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Timestamp: 2020-04-02 10:43:48+00:00

Document:
STF 3/02/2020 - Pg. 1196 | Supremo Tribunal Federal | Diários Jusbrasil
Andamento do Processo n. 1.244.992 - Recurso Extraordinário - 03/02/2020 do STF
RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.244.992 (3049)
ORIGEM : 00009241620178190000 - TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
RECTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO RECTE.(S) : ESTADO DO RIO DE JANEIRO
RECDO.(A/S) : LUIZ PAULO CORREA DA ROCHA
ADV.(A/S) : WILLIAN TEIXEIRA DA SILVA (180853/RJ)
ADV.(A/S) : RODRIGO CEZAR CUSTODIO NUNES (082730/RJ)
Trata-se de Recurso Extraordinário, interposto pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro, em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do referido ente federativo (Doc. 1).
Na origem, LUIZ PAULO CORRÊA DA ROCHA, Deputado Estadual, ajuizou Representação de Inconstitucionalidade, alegando que o Decreto Estadual 45.874/2016, expedido pela Chefia do Poder Executivo local, não poderia regulamentar diretamente o art. 76-A do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT da Constituição Federal, incluído pela EC 93/2016.
Por meio do aludido Decreto, o Governador intentou a desvinculação de verbas alocadas a Fundos previstos na Constituição do Estado.
Tais normas exibem a seguinte redação:
“ADCT, Art. 76-A. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta por cento) das receitas dos Estados e do Distrito Federal relativas a impostos, taxas e multas, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes.
Parágrafo único. Excetuam-se da desvinculação de que trata o caput: I - recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à manutenção e desenvolvimento do ensino de que tratam, respectivamente, os incisos II e IIIdo § 2º do art. 198 e o art. 212 da Constituição Federal;
IV - demais transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação especificada em lei; (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016) Produção de efeitos
V - fundos instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público, pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal.”
Por sua vez, o Decreto Estadual 45.874/2016, dispõe:
“DECRETO Nº 45.874, DE 28 DE DEZEMBRO DE 2016. DISPÕE SOBRE A REGULAMENTAÇÃO DO DISPOSTO NA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 93, DE 08 DE SETEMBRO DE 2016, QUE ESTABELECE A DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS DOS ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E MUNICÍPIO.
O GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, no uso de suas atribuições constitucionais e legais, tendo em vista o disposto na Emenda Constitucional nº 93, de 08 de setembro de 2016, que desvinculou parte das receitas dos Estados relativas a impostos, taxas e multas, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes, e tendo em vista o que consta do processo nº E-04/053/56/2016,
- o art. 332 da Constituição Estadual e a Emenda Constitucional Estadual nº 32, de 09 de dezembro de 2003, que dispõe sobre o índice mínimo a ser aplicado na Fundação Carlos Chagas Filho de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro – FAPERJ;
- o que estabelece no inciso I do art. 263, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, alterado pela Emenda Constitucional Estadual nº 31, de 21 de agosto de 2003 que dispõe sobre o índice mínimo a ser aplicado no Fundo Estadual de Conservação Ambiental e Desenvolvimento Urbano – FECAM;
- a Lei Estadual nº 5.149, de 10 de dezembro 2007, que destinou 10%, no mínimo, dos recursos arrecadados pelo FECP ao Fundo de Habitação de Interesse Social – FEHIS, e, - a Lei nº 1.650, de 16 de maio de 1990, que instituiu o Fundo de Administração Fazendária – FAF,
Art. 1º - As aplicações ou repasses mínimos a serem efetuados pelo Estado a FAPERJ, ao FECAM, ao FEHIS e ao FAF, terão suas respectivas bases de cálculo reduzidas nos 30€ (trinta por cento) correspondentes a DRE.
§ 1º - Respeitado o Parágrafo Único do Art. 76-A da Emenda Constitucional nº 93, a redução se dará sobre impostos, taxas e multas, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes, arrecadadas a partir de 1º de janeiro de 2016.
§ 2º - A Secretaria de Estado de Fazenda – SEFAZ e a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão –SEPLAG farão os procedimentos necessários à realocação do orçamento desvinculado em função do presente Decreto.
