Source: http://ar2006.emcdda.europa.eu/es/page005-es.html
Timestamp: 2013-06-19 10:52:19+00:00

Document:
Capítulo 1: Políticas y legislación
> Capítulo 1: Políticas y legislación
Capítulo 1Políticas y legislación
Estrategias nacionales antidroga
Durante el período del informe, cinco países (cuadro 1) adoptaron estrategias nacionales en materia de drogas y planes de acción. Letonia aprobó por primera vez una estrategia nacional en materia de drogas para el período 2005-2008, mientras que la República Checa, España, Luxemburgo y Rumanía adoptaron nuevas estrategias nacionales y planes contra la droga.
Cuadro 1: Países que adoptaron nuevas estrategias en materia de drogas en 2005PaísDocumentoPeríodoRepública Checa Estrategia nacional en materia de drogas2005-2009Plan de acción2005-2006EspañaPlan de acción2005-2008LetoniaEstrategia nacional en materia de drogas2005-2008LuxemburgoEstrategia nacional y plan de acción en materia de drogas2005-2009RumaníaEstrategia nacional en materia de drogas2005-2012
Asimismo, Finlandia adoptó una estrategia en materia de drogas para la administración penitenciaria (2005-2006), y en el Reino Unido existen acuerdos de servicio público (Public Service Agreements, PSA) que han trazado nuevos objetivos en el campo de la política antidroga con el fin de reducir el daño producido por las drogas ilegales a las personas, a sus familias y a la comunidad.
Durante el período del informe, se estaban elaborando estrategias nacionales antidroga en Italia, Austria, Polonia, Portugal, Suecia y Noruega (cuadro 2).
Cuadro 2: Países con estrategias nacionales en materia de drogas en preparación en el año 2005PaísDocumentoPeríodoItaliaPlan de acción2004-2008AustriaEstrategia nacional PortugalPlan estratégico y plan de acción nacionales en materia de drogas2005-2008SueciaPlan de acción NoruegaPlan de acción Algunos países que ya aplicaron estrategias nacionales antidroga y planes de acción hace algún tiempo (a partir de 1998) se hallan en estos momentos reformulando sus estrategias o planes, haciendo un mayor hincapié en el establecimiento de objetivos más claros y más viables. Por ejemplo, Luxemburgo señala que su nuevo plan de acción 2005-2009 es simple, está claramente estructurado y orientado a los resultados, establece objetivos para las acciones, identifica responsabilidades y especifica presupuestos, resultados previstos y plazos para la consecución de dichos resultados y su evaluación. En Bélgica, las autoridades de salud pública de la Comunidad Francesa y la Región Valona designaron un grupo de expertos para establecer un «Plan concertado de prevención, ayuda y asistencia en el ámbito de la adicción a las drogas». El grupo recomendó que «los gobiernos definieran con mayor claridad las prioridades y objetivos», que «se formulase una definición clara de los principios básicos que rigen una política común antidroga» y que «se estableciera un calendario de cara a la aplicación de las estrategias adoptadas». El plan de acción 2005-2006 de la República Checa sigue una dirección similar: especifica objetivos concretos y las actividades necesarias para su consecución, y determina las responsabilidades de los distintos ministros y las condiciones e indicadores para el cumplimiento de los objetivos en cada campo.
Evaluación de las estrategias nacionales en materia de drogas
En un nutrido número de países europeos las estrategias nacionales en materia de drogas se renuevan automáticamente, poniendo en marcha un proceso cíclico, en virtud del cual los resultados de la estrategia anterior, o su evaluación, contribuyen a desarrollar la estrategia futura (OEDT, 2004a).
Durante 2005, informaron sobre un proceso de este tipo Irlanda, Luxemburgo, Hungría y Rumanía. La aplicación de la estrategia húngara para combatir el problema de la droga fue evaluada de forma externa por el Instituto Trimbos de los Países Bajos, siendo esta la primera ocasión en que la estrategia en materia de droga de un país es examinada por expertos extranjeros. La evaluación se centró en los resultados a medio plazo de la estrategia antidroga y dio origen a una serie de recomendaciones sobre las futuras estrategias en materia de drogas y sobre la manera de fortalecer la estructura de coordinación en el campo de la política antidroga. Existen similitudes con respecto a la evaluación de 2004 sobre la estrategia nacional portuguesa en materia de drogas del año 1999 y el plan de acción 2001-2004, que llevó a cabo de forma externa el Instituto Nacional de Administración Pública portugués y, de forma interna, el Instituto Portugués de la Droga y la Toxicodependencia (IDT). Hungría y Portugal son los dos primeros países europeos que han solicitado una evaluación externa de sus estrategias nacionales en materia de drogas.
En 2005, la revisión intermedia de la estrategia irlandesa en materia de drogas 2001-2008, que se basó en un proceso de consulta pública y análisis de datos nacionales y de la UE, recomendó «reorientar» las prioridades para hacer frente a las tendencias emergentes en tratamiento de la adicción, policonsumo de drogas, consumo de cocaína y contagio de VIH y de hepatitis C, así como «volver a impulsar» la introducción y aplicación de varias medidas clave durante el restante período de la estrategia. En Rumanía, se sometió a examen la estrategia nacional antidroga 2003-2004, proceso en el que participaron todas las instituciones estatales implicadas en el ámbito de las drogas y cuyos hallazgos formaron la base para la nueva estrategia nacional antidroga 2005-2012. En Luxemburgo, el 87 % de las medidas establecidas en el plan nacional de acción antidroga 2000-2004 se han llevado a cabo dentro de los plazos especificados. Del informe se desprende que el retraso en la puesta en práctica de algunas medidas (por ejemplo, un programa de distribución de heroína) se debe principalmente a motivos políticos. Las medidas que aún no se han llevado a cabo se han incluido en el nuevo plan de acción.
Asimismo, con respecto al año pasado los informes sugieren que las estrategias nacionales antidroga están empezando a tener efectos visibles. Si bien aún no es posible afirmar de forma definitiva que se han cumplido los objetivos generales, esto es, reducir la demanda y la oferta, no cabe duda de que las estrategias nacionales en materia de drogas han alcanzado hitos concretos e importantes.
