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Hessischer VGH, Beschluss vom 26. Juli 2004 - Az. 4 N 406/04 x
Hessischer VGH · Beschluss vom 26. Juli 2004 · Az. 4 N 406/04
4 N 406/04
Der Regionale Raumordnungsplan Südhessen 1995 enthielt unter Nr. 7.4. folgende Aussage:
"Der Flughafen Frankfurt/Main ist in seiner Bedeutung als internationaler Großflughafen zu erhalten und zu stärken. Der Bau zusätzlicher Startbahnen und Landebahnen, eine Verschiebung des Parallelbahnsystems und eine Nutzung der Startbahn 18 West als Landebahn soll nicht erfolgen. Kapazitätserweiterungen sollen durch verbesserte Nutzungskonzepte im Rahmen des technisch Machbaren erfolgen. Eventuelle Kapazitätserweiterungen haben im Rahmen der heutigen Gebietsgrenzen (Zaun) stattzufinden."
Am 10.12.1999 beschloss die regionale Planungsversammlung beim Regierungspräsidium Darmstadt den Regionalplan Südhessen 2000. Darin wird unter Nr. 7.4.-1 folgende Aussage getroffen:
"Zur Sicherung der internationalen Anbindungsqualität der Rhein-Main-Region ist der Flughafen Frankfurt/Main in seiner Bedeutung als internationaler Großflughafen zu erhalten und zu stärken. Die genaue planerische Aussage für die erforderlichen Schritte und Maßnahmen lässt sich zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht treffen. Dies ist erst nach Abschluss des Mediationsverfahrens und der nachfolgenden Entscheidung der Hessischen Landesregierung und des Hessischen Landtags möglich. Eine eventuelle Kapazitätserweiterung des bestehenden Startbahnsystems und Landebahnsystems für den Flughafen Frankfurt/Main setzt ein Raumordnungsverfahren voraus. Darin ist die Vereinbarkeit einer eventuellen Erweiterung mit den Erfordernissen der Raumordnung zu prüfen. Sollten sich darausSiedlungsstriktionenoder sonstige Flächenrestriktionen ergeben, sind diese im unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang in einem Änderungsverfahren zum Regionalplan zu bearbeiten und verbindlich festzustellen. Mit Ausbau des Hochgeschwindigkeitsnetzes der DB AG ist eine intensive Verknüpfung zwischen Schienenverkehr und Luftverkehr zur Beförderung von Passagieren und Gütern sowie zur weiteren Optimierung des Flughafens Frankfurt/Main anzustreben."
Durch Beschluss vom 14.11.2000 genehmigte die Hessische Landesregierung den Regionalplan mit vier "Ausnahmen und Auflagen". Die Nebenbestimmung unter Nr. 3 hat folgenden Wortlaut:
"3. Der Regionalplan Südhessen wird mit folgender Auflage versehen: "Gemäß Ziffer 7.4-1 wird der erforderliche Ausbau des Flughafens Frankfurt/Main in einem Änderungsverfahren zum Regionalplan erarbeitet und verbindlich festgelegt. Dabei sind die Vorgaben des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 zu beachten": „Der Flughafen Frankfurt/Main soll auch künftig den zu erwartenden Entwicklungen gerecht werden und seine Funktion als bedeutende Drehscheibe im internationalen Luftverkehr sowie als wesentliche Infrastruktureinrichtung für die Rhein-Main-Region erfüllen. Hierzu ist eine Erweiterung über das bestehende Startsystem und Landebahnsystem hinaus zu planen und zu realisieren. Die Verknüpfung mit dem Schienenfernverkehr und Regionalverkehr ist auszubauen. Die Zusammenarbeit mit dem Flughafen Hahn in Rheinland-Pfalz ist zu vertiefen.
Bei der Erweiterung über das bestehende Startsystem und Landebahnsystem hinaus ist auf die Nachtruhe der Bevölkerung in besonderem Maße Rücksicht zu nehmen. Die verbindliche Festsetzung der Nachtflugbeschränkungen erfolgt in den Verfahren nach dem Luftverkehrsgesetz"."
Die Antragstellerin hat den vorliegenden Normenkontrollantrag am 04.02.2002 gestellt. Sie macht im Wesentlichen geltend, der Normenkontrollantrag sei statthaft. Der hessische Gesetzgeber habe Rechtsnatur und Rechtsform des Regionalplans nicht festgelegt. Regionalpläne ließen sich weder den Kategorien Rechtssatz noch Verwaltungsakt noch Verwaltungsvorschrift eindeutig zuordnen. Für die Gewährung gerichtlichen Rechtsschutzes sei darauf abzustellen, welche Elemente überwögen. Im vorliegenden Fall liege es auf der Hand, dass es sich weder um eine interne Verwaltungsvorschrift noch um eine Einzelfallregelung handele. Der Regionalplan enthalte zahlreiche, als Ziele der Raumordnung förmlich festgelegte Vorschriften. Selbst wenn man den Regionalplan als Verwaltungsvorschrift ansehen wolle, sei gegen ihn wegen seiner Außenwirkung in gleicher Weise Rechtsschutz zu gewähren wie bei Rechtsverordnungen.
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe zudem mit Normenkontrollurteil vom 30.03.1982 (BayVBl. 1982, 726 f.) ausdrücklich die Zielfestsetzung eines Siedlungsbeschränkungsbereichs in der Umgebung eines Flughafens auf Grund des sachlichen Gehalts der Regelung als im Normenkontrollverfahren überprüfbar angesehen.
Sie, die Antragstellerin, sei auch antragsbefugt. Gemäß § 8 Abs. 7 Satz 1 HLPG sei sie verpflichtet, die im Regionalplan festgelegten Ziele der Raumordnung zu beachten. Auf Grund der Beachtenspflicht sei auch das Rechtsschutzinteresse gegeben.
Der Regionalplan sei formell rechtswidrig, weil entgegen § 7 Abs. 4 Satz 2 HLPG eine erneute Offenlegung des Planentwurfs unterlassen worden sei. Nr. 2 der Genehmigung des Regionalplans verstoße darüber hinaus gegen § 8 Abs. 3 und Abs. 6 HLPG. Nr. 3 der Genehmigung des Regionalplans verstoße gegen § 8 Abs. 3 und gegen § 7 Abs. 4 HLPG. Die Nrn. 2 und 3 der Genehmigung seien mangels Rechtsgrundlage rechtswidrig. Die Festsetzung eines erweiterten Siedlungsbereichs verstoße gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes. Zugleich liege insoweit ein Verstoß gegen das Willkürverbot vor sowie gegen das Vorsorge-, Verursacher- und Nachhaltigkeitsprinzip.
Bereits am 09.01.2002 hatte die Antragstellerin einen weiteren Normenkontrollantrag gegen die Verordnung über den Landesentwicklungsplan Hessen 2000 gestellt. Durch rechtskräftiges Urteil vom 16. August 2002 hat der beschließende Senat den Landesentwicklungsplan Hessen 2000 für nichtig erklärt, soweit er unter Nr. 1.2. folgenden Satz enthält: „Deshalb hat der Landesgesetzgeber auch von der im ROG vorgesehenen Bindungswirkung gegenüber den Kommunen keinen Gebrauch gemacht und es dabei belassen, mit den Vorgaben des Landesentwicklungsplans nur die Fachbehörden und die Regionalplanung zu binden“ und soweit er unter Nr. 7.4. folgenden Satz enthält: „Hierzu ist eine Erweiterung über das bestehende Startsystem und Landebahnsystem hinaus zu planen und zu realisieren“ (4 N 85/02, ebenso 4 N 455/02, ESVGH 52, Seite 244 bis 252).
Durch weiteres Urteil vom 16. August 2002 hat der beschließende Senat den vorliegenden Normenkontrollantrag abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, der Regionalplan Südhessen 2000 sei eine hoheitliche Maßnahme eigener Art, der keine Rechtsnormqualität zukomme. Eine Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sei unter anderem dann gegeben, wenn es sich in der Sache um eine abstrakt generelle Regelung mit Anspruch auf Verbindlichkeit handele. Für das Tatbestandsmerkmal der Verbindlichkeit sei es erforderlich, dass die fragliche Maßnahme aus sich selbst heraus rechtliche Wirkungen entfalte. Es genüge also nicht, dass andere Normen (wie etwa § 1 Abs. 4 BauGB) an die Darstellungen des Plans als Tatsachen rechtliche Wirkungen knüpften. Soweit der Regionalplan Zielsetzungen enthalte, so seien diese, ungeachtet der Ausführungsbedürftigkeit auf unterer Planungsstufe, nicht abstrakt, sondern konkret in Bezug auf den Teilraum, Bereich und Standort, den sie regelten. Als konkreten Regelungen für einen eingegrenzten Planungsraum fehle es raumordnerischen Zielsetzungen an der für die Bejahung der Rechtsnormqualität erforderlichen Abstraktheit. Soweit Planaussagen im vorliegenden Fall zu allgemein seien, um Zielqualität zu besitzen, hätten sie schon deshalb keinen Regelungscharakter und schieden deshalb als Norm aus.
