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﻿ Sentencia 2008-00510 de abril 9 de 2014
SENTENCIA 2008-00510 DE 09 DE ABRIL DE 2014
CONTENIDO:FALLOS INHIBITORIOS VULNERAN DERECHOS FUNDAMENTALES. SE ESTABLECE QUE, UNA INHIBICIÓN NO JUSTIFICADA ES AJENA A LOS DEBERES CONSTITUCIONALES Y LEGALES DEL JUEZ Y CONFIGURA UNA VERDADERA DENEGACIÓN DE JUSTICIA. NO OBSTANTE, EN CASOS EXTREMOS, ANTE LA FALTA DE ALTERNATIVAS DEL JUEZ QUE OBEDEZCA A MOTIVOS DEBIDAMENTE FUNDAMENTADOS, PUEDE PRESENTARSE UN FALLO INHIBITORIO, SIENDO ESTA LA EXCEPCIÓN. DE MANERA QUE, SIEMPRE QUE EXISTA ALGUNA POSIBILIDAD DE LLEGAR A ELLA, LA OBLIGACIÓN INEXCUSABLE DEL FALLADOR CONSISTE EN ADELANTAR TODAS LAS MEDIDAS DE SANEAMIENTO NECESARIAS PARA IMPEDIR UNA DECISIÓN INHIBITORIA, SO PENA DE INCURRIR EN DENEGACIÓN DE JUSTICIA Y VULNERAR DERECHOS FUNDAMENTALES COMO EL DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTIFICA Y EL DEBIDO PROCESO.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE DERECHO AL DEBIDO PROCESO, DERECHOS FUNDAMENTALES, SENTENCIA INHIBITORIA, DENEGACIÓN DE JUSTICIA, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
Sentencia 2008-00510 de abril 9 de 2014
Rad. 73001-23-31-000-2008-00510-01(1350-13)
“El derecho constitucional fundamental al debido proceso se funda, entre otros aspectos, en la garantía de que, sometido un asunto al examen de los jueces, se obtendrá una definición acerca de él, de donde se desprende que normalmente la sentencia tiene que plasmar la sustancia de la resolución judicial. Hacerla aparente o formal implica, por tanto, la innegable violación de aquel, ya que deja al interesado a la expectativa, contrariando la razón misma del proceso”(1).
La inhibición injustificada carece de legitimidad y pierde el sentido de una decisión judicial apta para producir cualquier efecto jurídico. Es tan solo una providencia judicial aparente que no merece la intangibilidad normalmente atribuida a las determinaciones de los jueces (...)” (Resalta la Sala).
Se demanda la nulidad de las resoluciones 226 de 12 de mayo de 2008 y 248 de 5 de junio de 2008, por las cuales la Fábrica de Licores del Tolima, en cumplimiento de la sentencia del Consejo de Estado del 19 de julio de 2007, determinó que el pago de las prestaciones sociales de la señora Gloria Isabel Cabrera Rodríguez se liquidarían desde el retiro del servicio -25 de agosto de 1999- hasta el 20 de octubre de 2003, fecha en la que fue suprimido el cargo de jefe de la oficina de auditoría interna, mediante Acuerdo 004-1; y de las resoluciones 287 de 4 de julio de 2008 y 333 de 28 de julio de 2008, por las cuales se ordenó el pago de la suma de $ 274.015.475, por concepto de la liquidación de las prestaciones sociales derivadas de la imposibilidad del reintegro.
Como se observa, los actos acusados fueron expedidos en acatamiento a lo ordenado en la sentencia proferida el 19 de julio de 2007 por el Consejo de Estado(2) en un proceso promovido por la actora en el que se anularon los actos administrativos mediante los cuales se declaró la insubsistencia del nombramiento.
“Esta corporación en relación con el enjuiciamiento de los actos que se expiden para darle cumplimiento a una decisión u orden judicial ha sido uniforme en señalar que tales actos no son pasibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que desconozcan el alcance del fallo o creen situaciones jurídicas nuevas o distintas que vayan en contravía de la providencia que ejecutan(3), lo cual no ocurre en este asunto”(4).
