Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_6-C-38-07
Timestamp: 2020-07-07 11:19:36+00:00

Document:
BVerwG, 6 C 38.07: Anzeigepflicht, Marktmächtiges Unternehmen, Empfehlung, Telefonnetz
Urteil des BVerwG vom 29.10.2008, 6 C 38.07
Aktenzeichen: 6 C 38.07
Anzeigepflicht, Marktmächtiges Unternehmen, Empfehlung, Telefonnetz
BVerwG 6 C 38.07 VG 21 K 3395/06
Verkündet am 29. Oktober 2008 Mitschke als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 29. Oktober 2008 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Dr. Graulich, Vormeier und Dr. Bier
1Die Klägerin zu 1 betreibt ein bundesweites Telekommunikationsnetz; die Klägerin zu 2 und die Klägerin zu 3 gehören zum Konzernverbund der Klägerin
2Die Bundesnetzagentur führte in Bezug auf die Märkte 1 bis 6 der Märkte-
Empfehlung der Europäischen Kommission vom 11. Februar 2003 (Anschluss
an das öffentliche Telefonnetz und dessen Nutzung an bestimmten festen
Standorten) ein Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahren durch. Sie traf
„Auf den regulierungsbedürftigen relevanten bundesweiten Märkten für:
1. den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten, mit Ausnahme derjenigen Zugangsleistungen, die im Rahmen von Gesamtverträgen mit einem einzelnen Kunden und einem Jahresumsatz von mehr als einer Million € ohne Umsatzsteuer (d.h. netto) erbracht werden, und
2. öffentliche Inlandsgespräche an festen Standorten (hierzu zählen auch Verbindungen, die über VoIP-Dienste hergestellt werden, sofern der betreffende Dienst neben Verbindungen innerhalb der genutzten IP-Netze auch einen Zugang ins Festnetz gewährleistet und somit Verbindungen in nationale und internationale Festnetze im Sinne einer Any-to-Any- Verbindung ermöglicht), mit Ausnahme derjenigen Verbindungsleistungen, die im Rahmen von Gesamtverträgen mit einem einzelnen Kunden und einem Jahresumsatz von mehr als einer Million € ohne Umsatzsteuer (d.h. netto) erbracht werden,
verfügen das Unternehmen Deutsche Telekom AG und die mit ihm verbundenen Unternehmen (§ 3 Nr. 29 TKG), derzeit insbesondere die Unternehmen T-Systems International GmbH und T-Online International AG, im Sinne des § 11 TKG über beträchtliche Marktmacht.“
3Aufgrund dieser Festlegungen erließ die Bundesnetzagentur am 23. Juni 2006
gegenüber dem „Unternehmen Deutsche Telekom AG … und alle(n) mit ihm
verbundenen Unternehmen“ (als „Betroffene“ bezeichnet) folgende Regulierungsverfügung:
„1. Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten (Märkte 1-2 der EU-Empfehlung)
a) Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl
Die Betroffene wird verpflichtet, ihren Teilnehmern bzw. Teilnehmern der mit ihr verbundenen Unternehmen den Zugang zu den Diensten aller unmittelbar zusammengeschalteten Anbieter von Telekommunikationsdiensten für die Öffentlichkeit zu ermöglichen, und zwar sowohl durch Betreiberauswahl durch Wählen einer Kennzahl als auch durch Betreibervor-
auswahl, wobei jedoch bei jedem Anruf die Möglichkeit besteht, die festgelegte Vorauswahl durch Wählen einer Betreiberkennzahl zu übergehen. Der Teilnehmer soll dabei auch unterschiedliche Voreinstellungen für Ortsund Fernverbindungen vornehmen können (§ 40 Abs. 1 TKG).
Etwaige Entgelte für Endnutzer, welche die vorgenannten Leistungen in Anspruch nehmen, unterliegen gemäß § 40 Abs. 1 S. 5 TKG der nachträglichen Entgeltregulierung nach Maßgabe des § 38 Abs. 2 bis 4 TKG.
b) Anzeigepflicht für Anschlussentgelte
Gemäß § 39 Abs. 3 S. 1 TKG unterliegen die Entgelte der Betroffenen für Endnutzerleistungen auf dem Markt für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten der nachträglichen Regulierung. Der Betroffenen wird darüber hinaus auferlegt, ihre Entgeltmaßnahmen sowie Entgeltmaßnahmen der mit ihr verbundenen Unternehmen im Bereich der Entgelte für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten (Märkte 1-2 der EU-Empfehlung) zwei Monate vor dem geplanten Inkrafttreten der Bundesnetzagentur zur Kenntnis zu geben (§ 39 Abs. 3 S. 2 TKG). Entgeltmaßnahmen bezüglich individuell vereinbarter Leistungen, die nicht ohne weiteres auf eine Vielzahl von anderen Endnutzern übertragbar sind, sind der Bundesnetzagentur unmittelbar nach Vertragsabschluss zur Kenntnis zu geben, sofern die betroffenen Zugangsleistungen nicht ausnahmsweise im Rahmen von Gesamtverträgen mit einem einzelnen Kunden und einem Jahresumsatz von mehr als einer Million € ohne Umsatzsteuer (d.h. netto) erbracht werden (§ 39 Abs. 3 S. 4 TKG).
2. Öffentliche Inlandsgespräche an festen Standorten (Märkte 3 und 5 der EU-Empfehlung)
Gemäß § 39 Abs. 3 S. 1 TKG unterliegen die Entgelte der Betroffenen für Endnutzerleistungen auf dem Markt für öffentliche Inlandsgespräche an festen Standorten der nachträglichen Regulierung. Hierzu zählen aufgrund der durch die Präsidentenkammer getroffenen Festlegung neben den herkömmlichen im Festnetz geführten Sprachtelefondienstverbindungen insbesondere auch solche Verbindungen, die über VoIP-Dienste hergestellt werden, sofern der betreffende Dienst neben Verbindungen innerhalb der genutzten IP-Netze auch einen Zugang ins Festnetz gewährleistet und somit Verbindungen in nationale und internationale Festnetze im Sinne einer Any-to-Any-Verbindung ermöglicht. Der Betroffenen wird darüber hinaus auferlegt, ihre Entgeltmaßnahmen bzw. Entgeltmaßnahmen der mit ihr verbundenen Unternehmen im Bereich der Entgelte für öffentliche Inlandsgespräche an festen Standorten (Märkte 3 und 5 der EU- Empfehlung), d.h. sowohl Entgeltmaßnahmen bei herkömmlichen Festnetz-Inlandsverbindungen als auch Entgeltmaßnahmen für inländische VoIP-Verbindungen zwei Monate vor dem geplanten Inkrafttreten der Bundesnetzagentur zur Kenntnis zu geben (§ 39 Abs. 3 S. 2 TKG). Entgeltmaßnahmen bezüglich individuell vereinbarter Leistungen, die nicht ohne weiteres auf eine Vielzahl von anderen Endnutzern übertragbar sind, sind der Bundesnetzagentur unmittelbar nach Vertragsabschluss zur
Kenntnis zu geben, sofern die betroffenen Verbindungsleistungen nicht ausnahmsweise im Rahmen von Gesamtverträgen mit einem einzelnen Kunden und einem Jahresumsatz von mehr als einer Million € ohne Umsatzsteuer (d.h. netto) erbracht werden (§ 39 Abs. 3 S. 4 TKG).
4. Anordnungen im Rahmen der Entgeltregulierung
Die Betroffene wird verpflichtet, der Bundesnetzagentur zeitgleich mit der Vorlage der Tarifanzeige die für eine fundierte Offenkundigkeitsprüfung der beabsichtigten Entgeltmaßnahme erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen (§ 29 Abs. 1 TKG)."
