Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2016-11-16-cykliczne-zgromadzenia-w-ustawie-prawo-o-zgromadzeniach
Timestamp: 2020-06-07 00:45:08+00:00

Document:
Do Sejmu trafił projekt nowelizacji ustawy – Prawo o zgromadzeniach zakładający możliwość wyrażenia przez wojewodę zgody na cykliczne organizowanie zgromadzeń publicznych.
Dnia 15 listopada 2016 r. do Sejmu trafił poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach, a więc ustawy, która obowiązuje dopiero rok – jej przepisy weszły w życie 14 października 2015 r., zastępując tym samym wcześniejsze regulacje prawne obowiązujące w tym zakresie od 25 lat (zob.: artykuł „Nowe Prawo o zgromadzeniach”). Jak wskazują projektodawcy, przedłożona nowelizacja ma na celu dodanie przepisów umożliwiających – w przypadku organizowania zgromadzeń przez tego samego organizatora w tym samym miejscu lub na tej samej trasie co najmniej cztery razy w roku według opracowanego terminarza lub co najmniej raz w roku w dniach świąt państwowych i narodowych, które odbywały się w ciągu ostatnich trzech lat i miały na celu w szczególności uczczenie doniosłych i istotnych dla historii RP wydarzeń – zwrócenia się z wnioskiem do wojewody o wyrażenie zgody na cykliczne organizowanie tych zgromadzeń.
Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 2 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, przepisów ustawy nie stosuje się do zgromadzeń: 1) organizowanych przez organy władzy publicznej; 2) odbywanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych. Projektodawcy proponują, aby dotychczasową treść tego przepisu oznaczyć jako ust. 1 i dodać ust. 2 w brzmieniu: „Zgromadzenia organizowane w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie nie mogą być organizowane w miejscu i w czasie, w których odbywają się zgromadzenia, o których mowa w ust. 1”. Jak wskazano w uzasadnieniu, wprowadzenie tego przepisu ma na celu przyznanie pierwszeństwa zgromadzeniom organizowanym przez organy władzy publicznej oraz zgromadzeniom odbywanym w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych. Projektodawcy nie wskazują jednak, w jakim trybie miałyby być zgłaszane organom gminy zgromadzenia organizowane przez inne niż organy gminy organy władzy publicznej oraz kościoły i inne związki wyznaniowe w celu zachowania wspomnianego pierwszeństwa. Projektowany nowy przepis art. 2 ust. 2 należy ocenić negatywnie również z tego powodu, że w praktyce może on służyć „blokowaniu” przez wskazane w tym przepisie podmioty „niechcianych” zgromadzeń.
Najistotniejszą zmianą przewidzianą projektowaną nowelizacją jest propozycja dodania do przepisów ustawy – Prawo o zgromadzeniach nowego rozdziału 3a (nowe art. 26a-26e ustawy) zatytułowanego „Postępowanie w sprawach zgromadzeń organizowanych cyklicznie”. Zgodnie z projektem, jeżeli zgromadzenia mają być organizowane przez tego samego organizatora w tym samym miejscu lub na tej samej trasie co najmniej cztery razy w roku według opracowanego terminarza lub co najmniej raz w roku w dniach świąt państwowych i narodowych, a tego rodzaju wydarzenia odbywały się w ciągu ostatnich trzech lat, chociażby nie w formie zgromadzeń i miały na celu w szczególności uczczenie doniosłych i istotnych dla historii Rzeczypospolitej Polskiej wydarzeń, organizator będzie mógł zwrócić się z wnioskiem do wojewody o wyrażenie zgody na cykliczne organizowanie tych zgromadzeń. We wniosku tym, złożonym nie później niż na 7 dni przed planowaną data pierwszego z cyklu zgromadzenia, organizator zobowiązany ma być do podania uzasadnienia celu cyklicznego organizowania zgromadzeń ze wskazaniem liczby i terminarza ich organizacji.
Powyższa zgoda na cykliczne organizowanie zgromadzeń miałaby być wydawana przez wojewodę w drodze decyzji nie później niż na 5 dni przed planowanym terminem pierwszego z cyklu zgromadzenia, a wojewoda przy wydawaniu tej decyzji miałby obowiązek wziąć pod uwagę w szczególności fakt wcześniejszego organizowania zgromadzeń przez wnioskodawcę oraz cel cyklicznego organizowania zgromadzeń.