“De conformidad con los artículos 49 y 135 del Código Contencioso Administrativo, los actos de ejecución, es decir, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión administrativa o judicial(5), no son objeto de control jurisdiccional, salvo que, como ha señalado la jurisprudencia de esta corporación(6), desconozcan la decisión o creen situaciones jurídicas nuevas o que vayan en contravía de lo dispuesto...”(7).
No obstante lo anterior, esta corporación ha aceptado una excepción según la cual los actos de ejecución son demandables si la administración al proferirlos se aparta del verdadero alcance de la decisión, hasta el punto de que crear situaciones jurídicas nuevas o distintas, no discutidas ni definidas en el fallo”(8).
Revisados los argumentos que sirven de soporte a las pretensiones, se observa que el punto de controversia consiste en establecer si la administración se apartó del verdadero alcance de la decisión judicial, al negarse a la orden impartida por el Consejo de Estado de reintegro de la demandante al cargo de jefe de la oficina de auditoría interna y a la orden de pago de los emolumentos adeudados, al disponer que este se efectuaría solo hasta la fecha de supresión del citado cargo, situación jurídica que a todas luces es nueva, y que a juicio de la Sala, por no haber tenido la actora la oportunidad de controvertirla, y de que se le definiera en la sentencia judicial correspondiente, no se trata de un mero acto de ejecución, y por ende, podía ser susceptible de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
“1. Decretase la nulidad de la Resolución 592 de 25 de agosto de 1999, proferida por el gerente general de la Fábrica de Licores del Tolima, por medio de la cual fue declarado insubsistente el nombramiento de la demandante como jefe de la oficina de auditoria interna.
3. Ordenase la actualización de la condena en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativa...
1) Resolución 226 de 12 de mayo de 2008 “Por medio de la cual se adopta un fallo judicial, se ordenan los trámites administrativos y presupuestales tendientes al reconocimiento y pago de unas prestaciones sociales a la señora Gloria Isabel Cabrera R.” y en la que se dispuso lo siguiente:
“— 1. Que el cargo que desempeñaba la actora fue suprimido mediante Acuerdo 004-1 de Octubre 20 de 2003. Artículo1º De la Junta Directiva de Fábrica de Licores del Tolima
— 2. Que el reconocimiento de las prestaciones sociales no podrá ir más allá de la fecha en que se suprimió el empleo.
— 3. Que las prestaciones sociales y económicas a reconocer por la Fábrica de Licores serán las siguientes:
— 4. Liquidación indexación prima de navidad diciembre de 1999 a octubre 20 de 2003
— 5. Liquidación indexación vacaciones enero 06 de 1999 a octubre 20 de 2003.
— 6.1. Liquidación indexación prima de vacaciones enero 06 de 1999 a octubre 20 de 2003”.
2) Resolución 248 de 5 de junio de 2008 “Por medio del cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 226 de mayo 12 de 2008” que entre otros aspectos resolvió:
“Que la fábrica no ha asumido ningún concepto amañado, sino por el contrario esta acatando el fallo, tal y como lo resolvió el honorable Consejo de Estado que era el reintegro de la actora al cargo que ocupaba y no manifiesta la recurrente que era a otro de igual o superior jerarquía, para lo cual me permito transcribir el numeral 2º del resuelve del fallo respectivo (...).
3) Resolución 287 de 4 de julio de 2008 “Por medio de la cual se liquida, reconoce y ordena el pago de unas prestaciones sociales a la señora Gloria Isabel Cabrera Rodríguez” en la que ordenó reconocer la suma de $ 274.015.475, valor total de la liquidación de las prestaciones sociales.
4) Resolución 333 de 28 de julio de 2008 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución 287 de julio 4 de 2008” que señaló:
“ART. 1º—Reponer parcialmente la resolución No. 287 de julio 4 de 2008, en consecuencia no se cancelará la suma de doscientos setenta y cuatro millones quince mil cuatrocientos setenta y cinco pesos $ 274.015.475 como estaba liquidado...
