos administrativos, en materia de representación jurídica, transporte, viáticos, etc., observa la Sala que no fue aportada prueba alguna sobre su existencia, razón por la cual considera que esta pretensión estuvo bien denegada por el a-quo y dicha decisión merece ser confirmada en esta instancia, como en efecto lo será.
107. En el presente caso, como ya se dijo, el contratista planteó en su propuesta un costo directo de las obras de $ 75’843.773 y un AIU del 25%, para un valor total de la obra cotizada equivalente a $ 94’804.716 (fl. 127, cdno. 2), pero no discriminó el AIU. En consecuencia, debe dividirse por 3 el porcentaje total del mismo, para determinar cuál es realmente el valor de la utilidad que el contratista pretendía obtener de la ejecución de la obra, lo que da un porcentaje de 8,33%, para cada uno de los rubros:
108. De acuerdo con lo anterior, la utilidad prevista de la ejecución del contrato de obra fue el 8,33% de los costos directos, lo que equivale a la suma de $ 6’317.786,3.
110. En primer lugar, el reconocimiento del 100% de las utilidades equivalente a $ 6’317.786,3, correspondería a la imposibilidad de ejecutar el 100% de las obras, pero consta en el plenario que el contratista ejecutó obras por valor de $43’549.968, según las respectivas actas mensuales de obra, que equivalen a un 45,93% del valor total del contrato, lo cual significa que devengó utilidades por las obras ejecutadas, por valor de $ 2’901.759,24, quedando por lo tanto, un saldo a su favor, por la utilidad correspondiente a las obras que no pudo ejecutar por razones imputables a la entidad demandada, de $ 3’416.027.
111. En segundo lugar, el contratista recibió un anticipo por valor de $ 47’402.358, lo que significa, según lo expuesto, que quedó un saldo de $ 3’852.390 del anticipo entregado sin amortizar, suma en la cual se subsume el monto de utilidad pendiente a su favor.
112. Se observa además, que si bien es cierto en el acto de liquidación unilateral la entidad advirtió que el contratista debía reintegrar del anticipo entregado la suma de $ 42’889.113, no consta en parte alguna que efectivamente se haya producido tal reintegro. Por las anteriores razones, considera la Sala que no hay lugar a reconocimiento alguno por este concepto.
115. En relación con el monto del perjuicio, obran en el plenario las pruebas aportadas por el demandante sobre los ingresos que anualmente obtenía de su actividad como ingeniero contratista, toda vez que se acreditó la existencia de varios contratos celebrados por el sr. Eraso Burbano con distintas entidades estatales y sus respectivos valores, lo que permite hacer un cálculo de cuáles eran sus ganancias por dicho concepto al momento de la declaratoria de caducidad del contrato celebrado con el Municipio de Chachagüí.
VA = $ 4’543.972,3 x 38,00 (dic./96)
31,24 (dic./95)
VA = $ 5’527.239.
VA = $ 5’527.239 x 105,24 (IPC actual)
38,00 (dic./96)
VA = $ 5’527.239 x 44,72 (dic./97)
VA= $ 6’504.687.
VA = $ 6’504.687 x 105,24 (IPC actual)
44,72 (dic./97)
VA = $ 15’307.541.
VA = $ 6’504.687 x 52,18 (dic./98)
VA= $ 7’589.771.
VA = $ 7’589.771 x 105,24 (índice actual)
52,18 (dic./98)
VA = $ 7’589.771 x 57,00 (dic./99)
VA = $ 8’290.857.
VA = $ 8’290.857 x 105,24
VA = $ 8’290.857 x 61,99 (dic./2000)
57,00 (dic./99)
VA = $ 9’016.670.
VA = $ 9’016.670 x 105,24
VA = $ 15’307.539.
122. Por otra parte, se advierte que no resulta procedente la condena al pago de intereses de mora, toda vez que la obligación de pagar la indemnización de perjuicios, surge a partir de su imposición a través del fallo judicial, razón por la cual, es a partir de éste que se encuentra la Administración en el deber de pagar una suma de dinero al demandante y que, en consecuencia, pueden empezar a correr dichos intereses.
