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Timestamp: 2017-08-21 06:45:13+00:00

Document:
Referendum Siracusa, Tar Catania, I sez. , sent. n. 1984 del 17/12/2007
sentenza, 28 febbraio 2008
N. 1984/07 Reg. Sent.
N. 2587/06 Reg. Gen.
N. 2588/06 Reg. Gen.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – Sezione staccata di Catania – Sezione Prima, composto dai Signori Magistrati:
Dott. Vincenzo Zingales Presidente
Dott. Pancrazio M.Savasta, Giudice
Dott. Salvatore Gatto Costantino, Giudice rel.est.
sui ricorsi nn. 2587/06 e 2588/06 R.G., proposti dal Comune di Siracusa, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Salvatore Bianca, con domicilio eletto in CATANIA, via Gorizia 54 (presso lo studio dell’Avv. G. Caltabiano), e motivi aggiunti ad essi;
La Regione Siciliana – Assessorato della famiglia, delle politiche sociali e delle autonomie locali, in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliato ex lege presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato in Catania, via V. Ognina 149;
(nel ricorso nr. 2587/06): dell’Associazione pro comune di Cassibile- Fontane Bianche, in persona del rappresentante legale p.t, rappresentata e difesa dall’Avv. Emanuele Tringali, con domicilio eletto in Catania, via XX Settembre, (presso lo studio dell’Avv. S. Pappalardo);
(nel ricorso nr. 2588/06): del “Comitato per l’autonomia del quartiere di Belvedere”, in persona del coordinatore, rappresentante legale p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Michele Alì, con domicilio eletto in Catania, via Crociferi nr. 60;
in entrambi i ricorsi, del “Comitato per la difesa dell’integrità del territorio di Siracusa”, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avv. Corrado e Giuseppe Piccione, Umberto di Giovanni, e Corrado Giuliano, domiciliato in Catania, via Giuffrida 37 (presso lo studio dell’Avv. A.Scuderi);
con il ricorso introduttivo nr. 2587/06: del Decreto Assessorile n. 2525 del 24 luglio 2006 con il quale è stata autorizzata la consultazione referendaria per l’erezione a Comune autonomo della Frazione di Cassibile del Comune di Siracusa;
con i motivi aggiunti al ricorso nr. 2587/06: del Decreto dell’Assessore Regionale per la famiglia le Politiche Sociali e le Autonomie Locali del 3 luglio 2007, pubblicato sulla G.U.R.S. 13/07/2007 nr. 31 con il quale è stata autorizzata la consultazione referendaria per l’erezione a Comune autonomo della Frazione di Cassibile del Comune di Siracusa;
con il ricorso introduttivo nr. 2588/06: del Decreto Assessorile n. 2526 del 24 luglio 2006 con il quale è stata autorizzata la consultazione referendaria per l’erezione a Comune autonomo del Quartiere di Belvedere del Comune di Siracusa;
con i motivi aggiunti al ricorso nr. 2588/06: del Decreto dell’Assessore Regionale per la famiglia le Politiche Sociali e le Autonomie Locali del 3 luglio 2007, pubblicato sulla G.U.R.S. 13/07/2007 nr. 31 con il quale è stata autorizzata la consultazione referendaria per l’erezione a Comune autonomo del quartiere Belvedere del Comune di Siracusa;
Visti i ricorsi ed i motivi aggiunti ad essi, con i relativi allegati;
Visto, per ciascun ricorso, l’atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato Regionale alla famiglia, alle politiche sociali ed alle autonomie locali, dell’Associazione pro Comune di Cassibile-Fontane Bianche, del Comitato per l’autonomia del quartiere di Belvedere e del Comitato per la difesa dell’integrità del territorio di Siracusa;
Designato relatore per la Camera di Consiglio del 8.11.2007 il Referendario Dr. Salvatore Gatto Costantino;
Con i ricorsi in esame, il Comune di Siracusa impugna gli atti regionali con cui sono stati autorizzati gli svolgimenti di due distinti referendum per la erezione a Comuni autonomi del quartiere Belvedere e della frazione di Cassibile – Fontane Bianche di detto Comune.
Con entrambi i ricorsi e con i relativi motivi aggiunti, sono dedotte le seguenti censure, aventi identico contenuto, avverso i rispettivi provvedimenti impugnati:
I) violazione dell’art. 10 della L.r. 30/2000 che disciplina il procedimento istruttorio di variazione territoriale. Violazione del giusto procedimento e del principio del contraddittorio. Carenza di istruttoria e difetto assoluto di motivazione.
II) Violazione dell’art. 2 del regolamento per la consultazione referendaria, approvato con DPRS 24/3/2003, n. 8 che disciplina il procedimento istruttorio di variazione territoriale. Incompetenza dei funzionari preposti a seguire l’istruttoria del procedimento.
III) Violazione dell’art. 133 della costituzione e dell’art. 8 della L.R. 30/2000. Difetto di istruttoria. Violazione dei principi stabiliti dalla Corte Costituzionale in materia di popolazioni interessate con la sentenza n. 47 del 10-13 febbraio 2003. Violazione dell’art. 3 della l. 241/90 sul procedimento amministrativo (recepita in Sicilia con la legge n. 10/91). Violazione del parere reso dal CGARS. Assoluta mancanza di motivazione.
IV) (in subordine) Incostituzionalità dell’art 8 comma 7 bis della L.R. n. 30/2000. Violazione dell’art. 133 Cost.
In entrambi i giudizi aderisce alle tesi ed alla domanda del Comune ricorrente l’interveniente “Comitato per la difesa dell’integrità del territorio di Siracusa” che svolge ragioni di diritto sostanzialmente coincidenti con le tesi comunali.
A difesa dei provvedimenti impugnati si è costituita – in entrambi i giudizi – l’Avvocatura Distrettuale dello Stato; nel ricorso nr. 2587/06 l’Associazione Pro Comune di Cassibile-Fontane Bianche; nel ricorso nr. 2588/06, il “Comitato per l’autonomia del quartiere di Belvedere”, i quali chiedono il rigetto dei rispettivi ricorsi.
Alla camera di consiglio del 27 settembre 2007, ove il giudizio è stato chiamato per l’esame della domanda cautelare, la causa è stata trattenuta per essere decisa in forma semplificata, a mente dell’art. 21 e dell’art. 26 della l. 1034/71, previo l’ammonimento di rito alle parti presenti in camera di consiglio circa la sussistenza di eventuali loro obiezioni in merito alla completezza del contraddittorio e della istruttoria.
Tuttavia, dopo che le cause sono state trattenute in decisione, e più precisamente in data 3 ottobre 2007, è pervenuta all’ufficio del protocollo generale del Tribunale Amministrativo una nota-denuncia priva di sottoscrizione, ma riferibile, per il contesto del suo contenuto e per la apparente provenienza desumibile dalla dicitura stampata in calce, al “Comitato per l’autonomia del quartiere di Belvedere”, parte in causa nel giudizio nr. 2588/06.
In tale missiva si espone che, all’indirizzo internet della giustizia amministrativa, è pubblicato un parere relativo alla questione oggetto delle odierne controversie, nel quale, secondo chi scrive, si anticiperebbe sostanzialmente l’esito della decisione sui ricorsi; e che il Sindaco di Siracusa si starebbe “raccomandando con tutti” per vincere la causa.
Pertanto, con ordinanza nr. 457/07, depositata il 12 ottobre 2007, il Collegio, previa riunione dei ricorsi, ha chiesto chiarimenti istruttori alle parti in ordine al summenzionato scritto anonimo.
Più precisamente, con la richiamata ordinanza nr. 457/07, rilevato che nell’articolo di dottrina richiamato dalla nota anonima sono svolte considerazioni in diritto sostenenti la illegittimità degli atti impugnati con gli odierni ricorsi- ragioni coincidenti in gran parte con le tesi del Comune ricorrente, si è ritenuto e deciso quanto segue (nelle parti di interesse):
“….Il Collegio nel rilevare la assoluta gravità dell’accaduto , deve osservare che non è allo stato possibile alcuna pronuncia (né cautelare, né, tantomeno nel merito), fino a quando non si avrà certezza circa la provenienza dello scritto.
Infatti, preliminarmente si deve osservare che, in atto, non è possibile considerare il documento in oggetto come una semplice denuncia anonima (come tale, puramente e semplicemente da ritenersi tamquam non esset ai fini del giudizio), posto che esso presenta, all’interno di un contesto redazionale formalmente attribuito ad una delle parti in causa, affermazioni che, laddove fossero realmente attribuibili a quest’ultima o ad una qualsiasi delle altre parti in causa, determinerebbero la sussistenza di evidenti sospetti di parzialità riferiti all’organo giudicante, tali da insinuare dubbi sulla completa fiducia nella serenità di giudizio del Collegio, e conseguentemente produrre una grave compromissione della immagine della magistratura giudicante.
