Source: http://www.assemblee-nationale.fr/14/europe/rap-info/i1538.asp
Timestamp: 2016-12-05 12:36:38+00:00

Document:
N° 1538 - Rapport d'information de Mme Marietta Karamanli déposé par la commission des affaires européennes sur Europol
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 novembre 2013
sur Europol
I. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À LA DÉCISION EUROPOL 4
A. LA FUSION AVEC LE CEPOL 4
B. LES AUTRES DISPOSITIONS 4
II. LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE D’EUROPOL 4
A. LA RÉFLEXION SUR LES MODALITÉS DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE EST DÉJÀ ENGAGÉE 4
B. LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT 4
C. LA POSITION DU PARLEMENT EUROPÉEN 4
TRAVAUX DE LA COMMISSION 4
PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE 4
ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA RAPPORTEURE 4
Mesdames, Messieurs, La Commission européenne a déposé le 27 mars 2013 une proposition de règlement relative à l’Office européen de police (Europol). En effet, Europol est aujourd’hui régi par la décision du Conseil 2009/371/JAI du 6 avril 20091. Or, l’article 88 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) dispose qu’Europol est régi par un règlement adopté conformément à la procédure législative ordinaire et que les co-législateurs fixent dans ce règlement les modalités de contrôle des activités d’Europol par le Parlement européen en association avec les parlements nationaux.
La proposition de règlement vise notamment à intégrer le collège européen de police (CEPOL) au sein d’Europol, en s’appuyant sur la déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne de juin 20122 qui préconise la fusion d’agences lorsque les missions des agences se recoupent et que des synergies peuvent être créées. Elle apporterait également des modifications importantes au fonctionnement d’Europol (transmission d’informations, communication avec les services répressifs, réforme de la gouvernance). Enfin, elle définirait les modalités du contrôle parlementaire d’Europol prévu par le traité de Lisbonne.
Les parlements nationaux doivent se saisir des pouvoirs de contrôle qui leur ont été conférés par le traité de Lisbonne et que ce projet met en œuvre. Il convient donc de prendre position sur cet aspect de la proposition, tout comme sur les principales modifications apportées au fonctionnement et à la direction d’Europol.
Votre rapporteure s’est rendue au Parlement européen le 14 novembre 2013, à l’invitation de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE), pour participer au débat sur la proposition de règlement et a ainsi exposé la proposition de résolution européenne. Plusieurs parlements nationaux étaient représentés. Les débats ont notamment porté sur la fusion d’Europol et du CEPOL ainsi que sur la structure de contrôle parlementaire. Tous ont rappelé leur souhait de ne pas instituer de nouvel d’organe interparlementaire. Cette structure devrait assurer un contrôle efficace tout en tenant compte de la spécificité des travaux d’Europol, s’agissant notamment des données classifiées. Le rapporteur du Parlement européen, qui a proposé plusieurs avancées, notamment en direction des parlements nationaux, a indiqué avoir précisément mesuré la portée de ses propositions d’amendements.
I. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À LA DÉCISION EUROPOL
A. LA FUSION AVEC LE CEPOL
La décision 2009/371/JAI du 6 avril 2009 portant création de l’Office européen de police (Europol) a conféré à Europol le statut d’agence de l’Union européenne, financée par une subvention provenant du budget de l’Union, et a étendu ses missions (de la lutte contre la seule criminalité organisée à celle contre les formes graves de criminalité) tout en renforçant ses pouvoirs opérationnels, notamment dans le cadre des équipes communes d’enquête. Le budget d’Europol pour l’année 2011 était de 84,83 millions d’euros. 800 personnes travaillent aujourd’hui à Europol, y compris notamment les 144 officiers de liaison des États membres et des États tiers ainsi que les experts nationaux. Son siège est à La Haye et elle est dirigée par M. Rob Wainwright.
Le CEPOL, créé en 2000 (par la décision 2000/820/JAI) et devenu une agence de l’Union en 20053, vise à faciliter la coopération policière par l’organisation de cours de formation revêtant une dimension européenne. Le CEPOL est constitué en réseau, par la réunion des instituts nationaux de formation des États membres qui sont, entre autres, chargés de former les hauts responsables des services de police et coopèrent étroitement à cette fin. Il coordonne l’offre de formation des écoles nationales de police et un programme d’échange de hauts responsables et de formateurs. Son siège est fixé à Bramshill au Royaume-Uni jusqu’en mars 2013. Le budget de l’agence pour 2011 était de 8,34 millions d’euros. Elle emploie 38 personnels permanents et 5 experts nationaux détachés. Elle est présidée par M. Ferenc Banfi jusqu’en février 2014. En 2011, près de 300 personnes avaient participé au programme d’échanges du CEPOL et le nombre des participants aux formations du CEPOL a plus que doublé entre 2009 et 2012 pour atteindre près de 5000.
La Commission européenne estime que la fusion du CEPOL et d’Europol permettrait de dégager des synergies et des gains d’efficacité. Les contacts entre le personnel opérationnel et les formateurs au sein d’une même agence contribueraient à mieux définir l’offre de formation et renforceraient la coopération policière opérationnelle. Des économies de l’ordre de 17,2 millions d’euros sur la période 2015-2020 sont annoncées par la Commission européenne. Compte tenu de la fusion, le budget de l’agence Europol ayant intégré le CEPOL serait de 623 millions d’euros pour la période 2015-2020. Il convient de noter qu’une réduction de 5 % du personnel des agences européennes est en cours et doit être atteinte en 5 ans, soit d’ici 2018.