1. Declarar la nulidad de las resoluciones 100, del 17 de abril de 1995 y 206 del 1º de junio de 1995, por medio de las cuales el Municipio de Chachagüí declaró la caducidad del contrato de obra pública celebrado el 20 de octubre de 1994 con el sr. Segundo Fabián Eraso Burbano.
2. Declarar la nulidad de las resoluciones 625 del 24 de octubre de 1995 y 903 del 26 de diciembre de 1995, por medio de las cuales el Municipio de Chachagüí liquidó unilateralmente el contrato de obra pública celebrado el 20 de octubre de 1994 con el sr. Segundo Fabián Eraso Burbano.
3. Declarar que el Municipio de Chachagüí incumplió el contrato de obra pública celebrado el 20 de octubre de 1994 con el sr. Segundo Fabián Eraso Burbano.
4. Condenar al Municipio de Chachagüí a pagar a favor del sr. Segundo Fabián Eraso Burbano, a título de indemnización de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, la suma de setenta y seis millones quinientos treinta y siete mil setecientos cuatro pesos con noventa y cinco centavos ($ 76’537.704,95).
Magistrados: Stella Conto Díaz Del Castillo, Presidente subsección.—Ruth Stella Correa Palacio.—Danilo Rojas Betancourth.
2 Esta norma establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.
3 Este artículo le atribuye al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, la competencia para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias proferidas por los tribunales en primera instancia.
4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 16 de abril de 2007, expediente AG-025, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
5 El testigo reconoció i) el contrato visible a folios “105 a 115” (sic) del expediente —celebrado entre el Municipio de Chachagüí y el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano el 20 de octubre de 1994— como el contrato de obra sobre el cual él debía efectuar la interventoría, ii) los planos de los folios 280 a 292 como aquellos sobre los cuales trabajó el contratista, iii) el oficio del folio 132, suscrito por el interventor y el alcalde, en el cual se ordenó al contratista ejecutar las obras correspondientes a las 6 aulas, 3 en un primer nivel y 3 en el segundo y un aula adyacente de un solo nivel, iv) la bitácora de la obra, v) el acta de iniciación de obras del folio 133 y vi) los informes presentados a la alcaldía municipal y visibles a folios 135, 154 157 y 217 a 237 del cuaderno 1.
6 El testigo reconoció como auténtico el contrato de obra visible en los folios 118 a 122 y el contrato de interventoría de los folios 129 a 131 del expediente, reconoció su firma en el acta de iniciación de obra y en el oficio del 28 de noviembre de 1994 que reposa en el folio 132 del cuaderno 1. También reconoció como auténtico el pliego de condiciones que aparece en los folios 238 a 279, como aquel con base en el cual se realizó la licitación pública 001 de 1994 para la construcción de la concentración escolar mixta del Municipio de Chachagüí, el cual, manifestó, se hallaba acompañado de los respectivos planos.
7 “(…) un bloque de tres aulas, un aula anexa al bloque existente, un bloque de dos pisos que incluye batería sanitaria, aula de mecanografía, portería, grada de acceso, depósito, sala de profesores, secretaría, escaleras, hall, biblioteca, oficinas para administración; una batería sanitaria adyacente a la cancha múltiple”.
8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de abril de 2006, Expediente 16.041, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, en la cual sostuvo: “Se recuerda también que el numeral de 5º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, al cual ya se hizo referencia en la presente providencia, consagró las pautas y parámetros que, en armonía con los principios y otras disposiciones de la citada ley, debe cumplir con estricto rigor la entidad estatal al elaborar los pliegos de condiciones, so pena de ineficacia por violación a las mismas y del control de legalidad por parte del juez por vía de las acciones correspondientes; y además, que las cláusulas confusas o pobres serán interpretadas en contra de la administración, por ser quien las elaboró”.
