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Kajetan Krämer
1 [Hintergrundpapier] Die Economic Partnership Agreements (EPA) zwischen der EU und den AKP-Staaten Fokus: Westafrika Tobias Wildner März 2011
2 Autor: Tobias Wildner Herausgeber: Action Solidarité Tiers Monde 55, avenue de la Liberté L-1931 Luxembourg Tél: Fax: web: Luxemburg, März 2011
3 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis...4 Zusammenfassung...5 Einleitung Evolution und Stand der EPA-Verhandlungen Die Vorgeschichte: Von Yaoundé bis Cotonou ( ) Verlauf der Verhandlungen bis Dezember Verlauf der Verhandlungen seit Politische Druckausübung im Rahmen der Verhandlungen Theoretischer Rahmen: Cotonou-Abkommen und WTO-Kompatibilität Der Fall Westafrika Die Region Westafrika Wirtschaftliche Struktur Regionale Integration Finanzielle Auswirkungen eines EPA Streitpunkte in den Verhandlungen Liberalisierungsgrad Entwicklungskomponenten Dienstleistungsverkehr Ursprungsregeln Stillstands-Klausel Meistbegünstigungs-Klausel Schutzklauseln und Bestimmungen zu Infant Industries Nichterfüllungsklausel Exportzölle Agrar-Schutzklauseln Mögliche Szenarien für die Zukunft Fazit...45 Literaturverzeichnis...47 Annex I Wichtige Etappen der Verhandlungen...50 Annex II Stand der Verhandlungen (Feb. 2011)...51 Annex III Entretiens (Jan./Fév.2011)...53 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Regionale Integration in Afrika...11 Abbildung 2: AKP-Handelsvolumen 2009 nach Ländern...12 Abbildung 3: EU-Handelsvolumen 2009 nach Ländern...12 Abbildung 4: Verschiedene Handelsregime der EU...15 Abbildung 5: Derzeitiger Stand der EPA-Verhandlungen...19 Abbildung 6: Handelsregime zwischen der EU und Gruppe Westafrika...25 Abbildung 7: CEDEAO-Importe 2008 nach Ländern...27 Abbildung 8: CEDEAO-Exporte 2008 nach Ländern...27 Tabelle 1: Außenhandel der EU mit den AKP-Staaten...12 Tabelle 2: Das Generalized System of Preferences...16 Tabelle 3: Wichtige Etappen der Verhandlungen...50 Tabelle 4: Derzeitiger Stand der Verhandlungen (Feb. 2011)...51 Die Economic Partnership Agreements zwischen der EU und den AKP-Staaten 3
4 Abkürzungsverzeichnis AfT AKP / ACP ASEAN / ANASE AU / UA CARICOM CARIFORUM CEMAC COMESA CET / TEC CPA / APC DFQF / AFDQ EAC EBA / TSA CEDEAO / ECOWAS FED / EEF EPA / APE EU / UE EWG / CEE GATS / AGCS GATT GSP / SGP Interim-EPA FMI / IMF LDC / PMA MERCOSUR MFN / NPF PAPED /EPADP PACP RoO / RDO SACU TRIPS / ADPIC UEMOA WB / BM WTO / OMC Aid for Trade / Aide pour le commerce Afrika-Karibik-Pazifik / Afrique-Caraïbes-Pacifique Association of Southeast Asian Nations / Association des nations de l Asie du Sud-Est Afrikanische Union / Union africaine Caribbean Community and Common Market Caribbean Forum Union économique et monétaire de l Afrique centrale Common Market for East and Southern African countries Common External Tariff / Tarif extérieur commun Cotonou Partnership Agreement / Accord de partenariat de Cotonou duty-free quota-free / Accès en franchise de droits de douanes et de quotas East African Community Everything But Arms / Tout sauf les Armes Communauté économique des États de l Afrique de l Ouest / Economic Community of West African States Fonds européen de développement / Europäischer Entwicklungsfonds Economic Partnership Agreements / Accord de partenariat économique Europäische Union / Union européenne Europäische Wirtschaftsgemeinschaft / Communauté économique européenne General Agreement on Trade in Services / Accord général sur le commerce des services General Agreement on Tariffs and Trade / Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce Generalized System of Preferences / Système généralisé de préférences Interim Economic Partnership Agreements / Accord de partenariat économique intérimaire Fonds Monétaire International / International Monetary Fund Least Developed Countries / Pays les moins avancés Mercado Común del Sur Most Favoured Nation / Clause de la nation la plus favorisée Programme de développement pour l APE / Economic Partnership Agreement Development Program Pacific ACP Rules of Origin / règles d origine Southern African Customs Union Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights / Aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce Union économique et monétaire Ouest-africaine Weltbank / Banque Mondiale Welthandelsorganisation / Organisation mondiale du commerce (Verwendete Abkürzung / Alternative Abkürzung) Anmerkung: Im Text werden jene Abkürzungen verwendet, die im luxemburgischen Sprachgebrauch üblich sind. In offiziellen Dokumenten findet man jedoch häufig alternative Abkürzungen, die an dieser Stelle der Vollständigkeit und Übersicht halber erwähnt seien. 4 Die Economic Partnership Agreements zwischen der EU und den AKP-Staaten
5 Zusammenfassung Die vorliegende Studie befasst sich mit dem Hintergrund, dem Verlauf und aktuellen Stand sowie der möglichen Zukunft der Verhandlungen über die Economic Partnership Agreements (EPAs) zwischen den AKP-Staaten (Afrika-Karibik-Pazifik) und der EU. Ein besonderes Augenmerk liegt dabei auf der Region Westafrika. Um die präferentiellen Handelsbeziehungen zwischen den AKP-Staaten und der EU in Einklang mit den Regeln der WTO zu bringen, wurde im Cotonou-Abkommen (2000) der Abschluss neuer Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (Economic Partnership Agreements) festgelegt. Dabei bilden die Bestimmungen im Cotonou-Vertrag sowie das WTO-Regelwerk den verbindlichen Rahmen für die Verhandlungen, die seit 2002 geführt werden. Die EPAs sind demzufolge keine bloßen Freihandelsabkommen, sondern sollen darüber hinaus auch eine starke Entwicklungskomponente aufweisen und auf die spezifischen Bedürfnisse der AKP-Staaten, insbesondere der Least Developed Countries (LDCs) eingehen. Nachdem Ende 2007 eine Ausnahmeregelung der WTO für den bisherigen Status ausgelaufen war, haben einige AKP-Staaten unter starkem Druck der Europäischen Kommission vorläufige Interimabkommen unterzeichnet, um ihren Zugang zum europäischen Markt zu behalten. Diese sollten baldmöglichst durch umfassende EPAs ersetzt werden. Seitdem wurde ein solches umfassendes EPA jedoch lediglich mit der Karibik-Region abgeschlossen. Grund dafür sind zahlreiche Uneinigkeiten zwischen den Verhandlungsparteien. Obwohl sich die EU rhetorisch immer wieder zu mehr Flexibilität gegenüber den AKP-Staaten bereiterklärt, wird sie verschiedentlich den Vorgaben aus dem Cotonou-Vertrag nicht gerecht. Besonders das Argument der WTO-Kompatibilität wird von der EU dazu genutzt, einen vorgeblich externen Faktor ins Feld zu führen und so ihre eigenen Interessen durchzusetzen. Westafrika ist als eine der ärmsten Regionen, die gleichzeitig 40% des gesamten EU-AKP-Handels auf sich vereint, von einem möglichen EPA stark betroffen. Auf dieser Region liegt ein Fokus der luxemburgischen Kooperationspolitik. Ob ein EPA mit Westafrika zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der Region beitragen kann, hängt dabei vor allem davon ab, ob die EU in den Verhandlungen auf die spezifischen Bedürfnisse der Region Westafrika eingeht und gemäß den Bestimmungen des Cotonou-Abkommens der Region zugesteht, ihren Entwicklungprozess selbst zu bestimmen Die Economic Partnership Agreements zwischen der EU und den AKP-Staaten 5
