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Timestamp: 2016-10-25 10:25:24+00:00

Document:
1C_122/2010 (21.06.2010)
1C_122/2010
Commune de Nyon,
agissant par sa Municipalit�, elle-m�me repr�sent�e par Me Minh Son Nguyen, avocat,
A.________, repr�sent�e par Me Jean-Pierre Gross, avocat,
Construction d'une station-service avec une boutique en zone industrielle,
Le 7 septembre 2007, A.________ et B.________ ont d�pos� une demande de permis de construire une station-service avec une boutique ("shop") ainsi qu'un parking enterr�, sur la parcelle n� 1638 de la commune de Nyon. Situ� au bord de la route de Divonne, en zone industrielle A, le bien-fonds d'une surface de 8853 m2 est actuellement occup� par une grande halle d'exposition de v�hicules (1232 m2) et un b�timent servant de garage et d'atelier (1321 m2). Le projet doit prendre place � l'extr�mit� de ce dernier b�timent, au bord du chemin de Terre-Bonne.
Le 14 avril 2008, la Municipalit� de Nyon a refus� l'autorisation. L'implantation d'un shop n'�tait pas conforme � l'affectation de la zone industrielle A. Le parking enterr� ne respectait pas la distance aux limites. La visibilit� n'�tait pas suffisante depuis les postes de distribution de carburant et les voies d'acc�s ne respectaient pas l'axe de d�rivation de 45% au maximum. Les acc�s contrevenaient en outre � une convention tripartite entre les communes de Nyon et d'Eysin, et la soci�t� Emil Frey (convention qui ne r�servait qu'� cette derni�re les servitudes d'acc�s) ainsi qu'au plan de quartier "Le Nipy - Terre-Bonne".
Par arr�t du 19 janvier 2010, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois a admis le recours form� par A.________ et a invit� la commune de Nyon � d�livrer le permis de construire. La zone industrielle comptait de nombreuses entreprises de prestations de services ou de vente. Une station-service exploitait, � quelques centaines de m�tres, un shop qui, v�rifications faites sur place, comptait environ 100 m2 et offrait une large palette de produits. Le chiffre d'affaires pr�vu pour le shop ne serait pas sup�rieur � celui de la vente d'essence et devait �tre compar� � celui du garage, dont le 75% provenait de la vente de voitures. La pr�sence du shop �tait sans incidence du point de vue urbanistique. Le garage, souterrain, pouvait �tre implant� en limite de propri�t�. Le r�glement communal, qui fixait des exigences en mati�re de visibilit� et d'acc�s aux colonnes d'essence, avait perdu sa base l�gale depuis l'abrogation de la loi cantonale sur les routes. La convention pass�e entre A.________ et les communes de Nyon et d'Eysins pr�voyait le d�placement du chemin de Terre-Bonne vers le nord, mais la constructrice pourrait r�am�nager les acc�s, puisque des servitudes de passage �taient pr�vues. Enfin, aucun projet urbanistique ne s'opposait � la r�alisation litigieuse.
Agissant par sa municipalit�, la commune de Nyon forme un recours en mati�re de droit public. Elle conclut � l'annulation de l'arr�t cantonal et demande l'effet suspensif.
Le Tribunal cantonal conclut au rejet du recours. A.________ conclut � l'irrecevabilit�, subsidiairement au rejet du recours.
Dirig� contre un arr�t rendu dans le domaine du droit public des constructions, le recours est recevable comme recours en mati�re de droit public conform�ment aux art. 82 ss LTF. Il est form�, en temps utile, contre une d�cision finale - la commune est invit�e � d�livrer le permis de construire - prise en derni�re instance cantonale, le recours est ainsi recevable au regard des art. 42, 86 al. 1 let. d, 90 et 100 al. 1 LTF.