Art. 3º - Este Decreto entrará em vigor na data de sua publicação.” (grifos nossos)
Os fundamentos aduzidos pelo Parlamentar, autor da Representação, foram assim sintetizados no voto condutor do aresto:
“Em que pese a menção equivocada a alguns dispositivos do texto constitucional, depreende-se da narração que o fundamento do pleito declaratório de inconstitucionalidade é a afronta ao princípio da separação dos poderes, inscrito no artigo 7º, ao princípio da hierarquia das espécies normativas e à regra que veda a edição de decretos autônomos, prevista nos artigos 6º e 145, inciso IV, e às disposições constitucionais que versam sobre os repasses à Fundação Carlos Chagas Filho de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro – FAPERJ e ao Fundo Estadual de Conservação Ambiental e Desenvolvimento Urbano – FECAM, constantes, respectivamente, dos artigos 332 e 263, § 1º, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. “
Ao apreciar a lide, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro julgou procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade do Decreto em questão, por vislumbrar violação ao princípio da separação dos poderes, ao devido processo legislativo, bem como ao artigo 76-A, do ADCT.
Entendeu que o Poder Executivo Estadual, ao decidir, sem a devida deliberação legislativa, quais os fundos seriam afetados pela desvinculação de receitas e quais os valores seriam contingenciados, usurpou a competência atribuída ao legislador local, pela EC 93/2016, para decidir sobre a matéria.
O acórdão recebeu a seguinte ementa (Doc. 2):
“Direito Constitucional. Representação por Inconstitucionalidade tendo por objeto o Decreto nº 45.874, de 28 de dezembro de 2016, do Estado do Rio de Janeiro, que “dispõe sobre a regulamentação do disposto na Emenda Constitucional nº 93 de 06 de setembro de 2016, que estabelece a desvinculação de receitas dos Estados, Distrito Federal e Municípios”. Preliminar de inépcia da inicial por ausência de fundamentação adequada. Descabimento de controle abstrato de constitucionalidade de ato desprovido de autonomia. Rejeição das preliminares. Violação aos artigos 6º, 7º, 39, 77, caput, 145, inciso IV, 261, 263, § 1º, 306 e 332, todos da Carta Fluminense, incorrendo a norma impugnada em flagrante vício de inconstitucionalidade formal e material. Procedência da Representação.”
Opostos embargos de declaração pelo Estado do Rio de Janeiro, foram desprovidos (Doc. 6).
Irresignado, o Estado interpôs Recurso Extraordinário (Doc. 5), com amparo no art. 102, III, a, da Constituição Federal, em que sustenta ter o aresto ofendido o artigo 76-A do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias, introduzido pela EC 93/2016.
Aponta, ainda, violação aos princípios da separação dos poderes, da supremacia da Constituição Federal, do pacto federativo, e dos dispositivos atinentes às competências privativas do Chefe do Executivo, que são normas constitucionais de repetição obrigatória para os Estados (fl. 5, Doc. 5).
Para tanto, argumenta que:
a) a ação ajuizada na origem é incabível, porque (i) impugna ato de efeitos concretos, cuja eficácia já se exauriu no tempo, haja vista que o Decreto contestado estabeleceu a desvinculação de receitas apenas para o exercício de 2016; e (ii) não há ofensa direta à Constituição do Estado, na medida em que o recorrente aponta que a norma infralegal infringiu leis estaduais instituidoras da Fundação de Habitação de Interesse Social e a Fundação de Administração Fazendária; (fl. 14, Doc. 5);
b) o art. 76-A, introduzido pela EC 93/2016, provê uma autorização aos entes federativos que se sobrepõe às normas previstas em suas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas, tendo em vista a supremacia da Constituição Federal (fl. 6, Doc. 5). Assim, os fundos estaduais objeto do Decreto 45.874/2016, criados por meio de leis ordinárias ou pela Constituição Estadual, subordinam-se à Carta Magna (fl. 30, Doc. 5);
c) a EC 93/2016 desvinculou os recursos orçamentários de forma plena e autoaplicável; assim, “submeter a Emenda Constitucional 93/2016 ao alvedrio do Legislativo Estadual esvaziaria a supremacia da Constituição Federal, e, em última análise, ameaçaria o pacto federativo, por desbordar da autonomia estadual” (fl. 4, Vol. 5);
d) a invalidação do Decreto impõe o remanejamento de recursos na ordem de R$ 500 milhões, para reconstituição dos fundos de forma retroativa, criando obrigação inexequível por ultrapassar a reserva do possível do orçamento do Estado; cria, ainda, grave situação de insegurança jurídica, na medida em que o Executivo fluminense não pode se furtar de dar fiel cumprimento à Emenda Constitucional nº 93/2016, em razão da vinculação positiva à lei” (fl. 4, Doc. 5);