9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2004, Expediente 10779, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
10 Tribunal Supremo de España, Sala III de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia 12968 del 19 de diciembre de 2006, M.P. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat. Citada en Valbuena Hernández, Gabriel. La defraudación de la confianza legítima. Aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad del Estado. Universidad Externado de Colombia, 1ª ed., 2008, pág. 117.
11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de abril de 2006, Expediente 16041, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
12 Sentencia T-475 del 15 de julio de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
13 Cfr. Santofimio, Gamboa, Jaime Orlando, Ob. cit., págs. 80 a 82.
14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 17 de marzo de 2010, Expediente 18394, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
15 El primero fue subrogado por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y el segundo fue derogado por el artículo 32 de la misma. Las disposiciones originales, establecían:
“ART. 61.—De la liquidación unilateral. Si el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a acuerdo sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición.
16 En materia de contratos, el interés moral la mayoría de las veces se encuentra ligado a un interés pecuniario, ya que generalmente el objeto de las obligaciones pactadas tiene un valor patrimonial. Por tal motivo, la doctrina y la jurisprudencia niegan la procedencia de la indemnización de los perjuicios morales. Sin embargo, la sala en sentencia de 24 de septiembre de 1987 (proceso 4039) consideró, que ‘en casos excepcionales, tratándose de aquellos contratos en que el valor venal no existe o es írrito frente a otros factores consustancialmente unidos a la persona humana, como el afecto, el honor, la capacidad laboral o profesional, el cerrar la vía a los perjuicios morales implica suma desprotección y negación de indemnización de los verdaderos perjuicios sufridos con clara violación de los principios legales’ (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 28 de noviembre de 2002, Expediente 14.040).
No obstante, la Sala ha adoptado un criterio más amplio, para considerar que hay lugar a indemnizar todo perjuicio moral, sin importar su origen, como el derivado de la pérdida de bienes materiales o el causado con el incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, siempre que, como sucede en relación con cualquier clase de perjuicios, aquéllos sean demostrados en el proceso.
Así, aunque en una primera etapa, la Sala fue renuente a reconocer indemnización de perjuicios de carácter moral, derivados de la actividad contractual, por cuanto consideró que ‘estos sólo se configuran cuando se presenta la violación de alguno de los derechos de la personalidad del sujeto’, en etapas posteriores ha considerado que hay lugar a reconocer la indemnización del daño moral derivado de la imposición de una sanción contractual, cuando se tenga la convicción y la certeza de que la víctima lo padeció; certeza y convicción que debe suministrar quien los reclama, con elementos de prueba que no dejen duda de que debe accederse a una condena por ese concepto (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 18 de marzo de 2004, Expediente 14.589, en la cual se reiteran las sentencias de 13 de octubre de 1994, Expediente 9.206 y de 28 de noviembre de 2002, Expediente 14.040).
17 Así lo ha determinado reiteradamente la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, como puede observarse en las siguientes providencias: auto del 15 de agosto de 1996, Expediente 12004, C.P. Daniel Suárez Hernández; sentencia del 9 de febrero de 1996, Expediente 8591, C.P. Juan de Dios Montes Hernández; sentencia del 7 de diciembre de 2004, Expediente 13683, C.P. Alier E. Hernández Enríquez; sentencia del 26 de septiembre de 2006, Expediente 15307, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
18 Para el cálculo de la utilidad que habría obtenido el contratista en cada uno de los 5 años correspondientes a la inhabilidad, se tendrá en cuenta en la fórmula de actualización como índice inicial, el IPC correspondiente a diciembre del año anterior. Así, para el primer año, que es 1996, se tendrá en cuenta, como índice inicial, el de diciembre de 1995 y como índice final, el de diciembre de 1996.

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 178
 artículo 177
 artículo 29
 resolución 
 artículo 5
 artículo 5
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 172
 artículo 56
 Resolución 
 artículo 75
 artículo 1
 artículo 37
 artículo 168
 artículo 254
 artículo 83
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 24
 artículo 11
 artículo 32