La evaluación de la estrategia portuguesa en materia de drogas adoptada en 1999 atribuye a la misma un incremento de las posibilidades de tratamiento de las drogodependencias, una reducción de las muertes relacionadas con el consumo de drogas y la prevalencia del VIH y un incremento del número de informes policiales sobre tráfico de drogas. Por otra parte, también se constató un descenso en la edad en la que se empieza a experimentar con drogas y un aumento de los fallecimientos relacionados con el consumo de drogas asociados a sustancias diferentes de los opiáceos. En España, la evaluación de la estrategia nacional (2003), aun reconociendo que no se ha logrado el objetivo de reducir el consumo de drogas, revela que se han obtenido buenos resultados en las áreas de asistencia y de reducción de daños, y resultados satisfactorios en otras áreas, como la investigación y la educación, la cooperación internacional y la reducción de la oferta. Además, el Ministerio de Sanidad y Consumo ha aprobado un plan de acción 2005-2008 para movilizar los recursos y aplicar iniciativas con el propósito de desarrollar y revitalizar la estrategia nacional antidroga. En Grecia, una de las consecuencias del plan nacional de acción 2002-2006 ha sido el incremento de los tipos y la accesibilidad de los programas de tratamiento disponibles.
En Suecia, el plan nacional de acción sobre drogas 2002-2005 ha conseguido situar el tema de las drogas en un lugar más destacado de la agenda política local, regional y nacional. Actualmente, la mayoría de los municipios suecos cuenta con algún tipo de plan de acción antidroga y además se otorga mayor prioridad a la coordinación y la cooperación entre las partes interesadas, alcanzándose mejoras en dichas áreas. También ha habido avances tanto en los tipos de tratamiento disponibles para drogodependientes como en el acceso a dichas terapias. En el Reino Unido, la Audit Commission, si bien reconoció que se han hecho progresos en el tratamiento de la adicción a las drogas, destacó que aún se pueden mejorar los servicios de reinserción y rehabilitación de consumidores de drogas; por ejemplo, en cuanto al alojamiento, la asistencia social y otros servicios de apoyo. En el futuro, el éxito del gobierno en la consecución de los objetivos establecidos en la estrategia antidroga se medirá en relación con las metas contempladas en los convenios de servicio público, y mediante un índice de daños causados por la droga (drug harm index), que evaluará los daños generados a raíz de un consumo problemático de cualquier droga ilegal.
Por último, se ha identificado la evaluación como un elemento clave en las estrategias nacionales antidroga recientemente adoptadas. En Letonia, el Consejo de Coordinación de Control de Drogas y de Reducción de las Toxicomanías evaluará anualmente el progreso de la ejecución del programa y, en Luxemburgo, se llevará a cabo una evaluación final de los resultados de forma externa en 2009.
Gasto público relacionado con las drogas
A pesar de que el gasto se suele medir a lo largo de diferentes períodos, y de que no existe una definición común de gasto público relacionado con las drogas, las estimaciones disponibles sugieren que el gasto en materia de drogas se ha incrementado en varios países, entre los que se incluyen la República Checa, Dinamarca, Luxemburgo, Austria y Polonia.
Entre los países que han facilitado información con respecto al gasto en materia de drogas para el año 2004 se incluyen la República Checa (11,0 millones de euros), España (entre 302 y 325 millones de euros), Chipre (2,8 millones de euros), Polonia (51 millones de euros) y Noruega (46 millones de euros). Dos países han informado de un incremento del gasto presupuestado recientemente para atajar el problema de las drogas: Luxemburgo (6 millones de euros en 2005) y el Reino Unido (2 000 millones de euros en 2004/2005).
En Eslovaquia se estima que en 2004 el gasto público total en materia de drogas fue de 14,5 millones de euros, de los cuales se destinaron a los cuerpos y fuerzas de seguridad aproximadamente 8,4 millones de euros, y a la asistencia social y sanitaria, 6,1 millones de euros.
En Suecia se estima que el gasto en política antidroga durante 2002 fue de alrededor de 900 millones de euros (estimación a la baja 500 millones de euros, estimación al alza 1 200 millones de euros). Si se comparan las estimaciones para 2002 con las cifras para 1991, se observa que el gasto público en política antidroga se ha incrementado sustancialmente.
En Irlanda, la revisión a medio plazo de la estrategia nacional antidroga, publicada en junio de 2005, reconoce que «resulta vital estimar el gasto para valorar la eficacia en términos de costes de los diferentes elementos de la estrategia», y en breve comenzarán los trabajos para estimar el gasto policial. En Portugal, el Instituto de la Droga y la Toxicodependencia (IDT) está financiando estudios para desarrollar y probar un modelo para estimar los costes del abuso de drogas, y en Bélgica se inició a finales de 2005 el seguimiento de un estudio realizado en 2004 sobre gasto público. Aunque escasos, estos interesantes datos ponen de manifiesto que el estudio del gasto en materia de drogas constituye una parte cada vez más importante de la agenda política de algunos Estados miembros.
Evolución en el ámbito legal y político de la UE
En el ámbito de la UE, dos planes de acción adoptados en 2005 crean, directa o indirectamente, un nuevo marco de referencia para el desarrollo de la política de la UE en materia de drogas para los próximos años. En primer lugar, habiendo examinado la propuesta de la Comisión de febrero de 2005, el Consejo aprobó en junio de 2005 el Plan de Acción de la UE en materia de lucha contra la droga 2005-2008. Este plan toma plenamente en consideración la evaluación final de la Estrategia de la UE en materia de drogas y del Plan de Acción sobre drogas (2000-2004). El nuevo Plan de Acción sigue la estructura y los objetivos de la Estrategia de la UE en materia de drogas 2005-2012 y recoge alrededor de 100 acciones concretas que la UE y sus Estados miembros han de aplicar hasta finales de 2008.