4Zur Begründung führte sie aus: Die Verpflichtung gemäß Nr. 1 Buchst. a zur
Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl habe dem betroffenen Unternehmen auferlegt werden müssen, obwohl es nur noch auf dem Anschlussmarkt
und auf dem Markt für Inlandsverbindungen, aber nicht mehr auf dem Markt für
Auslandsverbindungen über eine marktmächtige Stellung verfüge. Denn die
genannte Regulierungsverpflichtung setze eine beträchtliche Marktmacht ausschließlich auf dem Anschlussmarkt voraus. Die Verpflichtung gemäß Nr. 1
Buchst. b zur Anzeige geplanter Entgeltmaßnahmen sei geboten, da aufgrund
der bestehenden Marktverhältnisse die Gefahr wettbewerbsschädlicher Preisstrategien bestehe. Aus entsprechenden Überlegungen rechtfertige sich auch
die Verpflichtung nach Nr. 2 zur Anzeige der Entgelte für öffentliche Inlandsgespräche einschließlich der Verbindungen über VoIP (Voice over IP; Internet-
Telefonie). Mit der Anordnung zu Nr. 4 werde sichergestellt, dass die Bundesnetzagentur rechtzeitig die erforderlichen Unterlagen erhalte, um geplante Entgeltmaßnahmen innerhalb von zwei Wochen auf offenkundige Mängel überprüfen zu können.
5Auf die dagegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die angefochtene
Regulierungsverfügung insoweit aufgehoben, als die Klägerinnen in Bezug auf
inländische VoIP-Verbindungen unter Nr. 2 zur Entgeltanzeige und unter Nr. 4
zur Vorlage von Unterlagen verpflichtet worden waren; im Übrigen hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die
Abgrenzung der relevanten Märkte sei im Rahmen des der Bundesnetzagentur
zukommenden Beurteilungsspielraums rechtmäßig. Insbesondere sei nicht zu
beanstanden, dass die Behörde sog. sprachorientierte Systemlösungen (mit
einem Jahresnettoumsatz bis zu 1 Mio. €) in diese Märkte einbezogen habe.
Die Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl sei ebenso
rechtmäßig wie die Verpflichtung, geplante Entgeltmaßnahmen für den Festnetzzugang und öffentliche Inlandsgespräche der Bundesnetzagentur vorab zur
Kenntnis zu geben. Die Anordnung, die für eine Offenkundigkeitsüberprüfung
erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen, sei hinreichend bestimmbar
und vom Normzweck gedeckt. Lediglich in Bezug auf den Teilbereich der VoIP-
Verbindungen sei es der Beklagten nicht gelungen, die Erforderlichkeit einer
derart ausgestalteten Entgeltkontrolle plausibel zu machen.
6Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Revision machen die Klägerinnen im Wesentlichen geltend, der Bundesnetzagentur sei bei der Einbeziehung
der VoIP-Verbindungen in den Inlandsverbindungsmarkt schon ein formaler
Fehler unterlaufen. Denn ein davon betroffenes, seinerzeit in ihrem Konzernverbund selbstständig gewesenes Unternehmen habe nicht ausreichend Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. In der Sache selbst sei die Marktdefinition
der Bundesnetzagentur rechtswidrig, soweit sie kundenindividuelle Verträge
über sprachorientierte Systemlösungen einschließe. Gemeinsames Merkmal
der Märkte 1 bis 6 der Märkte-Empfehlung sei die Öffentlichkeit, von der nach
den einschlägigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts andere Adressatenkreise, nämlich geschlossene Benutzergruppen, abzugrenzen seien. Die
Marktdefinition sei auch insofern inhaltlich zu beanstanden, als sie über VoIP
hergestellte Verbindungen einbeziehe und entgegen der Märkte-Empfehlung
nicht zwischen Geschäfts- und Privatkundenmärkten unterscheide. Die Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl habe nicht auferlegt
werden dürfen, weil sie eine beträchtliche Marktmacht des regulierten Unternehmens sowohl bei der Bereitstellung des Festnetzanschlusses als auch bei
dessen Nutzung voraussetze. Daran fehle es, weil sie, die Klägerinnen, auf
dem Markt für Auslandsverbindungen über eine derartige Marktmacht nicht verfügten. Rechtswidrig sei ferner die ihnen auferlegte Kenntnisgabepflicht bei Entgelten für Anschlüsse sowie für Inlandsgespräche. Insofern habe die Bundesnetzagentur ihr Regulierungsermessen nicht sachgerecht ausgeübt, weil ihre
Annahme, dass die nachträgliche Entgeltkontrolle kraft Gesetzes bestehe, nicht
mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben vereinbar sei. Zudem habe die
Behörde ihre diesbezüglichen Bewertungen auf keine hinreichend konkreten
Tatsachen gestützt. Falls sie, die Klägerinnen, vor Ablauf von zwei Monaten
nach einer Tarifanzeige keine wirksamen Verträge abschließen dürften, seien
sie einem erheblichen Wettbewerbsnachteil ausgesetzt. Auch eine etwaige
Pflicht zur Tarifanzeige bei kundenindividuellen Verträgen bestehe entgegen
der Annahme der Beklagten jedenfalls nicht unmittelbar kraft Gesetzes. Überdies fehle es auch insoweit an tragfähigen Feststellungen, die für eine Auferlegung der Anzeigepflicht in diesem Bereich sprächen. Die Anordnung der Bundesnetzagentur, ihr die für eine Offenkundigkeitsprüfung erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen, sei zu unbestimmt und auch ihrem Umfang
nach nicht plausibel.
7Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung Nr. 4 der angefochtenen Verfügung dahin präzisiert, dass die dem vorzulegenden Entgelt zugrunde liegende
Leistungsbeschreibung sowie die entsprechenden Preislisten und allgemeinen
Geschäftsbedingungen vorzulegen sind.
8Die Klägerinnen beantragen,
1. das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern, soweit es die Klage abweist, und den Bescheid der Beklagten vom 23. Juni 2006 aufzuheben, soweit die Beklagte
a) in der im Beschluss vom 23. Juni 2006 enthaltenen Marktdefinition und Marktanalyse festgestellt hat, dem bundesweiten Markt für öffentliche Inlandsgespräche an festen Standorten den Markt für Verbindungen, die über VoIP-Dienste hergestellt werden, zuzuordnen;
b) in der im Beschluss vom 23. Juni 2006 enthaltenen Marktdefinition und Marktanalyse festgestellt hat, den bundesweiten Märkten für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten und für öffentliche Inlandsgespräche an festen Standorten die jeweils eigenständigen Märkte für Zugangsleistungen und für öffentliche Inlandsgespräche an festen Standorten zuzuordnen, die im Rahmen von Gesamtverträgen mit einem einzelnen Kunden und einem Jahresumsatz von weniger als 1 Mio. € ohne Umsatzsteuer (d.h. netto) erbracht werden;
c) in der im Beschluss vom 23. Juni 2006 enthaltenen Marktdefinition und Marktanalyse festgestellt hat, dass keine eigenständigen Märkte für Geschäftskunden (Märkte 2, 4 und 6) bestehen, sondern von einheitlichen Privat- und Geschäftskundenmärkten für Anschlüsse und Verbindungsleistungen auszugehen ist;
d) in Ziff. 1a) des Beschlusstenors den Klägerinnen die Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl, jedenfalls aber in Ziff. 1a) des Beschlusstenors den Klägerinnen die Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl für kundenindividuelle Verträge auferlegt hat;
e) in Ziff. 1b) Satz 2 und 3 des Beschlusstenors sowie in Ziff. 2 Satz 3 und 4 des Beschlusstenors den Klägerinnen auferlegt hat, Anschlüsse und Verbindungsleistungen - auch im Rahmen kundenindividueller Verträge - nach § 39 Abs. 3 Satz 2 bzw. § 39 Abs. 3 Satz 4 TKG anzuzeigen;
f) in Ziff. 1b) Satz 1 und Ziff. 2 Satz 1 und 2 regelnd festgestellt hat, dass die Entgelte für Anschlüsse im Rahmen kundenindividueller Verträge und Verbindungsleistungen im Rahmen von VoIP und kundenindividuellen Verträgen der Ex-post-Regulierung nach § 39 Abs. 3 Satz 1 TKG unterliegen;
g) unter Ziff. 4 des Beschlusstenors die Klägerinnen dazu verpflichtet hat, der Beklagten zeitgleich mit der Vorlage der Tarifanzeige die für eine fundierte Offenkundigkeitsprüfung der beabsichtigten Entgeltmaßnahme erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen;
2. hilfsweise zu 1.: unter teilweiser Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts den Bescheid der Beklagten teilweise aufzuheben und die Beklagte dazu zu verpflichten, unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über die Feststellungen nach §§ 10 und 11 TKG und über die Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen zu entscheiden.
