Source: http://www.senat.fr/rap/r01-378/r01-3783.html
Timestamp: 2019-08-24 03:45:59+00:00

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C. LES ERREMENTS DU CENTRE DES MONUMENTS NATIONAUX
Aux difficultés de l'État contrôleur, s'ajoutent de réels problèmes dans la gestion par l'État des monuments historiques dont il a la charge. Votre rapporteur spécial s'est penché sur les vicissitudes qu'a connu l'organisme chargé par l'État de s'occuper de ces monuments historiques, c'est à dire l'ex-Caisse nationale des monuments historiques et des sites, devenue aujourd'hui le Centre des monuments nationaux.
La Caisse nationale des monuments historiques a été créée par une loi du 10 juillet 1914 en vue de recueillir des fonds destinés à l'acquisition et à la conservation d'immeubles et de meubles classés. Par la suite, elle se fit affecter en vertu des articles 118 et 119 de la loi de finances du 31 décembre 1921 des recettes de droits d'entrée relatifs aux monuments appartenant à l'État et son champ de compétence fut élargi aux sites classés, à l'édition de publications et à la commercialisation de produits relatifs au patrimoine, ainsi qu'à la gestion domaniale de certaines propriétés de l'État.
L'organisme accueille entre 8 et 9 millions de visiteurs par an dans près de 115 monuments : 87 monuments sont mentionnés sur un arrêté du 4 mai 1995 auquel il faut ajouter 23 monuments, dont 19 cathédrales ayant fait l'objet de diverses conventions, ainsi que 4 monuments lui appartenant en propre.
Un décret n° 95-462 du 26 avril 1995 a procédé à une réforme importante tendant essentiellement à recentrer ses missions autour de la présentation au public des monuments appartenant à l'État.
Longtemps en effet, cet établissement avait joué le rôle pilote de laboratoire de l'action de l'État en matière de patrimoine, au point de lui faire supporter le poids d'un certain nombre d'actions, notamment en matière de villes d'art de l'histoire, qui aurait dû incomber aux services de la direction du patrimoine.
Allant jusqu'au bout de ce processus de recentrage, un décret modificatif n° 2000-357 du 22 avril 2000 a clarifié l'origine juridique de l'établissement et mis fin à la présidence de droit du directeur de l'architecture et du patrimoine en créant un « président de conseil d'administration nommé par décret sur proposition du ministre chargé de la culture pour une durée de trois ans renouvelables ».
La rupture du cordon ombilical avec l'État, loin d'avoir donné un élan nouveau à l'établissement pour accomplir ses missions de base, a conduit à des errements qui, même s'ils sont aujourd'hui sous contrôle par suite d'un changement de personne, ont été suffisamment graves pour que votre rapporteur spécial soit obligé d'en faire état, compte tenu des remous qu'ils ont provoqués dans la presse.
Avant 1905 était en vigueur un régime concordataire datant de 1801 voulu par Napoléon pour réconcilier les Français : L'État définit une nouvelle carte diocésaine. Il est propriétaire des cathédrales, du moins de celles que la Révolution n'a pas détruite. Les autres églises sont dévolues aux communes. Les unes et les autres sont gérées par un établissement public du culte garantissant une propriété légale des biens meubles et immeubles nécessaires à l'exercice du culte.
La loi du 9 décembre 1905 met fin à ce régime concordataire en assurant la séparation de l'Église et de l'État. Dans le même temps, elle supprime les établissements publics du culte et le ministère du même nom. Les cathédrales sont transférées au ministère en charge des monuments historiques par la loi du 17 avril 1906 et le décret du 4 juillet 1912.
Il en résulte un certain nombre de conséquences juridiques : Aujourd'hui, il y a 93 cathédrales mais seules 87 d'entre elles jouissent du statut défini par le droit administratif. Certains départements ont plusieurs cathédrales, les Bouches-du-Rhône, la Marne et la Savoie d'autres n'en ont pas l'Indre, les Deux-Sèvres, la Haute-Saône. Cette situation s'explique logiquement par le fait que les églises érigées en cathédrales depuis 1905 ne bénéficient pas de ce statut et ne font donc pas partie du domaine public de l'État. On rappelle toutefois qu'en Alsace-Lorraine, les dispositions du Concordat respectées par l'Empire allemand, restent en vigueur.
La date du classement « monument historique » des cathédrales ne traduit aucune hiérarchie dans l'intérêt artistique des divers monuments. Les cathédrales sont sous la surveillance des architectes des bâtiments de France qui en sont les conservateurs et qui assurent à ce titre la surveillance des édifices et sont responsables de leur sécurité. La loi protège la destination des cathédrales qui sont laissées librement et gratuitement à la disposition des affectataires pour les besoins de leurs pratiques religieuses. C'est ainsi que le clergé peut toujours s'opposer à un usage non cultuel de l'édifice, et notamment à une manifestation qui n'est régulière que pour autant qu'il ait donné son accord.
Le clergé n'a pas de responsabilité dans le domaine de la conservation mais toute intervention de sa part susceptible d'affecter les monuments, nécessite l'autorisation préalable de l'administration. C'est lui qui, par sa présence sur les lieux, alerte le plus souvent l'architecte des bâtiments de France dès qu'il constate un problème de conservation.
Les travaux de restauration sont effectués sous la maîtrise d'oeuvre de l'ACMH agissant sous le contrôle de l'inspection générale des monuments historiques et dans certains cas d'un comité scientifique international pour certains monuments insignes comme les cathédrales de Reims, Rouen ou Beauvais. La loi de 1905 prévoyait que les associations cultuelles devaient prendre en charge l'entretien des édifices du culte mais, celles-ci n'ayant pas été constituées pour ce qui concerne la religion catholique, une loi de 1908 a prévu que la collectivité publique propriétaire pouvait financer les dépenses d'entretien et de conservation et devait même le faire dans le cas des cathédrales, étant entendu que la République ne finançant aucun culte, les dépenses engagées ont pour seule finalité la conservation de la cathédrale et non son usage. Concrètement, la répartition des charges se fait selon une base voisine de celle en usage dans les relations entre propriétaires et locataires : c'est ainsi que l'État prend en charge tout ce qui correspond notamment aux structures tandis que le clergé doit financer ce qui correspond aux installations secondaires, postes d'éclairage ou de chauffage par exemple. A quelques exceptions près toutefois : les lustres présents dans la cathédrale depuis 1905 restent propriété de l'État.
Un cas particulier doit être évoqué : celui des aménagements liturgiques. La procédure est complexe. Les demandes du clergé sont transmises après avis d'une commission diocésaine à la DRAC qui doit définir les contraintes de conservation auxquelles doit répondre le projet et peut se rapprocher de la délégation des arts plastiques pour l'insertion d'une création contemporaine. Dans ce dernier cas, si l'État peut financer les études préalables, la réalisation de l'oeuvre reste à la charge du clergé.
La triste histoire du Centre des monuments nationaux témoigne de tous les défauts de la gestion publique : incapacité à réformer les structures administratives excessivement centralisées, propension de certains responsables culturels à utiliser l'État et les moyens qu'il leur donne, en fonction de leurs goûts culturels personnels, indépendamment de la demande exprimée par le public et, le cas échéant, en contradiction avec la lettre et l'esprit des textes définissant les missions de l'établissement.
Une bonne partie des difficultés de l'ex-Caisse préexiste à la nomination le 16 mai 2000 du premier président, M. Jacques Renard. Mais, il faut bien reconnaître que sa politique ambitieuse, pour ne pas dire aventureuse, a complètement désorganisé un organisme fragile et qui avait déjà du mal à moderniser sa gestion.
1. « Monum » en péril
Les missions du Centre des monuments nationaux s'articulent en fait autour de deux axes fondamentaux :
- la présentation des monuments nationaux, d'une part, mission pour laquelle le Centre a pour tâche d'assurer les moyens de fonctionnement des monuments et la réalisation des aménagements mobiliers ou immobiliers en vue de l'accueil du public ainsi que, le cas échéant, l'acquisition d'objets mobiliers,
- la poursuite d'activités qu'il faut qualifier de commerciales, d'autre part, tendant à assurer la publication et la diffusion de documents se rapportant au patrimoine et créer ou exploiter les installations de service telles que buvettes et restaurants.
Sur ces dernières missions, se greffe l'organisation de visites-conférences, d'expositions, ainsi que de spectacles et toutes autres manifestations à caractère pédagogique, culturel ou de loisir.
Toute une série de rapports administratifs témoigne de la laborieuse adaptation de l'ex-Caisse à ses missions.
On citera pour mémoire le rapport de M. François Asselineau, inspecteur des finances, de décembre 1998 qui « affirmait que la mission essentielle d'accueil [était] devenue accessoire », révélant qu'à peine 7,5 % des recettes tirées des droits d'entrée avaient été consacrées à des travaux d'amélioration de l'accueil ».
Les deux rapports récents, dont votre rapporteur spécial va évoquer les conclusions, en l'occurrence le rapport de la fin 2000 de la Cour des comptes et celui de février 2002 de l'Inspection générale des Affaires culturelles, démontrent que, les mêmes causes produisant les mêmes effets, l'ex-Caisse devenue Centre des monuments nationaux, a du mal à accomplir ses missions par suite des rigidités structurelles, mais aussi d'un management qui a pu mener une politique trop indépendante.
Le Centre des monuments nationaux, faute sans doute d'une surveillance suffisamment étroite de sa tutelle, a pu mener une stratégie répondant parfaitement à la formule déjà contenue dans le rapport de l'inspection des finances précité qui parlait « d'un éparpillement d'idées sympathiques et menées par des agents qui croient souvent en ce qu'ils font, mais poursuivis en perdant de vue la mission essentielle » de l'établissement.
a) Le rapport de la Cour des Comptes
A la suite du contrôle effectué en 1999 sur la gestion de la Caisse nationale des monuments historiques et des sites, rebaptisée Centre des monuments nationaux en vertu du décret du 21 avril 2000, la Cour a transmis en septembre 2000 un relevé de constatation provisoire auquel la direction de l'établissement a répondu en mars 2001.
Les observations de la Cour, qui ne portaient pas sur la gestion de M. Jacques Renard mais sur celle de son prédécesseur M. Bertrand-Pierre Galey sont globalement critiques : « dans un cadre juridique marqué par les irrégularités de certains droits d'entrée, l'établissement, bénéficiant d'une autonomie très limitée, vis-à-vis de la tutelle et ayant une organisation financière et administrative à la fois centralisée et défectueuse, ne parvient guère à remplir sa fonction d'accueil du public de façon satisfaisante, les prestations culturelles et les aménagements d'accueil et de confort étant encore fort peu développées dans la plupart des monuments. »
Dans la lignée des analyses de l'Inspection des Finances, la Cour souligne le peu de prise en compte des questions de rentabilité. Ainsi en matière d'activités concurrentielles, de publications d'ouvrages destinés au grand public, ou d'exploitations de comptoirs de vente et de librairies, « la méconnaissance des coûts fragilise l'établissement au regard du droit de la concurrence. »
Sur le plan juridique, la Cour a soulevé une difficulté au sujet de la perception des droits d'entrée dans les cathédrales, dont le produit a été d'une dizaine de millions de francs en 1997.
Celle-ci serait irrégulière, au regard tant de la loi modifiée du 9 décembre 1905 relative à la séparation des églises et de l'État, dont l'article 17 dispose que « la visite des édifices [du culte] et l'exposition des objets mobiliers classés seront publics ; elles ne pourront donner lieu à aucune taxe ni redevance », que de la loi de finances du 31 décembre 1921, dont l'article 118 instituant un droit d'entrée dans les monuments appartenant à l'État, précise que « ces dispositions ne s'appliquent pas aux édifices visés par l'article 17, paragraphe 6 de la loi du 9 décembre 1905 ». Une intervention législative, déjà tentée de façon maladroite6(*) à l'occasion de la discussion de la proposition de loi de M.Bernard Lequillier sur ce patrimoine paraît indispensable.
Analysant les relations d'établissements avec les services de l'État, la Cour estime que « la CNMHS, dirigée par sa tutelle, se trouve dans une situation où elle ne maîtrise ni la programmation des travaux d'entretien ni de conservation, relevant des services de l'État, ni même celle des aménagements liés à l'accueil du public, relevant pourtant de sa seule compétence aux termes du décret précité du 26 avril 1995, ni enfin la gestion des personnels d'accueil, de surveillance et d'entretien, assurés par la direction de l'architecture et du patrimoine et par la direction de l'administration générale du ministère de la culture. »
De façon très classique, la Cour dénonce, en outre, le fonctionnement médiocre de l'informatique : ni le système commercial ni le système budgétaire et comptable ne fonctionnaient convenablement ; elle relève de « multiples et de graves carences », telles la juxtaposition d'applications non ou mal reliées entre elles et déconnectées du système budgétaire et comptable, ce qui entraîne des doubles saisies, ainsi que longtemps la tenue d'une comptabilité manuelle.
