Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/3727
Timestamp: 2020-05-25 08:54:17+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 225/1998
SENTENCIA 225/1998, de 25 de noviembre
ECLI:ES:TC:1998:225
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente, don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio-Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano y don Pablo Cachón Villar, Magistrados, ha pronunciado
1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 31 de marzo de 1997, el Defensor del Pueblo, en el ejercicio de la legitimación activa que tiene constitucional (art. 162.1 C.E.) y legalmente conferida (arts. 32.1 LOTC y 29 de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo), interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el párrafo segundo de la Disposición transitoria primera de la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Canarias, por su posible contradicción con lo dispuesto en los arts. 1.1, 6, 9.2 y 3, 14, 23.2 y 152.1 C.E. y en el art. 9 del propio Estatuto de Autonomía de Canarias.
b) La referida elevación de las barreras electorales realizada por el párrafo segundo de la Disposición transitoria primera de la Ley Orgánica 4/1996 vulnera el derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 C.E. y provoca un resultado contrario a lo dispuesto en el art. 9.2 C.E.
d) Conculcación del valor "pluralismo político" reconocido en el art. 1.1. C.E. Sostiene el Defensor del Pueblo que las barreras electorales establecidas en la norma recurrida reducirán notablemente el número de partidos con representación parlamentaria. En efecto, dichas barreras no parecen perseguir el fin constitucionalmente lícito de evitar una excesiva fragmentación política. Antes bien, son un medio de reforzar y amplificar artificialmente las mayorías políticas actualmente existentes a costa de hacer desaparecer del arco parlamentario a las minorías en él representadas.
2. Por providencia de la Sección Segunda, de 8 de abril de 1997, se acordó admitir a trámite el recurso y, conforme establece el art. 34 LOTC, dar traslado del mismo al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno de la Nación y al Gobierno y Parlamento de Canarias, al objeto de que pudiesen personarse en el plazo de quince días y formular alegaciones. Igualmente, se acordó ordenar la publicación de la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado" y en el de Canarias.
En este sentido, se examina en primer lugar la denunciada infracción de los arts. 152.1 C.E. y 9.2 del Estatuto de Autonomía de Canarias, señalándose que el mencionado art. 152.1 C.E. únicamente es aplicable a los Estatutos de Autonomía del art. 151 C.E. (así, STC 75/1985, fundamento jurídico 5º), entre los cuales no se encuentra el de la Comunidad Autónoma de Canarias. Es cierto que nada se opone a que los criterios de organización institucional del art. 152.1 C.E. puedan ser tenidos en consideración para los Estatutos de Autonomía que no hayan seguido en su aprobación la vía del art. 151 C.E. Pero, en todo caso, ello no impide que, cuando se trate de Estatutos de Autonomía aprobados con arreglo al art. 143 C.E., puedan acogerse otros distintos. Para los Estatutos del art. 143 C.E., el art. 152.1 C.E. puede ser fuente de inspiración, nunca condición de validez.
Por lo que atañe a la infracción del art. 9.2 del Estatuto de Autonomía de Canarias, la unidad del propio Estatuto impide diferenciar entre preceptos estatutarios por razón de su distinta fuerza o valor, de manera que no parece admisible hablar de la infracción de un precepto estatutario por otro, y menos aún de que esa contradicción interna pueda dar lugar a la invalidación de la norma infractora. Antes bien, lo que parece deducirse de la lectura del primero de los fundamentos del recurso es la cuestión relativa a si una norma estatutaria puede "autodegradarse" y prever la modificación de alguno de sus contenidos por el legislador autonómico -aquí especialmente reforzado (dos terceras partes de sus miembros)- . En efecto, el precepto recurrido habilita al Parlamento de Canarias, por mayoría de las dos terceras partes de sus miembros, para modificar las barreras electorales y, en general, los contenidos del precepto. La cuestión así planteada no ofrece soluciones unívocas. Nos hallamos ante una técnica que puede afectar a la rigidez del Estatuto y lesionar la reserva de ley orgánica (arts. 81 y 147.3 C.E.). Aunque en el recurso no se aducen estos dos preceptos constitucionales, a la vista de lo dispuesto en el art. 39.2 LOTC, su examen parece obligado. Por razón de su materia, el precepto que nos ocupa queda fuera del mínimo estatutario delineado por el art. 147.2 C.E., aunque es claro que influye en el modo de integrar una institución autonómica, cual es el Parlamento canario. Sólo relativamente útil resulta el precedente de la STC 36/1981, más recientemente recordado por la STC 159/1991 (fundamento jurídico 2º). En efecto, allí parece sugerirse que la rigidez estatutaria, a imagen de la constitucional, protege todos los contenidos del Estatuto de Autonomía, se correspondan o no con los descritos en el art. 147.2 C.E. Sin embargo, en el caso de la STC 36/1981 la iniciativa del legislador autonómico carecía de toda base en el Estatuto, mientras que aquí el legislador canario cuenta con una habilitación estatutaria expresa. Ahora bien, la cuestión es justamente si ese tipo de habilitación estatutaria es constitucionalmente legítima.
De entre las soluciones posibles a dicho interrogante, puede elegirse una vía intermedia, consistente en admitir que ese tipo de habilitaciones no será siempre inconstitucional, aunque requieren en todo caso de una justificación con fundamento último en la Constitución. De este modo, la habilitación contenida en el apartado 1º de la Disposición transitoria primera del Estatuto de Autonomía de Canarias (no impugnado), podría descansar en la necesidad de adaptar la legislación electoral a las circunstancias demográficas. De hecho, interesa resaltar que son minoría las Comunidades Autónomas que han incorporado la barrera electoral a sus Estatutos de Autonomía con carácter permanente (así, art. 12.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana y art. 11.4 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid). Por lo general, las barreras electorales son fijadas en las respectivas leyes autonómicas. Ha de destacarse, también, la existencia de disposiciones transitorias de distintos Estatutos de Autonomía en las que se hacer referencia a barreras electorales, por lo común del 5 por 100. Este es el caso de la Disposición transitoria primera, apartado 1 de la L.O.R.A.F.N.A., dictada para regular la materia electoral "hasta que no entre en vigor la Ley foral a la que se refiere el art. 15.2"; igualmente, son de recordar transitorias temporalmente limitadas a las "primeras elecciones" autonómicas, como la Disposición transitoria primera, 2.c del Estatuto de Asturias, la primera,b del Estatuto de Cantabria, la quinta, 5 del de La Rioja, la primera, 2.d del de Murcia o, finalmente, la primera, 3 del Estatuto de Castilla-La Mancha. No obstante, el apartado 2 aquí recurrido, visto su contenido, no es una transitoria sino una verdadera disposición permanente o de vigencia indefinida que simplemente se limita a establecer un procedimiento especial para su modificación. No existiría pues, una especial justificación para regularla al margen del propio procedimiento estatutario de reforma, lo que, conduciría a la declaración de inconstitucionalidad del inciso "y en tanto no se disponga otra cosa por una Ley del Parlamento de Canario aprobada por mayoría de dos terceras partes de sus miembros".
El segundo de los fundamentos del recurso se refiere a la infracción de los arts. 9.2 y 23.2 C.E. De estos dos preceptos únicamente es relevante el segundo de ellos, pues, el art. 9.2 C.E. es alegado como una suerte de cláusula de efectividad en relación con el acceso igual a los cargos representativos. Pero, además, la vulneración del derecho reconocido en el art. 23.2 C.E. ha de ponerse en relación con las barreras electorales establecidas en el precepto legal impugnado. La doctrina constitucional sobre la materia ha sido establecida nuclearmente por las SSTC 75/1985, 193/1989 y 265/1993, aunque ideas generales sobre el principio de proporcionalidad también se encuentran en otros pronunciamientos del Tribunal Constitucional como en las SSTC 40/1981, 32/1985, 36/1990 y 4/1992, entre otras. En todo caso, uno de los aspectos más sobresalientes de la STC 75/1985 fue la de subrayar que la igualdad en el acceso ha de predicarse dentro del sistema electoral legislativamente configurado y que, por lo tanto, no hay agravio a la igualdad por el establecimiento de una barrera legal que se "aplica a todas las candidaturas por igual". Ahora bien, configurado por el legislador un determinado sistema electoral no es imposible un juicio constitucional sobre la igualdad en la ley, pues, no pueden justificarse aquellas opciones del legislador carentes de todo fundamento objetivo, desproporcionadas o contrarias a los fines constitucionalmente establecidos.
