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Timestamp: 2018-01-20 09:15:23+00:00

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Название En la ciudad de Neuquén, Capital de la Provincia del mismo nombre, a los veinticinco días del mes de octubre del año dos mil diez, se reúne en Acuerdo el
ACUERDO N°___6____ .- En la ciudad de Neuquén, Capital de la Provincia del mismo nombre, a los veinticinco días del mes de octubre del año dos mil diez, se reúne en Acuerdo el Tribunal Superior de Justicia con la Presidencia de su titular ANTONIO GUILLERMO LABATE, integrado por los señores Vocales Titulares, Doctores OSCAR E. MASSEI y RICARDO TOMAS KOHON, el señor Vocal Subrogante Doctor ALEJANDRO TOMAS GAVERNET y el señor Conjuez Doctor ROBERTO J. RODRIGUEZ BELLO, con la intervención de la titular de la Secretaría de Demandas Originarias Doctora CECILIA PAMPHILE, para dictar sentencia definitiva en los autos caratulados: “COMUNIDAD MAPUCHE CATALÁN Y CONFEDERACIÓN INDÍGENA NEUQUINA c/ PROVINCIA DEL NEUQUEN s/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD”, expte. nº 1090/04, en trámite por ante la mencionada Secretaría de dicho Tribunal y conforme al orden de votación oportunamente fijado, el Doctor OSCAR E. MASSEI dijo: I.- A fs. 22 se presentan los Dres. Marcelo Iñiguez, Mariano Mansilla y Juan Manuel Salgado en su carácter de apoderados de la Comunidad Mapuche Catalán y la Confederación Indígena Neuquina, con el patrocinio letrado de los Dres. Maria Alicia Varni y Juan Kairuz.
Solicitan la declaración de inconstitucionalidad de la Ley 2439 que dispone la creación del municipio de tercera categoría denominado “Villa Pehuenia” y del Decreto PEP Nº 02/04 que llama a elecciones para la conformación de la Comisión Municipal. Sostienen que ambas normativas afectan los artículos 75 inc. 17 de la Constitución Nacional, 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 28 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 2.1, 4.1, 5.a) y b), 6, 7.1, 8.1 y 2, 13.1, 14.1 y 15.1 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (aprobado por Ley 24.071 y ratificado el 3/07/2000) y el artículo 203 (actual art. 289) de la Constitución Provincial.
Refieren que el Municipio creado abarca los territorios de las comunidades mapuches Puel, Plácido Puel y Catalán. Dicen que la decisión de crear el municipio se realizó en forma inconsulta, lo que provocó que las comunidades mapuches afectadas se vieran incluidas en el padrón electoral con obligación de concurrir a votar, sin haber expresado su voluntad al respecto.
Argumentan que la inclusión de sus tierras en el ejido municipal violenta sus derechos porque no se asegura su participación en la gestión de los asuntos referidos a los recursos naturales o a los intereses que los afectan.
Indican que el art. 204 de la (anterior) Constitución Provincial faculta al Municipio creado a legislar sobre materias que constituyen el estilo, calidad y creencia de vida de las comunidades indígenas afectadas, tales como la facultad de regular el plan edilicio de la ciudad; establecer calles, plazas, cementerios; crear impuestos, tasas y contribuciones sobre personas, cosas y actividades; otorgar licencias comerciales y/o concesiones a particulares; crear tribunales de faltas, etc.
Juzgan que el ejercicio de tales facultades, sin el consenso de las comunidades indígenas afectadas, implica un avasallamiento de las atribuciones que actualmente cada comunidad ejerce internamente según sus propios criterios y mediante sus instituciones, vulnerándose los derechos establecidos en el art. 75 inc. 17 de la C.N. y los reconocidos en los Pactos Internacionales con jerarquía constitucional.
Luego de explayarse sobre el desarrollo histórico del reconocimiento de los derechos humanos en el ámbito internacional y su positivización en las legislaciones internas, concluye que la acción intentada debe resolverse desde la óptica del Convenio 169 de la OIT, que impone como obligación a cargo del Estado el generar un sistema protectorio de los pueblos indígenas.
En ese sentido, afirman que la legislación nacional e internacional sobre la materia propicia el reconocimiento de la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas, lo que implica que debe tenerse en cuenta los derechos de las comunidades nativas en el proceso de creación del Municipio, procurando la armonización de ambas culturas mediante la limitación de atribuciones de la nueva Municipalidad.
Al respecto, indican que la creación del Municipio de Villa Pehuenia ignora la etnia y cultura mapuche, desconociendo los derechos consagrados en el art. 75 inc. 17 de la Constitución Nacional en tanto no garantiza el “respeto a su identidad”.
