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Timestamp: 2019-01-20 05:35:57+00:00

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﻿ Auto 2009-00116 de enero 26 de 2011
SENTENCIA 2009-00116 DE 26 DE ENERO DE 2011
CONTENIDO:LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. NO PROHIBE O LIMITA EL EJERCICIO DE ARGUMENTACIÓN EN ORDEN A MOTIVAR TAL DECISIÓN, NI PERMITE EMITIR INTERPRETACIONES CONDICIONADAS O MODULADAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN, SUSPENSIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO, SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:471 DE MARZO DE 2011, PG.423
Auto 2009-00116 de enero 26 de 2011
EXTRACTOS:«II. Para resolver se considera:
La decisión recurrida debe ser mantenida, por los siguientes motivos:
La Sala es competente para conocer del recurso interpuesto, toda vez que de conformidad con el inciso segundo del artículo 154 del Código Contencioso Administrativo, en única instancia contra el auto que resuelve la solicitud de suspensión provisional, procede el recurso de reposición.
2. Análisis de los argumentos de los recursos contra la decisión de suspensión provisional.
Las razones de inconformidad expresadas por los recurrentes contra la decisión impugnada no serán acogidas, por las consideraciones que pasan a exponerse.
2.1. En primer lugar, destaca la Sala que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, procede cuando exista una infracción manifiesta de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud lo cual impone al juez la verificación de la violación manifiesta u ostensible del acto infractor, obviamente, sin que esté prohibido o limitado el ejercicio de argumentación en orden a motivar una decisión de tanta trascendencia como es la de decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. Dicho de otro modo, no es admisible considerar que la decisión sobre esta medida cautelar no comporte una interpretación de los textos normativos que se comparan, pretextando que ese estudio solo sería procedente al dictar sentencia.
Si bien es cierto que con arreglo al artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, la suspensión provisional solo es procedente cuando es manifiesta la violación de la ley, esto es, descubierta, clara, patente, no lo es menos que para establecer si se presenta tal situación el juez debe verificar la ocurrencia de ese supuesto de hecho de la norma y al hacerlo ha de exponer las razones por las cuales a su juicio se configura o no.
Con lo anterior la Sala quiere significar que la verificación de este requisito señalado en el numeral 2º del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo no releva al juez de argumentar su decisión, vale decir, de motivar el proveído. Contrario sensu, la constatación judicial de su ocurrencia implica, de suyo, indicar las razones que permiten concluir que media la manifiesta infracción del acto administrativo acusado respecto de las normas superiores que se señalan como infringidas.
Ese deber de argumentación que pesa sobre decisiones judiciales como esta, es una de las manifestaciones del desarrollo del derecho fundamental al debido proceso (art. 29 superior) que no desaparece porque una norma imponga como condición de aplicación de la medida cautelar de suspensión provisional la “manifiesta” infracción de normas superiores. Como enseña Atienza, las decisiones de los órganos públicos no pueden presentarse de manera desnuda, desprovistas de razones, toda vez que “la argumentación (la tarea de suministrar esas razones) acompaña a las decisiones como la sombra al cuerpo: argumentar y decidir son facetas de una misma realidad”(1).
2.2. Con esta perspectiva, la Sala al resolver la solicitud de suspensión provisional formulada por el actor en relación con la norma reglamentaria acusada, confrontó su texto con el de la norma superior que se indicó vulnerada en la petición, con el objeto de determinar si existía o no una infracción clara y ostensible del orden jurídico, por infracción de la norma superior señalada como infringida, tarea en la cual expuso en la providencia impugnada las razones y motivos por los cuales consideró la viabilidad de la adopción de la medida cautelar ahora impugnada.
Estiman, sin embargo los recurrentes que, la suspensión provisional de los efectos de los artículos 1º y 2º del Decreto 3576 de 2009 no es procedente porque que no aparece de manera evidente y clara una violación manifiesta de la norma superior.
