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EL DERECHO A LA VIVIENDA EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO ARGENTINO. - ppt descargar
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Presentación del tema: "EL DERECHO A LA VIVIENDA EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO ARGENTINO."— Transcripción de la presentación:
EL DERECHO A LA VIVIENDA EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO ARGENTINO 2
Se sostiene que no es posible para los tribunales proteger el derecho a la vivienda. Dicha posición se funda en que, a diferencia de los derechos civiles y políticos, los derechos económicos, sociales y culturales, como el derecho a la vivienda, son demasiado vagos y costosos. 3
Dicha afirmación resulta falaz, ya que no solamente es el derecho a la vivienda uno de los más desarrollados de los derechos económicos, sociales y culturales en términos de contenido, sino también es importante la cantidad de sus elementos constituyentes que son tratados en los tribunales. Asimismo, muchos países han aprobado legislación consagrando el derecho a vivienda. 4
Se sostiene también que el derecho a la vivienda requiere que el Estado construya casas, gratuitamente para toda la población a pesar de los recursos limitados para satisfacer tales demandas. Sin embargo, la protección consiste en que el Estado debe intentar, por todos los medios apropiados posibles, asegurar que todos tengan acceso a los recursos para vivir en un lugar adecuado resguardando su salud, bienestar y seguridad. 5
A su vez, hay una tendencia a criminalizar a las personas que viven en barrios populares. Sin embargo en todo el mundo hay pobladores que viven en propiedad sin poseer un título legal. En realidad tratar de ese modo a los pobladores de barrios populares oculta las circunstancias económicas y sociales que fuerzan a esas personas a vivir de ese modo. Aunque existan excepciones, la mayoría de los millones de personas que viven en asentamientos informales no quieren más que vivir en una casa segura la cual puedan adquirir. 6
La Protección del derecho a la vivienda en Argentina La Constitución Nacional de 1853, siguiendo el espíritu de la época, exalta entre sus contenidos el derecho de propiedad, careciendo en su versión original de una protección especial a derechos sociales. Desde el texto original de 1853/60 aún se mantienen algunos artículos con la misma redacción de los que podía entenderse la protección de algunos aspectos del derecho a la vivienda, como la inviolabilidad del domicilio en el artículo 18. 7
El derecho a la propiedad y la función social de la propiedad El derecho a la propiedad está protegido en el artículo 14 y 17 de la Constitución Nacional desde su versión original en 1853/60. Así el artículo 14 concede el derecho de usar y disponer de su propiedad a todos los habitantes. El artículo 17 completa con su disposición que sostiene que La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. 8
Algunos constitucionalistas de fines de la década del cuarenta (Rafael Bielsa, Linares Quintana, entre otros) entendían que en su texto, la Constitución se protegía el derecho a la propiedad conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio. Esto quiere decir que -según estos juristas- la Constitución no definía el contenido del derecho a la propiedad y delegaba esta tarea al legislador, quienes podían reglamentarlo y limitarlo con el fin de proteger a los individuos, pero también a la comunidad. Así, se podía interpretar que aún antes de las reformas posteriores el derecho a la propiedad podía estar condicionado a su función social. 9
La reforma de la Constitución en 1949 resolvió las dudas de los juristas y estableció en forma lisa y llana la función social de la propiedad. En el artículo 38 establecía que: La propiedad privada tiene una función social… Sin embargo esta modificación fue suspendida por el golpe militar de 1955 y formalmente eliminada y reemplazada por la antigua formulación en la Convención Constitucional de 1957 con el sólo agregado del artículo 14 bis que condensaba una síntesis de algunos derechos sociales. 10
El principio de la función social de la propiedad sólo fue formalmente reincorporado en la reforma constitucional de 1994 al incluir con jerarquía constitucional, entre otros tratados, a la Convención Americana de Derechos Humanos. Dice el Artículo 21 de la Convención, entre otros puntos: 1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social. Sin embargo la legislación del país no ha acompañado este criterio y los tribunales tampoco han querido meterse en el asunto. 11
El derecho a la vivienda digna y adecuada En la reforma constitucional de 1949 se había contemplado una amplia protección a los derechos sociales. La dictadura militar que se instaló en el poder en 1955 decretó la necesidad de la Reforma de la Constitución. La convención sólo agregó el artículo 14 bis, confirmando el resto del texto de El nuevo artículo hace una mención explícita al derecho a una vivienda digna en su parte final, con el siguiente texto: El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter integral e irrenunciable. En especial, LA LEY establecerá:...el acceso a una vivienda digna. 12
Esta ley nunca fue dictada, teniendo una demora, al día de hoy, de apenas 52 años. Sin embargo, el alcance del derecho a la vivienda se complementó con la Reforma de Entre los instrumentos incorporados que protegen del derecho a la vivienda el más relevante es el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su Artículo 11 primer párrafo: Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel adecuado de vida para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, …. El Articulo 75 inciso 22 de la Constitución Argentina establece que estos tratados tienen jerarquía constitucional. 13
En las Observaciones Generales Nº 4 y Nº 7, el Comité Derechos Económicos Sociales y Culturales ha establecido los contenidos del derecho a la vivienda adecuada y reglas especificas en materia de desalojos forzosos. Estos son: a) Seguridad jurídica de la tenencia: Todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia. Por consiguiente, los gobiernos deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas. 14
