Source: https://www.fgaf.fr/le-droit-syndical-et-les-instances-de-concertations/fonction-publique-territoriale/droit-syndical/
Timestamp: 2018-12-15 21:20:15+00:00

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4.3.1 Droit syndical
Les fonctionnaires existaient déjà sous l'Ancien Régime, et leur situation fut confirmée par la Révolution française.
Confrontés au début du XXe siècle à la montée du syndicalisme chez les fonctionnaires, les gouvernements successifs leur ouvrirent la porte des associations (1901) et entreprirent une répression sévère contre ceux qui bravaient l’interdit, craignant que leurs syndicats ne rejoignent la CGT (qui prônait la lutte des classes et le recours à la grève générale).
Cette répression n’empêcha pas le mouvement syndical de se développer dans les ministères et d’obtenir une reconnaissance de fait, avec la circulaire du 25 septembre 1924.
Mais juridiquement, on en restera là jusqu'à la Libération.
L'origine ancienne des fonctionnaires
Sous l'Ancien Régime, les fonctionnaires étaient considérés comme des agents au service du roi, agissant en son nom pour le gouvernement du peuple.
Cette relation étroite, entre le pouvoir et le fonctionnaire, devait être confirmée par la Révolution française, dont l'Assemblée constituante déclarait :
"ils doivent à la chose publique leurs travaux et leurs soins".
Aussi, l'idée de donner aux fonctionnaires un statut juridique spécifique avait-elle germé dans l'esprit fécond et novateur de Napoléon qui souhaitait vouloir :
"constituer en France un Ordre civil … une corporation qui n'ait d'autre ambition que celle d'être utile et d'autre intérêt que l'intérêt public …"
"Il faut que ce corps ait des privilèges …"
(Paris 1873, PELET, Opinion de Napoléon).
Cette idée d'octroyer des "privilèges" laissa, au fil du temps, la place à celle d’accorder des "garanties" qui devaient permettre aux fonctionnaires de se consacrer entièrement et en toute sécurité au service de l'Etat, puis à celle d’attribuer des "garanties statutaires", dont la notion était déjà connue depuis 1794 en Allemagne.
Cette approche allait finalement trouver une concrétisation dans la loi sur l'état des officiers (19 mai 1834) qui établissait une distinction entre le grade, dont l'officier était propriétaire et l'emploi, qui relevait de l'autorité publique.
Par la suite, des ordonnances sont venues concéder des garanties aux fonctionnaires, dans chaque ministère. Mais ces textes furent jugés insuffisants pour limiter l'arbitraire, car l'administration, mise en place à partir du premier Empire, se caractérisait par l'exercice discrétionnaire du pouvoir hiérarchique, et les agents étaient :
"soumis à une très stricte obéissance hiérarchique qui, dans la pratique, s'était transformée en une véritable obligation de conformisme politique à l'égard du pouvoir en place."
(1997, Robert CHRISTIEN, Pratique du dialogue social).
Mais, avec l'accroissement du rôle interventionniste de l'Etat, la situation allait évoluer dès la fin du XIXe siècle et au début du XXe siècle.
Les fonctionnaires entre 1852 et 1944
Après la proclamation du Second empire en 1852, l'Etat français comptait 50 000 fonctionnaires, exception faite des officiers et des magistrats.
La majorité d'entre eux avait été recrutée dans la moyenne bourgeoisie et n'éprouvait aucun sentiment de solidarité envers cette nouvelle classe ouvrière, issue de la révolution industrielle.
Mais la politique interventionniste de l'Etat augmentant à la fois dans le domaine économique et dans le domaine social, les effectifs employés augmentaient aussi.
Il y avait 200 000 fonctionnaires en 1870 et leur nombre atteignait 470 000 en 1914, 690 000 en 1936 et près de 900 000 à la Libération (1997, Robert CHRISTIEN, Pratique du dialogue social).