Projekt przewiduje ponadto, że wojewoda, wraz z wydaniem decyzji zezwalającej na cykliczne organizowanie zgromadzeń, będzie zobowiązany do udostępnienia w BIP informacji o miejscu i terminach zgromadzeń organizowanych cyklicznie oraz do poinformowania właściwego organu gminy o wydaniu takiej decyzji. W przypadku, gdyby zaistniała sytuacja, że w miejscu i czasie odbycia zgromadzenia cyklicznego objętego decyzją wojewody zostało zgłoszone już inne zgromadzenie, obowiązkiem organu gminy ma być wydanie w ciągu 24 godzin od otrzymania od wojewody ww. informacji decyzji zakazującej zgromadzenia.
Projektodawcy przewidują również wprowadzenie przepisów umożliwiających wojewodzie cofnięcie – również w drodze decyzji – zgody na cykliczne organizowanie zgromadzeń w dwóch przypadkach: 1) na wniosek organizatora albo 2) jeżeli co najmniej dwukrotnie, w terminach określonych w opracowanym przez organizatora terminarzu nie zostały one zorganizowane (chyba że zgromadzenie nie mogło zostać zorganizowane z przyczyn niezależnych od organizatora).
Zgodnie z przedłożonym projektem, decyzja wojewody może obejmować zgodę na organizowanie cyklicznych zgromadzeń przez okres nie dłuższy niż trzy lata od przeprowadzenia pierwszego z cyklu zgromadzeń.
W zakresie postępowania w sprawach zgromadzeń organizowanych cyklicznej proponuje się również, aby odpowiednio były stosowane wszystkie przepisy dotyczące organizowania, odbywania i rozwiązywania zgromadzeń określone w rozdziale 2 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, z wyjątkiem przepisów art. 7 (dotyczącego terminu wniesienia zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, bowiem projektodawcy przewidują, jak już zostało wskazane, inne terminy w tym zakresie) i art. 13 (dotyczącego rozprawy administracyjnej w sprawie uzgodnienia zmiany miejsca i czasu zgromadzeń).
Powyższe propozycje zmian należy ocenić negatywnie choćby wyłącznie z uwagi na wprowadzenie możliwości ingerowania przez wojewodę w postępowania w sprawach dotyczących zgromadzeń prowadzone przez organy gmin (poprzez przyznanie niczym nieuzasadnionego pierwszeństwa zgromadzeniom organizowanym cyklicznie), co w praktyce może oznaczać również wykorzystywanie projektowanej instytucji do „blokowania” kontrowersyjnych zgromadzeń przez ich przeciwników. Co prawda, sam zamysł wprowadzenia rozwiązań prawnych umożliwiających na podstawie jednego zgłoszenia organizowanie cyklu zgromadzeń jest jak najbardziej godny rozważenia, jednakże nie w tym kształcie. Ponadto brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek do przekazywania kompetencji w tym zakresie wojewodzie, a nie – jak w przypadku pozostałych rodzajów zgromadzeń – organom gminy (z zastrzeżeniem postępowania uproszczonego w sprawach zgromadzeń prowadzonego przez wojewódzkie centrum zarządzania kryzysowego sytuacji braku w danej gminie „własnego” centrum zarządzania kryzysowego).
Kolejna proponowana zmiana dotyczy brzmienia art. 12 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach. Obecnie przepis ten stanowi, że „Jeżeli wniesiono zawiadomienia o zamiarze zorganizowania dwóch lub większej liczby zgromadzeń, które mają zostać zorganizowane chociażby częściowo w tym samym miejscu i czasie, i nie jest możliwe ich odbycie w taki sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, o pierwszeństwie wyboru miejsca i czasu zgromadzenia decyduje kolejność wniesienia zawiadomień. W przypadku gdy wniesione zawiadomienie nie spełniało wymagań określonych w art. 10, o kolejności wniesienia tego zawiadomienia decydują data, godzina i minuta jego ponownego wniesienia, o ile tak wniesione zawiadomienie spełnia te wymagania”. Projektodawcy proponują, aby przepis ten otrzymał brzmienie: „Jeżeli wniesiono zawiadomienia o zamiarze zorganizowania dwóch lub większej liczby zgromadzeń, które mają zostać zorganizowane chociażby częściowo w tym samym czasie i miejscu, w szczególności w odległości mniejszej niż 100 m pomiędzy zgromadzeniami, i nie jest możliwe ich odbycie w taki sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, o pierwszeństwie wyboru miejsca i czasu zgromadzenia decyduje kolejność wniesienia zawiadomień. W przypadku gdy wniesione zawiadomienie nie spełniało wymagań określonych w art. 10, o kolejności wniesienia tego zawiadomienia decydują data, godzina i minuta jego ponownego wniesienia, o ile tak wniesione zawiadomienie spełnia te wymagania. Zgromadzeniom, o których mowa w art. 26a, przysługuje pierwszeństwo w wyborze miejsca i czasu zorganizowania zgromadzenia”.