La evaluación constituye una parte sustancial del nuevo Plan de Acción de la UE en materia de lucha contra la droga. Se ha concebido como un proceso continuado, incremental y participativo. Es continuado porque la Comisión Europea, con el apoyo del OEDT y Europol, presentará revisiones anuales de sus progresos. El ejercicio de evaluación también será incremental, dado que en cada revisión del progreso anual se establecerá la relación entre los resultados del año anterior y el contexto del año precedente. Y por último, el proceso será participativo, pues involucra en la evaluación a un Grupo director, cuya labor consistirá en definir la metodología, los resultados y el calendario provisional. Al igual que en la evaluación del Plan de Acción de la UE (2000-2004), el Grupo director estará compuesto por representantes de servicios relevantes de la Comisión, del OEDT y de Europol, así como por representantes de los Estados miembros. Asimismo, se organizarán audiencias consultivas para los representantes de la sociedad civil. Una vez concluido el Plan de Acción en materia de lucha contra la droga 2005-2008, y por vez primera en el ámbito europeo, se organizará una evaluación del impacto con vistas a proponer un nuevo plan de acción para el período 2009-2012, el cual tomará la evaluación como punto de partida. Entonces, la Comisión efectuará en 2012 una evaluación final de la Estrategia y de los Planes de Acción.
Este Plan de Acción de la UE en materia de lucha contra la droga forma parte, asimismo, del Plan de acción por el que se aplica el Programa de La Haya, que establece los objetivos que deben alcanzarse en las áreas de la libertad, la seguridad y la justicia en la Unión Europea a lo largo del período 2005-2010. Este Plan de Acción fue presentado por la Comisión en mayo de 2005 y aprobado por el Consejo en junio de 2005.
El Plan de Acción de la UE 2005-2008 refleja el planteamiento global, equilibrado e interdisciplinario de la UE para hacer frente al problema de la droga, que aborda la cuestión desde todos los ángulos: coordinación, reducción de la demanda, reducción de la oferta, cooperación internacional, información, investigación y evaluación.
Reducción del suministro de droga
Dos actividades importantes de la UE en materia de reducción del suministro de droga se pusieron en práctica con la entrada en vigor, el 18 de agosto de 2005, de los dos reglamentos de la CE sobre precursores, adoptados en 2004. Los controles sobre los precursores químicos constituyen un aspecto importante de la reducción del suministro de droga, dado que estas sustancias resultan indispensables en la producción de drogas. Las medidas que la UE desarrolla en esta área, son de dos tipos: en primer lugar, la regulación del comercio de ciertas sustancias entre la UE y terceros países y, en segundo lugar, la regulación dentro del mercado interior.
Adoptado en 1990 para satisfacer lo dispuesto en el artículo 12 de la Convención de las Naciones Unidas de 1988 contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, que versa sobre el control de los precursores, el primer reglamento estableció medidas destinadas a impedir el desvío de determinadas sustancias para la fabricación ilícita de estupefacientes y de sustancias psicotrópicas(1). Este Reglamento fue sustituido en diciembre de 2004 por uno nuevo en el que se ampliaba el marco de aplicación con vistas a combatir también la fabricación de drogas sintéticas (2).
Una Directiva del Consejo (3) adoptada dos años después, en 1992, completaba el sistema y contemplaba las disposiciones correspondientes dentro del mercado interior (la fabricación y puesta en el mercado de determinadas sustancias utilizadas para la fabricación ilícita de estupefacientes y sustancias psicotrópicas) y la puesta en marcha de medidas de control. Fue reemplazada por un nuevo reglamento adoptado el 11 de febrero de 2004 (4). Como resultado de la ampliación de la UE, los legisladores comunitarios decidieron sustituir la Directiva de 1992 por un Reglamento, ya que «cualquier modificación de dicha Directiva y sus anexos motivaría medidas nacionales de aplicación en 25 Estados miembros». El nuevo instrumento establece medidas armonizadas para el control y la supervisión, dentro de la UE, de ciertas sustancias utilizadas con frecuencia en la fabricación ilegal de drogas narcóticas y sustancias psicotrópicas, con miras a prevenir el desvío de este tipo de sustancias hacia tales usos. En particular, obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias que permitan a sus autoridades competentes realizar sus servicios de control y vigilancia. Asimismo, el 18 de agosto de 2005 entró en vigor un reglamento por el que se establecen normas para aplicar estos dos reglamentos (5).
Estas medidas orientadas al control de precursores completan otra parte de las importantes actividades de la UE destinadas a reducir el suministro de droga. Haciendo uso de las nuevas posibilidades brindadas por el Tratado de Maastricht, la UE ha desarrollado un marco jurídico para combatir el tráfico de drogas y para mejorar la cooperación entre los cuerpos y fuerzas de seguridad. Desde 1995-1996 se han venido adoptando varias acciones comunes en este ámbito. Más recientemente, el Consejo aprobó una decisión marco para armonizar las sanciones mínimas contra el tráfico de drogas y una decisión sobre nuevas sustancias psicoactivas (véase «Medidas relativas a nuevas drogas»).
Además de estos instrumentos legales, se ha adoptado y llevado a la práctica un programa marco de cooperación policial y judicial en materia penal (AGIS). Mediante este programa marco se pretende promover la cooperación en materia penal en la lucha contra la delincuencia entre los servicios policiales y judiciales y demás autoridades competentes de los Estados miembros de la UE y de los países candidatos. Desde 2003 se han financiado un gran número de proyectos con cargo a este programa. Entre las áreas de actividad y los temas específicos del programa de trabajo y la convocatoria de propuestas AGIS 2006 (que se cerró en enero de 2006) se incluyen la producción y el tráfico de drogas organizados a escala internacional y el desvío de precursores.
Blanqueo de capitales y confiscación de activos
Asimismo, se han realizado algunas modificaciones en los instrumentos jurídicos en materia de blanqueo de capitales y confiscación. La Directiva 91/308 relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales (6), adoptada en 1991 sobre la base jurídica relativa al mercado interior y modificada en 2001, intentó armonizar la legislación en esta área entre Estados miembros. Una de las razones que llevaron a la adopción de esta Directiva fue evitar la posibilidad de que la falta de medidas de la Comunidad Europea contra el blanqueo de capitales pudiera mover a los Estados miembros a adoptar medidas proteccionistas que conllevasen un retraso en el establecimiento y la realización del mercado interior. En junio de 2004, la Comisión presentó una nueva propuesta de directiva que perseguía el mismo propósito, pero que incluía, además, la financiación del terrorismo. Se había llegado a la conclusión de que la limitación del ámbito de aplicación de la Directiva al producto del tráfico de estupefacientes resultaba demasiado restrictiva, y la Comisión propuso ampliar la gama de delitos contemplados. Esta nueva directiva, adoptada en octubre de 2005, ofrece una definición precisa de «delitos graves», y contempla el blanqueo del producto de tales delitos, incluida la financiación de actividades terroristas.
