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[Sentencia T-0134-12] – Pensión de Sobrevivientes
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Sentencia T-134/12	Referencia: expediente T-3.249.459
Acción de Tutela instaurada por Elsomina María Cáceres en contra del Ministerio de la Protección Social.
Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil doce (2012)
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub – quien la preside, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales y, específicamente, las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que confirmó el emitido por la Sala Jurisdiccional del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca el cual negó la acción de tutela promovida por Elsomina María Cáceres en contra del Ministerio de la Protección Social.
A través de apoderado judicial, la señora Elsomina María Cáceres interpuso acción de tutela en contra del Ministerio de la Protección Social, por considerar que dicha entidad vulneró sus derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital y a la tercera edad. De acuerdo con los documentos adjuntos en el expediente, la tutela se fundó en los siguientes: 1.1.	HECHOS
1.1.1.	Manifiesta la accionante que actualmente en el Ministerio de la Protección Social, mediante Resolución No. 3137 del 31 de diciembre de 2008, funciona el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social del Puertos de Colombia. (en adelante G.I.T.)
1.1.2.	Indica que “fue sustituta pensional en representación de sus hijos menores” hasta el año 2002 ante el Grupo Interno. 1.1.3.	Afirma que el 1 de septiembre de 2003 presentó reclamación administrativa ante el G.T.I. para que le reconocieran su calidad de sustituta pensional como compañera permanente de su fallecido esposo, el señor Francisco Arboleda.
1.1.4.	Ante la ausencia de respuesta, aduce que interpuso una acción de tutela para que la G.T.I. se pronunciara sobre su solicitud, tras lo cual, fue expedida la Resolución No. 000432 del 12 de mayo de 2004, donde le niegan el reconocimiento de la sustitución pensional.
1.1.5.	Indica que interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la resolución que negó su solicitud, pero señala que nunca obtuvo respuesta.
1.1.6.	Debido a lo anterior, relata que en marzo de 2006 presentó demanda ordinaria laboral contra el G.T.I., correspondiendo por reparto al Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual profirió sentencia el 21 de noviembre de 2007 y resolvió condenar a la parte accionada a “RECONOCER Y PAGAR a la demandante ELSOMINA MARIA CÁCERES, la pensión de sobrevivientes, causada por el fallecido FRANCISCO ARBOLEDA a partir del 1 de Septiembre de 2003, pensión que no podrá ser inferior al salario mínimo vigente, debidamente ajustada anualmente como lo termine (sic) el gobierno nacional y al pago de las mesadas atrasadas, incluyendo las adicionales de junio y diciembre, junto con los intereses moratorios causados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141 de la ley 100 de 1993, desde la fecha de causación de cada una de las mesadas pensionales y hasta cuando se realice el pago”
1.1.7.	Narra la accionante que el fallo fue al grado de consulta y el 11 de abril de 2008, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá-Sala Laboral confirmó la sentencia proferida en primera instancia.
1.1.8.	Relata que la entidad accionada interpuso recurso extraordinario de casación ante la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, pero el recurso no prosperó y, en consecuencia, la sentencia quedó ejecutoriada el 28 de septiembre de 2010.
1.1.9.	Afirma que la entidad demandada no ha cumplido con el fallo proferido el 21de noviembre de 2007 por el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá, por lo que el 11 de mayo de 2011 elevó solicitud ante aquélla para que se le diera cabal cumplimiento.
1.1.10.	Indica que en la actualidad cuenta con 73 años de edad y sufre de presión alta y colesterol, enfermedades que no ha podido controlar debido a que no cuenta con recursos para pagar un médico particular.
1.1.11.	En definitiva, solicita que se ordene al Ministerio de Protección Social (G.T.I.) que expida el acto administrativo en donde se le reconozca la sustitución pensional en cumplimiento de la sentencia proferida como resultado del proceso ordinario laboral.
Recibido el escrito de tutela, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca la admitió y ordenó correr traslado a la entidad accionada para que ejerciera su derecho de contradicción y defensa.
1.2.1.	Ministerio de Protección Social – Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia
El 30 de junio de 2011, la Coordinadora General del Área de Prestaciones Económicas manifestó que la acción de tutela no es el trámite legal para solicitar el cobro de sentencias judiciales, puesto que para dicho fin se dispone del proceso ejecutivo laboral, en aplicación del Código de Procedimiento Laboral.
