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Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia - PDF
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María Elena Ramírez Aguirre
1 RESOLUCIÓN POR LA CUAL SE APRUEBA LA DEFINICIÓN Y EL ANÁLISIS DE LOS MERCADOS MAYORISTAS DE TERMINACIÓN DE LLAMADAS EN REDES FIJAS, LA DESIGNACIÓN DE LOS OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO DE MERCADO Y LA IMPOSICIÓN DE OBLIGACIONES ESPECÍFICAS Y SE ACUERDA SU NOTIFICACIÓN A LA COMISIÓN EUROPEA Y AL ORGANISMO DE REGULADORES EUROPEOS DE COMUNICACIONES ELECTRÓNICAS (ORECE). (). SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA DE LA CNMC Presidenta Dª. María Fernández Pérez Consejeros D. Eduardo García Matilla D. Josep María Guinart Solà Dª. Clotilde de la Higuera González D. Diego Rodríguez Rodríguez Secretario de la Sala D. Tomás Suarez-Inclán González, Secretario del Consejo En Madrid, a 23 de septiembre de 2014 Visto el procedimiento de definición y análisis de los mercados mayoristas de terminación de llamadas en redes telefónicas públicas individuales facilitada en una ubicación fija, la SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA acuerda lo siguiente: I ANTECEDENTES Primero.- Inicio del procedimiento y apertura del trámite de información pública. Con fecha de 4 de abril de 2014, la Directora de Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual de la (en adelante, CNMC) acordó iniciar el procedimiento para la definición y análisis de los mercados mayoristas de terminación de llamadas en redes telefónicas públicas individuales facilitada en una ubicación fija, la designación de operadores con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas, así como la apertura del trámite de información pública y la solicitud de informe a la Sala de Competencia de la CNMC. La citada Resolución fue publicada en el BOE número 89, de 12 de abril de Página 1 de 101
2 Segundo.- Colaboración de la Sala de Competencia. De conformidad con el artículo 16.1 de la Directiva Marco, la presente Resolución se ha elaborado en colaboración con la Dirección de Competencia, recabándose el informe preceptivo del artículo 21.2.a) de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC, en consonancia con el artículo 3.1 del Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, el acceso a las redes y numeración, aprobado por el Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre (Reglamento de Mercados), el artículo 17.2 b) de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, así como los artículos 82 y 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC). Tercero.- Alegaciones en el marco del período de información pública. Durante el período de consulta pública presentaron alegaciones los siguientes operadores: Voxbone, S.A., Vodafone España, S.A.U., BT España Compañía de Servicios Globales de Telecomunicaciones, S.A.U., Asociación de Empresas Operadoras y de Servicios de Telecomunicaciones (ASTEL), Orange Espagne, S.A.U., Jazztel Telecom, S.A.U., Cableuropa, S.A.U., Telecable de Asturias, S.A., Telefónica de España S.A.U, R Cable y Telecomunicaciones Galicia, S.A., Verizon Spain, S.L., Colt Technology Services, S.A.U. así como Euskaltel, S.A. Cuarto.- Ampliación del plazo del procedimiento. Mediante escrito de la Directora de Telecomunicaciones y el Sector Audiovisual de la CNMC, de fecha 18 de junio de 2014, y conforme a lo previsto en el artículo 42.6 de la LRJPAC, debido a la complejidad del presente procedimiento, se acordó la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación del mismo en tres meses más. Dicha ampliación de plazo fue publicada en el BOE número 167, de 10 de julio de Quinto.- Notificación del proyecto de medida. Con fecha 3 de julio de 2014, la Sala de Supervisión Regulatoria de la CNMC aprobó la Resolución por la que se acuerda notificar a la Comisión Europea, a las Autoridades Nacionales de Reglamentación (en lo sucesivo, ANR), al Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas (ORECE), al Ministerio de Industria, Energía y Turismo y al Ministerio de Economía y Competitividad el proyecto de medida relativo a la definición y análisis de los mercados mayoristas de terminación de llamadas en redes telefónicas públicas individuales facilitada en una ubicación fija. Sexto.- Escrito de observaciones de la Comisión Europea. En fecha 28 de julio de 2014, la Comisión Europea ha dirigido a la CNMC un escrito en el que comunica su ausencia de comentarios a presentar sobre el proyecto de medida notificado en virtud del Antecedente de hecho anterior (con referencia ES/2014/1635). Página 2 de 101
3 Séptimo.- Escritos de observaciones del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, y del Ministerio de Economía y Competitividad Con fechas 15 y 17 de septiembre de 2014 respectivamente tuvieron entrada en el registro de la CNMC sendos escritos del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, y del Ministerio de Economía y Competitividad por el que realizan una serie de observaciones al proyecto de medida citado en el Antecedente Quinto. A los anteriores antecedentes y hechos probados les son de aplicación los siguientes II FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero.- Objeto del procedimiento. El presente procedimiento tiene por objeto revisar el mercado 3 de terminación de llamadas en redes telefónicas públicas individuales facilitada en una ubicación fija, con objeto de determinar si el mismo se desarrolla en un entorno de competencia efectiva, identificar en su caso a los operadores que poseen poder identificativo en dicho mercado y determinar las obligaciones específicas apropiadas que deban ser exigibles a tales operadores, de conformidad con los artículos 13 y 14 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones, 3 y 4 del Reglamento de Mercados y 16 de la Directiva Marco. Segundo.- Habilitación competencial. En marzo de 2002 se aprobó el paquete de directivas comunitarias en materia de telecomunicaciones diseñando un nuevo régimen aplicable a los mercados de referencia y los operadores con poder significativo de mercado. En el mismo se establece que las Autoridades Nacionales de Reglamentación ANR deberán definir y analizar los diferentes mercados del sector de las comunicaciones electrónicas con carácter periódico, para determinar si dichos mercados se desarrollan en un entorno de competencia efectiva e imponer, en caso contrario, las obligaciones específicas que resulten necesarias. La Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones (LGTel) y el Reglamento de Mercados incorporaron al derecho español este nuevo marco regulador de las comunicaciones electrónicas. El 25 de noviembre de 2009 se modificó el paquete de directivas de 2002, a través de las Directivas 2009/136/CE y 2009/140/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, manteniendo la habilitación de las ANR para definir y analizar los mercados del sector de comunicaciones electrónicas. Estas directivas fueron traspuestas a nuestra normativa sectorial nacional mediante el Real Decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo, por el que se transponen directivas en materia de mercados interiores de electricidad y gas y en materia de comunicaciones electrónicas, y por el que se Página 3 de 101
4 adoptan medidas para la corrección de las desviaciones por desajustes entre los costes e ingresos de los sectores eléctrico y gasista. El 11 de mayo de 2014 entró en vigor la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones, que deroga la LGTel de La LGTel de 2014, en su artículo 70.2, atribuye a la CNMC de la misma forma que hacía la LGTel anterior la función de: a) definir y analizar los mercados de referencia, b) identificar a los operadores que poseen un poder significativo en el mercado, y c) establecer las obligaciones específicas a los operadores con poder significativo en mercados de referencia. Por su parte, el Reglamento de Mercados desarrolla, a través de sus artículos 2 a 5, el procedimiento a seguir por la CNMC para la definición y análisis de los mercados de referencia en la explotación de redes y en el suministro de servicios de comunicaciones electrónicas, y su facultad para imponer obligaciones específicas apropiadas a los operadores que posean un poder significativo en cada mercado considerado. El Reglamento de Mercados se encuentra en vigor en virtud de lo establecido en la Disposición Transitoria Primera de la LGTel de 2014, si bien el procedimiento definido en los artículos 2 a 5 citados ha de entenderse afectado por la Ley de creación de la CNMC, que integra en este organismo a las anteriores Autoridades nacionales de reglamentación de telecomunicaciones Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones y de competencia Comisión Nacional de Competencia. Tercero.- Adopción de la medida definitiva relativa a la definición y análisis de los mercados mayoristas de terminación de llamadas en las redes públicas individuales de cada operador de telefonía fija, la designación de los operadores con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas. Con fecha 17 de diciembre de 2007, la Comisión Europea adoptó la Recomendación relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a un marco regulador común de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas. Entre los mercados que, de acuerdo con la citada Recomendación, pueden ser objeto de regulación ex ante, se encuentran los mercados mayoristas de terminación de llamadas en redes telefónicas públicas individuales facilitada en una ubicación fija. Conforme al artículo 7 de la Directiva Marco, en su redacción dada por la Directiva 2009/140/CE, y al artículo 5 del Reglamento de Mercados, la CNMC notificará los proyectos de medidas que puedan tener repercusiones en los intercambios entre los Estados miembros, junto a sus motivaciones, a la Comisión Europea, el ORECE 1 y a las ANR de los otros Estados miembros, cuando dichos proyectos se refieran a la 1 Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas. Página 4 de 101
5 definición y análisis de mercados, la identificación de operadores con poder significativo de mercado y la imposición, mantenimiento, modificación y supresión de obligaciones específicas a dichos operadores. Tal y como se ha expuesto en los Antecedentes de la presente Resolución, teniendo en cuenta las alegaciones presentadas por los operadores a la consulta pública, así como el informe de la Dirección de Competencia, se procedió a notificar el proyecto de medida relativo a los mercados mayoristas de terminación de llamadas en las redes públicas individuales de cada operador de telefonía fija a la Comisión Europea, al ORECE, a las ANR de otros Estados miembros de la Unión Europea, al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, y al Ministerio de Economía y Competitividad. En fecha 28 de julio de 2014, tuvo entrada en el registro de la CNMC un escrito de la Comisión Europea en el que comunicaba su ausencia de observaciones y concluye que, de conformidad con el artículo 7, apartado 7, de la Directiva marco, la CNMC podrá adoptar un proyecto de medidas, debiendo comunicarlo a la Comisión Europea. Posteriormente, con fecha 15 y 17 de septiembre de 2014, tuvieron entrada en el registro de la CNMC sendos escritos del Ministerio de Industria, Energía y Turismo (en adelante, MINETUR), y del Ministerio de Economía y Competitividad (MINECO) mediante el que formulaban una serie de observaciones al proyecto de medida. Habiendo transcurrido el plazo del mes establecido en el artículo 7.3 de la Directiva Marco, desde que se notificó el proyecto de medida modificado, el ORECE y otras ANR no han formulado observaciones a la CNMC al respecto. En consecuencia, en virtud de la presente Resolución se aprueba, en su tercera ronda de revisión, la definición y análisis de los mercados mayoristas de terminación de llamadas en las redes públicas individuales de cada operador de telefonía fija, la designación de operadores con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas, en los términos expuestos en los Anexos que se adjuntan a la presente Resolución, por lo que, queda sin efecto la anterior Resolución de fecha 18 de diciembre de por la que se aprobaba la segunda ronda de revisión del citado mercado de referencia. Por último, procede la comunicación de la presente Resolución y sus Anexos a la Comisión Europea y al ORECE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7, apartado 8, de la Directiva Marco. En atención a lo recogido en los anteriores Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia 2 Expediente MTZ 2008/1192. Página 5 de 101
6 RESUELVE Primero.- Aprobar la definición y el análisis de los mercados mayoristas de terminación de llamadas en redes telefónicas públicas individuales de cada operador de telefonía fija, que se adjunta a la presente Resolución como Documento 1, así como sus Anexos. Segundo.- Considerar que los mercados de terminación de llamadas en las redes públicas individuales de cada operador de telefonía fija en España son mercados de referencia que pueden ser objeto de regulación ex ante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16, apartado 4, de la Directiva Marco y en el apartado 3 del artículo 13 de la LGTel. Tercero.- Determinar que los citados mercados de referencia no son realmente competitivos, en el sentido de lo dispuesto en el apartado 2, artículo 16, de la citada Directiva Marco y en el apartado 3 del artículo 13 de la LGTel. Cuarto.- Considerar que las empresas recogidas en el Anexo 1 de la presente Resolución, en los términos recogidos en el Apartado Cuarto del Documento 1, tienen poder significativo de mercado en los citados mercados de referencia, en el sentido de lo dispuesto en el apartado 2, artículo 14, de la Directiva Marco, y en el Anexo II, apartado 27 de la LGTel. Quinto.- Imponer a las empresas recogidas en el Anexo 1 de la presente Resolución las obligaciones recogidas en el Anexo 2, y a Telefónica de España, S.A.U. las obligaciones recogidas en el Anexo 3. Sexto.- Comunicar a la Comisión Europea la definición y análisis de los mercados de terminación de llamadas en las redes públicas individuales de cada operador de telefonía fija en España, la designación de operadores con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas. Séptimo.- Acordar la publicación del presente acto en el Boletín Oficial del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.1 de la LGTel. Octavo.- La presente Resolución entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. Comuníquese esta Resolución a la Dirección de Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual y notifíquese a los interesados, haciéndoles saber que la misma pone fin a la vía administrativa y que pueden interponer contra ella recurso contenciosoadministrativo ante la Audiencia Nacional, en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación. Página 6 de 101
