Source: https://issuu.com/eurokodex/docs/model_optimalneho_fungovania_ukazka
Timestamp: 2017-01-18 07:30:05+00:00

Document:
Model optimálneho fungovania modernej štátnej správy by EUROKODEX - issuu
MODEL OPTIMÁLNEHO FUNGOVANIA MODERNEJ TÁTNEJ SPRÁVY
V neposlednom rade považujeme za potrebné skonštatovať zmeny
v trende formovania štátnej správy, kedy v minulosti boli evidentné snahy
o decentralizáciu verejnej správy, čo sa v konečnom dôsledku prejavovalo
vznikom špecializovanej miestnej štátnej správy, nateraz je možné zaznamenať trendy centralizácie v štátnej správe. O uvedenom fakte svedčí aj
ustanovenie zo všeobecnej časti dôvodovej správy k návrhu zákona o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe, kde sa konštatuje, že: dôležitými princípmi pri vytváraní štruktúry miestnych orgánov štátnej správy sú
zjednodušenie kontaktu občana so štátnou správou, transparentnosť
a efektívnosť nakladania s verejnými prostriedkami a účinná kontrola.
Týmto účelom zodpovedá zároveň centralizácia podporných činností prierezového a obslužného charakteru, čo predpokladá centralizáciu personálnych činností, správy majetku štátu, ochrany objektov, verejného obstarávania, ako aj financovania.
Uvedené spôsobuje problémy v súvislosti s kontinuitou vývoja verejnej správy.
4.2 Zdôvodnenie potreby organizaèných zmien
v tátnej správe
Moderná štátna správa predstavuje principiálny základ pre fungovanie demokratického právneho štátu. Vlastný výkon štátnej správy je pritom spojený s výkonom jednotlivých zložiek štátnej moci, a to tak záko4.2 nodarnej, výkonnej, ako aj súdnej. Podstatná časť výkonu štátnej správy
sa odvíja v rámci výkonnej moci, aj keď napĺňanie autonómnych funkcií
parlamentu alebo organizácia vlastnej činnosti súdov prostredníctvom
pokynov ministra spravodlivosti, ktoré smerujú k predsedom jednotlivých súdov, predstavujú taktiež výkon štátnej správy, nejde však o kľúčové úlohy týchto zložiek štátnej moci.
Prvým podstatným dôvodom, prečo je potrebné zaoberať sa zmenami v rámci systému štátnej správy je nedodržiavanie potrebných východísk obsiahnutých v pilieroch výstavby modernej štátnej správy. Neželaným trendom v tomto smere je preceňovanie mocenskopolitického
piliera, ktorý síce v rámci ústrednej štátnej správy bude zohrávať podstatnú úlohu aj naďalej, v prípade miestnej štátnej správy je jeho preceňovanie neželaným fenoménom, ktorý v konečnom dôsledku spôsobuje narúšanie princípu ústavnej rovnováhy v prípade deľby miestnej verejnej
moci. Preceňovanie mocenskopolitického piliera výstavby štátnej správy
taktiež oslabuje úspešnosť procesu decentralizácie miestnej štátnej správy, nakoľko je výsledkom princípu centralizmu a výkonu štátnej správy
štátom, pričom práve decentralizácia predstavuje významný procesný
POTREBNÉ ZMENY V ORGANIZAÈNOM ZABEZPEÈENÍ
VÝKONU TÁTNEJ SPRÁVY
systém smerujúci k presunu kompetencií od miestnej štátnej správy
smerom k samospráve.
Pokiaľ sa preceňuje úloha mocenskopolitického piliera, oslabuje sa
tým právny pilier výstavby modernej štátnej správy. Jednotlivé inštitúcie
ústrednej štátnej správy často nerešpektujú ústavnoprávne interpretačné
pravidlá, ktoré sú obsiahnuté v rámci našej ústavy. Častým prípadom je
porušenie čl. 1 ústavy, nakoľko sa nerešpektuje princíp právnej istoty občanov, často dochádza k nepriamym novelizáciám právnych predpisov,
čo je v právnom štáte neprípustné. Rovnako sa v rámci jednotlivých právnych úprav nájdu prípady nerešpektovania čl. 2 ústavy, pričom v rámci
vykonávacích právnych predpisov, prípadne vo vnútorných rezortných
právnych predpisoch si jednotlivé ministerstvá ukladajú oprávnenia,
prípadne právne povinnosti, eliminuje sa priestor pre fungovanie občianskej spoločnosti na jednotlivých úrovniach.
Veľmi často dochádza k narušeniu princípu zákazu diskriminácie,
kedy zákonná právna úprava bez právneho základu zvýhodňuje určitú
skupinu obyvateľstva pred inými skupinami.
Podstatným nedodržaním právneho piliera výstavby štátnej správy je
porušenie princípu ustanovovania právnych povinností subjektom stojacim mimo verejnú správu prostredníctvom vykonávacích právnych predpisov – nariadení vlády (výnimku predstavujú aproximačné nariadenia
vlády, kde takýto postup možný je), vyhlášok, opatrení a výnosov ministerstiev, navyše v niektorých prípadoch sa právne povinnosti štátnym občanom ukladajú aj prostredníctvom normatívnych interných inštrukcií –
napríklad smerníc, čo je úplne v rozpore s ústavnoprávnymi princípmi. 4.2
S poľutovaním je taktiež možné konštatovať, že vykonávacie právne
predpisy idú nad rámce zákonnej právnej úpravy, upravujú spoločenské
vzťahy nad rámec zákona, čo je taktiež úplne neprípustné a nezlučiteľné
s princípmi fungovania právneho štátu.
V uvedených prípadoch sa navyše štátna správa stavia nad princípmi
ustanovenými platným právom, čo je veľmi nebezpečné pre napĺňanie
princípov konštitucionalizmu a rovnako pre princípy fungovania
modernej štátnej správy.
Ekonomický pilier výstavby modernej štátnej správy je podobne veľmi často porušovaný, vďaka čomu je možné hovoriť o predraženej štátnej
správe. Nárast byrokracie v rámci jednotlivých procesných konaní, ktorá
ohrozuje proces ochrany práv a oprávnených záujmov jednotlivých
účastníkov konania stojí štát nemalé finančné prostriedky. Nákladná štátna správa navyše núti štát k navyšovaniu jednotlivých správnych poplatkov, čo môže prispieť k ohrozeniu napĺňania princípov výkonu štátnej
V konečnom dôsledku je preto možné konštatovať, že uvedeným závažným porušovaním pilierov výstavby štátnej správy vlastne dochádza
k nenapĺňaniu funkcií štátu, pričom súhrn funkcií štátu tvorí obsah štátu.