Durch Urteil vom 20. November 2003 hat das Bundesverwaltungsgericht das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshof aufgehoben und zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen. Zur Begründung hat das Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, der Verwaltungsgerichtshof greife zu kurz, wenn er Zielfestlegungen als konkret individuelle Regelungen charakterisiere, die sich auf einen bestimmten Teilraum oder Standort bezögen. Diese Sichtweise werde dem Regelungsgehalt von Zielaussagen nicht gerecht. Träfe sie zu, so wären nicht nur die Festsetzungen eines Bebauungsplans, sondern beispielsweise auch die in einer Landschaftsschutzverordnung, einer Wasserschutzverordnung oder einer sonstigen Polizeiverordnung getroffenen Anordnungen als konkret-individuelle Regelungen einzustufen. Dies aber liefe erkennbar der Zuordnung zuwider, die der Gesetzgeber gewählt habe. Neben systematischen Gesichtspunkten ließen sich auch normstrukturelle Erwägungen dafür anführen, dass Zielfestlegungen als generell-abstrakte Regelungen einzustufen seien. Zielförmige Planaussagen erschöpften sich nicht in punktuellen Regelungen. Sie könnten zwar isoliert betrachtet die Annahme einer konkret individuellen Maßnahme nahe legen. Sie dürften jedoch nicht aus dem Gesamtzusammenhang herausgelöst und ein Bündel scheinbar selbständiger Einzelregelungen aufgeteilt werden. Auch wenn sich das Planwerk als Ganzes nicht auf einen gemeinsamen rechtsnormativen Nenner bringen lasse, sei dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die einzelnen Planaussagen Teil eines vielfältig aufeinander bezogenen und untereinander abgestimmten Planungsgeflechts seien. Die Raumordnung sei als Gesamtplanung mehr als die Summe projektbezogener planfeststellungsersetzender Planungsakte. Ihr Sinn sei es gerade, im Interesse der Gesamtentwicklung die unterschiedlichen Raumansprüche zu koordinieren und mögliche Konflikte auszugleichen. Vor dem Hintergrund dieser Aufgabenstellung könne mithin den Zielen der Raumordnung nicht ein „dinglicher“ Charakter zugesprochen werden, wie er für sachenrechtliche Zustandsregelungen des öffentlichen Rechts, etwa für die Widmung kennzeichnend sei. Auch das Urteil vom 7. September 1984 (- 4 C 16.81 - BVerwGE 70, 77) rechtfertige keine gegenteiligen Schlüsse. Die dort vorgenommene Charakterisierung der Schutzbereichsanordnung nach § 2 des Schutzbereichsgesetzes als Verwaltungsakt (Allgemeinverfügung) erkläre sich aus den Besonderheiten dieses Rechtsbereichs, insbesondere aus dem Willen des historischen Gesetzgebers, die Anordnung nicht als Rechtsverordnung ausgestalten zu wollen. Da Zielfestsetzungen die Eigenschaften aufwiesen, die § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO für eine Rechtsvorschrift voraussetze, habe der Normenkontrollantrag nicht mit der Begründung abgelehnt werden dürfen, Zielaussagen schieden als Angriffsziel einer Normenkontrollklage von vornherein aus.
Der Senat sehe keinen Anlass, im Rahmen eines Revisionsverfahrens aufzuklären, welcher Regelungsgehalt der Nrn. 5.2-2 und 7.4-1 des Regionalplans bei isolierter Betrachtung oder bei einer Zusammenschau mit der Genehmigungsentscheidung der Landesregierung beizumessen sei. Es handele sich um einen Rechtsakt, der dem irrevisiblen Recht zuzurechnen sei. Allerdings könnten Fragen des Landesrechts vom Revisionsgericht geprüft werden, wenn sich die Vorinstanz mit ihnen nicht befasst habe. § 144 Abs. 3 VwGO lasse es auch in diesem Fällen zu, in der Sache selbst zu entscheiden. Der Senat sehe indes davon ab, sein Ermessen in diese Richtung auszuüben. Der Verwaltungsgerichtshof habe sich anhand des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auf die Prüfung beschränkt, ob der Normenkontrollantrag statthaft sei. Alle durch das Landesplanungsrecht aufgeworfenen weiteren Fragen habe er unerörtert gelassen. Er sei der Rechtsnatur der Nrn. 5.2-2 und 7.4-1 nicht nachgegangen und habe nicht untersucht, welche Folgerungen sich aus den im Genehmigungsbeschluss enthaltenen „Ausnahmen und Auflagen“ ergäben. Schließlich habe er sich nicht mit den zahlreichen Argumenten auseinandergesetzt, aus denen sich nach Ansicht der Antragstellerin ergibt, dass die angegriffene Regelung weder formell noch materiell mit den Anforderungen höherrangigen Rechts im Einklang stehe. Das Revisionsverfahren sei nicht der rechte Ort, alle diese Fragen zu prüfen, und zu Gunsten oder zu Lasten der Antragstellerin oder des Antragsgegners zu klären. Im Übrigen lasse sich der Antragstellerin weder die Antragsbefugnis noch das Rechtsschutzinteresse absprechen.
Die Antragstellerin macht nunmehr geltend, ohne Genehmigung könne der Regionalplan nicht wirksam werden. Erfolge eine Genehmigung des Regionalplans nicht wirksam, so fehle es zugleich an der Wirksamkeitsvoraussetzung für den gesamten Plan. Zwar sei es theoretisch denkbar, den rein formalen Akt der Genehmigung und dessen Bekanntmachung im hessischen Staatsanzeiger für das Inkrafttreten des Plans ausreichen zu lassen. Dies würde aber im Ergebnis an der Gesamtnichtigkeit letztlich nichts ändern. Zu berücksichtigen sei nämlich, dass die Genehmigung kein außerhalb des eigentlichen Planwerks stehender Rechtsakt sei, so dass Rechtsmängel der Genehmigung vom geplanten Plan abstrahierbar sein könnten, sondern der materielle Inhalt der Genehmigung selbst zu einem untrennbaren Planbestandteil werde. Im vorliegenden Verfahren komme es nicht darauf an, welchen rechtlichen Charakter die Genehmigungsentscheidung der Landesregierung im Innenverhältnis gegenüber der Regionalversammlung habe. Mangels Außenwirkung erscheine allerdings sehr zweifelhaft, ob es sich insoweit um einen Verwaltungsakt handele. Jedenfalls aber sei die Genehmigung gegenüber der Antragstellerin kein Verwaltungsakt, sondern habe eine Doppelnatur als Bestandteil des Planaufstellungsverfahrens einerseits und (hinsichtlich der materiell-rechtlichen Vorgaben bzw. Änderungen gegenüber den von der Regionalversammlung beschlossenen Planentwurf) Bestandteil des Plans andererseits. Aufgrund dieser Doppelnatur sei es ausgeschlossen, von einer Teilbarkeit der Genehmigung in dem Sinne auszugehen, dass nur Nr. 3 der Genehmigung für nichtig erklärt werde, der übrige Plan aber bestehen bleibe. Hiergegen spreche, dass nach der Einleitung von Nr. 3 der gesamte Regionalplan mit einer "Auflage" versehen worden sei. Erst recht verbiete sich eine von der Regionalversammlung Südhessen vorgeschlagene "isolierte Aufhebung" von Nr. 3 in Anwendung der Rechtsprechung zur isolierten Anfechtbarkeit von Nebenbestimmungen eines Verwaltungsaktes. Im vorliegenden Fall handele es sich nicht um eine Anfechtungsklage, sondern um einen Normenkontrollantrag, der nie zu einer wie auch immer gearteten Aufhebungsentscheidung des Senats führen könne.
Bei dem angegriffenen Regionalplan handele es sich insoweit um eine Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, als darin Ziele der Raumordnung enthalten sei. Sie, die Antragstellerin, greife zwei Zielbestimmungen des Regionalplans an, nämlich die in Nr. 5.2-2 gegenüber dem regionalen Raumordnungsplan Südhessen 1995 vorgenommene Ausweitung des Siedlungsbeschränkungsbereichs für den Flughafen Frankfurt/Main in der Gestalt, die diese durch Nr. 2 der Genehmigung gefunden habe und das durch Nr. 3 der Genehmigung in den Regionalplan eingefügte Ziel, eine Erweiterung des bestehenden Startsystems und Landebahnsystems am Flughafen Frankfurt/Main zu planen und zu realisieren.
Der Senat habe in seinem Urteil vom 16. August 2002 im Verfahren 4 N 85/02 bereits rechtskräftig festgestellt, dass es sich bei letzterer Bestimmung um ein Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG handele. Die Zielqualität des Siedlungsbeschränkungsbereichs sei bislang zwischen allen Beteiligten unstreitig gewesen. Soweit der Antragsgegner nunmehr vortrage, der gestellte Antrag sei unzulässig, soweit er sich gegen Nr. 5.2-2 des Regionalplans richte, fehle jegliche Begründung für diese Rechtsmeinung.