7 DOCUMENTO 1 DEFINICIÓN Y ANÁLISIS DE LOS MERCADOS DE TERMINACIÓN DE LLAMADAS EN LAS REDES PÚBLICAS INDIVIDUALES DE CADA OPERADOR DE TELEFONÍA FIJA, LA DESIGNACIÓN DE OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO DE MERCADO Y LA IMPOSICIÓN DE OBLIGACIONES ESPECÍFICAS (EXPEDIENTE ) I. INTRODUCCIÓN El objeto del presente procedimiento es la tercera revisión del mercado de terminación de llamadas en las redes públicas individuales de cada operador de telefonía fija. Los dos primeros análisis de este mercado fueron aprobados por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (en adelante, CMT) 3 a través de las Resoluciones de 2 de marzo de y de 18 de diciembre de El primer paso en el análisis del mercado es la definición del mercado relevante. Éste tiene por objetivo analizar de forma sistemática cual es el conjunto mínimo de productos y servicios que conforman un mismo mercado, delimitando a su vez su ámbito geográfico, para a continuación examinar si existe competencia efectiva en el mismo y, finalmente, concluir si es susceptible o no de regulación ex ante. Para ello, se tomarán en cuenta los criterios establecidos en las Directrices europeas 6. Posteriormente, se determinará si existen uno o varios operadores que tengan poder significativo de mercado y, en ese caso, se determinarán las obligaciones específicas que procede imponer a dicho(s) operador(es). A continuación se describirán los productos o servicios que por sus características objetivas, sus precios y usos son considerados intercambiables, analizando su sustituibilidad desde el punto de vista de la demanda y de la oferta. 3 Organismo regulador sectorial extinguido e integrado en la actual Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC). 4 Resolución por la que se aprueba la definición de los mercados de terminación de llamadas en las redes públicas individuales de cada operador de telefonía fija, el análisis de los mismos, la designación de operadores con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas, y se acuerda su notificación a la Comisión Europea (AEM 2005/1199). 5 Resolución por la que se aprueba la definición y el análisis de los mercados de terminación de llamadas en las redes públicas individuales de cada operador de telefonía fija, la designación de operadores con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas, y se acuerda su notificación a la Comisión Europea (MTZ 2008/1192). 6 Directrices de la Comisión sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo en el mercado dentro del marco regulador comunitario de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (2002/C165/03). Página 7 de 101
8 II. DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE II.1. DESCRIPCIÓN DEL SERVICIO MAYORISTA El servicio mayorista de terminación de llamadas en redes fijas es uno de los servicios necesarios para la prestación del servicio minorista de tráfico telefónico fijo. Cada operador fijo 7 ofrece este servicio al resto de operadores (tanto fijos como móviles), para que éstos puedan completar las llamadas telefónicas originadas por sus abonados y que tienen como destino un abonado conectado a la red del operador de red fija. Así pues, este servicio de interconexión es de doble sentido (two way access) ya que cada operador de red es el proveedor del servicio mayorista de terminación de llamadas dirigidas a sus abonados, así como demandante del mismo servicio, para la terminación de las llamadas que sus abonados realizan a clientes de otras redes. Su funcionamiento se muestra en la siguiente ilustración: Un cliente del Operador A (fijo o móvil) llama a un cliente del Operador B (numeración fija). Bajo el principio Calling Party Pays (CPP), el cliente llamante paga la llamada íntegra al Operador A y el cliente destino no paga nada por recibir la llamada. Para cubrir los costes incurridos por el operador fijo B, el operador A paga el servicio de terminación al operador fijo B. 7 El servicio de terminación fija es ofrecido por los operadores que disponen de red de acceso fija (ya sea mediante sus propios medios o mediante acceso mayorista tales como el acceso desagregado al bucle y/o el acceso mayorista de acceso indirecto desnudo). Los operadores más relevantes que ofrecen este servicio son Telefónica, los operadores de cable, Jazztel, Orange y Vodafone. Página 8 de 101
9 II.2. DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE DE PRODUCTO II.2.1. Caracterización del servicio de terminación Los mercados de terminación de llamadas en las redes públicas individuales de telefonía fija para cada operador incluyen, para cada mercado, los servicios mediante los cuales cada operador finaliza en su red fija una llamada de voz originada en la red de otro operador. En este sentido, y dado que la identificación del operador de terminación se determina por el número llamado, se considerarán parte de los mercados objeto de análisis las llamadas terminadas en números geográficos 8 con independencia de la tecnología de red de acceso (par de cobre, cable, fibra, acceso inalámbrico, etc). En estos mercados de terminación, el tipo de acceso del usuario llamado no tiene influencia alguna en el usuario llamante, ya que la numeración fija 9 es genérica y no permite conocer la tecnología de acceso utilizada. Un ejemplo de llamadas terminadas en números geográficos con independencia de la red de acceso serían los servicios minoristas convergentes fijo-móvil como Vodafone en tu Casa o Mi Fijo de Orange, caracterizados por el hecho de que todas las llamadas recibidas en el número geográfico son desviadas al número móvil del usuario que se abona a este servicio 10. Igualmente, tampoco tiene influencia sobre el operador demandante del servicio de terminación fija la tecnología empleada para la prestación del servicio de voz, siendo indiferente que el usuario llamado utilice un servicio telefónico de voz conmutada (RTC, RDSI 11 ) o de voz en IP (VoIP), puesto que ambos servicios son prestados mediante rangos de numeración fija 12. Por tanto, con independencia de la tipología de acceso y tecnología de voz utilizada, todas las llamadas terminadas en numeraciones fijas están incluidas en la definición del mercado. Adicionalmente, existe un servicio de telefonía que, si bien no es considerado servicio telefónico disponible al público (STDP), está definido como un servicio de voz prestado desde puntos de acceso a los que los usuarios pueden conectarse de 8 De acuerdo con la LGTel de 2014, la definición de número geográfico es la siguiente: el número identificado en el plan nacional de numeración que contiene en parte de su estructura un significado geográfico utilizado para el encaminamiento de las llamadas hacia la ubicación física del punto de terminación de la red [PTR]. Asimismo, el PTR es el punto físico en el que el abonado accede a una red pública de comunicaciones. 9 En la mayoría de los casos la numeración fija se corresponde con una numeración geográfica. 10 Todas las llamadas que termine un operador en una numeración geográfica con independencia de si existen desvíos hacia otra numeración se consideran parte de un mismo mercado de terminación fija ya que desde el punto de vista del usuario llamante, el concepto de número geográfico no cambia, es decir, el usuario llamante desconoce que ese número geográfico ha sido desviado a otro número (en este caso, móvil). 11 RTC: red telefónica conmutada. RDSI: red digital de servicios integrados. 12 STDP mediante VoIP es ofrecido tanto por Telefónica en sus accesos de fibra, como por los operadores alternativos con fibra y sobre par de cobre mediante las modalidades mayoristas de alquiler del bucle sin STB y acceso indirecto desnudo, así como por los operadores de cable. Página 9 de 101
10 forma remota, siendo su principal característica el nomadismo, o posibilidad de conexión desde distintos puntos geográficos, ya sea dentro del mismo distrito telefónico (rangos de numeración geográfica específicos) o dentro del conjunto del territorio nacional (rango de numeración 51). Este servicio es el servicio vocal nómada (SVN) 13 prestado mediante voz sobre IP. La terminación de llamadas en estos rangos de numeración geográfica y no geográfica asociados a SVN, tal y como se consideró en el anterior análisis de mercados de terminación fija, está dentro de la definición del mercado, ya que estos servicios son interoperables con el STDP y permiten la terminación de llamadas vocales dirigidas a usuarios ubicados en puntos de acceso específicos que, si bien pueden cambiar de ubicación al permitirse un acceso nómada, no están actualmente habilitados para su uso en movilidad, diferenciándose así de los servicios de terminación móvil. Por último, y aunque existe una multitud de operadores revendedores de telefonía fija, sólo los operadores prestadores del STDP y del servicio vocal nómada 14 serían considerados prestadores del servicio mayorista de terminación fija, ya que únicamente estos operadores tienen las capacidades técnicas suficientes a nivel de red para gestionar y encaminar la llamada hasta el usuario final y pueden ofrecer este servicio a otros operadores. II.2.2. Implicaciones del sistema de pago por el llamante en la definición de mercado El sistema de pago por el llamante, también conocido como principio calling party pays (en adelante, CPP), significa que el cliente llamante abona la llamada en su totalidad, o lo que es lo mismo, que el cliente llamado no abona cantidad alguna por recibir llamadas. En el marco de la presente revisión, se ha constatado que el sistema de facturación vigente en España continúa basándose en el principio CPP y, por tanto, se mantienen las mismas conclusiones que en el anterior análisis de mercados: El sistema CPP reduce la presión a la baja que soporta el operador a la hora de fijar el precio de terminación por parte de sus clientes directos (operadores que compran la terminación) ya que los usuarios finales llamados no sufren directamente los cambios de los precios de terminación. A nivel mayorista, la demanda (procedente de otros operadores fijos y móviles) viene inducida por la demanda a nivel minorista, de manera que el 13 Resolución, de 30 de junio de 2005, de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información por la que se atribuyen recursos públicos de numeración al servicio telefónico fijo disponible al público y a los servicios vocales nómadas, y se adjudican determinados indicativos provinciales. 14 E inscritos para llevar a cabo tales actividades en el Registro de Operadores de redes y servicios de comunicaciones electrónicas. Página 10 de 101
11 operador del usuario llamante no tiene más opción que terminar la llamada en la red elegida por el usuario llamado y no en otra. Por tanto, desde el punto de vista de la sustituibilidad por el lado de la demanda, no existe otra alternativa que la adquisición del servicio de terminación prestado por el operador fijo al cual pertenece el usuario llamado. II.2.3. Terminación mediante técnicas tradicionales y técnicas IP De forma prospectiva puede afirmarse que un número mayor de usuarios contará con un acceso de banda ancha donde recibir todos sus servicios de comunicaciones electrónicas. En paralelo, las redes troncales de los operadores están migrando hacia un entorno de transmisión IP, tanto como acompañamiento de sus despliegues de red de acceso de fibra como para aprovechar las mayores eficiencias de la tecnología IP en el transporte de las comunicaciones 15. La terminación es un servicio mayorista que se presta en un nivel superior de la red, estrechamente vinculado a la estructura de la red troncal del operador. En este sentido, la evolución hacia un acceso único todo-ip hace necesaria una evolución paralela e incluso previa de la red troncal desde la conmutación de circuitos a la de paquetes. De este modo, es necesario preguntarse si un operador sustituiría la terminación de llamadas tradicional o conmutada por otra con una interfaz diferente, más adecuada a dichas conexiones de banda ancha, es decir, una interfaz en IP. A continuación se analizará la sustituibilidad tanto desde el plano técnico como económico. En lo relativo al nivel técnico, existen diferentes iniciativas y experiencias internacionales 16 que contemplan la interconexión IP para las llamadas vocales. En España, la CMT impulsó un foro de interconexión IP 17 donde se acordaron unas primeras especificaciones técnicas diseñadas para permitir la interconexión, tanto de clientes de VoIP como de clientes de la red tradicional conmutada (en adelante TDM) 18. En este último caso se requeriría de un equipo específico llamado Media 15 Al integrar en una única red de datos los diferentes servicios ofrecidos por los operadores (telefonía, acceso a Internet, televisión, etc) esta arquitectura de red permite obtener ventajas operativas y económicas y, por tanto, es más eficiente. 16 A modo de ejemplo encontramos el i3forum donde los operadores vienen colaborando desde 2007 en la definición de especificaciones técnicas y de los requisitos para cursar tráfico de voz internacional a través de la interconexión en IP. Asimismo, en diferentes países de nuestro entorno (como Alemania, Dinamarca, Francia e Italia), existen acuerdos de interconexión IP en vigor. 17 Este foro se llevó a cabo entre mayo de 2012 y mayo de 2013 y se definieron las especificaciones para adaptar el estándar de interconexión de voz en IP (SIP) a los requerimientos de la interconexión nacional. En concreto, las dos especificaciones técnicas aprobadas están basadas en el protocolo SIP-I y el SIP/SDP. 18 La red tradicional conmutada se caracteriza por transmitir la información a través de la generación de circuitos extremo a extremo (conmutación de circuitos) en contraposición con las tecnologías de VoIP que se basan en la transmisión de paquetes de información individuales (conmutación de paquetes). El método de transmisión generalmente utilizado para realizar estos circuitos se basa en la multiplexación por tiempo TDM (Time Division Multiplexing) de forma que un mismo medio físico puede ser compartido por varias conexiones. Página 11 de 101