b) Disponibilidad de servicios, materiales e infraestructuras: Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deben tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, agua potable, energía para la cocina, calefacción y alumbrado, instalaciones sanitarias. c) Gastos de vivienda soportables: Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deben ser de un nivel que no impida ni comprometa el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. d) Vivienda habitable: Una vivienda adecuada debe ser habitable, debe ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otros peligros para la salud, riesgos estructurales y vectores de enfermedad. 15
e) Vivienda asequible: La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho a ella. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. f) Lugar: La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a centros de empleo, servicios de atención de salud, guarderías, escuelas y otros servicios sociales. g) Adecuación cultural de la vivienda. 16
h) Desalojos forzosos: se define como el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos. La legislación sobre desalojos deberá comprender medidas que a) brinden la máxima seguridad de tenencia posible a los ocupantes de viviendas y tierras, b) se ajusten al Pacto y c) regulen estrictamente las circunstancias en que se puedan llevar a cabo los desalojos. 17
i) Garantías judiciales en los desalojos: a) una auténtica oportunidad de consultar a las personas afectadas; – b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas las personas afectadas; – c) la presencia de funcionarios del gobierno en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de personas; – d) identificación exacta de todas las personas que efectúen el desalojo; – e) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; – f) ofrecer recursos jurídicos y asistencia jurídica. j) Desalojo a personas sin recursos: Los desalojos no deberán dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. 18
Así, los estados están obligados, al menos, a proteger el umbral mínimo de obligaciones sin el cual el derecho no tendría razón de ser. En ese sentido, deberán adoptar todas las medidas adecuadas y hasta el máximo de los recursos disponibles para satisfacer el derecho en cuestión. Esos principios a su vez se complementan con estándares generales de derechos económicos sociales y culturales que pueden ser aplicados para monitorear el cumplimiento del derecho a la vivienda, como por ejemplo, el de Progresividad y no regresividad: el Estado debe mejorar progresivamente las condiciones de goce y ejercicio del derecho 19
Las dificultades de los tribunales para la recepción de los estándares internacionales del derecho a la vivienda El contenido del derecho a la vivienda: No ha existido un desarrollo de los contenidos del derecho a la vivienda ni por la legislación interna del país, ni por la doctrina ni por la jurisprudencia. Visión iusprivatista hegemónica: Existe el predominio hegemónico de una visión desde el derecho privado de los conflictos y una dificultad de abordar la dimensión colectiva y pública de los problemas en donde está en juego el derecho a la vivienda. El acceso de los pobres a la justicia: Problemas estructurales del sistema judicial como es el del acceso de los pobres a los tribunales, terminan por desalentar la posibilidad de utilizar el ámbito del Poder Judicial como vía de solución para los problemas de vivienda 20
Recepción del derecho a la vivienda por los Tribunales Desalojo Administrativo: El Superior Tribunal de Justicia de la C. A. de Buenos Aires resolvió una serie de pedidos de inconstitucionalidad del artículo 463 del Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad que autorizaba a la ciudad a ejecutar el desalojo de bienes del dominio de la ciudad mediante un mero trámite administrativo, que autoriza la emisión de una orden judicial de desalojo sin más trámite. El Tribunal Superior resolvió declarar inconstitucional el articulo 463 del CCAyT fundándose en ser contrario al derecho a la vivienda adecuada. 21
Los fallos establecen varios criterios sobre el alcance del derecho a la vivienda. a) Derecho a la vivienda y Debido Proceso: Los jueces establecieron una conexión entre el derecho a una vivienda adecuada y las garantías del debido proceso. Se sostuvo la vigencia de diversos tratados de derechos humanos que en el caso resultan relevantes, en particular el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y las Observaciones N° 4 y N° 7 del Comité. 22
El urbanismo como función pública. Legislación comparada y proyecto de ley nacional. La Constitución colombiana de genera un cambio radical en la concepción del derecho a la propiedad asignándole una función social. Dicho cambio posibilita las medidas en materia de gestión y regulación del suelo en tanto redefine el contenido de la propiedad, dejando de ser un derecho absoluto. El reconocimiento de derechos colectivos al espacio público y el ambiente sano y derechos sociales como la vivienda digna, constituyen valores fundamentales que guían el ordenamiento territorial colombiano. 23
En ese contexto en 1997 se dicta la Ley 388 de Colombia, que reglamenta el ejercicio del ordenamiento territorial municipal. En cuanto a los resultados de la ley se puede resaltar entre otros aspectos: - La generación de importantes cambios en la forma de planear y pensar el territorio. - Proporcionar instrumentos de gestión que permiten pasar de buenos propósitos a ejecutar y lograr resultados en términos de desarrollo urbano. - Algunos resultados fiscales en las administraciones municipales. - Ampliación de la cobertura de servicios públicos. - Aumento en la seguridad de la tenencia. - Construcción de sistemas de transporte masivo. 24
En su Art. 1° se traza como objetivos, entre otros, el de: 3) Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda … El Art. 2° establece los Principios, así, El ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios: – La función social y ecológica de la propiedad. – La prevalencia del interés general sobre el particular. – La distribución equitativa de las cargas y los beneficios. 25
El Art. 3° estipula que El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública … Participación democrática: En ejercicio de las diferentes actividades que conforman la acción urbanística, se deberá fomentar la concertación entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos, mediante la participación de los pobladores y sus organizaciones. Reparto equitativo de cargas y beneficios: Se deberán establecer mecanismos que garanticen el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano entre los respectivos afectados. La compensación y la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, entre otros, son mecanismos que garantizan este propósito 26