6 Einleitung Seit nun bereits über neun Jahren versuchen die AKP-Staaten und die EU, ihre Handelsbeziehungen auf ein neues Fundament zu stellen. Bis heute ist es jedoch nicht gelungen, die anvisierten Economic Partnership Agreements (EPAs) unter Dach und Fach zu bringen. Auch wenn es in den vergangenen Jahren manche Annäherung gegeben hat, sind viele Verhandlungspositionen mittlerweile festgefahren, wie selbst der aktuelle Handelskommissar der Europäischen Union, Karel De Gucht, in einer Rede Ende 2010 offen zugibt: Au cours des dernières années, les négociations des APE ont été tellement difficiles qu un certain cynisme et une fatigue se sont emparés d un grand nombre de protagonistes (De Gucht 2010). Das historisch begründete enge Verhältnis der EU zu den afrikanischen Staaten wird durch die anhaltenden harten Verhandlungen auf eine schwierige Probe gestellt. Die EU ist sich dieser Tatsache dabei durchaus bewusst: It is true that [these talks] can be souring the relations between Europe and Africa (De Gucht zit. nach Phillips 2010). Der Europäischen Union wurde im Laufe der Verhandlungen immer wieder vorgeworfen, gegenüber den ärmsten Ländern der Welt zu wenig Flexibilität zu zeigen und zu sehr auf die eigenen Interessen zu schielen. Es besteht dabei die ernsthafte Gefahr, dass die EU ihren Ruf als wertegeleiteter Akteur 1, der, auch aus seiner historischen Verantwortung heraus, für die Entwicklung der ärmsten Länder eintritt, im globalen Weltgeschehen zu verlieren droht. Doch nicht nur das eigene Image steht auf dem Spiel. Vielmehr sind es die Zukunft und Entwicklung von nicht weniger als 79 Staaten und fast einem ganzen Kontinent, die durch die neuen Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mitgestaltet werden. Dies haben die Vertreter der AKP-Staaten wiederholt deutlich gemacht. So heißt es in einem Ende 2010 veröffentlichten Positionspapier der Handelsminister der afrikanischen EPA-Regionen: Failure of the part of the EU to grant the flexibilities will pose serious risks to Africa s future development (Phillips 2010). Soll das ursprüngliche Ziel der Abkommen, einen Entwicklungsschub in den AKP-Staaten anzustoßen, erreicht werden, müssen Handels- und Entwicklungspolitik unabdingbar Hand in Hand gehen. Noch laufen die Verhandlungen zu den Economic Partnership Agreements. Noch bleibt also Zeit, den Abschluss der Abkommen konstruktiv und positiv zu gestalten. Dabei tritt allerdings immer deutlicher zutage, dass viele Streitpunkte sich nicht mehr auf einer rein technischen Ebene klären lassen, sondern nur durch den ausreichenden politischen Willen der Verhandlungspartner gelöst werden können. Dass dieses Thema kaum in der Presse auftaucht, mag auch an der Komplexität der Materie liegen. Das Aushandeln von Wirtschaftsabkommen ist ein langwieriger und oft technischer Prozess, der aber in der Folge große Auswirkungen auf die beteiligten Länder hat. Die vorliegende Studie soll deshalb dazu beitragen, eine fundierte Informationsbasis zu schaffen, die einer öffentlichen Diskussion zuträglich ist. Der Aufbau der Studie berücksichtigt zunächst die historische Vorgeschichte der Beziehung zwischen den AKP-Staaten und der EU, auf der die EPA-Verhandlungen aufbauen und ohne die ein volles Verständnis der Thematik nicht geleistet werden kann. Anschließend werden die Verhandlungen zu den EPAs ab 2002 bis heute erläutert. In einem gesonderten Kapitel wird auf die Frage eingegangen, inwiefern die EU im Laufe (1) Die Union lässt sich bei ihrem Handeln auf internationaler Ebene von den Grundsätzen leiten, die für ihre eigene Entstehung, Entwicklung und Erweiterung maßgebend waren und denen sie auch weltweit zu stärkerer Geltung verhelfen will: Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die universelle Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, die Achtung der Menschenwürde, der Grundsatz der Gleichheit und der Grundsatz der Solidarität sowie die Achtung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen und des Völkerrechts. (Vertrag über die Europäische Union, Art. 21) 6 Die Economic Partnership Agreements zwischen der EU und den AKP-Staaten
7 dieser Verhandlungen Druck auf einzelne AKP-Staaten ausgeübt hat, um ihre eigenen Positionen durchzusetzen. In einem zweiten Schritt soll geklärt werden, welche theoretischen Vorgaben den Verhandlungen zugrunde liegen, um so gewissermaßen einen Rahmen zu erhalten, mit dessen Hilfe sich schließlich die konkreten Streitpunkte bezüglich der Abkommen analysieren lassen. Nicht ohne Grund liegt der Schwerpunkt der Analyse in Kapitel 3 bei der Region Westafrika. Zum einen wäre Westafrika mit seinen überwiegend Least Developed Countries (LDCs) 2 und mit einem 40%-Anteil am gesamten AKP-EU-Handel besonders von einem neuen Abkommen betroffen. Zum anderen liegen fünf der zehn Partnerländer der luxemburgischen Kooperationspolitik (Burkina Faso, Kapverden, Niger, Senegal, Mali) in dieser Region. Luxemburg sollte folglich ein eminentes Interesse daran haben, dass gerade den westafrikanischen Staaten in den EPA-Verhandlungen ausreichend Gehör verschafft wird. In diesem Kapitel werden zunächst die nötigen wirtschaftlichen und politischen Grundlagen zum Verständnis der Region Westafrika aufgezeigt. Anschließend sollen die finanziellen Auswirkungen eines EPAs auf die westafrikanischen Staaten erörtert und in zehn Punkten die wichtigsten Streitpunkte erklärt und analysiert werden, an denen der Abschluss eines regionalen EPAs für Westafrika bis heute scheitert. In einem letzten Schritt zeigt die vorliegende Studie verschiedene Szenarien auf, wie die Zukunft Westafrikas in den EPA-Verhandlungen aussehen könnte. Um der Gefahr einer europazentrischen Sichtweise entgegenzuwirken, liegt ein besonderes Augenmerk auch auf den Stimmen der AKP-Staaten. So wurde, wo möglich, auch auf Forschungsliteratur aus den AKP-Staaten zurückgegriffen. In gesonderten Interviews, die im Rahmen dieser Studie geführt wurden, kommen zudem der für Luxemburg zuständige Botschafter von Burkina Faso sowie die zivilgesellschaftliche Organisation Association de Recherche et de Formation Agro-écologique (ARFA) zu Wort. (2) LDCs sind Entwicklungsländer, die nach einer sozialökonomischen Klassifizierung der Vereinten Nationen zu den am wenigsten entwickelten Ländern der Erde zählen. Die Economic Partnership Agreements zwischen der EU und den AKP-Staaten 7