En consecuencia, solicita dar aplicación al artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, en tanto se señala que la acción de tutela es improcedente cuando existe otro mecanismo de defensa judicial.
2.	DECISIONES JUDICIALES
2.1.	SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA – SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SECCIONAL DE LA JUDICATURA CUNDINAMARCA.
En sentencia proferida el 6 de julio de 2011, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de Cundinamarca negó el amparo solicitado por considerar que no se presentaba una situación que ameritar la intervención inmediata del juez constitucional, puesto que “si presenta tan mal estado de salud ha pasado un tiempo considerable para acudir a la acción de tutela, por lo que no podrá sostenerse que se encuentra en una situación de indefensión, además de contar con medios idóneos de defensa judicial distintos al amparo constitucional”.
Concluye afirmando que la vía idónea para solicitar el cumplimiento de la sentencia laboral es el proceso ejecutivo.
2.2.	IMPUGNACIÓN
Afirma el apoderado de la accionante que no puede argumentarse la falta de idoneidad de la tutela para la solicitud del cumplimiento de la sentencia laboral, dado que actualmente la señora Elsomina María cuenta con 73 años de edad y, por lo tanto, sería desproporcionado someterla a un nuevo proceso judicial. Considera que el razonamiento del juez es inconsecuente con la situación actual de la accionante, pues además de la edad, sufre de enfermedades que requieren tratamiento, para lo cual necesita de la pensión que le fue reconocida mediante sentencia, para poder sufragar los gastos que conlleva cualquier atención médica.
Por lo anterior, solicita al juez de segunda instancia a proteger los derechos fundamentales de la accionante ordenando el cumplimiento de la sentencia proferida en el proceso ordinario laboral.
2.3.	SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA – SALA JURISDICCIONAL DISCIPINARIA DEL CONSEJO SUEPRIOR DE LA JUDICATURA. En sentencia proferida el 23 de agosto de 2011, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura confirmó el fallo de primera instancia. El ad quem consideró que, en efecto, la accionante cuenta con otros mecanismos de protección judicial para solicitar el cumplimiento de la sentencia proferida dentro del proceso laboral iniciado contra el Ministerio de Protección Social, en la cual se reconoce su derecho a la sustitución pensional.
3.	PRUEBAS Obran en el expediente las siguientes pruebas:
3.1.1.	Copia de la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2007 por el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá, dentro del proceso laboral iniciado por la accionante en contra del Ministerio de la Protección Social (G.T.I.).
3.1.2.	Copia de la sentencia proferida el 11 de abril de 2008 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, en grado jurisdiccional de consulta.
3.1.3.	Copia de la providencia que resuelve el recurso de casación interpuesto por el Ministerio de la Protección Social, proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia el 10 de agosto de 2010.
3.1.4.	Copia de un escrito fechado el 11 de mayo de 2011, en donde la accionante solicita al Ministerio de Protección Social el reconocimiento y pago de la sustitución pensional, conforme lo ordena la sentencia proferida por el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá.
4.	CONSIDERACIONES DE LA CORTE
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de esta referencia.
4.2.	PROBLEMA JURÍDICO
Conforme con los hechos expuestos, corresponde a la Sala entrar a determinar si la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo para solicitar el cumplimiento de sentencias judiciales.
Para resolver el problema planteado, en primer lugar, la Sala reiterará la jurisprudencia en cuanto a la protección constitucional de los adultos mayores. Como segundo ítem, la procedencia de la acción de tutela para solicitar el cumplimiento de las sentencias judiciales y, finalmente, resolverá el caso concreto.
4.3.	LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DE LOS ADULTOS MAYORES. 4.3.1.	La Constitución Política colombiana define el marco normativo fundamental para la atención de las personas que por sus condiciones particulares, merecen una especial protección constitucional. Manifestación de ello puede observarse en la cláusula general de igualdad contenida en el artículo 13, la cual impone una obligación en cabeza del Estado colombiano de proteger de manera privilegiada a los ciudadanos que por su condición física, económica o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. Particularmente, el artículo 46 señala que el Estado, la sociedad y la familia deben concurrir para una efectiva protección de las personas de la tercera edad, correspondiendo al primero propiciar su acceso a los servicios de seguridad social y al auxilio alimentario en caso de indigencia.
