Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Postepowanie_administracyjne_i_sadowoadministracyjne__Wydanie_12-ebook/p02015469i020
Timestamp: 2018-11-16 20:21:11+00:00

Document:
Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wydanie 12 [Barbara Adamiak, Janusz Borkowski] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00369 005773 13430755 na godz. na dobę w sumie
Autor: Barbara Adamiak, Janusz Borkowski Liczba stron: 601
ISBN: 978-83-278-0741-0 Data wydania: 2014-08-22
POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE I SĄDOWOADMINISTRACYJNE Spis treści Spis treści Spis treści Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Przedmowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 15 Część pierwsza ZAGADNIENIA OGÓLNE ROZDZIAŁ I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym . . . . . . . . . . . . . 17 ROZDZIAŁ II. Zasady podstawowe postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Wyodrębnienie zasad ogólnych postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Zasady postępowania administracyjnego naczelne oraz ogólne . . . . . . . . . . . . . . . 3. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego stosowane odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym w administracji . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Zasady ogólne postępowania podatkowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Zasady postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ROZDZIAŁ III. Kodyﬁ kacja polskiego prawa o postępowaniu administracyjnym na tle prawnoporównawczym . . . . . . . . . . . . . 1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Odrębności prawnych regulacji postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . 3. Polskie kodyﬁ kacje postępowania administracyjnego ogólnego . . . . . . . . . . . . . . . 4. Kodyﬁ kacja postępowania egzekucyjnego w administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Ewolucja prawnej regulacji postępowania podatkowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ROZDZIAŁ IV. Sądownictwo administracyjne oraz postępowanie sądowoadministracyjne w Polsce na tle prawnoporównawczym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Polskie sądownictwo administracyjne do 1939 roku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 30 32 34 43 45 50 53 53 54 56 63 65 68 68 70 6 Spis treści 3. Sądy powszechne w kontroli administracji publicznej w Drugiej Rzeczypospolitej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Sądowa kontrola administracji państwowej w latach 1944–1980 . . . . . . . . . . . . . 5. Naczelny Sąd Administracyjny w kontroli administracji publicznej . . . . . . . . . . . . ROZDZIAŁ V. Źródła prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym . . . . . . . . . . . . 1. Kodeks postępowania administracyjnego jako źródło prawa proceduralnego dla administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Zakres mocy obowiązującej Kodeksu postępowania administracyjnego . . . . . . . . 3. Przesłanki stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu administracyjnym ogólnym, w sporach o właś ciwość i w postępowaniach uproszczonych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Zakres mocy obowiązującej przepisów postępowania podatkowego . . . . . . . . . . . 5. Zakres mocy obowiązującej przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Zakres mocy obowiązującej przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ROZDZIAŁ VI. Pojęcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, rodzaje, tryby, ich stadia i instytucje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Pojęcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . 2. Rodzaje, tryby i stadia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Pojęcie instytucji procesowych i ich rodzaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 76 78 82 82 85 86 89 90 91 93 93 95 98 Część druga INSTYTUCJE PROCESOWE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO ROZDZIAŁ VII. Organ prowadzący postępowanie administracyjne . . . . . . . . . . . 101 1. Zdolność prawna organów administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 2. Kompetencja ogólna organów administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 3. Kompetencja szczególna organów administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 4. Rozstrzyganie sporów o właś ciwość i sporów kompetencyjnych . . . . . . . . . . . . . . 114 5. Instytucja wyłączenia w postępowaniu administracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 ROZDZIAŁ VIII. Strona postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 2. Pojęcie strony postępowania administracyjnego ogólnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 3. Pojęcie strony postępowania podatkowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 4. Zdolność administracyjnoprawna i zdolność procesowa stron postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 5. Pełnomocnictwo procesowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 ROZDZIAŁ IX. Podmioty na prawach strony . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 1. Organizacja społeczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 www.lexisnexis.pl Spis treści 7 2. Prokurator . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 3. Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 4. Inne podmioty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 ROZDZIAŁ X. Uczestnicy postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 1. Pojęcie uczestników postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 2. Rodzaje uczestników postępowania i ich uprawnienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 ROZDZIAŁ XI. Przedmiot postępowania administracyjnego ogólnego oraz szczególnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 1. Pojęcie przedmiotu postępowania administracyjnego w doktrynie . . . . . . . . . . . . 156 2. Elementy pojęcia przedmiotu postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . 158 3. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 4. Okreś lenie przedmiotów postępowania i procesu administracyjnego . . . . . . . . . . 162 Część trzecia CZYNNOŚCI PROCESOWE TRYBU ZWYKŁEGO POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO ROZDZIAŁ XII. Czynności procesowe postępowania administracyjnego . . . . . . 165 1. Uwagi wstępne o czynnościach postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . 165 2. Czynności procesowe wszczęcia postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 3. Czynności toku postępowania techniczno-procesowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 4. Środki dyscyplinujące tok czynności postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 5. Zawieszenie postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 6. Czynności orzecznicze w toku postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . 196 ROZDZIAŁ XIII. Dowody i postępowanie wyjaśniające . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 1. Dowód i przedmiot dowodu, domniemania faktyczne i prawne, uprawdopodobnienie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 2. Pojęcie i klasyﬁ kacja środków dowodowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 3. System środków dowodowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 4. Zasady rządzące postępowaniem dowodowym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 5. Rozprawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 6. Postępowanie wyjaśniające gabinetowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 ROZDZIAŁ XIV. Orzekanie w sprawie indywidualnej w postępowaniu administracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 1. Uwagi wstępne dotyczące prawnych form orzekania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 2. Zasady orzekania w sprawie indywidualnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 3. Zakres stosowania decyzji, postanowienia, ugody . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 4. Forma prawna i skutki aktu rozstrzygającego sprawę indywidualną albo kwestię procesową . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 5. Współdziałanie organów administracji publicznej w orzekaniu w sprawie indywidualnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 6. Umorzenie postępowania w sprawie indywidualnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 7. Rektyﬁ kacja decyzji i postanowień . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 8. Orzekanie o kosztach postępowania, opłaty administracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 8 Spis treści ROZDZIAŁ XV. Weryﬁ kacja decyzji i postanowień w toku instancji administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 1. System weryﬁ kacji decyzji i postanowień w postępowaniu administracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 2. Odwołanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 3. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 4. Zażalenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 Część czwarta CZYNNOŚCI PROCESOWE TRYBU NADZWYCZAJNEGO POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO ROZDZIAŁ XVI. Zagadnienie wadliwości decyzji administracyjnej . . . . . . . . . . . 287 ROZDZIAŁ XVII. Weryﬁ kacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 1. Relacje między weryﬁ kacją na drodze administracyjnej i drodze sądowej . . . . . . 295 2. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 3. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 4. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętych wadami niekwaliﬁ kowanymi bądź decyzji prawidłowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 ROZDZIAŁ XVIII. Kontrola organu administracji publicznej wykonania przez stronę decyzji administracyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336 Część piąta KONTROLA SĄDOWA DZIAŁALNOŚCI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ ROZDZIAŁ XIX. Sąd powszechny w kontroli aktów indywidualnych administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 1. Sąd administracyjny a sąd powszechny w kontroli administracji publicznej . . . . 341 2. Sąd powszechny w kontroli administracji publicznej w sprawach indywidualnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 3. Sąd Najwyższy w kontroli administracji publicznej w sprawach indywidualnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348 POSTĘPOWANIE SĄDOWOADMINISTRACYJNE Część szósta ROZDZIAŁ XX. Prawo do sądu administracyjnego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego. Rodzaje skarg do sądu administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 ROZDZIAŁ XXI. Podmioty postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . 368 1. Sąd administracyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 www.lexisnexis.pl Spis treści 9 2. Strony postępowania sądowoadministracyjnego. Podmioty na prawach strony, uczestnicy postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 3. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w postępowaniu sądowoadministracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379 ROZDZIAŁ XXII. Czynności procesowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380 1. Pisma procesowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381 2. Doręczenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 3. Posiedzenia sądowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 4. Terminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390 ROZDZIAŁ XXIII. Koszty postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396 1. Koszty sądowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397 2. Zasady ponoszenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . 400 3. Zwolnienie od kosztów sądowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 402 4. Prawo pomocy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404 ROZDZIAŁ XXIV. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407 1. Wszczęcie ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . 407 2. Legitymacja do złożenia skargi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408 3. Przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . 416 4. Wymagania formalne wniesienia skargi do sądu administracyjnego . . . . . . . . . . 419 5. Moc skargi do sądu administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 422 6. Granice rozporządzalności prawem skargi przez skarżącego . . . . . . . . . . . . . . . . 424 7. Stadia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym . . . . . . . . . . 424 8. Postępowanie mediacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426 9. Samokontrola organu wykonującego administrację publiczną . . . . . . . . . . . . . . . 427 10. Postępowanie rozpoznawcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428 11. Zawieszenie i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . 431 12. Orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435 ROZDZIAŁ XXV. Środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446 1. Skarga kasacyjna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447 2. Wymagania skargi kasacyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451 3. Postępowanie ze skargą kasacyjną . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453 4. Zażalenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458 ROZDZIAŁ XXVI. Obalanie prawomocnych orzeczeń . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460 1. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460 2. Unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego . . . . . . . . . . . 464 ROZDZIAŁ XXVII. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467 ROZDZIAŁ XXVIII. Gwarancje skuteczności orzeczeń sądów administracyjnych. Roszczenie odszkodowawcze . . . . . . . . 472 10 Spis treści ROZDZIAŁ XXIX. Postępowanie odrębne i postępowanie pomocnicze . . . . . . . . 476 1. Postępowanie odrębne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 476 2. Postępowanie pomocnicze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 476 ROZDZIAŁ XXX. Postępowanie w sprawie przewlekłości rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479 ADMINISTRACYJNE POSTĘPOWANIE EGZEKUCYJNE Część siódma ROZDZIAŁ XXXI. Zagadnienia ogólne egzekucji administracyjnej i administracyjnego postępowania egzekucyjnego . . . . . . . . . 483 1. Pojęcie i cel postępowania egzekucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 483 2. Stosunek administracyjnego postępowania egzekucyjnego do innych postępowań . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484 ROZDZIAŁ XXXII. Zakres obowiązywania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz podstawy egzekucji administracyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489 1. Zakres obowiązywania ustawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489 2. Podstawy egzekucji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493 ROZDZIAŁ XXXIII. Podmioty i uczestnicy postępowania egzekucyjnego . . . . . 501 1. Organ egzekucyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502 2. Wierzyciel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507 3. Zobowiązany . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509 4. Osoba trzecia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511 5. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511 6. Uczestnicy postępowania egzekucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 512 ROZDZIAŁ XXXIV. Środki egzekucyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 514 1. Środki egzekucyjne obowiązków pieniężnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515 2. Środki egzekucyjne obowiązków niepieniężnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 529 ROZDZIAŁ XXXV. Tok postępowania egzekucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533 1. Zasady postępowania egzekucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533 2. Czynności postępowania egzekucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536 3. Zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 543 4. Czynności postępowania egzekucyjnego uproszczonego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 546 5. Zbieg egzekucji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 547 6. Koszty egzekucyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 548 ROZDZIAŁ XXXVI. Środki zaskarżenia i środki nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552 1. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552 2. Środki nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 560 ROZDZIAŁ XXXVII. Postępowanie zabezpieczające . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 563 www.lexisnexis.pl Spis treści 11 Część ósma UPROSZCZONE POSTĘPOWANIE O CHARAKTERZE ADMINISTRACYJNYM ROZDZIAŁ XXXVIII. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń . . . . . . 569 1. Uwagi wstępne o regulacji prawnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 569 2. Wydawanie zaświadczeń na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 572 3. Wydawanie zaświadczeń przez organy podatkowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 574 ROZDZIAŁ XXXIX. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków . . . . . . . . . . . . . 577 1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 577 2. Zakres stosowania przepisów o postępowaniu skargowym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 579 3. Tryb postępowania w sprawach skargowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 581 Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 589 Skorowidz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 597 Wykaz skrótów Wykaz skrótów Wykaz skrótów Dz.U. ePUAP ISA k.c. – Dziennik Ustaw – Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej – Inwalidzki Sąd Administracyjny – ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. k.p.a. k.p.c. Lexis.pl M.P. NP NSA NTA OMT ONSA ONSAiWSA Nr 78, poz. 483 ze zm.) – ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administra- cyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); numery artykułów podane bez bliższego oznaczenia dotyczą przepisów k.p.a. (z wyjątkiem rozdziałów XXX–XXXVI) – ustawa z 17 listo pada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.) – Serwis Prawniczy LexisNexis Polska – Monitor Polski – „Nowe Prawo” – Naczelny Sąd Administracyjny – Najwyższy Trybunał Administracyjny – „Organizacja, Metody, Technika w Administracji Państwowej” – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódz- kich sądów administracyjnych o.p. – ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. OSNAPiUS – Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna, Pracy Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) OSNC OSNCP OSP OSPiKA PiP p.p.s.a. i Ubezpieczeń Społecznych – Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna – Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna oraz Izba Admi- nistracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych – Orzecznictwo Sądów Polskich – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych (do końca 1989 r.) – „Państwo i Prawo” – ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) 14 p.u.s.a. r.p.a. RPEiS SN tekst jedn. TSUE u.p.e.a. u.s.g. u.s.p. u.s.w. Wykaz skrótów – ustawa z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyj- nych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.; nie obowiązuje) – „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” – Sąd Najwyższy – tekst jednolity – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w ad- ministracji (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) – ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) – ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) ustawa o NSA – ustawa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.; nie obowiązuje) ustawy samorządowe – ustawy: z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.); z 5 czerwca 1998 r. o samorzą- dzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.); z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) WSA – wojewódzki sąd administracyjny Trzy