Preto naznačené problémy s piliermi výstavby štátnej správy je potrebné
riešiť komplexne, pričom ide o kardinálne problémové línie teoretickoprávneho a ústavnoprávneho charakteru.
Pokiaľ sa chceme zaoberať problematikou možného riešenia problémov rešpektovania pilierov výstavby štátnej správy, je potrebné sa venovať aspektu vzťahu obyvateľov, štátnej správy a vôbec štátu vo
vzájomných súvislostiach.
Podstatným komplexom problémových okruhov, pre ktoré je potrebné venovať sa problematike potrebných organizačných zmien v rámci
systémového štruktúrneho celku výkonu štátnej správy je problém nerešpektovania decentralizačných princípov, ktoré sú kľúčové rovnako pre
ústrednú, ako aj pre miestnu štátnu správu.
Problém nerešpektovania princípu posilnenia občianskej spoločnosti
ako kardinálneho principiálneho východiska bytostne súvisí s preceňovaním mocenskopolitického piliera výstavby štátnej správy, a to na úkor piliera právneho. Štátny občan veľakrát býva len stredobodom záujmu výkonu štátnej správy, ale nebýva cieľovým určením jej výkonu.
Decentralizácia miestnej štátnej správy je tak často len prostriedkom na
posilnenie štátnej moci na úkor vplyvu občianskej spoločnosti.
Princípy flexibility a pružnosti bývajú taktiež často porušované. Občania sa musia dovolávať ochrany pred maladministráciou až prostredníc4.2 tvom správneho súdnictva, ktoré je zavalené nárastom procesných záležitostí, pričom súdnictvo by malo byť až poslednou inštanciou, keď sú
ostatné možnosti zjednania nápravy nemožné.
Princíp transparentnosti predstavuje často porušovaný princíp, pritom je ale podstatný pre ústavné fungovanie štátnej správy. Ministerstvá
často nezverejňujú súťažné ponuky na jednotlivé štátne zákazky, netransparentne prebiehajú jednotlivé verejné obstarávania, obchádza sa verejná súťaž, pričom sa využívajú práve priame zadania, ktoré vylučujú
uplatnenie možnosti slobodnej súťaže viacerých súťažiteľov.
Občania nemajú komplexné informácie o výkone štátnej správy, kontrolné mechanizmy, ktoré by mali umožniť včasné informovanie občanov
o výkone jednotlivých procesných konaní rovnako nedostačujúco pôsobia, pričom na tomto mieste je potrebné sa komplexne venovať posilneniu
kompetenčných okruhov výkonných inštitúcií sui generis.
Veľké nedostatky vykazuje zákon o slobode informácií, ktorý v rámci
odvolacieho konania nekomplexne uplatňuje devolučný účinok riadneho
opravného prostriedku – odvolania.
Pokiaľ sa zaoberáme problematikou princípu subsidiarity, tak v tom
prípade musí tento princíp fungovať v súlade s aspektom fiskálnej decentralizácie, pričom k presunu kompetencií podľa kritéria efektívnosti v konečnom dôsledku dochádza, ale nedoriešené ostávajú problémy ohľadne
poskytnutia dostatočného množstva finančných prostriedkov na vykrytie
potrieb výkonu delegovaných kompetencií.
Popri nerešpektovaní decentralizačných princípov v oblasti štátnej
správy je potrebné sa zaoberať problematikou organizačných zmien štátnej správy aj v kontexte nárastu neželaných trendových súvislostí, pričom
tieto v konečnom dôsledku negatívne ovplyvňujú celú štátnu správu.
Aj napriek faktu, že je možné diferencovať veľký počet možných
problémových okruhov výkonu štátnej správy, ide v podstate o problémy
nárastu politických vplyvov v štátnej správe, nárast maladministračných
tendenčných súvislostí, problémy v súvislosti s presadzovaním meritného systému štátnej služby, obmedzené posudzovanie štátnej správy
v rámci funkčnej a organizačnej dimenzie, nárast negatívnych kompetenčných konfliktov, nedostatočnú kontrolu výkonu štátnej správy, pričom ide často o kontrolu vnútornú.
Pokiaľ sa chceme komplexne venovať problematike maladministrácie, tak táto súvisí práve s organizačným uspôsobením výkonu jednotlivých aktivít štátnou správou, pričom je problematická tak funkčná, ako aj
organizačná maladministrácia. Možnosti, ako účinne eliminovať maladministráciu sú rôzne, pričom je možné diferencovať mechanizmy preventívneho a následného charakteru. Prevencia musí byť posilnená, pričom
jednou alternatívou je napríklad striktnosť právnej úpravy, ktorá musí 4.2
obsahovať účinné nástroje sankčného charakteru.
Rovnako je potrebné venovať sa možnostiam posilnenia vonkajšej
kontroly subjektov vykonávajúcich štátnu správu, kde je možné zvažovať
napríklad posilnenie kompetenčných okruhov verejného ochrancu práv,
prokuratúry, prípadne možnosť posilnenia finančnej kontroly.
Meritný systém výkonu štátnej služby súvisí s komplexným výkonom štátnej správy jednotlivými štátnymi zamestnancami. Ide tu pritom
o komplikovaný proces nielen vytvorenia prostriedkov pre rýchle a účinné vykonávanie štátnej správy, ale taktiež je potrebné vytvoriť vyhovujúce, primerané podmienky pre činnosť jednotlivých zamestnancov štátnej
správy. Ide pritom o cieľové určenie vytvorenia definitívy, ktorá by umožnila vytvoriť politiku harmonizácie vnútornoorganizačných metód výstavby štátnej správy, ktorá je podstatná pre účinné a efektívne vykonávanie vlastnej štátnej správy. Uvedené predstavuje dlhoročné úsilie
o účelnosť výkonu štátnej správy, čo si vyžaduje širokodimenzionálny
náhľad na celú štátnu správu v komplexných súvislostiach jej výkonu.
