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Timestamp: 2019-10-20 22:14:28+00:00

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﻿ Sentencia C-101 de febrero 28 de 2013
SENTENCIA C-101 DE 28 DE FEBRERO DE 2013
CONTENIDO:CARRERA ADMINISTRATIVA DE PROCURADORES JUDICIALES. ENTRE LOS “DERECHOS” A SER HOMOLOGADOS A FAVOR DE LOS PROCURADORES JUDICIALES, EN VIRTUD DEL ARTÍCULO 280 CONSTITUCIONAL, SE HALLA EL QUE SU EMPLEO SEA CONSIDERADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA. EN CONSECUENCIA SE DECLARÓ LA INEXEQUIBILIDAD DE LA EXPRESIÓN “PROCURADOR JUDICIAL” DEL NUMERAL 2 DEL ARTÍCULO 182 DEL DECRETO-LEY 262 DE 2000, POR LA VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 280 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CARRERA ADMINISTRATIVA, PROCURADOR JUDICIAL, CARRERA JUDICIAL, DECLARATORIA DE EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
Sentencia C-101 de febrero 28 de 2013
Ref.: Expediente D-9217
Actor:Juan Evangelista Soler Reyes.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 182 del Decreto-Ley 262 de 2000.
El ciudadano Juan Evangelista Soler Reyes, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 182(parcial) del Decreto-Ley 262 de 2000. El texto normativo demandado es el siguiente —con subrayas—:
Diario Oficial 43.904, del 22 de febrero de 2000
ART. 182.—Clasificacion de los empleos. Los empleos, de acuerdo con su naturaleza y forma de provisión, se clasifican así:
1. De carrera.
El actor solicitase declare la inexequibilidad del aparte acusado del numeral 2 del artículo 182 del Decreto-Ley 262 de 2000, por ser violatorio de los artículos 1º, 2º, 13, 40.7, 125, 279 y 280 de la Constitución Política.
2.2.1. Por la vulneración de los artículos 1º, 2º, 13 y 40.7 de la Carta Política.
La disposición acusada, al prescribir que los procuradores judiciales son empleos de libre nombramiento y remoción, vulnera el principio democrático y participativo tendiente a lograr un orden político, económico y social justo invocado en el preámbulo, que dimana hacia las premisas sentadas en los artículos 1º y 2º en los que se establece que Colombia es un Estado Social de Derecho organizado bajo la forma de Republica Democrática. Y también los artículos 13 y 40.7 de la Constitución Política, que establecen las condiciones para que, en igualdad de condiciones y sin ninguna discriminación, los ciudadanos accedan al desempeño de los cargos públicos.
2.2.2. Por la vulneración del artículo 125 de la Constitución Política.
El artículo 125 de la Constitución Política prescribe que, por regla general, los empleos de los órganos y entidades del Estado son de carrera y su provisión se realiza mediante concurso público. Al no reunir dicho cargo de “Procurador Judicial” las condiciones para que el Legislador lo excluya de la carrera catalogándolo como de libre nombramiento y remoción, la disposición acusada contraviene la norma constitucional.
2.2.3. Por la vulneración del artículo 280 de la Constitución Política.
Para el actor, se vulnera el artículo 280 de la Carta Política, que prescribe que los agentes del Ministerio Público deben cumplir con las mismas calidades requeridas para los funcionarios judiciales ante quienes ejercen su labor, y tienen los mismos derechos, categoría y remuneración que ellos. En la medida que la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en su artículo 130 estableció que: “son de carrera los cargos de magistrado de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y de los tribunales contencioso administrativos y de las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura; de los fiscales no previstos en los incisos anteriores; de juez de la república, y los demás cargos de empleados de la rama”(sic), el legislador debe extenderle a los procuradores delegados, como agentes del Ministerio Público que actúan ante ellos, los mismos criterios de selección por méritos.
Manifiesta el actor que si bien hay un pronunciamiento de esta corporación, sobre la misma expresión acusada en esta oportunidad, en la Sentencia C-146 de 2001, no se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional. En su criterio, la Corte en dicho pronunciamiento no profundizó sobre los motivos que la llevaban a declarar la exequibilidad de la misma expresión demandada en este caso, limitándose a estudiar las sentencias que declararon la exequibilidad de las normas incluidas en la Ley 27 de 1992 y Ley 201 de 1995, que en lo sustancial prescribían lo mismo, pero olvidando que cuando se pronunció sobre ellas no había sido expedida la Ley estatutaria de la administración de justicia que establece las calidades y condiciones requeridas para ser magistrado de tribunal o juez.
La Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo, por existir cosa juzgada constitucional absoluta, dado el pronunciamiento contenido en la Sentencia C-146 de 2001, en el que se confrontó de manera directa y plena el texto constitucional y se concluyó que por existir cosa juzgada constitucional, la expresión “Procurador Judicial” era exequible.
3.1.2. Departamento Administrativo de la Función Pública: cosa juzgada constitucional.
Debe la Corte ordenar estarse a lo resuelto en la Sentencia C-146 de 2001, por existir cosa juzgada constitucional sobre la expresión “Procurador Judicial” contenida en el numeral 2 del artículo 182 del Decreto-Ley 262 de 2000. Lo anterior, por cuanto los cuestionamientos planteados por el actor en esta oportunidad, sobre la inconstitucionalidad de la expresión “Procurador Judicial” son materialmente coincidentes y recurrentes con los estudiados en pronunciamientos previos de exequibilidad por parte de la Corte Constitucional(1), en los que se concluyó que el citado cargo es de libre nombramiento y remoción y está excluido del sistema de carrera especial de la Procuraduría general de la Nación.
