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Timestamp: 2019-10-18 22:08:16+00:00

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﻿ Sentencia C-474 de julio 24 de 2013
SENTENCIA C-474 DE 24 DE JULIO DE 2013
CONTENIDO:INHIBICIÓN POR CARENCIA ACTUAL DE OBJETO. NO ES PROCEDENTE ASUMIR EL CONOCIMIENTO DE DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMATIVAS QUE, COMO EN EL CASO DE UN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO, NO ESTÉN VIGENTES, NI TENGAN POTENCIALIDAD DE PRODUCIR EFECTO ALGUNO, POR CUANTO UNA CONDICIÓN INDISPENSABLE PARA EMITIR UN PRONUNCIAMIENTO DE MÉRITO (EXEQUIBILIDAD O INEXEQUIBILIDAD), ES QUE LOS ACTOS SOMETIDOS A CONTROL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL ESTÉN VIGENTES, O DE NO ESTARLO, CONTINÚEN PRODUCIENDO EFECTOS O TENGA VOCACIÓN DE PRODUCIRLOS. SE INHIBE EN RELACIÓN CON LAS DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 7/11 SENADO - 143/11 CÁMARA, ACUMULADO A LOS PROYECTOS 9/11, 11/11, 12/11 Y 13/11 SENADO, “POR MEDIO DEL CUAL SE REFORMAN ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON RELACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, POR HABERSE ARCHIVADO POR EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROYECTO DE LEY, CORTE CONSTITUCIONAL, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, SENTENCIA INHIBITORIA, CONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO DE LEY
Sentencia C-474 de julio 24 de 2013
Ref.: Expedientes D-9200 y D-9208 (acumulados)
Demandas de inconstitucionalidad “contra el acto legislativo ‘Por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la administración de justicia y se dictan otras disposiciones’” (Exp. D-9200) y “contra el Acto Legislativo 7 de 2012 proyecto de Acto Legislativo 143 de 2011 Cámara, 7 de 2011 Senado acumulado con los proyectos de Acto Legislativo 9 de 2011, 11 de 2011, 12 de 2011 y 13 de 2011 Senado por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política en relación a la administración de justicia y se dictan otras disposiciones” (Exp. D-9208)
Accionantes: Pablo Bustos Sánchez (D-9200) y Alfredo Castaño Martínez (D-9208)
Bogotá, D.C., veinticuatro de julio de 2013 de dos mil trece.
EXTRACTOS: «II. Disposiciones acusadas
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, aprobado por las plenarias de Senado y Cámara de Representantes durante el segundo periodo ordinario y consecutivo de la legislatura (2011-2012)(5):
“Texto aprobado en sesión plenaria al proyecto de Acto Legislativo 143 de 2011 Cámara, 7 de 2011 Senado
Acumulado con los proyectos de Acto Legislativo 9 de 2011, 11 de 2011, 12 de 2011 y 13 de 2011 Senado por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la administración de justicia y se dictan otras disposiciones. (Segunda vuelta).
3. Por la inasistencia, en un mismo periodo de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, salvo que medie fuerza mayor, caso fortuito o causa justificada previamente autorizada por la mesa directiva.
‘ART. 233.—Los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos para periodos individuales de doce (12) años, sin posibilidad de reelección y permanecerán en el ejercicio de sus cargos mientras observen buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a la edad de setenta (70) años. Estos magistrados no podrán ser elegidos, con posterioridad, en otra de las corporaciones judiciales a las que se refiere este inciso, y no podrán optar a los cargos de Procurador, Contralor o Fiscal General de la Nación durante el periodo de ejercicio de sus funciones ni dentro del año siguiente a su retiro.
Los magistrados mencionados en el primer inciso de este artículo tampoco podrán ser elegidos a cargos de elección popular durante el periodo de ejercicio de sus funciones, ni dentro del año siguiente a su retiro. A esta última inhabilidad estarán sujetos también los miembros del Consejo Nacional de Disciplina Judicial, del sistema nacional de gobierno y administración judicial, de la junta ejecutiva de administración judicial, del Consejo Nacional Electoral, y el gerente de administración judicial.
PAR. TRANS.—El periodo y la edad de retiro forzoso a los que se refiere el inciso primero de este artículo serán aplicables a los actuales magistrados hasta que completen un periodo total de doce (12) años contados a partir de su posesión o cumplan la edad de setenta (70) años’.
PAR. 2º—La Corte Suprema de Justicia tendrá una Sala de Investigación y Calificación integrada por seis (6) magistrados con las calidades exigidas para los demás magistrados de la Corte Suprema de Justicia, elegidos para periodos de ocho (8) años por la Corte Constitucional de ternas presentadas a razón de dos (2) por el Presidente de la República, dos (2) por el Fiscal General de Nación y dos (2) por el Procurador General de la Nación. Por cada denuncia radicada o por cada actuación iniciada de oficio contra los aforados mencionados en los numerales 2º y 3º de este artículo, tres (3) de estos magistrados adelantarán la etapa de investigación penal de conformidad con las normas de reparto y rotación de procesos que establezca el reglamento respectivo y los tres (3) restantes decidirán los recursos de apelación que se interpongan contra los autos proferidos durante la etapa de investigación que, de acuerdo con las normas procesales aplicables, sean apelables.