10Sie verteidigt ihre Regulierungsverfügung und das angefochtene Urteil.
11Die Revision der Klägerinnen ist zulässig. In der Sache hat sie aber über die
schon vom Verwaltungsgericht ausgesprochene Teilstattgabe hinaus nur in Bezug auf Nr. 2 Satz 2 der Regulierungsverfügung Erfolg. Im Übrigen erweist sich
das angefochtene Urteil, auch soweit es mit revisiblem Recht nicht in jeder Hinsicht in Einklang steht, jedenfalls im Ergebnis als zutreffend (§ 144 Abs. 4
12Die Klage ist mit den in der Revisionsinstanz gestellten Anträgen im Wesentlichen zulässig. Unstatthaft sind allerdings die Klageanträge zu 1a) bis 1c), mit
denen die Klägerinnen Einzelheiten der von der Bundesnetzagentur vorgenommen Marktabgrenzung angreifen. Gemäß § 13 Abs. 3 TKG ergehen regulatorische Entscheidungen mit den Ergebnissen der Marktdefinition (§ 10 TKG)
und der Marktanalyse (§ 11 TKG) als einheitlicher Verwaltungsakt. Daraus folgt,
dass die Ergebnisse des Marktdefinitions- und des Marktanalyseverfahrens, bei
denen es sich nach der Terminologie des Gesetzes nicht um „Entscheidungen“,
sondern um „Festlegungen“ handelt (s. § 132 Abs. 4 Satz 2 TKG), ein
untrennbarer Bestandteil der Regulierungsverfügung sind, der sie zugrunde
liegen. Allein diese Verfügung, nicht aber die auf der Vorfragenebene
getroffenen Marktfestlegungen, haben im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG Regelungscharakter mit Außenwirkung. Zwar kann die Anfechtungsklage auf Teile
der Regulierungsverfügung beschränkt werden; doch schließt § 13 Abs. 3 TKG
es aus, allein die Festlegungen zur Marktdefinition und Marktanalyse oder gar
Teile von ihnen im Klageweg anzugreifen (s. auch BTDrucks 15/2316 vom
9. Januar 2004, S. 63; ferner: Korehnke, in: BeckTKG, 3. Aufl. 2006, § 13
Rn. 22; Gurlit, in: BerlKommTKG, 2006, § 13 Rn. 38, 45; Geers, in:
Arndt/Fetzer/Scherer, TKG, 2008, § 13 Rn. 14 ff., 18).
13Unzulässig ist ferner der Hilfsantrag, die Beklagte zu verpflichten, unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über die Feststellungen
nach den §§ 10 und 11 TKG und über die Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen zu entscheiden. Die Unzulässigkeit folgt jedenfalls daraus, dass die
Verpflichtungsklage, auch und gerade soweit sie sich auf die Auferlegung
telekommunikationsrechtlicher Regulierungsverpflichtungen bezieht, einen vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des begehrten Verwaltungsakts voraussetzt (Urteil vom 28. November 2007 - BVerwG
6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 23 ff. = Buchholz 442.066 § 132 TKG Nr. 1;
s. auch BVerfG, Kammerbeschluss vom 27. Mai 2008 - 1 BvR 478/08 - MMR
2008, 590). An dieser Voraussetzung fehlt es hier.
14Die Klage ist in dem im Tenor bezeichneten Umfang begründet, im Übrigen
151. Die Bundesnetzagentur hat ohne Rechtsfehler festgestellt, dass das Unternehmen der Klägerin zu 1, dem auch die konzernverbundenen Klägerinnen
zu 2 und zu 3 zuzurechnen sind (s. § 3 Nr. 29 TKG), auf den regulierungsbedürftigen bundesweiten Märkten für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz
an festen Standorten sowie für öffentliche Inlandsgespräche an festen Standorten über eine die Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen rechtfertigende
beträchtliche Marktmacht verfügt.
16a) Der Senat hat bereits entschieden (Urteil vom 2. April 2008 - BVerwG 6 C
15.07 - juris Rn. 14 ff., zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen) und hält
daran fest, dass der Bundesnetzagentur ein Beurteilungsspielraum in Bezug auf
die von ihr zu verantwortende Marktdefinition und Marktanalyse zusteht. Das
Gemeinschaftsrecht gebietet, den nationalen Regulierungsbehörden einen
solchen Beurteilungsspielraum einzuräumen. Die Ausgestaltung gerichtlicher
Verfahren, die den Schutz der den Bürgern aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsender Rechte gewährleisten sollen, ist nur insoweit Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedstaaten, als eine einschlägige Gemeinschaftsregelung fehlt (EuGH, Urteil vom 24. April 2008 - Rs. C-55/06 -
MMR 2008, 523 Rn. 163 ff., 166 m.w.N.). Die Einräumung des hier in Rede stehenden Beurteilungsspielraums ist gemeinschaftsrechtlich durch Art. 7, 15, 16
der Richtlinie 2002/21/EG vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste - Rahmenrichtlinie, RRL - geboten, deren Umsetzung die §§ 10 und 11 TKG dienen. Soweit
Maßnahmen nach Art. 15, 16 RRL, die eine nationale Regulierungsbehörde zu
ergreifen beabsichtigt, Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten haben, schreibt Art. 7 RRL ein besonderes Konsultationsverfahren vor,
mit dem sichergestellt werden soll, dass die betreffende Behörde den Stellungnahmen der Kommission und anderer nationaler Regulierungsbehörden weitestgehend Rechnung trägt (Art. 7 Abs. 5 RRL).
17Dieses Verfahren dient der wechselseitigen Durchlässigkeit nationaler Entscheidungen für transnationale Interessen. Mit der von einer strikten rechtlichen
Bindung zu unterscheidenden und situationsadäquat auszufüllenden Pflicht der
Behörde, den vorbezeichneten Stellungnahmen weitestgehend Rechnung zu
tragen, wird der Bereich einer gerichtlich voll nachprüfbaren Subsumtion unter
unbestimmte Rechtsbegriffe verlassen. Die gemeinschaftsrechtlich vorgegebene multipolare Koordination, die mittels schrittweiser Ausfüllung eines vorgegebenen Rahmens auf die Erreichung einer möglichst optimalen Gesamtwirkung
abzielt, schließt ein planerisches Moment ein, welches die Anerkennung des
Beurteilungsspielraums geboten erscheinen lässt (s. näher Urteil vom 2. April
2008 a.a.O. Rn. 18). Diese Folgerung ist im Hinblick auf den Wortlaut und den
Normzweck der genannten gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen derart
offenkundig, dass der Senat auch nach erneuter Überprüfung weiterhin davon
absieht, die Frage des Beurteilungsspielraums dem Europäischen Gerichtshof
nach Art. 234 Abs. 3 EG zur Entscheidung vorzulegen (vgl. EuGH, Urteil vom
15. September 2005 - Rs. C-495/03, Intermodal Transports - Slg. 2005, I-8191
Rn. 33, 37; s. ferner BVerfG, Kammerbeschluss vom 6. Dezember 2006
- 1 BvR 2085/03 - NVwZ 2007, 197 <198>, jeweils m.w.N.).
18Daraus folgt, dass das Gericht die Marktdefinition und Marktanalyse der Bundesnetzagentur darauf überprüft, ob die Behörde die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten hat, von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich bei der eigentlichen Beurteilung an
allgemein gültige Wertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Willkürverbot
nicht verletzt hat (Urteil vom 2. April 2008 a.a.O. Rn. 21).
19b) Die Bundesnetzagentur hat die für die Marktdefinition und -analyse geltenden
Verfahrensbestimmungen jedenfalls insoweit beachtet, als dies für die Entscheidung des Rechtsstreits maßgeblich ist.
