Source: http://doczz.pl/doc/586612/publikacja-darmowa
Timestamp: 2019-04-19 22:24:16+00:00

Document:
Marek Szyd³o
Rejent * rok 12 * nr 5(133)
Spó³ka akcyjna jako podmiot administracji publicznej
1. Ogólny zarys problematyki
Rozleg³oæ zadañ i kompetencji, jakie musi realizowaæ wspó³czesne
pañstwo, wymaga stworzenia odpowiednich struktur organizacyjnych,
zdolnych zaspokajaæ potrzeby spo³eczne. Bezporednie dzia³ania w dziedzinie infrastruktury spo³ecznej oraz w sferze dzia³alnoci gospodarczej
wci¹¿ spoczywaj¹ w olbrzymiej czêci na administracji publicznej. W jej
obrêbie dokonuj¹ siê przemiany organizacyjne oraz specjalizowanie siê
aparatu administracyjnego, stosownie do spe³nianych  przez poszczególne
czêci tego aparatu  czynnoci. Próby adaptowania administracji publicznej do pojawiaj¹cych siê nowych sytuacji, zw³aszcza w sferze gospodarczej, nie zawsze koñcz¹ siê powodzeniem. Znane jest zjawisko niewydolnoci tradycyjnych metod zarz¹dzania oraz odchodzenia, w pewnym zakresie,
od regulacji publicznoprawnej na rzecz instrumentów prawa prywatnego.
Przez administracjê publiczn¹ zwyk³o siê rozumieæ zespó³ dzia³añ,
czynnoci oraz przedsiêwziêæ organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez ró¿ne podmioty,
organy i instytucje, na podstawie ustawy i w okrelonych prawem formach1.
W ujêciu podmiotowym administracjê publiczn¹ tworz¹ organy administra1
H. I z d e b s k i, M. K u l e s z a, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999, s. 79; por. tak¿e J. B o æ, [w:] Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia,
Wroc³aw 2001, s.10 i nast.; E. O c h e n d o w s k i, Prawo administracyjne, Toruñ 2000, s.
17 i nast.
cji i inne podmioty wykonuj¹ce okrelone funkcje z zakresu administracji
publicznej. Wród innych (poza organami) podmiotów wyró¿nia siê ró¿ne
cia³a administracyjne, o samodzielnym statusie w sferze prawa publicznego
(np. KRRiT, samorz¹dowe kolegia odwo³awcze), oraz rozmaite podmioty
prawa publicznego nie maj¹ce charakteru osobowego, lecz oparte na czynniku maj¹tkowym (np. przedsiêbiorstwa u¿ytecznoci publicznej, zak³ady
administracyjne)2.
Do ¿adnej z powy¿szych kategorii nie mo¿na zaliczyæ spó³ki akcyjnej,
wykonuj¹cej zadania o charakterze publicznoprawnym. Spó³k¹ akcyjn¹ jest
prywatnoprawna organizacja o strukturze korporacyjnej, powo³ana przez
jej za³o¿ycieli (uczestników spó³ki) w dowolnym celu prawnie dozwolonym, maj¹ca w³asn¹ osobowoæ prawn¹ oraz utworzony z wk³adów akcjonariuszy i ustalony w statucie kapita³ zak³adowy  podzielony na akcje o
równej wartoci nominalnej, która odpowiada za zobowi¹zania wy³¹cznie
swoim maj¹tkiem3. Pomimo i¿ naturalnym przeznaczeniem spó³ki akcyjnej
jest dzia³alnoæ w interesie podmiotów prawa cywilnego, to jednak ustawodawca nie stroni od przydawania niektórym sporód nich funkcji z zakresu
administracji publicznej. Wówczas kompetencja lub zadanie, immanentnie
powi¹zane z ujêt¹ przedmiotowo-podmiotowo administracj¹ i maj¹ce przynosiæ korzyæ interesowi ogólnemu, zmieniaj¹ swój podmiot wykonawczy.
Zostaj¹ zlecone poza obrêb administracji w nadziei, ¿e bêd¹ zrealizowane
bardziej sprawnie i oszczêdnie. Tego rodzaju sytuacje bêd¹ przedmiotem
niniejszego opracowania. Warto bowiem zastanowiæ siê nad wy³aniaj¹cymi
siê przy tej okazji problemami jurydycznymi. Chodzi przede wszystkim o
modyfikacjê wewnêtrznego ustroju spó³ki akcyjnej, która dzia³a w sferze
publicznej. Wa¿n¹ kwesti¹ jest forma prawna zlecania kompetencji i zadañ
publicznych spó³kom akcyjnym oraz mechanizm sprawowania nad nimi
nadzoru administracyjnego. Nie ulega przecie¿ w¹tpliwoci, ¿e taka spó³ka
traci w znacznej mierze swoj¹ autonomiê i niezale¿noæ, z której korzystaj¹
podmioty prywatnoprawne. Poniewa¿ artyku³ ten nie pretenduje do wyczerpuj¹cego ujêcia zarysowanych powy¿ej zjawisk, skoncentrujê siê na kilku
najbardziej instruktywnych przyk³adach. Nale¿¹ do nich, jak s¹dzê, spó³ka
A. S z a j k o w s k i, Prawo spó³ek handlowych, Warszawa 1999, s. 468.
akcyjna prowadz¹ca gie³dê4, spó³ka akcyjna zarz¹dzaj¹ca specjaln¹ stref¹
ekonomiczn¹5 oraz spó³ka akcyjna administruj¹ca autostrad¹ p³atn¹6. W
zakresie zarz¹dzania specjaln¹ stref¹ ekonomiczn¹ ustawodawca dopuszcza równie¿ mo¿liwoæ dzia³ania spó³ek z ograniczon¹ odpowiedzialnoci¹. Dla jasnoci wywodów ograniczê siê jedynie do prezentacji spó³ek
akcyjnych, co znajduje zreszt¹ swoje potwierdzenie w praktycznym funkcjonowaniu stref ekonomicznych. Wszystkie rozwi¹zania prawne, które
bêd¹ przedmiotem prezentacji, maj¹ charakter lex specialis wzglêdem k.s.h.
2. Zwiêkszone wymagania kapita³owe w spó³kach akcyjnych
wykonuj¹cych zadania publiczne
Wyrazem kapita³owego charakteru spó³ek akcyjnych jest obowi¹zek
posiadania przez nie kapita³u zak³adowego. Kapita³ ten mo¿na rozumieæ
jako fundusz za³o¿ycielski (pierwotny, zak³adowy) bêd¹cy sum¹ wniesionych do spó³ki wk³adów (pieniê¿nych i niepieniê¿nych). Z drugiej strony
traktuje siê go jako sumê udzia³ów w kapitale zak³adowym, wpisywan¹ do
pasywów bilansu spó³ki7. Kodeks spó³ek handlowych ustala minimum
kapita³u zak³adowego na 500 000 z³ (art. 308). Spó³ki wykonuj¹ce zadania
publiczne musz¹ jednak spe³niæ zaostrzone wymagania w tym wzglêdzie.
Podejmuj¹ one szereg kapita³och³onnych inwestycji oraz du¿ych transakcji.
Bior¹c to pod uwagê, ustawodawca postanowi³, ¿e minimaln¹ wysokoæ
kapita³u akcyjnego spó³ki prowadz¹cej gie³dê okrela Rada Ministrów w
drodze rozporz¹dzenia (art. 98 ust. 3 p.o.p.o.). Na tej podstawie Rada
Ministrów ustali³a doln¹ granicê kapita³u na 40 mln z³otych8. Na tym nie
koñczy siê ustawowa reglamentacja zagadnieñ kapita³owych w spó³ce
prowadz¹cej gie³dê. Akcje takiej spó³ki mog¹ byæ wy³¹cznie imienne. Mog¹
je nabywaæ domy maklerskie, Skarb Pañstwa, banki, towarzystwa funduszy
Ustawa z 21 sierpnia 1997 r.  Prawo o publicznym obrocie papierami wartociowymi,
Dz.U. Nr 118, poz. 754 z pón. zm., zwana dalej p.o.p.o.
Ustawa z dnia 20 padziernika 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, Dz.U.
Nr 123, poz. 600 z pón. zm., zwana dalej ustaw¹ o s.s.e.
Ustawa z dnia 27 padziernika 1994 r. o autostradach p³atnych, tekst jedn.: Dz.U. z
2001 r. Nr 110, poz. 1192, zwana dalej ustaw¹ o a.p.
A. K i d y b a, Prawo handlowe, Warszawa 2000, s. 268-269; por. tak¿e J. F r ¹ c k o w i a k, [w:] Kodeks handlowy. Komentarz, pod red. K. Kruczalaka, Warszawa 1998, s. 395399; A. K i d y b a, Kodeks spó³ek handlowych. Objanienia, Zakamycze 2001, s. 229-230.
Rozporz¹dzenie RM z dnia 17 lutego 1998 r., Dz.U. Nr 26, poz. 148.
powierniczych, towarzystwa funduszy inwestycyjnych, towarzystwa emerytalne, zak³ady ubezpieczeñ oraz emitenci papierów wartociowych dopuszczonych do publicznego obrotu. Spó³ka akcyjna prowadz¹ca gie³dê ma
obowi¹zek emitowania akcji w takiej liczbie, aby zaspokoiæ popyt wszystkich uprawnionych podmiotów. Ustawodawca chce w ten sposób zapewniæ
gie³dzie charakter samorz¹dowy oraz tzw. samoregulacjê obrotu gie³dowego9.