La Sala encuentra que no le asiste razón a los recurrentes y al efecto reitera que el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 1150 es claro en establecer que la menor cuantía debe corresponder a un mismo proceso de escogencia de contratistas, con sujeción a reglas comunes. Por manera que por vía de decreto reglamentario no es posible fraccionar los rangos previstos en el art. 2º, num. 2º, lit. b), para extractar de allí uno diferente, que no se ajusta al parágrafo segundo citado.
Aducen también los impugnantes que la decisión no se sustentó en el cotejo de las normas presuntamente vulnerante y vulnerada sino de una norma anteriormente suspendida y que las normas objeto de la medida cautelar no hacen sino desarrollar el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007.
Al confrontar nuevamente el contenido de las disposiciones demandadas con la del parágrafo segundo del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 resulta inevitable recurrir de nuevo, a los argumentos expuestos al decidir el recurso de reposición formulado contra la suspensión provisional decretada de la norma reglamentaria que fue derogada por la disposición hoy acusada:
“si bien es admisible que existan procesos de selección diferenciados, al interior de la menor cuantía —como modalidad de selección abreviada que es—, lo cierto es que el reglamento no puede, so pretexto de actuar en este sentido, crear procesos de selección autónomos, es decir, diferentes a los previstos por el legislador (...) si bien es cierto que el principio de economía justifica la existencia de procesos de selección ágiles y eficientes, también es verdad que ya están dadas algunas reglas por la ley, y que el reglamento no las puede alterar, so pretexto de buscar la máxima eficiencia en los procedimientos contractuales. Admitirlo viola la ley que se reglamenta”(2).
Y el que “las normas objeto de este proceso establecen un procedimiento público más garantista y público que el establecido originalmente en el artículo 46 del Decreto 2474 de 2008”, no entraña desvirtuar las razones que se esgrimieron para adoptar la medida cautelar y, por el contrario, confirman el deseo manifiesto del demandado de fraccionar en rangos el procedimiento de escogencia, cuando no está autorizado así por el legislador para hacerlo.
Dicen los recurrentes que al ser ley de contratación una norma de principios hay que tener en cuenta que “son los principios los que admiten posibilidades dentro de una reglamentación abierta” lo cual supone un juicio más profundo de las normas atacadas. La Sala encuentra que si bien la Ley 80 tiene un contenido principialístico importante, no es menos cierto que también contiene unas normas de procedimiento de selección, que fueron objeto de modificación por la Ley 1150 y que en manera alguna entrañan una “reglamentación abierta”.
De otro lado, se esgrime que con la suspensión provisional decretada “NO se cumple con el propósito de defensa del ordenamiento jurídico superior, pues ante la clara posibilidad de dar una interpretación que le otorgara efectos jurídicos a la norma cuestionada, se prefirió aquella que le restara eficacia jurídica y se interpretara inconforme frente a la ley, dando como consecuencia directa que la misma tuviera que suspenderse”.
Al respecto, la Sala insiste en que al reunirse el presupuesto fáctico de la “manifiesta infracción” de las normas superiores no hay lugar a hacer valoraciones sobre las múltiples lecturas que podrían admitir las disposiciones. Dicho con otras palabras, en el estado actual de la jurisprudencia no es factible en sede de suspensión provisional dar lugar interpretaciones condicionadas o moduladas, por reñir ello con la naturaleza cautelar del instituto, que lo único que permite es suspender los efectos del acto administrativo.
En relación con los eventuales “traumatismos que una decisión de esta estirpe pueda generar a la administración pública”, la Sala resalta que el juez administrativo no está concebido para valorar la conveniencia o no de las medidas que adopte la administración, sino para juzgar si ellas se ajustan o no al ordenamiento jurídico, por lo que las posibles consecuencias negativas que pueda entrañar una medida judicial como la que hoy se cuestiona, no puede incidir en la decisión que se adopte.
En tal virtud, ante la clara contradicción entre la ley y el reglamento —oposición frente a la cual debe prevalecer la norma superior—, para la Sala no son de recibo los argumentos expuestos por los recurrentes.