Et ces personnels, qui étaient au XIXe siècle essentiellement issus de la moyenne bourgeoisie, étaient à présent recrutés dans des milieux moins aisés, et leur existence ressemblait bien souvent à celle des salariés du secteur privé : ce qui conduisait certains à penser que seule l'action syndicale pouvait leur permettre de s'opposer au pouvoir discrétionnaire et à l'arbitraire de l'administration.
Car en l'absence d'un statut des personnels, chaque ministère imposait ses règles en matière de recrutement, d'avancement et de discipline.
"Pratiquement, aucune loi ou aucun décret ne régissait leur condition. Celle-ci dépendait donc du pouvoir discrétionnaire du ministre, ce qui entraînait souvent leur soumission politique au gouvernement"
comme l'a souligné Roland Drago, membre de l'Institut.
Il existait malgré tout quelques exceptions, qui pouvaient tirer avantages de leur statut protecteur : les membres de l'enseignement secondaire et ceux de l'enseignement supérieur (des fonctionnaires au sens strict), mais aussi les officiers et les magistrats (des agents publiques n'ayant pas la qualité de fonctionnaire).
Mais, la seule loi qui régissait les fonctionnaires (hormis les préfets et les enseignants) avant la Libération, datait du 9 juin 1853 : elle avait réorganisé et uniformisé leur système de droit à pension de retraite (perçue à présent dès l'âge de 60 ans et après 30 ans de service).
La progression rapide de ses travaux permettait, le 4 juin 1945, à un comité interministériel présidé par le général De Gaulle, d'adopter un projet de réforme.
Ainsi, l'ordonnance n° 45-2283 du 9 octobre 1945, instituait à la fois une Direction de la Fonction publique, le corps des administrateurs civils et un Conseil permanent de l'administration civile, composé de neufs membres. Présidé par un président de section au Conseil d'Etat ce conseil comprenait deux personnalités (n'ayant pas la qualité de fonctionnaires et n'appartenant pas à des services publics) et six fonctionnaires :
La laborieuse gestation du statut de 1946
politique en France : les Français rejetaient à 96% le régime qui était à l'origine de la défaite (ce qui ouvrait la porte à la IVe République) et imposaient le Parti Communiste Français (PCF) comme premier parti politique de l'Assemblée constituante.
Roger Grégoire, directeur de la Fonction publique, qui travaillait sur les statuts particuliers et s'inquiétait de la mise en chantier d'un statut par des syndicalistes, écrivit à Louis Joxe, secrétaire général du gouvernement, après avoir pris connaissance des propositions, pour lui dire :« le texte est à revoir entièrement » et il fit même préparer un contre-projet, qui n'eut aucune suite.
Lors du débat à l'Assemblée, le rapporteur du projet Yves Fagon, député MRP et ancien secrétaire général de la CFTC, déclara que ce Statut répondait à la préoccupation générale d'établir "un statut basé sur les principes démocratiques tels qu'ils sont exprimés par la nouvelle Constitution" et qu'il tendait :
Malgré ces craintes, le droit syndical fut étendu aux agents communaux par l'article 2 de la loi du 28 avril 1952 portant statut général des personnel communaux (loi codifiée au livre IV du code des communes).
La rédaction du 1er paragraphe reprenait l'intégralité des termes de l'article 6 de la loi du 19 octobre 1946 reproduit supra, à l'exception des mots "aux fonctionnaires", remplacés par "au personnel visé à l'article 1er ci-dessus" : car, bien qu'exerçant des missions de service publique, les agents communaux ne bénéficiaient pas pour autant de la qualité de fonctionnaire, et en ressentaient une certaine frustration.
Le statut général de 1952 fut, après adaptation, transposé par décret aux sapeurs-pompiers en 1953, aux personnels des offices d'HLM en 1954 et aux agents hospitaliers en 1955.
Mais la loi du 28 avril 1952, déjà modifiée en 1957, ne fut pas affectée par ces obligations.
Modifiée encore en 1965, 1969 et 1972, elle transposait régulièrement aux agents communaux les garanties accordées aux fonctionnaires de l'Etat, même s'il existait encore des restrictions, car la participation y était peu développée.