Desde esta perspectiva, la idea de proporcionalidad electoral sólo ofrece "una orientación o criterio tendencial" que es legítimo corregir "por múltiples factores del régimen electoral" (STC 75/1985, fundamento jurídico 5º), como lo es el de alcanzar un grado aceptable de eficacia en el funcionamiento de las instituciones. En consecuencia, sólo si resulta manifiesta y evidente la carencia de fundamento objetivo de la norma o su desproporción cabría rechazar, por contraria al art. 23.2 C.E., la opción seguida por el legislador. Los razonamientos del recurso de inconstitucionalidad no persuaden, sin embargo, de que ello sea así. El 5 por 100, como barrera electoral para toda la Comunidad Autónoma, no ha sido considerado contrario al art. 23.2 C.E. por la STC 193/1989. Y, en este sentido, no parece que una barrera electoral de un punto porcentual más, el 6 por 100, pueda calificarse como desproporcionada o arbitraria. No existe dato alguno para sostener que el límite entre lo racional y lo arbitrario se sitúe, justamente, en el 5 por 100. Por el contrario, es legítimo pensar que la insularidad de las circunscripciones electorales puede producir algunas consecuencias no siempre plausibles en relación con el funcionamiento del Parlamento Canario y sobre la integración política del archipiélago como un todo. Consecuencias no deseadas que pueden parcialmente corregirse con una barrera del 6 por 100, aunque con la misma se prime a las fuerzas políticas que superan el ámbito insular. Pero esta prima no puede considerarse ilegítima, ya que viene luego contrarrestada en favor de las fuerzas de ámbito insular, por la protección que reciben las listas que, no alcanzando los mínimos de voto fijados para la Comunidad Autónoma, superen el 30 por 100 de los votos insulares. En este sentido, cumple recordar que la anterior barrera del 20 por 100 fue calificada por el fundamento jurídico 3º de la STC 72/1989 como "plenamente razonable y adecuada a las peculiaridades geográficas y poblacionales del archipiélago canario". Pues bien, tampoco se aducen razones para afirmar que la línea que separa lo razonable de lo arbitrario se sitúa en este caso en el 20 por 100 y no en el 30 por 100. De hecho, la subida del porcentaje plasmada en el precepto recurrido supone que las opciones políticas insularistas -por decirlo de modo gráfico- que no alcancen la barrera autonómica deben contar con una fuerte implantación electoral en la isla. En todo caso, se garantiza la presencia de la lista vencedora en cada isla, aunque no supere ni la barrera autonómica ni la insular. Por ello no puede compartirse el criterio del recurrente que impugna dicha medida por discriminatoria, ya que dos partidos con idéntico porcentaje electoral obtendrían o no escaño en función de cuál fuese la lista más votada. Justamente este rasgo es lo diferencia una y otra situación, por lo que no se dan los presupuestos para articular un juicio de igualdad. Tampoco cabe comparar, a estos efectos, sistemas electorales diferentes.
En los fundamentos 3º y 4º del recurso se alega la infracción de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 C.E.), así como el valor pluralismo político del art. 1.1 C. E. Sin embargo, no puede acogerse la infracción del principio de seguridad jurídica porque el precepto estatutario que se recurre es suficientemente claro (cfr. STC 212/1996, fundamento jurídico 15). Por otra parte, la petrificación nacida de una ley cuya aprobación requiere de una mayoría de dos tercios no puede considerarse en sí misma contraria a dicho principio. Tampoco la mala técnica legislativa es, por sí sola, causa para decretar la inconstitucionalidad de un precepto legal, ni resulta acreditado que el precepto recurrido fomente la creación de "coaliciones electorales artificiales", lo que, en todo caso, tampoco sería razón de inconstitucionalidad. Finalmente, parece contradictorio que en el recurso se critique la técnica legislativa seguida, así como la mayoría reforzada que se establece para modificar las barreras electorales, y que, a la vez, se afirme que un sistema electoral no debe obedecer nunca a razones coyunturales o transitorias. Es patente que la inclusión de ciertas determinaciones electorales en un Estatuto de Autonomía con previsión de su modificación por una ley aprobada por dos tercios le confiere una rigidez que la sustrae a las "mayorías cambiantes" según la expresión utilizada en el recurso. Igualmente, no se encuentra fundamento para justificar el quebrantamiento del principio de interdicción de la arbitrariedad, ni puede, en fin, aceptarse sin más la alegada infracción del valor pluralismo político del art. 1.1 C.E., y que, en modo alguno, obliga a una proporcionalidad electoral perfecta o a atender a las expectativas de determinados partidos políticos.
4. El Parlamento de Canarias presentó su escrito de alegaciones el día 18 de mayo de 1997. Se advierte, con carácter preliminar, que ese Parlamento no es el autor formal de la Ley, uno de cuyos preceptos es objeto del presente recurso, si bien es cierto que participó en su proceso de elaboración, en tanto que autor de la correspondiente proposición de ley de reforma del Estatuto de Autonomía. En este sentido, interesa señalar que la modificación del sistema electoral introducida por la disposición impugnada formaba parte de la proposición de ley remitida a las Cortes Generales, aunque, en puridad, en ella figuraba una elevación menor de las barreras electorales: el 5 por 100 para toda la Comunidad Autónoma y el 25 por 100 insular. Por lo tanto, fueron las Cortes Generales las que elevaron dichos topes a los que actualmente figuran en la norma legal recurrida. Además, también fue en las Cortes donde se introdujo ex novo la excepción de la lista más votada en cada circunscripción.
Tales advertencias son de especial interés puesto que el recurrente no repara en el hecho de que el autor de la norma impugnada no es el legislador autonómico, sino el estatal, actuando como titular de un "poder materialmente constitucional" como lo es el de la revisión de los Estatutos de Autonomía. De ello se infieren dos consecuencias que demuestran la debilidad de la pretensión de inconstitucionalidad. La primera se refiere al parámetro de constitucionalidad, cuyo ámbito es más restringido que el de la legislación ordinaria estatal o autonómica. La segunda, al hecho no advertido de que estamos ante un supuesto distinto del que ha servido de soporte a la jurisprudencia constitucional sobre materia electoral, dictada con ocasión de la interposición de recursos de amparo.
Clarificado el ámbito en el que ha de situarse la pretensión de inconstitucionalidad, se analiza en primer lugar la pretensión relativa a la infracción del principio de proporcionalidad, señalándose, al efecto, "la improcedencia de declarar la inconstitucionalidad de una confrontación entre el art. 8.2 (9.2) y la disposición impugnada, como cabe inferir de la STC 45/1992, fundamento jurídico 2º, párrafo 5, negar la interconexión entre el art. 9 y los arts. 68.3 y 152.1 C.E., a la vista de lo expresado sobre el ámbito de aplicación del último artículo en la STC 193/1989 (fundamento jurídico 4º), párrafo 4," (sic) y recordar la legitimidad constitucional de las modulaciones de la representación proporcional (STC 75/1985).
De igual modo, también resultan poco convincentes las argumentaciones aducidas en relación con la infracción de los restantes preceptos constitucionales a los que se refiere el demandante. En efecto, la disposición objeto del presente recurso trae causa de la reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias llevada a cabo por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre. En el texto inicial del Estatuto de Autonomía se concretaba la configuración del sistema electoral en un grado inusual en comparación con los demás Estatutos de Autonomía. Ello únicamente se explica por la condición archipielágica de la Comunidad Autónoma de Canarias y la desequilibrada distribución de la población en siete islas. Esa es la razón del elevado grado de "estatuficación" (sic) del sistema electoral canario, así como su acusada originalidad. En este sentido, la configuración estatutaria del referido sistema electoral era el resultado de una sutil interrelación entre el art. 8, apartados 2,3 y 4 y la Disposición transitoria primera, apartado 1, de la que resultaba lo que se vendría a conocer como "regla de las tres paridades": Tenerife-Gran Canaria; Provincia oriental-Provincia occidental; e Islas Mayores-Islas Menores. Mediante esta fórmula de pretendía dar solución al casi insoluble problema de la representación política en Canarias.