komentarze do Kodeksu postępowania administracyjnego i jeden do Ordynacji po- datkowej są powoływane w przypisach z zastosowaniem następujących skrótów nazw: E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz – to w pełnym zapisie: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, wyd. IV, Warszawa 1970; Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz – to w pełnym zapisie: Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa–Poznań 1995; B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz – to w pełnym zapisie: B. Adamiak, J. Bor- kowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2014; Ordynacja podatkowa. Komentarz 2014 – to w pełnym zapisie: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2014, Wrocław 2014. www.lexisnexis.pl Przedmowa Przedmowa Przedmowa Podstawowym założeniem przyjętym przez Autorów podręcznika było połączenie kon- cepcji teoretycznych instytucji procesowych postępowania administracyjnego i postę- powania sądowoadministracyjnego, przedstawienie nadanego im kształtu prawnego w polskim systemie prawa oraz ich stosowania wynikającego z praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych. Połączenie to miało tworzyć materiał do studiowania instytucji procesowych, a zatem nie tyle poznania, co nabycia umiejętności interpretacji przepisów prawa administra- cyjnego i ich stosowania. Prowadzone rozważania mają wykształcić umiejętności po- znania i stosowania przepisów prawa w ich złożoności, która wyklucza stosowanie przepisów prawa regulujących instytucje procesowe w oderwaniu od całego systemu wartości przyjętych w prawie unijnym i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przedstawione koncepcje instytucji procesowych uwzględniają propozycje zmian wy- nikające z uwzględnienia takich wartości jak ochrona samodzielności samorządu tery- torialnego, która wymaga krytycznej oceny przez zderzenie ochrony jednostki przed władztwem administracyjnym. Umiejętność krytycznej oceny przez studentów obo- wiązujących rozwiązań i propozycji ich zmian daje w przyszłości zdolność do wykładni przepisów prawa. Pozwala poznać zamierzenia ustawodawcy z punktu widzenia praw jednostki. Założenie przedstawienia instytucji procesowych w takim ujęciu ma służyć zarówno do przygotowania do aplikacji prawniczych, jak i dla praktyki działania organów ad- ministracji publicznej i sądów administracyjnych. Ta koncepcja przedstawienia instytucji procesowych pozostaje zachowana również w tym wydaniu mimo śmierci Profesora Janusza Borkowskiego. Instytucje procesowe przedstawione w części opracowanej przez Profesora są w pełni zachowane w ujęciu Jego autorstwa. Przeprowadzono wyłącznie aktualizację wynikającą ze zmiany prze- pisów prawa. Barbara Adamiak Część pierwsza ZAGADNIENIA OGÓLNE Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu Rozdział I sądowoadministracyjnym Rozdział I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu… Rozdział I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu… Pojęcie funkcji nie jest jednoznaczne. W teorii prawa termin funkcja prawa ujmowany jest trojako1. J. Wróblewski wyróżnia następujące ujęcia funkcji prawa: 1) funkcje podstawowe, do których zalicza funkcje prawa rozumiane jako „następ- stwa działania prawa rozpatrywane z punktu widzenia realizacji funkcji państwa okreś lonych ze względu na jego stosunek do klas społecznych i społeczeństwa jako całości”; 2) funkcje pochodne, rozumiane jako podstawowe kierunki działania prawa, słu- 1 żące realizacji funkcji podstawowych; 3) funkcje techniczne, rozumiane jako środki, za pomocą których są realizowane funkcje podstawowe i funkcje pochodne. J. Wróblewski podkreś la, że przyjęty trójpodział funkcji służy teoretycznoprawnej re- ﬂ eksji nad prawem, „jest to typologia na wysokim szczeblu abstrakcji, która nie może zaspokajać potrzeb badawczych analizy funkcji poszczególnych instytucji prawnych, wymagającej odpowiedniej konkretyzacji”2. Na niższym szczeblu abstrakcji wyróżnia się trzy funkcje prawa: ochronną, organizacyjną, wychowawczą. Funkcja ochronna polega na zagwarantowaniu przestrzegania prawa przez zastoso- wanie środków przymusu. Przejawia się ona również w ochronie okreś lonych wartości przez: 1) ochronę interesów ogólnospołecznych; 2) ochronę interesów indywidual- nych; 3) zapewnienie dodatkowych uprawnień „stronie słabszej” i nałożenie na okreś- lone organy obowiązku zabezpieczenia tych uprawnień. Funkcja organizacyjna polega, w szerokim ujęciu, na „tworzeniu pewnych form życia zbiorowego i okreś leniu ich struktury, na zarządzaniu i organizacji różnych dziedzin życia społecznego, przez co przyczynia się do zapewnienia ładu i porządku w społe- czeństwie […]. Funkcja organizacyjna polega również na zapewnieniu właś ciwego 1 J. Wróblewski, w: J. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 81 i 271. 2 Ibidem, s. 271. 18 Rozdział I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu… i sprawnego, a więc skutecznego działania różnych instytucji oraz jednostek (osób ﬁ - zycznych) w zakresie wykonywanych przez nie zadań”3. Funkcja wychowawcza „polega na kształceniu pozytywnych postaw wobec prawa – i to zarówno wobec prawa traktowanego jako wartość samoistna, sama w sobie (ład społeczny, legalność, praworządność i związana z tym pewność prawa i przewidywal- ność wyników jego stosowania), jak i wobec poszczególnych norm prawnych, wyzna- czających okreś lone postępowanie i stanowiących wyraz preferencji i ochrony takich wartości, jak wolność, równość, godność osobista, trwałość rodziny, zdrowie i inne” 4. W dogmatyce prawa procesowego funkcje prawa procesowego bada się głównie na niższym szczeblu abstrakcji. Pojęcia funkcji używa się najczęściej „na oznaczenie ty- powych i zamierzonych – a więc odpowiadających wyznaczonemu celowi – efektów działania okreś lonego urządzenia prawnego”5. W doktrynie postępowania administracyjnego poglądy na funkcje postę- powania administracyjnego nie są jednolite6. Według niektórych autorów podstawową funkcją postępowania administracyjnego jest zapewnienie realizacji materialnego prawa administracyjnego. Zdaniem innych podstawową funkcją po- stępowania administracyjnego jest ochrona interesu indywidualnego, ochrona in- teresu społecznego, przy czym poglądy są zróżnicowane co do priorytetu ochrony tych interesów. Występują też poglądy wyróżniające cztery funkcje postępowania ad- ministracyjnego: 1) funkcję organizatorską, polegającą na usprawnieniu działalności administracji publicznej; 2) funkcję demokratyzacji, przejawiającą się w zapewnieniu obywatelom udziału w załatwianiu konkretnych spraw; 3) funkcję wychowawczą; 4) funkcję zagwarantowania praworządności. 