Ainsi, les comités techniques paritaires n'existaient pas, et les comités d'hygiène et de sécurité, qui n'exercent qu'une partie de leurs compétences, ne furent institués qu'en 1978.
Mais surtout, l'autonomie des communes était un frein au libre exercice des droits syndicaux, car le code des communes autorisait le licenciement en cas de suppression d'emploi "par mesure d'économie", ce qui faisait planer une épée de Damoclès sur les plus téméraires des syndicalistes...
Il prend sa source, après la Libération, dans deux événements quasi simultanés : le vote de la loi du 19 octobre 1946, qui reconnaissait le droit syndical aux fonctionnaires (de l'Etat, car il n'existait qu'un versant de la fonction publique à cette époque) et la proclamation de la IVe République avec la Constitution du 27 octobre 1946.
La proclamation de la Ve République en 1958 ne modifiera ce dispositif que pour l'adapter aux nouvelles dispositions constitutionnelles, fixant les domaines respectifs de la loi et du règlement.
Durant cette période l’Organisation Internationale du Travail, le Conseil des ministres du Conseil de l’Europe et l'Assemblée générale des Nations Unies adoptèrent un certain nombre d'accords, conventions ou pactes, traitant notamment de la liberté syndicale et de la protection du droit syndical, et invitèrent leurs membres à les ratifier.
> Avec la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (qui fait suite à la loi de 1946 et à l'ordonnance de 1959), dont l'article 8 est ainsi libellé :
> Avec le code du travail et son article L. 2131-2, 1er alinéa, qui prévoit actuellement que :
a) Le droit qu’a toute personne de former avec d’autres des syndicats et de s’affilier au syndicat de son choix, sous la seule réserve des règles fixées par l’organisation intéressée, en vue de favoriser et de protéger ses intérêts économiques et sociaux. L’exercice de ce droit ne peut faire l’objet que des seules restrictions prévues par la loi, et qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, dans l’intérêt de la sécurité nationale ou de l’ordre public, ou pour protéger les droits et libertés d'autrui.
"Le droit syndical est garanti aux fonctionnaires. Les intéressés peuvent librement créer des organisations syndicales, y adhérer, y exercer des mandats. Ces organisations peuvent ester en justice. Elles peuvent se pouvoir devant les juridictions compétentes contre les actes réglementaires concernant le statut du personnel et contre les décisions individuelles portant atteinte aux intérêts collectifs des fonctionnaires.
La deuxième, est que cet article reconnaît en son deuxième alinéa que "les organisations syndicales de fonctionnaires ont qualité pour conduire au niveau national avec le Gouvernement des négociations préalables à la détermination de l’évolution des rémunérations et pour débattre avec les autorités chargées de la gestion, aux différents niveaux, des questions relatives aux conditions et à l’organisation du travail" : ce qui est la reconnaissance d’une pratique instaurée depuis 1968, notamment en matière salariale.
La troisième, réside dans le fait qu’il n’est plus question, comme en 1946 ou en 1959, d’effectuer "le dépôt de ses statuts et de la liste de ses administrateurs auprès de l’autorité hiérarchique dont dépendent les fonctionnaires appelés à en faire partie" : mais cette obligation est reprise partiellement par les décrets d’application.
Le préambule de la Constitution de 1946, auquel renvoie celui de la Constitution de 1958, reconnait le droit de grève à tous les travailleurs, y compris par conséquent les fonctionnaires.
Ils ont été classés en "catégorie spéciale" par les dispositions de l'article 1er de l’ordonnance n° 58-696 du 6 août 1958, mais "ce statut ne peut porter atteinte au libre exercice du droit syndical" (art. 2 du même texte) ;
Bien que ne relevant pas du Statut général des fonctionnaires, ils jouissent du droit syndical depuis 1972, même si leur statut n’y fait pas référence, grâce à un arrêt du Conseil d'Etat (CE,1er décembre1972, arrêt Demoiselle Obrego).
mais liberté aussi pour les fonctionnaires, d'adhérer ou de ne pas adhérer à l'organisation syndicale de leur choix.
