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Timestamp: 2018-04-20 18:36:58+00:00

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TAR Catania, I Sezione, sentenza nr. 1665 del 15 ottobre 2007,in tema di variante semplificata ex art. 5 DPR 447 del 1998
REPUBBLICA ITALIANA N. 1665/07 Reg. Sent.
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N. 2573/05 Reg. Gen.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania, Sezione Prima, composto dai Signori Magistrati:
Dott. Pancrazio M. Savasta Presidente
Dott.ssa Maria Stella Boscarino, Giudice
Dott. Salvatore Gatto Costantino, Giudice rel. est.
sul ricorso n° 2573/05 R.G. proposto da *** Giuseppe, rappresentato e difeso dall’avv. Michele Alì, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Catania, via Crociferi n. 60;
il Comune di Piazza Armerina, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Corrado Giuliano, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Catania, via Pasubio n. 33;
con il ricorso introduttivo:
1) della nota del Servizio Urbanistica e Territorio – Sportello Unico per le Attività Produttive, prot. n. 3634 del 23.06.2005, pervenuta il 25.06.2005, con la quale è stata data comunicazione dell’atto di indirizzo negativo espresso dalla G.M. di Piazza Armerina al prosieguo della procedura ex art. 5 del DPR 447/98 e s.m.i. per la formazione della proposta di variante allo strumento urbanistico vigente, relativa a progetto di costruzione di un albergo a 4 stelle e servizi turistico ricettivi da realizzarsi in variante allo strumento urbanistico in c/da Uccelli Paratore ed è stata disposta la chiusura del procedimento;
2) della deliberazione G.M. n. 112 del 20.05.2005 di adozione di atto di indirizzo per la formazione della proposta di variante alle destinazioni di PRG afferente il progetto per la realizzazione di un albergo cat. 4 stelle e servizi turistico – ricettivi in c./da Uccelli Paratore, proposto dalla ditta ***;
3) di tutti gli atti presupposti, connessi e/o consequenziali ed, in particolare, delle note del Responsabile dello Sportello Unico delle Attività Produttive (in sigla SUAP) del 22.05.2002 e del 16.02.2005 prot. n. 1218 con le quali si è subordinato l’esame del progetto presentato dalla ditta *** in variante allo strumento urbanistico da parte della Conferenza dei servizi “alle valutazioni tecnico-urbanistiche ed alle opportune considerazioni politico-amministrative che indirizzi e propenda per tale scelta”; dell’atto di proposta di deliberazione G.M. 112/2005 trasfuso nel corpo di quest’ultima, con la quale il responsabile del Settore Urbanistica e Territorio del Comune di Piazza Armerina ha chiesto alla G.M. l’emanazione di atto di indirizzo.
Con i motivi aggiunti al ricorso:
della determinazione n. 11016 del 28.02.2006, pervenuta il 2.3.2006, a firma del Responsabile del Servizio Urbanistica e Territorio – Sportello Unico per le Attività Produttive, con la quale è stata rigettata l’istanza del sig. *** in data 25.01.2002 afferente il progetto per la realizzazione di un albergo in c/da Uccelli Paratore del Comune di Piazza Armerina; ove occorra, della deliberazione C.C. n. 75 del 17.09.2002 nella parte in cui prende atto dello Studio Agricolo Forestale; nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale;
Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Visti i motivi aggiunti al ricorso introduttivo;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Piazza Armerina;
Designato relatore per la pubblica udienza del 26 aprile 2007 il Referendario Dr. Salvatore Gatto Costantino;
Il ricorrente è comproprietario di un fondo, ricadente nel Comune di Piazza Armerina, c.da Uccelli-Paratore, avente estensione di circa ha 19, sul quale intende realizzare un albergo di cat. 4 stelle ai cui fini presentava istanza al Comune in data 25.01.2002.
Il ricorrente precisa che la realizzazione dell’intervento, prevista in collaborazione con l’Ente per lo Sviluppo Economico e Sociale di Catania per un costo di circa 5.000.000,00 euro, necessita di variante al PRG (non essendo previste nel PRG del Comune aree per insediamenti produttivi).