La primera instancia en la etapa de juzgamiento en los procesos penales que se adelanten contra los aforados a que se refieren los numerales 2º, 3º y 4º de este artículo será conocida por cinco (5) magistrados con las mismas calidades exigidas para los demás magistrados de la Corte Suprema de Justicia, elegidos para periodos de ocho (8) años por la Corte Constitucional de listas conformadas mediante convocatoria pública.
PAR. TRANS. 3º—Una vez entre en vigencia el presente acto legislativo, todas las indagaciones preliminares e investigaciones formales que esté adelantando la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia contra los aforados mencionados en los numerales 2º y 3º de este artículo, serán remitidas en el estado en que se encuentren a la Sala de Investigación y Calificación de la Corte Suprema de Justicia para que siga conociendo de ellas; y los juicios que esté adelantando aquella sala contra los aforados mencionados en los numerales 2º, 3º y 4º serán remitidas a la Sala de Juzgamiento de primera instancia de que habla el parágrafo segundo de este artículo, cuya sentencia será susceptible de apelación ante la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. Hasta tanto estas nuevas salas asuman la competencia de estos procesos, se suspenderán los términos procesales y la prescripción de la acción penal.
2. Adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones. En estos eventos el juez que ejerza las funciones de control de garantías efectuará el control posterior respectivo a más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes. Excepcionalmente y atendiendo las circunstancias especiales en que se producen ciertos registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones, la ley establecerá que la función de control de garantías se realice en un término superior, el cual no podrá exceder de setenta y dos (72) horas...’.
La Presidencia del Consejo de Gobierno Judicial será ejercida, de manera alternada, por los presidentes de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, de conformidad y por el periodo que estipule el reglamento del consejo de gobierno judicial atendiendo el criterio de estabilidad en su conformación. El Presidente del Consejo de Gobierno Judicial será el representante y vocero del sector jurisdiccional ante las demás ramas y órganos del poder público y, como tal, deberá presentar informe anual ante el Congreso de la República sobre el estado de la administración de justicia, sobre los resultados, metas y planes establecidos para efectos de lo previsto en el parágrafo transitorio del artículo 228 de la Carta, y podrá explicar el anteproyecto de presupuesto del sector jurisdiccional de la rama judicial a las comisiones conjuntas del Senado y la Cámara durante el trámite del mismo.
Estos delegados deberán ser profesionales en derecho, economía o administración, con título de posgrado en ciencias administrativas, económicas o financieras y tendrán, como mínimo, veinte (20) años de experiencia profesional relacionada con dichas disciplinas o con el diseño de políticas públicas en materia de justicia. Serán designados libremente para periodos de cuatro (4) años por la respectiva corporación delegante, de la cual no podrán haber sido miembros.
PAR. TRANS. 2º—El Consejo Nacional de Disciplina Judicial empezará a ejercer sus funciones dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, al cabo de los cuales asumirá los asuntos de los que esté conociendo la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de conformidad con las competencias atribuidas a aquel en este acto legislativo. Todas las actuaciones y decisiones que estén en firme en ese momento conservarán plena validez y vigencia. Durante este lapso, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura seguirá ejerciendo sus funciones, con excepción del conocimiento de acciones de tutela.
El gerente de administración judicial deberá ser profesional, con título de posgrado en ciencias administrativas, económicas o financieras y tener, como mínimo, veinte (20) años de experiencia profesional relacionada, de los cuales diez (10) deben corresponder al diseño, ejecución o evaluación de políticas públicas, la administración pública o la gestión de la rama judicial. Su periodo será de cuatro (4) años’.
‘ART. 257.—Corresponde al gerente de administración judicial el ejercicio de las siguientes atribuciones y funciones:
‘ART. 257 A.—El Consejo Nacional de Disciplina Judicial estará integrado por nueve (9) consejeros elegidos por el Congreso de la República para periodos personales de cuatro (4) años, de ternas elaboradas a razón de dos (2) por la Corte Constitucional, dos (2) por Consejo de Estado, dos (2) por la Corte Suprema de Justicia y tres (3) por el Presidente de la República. Para ser miembro del Consejo Nacional de Disciplina Judicial es necesario contar con los mismos requisitos que para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
‘ART. 284 B.—Los parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil, así como el cónyuge o compañero permanente de quien participe en la postulación, nominación o elección de los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de los miembros del Consejo Nacional de Disciplina Judicial, del Sistema Nacional de Gobierno y Administración Judicial y del Consejo Nacional Electoral, del Fiscal General de la Nación, del Procurador General de la Nación, del Defensor del Pueblo, del Contralor General de la República, del Auditor General de la República y del Registrador Nacional del Estado Civil no podrán ser nombrados en ningún cargo dentro de la respectiva corporación o entidad durante el periodo de ejercicio de las funciones de quien resultare elegido en la misma ni dentro del año siguiente a su retiro, excepto aquellos cargos que por concurso de carrera administrativa o concurso de méritos ingresen a la respectiva corporación o entidad’.
7.1. Solicitud de nulidad.
Mediante escrito presentado el 27 de julio de 2012, la secretaria jurídica de la Presidencia de la República solicita a la Corte la declaratoria de nulidad de todo lo actuado en el proceso de la referencia, a partir del auto admisorio de la demanda.