El 24 de febrero de 2005 el Consejo adoptó, asimismo, una Decisión marco relativa «al decomiso de los productos, instrumentos y bienes relacionados con el delito». La finalidad de dicha Decisión marco es garantizar que todos los Estados miembros dispongan de normas efectivas que regulen el decomiso de los instrumentos y productos de infracciones penales que lleven aparejadas penas privativas de libertad de duración superior a un año. La legislación pertinente de la UE en vigor hasta ese momento se consideraba insuficiente. Esta nueva Decisión marco tiene por objeto conseguir una cooperación transfronteriza efectiva en lo que respecta al decomiso. El mecanismo de decomiso se extiende a otros bienes relacionados con el delito en caso de que éste haya sido cometido en el marco de una organización delictiva y de que esté previsto en alguna de las decisiones marco de la UE. Entre estas decisiones cabe citar la Decisión marco 2004/757/JAI, relativa al establecimiento de disposiciones mínimas de los elementos constitutivos de delitos y las penas aplicables en el ámbito del tráfico ilícito de drogas. Los Estados miembros deberán tomar las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en esta Decisión marco a más tardar el 15 de marzo de 2007.
La reducción de la demanda forma parte integral del planteamiento europeo equilibrado en materia de drogas. En el contexto de la ejecución del Programa de acción comunitario en materia de salud pública 2003-2008, la Comisión Europea seleccionó en 2005, para su financiación, algunos proyectos relacionados con las drogas con el objetivo de «promover la salud y prevenir las enfermedades actuando sobre los factores determinantes de la salud en todas las políticas y actividades». El primero de estos proyectos, denominado EU-DAP 2, viene a evaluar la efectividad del programa preventivo en escuelas EU-DAP (Ensayo Europeo de Prevención de las Drogodependencias), cuyo objetivo es reducir el consumo de tabaco, alcohol y drogas a largo plazo. El segundo proyecto, IATPAD (Improvement of Access to Treatment for People with Alcohol and Drug-related Problems), tiene por objeto mejorar el acceso a tratamiento a personas con problemas relacionados con el alcohol y las drogas. Otros proyectos horizontales incluyen algunos destinados a la prevención del consumo de drogas y debían ser asimismo cofinanciados, por ejemplo el denominado «PEER-Drive clean!» (¡tío, conduce limpio!), un proyecto innovador dirigido a jóvenes de edades comprendidas entre los 18 y los 24 años y cuyo objetivo es prevenir que los jóvenes conduzcan bajo la influencia del alcohol o las drogas. Estos proyectos han sido seleccionados para recibir una subvención y serán cofinanciados siempre y cuando prosperen las negociaciones con la Comisión Europea y se firme el acuerdo de subvención (7).
Reglamento del OEDT
Finalmente, el 31 de agosto de 2005, la Comisión adoptó una nueva propuesta para la refundición del Reglamento de base del OEDT. El nuevo Reglamento constituye un importante instrumento para facilitar el trabajo del OEDT gracias a los nuevos mandatos que se le otorgan. En particular, permite al OEDT tener cuenta las nuevas prácticas en el consumo de la droga y las nuevas tendencias al policonsumo, incluidos los consumos combinados de sustancias psicotrópicas legales y sustancias psicotrópicas ilegales; desarrollar herramientas e instrumentos que faciliten a los Estados miembros y a la UE el control y evaluación de sus políticas y estrategias en materia de droga; y cooperar con terceros países, como por ejemplo los países candidatos a la adhesión a la UE, o los países de los Balcanes Occidentales. Asimismo, incluye varios cambios en relación con el Comité científico y el Consejo de Administración. Basado en el artículo 152 del TCE, este texto debe ser ahora adoptado por el Consejo y por el Parlamento Europeo siguiendo el procedimiento de codecisión.
Nuevas legislaciones nacionales
Durante el período objeto del informe, algunos países han emprendido cambios importantes en su legislación sobre drogas en lo que respecta a los delitos tanto de posesión como de tráfico de drogas y las penas correspondientes.
En Rumanía, una nueva ley y un nuevo código penal han introducido la distinción entre delitos y faltas (siendo ahora las faltas punibles principalmente con trabajos para la comunidad y días-multa), entre consumidores y adictos, así como entre drogas de alto y de bajo riesgo. A los delitos relacionados con las drogas se pueden aplicar ahora la exención de la pena y el aplazamiento de la ejecución de la misma. Actualmente el tratamiento de los adictos se puede llevar a cabo mediante un programa de asistencia integrado supervisado por un gestor. Se han incrementado las penas de prisión para infracciones relativas al hecho de facilitar un lugar para el consumo de drogas, tolerar el consumo de drogas en dicho lugar o alentar el consumo de drogas. Asimismo, se han endurecido las penas por administrar ilegalmente drogas de alto riesgo a terceros y por suministrar inhalantes químicos tóxicos a menores.
En Bulgaria se aprobó en junio de 2004 la nueva Ley sobre el control de sustancias narcóticas y precursores. Esta ley determina las responsabilidades de los organismos estatales en el control de los procedimientos normativos en materia de drogas, en la aplicación de medidas contra la toxicomanía y el tráfico de drogas, y en el ámbito de la investigación. Una enmienda suplementaria eliminó la exención de responsabilidad penal de los adictos si éstos eran sorprendidos en posesión de una sola dosis (debatida más adelante).
En Eslovaquia, el nuevo Código Penal redefine los delitos de posesión de drogas para consumo personal y para tráfico. En contraste con el delito anterior de posesión para consumo propio (definido como no superior a una dosis), el artículo 171 establece dos tipos de delito de posesión para consumo propio en función del número de dosis (véanse detalles más adelante). Asimismo, se pueden imponer dos nuevas sanciones por estos delitos: arresto domiciliario vigilado o servicios a la comunidad. La posesión de más de 10 dosis deberá ser castigada de conformidad con el artículo 172, que prevé, en función de las circunstancias agravantes, penas de prisión desde que van desde los cuatro años hasta la cadena perpetua. Del mismo modo, se ha rebajado la edad de responsabilidad penal de 15 a 14 años.