4. Concepto del Procurador General de la Nación(2): cosa juzgada constitucional.
Debe la Corte declarar estarse a lo resuelto en la Sentencia C-146 de 2001, que declaró la exequibilidad de la expresión “Procurador Judicial” contenida en el numeral 2 del artículo 182 del Decreto-Ley 262 de 2000, que consideró que existían diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre el carácter de libre nombramiento y remoción de los empleos de los procuradores delegados, de los agentes del ministerio público ante las autoridades jurisdiccionales entre los que se encuentran los Procuradores Judiciales, en los que se indicaba la constitucionalidad de tal carácter, presentándose así, el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
2. Cuestión previa: aptitud de los cargos formulados contra la expresión “Procurador Judicial” contenida en el artículo 182 del Decreto-Ley 262 de 2000.
2.1. La Sala observa que los cargos planteados por el actor en su demanda de inconstitucionalidad, al acusar la expresión “Procurador Judicial” contenida en el numeral 2 del artículo 182 del Decreto-Ley 262 de 2000, por la supuesta violación de los artículos 1º, 2º, 13, 40.7 y 279 de la Constitución Política, no reúnen las condiciones que el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de esta corporación han indicado deben tener los cargos de inconstitucionalidad. Suponen la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por la expresión acusada. Y en el presente caso, el actor tan solo enunció las acusaciones, sin hacer un desarrollo argumentativo en el que indique los motivos por las cuales la expresión acusada contraviene las disposiciones constitucionales.
2.2. En cuanto al cargo por la presunta vulneración del artículo 13 de la Constitución Política, sobre el derecho a la igualdad, esta corporación ha expresado que deben contar con una carga argumentativa adicional consistente en la identificación de un tratamiento diferenciado a dos personas o grupos de personas que se encuentren en idénticas condiciones o circunstancias”(3). El que el legislador establezca diferenciaciones, no conlleva necesariamente a una vulneración del derecho a la igualdad, no siendo válido hacer juicios genéricos. Por eso, deben presentarse las razones por las cuales las situaciones de las personas o grupos son idénticas y sustentar por qué el trato diferenciado es arbitrario(4). En este caso, los argumentos aducidos por el actor para afirmar que la expresión acusada vulnera el artículo 13, son insuficientes. Se fundan en que el acceso de los ciudadanos al desempeño de los cargos públicos debe basarse en condiciones de igualdad y sin ninguna discriminación, expresión que en criterio de esta Corporación, es meramente enunciativa y reiterativa de la norma constitucional. No es, pues, suficiente como fundamento de inconstitucionalidad en un juicio de igualdad, al no señalar que la expresión acusada otorgue un tratamiento diferenciado a dos personas o grupos de personas que se encuentren en idénticas condiciones o circunstancias y que dicho trato genere una discriminación.
2.3. Por lo expuesto, la Corte se inhibirá frente a los cargos formulados contra la expresión “Procuradores Judiciales” contenida en el numeral 2 del artículo 182 del Decreto-Ley 262 de 2001, por la presunta vulneración de los artículos 1º, 2º, 13, 40.7 y 279 de la Constitución Política.
2.4. El cargo basado en que la norma acusada contraviene la regla general establecida en el artículo 125 de la Constitución Política, será abordado. Se parte de considerar que los empleos de “Procuradores Judiciales” no son de libre nombramiento y remoción, ya que la norma constitucional citada establece como regla que los empleos de las entidades del Estado son de carrera y su provisión se hará mediante concurso público. También se avocará la impugnación por desconocimiento del artículo 280 constitucional, que indica que “los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categorías, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo”, cargos que la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia catalogó como de carrera.
3.1. ¿La inclusión del cargo de “Procurador Judicial “entre los empleos de libre nombramiento y remoción de la Procuraduría General de la Nación —y con ello, su exclusión del régimen de carrera propio de otros funcionarios de la misma entidad—, vulnera el artículo 125 de la Constitución, que establece la regla de que los empleos del Estado son de carrera y solo por excepción de libre nombramiento y remoción?
3.2. ¿La inclusión del cargo de “Procurador Judicial “entre los empleos de libre nombramiento y remoción de la Procuraduría General de la Nación -y de contera, su exclusión del régimen de carrera-, vulnera el artículo 280 de la Constitución que ordena la equiparación de sus derechos con los de las autoridades judiciales ante quienes actúan, entre ellos, el de no ser de libre nombramiento y remoción y pertenecer a una carrera?
4. Igualdad, principio del mérito y carrera administrativa.
4.1. La Constitución de 1991 introdujo como uno de sus ejes definitorios(5) y como postulado estructural de la función pública, el régimen de la Carrera Administrativa (C.P., 125), según el cual “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera” con excepción de los “cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. Así, tanto el ingreso como el ascenso a los cargos de carrera, se realizan previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones fijadas por la ley, con el objeto de “determinar los méritos y calidades de los aspirantes”. A su vez, el retiro de dichos cargos se hará por “calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley”.
