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La discrecionalidad administrativa La discrecionalidad y el coadyuvante de la administración. Necesidad de su perfeccionamiento en el ordenamiento cubano - Revista Cubana de Derecho - Revista Cubana de Derecho - Núm. 15, Junio 2000 - Páginas: 40-67 - Id 50024271 - vLex
La discrecionalidad administrativa La discrecionalidad y el coadyuvante de la administración. Necesidad de su perfeccionamiento en el ordenamiento cubano
Revista Cubana de Derecho › Núm. 15, Junio 2000
Autor: Lic. Valentín López Álvare
Cargo: Bufete Internacional. Miembro de la Sociedad Cubana de Derecho civil y de familia
Páginas: 40-67
Introducción Desviación de poder. Su presencia en el proceso contencioso cubano Algunas cuestiones acerca de la discrecionalidad La discrecionalidad en la Ley General de la Vivienda Desviación de poder Análisis del Acuerdo No. 30 de 9 de lebrero de 1988, del Tribunal Supremo Popular Desviación de poder en la Legislación Administrativa Española Ley de Procedimiento Administrativo de julio de 1958 Ley de la jurisdicción contencioso administrativa Consideraciones sobre el coadyuvante de la administración Generalidades El coadyuvante y la práctica judicial administrativa Sentencia 108 de 21 de mayo de 1929: Sentencia no. 211, de 15 de octubre de 1931: Noticias de derecho comparado Bibliografía Legislación Consultada
En el presente trabajo se aborda el estudio de dos instituciones de derecho administrativo que a su vez forman parte del derecho procesal de esta rama, la discrecionalidad administrativa y el coadyuvante de la administración.
En cuanto a la primera, nos detenemos en el análisis de la desviación de poder y la necesidad de su presencia en el proceso contencioso cubano; en lo concerniente al coadyuvante de la administración, primeramente tratamos de ofrecer una visión técnica para luego destacar la necesidad de un cambio en su concepción que permita una formulación legal más acorde con los nuevos tiempos que se avecinan.
En cualquier caso, las opiniones que se han plasmado, a su vez constituyen «conclusiones inconclusas e inconcusas», que las expongo con la esperanza de coadyuvar al perfeccionamiento del ordenamiento cubano.
Desviación de poder. Su presencia en el proceso contencioso cubano
En el análisis de la discrecionalidad administrativa, los textos del Derecho Administrativo suelen referirse con frecuencia, al llamado recurso de detournement de pouvoir (desviación dé poder), nacido de la doctrina francesa, el cual posibilita el ataque contra decisiones que emanan del ejercicio de la actividad discrecional, aspecto que «al parecer» significa una contradicción si atendemos al principio casi universal recogido en las legislaciones referentes a la inimpugnabilidad de los actos discrecionales.
En el presente trabajo, se analiza la esencia de este recurso, y su pertinencia en nuestra legislación procesal administrativa. Por supuesto, para ello se hace indispensable detenerse en el estudio de la discrecionalidad administrativa. Para destacar su presencia en nuestra legislación, hacemos mención al tratamiento que le ofrece la Ley 65/89, Ley General de la Vivienda.
Algunas cuestiones acerca de la discrecionalidad
Resulta prácticamente imposible comenzar el estudio de una institución jurídica sin definir su concepto, a pesar de la máxima romana de que cualquier definición en derecho es peligrosa.
La discrecionalidad administrativa, en su generalidad, se aborda dentro de la clasificación del acto administrativo, distinguiéndose entre los llamados actos reglados y actos discrecionales.
Para otro sector de la teoría, la discrecionalidad administrativa forma parte de las potestades administrativas, reconociéndose la existencia de la potestad reglada y la potestad discrecional. Veamos algunas definiciones al respecto: para el alemán Fritz Fleiner, «es todo aquello en que la autoridad administrativa no esté vinculada a la Ley, decide su potestad discrecional».
El legislador se basa en potestad administrativa al ordenar a la autoridad tomarlas medidas oportunas para el mantenimiento del orden público en caso de peligro para la seguridad general, o al autorizar la expropiación forzosa a favor de una empresa por causa de utilidad pública, o cuando supedita al permiso para la venta de alcohol a que se pruebe la necesidad de un nuevo establecimiento.
En la legislación y la ciencia del Derecho se habla de arbitrio, o lo que es igual, el poder discrecional, cuando el derecho objetivo permite a un órgano político ejercer su propia determinación.
En su análisis, Fleiner enfatiza que en el ejercicio de la discrecionalidad de las normas de la ley son ineludibles, de tal suerte que la extralimitación del poder discrecional constituye un acto ilícito. Jurídicamente hablando, el abuso de la potestad discrecional equivale a una extralimitación.
El español Fernández de Velasco (1929: 152-153), analiza la discrecionalidad al estudiar el acto administrativo y su clasificación. Según sus consideraciones, la discrecionalidad resulta ante la ausencia de una norma jurídica orgánica sin que se detenga en el análisis de los derechos subjetivos; y señala:
«. . . Pero esta discrecionalidad no implica arbitrariedad ni injusticia, puesto que la Administración no obra en pura conformidad a su elección, sino en virtud y como consecuencia de su capacidad condicionada a su fin».
En el desarrollo de esta idea el propio autor reproduce la cita de Vivien en sus Estudios Administrativos, quien advirtió que «era preciso guardarse de confundir el poder discrecional de que goza la administración con el arbitrario».
García Oviedo (1951) también se inscribe entre los administrativistas que analizan la discrecionalidad a partir de la clasificación del acto administrativo; y considera, al igual que los anteriores, la existencia de actos reglados y discrecionales, que le permiten a la Administración un margen de mayor libertad de acción en busca de la consecución de los fines por ella perseguidos, teniendo como limite la ley. Para este autor, la diferencia entre los llamados actos reglados y arbitrarios es enteramente teleológica, por eso cuando la administración desvirtúa el fin de tal actividad nace entonces un acto arbitrario, hijo de la desviación de ese poder.
Hasta aquí he expuesto muy brevemente el análisis de un grupo de autores foráneos, que sin dudas han sentado cátedra dentro de la doctrina del Derecho Administrativo.
Obviamente, sobre el particular, los autores cubanos también se han pronunciado, por ello he seleccionado tres importantes opiniones; la de Garcini Guerra, la de Álvarez Tabío y la de Cañizares Abeledo.