V praktickom živote sme častokrát svedkami negatívnych kompetenčných konfliktov. Platná právna úprava pritom nerieši všetky možné
prípady negatívnych kompetenčných konfliktov, ku ktorým môže dôjsť
v rámci jednotlivých procesných konaní odvíjajúcich sa v intenciách štátnej správy. Kompetenčné konflikty v prípade ústrednej štátnej správy rieši ústavný súd, ktorý je nezávislou inštitúciou kontroly ústavnosti, a jeho
nálezy, ktoré majú konštitutívny význam sa publikujú v zbierke zákonov.
V prípade rešpektovania princípu ústavnej rovnováhy pri miestnej verejnej moci sú vzťahy kompetenčného charakteru veľmi komplikované, nakoľko v rámci miestnej verejnej moci je potrebné vnímať komplikované
súvislosti deľby moci v rámci samosprávy a miestnej štátnej správy.
Veľké negatívne tendenčné súvislosti vyvstávajú v rámci kontroly
štátnej správy, kde môžeme zaznamenať problémy práve v rámci prevažujúcej vnútornej kontroly. Vnútorná kontrola pritom neprispieva k efektívnosti procesu eliminácie maladministračných tendencií, predovšetkým
sa odvíja len v rámci hierarchickej výstavby štátnej správy. Problematické
je napríklad zatrieďovanie výkonných inštitúcií sui generis v rámci štátnej
moci, kedy je prinajmenšom problematické ich zatrieďovanie v intenciách štátnej správy. V tomto smere je možné hovoriť o vytvorení akejsi
samostatnej zložky štátnej moci, ktorá by nezávisle kontrolovala predovšetkým exekutívnu moc.
Špecifické úlohy plní napríklad prokuratúra, ktorá má v rámci procesných konaní nezastupiteľnú úlohu, využitie procesného inštitútu protes4.2 tu prokurátora v správnom práve procesnom je však veľmi otázne, predovšetkým v kontexte zabezpečenia zákonnosti, ktorá sa má odvíjať
v intenciách funkčnej činnosti štátnej správy. Právna úprava zákona
o prokuratúre navyše počíta s cyklickým využívaním tohto procesného
inštitútu, čo v konečnom dôsledku môže viesť k celkovej nepružnosti
jeho aplikácie.
V tejto časti vedeckej monografie sme považovali za potrebné uviesť
kardinálne súvislosti z dôvodu naplnenia ktorých je podľa nášho názoru
potrebné systematicky sa zaoberať zmenami organizačnej a funkčnej dimenzie vlastnej štátnej správy. Naznačili sme pritom, že je to potrebné
z dôvodu nedostatkov pri rešpektovaní pilierov a princípov modernej štátnej správy a aj v kontexte prevládajúcich neželaných tendencií prebiehajúcich v rámci štátnej správy.
Ďalej sa preto pokúsime o naznačenie potrebných zmien v rámci
ústrednej a miestnej štátnej správy. Uvedené je potrebné pre určenie smerov megateórie štátnej správy a modelu modernej štátnej správy, ktorý
v poslednej navrhneme kapitole.
4.3 Urèenie zmien v ústrednej tátnej správe
V rámci ústrednej štátnej správy, ktorá je tvorená ministerstvami ako
aj ostatnými ústrednými orgánmi štátnej správy, je možné diferencovať
potrebu zmien v organizačnom rozsahu ústrednej štátnej správy, ale rovnako nevyhnutné sú zmeny vo funkčnom zameraní ústrednej štátnej
správy, ktoré prispejú v konečnom dôsledku k nevyhnutnej modernizácii
štátnej správy ako celku. Preto sa ďalej budeme komplexne venovať problematike organizačných a funkčných zmien v rámci systémového štruktúrneho celku ústrednej štátnej správy, a to tak, aby sme naznačili trend
smerovania k modernej štátnej správe a určili cieľové smerovanie megateórie vývoja štátnej správy.
Súčasný právny stav, pokiaľ sa zaoberáme ústrednou štátnou správou je určený veľmi rámcovo zákonom č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o organizácii ústrednej štátnej správy“).
Pokiaľ sa zaoberáme ministerstvami ako ústrednými orgánmi štátnej
správy, ide o monokratické orgány, na čele ktorých stojí minister, ktorého
na návrh predsedu vlády vymenúva a odvoláva prezident Slovenskej republiky. Ministra v čase jeho neprítomnosti zastupuje v rozsahu určenom
ministrom štátny tajomník, ktorého vymenúva a odvoláva vláda Slovenskej republiky na návrh príslušného ministra. V kontexte posúdenia vnútornej organizačnej štruktúry sa ministerstvá diferencujú na sekcie, na 4.3
čele ktorých stojí generálny riaditeľ sekcie a odbory, ktoré riadi riaditeľ
odboru. Generálnych riaditeľov sekcií a riaditeľov odborov vymenúva
a odvoláva vedúci služobného úradu, ktorého vymenúva a odvoláva
V úvode tejto časti predloženej monografie považujeme za potrebné
sa najprv venovať problematike optimalizácie organizačnej štruktúry
ministerstiev.
Uvedený zákon o organizácii ústrednej štátnej správy vypočítava jednotlivé ministerstvá, ktoré fungujú v Slovenskej republike, pričom veľmi
podstatným faktom je to, že ide o výpočet demonštratívny. Uvedené, podľa nášho názoru je správne, nakoľko dynamika predovšetkým v ústrednej
štátnej správe si vyžaduje potrebu zriaďovať alebo naopak zrušiť jednotlivé ministerstvá, pričom sme svedkami, že sa tomu tak udialo napríklad
v prípade ministerstva životného prostredia, ktorého kompetenčné okruhy boli podriadené pod kompetenciu ministerstva pôdohospodárstva,
v súčasnosti však funguje a jeho právomoci boli ustanovené.
Určitým nedostatkom podľa nášho názoru je fakt, že zriaďovanie
a zánik ministerstiev sa nedeje v súlade s východiskovými princípmi teórie práva, a to predovšetkým funkčným a odvetvovým princípom výstavby ústrednej štátnej správy. Striktné rešpektovanie týchto princípov je pritom predpokladom pre vybudovanie funkčne vhodne usporiadanej
ústrednej štátnej správy.
