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Timestamp: 2017-02-21 22:11:54+00:00

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Delibera della corte dei conti di rigetto del piano di riequilibrio d…
Delibera della corte dei conti di rigetto del piano di riequilibrio del comune di reggio calabria
Andrea Zoccali, Associato at Studio Tributario Deiure
, Imprenditore settore tappeti di design per l'arredamento
at Karpeta s.r.l.
Michela Muti
dott. Raffaele Maienza
dott. Elisabetta Usai
Nella Camera di consiglio del 14 gennaio 2014
VISTO il regolamento n. 14/2000 sull’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte
dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000 e
VISTO il decreto legislativo 6 settembre 2011, n.149;
VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti
n.2/AUT/2012/QMIG del 20 dicembre 2011 in ordine al procedimento previsto dall’art.6,
comma 2, del D.Lgs. n.149/2011;
VISTO il D.L. 10 ottobre 2012, n.174 convertito dalla L. 7 dicembre 2012, n. 213;
16/SEZAUT/2012/INPR del 13 dicembre 2012 con la quale sono state approvate le lineeguida ed i criteri per l’istruttoria del piano di riequilibrio finanziario pluriennale;
11/SEZAUT/2013/INPR del 6 marzo 2013 di integrazione delle predette linee-guida;
VISTO il D.L. 8 aprile 2013, n.35 convertito dalla L. 6 giugno 2013, n.64;
VISTO il D.L. 21 giugno 2013, n.69 convertito dalla L. 9 agosto 2013, n.98;
VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti n.
22/SEZAUT/2013/QMIG del 13 settembre 2013 con cui è stata data soluzione ad alcune
questioni interpretativo - applicative concernenti le norme che regolano la procedura di
riequilibrio finanziario pluriennale;
VISTE le pronunce specifiche della Sezione sui bilanci del Comune di Reggio
Calabria, da ultimo sul rendiconto esercizio 2010 (deliberazione n.68 del 31 maggio
2012; deliberazione n. 294 del 15 novembre 2012);
VISTA la deliberazione della Commissione Straordinaria del Comune di Reggio
Calabria n. 42 dell’11 dicembre 2012 “Salvaguardia degli equilibri di bilancio. Ricorso alla
procedura di riequilibrio finanziario pluriennale art. 243 bis D.Lgs. 267/2000” trasmessa
con nota prot. n. 183359 del 12 dicembre 2012 (acquisita al prot. con il n. 7412 del
12.12.2012);
VISTE le deliberazioni della Sezione n. 309 del 13 dicembre 2012 e n. 7 del 30
Calabria n. 17 dell’8 febbraio 2013 “Piano di riequilibrio finanziario pluriennale ai sensi
degli artt. 243 bis, 243 ter e 243 quater” trasmessa con nota prot. n. 24433 del 15
febbraio 2013 (acquisita al prot. con il n. 722 del 18/02/2013);
VISTA la nota prot. n. 49501 del 4 marzo 2013 (acquisita con prot. n. 992 del
5/03/2013) con cui la Direzione Centrale della Finanza locale presso il Ministero
dell’Interno ha formulato richieste istruttorie ai sensi dell’art.243–quater co. 2 del TUEL;
VISTA la nota prot. n. 1169 del 15/03/2013 con cui la Sezione ha comunicato al
Ministero dell’interno – Commissione per la stabilità degli enti locali - le indicazioni
istruttorie ai sensi dell’art. 243-quater del TUEL, nel testo pro tempore vigente;
VISTA la nota del Comune di Reggio Calabria prot. n. 45617 del 25 marzo 2013
(acquisita con prot. n. 1194 del 25/03/2013) avente ad oggetto “piano di riequilibrio
finanziario pluriennale – art.243 bis D.Lgs.267/2000 - Aggiornamento”.
VISTA la nota prot. n.54968 dell’11 aprile 2013 (acquisita con prot. n. 1403 del
12/04/2013), con cui il Comune ha riscontrato la nota ministeriale prot. n. 49501/2013;
VISTA la nota prot. n. 54304 del 18 aprile 2013 (acquisita con prot. n. 1472 del
18/04/2013) con cui la Direzione Centrale della Finanza locale presso il Ministero
dell’Interno ha trasmesso al Comune la seconda richiesta istruttoria;
VISTA la nota prot. n.79780 del 28 maggio 2013 (acquisita con prot. n. 1979 del
4/06/2013), con cui il Comune ha riscontrato la nota ministeriale prot. n. 54304/2013;
VISTA la deliberazione commissariale n.142 del 15 luglio 2013 (trasmessa con nota
prot. n. 112390 del 1° agosto 2013, acquisita con prot. n. 2477 del 2/08/2013) con cui il
Comune di Reggio Calabria ha rimodulato, ai sensi dell’art.1, comma 15, D.L. n. 35/2013,
il piano di riequilibrio finanziario pluriennale precedentemente approvato;
VISTA la nota prot. n. 76391 del 25 settembre 2013 (acquisita con prot. n. 2849 del
26/09/2013) con cui la Direzione Centrale della Finanza locale presso il Ministero
dell’Interno ha trasmesso al Comune un’ulteriore richiesta istruttoria;
VISTA la nota prot. n. 159837 dell’8 novembre 2013 (acquisita con prot. n. 3174
dell’11/11/2013), con cui il Comune ha riscontrato la nota ministeriale prot. n.
76391/2013;
VISTA la relazione finale redatta dalla Commissione per la stabilità degli enti locali e
trasmessa con nota del Ministero dell’Interno prot. n. 170084 del 5 dicembre 2013
(acquisita al prot. con il n. 4370 del 16/12/2013);
VISTE le note istruttorie della Sezione prot. n. 4379 e 4380 del 17 dicembre 2013
inviate, rispettivamente, alla Commissione Straordinaria ed al Collegio dei Revisori del
VISTE le controdeduzioni prodotte dalla Commissione Straordinaria del Comune di
Reggio Calabria con nota prot. n. 184419 del 28 dicembre 2013 e dal Collegio dei revisori
(entrambe
rispettivamente, con n. 4471 e 4470);
VISTA l’ordinanza n.2/2014 con la quale il Presidente della Sezione ha convocato la
Sezione per l’odierna camera di consiglio;
UDITO il Relatore, Consigliere Natale LONGO;
PREMESSA DI ORDINE GIURIDICO
In via preliminare, appare necessario procedere ad una sintetica disamina dell’istituto del
piano di riequilibrio pluriennale, introdotto nel testo del TUEL (artt. 243 bis e ss.) dall’art.
3, co. 1 lettera r), decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174 “Disposizioni urgenti in materia
di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore
delle zone terremotate nel maggio 2012”, convertito nella l. 213/2012.
In particolare, l’istituto in esame si inserisce nel sistema normativo (titolo VIII del TUEL)
dedicato agli “enti locali deficitari o dissestati”, contribuendo a ridisegnare un ordito
normativo, a funzione qualificatorio - remediale, caratterizzato da una tendenziale
”gradualità” (cfr. Sez. Autonomie, del. n. 11/2013) delle situazioni di precarietà
finanziaria e dei conseguenti rimedi apprestati dall’ordinamento.
Nell’ambito del menzionato sistema, la situazione di deficitarietà strutturale viene
finanziario/contabili
l’assoggettamento a particolari vincoli normativi e a controlli selettivi da parte di una
commissione insediata presso il Ministero dell’interno.
La situazione di c.d. “predissesto” si verifica invece allorquando ricorrano “squilibri
strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario”, non rimediabili
mediante gli ordinari strumenti previsti dagli articoli 193 e 194 del TUEL, cui l’ente locale
può ora far fronte attraverso l’approvazione di un piano di riequilibrio pluriennale (al
massimo decennale), attuato dai medesimi organi ordinari dell’ente, ma assoggettato a
puntuali requisiti e prescrizioni nonché soggetto all’approvazione iniziale e alla vigilanza
semestrale in fase attuativa da parte della Corte dei conti.
La situazione sostanziale di c.d. pre-dissesto viene dunque definita, in positivo, dalla
sussistenza di “squilibri strutturali di bilancio”, i quali, stante l’attuale conformazione del
documento contabile relativo agli enti locali (c.d. bilancio di competenza c.d. mista),
possono agevolmente esser individuati nell’esistenza di disavanzi c.d. di gestione (nonché
nei servizi conto terzi) e soprattutto di amministrazione, non rimediabili ex artt. 193 e
194 TUEL.
La definizione della situazione sostanziale di c.d. pre-dissesto si completa, in negativo
(“in grado di”, recita la norma, evidenziando la necessità che non si versi già in una
situazione finanziaria ormai compromessa), in ragione dell’assenza di una situazione
gestional-finanziaria
giuridicamente obbligatoria ex art. 244 del TUEL.
Situazione che si verifica allorquando l’ente non possa garantire l’assolvimento delle
funzioni fondamentali (c.d. dissesto per ragioni funzionali) ovvero più frequentemente
qualora non riesca a far “validamente” fronte ai propri debiti liquidi ed esigibili (c.d.
dissesto per ragioni finanziarie), ipotesi quest’ultima liminare rispetto alla situazione di
c.d. predissesto eppure teoricamente distinta in quanto definita non tanto sul terreno
della competenza (“squilibri di bilancio”, presupposto del c.d. pre-dissesto), quanto
(sebbene
“preannunziati” da problematiche “di competenza”).
Pertanto, l’eventualità che l’ente locale sia ormai assalito dai creditori così da non poter
più far fronte al pagamento dei propri debiti certi, liquidi ed esigibili, lungi da poter esser
affrontata mediante l’accesso alla procedura di riequilibrio, impone per converso la
necessità di procedere alla dichiarazione di dissesto ex art. 244 del TUEL, che, pare
appena il caso di sottolineare, costituisce, secondo univoca giurisprudenza (ex multis:
C.d.S., sez. V, n. 143/2012), atto vincolato (nell’an, nel quid e nel quando) per l’ente
La stessa Sezione delle Autonomie (delibera n. 16/2012), nel ribadire la funzione
dell’istituto del piano di riequilibrio come volto a “scongiurare la più grave situazione” (e
non certo dichiarazione, n.d.r.) “di dissesto”, ha ammonito in ordine ai rischi di un utilizzo
strumentale dell’istituto (“potrebbe rivelarsi un dannoso escamotage per evitare il
trascinamento verso una situazione di dissesto da dichiarare”), potenzialmente dannoso
per l’erario nonché elusivo delle regole di responsabilità, legislativamente legate alla
dichiarazione di dissesto, poste a presidio dell’efficienza degli enti locali.
