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Timestamp: 2020-01-20 22:27:42+00:00

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BVerfG, Beschluss vom 07.02.1991 - 2 BvL 24/84 - openJur
Beschluss vom 07.02.1991 - 2 BvL 24/84
BVerfG, Beschluss vom 07.02.1991 - 2 BvL 24/84
openJur 2011, 118410
Zur Frage der Vereinbarkeit einer in Rheinland-Pfalz erhobenen Krankenhausfinanzierungsumlage mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht.
§ 2 Absatz 1 und 2, § 28 Absatz 1, 3 und 4 des Landesgesetzes zur Reform des Krankenhauswesens in Rheinland-Pfalz (Krankenhausreformgesetz -- KRG -) vom 29. Juni 1973, GVBl. S. 199, sowie § 21a des Landesgesetzes über den Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz (Finanzausgleichsgesetz -- FAG -) vom 6. Juli 1972 in der Fassung des § 33 Nr 2 KRG waren mit dem Grundgesetz vereinbar.
Das Vorlageverfahren betrifft die Frage, inwieweit eine durch Landesrecht den Kommunen auferlegte Krankenhausumlage, die der Finanzierung von Krankenhausbauten dient, verfassungsrechtlich zulässig ist.
1. Bis 1972 war die Versorgung der Bevölkerung mit Krankenhäusern in den einzelnen Ländern zumeist eine freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinden und Landkreise. Diese finanzierten die Wahrnehmung der Aufgabe durch die Pflegesätze, die freilich der Preisbindung unterlagen und daher immer weniger die Kosten deckten; deshalb trat -- an Bedeutung zunehmend -- eine Finanzierung aus laufenden Haushaltsmitteln hinzu, zu denen ihnen die Länder Zuschüsse gewährten. Daneben förderten die Kommunen ihrerseits vielfach Krankenhäuser anderer Träger in ihrem Bereich. Die Schere zwischen den tatsächlichen Kosten und den Einnahmen, die aus den -- sozialpolitisch begrenzt gehaltenen -- Pflegesätzen zu erzielen waren, wurde im Laufe der Jahre immer größer, weshalb vor allem der an sich notwendige Ausbau und Neubau von Krankenhäusern in Rückstand geriet.
Aufgrund der neugeschaffenen Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Nr. 19a GG erließ der Bund das Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (sog. Krankenhausfinanzierungsgesetz -- KHG -) vom 29. Juni 1972 (BGBl. I S. 1009). Hiernach sollten die für eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung benötigten Krankenhäuser durch öffentliche Fördermittel zu den Investitionskosten sowie durch Pflegesätze, die auf die Deckung der laufenden Betriebskosten beschränkt wurden, vollständig finanziert werden (§ 4 Abs. 1 Satz 2). Die Finanzierung der Investitionskosten erklärte das Gesetz zur öffentlichen Aufgabe (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1). Hierzu müssen die Länder Krankenhausbedarfspläne erstellen, in welche die benötigten Krankenhäuser aufzunehmen sind (§ 8 Abs. 1); jährliche Bauprogramme dienen der Verwirklichung dieser Planung nach Maßgabe der verfügbaren Haushaltsmittel (vgl. § 6). Die Träger der in den Bedarfsplan aufgenommenen Krankenhäuser besitzen nach Maßgabe der Jahresbauprogramme einen Rechtsanspruch gegen das Land auf Bewilligung kostendeckender Fördermittel zu ihren Investitionskosten (vgl. §§ 8 ff.); aus eigenen Mitteln müssen sie im wesentlichen die Grundstücke bereitstellen. Zu den Aufwendungen, die diese öffentliche Förderung verursacht, gewährte der Bund Finanzhilfen (vgl. §§ 21 ff.).
2. Teilweise zur Ausführung dieser bundesrechtlichen Vorgaben erging am 29. Juni 1973 das Landesgesetz zur Reform des Krankenhauswesens in Rheinland-Pfalz (Krankenhausreformgesetz -- KRG --, GVBl. S. 199). In seinem Ersten Teil finden sich allgemeine Vorschriften über die Krankenhausversorgung als öffentliche Aufgabe (§ 2) und über den Landeskrankenhausplan (§ 3). Der Zweite Teil regelt die innere Struktur und Organisation der Krankenhäuser (§§ 6 bis 27), während der Dritte Teil die Förderung der Krankenhäuser betrifft (§§ 28 bis 31). In den "Ergänzungs- und Schlußvorschriften" des Vierten Teils (§§ 32 bis 35) wird u.a. das Gesetz über den kommunalen Finanzausgleich geändert (§ 33).
Gegenstand des Normenkontrollverfahrens sind § 2 Abs. 1 und 2, § 28 Abs. 1, 3 und 4 und § 33 Nr. 2 KRG 1973. Die Bestimmungen lauten:
(1) Die Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern ist eine öffentliche Aufgabe des Landes, der Landkreise und der kreisfreien Städte.
(2) Die Landkreise und die kreisfreien Städte erfüllen ihre Aufgabe nach Absatz 1 als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung, indem sie eigene Krankenhäuser errichten und unterhalten, soweit Krankenhäuser nicht von freigemeinnützigen oder anderen geeigneten Trägern errichtet und unterhalten werden, und indem sie Fördermittel aufbringen.
§ 28 Aufbringung der Fördermittel
(1) Die durch den Bundesanteil an der Krankenhausfinanzierung nicht gedeckten Aufwendungen auf Grund des Krankenhausfinanzierungsgesetzes werden vom Land (Landesanteil) sowie von den Landkreisen und kreisfreien Städten (kommunaler Anteil) je zur Hälfte getragen.
(2) Die Aufwendungen nach Absatz 1 werden für jedes Haushaltsjahr vom Minister für Soziales, Gesundheit und Sport im Einvernehmen mit den Ministern der Finanzen und des Innern ermittelt.
(3) Landesanteil und kommunaler Anteil werden im Landeshaushaltsplan festgesetzt.
(4) Der kommunale Anteil wird durch eine Umlage nach näherer Bestimmung des Finanzausgleichsgesetzes aufgebracht.
§ 33 Änderung des Finanzausgleichsgesetzes
Das Landesgesetz über den Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz (Finanzausgleichsgesetz -- FAG -) ... wird wie folgt geändert:1. ...2. Nach § 21 wird folgender neue § 21a eingefügt:
"§ 21a Krankenhausumlage
(1) Die Krankenhausumlage, die von den Landkreisen und den kreisfreien Städten auf Grund des Landesgesetzes zur Reform des Krankenhauswesens in Rheinland-Pfalz (Krankenhausreformgesetz -- KRG -) zu erbringen ist, wird für jedes Haushaltsjahr nach Maßgabe des im Landeshaushaltsplan veranschlagten kommunalen Anteils vom Minister des Innern im Einvernehmen mit dem Minister der Finanzen festgesetzt.
(2) Die Umlage nach Absatz 1 wird je zur Hälfte nach der Einwohnerzahl und der Einnahmekraft erhoben. Als Einnahmekraft gelten die für die Gemeinden (gemeindefreien Grundstücke) festgesetzten Steuerkraftzahlen (§ 5) und 75 v.H. der Schlüsselzuweisungen der Gemeinden (§ 3) und des Landkreises (§ 8), auf die sie im vorangegangenen Rechnungsjahr Anspruch hatten; die Beträge nach § 2 Abs. 2 und § 7 Abs. 2 bleiben außer Betracht.
(3) Die nach den Absätzen 1 und 2 aufzubringenden Mittel sind für das laufende Rechnungsjahr zu je 25 v.H. am 15. März, 15. Juni, 15. September und 15. Dezember an das Land zu zahlen. Bis zur Festsetzung des neuen kommunalen Anteils sind die Beträge des Vorjahres als Vorauszahlung zu entrichten.
(4) Die Umlage kann mit den Schlüsselzuweisungen verrechnet werden."
Die genannten Vorschriften traten rückwirkend zum 1. Januar 1973 in Kraft.
3. Durch das Gesetz zur Neuordnung der Krankenhausfinanzierung vom 20. Dezember 1984 (BGBl. I S. 1716) wurde die Mischfinanzierung durch Streichung der Finanzhilfen des Bundes abgeschafft (Art. 1 Nr. 23). Daraufhin erließ der Landesgesetzgeber von Rheinland-Pfalz ein Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung und des Finanzausgleichsgesetzes vom 18. Dezember 1985 (GVBl. S. 291), welches die Krankenhausumlage beseitigte. An ihre Stelle trat eine allgemeine Finanzausgleichsumlage (§ 21 Abs. 2 FAG 1985).
1. Im Jahre 1973 betrugen die Krankenhausfördermittel in Rheinland-Pfalz nach Haushaltsansätzen 211,5 Mio. DM. Sie setzten sich zusammen aus Bundeszuweisungen in Höhe von 63,28 Mio. DM, aus Landesmitteln in Höhe von 74,11 Mio. DM und aus der Krankenhausumlage unter den Kommunen in gleicher Höhe. Nach Angaben des Landes sind 1973 aus dem Fonds 105,4 Mio. DM an kommunale und 103,5 Mio. DM an freigemeinnützige und private Krankenhausträger geflossen. Mit den restlichen Mitteln seien die staatlichen Krankenhäuser (Psychiatrische und Neurologische Landeskrankenhäuser) gefördert worden. Einschließlich der nicht aus dem Fonds finanzierten Universitätskliniken hält das Land selbst reichlich 6 v.H. aller Krankenhausbetten im Land vor.