Systematika zákona o organizácii ústrednej štátnej správy by preto
mala zásadne rešpektovať funkčný a odvetvový princíp organizačno-technickej výstavby ústrednej štátnej správy. Uvedené princípy by mal samotný zákon ustanovovať prostredníctvom legálnej definície, ktorá by bola
výslovne zákonom ustanovená ako východisková pre zlučovanie, prípadne zrušovanie jednotlivých ministerstiev. Uvedené normatívne dikcie by
mohli znieť:
Princípy výstavby ministerstiev
(1) Ministerstvá ako ústredné orgány štátnej správy je možné zriaďovať a zrušovať len pri rešpektovaní funkčného princípu a organizačného
princípu výstavby štátnej správy.
(2) Funkčný princíp organizačnej výstavby ministerstiev znamená,
že ministerstvá je možné zriaďovať s určením komplexnej náplne, ktorá
spája viaceré príbuzné kompetenčné oblasti. Zlučovanie funkčne organizovaných ministerstiev navzájom a funkčných ministerstiev s ministerstvami odvetvovými sa zakazuje.
(3) Odvetvový princíp organizačnej výstavby ministerstiev znamená,
že ministerstvá je možné zriaďovať s určením kompetenčnej náplne len
pre špecifické, týmto zákonom výslovne ustanovené funkčné oblasti.“
Striktné rešpektovanie uvedených principiálnych východísk si vyžaduje zákonnú normatívnu úpravu, nakoľko sa v legislatívnej praxi ukázalo, že zákonodarca prijal právnu úpravu kompetenčného zákona, ktorá
nebola v súlade s uvedenými principiálnymi východiskami, čo je možné
dokumentovať novelou zákona o organizácii ústrednej štátnej správy,
ktorá spôsobila zánik ministerstiev životného prostredia a ministerstva
výstavby a regionálneho rozvoja.
Pokiaľ sa zaoberáme systémovými väzbami medzi ministerstvami
navzájom, je potrebné zohľadniť taktiež funkčné vonkajšie väzby ministerstiev smerom k ostatným ústredným orgánom štátnej správy. Problematickým sa napríklad javí vzťah jednotlivých ministerstiev a Úradu vlády Slovenskej republiky, ktorý síce nie je nadriadený jednotlivým
ministerstvám, má však oprávnenie vykonávať kontrolu ministerstiev a je
ústredným orgánom štátnej správy pre výkon štátnej kontroly. Aj napriek
tomu, že v danom prípade ide o výkon vonkajšej kontroly, narúša uvedené princíp hierarchickej výstavby štátnej správy, v kontexte ktorého môže
nadriadený subjekt kontrolovať subjekt podriadený. Kontrola štátnej
správy v rovnakom organizačnom súlade taktiež nemôže byť považovaná
za možnosť efektívneho zabezpečenia zákonnosti v rámci funkčného zamerania ústrednej štátnej správy.
Samotný zákon o organizácii ústrednej štátnej správy by preto mal
ustanoviť špecifické právne postavenie Úradu vlády Slovenskej republiky,
ktorý by nemal byť ostatným ústredným orgánom štátnej správy ale špecifickým výkonným orgánom sui generis.
K problematike právneho postavenia výkonných orgánov sui generis
by sa teda prostredníctvom normatívnej právnej úpravy mal postaviť samotný zákon o organizácii ústrednej štátnej správy, ktorý by mal aspoň
rámcovo určiť právne postavenie výkonných orgánov sui generis v rámci
ústrednej správy štátu. Uvedené by bolo možné napríklad podľa takejto
normatívnej dikcie zákona o organizácii ústrednej štátnej správy, ktorá by
mohla znieť:
Špecifické orgány výkonnej moci
(1) Pod špecifickými orgánmi výkonnej moci sa rozumejú špecifické
orgány, ktoré plnia kontrolné úlohy voči štátnej správe, ktoré sú ustanovené osobitnými právnymi predpismi. Špecifickými orgánmi výkonnej
moci sú:
verejný ochranca práv Slovenskej republiky,
Úrad vlády Slovenskej republiky.
(2) Výkonné orgány uvedené v odseku 1 sú úplne nezávislé od ostatnej štátnej správy.“
Uvedenými ustanoveniami zákona o organizácii ústrednej štátnej
správy sa v konečnom dôsledku docieli normatívne ustanovenie potrebnej nezávislosti výkonných inštitúcií s kontrolnou právomocou od ostatnej štátnej správy a rovnako sa ustanoví taxatívnym výpočtom, ktoré orgány môžeme označiť ako výkonné orgány so špecifickou právomocou
kontrolného charakteru.
Taktiež by došlo k riešeniu rozporu medzi teóriou práva a súčasným
právnym stavom podľa ktorého sa Úrad vlády Slovenskej republiky radí
ako orgán vykonávajúci kontrolu štátnej správy, a to vonkajšiu, ale podľa
normatívneho stavu určeného zákonom o organizácii ústrednej štátnej
správy tento predstavuje súčasť štátnej správy, konkrétne je súčasťou taxatívneho normatívneho výpočtu ustanoveného pre ostatné ústredné
orgány štátnej správy.
Popri uvedených systémových aspektoch v rámci vzťahu ministerstiev navzájom a smerom k ostatným ústredným orgánom štátnej správy
je potrebné sa komplexne venovať otázkam, ktoré sa týkajú vnútornej organizácie jednotlivých ministerstiev.
K tejto problematike sa komplexne normatívne vyjadruje zákon
o štátnej službe. V rámci uvedeného právneho predpisu činnosť ministerstva riadi a plne za ňu zodpovedá minister, ktorého vymenúva a odvoláva
prezident. V prípade neprítomnosti ministra ho zastupuje výlučne štátny
tajomník, ktorého vymenúva vláda na návrh príslušného ministra. Činnosť všetkých štátnych zamestnancov v rámci ministerstva riadi vedúci
služobného úradu, ktorý je podriadený ministrovi a štátnemu tajomníkovi. Vedúcemu služobného úradu sa zodpovedajú generálni riaditelia sekcií, riaditelia samostatných odborov, prípadne vedúci oddelení.
Riaditeľom odborov sa zodpovedajú vedúci jednotlivých oddelení, pokiaľ
sú na jednotlivých odboroch zriadené.
Uvedenej internej organizačnej štruktúre ministerstiev je možné vytýkať veľmi strohé monokratické uspôsobenie, v kontexte ktorého vrcholná organizácia, respektíve vedenie ministerstva vlastne stojí na ministrovi, štátnom tajomníkovi a vedúcom služobného úradu, čo spôsobuje pri
potrebe riešenia širokozameraných problémov komplikácie.