Difatti, alla dichiarazione di dissesto segue, secondo la trama normativa compendiata nel
TUEL, un articolato e più incisivo (si veda la deliberazione di questa Corte n. 309/2012;
tra l’altro, sospensione della maturazione di interessi sul debito, blocco delle azioni
esecutive; più ampia possibilità di cessione del patrimonio) sistema remediale a tutela
dell’ente locale e della par condicio creditorum (e ormai anche dell’integrale soddisfazione
dei crediti1), affidato in larga misura alla competenza di una struttura commissariale;
dichiarazione cui la recente normativa (prima l’art. 6 del D. lgs. n. 149/2011, poi il d.l. n.
174/2012 che ha riscritto i commi 5 e 5 bis dell’art. 248 del TUEL) associa una incisiva
fattispecie di responsabilità a carico degli amministratori (e dei revisori) responsabili della
decozione dell’ente, nell’evidente intento di innescare, a
regime, virtuosi circuiti
responsabilizzanti sul personale politico-amministrativo (chiunque abbia l’onere di gestire
un ente locale deve sapere che, se mal gestisce la cosa pubblica, ne risponderà
personalmente sul terreno giuridico).
Dal sommario esame degli elementi discretivi tra i due istituti (definizione del
presupposto sostanziale, strumenti di risanamento, competenza ad attuarli e disciplina
della responsabilità) emerge dunque, ictu oculi, come la delibera di adozione del piano di
riequilibrio pluriennale non possa assolutamente esser qualificata in termini di rimedio
sostitutivo o alternativo della (invece obbligatoria) delibera di dichiarazione di dissesto
finanziario ex art. 244 del TUEL, e che dunque la procedura di riequilibrio pluriennale
costituisca essenzialmente, come peraltro sottolineato dalla dottrina più avvertita, uno
strumento di prevenzione (ad evitandum) della situazione sostanziale (e non certo
alternativo della deliberazione consiliare dichiarativa) di dissesto finanziario.
Nel contempo, occorre evidenziare, in chiave critico-ricostruttiva, come sussistano ampli
margini di sovrapponibilità, sul terreno normativo, tra il presupposto sostanziale
dell’accesso al piano di riequilibrio (“squilibri
del bilancio in grado di
Quanto alla tutela dei creditori e ai rischi di una non integrale soddisfazione del credito in sede di procedura di
dissesto, la recente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (sentenze De Luca c. Italia 43870/04 - e Pennino c. Italia - 43892/04 - del 24 settembre 2013) ha affermato, sulla base del disposto dell’
articolo 1 del Protocollo n. 1 e dell’articolo 6 § 1 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e
delle libertà fondamentali, che la mancanza di risorse di un comune non può giuridicamente giustificare
l’omesso adempimento degli obblighi derivanti da una sentenza definitiva pronunciata a suo sfavore e che
comunque lo Stato deve rispondere dei debiti degli enti locali, considerati come “organi dello Stato”:
“54 La Cour estime que le manque de ressources d’une commune ne saurait justifier qu’elle omette d’honorer
les obligations découlant d’un jugement définitif rendu en sa défaveur (voir, mutatis mutandis, Ambruosi
c. Italie, no 31227/96, §§ 28-34, 19 octobre 2000, et Bourdov, précité, § 41).
55. La Cour tient à souligner qu’il s’agit en l’espèce de la dette d’une collectivité locale, donc d’un organe de
l’Etat, découlant de sa condamnation au paiement de dommages-intérêts par une décision de justice”.
provocare il dissesto finanziario”) e quello procedurale (“comportamenti difformi dalla
sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata
irregolarità contabili o squilibri
bilancio dell'ente locale in grado di
provocarne il dissesto finanziario”) dell’avvio della procedura di c.d. dissesto guidato da
parte della Corte dei conti prevista dall’art. 6 del d.lgs. n. 149/2011, norma che aveva
meritoriamente infranto l’irragionevole regime di monopolio, in capo allo stesso ente
locale, della pur giuridicamente vincolata dichiarazione del “proprio” dissesto.
Tuttavia, il legislatore, “valorizzando” detto margine di sovrapponibilità, ha altresì
ritenuto di regolare la fattispecie del concorso tra il procedimento di riequilibrio
pluriennale e la procedura di dissesto guidato da parte della Corte dei conti, non già con
riferimento ad un parametro sostanziale (esistenza, o meno, di una situazione di dissesto
in atto), ma secondo un “casuale” criterio meramente cronologico (qui primus dixit, recte
et sapienter is dixisse videtur), assistito da un effetto preclusivo reciproco (electa una via
non datur recursus ad alteram) tra deliberazione consiliare di accesso al piano di
riequilibrio e deliberazione dell’avvio del procedimento di dissesto guidato da parte della
Quanto alla disciplina di dettaglio della procedura di riequilibrio pluriennale, la legge
prevede un articolato iter procedimentale (deliberazione consiliare di ricorso alla
procedura da trasmettere alla Sezione di controllo della Corte dei conti ed al Ministero
dell’Interno; deliberazione consiliare del piano di riequilibrio da trasmettere, anch’essa,
alla Sezione ed al Ministero dell’Interno) rimesso alla competenza dell’ente locale,
scandito da stringenti termini adempitivi.
Coerentemente con le finalità dell’istituto, il contenuto obbligatorio (comma 6 art. 243 bis
TUEL) del piano di riequilibrio si compone della puntuale ricognizione dei fattori di
squilibrio presenti nella gestione dell’ente e delle misure correttive adottate a seguito
delle pronunzie della Corte dei conti, nonché delle “misure necessarie per ripristinare
amministrazione accertato e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio entro il periodo
massimo di dieci anni”.
A tal fine, la legge prevede che, in caso di approvazione del piano, l’ente possa
beneficiare di misure derogatorie (sebbene meno incisive di quelle contemplate in
materia di dissesto finanziario) rispetto a quanto stabilito dal TUEL, tra le quali, a titolo
esemplificativo, la facoltà di:
ripianare il disavanzo di amministrazione accertato e finanziare i debiti fuori
bilancio nel periodo massimo di dieci anni;
concordare con i creditori, ai fini del finanziamento dei debiti fuori bilancio, un
piano di rateizzazione della stessa durata del piano di riequilibrio;
incrementare le aliquote e le tariffe dei tributi locali nella misura massima
accedere al fondo di rotazione di cui all’art.243-ter.
Ulteriori contenuti obbligatori sono altresì presiti dalla legge (art. 243 bis, comma 9, del
TUEL) nel caso in cui il l’ente locale richieda l’accesso al fondo di rotazione, ovvero la
riduzione delle spese di personale (da realizzare in particolare attraverso l'eliminazione
retribuzione accessoria dei dipendenti), la
riduzione per almeno il dieci per cento delle spese per prestazioni
riduzione per almeno
cento, entro il triennio,
servizi, la
trasferimenti, nonché il blocco dell’indebitamento.
All’esito dell’istruttoria condotta (ex art. 243-quater del TUEL, come modificato dall’art.
10 ter, comma 1, lett. a) del D.L. 8 aprile 2013, n.35, convertito, con modificazioni, dalla
L. 6 giugno 2013, n. 64) dalla Commissione ministeriale per la stabilità finanziaria degli
enti locali, la competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti è chiamata,
comma 3 della medesima disposizione, a valutare, anche sulla base della
relazione finale redatta dalla Commissione, “la congruenza del piano ai fini del
riequilibrio” (cfr. Sez. Aut. n. 22/2013), vale a dire a verificare l’esatta determinazione
dei fattori di squilibrio presenti nella gestione dell’ente, nonché la coerenza con la
situazione contabile/finanziaria riscontrata e la attendibilità/sostenibilità delle misure
volte al suo superamento.
Quanto alla valutazione di “congruenza”, può proletticamente osservarsi, con riserva di
successivo approfondimento, che l’esame della Corte dei conti, inevitabilmente da
condurre in un’ottica ex ante e in concreto, non possa evidentemente limitarsi al mero
(pur necessario) riscontro giuridico-formale del rispetto delle norme nonchè aritmeticostatistico (proiezioni sulla base dei trend pregressi) delle previsioni di entrata e di spesa
(e dei conseguenti saldi) individuate dell’ente, ma debba necessariamente orientarsi
verso una valutazione globale della situazione gestionale e finanziaria dell’ente, con
realizzabilità/sostenibilità del programma di azione.
In tale quadro ricostruttivo, pare dunque evidente come la valutazione della Corte dei
conti, pur se riferita ad uno strumento di pianificazione finalizzato al ripristino degli
equilibri di bilancio (congegnati dal legislatore in termini di competenza c.d. mista, ma
solo fino al 2014), non possa che involgere anche considerazioni e valutazioni in termini
di “cassa”, considerato anche che le problematiche di liquidità, se non correttamente
governate, inevitabilmente finiscono per influenzare (in termini di maggiori oneri per
ritardati pagamenti, per azioni giudiziarie, etc..) anche gli equilibri di competenza.
D’altra parte, avuto riguardo alla proiezione decennale del documento pianificatorio,
l’esigenza di una valutazione anche in termini “di cassa” appare in larga misura “dettata”
dal già introdotto (allegato n. 1, richiamato dall’art. 3, comma 1, e art. 38 del d.lgs. n.
118/2011, come modificato dall’art. 9, comma 1, del d. l. n. 102/2013) obbligo di
costruzione degli equilibri di bilancio anche in termini di cassa, seppure a decorrere dal
In caso di approvazione del piano, la Sezione vigila sull’attuazione dello stesso, adottando
apposita pronuncia in sede di controllo.
Nell’ipotesi in cui la Corte valuti invece l’incongruenza del piano rispetto alla situazione
contabile/finanziaria riscontrata e deliberi, conseguentemente, il diniego della sua
approvazione, si applica il disposto di cui all’art.6, comma 2, del D.Lgs. 6 settembre
2011, n.149, con assegnazione al Consiglio dell’ente, da parte del Prefetto, di un termine
non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto. Ad analoga conclusione
conducono la mancata presentazione/deliberazione (v. deliberazione della Sezione
Autonomie della Corte dei conti n. 11/SEZAUT/2013/INPR) del piano entro il termine di
60 giorni (si veda tuttavia il disposto dell’art. 1, comma 573, della legge 27 dicembre
2013, n. 147, come modificata dall’art. 1, comma 2, lett. d, del decreto legge n.