Participación en la plusvalía: Las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital. 27
Hechos generadores: Son las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada. Por ej.: 1. La rezonificación de suelo rural como suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. 2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo. 3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación. 28
Proyecto de Ley Nacional de Uso del Suelo y Ordenamiento Territorial y Urbanístico. Entre otros objetivos, se establecen los siguientes: 1) Establecer un marco legal que regule el uso y ocupación del suelo enmarcado en el principio de la función social de la propiedad. 2) Regular jurídicamente el ordenamiento territorial. 3) Establecer mecanismos que permitan promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural … 4) Promover el goce efectivo del derecho constitucional a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios. 29
El ordenamiento territorial se fundamenta en los siguientes principios: 1) La función social y ecológica de la propiedad. 2) La prevalencia del interés general sobre el particular 3) La distribución equitativa de las cargas y los beneficios del desarrollo urbano. El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública y se debe desarrollar de acuerdo al interés general. 30
Instrumentos de Gestión: 1) Parcelamiento, edificación o utilización obligatoria del suelo urbano no edificado, subutilizado o no utilizado, debiendo fijar las condiciones y los plazos para la implementación de dicha obligación. 2) Progresividad en el Impuesto Inmobiliario. 3) Derecho de preferencia. Adquisición preferencial por parte del poder público municipal, de inmuebles urbanos objeto de enajenación onerosa entre particulares en áreas delimitadas por el plan de ordenamiento territorial y urbanístico. 31
4) Otorgamiento oneroso del derecho de construir: establecimiento de áreas en las cuales el derecho de construir podrá ejercerse por encima del coeficiente de aprovechamiento básico. adoptado, mediante el otorgamiento de una contrapartida por parte del beneficiario. 5) Transferencia del derecho de construir: autorización al propietario de un inmueble urbano, a ejercer en otro lugar -o a enajenarlo- el derecho de construir otorgado al inmueble por la legislación urbanística. Posesión colectiva - Las áreas urbanas ocupadas por personas de bajos ingresos con fines de vivienda, durante cinco años, ininterrumpidamente y sin oposición, en donde no fuera posible identificar los terrenos ocupados por cada poseedor, son susceptibles de ser tomadas colectivamente en usucapión. 32
Sin embargo, este Proyecto nunca logró el consenso parlamentario para ser tratado. Así se consolida el concepto de que el Estado no debería intervenir en la regulación del uso del suelo y el acceso a éste, dejándolo librado exclusivamente a la acción del mercado. Dicha retirada del Estado de sus funciones específicas generó la multiplicación de asentamientos informales, producto de las migraciones internas campo-ciudad y de las migraciones externas. 33
Estos sectores, ante la imposibilidad de acceder al mercado formal y la ausencia del Estado como generador de políticas sociales vinculadas al hábitat, buscan su propia respuesta a través del Mercado Informal. Dicho mercado funciona con sus propias reglas y alcances, pero no se debe perder de vista que las reglas básicas son de mercado. Sin embargo, generó precariedad urbana y social y hoy resulta mucho más costoso económica y socialmente remediar estas asimetrías que haberlas abordado preventivamente en el momento oportuno. 34
El Estado en el proceso de formación de precios en el mercado urbano es un agente muy importante El Estado como agente constructor. Produce inmuebles para su administración, para consumos colectivos, e incluso para el consumo privado (viviendas). Son operaciones que modifican y/o transforman la estructura urbana, y por lo tanto el mercado de bienes raíces. Alteran fuertemente la renta PRODUCIENDO PLUSVALÍAS : Este plusvalor puede ser capturado para volcarlo a la comunidad, mediante los instrumentos de recuperación de plusvalías. Este poder del Estado puede permitir la negociación con agentes particulares (propietarios y promotores) que se benefician por estas acciones. 35
El Estado como productor de infraestructuras Valoriza mediante la inversión en redes de infraestructura, vialidad, y mejoramiento del espacio publico. El Estado como regulador del uso del suelo. Detenta la planificación urbana para evitar efectos del mercado libre Determina las densidades de construcción y los usos del suelo. 36
El Estado tiene herramientas: Para la regulación del mercado (normativa y regulación urbana) Para la recuperación de la renta generada por sus acciones o por las de terceros Para la imposición sobre el proceso general de valorización del suelo urbano para ello, cuenta con leyes que le permiten realizar imposiciones generales sobre la propiedad. Cuenta con instrumentos que pueden capturar el plusvalor generado 37
En nuestras ciudades el mercado no se compone sólo de agentes uniformes (Estado, propietarios, intermediarios, inversores, etc.) La dinámica real del mercado en nuestros países, es aún más compleja, a causa de la actuación de un mayor número de agentes mercado informal del suelo. 38
Este mercado no se mueve sólo por oferta y demanda o mediante transacciones reguladas (individuos racionales que, en función de su interés y conveniencias económicas, toman decisiones fundamentalmente regidos por el sistema de precios) Una parte importante de la población no constituye demanda solvente, por lo tanto NO participa plenamente del mercado formal, sino que lo hace en mercados informales y cuasi-mercados 39
El mercado informal El mercado informal Estos agentes operan bajo otras lógicas y poderes y el actor principal es la unidad doméstica (motivado por la reproducción de la vida) Todas estas acciones implican: Gestión e intercambio de bienes y servicios en el mercado 40