Espone dunque il ricorrente che il Comune, a mezzo della nota prot. 2090 del 22.05.2002, gli comunicava che la richiesta non poteva essere accolta, stante il contrasto con lo strumento urbanistico; tuttavia, tenuto conto che l’art. 5 comma 2 del DPR 20.10.1998 n. 447 e s.m.i. introdotte dal DPR 440/2000 prevede che “allorché il progetto sia conforme alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza sul lavoro… il responsabile del procedimento può motivatamente convocare una conferenza dei servizi.. per le conseguenti decisioni… dandone contestualmente pubblico avviso. Qualora l’esito della conferenza dei servizi comporti variazione dello strumento urbanistico, la determinazione costituisce proposta di variante sulla quale si pronuncia definitivamente entro sessanta giorni il Consiglio Comunale” si riservava la scelta di provvedere a convocare la conferenza dei servizi.
In data 27.05.2002, allegando la documentazione necessaria a comprovare il rispetto della normativa ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro, il sig. *** reiterava la richiesta di convocazione della Conferenza dei servizi ex art. 5 DPR 447/98 e, non ottenendo alcuna risposta, provvedeva a mettere in mora l’Amministrazione con formale diffida inviata il 17.01.2005.
A quest’ultima diffida faceva dunque seguito la nota prot. 1218 del 16.02.2005 con la quale il Responsabile dello SUAP comunicava di ritenere discrezionale la convocazione della Conferenza e di subordinare tale adempimento alle valutazioni di opportunità dell’organo politico competente.
A ciò faceva seguito la ulteriore nota prot. 3634 del 23.06.2005, pervenuta il 25 successivo, con la quale il responsabile SUAP rendeva noto al sig. *** che la Giunta, con propria deliberazione nr. 112 del 20.05.2005, aveva espresso atto di indirizzo negativo al prosieguo dell’iter procedimentale e che pertanto il procedimento era da intendersi concluso.
Avverso tali atti ha dunque proposto ricorso il sig. ***, con l’atto notificato l’ 11 ottobre 2005 e depositato il 17 ottobre successivo, nel quale sono sollevate le seguenti articolate ragioni di censura:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 DPR n. 447/98 e s.m.i. e dell’art. 37 della l. r 37/2000. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della l. 241/90 e della corrispondente disposizione della l.r. 10/91 (principio di divieto di aggravamento del procedimento). Violazione e falsa applicazione dell’art. 32 della l. 142/90 come recepito e modificato dalla L.R. 48/91. Violazione e falsa applicazione dell’art. 4, commi 1 e 2, del dlgs 165/2001. Violazione dell’art. 1 comma 2 della legge 241/90 e della corrispondente disposizione della LR 10/1991. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto e della pretestuosità della motivazione.
2) Eccesso di potere sotto i profili della incongruità e insufficienza della motivazione.
3) Eccesso di potere per erroneità del presupposto e mancata istruttoria – illogicità – contraddittorietà – sviamento – Difetto di motivazione sotto altro profilo – Disparità di trattamento – contrasto con precedenti determinazioni dell’Amministrazione resistente. Violazione dell’art. 97 della Costituzione.
Si è, quindi, costituito in giudizio il Comune di Piazza Armerina, con memoria depositata il 21 novembre 2005, ove si contesta l’azione avversaria, ritenendone, tra l’altro, la tardività e chiedendone il rigetto per irricevibilità, inammissibilità ed infondatezza.
Alla camera di consiglio del 21.12.2005 è stata concessa la misura della sospensione cautelare degli effetti degli atti impugnati, ordinando all’Amministrazione resistente di ripronunciarsi sulla istanza dei ricorrenti (ord. Nr. 2003 del 22.12.2005).
Il Comune si ripronunciava con atto nr. 11016 del 28.02.2006, pervenuto alla ricorrente il 2.3.2006, con il quale si rigettava l’istanza in esame.
La ricorrente impugnava quindi anche il predetto diniego con i motivi aggiunti notificati il 2 maggio 2006 e depositati l’11 maggio 2006, nei quali se ne contesta la legittimità deducendo:
1) violazione e mancata applicazione dell’art. 10 bis l. n. 241/90 – violazione e mancata applicazione dell’art. 11 bis l.r. 10/91; difetto di istruttoria ed eccesso di potere;
2) Violazione e mancata applicazione dell’art. 5 DPR 447/98 – Violazione e mancata applicazione dell’art. 4 L.R. n. 16/96 – Eccesso di potere – Sviamento – Incongruità ed insufficienza della motivazione – illogicità manifesta – carenza dei presupposti – sviamento.
Alla camera di consiglio del 6 luglio 2006 la parte ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare per la fissazione della causa nel merito.
Le parti hanno scambiato memorie e documenti.
Alla pubblica udienza del 26 aprile 2007 la causa è stata trattenuta in decisione.
