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Timestamp: 2016-10-23 14:29:43+00:00

Document:
F�raud, Bundesrichter Favre und Gerichtsschreiberin Gerber.
Gemeinderat von Z�rich, B�rgerliche Abteilung, Regierungsrat des Kantons Z�rich,
Art. 29 BV (Einb�rgerung), hat sich ergeben:
A.- X.________, geboren am 8. August 1946, B�rger der Tschechischen Republik, kam im Jahr 1968 als Fl�chtling in die Schweiz. Er wohnte bis 1981 in Z�rich. 1981 bis 1986 studierte er in �sterreich und Deutschland Judaistik. 1986 kehrte er nach Z�rich zur�ck, wo er mit dem Medizinstudium begann. Vom 3. November 1988 bis 1. November 1990 studierte er in Rom und schloss dort sein Medizinstudium ab. Seither lebt er wieder in Z�rich. Am 10. Juni 1998 reichte er beim Kanton Z�rich das Gesuch um ordentliche Einb�rgerung ein. Am 4. November 1998 erhielt er die Einb�rgerungsbewilligung des Bundes.
B.-Mit Weisung vom 7. Juli 1999 beantragte die B�rgerliche Abteilung des Stadtrats von Z�rich der B�rgerlichen Abteilung des Gemeinderats von Z�rich (im Folgenden: Gemeinderat), X.________ in das B�rgerrecht der Stadt Z�rich aufzunehmen.
Die B�rgerrechtskommission des Gemeinderats beantragte dagegen die Ablehnung des Einb�rgerungsgesuchs, weil der Gesuchsteller die Wohnsitzbedingungen gem�ss den Richtlinien f�r die Aufnahme von im Ausland geborenen Ausl�ndern in das B�rgerrecht der Stadt Z�rich sowie die Voraussetzungen von � 5 der kantonalen B�rgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 hinsichtlich des Nachweises der wirtschaftlichen Erhaltung nicht erf�lle. Am 17. Mai 2000 folgte der Gemeinderat von Z�rich dem Antrag seiner Kommission mit offensichtlichem Mehr und lehnte das Einb�rgerungsgesuch von X.________ ab.
C.- Mit Eingabe vom 16. Juni 2000 erhob X.________ gegen die Abweisung seines Einb�rgerungsgesuchs Beschwerde an den Bezirksrat Z�rich. Er r�gte im Wesentlichen formelle M�ngel des Verfahrens und beantragte, die Abstimmung sei zu wiederholen. Am 28. September 2000 wies der Bezirksrat die Beschwerde ab.
D.- Gegen den Bezirksratsbeschluss erhob X.________ Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Z�rich. Dieser wies die Beschwerde am 27. Juni 2001 ab.
E.- Hiergegen erhob X.________ am 16. August 2001 staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht. Er beantragt sinngem�ss die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Der Gemeinderat von Z�rich, B�rgerliche Abteilung, beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, allenfalls sei diese abzuweisen. Die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Z�rich schliesst namens des Regierungsrats auf Abweisung der Beschwerde.
1.- a) Angefochten ist ein Entscheid des Regierungsrats des Kantons Z�rich. Gem�ss � 43 Abs. 1 lit. l des Z�rcher Gesetzes vom 24. Mai 1959 �ber den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (VRG) ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen Anordnungen �ber den Erwerb des B�rgerrechts ausgeschlossen, wenn kein Anspruch auf Einb�rgerung besteht.
Ein Anspruch auf Einb�rgerung besteht gem�ss � 21 Abs. 2 und 3 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG) f�r in der Schweiz geborene Ausl�nder sowie f�r Ausl�nder zwischen 16 und 25 Jahren, die w�hrend mindestens 5 Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in der Schweiz in einer Landessprache besucht haben. Der Beschwerdef�hrer ist weder in der Schweiz geboren noch geh�rt er zur Altersgruppe der 16- bis 25-J�hrigen; er hat also keinen Anspruch auf Einb�rgerung. Der Entscheid des Regierungsrats ist damit kantonal letztinstanzlich.
b) Der Beschwerdef�hrer ist als Partei des kantonalen Verfahrens legitimiert, eine Verletzung der Verfahrensvorschriften geltend zu machen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt. Das nach Art. 88 OG erforderliche rechtlich gesch�tzte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus einer Berechtigung in der Sache, sondern aus der Berechtigung, am Verfahren teilzunehmen (BGE 114 Ia 307 E. 3c S. 312; 116 Ia 177 E. 3b/aa S. 180). Soweit der Beschwerdef�hrer eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs (Art. 29 BV) und damit eine formelle Rechtsverweigerung r�gt, ist er daher zur Beschwerde legitimiert.