Garcini Guerra (1981) en su Derecho Administrativo, p. 74, reconoce la necesidad del ejercicio de la discrecionalidad en la «Administración que ha diversificado sus funciones», de forma tal que le permita elegir «entre varias formas posibles de comportamiento dentro de los límites jurídicos». Considera que una norma es discrecional si no establece cuándo debe ser ejercitada, cómo ejecutarla y en qué sentido debe ejercitarse. «La discrecionalidad existe cuando la norma contiene alguno de los aspectos expresados, no son necesarios los tres». Garcini Guerra reconoce la relación entre la discrecionalidad y la ley, pues no se concibe la primera con un actuar libre, sin sujeción a requisito alguno. Expone en su obra comentada, cómo los actos que se emiten con fines distintos (discrecionales) se convierten en ilegales y por tanto son objeto de control, retomando en su discurso como ilustración de esta afirmación lo que constituye el objeto de nuestro trabajo, el detournement de pouvoir de la doctrina francesa, aspecto sobre el que nos referiremos oportunamente.
No menos interesante es la posición de Álvarez Tabío (1954), quien en su obra El Proceso Contencioso Administrativo, p. 380, expresa lo siguiente:
«En efecto, el concepto de lo discrecional se halla íntimamente ligado a los regímenes democráticos con fuertes antecedentes absolutistas; fue recogido por ellos al aceptarla teoría de Montesquieu, y transferido al Poder Ejecutivo como una supervivencia del absolutismo monárquico».
En su análisis destaca:
«El poder discrecional es jurídico y no arbitrario, sin que aún en la hipótesis del silencio de la ley sobre el acto, sea posible admitirla existencia de una facultad que no encuentra su origen y apoyo en un precepto legal y que no puede, por razón de las cosas en que recaiga, quedar ocasionalmente obligadas a normas que la conviertan en regladas. . . ». Álvarez Tabío, p. 388.
Visto lo anterior, estamos en condiciones de extraer algunas conclusiones en torno a la discrecionalidad. Situamos como características generales, las siguientes:
1. La necesaria utilidad para la Administración del ejercicio de la discrecionalidad administrativa que le imprime mayor movilidad a su gestión.
2. El análisis de la discrecionalidad se efectúa a partir de la clasificación del acto administrativo.
3. Se identifica también la discrecionalidad como poder discrecional o facultad frente a la llamada facultad reglamentaria o poder reglado.
4. Su ejercicio no implica un actuar ilegal, arbitrario, sin sujeción a límite jurídico, sino todo lo contrario, su campo de aplicación es justamente en atención a la ley.
5. Los actos ilegales o arbitrarios son objeto de control.
Estas conclusiones, que como señalamos coinciden con los criterios doctrinales expuestos y representan la esencia de la teoría de la mayoría de los tratadistas, no son compartidas por el profesor cubano Cañizares Abeledo (1991), quien sostiene una posición distinta en lo concerniente a la usual identificación entre «actos reglados», «potestad reglada», «actos discrecionales» y «potestad discrecional».
Una somera revisión de manuales y tratados de Derecho Administrativo nos demuestra cómo en el campo de la teoría administrativa resulta frecuente el uso indistinto como equivalente de los términos «facultad reglamentaria», «potestad reglamentaria», «actos reglados», «actos reglamentarios» frente a los considerados «actos discrecionales», «facultad discrecional» y «potestad discrecional». (. . . )
Para precisar bien la diferenciación entra la potestad reglamentaria y los mal llamados «actos reglados» deben lograrse una distinción entre gobierno y función administrativa dentro de la actividad ejecutiva estatal.
La incorrección de la expresión «actos administrativos discrecionales» salta también a la vista. Los actos son administrativos; las actividades de la administración pueden ser regladas o discrecionales, pero lo reglado o lo discrecional es un proceso previo que condiciona la emisión del acto administrativo». . .
Las actividades discrecionales de la administración, frente a las actividades regladas pudieran ser vistas como una excepción al régimen de legalidad en dicha esfera de actividad de la administración estatal y del dinamismo exigido por la misma en función de los intereses legítimos que condicionan su acción».
Su inconformidad con la identificación comúnmente aceptada entre poder reglado-facultad reglada-actos reglamentarios, al igual que facultad discrecional y actos discrecionales, es evidente. Queda claro que gobierno y Administración constituyen las especies de una misma actividad: la ejecutiva.
Los actos de gobierno no pueden confundirse con los actos jurisdiccionales. A ese tenor Cañizares apuntó: «el gobierno existe en función de la administración, del Estado; pero una cosa es la facultad o poder reglamentario (dictar reglamentos) y otra es la actividad administrativa, expresión de una decisión unilateral, que se diferencia tanto sustancial como materialmente de los actos de gobierno».
No obstante la riqueza puede contener esta polémica, y en virtud de los objetivos que perseguimos, nos parece más importante destacar el reconocimiento que hace Cañizares, de la posibilidad de controlar la actividad discrecional, ya que su ejercicio no entraña ni significa un poder infinito, realizable al margen de la ley.
La discrecionalidad en la Ley General de la Vivienda
Su desempeño de marcado contenido social es el producto de la aplicación de la ley, que, como sabemos, tiene acentuado dicho carácter. La Ley General de la Vivienda y su antecesora, la Ley 48/84 de 27 de diciembre de 1984, como bien ha expresado el doctor Carlos Ovares, es el resultado de un proceso histórico donde se conjugan aspectos políticos, sociales y económicos, que comenzaron a desarrollarse en Cuba a partir del triunfo revolucionario.
En materia de vivienda, la Ley de Reforma Urbana de 14 de octubre de 1960 constituye, sin dudas, un importante antecedente de nuestro trabajo. Sin dejar de apreciar los logros de su aplicación, una de sus consecuencias negativas fue la que se vinculó a la imposibilidad de actuación discrecional, o lo que es lo mismo, la supeditación casi absoluta de la Administración a sus disposiciones regladas.
La Ley 48/84, Ley General de la Vivienda, rompió con esta tradición y previo la posibilidad legal de su ejercicio, atribuyéndole básicamente dichas funciones a los hoy extinguidos comités ejecutivos de los órganos locales del Poder Popular, a las direcciones municipales de la vivienda y al presidente del Instituto Nacional de la Vivienda. La actual Ley mantiene las mismas instancias.
El ejercicio de la discrecionalidad administrativa en la Ley se ha identificado con las facultades que de esta naturaleza gozan actualmente los consejos de Administración como órgano administrativo de las asambleas del Poder Popular en sustitución de los comités ejecutivos, incorrección que no puede continuar; pues, con independencia de que dicha actividad ha posibilitado la legalización de la vivienda a numerosas familias, habida cuenta que este procedimiento ha constituido una vía más para resolver cuestiones que regladamente la Ley rechazaba, el hecho de reducir la actividad discrecional a este solo empeño es un lamentable error, pues es discrecional (como dije en otra ocasión) la facultad de que goza el presidente del Instituto Nacional de la Vivienda, en su Disposición Especial Segunda, y las que se le confían a las direcciones municipales de la vivienda, que se materializan en dos momentos distintos:
1. Las que les permite valorar, ante la carencia de algunos de los requisitos señalados en la Ley para la transferencia de la propiedad, si el caso de ser sometido a consideración de la asamblea local (artículos 57 y 82, y las Disposiciones Transitorias Octava y Novena, párrafos segundo).