Okrelone wymagania kapita³owe stawia siê tak¿e spó³kom akcyjnym,
które chc¹ uzyskaæ koncesjê na budowê i eksploatacjê autostrady. W postêpowaniu przetargowym, które ma wy³oniæ koncesjonariusza, mog¹ uczestniczyæ spó³ki o kapitale zak³adowym nie mniejszym ni¿ równowartoæ 5
mln euro (art. 43 ustawy o a.p.). Z art. 43 ust. 2 ustawy o a.p. wynika, ¿e
w kwalifikacji wstêpnej  bêd¹cej pierwszym etapem postêpowania przetargowego  mog¹ braæ udzia³ uczestnicy nie bêd¹cy spó³k¹ akcyjn¹. Istotne jest to, ¿e po zakoñczeniu kwalifikacji wstêpnej musi zostaæ zarejestrowana spó³ka akcyjna o wymaganym kapitale zak³adowym. Ustawa nie
wspomina o koniecznoci ca³kowitego pokrycia kapita³u spó³ki w chwili jej
rejestracji. Znajd¹ tu zatem zastosowanie zasady ogólne z art. 309 k.s.h.
Zgodnie z nimi akcje obejmowane za wk³ady niepieniê¿ne powinny byæ
pokryte w ca³oci nie póniej ni¿ przed up³ywem roku po zarejestrowaniu
spó³ki. Akcje obejmowane za wk³ady pieniê¿ne powinny byæ op³acone przed
zarejestrowaniem spó³ki co najmniej w jednej czwartej ich wartoci nominalnej.
Uczestnikiem kwalifikacji wstêpnej mo¿e, ale nie musi, byæ spó³ka
akcyjna w organizacji. W dokumentacji do kwalifikacji wstêpnej sk³ada siê
projekt statutu oraz projekty aktów o zawi¹zaniu spó³ki i objêciu akcji (art.
43 ust. 2 zd. 3). Nie jest wiêc wymagane, aby spó³ka by³a ju¿ zawi¹zana
(który to moment kreuje spó³kê akcyjn¹ w organizacji), lecz projekty aktów
notarialnych o objêciu akcji powinny opiewaæ w sumie na nie mniej ni¿ 5
Przed spó³k¹ kapita³ow¹ (z o.o. lub akcyjn¹), która bêdzie zarz¹dzaæ
specjaln¹ stref¹ ekonomiczn¹, ustawodawca nie postawi³ wymogu odnonie
do jej minimalnego kapita³u zak³adowego.
G. D o m a ñ s k i, [w:] A. C h ³ o p e c k i, G. D o m a ñ s k i, R. J u r g a, M. M i c h a l s k i, L. S o b o l e w s k i, Prawo o publicznym obrocie papierami wartociowymi. Komentarz, Warszawa 1999, s. 887-888.
3. Modyfikacja wewnêtrznej organizacji spó³ek
Spó³ka akcyjna jako osoba prawa dzia³a przez swoje organy. Obligatoryjnymi organami w spó³ce akcyjnej s¹: walne zgromadzenie akcjonariuszy, rada nadzorcza i zarz¹d. Zasadniczym celem innego, ni¿ zak³ada to
k.s.h., unormowania kwestii wewnêtrznej organizacji omawianych spó³ek
jest ustalenie parytetowego udzia³u okrelonych kategorii osób w radzie
nadzorczej b¹d te¿ ustalenie si³y g³osów poszczególnych akcjonariuszy na
walnym zgromadzeniu. Chodzi przede wszystkim o zapewnienie decyduj¹cego wp³ywu Skarbowi Pañstwa na funkcjonowanie tych podmiotów, które
realizuj¹ zadania publiczne.
W spó³ce prowadz¹cej gie³dê powo³uje siê radê nadzorcz¹, która jest
nazywana rad¹ gie³dy. Statut gie³dy, który zosta³ zatwierdzony przez
Prezesa Rady Ministrów, przes¹dzi³ o liczbie cz³onków rady nadzorczej.
Mo¿e byæ ich od 12 do 14 i wybierani s¹ przez walne zgromadzenie. Po³owa
sk³adu rady powo³ywana jest sporód kandydatów zg³oszonych przez
akcjonariuszy, a druga po³owa sporód kandydatów zg³oszonych przez emitentów nie bêd¹cych akcjonariuszami gie³dy, nabywców papierów wartociowych, przedstawicieli izb gospodarczych oraz instytucji finansowych.
Poniewa¿ rada gie³dy podejmuje decyzje maj¹ce znaczenie dla wszystkich
cz³onków gie³dy, zapewniono w powy¿szy sposób partycypacjê samych
zainteresowanych w kluczowym organie spó³ki.
Nie wszystkie podmioty mog¹ nabyæ akcje spó³ki prowadz¹cej gie³dê.
Prawodawca ukszta³towa³ bowiem model gie³dy jako instytucji samorz¹dowej. W efekcie akcje te mog¹ nabywaæ domy maklerskie, Skarb Pañstwa,
banki, towarzystwa funduszy powierniczych, towarzystwa funduszy inwestycyjnych, towarzystwa emerytalne, zak³ady ubezpieczeñ oraz emitenci
papierów wartociowych dopuszczonych do publicznego obrotu i notowanych na tej gie³dzie. Warto równie¿ dodaæ, ¿e akcje spó³ki prowadz¹cej
gie³dê nie daj¹ prawa do dywidendy w okresie, kiedy Skarb Pañstwa jest
uprawniony do wykonywania ponad 50% ogólnej liczby g³osów na walnym
zgromadzeniu ( art. 100 ust. 4 p.o.p.o.).
Istniej¹ tak¿e wymogi odnonie do rozk³adu g³osów na walnym zgromadzeniu. Akcjonariusze spó³ki prowadz¹cej gie³dê, bêd¹cy emitentami
papierów wartociowych emitowanych na gie³dzie, a tak¿e towarzystwa
funduszy powierniczych, towarzystwa funduszy inwestycyjnych, towarzystwa emerytalne, zak³ady ubezpieczeñ (nawet je¿eli nie s¹ emitentami)
s¹ uprawnieni ³¹cznie do wykonywania nie wiêcej ni¿ 25% ogólnej liczby
g³osów na walnym zgromadzeniu. Z kolei jeden akcjonariusz spó³ki prowadz¹cej gie³dê jest uprawniony do wykonywania nie wiêcej ni¿ 3% ogólnej liczby g³osów na walnym zgromadzeniu. Powy¿sze ograniczenia nie
dotycz¹ Skarbu Pañstwa jako akcjonariusza (art. 100 ust. 1 i 2 p.o.p.o.).
Zrealizowanie tych wymogów jest mo¿liwe tylko wówczas, gdy statut spó³ki
okreli szczegó³owe zasady wykonywania prawa g³osu. Niekiedy mo¿e
okazaæ siê konieczne proporcjonalne zredukowanie liczby posiadanych
g³osów (pro rata parte), aby zmieciæ siê w ustawowym limicie10.
W spó³ce akcyjnej zarz¹dzaj¹cej specjaln¹ stref¹ ekonomiczn¹ Skarb
Pañstwa albo samorz¹d województwa musi posiadaæ wiêkszoæ g³osów,
które mog¹ byæ oddane na walnym zgromadzeniu. Jednoczenie Skarb
Pañstwa albo samorz¹d województwa jest uprawniony do powo³ywania i
odwo³ywania wiêkszoci cz³onków zarz¹du takiej spó³ki (art. 6 ustawy o
s.s.e.). Samo dysponowanie wiêkszoci¹ g³osów na walnym zgromadzeniu
nie zapewnia jeszcze decyduj¹cego wp³ywu na sk³ad zarz¹du. Zgodnie z
art. 368 § 4 k.s.h. cz³onków zarz¹du powo³uje i odwo³uje rada nadzorcza,
chyba ¿e statut spó³ki stanowi inaczej. Konieczne zatem jest przyznanie w
regulacji statutowej Skarbowi Pañstwa albo samorz¹dowi województwa
uprawnienia do powo³ywania ponad 50% liczby cz³onków zarz¹du, któr¹
okrela statut. Nie wystarczy fakt, ¿e wspomniane podmioty dysponuj¹
wiêkszoci¹ cz³onków w radzie nadzorczej, gdy¿ nie mo¿na przecie¿ zmusiæ
przedstawicieli Skarbu Pañstwa albo samorz¹du województwa, aby g³osowali w okrelony sposób przy wyborze zarz¹du.
Do sk³adu rady nadzorczej spó³ki zarz¹dzaj¹cej specjaln¹ stref¹ ekonomiczn¹, w stosunku do której Skarb Pañstwa posiada wiêkszoæ g³osów,
które mog¹ byæ oddane na walnym zgromadzeniu, powo³uje siê najwy¿ej
7 osób. Skarb Pañstwa posiada wówczas obligatoryjnie swoich przedstawicieli w radzie (w liczbie 4), którymi s¹ przedstawiciele odpowiednio:
ministra w³aciwego do spraw Skarbu Pañstwa, ministra w³aciwego do
spraw gospodarki, Prezesa Urzêdu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
oraz wojewody. Ponadto w sk³ad rady nadzorczej powo³uje siê najwy¿ej
trzech przedstawicieli jednostek samorz¹du terytorialnego, które maj¹ akcje
w tej spó³ce. Z ustawy wynika, ¿e wszyscy ci przedstawiciele nie s¹ po10
Ibidem, s. 889.
wo³ywani przez desygnuj¹ce ich podmioty, a jedynie wysuwani jako kandydaci. Radê nadzorcz¹ powo³uje i odwo³uje walne zgromadzenie, przy
czym statut mo¿e przewidywaæ inny sposób powo³ywania lub odwo³ywania jej cz³onków (art. 385 § 1 i § 2 k.s.h.). Ograniczenia wprowadzone
ustaw¹ o s.s.e. powinny byæ uwzglêdnione w statucie spó³ki. Jeli tak siê
nie stanie, wówczas fakt uchwalenia statutu niezgodnego z ustaw¹ mo¿e
byæ podstaw¹ do uniewa¿nienia tego¿ statutu. Ewentualnie mo¿na te¿ bêdzie
stwierdziæ niewa¿noæ uchwa³y walnego zgromadzenia, które powo³a radê
nadzorcz¹ w sk³adzie nie uwzglêdniaj¹cym parytetowego udzia³u poszczególnych podmiotów11.