151/2013) dalla data di esecutività della deliberazione consiliare di ricorso alla procedura
di riequilibrio, l’accertamento del grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi
intermedi fissati dal piano e del mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario al
termine del periodo di durata del piano.
L’art.243-quater, comma 7, del TUEL prevede poi che il diniego della approvazione del
piano di riequilibrio da parte della competente Sezione regionale della Corte dei conti
comporta l’applicazione dell’art.6, comma 2, del D.Lgs. 149/2011, con assegnazione al
Consiglio dell’ente (nel caso specifico al Commissario), da parte del Prefetto, del termine
non superiore a 20 giorni per la deliberazione del dissesto. In conformità a quanto
n.22/SEZAUT/2013), spetta alla Sezione regionale della Corte dei conti attivare il Prefetto
per gli adempimenti di competenza. L’art.243-quater, comma 5, dello stesso D.Lgs.
prevede, inoltre, che la deliberazione di approvazione o di diniego del piano possa essere
impugnata entro 30 giorni, nelle forme del giudizio ad istanza di parte, innanzi alle
Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione. La Corte dei conti, Sezione
delle Autonomie (deliberazione n.22/SEZAUT/2013) ha inoltre raccomandato, al fine di
l’applicazione dell’art.6, co.2, del D.Lgs. 149/2011 la Sezione regionale di controllo
provveda non prima del decorso del termine per impugnare e, in caso di intervenuta
impugnazione, non prima della decisione sul ricorso. Il termine per impugnare decorre
dalla data di pubblicazione della deliberazione che decide sul piano.
Assume infine rilevanza, in questa sede, il disposto del D.L. 8 aprile 2013, n.35,
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013 n.64 e recante
“Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione,
per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di
tributi degli enti locali”.
Detto decreto, nell’individuare tra le misure volte a smaltire l’enorme massa di debiti
accumulati dalle pubbliche amministrazioni anche la concessione di anticipazioni di
liquidità a valere su un fondo appositamente costituito nello stato di previsione del MEF,
ha previsto, al comma 15 dell’art.1, l’obbligo per gli enti locali che, dopo aver deliberato il
ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, abbiano richiesto detta
anticipazione, di modificare il piano di riequilibrio entro sessanta giorni dalla concessione
della anticipazione da parte della Cassa depositi e prestiti S.p.A.
PROCEDIMENTI DI PIANIFICAZIONE E PIANI DI RIEQUILIBRIO
In proposito, occorre sinteticamente richiamare la nozione stessa di funzione di
procedimento), con particolare riguardo per il settore pubblico.
Anche in detto ambito, la pianificazione costituisce una delle tecniche fondamentali del
pubblico agire, e si compendia – secondo un’autorevole definizione della dottrina
giuridico-amministrativa – nella determinazione dell’ordinata spaziale o temporale di un
oggetto al fine di raggiungere un obiettivo.
Peraltro, la stessa Carta costituzionale ha testualmente richiamato il principio della
programmazione – in particolare nella sua accezione economica – quale paradigma
gestionale fondamentale del pubblico agire, prevedendo (art. 41) che «la legge
determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e
privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali».
Più in dettaglio, la nozione di procedimento di pianificazione compendia l’insieme delle
attività preordinate alla formazione di un piano. Pianificare implica l’individuazione di
obiettivi (nella specie, il risanamento dell’ente), la verifica della loro realizzabilità,
l’individuazione di percorsi strategici finalizzati (comparando alternative di azione), la
prefigurazione dei prevedibili effetti, l’individuazione di risorse, tempi e/o spazi, quindi la
misurazione dell’impatto in termini di realizzazione delle finalità perseguite.
teorico-applicativa
pianificatorio,
particolare riguardo per la sua applicazione ai soggetti giuridici organizzati (imprese ed
enti in genere), si rinviene altresì nella letteratura aziendale, con particolare riguardo alle
c.d. teorie sulle decisioni.
Pur nella varietà delle ricostruzioni avanzate, vi è ormai sostanziale concordia nel ritenere
che l’attività pianificatoria, lungi dall’assumere consistenza puntuale ovvero istantanea, si
manifesti e si sviluppi nelle forme di un’articolata sequenza di steps nei quali rinvengono
sintesi momenti differenti eppure logicamente interconnessi.
Detta articolazione sequenziale si riassume intorno a due momenti logico-ricostruttivi
fondamentali, ovvero un’attività sostanzialmente diagnostica (problem finding) della
situazione su cui intervenire, cui segue la prefigurazione di strumenti funzionali alla
risoluzione (problem solving) delle problematiche riscontrate.
Più analiticamente e pur nella consapevolezza delle varietà delle micro-ricostruzioni
avanzate in dottrina, possono individuarsi le seguenti fasi procedurali del processo di
1. individuazione ed analisi del problema gestionale;
2. identificazione dei vincoli;
3. elaborazione delle possibili alternative;
4. valutazione comparativa delle diverse possibili alternative ed individuazione della
soluzione pianificatoria ottimale (o comunque maggiormente soddisfacente);
5. traduzione dell’alternativa prescelta in specifiche azioni;
6. affidamento degli interventi alla responsabilità di soggetti determinati;
7. verifica dell’azione del processo, attraverso il meccanismo di retroazione.
A questo punto si può evidenziare, con la unanime dottrina, come “un razionale processo
di decisione impone sempre il confronto dei mezzi alternativi in rapporto ai fini cui essi
rispettivamente conducono"; è evidente dunque che una corretta pianificazione di
“riequilibrio” finanziario non possa non adeguatamente valutare, in maniera comparativa,
le diverse opzioni gestionali praticabili (nella specie: gestione ordinaria, piano di
riequilibrio, dichiarazione di dissesto finanziario) e le conseguenti azioni amministrative
da programmare al fine di correttamente individuare quella ottimale (o comunque più
soddisfacente) rispetto all’obiettivo del risanamento dell’ente.
Appare altresì scontato che l’attività di pianificazione non possa risolversi in una mera
posizione/individuazione
necessaria la prefigurazione di concrete attività gestionali adeguate e coerenti sia rispetto
alla situazione di partenza che ai risultati da raggiungere.
Né, d’altra parte, la redazione del piano, così come la sua valutazione, può esaurirsi in
una mero computo teorico di grandezze previsionali di ordine economico-finanziario,
dovendosi evidentemente riscontrarne, già in un’ottica ex ante e in concreto, la fattuale
realizzabilità, avuto riguardo alla peculiare dimensione ambientale e gestionale nella
quale l’organizzazione si muove.
L’ATTIVAZIONE E LO SVILUPPO DELLA PROCEDURA
Con nota prot. n.183359 del 12 dicembre 2012, acquisita con prot. n. 7412-12/12/2012SC_CAL-T81-A, il Comune di Reggio Calabria ha trasmesso, nel rispetto del termine
fissato dalla legge2, la deliberazione commissariale n. 42 dell’11 dicembre 2012
(immediatamente esecutiva) di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale
ex articolo 243-bis del TUEL.
L’attivazione di tale procedura ha comportato la sospensione, con deliberazione della
Sezione n. 7 del 30 gennaio 2013, del procedimento radicato nei confronti del Comune ai
sensi dell’art. 6, comma 2, del D.lgs. n. 149/2011 con deliberazioni di questa Corte n. 68
del 31 maggio 2012, n. 294 del 15 novembre 2012 e n.309 del 13 dicembre 2012.
In particolare, con la deliberazione da ultimo menzionata, la Sezione, nell’accertare la
persistenza dell’inadempimento dell’Ente (già accertato con la deliberazione n.294/2012)
rispetto alle misure correttive indicate nella deliberazione n.68/2012 e la sussistenza
delle condizioni previste dall’art.244 del TUEL per la dichiarazione del dissesto finanziario,
ha ritenuto necessario, tenuto conto della recentissima entrata in vigore di disposizione
normativa (legge 7 dicembre 2012, n. 213) e del fatto che si trattava del primo caso su
tutto il territorio nazionale, sollevare questione di massima in merito alle relazioni
esistenti tra il procedimento di “dissesto guidato” e la procedura di riequilibrio finanziario
In doverosa conformità a quanto chiarito, sulla questione di massima sollevata, dalla
deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 1/SEZAUT/2013/QMIG dell’8 gennaio
2013, con la citata deliberazione n.7/2013 questa Sezione ha sospeso il procedimento ex
art. 6, comma 2, del D.lgs. n. 149/2011 ed ha altresì:
1. rinviato a specifico e separato esame ogni riscontro sulla ricorrenza di presupposti
e condizioni di ammissibilità della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale,
nonché le valutazioni in ordine alla congruenza del piano di riequilibrio;
2. dato atto che, al ricorrere dei casi previsti dall’art.243-quater, comma 7, del D.Lgs.
267/2000, la procedura sospesa riprenderà il suo corso senza rinnovare i passaggi
procedimentali già definiti.
La disposizione normativa richiamata al precedente punto 2 stabilisce che “La mancata
presentazione del piano entro il termine di cui all'art. 243 bis, comma 5, il diniego
dell'approvazione del piano, l'accertamento da parte della competente Sezione regionale
della Corte dei conti di grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati
dal piano, ovvero il mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario dell'ente al
termine del periodo di durata del piano stesso, comportano l'applicazione dell'art.6,
comma 2, del D.Lgs. n.149 del 2011, con l'assegnazione al Consiglio dell'ente, da parte
del Prefetto, del termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto”.
Entro il termine fissato dall’art.243–bis, comma 5, del TUEL in 60 giorni dalla data di
esecutività della delibera di ricorso alla procedura (nel caso di specie il 12 dicembre
L’art.243 bis del TUEL stabilisce al comma 2: “La deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale è trasmessa, entro 5 giorni dalla data di esecutività, alla competente sezione regionale
della Corte dei conti e al Ministero dell'interno”.
2012), la Commissione Straordinaria ha deliberato (deliberazione n.17 in data 8 febbraio
2013) il piano di riequilibrio finanziario pluriennale, successivamente trasmesso, insieme
agli allegati, con nota prot. n. 24433 del 15 febbraio 2013 (nota pervenuta alla Sezione
in data 15 febbraio 2013 ed acquisita con prot. 722 del 18/02/2013).