c) Nicht einzutreten ist dagegen auf die staatsrechtliche Beschwerde, soweit sie den Entscheid des Gemeinderats bzw. dessen Begr�ndung materiell als falsch bezeichnet, insbesondere weil die Studienaufenthalte im Ausland nicht als Unterbrechung der Wohnsitzdauer im Kanton Z�rich gewertet werden d�rften. Insoweit fehlt es bereits an einer hinreichend begr�ndeten R�ge der Verletzung von Verfassungsrecht (Art. 90 Abs. 1 OG; BGE 127 I 38 E. 3c S. 43; III 279 E. 1c S. 282): In Betracht k�me allenfalls eine Beschwerde wegen willk�rlicher Rechtsanwendung (Art. 9 BV); der Beschwerdef�hrer zeigt jedoch nicht auf, weshalb die Rechtsauffassung des Gemeinderats bzw. seiner Kommission nicht nur unrichtig, sondern krass falsch sei (BGE 110 Ia 1 E. 2a S. 3/4). �berdies w�re der Beschwerdef�hrer mangels eines Einb�rgerungsanspruchs zur Erhebung der Willk�rbeschwerde auch nicht legitimiert (Art. 88 OG; vgl. BGE 126 I 81 E. 4 - 6 S. 87 ff.).
d) Nach dem Gesagten ist auf die rechtzeitig erhobene staatsrechtliche Beschwerde teilweise einzutreten, soweit darin eine formelle Rechtsverweigerung ger�gt wird.
2.- Der Beschwerdef�hrer macht geltend, sein Schreiben vom 1. Mai 2000 an die 123 stimmberechtigten Gemeinder�te sowie der diesem Schreiben beigelegte Brief vom 16. M�rz 1999 an den Stadtpr�sidenten seien von der Kanzlei des Gemeinderates den Gemeinder�ten nicht zugestellt worden. Diese h�tten daher von beiden Schreiben keine Kenntnis gehabt. In den Schreiben habe der Beschwerdef�hrer auf die besonderen Umst�nde seines Falles hingewiesen und die Argumente der B�rgerrechtskommission widerlegt. H�tten die Gemeinder�te Kenntnis von diesen Informationen gehabt, h�tten sie seinen Einb�rgerungsantrag m�glicherweise gutgeheissen.
a) Der Regierungsrat hat in seinem Entscheid (E. 4) ausf�hrlich dargelegt, welche Grunds�tze nach dem Gemeindegesetz und der Gesch�ftsordnung des Gemeinderats der Stadt Z�rich f�r den Gesch�ftsgang im Grossen Gemeinderat gelten.
Danach werden den Mitgliedern des Gemeinderates eine Traktandenliste mit den zu behandelnden Gesch�ften, die Antr�ge mit einer Weisung der antragstellenden Beh�rde sowie die Antr�ge der vorberatenden Kommissionen und wichtige Minderheitsantr�ge im Voraus zugestellt. Praxisgem�ss beschr�nke sich die Begr�ndung der Weisungen bzw. Antr�ge auf einige wenige wesentliche Informationen �ber die Gesuchstellenden; im �brigen werde auf die Aktenauflage verwiesen. Weder im Gemeindegesetz noch in der Gesch�ftsordnung des Gemeinderates sei vorgeschrieben, dass Eingaben von Gesuchstellenden an s�mtliche Ratsmitglieder zugestellt werden m�ssten; dies sei im parlamentarischen Verfahren auch un�blich.