Liczebnoæ rady nadzorczej spó³ki bêd¹cej zarz¹dzaj¹cym, w stosunku
do której samorz¹d województwa posiada wiêkszoæ g³osów na walnym
zgromadzeniu, mo¿e wynosiæ najwy¿ej 7 osób. Nale¿y przy tym powo³aæ
czterech przedstawicieli samorz¹du województwa, przedstawiciela ministra w³aciwego do spraw gospodarki oraz najwy¿ej dwóch przedstawicieli
jednostek samorz¹du terytorialnego, z wy³¹czeniem samorz¹du województwa, które maj¹ akcje w tej spó³ce.
Artyku³ 7 ust. 2 ustanawia szczególny zakaz konkurencji dotycz¹cy
cz³onków rad nadzorczych spó³ek zarz¹dzaj¹cych specjalnymi strefami ekonomicznymi. Do sk³adu rady nadzorczej nie mo¿e byæ powo³ana osoba,
która jest cz³onkiem w³adz lub pracownikiem przedsiêbiorcy prowadz¹cego dzia³alnoæ na terenie strefy lub pozostaje z takim przedsiêbiorc¹ w
zwi¹zku, o którym mowa w art. 11 ust. 4-8 ustawy o podatku dochodowym
od osób prawnych12.
Ustawodawca nie ingeruje w strukturê wewnêtrzn¹ spó³ki akcyjnej, która
otrzyma³a koncesjê na podstawie ustawy o a.p. Re¿im jej organizacji podlega w ca³oci k.s.h.
Pomimo i¿ przedstawiane spó³ki organizuj¹ przedsiêwziêcia niezwykle
istotne z punktu widzenia interesów pañstwa (powiedzia³bym nawet o strategicznym  z punktu widzenia ekonomicznego  charakterze tych spó³ek),
ustawodawca nie zdecydowa³ siê na ograniczenie uczestnictwa w nich
Artyku³ 425 k.s.h. pozwala stwierdziæ niewa¿noæ uchwa³y walnego zgromadzenia
sprzecznej z ustaw¹.
Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r., Dz.U. z 2000 r. Nr 54, poz. 654 z pón. zm.
osobom zagranicznym. W konsekwencji znajd¹ tu zastosowanie zasady
ogólne, wynikaj¹ce z art. 6 prawa dzia³alnoci gospodarczej13.
4. Sposoby przekazywania zadañ i kompetencji publicznoprawnych spó³kom akcyjnym
Istotn¹ kwestiê stanowi sposób przekazywania zadañ i kompetencji
spó³kom akcyjnym, które dzia³aj¹ w sferze publicznej. Przez zadania nale¿y rozumieæ kierunki dzia³ania podmiotów administracji oraz wartoci,
którymi winny siê one kierowaæ14. Z kolei kompetencj¹ jest uprawnienie do
zastosowania okrelonej formy dzia³ania administracji, a wiêc prawnie
relewantnej czynnoci organu15. Pojêciem nadrzêdnym, obejmuj¹cym zarówno zadania, jak i kompetencje, bêdzie dla mnie pojêcie funkcji. Choæ
takie okrelenie funkcji podmiotów administracji mo¿e wydaæ siê pewnym
uproszczeniem, to jednak  jak s¹dzê  uporz¹dkuje ono stosowan¹ w
niniejszym opracowaniu terminologiê16.
W pierwszym rzêdzie warto zwróciæ uwagê na kompetencje podmiotów
administracji do sprawowania orzecznictwa administracyjnego, czyli 
inaczej mówi¹c  jurysdykcji administracyjnej. Prawo czêsto upowa¿nia do
sprawowania jurysdykcji administracyjnej podmioty nie bêd¹ce organami
administracji publicznej, a nawet w ogóle nie bêd¹ce organami pañstwa.
W tym celu u¿ywa siê pojemnego pojêcia organ administruj¹cy. Podstawow¹ cech¹ podmiotu wykonuj¹cego jurysdykcjê administracyjn¹ nie jest
zatem status organu administracyjnego, ale posiadana przez niego, wyznaczona przez prawo kompetencja17.
Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r., Dz.U. Nr 101, poz. 1178 z pón. zm.
J. L a n g, [w:] Z. C i e  l a k, J. J a g i e l s k i, J. L a n g, M. S z u b i a k o w s k i,
M. W i e r z b o w s k i, A. W i k t o r o w s k a, Prawo administracyjne, Warszawa 2001, s.
Z. C i e  l a k, Zbiory zachowañ w administracji pañstwowej. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1992, s. 70-77.
Nieco inaczej ujmuje tê kwestiê T. Kuta, którego zdaniem funkcje administracji s¹
odwzorowaniem jej celów. To odwzorowanie wyra¿a siê w dzia³aniach administracji, które
maj¹ charakter trwa³y i wielopodmiotowy, zob. T. K u t a, Funkcje wspó³czesnej administracji i sposoby ich realizacji, Wroc³aw 1992, s. 7.
J. Z i m m e r m a n n, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 37.
Nas bêd¹ interesowaæ w tym miejscu nie tylko uprawnienia jurysdykcyjne, choæ one s¹ najbardziej typowe dla dzia³alnoci administracji, w³adczo okrelaj¹cej sytuacjê prawn¹ jednostek poprzez stosowanie prawa
przedmiotowego w indywidualnych sprawach. Równie wa¿ne s¹ szeroko
rozumiane zadania organizatorskie, prowadz¹ce w efekcie do rozwoju
infrastruktury technicznej, mog¹cej s³u¿yæ celom u¿ytecznoci publicznej.
Odrêbnie nale¿y wspomnieæ o zarz¹dzie pewn¹ czêci¹ maj¹tku publicznego. Powy¿sze funkcje nie mog¹ byæ oczywicie uznane za typowe dla
spó³ek akcyjnych. Spó³ki takie dzia³aj¹ przede wszystkim w sferze prywatnoprawnej i istniej¹, aby przynosiæ korzyci gospodarcze swoim akcjonariuszom. Zatem w sytuacji omawianych szczególnych rodzajów spó³ek mamy
do czynienia z typowymi funkcjami zleconymi, które s¹ zazwyczaj realizowane przez administracjê publiczn¹. Zlecanie zadañ i kompetencji poza
strukturê administracji nastêpuje w ró¿nych formach prawnych.
Najmniej w¹tpliwoci budzi ustawowa forma zlecania funkcji. Prawodawca mo¿e bezporednio w przepisach ustawy przes¹dziæ o wyposa¿eniu
spó³ki akcyjnej w okrelone zadania lub kompetencje. Mo¿liwoæ dzia³ania
w sferze publicznej wynika wówczas z norm powszechnie obowi¹zuj¹cego
prawa, którego przestrzeganie jest obowi¹zkiem ka¿dego obywatela (art.
83 Konstytucji). Normy te cechuje budowa abstrakcyjna, okrelaj¹ one
zatem typowe sytuacje, w których maj¹ byæ podejmowane pewne powtarzalne zachowania. Ponadto normy te maj¹ ogólnego adresata, gdy¿ s¹ nimi
spó³ki akcyjne spe³niaj¹ce przes³anki ustawowe. Przyk³ad takiego ukszta³towania kompetencji odnajdujemy w art. 110 p.o.p.o., zgodnie z którym
rada gie³dy podejmuje uchwa³ê w sprawie dopuszczenia papierów wartociowych do obrotu na rynku gie³dowym. Rada gie³dy uchwala te¿, na
wniosek zarz¹du, regulamin gie³dy oraz jego zmiany (art. 105 p.o.p.o.).
Ustawowy model zlecania zadañ zastosowano w ustawie o s.s.e. Do zadañ
zarz¹dzaj¹cego nale¿y prowadzenie  zgodnie z planem rozwoju strefy,
regulaminem strefy oraz przepisami prawa  dzia³añ zmierzaj¹cych do
rozwoju dzia³alnoci gospodarczej prowadzonej na terenie strefy (art. 8).
Z kolei art. 57 ustawy o a.p. wskazuje na podstawowe zadania koncesjonowanej spó³ki buduj¹cej lub eksploatuj¹cej autostradê. Koncesjonariusz
pobiera równie¿ op³aty za przejazd autostrad¹, które stanowi¹ jego przychód (art. 3 ustawy o a.p.).