e) acolher o pedido prejudicaria o novo art. 76-A do ADCT, além de permitir a ingerência do Poder Legislativo sobre a competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo em gerir o orçamento e de exercer a direção superior da administração pública na definição de ajustes fiscais e das prioridades de gastos do governo, o que evidenciaria um verdadeiro descompasso no sistema de freios e contrapesos (fls. 19-20, Doc. 5);
f) outros Estados e Municípios brasileiros já desvincularam as receitas dos seus fundos por meio de Decreto. Cita, como exemplo, o Estado de São Paulo (Decreto 62.274/2016); de Santa Catarina (Decreto 1.459/2018); Paraná (Decreto 5.158/2016); Rondônia (Decreto 23.115/2018); Municípios de São Paulo (Decreto 57.380/2016); de Belo Horizonte (Decreto 16.437/2016); e de Salvador (Decreto 28.230/2016). Sublinha, ainda, que, no Pará e em Pernambuco, sequer houve edição de Decretos, tendo sido efetivada automaticamente a desvinculação na gestão orçamentária, com base na EC 93/2016;
g) o acórdão recorrido ofendeu, ainda, as prerrogativas do Chefe do Executivo (arts. 84, II, e 165, § 3º, da CF/88), cuja função típica administrativa compreende a própria gestão e execução orçamentária, a qual se submete apenas aos limites fixados pela lei orçamentária emanada do Legislativo, que é mera autorização para realização do gasto (fl. 27. Doc. 5); e
h) a Constituição Estadual não poderia vincular receitas orçamentárias aos fundos por ela criados, quais sejam Fundo Estadual de Conservação Ambiental e Desenvolvimento Urbano (FECAM) (art. 263), e a Fundação Carlos Chagas Filho de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio Janeiro (FAPERJ) (art. 332), sob pena de usurpar a competência do Chefe do Executivo para a inciativa da lei orçamentária anual (art. 165, III, da CF/88). Desse modo, o próprio parâmetro do controle concentrado do Decreto atacado, qual seja, a Constituição Estadual, revela-se inservível em razão de sua própria inconstitucionalidade;
Em contrarrazões, LUIZ PAULO CORRÊA DA ROCHA sustentou, em preliminar, a falta de legitimidade do Governador do Estado para recorrer, argumentando que a capacidade de ser parte que lhe é conferida pelo art. 103, V, da Constituição não o autoriza a postular em juízo sem advogado.
Asseverou que o Tribunal de origem não detém competência para julgamento da causa, uma vez que o recorrente fundamentou seu pedido indicando contrariedade ao art. 102, I, a, da Constituição.
No mérito, requereu o desprovimento do recurso, com a manutenção do acórdão recorrido que assentou ter o Decreto 45.874/2016 violado à Constituição do Estado do Rio de Janeiro.
O Governador do Estado requereu a concessão do efeito suspensivo ao Recurso Extraordinário, o que lhe foi indeferido pela Terceira VicePresidência do Tribunal de origem (Doc. 8).
Contra essa decisão, foi interposto agravo regimental (Doc. 10).
Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem não conheceu do agravo regimental, tendo, todavia, admitido o Recurso Extraordinário, (Doc. 12).
A alegação de ausência de capacidade postulatória do recorrente não merece prosperar. O Pleno dessa CORTE já assentou que os legitimados listados no art. 103, I a VII, da Constituição possuem capacidade processual plena, podendo praticar, no processo de ação direta de inconstitucionalidade,
quaisquer atos privativos de advogado. Nesse sentido, confira-se acordão de minha relatoria:
“Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E COMPETÊNCIA CONCORRENTE (CF, ART. 24, XI). DISPOSITIVOS DA LEI 10.705/2000 DO ESTADO DE SÃO PAULO, QUE REGULAMENTAM A INTERVENÇÃO DA FAZENDA PÚBLICA NOS PROCESSOS DE INVENTÁRIO E ARROLAMENTO PARA COBRANÇA DO IMPOSTO SOBRE TRANSMISSÃO “CAUSA MORTIS” E DOAÇÃO DE QUAISQUER BENS E DIREITO - ITCMD. LEGÍTIMO EXERCICIO ESTADUAL DE COMPETÊNCA COMPLEMENTAR EM MATÉRIA PROCEDIMENTAL. 1. Os legitimados listados no art. 103, I a VII, da Constituição têm capacidade postulatória na ação direta de inconstitucionalidade. A exigência de procuração com poderes específicos e indicação do ato normativo impugnado é vício sanável. 2. A ação direta de inconstitucionalidade é o meio processual inadequado para o controle de decreto regulamentar de lei estadual (Decreto 46.655/2002). 3. Disposições legais sobre a forma de cobrança do ITCMD pela ProcuradoriaGeral do Estado, e de sua intervenção em processos de inventário, arrolamento e outros de interesse da Fazenda Pública, são regras de procedimento que complementam as normas previstas no Código de Processo Civil, conforme previsto no artigo 24 da Constituição Federal. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. (ADI 4409, Tribunal Pleno, DJe de 23/10/2018)”
Com o mesmo entendimento: ADI 2098 ED-AgR/AL, Pleno, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, DJ de 19/4/2002; e ADI 127 MC-QO, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJ de 4/12/1992.