Puntualizan que, conforme lo establece el derecho internacional (art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos) los Estados partes deben respetar la relación de los pueblos indígenas con las tierras que tradicionalmente ocupan, garantizando su derecho a vivir libremente en ellas.
Entienden que tal derecho se encuentra vulnerado al propiciarse la creación de un municipio con una autoridad elegida en forma inconsulta y sin preverse la participación permanente de las comunidades en la gestión municipal como “pueblos”.
Refiere que además dicha autoridad, ajena a la vida de las comunidades, será elegida mediante un mecanismo electoral que requiere de partidos políticos, situación que resulta extraña a las instituciones indígenas, acostumbradas a tomar decisiones mediante asambleas de familias, consultas permanentes y búsqueda de consensos comunales.
Interpreta que los efectos culturales de la creación del Municipio, en estos términos, serán devastadores para la comunidad, ya que atenta contra la preservación de la propia cultura, moral, costumbres e identidad de las comunidades indígenas afectadas.
Por último, agregan que la jurisdicción dada al Municipio de Villa Pehuenia viola lo dispuesto por el art. 203 (actual art. 289) de la Constitución Provincial, puesto que el ejido municipal no puede exceder las “zonas pobladas y urbanizadas y sus futuras reservas de expansión” y, sin embargo, el municipio creado abarca espacios que superan notoriamente las posibilidades de expansión urbana, la cual tampoco podría ser impuesta dentro del espacio territorial de las comunidades.
En acápite aparte, añaden que la reforma constitucional de 1994 positivizó, a nivel nacional, la supremacía del derecho internacional por sobre el derecho interno (art. 75 inc. 22 de la C.N.).
Apuntan que dicha supremacía se traduce, en el ámbito de nuestra provincia, en el “resguardo por la identidad de una cultura diferente”, apotegma que ha sido defendido por la mayoría de la doctrina nacional.
En este sentido, estiman que el Convenio 169 de la OIT, en tanto establece la participación de las comunidades indígenas en las decisiones que los afecten, debe ser respetada como norma superior por la legislación de inferior jerarquía, tal como la Ley 2439 y el Decreto 02/2004.
La falta de observancia de las directivas que surgen del derecho internacional determina, a su criterio, la inconstitucionalidad de la normativa impugnada.
En este contexto, solicitan el dictado de la medida cautelar de suspensión de la vigencia de las normas impugnadas, argumentando sobre la concurrencia de los extremos requeridos para su dictado.
Ofrecen prueba, fundan en derecho y solicitan se haga lugar a la acción interpuesta con expresa imposición de costas a la demandada.
II.- Previo dictamen fiscal (fs. 40) y mediante Resolución Interlocutoria Nro. 4198/2004 se rechaza la solicitud de suspensión de la vigencia del art. 2º del Decreto 02/04 que dispone la realización del acto eleccionario a llevarse a cabo en Villa Pehuenia el 6 de junio de 2004.
III.- A fs. 54/5, previa vista Fiscal, se declara admisible la acción (R.I. 4692/05), corriéndose traslado de la demanda a la Provincia del Neuquén y al Fiscal de Estado (fs. 58).
IV.- A fs. 64/70 la demandada contesta el planteo solicitando el rechazo de la acción intentada, con costas.
Luego de realizar la negativa de rigor, argumenta que la cuestión devino abstracta, dado que el objeto estaba dado porque el Tribunal “descalifique la validez jurídica de las normas individualizadas, y deje sin efecto el llamado a elecciones dispuesto para el próximo 6 de junio de 2004”.
En punto a este aspecto considera que teniendo en cuenta la fecha en que se creó el Municipio de Tercera Categoría Villa Pehuenia (03/10/03), la fecha de convocatoria a elecciones ordinarias (06/06/04) y la fecha desde la cual se puso en funcionamiento la Comisión Municipal, la actora no tiene un interés real, directo y actual en la resolución de la cuestión planteada.
Posteriormente, desarrolla tres razones que, a su juicio, fundamentan el rechazo in limine de la acción.
La primera de ellas, consiste en que la actora pretende que se declare la inconstitucionalidad de una ley en base al caso concreto que se produce con la aplicación de la normativa impugnada, análisis vedado por la vía establecida en la ley 2130.
En segundo lugar, sostiene que la norma atacada no puede considerarse de alcance general ya que se refiere a un grupo preestablecido de personas representado, en el caso, por la población de Villa Pehuenia.
Y, en tercer lugar, indica que la acción es improcedente puesto que el argumento central se basa en la supuesta violación de la Constitución Nacional y los Tratados Internacionales, lo que es inadmisible atento los términos de los artículos 16 y 241 inciso a) de la Constitución Provincial (anterior) y artículo 1º y concordantes de la misma ley 2130. Agrega que, de manera confusa y en forma deficiente, la actora sólo menciona los artículos 203 y 204 de la Constitución Provincial (conforme la numeración anterior).