Ciò che non pare opportuno sottacere, ma deve essere adeguatamente evidenziato, è che il presupposto di terzietà del giudice, strutturalmente a fondamento giuridico e morale dell’esercizio della funzione giurisdizionale, non è solo da ravvisarsi nella imparzialità sostanziale o materiale (tale per cui i giudici non soltanto conoscono della causa solamente in occasione e nel momento in cui si svolge il processo, con le parti in condizione di assoluta parità tra di loro, ma, soprattutto, non devono avere alcun rapporto, interesse, legame o anche semplice vicinanza con le parti: artt. 111 Cost. e 51 c.p.c.), ma anche nella imparzialità esteriore o manifesta, per cui i giudici sono percepiti e/o percebili (in buona fede) dalle parti come effettivamente imparziali.
Come si è sempre autorevolmente insegnato ed affermato, i giudici non devono solo essere imparziali, ma devono anche apparire imparziali.
Certamente non sarà sufficiente a far venire meno tale ultimo presupposto una qualsiasi infondata doglianza o denuncia o alcunché di simile proveniente da terzi; diversamente è a ritenersi, invece, quando è una delle stesse parti in causa ad adombrare, o dolersi, ancorché irritualmente, di possibili interferenze – provenienti da altre parti in causa e/o da terzi – che incidano sulla imparzialità di giudizio del giudicante.
Ad avviso del Collegio, questo potrebbe appunto essere il caso odierno, nella particolare ed eccezionale situazione che si è venuta a determinare dopo che le cause sono state trattenute in decisione e che è caratterizzata dalla compresenza sinergica della pubblicazione – più o meno coeva con la proposizione dei motivi aggiunti – dell’articolo di dottrina con cui si esprimono giudizi di legittimità sugli atti impugnati con gli odierni ricorsi, con l’invio di un chiaro, seppure di dubbia provenienza, esposto circa interferenze sul giudicante (costituite, appunto, dal suddetto articolo che, secondo il redattore del documento in questione, anticiperebbe l’esito della decisione, sia dal comportamento del Sindaco di Siracusa che “si sta raccomandando con tutti per vincere il ricorso”).
Conseguentemente, costituisce intuitiva ed ineliminabile conseguenza logico-giuridica di quanto appena esposto la necessità che l’organo giudicante, in presenza di tale particolare ed eccezionale situazione di fatto, acquisisca tutti gli elementi di giudizio utili ed indispensabili al fine di meglio apprezzare la sussistenza delle eventuali ragioni di grave convenienza che l’art. 51 comma 2 c.p.c. pone quale condizione dell’ astensione “facoltativa”, consentendo, al contempo, alle stesse parti in causa di poter apprezzare l’esistenza ed il contenuto di tali affermazioni ai fini delle loro ragioni di difesa, in applicazione dei principi del giusto processo.
Più precisamente, ed a proposito del richiamato disposto di cui all’art. 51 comma 2 cpc, ai sensi del quale il giudice può astenersi laddove ritenga sussistente una grave ragione di convenienza, si osserva che in dottrina si è ritenuto che possano rientrare nell’ambito di applicazione di tale previsione tutte quelle situazioni serie e gravi in cui il giudice tema di essere creduto dalle parti non imparziale.
L’oggetto di tale giudizio personale del magistrato, è dunque l’apprezzamento della sussistenza di un potenziale pericolo per il sereno esercizio della funzione giurisdizionale (motivi di ordine personale, morale, ambientale e simili) che egli è chiamato ad assolvere.
Autorevole dottrina ha efficacemente evidenziato come, con l’istituto dell’astensione facoltativa di cui al citato comma 2 dell’art. 51 cpc, il legislatore ha inteso riferirsi a tutte le diverse fattispecie in cui, nonostante l’acclarata imparzialità del giudice, risulta opportuno, per ragioni di mera convenienza diverse dalla parzialità, che egli non partecipi alla decisione. Ponendo in risalto, tra i vari presupposti, quello della imparzialità del giudice, tale assunto fissa il carattere discrezionale che informa l’intera disciplina dell’astensione per gravi motivi di convenienza, essendo demandato, tanto al giudice che intende astenersi,quanto al capo del suo ufficio giudiziario cui è demandata la eventuale autorizzazione a farlo, l’esercizio di una valutazione piena ed insindacabile che ha ad oggetto l‘apprezzamento delle specifiche motivazioni che imporrebbero l’astensione.
Nel solco di questo tradizionale orientamento, si è poi inserito, rafforzandolo, il nuovo contenuto dell’art. 111, 1° e 2° comma, della Costituzione.
La disposizione costituzionale pone in modo espresso i due principi secondo i quali “la giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge” e “ogni processo si svolge di fronte ad un giudice terzo ed imparziale”.
Il raccordo tra i due principi rende direttamente operanti nel nostro Ordinamento i principi elaborati dalla giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo con riguardo alle garanzie che devono essere assicurate nell’attuazione del giusto processo, tra le quali vi è quella, come espressamente ribadisce il legislatore costituzionale, dell’imparzialità del giudice, che è un principio immediatamente cogente e precettivo.
Nel caso odierno, dunque, la sussistenza di affermazioni gravi circa il comportamento di una delle parti e la compresenza di una nota di dottrina, proveniente da un giudice dello stesso tribunale ove pende il giudizio, residente a sua volta nella città la cui Amministrazione comunale è ricorrente, nella quale si svolgono considerazioni di diritto coincidenti con le tesi della predetta parte ricorrente, costituiscono fatti la cui denuncia, se effettivamente dovesse risultare proveniente da una delle parti, sia pure in maniera irrituale (in quanto inviata in violazione del preciso divieto di cui all’art. 97 disp.att.cpc secondo cui “il giudice non può ricevere private informazioni sulle cause pendenti davanti a sé, né può ricevere memorie se non per mezzo della cancelleria”) e di conseguenza contrastante con i doveri di lealtà processuale ex art. 88 c.p.c., può costituire oggetto di valutazione da parte di ciascuno dei magistrati giudicanti ai fini di una eventuale decisione di astensione ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 51 comma 2 cpc.
Con la suddetta ordinanza, quindi, il Collegio ha richiesto alle parti ed ai loro difensori di chiarire se fossero o meno a conoscenza dell’esposto anonimo, anche al fine di acclarare la loro posizione rispetto ad esso.
Le parti hanno depositato nei termini i chiarimenti richiesti affermando tutte la propria estraneità allo scritto anonimo, che hanno peraltro stigmatizzato, ribadendo la propria fiducia nel Collegio e chiedendo nuovamente che le cause vengano decise in forma semplificata.
La difesa della Associazione pro Cassibile-Fontane Bianche, peraltro, sostenendo la irritualità dell’acquisizione agli atti di causa dello scritto anonimo (pervenuto al Collegio dopo che la causa è stata trattenuta in decisione e non per mezzo della Segreteria), ha chiesto anche la revoca della ordinanza istruttoria nr. 457/07, la quale avrebbe sortito l’effetto di sanare le eccezioni di inammissibilità dei ricorsi, dei motivi aggiunti e, soprattutto, dell’atto di intervento in entrambi i giudizi del “Comitato per l’integrità del Comune di Siracusa”, che, alla data del 27 settembre 2007, in cui le cause erano già state trattenute in decisione, aveva proposto il proprio atto di intervento adesivo senza notificarlo alle controparti costituite.
Alla camera di consiglio dell’ 8 novembre 2007, il difensore del Comitato per l’Autonomia del Quartiere di Belvedere, Avv. Michele Alì, ha confermato a verbale la richiesta che le cause siano decise dal Collegio, nel quale ha ribadito la propria fiducia; ed ha poi sollevato ulteriori eccezioni di inammissibilità dell’atto di intervento del “Comitato per l’integrità del Comune di Siracusa”, per mancanza di legittimazione.
Pertanto, nella camera di consiglio dell’8 novembre 2007 ove il giudizio è stato chiamato per l’esame della domanda cautelare, la causa è stata nuovamente trattenuta per essere decisa in forma semplificata, a mente dell’art. 21 e dell’art. 26 della l. 1034/71, previo il rinnovo dell’ammonimento di rito alle parti presenti in camera di consiglio circa la sussistenza di eventuali loro obiezioni in merito alla completezza del contraddittorio e della istruttoria.
Con i due ricorsi in esame (riuniti per evidenti ragioni di connessione oggettiva ed, in parte, soggettiva, con la ordinanza nr. 457/07), il Comune di Siracusa si duole della autorizzazione che il resistente Assessorato ha disposto circa i referendum consultivi finalizzati alla erezione in altrettanti Comuni autonomi di due frazioni del territorio comunale.
Prima di esaminare le tesi difensive delle parti e le relative domande, il Collegio, sente il dovere di ripercorrere con maggiore approfondimento le vicende che si sono verificate dopo che le cause erano state trattenute in decisione nella camera di consiglio del 27 settembre 2007, meglio esposte in parte narrativa, considerata la loro particolare rilevanza.