Il convient également de rappeler que, en 2010 et 2011, le Parlement européen a longtemps refusé d’accorder la décharge budgétaire au CEPOL suite à la découverte d’importantes irrégularités de gestion en 2008 et 2009. Les problèmes ont depuis été réglés et la cour des comptes européenne a estimé dans ses rapports sur les comptes annuels du Collège européen de police relatifs à l'exercice 2010 et à l’exercice 2011 que « les comptes annuels du Collège présentent fidèlement, dans tous leurs aspects significatifs, la situation financière de celui-ci […] ainsi que les résultats de ses opérations et les flux de trésorerie pour l’exercice clos » et que « les opérations sous-jacentes aux comptes annuels du Collège relatifs à [ces deux exercices] sont légales et régulières dans tous leurs aspects significatifs. » Toutefois, le collège présente un niveau élevé de reports de crédits et d’annulation, signe de difficultés de planification budgétaire.
Seuls quelques États membres ont soutenu la proposition de règlement s’agissant de la fusion d’Europol et du CEPOL (Finlande, Belgique, Pays-Bas). La très grande majorité des États membres, dont la France, est très opposée à cette fusion, tout comme le Parlement européen. Les services opérationnels auditionnés ont également fait part de leur opposition à ce projet à votre rapporteure.
Les arguments avancés par les opposants à la fusion sont nombreux. Le CEPOL est un réseau de centres de formation sur lesquels il s’appuie pour fournir entre 60 et 100 cours ou conférences par an. Europol est une agence centralisée qui effectue elle-même ses missions. Les deux agences ont des champs de compétence et des modes de fonctionnement différents. Les formations du CEPOL sont, en très grande majorité, hors du champ de compétence d’Europol (dont le mandat est limité à la criminalité grave transfrontalière et ne couvre pas, par exemple, les opérations de maintien de l’ordre). Selon les personnes auditionnées, la dispersion des missions et des moyens d’Europol doit être évitée. Les contraintes budgétaires amèneront très certainement à ce que la formation soit le secteur qui, se situant très à la marge des activités d’Europol, se trouvera prioritairement contraint en termes d’effectifs et de moyens. Enfin, les économies de 17 millions d’euros avancées par la Commission européennes seraient très discutables et peu convaincantes.
En l’état actuel des négociations au Conseil, il parait très probable que les dispositions sur la fusion des deux agences seront abandonnées et que la formation fera l’objet d’un règlement différent.
B. LES AUTRES DISPOSITIONS
L’architecture de traitement des données d’Europol serait modifiée. Le règlement ne prédéfinirait plus de bases ou de systèmes de données (actuels système d’information Europol et fichiers de travail à des fins d’analyse) mais adopterait un ensemble de règles de protection les données, Europol pouvant ainsi faire évoluer son architecture informatique, sous réserve d’un contrôle a priori pour certaines catégories de données sensibles ou certaines technologies de traitement présentant des risques spécifiques pour les libertés et droits fondamentaux.
La possibilité pour Europol de fournir un appui financier ne serait plus réservée au seul faux-monnayage mais étendue à son champ de compétence (article 4), ce qui devrait permettre de développer l’utilisation des capacités d’Europol.
La proposition vise à accroitre le transfert d’informations des États membres vers Europol pour renforcer sa capacité d’analyse et de renseignement. Les services nationaux auraient l’obligation de transmettre rapidement les informations relatives à la criminalité grave du ressort d’Europol. Un rapport d’Europol dresserait chaque année le bilan des transmissions de données par chaque État membre. Les États membres devraient également fournir une copie des échanges avec les autres États membres sur des infractions relevant du domaine de compétence d’Europol. Si, suite à une demande d’Europol d’ouvrir une enquête pénale, un État membre décidait de ne pas suivre cette recommandation, il devrait répondre à Europol dans un délai de un mois. Une coopération directe entre Europol et les services répressifs nationaux, sans passer par l’unité nationale Europol mais en la tenant informée, serait rendue possible. Une unité nationale devrait être mise en place dans chaque État membre et chacune devrait détacher au moins un officier de liaison auprès d’Europol.
Les autorités françaises sont favorables au renforcement des obligations d’informations. Toutefois, elles soulignent le risque qu’Europol ne soit pas à même de gérer une telle masse de transmissions, dont l’utilité reste par ailleurs à démontrer pour l’agence. Il conviendrait en revanche de réaffirmer l’obligation de mettre l’agence en copie des échanges entre États membres relevant du domaine de compétence de l’agence, qui figure déjà à l’article 6 de la décision-cadre 2006/960/JAI4 et n’est pourtant pas appliquée par tous les États membres. Elles soulignent en outre que le rapport d’évaluation annuel pourrait porter autant sur le soutien apporté par Europol aux enquêtes que sur les informations transmises par les États.
Par ailleurs, l’unité nationale Europol devrait rester le point de contact privilégié entre Europol et les autorités nationales (de préférence au contact direct entre Europol et les services répressifs). Les services opérationnels auditionnés estiment que les unités nationales fonctionnent très bien.
Europol aurait la possibilité nouvelle d’établir directement des coopérations, dans le cadre de ses missions, avec des organes de l’Union, des autorités répressives de pays tiers, des organisations internationales et des parties privées. L’agence pourrait échanger directement des informations, hormis les données personnelles (article 29), et pourrait recevoir et traiter des données à caractère personnel issues de ces entités (hormis des parties privées). Des données personnelles ne pourraient être transmises par Europol, dans le cadre de ses missions, à des États tiers, organisations internationales ou organes de l’Union qu’avec le consentement de l’État membre ayant fourni ces données à Europol. Toutefois, l’autorisation de l’État membre pourrait être « réputée acquise » si ce dernier n’a pas expressément limité les possibilités de transferts ultérieurs ou si ce dernier a donné son accord préalable en des termes généraux.
Il convient de souligner que ces dispositions ne sont pas protectrices et que l’autorisation d’un État membre ne doit pas être réputée acquise s’il n’a pas fait état d’opposition. Une autorisation doit être expressément donnée.