4.2. La Corte ha reiterado en su jurisprudencia que la carrera administrativa es el mecanismo por excelencia para el ingreso, permanencia, promoción y retiro a los empleos del Estado(6), lo que significa su aplicación general, la interpretación restrictiva de las excepciones consagradas en la Constitución(7), y que la adopción de nuevas excepciones, cuenten con fundamento legal, no contradigan la esencia misma de la carrera administrativa y tengan un principio de razón suficiente que las justifique(8); lo anterior, con el fin de evitar que en contra de la Constitución, “la carrera sea la excepción y los demás mecanismos de provisión de cargos la regla general”(9).
Sobre las condiciones para clasificar determinados cargos como de libre nombramiento y remoción, esta corporación en sentencia 284 de 2011, expresó:
“En numerosos pronunciamientos, la Corte ha explicado que la competencia del legislador para definir los cargos de libre nombramiento y remoción no es una atribución de tipo absoluto, por medio de la cual se pueda hacer nugatoria la regla general de la carrera administrativa. A este respecto la corporación ha sostenido que “la competencia legislativa para la definición de cargos de libre nombramiento y remoción no supone una facultad absoluta que pueda desvirtuar la propia regla general de la carrera administrativa”(10), y que el legislador está “facultado constitucionalmente para determinar las excepciones a la carrera administrativa, siempre y cuando no altere las naturaleza de las cosas, es decir, mientras no invierta el orden constitucional que establece como regla general la carrera administrativa, ni afecte tampoco la filosofía que inspira este sistema”(11).
4.3. Los objetivos de la carrera administrativa a juicio de la Corte, apuntan a: i) la garantía de la igualdad de oportunidades, acorde a lo consagrado por el artículo 40.7 constitucional, que preceptúa que todos los ciudadanos tienen el derecho a acceder al desempeño de cargos y funciones públicas; ii) a que la selección de los trabajadores de la administración este orientada a la búsqueda de la eficiencia y la eficacia en el servicio público, en tanto la selección de sus trabajadores se basará exclusivamente en el mérito y la capacidad profesional de los aspirantes, y a la protección de los derechos subjetivos consagrados en los artículos 53 y 125 de la Carta, a los que tienen derecho las personas vinculadas a la carrera(12).
Al respecto, esta corporación en la Sentencia C-161 de 2003 dijo:
La Constitución Política en su artículo 125 consagró como regla general para la vinculación de los servidores públicos a los empleos en los órganos y entidades del Estado el sistema de carrera, cuya finalidad es la de preservar la eficiencia y eficacia de la función pública, así como garantizar a los trabajadores del Estado la estabilidad en sus cargos y la posibilidad de promoción y ascenso, previo el lleno de las condiciones y requisitos que para el efecto exija la Ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. En todo caso, el propósito fundamental del sistema de carrera es garantizar el ingreso y ascenso en los cargos públicos en condiciones de igualdad a fin de hacer efectivos los principios en que se funda el Estado social de derecho.
4.4. Por su parte, la Corte ha indicado que la carrera administrativa se funda única y exclusivamente en “el mérito y la capacidad del funcionario público, mérito que, en tanto elemento destacado de la carrera administrativa, comparte el carácter de regla general que a ésta le corresponde, siendo en consecuencia el mérito el factor definitorio para el acceso, permanencia y retiro del empleo público”(13) y que estrechamente vinculado con el mérito se encuentra el concurso público como mecanismo establecido constitucionalmente para determinar el mérito de los aspirantes, y evitar que criterios distintos a él sean los factores determinantes del ingreso, permanencia y ascenso en la carrera administrativa,
“constituyéndose el concurso en un instrumento que garantiza la selección fundada en la evaluación y la determinación de la capacidad e idoneidad del aspirante para desempeñar las funciones y asumir las responsabilidades propias de un cargo, e impedir que prevalezca la arbitrariedad del nominador y que, en lugar del mérito, favorezca criterios subjetivos e irrazonables”(14).
4.5. En suma, la Constitución de 1991, estableció el régimen de la carrera administrativa como uno de sus ejes definitorios(15) y como postulado estructural de la función pública, cuando en su artículo 125 prescribió que los empleos de los órganos y entidades del Estado son de carrera administrativa, con excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, lo de los trabajadores oficiales y los que determine la ley.
En este sentido, la carrera administrativa, tiene por objeto la garantía del derecho a la igualdad de oportunidades para el acceso a cargos y funciones públicas (C.P., 40.7), la búsqueda de la eficiencia y la eficacia en el servicio público para el cumplimiento de los fines del Estado (C.P., 1º, 2, 122 a 131 y 209), y la protección de los derechos subjetivos a los que tienen derecho las personas vinculadas a la carrera (C.P., 53 y 125) y se funda en el mérito de los aspirantes, para lo cual la Carta Política prescribió el concurso público como el mecanismo idóneo para establecer el mérito y las calidades de los mismos.
Cargo 1. Vulneración del principio general de carrera (C.P. 125).
4.1.1. Para el accionante, si bien en la C/146/01 hubo pronunciamiento de exequibilidad sobre la expresión acusada, no se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional, por lo siguiente: (i) la Corte se limitó a estudiar sentencias anteriores que declararon la exequibilidad de las normas incluidas en la Ley 27 de 1992 y Ley 201 de 1995 —que en lo sustancial prescribían lo mismo—, sin profundizar en las razones de la decisión; (ii) tales sentencias a las que se remitió, fueron proferidas antes de la expedición de la Ley estatutaria de la administración de justicia, que al clasificar los empleos de la Rama Judicial define cuales son de libre nombramiento y remoción y cuáles de carrera.