Par ailleurs, conformément aux dispositions de l'article L. 2131-3 alinéa 2 du même code, ce dépôt devra être erenouvelé en cas de changement de la direction ou des statuts."
Le décret n° 85-397 du 3 avril 1985 modifié, relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale, précise en son article 1er :
"Les organisations syndicales des agents de la fonction publique territoriale déterminent librement leurs structures dans le respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur.
L'autorité territoriale est informée, en cas de création d'un syndicat ou d'une section syndicale, des statuts et de la liste des responsables de l'organisme syndical lorsque cet organisme compte des adhérents parmi les agents relevant de cette autorité territoriale".
Dans la Fonction publique territoriale, la structure de base est le plus souvent articulée autour des seuls syndicats locaux, implantés au niveau le plus proche du lieu de travail (afin de pouvoir réagir rapidement et traiter plus facilement les problèmes qui s'y présentent) avec ça et là l'implantation éventuelle de sections syndicales.
Cependant, depuis 1984 et la création des centres départementaux de gestion, on a vu les organisations syndicales s'adapter aux nouvelles structures administratives en favorisant la mise en place de syndicats départementaux, leur permettant un meilleur suivi et une réponse plus rapide aux problèmes soulevés.
"nul ne peut-être lésé, dans son travail ou son emploi, en raison de ses... opinions...".
"qu'un tel motif, alors qu'il n'est pas allégué que M. Gueguen aurait manqué à l'obligation de réserve qui s'impose aux fonctionnaires, même investis d'une responsabilité syndicale, n'est pas au nombre de ceux qui peuvent être légalement retenus par l'administration pour décider de la suite à donner à une demande de mutation".
Elle résulte à la fois du Préambule de la Constitution de 1946, édictant que "Tout homme peut ... adhérer au syndicat de son choix" et du 1er alinéa de l’article L. 2141-3 du code du Travail qui stipule que :
"Tout membre d’un syndicat professionnel peut s’en retirer à tout instant même en présence d'une clause contraire".
"Le syndicat peut réclamer la cotisation correspondant aux six mois qui suivent le retrait d’adhésion".
Ils relèvent du Statut général des fonctionnaires, mais ils sont pourtant privés du droit syndical par l'article 15 de leur statut particulier, le décret n° 64-805 du 29 juillet 1964 modifié, qui précise que les dispositions de l'article 8 de la loi n° 83-634, portant droits et obligations des fonctionnaires, ne leur sont pas applicables.
Comme les préfets, ils sont eux aussi privés du droit syndical par les dispositions de l'article 18 de leur statut particulier, le décret n° 64-260 du 14 mars 1964 modifié.
"L'existence de groupements professionnels militaires à caractère syndical ainsi que l'adhésion des militaires en activité de service à des groupements professionnels sont incompatibles avec les règles de la discipline militaire".
On peut en effet légitimement s’interroger sur la constitutionnalité de ces textes, car le préambule de la Constitution de 1946, auquel renvoie celui de la Constitution du 4 octobre 1958, proclame le droit syndical sans prévoir que la loi puisse lui apporter des restrictions.
le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, en son article 8, ratifié par la France le 4 novembre 1980,
proclament le droit syndical, même si ces textes prévoient aussi que l’exercice de ces droits peut faire l’objet de restrictions.
"les organisations syndicales constituent, vis-à-vis des pouvoirs publics, la voie naturelle de représentation des personnels de l'Etat...".
à deux décrets d'application, le décret n° 85-397 du 3 avril 1985, relatif à l'exercice du droit syndical, toujours en vigueur, qui ne présente que peu de différences avec les autres fonctions publiques, et le décret n° 85-447 du 23 avril 1985, relatif à la mise à disposition auprès d'une organisation syndicale.

References: l'article 2
 l'article 6
 l'article 1
 l'article 8
 l'article 1
 l'article 15
 l'article 8
 l'article 18