À l’heure actuelle, Europol peut coopérer avec des organes de l’Union, des pays tiers, des organisations internationales et des parties privées avec lesquels l’agence conclut des accords de coopération stratégique (sans échange de données personnelles) et des accords de coopération opérationnelle (avec échange de données personnelles). Ces accords doivent être approuvés par le Conseil de l’Union européenne. La proposition de la Commission européenne prévoit la renégociation de tous les accords en vigueur, ce que la majorité des États membres dénonce, estimant que les accords en cours, qui sont nombreux, doivent pouvoir continuer à s’appliquer.
L’article 218 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dispose que le Conseil conclut les accords avec les pays tiers ou les organisations internationales pour l’Union. Le nouveau règlement pris dans le cadre du traité de Lisbonne ne permettra donc plus à Europol de négocier de nouveaux accords comme l’agence le faisait jusqu’à présent. Plusieurs États membres, dont la France, ont noté que les besoins d’Europol n’étaient pas nécessairement calés sur ceux de la politique extérieure de l’Union et craignent des interférences dans les négociations. Il convient donc de prévoir des modalités d’association concrète des autorités d’Europol aux négociations qui concernent l’agence. Des arrangements de travail mettant en œuvre les accords internationaux pourraient être conclus par Europol. Un régime de transfert des données personnelles vers les États tiers ou des organisations internationales (article 31) serait possible si certaines conditions sont réunies (décision de la Commission européenne sur le niveau de protection des données adéquat, accord international entre l’Union et le pays tiers, accord de coopération relevant du règlement Europol actuel). Toutefois, des exceptions à ces prérequis sont prévues, qui permettraient au directeur exécutif d’autoriser, au cas par cas, le transfert de données personnelles vers un pays tiers ou une organisation internationale (si le transfert est absolument essentiel à la sauvegarde des intérêts essentiels d’un État membre, à la prévention d’un danger imminent, pour des motifs d’intérêt public importants, à la sauvegarde des intérêts vitaux de la personne concernée ou d’une autre personne). En outre, le conseil d’administration pourrait autoriser une série de transferts pour une période maximale d’un an. Le contrôleur européen de la protection des données devrait alors donner son accord. Il convient de relever le caractère large des exceptions prévues. Le régime de protection des données personnelles serait, selon la Commission européenne, renforcé, avec notamment des possibilités nouvelles de contrôle par le contrôleur européen de la protection des données et des contrôles renforcés à toutes les étapes du traitement. Le contrôleur européen recevrait et examinerait les réclamations, contrôlerait l’application du règlement, conseillerait Europol et effectuerait un contrôle préalable des traitements notifiés.
Actuellement, le contrôle de la protection des données repose sur les autorités nationales de protection des données s’agissant des données transmises par les États membres et sur l’autorité de contrôle commune (ACC) s’agissant de l’activité d’Europol. Les autorités de protection des données nationales participent à l’ACC et y ont chacune une voix (la commission nationale de l’informatique et des libertés –CNIL– en France).
Un membre du personnel est délégué à la protection des données, qui peut saisir l’ACC en cas de problème persistant. Les membres de l’ACC sont indépendants. Europol doit assister l’autorité, lui laisser libre accès à ses locaux et exécuter ses décisions concernant les recours.
La Commission européenne propose :
- de renforcer et de préciser le corpus de règles applicables à Europol, en partie fondé sur le règlement no 45/20015, tout en soulignant la spécificité de l’activité d’Europol en matière répressive et la nécessité d’établir des règles de protection autonomes et adaptées. Les considérants font également référence à la convention no 108 du Conseil de l’Europe6 et à la recommandation R(87)15 du Conseil de l’Europe7 ;
- que l’accès des autorités nationales au système d’information Europol se fasse de manière directe pour les données fournies aux fins de recoupements et analyses de nature stratégique ou thématique, mais sur la base d’un régime concordance/non concordance (dit « hit/no hit »), pour les données fournies aux fins d’ analyses opérationnelles dans des cas précis, permettant ensuite à l’État de faire une demande spécifique ultérieure ;
- que le contrôle des activités d’Europol relève du contrôleur européen de la protection des données, les autorités de contrôle nationale demeurant compétentes pour l’introduction et l’extraction de données par les États membres ainsi que pour toute communication de données de l’État membre à Europol. Au sein d’Europol, le délégué à la protection des données serait indépendant ;
- que le traitement de données sensibles ou concernant des victimes ou des témoins soit interdit à moins qu’il ne soit strictement nécessaire pour prévenir ou réprimer des infractions relevant de la compétence d’Europol et dans des conditions spécifiques (nombre limité de fonctionnaires habilités, non transmission des données, contrôle du contrôleur européen des données).