V rámci posúdenia spôsobu obsadzovania jednotlivých funkčných
miest v intenciách ministerstiev je potrebné pozitívne hodnotiť systém
obligatórnych výberových konaní, ktoré sú potrebné pre vymenovanie na
jednotlivé funkčné miesta. Výberové konania v konečnom dôsledku
umožňujú výber vysoko erudovaných zamestnancov, ktorí sú spôsobilí
riešiť náročné úlohy celoštátneho charakteru.
Aj v kontexte uvedeného však pri posúdení vnútorných organizačných štruktúr jednotlivých ministerstiev musíme konštatovať, že nedošlo
k dôslednému implementovaniu meritného systému obsadzovania miest
v štátnej správe a stále sa uprednostňujú osobné sympatie pred vzdelaním, odbornosťou a praktickými skúsenosťami. Taktiež zákon o štátnej
službe stále nevytvoril predpoklady pre úspešné zavedenie systému definitívy v rámci každodenného výkon štátnej služby. V kontexte uvedeného
stále zákon o štátnej službe počíta s prechodom od prípravnej k stálej štátnej službe, stále nevytvára predpoklady pre možný kariérny rast jednotlivých svojich zamestnancov. Možnosť kariérneho postupu je pritom často
jedinou motivujúcou možnosťou pre zotrvanie mladých, kvalifikovaných
ľudí v rámci štátnej služby.
Uvedené nedostatky pri vytváraní vnútornej organizačnej štruktúry
v rámci štátnej služby pritom spôsobujú veľké problémy pri zabezpečovaní veľkého množstva úloh koncepčného charakteru.
Riešením uvedených problémov by mohla byť urýchlená novelizácia
nedávno prijatého zákona o štátnej službe, ktorý by zaviedol meritný systém, a predovšetkým systém definitívy.
Systém definitívy by pritom mal zabezpečovať stálosť funkčného obsadenia v rámci štátnej služby a špecifický by mal byťaj systém sociálneho
zabezpečenia. Špecificky by pritom mali byť zvažované možnosti dovolenky, náhrady platu v prípade prekážok v práci na strane zamestnanca
a taktiež možnosti skončenia štátnozamestnaneckého pracovného pomeru. Možnosť skončenia štátnozamestnaneckého pracovného pomeru by
mala byť v prípade zamestnancov, ktorí odpracovali minimálne desať rokov v rámci štátnej správy eliminované na závažné prípady porušenia zákonom ustanovených právnych povinností, prípadne trestné stíhanie
v súvislosti s porušením právnych povinností súvisiacich s výkonom
štátnej služby.
Veľmi podstatné je venovať pozornosť aspektu postavenia štátneho
zamestnanca ako verejného činiteľa, čo koncipuje platná úprava Trestného zákona. Trestnoprávna úprava v tomto prípade síce postihuje protiprávne konanie štátneho zamestnanca, napríklad úpravou obligatórnych
znakov skutkovej podstaty trestného činu zneužitia právomoci verejného
činiteľa, v praktickej rovine ide o určitú brzdu pre nastupujúcich mladých
zamestnancov v rámci systému štátnej služby, nakoľko sa veľmi prísne
hodnotí možnosť štátneho zamestnanca pri prijímaní bezodplatných
plnení.
Rovnako s potrebou novelizácie zákona o štátnej službe je potrebné
venovať náležitú pozornosť ustanoveniam, ktoré by sa týkali precíznej sociálnej politiky, ktorá v podmienkach fungovania jednotlivých našich
rezortov stále zaostáva.
V naznačenom kontexte je potrebné novelizovať zákon o štátnej službe v kontexte možnosti zabezpečenia bytov pre zamestnancov štátnej
služby s využitím výhodného modelu splácania, vytvoriť podmienky pre
starostlivosť o rodinu štátneho zamestnanca, a v neposlednom rade
umožniť aj príspevky na kvalitnú zdravotnú starostlivosť s jednotlivými
benefitmi, ktoré by komplexne uzatvárali systém sociálnej starostlivosti
v intenciách štátnej služby. Uvedené opatrenia sa odzrkadlia v efektívnosti organizačnej uspôsobenosti ministerstva ako celku.
Popri charakteristike potreby organizačných zmien v rámci ústrednej
štátnej správy je možné zaznamenať taktiež potrebu zmien vo funkčnej
rovine výkonu štátnej správy, čo sa týka predovšetkým výkonu jednotlivých zákonných kompetenčných okruhov zamestnancami ústrednej
štátnej správy. Optimalizácia organizačnej a funkčnej dimenzie ústrednej
štátnej správy napomôže určenie komplexného charakteru megateórie
vývoja štátnej správy, čo je podstatným cieľovým určením predloženej
V záujme harmonizácie výkonu zákonných kompetencií jednotlivými ministerstvami považujeme za potrebné poukázať na potrebu jednotného výkonu rovnorodých funkcií ústrednej štátnej správy, inak v tejto
oblasti ťažko dôjde k eliminácii kompetenčných konfliktov.
Pod funkciou štátnej (verejnej) správy je možné rozumieť ucelené
komplexy spravovacích aktivít, ktoré sa navonok prejavujú v dynamickej
stránke verejnej správy, a to napĺňaním spravovacích úloh.132)
Rozčlenenie činností vo verejnej správe na základe teórie funkcií verejnej správy je vhodným nástrojom pre vytváranie systematiky v rámci
funkcií verejnej správy. Ide o veľmi prijateľné klasifikačné kritérium. Rovnako je možné konštatovať, že ide o trvalé rozčlenenie rovnorodých aktivít do funkcií verejnej správy podľa príbuznosti predmetového zamerania, ide teda o trvalé členenie. Teda rozčlenenie vecné, ktoré umožňuje
rozpoznávať v širšom rozsahu každé jednotlivé rozčlenenie. Je to výhoda
tohto rozčlenenia. Vzhľadom na to, že celkový počet funkcií bol
stanovený na 35 – ide na prvom mieste o 35 rovnorodých druhov činnosti,
činnosť informačného zabezpečenia,
činnosť regulačná,
činnosť regulačná konkretizovaná,
činnosť zameraná na aplikáciu regulácií,
činnosť zameraná na tvorbu dlhodobých rozhodnutí,
činnosť zameraná na tvorbu bežných rozhodnutí,
činnosť zacielená na využívanie iných oprávnení,
činnosť spätá so zabezpečovaním racionálneho nakladania s ľudskými, materiálnymi zdrojmi a finančnými zdrojmi,
činnosť týkajúca sa uskutočňovania pozvoľných organizačných
zmien ako aj veľkých organizačných reforiem,
činnosť organického uvedenia činnosti orgánov a inštitúcií do súladu
s danou situáciou,
činnosť presvedčovania,
činnosť donucovania,
činnosť upriamená na riešenie sporov,
činnosť spätá s uskutočňovaním priamej kontroly,
132) Gašpar, M.: Všeobecná správoveda. (Náčrt).