El Derecho a la ciudad Con la consolidación y predominio del capitalismo se otorgó a la propiedad privada y la persecución de rentas, un estatus privilegiado, y la ciudad adquirió un rango destacado en el proceso de acumulación capitalista. Así, el jurista Edesio Fernandes dice:Resulta necesario un nuevo marco conceptual en el cual encuadrar un cambio en el orden jurídico, en donde derechos hoy subordinados que contemplan intereses sociales, ambientales y culturales de los individuos, de la comunidad y de la ciudad como un todo, sean considerados como fundamentales por encima de un derecho de propiedad cuyo contenido económico es exclusivamente determinado por los intereses individuales del propietario, y de todos aquellos que permiten que la ciudad se convierta en un escenario para la especulación y las ganancias individuales sin límites, creando así ciudades fragmentadas, excluyentes, segregadas, ineficaces, caras, contaminadas, injustas e ilegales... 42
Por consiguiente: Es fundamental establecer un equilibrio entre intereses individuales y colectivos, acerca de la utilización del bien no renovable –esencial para el desarrollo sostenible de la vida en las ciudades- que constituye el suelo urbano. 43
El Derecho urbanístico Como resultado de una creciente movilización socio-política de movimientos sociales urbanos y sectores del capital inmobiliario-productivo afectados por un orden jurídico-urbanístico esencialmente especulativo Se generó, fundamentalmente en Brasil y Colombia desde fines de los `80, un proceso de cambios legislativos y jurisprudenciales importantes, consolidando una nueva rama del Derecho Público: El Derecho Urbanístico indica nuevos caminos y posibilidades de actuación en el ambiente construido Colombia… Ley 388 de 1997 Brasil… Ley del 2001, llamado Estatuto de la Ciudad. 44
Estos principios parten de: La función social de la propiedad y de la ciudad Como expresión del principio de que el urbanismo es una función pública donde el orden urbanístico no está determinado sólo por los derechos individuales ni tampoco sólo por los intereses estatales. Este principio lleva al reconocimiento de derechos colectivos que permitan la debida disciplina y control jurídico de procesos de uso, ocupación, parcelamiento y desarrollo urbano. 45
Estos derechos colectivos permiten avanzar en: El establecimiento del derecho a la gestión urbana que comprende Derecho al planeamiento urbano Derecho a la preservación ambiental Ello, a su vez posibilita… sentar las bases para la democratización en el acceso al suelo urbano y la vivienda, consolidando… Gestión democrática de la ciudad y pleno ejercicio de la ciudadanía, que se refleja a través de: Derecho colectivo a una amplia participación popular en la gestión de las ciudades 46
La descentralización de los procesos decisorios, a través del desarrollo de nuevas formas de relación entre el Estado y los sectores privados, comunitarios y distintas organizaciones. Consolida derechos de acceso al suelo urbano y a la vivienda 47
Instrumentos urbanísticos Instrumentos urbanísticos La determinación de Unidades de Actuación Urbanística y su desarrollo prioritario a través de los planes de ordenamiento territorial, permiten : una distribución equitativa de las cargas y beneficios que la ciudad produce La interacción entre la regulación urbana y la lógica de formación de precios en el mercado del suelo (distintos instrumentos jurídico- urbanísticos materializan estos principios) 48
Tratando de evitar la retención especulativa de terrenos, se establecen, entre otros: impuestos prediales progresivos, se determinan áreas de parcelamiento, edificación o utilización obligatorios, llegando hasta la venta forzosa en caso de incumplimiento. Se consagra la separación entre el derecho a la propiedad del suelo y el potencial constructivo que el suelo posee atribuido por la legislación urbana, o sea, el derecho a construir, como por ejemplo: la concesión onerosa del derecho de construir y de modificaciones de uso, la transferencia de estos derechos, la institucionalización del derecho de superficie consagrando la idea de suelo creado. 49
La apropiación privada de la valorización del suelo se enfrenta mediante: Instrumentos de captación de plusvalías, logrando así un reparto mas equitativo de los beneficios que la ciudad brinda. Regulación de las grandes operaciones urbanas Estableciendo nuevas relaciones entre el sector estatal, el sector privado y el sector comunitario a través de operaciones urbanas consorciadas dentro de un marco jurídico político previamente definido y con mecanismos claros de control fiscal y social. 50
El Derecho a la ciudad En síntesis: Un nuevo paradigma que se está desarrollando en ciudades latinoamericanas, que privilegia la ciudad real. aceptando en ella la presencia permanente del conflicto y tomando la gestión cotidiana como punto de partida considerando que la ciudad se produce por una multiplicidad de agentes que deben tener su acción concertada, generando un pacto que corresponda al interés público de la ciudad. 51
Presupone una revisión permanente para ajustes o adecuaciones, que mantenga un seguimiento de la dinámica de la producción y reproducción de la ciudad. Lo más importante de los instrumentos de gestión urbana es su lógica y no su diseño institucional y legal, pudiendo diseñarse instrumentos y estrategias específicos para cada caso. 52
Políticas de ordenamiento urbano y gestión del suelo Se han desarrollado a lo largo de los últimos 150 años, evolucionando en alcances y complejidad, en la medida en que la ciudad va estableciendo demandas Ha prevalecido la construcción separada de las políticas de ordenamiento territorial y las de gestión del suelo y financiación del desarrollo urbano. 53
Se han orientado de manera general a: Encontrar solución al tema de la formación de la renta del suelo, la regulación del precio y la Recuperación de Plusvalías Proveer suelo público y/o garantizar la disponibilidad de suelo para usos urbanos sociales: vivienda para población de bajos ingresos, infraestructuras públicas y equipamientos colectivos, protección del medio ambiente natural 54
Instrumentos de las políticas de ordenamiento urbano y gestión del suelo Para la regulación de los usos y las formas de ocupación del suelo y la distribución racional de usos: Planes de Ordenamiento Territorial (POT, Master Plan, etc.) Planes de Escala Intermedia: Planes parciales, proyecto urbano, reajuste de tierras. Zonificación de usos del suelo (zoning) - transferencia de derechos de construcción 55
Para la regulación de los usos y las formas de ocupación del suelo: Desarrollo y construcción prioritaria y enajenación forzosa contra tierras vacantes Impuesto predial con tasas (alícuotas) más altas contra tierras vacantes Recuperación de plusvalías. 56
