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Timestamp: 2020-07-14 23:52:37+00:00

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﻿ Sentencia 2003-08986 de octubre 10 de 2013
SENTENCIA 2003-08986 DE 10 DE OCTUBRE DE 2013
CONTENIDO:RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – EMPLEADOS DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA. EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LOS EMPLEADOS DEL CONGRESO SE CONSTITUYE EN LA PROYECCIÓN DEL STATUS JURÍDICO FAVORABLE ADQUIRIDO, POR ENCONTRARSE EN CONDICIÓN DE ACTIVIDAD AL INTERIOR DEL MISMO, QUE PERMITE RESGUARDAR LAS EXPECTATIVAS CONFORME A LA NORMATIVA QUE LUEGO FUE RETIRADA DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO. SIN EMBARGO, NO PUEDE PROLONGARSE EN EL TIEMPO, ES DECIR, MÁS ALLÁ DE LA VIGENCIA DEL RÉGIMEN GENERAL DE TRANSICIÓN, PORQUE DE SER ASÍ, SERÍA COMO PRETENDER SU APLICACIÓN EN FORMA VIRTUAL, COMO UNA OPCIÓN EN EL TIEMPO MUCHO DESPUÉS DE LA VIGENCIA DE LA LEY PARTICULAR, SITUACIÓN QUE DESNATURALIZARÍA LA FIGURA DE LA TRANSICIÓN Y QUE DE PASO IMPEDIRÍA QUE EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN ORDINARIO CUMPLIERA CON SU MISIÓN DE UNIFICAR EL SISTEMA PENSIONAL DEJANDO DE LADO LOS REGÍMENES ESPECIALES DE PENSIONES, ENTRE ELLOS, EL DE LOS EMPLEADOS DEL CONGRESO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, CONGRESO DE LA REPÚBLICA, PENSIÓN DE JUBILACIÓN, ESTRUCTURA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, PENSIÓN DEL CONGRESISTA, RÉGIMEN PENSIONAL DEL CONGRESISTA, RÉGIMEN PENSIONAL DE TRANSICIÓN, FUNCIONARIO DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Sentencia 2003-08986 de octubre 10 de 2013
Ref.: Expediente 25000-23-25-000-2003-08986-01 (2047-2009)
Actor: María Elena Jiménez de Crovo c/ Fondo de Previsión Social del Congreso de la República —Fonprecon—
En esta oportunidad la cuestión litigiosa se contrae a establecer si a la demandante, quien laboró como congresista entre 1962 y 1970 y como empleada del Congreso desde 1992 hasta 2002, le asiste el derecho a que Fonprecon en aplicación del régimen de transición de los parlamentarios, le reliquide su pensión de jubilación en calidad de congresista.
Comoquiera que la controversia gira en torno a la aplicación del régimen de transición a un empleado del parlamento; es necesario inicialmente, hacer el recuento y análisis de la normativa que regula la materia, para examinar si con fundamento en la misma y luego de estudiadas las probanzas que reposan en el expediente, es posible que obtenga la reliquidación de la pensión de jubilación en los términos que pretende.
Fue así como en ejercicio de dichas facultades, el Presidente de la República, expidió el Decreto 1359 de 1993(2), que estableció el régimen especial de pensiones, reajustes y sustituciones aplicable a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, tengan la calidad de senador o representante a la Cámara, tal como lo estipula su artículo 1º(3) y en concordancia, su artículo 18(4); lo cual significa que los demás empleados al servicio del parlamento no se encuentran cobijados por este régimen prestacional especial.
Posteriormente, el Decreto 1293 de 1994(8), en concordancia con lo establecido por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 e invocando el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, fijó el régimen de transición de los congresistas, de los empleados del Congreso y del Fondo de Previsión Social del Congreso —Fonprecon—.
En su artículo 2º, dispuso que los senadores, los representantes, los empleados del Congreso de la República y los empleados de Fonprecon, tendrán derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1º de abril de 1994, hayan reunido alguno de los siguientes requisitos: a) haber cumplido 40 o más años de edad si son hombres o 35 o más años de edad, si son mujeres o b) haber cotizado o prestado servicios durante 15 años o más.
Se resalta que el Parágrafo del artículo 2º del Decreto 1293 de 1994, fue declarado nulo por el Consejo de Estado en sentencia de 27 de octubre de 2005, radicado 5677-03, actor Jorge Manuel Ortiz Guevara, consejera ponente Ana Margarita Olaya Forero.