En su versión estatutaria inicial (Ley Orgánica 10/1982) el sistema electoral acoge el modelo complejo de la pluralidad de circunscripciones, esto es, cada isla del archipiélago es una circunscripción (art. 8.4 de la citada Ley Orgánica). Esta opción -que refleja la peculiaridad geográfica de las Canarias- alienta inequívocamente la concepción de la circunscripción como cauce de representación de colectividades humanas diferenciadas y, por lo tanto, de sus legítimos intereses, en detrimento de un entendimiento de la misma como mero instrumento técnico en la organización del cuerpo electoral de acuerdo con los criterios constitucionales y estatutarios sobre la representación política. Significativo es, al respecto, la previsión estatutaria denominada "veto insular" (art. 12.4 del Estatuto de Autonomía de Canarias).
Pues bien, la apuntada regla de la triple paridad tiene su manifestación más notoria en la distribución de escaños entre las distintas circunscripciones insulares. En efecto, los sesenta escaños del Parlamento autonómico se distribuyen por igual entre Tenerife y Gran Canaria (15), circunscripciones de la Provincia oriental (30) -Gran Canaria 15, Lanzarote 8 y Fuerteventura 7-, y de la Provincia occidental (30) -Tenerife 15; La Palma 8, La Gomera 4, El Hierro 3-, y de las circunscripciones de las Islas Mayores (30) -Tenerife y Gran Canaria- y de las Islas Menores (30), - La Palma, La Gomera, El Hierro, Lanzarote y Fuerteventura-. Dado que la población del archipiélago se concentra mayoritariamente en las islas-circunscripciones de Gran Canaria y Tenerife, es evidente que el legislador estatutario ha optado por el carácter territorial de la circunscripción, con la consecuencia de haber debilitado la efectividad de la proporcionalidad en la representación de los ciudadanos. De este modo, las circunscripciones nunca pueden ser homogéneas, lo que supone una limitación preestablecida que condiciona inevitablemente la proporcionalidad del escrutinio que exige el art. 8.2 del Estatuto. Por lo tanto, el tamaño desigual de las circunscripciones conlleva inevitablemente una corrección del principio de representación proporcional. De otro lado, la distribución estatutaria de los escaños conduce a los fenómenos de la infra y supra representación y, por ende, a una consciente preterición de las exigencias del principio de igualdad de voto.
La originalidad del sistema electoral canario radica en que se innova el criterio de apreciación de la idoneidad requerida para participar en el reparto de escaños, estableciéndose expresamente en el Estatuto de Autonomía los topes o barreras electorales que en otras Comunidades Autónomas se regulan en sus respectivas leyes electorales. La primera particularidad -de especial relevancia a los efectos de este recurso-, es, pues, el rango estatutario de las cláusulas de exclusión, lo que significa que su implantación y la finalidad que las justifican se debe a un legislador que actúa en el ejercicio del poder estatuyente que le confiere la Constitución (art. 146 C.E.). La segunda particularidad, presente en los sistemas electorales de Valencia y Murcia [vid. arts. 12.1 y 15 a) de sus respectivas leyes electorales] consiste en disponer que el cálculo para la comprobación de la idoneidad de las candidaturas efectúa sobre la cifra correspondiente a la totalidad de los votos emitidos en el conjunto de las circunscripciones, y no la de cada una de ellas. Se trata de una fórmula tomada del sistema alemán con la que se persigue corregir la acentuada inclinación territorialista del sistema electoral autonómico . De esta forma, se extiende a la totalidad del territorio de la Comunidad Autónoma el marco de competencia entre todas las fuerzas políticas que concurran a las elecciones, compensando la incidencia del voto de cada elector con independencia de la circunscripción en la que lo emita. Así entendida, la denominada "barrera electoral regional" significa en la práctica la configuración funcional de una circunscripción única, con una amplia descentralización en las circunscripciones insulares.
Mediante la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, únicamente se revisa parcialmente el sistema electoral canario, manteniéndose su esquema básico inicial. Si las pautas normativas de exclusión de candidaturas en el momento de procederse a la atribución de escaños se regularon transitoriamente fue para permitir su adaptabilidad futura, habilitando al legislador autonómico para acometer dicha tarea. De otro lado, y desde una óptica material lo más significativo es la incorporación del principio mayoritario a los efectos de la apreciación de la idoneidad de las candidaturas en el ámbito de cada circunscripción insular, lo que supone una mejora de la representación de fuerzas políticas de exclusiva implantación insular. Medida de inequívoca legitimidad constitucional. De no menor importancia es la matización efectuada en relación con la barrera regional, al disipar toda duda sobre el modo de cómputo de los votos emitidos. Finalmente, ha de subrayarse que la elevación de los porcentajes de las barreras electorales no puede considerarse como irrazonable o excesiva. De la primera (6 por 100) no se deriva ninguna conculcación significativa del valor pluralismo político. La segunda (30 por 100) resulta de trascendencia mínima al habérsele superpuesto el criterio porcentual mayoritario que viene, en la práctica, más que a corregir a neutralizarlo.
"2. Igualmente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9 del presente Estatuto, y en tanto no se disponga otra cosa por una Ley del Parlamento Canario aprobada por mayoría de dos terceras partes de sus miembros, se establece que sólo serán tenidas en cuenta aquellas listas de partido o coalición que hubieran obtenido el mayor número de votos válidos de su respectiva circunscripción electoral y las siguientes que hubieran obtenido, al menos, el 30 por ciento de los votos válidos emitidos en la circunscripción insular o, sumando los de todas las circunscripciones en donde hubiera presentado candidatura, al menos el 6 por ciento de los votos válidos emitidos en la totalidad de la Comunidad Autónoma."
En este sentido, el Defensor del Pueblo cuestiona, en primer lugar, la licitud constitucional de la norma por su calificación como disposición transitoria, que considerara inadecuada e incluso impropia, pues, como se infiere de su sola lectura, se trata de un precepto legal que contiene una regulación de vigencia temporalmente incondicionada lo que puede inducir a la confusión de sus destinatarios con quiebra del principio constitucional de seguridad jurídica reconocido en el art. 9.3 de la C.E. Mediante la equívoca ubicación del precepto en el cuerpo de la Ley y acudiendo a técnicas jurídicas que lo revisten de la apariencia externa de las normas de derecho transitorio, se pretende fraudulentamente sustraer al Parlamento de Canarias su competencia para configurar ciertos aspectos del sistema electoral de la Comunidad Autónoma y, en particular, las denominadas "barreras electorales", incluyendo la regulación de esa materia en el Estatuto de Autonomía, mediante un cauce indirecto y consistente en condicionar formalmente su modificación futura a una determinada y reforzada mayoría (dos tercios) del Parlamento de Canarias. Mas esta condición es sólo aparente y, en puridad, el precepto contiene una regulación tan definitiva como la del propio Estatuto de Autonomía en el que se integra, cuyo procedimiento de reforma se vería también obviado a través de esta fórmula de reenvío normativo al legislador autonómico. En efecto, mientras que la reforma del Estatuto requiere, entre otros requisitos, su aprobación por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica, este precepto estatutario revestido de la apariencia de una norma de derecho transitorio podría ser modificado mediante ley autonómica.
A) Evidentemente, el grado de acierto del legislador acerca de la naturaleza temporal o definitiva de la disposición legal impugnada y su calificación como norma de derecho transitorio no es per se elemento condicionante de su constitucionalidad, ni supone en su sola consideración individual, una quiebra del principio de seguridad jurídica reconocido en el art. 9.3 C.E. Calificar como transitoria una regulación jurídica de vigencia temporalmente incondicionada puede ser, en su caso, expresión de una mala técnica legislativa, mas de dicha circunstancia no cabe inferir de modo necesario una infracción del mencionado principio constitucional. Ciertamente, no corresponde a la jurisdicción constitucional pronunciarse sobre la perfección técnica de las leyes [SSTC 109/1987, fundamento jurídico 3º c); 226/1993, fundamento jurídico 4º; y 195/1996, fundamento jurídico 3º], ni puede aceptarse que la Constitución imponga, en relación con la configuración como norma de derecho transitorio del precepto que ahora nos ocupa, una solución única y exclusiva, suprimiendo por entero la libertad del legislador (cfr. SSTC 226/1993, fundamento jurídico 5º; y 164/1995).