Esaminata la documentazione trasmessa (entro il termine di cui all’art.243 quater,
comma 1, del TUEL) dal Comune, la Sottocommissione per la stabilità degli enti locali 3 ha
valutato la necessità di formulare all’ente, ai sensi dell’art.243 quater, comma 2, del
TUEL, alcune richieste istruttorie trasfuse nella nota del Ministero dell’Interno – Direzione
Centrale della Finanza Locale prot. n. 49501 del 4 marzo 2013, trasmessa tramite posta
elettronica certificata e acquisita dalla Sezione con prot. n.992 del 05/03/2013.
Gli elementi di chiarimento ed integrativi richiesti dal Ministero dell’Interno sono stati
forniti dall’Ente con nota prot. n. 54968 dell’11 aprile 2013 (oltre il termine di 30 giorni
previsti dalla legge), acquisita per conoscenza dalla Sezione con prot. n. 1403 del
Con nota prot. n. 1169 del 15/03/2013, questa Sezione, avvalendosi della facoltà
riconosciuta (anteriormente alle modifiche introdotte dal D.L. n.35/2013) dall’art. 243quater del D.Lgs. n. 267/2000, ha comunicato al Ministero dell’Interno le indicazioni
istruttorie da seguire ai fini dell’esame dei piani di riequilibrio pluriennali presentati dai
comuni della Regione Calabria, tra i quali anche Reggio Calabria.
Di tali indicazioni la Sottocommissione per la stabilità degli enti locali ha tenuto conto solo
in parte nella successiva richiesta istruttoria trasmessa al Comune dalla Direzione
Centrale della Finanza locale presso il Ministero dell’Interno (nota prot. n. 54304 del 18
aprile 2013 acquisita dalla Sezione in pari data con prot. n. 1472), cui il Comune ha dato
riscontro, anche in questo caso tardivamente, con nota prot. n.79780 del 28 maggio
2013 (acquisita, per conoscenza, da questa Corte con prot. n. 1979 del 4/06/2013).
A seguito dell’accoglimento dell’istanza di concessione dell’anticipazione di liquidità a
valere sul fondo di cui all’art.1, comma 10, del D.L. 8 aprile 2013 n. 35, convertito dalla
legge 6 giugno 2013 n. 64, l’Ente ha rimodulato, con deliberazione commissariale n.142
del 15 luglio 2013 (trasmessa con nota prot. n. 112390 del 1° agosto 2013, acquisita con
prot. n. 2477 del 02/08/2013), il piano di riequilibrio finanziario pluriennale già approvato
con deliberazione C.S. n.17/2013 (art.1, comma 15, D.L. 35/2013).
Pertanto, con nota prot. n. 76391 del 25 settembre 2013 inoltrata tramite PEC al
Comune e, per conoscenza, alla Sezione (acquisita con prot. n. 2849 del 26/09/2013), la
Direzione Centrale della Finanza Locale ha chiesto di acquisire ulteriori elementi di
chiarimento ed integrativi, elementi forniti dal Comune con nota prot. n. 159837 dell’8
Sul punto v. modifiche apportate all’art.243 quater, TUEL dal D.L. 8 aprile 2013 n.35, art.10 ter, comma 1,
(conv. con modifiche dalla L. n. 64/2013)
novembre 2013 (acquisita dalla Sezione con prot. n. 3174 dell’11/11/2013), ancora una
volta successivamente alla scadenza del termine di 30 giorni fissato dalla legge.
In data 16 dicembre 2013, con prot. n. 4370, è stata acquisita la succinta relazione che,
all’esito dell’istruttoria, la Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali ha
licenziato, della quale si riportano le considerazioni conclusive:
“Il Piano del comune di Reggio Calabria appare conforme ai contenuti richiesti dalle
disposizioni normative di riferimento ed alle indicazioni contenute nelle Linee guida
elaborate dalla Corte dei conti.
Sulle criticità riscontrate ci si è già espressi nel corpo della Relazione”.
Nel rinviare per l’analisi delle singole problematiche al proseguo della presente
deliberazione, si riportano alcuni passi della relazione ministeriale.
Nel paragrafo dedicato ai debiti fuori bilancio ed alle passività potenziali, nella relazione si
legge: “Si rileva tuttavia che già solo il contenzioso che ha prodotto decreti ingiuntivi dal
2008 al 2012 (pari all’incirca a 59 milioni di euro) è di importo notevolmente superiore ai
debiti fuori bilancio riconosciuti e da riconoscersi, in ciò dimostrandosi che l’Ente non ha
fatto emergere e non ha dato copertura a tutti i debiti fuori bilancio (secondo una
consolidata linea interpretativa della Corte dei conti, i decreti ingiuntivi esecutivi
rientrano nell’art. 194, comma 1, lett. a del TUEL)”.
Quanto alle misure di riequilibrio, con particolare riferimento al “deciso” incremento delle
entrate correnti e alla “robusta” riduzione delle spese correnti, la Commissione ha
 considerate le difficoltà dei pregressi accertamenti delle entrate tributarie di
tradursi in incassi effettivi, è evidente come ogni ipotesi di risanamento sia
condizionata dall’efficacia delle iniziative messe in campo per il contrasto
 la prevista significativa riduzione della spesa corrente (dai circa 174 milioni del
2012 ai circa 155 milioni del 2022) rappresenta un obiettivo molto ambizioso, che
sarà condizionato dall’efficacia degli interventi programmati sulla spesa di
personale e sul costo delle prestazioni di servizi;
 in ordine alle spese per prestazioni di servizi, da ridurre ai fini dell’accesso al
fondo di rotazione, nella misura minima del 10%, l’Ente ha implementato un
progetto ancor più ambizioso, cioè conseguire un maggiore target di riduzione,
non inferiore nel complesso al 25%”.
Dopo l’acquisizione della relazione della Commissione ministeriale, atteso che, come già
rilevato, le indicazioni istruttorie di questa Sezione di controllo erano state solo
parzialmente prese in considerazione, con note prot. n. 4379 e n. 4380 del 17 dicembre
2013 questa Corte
ha chiesto, rispettivamente, all’Ente ed al Collegio dei Revisori
ulteriori informazioni e documenti ritenuti necessari ai fini della valutazione della
congruenza del piano di riequilibrio.
In riscontro alle predette richieste, in data 30 dicembre 2013, sono state acquisite, con
prot. n. 4470 e 4471, le controdeduzioni del Comune (nota prot. n. 184419)
Nel contempo, il Magistrato istruttore ha convocato la Commissione Straordinaria e
l’Organo di revisione per una interlocuzione in contraddittorio, effettivamente svoltasi il
30 dicembre 2013 presso questa Sezione di controllo.
PRECEDENTI PRONUNZIE ADOTTATE DA QUESTA CORTE
Appare, in via preliminare, opportuno procedere ad una sintetica rassegna dei contenuti
delle pronunce specifiche già adottate sui bilanci del Comune, con particolare riferimento
alla situazione giuridico-contabile e finanziaria riscontrata da questa Corte al momento
dell’accesso, da parte dell’ente, alla procedura di riequilibrio pluriennale.
Nelle pronunce adottate ai sensi dell’art.1, comma 168, della legge n.266/2005 4, da
ultimo in relazione al rendiconto esercizio 2010, la Sezione ha individuato numerose e
pervasive situazioni di squilibrio e profili di criticità/irregolarità ed ha, conseguentemente,
indicato le misure correttive da adottare per il superamento delle stesse.
Proprio a tali misure correttive fa riferimento il comma 6 dell’art.243-bis del TUEL che,
nel delineare il contenuto obbligatorio del piano di riequilibrio, in apertura (lett. a)
stabilisce testualmente che lo stesso debba contenere “le eventuali misure correttive
adottate dall’ente locale in considerazione dei comportamenti difformi dalla sana gestione
finanziaria e del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno
accertati dalla competente sezione regionale della Corte dei conti”.
Con delibera n.68 del 31 maggio 2012, è stato accertato che il Comune di Reggio
Calabria non aveva ancora approvato il rendiconto della gestione esercizio 2010, in
violazione del disposto di cui all’art.227 co.2 del TUEL, a mente del quale “Il rendiconto è
deliberato dall'organo consiliare dell'ente entro il 30 aprile dell'anno successivo (..)”.
Detta inadempienza ha comportato numerose limitazioni per la gestione dell’Ente, tra le
quali si citano, in particolare, la condizione, fino all’adempimento, di ente strutturalmente
deficitario, con assoggettamento ai controlli centrali in materia di copertura del costo di
alcuni servizi (art. 243, comma 6 lett. b, TUEL; punto 18 principio contabile n.3 per gli
enti locali) e l’impossibilità di contrarre nuovi mutui (art.203, comma 1 lett. a, TUEL).
Sul terreno sostanziale, la medesima inadempienza ha inciso sulla possibilità dell’Ente di
applicare (artt. 188 e 193 del TUEL) al bilancio di previsione anno 2011 il disavanzo di
amministrazione dell’esercizio finanziario 2010, nonché di adottare i provvedimenti di
Comma abrogato dal comma 1-bis dell’art. 3, D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, nel testo integrato dalla legge di
conversione 7 dicembre 2012, n. 213.
ripiano del disavanzo stesso in sede di salvaguardia degli equilibri di bilancio, sulla cui
deliberazione, relativa al bilancio 2011, l’Organo di revisione, secondo quanto riferito in
una nota del 14 dicembre 2011, ha espresso parere con osservazioni e proposta di
misure ai sensi dell’art. 239, comma 1 punto b, del TUEL. Peraltro, nella delibera di
salvaguardia n. 18 del 21 ottobre 2011 (non trasmessa dall’Ente a questa Corte ma
aliunde),
(“vista”)
amministrativo-contabile resa il 19 agosto 2011 dal Dipartimento della Ragioneria
Generale dello Stato “(..) dalla quale emergono talune criticità che potrebbero
determinare un eventuale disequilibrio nella gestione dei residui”, l’Ente si è limitato a
rinviare “al definitivo accertamento delle criticità rilevate, (…) da condursi a cura del
medesimo responsabile del servizio finanziario, unitamente agli altri responsabili dei
servizi, l’adozione di eventuali misure di finanza pubblica in ulteriore apposita sessione
consiliare”. Tuttavia, nessuna specifica comunicazione in merito è pervenuta a questa
Per giunta, la relazione sulla verifica amministrativo – contabile effettuata dai Servizi
Ispettivi di Finanza Pubblica, che relativamente all’esercizio 2010 ha fatto riferimento ai
dati provvisori rilevati dal sistema informativo alla data di effettuazione della verifica, ha
rilevato, per il periodo 2006/2010, una serie di irregolarità.