Der in Nr. 3 der Genehmigung liegende Mangel müsse wegen des sog. Nichtigkeitsdogmas entgegen der Auffassung des Antragsgegners zwingend zur Gesamtnichtigkeit des Regionalplans führen. Das Bundesverwaltungsgericht (Beschluss vom 07.03.2002 - 4 BN 60/01 - NVwZ 2002, 869) habe kürzlich ausgeführt, Rechtsnormen, die in verfahrensfehlerhafter Weise zu Stande gekommen seien, seien, soweit nicht aufgrund gesetzlicher Sonderregelung anderes gelte, grundsätzlich nichtig. Dies treffe auch für Programme und für Pläne der Raumordnung zu. Höherrangiges Recht gebiete es nicht, von der Nichtigkeitsfolge abzusehen. Der Landesgesetzgeber habe es allerdings in der Hand, im Landesplanungsrecht in Anlehnung an die Vorschriften des Baugesetzbuchs Verfahrensfehler für unbeachtlich oder nur auf fristgebundene Rüge hin für beachtlich zu erklären. Ihm sei es unbenommen, zwischen den Schutzgütern der Gesetzmäßigkeit, des effektiven Rechtsschutzes, der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes und des wirksamen Vollzuges einen Ausgleich herbeizuführen und auf dieser Grundlage ein sachbereichsspezifisches Fehlerfolgensystem zu schaffen. Das Hessische Landesplanungsgesetz in seiner hier maßgeblichen Fassung sehe lediglich in § 12 HLPG 1994 Einschränkungen der Nichtigkeitsfolge vor. Hiervon werde der Fall der fehlerhaften Genehmigung jedoch schon tatbestandlich nicht erfasst. Überdies habe sie, die Antragstellerin, die vorgesehene Rügefrist von 12 Monaten nach Bekanntmachung des Planes gegenüber allen beteiligten Organen des Landes Hessen eingehalten. Mit Schreiben vom 04.02.2002 an das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung habe sie, die Antragstellerin, ausdrücklich den Mangel des Genehmigungsverfahrens gemäß § 12 HLPG gerügt. Die oben dargelegten Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts schlössen es aus, zur Reparatur des hier vorliegenden Mangels auf eine Analogie zu § 215a BauGB zurückzugreifen. Auch eine sog. Appellentscheidung komme deshalb nicht in Betracht. Diese sei auch nicht erforderlich, da im Falle der Gesamtnichtigerklärung des Regionalplans keine "erhebliche nicht mehr gut zu machende Störung des Gemeinwohls" eintreten werde. Im Fall der Gesamtnichtigkeit des Regionalplans hätte auch der letzte Absatz der Genehmigung keinen Bestand, der die Aufhebung des regionalen Raumordnungsplans Südhessen 1995 ausgesprochen habe. Dies ergebe sich auch aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10.08.1990 (- 4 C 3/90 - BVerwGE 85, 289). Das Bundesverwaltungsgericht habe in dieser Entscheidung ausgeführt, wenn eine Gemeinde ihre frühere Bauleitplanung ändere, insbesondere einen Bebauungsplan durch einen neuen ersetze, so müsse die frühere Rechtslage ihre Verbindlichkeit verlieren. Dies erfordere indes keinen darauf gerichteten besonderen Willensentschluss der Gemeinde. Vielmehr gelte - wie in der übrigen Rechtsordnung - der gewohnheitsrechtlich anerkannte Rechtssatz, dass die spätere Norm die frühere verdränge. Das gewünschte und auch gebotene Ergebnis der Widerspruchsfreiheit planerischer Festsetzungen werde durch die Rechtsfolge dieser ungeschriebenen Rechtsregel erreicht. Der alte Bebauungsplan verliere seine frühere rechtliche Wirkung, weil diese für alle Arten von Normsetzung geltende Rechtsregel dies als Rechtsfolge setze, nicht aber weil ein gerade hierauf zielender Wille der Gemeinde bestehe oder als bestehend zu unterstellen sei. Dem Erfordernis der Erkennbarkeit der maßgebenden Rechtslage sei damit Rechnung getragen. Entfalle wegen der Unwirksamkeit der späteren Rechtsnorm die Möglichkeit der Normenkollision, dann könne die Rechtsfolge, welche die angeführte Kollisionsregel angebe - also die Derogation des früheren Rechts - nicht eintreten. Dies habe zum Ergebnis, dass die alte Rechtsnorm unverändert fortgelte. Übertragen auf den vorliegenden Fall müsse dies bedeuten, dass der regionale Raumordnungsplan Südhessen 1995 bei Wegfall des Regionalplans 2000 gleichsam automatisch weitergelte, weil es infolge der Unwirksamkeit des Regionalplans 2000 zu keiner Normenkollision kommen könne. Das Bundesverwaltungsgericht habe zwar weiterhin ausgeführt, die Gemeinde könne im textlichen Teil eines Bebauungsplans zum Ausdruck bringen, dass Festsetzungen des früheren Bebauungsplans auf jeden Fall beseitigt werden sollten. Dies mache aber bei Bebauungsplänen einen selbständigen Aufhebungsbeschluss erforderlich, der den Erfordernissen des Abwägungsgebots genügen und erkennen lassen müsse, dass er auch dann Bestand haben solle, wenn die neuen Festsetzungen unwirksam sein sollten. Der letzte Absatz der Genehmigung des Regionalplans sei nicht in diesem Sinne auszulegen. Überdies erscheine es auch schon als zweifelhaft, ob die Landesregierung ohne die Zustimmung der Regionalversammlung eine solch weitgehende Entscheidung hätte treffen dürfen. Noch ferner liegend erscheine, dass eine Aufhebung des regionalen Raumordnungsplans Südhessen 1995 ohne Rücksicht auf die Wirksamkeit des Regionalplans 2000 den Grundsätzen einer ordnungsgemäßen regionalplanerischen Abwägung entsprechen würde. Vielmehr müsse der mutmaßliche Wille sowohl der Regionalversammlung als auch der Landesregierung unterstellt werden, wonach für den Fall der Nichtigkeit des Regionalplans 2000 wenigstens dessen Vorgängerregelung, der regionale Raumordnungsplan Südhessen 1995 weitergelten solle.
Der Regionalplan Südhessen 2000 in der Fassung der Genehmigung der Hessischen Landesregierung vom 14.11.2000, bekannt gemacht im Staatsanzeiger für das Land Hessen Nr. 6 vom 05.02.2001, Seite 614 ff., ist nichtig.
Ziff. 5.2-2 des Regionalplans Südhessen 2000 in der Fassung von Ziff. 2 der Genehmigung zum Regionalplan durch die Hessische Landesregierung vom 14.11.2000 (Staatsanzeiger 2001, S. 614) ist nichtig;
Ziff. 7.4-1 des Regionalplans in der Fassung von Ziff. 3 der Genehmigung durch die Hessische Landesregierung ist nichtig.
Vertreten durch das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung macht er geltend, das Bundesverwaltungsgericht habe keineswegs mit bindender Wirkung über die Zulässigkeit des Normenkontrollantrages entschieden. Vielmehr habe der Hessische Verwaltungsgerichtshof noch darüber zu entscheiden, ob es sich bei Nrn. 5.2-2 und 7.4-1 des Regionalplans um Ziele der Raumordnung und Landesplanung handele. Nr. 7.4-1 des Regionalplans sei kein Ziel der Raumordnung. Der Regionalplan Südhessen 2000 unterscheide ausdrücklich zwischen Zielen und Grundsätzen sowie sonstigen Erfordernissen in der Raumordnung. Die verbindlichen Ziele seien durch Fett- und Kursivdruck besonders hervorgehoben. Nr. 7.4-1 des Regionalplans sei demgegenüber nicht als Ziel gekennzeichnet. Teilweise werde die Auffassung vertreten, dass eine derartige Kennzeichnung die Qualität der planerischen Festlegung nicht konstitutiv bestimmen könne. Gegen diese Auffassung bestünden bereits deshalb erhebliche Bedenken, weil es der Regionalversammlung überlassen bleiben müsse, den Grad der Verbindlichkeit der von ihr aufgestellten Planinhalte im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten konstitutiv zu bestimmen.
Letztlich könne dies aber dahinstehen, weil Nr. 7.4-1 des Regionalplans inhaltlich nicht den Anforderungen eines Ziels im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG genüge. Die Regionalversammlung habe in der Begründung zu Nr. 7.4 ausdrücklich betont, dass zum Zeitpunkt ihrer Beschlussfassung am 10.12.1999 keine genauen planerischen Aussage über die Maßnahmen zur Erhaltung und Stärkung des Flughafens Frankfurt getroffen werden könnten. Vielmehr heiße es, dass der Regionalplan allen Möglichkeiten einer Weiterentwicklung des Flughafens Raum lasse. Hieran werde durch die Auflage Nr. 3 der Genehmigung des Regionalplans durch die Landesregierung vom 14.11.2000 nicht so viel verändert, dass diese dadurch zu einer Zielfestlegung würde. Das Hessische Landesplanungsgesetz biete der Landesregierung gar keine Rechtsgrundlage, eine von der Regionalversammlung aufgestellte unverbindliche Festlegung in einem Regionalplan in eigener Kompetenz in eine verbindliche Zielbestimmung zu ändern. Soweit die Antragstellerin den Plan für unbestimmt halte, da sie nicht ersehen könne, welche konkreten Einflüsse sich für ihre zukünftigen Planungen ergäben, liege darin kein Verstoß gegen das Gebot der Normklarheit. Vielmehr sei es gerade die Eigenart der nicht verbindlichen Inhalte eines Regionalplans, dass sie sachlich und räumlich noch nicht bestimmt sein könnten und keine Rechtsnormen seien. Nr. 7.4-1 des Regionalplans fehle daher sowohl die formelle als auch die materielle Rechtsnormqualität. Aber auch soweit sich der Normenkontrollantrag gegen Nr. 5.2-2 des Regionsplans richte, sei er unzulässig.
