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Timestamp: 2019-04-23 14:21:54+00:00

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﻿ Sentencia 2010-00632 de agosto 22 de 2013
CONTENIDO:CUOTAS O PARTES PENSIONALES. LOS EMPLEADOS QUE HAN PRESTADO SUS SERVICIOS A DIFERENTES ORGANISMOS PÚBLICOS PUEDEN ACUMULAR APORTES PARA RECONOCIMIENTO PENSIONAL. PARA ELLO, LA ENTIDAD ENCARGADA DEL PAGO PUEDE HACER EL RECOBRO A LOS DEMÁS ENTES OBLIGADOS EN LA PROPORCIÓN CORRESPONDIENTE AL TIEMPO LABORADO. PARA DETERMINAR LA PRESCRIPCIÓN APLICABLE AL RECOBRO DE CADA CUOTA PARTE PENSIONAL, ES NECESARIO CONOCER LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS RECURSOS, YA QUE LOS PARAFISCALES NO SON INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ENTIDAD PÚBLICA, PENSIÓN DE JUBILACIÓN, CUOTA PARTE DEL BONO PENSIONAL
Sentencia 2010-00632 de agosto 22 de 2013
Rad.: 73001-23-31-000-2010-00632-01 (0349-12)
El problema jurídico por resolver es si las resoluciones 52 de 24 de febrero de 2010 y 32 del 20 de abril de 2010, proferidas por la dirección financiera de rentas e ingresos del departamento del Tolima que resolvieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago 0057 de 8 de julio de 2009 y el recurso de reposición se encuentra ajustadas a derecho.
1. Cuestión previa. Las excepciones.
Se propone como excepciones, en primer lugar, la inepta demanda por falta de requisitos sustanciales de la acción, que fundamenta en que el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo establece, entre los requisitos de la demanda, lo que se demanda y en el caso concreto se solicita la nulidad de las resoluciones 52 del 24 de febrero de 2010 y 132 de 20 de abril de 2010, emanadas de la Secretaria de Hacienda - dirección financiera de rentas e ingresos, sin que se haya presentado petición sobre la acumulación de pretensiones, al solicitar además del no pago de las sumas requeridas y el levantamiento de las medidas cautelares impuestas, la reparación íntegra del daño padecido por el actor de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998.
Con fundamento en providencia de la Corte Constitucional que definió la exequibilidad de la norma(11), señala que el líbelo demandatorio no se encuentra conforme a lo expresado en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo y por lo tanto las condenas que solicita fundadas en la nulidad de las resoluciones atacadas, no es procedente por falta de técnica jurídica en la presentación del petitum de la demanda.
Respecto de las restantes excepciones propuestas de inexistencia de motivos para solicitar se declaren nulos los actos administrativos demandados, inexistencia del derecho pretendido, legalidad del acto administrativo atacado, imposibilidad legal del departamento para acceder a lo pretendido por inaplicación de las normas(13), habrá de decirse que realmente no constituyen excepciones.
“(...) la excepción de mérito es una herramienta defensiva con que cuenta el demandado para desmerecer el derecho que en principio le cabe al demandante; su función es cercenarle los efectos. Apunta, pues, a impedir que el derecho acabe ejercitándose (...) A la verdad, la naturaleza de la excepción indica que no tiene más diana que la pretensión misma; su protagonismo supone, por regla general, un derecho en el adversario, acabado en su formación, para así poder lanzarse contra él a fin de debilitar su eficacia o, lo que es lo mismo, de hacerlo cesar en sus efectos; la subsidiariedad de la excepción es, pues, manifiesta, como que no se concibe con vida sino conforme exista un derecho; de lo contrario, se queda literalmente sin contendor (...) Por modo que, de ordinario, en los eventos en que el derecho no alcanza a tener vida jurídica, o, para decirlo más elípticamente, en los que el actor carece de derecho porque este nunca se estructuró, la excepción no tiene viabilidad (...) De ahí que la decisión de todo litigio deba empezar por el estudio del derecho pretendido “y por indagar si al demandante le asiste. Cuando esta sugestión inicial es respondida negativamente, la absolución del demandado se impone; pero cuando se halle que la acción existe y que le asiste al actor, entonces sí es procedente estudiar si hay excepciones que la emboten, enerven o infirmen” (G.J. XLVI, 623; XCI, pág. 830)”.