Ulteriori rilievi, in gran parte coincidenti con i primi, sono stati altresì avanzati con le
deliberazioni di questa Sezione nn. 606 e 607 del 29 novembre 2011, rispettivamente
relative al rendiconto dell’esercizio 2009 e al bilancio di previsione per l’anno 2011.
Il quadro generale dei rilievi emersi illo tempore allo stato degli atti è risultato di
notevole gravità e compendiabile nelle seguenti irregolarità/criticità contabili e gestionali:
anomalie nella gestione di cassa, con particolare riferimento all’irregolare
contabilizzazione delle anticipazioni tra i servizi conto terzi, alla non corretta
gestione delle entrate a specifica destinazione e al superamento del limite
massimo di cui all’art. 222 del TUEL;
omesso versamento di ritenute fiscali nei confronti dei dipendenti per euro
20.881.582,95;
mantenimento di partite attive non sorrette da reali ragioni di credito e a criticità
della procedura di riaccertamento;
rilevante esposizione debitoria verso società partecipate, i cui crediti sono stati
parzialmente soddisfatti mediante illegittima imputazione in conto competenza di
oneri propri degli esercizi precedenti;
irregolarità nella gestione dei servizi conto terzi;
esposizione di un risultato di amministrazione non veritiero;
criticità nella gestione dell’indebitamento, con particolare riguardo
illegittimo utilizzo per spese non qualificabili come d’investimento;
sottoscrizione di interest rate swap non conforme alla normativa pro tempore in
elusione dei vincoli del patto di stabilità;
mancato rispetto delle disposizioni normative in materia di contenimento delle
anomala quantificazione del fondo per il trattamento retributivo accessorio del
personale dirigente e non;
illegittima erogazione dei compensi accessori, dell’incentivo per la progettazione e
di compensi aggiuntivi.
Conseguentemente, questa Corte, constatata la presenza di gravi criticità/irregolarità
sintomatiche di una situazione di squilibrio strutturale potenzialmente in grado di
provocarne il dissesto economico e finanziario, ha indicato al Comune di Reggio Calabria,
ai sensi del combinato disposto dell'art.1, comma 168, della legge n.266/2005 e
dell’art.6, comma 2, del d.lgs. 149/2011, le seguenti misure correttive, da adottare entro
i termini rispettivamente di 30 (misure nn. 1 e 2) e 90 giorni (misure n. 3 -lettere a-n):
1. approvare
tempestivamente con tutti gli allegati obbligatori;
2. trasmettere il certificato concernente la dimostrazione della copertura del costo
complessivo di gestione dei servizi a domanda individuale, del servizio per la
gestione dei rifiuti urbani e del servizio di acquedotto (D.M. Interno 8 marzo
2010) inviato, entro il termine perentorio del 31 marzo 2012, alla Prefettura –
UTG competente per territorio;
3. risolvere tutte le criticità emerse nella relazione del Servizio Ispettivo del MEF e
nelle pronunzie di questa Corte (delibere n. 606 e 607 del 2011) relative
rispettivamente al rendiconto dell’esercizio 2009 e al bilancio di previsione per
l’anno 2011. In particolare:
a) assicurare una corretta gestione di cassa, contabilizzando correttamente le
anticipazioni di tesoreria e garantendo il rispetto del limite complessivo
previsto dall’art. 222 del TUEL (computando a tal fine anche l’impiego per
cassa di fondi vincolati);
b) assicurare il puntuale rispetto del disposto dell’art. 195, comma 3, del TUEL;
c) provvedere a versare le ritenute fiscali dovute con riguardo ai dipendenti
(omesse, al tempo, per euro 20.881.582,95);
d) accertare, insieme all’organo di revisione (che relazionerà autonomamente),
la situazione attuale di cassa, la presenza di procedimenti esecutivi e
monitori a carico dell’ente, l’esistenza di ritardi nel pagamento delle
obbligazioni a carico dell’Ente e quindi la sussistenza degli estremi per la
dichiarazione di dissesto finanziario;
e) accertare, insieme all’organo di revisione (che relazionerà autonomamente),
la situazione debitoria verso le società partecipate;
f) scongiurare
compartecipe;
g) verificare, con rigore e spirito di servizio verso la collettività, convenienza e
legittimità della permanenza dell’Ente in ciascuna delle partecipate;
h) assicurare la regolare contabilizzazione delle poste di bilancio relative ai
assicurare la veridicità del risultato di amministrazione;
assicurare l’effettiva salvaguardia degli equilibri di bilancio;
k) assicurare una rigorosa gestione dell’indebitamento, evitandone l’impiego
per spese non qualificabili come d’investimento;
assicurare il rispetto del patto di stabilità, garantendo, in caso di sua
violazione, la stretta osservanza delle misure sanzionatorie previste dalla
legge (art.31, comma 28, della legge n. 183 del 2011);
verificare e riferire in ordine al rispetto delle disposizioni in materia di
contenimento della spesa per il personale, garantendo la stretta osservanza
delle misure sanzionatorie previste dalla legge per l’ipotesi di violazione;
n) garantire il rigoroso rispetto della disciplina in materia di trattamento
retributivo, in ogni sua componente, assicurando il recupero di quanto
illegittimamente erogato.
Scaduto il termine assegnato, pur prendendo atto delle iniziative poste in essere
dall’Amministrazione Comunale, la Sezione ha accertato, con deliberazione n.294 del 15
novembre 2012, la mancata adozione di misure correttive idonee a superare i rilievi
avanzati e la conseguente persistenza di gravi profili di criticità ed irregolarità, idonei a
provocare, ai sensi dell’art. 6, comma 2, del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149, il dissesto
finanziario del Comune, con riserva di accertare, “entro 30 giorni dalla trasmissione della
medesima deliberazione”, il perdurare dell’inadempimento e la sussistenza delle
condizioni di cui all’art. 244 del D.lgs. 267/2000.
Con deliberazione n.309 del 13 dicembre 2012, la Sezione, valutati gli aggiornamenti
connessi all’attività medio tempore espletata dal Comune a seguito della citata
deliberazione n. 294/2012, ha accertato il perdurante inadempimento in ordine alle
misure correttive necessarie a ripristinare gli equilibri di bilancio e a risanare la situazione
finanziaria e, nel contempo, la sussistenza, in via di fatto, delle condizioni previste
dall’art. 244 del TUEL per la obbligatoria dichiarazione dello stato di dissesto finanziario.
In particolare, la Sezione ha accertato, al 13 dicembre 2012, l’esistenza di una grave
situazione finanziaria e contabile, sintetizzata nelle seguenti evidenze riportate nella
menzionata pronunzia:
1. modesta capacità di riscossione, con particolare riguardo alle entrate proprie;
2. saldo di cassa, anticipazioni di tesoreria e utilizzazione per cassa di fondi vincolati : il
saldo di cassa, ormai da anni, presenta costantemente valori negativi, tenuto conto
dell’utilizzo massivo e sostanzialmente permanente sia di anticipazioni di tesoreria
che di fondi vincolati (impiegati per cassa).
Quanto alle anticipazioni di tesoreria, si riepilogano di seguito i dati acquisiti:
23.076.833,8
35.241.174,3
36.345.742,2
40.475.528.2
39.267.809,0
42.999.661,9
34.520.348
43.770.431,9
39.073.094,4
37.293.455,735
52.805.755,2
47.870.446,04
Quanto all’utilizzo per cassa di fondi vincolati, l’accertamento condotto dagli
approssimativa ma attendibile quantificazione, tenuto conto della riscontrata
alterazione (anche a penna) di documentazione contabile trasmessa al tesoriere.
Secondo un computo approssimativo fornito dagli uffici finanziari del Comune, detti
fondi vincolati impiegati per cassa ammonterebbero a euro 101.198.809,00.
Tuttavia, la risoluzione di detta problematica avrebbe dovuto (e dovrà) prendere le
mosse da una sistematica revisione e conseguente rettifica della documentazione
contabile, attività che non risulta ad oggi effettuata.
In ogni caso, si è riscontrata la palmare e permanente violazione dell’obbligo di
tempestivo reintegro disposto dal menzionato articolo 195, comma 3, del TUEL.
Inoltre, sulla base dell’incrocio dei dati relativi alle anticipazioni di cassa e delle
verifiche in tema di destinazione per cassa di somme vincolate (e nonostante la
necessitata parziarietà di detti riscontri), la relazione MEF ha accertato (pag. 45) la
sistematica violazione, fin dal 2007, del limite massimo previsto dall’art. 222 del
TUEL (”arrivando ad utilizzare nell’anno 2010 un’anticipazione più che doppia
rispetto a quella consentita”).
3. Squilibrio nella gestione dei residui attivi.
In correlazione con la capacità di riscossione, si registra una notevole mole di
residui attivi, che, dopo la flessione del 2010 conseguente al riaccertamento seguito
all’ispezione MEF, nel 2011 ha raggiunto valori addirittura superiori a quelli del
Come già riferito, il dato appare sottodimensionato, sia in ragione della mancata corresponsione degli stipendi
al personale dipendente per euro 2.823.748,42, sia perché “sono in scadenza nel mese di dicembre i relativi
emolumenti, dei dipendenti, comprensivi di tredicesima, nonché la delegazione di pagamento dei mutui,
quest’ultima ammontante ad euro 12.217.104,91, di cui euro 9.255.147,85 già accantonati dal Tesoriere”.
2009, così contribuendo a generare un formale avanzo di gestione (e una riduzione
del disavanzo di amministrazione) di dubbia attendibilità.
Residui attivi relativi ad entrate proprie
165.150.196,00
528.638.899,00
175.175.312,08
423.707.732,00
231.210.430,35
554.988.270,67
Significativo rilievo assume altresì l’analisi di vetustà di detti residui, indicativa del
grado di concreta esigibilità delle poste creditorie mantenute nel conto del bilancio.
In particolare, il rendiconto 2011 registra una considerevole mole di residui vetusti,
pari ad euro 275.172.482,49, parte dei quali relativa ai titoli I (euro 15.301.637,00)
e III (euro 38.624.196,43).