2. Mit Schreiben vom 3. August 1973 setzte der rheinland-pfälzische Minister des Innern gegenüber der Stadt Mainz die auf diese entfallende Krankenhausumlage für das Jahr 1973 auf 4.318.774 DM fest, zog hiervon einen einmaligen Ausgleichszuschuß des Landes ab (vgl. § 33 Nr. 1 Buchst. a KRG 1973) und verrechnete den verbleibenden Betrag von 3.668.145 DM mit den Schlüsselzuweisungen für die Stadt Mainz (§ 21a Abs. 4 FAG i.d.F. des § 33 Nr. 2 KRG 1973).
Daraufhin erhob die Stadt Mainz Klage, mit der sie die Auszahlung der verrechneten Schlüsselzuweisungen erstrebt. Sie bestreitet, zur Zahlung der Krankenhausumlage verpflichtet zu sein. Zum einen seien die Bestimmungen über die Krankenhausumlage verfassungswidrig; zum anderen stehe ihr jedenfalls ein Anspruch auf Freistellung von der Umlageverpflichtung zu. Dieser Anspruch ergebe sich aus einem mit dem beklagten Land am 13./19. März 1959 geschlossenen Vertrag über die Veräußerung des vormals städtischen Klinikums her, welches die Einrichtungen der Universitätskliniken in Mainz beherberge.
3. Das Verwaltungsgericht Neustadt a.d.W. wies die Klage zum überwiegenden Teil, das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in vollem Umfang ab. Das Bundesverwaltungsgericht hat das Revisionsverfahren mit Beschluß vom 2. August 1984 (Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 53) gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob die Regelungen in § 2 Abs. 2, § 28 Abs. 1, 3 und 4 KRG 1973 sowie in § 21a FAG in der Fassung des § 33 Nr. 2 KRG 1973 mit dem Grundgesetz vereinbar sind.
a) Aus dem zwischen den Parteien 1959 geschlossenen Vertrag könne die Klägerin keine durchgreifenden Einwendungen gegen einen etwaigen Anspruch des Landes auf Zahlung der Krankenhausumlage herleiten. Der Senat stimme mit dem Berufungsgericht darin überein, daß sich die Vereinbarungen dieses Vertrages ausschließlich auf die Einrichtungen der Universitätskliniken bezögen und damit keine auch nur teilweise Identität mit dem Regelungsgegenstand der Krankenhausumlage bestehe. Dann aber hänge die Entscheidung über die Revision der Klägerin allein davon ab, ob die Rechtsvorschriften, aus denen sich der Anspruch des Landes ergeben solle, mit dem Grundgesetz vereinbar seien.
b) In diesen Vorschriften habe das Land Rheinland-Pfalz ein dreistufiges Modell entwickelt. Auf der ersten Stufe sei in § 2 Abs. 2 KRG 1973 dem Grunde nach angeordnet, daß die Landkreise und kreisfreien Städte in Erfüllung einer Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung u.a. "Fördermittel aufbringen" müßten. Schon dies sei mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG unvereinbar. Diese Verfassungsbestimmung schließe aus, den Gemeinden als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung staatliche Aufgaben zu übertragen. Staatlich in diesem Sinne seien Aufgaben, die gerade wegen ihrer überörtlichen Aspekte staatlich geregelt und vom Staat oder nach staatlicher Weisung überörtlich betrieben werden sollten. Das Krankenhausfinanzierungsgesetz des Bundes habe die Aufgabe der öffentlichen Förderung der Krankenhäuser aber den Ländern übertragen. Schon aus Art. 83 GG ergebe sich, daß damit eine staatliche Angelegenheit vorliege. Die Länder müßten die benötigten Fördermittel nach den §§ 4 bis 15 KHG 1972 aufbringen und gewähren; eine kommunale Mitwirkung sei nicht vorgesehen. Es liege mithin keine Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vor, die den Gemeinden hätte zur Selbstverwaltung übertragen werden dürfen.
Daran ändere auch die Verknüpfung mit der ganz anderen Aufgabe der Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern nichts. Diese Verknüpfung durch das zweite "indem" in § 2 Abs. 2 KRG 1973 enthalte eine Scheinkonstruktion: Die Aufbringung von Fördermitteln sei keine Art und Weise der Erfüllung der Versorgungspflicht; die Landkreise und kreisfreien Städte hätten diese Pflicht vielmehr unabhängig davon zu erfüllen, ob sie Fördermittel aufbrächten oder solche erhielten.
Hinzu komme, daß der Staat die Krankenhausfinanzierung abschließend regele und den Kommunen damit keinerlei Freiraum für eine eigenverantwortliche Erledigung der angeblichen Selbstverwaltungsaufgabe belasse. Auch dies verletze Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG.
c) Die Gesamtregelung sei auch in ihrer zweiten Stufe mit Verfassungsrecht unvereinbar. Auf dieser werde in § 28 Abs. 1, 3 KRG 1973 der Höhe nach bestimmt, daß die Kommunen die Hälfte der durch den Bundesanteil nicht gedeckten Förderaufwendungen des Landes aufzubringen hätten. Hierdurch würden sie verpflichtet, einen nicht unerheblichen Teil ihrer Haushaltsmittel dem Staat zur Finanzierung von dessen Aufgaben zur Verfügung zu stellen. Das verletze die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete Finanzhoheit, zu der das Recht der Gemeinden zähle, eigenverantwortlich über die Verwendung ihrer Haushaltsmittel zu befinden.
Sehe man hierin nicht schon einen Eingriff in den "Kernbereich" der Garantie, so entbehre die Regelung doch des dann nötigen rechtfertigenden Grundes. Dies schon deshalb, weil sie mit Art. 72 Abs. 1, Art. 74 Nr. 19a und mit Art. 83, Art. 104a Abs. 1 GG unvereinbar sei:
Der Bund habe durch das Krankenhausfinanzierungsgesetz 1972 abschließend geregelt, daß die Länder den Krankenhausträgern Fördermittel zu gewähren hätten. Damit sei nach Art. 72 Abs. 1, 74 Nr. 19a GG die Kompetenz der Länder zu einer abweichenden Regelung entfallen. Zudem führten nach Art. 83 GG die Länder das Krankenhausfinanzierungsgesetz des Bundes als eigene Angelegenheit aus. Dann aber hätten sie nach Art. 104a Abs. 1 GG auch die Aufwendungen selbst zu tragen, die sich hieraus ergäben. Auch dies stehe einer landesgesetzlichen Regelung entgegen, die Landkreise und kreisfreie Städte zu den Finanzierungslasten mit heranziehe.
d) Die Regelung der dritten Stufe über die Modalität der Aufbringung des "kommunalen Anteils" im Wege einer Krankenhausabgabe in § 21a FAG in der Fassung des § 33 Nr. 2 KRG sei ebenfalls verfassungswidrig. Sie verstoße gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 106 Abs. 6 und 7 GG sowie gegen das Äquivalenzprinzip und gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
aa) Der Landesgesetzgeber habe die von den Landkreisen und kreisfreien Städten aufzubringende Krankenhausabgabe als "Umlage" bezeichnet. Umlagen seien zwar weder Steuern noch Vorzugslasten noch sonstige öffentliche Abgaben. Sie dienten ähnlich wie Sonderabgaben und Verbandsabgaben dem Zweck, einen finanziellen Ausgleich zwischen einer finanzbedürftigen Körperschaft des öffentlichen Rechts und den Angehörigen einer bestimmten "Personen"gruppe herbeizuführen; unerheblich sei, daß es sich hierbei gleichfalls um Körperschaften des öffentlichen Rechts handele. Dabei sei zwischen steuerähnlichen Umlagen, die zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs der höheren Körperschaft erhoben würden, und "vorzugsleistungsähnlichen" Umlagen zu unterscheiden, die der Deckung eines speziellen Finanzbedarfs dienten.
Sehe man die Krankenhausabgabe als steuerähnliche Umlage an, so sei sie mit dem Grundgesetz unvereinbar. Die Finanzverfassung regele in Art. 106 Abs. 5 bis 8 GG die Grundlagen des vertikalen Finanzausgleichs zwischen Ländern und Gemeinden (Gemeindeverbänden). Diese Vorschriften wiesen den Gemeinden (Gemeindeverbänden) Anteile am Aufkommen bestimmter Steuern zu, erlaubten jedoch grundsätzlich keine Beteiligung des Bundes oder der Länder an diesen kommunalen Einnahmen. Eine Ausnahme gelte nur hinsichtlich der Gewerbesteuerumlage (Art. 106 Abs. 6 Sätze 4 und 5 GG), die hier jedoch nicht in Rede stehe; Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG lasse demgegenüber nur vorzugsleistungsähnliche Umlagen zu, nicht jedoch steuerähnliche Umlagen. Eine andere Auslegung wäre auch mit Art. 106 Abs. 7 GG nicht zu vereinbaren; denn die für steuerähnliche Umlagen von den Gemeinden (Gemeindeverbänden) aufzuwendenden Beträge "flössen" diesen nicht "zu".
