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Timestamp: 2017-10-23 08:19:09+00:00

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Appalto da affidare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa: vanno esclusi a priori quei parametri (valore qualitativo dell’impresa )che attengono alla professionalità del concorrente tra gli elementi posti a base della valutazione del
Il Consiglio di Stato ritiene che gli elementi che attengono comunque alla professionalità del concorrente, possono essere legittimamente valutati nella misura in cui aspetti dell’attività dell’impresa possano illuminare la qualità dell’offerta._In generale non deve enfatizzarsi il rischio di commistione tra profili soggettivi ed oggettivi. Tenerli distinti, cioè, non significa ignorare che, trattandosi di organizzazioni aziendali, determinate caratteristiche dell’impresa – tanto più quando specifiche rispetto all’oggetto dell’appalto – possano proiettarsi sulla consistenza dell’offerta._ si evince che oggetto di valutazione erano non le generiche capacità tecniche del concorrente, già verificate ai fini dell’ammissione alla gara sulla base di criteri diversi, ma la specifica attitudine – anche sulla base di esperienze pregresse – a realizzare lo specifico progetto oggetto di gara e quindi, per converso, la concreta fattibilità della proposta presentata dal concorrente medesimo._ Occorre chiarire come la distinzione tra attività discrezionale e vincolata riferita alle valutazioni della Commissione giudicatrice vada calata nelle funzioni che svolge quest’ultima, con particolare riguardo alle gare aggiudicate con il metodo dell’offerta più vantaggiosa. In tal senso appare preferibile abbandonare lo schema ermeneutico dicotomico, essendo tutta l’attività della Commissione caratterizzata da discrezionalità tecnica, graduabile in relazione alla natura delle regole applicate_ Ciò posto l’attribuzione di punteggi predefiniti non comporta assenza di qualsiasi elemento discrezionale, salvo le ipotesi in cui il punteggio discenda automaticamente dall’applicazione di una formula algebrica_L’elaborazione di sub-criteri è una misura per evitare l’esercizio di una discrezionalità eccessiva e non controllabile al momento della valutazione delle offerte, sicché il suo ambito va ricostruito in relazione al contenuto del bando, non potendosi certo ammettere un obbligo così puntuale da ridurre le operazioni della Commissione giudicatrice ad un’attività meramente esecutiva di uno schema interamente prefissato
Merita di essere segnalato il seguente passaggio tratto dalla decisione numero 2770 del 9 giugno 2008, inviata per la pubblicazione in data 12 giugno 2008, emessa dal Consiglio di Stato
<Con il primo motivo – concernente la previsione di un parametro di valutazione relativo al “valore qualitativo dell’impresa” – si lamenta che la sentenza appellata non ha considerato l’art. 24 del decreto legislativo 158/95, che àncora l’individuazione degli elementi di valutazione dell’offerta più vantaggiosa all’ ”appalto”, cioè all’oggetto della prestazione, laddove quello in esame si traduce in un criterio di valutazione dell’offerente, anziché dell’offerta.
Correttamente il giudice di primo grado ha rilevato che la norma in esame contiene un’elencazione esemplificativa, e non tassativa, delle caratteristiche dell’offerta sulla cui base può essere valutata quella economicamente più vantaggiosa e non esclude, pertanto, la facoltà della stazione appaltante di prevedere nel bando di gara parametri anche diversi e ulteriori.
Ciò posto appare condivisibile l’assunto secondo cui detto parametro costituisce caratteristica dell’offerta tecnica e, quindi, non realizza un’indebita commistione tra tali caratteristiche e requisiti dell’impresa concorrente. Dai sub-elementi indicati nella lettera d’invito (“fatturato fornitura nuovo materiale rotabile triennio 2003/2005”, “numero di elettrotreni a composizione bloccata per servizio regionale prodotti e già immessi in esercizio periodo 2003/2006”, “numero di elettrotreni a composizione bloccata per servizio regionale commissionati e in costruzione”, “conoscenza procedure di omologazione CESIFER”) si evince che oggetto di valutazione erano non le generiche capacità tecniche del concorrente, già verificate ai fini dell’ammissione alla gara sulla base di criteri diversi, ma la specifica attitudine – anche sulla base di esperienze pregresse – a realizzare lo specifico progetto oggetto di gara e quindi, per converso, la concreta fattibilità della proposta presentata dal concorrente medesimo.
