Source: http://portorium.blogspot.com/2013/06/aduana-y-divisas-la-instruccion.html
Timestamp: 2019-11-15 12:33:33+00:00

Document:
Aduana y divisas: la Instrucción equivocada ~ Portoria | Comercio Exterior + Derecho Aduanero
b) La Instrucción General dictada por el organismo aduanero invade una esfera de competencias que le corresponde al Banco Central de la República Argentina. Tal como sucede con el delito de contrabando, la infracción de declaración inexacta también constituye un instituto protector del adecuado ejercicio del control aduanero sobre las importaciones y exportaciones. En este sentido, la CNACAF, Sala III, in re “Bunge y Born Comercial S.A. c. A.N.A.” (30/12/1996) tiene dicho “que el artículo 954 tutela los fines previstos en el artículo 23 del mismo texto legal, admitiéndolos como bienes jurídicos y sanciona las declaraciones inexactas en la medida en que puedan entorpecer el logro de alguno de ellos” (citado por GOTTIFREDI, Marcelo, Código Aduanero Comentado, Ediciones Macchi, Buenos Aires, 2000, 2da. Edición Actualizada, p.713).
Las funciones primordiales que el legislador asigna al servicio aduanero se encontraban detalladas en los tres primeros incisos del artículo 23 del Código Aduanero (actualmente artículo 3 del Decreto 618/1997):
Art. 3º-La ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS será el Ente de ejecución de la política tributaria y aduanera de la Nación aplicando las normas legales correspondientes. Tendrá las funciones y facultades de los organismos fusionados mencionados en el artículo 1º del presente y en especial las detalladas en este artículo, sin perjuicio de las conferidas por otras normas:
a) La aplicación, percepción y fiscalización de los tributos y accesorios dispuestos por las normas legales respectivas, y en especial de: (2) Los tributos que gravan la importación y la exportación de mercaderías y otras operaciones regidas por leyes y normas aduaneras que le estén o le fueren encomendados.
A su vez, la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina (BCRA) aprobada mediante Ley 24144 establece en su Artículo 4 (texto según Ley 26739) que son funciones y facultades del banco:
g) Regular, en la medida de sus facultades, los sistemas de pago, las cámaras liquidadoras y compensadoras, las remesadoras de fondos y las empresas transportadoras de caudales, así como toda otra actividad que guarde relación con la actividad financiera y cambiaria;”
c) Ciertamente, el accionar del servicio aduanero se funda en un acto administrativo de carácter general (las instrucciones generales reseñadas), el cual goza de la presunción de legitimidad que le otorga el artículo 12 de la Ley 19.549 (Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, LNPA).
En buen romance, ello significa que la Aduana está facultada a iniciar estos sumarios y carece de facultades para expedirse sobre la ilegalidad o improcedencia de los mismos.
Ello recién podrá ser resuelto por la autoridad judicial que pudiere intervenir en instancias posteriores. Sin perjuicio de lo dicho, merece destacarse la deplorable técnica legislativa empleada en la redacción de la Instrucción General 2, que ordena a los jueces administrativos la conducta que deben observar frente a los administrados.
Peor aún, los exportadores que están en las situaciones allí mencionadas están siendo directamente condenados por la Directora General de Aduanas, apareciendo los jueces administrativos como meros ejecutores de una sanción previamente decretada en forma abstracta y genérica.
La sanción automática prevista en la Instrucción General omite el derecho del exportador a ser oído, a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión absolutoria o condenatoria debidamente fundada en los hechos y extremos acreditados en el proceso sumarial. Ello constituye un avance inadmisible sobre principios y garantías consagradas por nuestra Constitución Nacional, a saber: de legalidad, el estado de inocencia, juez natural, inviolabilidad de la defensa en juicio (artículo 18 de la Constitución Nacional y artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica). También se transgrede el principio de “non bis in idem” en caso de que el administrado ya estuviera imputado por la supuesta transgresión al Régimen penal Cambiario (Ley 19.359).
¿La hipotética falta de ingreso de divisas como contravalor de una exportación constituye un ilícito que puede ser castigado por la Aduana?
Sin hesitar debemos responder NO.
* El artículo 954 apartado 1 inciso “c” castiga una declaración inexacta que provoca o pudiere provocar un ingreso de divisas distinto del que correspondiere. Ello significa que el servicio aduanero debe constatar si las manifestaciones vertidas en la declaración aduanera coinciden con la mercadería que se presenta a despacho y la documentación comercial complementaria. La falta de pago del comprador de la mercadería de las divisas no convierten a aquella declaración en “inexacta”, ya que se trata de hechos o circunstancias posteriores y extraños a la declaración.