Pozosta³e formy prawne zlecania kompetencji publicznoprawnych wi¹¿¹ siê z podejmowaniem przez upowa¿niony podmiot czynnoci, których
przedmiotem jest przesuniêcie kompetencji na inny podmiot. W literaturze
zwrócono przede wszystkim uwagê na instytucjê powierzenia przez okrelony organ prowadzenia w jego imieniu niektórych spraw z zakresu swoich
w³aciwoci, w tym wydawania decyzji administracyjnych18. Wyra¿enie
w jego imieniu mo¿e byæ dwojako interpretowane. Wed³ug pierwszego
stanowiska mo¿e oznaczaæ, ¿e wszelkie dzia³ania podmiotu upowa¿nianego s¹ uwa¿ane za dzia³ania podmiotu, który powierza prowadzenie spraw
i który ponosi za ich wykonanie pe³n¹ odpowiedzialnoæ. Przyjêcie tego
wariantu oznacza³oby, ¿e kompetencje administracyjne nadal w ca³oci
pozostaj¹ w rêku organu powierzaj¹cego, a podmiot dzia³aj¹cy w jego
imieniu jedynie faktycznie pomaga w ich realizacji. Wed³ug drugiego
stanowiska, podmiot upowa¿niany nabywa od czasu powierzenia mu zadañ
status organu, kompetencje przekazane mu staj¹ siê jego kompetencjami i
on odpowiada zewnêtrznie za ich wykonanie. Przyjêcie tego wariantu nakazuje t³umaczyæ zwrot: dzia³a w imieniu jako dzia³anie za kogo, a nie
jako dzia³anie dla kogo. Mo¿na tu zatem mówiæ o przejciu kompetencji
administracyjnych. Przyjêcie pierwszego stanowiska czyni z instytucji
powierzenia prowadzenia spraw kwestiê czysto wewnêtrzn¹, nie maj¹c¹
znaczenia dla adresata dzia³añ administracji. Przyjêcie drugiego stanowiska umiejscawia kompetencjê tam, gdzie ona naprawdê powinna byæ przypisana i jest znacznie korzystniejsze. Podmiot przejmuj¹cy zadania do
wykonania  w imieniu organu powierzaj¹cego znajduje siê na tym samym
szczeblu struktury administracyjnej, co ten ostatni organ, i podlega nadzorowi tych samych organów, co organ powierzaj¹cy19.
Wydaje siê, ¿e opisana instytucja powierzenia kompetencji (w drugim
wariancie) znalaz³a swoje zastosowanie w ustawie o s.s.e. Minister w³aciwy do spraw gospodarki mo¿e, w drodze rozporz¹dzenia, powierzyæ
zarz¹dzaj¹cemu: 1) udzielanie, w jego imieniu, zezwoleñ na prowadzenie
dzia³alnoci gospodarczej na terenie danej strefy, 2) wykonywanie, w jego
imieniu, bie¿¹cej kontroli dzia³alnoci przedsiêbiorców (art. 20 ust. 1).
Powierzenie to przesuwa kompetencje i czyni ze spó³ki akcyjnej samodziel18
J. Z i m m e r m a n n, op. cit., s. 42.
ny podmiot administruj¹cy. Stanowisko to uzasadnia ranga aktu prawnego,
moc¹ którego kompetencja jurysdykcyjna zmienia swój podmiot wykonawczy. Akt ten jest ród³em prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego, wydanym
na podstawie szczegó³owego upowa¿nienia ustawowego. Nie mo¿na wiêc
powiedzieæ, i¿ powierzenie to ma jedynie charakter wewnêtrzny i jest pewnym
techniczno-organizacyjnym usprawnieniem. Przeciwnie, stanowi samoistn¹ podstawê materialnoprawn¹ do wydawania przez spó³kê akcyjn¹ decyzji
W tej sytuacji nie mo¿na uznaæ za trafny pogl¹d, i¿ powierzenie zarz¹dzaj¹cemu udzielania zezwoleñ jest upowa¿nieniem podobnym do upowa¿nienia pracownika urzêdu administracji w rozumieniu art. 268a k.p.a. Wed³ug
tego stanowiska zarz¹dzaj¹cy dzia³a dla Ministra Gospodarki, a nie za
niego i tylko pomaga Ministrowi w realizacji procesu udzielania zezwoleñ20.
Identyczna w istocie konstrukcja powierzenia prowadzenia spraw, rozumiana konsekwentnie jako przejcie kompetencji na spó³kê akcyjn¹,
znalaz³a swój wyraz w art. 15 ust. 1 ustawy o s.s.e. Zgodnie z brzmieniem
tego przepisu, na wniosek zarz¹dzaj¹cego starosta, wykonuj¹cy zadania z
zakresu administracji rz¹dowej, w³aciwy ze wzglêdu na po³o¿enie strefy
mo¿e, za zgod¹ wojewody, powierzyæ zarz¹dzaj¹cemu prowadzenie, w tym
wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, pewnych spraw
z zakresu prawa budowlanego dotycz¹cych terenu strefy, np. wydawanie
decyzji o pozwoleniu na budowê, orzekanie o utracie wa¿noci pozwolenia
na budowê, wydawanie pozwoleñ na u¿ytkowanie obiektu budowlanego
czy udzielanie pozwolenia na zmianê sposobu u¿ytkowania obiektu budowlanego lub jego czêci.
Odmiennym rodzajem zlecania funkcji jest porozumienie, którego
przyk³ad znajduje siê w art. 8 ust. 2 ustawy o samorz¹dzie gminnym21. W
takiej sytuacji ród³em kompetencji bêdzie samo porozumienie i nale¿y tê
kategoriê osobno wymieniæ w katalogu róde³ kompetencji. W przypadku tego zlecenia dana kompetencja jest realizowana ju¿ samodzielnie przez
Tak M. S m a g a, Zezwolenie na prowadzenie dzia³alnoci gospodarczej na terenie
specjalnej strefy ekonomicznej (zarys problemu), [w:] Prawo administracyjne w okresie
transformacji ustrojowej, Zakamycze 1999, s. 497.
Tekst jedn.: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z pón. zm.
podmiot, któremu j¹ zlecono oraz na jego rachunek. Jest to jego kompetencja i w zwi¹zku z tym on tak¿e ponosi odpowiedzialnoæ za to dzia³anie22. S¹dzê, ¿e scharakteryzowana konstrukcja zlecania funkcji w drodze
porozumienia daje siê idealnie odnieæ do sytuacji spó³ki akcyjnej, która
posiada koncesjê na eksploatacjê autostrady. Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy
o drogach publicznych23 koncesjonariusz staje siê zarz¹dc¹ autostrady p³atnej
po przekazaniu jej spó³ce w drodze porozumienia zawartego pomiêdzy
Generalnym Dyrektorem Dróg Publicznych, Prezesem Agencji Budowy i
Eksploatacji Autostrad oraz koncesjonariuszem. Funkcjê tê koncesjonariusz realizuje w swoim imieniu i ponosi wszystkie wi¹¿¹ce siê z tym
konsekwencje (tzn. wykonuje okrelone zadania i kompetencje, z wyj¹tkiem jednak udzielania specjalnych zezwoleñ, pobierania op³at i kar  o
czym bêdzie jeszcze mowa).
Podobnego zdania jest M. Waligórski, który opisane porozumienie
rozumie jako umowê prawa publicznego, dochodz¹c¹ do skutku w wyniku
zgodnego owiadczenia woli dwóch podmiotów publicznoprawnych (centralnego organu administracji i organu agencji rz¹dowej), a wiêc organów
administracji sensu stricto z jednej strony oraz podmiotu prywatnego (spó³ki prawa handlowego), wszak¿e wykonuj¹cego zadania z zakresu administracji publicznej, z drugiej24.
Prawo administracyjne zna jeszcze instytucjê upowa¿nienia przez organ innych podmiotów do za³atwienia indywidualnych spraw z zakresu
administracji publicznej25. Taka forma znalaz³a swój wyraz w ustawie o
s.s.e. Na wniosek zarz¹dzaj¹cego rada gminy w³aciwej ze wzglêdu na
po³o¿enie strefy mo¿e upowa¿niæ go do wydawania decyzji w sprawach
ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dotycz¹cych
terenów po³o¿onych w strefie (art. 15 ust. 2).
Specyficzny sposób zlecania funkcji publicznych przewiduje ustawa o
a.p. Nie jest nim tylko sama koncesja jako decyzja administracyjna. Koncesji udziela siê bowiem spó³ce, z któr¹ zosta³a uzgodniona treæ umowy
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r., Dz.U. Nr 14, poz. 60 z pón. zm.
M. W a l i g ó r s k i, Spó³ka prawa handlowego jako podmiot administruj¹cy autostrad¹ p³atn¹, Samorz¹d Terytorialny 2000, nr 3, s. 59.
Por. J. Z i m m e r m a n n, op. cit., s. 44.
koncesyjnej. Umowê tê zawiera z koncesjonariuszem minister w³aciwy do
spraw transportu. W przypadku niezawarcia umowy koncesyjnej w terminie 30 dni od daty, w której decyzja o udzieleniu koncesji sta³a siê ostateczna, koncesja mo¿e byæ cofniêta. Zgodnie z art. 62 ustawy o a.p. umowa
powinna okrelaæ w szczególnoci: termin rozpoczêcia i zakoñczenia budowy, okres eksploatacji autostrady i stawki op³at w chwili rozpoczêcia
eksploatacji, zasady wspó³pracy koncesjonariusza z administracj¹ drogow¹, Policj¹, pogotowiem ratunkowym, jednostkami systemu ratowniczoganiczego oraz zakres uprawnieñ koncesjonariusza jako zarz¹dcy autostrady.
W literaturze wypowiedziano pogl¹d, i¿ w umowie tej przeplataj¹ siê
elementy cywilnoprawne ze znacznymi elementami administracyjnoprawnymi, tworz¹c okrelon¹ ca³oæ. Prywatnoprawny charakter maj¹ te jej
postanowienia, których celem jest zapewnienie i ochrona sta³ych korzyci
koncesjonariusza. Natomiast obowi¹zki i zadania publiczne koncesjonariusza zostaj¹ na³o¿one na niego drog¹ nakazu administracyjnego26.