12 Gateway (MGW), que asegura la interoperabilidad entre las redes IP y conmutadas, realizando la adaptación de la llamada de voz en IP a voz conmutada. Por tanto, desde el punto de vista técnico, existiría sustituibilidad entre la terminación mediante técnicas IP y tradicionales, puesto que ambas permitirían terminar las llamadas con independencia del tipo de cliente final (VoIP o TDM). Esto es, los servicios de interconexión prestados mediante ambas técnicas son equiparables desde el punto de vista funcional. En cuanto a la segunda cuestión, a nivel económico, cabe destacar que en la actualidad ya existen operadores que ofrecen servicios minoristas de tráfico telefónico en IP 19 así como servicios mayoristas de terminación a través de la interconexión tradicional (SS7 20 ). Es más, desde un punto de vista prospectivo, la evolución descrita anteriormente producirá una progresiva sustitución de la arquitectura de red basada en conmutación de circuitos y el protocolo SS7, actualmente predominante, por el protocolo IP. Por tanto, a medida que los operadores evolucionan su red troncal y/o incrementan el número de clientes de VoIP, van desplegando los elementos de red necesarios para proveer una interoperabilidad completa con los clientes tradicionales, siendo posible prestar ambos tipos de servicios mayoristas (TDM e IP) sin costes asociados relevantes. En este mismo sentido, esta Comisión comparte lo expresado en su día en el Final Report on IP-Interconnection and NGN 21,22 del ERG 23. En dicho documento se hacía hincapié en que, a la hora de regular el régimen de precios mayoristas de la interconexión IP, deben evitarse situaciones de arbitraje entre el nuevo modelo y el tradicional. Es decir, en dicho documento se asume implícitamente que desde el punto de vista de la demanda ambos servicios son sustitutivos, ya que ante unas condiciones económicas más ventajosas, el operador demandante del servicio migrará de los servicios de terminación tradicionales a los basados en IP y viceversa. Por todo lo anterior, se concluye que los nuevos servicios de terminación basados en técnicas IP son, de forma prospectiva, sustitutivos de aquéllos soportados sobre la red telefónica conmutada y se encuentran incluidos en los mercados de referencia. 19 Son operadores que mediante su propia red de fibra o mediante las modalidades mayoristas de alquiler del bucle sin STB y acceso indirecto desnudo no utilizan la red de conmutación de circuitos para prestar los servicios de voz, sino que comercializan servicios VoIP sobre la conexión de banda ancha. 20 El sistema de señalización SS7 (Signalling System No. 7) es el protocolo utilizado de forma generalizada para realizar la interconexión entre redes basadas en TDM. 21 Redes de nueva generación en la terminología anglosajona European Regulators Group for electronic communications networks and services. Es el grupo de reguladores europeos, sustituido por el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE, más conocido como BEREC, sus siglas en inglés). Página 12 de 101
13 II.2.4. Terminación de llamadas en números de tarifas especiales y números cortos La terminación de llamadas en números de tarifas especiales 24 y numeración corta 25 tiene unas características muy distintas de la terminación en numeración geográfica. Estos números no están asociados a clientes finales, sino a servicios prestados bien por el operador de red donde se termina la llamada o bien por prestadores de servicio conectados a dicha red. Por tanto, no se trata de una comunicación entre clientes finales, sino de un servicio que el operador de tarifas especiales (o numeración corta) ofrece a los clientes del operador de acceso a cambio de una remuneración 26. En consecuencia, las condiciones competitivas asociadas a la provisión del servicio de terminación a este tipo de servicios son también distintas de aquellas asociadas al servicio de terminación en numeración fija (geográfica). Según el modelo de negocio que caracteriza la prestación de servicios de valor añadido, el prestador de estos servicios es remunerado a través del pago por el servicio de terminación que recibe del operador de red al que está conectado dicho prestador del servicio. Por tanto, cualquier variación en los precios de terminación aplicados por el operador de red afecta a los ingresos del prestador de servicio. Así, ante una reducción de precios de terminación, el proveedor de este tipo de servicios tendrá el incentivo y la capacidad de cambiar de operador de red. Por el contrario, en el caso de la terminación en numeración geográfica, el operador de la red llamante no puede cambiar de proveedor de terminación siendo el operador al que está conectado el usuario llamado el único que puede prestar dicho servicio de terminación. Es este contexto competitivo, diferente al de terminación geográfica, lo que ha conducido a que tanto la mayoría de ANR como la propia Comisión Europea 27 (en adelante, CE) hayan considerado que la terminación de llamadas en este tipo de numeraciones no geográficas no forman parte del mercado de referencia. En el marco de la presente revisión se comparte este razonamiento expuesto. De hecho, en consonancia con este enfoque, en la última revisión de la Oferta de Interconexión de Referencia (OIR) de Telefónica 28, la CMT decidió eliminar el modelo de facturación de terminación en la interconexión a las numeraciones de 24 Anteriormente denominadas numeraciones de red inteligente. 25 Usados para prestar servicios de información sobre números de abonado, emergencia y atención ciudadana, etc. 26 También hay servicios gratuitos para el cliente final. 27 Ver la Explanatory note de la propuesta de Recomendación de mercados sometida a consulta pública (pág. 29): [ ] a different rationale applies to numbers used by service providers who are sensitive to the level of termination charges which directly affect their revenues and may therefore switch between providers in the event of an increase in the operator s charges for termination services. Hence termination of calls to nongeographic numbers used by service providers is usually characterised by market and competitive conditions that are different from those prevailing in the context of voice call termination to other end-users. 28 Resolución de 18 de noviembre de Página 13 de 101
14 tarifas especiales y numeración corta. Por tanto, en la actualidad la interconexión de estos servicios se presta exclusivamente mediante un modelo de facturación de acceso. De acuerdo con el mismo, el operador de acceso traslada al operador del servicio de tarifas especiales el importe íntegro de la llamada que paga el cliente final, descontando los servicios mayoristas de originación, facturación y gestión del cobro de la llamada. En definitiva, la terminación de llamadas en numeraciones de tarifas especiales y numeración corta no está incluida en los mercados de referencia. II.2.5. Restricciones indirectas Por último, cabe analizar si las presiones competitivas indirectas provenientes de los mercados minoristas aguas abajo son de tal magnitud que no es rentable para un hipotético monopolista del servicio de terminación en su red fija aumentar sus precios y, por tanto, si el mercado de referencia debería ampliarse con la inclusión de estos servicios minoristas. Este sería el caso si un consumidor, a la hora de realizar una llamada y para evitar la repercusión en el precio minorista de la subida aguas arriba, sustituyera la llamada con destino a una red fija por otro servicio, como por ejemplo una llamada a una numeración móvil del mismo usuario a quién deseara llamar. En concreto, aguas abajo los servicios que podrían señalarse como posibles sustitutos de las llamadas a fijos serían, dada su penetración, principalmente las mencionadas llamadas con destino a numeración móvil, y, en menor medida, servicios y aplicaciones a través de Internet, típicamente los llamados servicios OTT 29. Entre estos últimos servicios encontramos, por un lado, servicios vocales mediante (i) comunicaciones de VoIP P2P 30 (como Skype) y (ii) llamadas a números fijos de voz sobre IP 31 (servicios como número de Skype ), y, por otro lado, las comunicaciones basadas en texto (como son las aplicaciones de mensajería instantánea tipo Whatsapp). Así pues, la parte llamante podría, en vez de llamar al número geográfico del operador que da acceso al llamado, llamar a un número móvil, a un número fijo de un proveedor de VoIP, realizar una comunicación VoIP P2P o, en última instancia, enviar un mensaje. Finalmente, la parte llamada podría decidir sustituir su tipo de acceso en el caso de detectar una disminución significativa de las llamadas recibidas porque los llamantes hubieran optado por alguna de las alternativas anteriormente descritas. A este respecto, como se comprobará a continuación, no se considera que en general esta 29 Los servicios OTT (Over-The-Top) son servicios prestados, al menos en parte, a través de internet, en los cuales el usuario utiliza su conexión de banda ancha de un operador como medio de acceso a un conjunto de servicios prestados por distintos proveedores. 30 Servicios prestados completamente en la nube, caracterizados por ser aplicativos cerrados. 31 Servicios que usan numeración abierta a interconexión. Página 14 de 101
15 situación fuera a ocurrir y por tanto la parte llamada no tendría incentivos suficientes para sustituir el acceso fijo por otro tipo de acceso. Ante una subida de precios mayoristas que fuera repercutida, en parte, a los precios finales, esta Comisión considera que los consumidores no sustituirían en suficiente grado sus llamadas a fijos o sus accesos fijos, por lo que un operador que presta terminación fija sí podría rentabilizar dicha estrategia. A este respecto, cabe señalar que, en primer lugar el peso del precio mayorista de terminación fija es reducido en comparación con el precio minorista, por lo que el impacto de la potencial repercusión al consumidor sería limitado y, por tanto, éste no tendría incentivos suficientes para cambiar de servicio minorista. Los precios mayoristas de terminación vigentes en España representan entre un 6% y un 23% del precio minorista en función de si la originación es móvil o fija 32. En segundo lugar, debido a las condiciones de competencia en los mercados minoristas de llamadas, la repercusión de una subida en los servicios de terminación fija sobre estos precios minoristas no se estima significativa. En relación con las llamadas originadas en redes fijas, alrededor del 60% de estos accesos están contratados conjuntamente con un paquete de servicios que incluye una tarifa plana de llamadas a fijos y en donde el servicio principal es la banda ancha, por lo que los operadores absorberían una gran parte (sino toda) de la subida del precio mayorista de terminación. Para el resto de llamadas fijas tarificadas por minutos, una subida de los precios minoristas del servicio telefónico fijo no generaría entre los consumidores ningún incentivo a sustituirlas por destinos móviles, dadas las acusadas diferencias de precios existentes entre ambos tipos de llamadas 33. Asimismo, en relación a las llamadas con destinos OTT, tampoco las sustituirían en una proporción suficiente. Por un lado, los clientes que no tienen empaquetada la voz no suelen disponer tampoco de banda ancha fija desde donde realizar las comunicaciones de VoIP P2P. Por otro lado, actualmente aún existe una muy baja penetración de los servicios OTT con numeración fija. Por lo que respecta a las llamadas originadas en redes móviles, en la actualidad no existen, en la mayoría de contratos minoristas, diferencias de precios entre destinos fijos y móviles nacionales. Teniendo en cuenta, además, que la terminación fija representa una proporción muy pequeña del precio minorista 34, no se considera que una subida de los precios mayoristas de este servicio aguas arriba afectase a la política de precios minorista de los operadores móviles. Por tanto, los clientes no sustituirían las llamadas a números fijos por llamadas a numeración móvil. Tampoco se considera que la sustitución por servicios OTT a partir de accesos móviles pueda ser relevante, puesto que la penetración de las comunicaciones de 32 Cálculos realizados a partir de los datos de ingresos medios de llamadas y de los precios medios de terminación mayorista. 33 El ingreso medio de llamadas fijo-fijo ascendió a 2,33 ct /min, mientras que el fijo-móvil fue de 11,16 ct /min. 34 Entre el 1% y el 6% en función del precio mayorista de referencia (UE o actual en España) y teniendo en cuenta que el ingreso medio de llamadas móviles a números nacionales (fijo y móvil) se situó en 8,47 ct /min. Página 15 de 101
16 VoIP P2P es todavía reducida, incluso entre aquellos usuarios que disponen de banda ancha móvil 35. Además, dichas llamadas suelen percibirse como de inferior calidad a las llamadas a numeraciones fijas. Por otro lado, debido a la diferente funcionalidad percibida, se considera que tampoco aumentaría la sustitución por servicios OTT de mensajería instantánea, más allá de la existente. En definitiva, esta Comisión considera que las restricciones indirectas no ejercen una presión competitiva suficiente que justifique la ampliación en la definición del mercado. II.3. DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE GEOGRÁFICO Tal y como se justificó en la anterior revisión, en la medida que el mercado de producto ha sido definido como la terminación de llamadas en las redes públicas individuales de cada operador de telefonía fija, la dimensión geográfica del mercado coincide con la cobertura de red del operador considerado. En principio, cada operador de red telefónica fija únicamente puede prestar el servicio de referencia en el área donde tenga cobertura, lo que viene determinado en última instancia por su estrategia de despliegue de red. II.4. CONCLUSIÓN EN RELACIÓN CON LA DEFINICIÓN DEL MERCADO Esta Comisión define los mercados de terminación de llamadas en las redes públicas individuales de telefonía fija de cada operador como aquéllos que incluyen, en cada mercado, los servicios mediante los que cada operador finaliza en su red fija una llamada originada en la red de otro operador. Asimismo, se considera que la dimensión geográfica del mercado es aquélla que coincide con la cobertura de red del operador considerado. En el Anexo 1 se recogen todos los operadores prestadores de servicios de terminación en su propia red, entendidos éstos como operadores a quienes se les ha asignado numeración, ya sea ésta geográfica y/o vocal nómada (a su vez, tanto geográfica como no geográfica). II.5. MERCADOS SUSCEPTIBLES DE REGULACIÓN EX ANTE Los mercados de referencia así definidos coinciden con el número 3 del listado de mercados susceptibles de regulación ex ante incluido en el Anexo de la 35 De acuerdo con el estudio de usuarios navegantes en la red, de marzo de 2013, de la Asociación para la Investigación de Medios de Comunicación (AIMC), los usuarios móviles que habían usado llamadas de VoIP era de 16,9% en los últimos 30 días (es decir, muchos de ellos podrían ser usuarios esporádicos y no habituales). Fuente: Página 16 de 101