L’appellante rileva che detti elementi attengono comunque alla professionalità del concorrente, ma il Collegio ritiene ciò legittimo, nella misura in cui aspetti dell’attività dell’impresa possano illuminare la qualità dell’offerta.
In generale – e qui anche il TAR pecca per difetto – non deve enfatizzarsi il rischio di commistione tra profili soggettivi ed oggettivi. Tenerli distinti, cioè, non significa ignorare che, trattandosi di organizzazioni aziendali, determinate caratteristiche dell’impresa – tanto più quando specifiche rispetto all’oggetto dell’appalto – possano proiettarsi sulla consistenza dell’offerta>
<Con il terzo motivo – concernente il ricorso alla formula F1 per l’attribuzione dei punteggi all’offerta relativa al “valore tecnico” – si lamenta che la sentenza appellata non ha colto l’irragionevolezza del metodo di valutazione adottato, distorsivo del rapporto di proporzionalità delle diverse offerte rispetto alla convenienza per l’amministrazione.
La formula stabilisce che “F1 = p (Voff – Vmin) / (Vmax – Vmin)”, dove p è il punteggio massimo assegnato ad ogni sub-elemento, Voff è il valore offerto dalla singola impresa, Vmax è il valore maggiore tra quelli offerti da tutte le imprese, Vmin è il valore minimo tra quelli offerti da tutte le imprese.
Il TAR correttamente ha rilevato che la formula F1 era basata su un esame comparativo delle proposte progettuali e articolata, in linea generale, sul principio secondo cui per ciascun sub-elemento di valutazione il punteggio massimo veniva assegnato all’offerta giudicata migliore, quello minimo alla peggiore e quelli intermedi alle altre offerte; non solo, ma il calcolo dei punteggi intermedi era anche graduato in modo da rispecchiare la differenza qualitativa ravvisata tra le varie offerte (in sostanza, un’offerta ritenuta di poco inferiore alla migliore avrebbe conseguito un punteggio proporzionalmente prossimo a quello massimo, e così via).
L’appellante osserva che l’applicazione di detta formula ha rispettato quanto configurato dal TAR nella sola ipotesi in cui i tre valori tecnici proposti per il singolo sottoelemento sono risultati di importo diverso. Al riguardo propone degli esempi ed effettua una comparazione dei risultati conseguibili con altra formula.
Il Collegio ricorda che la scelta della formula regolatrice delle valutazioni relative agli aspetti tecnici dell’offerta appartiene al merito dell’azione amministrativa, sindacabile solo per manifesta illogicità.
Il rilievo dell’appellante, volto a dimostrare l’appiattimento dei punteggi in determinate situazioni, si spinge al di là di questo limite, come è dimostrato dalla necessità di impiegare una simulazione con un’altra formula per accreditare l’assunto. Restando, per contro, assolutamente inibito alle parti ed al giudice suggerire o prospettare soluzioni alternative, così sostituendosi all’amministrazione>
N.2770/2008 Reg.Dec.
N. 8316 Reg.Ric.
Disp.vo 367/2008
sul ricorso in appello n. 8316/2007, proposto dalla ALFA Trasporti S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Enrico Soprano, elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, via degli Avignonesi 5;
– Ferrovie del Gargano S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Arturo Cancrini e Sabino Persichella, elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, via Mercalli 13;
– della BETA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Maria Labianca e Vito Aurelio Pappalepore, elettivamente domiciliata in Roma, via Portuense 104, presso Antonia De Angelis;
– della GAMMABETA Transport Ferroviaria S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Aldo Loiodice e Filippo Vari, elettivamente domiciliata presso il loro studio in Roma, via Ombrone 12;
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, sede di Bari Sez. I, n. 1204 del 3 maggio 2007.
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Ferrovie del Gargano S.r.l.;
Visto l’atto di costituzione in giudizio e appello incidentale della BETA;
Visto l’atto di costituzione in giudizio e appello incidentale della GAMMABETA Transport Ferroviaria S.p.a.;
Relatore all’udienza del 29 aprile 2008 il Consigliere Francesco Bellomo e uditi per le parti l’avv. Soprano, l’avv. De Portu per delega dell’avv. Cancrini, l’avv. Labianca, l’avv. Pappalepore e l’avv. Loiodice.