Para la regulación del mercado, con fines de control de la especulación: Revalúos. Impuesto predial con base en catastros actualizados Recuperación de plusvalías Bancos de tierras Derecho de preferencia Para la adquisición o provisión de suelo para requerimientos urbanos de uso colectivo y de interés social: Derecho de preferencia fiscal Enajenación voluntaria, expropiación judicial y administrativa Cesiones obligatorias gratuitas in situ o transferidas 57
Valoración del Suelo El suelo vale por lo que se puede hacer sobre él... no es al contrario!! La propiedad del suelo no involucra el derecho a urbanizar y a construir La propiedad del suelo es un derecho-deber 58
INSTRUMENTOS DE RECUPERACION DE PLUSVALIAS Los procesos de urbanización, en muchos casos, se caracterizan por la existencia y formación de grandes desigualdades sociales, que se traducen en la apropiación en pocas manos de la riqueza más preciada, que es el suelo. Asimismo, en la apropiación de los incrementos de su valor por parte de los propietarios de éste, sin que se traduzca en un beneficio real para la ciudad, tomando en su exclusivo provecho el esfuerzo del Estado y de toda la comunidad. 59
En tal sentido, sólo los instrumentos fiscales, tales como el impuesto inmobiliario y la contribución de mejoras, se tornan INSUFICIENTES para la recuperación de plusvalías por incrementos de valor del suelo. El impuesto inmobiliario posee una tarifa muy baja y la base gravable está constituida por avalúos catastrales, que siempre han estado por debajo del valor comercial que muy pocas veces se actualizan. La contribución de mejoras es sólo un instrumento de financiación de obras ejecutadas y no un mecanismo para recuperar plusvalías. 60
DEFINICION: Por recuperación de plusvalías se entiende la movilización de parte (o, al límite, de la totalidad) de aquellos incrementos del valor de la tierra atribuible a los esfuerzos de la comunidad para convertirlos en recaudación pública por la vía fiscal (a través de impuestos, tasas, contribuciones y otras formas) o más directamente en mejoramientos en beneficio de los ocupantes y la comunidad en general. Esas plusvalías resultan en general de acciones ajenas al propietario, y más notablemente derivan de la actuación pública, sea a través de inversiones en infraestructura o de decisiones regulatorias sobre el uso del suelo urbano. (Martim Smolka, 2001). 61
JUSTIFICACION DE LOS INSTRUMENTOS. Uno de los principios fundamentales es la función Social, que implica que el derecho de propiedad puede ser limitado. Sumado a él encontramos el principio de que debe prevalecer el interés general sobre el particular, que va dirigido a proteger valores superiores. Asimismo se debe asumir la función pública del urbanismo, y la distribución equitativa de las cargas y beneficios. Tales principios constituyen la base y fundamento de la recuperación de plusvalías. El Estado debe redistribuir los beneficios entre los propietarios y la comunidad. 62
Calificación de los instrumentos de recuperación Instrumentos Fiscales Instrumentos Regulatorios Instrumentos Híbridos Los instrumentos más utilizados son los Fiscales, en forma de Tributos en todas sus modalidades; impuestos, tasas y contribuciones. Los instrumentos regulatorios los encontramos mayormente en el derecho comparado. Algunos de ellos de ellos son: 63
Dentro de los instrumentos regulatorios, en distintos países, encontramos, la participación en plusvalías, la bonificación por zonificación o bonos de densidad, la zonificación inclusiva, la venta de derechos sobre edificios o suelo creado, los certificados de un derecho potencial a construir, la transferencia de derechos de construcción, las cesiones obligatorias, la expropiación, las iniciativas de reajuste de tierras y las acciones público/privadas. 64
La Participación en Plusvalía: El Estado participa en las plusvalías resultantes de acciones administrativas, como cambios, cambios de uso y mayor edificabilidad. La bonificación por zonificación o bonos de densidad: Son instrumentos a través de los cuales los constructores obtienen un incremento en la densidad a cambio de proveer algún tipo de beneficio público. La zonificación inclusiva: Instrumento por el cual el incremento de la densidad se otorga a cambio de que alguna porción del nuevo edificio provea vivienda de interés social. 65
La venta de derechos sobre edificios: Este instrumento permite recuperar las plusvalías que resultan de la construcción de los edificios por encima de lo establecido en las normas. Los certificados de un derecho potencial a construir: Estos certificados se utilizan para financiar inversiones públicas. Se utilizan en áreas determinadas, que se verán beneficiadas de una inversión pública que a su vez se financiará con los ingresos generados por la subasta de dichos certificados. 66
La Transferencia de Derechos de Construcción: Es la compra de parte o todos los derechos de desarrollo de un sector determinado, para ser utilizados en otros, en los cuales se desea o tolera un incremento de densidad. Los bancos de Tierras: En los cuales el estado adquiere grandes porciones de tierra para controlar el uso de la tierra, prevenir especulaciones y capturar para beneficio público las plusvalías que resulten de las acciones públicas o del mercado. 67
Las cesiones obligatorias: Son terrenos que se transfieren de manera obligatoria y gratuita al municipio, como una contraprestación a cargo del urbanizador por el mayor valor que adquiere el suelo al aprobarse una licencia de urbanización. Las acciones público/privadas: Estas acciones son expresadas en acuerdos que frecuentemente reemplazan el marco regulatorio, involucran permisos para desarrollar tierras y construir estructuras, junto con requerimientos al socio privado para proveer beneficios públicos. 68
Dentro de los instrumentos híbridos encontramos las concesiones otorgadas a agentes privados para organizar compañías de urbanización y/o hacerse cargo de las responsabilidades públicas, con respecto a la provisión de cierta infraestructura urbana o de servicio. Estos últimos son financiados, total o parcialmente, por los incrementos de valor de la tierra. La concesión de tierras y otros contratos de derechos de uso son utilizados como una palanca para capturar incrementos del valor del suelo en proyectos desarrollados en tierras públicas. 69