Il ricorso in esame é rivolto ad avversare il diniego frapposto dal Responsabile Unico del Procedimento alla domanda volta a richiedere la convocazione della conferenza di servizi prevista dall’art. 5 D.P.R. 20-10-1998 n. 447, al fine del rilascio, in variante al vigente p.r.g., di una concessione della edilizia per la realizzazione di una piccola struttura alberghiera.
Con i motivi aggiunti é stato impugnato il reiterato diniego successivo all’ordinanza cautelare n. 2031/05 di questa stessa Sezione che aveva statuito l’obbligo della P.A. di rideterminarsi sull’istanza di parte ricorrente.
La controversia introdotta con i predetti gravami si appunta sulla sussistenza del potere del R.U.P. di denegare l’indizione della conferenza di servizi, senza alcun obbligo di motivazione, in quanto atto meramente discrezionale e, quindi, in sostanza insindacabile anche da parte del G.A..
Ciò premesso, in verità, neanche dall’analisi specifica della disposizione richiamata è possibile trarre leconseguenze ritenute dall’Amministrazione intimata.
Il D.P.R. 20-10-1998 n. 447 (regolamento con il quale sono state dettate norme di semplificazione dei procedimenti di autorizzazione per la realizzazione, l’ampliamento, la ristrutturazione e la riconversione di impianti produttivi, per l’esecuzione di opere interne ai fabbricati, nonché per la determinazione delle aree destinate agli insediamenti produttivi, a norma dell’articolo 20, comma 8, della L. 15 marzo 1997, n. 59) all’art. 5, integralmente applicabile in Sicilia ex art. 37 l.r. 10/2000, così espressamente recita:
“Qualora il progetto presentato sia in contrasto con lo strumento urbanistico, o comunque richieda una sua variazione, il responsabile del procedimento rigetta l’istanza.
Tuttavia, allorché il progetto sia conforme alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro ma lo strumento urbanistico non individui aree destinate all’insediamento di impianti produttivi ovvero queste siano insufficienti in relazione al progetto presentato, il responsabile del procedimento può, motivatamente, convocare una conferenza di servizi, disciplinata dall’articolo 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificato dall’articolo 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127, per le conseguenti decisioni, dandone contestualmente pubblico avviso.
Alla conferenza può intervenire qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, individuali o collettivi nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dalla realizzazione del progetto dell’impianto industriale.
2. Qualora l’esito della conferenza di servizi comporti la variazione dello strumento urbanistico, la determinazione costituisce proposta di variante sulla quale, tenuto conto delle osservazioni, proposte e opposizioni formulate dagli aventi titolo ai sensi della legge 17 agosto 1942, n. 1150, si pronuncia definitivamente entro sessanta giorni il consiglio comunale. Non è richiesta l’approvazione della Regione, le cui attribuzioni sono fatte salve dall’art.14, comma 3-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241”.
La scansione contenuta nella norma è particolarmente rilevante e può così sintetizzarsi:
a) generale divieto di approvare progetti in deroga al vigente p.r.g.;
b) possibilità di deroga dal generale divieto, purché sussistano le particolari condizioni di procedibilità espressamente richiamate dalla norma;
c) obbligo di motivazione nell’ipotesi di avvio del procedimento in deroga;
d) valore di proposta di variante allo strumento urbanistico della deliberazione della Conferenza di Servizi.
Il precetto indicato sub a) prevede chiaramente l’emanazione di un atto vincolato, in quanto nessun margine di apprezzamento viene attribuito al R.U.P..
Ove, però, vi sia una specifica condizione di procedibilità del procedimento e, cioé, la conformità del progetto alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro ed, inoltre, lo strumento urbanistico non individui aree destinate all’insediamento di impianti produttivi ovvero queste siano insufficienti in relazione al progetto presentato, il R.U.P. può, motivatamente, riaprire la procedura prima conclusa con il rigetto e, quindi, convocare una conferenza di servizi.
Coerentemente con le premesse sopra indicate, quindi, la norma richiede un’espressa motivazione al fine di attivare la procedura che, comunque, appare del tutto derogatoria, stante il suo presupposto (la non conformità allo strumento urbanistico vigente) ed il suo scopo (una procedura semplificata per ottenere un variante al detto strumento).