2. La señalada en la última pleca del Artículo 65 de la Ley, que autoriza el análisis para considerar la existencia de cualquier circunstancia que a juicio de dicha autoridad impidan al propietario el libre ejercicio de su facultad de exclusión (Artículo 64 de la Ley).
Continuando con las facultades e las direcciones municipales de la vivienda, en el primero de los enunciados, la discusión sobre el asunto es bien seria, y la polémica versa en torno a si dicha facultad es o no de índole discrecional. Los opositores sostienen que estas son meras atribuciones o facultades. Dicho criterio queda reducido a cero, pues resulta harto conocido que las llamadas potestades administrativas se califican en regladas y discrecionales: el problema reside en ubicarlas en uno u otro grupo.
La valoración que efectúa la dirección municipal, que le permite seleccionar entre más de una alternativa posible (declarar ilegal o elevar al órgano de gobierno), es sin dudas discrecional. La Administración, con todo su arsenal de experiencia y conocimientos, selecciona cuál de las dos soluciones es la más conveniente. Los móviles subjetivos, ese lado íntimo que la legitima para adoptar una u otra decisión, es el que virtualmente no puede ser objeto de control jurisdiccional. Estos elementos, en su conjunto, tipifican la naturaleza discrecional del quehacer administrativo. Felizmente, nuestro Tribunal Supremo Popular así lo ha estimado. Veamos a continuación la ponencia de la Dra. Marina Hart Dávalos (1986: 115):
«Sentencia No. 148 de 16 de junio de 1986»
«La facultad discrecional, aunque nunca arbitraria, que el párrafo penúltimo del Artículo 4 de la Ley General de la Vivienda concede a los Comités Ejecutivos Municipales en cuanto a definir como usufructuarios onerosos a personas que lo soliciten amparados en sus incisos c y ch, es privativa del expresado órgano, por lo que tal declaración le queda reservada con exclusión de que pueda hacerlo otro, sin que la jurisdicción administrativa deba ni pueda pronunciarse en el sentido de remitir los expedientes al referido Comité Ejecutivo Municipal, aunque sí ala Dirección Municipal de Viviendas (subrayado del autor), aunque también con la facultad discrecional a ese efecto. . . »
La doctrina francesa analizó el comportamiento de la situación creada por la Administración, cuando en el ejercicio de sus facultades transgrede el límite establecido en la Ley, utilizando sus poderes para fines distintos a los creados. A este fenómeno lo denominó «desviación de poder». Su legislación administrativa consagró el recurso por desviación de poder (detournement de pouvoir), cuyo conocimiento le fue atribuido al Consejo de Estado y mediante su sustanciación podría discutirse la legalidad del acto que ha sido ejercitado con propósitos distintos a los previstos. Un acto que al decir de Cañizares conllevaría a un abuso de derecho.
Este recurso nos plantea el siguiente cuestionamiento: si en nuestro actual contexto, es posible discutir en vía judicial un acto administrativo discrecional.
El Artículo 657-5 de la LPCAL, al parecer echa por tierra cualquier expectativa favorable.
Dice el precepto:
«No corresponden a la jurisdicción administrativa las cuestiones que se susciten con relación a las disposiciones que emanen de una autoridad competente concernientes, entre otros, al ejercicio de la potestad discrecional».
La interpretación rígida de dicho artículo ha imposibilitado durante mucho tiempo, la admisión de demandas dirigidas a impugnar actos y decisiones de naturaleza discrecional, aunque estas hayan sido ilegítimas y arbitrarias. Ha imperado con fuerza el principio de la presunción de juridicidad del acto administrativo, visto como una presunción a la que le cabe prueba en contrario. El profesor cubano Garcini Guerra afirmaba que sostener que el acto discrecional no es objeto del control, es una herejía jurídica; por otra parte, si bien analizaba la «desviación de poder» con especial agudeza desentrañando su esencia, estimaba contradictoriamente que la formulación del Artículo 657 procesal, impide la posibilidad de atacar una decisión nacida de la desviación de poder.
No es secreto para nadie que adolecemos de una regulación explícita, clara, que establezca entre nosotros esta institución; sin embargo, nada obsta su virtualidad.
El Artículo 657 de la Ley adjetiva cubana se encamina a prohibir la revisión de esa parte verdaderamente subjetiva del actuar de la Administración, que no es objeto de control, como puede ser la voluntad administrativa de declarar la utilidad pública o social de determinado inmueble. Resulta cierto que este aspecto goza de tanta fuerza, que cuando la decisión o el acto se concretan en un acto administrativo adquiere la categoría de inimpugnable, desde luego, bajo la presunción del cumplimiento del fin establecido por la ley.
Si este principio es incumplido cabe su impugnación, no dirigida contra la manifestación subjetiva de la propia Administración, sino contra la ilegalidad del acto.
Resulta obvio que, al expresar el Artículo 657 -que no corresponde a la jurisdicción administrativa- las cuestiones derivadas del ejercicio de la potestad discrecional, hace referencia a la limitación de la revisión de la jurisdicción de un acto discrecional perfecto, creado por el órgano competente.