En Lituania, la posesión de drogas con intención de venderlas ya no puede ser castigada con hasta 90 días en celdas policiales; actualmente este delito conlleva un castigo mínimo sensiblemente más severo (en concreto pena de prisión) si bien la pena mínima se ha reducido de 5 a 2 años. La pena máxima por robo de una gran cantidad de drogas o robo a manos de un grupo organizado se ha ampliado a 15 años.
En Italia, en virtud de las modificaciones recientes de la legislación (febrero de 2006), se han reclasificado las drogas en dos grupos principales en lugar de seis (se han agrupado todas las sustancias sin efecto terapéutico, eliminándose la distinción entre drogas duras y blandas); se ha definido el umbral entre consumo personal y tráfico de drogas; se han revisado las sanciones a fin de incluir el arresto domiciliario y los servicios a la comunidad; y se ha mejorado el acceso a las alternativas a las penas privativas de libertad. Además, ahora todos los consumidores de drogas tendrán derecho a elegir libremente el tipo y la ubicación del tratamiento que deberán recibir y la institución que deberá certificar su estatus de drogodependientes, servicios que ya no brinda de forma exclusiva el sector público.
En el Reino Unido, la Ley sobre drogas de 2005 introdujo un número considerable de enmiendas a la legislación nacional, incluida una aclaración sobre la clasificación de hongos que contengan psilocina o psilocibina como drogas de la clase A. A tenor de dicha ley se crea, además, la presunción de intención de tráfico en caso de hallarse una cantidad específica de drogas controladas. Asimismo, para realizar un control a los delincuentes consumidores de drogas la policía no tendrá que esperar hasta que se formule una acusación formal, sino que podrá hacerlo en el mismo momento de su detención, y a las personas que den positivo también podrá exigirles que se sometan a un control para detectar el consumo de droga. Igualmente, en el momento de dictar sentencia, los tribunales deberán tener en cuenta factores agravantes (como la venta de drogas en las proximidades de un centro escolar). Los tribunales podrán decretar que las personas que hayan ingerido paquetes de droga permanezcan bajo custodia policial hasta 8 días (anteriormente 4 días). Asimismo, un tribunal o un jurado podrán extraer las conclusiones pertinentes si una persona se niega a someterse o bien a una inspección íntima o bien a una ecografía o radiografía sin alegar una razón de peso.
En general, en toda Europa existe una tendencia a reducir o abolir las penas privativas de libertad por delitos de consumo personal y, al mismo tiempo, a endurecer las penas por delitos relacionados con el suministro de droga (8).
Durante el período cubierto por el informe, varios países han adoptado disposiciones legales sobre las cantidades límite de drogas.
En Bélgica, tras la anulación por parte del Tribunal Constitucional del artículo 16 de la ley de 2003, el Ministerio de Justicia y el Fiscal General del Estado elaboraron una nueva directiva común sobre infracciones relacionadas con el cannabis. Dicha directiva establece que si se sorprende a un adulto con una pequeña cantidad de cannabis para consumo personal (no más de tres gramos o una planta) simplemente debería hacerse constar este hecho en el registro de la policía, siempre y cuando no se den circunstancias agravantes.
En el nuevo Código Penal eslovaco la cantidad reviste un papel de gran importancia en los delitos relacionados con las drogas. El artículo 171 establece dos delitos de posesión para consumo propio: la posesión de no más de tres dosis puede ser castigada con hasta tres años de cárcel, mientras que para la tenencia de una «cantidad importante» (no más de diez dosis) se podrá imponer una pena de cárcel de hasta cinco años. Para la posesión de cantidades superiores a diez dosis será de aplicación el artículo 172. Este artículo permite imponer una pena de cárcel de entre 4 y 10 años, si no existen factores agravantes, y penas de entre 10 y 15 años por posesión de estas cantidades importantes (con un valor en la calle superior a 10 veces el «importe base» de 8 000 SKK, aproximadamente 200 euros), entre 15 y 20 años por posesión de drogas a una escala considerable (definida como superior a 100 veces el importe base) y entre 20 y 25 años o cadena perpetua por posesión a gran escala (definida como más de 500 veces el importe base).
De 2002 a 2005, el Instituto Max Planck de Alemania llevó a cabo una evaluación de la letra a) del artículo 31 de la Ley de estupefacientes alemana, que en determinadas circunstancias permite que no se persiga el delito de posesión de «cantidades insignificantes» de drogas. La evaluación reveló que, en la práctica, la aplicación de la letra a) del artículo 31 de la Ley de estupefacientes varía considerablemente en los 16 Länder alemanes, en parte debido a las diferentes interpretaciones de «insignificante» (Schäfer y Paoli, 2006). En marzo de 2005, el Land de Berlín revisó su «Directriz sobre el cannabis», según la cual la posesión de hasta 10 gramos de cannabis no constituye delito siempre y cuando se satisfagan ciertos criterios. Esta cantidad se puede incrementar a 15 gramos en casos específicos.
El Ministerio de Sanidad de Lituania modificó las recomendaciones acerca de lo que ha de considerarse una cantidad reducida, grande o muy grande de sustancias narcóticas y psicotrópicas, redefiniendo dichas cantidades. La Ley sobre drogas de 2005 del Reino Unido contempla ahora la presunción de intención de tráfico si se encuentra una cantidad determinada de drogas controladas. Las cantidades correspondientes han quedado definidas en la normativa adoptada en la primavera de 2006.
En Bulgaria, la Ley de modificaciones e integraciones al Código Penal (nuevo SG 26/04) deroga el apartado 3 de la letra a) del artículo 354 que eximía a los adictos de responsabilidad penal si eran sorprendidos en posesión de una sola dosis. Las dificultades para definir la cantidad correspondiente a una sola dosis y la evidencia de que se ha abusado de esta exención por parte de los traficantes de droga ante los tribunales son algunas de las razones aducidas para adoptar esta medida.