Invero, detto istituto, definito “variante urbanistica semplificata”, é stato introdotto dalla norma in esame nel panorama ordinamentale qualeipotesi “del tutto eccezionale, comportando una consistente deroga al modello ordinario di approvazione di una variazione allo strumento urbanistico, in funzione anticipatoria e sostitutiva delle capacità previsionali delle esigenze di sviluppo del territorio, in attuazione dell’interesse pubblico di assecondare con prontezza insediamenti produttivi." (T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 28 ottobre 2005, n. 4657).
Per altro, l’iter procedurale di approvazione della variante diverge in maniera significativa da quello normale, in quanto la determinazione assunta in sede di conferenza dei servizi, ove interviene l’Assessorato regionale, costituisce proposta di variante sulla quale si determina definitivamente il Consiglio comunale, escludendosi ogni duplicazione della procedura ex articolo 3 della legge regionale numero 71 del 1978, ciò che comporterebbe un aggravamento anziché la semplificazione perseguita dalla legge.
Compresa la portata derogatoria dell’istituto in esame, e, quindi, la sua funzione di eccezione rispetto alla regola del diniego necessitato all’approvazione del progetto contrastante con lo strumento urbanistico già nella mera fase istruttoria, il Collegio osserva che dal preliminare esame della sussistenza dei presupposti richiesti dalla norma, come é del tutto evidente, é possibile che sortiscano due sole possibilità: o che detti presupposti normativi siano tutti rinvenuti come sussistenti dal R.U.P. o che, al contrario, non lo siano.
La disposizione in esame, diversamente da quanto ritenuto dalla unanime giurisprudenza, e come in maniera inequivoca emerge dalle espressioni utilizzate, regola soltanto la prima delle due ipotesi, vale a dire quella della oggettiva sussistenza dei presupposti per la proponibilità della procedura di variante semplificata.
E questo non già per regolare il potere del R.U.P., quanto per rimuovere il limite ad una procedura il cui esito è contrastante con il vigente p.r.g..
Il che è del tutto logico, posto che qualsiasi deroga dai principi generali necessita di puntuale ed inequivoca regolamentazione normativa.
La mera negazione dell’indizione o anche l’ordinaria ammissione della conferenza di servizi, invero, non necessitano di alcuna disposizione normativa specifica, essendo prevista, di per sé, in termini generali, dall’art. 6 della l.n. 241/1990, che affida al R.U.P. il vaglio ai fini istruttori, delle condizioni di ammissibilità, dei requisiti di legittimazione e dei presupposti che siano rilevanti per l’emanazione di provvedimento, sino all’indizione delle conferenze di servizi di cui all’articolo 14”.
Invece, l’art. 5 d.p.r. n. 447/98, come sopra chiarito, mentre nel primo inciso del primo comma conferma il principio secondo il quale ogni progetto va rigettato se contrario al p.r.g., nel secondo inciso esordisce con il termine “tuttavia”, chiaramente espressivo della rappresentata deroga, e quindi pone un’alternativa non già all’agire del R.U.P., ma al diniego necessitato di cui alla prima parte della norma.
Al responsabile del procedimento, quindi, in presenza sia di presupposti positivi (conformità del progetto alle norme vigenti in specifiche ed indicate materie) che negativi (assenza di aree destinate dal p.r.g. all’insediamento di impianti produttivi), é consentita, previa adeguata motivazione, la convocazione di una conferenza di servizi, al fine di iniziare una procedura diversa da quella ordinaria per definire una variante al p.r.g., per i fini e nei limiti resi palesi dalla norma.
Del resto, la funzione meramente istruttoria del R.U.P. é avvalorata dal fatto che, a mente sempre del comma 1 dell’art. 5 in esame, la proposta di variante é affidata alla Conferenza di servizi, mentre la decisione finale attiene soltanto al Consiglio Comunale.
La possibilità che viene offerta all’organo istruttore non è certamente collegabile ad una mera facoltà di scelta, bensì alla necessaria autorizzazione – normativamente introdotta – per attivare una procedura semplificata pur in assenza della conformità del progetto al vigente strumento urbanistico.
In altri termini, il “può” cui si appuntano le difese del Comune e l’unanime giurisprudenza per ritenere sussistente una mera facoltà attribuita al r.u.p. di convocare la conferenza di servizi, in quanto espressivo di una deroga ad una regola generale ed in quanto espressamente regolante la sola procedura di assenso alla convocazione della conferenza dei servizi (e non già anche il diniego e quindi una scelta tra due alternative) non costituisce un precetto regolante un’opzione in capo al r.u.p. tra l’iniziare o meno ad libitum la procedura, bensì la previsione, del tutto necessaria, volta a rimuovere il divieto assoluto di adottare una procedimento finalizzato al rilascio di una concessione edilizia in deroga allo strumento urbanistico vigente.