ART. 2º—Liquidar, reconocer y pagar en cumplimiento del fallo judicial proferido por el honorable Consejo de Estado en sentencia del 19 de julio de 2007, la suma de doscientos treinta y dos millones seiscientos cinco mil cuatro pesos moneda corriente ($ 232.605.004), según los conceptos y valores liquidados, detallados en la parte motiva de la presente resolución.
ART. 3º—Declara que en las demás determinaciones la Resolución 287 de 2008, queda en firme”.
En efecto, la acción ejecutiva está instituida para el reclamo de sumas de dinero contenidas en un acto administrativo que a voces del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil constituye un verdadero título ejecutivo, en tanto contiene una obligación clara, expresa y exigible.
“Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia”. (Resalta la Sala).
El anterior postulado permite inferir con precisión, que la acción para obtener el “cobro de sumas” contenidas en el acto administrativo de reconocimiento pensional es la ejecutiva, cuya regulación genérica se encuentra contenida en detalle en el estatuto procesal civil (CPC, art. 488 y s.s.); sin embargo, esta vía no es la adecuada para controvertir situaciones jurídicas nuevas, claramente distintas que no fueron discutidas ni definidas en el fallo, como se presenta en el caso del sub lite, cuando se derivó el hecho nuevo del incumplimiento del fallo por la imposibilidad aparente de reintegro y que genera una circunstancia claramente desfavorable para el demandante.
Señalar que la única vía judicial pertinente es la acción ejecutiva desconoce los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso como la “regulación jurídica que (...) limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los individuos, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley”(9), premisa que se ha construido con fundamento en el principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas y que según el artículo 29 de la Constitución Política “...se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.
En efecto, el concepto del debido proceso no solo encierra la protección de ciertas garantías mínimas, sino que enlista diversos ítems susceptibles de ser protegidos por las autoridades judiciales pertinentes, tales como “(i) el derecho de acceso a la administración de justicia con la presencia de un juez natural; (ii) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o sanción; (iii) el derecho de expresar libre y abiertamente sus opiniones; (iv) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas; (v) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas y, a (vi) presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra”(10).
“sin él los sujetos y la sociedad misma no podrían desarrollarse y carecerían de un instrumento esencial para garantizar su convivencia armónica, como es la aplicación oportuna y eficaz del ordenamiento jurídico que rige a la sociedad, y se daría paso a la primacía del interés particular sobre el general, contrariando postulados básicos del modelo de organización jurídica-política por el cual optó el constituyente de 1991”.
“(i) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (ii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas; (iii) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso y, entre otros, (v) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales —acciones y recursos— para la efectiva resolución de los conflictos” (Resalta la Sala).
Lo verdaderamente importante es que una vez el administrado, en ejercicio del derecho de acción que le asiste, opere el aparato judicial, obtenga un pronunciamiento de fondo que resuelva las pretensiones planteadas de conformidad con las normas vigentes, y que el fallo adoptado se cumpla efectivamente. En todo caso, es necesario que el procedimiento que lo desarrolla sea interpretado a la luz del ordenamiento superior “en el sentido que resulte más favorable al logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley”(11).
De lo anterior, es evidente para la Sala que se vulneró el derecho al acceso a la administración de justicia de la actora, en consideración a que lo dispuesto en las resoluciones acusadas supeditan la orden de un juez natural a un hecho nuevo consistente en la supresión del cargo que desempeñaba, sin brindarle la posibilidad de desempeñar un cargo de igual o de superior jerarquía de los que se encuentran en la actual planta de personal de la entidad y peor aún, limitan el pago de sus prestaciones sociales hasta la expedición del Acuerdo 004-1 de octubre 20 de 2003, fecha en que fue suprimido el cargo de jefe de la oficina de auditoría interna.