Do mesmo modo, não há que se falar em incompetência do Tribunal de origem para analisar a causa. Os Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis e atos estaduais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados.
Efetivamente, a instância a quo examinou a constitucionalidade do Decreto Estadual à luz dos arts. 263 e 332 da Constituição Estadual, e de outros que reproduzem dispositivos da Carta Magna Federal de observância obrigatória pelos demais entes federais.
De outro lado, esta SUPREMA CORTE tem entendimento consolidado no sentido de que o fato de uma lei possuir destinatários determináveis não lhe retira o caráter abstrato e geral, tampouco a transforma em uma lei de efeitos concretos. Nesse sentido:
“1. Os conceitos de determinabilidade e individualização não se confundem, de modo que a lei possuir destinatário determináveis não retira o caráter abstrato e geral de seus mandamentos normativos, nem acarreta em sua definição como lei de efeitos concretos. Precedentes: ADI-MC 2.137, de relatoria do Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 12.05.2000; e ADI 1.655, de relatoria do Ministro Maurício Corrêa, DJ 02.04.2004. (ADI 5472, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 14/2/2018) (Grifo nosso)”
In casu, o conteúdo do Decreto questionado exibe densidade normativa necessária ao controle concentrado de constitucionalidade.
Assim, passo ao exame do mérito do Recurso Extraordinário.
Na hipótese, cabe aferir se o Governador do Estado, por decreto, pode fazer cumprir a autorização constitucional acerca da desvinculação de receitas estaduais, nos termos do artigo 76-A do ADCT, incluído pela Emenda à Constituição 93/2016.
No entender do Tribunal de origem, essa iniciativa é incompatível com princípio da separação dos poderes e da legalidade, pois o Poder Executivo atuou em seara que a EC 93/2016 reservou ao legislador estadual.
A propósito, colhem-se do acórdão recorrido os seguintes trechos (Doc. 5):
“O Representado alega que o Representante aponta conflitos entre o Decreto no 45.874/2016 e disposições expressas em leis, o que configuraria ofensa reflexa ao texto constitucional e, por conseguinte, o descabimento de controle abstrato de constitucionalidade.
De fato, o Representado aduz a referida violação legal no tocante aos fundos cujos repasses foram instituídos por lei, a saber: o Fundo de Habitação de Interesse Social - FEHIS, pela Lei Estadual no 5.149/2007, e o Fundo de Administração Fazendária - FAF, pela Lei Estadual no 1.650/1990.
Não obstante, dos fundos apontados na peça exordial, excluídos os que detêm previsão legal, remanescem os de estatura constitucional, previstos nos artigos 263 e 332 da Constituição do Estado, que foram maculados pelo Decreto: o Fundo Estadual de Conservação Ambiental e Desenvolvimento Urbano - FECAM e o índice mínimo a ser aplicado na Fundação Carlos Chagas Filho de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro – FAPERJ.
Diante de tal cenário, vale dizer, configuradas violações diretas à Constituição Estadual, deve ser rejeitada a preliminar de descabimento da presente Representação por Inconstitucionalidade.
Note-se que a Emenda à Constituição da República permitiu genericamente a desvinculação de 30% das receitas Estaduais, uma vez que desvincular 30% das receitas do Estado não deve implicar, necessariamente, redução de 30% do repasse a quaisquer dos fundos ora em foco. Em outras palavras, referida Emenda não indicou quais órgãos, fundos e despesas suportariam a desvinculação.
Logo, o cotejo entre os dois atos normativos revela que, embora a EC no 93/2016 tenha reservado ao Legislador Estadual a decisão sobre quais deles teriam, efetivamente, suas receitas desvinculadas, o Chefe do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro decidiu sozinho, sem a devida deliberação legislativa, quais seriam os fundos afetados pela desvinculação de receitas e quais seriam os valores da redução.
Diante desse quadro, outra não pode ser a conclusão, senão a de que a medida em questão agrediu frontalmente o princípio da separação de poderes, disposto no artigo 70 da Constituição Estadual.
Pensar de modo diverso conduziria a sociedade do Estado do Rio de Janeiro a um perigoso precedente de concentração de poder nas mãos do Poder Executivo.