činnosť upriamená na uskutočňovanie nepriamej kontroly,
činnosť spojená s uskutočňovaním univerzálnej kontroly,
činnosť týkajúca sa uskutočňovania vonkajšej kontroly,
činnosť zacielená na uskutočňovanie úzkošpecializovanej kontroly,
činnosť zvýrazňujúca tvorbu rozhodnutí na nápravu kontrolných zistení,
činnosť zabezpečujúca všeobecnú teritoriálnu spravodlivosť.133)
Uvedené činnosti, respektíve partikulárne funkcie štátnej správy je
možné diferencovať na kľúčové funkcie – organizujúcu alebo regulačnú,
a funkciu mocenskej ochrany, alebo ochrannú.134)
Funkcia regulačná podľa nášho názoru súvisí s vnútorno-organizačnými metódami verejnej správy. Jej základným cieľom je optimalizácia vnútornej organizovanosti vlastnej verejnej správy, pričom ale neplatí
tvrdenie, že je zameraná výlučne dovnútra verejnej správy, nakoľko
úspešnosť jej napĺňania závisí od miery dosahovania základného cieľa verejnej správy, ktorým je súlad medzi správaním sa spravovaných subjektov a platným právom. Regulačná funkcia tým nadobúda akýsi zjednocujúci charakter, ktorý súvisí s potrebnými zmenami, tak v rámci spravujúcich,
ako aj spravovaných subjektov.
Funkcia ochranná má v reálnej podobe dve základné roviny. Tak rovinu preventívnu ako aj represívnu, pričom uvedené roviny nachádzajú
uplatnenie v rámci trvania administratívnoprávneho vzťahu.
V rámci preventívneho aspektu ochranná funkcia verejnej správy vytvára predpoklady na absenciu, resp. zabránenie možných protiprávnych
konaní v oblasti verejnej správy. Represívna zložka ochrannej funkcie verejnej správy naproti tomu poskytuje ochranu už v prípade porušenia
konkrétneho pravidla správania sa ustanoveného v administratívnoprávnej norme. Miera uplatňovania represívnych (sankčných) zložiek ochrannej funkcie verejnej správy závisí od rozsahu možných sankčných
prostriedkov a množstva protiprávnych konaní subjektov stojacich mimo
verejnú správu.
Uvedené náhľady na funkcie štátnej správy sme uviedli preto, aby sa
určili jednotné okruhy výkonu kompetenčných oblastí, ktoré sa majú
v rámci jednotlivých ministerstiev vykonávať, a to tak, aby nedošlo k maladministrácii, kvôli negatívnym kompetenčným konfliktom. Napríklad
za dôkaz nejednotnosti výkonu činností jednotlivými ministerstvami
považujeme tieto konkrétne praktické prípady:
133) Gašpar, M.: Všeobecná správoveda (náčrt). s. 101, 102
134) Průcha, P.: Správní právo (obecná část). Brno. Masarykova univerzita. 1996. s. 170
zákon o štátnych symboloch je podľa zákona o organizácii ústrednej
štátnej správy (kompetenčný zákon) v plnej pôsobnosti ministerstva
vnútra, ale vláda zaviazala gesciou nad vypracovaním poslednej novely tohto zákona, ktorá upravovala používanie štátnych symbolov
v školách a školských zariadeniach, ministerstvo školstva,
že časť zákona č. 385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich, ktorá sa
týka sociálneho zabezpečenia sudcov, bola vypracovaná ministerstvom spravodlivosti, a to aj napriek tomu, že zákon o organizácii
ústrednej štátnej správy (súčasný kompetenčný zákon) uvedenú oblasť zveruje do pôsobnosti ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny,
problematika sociálneho zabezpečenia vojakov je upravená v zákone
vydanom ministerstvom obrany, táto problematika podľa zákona
o organizácii ústrednej štátnej správy (kompetenčného zákona) patrí
do pôsobnosti ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny, pričom
vo všeobecnosti sa problematika sociálneho zabezpečenia rieši v zákone o sociálnom poistení, ktorý vydalo zákonom ustanovené gestorské ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny.
Popri potrebe zosúladenosti činností vykonávaných ministerstvami
je taktiež potrebné striktne dodržiavať jednotlivé ústavnoprávne princípy,
ktoré ustanovuje naša ústava.
V legislatívnej činnosti jednotlivých ministerstiev však nedochádza
len k nedostatkom v diferenciácii jednotlivých činností, ktoré majú byť
nimi vykonávané podľa zákona o organizácii ústrednej štátnej správy, ale
4.3 sa podstatným spôsobom nerešpektujú výslovne upravené ústavnoprávne princípy ustanovené ústavou, a tým sa porušujú niektoré decentralizačné princípy výstavby modernej štátnej správy, čím sa odkláňame od
možností jej docielenia.
Uvedené ústavnoprávne princípy výslovne uvedené v našej ústave sú
zároveň významné interpretačné kritériá, pričom ich rešpektovanie spôsobí elimináciu podaní na ústavný súd. Ide predovšetkým o čl. 1, 2, 12, 13
a 123 ústavy.
V čl. 1 ústavy je ustanovený princíp právnej istoty občanov, ktorý si
nepriamo vyžaduje zákaz retroaktivity a taktiež požaduje elimináciu novelizácií právnych predpisov, čo v konečnom dôsledku spôsobuje značnú
právnu neprehľadnosť. Rovnako z uvedeného článku našej ústavy vyplýva aj princíp zákazu subdelegácie. Splnomocňovacie ustanovenia môže
obsahovať ústava, ústavné zákony a zákony, vláda môže vydať nariadenie
vlády bez splnomocňovacieho ustanovenia obsiahnutého v zákone, ale
vykonávacie právne predpisy nemôžu obsahovať splnomocňovacie ustanovenie, a to ani na vydanie normatívnej internej inštrukcie. V návrhoch
vykonávacích právnych predpisov však často nachádzame splnomocňovacie ustanovenia na vydávanie právnych predpisov.