Der Landesgesetzgeber habe die Krankenhausabgabe denn auch nicht als steuerähnliche, sondern als vorzugsleistungsähnliche Umlage ausgestalten wollen. Ihm habe offensichtlich vorgeschwebt, die Landkreise und kreisfreien Städte würden durch die staatliche Krankenhausfinanzierung von einer ihnen ansonsten obliegenden Belastung befreit; das Aufkommen aus der Umlage solle der Deckung der speziellen Kosten dienen, die dem Land aus der vermeintlichen Übernahme einer kommunalen Aufgabe entstanden seien. Auch dann aber sei die Krankenhausabgabe verfassungswidrig. Die Auferlegung einer Umlage greife in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein, da diesen Mittel zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung ihrer Aufgaben entzogen würden. Dieser Eingriff sei nur durch eine entsprechende Aufgabenentlastung der Gemeinden zu rechtfertigen. Eine solche Entlastung liege jedoch nicht vor, sei insbesondere nicht durch das Krankenhausfinanzierungsgesetz des Bundes eingetreten. Vor dessen Inkrafttreten hätten die kommunalen Krankenhausträger -- wenn auch innerhalb preisrechtlicher Grenzen -- nicht nur ihre laufenden Betriebs-, sondern im Grundsatz rechtlich und bei sparsamer Wirtschaftsführung auch tatsächlich ebenso ihre Investitionskosten über die Pflegesätze auf die Sozialversicherungsträger abwälzen können. Das Krankenhausfinanzierungsgesetz habe keine Entlastung der kommunalen Krankenhausträger, sondern eine Entlastung der Sozialversicherungsträger und mittelbar der Versichertengemeinschaft bezweckt, indem die Pflegesätze auf die Deckung der laufenden Betriebskosten beschränkt worden seien. Durch Einführung der öffentlichen Förderung von Investitionen habe den kommunalen (wie freien) Krankenhausträgern lediglich Ersatz für den dadurch verursachten Einnahmeausfall gewährt werden sollen. Entsprechend dieser Intention sei infolge des Krankenhausfinanzierungsgesetzes ein Subventionierungseffekt lediglich bei den Sozialleistungsträgern eingetreten.
Selbst wenn eine Entlastung der kommunalen Körperschaften eingetreten wäre, so wahre die Krankenhausabgabe doch nicht die gebotene Äquivalenz zwischen der Aufgabenentlastung und der Umlageverpflichtung. Denn die Umlage korrespondiere nur insoweit und damit nur zu einem verhältnismäßig geringen Teil mit einer Aufgabenentlastung bei den Landkreisen und kreisfreien Städten, als aus ihr Krankenhäuser in kommunaler Trägerschaft gefördert würden. Zu einem ganz wesentlichen Teil jedoch diene sie der Förderung von Krankenhäusern in freier Trägerschaft, die mithin auf kommunale Kosten subventioniert würden.
bb) Die Krankenhausabgabe stehe schließlich in ihrer konkreten Ausgestaltung zu Art. 3 Abs. 1 GG in Widerspruch, weil einerseits alle Landkreise und kreisfreien Städte mit der Abgabe belastet würden, selbst wenn sie keine staatlichen Fördermittel erhielten, andererseits kreisangehörige Gemeinden als Krankenhausträger und freie Träger verschont blieben, obwohl sie Fördermittel erhielten. Besonders die Differenzierung zwischen kreisfreien Städten, die keine Fördermittel erhielten und abgabepflichtig seien, und den kreisangehörigen Gemeinden, die Fördermittel erhielten und nicht abgabepflichtig seien, könne nicht mehr als sachgerecht angesehen werden. Jedenfalls aber sei der Gleichbehandlungsgrundsatz hinsichtlich der Klägerin verletzt; denn er gebiete zumindest, kreisfreie Städte, die keine Fördermittel erhielten, von der Abgabepflicht auszunehmen.
1. Die Landesregierung von Rheinland-Pfalz bestreitet in ihrer Stellungnahme unter Vorlage eines Gutachtens Prof. Kisker zunächst, daß der Landesgesetzgeber seine Kompetenz überschritten habe. Selbst wenn das Krankenhausfinanzierungsgesetz des Bundes die Kostentragung für die Investitionskostenförderung abschließend als staatliche Aufgabe der Länder festlege, so regele es doch nicht, wer innerhalb der Länder die Kosten der Förderung zu tragen habe. Dies wäre als Übergriff in die Länderhoheit im übrigen auch unzulässig gewesen.
Entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts sei die Krankenhausförderung keine allein staatliche Aufgabe. § 2 Abs. 1 KRG fasse die öffentliche Aufgabe der Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern als eine Gemeinschaftsaufgabe von Land, Landkreisen und kreisfreien Städten auf. Die Ausgabenlast hänge hierbei an der Verantwortung für die Sachaufgabe der Errichtung und Unterhaltung von Krankenhäusern. Hinsichtlich der lokalen Krankenhäuser sei diese Aufgabe gemäß Herkommen durch § 2 Abs. 2 KRG den Landkreisen und kreisfreien Städten zugewiesen, lediglich wenige Krankenhäuser von überlokaler Bedeutung müßten hiernach vom Staat getragen werden. Von diesen Einzelfällen abgesehen liege eine kommunale Aufgabe vor. Dagegen spreche weder die Koordination und Rahmengebung durch die staatliche Bedarfsplanung noch die Subsidiarität gegenüber gemeinnützigen und anderen geeigneten Trägern. Der Gesetzgeber habe zur Krankenhausumlage die Aufgabenverantwortlichen herangezogen und damit die Konnexität von Aufgabenverantwortung und Ausgabenlast gerade gewahrt. Daraus ergebe sich, daß die zur Prüfung gestellte Regelung auch nicht gleichheitswidrig sei.
2. Auch nach Auffassung der Bayerischen Staatsregierung legt das Krankenhausfinanzierungsgesetz des Bundes eine Kostentragungspflicht der Länder nicht fest. Im übrigen halte das Bundesverwaltungsgericht Umlagen unter Kommunalkörperschaften zugunsten der Länder zu Unrecht nur bei korrespondierender Aufgabenentlastung für zulässig. Das Grundgesetz lasse nicht nur die Gewerbesteuerumlage nach Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG, sondern in Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG auch weitere Umlagen ohne derartige Einschränkungen zu.
3. Die Niedersächsische Landesregierung hebt zum einen hervor, das Krankenhausfinanzierungsgesetz des Bundes habe nicht ausschließlich eine Entlastung der Sozialleistungsträger, sondern ausweislich der Gesetzesbegründung auch eine solche der Krankenhausträger bezweckt, um diese instand zu setzen, die fortschrittsbedingt erforderlichen Investitionen vorzunehmen. Zum anderen hält sie den Kreis der Umlagepflichtigen durch die rheinland-pfälzische Regelung für sachgerecht bestimmt. Maßgeblicher Auswahlgesichtspunkt sei nicht die Eigenschaft als Krankenhausträger, sondern die Gewährleistung einer bedarfsgerechten Versorgung mit Krankenhäusern. Das aber gebiete, alle Gebietskörperschaften gleichermaßen heranzuziehen, auch wenn der örtliche Bedarf von freien Krankenhäusern gedeckt werde.
4. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens ist den Ausführungen der Landesregierung von Rheinland-Pfalz entgegengetreten.
Die Richter Kirchhof und Kruis sind von der Ausübung ihres Richteramtes ausgeschlossen. Der Richter Kruis hat mitgeteilt, die Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung in diesem Verfahren miterarbeitet zu haben. Der Richter Kirchhof hat angezeigt, vor seiner Wahl zum Richter des Bundesverfassungsgerichts von der Landesregierung Rheinland-Pfalz mit der Erstattung eines Gutachtens und ihrer Vertretung im vorliegenden Verfahren betraut gewesen zu sein. Das erfüllt für beide Richter den Tatbestand des § 18 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG.
Die Vorlage ist nach Art. 100 Abs. 1 GG, § 80 Abs. 2 BVerfGG zulässig.
1. Der Vorlagebeschluß läßt mit hinreichender Deutlichkeit erkennen, daß die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts über die Revision allein von der Gültigkeit über die Vorschriften zur Krankenhausumlage abhängt (vgl. BVerfGE 78, 1 [5]; 80, 96 [100]; jew. m.w.N.). Das gilt auch für die Vorschrift des § 2 Abs. 2 KRG 1973, dessen letzten Satzteil das Bundesverwaltungsgericht mit nachvollziehbarer Begründung in untrennbarem Regelungszusammenhang mit den übrigen zur Prüfung gestellten Vorschriften sieht. Das Bundesverwaltungsgericht hat des weiteren dargelegt, daß die Revision, allein gestützt auf die Rechte der Klägerin aus dem Vertrag vom 13./19. März 1959, keinen Erfolg haben könne. Es hat dies -- im Anschluß an die Würdigung des Vertrages durch das Oberverwaltungsgericht -- im wesentlichen damit begründet, daß sich die Vereinbarungen dieses Vertrages ausschließlich auf die Einrichtung der Universitätskliniken bezögen und damit keine auch nur teilweise Identität mit dem Regelungsgegenstand der Krankenhausumlage bestehe. Diese Würdigung des Vertrages -- die zugleich dem mit der Revision behaupteten Anpassungsanspruch aus § 60 Abs. 1 LVwVfG Rh.-Pf. den Boden entzieht -- ist nicht schlechthin unhaltbar (vgl. BVerfGE 79, 245 [249] m.w.N.); ob sie frei von Bedenken ist, hat das Bundesverfassungsgericht nicht zu entscheiden.
2. Das Bundesverwaltungsgericht gibt den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab an und legt seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften hinreichend dar (§ 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG). Allerdings begründet es seine Ansicht, bei der öffentlichen Förderung der Krankenhäuser handele es sich um eine eigene staatliche Aufgabe, weshalb zu ihrer Finanzierung Landkreise und Gemeinden nicht herangezogen werden dürften, in erster Linie mit einem Hinweis auf Art. 83 GG: Hierdurch sei bestimmt, daß die Länder die bundesgesetzlichen Regelungen in den §§ 4 bis 15 KHG 1972 als staatliche Aufgabe auszuführen hätten. Indessen regelt Art. 83 GG nur das zweiseitige Verhältnis der Länder zum Bund und begreift die kommunalen Körperschaften als interne Gliederungen der Länder; er schließt eine landesrechtliche Regelung, die mit der Ausführung von Bundesgesetzen Kreise oder Gemeinden betraut, nicht aus (vgl. Lerche in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Rdnrn. 77 f. zu Art. 83 GG m.w.N.). Damit setzt sich das Bundesverwaltungsgericht nicht auseinander. Es gelangt zu seiner Auffassung jedoch auch aufgrund der Erwägung, die landesrechtliche Regelung belasse den Landkreisen und kreisfreien Städten keinerlei Raum zur eigenverantwortlichen Erfüllung der Aufgabe, weshalb eine kommunale Aufgabe nicht vorliegen könne.