20aa) Der Umstand, dass die Behörde ihre diesbezüglichen Festlegungen nicht
aufgrund einer mündlichen Verhandlung vorgenommen hat, stellt keinen Verfahrensfehler dar. Gemäß § 135 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 1 TKG entscheidet die
Beschlusskammer aufgrund öffentlicher mündlicher Verhandlung. Wie bereits
oben in anderem Zusammenhang hervorgehoben, sind die Marktdefinition und
die Marktanalyse als solche aber keine „Entscheidungen“, da ihnen der Charakter einer Regelung mit Außenwirkung im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG fehlt.
Dementsprechend verwendet das Gesetz den Begriff „Entscheidung“ erst im
Zusammenhang mit der Auferlegung regulatorischer Verpflichtungen (s. § 13
Abs. 3, § 132 Abs. 4 Satz 2 TKG), aber nicht hinsichtlich der Ergebnisse des
Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahrens, für das eine mündliche Verhandlung nicht vorgeschrieben ist.
21bb) Auf sich beruhen kann, ob die Bundesnetzagentur im Zusammenhang mit
der Einbeziehung sog. VoIP-Dienste in den Markt für öffentliche Inlandsgespräche an festen Standorten gegen § 12 Abs. 1 Satz 1 TKG verstoßen hat. Die
Klägerinnen sehen das Konsultationsverfahren insofern verletzt, als die Bundesnetzagentur in ihrem Entwurf einer Marktdefinition und -analyse vom
24. November 2004 (ABl BNetzA S. 1609) VoIP-Dienste noch nicht berücksichtigt hatte, dann aber ihren geänderten, um VoIP erweiterten Entwurf vom
12. August 2005 nur einzelnen interessierten Parteien wie der Klägerin zu 1,
nicht jedoch der in ihrem Konzernverbund mit VoIP geschäftlich befassten
T-Online International AG zur Stellungnahme übersandt hatte. Ob diese Verfahrensweise gegen § 12 Abs. 1 Satz 1 TKG verstieß, wie die Klägerinnen meinen, kann dahinstehen, weil sich der etwaige Verfahrensmangel nur auf die
nachträgliche Erweiterung des als regulierungsbedürftig erkannten Marktes um
die VoIP-Dienste bezieht, die aber, wie noch im Einzelnen zu zeigen sein wird,
insgesamt nicht Gegenstand der den Klägerinnen in rechtmäßiger Weise auferlegten Regulierungsverpflichtungen sind.
22c) In der Sache hat die Bundesnetzagentur die sachlich und räumlich relevanten Märkte - unbeschadet der Einwände der Klägerinnen gegen die Einbeziehung von VoIP, die aus dem vorgenannten Grund nicht entscheidungserheblich
sind - gemäß § 10 Abs. 1 TKG rechtsfehlerfrei abgegrenzt.
23aa) Die Klägerinnen beanstanden, dass die Bundesnetzagentur die von der
Kommission jeweils für Privatkunden bzw. Geschäftskunden getrennt empfohlenen Zugangsmärkte (Nr. 1, 2 des Anhangs zur Märkte-Empfehlung vom
11. Februar 2003, ABl EU Nr. L 114 S. 45) und Inlandsverbindungsmärkte
(a.a.O. Nr. 3, 5) - ebenso wie die in der Marktanalyse ausgeschiedenen Auslandsverbindungsmärkte (a.a.O. Nr. 4, 6) - zu einem einheitlichen Zugangsmarkt und zu einheitlichen Verbindungsmärkten zusammengefasst hat. Diese
Kritik führt nicht auf einen Rechtsfehler der Marktdefinition.
24Gemäß § 10 Abs. 1 TKG legt die Bundesnetzagentur „die sachlich und räumlich
relevanten Telekommunikationsmärkte fest, die für eine Regulierung … in Betracht kommen“. Dabei hat sie die Märkte-Empfehlung der Kommission weitestgehend zu berücksichtigen (Art. 15 Abs. 1, 3 RRL i.V.m. § 10 Abs. 2 TKG).
Diese Normen begründen eine gesetzliche Vermutung dafür, dass die in der
Empfehlung aufgeführten Märkte auch in Deutschland potentiell (d.h. vorbehaltlich der noch durchzuführenden Marktanalyse) regulierungsbedürftig sind. Die
Aufgabe der Bundesnetzagentur besteht daher in einer nachvollziehenden Bewertung anhand der Marktabgrenzungskriterien des europäischen Wettbewerbsrechts, die einerseits die von der Vermutungswirkung ausgehende Vorprägung des Ergebnisses durch die Festlegung der Kommission, andererseits
aber auch und insbesondere etwa vom europäischen Standard abweichende
nationale Besonderheiten angemessen berücksichtigt (Urteil vom 2. April 2008
a.a.O. Rn. 24 f.).
25Nach diesem Maßstab erweist sich das Vorgehen der Bundesnetzagentur im
Rahmen des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums als rechtmäßig. Die Behörde ist nach Untersuchung der Austauschbarkeit aus Nachfragersicht, der
Austauschbarkeit aus Anbietersicht sowie der Wettbewerbsbedingungen zu
dem eingehend begründeten Ergebnis gelangt, dass die tatsächlichen Markt-
gegebenheiten in Deutschland keine klar abgrenzbaren Nutzergruppen erkennen lassen. Sie hat insbesondere im Einzelnen geprüft, ob die Anschlussart der
ISDN-Primärmultiplex-Anschlüsse einen belastbaren Rückschluss auf unterschiedliche Kundengruppen zulässt. Dies hat sie selbst unter der Prämisse abgelehnt, dass solche Anschlüsse weit überwiegend von großen Geschäftskunden genutzt werden. Da diese Anschlüsse ihrerseits nur einen geringen Teil der
von Geschäftskunden genutzten Anschlüsse bilden, würde eine Markttrennung
nach der in sich schlüssigen Argumentation der Bundesnetzagentur zur Aufspaltung in einen überwiegend Geschäftskundenprodukte umfassenden Markt
für ISDN-Primärmultiplex-Anschlüsse sowie einen Restmarkt führen, der aber
kein Privatkundenmarkt wäre, sondern der Gesamtmarkt abzüglich eines abgetrennten kleinen Geschäftskundenanteils. Ferner treffen die von der Kommission in der Begründung zur Märkte-Empfehlung (S. 16) aufgeführten Gründe für
eine Trennung der Märkte - wie unterschiedliche Vertragsbedingungen für Zugangs- und Dienstangebot und abweichende Systeme der Kundenbetreuung -
nach der Untersuchung der Bundesnetzagentur für Deutschland nicht zu. Vor
diesem Hintergrund ist bereits das Verwaltungsgericht zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, dass die zwischen den Beteiligten umstrittene Abweichung von
der Märkte-Empfehlung hinreichend begründet ist, zumal die Kommission diese
in ihrer zum Entwurf der Marktdefinition abgegebenen Stellungnahme vom
21. Dezember 2005 ihrerseits unbeanstandet gelassen hat.
26bb) Die Klägerinnen werfen der Bundesnetzagentur vor, sie sei bei der Einbeziehung von sog. sprachorientierten Systemlösungen in den Zugangs- und den
Inlandsverbindungsmarkt von einem unrichtigen Rechtsverständnis ausgegangen, da sie das Merkmal „öffentlich“ verkannt habe, das diese Märkte nach Anhang I Nr. 1 RRL und Nr. 1 - 6 des Anhangs zur Märkte-Empfehlung der Kommission kennzeichnet. Dem ist nicht zu folgen.
27(1) Nach der Marktdefinition der Bundesnetzagentur (S. 80) und den dazu getroffenen, mit Revisionsrügen nicht angegriffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts (UA S. 23 f.) sind die Systemlösungen, die die Klägerinnen bestimmten Kundengruppen individuell anbieten, dadurch gekennzeichnet, dass
sie die Kommunikation innerhalb des betreffenden Systems, aber auch aus
dem System hinaus ermöglichen und die Erreichbarkeit der Teilnehmer der
Systemlösung für Anrufe gewährleisten, die innerhalb wie außerhalb des Systems generiert werden. In allen diesen Fällen einer Binnen- wie Außenkommunikation ist der dem Teilnehmer im Rahmen der Systemlösung zugeordnete
Netzabschlusspunkt an das öffentliche Telefonnetz angeschlossen. Die Verbindungsleistungen werden nicht über physikalisch getrennte Infrastrukturen,
sondern im Rahmen von (lediglich) „virtuellen“ Privatnetzen erbracht, für deren
Bereitstellung in jedem Fall Teile des öffentlichen Telefonnetzes benutzt werden.