4.1.2. Consideran el Ministerio de Hacienda y el DAFP que los cuestionamientos planteados por el actor sobre la inconstitucionalidad de la expresión “Procurador Judicial”, son materialmente coincidentes con los estudiados en pronunciamientos previos de exequibilidad por parte de la Corte Constitucional en las sentencias C-334/96, C-031/97, C-443/97 y C-146/2001. En ellas se concluyó que el citado cargo es de libre nombramiento y remoción, y está excluido del sistema de carrera especial de la Procuraduría General de la Nación.
4.1.3. Finalmente, la Procuraduría encuentra que existen diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre el carácter de libre nombramiento y remoción de los empleos de los procuradores delegados, de los agentes del ministerio público ante las autoridades jurisdiccionales, entre los que se encuentran los procuradores judiciales. Allí se decidió la constitucionalidad de tal condición de dichos empleos, presentándose a su juicio el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
4.2. La Sentencia C-146 de 2001.
4.2.1. Normas demandadas en la C-146/2001.
4.2.1.1. Se demandó la regla de que son de libre nombramiento y remoción, entre otros funcionarios de la Procuraduría General, los “procuradores judiciales” —art 182— (expresión demandada en la presente sentencia).
4.2.1.2. También se demandaron otras normas: (i) los procuradores delegados, entre otros, tienen la calidad de agentes del Ministerio Público —art 180—; (ii) los servidores de la PGN que desempeñen ocasional o transitoriamente funciones de agente del Ministerio Público, no tendrán la remuneración, prestaciones sociales o salario establecidos para los jueces o magistrados ante quienes actúe, sino el asignado al empleo del que es titular —parágrafo del artículo 180—; (iii) También son de libre nombramiento y remoción los servidores de la PGN asignados a funciones de protección y seguridad de los servidores públicos, además de los agentes adscritos a la División de Seguridad —art 182—.
4.2.2.1. Para el demandante, las disposiciones contenidas en los artículos 180 y 182 de Decreto 262/2000, son inconstitucionales, por la inobservancia de lo establecido en el artículo 280 de la Constitución. También desconocimiento del principio general de que los cargos públicos son de carrera, establecido en el artículo 125 de la Carta. Y consecuencialmente, de los artículos 25 y 53 de la Constitución, en la medida que en tal situación no puede hablarse de un trabajo en condiciones dignas y justas.
La Corte declaró exequible la expresión “procurador judicial “contenida en el mismo artículo 182 del Decreto 262 de 2000 —demandada en la presente sentencia— esto es, que el empleo de “procurador judicial”, entre otros de la Procuraduría General, es de libre nombramiento y remoción (supra II, 4.2.1.1).
4.3. Examen de la cosa juzgada frente a la expresión “procurador judicial” demandada en el presente proceso de constitucionalidad.
4.3.1. Decisión judicial previa, Sentencia C-146/2001.
Tal como quedó expuesto arriba (supra II, 4.2.3), la Sentencia C-146/2001 halló exequibles “las partes demandadas del artículo 182” del Decreto 262/2000, y con ellas, la expresión “procurador judicial” atacada de nuevo en esta ocasión.
4.3.2. Identidad de normas demandadas.
La demanda que se analiza en esta sentencia se dirige, exclusivamente, contra la expresión “procurador judicial”, contenida en el artículo 182 del Decreto 262 de 2000. La misma disposición —entre otras—, ubicada en el mismo texto legal, fue objeto de demanda en el caso fallado con la Sentencia C-146/2001. Esto es, existe identidad de normas demandadas, tanto material como formal.
Los cargos formulados contra el aparte demandado del artículo 182 superior, en el presente caso, consisten en: (i) la vulneración del artículo 125 de la Constitución, al incluirse en la categoría de empleo de libre nombramiento y remoción el de “procurador judicial”, desconociendo su carácter de empleo de carrera, como corresponde a la regla establecida en dicha norma constitucional; (ii) el desconocimiento del artículo 280 constitucional, al negársele al empleo de “procurador judicial” la extensión del régimen de carrera propio de los funcionarios judiciales ante quienes intervienen, como lo ordena dicha disposición superior. En la Sentencia C-146/2001, las inconstitucionalidades demandadas —entre ellas la de la expresión “procurador judicial”—, se fundaban en el cargo de inobservancia de lo establecido en el artículo 280 de la Constitución y del principio general de que los cargos públicos son de carrera establecido en el artículo 125 de la Carta; adicionalmente, de los artículos 25 y 53 de la Constitución(16) (supra II, 4.2.2). Así, existe coincidencia entre los cargos formulados en este caso y los expuestos en la Sentencia C-146/2001, referente a la vulneración de los artículos 125 y 280 de la Constitución.
4.3.4.1. Con apoyo en jurisprudencia constitucional, la Corte, en la Sentencia C-146/2001, concluyó que existen pronunciamientos sobre el libre nombramiento y remoción de los agentes del Ministerio Público ante las autoridades jurisdiccionales, entre los que se encuentran los Procuradores Judiciales.