Die Vorbereitung des Gemeinderatsbeschlusses �ber das Einb�rgerungsgesuch des Beschwerdef�hrers sei entsprechend den dargelegten Grunds�tzen erfolgt: Alle Mitglieder der B�rgerlichen Abteilung des Gemeinderats h�tten zusammen mit der Einladung zur Sitzung vom 17. Mai 2000 zwei Antr�ge zum Einb�rgerungsgesuch des Beschwerdef�hrers erhalten: den Antrag der B�rgerrechtskommission, der die Ablehnung des Gesuchs empfahl, und den Antrag der B�rgerlichen Abteilung des Stadtrates vom 7. Juli 1999, der die Aufnahme des Beschwerdef�hrers in das B�rgerrecht beantragte. In der Einladung sei angegeben worden, wo und wann die Mitglieder des Rates die Akten einsehen konnten. Die Akten zum Einb�rgerungsgesuch des Beschwerdef�hrers h�tten vom 11. bis 17. Mai 2000 in der Stadtkanzlei, Abteilung B�rgerrecht, zur Einsicht aufgelegen; zudem h�tten sie w�hrend der Sitzung im Rat eingesehen werden k�nnen. Das fragliche Schreiben des Beschwerdef�hrers vom 1. Mai 2000 sowie sein Schreiben vom 16. M�rz 1999 an den Stadtpr�sidenten seien Bestandteil dieses Dossiers gewesen und h�tten somit den Mitgliedern des Gemeinderates zur Einsicht offen gestanden. Diese h�tten somit die M�glichkeit gehabt, sich ein umfassendes Bild vom Beschwerdef�hrer und von seinen Verh�ltnissen zu machen. Es sei jedoch den Gemeinder�ten �berlassen, ob und in welchem Ausmass sie von dieser M�glichkeit Gebrauch machen.
b) Der Beschwerdef�hrer bestreitet diese Ausf�hrungen des Regierungsrats nicht; insbesondere legt er nicht dar, dass nach dem massgeblichen kantonalen Recht ein Anspruch auf Zustellung seines Schreibens an alle Gemeinder�te bestanden h�tte. Er macht allerdings geltend, ihm sei von der Kanzlei des Gemeinderates zugesichert worden, dass sein Schreiben vom 1. Mai 2000 an die einzelnen Gemeinder�te weitergeleitet werde. Nur aus diesem Grund habe er von seinem urspr�nglichen Vorhaben abgelassen, allen 123 Gemeinder�ten pers�nlich zu schreiben.
aa) In seiner Beschwerde an das Bundesgericht st�tzt sich der Beschwerdef�hrer auf eine angebliche Zusage des Kanzleiangestellten lic. iur. Y.________, der ihm versichert habe, dass sein Schreiben an die einzelnen Gemeinder�te weitergeleitet werde. Hierbei handelt es sich jedoch um ein neues tats�chliches Vorbringen: Weder in seiner Beschwerde an den Bezirksrat noch in seiner Beschwerde an den Regierungsrat hatte der Beschwerdef�hrer die angebliche Zusicherung des Kanzleiangestellten erw�hnt.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde k�nnen grunds�tzlich keine neuen Tatsachen und Beweismittel vorgebracht werden (sog. Novenverbot; BGE 118 Ia 20 E. 5a S. 26; Walter K�lin, Staatsrechtliche Beschwerde, 2. Auflage, S. 369).
Ausnahmen werden gemacht f�r Vorbringen, zu deren Geltendmachung erst die Begr�ndung des angefochtenen Entscheids Anlass gibt, sodann f�r solche, die Gesichtspunkte betreffen, die sich aufdr�ngen und deshalb von der kantonalen Instanz offensichtlich von Amtes wegen h�tten ber�cksichtigt werden m�ssen (BGE 107 Ia 187 E. 2b S. 191; K�lin, a.a.O., S. 369 f.).
Im vorliegenden Fall h�tte der Beschwerdef�hrer im kantonalen Rechtsmittelverfahren Anlass und Gelegenheit gehabt, die angebliche Zusicherung des Kanzleiangestellten vorzubringen. Dieser Umstand war den beteiligten Beh�rden (Bezirksrat und Regierungsrat) unbekannt und konnte daher nicht von Amtes wegen ber�cksichtigt werden. Demzufolge konnte im kantonalen Verfahren nicht �berpr�ft werden, ob die Behauptung des Beschwerdef�hrers zutrifft und nicht beurteilt werden, inwiefern die Nichteinhaltung einer allf�lligen Zusage als Verletzung kantonalen oder bundesverfassungsrechtlicher Verfahrensgarantien zu werten sei. Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde diese Pr�fungen, sozusagen in erster Instanz, nachzuholen.
bb) Zu pr�fen ist daher nur, ob sich aus dem (vom Beschwerdef�hrer schon in seiner Eingabe an den Bezirksrat erw�hnten) Schreiben des Vorstehers des Gemeinderatsb�ros, Herrn Z.________, eine entsprechende Zusicherung ergibt.
