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Timestamp: 2016-10-21 14:53:53+00:00

Document:
2P.13/2001 (08.05.2001)
2P.13/2001/bol
M�ller, Bundesrichterin Yersin und Gerichtsschreiber Klopfenstein.
A.________, Beschwerdef�hrer, vertreten durch Dorothea Frei, Regionalsekret�rin VPOD Z�rich Stadt und Institutionen, Stauffacherstrasse 60, Postfach, Z�rich,
Stadt Z�rich, vertreten durch den Stadtrat, Bezirksrat Z�rich, Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 4. Kammer,
Art. 9 und Art. 29 BV, Art. 6 EMRK
(Aufl�sung des Arbeitsverh�ltnisses), hat sich ergeben:
A.- A.________, geboren am 1. Oktober 1954, trat am 1. Januar 1987 als Werkmeister der Wohngruppe X.________ in den Dienst der Stadt Z�rich. Auf den 1. Januar 1990 wurde er auf Amtsdauer gew�hlt. Die Wiederwahl f�r die Amtsdauer 1994 bis 1999 erfolgte vorbehaltlos.
Auf Ende Juni 1995 wurde die Wohngruppe X.________ von den zust�ndigen Beh�rden geschlossen. A.________ wurde durch Verf�gung der Vorsteherin des st�dtischen Sozialamtes vom 19. August 1996 als B�rochef (Gruppenleiter) ins "Atelier Y.________" - welches den Arbeitsintegrationsprogrammen des Jugendamtes diente - versetzt. Dabei wurde mit ihm ein Angestelltenverh�ltnis gem�ss Art. 9 der Verordnung vom 15. Juli 1993 �ber die Arbeitsverh�ltnisse des Personals der Stadt Z�rich (Personalrecht) begr�ndet. Diese Verf�gung wurde von A.________ nicht angefochten.
B.- Mit Beschluss vom 19. Januar 2000 l�ste der Stadtrat von Z�rich das Arbeitsverh�ltnis mit A.________ auf den
31. Juli 2000 auf. Der Stadtrat erwog im Wesentlichen, die Motivationssemester des Ateliers Y.________ w�rden wegen mangelnder Nachfrage schrittweise per Ende Mai 2000 aufgel�st, was die Stadt zum Abbau aller betreffenden Stellen zwinge. Durch nat�rliche Abg�nge, Fr�hpensionierungen und Versetzungen habe nur ein Teil des Redimensionierungsbedarfs aufgefangen werden k�nnen. Im Falle von A.________ h�tten die Vermittlungsbem�hungen zu keinem Erfolg gef�hrt, weshalb das Arbeitsverh�ltnis mit ihm aufgel�st werden m�sse.
Einen gegen diesen Beschluss gerichteten Rekurs wies der Bezirksrat Z�rich am 13. Juli 2000 ab.
C.- Gegen den Entscheid des Bezirksrats erhob A.________ Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich und stellte den Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben "und die Aufl�sung des Arbeitsverh�ltnisses als ung�ltig zu erkl�ren".
Am 8. November 2000 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab. Es tat dies, ohne auf die darin enthaltenen Vorbringen einzugehen, da es die "verlangte Rechtsfolge von vornherein nicht anordnen" k�nne.
D.- A.________ hat am 10. Januar 2001 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich aufzuheben.
Sodann sei das Verwaltungsgericht zu verpflichten, "festzustellen, ob die angefochtene K�ndigung durch die Stadt Z�rich rechtm�ssig sei oder nicht".