4.3.4.2. La secuencia jurisprudencial a que se alude en la C-146/2001, la conforman: la C-245/95, la C-399/95, la C-334/96, la C-031/97 y la C-443/97, así:
— La Sentencia C-245 de 1995, que declaró inexequible que los procuradores delegados ante las jurisdicciones ordinaria y contenciosa, tuvieran el mismo período de los funcionarios judiciales ante los que actuaban (L. 27/92, art. 4º, par.). La Corte, en la C-146/2001 se apoyó en las siguientes conclusiones de la C-245/95 relevantes para el caso presente: (i) analizó la transformación que la Constitución de 1991 introdujo a la organización del Ministerio Público, dotándolo de plena autonomía, tras haber estado “bajo la suprema dirección del Gobierno” durante la vigencia de la Constitución de 1886; (ii) encontró que estando la máxima dirección del Ministerio Público en cabeza del Procurador General de la Nación, los diferentes órganos y funcionarios que la conforman se encuentran articulados orgánica, funcional y técnicamente a dicha institución; (iii) respecto de los Procuradores Delegados y la relación de confianza con el Procurador General: “El delegado es un alter ego del Procurador, hace las veces de éste, y lo vincula plena y totalmente. Aquí opera la figura de la representatividad por cuanto el delegado actúa en nombre del delegante”;
— La C-146/2001 mencionó como segunda sentencia, la C-399 de 1995, en relación con el vínculo jerárquico entre el Procurador General y el Procurador Delegado, en este caso, ante la justicia penal militar. Dijo la C-339/95 que “el Procurador Delegado para el Ministerio Público es un subordinado jerárquico del Procurador y actúa por delegación suya”.
— Según se sigue expresando en la C-146/2001, en la C-334 de 1996, la Corte declaró la exequibilidad del artículo 136 de la Ley 201 de 1995, respecto del carácter de libre nombramiento y remoción del Procurador Delegado. La Corte se remitió a los argumentos expuestos en la Sentencia C-245 de 1995, arriba citada, y dijo que: “De lo anterior se colige que el procurador delegado representa directamente a la persona del Procurador, con lo cual, el cargo en estudio lleva implícita una alta carga de confianza objetiva, propia de los empleos de libre nombramiento y remoción”.
— Luego, la C-146/2001 aludió a la Sentencia C-031 de 1997, en la que la Corte declaró exequible el artículo 153 de la Ley 201 de 1995, que estableció que los Agentes del Ministerio Público serán de libre nombramiento y remoción del Procurador General, para decir que en ella —la C-031/97— se reiteraron los argumentos de la Sentencia C-334 de 1996, que a su vez se había remitido a las razones de la C-245/95,como se anotó atrás.
— En la Sentencia C-443 de 1997 —en la que es demandante el mismo actor del expediente bajo estudio—, la Corte declaró que sobre el carácter de empleados de libre nombramiento y remoción de los agentes del Ministerio Público, ha operado la cosa juzgada constitucional, pues, la Corte ya se pronunció sobre la exequibilidad de tal carácter, en la Sentencia C-334 de 1996. Específicamente, dijo la C-146/2001, se trata del fenómeno de la cosa juzgada material, que se presenta “cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos”, cuestión que se tipificó en el caso analizado en la C-146/2001, pues las normas examinadas en sentencias precedentes tienen en mismo contenido normativo del aparte demandado —del artículo 182 del D 262/2000—, aunque contenidas formalmente en otras disposiciones legales.
4.3.4.3. Como fundamento de la decisión de la Sentencia C-146/2001, se concluyó que la condición de empleados de libre nombramiento y remoción de los procuradores ya había sido estudiada por la Corte en las sentencias C-245 de 1995, C-334 de 1996, C-031 de 1997 y C-443 de 1997, habiéndose encontrado ajustado a la Constitución la libre designación y amovilidad de dichos servidores, y declarando en consecuencia la exequibilidad de la expresión “Procurador Judicial” del numeral 2º del artículo 182 del Decreto 262 de 2000. Sobre el particular, la Corte en dicha providencia C-146/2001, expresó:
“De acuerdo con el breve repaso de la jurisprudencia, no cabe duda que la Corte se ha pronunciado no sólo en la sentencia 31 de 1997 sobre el carácter de libre nombramiento y remoción de los Procuradores Delegados, de los agentes del Ministerio Público, ante las autoridades jurisdiccionales, entre los que se encuentran los Procuradores Judiciales, como empleados de libre nombramiento y remoción; y ha dicho que es constitucional tal carácter y que no se viola el principio general de la carrera administrativa.
Y sentenció, en la parte final considerativa de tal providencia —C-146/2001— lo siguiente:
En consecuencia, por existir cosa juzgada constitucional, se declarará exequible la expresión “Procurador judicial” del numeral 2 del artículo 182 del Decreto 262 de 2000.
4.4.1. Respecto de la presunta vulneración del artículo 125 constitucional, en el sentido de que por regla general los empleos en las entidades del Estado son de carrera, se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En efecto, la Sentencia C-146 concluyó que no se violaba el principio general de la carrera administrativa, al definir como de libre nombramiento y remoción el cargo de “procurador judicial”, por tratarse de una excepción establecida por el legislador en razón a la relación de confianza y de representación que existe entre el Procurador General y los agentes directos suyos que actúan ante los despachos judiciales. Como se dejó establecido, “no cabe duda que la Corte se ha pronunciado no sólo en la sentencia 31 de 1997 sobre el carácter de libre nombramiento y remoción de los procuradores delegados, de los agentes del Ministerio Público, ante las autoridades jurisdiccionales, entre los que se encuentran los procuradores judiciales, como empleados de libre nombramiento y remoción; y ha dicho que es constitucional tal carácter y que no se viola el principio general de la carrera administrativa. En suma, la Corte declaró la constitucionalidad del libre nombramiento y remoción de los procuradores judiciales, por no encontrarlo violatorio del artículo 125 superior, que establece la regla de que los empleos del Estado “son de carrera”, con las excepciones allí mismo consagradas, entre las cuales ellos se encuentran.