Z pewnoci¹ forma zlecania funkcji przewidziana w ustawie o a.p. ró¿ni
siê od innych, przedstawionych ju¿ form. Dla koncesjonariusza buduj¹cego
autostradê mo¿e stanowiæ samoistn¹, materialn¹ podstawê do wykonywania istotnych funkcji organizatorskich i w³adczych. Je¿eli za chodzi o realizacjê zadañ oraz o wydawanie aktów administracyjnych przez spó³kê,
bêd¹c¹ zarz¹dc¹ autostrady, to niezbêdne jest dodatkowo porozumienie
(umowa publicznoprawna) zawarte na podstawie ustawy o drogach publicznych. Forma umowy koncesyjnej jest tu o tyle korzystna dla spó³ki,
¿e jej treæ zostaje ukszta³towana w wyniku negocjacji. Stwarzaj¹ one szansê
osi¹gniêcia konsensusu poprzez wzajemne ustêpstwa i kompromisy. W
porównaniu z jednostronnym, w³adczym aktem administracyjnym umowa
i poprzedzaj¹ce j¹ negocjacje s¹ bardziej odpowiednim sposobem okrelenia sytuacji prawnej spó³ki akcyjnej, której przypadnie wykonywanie zadañ
M. W a l i g ó r s k i, Istota koncesji i umowy koncesyjnej na budowê i eksploatacjê
autostrad p³atnych, [w:] Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, Zakamycze 1999, s. 561-562.
5. Charakterystyka zadañ i kompetencji wykonywanych przez
spó³ki akcyjne
Warto zatrzymaæ siê w tym momencie na kwestii charakteru zadañ i
kompetencji, jakie omawiane spó³ki akcyjne realizuj¹ w szeroko rozumianej sferze publicznej. Odnosz¹c te uwagi do gie³dy papierów wartociowych, nale¿a³oby przypomnieæ, i¿ mo¿na mówiæ o dwóch zasadniczych
modelach gie³dy z punktu widzenia jej statusu. Pierwszy model, maj¹cy
anglosaskie korzenie, przyjmuje, ¿e gie³da stanowi instytucjê prywatnoprawn¹. Drugi model, tzw. kontynentalny, przyznaje jej walor instytucji
publicznoprawnej. Jednak¿e zawsze ze wzglêdu na znaczenie gie³dy dla
obrotu gospodarczego jest ona uznawana za instytucjê zaufania publicznego27.
Organy spó³ki akcyjnej prowadz¹cej gie³dê w istotny sposób wp³ywaj¹
na obrót gie³dowy. Rada gie³dy podejmuje uchwa³ê w sprawie dopuszczenia papierów wartociowych do obrotu na rynku gie³dowym w terminie 6
tygodni od dnia z³o¿enia wniosku. Je¿eli nie s¹ spe³nione kryteria i warunki
okrelone w regulaminie gie³dy, rada odmawia dopuszczenia papierów do
obrotu na rynku gie³dowym. W przypadku odmowy, wnioskodawcy przys³uguje prawo do z³o¿enia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w
terminie okrelonym w regulaminie gie³dy. Rozpatrzenie wniosku nastêpuje
w terminie 4 tygodni od dnia jego z³o¿enia. Rada gie³dy mo¿e upowa¿niæ
zarz¹d gie³dy do podejmowania powy¿szych uchwa³ (art. 110 p.o.p.o.).
Czynnoci w zakresie publicznego obrotu maj¹ charakter z³o¿ony. Mo¿na
je podzieliæ na dwie grupy. Po pierwsze  wystêpuj¹ czynnoci w charakterze reglamentuj¹cym obrót gie³dowy, a po drugie  czynnoci zwi¹zane
z prowadzeniem transakcji gie³dowych. Czynnoci reglamentuj¹ce obrót
gie³dowy maj¹ charakter administracyjnoprawny. Powy¿sza kwalifikacja
nie budzi zastrze¿eñ w przypadku zgody Komisji Papierów Wartociowych. W przypadku natomiast zezwolenia rady gie³dy, nawet w sytuacji
gdy chodzi o Gie³dê Warszawsk¹ jako centraln¹ polsk¹ gie³dê papierów
wartociowych, mamy do czynienia tylko z organem wewnêtrznym insty-
M. M i c h a l s k i, Obrót papierami wartociowymi, [w:] M. B ¹ c z y k, M.H. K o z i ñ s k i, M. M i c h a l s k i, W. P y z i o ³, A. S z u m a ñ s k i, I. W e i s s, Papiery wartociowe, Zakamycze 2000, s. 685.
tucji, która nie jest ani organem administracji rz¹dowej, ani samorz¹dowej.
Jednak¿e w sytuacji uzyskiwania przez emitenta zezwolenia rady gie³dy na
dopuszczenie jego papieru wartociowego do obrotu gie³dowego wystêpuje
stosunek nierównorzêdnoci podmiotów, gdy¿ emitent musi w ca³oci
podporz¹dkowaæ siê regu³om gry ustanawianym przez gie³dê. Wynika to
te¿ z faktu, ¿e uchwa³a rady gie³dy o dopuszczeniu danego papieru wartociowego do obrotu gie³dowego jest ostateczna28.
Wskazana rola regulaminu gie³dy przy dopuszczaniu papierów do obrotu
gie³dowego niedwuznacznie wskazuje na to, ¿e akt ten odbiega od zwyk³ych wzorców umownych w rozumieniu k.c. Nabiera charakteru aktu
publicznoprawnego, wydanego na podstawie ustawy i zawieraj¹cego powszechne regu³y, którym musz¹ siê podporz¹dkowaæ wszyscy emitenci.
Postanowienia regulaminu gie³dy powinny zapewniaæ bezpieczeñstwo obrotu
i s¹ one w tym wzglêdzie przedmiotem nadzoru Komisji Papierów Wartociowych i Gie³d.
Spó³ka akcyjna zarz¹dzaj¹ca specjaln¹ stref¹ ekonomiczn¹ wykonuje
wiele funkcji charakterystycznych dla administracji wiadcz¹cej. Generalnie mo¿na powiedzieæ, ¿e chodzi o us³ugi typu technicznego, gospodarczego, promocyjnego. Spó³ka staje siê kreatorem i stymulatorem przedsiêwziêæ,
które maj¹ na celu ekonomiczne zaktywizowanie okrelonych obszarów
kraju. Udostêpnia w³asn¹ bazê maj¹tkow¹, czyni¹c to w interesie innych
przedsiêbiorców oraz w dobrze pojêtym interesie publicznym. Sposób wykonywania zarz¹du stref¹ przez zarz¹dzaj¹cego okrela regulamin strefy.
Wydanie oraz zmiana regulaminu strefy przez zarz¹dzaj¹cego wymagaj¹
zatwierdzenia przez ministra w³aciwego do spraw gospodarki (art. 10
ustawy o s.s.e.). Wydaje siê, i¿ w sensie prawnym regulamin strefy mo¿na
uznaæ za akt normatywny w znaczeniu nadanym mu przez naukê prawa
administracyjnego29.
Wiele cech jurydycznych ³¹czy ten regulamin z regulaminem gie³dy.
Dotyczy to podstaw prawnych tych regulaminów, roli organów administracji publicznej w ich wydawaniu oraz waloru powszechnego (w sensie pew28
S. B i e r n a t, A. S z u m a ñ s k i, Prawo publicznego obrotu papierami wartociowymi, [w:] Prawo papierów wartociowych, pod red. S. W³odyki, Kraków 1995, s. 294295.
M. W a l i g ó r s k i, Spó³ka prawa handlowego jako podmiot administruj¹cy stref¹
specjaln¹, [w:] Administracja publiczna u progu XXI wieku, Przemyl 2000, s. 679.
nego obszaru) ich obowi¹zywania. Regulaminy te podaje siê do publicznej
wiadomoci, co pozwala domniemywaæ ich ogóln¹ znajomoæ.
Zarz¹dzaj¹cy stref¹ przestawia swoj¹ opiniê przed wydaniem przez
ministra w³aciwego do spraw gospodarki decyzji w sprawie udzielenia,
cofniêcia lub zmiany zezwolenia na prowadzenie dzia³alnoci gospodarczej
na terenie strefy. Mo¿e te¿, na zasadach omówionych wy¿ej, sam wydawaæ
te zezwolenia.
Istotn¹ rolê w zakresie substytucji administracji publicznej odgrywa
koncesjonowana spó³ka akcyjna zarz¹dzaj¹ca autostrad¹ p³atn¹. Przyjmuje
na siebie ciê¿ar prowadzenia kapita³och³onnej inwestycji budowlanej, czym
przyczynia siê do rozwoju infrastruktury technicznej kraju. Bezporedni cel
zarobkowy tej spó³ki musi ust¹piæ pierwszeñstwa zobowi¹zaniom publicznoprawnym koncesjonariusza. W umowie koncesyjnej podejmuje siê on
zachowaæ nieprzerwan¹ dostêpnoæ do autostrady i jej przejezdnoæ, zapewniæ bezpieczeñstwo u¿ytkowników, a tak¿e zapewniæ Policji pomieszczenia umo¿liwiaj¹ce skuteczne realizowanie przez ni¹ zadañ w zakresie
czuwania nad bezpieczeñstwem i porz¹dkiem w ruchu drogowym oraz jego
kontrolowania na obszarze autostrad p³atnych.