Les États membres ont souligné que le régime de contrôle par le contrôleur européen de la protection des données n’était pas nécessairement convaincant. En effet, n’étant plus confié à l’autorité de contrôle commune, organe collégial dédié au contrôle de la protection des données par Europol, le contrôle pourrait perdre en spécificité. Par ailleurs, il convient d’attirer l’attention sur la nécessaire coordination entre les autorités nationales et européenne de protection des données. Certains éléments soulèvent dès à présent des interrogations, tels que :
- l’obligation pour Europol, en cas de refus ou de restriction d’accès aux données la concernant pour une personne en faisant la demande, de motiver le refus ou la restriction d’accès, ce qui semble difficilement praticable au regard des missions d’Europol (article 39) ;
- l’article 24, qui dispose qu’Europol traite les données aux fins de recoupements (a), analyses de nature stratégique ou thématique (b), analyses opérationnelles dans des cas spécifiques (c). Il semble que cette catégorisation, qui s’ajoute aux finalités des missions d’Europol et au corpus de règles applicables en matière de protection des données (notamment selon lesquelles les données personnelles sont traitées loyalement et licitement, adéquates et non excessives, exactes et tenues à jour, conservées pendant le temps strictement nécessaire- article 34), soit artificiel et ne puisse en pratique être opérationnel, les données servant souvent aux trois objectifs ;
- l’accès d’Eurojust et de l’OLAF aux données d’Europol (article 27), dans des conditions similaires à celles applicables aux États membres (accès direct ou hit/no hit), qui apparaît problématique. En l’état actuel, un accès réciproque n’existe pas mais pourrait être possible en application de l’article 23. Par ailleurs, il convient de bien cerner les missions de chaque agence et de ne pas perdre de vue qu’Europol traite de renseignements issus des services répressifs nationaux. Jusqu’ici, Europol pouvait établir des accords ou arrangements de travail avec les organes de l’Union, dont l’OLAF et Eurojust. Par ailleurs, l’article 88 (2, b) TFUE dispose qu’Europol a un rôle de coordination et de réalisation d’enquêtes opérationnelles, le cas échéant avec Eurojust ;
- les modalités de transferts vers des États tiers ou organisations internationales.
Le contrôleur européen de la protection des données a, dans son avis du 31 mai 2013, estimé que le cadre de protection actuellement défini pour Europol ne devra pas se trouver érodé par le nouveau règlement, qui doit au contraire le renforcer. Par ailleurs, les éléments supplémentaires qui seront négociés dans le nouveau régime européen de protection des données devront être appliqués à Europol. Il souhaite que l’article 24 relatif aux finalités des traitements des données soit nettement précisé et que des conditions additionnelles relatives au croisement de données soient prévues (motivation, traçabilité). Il souligne la nécessaire coopération entre les autorités européenne et nationales chargées de la protection des données et salue la reconnaissance de son rôle en tant qu’autorité chargée de superviser les institutions et agences européennes (règlement 45/2001 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2000 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes de la Communauté et la libre circulation de ces données). Il demande en outre à être informé de toute décision prise par les autorités nationales de protection des données relative à Europol. Il rappelle que les transferts de données personnelles aux États tiers et organisations internationales en dehors du cadre d’un accord international ou d’une décision d’adéquation devraient être plus strictement limités et encadrés et souligne, à cet égard, que le consentement d’un État membre à un transfert vers un tiers ne doit jamais pouvoir être présumé. Il estime que, dans un délai de deux ans, les accords en cours devront être révisés. La possibilité d’accès direct par Europol aux systèmes d’informations nationaux, s’il y est autorisé, devrait être supprimée. Plusieurs modifications relatives aux organes de direction d’Europol ont suscité des critiques. Le directeur exécutif serait nommé par le conseil d’administration pour cinq ans sur la base d’une liste de trois noms fournie par la Commission européenne (au lieu d’une nomination pour quatre ans par le Conseil de l’Union). Le conseil d’administration serait formé de membres titulaires spécialisés sur les questions de coopération policière et de membres suppléants en charge des questions de formation. Un directeur adjoint supplémentaire serait en charge de la formation. Au sein du conseil d’administration, la Commission européenne aurait deux voix au lieu d’une actuellement. Le conseil d’administration devrait être assisté d’un comité scientifique pour les aspects ayant trait à la formation. Un conseil exécutif pourrait être mis en place par le conseil d’administration afin de rationaliser la procédure décisionnelle et de détacher le conseil d’administration de la gestion quotidienne.
Les modifications ayant trait à la procédure de nomination, aux modifications découlant de l’intégration du CEPOL et aux deux voix accordées à la Commission européenne (au lieu d’une actuellement) sont très contestées.
Dans son projet de rapport, le rapporteur du Parlement européen, M. Agustín Díaz de Mera García Consuegra, rejette la fusion des agences, souhaite conforter le rôle des unités nationales Eurojust, remet en cause les deux voix de la Commission européenne au conseil d’administration et supprime la référence à la création d’un conseil exécutif, s’oppose à l’évaluation par Europol des contributions des États membres, exclut que l’OLAF accède aux informations d’Europol, s’oppose à ce que le consentement d’un État au partage d’informations soit présumé acquis en l’absence de refus et impose que les accords de coopération existants soient renégociés selon les nouvelles procédures prévues par le règlement.
Trois avis motivés au titre de la subsidiarité ont été émis par la chambre des représentants belge, le Bundesrat allemand et les Cortes espagnol. Les avis motivés ont jugé que le texte portait atteinte au principe de subsidiarité sur les points suivants :
- le texte ne respecterait pas le traité, irait au-delà de ce que prévoit l’article 87 TFUE et risquerait d’empiéter sur les compétences nationales en matière de formation (l’article 88 TFUE définit les missions d’Europol et ne mentionne pas la formation, l’article 87.2.b dispose que l’Union établit des mesures portant sur un soutien à la formation de personnel, ainsi que la coopération relative à l’échange de personnel, aux équipements et à la recherche en criminalistique) ;
- le texte encadrerait des formations purement nationales sans que cela ne se justifie par une plus-value quelconque ;
- la chambre espagnole juge que le critère de proportionnalité n’est pas respecté s’agissant notamment des obligations renforcées des États membres, de leur perte de poids au sein du conseil d’administration et des échanges de données entre Europol et des tiers.