17 Recomendación de mercados de Se trata de mercados que ya han sido identificados previamente por la CE y que cumplen los tres criterios acumulativos que deben satisfacer los mercados relevantes donde se pretenda imponer ex ante obligaciones específicas. Según se ha argumentado en los apartados anteriores, cada uno de los operadores de red telefónica fija da lugar a uno de los mercados de referencia objeto de la presente Resolución. III. ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA DE LOS MERCADOS, VALORACIÓN DE LA EXISTENCIA DE COMPETENCIA EFECTIVA EN LOS MISMOS Y DETERMINACIÓN DE OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO EN EL MERCADO III.1. DESCRIPCIÓN DE LA ESTRUCTURA DEL MERCADO Tras haber definido el alcance del mercado relevante de producto y su dimensión geográfica, a continuación se analizará la estructura de los mercados de referencia como paso previo a la valoración del nivel de competencia en los mismos y posterior designación, en el caso de que se estuviera ante una situación de ausencia de competencia efectiva, de operadores con poder significativo de mercado (PSM). III.1.1. La oferta: cuotas de mercado De la definición de los mercados de referencia se concluye que solo hay un proveedor de servicios de terminación en cada red fija individual. Cada operador de telefonía fija con clientes de acceso directo ostenta una posición de monopolio en la prestación del servicio de referencia en su red y, por tanto, la cuota de mercado de cada uno de ellos en sus respectivos mercados es igual al 100%, con independencia de que se mida en términos de minutos o ingresos. En todo caso, para conocer el tamaño de cada uno de estos mercados de terminación, en el siguiente gráfico se presenta la evolución de los minutos de terminación fija cursados por Telefónica y por el resto de operadores de forma agregada. 36 Recomendación, adoptada por la Comisión Europea el 17 de diciembre de 2007, relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a un marco regulador común de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas. Página 17 de 101
18 Gráfico 1. Evolución del tráfico de terminación fija Fuente: CNMC Los minutos de terminación totales cursados, si bien han bajado en los últimos dos años, se han mantenido relativamente estables a lo largo de este periodo, pasando de millones de minutos en 2009 a millones de minutos en Por otro lado, la distribución por operadores sí se ha visto alterada, como reflejo de la propia evolución de los mercados minoristas. Telefónica ha ido perdiendo tráfico a favor de los alternativos a medida que ha reducido el número de líneas minoristas comercializadas, y en la actualidad provee la mitad de los minutos de terminación de todo el mercado. Página 18 de 101
19 La evolución de los ingresos de terminación se presenta en el siguiente gráfico: Gráfico 2. Evolución de los ingresos de terminación fija Fuente: CNMC En 2009, la terminación fija generó unos ingresos de 191 millones de euros, mientras que en 2013 esta cifra habría disminuido hasta los 182 millones de euros, lo que supone una reducción de alrededor del 5%. Esto se explica por la bajada de precios de la OIR aprobada por la CMT durante este periodo. Por otro lado, Telefónica obtiene algo más de un tercio de los ingresos totales. Esta diferencia de cuota respecto a la observada en términos de minutos es debida al diferencial de precios regulados que mantiene con los operadores alternativos. En definitiva, el volumen total de minutos generado por los servicios de terminación fijos prestados por los diferentes operadores se ha mantenido estable a lo largo del periodo analizado, mientras que los ingresos se han reducido como consecuencia de la reducción de precios mayoristas a partir de la modificación de la OIR. Asimismo, los operadores alternativos a Telefónica, a pesar de que cursan la mitad del tráfico de terminación fija, obtienen cerca de dos tercios de los ingresos totales. III.1.2. Existencia de barreras a la entrada y competencia potencial en los mercados de referencia La CE identifica en su Recomendación de mercados a este servicio mayorista como el elemento menos replicable necesario para la provisión del servicio minorista de llamadas. Dada la definición de los mercados de referencia, éstos presentan elevadas barreras a la entrada no transitorias. Así, no es posible la entrada de operadores alternativos para la prestación de los servicios de terminación de llamadas a los abonados conectados físicamente a la red de cada operador. Página 19 de 101
20 Esta situación aplica tanto para los operadores que han desplegado red propia (Telefónica, operadores de cable, de acceso inalámbrico y, en su caso, móviles), como aquéllos que mediante la desagregación del bucle del abonado o mediante acceso indirecto desnudo tienen abonados de telefonía, ya que la explotación de dicha red de acceso y, en consecuencia, la prestación de servicios de terminación de llamadas, está a cargo del operador cuya red delimita el mercado. En línea las revisiones anteriores de los mercados de referencia, no han aparecido desarrollos tecnológicos que permitan que llamadas a un determinado cliente final sean terminadas por operadores diferentes de aquél que explota la red a la que está conectado dicho cliente. Adicionalmente no puede considerarse que exista competencia potencial para ninguno de los mercados de referencia al menos en el horizonte temporal del presente análisis. En este sentido, los servicios minoristas considerados en el apartado relativo a las restricciones indirectas no ejercerían una presión competitiva potencial suficientemente fuerte para los prestadores del servicio de terminación fija. Estos avances se han ido produciendo y sin embargo los operadores fijos han seguido estableciendo el máximo precio de terminación que la regulación vigente les permitía. No es esperable que esto vaya a cambiar en medida suficiente en el próximo periodo regulatorio. En conclusión, las restricciones indirectas provenientes de los mercados minoristas tampoco serían suficientes para disciplinar a los operadores de terminación fija. A tenor de la existencia de barreras de entrada absolutas y la vigencia del principio CPP (que prácticamente anula los incentivos a cambiar de operador ante aumentos en el precio de terminación), la amenaza de entrada potencial es nula en el horizonte temporal contemplado en el presente análisis de mercado. III.2. ANÁLISIS DE LA COMPETENCIA EFECTIVA EN LOS MERCADOS La Directiva Marco afirma que no hay competencia efectiva en un mercado relevante si se aprecia que hay uno o más operadores con poder significativo de mercado (en adelante, PSM). Este concepto es, según lo dispuesto en la misma norma comunitaria, equivalente al de posición de dominio bajo el prisma del derecho de la competencia. Además, el análisis de competencia efectiva en un mercado relevante es equivalente a un análisis prospectivo de dominancia en dicho mercado. El hecho de que cada operador de red telefónica fija tenga una cuota de mercado del 100% en el mercado de terminación de llamadas en su propia red, junto con la existencia de barreras a la entrada elevadas y no transitorias hacen presuponer que dichos operadores gozan de un PSM individual en cada uno de los mercados de referencia. Sin embargo, el hecho de que los operadores fijos tengan poder de mercado depende de si existe un poder compensatorio del comprador suficiente que evite un Página 20 de 101
21 incremento de precios no transitorio 37. A continuación se analizará este criterio recogido en las Directrices que permitirá confirmar la presunción de PSM individual de los diferentes operadores. III.2.1. Poder compensatorio La posibilidad de que un operador pueda actuar con independencia de sus clientes depende de la posición de éstos en las negociaciones. En general, la fuerza del poder compensatorio de la demanda depende de si el cliente puede cambiar de proveedor, reducir de forma significativa el consumo o incluso dejar de utilizar el servicio ante una subida en el precio del mismo. Sin embargo, en los mercados de referencia definidos, la manera de ejercer este poder compensatorio presenta una serie de particularidades, propias del entorno en que se desarrolla la negociación de los precios de terminación. Un operador fijo debe negociar con otros operadores fijos y móviles las condiciones técnicas y económicas del servicio de terminación en su red fija. Si bien este operador fijo goza de una posición de monopolista en la prestación del servicio de referencia, también es demandante del servicio equivalente de terminación que prestan los demás operadores fijos y móviles. Por tanto, las negociaciones se desarrollan en un entorno de monopolios bilaterales. En este contexto, el poder compensatorio del operador demandante del servicio vendrá condicionado por su capacidad de responder, de manera creíble y efectiva, a las condiciones abusivas que tratará de imponerle el operador fijo con el que negocie, esto es, de su capacidad de contraponer las mismas condiciones abusivas (con respecto a la terminación en su red) y, de esta forma, disuadir al primero de explotar su condición de monopolista. En primer lugar se revisará el poder compensatorio de la demanda entre los operadores móviles de red (OMR) y los operadores móviles virtuales completos (OMVC) que también prestan servicios de terminación, y los fijos, para posteriormente analizar el poder compensatorio de los operadores fijos entre sí. III OMR y OMVC / Operadores de telefonía fija El análisis de los mercados incluidos en la Recomendación debe realizarse siguiendo la metodología modified Greenfield approach, esto es, planteando un escenario de ausencia de regulación en el mercado que se analice pero considerando las obligaciones vigentes en otros mercados y la normativa aplicable existente. Dado que en la Resolución relativa a la definición y análisis del mercado 37 Memorandum explicativo de la Recomendación de mercados relevantes de la Comisión, página 44: However, whether every operator then has market power still depends on whether there is any countervailing buyer power, which would render any non-transitory price increase un-profitable. Página 21 de 101
22 7 38 se regulan los precios de terminación en redes móviles, el poder de negociación de los OMRs y los OMVC queda debilitado. Por tanto, las obligaciones ex ante impuestas sobre los operadores móviles limitan su capacidad de actuación. En esta situación, los operadores fijos no soportan un poder de negociación suficiente por parte de los operadores móviles que elimine su peso en el mercado de terminación en sus propias redes. De esta forma, todos los operadores fijos tendrían incentivos y capacidad para fijar precios de terminación excesivos. III Operador incumbente / Operadores alternativos de telefonía fija Para analizar correctamente el poder compensatorio entre los diferentes operadores fijos el punto de partida es conocer su número de líneas, lo que se muestra en el Gráfico 3: Gráfico 3. Número de accesos directos fijos por operador Fuente: III Informe Trimestral de 2013 de la CMT. Telefónica sin regulación ex ante en terminación vs. Operadores fijos alternativos Telefónica es el operador que cuenta con el mayor número de clientes de acceso directo. Su cuota de mercado de accesos minoristas fijos es del 60%, muy por encima de cualquier otro operador alternativo. 38 Resolución de 10 de mayo de 2012 por la cual se aprueba la definición y el análisis de los mercados de terminación de llamadas vocales en redes móviles individuales, la designación de operadores con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas, y se acuerda su notificación a la Comisión Europea y al Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas (MTZ 2011/2503). Página 22 de 101
23 Como consecuencia, un porcentaje muy elevado de los minutos que un operador alternativo de telefonía fija termina en otras redes fijas tienen como destino la red de Telefónica, por lo que ninguno de los operadores alternativos puede prescindir de los servicios de terminación de llamadas en la red de Telefónica, con independencia de que exista una obligación genérica de interconexión y un principio general de interoperabilidad, tal y como prevé la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones (en adelante, LGTel de 2014), a través de sus artículo 3 y 12. En relación con la demanda de servicios de terminación por parte de Telefónica al resto de operadores de redes de telefonía fija, dado el relativamente limitado número de accesos de estos operadores, en principio podría considerarse que Telefónica tiene la capacidad de prescindir de los servicios de terminación que prestan individualmente el resto de operadores. Incluso en los casos donde la demanda de minutos de terminación fuera más elevada, dichos porcentajes se considerarían poco significativos en comparación con el tráfico interno que genera Telefónica. Por tanto, en un entorno de ausencia de regulación, a pesar de la obligación genérica de interoperabilidad mencionada anteriormente, el poder de negociación de los operadores alternativos frente a Telefónica es muy limitado, ya que necesitan del servicio de referencia para terminar llamadas en los 11 millones y medio de accesos directos minoristas de Telefónica. En esta situación, Telefónica tendría incentivos y capacidad para fijar precios excesivos de terminación en su propia red, limitando así la competencia que afronta en los mercados minoristas de acceso y tráfico. Además, gracias a su elevado poder de negociación, Telefónica podría forzar a los alternativos a proporcionarle servicios de terminación en sus redes a precios muy reducidos. Telefónica con regulación ex ante en terminación vs. Operadores fijos alternativos Con las conclusiones anteriores, Telefónica como operador incumbente estará sujeto a obligaciones ex ante que limitarán su poder de negociación a la hora de prestar los servicios objeto de análisis. Dada esta obligación, los operadores alternativos podrían incrementar sus precios de terminación sin posibilidad de reacción por parte del operador incumbente fijo. Por lo tanto, cabe concluir que, a pesar de las diferencias en el tamaño de los operadores fijos con respecto a Telefónica, éstos no afrontan poder compensatorio alguno por parte del operador incumbente De acuerdo con la Comisión Europea (Caso DE/2005/0144), si bien una red pequeña afrontará un mayor poder de negociación por parte del operador incumbente, los requisitos regulatorios impuestos sobre este operador normalmente redundarán en un mayor peso en el mercado de estas redes pequeñas (en particular, si las tarifas de terminación del operador incumbente están reguladas como es el caso). Página 23 de 101
24 III Conclusiones sobre el poder compensatorio En ausencia de regulación, el tamaño de las redes y el número de clientes conectados a la red de cada operador fijo determinarían el poder de negociación de los demandantes. Sin embargo, la regulación vigente sobre los servicios de terminación que prestan los operadores móviles en sus respectivas redes y la necesidad de imponer obligaciones ex ante sobre Telefónica para garantizar el correcto funcionamiento de los mercados minoristas, limitaría sus posibilidades de ejercer dicho poder negociador. Por tanto, tampoco las redes fijas relativamente más pequeñas verían limitada su capacidad de actuación como consecuencia de la actuación de sus demandantes, ya que estos últimos están sujetos a obligaciones ex ante que les impiden ejercer dicho poder negociador sobre los operadores de redes fijas más pequeñas. III.3. CONCLUSIONES EN RELACIÓN CON LA DETERMINACIÓN DE LOS OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO DE MERCADO Las conclusiones que se han obtenido son muy similares a las alcanzadas en la anterior revisión: Los operadores de telefonía fija con red propia ostentan una cuota de mercado del 100% en sus respectivos mercados de referencia. Existen barreras absolutas a la entrada y no hay competencia potencial que pueda disciplinar el comportamiento de cada uno de los operadores en su propio mercado. En general, el poder compensatorio de la demanda no es suficiente para disciplinar el comportamiento de los operadores que ostentan una posición de monopolio en sus respectivos mercados. No obstante, en ausencia de regulación, el poder compensatorio de Telefónica en comparación al del resto de operadores alternativos de telefonía fija es sensiblemente mayor. Dado lo anterior, se concluye que no existe competencia efectiva en ninguno de los mercados de referencia. IV. IDENTIFICACIÓN DE OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO DE MERCADO De acuerdo con las conclusiones del apartado III.3, se identifica como operadores con poder significativo en los mercados de terminación de llamadas en las redes públicas de telefonía fija, a los efectos del artículo 13.3 de la LGTel de 2014 y 3.2 del Página 24 de 101