1. Con ricorso proposto dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia ALFA Trasporti S.p.a., domandava l’annullamento:
a) della delibera del Consiglio di Amministrazione di Ferrovie del Gargano S.r.l. nr. 12/2006 del 2 settembre 2006, comunicata alla società ricorrente a mezzo fax in data 4 settembre 2006, con la quale è stata disposta l’aggiudicazione alla BETA dell’appalto-concorso avente ad oggetto la “progettazione e fornitura di nr. 3 complessi a composizione bloccata monopiano costituito da tre elementi intercomunicanti oppure, in alternativa, da due elementi intercomunicanti per complesso”, e del relativo contratto di appalto, ove già stipulato;
b) del bando di gara pubblicato sulla G.U.C.E. nr. S36 del 22 febbraio 2006 e dei relativi allegati;
c) della lettera di invito prot. nr. 1190/A6 del 13 giugno 2006 e dei relativi allegati;
d) dei verbali di gara n. 1 dell’8 luglio 2006, n. 2 del 14 luglio 2006, n. 3 del 19 luglio 2006, n. 4 del 21 luglio 2006, n. 5 del 25 luglio 2006 e n. 6 del 28 luglio 2006.
Si costituivano in giudizio per resistere al ricorso la Ferrovie del Gargano S.r.l e le controinteressate BETA e GAMMABETA Transport Ferroviaria S.p.a., la quale spiegava ricorso incidentale avverso l’ammissione alla gara della BETA.
Con sentenza n. 1204 del 3 maggio 2007 il TAR rigettava il ricorso principale e dichiarava improcedibile quello incidentale.
2. La sentenza è stata appellata dalla Puglia ALFA Trasporti S.p.a., che contrasta le argomentazioni del giudice di primo grado. Si sono costituite per resistere all’appello Ferrovie del Gargano S.r.l. , BETA e GAMMABETA Transport Ferroviaria S.p.a., le quali ultima propongono apello incidentale. La Stadler al fine di reiterare le eccezioni pregiudiziali proposte in primo grado e la GAMMABETA avverso il capo di sentenza che ha dichiarato improcedibile il ricorso incidentale.
La causa è passata in decisione alla pubblica udienza del 29 aprile 2008.
1. A seguito di trasposizione del ricorso straordinario al P.D.R. veniva instaurata dinanzi al TAR l’impugnazione da parte della società ALFA Costruzioni S.p.a., degli atti relativi premesso all’appalto-concorso indetto dalla Ferrovie del Gargano S.r.l. con bando del 22 febbraio 2006 per l’affidamento della “progettazione e fornitura di nr. 3 complessi a composizione bloccata monopiano costituito da tre elementi intercomunicanti oppure, in alternativa, da due elementi intercomunicanti per complesso”.
Secondo la lettera d’invito, l’appalto sarebbe stato aggiudicato col criterio dell’offerta più vantaggiosa ai sensi dell’art. 24, comma I, lettera b), del decreto legislativo 17 marzo 1995, nr. 158, sulla base dei seguenti parametri di valutazione e relativi punteggi:
1. valore tecnico: punti 45;
2. valore economico: punti 25;
3. valore qualitativo dell’impresa: punti 13;
4. tempi di consegna: punti 10;
5. garanzie: punti 4;
6. qualità elaborati: punti 3.
Per molti di tali parametri, erano poi previsti sub-elementi in cui venivano scomposti i punteggi.
All’esito delle operazioni di gara, la Commissione giudicatrice redigeva la graduatoria finale, nella quale l’offerta della BETA si classificava prima con complessivi punti 89,10, quella della GAMMABETA Transport S.p.a. seconda con punti 68,56 e quella dell’odierna ricorrente terza con punti 62,46.
I verbali di gara erano approvati con delibera del consiglio di amministrazione della Ferrovie del Gargano S.p.a. nr. 12/2006 del 2 settembre 2006 con la quale veniva disposta, pertanto, l’aggiudicazione definitiva in favore della BETA.