En Italia, donde en 1993 se eliminaron los límites para definir el umbral que separa el consumo personal del tráfico de drogas, se impusieron nuevos límites en febrero de 2006 basados en la cantidad de los principios activos contenidos en la droga. Los límites están recogidos en un decreto específico del Ministerio de Sanidad de abril de 2006.
Como ya se desprende de los estudios realizados a partir de la Base de Datos Jurídica Europea Sobre Drogas (ELDD) (9), la cantidad de droga desempeña un papel diferente en la legislación de cada país; en algunos países (por ejemplo, Eslovaquia), se han definido de manera estricta las cantidades que delimitan ciertos delitos, mientras que en otros (por ejemplo, el Reino Unido) las cantidades simplemente representan orientaciones sobre las que se funda una presunción de intención de tráfico impugnable. Las cantidades también permiten diferenciar delitos (por ejemplo posesión o venta), o determinan la pena por un mismo delito. Si bien un gran número de países hacen referencia en su legislación a la cantidad, ésta se define de formas muy diferentes (peso, valor) o incluso ni siquiera se llega a definir. Las últimas medidas adoptadas en Italia y en Bulgaria, aparentemente opuestas, siguen poniendo de manifiesto que en Europa no existe un consenso claro sobre este asunto.
Estadísticas sobre imposición de penas
El seguimiento de las penas impuestas a delincuentes relacionados con la droga se ha debatido o aplicado en varios países, y en algunos casos ya se han tomado medidas en función de los resultados obtenidos.
En Irlanda se ha aprobado, de acuerdo con la estrategia nacional antidroga, la creación de una unidad central de estadísticas criminales para realizar un seguimiento de la información sobre detenciones, acciones judiciales y el tipo de sentencias dictadas.
La Ley de estupefacientes alemana permite al fiscal suspender el procedimiento por posesión de drogas bajo ciertas circunstancias sin que sea necesaria la aprobación de un juez. Si bien existen recomendaciones y directrices al respecto, la normativa difiere de manera significativa en los distintos Länder. En el marco del anteriormente citado estudio sobre estas diferencias, realizado por encargo del Ministerio de Sanidad, se examinaron las sentencias de más de 1 800 casos en seis Länder (Schäfer y Paoli, 2006).
En algunos Länder austríacos hubo intentos de estandarizar la aplicación del artículo 12 y del apartado 4 del artículo 35 de la Ley de estupefacientes, que prevén procedimientos simplificados para retirar denuncias a la policía en caso de adquisición o posesión de pequeñas cantidades de cannabis. De otras estadísticas sobre imposición de penas se desprende que la retirada de denuncias como alternativa legal a la condena aumentó en 2004, si bien las denuncias a la policía y las condenas siguieron en aumento, mientras que el número de procedimientos suspendidos experimentó un ligero retroceso.
En Rumanía, se sometieron a examen las estadísticas sobre imposición de penas para verificar el éxito de la reinserción social de los consumidores de droga que, además del consumo en sí, cometan otros delitos. En la mayoría de los casos, se suspendió la ejecución de la pena impuesta. Desde 2004 se ha observado que los tribunales imponen un tratamiento obligatorio con menor frecuencia, lo que ha llevado a que se reduzca, de hecho, la implicación de los servicios de libertad vigilada y su contribución a la rehabilitación social de consumidores de droga.
Las estadísticas sobre la imposición de penas o el hecho de evitar la imposición de las mismas brindan una imagen mucho más exacta de la aplicación de la política antidroga de un país que los textos legislativos (véase OEDT, 2002a). Si bien no todos los Estados miembros recaban estadísticas exhaustivas sobre la imposición de penas, y sí estadísticas sobre detenciones, ya existen algunos informes que reflejan el gran interés de los países por controlar la aplicación de dicha política, en consonancia con la tendencia de evaluar los instrumentos políticos (10). El tema de la recopilación y análisis de estadísticas sobre imposición de penas fue tratado en una reunión de expertos del OEDT en 2006.
La acción 25.1 del Plan de Acción de la UE en materia de lucha contra la droga 2005-2008 prevé la adopción por parte del Consejo, a más tardar en 2007, de una definición común del término «delincuencia relacionada con la droga», que, partiendo de una propuesta de la Comisión, deberá elaborarse sobre la base de los estudios existentes que deberá remitir el OEDT.
Si bien aún no existe en la UE una definición de delitos relacionados con la droga, normalmente se considera que son aquellos que se cometen bajo la influencia de las drogas, con la finalidad de financiar el consumo de drogas, en el contexto del funcionamiento de los mercados de drogas ilegales o infringiendo la legislación antidroga. En la UE sólo existen datos rutinarios de este último tipo de delitos, los que violan la legislación antidroga.
En la UE, sobre las tres primeras categorías de delito apenas existen datos o son incompletos. Algunos proceden de los estudios locales ad hoc, de modo que difícilmente permiten hacer extrapolaciones, mientras que otros hacen referencia únicamente a un tipo específico de delitos relacionados con la droga.
Recuadro 1: Informes sobre la relación entre las drogas y la delincuenciaEn el año 2005, se realizó una encuesta en la sede central de la policía regional de la República Checa por segundo año consecutivo sobre la delincuencia relacionada con las drogas. Se estima que, en el año 2004, en torno a un 62 % de los delitos de fabricación/distribución de drogas, un 25 % de los delitos de fraude, un 21 % de los delitos de apropiación indebida de fondos/propiedad y un 20 % de los robos ordinarios fueron cometidos por consumidores de drogas para financiar su propio consumo (informe nacional de la República Checa). Una encuesta realizada en el año 2004 entre jóvenes de 15 a 16 años en Finlandia reveló que en torno al 7 % de los que habían consumido cannabis durante el último año habían financiado su consumo de manera ilegal, más de la mitad vendiendo drogas y el resto, principalmente, robando (Kivivuori et al., 2005, citado en el informe nacional de Finlandia).En Irlanda, dos estudios realizados por la Unidad de Investigación de la Policía Irlandesa (Garda) en 1996 y 2000/2001 entre una muestra de consumidores de drogas conocidos por la policía estimaron que los consumidores eran responsables del 66 % de los delitos detectados en 1996 y del 28 % en 2000/2001 (Keogh, 1997; Furey y Browne, 2003, citado en el informe nacional de Irlanda). Según la encuesta realizada en 2000/2001, los consumidores de opiáceos eran responsables del 23 % de los hurtos y del 37 % de los robos con allanamiento de morada detectados. Los datos sobre «notificaciones» (11) de delitos contra las leyes antidroga están disponibles en todos los países europeos analizados en este informe. Dichas notificaciones reflejan diferencias entre las legislaciones nacionales, pero también entre las distintas formas de aplicarlas y hacerlas cumplir, y entre las prioridades y recursos que los organismos judiciales asignan para delitos concretos. Además, los sistemas de información sobre las infracciones a la legislación antidroga presentan diferencias según los países, sobre todo en lo que se refiere a los procedimientos de notificación y registro, es decir, qué se registra, cuándo y cómo. Estas diferencias dificultan la comparación directa de los datos entre los países de la UE (12), por lo que resulta más apropiado comparar tendencias que cifras absolutas.