Die Vorlagefrage betrifft neben § 28 Abs. 1, 3 und 4, § 33 Nr. 2 lediglich den letzten Satzteil des § 2 Abs. 2 KRG 1973 und damit nur die Vorschriften, die für die Krankenhausumlage unmittelbar Bedeutung haben. Dabei geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, daß die Förderung des Krankenhausbaus eine eigenständige, von der Vorhaltung von Krankenhäusern unabhängige öffentliche Aufgabe sei. Ob dies zutrifft oder ob die Förderung Teilaufgabe der Gesamtaufgabe "Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern" ist, kann jedoch nur unter Einbeziehung auch der übrigen Teile des § 2 Abs. 2 sowie des § 2 Abs. 1 KRG 1973 beantwortet werden. Zwischen diesen Normen und Normteilen und dem vom vorlegenden Gericht beanstandeten Normenkomplex besteht, wie sich zeigen wird, ein enger sachlicher Zusammenhang; die vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene Sonderung in zwei unterschiedliche öffentliche Aufgaben läßt sich nicht aufrechterhalten. Dann aber ist auch die verfassungsrechtliche Prüfung auf diese Vorschriften zu erstrecken; die Regelungen zur Krankenhausumlage waren nur dann verfassungsgemäß, wenn die Bestimmungen über die Rechte und Pflichten der kommunalen Körperschaften auf dem Gebiet der Krankenhausversorgung insgesamt mit Verfassungsrecht vereinbar waren (vgl. BVerfGE 78, 132 [143]; 79, 256 [266]).
§ 2 Abs. 1 und 2, § 28 Abs. 1, 3 und 4 KRG 1973 sowie § 21a FAG i.d.F. des § 33 Nr. 2 KRG 1973 waren mit dem Grundgesetz vereinbar.
1. Das Krankenhausreformgesetz von Rheinland-Pfalz vom 29. Juni 1973 begreift die öffentliche Förderung der Krankenhausinvestitionen nicht als eigenständige öffentliche Aufgabe sondern als einen Aspekt der umfassenden Sachaufgabe, die Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu versorgen. Diese Aufgabe wird in § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 definiert und im weiteren nach ihren einzelnen Aspekten hin näher beschrieben; sie umfaßt die Einrichtung und Unterhaltung von Krankenhäusern (vgl. § 2 Abs. 2), die übergreifende Regelung der internen Krankenhausorganisation (§§ 6 ff.) einschließlich einiger Bestimmungen über das nichtärztliche Personal (§§ 30 f.), die Krankenhausplanung (§§ 3 f.) sowie die öffentliche Förderung der Krankenhäuser (§ 2 Abs. 2, §§ 28 f.).
Die so umschriebene öffentliche Aufgabe überträgt das Gesetz dem Staat, den Landkreisen und den kreisfreien Städten (§ 2 Abs. 1). Auch wenn der Gesetzgeber hierbei an eine Gemeinschaftsaufgabe gedacht haben mag (vgl. die Begründung des Regierungsentwurfs zu § 2 LKHG 1986, LTDrucks. 10/2341, S. 26), so liegt doch eine Mischverwaltung, bei der die Erfüllung der Gesamtaufgabe oder wesentlicher Aufgabenteile gemeinschaftlichen Organen übertragen wäre, nicht vor. Es läßt sich vielmehr für jeden Aufgabenteil angeben, ob der Staat oder aber die jeweilige kommunale Körperschaft -- und dann: welche -- jeweils zuständiger Aufgabenträger ist. So sind die Krankenhausplanung, die Organisation der öffentlichen Förderung der Krankenhäuser sowie der Erlaß allgemeiner Vorschriften über die interne Krankenhausorganisation Sache des Staates, während die Vorhaltung von Krankenhäusern selbst innerhalb des so gezogenen Rahmens dem Staat und nach Maßgabe des § 2 Abs. 2 den kommunalen Körperschaften arbeitsteilig obliegt.
2. Nach § 2 Abs. 2 KRG 1973 erfüllen die Landkreise und die kreisfreien Städte "ihre" Aufgabe als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung. Damit aber weist die Vorschrift den Landkreisen und den kreisfreien Städten die Krankenhausversorgung ihrer jeweiligen Bevölkerung als eigene Aufgabe zu. Das sagt die Vorschrift zwar nicht ausdrücklich; in diesem Sinne ist sie jedoch -- in Orientierung an allgemeinen, durch Art. 28 Abs. 2 GG geprägten kommunalrechtlichen Grundsätzen -- auszulegen; in diesem Sinne wird sie auch gehandhabt. An dieser Zuständigkeit ändert sich im Grundsatz nichts durch den Umstand, daß -- veranlaßt auch durch die staatliche Krankenhausplanung -- kommunale Träger Krankenhäuser von teilweise überörtlicher Bedeutung oder seltener benötigte Spezialeinrichtungen nicht nur für die eigene Bevölkerung vorhalten und damit insoweit die Aufgabe anderer kommunaler Träger miterfüllen. Dem Staat verbleibt hiernach nur die Versorgung der Bevölkerung mit Krankenhauseinrichtungen von landesweiter Bedeutung wie den Universitätskliniken oder den Neurologischen oder Psychiatrischen Landeskrankenhäusern.
Die Versorgung der jeweils eigenen Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern umfaßt für die kommunalen Körperschaften die -- subsidiäre -- Vorhaltung eigener kommunaler Krankenhäuser ebenso wie die Mitwirkung an der Krankenhausfinanzierung. Das bringt das zweifache "indem" in § 2 Abs. 2 zum Ausdruck. Im Zusammenhang mit § 28 des Gesetzes sowie vor dem Hintergrund der Bestimmungen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes des Bundes läßt sich der Regelungsgehalt dieser Vorschrift noch weiter präzisieren: Das öffentliche Fördersystem leistet einerseits die Finanzierung der Errichtung kommunaler Krankenhäuser; insofern tragen die kommunalen Körperschaften mit ihren Aufwendungen zur Krankenhausumlage zur Finanzierung ihrer eigenen Krankenhäuser bei. Das Fördersystem gibt jedoch andererseits auch den anderen -- insbesondere den freigemeinnützigen und privaten -- Krankenhausträgern Anspruch auf öffentliche Fördermittel; insofern tragen die kommunalen Körperschaften im Wege der Krankenhausumlage auch zur Finanzierung der Errichtung derjenigen Krankenhäuser anderer Träger bei, die infolge des in § 2 Abs. 2 normierten Subsidiaritätsprinzips ein eigenes kommunales Engagement ersparen. Aus § 2 Abs. 2 KRG 1973 ergibt sich somit, daß die Landkreise und die kreisfreien Städte die Aufgabe, ihre jeweilige Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu versorgen, insoweit einerseits durch -- subsidiäre -- Vorhaltung eigener kommunaler Krankenhäuser, andererseits durch die Mitwirkung an der Förderung der Krankenhäuser anderer Träger im eigenen Raum zu erfüllen haben.
Die Krankenhausumlage dient mithin der Finanzierung dieser kommunalen Aufgabe. Sie stellt sich dabei auch als ein Instrument des interkommunalen Lastenausgleichs dar (so auch ausdrücklich die Entwurfsbegründung zu § 2, LTDrucks. 7/1373, S. 22). Dagegen soll sie nicht der (Mit-)Finanzierung von Krankenhäusern mit rein überregionalem, landesweitem Bezug dienen, mögen diese nun in staatlicher oder in der Trägerschaft Dritter stehen. Das Aufkommen der Krankenhausumlage -- ggf. zuzüglich eines entsprechenden Anteils der Bundeszuschüsse -- darf also den Fördermittelbedarf von Krankenhäusern kommunaler oder solcher anderer Träger, deren Engagement ein kommunales Tätigwerden nach § 2 Abs. 2 KRG 1973 erspart, nicht übersteigen.
Die landesgesetzliche Regelung ist mit Bundesrecht vereinbar und verstößt damit nicht gegen Art. 70, 74 Nr. 19a GG.
1. Bundesrecht zwingt zunächst nicht dazu, die Förderung des Krankenhausbaus als eigenständige, von der Vorhaltung der benötigten Krankenhäuser unabhängige öffentliche Aufgabe auszugestalten. Zwar macht das Krankenhausfinanzierungsgesetz vom 29. Juni 1972 (BGBl. I S. 1009) die Förderung des Krankenhausbaus zur öffentlichen Aufgabe. Damit verfolgt es jedoch ausweislich seines § 1 das Ziel, neben dem Beitrag zu sozial tragbaren Pflegesätzen eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu gewährleisten. Auch wenn es mithin die umfassende Sachaufgabe der Krankenhausversorgung im Blick hat, so regelt es diese doch nicht selbst, sondern beschränkt sich auf die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser. Dies findet seinen Grund in der eingeschränkten Gesetzgebungskompetenz des Bundes.