8 1. Evolution und Stand der EPA-Verhandlungen Die Beziehungen zwischen der Europäischen Union (EU) und den AKP-Staaten (Afrika-Karibik-Pazifik) blicken auf eine lange Tradition zurück. Bereits mit der Unterzeichnung der Römischen Verträge 1957 wurde der Grundstein für eine wirtschaftliche Kooperation gelegt. Dies geschah damals vor allem auf Druck von Frankreich, das den Ausschluss seiner afrikanischen Kolonien aus dem Wirtschaftsraum der Europäischen Gemeinschaft fürchtete. Primäres Ziel dieser Kooperation war es, den Zugang zu Rohstoffen für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) sicherzustellen. Mit dem politischen Umbruch der darauffolgenden Jahre, der die Unabhängigkeit der europäischen Kolonien zur Folge hatte, war auch eine Neuausrichtung der Beziehungen zwischen Europa und seinen ehemaligen Kolonien vonnöten Die Vorgeschichte - Von Yaoundé bis Cotonou ( ) Dem neuen politischen Kontext nach der Unabhängigkeit der ehemaligen europäischen Kolonien trug erstmalig das 1963 von der EWG und 18 afrikanischen Staaten unterzeichnete Abkommen von Yaoundé Rechnung (Yaoundé I). Neben wirtschaftlichen Vereinbarungen wurde darin auch die finanzielle und technische Entwicklungshilfe vertraglich verankert und die Schaffung gemeinsamer Institutionen beschlossen. Nach fünf Jahren wurde das Abkommen 1968 dann um weitere fünf Jahre verlängert (Yaoundé II). Das erklärte Ziel des Abkommens, die Wirtschaftsproduktion der afrikanischen Staaten zu diversifizieren und sie in den Weltmarkt zu integrieren, schlug dabei weitgehend fehl. Stattdessen blieben die kolonialen Wirtschaftsstrukturen größtenteils bestehen, was sich als Fortsetzung französischer Weltpolitik beschreiben lässt 3. Mit der Einführung des Generalized System of Preferences (GSP) im Juli 1971 begann die EWG schrittweise, die bis dato festgeschriebenen Handelsvorteile auf beiden Seiten abzubauen. Fortan sollten diese den Entwicklungsländern nur noch über das GSP gewährt werden. Generalized System of Preferences (GSP) Das GSP ( generalisiertes System der Präferenzen ) bildet eine Ausnahmeregelung des General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) 4, das später in die Welthandelsorganisation (WTO) überführt wurde. Das GSP erlaubt WTO-Mitgliedern, ihre Zölle für Produkte der Entwicklungsländer zu senken, ohne diese Präferenzen entwickelten Ländern gewähren zu müssen. Dennoch sind viele Produkte der Entwicklungsländer (z.b. weiterverarbeitete Güter), die im Norden konkurrenzfähig wären, vom GSP ausgeschlossen. Quelle: Germanwatch (3) Vgl. Schmidt (4) Die internationale Handelspolitik und Streitschlichtungsangelegenheiten erfolgen seit 1947 im Rahmen des GATT (General Agreement on Tariffs and Trade). Mit der Gründung der World Trade Organization (WTO) im Jahr 1995 wurde das Abkommen des Waren- und Rohstoffhandels (GATT) um das Dienstleistungsabkommen (GATS) sowie um die Bestimmungen des Patentschutzes (TRIPS) erweitert. 8 Die Economic Partnership Agreements zwischen der EU und den AKP-Staaten
9 Mittlerweile hatte sich um die ehemaligen europäischen Kolonien eine Gruppe aus 46 Staaten gebildet, die unter der Bezeichnung AKP-Staaten mit der EWG ein Folgeabkommen für Yaoundé II aushandelten. Mit dem daraus resultierenden Lomé- Abkommen von 1975 kam die EWG erstmals den Forderungen der Entwicklungsländer nach und gab das Prinzip der Reziprozität (Gegenseitigkeit) in Handelsfragen auf. Der freie Zugang für europäische Produkte zu den Märkten der AKP-Staaten wurde demnach aufgehoben, wohingegen die AKP-Staaten, mit Ausnahme verschiedener landwirtschaftlicher Produkte 5, weiterhin freien Zugang zum europäischen Markt behielten. Man spricht dabei von sogenannten asymmetrischen Handelsbeziehungen. Im Gegenzug garantierten strenge Ursprungsregeln 6 (Rules of Origin - RoO) sowie eine Schutzklausel der EWG ein gewisses Maß an Kontrolle. Dieses Handelssystem war dabei nicht ausschließlich entwicklungspolitisch motiviert, sondern basierte ebenso auf rein ökonomischen Überlegungen und sollte die Versorgungssicherung Europas gewährleisten. 7 Die Folgeabkommen Lomé II und Lomé III brachten lediglich geringfügige Änderungen mit sich. Die Zahl der AKP-Staaten erhöhte sich während dieser Zeit auf 65 Länder. Ein Strategiewechsel war erst 1989 mit Lomé IV zu erkennen, mit dem die EWG Strukturanpassungsmaßnahmen einführte und damit den Vorgaben von Weltbank (WB) und Internationalem Währungsfonds (FMI) folgte. Auszüge aus dem Cotonou-Abkommen Art.1.: Le partenariat est centré sur l objectif de réduction et, à terme, d éradication de la pauvreté, en cohérence avec les objectifs du développement durable et d une intégration progressive des pays ACP dans l économie mondiale. Art.2: (...) en vue de la réalisation des objectifs du partenariat, les États ACP déterminent, en toute souveraineté, les stratégies de développement de leurs économies et de leurs sociétés (...) Art.8.: Les parties mènent de façon régulière un dialogue global, équilibré et approfondi conduisant à des engagements mutuels. Art.9.: La coopération vise un développement durable centré sur la personne humaine, qui en est l acteur et le bénéficiaire principal, et postule le respect et la promotion de l ensemble des droits de l homme. Art.35.2: ( ) la coopération économique et commerciale se fonde sur les initiatives d intégration régionale des États ACP, considérant que l intégration régionale est un instrument clé de leur intégration dans l économie mondiale. Die asymmetrischen Handelsbeziehungen zwischen der EU und den AKP-Staaten gerieten im Laufe der 90er Jahre, nicht zuletzt mit der Schaffung der Welthandelsorganisation (WTO) und ihrem Regelwerk im Jahr 1994, zunehmend in die Kritik. Die Angriffe gründeten vor allem darauf, dass die Beziehungen zwischen EU und AKP- Staaten nicht dem zentralen WTO-Prinzip der Nicht-Diskriminierung entsprachen, d.h. dass die EU den AKP-Staaten handelspolitische Vorzüge einräumte, die sie anderen (5) Landwirtschaftliche Produkte fielen unter die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der EWG. (6) Die Ursprungsregeln klären, unter welchen Bedingungen ein Produkt einem Erzeugerland zugeordnet werden kann, da dies durch möglicherweise mehrere Produktionsschritte in unterschiedlichen Ländern zunächst nicht klar erkenntlich ist. Die Ursprungsregeln verhindern somit, dass Waren, die nicht auf dem Territoriumeeiner der Vertragsparteien produziert wurden, vom freien Marktzugang profitieren. (7) Vgl. Schmidt Die Economic Partnership Agreements zwischen der EU und den AKP-Staaten 9