Bien qu’Europol ne dispose pas d’un pouvoir d’enquête autonome ni de pouvoirs coercitifs propres (ce qui d’ailleurs est expressément exclu par l’article 88 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne - TFUE), les activités de l’agence ont une incidence en termes de droits fondamentaux et plus particulièrement sur la vie privée des citoyens, ne serait-ce que par l’échange de données à caractère personnel. Cela implique nécessairement le renforcement du contrôle démocratique, tel que le prévoit le traité de Lisbonne en ses articles 12 du traité sur l’Union européenne et 88 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Les dispositions du traité de Lisbonne sur le contrôle parlementaire d’Europol sont les suivantes :
Les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l'Union : a) en étant informés par les institutions de l'Union et en recevant notification des projets d'actes législatifs de l'Union conformément au protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne ; b) en veillant au respect du principe de subsidiarité conformément aux procédures prévues par le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ; c) en participant, dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, aux mécanismes d'évaluation de la mise en œuvre des politiques de l'Union dans cet espace, conformément à l'article 70 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et en étant associés au contrôle politique d'Europol et à l'évaluation des activités d'Eurojust, conformément aux articles 88 et 85 dudit traité ; d) en prenant part aux procédures de révision des traités, conformément à l'article 48 du présent traité ; e) en étant informés des demandes d'adhésion à l'Union, conformément à l'article 49 du présent traité ; f) en participant à la coopération interparlementaire entre parlements nationaux et avec le Parlement européen, conformément au protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne.
Article 88 TFUE
1. La mission d'Europol est d'appuyer et de renforcer l'action des autorités policières et des autres services répressifs des États membres ainsi que leur collaboration mutuelle dans la prévention de la criminalité grave affectant deux ou plusieurs États membres, du terrorisme et des formes de criminalité qui portent atteinte à un intérêt commun qui fait l'objet d'une politique de l'Union, ainsi que la lutte contre ceux-ci. 2. Le Parlement européen et le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire, déterminent la structure, le fonctionnement, le domaine d'action et les tâches d'Europol. Ces tâches peuvent comprendre : a) la collecte, le stockage, le traitement, l'analyse et l'échange des informations, transmises notamment par les autorités des États membres ou de pays ou instances tiers ; b) la coordination, l'organisation et la réalisation d'enquêtes et d'actions opérationnelles, menées conjointement avec les autorités compétentes des États membres ou dans le cadre d'équipes conjointes d'enquête, le cas échéant en liaison avec Eurojust. Ces règlements fixent également les modalités de contrôle des activités d'Europol par le Parlement européen, contrôle auquel sont associés les parlements nationaux. 3. Toute action opérationnelle d'Europol doit être menée en liaison et en accord avec les autorités du ou des États membres dont le territoire est concerné. L'application de mesures de contrainte relève exclusivement des autorités nationales compétentes.
A. LA RÉFLEXION SUR LES MODALITÉS DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE EST DÉJÀ ENGAGÉE
La réflexion sur les règlements qui définiront la structure et les tâches d’Europol ainsi que les modalités de contrôle a débuté depuis plusieurs années. La Commission européenne a publié le 17 décembre 2010 une communication sur les modalités de contrôle des activités d’Europol par le Parlement européen en association avec les parlements nationaux (COM(2010) 776 final). À l’origine, la surveillance parlementaire d’Europol se limitait à la transmission au Parlement européen d’un rapport annuel spécial sur les activités d’Europol et à son rôle consultatif lors des modifications de la convention initiale instituant Europol.
La décision de 2009 portant création d’Europol a accru les pouvoirs du Parlement européen. Devenu une agence de l’Union européenne, Europol est donc financé directement par l’Union. Ainsi, en tant qu’autorité budgétaire, le Parlement européen vote le budget d’Europol. Il est par ailleurs en charge du contrôle du budget et donne décharge au directeur sur l’exécution du budget (articles 42 et 43 de la décision).
En outre, le Parlement européen peut demander que la présidence du Conseil, le président du conseil d’administration et le directeur d’Europol soient auditionnés sur les questions relatives à Europol, en tenant compte des obligations de réserve et de confidentialité. Les personnes convoquées sont tenues de se présenter devant le Parlement européen (article 48 de la décision).
Un certain nombre d’informations doivent être transmises chaque année au Parlement européen par le Conseil : documents budgétaires (projet d’état prévisionnel des recettes et des dépenses, projet de tableau des effectifs, budget définitif), programme de travail relatif aux futures activités d’Europol et rapport général sur les activités d’Europol durant l’année écoulée.
Lorsque le fonctionnement d’Europol était régi par une convention, la procédure de ratification par les parlements nationaux était certes source de lourdeurs et de dysfonctionnements, mais leur conférait un pouvoir de contrôle important.
Il convient de noter que les gouvernements du Danemark et de l’Irlande doivent obtenir l’aval du parlement avant d’approuver la participation de leur pays aux mesures relevant de l’espace de liberté, de sécurité et de justice.
Dans sa résolution du 15 juin 2003 (no 148) sur l’avenir d’Europol, adoptée dans le cadre de l’article 88-4 de la Constitution, l’Assemblée nationale, sur proposition de la délégation pour l’Union européenne (rapport d’information no 819 de notre collègue Jacques Floch, du 29 avril 2003, sur « l’avenir d’Europol ») et de la commission des lois, avait pris la position suivante :
« II. - En ce qui concerne le contrôle démocratique d'Europol
5. Approuve le renforcement du contrôle exercé par le Parlement européen sur Europol prévu par le projet de protocole présenté par le Royaume du Danemark.
6. Demande qu'une commission mixte composée de parlementaires européens et de parlementaires nationaux soit mise en place pour contrôler l'Office européen de police.
7. Suggère que le contrôle de la direction d'Europol par son conseil d'administration soit renforcé par l'adoption d'une présidence permanente de ce conseil.
8. Souhaite que l'Autorité de contrôle commune soit dotée d'une autonomie financière et que le recours aux « Member State Operational Project With Europol Support » soit davantage encadré et placé sous son contrôle.