Der Regionalplan sei auch formell rechtmäßig. Die streitige Auflage stelle keine teilweise Versagung der Genehmigung nach § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 HLPG dar. Es sei zweifelhaft, ob die Landesregierung die Genehmigung überhaupt hätte versagen dürfen. Der Landesentwicklungsplan Hessen 2000 mit seinen möglicherweise über den Regionalplan hinausgehenden Aussagen zum Flughafenausbau sei im Zeitpunkt der Entscheidung über die Genehmigung des Regionalplans, also am 14.11.2000, selbst noch nicht in Kraft getreten. Die zeitliche Abfolge spreche gegen eine Auslegung der Auflage als Teilversagung der Genehmigung. Die Auflage stelle auch keine Rückgabe des Regionalplans nach § 8 Abs. 4 HLPG dar und sei auch keine planändernde Auflage nach § 36 Abs. 2 Nr. 4 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes. Bei genauer Betrachtung von Hintergrund und Wortlaut der Auflage ergebe sich, dass eine inhaltliche Änderung des Regionalplans von der Landesregierung gerade nicht beabsichtigt gewesen sei. Die Landesregierung habe sich im maßgeblichen Zeitpunkt dafür entschieden, Nr. 7.4-1 des Regionalplans zu genehmigen, wozu sie auch verpflichtet gewesen sei. Da zu diesem Zeitpunkt festgestanden habe, dass die planerische Aussage zum Ausbau des Flughafens in den Landesentwicklungsplan Aufnahme finden werde, habe die Landesregierung in Nr. 3 der Genehmigung darauf hingewiesen. Mehr als ein solcher Hinweis ergebe sich nicht aus dem Wortlaut der missverständlich so bezeichneten Auflage. Der Hinweis entfalte keinerlei eigenständige Wirkungen. Insbesondere sei nicht erkennbar, dass mit dem Hinweis etwa eine neue Verfahrensgestaltung zur Entscheidung über das Ob und Wie des Flughafenausbaus mit Zuständigkeitsverlagerung auf die Regionalversammlung habe erreicht werden sollen. Auch im Übrigen weise der Regionalplan keine Verfahrensfehler auf.
Sollte der Senat die Genehmigung des Regionalplans als Verwaltungsakt betrachten, ergebe sich eine Ermächtigungsgrundlage aus § 36 Abs. 2 Nr. 4 HVwVfG. Nicht anders als bei der Genehmigung eines Bauleitplans gemäß § 6 und 10 Abs. 2 BauGB sei eine Nebenbestimmung zur Genehmigung des Regionalplans zulässig, auch wenn dies im Hessischen Landesplanungsgesetz nicht ausdrücklich vorgesehen sei. Wie bei der Genehmigung eines Bebauungsplans unter Auflagen wäre ein Beitrittsbeschluss der regionalen Planungsversammlung nur erforderlich gewesen, wenn durch Nr. 3 der Genehmigung eine inhaltliche Änderung des Regionalplans erfolgt oder beabsichtigt wäre.
Falls der Senat die „Auflage“ nach Nr. 3 der Genehmigung für rechtswidrig halten sollte, hätte dies nicht die Rechtswidrigkeit der Genehmigung insgesamt zur Folge. Vielmehr seien Auflagen grundsätzlich isoliert angreifbar und aufhebbar. Auch die Antragstellerin wende sich nur gegen Nr. 3 der Genehmigung. Von Nr. 7.4-1 des Regionalplans fühle sie sich zu Recht nicht beeinträchtigt. Die „Auflage“ in Nr. 3 der Genehmigung sei auch vom Rest der Genehmigung abtrennbar, ohne dass die Genehmigung im Übrigen rechtswidrig würde. Es sei daher durchaus möglich, die „Auflage“ gesondert zu betrachten. Dies folge schon daraus, dass die Landesregierung bei Erlass der Genehmigung mit der „Auflage“ nur habe sicherstellen wollen, dass eine Übereinstimmung der Regionalplanung mit dem Landesentwicklungsplan hergestellt werde. Die „Auflage“ zitiere wörtlich einen Teil des Landesentwicklungsplans und gebe der Regionalversammlung auf, entsprechende Planungen vorzunehmen und zu gegebener Zeit umzusetzen. Da der Senat die entsprechende Passage des Landesentwicklungsplans bereits für nichtig erklärt habe, sei auch die Auflage hinfällig. Hätte die Landesregierung bei Erlass der Genehmigung gewusst, dass dieser Teil des Landesentwicklungsplans keinen Bestand habe, so hätte sie die Genehmigung ohne die „Auflage“ erlassen.
Sofern der Senat die Genehmigung des Regionalplans gleichwohl für rechtswidrig halten sollte, würde dies die Wirksamkeit des Regionalplans nicht berühren. Die Genehmigung durch die Landesregierung sei keine unbedingte Gültigkeitsvoraussetzung für den Regionalplan. Gemäß § 8 Abs. 2 HLPG a. F. gelte der Plan als genehmigt, wenn die Entscheidung der Landesregierung nicht innerhalb von sechs Monaten ergehe und der Plan auch nicht an die Regionalversammlung zurückgegeben werde. Nehme man an, die Genehmigung sei rechtswidrig und der Plan daher nicht wirksam genehmigt, so seien die Voraussetzungen für die Genehmigungsfiktion nach § 8 Abs. 2 HLPG a. F. gegeben. Das Vorliegen einer im Ergebnis nicht wirksamen Genehmigung könne sich für die Regionalversammlung nicht negativer auswirken als das Fehlen jeglicher Genehmigung. Das Vorgehen der Landesregierung zeige, dass der Regionalplan gerade nicht gemäß § 8 Abs. 4 HLPG a. F. an die Regionalversammlung habe zurückgegeben werden sollen. Es lasse sich daher nicht annehmen, dass die Kenntnis von einer eventuellen Rechtswidrigkeit der Genehmigung zur Rückgabe des Plans an die Regionalversammlung geführt hätte. Durch das Einsetzen der Genehmigungsfiktion verbliebe als weitere Voraussetzung für das Inkrafttreten des Regionalplans allein seine Bekanntmachung, welche auch erfolgt sei.
Sollte der Senat hingegen auch das Bestehen einer Genehmigungsfiktion verneinen, so wäre der Regionalplan als solcher nicht existent. Dies hätte eine untragbare Situation zur Folge. Der wirtschaftlichen bedeutendsten und am dichtesten besiedelten Region des Landes Hessen würde ihre planerische Grundlage entzogen. Um die daraus resultierenden extremen Unsicherheiten und Risiken für das Gemeinwohl abzuwenden wäre der Senat gehalten, die Nichtigkeit nicht mit sofortiger Wirkung auszusprechen. Vielmehr wäre es angezeigt, für einen Übergangszeitraum bis zum Erlass einer neuen Regionalplangenehmigung die Anwendbarkeit des bestehenden Regionalplans trotz rechtlicher Mängel zu gewährleisten. Dass die Rechtswidrigkeit einer Norm nicht zwingend zur sofortigen Nichtigerklärung führen müssen, sei für Normenkontrollverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht für Fehler anerkannt, in denen die sofortige Nichtigerklärung erhebliche Schäden für das Gemeinwohl zur Folge hätte. Diese Rechtsprechung könne auch für die Normenkontrolle vor dem Verwaltungsgerichtshof übertragen werden. Es könne auch nicht die Absicht der Antragstellerin sein, durch ihre Angriffe gegen den Regionalplan den Plan insgesamt zu Fall zu bringen. Sie sei selbst in anderen Bereichen auf die Regionalplanung zwingend angewiesen.
Sollte sich der Senat wider Erwarten zu einer Appellentscheidung außer Stande sehen, so wäre ihm, dem Antragsgegner, jedenfalls analog § 215a BauGB die Möglichkeit zu geben, die Genehmigung nachzubessern, indem nicht die Nichtigkeit, sondern lediglich die Unanwendbarkeit des Regionalplans ausgesprochen würde. Die analoge Anwendung des § 215a BauGB auf Regionalpläne sei möglich, da insoweit eine Regelungslücke bestehe. Es sei offensichtlich, dass ein Bedürfnis nach Planerhaltung bei Regionalplänen in gleichem Umfang wie bei Bebauungsplänen bestehe.
Vertreten durch die Regionalversammlung Südhessen führt der Antragsgegner aus, soweit die Antragstellerin den Genehmigungsbeschluss vom 14.11.2000 mit seinen Auflagen angreife, werde darauf hingewiesen, dass diese Fragen den Gegenstand eines Verwaltungsrechtsstreits bildeten, den die Regionalversammlung vor dem Verwaltungsgericht Darmstadt angestrengt habe. Die Regionalversammlung sehe Nr. 3 der Genehmigung als eine Nebenbestimmung mit Regelungscharakter an, die den Inhalt des Regionalplans verändere, da sie eine deutliche Festlegung zu Gunsten eines Ausbaus des Frankfurter Flughafens enthalte, während die Regionalversammlung diese Frage bewusst offen gelassen habe. Die Regionalversammlung sei der Ansicht, dass die Landesregierung zu dem Eingriff in die Rechte der Regionalversammlung nicht ermächtigt gewesen sei. Die Rechte der Hessischen Landesregierung über die Genehmigung und das einzuhaltende Verfahren seien in § 8 Abs. 3 - 5 HLPG abschließend geregelt. Der Landesregierung werde keine Ermächtigung eingeräumt, einen beschlossenen Regionalplan inhaltlich zu ändern oder mit Auflagen zu versehen. Die einzige Ausnahme bilde § 8 Abs. 3 Satz 2 HLPG, nach dem die Genehmigung auf sachliche oder räumliche Teile des Plans beschränkt werden könne, wenn dies im Hinblick auf den Gesamtplan vertretbar sei. Eine solche Ausnahme liege hier nicht vor. Hinzu komme, dass Nr. 3 der Genehmigung das rechtsstaatliche Gebot der Normklarheit verletze, da der Widerspruch zu Nr. 7.4-1 des Regionalplanes dazu führe, dass für Dritte nicht mehr erkennbar sei, welche Regelung zu beachten sei.