V právnych predpisoch sa často nachádzajú rôzne procesné konania,
v rámci ktorých si občania uplatňujú svoje práva, právom chránené záujmy. V daných prípadoch však samotné zákony vylučujú aplikáciu správneho poriadku, ktorý plní úlohu akéhosi všeobecného procesného kódexu, pričom sa neustanovia jednotlivé procesnoprávne inštitúty, ako sú
návrh na začatie konania, určenie dôkazných prostriedkov – listiny, znalecké posudky, vecné dôkazy, ďalej sa neustanovia prostredníctvom taxatívneho výpočtu náležitosti rozhodnutia, opravné prostriedky, či už riadne alebo mimoriadne, a v konečnom dôsledku je potrebné ustanoviť
vecné zameranie opravných konaní. Takáto situácia nastáva napríklad
v zákone o vysokých školách, ktorý koncipuje procesné konanie o udelenie súhlasu s činnosťou súkromných vysokých škôl. O udelení štátneho
súhlasu rozhoduje vláda, pričom na tento prípad sa nevzťahuje správny
poriadok. Proti rozhodnutiu vlády pritom nie je možné podať ani riadny
opravný prostriedok. Preto v tomto konaní nemožno hovoriť o zabezpečení uvedeného procesu v kontexte čl. 1 ústavy – princíp právnej istoty.
V čl. 2 ústavy sú ustanovené striktnou formou hranice štátnej moci
a občianskej spoločnosti, pričom je tu uvedený princíp právneho štátu,
kedy štátna moc je striktne podriadená dikcii platného práva. Štátna moc
môže konať len v rozsahu a medziach, ktoré jej ukladá platné právo, kým
občianska spoločnosť môže konať všetko, čo jej právny poriadok nezakazuje a nemožno nikoho nútiť k takému konaniu, ktoré mu právny poriadok výslovne neukladá.
V praxi sa však veľmi často môžeme stretnúť s prípadmi, kedy ministerstvá konajú v rozpore s platným právom. Je tomu tak napríklad v prípade verejných obstarávaní, kedy sa v rozpore so zákonnou právnou úpravou uprednostňujú priame zadania, kedy je možné bez transparentného
procesu verejnej súťaže vybrať uchádzača, a tým sa vlastne obchádza
V kontexte priebehu legislatívnej činnosti sme často svedkami prípadov, kedy si samotné ministerstvo samo sebe ukladá oprávnenia inak ako
zákonnou právnou úpravou, a to napríklad smernicami, pokynmi alebo
inými rezortnými právnymi predpismi alebo vnútornými aktmi riadenia,
teda normatívnymi internými inštrukciami. Uvedený stav je v ostrom
rozpore s čl. 2 ods. 2 ústavy.
V čl. 12 ústavy je ustanovený zákaz diskriminácie podľa ustanovených kritérií. Predovšetkým v prípade predpisov sociálneho zabezpečenia
je možné pozorovať diskriminačné tendencie, kedy sa určitej príjmovej
kategórii obyvateľstva neposkytuje dostatočné sociálne zabezpečenie.
Ustanovovanie právnych povinností výlučne zákonnou právnou
úpravou, prípadne aproximačnými nariadeniami vlády ustanovuje čl. 13
našej ústavy. Ústava, ústavné zákony, ako aj zákony môžu ustanovovať
právne povinnosti, podobne je to aj v prípade aproximačných nariadení
vlády, tieto sa však v kontexte teórie práva nekladú na rovnakú úroveň
právnej sily ako zákony.
V praxi nastávajú prípady, kedy nielen vykonávacie právne predpisy,
ako sú nariadenia vlády, vyhlášky, opatrenia a výnosy ministerstiev, ale
taktiež vnútorné akty riadenia, napríklad rôzne smernice či odporúčania,
obsahujú právne povinnosti, ktorými sa reglementuje správanie sa
subjektov, ktoré stoja mimo štátnu správu.
Uvedený stav je protiústavný a spôsobuje nárast podaní na ústavný
súd. V konečnom dôsledku to spôsobuje nejednotnosť právneho poriadku a nerešpektovanie ústavnoprávneho princípu ako celku.
Podľa čl. 123 ústavy nemožno ako ústavný hodnotiť stav, keď ustanovuje vykonávací právny predpis úpravu spoločenských vzťahov nad rozsah ústavnoprávnej a zákonnej právnej úpravy. Vykonávacie právne
predpisy preto musia byť striktne v súlade so splnomocňovacími ustanoveniami zákonov a nesmú upravovať spoločenské vzťahy nad rozsah, ktorý je nimi ustanovený. V prípade všeobecne záväzných vykonávacích
právnych predpisov, akými sú napríklad nariadenie vlády alebo vyhláška
ministerstva, by sa mal súlad normatívneho textu so splnomocňovacím
ustanovením zákona sledovať na rokovaniach stálych pracovných komisií
legislatívnej rady vlády, v prípade nariadení vlády tak robí legislatívna
4.3 rada vlády.
V rámci činnosti ministerstiev je možné zaznamenať nárast prípadov
nerešpektovania legislatívnych pravidiel vlády. Časté sú prípady ustanovovania vymedzení pojmov vo vykonávacích právnych predpisoch, dikcie právnych predpisov sú nejasné a nezrozumiteľné, pričom podstatným
nebezpečím pre zachovávanie princípov právneho štátu sú nepriame novelizácie. Nepriamou novelizáciou je možné označiť taký prípad, keď sa
súvisiaci právny predpis neuvedie v samostatnej časti zákona označenej
arabskou číslicou, ale v samotnom texte zákona. Taktiež nie je v súlade
s legislatívnymi pravidlami vlády, keď sa súvisiaci právny predpis síce novelizuje v samostatnej časti, vôbec však nesúvisí s právnou úpravou nosného zákona. Napríklad môže ísť o zákon, ktorým sa mení a dopĺňa zákon
o výchove a vzdelávaní, pričom v samostatnej časti sa mení a dopĺňa
zákon upravujúci kompetencie informačnej služby. V každom prípade
musí byť medzi jednotlivými právnymi úpravami vecný súvis.