* Por otro lado, suponer que la liquidación tardía de divisas “impide o entorpece la acción del servicio aduanero” a la luz del artículo 994 inciso “c”, lo cual carece de absoluto fundamento ya que no le corresponde a ese organismo aplicar controles de carácter cambiario, sino que ello es función del B.C.R.A., como vimos ut supra.
* La claridad de las normas transcriptas es elocuente: la Ley 24144 asigna al BCRA el control cambiario que comprende fiscalizar el ingreso de las divisas provenientes de operaciones de exportación, estando vedado a la Aduana su ejercicio por exceder su ámbito de competencia funcional. En otras palabras, la Aduana no tiene atribuciones en materia cambiaria si la declaración aduanera comprometida es veraz y exacta. En estos casos, vale reiterarlo, la fiscalización del adecuado ingreso o egreso de las divisas está asignada al BCRA..
Interrogantes finales.
¿Por qué el Estado provoca una controversia jurídica que fatalmente terminará perdiendo?
¿Qué motivos tiene la aduana para sostener una postura groseramente ilegítima e ilegal?
¿Cuales son las consecuencias que suscita la aplicación de la Instrucción General 2/2012?
* DJAIs, restricciones de hecho a importaciones, reducción de plazo para ingresar divisas provenientes de exportaciones, cepo cambiario (restricción a la compra de moneda extranjera, aplicación de percepciones a los gastos con tarjeta en moneda extranjera, limitaciones a los montos para extraer moneda extranjera con tarjetas, etc)... La Instrucción General 2/2012 constituye una improvisada herramienta que se suma a otros instrumentos implementados por el Estado federal para asegurarse el ingreso o permanencia de divisas.
* La medida también tiene un evidente motivo recaudatorio. Supongamos que la aduana detecta el ingreso tardío de divisas en 4 operaciones de exportación. Aplicando la Instrucción General 2/2012, son $ 500 por exportación (artículo 994 “c” del CA) , lo que supone una multa de 2 mil pesos.
La probable decisión del exportador sea pagar la multa antes que contratar un abogado y pagarle honorarios a cambio de un resultado incierto. Nadie paga más por el collar que por el perro. En la aduana no pueden ignorar esto.
Un verdadero y efectivo engaña pichanga.
* La medida provocó una pequeña industria del juicio, obligando a exportadores a rechazar las imputaciones masivas formuladas por la aduana. Es más, existe una extraordinaria cantidad de casos en los cuales se solicitó a exportadores información sobre el ingreso de divisas, y éstos presentaron documentación que acredita la liquidación de las mismas en el MULC en tiempo y forma. El servicio aduanero igualmente inició causa contenciosa en vez de archivar el caso, obligando al exportador a demostrar su inocencia, presentando las mismas pruebas cuyo análisis y estudio fue previamente pasado por alto.
* Por último, también hay que reconocer que el Estado también ha logrado (al menos parcialmente) que las empresas comenzaran a preocuparse por regularizar el ingreso de divisas de sus exportaciones, prestando atención a la observancia de procedimientos que permitan obtener el anhelado reporte de “cumplimiento” por parte las instituciones financieras.
Si bien los exportadores ya estaban pendientes de estos asuntos con el fin de allanar el cobro de reintegros, desde hace un tiempo sumaron este bonus track obsequiado por la aduana.
Cuando iniciamos estas palabras mencionamos atropellos que se muestran descabellados. Pero los hechos demuestran que el Estado puede ser extremadamente creativo, forzando la aplicación de normas tributarias y penales con el objeto de arrimar dinero a las arcas públicas y coaccionar a los administrados por vías ilegítimas.
Resta esperar que los jueces administrativos y judiciales cumplan con su cometido y restablezcan la aplicación del orden jurídico quebrado desde el Estado. Una pista para ellos: en 1989 la Corte Suprema de Justicia de la Nación se expidió sobre los límites del control aduanero en el célebre caso “Legumbres” (Fallos 312:1920).
La contundente solución a estas controversias se encuentra allí, propiciada por nuestro más alto Tribunal desde hace más de... veinte años.

References: artículo 954
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 3
 artículo 1
 Artículo 4
 artículo 12
 artículo 8
 artículo 954
 artículo 994