En ce qui concerne l'activité éditoriale, qui connaît depuis la mise en place des éditions du patrimoine en 1996, un essor substantiel avec près de 46 titres par an en moyenne entre 1997 et 1999, contre 11 seulement au cours des 7 années précédentes, la Cour estime que « l'établissement n'est pas en mesure, faute de comptabilité analytique, d'en chiffrer les coûts, ni par voie de conséquence, d'appliquer les instructions des circulaires du 20 mars 1998 du Premier ministre et du 8 février 1999 du ministre de la culture, qui demandent au service d'intégrer, dans le prix de vente des ouvrages, la totalité des coûts directs et indirects entrant dans leur production ». La Cour remarque également que « le prix de vente au public des ouvrages ne couvre même pas les coûts directs de fabrication. La marge brute des 44 titres publiés entre 1996 et 1998 était ainsi déficitaire de 4,5 millions de francs ».
La Cour consacre surtout d'importants développements à la mauvaise articulation des opérations d'aménagement des monuments, en soulignant notamment que « le manque de coordination dans la programmation budgétaire a pour conséquence de différer la réalisation des travaux liés à l'accueil du public », dans la mesure où tous les aménagements d'éclairage et de chauffage ou encore les installations de sanitaires requièrent au préalable la mise en place de réseaux électriques et de canalisations par les services de l'État.
La Cour souligne une dualité fonctionnelle qui entrave l'accomplissement de ses missions par le Centre des monuments nationaux, qui ne peut, dans un grand nombre de monuments, offrir les « services de base ». Ainsi, les « les travaux relevant de la compétence de l'établissement impliquent en règle générale une double maîtrise d'ouvrage et une double maîtrise d'oeuvre », au point que « les lenteurs inhérentes à de tels montages viennent s'ajouter aux délais de procédures liés à la réglementation sur les monuments historiques mais aussi à ceux dus aux carences internes à l'établissement. »
La situation du Centre des monuments nationaux est jugée par la Cour à la fois paradoxale et déséquilibrée :
- « paradoxale », car « l'établissement, bénéficiant des droits d'entrée dans les monuments historiques de l'État, accumule les excédents sans pouvoir réaliser les travaux qui lui incombent » ;
- « déséquilibrée » car les réserves de l'établissement s'accroissent rapidement, tandis que l'État rémunère les agents d'accueil et de surveillance et finance les travaux d'entretien et de conservation sans toujours disposer des crédits suffisants pour y faire face, au point de « favoriser des prélèvements massifs sur le fond de roulement de l'établissement comme celui de 80 millions de francs opéré en 1994 ».
b) Le rapport de l'inspection générale des affaires culturelles
Dans une lettre en date du 31 juillet 2001, M. Jacques Vistel, directeur du cabinet de Mme Catherine Tasca, ministre de la Culture et de la Communication, a demandé à l'Inspection générale des affaires culturelles, de mener une mission « permettant d'apprécier les conditions d'évolution des missions du centre des monuments nationaux » depuis la réforme en date du 21 avril 2000, mettant fin à la présidence de droit du directeur de l'architecture et du patrimoine au profit d'un président du conseil d'administration nommé par décret sur proposition du ministre de la culture pour une durée de 3 ans.
Une note du 27 septembre suivant, à l'adresse de M. Jacques Charpillon, inspecteur général, précise les objectifs de la mission. Il est indiqué qu'il s'agit de procéder à un premier bilan concernant trois aspects :
· la politique d'action culturelle au sujet de laquelle il est demandé d'apprécier les « conditions dans lesquelles elle s'articule avec la mission de présentation des monuments et d'accueil de leurs publics » et d'examiner ses effets sur la fréquentation et sur le budget de l'établissement ;
· les modalités d'une déconcentration efficace, étant précisé que la note évoque l'excessive centralisation du fonctionnement de l'établissement comme une cause apparente d'importants retards de paiement ;
· les conditions de rémunération des recrutements des personnels financés sur crédits en vue de satisfaire à des besoins occasionnels ou saisonniers.
Votre rapporteur spécial, qui a demandé ce rapport en application des pouvoirs que lui confère l'article 49 de la loi organique du 1er août 2001, ne peut que relever les sous-entendus de la lettre de saisine de l'Inspection générale et de son annexe qui expriment manifestement l'inquiétude du ministre de l'époque sur ce qu'il considère manifestement comme une déformation de la lettre de mission.
Tel est le sens qu'il faut sans doute donner au paragraphe dans lequel il est précisé que la lettre de mission adressée au président du Centre, mettait l'accent sur la qualité de l'accueil et l'élargissement des publics, l'insertion des monuments nationaux dans leur environnement et la politique culturelle du ministère, ainsi que sur « le respect du monument ».
Les investigations des membres de l'inspection chargés de l'enquête, MM. Jacques Charpillon et Serge Kancel, qui ont été menées à compter de l'automne 2001, ont mis l'accent moins sur des vérifications sur pièces que sur un nombre important d'auditions individuelles, au nombre d'une soixantaine.
Le rapport, remis au ministre en janvier 2002, s'efforce en dépit d'un certain manque de recul temporel, de dresser un bilan de la politique de mise en oeuvre par M. Jacques Renard, président de l'établissement depuis avril 2000.
La nouvelle ligne d'action de l'établissement est considérée par eux comme reposant sur un argumentaire « convaincu et séduisant », axé autour de la formule : « mettre les artistes dans le monument et mettre le monument lui-même au coeur de la vie culturelle nationale et locale ».
C'est à ce titre que des liens ont été créés ou renforcés avec diverses grandes manifestations, comme le festival d'Avignon, le printemps de Bourges ou les rencontres photographiques d'Arles. En outre, des partenariats avaient été envisagés avec des acteurs culturels en région, centres dramatiques ou chorégraphiques, fonds régionaux d'art contemporain.
Selon les termes de la présidence, l'établissement passe d'une logique d'événement à une logique d'action culturelle se déployant dans la durée. Il s'agit de faire du monument un lieu de vie culturelle et de création vivante comme cela a été le cas au château d'Oiron -initiative qui, soit dit au passage, est déjà ancienne, ce qui montre que l'ex-Caisse n'était pas aussi fermée à l'art contemporain que certains ont voulu le faire croire.
Tout en affirmant une volonté de rupture avec le passé, il ressort à la lecture du rapport de l'inspection générale que l'équipe dirigée par M. Renard a revendiqué des initiatives plus classiques dus à la gestion antérieure comme l'exposition « 20 siècles en cathédrales », organisée au Palais du Tau à Reims ou le site internet ouvert en juin 2000 -dont votre rapporteur spécial a d'ailleurs pu apprécier la qualité.
Deux initiatives qui ont fait un certain nombre de remous dans la presse et les milieux culturels, doivent être évoquées :
· d'une part, la mise en place d'une nouvelle ligne de communication autour du nom « Monum, » axée autour d'un logo, dont la terminaison en virgule a pu faire sourire certains -choix que votre rapporteur spécial se garde bien, à l'instar des inspecteurs, de commenter - et censée caractériser un label de qualité garantissant au visiteur un accueil et des prestations des haut niveau ;
· d'autre part, l'aménagement du bureau du président et de la grande salle de réunion attenante confié au plasticien Daniel Dezeuze, initiative à peine évoquée dans le rapport et sur laquelle votre rapporteur spécial reviendra.
Après cette présentation volontairement favorable, les inspecteurs se livrent à une analyse particulièrement critique des « paris » de la nouvelle direction, qui, quoiqu'on ait pu lire dans la presse, constitue bien un net désaveu de la stratégie de M. Jacques Renard et de son équipe.
Les inspecteurs des affaires culturelles concluent de l'analyse des textes, et notamment de celle de l'article 7 du décret du 21 avril 2000 ainsi que de son article 6 qui complète l'ancien article 4 consacré au développement d'actions d'information et de promotion, que l'organisation de spectacles ou de manifestations à caractère culturel n'est qu'un simple moyen et non un objectif au coeur de la mission de l'établissement.
Ils rappellent également la place modeste de la création dans les cinq grandes orientations fixées au président pour la durée de son mandat :
· démocratisation de l'accès aux monuments ;
· mise en valeur des monuments et insertion dans leur environnement par des actions tendant, d'une part, à en expliquer l'histoire et l'architecture, et, d'autre part, en y accueillant la création contemporaine ;
· consolidation des liens entre développement culturel et touristique, au niveau notamment des projets de monuments ;
· maintien de la dynamique éditoriale ;
· modernisation du fonctionnement comportant notamment la politique d'implication du personnel, de résorption d'emplois précaires et de déconcentration.
Mais, les critiques des inspecteurs les plus fondamentales portent sur le préjugé de la présidence du Centre selon laquelle le public des manifestations culturelles se transformera en public du patrimoine. Les termes choisis sont particulièrement directs : « le patrimoine se trouve en quelque sorte récusé quant à sa capacité à générer en lui-même un attrait, un peu comme si pour attirer le jeune public dans les théâtres, on proposait des bandes dessinées à l'entrée. »
Les inspecteurs des Affaires culturelles soulignent le décalage entre les nouvelles orientations et le « coeur de métier » du Centre, tel qu'il résulte du décret de 1995 dont ils rappellent qu'il avait pour objet de recentrer l'action de l'établissement sur l'accueil et l'information du public, alors même que les ressources de l'ancienne caisse avaient pu servir à d'autres fins : travaux de restauration, action de sensibilisation au patrimoine, etc...
Le rapport estime qu'il y a eu, au regard des orientations statutaires, une inversion des priorités, qui a conduit, notamment, à la nomination comme administrateur des monuments de cadres, de professionnels du spectacle vivant et, corrélativement, au départ d'administrateurs issus du corps des conservateurs. Plus généralement, il a souligné que les arbitrages ont été systématiquement opérés en faveur de la sous-direction de l'action culturelle, pour remarquer que cela a compromis des sources de recettes existantes et que, d'une façon générale, la préoccupation d'amélioration des recettes était étrangère à la nouvelle politique.
Le budget primitif pour 2001 traduisait parfaitement cette réorientation, puisque le budget de la sous-direction de l'action culturelle était avec 41 millions de francs 4 fois supérieur à celui des fonds mis à la disposition des administrateurs.
Sur le plan des personnels, le rapport attire l'attention sur les pratiques peu orthodoxes de la nouvelle équipe de direction. Huit personnes sur dix sont remplacées au sein de l'équipe dirigeante et parmi les huit nouveaux cadres, seulement deux ont une expérience dans le domaine du patrimoine.
A cela, il semble que la nouvelle direction - comme si elle pressentait la brièveté de son règne - ait constamment travaillé dans l'urgence, au point que les inspecteurs ont pu parler de « mise sous pression » comme mode de fonctionnement.
L'inspection analyse également ce qu'elle considère comme des défauts endémiques dans l'organisation, et notamment les retards de paiement des fournisseurs -auxquels votre rapporteur spécial consacrera des développements particuliers- pour se concentrer sur ce qu'elle analyse comme de nouveaux dysfonctionnements.
Le bilan dressé par l'inspection des Affaires culturelles est sévère.
Au regard des quelque 50 millions de francs qui y sont consacrés, - il s'agit, selon les inspecteurs, du budget d'un centre dramatique ou d'une scène nationale -, les résultats sont minces.
Certes quelques douze manifestations ont fait apparaître un coût inférieur à 50 francs, ratio considéré comme « satisfaisant » par les inspecteurs. Parmi elles, on trouve des opérations de prestige comme « 20 siècles en cathédrale », ainsi que « les imaginaires » ou « les métamorphoses ».
En revanche, pour une dizaine de manifestations, le Centre a dépensé plus, voire beaucoup plus que 30 € (200 francs) par visiteur payant ou non. Tel est le cas de l'exposition de Montmajour, du parcours découverte de Châteaudun, du festival de Pierrefonds, de Cadillac scène ouverte, qui s'inscrivent dans les concepts thématiques spécifique, photographie, cuisine et théâtre.