Dieses Schreiben vom 2. Mai 2000 best�tigt jedoch nur den Eingang des Schreibens des Beschwerdef�hrers vom 1. Mai 2000 und teilt dem Beschwerdef�hrer mit, dass es nach den Ratsferien, am 8. Mai 2000, dem B�ro vorgelegt werde. Daraus ergibt sich keine Zusicherung �ber das weitere Vorgehen des B�ros, insbesondere zur Frage, ob das Schreiben zu den Akten gelegt oder den Gemeinder�ten individuell zugestellt werde.
Dies gilt umso mehr, als das Schreiben vom 1. Mai 2000 an "die B�rgerrechtskommission und den Gesamtgemeinderat" adressiert war, d.h. an die zust�ndigen Beh�rden, und nicht an die einzelnen Gemeinder�te.
c) Schliesslich l�sst sich auch aus Art. 29 Abs. 2 BV weder ein Anspruch auf individuelle Zustellung des Schreibens an die Gemeinder�te noch eine Verpflichtung der Gemeinder�te zur Einsicht in die aufgelegten Akten ableiten.
aa) Zwar muss eine Beh�rde im Verwaltungsverfahren grunds�tzlich alle rechtzeitig und formgerecht vorgebrachten �usserungen des Betroffenen pr�fen und, soweit relevant, bei der Entscheidfindung ber�cksichtigen (BGE 124 II 146 E. 2a S. 149; 112 Ia 1 E. 3c S. 3; Michele Albertini, Der verfassungsm�ssige Anspruch auf rechtliches Geh�r im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Diss. Bern 2000, S. 367 ff.). Dies bedeutet jedoch nicht zwingend, dass alle am Entscheid beteiligten Mitglieder einer Verwaltungsbeh�rde (z.B. alle Regierungsr�te) s�mtliche Eingaben des Betroffenen zur Kenntnis genommen haben m�ssen, sondern es gen�gt i.d.R., wenn der zust�ndige Sachbearbeiter oder Referent alle Vorbringen des Betroffenen gepr�ft und, soweit relevant, in seinem Entscheidvorschlag ber�cksichtigt hat, dem die �brigen Beh�rdenmitglieder zustimmen. Erst Recht kann in einem parlamentarischen Verfahren wie demjenigen des Gemeinderats von Z�rich nicht verlangt werden, dass alle 123 stimmberechtigten Gemeinder�te die Einb�rgerungsdossiers s�mtlicher Gesuchsteller studiert haben. Wie der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid dargelegt hat (E. 6), st�tzen sich die Gemeinder�te bei ihrer Entscheidfindung zur Hauptsache auf die Antr�ge des Stadtrates und der B�rgerrechtskommission sowie auf die Diskussion in den Fraktionen. Diese Arbeitsteilung ist f�r die Funktionsf�higkeit des Gemeindeparlaments notwendig und legitim. Die Gesuchsteller haben daher Anspruch darauf, dass ihre Vorbringen vom Stadtrat und der B�rgerrechtskommission gepr�ft und gegebenenfalls ber�cksichtigt werden; dagegen k�nnen sie nicht verlangen, dass ihr Dossier bzw. ihre Eingaben jedem Gemeinderat einzeln zur Kenntnis gebracht bzw. von jedem Gemeinderat vor der Abstimmung eingesehen werden.
bb) Im vorliegenden Fall haben die umfangreichen Akten des Beschwerdef�hrers unter den Mitgliedern der B�rgerrechtskommission zirkuliert. Diese Akten enthielten zwar noch nicht das (erst nach dem Antrag der Kommission eingereichte) Schreiben vom 1. Mai 2000, wohl aber das weitgehend inhaltsgleiche Schreiben vom 16. M�rz 1999 an den Stadtpr�sidenten.
Zudem hatte der Beschwerdef�hrer am 13. M�rz 2000 Gelegenheit, sich m�ndlich vor der Kommission zu �ussern und auf seine besondere Situation aufmerksam zu machen. Den �brigen - nicht der B�rgerrechtskommission angeh�renden - Gemeinder�ten stand es dagegen frei, ob sie die Unterlagen des Beschwerdef�hrers vor der Abstimmung einsehen wollten oder nicht. Problematisch erscheint allerdings, dass der Ablehnungsantrag der B�rgerrechtskommission an den Gemeinderat (rotes A4-Blatt), das der Traktandenliste beilag, keinerlei Begr�ndung enthielt. Immerhin aber konnten die Gemeinder�te aus der Weisung des Stadtrates, die ihnen ebenfalls zugestellt wurde, die wesentlichsten Informationen �ber den Beschwerdef�hrer entnehmen, einschliesslich dessen Wohnsitzfristen in der Schweiz und in Z�rich. Damit war den Gemeinder�ten - auch ohne Kenntnis des Einb�rgerungsdossiers - bekannt, dass der Beschwerdef�hrer seit seiner Flucht aus der Tschechoslowakei insgesamt fast 26 Jahre in Z�rich gelebt hat und sich damit wesentlich von anderen Gesuchstellern unterscheidet, deren Gesuch an der Nichterf�llung der Wohnsitzfristen scheitert.