Considera que tal solicitud es procedente con fundamento en lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, “dado que la admisión (...) en ausencia de la competencia constitucional correspondiente constituye grave violación del debido proceso constitucional”(120). En su sentir, dicha disposición establece una regla de oportunidad, que se concreta en la presentación de la solicitud antes de que sea proferido el fallo, y una restricción material, consistente en que solo se puede alegar invocando motivos que impliquen violación del debido proceso, que puedan propiciar su anulación por la plenaria de la Corte.
Destaca que el primero de los presupuestos se encuentra cumplido y que el segundo hace relación al hecho de que la Corte Constitucional hubiera asumido la competencia de un proyecto de acto legislativo que no fue promulgado y que el Congreso de la República decidió archivar, luego de acoger las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional, lo que conduce “a la afectación del debido proceso, pues comporta el ejercicio de las atribuciones de un juez, en este caso, el máximo juez constitucional, sin que cuente con jurisdicción ni competencia para adelantar el proceso, generando así un defecto sustancial y procedimental de la actuación con clara inobservancia de las normas aplicables a los procesos constitucionales”(121).
Manifiesta que aun cuando el artículo 6º del Decreto-Ley 2067 de 1991 autoriza que la definición de la competencia funcional de la Corte tiene lugar en la sentencia, ello no obsta para que en el curso del proceso pueda alegarse la nulidad; alcance que ha sido fijado por la jurisprudencia constitucional y es consecuente con los principios de eficiencia, economía y celeridad de la función judicial, en tanto “no tiene sentido que, verificada la falta de jurisdicción y competencia, el proceso deba agotar todo su trámite y esperar que se adopte una sentencia inhibitoria que desde ya puede avizorarse, en la que no habría espacio para ponderar las intervenciones de todas las personas e instituciones invitadas a pronunciarse sobre un problema jurídico cuya trascendencia no es fundamento para sustentar la competencia de la Corte para resolverlo, como se ha sugerido en el auto admisorio”(122).
Como razones que sustentan la falta de competencia de la Corte Constitucional señala, en primer término, que el artículo 241 de la carta política le confiere la facultad de decidir sobre las acciones de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra actos reformatorios de la Constitución, atribución que, al interpretarse armónicamente con los artículos 241-1, 242-3 y 379 superior, conlleva las siguientes reglas concurrentes: (i) La Corte tiene competencia para revisar actos legislativos; (ii) su ejercicio tiene lugar mediante la presentación de la acción pública de inconstitucionalidad; (iii) el juicio de inexequibilidad únicamente recae sobre vicios de procedimiento en su formación; y (iv) el examen solo puede tener lugar una vez ha sido promulgado el acto legislativo. Sobre este particular manifiesta:
“[L]a Corte Constitucional solo asume competencia cuando está en presencia de los cuatro requisitos indicados. A falta de uno de ellos, la Corte está jurídicamente impedida para revisar la constitucionalidad del acto que se pone a su consideración”(123).
De otra parte, destaca que la falta de competencia en esta oportunidad se produce porque lo demandado no es un acto legislativo, sino un proyecto de acto legislativo; y adicionalmente porque el requisito de la promulgación nunca tuvo lugar, lo cual significa que no ha producido efectos jurídicos, esto es, porque la Constitución Política no ha sido reformada.
Refiere que el objeto de la función de la Corte Constitucional es actuar como guardiana de la carta política y no como juez del Congreso, lo cual encuentra manifestación en que (i) no es posible que el control recaiga sobre los proyectos de ley y (ii) es improbable revisar genéricamente la constitucionalidad de las leyes, por lo que su ámbito funcional se circunscribe al estudio de las demandas de inconstitucionalidad. De esta manera, recalca que el Tribunal Constitucional no tiene un papel fiscalizador general de la actividad legislativa, sino que actúa como un órgano eminentemente jurisdiccional.
Del mismo modo, expone que coincide con el magistrado sustanciador en que el tema del proceso reviste gran importancia, pero que la circunstancia de que sea académicamente interesante o políticamente relevante no reviste per se a la Corte de competencia para resolverlo, en la medida en que, según lo ha considerado la jurisprudencia, “el fin del proceso de control constitucional no es teórico, pese a la presencia de elementos de esa naturaleza en la construcción argumentativa, sino que busca definir desde un punto de vista jurídico si una norma infraconstitucional debe permanecer en el ordenamiento”(124).
Añade que, en términos de técnica constitucional, fue impreciso admitir la demanda con la simple intención de clarificar un punto de derecho interesante, respecto del cual este tribunal todavía no se ha pronunciado.
Para terminar, indica que el principio pro actione fue aplicado incorrectamente, en la medida en que el presupuesto para que opere es que la disposición objeto de revisión se encuentre vigente, “pero no opera cuando existe certeza sobre su falta de vigencia y sobre el hecho de que no produce efectos jurídicos”(125), descartando además de plano la posibilidad de aplicar la jurisprudencia de la Corte, que ha considerado que es posible efectuar el juicio material de disposiciones que han sido derogadas pero que continúan produciendo efectos jurídicos.
Mediante auto del 17 de agosto de 2012, el magistrado sustanciador puso de presente que la solicitud de nulidad formulada por la secretaria jurídica de la Presidencia de la República sería examinada por la Sala Plena de la Corte Constitucional al momento de dictar sentencia, en virtud de lo previsto en el inciso 4º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991(126), toda vez que los argumentos expuestos en el escrito presentado, “son precisamente los ejes de la problemática jurídica planteada por los demandantes al hacer uso de la acción pública en ejercicio legítimo de sus derechos políticos”(127).