Le rapport note également que le ratio coût/fréquentation s'avère défavorable à deux éléments particuliers comme les rendez-vous électroniques de l'Hôtel de Sully et le spectacle « Le Garage » de Karine Saporta à Chambord.
A ce sujet, les inspecteurs notent que «l'amalgame entre les logiques de producteurs, des subventionneurs et d'acheteurs, paraît donc une des principales ambiguïtés qu'il conviendrait de lever », soulignant le paradoxe des règles de gestion en application desquelles l'accord du conseil d'administration est indispensable pour les subventions mais pas pour les achats.
Le rapport remarque d'ailleurs que les conditions favorables accordées aux personnalités du spectacle sollicitées ne pouvaient que fragiliser les termes de l'échange au détriment de l'établissement.
La conclusion du rapport est qu'un principe de prudence doit être restauré dans la politique d'action culturelle et qu'il n'était pas dans les intentions du ministère de créer un réseau supplémentaire de soutien à l'art contemporain et au spectacle vivant
Le rapport met en cause ouvertement la philosophie de l'action culturelle menée par la présidence de l'établissement. Il estime notamment que « dans la plupart des cas examinés, il est difficile de cerner le lien, même indirect, que le visiteur est à même d'opérer entre le thème de la manifestation et le monument », au point que « le monument risque fort de n'être en quelque sorte qu'un cadre, finalement accessoire, de la volonté de produire tel spectacle ou telle manifestation d'art plastique. »
Mais, le rapport met aussi expressément en cause le management de l'équipe dirigeante. Un certain nombre de ces opérations d'actions culturelles ont été imposées par la direction et à cet égard, les inspecteurs ont des mots très durs. Ils parlent d'attitude quasi-systématique de « passage en force » pour conclure que « nombre d'actions engagées sont analysées sur le terrain comme le fruit d'un bon vouloir caricaturalement parisien ».
C'est la sous-directrice de l'action culturelle qui concentre les critiques, les inspecteurs reconnaissant qu'elle est présentée « avec une troublante unanimité » comme « peu à l'écoute, inaccessible, voire absente ». Ces considérations d'une étonnante franchise dans un rapport administratif, ont été confirmées à votre rapporteur spécial par des témoignages convergents, dépassant manifestement les clivages liés aux différences de sensibilité politique ou culturelle.
La conséquence de cette politique que ses promoteurs présentent comme volontariste, mais qui apparaît surtout, à la lecture du rapport, marquée par la brutalité, voire l'absence de scrupules administratifs, n'a pas manqué de provoquer « dysfonctionnement et découragement » à l'intérieur et une « regrettable dégradation de l'image du Centre » à l'extérieur.
A l'arbitraire dans les nominations correspond un arbitraire non moins grand dans la gestion : recrutement à des indices maxima de la nouvelle équipe, déplacements ayant « un rapport assez ténu avec la mission principale de l'établissement » (festival de Cannes, festival d'Avignon, biennale de Venise, Francofolies de La Rochelle, congrès interprofessionnel d'art contemporain de Nantes, salon des jardins à Monaco) sont autant d'indices concordants d'un certain défaut d'éthique administrative au sein de l'équipe dirigeante alors en place.
Les inspecteurs débouchent sur un certain nombre de propositions que votre rapporteur évoquera ultérieurement lors de l'examen des mesures de redressement à prendre.
Toutefois, on peut évoquer dès à présent celles consistant à renforcer les liens entre le Centre et le ministère tant au niveau de la tutelle en ce qui concerne le choix des administrateurs -le centre n'est pas propriétaire des monuments mais simplement affectataire d'un bien appartenant à l'État - qu'à celui les DRAC pour l'action culturelle.
On peut en effet penser que, si la présidence désignée en mai 2000 a exagéré l'autonomie dont elle disposait, la tutelle n'a pas vraiment joué son rôle dans le recadrage d'une politique manifestement dangereuse pour l'établissement.
Votre rapporteur l'a bien vu en consultant les procès verbaux du conseil d'administration, qui montrent qu'alors même que la gestion de l'équipe commençait déjà à faire des vagues, seules se sont fait entendre pour contester la pertinence de la nouvelle politique, les voix du représentant du ministère des finances -qui s'est abstenu- et de celles du personnel- qui ont voté contre.
A l'erreur de « casting » initiale consistant à nommer, pour mettre en valeur des monuments historique, un président qui s'intéressait non pas aux monuments mais aux spectacles vivants et à l'art contemporain, s'ajoute une réaction tardive à une politique contestable dans ses méthodes comme dans ses orientations qui amenait le Centre à sortir de sa spécialité administrative.
c) Les observations complémentaires du rapporteur spécial
Votre rapporteur spécial adhère pleinement aux conclusions des différents rapports dont il vient d'être fait mention, ainsi qu'aux propositions qu'ils contiennent. Il tient, cependant, à les compléter par des observations ponctuelles sur certains aspects de la gestion du Centre des monuments nationaux, soit qu'ils aient fait l'objet d'échos dans la presse, soit qu'ils relèvent de préoccupations générales de la commission des finances.
C'est ainsi que le rapporteur spécial s'est intéressé aux problèmes de gestion des personnels d'accueil et de surveillance, aux implantations immobilières du centre à Paris, à la mise en oeuvre de la comptabilité analytique ainsi qu'à l'affaire très médiatisée du réaménagement des locaux de direction.
(1) Les problèmes de gestion du personnel dans les monuments
Lors des visites sur le terrain auxquelles il a procédé, votre rapporteur spécial a pu constater par lui-même les forces et les faiblesses de l'établissement : des personnels relativement hétérogènes, en général de qualité, parfois sous payés par rapport à leur qualification, avec en ce qui concerne les administrateurs de monuments - et plus encore des administrateurs-adjoints- des écarts d'indices allant presque du simple au double sans raison apparente.
A cela s'ajoute aussi certaines rigidités qui handicapent gravement le Centre des monuments nationaux dans sa concurrence avec le secteur privé.
Quel contraste, par exemple, entre la gestion de deux châteaux d'importance comparable Villandry ou Azay-le-Rideau. Dans l'un, le propriétaire responsable peut s'appuyer sur un personnel polyvalent, dans l'autre, l'administrateur du monument doit composer avec le handicap de fonctions définies de façon rigide sans considération des besoins du monument. Très significatif est ainsi l'exemple du fleurissement des salles, que les jardiniers d'Azay-le-Rideau ont cessé d'effectuer, quand on leur a fait prendre conscience que cela excédait le contenu normal de leurs tâches.
Cette observation est conforme à ce qu'avait déjà souligné la Cour, lorsqu'elle avait indiqué en note de son rapport que l'administration du Mont-Saint-Michel n'a pu imposer aux agents de surveillance d'assurer le contrôle des billets.
Par ailleurs, en dépit des efforts entrepris pour l'intégration du personnel, efforts qui se sont traduits par la prise en charge par l'organisme de vacataires précédemment rémunérés par l'État, l'importance de vacataires permanents qui représentent le quart des effectifs, a justifié ou a suscité d'importants mouvements de grève.
La récapitulation des jours de grève pour les 20 premiers monuments gérés par le Centre des monuments nationaux de 1999 à 2001 fait d'abord apparaître un contraste très net entre une année 2000 relativement calme et des années 1999 et 2001 manifestement marquées par d'importants mouvements revendicatifs.
En 2000, le nombre de jours de grève et de pertes correspondantes sont extrêmement faibles, à peine 30 jours de grève et 14 jours de fermeture pour seulement 20.000 euros de pertes de recettes estimées. Cette situation fait contraste avec celle de l'année 1999 et plus encore 2001.
En 1999, on a compté 209 jours de grève et 170 jours de fermeture, au total pour les 20 premiers monuments, soit une perte de recettes de l'ordre de 865 000 euros.
Un certain nombre de monuments totalisent une vingtaine de jours de grève et presque autant de jours de fermeture. Il s'agit de l'Arc de Triomphe, des remparts de Carcassonne, de la Conciergerie, du Haut-Koenigsbourg, de La Rochelle, du Panthéon, de la Sainte-Chapelle, de l'Abbaye du Thoronet et du site de Glanum. Les pertes de recettes les plus lourdes sont à imputer aux monuments parisiens : près de 325 000 euros pour l'Arc de Triomphe, 69 000 pour le Panthéon et 181 000 pour la Sainte-Chapelle.
En 2001, on a vu se produire un nombre important de grèves. Globalement, on a compté toujours pour les 20 premiers monuments du centre des monuments nationaux, 583 jours de grève et 272 jours de fermeture, qui ont eu pour conséquence une perte de recette supérieure à 1,085 million d'euros.
Les chiffres par monument font apparaître des situations plus contrastées.
En tête de peloton, on trouve l'Arc de Triomphe et le Panthéon, avec un peu plus de 60 jours de grève, avec toutefois une nuance, puisque le premier monument enregistre 32 jours de fermeture contre seulement 19 pour le second avec toutes les conséquences de cette différence en matière de pertes de recettes dans la mesure où celles-ci atteignent respectivement près de 500.000 et 68.000 euros.
Ensuite, l'on trouve une série de monuments avec des nombres de jours de grève compris entre 30 et 40. Il s'agit de ceux d'Aigues-Mortes, de la Conciergerie, de Saint-Denis, de la Sainte-Chapelle, du Haut-Koenigsbourg et du Thoronet. Compte tenu des fréquentations respectives, la perte de recettes n'est véritablement substantielle que pour la Sainte-Chapelle avec près de 590.000 euros de pertes. Le Haut-Koeninsbourg et la Conciergerie avec des pertes de recettes comprises entre 40 et 50.000 euros.
(2) La superposition des maîtrises d'oeuvre
L'idée avait toutes les apparences de la rationalité : distinguer dans le cas des monuments ouverts au public le bâtiment proprement dit qui relève de la CRMH, de l'accueil qui dépend du Centre des monuments nationaux, auquel revient le choix de l'architecte -parfois une « star », en l'occurrence M. Jean Nouvel, dont les aménagement se sont révélés à ce point impropres à leur fonction qu'il a fallu les remplacer dans les meilleurs délais.
Elle est apparue à l'usage difficile voire impraticable, comme l'a souligné la Cour des comptes dans son rapport.
Votre rapporteur spécial a enquêté sur le fiasco des travaux de réaménagement à Chambord, qui va se traduire par le maintien pendant près de sept ans de caisses provisoires disgracieuses : installées en 1996, ces baraquements auraient dû être retirées en 1999. Par suite de retards dans les travaux d'aménagement du nouvel accueil de M. Rubin, elles ne devraient l'être qu'en juin 2003.
Le désarroi de l'entreprise privée chargée de la coordination du chantier mérite d'être cité comme témoignage de la mauvaise image de la maîtrise d'oeuvre publique. Il y a corrélativement un vrai problème de crédibilité de la maîtrise d'ouvrage. A ces dérapages désespérants, s'ajoutent des exercices d'acrobaties administratives pour faire glisser les marchés des prestataires « aval » pour lesquels il faut parfois jusqu'à faire signer 5 avenants successifs
La coordination des travaux d'aménagement
des locaux d'accueil du public à Chambord :
A titre d'exemple des difficultés qui résultent de la multiplicité des intervenants sur un chantier, votre rapporteur spécial tient à citer un compte-rendu de chantier réalisé par une société privée de coordination qui, par son titre même « Etat d'âme du pilote » est révélatrice de l'écoeurement qui peut frapper un opérateur dont le rôle était précisément, avant qu'il ne soit remercié, de faire avancer les travaux.
« Personne n'est présent puisque personne ne veut travailler
Par faute de combattants, la réunion de chantier n'a pu avoir lieu
Deux tailleurs de pierre travaillent sur le chantier
On ne se pose pas la question s'il y a toujours des travaux : il n'y a plus de panneau de chantier !
Dans le porche royal, il y a deux luminaires existants dont les vitres sont cassées, le chantier est très sale, la cour est pleine de gravois et de matériaux, le logement gardien est plein de déchets, un échafaudage est dans l'escalier et « tout le monde s'en fiche ». Nous demandons donc aux entreprises de nettoyer le chantier, la réponse des corps d'état concernés est la même : « c'est pas moi : c'est ma soeur qu'a cassé la machine à vapeur ! »
Depuis plus de trois mois, certaines entreprises traînent les pieds par faute de décision, on se demande qui doit donner les ordres, « tout le monde a son petit planning et ses raisons d'avancer à reculons »...