Koncesjonowana spó³ka akcyjna, jako zarz¹dca autostrady, mo¿e udzielaæ
zgody na wykonanie przebudowy lub kapitalnego remontu istniej¹cych w
pasie drogowym budynków, obiektów in¿ynierskich i urz¹dzeñ nie zwi¹zanych z gospodark¹ drogow¹ lub obs³ug¹ ruchu, które nie powoduj¹ zagro¿enia i utrudnieñ ruchu drogowego i nie zak³ócaj¹ wykonywania zadañ
autostrady (art. 38 ustawy o drogach publicznych). W razie samowolnego
naruszenia pasa drogowego koncesjonariusz orzeka o przywróceniu ich do
stanu poprzedniego. Koncesjonariusz ma prawo wstêpu na grunty przyleg³e
do pasa drogowego, je¿eli jest to niezbêdne do wykonania czynnoci
zwi¹zanych z utrzymaniem i ochron¹ autostrady, urz¹dzania czasowego
przejazdu przez gruntu przyleg³e w razie przerwy w komunikacji i na
autostradzie oraz ustawiania na takich gruntach zas³on przeciwnie¿nych.
Wreszcie, gdy wymaga tego stan techniczny autostrady, a odbywaj¹cy siê
ruch mo¿e spowodowaæ zniszczenie nawierzchni lub innego elementu drogi,
jak te¿ zagroziæ bezpieczeñstwu ruchu, koncesjonariusz zosta³ uprawniony
do wprowadzenia ograniczenia ruchu lub zamkniêcia drogi i wyznaczenia
objazdu. S¹ to bardzo rozleg³e kompetencje, wi¹¿¹ce siê z ochron¹ i administrowaniem t¹ szczególn¹ kategori¹ drogi publicznej, jak¹ jest auto-
strada p³atna. Ich wykonywanie mo¿e prowadziæ do ca³kowitego przejêcia
przez spó³kê odpowiedzialnoci za prawid³owe funkcjonowanie autostrady.
6. Nadzór nad spó³kami akcyjnymi realizuj¹cymi zadania publiczne
Zagadnienie nadzoru nad dzia³alnoci¹ prywatnych podmiotów, wykonuj¹cych funkcje z zakresu administracji publicznej, jest niezwykle skomplikowane. Z jednej strony jest oczywiste, ¿e podmioty te nie mog¹ pozostaæ
poza systemem kontroli i weryfikacji oraz ¿e ich dzia³alnoæ musi byæ
wnikliwie sprawdzana. Z drugiej jednak strony nadzór nad omawianymi
spó³kami akcyjnymi nie mo¿e byæ zorganizowany analogicznie do nadzoru
wewn¹trz samej administracji. W tym ostatnim przypadku mówi siê niekiedy o nadzorze nad administracj¹ rz¹dow¹, okrelaj¹c go jako nadzór w
znaczeniu w¹skim, kiedy sprawuj¹cy go organ jest organem nadrzêdnym
organizacyjnie. Jest to wiêc nadzór hierarchiczny, okrelany tak¿e w jêzyku
prawnym i prawniczym jako kierownictwo30. Przy tym rodzaju nadzoru
przepisy prawne nie okrelaj¹ cile rodków nadzorczych oraz prawnie
relewantnych stanów faktycznych, uzasadniaj¹cych ich stosowanie. Jest nie
do przyjêcia stosowanie takiego nadzoru wobec podmiotów prywatnych,
które korzystaj¹ przecie¿ z licznych, prawnych gwarancji samodzielnoci.
W nauce prawa sformu³owano tak¿e pojêcie nadzoru, u¿ywane w przepisach o charakterze materialnoprawnym. Rozumie siê przez nie zespó³
relacji prawnych, które: 1) administracja jest upowa¿niona nawi¹zywaæ z
podmiotami, które przynajmniej w zakresie tych relacji nie maj¹ statusu
podmiotów administracji, 2) maj¹ byæ nawi¹zane zasadniczo dla odsuwania zagro¿eñ dla normalnego toku ¿ycia zbiorowego, przeciwdzia³ania im,
wypierania oraz usuwania skutków tych zagro¿eñ, 3) mog¹ podlegaæ nawi¹zaniu, modyfikacji i ustaniu nie tylko w ramach procedur uregulowanych w k.p.a., postêpowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz tak¿e poza
procedurami31. Nale¿y s¹dziæ, ¿e w³anie ta koncepcja nadzoru znajduje
zastosowanie w omawianych przypadkach.
J. B o æ, Organizacja prawna administracji, [w:] Prawo administracyjne, pod red.
J. Bocia, Kolonia Limited 2001, s. 229.
M. S z e w c z y k, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznañ 1996,
Nie wydaje siê natomiast zasadne przyjêcie, i¿ mamy tu do czynienia
z nadzorem weryfikacyjnym, a wiêc nad podmiotami zdecentralizowanymi,
samodzielnymi. Choæ prima facie mog³oby siê wydawaæ, i¿ jest to nadzór
zbli¿ony do tego, jaki wystêpuje wobec korporacji samorz¹dowych (samorz¹du terytorialnego i zawodowego), to jednak trzeba odró¿niaæ  na co
zwraca uwagê J. Boæ32  podmioty zdecentralizowane (np. jednostki samorz¹du terytorialnego) od zdecentralizowanych podmiotów pe³ni¹cych funkcje z zakresu administracji publicznej. Analizowane spó³ki akcyjne nale¿¹
z pewnoci¹ do tej drugiej kategorii.
rodki kontroli dzia³alnoci spó³ki prowadz¹cej gie³dê okrela art. 107
ust. 1 i 2 p.o.p.o. Daje on prawo upowa¿nionemu przedstawicielowi Komisji Papierów Wartociowych i Gie³d wstêpu do siedziby i do lokalu spó³ki
prowadz¹cej gie³dê celem wgl¹du do ksi¹g, dokumentów i innych noników
informacji oraz prawo uczestniczenia w posiedzeniach rady gie³dy i w
walnych zgromadzeniach. Na pisemne ¿¹danie Komisji lub jej upowa¿nionych przedstawicieli spó³ka prowadz¹ca gie³dê jest obowi¹zana do sporz¹dzenia i przekazania kopii dokumentów i innych noników informacji oraz
do udzielenia pisemnych lub ustnych wyjanieñ. Komisja mo¿e nakazaæ
radzie gie³dy niezw³oczne podjêcie (w terminie do 10 dni roboczych) uchwa³y
w okrelonej sprawie. Nie chodzi tu o wi¹zanie przez Komisjê rady gie³dy
pod wzglêdem treci uchwa³y, która ma zostaæ podjêta. P.o.p.o. szanuje w
tym wypadku autonomiê organu spó³ki. Wreszcie Komisja mo¿e zaskar¿yæ
do s¹du uchwa³ê walnego zgromadzenia lub rady gie³dy w terminie 30 dni
od daty powziêcia wiadomoci o uchwale, je¿eli narusza ona przepisy prawa,
postanowienia statutu, regulaminu lub zasady bezpieczeñstwa obrotu albo
je¿eli zosta³a podjêta z naruszeniem przepisów prawa, postanowieñ statutu
lub regulaminu (art. 107 ust. 6). Przepis ten wprowadza nieznan¹ k.s.h.
instytucjê zaskar¿ania uchwa³ rady nadzorczej spó³ki. Nie wskazano tu
natomiast trybu w³aciwego do rozpoznania skargi Komisji. Przepis ten nie
jest zreszt¹ dostosowany do nowych rozwi¹zañ, jakie wprowadzi³ k.s.h. w
kwestii zaskar¿ania uchwa³ walnych zgromadzeñ spó³ek akcyjnych. Zgodnie z art. 422 k.s.h. uchwa³a sprzeczna ze statutem b¹d dobrymi obyczajami i godz¹ca w interes spó³ki lub maj¹ca na celu pokrzywdzenie akcjonariusza mo¿e byæ zaskar¿ona w drodze wytoczonego przeciwko spó³ce
J. B o æ, Organizacja prawna administracji, op. cit., s. 226.
powództwa o uchylenie uchwa³y. Równoczenie osoby lub organy uprawnione do wytoczenia takiego powództwa mog¹ te¿ wytoczyæ innego rodzaju
powództwo, maj¹ce na celu stwierdzenie niewa¿noci uchwa³y walnego
zgromadzenia sprzecznej z ustaw¹ (art. 425 k.s.h.). Wydaje siê zatem
uprawniony postulat de lege ferenda, aby zasady te stosowaæ odpowiednio
do spó³ki akcyjnej prowadz¹cej gie³dê. Je¿eli uchwa³a narusza przepisy
prawa, nale¿a³oby wnosiæ o stwierdzenie jej niewa¿noci. W pozosta³ych
przypadkach, wskazanych w art. 107 ust. 6, w³aciwe mog³oby byæ powództwo o uchylenie tej uchwa³y.
Gdy spó³ka prowadzi gie³dê z naruszeniem prawa, Komisja mo¿e
wyst¹piæ do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o uchylenie zezwolenia
na prowadzenie gie³dy (art. 108 p.o.p.o.). Jednak odnonie do Gie³dy Papierów Wartociowych w Warszawie S.A. Komisja mo¿e wnioskowaæ do
Prezesa Rady Ministrów o zakazanie tej spó³ce prowadzenia rynku gie³dowego, w przypadku gdy prowadzi ona tê dzia³alnoæ z naruszeniem prawa
(art. 184 ust. 2 p.o.p.o.).