Bei der Einfügung des Art. 74 Nr. 19a GG war klar, daß dem Bund nur die Kompetenz zur Regelung der Finanzierung der Krankenhäuser eingeräumt wurde und daß diese Regelungen einen Ausschnitt aus der Sachaufgabe der Krankenhausversorgung betreffen. Bereits zuvor hatte der Bericht der sog. Troeger- Kommission für die Finanzreform Überlegungen der Bundesregierung ausgelöst, die öffentliche Aufgabe der Krankenhausversorgung im Sinne einer auch die Krankenhausplanung umfassenden Gesamtaufgabe zur Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern zu erheben (vgl. Troeger-Gutachten, 1966, Rdnr. 129 ff.); dies war jedoch am Widerstand der Länder gescheitert (BTDrucks. V/2861, Rdnr. 81, 82; BR-Ausschuß für Arbeit und Sozialpolitik, 270. Sitzung am 26. Juni 1968, Ndschr. S. 12; BR-Finanzausschuß, 311. Sitzung am 27. Juni 1968, Ndschr. S. 15). Im Gesetzgebungsverfahren zur Einfügung des Art. 74 Nr. 19a GG schlug die Bundesregierung zunächst vor, dem Bund die Befugnis zur konkurrierenden Gesetzgebung über "die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhausversorgung" einzuräumen. Dies lehnte der Bundesrat ab. In ihrer Gegenäußerung schlug die Bundesregierung daraufhin die engere Fassung "die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser" vor, die später Gesetz wurde (BTDrucks. V/3515, S. 6, 11, 16). Sie machte sich damit einen Vorschlag der Länder Hessen und Niedersachsen zu eigen, der jedoch im Bundesrat zunächst keine Mehrheit gefunden hatte. Die neue Formulierung sollte dem Bund lediglich Spielraum zur Regelung finanzieller Fragen eröffnen, ihm jedoch den Bereich der Krankenhausorganisation und der Krankenhausplanung versperren (vgl. BR-Ausschuß für Arbeit und Sozialpolitik, 270. Sitzung am 26. Juni 1968, S. 4 ff.; BR-Gesundheitsausschuß, Sitzung des Unterausschusses am 18. Juni 1968, Ndschr. S. 11 ff., und 34. Sitzung am 27. Juni 1968, Ndschr. S. 16 ff.; BRDrucks. 332/1/68, S. 9 f.).
2. Bundesrecht legt ferner nicht fest, daß die Förderung des Krankenhausbaus aus staatlichen Mitteln zu erfolgen hätte. Das Krankenhausfinanzierungsgesetz gibt einen Anspruch auf öffentliche, nicht lediglich auf staatliche Fördermittel.
Das Krankenhausfinanzierungsgesetz enthält sich -- abgesehen von den Bundeszuschüssen (§§ 21 ff. KHG 1972) -- bewußt jeder Regelung, wer mit Finanzierungsaufwendungen belastet werden kann. Der Wortlaut des Gesetzes gibt gerade umgekehrt zu erkennen, daß es die Möglichkeit einer Heranziehung der Gemeinden und Gemeindeverbände zu den Kosten des öffentlichen Finanzierungssystems -- je nach Maßgabe des betreffenden Landesrechts -- offenhalten will. Nur so ist die Formulierung in § 22 Abs. 1 Satz 1 KHG 1972 -- "in den Ländern" statt "von den Ländern" -- zu verstehen. Nur dies erklärt auch die ausdrückliche Erwähnung der Gemeinden und Gemeindeverbände in § 23 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 KHG 1972 sowie die hierzu gegebene Begründung zum Gesetzentwurf, die die "nach Landesrecht gegebene Möglichkeit" hervorhebt, "die Gemeinden an den Lasten aus diesem Gesetz zu beteiligen" (BTDrucks. VI/1874, S. 21). Mit dieser Zurückhaltung trägt das Gesetz zugleich dem Bedenken Rechnung, welches den Bundesrat zunächst zur Ablehnung der neuen Bundeskompetenz aus Art. 74 Nr. 19a GG veranlaßt hatte: Der Bund dürfe nicht die Möglichkeit haben, durch die Bestimmung des letztlich Leistungspflichtigen in das Verfassungs- und Finanzausgleichsgefüge der Länder einzugreifen (BTDrucks. V/3515, S. 11).
Auch die Gewährung von Bundeszuschüssen nach §§ 21 ff. KHG 1972 zwingt nicht zu der Annahme, die Finanzierungsaufwendungen oblägen im übrigen allein den Ländern. Art. 104a Abs. 4 GG erlaubt Finanzhilfen des Bundes für Investitionen nicht nur der Länder, sondern auch der Gemeinden und Gemeindeverbände und schließt auch nicht aus, daß letztlich Private diese Investitionen vornehmen (Maunz in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Rdnr. 45 zu Art. 104a GG). Ob die Voraussetzungen des Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG im übrigen gegeben waren, bedarf hierfür keiner Entscheidung.
§ 2 Abs. 1 und 2, § 28 Abs. 1, 3 und 4 KRG 1973 sowie § 21a FAG i.d.F. des § 33 Nr. 2 KRG 1973 waren mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar.
1. a) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die hiermit gewährleistete Einrichtung gemeindliche Selbstverwaltung bedarf der gesetzlichen Ausgestaltung und Formung (vgl. BVerfGE 79, 127 [143]). Dabei ist der Gesetzgeber gebunden, die überkommenen identitätsbestimmenden Merkmale -- den sog. Wesensgehalt -- der gemeindlichen Selbstverwaltung zu beachten; was herkömmlich das Bild der gemeindlichen Selbstverwaltung in ihren verschiedenen historischen und regionalen Erscheinungsformen durchlaufend und entscheidend prägt, darf weder faktisch noch rechtlich beseitigt werden (vgl. BVerfGE 7, 358 [364]; 22, 180 [205]; 79, 127 [147, 155] m.w.N.). Ebenso muß der Gesetzgeber berücksichtigen, daß der Verfassungsgeber die gemeindliche Selbstverwaltung mit eigenen Aufgaben in den Aufbau des politischen Gemeinwesens nach der grundgesetzlichen Ordnung eingefügt und ihr dadurch eine spezifische Funktion beigemessen hat (vgl. BVerfGE 79, 127 [143]).
b) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sichert den Gemeinden einen Aufgabenbereich, der grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfaßt (vgl. BVerfGE 79, 127 [150] m.w.N.); diesen Vorrang hat der zuständigkeitsverteilende Gesetzgeber zu berücksichtigen (ebd., S. 152 u. ff.).
Hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, für die die Gemeinden zuständig sind, gewährleistet Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ferner die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte (vgl. BVerfGE 26, 228 [237 f.]; 56, 298 [312]; 59, 216 [226]; 79, 127 [143]). Allerdings greift die organisatorische Autonomie der Gemeinde weiter als die inhaltliche. Staatliche Reglementierung, die die Art und Weise der Aufgabenerledigung nach Maßgabe der Gesetze betrifft, kann die Gemeinde nur für den Umkreis ihrer örtlichen Angelegenheiten, nicht dagegen auch hinsichtlich der ihr übertragenen überörtlichen Angelegenheiten abwehren (vgl. BVerfGE 78, 331 [340 ff.]); das Recht zur Organisation der Gemeindeverwaltung (einschließlich etwa der Personalhoheit oder der Haushaltsautonomie) leitet sich demgegenüber aus der Garantie der eigenverantwortlichen Regelung nicht nur bezüglich bestimmter Sachaufgaben, sondern für die gesamte Verwaltung her.
Auch diese Befugnis besteht nur nach Maßgabe der Gesetze, wobei der Gesetzgeber durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gebunden ist. Insbesondere hat er auch insofern den verfassungsgewollten prinzipiellen Vorrang einer dezentralen, also gemeindlichen, vor einer zentral und damit staatlich determinierten Aufgabenwahrnehmung zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 79, 127 [147 ff.]). Inhaltliche Vorgaben bedürfen damit eines rechtfertigenden Grundes des gemeinen Wohls, insbesondere etwa um eine ordnungsgemäße Aufgabenwahrnehmung sicherzustellen (vgl. ebd., S. 153). Sie sind zu beschränken auf dasjenige, was der Gesetzgeber zur Wahrung des jeweiligen Gemeinwohlbelangs für erforderlich halten kann, wobei er angesichts der unterschiedlichen Ausdehnung, Einwohnerzahl und Struktur der Gemeinden typisieren darf und auch im übrigen einen grundsätzlich weiten Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum hat (vgl. ebd., S. 152 ff.).
2. Nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG haben die Gemeindeverbände, zu denen jedenfalls die Kreise gehören, im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze das gleiche Recht der Selbstverwaltung. Auch diese Vorschrift stellt eine Garantie der Einrichtung kommunale Selbstverwaltung hinsichtlich höherer -- überörtlicher -- Kommunalkörperschaften dar. Zwar enthält sie -- anders als Satz 1 zugunsten der Gemeinden -- für die Gemeindeverbände keine Aufgabengarantie; die Zuweisung eines Aufgabenbereichs obliegt vielmehr allein dem Gesetzgeber (vgl. BVerfGE 79, 127 [150 f.]). Auch wenn die Kreise damit auf eine gesetzliche Aufgabenausstattung angewiesen sind, darf es sich dabei jedoch nicht durchweg um an sich staatliche Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises handeln. Der Gesetzgeber muß den Kreisen vielmehr bestimmte Aufgaben als Selbstverwaltungsaufgaben, also als kreiskommunale Aufgaben des eigenen Wirkungskreises zuweisen. Das "Recht der Selbstverwaltung", also die Befugnis zu eigenverantwortlicher Aufgabenerledigung gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG, bezieht sich nur auf diesen Umkreis von Aufgaben. Insofern allerdings gilt für sie nach dieser Vorschrift nichts grundsätzlich anderes als für die Gemeinden nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, ohne daß das vorliegende Verfahren zu einer weiter differenzierenden Aussage nötigte.
3. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ist nicht dadurch verletzt, daß das Gesetz die Versorgung ihrer Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern den Landkreisen und den kreisfreien Städten zuweist (a) und ihnen dies als Pflichtaufgabe auferlegt (b).
a) Hinsichtlich der kreisfreien Städte ist eine Verletzung durch die Aufgabenzuweisung nicht erkennbar. Die Einschätzung des Gesetzgebers, die Krankenhausversorgung sei entsprechend dem Herkommen auch heute noch jedenfalls in mittleren und größeren Städten unverändert eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft, wird nirgends in Frage gestellt und ist ersichtlich frei von Beanstandungen.
Im kreisangehörigen Raum hat der Gesetzgeber die Aufgabe nicht den Gemeinden, sondern den Landkreisen zugewiesen. Auch hiergegen bestehen keine verfassungsrechtlichen Einwände. Vor allem ist die Einstufung als insofern kreiskommunale Selbstverwaltungsaufgabe jedenfalls vertretbar. Was im Blick auf eine heute angemessene Krankenversorgung bei mittleren und größeren, typischerweise kreisfreien Städten als örtliche Angelegenheit erscheinen kann, muß deshalb bei kleineren, kreisangehörigen Gemeinden nicht gleichfalls örtlich bezogen sein. Der örtliche Aufgabenkreis kann nicht für alle Gemeinden unerachtet etwa ihrer Einwohnerzahl, flächenmäßigen Ausdehnung und Struktur gleich sein (BVerfGE 79, 127 [152, vgl. 153 f.]). Im übrigen haben die kreisangehörigen Gemeinden durch § 2 Abs. 1 und 2 KRG nicht die Befugnis verloren, freiwillig eigene Krankenhäuser zu errichten und zu unterhalten. Sie stehen vielmehr als "andere" Träger den freigemeinnützigen und privaten Trägern grundsätzlich gleich (Wabnitz, Landeskrankenhausgesetz für Rheinland-Pfalz, 1988, Anm. 5 zu § 2 LKHG 1986).
b) Die Aufgabe der Krankenhausversorgung wird den Landkreisen und den kreisfreien Städten als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung auferlegt (§ 2 Abs. 2 KRG 1973), und es wird bestimmt, daß sie, soweit erforderlich, durch Vorhaltung eigener kommunaler Krankenhäuser und durch die Aufbringung von Fördermitteln zu erfüllen sei. Dabei handelt es sich um Regelungen über die Art und Weise der Aufgabenerfüllung; sie definieren zugleich näherhin den Inhalt der zugewiesenen Aufgabe selbst. In der einen wie der anderen Hinsicht sind sie mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar.
aa) Es bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, den kommunalen Körperschaften die Vorhaltung eigener Krankenhäuser zur Pflicht zu machen. Für diesen Verlust des kommunalen Entschließungsermessens sprechen zwingende Gründe des gemeinen Wohls.
bb) Auch für die Anordnung, daß die genannte Pflicht zur Vorhaltung kommunaler Krankenhäuser ruht, solange und soweit andere Träger Krankenhäuser betreiben, lassen sich Gründe des gemeinen Wohls anführen: Die Freisetzung und Einbeziehung der privaten Initiative liegt im öffentlichen Interesse; die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch gesellschaftliche Kräfte knüpft an die Tradition bürgerschaftlicher Teilhabe an der öffentlichen Daseinsvorsorge im örtlichen Raum an. Im übrigen wird das -- freilich aus Art. 28 Abs. 2 GG nur den Gemeinden, nicht auch den Landkreisen -- zustehende Recht, bislang "unbesetzte" Aufgaben in ihrem Bereich an sich zu ziehen (vgl. BVerfGE 79, 127 [146 f., 150 f.]), als solches nicht berührt. Die Aufgabe der Krankenhausversorgung ist nicht "unbesetzt", und der Gesetzgeber hat die Subsidiaritätsklausel nur als Bestimmung über die Art und Weise der Erfüllung dieser Aufgabe formuliert.
cc) Schließlich begegnet auch die Auferlegung der Förderpflicht keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Da das Gesetz den kommunalen Körperschaften nur die Förderung solcher anderer Träger auferlegt, deren Engagement eigene kommunale Krankenhäuser erspart (oben D I 2), ist es mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar.
Ihre öffentliche Aufgabe im Wege der Förderung Dritter zu erfüllen, ist, wie das Beispiel der kommunalen Wohnungsbauförderung zeigt, für die kommunalen Körperschaften nicht neu. Die Förderpflicht wurde durch Gesetz auferlegt; sie berührt erkennbar keine identitätsbestimmenden Merkmale der kommunalen Selbstverwaltung; und sie findet auch im übrigen ihre hinlängliche Rechtfertigung in Gründen des gemeinen Wohls. Die Förderpflicht stellt die Fortsetzung der Sachaufgabe dar, die Versorgung der eigenen Bevölkerung mit Krankenhäusern sicherzustellen, und ist mit dieser gerechtfertigt. Das eigene Engagement der kommunalen Körperschaften wird bei Bestehen anderer Krankenhäuser nicht völlig suspendiert, sondern nur zurückgedrängt; es bleibt der finanzielle Aufwand.
4. Art. 28 Abs. 2 GG wird endlich auch nicht dadurch verletzt, daß der Gesetzgeber ein öffentliches Finanzierungssystem errichtet und dieses in staatliche Regie gegeben hat.
a) Hierdurch wird die kommunale Befugnis zur eigenverantwortlichen Regelung der eigenen Angelegenheiten in organisatorischer Hinsicht nicht betroffen. Insbesondere bleibt das Recht zu eigenverantwortlicher Einnahme- und Ausgabewirtschaft unberührt. Die Krankenhausumlage bewirkt, daß den kommunalen Körperschaften Ausgaben (Umlageschuld) auferlegt und ggf. Einnahmen (Fördermittel für eigene Krankenhäuser) verschafft werden. Das stellt die haushalterische Verantwortlichkeit als solche nicht in Frage. Gegen die Auferlegung einzelner Ausgabepflichten bietet Art. 28 Abs. 2 GG -- auch wenn man in ihm eine insgesamt zureichende Finanzausstattung mitgarantiert ansieht, was das Bundesverfassungsgericht bisher nicht entschieden hat (vgl. BVerfGE 71, 25 [36 f.]) -- jedenfalls keinen Schutz, solange, wie hier, diese Finanzausstattung nicht in Frage gestellt wird (vgl. BVerfGE 23, 353 [369, 371 f.]; 26, 228 [244]).
b) Die Befugnis zur eigenverantwortlichen Regelung der eigenen Angelegenheiten wird indes in inhaltlicher Hinsicht zunächst dadurch berührt, daß die kommunalen Finanzierungsaufwendungen nicht mehr unmittelbar der Erfüllung der je eigenen Sachaufgabe dienen, sondern in einen Finanzierungsverbund eingestellt werden und damit auch der Krankenhausversorgung anderer als der eigenen Einwohner zugute kommen. Soweit allein dies in Rede steht (vgl. aber unten c), sind Einwände aus Art. 28 Abs. 2 GG jedenfalls solange nicht zu erheben, als das Umlageaufkommen -- wie von § 28 KRG 1973 vorausgesetzt -- im kommunalen Raum verbleibt. Ein solcher interkommunaler Lastenausgleich findet seine Rechtfertigung schon darin, daß die Einzugsbereiche der einzelnen Krankenhäuser sich nicht notwendig mit den Verwaltungsgrenzen von Landkreisen und kreisfreien Städten decken, zumal die Wahrnehmung der Aufgabe der Krankenhausversorgung durch Land, kreisfreie Städte und Landkreise im Ergebnis auch bewirken soll, daß die Bevölkerung des Landes Rheinland-Pfalz insgesamt mit leistungsfähigen Krankenhäusern versorgt wird. Das setzt -- wie bereits erwähnt -- voraus, daß die Kommunen oder die von ihnen zu fördernden sonstigen Träger nach Maßgabe der bundesrechtlichen Vorgaben der Leistungsfähigkeit und Bedarfsgerechtigkeit mit ihren Krankenhäusern, z.B. mit angegliederten Spezialabteilungen, neben dem Bedarf der eigenen gegebenenfalls auch dem der Bevölkerung anderer Kommunen oder Teilen davon dienen. Die damit verbundenen Aufwendungen kommen auf diese Weise auch anderen kommunalen Aufgabenträgern zugute, die sie damit von eigenen Ausgaben entlasten.
c) Die kommunale Eigenverantwortlichkeit wird des weiteren durch die Verknüpfung des öffentlichen Finanzierungssystems mit der staatlichen Krankenhausbedarfsplanung beschränkt.
aa) Diese Verknüpfung erfolgt nicht erst durch die im vorliegenden Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellten landesrechtlichen Bestimmungen. Sie ist diesen vielmehr durch die bundesrechtlichen Regelungen der §§ 2 bis 15 KHG vorgegeben. Ausweislich des § 28 Abs. 1 KRG 1973 richtet sich die Krankenhausumlage in Höhe und Verwendung nach den Festsetzungen von Krankenhausbedarfsplan und Jahreskrankenhausbauprogramm und dient damit auch und gerade dem Vollzug dieser bundesrechtlich eingeführten staatlichen Instrumentarien. Die Vorlagefrage zur Verfassungsmäßigkeit des Landesgesetzes läßt sich damit ohne Inzidentprüfung des Bundesgesetzes insoweit nicht beantworten (vgl. BVerfGE 15, 80 [92]).
bb) Die mit der Krankenhausbedarfs- und Jahresinvestitionsplanung einhergehende staatliche Einflußnahme auf die Art und Weise der Aufgabenerfüllung beläßt den kommunalen Körperschaften indes einen substantiellen Spielraum zu eigenverantwortlicher Gestaltung; sie nimmt dem Gesetz nicht die Berechtigung, in § 2 Abs. 2 KRG 1973 auch hinsichtlich der Errichtung -- abgesehen von der bloßen Unterhaltung -- kommunaler Krankenhäuser noch von einer Aufgabe der kommunalen Selbstverwaltung zu sprechen.