En la actualidad, de conformidad con el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006(22), el cobro de los créditos a favor de las entidades públicas se hace mediante el procedimiento de cobro coactivo que está regulado por el Estatuto Tributario. Los actos que se dictan en ese procedimiento son administrativos y, por ende, solo serán demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución(23), mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
No obstante que el sistema de seguridad social cambió a partir de la Ley 100 de 1993(28), no excluyó la figura de las cuotas partes pensionales(29) ni la regulación hasta entonces prevista sobre el particular(30), como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta corporación, de la Corte Suprema de Justicia, y de la Corte Constitucional.
Con relación al tema de la prescripción como forma de extinción de derechos, la alta corporación constitucional en sentencia que definió la constitucionalidad del art. 4º de la Ley 1066 de 2009(33), señaló de manera general que “la Corte también ha precisado que no por ello la prescripción extintiva vulnera el orden constitucional, ya que esta cumple funciones sociales y jurídicas invaluables, por cuanto contribuye a la seguridad jurídica y a la paz social, al fijar límites temporales para adelantar controversias y ejercer acciones judiciales, tal y como esta Corte lo ha reconocido con claridad (Sent. C-072/94)” y que “el Legislador puede consagrar la prescripción extintiva de derechos patrimoniales que surgen del ejercicio de un derecho constitucional, incluso si este es fundamental, siempre y cuando el término sea proporcionado y no afecte el contenido esencial del derecho constitucional”, en cita de la Sentencia C-298 de 2002 —resaltado original del texto—.
Y agregó que: “... a partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas” —resaltado original del texto—.
En concordancia con lo anterior, la Sección 4ª del Consejo de Estado ha señalado que como los aportes a la seguridad social constituyen recursos parafiscales, para su cobro debe recurrirse a las normas que regulan el procedimiento tributario y no a las normas laborales(34), particularmente en lo relacionado con el término de prescripción de la acción de cobro (art. 817, E.T., modificado por el art. 86, L. 788/2002) y la competencia para decretar la prescripción (art. 817, E.T., modificado por el art. 8º, L. 1066/2006).
Esta breve reseña jurisprudencial permite extraer al menos dos conclusiones para el asunto que ahora ocupa la atención de la Sala. De un lado, (i) que la prescripción extintiva de las obligaciones derivadas del trabajo y la seguridad social no es incompatible per se con la Constitución y en especial con los derechos al trabajo (C.N., arts. 25 y 53) y a la seguridad social (C.N., art. 48); de otro lado, (ii) que mientras el derecho a solicitar el reconocimiento del derecho a la pensión es imprescriptible, pues se deriva del derecho al trabajo y a la seguridad social, las mesadas pensionales sí pueden prescribir en caso de no reclamación oportuna, por cuanto se trata de obligaciones crediticias de expiración periódica que no afectan la existencia misma de derechos irrenunciables.
En este sentido, aunque la norma no fue propuesta en el proyecto inicial presentado por el Gobierno(35), sí fue incluida como un artículo nuevo en la ponencia para primer debate en Cámara, es decir, al iniciar el trámite legislativo(36).
Desde esta perspectiva, teniendo presente el principio según el cual “no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción”(37), razones de orden público y de seguridad jurídica exigen que estas obligaciones tengan un plazo extintivo o liberatorio. Y así como es facultativo del legislador señalar los requisitos para la creación de obligaciones, también es potestativo de este fijar las reglas de extinción de las mismas.