Finalmente, recuerda que la declaración de inconstitucionalidad de una ley es la última ratio del orden jurídico, lo que genera que, en caso de duda, deba estarse por la validez de los actos de los Poderes Legislativo y Ejecutivo.
Concluye, argumentando que para el progreso de la acción intentada se requiere la demostración de la colisión frontal entre las normativas cuestionadas y la Constitución Provincial lo que, a su juicio, no sucede en autos.
V.- A fs. 72/78 obra dictamen del Sr. Fiscal del Tribunal, quien propicia el rechazo de la acción intentada.
Discrepa con el argumento introducido por la demandada relativo a lo abstracto de la causa, entendiendo que la misma goza de interés actual dado que se trata de un proceso jurisdiccional autónomo tendiente a invalidar una norma o acto de alcance general.
Hace referencia a la reforma constitucional local acaecida en el año 2006, que introdujo el artículo 53 cuya redacción es semejante al artículo 75 inc. 17 de la Carta Magna Nacional.
En tal sentido, dice que ambos textos constitucionales coinciden, a su criterio, en propiciar la integración de los pueblos indígenas existentes, respetando sus diferencias socio-culturales.
Advierte que tal tarea se lleva a cabo mediante el reconocimiento del pluralismo, la identidad y la diferencia de los distintos grupos, de sus componentes individuales y del hombre en general mediante la integración participativa de las comunidades aborígenes en la vida nacional.
Bajo tal perspectiva, entiende que la ley 2439 de creación del Municipio de Villa Pehuenia no contradice tales principios constitucionales, sino que por el contrario, la “participación de los pueblos indígenas en la gestión de los recursos naturales y los intereses que los afectan” se concreta con la creación del Municipio y con el llamado a elecciones populares para la integración de la Comisión Vecinal como órgano de gobierno.
Sostiene que, en virtud de lo establecido por la Ley 53 todos los argentinos inscriptos en el Padrón Nacional o Provincial, con residencia efectiva dentro del municipio integran el cuerpo electoral municipal, permitiendo que los actores elijan sus propias autoridades. Ello sumado a los derechos de iniciativa popular, referéndum y revocatoria (arts. 8, 9 y 10 de la Ley 53), los que permiten la realización de la democracia participativa, colocando a los actores en un plano de igualdad con los restantes habitantes del lugar.
Concluye en que, mediante dichos procedimientos, se observa lo prescripto en el Preámbulo del Convenio 169 de la OIT que reza “Reconociendo las aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven”.
VI.- A fs. 79 se dicta la providencia de autos, que fue luego suspendida ante la excusación de la Sra. Vocal Lelia Graciela Martínez de Corvalán y el pedido de audiencia informativa efectuado por la actora.
A fs. 93/97 vta. se dicta la Resolución Interlocutoria Nº 7052/09, mediante la cual se acepta la excusación señalada y, con arreglo a lo dispuesto en el reglamento de audiencias públicas de este Tribunal Superior de Justicia (Ac. 4397/09 punto VI), se convoca a audiencia pública con finalidad informativa, en la que se admite la presencia e intervención de los denominados “Amigos del Tribunal”.
A fs. 108 y vta. se presenta la Municipalidad de Villa Pehuenia y acepta la invitación formulada por este Cuerpo para participar en la audiencia de mención.
Vencido el plazo acordado para el comparendo de quienes quisieran intervenir como “Amigos del Tribunal”, se dicta la Resolución Interlocutoria Nº 7121/09, en la que se reconoce y admite la participación en tal carácter de: FUNDACIÓN PAZ Y JUSTICIA (SERPAJ) representado por ADOLFO PEREZ ESQUIVEL); MARIA GRACIANA MILLER, GABRIEL SAVINI Y LAURA VINANTE; CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES (CELS); CÁMARA DE TURISMO, INDUSTRIA, COMERCIO Y SERVICIOS DE VILLA PEHUENIA; LUIS HIPÓLITO ALEN, en su carácter de Subsecretario de Protección de Derechos Humanos de la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación; INSTITUTO NACIONAL DE ASUNTOS INDÍGENAS (INAI); ASAMBLEA POR LOS DERECHOS HUMANOS DE NEUQUÉN (A.P.D.H) y MARCELO ANGIOLO MELANI, en su carácter de Obispo de la Iglesia Católica de Neuquén.
Agregadas las minutas con las exposición sinóptica de cada orador, el 05/02/10 se realiza la citada audiencia pública informativa en la sede del Colegio de Abogados y Procuradores de esta Circunscripción Judicial (ver acta de fs. 410/411).
A fs. 614 se vuelven a poner estos autos para sentencia, providencia que a la fecha se encuentra firme y consentida.