28(2) Davon ausgehend hat die Bundesnetzagentur die im Rahmen der Systemlösungen erbrachten Anschluss- und Verbindungsleistungen ohne Rechtsfehler
den in Rede stehenden Märkten zugeordnet.
29Die „Telekommunikationsmärkte“, die der Marktdefinition nach § 10 Abs. 1 TKG
unterliegen, sind in § 3 TKG nicht legal definiert. Der Begriff ist daher, weil § 10
TKG auf Art. 15 RRL zurückgeht, unter Berücksichtigung des Wortlauts und des
Normzwecks der Vorschriften des europäischen Rechtsrahmens auszulegen (s.
Urteil vom 18. April 2007 - BVerwG 6 C 21.06 - BVerwGE 128, 305 Rn. 28 f.
= Buchholz 442.066 § 42 TKG Nr. 1). In Bezug auf die gemeinschaftsrechtlich
relevanten „Produkt- und Dienstmärkte“ ist in Art. 15 Abs. 1 Satz 1, 2 RRL
bestimmt, dass die Kommission in ihrer dort genannten Empfehlung „gemäß
Anhang I“ der Richtlinie diejenigen Märkte aufführt, deren Merkmale die
Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen rechtfertigen können. Anhang I
RRL enthält ein „Verzeichnis der Märkte, die gemäß Art. 15 in die erste Empfehlung der Kommission über die relevanten Produkt- und Dienstmärkte aufzunehmen sind“. In Nr. 1 des Anhangs I wird unter der Überschrift „Märkte gemäß
der Richtlinie 2002/22/EG (Universaldienstrichtlinie)“ der „Anschluss an das
öffentliche Telefonnetz und dessen Nutzung an bestimmten festen Standorten“
aufgeführt. Für die Zwecke der Universaldienstrichtlinie - URL - versteht der
Gemeinschaftsgesetzgeber unter dem Begriff „öffentliches Telefonnetz“ ein
elektronisches Kommunikationsnetz, das zur Bereitstellung öffentlich zugänglicher Telefondienste - das sind der Öffentlichkeit zur Verfügung stehende Dienste für das Führen von Inlands- und Auslandsgesprächen - genutzt wird und die
Sprachübertragung zwischen Netzabschlusspunkten ermöglicht (Art. 2
Buchst. b, c URL).
30In diesem Sinne stellen sich auch die hier umstrittenen sprachorientierten Systemlösungen eindeutig als ein Zugang zum öffentlichen Telefonnetz und dessen
Nutzung durch öffentliche Gesprächsverbindungen dar. Denn es wird, wie
schon erwähnt, auch bei diesen Systemen sowohl im Falle der Binnenkommunikation innerhalb des betreffenden Systems als auch im Falle der Außenkommunikation über das System hinaus der dem anrufenden Teilnehmer zugeordnete Netzabschlusspunkt über das öffentliche Festnetz mit einem anderen
Netzabschlusspunkt verbunden. Es handelt sich somit um eine besondere Art
der Nutzung des öffentlichen Telefonnetzes, die - bei technischer Realisierbarkeit - allen (Groß)Kunden mit entsprechendem Bedarf zur Verfügung gestellt
wird und deren Teilnehmer sich daher als ein Teil der „Öffentlichkeit“ darstellen.
31Die Klägerinnen berufen sich für ihr gegenteiliges Verständnis des Begriffs „öffentlich“ darauf, dass der in Anhang I Nr. 1 RRL in Bezug genommene Art. 16
URL in Absatz 1 Buchst. a zur Konkretisierung des „Zugangs zum öffentlichen
Telefonnetz und dessen Nutzung“ auf Art. 17 der Richtlinie 98/10/EG vom
26. Februar 1998 verweise. Für den Inhalt der dort genannten Begriffe „Sprachtelefondienst“, „festes öffentliches Telefonnetz“ und „fester öffentlicher Telefondienst“ seien die Begriffsbestimmungen in Art. 2 Abs. 2 dieser Richtlinie und
über deren Art. 2 Abs. 1 hilfsweise diejenigen der Richtlinien 90/387/EWG und
90/388/EWG vom 28. Juni 1990 maßgeblich. Für den damaligen Rechtszustand
habe die Kommission in einer amtlichen Mitteilung vom 20. Oktober 1995 (ABl
EG Nr. C 275 S. 2) klargestellt, dass Dienste, die für Firmennetze bzw.
geschlossene Benutzergruppen bereitgestellt würden, nicht als Dienste „für die
Öffentlichkeit“ im Sinne der Definition des Sprachtelefondienstes zu gelten hätten. Die Klägerinnen meinen, dass damit das hier maßgebliche Begriffsverständnis von „Öffentlichkeit“ vorgeprägt sei durch den Gegensatz zu geschlossenen Benutzergruppen, die nicht zur Öffentlichkeit zählten. Der Schlussfolgerung der Klägerinnen, dass die hier umstrittenen sprachorientierten Systemlösungen, die Innen- wie Außenkommunikation über das öffentliche Telefonnetz
ermöglichen, für geschlossene Benutzergruppen und damit nicht für die Öffentlichkeit bereitgestellt würden, kann der Senat nicht folgen.
32Vieles spricht dafür, dass das enge Verständnis von Sprachtelefondienst, welches die Kommission im Anwendungsbereich der früheren Richtlinie
90/388/EWG befürwortet hatte, schon bei Inkrafttreten der in Art. 16 Abs. 1
Buchst. a URL genannten Richtlinie 98/10/EG keine Gültigkeit mehr beanspruchen konnte. Es war ersichtlich dem Umstand geschuldet, dass die Mitgliedstaaten die Beseitigung der früheren Exklusivrechte bei Telekommunikationsdienstleistungen seinerzeit nur mit Ausnahme des Sprachtelefondienstes zu
gewährleisten hatten (s. Art. 2 der Richtlinie 90/388/EWG in seiner ursprünglichen Fassung). Diese Vorschrift war allerdings schon vor Inkrafttreten der
Richtlinie 98/10/EG dahin geändert worden, dass die Mitgliedstaaten
- unbeschadet hier nicht vorliegender Ausnahmen - Exklusivrechte für den
Sprachtelefondienst nur noch bis längstens 1. Januar 1998 aufrechterhalten
durften (s. Art. 1 Nr. 2 der Richtlinie 96/19/EG der Kommission vom 13. März
1996); von der damit erreichten umfassenden Liberalisierung der Telekommunikationsdienste geht Erwägungsgrund 1 der Richtlinie 98/10/EG ausdrücklich
33Jedenfalls ist den Klägerinnen nicht darin zu folgen, dass Art. 15 Abs. 1 Satz 1
und 2 i.V.m. Anhang I Nr. 1 RRL für die nach neuem Recht vorzunehmenden
Marktdefinitionen ein starres, Dienste für besondere Benutzergruppen schlechterdings ausschließendes Verständnis von „Öffentlichkeit“ zwingend vorgebe.
Insoweit ist entscheidend, dass die genannten Vorschriften des Gemeinschaftsrechts nicht etwa Märkte normativ festlegen und damit einer näheren Marktabgrenzung durch die Kommission und die nationalen Regulierungsbehörden entziehen, sondern vielmehr nur Vorgaben für den Inhalt der ersten, von der
Kommission aufzustellenden und von den Mitgliedstaaten weitgehend zu berücksichtigenden Märkte-Empfehlung statuieren. Wie schon oben in anderem
Zusammenhang erwähnt, handelt es sich bei der Marktdefinition nach Maßgabe
der Art. 7, 15 RRL um eine im transnationalen Rahmen schrittweise zu verwirklichende Gestaltungsaufgabe mit planerischem Einschlag, die auch und
gerade auf der Ebene der nationalen Regulierungsbehörde einen Beurteilungs-
spielraum notwendig macht. Mit dieser Konzeption wäre es unvereinbar, sowohl
die Kommission beim Erlass der Märkte-Empfehlung als auch die Bundesnetzagentur bei ihrer die Empfehlung berücksichtigenden Marktabgrenzung an ein
überholtes Verständnis des Begriffs der Öffentlichkeit zu binden. Wie die Bundesnetzagentur (a.a.O. S. 83) zutreffend erkannt hat, würde nämlich die Fortgeltung der damaligen Beschränkung deren Zweck innerhalb des neuen europäischen Rechtsrahmens in sein Gegenteil verkehren. Denn während sie seinerzeit dem Zweck einer möglichst weitgehenden Förderung von Wettbewerb
auf dem europäischen Binnenmarkt diente, würde dieselbe Begrenzung heute
dem Ziel der Verwirklichung des Binnenmarktes durch Wettbewerb zuwiderlaufen; denn sie würde dazu führen, dass die in Rede stehenden Telekommunikationsdienste, die ein marktmächtiges Unternehmen Firmen und Benutzergruppen unter Nutzung von Teilen des öffentlichen Telefonnetzes gewährt, schon
begrifflich nicht der Regulierung unterliegen.