25 Reglamento de Mercados 40, a todos los operadores que figuran en el Anexo 1, así como el grupo de empresas a los que pertenecen y que provean los servicios incluidos en los mercados de referencia 41. Una vez que se produce la anterior identificación de PSM ha de procederse a imponer las obligaciones adecuadas, debiendo recordarse que el objetivo perseguido con la regulación ex ante y la imposición de obligaciones a las empresas, recogido en el apartado 16 de las Directrices europeas, sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo en el mercado dentro del marco regulador comunitario de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, consiste en garantizar que la empresa no pueda utilizar su peso en el mercado para restringir o falsear la competencia en el mercado pertinente ni apoyarse en dicho peso en los mercados adyacentes. V. ANÁLISIS DE LAS OBLIGACIONES SUSCEPTIBLES DE SER IMPUESTAS A LOS OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO EN EL MERCADO V.1. PRINCIPIOS A APLICAR POR EL REGULADOR EN LA ELECCIÓN DE LAS OBLIGACIONES MÁS IDÓNEAS A la hora de decidir qué obligaciones se han de imponer a los operadores con PSM en un determinado mercado, la normativa establece una serie de principios que deben guiar a las ANR en la selección de las obligaciones más adecuadas. En este sentido, éstas deben tomar decisiones razonadas de una manera transparente, que respeten los principios de proporcionalidad y que estén en línea con los objetivos fijados en la Directiva Marco, debiendo elegir la obligación que suponga menor carga y teniendo en cuenta los efectos en los mercados conexos, es decir, el impacto que pueda ejercerse en un mercado secundario con respecto al peso que se tiene en el mercado primario 42. Así, el artículo 13.4 de la LGTel de 2014 establece que las obligaciones han de basarse en la índole del problema detectado, guardar proporción con éste y justificarse a la luz de los objetivos enumerados en el artículo 3 de la LGTel de 2014 (recogiendo el artículo 8 de la Directiva Marco). Estos objetivos son, entre otros: 40 Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a las redes y numeración, aprobado por el Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre. 41 La CMT ya se pronunció sobre el concepto de unidad económica interpretando reiterada jurisprudencia comunitaria. Véanse al respecto las Resoluciones de 20 de mayo de 1999 y 8 de noviembre de 2000, en las que se señala que cuando un grupo de sociedades constituye una unidad económica, en tanto en cuanto carecen de la necesaria autonomía de comportamiento en el mercado respecto de la sociedad matriz, existe una sola empresa a los efectos de aplicar las disposiciones de derecho de la competencia. 42 Artículo 4.2 del Reglamento de Mercados y artículos 8.5 de la Directiva Marco y 8.4 de la Directiva Acceso, y artículo 13.3 in fine de la LGTel. Página 25 de 101
26 Fomentar la competencia efectiva en los mercados de telecomunicaciones y, en particular, en la explotación de las redes y en la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas y en el suministro de los recursos asociados a ellos: a) Velando por que no exista falseamiento ni restricción de la competencia en la explotación de redes o en la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, incluida la transmisión de contenidos; b) Velando por que los usuarios obtengan el máximo beneficio en cuanto a posibilidades de elección, precio y calidad. c) Promoviendo un uso eficaz de las radiofrecuencias y de los recursos de numeración Promover el desarrollo del sector de las telecomunicaciones, así como la utilización de los nuevos servicios y el despliegue de redes, fomentando la conectividad y la interoperabilidad extremo a extremo de redes y servicios de comunicaciones electrónicas y el acceso a éstos, en condiciones de igualdad, e impulsar la cohesión territorial, económica y social. Promover la inversión eficiente en materia de infraestructuras, incluyendo, cuando proceda, la competencia basada en infraestructuras y fomentando la innovación. Fomentar en la medida de lo posible, la neutralidad tecnológica en la regulación. Contribuir al desarrollo del mercado interior de comunicaciones electrónicas en la Unión Europea. Para garantizar los objetivos anteriores, las ANR aplicarán principios reguladores objetivos, transparentes, no discriminatorios y proporcionados, por ejemplo, a través de los siguientes: a) Promoviendo un entorno regulador previsible, garantizando un enfoque regulador coherente en períodos de revisión apropiados; b) Garantizando que, en circunstancias similares, no se dispense un trato discriminatorio a las empresas suministradoras de redes y servicios de comunicaciones electrónicas; c) Salvaguardando la competencia en beneficio de los consumidores y promoviendo, cuando sea posible, la competencia basada en las infraestructuras; d) Fomentando la inversión eficiente orientada al mercado y la innovación en infraestructuras nuevas y mejoradas; e) Teniendo debidamente en cuenta la variedad de condiciones en cuanto a la competencia; Página 26 de 101
27 f) Imponiendo obligaciones reglamentarias ex ante únicamente cuando no exista una competencia efectiva y sostenible, y suavizando o suprimiendo dichas obligaciones en cuanto se cumpla dicha condición. Del mismo modo, las ANR deberán imponer preferentemente obligaciones con efecto en los mercados mayoristas, y sólo cuando estas medidas no garanticen la competencia efectiva en el mercado de referencia, habrán de imponerse en los mercados minoristas, tal y como establece la Directiva de Acceso 43 en su artículo y la Explanatory Note de la Recomendación 45. Junto a estos principios explícitos en la normativa vigente, existen otros que se desprenden de dicha normativa de forma implícita, tal y como se recogen en el documento ERG Common position on the approach to appropriate remedies in the new regulatory framework 46 (en adelante, la Posición Común). Así, las ANR deberán tener en cuenta los siguientes criterios a la hora de elegir las obligaciones a imponer a operadores con PSM: - En los casos en que la competencia basada en infraestructuras sea poco probable debido a la presencia persistente de economías significativas de escala o alcance y otras restricciones a la entrada, las ANR deberán asegurar un acceso suficiente a los inputs mayoristas. - En los casos en que la duplicación de la infraestructura del operador con PSM parezca factible, las obligaciones deben generar incentivos que asistan al proceso de transición a un mercado en competencia sostenible. - Se han de elegir obligaciones de tal modo que, para la entidad sometida a regulación ex ante, el beneficio de su cumplimiento sea mayor que el beneficio de su infracción. V.2. PRINCIPIOS A APLICAR POR EL REGULADOR EN LA FIJACIÓN DE LA TARIFAS DE TERMINACIÓN Además de los anteriores principios generales en relación con la imposición de obligaciones a los operadores designados con PSM, existen dos textos de referencia europeos muy relevantes dedicados a la imposición de obligaciones en los mercados de terminación. Estos documentos son (i) la Posición Común sobre tarifas 43 Directiva 2002/19/CE de 7 de marzo de 2002 relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión, modificada por la Directiva 2009/140/CE de 25 de noviembre de Transpuesto a través del artículo 18 del Reglamento de Mercados. 45 En su página 13 se dispone que A downstream market should only be subject to direct regulation if competition on that market still exhibits SMP in the presence of wholesale regulation on the related upstream market(s). 46 ERG Common Position on the Approach to Appropriate Remedies in the New Regulatory Framework, aprobado en la Sesión Plenaria ERG 8, de 1 de abril de 2003 y revisada en mayo de 2006 (ERG (06) 33 Revised ERG Common Position on the approach to appropriate remedies in the ECNS regulatory framework). Página 27 de 101
28 de terminación, elaborada por el ERG y (ii) la Recomendación sobre tarifas de terminación publicada por la CE 47. Cabe recordar que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 3.3.quárter y 19.2 de la Directiva Marco, las ANR deberán seguir, en la mayor medida posible, tanto las Recomendaciones de la CE como las Posiciones Comunes del ORECE. Por tanto, a continuación se presenta un breve resumen de las directrices recogidas en ambos documentos. V.2.1. Posición Común del ERG sobre tarifas de terminación En febrero de 2008 el ERG adoptó una Posición Común sobre la simetría en las tarifas de terminación 48. En dicho documento el ERG, si bien reconoce que, ante determinadas situaciones, la asimetría en favor de los operadores alternativos podría ser justificable siempre que se aplicase de forma transitoria, aboga por la simetría en las tarifas de red fija de los diferentes operadores, argumentando que la asimetría de las mismas durante un excesivo espacio de tiempo puede llevar a ineficiencias y perjudicar la competencia y el bienestar de los consumidores. El ERG consideró que, dado el largo plazo de tiempo trascurrido desde la liberalización del sector de las telecomunicaciones en la mayoría de los Estados miembros, en 2008 ya existían pocas justificaciones para mantener una asimetría en los precios de terminación a favor de los operadores alternativos. V.2.2. Recomendación de tarifas de terminación de la Comisión Europea Al año siguiente de la Posición Común del ERG, la CE publicó su Recomendación sobre tarifas de terminación. A continuación se presenta un breve resumen de la misma. El objetivo principal de esta Recomendación es garantizar un tratamiento normativo de las tarifas de terminación homogéneo por parte de todas las ANR, ya que la CE considera que las divergencias regulatorias entre países crean falseamientos fundamentales de la competencia. La CE argumenta que un nivel de costes eficiente y la aplicación de tarifas de terminación simétricas promoverán la eficiencia y una competencia sostenible, además de maximizar los beneficios para los consumidores en cuanto a precio y oferta de servicios. Por tanto, la CE recomienda la imposición de la obligación de orientación de los precios de terminación a los costes en los que incurre un operador eficiente, 47 Recomendación de la Comisión de 7 de mayo de 2009 sobre el tratamiento normativo de las tarifas de terminación de la telefonía fija y móvil en la Unión Europea: 48 ERG Common Position on symmetry of fixed call termination rates and symmetry of mobile call termination rates (ERG (07) 83 final). Documento Aprobado en la Sesión Plenaria ERG de 28 de febrero de Disponible en: Página 28 de 101
29 aplicando para su cálculo la metodología de costes incrementales prospectivos a largo plazo (también conocido por sus siglas en inglés LRIC ), mediante el uso de un modelo ascendente económico/técnico de red (también conocido como modelo bottom-up) y usando los costes actuales que subyacen de las opciones tecnológicas eficientes disponibles dentro del marco temporal considerado por el modelo. En este sentido, la CE considera que el modelo de costes para redes fijas podría estar basado en redes NGN. Asimismo, solo deberían asignarse a los servicios regulados de terminación de llamadas de voz aquellos costes que se evitarían si dejara de prestarse a terceros este servicio mayorista. Es decir, el planteamiento recomendado para identificar el coste incremental pertinente es el denominado incremental puro ( Pure LRIC ), consistente en descartar aquellos costes no relacionados con el tráfico de terminación y asignar los costes relacionados con el tráfico, en primer lugar, a otros servicios que no sean el de terminación al por mayor de llamadas de voz 49, para asignar al servicio mayorista de terminación de llamadas de voz solo los costes residuales relacionados con el tráfico 50. La CE considera que cualquier determinación de los niveles de costes eficientes que se desvíe de los principios anteriores debe estar justificada por diferencias de costes objetivas que queden fuera del control de los operadores en cuestión. En relación a la escala mínima de eficiencia del operador, la CE recomienda tener en cuenta que, en las redes fijas, los operadores tienen la posibilidad de construir sus redes en zonas geográficas concretas y centrarse en rutas de gran densidad de tráfico o alquilar elementos de red pertinentes a los operadores históricos. Por consiguiente, a juicio de la CE, las ANR deben tener en cuenta la necesidad de promover una entrada en el mercado eficiente y, al mismo tiempo, reconocer que, en determinadas condiciones, los operadores más pequeños pueden producir a un coste unitario bajo en zonas geográficas más pequeñas. Además, se puede suponer que los operadores más pequeños, que no pueden igualar las ventajas de escala de los operadores más grandes en áreas geográficas más extensas, asuman costes de servicios mayoristas en lugar de prestar directamente los servicios de terminación. Por último, la CE recomienda a las ANR que implementen los precios de terminación acordes con la Recomendación antes del 31 de diciembre de V.3. IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS DE COMPETENCIA EN LOS MERCADOS DE REFERENCIA Y RELACIONADOS Los mercados de terminación de llamadas en las redes públicas individuales de cada operador de telefonía fija no han sufrido cambios significativos respecto a la 49 Por ejemplo, los de originación de llamadas, servicios de datos, IPTV, etc. 50 Como son la capacidad de red adicional necesaria para transportar un aumento del tráfico de terminación al por mayor y los costes comerciales al por mayor adicionales directamente relacionados con la prestación a terceros de servicios mayoristas de terminación Página 29 de 101