d) Nach dem Gesagten liegt keine Verletzung des rechtlichen Geh�rs vor.
3.- a) Der Beschwerdef�hrer r�gt ferner, bei der Einladung zur Gemeinderatssitzung sei nicht erw�hnt worden, dass der Stadtrat an seiner Bef�rwortung des Einb�rgerungsgesuchs festgehalten habe, trotz der ablehnenden Haltung der B�rgerrechtskommission.
Der Einladung h�tte lediglich die Weisung des Stadtrates vom 7. Juli 1999 beigelegen. Die Gemeinder�te h�tten daraus schliessen k�nnen, dass die B�rgerrechtskommission etwas Neues zu seinem Nachteil entdeckt habe, was den Stadtr�ten 1999 noch unbekannt gewesen sei. Aus diesem Grund h�tten sie den vermeintlich aktuelleren Antrag der B�rgerrechtskommission unterst�tzt.
b) Der Beschwerdef�hrer legt nicht dar, inwiefern die Pr�sidentin des Gemeinderats verpflichtet gewesen w�re, bereits in der Einladung zur Sitzung vom 17. Mai 2000 auf das Festhalten des Stadtrats an seinem Antrag hinzuweisen.
Er macht auch nicht geltend, dass der Stadtrat seine Weisung vom 7. Juli 1999 nachtr�glich modifiziert habe; diese stellte somit weiterhin den formellen Antrag des Stadtrats an den Gemeinderat dar. Schliesslich ergibt sich aus dem Protokoll der Gemeinderatssitzung, dass der Stadtschreiber den Gemeinder�ten in der Sitzung m�ndlich mitteilte, dass der Stadtrat an seinem Aufnahmeantrag festhalte. Dieser Umstand war den Gemeinder�ten somit vor der Abstimmung bekannt. Dennoch folgten sie mit offensichtlichem Mehr dem Antrag ihrer Kommission.
Unter diesen Umst�nden ist nicht ersichtlich, inwiefern eine schriftliche Mitteilung des gleichen Inhalts zu einem anderen Ausgang der Abstimmung h�tte f�hren k�nnen.
4.- Schliesslich r�gt der Beschwerdef�hrer, dass die Weisung des Stadtrats seine Wohndauer in der Schweiz bzw. in Z�rich falsch dargestellt habe: Er sei schon am 4. Oktober 1968 und nicht erst am 1. Dezember 1968 in die Schweiz eingereist.
Es ist fraglich, ob der Beschwerdef�hrer zu dieser Sachverhaltsr�ge berechtigt ist (vgl. oben, E. 1c). Die Frage kann jedoch offen bleiben, weil die angeblich falsche Information des Stadtrates offensichtlich keinen Einfluss auf das Abstimmungsergebnis gehabt haben kann: W�hrend der Stadtrat die Einb�rgerung des Beschwerdef�hrers mit R�cksicht auf seine �ber 12-j�hrige Wohnsitzdauer in Z�rich vor Beginn seines Studiums in Deutschland bef�rwortete, lehnte die B�rgerrechtskommission - und ihr folgend der Gemeinderat - die Ber�cksichtigung der fr�heren Wohnsitzdauer ab. Dann aber spielt es keine Rolle, ob der erste Aufenthalt des Beschwerdef�hrers in Z�rich 12 oder sogar 13 Jahre dauerte, d.h. die f�r die Einb�rgerung verlangte Wohnsitzdauer damals gerade erreicht oder sogar �berschritten worden war.
5.- Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tr�gt der Beschwerdef�hrer die Gerichtskosten (Art. 156 OG).
3.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer, dem Gemeinderat von Z�rich und dem Regierungsrat des Kantons Z�rich schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 29
 Art. 88
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 29