10 Entwicklungsländern, wie Ecuador, Thailand oder den Philippinen, verwehrte 8. Unter anderem auch dieser Umstand bewegte die Europäische Kommission schließlich zu einer Revision ihrer Beziehungen mit den AKP-Staaten. Die Ergebnisse mündeten in einem 1996 veröffentlichten Grünbuch, das als Grundlage für das 2000 unterzeichnete und 2003 ratifizierte Cotonou-Abkommen diente. Das Cotonou-Abkommen, das für eine Dauer von 20 Jahren (bis 2020) gilt, stellt in vielerlei Hinsicht eine Neuerung dar. Mit dem Abkommen wird der Kampf gegen die Armut als zentrales Element in den Beziehungen zwischen der EU und den AKP- Staaten etabliert. Dies soll durch einen umfassenden Ansatz erreicht werden, der aus drei Säulen besteht. Neben der Entwicklungszusammenarbeit und der politischen Zusammenarbeit wird dabei auch die wirtschaftliche Zusammenarbeit integriert. Letztere sieht unter anderem vor, dass beide Seiten Anstrengungen unternehmen, à conclure de nouveaux accords commerciaux compatibles avec les règles de l OMC, en supprimant progressivement les entraves aux échanges entre elles et en renforçant la coopération dans tous les domaines en rapport avec le commerce. (CPA Art. 36.1). Die oben beschriebenen asymmetrischen Handelsbeziehungen sollen demzufolge durch gemeinsame, WTO-kompatible Freihandelsabkommen, den Economic Partnership Agreements, ersetzt werden. Diese Neuerung stellt einen entscheidenden Paradigmenwechsel dar: Die vormalige Asymmetrie in den Handelsbeziehungen unter den Lomé-Abkommen soll nun vom Prinzip der Reziprozität abgelöst werden, d.h. um ihren freien Marktzugang zur EU behalten zu dürfen, müssen die AKP-Staaten ebenso ihre Märkte weitgehend für EU-Exporte öffnen. Ein zentraler Punkt der angestrebten Abkommen ist dabei jedoch, dass sie sowohl der Entwicklung als auch der Vertiefung der regionalen Integration 9 der AKP-Staaten verpflichtet sind. Damit ist der Grundstein für die Verhandlungen der Economic Partnership Agreements gelegt. Weiterführende Literatur: Babarinde, Olufemi; Faber, Gerrit (2007): From Lomé to Cotonou: Business as usual? In: Bilal, Sanoussi; Grynberg, Roman (Hg.): Navigating new waters. A reader on ACP-EU trade relations. London: Commonwealth Secretariat, Bd. 1, S Verlauf der Verhandlungen bis Dezember 2007 Das Cotonou-Abkommen sah für die EPA-Verhandlungen zwischen der EU und den verschiedenen AKP-Staaten, beziehungsweise AKP-Regionen, einen Zeitrahmen von September 2002 bis 31. Dezember 2007 vor, da mit diesem Datum eine Ausnahmeregelung der WTO (Waiver) auslief. Diese Ausnahmeregelung wurde nach zweijähriger Verhandlung 2001 im Kontext der Doha-Runde von den anderen WTO-Mitgliedern gewährt und erlaubte bis zum Abschluss der geplanten EPAs eine provisorische Weiterführung des Handelsregimes des Lomé-Abkommens, so dass die AKP-Staaten auch in dieser Phase ihren freien Zugang zu den Märkten der EU behalten konnten. Darüber hinaus sollte im Herbst 2006 eine Evaluation der angestrebten Abkommen durchgeführt werden. Gleichwohl ist die Unterzeichnung eines EPAs für keine Partei obligatorisch. Das Cotonou-Abkommen sah sogar explizit vor, dass im Falle von (8) Eine ausführliche Darstellung zur WTO-Kompatibilität von EPAs findet sich unter Kap. 2. (9) Regionale Integration ist ein Prozess, in dem Staaten einer regionalen Organisation beitreten und im Laufe der Zeit ihre Souveränität teilweise zugunsten der Verstärkung des Integrationsraumes abgeben. Im weiteren Sinne wird unter regionaler Integration eine politische, ökonomische, ökologische und institutionelle Vereinigung von geographisch benachbarten Staaten verstanden, die durch Verträge und Abkommen an Gültigkeit gewinnt. Aus handelspolitischer Perspektive wird die Schaffung eines größeren regionalen Marktes angestrebt. Auf eine Regional Trade Area kann eine Zollunion folgen, darauf ein Binnenmarkt und eine gemeinsame Währung, wie dies auch bei der EU verwirklicht wurde. 10 Die Economic Partnership Agreements zwischen der EU und den AKP-Staaten
11 Nicht-LDCs 10, die sich bis 2004 nicht in der Lage sehen, ein vollständiges EPA zu unterzeichnen, gemeinsam nach möglichen Alternativen gesucht wird: la Communauté ( ) étudiera toutes les alternatives possibles, afin de pourvoir ces pays d un nouveau cadre commercial, qui soit équivalent à leur situation existante et conforme aux règles de l OMC (CPA Art. 37.6). Algerien AMU Mauretanien Ghana Gambia Liberia Nigeria Sierra Leone Benin Burkina Faso Côte d Ivoire Guinea-Bissau Senegal Mali Niger Togo UEMOA Kap Verde Guinea CEDEAO CEDEAO-EU-EPA EPA-Verhandlungsgruppen Regionale Wirtschaftsgemeinschaften AMU: Arab Maghreb Union CEDEAO: Communauté économique des États de l'afrique de l'ouest CEN-SAD: Community of Sahel Saharan States ECCAS: Economic Community of Central African States COMESA: Common Market for Eastern and Southern Afrika EAC: East African Community IGAD: Inter-Governmental Authority on Development SADC: Southern African Development Community SADC-EU-EPA Andere sub-regionale Grupierungen CEMAC: Communauté Economique et Monétaire de l Afri. Centrale IOC: Indian Ocean Commission SACU: Southern African Customs Union UEMOA: Union Economique et Monétaire Ouest Africaine SADC CEN-SAD ECCAS CEMAC-EU-EPA CEMAC Sao Tome & Principe Tschad Zentralafrikan.Rep Kamerun Äquatorialguinea Rep. Congo Gabun DR Congo Angola Burundi Tansania Mosambik Namibia Botswana Südafrika Lesotho SACU Marokko Tunesien COMESA Lybien Ägypten ESA-EU-EPA Malawi Sambia Simbabwe EAC Mauritius Madagaskar Seychellen Swasiland Somalien Dschibouti Eritrea Sudan IGAD Äthiopien EAC-EU-EPA Uganda Kenya Ruanda IOC Komoren Abbildung 1: Regionale Integration in Afrika. (Quelle: Eigene Darstellung nach ECDPM September 2010) (10) Entwicklungsländer, die nicht in die nach einer sozialökonomischen Klassifizierung der Vereinten Nationen definierten Gruppe der Least Developed Countries fallen. Die Economic Partnership Agreements zwischen der EU und den AKP-Staaten 11
