Source: https://e-prawnik.pl/artykuly/prawo-pomocy-w-postepowaniu-sadowoadministracyjnym-.html
Timestamp: 2019-01-18 07:08:07+00:00

Document:
Prawo pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym - Sądy administracyjne - e-prawnik.pl
Wykładnia najistotniejszych przepisów
Poniższa część poświęcona zostanie analizie kluczowych dla oceny uchwały przepisów. Ze względu na cel glosy (rozważenie słuszności orzeczenia, nie zaś komentarz do ustawy) przedmiotowa wykładnia poniższych artykułów została podporządkowana głównej idei glosy i siłą rzeczy zawężona do najistotniejszych zagadnień.
46 Ppsa
Artykuł niniejszy określa konieczne warunki, jakie musi spełniać pismo, aby można było mu nadać prawidłowy bieg. Paragraf pierwszy i drugi określają katalog numerus clausus warunków formalnych: "pismo procesowe strony winno spełniać określone warunki formalne, bez których nie można nadać pismo prawidłowego biegu. Art. 46 § 1 wymienia je w sposób wyczerpujący (wyróżnienie i podkreślenie moje - Ł. L.)"[4]. Żaden z elementów niniejszego artykułu nie odnosi się do formy pisma, w tym do formularza. Ewentualne wątpliwości mogłoby rodzić się przy wykładni ustępów 2 i 3 paragrafu 1. Doktryna jednak przesądza, że ustęp 2 odnosi się do nagłówka pisma (skarga, wniosek, etc.)[5]. Oczywiście zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa[6] sąd musi brać pod uwagę wolę stron wyrażoną w piśmie, nie zaś jego oznaczenie, choćby treść przeczyła nagłówkowi. Ustęp trzeci zaś to "merytoryczna treść, jaką wniosek lub oświadczenie zawiera"[7], a nie forma w jakiej pismo winno być wnoszone. Kluczowe dla obrony późniejszej wykładni literalnej mogłoby okazać się użycie w niniejszym artykule zwrotu "warunki formalne", które zostałoby w pewnym zakresie, jako węższe znaczeniowo, przeciwstawione "brakom formalnym". Takie rozróżnienie na gruncie jasnego brzmienia art. 46 i 49 jest niedopuszczalne.
49 Ppsa
Zgodnie z brzmieniem przytoczonego przepisu, sąd ma obowiązek wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych, rozumianych jako niezachowanie warunków formalnych. Zgodnie z koncepcją racjonalnego pracodawcy, należy uznać, że użycie tego samego zwrotu ("warunki formalne") w art. 46 i 49 odnosi się do tej samej materii, ergo winno to prowadzić do konstatacji, że sąd ma obowiązek wezwać stronę jeżeli uchybi któremukolwiek z warunków określonych w art. 46. Sąd nie ma obowiązku wzywać do uzupełnienia jakichkolwiek innych braków. Takie rozumienie tego przepisu wynikałoby przynajmniej z interpretacji literalnej. Takie zresztą jest stanowisko judykatury: "możliwość uzupełnienia braków formalnych pisma w trybie art. 49 dotyczy tylko elementów pisma wymienionych w art. 46"[8]. Co więcej przyjmuje się, że mimo braków warunków formalnych, które mimo to nie uniemożliwiają nadania biegu pismu, nie należy wzywać strony do ich uzupełnienia. Wezwanie do uzupełnienia braków musi zawierać informacje, jakie braki sąd zauważył i w jakim zakresie, w jaki sposób, strona ma je uzupełnić. Brak takiego pouczenia strony skutkuje pozbawieniem sankcji pozostawienia bez rozpatrzenia[9].
W razie nieuzupełnienia braków mimo wezwania sądu, przewodniczący zarządza pozostawienie pisma bez rozpoznania, które "pozbawia je [pismo - uwaga moja - Ł. L] wszelkich skutków prawnych, jakie mogłoby ono wywołać w sprawie"[10].
252 Ppsa
Powyższy artykuł precyzuje, co powinno znaleźć się we wniosku o udzielenie prawa pomocy. Co istotne, oświadczenie musi pochodzić od strony, która go składa, gdyż za złożenie fałszywych zeznań w tej materii grozi jej odpowiedzialność karna.