Va precisato che, a seguito dei chiarimenti forniti dalle parti in causa in esecuzione dell’OCI nr. 457/07, il Collegio, prendendo atto delle dichiarazioni delle parti, ravvisa che, con esse, sono stati superati i dubbi espressi nella predetta ordinanza nr. 457/07, soprattutto in relazione alla necessità che il giudice non solo sia, ma anche “appaia” imparziale rispetto alle parti ed ai terzi.
Tuttavia, il Collegio non può sottacere la gravità della circostanza: con la missiva anonima, artatamente collegando fatti e circostanze disomogenee tra loro ed affermazioni infamanti ed allusive, tra l’altro riferite a comportamenti di terzi meramente asseriti (le c.d. “raccomandazioni” del Sindaco di Siracusa), si è inteso palesemente tentare di influenzare la serenità di giudizio del Collegio, esponendolo alla “minaccia” di un evidente titolo precostituito di successiva denigrazione/delegittimazione della decisione, laddove essa dovesse risultare sconveniente per l’autore (o gli autori) dell’esposto anonimo, qualunque possa essere il contenuto della predetta decisione.
Tale accadimento, costituisce un fatto di estrema ed indubbia gravità, in relazione al quale con la presente Sentenza si chiede espressamente alla competente Procura della Repubblica di procedere all’accertamento delle relative responsabilità, a tutela della dignità e del decoro della funzione giurisdizionale dello Stato.
Nello scritto anonimo, a giudizio del Collegio, possono infatti ravvisarsi estremi materiali di reati quali, a titolo di esempio e senza esclusione delle autonome valutazioni che svolgerà il giudice penale, il reato p.e p. dall’art. 338 (violenza o minaccia a corpo politico amministrativo o giudiziario, che può essere integrata anche da espressioni velate, o allusive – Cass.Penale VI, 4/11/2005 nr. 3828; cfr. anche Cass. Penale sez. VI, 14 ottobre 1994), in quanto è evidente, ancorché implicita, nello scritto anonimo la minaccia (gravissima) di delegittimare i giudici del Collegio; o quello di cui all’art. 342 cpp. (oltraggio ad un Corpo Politico, Amministrativo o Giudiziario), essendo, per le medesime ragioni, evidentemente offeso l’onore ed il prestigio del Collegio giudicante per le infamanti affermazioni tese ad adombrare insostenibili quanto inverosimili “collusioni” di “casta” con colleghi di altre sezioni e/o, per il tramite di questi ultimi, asservimenti compiacenti con una delle parti in causa.
Questo tentativo surrettizio di incidere, modificandolo a proprio vantaggio, sul corso della giustizia, se tollerato o, anche semplicemente ignorato, produrrebbe, evidentemente, una grave vulnerazione della indipendenza di questo Tribunale (così come è a dirsi per qualunque altro Tribunale o Organo giudiziario della Repubblica) che si ritroverebbe esposto a pressioni esterne coperte dalla aberrante cultura dell’anonimato, che potrebbero facilmente prendere piede ricollegandosi ad arte a qualsiasi scritto di tipo dottrinario o scientifico (ove peraltro, come sempre accade, magistrati nell’esercizio della loro libera espressione del pensiero contribuiscono alla formazione della cultura ed alla dottrina giuridica, senza per questo avere mai suscitato il dubbio che tali scritti possano far sentire i loro colleghi chiamati a decidere una causa più o meno vincolati da altro che non sia, ove sussista, la condivisibilità logica e giuridica delle affermazioni o del pensiero espresso).
Premesso quanto sopra, il Collegio esaminerà quindi le questioni introdotte in giudizio, secondo il normale ordine processuale, salvo a ritornare sui fatti e sugli accadimenti appena descritti, nei limiti in cui ciò risulti necessario per decidere alcune delle eccezioni preliminari proposte dalle parti, ed infine chiederà alla competente Procura della Repubblica di procedere ad individuare gli autori della missiva illecita ed esercitare l’azione penale nei loro confronti.
Sulle eccezioni preliminari.
Devono così essere affrontate, preliminarmente, le eccezioni sollevate dalle parti controinteressate (art. 276 c.p.c.).
I) Tra queste, pregiudiziale è l’ eccezione di inammissibilità per entrambi i giudizi dell’ atto di intervento del “Comitato per l’integrità del Comune di Siracusa”, in relazione ai motivi aggiunti ed, in connessione, la richiesta di revoca dell’ordinanza istruttoria nr. 457/07, cui si è fatto cenno in parte narrativa.
Va infatti precisato che, secondo la difesa dell’Associazione pro Cassibile-Fontane Bianche, l’atto di intervento adesivo del Comitato per l’integrità del Comune di Siracusa, in relazione ai gravami introdotti con i motivi aggiunti al ricorso, alla data della camera di consiglio del 27 settembre 2007, ove le cause erano state trattenute in decisione, era inammissibile in quanto solo depositato e non notificato alle parti costituite.
Pertanto, l’effetto indiretto, sul piano processuale, dell’OCI 457/07 sarebbe stato quello di aver consentito alla difesa del suddetto Comitato interveniente ad adiuvandum di provvedere alla notifica dell’atto di intervento, superando quindi la eccezione preliminare opposta dai controinteressati.
Va subito affermato che la domanda di “ritiro” o di annullamento o revoca della ordinanza istruttoria nr. 457/07, avanzata dalla difesa della Associazione pro-Comune di Cassibile-Fontane Bianche è assolutamente irrituale e come tale inammissibile: le ordinanze istruttorie (a differenza delle misure cautelari che, in ipotesi, possono essere riesaminate dal Collegio in presenza di mutate situazioni o condizioni di fatto), producono effetti solamente processuali e come tali, incidendo sull’andamento del giudizio, non sono reversibili.
Ma, più radicalmente, è la ragione stessa per cui la parte controinteressata chiede la “revoca” dell’ordine istruttorio ad essere irrimediabilmente ed intrinsecamente non condivisibile, perché quando il Collegio trattiene in decisione una domanda cautelare espressamente avvisando le parti che il giudizio potrebbe essere definito nel merito, a mente dell’art. 26 l. TAR, non assume certamente un obbligo in tal senso, dovendosi ancora tenere la camera di consiglio per la decisione, all’esito della quale, laddove non si confermino i requisiti di decisione della causa in forma semplificata, potrebbe essere decisa la sola fase cautelare: il giudizio, quindi proseguirebbe e l’intervento (non essendo soggetto a termini di decadenza) potrebbe essere sanato, mediante rinnovazione.
Pertanto, la doglianza concernente l’adozione di un ordine istruttorio, da parte del Collegio, in un contesto ove era, comunque, fisiologicamente possibile che la causa non venisse comunque definita nel merito, deve configurarsi quale atto assolutamente inammissibile prima ancora che infondato.
Ia) Sotto l’altro profilo eccepito, sempre proseguendo l’esame delle doglianze pregiudiziali della difesa dell’Associazione, va decisamente respinta l’ulteriore affermazione secondo la quale il Collegio non avrebbe dovuto prendere in considerazione l’esposto anonimo e, tantomeno farne oggetto di trattazione processuale.
Come si è già esposto in apertura della presente parte motiva della Sentenza e si è anche analiticamente chiarito nell’ordinanza nr. 457/07, il contenuto della missiva (anonima, ma redatta con contenuti ed in un contesto che non consentiva di escluderne a priori la potenziale riferibilità alla parte dichiarata in calce alla stessa) è tale che il ruolo e la posizione dei giudici componenti il Collegio giudicante è risultato gravemente minacciato e quindi aggredito da una precostituzione di argomenti da utilizzarsi secundum eventum litis per delegittimare e contestare, al di fuori dei normali mezzi di impugnazione delle decisioni giudiziali di primo grado, un risultato “scomodo”: il tutto senza reale assunzione di responsabilità da parte dell’anonimo estensore della lettera e quindi con una ancora maggiore e più grave lesione dei principi-cardine dell’Ordinamento democratico al cui interno tali forme di aggressione non possono trovare cittadinanza alcuna.
Alla luce delle tesi della parte controinteressata, va in questa sede meglio precisato che la lesività dello scritto non è certamente riferibile alla lamentata circostanza che altro magistrato del Tribunale in un proprio scritto dottrinale avrebbe esposto tesi conducenti alla conclusione della illegittimità dei provvedimenti regionali che sono oggetto di gravame nel presente giudizio: tale affermazione contenuta nella missiva, infatti, è finalizzata solo a suscitare la (facile) immagine, surrettizia e di immediata presa nella pubblica opinione, di una (malintesa e comunque inesistente) “solidarietà di casta” che legherebbe tra loro i magistrati dell’Ordine giudiziario Amministrativo per il solo fatto di essere colleghi. Essa, però, è (clamorosamente) smentita dalla ben nota circostanza che questi ultimi non sono vincolati neppure dai precedenti costituiti dalle decisioni di altri Tribunali o di altre Sezioni del medesimo Tribunale o delle stesse Sezioni in composizioni differenti. Infatti, è noto che i “precedenti” sono sottoposti dalla giurisprudenza a continua revisione critica, all’esito della quale se ne confermano le conclusioni motivatamente oppure se ne disattendono i contenuti, rinnovando così gli orientamenti delle pronunce giurisprudenziali in esito alle deduzioni delle parti ed alle novità sia di carattere legislativo che del dibattito dottrinario, nonché all’abilità dei difensori delle parti a sapere individuare e proporre i punti critici degli orientamenti pregressi, finanche dei più consolidati (e questa è tra l’altro la caratteristica propria e più preziosa del “giusto processo”, all’interno del quale le cause sono decise dai giudici in libera coscienza ed in base alle proposizioni delle parti).