Análisis comparado de los instrumentos en América latina En América Latina la recuperación de plusvalías se convierte en indispensable para afrontar los diversos problemas urbanos y sociales que se presentan. Entre los más comunes, aunque resulten insuficientes, podemos destacar el impuesto a la propiedad inmueble, y la Contribución de Mejoras, que pretende el financiamiento de las obras recuperando parcial o totalmente el costo de la misma. 70
En Argentina, la recuperación de plusvalías se limita a la utilización de los instrumentos fiscales tradicionales como el impuesto inmobiliario, aunque grava de manera muy inequitativa las propiedades, porque las alícuotas y el avalúo se apartan mucho de la realidad del mercado, y la contribución de mejoras. Aunque se han intentado modificaciones en la ley de Uso del Suelo y los Códigos de Planeamiento de las diferentes ciudades de Argentina para crear un instrumento que capte las plusvalías por mayor edificación, cambios de uso e incorporación del suelo rural al urbano, todas han fracasado por falta de voluntad política. 71
La compra de terrenos por parte del estado con anterioridad a que se produzcan las valorizaciones derivadas de las obras públicas que se realizarán en un futuro, como captación de plusvalía por incentivos en la construcción, también ha sido alguno de los mecanismos que se han tratado de implementar en la ciudad de Buenos Aires y su conurbano, sin mucho éxito. 72
En Brasil existen varios de los instrumentos de recuperación de plusvalías, como el impuesto predial, la contribución de mejoras y el suelo creado (este último bastante innovador). El suelo creado: Es toda área construida que traspase las normas de uso y ocupación del suelo, permitiendo al estado recuperar el incremento de valor de la tierra que resulta de los derechos sobre los edificios que están más allá del nivel preestablecido. 73
En México existen diferentes impuestos y derechos vinculados directamente con la propiedad inmobiliaria y que sirven para la captación de plusvalía. El impuesto predial, el impuesto sobre adquisición de inmuebles, el impuesto sobre fraccionamiento, subdivisión y fusión de predios, los derechos por permisos de construcción, el impuesto sobre la renta por las ganancias que se generan por la venta de un inmueble y el impuesto a la plusvalía. 74
Lo más utilizado en Chile son los fiscales, en especial la contribución de mejoras. En Perú, la política de recuperación de plusvalías se limita a los instrumentos tributarios como el impuesto predial, el impuesto a las transacciones inmobiliarias y la contribución por obras públicas. 75
Recuperación de plusvalías en Estados Unidos El impuesto a la propiedad es bastante fuerte en los Estados Unidos., de 3 al 4%, en valores de propiedad relativamente bien tasados. También existen, las tasas de impacto y cargas por desarrollo, que son impuestas para ayudar a pagar todo o parte de los costos de infraestructura necesarias para el proyecto, aunque se encuentren fuera del lugar. 76
Los instrumentos regulatorios en América del Norte son muy comunes: Los constructores entregan a la comunidad a cambio de usos más rentables y mayor edificabilidad. Las bonificaciones por densidad o por zonificación, la zonificación inclusiva y las transferencias de derechos de construcción son los instrumentos más usados y eficientes. 77
En España: impuesto sobre bienes inmuebles, el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de carácter urbano, la contribución de mejoras y las cuotas de urbanización. El hecho generador del impuesto es la propiedad de los bienes inmuebles y su base gravable es el valor catastral, el cual se fija tomando como referencia el valor de mercado. 78
El Impuesto del Incremento de Valor de los Bienes Inmuebles: Se genera por el incremento de valor que experimentan los terrenos, manifestado en la transferencia del derecho de dominio o la constitución de derechos reales. Las Contribuciones Especiales: Son un tributo autónomo dentro del sistema tributario español. La ley permite a las Corporaciones Locales exigirlas por la realización de obras públicas o el establecimiento o ampliación de servicios públicos. 79
Cuotas de urbanización: En dinero o en terrenos edificables deben abonar los propietarios para sufragar los costes de urbanización. Cesiones de terrenos: Adicionalmente a la cesión de los terrenos que se deriven de las cuotas de urbanización, los urbanizadores también están obligados a transferir al municipio en pleno dominio y libre de cargas los terrenos de cesión obligatoria y las obras o instalaciones que deban ejecutar a su costa los propietarios. La cesión gratuita a la administración es del 10% del aprovechamiento medio. 80
Fallo: Alfani, Vicente y otro v. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Cám. Nacional de Apelaciones en lo Civil, sala E. Buenos Aires, 26 de junio de La sentencia apelada, hace lugar a la demanda que condena a pagar a los actores, una suma de dinero, para resarcir la desvalorización sufrida por el inmueble de su propiedad con frente a Avenida de los Constituyentes a causa de la construcción del túnel sobre dicha avenida, entre Chorroarín y Quirós, afectado al tránsito vehicular que cruza por debajo del tendido de la red ferroviaria del ex Ferrocarril Urquiza. 81
A consecuencia de esta obra la propiedad de los actores, que antes se hallaba frente a la avenida, quedó situada frente a una colectora, con la consiguiente pérdida del valor venal, según lo afirmado por los actores. Los jueces manifiestan que, aunque no se discute la legitimidad de la obra pública emprendida, lo que está en juego en el caso es la responsabilidad del Estado por la planificación y ejecución de obras públicas que se realizan en beneficio general y se financian con fondos del erario, si tales obras públicas provocan la disminución del valor de las propiedades inmuebles que se hallan en su zona de influencia. 82
Señala el Dr. Fernando Posse Saguier, al votar en autos similares: …aun cuando los actores pudieron haberse visto perjudicados por la construcción del túnel, lo cierto es que el obrar del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires fue legítimo, puesto que lo hizo ajustándose a los límites que le fijaba el ordenamiento legal vigente". El Tribunal señala que si se acude al principio de justicia distributiva es razonable sostener que "la carga necesaria para la obtención de una utilidad colectiva debe distribuirse proporcionalmente entre todos los miembros de la comunidad, o sea que todo sacrificio soportado por un ciudadano en sus bienes más allá de aquello con lo que contribuye a la sociedad en virtud de una ley general tributaria, debe serle compensado por el erario público 83