Paragraf 1 określa warunki merytoryczne pisma, stwierdzając, co strona musi zamieścić we wniosku, aby mógł być dopuszczony do rozpoznania. Paragraf 2 wprost nakłada na stronę obowiązek złożenia niniejszego wniosku na urzędowym formularzu. O konsekwencjach niezachowania prawem przewidzianej formy stanowi art. 257, o czym będzie mowa dalej.
Niniejszy artykuł precyzuje dyspozycję art. 46 § 1 ust. 3 dotyczącą osnowy wniosku określając wymóg podania danych o stanie majątkowym i dochodach, a w przypadku osób fizycznych dodatkowo dokładne dane o stanie rodzinnym oraz oświadczenie strony o braku profesjonalnego pełnomocnika. Dodatkowe elementy konieczne określa art. 256 Ppsa oraz Rozporządzenie, wydane na jego podstawie.
256 Ppsa
Niniejszy przepis "zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, które ureguluje o charakterze szczególnym i technicznym, niezbędne do prowadzenia wpadkowych postępowań o przyznanie prawa pomocy"[11]. Rada Ministrów wydała przedmiotowe Rozporządzenie dnia 16 grudnia 2003 r., z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2004 r. Artykuł ten przekazuje zbyt szerokie kompetencje władzy wykonawczej. Chodzi mianowicie o określenie "sposobu jego [wniosku - Ł. L.] wypełnienia i skutków niedostosowania się do określonych wymagań". Oczywiście największy sprzeciw winno budzić określenie skutków niedostosowania się do wymagań postawionych przez Rząd. Na szczęście w pouczeniu zawartym na końcu wniosku znajduje się jedynie punkt 6, który brzmi: "Niezachowanie warunków formalnych wniosku, które uniemożliwia nadanie mu dalszego biegu, powoduje wezwanie do uzupełnienia braków w tygodniu tygodniowym. Jeżeli braki nie zostaną w tym terminie uzupełnione, wniosek pozostawia się bez rozpoznania". Wymaga podkreślenia, że Rozporządzenie kopiuje tutaj treść art. 257 Ppsa określając ponadto termin (tydzień), który ma strona na uzupełnienie braków.
257 Ppsa
Kluczowy dla oceny zasadności glosy jest art. 257 Ppsa i norma, którą należy z niego wyinterpretować. Nie budzi niczyich wątpliwości oczywista konkluzja, że artykuł przesądza o dwóch podstawach pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jedna z nich to niezłożenie wniosku na wymaganym prawem formularzu. Druga to nieuzupełnienie przez stronę, mimo wezwania, braków wniosku. Wątpliwość, którą należy w tym miejscu podnieść sprowadza się do pytania czy niezłożenie wniosku na formularzu jest brakiem, o którym mówi niniejszy artykuł i czy w związku z tym sąd ma obowiązek wezwać stronę do jego uzupełnienia? A także jaki byłby ewentualny termin na wezwanie strony do uzupełnienia tego braku, który przecież nie jest brakiem formalnym z art. 46 o czym była mowa wcześniej. Trudno byłoby bronić tezy, że musi to by tydzień przewidziany w Rozporządzeniu, skoro mówi ono wyraźnie o "brakach formalnych".
Zgodnie z interpretacją NSA Ppsa przewidywałaby istnienie trzech grup braków: braki formalne, braki merytoryczne (co do zasady dotyczące osnowy wniosku) oraz braki co do formy (niezłożenie wniosku na formularzu). Art. 257 zawierałby je w jednym zwrocie - braki.
§ 2 ust. 3 Rozporządzenia
Jeżeli wniosek o przyznanie prawa pomocy nie został złożony przez osobę fizyczną na urzędowym formularzu, przesyła się stronie formularz w celu jego wypełnienia.
Jeszcze większy zamęt w judykaturze wywołało brzmienie powyższego przepisu Rozporządzenia. Sądy wydawały mianowicie sprzeczne orzeczenia dotyczące skutków niezłożenia przez osobę nie-fizyczną wniosku na formularzu. Pierwsza grupa orzeczeń stwierdzała, że należy wezwać stronę, która nie jest osobą fizyczną do uzupełnienia wniosku ale bez przesyłania jej formularza. Druga grupa orzeczeń stwierdzała, że ze względu na profesjonalny charakter przedsiębiorcy winien on cechować się większą starannością i pozostawiono, zgodnie z art. 257 Ppsa, wniosek bez rozpoznania. Warto ponadto zauważyć wykształconą linię orzeczniczą w NSA - "wniosek złożony przez profesjonalnego pełnomocnika, który nie czyni zadość wymaganiom z art. 252§2, pozostawia się bez rozpoznania"[12]. Należy na marginesie tych rozważań wskazać, że dyspozycja tego przepisu stwarza jedynie nakaz wysłania osobie fizycznej formularza. Nie przesądza natomiast o zasadności czy konieczności samego wezwania do uzupełnienia braków.