VII.- Tal como ocurre en todos los casos en que se solicita que este Cuerpo se pronuncie por la inconstitucionalidad de una norma provincial, abrogándola conforme a los efectos previstos en los artículos 16 y 240 inc. 1) de la Constitución Local, el reto jurisdiccional es complejo: Los alcances del pronunciamiento exceden al proceso en el que se dicta, para proyectarse a la comunidad neuquina toda, lo cual determina que la decisión jurisdiccional involucre una de las más delicadas funciones a cargo de este Tribunal Superior de Justicia.
Y, en este caso, el desafío jurisdiccional es aún mayor.
Por una parte, en cuanto se solicita se deje sin efecto la creación del Municipio de Villa Pehuenia y esto, por sí sólo, demuestra el impacto que produciría el pronunciamiento en el régimen institucional de la Provincia, al poner en crisis los objetivos constitucionales previstos al regular la creación de los municipios.
Por la otra, en cuanto a que, la decisión que aquí se adopte influirá en la vida y en la organización institucional de la comunidad de Villa Pehuenia, afectando sin lugar a dudas a todos sus habitantes.
Este último extremo, justamente, es el que nos coloca de frente a la complejidad de la decisión, al involucrar a una diversidad de grupos humanos con cosmovisiones divergentes, asentados en un espacio común, tal el municipio de Villa Pehuenia, en el que cada uno de ellos busca -y tiene derecho- a realizar su propio plan de vida.
Somos conscientes de que en este caso se encuentra implicada -en términos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación- la relevancia y la delicadeza de la cultura de los miembros de las comunidades indígenas, la cual, según tiene juzgado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, corresponde a una forma de vida particular de ser, ver y actuar en el mundo, constituida a partir de su estrecha relación con sus territorios tradicionales y los recursos que allí se encuentran, no sólo por ser estos su principal medio de subsistencia, sino además porque constituyen un elemento integrante de su cosmovisión, religiosidad y, por ende, de su identidad cultural; en función de su entorno, su integración con la naturaleza y su historia, los miembros de las comunidades indígenas transmiten de generación en generación este patrimonio cultural inmaterial, que es recreado constantemente por los miembros de las comunidades y grupos indígenas" (Corte Interamericana de Derechos Humanos Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay, sentencia del 17-6-2005, Serie C Nº 125, párrs. 135 y 154, entre otros, citado por CSJN “Comunidad Indígena Eben Ezer c. Provincia de Salta - Ministerio de Empleo y la Producción” Fallos 331:2119, publicado en la Ley LA LEY 2009-A, 385).
Esto, necesariamente, determina que el razonamiento se encuentre influido por el análisis acerca de si, la decisión adoptada por el legislador neuquino, permite el diseño de un orden común que haga posible el respeto y la convivencia de la diversidad, en tanto el trato entre los diferentes pueblos y culturas debe basarse en el respeto por las diferencias, bajo el supuesto de su igualdad fundamental.
Se advertirá, entonces, la dificultad del pronunciamiento que se solicita y también, que el conflicto no sólo es complejo, sino que excede en mucho a la respuesta que pueda acordarse jurisdiccionalmente; sin lugar a dudas, requiere del avance en la conformación de sistemas plurales en los cuales se recepte la pluriculturalidad e impone la adopción -con convicción- de fuertes mecanismos dialógicos.
Justamente, por la complejidad de la situación, los efectos que genera sobre la vida comunal de Villa Pehuenia y por las dificultades que se advierten para encontrar una solución en la instancia jurisdiccional, es que este Tribunal convocó a una Audiencia Pública, instancia en la cual, se procuró no sólo escuchar los argumentos de todos los sectores interesados en la decisión, sino propiciar el diálogo entre ellos, único camino posible para una superación real del conflicto.
Estas reflexiones iniciales son inevitables y a la vez imperativas para destacar la limitación del pronunciamiento jurisdiccional para dar una solución efectiva: El análisis que aquí se realice deberá transitar por los específicos cauces de la acción de inconstitucionalidad receptada legislativamente en la Ley 2130 y se limitará al confronte constitucional de la Ley 2439 con las disposiciones de la Constitución Provincial.
Por ello, aún cuando, en distintos momentos, será insoslayable reflexionar e instar al avance hacia la consecución de soluciones nutridas por la diversidad y que reflejen un verdadero diálogo intercultural (se tiene el convencimiento de que el escenario municipal se presenta como el más permeable para ese encuentro), la sentencia no podrá apartarse del estrecho marco establecido constitucionalmente para esta excepcional vía de control jurisdiccional.
Con esta prevención, iniciaré el análisis de la cuestión sometida a estudio.

References: artículo 203
 Resolución 
 resolución 
 artículo 1
 artículo 53
 artículo 75
 Resolución 
 Resolución