Encontrándose este tribunal en el estadio procesal anotado, pasa a adoptar la respectiva decisión(128).
Como primera medida valga recordar que la jurisprudencia ha indicado que la admisión de la demanda no implica per se la adopción de una decisión de fondo. Al respecto se ha señalado(129):
“Debe tenerse en cuenta que cuando un ciudadano presenta una acción de inconstitucionalidad y la Corte entra a proveer sobre su admisibilidad, esta primera providencia constituye apenas el estudio o juicio inicial del asunto que habrá de desarrollarse a través de diferentes etapas que se encuentran previstas en el Decreto 2067 de 1991, como lo son la probatoria, la intervención ciudadana y el concepto del Procurador General de la Nación, que una vez cumplidas y valoradas por el juez constitucional le permiten ahora disponer de mayores elementos de juicio para entrar a proferir la decisión que corresponda la cual puede ser de mérito, inhibitoria o incluso de estarse a lo resuelto. El inciso final del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, constituye una clara muestra de lo señalado al disponer que debe rechazarse inicialmente las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente, sin embargo dichas decisiones también pueden adoptarse en la sentencia”.
En este orden de ideas, esta Corte considera que el hecho de haber admitido y dado trámite a las demandas de la referencia no supone la afectación de los derechos de contradicción y defensa de la interviniente, ni da lugar a la nulidad de lo actuado por vulneración del debido proceso, por cuanto es el propio Decreto-Ley 2067 de 1991 el que autoriza a la Corte Constitucional a tramitar las acciones de inconstitucionalidad promovidas por los ciudadanos en ejercicio de sus derechos políticos (C.P., arts. 40 y 241), independientemente de cuál sea la decisión finalmente adoptada.
En efecto, el referido decreto ha fijado dos momentos que claramente se pueden independizar, en los cuales se evalúa si la Corte Constitucional es competente o no para pronunciarse en relación con una demanda de inconstitucionalidad:
(i) El primero tiene lugar cuando el magistrado sustanciador se manifiesta sobre la admisión de la demanda, respecto de lo cual la jurisprudencia ha reconocido que “cada uno de los magistrados que integran esta corporación son autónomos e independientes en el ejercicio del control de admisión”(130).
Ello encuentra su razón de ser en estar en la fase inicial de los asuntos de constitucionalidad, obviamente sin perjuicio de la posibilidad de que la Sala Plena ejerza el control a través del recurso de súplica cuando se ha rechazado la demanda, pero no cuando ha sido admitida, en los términos del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
Cabe recordar que en aquellos eventos en los cuales la presunta incompetencia para conocer de una demanda de inconstitucionalidad no surge de una simple comparación de la norma acusada con las funciones atribuidas por la Constitución, la Corte ha señalado que se debe privilegiar la admisión y el ejercicio de los derechos ciudadanos para que sea la plenaria la que, mediante sentencia, defina esa controversia. En palabras de esta corporación(131) (no está en negrilla en el texto original):
“Así mismo, el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, en su inciso final, ordena rechazar aquellas demandas que recaigan sobre normas amparadas por sentencia que ya hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, o respecto de las cuales sea la Corte manifiestamente incompetente. Es decir, si la incompetencia no surge a simple comparación de la norma acusada con las funciones que la Carta le asigna a la Corte Constitucional, como se trata de un derecho ciudadano y de la guarda y supremacía de la Constitución, la solución se encamina por la admisión de la demanda y no por su rechazo, para que, en definitiva, sea la Sala Plena de la corporación mediante sentencia, y no uno de sus magistrados por auto interlocutorio, quien adopte la decisión en relación con la norma objeto de la acusación”.
(ii) El segundo momento en el cual puede evaluarse la competencia de la Corte Constitucional, se presenta cuando la Sala Plena se dispone a proferir sentencia (D. 2067/19, art. 6º), ya que es ahí donde “cuenta con todos los elementos de juicio para examinar, conforme a la argumentación expuesta por el ciudadano demandante, por los intervinientes y por el señor Procurador General de la Nación, si se cumplen a cabalidad los supuestos para un pronunciamiento de fondo”(132).
Así también lo ha sostenido este tribunal en su jurisprudencia, a tal punto que en varias oportunidades ha resuelto las solicitudes de nulidad al momento de proferir los fallos correspondientes(133).
Por ejemplo, en la Sentencia C-1300 de 2007 la Corte Constitucional desestimó la solicitud de nulidad en la que se reprochaban deficiencias en la admisión de la demanda, ante la existencia del fenómeno de la cosa juzgada constitucional y la consecuente falta de competencia funcional para volver a pronunciarse de nuevo. Expuso sobre ese aspecto (no está en negrilla en el texto original de los dos últimos párrafos):
“Como cuestión inicial, detecta la Corte que, para la fecha de esta decisión, obran dentro del expediente dos solicitudes de nulidad del presente proceso, presentadas ambas el día primero de diciembre de 2005, que no han sido decididas por la corporación. Pasa entonces a ocuparse de ello.
2.4.1 En cuanto a la solicitud de nulidad por existencia de cosa juzgada material, debe tenerse en cuenta el inciso 4º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, que dispone:
‘Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia’.