12 Unter den beschriebenen Vorbedingungen wurden im September 2002 die Verhandlungen zwischen der Europäischen Kommission 11 und den mittlerweile 79 AKP- Staaten aufgenommen. Ein erstes Problem stellte dabei die ungleiche Ausgangslage der Verhandlungspartner dar. Konnte die EU auf eine über 40 Jahre hinweg gefestigte Struktur zurückgreifen, mussten sich die AKP-Staaten hingegen erst zu Verhandlungsblöcken zusammenfügen. Zwar gab es bereits diverse Regionalorganisationen, wie CEDEAO (Communauté économique des États de l Afrique de l Ouest), UEMOA (Union économique et monétaire de l Afrique centrale), SACU (Southern Africain Customs Union) oder CARICOM (Caribbean Community and Common Market), die Integration in diesen Zusammenschlüssen konnte jedoch als mitunter sehr gering bezeichnet werden. Ein zusätzliches Problem ergab sich aus der Tatsache, dass einige Staaten gleichzeitig Mitglied in mehreren Organisationen sind (Abbildung 1) Export Import Tabelle 1: Außenhandel der EU mit den AKP-Staaten in Mio. EUR. Abbildung 2: AKP-Handelsvolumen 2009 nach Ländern (Quelle: / ). Abbildung 3: EU-Handelsvolumen (extra-eu27) 2009 nach Ländern (Quelle: eu/trade / ). Darüber hinaus muss festgehalten werden, dass die EU für die AKP-Staaten überwiegend den wichtigsten Handelspartner darstellt (Abbildung 2). Umgekehrt ist der Anteil des EU-AKP-Handelsvolumen am gesamten EU-Außenhandel hingegen äußerst gering (Abbildung 3), was der EU folglich eine günstigere Verhandlungsposition einbringt, da für die EU der Handel mit den AKP-Staaten insgesamt weniger bedeutsam ist. Auch aufgrund der hier dargelegten Handelsbeziehungen sprechen wissenschaftliche Beobachter daher von einer structural power der EU gegenüber den Entwicklungsländern. 12 (11) Innerhalb der Europäischen Kommission sind für die Verhandlungen vor allem die Generaldirektionen für Handel sowie Entwicklungspolitik (DG Trade / DG Development) zuständig. (12) Vgl. Orbie Die Economic Partnership Agreements zwischen der EU und den AKP-Staaten
13 Phase I Die AKP-Staaten konnten vor Beginn der Verhandlungen mit der EU durchsetzen, dass in einer ersten Phase bis Oktober 2003 die AKP-Staaten als Block mit der EU verhandeln sollten und erst in einer zweiten Phase die Verhandlungen mit den einzelnen Regionen fortgesetzt würden. Zu diesem Zeitpunkt manifestierten sich bereits deutliche Unterschiede in den Positionen der Verhandlungspartner. So strebten die AKP-Staaten zum Ende der ersten Phase eine Art Rahmenabkommen an, das die Struktur und den groben Inhalt der zukünftigen regionalen EPAs festlegen sollte. Für die Europäische Kommission hingegen stellte die erste Phase lediglich eine Klärungsphase dar. Auch die Verhandlungsmandate von EU und AKP-Staaten ließen große Differenzen erkennen. Für die EU bestand das Hauptziel in einem schnellstmöglichen Abschluss WTO-kompatibler regionaler Freihandelsabkommen. Entwicklungsfragen standen hierbei erst an zweiter Stelle. Im Mandat der AKP-Staaten war hingegen ein generelles Unbehagen mit der Art und vor allem auch dem vorgesehenen Zeitplan der neuen Abkommen erkennbar. Unter anderem strebten die AKP-Staaten eine Modifizierung von Artikel XXIV des GATT 13 (General Agreement on Tariffs and Trade) an, der den Umfang von Freihandelsabkommen zwischen WTO-Mitgliedern regelt. Eine Lockerung dieses Artikels hätte die gesamten EPA-Verhandlungen flexibler gestalten können, wurde jedoch von der EU-Kommission stets abgelehnt. Zudem räumten die AKP-Staaten dem Ziel der vertieften regionalen Integration eine absolute Priorität ein. Die erste Verhandlungsphase endete schließlich mit einem allgemein gehaltenen gemeinsamen Bericht, der hauptsächlich die schon zu Beginn der Verhandlungen bestehenden Uneinigkeiten wiederspiegelte und kaum Annäherung erkennen ließ. Phase II Nachdem sich in der ersten Verhandlungsphase auf Basis der schon bestehenden Regionalorganisationen insgesamt sechs Verhandlungsblöcke herausgebildet hatten (Abbildung 1), konnten ab Ende des Jahres 2003 die offiziellen Verhandlungen mit den Regionen beginnen. 14 Eine der zentralen Bedingungen für die geplanten regionalen Freihandelsabkommen ist die Öffnung der afrikanischen Märkte für EU-Importe. Der Grad dieser angestrebten Liberalisierung ist nach wie vor einer der größten Streitpunkte zwischen der EU und den Verhandlungsregionen. Darüber hinaus sah das Mandat der EU auch Bestimmungen vor, die über die Bedingungen für ein enggefasstes, WTO-konformes Freihandelsabkommen hinaus gehen. Dazu gehören auch die sogenannten Singapore Issues, d.h. die Öffnung des Dienstleistungssektors und des öffentlichen Beschaffungswesens sowie die Einführung eines Investitionsschutzabkommens. Das würde neben dem freien Güterhandel auch die Möglichkeit eröffnen, Dienstleistungen wie beispielsweise im Bereich Telekommunikation, Finanzwesen, Baugewerbe oder Transportwesen sehr viel einfacher und rechtlich abgesichert über nationale Grenzen hinweg anzubieten. Diese Themen wurden bislang von den Entwicklungsländern auf WTO-Ebene im Rahmen der Doha-Entwicklungsrunde abgelehnt, da sie befürchten, dass durch eine weitgehende Liberalisierung des Dienstleistungssektors die heimische Wirtschaft Schaden nehmen könnte. Selbst wenn viele der strittigen Punkte in den Verhandlungen rein technischer Natur zu sein scheinen, haben sie mitunter große Auswirkungen auf die Wirtschaft der AKP-Staaten. Eine Gefahr der kontroversen Positionen von EU und AKP-Staaten liegt (13) Für Erläuterungen zum GATT siehe Kap (14) Beginn der Verhandlungen: Gruppe Zentralafrika (CEMAC & Sao Tomé et Principe) und Westafrika (CEDEAO & Mauretanien) Oktober 2003, Gruppe Süd-Ost-Afrika (COMESA) Februar 2004, Gruppe Karibik (CARIFORUM) April 2004, Gruppe Südliches Afrika (SADC - ) Juli 2004, Gruppe Pazifik (PACP) September Die Economic Partnership Agreements zwischen der EU und den AKP-Staaten 13
