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1 ÇUn paso adelante La regulación de los servicios vocales nómadas en España ` Por Gerardo Silván Carabias Subdirector General de Operadores y TI y J. Javier Esteban Yago Jefe Área de Prospectiva DGTTI-SETSI Ministerio de Industria, Turismo y Comercio Quizá resulte extraño a algunos lectores el nombre del servicio que figura en el título de este artículo. Pero estamos convencidos de que todos conocen, o al menos han oído hablar en no pocas ocasiones de la voz sobre IP, o de la voz sobre Internet - cuyo acrónimo más conocido es el de VoIP- dentro del cual se agrupan una serie de servicios y aplicaciones cuyo denominador común es que se apoyan en la tecnología IP de conmutación de paquetes. Sin embargo, en términos regulatorios, no resulta apropiado hablar de tecnologías, pues estas están al margen de la regulación de los servicios. Neutralidad tecnológica Uno de los elementos clave de la regulación moderna es el principio de neutralidad tecnológica, que impi- 58
2 q<o<j<î<(<à GRÁFICO 1. Condiciones aplicables de cualquier intento de regular los servicios de comunicaciones electrónicas en función de la tecnología utilizada en su prestación. Por ello no se puede hablar propiamente de la regulación de la VoIP, lo mismo que no se habla de la regulación del servicio telefónico sobre redes analógicas o digitales. La aplicación del principio de neutralidad tecnológica da estabilidad a la regulación ante la aparición de innovaciones, ya que únicamente es preciso tener en consideración aquéllas que tengan incidencia en las características funcionales de los servicios, aumentando así la seguridad jurídica y favoreciendo el desarrollo sostenido de los mercados. La tecnología, además, puede estar sujeta a derechos de propiedad industrial o intelectual. Se comprenderá que la neutralidad del regulador sea algo imprescindible ante los intereses legítimos de inventores y fabricantes. Por todas estas razones, no hablaremos aquí ni de protocolos (SIP, H323, etc.), ni de software de usuario, ni de las numerosas configuraciones de los servicios de VoIP, salvo para apoyarnos con algún ejemplo. Volviendo al título del artículo, los servicios vocales nómadas proporcionan funcionalidades que pueden obtenerse mediante tecnologías diversas. No obstante, la tecnología IP, especialmente cuando la red subyacente es Internet, se adapta particularmente bien al concepto de nomadismo, es decir, a la posibilidad de disfrutar de un servicio en igualdad de condiciones desde cualquier lugar donde se tenga acceso a dicha red. Ello se debe a la independencia existente entre la capacidad de transporte que proporciona Internet y la provisión de servicios sobre ella, tanto a nivel funcional como la de los propios agentes que intervienen. Véase que esta característica está ausente del ámbito del servicio telefónico tradicional, donde siempre ha existido una estrecha vinculación entre el operador de la red y el proveedor del servicio. El marco legal Si hablamos de regulación parece conveniente recordar, aunque sea de manera muy breve, el marco legal vigente en España que se deriva de la nueva Ley General de Telecomunicaciones (Ley 32/2003, de 3 de noviembre). No olvidemos que Internet es una red de telecomunicaciones, y que algunos de los servicios que se prestan sobre ella tienen la consideración de servicios de comunicaciones electrónicas, y por tanto caen dentro de su ámbito de aplicación. La Ley General ha sido desarrolla- 59
3 da por dos Reglamentos, el de mercados, acceso y numeración (Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre), y el de condiciones para la prestación de servicios, el servicio universal y la protección de los usuarios (Real Decreto 424/2005, de 15 de abril). Como aspecto notorio hay que señalar que el sistema de licencias y autorizaciones generales ha sido sustituido por un régimen de notificación previa. Por tanto, ya no es necesaria la obtención de una licencia individual para prestar el servicio telefónico, basta con una simple notificación para comenzar a operar. Otro aspecto significativo es que se reduce drásticamente el número de servicios tipificados, hasta el punto de que únicamente se habla de los servicios de comunicaciones electrónicas y, como caso particular, del servicio telefónico disponible al