In parole ancora più semplici, il termine “può” non va inteso come “ha la mera facoltà”, ma come “ha il potere-dovere di derogare alla regola generale”, in presenza di requisiti normativi esattamente prestabiliti.
La fattispecie normativa in esame, quindi, delinea una tipica figura di atto vincolato quanto all’emanazione, subordinato all’accertamento di determinati presupposti.
La delicatezza della deroga, e le possibili strumentalizzazioni dalla stessa derivanti, in quanto comportante altresì una procedura privilegiata ed accelerata, richiede, come chiarito, che l’ obbligo di avviare la procedura venga particolarmente circoscritto ai casi previsti ed alla rappresentazione del “ragionamento” con il quale lo stesso è stato ritenuto possibile.
Ecco perché, pleonasticamente (stante la portata precettiva indifferenziata dell’art. 3 della l.n. 241/990), ma significatamente, accanto al “può”, la norma introduce il termine “motivatamente”.
Conclusivamente, a differenza da quanto sostenuto dal Comune, la norma in esame non ha introdotto una facoltà in capo al R.U.P. di “decidere ad libitum” se iniziare o meno la procedura di variante semplificata, ma, al contrario, non solo ha introdotto una deroga alla procedura ordinaria di approvazione dei progetti, ma ha anche voluto aggravare formalmente il procedimento, richiamando l’attenzione sulla circostanza che, una volta ritenuta la sussistenza dei presupposti, il responsabile del procedimento deve convocare l’organo deputato alla proposta di variante (la conferenza di servizi) ed ampiamente motivare in ordine alle ragioni relativi alla sussistenza dei presupposti, proprio al fine di evitare facili strumentalizzazioni del potere così attribuito all’Amministrazione in una fattispecie derogatoria.
Alla luce della normativa così come appena ricostruita, mentre appare evidente l’illegittimità del primo diniego, in ordine al quale si ritornerà tra breve, il Collegio deve meglio esaminare il contenuto del secondo diniego opposto dal Responsabile del SUAP alla istanza della ditta ***, fatto oggetto di gravame con i motivi aggiunti.
Nel provvedimento nr. 11016 del 28.02.2006, i motivi ostativi alla convocazione della conferenza dei servizi sono individuati nella esistenza delle aree soggette a vincolo boschivo “previste dalla delibera C.C. n. 75 del 17.09.2002, con cui è stata modificata l’individuazione dei boschi di cui al P.R.G. vigente” e dal conseguente contrasto con le prescrizioni di cui alla L.R. 16/96; nella esistenza del vincolo idrogeologico per la parte del progetto che ricade all’interno della fascia di rispetto del fiume Gela, con conseguente violazione del R.D. 30.12.1923 nr. 3267; nella esistenza di due “corridoi di connessione ecologica” rientranti nell’ambito della Rete ecologica Natura 2000.
La parte ricorrente, nell’impugnare sia il suddetto provvedimento nr. 11016/2006 ed anche la delibera Consiliare di delimitazione dell’area boschiva nr. 75/2002, deduce l’illegittimità del provvedimento di rigetto, in quanto non preceduto dalle comunicazioni di preavviso di cui all’art. 10bis della l. 241/90 e 11 bis della L.R. 10/91 (I censura motivi aggiunti); la violazione dell’art. 5 del DPR 447/1998 per l’inesistenza delle condizioni ostative alla convocazione della conferenza dei servizi indicate e per carenza di istruttoria (II censura motivi aggiunti).
I) Quanto alla prima delle due censure, essa è fondata: per effetto della ordinanza cautelare nr. 2003/05 della Sezione, che ha disposto il remand in esecuzione del quale il Responsabile dello SUAP ha adottato il provvedimento nr. 11016/06, quest’ultimo avrebbe dovuto logicamente adottare le proprie determinazioni a seguito di un procedimento soggetto in tutto alle consuete regole procedimentali e l’esame della prossima censura dimostrerà come tale violazione, che ha comportato di per sé una lesione all’interesse partecipativo della ricorrente, ha causato anche un conseguente difetto di istruttoria e di mancata acquisizione di informazioni, che sono essenziali ai fini del procedimento.