La ricorrente deduceva i seguenti vizi di legittimità:
1) violazione e falsa applicazione dell’art. 24 del decreto legislativo 17 marzo 1995, nr. 158; violazione dei principi generali in materia di pubbliche gare; eccesso di potere per falsità dei presupposti e difetto di istruttoria: illegittimo era l’inserimento tra i parametri di valutazione del “valore qualitativo dell’impresa”, trattandosi di elemento del tutto estraneo a quelli che, secondo la normativa richiamata, possono essere considerati ai fini dell’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che devono essere riferiti direttamente ed esclusivamente all’offerta e non già alla qualificazione e alle capacità dell’offerente; inoltre, alcuni dei sub-elementi di giudizio relativi a detto parametro erano già previsti dal bando quali requisiti di partecipazione alla gara, con conseguente indebita commistione tra requisiti dei concorrenti e caratteristiche dell’offerta;
2) ulteriore violazione dei principi generali in materia di pubbliche gare; violazione del giusto procedimento; eccesso di potere per falsità dei presupposti e difetto di istruttoria: indebitamente la Commissione giudicatrice aveva proceduto dapprima all’esame dei parametri relativi al “valore tecnico”, al “valore qualitativo dell’impresa” ed alle “garanzie”, in sé autoesecutivi e suscettibili dell’attribuzione di complessivi 47 punti, e solo successivamente di quelli oggetto di valutazione discrezionale, con violazione del principio secondo cui gli elementi di applicazione automatica vanno conosciuti ed esaminati solo dopo l’esaurimento dei profili implicanti valutazioni discrezionali;
3) violazione dei principi generali in materia di pubbliche gare; violazione del giusto procedimento; eccesso di potere per falsità dei presupposti, illogicità e manifesta ingiustizia: palesemente irrazionale era la formula F1, prevista per l’attribuzione di buona parte dei punteggi relativi al “valore tecnico” delle offerte, essendo tale da ridurre a mero simulacro il confronto tra le medesime, incrementando a dismisura il divario tra di esse senza tenere in alcuna considerazione le rispettive caratteristiche;
4) ulteriore violazione dei principi generali in materia di pubbliche gare; violazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, nr. 241; eccesso di potere per difetto di istruttoria ed illogicità: la Commissione giudicatrice aveva omesso di precisare, prima della valutazione degli elementi non autoesecutivi, le scale di valutazione delle offerte, e quindi di compiere un’integrazione della lex specialis che sarebbe stata doverosa, dal momento che la normativa concorsuale si limitava a indicare i punteggi massimi assegnabili per ciascuno dei sub-elementi di giudizio.
Il TAR, pur rilevando l’inammissibilità della prima censura, scrutinava tutti i motivi del ricorso, ritenendoli infondati.
Insorge con il presente appello ALFA Costruzioni S.p.a. reiterando le censure proposte in primo grado e criticando la motivazione reiettiva della sentenza.
Di seguito si esaminano i motivi di appello, nell’ordine proposto – corrispondente a quello dei motivi del ricorso di primo grado – dall’appellante, assorbendo la questione relativa all’inammissibilità della prima censura.
2.1 Con il primo motivo – concernente la previsione di un parametro di valutazione relativo al “valore qualitativo dell’impresa” – si lamenta che la sentenza appellata non ha considerato l’art. 24 del decreto legislativo 158/95, che àncora l’individuazione degli elementi di valutazione dell’offerta più vantaggiosa all’ ”appalto”, cioè all’oggetto della prestazione, laddove quello in esame si traduce in un criterio di valutazione dell’offerente, anziché dell’offerta.
In generale – e qui anche il TAR pecca per difetto – non deve enfatizzarsi il rischio di commistione tra profili soggettivi ed oggettivi. Tenerli distinti, cioè, non significa ignorare che, trattandosi di organizzazioni aziendali, determinate caratteristiche dell’impresa – tanto più quando specifiche rispetto all’oggetto dell’appalto – possano proiettarsi sulla consistenza dell’offerta.
2.2 Con il secondo motivo – concernente l’inversione procedimentale in virtù della quale la Commissione avrebbe esaminato gli elementi di valutazione autoesecutivi relativi al “valore tecnico”, al “valore qualitativo dell’impresa” ed alle “garanzie”, prima di quelli implicanti una valutazione discrezionale – si deduce che erroneamente la sentenza appellata avrebbe escluso il vizio, sulla base dell’argomentazione secondo cui la previsione della lex specialis che rimetteva alcuni sub-elementi di valutazione all’“insindacabile giudizio della Commissione Giudicatrice” non implicava che gli altri fossero sottratti a ogni valutazione discrezionale.
In particolare l’appellante sostiene che in tutti i casi in cui la disciplina di gara imponeva l’applicazione di metodi di attribuzione dei punteggi predefiniti l’attività della Commissione si presentasse come vincolata.
Occorre chiarire come la distinzione tra attività discrezionale e vincolata riferita alle valutazioni della Commissione giudicatrice vada calata nelle funzioni che svolge quest’ultima, con particolare riguardo alle gare aggiudicate con il metodo dell’offerta più vantaggiosa. In tal senso appare preferibile abbandonare lo schema ermeneutico dicotomico, essendo tutta l’attività della Commissione caratterizzata da discrezionalità tecnica, graduabile in relazione alla natura delle regole applicate.