público. El nuevo marco, por tanto, simplifica notablemente la burocracia. En cuanto a las obligaciones, se especifican las que se aplican a todos los operadores por igual y la que sólo se exigen a ciertos operadores: los designados para prestar el servicio universal de telecomunicaciones y los que ostentan un poder significativo en los mercados. Además, existe una categoría de requisitos que se justifican en el uso de recursos públicos tales como el espectro radioeléctrico y la numeración telefónica, adquiriendo esta última una particular relevancia para el caso que nos ocupa. A diferencia del espectro radioeléctrico, que es un recurso público neutro y transparente para el usuario, la numeración tiene un papel clave para éste y, por ende, para sus operadores, ya que es el medio con el que se identifican. Resultaría poco realista pretender lanzar servicios sin una numeración adecuada, al menos si estamos pensando en unos servicios con vocación de complementar, o incluso sustituir en el futuro, al servicio telefónico. La normativa básica de numeración está contenida en el Reglamento de mercados, acceso y numeración, y en el Plan Nacional de Numeración Telefónica. El desarrollo de este Plan, la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información (SETSI) dictó la Resolución de 30 de junio de 2005 (BOE de 18 de agosto), por la que se atribuyen determinados rangos de numeración a los servicios vocales nómadas. Esta Resolución ubica a estos servicios dentro de la categoría de los servicios de comunicaciones electrónicas distintos del servicio telefónico, por lo que podríamos estar hablando de servicios emergentes a cuyos prestadores, según el GRÁFICO 2. Servicios nómadas 60
4 q<o<j<î<(<à Reglamento de mercados, no cabría imponer obligaciones específicas derivadas de una posible posición inicial de dominio. Esta misma consideración también ha aconsejado que no se establezcan requisitos excesivos por el uso de los números. En definitiva, las condiciones aplicables a los operadores que presten servicios vocales nómadas serían, en principio, únicamente las generales que afectan a todos los proveedores de servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público, y las que se establecen en la Resolución de la SETSI de atribución de rangos de numeración GRÁFICO 1. Servicios nómadas El nomadismo al que se refiere la Resolución de la SETSI tiene que ver con el suministro de servicios en puntos de acceso a los que los abonados pueden conectarse desde cualquier ubicación donde dispongan de los medios necesarios (por ejemplo, acceso de banda ancha a Internet), siendo éste un aspecto que los diferencia del servicio telefónico disponible al público, en el que los puntos de acceso coinciden con los puntos de terminación de red. Esta capacidad de acceso remoto al servicio, y su provisión en las mismas condiciones desde cualquier lugar, es lo que podemos entender como nomadismo. GRÁFICO 2 Aunque es muy probable que la funcionalidad de nomadismo pueda conseguirse técnicamente de muy diferentes formas, a modo de ejemplo y para clarificar las ideas se expone a continuación un escenario concreto de prestación de servicios nómadas de voz sobre Internet. GRÁFICO 3 El dibujo esquematiza el caso de un abonado del servicio telefónico fijo que ha contratado una línea de banda ancha (ADSL en este caso) con un operador alternativo. A través de este acceso a Internet obtiene los servicios de un proveedor de VoIP que le ha facilitado un número telefónico nómada para poder recibir llamadas, bien en su domicilio- en el que ha configurado una segunda línea de carácter estable- bien en cualquier lugar del mundo desde donde tenga acceso a Internet. Es importante señalar que, a efectos regulatorios, el punto de acceso al servicio vocal nómada se situaría en el lugar geográfico- o su equivalente virtualdonde se encuentre ubicado el "gateway" gestionado por el operador de VoIP. Ello es importante para que los abonados del servicio telefónico fijo puedan tener una indicación del precio de las llamadas que realicen a los números nómadas. La posibilidad del proveedor de servicios nómadas de obtener números del Plan Nacional de Numeración Telefónica marca la diferencia respecto de otros tipos de proveedores de servicios de VoIP, ya que podría abrir la puerta a la interoperabilidad con