El poder revisor de los tribunales de justicia llega hasta los acuerdos, actos y decisiones adoptadas por los representantes de la Administración, cuando estas son improcedentes; su impertinencia puede alcanzar a una decisión reglada o discrecional, correspondiéndole a ellos el control de la discrecionalidad; otra razón más para admitir las demandas contra decisiones discrecionales imperfectas, vinculadas a los actos que emanan de la desviación de poder. Debe quedar definitivamente esclarecido que la controvertida inimpugnabilidad del acto discrecional, que se apoya en la imposibilidad de fiscalizar la parte volitiva de la Administración, nada tiene que ver con la fundamentación consistente en que el acto discrecional, por su sola razón, adquiere la categoría de inimpugnable. Una interpretación oportuna del Artículo 657, dio paso al Acuerdo No. 30 de 9 de febrero de 1988, del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular, adoptado mediante el Dictamen No. 284, que ha propiciado en determinadas circunstancias el éxito de demandas contra decisiones discrecionales. Su texto lo reproducimos a continuación. ,
«La potestad discrecional y la reglada por el contrario de lo que la sala consultante estima son facultades antagónicas. La primera consiste en la libre decisión, sin sujeción a norma alguna, del órgano que la disfruta, mientras que la reglada, constituye un acto de ejecución de la ley, vale decir, que el órgano que decida tiene que ajustarse a lo que en la legislación vigente en la materia se encuentra estatuido. De conformidad con el Artículo 657 de la Ley de Procedimiento Civil Administrativo y Laboral, las resoluciones de la Administración en ejercicio de su facultad discrecional, no son interpelables en la vía jurisdiccional, así que a quien el órgano administrativo le otorgue menos de lo que él interesó se lo rechace íntegramente, no puede interponer demanda contra la misma, y de hacerlo, debe ser de plano rechazada, en aplicación de lo que dispone el citado precepto de la Ley de Trámites; pero nada se opone a que un tercero a quien la resolución dictada por la Administración en el ejercicio de su facultad discrecional lesione un derecho subjetivo preestablecido a su favor, la impugne, habida cuenta que la facultad discrecional no puede invadir la esfera de los derechos subjetivos, estatuidos por la ley o declarados por un acto de la Administración en el ejercicio de la facultad reglada y entender lo contrario implicaría, en el primer supuesto, impedir el ejercicio por el referido interesado de un legítimo derecho que la ley le concede; y en el segundo, que la Administración volviera por sí y ante sí contra sus propios actos revocando lo ya declarado a favor del tercero expresado».
Análisis del Acuerdo No. 30 de 9 de lebrero de 1988, del Tribunal Supremo Popular
Sin lugar a dudas, la pertinencia en la admisión y sustanciación de procesos dirigidos a cuestionar la procedencia de decisiones discrecionales (atemperadas a las regulaciones del acuerdo), constituye un paso de avance en el perfeccionamiento de la ley y su aplicación, en tanto que ha quedado superada aquella interpretación inflexible del Artículo 657 procesal cubano.
No obstante lo anterior, dicho acuerdo no responde a todas las expectativas de los administrados, ya que el Dictamen 284 posibilita la admisión de la demanda en casos de regulaciones de situaciones nuevas, si se afectan derechos de terceros.
¿Qué sucede si la Administración convierte un asunto de naturaleza discrecional en reglada, lesionando con dicho actuar derechos subjetivos preestablecidos a favor del interesado? Evidentemente, esta persona no encuentra protección en las garantías procesales de la ley cubana; pues, como quiera que el Acuerdo comentado no contiene este supuesto, no prosperará la demanda, y el Artículo 657-5 procesal, será justamente la fundamentación legal que impedirá el éxito final del proceso.
El contenido del acuerdo omitió regular en toda su dimensión la desviación de poder (atribuciones discrecionales), desaprovechándose una magnífica ocasión para coadyuvar, mediante la interpretación, al perfeccionamiento de la ley.
Si la Administración, violando los fines de su gestión, sin atemperarse a las funciones que la ley le señala, va más allá del objetivo que persigue, el acto que emite es ilegal, arbitrario e improcedente. Por ello, cuando la Administración pone en marcha su procedimiento y una decisión reglada la transforma en discrecional para su propia conveniencia, ese acto no goza de la presunción de juridicidad de los actos administrativos. Tampoco puede alegarse como justificación de lo anterior, que al habérsele otorgado al destinatario menos de lo pedido el asunto ha quedado constreñido a una mera inconformidad, se aprecia en este supuesto una franca desviación de sus facultades, puesto que la Administración ha traspasado el límite impuesto por la ley, provocando un acto arbitrario e ilegítimo. La voluntad subjetiva en la discrecionalidad no es controlable pero sus fines sí, habida cuenta que es la propia ley la que traza su derrotero.
Desviación de poder en la Legislación Administrativa Española
Una breve incursión por esta legislación, nos servirá para comprender la necesidad de la utilidad de esta institución.
La desviación de poder queda regulada en la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley 10/1973 de 17 de marzo, Ley Orgánica del Poder Judicial, y en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, revisada por la Ley de 2 de diciembre de 1963.
Ley de Procedimiento Administrativo de julio de 1958
El Artículo 48. 1 de dicha ley, Sección III «Invalidez», establece que son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
Por su parte, en el capítulo II «Recursos Administrativos», Sección Primera, Artículo 115. 1, se considera como motivo para la interposición de los recursos de alzada y reposición.
En la Sección VIII, el Artículo 83. 2 establece que se estimará el recurso contencioso, cuando el acto incurriese en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
En su numeral tercero, el propio precepto llega más lejos y ofrece el concepto de desviación de poder, a ese tenor dice: «Constituirá desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico».
La referencia anterior impone un breve comentario. Con independencia de los aciertos o desaciertos que pueda acarrear en la práctica administrativa española dichas formulaciones, al establecer una comparación con nuestra ley procesal adjetiva, salta a la vista que toda la discusión doctrinal y teórica en torno a la interpretación del Artículo 657 procesal, que propició el dictamen 284 del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo de Cuba, nace de la carencia de la regulación procesal de esta institución, muy vigente en la doctrina administrativa, pero sin mucha fuerza en la práctica judicial, al menos en la nuestra. Es por ello que urge la revisión del acuerdo del Tribunal Supremo Popular, hasta tanto podamos contar con nuestra ley procesal con formulaciones claras y sencillas, como podría ser la siguiente:
Artículo 657. No corresponde a la jurisdicción administrativa las cuestiones que se suscitan en relación con las disposiciones que emanan de una autoridad competente concerniente a: 5) el ejercicio de la potestad discrecional, excepto cuando dicha decisión sea provocada por acto de desviación de poder.
Otra alternativa pudiera ser la inclusión de una cuarta causa de conocimiento en la jurisdicción administrativa. Quedaría como sigue:
Artículo 656. La jurisdicción en materia administrativa conocerá de: 4) los asuntos relativos a la desviación de poder en el ejercicio de las potestades administrativas.
No hay que olvidar que el profesor Álvarez Tabío, al responder a la pregunta ¿deben existir actos que escapen al control jurisdiccional?, planteaba la necesidad de introducir entre nosotros el recurso de nulidad por exceso y desviación de poder, y la creación de órganos jurisdiccionales especiales contra los actos administrativos provenientes del ejercicio de la actividad discrecional de la Administración, cuando esta, con su utilización, ha desvirtuado el fin.
Este reclamo del profesor cubano, acogido en parte por el Dictamen del Tribunal Supremo, requiere de una pronta revisión.