4.3.2. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en cuanto a las obligaciones del Estado para proveer la protección necesaria a sujetos de especial protección como los adultos mayores. Así, en la sentencia T-655 de 2008, la Sala Octava de Revisión esgrimió algunas reflexiones en torno al tema señalando que:
“No armoniza con las finalidades de un Estado social de derecho ni con la exigencia de equidad, justicia y solidaridad contenidas en la Constitución Nacional así como con lo dispuesto en los artículos 46, 47 y 13 superiores mencionados en precedencia, que las personas adultas mayores sean discriminadas o marginadas por razón de su edad. La discriminación o marginación de las personas mayores adultas por motivo de la edad no sólo significa desconocer la dignidad y los derechos de que son titulares estas personas sino que priva a la sociedad misma de poder contar con estas personas de manera activa y enriquecedora.”
Bajo esta perspectiva, en donde los adultos mayores se ven inmersos en episodios de discriminación, indefensión y desprotección en razón de su edad, es que se hace necesaria la intervención del juez constitucional para procurar la garantía de los derechos fundamentales de que son0 titulares y, en consecuencia, impedir la consumación de un perjuicio irremediable. Así, “al juez de tutela le corresponde evaluar si la acción u omisión, que constituye simultáneamente un incumplimiento de los deberes constitucionales, vulnera o amenaza un derecho fundamental, y si la ley habilita la procedencia de la acción de tutela contra el particular. En caso afirmativo, el juez podrá hacer exigibles inmediatamente los deberes consagrados en la Constitución, con miras a la protección efectiva de los derechos fundamentales”.
Adicionalmente, la situación de los adultos mayores ha sido igualmente abordada a nivel internacional por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que en la Observación No. 6 sienta las obligaciones de los Estados parte frente a la población de personas mayores, especificando la garantía de su derecho a la seguridad social. En palabras del Comité, conforme al artículo 9 del PIDESC, los Estados parte deben “garantizar la concesión de prestaciones de sobrevivientes y de orfandad, a la muerte del sostén de familia afiliado a la seguridad social o pensionista”. 4.3.3.	De este modo, la situación especial de los adultos mayores se debe observar teniendo como base la obligación del Estado, la familia y la sociedad, quienes en forma solidaria, deben brindar la protección necesaria en pro de sus derechos fundamentales, defensa que se consolida con la garantía que de los mismos realiza el juez constitucional con el fin de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
4.4. PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA SOLICITAR EL CUMPLIMIENTO DE UNA PROVIDENCIA JUDICIAL EJECUTORIADA QUE RECONOCE DERECHOS PENSIONALES.
4.4.1. Uno de los mandatos esenciales que sustentan el Estado Social de Derecho, modelo adoptado a partir de la Constitución de 1991, es el establecido en el artículo 4 Superior que establece la obligación por parte de nacionales y extranjeros de “acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”.
De dicha obligación se desprenden igualmente derechos de rango constitucional que se encuentran reflejados a lo largo del texto normativo, tales como (i) el acceso efectivo a la administración de justicia, que abarca no solo la capacidad con que cuentan los ciudadanos para ejercer acciones que permitan hacer valer sus derechos ante la justicia, sino que permite que se dé estricto cumplimiento a los fallos que reconocen los mismos y, (ii) el debido proceso, el cual reconoce que en el interregno entre el derecho de acción y la terminación del proceso, se brinden todas las garantías procesales sin dilaciones injustificadas que tornen insustancial el derecho reclamado.
Partiendo de estos postulados constitucionales, desde sus inicios esta Corporación ha indicado que un Estado de Derecho no podría funcionar sin el debido acatamiento de las providencias judiciales, pues constituyen una de las principales garantías de la protección efectiva de los derechos fundamentales. Al respecto, manifestó:
“La capital importancia que para el interés público tiene el cumplimiento de las sentencias obliga a los jueces y tribunales adoptar las medidas necesarias y adecuadas para garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales, lo mismo que a la autoridad condenada al cumplimiento oportuno”
Estos mismos criterios fueron reiterados posteriormente por esta Corporación de la siguiente manera:
“El acceso a la administración de justicia, garantizado en el artículo 229 Superior, no implica solamente la posibilidad de acudir ante el juez para demandar que deduzca de la normatividad vigente aquello que haga justicia en un evento determinado, sino que se concreta en la real y oportuna decisión judicial y, claro está, en la debida ejecución de ella. Esto, a la vez, representa una culminación del debido proceso, que no admite dilaciones injustificadas en el trámite de los asuntos puestos en conocimiento de los jueces ni, por supuesto, en el cabal y pleno desarrollo de lo que se decida en el curso de los juicios”
Así, la Corte Constitucional ha encontrado entonces que el cumplimiento de los fallos judiciales es de capital importancia dentro de la plena garantía del derecho de acceso a la administración de justicia.