el servicio telefónico disponible al público. A este respecto conviene llamar la atención sobre el papel de los números geográficos en la prestación de los servicios nómadas. Como es bien conocido, esta numeración está íntimamente relacionada con la localización geográfica del abonado. En una primera aproximación, podría pensarse que aquéllos no se adaptan bien a la naturaleza de los servicios nómadas, dado que limitarían su capacidad de movilidad. Por el contrario, parecerían más acordes con ésta los números no geográficos, cuyo significado no está ligado a ninguna ubicación concreta dentro del territorio nacional. Sin embargo, existe una cierta unanimidad respecto de la conveniencia de permitir el uso de números geográficos para la prestación de servicios nómadas, ya que los usuarios del servicio telefónico están muy familiarizados con estos números y suelen tener una idea bastante aproximada de su tipo- locales, provinciales y nacionales- y de sus precios. Por otro lado, los números geográficos permiten a los proveedores configu- M En España se ha adoptado una solución intermedia para la prestación de servicios vocales nómadas con números geográficos 61
5 rar los servicios de forma que sus clientes dispongan de flexibilidad para fijar su domicilio dentro de la zona de numeración correspondiente, sin que aquéllos tengan que renunciar a utilizar esporádicamente el servicio de forma remota conservando la tarifa habitual que se aplica a los abonados del servicio telefónico que les llamen, independientemente de la ubicación real del usuario nómada. Aunque el uso de números geográficos para prestar servicios nómadas es normalmente aceptado, no se puede negar que se trata de un asunto complejo y sujeto a interpretaciones diversas. La casuística en la práctica internacional varía considerablemente, y va desde aquellos países que los consideran exclusivos del servicio telefónico fijo, hasta los que permiten sin restricciones su uso, incluso desde el extranjero y de forma estable. Claro está que existen posibilidades intermedias, como la obligación de residencia en la zona de numeración correspondiente, permitiendo el nomadismo ocasional fuera de ella, etc. La numeración de los servicios nómadas En España se ha adoptado una solución intermedia para la prestación de servicios vocales nómadas con números geográficos. La Resolución de la SETSI atribuye a estos servicios bloques diferenciados del servicio telefónico y condiciona su utilización al cumplimiento de unos pocos requisitos. Cuando hablamos de numeración geográfica nos referimos, claro está, a los indicativos provinciales con los que tan familiarizados estamos por formar parte de nuestro número de abonado. Bueno será recordar que el Plan Nacional de Numeración reserva para ellos la mayor parte de los números de nueve cifras que comienzan por 9 y por 8. Así, cada provincia puede disfrutar de dos indicativos, uno comenzando por 9 y otro por 8. Esta posibilidad, aunque no es muy conocida, viene dándose desde hace algunos años en algunas provincias que agotaron sus recursos numéricos en el segmento 9 y hubo que adjudicarles un prefijo adicional en el 8. Este es el caso, entre otros, de Zaragoza (976 y 876), Cádiz (965 y 856) o Murcia (968 y 868). La Resolución establece que los indicativos provinciales cuya primera cifra es 9 sólo se pueden utilizar para prestar el servicio telefónico fijo, mientras que el segmento 8 se organiza para ser compartido diferencia- GRÁFICO 3. Configuración de los Servicios vocales nómadas 62
6 q<o<j<î<(<à GRÁFICO 4. Numeración de los servicios nómadas damente con los servicios vocales nómadas. De esta forma, el rango de numeración geográfica queda estructurado de forma que no pueda utilizarse indistintamente para prestar servicios diferentes, pues lo contrario sería un problema difícil de corregir si, a posteriori, fuese necesario identificar en origen el tipo de tráfico que se pretende cursar dirigido a estos números (telefónico fijo o vocal nómada), bien por los operadores a la hora de encaminar llamadas, bien por los propios usuarios si ello aportase información adicional, por ejemplo, sobre precios. El plan de numeración geográfica de los servicios vocales nómadas se esquematiza en el GRÁFICO 4. Esta solución, aunque conservadora, tiene la virtud de ser reversible en función de las circunstancias que puedan darse cuando se comercialicen de forma masiva los nuevos servicios. Así, aunque inicialmente éstos se contemplan como servicios complementarios, si los hechos evidenciasen una capacidad de los servicios vocales nómadas para sustituir al servicio telefónico fijo, podría replantearse su tratamiento legal, incluyendo la política de numeración a aplicar- por ejemplo mediante la unificación de los dos tipos de numeración geográfica identificados. Por el contrario, si los servicios nómadas se 63