Posiłkując się wykładnią z systemu prawa należy stwierdzić, że skoro w art. 1301 §1z1 znajduje się określenie formularza jako braku formalnego, a Ppsa jest pozbawiona takiego przepisu, to należy przyjąć, że ustawodawca chciał inaczej informować tę kwestię w postępowaniu cywilnym i sądowoadministracyjnym.
Aby ujednolicić orzecznictwo Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do NSA o podjęcie uchwały rozstrzygającej tę kwestię.
Analiza słuszności uchwały NSA w kontekście wcześniejszych ustaleń
Teza uchwały brzmi:
Niezachowanie, określonego w art. 252 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wymogu złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu jest brakiem formalnym, o jakim mowa w art. 49 par 1 w zw. z art. 257 tej ustawy, który podlega usunięciu przez wezwanie strony do złożenia wniosku na urzędowym formularzu, bez względu na to czy wniosek złożyła osoba fizyczna czy osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.
Sentencję należy skrytykować po pierwsze za określenie niezłożenia wniosku na formularzu jako braku formalnego z art. 49 § 1, ze względu na jasne brzmienie art. 49 w związku z art. 46 Ppsa. Po drugie normodawca jako racjonalny celowo rozróżnił skutki wobec osoby fizycznej i pozostałych stron. Ta uwaga była aktualna w chwili podjęcia uchwały, obecnie traci na znaczeniu, w szczególności po tzw. majowej nowelizacji Kpc z roku 2012, która zrównała podmioty profesjonalne i osoby fizyczne w wymogach im stawianych - tutaj na marginesie należy zauważyć, że bezrefleksyjne przywołanie przez NSA wyroku TK jest niesłuszne choćby z uwagi na brak w Ppsa artykułu analogicznego do art. 130z1 §1z1. Stwierdzono mianowicie, że profesjonalista w obrocie gospodarczym nie musi być profesjonalistą w obrocie prawnym. Utrzymywanie takiego stanu rzeczy byłoby niezgodne z art 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej[13], co zresztą NSA słusznie podnosi w uzasadnieniu.
Uchwała jest słuszna w zakresie ujednolicenie konsekwencji niezłożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu wobec osób fizycznych, osób prawnych jednostek organizacyjnych, które nie mają osobowości prawnej. Niestety, NSA nie pochylił się w sposób wystarczający nad samym zagadnieniem warunków formalnych, o których mowa w art. 49 w związku z art. 46 z uwzględnieniem art. 257.
Pomimo powyższych rozważań należy stwierdzić, że zgodnie z wykładnią funkcjonalną, tetyczną, uchwała czyni zadość prawu i jest słuszna. De lege ferenda można jedynie postulować zmianę przepisów niejasnych oraz interpretowanych, w świetle uchwały, contra legem.
[1] ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 74.
[2] Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zmianami.
[3] Dz. U. z 2003 r. Nr 227, poz. 2245.
[4] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kraków 2005, str. 116.
[5] Por. ibidem, str. 117.
[8] Postanowienie WSA w Warszawie, 5.01.2005, III SA 1264/03, niepublikowane - por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzecznictwo", red. B. Dauter, Warszawa 2009, str. 215.
[9] Por. Postanowienie SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 6/99, OSNC 2000, nr 9, poz. 343.
[10] B. Dauter, et al., op. cit., str. 128.
[11] Ibidem, str. 608.
[12] Postanowienie NSA, 21.03.2005, II FZ 20/05, niepubl. - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzecznictwo"..., str. 864; por. Post. NSA 23.05.2006, II OZ 542/06, niepubl - ibidem, str. 863.
[13] Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zmianami)

References: Art. 46
 art. 46
 art. 46
 art. 46
 art. 49
 art. 46
 art. 257
 art. 46
 art. 256
 art. 257
 art. 257
 art. 46
 Art. 257
 art. 257
 art. 252
 art. 1301
 art. 252
 art. 49
 art. 257
 art. 49
 art. 49
 art. 46
 art. 130
 art. 49
 art. 46
 art. 257
De lege ferenda