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Timestamp: 2020-01-29 01:41:03+00:00

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Cons. Stato, Ad. Plen., Sent. 30 luglio 2008 n. 9, sulla la sorte del contratto d’appalto stipulato sulla base di un’aggiudicazione annullata, sulla sussistenza della giurisdizione amministrativa e sull’applicabilità dell’art. 2058 c.c.
L’Adunanza Plenaria ritiene di non doversi discostare dal delineato orientamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, secondo cui sussistente la giurisdizione civile sulla domanda volta ad ottenere, con efficacia di giudicato, l’accertamento dell’inefficacia del contratto, la cui aggiudicazione sia stata annullata dal giudice amministrativo.
Tuttavia, la sentenza di annullamento della aggiudicazione determina in capo all’amministrazione soccombente l’obbligo di conformarsi alle relative statuizioni, nell’ambito degli ulteriori provvedimenti che rimangono salvi ai sensi dell’art. 26 della legge n. 1034 del 1971: in altri termini, l’annullamento dell’aggiudicazione è costitutivo di un vincolo permanente e puntuale sulla successiva attività dell’amministrazione (Cons. Stato, Ad. Plen. 19 marzo 1984, n. 6), il cui contenuto non può prescindere dall’effetto caducatorio del contratto stipulato.
1) Con il ricorso n. 212 del 2006, la società Engineering Sanità Enti Locali S.p.A. ha adito il Tar del Molise, chiedendo l’annullamento:
2) La società ha esposto di avere partecipato alla gara indetta dalla Regione per la realizzazione di una rete attiva di information society e di servizi innovativi e l’istituzione di un osservatorio permanente della H-health ed interscambio regionale del programma e-health Molise da aggiudicarsi con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, con l'assegnazione sino ad un massimo di 70 punti per la qualità dell’offerta e di 30 punti per il prezzo. Per il punteggio da attribuirsi all’offerta tecnica, l’art. 8 del disciplinare di gara prevedeva i sottopunteggi massimi di 25 punti per la qualità complessiva, 20 punti per la coerenza della soluzione proposta e dei servizi offerti rispetto alle specifiche del capitolato nonché per il rispetto e l'aderenza agli standard di riferimento alle soluzioni adottate dal CNIPA, 15 punti per la capacità e la competenza tecnica della concorrente ed infine 10 punti per le eventuali migliorie progettuali e/o servizi e/o prestazioni aggiuntive rispetto a quanto imposto nel capitolato. Alla gara sono state ammesse nove concorrenti, tra cui la società Engineering Sanità Enti Locali s.p.a, ricorrente in primo grado e la Kpmg Advisory s.p.a., aggiudicataria della gara.
2.1) Dal verbale in seduta pubblica n. 6 del 22.12.2005, risulta che a tutte le concorrenti è stato assegnato il medesimo punteggio massimo di 70 punti in relazione all'offerta tecnica. Nella stessa seduta sono state esaminate le offerte economiche, il cui punteggio, sommato a quello di 70 punti, ottenuto da ciascuna delle partecipanti ammesse, ha determinato la graduatoria, nella quale la società Engineering Sanità Enti Locali s.p.a. si è posizionata al 7° posto, con complessivi 88,49 punti, e la controinteressata, Kpmg Advisory ha ottenuto il 1° posto, con 100 punti. Ancora nella medesima seduta pubblica, la Commissione ha chiesto all’aggiudicataria, al raggruppamento Finsiel ed alla società K Solutions di fornire elementi giustificativi delle loro offerta ritenute affette da anomalia. Nella successiva seduta del 29.12.2005, sono state ritenute congrue le giustificazioni ed è stata aggiudicata la gara in via provvisoria alla Kpmg Advisory s.p.a..
3) Nel giudizio di primo grado, instaurato dalla società Engineering Sanità Enti Locali S.p.A. avverso gli anzidetti provvedimenti e l’operato della Commissione di gara, si sono costituite la regione Molise e la contro interessata Kpmg Advisory S.p.A. che hanno eccepito l’inammissibilità dell’appello per la posizione in graduatoria della ricorrente (settima fra le ditte partecipanti qualificatesi) che non le avrebbe consentito l’aggiudicazione della gara e per l’inesistenza dell’interesse strumentale a vedere indetta una nuova gara. Medio tempore è stato stipulato il relativo contratto, registrato il 17 febbraio 2006.