El Acuerdo 26 de 1986 en su artículo 20 dispone, que los empleados del fondo y del Congreso que sirvan o hayan servido 20 años continuos o discontinuos en empleos oficiales y lleguen a la edad de 55 años, tienen derecho a que el fondo les pague una pensión vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
El parágrafo de este artículo señala, que a los empleados que a la fecha de expedición de la Ley 33 de 1985, hayan cumplido 15 años continuos o discontinuos de servicio, se les aplicarán las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la citada ley.
En el artículo 23 en cuanto al cálculo para la liquidación pensional informa, que se deben tener en cuenta como factores salariales, siempre que el afiliado tenga derecho a ellos y “hayan servido de base para los aportes al fondo durante el último año de servicio”, los siguientes: asignación básica mensual o dietas, gastos de representación, prima técnica, dominicales y feriados, horas extras, prima semestral, prima de navidad, trabajo suplementario, prima de antigüedad, bonificaciones.
Análisis de la normativa pensional de los empleados del Congreso
Del estudio sistemático de la normativa reseñada, que especialmente fue expedida para regular la situación particularísima de los empleados del Congreso, infiere la Sala, que en lo que concierne a su régimen de transición, es el Decreto 1293 de 1994, el que regula su específica situación pensional.
Pues bien, entendido el régimen de transición como aquel que busca proteger expectativas pensionales a futuro, pero que se enmarquen en el régimen pensional vigente al momento de expedición de la nueva ley(10); tal como en su oportunidad lo determinó la sección para el caso de los parlamentarios(11), debe extender su cobertura a quien siendo Congresista para el 1º de abril de 1994 —vigencia de la L. 100/1993—, además cumpla con la edad —40 años o más si es hombre o 35 años o más si es mujer— o la cotización o el tiempo de servicios por 15 años o más.
Ahora, partiendo del hecho evidente de que la normativa que reglamenta la situación pensional de los parlamentarios en transición de igual manera define la situación pensional de los empleados del Congreso también en transición, es por lo que las interpretaciones normativas que cobijan la situación de los legisladores deben hacerse extensivas al caso de los empleados del Congreso.
De esta suerte, para ser destinatario del régimen de transición de los empleados del parlamento, se requiere de una condición imprescindible, que no es otra que ejercer la labor al interior del Congreso para la fecha de vigencia de la Ley 100 de 1994 aunada al cumplimiento de la edad o la cotización o el tiempo de servicios de que trata el Decreto 1293 de 1994 en su artículo 2º, circunstancia que no puede ser omitida, tal como se definió para el caso de los congresistas.
En otras palabras, se debe establecer si el empleado del Congreso, reúne los requisitos de ley necesarios para ser beneficiario del régimen de transición creado para ellos y esto se torna en absolutamente indispensable, porque el hecho de estimar que se es favorecido del régimen, con ocasión de haber sido empleado del parlamento, no implica que la pensión jubilatoria se deba reliquidar con sujeción al mismo.
El régimen de transición de los empleados del Congreso se constituye entonces, en la proyección del estatus jurídico favorable adquirido, por encontrarse en condición de actividad al interior del mismo, que permite resguardar las expectativas conforme a la normativa que luego fue retirada del ordenamiento jurídico.
Pero que a su turno, no puede prolongarse en el tiempo, es decir, más allá de la vigencia del régimen general de transición, porque de ser así, sería tanto como pretender su aplicación en forma virtual, como una opción en el tiempo mucho después de la vigencia de la ley particular, situación que desnaturalizaría la figura de la transición y que de paso impediría que el régimen de transición ordinario cumpliera con su misión de unificar el sistema pensional dejando de lado los regímenes especiales de pensiones, entre ellos, el de los empleados del Congreso.
En efecto, históricamente la constitucionalidad de las modificaciones prestacionales y aún salariales atribuidas a la competencia del legislador, ha estado condicionada a la definición previa de los regímenes de transición en la aplicación de cualquier nueva regulación, que de manera sustancial afecte las situaciones jurídicas preestablecidas o en proceso de consolidación(12).