14 darin, dass es möglicherweise zu keinem Abschluss umfassender EPAs kommen könnte und so der Prozess der regionalen Integration auf halber Strecke zum Erliegen kommt. Eine genauere Analyse der umstrittenen Themen und ihrer Bedeutung für zukünftige EPAs erfolgt in Kapitel 3. Die kritische Situation Ende 2007 Der Bericht über die für 2006 vorgesehene Evaluation der Verhandlungen wurde schließlich im Mai 2007 verabschiedet. Der allgemeine Eindruck war jedoch, dass diese potentielle Chance, sich konstruktiv mit den festgefahrenen Positionen zu befassen, auf beiden Seiten kaum genutzt und der Bericht eher als lästig denn als hilfreich betrachtet wurde. Vielmehr war, auch aufgrund der beschriebenen Kontroversen zwischen der EU und den AKP-Staaten, bereits Anfang 2007 klar, dass die Deadline von Ende Dezember 2007 nicht einzuhalten war. Im Oktober 2007 stimmte die Europäische Kommission schließlich nach anfänglichem Widerstand zu, die Verhandlungen zu verlängern. Gleichzeitig setzte der damalige EU-Handelskommissar Peter Mandelson die AKP- Staaten unter Zugzwang. Mitte 2007 erklärte er, dass die EU angesichts der auslaufenden WTO-Ausnahmeregelung gezwungen sei, ab dem 1. Januar 2008 wieder Einfuhrzölle auf AKP-Importe einzusetzen. Dies könne nur verhindert werden, indem bis Ende 2007 sogenannte Interimabkommen (Interim-EPAs) auch genannt stepping stone oder framework EPA abgeschlossen würden. Diese Interim-EPAs weisen im Grunde alle wesentlichen Merkmale eines umfassenden EPAs auf, mit dem Unterschied, dass sie jeweils nur mit einzelnen Ländern abgeschlossen werden, anstatt, wie bei einem umfassenden EPA beabsichtigt, mit einer regionalen Gruppe an Ländern. Für alle Least Developed Countries (LDCs) unter den AKP-Staaten blieb diese unmissverständliche Drohung ohne Bedeutung, nachdem sie auf die schon bestehende Everything-But-Arms-Initiative (EBA) ausweichen konnten. Everything But Arms (EBA) EBA ist eine einseitige Initiative der EU, wodurch den Produkten der am wenigsten entwickelten Länder (LDCs) zoll- und quotenfreier Zugang zum EU-Markt gewährt wird. Allerdings sind Waffen davon ausgenommen, und für Bananen, Zucker und Reis gelten Übergangsregeln. Diese Initiative ist seit März 2001 in Kraft und damit Teil des EU-GSP-Regelwerks, das durch die sogenannte Enabling Clause 15 innerhalb der WTO legitimiert ist. Ein Nachteil sind die vergleichsweise restriktiven Ursprungsregeln. Für alle Nicht-LDCs allerdings, die keinen Zugang zur Everything-But-Arms-Initiative haben, hätte der Verlust des freien Zugangs zum EU-Markt mehrheitlich ein wirtschaftliches Fiasko bedeutet. Sie wären automatisch unter das nächstgünstigste Handelsregime gefallen, in diesem Fall das Generalized System of Preferences (GSP), und hätten sich von einem Tag auf den anderen deutlich ungünstigeren Handelsbedingungen gegenüber gesehen. Ein Land wie Namibia beispielsweise hätte Schätzungen zufolge in einem solchen Fall jährlich viermal mehr an Importzöllen an die EU zu zahlen gehabt, als es von dort an Entwicklungsgeldern erhält. Die Europäische Kommission beharrte gleichwohl (15) Die Enabling Clause sichert den Entwicklungsländern prinzipiell eine besondere Behandlung (Special and Differential Treatment SDT) im Rahmen der WTO zu. 14 Die Economic Partnership Agreements zwischen der EU und den AKP-Staaten
15 auf ihrer kompromisslosen Haltung, auch wenn es handelspolitische Alternativen gegeben hätte, wie beispielsweise die Verbesserung des GSP oder die Beantragung einer Verlängerung des WTO-Waivers. Über diesen Hebel erreichte die EU, dass bis Ende 2007 schließlich 18 afrikanische Staaten (von 46 möglichen) in letzter Minute ein Alle WTO-Mitglieder MFN (Most Favoured Nation) (+) Alle Entwicklungsländer (LDCs + nicht-ldcs) GSP (Generalized System of Preferences) Alle Entwicklungsländer (LDCs + nicht-ldcs), die als schwach (vulnerable) eingeschätzt werden. Alle AKP-Staaten Nach Vertragsabschluss GSP+ (Generalized System of Preferences Plus) Lomé (annuliert am ) Freihandelsabkommen (z.b. Economic Partnership Agreement) Zollbarrieren Europäische Union Alle LDCs EBA (Everything but Arms) (-) Warenverkehr Abbildung 4: Verschiedene Handelsregime der Europäischen Union. Nachdem das Handelsregime unter den Lomé-Verträgen am 01. Januar 2008 auslief, konnten jene AKP-Staaten, die zu den LDCs (Least Developed Countries) gehören, die Initiative Everything but Arms (EBA) in Anspruch nehmen. Diese bietet gegenüber dem Lomé-Handelsregime einen besseren Marktzugang zur EU, jedoch ungünstigere Ursprungsregeln. Die AKP-Staaten, die nicht zu den LDCs gehören, fielen entweder auf das Generalized System of Preferences (GSP) zurück und mussten damit einen eingeschränkten Marktzugang zur EU hinnehmen, oder sie initiierten ein Freihandelsabkommen mit der EU (Interim-EPA/ EPA). Jedes Interim-EPA/ EPA beinhaltet allerdings auch eine eigene Marktöffnung gegenüber den EU-Exporten. Im Gegensatz dazu sind die Handelsregime GSP, GSP+ und EBA asymmetrisch, d.h. die AKP-Staaten können auf EU-Exporte weiterhin Zölle erheben. (Quelle: Eigene Darstellung) Die Economic Partnership Agreements zwischen der EU und den AKP-Staaten 15
16 Interim-EPA initiierten 16, das sich ausschließlich auf den Güterhandel bezog. Wie anzunehmen war, finden sich darunter alle afrikanischen Nicht-LDCs, mit Ausnahme der ölexportierenden Länder (Kongo, Gabun, Nigeria). Die Vertragstexte dieser Interim- EPAs wurden dabei zumeist einseitig von der Europäischen Kommission vorgegeben und konnten aufgrund der Zeitnot bis zur Frist Ende 2007 seitens der AKP-Staaten kaum modifiziert werden. 17 Den Interim-EPAs wurde in aller Regel aus rein wirtschaftlichen Zwängen zugestimmt, d.h. um den freien Zugang zum EU-Markt nicht zu verlieren, und nicht aus der Überzeugung, dass ein Interim-EPA für die Entwicklung des eigenen Landes von Vorteil sei. Hauptsächlich ging es dabei um die Erhaltung von Handelspräferenzen einzelner Güter wie Bananen (Kamerun, Côte d Ivoire), Zucker (Mauritius), Rindfleisch (Namibia) oder Fischereiprodukte (Seychellen, Mauritius). Das Generalized System of Preferences (GSP) gewährt den 176 Entwicklungsländern unilaterale Handelspräferenzen gegenüber der EU. Dabei wird unterschieden zwischen einem Standard-GSP, das allen Entwicklungsländern zugänglich ist, sowie zwei Varianten, die die spezifischen Entwicklungsanforderungen bestimmter Länder miteinbeziehen (GSP+ und EBA), jedoch nur unter bestimmten Voraussetzungen gewährt werden. Das aktuelle GSP ist gültig vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember Standard-GSP GSP+ EBA Notwendige Kriterien Entwicklungsland von der WB über mind. 3 Jahre hinweg nicht als high income country klassifiziert vulnerable country von der WB über mind. 3 Jahre hinweg nicht als high income country klassifiziert 5 größte Importsektoren, die unter GSP fallen > 75% der gesamten Importe unter GSP Unterzeichnung, Ratifizierung und Implementierung von 26 Konventionen zu Arbeitsstandards, Menschenrechten, Nachhaltigkeit und Guter Regierungsführung LDCs nach Klassifizierung der Vereinten Nationen Ursprungsregeln Für alle Varianten gleich (EC Regulation 314/2007). Betroffene Produkte 6244 Produkte Nicht-sensible Produkte (mit Ausnahme von Agrarprodukten) = zollfrei (ca. 3200) Sensible Produkte = Zollsenkung unter den MFN-Standard der WTO; zwischen 3,5% und 30% 6336 Produkte fast ausnahmslos zollfrei 7140 Produkte alle zoll- und quotenfrei (DFQF) mit Ausnahme von Waffen und Munition Übergangsfrist für Zucker (bis September 2012) Anwendung automatisch Länder müssen Antrag stellen (zu festgelegten Fristen) automatisch Tabelle 2: Das Generalized System of Preferences. Quelle: Gekürzte Darstellung nach Bilal/Ramdoo (16) Unterzeichnet wurden die initiierten Interim-EPAs allerdings, wenn überhaupt, erst ab Ende 2008 (siehe Annex 1). Der gängige Prozess zum Abschluss derartiger Abkommen führt über die Einzelschritte Initiierung, Unterzeichnung, Ratifizierung durch ein nationales Parlament und schließlich Implementierung des Abkommens. (17) Dies ist zusätzlich relevant, da die bestehenden Vertragstexte der Interim-EPAs zumeist als Ausgangspunkt für alle weiteren Verhandlungen verwendet werden; vgl. Bilal/Stevens Die Economic Partnership Agreements zwischen der EU und den AKP-Staaten