(3) Les implantations immobilières
Le Centre des monuments nationaux possède des implantations sur six sites d'inégale importance :
· un immeuble mis à disposition, l'Hôtel de Sully, sis 62 rue Saint-Antoine. Cet immeuble, dont la superficie est de 2.300 m2, dont 2.000 m2 de bureaux, abrite 169 personnes ;
· trois immeubles en location : le 16 quai des Célestins à Paris, dont la superficie est de 430 m2, accueille une vingtaine d'agents ; une implantation à Emerainville, en Seine-et-Marne, qui abrite également une vingtaine d'agents, pour une surface de près de 1.200 m2, dont 330 m2 de bureaux ; le 7 boulevard Morland à Paris, où travaillent six personnes pour 75 m2 de bureaux ;
· deux immeubles possédés en propre à Paris, l'un au 62 rue Saint-Antoine, qui reçoit seize agents pour 185 m2 de bureaux, ainsi qu'au 4 rue de Turenne, un local de 175 m2, dont 131 m2 de bureaux, dans lequel neuf personnes exercent leur activité.
Les ratios superficie/effectifs varient de 11,56 pour le bâtiment loué rue Saint-Antoine, 12,50 pour le petit local du boulevard Morland et 13,62 pour l'Hôtel de Sully, à 19,44 pour la rue de Turenne à 21,50 pour le quai des Célestins et près de 57 pour Emerainville.
Si les agents logés rue de Turenne et Quai des Célestins, ainsi que ceux en poste à Emerainville, bénéficient de ratios confortables, il n'en est pas de même de ceux en fonction à l'Hôtel de Sully et dans ses dépendances.
Votre rapporteur spécial a été frappé lorsqu'il l'a visité par la surpopulation qui caractérise l'Hôtel de Sully, ainsi que par le mauvais état d'un certain nombre de locaux auxquels font bien entendu exception les locaux de la direction.
Sous cette réserve, il n'est guère d'espaces de l'hôtel de Sully qui n'aient été entresolés ou cloisonnés. Dans certaines pièces, on a le sentiment que les peintures murales historiques - la chambre de la Duchesse - sont dans un état de dégradation avancé.
En outre, la taille de certains bureaux et circulations ont amené votre rapporteur spécial à se demander si toutes les règles de sécurité étaient bien respectées.
Il est tout à fait anormal que le Centre ne montre pas l'exemple dans l'entretien des monuments dont il a la charge, et, ce qui est choquant, ce n'est pas tant que la présidence se soit préoccupée de faire « intervenir » un artiste contemporain - il y a là un geste qui peut avoir un sens- mais que cela ait été fait dans un immeuble dont l'état de conservation est médiocre.
(4) L'affaire du réaménagement des bureaux de la présidence
M. Jacques Renard, président du centre des monuments nationaux, a entrepris la rénovation des Salons ouest de l'Hôtel de Sully.
Les motivations avancées pour cette opération étaient les suivantes :
· remplacer un mobilier vétuste,
· restaurer ou mettre en repos les tapisseries,
· mettre aux normes l'installation électrique et améliorer le câblage.
Considérant qu'il convenait de confier « l'interprétation du lieu » a un artiste contemporain, le président a décidé de retenir le projet présenté par M. Daniel Dezeuze après consultation d'une commission d'experts et présentation de ce choix au comité des collections qui l'a entériné par 15 votes favorables et 5 abstentions en précisant que la dépense artistique devait être plafonnée à 700 000 francs.
Un marché négocié a pu être établi en application de l'article 104 du code des marchés publics, alors en vigueur, et présenté à la commission consultative des marchés le 22 juin 2001. Il prévoyait la livraison des oeuvres à l'Hôtel de Sully le 31 juillet 2001 au plus tard.
Effectivement, l'artiste a respecté ses délais et installé ses oeuvres pour cette date. Or l'attestation de service fait a été effectuée par la sous-directrice de l'action culturelle à la fin du mois de juillet, alors même que compte tenu des délais de procédure, la notification du marché n'était intervenue que le 7 août 2001 soit 8 jours après la date de vérification du service fait.
Face au refus de l'agent comptable du mandat de paiement en date du 20 septembre, le président du Centre des monuments nationaux a dû réquisitionner le comptable pour dégager la responsabilité de ce dernier.
Au sujet de cette affaire qui a provoqué un vif émoi dans les milieux culturels et, notamment, un article cinglant dans le Figaro de Mme Anne-Marie Romero, votre rapporteur spécial souhaite faire un certain nombre d'observations, non sur le fond, c'est-à-dire le parti esthétique de la décoration, mais sur des questions de principe.
Que même des amateurs d'art contemporain aient pu juger l'intervention de M. Dezeuze déplacée dans un monument comme l'hôtel de Sully, est finalement une affaire de goût que votre rapporteur spécial se gardera bien de discuter.
En revanche, sur la méthode, il y a beaucoup à dire.
Est-il convenable, tout d'abord, que le premier geste d'un président nouvellement nommé, soit d'aménager, de façon ostentatoire, son bureau et les locaux attenants, alors même que, comme on l'a dit, l'hôtel de Sully est dans un état général déplorable et que son personnel s'entasse dans des espaces confinés ? Il y a là une question d'exemplarité, surtout dans un organisme dont la vocation est d'assurer la sauvegarde d'un patrimoine national.
Est-il vraiment régulier, en second lieu, de financer la partie artistique de l'opération sur les crédits d'acquisition des monuments, alors que - hors quelques visites ponctuelles- les locaux ne sont pas situés, par définition, dans des parties - d'ailleurs de plus en plus restreintes- de l'hôtel de Sully accessibles au public ? Il y a là un problème réel, sachant que le financement d'une telle opération s'est effectué au détriment de l'ameublement de monuments auxquels à tort ou à raison le public reproche de ne pas être suffisamment meublés ?
N'est-il pas nécessaire de rappeler que le coût de l'opération n'est pas de 1,6 million de francs -montant comme cela a été indiqué dans la presse- alors qu'une conception globale aboutit à des chiffres plus importants de l'ordre de 4 millions de francs nettement supérieurs au coût d'objectif de 2,7 millions de francs ? La question doit être posée, dès lors que l'on inclut les frais d'aménagements connexes d'ordre technique tel le câblage -et ce sans prendre en compte les frais logistiques de déménagement des services ( 1,2 millions de francs de dépenses en 2001 dont il est vrai un bonne partie justifiés par l'occupation de nouveaux locaux) rendus nécessaires par l'opération-, présentés comme inéluctables mais dont l'état de vétusté n'était sans doute pas supérieur à ce qu'il est dans les autres parties de l'Hôtel Sully.
Est-il légitime d'entreprendre une opération de cette envergure pour mettre à bas une décoration due à une grande figure du service des monuments historique, sans prendre tous les contacts scientifiques nécessaires et en passant outre -par la constitution d'un comité spécial d'examen - les très fortes réticences d'un conseil consultatif des acquisitions, dont il faut toutefois reconnaître qu'il ne s'est pas opposé frontalement au projet ? Symétriquement, en dépit des affirmations de la direction du Centre, votre rapporteur spécial n'est pas convaincu du caractère ouvert de la consultation qui a conduit au choix de Daniel Dezeuze et, surtout, il s'étonne de ce qu'une opération de cette envergure dans un lieu hautement symbolique ait pu être entreprise sans approbation expresse de la tutelle et sans que, la Délégation aux arts plastiques instance compétente en matière de commandes publiques ait été consultée officiellement au plus haut niveau. S'agissait-il enfin d'une consultation vraiment ouverte ? Votre rapporteur spécial n'a pas obtenu communication d'un quelconque cahier des charges ni le nom des autres artistes sélectionnés, théoriquement au nombre de 15 à en croire le communiqué de presse !.
(5) La mise en oeuvre de la comptabilité analytique
Votre rapporteur spécial a souhaité faire le point des progrès de l'introduction de la comptabilité analytique au Centre des monuments nationaux.
On trouve dans le programme défini par Bertrand-Pierre Galey en 1998 des ambitions en la matière au regard desquelles il ne semble pas que l'on ait véritablement avancé.
Dès 1998, il était envisagé de parvenir à une consolidation des dépenses par monument et par visiteur et on se fixait comme objectif de progresser vers une connaissance de plus en plus fine des recettes et des coûts de toute nature générés par chaque action : ouverture des monuments, actions d'animation et d'accueil, édition et commercialisation d'ouvrages et d'objets.
Force est de constater qu'on est encore loin d'un tel objectif. Une note de janvier 2001 transmise à votre rapporteur spécial évoque les difficultés de la démarche.
L'agent comptable estime dans ce document qu'il faut environ six mois pour, dans le cadre d'un groupe de réflexion et avec l'aide d'un consultant extérieur, bâtir un système de comptabilité analytique.
Il ajoutait qu'une telle comptabilité lui paraissait d'autant plus souhaitable que l'activité commerciale et l'activité éditoriale paraissent aujourd'hui continuer à perdre de l'argent.
Dans l'attente de la mise en place de ce projet, il a déclaré qu'il était possible de travailler à partir de la comptabilité générale pour s'efforcer d'affiner les circuits par lesquels les différents départements du centre des monuments se rendent service les uns aux autres.
Effectivement, conformément d'ailleurs aux objectifs qui avaient été assignés au président dans sa lettre de mission, un processus de réflexion a été lancé. Dans un premier temps, la stratégie choisie a consisté, à partir des données existantes telles qu'elles résultent des codes budgétaires, à faire la part entre les coûts directs et les coûts indirects. Dans un deuxième temps, on s'est efforcé de répartir les charges du secteur « administration générale » de façon à pouvoir les « refacturer » aux autres services.
Au terme de cette analyse, les coûts maintenus dans le secteur « administration générale » sont alors répartis au moyen d'une clé de répartition calculée en pourcentage pour chaque secteur en fonction de sa part dans le chiffre d'affaires de l'établissement.
En dépit de certaines approximations, on peut constater que, seuls deux secteurs, la présentation du monument au public et la gestion domaniale ont gagné de l'argent au cours de l'année 2000 et qu'inversement les activités commerciales et éditoriales ont enregistré des déficits d'exploitation non négligeables.
En tout état de cause, on est loin d'une approche du fonctionnement du Centre des monuments nationaux en termes de coûts complets.
D'abord, parce que le budget du Centre des monuments nationaux ne prend pas en compte les dépenses engagées par l'État pour la rémunération de ses agents affectés dans les monuments ou mis à la disposition de l'établissement ; ensuite parce qu'il faudrait également intégrer les dépenses de travaux financés sur le budget de l'État, qu'il s'agisse de crédits centraux ou de crédits déconcentrés.
Si ces dépenses de personnel prises en charge par l'État, qui peuvent être estimées à 17 millions d'euros étaient prises en compte, les résultats de l'établissement seraient déficitaires.
Ils le seraient encore plus si l'on tenait comptes des travaux. Faute d'avoir pu obtenir les données officielles, votre rapporteur spécial s'en tient à des estimations d'experts, qui évaluent à plus de 35 millions d'euros.
Certes l'exercice 2001 dégage un résultat positif de 350 000 € mais aux charges d'exploitation qui se montent à 63 millions d'euros, il faudrait ajouter les frais de personnels 20 millions d'euros qui viennent donc en sus des 3 millions d'euros de subventions d'État, et tenir compte des travaux État. « L'autofinancement » du centre doit être remis dans son contexte.
Votre rapporteur spécial a demandé à l'administration du Centre -dont il faut saluer les efforts pour répondre aux demandes du rapporteur spécial- de lui fournir à titre d'exemple un certain nombre de comptes d'exploitation par monuments.
Le tableau ci-dessus permet de constater que les comptes du Château de Chambord proprement dit, sont quasiment équilibrés, avec un déficit inférieur à 200 000 €, étant entendu que selon les années le volume des travaux à prendre en compte peut s'écarter sensiblement du chiffre retenu en 2001.
Le tableau ci-dessus témoigne de ce que l'Arc de Triomphe est bien la seule « vache à lait » du Centre des monuments nationaux et ce, même en intégrant les dépenses prises en charge par l'État. Cette situation excédentaire tient largement au fait que l'on ne fait aucun des travaux indispensables et que les dépenses correspondantes ne sont pas provisionnées.
Le haut Koenigsbourg est le seul monument de l `échantillon demandé par votre rapporteur spécial qui paraît tirer convenablement son épingle du jeu en dégageant un excédent important de l'ordre de 450.000 €, même en tenant compte des dépenses prises en charge par l'État.