Por fim, em se tratando de matéria carente de deliberação legislativa para a produção de lei ordinária, verifica-se de igual sorte violação ao princípio da reserva legal ou da legalidade, este inscrito no caput do art. 77 e aquele genericamente considerado no art. 60, ambos da Constituição Estadual c/c o art. 5º, II da CRFB/88.
Portanto, conclui-se que o Decreto Estadual no 45.874/2016 deve ser declarado inconstitucional, em função da patente violação aos artigos 70, 77, 145, inciso IV, ambos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro e art. art. 5º, II da CRFB/88.
Ao decidir unilateralmente quais dos orgãos, fundos e despesas teriam seu repasse de receita reduzido, o Representado violou os artigos 263, § 10 e 332, ambos da Constituição do Estado, que preveem as receitas destinadas, respectivamente, ao Fundo Estadual de Conservação Ambiental e Desenvolvimento Urbano - FECAM e à Fundação de Amparo à Pesquisa -FAPERJ, in verbis:
"Art. 263 - Fica autorizada a criação, na forma da lei, do Fundo Estadual de Conservação Ambiental e Desenvolvimento Urbano - FECAM, destinado à implementação de programas e projetos de recuperação e preservação do meio ambiente, bem como de desenvolvimento urbano, vedada sua utilização para pagamento de pessoal da administração pública direta e indireta ou de despesas de custeio diversas de sua finalidade.
§ 1º - Constituirão recursos para o fundo de que trata o caput deste artigo, entre outros:
I - 5% (cinco por cento) da compensação financeira a que se refere o art. 20, § 10, da Constituição da República e a que faz jus o Estado do Rio de Janeiro. II - O produto das multas administrativas e de condenações judiciais por atos lesivos ao meio ambiente;
III - dotações e créditos adicionais que lhe forem atribuídos;
IV - empréstimos, repasses, doações, subvenções, auxílios, contribuições, legados ou quaisquer transferências de recursos;
V - rendimentos provenientes de suas operações ou aplicações financeiras.
VI - 10% (dez por cento) da compensação financeira a que se refere o art. 20, § 10, da Constituição Federal, a que faz jus o Estado do Rio de Janeiro, quando se tratar de petróleo e gás extraído da camada do pré-sal, não se aplicando nesse caso o disposto no inciso I." (sem grifo no original)
"Art. 332 - O Estado do Rio de Janeiro destinará, anualmente, à Fundação de Amparo à Pesquisa — FAPERJ, 2% (dois por cento) da receita tributária do exercício, deduzidas as transferências e vinculações constitucionais e legais." (sem grifo no original)
Ao estabelecer a redução de 30% (trinta por cento) nos repasses à FAPERJ, o Representado transformou o percentual de 2% (dois por cento), previsto pelo Constituinte Estadual em 1,4% (um vírgula quatro por cento). Trata-se de vício material de inconstitucionalidade que não pode ser ignorado, mesmo em face da situação de grave crise financeira do Estado.
Ora, não pode o Representado, que é Chefe do Poder Executivo, pretender, com expedição de simples decreto derrogar norma da Constituição Estadual, que, por óbvio, é-lhe hierarquicamente superior.
Conclui-se, pois, que o Decreto Estadual no 45.874/2016 deve ser declarado inconstitucional, em função da clara violação aos artigos 263, § 10, 332 e 145, inciso IV, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. “
A esse respeito, relembro que controvérsia assemelhada à presente já foi submetida ao crivo desta SUPREMA CORTE.
Na ADI 780 MC, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, DJ de 16/4/1993, apreciaram-se preceitos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro que continham disposições destinando parcela da receita tributária a fins preestabelecidos.
Na ocasião, o PLENO do TRIBUNAL deferiu cautelar para suspender as normas impugnadas, por vislumbrar violação à competência do Chefe do Executivo para elaboração da lei orçamentária.