4.4.2. En suma, la posible vulneración del artículo 125 de la Constitución —regla general de la carrera administrativa—, fue examinada en la Sentencia C-146/2001, considerando allí exequible la expresión aquí demandada del artículo 162 del D.L. 262/2000, que dispuso como de libre nombramiento y remoción el empleo de “procurador judicial” de la Procuraduría General de la Nación, en razón a que dicho cargo ya había sido anteriores en anteriores providencias y no se advirtió violación “del principio general de la carrera”. Por lo anterior, se considera estructurado el fenómeno de cosa juzgada constitucional frente al cargo de vulneración del artículo 125 de la Constitución.
5. Cargo 2. Vulneración de la regla de equiparación de derechos de los procuradores judiciales con los de magistrados y jueces ante quienes actúan (C.P. 280).
Para el actor, la inclusión de los cargos de “procurador judicial” como de libre nombramiento y remoción, vulnera el artículo 280 de la Carta Política, considerando que tales agentes del Ministerio Público deben cumplir con las mismas calidades y tener los mismos derechos, categorías y remuneración que los funcionarios judiciales ante los quienes ejercen su labor, cuyos empleos han sido definidos como de carrera por el legislador estatutario (L 270/96, art 130(17)).
5.2. Examen de posible cosa juzgada constitucional —Sentencia C-146/2001—.
5.2.1. La C-146/2001 aludió al mandato constitucional —C.P., art 280— que dispone la extensión a los agentes del Ministerio Público de las “calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones” de los jueces y magistrados ante quienes actúan, entre ellos, el derecho a la carrera administrativa.
5.2.2. Hizo una referencia a la Sentencia C-245 de 1995, que había declarado la inexequilidad del parágrafo del artículo 4º de la Ley 27 de 1992, que establecía que los procuradores delegados ante las jurisdicciones ordinaria y contenciosa, tendrían el mismo período de los funcionarios ante los que actuaban. En relación con el artículo 280 de la Constitución, citó el fallo precedente, así: “el alcance del artículo 280 no puede ser otro, acorde con la finalidad de garantizar los intereses públicos o sociales, que el que los delegados y agentes del Procurador ante la rama jurisdiccional, como colaboradores activos en la labor de administrar justicia, en cuanto ayudan al juez al discernimiento de lo que es justo y ajustado al imperio de la ley, deban poseer las mismas calidades intelectuales, culturales y morales de los magistrados y jueces ante quienes ejercen el cargo, e igualmente gozar, en lo que atañe al aspecto económico vinculado a su situación laboral, de las mismas categorías, remuneración, derechos y prestaciones sociales”. Así, la Corte reiteró el alcance del artículo 280 constitucional, encontrando que de la colaboración activa de los agentes del Procurador con la administración de justicia se deriva la equiparación de éstos, en las calidades y derechos, con los funcionarios judiciales ante quienes actúan.
Con todo, en tal ocasión la Corte fijó un límite preciso a la regla de equiparación entre delegados y agentes del ministerio público con dichos funcionarios judiciales. A renglón seguido aclaró, para explicar la decisión de inexequibilidad: “la interpretación de dicha norma no puede extenderse hasta el extremo de otorgarles un período fijo para el ejercicio del cargo pues, ello no surge expresamente de ella y, además, los períodos que la Constitución consagra para algunos funcionarios constituyen una garantía institucional, objetiva, antes que un derecho subjetivo o meramente individual con respecto a quien desempeña el cargo”. (resaltado fuera del original)
En síntesis, la C-146/2001 concluyó que el artículo 280 no podía entenderse como otorgando a los agentes del Ministerio Público el derecho o garantía para gozar de un período fijo en el ejercicio del cargo, tal como está previsto para determinadas autoridades judiciales.
5.2.3. Al adoptar otra decisión frente al parágrafo del artículo 180 del Decreto 262/2001, la Corte, en la C-146/2001, dispuso la equiparación de los servidores de la PGN que desempeñen por encargo(18) funciones de agente del Ministerio Público, con la remuneración de los jueces o magistrados ante quienes actúen (supra II, 5.2.1.2). En la C-146/2001, la Corte dio parcialmente la razón al entonces demandante, al concluir que para quien por un tiempo determinado —asimilado a encargo— asuma plenamente las funciones de agente del Ministerio Público, “la remuneración sí debe ser la del juez o magistrado ante quien actúe o la del empleo que desempeñe con el carácter de encargo y durante el tiempo que éste dure”. En este caso, reconoció la equiparación, en materia de remuneración, entre los agentes del Ministerio Público y las autoridades judiciales ante quienes actúan.
5.2.4. En síntesis, la Corte en la Sentencia C-146 de 2001 tomó en consideración el artículo 280 de la Constitución, solamente para: (i) restringir su alcance, de modo que no se entendiera que extendía los períodos de los jueces y magistrados a los agentes del Ministerio Público que actúan ante ellos —inexequible—; y (ii) reafirmar que unos y otros —agentes del ministerio público y autoridades judiciales— deben recibir el mismo trato, en la circunstancia normativa prevista, respecto de la remuneración a la que tienen derecho.