Así pues, la Corte no se encuentra obligada a rechazar las demandas que recaigan sobre normas que formal o materialmente ya hayan sido objeto de decisión por esta corporación, pues la norma transcrita expresamente la autoriza para adoptar esta decisión en la sentencia.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte despacha como improcedente la solicitud de nulidad de todo lo actuado, que se presentaría por no haberse inadmitido la demanda por la existencia del fenómeno jurídico de la cosa juzgada”.
Igualmente, en la Sentencia C-075 de 2007 la Corte se pronunció sobre la solicitud de nulidad presentada por un ciudadano que consideraba que, al no haberse integrado la proposición jurídica completa en la formulación de la demanda, la Corte Constitucional carecía de competencia para hacer un pronunciamiento de fondo. Esta corporación resolvió el asunto en el fallo y puntualizó lo siguiente (no está en negrilla en el texto original):
“2. Cuestión previa - Decisión sobre solicitud de nulidad
Como cuestión previa, encuentra la Corte que, para la fecha de esta decisión, obra en el expediente una solicitud de nulidad de este proceso, presentada el día treinta de enero de 2007 y que no ha sido decidida, razón por la cual pasa la corporación a ocuparse de ello.
2.1. El ciudadano (...) manifestando obrar en calidad de miembro del Consejo Nacional de Laicos de Colombia, presentó incidente de nulidad procesal y ‘... solicitud de fallo inhibitorio por falta de requisitos e ineptitud de la demanda para fallo de fondo’.
2.4. Por otra parte el peticionario solicita a la Corte que se declare la nulidad de todo lo actuado en el presente caso debido a falta en los presupuestos procesales, originada en la indebida integración de la proposición jurídica. Para el solicitante la demanda resulta nula e inepta, porque la proposición jurídica no está completa debido a que se omitió demandar la Ley 979 de 2005, que versa sobre las materias que son objeto de la controversia constitucional planteada, circunstancia que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, debió haberse verificado en el momento de la admisión de la demanda y que implica que la Corte Constitucional carece de competencia para hacer un pronunciamiento de fondo.
Sobre el particular observa la Corte que si bien, de conformidad con el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, el magistrado sustanciador no admitirá las demandas que no cumplan alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo del mismo decreto, ni aquellas respecto de las que considere que no incluyen las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en sí mismo no sea inocuo, no es menos cierto que, de la misma norma, y así lo ha puntualizado la jurisprudencia de esta corporación, se desprende que, (i) no obstante que se haya decidido admitir la demanda, es posible que la Corte, en el momento de proferir sentencia, encuentre que respecto de todas, o de algunas de las disposiciones demandadas existe ineptitud sustantiva de la demanda —entre otras razones, porque en lo demandado no exista proposición jurídica completa— y que, por consiguiente, lo que procede en relación con tales disposiciones es un fallo inhibitorio, y que, (ii) la Corte puede integrar la unidad normativa, para cobijar con su pronunciamiento disposiciones que no han sido demandadas pero que constituyen una unidad necesaria con aquellas que si lo han sido, bien sea porque la disposición demandada no tiene un contenido jurídico autónomo, de forma tal que resulte absolutamente imposible comprenderla y aplicarla sin acudir al texto de la norma no demandada, o porque el contenido normativo demandado se encuentra reproducido en otras disposiciones que no fueron objeto de la demanda, o porque la disposición cuestionada está inserta en un sistema normativo que, a primera vista, genera serias dudas de constitucionalidad(134).
La posibilidad de deferir la decisión de los anteriores asuntos a la sentencia obedece a la consideración de que, en ocasiones, el estudio de los mismos desborda el ámbito del simple estudio preliminar de admisibilidad de la demanda, de modo que se hace necesario que la decisión se adopte por la Sala Plena y no por el magistrado sustanciador.
De este modo, si bien, como medida de preservación procesal, el magistrado sustanciador puede inadmitir la demanda cuando estime que esta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en sí mismo no sea inocuo, o, en general, cuando, considere que la demanda no cumple alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo del Decreto 2067 de 1991, el que no lo haga así no comporta una violación del debido proceso que pueda dar lugar a una solicitud de nulidad, y la materia puede ser objeto de pronunciamiento por la Corte en la sentencia.
2.5. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte despacha como improcedente la solicitud de nulidad de todo lo actuado presentada por el ciudadano...”.
Por otra parte, en la Sentencia C-178 de 2007 la Corte Constitucional resolvió la solicitud de nulidad de lo actuado a partir de la admisión de la demanda contra un acto legislativo. El ciudadano invocó falta de competencia de la Corte para pronunciarse en relación con el acto acusado, por considerar que no había nacido a la vida jurídica ante su indebida sanción y promulgación.
La solicitud fue presentada el día 13 de diciembre de 2006, es decir, dentro del término de fijación en lista del proceso para intervenciones ciudadanas, y la Corte la resolvió al momento de proferir el fallo definitivo, el 14 de marzo de 2007. Esta corporación desestimó la solicitud, sosteniendo al respecto (no está en negrilla en el texto original):
“3. Solicitud de nulidad de la admisión de la demanda por incompetencia de la Corte Constitucional para revisar un decreto proferido por el Presidente de la República.
El 13 de diciembre de 2006 se remitió al despacho escrito firmado por el señor (...) actor en la demanda de la referencia en el que se solicita que se decrete la nulidad de todo lo actuado a partir de la admisión de la demanda ‘y en su lugar se inadmita la demanda porque la norma demandada no se encuentra dentro de los actos señalados en el artículo 241 de la Constitución Política que le ordena ‘A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo...’(135).