II) Nel merito delle ragioni ostative opposte dal Responsabile del SUAP alla convocazione della conferenza dei servizi, così come censurate nel secondo articolato motivo di ricorso, si osserva che è fondata la denuncia di illegittimità del provvedimento per carenza di istruttoria ed, in parte, è fondata anche la censura della inesistenza o insufficienza di dette motivazioni ai fini del diniego di convocazione della Conferenza.
Più precisamente, dalla ricostruzione della disciplina dell’istituto che precede, appare intanto, con evidenza, che il Comune, nel negare l’attivazione del procedimento in deroga, non può invocare l’esistenza di un certo tipo di zonizzazione e la conseguente contrarietà del progetto rispetto ad essa (nel caso in esame, la destinazione a zona agricola dei terreni della ricorrente), perché questo è proprio il presupposto che legittima la convocazione della conferenza dei servizi e la procedura in deroga di cui al citato art. 5.
Quanto all’esistenza del vincolo boschivo, sebbene astrattamente esso rientrerebbe tra le cause di inedificabilità assoluta che impedirebbero l’attivazione della procedura in variante, coglie nel segno la difesa della parte ricorrente laddove afferma che l’esistenza del bosco deve essere accertata in concreto e non solo desunta dalle risultanze di uno studio agricolo forestale redatto ai fini del PRG, laddove, poi, quest’ultimo – in primo luogo – non accerta l’esistenza del bosco, limitandosi a prevedere che la zona in esame deve essere utilizzata per impiantarlo (confermando quindi l’attuale diversa natura dei suoli); – in secondo luogo – non è suscettibile di per sé di imporre vincoli attuali sulla zona (che derivano solamente dalla esistenza in rerum natura del bosco); e – da ultimo – la pianificazione comunale è comunque ancora in itinere essendo solo adottato, ma non approvato, il Piano regolatore nell’ambito del quale, a mezzo di apposite osservazioni, la stessa ditta *** ha peraltro chiesto di rivedere le prescrizioni di zona e la stessa inclusione dell’area nella previsione di tutela del bosco.
A comprovare il difetto di istruttoria soccorrono poi le produzioni documentali versate in atti dalla ricorrente: in primo luogo le documentazioni fotografiche della zona (come tali non contestate dalla difesa dell’Ente), ma soprattutto la esistenza di altre edificazioni tra le quali una oggetto di concessione edilizia in sanatoria (provv. Nr. 54 del 21.09.2001) nella cui relazione urbanistica (prot. 74/2001 , all. 3 del deposito del 5 aprile 2007) si considera come non ostativa la esistenza della previsione di PRG del bosco, in quanto non riconosciuta tale dall’Ispettorato Forestale.
A parere del Collegio, dunque, il Responsabile del SUAP ha errato nell’adozione dell’atto perché avrebbe dovuto condurre una apposita istruttoria sulla esistenza o meno del bosco, nella zona in esame, mentre si è limitato a ritenere incompatibile la previsione progettuale con la mera “previsione” della realizzazione futura di un bosco nella medesima area, scelta che costituisce espressione della potestà pianificatoria dell’Ente, ma non implica attualmente alcun vincolo assoluto.
Tale, d’altronde, è necessariamente la interpretazione della previsione di Piano, anche perché le stesse tavole urbanistiche depositate in atti dal Comune lo dimostrano: nel frontespizio della “Legenda” annessa allo studio agricolo e forestale – all. “a” del deposito del 4 luglio 2006, si indica come esistente nella zona di interesse, la “vegetazione sinantropica” costituita da “Bosco artificiale” ex art. 10 L.R. 16/96 ed art. 3 L.R. 13/99 ed 89 LR 06/01.
E’ quindi da disattendersi la tesi difensiva dell’Ente, secondo cui le condizioni di bosco sussisterebbero, nel caso di specie, ai sensi dell’art. 4 della LR. 16/96, perché quest’ultimo articolo disciplina la tutela di boschi naturali esistenti; inoltre, è da respingersi la medesima tesi difensiva, la quale, nel convenire con le tesi del ricorrente circa la natura non vincolante dello studio agricolo forestale, vorrebbe però trarre l’esistenza di un vincolo attuale di assoluta inedificabilità dalla mera previsione urbanistica.
Come detto, la previsione urbanistica può essere derogata dalla procedura in variante: quindi la sussistenza di una previsione di rimboschimento della zona sarà necessariamente oggetto di valutazione da parte della Conferenza dei servizi dapprima e del Consiglio Comunale poi.