Ciò che si rivela lesivo è l’accostamento tra un articolo di un magistrato estraneo alla causa, il quale viene proposto come “interessato” alla causa stessa in parte actoris essendo residente in Siracusa; l’attività del Sindaco della città che starebbe “raccomandandosi con tutti” per vincere la causa; ed il contesto della “minaccia” implicita, ma non per questo meno percepibile, che tale connubio propala, strumentalmente utilizzato per delegittimare, coram populo il giudizio del Collegio, tacciandolo di quello che per un giudice è tra le peggiori delle accuse, ossia che la causa è già decisa prima della sua trattazione.
Non è quindi tollerabile e non può essere passata sotto silenzio e né tantomeno svalutata o sottostimata la lesività che un esposto anonimo del tenore di quello ricevuto dal Tribunale rappresenta per il prestigio e la dignità della magistratura giudicante, per il prestigio ed il ruolo degli stessi difensori delle parti e, quindi, in definitiva, per la stessa credibilità ed effettività della funzione giudicante dello Stato, cui tutte le parti in causa, compresi i procuratori delle parti, ciascuno col proprio ruolo e responsabilità, concorrono.
Colui o coloro che scrivono protetti dalla copertura dell’anonimato, esercitando minacce dirette o velate, impongonoa chi deve esercitare la funzione giurisdizionale di reagire con la massima decisione a tutela della immagine di essa, ed a non tacere l’accaduto, passandolo sotto silenzio o semplicemente sminuendolo: ed a tale obbligo non si può non ottemperare se non operando chiaramente con ogni strumento sempre ed ovviamente processuale che al Collegio l’Ordinamento riconosce ed appresta, per pervenire alla decisione secondo giustizia del caso concreto.
Tale decisione, si sottolinea, non è finalizzata peraltro a tutelare solo la libertà di giudizio del Collegio giudicante, ma anche la stessa dignità e ruolo dei difensori delle parti, i quali con il primo collaborano lealmente allo svolgimento del processo e sono del pari lesi, con quest’ultimo, dall’affermazione secondo cui la decisione della causa sarebbe stata precostituita fuori dal processo.
Quindi nessun pregio può riconoscersi all’affermazione della difesa dell’Associazione controinteressata, secondo cui il Collegio non avrebbe dovuto o potuto ordinare gli incombenti istruttori di cui alla citata ordinanza nr. 457/07.
Ib) Va, infine, respinto l’ulteriore assunto, fatto proprio dalla difesa del Comitato per l’Autonomia del Quartiere di Belvedere, e sempre rivolto a contestare gli effetti dell’ordinanza nr. 457/07 (nel senso anzidetto di ottenere la paralisi dei nuovi atti di intervento adesivo del Comitato per l’integrità del territorio di Siracusa), secondo cui i “chiarimenti” (oggetto delle incombenze istruttorie disposte con l’ordinanza nr. 457/07) possono essere richiesti solamente alle Amministrazioni pubbliche e non alle parti private.
Tale interpretazione dei poteri istruttori del giudice si fonda su una lettura formale dell’art. 44 del RD 26/06/1924 n. 1054, ma collide con la interpretazione pacifica e risalente delle suddette norme, non avendo mai riconosciuto la giurisprudenza in esse alcun limite alla concreta possibilità di chiedere chiarimenti anche alle parti private.
E’ certamente vero che ordinariamente la richiesta istruttoria di chiarimenti è rivolta alla P.A. (che “ha un preciso obbligo giuridico di adempiere agli incombenti disposti dal giudice amministrativo in quanto l’onere istruttorio viene diretto all’amministrazione non solo, e non tanto, perché parte processuale, ma soprattutto in quanto autorità pubblica che, in tale specifica qualità, deve collaborare con il giudice al fine di accertare la verità dei fatti: confronta tra le numerose pronunce in materia, da ultimo Consiglio di Stato, IV, 19 febbraio 2007, nr. 881); ma è del pari vero che il fatto che sulla P.A. in quanto Autorità incombe uno specifico ed autonomo obbligo di collaborazione con il giudice, che è differente da quello, pur esistente, che le deriva come parte del processo (e che la accomuna alla parte privata), non può evidentemente escludere che le facoltà istruttorie del giudice si rivolgano a tutte le parti in causa, essendo esse correlate al sopra menzionato obbligo processuale di leale collaborazione allo svolgimento del processo.
E d’altronde, che i chiarimenti possano essere richiesti anche alle parti private è principio che trova chiari supporti testuali.
Infatti, ai sensi dell’art. 26 del RD 17/08/1907 (regolamento di procedura del Consiglio di Stato), si prevede che si possano «richiedere alla pubblica amministrazione e ordinare alle parti di produrre… atti e documenti»; mentre è espressamente previsto che alla sola amministrazione si chiedano «nuove verificazioni».
In base a tale disposizione, sarebbe del tutto contraddittorio affermare che si può ordinare alle “parti” di produrre atti e documenti, ma non di fornire chiarimenti: è evidente che questi ultimi sono ammessi, in quanto di minore portata rispetto alla produzione documentale, dall’uso del termine “atti” che ha valenza generale e che è quindi è idoneo a ricomprendere la produzione di qualsiasi genere di chiarimento al giudice.
Ma anche i “chiarimenti” disciplinati dall’art. 44 comma 1 del T.U. Consiglio di Stato sono individuati, dalla migliore dottrina, come strumento di indagine non certamente limitato come rivolto alla sola P.A.: anzi, tra i più autorevoli commentatori, laddove si esamina la tematica della estensibilità dei mezzi di prova del codice di procedura civile al processo amministrativo, si sottolinea come, tra i vari mezzi di prova civilistici, l’”interrogatorio non formale” delle parti (art. 117 c.p.c.) è istituto inapplicabile al processo amministrativo proprio perché è già assorbito nell’istituto dei chiarimenti di cui al citato art. 44, considerato comprensivo anche della previsione ulteriore e distinta, di cui all’art. 213 c.p.c. (richiesta di chiarimenti alla P.A.) e quindi giudicato strumento più efficace e duttile dei corrispondenti omologhi del processo civile.
La richiesta di chiarimenti, così intesa, si pone in linea, da ultimo, con le disposizioni di cui all’art. 183 comma 4 c.p.c. (la cui disposizione al processo amministrativo non è esclusa- cfr. Consiglio di Stato, VI, 24 giugno 2006, nr. 4041), trattandosi, in definitiva, del potere-dovere del giudice di acquisire la migliore contezza dei fatti e degli accadimenti sui quali egli è chiamato a giudicare ed a risolvere la lite.
Nel complesso della normativa processuale che disciplina i poteri istruttori del giudice, non si intravede, quindi, quale argomento sostanziale o funzionale sostenga la lettura restrittiva dell’art. 26 e dell’art. 44 disp.cit., che ne fornisce la difesa del Comitato per l’Autonomia del Quartiere di Belvedere.
In particolare non si comprende per quale ragione processuale il ricorso a tale strumento istruttorio dovrebbe essere impedito al giudice, nei confronti delle parti private, quando, come nel caso di specie, il Collegio sente la necessità (più volte espressa e dimostrata) di acclarare la fondatezza di fatti, che sono sì di origine extra processuale, ma che si rivelano potenzialmente inerenti in via immediata e diretta ad un giudizio sul comportamento processuale delle parti (quindi rilevante per il processo), incluse quelle private, il cui accertamento ricade interamente nella disponibilità di queste ultime (per quanto di loro responsabilità) e condiziona lo stesso an della possibilità – per questo Collegio – di arrivare alla decisione della causa.
Vanno quindi respinte le domande con cui si chiede di revocare l’ordinanza nr. 457/07 o i suoi effetti processuali.
Ic) Quanto agli atti di intervento adesivo da ultimo notificati e proposti dal “Comitato per l’integrità del Comune di Siracusa” in relazione ai motivi aggiunti per entrambi i giudizi, essi sono inammissibili: risultano essere stati notificati, infatti, sia al Comune di Siracusa (in entrambi i giudizi) che (nel solo ricorso nr. 2587/06), anche all’Associazione pro Comune di Cassibile, presso la Segreteria del TAR invece che nel loro effettivo domicilio eletto (rispettivamente, in via Gorizia 54 presso lo studio Caltabiano e in via XX Settembre presso lo studio Pappalardo).
Non essendo ammissibili gli atti di intervento depositati il 26 ottobre 2007, deve essere quindi esaminata la ammissibilità dei medesimi atti di intervento precedentemente depositati (in data 26 settembre 2007).