30 anterior revisión, por lo que los problemas de competencia potenciales que podrían surgir son los mismos, a saber: En los mercados de terminación de referencia aparecen problemas de competencia cuando: (i) dos redes se interconectan y compiten en un mismo mercado minorista (telefonía fija) o (ii) dos redes se interconectan pero no compiten por los mismos clientes en el mercado minorista (telefonía fija-telefonía móvil). El tipo de problemas que suelen aparecer en los mercados de terminación, tal y como se identificaron en la anterior revisión de mercados, serían los siguientes: - Negativa de suministro/acceso (relacionada con el suministro del servicio de referencia en condiciones no razonables): La existencia de una obligación genérica de interoperabilidad no garantiza que el operador provea dicho servicio en condiciones razonables, lo que podría resultar en un efecto análogo a la denegación de acceso; - Precios excesivos: los operadores, al comportarse como monopolistas en sus respectivos mercados, tienen incentivos a fijar un precio de terminación excesivo, lo que distorsiona la estructura de fijación de precios e introduce ineficiencia asignativa de los recursos; - Tácticas dilatorias: Telefónica tendría incentivos a desarrollar este tipo de prácticas ya que, al tener el mayor número de clientes de acceso directo, podría ver afectada su cuota de mercado por la entrada de nuevos operadores. El resto de operadores de redes telefónicas fijas no tienen incentivos a desarrollar este tipo de prácticas, al menos con Telefónica, pues se volvería en su contra al retrasar el momento en que sus clientes pueden llamar a los de Telefónica; - Precios discriminatorios: dado el incentivo de los operadores monopolistas en terminación a establecer precios de terminación elevados, y aunque pudiera existir una obligación de control de precios al respecto, los operadores podrían ofrecer mejores condiciones en terminación 51 a (i) aquellos operadores que pertenezcan a filiales o empresas de su mismo grupo, así como a (ii) otros operadores terceros con los que negocien conjuntamente la provisión de servicios en otros mercados, otorgando así una ventaja competitiva a sí mismos y a algunos operadores frente a otros con un menor poder de negociación. V.4. OBLIGACIONES A IMPONER En los mercados de referencia se han detectado problemas de competencia potenciales tales como negativa de suministro/acceso, precios excesivos, tácticas dilatorias y precios discriminatorios. Los problemas de competencia descritos en el 51 Por ejemplo a la hora de provisionar servicios de interconexión en IP. Página 30 de 101
31 apartado anterior se consideran potenciales debido a la regulación existente, pero en ausencia de la misma dichos problemas serían reales. De acuerdo con la Posición Común sobre obligaciones, para resolver estos problemas es necesario: (i) (ii) Asegurar el acceso a los recursos asociados, y Fijar un precio adecuado para el recurso utilizado. Para lograr los dos puntos anteriores, es necesario imponer las siguientes obligaciones: V.4.1. Obligación de acceso Según el anterior punto i), la solución al problema de negativa de suministro en el mercado de referencia consiste en la imposición a todos los operadores designados con PSM de la obligación de acceso contemplada en el artículo 14.1.d) de la LGTel de 2014, el artículo 10 del Reglamento de Mercados y en el artículo 12 de la Directiva de Acceso. En dicho precepto se establece que los Estados velarán por que, al imponerse esta obligación, sean satisfechas todas las solicitudes razonables de acceso a elementos específicos de las redes y a los recursos asociados de los operadores con PSM en el mercado mayorista, así como las relativas a su utilización. En atención a la posición de los operadores designados con PSM en el Anexo 1 en cada mercado considerado y para evitar situaciones de negativa de acceso, derivadas de la no prestación del servicio mayorista de terminación en redes fijas, debe imponerse a todos ellos la obligación de acceso. Esta obligación se concreta en el anexo de obligaciones correspondiente. La imposición de esta obligación supone la necesidad de otorgar el acceso solicitado por otro operador de forma que, a tenor de lo establecido en el Considerando (19) de la Directiva de Acceso, las solicitudes de acceso a recursos que resulten esenciales para el suministro de los servicios sólo deben poder denegarse sobre la base de criterios objetivos como la viabilidad técnica o la necesidad de preservar la integridad de la red, aspectos que, en su caso, se analizarán posteriormente por esta Comisión vía conflicto. En virtud de la definición de mercado de referencia y los servicios incluidos en el mismo, la obligación de acceso establecería que los operadores con PSM presten el servicio de terminación en sus redes fijas mediante técnica tradicional (basada en la conmutación de circuitos) y la técnica IP. En relación con esta última, conviene destacar que: (i) si bien hasta la fecha la interconexión IP no ha sido ofertada de manera generalizada por los operadores fijos para la terminación de llamadas, se han cumplido objetivos importantes, como la definición técnica de las especificaciones de Página 31 de 101
32 interconexión IP entre operadores para servicios de voz (SIP/SDP, SIP-I), que previsiblemente facilitarán la aparición creciente de acuerdos de interconexión en IP entre los operadores y; (ii) los operadores se interconectaran a través del protocolo IP de manera creciente a medida que los operadores incrementen su base de clientes de telefonía en IP. El mercado parece apuntar en esa dirección al registrarse, como muestra el siguiente gráfico, un fuerte crecimiento en el número de accesos que usan VoIP desde 2010, que se habría intensificado en Gráfico 4. Evolución líneas VoIP Fuente: CNMC Asimismo, tal como se ha desarrollado en el anexo de respuesta a las alegaciones 52, la imposición de una medida como la obligación de acceso basada en IP debe tener en consideración la solución por la que ha optado cada operador en su evolución hacia la VoIP, especialmente en un escenario en el que conviven dos protocolos distintos. En caso contrario existiría el riesgo de que el operador tuviera que adquirir elementos de red que, estrictamente, no serían necesarios para prestar la interconexión IP de acuerdo a la solución técnica que habría elegido. Esto conllevaría el riesgo que dichos equipos se conviertan en activos hundidos, sin capacidad de ser recuperados mediante los servicios mayoristas prestados y que obligan a su implementación. Por todo ello y en aras de facilitar la implementación de la interconexión IP e impedir estrategias encaminadas a ralentizar su introducción y desarrollo, la CNMC impone a todos los operadores que dispongan de abonados VoIP la obligación de ofrecer el servicio de terminación de llamadas en su red mediante interconexión IP utilizando el 52 Respuesta a las alegaciones sobre la necesidad y proporcionalidad de imponer la obligación de ofrecer interconexión IP (anexo 6, apartado ) Página 32 de 101
33 protocolo (SIP-I o SIP/SDP) que mejor se adapte a la solución técnica que haya elegido el operador para prestar sus servicios de VoIP. Si no se impusiera esta obligación, los operadores menos eficientes, con un grado de evolución tecnológica hacia servicios IP en una fase de desarrollo menos avanzada, podrían limitar el uso por parte del resto de operadores de una nueva forma de interconexión más eficiente, como es la interconexión IP, imponiendo así una traba competitiva. Este factor distorsionador sería más notorio en el caso de los nuevos operadores entrantes, con tecnologías basadas en el protocolo IP y con unos requisitos de eficiencia mayores, ya que la necesidad de reducir costes es mayor cuanto menor sea la cuota de mercado. En el caso de estos operadores la imposibilidad de interconectarse en IP les supondría incurrir en costes adicionales asociados a la conversión de llamadas VoIP a TDM. En cuanto al momento temporal en el que debe entrar en vigor la obligación de dar acceso a facilidades de interconexión IP, tal como se desarrolla en el anexo de obligaciones 53, se considera que ha de producirse desde la misma notificación de la presente Resolución y con independencia a la fecha en la que se apruebe la OIR IP de Telefónica, siempre que la petición de acceso sea razonable. V.4.2. Obligación de control de precios y relacionadas V Obligación de orientar los precios de terminación en función de los costes Como se ha visto, tanto la Posición Común del ERG como la Recomendación de la CE sobre precios de terminación disponen que los precios orientados en función de los costes de un operador eficiente deben dar las señales correctas para incentivar la eficiencia productiva. La CNMC coincide con este planteamiento y considera que la obligación más proporcionada para solventar el problema detectado de precios excesivos es la orientación de los precios en función de los costes. De acuerdo con el artículo 14.1.e) de la LGTel de 2014, el artículo 11 del Reglamento de mercados y el artículo 13 de la Directiva de acceso, las ANR están facultadas para imponer obligaciones de control de precios y contabilidad de costes a los operadores designados con PSM. Asimismo, esta Comisión comparte el criterio reflejado por la CE en la Recomendación de tarifas de terminación de imponer la obligación de orientación a los costes en los que incurre un operador eficiente a todos los operadores, por lo que todos los operadores prestadores de este servicio deberán cumplir también con dicha premisa. 53 Punto C) Página 33 de 101
34 V Estándar de costes incrementales Esta Comisión, tras analizar el estándar de costes incrementales prospectivos a largo plazo (LRIC) puro calculado con un modelo ascendente (bottom-up) de un operador teórico-eficiente, ha concluido que es el más apropiado para la fijación de los precios de terminación fija. Por tanto, en la presente revisión del Mercado 3, se considera razonable el criterio de la Recomendación de la CE y se adopta el estándar LRIC puro para la determinación de los costes de terminación de los operadores fijos. Tal y como se señala en la Nota Explicativa de los Servicios de la CE que acompaña la Recomendación 54, la principal ventaja de aplicar un enfoque de costes incrementales eficientes para la determinación de los precios de terminación es que así se promueven decisiones de producción y consumo también eficientes. Por otra parte, unos precios de terminación por encima de los costes dan lugar a distorsiones entre operadores fijos con cuotas de mercado y flujos de tráfico entrante-saliente asimétricos y crean barreras no sólo a la entrada sino también a la expansión de los operadores fijos más pequeños. Según el documento de trabajo de la Comisión que acompañaba la Recomendación 55, el estándar LRIC puro, no sólo maximiza el excedente del consumidor, sino también el bienestar total. Es decir, dadas las especiales características de los servicios de terminación, el estándar LRIC puro es el que maximiza los beneficios para la sociedad en su conjunto. La metodología elegida, bottom-up (BU) LRIC Puro, consiste en la construcción de un modelo teórico de costes que refleje la red de un operador fijo eficiente, dimensionada de acuerdo con reglas ingenieriles de despliegue, según la proyección de demanda esperada, y basada en tecnologías eficientes disponibles dentro del período temporal considerado en el modelo. En este modelo sólo se consideran los costes que serían evitados si el operador no prestara el servicio de terminación. Es decir, el precio de terminación debe permitir recuperar únicamente los costes que se evitarían los operadores si dejasen de prestar este tipo de servicio. Para ello se ha calculado la diferencia entre los costes totales a largo plazo del operador eficiente, prestando la totalidad de servicios, y los costes totales a largo plazo del mismo operador, dejando de prestar el servicio de terminación de llamadas a terceros. 54 Apartado 4.1 de dicho documento. 55 Commission staff working document accompanying the Recommendation on the Regulatory Treatment of Fixed and Mobile Termination Rates in the EU. Implications for Industry, Competition and Consumers. SEC(2009) 599. Página 34 de 101
35 V Precio resultante del modelo BU-LRIC Puro En diciembre de 2011, la CMT encargó a la consultora externa Analysis Mason la elaboración de un modelo BU-LRIC puro. A continuación, en mayo del 2012, se requirió a Telefónica una serie de datos de especial relevancia para el desarrollo y calibrado del modelo, tales como las previsiones de demanda y volúmenes de tráficos soportados, así como aspectos relacionados con el despliegue y dimensionado acometidos en su red. Con el objetivo de dotar de transparencia al proceso de elaboración del modelo y perfeccionar el mismo a partir de los comentarios de los operadores, entre diciembre de 2012 y enero de 2013, se realizó un período de consulta pública 56 sobre los requisitos y el marco metodológico empleado en el diseño del modelo, poniendo a disposición el propio modelo de costes en formato Excel. Por último, añadir que la descripción de los requisitos incluidos en la metodología de elaboración del modelo de costes, así como una breve descripción de la estructura y componentes del mismo, se han incluido en el Anexo 4. De la aplicación de este modelo BU-LRIC puro, en la pasada consulta pública se comunicó un precio de terminación fija de 0,0862 c /min. Los costes comerciales mayoristas que son incrementales a la prestación del servicio de terminación (fundamentalmente asociados a la facturación) han sido también incluidos en el modelo 57. No obstante, en el presente momento, dichos costes comerciales han podido actualizarse con la contabilidad de costes de , por lo que el precio de terminación fija resultante queda fijado en 0,0817 c /min. Los costes obtenidos con este estándar suponen una importante reducción de precios respecto de los niveles actuales de terminación, como se puede apreciar en el siguiente gráfico 59 : 56 Consulta pública sobre el modelo ascendente de costes incrementales a largo plazo para el cálculo de costes de interconexión en redes fijas. Puede encontrarse buscando las consultas públicas del año 2011 en: 57 Tan sólo el coste comercial mayorista relativo al desarrollo y seguimiento de productos mayoristas ha sido añadido al resultado a partir de la contabilidad de costes auditada de Telefónica. 58 Resolución de 3 de julio de Expediente VECO/DTSA/715/14/ SCC 2012 Telefónica. 59 El precio de los operadores alternativos hasta el momento es el precio de la terminación local por tiempo más un 30%. El precio de Telefónica es el ingreso medio real teniendo en cuenta tanto el efecto de la interconexión por capacidad como de los diferentes niveles de interconexión. Página 35 de 101