Continúa diciendo: …el Estado debe garantizar el patrimonio de sus habitantes …mediante la cobertura de los daños que se causan a los bienes del particular. Así, la sentenciante de grado aplica un principio que resulta indiscutible en el derecho público, porque conjuga no sólo el derecho de propiedad sino el principio de igualdad ante las cargas públicas. 84
Y … al condenarse al Gobierno de la Ciudad a resarcir un daño que no debe ser soportado exclusivamente por el damnificado, será en definitiva la comunidad la que contribuye al resarcimiento de quien lo sufre, del mismo modo que se beneficia colectivamente con la obra realizada. 85
Programa Rosario Hábitat – Ideas Rectoras Mejoramiento del hábitat y no sólo planes de vivienda. Mejoramiento del hábitat como parte de las políticas sociales. Integración social. Participación social. 86
Encauzar los procesos de ocupación informal y mejorar la calidad de vida de la población de asentamientos irregulares de la ciudad de Rosario, promoviendo la integración física y social de dichas áreas informales a la ciudad formal. Objetivos del Programa 87
Componentes 1.Urbanización integrada. 2.Acciones integradas de atención a niños y adolescentes y sus familias. 3.Generación de trabajo e ingresos. 4.Fortalecimiento institucional. 88
URBANIZACIÓN INTEGRADA INFRAESTRUCTURA:Compra de tierras, agua potable, alcantarillado, redes de electricidad y gas, núcleo sanitario, drenaje pluvial, vialidad, protección ambiental, equipamiento social, reconstrucción parcial y nuevas viviendas. PROMOCION DE LA PARTICIPACIÓN: Fortalecimiento de redes sociales, fomento de la participación de la comunidad en la planificación, ejecución y consolidación delas intervenciones. Acompañamiento socioambiental. REGULARIZACIÓN DOMINIAL: Asistencia técnica y jurídica en la regularización de las propiedades. Asistencia a los beneficiarios para la obtención de títulos de propiedad. 89
Atención a niños, adolescentes y sus familias Inclusión educativa y mejora de la empleabilidad a jóvenes de 15 a 24 años, sin escolaridad primaria completa (educación básica). Estimulación psico – motriz. Educación social para niños de 10 a 14 años. Nutrición. Autoproducción de alimentos. Recreación. Orientación familiar. 90
Generación de trabajo e ingresos Acciones integradas de capacitación, educación e inserción laboral en competencias básicas para jóvenes de 15 a 24 años con escolaridad primaria completa. Consolidación, apoyo técnico y desarrollo funcional de incubadoras de microempresas. 91
Fortalecimiento Institucional Monitoreo y evaluación. Estudios para la definición de políticas urbanísticas y habitacionales. Capacitación a equipos técnicos municipales. Asistencia técnica. Comunicación social. 92
Proceso de intervención del Programa Etapas: Formulación inicial. Formulación ejecutiva. Ejecución. 93
El Servicio Público de la Vivienda, está desarrollando acciones que le permita superar el modelo tradicional de la administración pública, por otro basado en los principios de la Gerencia Social Gerenciamiento del Programa 94
Adaptativa, participativa y comprometida con una propuesta de cambio social. Que concilie múltiples objetivos, a veces conflictivos entre sí. Que coordine acciones en forma intersectorial, interorganizacional e interjurisdiccional. Que promueva y facilite la participación de la comunidad. Que trabaje en red. Que utilice diversos marcos de referencias tomados de otros campos. Que adopte nuevas tecnologías. Que administre el conocimiento. 95
Plan de Gestión Integral del Hábitat - Ciudad de Neuquén - Justificación La experiencia local y mundial muestra el manejo del suelo urbano ocupa un lugar fundamental entre las cuestiones que hacen al desarrollo integral y sustentable de las ciudades. La aceleración en el proceso de urbanización de la Ciudad de Neuquén, hace necesario que el Municipio entienda en los procesos de gestión urbana, siendo necesario que se tomen decisiones, se apliquen políticas y se desarrollen instrumentos a fin de dar respuesta a los diferentes problemas sociales. 96
El Municipio se ha propuesto: Transformar las tomas, que son factibles de intervención in situ, en barrios regulares mediante intervenciones de mejoramiento del hábitat y relocalizar aquellas que por dificultades ambientales no puedan consolidarse en el lugar. También, ha promovido el desarrollo de loteos sociales y encarado un importante proyecto de movilización de reservas urbanas de propiedad municipal. Se encuentra ejecutando y tiene en gestión un importante volumen de proyectos habitacionales para los que depende de la aplicación de fondos del Gobierno Nacional y/o Provincial. 97
Sin embargo, dadas la insuficiente disponibilidad de recursos financieros y la magnitud del problema, las intervenciones realizadas han sido parciales con relación al conjunto de acciones necesarias. Sólo se ha alcanzado a una parte del problema, en tanto no ha podido disminuir el déficit habitacional mediante la generación de nuevo suelo urbano, la mejora del acceso a la disposición de viviendas, o la regulación del mercado inmobiliario haciéndolo más democrático y redistributivo. 98
Por ello, el Ejecutivo Municipal ha creado recientemente, la Unidad de Gestión del Hábitat, como herramienta de ejecución de la política de tierra, vivienda y hábitat, cuya misión es promover el desarrollo urbano sustentable de la ciudad de Neuquén a través de acciones inclusivas que permitan dar respuesta al déficit habitacional. A tal fin ha formulado un Plan Integral del Mejoramiento del Hábitat de la Ciudad de Neuquén, el cual aborda la totalidad del problema, tanto en sus aspectos cuantitativos como cualitativos, junto al imperativo de fortalecer la participación y democratización ciudadana. 99
OBJETIVOS PARTICULARES Aumentar la oferta de suelo urbano en forma sustentable. Administrar la tierra fiscal para asegurar el control y correcto uso del recurso. Movilizar el suelo vacante. Promover cambios de usos para la obtención de suelo residencial. Adecuar la normativa para la subdivisión de suelo. Impulsar la provisión de infraestructura. Generar instrumentos para la captación de plusvalías urbanas. Mejorar las oportunidades de acceso a la vivienda. 100