(6) Des performances en voie de dégradation
Apparemment tout va bien. Selon le compte financier de 2001, le Centre des monuments nationaux enregistre un excédent de ses produits sur ses charges. Le montant cumulé des excédents réalisés depuis 1995 s'élève à 116 millions de francs.
Mais, le tableau ci-dessous qui retrace l'évolution des produits et des charges marque une certaine détérioration.
Toutefois, un examen attentif ne permet pas de se satisfaire de ce constat. D'abord, parce que votre rapporteur spécial est tenté de rattacher ce phénomène à une sous-consommation des crédits d'investissements, dont le taux de réalisation, comparé par rapport au montant inscrit dans le budget, tend, depuis 1995, à se rapprocher de 50 %, avec un maximum de 72 % en 1999 et un minimum, en 2001, de 48,5 %.
Sans doute s'agit-il en partie du contrecoup des difficultés rencontrées avec les travaux exécutés en amont sous maîtrise d'ouvrage de l'État, mais on peut s'étonner de la sous-consommation de moyens en matériels. Celle-ci pourrait s'expliquer, soit parce que l'on affiche des besoins qui ne sont pas réels, soit parce que l'établissement n'a pas les moyens administratifs suffisants pour passer les marchés.
Mais surtout, le rapport du compte financier de l'exercice fait apparaître des tendances à moyen terme inquiétantes. L'évolution du chiffre d'affaires hors subvention, qui a progressé de plus de 18 % depuis 1997, tend à faire apparaître une diminution de la part des recettes liées à la présentation des oeuvres au public qui passe de 80 à 70 %.
Le rapport examine aussi l'évolution de la valeur ajoutée de l'établissement en soulignant que le Centre des monuments nationaux perd environ 10 points de valeur ajoutée depuis 1997, ce qui veut dire que le montant de la production qu'il reste à partager après avoir désintéressé les tiers fournisseurs de matériels ou de services diminue. Cette tendance n'est pas changée si l'on tient compte des subventions. Ainsi, la valeur ajoutée ne permet plus pour les deux derniers exercices connus de couvrir les frais de personnels supportés par l'établissement.
Le rapport souligne également l'effondrement, en 2001, de l'excédent brut d'exploitation. L'EBE est ce qui reste de la valeur ajoutée, augmenté des subventions perçues, après règlement des impôts et charges. Il exprime la capacité de l'établissement à engendrer des ressources de trésorerie. L'excédent brut d'exploitation corrigé qui laisse de côté les charges ne correspondant pas à un décaissement effectif, comme par exemple les dotations aux amortissements et aux provisions, de son côté, a diminué de plus de 60 % depuis 1997. Corrélativement, le rendement des fonds propres ne cesse de décroître depuis 1997, tandis que la capacité d'autofinancement s'affaiblit passant de 14 % en 1999 à 6,3 % en 2001.
Il est difficile pour votre rapporteur spécial de ne pas imputer cette dégradation brutale de la situation de l'établissement au développement de l'action culturelle et à l'insuffisance des recettes de partenariat.
2. Des mesures d'urgence administratives
Votre rapporteur spécial a rencontré le nouveau président du centre des monuments nationaux, M. Christophe Vallet, ancien directeur adjoint de l'administration générale du ministère de la culture, qui a été nommé à la suite de la démission de M. Jacques Renard, en mars 2002.
Celui-ci, compte tenu de ses origines administratives, a été en mesure de présenter à votre rapporteur spécial un plan qui lui est apparu de nature à remettre l'établissement en ordre de marche.
Il s'agit en effet d'éliminer l'arriéré de factures en souffrance, de rendre sa sérénité à un organisme déboussolé, et de remettre l'accueil du public dans son acception la plus simple au coeur des préoccupations de l'organisme.
a) Éliminer l'arriéré des factures
Face au retard exceptionnel pris dans le traitement des factures, qui s'était traduit par l'accumulation de près de 7.000 pièces comptables à la fin du premier semestre 2002, le nouveau président a mis en place un plan d'urgence, qui témoigne du caractère prioritaire du dossier comptable.
On peut rappeler que l'établissement a toujours rencontré des difficultés pour raccourcir ses délais de paiement qui, selon les informations fournies avec le rapporteur spécial avait déjà été réduit de 125 jours en 1999, à 85 jours en 2001.
Votre rapporteur spécial relève à la suite de la Cour des comptes qu'il ne s'écoulait que 58 jours en 1997 entre la réception de la facture par le monument et son paiement par l'agent comptable et que la détérioration ainsi constatée aurait dû faire de ce dossier une des priorités de la nouvelle équipe arrivée en mai 2000, dans la mesure où l'établissement était déjà en infraction au regard du décret n° 94-787, qui limite à 35 jours le délai maximum de paiement de l'administration.
La nouvelle direction de l'établissement indique que le traitement des charges à payer en 2001 avaient pu être menées à terme au 31 mars 2002, alors qu'en 2001 le traitement de celles relatives à l'exercice précédent, avait sollicité tout le premier semestre.
Cette amélioration, toute relative, doit être mise dans son contexte. Votre rapporteur spécial a ainsi pu constater lors des visites effectuées en mai 2002, par exemple au Mont-Saint-Michel, dans certains monuments qu'aucune facture de l'exercice n'avaient encore été payées.
A court terme, sous l'impulsion du nouveau président, 14 vacataires ont été engagés pour venir épauler la sous-direction financière et l'agence comptable. Accessoirement, le responsable des remboursements des frais de mission aux membres du personnel a dû être secondé par deux agents recrutés à cet effet.
Ainsi, la capacité de traitement des factures devrait être doublée jusqu'à la fin 2002 pour résorber le retard accumulé.
Les factures émises à compte du 1er juillet seront traitées dans le cadre normal de la réglementation, à la double condition que les bons de commande mentionnent le délai de 45 jours et que les liquidations soient effectuées dans les 15 jours de la réception des factures.
Une attention particulière a été réservée aux fournisseurs pour lesquels il a été prévu une lettre type à la signature des administrateurs de monuments les informant des mesures prises pour réagir à une situation jugée par eux intolérable. En outre, un numéro vert a été mis en place afin de répondre à leurs demandes de renseignements.
A moyen terme, le Centre des monuments nationaux réfléchit à une nouvelle organisation de nature à multiplier les personnes responsables des marchés et éviter que l'entrée en vigueur du nouveau code des marchés n'aboutisse à paralyser la commande publique.
b) Rendre sa sérénité à un organisme déboussolé
A la lecture des observations des inspecteurs des affaires culturelles, il est clair que la politique de M. Jacques Renard et de son équipe, a déstabilisé un établissement bientôt centenaire.
Les querelles de frontières incessantes au sein même de la direction, pourtant renouvelée à 80 %, tout comme les changements d'administrateurs et la multiplication des recrutements arbitraires, ont créé un climat déplorable qu'il convient d'apaiser après le dernier soubresaut qu'a été la démission de M. Jacques Renard lui-même.
Il faut rappeler que cette démission est intervenue après que le président du Centre des monuments nationaux ait tenté, en vain, de se séparer de la responsable adjointe du service des éditions du patrimoine.
La tentative d'éviction de cette personne, dont la compétence est très largement à l'origine du succès des Éditions du Patrimoine et de la haute réputation, en France comme à l'étranger, de ses publications, a suscité une pétition signée par plus de 200 personnalités du monde de la culture et des arts.
La coupe était pleine. La tutelle qui avait déjà pris ses distances avec Jacques Renard à l'occasion de la présentation du budget pour 2002 devant le conseil d'administration au début de l'année, a cessé de soutenir M. Jacques Renard qui a présenté sa démission le 27 mars dernier dans un souci d'apaisement.
Cet épisode a constitué l'initiative de trop, qui a condamné une politique arbitraire, notamment en matière de gestion du personnel.
Votre rapporteur, qui s'est fait communiquer la liste des mouvements de personnels intervenus depuis mai 2000 dans les catégories 3 et 4, et dans celle des emplois de direction, n'a pu que constater une valse des personnels tout à fait étonnante.
Un certain nombre de chefs de service sont mutés dans des conditions qui laissent perplexe. C'est ainsi que le chef du service informatique se retrouve administrateur de Notre-Dame et de la Basilique de Saint-Denis, que les responsables des services financiers et de la communication sont nommés chargés de missions, aux contours mal définis, tandis qu'un troisième est nommé inspecteur général, une tâche, il est vrai, au contenu un peu plus opérationnel.
Il faut citer également l'éviction sans ménagement d'un certain nombre d'administrateurs de monuments. C'est ainsi que sont démis de leurs fonctions les responsables du domaine de Saint-Cloud et du cloître de Fréjus et du site d'Olbia, sans même que l'on prenne la peine de les prévenir dans les formes et des délais convenables. Le départ contraint de l'administratrice de Carcassonne, dont la lettre de démission a été en partie publiée dans la presse, est une autre manifestation d'une politique brutale de renouvellement du personnel.
En revanche, certains services, et, en particulier, celui de l'action culturelle, ont vu leurs moyens augmenter avec le recrutement d'un sous-directeur à l'indice 1.200 et de quatre autres nouvelles recrues, auxquelles il faut ajouter la réaffectation d'un ancien administrateur de monuments.
Les recrutements des nouveaux agents à des indices élevés, généralement compris entre 800 et 1.000, sans, semble-t-il, que la présidence ait pris la peine de consulter la direction du personnel, n'ont pas manqué d'être perçus par les agents en place comme une manifestation supplémentaire d'une politique incohérente, qui s'est traduite, en 2001, par une augmentation de 7,4 % des charges de personnel.
Le sentiment de votre rapporteur spécial est que le nouveau président a à coeur de rétablir des pratiques plus conformes à l'esprit de mesure qui préside d'habitude à la gestion des personnels dans un organisme public, de nature à réduire et à prévenir des disparités de situation dépourvues de justification.
L'autre plan, sur lequel le nouveau président n'aura pas de mal à rétablir des conditions normales de fonctionnement, est celui de la capacité d'écoute d'une direction, vis-à-vis notamment des administrateurs.
Sous la première présidence, la plupart des administrateurs avait le sentiment qu'on ne les écoutait pas, qu'ils avaient à faire à une direction atteinte de surdité, enfermée dans des certitudes que rien ne pouvait ébranler. La relance de la communication interne annoncée le 15 février 2002 apparaît comme un aveu tardif de ce déficit de communication. On en veut pour preuve un seul exemple, tout à fait emblématique de cet aveuglement, l'affaire de la représentation au début du mois de septembre 2001 du spectacle de danse contemporaine « Le garage » de Karine Saporta.
Ce spectacle « rock » d'un coût de 750.000 francs, n'a accueilli que 70 entrées payantes, au point que la direction du Centre des monuments nationaux a dû, in extremis, affréter des autobus et libérer le personnel par anticipation pour assurer le remplissage de la salle. Pourtant, votre rapporteur spécial a eu communication, à sa demande, d'une note en date du 26 juillet, signée par M. Xavier Patier, commissaire au domaine national de Chambord, dans laquelle celui-ci avertissait solennellement M. Jacques Renard des risques d'une telle initiative.
Les formules sont prémonitoires : « Sur le fond, j'ai cependant les plus grandes réserves sur les dates retenues, qui correspondent à la rentrée scolaire. Par ailleurs, les délais sont beaucoup trop courts pour organiser la commercialisation d'un tel événement, et les équipes du château, déjà très sollicitées par la saison touristique, ne pourront pas assumer convenablement sa préparation technique. Je crains qu'en improvisant ainsi nous n'allions vers un échec. »
Votre rapporteur spécial est convaincu que le nouveau président en reviendra aux pratiques de prudence antérieures, telles qu'elles s'exprimaient notamment dans un document de 1998 rédigé par le responsable de l'époque, M. Bertrand-Pierre Galey et son équipe, dans lequel il était clairement précisé que « si les monuments de l'État font appel à toutes les formes de création, ce doit être dans le cadre de la mission à laquelle ils sont affectés, celle de la diffusion du patrimoine », principe qui doit être affirmé auprès des partenaires de l'établissement.
Être à l'écoute de son personnel, s'efforcer en particulier de lui payer ses notes de frais dans des délais acceptables, développer des partenariats ciblés, telles sont les intentions que votre rapporteur spécial a perçues chez le nouveau responsable et qui paraissent de nature à ramener la paix civile au sein du Centre des monuments nationaux.
c) Améliorer les conditions de la visite
Tous les rapports d'inspection cités mettent en cause les capacités de l'établissement à accueillir convenablement le public. C'était déjà le cas du rapport de l'inspection des finances rédigé par M. Asselineau, lorsqu'il calculait le taux de retour déjà mentionné.