4.4.2. Ahora bien, respecto a la procedencia de la acción de tutela para exigir el cumplimiento de providencias judiciales ejecutoriadas, esta Corporación ha establecido que, en principio, es el proceso ejecutivo la vía adecuada para lograr tal cometido. Sin embargo, de manera excepcional ha señalado que cuando se trata de obligaciones de hacer, es factible acudir al mecanismo de amparo para lograr tal propósito, dado que los mecanismos ordinarios previstos por el ordenamiento jurídico no siempre resultan ser idóneos para proteger los derechos fundamentales que puedan resultar afectados con el incumplimiento de una providencia.
Contrario sensu, ha indicado que la acción de tutela resulta improcedente cuando se trata del cumplimiento de obligaciones de dar, por cuanto la ley ha previsto un mecanismo ordinario para ello, como es el proceso ejecutivo aludido. Además, la finalidad del recurso de amparo se enmarca en su carácter subsidiario, por lo tanto, no puede entrar a sustituir los medios ordinarios para lograr la efectiva protección de un derecho fundamental.
A pesar de lo anterior, la jurisprudencia ha establecido en algunos pronunciamientos que:
“cuando se están afectando otros derechos y principios fundamentales como la vida, la dignidad humana, la integridad física y moral es procedente que mediante este mecanismo residual y subsidiario se ordene que el derecho debidamente reconocido se ejecute, es decir que se incluya en nómina a quien adquirió debidamente el estatus de pensionado”
En tal sentido, esta Corporación en sentencia T-631 de 2003, advirtió lo siguiente:
“Y, en esta línea de reflexión, la Corte ha considerado procedente la acción de tutela en aquellos casos en los que se ha exigido el cumplimiento de sentencias que reconocen pensiones, como quiera que si el juez de tutela se abstiene de ordenar la inclusión en nómina de los peticionarios convalida la afectación del mínimo vital de los mismos, lo cual constituye una excepción a la regla según la cual la tutela es improcedente si persigue el cumplimiento de sentencias que generan obligaciones de dar”.
En estos términos, la Corte ha ordenado en varias oportunidades el cumplimiento de decisiones judiciales. En la Sentencia T-440 de 2010, en la que se estudió el caso de un señor que presentó derecho de petición con el fin de que se diera cumplimiento a una sentencia que ordenó al ISS pagarle pensión de vejez, puesto que era padre cabeza de familia y se encontraba desempleado, nuevamente la Corte Constitucional, teniendo en cuenta el artículo 25 de la Convención Americana de los Derechos humanos y el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al igual que los artículos 229 y 29 de la Constitución Política, sostuvo que:
“tanto las autoridades públicas como particulares, deben acatar los fallos judiciales con el fin de garantizar la efectiva materialización de los derechos fundamentales y, además, el goce pleno de los mismos por quienes acceden a la administración de justicia, lo que a su vez soporta una garantía constitucional del Estado Social de Derecho”
En esta misma sentencia, el Alto Tribunal alude a lo expresado por la Sala de Revisión de la Sentencia T-406 de 2002, en la que se indica que: ““…la acción de tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para hacer cumplir la sentencia judicial dictada por la jurisdicción ordinaria laboral a favor del señor ROMERO CASTILLO, pues la procedencia del amparo no está supeditada a que el accionante demuestre la vulneración de su mínimo vital o el de su familia, en tanto el cumplimiento de sentencias judiciales es un derecho fundamental de carácter subjetivo…””
Recientemente, en la sentencia T-657 de 2011, caso en el cual esta misma Sala conoció de una solicitud de tutela en la cual se requería el cumplimiento de un fallo proferido al interior de un proceso ordinario laboral, en donde se reconocía a favor del accionante una pensión de invalidez. La Sala encontró que si bien se trataba de una obligación de dar y el proceso ejecutivo era el medio idóneo para solicitar el cumplimiento de la sentencia, éste no contaba con la celeridad y eficacia que caracteriza la acción de tutela, “toda vez que tratándose de derechos fundamentales, como el debido proceso, el acceso a la administración de justicia, o el derecho al mínimo vital, etc., un proceso ejecutivo no es el medio más adecuado ni expedito para que ellos dejen de ser vulnerados por parte de la Administración renuente al cumplimiento de las decisiones judiciales”.