Die Unwirksamkeit der Auflage Nr. 3 führe nicht zu einer Unwirksamkeit der Genehmigung des Regionalplans im Ganzen. In Anwendung der Rechtsprechung zur isolierten Anfechtbarkeit von Nebenbestimmungen eines Verwaltungsaktes komme es daher maßgeblich darauf an, ob die restliche Genehmigungsentscheidung sinnvoller- und rechtmäßiger Weise ohne die angefochtenen Nebenbestimmungen bestehen bleiben könne. Dies sei zu bejahen, da die Unwirksamkeit der genannten Auflage allenfalls Auswirkungen auf die von der Auflage in Bezug genommene Nr. 7.4-1 des Regionalplans besitzen könne. Die vielfältigen übrigen Festlegungen des Plans, wie z. B. die Ausweisung von Siedlungszuwachsflächen, Festlegungen zur Freiraumsicherung, zur Wasserwirtschaft und Abfallwirtschaft, Anbindung des Hauptbahnhofs Darmstadt an die ICE-Neubaustrecke und weitere Vorhaben würden von den in Nr. 3 enthaltenen inhaltlichen Aussagen in keiner Weise erfasst. Sie seien als selbständige Festlegungen mit eigenem Regelungsgehalt zu sehen, die unabhängig vom Bestehen einer wirksamen Genehmigung des luftverkehrsrechtlichen Planteils auch ohne die nur Nr. 7.4-1 betreffende Auflage von der Landesregierung zu genehmigen gewesen wären. Der Ausspruch der Genehmigung sei auch keine Ermessungsentscheidung. Vielmehr seien die Festlegungen des Regionalplans Südhessen 2000 von der Landesregierung zu genehmigen, wenn Versagungsgründe im Sinne des § 8 Abs. 3 HLPG nicht vorlägen. Gründe, die hinsichtlich der Aussagen zum Luftverkehr zu einer Versagung der Genehmigung hätten führen müssen, seien jedoch nicht gegeben, so dass der Plan auch ohne die Modifikation in Nr. 3 genehmigungsfähig gewesen sei. Von einem untrennbaren Zusammenhang von Auflage und Genehmigungsentscheidung, der eine einheitliche Ermessensentscheidung ohne die Möglichkeit der isolierten Aufhebung einzelner Teile gebiete, könne daher nicht ausgegangen werden. Die isolierte Aufhebung der Nr. 3 zum Genehmigungsbeschluss vom 14.11.2000 sei daher zulässig, so dass die Genehmigung im Übrigen als wirksam anzusehen sei.
Die den Regionalplan Südhessen 2000 betreffenden Verwaltungsvorgänge des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung (2 Leitz-Ordner) sowie der Regionalversammlung Südhessen (7 Leitz-Ordner) liegen vor und waren Gegenstand der Beratung des Senats.
Die Entscheidung kann durch Beschluss ergehen, da eine mündliche Verhandlung nicht erforderlich ist (§ 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Antragsgegner hat sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung ausdrücklich einverstanden erklärt. Die Antragstellerin hat einer solchen Verfahrensweise allerdings ausdrücklich widersprochen. Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist das Einverständnis der Beteiligten für eine Entscheidung ohne mündliche Verhandlung jedoch nicht erforderlich. Sachliche oder rechtliche Gründe, die eine Entscheidung ohne mündliche Verhandlung als untunlich erscheinen lassen, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen. Der Senat ist auch nicht deshalb zur Durchführung einer mündlichen Verhandlung verpflichtet, weil die Zurückverweisung der Sache durch das Bundesverwaltungsgericht zur anderweitigen Verhandlung erfolgt ist. Die bei Aufhebung des Urteils vom 16. August 2002 erfolgte Zurückverweisung der Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung enthält nicht eine der Bindungswirkung des § 144 Abs. 6 VwGO unterliegende rechtliche Beurteilung des Revisionsgerichts bezüglich des weiteren Verfahrens vor dem Verwaltungsgerichtshof. Vielmehr wird durch die Zurückverweisung das Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof in der Lage wieder eröffnet, in der es sich zu der Zeit befand, als die Verhandlung vor dem Erlass des angefochtenen Urteils geschlossen wurde. Eine Entscheidung ohne mündliche Verhandlung ist somit möglich (ebenso BVerwG, Beschluss vom 5. August 1980 - 4 B 114.80 - DVBl. 1981 S. 31 zur Frage der Zulässigkeit des Verfahrens nach Art. 2 § 5 Abs. 1 des Entlastungsgesetzes nach Zurückverweisung einer Sache an das Berufungsgericht).
Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Dies ergibt sich entgegen der Meinung der Antragstellerin allerdings nicht allein schon aus dem zurückverweisenden Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. November 2003. Die Frage der Zulässigkeit des vorliegenden Normenkontrollantrages ist nämlich vom Bundesverwaltungsgericht nicht in jeder Hinsicht geprüft und bejaht worden. Das Bundesverwaltungsgericht hat mit bindender Wirkung für den Senat lediglich entschieden, dass Zielaussagen in einem Regionalplan grundsätzlich als Angriffsziel einer Normenkontrollklage in Betracht kommen und dass der Antragstellerin sowohl die Antragsbefugnis als auch das Rechtsschutzinteresse zustehen. Das Bundesverwaltungsgericht hat dagegen ausdrücklich nicht geklärt, welcher Regelungsgehalt der Nrn. 5.2-2 und 7.4-1 des Regionalplans bei isolierter Betrachtung oder bei einer Zusammenschau mit der Genehmigungsentscheidung der Landesregierung beizumessen ist.
Die Prüfung dieser Rechtsfrage ergibt, dass der Regionalplan Südhessen 2000 Zielfestsetzungen im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG enthält. Zielfestsetzungen im Sinne dieser Vorschrift enthalten für die nachgeordneten Planstufen konkrete Vorgaben und lösen bei den Trägern öffentlicher Belange gemäß § 4 Abs. 1 ROG Beachtenspflichten aus. Maßgeblicher Prüfungsgegenstand bei der Klärung der Frage, ob der Regionalplan Südhessen 2000 Zielfestsetzungen enthält, ist der von der Regionalversammlung beschlossene Plan in der Fassung der Genehmigung der Landesregierung vom 14.11.2000.
Nach den Regelungen der §§ 7 und 8 HLPG 1994 sind in Hessen vier verschiedene Organe des Landes befugt, gemeinsam - mit je unterschiedlicher Aufgabenstellung - an der Entstehung eines Regionalplanes mitzuwirken. In der Regel beschließt die Regionalversammlung, dass der Regionalplan aufgestellt wird und macht Vorgaben für die Erarbeitung des Entwurfs (§ 7 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 HLPG 1994). Die obere Landesplanungsbehörde, also das Regierungspräsidium (als Geschäftsstelle der Regionalversammlung), erarbeitet sodann den Entwurf (§ 7 Abs. 1 Satz 2 HLPG 1994) unter Beteiligung der Träger öffentlicher Belange in einem differenzierten Verfahren, das Anhörungen, Arbeiten von Ausschüssen und gegebenenfalls auch öffentliche Veranstaltungen einschließt (§ 7 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 2 und 3 sowie Abs. 3 HLPG 1994). Sodann beschließt die Regionalversammlung die Vorlage des Regionalplans an die oberste Landesplanungsbehörde (§ 18 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 8 Abs. 1 Satz 1 HLPG 1994), also das für Raumordnung und Landesplanung zuständige Ministerium. Die oberste Landesplanungsbehörde stimmt den Regionalplan mit benachbarten Ländern ab (§ 8 Abs. 1 Satz 2 HLPG 1994). Sodann entscheidet die Landesregierung über die Genehmigung des Regionalplans (§ 8 Abs. 2 bis 5 HLPG 1994). Die obere Landesplanungsbehörde macht den Regionalplan und die Genehmigung im Staatsanzeiger für das Land Hessen bekannt (§ 8 Abs. 6 HLPG 1994). Ein gültiger und wirksamer Regionalplan kann aber nach den Regelungen der §§ 7 und 8 HLPG 1994 auch entstehen, wenn entweder oberste Landesplanungsbehörde und Landesregierung einerseits oder die Regionalversammlung andererseits völlig untätig bleiben.
Bleiben nämlich oberste Landesplanungsbehörde und die Landesregierung völlig untätig, so gilt der Regionalplan nach Ablauf von sechs Monaten gemäß § 8 Abs. 2 HLPG 1994 als genehmigt. Ein Regionalplan kann somit allein durch die Regionalversammlung und die obere Landesplanungsbehörde ohne aktives Zutun der obersten Landesplanungsbehörde und der Landesregierung zu Stande kommen.
Umgekehrt kann unter bestimmten Voraussetzungen die oberste Landesplanungsbehörde an Stelle der Regionalversammlung in eigener Zuständigkeit einen neuen Regionalplan aufstellen und die Genehmigung der Landesregierung herbeiführen (§ 7 Abs. 6 Satz 4 und § 8 Abs. 5 Satz 3 HLPG 1994).
Es handelt sich bei allen vier genannten Institutionen um Organe des Landes Hessen.