4) Con la sentenza riportata in epigrafe, il Tribunale amministrativo regionale, respinte le eccezioni d’inammissibilità del ricorso della Regione e della controinteressata, lo ha accolto sul duplice rilievo che la Commissione, nell’assegnare il punteggio massino di 70 all’offerta tecnica di tutte le concorrenti, avrebbe svilito la ratio della gara volta ad individuare il progetto migliore anche eventualmente ad un prezzo più elevato in ragione del peso tecnico riconosciuto al valore del progetto medesimo. L’attribuzione del punteggio numerico era, poi, di per sé insufficiente ad assolvere l’onere di adeguata motivazione laddove la sua assegnazione fosse integrata da specifici criteri contenuti nel disciplinare di gara, il cui art. 8 richiedeva una più puntuale spiegazione per rendere ostensibili i giudizi elaborati dalla Commissione.
5) La sentenza è stata appellata con distinti ricorsi da Kpmg Advisory S.p.A. e dalla Regione Molise. Nel procedimento R.G.R. n. 1082/07 si è costituita la società Engineering Sanità Enti Locali s.p.a.. Non si è costituta la Regione Molise. Nel procedimento R.G.R. 2333/07 si cono costituite la società Kpmg Advisory s.p.a e la società Engineering Sanità Enti Locali S.p.A.
6) Con l’ordinanza n. 1328/08 in data 28 marzo 2008, la Quinta Sezione ha riunito per connessione soggettiva e oggettiva gli appelli a quelli proposti dalla Kpmg Advisory s.p.a. (R.G.R. n. 1083/07) e dalla Regione Molise (R.G.R. 2332/07) nei confronti della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Molise 11 dicembre 2006, n. 1009 ed ha rimesso all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato le seguenti questioni:
7) In data 30 maggio 2007 e in data 5 giugno 2008, Engineering Sanità Enti Locali S.p.A. ha depositato rispettivamente copia del riepilogo dei costi sostenuti e buste paga del personale impiegato per la realizzazione degli interventi nonché memoria illustrativa nella quale si evidenzia:
f) l’interesse di Engineering Sanità Enti Locali s.p.a., ove consegua la posizione di aggiudicataria, è, alternativamente di tutela conformativa e risarcitoria per la parte di contratto rimasta ineseguita e rimane risarcitoria per la parte che ha avuto esecuzione;
1) Con la sentenza gravata, il TAR per il Molise ha accolto il ricorso della s.p.a. Engineering Sanità Enti Locali ed ha annullato l’aggiudicazione della gara (disposta in favore della s.p.a. Kpmg Advisory), indetta dalla Regione per la realizzazione di una rete attiva di information society e di servizi innovativi e l’istituzione di un osservatorio permanente di H-health ed interscambio regionale del programma E-health Molise.
2.1) In sede di esame della domanda risarcitoria formulata dalla s.p.a, Engineering, la sentenza ha dichiarato l’inefficacia sopravvenuta del contratto stipulato, sul presupposto che sussista sul punto la giurisdizione amministrativa esclusiva, perché consequenziale all’annullamento dell’aggiudicazione ai sensi dell’art. 6 della legge n. 205/2000.
3) Rilevato che, nel corso del giudizio, vi è stata l’esecuzione del contratto quasi nella sua integralità, gli appellanti, Kpmg Advisory (R.G.R. n. 1082/07) e Regione Molise (R.G.R. n. 2333/07), hanno chiesto che sia dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla gravata statuizione inerente l’avvenuta caducazione degli effetti del contratto, ed hanno lamentato l’ultrapetizione di tale statuizione, perché la questione della caducazione del contratto esulerebbe dalle domande formulate col ricorso in primo grado.
5.6) L’art. 244 del D.Lgs. n. 163 del 2006 è stato pertanto interpretato nel senso che:
Resta in tal modo estranea alla cognizione del giudice amministrativo la domanda di reintegrazione in forma specifica, pure prevista insieme al risarcimento per equivalente dall’articolo 35 del D. Lgs. n. 80 del 1998, come sostituito dall’articolo 7 della legge n. 205 del 2000: infatti, posto che nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo fissata dall’articolo 244 del D. Lgs. n. 163 del 2006 rientrano le sole controversie inerenti le procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture, con esclusione di ogni domanda che concerna la fase dell’esecuzione dei relativi contratti, alla richiesta di annullamento dell’aggiudicazione può conseguire solo il risarcimento del danno per equivalente, ma non anche la reintegrazione in forma specifica che, incidendo necessariamente sul contratto e quindi sulla fase negoziale e sui diritti soggettivi, esula dai poteri giurisdizionali amministrativi.
Gaetano Trotta - presidente di sezione
Cesare Lamberti - consigliere estensore
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References: sentenza 
 sentenza 
 art. 8
 sentenza 
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