2 3 Reprezentowane jest również stanowisko, że należy odróżnić zadania od funkcji postępowania, bo „podstawowym zadaniem postępowania admini- stracyjnego jest realizacja porządku prawnego, wyrażonego w przepisach administra- cyjnego prawa materialnego, przy wydawaniu konkretnych rozstrzygnięć organów ad- ministracyjnych”7, a równocześnie postępowanie to wypełnia dwie funkcje. „Pierwsza z nich to funkcja ochrony interesów, i to zarówno indywidualnych, jak też społecznych […]. Istotą tej funkcji postępowania administracyjnego jest więc właś ciwe zsynchronizowanie interesu indywidualnego z interesem społecznym, a w wyniku tego ustalenie w decyzji słusznego interesu w konkretnej sprawie administracyjnej. Druga podstawowa funkcja postępowania administracyjnego – zabezpieczenie jed- nolitego i sprawnego działania organów administracyjnych – ma istotny wpływ 3 M. Borucka-Arctowa, Społeczne funkcje prawa formułowane w doktrynie, ustawodawstwie i orzecznictwie, w: Społeczne poglądy na funkcje prawa, Wrocław 1982, s. 15–19. 4 Ibidem. 5 M. Cieślak, Polska procedura karna, Warszawa 1984, s. 13. 6 Poglądy te przedstawiają K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępo- wania administracyjnego, w: System prawa administracyjnego, t. III, Wrocław 1978, s. 139. 7 Ibidem. www.lexisnexis.pl 4 Rozdział I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu… 19 na styl pracy tych organów, zgodnie z zasadą gospodarności i szybkości postępowania. Celem postępowania administracyjnego pod tym względem jest stworzenie procedu- ralnych gwarancji nie tylko praworządności, ale także skuteczności działania organów administracyjnych […]”8. Zagadnienie funkcji prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym można rozważać na dwóch płaszczyznach, a mianowicie: funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu sądowoad- ministracyjnym na płaszczyźnie obowiązującego porządku prawnego oraz na płasz- czyźnie społecznych skutków działania9. Zacznijmy rozważania od ustalenia funkcji prawa o postępowaniu admini- stracyjnym i prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym w ramach porządku prawnego. Pogląd uznający „konieczność odróżnienia wielkich linii, podstawowych założeń od innych norm prawnych, mających znaczenie tylko słu- żebne”, jest od dawna podstawą wielu teorii prawnych10. Jest on również podstawą ustalenia stosunku norm prawa materialnego do norm prawa procesowego. W nauce bowiem istotę stosunku norm prawa materialnego do norm prawa procesowego opiera się na koncepcji klasyﬁ kacji norm prawnych na normy normatywne (zwane też normami prawnymi w ścisłym znaczeniu albo substancjalnymi) i normy kon- struktywne, czyli instrumentalne11. „Normy prawne w ścisłym znaczeniu regulują bezpośrednio stosunki życia społecznego, okreś lają zachowanie jednostek wobec siebie i państwa, nakładają prawa i obowiązki. Normy instrumentalne regulują sto- sowanie tych pierwszych norm, jak również zapewniają przestrzeganie zasad, na jakich oparty jest porządek prawny. Do norm instrumentalnych należą zarówno reguły, które wprowadzają w życie normy w ścisłym znaczeniu i oznaczają zakres ich działania, np. normy, które urządzają funkcje ustawodawcze, jak i normy, które organizują środki służące do zapewnienia stosowania norm, jak normy wykonawcze i procesowe”12. Dodajmy jeszcze, że „normy prawa procesowego mają charakter norm instrumental- nych. Służą one urzeczywistnieniu norm prawnych w ścisłym tego słowa znaczeniu”13, jakimi są, w zakresie nas interesującym, normy materialnego prawa administracyj- nego. Z powyższego wynika, że normy prawa procesowego pełnią funkcję służebną wobec norm prawa materialnego14. 8 Ibidem, s. 140. 9 M. Cieślak, Polska procedura…, s. 13 i n. 10 S. Rozmaryn, W jakim zakresie obowiązuje dziś Konstytucja z 17 marca 1921 r.?, PiP 1948, nr 1, s. 14. Zob. W. Lang, Prawo procesowe a prawo materialne. Wzajemne relacje, w: Prawo w XXI wieku. Księga pamiątkowa 50-lecia Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 2006, s. 427 i n. 11 J. Jodłowski, O potrzebie i kierunkach badań integracyjnych w dziedzinie prawa cywilnego mate- rialnego i procesowego, PiP 1973, nr 2, s. 11. 12 W. Siedlecki, Istota procesu cywilnego z punktu widzenia interesów państwa i jednostki, PiP 1947, nr 7–8, s. 47; tenże, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 21. 13 W. Siedlecki, Istota procesu…, s. 47. 14 W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 31; Z. Jano- wicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa–Poznań 1982, s. 13; J. Filipek, Założenia strukturalne procesu administracyjnego, w: Studia z dziedziny prawa administracyjnego, Wrocław 1971, s. 206. 5 20 Rozdział I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu… Takie okreś lenie funkcji norm prawa procesowego wydaje się kontrowersyjne. W nauce jest reprezentowane stanowisko, według którego „nasuwa się wątpli- wość, czy można mówić o służebnej roli jednego działu prawa wobec drugiego. Taki stosunek zachodzi między normami różnej rangi tego samego działu prawa (przepisy wykonawcze wobec przepisów ustawy). Służebna rola prawa proceduralnego wobec prawa materialnego oznaczałaby nieuzasadnione zróżnicowanie rangi tych dwóch działów prawa i przyznanie jednemu z nich rangi wyższej. Możemy natomiast mówić o służebnej roli postępowania administracyjnego jako kompleksowej instytucji prawnej wobec bazy społecznej i gospodarczej, stanowiącej przedmiot prawa materialnego”15. Takie pojmowanie funkcji służebnych norm prawa procesowego jest oczywiście nie- uzasadnione. W naszym systemie prawnym zagadnienia o charakterze zarówno mate- rialnym, jak i procesowym są regulowane w ustawie. Pod względem rangi w systemie źródeł prawa nie można mówić o zróżnicowaniu, a więc o istnieniu pomiędzy nimi stosunku nadrzędności i podporządkowania. Zaliczenie norm prawa procesowego do norm instrumentalnych powoduje w konse- kwencji przyjęcie stanowiska odnośnie do funkcji służebnej prawa procesowego w po- rządku prawnym, a to nasuwa pytanie: jak powinno się rozumieć funkcję służebną prawa procesowego. Procesem nazywamy prawnie uregulowany ciąg czynności procesowych zmie- rzających do ochrony porządku prawnego zarówno przez konkretyzację norm prawnych, jak i przez ich urzeczywistnienie, a prawem procesowym nazywamy całość norm prawnych regulujących zasady i przebieg tego procesu16. Prawo procesowe jest więc narzędziem albo instrumentem, za którego pomocą wprowadza się w życie normy prawa materialnego. Prawo procesowe jest zatem ściśle uzależnione od prawa ma- terialnego. Normy prawa procesowego ustanowione do regulowania trybu realizacji norm prawa materialnego bez istnienia tych norm byłyby zbędne, bezprzedmiotowe17. Ustawo- dawca musi się liczyć z potrzebą urzeczywistniania norm prawa materialnego i dla- tego też musi odgórnie regulować tryb, w jakim będzie mogło nastąpić to urzeczywist- nienie18. Dlatego też oprócz norm prawa materialnego ustawodawca tworzy również normy prawne innego rodzaju, które mają na celu umożliwienie urzeczywistnienia norm prawa materialnego. Mając to na uwadze, możemy mówić o ścisłej współza- leżności prawa materialnego i prawa procesowego. Prawo procesowe, służąc re- alizacji prawa materialnego, ma na celu stworzenie gwarancji prawidłowego uregu- lowania stosunku prawnego przez ustalenie podstawy faktycznej tego stosunku, bez której okreś lenia nie można mówić o prawidłowym zastosowaniu normy prawa ma- terialnego. Regulowane prawem procesowym postępowanie administracyjne i postę- 15 K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania, s. 137; J. Jodłowski, O potrzebie…, s. 11. 