Der Stadtrat von Z�rich beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Der Bezirksrat Z�rich hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
1.- a) Der angefochtene Hoheitsakt ist ein letztinstanzlicher Endentscheid, der sich auf kantonales Recht st�tzt und gegen den im Bund kein anderes Rechtsmittel zur Verf�gung steht. Die staatsrechtliche Beschwerde ist somit zul�ssig (Art. 84 Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 OG).
b) Der Beschwerdef�hrer beanstandet einzig die Art und Weise, wie das Verwaltungsgericht seine Beschwerde behandelt hat. Soweit er damit geltend machen will, das Verwaltungsgericht habe �ber sein Rechtsmittel nicht in geh�riger Weise befunden und dadurch seinen Anspruch auf rechtliches Geh�r verletzt, ist er zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (Art. 88 OG).
c) Die staatsrechtliche Beschwerde ist - von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen - rein kassatorischer Natur (BGE 126 II 377 E. 8c S. 395; 122 I 351 E. 1f S. 355). Soweit der Beschwerdef�hrer mehr verlangt als die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
2.- a) aa) Erste Rekursinstanz in personalrechtlichen Angelegenheiten des Kantons Z�rich ist nach der allgemeinen Regel von � 19 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 24. Mai 1959 �ber den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG) die jeweils obere Verwaltungsbeh�rde.
Bei Anordnungen von Gemeindebeh�rden ist dies der Bezirksrat (Andreas Keiser, Rechtsschutz im �ffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Z�rich, in ZBl 99 [1998] S. 208).
bb) Mit personalrechtlicher Beschwerde gem�ss � 74 VRG k�nnen personalrechtliche Anordnungen des Regierungsrates, der obersten kantonalen Gerichte, des Bildungsrates, des Kirchenrates und der r�misch-katholischen Zentralkommission, der Ombudsperson sowie erstinstanzliche Rekursentscheide �ber personalrechtliche Anordnungen anderer Organe beim Verwaltungsgericht (als Personalgericht) angefochten werden. Die Beschwerde ist unzul�ssig in Disziplinarsachen sowie gegen Anordnungen und Rekursentscheide �ber die Begr�ndung von Dienstverh�ltnissen und die Einreihung und Bef�rderung in Besoldungsklassen und -stufen. Bei den Rekursinstanzen, deren Entscheide mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden k�nnen, handelt es sich im Wesentlichen um den Regierungsrat, dessen Direktionen und die Bezirksr�te (Andreas Keiser, a.a.O., S. 217).
cc) Gem�ss � 80 Abs. 2 VRG kann das Verwaltungsgericht, falls es eine bei ihm angefochtene K�ndigung, Nichtwiederwahl, Einstellung im Amt oder vorzeitige Entlassung f�r nicht gerechtfertigt h�lt, eine solche Anordnung nicht aufheben und die Wiedereinstellung verf�gen, sondern nur deren allf�llige Rechtswidrigkeit feststellen und die eventuell geschuldete Entsch�digung des Gemeinwesens festsetzen (Andreas Keiser, a.a.O., S. 220).
b) Das Verwaltungsgericht hat zur Begr�ndung des angefochtenen Entscheides ausgef�hrt, � 80 Abs. 2 VRG verwehre es ihm, die Aufl�sung eines Dienstverh�ltnisses r�ckg�ngig zu machen. Dem "genau und nur das erstrebenden Rechtsmittelantrag" des Beschwerdef�hrers lasse sich deshalb nicht stattgeben. Die Beschwerde sei "abzuweisen, da das Verwaltungsgericht die von ihr allein verlangte Rechtsfolge von vornherein nicht anordnen" k�nne (S. 3 und 4 des angefochtenen Entscheides).
c) Der Beschwerdef�hrer macht im Wesentlichen geltend, ein Feststellungsbegehren - n�mlich der Antrag, es sei festzustellen, dass die Aufl�sung des Dienstverh�ltnisses nicht gerechtfertigt war - habe dem Begehren, die Aufl�sung des Arbeitsverh�ltnisses f�r ung�ltig zu erkl�ren, stillschweigend zu Grunde gelegen. Das Verwaltungsgericht h�tte deshalb pr�fen m�ssen, ob nicht eine rechtswidrige Aufl�sung des Dienstverh�ltnisses vorliege. In seinem Urteil liege eine Verweigerung des rechtlichen Geh�rs und eine willk�rliche Anwendung von � 80 Abs. 2 VRG.