Finalmente, reitera que no puede aceptarse el argumento expuesto por el Departamento Nacional de Planeación, invocado también en oportunidad anterior en otro proceso similar a este, según el cual con la decisión de la Sala se desconoce el principio de interpretación del efecto útil, en tanto a su juicio la suspensión provisional hace inefectiva la norma reglamentaria.
Si la Sala se limitó a realizar una confrontación entre la norma legal y las normas reglamentarias y al hacerlo verificó que estas últimas, pretenden establecer una nueva modalidad de selección —sin asignarle una denominación particular— en condiciones semejantes a las que le llevaron a decretar la suspensión de figura de la “mínima cuantía”, era su deber así decretarlo. La regla de interpretación positiva o de efecto útil no tiene cabida frente a la manifiesta vulneración del principio de legalidad, en tanto atañe a la distribución de competencias entre los diferentes órganos del Estado.
Consideraciones tendientes a aplicar el principio de conservación del derecho, como también se denomina esta regla hermenéutica, no son de recibo tratándose del mecanismo de suspensión provisional, toda vez que esta figura opera cuando se presente —como sucede en el sub examine— “manifiesta infracción” de la norma superior. Se reitera que, de ser del caso, al momento de proferir sentencia definitiva se evaluará si la norma permite alguna lectura que sea conforme con el ordenamiento legal y de lugar a una decisión modulada.
En ese orden de ideas y en atención a que los impugnantes no aportan elementos de juicio a partir de los cuales se pueda variar el criterio expuesto en el auto recurrido, se confirmará la decisión impugnada.
1. CONFÍRMASE el auto proferido por la Sala el 18 de marzo de 2010, en cuanto decretó en el numeral quinto de la parte resolutiva la suspensión provisional de los efectos la suspensión provisional de los efectos de los artículos 1 y 2 del Decreto 3576 de 2009, que modificaron el parágrafo del artículo 17 del Decreto 2474 de 2008 y el parágrafo del artículo 9º del Decreto 2025 de 2009.
2. RECONÓCESE personería a los doctores Diego Ignacio Rivera Mantilla, Ángela María Bautista Pérez, Gonzalo Suárez Beltrán, Flor Alba Gómez Cortés y Fernando Gómez Mejía, para representar en este proceso al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Departamento Nacional de Planeación y al Ministerio de Transporte respectivamente, en los términos de los poderes a ellos conferidos.
(1) Atienza, Manuel, El derecho como argumentación, Ariel derecho, Barcelona, 2006, p. 61 y 62
(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de agosto 6 de 2009, Rad. 110010326000200800101 00, Exp. 36.054, Actor: Pablo Manrique Convers, Demandado: Nación – Ministerio del Interior y de Justicia, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Transporte y Departamento Nacional de Planeación, C.P. Enrique Gil Botero
Con mi acostumbrado respeto frente a las decisiones de la Sala, salvo mi voto en relación con el auto proferido el 26 de enero de 2011, en el proceso de la referencia, y expresaré, en los términos que siguen, las razones que me condujeron a disentir de la mayoría.
El auto de la referencia confirmó la decisión recurrida en reposición, es decir, la que suspendió provisionalmente los artículos 1º y 2º del Decreto 3.576 de 2009, “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 2474 de 2008 y el Decreto 2025 de 2009”.
En esta ocasión, la Sala insistió en que los artículos 1º y 2º del Decreto 3576 de 2009 establecen una modalidad de contratación no prevista en el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 y que el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 1150 impone que la menor cuantía corresponda a un mismo proceso de escogencia de contratistas, con sujeción a reglas comunes. De manera que por vía de decreto reglamentario no se pueden fraccionan los rangos previstos en el artículo 2º, numeral 2º, literal b), para extractar de allí uno diferente, que no se ajusta al parágrafo segundo citado, solo que en esta oportunidad no se le nomina de manera particular o diferente.