Der Krankenhausbedarfsplan ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kein imperativer Plan (BVerwGE 62, 86 [94]). Durch ihn kann dem Krankenhausträger nicht vorgeschrieben werden, daß die im Plan aufgeführten Betten vorzuhalten sind; umgekehrt steht einem Träger, dessen Krankenhaus nicht in den Plan aufgenommen wird, gleichwohl frei, hierfür zu investieren (BVerwG, Urt. vom 30. April 1981, Buchholz 451.74 § 8 KHG Nr. 3 [S. 33 f.]; vgl. BVerfGE 82, 209 [223]). Des weiteren erkennt die Rechtsprechung dem Krankenhausträger -- auch nach der Neufassung des § 8 KHG durch Art. 1 Nr. 9 a) cc) des Krankenhaus-Kostendämpfungsgesetzes vom 22. Dezember 1981 (BGBl. I S. 1568) -- grundsätzlich einen Rechtsanspruch auf Aufnahme seines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan zu, wenn es der bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung dient, leistungsfähig ist und wenn mit seiner Aufnahme in den Plan zu sozial tragbaren Pflegesätzen beigetragen wird (BVerwGE 62, 86 [92 ff.]; 72, 38 [50 ff.]; Urteile vom 14. November 1985 und 18. Dezember 1986, Buchholz 451.74 § 8 KHG Nrn. 8 [S. 75 ff.] und 11 [S. 103 ff.]). Schließlich gesteht die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung dem Plangeber nur einen relativ engen eigenen Gestaltungsspielraum zu. Dieser soll vornehmlich bezüglich der "Krankenhauszielplanung" bestehen, welche die Ziele festlegt, auf deren Verwirklichung der Plan mittel- und langfristig ausgelegt ist (BVerwGE 72, 38 [46 f.]); hier ist vor allem die Einbindung in die überörtliche und zusammenfassende Landesentwicklungsplanung zu leisten (§ 6 Abs. 1 Satz 4 KHG 1972; § 3 Abs. 2 Satz 1 KRG 1973; vgl. BVerfGE 3, 407 [425 f.]).
Der staatliche Einfluß auf die Investitionsentscheidungen der einzelnen Krankenhausträger mag in der Praxis größer sein, zumal die Annahme naheliegt, daß die Bedarfsbeurteilung politisch-wertende Annahmen voraussetzt oder jedenfalls für sie Raum läßt. Hinzu tritt die mit dem Jahreskrankenhausbauprogramm gegebene Befugnis des Landes, erforderliche und vorgesehene Investitionen der bedarfsdeckenden Krankenhäuser nach Maßgabe der verfügbaren Haushaltsmittel auf mehrere Haushaltsjahre zu verteilen und so nach Prioritäten zu ordnen und zeitlich zu strecken. Diese staatlichen Einflußmöglichkeiten ändern jedoch nichts daran, daß die Investitionsentscheidungen selbst bei den einzelnen Krankenhausträgern verbleiben; der Staat ist darauf beschränkt, diese Entscheidungen zu koordinieren, nach überörtlichen Belangen auszurichten und -- auch in ihrer zeitlichen Verwirklichung -- zu steuern.
cc) Daß diese staatliche Einflußnahme mit den Grundrechten der freien Krankenhausträger vereinbar ist, hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts bereits entschieden (BVerfGE 82, 209 [228 ff.]). Auch hinsichtlich der kommunalen Träger ist verfassungsrechtlich nichts zu erinnern. Der Gesetzgeber hat die Schaffung des öffentlichen Finanzierungssystems zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser als erforderlich angesehen, da die für eine ausreichende und fortschrittsgemäße Krankenhausversorgung nötigen Investitionen nicht über die Pflegesätze finanziert werden sollten und durch freiwillige Investitionskostenzuschüsse nicht hinreichend finanziert werden konnten. Dies läßt sich ebensowenig beanstanden wie der Umstand, daß die staatliche Krankenhausbedarfsplanung einen wirtschaftlichen Einsatz der öffentlichen Fördermittel in Orientierung am Bedarf sichern soll. Ist dem aber so, dann trägt es dem in Art. 28 Abs. 2 GG niedergelegten dezentralen Aufgabenverteilungsprinzip gerade Rechnung, den kommunalen Körperschaften die Aufgabe, ihre Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu versorgen, zu belassen und die kommunale Aufgabenerfüllung lediglich mit den beschriebenen staatlichen Ingerenzen zu belasten.
Der Erhebung der Krankenhausumlage nach den zu prüfenden landesrechtlichen Vorschriften stehen weder Art. 106 Abs. 5 bis 7 GG noch der allgemeine Gleichheitssatz entgegen.
1. a) Das Grundgesetz definiert den Begriff der "Umlage" nicht, sondern setzt ihn in Art. 106 Abs. 6 GG voraus. Herkömmlich versteht man -- im System des Finanzausgleichs zwischen Staat und Kommunen sowie zwischen Gemeindeverbänden und Gemeinden -- unter Umlagen Finanzierungslasten, die öffentlichen Gebietskörperschaften von einer anderen öffentlichen Gebietskörperschaft regelmäßig höherer Ordnung auferlegt werden (vgl. Vogel/Walter in: Bonner Kommentar, Rdnr. 82 zu Art. 106 GG; Pagenkopf, Der Finanzausgleich im Bundesstaat, 1981, S. 63 ff.). Danach sind Umlagen als Instrument des Finanzausgleichs unter öffentlichen Körperschaften gebräuchlich. Sie lenken zunächst Finanzströme von unten nach oben. Verbleibt ihr Aufkommen bei der umlageerhebenden Körperschaft, wird insofern ein vertikaler Finanzausgleich bewirkt. Fließt ihr Aufkommen jenseits des eigentlichen Umlagevorgangs den umlagepflichtigen Körperschaften in anderer Verteilung wieder zu, so wird dadurch ein horizontaler Finanzausgleich ("redistributive Umlage") erzielt; die umlageerhebende Körperschaft ist hier lediglich Veranstalter der horizontalen Umverteilung. Im einen wie im anderen Fall ist nicht ausgeschlossen, durch die Wahl des Umlagemaßstabes neben dem zuteilenden -- positiven -- noch einen zusätzlichen -- negativen -- horizontalen Finanzausgleichseffekt zu erzielen (vgl. Pagenkopf, a.a.0., S. 65, 277 f., 289 f.).
Sowohl die horizontal wie die vertikal wirkenden Umlagen können für einen allgemeinen oder für einen besonderen Zweck erhoben werden. Zielt eine Umlage auf einen Ausgleich der allgemeinen Finanzkraft, so liegt eine Umlage im engeren Sinne vor; zielt sie demgegenüber auf einen Ausgleich für besondere Aufwendungen (Sonderlastenausgleich), so kann man von einer Zweckumlage sprechen. Damit ist noch nicht gesagt, daß Zweckumlagen nur als "redistributive Umlagen" oder, wenn ihr Aufkommen bei der umlageerhebenden Körperschaft verbleibt, nur bei einer korrespondierenden Aufgabenerfüllungs oder -finanzierungsentlastung der umlageverpflichteten Körperschaften und möglicherweise auch dann nur zulässig sind, wenn sich ihr Maßstab an dieser Entlastung -- "beitragsähnlich" -- orientiert; ob Verfassungsrecht nur solche Zweckumlagen zuläßt, steht gerade in Frage.
b) Die Krankenhausumlage nach § 28 Abs. 1, 3 und 4 KRG 1973, § 21 a FAG i.d.F. des § 33 Nr. 2 KRG 1973 ist eine redistributive Zweckumlage; sie dient dem interkommunalen horizontalen Ausgleich der Lasten in Erfüllung des oben D I 2 beschriebenen Teils der Aufgabe der örtlichen und kreisörtlichen Krankenhausversorgung.
Daß die Krankenhausumlage eine Zweckumlage ist, liegt auf der Hand: Ihr Aufkommen darf nur zur Finanzierung von Krankenhausinvestitionen verwendet werden. Sie verbleibt auch nicht bei dem umlageerhebenden Land, sondern fließt den örtlichen und kreisörtlichen Krankenhausträgern -- in anderer Verteilung -- wieder zu. Ihr Aufkommen dient damit allein zur Finanzierung der den umlageverpflichteten kommunalen Körperschaften obliegenden Aufgabe, ihre jeweilige Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu versorgen, sei es durch Vorhaltung eigener Krankenhäuser, sei es durch Förderung anderer Träger, die ein eigenes kommunales Tätigwerden ersparen. Insbesondere dient die Krankenhausumlage nicht der (Mit-)Finanzierung staatlicher Krankenhäuser. Zwar wird in gewissem Umfang auch die Errichtung solcher Krankenhäuser aus Krankenhausfördermitteln (mit-)finanziert. Eine Heranziehung der Krankenhausumlage zu dieser Finanzierung könnte darin aber nur gesehen werden, wenn für derartige Krankenhäuser mehr Fördermittel gewährt würden als das Land als eigenen Anteil -- ggf. zuzüglich eines entsprechenden Teils der Bundeszuschüsse -- bereitgestellt hat. So ist das Krankenhausreformgesetz jedoch nicht konzipiert (vgl. oben D I 2).
Damit bedarf im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung, ob Art. 106 Abs. 5 bis 7 GG der Erhebung von Landesumlagen entgegenstünde, sei es von Umlagen für spezielle staatliche Aufgaben oder von Umlagen zur Aufbesserung des allgemeinen Staatshaushalts.