36 Gráfico 5. Precio de terminación fija (c /min) Datos en c /min Fuente: CNMC Ingreso medio actual Nuevos precios aprobados Reducción Telefónica 0,4106 0, ,1% Alternativos 0,7280 0, ,8% Este precio será de aplicación en todos los contratos de interconexión a partir del día 1 del mes siguiente a la entrada en vigor de la presente Resolución, de conformidad con lo dispuesto en los Anexos 2 y 3. De esta forma, a los operadores interconectados con Telefónica no les será necesario formular previamente la solicitud escrita, a la que se refiere la cláusula del contrato tipo de la OIR, para que les sea de aplicación el citado precio por parte de Telefónica. Cabe reseñar en este punto que la aplicación se produce de forma simétrica para todos los operadores, y que éstos conocen desde 2009 la Recomendación de la CE, que tales principios ya fueron aplicados a la terminación móvil y que numerosos países de nuestro entorno la están aplicando tanto para terminación móvil como para fija. Asimismo, como se ha mencionado, el modelo BU-LRIC puro fue sometido a consulta pública por la CMT entre diciembre de 2012 y enero de 2013, por lo que los operadores conocen desde entonces la intención de fijar las tarifas de terminación fija conforme a dicho estándar de precios. Este precio se configura como un precio máximo. Asimismo, se mantiene la obligación de facturar solamente por el tráfico realmente consumido, esto es, por segundos, desde el primer segundo de comunicación y además sin posibilidad de establecer diferencias de precios en función de la franja horaria. Página 36 de 101
37 V Simetría en los precios de terminación Esta Comisión coincide con la Recomendación de tarifas de terminación de la CE y con la Posición Común del ORECE en la necesidad de imponer precios de terminación simétricos. En efecto, las tarifas correspondientes a un operador eficiente deben aplicar a todos los operadores con el fin de proporcionar incentivos para conseguir dicha eficiencia y que estas puedan trasladarse en mejores precios a los consumidores. Dado el principio de CPP los operadores, por una parte, tienen incentivos a incrementar el precio de terminación de las llamadas y así elevar el coste de sus competidores y, por otra parte, tienen pocos incentivos para minimizar sus costes de terminación de llamadas, debido a que esa subida de precios mayoristas es asumida por el operador competidor o, en última instancia, por sus clientes. En consecuencia, si todas las tarifas de terminación de llamadas estuvieran basadas en los costes en los que incurre cada operador, habría una distorsión de la competencia, ya que los operadores menos eficientes se verían beneficiados con la aplicación de tarifas de terminación superiores a las de sus competidores más eficientes. Así pues, esta Comisión considera necesario eliminar las diferentes fuentes de asimetría en precios existentes. Se analizan a continuación las fuentes de asimetría existentes en la actualidad, procedentes de las diferentes obligaciones impuestas a Telefónica y a los operadores alternativos en las anteriores revisiones del mercado, consistentes en (i) la posibilidad para los operadores alternativos de fijar precios razonables hasta un 30% superiores al de Telefónica (a nivel local) y (ii) la obligación de Telefónica de prestar el servicio de terminación mediante una modalidad de facturación por capacidad, adicional a la facturación por tiempo. Precios de terminación del resto de operadores fijos Como se ha dicho, en la actualidad la obligación de precios es asimétrica. A diferencia de Telefónica, cuyos precios de terminación están orientados a los costes de producción, los operadores alternativos pueden fijar precios de terminación fija razonables, entendidos éstos como los precios nominales de terminación por tiempo en el nivel local de la OIR más un margen (mark-up) del 30%. Esta obligación se impuso en la primera revisión del mercado en 2006, donde se argumentó que un mark-up transitorio (i) permitiría a los operadores alternativos compensar la ventaja de que disfruta Telefónica por sus mayores economías de escala y alcance, a la vez que (ii) promovería la inversión en infraestructuras y (iii) corregiría el diferencial de precios que pagaban los operadores alternativos debido a los diferentes niveles donde se interconectaban unos y otros. Telefónica, debido a su capilaridad de red, entrega las llamadas a nivel local, mientras que el resto de operadores a menudo deben entregarlas en niveles superiores. Página 37 de 101
38 Justificación de la eliminación de la asimetría actual en los precios del resto de operadores En primer lugar, en la actualidad no existen factores objetivos exógenos que justifiquen que estos operadores carguen unos precios de terminación superiores a los que corresponden según la Recomendación de la CE. En línea con los argumentos manifestados por la CE, la CNMC considera que los operadores alternativos, durante el tiempo en que la medida ha estado en vigor, han podido dimensionar eficientemente su red y construir sus redes en zonas concretas focalizando su actividad en rutas de alta densidad demográfica. Adicionalmente, los operadores entrantes conocían, desde su implementación, que la imposición de dicha obligación de precios asimétrica se configuraba como una medida transitoria y que sus costes debían converger hacia los de un operador eficiente. Como ya se ha dicho, una disminución de los precios de terminación mejora el excedente del consumidor, gracias a la reducción de precios minoristas y al incremento del consumo. Por el contrario, si se mantuviera una asimetría a los operadores alternativos por ineficiencias, éstas las acabaría asumiendo Telefónica y los operadores móviles y, en última instancia, sus clientes. Por todo ello, mantener la asimetría actual en los precios de terminación no favorecería a los operadores más eficientes y, por el contrario, aumentaría el riesgo de distorsión competitiva. En este sentido, cabe tener en cuenta que los operadores entrantes han ido aumentando progresivamente sus volúmenes de tráfico en terminación fruto de un aumento de sus accesos minoristas. En particular, Telefónica ha reducido 20 puntos porcentuales su cuota en este mercado desde la última revisión. Interconexión por tiempo y por capacidad Además de la terminación por tiempo, Telefónica está obligada a ofrecer el servicio de terminación mediante la modalidad de interconexión por capacidad. La terminación por capacidad es una forma alternativa de tarificación donde el operador contrata enlaces de interconexión y paga una tarifa mensual, con independencia del tráfico cursado (volumen de llamadas terminadas). Esta medida se impuso a finales de Para garantizar la replicabilidad de ciertas ofertas de Telefónica, los operadores alternativos precisaban de una estructura de costes mayoristas diferente a la que resultaba de la interconexión por tiempo. La interconexión por capacidad permitió convertir los costes mayoristas variables en función del tráfico cursado en costes fijos o constantes según su previsión de tráfico, pudiendo reproducir la estructura de costes de red de Telefónica, donde los costes medios se reducen cuando aumenta el volumen de tráfico. Este modelo ha tenido un gran éxito debido a que los operadores alternativos logran ahorros relevantes respecto el modelo de interconexión por tiempo actual. Esto último provoca, de facto, que la obligación de Telefónica de prestar este modelo Página 38 de 101
39 implique una asimetría entre los operadores y Telefónica, ya que el resto de operadores no están obligados a ofrecer dicha facilidad. Justificación de la eliminación de la modalidad de interconexión por capacidad A través de la presente Resolución esta Comisión elimina esta modalidad de interconexión que hasta la fecha únicamente Telefónica ha estado obligada a ofrecer. Su conservación supondría mantener un tratamiento diferenciado respecto del resto de operadores que tendría como consecuencia el establecimiento de precios de terminación asimétricos. Asimismo, es importante recordar que los precios de terminación por tiempo impuestos están calculados en base a un modelo BU-LRIC puro, donde sólo se consideran los costes que serían evitados si el operador no proporcionase el servicio de terminación. Por tanto, el precio se basa en un coste totalmente incremental, que no incluye costes comunes o fijos, calculado según una red de telecomunicaciones eficiente y no según la red tradicional de Telefónica, por lo que no existirían realmente economías de escala que motivasen la permanencia de la modalidad de interconexión por capacidad. La mayoría de operadores interconectados con Telefónica en la modalidad de interconexión por capacidad han señalado la necesidad de asegurar unas medidas transitorias mientras los enlaces de interconexión por capacidad se adecuan a la nueva situación (el modelo de capacidad solo se mantiene para el tráfico de originación 60 ). Dada la existencia temporal en la práctica de enlaces por capacidad vehiculando tráfico de terminación, la problemática de reconfiguraciones de la interconexión por capacidad y la existencia de disposiciones penalizadoras en la OIR respecto a la capacidad, esta Comisión coincide con los operadores en la necesidad de indicar un mínimo de obligaciones de las partes interconectadas que propicien un marco regulatorio libre de conflictos. Por ello, y sin perjuicio de la posibilidad de establecer libremente acuerdos alternativos entre las partes: - Telefónica estará obligada a facturar por tiempo al precio regulado todo de tráfico de terminación intercambiado por los enlaces de capacidad desde el momento estipulado en las obligaciones de aplicación del precio regulado en la presente Resolución y deberá aplicar el precio por capacidad únicamente a los enlaces necesarios para cursar el tráfico de originación. Para ello, el operador interconectado deberá estimar y comunicar a Telefónica en un plazo máximo de 20 días desde la entrada en vigor del nuevo precio de terminación el número de enlaces de capacidad necesarios para cursar exclusivamente el tráfico de originación. Desde la entrada en vigor del nuevo precio de terminación, Telefónica únicamente podrá facturar por capacidad ese número de enlaces, 60 La precios establecidos en la OIR para la interconexión por capacidad en sus diferentes niveles de interconexión seguirán vigentes para el tráfico de interconexión de originación o acceso. Página 39 de 101
40 aunque todavía no se haya producido la migración física de los enlaces del PdI al nuevo dimensionado. - Los operadores dispondrán de un plazo suficiente, conforme a las disposiciones establecidas al efecto en la OIR 61, para adecuar sus PdIs por capacidad, cancelando las unidades de capacidad contratadas correspondientes al volumen de tráfico de terminación para su migración a tiempo. Telefónica no podrá cobrar penalización alguna derivada de la cancelación anticipada de estas unidades de capacidad contratadas o por la sustitución o migración anticipada de parte o la totalidad de la capacidad contratada en un PdI hacia facturación por tiempo. En el caso de que el operador opte por dar de baja la totalidad de los enlaces por capacidad, el tráfico de interconexión de acceso deberá facturarse por tiempo a los precios establecidos al efecto en la OIR vigente para los servicios de originación. Se establecen estas medidas para aclarar que, aun cuando la interconexión por capacidad siga manteniéndose temporalmente, la facturación del tráfico de terminación debe ser efectuada por Telefónica al precio regulado y no debe en ningún momento aplicarse las penalizaciones estipuladas en la OIR para cancelaciones anticipadas de enlaces de capacidad, al venir ocasionadas por la eliminación obligatoria de la interconexión por capacidad para terminación y no por solicitud de los operadores interconectados. V Implicaciones en la interconexión ligadas a la tecnología de red (red RTC vs red NGN) Las redes de telefonía tradicional basadas en conmutación de circuitos se componen básicamente de centrales de conmutación, elementos donde se concentran las líneas de los abonados y que se despliegan geográficamente en función de las ubicaciones de éstos, y de enlaces de transmisión entre dichas centrales. A su vez, para evitar costes de transporte, las centrales de conmutación se interconectan entre sí de forma jerárquica. Debido a esta estructura de red y a que el coste del servicio de terminación es más bajo cuanto más cerca del cliente destino se produzca la interconexión, el coste de los servicios de terminación en la red TDM 62 de Telefónica ha venido marcado por dos aspectos principales: El número de puntos de interconexión (PdI): definido por el operador que presta el servicio de terminación y que se corresponde con la ubicación de las centrales de conmutación donde pertenecen los rangos de la numeración destino. Telefónica, con un despliegue de red muy amplio por motivos históricos, dispone de 586 centrales de conmutación abiertas a interconexión. 61 El apartado 9.12 de la OIR: Plazos de migración de la capacidad. 62 Time Division Multiplexing. Por red TDM se entiende a la red tradicional basada en la conmutación de circuitos, en contraposición a las redes IP, basadas en la conmutación de paquetes. Página 40 de 101
41 Por su parte, los operadores alternativos, al tener menores dimensiones, disponen de un menor número de centrales y por tanto de PdIs. El nivel de interconexión: en el caso de que el operador origen no quiera interconectarse a todos los PdIs establecidos por el operador destino para terminar las llamadas destinadas a sus abonados, existe la posibilidad de conectarse en PdIs de un nivel de interconexión superior (centrales de tránsito), de forma que el operador ahorre en elementos de transmisión e interconexión propios a cambio de un pago superior por llamada de terminación, que incluye el correspondiente transporte en la red del operador destino. De acuerdo con lo anterior, en su OIR se han venido estableciendo distintos precios de terminación en función del nivel de interconexión utilizado 63 (nivel local, metropolitano, tránsito simple y tránsito doble). Para cada nivel de interconexión, Telefónica detalla las centrales en las que se pueden interconectar los operadores (PdIs posibles) y la numeración asociada a dicha central. Ahora bien, mientras que Telefónica, debido a la capilaridad de su red, se puede interconectar al resto de operadores en cualquier punto geográfico y pagar siempre nivel local, el resto de operadores, dado su menor despliegue geográfico, a menudo deben entregarlas en niveles superiores al local en la red de Telefónica, lo que implica pagar por la interconexión un precio superior al nivel local. Esta estructura de costes ligada a la estructura de red TDM de los operadores destino cambia radicalmente en las NGN, lo que obliga a plantearse la adecuación de las obligaciones actuales establecidas a los operadores, en particular, las correspondientes a los PdIs y niveles de los servicios de terminación ofrecidos por Telefónica. Eliminación de los niveles de interconexión y reducción de PdIs A diferencia de las redes de conmutación tradicional, en las redes NGN no existen niveles de interconexión, ya que el control y el transporte de la llamada están separados, perdiéndose el concepto de conmutación local asociado a la central más próxima al abonado que existía en las redes jerárquicas de conmutación de circuitos, puesto que el transporte de la llamada se hace en IP y la gestión y control de la llamada es centralizada en plataformas disociadas de la ubicación física del abonado. Por tanto, aunque los operadores prestadores del servicio de interconexión de terminación son quienes deben definir las condiciones de prestación del mismo, parece lógico asumir que en una red NGN se reduce drásticamente el número de 63 Un operador conectado en una sola central de tránsito podría pagar todo su tráfico de terminación en tránsito doble o simple (a excepción de aquellos abonados conectados directamente a esa central, que en dicho caso sería nivel local). Por su parte, si el operador se conecta a las centrales nodales de Telefónica pagaría siempre terminación en tránsito simple, mientras que si quisiera pagar siempre terminación local debería conectarse a las 586 centrales locales. Página 41 de 101