Así, aun cuando lo pertinente sea el proceso ejecutivo, éste medio judicial resulta ineficaz para proteger los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la entidad que se niega a cumplir un fallo que genera obligaciones de dar. En consecuencia, la acción de tutela se torna como el mecanismo que, de manera excepcional, procede para lograr el cumplimiento de estas providencias, con el fin de proteger el derecho a la pensión de las personas a quienes se les ha reconocido.
5.	CASO CONCRETO 5.1.	La señora Elsomina María Cáceres interpuso acción de tutela solicitando la protección de sus derechos fundamentales a la salud y al mínimo vital, los cuales considera vulnerados por el Ministerio de la Protección Social –Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia-, al no dar efectivo cumplimiento a la sentencia proferida por el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá al interior de un proceso ordinario laboral, en el cual se le reconoció el derecho a la sustitución pensional de su difunto esposo.
Por su lado, la entidad accionada manifestó que la acción de tutela no era el medio idóneo para solicitar el cumplimiento de dicho fallo, por cuanto la tutelante cuenta con el proceso ejecutivo laboral dentro de la jurisdicción ordinaria.
5.2.	En el presente caso, de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, se tiene que los derechos fundamentales de la señora Elsomina María Cáceres al acceso a la administración de justicia, la seguridad social y su mínimo vital han sido vulnerados por el Ministerio de Protección Social – Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, al no haber dado cumplimiento a la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2007, por el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá.
En efecto, la accionante es beneficiaria de una sustitución pensional reconocida dentro de un proceso judicial, es sujeto de especial protección constitucional en tanto actualmente cuenta con 74 años de edad, carece de recursos económicos y no se encuentra afiliada al Sistema de Seguridad social en Salud, por lo tanto, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se presume su afectación al mínimo vital.
Asimismo, esta Sala de revisión encuentra, respecto a lo indicado por la entidad accionada, que el proceso ejecutivo laboral no es el mecanismo idóneo para la protección de los derechos fundamentales que se observan vulnerados o afectados, en tanto que dadas las condiciones sociales y económicas que rodean la situación de la señora Elsomina, no es consecuente con el acceso efectivo a la administración de justicia que se someta a un nuevo proceso para lograr de esta manera el goce pleno de sus derechos.
En este orden de ideas, esta Sala revocará las decisiones de instancia y en su lugar concederá el amparo de los derechos fundamentales de la señora Elsomina Cáceres al acceso a la administración de justicia, la seguridad social y su mínimo vital, para lo cual ordenará al Ministerio de Protección Social- Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social del Puertos de Colombia, si aún no lo hubiere hecho o si aún no se hubiere ordenado dentro del respectivo proceso laboral, que adelante las acciones necesarias para el efectivo cumplimiento a lo ordenado mediante sentencia de 21 de noviembre de 2007, proferida por el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá, por medio de la cual se reconoció a la accionante la pensión de sobrevivientes y, por lo tanto, se proceda a su inclusión en nómina.
6.	DECSIÓN
PRIMERO.- REVOCAR las sentencias proferidas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 24 de agosto de 2011 y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca el 6 de julio de 2011, que denegaron la tutela solicitada por la señora Elsomina María Cáceres en contra del Ministerio de Protección Social – Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social del Puertos de Colombia.
SEGUNDO.- En su lugar, CONCEDER la tutela de los derechos al acceso a la administración de justicia, a la seguridad social y al mínimo vital de la señora Elsomina María Cáceres.
TERCERO.- ORDENAR al Ministerio de Protección Social – Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social del Puertos de Colombia, que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, si aún no lo hubiere hecho, adelante las acciones necesarias para el efectivo cumplimiento de lo ordenado mediante sentencia del 21 de noviembre de 2007 proferida por el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá, por medio de la cual se reconoció a la accionante la pensión de sobrevivientes y, por lo tanto, se proceda a su inclusión en nómina.

References: Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 141
 artículo 6
 artículo 13
 artículo 46
 artículo 9
 artículo 4
 artículo 229
 artículo 25
 artículo 2