Quanto al vincolo idrogeologico relativo al torrente, a tacere delle considerazioni svolte dalle parti sulla rilevanza della strada provinciale che si interpone tra la proprietà della ricorrente e l’alveo del torrente e senza necessariamente dovere entrare nel merito delle condizioni igieniche del corso d’acqua denunciate dalla parte ricorrente, basta al Collegio osservare che il vincolo di cui al RD 3267/1923 non interdice l’edificabilità in maniera assoluta, se non nei tre metri da ciascuna sponda, edificabilità che invece è consentita previa espressa autorizzazione dell’autorità preposta al vincolo che può indicare prescrizioni tecniche e modalità costruttive atte a disciplinare l’edificazione medesima in relazione alla tutela del corso d’acqua (giurisprudenza pacifica: cfr. ex multis T.A.R. Toscana Sez. III, 10-10-2002, n. 2415; T.A.R. Toscana Sez. I, 17-07-2002, n. 1545; T.A.R. Toscana Sez. III, 14-05-2002, n. 1005; Cons. Stato Sez. V, 05-05-1999, n. 516; Cons. Stato Sez. V, 28-01-1997, n. 89; Cons. Stato Sez. V, 03-01-1992, n. 4).
Si deve precisare che la motivazione sulla esistenza o inesistenza delle condizioni del rispetto per l’ambiente e delle norme ambientali non può coincidere con la mera esistenza di una “divergenza” tra il progetto e la regolamentazione urbanistica del territorio interessato: come si è già chiaramente evidenziato e ripetuto, essa è, per definizione, esistente, nello schema della legge, proprio perché l’intervento dovrebbe essere localizzato in un contesto che, originariamente, era destinato a tutt’altro scopo.
Quindi fare dipendere la condizione del rispetto delle norme ambientali dalla coincidenza tra previsione di intervento e pianificazione comunale esistente è ovviamente una contraddizione in termini.
Per negare la convocazione della conferenza dei servizi è necessario che osti all’intervento programmato un vincolo di inedificabilità assoluta che la stessa Conferenza dei servizi dapprima ed il Consiglio comunale poi, non potrebbero vincere con una diversa programmazione; devesi trattare quindi di un tipo di vincolo di quelli riconducibili al novero dei vincoli legali, di inedificabilità assoluta, ossia posti direttamente da norme di legge a tutela di interessi pubblici e non semplicemente derivanti da scelte discrezionali della P.A.
Come tali, i vincoli devono essere individuati con il richiamo alla loro fonte ed alla loro disciplina, non genericamente asseriti.
Si possono adesso esaminare le deduzioni difensive che, per quanto non compreso nella esposizione che precede, sono tutte da respingere.
In primo luogo, circa la tesi difensiva del Comune sul pericolo che l’Ente venga espropriato della sua potestà pianificatoria, vale la pena appena di osservare che la decisione finale sull’assenso al progetto è del Consiglio Comunale ed, in tal senso, è semmai quest’ultimo organo (tra l’altro chiamato a provvedere solo dopo il pronunciamento della conferenza dei servizi, quindi al termine di una istruttoria qualificata),che rischia di essere espropriato delle sue prerogative, ove si acconsenta al responsabile del SUAP di decidere discrezionalmente se far “passare” o meno la proposta alla procedura semplificata.
In secondo luogo, ogni valutazione di compatibilità tra il progetto e le esigenze di tutela territoriale ed ambientale che (non solo il Comune, ma anche) le Amministrazioni coinvolte nella conferenza dei servizi, in particolare l’Amministrazione regionale, devono considerare (e che potrebbero anche coincidere con le valutazioni che il Responsabile del SUAP ha espresso) sono riservate alla Conferenza dei servizi, in seno alla quale emergerà il migliore ed ottimale bilanciamento dei vari interessi, essenzialmente riconducibili alle esigenze di sviluppo produttivo ed a quelle di tutela del territorio e del paesaggio; nessuna altra valutazione prima o al di fuori di tale contesto è ammissibile nello schema legale, anche perché il Responsabile del SUAP non avrebbe né titolo funzionale per farlo e né competenza tecnica professionale (si tratta di un esame dal contenuto per definizione multidisciplinare e, sotto il profilo funzionale, demandato a più amministrazioni con competenze esclusive sulla materia).