34Vor diesem Hintergrund ist es eindeutig und bedarf nicht nach Art. 234 Abs. 3
EG der vorherigen Entscheidung durch den Europäischen Gerichtshof, dass die
Bundesnetzagentur im Rahmen ihres Beurteilungsspielraums zu einer zweckentsprechenden Abrundung des Zugangs- und des Inlandsverbindungsmarktes
auch im Hinblick auf die sprachorientierten Systemlösungen befugt war, ohne
dass in der damit verbundenen Anpassung des früher in einem engeren Sinne
verwendeten Begriffs „Öffentlichkeit“ zugleich eine - nach den oben dargelegten
Maßstäben besonders rechtfertigungsbedürftige - Abweichung von der Märkte-
Empfehlung läge.
35(3) Das von der Bundesnetzagentur gefundene Ergebnis, dass die Zugangsund Verbindungsleistungen im Rahmen kundenindividueller Gesamtverträge
(bis zu einem Jahresnettoumsatz von 1 Mio. €) in die Märkte für den Zugang
zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten und für öffentliche Inlandsgespräche an festen Standorten einzubeziehen sind, ist im Rahmen des Beurteilungsspielraums nicht zu beanstanden. Die Behörde hat ihr Vorgehen ausführlich damit begründet, dass die betreffenden Zugangs- und Verbindungsleistungen sowohl aus Nachfrager- als auch aus Anbietersicht mit den anderen auf
den Zugangs- und Verbindungsmärkten angebotenen Produkten austauschbar
seien. Der Verwendungszweck, die Realisierung von Telefongesprächen, sei
aus Nachfragersicht unabhängig davon, ob er im Rahmen eines Standardvertrages, eines Optionsvertrages oder einer sog. sprachorientierten Systemlösung
erreicht werde. Die Substituierbarkeit werde - wie bei sonstigen Tarifen - weder
von der Bündelung der Einzelprodukte noch von der Vertragsart entscheidend
beeinflusst. In Bezug auf die Austauschbarkeit aus Anbietersicht hat die
Bundesnetzagentur darauf abgehoben, dass andere Unternehmen den
Systemlösungen vergleichbare Zugangs- und Verbindungsleistungen anbieten
und zwar sowohl als Einzelleistungen nach Standardtarifen als auch gebündelt
in Form von Paket- oder Optionstarifen. Ferner sind aus der Sicht der Bundesnetzagentur die Wettbewerbsbedingungen hinreichend homogen, um Zugangsund Verbindungsleistungen aus sprachorientierten Systemlösungen mit den
sonstigen untersuchten Leistungen in einheitlichen Märkten zusammenzufassen. Dazu hat die Behörde erwogen, dass weder die für die Systemlösungen
typische Ausschreibung noch die ebenfalls geläufige Rabattierung als marktbezogene Abgrenzungskriterien taugen, da beide Erscheinungsformen auch bei
sonstigen modularen Produktkonzepten vorkämen. Lediglich in dem oberen
Marktsegment ab einem Jahresnettoumsatz von 1 Mio. € unterscheiden sich die
Nachfrager- und Anbieterstrukturen sowie die Wettbewerbsbedingungen nach
der Untersuchung der Bundesnetzagentur deutlich von denjenigen auf den hier
abgegrenzten Zugangs- und Verbindungsmärkten. Wie schon das
Verwaltungsgericht im Einzelnen zutreffend dargestellt hat, beruht diese Bewertung der Bundesnetzagentur auf einer erschöpfenden Berücksichtigung der
entscheidungserheblichen Sachverhaltselemente. Sie entspricht der Methodik
der Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher
Marktmacht vom 11. Juli 2002 (ABl EU Nr. C 165 S. 6 - Marktanalyse-
Leitlinien -, s. insbesondere Nr. 38 ff.), die die Bundesnetzagentur gemäß
Art. 15 Abs. 3 Satz 1 RRL bei der Marktabgrenzung weitestgehend zu berücksichtigen hatte.
36Vor diesem Hintergrund führt auch der im Revisionsverfahren aufrechterhaltene
Einwand der Klägerinnen, im Rahmen der Prüfung der Austauschbarkeit von
Produkten dürfe nicht auf ein Teilprodukt einer größeren Leistungseinheit, hier
der sprachorientierten Systemlösung, sondern es müsse auf das Gesamtpro-
dukt abgestellt werden, nicht auf eine Überschreitung des der Bundesnetzagentur zustehenden Beurteilungsspielraums. Selbst wenn die auf das Gesamtpaket
„sprachorientierte Systemlösung“ abhebende Betrachtung der Klägerinnen
ebenfalls vertretbar sein sollte (in diesem Sinne OVG Münster, Beschluss vom
15. September 2003 - 13 B 806/03 - CR 2004, 274), lässt das nicht den Schluss
zu, dass die gegenteilige Bewertung der Bundesnetzagentur sachwidrig wäre
(s. auch Urteil des Senats vom 2. April 2008 a.a.O. Rn. 28 f. für den dort entschiedenen Fall).
37d) Die Bundesnetzagentur hat ferner die in § 10 Abs. 2 TKG vorgesehene Überprüfung der Regulierungsbedürftigkeit des abgegrenzten Marktes anhand der
dort genannten drei Kriterien (beträchtliche und anhaltende Marktzutrittsschranken, fehlende Tendenz zu wirksamem Wettbewerb, Insuffizienz des allgemeinen Wettbewerbsrechts) fehlerfrei durchgeführt und ist in der nachfolgenden Marktanalyse gemäß § 11 TKG in nicht zu beanstandender Weise zu
dem Ergebnis gelangt, dass das Unternehmen der Klägerin zu 1 auf dem Zugangsmarkt und auf dem Inlandsverbindungsmarkt über beträchtliche Marktmacht verfügt. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend dargelegt, dass die Bundesnetzagentur mit den diesbezüglichen Feststellungen ihren Beurteilungsspielraum nicht überschritten hat. Dem ist die Revision nicht mehr entgegengetreten.
382. Auf der Grundlage der nach alledem von den Klägerinnen hinzunehmenden
Marktdefinition und Marktanalyse sind auch die ihnen gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1
TKG auferlegten Regulierungsverpflichtungen - mit Ausnahme der Verpflichtung
zur nachträglichen Regulierung der Verbindungsentgelte für VoIP-Dienste -
39a) Die maßgeblichen Verfahrensbestimmungen wurden auch insoweit im Wesentlichen eingehalten; soweit der Bundesnetzagentur ein Verfahrensfehler
unterlaufen ist, hat sich dieser auf das Ergebnis nicht ausgewirkt.