Für die obere und die oberste Landesplanungsbehörde sowie für die Landesregierung liegt dies auf der Hand. Auch die Regionalversammlung ist eine Einrichtung des Landes Hessen, unbeschadet der regionalen Eingrenzung ihres Wirkungsbereiches und der Herkunft ihrer Mitglieder aus einer Planungsregion gemäß § 17 HLPG 1994. Die in § 17 HLPG 1994 definierten Planungsregionen stellen lediglich geographische Einteilungen des Landes Hessen dar. Die Landkreise, kreisfreien Städte, der Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main, der Zweckverband Raum Kassel und schließlich die großen kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern wählen Mitglieder in die verschiedenen Regionalversammlungen, bilden jedoch nicht etwa regionale Planungsverbände mit je eigener Rechtspersönlichkeit oder eigenem Körperschaftsstatus. Gewissermaßen als Ausgleich für den fehlenden Körperschaftsstatus der Planungsregionen in Hessen bestimmt § 18 Abs. 3 HLPG 1994, dass die Regionalversammlung selbst in Ausführung des HLPG Trägerin eigener Rechte und Pflichten ist. Dadurch wird sie jedoch nicht selbst zu einer vollständigen Rechtspersönlichkeit, sondern wird zu einem mit eigenen Rechten ausgestatteten Organ des Landes Hessen.
Dementsprechend stellt sich die Genehmigung durch die Landesregierung nicht als selbständiger Akt mit Außenwirkung dar, sondern als Mitwirkungshandlung eines Organs des Landes Hessen bei der gemeinsamen Planaufstellung durch mehrere Organe des Landes. Anders als bei der Bauleitplanung, bei der die Genehmigungsbehörde nicht neben der Gemeinde als Plangeber auftritt und dementsprechend auf eine reine Rechtskontrolle beschränkt ist (§ 6 Abs. 2 und § 10 Abs. 2 BauGB), ist die Landesregierung bei der Genehmigung des Regionalplans befugt, ihr eigenes landesplanerisches Ermessen etwa im Zusammenhang mit der Zulassung einer Abweichung von verbindlichen Vorgaben des Landesentwicklungsplans gemäß § 8 Abs. 3 Nr. 1 HLPG 1994 auszuüben. Gemäß § 8 Abs. 3 Satz 2 HLPG 1994 kann die Genehmigung auch auf sachliche oder räumliche Teile des Plans beschränkt werden, wenn dies im Hinblick auf den Gesamtplan vertretbar ist. Für die Prüfung der Frage, ob der Regionalplan Südhessen 2000 Zielfestsetzungen enthält, bedeutet dies, dass nicht der von der Regionalversammlung beschlossene Text für sich genommen zu prüfen ist; vielmehr ist der Plan in der Fassung seiner Genehmigung vom 14. November 2000 maßgebend.
Bei Anwendung dieses Maßstabs ergibt sich, dass Nr. 7.4-1 des Regionalplans Südhessen 2000 auch in der Fassung der Nebenbestimmung Nr. 3 der Genehmigung vom 14. November 2000 keine Zielfestsetzungen im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG enthält.
Nr. 7.4-1 des Regionalplans Südhessen 2000 hat in der von der Regionalversammlung beschlossenen Fassung keinerlei Zielqualität, weil die dort getroffenen Aussagen lediglich allgemein programmatischen Charakter haben und künftige Prüfungsschritte beschreiben, ohne selbst Anpassungsvorschriften oder Beachtungsvorschriften zu enthalten. Dementsprechend ist Nr. 7.4-1 des Regionalplans Südhessen 2000 auch nicht durch die Gestaltung des Druckes als Ziel gekennzeichnet. Aus dem Vorwort des Vorsitzenden der Regionalversammlung (S. IV) und aus den Hinweisen (S. VI) ergibt sich nämlich, dass verbindliche Ziele des Regionalplans durch Fettdruck und Kursivdruck besonders hervorgehoben sind. An einer solchen Hervorhebung fehlt es hier. Nr. 7.4-1 des Regionalplans Südhessen 2000 ist jedoch - wie oben dargelegt - nicht isoliert zu betrachten, denn insoweit wird der Regionalplan durch die Nebenstimmung Nr. 3 der Genehmigung der Landesregierung vom 14. November 2000 inhaltlich verändert. Während in Nr. 7.4-1 des Regionalplans Südhessen 2000 in der von der Regionalversammlung beschlossenen Fassung in Satz 2 ausdrücklich ausgeführt wird, dass sich eine genauere planerische Aussage für die erforderlichen Schritte und Maßnahmen zur Stärkung des Flughafens B-Stadt als internationaler Flughafen zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht treffen lässt, legt die Nebenbestimmung Nr. 3 des Genehmigungsbeschlusses fest, dass der erforderliche Ausbau des Flughafens Frankfurt/Main in einem Änderungsverfahren zum Regionalplan erarbeitet und verbindlich festgelegt wird und dass dabei u.a. insbesondere die Vorgabe des Landesentwicklungsplans 2000 zu beachten ist, dass die Erweiterung über das bestehende Start- und Landebahnsystem hinaus zu planen und zu realisieren sei. Damit wird zunächst den oben genannten vier Organen der Regionalplanung des Landes Hessen so zu sagen im Wege der Selbstverpflichtung auferlegt, über § 7 Abs. 1 und Abs. 6 HLPG 1994 hinaus ein Änderungsverfahren zu dem gerade fertiggestellten Regionalplan durchzuführen und dabei ein bestimmtes Ziel, des im Zeitpunkt der Genehmigung noch nicht geltenden Landesentwicklungsplans 2000 zu beachten. Wie der Senat bereits in seinem rechtskräftigen Urteil vom 16.08.2002 - 4 N 85/02 - ausgeführt hat, stellt der Satz: "Hierzu ist eine Erweiterung über das bestehende Start- und Landebahnsystem hinaus zu planen und zu realisieren" inhaltlich ein Ziel im Sinne von § 3 Nr. 2 ROG dar. Diese Zielbindung richtet sich in erster Linie an die vier oben genannten Organe der Regionalplanung des Landes Hessen, entfaltet aber im Hinblick auf die damit bereits enthaltene Relativierung der Gültigkeit der Nr. 7.4-1 des Regionalplans in der von der Regionalversammlung beschlossenen Fassung und wegen der bereits abschließend definierten inhaltlichen Bestimmung des künftigen Änderungsplanes möglicherweise Vorwirkungen einer Zielbindung gemäß § 4 Abs. 1 ROG, aber sie erlegt der Antragstellerin keine unmittelbar wirksamen Beachtenspflichten im Hinblick auf den Flughafenausbau auf. In Bezug auf die Antragstellerin erschöpft sich die Wirkung der Nebenbestimmung Nr. 3 der Genehmigung vom 14. November 2000 auf den bloßen Hinweis, dass Nr. 7.4-1 des Regionalplans Südhessen 2000 keinen dauerhaften Bestand haben soll, und dass der Ausbau des Flughafens Frankfurt/Main in einem Änderungsverfahren zum Regionalplans erarbeitet und verbindlich festgelegt werden soll. Weiterhin wird der Hinweis gegeben, dass diese Überarbeitung des Regionalplans die zitierten Vorgaben des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 zu beachten hat. Damit werden aber noch keine unmittelbar wirksamen Beachtenspflichten für die Antragstellerin selbst ausgelöst. Danach steht fest, dass Nr. 7.4-1 des Regionalplans Südhessen 2000 in der Fassung der Nebenbestimmung Nr. 3 der Genehmigung der Landesregierung vom 14. November 2000 keine Zielfestsetzung im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG enthält und daher nicht im Wege des Normenkontrollverfahrens angegriffen werden kann.
Etwas anderes gilt jedoch für Nr. 5.2-2 des Regionalplans Südhessen 2000 in der Fassung der Nebenbestimmung Nr. 2 der Genehmigung der Landesregierung vom 14. November 2000. Der Antragsgegner stellt selbst nicht in Frage, dass jedenfalls Nr. 5.2-2 des Regionalplans Südhessen Zielfestsetzungen enthält (Bl. 151 d. GA 4 N 336/02). In der Sache kann hieran auch kein Zweifel bestehen. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der gesamte Text der Nr. 5.2-2 des Regionalplans Südhessen 2000 drucktechnisch hervorgehoben ist. Mindestens die ersten drei Sätze der Nr. 5.2-2 enthalten auch inhaltlich - ohne dass es weiterer Hervorhebungen noch bedürfte - eindeutige Beachtenspflichten für die Träger öffentlicher Planung. Allerdings wird u.a. der dritte Satz der Nr. 5.2-2 des Regionalplans Südhessen 2000 durch die Nr. 2 der Nebenbestimmungen des Genehmigungsbeschlusses der Landesregierung vom 14. November 2000 von der Genehmigung ausgenommen (und dabei übrigens als "Ziel 5.2-2, Satz 3" bezeichnet). Dies hat zur Folge, dass Satz 3 der Nr. 5.2-2 nicht gilt, stellt aber die Zielqualität der ersten beiden Sätze der Nr. 5.2-2 nicht in Frage, sondern verstärkt sie sogar noch. Denn Nr. 5.2-2 Satz 3 des Regionalplans enthält in der Sache eine Begrenzung der Wirkungen der Sätze 1 und 2. Dementsprechend führt die Ausnahme des Satzes 3 von der Genehmigung dazu, dass die in den Sätzen 1 und 2 enthaltenen Beachtenspflichten noch ausgeweitet werden. Gemäß Nr. 5.2-2 Sätze 1 und 2 ist in den in der Karte dargestellten Siedlungsbeschränkungsbereichen des Flughafens B-Stadt und des Verkehrslandeplatzes Egelsbach die Ausweisung neuer Wohnbaugebiete nicht zulässig. Nach Satz 3 bleiben aber Bauflächen in geltenden Bauleitplänen u.a. von dieser Regelung unberührt, so dass in Bebauungsplänen solche Flächen als Wohngebiete festgesetzt werden könnten, die in einem gültigen Flächennutzungsplan als Wohnbauland dargestellt sind. Die in der Nebenbestimmung Nr. 2 enthaltene Ausnahme der Genehmigung des Satzes 3 der Nr. 5.2-2 führt also dazu, dass in den oben genannten Siedlungsbeschränkungsbereichen Wohnbauland auch dann nicht ausgewiesen werden darf, wenn dies den Darstellungen des gültigen Flächennutzungsplans entspricht. Die Nebenbestimmung Nr. 2 erweitert somit den Regelungsgehalt und die Anpassungspflichten von Nr. 5.2-2 Sätze 1 und 2 des Regionalplans Südhessen 2000 und hat dementsprechend selbst auch Zielqualität und kann daher im Wege des Normenkontrollverfahrens angegriffen werden. Danach steht im Hinblick auf die den Senat bindende Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts fest, dass der vorliegende Normenkontrollantrag insgesamt zulässig ist.