En todo caso, el precepto estatutario que se recurre es perfectamente claro y no ofrece especiales dificultades de comprensión y entendimiento que puedan inducir a error o confusión. Si la seguridad jurídica ha sido definida por este Tribunal como "suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad" (SSTC 99/1987, 227/1988, 27/1989, 150/1990 y 146/1993, entre otras muchas), todo ello sin perjuicio del valor que, como principio constitucional, ostenta por sí misma, es incuestionable que el párrafo segundo de la Disposición transitoria primera de la Ley Orgánica 4/1996, no infringe ninguno de esos elementos. Antes bien, se trata de una innovación normativa que se lleva a cabo, en lo que ahora importa, con certeza de la regla de derecho, que se ha publicado formalmente y con expresa derogación de la normativa a la que sustituye, mediante una norma de rango adecuado y, finalmente, sin afectar a situaciones jurídicas consolidadas. Por lo tanto, no puede afirmarse que la caracterización del precepto recurrido como norma de Derecho transitorio conduzca, en este caso, a una falta de certidumbre sobre el derecho aplicable.
A estos efectos, es necesario diferenciar entre los contenidos del precepto y su rango normativo, pues el párrafo segundo del precepto legal impugnado contiene, en rigor, dos mandatos normativos entrelazados: uno, en virtud de la cual se modifican las anteriores "barreras electorales" para la adjudicación de escaños en las elecciones autonómicas; y, otro, por el que se determina la vigencia inmediata de esas barreras "en tanto no se disponga otra cosa por una Ley del Parlamento Canario aprobada por mayoría de dos terceras partes de sus miembros". De este modo, las "nuevas barreras electorales" quedan fijadas en el propio Estatuto de Autonomía, sustituyendo a las que con anterioridad se establecían también en él (operando una reforma estatutaria stricto sensu), mientras que mediante un segundo y consecutivo mandato, se autoriza al Parlamento Canario para llevar a cabo futuras modificaciones de esas disposiciones de derecho electoral, sin necesidad de acometer una nueva reforma estatutaria, aunque exigiendo la mayoría reforzada de las dos terceras partes de la Cámara legislativa autonómica.
C) Finalmente, sostiene el Defensor del Pueblo que la operación normativa fraguada en el precepto impugnado supone una petrificación de la legislación electoral de aplicación a las elecciones canarias en beneficio de la mayoría existente en un determinado momento, pues, mediante su inclusión en el Estatuto de Autonomía, cuya modificación requiere poner en marcha un específico procedimiento de reforma agravado (mayoría absoluta) y complejo, y la ulterior remisión a una mayoría reforzada (dos terceras partes) del Parlamento Canario, se está limitando la propia competencia legislativa de la Asamblea Autonómica que, con arreglo a la Constitución, tiene competencia, en principio, para regular dicha materia de conformidad con el principio democrático de la mayoría. Esta "congelación" de la legislación electoral, salvaguardándola frente a ese modo ordinario de adopción de las decisiones legislativas que es el de la mayoría simple de la Cámara, convertiría al precepto en arbitrario y, por tanto, contrario al art. 9.3 C.E.
Bajo el anterior razonamiento se está cuestionando, en puridad, la posibilidad de que un Estatuto de Autonomía pueda imponer mayorías cualificadas para la normación legislativa de determinado objeto, incluso cuando éste, por su propia naturaleza, pueda justificar la sustracción a la regulación por mayoría simple, como es el caso de las reglas esenciales del sistema electoral. En este sentido, cumple recordar que, en el caso presente, la reforma de las "barreras electorales" fue propuesta por el propio Parlamento de Canarias en el proyecto de reforma elevado a las Cortes Generales, por lo que, si bien la elevación de las mismas era menor (5 por 100 para la regional y 25 por 100 para la local), no estamos ante una imposición unilateral ni ante una modificación introducida ex novo por las Cortes Generales en perjuicio del ejercicio de competencias constitucionalmente reconocidas a la Comunidad Autónoma de Canarias. Siendo ello así, ningún reparo puede existir para que el Estatuto de Autonomía de esa Comunidad Autónoma pueda, en tanto que "norma institucional básica" (art. 147.1 C.E.) y, por tanto, norma sobre la producción del derecho propio de la Comunidad Autónoma, imponer una mayoría en orden al ejercicio de la competencia legislativa autonómica sobre la materia.
3. Descartada la eventual inconstitucionalidad del precepto por razones atinentes al sistema de fuentes o por infringir los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad, procede examinar los aspectos sustantivos del recurso, expresamente referidos al incremento de las denominadas "barreras o topes electorales" y su repercusión sobre el derecho fundamental de acceso en condiciones de igualdad a los cargos públicos representativos (art. 23.2 C.E., aunque también se aduce el más genérico derecho de desigualdad del art. 14 C.E.) y sobre el mandato constitucional de proporcionalidad de los sistemas electorales autonómicos ex art. 152.1 de la C.E.
4. La participación política de los ciudadanos en los asuntos públicos "por medio de representantes" está unida en el art. 23.1 C.E. a la existencia de elecciones libres, periódicas y por sufragio universal. Sistema electoral y participación política son, así, el marco de los derechos de sufragio como derechos fundamentales, aunque, por su propia condición, cuenten con un contenido indisponible para el legislador (art. 53.1 C.E.).
"Participar por medio de representantes" presupone que los ciudadanos ejercen sus derechos dentro de un sistema apto para traducir votos en escaños y en el que necesariamente han de atenderse a otros imperativos contemplados en la propia Constitución, como son, entre otros, los que se derivan de la imprescindible articulación territorial del voto y el reparto de los escaños, de la funcionalidad y de los cometidos atribuidos al órgano cuyos miembros han de ser elegidos, o aquellos otros que resultan del reconocimiento constitucional de los partidos políticos (art. 6 C.E.) y del valor pluralismo político (art. 1.1 C.E.). Todo ello explica el muy amplio margen de libertad normativa que debe concederse al legislador de cada sistema electoral (sea el estatal o el autonómico) que, en cierto modo, también opera como legislador de los derechos de sufragio, aunque la regulación de los aspectos fundamentales de estos últimos estén reservados por la Constitución al legislador orgánico (art. 81.1 C.E.). No obstante, esa libertad de configuración normativa nunca podrá traspasar el apuntado límite de su contenido esencial (art. 53.1 C.E.).
La precisión es importante, porque el específico mandato de igualdad contenido en el art. 23.2 C.E. en relación con el ejercicio del derecho de sufragio pasivo, y que le confiere una dimensión preferentemente reaccional y subjetiva, como derecho de igualdad en la legalidad ("con arreglo a lo dispuesto en las leyes"), no puede hacernos olvidar su otra dimensión objetiva como derecho frente al legislador. En este sentido, cumple señalar que siendo cierto que "el principio democrático de la igualdad se encuentra abierto a las fórmulas electorales más diversas, y ello porque se trata de una igualdad en la Ley, o, como el mismo art. 23.2 C.E. establece, de una igualdad referida a las "condiciones" legales en que el conjunto de un proceso electoral se desarrolla, por lo que la igualdad, por tanto, no prefigura y excluye otros, sino que ha de verificarse dentro del sistema electoral que sea libremente determinado por el legislador, impidiendo las diferencias discriminatorias, pero a partir de tal sistema, y no por referencia a cualquier otro" (STC 75/1985, fundamento jurídico 4º). Así pues, el derecho del art. 23.2 C.E. opera, en principio, en el marco que la ley establezca. Pero, la Constitución Española, cuando establece la exigencia de representación proporcional como garantía objetiva del ordenamiento electoral, la proyecta sobre el contenido del derecho, mediante la vinculación del legislador a ese mandato, en cuya virtud el concreto derecho a acceder a la condición de diputado solamente podrá considerarse realizado en su plenitud si el sistema electoral alegado respeta el criterio de la proporcionalidad (STC 75/1995, fundamento jurídico 5º) o, dicho de otro modo, no establece diferencias irrazonables, injustificadas o arbitrarias de las que derive una discriminación contraria al art. 23.2 C.E. (STC 193/1989).
Es en este contexto en el que habremos de situar la queja formulada por el Defensor del Pueblo en relación con la vulneración del derecho de sufragio pasivo. La desigualdad que denuncia no se refiere, en puridad, al establecimiento por el legislador autonómico de unos topes o barreras electorales que condicionan la atribución de escaños y, por tanto, el acceso igual de los ciudadanos a dichos cargos públicos. Antes bien, lo que, a juicio del Defensor del Pueblo, produce la lesión del derecho de sufragio pasivo es la excesiva elevación de esos "topes" llevada a cabo por el legislador en la norma que ahora se impugna. No se nos pide, en consecuencia, que enjuiciemos la licitud constitucional de las denominadas "barreras electorales" en tanto que cláusulas de exclusión en el acceso a los cargos públicos representativos, sino que nos pronunciemos acerca de sus límites, pues, no es dudoso que un uso expansivo de esta técnica por el legislador puede llegar a vulnerar el contenido esencial del derecho de sufragio pasivo.