Pokiaľ sa chceme zaoberať problematikou činnosti ministerstva
v rámci legislatívneho procesu, v tom prípade je možné hľadať veľké rezervy v rámci medzirezortného pripomienkového konania ako podstatnej
súčasti tvorby práva. Jednotlivé ministerstvá ako predkladatelia právnej
úpravy často nedržiavajú štandardnú lehotu pätnásť pracovných dní na
medzirezortné pripomienkové konanie, pričom nie sú dané predpoklady
pre skrátené pripomienkové konanie. Taktiež návrhy právnych predpisov, ktoré majú dosah na finančnú oblasť nebývajú predbežne prerokúvané s ministerstvom financií. Veľké problémy sú s vytváraním doložiek
vplyvov, kedy nedochádza k správnej kvantifikácii jednotlivých vplyvov,
čo v konečnom dôsledku spôsobuje oneskorenie účinnosti právnej úpravy.
Verejnosť je síce celkom dobre informovaná o pripravovaných právnych úpravách prostredníctvom portálu právnych predpisov, jej možnosti ovplyvniť priebeh medzirezortného pripomienkového konania prostredníctvom hromadnej pripomienky verejnosti je však minimálna.
Bokom ostávajú taktiež rôzne záujmové okruhy občianskej spoločnosti,
občianske združenia. Tabuľky zhody bývajú často nekompletné a normatívny text len preberá doslovné znenie smernice ako prameňa komunitárneho práva.
Veľký problém vzniká aj s posúdením právnej záväznosti legislatívnych pravidiel vlády, nakoľko tieto nie sú všeobecne záväzné. Taktiež neobsahujú sankčné mechanizmy proti ich nerešpektovaniu, keď ministerstvo obíde napríklad medzirezortné pripomienkové konanie. Preto
v rámci ministerstva spravodlivosti narastajú tendencie smerujúce
k tomu, aby legislatívne pravidlá vlády boli upravené prostredníctvom
všeobecne záväznej zákonnej normatívnej právnej úpravy. Tieto snahy
však narážajú na určitý odpor zo strany legislatívnej rady vlády, ktorá nepovažuje za vhodné riešiť predmetný stav zákonnou právnou úpravou. 4.3
V tomto smere zastávame názor, že nie je potrebné prijímať zákonnú
právnu úpravu, musí byť však veľmi kvalitná posudzovacia činnosť
legislatívnej rady vlády.
Pokiaľ sa zaoberáme výkonom činnosti ostatných ústredných inštitúcií štátnej správy, vyvstávajú tu obdobné problémy ako v prípade ministerstiev, rozdiel je však v tom, že výpočet ostatných ústredných inštitúcií
uvedený v zákone o organizácii ústrednej štátnej správy je na rozdiel od
ministerstiev taxatívny. Teda nie je možné bez výslovného ustanovenia
uvedeného v tomto kompetenčnom zákone rozširovať počet tu uvedených inštitúcií, čo spôsobuje kardinálne problémy so zatrieďovaním
jednotlivých inštitúcií v intenciách štruktúrneho systému ústrednej
Ako príklad uvedeného stavu je napríklad možné uviesť Úrad na
ochranu osobných údajov, ktorý síce je koncipovaný ako inštitúcia v rámci ústrednej štátnej správy, v kontexte teórie práva a vedy správneho práva však takto byť zatrieďovaný nemôže, nakoľko práve zákon o organizácii ústrednej štátnej správy takýto postup neumožňuje. Uvedené
v konečnom dôsledku spôsobuje veľkú neprehľadnosť a vytvorenie akejsi
kategórie inštitúcií, ktoré síce jednoznačne vykonávajú kompetenčné okruhy štátnej správy, ale v kontexte posúdenia organizačnej diferenciácie
ich v rámci štátnej správy jednoznačne zatriediť nemožno. Riešením tejto
nevyhovujúcej situácie by mohlo byť nahradenie taxatívneho zákonného
výpočtu výpočtom demonštratívnym, a to pridaním „najmä“ v normatívnej dikcii zákona.
4.4 Urèenie zmien v rámci miestnej tátnej
Systém miestnej štátnej správy je v súčasnosti značne eliminovaný,
nakoľko v rámci všeobecnej miestnej štátnej správy je možné rozlišovať
len obvodné úrady, kým pri špecializovanej miestnej štátnej správe je
možné diferencovať veľký počet rôznorodých úradov so zákonom presne
reglementovanou náplňou kompetenčných okruhov.
V súvislosti so zmenami miestnej štátnej správy boli uvedené naše
náhľady na zmeny v miestnej štátnej správe v súvislosti s vládou schválenými dokumentmi ohľadne reformy verejnej správy.
Potrebnou zmenou o ktorej sme sa už zmienili, je predovšetkým odpolitizovanie miestnej štátnej správy, kde prednostov obvodných úradov
stále vymenúva a odvoláva vláda. Prednostovia by mali z procesu vymenúvacieho prejsť na systém povinných výberových konaní bez podstatné4.4 ho vplyvu ústrednej štátnej správy. Úplná eliminácia vplyvu od ústrednej
štátnej správy možná nie je, nakoľko nie je možné vylúčiť princíp hierarchickej výstavby vlastnej štátnej správy.
Rovnako považujeme za potrebné vykonať audit organizačnej a funkčnej náplne miestnej štátnej správy, ktorý by bol spojený so zvážením
opodstatnenosti výkonu určitých úloh miestnou štátnou správou. Určite
neprotestujeme proti zníženiu počtu inštitúcií miestnej štátnej správy,
tento proces však nemôže byť vykonávaný len na základe plnenia noriem
práce konkrétnym zamestnancom štátnej správy. Predsa len by sme vyzdvihli procesné hľadisko reformných zmien v miestnej štátnej správe.
Treba sa podľa nášho názoru odborne venovať problematike účinnosti
ochrany práv a oprávnených záujmov občanov ako subjektov konkrétnych procesných konaní. Napríklad v prípade už spomínaného zákona
o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe by bolo vhodné presne
určiť kompetenčné okruhy, ktoré ostanú na všeobecnej a ktoré na
špecializovanej miestnej štátnej správe.
V kontexte uvedeného zastávame názor, že je potrebné ponechať aspoň obvodnú úroveň špecializovanej miestnej štátnej správy a reformu

References: čl. 1
 čl. 2
sui generis
sui generis
sui generis
sui generis
sui generis
 čl. 1
 čl. 1
 čl. 1
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 12
 čl. 13
 čl. 123