17 Auch mit den Ländern, die Ende 2007 ein Interim-EPA initiiert hatten, sollten in 2008 die Verhandlungen zu umfassenden EPAs auf regionaler Ebene fortgesetzt werden. Dies alles mit dem Ziel, die Interimabkommen baldmöglichst durch umfassende EPAs ersetzen zu können. Die Europäische Kommission garantierte fortan lediglich den Staaten, die ein Interim-EPA initiiert hatten, einen zoll- und quotenfreien (dutyfree quota-free; DFQF) Zugang für Importe 18. Seit 2008 exportieren somit die AKP- Staaten, mit Ausnahme der Karibik-Region, die bereits ein umfassendes EPA abgeschlossen hat, in die EU unter drei verschiedenen Handelsregimen (Abbildung 5). Nicht unwichtig ist dabei auch die Tatsache, dass nun de facto eine Reihe von bilateralen Abkommen anstelle regionaler Abkommen initiiert wurden. Im Ergebnis kritisch muss dabei gesehen werden, dass die mit einem Mal unterschiedlichen Handelsbedingungen innerhalb einer Region eine weitere Spaltung eher zu verstärken drohen und dem erklärten Ziel einer vertieften regionalen Integration deutlich entgegenstehen. Die interne Einigung auf ein gemeinsames regionales Abkommen wurde dadurch in den Regionen noch zusätzlich erschwert Verlauf der Verhandlungen seit 2008 Wie zu erwarten war, setzte sich die Diskussion um die strittigen Themen der EPAs in 2008 weiter fort. So identifizierten beispielsweise die Handels- und Finanzminister der Afrikanischen Union auf einem Treffen im April 2008 in Addis Abeba verschiedene kritische Aspekte in den initiierten Interim-EPAs, die ihrer Meinung nach dem Abschluss entwicklungsorientierter EPAs entgegenstünden. Auf AKP-Ebene wurden ähnliche Bedenken in einer Erklärung des AKP Council im Juni 2008 und auf dem Gipfel der AKP-Staatsoberhäupter in Accra im Oktober 2008 geäußert. Auch einzelne Länder meldeten sich zu Wort. So übermittelten Angola, Namibia und Südafrika beispielsweise in einem Brief an die EU-Mitgliedsländer ihre Sorge bezüglich dem Inhalt des initiierten Interim-EPA der SADC-Region (südliches Afrika). Doch Kritik kam nicht nur von Seiten der AKP-Staaten. In einem Brief vom 7. November 2008 an die damalige Handelskommissarin Catherine Ashton legten die Entwicklungsminister von drei EU-Mitgliedstaaten, Dänemark, Irland und den Niederlanden, die Dringlichkeit eines Strategiewechsels innerhalb der EU dar (siehe Seite 18). In ähnlicher Weise äußerte sich auch immer wieder das Europäische Parlament. So forderte es beispielsweise in einer Resolution vom 5. Februar von der Kommission, das beschädigte Vertrauensverhältnis zwischen den AKP-Staaten und der EU wiederherzustellen und die AKP-Staaten als gleichwertige Partner anzuerkennen. Es machte weiterhin darauf aufmerksam, dass bestehende Interim-EPAs, die sich nicht auf eine gesamte Verhandlungsregion beziehen, eine eindeutige Gefahr für die Vertiefung der regionalen Integration darstellen und forderte die Kommission dazu auf, dieses Problem entschiedener zu berücksichtigen und die AKP-Staaten diesbezüglich zeitlich nicht unter Druck zu setzen. In Reaktion auf die starken Vorbehalte von AKP-Staaten und teilweise Akteuren aus der EU selbst gegenüber dem laufenden Verhandlungsprozess zeigte sich die Europäische Kommission bereit, kritische Aspekte im Hinblick auf umfassende EPAs neu zu verhandeln und insgesamt mehr Flexibilität zu zeigen. Dies machte u.a. die ehemalige EU-Handelskommissarin Ashton bei verschiedenen Gelegenheiten deutlich: (18) Das DFQF-Regime weist ähnliche Bedingungen wie das Handelsregime unter dem Cotonou-Abkommen auf. Vom zoll- und quotenfreien Zugang ausgenommen sind Reis und Zucker. (19) Vgl. Europäisches Parlament Die Economic Partnership Agreements zwischen der EU und den AKP-Staaten 17
18 All issues tabled during negotiations, contentious or otherwise, are open for discussion. That s why EU and ACP negotiators are regularly re-examining provisions in the interim agreements as well as exploring new areas, such as services, that were not included in the 2007 deals. (Ashton 2009) 2009 wurden dann auch tatsächlich einige der umstrittenen Inhalte der Interim-EPAs neu verhandelt. Auf diese Weise versuchte die Europäische Kommission, Länder, die ein Interim-EPA initiiert hatten, zu einer Unterzeichnung desselben zu bewegen. Kritisch kommentierten AKP-Vertreter dabei vor allem die erneute Druckausübung seitens der Europäischen Kommission sowie die Tatsache, dass die neu augehandelten Punkte, die aus Sicht der AKP-Staaten eine Verbesserung darstellten, lediglich für zukünftige umfassende EPAs gelten sollten und nicht bereits in die bestehenden Interim-EPAs aufgenommen würden, wie das viele der beteiligten Staaten forderten. 20 Auszug aus dem Brief der Entwicklungsminister von Dänemark, Irland und den Niederlanden an die damalige EU-Handelskommissarin Catherine Asthon (7. November 2008): we have much to do to ensure that EPAs genuinely live up to the goals formulated in the Cotonou Partnership Agreement. We therefore need to ensure that EPAs will actively support regional integration and contribute to a regulatory framework that will stimulate economic development. If we are to succeed in this, we must be prepared to show more flexibility towards the countries and regions concerned in the next rounds of negotiations. In May of this year, the European Council already underlined how important it is to take a flexible approach to the transition from interim agreements to regional Economic Partnership Agreements and called on the Commission to make full use of the flexibility and asymmetry permissible under current WTO law so as to reflect the different development levels and development needs of the ACP countries and regions. Judging by the vast majority of reactions received from the ACP over recent weeks and months, it is clear that as yet no sufficient degree of consensus has been