Para el demandante, el Acto Legislativo 1 de 2005 no ha nacido a la vida jurídica como acto legislativo ya que la norma fue publicada en el Diario Oficial 45980 del 25 de julio de 2005 como ‘Proyecto de Acto Legislativo 1’ y fue sancionado y promulgado de esa manera. Sin embargo, también expone que el acto legislativo fue corregido mediante un decreto de corrección de yerros expedido por el Presidente de la República cuando este no tenía la competencia para ello.
Finalmente, solicita que ‘en caso de no prosperar la solicitud anterior solicito un pronunciamiento expreso de la Corte Constitucional en el que se indique a los ciudadanos sobre la norma que está estudiando en la presente acción de inconstitucionalidad: Proyecto de Acto Legislativo 1 de 22 de julio 2005 por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política (Segunda vuelta) o - Decreto 2576 del 27 de julio de 2005 por el cual se corrige un yerro en el título del Acto Legislativo 1 de 2005, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política’(136)
La Sala advierte que lo que el demandante pretende con su escrito es la reposición del auto del 8 de mayo de 2006 porque pide que se inadmita la demanda. El auto admisorio de la demanda tiene más de seis meses de ejecutoriado, como lo certifica el oficio del 16 de mayo de 2006 de la Secretaría de la Corte Constitucional. Por lo tanto, esta solicitud es manifiestamente extemporánea ya que no es posible controvertir decisiones que se encuentren en firme(137). De otra parte, en caso de que la petición del demandante se entendiera como una solicitud de nulidad por vulneración al debido proceso por incompetencia de la Corte Constitucional, la misma tampoco prospera.
En efecto, el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 que regula los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional dispone sobre la admisibilidad de las demandas de inconstitucionalidad: (...)
Así, en lo que se refiere al rechazo de las demandas de inconstitucionalidad por incompetencia, dichas decisiones se pueden adoptar tanto mediante auto que rechaza la demanda como en la misma sentencia”.
Entonces, al tratarse de un asunto en donde el debate sobre la competencia de la Corte Constitucional hace parte de la discusión central que debe ser dilucidada por este tribunal, pero que de ninguna manera ha significado la vulneración del debido proceso, la Sala desestima la solicitud elevada por la secretaria jurídica de la Presidencia de la República.
7.2. Presunto conflicto de competencia entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
El segundo asunto procesal a resolver previamente tiene que ver con la eventualidad de que exista conflicto de competencia entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, en escrito presentado el 3 de octubre de 2012, puso de presente que el Consejo de Estado admitió la demanda de nulidad presentada contra el Decreto 1351 de 2012, por medio del cual el Presidente de la República convocó al Congreso de la República a sesiones extraordinarias a fin de considerar las objeciones gubernamentales formuladas contra el proyecto de acto legislativo en torno al cual gravita esta providencia.
Refiere que interpuso recurso de reposición argumentando falta de competencia, por tratarse de un acto intermedio que hace parte del trámite de aprobación de la citada iniciativa legislativa y, por contera, es un asunto de competencia de la Corte Constitucional(138), que justamente en providencia del 6 de agosto de 2012 admitió la demanda promovida contra dicha normativa, situación que conduciría a la llamada “fragmentación del control de constitucionalidad”(139).
Indica que el mencionado recurso fue desestimado, de tal manera que la admisión de la demanda por parte del Consejo de Estado “permite que dos autoridades jurisdiccionales reclamen para sí, de manera simultánea, la competencia de decisión sobre la constitucionalidad de la misma norma jurídica, poniendo en grave riesgo la seguridad jurídica de la Nación, no solo por la estabilidad y coherencia misma del sistema normativo, sino, en el caso particular, por la trascendencia constitucional de la definición de la constitucionalidad del Decreto 1351 de 2012”(140), y agrega: “Como consecuencia de la situación que acaba de configurarse, dos tribunales del país adoptarían en pocos meses dos decisiones simultáneas sobre la constitucionalidad del mismo decreto, lo cual resulta inadmisible”(141).
Del mismo modo, la circunstancia de que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional asuman el control del citado decreto no configura la existencia de un conflicto de competencia, en tanto se trata de corporaciones que pertenecen a la misma jurisdicción constitucional, postura que respalda la peticionaria con lo expuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-816 de 2002 y C-1191 de 2008.
Señala que la decisión de admisión adoptada por el Consejo de Estado, contrasta con las dictadas por ese mismo tribunal el 16 de febrero de 2010 (Exp. 2009-00344) y el 4 de julio de 2012 (Exp. 2012-00221), en las que fueron rechazadas demandas presentadas contra el mismo tipo de norma jurídica, invocando falta de competencia.
Finalmente, solicita que la Corte determine si debe plantearse un conflicto de competencia ante el Consejo Superior de la Judicatura(142).
A lo anterior, debe responderse que no hay conflicto de competencia en la medida en que tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional, en el ámbito del modelo de control de constitucionalidad que informa la Carta Política (difuso funcional), no hacen parte de jurisdicciones diferentes, presupuesto necesario para que pueda ser propuesto y dirimido un conflicto de competencia ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Concordante con ello, ha de tenerse en cuenta que en los expedientes de la referencia (D-9200 y D-9208), los ciudadanos no demandaron la inexequibilidad del Decreto 1351 de 2012, de modo que los actos impugnados son diferentes, lo que resulta suficiente para desvirtuar la existencia de un conflicto de competencia. Por lo tanto, esta solicitud también es desestimada por la Corte Constitucional.