1) DECRÉTASE la nulidad de las resoluciones 226 de 12 de mayo de 2008 y 248 de 5 de junio de 2008, por las cuales la Fábrica de Licores del Tolima, determinó que el pago de las prestaciones sociales de la señora Gloria Isabel Cabrera Rodríguez se liquidaría desde el retiro del servicio —25 de agosto de 1999— hasta el 20 de octubre de 2003, fecha en la que fue suprimido el cargo de jefe de la oficina de auditoría interna; y de las resoluciones 287 de 4 de julio de 2008 y 333 de 28 de julio de 2008, por las cuales se ordenó el pago de la suma de $ 274.015.475, por concepto de la liquidación de las prestaciones sociales derivadas de la imposibilidad del reintegro.
3) ORDENÁSE la actualización de la condena en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, dando aplicación a la siguiente fórmula:
Expediente 1350-13
Actos demandados: Resoluciones 226 de 12 de mayo de 2008 y 248 de 5 de junio de 2008, por las cuales la Fábrica de Licores del Tolima, en cumplimiento de la sentencia del Consejo de Estado del 19 de julio de 2007, determinó que el pago de las prestaciones sociales de la señora Gloria Isabel Cabrera Rodríguez se liquidarían desde el retiro del servicio —25 de agosto de 1999— hasta el 20 de octubre de 2003, fecha en la que fue suprimido el cargo de jefe de la oficina de auditoría interna; y de las resoluciones 287 de 4 de julio de 2008 y 33 de 28 de julio de 2008, por las cuales se ordenó el pago de la suma de $ 274.015.475, por concepto de la liquidación de las prestaciones sociales derivadas de la imposibilidad del reintegro.
Proyecto de decisión: revoca y accede
1) la entidad accionada se apartó del verdadero alcance de la decisión judicial, al negarse a la orden de reintegro de la demandante al cargo de jefe de la oficina de auditoría interna y pagarle los emolumentos adeudados solo hasta la fecha de supresión del citado cargo, situación que, a juicio de la Sala, no fue discutida en la sentencia judicial.
De lo anterior, es evidente para la Sala que lo dispuesto en las resoluciones acusadas supeditan la orden de un juez natural a un hecho nuevo consistente en la supresión del cargo que desempeñaba, sin brindarle la posibilidad de desempeñar un cargo de igual o de superior jerarquía de los que se encuentran enlistados dentro de la planta de personal de la entidad y peor aún, limitan el pago de sus prestaciones sociales hasta la expedición del Acuerdo 004-1 de octubre 20 de 2003, fecha en que fue suprimido el cargo de jefe de la oficina de auditoría interna.
(1) Corte Constitucional, sentencias C-666 de 1996 y SU 600 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández
(2) Expediente 2686-04. C.P. Jaime Moreno García.
(3) Sobre el particular ver entre otras las siguientes sentencias: de 9 de agosto de 1991 proferida dentro del expediente radicado con el num.5934 (Sección Tercera, C.P. Dr. Julio César Uribe Acosta); de 15 de agosto de 1996, dictada dentro del Expediente 9932 (sección Segunda, C.P. Dr. Javier Díaz Bueno), y de 4 de septiembre de 1997, proferida en el proceso radicado con el número 4598 (Sección Primera, C.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz).
(4) Sentencia de diciembre 19 de 2005, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Radicación 25000-23-24-000-2004-00944-01.
(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 19 de septiembre de 2002, Exp. ACU-1486, M.P. María Elena Giraldo Gómez.
(6) Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 19 de diciembre de 2005, Exp. 00944, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Planeta.
(7) Sentencia de noviembre 20 de 2008, Consejera Ponente: Ligia Lopez Diaz, Radicación: 25000-23-27-000-2002-00692-01(16374).
(8) Sentencia de julio 21 de 2011, Consejero ponente: Gustavo Gomez Aranguren, Radicación: 25000-23-25-000-2003-05142-01(1152-10).
(9) Corte Constitucional, Sentencia C-641 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(11) Corte Constitucional, Sentencia C- 662 de 2004, Magistrado Ponente: Rodrigo Uprimny Yepes.

References: resolución 
 Resolución 
 artículo 178
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 Artículo1
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 artículo 488
 artículo 29
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