Selon l'art. 89 al. 2 let. c LTF, les communes et autres collectivit�s publiques ont qualit� pour recourir en invoquant la violation de garanties qui leur sont reconnues par les Constitutions cantonale ou f�d�rale. La commune de Nyon, qui invoque l'autonomie dont elle b�n�ficie en mati�re d'am�nagement local du territoire et de droit des constructions, a ainsi qualit� pour agir. La question de savoir si elle est r�ellement autonome dans ce domaine rel�ve du fond (ATF 129 I 313 consid. 4.2 p. 319, 410 consid. 1.1 p. 412 et les r�f�rences).
Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fix�es par le droit cantonal. Une commune b�n�ficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal laisse en tout ou partie dans sa sph�re de comp�tence, lui conf�rant par l� une certaine libert� de d�cision. L'existence et l'�tendue de l'autonomie communale dans une mati�re concr�te sont d�termin�es essentiellement par la constitution et la l�gislation cantonales (ATF 133 I 128 consid. 3.1 p. 131; 129 I 410 consid. 2.1 p. 413; 128 I 3 consid. 2a p. 8; 126 I 133 consid. 2 p. 136 et les arr�ts cit�s).
2.1 En droit cantonal vaudois, les communes jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles d�finissent, par des plans, l'affectation de leur territoire, et lorsqu'elles appliquent le droit des constructions (art. 139 al. 1 let. d Cst./VD; cf. notamment ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118 s., 363 consid. 3b p. 367; 108 Ia 74 consid. 2b p. 76 s.).
2.2 Lorsqu'elle est reconnue autonome dans un domaine sp�cifique, une commune peut se plaindre de la violation par les autorit�s de recours des r�gles du droit f�d�ral, cantonal ou communal qui r�gissent la mati�re (ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9; 126 I 133 consid. 2 p. 136). Le Tribunal f�d�ral examine librement l'interpr�tation du droit constitutionnel; en revanche, il v�rifie l'application de r�gles de rang inf�rieur � la constitution cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire (art. 9 Cst.; ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9; 122 I 279 consid. 8b p. 290 et la jurisprudence cit�e). Dans ce cas, si l'application de la loi d�fendue par l'autorit� cantonale ne s'av�re pas d�raisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la l�gislation en cause, cette interpr�tation sera confirm�e, m�me si une autre solution - �ventuellement plus judicieuse - para�t possible (ATF 134 II 124 consid. 4.1 p. 133; 133 II 257 consid. 5.1 p. 260 s. et les arr�ts cit�s).
La commune recourante reproche � la cour cantonale d'avoir �tabli les faits de mani�re incompl�te, en ne tenant pas compte de l'importante concurrence qui r�gne dans le domaine des "convenience shops" et du chiffre d'affaires tr�s important g�n�r� par ce genre d'activit�, qui serait de 25'000 fr./m2. L'arr�t attaqu� ne tiendrait pas compte de la surface du shop projet�, soit 140 m2. Il ignorerait enfin le refus de la commune, oppos� le 15 septembre 2008 � trois entreprises ne correspondant pas aux crit�res de la zone industrielle A, ainsi que l'ordre d'enlever un panneau publicitaire, pour la m�me raison.
3.1 Saisi d'un recours en mati�re de droit public, le Tribunal f�d�ral examine librement la violation du droit f�d�ral qui comprend les droits de nature constitutionnelle (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF), sous r�serve des exigences de motivation figurant � l'art. 106 al. 2 LTF. Il y proc�de en se fondant sur les faits constat�s par l'autorit� pr�c�dente (cf. art. 105 al. 1 LTF), � moins que ces faits n'aient �t� �tablis de fa�on manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (cf. art. 105 al. 2 LTF). Si le recourant entend s'�carter des constatations de fait de l'autorit� pr�c�dente (cf. art. 97 al. 1 LTF), il doit expliquer de mani�re circonstanci�e en quoi les conditions d'une exception pr�vue par l'art. 105 al. 2 LTF seraient r�alis�es. A d�faut, il n'est pas possible de tenir compte d'un �tat de fait divergent de celui qui est contenu dans l'acte attaqu�. En particulier, le Tribunal f�d�ral n'entre pas en mati�re sur des critiques de type appellatoire portant sur l'�tat de fait ou sur l'appr�ciation des preuves (cf. ATF 136 II 101 consid. 3 p. 105; 133 II 249 consid. 1.4 p. 254 s.; 133 IV 286 consid. 6.2 p. 288).