3.- a) Ob das Verwaltungsgericht die einschl�gigen Vorschriften des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes in zul�ssiger Weise gehandhabt hat, pr�ft das Bundesgericht vorliegend nur unter dem Gesichtswinkel der Willk�r (vgl.
BGE 123 I 31 E. 3a S. 35, mit Hinweisen). Die R�ge der Verletzung des rechtlichen Geh�rs hat neben jener der Willk�r insoweit keine selbst�ndige Bedeutung. Dass unmittelbar aus der Bundesverfassung fliessende Grunds�tze des rechtlichen Geh�rs (deren Einhaltung das Bundesgericht mit freier Kognition pr�ft) verletzt sein sollen, wird nicht dargetan.
b) Willk�rlich ist ein Entscheid nicht schon dann, wenn eine andere L�sung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen w�re, sondern erst, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, zur tats�chlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderl�uft. Willk�r liegt sodann nur vor, wenn nicht bloss die Begr�ndung eines Entscheids, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 124 I 247 E. 5 S. 250, mit Hinweisen).
c) Wenn das Verwaltungsgericht das bei ihm gestellte Begehren, den Bezirksratsentscheid aufzuheben und die Aufl�sung des Arbeitsverh�ltnisses "als ung�ltig zu erkl�ren", als Antrag auf Wiederherstellung des aufgel�sten Dienstverh�ltnisses auffasste, so ist dies nicht offensichtlich falsch und willk�rlich. Wohl h�tte sich eine andere, mit der Schranke von � 80 Abs. 2 VRG vereinbare Auslegung (Entgegennahme des Antrags als Feststellungsbegehren) ebenfalls vertreten lassen. Die personalrechtliche Beschwerde an das Verwaltungsgericht bedingt jedoch, dass der Antrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Entlassung oder K�ndigung grunds�tzlich mit einem entsprechenden Entsch�digungsbegehren verbunden sein muss, wor�ber das Verwaltungsgericht - und zwar im gleichen Verfahren (vgl. Alfred K�lz/J�rg Bosshart/Martin R�hl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Z�rich, 2. Auflage 1999, N. 4 zu � 80 VRG) - gegebenenfalls zu befinden h�tte (sofern sich �ber diesen Punkt keine g�tliche Einigung mit dem Gemeinwesen ergibt). Wenn eine als ungerechtfertigt erachtete Aufl�sung des Arbeitsverh�ltnisses beim Verwaltungsgericht angefochten wird, so ist zugleich die Entsch�digungsforderung zu stellen; der Betroffene muss seine verm�gensrechtlichen Forderungen bereits mit dem Rekurs bzw. der Beschwerde gegen die Verf�gung �ber die Aufl�sung des Dienstverh�ltnisses geltend machen (K�lz/Bosshart/R�hl, a.a.O.).
Der Beschwerdeschrift an das Verwaltungsgericht liessen sich keine derartigen Begehren entnehmen; die Eingabe war, wie das Verwaltungsgericht vertretbarerweise annehmen durfte, einzig auf die "Rettung des Dienstverh�ltnisses" ausgerichtet (vgl. S. 3 des angefochtenen Entscheides). Dies konnte aber gem�ss dem klaren Wortlaut von � 80 Abs. 2 VRG (vgl. E. 2a/cc) nicht Prozessziel bilden.
Wohl w�re es zweckm�ssig gewesen, wenn der Bezirksrat in seiner Rechtsmittelbelehrung auf die Schranke von � 80 Abs. 2 VRG hingewiesen h�tte. Dem - rechtskundig vertretenen - Beschwerdef�hrer w�re es aber zuzumuten gewesen, sich anhand des Gesetzes �ber die f�r das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht geltende Regelung ins Bild zu setzen.