De son côté, la Cour de comptes, dans un référé de novembre 1994, avait déjà souligné que « près de la moitié du produit des droits d'entrée servait à financer des dépenses qui ne contribuaient pas à améliorer les prestations offertes au public ». Dans son rapport de 2000, elle note que le taux de retour hors personnel reste faible puisqu'il a été de 27 % en moyenne entre 1996 et 1997, tout en admettant que ce taux devient plus élevé si l'on y intègre les dépenses de personnels, les dépenses d'achats des comptoirs de vente et si l'on ajoute aux droits d'entrée les recettes annexes. Il est alors de 70 %.
Effectivement, cette problématique peut toujours être critiquée, car une comptabilité analytique fine est toujours en mesure de ventiler les dépenses du siège pour chaque monument pris individuellement, mais il n'en reste pas moins que, même s'il y a « un taux de retour » plus important que celui calculé par les organes de contrôle, c'est la nature des services rendus qui est en cause car le niveau de l'accueil reste largement inadapté.
Les questions lancinantes de mise à disposition de buvettes, de parking, de salles de projection vidéo, de comptoirs de vente convenables, déjà évoquées dans le rapport de l'inspection des finances et dans celui de la Cour des comptes dix ans après, restent entières.
Votre rapporteur spécial a tenté de procéder à un état des lieux des facilités offertes aux visiteurs. En dépit de la diligence des services, il semble que le Centre ne dispose pas d'indicateurs normalisés de la situation.
Il ressort de l'examen des réponses que la marge de progression est considérable. Un certain nombre de monuments n'ont pas encore de projets. Tel est le cas, semble-t-il, des tours de Notre-Dame, de la Basilique de Saint-Denis, de Barnenez, du Trophée d'Auguste à La Turbie, de Villeneuve-lez-Avignon, et de Cluny. Pour certains monuments -Pierrefonds, Salses, Vincennes ou Carcassonne-, la procédure d'approbation paraît en cours.
En revanche, les grands monuments -tels Chambord, le Mont Saint-Michel, la Conciergerie, la Sainte-Chapelle-, ont des projets approuvés, bien qu'il semble que certains soient déjà en cours de révision.
Les grands monuments sont également exemplaires en ce qui concerne les inventaires des collections ; ainsi, Chambord est inventorié à 100 %, Pierrefonds et Vincennes à 80 %. Sans doute beaucoup de monuments n'ont-ils pas de collections mais il est étonnant que si peu de monuments aient des inventaires informatisés. La question est de savoir les directives en matière de récolement des collections publiques sont bien appliquées.
En outre, et tout en étant conscient qu'un certain nombre de lieux, et en particulier les cathédrales, ne se prêtent pas à des équipements d'accueil, comme des distributeurs de boissons, ou des équipements audiovisuels, il faut dans ce cas plutôt repérer ceux qui en disposent. Seuls Chambord et Silvacane disposent de distributeurs de boissons et d'une cafétéria, Pierrefonds, Carcassonne et Azay-le-Rideau offrent aux visiteurs des distributeurs de boissons ainsi que Castelneau-Bretenoux, Salses, Fontevraud, et le Thoronet.
On compte relativement peu d'équipements audiovisuels dans les monuments. La Conciergerie, Saint-André, Montmajour, le château d'If, le Trophée d'Auguste, en disposent. En revanche, Fontevraud et certainement Carcassonne, à en juger par le descriptif fourni, offrent des matériels modernes, à la différence du Panthéon dont l'équipement -un simple magnétoscope fonctionnant sur un moniteur- est rudimentaire.
On note qu'à l'exception de Jumièges, qui a en perspective l'installation de jeux géants pour les enfants, aucun monument ne fait état de dispositifs spécifiques proposés pour les jeunes publics.
La visite impromptue de l'Arc de Triomphe, a permis à votre rapporteur spécial de constater que les observations de la Cour des comptes gardaient toute leur pertinence. La Cour cite ainsi cette phrase du cahier d'observations mis à la disposition des visiteurs : « 40 francs sans ascenseurs, sans projections, sans notices explicatives, où va l'argent ? ». D'autres mentions figurant en annexe sont sur le même ton : « 40 francs sans ascenseurs, sans projections, dans les gravats, une escroquerie ! ».
DOCUMENTS ET ÉTUDES RÉALISÉS SUR L'ARC DE TRIOMPHE DEPUIS 10 ANS
1992 Arc de Triomphe. Mission d'étude « amélioration de la capacité d'accueil 27 pages, et annexes de A à H 40 pages, dont la récapitulation des travaux et aménagements de 1964 à 1993, M. Marot, ABCPN, 1992
1993 Arc de Triomphe, bilan fonctionnel et schéma directeur de valorisation et d'aménagement - AGSP, déc 93, 78 pages et 30 pages.
Arc de Triomphe. Étude préalable de l'état sanitaire du monument et des équipements. B. Mouton, ACMI, nov. 93, 55 pages.
1994 Arc de Triomphe, « Étude préalable d'aménagement ». B. Mouton, août 94, 35 pages.
Note d'introduction pour un schéma directeur de valorisation, de développement et d'aménagement de l'Arc de Triomphe. B. Jeannot, août 94, 9 pages.
Note de visite de l'Arc de Triomphe, le 17 novembre 1994 par le Docteur Nodarian, médecin du ministère de la Culture.
1995 Note pour une proposition d'étude économique et organisationnelle de l'Arc de Triomphe. B. Jeannot, février 95.
Compte-rendu d'une réunion avec M. Lorenzo Sancho de Coulhac (RATP) concernant la signalétique et l'aménagement de la station de métro Charles-de-Gaulle-Etoile, ligne n° 1, mars 95.
Échanges de courriers avec la Ville de Paris (Monsieur Cabana) concernant l'éclairage du passage du souterrain et l'aménagement de la station de métro Charles-de-Gaulle-Etoile, mars 95.
« Rapport d'étude sur l'ambiance atmosphérique et sonore sur le site de l'arc de Triomphe ». Laboratoire central de la préfecture de police et laboratoire d'hygiène de la ville de Paris, nov. 95, 134 pages.
« Étude statistique des fréquentations de l'Arc de Triomphe, 1992-1995 » générale statistique, déc. 95.
1996 « L'analyse de l'existant au sein du service d'accueil et de surveillance de l'Arc de Triomphe ». Nuance ergonomie, janv. 96.
Note du Docteur Nodarian, août 96, à la suite des rapports d'étude sur l'ambiance sonore et atmosphérique du site de l'Arc de triomphe, et les valeurs limites.
1997 Note à l'Architecte des Bâtiment de France (B. Jeannot, fév 97) ayant amené la DRAC à interdire l'ascenseur aux visiteurs.
Note concernant la constitution d'un comité scientifique pour l'élaboration du programme muséographique de l'Arc de Triomphe 1992-1997 ; générale statistique, déc 97.
Programme fonctionnel de consultation, CNMBS, juin 97.
1998 Note de programmation sur l'Arc de Triomphe, E. Poncelet, ACM, fév 98, 1 page.
AGSP - Étude de programmation fév. 98.
Arc de Triomphe de l'Étoile, projet de requalification, note de synthèse, X. Sanchez, CNMHS, déc 98, 16 pages.
2000 Aménagements pour la garde de la Flamme », E. Poncelet, ACMH, avril 2000, 11 pages.
2001 Étude sur l'aménagement et la RTT, P. Monnet, 2001, 11 pages.
Étude sur l'inventaire, recollement des collections et propositions muséographiques », R. Ternois, pour sept. 2001.
La conclusion de la Cour est sans appel : « l'Arc de Triomphe, dont l'exploitation dégage le plus gros solde excédentaire par visiteur, ne bénéficie pas des investissements minimaux qui permettraient de le présenter au public dans des conditions décentes », soulignant que l'on touche ici « une des limites du principe de péréquation des ressources, mis en avant par l'établissement ».
Rien n'a d'ailleurs changé à cet égard depuis dix ans, puisqu'une étude réalisée en 1993 par une société privée concluait déjà que « l'Arc de Triomphe délivre une médiocre, voire méprisante, image de l'accueil qu'un monument de cette importance symbolique se devrait de dispenser aux publics nationaux et étrangers qui le fréquentent. Négligeant les plus élémentaires règles de gestion, il n'a tiré jusqu'à présent qu'un profit très minime de sa forte fréquentation et ne dispense que de faméliques services payants à des visiteurs pourtant fortement demandeurs. Aucun contenu culturel n'est développé en son sein, en-dehors d'une très succincte exposition historique datant de 1937 qui ne tient aucun compte des demandes des jeunes publics et de leurs enseignants ».
Le plus grave, pour votre rapporteur spécial, est sans doute que l'état de saleté et de vétusté d'un monument hautement symbolique de l'image de la France n'a aucune raison de s'améliorer à court terme par suite des mauvais rapports du Centre des monuments nationaux avec l'architecte en chef des monuments historiques compétents et de l'incapacité de la Conservation régionale des monuments historiques d'Île-de-France à démêler une situation juridique passablement embrouillée entre les services de l'État, le Centre des monuments nationaux et la ville de Paris.
On peut espérer que le rattachement en cours de l'Arc de Triomphe au service national des travaux permettra d'accélérer la modernisation du monument et de régler notamment les problèmes de sécurité .
3. Les défis à moyen terme
Sans doute s'agit-il, avec le siècle qui s'achève, de la fin d'une époque. Indépendamment même des effets des événements du 11 septembre 2001 sur la demande touristique, on a des raisons de penser que l'accroissement de la demande de culture pour les musées et les monuments n'est plus une tendance lourde.
Les consommateurs ne se désintéressent pas de la culture et du patrimoine, mais, du fait de l'accroissement de l'offre et en dépit de la réduction de la durée du travail, ils sont trop sollicités par les diverses formes de loisirs- y compris les parcs à thème dont le nombre a tendance à se multiplier - pour aller naturellement vers les musées et les monuments.
Le monde de la culture entre dans l'ère de la concurrence. Le Centre des monuments nationaux doit en tenir compte dans sa stratégie de développement à moyen terme.
a) Reconquérir le public de proximité en relançant une « démarche qualité »
En ce qui concerne l'organisation de l'établissement, le rapport de l'inspection générale des affaires culturelles susmentionné rappelle qu'il convient au Centre des monuments nationaux de se placer dans la double perspective de la démarche « qualité » qui a fait l'objet de la décision du Comité interministériel pour la réforme de l'État du 12 octobre 2000, et de la préparation du contrat d'objectifs et de moyens, qui doit être signé courant 2002 entre le CMN et les ministères de tutelle.
Les inspecteurs s'inquiètent, d'abord, du retard pris dans la signature des projets de monuments, dont est encore dépourvue une bonne partie des sites.
Dans le même esprit, ils soulignent qu'il est important de mettre en place des indicateurs de résultats, à la fois simples et quantifiés. Les exemples pris sont tout à fait emblématiques : sachant que les 2/3 des monuments n'ont pas de dépliants de visites, combien de dépliants doivent-être réalisés chaque année ?
On retrouve ainsi, mieux vaut tard que jamais, la démarche « qualité » qui avait été entreprise par M. Bertrand-Pierre Galey à la fin des années 1990.
Il s'agissait, notamment, de mettre en oeuvre des outils opérationnels d'évaluation, d'identification d'objectifs et de programmation d'actions à court ou moyen terme, dont la mise au point et le suivi devaient guider l'allocation des moyens de développement et servir de support pour motiver les agents.
C'est ainsi qu'un référentiel de qualité avait été mis au point de façon à offrir une traduction quantifiée et normalisée de la qualité de l'accueil du public dans un monument en vue de la constitution d'indicateurs nationaux pondérés.
Tous ces objectifs apparaissent raisonnables à votre rapporteur spécial et mériteraient d'être relancés dans les meilleurs délais.
Pour attirer les visiteurs, le Centre des monuments nationaux doit être en mesure de proposer aux visiteurs un bon rapport qualité/prix. Or, votre rapporteur spécial est bien obligé de constater à l'issue des visites auxquelles il a procédé en Val de Loire, que la concurrence des châteaux privés, notamment en termes d'accueil et de services, est très vive.
On peut rappeler que les tarifs des droits d'entrée des monuments gérés par le centre des monuments nationaux, qui sont fixés par délibération des conseils d'administration, varient en ce qui concerne le plein tarif de 2,44 euros à 6,40 euros, selon la catégorie du monument.