9. Recommande, qu'à terme, les compétences opérationnelles d'Europol soient placées sous le contrôle d'un parquet européen. »
Les modalités concrètes du contrôle parlementaire d’Europol pour l’avenir n’ont pas encore été définies. La Commission européenne, dans sa communication du 17 décembre 2010, a synthétisé les propositions faites et formulé des recommandations. Les parlements nationaux, au-delà du contrôle de leur gouvernement et de leur participation à l’élaboration de tout projet d’acte législatif, devraient, du point de vue de la Commission européenne, mettre en place un forum interparlementaire permanent, réunissant les organes intéressés des parlements nationaux et du Parlement européen (commissions chargées des questions de police). Un sous-groupe spécial assurant une liaison directe avec Europol pourrait être créé. Tant le directeur d’Europol que le président de son conseil d’administration pourraient être auditionnés par ce forum commun. Ce dernier établirait également un mécanisme formel d’échange d’informations et de coordination entre les parlements nationaux et le Parlement européen. Le forum devrait être assez souple pour être efficace. Une transparence accrue dans les échanges d’informations entre Europol et les parlements nationaux est également recommandée.
L’Assemblée nationale s’est prononcée en 2011 et a, sur proposition des rapporteurs de la Commission des affaires européennes Guy Geoffroy et Jérôme Lambert, adopté la résolution européenne sur le contrôle parlementaire d’Europol no 652 du 25 avril 2011, selon laquelle elle :
- « souligne la nécessité du renforcement du contrôle démocratique d’Europol par les parlements nationaux »,
- « estime que la création d’un nouvel organe de coopération interparlementaire dédié au contrôle politique d’Europol n’est pas souhaitable » - « soutient l’idée qu’une commission mixte composée de représentants du Parlement européen et des parlements nationaux pourrait être organisée à partir des réunions interparlementaires des commissions chargées de la sécurité existantes, selon une périodicité au moins annuelle »
- « juge que les parlements nationaux doivent disposer d’informations plus détaillées sur Europol et recevoir, en tout état de cause, les documents transmis par le Conseil de l’Union européenne au Parlement européen […] ainsi que les documents de l’autorité de contrôle commune d’Europol. Elle demande également que soit transmis aux parlements nationaux tout autre document d’Europol permettant de procéder au contrôle politique d’Europol. »
Le Sénat français s’est déclaré favorable à la création d’une commission mixte composée de parlementaires européens et nationaux qui serait chargée d’assurer le contrôle d’Europol. Il a soutenu cette idée dans une résolution du 25 novembre 2003 ainsi que dans une résolution en date du 27 février 2007 portant sur le projet de décision modifiant la base juridique d’Europol. Plus récemment, dans sa résolution européenne no 151 du 29 juin 2011, il a rappelé son soutien à l’idée d’une commission mixte, estimant qu’il n’est pas utile de créer un nouvel organe de coopération interparlementaire, et souligné que les parlements nationaux devaient être destinataires des mêmes documents que le Parlement européen.
B. LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT
La proposition de règlement déposée par la Commission européenne prévoit notamment en ses articles 53 et 54 :
1. Le président du conseil d'administration et le directeur exécutif se présentent devant le Parlement européen, associé aux parlements nationaux, à leur demande, pour examiner des questions relatives à Europol, dans le respect des obligations de réserve et de confidentialité.
2. Le contrôle parlementaire des activités d'Europol par le Parlement européen, en association avec les parlements nationaux, est exercé conformément au présent règlement.
3. Outre les obligations d'information et de consultation énoncées dans le présent règlement, Europol transmet pour information au Parlement européen et aux parlements nationaux, dans le respect des obligations de réserve et de confidentialité :
(a) des évaluations des menaces, des analyses stratégiques et des rapports sur la situation générale en ce qui concerne les objectifs d'Europol, ainsi que les résultats des études et des évaluations commandées par Europol ;
(b) les arrangements de travail adoptés en application de l'article 31, paragraphe 1.
Accès du Parlement européen aux informations classifiées traitées directement par Europol ou par son intermédiaire
1. Pour permettre au Parlement européen d'exercer le contrôle parlementaire sur les activités d'Europol conformément à l'article 53, l'accès à des informations classifiées de l'Union européenne et à des informations sensibles non classifiées traitées directement par Europol ou par son intermédiaire peut, sur demande, lui être octroyé, ainsi qu'à ses représentants.
2. L'accès aux informations classifiées de l'Union européenne et aux informations sensibles non classifiées doit être conforme aux principes de base et aux normes minimales visés à l'article 69. Les détails sont régis par un arrangement de travail conclu entre Europol et le Parlement européen.
En application d’autres articles du règlement, Europol devrait également transmettre au Parlement européen et aux parlements nationaux plusieurs documents : un rapport annuel sur le volume et la qualité des informations fournies par chaque État membre (article 7), le rapport d’activité annuel (article 14), le programme de travail annuel, le projet de programme de travail pluriannuel sur lequel les parlements sont consultés, le programme de travail pluriannuel adopté (article 15), le rapport d’évaluation quinquennal réalisé par la commission (article 70) ainsi que, au plus tard le 1er juillet suivant la fin de chaque exercice, les comptes définitifs, accompagnés de l'avis du conseil d'administration (article 62).