W odniesieniu do obecnego brzmienia tego przepisu projektodawcy proponują doprecyzowanie, że o tym samym miejscu organizowania dwóch (lub więcej) zgłoszonych zgromadzeń w szczególności decydować będzie odległość mniejsza niż 100 metrów pomiędzy nimi. Propozycję w tym zakresie należy ocenić pozytywnie. Jednocześnie proponuje się dodanie do art. 12 ust. 1 ustawy zdania, zgodnie z którym organizatorzy tzw. zgromadzenia „cyklicznego” będą mieli pierwszeństwo w wyborze miejsca i czasu zorganizowania zgromadzenia, co już należy ocenić negatywnie, bowiem, jak już zostało wskazane, brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek do wprowadzenia tego rodzaju pierwszeństwa akurat w odniesieniu do tzw. zgromadzeń „cyklicznych”.
Zmianę zaproponowano także w odniesieniu do art. 26 ustawy – Prawo o zgromadzeniach poprzez dodanie do katalogu przepisów, które stosuje się odpowiednio do zgromadzeń zgłaszanych w trybie uproszczonym, również przepisów art. 12 i 13 tejże ustawy. Wątpliwości może budzić zwłaszcza dodanie drugiego z tych przepisów, który reguluje możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sprawie uzgodnienia zmiany miejsca i czasu zgromadzeń. Wskazane w tym przepisie terminy są bowiem niemożliwe do dochowania w przypadku prowadzenia postępowania uproszczonego. Dla przykładu, obowiązek wezwania nie później niż na 120 godziny przed planowaną datą zgromadzenia organizatorów zgromadzeń do uczestnictwa w rozprawie administracyjnej w sytuacji, gdy stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach organizator zgromadzenia zgłoszonego w tym trybie może zawiadomić o zamiarze zorganizowania zgromadzenia najpóźniej na 2 dni przed planowaną datą zgromadzenia, jest fizycznie niemożliwy do wykonania.
Jednocześnie w przepisie przejściowym projektowanej ustawy nowelizującej przewidziano, że do zgromadzeń, o których organizacji wniesiono zawiadomienia przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy i które mają się odbyć w tym samym miejscu i czasie co zgromadzenia cykliczne zastosowanie znajdzie projektowany art. 26b ust. 3 ustawy, tj. organ gminy będzie zobowiązany do wydania decyzji o zakazie zgromadzenia (art. 2 ust. 1 projektu ustawy). W przypadku niewykonania przez organ gminy ww. obowiązku, wojewoda będzie zobowiązany do wydania niezwłocznie zarządzenia zastępczego o zakazie zgromadzenia (ust. 2). Wątpliwości budzi jednak sposób redakcji przez projektodawców ust. 2, który stanowi, że „W przypadku niewykonania przez organ gminy obowiązku, o którym mowa w art. 26b ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1 niniejszej ustawy, wojewoda wydaje niezwłocznie zarządzenie zastępcze o zakazie zgromadzenia”. W tym brzmieniu, wbrew wskazaniom projektodawców, dotyczyć on będzie nie tylko sytuacji określonej w ust. 1, ale również każdego przypadku niewydania przez organ gminy decyzji, o której mowa w projektowanym przepisie art. 26b ust. 3 ustawy.
Wątpliwości budzi również proponowany termin wejścia nowelizacji ustawy – Prawo o zgromadzeniach, określony na dzień ogłoszenia. Projektodawcy nie uzasadniają bowiem w żaden sposób potrzeby skrócenia tradycyjnego 14-dniowego okresu vacatio legis.
Obecnie projekt oczekuje w Sejmie na nadanie mu numeru druku i skierowanie go do dalszych prac legislacyjnych.
NowelizacjaZgromadzenia

References: art. 2
 art. 2
 art. 26
 art. 7
 art. 13
 art. 12
 art. 10
 art. 10
 art. 26
 art. 12
 art. 26
 art. 12
 art. 22
 art. 26
 art. 26
 art. 1
 art. 26