achieved on the disputed negotiating issues as to allow negotiations to be brought to a successful conclusion. We would therefore like to urgently appeal to the Commission to make full use of all the flexibility available to us under current WTO law and to actively display that flexibility in current negotiations. (zit. nach Bilal/ Stevens 2009) Der neue EU-Handelskommissar Karel De Gucht kündigte zu Beginn seiner Amtszeit im Februar 2010 einen open and flexible approach bezüglich der EPA-Verhandlungen an und stufte den Abschluss umfassender EPAs als eine absolute Priorität für die EU ein. In ihrem Reflection Paper vom Oktober 2010 sah die Kommission einen Abschluss umfassender regionaler EPAs mit der East African Community (EAC), Westafrika und der SADC-Region bis Ende 2010 noch in greifbarer Nähe. Schon kurze Zeit später wurde jedoch klar, dass aufgrund anhaltender Divergenzen bis Ende 2010 kein einziges weiteres EPA unterzeichnet werden würde. Darüber hinaus steckte der Prozess der Implementierung des einzigen bis dato unterzeichneten umfassenden EPAs mit der Karibik seit 2008 in seinen Anfängen fest. (19) Vgl. Europäisches Parlament (20) Vgl. South Centre Die Economic Partnership Agreements zwischen der EU und den AKP-Staaten
19 Im Vorfeld des Afrika-EU-Gipfels in Tripolis Ende November 2010, zeigte sich erneut, wie angespannt die Lage bezüglich der EPA-Verhandlungen mittlerweile ist. In ihrer gemeinsamen Kigali Declaration erklärten sich die Handelsminister der Afrikanischen Union tief besorgt über die Druckausübung seitens der EU (vgl. folgendes Kapitel) und forderten von den Europäern more sense of understanding and flexibility in the EPA negotiations (Afrikanische Union 2010). Auf dem Gipfel selbst wurden die EPAs zwar diskutiert, Berichten zufolge jedoch in Abwesenheit des dafür zuständigen europäischen Handelskommissars De Gucht. In der Abschlusserklärung des Gipfels kam man in Sachen AKP-EU-Handel und EPAs über allgemeine Absichtserklärungen und den Verweis auf die neue Joint Africa-EU Strategy nicht hinaus. Entsprechend wurden alle laufenden Verhandlungen auf 2011 vertagt. Weiterführende Literatur: Einen stets aktuellen Überblick über die laufenden Verhandlungen geben die Trade Negociation Insights des European Centre for Development Policy Management (ecdpm), verfügbar unter Kap Verde Sierra Leone Mauretanien Senegal Gambia Guinea-Bissau Guinea Liberia Côte d Ivoire Regionale Gruppen Mali Burkina Faso Ghana Benin Togo Verhandlungsgruppe Westafrika Verhandlungsgruppe Zentralafrika Verhandlungsgruppe Ost-Südafrika Sao Tome und Principe Nigeria Äquatorialguinea Republik Kongo Verhandlungsgruppe SADC Derzeitige Handelsregime mit der EU Everything But Arms (EBA) Generalized System of Preferences (GSP) Interim EPA Sonderfall Südafrika* Interim EPA (initialisiert / unterzeichnet) Ghana Kamerun Interim EPA initialisiert Interim EPA initialisiert und unterzeichnet Niger Kamerun Gabun Tschad Angola Namibia Zentralafrikanische Republik Demokratische Republik Kongo Botswana Lesotho Sambia Sudan Swasiland Simbabwe Uganda Ruanda Burundi Malawi Kenya Tansania Eritrea Äthiopien Mosambik Somalia Dschibouti Komoren Madagaskar Seychellen Mauritius *Südafrika hat bereits ein Freihandelsabkommen mit der EU, nimmt aber an den EPA-Verhandlungen teil. Südafrika Abbildung 5: Derzeitiger Stand der EPA-Verhandlungen zwischen der EU und den afrikanischen AKP-Staaten (Februar 2011). Quelle: Eigene Darstellung nach Die Economic Partnership Agreements zwischen der EU und den AKP-Staaten 19
20 1.4. Politische Druckausübung im Rahmen der Verhandlungen Auszug aus dem Cotonou-Abkommen (Art.2) La coopération ACP-CE [ ] s exerce sur la base des principes fondamentaux suivants: - l égalité des partenaires et l appropriation des stratégies de développement [ ] - le rôle central du dialogue et le respect des engagements mutuels [ ] Das Cotonou-Abkommen legt in Artikel 2 unmissverständlich fest, dass das Verhältnis zwischen der EU und den AKP-Staaten auf den Prinzipien von Partnerschaft, Dialog und gegenseitigem Respekt gründet. Dies wird auch in der Bezeichnung der neuen Abkommen Economic Partnership Agreements aufgegriffen. Nichtsdestoweniger wurde der Europäischen Kommission immer wieder vorgeworfen, vor allem im Vorfeld der Initiierung der Interim-EPAs 2007, ihre politische und wirtschaftliche Dominanz wiederholt missbraucht zu haben, um auf einzelne AKP-Staaten Druck auszuüben, damit diese einem Interim-EPA zustimmen. In zahlreichen Fällen beschwerten sich AKP-Verhandlungsführer zum Teil öffentlich über das als taktlos bezeichnete Verhalten der Kommission. Im Rahmen einer Studie im Auftrag von ICCO gaben acht von dreizehn interviewten AKP-Verhandlungsführern an, the EC did not listen to ACP concerns or proposals. Elf erklärten, that they have been put under pressure to negotiate trade-related issues by the European Commission (Weller 2008). In ähnlicher Weise meldeten sich auch viele Staatsoberhäupter und Minister aus den AKP-Staaten zu Wort. So bedauerte das Ministerielle Komitee der CEDEAO am 17. Dezember 2007 offiziell den Druck, der von Seiten der Europäischen Kommission ausgeübt wurde. 21 Der AKP-Ministerrat sah sich in seiner Erklärung vom 13. Dezember 2007 ebenfalls zu drastischen Worten gezwungen: [ ] Ministers deplore the enormous pressure that has been brought to bear on the ACP States by the European Commission to initial the interim trade arrangements, contrary to the spirit of the ACP-EU partnership. Ministers observed that the recent statements and pronouncements made by European Commission to the media and other fora, are at variance with the demands being made to the ACP negotiating regions and States. Ministers observed that European Union s mercantilist interests have taken precedence over the ACP s developmental and regional integration interests. [ ] (ACP Council of Ministers 2007) In verschiedenen Fällen drohte die Kommission einzelnen Ländern damit, dass sie ihren präferentiellen Marktzugang ab 2008 verlieren würden, sollten sie nicht auf die gestellten Bedingungen eingehen. So reagierte die Kommission beispielsweise auf den Vorschlag der CEDEAO-Verhandlungsgruppe, die Verhandlungen um weitere drei Jahre zu verlängern, mit einer deutlichen Warnung: [ ] the only tariff regime that will be in place on 1 January 2008 will be the GSP. The exports of the West African non-ldcs to the EU will be seriously affected. More than (21) Vgl. Bilal/Stevens Die Economic Partnership Agreements zwischen der EU und den AKP-Staaten
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