Finalmente, recuerda que tanto la legislación como la jurisprudencia han señalado de forma insistente que bajo ninguna circunstancia el pensionado puede asumir las consecuencias ante la falta de pago o recobro de las cuotas partes pensionales. Es por ello por lo que la existencia de un término de prescripción en nada afecta el derecho del extrabajador, quien es en últimas el destinatario de la seguridad social, razones todas estas que le sirvieron de fundamento para declarar la exequibilidad(38) de las expresiones demandadas del artículo 4º de la Ley 1066 de 2006.
Con base en la referida Ley 1066, los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social en ejercicio de las facultades establecidas en los decretos 246 de 2004 y 205 de 2003, respectivamente, impartieron instrucciones en relación con el procedimiento para el cobro de las cuotas partes pensionales y otros aspectos relacionados, para lo cual expidieron la Circular Conjunta 69, noviembre 4 de 2008, cuyo numeral 3º refería a la prescripción de cuotas partes pensionales.
Esos diversos criterios de aplicación de prescripción extintiva antes del 29 de julio de 2006, se concretan así: el primero, consagrado en el artículo 2536 del CCC reformado por la Ley 791 de 2002(40); el segundo, hace referencia al carácter laboral de la prescripción, habida cuenta que las mesadas prescriben en 3 años —D. 3135/68, art. 41, y D. 1848/69, art. 102—, por ende el recobro también, en razón a que lo accesorio sigue la suerte de lo principal, y el tercero, responde a la naturaleza fiscal de la deuda, lo que lleva a la aplicación de las normas tributarias —art. 817, 5 años—.
La Sección 4ª del Consejo de Estado(41) sobre este tópico ha señalado, que como los aportes a la seguridad social constituyen recursos parafiscales, para su cobro debe recurrirse a las normas que regulan el procedimiento tributario y no a las normas laborales, particularmente en lo relacionado con el término de prescripción de la acción de cobro, 5 años (art. 817, E.T., modificado por el art. 86, L. 788/2002) y la competencia para decretar la prescripción (art. 817, E.T., modificado por el art. 8º, L. 1066/2006).
Todo lo dicho demuestra, que conforme a la naturaleza asignada al recobro de la cuota parte pensional, se le atribuyó el término de prescripción extintiva, de 3, 5 ó 10 años, hasta que se puso punto final a la incertidumbre con la expedición de la Ley 1066 de 2006, que estableció en el artículo 4º, un término de 3 años para tal efecto”.
Sin embargo, el artículo 842 del Estatuto Tributario, que establecía el término de prescripción de la acción al interior del procedimiento de cobro coactivo, fue derogado expresamente por el artículo 140 de la Ley 6ª de 1992. Hoy día en este procedimiento no hay termino habilitado para iniciar dicha acción de cobro, quedando el tema de la caducidad regulado en el artículo 817 de Estatuto Tributario, norma que refiere en particular al término de prescripción de la acción de cobro de las obligaciones fiscales, mas no al de las obligaciones parafiscales.
Tampoco refiere a la extinción de la obligación de pago de cuota parte de la pensión, a partir del reconocimiento de la respectiva mesada. Como esta es una obligación que se causa mes por mes una vez realizado el pago de la mesada pensional, es decir, es de tracto sucesivo, su término prescriptivo de extinción del cobro sobre cada cuota corre independiente de la misma forma mes por mes de manera autónoma. Luego, siendo que ni el Estatuto Tributario ni norma alguna anterior a la Ley 1066 de 2006 señala dicho término, debe acudirse al lapso prescriptivo general previsto en el Código Civil(42), bajo su primigenia redacción que señalaba: “La acción ejecutiva se prescribe por diez años, y la ordinaria por veinte” y con la modificación surtida al amparo del artículo 8º de la Ley 791 de 2002 que establece: “La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez (10)”.
De las resoluciones 52 de 24 de febrero de 2010 y 132 de 20 de abril de 2010, mediante las cuales la dirección financiera de renta e ingresos del departamento del Tolima, desató las excepciones en contra del mandamiento de pago 0057 del 8 de julio de 2009 y el recurso de reposición respectivamente.