3.2 En l'occurrence, la commune de Nyon invoque certains faits, sans toutefois pr�tendre qu'elle les aurait all�gu�s valablement devant l'instance pr�c�dente, ni que celle-ci aurait ainsi viol� son droit d'�tre entendu. On ne voit d�s lors pas en quoi les faits auraient �t� �tablis en violation du droit, au sens des art. 97 al. 1 et 95 LTF. La surface du shop ressort de la simple lecture des plans; elle est aussi rappel�e dans la partie en droit de l'arr�t (consid. 1 p. 4), qui retient notamment que la surface de vente - sans les locaux de service - est d'environ 100 m2. Cette appr�ciation n'est d'ailleurs pas contest�e par la recourante. Le chiffre d'affaires all�gu� par la recourante, de 25'000 fr./m2, est lui aussi d�ment mentionn� dans la partie en droit de l'arr�t attaqu�.
La cour cantonale a �galement tenu compte des documents produits le 6 puis le 30 novembre 2009 par la recourante, en particulier la liste des entreprises pr�cisant le type d'activit�s et l'ann�e d'autorisation. Parmi les autres documents, elle ne mentionne qu'un refus d'autorisation concernant un caf�-restaurant, et non les trois autres refus dont la recourante fait �tat. Il ne s'agit toutefois pas d'un �l�ment propre � changer l'issue de la cause: la cour cantonale a fond� son appr�ciation sur l'existence, constat�e sur place, d'entreprises dont l'activit� s'�carte de l'affectation de la zone. L'arr�t attaqu� retient d'ailleurs que, sur la quarantaine d'entreprises mentionn�es, une vingtaine avait re�u une autorisation, ce qui implique un certain nombre de refus.
Pour autant qu'il soit recevable, le grief relatif � l'�tablissement des faits doit donc �tre �cart�.
La commune recourante se plaint ensuite d'arbitraire dans l'interpr�tation de l'art. 44 du r�glement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE). Cette disposition d�finit la zone industrielle A dans les termes suivants:
Cette zone est r�serv�e aux �tablissements industriels, fabriques, garages-ateliers ou industriels, ainsi qu'aux entreprises artisanales.
Des habitations de modeste importance peuvent toutefois �tre autoris�es, si elles sont n�cessit�es par des raisons d'exploitation.
La recourante soutient qu'elle entend s'en tenir � une application stricte de cette disposition. En t�moigneraient les divers refus d'autorisation produits devant l'instance cantonale, ainsi que les demandes de clarification adress�es aux entreprises mentionn�es en proc�dure par la constructrice. Par ailleurs, la recourante rel�ve que le chiffre d'affaires du shop sera de 3,5 millions de fr. (soit 140 m2 � 25'000 fr./m2), soit pr�s de 1,5 million de fr. de plus que la vente d'essence, contrairement � ce que retient la cour cantonale. La comparaison avec la station C.________ serait elle aussi arbitraire car, selon une transaction judiciaire, seuls quelques articles de boulangerie pourraient y �tre vendus. L'arr�t attaqu� serait �galement arbitraire dans son r�sultat car il viderait de sa substance la r�glementation de la zone industrielle et permettrait une multiplication de ce genre de magasins.