Apoyar el otorgamientos de financiamientos para: La mejora de viviendas El acceso a viviendas nuevas Apoyar la gestión de planes de viviendas Administrar la ejecución de planes de viviendas Asistir para la titulación de inmuebles a sectores de menores recursos económicos Promover la regularización dominial de los asentamientos informales. Fomentar la participación en el mejoramiento del Hábitat. Adecuar la estructura y los procesos municipales para el logro de los objetivos identificados. 101
Atender situaciones de emergencia habitacional al menor costo social y económico para los afectados y el Municipio. Ejecutar acciones de integración urbanas en los Asentamient os informales, abarcando la situación dominial y social de éstos. Ejecutar acciones tendientes que los sectores de recursos económicos medios y bajos de población accedan a viviendas nuevas o ampliaciones y mejora de las viviendas existentes. Generar áreas de expansión o consolidació n urbanizadas y habilitadas y en condiciones de sustentabilid ad ambiental y social. PROPÓSITO 4. Emergencia Habitacional Regularizació n Asentamiento s Informales 2. Gestión y Promoción del Acceso a la Vivienda 1. Producción de Nuevo Suelo Urbanizado TITULO PROGRAMAS 102
Prosur Hábitat – Ciudad Autónoma de Buenos Aires. - Objetivos Promover la regularización de los Asentamientos Informales, integrando urbanística y socialmente a sus pobladores. Contribuir a mejorar la calidad de vida en lo que hace a la seguridad, condiciones sanitarias, viviendas y medioambiente. Encauzar el crecimiento de los asentamientos, propiciando políticas de prevención de ocupaciones y defensa de espacios libres. 103
Componentes del Programa a) Construcción de infraestructura, equipamientos urbano y comunitario, soluciones habitacionales y saneamiento ambiental. b) Gestión de tierras y regularización de la tenencia. c) Promoción de actividades sociales y comunitarias. d) Gerenciamiento de los Proyectos. e) Adecuación del marco normativo. 104
Intenta transformar a los actuales Asentamientos Informales en barrios formales con: a) La apertura de calles de acceso y vinculación con el entorno y la rectificación de calles y pasajes internos b) La subdivisión de la tierra en lotes susceptibles de ser titulizados c) La provisión de infraestructura básica d) El mejoramiento de las viviendas existentes recuperables e) La construcción de viviendas nuevas para familias a ser mudadas por la apertura de calles. f) La provisión de equipamiento urbano y comunitario 105
Promoción de Actividades Sociales y Comunitarias a) Se realizarán procesos participativos de Motivación Sociocultural que permitirán: la concertación de objetivos comunes, la toma de decisiones conjuntas, la planificación y seguimiento de acciones y la resolución de conflictos. b) Se alentarán procesos de corresponsabilidad que favorezcan la motivación y la implicación de los beneficiarios en el ejercicio de construcción colectiva, logrando además la apropiación de su propio hábitat. 106
Municipalidad de San Fernando – Pueblo Nueva Esperanza. Se crea el Distrito DELTA DE URBANIZACION PLANIFICADA (D.U.P.), afectándose a éste el área del Pueblo Nueva Esperanza, que se incorpora al Código. A dicho Distrito se le aplicarán los indicadores urbanísticos y normas constructivas especificados en una Normativa Particular. 107
La intención es crear un polo de urbanidad en el Sector del Delta como aglutinador de la población que hoy se encuentra dispersa. Para lograr dichos objetivos se dicta la Normativa referida y se crea por Ordenanza un Programa de Venta de Lotes Urbanizados que regula la modalidad de las enajenaciones. 108
Las normas que regulan la operatoria generan la obligación del adquirente de construir la vivienda en un plazo determinado, a través de la venta con cargo de construir. Si así no lo hace opera el Pacto de Retroventa estipulado en el instrumento de venta. Dicho Programa contempla también la creación de un Régimen de Convivencia que constará en los títulos y que deberá ser aceptado y respetado por los adquirentes. 109
A dichas definiciones se arribó a través de un proceso en el cual participaron diversos actores que se verán involucrados en la operatoria. De este modo el Programa toma como marco los nuevos paradigmas para un urbanismo rural, determinando como objetivos particulares, la construcción comunitaria y concertada de normas urbanísticas, edilicias y de administración, la determinación de tipologías edilicias y tecnologías constructivas apropiadas 110
Municipalidad de Comodoro Rivadavia El Municipio crea el ente autárquico Agencia Comodoro Conocimiento para la ejecución de diversos Programas. Uno de ellos es la Creación del Parque de Innovación e Investigación Tecnológica. Para definir la operatoria del Parque se suma a otros actores, como por ej. la Universidad y empresas dispuestas a localizarse en el Parque. Previo a ello se crea por Ordenanza un Distrito Tecnólogico (DT) con sus propios indicadores. 111
El Parque se localiza en un predio sobre el cual tendrá la libre disponibilidad recién en el año A raíz de ello, se genera una operatoria que consiste en la autorización para construir bajo la modalidad de construcción en suelo ajeno. Asimismo se autoriza la explotación de las mejoras durante un plazo de 20 veinte. Vencido el mismo, las mejoras pasan a dominio del Municipio, teniendo el inversor derecho preferencia para alquilar. 112
A quienes inviertan no se les cobra canon por el uso del suelo. Sin embargo, se fija una Tasa de Mantenimiento del Parque, de la cual un porcentaje será administrada por un Consejo de Administración integrado por la Agencia y por quienes tengan la explotación de las mejoras. Previo a la localización de las construcciones se desarrollará un Proyecto Urbano que integrará un Plan de Sector para el Distrito. 113
Muchas Gracias Dr. Marcelo M. Cerrudo Abogado – Especialista en Gestión Local del Hábitat Popular. Contacto: Descargar ppt "EL DERECHO A LA VIVIENDA EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO ARGENTINO."
SEMINARIO SOBRE MANEJO DE SUELO URBANO – POSIBILIDADES Y DESAFÍOS EN EL DESARROLLO DE LA CIUDAD DE CORRIENTES INSTITUTO DE LA VIVIENDA DE CORRIENTES- INVICO.
Seminario sobre Manejo del Suelo Urbano. Posibilidades y desafíos en el desarrollo de la Ciudad de Corrientes. INVICO Lincoln Institute of Land Policy.

References: artículo 18
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 17
 artículo 38
 artículo 14
 Artículo 21
 artículo 14
 Artículo 11
 artículo 463
 resolución