En première analyse, on peut s’interroger sur certaines dispositions :
- le 2 de l’article 53 dispose que le contrôle parlementaire d’Europol par le Parlement européen, en association avec les parlements nationaux, est exercé conformément au présent règlement. Une interprétation trop stricte pourrait laisser penser que cela s’oppose à tout contrôle en application du droit national, chaque chambre ayant également ses modes de contrôle propres. Par ailleurs, le contrôle parlementaire des unités nationales Europol doit pouvoir continuer à s’exercer. Des auditions menées unilatéralement par les parlements nationaux doivent pouvoir continuer à être organisées. En d’autres termes, les parlements nationaux doivent pouvoir continuer à prendre leurs propres mesures de contrôle. Cet article devrait être rédigé différemment afin d’éviter toute interprétation a contrario et pourrait être complété en ces termes : « sans préjudice des modalités de contrôle parlementaire telles qu’elles sont prévues dans les États membres » ;
- on peut souligner le fait que les parlements nationaux soient en majeure partie destinataires des mêmes documents que le Parlement européen, mais ce ne sont pour la plupart que des documents finaux. Il conviendra de s’assurer que, dans le texte final, les parlements nationaux soient destinataires des mêmes documents que le Parlement européen ;
- les transmissions de documents ainsi que l’audition du président du conseil d’administration et du directeur exécutif se feraient dans le respect des obligations de réserve et de confidentialité ;
- par ailleurs, l’accès à des informations classifiées sous certaines conditions n’est prévu que pour le Parlement européen (accès aux documents classifiés de l’Union européenne et aux informations sensibles non classifiées traitées directement par Europol ou par son intermédiaire), si celui-ci en fait la demande. Les détails seraient réglés par un accord de travail entre Europol et le Parlement européen. La proposition de règlement prévoit en outre que seul le Parlement européen :
- accomplit les tâches liées à sa fonction d’autorité budgétaire, notamment : reçoit l'état prévisionnel des recettes et dépenses et le rapport sur la gestion budgétaire et financière de l’exercice, autorise les crédits, arrête le tableau des effectifs, reçoit le rapport sur la gestion budgétaire et financière, peut demander toute information nécessaire à la procédure de décharge et donne décharge au directeur exécutif sur l’exécution du budget ;
- reçoit le directeur exécutif, qui fait rapport sur l’exécution de ses tâches lorsqu’il y est invité (article 19) ;
- peut inviter le candidat au poste de directeur exécutif d'Europol à une audition devant la commission parlementaire compétente (article 56). En cas de prolongation de son mandat, dans le mois précédant cette prolongation, le directeur exécutif peut être invité à faire une déclaration devant la commission compétente du Parlement et à répondre aux questions posées par les membres de cette dernière ;
- peut être saisi par le contrôleur européen de la protection des données (article 46).
C. LA POSITION DU PARLEMENT EUROPÉEN
Le projet de rapport du rapporteur, M. Agustín Díaz de Mera García Consuegra, apporte plusieurs modifications, s’agissant du contrôle parlementaire d’Europol :
- il précise que le contrôle d’Europol par le Parlement européen en association avec les parlements nationaux se ferait par l’intermédiaire d’une cellule de contrôle parlementaire : cette cellule serait une structure spécialisée et de petite taille constituée par la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE) du Parlement européen en collaboration avec un représentant de la commission de l’intérieur ou d’un organe analogue de chacun des parlements nationaux des États membres ;
- cette cellule serait toujours reçue au siège du Parlement européen et serait convoquée par le président de la Commission LIBE. Elle serait présidée par ce-dernier et le représentant du parlement national de l’État membre qui assure la présidence du Conseil ;
- cette cellule (et non le seul Parlement européen) aurait accès aux informations classifiées de l’UE et aux informations sensibles traitées par Europol mais, compte tenu de leur caractère sensible, celles-ci seraient traitées au Parlement européen conformément à la procédure établie par le règlement du Parlement européen (annexe VIII) ;
- l’ensemble du contrôle relèverait de la cellule de contrôle parlementaire, y compris l’accès aux documents de contrôle budgétaire (et hormis les actes relevant uniquement de l’autorité budgétaire comme l’autorisation des crédits, l’arrêt du tableau des effectifs et l’octroi de la décharge).
Plusieurs points pourraient être amendés :
- au sein de la cellule, il conviendrait d’attribuer, sous réserve des échanges avec les parlements nationaux et le Parlement européen, deux sièges par chambre nationale, afin d’assurer un contrôle véritablement démocratique avec un représentant de la majorité et un de l’opposition, comme cela se fait dans ce type d’instance (chaque chambre pourrait disposer d’un poste de titulaire et d’un poste de suppléant) ;
- il convient de s’interroger sur le fait que la cellule n’est convoquée que par le président de la Commission LIBE. Elle devrait au contraire être convoquée par ses deux coprésidents ;
- le candidat retenu par le conseil d’administration pour le poste de directeur exécutif serait invité à faire une déclaration devant la cellule de contrôle parlementaire. Il serait également invité avant que le conseil d’administration ne prolonge son mandat. Un avis simple de la cellule de contrôle parlementaire avant toute nomination et prolongation de mandat pourrait être prévu ;
- le directeur exécutif ne pourrait être démis que par le conseil d’administration, qui s’expliquerait devant la cellule de contrôle. Un avis simple pourrait être rendu par la cellule de contrôle avant que le conseil d’administration ne démette le directeur exécutif ;
- il conviendra de trouver une solution équilibrée à la question de l’accès aux documents classifiés et sensibles (dont la définition devrait être clairement établie) pour les membres de la cellule de contrôle afin de tenir compte de la confidentialité nécessaire aux activités d’Europol. Le projet de rapport pour avis de la Commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen, présenté par Mme Alexandra Thein, a proposé que l’accès ne soit possible qu’après consultation du fournisseur des informations et après suppression des données à caractère personnel.
En conclusion, il convient de rappeler que le projet de règlement propose des modifications importantes, tenant tant à l’activité opérationnelle d’Europol, et à sa gouvernances, qu’à son contrôle parlementaire. Ce dernier aspect nécessite une prise de position de la part des parlements nationaux qui doivent se saisir des pouvoirs dévolus par le traité de Lisbonne.
D’autres éléments du texte appellent, comme l’a indiqué votre rapporteure, des observations et des réserves. C’est notamment le cas du projet de fusion avec le CEPOL, qui parait inopportun, des modes de liaison entre Europol et les États membres ou encore de la protection des données.