5. Para dar respuesta a esta cuestión es necesario, en primer lugar, recordar nuestra jurisprudencia sobre las denominadas "barreras electorales", que fueron objeto de examen en las SSTC 75/1985, 76/1989, 193/1989 y 45/1992. La idea matriz, que subyace en todos estos pronunciamientos, se expresa, con suma claridad, en el fundamento jurídico 5º de la STC 75/1985, en relación con el límite del 3 por 100 de los votos válidos emitidos en el distrito, establecido por el art. 20.2 b) del Real Decreto-ley 20/1977. La finalidad de esas barreras electorales es la de "procurar (...) que la proporcionalidad electoral sea compatible con el resultado de que la representación de los electores en tales Cámaras no sea en exceso fragmentaria, quedando encomendada a formaciones políticas de cierta relevancia. (...) La validez constitucional de esta finalidad es lo que justifica, en último término, el límite (...) impuesto por el legislador, y esa validez se aprecia si tenemos en cuenta que el proceso electoral en su conjunto, no es sólo un canal para ejercer derechos individuales (personales o de grupo) reconocidos por el art. 23 C.E., sino que es también, a través de esta manifestación de derechos subjetivos, un medio para dotar de capacidad de expresión a las instituciones del Estado democrático y proporcionar centros de decisión política eficaces y aptos para imprimir una orientación general de la acción de aquél. (...) La experiencia de algunos períodos de nuestra historia contemporánea y la de algunos otros regímenes parlamentarios enseñan, sin embargo, el riesgo que, en relación a tales objetivos institucionales, supone la atomización de la representación política, por lo que no es, por lo tanto, ilegítimo que el ordenamiento electoral intente conjugar el valor supremo que, según el art. 1.1 C.E., representa el pluralismo -y su expresión, en este caso, en el criterio de la proporcionalidad- con la pretensión de efectividad en la organización y actuación de los poderes públicos".
Por su parte, en el caso de la STC 193/1989, en el que el porcentaje de la cláusula limitativa se había fijado por el art. 15 a) de la Ley 2/1987, de elecciones a la Asamblea regional de Murcia, en el 5 por 100, se estimó que ese "tope" más elevado tampoco era contrario a los derechos que reconoce el art. 23 C.E., pues, por un lado, porcentajes similares no son infrecuentes en el Derecho comparado y, de hecho, es coincidente con el establecido en otras Comunidades Autónomas (así, el art. 12.2 del Estatuto de la Comunidad Valenciana; art. 11.4 del Estatuto de la Comunidad de Madrid; y Disposición transitoria primera, apartado 1, letra c) de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra); y, de otro lado, porque no puede considerarse "como un requisito exorbitante o desproporcionado con el fin que persigue", añadiéndose que, si bien esa cláusula "introduce, ciertamente, una diferencia de trato a la hora de acceder a la atribución de los escaños, (...) dicha desigualdad no puede estimarse constitutiva de una discriminación, ya que no se encuentra desprovista de una justificación objetiva y razonable (fundamento jurídico 4º).
De la anterior doctrina constitucional cabe concluir que las barreras electorales, en virtud de los fines constitucionales a los que sirven, no vulneran ni el derecho de igualdad ni el contenido esencial del derecho de sufragio pasivo siempre que su efecto limitador del escrutinio proporcional se proyecte de manera igual sobre un sector relativamente reducido de los ciudadanos que ejercen sus derechos de representación, lo que implica (en sintonía con la valoración realizada por el legislador -tanto el español como el de nuestro entorno democrático- y la propia experiencia política derivada de estos regímenes parlamentarios) que, en principio, no resulten constitucionalmente admisibles aquellas barreras que establezcan porcentajes superiores a los indicados, salvo que excepcionalmente concurran poderosas razones que lo justifiquen.
El precepto que ahora se somete a nuestro enjuiciamiento contiene tres cláusulas de exclusión que, aunque mutuamente relacionadas, responden, como razonaremos más adelante, a objetivos diversos. De todas ellas la única que, en rigor, produce una diferencia de trato que pudiera tener una repercusión significativa desde el punto de vista del derecho de sufragio pasivo de los ciudadanos, es la relativa al porcentaje del seis por ciento de los votos válidos emitidos en la totalidad de la Comunidad Autónoma. No sólo porque se sitúa -aunque sea muy limitadamente- por encima de esa pauta comúnmente considerada como máxima que es el 5 por 100, sino porque, además, dada la particular distribución de la población en la Comunidad Autónoma de Canarias, dicha cláusula limitativa repercute de manera muy directa sobre aquellas fuerzas políticas o candidaturas no mayoritarias que se presenten por las circunscripciones de Tenerife y Gran Canaria, en las que, precisamente reside el ochenta y siete por ciento de la población de la Comunidad Autónoma.
Ahora bien, como a continuación se precisará con mayor detalle, esa misma circunstancia, sólo explicable desde las peculiaridades propias de una Comunidad Autónoma insular como la de Canarias, es la que sitúa a la indicada barrera del seis por ciento en el límite de lo constitucionalmente tolerable, pues, ese incremento porcentual y la correlativa reducción de posibilidades de acceso al escaño para las fuerzas políticas minoritarias se corrige, en cierto modo, en las islas menores, por el trato favorecedor de que son objeto las minorías político-territoriales mediante las otras cláusulas contenidas en el mismo precepto legal. En cuanto a las islas mayores, es cierto que la barrera electoral excede en un punto a la barrera del 5 por 100 de los votos válidos en la Comunidad Autónoma, cuya legitimidad este Tribunal ya ha reconocido; pero esta diferencia no es suficiente para que este Tribunal, que no ha elevado a categoría un determinado porcentaje numérico, declare la inconstitucionalidad de tal barrera electoral apreciada en el conjunto del sistema electoral canario.
De conformidad con el principio dispositivo que informó el acceso a la autonomía política de las nacionalidades y regiones (art. 2 C.E.), las Comunidades Autónomas constituidas por el cauce del art. 143 C.E. podían contar o no, según sus Estatutos, con una Asamblea Legislativa como la que prevé, para otros casos, el art. 152.1 C.E. El Estatuto de Autonomía de Canarias optó por dotar a esa Comunidad Autónoma de una Asamblea Legislativa como la prevista en el art. 152.1 C.E. para aquellas Comunidades que accedieron a la autonomía política por la vía regulada en el art. 151 C.E., por lo que dicha Asamblea habrá de ser elegida con sujeción al mandato de representación proporcional; en el particular caso de la Comunidad Autónoma de Canarias es de apreciar la progresiva asimilación de competencias en relación con las Comunidades Autónomas del art. 151 C.E. operada mediante la Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto, de Transferencias Complementarias a Canarias; proceso de acercamiento que también es lógico que tenga su trasunto en el plano orgánico e institucional. Ninguna duda existe, pues, sobre la utilización del art. 152.1 C.E. como canon de constitucionalidad para el enjuiciamiento del precepto estatutario impugnado.
7. Llegados a este punto, interesa recordar la jurisprudencia constante de este Tribunal Constitucional según la cual la exigencia de proporcionalidad ha de verse como un imperativo de "tendencia" que orienta pero no prefigura, la libertad de configuración del legislador democrático en este ámbito (SSTC 40/1981, 75/1985, 193/1989, 36/1990 y 45/1992, entre otras). Más concretamente, y en relación con la "barrera local" anteriormente establecida en las elecciones a la Comunidad Autónoma Canaria (el 20 por 100 de los votos emitidos en la circunscripción) se declaró que la misma no merecía, "en modo alguno, la calificación de exorbitante o contrario al sistema electoral de representación electoral, sino muy claramente la de plenamente razonable y adecuada a las peculiaridades geográficas y [poblacionales] del archipiélago canario, e incluso pieza necesaria de su régimen electoral, puesto que, organizado éste sobre [circunscripciones insulares] con la indudable finalidad de conformar un Parlamento con representaciones políticas de cada una de esas islas, dicho porcentaje del 20 por 100 insular asegura tal finalidad legal al actuar como correctivo del 3 por 100 regional, ya que de no estar así previsto algunas de dichas circunscripciones electorales no podrán alcanzar representación parlamentaria, dado que su número de votantes, e incluso de electores, no es suficiente para superar el 3 por 100 de los votos válidos emitidos en la Región... Todo ello hace evidente que la regla de un porcentaje mínimo (...) constituye una previsión legal, no solo razonable, sino imprescindible para asegurar que las diversas zonas del territorio de las Comunidades Autónomas tengan representación en sus Asambleas Legislativas -art. 152.2 de la Constitución" (STC 72/1989, fundamento jurídico 3º).