2. Razones de la diferencia.
Considero que no existe una contradicción flagrante entre las normas demandadas y el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 —y menos con cualquiera otro invocado en la demanda—, y por eso no se debió acceder a la solicitud de suspensión provisional. En este sentido, soy del criterio que es muy controversial el asunto, y por eso no se podían suspender las normas. Veamos en detalle por qué.
El artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 contempla —taxativamente— los procedimientos de selección de contratistas del Estado, y entre ellos incluye la selección abreviada —además de la licitación pública, la contratación directa y el concurso de méritos—, la que está compuesta por nueve casuales, sobre las cuales afirma el inciso segundo del numeral 2º, así como el parágrafo transitorio, que será el reglamento quien determine el procedimiento aplicable para cada una de ellas.
Se trata de una diferencia bastante acentuada en comparación con la licitación pública, para la cual el legislador de manera directa estableció prácticamente todo el procedimiento de selección; salvo unos pocos y pequeños aspectos que el reglamento se atribuyó —entre otros, por ejemplo, la posibilidad de ampliar el plazo para evaluar las ofertas—. Dispone el artículo 2º:
“b) La contratación de menor cuantía. Se entenderá por menor cuantía los valores que a continuación se relacionan, determinados en función de los presupuestos anuales de las entidades públicas expresados en salarios mínimos legales mensuales.
“e) La enajenación de bienes del Estado, con excepción de aquellos a que se refiere la Ley 226 de 1995.
“i) La contratación de bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional.
“3. Sin excepción, las ofertas presentadas dentro de cada uno de los procesos de selección, deberán ser evaluadas de manera objetiva, aplicando en forma exclusiva las reglas contenidas en los pliegos de condiciones o sus equivalentes. Para la selección a la que se refiere el literal a) del numeral 2º del presente artículo, no serán aplicables los artículos 2º y 3º de la Ley 816 de 2003.
“PAR. TRANS.—Hasta tanto el Gobierno Nacional no expidiere el reglamento respectivo, no se podrá hacer uso de la selección abreviada como modalidad de selección” (negrillas fuera de texto)
Teniendo en cuenta esta disposición, no cabe la menor duda que la facultad de libre configuración de los procedimientos de contratación de selección abreviada es muy amplia, y fue asignada por esta ley al reglamento; aunque no se trata de una facultad discrecional absoluta, porque está claro que el parágrafo segundo estableció unas directrices mínimas —y muy importantes—que debió tener en cuenta el reglamento.
Amparado en esta norma el Decreto 2474 de 2008 reguló, a nivel de trámite, entre otros, los procedimientos de selección abreviada de menor cuantía —lit. b)— y la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización —lit. a)—. Al poco tiempo este reglamento fue modificado por los decretos 2025 de 2008 y luego por el 3576 de 2009.
El resultado final ha sido que estos preceptos establecieron, al interior de cada una de las casuales indicadas, dos procedimientos diferentes de contratación, haciendo depender la distinción del valor del contrato a celebrar. De esta manera, si excede el 10% de la menor cuantía el trámite aplicable es uno —D. 2474, arts. 17 y ss., y 44, este modificado por D. 2025, art. 9º—, y si no la excede es otro —D. 3576, arts. 1º y 2º—. Pues bien, los artículos demandados regulan este segundo caso, es decir, cuando el contrato no excede ese monto(1).
Para la Sala, el solo hecho de que el procedimiento de menor cuantía y el de adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización tengan dos trámites de contratación en su interior, dependiendo del valor del contrato, vulnera flagrantemente la Ley 1150, pues equivale a crear otra casual de selección abreviada, lo que está proscrito para el reglamento. En defensa de esta idea la Sala se apoyó, en parte, en una providencia de la cual fui ponente, para justificar la decisión —fl. 11—, pero no sobra decir que se trata de una mala lectura de ella.