Consideraciones sobre el coadyuvante de la administración
En el procedimiento administrativo aparece una figura, cuya naturaleza jurídica ha despertado interés y ha motivado la reflexión y la polémica. Me refiero al coadyuvante de la Administración: ¿es este una parte principal en el proceso o un mero interviniente con interés en el asunto? Estas y otras interrogantes han encontrado, a través del tiempo, diferentes respuestas que obedecen, desde luego, a la posición doctrinal que las sostiene.
La Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral, de 7 de agosto de 1977, es decir, nuestra ley de trámites, regula su tratamiento en el Artículo 668; también lo abordó su precedente, la Ley de Procedimiento Civil y Administrativo de 1974, y desde luego, la Ley de lo Contencioso Administrativo de 1888 (Artículo 37), y el Artículo 265 del reglamento de dicha Ley. Pero, ¿quién es el coadyuvante de la Administración?, y ¿qué concepto podemos utilizar para definirlo?
La casi totalidad de autores valoran la figura del coadyuvante en función de la llegada o arribo a) proceso; de ahí que se le considere como un interviniente que puede ser simple o complejo. El primero, cuando el coadyuvante se limite a adherirse a la parte principal; el segundo, cuando manifiesta un interés directo y alega sus propios fundamentos, paralelos a los de la Administración. Sobre este particular, me parece interesante la opinión de Álvarez Tabío, que, entre otras razones, da por sentadas las dificultades que implica este análisis:
«Difícil resulta determinar la verdadera naturaleza jurídica del coadyuvante, pues son muchas las vacilaciones que se advierten tanto en la doctrina científica como en el derecho vigente y la jurisprudencia.
Sin embargo, la obra de López Rodó, a que nos hemos venido refiriendo, resulta altamente esclarecedora, aportando datos y antecedentes de tal calidad que gracias a ella la figura del coadyuvante ha quedado definitivamente perfilada en su doble aspecto procesal y jurídico.
Según vimos, el citado autor establece una clara distinción entre las figuras litisconsorciales propiamente dichas y las de los intervinientes, sin perderse por ello sus puntos de contacto.
Mientras el litisconsorte propiamente dicho aparece en el procedimiento como parte principal, el coadyuvante viene al proceso para sostener una pretensión autónoma o para adherirse a una de carácter principal), es decir, que su aparición ocurre una vez entablado el proceso. Él no lo inicia, pero puede sostenerlo como parte principal o accesoria.
Por esa circunstancia de venir al proceso es por lo que a López Rodó le parece más adecuado denominarlo «interviniente» o «interventor».
Con estos antecedentes podemos establecer fácilmente las dos figuras del coadyuvante:
1) El simple interviniente que se adhiere a las pretensiones de la parte principal (intervención voluntaria adhesiva simple).
2) El que además mantiene una pretensión con carácter autónomo, aunque paralela a la Administración; es decir, empleando los conceptos de la técnica procesal más depurada (intervención voluntaria adhesiva litisconsorcial).
«El rigor científico de la clasificación apuntada nos servirá también para esclarecer todas las dudas y vacilaciones de la jurisprudencia. . .
De acuerdo con esta clasificación científica podemos admitir que el coadyuvante, en unos casos, tiene categoría de parte principal y en otras de parte accesoria. . . » Álvarez Tabío, 1954: 69-70).
No obstante la opinión del profesor cubano, el criterio que ha prevalecido en Cuba (siguiente la línea de López Rodó, según Álvarez Tabío, 1954), es el de la aproximación a los litisconsortes. El Acuerdo 562 de 23 de noviembre de 1977, del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo de Cuba, distingue dos figuras del coadyuvante: el pasivo y el activo.
El primero se limita a adherirse a las pretensiones de la Administración, y el segundo (litisconsorte) viene a defender su derecho en calidad de parte principal o interesado. Sin embargo, no han faltado opiniones que se oponen, en lo fundamental, a la consideración de que el coadyuvante debe tratarse y asimilarse al litisconsorte activo o al mero interviniente, según sea el caso, criterios que comparto totalmente. En este sentido, me parece muy interesante el siguiente comentario del Dr. Antonio Aguilar Gómez:
«Esa doctrina que distingue entre coadyuvante «litis consorciales» y «meros intervinientes», a nuestro juicio no tiene apoyo en la Ley de Procedimiento Civil y Administrativo en vigor. No hay ninguna distinción en esta ley, entre coadyuvantes activos en el proceso y coadyuvantes no activos. Conforme a sus preceptos una vez personado el coadyuvante, no existe disposición en la ley que limite su actuación en el proceso y pueda contestar la demanda, oponiendo las excepciones que estime pertinentes y proponiendo las pruebas que a su derecho convenga, aunque no lo haga la administración y desde luego recurrir también la sentencia si le resulta adversa».
Dicho «enfoque», realizado con el apoyo de la preceptiva vigente; a saber, la ley de trámites, y en especial del articulado que informa la parte concerniente al procedimiento administrativo, no acepta la tradicional identificación del coadyuvante activo con el litisconsorcio, y del pasivo con el mero interviniente, opinión que suscribo.
El coadyuvante de la Administración, como parte integrante de una relación procesal administrativa goza de la facultad de poder alegar por sí y para sí, los fundamentos que demuestran su interés, o el derecho que le asiste o se le ha dejado de reconocer. El hecho de que «venga» al proceso, como señalaba López Rodó (Álvarez Tabío, 1954), una vez iniciado este, no es una razón de peso que enerve sus características de parte principal. La propia naturaleza del procedimiento administrativo, en el que las partes quedan sometidas bajo el imperio de la Administración (que es en definitiva la que dicta el acto cuya juridicidad se somete a la consideración del órgano judicial), propicia la existencia de esta figura, que en ocasiones coincide con el propio destinatario del acto administrativo.
El no estimar que el coadyuvante es también parte principal se refleja en el tratamiento que las leyes procesales le dan a esta figura. La Ley Procesal de Cuba da fe de ello, el Artículo 681 que (para el caso de demanda contenciosa), señala que será avisado; a través de la tablilla de anuncios del Tribunal, proceder que trajo consecuencias negativas para el coadyuvante, puesto que dicha fórmula no garantiza efectivamente su oportuna presencia en el debate judicial. A partir de la entrada en vigor de la Ley 48/84 «Ley General de la Vivienda» que extinguió a las Comisiones de Recurso de Alzada, queda claro que, en materia de vivienda, si la Administración, al ser demandada no se persona a defender su resolución, como de ordinario acontece, la situación procesal del coadyuvante se torna difícil.
Este fue el motivo por el cual, el Instituto de la Vivienda decidió regular especialmente su intervención en los procesos contenciosos, aspecto al que me referiré más adelante.