En efecto, parece incuestionable que el Estatuto de Autonomía de Canarias al configurar las piezas claves de su sistema electoral, ha atendido particularmente al mandato constitucional de "asegurar" la representación de las "distintas zonas" de su territorio, operando como criterio parcialmente corrector de la proporcionalidad. Opción legislativa que resulta constitucionalmente lícita en la medida en que la misma encuentra apoyo en el denominado "hecho insular", circunstancia geográfica específica, propia de las CC.AA. que son territorialmente un archipiélago, y cuya singularidad es tenida en cuenta por la propia Constitución (arts. 69.3 y 141.4). En consecuencia, el imperativo de proporcionalidad del art. 152.1 C.E. común a los sistemas electorales autonómicos, puede ser atemperado para la Comunidad Autónoma de Canarias en virtud del especial significado que adquiere la obligación de asegurar la "representación de las diversas zonas del territorio" (art. 152.1 C.E.) en las Comunidades Autónomas insulares, pues, como hemos declarado en relación con la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, "es compatible el carácter globalmente proporcional de un sistema electoral con el hecho de que, atendiendo a circunstancias especiales, como puede ser la condición insular, haya que otorgar una representación específica y propia a determinada población" (STC 45/1992, fundamento jurídico 5º).
Sólo a partir de los anteriores presupuestos es posible examinar la constitucionalidad de las nuevas "barreras electorales" establecidas en el precepto recurrido. "Barreras" o cláusulas de exclusión que, en el caso de la Comunidad Autónoma de Canarias, no tienen por exclusivo objeto restringir los efectos proporcionales de la fórmula electoral utilizada, en beneficio de otros criterios favorables a la gobernabilidad de la Comunidad Autónoma, como pueden ser evitar la excesiva fragmentación política de la Cámara autonómica, o favorecer la estabilidad gubernamental. En rigor, a esa finalidad, únicamente responde la denominada "barrera regional" ahora situada en el 6 por 100 de los votos válidos emitidos. Contrariamente, el fin perseguido por la "barrera local o de la circunscripción" -que la norma impugnada sitúa en el 30 por 100- es el de asegurar la presencia de fuerzas políticas mayoritarias en la circunscripción pero minoritarias en el conjunto de la Comunidad Autónoma. Su objetivo no es, pues, el de excluir a la minorías, sino el de asegurar su presencia por razón del territorio. De este modo, si la primera de las mencionadas cláusulas de exclusión ("barrera regional") favorece a los fuerzas políticas mayoritarias en la Comunidad Autónoma en favor de la gobernabilidad y estabilidad, la segunda supone un correctivo de la primera en beneficio de la representación de cada isla, permitiendo la presencia en el Parlamento canario de candidaturas de fuerte implantación insular, aunque con escaso nivel de voto en su valoración global desde la óptica del voto emitido en el conjunto de la Comunidad Autónoma. A su vez, la tercera de las reglas prevista en el precepto impugnado, esto es, la que posibilita el acceso a la distribución de escaños a la candidatura que hubiera obtenido "el mayor número de votos válidos en la circunscripción", tampoco puede ser analizada aisladamente, pues, si en su consideración individual pudiera estimarse, en sintonía con la calificación que le merece al Defensor de Pueblo, como una regla típicamente mayoritaria, su conexión sistemática con las otras cláusulas de exclusión, pone de relieve que, en puridad, opera como una corrección de las antedichas barreras, permitiendo alcanzar representación parlamentaria a la candidatura más votada en una circunscripción, aunque no alcanzase el 30 por 100 del voto dentro de la misma, ni el 6 por 100 en el conjunto de la Comunidad Autónoma.
Dada en Madrid, a veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho.
1. Voto particular concurrente que formula el Magistrado don Pedro Cruz Villalón a la Sentencia recaída en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1.324/1997.
Con el debido respeto a la opinión mayoritaria, entiendo que la desestimación del recurso de inconstitucionalidad formulado por el Defensor del Pueblo frente al apartado 2 de la Disposición transitoria primera de la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias, hubiera debido apoyarse en un razonamiento diferente al contenido en el fundamento jurídico 6º de la Sentencia, con la consiguiente repercusión en su fundamento jurídico 7º.
El Defensor del Pueblo, en lo que es su primer "motivo de inconstitucionalidad", entiende que el nuevo apartado no respeta el sistema de representación proporcional exigido por el art. 152.1 C.E. para la elección de la Asamblea Legislativa prevista en el mismo; a ello opone el Abogado del Estado que dicho precepto, con arreglo a lo que él mismo dispone, sólo vincula a los Estatutos de Autonomía aprobados con arreglo a lo previsto en el artículo 151 C.E., y no a los aprobados con arreglo a lo previsto en el art. 143 C.E., como es el caso del de Canarias. En el fundamento jurídico 6º de la Sentencia se rechaza el argumento del Abogado del Estado, si bien en el fundamento jurídico 7º se alcanza la conclusión de que la disposición recurrida ha respetado el mandato de configurar un sistema de representación proporcional contenido en dicho art. 152.1 C.E. Sin necesidad de pronunciamiento alguno acerca de cuál hubiera debido ser nuestra respuesta en el supuesto de que el Parlamento de Canarias tuviera que integrarse a partir de unas elecciones celebradas con arreglo a un sistema de representación proporcional, y sin necesidad por tanto de valorar los argumentos contenidos al respecto en la opinión mayoritaria, entiendo que el argumento del Abogado del Estado debió haber sido acogido.
En el reiterado fundamento jurídico 6º de la Sentencia de la que respetuosamente disiento se afirma que "las Comunidades Autónomas constituidas por el cauce del art. 143 C.E. podían contar o no, según sus Estatutos, con una Asamblea Legislativa como la que prevé, para otros casos, el art. 152.1 C.E.", en cuyo caso "dicha Asamblea habrá de ser elegida con sujeción al mandato de representación proporcional". A ello se añade que "en el particular caso de la Comunidad Autónoma de Canarias es de apreciar la progresiva asimilación de competencias en relación con las Comunidades Autónomas del art. 151 C.E. ... proceso de acercamiento que también es lógico que tenga su trasunto en el plano orgánico e institucional". Ninguna de ambas razones me parecen concluyentes.
Comenzando por la última, no cabe duda de que existen muchas y poderosas razones para que, ampliamente igualadas - "por arriba"- las Comunidades Autónomas en lo que a su acervo competencial se refiere, las exigencias constitucionales de tipo institucional y orgánico contenidas en el art. 152.1 sean también generalizadas: como dice la Sentencia, "es lógico". Pero la Constitución es la que es y su art. 152.1 comienza delimitando su ámbito de proyección a los solos "Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior", lo que nunca ha sido el caso del de Canarias.
En cuanto al argumento ofrecido en primer lugar tengo reservas que son ya de orden lógico. Pues el que el Estatuto de Autonomía haya previsto para Canarias una asamblea a la que, al detentar poderes legislativos, difícilmente podría negársele la calificación de "legislativa" -de hecho se la llama "Parlamento"- en modo alguno implica que lo que haya hecho dicho Estatuto sea optar por dotar a la Comunidad Autónoma por una Asamblea "como la que prevé" el art. 152.1 C.E. Desde luego, ha optado por una asamblea con poderes legislativos, pero, en primer lugar, ha optado, lo que debería llevar a pensar que del mismo modo, aunque sea en línea de principio, podría dejar de optar; y, sobre todo: el haber optado por una Asamblea legislativa en el marco de lo previsto en el art. 143 C.E. no convierte a ésta automáticamente y sin más en la "Asamblea Legislativa" del 151 C.E., con todas sus exigencias.