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet, denn der Regionalplan Südhessen 2000 ist nicht im Einklang mit den Vorschriften der §§ 7 und 8 HLPG 1994 zu Stande gekommen.
Allerdings war die Regionalversammlung nicht verpflichtet, vor ihrer abschließenden Beschlussfassung über den Regionalplan gemäß § 7 Abs. 4 Satz 2 HLPG 1994 eine erneute Offenlegung ihres Planentwurfes durchzuführen. Die Antragstellerin macht in diesem Zusammenhang geltend, der Anhörungsentwurf vom 20.11.1998 habe noch wörtlich die Formulierung des RROPS 1995 enthalten, wonach eine Kapazitätserweiterung des Flughafens außerhalb des Zaunes untersagt war. Demgegenüber sei die grundsätzliche Ablehnung eines weiteren Flughafenausbaus in der von der Regionalversammlung beschlossenen Fassung des Raumordnungsplanes aufgegeben worden. Dies stelle eine wesentliche Änderung gemäß § 7 Abs. 4 Satz 2 HLPG 1994 dar, die eine erneute Offenlegung des Entwurfs erforderlich gemacht habe. Diesen Verfahrensverstoß habe sie, die Antragstellerin gemäß § 12 HLPG rechtzeitig gerügt. Die Einschätzung der Antragstellerin, ein erneutes Offenlegungsverfahren sei erforderlich gewesen, erscheint nicht als zutreffend, denn der Raumordnungsplan in der von der Regionalversammlung beschlossenen Fassung hält in Nr. 7.4-1 die künftige Entwicklung des Flughafens B-Stadt völlig offen und trifft in der Sache noch keinerlei Festlegungen. Insbesondere enthält er keine Zielbindungen und löst keine Beachtenspflichten aus.
Der Regionalplan ist aber deshalb nicht ordnungsgemäß zustande gekommen, weil es an einer den Vorschriften des § 8 HLPG 1994 genügenden Genehmigung fehlt. Aus dem Normengefüge der in den §§ 7 und 8 HLPG 1994 enthaltenen Bestimmungen ist zu ersehen, dass die gesetzlich normierte Genehmigungsbefugnis der Landesregierung keine echte Überordnung der Regierung über die drei anderen Organe der Regionalplanaufstellung beinhaltet. Denn der Regierung steht insbesondere gegenüber der Regionalversammlung keinerlei Weisungsbefugnis zu. Die Genehmigungsentscheidung der Landesregierung ist eine bloße und im Hinblick auf eine mögliche Genehmigungsfiktion gemäß § 8 Abs. 2 HLPG 1994 sogar nicht einmal zwingend erforderliche Mitwirkungshandlung. Dementsprechend sieht das Gesetz keinerlei Befugnis für die Landesregierung vor, den von der Regionalversammlung beschlossenen Plan selbst inhaltlich zu modifizieren; sondern der Landesregierung steht lediglich eine Auswahl von vier konkret beschriebenen Handlungsformen zur Verfügung: sie kann erstens den Regionalplan vollständig genehmigen, sie kann zweitens von einer Entscheidung über den Regionalplan absehen, sie kann drittens die Genehmigung auf sachliche oder räumliche Teile des Planes beschränken, wenn dies im Hinblick auf den Gesamtplan vertretbar ist und sie kann viertens die Genehmigung versagen; in diesem Fall hat sie die Regionalversammlung hierüber unter Angabe der Gründe, die zur Versagung geführt haben, zu unterrichten. Weitere Handlungsformen der Landesregierung waren im Landesplanungsgesetz der hier anwendbaren Fassung nicht vorgesehen, insbesondere auch keine Nebenbestimmungen nach Maßgabe des Verwaltungsverfahrensgesetzes, wie diese nunmehr gemäß § 11 Abs. 3 Satz 2 HLPG 2002 ermöglicht werden (diese Bestimmung ist gemäß § 25 HLPG 2002 im vorliegenden Verfahren jedoch nicht anwendbar). Ohne eine solche Ermächtigung zu möglichen Nebenbestimmungen nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz sind Nebenbestimmungen bei der Genehmigungsentscheidung der Landesregierung nach § 8 HLPG 1994 nicht zulässig, weil es sich bei der Genehmigungsentscheidung nicht um einen Verwaltungsakt mit Außenwirkung handelt, auf den ohne Weiteres die allgemeinen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes angewandt werden könnten, sondern um einen Mitwirkungsakt bei einer Normsetzung, für den §§ 7 und 8 HLPG 1994 eine abschließende Spezialregelung getroffen haben, die (ohne die nunmehr bestehende Verweisungsnorm) nicht durch Rückgriff auf allgemeine Vorschriften ergänzt werden kann.
Der Senat lässt offen, ob die in der Genehmigung vom 14.11.2000 enthaltenen Nebenbestimmungen Nr. 1 und Nr. 4 rechtmäßig sind. Diese Frage kann auf sich beruhen. Jedenfalls sind die Nebenbestimmungen Nr. 2 und Nr. 3 rechtlich zu beanstanden.
Durch die Nebenbestimmung Nr. 2 wird - wie oben dargelegt - die Festlegung, dass Bauflächen in geltenden Bauleitplänen von der Regelung über Siedlungsbeschränkungsbereiche unberührt bleiben (Ziel 5.2-2, Satz 3) sowie die erfolgte Ausweisung von Siedlungsbereichen/Zuwachs im Siedlungsbeschränkungsbereich des Flughafens B-Stadt, von der Genehmigung ausgenommen. Hierbei handelt es sich um keine zulässige Beschränkung im Sinne von § 8 Abs. 3 Satz 2 HLPG. Nach dieser Vorschrift kann die Genehmigung auf sachliche oder räumliche Teile des Planes beschränkt werden, wenn dies im Hinblick auf den Gesamtplan vertretbar ist. Eine solche Beschränkung der Genehmigung hat zur Folge, dass der genehmigte Plan sich zu einem räumlich oder sachlich abgrenzbaren Teil des Planes gar nicht mehr verhält. Der genehmigte Plan enthält in einem solchen Fall also im Verhältnis zum ursprünglich von der Regionalversammlung beschlossenen Plan in sachlicher oder räumlicher Hinsicht einen "weißen Fleck". Die hier gegebene Ausnahme des Ziels 5.2-2 Satz 3 von der Genehmigung führt aber nicht zu einer Beschränkung der Bindungswirkung des Plans etwa im Sinne einer zulässigen Nichtregelung eines sachlich abgegrenzten Problemfeldes, sondern führt im Gegenteil zu einer unzulässigen Erweiterung der Bindungswirkung von Ziel 5.2-2 Sätze 1 und 2, weil die in Satz 3 enthaltene Selbstbeschränkung der Bindungswirkungen des Plans (in Bezug auf im Flächennutzungsplan dargestellte Wohnbauflächen) aufgehoben wird. Die damit verbundene inhaltliche Veränderung und Ausweitung der Bindungswirkung des Raumordnungsplans stellt eine Überschreitung der in § 7 und § 8 HLPG 1994 definierten Kompetenzen der Landesregierung im Planaufstellungsverfahren dar und ist bereits aus diesem Grund rechtswidrig. Damit geht zugleich ein weiterer Gesetzesverstoß einher, der ebenfalls für sich genommen zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung Nr. 2 führt. Der Eingriff in die bestehende Bauleitplanung in Gestalt verbindlicher Flächennutzungspläne berührt in rechtlich bedeutsamem Maße die gemeindliche Planungshoheit und stellt daher eine erhebliche Änderung des Planentwurfes im Sinne von § 7 Abs. 4 HLPG 1994 dar. Dies machte eine erneute Offenlegung des Planentwurfes erforderlich, die hier jedoch fehlt.
Außerdem ist die Nebenbestimmung auch deshalb rechtswidrig (und wäre auch unter Geltung von § 11 Abs. 3 Satz 2 HLPG 2002 rechtlich zu beanstanden), weil die Nebenbestimmung kein Mittel zur Herstellung einer sonst nicht gegebenen Gesetzeskonformität des Raumordnungsplans darstellt. Die Zielfestsetzung 5.2-2 des Raumordnungsplans in der von der Regionalversammlung beschlossenen Fassung ist nämlich bereits gesetzeskonform und bedurfte keiner die Rechtmäßigkeit sichernden Modifikation.