5.3. Conclusión del examen de cosa juzgada.
5.3.1. En relación con el artículo 280 constitucional, las providencias examinadas en la Sentencia C-146 de 2001 dan cuenta de que el examen de constitucionalidad se basó en un problema de constitucionalidad diferente al que se examina en este aparte. Tales fallos aludieron a la equiparación del periodo de funcionarios judiciales —como magistrados de las altas corporaciones— a los agentes del ministerio público; y a la nivelación de la remuneración de aquellos con la de quienes laboraren como procuradores judiciales transitoriamente. En la presente ocasión no se trata de la homologación de períodos o de la remuneración de los servidores: se examina la extensión del derecho de los magistrados y jueces de pertenecer a un régimen de carrera —y no ser de libre nombramiento y remoción—, a los agentes del ministerio público que actúan ante ellos.
5.3.2. Así, ni en la Sentencia C-146/2001 ni en las allí citadas, hubo pronunciamiento respecto del deber constitucional de extensión de los derechos de carrera de los funcionarios judiciales a los procuradores judiciales, por razón del ejercicio de su cargo ante aquellos, consagrado en el artículo 280 superior.
Tras establecer como regla de la función pública la pertenencia de los empleos del Estado al régimen de carrera y precisar sus excepciones, el artículo 125 constitucional dispone: (i) nombramiento de los funcionario por concurso público —salvo los constitucional o legalmente exceptuados—; (ii) ingreso y ascenso a los cargos de carrera por los méritos y calidades de los aspirantes; (iii) retiro no discrecional sino reglado —causales constitucionales y legales—. En síntesis, de los regímenes jurídicos de carrera —ya administrativa o judicial—, se derivan derechos subjetivos de acceso a la función pública y de estabilidad laboral asociados al mérito personal, para las personas y servidores que cumplen los supuestos y requisitos legalmente establecidos. Igualmente, es una garantía de cualificación de la administración pública y judicial, como expresión del derecho que tienen los ciudadanos a ser bien servidos por sus autoridades.
5.4.2. Sobre los derechos de la carrera administrativa, esta corporación en sentencia C-049 de 2006, indicó:
“La carrera administrativa ha sido entendida como aquel “ sistema técnico de administración de personal de los organismos y entidades del Estado cuyo fin es, además de la preservación de la estabilidad y del derecho de promoción de los trabajadores, garantizar la excelencia en la calidad del servicio y la eficiencia de la administración pública, y en general de las actividades estatales, ofreciendo igualdad de oportunidades para el ingreso, capacitación y ascenso del servicio público, con base exclusiva en el mérito y en las calidades de los aspirantes”(19).
5.4.3. El artículo 280 constitucional regula situaciones jurídicas de dos tipos de servidores públicos: los agentes del ministerio público que ejercen su cargo ante la rama judicial; y los magistrados y jueces ante quienes ellos actúan. Entre los factores equiparables de unos y otros, se encuentran los “derechos”, al lado de “categoría y calidades” como de “remuneración y prestaciones”. Ello indica que la acepción “derechos” adquiere un contenido específico que la diferencia de otros derechos asociados régimen salarial y prestacional de los procuradores judiciales. Entre “derechos” objeto de homologación, que no tienen por objeto ni la remuneración ni las prestaciones, se encuentra el de pertenencia a un régimen de carrera, que entraña para sus titulares garantías de estabilidad laboral, de acceso a los cargos y promoción a los mismos a través de la selección y evaluación objetivos, con base en criterios del mérito y las calidades personales, propios de la carrera administrativa o judicial; de tal pertenencia a la carrera se deriva, puntualmente, la garantía de que su nombramiento y remoción no puede ser el resultado de la discrecionalidad del nominador y de gozar de la estabilidad que tienen los magistrados y jueces ante quienes ejercen sus funciones.
5.4.5. Así, los procuradores judiciales, en su condición de agentes del Ministerio Público que actúan ante jueces y tribunales cuyos cargos han sido definidos por el legislador —Ley 270 de 1996— como de carrera, tienen el derecho a ser clasificados igualmente como carrera administrativa, en aplicación del artículo 280 constitucional. Tal decisión, además, se aviene con el principio general de la carrera, prevista en el artículo 125 superior.
5.5.3. En consecuencia, al declarar inexequible la expresión “procurador judicial”, contenida en el numeral 2 del artículo 182 del Decreto-Ley 262 de 2000 —que los define como de libre nombramiento y remoción—, ordenará a la Procuraduría General de la Nación la convocación de un concurso público de méritos para la provisión de tales cargos, en un término no mayor de seis (6) meses, de acuerdo con las reglas y procedimientos que lo regulan.
6.1.1. Al examinar la demanda de inconstitucionalidad de la norma del artículo 182 del DL 262/00, que definió el empleo de “procurador judicial” como de libre nombramiento y remoción, la Corte encontró que se configuró el fenómeno de cosa juzgada constitucional respecto del cargo por violación del artículo 125 de la Constitución, en virtud de la declaración de exequibilidad de que fue objeto en la C-146/2001. Allí la Corte concluyó, en la línea de anteriores pronunciamientos, “que no se viola el principio general de la carrera administrativa” —art 125 de la Constitución—.