En mi criterio, no es evidente la violación al artículo 2º de la Ley 1150, porque solo en la sentencia se puede estudiar si el reglamento puede crear, al interior de una misma causal de selección abreviada, dos o más procedimientos administrativos para contratar. En otras palabras, no me parece posible definir desde el momento en que se admitió la demanda, si una causal de selección abreviada -cuyo procedimiento crea con amplia libertad el gobierno- solo pueda tener un trámite unificado de escogencia del contratista.
Solo puedo atinar a expresar con seguridad y certeza, en esta etapa preliminar del proceso de nulidad simple, que el parágrafo segundo —concordado con el transitorio— del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 concede al gobierno una vasta liberta de configuración sobre la forma como se deben adelantar todas y cada de las nueve causales de selección abreviada, y por eso mismo no se puede afirmar, a priori, que el procedimiento tenga que ser el mismo al interior de cada una.
Por eso creo que la Sala no puede resolver desde ahora, por lo menos con un análisis jurídico simple y sencillo —como lo exige la medida cautelar de la suspensión provisional—, la pregunta por la posibilidad de que dos o más formas de contratación dentro de una misma causal puedan ajustarse a los lineamientos de los parágrafos aludidos. Y esta es la cuestión de fondo que el actor puso en manos de la Sala. De allí que solo un estudio complejo del tema permite acercarse a su solución.
Además, es incorrecto indicar —como lo hizo la providencia de la cual me aparto— que la razón de la decisión radica en los mismos argumentos que condujeron a suspender el artículo 46 del Decreto 2474(2), porque entre esta norma y los artículos suspendidos del Decreto 3576 de 2009 existen diferencias insondables. Por mencionar solo una: mientras que el art. 46 señalaba que los contratos de mínima cuantía —es decir, los inferiores al 10% de la menor cuantía— se adjudicaban “a dedo”, lo que en el fondo transformaba el trámite en una forma de contratación directa —y este era su defecto, toda vez que debía reglamentarse como una forma de selección abreviada—; el Decreto 3576 de 2009 exige realizar una convocatoria pública para escoger al contratista, donde cualquier persona que se interese puede participar. Inclusive, desde este punto de vista es más amplio y garantista el Decreto 3576 que el artículo 44 del Decreto 2474 de 2008, como quiera que en este la regla general es que solo participan 10 interesados en el proceso de selección, escogidos por sorteo; mientras que en aquel participa todo el que quiera.
Estas reflexiones me llevan a pensar que la suspensión provisional que solicitó el actor requería una reflexión jurídica altamente compleja, que solo se puede hacer en la sentencia, momento en el cual expresaré mis conclusiones sobre los problemas mencionados, entre otros que no es necesario incluir en este lugar, porque las razones expuestas son suficientes para manifestar mi inconformidad con la decisión.
(1) “ART. 1º—Modifíquese el parágrafo del artículo 17 del Decreto 2474 de 2008, el cual quedará así:
““PAR.—El procedimiento de selección para la celebración de contratos cuyo objeto sea la adquisición de bienes o servicios a los que se refiere el presente artículo, cuyo valor no exceda el 10% de la menor cuantía de la entidad, será el de subasta inversa, que para efectos del presente parágrafo corresponde a la adjudicación del contrato al mejor postor; la que se regirá exclusivamente por las siguientes reglas.
“Una vez hecha la justificación previa a que se refiere el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, y con el fin de garantizar la publicidad del procedimiento, la Entidad formulará invitación pública a presentar ofertas, a través de su página web, o en su defecto, en un lugar de su sede de fácil acceso al público. La escogencia recaerá sobre aquella oferta con el precio más bajo, siempre que se encuentre en condiciones de mercado y satisfaga las necesidades de la entidad. De igual manera se procederá si solo se presenta una sola oferta. En caso de empate la entidad requerirá a los empatados a presentar nueva oferta económica.