16 M. Waligórski, Polskie prawo procesowe cywilne. Funkcje i struktura procesu, Warszawa 1947, s. 13. 17 M. Cieślak, Polska procedura.., s. 27. 18 M. Waligórski, Polskie prawo…, s. 8–9; J. Borkowski, Kodyﬁ kacja postępowania administracyj- nego w Polsce, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 1983, t. XXX, s. 39 i n.; M. Cieślak, Polskie prawo…, s. 27. www.lexisnexis.pl Rozdział I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu… 21 powanie podatkowe są bowiem zorganizowanym procesem stosowania prawa, które obejmuje następujące etapy: „1) ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie okreś lonym dla po- trzeb rozstrzygnięcia; 2) uznanie za udowodniony fakt na podstawie okreś lonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy; 3) subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną; 4) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy”19. Ten zorganizowany proces stosowania prawa łączy bezpośrednio sto- sowanie prawa materialnego i prawa procesowego. Norma prawa mate- rialnego wyznacza hipotetyczny stan faktyczny danego rodzaju materialnej sprawy administracyjnej, norma prawa procesowego ustanawia zaś reguły ustalenia stanu fak- tycznego materialnej sprawy administracyjnej. Nieustalenie stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej bądź wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy zamyka możliwość prawną prawidłowej subsumcji, a w rezultacie wyprowadzenia zgodnych z normą prawa materialnego konsekwencji prawnych, a zatem zgodne z normą prawa materialnego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Ta ścisła współzależność prawa materialnego i prawa procesowego jest podstawą do formułowania koncepcji wadliwości decyzji administracyjnej w razie stwierdzenia naruszenia norm prawa procesowego20. Naruszenie norm prawa procesowego zawsze budzi wątpliwości co do prawidłowości ustalenia podstawy faktycznej decyzji, a w konsekwencji – co do prawi- dłowego zastosowania normy prawa materialnego. Ta ścisła współzależność jest przyjęta za podstawę regulacji weryﬁ kacji decyzji zarówno na drodze administracyjnej, jak i na drodze postępowania sądowoadmini- stracyjnego. Naruszenie prawa procesowego, które w konsekwencji prowadzi do wa- dliwego ustalenia stanu faktycznego, jest podstawą do uchylenia decyzji przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 k.p.a., art. 233 § 2 o.p.), kwaliﬁ kowane naruszenie norm prawa procesowego jest podstawą uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępo- wania i przez to otwarcia możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (art. 145 § 1 k.p.a., art. 240 § 1 o.p.). Taką też koncepcję wadliwości decyzji (postanowień) przyjmowało i przyj- muje prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.: „Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające pod- stawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy”. Z konstrukcji podstawy prawnej uchylenia decyzji przez sąd administracyjny przyjętej w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika ścisła współzależność w procesie stosowania norm prawa ma- terialnego i norm prawa procesowego. Naruszenie normy prawa materialnego może być podstawą uchylenia decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy naruszenie to 6 19 J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 52. 20 B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 43 i 108. 22 Rozdział I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu… miało wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny, uwzględniając bądź odmawiając uwzględnienia skargi, musi wykazać związek lub jego brak pomiędzy treścią rozstrzy- gnięcia a naruszeniem normy prawa materialnego. Inną natomiast konstrukcję przyjmuje ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie ustalenia naruszenia prawa procesowego. W razie kwa- liﬁ kowanego naruszenia prawa procesowego będącego podstawą do wznowienia postępowania sąd uchyli decyzję, chyba że w sposób niebudzący wątpliwości ustali, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a., art. 245 § 1 pkt 3 lit. a o.p.). W przypadku zaś innych naruszeń prawa procesowego sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w tym przypadku nie musi wykazać ścisłego związku pomiędzy treścią rozstrzygnięcia sprawy a naruszeniem prawa procesowego. Naruszenie prawa proce- sowego prowadzi bowiem do powstania wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Dopiero zatem prawidłowo ustalony stan faktyczny, zgodnie z prze- pisami prawa procesowego, pozwala na ocenę zastosowania normy prawa material- nego. Sąd administracyjny nie prowadzi pełnego postępowania dowodowego, nie może więc – w razie ujawnienia naruszenia norm prawa procesowego – stwierdzić prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, a zatem i prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego. Ustalenie naruszenia prawa procesowego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest podstawą uchylenia przez sąd administra- cyjny decyzji lub postanowienia. Funkcja służebna prawa procesowego wobec prawa materialnego przejawia się po- nadto w tym, że zasady i instytucje prawa procesowego muszą być dostosowane do zasad i instytucji prawa materialnego21. Na przykład przyznanie działalności organów administracji publicznej charakteru inicjatorskiego powoduje oparcie postę- powania administracyjnego nie tylko na zasadzie skargowości, ale i na zasadzie oﬁ cjal- ności (art. 61 § 1 k.p.a., art. 165 § 1 o.p.), a także ukształtowanie zasad postępowania dowodowego w sposób powodujący obarczenie organów administracji publicznej ciężarem dowodu (art. 7 i 77 k.p.a., w postępowaniu podatkowym art. 122 i art. 187 § 1 o.p.). Przyjmując jako punkt wyjścia rozważań funkcję służebną prawa procesowego, w dok- trynie zwraca się jednak uwagę na twórcze znaczenie niektórych norm prawa proceso- wego w kształtowaniu stosunków prawnych22. Ma to miejsce zwłaszcza w przypadkach, gdy prawo materialne nie reguluje pewnych kwestii, czy też regulacja materialno- prawna stała się nieaktualna, przestarzała. W przypadku prawa procesowego chodzi o normy ustanawiające zasady ogólne postępowania administracyjnego. Niektóre z tych norm mają charakter przepisów normatywnych, „substancjalnych”23. Regu- lują one, oprócz kwestii prawidłowości kształtowania układu stosunków jednostka – administracja, pewne elementy treści stosunku prawnego. Odnosi się to zwłaszcza 21 J. Jodłowski, w: J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne, Warszawa 1979, s. 13. 