Anche in questo caso, l’intervento adesivo in entrambi i giudizi va ritenuto inammissibile, posto che non era stato notificato alle controparti.
Se è pacifico, infatti, che “ai sensi dell’art. 37, r.d. 17 agosto 1907 n. 642, è irricevibile l’intervento in giudizio nel caso di omissione della notifica della relativa domanda alla parte ricorrente ed all’autorità amministrativa che ha emanato l’atto impugnato” .(T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 24 giugno 1996 , n. 835; Consiglio Stato , sez. V, 14 dicembre 1989 , n. 846), allora a medesima conclusione deve pervenirsi nel caso in cui l’atto di intervento adesivo venga proposto a seguito di un nuovo gravame introdotto a mezzo di motivi aggiunti
Questi ultimi, infatti, costituiscono un mezzo di concentrazione processuale tra due distinte domande annullatorie e che si affianca, differenziandosi, al tradizionale istituto dei motivi aggiunti costituiti da nuove ragioni di censura rivolte contro l’originario provvedimento impugnato, perché introduce a tutti gli effetti un nuovo gravame.
Nel caso di motivi aggiunti “impugnatori”, per evidenti ragioni di parità di trattamento processuale, se la parte (già) intervenuta ad adiuvandum del ricorso intende sostenere le ragioni e la domanda nuova introdotte con i motivi aggiunti, deve proporre un nuovo atto di intervento che va notificato ritualmente alle controparti e poi depositato in giudizio, a pena di inammissibilità.
Conseguentemente gli atti di intervento adesivo depositati il 26 settembre 2007 sono da dichiararsi inammissibili, per omessa notifica ai sensi dell’art. 38 del R.D. 642/1907; i medesimi atti di intervento, depositati il 26 ottobre 2007 sono del pari inammissibili per errata notifica alle parti.
II) Possono adesso essere esaminate le ulteriori eccezioni preliminari delle parti resistente e controinteressate, affidate a ragioni che il Collegio non condivide.
IIa) Con una prima eccezione, si sostiene la carenza di posizione legittimante a ricorrere in capo al Comune di Siracusa poichè, essendo l’ente esponenziale dell’”intera” popolazione residente nell’attuale territorio, non avrebbe alcun interesse protetto o qualificato a difendere le ragioni di una parte della popolazione contro l’altra.
Osserva il Collegio, invece, che il Comune ha piena legittimazione a ricorrere, nel caso in esame.
A tale conclusione si perviene, infatti, considerando la strutturale definizione giuridica che del Comune è contenuta nella legge 142/90, come vigente in Sicilia, secondo cui “Il comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo gli elementi costitutivi del Comune sono, anche sulla base di pacifica lettura dottrinale, la “popolazione” ed il “territorio” nel quale essa è “stanziata”. (art. 2 comma 2); da tale dato testuale emerge, quindi, che
In tal senso, sul piano istituzionale, sostenere che l’Ente locale, in quanto rappresentativo della intera popolazione locale, sarebbe privo di interesse ad opporsi ad un progetto di referendum quale quello in esame, o che la sua azione in giudizio violerebbe il principio di sussidiarietà (in quanto si sostituirebbe – in una sorta di azione popolare – ai cittadini privati o alle loro formazioni) vorrebbe dire trascurare l’elementare diritto di ogni persona giuridica alla tutela ed alla difesa della integrità e della fisionomia dei propri elementi costitutivi.
Inoltre, una palese riprova della sussistenza dell’interesse del Comune è contenuta nell’art. 9 della L.R. 30/2000, che disciplina il “Potere di iniziativa del procedimento di variazione”:
“1. L’iniziativa dei procedimenti diretti alle variazioni territoriali spetta: a) alla Giunta regionale; b) al comune o ai comuni interessati alla variazione con deliberazioni consiliari adottate con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri in carica; c) .. omississ ..e) ad un terzo degli elettori iscritti nelle liste elettorali del comune o di ciascuno dei comuni interessati negli altri casi di variazioni territoriali; f) nei casi ove la consultazione referendaria non vada riferita all’intera popolazione ma solo a coloro che hanno un diretto collegamento con il territorio di cui si chiede la variazione, l’iniziativa compete ad un terzo degli elettori residenti nei territori da trasferire.”
Poiché il Comune è tra i soggetti deputati a proporre il procedimento di variazione, non v’è dubbio che ad esso vada riconosciuto anche una posizione legittimante qualificata ad opporsi alla analoga richiesta, avanzata da uno o più degli altri soggetti indicati nella norma, laddove ne contesti la validità, l’ammissibilità o l’illegittimità per assenza dei presupposti.
Coerentemente, infatti, l’art. 10 comma 2 della stessa legge prevede che nel procedimento di verifica della legittimità della proposta referendaria, sia instaurato il contraddittorio con il Comune eventualmente interessato: non avrebbe senso riconoscere al Comune un interesse procedimentale ad opporsi al progetto, per negare poi la sua legittimazione a ricorrere in giudizio contro la decisione dell’Amministrazione regionale di autorizzarlo.
L’interesse dell’Ente locale è quindi sancito positivamente dal legislatore regionale, e va tenuto distinto dall’interesse della popolazione locale a partecipare alla “decisione” sulla formazione del nuovo Comune.
Il primo è infatti un interesse partecipativo all’esercizio della funzione amministrativa ossia del potere di esaminare la legittimità del progetto referendario e come tale trova spazio e tutela nel procedimento; mentre quello della popolazione residente è un interesse sostanziale a prendere parte alla fase decisoria ossia all’ esercizio del diritto politico (che, come insegna la Corte Costituzionale, appartiene al corpo elettorale e non all’ente locale; sent. nr. 94/2000) di aderire o meno alla proposta di costituzione del nuovo ente locale, a modifica di quelli o quello preesistente, e che trova tutela nel referendum e nel suo esito.
IIb) Anche le eccezioni preliminari dell’Amministrazione regionale intimata, secondo le quali il ricorso sarebbe inammissibile in quanto non sarebbero stati impugnati atti presupposti, è da respingersi.
Afferma l’Avvocatura dello Stato, più precisamente, che il ricorso sarebbe inammissibile in quanto non sarebbero stati impugnati (nel ricorso nr. 2587/06) le note prot. 2064 del 23/05/2006 e prot. 2246 del 6/6/2006, e (nel ricorso nr. 2588/06) l’atto nr. 2248 del 6 giugno 2006, con cui sono stati comunicati all’ente locale l’esito positivo e la conclusione delle istruttorie sui due procedimenti.
Intanto, va osservato che ciò potrebbe al più rilevare solamente come limite all’ammissibilità del ricorso introduttivo, che però, come si specificherà appresso, è improcedibile per essere stato il provvedimento con esso impugnato, interamente sostituito dal provvedimento oggetto di gravame con i motivi aggiunti. Comunque, giova osservare che gli atti presupposti, di cui la difesa lamenta la mancata impugnazione, sono atti istruttori privi di contenuto provvedimentale, come tutte le comunicazioni endoprocedimentali, ad eccezione di quelle che provocano il c.d. “arresto procedimentale”, ipotesi questa che qui non ricorre.
Si osserva, comunque, che, una volta che il Comune ha manifestato il proprio dissenso al progetto di referendum, formalizzato nella delibera consiliare nr. 223/2005, versata in atti, nessun altro obbligo o semplicemente onere di produrre ulteriori opposizioni poteva logicamente pretendersi dall’ente locale: quest’ultimo ha quindi acquisito l’interesse al ricorso, non appena è emersa la concreta lesività dell’atto impugnato, ossia nel momento in cui, nonostante le opposizioni ritualmente espresse dall’ente in sede di deliberazione consiliare, il provvedimento è stato adottato senza motivazione.
Sulle domande principali.
Va esaminato adesso il merito delle cause.
III) In punto di fatto, intanto (e per entrambi i giudizi), va osservato che le prime autorizzazioni dell’Assessorato regionale resistente, impugnate con i ricorsi introduttivi sono state dapprima sospese e poi revocate in autotutela, al fine di rinnovare il procedimento per ottenere l’apporto partecipativo del Comune, giusta parere del CGARS nr. 749/2006, espresso nella seduta consultiva del 7.11.2006 su apposita richiesta dall’Assessorato finalizzata a chiarire i profili interpretativi della normativa di riferimento.
L’Assessorato regionale emanava, quindi, i provvedimenti del 3 luglio 2007, con i quali autorizzava la consultazione referendaria negli stessi termini con cui l’aveva già autorizzata con i primi atti.
In entrambi i giudizi la seconda autorizzazione è stata fatta oggetto di gravame da parte del Comune con i motivi aggiunti.
Pertanto, le domande di annullamento introdotte con entrambi i ricorsi introduttivi sono divenute improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse processuale ex art. 100 c.p.c., essendo stati annullati in autotutela i provvedimenti con esse impugnati; il giudizio è quindi limitato alla decisione della domanda introdotta con i successivi motivi aggiunti.