Por manera, que la extensión en forma indiscriminada de un régimen de transición a beneficiarios que ya han consolidado status jurídico, representa una instancia de violación de la ley por indebida aplicación de la misma, en razón a que sin que exista causa jurídica alguna, una situación gobernada y constituida a la luz del efecto cumplido, se reintegraría a una ley expedida posteriormente, para extraer de esta última unas consecuencias no previstas por el legislador, con lo que además de quebrantar el sistema jurídico correspondiente, se establece un sistema privilegiado, que en el caso específico de la seguridad social por razones pensionales, emerge totalmente extraño a lo previsto por el propio constituyente, para el caso de lo reglado en el artículo 48 de la Carta Política conforme a las modificaciones del Acto Legislativo 1 de 2005, que integró al mundo de la seguridad social en materia pensional, el principio de la sostenibilidad financiera del sistema, que se proyecta en que en la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado cotización.
Con las anteriores precisiones en cuanto al régimen de transición de los empleados del Congreso, procede la Sala a definir la situación particular de la demandante.
Está demostrado en el expediente que la actora prestó sus servicios como representante a la Cámara en los períodos constitucionales 1962-1964, 1964-1966; en calidad de senadora de la República del 20 de julio de 1966 al 19 de julio de 1970; en el Ministerio de Relaciones Exteriores como cónsul general de Colombia en Londres desde el 23 de marzo de 1971 hasta el 1º de agosto de 1973; en calidad de Ministra de Trabajo y Seguridad Social del 7 de agosto de 1974 al 19 de octubre de 1976; en el Ministerio de Relaciones Exteriores como embajadora de Colombia ante el Gobierno de México entre el 2 de marzo de 1977 y el 31 de marzo de 1979; en calidad de directora de la Corporación Francisco de Paula Santander desde 1988 hasta 1990; como asesora IV de la Cámara de Representantes del 12 de noviembre de 1992 hasta el 20 de julio de 2002. Acumuló un total de tiempo de servicio de 23 años, 1 mes y 4 días (fls. 12 a 15, 16, 25, 30, 69 y 91, cdno. 2).
Nació el 15 de septiembre de 1935 (fl. 11, cdno. 2).
En virtud de la Resolución 462 de 12 de marzo de 2003, el fondo le reconoció su pensión de jubilación en calidad de asesor IV Cámara de Representantes, en cuantía de $ 2.578.065,61 efectiva a partir del 21 de julio de 2002, en aplicación del artículo 20 del Decreto 2837 de 1986, según el cual, la cuantía de la jubilación equivale al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio (fls. 3 a 6, cdno. ppal.).
Y, por Resolución 1001 de 9 de julio de 2003 desató el recurso de reposición interpuesto contra la anterior, en el sentido de confirmarla en atención a que como la recurrente fue congresista antes de la expedición de la Ley 4ª de 1992 no era destinataria del Decreto 1359 de 1993, aunque cumplía con los requisitos estipulados por el artículo 2º del Decreto 1293 de 1994 (fls. 7 a 16, cdno. ppal.).
De las anteriores probanzas la Sala infiere, que Fonprecon le reconoció la pensión de jubilación a la demandante en calidad de empleada del Congreso, con fundamento en el artículo 20 del Acuerdo 26 de 1986 —aprobado por el D. 2837/86—, según lo prescribe el inciso 2º del artículo 3º del Decreto 1293 de 1994, que consagra el régimen de transición de los empleados del Congreso.
Pues bien en este punto se encuentra, que la actuación acusada se ajusta a derecho, porque en efecto tal como está acreditado al interior del proceso, la actora desplegó labores en el Parlamento como empleada de la Cámara de Representantes en el cargo de asesor IV desde 1992 hasta 2002; es decir, que para la fecha de vigencia de la Ley 100 de 1993, cumplía con la condición imprescindible de ejercer la actividad en calidad de empleada del Congreso, situación que aunada al cumplimiento de la edad y del tiempo de servicios, la hacía beneficiaria del régimen de transición propio de los empleados al servicio del parlamento, condiciones todas que habilitaron el reconocimiento de la pensión de jubilación cuando cumplió con los 55 años edad y los 20 años de servicios, tal como lo ordena el artículo 20 del Decreto 2837 de 1986.
En este punto bien conviene recordar, como se estableció líneas atrás, que el régimen de transición de los empleados del parlamento está encaminado a brindar protección a las expectativas de quienes se encontraban prestando sus servicios en tal calidad a la fecha de vigencia de la ley que regula el sistema general de pensiones.