Auch die Nebenbestimmung Nr. 3 ist rechtlich zu beanstanden. Zur Recht weist der Antragsgegner allerdings im vorliegenden Verfahren darauf hin, dass die im Genehmigungstext enthaltene Bezeichnung der Nebenbestimmung Nr. 3 als Auflage unzutreffend ist. Dies gilt zum einen deshalb, weil die Genehmigung als solche kein Verwaltungsakt ist, sondern eine nicht anfechtbare Mitwirkungshandlung eigener Art bei der Planaufstellung, die auch nicht durch eine Verpflichtungsklage einklagbar wäre. Schon aus diesem Grund ist die Bezeichnung einer Nebenbestimmung der Genehmigung als Auflage unpassend. Überdies erfüllt die Nebenbestimmung auch nicht in entsprechender Weise die Funktionen einer Auflage. Ihrer Funktion nach dient eine Auflage dazu, dem von einer Maßnahme Begünstigen ein Tun, Dulden oder Unterlassen aufzuerlegen, um die Gesetzeskonformität der Hauptmaßnahme sicher zu stellen. Die Genehmigung eines Regionalplans stellt aber keine Begünstigung etwa der Regionalversammlung dar, zumal diese gar keine eigene Rechtspersönlichkeit besitzt, sondern lediglich als ein Organ des Landes Hessen tätig wird. Demgegenüber stellt die Genehmigung eines Bauleitplanes einen die Gemeinde begünstigenden Verwaltungsakt dar, der der Verwirklichung der ihr zustehenden gemeindlichen Planungshoheit dient. Es kommt hinzu, dass die Nebenbestimmung Nr. 3 auch keine konkrete Verpflichtung der Regionalversammlung zu einem bestimmten Tun, Dulden oder Unterlassen enthält; es ist auch nicht ersichtlich wie die Landesregierung eine derartige Verpflichtung der Regionalversammlung durchsetzen könnte. Die Nebenbestimmung Nr. 3 enthält (übrigens ohne Angabe eines Termins) in passivischer Form eine allgemeine Selbstverpflichtung des Landes Hessen zu einer über § 7 Abs. 1 und 6 HLPG hinausgehenden Änderungsplanung, die die im Text der Genehmigungsentscheidung konkret zitierten Passagen des Landesentwicklungsplans 2000 beachten muss. Dies stellt eine inhaltliche Modifikation des von der Regionalversammlung beschlossenen Planes dar und überschreitet ebenfalls die in §§ 7 und 8 HLPG 1994 festgelegten Kompetenzen der Landesregierung. Die inhaltliche Veränderung des Raumordnungsplans besteht darin, dass die inhaltliche Offenheit der Planaussagen zu 7.4-1 in der von der Regionalversammlung beschlossenen Fassung in ihrer Gültigkeit eingeschränkt wird, indem verbindlich festgeschrieben wird, dass eine Änderung des Raumordnungsplanes zu erfolgen hat und dass dies in der konkreten Form der Anpassung an den im Zeitpunkt der Genehmigungsentscheidung noch nicht geltenden Landesentwicklungsplan 2000 erfolgen muss. Die darin enthaltene Verpflichtung der oben genannten vier Organe der Regionalplanung des Landes Hessen zur Durchführung eines Änderungsverfahrens geht über § 7 Abs. 1 und Abs. 6 HLPG 1994 hinaus und greift zugleich in die Kompetenzen der Regionalversammlung ein, der es nach der genannten gesetzlichen Regelung innerhalb einer Frist von fünf Jahren nach dem Inkrafttreten eines Regionalplans allein obliegt, darüber zu beschließen, ob der Regionalplan geändert werden soll. Erst nach Ablauf von fünf Jahren nach dem Inkrafttreten eines Regionalplans kann die oberste Landesplanungsbehörde der Regionalversammlung eine Frist zur Beschlussfassung über einen Regionalplan setzen. Der mithin gegebene Eingriff in die Kompetenzen der Regionalversammlung hat keine gesetzliche Grundlage und ist daher rechtswidrig.
Die überdies in der Nebenbestimmung Nr. 3 enthaltene inhaltliche Selbstbindung der Organe der Landesplanung an die nichtige Zielfestsetzung des Landesentwicklungsplan Hessen 2000 würde im Falle ihrer tatsächlichen Umsetzung außerdem dazu führen, dass die nach § 7 Abs. 3 HLPG 1994 vorgeschriebenen Anhörungen sinnlos wären, weil von vornherein feststünde, dass die Anhörungen das Ergebnis nicht mehr beeinflussen könnten.
Im Hinblick auf die Rechtswidrigkeit mindestens der Nebenbestimmungen Nr. 2 und 3 fehlt es an einer den Bestimmungen des § 8 HLPG 1994 genügenden Genehmigung des Raumordnungsplans. Entgegen der Meinung des Antragsgegners können diese Fehler nicht zu einer gerichtlichen Aufhebung der genannten Nebenbestimmungen führen. Diese Nebenbestimmungen sind gar nicht Streitgegenstand. Streitgegenstand sind lediglich verbindliche Zielfestsetzungen des Raumordnungsplans in der von der Landesregierung genehmigten Fassung, soweit sie nach der den Senat bindenden Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts Normqualität besitzen. Maßgeblich ist daher nicht die vom Antragsgegner aufgeworfene Frage, ob die Nebenbestimmungen der Genehmigung isoliert vom Gericht aufgehoben werden könnten, sondern die Frage, welche Folgen die Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmungen der Genehmigung vom 14.11.2000 nach sich zieht.
Dabei ist von entscheidender Bedeutung, dass die Nebenbestimmung Nr. 2 nicht etwa nur klarstellende oder redaktionelle Veränderungen enthält, sondern den von der Regionalversammlung beschlossenen Plan inhaltlich verändert, und zwar nicht nur peripher, sondern in Bezug auf Ziele mit Normqualität. Der von der Landesregierung genehmigte Plan ist somit ein anderer Plan als der, den die Regionalversammlung beschlossen hat. Es fehlt mithin an dem für die Erteilung der Genehmigung gesetzlich vorgeschriebenen Konsens der an der Planung beteiligten Organe des Landes Hessen.
Entgegen der Meinung des Antragsgegners liegen die Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 HLPG 1994 nicht vor. Nach dieser Vorschrift gilt der Plan als genehmigt, wenn die Entscheidung der Landesregierung über den Plan nicht innerhalb von sechs Monaten nach Vorlage durch die Regionalversammlung ergangen ist und der Plan auch nicht an die Regionalversammlung zurückgegeben worden ist. Im vorliegenden Fall liegt jedoch keine Nichtentscheidung der Landesregierung vor, sondern eine kompetenzwidrige Entscheidung, die den von der Regionalversammlung beschlossenen Plan in unzulässiger Weise inhaltlich verändert. Fehlt es an der gesetzlich vorgeschriebenen Genehmigung und greift auch - wie hier - die Fiktion des § 8 Abs. 2 HLPG 1994 nicht ein, so ist der Regionalplan verfahrensfehlerhaft zustande gekommen und nichtig.
Der Senat hat keinen Anlass, von einer Nichtigerklärung des Regionalplans abzusehen. Entgegen der Meinung des Antragsgegners entsteht durch die vorliegende Entscheidung kein planloser Zustand. Denn wegen der vollständigen Nichtigkeit des Regionalplans ist auch die im letzten Satz des Genehmigungsbeschlusses enthaltene Aufhebung des Regionalen Raumordnungsplans Südhessen 1995 nichtig. Aus der Formulierung des letzten Satzes des Genehmigungsbeschlusses wird außerdem deutlich, dass es sich lediglich um einen klarstellenden Hinweis darauf handelt, dass durch den neuen Regionalplan eine Derogation des alten Planes eintritt. Ein Wille, den Regionalen Raumordnungsplan Südhessen 1995 auch für den Fall aufzuheben, dass der Regionalplan Südhessen 2000 nichtig sein sollte, ist dagegen nicht zu erkennen. Somit ist der Regionale Raumordnungsplan Südhessen 1995 unverändert in Kraft; durch die vorliegende Entscheidung entsteht kein planloser Zustand.
Im Übrigen hat der Antragsgegner, der nunmehr geltend macht, er hätte den Raumordnungsplan ohne Nebenbestimmungen genehmigt, wenn er deren Rechtswidrigkeit erkannt hätte, es in der Hand, seinen rechtswidrigen Beschluss vom 14.11.2000 aufzuheben und durch eine nebenbestimmungsfreie Genehmigung zu ersetzen. Denn auch im hier gegebenen Fall der Nichtigkeit einer Norm kann der Normgeber ohne Weiteres das Normgebungsverfahren an dem Punkt wieder aufgreifen, an dem der Fehler geschehen ist (vgl. Gaentzsch, Bemerkungen zur Planerhaltung im Fachplanungsrecht DVBl. 2000 S. 741 bis 749 <747>). Einer analogen Anwendung des § 215a BauGB bedarf es daher nicht. Im Übrigen liegen die Voraussetzungen für eine derartige analoge Anwendung nicht vor, da es der Landesgesetzgeber in der Hand hätte, im Landesplanungsrecht in Anlehnung an § 215a BauGB eine entsprechende Heilungsvorschrift zu erlassen, dies jedoch nicht getan hat.
Die Meinung des Antragsgegners, vertreten durch die Regionalversammlung, die Nichtigkeit des Raumordnungsplanes könne sich nur auf die von den rechtswidrigen Nebenbestimmungen in Bezug genommenen Teile des Raumordnungsplanes beziehen, ist so nicht zutreffend, denn das Normenkontrollgericht vermag nicht festzustellen, dass die plangebenden Organe des Antragsgegners den Regionalplan ohne die Nummern 5.2-2 und 7.4-1 beschlossen hätten. Es erscheint auch zweifelhaft, ob ein solcher Plan die Anforderungen an eine sinnvolle planerische Gesamtkonzeption erfüllen würde.
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References: § 8
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 § 2
 § 47
 § 144
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 § 36
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 § 25
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 § 215
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