No debe olvidarse que la mayoría de los procesos administrativos, tramitados ante nuestros tribunales, han surgido con la aplicación de la Ley General de la Vivienda; por todo ello, la «especial y tradicional» forma de avisar al coadyuvante para que comparezca al proceso judicial, regulada en el Artículo 681 ya citado, pugnaba con el interés legítimo y directo que este había manifestado o podía manifestar en la fase judicial.
Para garantizar la oportuna intervención del coadyuvante, el Instituto Nacional de la Vivienda orientó a las direcciones de la vivienda que, al recibir la solicitud del Tribunal de los expedientes gubernativos, se procediese a comunicar a los interesados la existencia de la demanda administrativa, para su personería y comparecencia en dicho proceso. Esta práctica demuestra, en síntesis, la fuerza y relevancia que el propio coadyuvante guarda con el proceso.
Con la entrada en vigor de la Ley 65/89, Ley General de la Vivienda, el asunto es mucho más delicado. El Artículo 123 de la referida ley introduce una novedad en el tratamiento del coadyuvante; el citado precepto, en su párrafo segundo expresa: «En los casos de conflictos como consecuencia de reconocimiento, concesión o reclamación de derechos serán partes en el proceso judicial las que lo fueron en el proceso administrativo, además de la administración demandada» (Dávalos. 1990: 416). Esta nueva formulación ha traído como consecuencia la aparición de algunas ideas, que estiman que el procedimiento administrativo se ha desnaturalizado; en tanto que el otrora coadyuvante de la Administración, ha pasado a ser una parte principal y no accesoria, de forma tal que actualmente este procedimiento es un procedimiento civil trasladado a la esfera gubernativa por mandato de la ley.
Esta posición doctrinal, además de los cambios o modificaciones de la Ley de la Vivienda, encierra una posición tradicional en su aproximación a la persona del coadyuvante.
En realidad, no comparto el criterio referido a la «desnaturalización» del procedimiento administrativo, so pena del tratamiento de parte que se le da a quien resulta beneficiado por el acto gubernativo. Resulta obvio que esta pragmática tiene un antecedente «de hecho» en las derivadas de la aplicación de la Ley 48/84, Ley General de la Vivienda, que obligaron al Instituto de la Vivienda a regular, frente al coadyuvante, la forma de actuar en evitación de verdaderas injusticias. Dicho de otro modo, la redacción del Artículo 123 de la actual ley. dio una solución práctica y actualizada en el seguimiento procesal del coadyuvante. Desde luego, el legislador administrativo lo ha considerado, en cualquiera de sus modalidades, como una parte principal del proceso, situación que resulta antagónica si la comparamos con las formulaciones que para el coadyuvante están vigentes en la Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral de Cuba (LCPAL) y que responden a una casi secular historia en el tratamiento de esta figura. El fenómeno de la desnaturalización del procedimiento administrativo cubano, invocado por un sector de la práctica judicial cubana, nada tiene que ver con esta regulación actualizada que ha ofrecido la Ley de la Vivienda en Cuba; pues el hecho de que se le haya posibilitado al coadyuvante comparecer al proceso, y no «venir» -como decía López Rodó-, no es más ni menos que un acto de justicia que desde hace mucho tiempo reclamaban nuestros procedimientos.
En otro orden de cosas, analicemos ahora si realmente puede hablarse de desnaturalización del procedimiento administrativo. La impronta de la legislación inmobiliaria cubana desde el año 1960 hasta nuestros días, y su fuerte vinculación con los derechos de los administrados, ha aportado nuevos matices a este tipo de procedimiento. Esta circunstancia, que ha sido objeto de análisis en otras legislaciones -ya en una ocasión me referí al criterio del profesor mexicano Gabino Fraga, expuesto en su obra Derecho Administrativo-. no puede desconocerse, sobre todo por los resultados derivados de la práctica diaria. Los sostenedores de la tesis que comentamos, hombres de derecho y de fuerte formación procesalista, observan a diario la incomparecencia de la Administración en los procesos contenciosos sobre la vivienda; sin embargo, contradictoriamente ha sido ese propio órgano quien ha reconocido, modificado o extinguido una situación jurídica subjetiva, razón por la que se agudiza, en el desarrollo del proceso, el papel del coadyuvante, hoy considerado en la Ley de la Vivienda como «parte». No obstante la fuerza de estos argumentos, no podemos dejar de reconocer que se trata de meras circunstancias de hecho, que obedecen a razones «supralegales» y que realmente, a mi modo de ver, no alcanzan a desnaturalizar la esencia del procedimiento administrativo cubano.
La aproximación del particular a la Administración en materia de vivienda, el cúmulo de trabajo que pesa sobre ella, y una deficiente organización, son aspectos que han requerido del coadyuvante un tratamiento más enérgico, aspecto que desde luego queda refrendado en el orden legal, por la preceptiva del Artículo 123 de la Ley de la Vivienda.
No hay que olvidar que el llamado coadyuvante llega al procedimiento administrativo como consecuencia única de la regulación del procedimiento civil, que, a su vez, se concibió con la intervención adhesiva del tercero. En las Partidas, se reguló la posición de esta figura; sin embargo, fue en el proceso contencioso administrativo donde nuestro coadyuvante adquirió su propia sustantividad, lo que, desde luego, puede significar un contrasentido si nos atenemos a las raíces civilistas de esta institución.
Por ello, Manuel de la Plaza (1951: 301) afirmaba:
«Y es singular que, existiendo precedente tan valioso como la Ley IV, Título XXIII, Partida 3ra. que, aunque sólo en contemplación de la alzada, instituyó que en el pleito podían intervenir, no sólo los señores de los pleitos, sino «aquellos a quienes pertenece la pro o el daño que viniese del juicio», no se haya persistido en el empeño de construir una figura que llegó al proceso contencioso-administrativo por obra del proceso civil; mucho más cuando en aquel han llegado a perfilarse sus contornos más acusados, prohibiendo la intervención del coadyuvante como actor (Art. 46 de la Ley de lo contencioso, en relación con los 308, 320 y 324 del Reglamento); exigiendo para la intervención la existencia de un interés directo. . . »
El coadyuvante y la práctica judicial administrativa
Todo este complicado fenómeno explicado anteriormente, ha dejado su más marcado acento en la labor de interpretación que sobre dicho asunto han realizado los tribunales en su difícil función de aplicarla justicia.
Para seguir un orden consecuente y lógico, hagamos una pausa y detengámonos en algunos de los criterios que razonaron nuestros tribunales de justicia, en los tiempos en que se encontraba vigente la Ley de lo Contencioso Administrativo de 1888.