Indeferiu, contudo, a medida somente quanto ao art. 329 da Constituição estadual, por considerar que a atribuição de dotação de receita tributária ao Fundação de Amparo a Pesquisa, para aplicação no desenvolvimento cientifico e tecnológico, era compatível com a Constituição Federal, que não veda aos Estados vincular parcela de sua receita orçamentaria a entidades públicas de fomento ao ensino e a pesquisa científica e tecnológica. Esse acórdão recebeu a seguinte ementa:
“CONSTITUCIONAL. DESTINAÇÃO DE PARCELAS DA RECEITA TRIBUTÁRIA A FINS PRE-ESTABELECIDOS. Constituição do Estado do Rio de Janeiro, § 1º do art. 306, art. 311, parte final do § 2º do art. 311, § 5º do art. 311 e art. 329. I. - Destinação de parcelas da receita tributária a fins pre
estabelecidos: suspensão cautelar deferida: § 1º do art. 306, art. 311, parte final do § 2º do art. 311 e § 5º do art. 311, dado que as normas impugnadas elidem a competência do executivo na elaboração da lei orçamentaria, retirando-lhe a iniciativa dessa lei, obrigando-o a destinar dotações orçamentarias a fins pre-estabelecidos e a entidades pre-determinadas. II. -Indeferimento da cautelar no que concerne ao art. 329, que estabelece que o Estado manterá Fundação de Amparo a Pesquisa, atribuindo-lhe dotação mínima correspondente a 2% da receita tributária, para aplicação no desenvolvimento cientifico e tecnológico. E que, no ponto, a Constituição Federal faculta aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua receita orçamentaria a entidades publicas de fomento ao ensino e a pesquisa Cientifica e tecnológica. C.F., art. 212, § 5º. Precedentes do STF: ADIns nº 550-2-MT, 336-SE e 422. III. - Cautelar deferida, em parte.”
Essa Ação Direta, no entanto, foi julgada prejudicada, por perda superveniente do seu objeto, em virtude das alterações promovidas, pela EC Estadual 4/1991, nas normas então impugnadas.
Posteriormente, o Governador do Rio de Janeiro ajuizou, nesta CORTE, a ADI 4.102/RJ, com pedido de medida cautelar, na qual questionava os arts. 309, § 1º, 314, §§ 2º e 5º, e 332 da Constituição do Rio de Janeiro, ao argumento de que estariam em desconformidade com os arts. 2º, 5º, 61, § 1º, inc. II, alínea b,165 e 212 da Constituição da República.
Os dois primeiros artigos questionados destinavam à Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ determinada dotação da receita tributária; por sua vez, o terceiro dispositivo impugnado atribuía certo percentual, também, da receita tributária do exercício, à Fundação de Amparo à Pesquisa – FAPERJ.
Nessa ocasião, o PLENÁRIO DO STF reafirmou o entendimento expresso na ADI 780 MC, a respeito da inconstitucionalidade dos dispositivos por invasão da competência do Poder Executivo para a elaboração das propostas de leis orçamentárias.
Ressalvou somente o art. 332, tendo em vista que a disposição ali contida guardava conformação com o art. 218, § 5º, da Constituição da República, que permite a destinação de receita orçamentária a entidades públicas de fomento à pesquisa científica e tecnológica.
Os fundamentos do acórdão foram sintetizados nos termos desta
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VINCULAÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS A SETORES DA POLÍTICA EDUCACIONAL. ARTS. 309, § 1º, 314, §§ 2º E 5º, E 332 DA CONSTITUIÇÃO DO RIO DE JANEIRO. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AOS ARTS. 2º, 5º, 61, § 1º, INC. II, AL. B, 165 e 212 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou serem inconstitucionais normas que estabelecem vinculação de parcelas das receitas tributárias a órgãos, fundos ou despesas, por desrespeitarem a vedação do art. 167, inc. IV, da Constituição da República, e restringirem a competência constitucional do Poder Executivo para a elaboração das propostas de leis orçamentárias. Precedentes. 2. As restrições impostas ao exercício das competências constitucionais conferidas ao Poder Executivo, incluída a definição de políticas públicas, importam em contrariedade ao princípio da independência e harmonia entre os Poderes. 3. Improcedência da ação quanto ao art. 332 da Constituição do Rio de Janeiro. A fixação de percentual de 2€ da receita tributária do exercício destinada à Fundação de Amparo à Pesquisa – FAPERJ conforma-se ao art. 218, § 5º, da Constituição da República. Precedentes. 4. Com a declaração de inconstitucionalidade dos arts. 309, § 1º, e 314, § 5º e da expressão “e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a educação especial”, da parte final do § 2º do art. 314, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, as normas regulamentadoras desses dispositivos – expressões “à UERJ e", “306, § 1º (atual 309), e” e “e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita tributária líquida” contidas no art. 1º da Lei estadual n. 1.729/1990 e art. 6º da Lei estadual n. 2.081/1993 – não têm fundamento de validade. Inconstitucionalidade por arrastamento. 5. Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 309, § 1º, e 314, § 5º e da expressão “e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a educação especial”, da parte final do § 2º do art. 314, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, e, por arrastamento, das expressões “à UERJ e”, “306, § 1º (atual 309), e” e “e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita tributária líquida” do art. 1º da Lei fluminense n. 1.729/1990 e do art. 6º da Lei estadual n. 2.081/1993.(ADI 4102, Relator (a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 10/2/2015) “
Pois bem, constato que, na atual redação da Constituição do Rio de Janeiros, constam dispositivos análogos aos que foram analisados nas aludidas ADI 780 MC e a ADI 4.102/RJ. Vejamos:
O art. 263 autoriza a criação do Fundo Estadual de Conservação Ambiental e Desenvolvimento Urbano – FECAM e destina determinados percentuais de verbas orçamentárias para manutenção do fundo.