7.3. Competencia de la Corte Constitucional.
Corresponde reafirmar que una condición indispensable para emitir un pronunciamiento de mérito (exequibilidad o inexequibilidad) frente a una demanda de inconstitucionalidad, es que los actos sometidos a control de esta corporación estén vigentes, o de no estarlo, continúen produciendo efectos o tengan vocación de producirlos. De no ser así, lo procedente es abstenerse de proferir un fallo de fondo frente a acciones públicas de inconstitucionalidad instauradas, por ejemplo, contra normas derogadas expresa o tácitamente, o subrogadas, o por fuera de la vigencia que haya dispuesto el legislador.
Esto es lo que ha denominado la doctrina “carencia actual de objeto” del control de constitucionalidad, que conduce necesariamente a que la Corte deba abstenerse de efectuar un examen de fondo sobre los cargos presentados respecto de un acto que no forma parte del ordenamiento jurídico, ni es susceptible de producir efecto alguno.
En el caso concreto del proyecto de Acto Legislativo 7/11 Senado - 143/11 Cámara, acumulado a los proyectos 9/11, 11/11, 12/11 y 13/11 Senado, “por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la administración de justicia y se dictan otras disposiciones”, la Corte Constitucional encuentra que tiene que inhibirse en relación con las demandas de inconstitucionalidad instauradas contra tal proyecto, teniendo en cuenta que había sido archivado por el propio Congreso, sin que hubiera tan siquiera entrado a regir.
Examinado el curso seguido por este proyecto de acto legislativo, la Corte constata que una vez aprobado por el Congreso en los dos periodos ordinarios y consecutivos, el día 20 de junio de 2012, se remitió al Presidente de la República “para su promulgación”.
Sin embargo, mediante escrito de junio 25 de 2012, el ejecutivo se abstuvo de tramitar la promulgación del mencionado acto y, en su lugar, formuló objeciones, tanto por razones de inconveniencia como de inconstitucionalidad.
Coetáneamente, expidió el Decreto 1351 de 2012, por medio del cual convocó al Congreso a sesiones extraordinarias para que se pronunciara en relación con dichas objeciones.
Atendiendo ese llamado, en el órgano legislativo fue designada una comisión accidental, conformada por igual número de senadores y representantes, quienes en el informe presentado a las comisiones de cada cámara, luego de encontrar razonables y fundados los argumentos presentados por el Gobierno Nacional, propusieron a las plenarias “admitir la objeción de inconveniencia general”.
Posteriormente, en sesión de junio 28 de 2012, las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes acogieron mayoritariamente la propuesta y, en consecuencia, dispusieron el archivo definitivo del proyecto que, por la misma razón, nunca fue promulgado.
Analizadas estas circunstancias a la luz de las normas constitucionales, esta corporación concluyó que el archivo definitivo del proyecto de acto legislativo implica que esa preceptiva jamás fue incorporada al ordenamiento jurídico; así no existió, para el caso, un acto reformatorio de la Constitución, ni fue promulgado, lo que inexorablemente conduce a un fallo inhibitorio, por cuanto no se reúnen las exigencias previstas en los artículos 241.1 y 379 de la carta política, para que la Corte pueda ejercer el control de constitucionalidad del proyecto de acto legislativo demandado en esta oportunidad.
De esta forma, la Corte Constitucional corrobora lo señalado en el Auto 74 de abril 24 de 2013, proferido por su Sala Plena con ponencia de la magistrada María Victoria Calle Correa, que al resolver los recursos de súplica interpuestos por las demandantes en los expedientes acumulados D-9203 y D-9213, confirmó la providencia de julio 23 de 2012 dictada por el magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, que había dispuesto el rechazo de esas dos acciones de inconstitucionalidad, incoadas contra el mismo proyecto de acto legislativo que ahora es objeto de análisis.
En ese Auto 74 de 2013, tras indicar que “la Sala Plena está convencida de que el proyecto de acto legislativo demandado no tiene vocación de producir efectos”, se preguntó “por qué es necesaria otra manifestación democrática, distinta de la que ya se dio, en la cual interactuaron colectivamente y de manera notoria para esta Corte, la ciudadanía, el Congreso de la República y el Presidente de la República”, interacción que “condujo al archivo del proyecto de reforma, y es una manifestación indudable de la democracia deliberativa que la Constitución protege”.
Así, con salvamento de voto del magistrado Jorge Iván Palacio Palacio, fue confirmado el rechazo de tales demandas, reiterando que es una condición indispensable para emitir pronunciamientos de fondo frente a solicitudes de inconstitucionalidad, que los actos sometidos a control estén vigentes o que, de no estarlo, sigan produciendo efectos o sean susceptibles de producirlos.
Por consiguiente, no resultaría coherente con la jurisprudencia consolidada de esta corporación, asumir el conocimiento de demandas contra normativas que, como en el caso del proyecto de acto legislativo acusado, no estén vigentes, ni tengan potencialidad de producir efecto alguno.