Durante un período de 5 años, entre 1999 y 2004, el número de «notificaciones» de infracciones a la legislación antidroga aumentó en la mayoría de los países de la UE (de hecho en todos los países que facilitaron información, excepto Italia y Portugal, siendo especialmente significativo el incremento, del doble o más, en Estonia, Lituania (13), Hungría (14) y Polonia). En 2004, esta tendencia al alza se confirmó en la mayoría de los países que facilitaron información (15), si bien algunos países como la República Checa, Grecia, Letonia, Luxemburgo, Portugal, Eslovenia (desde 2001), Eslovaquia, Finlandia y Bulgaria (16) comunicaron una caída con respecto al año anterior.
En la mayoría de los Estados miembros de la UE, la mayor parte de los delitos notificados contra la legislación antidroga (17) están relacionados con el consumo de drogas o con la posesión para el consumo (18), porcentaje que en 2004 variaba del 61 % de todos los delitos contra la legislación antidroga, en Polonia, hasta el 90 %, en Austria. En la República Checa, Luxemburgo, los Países Bajos y Turquía, la mayoría de los delitos notificados contra la legislación antidroga están relacionados con la venta o con el tráfico, con una proporción que varía del 48 % de todos los delitos contra la legislación antidroga, en Luxemburgo, al 93 %, en la República Checa.
Durante el mismo quinquenio, el número de delitos relacionados con el consumo y posesión de drogas para su consumo aumentó en general en todos los países que facilitaron información, excepto en Italia, Portugal, Eslovenia, Bulgaria y Turquía, que registraron una tendencia a la baja (19). El porcentaje de estas infracciones con respecto a todos los delitos cometidos contra la legislación antidroga también aumentó durante ese período en la mayoría de los países que proporcionaron datos, aunque la tasa de incremento fue en general lenta, excepto en Chipre, Polonia y Finlandia, donde se observaron tendencias alcistas considerables. En cambio, en Luxemburgo, Portugal, Bulgaria y Turquía, la proporción de delitos contra las leyes antidroga relacionados con el consumo y la posesión de drogas para su consumo ha experimentado un descenso general (20).
En la mayoría de los Estados miembros, el cannabis continua siendo la droga ilegal que más aparece mencionada (21) en las infracciones a la legislación antidroga (22). En los países en que éste es el caso, los delitos relacionados con el cannabis cometidos en 2004 representaron entre el 34 % y el 87 % de todas las infracciones a la legislación antidroga. En la República Checa y en Lituania predominaron los delitos relacionados con las anfetaminas, que correspondieron, respectivamente, al 50 % y al 31 % de todas las infracciones a las leyes antidroga; en cambio, en Luxemburgo la mayoría de los delitos en materia de drogas (el 43 %) tenían a la cocaína como protagonista.
En el período de 1999-2004, en general el número de «notificaciones» de infracciones a la legislación antidroga relacionadas con el cannabis aumentó en la mayoría de los países que han proporcionado datos, mientras que hubo un descenso evidente en Italia y Eslovenia (23). Durante el mismo período, la proporción de delitos relacionados con el cannabis aumentó en Alemania, España, Francia, Lituania, Luxemburgo, Portugal, el Reino Unido y Bulgaria, mientras que se mantuvo estable en general en Irlanda y los Países Bajos, y descendió en Bélgica, Italia, Austria, Eslovenia y Suecia (24). Si bien en todos los países que facilitaron información (excepto en la República Checa y Bulgaria y durante algunos años en Bélgica) entre los delitos relacionados con el cannabis predominan aquellos relativos al consumo y a la posesión de drogas para su consumo sobre otros tipos de infracciones a las leyes antidroga, la proporción de delitos relativos al consumo de cannabis ha ido descendiendo desde 1999 en varios países, concretamente en Italia, Chipre (2002-2004), Austria, Eslovenia y Turquía (2002-2004), y se redujo durante el año pasado (2003-2004) en la mayoría de los países que han proporcionado datos. Esto podría indicar que los cuerpos y fuerzas de seguridad de estos países persiguen con menos vehemencia a los consumidores de cannabis (25).
Durante el mismo quinquenio, el número de «notificaciones» y/o el porcentaje de delitos relacionados con las drogas que incluyen heroína descendió en la mayoría de los países que facilitaron datos, excepto en Bélgica, Austria, Eslovenia y Suecia, que informaron de tendencias alcistas en el número de «notificaciones» relacionadas con la heroína (26) y/o el porcentaje de delitos relacionados con las drogas que incluyen heroína (27).
En las infracciones relacionadas con la cocaína se puede observar la tendencia inversa: en cuanto al número de «notificaciones» (28) y el porcentaje en relación con todas las infracciones a las leyes antidroga (29), los delitos relacionados con la cocaína han experimentado un incremento desde 1999 en la mayoría de los países que facilitaron datos. Bulgaria es el único país que ha informado de una tendencia a la baja en delitos relacionados con la cocaína (tanto en lo que respecta al número como al porcentaje de delitos en materia de drogas).