La realidad, a partir de la Constitución que tenemos, es que el Estatuto de Autonomía de Canarias no está vinculado por el art. 152.1 C.E. y, en concreto, por el mandato, ahí contenido, de establecer un "sistema de representación proporcional" para la Asamblea Legislativa en dicho artículo prevista. Sin necesidad de abordar cuál hubiera debido ser nuestra respuesta ante la hipótesis de un sistema electoral carente por entero de cualquier criterio o elemento de representación proporcional, supuesto en el que no cabría descartar la implicación de preceptos constitucionales de más amplio alcance con la consiguiente exigencia de otro modo de argumentar, pero ante el que en modo alguno nos encontramos, sí entiendo que procedía acoger el argumento del Abogado del Estado en el sentido de que el Estatuto de Autonomía de Canarias no se encuentra subordinado a la exigencia de un "sistema de representación proporcional" contenida en el art. 152.1 C.E.
Madrid, a uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho.
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 1324-1997
Fecha de resolución 25/11/1998
Promovido por el Defensor del Pueblo contra el párrafo segundo de la Disposición transitoria primera de la Ley Orgánica 4/1996, de Reforma de la Ley Orgánica 10/1982 del Estatuto de Autonomía de Canarias.
El párrafo segundo de la Disposición transitoria primera de la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre. de reforma de la Ley Orgánica del Estatuto de Autonomía de Canarias, precepto que se recurre, es perfectamente claro y no ofrece especiales dificultades de comprensión y entendimiento que puedan inducir a error o confusión. Si la seguridad jurídica ha sido definida por este Tribunal como «suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad» (SSTC 99/1987, 227/1988, 27/1989, 150/1990 y 146/1993, entre otras muchas), todo ello sin perjuicio del valor que, como principio constitucional, ostenta por sí misma, es incuestionable que el párrafo segundo de la disposición transitoria primera de la Ley Orgánica 4/1996, no infringe ninguno de esos elementos. Antes bien, se trata de una innovación normativa que se lleva a cabo, en lo que ahora importa, con certeza de la regla de Derecho, que se ha publicado formalmente y con expresa derogación de la normativa a la que sustituye, mediante una norma de rango adecuado y, finalmente, sin afectar a situaciones jurídicas consolidadas. Por lo tanto, no puede afirmarse que la caracterización del precepto recurrido como norma de Derecho transitorio conduzca, en este caso, a una falta de certidumbre sobre el Derecho aplicable [F.J. 2].
Las disposiciones del Estatuto de Autonomía tienen un ámbito, delimitado por la reserva material del Estatuto, respecto al cual no cabe ni la reforma por procedimiento distinto al previsto en el art. 147.3 C.E. y en el propio Estatuto, ni la remisión a normas de rango infraestatutario. Sin embargo, las normas estatutarias que regulen materias que queden fuera de ese ámbito, pese a que tampoco pueden ser reformadas por procedimientos distintos a los anteriormente indicados, sí pueden atribuir, en todo o en parte, la determinación definitiva de su contenido al legislador autonómico. Y esto es lo que sucede en el presente caso. Por más que el legislador estatutario establezca una regulación provisional, lo que hace es deferir al legislador autonómico el contenido definitivo de la regulación, lo que no comporta abrir el Estatuto a un inconstitucional proceso de reforma, sino efectuar una atribución constitucionalmente posible [F.J. 2].
El Defensor del Pueblo está cuestionando, en puridad, la posibilidad de que un Estatuto de Autonomía pueda imponer mayo-rías cualificadas para la normación legislativa de determinado objeto, incluso cuando éste, por su propia naturaleza, pueda justificar la sustracción a la regulación por mayoría simple, como es el caso de las reglas esenciales del sistema electoral. En este sentido, cumple recordar que, en el caso presente, la reforma de las «barreras electorales» fue propuesta por el propio Parlamento de Canarias en el proyecto de reforma elevado a las Cortes Generales, por lo que, si bien la elevación de las mismas era menor (5 por 100 para la regional y 25 por 100 para la local), no estamos ante una imposición unilateral ni ante una modificación introducida «ex novo» por las Cortes Generales en perjuicio del ejercicio de competencias constitucionalmente reconocidas a la Comunidad Autónoma de Canarias. Siendo ello así, ningún reparo puede existir para que el Estatuto de Autonomía de esa Comunidad Autónoma pueda, en tanto que «norma institucional básica» (art. 147.1 C.E.) y, por tanto, norma sobre la producción del Derecho propio de la Comunidad Autónoma, imponer una mayoría en orden al ejercicio de la competencia legislativa autonómica sobre la materia [F.J. 2].
Sistema electoral y participación política son el marco de los derechos de sufragio como derechos fundamentales, aunque, por su propia condición, cuenten con un contenido indisponible para el legislador (art. 53.1 C.E.). «Participar por medio de representantes» presupone que los ciudadanos ejercen sus derechos dentro de un sistema apto para traducir votos en escaños y en el que necesariamente han de atenderse a otros imperativos contemplados en la propia Constitución, como son, entre otros, los que se derivan de la imprescindible articulación territorial del voto y el reparto de los escaños, de la funcionalidad y de los cometidos atribuidos al órgano cuyos miembros han de ser elegidos, o aquellos otros que resultan del reconocimiento constitucional de los partidos políticos (art. 6 C.E.) y del valor pluralismo político (art. 1.1 C.E.). Todo ello explica el muy amplio margen de libertad normativa que debe concederse al legislador de cada sistema electoral (sea el estatal o el autonómico) que, en cierto modo, también opera como legislador de los derechos de sufragio, aunque la regulación de los aspectos fundamentales de estos últimos estén reservados por la Constitución al legislador orgánico (art. 81.1 C.E.). No obstante, esa libertad de configuración normativa nunca podrá traspasar el apuntado límite de su contenido esencial (art. 53.1 C.E.). El específico mandato de igualdad contenido en el art. 23.2 C.E. en relación con el ejercicio del derecho de sufragio pasivo, y que le confiere una dimensión preferentemente reaccional y subjetiva, como derecho de igualdad en la legalidad («con arreglo a lo dispuesto en las leyes»), no puede hacernos olvidar su otra dimensión objetiva como derecho frente al legislador. En este sentido, cumple señalar que siendo cierto que «el principio democrático de la igualdad se encuentra abierto a las fórmulas electorales más diversas, y ello porque se trata de una igualdad en la Ley, o, como el mismo art. 23.2 C.E. establece, de una igualdad referida a las «condiciones» legales en que el conjunto de un proceso electoral se desarrolla, por lo que la igualdad, por tanto, no prefigura y excluye otros, sino que ha de verificarse dentro del sistema electoral que sea libremente determinado por el legislador, impidiendo las diferencias discriminatorias, pero a partir de tal sistema, y no por referencia a cualquier otro» (STC 75/1985, fundamento jurídico 4.o). Así pues, el derecho del art. 23.2 C.E. opera, en principio, en el marco que la ley establezca. Pero, la Constitución Española, cuando establece la exigencia de representación proporcional como garantía objetiva del ordenamiento electoral, la proyecta sobre el contenido del derecho, mediante la vinculación del legislador a ese mandato, en cuya virtud el concreto derecho a acceder a la condición de diputado solamente podrá considerarse realizado en su plenitud si el sistema electoral alegado respeta el criterio de la proporcionalidad (STC 75/1995, fundamento jurídico 5.o) o, dicho de otro modo, no establece diferencias irrazonables, injustificadas o arbitrarias de las que derive una discriminación contraria al art. 23.2 C.E. (STC 193/1989) [F.J. 4].