4. Disavanzo di amministrazione.
Il rendiconto 2010 ha fatto registrare un cospicuo disavanzo di amministrazione,
evidentemente risalente nel tempo ed emerso solo contabilmente a seguito delle
verifiche ministeriali; a fine 2012, a distanza di oltre un anno dalla sua (solo)
formale manifestazione, il Comune non è ancora riuscito, e non certo per mancanza
di volontà, ad assicurarne una copertura conforme a legge ed insieme attendibile;
5. Elevato ammontare di obbligazioni a carico del Comune cui è seguito l’impegno
contabile ma non il pagamento: la tabella seguente ne evidenzia l’ammontare totale
(e il dettaglio di quelle di parte corrente).
Residui passivi correnti
116.971.783,14
158.293.619,83
206.770.691,83
629.796.939,86
679.244.753,17
668.394.760,09
Inoltre, rileva la presenza di partite residuali risalenti ad esercizi precedenti il 2006,
relative ai titoli I (euro 7.403.818,11), II (euro 273.606.541,41) e IV (euro
2.182.599,31). In proposito, si richiama quanto già riferito in merito alla mancata
disponibilità, da parte dell’Ente, di una puntuale ricognizione generale delle
scadenze di ciascun debito.
Tale evidenza comporta, altresì, oltre all’impraticabilità di un’ottimale pianificazione
degli adempimenti (anche ai fini della delibera d’impignorabilità ex art. 159 del
TUEL),
progressivamente maturano sul debito in questione, ulteriormente amplificandolo in
misura conseguentemente non determinabile, neppure in via approssimativa.
6. Debiti fuori bilancio
precedentemente riferito), dei debiti fuori bilancio in attesa di riconoscimento, che
esigono un effettivo e attendibile processo di quantificazione-composizione e (al
ricorrere dei requisiti di legge) recepimento in bilancio.
7. Considerevole presenza di procedure esecutive e monitorie ai danni del patrimonio
comunale: ulteriore cartina di tornasole della situazione di sostanziale decozione
dell’Ente è costituita dalla pendenza di numerose procedure esecutive e monitorie ai
danni del patrimonio comunale, per ingenti importi, con conseguente ulteriore
lievitazione della massa passiva (per interessi, spese processuali, incarichi legali).
Tuttavia, come già accennato, atteso il ricorso, da parte del Comune di Reggio Calabria,
alla procedura di riequilibrio finanziario in data 11 dicembre 2012, con la medesima
deliberazione n.309/2012, la Sezione ha sospeso il procedimento ex art. 6, c. 2, del
D.lgs. n. 149/2011 e proposto, ai sensi del combinato disposto degli articoli art. 17
comma 31 del d.l. n. 78/2009, convertito nella legge n. 102/2009, e 6, comma 4, del d.l.
n. 174/2012, convertito nella legge n. 13/2012, la seguente questione di massima: “se,
l’avvenuta deliberazione di piano di riequilibrio ex art. 243 bis, comma 1, del TUEL (nel
testo modificato dalla legge di conversione n. 213/2012), oltre ad interdire alla Corte dei
conti l’assegnazione di termini per l’adozione di misure correttive ex art. 243 bis, comma
3, del TUEL, comporti altresì la sospensione o interruzione o arresto tout court dell’intera
procedura di dissesto guidato ex art. 6 D.Lgs. n. 149/2011, indipendentemente dalla fase
procedurale in cui sia giunta e dunque anche qualora siano già proceduralmente emersi
sia l’inadempimento delle misure correttive che la sussistenza delle condizioni previste
dalla legge per la dichiarazione di dissesto finanziario”.
In conformità a quanto ritenuto dalla deliberazione della Sezione delle Autonomie n.
1/SEZAUT/2013/QMIG dell’ 8 gennaio 2013 sulla questione sollevata, questa Sezione, con
deliberazione n.7 del 30 gennaio 2013, ha sospeso il procedimento ex art. 6, comma 2,
del D.lgs. n. 149/2011, radicato nei confronti del Comune di Reggio Calabria, e, al
contempo, ha rinviato a specifico e separato esame ogni riscontro in merito alla ricorrenza
dei presupposti e delle condizioni di ammissibilità della procedura di riequilibrio finanziario
pluriennale, nonché le valutazioni in ordine alla congruenza del piano di riequilibrio.
Orbene, nel piano di riequilibrio approvato, il Comune di Reggio Calabria ha dato conto
delle pronunce sopra riportate, ma non ha puntualmente esposto, problematica per
problematica (si richiama, in particolare, quanto si dirà in relazione ai fondi vincolati
impiegati per cassa, ai debiti fuori bilancio, etc.), le misure correttive adottate in
conseguenza di esse, in contrasto con il citato art.243-bis, comma 6, del TUEL.
Peraltro, nelle linee-guida approvate dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti
con deliberazione n. 16/SEZAUT/2012/INPR del 13 dicembre 2012 per l’esame del piano
e la valutazione della sua congruenza, è rimarcato il supporto che può provenire, ai fini
delle valutazioni finalizzate allo svolgimento della procedura di riequilibrio, dai dati
raccolti nei questionari compilati dall’organo di revisione dell’ente ai sensi dell’art.1,
commi 166 e seguenti della legge 266/2005.
Coerentemente si rileva che dal questionario compilato dall’Organo di revisione in merito
al rendiconto dell’esercizio 2011 (acquisito con prot. n. 428 del 30/01/2013) emerge che,
in ordine alla pronuncia specifica sul bilancio di previsione per l’anno 2011 (deliberazione
della Sezione n.607 del 29 novembre 2011), l’Ente “(..) ha solo in minima parte adottato
gli opportuni provvedimenti per rimuovere le criticità segnalate”.
I profili di criticità/irregolarità rilevati nelle pronunce della Sezione soprarichiamate
(disavanzo di amministrazione, cassa, debiti, organismi partecipati, patto di stabilità,
ecc.) e segnalati dall’Organo di revisione nelle relazioni sui bilanci di previsione e sui
rendiconti di gestione saranno trattati, per ciò che in questa sede rileva, nella parte della
presente deliberazione dedicata ai singoli “fattori e cause dello squilibrio”.
PARERE DELL’ORGANO DI REVISIONE ECONOMICO - FINANZIARIA
Sempre in via preliminare, occorre dar conto del parere espresso, ai sensi dall’art.243
bis, comma 5, del TUEL, dal rinnovato Organo di revisione economico-finanziario, il quale
ha tautologicamente ritenuto che “con l'osservanza di quanto previsto e analiticamente
indicato nel piano di riequilibrio finanziario pluriennale, nonché con il costante
monitoraggio di quanto programmato nel piano stesso, l'Ente è nelle condizione di poter
raggiungere alla fine del periodo considerato l'auspicato equilibrio finanziario”.
Infatti, la relazione contenente le considerazioni e le osservazioni propedeutiche alla
suesposta conclusione risulta carente sotto diversi profili, circostanza che inficia la sua
idoneità ad assurgere ad adeguato strumento conoscitivo per questa Corte.
Al suo interno non si rinviene una valutazione tecnica e argomentata di attendibilità della
individuazione e quantificazione dei fattori di squilibrio nonché soprattutto di congruenza
e sostenibilità finanziaria delle misure di riequilibrio proposte: detta valutazione tecnicofinanziaria e contabile, invece di costituire oggetto primario della relazione, viene nella
sostanza degradata dall’Organo di revisione (per il vero, appena insediatosi) a mera
futura condizione realizzativa della pianificazione di riequilibrio.
Nel contempo, il parere in esame, dopo aver elencato le gravi criticità segnalate nella
relazione ispettiva del MEF e accertate dalla Corte in relazione ai rendiconti degli esercizi
dal 2009 al 2011, si limita ad riferire sinteticamente i fattori di squilibrio individuati nel
piano e le misure in esso proposte.
Peraltro, questa Corte, constatato quanto sopra, ha nuovamente formulato all’Organo di
revisione (nella già menzionata nota istruttoria del 17 dicembre 2013) la richiesta di una
valutazione tecnica in ordine alla concerta attuabilità/sostenibilità gestionale finanziaria
del piano di riequilibrio; tuttavia, il Collegio di revisione (che pure ha fornito alcune utili
indicazioni ricostruttive) si è limitato a riferire che “la concreta attendibilità/realizzabilità
del piano è succedanea al comportamento dell’Ente che è obbligato ad effettuare tutte le
misure indicate nello stesso”.
Tuttavia, nell’ambito delle raccomandazioni formulate dall’Organo di revisione al Comune,
è stata evidenziata l’opportunità di adottare forme di consolidamento dei conti con
società o altri organismi partecipati. Al riguardo, la Commissione Straordinaria ha riferito,
con la nota del 28 dicembre 2013, di non aver adottato particolari forme di
consolidamento dei conti, ma che è stata condotta un'analisi della situazione contabile e,
laddove sono state riscontrate divergenze, si stanno avviando tavoli di lavoro con i
rappresentanti delle società interessate per definire bonariamente tali discordanze; per la
Multiservizi RC S.p.A. e Leonia S.p.A., in quanto sciolte, la problematica si pone soltanto
per la definizione delle partire pregresse.
Appare comunque significativa la considerazione formulata dal predetto Organo in
materia di entrate correnti, al cui incremento (come si vedrà nella parte della presente
deliberazione dedicata al risanamento) è in parte affidato il ripristino degli equilibri di
bilancio: “pur avendo l’Ente deliberato l’aumento delle aliquote o tariffe dei tributi locali
nella misura massima consentita, non si è riscontrata ad oggi e sulla base dei dati
estratti dalla contabilità, una significativa operatività nell’attività di riscossione”.