40aa) Allerdings hätte die Beschlusskammer nicht ohne Einverständnis der Beteiligten von der in § 135 Abs. 3 Satz 1 TKG vorgeschriebenen mündlichen Ver-
handlung absehen dürfen. Der vom Verwaltungsgericht und Teilen des Schrifttums (Fetzer/Groß, in: Arndt/Fetzer/Scherer a.a.O., § 135 Rn. 4; Heun,
HdbTKR, 2. Aufl. 2007, Rn. G 67) vertretenen Ansicht, wonach das für die Regulierungsverfügung wie für die Marktfestlegung vorgeschriebene Konsultationsverfahren (§ 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 12 Abs. 1 TKG) das Erfordernis der
mündlichen Verhandlung verdränge, vermag sich der Senat nicht anzuschließen. Die Normzwecke des § 12 Abs. 1 und des § 135 Abs. 3 TKG sind nicht
deckungsgleich, da es bei der Konsultation um die Herstellung umfassender
Transparenz gegenüber der interessierten Fachöffentlichkeit geht, während die
mündliche Verhandlung der Rechtswahrung konkret betroffener Verfahrensbeteiligter dient (vgl. Urteil vom 2. April 2008 a.a.O. Rn. 42). Zudem - und dies vor
allem - führt das oben für das Verfahren der Marktdefinition und Marktanalyse
herangezogene systematische Argument, wonach sich § 135 Abs. 3 TKG nicht
auf die dort erzielten „Festlegungen“ bzw. „Ergebnisse“, sondern nur auf „Entscheidungen“ bezieht, für die hier in Rede stehende Entscheidung der Beschlusskammer über die Auferlegung von Regulierungsmaßnahmen zu dem
gegenteiligen, das Verhandlungserfordernis bestätigenden Ergebnis (so zu
Recht VG Köln, Urteil vom 17. November 2005 - 1 K 2924/05 - MMR 2006,
422). Wollte man mit der Vorinstanz eine mündliche Verhandlung auch insoweit
- ohne Einverständnis der Beteiligten - für entbehrlich halten, liefe die Regelung
des § 135 Abs. 3 Satz 1 TKG weitgehend leer. Ein solches Ergebnis würde die
Grenzen zulässiger Gesetzesauslegung überschreiten.
41bb) Der darin liegende Verfahrensfehler ist aber gemäß § 46 VwVfG unbeachtlich. Gegen die Anwendung dieser Vorschrift bestehen von Gemeinschaftsrechts wegen keine grundsätzlichen Einwände. Sofern - wie hier - spezielle
gemeinschaftsrechtliche Regelungen fehlen, sind die Verfahrensmodalitäten,
die den Schutz aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsender Rechte gewährleisten sollen, im Rahmen der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten von diesen
unter Beachtung des Äquivalenz- und des Effektivitätsprinzips selbst zu regeln
(s. auch EuGH, Urteile vom 19. September 2006 - Rs. C-392/04 u.a. - Slg.
2006, I-8559 Rn. 57 und vom 24. April 2008 - Rs. C-55/06 - MMR 2008, 523
Rn. 166, jeweils m.w.N.).
42In Anlehnung an die Grundsätze des Planungsermessens, auf die der Senat
hinsichtlich der Ausgestaltung des Regulierungsermessens schon wiederholt
zurückgegriffen hat (s. Urteile vom 28. November 2007 - BVerwG 6 C 42.06 -
a.a.O. Rn. 28 ff. und vom 2. April 2008 a.a.O. Rn. 47), kann die Aufhebung des
angefochtenen Verwaltungsakts nach dem Rechtsgedanken des § 46 VwVfG
dann nicht wegen eines Verfahrensfehlers verlangt werden, wenn keine andere
Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können. Der insoweit erforderliche Kausalzusammenhang setzt die konkrete Möglichkeit voraus, dass die
angegriffene behördliche Entscheidung ohne den Verfahrensfehler anders, d.h.
für die Betroffenen günstiger, ausgefallen wäre (s. Beschlüsse vom 12. Januar
1994 - BVerwG 4 B 163.93 - juris Rn. 10 und vom 6. Mai 2008 - BVerwG 9 B
64.07 - juris Rn. 7, jeweils m.w.N.). An der konkreten Möglichkeit einer abweichenden Sachentscheidung fehlt es hier. Sowohl die Klägerin zu 1 als auch das
seinerzeit selbstständige, aber mit der Klägerin zu 1 konzernverbundene Unternehmen T-Online International AG haben das nationale Konsultationsverfahren
zu ausführlichen schriftlichen Stellungnahmen genutzt (wörtlich wiedergegeben
auf S. 16 ff. der angefochtenen Regulierungsverfügung, ABl BNetzA 2006,
1743). Die Revision gibt nicht konkret zu erkennen, welche entscheidungserheblichen Argumente darüber hinaus in einer mündlichen Verhandlung zur Untermauerung des Rechtsstandpunkts der Klägerinnen noch vorgetragen worden wären. Die bloß abstrakte Möglichkeit, dass die Entscheidung der Bundesnetzagentur durch eine mündliche Verhandlung zugunsten der Klägerinnen hätte beeinflusst werden können, reicht im Rahmen des § 46 VwVfG nicht aus, um
ihrer Klage zum Erfolg zu verhelfen.
43b) In materieller Hinsicht erweist sich die den Klägerinnen auferlegte Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl (Nr. 1 Buchst. a der Regulierungsverfügung), die sich nach den für die Auslegung des Tenors mit heranzuziehenden Gründen (s. S. 51) ausdrücklich nicht auf VoIP-Dienste bezieht,
als rechtmäßig. Die angefochtene Regelung stützt sich auf § 40 Abs. 1 Satz 1,
2 TKG, wonach die Bundesnetzagentur Unternehmen, die „bei der Bereitstellung des Anschlusses an das öffentliche Telefonnetz und dessen Nutzung an
festen Standorten“ als marktmächtig eingestuft wurden, dazu verpflichtet, ihren
Teilnehmern den Zugang zu den Diensten aller unmittelbar zusammengeschal-
teter Anbieter durch Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl zu ermöglichen.
44aa) Entgegen der Ansicht der Klägerinnen liegt die vorbezeichnete tatbestandliche Voraussetzung für die Auferlegung der umstrittenen Verpflichtung vor. Zwar
beherrscht das Unternehmen der Klägerin zu 1 nach den im Marktanalyseverfahren getroffenen Feststellungen neben dem Markt für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten nur den Inlands-, nicht aber den
Auslandsverbindungsmarkt. Die Auslegung des § 40 Abs. 1 TKG nach den dafür maßgeblichen Regeln erweist aber, dass dies eine hinreichende Voraussetzung für die umstrittene Auferlegung der Pflicht zur Betreiberauswahl und
Betreibervorauswahl ist.
45Der Wortlaut des § 40 Abs. 1 Satz 1 TKG führt zu keinem eindeutigen Ergebnis.
Einerseits könnte die darin vorausgesetzte beträchtliche Marktmacht bei der
Bereitstellung des Anschlusses und dessen Nutzung auf das Erfordernis einer
„doppelten Marktmacht“ hindeuten (so Stamm, in: Scheurle/Mayen, TKG,
2. Aufl. 2008, § 40 Rn. 36). Auf der anderen Seite besteht bei den Märkten 1
bis 6 der Märkte-Empfehlung die Besonderheit, dass sie einen „Marktverbund“
bilden (s. amtl. Erläuterung nach Nr. 6 des Anhangs). Als marktmächtig auf den
verbundenen Märkten kann nach dem Wortsinn auch ein Unternehmen angesehen werden, dessen Marktmacht sich auf wesentliche, wenn auch nicht auf
sämtliche Teile des Verbundes erstreckt.
46Aus systematischer Sicht lässt sich für den auch vom Verwaltungsgericht geteilten Standpunkt der Bundesnetzagentur, wonach im Rahmen des § 40 Abs. 1
Satz 1 TKG eine beträchtliche Marktmacht auf dem Festnetz-Anschlussmarkt
erforderlich, aber auch ausreichend ist, das Argument anführen, dass die Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl auf eine Zusammenschaltungsleistung zielt (s. § 40 Abs. 1 Satz 4 TKG), die sich gemäß § 16 TKG
an die Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze wendet.