Sentencia 108 de 21 de mayo de 1929:
«La suspensión por el Presidente de la República del acuerdo de un Ayuntamiento (hoy son únicamente impugnables) que reconoce el derecho de un particular a obtener el pago de determinados suministros, lesiona un derecho administrativo del citado particular y puede este, por tanto, coadyuvar al recurso contencioso-administrativo que establezca el Ayuntamiento contra aquella suspensión, de acuerdo con el Artículo 162 de la Ley Orgánica de los Municipios». (Sánchez Roca, materia duodécima p. 199: 1942).
Sentencia no. 211, de 15 de octubre de 1931:
«Sólo presta concurso de sus gestiones en el debate sin participar de los derechos y acciones que asisten a la Administración, y por tanto, sin que tales derechos y acciones que asisten a la Administración, queden subordinados o sometidos a las consecuencias de la actividad que adopten o de las cuestiones que susciten los expresados coadyuvantes» (Álvarez Tabío, 1954: 70).
La llamada jurisprudencia, a la que desde luego pertenecen estos juicios, demuestra la corriente doctrinal imperante en el tratamiento del coadyuvante, consustancial con la mayoría de sus definiciones teóricas, en cuanto se reconoce en esta figura como parte accesoria en el proceso, nunca como parte principal.
La sentencia que ofrecemos a continuación coincide, en esencia, con estos criterios y modifica un tanto la posición del coadyuvante, dado que admite su personería en el proceso, aún cuando la Administración no lo hubiere verificado, situación que durante mucho tiempo se mantuvo inflexible. Desde luego, la resolución que ahora reproducimos (Sentencia No. 323 de 31 de octubre de 1986) es mucho más actual que las restantes, y se dictó en recta obediencia al Artículo 681 de nuestra Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral.
«La circunstancia de no haberse personado como demandado el organismo estatal que dictó la resolución administrativa que se pretende revisar en el proceso ordenado substanciar, no impide que lo haga como coadyuvante de aquella cualesquiera que tenga interés en el mantenimiento de la resolución, sin que, según ha proclamado este Tribunal, en casos como las reclamaciones autorizadas por la Ley General de la Vivienda y, anteriormente, la Ley de Reforma Urbana, puedan verificarlos exclusivamente como tales todos los que demuestren ese interés, dada la singularidad de la materia controvertida, cuando se presenta el favorecido por la resolución de cuestión, ya que el más elemental principio de derecho compete a los jueces a impedir que nadie sea perjudicado sin ser oído, y en la jurisdicción administrativa si bien es interés esencial de la Administración defender sus resoluciones, no puede impedirse en casos concretos que lo hagan dichos interesados y se dé protección a los mismos no subordinándolos a que la Administración lo ejerza, por lo que se rechaza el primer motivo en que se impugna la admisión relativamente como principal demandado de un coadyuvante.
«La Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral regula, en su Artículo 681, el llamamiento al proceso de los coadyuvantes de la administración en el proceso administrativo, definiéndolos en su Artículo 688 como las personas que demuestren tener interés en la desestimación de la demanda, disponiendo un anuncio de la demanda una vez admitida en la tablilla de anuncios del tribunal llamando a los que se consideren legitimados para comparecer como coadyuvantes y cumplido tal extremo, como resulta no se requiere el emplazamiento personado de los mismos».
La claridad de los planteamientos hacen ocioso cualquier comentario, que no sea el de resaltar la variación en el seguimiento legal del coadyuvante, al permitírsele su comparecencia con independencia de la Administración.
La situación actual en Cuba ha variado, sobretodo si de conflictos administrativos se trata.
La repercusión de la legislación inmobiliaria cubana, en especial del Artículo 123 de la Ley General de la Vivienda, ha provocado una consideración especial sobre el coadyuvante, al reconocérsele la condición de parte principal en el proceso (al menos en el de la vivienda).
En tal sentido, el Acuerdo No. 43 de 21 de agosto de 1990, sobre el emplazamiento a la Administración y otros demandados, y a los coadyuvantes de aquella en el proceso administrativo, contentivo del Dictamen 314, expresa:
«Es incuestionable que el Artículo 123 de la Ley General de la Vivienda, ha introducido como parte demandada también principal en el proceso administrativo, relacionado con esa específica materia, a sujetos que tradicionalmente sólo podían acudir a la instancia jurisdiccional como coadyuvantes de la Administración, a los efectos de defender la Resolución por ésta dictada en beneficio de su interés. Esta figura no aparece en la Ley de Procedimiento, por lo que resulta necesario ajustar el tratamiento procesal que requiere, y como quiera que se trata de distintos litigantes, el más elemental principio de equidad obliga a concederle uno igual al que la Ley citada establece para la Administración. . .
«Con relación a la participación del coadyuvante en los procesos de esta clase, el hecho de que la Ley General de la Vivienda haya creado una nueva categoría de demandado, no implica que aquel haya desaparecido, puesto que pudiera acontecer la existencia de persona determinada que a pesar de no haber comparecido al expediente gubernativo, pudiera estar interesada en la defensa de la Resolución que se combate en el proceso, y para ellos está vigente la regulación que en el orden procesal específicamente establece la Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral, que no ha sido derogada, ni modificada». 7
Este acuerdo y su razonamiento -que adecua las características del coadyuvante a las formulaciones de la Ley de la Vivienda, y además reconoce la vigencia del coadyuvante en la forma que tradicionalmente se ha hecho, con mayores o menores variaciones-, ratifica la virtualidad del Acuerdo 562 de 23 de noviembre de 1977, del propio tribunal (ya comentado), que distingue entre el coadyuvante activo (litisconsorcio) y el pasivo (mero interviniente o sencillamente adhesivo).
Noticias de derecho comparado
Todo el problema relativo al coadyuvante y su regulación, que en nuestra legislación han tenido un carácter controversial, es analizado también en otras legislaciones. En España, la presencia del coadyuvante no ha dejado de promover la reflexión acerca de la naturaleza de dicha institución; algo similar ocurre en Colombia. Para comenzar, situémonos en la legislación administrativa española, no sin antes conocer las opiniones que sobre este instituto ha vertido uno de sus más renombrados autores, es el caso de Fernández de Velasco, que expresa lo siguiente:
«El coadyuvante de la administración: En el supuesto de que la Administración sea demandada contenciosamente por la declaración contenida en alguno de sus actos administrativos, quienquiera que por ese mismo acto haya derivado una situación favorable, puede cooperar con la Administración a mantener, procesalmente, la legalidad del acto en litigio. Quien así obra se llama coadyuvante. Ahora bien; si nos fijamos en la manera como interviene este coadyuvante, llegamos a la conclusión de que no se trata de parte en el procedimiento contencioso, aún cuando la ley le dé constantemente esta denominación.