Ustawa o s.s.e. nie przyznaje expressis verbis Radzie Ministrów ani
ministrowi w³aciwemu do spraw gospodarki ¿adnych kompetencji nadzorczych, które mog³yby zostaæ u¿yte w stosunku do spó³ki zarz¹dzaj¹cej
specjaln¹ strefê ekonomiczn¹. Skoro jednak Skarb Pañstwa albo samorz¹d
województwa posiada w takich spó³kach wiêkszoæ g³osów, które mog¹
byæ oddane na walnym zgromadzeniu, oraz jest uprawniony do powo³ywania i odwo³ywania wiêkszoci cz³onków jej zarz¹du, to nie wydaje siê
konieczne kreowanie instrumentów nadzoru zewnêtrznego. Wystarczaj¹ce
tu bêd¹ rodki nadzoru w³acicielskiego, wynikaj¹ce z przepisów k.s.h.
Rada Ministrów mo¿e, co prawda, na wniosek ministra w³aciwego do
spraw gospodarki uzgodniony z ministrem w³aciwym do spraw rozwoju
regionalnego, w drodze rozporz¹dzenia, znieæ strefê przed up³ywem okresu, na jaki zosta³a ustanowiona. Tym niemniej zniesienie to nie mo¿e nast¹piæ
w okresie, w którym pozostaje w mocy choæby jedno zezwolenie na prowadzenie dzia³alnoci gospodarczej na terenie strefy (art. 5a ustawy o s.s.e.).
Wydawane przez zarz¹dzaj¹cego decyzje administracyjne podlegaj¹
normalnej kontroli instancyjnej. Decyzje wydawane w pierwszej instancji,
w sprawach powierzonych przez starostê (art. 15 ust. 1 ustawy o s.s.e.),
mog¹ byæ przedmiotem odwo³ania do II instancji. Zezwolenie na prowa-
dzenie dzia³alnoci gospodarczej na terenie strefy, wydane przez zarz¹dzaj¹cego, posiada  zgodnie z tym, co powiedziano wy¿ej  przymiot decyzji
ostatecznej. Zastosowanie znajdzie zatem art. 127 § 3 k.p.a.
Spó³ka akcyjna, wykonuj¹ca subsydiarnie administracjê publiczn¹, na
podstawie ustawy o a.p. podlega takiemu samemu nadzorowi, jak ka¿dy
koncesjonariusz (por. art. 21 i nast. prawa dzia³alnoci gospodarczej). Artyku³
60 ustawy o a.p. przewiduje ponadto dekoncentracjê kompetencji kontrolnych poprzez upowa¿nienie Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad do
kontroli budowy i eksploatacji autostrady. Kontrola ta jest wykonywana w
zakresie: 1) zgodnoci z udzielon¹ koncesj¹, 2) przestrzegania warunków
umowy koncesyjnej, 3) zgodnoci op³at za przejazdy autostrad¹ z zasadami
okrelonymi w przepisach prawnych. Osoby upowa¿nione przez Prezesa
Agencji do dokonywania kontroli s¹ uprawnione w szczególnoci do wstêpu na teren nieruchomoci, na której jest prowadzona budowa lub eksploatacja autostrady, ¿¹dania pisemnych lub ustnych wyjanieñ, okazania dokumentów lub innych informacji oraz udostêpnienia danych maj¹cych
zwi¹zek z przedmiotem kontroli. Na wniosek Prezesa Agencji minister
w³aciwy do spraw transportu mo¿e wezwaæ koncesjonariusza do usuniêcia, w wyznaczonym terminie, stwierdzonych nieprawid³owoci. Nieusuniêcie tych nieprawid³owoci mo¿e spowodowaæ cofniêcie koncesji w oparciu
o art. 58 ust. 1 ustawy o a.p. Jest to zatem rozwi¹zanie odmienne od tego,
jakie przewiduje w takich przypadkach prawo dzia³alnoci gospodarczej
(obligatoryjne cofniêcie koncesji lub zmiana jej zakresu  art. 22 ust. 2 pkt
1). Minister w³aciwy do spraw transportu oraz Agencja sprawuj¹ jednoczenie kontrolê nad wykonywaniem przez koncesjonariusza jego uprawnieñ jako zarz¹dcy drogi  na zasadach okrelonych w umowie koncesyjnej.
7. Ocena przedstawionych regulacji prawnych
Zaprezentowane rozwi¹zania prawne, których istot¹ jest zlecenie wykonywania zadañ i kompetencji publicznoprawnych spó³kom kapita³owym
(zw³aszcza spó³kom akcyjnym), spotka³y siê ze zró¿nicowanymi ocenami.
Zwolennicy podobnych uregulowañ podkrelaj¹, ¿e dobro ogó³u nie mo¿e
ju¿ byæ urzeczywistniane przede wszystkim w znacznej mierze przez
wykonywanie ustalonych ustawowo zadañ administracyjnych przez sam¹
administracjê publiczn¹. Do realizacji dobra powszechnego w du¿o wiêkszym stopniu w³¹cza siê podmioty prywatne33.
K. Strzyczkowski, omawiaj¹c dorobek ustawodawstwa i doktryny niemieckiej w tym zakresie, podkrela, ¿e wspó³czenie nasila siê zjawisko
prywatnie zorganizowanej administracji gospodarczej. Wród przes³anek
pozytywnoprawnych tego stanu rzeczy wymienia posiadanie przez pañstwo, w okrelonych granicach, swobody wyboru form organizacyjno-prawnych realizacji zadañ administracji gospodarczej. Formy organizacyjne prawa
prywatnego stwarzaj¹ warunki bardziej elastycznego, transparentnego i jednoczenie odbiurokratyzowanego dzia³ania administracji. Tylko nieliczne
funkcje w³adcze zostaj¹ jednoznacznie przypisane organom publicznym.
Poza t¹ sfer¹ organy administracji gospodarczej mog¹ realizowaæ swoje
zadania za porednictwem innych form organizacyjnych ni¿ publicznoprawnie zorganizowana administracja gospodarcza34. Tak¿e w odniesieniu do
polskich warunków autor dostrzega wyran¹ tendencjê wykorzystywania
w procesie realizacji zadañ administracji gospodarczej podmiotów prawa
prywatnego35.
Spotyka siê te¿ g³osy wyra¿aj¹ce stanowisko bardziej umiarkowane, a
nawet zdecydowanie krytyczne wobec tego rodzaju praktyki. Przywo³any
ju¿ M. Smaga sprzeciwia siê uznawaniu spó³ki kapita³owej, zarz¹dzaj¹cej
specjaln¹ stref¹ ekonomiczn¹, za organ naczelny w zakresie udzielania
zezwoleñ na prowadzenie dzia³alnoci gospodarczej na terenie strefy, nawet gdy w³aciwy minister powierza tê kompetencjê zarz¹dzaj¹cemu. Jego
zdaniem, sytuacja taka jest niedopuszczalna tak¿e i z tego punktu widzenia,
i¿ nie mo¿na powierzaæ administracji publicznej, szczególnie w zakresie
jej w³adczych dzia³añ, podmiotom prywatnym, jakim w istocie jest zarz¹dzaj¹cy. St¹d ju¿ tylko jeden krok do powierzenia administracji osobom
fizycznym, co bêdzie stanowiæ raczej regres ni¿ postêp w historii prawa
administracyjnego36.
M. W a l i g ó r s k i, Spó³ka prawa handlowego jako podmiot administruj¹cy autostrad¹ p³atn¹, op. cit., s. 58.
K. S t r z y c z k o w s k i, Rola wspó³czesnej administracji w gospodarce, Warszawa
1992, s. 71.
M. S m a g a, op. cit., s. 496-497.
Zdaniem K. Paw³owicz, w ci¹gu ostatnich lat wyodrêbni³a siê nowa,
liczna grupa nietypowych podmiotów realizuj¹cych gospodarcze zadania
administracyjne pañstwa. Maj¹ one bardzo ró¿ny status prawny, ró¿ne nazwy,
wykonuj¹ ró¿norodne zadania. Wród nich s¹, maj¹ce z regu³y status jednoosobowych lub wiêkszociowych spó³ek Skarbu Pañstwa: Telekomunikacja Polska S.A., Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A., Korporacja
Ubezpieczeñ Kredytów Eksportowych S.A., Gie³da Papierów Wartociowych S.A., PLL LOT S.A., Krajowy Depozyt Papierów Wartociowych
S.A.37 Zdaniem Autorki, widoczne jest odchodzenie od tradycyjnej konstrukcji organu administracji, powo³anego do realizacji zadañ publicznych
pañstwa. W to miejsce powo³ywane s¹ bardzo ró¿ne podmioty, maj¹ce
cechy m.in. spó³ek. Jednak konstrukcje prawne spó³ki, stosowane w celu
realizacji administracyjnych zadañ pañstwa, ulegaj¹ czêsto istotnym modyfikacjom. Ograniczenia s¹ niekiedy tak istotne, i¿ pojawia siê pytanie o
sens stosowania tej formy, skoro doznaje ona tak istotnych modyfikacji
administracyjnych, jej celem za jest przede wszystkim administracja publiczna lub dzia³alnoæ gospodarcza. Organy pañstwa w nieuzasadniony
sposób nadu¿ywaj¹ formy spó³ki w celu osi¹gniêcia innych zupe³nie celów
ni¿ te, które zgodnie z k.s.h. przywiecaj¹ tworzeniu spó³ek. Dla spó³ek jest
to cel zarobkowy, a nie administrowanie sprawami pañstwa. Nadu¿ywanie
formy spó³ki prowadzi te¿ w efekcie do naruszenia przez organy pañstwa
zasad równej konkurencji. Powstaje wiêc pytanie, czy do realizacji zadañ
administracyjnych w³aciwa jest praktyka nadawania organom administracji handlowego charakteru. Celem bowiem aparatu administracji pañstwa
nie jest maksymalizacja zysku z tytu³u administrowania38.