Recuadro 2: Políticas europeas en materia de drogas: ¿debe ampliarse su ámbito de aplicación más allá de las drogas ilegales?, en el Informe anual del OEDT de 2006: cuestiones particularesEn Europa, el ámbito de aplicación de las políticas en materia de drogas está empezando a extenderse más allá de las drogas ilegales y a abarcar otras sustancias adictivas o incluso tipos de comportamiento. Esto queda reflejado en las políticas en materia de drogas de algunos Estados miembros y en las estrategias de la UE en este terreno. Cada vez más, las investigaciones se dirigen hacia el problema de la adicción o los comportamientos adictivos, indistintamente de las sustancias que implique. La cuestión particular sobre la creciente atención que se presta a las sustancias legales o a la adicción por sí misma en las estrategias o documentos de orientación nacionales en materia de drogas ilegales tiene como objetivo presentar una primera visión de este fenómeno emergente en la Unión Europea.A pesar de que las estrategias en materia de drogas no siempre hacen referencia a las drogas legales o a las adiciones, la cuestión particular constata que los programas de prevención y, en algunos países, las medidas de tratamiento tienen como objeto tanto las drogas legales como ilegales, y consideran a los niños y a los jóvenes como objetivo prioritario. Cada vez resulta más común que las drogas legales se vayan integrando poco a poco, ya sea con fines estratégicos o institucionales, en las políticas y medidas contra las drogas ilegales.Esta cuestión particular está disponible en forma impresa o a través de Internet únicamente en su versión inglesa (http://issues06.emcdda.europa.eu).
(1) n) Reglamento (CEE) nº 3677/90 del Consejo, de 13 de diciembre de 1990, DO L 357 de 20.12.1990, p. 1.
(2) Reglamento (CEE) nº 111/2005 del Consejo, de 22 de diciembre de 2004, DO L 22 de 26.01.2005, p. 1.
(3) Reglamento (CEE) nº 109/92 del Consejo, de 14 de diciembre de1992, DO L 370 de 19.12.1992, p. 76.
(4) Reglamento (CE) no 273/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, DO L 47 de 18.2.2004, p. 1.
(5) Reglamento (CE) nº 1277/2005 de la Comisión, de 27 de julio de 2005, DO L 202 de 3.8.2005, p. 7.
(6) Directiva 91/308/CEE del Consejo, de 10 de junio de 1991, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales. DO L 166 de 28.6.1991, p. 77.
(7) Para más información consulte la dirección http://ec.europa.eu/health/ph_projects/action3_en.htm.
(8) Véase el Informe anual de 2005 (http://ar2005.emcdda.europa.eu/es/page013-es.html). Véase también «Illicit drug use in the EU: legislative approaches» [El consumo ilegal de drogas en la UE: enfoques legislativos], un informe temático del OEDT (http://eldd.emcdda.europa.eu/?nnodeid=5175).
(9) Véanse el informe jurídico de la ELDD «The role of the quantity in the prosecution of drug offences» [El papel de la cantidad en la persecución de delitos en materia de drogas], y el cuadro 1 del informe temático del OEDT «Illicit drug use in the EU: legislative approaches» [El consumo ilegal de drogas en la UE: enfoques legislativos], (ambos disponibles en http://eldd.emcdda.europa.eu/?nnodeid=5175).
(10) Véase «Políticas nacionales: evaluación de la legislación» (http://ar2005.emcdda.europa.eu/es/page013-es.html).
(11) El término «notificación» de infracciones a la legislación antidroga figura entrecomillado porque abarca distintos conceptos que varían según los países. Para conocer la definición exacta que aplica cada país, véanse las notas metodológicas sobre definiciones de las «notificaciones» de las infracciones a la legislación en materia de drogas del boletín estadístico de 2006.
(12) Para una exposición más completa de las cuestiones metodológicas, véanse las notas metodológicas sobre definiciones de las «notificaciones» de las infracciones a la legislación en materia de drogas del boletín estadístico de 2006.
(13) El incremento en Lituania se debe a la aplicación en mayo de 2003 del nuevo Código Penal.
(14) El incremento en Hungría se debe principalmente a una enmienda al Código Penal y al Código de procedimiento penal.
(15) Los datos sobre «notificaciones» de delitos contra las leyes antidroga estuvieron disponibles durante el período 1999-2004 en todos los países (aunque en algunas ocasiones no de todos los años), excepto en Chipre, Eslovaquia, Bulgaria, Rumanía, Turquía y Noruega, y durante 2004 en todos los países excepto en Irlanda, el Reino Unido y Noruega.
(16) Véanse el cuadro DLO-1 y el gráfico DLO-1 del boletín estadístico de 2006.
(17) En todos los países se dispuso de un desglose por tipo de delito (aunque en algunas ocasiones no de cada año durante el período 1999-2004), excepto en Dinamarca, Estonia, Letonia, Lituania, Hungría, Eslovaquia y Rumanía.
(18) Véase el cuadro DLO-2 del boletín estadístico de 2006.
(19) Véase el cuadro DLO-4 en el boletín estadístico de 2006.
(20) Véase el cuadro DLO-5 en el boletín estadístico de 2006.
(21) En todos los países se dispuso de un desglose de infracciones a la legislación antidroga por tipo de sustancia (aunque en algunas ocasiones no de cada año durante el período 1999-2004), excepto en Dinamarca, Estonia, Letonia, Hungría, Finlandia, Rumanía y Noruega.
(22) Véase el cuadro DLO-3 del boletín estadístico de 2006.
(23) Véase el gráfico DLO-2 del boletín estadístico de 2006.
(24) Véase el cuadro DLO-6 del boletín estadístico de 2006.
(25) Véase el gráfico DLO-3 del boletín estadístico de 2006.
(26) Véase el gráfico DLO-4 del boletín estadístico de 2006.
(27) Véase el cuadro DLO-7 del boletín estadístico de 2006; obsérvese que en Suecia el porcentaje de delitos relacionados con la heroína descendió durante el período 1999-2003.
(28) Véase el gráfico DLO-5 del boletín estadístico de 2006.
(29) Véase el cuadro DLO-8 del boletín estadístico de 2006.

References: artículo 12
 artículo 152
 artículo 171
 artículo 172
 artículo 16
 artículo 171
 artículo 172
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 354
 artículo 12
 artículo 35