Por sua vez, o art. 332 define que 2% (dois por cento) da receita tributária do exercício será revertido em prol da Fundação de Amparo à Pesquisa — FAPERJ.
Na referida Medida Cautelar, ao examinar disposições que estabeleciam percentual da receita tributária para educação além do limite fixado na Constituição Federal e, também para determinado tipo de educação, o SUPREMO entendeu ter a norma limitado a ação do Poder Executivo na elaboração da proposta orçamentária, vulnerando os arts. 61, § 1º, b, e 165, III, da CF/88.
Por essa razão, acolheu o argumento do agora recorrente, no seguinte sentido:
“prevalecer o citado dispositivo legal, ‘ter-se-á reconhecido ao legislador constituinte estadual o poder de fixar destinação permanente para certo tipo de atividade desenvolvida pelo Estado, à revelia dos julgamentos de prioridade, conveniência e oportunidade, constitucionalmente outorgados -como expressão do princípio da independência e harmonia dos Poderes -- ao Poder Executivo, quando da iniciativa das leis orçamentárias".
Nessa linha também trilhou a SUPREMA CORTE, na ADI 4.102, confira-se:
“Em 26.5.2010, ao referendar a medida cautelar deferida monocraticamente pelo Ministro Gilmar Mendes nesta ação, o Plenário deste Supremo Tribunal decidiu:
‘A análise do pedido permite verificar que os dispositivos que se pretende suspender com a medida cautelar permanecem na Constituição Estadual do Rio de Janeiro e são os mesmos que integraram o objeto da ADI nº 780/RJ, da relatoria do Ministro Celso de Mello.
Com efeito, a Emenda nº 4 à Constituição do Estado do Rio de Janeiro apenas renumerou os antigos artigos 306 e 311, os quais passaram a figurar, com redação idêntica, como artigos 309 e 314, respectivamente. ‘
A pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que são inconstitucionais as normas que estabelecem vinculação de parcelas das receitas tributárias a órgãos, fundos ou despesas, seja porque desrespeitam a vedação contida no art. 167, inc. IV, da Constituição da República, seja porque restringem a competência constitucional do Poder Executivo para a elaboração das propostas de leis orçamentárias.
Pelo exposto, julgo parcialmente procedente a presente ação para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 309, § 1º, e 314, § 5º e da expressão “e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a educação especial”, da parte final do § 2º do art. 314, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, e declaro a inconstitucionalidade por arrastamento das expressões “à UERJ e”, “306, § 1º (atual 309), e” e “e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita tributária líquida” do art. 1º da Lei fluminense n. 1.729/1990 e do art. 6º da Lei fluminense n. 2.081/1993.”
Pois bem. A compreensão alcançada nos julgados colacionados acima aplica-se, da mesma forma, ao atual art. 263 da Carta Estadual, uma vez que não há, na Constituição Federal, autorização para vinculação de receita orçamentária a entidades de proteção ambiental ou de desenvolvimento urbano. A dotação orçamentária para esses fins deve constar na lei do orçamento anual, cuja inciativa é privativa do Poder Executivo.
Noutra vertente, quanto ao art. 332, nos julgados acima mencionados (ADI 780-MC e ADI 4.102), não se vislumbrou inconstitucionalidade na destinação de percentual da receita tributária do exercício em prol da Fundação de Amparo à Pesquisa — FAPERJ.
Compreendeu-se que, nesse caso, a vinculação encontra amparo no art. 218, § 5º, da Constituição Federal, que faculta aos Estados atrelar parcela de sua receita orçamentária a entidade de fomento ao ensino e à pesquisa científica e tecnológica.
A orientação exposta acima continua sendo adotada pela jurisprudência desta CORTE, fixada no sentido de que, em regra, por desrespeito ao artigo 167, IV, da Constituição Federal, são inconstitucionais todas as normas que estabeleçam vinculação parcial de receitas tributárias a órgãos, fundos ou despesas, uma vez que limitam a competência constitucional do Chefe do Poder Executivo para a elaboração das propostas de leis orçamentárias, e, consequentemente, acabam por contrariar o princípio da separação de poderes.