IV) Quanto ai motivi di ricorso, il Comune di Siracusa, ripropone in forma di censura di illegittimità dell’atto, i medesimi contenuti critici già dedotti in sede procedimentale contro il progetto di referendum consultivo così come proposto dai promotori, sostenendo che nel referendum avrebbe dovuto essere coinvolta l’intera popolazione del Comune di Siracusa e non la sola sua parte residente nel territorio destinato a divenire Comune autonomo.
La difesa dell’Avvocatura e quella dei controinteressati oppongono che la pretesa del Comune sarebbe contrastante con la disposizione di cui all’art. 8, comma 7 bis, della L.R. 30/2000, ai sensi del quale per quote di popolazione inferiore al 30% del totale, il referendum è limitato alle sole popolazioni residenti nelle zone che intendono scindersi.
La parte pubblica ed i controinteressati resistenti richiamano a proprio favore il parere del CGARS nr. 749/2006, cui si è fatto cenno prima e nel quale si offre una interpretazione della norma di riferimento che escluderebbe la possibilità di tenere il referendum in esame con il coinvolgimento di tutta la popolazione del Comune.
V) La risoluzione della controversia dipende, interamente, dalla corretta esegesi dell’art. 8 della L.R. 30/2000, il cui testo è pertanto opportuno riportare, nella parte di interesse:
“1. Alle variazioni territoriali dei comuni si provvede con legge, previo referendum delle popolazioni interessate. Omississ.
3. Per popolazioni interessate si intendono, nella loro interezza, le popolazioni del comune o dei comuni i cui territori devono subire modificazioni, o per l’istituzione di nuovi comuni, o per la fusione, o per l’incorporazione, o per cambio di denominazione o per il passaggio di parti di territorio e di popolazione da un comune all’altro.
4. Nelle ipotesi di istituzione di nuovi comuni o di aggregazioni di parte del territorio e di popolazione di uno o più comuni ad altro comune contermine, la consultazione referendaria non va riferita all’intera popolazione residente nei comuni interessati alla variazione qualora a questa non possa riconoscersi un interesse qualificato per intervenire nel procedimento di variazione che riguarda parte del territorio rispetto al quale essa non abbia alcun diretto collegamento e la variazione di territorio e popolazione, rispetto al totale, risulti di limitata entità.
5. In tale ipotesi le "popolazioni interessate" aventi diritto a prendere parte alla consultazione referendaria sono costituite esclusivamente dagli elettori residenti nei territori da trasferire risultanti dall’ultimo censimento ufficiale della popolazione. omississ
7 bis. La consultazione referendaria è limitata agli abitanti residenti nel territorio del comune o dei comuni interessati alla costituzione di nuovo comune per scorporo di parti del territorio e di popolazione di altro o di altri comuni ovvero di aggregazione di parte del territorio e di popolazione di uno o più comuni a comune o comuni contermini, a condizione che la variazione di popolazione non sia superiore al 30 per cento della popolazione complessiva del comune”
Prendendo le mosse dal comma 7 bis da ultimo riportato, osserva, in primo luogo, il Collegio che – testualmente – la norma afferma un principio che è esattamente l’opposto di quello che la motivazione degli atti impugnati e le tesi difensive dell’Amministrazione e dei controinteressati hanno fatto proprie.
Infatti, da un punto di vista grammaticale e sintattico, la regola che il comma 7 bis in esame pone all’interprete è la seguente: “La consultazione referendaria è limitata agli abitanti residenti nel territorio del comune o dei comuni ( quindi a tutta la popolazione e non ad una frazione di essa, così come invece testualmente recitano i commi precedenti 4 e 5 quando il legislatore intende riferirsi alla quota di popolazione residente nella frazione di territorio interessata alla scissione) …. a condizione che la variazione di popolazione non sia superiore al 30 per cento della popolazione complessiva del comune: ossia a condizione che la variazione di popolazione sia inferiore al 30 per cento. Ne deriva, quindi, che in base alla interpretazione letterale, se si avvera la condizione posta dalla norma (ossia una variazione di popolazione compresa tra 1 e 29% della popolazione), si applica la regola della partecipazione “limitata” a (tutti) gli abitanti residenti nel “territorio del Comune”.
Ma il collegamento sintattico tra l’indicativo presente “è limitata” e la locuzione “abitanti residenti nel territorio del Comune” costituisce una evidente antinomia (perché se la partecipazione referendaria è “limitata”, allora dovrebbe essere riferita ad una “parte” della “popolazione residente..” e non a tutta) la quale postulerebbe addirittura una regola rovesciata: per quote di popolazione inferiori al 30% del complessivo della popolazione residente, il referendum sarebbe aperto a quest’ultima nella sua interezza, mentre (se ne dovrebbe inferire a questo punto), così non potrebbe essere per quote di variazione superiori al 30%, laddove (a questo punto il condizionale è d’obbligo) dovrebbero trovare applicazione i commi precedenti da 3 in poi.
In prima lettura, pertanto, non vale invocare il comma 7 bis per sostenere la legittimità dei provvedimenti impugnati.
La tesi delle parti resistenti è frutto, invero, di una interpretazione funzionale della norma: ma, seppure è corretto procedere ad una interpretazione sistematica di una norma oscura, cercando di trarre dalla norma un significato che ne consenta l’applicazione, tale operazione ermeneutica deve essere svolta correlando la norma a tutta la disposizione in cui essa è inserita, in modo da offrire una lettura unitaria dell’istituto giuridico in cui essa opera, nella sua completezza.
Quindi, l’interprete che affronta la tematica dell’applicazione della regola del comma 7 bis citato deve sicuramente intendere “il territorio” come se fosse riferito a “frazione o parte di territorio”, e quindi utilizzare il termine “limitata” non solo e non tanto nel proprio valore semantico e sintattico, ma, prima ancora, riconoscendogli una funzione, normativa e giuridica, di emersione della ratio di tutela che il legislatore si è prefisso di perseguire (e quindi facendolo prevalere sull’inciso successivo che concorrerà a interpretare come sua chiave di lettura).
Solo per questa via, si perviene alla conclusione che la “popolazione” altro non è che quella residente nel territorio che costituirà, nella intenzione dei proponenti, il territorio del nuovo Ente locale.
Ma se così è, allora la lettura che l’Amministrazione e i controinteressati offrono della norma di cui al menzionato comma 7 bis, non è certamente quella di limitare automaticamente il referendum alla popolazione residente nei territori coinvolti nella scissione laddove quest’ultima produca una variazione complessiva della popolazione inferiore al 30%.
Appare evidente, infatti, che se l’art. 7 bis fosse da intendersi come vorrebbe l’Amministrazione resistente, esso produrrebbe una radicale disapplicazione dei commi da 3 in poi: infatti il limite percentuale del 30% diverrebbe una soglia al di sotto della quale il referendum sarebbe sempre limitato alla popolazione di minore entità, mentre, superata tale soglia, si avrebbe sempre un referendum aperto alla intera popolazione del Comune.
Tale conclusione non muta anche laddove, sotto altro profilo, e ancora secondo la prospettazione delle parti resistente e controinteressate, si ricercasse una integrazione della norma con i commi precedenti, in modo da applicare questi ultimi alle fattispecie che importino variazioni di popolazione superiori alla soglia del 30%.
In questo caso, intanto, sarebbe gravemente ed ingiustificatamente contraddittorio sostenere che nel procedimento da applicarsi al di sopra della soglia del 30% verrebbero in esame le condizioni postulate dall’applicazione del comma 4, che richiede una limitata entità di variazione sia di popolazione che di territorio, laddove la soglia infra 30% è riferita evidentemente solo alla popolazione.
Si avrebbe così la conseguenza che, in ipotesi, una minima quota di popolazione stanziata su una rilevante e magari molto estesa parte di territorio, pure perfettamente collegata urbanisticamente e socialmente con il resto del territorio dell’Ente locale (e come tale costituente una utilità collettiva per tutta la comunità), potrebbe egualmente accedere in esclusiva al referendum consultivo, con evidente pretermissione del resto della popolazione che, ai sensi dei commi da 3 in poi, sarebbe certamente “interessata” a pronunciarsi sul progetto.
Viceversa, secondo tale prospettiva, una variazione di popolazione superiore al 30% determinerebbe, al fine di verificare la possibilità di un referendum limitato, una sorta di probatio diabolica, perché si dovrebbe accertare la lieve entità di una variazione di popolazione che già per definizione sarebbe superiore al 30% del totale e, comunque, resterebbe pur sempre da verificare se il territorio da scindersi sia di lieve entità e se, nonostante ciò, sussista o meno il diretto collegamento con il resto del territorio comunale di origine (cfr. il comma 4 dell’art. 8 cit. e la ricostruzione di questa norma che è riportata oltre).
Anche per questa via si conferma, così, che il comma 7 bis dell’art. 8, L.R. 30/2000, se interpretato come vorrebbero l’Amministrazione resistente ed i controinteressati, sarebbe di portata tale da determinare comunque una strutturale disapplicazione, magari non formale, ma sicuramente sostanziale dei commi da 3 in poi della medesima disposizione.