Compte tenu de ces éléments, il est proposé à la Commission des affaires européennes d’approuver la proposition de résolution suivante, en l’état des informations dont elle dispose. TRAVAUX DE LA COMMISSION
La Commission s’est réunie le 12 novembre 2013, sous la présidence de Mme Danielle Auroi, Présidente, pour examiner le présent rapport d’information. L’exposé de la rapporteure a été suivi d’un débat.
M. Joaquim Pueyo. Je voulais connaître la position des groupes parlementaires européens, pour déterminer dans quelles conditions notre résolution peut aboutir.
Mme Marietta Karamanli, rapporteure. Les échos que j’ai reçus sont plutôt favorables. Par ailleurs, le choix de la ville pour accueillir le siège pose question, le Conseil ayant désigné Budapest à l’issue d’un vote lors du dernier Conseil JAI.
En outre, l’accès des parlements nationaux aux données classifiées et sensibles devra faire l’objet d’une étude précise. La confidentialité nécessaire et l’efficacité interdisent une diffusion trop large de ces informations.
M. Arnaud Leroy. Je voudrais élargir le propos à la thématique des agences européennes, qui sont fréquemment créées pour faire face à un problème ponctuel. J’ai durant longtemps été employé par une de ces agences et j’ai pu constater au fil des ans nombre de dérives. Entendre que le siège serait à Budapest m’effraie car cette ville aura une faible capacité d’attraction sur les fonctionnaires, puisque l’indice des traitements est inférieur de 20 % à celui de Bruxelles, ce qui générera des difficultés de recrutement analogues à celles que nous avons connues à Lisbonne. Le contrôle de la Commission, du fait de la distance, sera également plus difficile. Aussi aimerais-je que nous nous saisissions de la problématique de la gouvernance de ces agences qui concernent 10 000 fonctionnaires pour 21 000 fonctionnaires européens. Je me souviens du commissaire Siims Kallas, vice-président en charge de l’administration, demandant à l’équivalent des comités d’entreprise de l’aide car la Commission européenne n’était pas en mesure de contrôler ce qu’elle avait elle-même créé.
La Présidente Danielle Auroi. Notre commission pourrait effectivement travailler sur la question des agences, mais il est trop tard, en l’espèce, pour remettre en cause le choix de Budapest par le Conseil.
Mme Marietta Karamanli, rapporteure. Je partage l’intervention sur les agences. Toutefois, nous nous opposons à une fusion pour ne pas mettre en difficulté Europol, qui est une agence qui fonctionne bien. Je propose sur la résolution deux petites modifications. Au point 4, pour que cela soit clair, de préciser de « de chaque chambre nationale » et, au point 7, de viser les autorités nationales compétentes comme le prévoient les textes.
La Présidente Danielle Auroi. Je vous propose donc d’adopter cette résolution à l’unanimité et d’autoriser la publication de ce rapport.
Vu la décision du Conseil 2009/371/JAI du 6 avril 2009 portant création de l’Office européen de police (Europol),
Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'Agence de l'Union européenne pour la coopération et la formation des services répressifs (Europol) et abrogeant les décisions 2009/371/JAI et 2005/681/JAI (COM[2013] 173),
Vu la résolution européenne de l’Assemblée nationale sur le contrôle parlementaire d’Europol no 652 du 25 avril 2011,
1. Rappelle les pouvoirs de contrôle des activités d’Europol conférés au Parlement européen et aux parlements nationaux par le traité sur l’Union européenne et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne afin d’assurer le contrôle démocratique d’Europol ;
3. Souligne que le règlement ne doit en aucun cas restreindre les pouvoirs de contrôle des activités d’Europol que les parlements nationaux exercent en application des législations des États membres ; 4. Est favorable à la création d’une commission mixte composée de représentants du Parlement européen et des parlements nationaux. Cette commission mixte devrait réunir au Parlement européen les membres de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du Parlement européen et deux membres de la commission compétente en matière de sécurité de chaque chambre nationale, aux fins d’assurer un contrôle véritablement démocratique en permettant la représentation de la majorité et de l’opposition de chaque chambre nationale. Cette commission mixte serait coprésidée par le président de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du Parlement européen et un membre d’un parlement national. Elle serait convoquée par ses deux coprésidents ;
- Mme Isabelle Jégouzo, secrétariat général des affaires européennes, secrétaire générale adjointe ;
- M. Laurent Monbrun, secrétariat général des affaires européennes, chef du secteur sécurité ;
- M. Jean-Jacques Colombi, ministère de l’intérieur, chef de la division des relations internationales à la direction centrale de la police judiciaire ;
- M. Alexandre Pichon, ministère de l’intérieur, chef du service en charge des actions de coopération européennes et internationales ;
- M. Quentin Faure, ministère de l’intérieur, Chef du bureau de liaison France – Europol à La Haye.
1 Décision du Conseil du 6 avril 2009 portant création de l’Office européen de police (Europol).
2 Déclaration commune du Parlement européen, du Conseil de l'UE et de la Commission européenne
sur les agences décentralisées, du 12 juin 2012.
3 Décision du Conseil 2005/681/JAI du 20 septembre 2005 instituant le Collège européen de police (CEPOL) et abrogeant la décision 2000/820/JAI.
4 Décision-cadre du Conseil du 18 décembre 2006 relative à la simplification de l'échange d'informations et de renseignements entre les services répressifs des États membres de l'Union européenne.
5 Règlement (CE) no 45/2001 du Parlement européen du 18 décembre 2000 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données.
6 Convention du Conseil de l’Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel du 28 janvier 1981.
7 Recommandation visant à réglementer l’utilisation des données à caractère personnel dans le secteur de la police du 17 septembre 1987.

References: l'article 70
 l'article 48
 l'article 49
 l'article 31
 l'article 53
 l'article 69