Ciò posto l’attribuzione di punteggi predefiniti non comporta assenza di qualsiasi elemento discrezionale, salvo le ipotesi in cui il punteggio discenda automaticamente dall’applicazione di una formula algebrica (l’esempio fatto dal TAR è quello della valutazione dell’elemento prezzo, quando l’operazione matematica abbia a base di calcolo l’entità dell’offerta).
Nel caso in esame l’attribuzione dei punteggi relativi alla componente tecnica mediante formule matematiche non avveniva automaticamente, postulando un preventivo accertamento degli elementi su cui innestare il calcolo, non desumibili sic et simpliciter dall’offerta, ma subordinati alla verifica dell’attendibilità di quanto dallo stesso indicato.
2.3 Con il terzo motivo – concernente il ricorso alla formula F1 per l’attribuzione dei punteggi all’offerta relativa al “valore tecnico” – si lamenta che la sentenza appellata non ha colto l’irragionevolezza del metodo di valutazione adottato, distorsivo del rapporto di proporzionalità delle diverse offerte rispetto alla convenienza per l’amministrazione.
Il rilievo dell’appellante, volto a dimostrare l’appiattimento dei punteggi in determinate situazioni, si spinge al di là di questo limite, come è dimostrato dalla necessità di impiegare una simulazione con un’altra formula per accreditare l’assunto. Restando, per contro, assolutamente inibito alle parti ed al giudice suggerire o prospettare soluzioni alternative, così sostituendosi all’amministrazione.
2.4 Con il quarto motivo – concernente l’omessa predeterminazione da parte della Commissione di sub-criteri per l’assegnazione dei punteggi, rispetto ai criteri e parametri già previsti dalla lex specialis – si lamenta che la sentenza appellata non abbia considerato come nella regolamentazione di gara mancasse la specificazione dei criteri da seguire nella attribuzione dei punteggi intermedi, ed a questa lacuna abbia fatto seguito un’insufficiente motivazione della quantificazione dei punteggi da parte della Commissione.
L’elaborazione di sub-criteri è una misura per evitare l’esercizio di una discrezionalità eccessiva e non controllabile al momento della valutazione delle offerte, sicché il suo ambito va ricostruito in relazione al contenuto del bando, non potendosi certo ammettere un obbligo così puntuale da ridurre le operazioni della Commissione giudicatrice ad un’attività meramente esecutiva di uno schema interamente prefissato.
Ciò posto coglie nel segno il giudice di primo grado quando ritiene che l’articolata previsione di parametri e sub-elementi di valutazione contenuta nel bando e nella lettera d’invito esonerasse la Commissione da interventi integrativi.
In particolare la circostanza che per ciascuno dei sub-elementi la lex specialis prevedesse unicamente il punteggio massimo attribuibile, e non una scala di punteggi, non dilata in modo eccessivo la discrezionalità della Commissione, essendo la stessa articolazione e parcellizzazione dei sub-elementi tale da assicurare di per sé la puntualità e controllabilità delle scelte dalla stessa operata.
D’altra parte le giustificazioni addotte dalla Commissione in sede di attribuzione dei punteggi sono risultate sufficientemente analitiche, non limitandosi all’assegnazione di un valore numerico, ma spingendosi in enunciati discorsi e puntuali, anche ove sintetici.
3. L’appello principale è respinto.
L’appello incidentale della GAMMABETA Transport Ferroviaria S.p.a. è inammissibile nella parte in cui mira all’accoglimento della domanda di esclusione della BETA dalla gara, essendo la controversia volta all’annullamento della procedura e per l’effetto dell’aggiudicazione della Stadler, non già alla sua esclusione dalla medesima. E’ improcedibile nel resto, in quanto strettamente dipendente dall’accoglimento dell’appello principale, come pure quello proposto dalla BETA.
La criticità delle questioni trattate giustifica la compensazione tra le parti delle spese del presente giudizio.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge l’appello principale, dichiara in parte inammissibile e in parte improcedibile l’appello incidentale della GAMMABETA Transport Ferroviaria S.p.a., dichiara improcedibile l’appello incidentale della BETA.
Spese del presente giudizio compensate.
Così deciso in Roma, palazzo Spada, sede del Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del 29 aprile 2008, con l’intervento dei sigg.ri:
il…..09/06/2008

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