Para dar respuesta a la cuestión que plantea el Defensor del Pueblo acerca de los límites que pueden representar las barreras electorales, es necesario, en primer lugar, recordar nuestra jurisprudencia sobre las mismas, que fueron objeto de examen en las SSTC 75/1985, 76/1989, 193/1989 y 45/1992. La idea matriz, que subyace en todos estos pronunciamientos, se expresa, con suma claridad, en el fundamento jurídico 5.o de la STC 75/1985, en relación con el límite del 3 por 100 de los votos válidos emitidos en el distrito, establecido por el art. 20.2 b) del Real Decreto-ley 20/1977. La finalidad de esas barreras electorales es la de «procurar... que la proporcionalidad electoral sea compatible con el resultado de que la representación de los electores en tales Cámaras no sea en exceso fragmentaria, quedando encomendada a formaciones políticas de cierta relevancia. [...] La validez constitucional de esta finalidad es lo que justifica, en último término, el límite... impuesto por el legislador, y esa validez se aprecia si tenemos en cuenta que el proceso electoral en su conjunto no es sólo un canal para ejercer derechos individuales ( personales o de grupo) reconocidos por el art. 23 C.E., sino que es también, a través de esta manifestación de derechos subjetivos, un medio para dotar de capacidad de expresión a las instituciones del Estado democrático y proporcionar centros de decisión política eficaces y aptos para imprimir una orientación general de la acción de aquél. [...] La experiencia de algunos períodos de nuestra historia contemporánea y la de algunos otros regímenes parlamentarios enseñan, sin embargo, el riesgo que, en relación a tales objetivos institucionales, supone la atomización de la representación política, por lo que no es, por lo tanto, ilegítimo que el ordenamiento electoral intente conjugar el valor supremo que, según el art. 1.1 C.E., representa el pluralismo -y su expresión, en este caso, en el criterio de la proporcionalidad con la pretensión de efectividad en la organización y actuación de los poderes públicos» [F.J. 5].
De la anterior doctrina constitucional cabe concluir que las barreras electorales, en virtud de los fines constitucionales a los que sirven, no vulneran ni el derecho de igualdad ni el contenido esencial del derecho de sufragio pasivo, siempre que su efecto limitador del escrutinio proporcional se proyecte de manera igual sobre un sector relativamente reducido de los ciudadanos que ejercen sus derechos de representación, lo que implica (en sintonía con la valoración realizada por el legislador -tanto el español como el de nuestro entorno democrático- y la propia experiencia política derivada de estos regímenes parlamentarios) que, en principio, no resulten constitucionalmente admisibles aquellas barreras que establezcan porcentajes superiores a los indicados, salvo que excepcionalmente concurran poderosas razones que lo justifiquen. El precepto que ahora se somete a nuestro enjuiciamiento contiene tres cláusulas de exclusión que, aunque mutuamente relacionadas, responden, como razonaremos más adelante, a objetivos diversos. De todas ellas la única que, en rigor, produce una diferencia de trato que pudiera tener una repercusión significativa desde el punto de vista del derecho de sufragio pasivo de los ciudadanos, es la relativa al porcentaje del 6 por 100 de los votos válidos emitidos en la totalidad de la Comunidad Autónoma. No sólo porque se sitúa -aunque sea muy limitadamente- por encima de esa pauta comúnmente considerada como máxima que es el 5 por 100, sino porque, además, dada la particular distribución de la población en la Comunidad Autónoma de Canarias, dicha cláusula limitativa repercute de manera muy directa sobre aquellas fuerzas políticas o candidaturas no mayoritarias que se presenten por las circunscripciones de Tenerife y Gran Canaria, en las que, precisamente, reside el 87 por 100 de la población de la Comunidad Autónoma. Ahora bien, esa misma circunstancia, sólo explicable desde las peculiaridades propias de una Comunidad Autónoma insular, como la de Canarias, es la que sitúa a la indicada barrera del 6 por 100 en el límite de lo constitucionalmente tolerable, pues ese incremento porcentual y la correlativa reducción de posibilidades de acceso al escaño para las fuerzas políticas minoritarias se corrige, en cierto modo, en las islas menores, por el trato favorecedor de que son objeto las minorías político-territoriales mediante las otras cláusulas contenidas en el mismo precepto legal. En cuanto a las islas mayores, es cierto que la barrera electoral excede en un punto a la barrera del 5 por 100 de los votos válidos en la Comunidad Autónoma, cuya legitimidad este Tribunal ya ha reconocido; pero esta diferencia no es suficiente para que este Tribunal, que no ha elevado a categoría un determinado porcentaje numérico, declare la inconstitucionalidad de tal barrera electoral apreciada en el conjunto del sistema electoral canario [F. J. 5].
De conformidad con el principio dispositivo que informó el acceso a la autonomía política de las nacionalidades y regiones (art. 2 C.E.), las Comunidades Autónomas constituidas por el cauce del art. 143 C.E. podían contar o no, según sus Estatutos, con una Asamblea Legislativa, como la que prevé, para otros casos, el art. 152.1 C.E. El Estatuto de Autonomía de Canarias optó por dotar a esa Comunidad Autónoma de una Asamblea Legislativa como la prevista en el art. 152.1 C.E. para aquellas Comunidades que accedieron a la autonomía política por la vía regulada en el art. 151 C.E., por lo que dicha Asamblea habrá de ser elegida con sujeción al mandato de representación proporcional; en el particular caso de la Comunidad Autónoma de Canarias, es de apreciar la progresiva asimilación de competencias en relación con las Comunidades Autónomas del art. 151 C.E. operada mediante la Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto, de Transferencias Complementarias a Canarias; proceso de acercamiento que también es lógico que tenga su trasunto en el plano orgánico e institucional. Ninguna duda existe, pues, sobre la utilización del art. 152.1 C.E. como canon de constitucionalidad para el enjuiciamiento del precepto estatutario impugnado [F. J. 6].
Parece incuestionable que el Estatuto de Autonomía de Canarias, al configurar las piezas claves de su sistema electoral, ha atendido particularmente al mandato constitucional de «asegurar» la representación de las «distintas zonas» de su territorio, operando como criterio parcialmente corrector de la proporcionalidad. Opción legislativa que resulta constitucionalmente lícita en la medida en que la misma encuentra apoyo en el denominado «hecho insular», circunstancia geográfica específica, propia de las Comunidades Autónomas que son territorialmente un archipiélago, y cuya singularidad es tenida en cuenta por la propia Constitución (arts. 69.3 y 141.4). En consecuencia, el imperativo de proporcionalidad del art. 152.1 C.E. común a los sistemas electorales autonómicos, puede ser atemperado para la Comunidad Autónoma de Canarias en virtud del especial significado que adquiere la obligación de asegurar la «representación de las diversas zonas del territorio» ( art. 152.1 C.E.) en las Comunidades Autónomas insulares, pues, como hemos declarado en relación con la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, «es compatible el carácter globalmente proporcional de un sistema electoral con el hecho de que, atendiendo a circunstancias especiales, como puede ser la condición insular, haya que otorgar una representación específica y propia a determinada población» (STC 45/1992, fundamento jurídico 5.o) [F.J. 7].
Disposición transitoria primera, párrafo 2
Artículo 20.2 b), f. 5
Artículo 1.1, ff. 1, 4, 5
Artículo 69.3, f. 7
Artículo 141.4, f. 7
Artículo 147.1, f. 2
Artículo 151, f. 6, VP
Artículo 152.1, ff. 1, 3, 6, 7, VP
Artículo 152.2, f. 7
Disposición transitoria primera, apartado 1 c), f. 5
Artículo 15 a), f. 5
Disposición transitoria primera, apartado 2, ff. 1, 2, 7, VP
Atribución de escañosAtribución de escaños, f. 5
Barreras electoralesBarreras electorales, ff. 2, 5, 6, VP
Contenido indisponible para el legisladorContenido indisponible para el legislador, f. 4
Doble dimensión del derecho de sufragioDoble dimensión del derecho de sufragio, f. 4
EleccionesElecciones, ff. 2, 5, 6, 7, VP
Elecciones autonómicasElecciones autonómicas, ff. 4, 7
Instituciones de autogobiernoInstituciones de autogobierno, f. 6
Parlamento de CanariasParlamento de Canarias, ff. 2, 5, 6, 7, VP
Potestad legislativaPotestad legislativa, f. 2
Representación proporcionalRepresentación proporcional, ff. 2, 5, 6, VP
Representación proporcionalRepresentación proporcional, Finalidad, ff. 5, 7
Representación territorialRepresentación territorial, f. 7
Sistema electoralSistema electoral, ff. 2, 4, 5, 6, 7
Estatutos de AutonomíaEstatutos de Autonomía, Naturaleza, f. 2
Reforma de los Estatutos de AutonomíaReforma de los Estatutos de Autonomía, f. 2
CanariasCanarias, ff. 2, 5, 6, 7

References: artículo 9
 artículo 151
 resolución 

Artículo 20

Artículo 1

Artículo 69

Artículo 141

Artículo 147

Artículo 151

Artículo 152

Artículo 152

Artículo 15