Deux observations peuvent être faites sur ces tarifs. D'une part, il est remarquable, s'agissant d'une délibération de la fin juin 2000, que l'établissement n'ait pas été en mesure d'anticiper sur la mise en circulation de l'euro. D'autre part, on note que la tarification n'est pas modulable ni en fonction de la saison (été-hiver), ni de l'heure de la journée comme cela est le cas pour le musée du Louvre. En revanche, on note qu'un certain nombre de monuments ont changé de catégorie depuis 19977(*). Ces mouvements résultent de la suppression de l'ancienne catégorie 3 dans le tarif qui, dans la quasi-totalité des cas, s'est traduite par le passage à la catégorie supérieure. En outre, l'autre innovation du changement de tarifs est le passage de l'Arc de Triomphe en catégorie 1, ce qui est audacieux compte tenu des services offerts par l'établissement (cf. supra) et qui place le prix du billet au niveau de celui du musée du Louvre !
Le Centre des monuments nationaux s'est efforcé d'adopter dans une délibération d'octobre 2000 des tarifs groupes plus attractifs. Les professionnels du tourisme pourront bénéficier d'une remise de 3, 5, 10 ou 15 % sur le tarif de base applicable aux groupes qui s'étage de 3,5 euros à 5 euros.
En ce qui concerne le régime des gratuités, deux points sont à noter. Il a été décidé d'accorder :
· le libre accès le premier dimanche du mois entre octobre et mai à compter du 1er octobre 1999, période raccourcie d'un mois depuis lors ;
· la gratuité aux jeunes de moins de 18 ans.
On note que pour 2001, le coût des dimanches gratuits a été évalué à 1.170.000 euros, le manque à gagner le plus important correspond aux mois d'octobre et de novembre.
Le tableau ci-dessous permet de constater que, si on peut y voir en partie l'effet de l'aménagement du régime des gratuité, on constate un inquiétant tassement des entrées payantes qui baissent de plus d'un million d'entrées entre 1998 et 2001.
Ce bref rappel a vocation à servir à mettre dans son contexte l'un des défis majeurs auquel va devoir faire face le Centre des Monuments nationaux, pour augmenter sa fréquentation.
La base régionale doit être le cadre de droit commun pour développer des partenariats avec les autres monuments publics ou privés d'une même zone, et mettre sur pied des formules d'accès illimité à l'année ou à la saison, dont on a vu, dans d'autres secteurs culturels, qu'ils rencontraient la faveur du public.
Seule une politique de proximité axée sur les familles -comme la pratique à une autre échelle et d'autres moyens le National trust anglais- est de nature à assurer la rentabilité des services annexes que les visiteurs étrangers sont en droit d'attendre.
b) Définir une stratégie en matière d'animation culturelle axée sur le monument
Votre rapporteur spécial partage les conclusions des inspecteurs des Affaires culturelles dans leur rapport précité. Il adhère pleinement au principe simple qu'ils posent : l'animation culturelle est un des éléments constitutifs du projet de monument sans devoir en être la finalité.
De ce point de vue, les suggestions de MM. Charpillon et Kancel peuvent être regroupées sous trois grandes rubriques : le renforcement des liens thématiques entre les manifestations et les monuments, le développement de la concertation et de la déconcentration et, surtout, l'accroissement de « l'exigence économique ».
Pour assurer en premier lieu l'adéquation entre le thème des manifestations et la vocation du monument, les inspecteurs proposent :
· d'éviter les opérations ponctuelles, sans effet d'image à long terme sur le monument, et, notamment, les festivals « attrape-tout » ;
· de rendre systématique la signature de convention entre les opérateurs de manifestations et le Centre ; en particulier pour régler des problèmes toujours possibles de responsabilité ;
· mettre en place, surtout lorsque l'entrée est gratuite, des indicateurs clairs de fréquentation, ainsi que des systèmes de mesure de la satisfaction du public.
En second lieu, un certain nombre de suggestions concernent la meilleure intégration de l'action culturelle dans son environnement. Concrètement, il est proposé :
· de s'appuyer sur la capacité d'expertise des DRAC pour une meilleure insertion des actions dans leur contexte local ;
· de soumettre au conseil d'administration toute décision d'action culturelle dépassant un certain seuil d'engagement financier.
Mais, le rapport insiste surtout sur la nécessité, pour les responsables du Centre, d'être plus attentifs à l'équilibre économique des opérations, dont ils rappellent qu'elles peuvent prendre les formes les plus diverses, de la production à l'achat clé en main en passant par la coproduction, sans oublier les subventions et le simple accueil des manifestations.
Les inspecteurs recommandent la mise en place de tout un arsenal de mesures dont l'objet est précisément de permettre à la direction et au conseil d'administration de se faire une idée a priori de l'équilibre économique d'une opération. Il s'agit notamment :
· d'établir un budget consolidé par opération incluant les apports en nature du Centre ;
· d'assigner à chaque opération des objectifs chiffrés en matière de fréquentation de la manifestation et, indirectement, de la fréquentation du monument ;
· de fixer et de faire valider par le conseil d'administration un ratio plafond entre le coût pour l'établissement et le nombre de visiteurs prévus, chiffre que les inspecteurs évaluent à 30 ou 40 euros par visiteur ;
· d'une façon générale, de se poser plus systématiquement la question des recettes propres liées à une manifestation, ce qui veut dire prévoir, si ce n'est une billetterie à part, du moins un supplément au droit d'entrée normal ;
· enfin, renforcer la capacité de négociation du Centre par toute une série de pratiques de bon sens allant de la mise en concurrence des opérateurs, du respect d'un certain nombre de règles de base en matière de communication préalable sur l'événement, à la prise en compte du fait que certains opérateurs bénéficient déjà d'aides de la part de l'État.
En conclusion, votre rapporteur spécial observe qu'une partie des systèmes de sécurité et des indicateurs proposés par les inspecteurs des affaires culturelles, perd une partie de leur justification, dès lors que le nouveau président entend faire preuve de plus de réalisme.
c) Déconcentrer, voire redimensionner, une organisation à faire fonctionner en réseau
Tout se passe comme si le Centre était resté au milieu du gué, sans doute parce que l'on s'est contenté d'amorcer une déconcentration des pouvoirs sans en tirer les conséquences au niveau des structures.
Or, c'est l'ensemble de l'organisation du Centre qu'il faut réexaminer, sans esquiver les questions de périmètre et de liens avec d'autres organismes publics.
(1) Structurer la déconcentration
L'expérience a montré les limites de l'organisation actuelle. En premier lieu, le bilan de la réforme initiée en 1995, tendant à confier chaque monument à un administrateur, n'a pas toujours donné les résultats escomptés. Dépourvus de cellules administratives de taille suffisante, les administrateurs de monuments ne se sont pas montrés aussi polyvalents que l'exigeaient leurs fonctions, tant sur le plan culturel qu'administratif.
Indépendamment de leurs qualités personnelles, ils ont eu du mal à faire preuve de toutes les compétences exigées pour le poste : définir une politique culturelle pour les monuments, gérer le personnel, entretenir des relations avec les partenaires politiques, économiques et culturels locaux et, enfin, gérer les finances, passer les contrats, monter les marchés et payer les factures.
A cet égard, votre rapporteur spécial ne peut qu'approuver les orientations dégagées par les inspecteurs des Affaires culturelles qui préconisent également de procéder progressivement à la création de pôles régionaux. Pourraient ainsi être institués pour quatre grandes zones, Île-de-France, Grand Ouest, Midi et Centre, des grands pôles capables de prendre en charge l'ordonnancement des dépenses à raison de 1.000 à 1.500 mandats chacun, les administrateurs des monuments ayant alors la qualité d'ordonnateurs délégués.
Pour votre rapporteur spécial, il s'agirait dans cette optique :
· d'assurer effectivement la déconcentration de l'organisme sur le plan budgétaire et comptable ;
· de constituer des ensembles culturels d'une taille suffisante pour mener des politiques d'accueil, d'animation, à la fois cohérentes et crédibles ;
· de pouvoir regrouper les différents administrateurs de monuments au sein d'une structure de gestion où chacun pourrait être chargé tout à la fois d'un ou plusieurs petits monuments et d'un secteur d'activité fonctionnelle : relation avec les opérateurs du tourisme, politique scolaire, politique d'événements culturels, etc.
Les compétences administratives en matière budgétaire et de politique du personnel incomberaient naturellement à l'administrateur du monument le plus important de l'ensemble qui ferait fonction de « tête de réseau » secondaire. Un tel système ne fonctionnerait que si l'on fait un vigoureux effort de formation des personnels et si l'on sensibilise les administrateurs aux contraintes de gestion.
Dans cette perspective, le Centre jouerait le rôle de « tête de réseau » et aurait pour fonction essentielle la programmation budgétaire et l'allocation des ressources, la définition et le contrôle des politiques culturelles, la négociation avec les partenaires nationaux et les relations avec la tutelle.
En outre, comme l'estime le rapport de l'inspection des affaires culturelles, un certain nombre de rééquilibrages budgétaires pourraient être amorcés dès maintenant. On pourrait ainsi :
· inverser le rapport actuel qui est de 1 à 4 entre les dotations dites déconcentrées et le budget central d'actions culturelles ;
· privilégier la création d'emplois de gestionnaires par comparaison aux emplois culturels en prenant garde de ne pas hypothéquer l'avenir avec la stabilisation des emplois jeunes existants ;
· rééquilibrer certaines dépenses de fonctionnement et, en particulier, augmenter les dépenses de formation et diminuer certaines dépenses de communication ;
· recentrer l'effort sur les monuments eux-mêmes, à la fois au niveau des actions de communication et des travaux d'aménagement qui, compte tenu de leur complexité, doivent faire l'objet d'une attention toute particulière.
A la fois monument national, réserve de chasse, forêt domaniale, commune rurale, et ensemble foncier appartenant à l'État, le domaine national de Chambord est un ensemble hétérogène dont la gestion et particulièrement complexe.
Si le décret constitutif du 8 décembre 1970 créé bien un commissaire à l'aménagement du domaine national de Chambord, celui-ci ne dispose ni de la personnalité politique, ni de l'autonomie financière.
En dépit des enjeux touristiques et culturels du domaine - avec 750.000 visiteurs depuis 10 ans, pour 40 % d'étrangers environ qui situent le château au 6e rang des monuments les plus visités de France - Chambord ne dispose pas des moyens administratifs de son développement.
Le Commissaire juxtapose, plus qu'il ne coordonne, six administrations et trois établissements publics.
En fait, bien qu'il résulte nettement des travaux préparatoires du décret de 1970 que l'État soit soucieux de la cohérence de son action à Chambord, chaque entité obéit à ses règles propres.
On remarque, tant sur le plan forestier que sur le plan cynégétique, que les textes de référence font apparaître le caractère spécifique de Chambord. Tandis que l'arrêté ministériel du 21 janvier 1999 témoigne du caractère particulier des objectifs de gestion forestière du domaine e Chambord qui diffèrent de ceux d'une forêt domaniale classique, l'arrêté du 24 avril 1974 prévoit assigne également à Chambord des buts spécifiques en matière de protection du gibier.
En définitive, il n'y a pas de vision synthétique du fonctionnement de Chambord qui apparaît fortement balkanisé. Ceci est vrai des différentes administrations d'État à caractère national, mais plus encore des services déconcentrés des ministères de l'équipement, de l'agriculture et des finances qui restent sous l'autorité du préfet du département sans que soit formulée la mise à disposition en temps que de besoin.
Sur le plan budgétaire, il n'y a aucune unité de gestion mais autant d'unité que de services.
Le tableau ci-après précise les recettes et les dépenses de chaque administration partie prenante de Chambord.
(MF TTC)
(Services fiscaux)
Ministère de l'Équipement (DDE)
*hors gros travaux
L'avenir de Chambord passe à la fois par la définition d'un projet global de monument développant toutes les synergies des éléments historiques, culturels et naturels du site et par un changement de statut reconnaissant à Chambord une personnalité juridique.
Le projet de monuments se doit d'affirmer la vocation patrimoniale et environnementale du site. Il s'agirait de faire de Chambord une véritable référence en matière de chasse, une forme de Villa Médicis capable d'accueillir des résidences d'artistes et de chercheurs pour des travaux concernant la faune et l'environnement, et de revoir l'accueil du public par un réaménagement des abords (parc de stationnement et le village qui reste mal entretenu). Les projets actuels envisageraient une nouvelle forme de tarification comportant si le régime des voies le permet, la perception d'un droit d'entrée dans le domaine lui-même.