Quanto, da ultimo, alla eccezione di irricevibilità per tardività, che deriverebbe dal fatto che il ricorso è stato presentato a fronte di un diniego opposto dopo che, tre anni prima, era stato già adottato un provvedimento con cui si prendeva atto della incompatibilità dell’intervento con la pianificazione urbanistica vigente, va osservato che “Il termine fissato per la definizione dei procedimenti mediante conferenza dei servizi, di cui all’art. 5 d.P.R. 20 ottobre 1998 n. 447, ha natura ordinatoria, non essendo prevista alcuna specifica conseguenza per il suo eventuale superamento ( T.A.R. Abruzzo Pescara, 22 febbraio 2006 , n. 133; T.A.R. Abruzzo Pescara, 04 novembre 2004 , n. 878; T.A.R. Marche Ancona, 01 aprile 2004 , n. 145).
Pertanto, laddove il Responsabile del SUAP adotti un primo provvedimento di diniego dell’accoglimento della istanza di realizzazione di un intervento produttivo, fondato sulla ritenuta non compatibilità del progetto con la previsione urbanistica, quest’ultimo provvedimento (specie poi se afferma espressamente, come nel caso di specie, di riservare la convocazione della conferenza dei servizi), in mancanza di gravame nei termini ordinari, comporta solo il consolidamento dell’accertamento della incompatibilità urbanistica, ossia uno dei presupposti necessari alla convocazione della conferenza dei servizi.
Mentre, laddove quest’ultimo atto non intervenga nel termine ordinatorio previsto dalla legge e poi, a seguito di apposita diffida, il Responsabile provveda rifiutando la convocazione, è evidente che quest’ultimo atto ha pieno contenuto lesivo e come tale è perfettamente impugnabile, sempre, ovviamente, nei termini ordinari.
Venendo poi all’esame del gravame introdotto con il ricorso, il provvedimento con cui tale diniego è motivato con riferimento ad una decisione della Giunta di impedire l’avvio delle procedure di variante, sia pure riferito ad una pluralità di procedure del genere, è illegittimo, perché nello schema normativo tipico dell’istituto, ogni decisione in merito a questo tipo di procedure è riservata a tre figure: il Responsabile del SUAP, la Conferenza dei Servizi ed, infine, il Consiglio Comunale. Ciò che, per effetto dei suoi poteri residuali, la Giunta potrebbe ordinare è solo una modalità organizzativa dell’ufficio, che non incida però, in alcun modo, sul contenuto sostanziale dell’esercizio delle competenze degli organi a ciò preposti, come ad esempio, prevedere che tutte le procedure analoghe si esaminino in un determinato giorno della settimana o periodo temporale, oppure che si adeguino a tale scopo determinati uffici o si costituiscano speciali gruppi di lavoro tra più impiegati a sostegno del SUAP e così via.
Quest’ultimo, inoltre, potrebbe anche esercitare in piena autonomia le attività organizzative necessarie a consentire l’ottimale ed ordinato svolgimento delle procedure, in un’ ottica di razionalizzazione delle risorse e di economia dei procedimenti (ad esempio istruendo assieme tutte le pratiche simili con scansioni procedimentali cumulative e simili).
Ciò che conta, in questo senso, è che il Comune, che gode, nel suo complesso, di ampia potestà autorganizzativa, assicuri nei tempi di legge adeguata risposta alla istanza del cittadino, comportamento questo perfettamente esigibile e con la migliore diligenza possibile, perché l’Ente locale possiede le più ampie facoltà di legge per reperire ed organizzare le proprie risorse, non dipendendo in ciò da alcun vincolo organizzativo esterno.
Nessuna giustificazione può quindi avere, ai fini di una delibera quale quella adottata dalla Giunta ed impugnata con il ricorso introduttivo, la scelta di “bloccare” a monte le procedure quale quelle in oggetto, impedendo quindi che abbiano accesso alla sfera decisionale degli organismi interni all’Ente ed a ciò preposti.
Il ricorso ed i motivi aggiunti sono quindi fondati e come tali vanno accolti, disponendo l’annullamento degli atti impugnati.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in euro 3.500,00 da corrispondersi a favore della parte ricorrente e sono poste a carico del Comune resistente.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sez. interna prima ACCOGLIE il ricorso in epigrafe, e per l’effetto ANNULLA gli atti impugnati.
Condanna il Comune di Piazza Armerina alla refusione integrale a favore del ricorrente delle spese e competenze del presente giudizio che liquida in euro 3.500,00.
La presente sentenza è depositata presso la Segreteria che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 26.04.2007
Dott. Salvatore Gatto Costantino Dott. Pancrazio M. Savasta
Depositata in Segreteria il 15 ottobre 2007

References: sentenza 
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 art. 37
 articolo 3
e contrario
 art. 5
 art. 10
 art. 3
 sentenza