— El 12 de mayo de 2009, a través de oficio CP 037 se envía por parte del abogado externo para hacer efectivo el recaudo por cuotas partes pensionales. Se anexa cuenta de cobro 032-2009 por valor de doscientos cincuenta y cuatro millones ochocientos cuarenta y seis mil cuarenta y siete ($ 254.846.047.46) por los pensionados cuya relación incluye y que corresponde a Legro Hernando, Castro Barreto Gustavo Moreno Noé, Ramírez José María, Varón Murillo María, Orjuela Ortiz Luis Javier(44).
— Por Resolución 52 del 24 de febrero de 2010 la directora financiera de rentas e ingresos del departamento resuelve las excepciones declarándolas no probadas, aludiendo que el término prescriptivo anterior a la vigencia de la Ley 1066 es el previsto en el Código Civil, artículo 2536 con la modificación de la Ley 791 de 2002(50).
Idéntico término aplica para la prescripción de la cuotas partes pensionales pagadas, atendiendo la época en que se efectuó el pago, vale decir, que antes de la vigencia de la Ley 791 de 2002 el término de prescripción es de veinte años para la acción ordinaria y diez para la ejecutiva. Luego de la entrada en vigencia de la modificación al artículo 2536 del Código Civil la acción ejecutiva se prescribe por cinco y la ordinaria por diez.
2. Confírmase los numerales SEGUNDO y TERCERO de la misma sentencia, en cuanto declaró la nulidad parcial de las resoluciones 52 del 24 de febrero de 2010 y 132 del 20 de abril de 2010 mediante las cuales la Dirección Financiera de Rentas e Ingresos del departamento del Tolima, desató las excepciones en contra del mandamiento de pago 0057 del 8 de julio de 2009 y el recurso de reposición respectivamente, declarando como consecuencia la excepción de prescripción del recobro de las cuotas partes pensionales respecto de los valores atendiendo las fechas de presentación de las cuentas de cobro y las mesadas incluidas en ellas.
(11) C-197 de 1999
(14) Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. M.P. Silvio Fernando Trejos Bueno. Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil cuatro (2004). Referencia: Expediente 6080-01.
(16) Folios 43, 47-52
(18) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil doce (2012). Radicación 05001-23-31-000-2011-00221-01 (19177).
(23) El artículo 835 Estatuto Tributario señala que son demandables los actos que deciden sobre las excepciones, los que ordenan seguir adelante con la ejecución. Por vía de interpretación, esta sección ha entendido que también pueden demandarse, entre otros, el acto que decrete embargos, el que remate bienes del ejecutado, el que apruebe la liquidación del crédito, etcétera.
(24) En la Sentencia C-895 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio. Demanda de inconstitucionalidad contra el articulo 4º parcial de la Ley 1066 de 2006.
(25) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil doce (2012). Referencia: Expediente 110010325000-2009-00026-00 (0584-2009). Actor: Martha Liliana Gómez Triana c/ Gobierno Nacional - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de la Protección Social.
(33) Corte Constitucional, Sentencia C-895 de 2009. Referencia: Expediente D-7749. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4º (parcial) de la Ley 1066 de 2006, “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”. Actor: Marcela Posada Acosta. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil nueve (2009).
(39) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil doce (2012). Referencia: Expediente 110010325000-2009-00026-00 (0584-2009). Actor: Martha Liliana Gómez Triana c/ Gobierno Nacional - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de la Protección Social.
(41) Radicado interno de julio 30 de 2004. M.P. Ligia López Díaz.
(42) Código Civil, artículo 2536.

References: artículo 137
 artículo 16
 artículo 137
 artículo 5
 resolución 
 artículo 4
 artículo 2536
 artículo 4
 artículo 842
 artículo 140
 artículo 817
 artículo 8
 Resolución 
 artículo 2536
 artículo 2536
 artículo 835
 artículo 4
 artículo 2536