En este caso, como entonces, la corporación ha de reiterar la desestimación de la tesis del “magisterio moral”, que tanto la Corte Suprema de Justicia cuando tenía a su cargo el control de constitucionalidad, como la Corte Constitucional en vigencia de la carta política actual, han descartado de manera constante, dado que iría en contra de una postura consolidada sobre el control de constitucionalidad rogado, mediante acciones públicas, para admitir una competencia autonómica de esta corporación, de manera que pudiese emitir sentencias con alcances simplemente teóricos o académicos, facultad que no está prevista en la Constitución Política.
INHIBIRSE en relación con las demandas de inconstitucionalidad contra el proyecto de Acto Legislativo 7/11 Senado - 143/11 Cámara, acumulado a los proyectos 9/11, 11/11, 12/11 y 13/11 Senado, “por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la administración de justicia y se dictan otras disposiciones”, por haberse archivado por el Congreso de la República.
(5) Publicado en la Gaceta del Congreso Nº 387 del 20 de junio de 2012.
(120) Folio 229 ibídem.
(121) Folio 223 vuelto.
(122) Folio 224.
(123) Folio 225 ibídem.
(124) Folio 227 vuelto.
(125) Folio 228 ibídem.
(126) “Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia” (no está en negrilla en el texto original).
(127) Folio 275 ibídem.
(128) Esta fórmula ha sido acogida en diferentes oportunidades (cfr. C-178 de 2007, C-075 de 2007, C-1299 de 2005 y C-1300 de 2005.
(129) Corte Constitucional, Sentencia C-856 de 2005.
(130) Corte Constitucional, Sentencia C-1115 de 2003.
(131) Corte Constitucional, Auto 17 de 2000.
(132) Corte Constitucional, Sentencia C-937 de 2010. En el mismo sentido puede ser consultadas las sentencias C-1256 de 2001, C-357 de 1997, C-447 de 1997, C-328 de 2001, C-1196 de 2001, C-1289 de 2001, C-1052 de 2001, C-1115 de 2004, C-421 de 2005, C-856 de 2005, C-898 de 2005, C-1299 de 2005, C-127 de 2006, C-666 de 2007 y C-187 de 2008, entre muchas otras.
(133) Corte Constitucional, sentencias C-1299 de 2005, C-1300 de 2005, C-075 de 2007 y C-178 de 2007.
(134) Cfr. Sentencia C-580 de 1999.
(135) “Fl. 256, cdno. 1”.
(136) “Fls. 256 y 257, cdno. 1”.
(137) “En materia de solicitudes de nulidad de sentencias de constitucionalidad el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 dispone: ‘Contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno. La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional solo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Solo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el Pleno de la Corte anule el proceso’. Así, la Corte ha dicho que uno de los requisitos de estas es que se interpongan antes de ejecutoriada la providencia: ‘La nulidad originada en la sentencia se debe alegar en forma fundamentada durante el término de notificación de la sentencia en materia de constitucionalidad, (...) (Auto de feb. 13/2002; Auto de feb. 20/2002) ya que vencido en silencio el término de ejecutoria cualquier eventual nulidad queda automáticamente saneada. Lo anterior ‘... no solo por la carencia de legitimidad para pedirla, sino, además, por las siguientes razones: (i) en primer lugar, atendiendo el principio de seguridad jurídica y de necesidad de certeza del derecho; (ii) en segundo lugar, ante la imposibilidad presentar acción de tutela contra las providencias de tutela. Y finalmente, (iii) porque es razonable establecer un término de caducidad frente a las nulidades de tutela, si incluso esa figura aplica en las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma’ (Auto de abr. 30/2002; A-031a de 2002).
De otra parte, en la Sentencia C-1299 de 2005 se declaró improcedente un recurso contra el auto admisorio de la demanda: “Mediante memorial del 23 de mayo de 2005, el ciudadano y abogado (...) presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto admisorio de la demanda. El magistrado sustanciador, mediante auto del 27 de mayo de 2005, i) Rechazó por improcedente tanto el recurso de reposición, como el de súplica interpuestos por el señor (...) contra el auto admisorio de la demanda, ii) Ordenó continuar con el trámite en cumplimiento del auto del 16 de mayo e iii) Informó de la improcedencia de recursos contra esa decisión. Mediante escrito del 7 de junio de 2005, el ciudadano (...) presentó solicitud de nulidad del proceso en referencia. Frente a esta solicitud, el magistrado sustanciador, mediante auto del 15 de junio de 2005 resolvió remitir a la Sala Plena de la corporación el escrito referido para que resolviera lo conducente, por ser un asunto de su competencia. Posteriormente, el 24 de noviembre de 2005, el ciudadano (...) presentó nuevo escrito, dirigido a la Sala Plena de la Corte y allegado por la secretaría general al magistrado sustanciador, el 25 de noviembre de 2005”.
(138) Cita las sentencias de la Corte Constitucional C-141 de 2010, C-031 de 2009, C-816 de 2004 y C-576 de 2006, C-1121 de 2004 y C-551 de 2003.
(139) Folio 282 ibídem.
(140) Ibídem.
(141) Ibídem.
(142) Mediante auto del 22 de octubre de 2012, el magistrado sustanciador puso de presente que la solicitud sería “examinada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la oportunidad procesal correspondiente, cuando el expediente se encuentre a su disposición de acuerdo con las previsiones del artículo 8º del Decreto 2067 de 1991, para que adopte las decisiones a que hubiere lugar”.

References: artículo 228
 artículo 49
 artículo 6
 artículo 241
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 241
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 6
 artículo 49
 artículo 8