“La entidad establecerá en la invitación los requisitos mínimos habilitantes que serán verificados únicamente en el oferente con el precio más bajo. En caso que este no cumpla con los requisitos habilitantes exigidos, se podrá contratar con el oferente que haya presentado el segundo menor precio previa verificación de sus calidades habilitantes. En caso de que este tampoco cumpla, se verificarán las de quien presentó el tercer menor precio y así sucesivamente hasta obtener un oferente habilitado. En todo caso, la oferta deberá encontrarse en condiciones del mercado y satisfacer las necesidades de la entidad. De no lograrse lo anterior, se repetirá el proceso de selección.
“En este procedimiento no será necesario contar con la ficha técnica a que se refiere el artículo 20 del presente decreto, ni se exigirá a los oferentes estar inscritos en el RUP, ni aportar garantía de seriedad de la oferta. Para efectos de la garantía única de cumplimiento, se dará aplicación a lo señalado en el inciso 1o del artículo 8o del Decreto 4828 de 2008.
“El contrato constará por escrito, bien sea en un documento firmado por las partes, o mediante intercambio de documentos escritos entre la entidad y el contratista, o mediante la factura presentada por el proveedor de bienes o servicios aceptada por la entidad, o en órdenes de trabajo, compra o de servicio, o en cualquier otro instrumento siempre que el mismo reúna las condiciones de existencia y validez del negocio jurídico.
“Con el fin de garantizar la publicidad del procedimiento, la entidad dejará constancia escrita de los trámites realizados, tomando las medidas que se requieran para la conservación de la información, de conformidad con las normas de archivo aplicables”.
“ART. 2º—El parágrafo 1º del artículo 9º del Decreto 2025 de 2009, quedará así:
“PAR. 1º—El procedimiento de selección para la celebración de contratos a los que se refiere el presente artículo y cuyo valor no exceda el 10% de la menor cuantía de la entidad, se realizará, con el fin de garantizar la publicidad del procedimiento, mediante una invitación pública formulada a través de la página web de la entidad o, en su defecto, en un lugar de su sede de fácil acceso al público, una vez hecha la justificación previa a que se refiere el parágrafo 1o del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007.
“La entidad establecerá en la invitación los requisitos mínimos habilitantes, así como los criterios de selección que aplicará para definir el proceso, ponderando factores técnicos y económicos. Realizada la evaluación de la oferta u ofertas presentadas, la entidad dará traslado de la misma por un día en la secretaría de la dependencia que tramita el proceso. Si solo se presenta una oferta, esta se aceptará siempre que satisfaga las necesidades de la entidad y provenga de un oferente habilitado.
“Los requisitos mínimos habilitantes serán verificados únicamente en el oferente que haya obtenido el mayor puntaje en la evaluación. En caso que este no cumpla con los requisitos habilitantes exigidos, se podrá contratar con el oferente que se ubique en el segundo lugar en la evaluación realizada, previa verificación de sus calidades habilitantes. En caso de que este tampoco cumpla se repetirá el proceso de selección.
“No se exigirá a los oferentes estar inscritos en el RUP ni aportar garantía de seriedad de la oferta. Para efectos de la garantía única de cumplimiento, se dará aplicación a lo señalado en el inciso 1º del artículo 8º del Decreto 4828 de 2008.
“En relación con las adquisiciones a que se refiere el presente parágrafo, la entidad dejará constancia escrita del trámite realizado y de la publicidad de la invitación surtida. Para el efecto tomará las medidas que se requieran para la conservación de la información, teniendo en cuenta las normas de archivo aplicables”.
(2) “ART. 46.—Contratación de mínima cuantía. Cuando el valor del contrato por celebrar sea igual o inferior al diez por ciento (10%) de la menor cuantía, la entidad podrá contratar tomando como única consideración las condiciones del mercado, sin que se requiera obtener previamente varias ofertas, haciendo uso del procedimiento que según el manual de contratación de la entidad le permita obtener la oferta más favorable teniendo en cuenta la naturaleza del bien o servicio a contratar.

References: artículo 154
 artículo 152
 artículo 152
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 46
 artículo 17
 artículo 9
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 46
 artículo 44
 artículo 17
 artículo 2
 artículo 20
 artículo 8
 artículo 9
 artículo 2
 artículo 8