6.1.3. Examinada la disposición acusada, la Corte determina que entre los “derechos” a ser homologados a favor de los procuradores judiciales, en virtud del artículo 280 constitucional, se halla el que su empleo sea considerado de carrera administrativa. En consecuencia, declarará la inexequibilidad de la expresión “Procurador Judicial” del numeral 2 del artículo 182 del Decreto-Ley 262 de 2000, por la vulneración del artículo 280 de la Constitución Política. Y ordenará la convocación de un concurso público de méritos para la provisión, en propiedad, de los cargos de Procuradores Judiciales que se desempeñan ante magistrados y jueces de carrera.
1. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “Procurador Judicial” del numeral 2, del artículo 182, del Decreto-Ley 262 de 2000, por la vulneración del artículo 280 de la Constitución Política.
2. ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación que en un término máximo de seis meses, contados a partir de la notificación de este fallo, convoque a un concurso público para la provisión en propiedad de los cargos de Procurador Judicial, que deberá culminar a más tardar en un año desde la notificación de esta sentencia.
Magistrados: Jorge Iván Palacio Palacio, presidente, con aclaración de voto—María Victoria Calle Correa, con aclaración de voto—Mauricio González Cuervo— Luis Guillermo Guerrero Pérez, con aclaración de voto—Alexei Egor Julio Estrada, magistrado (E), con aclaración de voto—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, con salvamento de voto—Nilson Elías Pinilla Pinilla.
Que los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva, no intervienen en esta decisión, por impedimentos que les fueron aceptados en su oportunidad, por la Sala Plena de esta corporación.
(1) Sentencias C-334 de 1996, C-031 de 1997, C-443 de 1997 y C-146 de 2001.
(2) Concepto 5446 de septiembre 27 de 2012.
(3) C-707-05.
(4) Sentencia C-264 de 2008. “Esta corporación ha indicado, refiriéndose a la carga argumentativa que corresponde al demandante, cuando la pretendida inconstitucionalidad se deriva de la vulneración del principio de igualdad, que no resulta suficiente que el actor aluda a la existencia de un trato diferenciado en relación con determinadas personas, aunado a la aseveración de que ello resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 13 superior sino que, resulta imperioso que se expongan además las razones con base en las cuales se considera que la referida diferencia en el trato resulta arbitraria y que se sustente la pretendida discriminación con argumentos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar el fundamento de la medida. No es, el trato diferenciado de algunos de los destinatarios de la ley lo que determina per se el quebranto del principio de igualdad, sino la arbitrariedad, la falta de una justificación objetiva y razonable, que comporte realmente la configuración de una situación de discriminación”.
(5) Sentencia C-588 de 2009.
(6) Sentencia C-671 de 2001.
(7) Sentencia C-315 de 2007.
(8) Sentencia C-588 de 2009.
(9) Sentencia C-195 de 1994.
(10) Sentencia C-312 de 2003.
(11) Sentencia C-195 de 1994.
(12) Ver entre otras, las sentencias T-419 de 1992, C-479 de 1992 y C-517 de 2002. La Corte ha reiterado que: “La carrera administrativa es entonces un instrumento eficaz para lograr la consecución de los fines del Estado, el cual requiere de una organización adecuada que le permita alcanzarlos, con un recurso humano que no sólo sea calificado sino que pueda desarrollar su función en el largo plazo, es decir, con vocación de perdurabilidad. Por esta razón, se erige como un sistema que armoniza los principios que rigen la función pública, consagrados principalmente en el Preámbulo y en los artículos 1º, 2º, 122 a 131 y 209 de la Carta, con la protección del derecho al trabajo.” (Sent. C-292/2001).
(13) Sentencia C-588 de 2009.
(14) Sentencia C-588 de 2009.
(15) Sentencia C-588 de 2009.
(16) Sobre los cargos de la demanda, se dijo en la propia sentencia C-146/2001: El actor considera que los preceptos demandados, al señalar que los Agentes del Ministerio Público son de libre nombramiento y remoción viola claramente el artículo 280 de la Constitución que dice: “Los agentes del Ministerio público tendrán las mismas calidades, categorías, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo”. Para el actor, y quienes coadyuvan esta demanda, el precepto constitucional consagra la igualdad absoluta entre los agentes del Ministerio Público con los jueces y magistrados ante quienes intervienen. A su vez, el no hacerlo viola la garantía de la carrera administrativa y los artículos 25 y 53 de la Carta, que establecen el principio de trabajo en condiciones dignas y justas”.
(17) Son de carrera los cargos de “Magistrado de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y de los Tribunales Contencioso Administrativos y de las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura; de los fiscales no previstos en los incisos anteriores; de Juez de la República, y los demás cargos de empleados de la rama”(sic). (L. 270/96, art. 130).
(18) La expresión “o transitoriamente”, del mismo parágrafo, fue declarada inexequible.
(19) Sentencia C-837 de 2003, Corte Constitucional, ver también Sentencia C-483 de 2000.
Si bien comparto la decisión adoptada, considero necesario aclarar mi voto pues a mi juicio la disposición acusada debía ser examinada en relación con el cargo de vulneración del artículo 125 constitucional, el cual no había sido examinado en la Sentencia C-146 de 2001, razón por la cual respecto de esa acusación no se había configurado el fenómeno de cosa juzgada.

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