ANALISI DEL PIANO DI RIEQUILIBRIO
Alla luce delle considerazioni suesposte, si procede, nel proseguo, al riscontro analitico
degli elementi rilevanti per la valutazione della congruenza, ai fini del riequilibrio, del
piano adottato dall’ente locale, attraverso un’impostazione che richiama sostanzialmente
quella dello schema istruttorio approvato dalla Sezione delle Autonomie con la
deliberazione n. 16/SEZAUT/2012/INPR del 13 dicembre 2012, tenendo tuttavia in
adeguata considerazione le peculiari situazioni giuridico-contabili e finanziarie accertate
da questa Corte, con delibera n. 309/2012,
con riferimento al Comune di Reggio
Detto schema prevede un’articolazione del piano in due sezioni: la prima (“fattori e cause
di squilibrio”) dedicata ai fattori e alle cause di squilibrio presenti nella gestione dell’ente
e la seconda (“risanamento”) dedicata alle misure volte al superamento della situazione
Orbene, il piano di riequilibrio del Comune di Reggio Calabria, se da un lato rispetta tale
articolazione, dall’altra risulta piuttosto lacunoso rispetto al modello approvato dalla
Sezione delle Autonomie (in quanto privo di alcuni dati come, ad esempio, quelli inerenti
le spese correnti di carattere non ripetitivo, la dimostrazione degli esiti dell’attività di
recupero dell’evasione tributaria nel triennio precedente, il grado di realizzo e
smaltimento residui attivi e passivi, l’analisi dell’anzianità dei residui attivi e passivi) e
parzialmente incongruo rispetto alla situazione contabile e finanziaria riscontrata,
circostanza che, unitamente alla complessità della situazione finanziaria e contabile
generale, ha reso necessarie diverse richieste istruttorie del Ministero dell’Interno e, da
ultimo, considerato anche il solo parziale adeguamento della Commissione ministeriale
alle indicazioni istruttorie di questa Corte, anche da parte della Sezione stessa.
Inoltre, il piano di riequilibrio, sebbene relativo agli esercizi 2013 e seguenti, è stato
deliberato dalla Commissione Straordinaria prima dell’approvazione del rendiconto della
gestione 2012, ed ha pertanto considerato, relativamente all’esercizio 2012, i dati di preconsuntivo resi dal Servizio di Ragioneria.
In tema, si richiama quanto deliberato dalla Sezione autonomie della Corte dei conti
(delibere nn. 16/2012 e 22/2013), secondo cui, per evidenti ragioni di certezza dei dati
contabili, è necessaria la “preventiva approvazione del rendiconto e del bilancio di
previsione rispetto all’approvazione del piano di riequilibrio…… L’eventuale constatazione
da parte della commissione della mancata approvazione dei documenti, od anche di uno
dei documenti, prima della presentazione del piano …… costituisce oggettivo elemento di
perplessità che si riflette sul valore della congruenza, ai fini del riequilibrio, dello
strumento di risanamento, che sarà esposto nella relazione finale e che sarà valutato
dalla Sezione regionale di controllo ai fini delle sue determinazioni”.
Occorre peraltro evidenziare che, al momento della deliberazione del piano, non risultava
ancora scaduto il termine entro il quale il comune doveva approvare il consuntivo 2012
(effettivamente deliberato il 30 aprile 2013).
Tuttavia, in occasione della rimodulazione del piano avvenuta in data 15 luglio 2013,
l’Ente non ha provveduto ad integrare il documento in esame con i dati cristallizzati
nell’ultimo consuntivo disponibile alla data della rimodulazione. Sul terreno conoscitivo, la
Sezione ha sopperito a tale carenza utilizzando i dati pubblicati sul Sistema Informativo
Rendicontazione Telematica Enti Locali (SIRTEL).
FATTORI E CAUSE DELLO SQUILIBRIO
 Andamenti di cassa.
Tra i fattori di squilibrio evidenziati nel piano di riequilibrio vi è, come già accennato, il
costante e cospicuo ricorso, a decorrere dal 2007, ad anticipazioni di tesoreria, in
conseguenza della riduzione, dal 2002 al 2012, delle disponibilità di cassa.
Si riporta di seguito la situazione delle anticipazioni di tesoreria utilizzate nell’ultimo
complessivamente erogate ed anche dell’incidenza percentuale dello scoperto al 31.12
sulle anticipazioni complessivamente erogate.
143.231.175,5
Anticipazioni complessivamente corrisposte (A)
99.688.859,2
116.376.500,68
102.755.647,3
Anticipazioni complessivamente restituite (B)
Scoperto di tesoreria al 31.12 (C= A-B)
40.475.528,23
Incidenza dello scoperto sulle anticipazioni complessivamente corrisposte
(D=C*100/A)
65.168.511,6
34.520.347,5
87.824.296,26
28.552.204,42
Interessi passivi maturati
329.456,32
587.845,54
345.784,51
Fonti: SIRTEL (Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali); dati comunicati dall’Ente nella
nota prot. n. 159837/2013.
Con riferimento all’ultimo anno considerato, il 2012, si rileva che lo stesso è stato
16.687.641,47
complessivamente utilizzata rispetto all’anno precedente e, al contempo, da un
decremento della consistenza dello scoperto esistente a fine esercizio, pari al 24,53 per
cento dell’importo complessivamente erogato dal tesoriere (nel 2011 il 34,63 per cento).
Le anticipazioni utilizzate hanno prodotto cospicui interessi passivi che, come si evince
dalla tabella che precede, sono stati particolarmente consistenti nel 2011.
Per quanto concerne il 2013, da una verifica effettuata sui prospetti del Sistema SIOPE
(Sistema informativo delle operazioni degli enti pubblici) relativi, rispettivamente, agli
incassi e ai pagamenti per codici gestionali (aggiornati alla data del 10 gennaio 2014)
sono emersi incassi per anticipazioni di tesoreria (cod. 5100) pari ad euro 58.760.820,53
e rimborsi anticipazioni di cassa (cod. 3101) di euro 87.313.024,95, pari alla somma
28.552.204,34)
l’anticipazione incassata nel 2013 (euro 58.760.820,53).
Peraltro, nel 2013 il Comune, che nel mese di luglio scorso ha restituito le anticipazioni
ordinarie di cassa, ha usufruito (ex D.L. n. 35/2013 ed ex artt. 243 ter e quinquies del
TUEL) di anticipazioni straordinarie di tesoreria pari complessivamente ad euro
218.923.595,46, con conseguente obbligo di successiva restituzione e correlati oneri
aggiuntivi per interessi.
Altrettanto indicativo della gravissima situazione di cassa dell’Ente risulta il massivo e
permanente utilizzo per cassa di fondi vincolati, fondi che, come meglio di dirà, alla data
odierna non sono stati neppure correttamente accertati (nonostante le gravissime
problematiche riscontrate, di rilievo non solo contabile) e meno che mai ricostituiti.
Si constata, dunque, ancora una volta, la permanente violazione dell’obbligo di
tempestivo reintegro disposto dall’art. 195, comma 3, del TUEL.
Il dato negativamente più rilevante, in merito, è offerto dalla constatazione che nel piano
di riequilibrio, sia originario che riformulato, non sia contemplata alcuna puntuale
previsione di accertamento e successivo tempestivo rientro, in termini di cassa, dalla
cronica scopertura sull’impiego dei fondi vincolati (pur quantificati nel piano in euro
111.287.636,05).
Circostanza evidentemente di estrema rilevanza, come successivamente più diffusamente
si dirà, nella valutazione di congruenza del documento programmatorio rispetto alla
situazione finanziaria e contabile riscontrata.
Si soggiunge che nella relazione del MEF è stato peraltro rilevato che l’Ente ha violato sin
dall’anno 2007 il limite per l’anticipazione di tesoreria previsto dall’art. 222 del TUEL,
“(..) arrivando ad utilizzare nell’anno 2010 un’anticipazione più che doppia rispetto a
quella consentita”. Il limite in parola risulta violato anche nel biennio 2011/2012: infatti i
tre dodicesimi delle entrate correnti accertate nel 2009 e nel 2010 ammontano
rispettivamente ad euro 43.770.431,91 e ad euro 47.860.446,04.
Infine, come meglio si chiarirà nel prosieguo, detto limite di legge, sebbene innalzato
dalla successiva legislazione, è stato valicato anche nel 2013 in ragione del perdurante
impiego per cassa di fondi vincolati, nonostante in detto esercizio il Comune, come già
riferito, abbia beneficiato di ingenti anticipazioni straordinarie in deroga al tetto
 Analisi della capacità di riscossione nel triennio.
Tra le cause dello squilibrio strutturale della situazione di cassa assume un ruolo
fondamentale la scarsa capacità di riscossione delle entrate correnti.
Si analizzano separatamente le riscossioni di competenza e le riscossioni in conto residui
realizzate nell’ultimo triennio.
RISCOSSIONI DI COMPETENZA DELLE ENTRATE CORRENTI
% riscossioni su
Entrate Extratributarie - Titolo III
79.595.534,54*
74.915.958,59**
81.484.368,89
62.209.692,47
22.997.306,71
10.440.160,58
18.639.461,12
8.109.144,57
56.263.342,72
12.220.666,01
47.081.029,71
11.751.693,87
Entrate derivanti da contributi e trasferimenti Titolo II
36.690.879,05
118.430.988,89*
131.104.276,56*
Entrate Tributarie - Titolo I
53.694.072,53
52.522.222,56
12.682.733,56
191.441.784,14
111.121.237,53
188.509.325,31
101.787.388,99
2012 202.265.960,24
95.707.836,72
Fonte: SIRTEL (Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali).
* L’importo è comprensivo di fondo sperimentale di riequilibrio (accertati euro 43.099.299,04 e riscossi euro
42.078.135,20) e di compartecipazione IVA (accertati e riscossi euro 6.466.917,23).
** L’importo è comprensivo del fondo sperimentale di riequilibrio (accertati euro 34.936.209,23 e riscossi euro
30.254.977,40).
La tabella che precede evidenzia l’andamento decrescente, nell’ultimo triennio, delle
riscossioni di competenza delle entrate correnti totali, sia in termini assoluti che in
termini di incidenza percentuale degli importi riscossi su quelli accertati.
Tale andamento decrescente ha caratterizzato il titolo I dell’entrata nonostante
l’allocazione al suo interno, a decorrere dal 2011, dei vecchi trasferimenti erariali sotto
forma di compartecipazione all’IVA e fondo sperimentale di riequilibrio. Al netto di tali
poste le percentuali delle riscossioni di competenza del titolo I scendono dal 67,21 per
cento al 45,09 per cento nel 2011, dal 57,14 per cento al 46,44 per cento nel 2012.