Per ricercare una interpretazione corretta della norma, ad avviso del Collegio, non può prescindersi da un metodo ermeneutico in primo luogo unitario, che riconosca giusto rilievo a tutta la disposizione di cui all’art. 8, globalmente considerata.
In questa prospettiva, centrale è la nozione di “interesse qualificato” che discrimina, identificandola, la “popolazione interessata” al referendum, che emerge dalla lettura combinata dei commi da 3 a 5 e che non può essere estranea al successivo comma 7 bis, a meno di non voler sostenere che la stessa dizione, nel medesimo articolo, corrisponde a due nozioni giuridicamente distinte ed antitetiche.
In altre parole, la “popolazione interessata” è quella che ha un “interesse qualificato” alla partecipazione al referendum; come tale, è una categoria che, sotto il profilo normativo, va ricostruita alla luce dell’art. 8 in esame, senza poter distinguere al suo interno, tra due diverse nozioni, delle quali una meramente percentuale (quella del comma 7 bis) ed una determinata in base alla concreta relazione con il territorio (ex commi 3,4 e 5).
L’approccio ermeneutico del Collegio sarà certamente più efficace se posto all’interno di una lettura costituzionalmente orientata della norma, tale da evidenziare la ratio di tutela che l’istituto si presuppone.
Bisogna a questo punto preliminarmente rammentare che l’art. 133, secondo comma, della Costituzione statuisce che "la Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni". E’ la Costituzione, dunque, che per l’istituzione di un nuovo Comune, pone il principio della necessità di una preventiva audizione delle "popolazioni interessate" e offre anche i criteri per individuare correttamente l’esatto contenuto della nozione.
La Corte Costituzionale ha infatti avuto modo di chiarire che spetta alla legge regionale dare attuazione all’art. 133, secondo comma, della Costituzione, individuando le “popolazioni interessate” alla variazione territoriale; che è sempre costituzionalmente obbligatoria la consultazione delle popolazioni residenti nei territori che sono destinati a passare da un Comune preesistente ad uno di nuova istituzione, ovvero ad un altro Comune preesistente; che, anzi, la volontà espressa nel referendum da tali popolazioni direttamente interessate deve in ogni caso avere autonoma evidenza nel procedimento, così che il legislatore regionale ne debba tenere conto quando adotta la propria finale determinazione, componendo nella propria conclusiva valutazione discrezionale gli interessi sottesi alle valutazioni, eventualmente contrastanti, emersi nella consultazione; che, in linea di principio, anche le popolazioni della restante parte del Comune che subisce la decurtazione territoriale possono essere interessate alla variazione, così che il legislatore regionale, nello stabilire i criteri per individuare l’ambito della consultazione, non può escludere tali ulteriori popolazioni se non sulla base di elementi idonei a fondare ragionevolmente una valutazione di insussistenza di un loro interesse qualificato in rapporto alla variazione territoriale proposta (sentenza nr. 47 del 2003; sentenza n. 94 del 2000; e cfr. anche sentenza n. 433 del 1995).
Pertanto, alla luce di tali premesse, osserva il Collegio che la Corte Costituzionale ha giudicato incostituzionale la legge regionale Lombarda nr. 28/92, art. 10 comma 3, che adottava invece una regola che escludeva a priori dall’ambito della consultazione le popolazioni diverse da quelle residenti nei territori oggetto della variazione, indipendentemente da qualsiasi altro criterio di individuazione dell’interesse e da ogni valutazione in concreto circa la sussistenza di tale interesse, norma che, per tale ragione, non è stata ritenuta conforme all’art. 133, secondo comma, della Costituzione (sent. nr. 47 del 13 febbraio 2003).
Appare evidente, quindi, che alla disposizione dell’art. 8 comma 7 bis, in una lettura costituzionalmente orientata, conforme all’art. 133 della Costituzione, e che consenta di mantenere validità a tutte le disposizioni in essa comprese, non può in alcun modo riconoscersi il ruolo di introdurre, nel procedimento ex art. 8 L.R. 30/2000, un criterio di individuazione della popolazione interessata meramente matematico o percentuale e tale da collidere, negandolo o comunque anche solo affiancandosi ad esso, alla nozione-criterio di interesse qualificato che emerge dai commi 3, 4 e 5 della medesima disposizione.
A giudizio del Collegio, quindi, la disposizione di cui al comma 7 bis va interpretata coerentemente con i commi precedenti, rispetto ai quali si pone in senso integrativo e non abrogativo, ossia come se recitasse: “La consultazione referendaria (in presenza dei presupposti di cui al precedente comma 4), “può essere” limitata agli abitanti residenti…..” nelle frazioni di territorio “interessate” ossia che intendono scindersi, solo a condizione che la variazione di popolazione (risultante dalla erezione in Ente locale di queste ultime) non superi il 30% della popolazione complessiva del Comune.
Più precisamente, il comma 3 di essa contiene la regola generale, mentre i commi 4 e 5 ne contengono le eccezioni: il comma 7 bis, quindi, pone un limite percentuale oltre il quale la sussistenza dell’interesse generale di cui al comma 3 è presunta e non possono trovare applicazione le disposizioni derogatorie di cui ai citati commi 4 e 5.
Ai sensi del comma 4 dell’art. 8 in esame, quindi, le condizioni poste dal legislatore affinchè possa escludersi l’esistenza di un interesse qualificato della più generale popolazione del Comune a partecipare al referendum consultivo indetto per autorizzare la scissione di una parte di esso che intende ergersi a Comune autonomo, sono due: mancanza di un diretto collegamento con la zona di territorio interessata alla scissione e variazione (sia di territorio, che, al contempo, di popolazione) di “lieve entità”.
Quindi, il legislatore subordina il referendum limitato ad una condizione “negativa”: ossia l’accertamento della mancanza dell’interesse dell’intera comunità a prendervi parte.
Le regole ed il contenuto del suddetto accertamento sono delineate del pari dallo stesso legislatore: sussistono infatti un primo criterio, dato dalla mancanza di un “diretto collegamento” tra le parti di territorio che intendono scindersi ed il resto del territorio comunale, ed un secondo criterio “binario” ossia costituito, a sua volta, da una coppia di elementi, a contenuto diverso tra loro, la lieve entità della modifica territoriale e la lieve entità della modifica della popolazione.
Secondo il comma 7 bis dell’art. 8, per percentuali di variazioni della popolazione inferiore al 30% di quella complessivamente residente nel Comune, troveranno piena applicazione i commi precedenti (3, 4 e 5), e si continuerà a presumere che sussiste l’interesse generale di cui al comma 3 alla partecipazione alla consultazione referendaria, salvo che ricorrano le speciali condizioni di cui al comma 4, le quali, trattandosi di eccezioni ad una regola generale, vanno comprovate da chi le invoca ed accertate dall’autorità competente.
A conferma della lettura che il Collegio offre dell’art. 8 L.R. cit., si rileva che se non si leggessero in maniera integrata tra loro il comma 4, 5 e 7 bis della disposizione in esame, oltre a gravi sospetti di incostituzionalità del suddetto comma 7 bis (nei termini che la parte ricorrente espone nella della censura subordinata sub IV) allora dovrebbe concludersi che il legislatore regionale, modificando il suddetto articolo 8, ha voluto abrogare implicitamente dette disposizioni, ma lo avrebbe fatto con una tecnica legislativa assolutamente impropria, essendo evidentemente privo di senso e contraddittorio un numero “bis” in coda alla norma, posto allo scopo (manifesto o implicito) di abrogare i commi precedenti.
Per completezza espositiva, osserva ancora il Collegio che anche i commi 4 e 5, nella loro applicazione futura, potrebbero non andare esenti da dubbi di incostituzionalità, laddove dovessero essere letti in maniera da ritenere sufficiente, ai fini della previsione di un referendum limitato, solo uno degli elementi che la norma presuppone quale condizione di esso.
Giova, a questo punto, una appropriata precisazione.
Si è detto che ai sensi del comma 4 dell’art. 8 in esame, le condizioni poste dal legislatore affinchè possa escludersi l’esistenza di un interesse qualificato della più generale popolazione del Comune a partecipare al referendum consultivo indetto per autorizzare la scissione di una parte di esso che intende ergersi a Comune autonomo, sono due e devono sussistere congiuntamente.
Gli elementi richiesti dalla norma, affinchè si possa procedere al referendum limitato sono condizioni indefettibili della applicazione di tale istituto alla disciplina del procedimento di autorizzazione delle modifiche territoriali degli Enti locali; una diversa lettura della norma che conducesse a ritenere “fungibili” le suddette condizioni, in modo che anche una sola di esse potesse considerarsi idonea a legittimare una consultazione referendaria limitata, sarebbe sicuramente soggetta a gravissimi sospetti di incostituzionalità.