22 Ibidem, s. 14. 23 Ibidem. www.lexisnexis.pl 7 Rozdział I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu… 23 do zasady ogólnej uwzględniania interesu indywidualnego (słusznego interesu oby- wateli) i interesu społecznego. Zasada ta nakłada na organ administracji publicznej obowiązek uwzględnienia interesu indywidualnego, ogranicza swobodę organów w kształtowaniu treści rozstrzygnięcia, szczególnie w wypadkach, gdy normy prawa materialnego pozostawiają organom swobodę w ustaleniu następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony, oraz reguluje odpowiedzialność jednostki za naruszenie obowiązków administracyjnoprawnych. Źródłem obowiązku uwzględniania interesu indywidualnego i społecznego jest konstytucyjna zasada proporcjonalności (art. 31 Konstytucji RP). Powyższa zasada znalazła przykładowo zastosowanie w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22; Lexis.pl nr 2808787), w której przyjęto, że „w sprawie o wymierzenie opłaty podwyż- szonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć zna- czenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwo- lenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres”. Negatywne dla stron rozstrzy- gnięcie nie może być wyłącznie wynikiem wykładni prawa materialnego. Konieczne jest bowiem uwzględnienie też okoliczności konkretnej sprawy, np. wystąpienia prze- wlekłości prowadzonego postępowania. Charakter materialnoprawny ma regulacja art. 156 § 1 i 2 k.p.a. (art. 247 § 1 i 2 o.p.), normując wady stosunku materialnopraw- nego, a zatem będąc podstawą zastosowania sankcji nieważności nawiązanego sto- sunku materialnoprawnego. Taki materialnoprawny charakter ma regulacja zawarta w art. 154, 155 i 161 k.p.a., a w Ordynacji podatkowej – art. 253, 253a, 253b, 254, 255. Przepisy te wyznaczają bowiem przesłanki materialnoprawne zmiany stosunku mate- rialnoprawnego. Regulacją materialnoprawną jest też norma art. 162 k.p.a., a w Ordy- nacji podatkowej są to art. 258 i 259 ze względu na wyznaczenie materialnoprawnych przesłanek wygaśnięcia stosunku materialnoprawnego. Rozważając funkcje prawa procesowego w ramach porządku prawnego, na- leży zwrócić uwagę na odmienność funkcji prawa o postępowaniu admini- stracyjnym od funkcji prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prawo o po- stępowaniu administracyjnym jest powołane do realizacji prawa materialnego przy wydawaniu indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych; pełni zatem funkcję służebną wobec prawa materialnego. Prawo o postępowaniu sądowoadministra- cyjnym reguluje proces kontroli zgodności z prawem podjętych rozstrzygnięć admi- nistracyjnych. Nie jest ono ukierunkowane na realizację prawa materialnego, lecz na kontrolę prawidłowości realizacji prawa materialnego. Nie można więc mówić o służebnej funkcji tego prawa wobec prawa materialnego w takim zakresie jak prawa o postępowaniu administracyjnym. Należy natomiast podkreś lić, że prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym tworzy zasadnicze gwarancje prawne realizacji zarówno norm prawa materialnego, jak i norm prawa procesowego przez organy administracji publicznej. Prawo o postępowaniu sądowo- administracyjnym daje jednostce gwarancję dochodzenia ochrony interesu praw- nego na drodze sądowej, co stanowi podstawową wartość demokratycznego państwa prawnego. 8 24 Rozdział I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu… 9 W demokratycznym państwie prawnym prawo materialne, prawo procesowe oraz prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym tworzy system prawny, którego elementami jest każda z tych regulacji, mając w nim okreś lone miejsce. Brak jednego z tych elementów prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. 10 Analizując funkcję prawa procesowego, należy też zwrócić uwagę na jego związek z prawem ustrojowym. Przyjęcie okreś lonych koncepcji ustrojowych nie pozostawało i nie pozostaje bez wpływu na koncepcję prawa procesowego24. Wy- stępuje jednak potrzeba wyznaczenia granic tego wpływu. Podstawową funkcją pro- cesowego prawa administracyjnego jest funkcja ochronna praw jednostki wobec inge- rencji w jej sytuację prawną przez organy administracji publicznej. To właśnie prawo procesowe ma zapewnić kształtowanie tej ingerencji w sytuację prawną jednostki na drodze prawnej, a zatem zapewnić jednostce prawo do procesu. Jest to jedna z podsta- wowych wartości państwa prawnego. Prawo procesowe pozostaje w związku z prawem zarówno materialnym, jak i ustrojowym. Przy rozpatrywaniu jednak związku z prawem materialnym i prawem ustrojowym należy zważyć na zasadnicze różnice. Prawo procesowe musi być dostosowane do prawa materialnego, którego realizacji ma służyć. Jakie powiązania wyznaczyć między prawem ustrojowym a prawem procesowym? Pomiędzy prawem ustrojowym a prawem procesowym występuje jedna zasadnicza relacja, a mianowicie przyjęty model budowy systemu ustrojowego administracji publicznej. Wyposażenie go w kompetencje w ma- terialnym prawie administracyjnym ma wpływ na przyjęcie w prawie procesowym kompetencji tych organów do prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 13 o.p.) i jest wynikiem rozwiązań ustrojowych. Nasuwa się pytanie, czy poza kompetencją ogólną prawo ustrojowe powinno wpłynąć na kształt instytucji procesowych. Na pytanie to należy odpowiedzieć przecząco. Prawo do ochrony jednostki nie może być różnicowane w zależności od tego, czy o prawach lub obowiązkach jednostki orzeka organ administracji rządowej, czy organ samorządu terytorialnego. Punktem wyjścia bowiem zarówno rozwiązań ustrojowych, jak i prawa materialnego oraz prawa procesowego w demokratycznym państwie prawnym powinna być ochrona praw podmiotowych jednostki. Z. Leoński, rozważając relacje pomiędzy normami materialnymi, ustrojowymi i procesowymi, podkreś la: „W tym trójpodziale normy prawa procesowego i ustrojowego powinny spełniać funkcje pomocnicze w stosunku do norm prawa materialnego. Szczególna jest rola prawa procesowego, które ma zagwarantować realizację norm prawa material- nego i ochronę praw jednostki. Mniejsze znaczenie dla jednostki ma prawo ustrojowe. Ma ono przede wszystkim zapewnić istnienie takich struktur, które optymalnie reali- zują jej prawo oraz cele publiczne”25. 