4.- Abschliessend macht der Beschwerdef�hrer geltend, das Verwaltungsgericht habe Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzt, da es die Argumente betreffend die Rechtswidrigkeit der K�ndigung gar nicht behandelt und dem Beschwerdef�hrer damit die M�glichkeit genommen habe, sein Anliegen gerichtlich �berpr�fen zu lassen.
a) Art. 6 Ziff. 1 EMRK gibt jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise �ffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist geh�rt wird, und zwar von einem unabh�ngigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht, das entweder �ber seine zivilrechtlichen Anspr�che und Verpflichtungen oder �ber die Stichhaltigkeit der gegen ihn erhobenen strafrechtlichen Anklage zu entscheiden hat.
b) Nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts und der Praxis des Europ�ischen Gerichtshofes f�r Menschenrechte waren Streitigkeiten aus dem �ffentlichen Dienstverh�ltnis (namentlich betreffend dessen Begr�ndung und Beendigung sowie betreffend die Lohneinstufung und die Bef�rderung) dem Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK grunds�tzlich entzogen. Demgegen�ber wurden bestimmte Streitigkeiten �ber verm�gensrechtliche Anspr�che aus dem Dienstverh�ltnis als zivilrechtlich betrachtet, so namentlich sozialversicherungsrechtliche Anspr�che sowie andere rein oder �berwiegend verm�gensrechtliche Anspr�che (vgl. Darstellung der bisherigen Rechtsprechung in BGE 125 I 313 E. 4 S. 319 f., mit zahlreichen Hinweisen). Die heutige Rechtsprechung des Europ�ischen Gerichtshofes f�r Menschenrechte stellt f�r die Frage der Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nunmehr auf die Natur der vom Bediensteten ausge�bten Funktion ab. Demnach unterstehen Streitigkeiten von �ffentlichen Bediensteten, die unmittelbar oder mittelbar - insbesondere in der Armee und bei der Polizei - an der �ffentlichen Gewalt teilhaben, ausser mit Bezug auf die pensionsrechtlichen Anspr�che nicht den Garantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, w�hrend �ffentliche Angestellte, die andere Funktionen wahrnehmen, sich auf diese Bestimmung berufen k�nnen (BGE 126 I 33 E. 2b S. 35; Urteil vom 7. Februar 2000 i.S. Polizei-Beamten-Verband der Stadt Z�rich, E. 2b, in: Pra 2000 Nr. 80 S. 485, je mit Hinweisen auf das Urteil des EGMR vom 8. Dezember 1999 i.S. Pellegrin c. France). Im Urteil vom 27. Juni 2000 i.S.
Frydlender c. France hat der Gerichtshof diese neue Rechtsprechung best�tigt und die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Falle der Entlassung eines Sektionschefs ("chef de section autonome pour la promotion des vins, bi�res et spiritueux fran�ais") bejaht.
c) Wie die Funktion des Beschwerdef�hrers in diesem Zusammenhang einzustufen w�re, bedarf keiner weiteren Abkl�rung.
Der Beschwerdef�hrer hatte nach dem kantonalen Recht durchaus die M�glichkeit, seine Anspr�che aus dem Dienstverh�ltnis - welche gem�ss der Regelung von � 80 Abs. 2 VRG nur noch pekuni�rer Art sein konnten - vor Verwaltungsgericht, d.h. vor einer den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK gen�genden Gerichtsinstanz, geltend zu machen. Wenn eine materielle Pr�fung dieses Anspruches durch das angerufene Gericht unterblieb, so deshalb, weil das gestellte Prozessbegehren (Wiederherstellung des Dienstverh�ltnisses) ausserhalb der Kompetenz des Gerichtes lag und bez�glich der einzig m�glichen pekuni�ren Folgen nach vertretbarer Auslegung kein Antrag gestellt worden war. Hierin liegt keine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
5.- Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde als unbegr�ndet abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Eine Parteientsch�digung ist nicht geschuldet (Art. 159 Abs. 2 OG analog).
3.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer, dem Stadtrat und dem Bezirksrat Z�rich sowie dem Verwaltungsgericht (4. Kammer) des Kantons Z�rich schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 9
 Art. 29
 Art. 6
 Art. 9
 Art. 86
 Art. 87

BGE 
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 BGE 
 Art. 6
 Art. 6
 EGMR 
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6