Source: https://www.filipiakbabicz.com/odszkodowania-za-grunty/2019/07/09/drogi-wewnetrzne-zagrozenia-i-wyzwania/
Timestamp: 2019-12-11 15:08:21+00:00

Document:
Drogi wewnętrzne – zagrożenia i wyzwania | FILIPIAKBABICZ
Wywłaszczenia | adw. dr Lucyna Staniszewska, dr hab. Sławomir Pawłowski
Przesądzenie o statusie dróg dojazdowych jako drogach wewnętrznych bądź publicznych ma kapitalne znaczenie dla kondycji finansowej podmiotów zobowiązanych do ich utrzymywania. Tymczasem okazuje się, że obecne definiowanie tych dróg w języku prawnym, w szczególności tych pierwszych nie oddaje złożoności tej problematyki, a wielokroć przerzuca na inwestora w sposób nieuzasadniony ciężar wykonywania zadań publicznych. Zdarza się to najczęściej w przypadku podziału nieruchomości dokonywanego na wniosek i potencjalnego wystąpienia skutku, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tzw. wywłaszczenie podziałowe).
W tekście pierwotnym ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) w art. 11 ust. 1 stwierdzono, że drogami wewnętrznymi mogły być drogi ogólnodostępne, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg. Jako przykłady takich dróg ustawodawca wskazał, że są to drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych – drogi wiejskie. Zasadniczym elementem powyższego ujęcia było to, że drogi wewnętrzne były drogami ogólnodostępnymi.
Powyższy stan prawny uległ zmianie po zmianach ustrojowych dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Mianowicie ustawą kompetencyjną z 1998 r. ( art. 52 ust. 6 i 8 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa), skreślono art. 11 u.d.p. i wprowadzono nowe brzmienie kilku kluczowych przepisów. Na mocy art. 2a u.d.p. drogi publiczne stały się rzeczami wyłączonymi z obrotu (res extra commercium), a drogi wewnętrzne straciły status dróg ogólnodostępnych. Obecnie formalna definicja (zakresowa) dróg wewnętrznych zawarta jest w art. 8 ust. 1 u.d.p. i stanowi, że są to: drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Kluczowym jest przy tym ust. 2 tego artykułu stanowiący, że: budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. A zatem utrzymywanie dróg wewnętrznych jeśli nie są one własnością podmiotu prawa publicznego np. gminy, należy do prywatnego właściciela. Zmiana kategorii tych dróg i zaliczenie ich do dróg publicznych, zazwyczaj gminnych, należy do kompetencji rady gminy. A zatem w świetle obowiązujących przepisów zmiana statusu drogi wewnętrznej na publiczną następuje wyłącznie za zgodą podstawowej jednostki samorządu terytorialnego.
Z kolei brak definiowania dróg publicznych w sposób materialny powoduje, że szereg dróg, będący da facto otwartymi do powszechnego użytku dla nieokreślonych imienne użytkowników, które powinny zostać przejęte przez gminę, ciągle zachowuje dotychczasowy status. Taka sytuacja może niekiedy dotkliwie godzić w interesy podmiotów, które dokonując zagospodarowania i zabudowy określonych terenów, zmuszone są do utrzymywania dróg, które ze swej natury nie mogą być postrzegane przez pryzmat dróg wewnętrznych.
Wydawałoby się, że przełomowym momentem w postrzeganiu powyższego zagadnienia powinno być orzeczenie ETPCz jakie zapadło w sprawie Bugajny przeciwko Polsce w 2007 r., w którym w szczególności podniesiono, że utrzymanie dróg stanowiących drogi dojazdowe do 36 działek gruntu, a zatem i odpowiednio większej liczby użytkowników, stanowi naruszenie zasady sprawiedliwej równowagi, gdyż nakłada na jednostkę ciężar nie do uniesienia. Co więcej utrzymywanie takiego stanu oznacza, że podmiot prawa prywatnego nieodpłatnie wykonuje zadanie publiczne, gdyż zaspokaja jedną z podstawowych potrzeb lokalnej wspólnoty. W ślad za tym orzeczeniem w judykaturze sformułowano definicję drogi wewnętrznej w ujęciu funkcjonalnym. W jednego z orzeczeń stwierdzono, że: „drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych.” To rozumienie mimo, że zostało powielone w jeszcze kilku orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych nie zyskało statusu powszechnej wykładni. Stało się to zapewne z tego względu, że rodzi ona po stronie gminy nie tylko obowiązki kompensacyjne, ale także powiększa w przyszłości zakres obligatoryjnych wydatków gminy.
Niemniej wydaje się, że tylko takie prokonstytucyjne rozumienie charakteru prawnego konkretnych dróg ogólnodostępnych oddaje złożoność tej problematyki, zapewniając jednocześnie zgodność z jedną z podstawowych emanacji państwa prawnego – zasady równości wobec prawa.

References: art. 98
 art. 11
 art. 52
 art. 11
 art. 2
 art. 8