4.1 Il y a arbitraire, prohib� par l'art. 9 Cst., lorsque la d�cision attaqu�e viole gravement une r�gle ou un principe juridique clair et indiscut� ou lorsqu'elle contredit d'une mani�re choquante le sentiment de la justice ou de l'�quit�. Le Tribunal f�d�ral ne s'�carte de la solution retenue par l'autorit� cantonale de derni�re instance que si elle est insoutenable ou en contradiction �vidente avec la situation de fait, si elle a �t� adopt�e sans motif objectif ou en violation d'un droit certain. Par ailleurs, il ne suffit pas que les motifs de la d�cision attaqu�e soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son r�sultat (ATF 131 I 57 consid. 2 p. 61 et la jurisprudence cit�e), ce qu'il appartient au recourant de d�montrer en vertu de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 134 I 263 consid. 3.1 p. 265; 133 I 149 consid. 3.1 p. 153 et la jurisprudence cit�e).
4.2 La cour cantonale a retenu qu'en d�pit de la volont� exprim�e par la recourante, la zone industrielle comprend actuellement de nombreuses entreprises sans rapport avec l'activit� industrielle, soit plusieurs soci�t�s de prestation de services (taxis, fiduciaire, soci�t�s informatiques) ou de vente. La commune recourante ne conteste pas que sur la quarantaine d'entreprises mentionn�es par la constructrice, une vingtaine avait �t� autoris�e. Il n'est donc nullement arbitraire de consid�rer que l'autorit� communale a d�lib�r�ment laiss� s'instaurer une certaine mixit� entre entreprises industrielles et commerciales, quand bien m�me elle aurait r�cemment refus� l'implantation d'un caf�-restaurant, dont la non-conformit� � la zone est particuli�rement �vidente. Les d�marches que la commune dit avoir entreprises pour exiger une mise en conformit� sont d'ailleurs nettement post�rieures � la d�cision de refus du 14 avril 2008. Sur l'ensemble de ces points, la situation est comparable � celle qui a donn� lieu � l'arr�t 1C_426/2007 du 8 mai 2008, concernant �galement une station-service avec shop dans une zone industrielle.
Il n'y a rien non plus d'insoutenable � consid�rer que le shop litigieux constitue un �l�ment accessoire de l'entreprise, dont l'activit� principale reste la vente de v�hicules, activit� dont la conformit� � la zone n'a au demeurant pas �t� contest�e par la commune. La comparaison entre les chiffres d'affaires du shop et de la vente d'essence n'est d�s lors pas d�terminante dans ce cadre.
La recourante conteste �galement en vain la comparaison avec le shop de la station C.________, situ� � quelques centaines de m�tres. M�me si celle-ci est en principe soumise, par convention, � des conditions restrictives, la cour cantonale a pu constater sur place que les surfaces de vente �taient comparables et que les produits offerts �taient en r�alit� bien plus nombreux que ceux mentionn�s dans la convention. Sur ce point �galement, la commune semble ne rien avoir fait pour maintenir une exploitation conforme � l'affectation de la zone industrielle.
4.3 L'arr�t attaqu� n'appara�t d�s lors pas arbitraire dans ses motifs. Il ne l'est pas non plus dans son r�sultat car la commune pourrait adopter � l'avenir une pratique plus stricte et coh�rente (comme elle a tent� tardivement de le faire au cours de la proc�dure cantonale), et �viter ainsi une multiplication d'entreprises n'ayant pas de caract�re industriel.
Sur le vu de ce qui pr�c�de, le recours doit �tre rejet�, dans la mesure o� il est recevable. Conform�ment � l'art. 66 al. 4 LTF, les frais judiciaires ne sont pas mis � la charge de la commune. Celle-ci devra en revanche s'acquitter d'une indemnit� de d�pens allou�e aux intim�s (art. 68 al. 1 LTF). Le pr�sent arr�t rend par ailleurs sans objet la demande d'effet suspensif.
Une indemnit� de d�pens de 2000 fr. est allou�e � l'intim�e A.________, � la charge de la recourante.

References: art. 82
 art. 42
 ATF 
 ATF 
 art. 95
 art. 105
 art. 105
 art. 97
 ATF 
 art. 97