Tenendo ancora presente che tali condizioni costituiscono una eccezione alla regola generale posta dal comma 3, l’interprete deve quindi ricostruire l’istituto riconoscendo alla nozione di “interesse qualificato” che la norma presuppone (e che è criterio di identificazione della popolazione avente titolo a partecipare al referendum) una valenza unitaria, avente contenuto da indagare volta per volta in base alle concrete dimensioni del Comune, e da sottoporsi a rigoroso accertamento.
Appare evidente che il termine “diretto collegamento” è riferito e riferibile a condizioni sociali, economiche, territoriali, di reti infrastrutturali (strade, illuminazione, reti di servizio idrico e fognario, opere di urbanizzazione secondaria e simili), flussi migratori interni e così via. Non solo: il “diretto collegamento” è nozione che presuppone, a monte, l’analisi della regolamentazione urbanistica in vigore nel territorio o comunque di quella programmata: in sede di strumento urbanistico, infatti, si deve indagare ed accertare l’impatto della variazione territoriale sulla complessiva dotazione di standards ex Dm 1444/68 apprestata per il territorio e la popolazione in esso residente (esistente e prevista); così come il più complessivo equilibrio derivante dalle scelte di zonizzazione (e quindi le zone residenziali rispetto a quelle destinate alle attività produttive o agli insediamenti turistici, le zone a verde e quelle a servizi rispetto a quelle residenziali e così via).
L’elemento qualitativo è poi abbinato ad un parametro quantitativo, richiedendo la norma che le variazioni siano “di lieve entità”.
Quest’ultima, non è condizione che possa determinarsi con criteri matematici, percentuali o assoluti, ma andrà accertata, anch’essa, volta per volta ed in maniera omogenea e coordinata (ma non duplicativa) rispetto a quanto indicato prima per la verifica del diretto collegamento.
Andrà pertanto verificato se la porzione di territorio che chiede di scindersi dal Comune d’origine sia tale da infliggere o meno alla “strutturale fisionomia” di quest’ultimo, ossia all’identità della comunità locale come espressa nell’Ente rappresentativo, una significativa menomazione.
Essendo quindi il potere amministrativo finalizzato, nelle ipotesi in esame, all’accertamento delle condizioni di una eccezione alla regola generale, ogni qual volta che l’istruttoria non consentirà di ottenere una motivazione sufficiente a dimostrare la sussistenza delle condizioni della deroga alla regola generale, quest’ultima (contenendo essa un apprezzamento di merito già svolto dal legislatore) troverà piena ed automatica applicazione e ne conseguirà che il referendum consultivo dovrà tenersi aperto alla popolazione intera del Comune.
VI) Si deve adesso osservare che l’art. 10 della L.R. 30/2000 disciplina chiaramente il contenuto e le fasi dell’iter procedimentale di verifica della legittimità del progetto di referendum ed al comma 2 recita:
“….Il progetto, unitamente alle osservazioni dei cittadini e del consiglio comunale, è trasmesso all’Assessorato regionale degli enti locali che, verificatane la legittimità, in contraddittorio con i comuni eventualmente controinteressati, autorizza la consultazione referendaria”.
Si osserva che ai fini di questo ultimo inciso del comma 2, non v’è dubbio che il contraddittorio con il Comune deve essere effettivo e non formale (non basta cioè limitarsi ad acquisire le osservazioni o le deduzioni dei comuni controinteressati per poi, come nel caso in esame, non farne neppure menzione nell’atto che conferma il progetto originario contro il quale le dette osservazioni erano dirette) con evidenti refluenze sul contenuto della motivazione.
Inoltre, il proprium della valutazione di legittimità della proposta investe sia il merito del progetto, sotto il profilo della sua effettività (relazione tecnica illustrativa che indica le risorse in relazione al territorio, ai servizi ed all’organico del futuro Ente locale), sia la sussistenza dell’interesse territoriale non solo ai fini della ammissione o meno di tutta la popolazione al referendum, ma anche ai fini delle diverse soglie di legittimazione dei proponenti il referendum, in base alle diverse previsioni dell’art. 9.
Nel caso in esame, appare evidente che non è stato condotto alcun accertamento istruttorio sulle deduzioni del Comune e, tra queste, in particolare, sulla inesistenza dell’interesse della più generale comunità territoriale siracusana a partecipare al referendum.
Ancor più gravemente, non è stata neppure esaminata e ponderata adeguatamente l’affermazione della esistenza di tale interesse da parte del Comune tramite le osservazioni rese dal rappresentate dal Comune nel procedimento o comunque esistenti nelle delibere consiliari prima richiamate.
Infatti, il provvedimento impugnato non entra nel merito delle deduzioni offerte nel procedimento da parte del Comune di Siracusa, perché assume che la disposizione del comma 7 bis sia esaustiva e sufficiente a fondare, da sola, la motivazione dell’atto.
Va affermato, quindi che, in Sicilia, a norma dell’art. 8, commi 3 e 7bis della L.r. 30/2000, quando il progetto di referendum ai fini della modifica territoriale di un Comune implica una variazione di popolazione inferiore al 30% del totale, l’Assessorato regionale, investito della verifica della legittimità della proposta ai sensi dell’art. 10 comma 2 della medesima legge, tutte le volte in cui non raggiunga nel procedimento con la partecipazione del Comune interessato un sufficiente ed adeguato apprezzamento degli elementi di fatto (storici, giuridici, economici, sociali, territoriali e simili) che facciano escludere l’esistenza di un interesse generale della comunità locale alla partecipazione al referendum, deve dare applicazione all’apprezzamento di merito già svolto dal legislatore regionale che al comma 3 della disposizione di cui all’art. 8 della citata L.R. 30/2000 ha previsto che “per popolazione interessata si intende l’intera popolazione residente nel Comune”.
Correlativamente, spetta all’Assessorato apprezzare l’interesse della comunità locale alla piena partecipazione al referendum in materia di istituzione di nuovi Comuni, nei limiti di cui al citato art. 8 commi 3 e 4 della L.R. 30/2000, salvo che l’istituzione del nuovo Comune interessi una quota di popolazione superiore al 30% del totale, nel qual caso il comma 7 bis del citato art. 8 impone che il referendum sia comunque aperto a tutta la popolazione residente nel Comune o nei Comuni d’origine.
Nei provvedimenti regionali all’esame del Collegio nell’odierno giudizio la suddetta valutazione è, semplicemente, assente, e pertanto questi ultimi sono illegittimi per carenza assoluta di motivazione e per violazione dell’art. 8 L.R. 30/2000, come dedotto dall’Amministrazione ricorrente.
L’accoglimento delle esaminate censure principali proposte con i motivi aggiunti esime il Collegio dall’ulteriore disamina dei restanti motivi di gravame, che restano quindi assorbiti.
Ad avviso del Collegio, la novità della questione costituisce giusto motivo per compensare integralmente le spese tra le parti.
A questo punto il Collegio, come già anticipato al punto I che precede e precisamente a pag. 16, 17 e 18, non può esimersi dall’inviare alla competente Procura della Repubblica di Catania la presente Sentenza ai fini della doverosa denuncia di reato ai sensi dell’art. 331 IV°co. c.p.p., potendo ravvisarsi nello scritto anonimo pervenuto al Presidente del Tribunale in data 3 ottobre 2007, gli estremi materiali dei reati p.e p. dagli artt. 338 c.p. e 342 c.p., e con espressa richiesta affinchè il Giudice Penale valuti la sussistenza di eventuali ed ulteriori fattispecie di reato con ogni conseguenza di legge.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – Sezione staccata di Catania – Sezione prima così statuisce:
1) DICHIARA INAMMISSIBILI in entrambi i giudizi, gli atti di intervento adesivo proposto dal “Comitato per la difesa dell’integrità del territorio di Siracusa”, relativamente ai motivi aggiunti;
2) DICHIARA IMPROCEDIBILI i ricorsi in epigrafe per sopravvenuta carenza di interesse processuale;
3) ACCOGLIE, in entrambi i giudizi in epigrafe, i motivi aggiunti al ricorso introduttivo e per l’effetto ANNULLA i provvedimenti con essi impugnati.
4) DISPONE altresì la trasmissione della presente sentenza e dello scritto anonimo pervenuto il 3 ottobre 2007 alla Procura della Repubblica di Catania, affinchè verifichi se sussistono elementi di fattispecie penalmente rilevanti, come indicato in parte motiva, punto I, pag. 16 e ss. ed in conclusione alla parte motiva medesima.
5) Spese compensate.
Manda alla Segreteria affinchè provveda a dare comunicazione della presente Sentenza alle parti ed al Sig. Procuratore della Repubblica di Catania.
Così deciso in Catania, nella Camera di Consiglio del 08.11.2007.
Dr.Vincenzo Zingales.
Depositata in Segreteria il 17 dicembre 2007
PROCESSO TRIBUTARIO TELEMATICO versione Epub

References: sentenza 
 art. 88
 Sentenza 
 Cass. 
 Sentenza 
 art. 44
 art. 100
 sentenza 
 sentenza 
 art. 10
 art. 8
 articolo 8
 art. 8
 art. 8
 Sentenza 
 sentenza 
 Sentenza