W opinii S. Biernata tego rodzaju rozwi¹zania mo¿na uzasadniæ d¹¿eniem do uwzglêdnienia przy wykonywaniu zadañ publicznych w szerszym
zakresie kryteriów efektywnoci ekonomicznej. Prowadzenie dzia³alnoci
gospodarczej, bêd¹cej równoczenie wykonywaniem zadañ publicznych,
jest poddane w wiêkszym stopniu kontroli, nadzorowi i reglamentacji pañstwa
K. P a w ³ o w i c z, Nietypowe podmioty administruj¹ce w sferze gospodarki, [w:]
C. B a n a s i ñ s k i, H. G r o n k i e w i c z - W a l t z, R. K a s z u b s k i, K. P a w ³ o w i c z,
D. S z a f r a ñ s k i, M. W i e r z b o w s k i, M. W y r z y k o w s k i, Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2001, s. 126.
Ibidem, s. 144-145.
albo samorz¹du terytorialnego, co ma w za³o¿eniu zapewniæ poszanowanie
interesu publicznego. W³¹czanie podmiotów gospodarczych do wykonywania zadañ publicznych mo¿e zasadniczo odnosiæ siê do wszystkich podmiotów, niezale¿nie od ich formy w³asnoci, a wiêc zarówno do podmiotów
prywatnych, jak i do podmiotów pañstwowych dzia³aj¹cych w formach
prawa prywatnego, np. spó³ek39.
Wydaje siê, ¿e nie mo¿na dawaæ ¿adnych krañcowych odpowiedzi na
powstaj¹ce tu w¹tpliwoci. Nale¿y raczej oceniaæ poszczególne przypadki
wykorzystywania spó³ek akcyjnych do realizacji zadañ publicznych i badaæ, czy dane rozwi¹zanie zastosowane przez ustawodawcê jest prawid³owe. Chodzi przecie¿ o sprawne, tanie i skuteczne wykonywanie tych funkcji, jakie stoj¹ przed wspó³czesnym pañstwem w sferze gospodarczej i
infrastrukturalnej. Kryterium prakseologiczne nie mo¿e byæ oczywicie
jedynym miernikiem. Istotne s¹ gwarancje ochrony interesów adresatów
dzia³añ administracji, gdy¿ cele publiczne s¹ zawsze  mniejsz¹ lub wiêksz¹  wypadkow¹ uzasadnionych prawnie i aksjologicznie interesów jednostkowych. Zastosowanie formy spó³ki akcyjnej, jako swego rodzaju quasiorganu pañstwowego, nie mo¿e byæ prób¹ ucieczki od bezwzglêdnego
zwi¹zania administracji przepisami prawa. Nie mog¹ w ten sposób ucierpieæ konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolnoci obywatelskie.
S¹dzê, ¿e zaprezentowane w tej pracy przyk³ady s¹ dobr¹ ilustracj¹
nowoczesnego sposobu sprawowania administracji publicznej. Trzeba
zwróciæ uwagê na to, ¿e w kapitale zak³adowym i w³adzach spó³ki prowadz¹cej gie³dê oraz zarz¹dzaj¹cej stref¹ ekonomiczn¹ maj¹ szansê uczestniczyæ wszyscy zainteresowani, których szeroko rozumiane potrzeby s¹
realizowane przez te spó³ki. Pozwala im to na sprawowanie kontroli w³acicielskiej i ³agodzi konsekwencje nierównorzêdnoci podmiotów, jaka
wystêpuje w stosunkach administracyjnoprawnych. Interesy samych zainteresowanych s¹ w tych przypadkach artyku³owane w sposób zinstytucjonalizowany.
Spó³ka akcyjna wykonuj¹ca funkcje publiczne znajduje siê bli¿ej obywateli i ich spraw ni¿ tradycyjne organy administracji publicznej. Ta okolicznoæ jest eksponowana zreszt¹ w przepisach prawnych. Zgodnie z art.
20 ustawy o s.s.e. minister w³aciwy do spraw gospodarki, powierzaj¹c
S. B i e r n a t, Prywatyzacja zadañ publicznych, Warszawa-Kraków 1994, s. 87-88.
zarz¹dzaj¹cemu udzielanie zezwoleñ uwzglêdnia potrzebê zapewnienia
bezporedniego kontaktu inwestorów z zarz¹dzaj¹cym stref¹ oraz wspó³pracê z jednostkami samorz¹du terytorialnego.
Przejmowane przez spó³ki funkcje nigdy nie maj¹ pe³nego zakresu, jeli
chodzi o poszczególne dziedziny ¿ycia gospodarczego. Nadal du¿a czêæ
zadañ i kompetencji oraz wi¹¿¹cej siê z nimi odpowiedzialnoci pozostaje
po stronie administracji rz¹dowej. Nieprzypadkowo art. 19 ust. 3 ustawy
o drogach publicznych zastrzega, ¿e uprawnienia do wydawania zezwoleñ
na zajêcie pasa drogowego i na przejazd pojazdów nienormatywnych oraz
uprawnienia do pobierania zwi¹zanych z tym op³at i kar nie mog¹ byæ
przekazane koncesjonowanej spó³ce akcyjnej bêd¹cej zarz¹dc¹ autostrady.
Podobnie mo¿emy powiedzieæ o reglamentacji publicznego obrotu papierami wartociowymi. Dopuszczenie przez radê gie³dy do obrotu gie³dowego mo¿e dotyczyæ tylko tych papierów wartociowych, co do których Komisja
Papierów Wartociowych i Gie³d wyrazi³a uprzednio zgodê na wprowadzenie ich do publicznego obrotu. Spó³ka zarz¹dzaj¹ca stref¹ ekonomiczn¹ nie
mo¿e sama wydaæ decyzji o cofniêciu zezwolenia na prowadzenie dzia³alnoci gospodarczej, a mo¿e jedynie wyst¹piæ z wnioskiem w tym zakresie
do w³aciwego ministra. Powstaje zreszt¹ uzasadnione pytanie, czy wykonywanie tego rodzaju w³adczych uprawnieñ le¿y w ogóle w zasiêgu mo¿liwoci podmiotów prywatnych. Do prowadzenia postêpowañ administracyjnych i wydawania w ich efekcie decyzji niezbêdny jest odpowiednio
przygotowany aparat urzêdniczy. Osoby funkcjonuj¹ce w ramach tego
aparatu musia³yby byæ powi¹zane ze spó³k¹ umow¹ o pracê lub umow¹
cywilnoprawn¹. Pojawia siê zatem w¹tpliwoæ co do niezale¿noci i bezstronnoci tych osób, bo przecie¿ w spó³ce mog¹ uczestniczyæ (w kapitale
zak³adowym b¹d w jej w³adzach) podmioty zainteresowane co do treci
maj¹cych zapadaæ rozstrzygniêæ (np. w stosunku do potencjalnych konkurentów tych podmiotów). Nale¿y siê obawiaæ, czy podmiot prywatnoprawny (spó³ka akcyjna) jest w stanie zapewniæ stronom postêpowania administracyjnego niezbêdne gwarancje proceduralne ochrony ich interesów (np.
wyczerpuj¹ce zebranie i rozpatrzenie ca³ego materia³u dowodowego, udzielanie wyczerpuj¹cej informacji faktycznej i prawnej). Na powy¿sze w¹tpliwoci nie da siê odpowiedzieæ w sposób aprioryczny. W ka¿dym konkretnym przypadku nale¿a³oby badaæ mo¿liwoci, jakimi dysponuje spó³ka,
aby prawid³owo realizowaæ kompetencjê, jak¹ jest sprawowanie jurysdyk-
cji administracyjnej. Z drugiej strony mo¿na zasadnie s¹dziæ, ¿e uprawnienia o charakterze organizatorskim, wykonywanie inwestycji infrastrukturalnych oraz zarz¹dzanie i gospodarowanie okrelonymi sk³adnikami
maj¹tkowymi stanowi¹ to pole, na którym aktywnoæ podmiotów prywatnych przynosi znacznie lepsze efekty ni¿ analogiczna dzia³alnoæ organów
administracji. Spó³ka akcyjna posiada odpowiednio wysokie kapita³y w³asne, musi wiêc prowadziæ przejrzyst¹ rachunkowoæ i dbaæ o to, by jej
dzia³alnoæ cechowa³a siê odpowiedni¹ efektywnoci¹ ekonomiczn¹. Wtedy pojawi¹ siê zyski, które bêd¹ mog³y byæ przeznaczone na cele rozwojowe.
Opisany proces prywatyzacji zadañ publicznych nazwa³bym prywatyzacj¹ funkcjonaln¹. Nazwa ta ma wyra¿aæ fakt, ¿e nastêpuje tu przejêcie
przez spó³kê realizacji okrelonych zadañ, ale zadania te nie zmieniaj¹
swojego charakteru z publicznoprawnego na prywatnoprawny. Pañstwo jest
nadal odpowiedzialne za dane sektory gospodarcze, a poszczególne spó³ki
akcyjne s¹ zwi¹zane  podczas wykonywania zadañ  miarodajnymi w tym
zakresie przepisami i zasadami prawa publicznego. Chodzi przede wszystkim o legalnoæ (czyli zwi¹zanie prawem przy podejmowaniu czynnoci
prawnych), zapewnienie równoci wszystkim beneficjariuszom zadañ oraz
kierowanie siê wzglêdem na interes publiczny.

References: art. 43
 art. 309
 art. 100

art. 368
 art. 11
 art. 6
 art. 110
 art. 57
 art. 268
 art. 15
 art. 8
 art. 19
 art. 62
 art. 107
 art. 422
de lege ferenda
 art. 107
 art. 127
 art. 21
 art. 58
 art. 22
 art.
20
 art. 19