Votre rapporteur spécial qui a constaté par lui-même l'éclatement de l'administration propose de donner en lui conférant le statut soit d'établissement industriel et commercial, soit de groupement d'intérêt public. Il reste attaché au principe de la mutualisation des recettes entre les monuments nationaux qui devrait alors bénéficier d'une contribution calculée en pourcentage ou en valeur absolue des recettes du droit d'entrée.
En tout état de cause des réformes sont nécessaires en matière de tarification qui devraient être effectuées dès l'entrée dans le domaine.
(2) Ne pas hésiter à poser les questions de périmètre
Plusieurs interlocuteurs de votre rapporteur spécial ont souligné la nécessité de réformes en profondeur des structures administratives. Il faut en effet cesser de raisonner à structures, périmètre et méthodes de gestion constantes.
Parmi les réformes envisageables, on peut signaler un certain nombre de pistes.
Certains monuments importants pourraient, on pense ici d'abord au domaine de Chambord, être transformés en organismes autonomes, qu'ils prennent la forme d'un établissement public ou d'un groupement d'intérêt public. L'établissement pourrait se voir conférer une autonomie dans la gestion de ses travaux en qualité de maître d'ouvrage délégué, à l'instar de ce qui a été fait pour le Louvre et pour Versailles. En tout état de cause, le principe de mutualisation devrait être maintenu. Même devenu autonome, Chambord devra payer une contribution de solidarité à l'organe central à l'instar de ce que fait Versailles vis-à-vis de la Réunion des Musées Nationaux.
On ne voit pas pourquoi, en outre, d'autres monuments ne pourraient pas faire l'objet de concessions à des opérateurs privés. Votre rapporteur, qui a vu par lui-même comment un concessionnaire privé a pu, pour un château aussi important que Schönbrunn, améliorer l'accueil du public sans renoncer à l'entretien du monument, estime qu'une expérience pourrait être tentée, rejoignant ainsi les propositions faites il y a près de quinze ans dans le rapport précité de M. Asselineau. C'est ainsi que ce dernier comportait une proposition n° 10 tendant à donner certains monuments en concession à une entreprise de service du secteur privé.
Cette piste est d'autant plus intéressante qu'alors qu'au moment où elle avait été évoquée, il n'existait pas en France d'opérateur ayant l'expérience de la gestion de musées, les exemples du musée Jacquemart-André, du musée de l'automobile à Mulhouse et, plus récemment, du Palais des Papes à Avignon, montrent qu'il existe des entreprises privées intéressées par la gestion d'équipements culturels. En tout état de cause, le concessionnaire devrait respecter un cahier des charges culturelles précisant les exigences du concédant à différents niveaux : respect d'une qualité de présentation compatible avec l'histoire et l'architecture du monument, objectif minimal de fréquentation, versement d'un pourcentage du chiffre d'affaires sur les entrées.
Enfin, il ne faudrait pas esquiver, dans une perspective de décentralisation, la possibilité de transférer la gestion de certains monuments aux collectivités locales qui en exprimeraient la demande, dans le cadre là aussi d'un cahier des charges culturelles. L'expérience, à la fois certes atypique du centre culturel de rencontre de Fontevraud, dans lequel la Région des pays de la Loire s'est beaucoup investie, l'intérêt porté par la Région Champagne-Ardennes à l'abbaye de Clairvaux, le rachat du château de Meaulnes par le conseil général de l'Yonne sont autant d'exemples qui laissent espérer que d'autres collectivités locales pourraient accepter de prendre en charge certains monuments pour y mener leur politique culturelle.
Par ailleurs, il serait envisageable de filialiser les missions annexes du Centre, à caractère largement commercial. On note, à cet égard, que l'article 5 du décret de 1995 précise que ces activités peuvent, le cas échéant, être exercées à travers les filiales, constituées sous des formes diverses, sociétés anonymes, groupements d'intérêt économique, groupements d'intérêt public, sociétés d'économie mixte.
Dans un tel schéma, il serait logique de proposer un rapprochement avec les musées et avec la RMN, qui, elle aussi, doit constituer un centre de ressources. C'était d'ailleurs une des propositions du rapport que M. Jean-Paul Hugot, parlementaire en mission, avait remis à M. Jacques Toubon, ministre de la culture en 1994.
La création, dans un premier temps, de filiales communes RMN et CMN pour les éditions et les produits dérivés, parait une solution pragmatique, votre rapporteur spécial ayant, après réflexion, considéré qu'il était difficile de proposer la fusion pure et simple des deux organismes, bien que la différence de nature entre les deux organismes ne soit pas évidente.
La problématique d'un rapprochement entre RMN et Centre des musées nationaux peut être justifiée par le phénomène des maisons d'hommes illustres et des châteaux-musées. Quelle différence y-a-t-il pour les visiteurs entre le château de Chambord et les châteaux de Pau, de Fontainebleau ou de Compiègne, qui sont des demeures royales seulement un peu moins vides que la majorité des monuments gérés par le Centre des monuments nationaux ?
Par ailleurs, on peut effectivement se demander en quoi se distinguent le musée national des Deux-Victoires à Mouilleron-en-Pareds, géré par la RMN, et les Maisons de Georges Clemenceau à Saint-Vincent sur Jard et du Maréchal Foch à Tarbes, qui dépendent du Centre des monuments nationaux.
A ces exemples, il faut ajouter d'autres maisons d'hommes illustres : les Maisons de Renan à Tréguier, des Jardies à Sèvres et du côté du Centre des monuments nationaux et, de celui de la RMN, la maison du Maréchal de Lattre-de-Tassigny, et les musées de la Maison Bonaparte à Ajaccio, de l'Ile d'Aix ou de la Malmaison où sont présentés des objets du culte impérial.
En matière d'archéologie, la situation est non moins confuse. Les grottes des Eyzies de Tayac sont gérées par le Centre des monuments nationaux selon les règles propres à l'établissement et à l'ensemble « patrimoine », mais placées sous l'autorité du conservateur du musée national des Eyzies. D'une façon générale, les musées d'archéologie sont placés sous l'autorité de la direction des Musées de France ; toutefois, le Centre des monuments nationaux gère les sites d'Ensérune, Montcaret et la Graufesenque, où existent des collections, sans parler de l'hôtel de Sade.
L'Italie évolution ou révolution
L'Italie connaît actuellement des mutations importantes dans l'organisation administrative de la gestion du patrimoine monumental et muséal.
D'une part, l'article 33 de la loi de finances pour 2002 a prévu la possibilité de donner au secteur privé la gestion de certains services offerts par les musées. Cette innovation se situe dans la lignée d'un texte antérieur, dit « loi Ronchey », qui avait déjà permis la concession, aux opérateurs privés, des services d'animation culturelle et de restauration (ospitalita).
Le texte de loi précise que les compétences respectives de l'État et du concessionnaire, relatives aux questions de restauration et de manipulation des objets, se font sous réserve de la tutelle de l'État sur les biens concernés. En tout état de cause, un certain nombre de critères devront être respectés par référence aux prescriptions de l'International council of museums. Ces précisions ont été apportées pour répondre aux inquiétudes exprimées par les milieux culturels.
C'est dans ce contexte qu'intervient une autre grande réforme qu'est la constitution de pôles muséaux indépendants dans les grandes métropoles de Rome, Florence, Naples et Venise, auxquels s'ajoutent deux superintendances spéciales pour les biens archéologiques.
C'est ainsi que les grands musées, comme la galerie des Offices, la galerie Borghese ou celle de Capodimonte vont devenir indépendants. Leur « superintendant » gèrera les recettes provenant de la vente des billets, qui vont aujourd'hui dans les caisses du Trésor, mais devra équilibrer le budget en trouvant de nouveaux financements, qu'il s'agisse de mécènes ou d'entreprises susceptibles de leur procurer des redevances.
On note que, contrairement à la France dont le modèle a été évoqué à plusieurs reprises, le pôle muséal regroupe plusieurs musées. Ainsi, à Rome, outre la galerie Borghese, le pôle comprendra la galerie Borghese, la galerie nationale du palais Barberini, la galerie Spada, la galerie Corsini, le musée national du palais Venezia, le musée des instruments musicaux, le monument à Victor-Emmanuel et le château Saint-Ange.
L'autre grand changement structurel, dont toutes les conséquences n'ont, d'ailleurs, pas été tirées, est la transformation en loi du décret dit « Salva-Deficit » préparé par le ministre de l'économie, Giulio Tremonti. Le texte prévoit la création de deux sociétés, l'une dénommée « Patrimoine de l'État » [patrimonio dello Stato spa] et la seconde « Infrastructures » [Infrastructure spa], avec pour conséquence la possibilité de vendre le patrimoine de l'État, y compris le patrimoine culturel.
En fait, cette initiative, qui a provoqué beaucoup de remous dans les milieux culturels italiens, dépasse largement le cadre du patrimoine et tend à une restructuration d'ensemble du patrimoine de l'État dans la perspective du financement des infrastructures.
L'objet de la société « Patrimoine » sera la mise en vente d'éléments du patrimoine de l'État, dont la valeur est estimée à 2 milliards d'euros.
La société aura un capital d'un million d'euros et sera chargée de vendre des terrains et d'autres biens immobiliers comme les autoroutes, les aéroports, ainsi que certains biens immatériels comme les fréquences téléphoniques.
La société « Infrastructures » aura pour tâche d'assurer le financement des travaux et opérations publiques ayant pour objet le développement, en liaison avec les capitaux privés.
La société « Patrimoine » pourra transférer à la société « Infrastructures » comme garantie pour attirer les financements privés.
L'article 7 consacre à peine deux lignes au patrimoine culturel, en disposant que : « le transfert de biens d'une valeur artistique et historique « spéciale » [particulière] est effectué avec l'accord du ministre des biens et des activités culturelles ».
Le rapporteur au Sénat de la loi de ratification du décret, M. Carlo Vizzini, avait déposé un amendement, avec l'accord du sous-secrétaire d'État à la culture d'alors, M. Vittorio Sgarbi, tendant à renforcer les garanties pour éviter des aliénations hâtives, s'inspirant d'un texte antérieur abrogé par le décret-loi réglementant l'aliénation des biens immobiliers du domaine public artistique (DPR 283/2000).
Cet amendement, qui s'est traduit par l'adoption d'une simple motion avec l'ordre du jour, a été évoqué dans la lettre que le président de la République, M. Ciampi, a adressée, fait tout à fait exceptionnel, au président du Conseil à l'occasion de la promulgation de la nouvelle loi.
Il a notamment souhaité que le pouvoir exécutif donne des suites opérationnelles à l'ordre du jour approuvé par le Sénat, fixant des règles et des procédures pour l'aliénation des biens culturels.
Sur le plan administratif, une réflexion est en cours pour réformer les structures du ministère au niveau central (une expérimentation est en cours), ainsi que pour mieux répartir les compétences entre l'État et les régions. Le précédent gouvernement avait déjà nommé une commission pour faire la part des musées et des biens culturels à transférer à des organes locaux, cette initiative s'inscrivant dans la perspective de la création de districts touristiques à caractère culturel destinés à mieux répartir, sur le territoire national, les flux touristiques.
* 6 A l'article 11 de la proposition de loi de M. Pierre Lequiller sur le patrimoine, l'Assemblée nationale a adopté une nouvelle rédaction de l'article 25 de la loi de 1913, ayant pour objet d'autoriser l'État à percevoir un droit d'entrée pour la visite des monuments classés dont il est propriétaire, cette possibilité étant jusqu'à présent réservée aux départements et aux communes. Votre commission des affaires culturelles a estimé que cela n'était pas la bonne manière de régler la question au motif que, en application du principe selon lequel la loi spéciale déroge à la loi générale, le texte adopté par l'Assemblée nationale et permettant à l'État, de manière générale, de faire payer la visite des monuments qui lui appartiennent, ne peut avoir pour effet d'abroger implicitement un texte lui interdisant, dans certains cas, de le faire.
* 7 . Tel est le cas du château d'Aulterive, de Bussy à Butin, de l'abbaye de Cluny, du château et des écuries de Chaumont, du palais du Tau, de la basilique de Saint-Denis qui sont passés à la catégorie supérieure, ce qui traduit la volonté d'augmenter les prix. Seul un monument, le château de Gramont a vu son droit d'entrée diminuer

References: l'article 17
 l'article 118
 l'article 17
 l'article 49
 l'article 7
 l'article 104
 l'article 5
 l'article 33

L'article 7
 l'article 11
 l'article 25