Varios motivos inducen a esta conclusión. Por lo pronto, la ley misma refiere la función de coadyuvante, en unos casos, a aquellos que tuvieren interés directo en el negocio, y en otros, a los que simplemente llama interesados. Como se ve, no se refiere a quienes de una manera directa se encuentran lesionados en sus derechos por los actos administrativos, ni tampoco por la revocación de los mismos, sino que ésta les alcanza en sus intereses, es decir, en aquella situación de hecho o de orden jurídico, pero no se les reconoce la existencia de un derecho subjetivo. Propiamente, además, la parte se encuentra exactamente en quien produce la demanda con el objeto de conseguir que se anule un acto declaratorio, más aquel que no alega un derecho subjetivo, y quien, por consiguiente, estriba la defensa de su situación, no en normas jurídicas que hayan creado en su favor derechos individuales, sino simplemente en que al emitir el acto impugnado, la Administración se ha conducido dentro de su competencia, no puede decirse que sea parte, sino, en efecto, como dicen las leyes, interesado en el negocio. No otro es el origen de la intervención del coadyuvante en este género de asuntos. . , ! (Fernández de Velasco, 1929: 297-298).
La opinión anterior generada al calor de la vigencia de la Ley española de 25 de junio de 1894, me permite hacer una comparación entre dicha sentencia y la de 31 de octubre de 1986, del Tribunal Supremo cubano, pues evidencian puntos de contacto. Dicho de otro modo, ambas reconocen la posibilidad de la presencia del coadyuvante en el proceso, alegando para sí, aún cuando la Administración no hubiese comparecido. A mi juicio, este aspecto es significativo y revela -si utilizamos la presunción como medio probatorio-, la evolución que ha tenido el coadyuvante en el momento y la forma en que puede comparecer en un proceso.
No obstante todo lo expuesto, mucho más interesante nos resultan los preceptos que comentaré de la ley española de la jurisdicción contencioso administrativa, de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley del Poder Judicial. Esta ley, concebida para conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo, en el Capítulo II «Legitimación», Ley 10, de 17 de marzo de 1977, Artículo 30. 1 autoriza la interrelación en el proceso como parte coadyuvante del demandado, a cualquier persona que tuviere interés en el mantenimiento del acto o disposición que motivarán la acción contencioso-administrativa.
El artículo precedente (29. 1) señala textualmente:
a) La Administración de que proviniere el acto o disposición a que se refiere el recurso; y
b) Las personas a cuyo favor derivaren derechos del propio acto» (Roca, 1991: 399).
Un análisis sobre dicho precepto nos bastará para comprender que el legislador español, no obstante la enorme experiencia doctrinaria sobre el coadyuvante, ha querido regular con precisión a quien, favorecido por una disposición o acto administrativo, puede sostener por sí los derechos que le asisten con independencia de los de la Administración. Esta formulación nos recuerda la utilizada en el Artículo 123 de la Ley General de la Vivienda, que tanta polémica ha traído consigo, ya que ambos tienen como denominador común, el distinguir entre la persona que, por habérsele favorecido con un acto, pueda mostrar interés personal y directo en el asunto, el coadyuvante propiamente dicho. Es igualmente significativa la redacción del Artículo 30 de la referida Ley, al autorizar la comparecencia en el proceso del coadyuvante del demandado y no del coadyuvante de la Administración, ya que prevé la intervención el citado Artículo 29. 1 como parte demandada (además de la Administración) de quien, favorecido por el actuar de ella, tenga interesen el asunto.
La ley española, en el Capitulo III, Artículo 36, exige que los casos de las personas que actúen como demandados -en virtud de lo dispuesto en el apartado b) del Artículo 29- o como coadyuvantes, deberán litigar unidos, bajo una dirección y representación, cuando sus posiciones no sean contradictorias. El inciso 2 del propio artículo señala que si no se pusieran de acuerdo en el plazo establecido, el tribunal resolverá lo que estime procedente.
El hecho de condicionar al demandado (parte) y al coadyuvante en una sola representación, da la idea del tratamiento de la figura litisconsorcial, lo que no tiene una expresión acabada de conformidad con la generalidad del proceso al analizar su segundo inciso, el cual señala que si no hay acuerdo, el tribunal resolverá lo que estime pertinente.
La Sección III, Capítulo IV, Artículo 64. 1 (Emplazamiento a los demandados y coadyuvantes), nos interesa igualmente. Este precepto establece el emplazamiento para los interesados del Artículo 29 b y coadyuvantes, a partir de la publicación del anuncio en el boletín oficial del Estado; sin embargo, la reiterada jurisprudencia del tribunal contencioso exige el emplazamiento de las personas, a cuyo favor deriven derechos e intereses legítimos del acto impugnado (S. TC dé 26 de noviembre de 1985).
Esta pequeñísima incursión por la legislación española, nos permite hacer algunas comparaciones con nuestra legislación administrativa y la figura del coadyuvante. Al parecer, se impone revisar el concepto de coadyuvante, como ya la hizo aquella. Quien comparece a coadyuvar, no sólo lo hace para la Administración, sino también para esta parte demandada que la ha estimado la legislación de la vivienda y la española, pero no nuestra ley adjetiva, pues subsiste el viejo concepto sobre dicha parte, que se constata en el Artículo 668:
«Podrán intervenir en proceso administrativo como coadyuvantes de la Administración demandada, las personas que demuestren tener un interés en la desestimación de la demanda.
Como consecuencia lógica de lo anterior, una revisión actualizada en tomo a esta figura nos proporcionaría, por demás, situaren un solo sentido la naturaleza jurídica y la real dimensión del coadyuvante, sin acudir a teorizaciones innecesarias como la contenida en el acuerdo 562, de 23 de noviembre de 1977, del Tribunal Supremo Popular, que realmente carece de apoyo o fundamento, de conformidad con los términos de la Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral».
Por otra parte, tampoco puede dejarse de reconocer la influencia que en el propio contenido de nuestra ley rituaria, ha tenido el novedoso tratamiento que le ha ofrecido la Ley de la Vivienda a la parte beneficiada por el mandato administrativo; si bien, el Dictamen 314 del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular le ha reconocido el carácter de parte principal, tal calificación ha obedecido a la regulación especial que esta figura ha tenido en la Ley.
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Ley Española de 13 de septiembre de 1889. «Ley de lo Contencioso- Administrativo y su Reglamento».
Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de España, de 27 de diciembre de 1956.
Ley de Procedimiento Civil y Administrativo de Cuba (Ley 1261/1974).
50024271 vlex /

References: Artículo 65
 Artículo 4
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 Resolución 
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 Artículo 29
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