42 puntos de interconexión (PdIs) requeridos, estando ligada la elección de los PdIs a razones de seguridad y distribución de tráfico en la red del operador. Al ser considerada la arquitectura NGN (todo-ip) más eficiente para la prestación de múltiples servicios, siendo uno de ellos la voz, aquellos operadores que hayan elegido mantener una arquitectura de red conmutada deberán asumir para sí mismos las ineficiencias de dicha tecnología. De hecho, éstos sólo podrán recuperar de los operadores interconectados aquellos costes ligados a la terminación en una red eficiente, calculados según el modelo BU-LRIC puro. Hasta la actualidad, se regulaban las condiciones técnicas de prestación del servicio de terminación de Telefónica por medio de la OIR, pero no las de los operadores alternativos. En dicha oferta de interconexión, basada exclusivamente en la arquitectura de conmutación de circuitos de Telefónica, para beneficiarse del precio de terminación local los operadores deben conectarse a las actualmente 586 centrales de conmutación locales 64. De acuerdo con el razonamiento expuesto, obligar a conectarse a todas las centrales de conmutación local de Telefónica para beneficiarse del nuevo precio resultaría desproporcionado e ineficiente para los operadores alternativos con redes NGN que ofrecerían a su vez al resto de operadores, incluido Telefónica, el precio BU-LRIC puro en pocos PdIs. En consecuencia, es necesario definir el número de PdIs mínimo donde Telefónica debería ofrecer el nuevo precio manteniendo la interconexión TDM actual. Para ello, se ha tomado en cuenta su propio despliegue de equipos NGN, donde las plataformas MGW 65 están conectadas a las centrales nodales para posibilitar la interconexión entre sus abonados VoIP y los abonados de voz conmutada. Dada esta configuración de red y la necesidad de encaminar a nivel de tránsito las llamadas originadas por abonados VoIP de Telefónica, se impone a este operador la obligación de ofrecer el nuevo precio de terminación en las centrales asociadas a las áreas nodales de su estructura de red actual, sin perjuicio de que este número pueda variar en futuras modificaciones que se realicen sobre la Oferta de Interconexión de Referencia de Telefónica. Es decir, un operador conectado con las 21 áreas nodales abonará todo su tráfico de terminación en Telefónica al precio BU- LRIC puro. Estos 21 puntos de interconexión corresponden a la tipología de interconexión actualmente ofertada por Telefónica, la interconexión TDM/SS7. En el caso de una interconexión IP, el número de puntos mínimos de interconexión debería definirse 64 Ningún operador está interconectado con las 586 centrales locales de Telefónica. Los operadores con mayor número de PdIs locales son [CONFIDENCIAL]. 65 Media Gateway, ver apartado II Las 49 centrales nodales de Telefónica están repartidas en 22 provincias. Sin embargo, las centrales nodales de cada una de las dos provincias de Canarias dan cobertura a ambas provincias, así que finalmente el número de áreas nodales sería de 21. Página 42 de 101
43 nuevamente, en base a los requerimientos técnicos ligados a este tipo de interconexión, que sin duda ocasionará una reducción en el número de los mismos. En la siguiente tabla se compara la medida aprobada con otros países europeos de nuestro entorno: País PdIs TDM Francia 350 Reino Unido 650 Bélgica 200 Grecia 11 Portugal 158 Suecia 13 Austria 1 Holanda 20 Italia 650 Alemania 474 España 21 Fuente: Reguladores de los países mencionados La comparativa europea muestra que España será uno de los países donde serán necesarios menos puntos de interconexión con el operador dominante para abonar todo el tráfico de terminación al precio BU-LRIC puro. Cabe señalar que en la actualidad los operadores con mayor cuota de mercado ya se encuentran interconectados en las centrales correspondientes a las áreas nodales, disponiendo de un volumen considerable de otros PdIs establecidos en niveles inferiores de red. Para evitar que los operadores deban dar de baja un elevado número de enlaces, Telefónica deberá permitir la aplicación del precio BU-LRIC puro en los PdIs activos correspondientes a niveles inferiores a las áreas nodales. Por último, para aquellos operadores que no se interconecten en al menos los 21 PdI definidos para la terminación de llamadas en la red de Telefónica, esta última podrá negociar libremente las condiciones de tránsito en la terminación de llamadas de los operadores hacia numeraciones fuera del ámbito geográfico del área o áreas nodales en las que estén interconectados. En efecto, este servicio sería considerado de tránsito y sujeto a condiciones comerciales no reguladas, por encontrarse el mercado de tránsito desregulado desde el 15 de abril de No obstante, y a falta de acuerdo entre las partes y sin perjuicio de lo que se establezca en la resolución de aprobación de la OIR IP, Telefónica deberá mantener transitoriamente hasta que transcurran 4 meses desde de la aprobación de la OIR IP, las condiciones establecidas al respecto en su contrato vigente con el operador interconectado. De este modo, tal como se desarrolla en el anexo de respuesta a las alegaciones 67, se preservan los principios 67 Alegaciones sobre la obligación de conexión a los 21 PdI (PdI virtual). Página 43 de 101
44 que fundamentaron la resolución de los diversos conflictos 68 planteados durante los últimos años por la negativa de Telefónica a entregar tráfico en terminación a operadores terceros a través de PdIs ubicados en áreas nodales distintas a las que pertenece la numeración, según la arquitectura de red de Telefónica. Finalmente, se aclara que los niveles de interconexión seguirán existiendo para el tráfico de originación fija (Mercado 2), con los precios vigentes actualmente en la OIR para dicho tráfico. V Comparativa europea de la medida aprobada Hasta la fecha, las ANR de once países 69 han hecho públicos los resultados de sus respectivos modelos BU LRIC Puro 70 en aplicación de la Recomendación de la CE. Los precios resultantes oscilan entre los 0,043 ct /min de Malta e Italia y los 0,256 ct /min de Bulgaria. El precio medio de todos ellos se sitúa en 0,1 ct /min. El siguiente gráfico muestra que el precio aprobado por la CNMC está en línea con las referencias europeas disponibles. Gráfico 6. Comparativa internacional de precios de terminación calculados a partir del modelo BU-LRIC puro (en ct /min) Fuente: elaboración propia a partir de las comunicaciones de las diferentes ANR 68 Conflictos de interconexión entre Telefónica y Operadora de Telecomunicaciones Opera, S.L (DT 2009/1413), entre Telefónica y Grupalia Internet (DT ), entre Telefónica y Least Cost routing (DT 2012/496). 69 Francia y Dinamarca, Austria, Bulgaria, Hungría, Irlanda, Italia, Malta, Países Bajos, Reino Unido y Suecia. 70 NL (A): en los Países Bajos los tribunales han anulado la aplicación de dichos precios por considerar que el estándar LRIC+ sólo permite recuperar a los operadores sus costes (incluidos los costes comunes) y, por tanto, no puede ser descartado en favor del estándar LRIC puro. Página 44 de 101
45 De forma adicional, cabe destacar que en todos estos casos las respectivas ANR ya están aplicando en la actualidad precios a partir de sus respectivos modelos BU- LRIC puro. Además, en la totalidad de los casos se aplican precios simétricos 71 como el aprobado en la presente Resolución. V Observaciones del Ministerio de Industria, Energía y Turismo El MINETUR señala que un cambio tan abrupto como el propuesto por la CNMC en las condiciones del servicio de terminación en redes fijas, en especial en lo que respecta a la disminución de ingresos de los operadores, puede crear inestabilidades económico-financieras de consecuencias negativas para el sector. Por ello, el MINETUR sugiere a la CNMC que valore la posibilidad de introducir la medida propuesta de forma gradual, mediante el establecimiento de un glide path (es decir, disminuir los precios de forma escalonada hasta llegar el precio objetivo de 0,0817 c /min). Respuesta: El servicio de terminación es un servicio bidireccional (two-way-access) en el que los operadores son tanto oferentes como demandantes del servicio y los ingresos de un operador son los costes de otro. La aplicación del nuevo precio de terminación supone una disminución de ingresos de terminación muy relevante, pero también implica una disminución de los costes de terminación de igual magnitud. Por tanto, el impacto neto en el mercado mayorista en su conjunto es nulo. Por otro lado, en esta Resolución se fijan los precios de terminación siguiendo el estándar de costes BU-LRIC puro, que la CE recomendaba aplicar desde el 1 de enero de 2013, hace cerca de dos años. Asimismo, los precios de la terminación móvil están fijados conforme a dicho estándar desde el 1 de julio de Finalmente, numerosos países de nuestro entorno, entre los que se encuentran Francia, Reino Unido e Italia, ya están aplicando el precio de terminación fija conforme a dicho estándar. Por estas razones, la CNMC considera que no debe demorarse la aplicación del precio de terminación conforme al estándar BU-LRIC puro y no considera apropiada la aplicación de un glide path para alcanzar el precio objetivo de 0,0817 c /min Además en la mayoría de los casos dichos precios son únicos: solo Austria y Dinamarca aplican precios diferenciados por horario (valle y pico), añadiéndose en este último país también un precio de establecimiento de llamada. 72 En el apartado 4.2 del anexo 6 (Alegaciones a la consulta pública) se amplía la respuesta a este punto, pues varios operadores también solicitaron la disminución gradual de precios. Página 45 de 101
46 V Observaciones del Ministerio de Economía y Competitividad El MINECO indica que el impacto en las cuentas de los operadores de la medida depende del efecto que la bajada del precio mayorista tenga en el minorista. En función de la competencia aguas abajo, por un lado, los consumidores que cursan llamadas tarificadas por minutos pueden ver variados los precios que afrontan. Por otro lado, los consumidores que contratan tarifas planas también pueden ver modificado el precio del paquete de servicios que pagan. Es por ello que afirma que el impacto sobre los operadores que esta Comisión ha calculado en el Anexo 5 (confidencial) parte del supuesto de un efecto neutral para los consumidores. En este sentido, considera que sería oportuno evaluar dicho impacto en el escenario de un traslado de la rebaja de precios de terminación en el minorista. Respuesta: Tal y como señala el MINECO, en el mencionado anexo esta Comisión ha estimado el impacto económico de la medida en el mercado mayorista, pero el anexo no incluye un impacto en los ingresos de los operadores fruto de la reducción de ingresos minoristas. En todo caso, la CNMC coincide con el MINECO en que, además del impacto en los servicios mayoristas, habrá un impacto adicional debido a la reducción de precios en el mercado minorista como consecuencia de las reducciones mayoristas. Aunque es posible realizar una estimación del impacto en el mercado mayorista basada en los minutos reales de terminación cursados por los diferentes operadores, la estimación del impacto en los ingresos minoristas es de difícil valoración. En efecto, el traslado efectivo de la reducción de precios mayoristas en el minorista (y con ello el impacto a los operadores vía reducción de ingresos mayoristas) vendrá dado en función tanto de la competencia aguas abajo, como del porcentaje que suponga el precio mayorista en el precio minorista, pero también del comportamiento de los consumidores (por ejemplo, aquellos más sensibles al precio podrían cambiar una parte de sus llamadas a móvil por destinos fijos). Además, en España, gran parte del tráfico telefónico fijo está incluido en tarifas planas, que a su vez se engloban en paquetes de servicios que incluyen el acceso y la banda ancha fija, líneas móviles e incluso televisión. El precio de estos paquetes se ve afectado por factores adicionales, como el nivel de competencia en la prestación de los mismos y en la evolución de la demanda de los diferentes servicios que integran los paquetes convergentes. Por otro lado, para valorar el impacto de la medida solicitado por el MINECO, el análisis no se debe circunscribir solo en el impacto sobre el excedente de los operadores, sino también sobre el excedente del consumidor y sobre el bienestar total (social welfare). Página 46 de 101
47 La CE realizó un extenso análisis de esta cuestión en el documento de trabajo que acompañaba la ya mencionada Recomendación sobre tarifas de terminación 73. En dicho documento, realizó una estimación del impacto de la propuesta en toda Europa concluyendo que la implementación de unos precios como los aprobados en la presente Resolución, a pesar de reducir el excedente del productor, no sólo maximizan el excedente del consumidor, sino también el bienestar total. Es decir, existen estudios que muestran que el estándar LRIC puro, dadas las especiales características de los servicios de terminación, es el que maximiza los beneficios para la sociedad en su conjunto. V.4.3. Obligaciones de contabilidad de costes y de separación de cuentas El artículo apartados c) y e) de la LGTel, los artículos 7 y 11 del Reglamento de Mercados y los artículos 11 y 13 de la Directiva de Acceso permiten a la CNMC imponer las obligaciones de contabilidad de costes y de separación de cuentas en caso necesario, obligaciones que la CNMC considera que han de imponerse a Telefónica. Las tarifas de terminación por tiempo fijadas hasta la fecha se han basado en un modelo descendente (top-down) basado en la utilización del sistema de contabilidad de costes regulatorio de Telefónica que sigue un estándar de costes corrientes totalmente distribuidos. Aunque, esta Comisión aplique ahora un modelo ascendente diseñado a partir de un operador teórico eficiente, los datos de la contabilidad regulatoria de Telefónica son necesarios para calibrar los datos de entrada de este último modelo, aspecto 73 Commission staff working document accompanying the Recommendation on the Regulatory Treatment of Fixed and Mobile Termination Rates in the EU. Implications for Industry, Competition and Consumers. SEC(2009) Página 47 de 101

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 artículo 7
 artículo 5
 artículo 7
 artículo 7
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 artículo 13
 artículo 14
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