2. Das Grundgesetz steht der Erhebung einer Umlage, deren Aufkommen im kommunalen Raum verbleibt oder in diesen zurückfließt, nicht entgegen.
Das Grundgesetz trifft in Art. 106 Abs. 5 bis 7 einzelne Regelungen zur Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände. Art. 106 Abs. 5 und 6 GG enthält Bestimmungen zur primären, Abs. 7 zur sekundären Finanzausstattung. Normative Vorgaben für einen interkommunalen horizontalen Finanzausgleich, auch wenn er vom Land veranstaltet wird, legen diese Vorschriften nicht fest.
Das gilt auch für Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG. Ihrem Wortlaut nach erlaubt diese Vorschrift Umlagen auf der Grundlage der Realsteuern und des Gemeindeanteils vom Aufkommen der Einkommensteuer. Jeweils handelt es sich um Umlagen unter Gemeinden; nur diesen stehen die als Bemessungsgrundlage zugelassenen Steueraufkommen zu. Über die erhebungsberechtigte Körperschaft besagt der Wortlaut ebensowenig etwas wie über die letztlich Umlagebegünstigten. Die Gesetzessystematik legt freilich nahe, an Umlagen unter Gemeinden zur allgemeinen Finanzausstattung der Gemeindeverbände und damit insbesondere an die Kreisumlage zu denken; denn Art. 106 Abs. 6 GG handelt insgesamt von der allgemeinen Finanzausstattung nicht nur der Gemeinden, sondern auch der Gemeindeverbände, wie Art. 106 Abs. 6 Satz 1, 2. Alt. GG zeigt. Das wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. Die ursprünglich vorgesehene ausdrückliche Erwähnung der Gemeindeverbände (2. BT, Kommunalpol. Ausschuß, 30. Sitzung am 15. September 1955, Kurzprot.) wurde auf Betreiben der Länder gestrichen, um den Gegenschluß zu vermeiden, nur die Gemeindeverbände dürften Umlagen erheben; gerade Umlagen, die von den Ländern zu Zwecken des interkommunalen horizontalen Finanzausgleichs veranstaltet werden, sollten unberührt bleiben (BRDrucks. 94/1/56, S. 1; BTDrucks. II/2908). Damit mag die Vorschrift letztlich überflüssig erscheinen (so Kölble, Gemeindefinanzreform und Selbstverwaltungsgarantie, in: Die Finanzreform und die Gemeinden, 1966, S. 17 ff., S. 20; H. Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, 1969, S. 119, 122); jedenfalls besagt sie nichts über Umlagen, die von den Ländern zu Zwecken des horizontalen interkommunalen Finanzausgleichs durchgeführt werden.
3. Die Krankenhausumlage ist auch nach dem Kreis der umlagepflichtigen Körperschaften und nach dem Umlagemaßstab mit dem Grundgesetz vereinbar.
a) Wie gezeigt, ergeben sich aus Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG an horizontale interkommunale Zweckumlagen keine normativen Anforderungen.
Auch das vom Bundesverwaltungsgericht herangezogene Äquivalenzprinzip ist kein tauglicher verfassungsrechtlicher Maßstab. Es ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine gebührenrechtliche Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und besagt, daß Gebühren in keinem Mißverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung stehen dürfen (BVerfGE 20, 257 [270]; vgl. BVerwGE 26, 305 [308 f.]; 80, 36 [39]). Das läßt sich auf das Umlagerecht nicht übertragen (ebenso BVerwG, Beschluß vom 21. Oktober 1987 -- 7 B 64.87 --, Buchholz 401.64 § 3 AbwAG Nr. 1 [S. 2 f.]; vgl. auch BVerfGE 23, 353 [367]). Zum einen stehen umlagepflichtige und umlageberechtigte Körperschaft einander nicht gegenüber wie abgabepflichtige Bürger und Staat; die Umlage unter Gebietskörperschaften ist keine Abgabe, auch nicht "im weiteren Sinne", sondern ein Instrument des Finanzausgleichs zwischen öffentlichen Aufgabenträgern. Daraus ergibt sich zum anderen, daß mit einer Umlage stets auch allgemeine Finanzausgleichseffekte erzielt werden dürfen, ohne daß dies insoweit einer speziellen Aufgaben- oder Ausgabenverantwortung oder -entlastung korrespondieren müßte. Der kommunale Finanzausgleich obliegt grundsätzlich den Ländern in eigener Verantwortung; er stellt einen Teil der innerstaatlichen Organisation und Verfassung der Länder dar. Den Landesgesetzgebern muß daher die Freiheit verbleiben, mit der Wahl auch atypischer Umlagemaßstäbe besondere Finanzausgleichseffekte zu erzielen. Dies aber würde ausgeschlossen, zwänge man sie durch die Übertragung des Äquivalenzprinzips auf das Umlagerecht dazu, etwa bei Zweckumlagen zur Bemessungsgrundlage stets Bedarfsgrößen, also insbesondere etwa die Kopfzahl ihrer Einwohner zu wählen.
b) Die Länder sind indes verfassungsrechtlich verpflichtet, ihre Gemeinden und Gemeindeverbände grundsätzlich gleich zu behandeln. Der Gleichheitsgrundsatz gilt nicht nur gegenüber dem Bürger, sondern -- als Ausfluß des Rechtsstaatsgebots (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) -- auch im Verhältnis der Hoheitsträger untereinander (vgl. BVerfGE 23, 353 [372 f.]; 26, 228 [244]; 76, 107 [119]). Er ist hier jedoch nicht verletzt.
aa) Der Kreis der Umlagepflichtigen ist sachbezogen bestimmt. Die Umlagepflicht knüpft an der Trägerschaft für die Aufgabe an, die (örtliche) Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu versorgen (§ 2 Abs. 1 KRG 1973). Daß diese Aufgabe den kreisfreien Städten und den Landkreisen zugewiesen worden ist, begegnet, wie bereits dargelegt, keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (oben D III 3a); dann aber ist auch der Kreis der Umlagepflichtigen nach sachgerechten Gesichtspunkten bestimmt.
Dies gilt auch, soweit kreisfreie Städte, die -- wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens -- selbst kein Krankenhaus unterhalten, umlagepflichtig sind und kreisangehörige Gemeinden, die Krankenhausträger sind, von der Umlagepflicht ausgenommen werden.
Die Umlagepflichtigkeit auch solcher kreisfreier Städte, die kein eigenes Krankenhaus betreiben, findet ihren sachlich einleuchtenden Grund darin, daß diese gleichwohl Aufgabenträger nach § 2 Abs. 1 KRG 1973 bleiben; mit ihrer Umlage finanzieren sie auch die Krankenhäuser anderer Träger in ihrem Stadtgebiet, die ihnen die Errichtung und Unterhaltung eines eigenen Krankenhauses ersparen. Daß für die Klägerin des Ausgangsverfahrens ausnahmsweise anderes gilt, insofern ihr eigene Aufwendungen durch die Universitätskliniken erspart, diese jedoch nicht aus den Krankenhausfördermitteln finanziert werden, führt nicht zur Willkürlichkeit der getroffenen Gesamtregelung; es ist jedenfalls sachgerecht, für eine gleichmäßige Umlagebelastung aller Kommunalkörperschaften, die Aufgabenträger nach § 2 Abs. 1 KRG 1973 sind, zu sorgen.
Daß umgekehrt kreisangehörige Gemeinden, die ein kommunales Krankenhaus betreiben, nicht umlagepflichtig sind, findet seinen sachlich einleuchtenden Grund wiederum darin, daß sie nicht Träger der Pflichtaufgabe aus § 2 Abs. 1 KRG 1973 sind. Insofern stehen sie freigemeinnützigen und privaten Trägern gleich, deren Engagement zwar ebenfalls die Vorhaltung eines eigenen Krankenhauses des Aufgabenträgers erspart, diesen jedoch nicht von der Aufgabe selbst entbindet. Kreisangehörige Gemeinden insoweit ebenfalls in den Genuß des Subsidiaritätsprinzips gelangen zu lassen, mag durch Art. 28 Abs. 2 GG im Verhältnis zwischen kreisangehöriger Gemeinde und Landkreis vielleicht nicht geboten sein (vgl. hierzu BVerfGE 79, 127 [150 f.]), ist jedenfalls aber nicht sachwidrig.
bb) Auch der Umlagemaßstab begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Nach § 21a Abs. 2 FAG i.d.F. des § 33 Nr. 2 KRG 1973 wird die Krankenhausumlage je zur Hälfte nach der Einnahmekraft und der Einwohnerzahl der umlagepflichtigen Körperschaft bemessen. Damit wird kein reiner Bedarfsmaßstab (Einwohnerzahl) gewählt; das Gesetz führt vielmehr zu einer verstärkten Heranziehung einnahmestärkerer Gemeinden und Landkreise. Auch hiergegen läßt sich verfassungsrechtlich nichts erinnern. Auf den überschlägigen örtlichen Bedarf an Krankenhausbetten anhand der Einwohnerzahl der umlagepflichtigen Körperschaft abzustellen, wahrt den inneren Zusammenhang mit dem sachlichen Zweck der Umlage und ist ersichtlich willkürfrei. Verfassungsrecht verbietet nicht, durch die Beimischung von Einnahmekraftgesichtspunkten zugleich einen "negativen" horizontalen Finanzausgleich unter den umlagepflichtigen Körperschaften herbeizuführen oder einen anderweit durchgeführten horizontalen Finanzausgleich auf diesem Wege noch zu verstärken.
Mahrenholz Böckenförde Klein Graßhof Franßen Winter
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