Por todos, confira-se a ementa do acórdão proferido em outra Ação Direta interposta em face da Constituição do Estado do Rio de Janeiro:
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VINCULAÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS A FUNDO DESTINADO A PROJETOS DE DESENVOLVIMENTO DE PEQUENAS E MÉDIAS EMPRESAS. § 1º DO ART. 226 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO E ART. 56 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AOS ARTS. 158, 159, 165, § 8º, 167, INC. IV, E 212 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. EXAURIMENTO DOS EFEITOS DA REGRA POSTA NO ART. 56 DO ADCT DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO QUANTO AO § 1º DO ART. 226 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 1. O Supremo Tribunal Federal assentou serem inconstitucionais as normas que estabelecem vinculação de parcelas das receitas tributárias a órgãos, fundos ou despesas, por desrespeitarem a vedação contida no art. 167, inc. IV, da Constituição da República. 2. Ação julgada prejudicada quanto ao art. 56 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição estadual por ser norma cuja eficácia se exauriu e procedente quanto ao § 1o. do art. 226 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. (ADI 553, Relator (a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 14/2/2019)”
Acolhendo o mesmo entendimento, já decidi: ADI 6059 MC, de minha relatoria, DJe de 22/2/2019; e ADI 6275 MC, de minha relatoria, DJe de
Portanto, efetivamente, o Decreto 45.874/2016, ao desvincular 30% da receita orçamentária destinada à Fundação de Amparo à Pesquisa — FAPERJ, violou o art. 332 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, bem como os arts. 2º (separação de poderes) e art. 165, III, (iniciativa privativa do Poder Executivo para inciar o processo legislativo orçamentário), ambos da Constituição Federal.
Todavia, considerando-se a invalidade do art. 263 da Constituição Estadual, por violação aos mesmos dispositivos da Constituição Federal, tenho que não há óbice a que o Governador do Estado proceda, por meio de Decreto, à desvinculação consentida pelo art. 76-A do ADCT.
Por fim, quanto à desvinculação incidente sobre os fundos cujos repasses foram instituídos por lei - o Fundo de Habitação de Interesse Social -FEHIS, pela Lei Estadual no 5.149/2007, e o Fundo de Administração Fazendária - FAF, pela Lei Estadual no 1.650/1990 - , o conflito estabelece-se entre o Decreto impugnado e as normas infraconstitucionais, o que inviabiliza o controle abstrato de constitucionalidade, uma vez que se está diante de questão de ilegalidade e não de inconstitucionalidade.
Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para julgar parcialmente procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade, DECLARANDO INCONSTITUCIONAL a desvinculação determinada pelo Decreto Estadual 45.874/2016 apenas quanto à Fundação Carlos Chagas Filho de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro – FAPERJ.
Brasília, 16 de dezembro de 2019.
Artigo 1 da Lei nº 1.729 de 31 de Outubro de 1990 do Rio de janeiro
Lei nº 1.729 de 31 de Outubro de 1990 do Rio de janeiro
Artigo 6 da Lei nº 2.081 de 11 de Fevereiro de 1993 do Rio de janeiro
Lei nº 2.081 de 11 de Fevereiro de 1993 do Rio de janeiro
Parágrafo 5 Artigo 218 da Constituição Federal de 1988
Inciso IV do Artigo 167 da Constituição Federal de 1988
Parágrafo 8 Artigo 165 da Constituição Federal de 1988
Parágrafo 3 Artigo 165 da Constituição Federal de 1988
Inciso III do Artigo 165 da Constituição Federal de 1988
Inciso V do Artigo 103 da Constituição Federal de 1988
Inciso I do Artigo 103 da Constituição Federal de 1988
Inciso XI do Artigo 24 da Constituição Federal de 1988
Lei nº 1.650 de 16 de Maio de 1990 do Rio de janeiro
Rodrigo Cezar Custódio Nunes
Artigo 3 Emenda Constitucional nº 93 de 08 de Setembro de 2016
Emenda Constitucional nº 93 de 08 de Setembro de 2016
Artigo 76A da Constituição Federal de 1988
Decreto nº 62.274 de 24 de Novembro de 2016 de São Paulo
Processo n. 0000924-16.2017.8.19.0000 do TJRJ
Processo n. 1.244.992 do STF

References: artigo 7
 artigo 76
 artigo 76
 artigo 24
In casu
 artigo 76
 artigo 70
 artigo 167

Artigo 1

Artigo 6
 Artigo 218
 Artigo 167
 Artigo 165
 Artigo 165
 Artigo 165
 Artigo 103
 Artigo 103
 Artigo 24

Artigo 3

Artigo 76