24 Zob. B. Adamiak, Wpływ koncepcji ustrojowych na instytucje procesowego prawa administracyj- nego, w: Jednostka wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2001, s. 11 i n. Zob. też: B. Ada- miak, Wpływ prawa procesowego na koncepcje ustrojowe prawa administracyjnego, w: Studia z prawa administracyjnego i nauki administracji. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu, Przemyśl–Rzeszów 2011, s. 43 i n. 25 Z. Leoński, Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2000, s. 3 i 4. www.lexisnexis.pl Rozdział I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu… 25 Ze wspomnianą tezą co do roli dla praw jednostki prawa ustrojowego należy się w pełni zgodzić. Prawo ustrojowe nie może tworzyć wartości sprzecznych dla praw jed- nostki i pełnych gwarancji ich ochrony. Przyjmowanie innych rozwiązań prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konsty- tucji RP, który stanowi, że: „Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”. Dotyczy to też władzy ustawodawczej, która nie może wprowadzać różnych praw procesowych jednostki ze względu na okreś- lone koncepcje ustrojowe, stawiając inne wartości przed prawem jednostki, np. prawo ochrony samodzielności samorządu terytorialnego przed prawem jednostki. Regułę równych praw procesowych należy stosować przez wyłączenie przyjmowania koncepcji naruszających ją. Tak należy ocenić propozycję dodania art. 29a k.p.a.: „Jednostka sa- morządu terytorialnego spełniająca warunki okreś lone w art. 28 pozostaje stroną po- stępowania nawet wówczas, gdy organem orzekającym w tym postępowaniu jest organ tej jednostki, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej”26. Narusza to regułę rów- ności, a to z tego względu, że przyznanie silnej pozycji w postępowaniu administra- cyjnym przez wyposażenie w kompetencję do orzekania w danego rodzaju sprawach nie pozwala na przyznanie praw procesowych w tych sprawach. Połączenie roli organu orzekającego i pełnomocnika strony w postępowaniu godzi w reguły procesowe. W polskim systemie prawnym można wskazać na wpływ rozwiązań ustrojowych ogra- niczających prawo procesowe jednostki. Takim rozwiązaniem było ograniczenie prawa do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postępo- waniu odwoławczym (art. 138 § 3 k.p.a., art. 233 § 3 o.p.), wyłom od zasady dwuin- stancyjnego postępowania w zakresie orzekania samorządowych kolegiów odwoław- czych (art. 127 § 3 k.p.a., art. 221 o.p.). Taki kierunek zmian prawa procesowego nie może zostać oceniony pozytywnie. Dlatego też prawidłowym kierunkiem zmian w relacji pomiędzy prawem ustrojowym a prawem procesowym jest powrót do jednolitych koncepcji procesowych niezależnie od właś- ciwości do orzekania przez organy administracji rządowej czy administracji samorzą- dowej. W pełni zatem pozytywnie należy ocenić uchylenie art. 138 § 3 k.p.a. i art. 233 § 3 o.p. – 1 stycznia 2004 r. ustawą z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed są- dami administracyjnymi27. Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw28 przywraca rozwiązanie prawne zawarte w art. 233 § 3. W postępowaniu podatkowym ma to swoje racje ze względu na rodzaj spraw i samodzielność ﬁ nansową samorządu terytorialnego. Rozpatrując funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o po- stępowaniu sądowoadministracyjnym w płaszczyźnie społecznie pożąda- nych efektów działania, przyjmuje się, że prawo to pełni trzy podstawowe funkcje: ochronną, porządkującą oraz instrumentalną29. 26 Propozycja dodania art. 29a k.p.a. w projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie teryto- rialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy nr 1699). 27 Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. 28 Dz.U. Nr 143, poz. 1199 ze zm. 29 M. Cieślak, Polska procedura…, s. 15. 11 12 13 26 Rozdział I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu… Funkcja ochronna przejawia się w ochronie interesu indywidualnego oraz w ochronie interesu społecznego. Szczególne znaczenie ma prawo o postępowaniu jako instrument ochrony interesu indywidualnego, administracja bowiem, zarówno dawna, jak i współ- czesna, obowiązana jest do ochrony z urzędu interesu publicznego i interesu społecz- nego. Oczywiście, nie oznacza to pozbawienia prawa o postępowaniu administracyjnym znaczenia w tej mierze. Prawo to wprowadza wiele instytucji, które służą ochronie inte- resu społecznego, a w postępowaniu podatkowym – interesu publicznego. Funkcja ochronna interesu indywidualnego przejawia się dwojako. 1. Funkcja ochronna prawa o postępowaniu polega na tym, że prawo reguluje sytu- ację prawną strony, a zatem okreś la jej prawa i obowiązki. Uregulowanie przez prawo o postępowaniu sytuacji prawnej strony uniezależnia ją w zakresie podejmowania obrony swoich interesów od dobrej lub złej woli organu prowadzącego postępowanie30. Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa już w zasadach ogól- nych okreś lają sytuację prawną strony przez przyznanie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a następnie w przepisach szczególnych precyzują prawa i obowiązki strony w tym zakresie. 2. Funkcja ochronna interesu indywidualnego przejawia się w nałożeniu na or- gany administracji publicznej obowiązku uwzględnienia interesu indywidualnego z urzędu. Strona w postępowaniu administracyjnym, w związku z obowiązywaniem zasady prawdy obiektywnej, która na organ administracji publicznej, a nie na strony, nakłada obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, ma prawo, a nie obowiązek, uczestniczenia w postępowaniu, poza wypadkami, gdy zostanie wezwana do udziału w podejmowanych czynnościach (art. 50 § 1 k.p.a.). W postępowaniu podatkowym na stronę mogą być nałożone obowiązki (art. 189 § 1 o.p.), a jej udział w czynnościach jest obwarowany karą porządkową (art.
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Postepowanie_administracyjne_i_sadowoadministracyjne__Wydanie_12-ebookRO/p02015469i020" target="_blank" title="Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wydanie 12 [Barbara Adamiak, Janusz Borkowski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wydanie 12 [Barbara Adamiak, Janusz Borkowski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: art. 233
 art. 240
 art. 145
 art. 145
 art. 245
 art. 165
 art. 122
 art. 187
 art. 276
 art. 156
 art. 154
 art. 253
 art. 162
 art. 258
 art. 13
 art. 32
 art. 29
 art. 28
 art. 233
 art. 221
 art. 138
 art. 233
 art. 233
 art. 29