7 M La Resolución de la SETSI considera los servicios vocales nómadas como servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público distintos del servicio telefónico 64 prestasen de forma claramente diferenciada y sin una evidente capacidad para sustituir al servicio telefónico, los rangos atribuidos podrían permanecer inalterados. Llegados a este punto bueno será aclarar que los rangos de numeración atribuidos al servicio telefónico fijo también pueden ser utilizados para la prestación de los servicios de VoIP que cumplan con los requisitos que se exigen a aquél (neutralidad tecnológica), aunque tengan potencialidades adicionales. Por tanto, el esquema de numeración adoptado se limita a habilitar nuevos rangos ante la aparición de nuevos servicios. En este sentido también es clara la demanda para prestar servicios vocales nómadas mediante números no geográficos, a los que la SETSI atribuyó el segmento 51, es decir, los números de nueve cifras comenzando por 51. El funcionamiento de los servicios es muy similar en ambos casos, diferenciándose básicamente, desde el punto de vista del cliente, en criterios de promoción de imagen local y de aplicación de bajos precios a sus llamantes. Así, los usuarios que deseen favorecer una imagen de presencia local preferirían números geográficos, pues el efecto esperado es que se apliquen tarifas locales a los abonados del servicio telefónico que les llamen desde la misma ciudad. Esto es así puesto que el proveedor ha de tener presencia física- al menos un punto de acceso al servicio- en cada distrito telefónico donde opere. Hay que recordar que en España existen 508 distritos telefónicos y que los bloques de números asignados a los operadores están ligados a ellos. Respecto a los números no geográficos, no es posible hacer previsiones sobre los precios que se cobren a los usuarios que les llamen, aunque parecería lógico esperar unos precios más elevados a cambio de una estructura del servicio más sencillapues sólo se requiere un punto de acceso a nivel nacional. En cualquier caso, tanto los modelos como los precios dependerán exclusivamente de los operadores y de las condiciones del mercado. Para finalizar, como ya se adelantó, la Resolución de la SETSI considera los servicios vocales nómadas como servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público distintos del servicio telefónico. Por tanto, están eximidos de muchas de las obligaciones establecidas para éste. No obstante, a cambio de la utilización de recursos públicos de numeración se exigen las siguientes condiciones: a) Los abonados deben residir en el ámbito geográfico en el que se provea el acceso al servicio. Si se utilizan números geográficos dicho ámbito es el distrito telefónico, y para los no geográficos, cualquier lugar de España. De esta manera se evita una posible migración de números nacionales para ser utilizados de forma permanente en terceros países. b) Los operadores deben cursar gratuitamente las llamadas al número de emergencias 112, encaminándolas al centro de atención que corresponda al domicilio de contratación del abonado. Ello es independiente de que el abonado se encuentre ocasionalmente fuera de este domicilio, por ejemplo, durante períodos vacacionales o viajes de negocio. Esta limitación debe ser tenida en cuenta ante cualquier eventualidad que requiera la realización de una llamada de emergencia. c) Los contratos de abono que se suscriban entre el abonado y el proveedor deben especificar claramente las características que diferencian los servicios nómadas del servicio telefónico fijo, en particular por lo que se refiere al tratamiento de las llamadas de emergencia. p

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 Resolución 
 Resolución 
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