47Entscheidend für die Auslegung ist der Normzweck, den § 40 Abs. 1 Satz 1
TKG und der ihm zugrunde liegende Art. 19 Abs. 1 URL übereinstimmend ver-
folgen. Nach ihm spricht alles dafür, die Auferlegung der Pflicht zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl jedenfalls dann ausschließlich von einer
marktmächtigen Stellung auf dem Anschlussmarkt abhängig zu machen, wenn
ein auf einem zugehörigen Verbindungsmarkt etwa vorhandener Wettbewerb
maßgeblich auf der schon bestehenden Verpflichtung zur Betreiberauswahl und
Betreibervorauswahl beruht, wie dies nach den Feststellungen der Bundesnetzagentur auf dem Auslandsverbindungsmarkt der Fall ist (vgl. S. 136 der
Marktdefinition und Marktanalyse). Mit der Verpflichtung des Netzbetreibers,
seinen Teilnehmern Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl zu ermöglichen,
wird bezweckt, die Wettbewerbsentwicklung auf den Verbindungsmärkten von
der Entwicklung auf dem Anschlussmarkt so weit wie möglich zu entkoppeln.
Die Auferlegung dieser Verpflichtung ist ein besonders wirksames Instrument,
um zu verhindern, dass Marktmacht vom Anschlussbereich auf den
Verbindungsbereich übertragen oder dort aufrechterhalten werden kann. Die
Einführung dieses Regulierungsinstruments hat nach Einschätzung der Bundesnetzagentur bewirkt, dass sich der Wettbewerb auf den Verbindungsmärkten, insbesondere auf dem Auslandsverbindungsmarkt, wesentlich schneller
entwickeln konnte als auf dem Anschlussmarkt. Vor diesem Hintergrund wäre
es evident zweckwidrig, die Auferlegung der Verpflichtung zur Betreiberauswahl
und Betreibervorauswahl gegenüber einem im Anschlussbereich marktmächtigen Unternehmen von dessen Marktmacht (auch) auf sämtlichen Verbindungsmärkten abhängig zu machen. Denn dies hätte zur Folge, dass den alternativen Verbindungsnetzbetreibern die Grundlage ihres Geschäftsbetriebes
gerade in dem Zeitpunkt entzogen würde, in dem sich dank ihres Markteintritts
in Teilbereichen ein funktionsfähiger Wettbewerb etabliert hat (vgl. auch
Ellinghaus, in: Arndt/Fetzer/Scherer, a.a.O. § 40 Rn. 15).
48Dem lässt sich nicht entgegenhalten, die Bundesnetzagentur hätte - ausgehend
von ihrer Prämisse einer ohne die Pflicht zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl nicht nachhaltigen Wettbewerbsorientierung des Auslandsverbindungsmarktes - auch diesen im Rahmen der Marktdefinition und Marktanalyse
als weiter regulierungsbedürftig festlegen müssen, um so die Grundlage für die
Auferlegung der Regulierungsverpflichtung nach § 40 Abs. 1 TKG zu schaffen.
Auch wenn die Bundesnetzagentur im Rahmen ihres bei der Marktfestlegung
bestehenden Beurteilungsspielraums berechtigt gewesen sein sollte, mit dieser
Begründung die Marktmacht des Unternehmens der Klägerinnen auch auf dem
Markt für Auslandsverbindungen festzustellen, war dies keine notwendige Voraussetzung dafür, dieses Unternehmen zur Einräumung der Betreiberauswahl
und Betreibervorauswahl zu verpflichten. Denn eine zum Nachteil der Klägerinnen weitergehende, auch die öffentlichen Auslandsverbindungen einbeziehende
Marktdefinition und Marktanalyse hätte für diese das Risiko begründet, dass
auch auf diesem Teilmarkt zusätzliche Regulierungsverpflichtungen, etwa zur
Entgeltregulierung, auferlegt worden wären. Dass die Bundesnetzagentur bei
der Marktfestlegung einen engeren Ansatz gewählt hat, der diese für die Klägerinnen nachteilige Konsequenz von vornherein vermeidet, ist unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vom Normzweck gedeckt.
49bb) Die Auferlegung der Pflicht zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl
ist nicht deshalb rechtswidrig, weil die Bundesnetzagentur sich dabei für gebunden erachtet und ein Regulierungsermessen ausdrücklich nicht ausgeübt
hat. Zwar steht der Behörde bei der Frage, welche der in § 13 Abs. 1, 3 TKG
vorgesehenen Maßnahmen sie ergreift, regelmäßig ein Auswahlermessen zu,
bei dessen Ausübung sie sich an den in § 2 Abs. 2 TKG vorgegebenen Regulierungszielen auszurichten hat (s. Urteile vom 28. November 2007 a.a.O.
Rn. 28 und vom 2. April 2008 a.a.O. Rn. 47). Im Anwendungsbereich des § 40
Abs. 1 TKG stellt sich die Rechtslage aber anders dar.
50Schon nach dem Wortlaut der nationalen Norm wie auch der ihr zugrunde liegenden gemeinschaftsrechtlichen Regelung des Art. 19 Abs. 1 URL ist eindeutig, dass die Bundesnetzagentur die Verpflichtung zur Betreiberauswahl und
Betreibervorauswahl aufzuerlegen hat, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen hierfür erfüllt sind (so auch Piepenbrock/Attendorn, in: BeckTKG,
3. Aufl. 2006, § 40 Rn. 14; Brodkorb, in: BerlKommTKG 2006, § 40 Rn. 64;
Ellinghaus, in: Arndt/Fetzer/Scherer, a.a.O. § 40 Rn. 13; Sörup, in: Heun,
HdbTKR 2007, Rn. K 204, 232 f.; Capito/Elspaß, K&R 2003, 110 <112>).
51Systematische Überlegungen bestätigen dieses Ergebnis. So zeigt einerseits
der Vergleich zwischen Art. 19 Abs. 1 und Abs. 2 URL bzw. § 40 Abs. 1 und
Abs. 2 TKG, dass (nur) bei einer festgestellten Marktmacht außerhalb der Festnetzanschlüsse, also insbesondere im Bereich der Mobilfunknetze, ein - nach
nationalem Recht allerdings nur eingeschränktes - Ermessen der Bundesnetzagentur bestehen soll. Für die strikte Rechtsbindung im Bereich der Grundnorm
des Art. 19 Abs. 1 URL bzw. des § 40 Abs. 1 TKG spricht andererseits der systematische Zusammenhang mit Art. 17 Abs. 1 Buchst. b URL bzw. § 39 Abs. 1
Satz 1 TKG. Aus diesen Vorschriften ergibt sich der Nachrang der Regulierung
der Endnutzermärkte. Danach muss die Bundesnetzagentur, bevor sie Maßnahmen der Endnutzermarktregulierung in Erwägung zieht, vorrangig prüfen, ob
nicht die Regulierungsziele bereits durch die Auferlegung von Verpflichtungen
im Zugangsbereich oder der Verpflichtung zur Betreiberauswahl und
Betreibervorauswahl erreicht werden. Daraus lässt sich folgern, dass der gemeinschaftliche wie der nationale Gesetzgeber die Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl als Regelverpflichtung ausgestaltet hat.
52Schließlich verlangt auch der Normzweck des § 40 Abs. 1 TKG und des Art. 19
Abs. 1 URL nicht die Ausübung von Regulierungsermessen. Insbesondere deutet der Umstand, dass die betreffende Verpflichtung von einer gesetzlichen
Pflicht, wie sie in § 43 Abs. 6 des Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli
1996 (BGBl I S.

References: § 11
 § 40
 § 38
 § 39
 § 39
 § 39
 § 39
 § 39
 § 13
 § 132
 § 35
 § 13
 § 13
 § 13
 § 13
 § 132
 § 3
 Art. 7
 Art. 15
 Art. 7
 Art. 234
 § 135
 § 35
 § 13
 § 132
 § 12
 § 12
 § 10
 § 10
 § 10
 § 10
 § 3
 § 10
 Art. 15
 § 42
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 16
 Art. 17
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 16
 Art. 2
 Art. 1
 Art. 15
 Art. 7
 Art. 234

Art. 15
 § 10
 § 11
 § 13
 § 135
 § 135
 § 12
 § 12
 § 135
 § 135
 § 135
 § 46
 § 46
 § 46
 § 40
 § 40
 § 40
 § 40
 § 40
 § 40
 § 16
 § 40
 Art. 19
 § 40
 § 40
 § 13
 § 2
 § 40
 Art. 19
 § 40
 § 40
 § 40
 Art. 19
 § 40
 Art. 19
 § 40
 Art. 17
 § 39
 § 40
 Art. 19
 § 43