En esta dirección se debe advertir, que no le asiste la razón a la accionante cuando pretende que le sea reliquidada su pensión de jubilación en calidad de congresista, porque lo cierto es, que adelantó la actividad congresional entre 1962 y 1970, es decir, con mucha antelación a que entrara en vigor de la Ley 4ª de 1992 —mayo 18/92—, que le permitiera, ser destinataria del régimen especial de los parlamentarios, que solo se aplica a quienes a partir de dicha vigencia desplieguen la labor legislativa.
Y, aunque para el 1º de abril de 1994, fecha en que entró a regir la Ley 100 de 1993, superaba con creces la edad de 35 años que exige dicha ley; lo cierto es, que en esa época tal como se acaba de advertir, no laboraba para el cuerpo legislativo en calidad de congresista sino como empleada del parlamento y fue por esa razón que en esa condición, se le reconoció su pensión jubilatoria al amparo del régimen de transición de los empleados del Congreso.
Sumado a lo anterior la Sala encuentra, que como argumento del recurso de alzada, la actora señala que tenía un derecho adquirido, porque el parágrafo del artículo 2º del Decreto 1293 de 1994, fue declarado nulo con posterioridad a la adquisición del status pensional; ante lo cual se debe indicar, que no cabe la menor duda que cuando se trata de la declaratoria de nulidad de una norma, se produce como efecto inmediato su salida del ordenamiento jurídico en razón de que el precepto nació viciado, por lo que frente al mismo solo se producen efectos ex tunc, lo que significa que si bien se reconoció el derecho, lo cierto es que lo fue contra legem.
De acuerdo con lo indicado, se confirmará la decisión del a quo, que negó las súplicas de la demanda.
CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 13 de octubre de 2005, desestimatoria de las súplicas de la demanda instaurada por la señora MARÍA ELENA JIMÉNEZ DE CROVO contra el FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA —FONPRECON—.
(3) Decreto 1359 de 1993. ART. 1º—“Ámbito de aplicación. El presente decreto establece integralmente y de manera especial, el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas, que en lo sucesivo se aplicará a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992 tuvieren la calidad de senador o representante a la Cámara”.
(4) Decreto 1359 de 1993. ART. 18.—“La reglamentación contenida en ese Decreto es de carácter especial para quienes tuvieren la calidad de senadores o representantes a la Cámara. En consecuencia no afectará el régimen prestacional de los demás empleados al servicio del Congreso de la República”.
(6) “ART. 36.—Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.// La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley.// El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos (el aparte destacado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sent. C-168, abr. 20/95). // Lo dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen. // Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida.// Quienes a la fecha de vigencia de la presente ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes al momento en que cumplieron tales requisitos.// PAR.—Para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de que trata el inciso primero (1º) del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales, a las cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio”.
(10) La Corte Constitucional en Sentencia C-789 de 2002, consideró con relación al régimen de transición que: “La creación de un régimen de transición constituye entonces un mecanismo de protección para que los cambios producidos por un tránsito legislativo, no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos para pensionarse, en el momento del tránsito legislativo”.
(11) Sentencia de 2 de abril de 2009, radicado: 5678-03, actor Jorge Manuel Ortiz Guevara, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, que declaró la nulidad del parágrafo del artículo 11 y del inciso 1º del artículo 17 del Decreto 816 de 2002, este último artículo modificado por el artículo 1º del Decreto 1622 de 2002. En similar sentido sentencia de 7 de septiembre de 2006, radicado 9798-05, actor Paulina Consuelo Salgar de Montejo, C.P. Jaime Moreno García.
(12) Se debe recordar que la Ley 33 de 1985 en el parágrafo 2º de su artículo 1º determinó el régimen de transición en los siguientes términos: “Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido 15 años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley.// Quienes con 20 años de labor continua o discontinua como empleados oficiales, actualmente se hallen retirados del servicio, tendrán derecho cuando cumplan 50 años de edad si son mujeres o 55 años si son varones, a una pensión de jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con las disposiciones que regían al momento de su retiro”. Y, por su parte la Ley 100 de 1993 en su artículo 36 lo estableció así: “Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.// La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley (...)”.

References: artículo 1
 artículo 18
 artículo 36
 artículo 17
 artículo 2
 artículo 36
 artículo 2
 artículo 20
 artículo 23
 artículo 2
 artículo 48
 Resolución 
 artículo 20
 Resolución 
 artículo 2
 artículo 20
 artículo 3
 artículo 20
 artículo 2
 artículo 11
 artículo 17
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 36