Si riportano di seguito, per completezza di esposizione, i dati contenuti nel piano di
riequilibrio, sull’andamento nel triennio 2010/2012 delle riscossioni di competenza dei
tributi propri e dei proventi a servizi a domanda individuale. Poiché i dati in questione
sono incompleti (tra i tributi è considerata solo la TARSU), si ritiene necessario estendere
l’analisi ad altri tributi, atteso che le considerazioni che ne derivano assumono rilevanza
ai fini della valutazione di attendibilità delle proiezioni che il Comune ha formulato per il
decennio 2013/2022 nella parte del piano dedicata alle misure di riequilibrio economico –
finanziario. Per il 2012 sono presi in considerazione i dati pubblicati sul sistema SIRTEL e
non quelli riportati nel piano (predisposto prima dell’approvazione del rendiconto della
gestione 2012).
TRIBUTI LOCALI E SERVIZI A DOMANDA INDIVIDUALE
% riscossioni
13.237.828,07
12.564.709,16
13.247.648,44
11.191.363,60
36.480.987,31
30.050.807,31
19.585.108,13
7.706.288,38
15.446.391,42
7.676.361,65
23.853.413,81
8.787.529,56
8.800.008,05
7.805.932,06
8.828.000,06
7.882.929,30
15.789.976,88
3.848.146,22
1.476.318,13
600.877,05
938.940,00
702.173,00
1.029.375,30
876.374,08
1.677.236,00
639.536,57
2.417.682,70
996.266,44
1.730.349,35
943.994,42
64.161,71
61.821,71
80.672,98
64.494,27
62.228,27
15.613.816,92
6.157.543,46
15.847.768,27
5.007.458,55
22.772.480,25
5.736.808,33
93.261,95
75.240,37
83.554,14
81.135,92
54.768,46
52.833,30
204.095,42
111.629,00
Proventi strutture sportive
160.721,05
128.763,38
Proventi mense scolastiche
163.440,04
222.421,15
59.541,53
205.634,72
Proventi dell'acquedotto comunale
Proventi asili nido
149.426,92
29.064,05
27.250,17
48.001,17
84.167,44
389.697,97
80.667,69
214.999,17
138.865,67
Proventi manifestazioni teatrali e spettacoli
165.009,95
167.658,38
Proventi e diritti dei mercati
185.602,17
277.999,80
Fonti: piano di riequilibrio; SIRTEL.
Ancora più modeste sono state, nel triennio 2010/2012, le percentuali delle riscossioni in
conto residui delle entrate correnti totali. Come risulta evidente dalla lettura della tabella
che segue, le percentuali più basse hanno interessato in tutto il triennio i titoli I e III e,
nel 2012, anche il titolo II (dal 66,59 del 2011 al 28,66 per cento del 2012).
RISCOSSIONI IN CONTO RESIDUI DELLE ENTRATE CORRENTI
9.237.509,15
91.757.700,32
14.700.078,42
34.740.634,85
18.448.987,50
28.415.029,58
18.922.198,01
22.041.570,48
6.317.011,12
98.504.150,83
8.698.864,80
112.913.069,59
8.874.855,65
2.236.709,33
62.262.242,49
Entrate da contributi e trasferimenti - Titolo II
122.365.492,94
139.452.730,03
4.515.762,64
255.610.278,62
29.384.561,63
203.590.341,66
37.034.562,81
25.532.852,18
253.252.000,83
Fonte: SIRTEL (Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali)
Per quanto concerne infine le riscossioni a titolo di recupero evasione, si evidenzia che il
paragrafo dedicato, all’interno del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, alla
capacità di riscossione nel triennio risulta incompleto proprio perché privo di qualsiasi
informazione in merito. A tale carenza si è cercato di sopperire utilizzando i dati raccolti
nei questionari compilati dall’Organo di revisione dell’Ente ai sensi dell’art.1, commi 166 e
seguenti della legge 266/2005 e quelli pubblicati sul Sistema SIRTEL, cui si aggiungono i
dati comunicati dall’Ente e dal Collegio dei Revisori nelle note del 30 dicembre 2013.
In sede di analisi del rendiconto degli esercizi 2011 e 2010 è stata rilevata una modesta
capacità dell’Ente di recuperare effettivamente risorse attraverso il contrasto all’evasione
nel 2011 sono stati accertati complessivamente euro 21.938.176,42 (euro
12.195.674,00 da recupero evasione ICI; euro 861.285,76 da recupero evasione
8.881.216,66
TARSU)
riscossi,
limitatamente alla TARSU, euro 24.592,00 pari allo 0,11 per cento dell’accertato;
altrettanto modesta era stata l’entità delle riscossioni di competenza realizzate
nel 2010 (euro 104.921,57 a fronte di un accertamento complessivo di euro
1.455.158,82).
Per quanto concerne l’esercizio 2012, i dati pubblicati su Sistema SIRTEL dimostrano che
a fronte di accertamenti per complessivi euro 17.219.470,41 (euro 1.000.964,00 per
imposta sulla pubblicità-recupero coatto; euro 6.778.151,00 per ICI - recupero evasione;
euro 523.196,00 per TOSAP - recupero evasione; euro 8.917.159,41 per TARSU –
evasione) sono stati riscossi appena 91.901,33 (euro 39.017,47 da recupero ICI ed euro
52.875,36 da recupero TARSU). Altrettanto modeste sono state le riscossioni in conto
residui: a fronte di residui conservati per euro 37.936.131,26 (recupero imposta sulla
pubblicità, ICIAP, ICI, TOSAP e TARSU) sono stati riscossi euro 616.487,90 (1,63 per
 Analisi sugli equilibri di bilancio di parte corrente e di parte capitale.
Dal 2010 al 2012 (v. tabella seguente) il confronto tra gli accertamenti dei primi tre titoli
dell’entrata e gli impegni del titolo I, sommati alle spese impegnate per rimborso prestiti,
evidenzia un saldo positivo, nel 2012 in notevole aumento rispetto all’anno precedente (+
euro 14.458.099,71) a causa del forte incremento delle entrate correnti (+ euro
13.756.632,93). In realtà, come già visto al paragrafo precedente, nel 2012 le entrate
correnti sono state incassate, in conto competenza, in misura pari al 47,32 per cento
(euro 95.707.836,72) degli importi accertati.
Quota capitale ammortamento mutui
obbligazionari (Titolo III, int. 03 e 04) (C)
Differenza di parte corrente (D= A-B-C)
202.265.958,24
174.990.596,10
173.815.685,76
11.040.977,31
12.251.270,33
12.724.713,89
26.800.689,20
153.600.117,63
Spese correnti Titolo I (B)
Entrate correnti Titoli I-II-III (A)
1.267.458,88
15.725.558,59
Utilizzo avanzo di amministrazione applicato alla spesa
corrente/copertura disavanzo (E)
Entrate diverse destinate a spese correnti (contributo
per permesso di costruire) (F)
1.680.802,40
Entrate correnti destinate a spese di investimento
(proventi da sanzioni per violazione codice della strada)
502.349,80
Saldo di parte corrente al netto delle variazioni (H=
D+F-G)
2.445.911,48
Totale entrate titoli IV e V cat.2,3 e 4 (I)
70.862.243,05
22.219.095,15
Spese titolo II (L)
67.924.726,32
13.877.110,09
94.873.417,18
Differenza di parte capitale (M= I-L)
2.937.516,73
8.341.985,06
69.579.237,93
164.452.655,11
Entrate titolo IV destinate a spese correnti (contributo
per permesso di costruire) (O)
Saldo di parte capitale al netto delle variazioni (P=
7.163.532,46
M+N-O)
Fonti: SIRTEL (Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali); questionario sul rendiconto 2011.
Inoltre, un ruolo significativo per il raggiungimento del prescritto equilibrio di (mera)
competenza hanno assunto le entrate correnti aventi carattere non ripetitivo (recupero
evasione tributaria, sanzioni al codice della strada e, nel 2011, entrate per eventi
calamitosi), cui si aggiunge la quota (75%) del contributo per permesso di costruire che,
stando a quanto riportato nelle relazioni dell’Organo di revisione sui rendiconti
2010/2011, è stata destinata a spese correnti.
Per quanto concerne, in particolare, l’esercizio 2011, a fronte di entrate una tantum pari
ad euro 31.140.251,28 (contributo permesso di costruire: euro 1.680.802,40; recupero
evasione tributaria: euro 21.938.176,42; entrate per eventi calamitosi: euro 342.997,20;
sanzioni al codice della strada: euro 7.178.275,26 6), sono state segnalate dall’Ente nella
nota di risposta alla terza richiesta istruttoria del Ministero dell’Interno, spese di analoga
natura per complessivi euro 10.962.439,69.
Considerato che le sanzioni per violazioni al codice della strada, come emerge dalla
tabella che precede, risultano destinate a spese di investimento per euro 502.349,80,
può evincersi che nel 2011 la parte prevalente delle entrate una tantum (euro
19.675.461,79) è stata destinata alla spesa corrente ordinaria.
Analoga situazione si ripropone per il 2012: le controdeduzioni pervenute il 30 dicembre
2013 hanno evidenziato consistenti entrate straordinarie, pari ad euro 24.213.020,61 7.
Per converso, l’ammontare delle spese correnti di carattere non ripetitivo (euro
9.545.979,94) risulta di gran lunga inferiore rispetto alle entrate di analoga natura.
Tale situazione che, attesa l’aleatorietà delle entrate straordinarie, profila rischi anche per
i futuri equilibri di bilancio, risulta aggravata dalla già esaminata modesta capacità
dell’Ente di realizzare le entrate. Nel rinviare alle considerazioni contenute nel paragrafo
precedente quanto alle riscossioni e al recupero evasione tributaria, si soggiunge che per
le sanzioni amministrative pecuniarie per violazione del codice della strada nel 2011 sono
stati accertati in conto competenza euro 7.433.467,63 e riscossi euro 2.263.249,66,
mentre nel 2012 sono stati accertati euro 5.164.928,51 e riscossi euro 1.500.510,61.
Le informazioni riferite dall’Ente nella nota prot. n. 50539/2013 hanno confermato
l’esistenza, al 31.12.2012, di basse percentuali di riscossione degli accertamenti di
competenza 2011 delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazione del codice della
L’importo è al netto delle somme che, secondo quanto riferito dall’Ente nella nota prot. n. 50539/2013, sono
relative al rilascio copie atti (euro 23.037,97) e alle spese postali di notifica (euro 231.354,40).
Per i proventi delle concessioni edilizie, pari a complessivi euro 2.438.162,25, è stata considerata soltanto la
quota (euro 1.828.621,69) destinata al finanziamento della spesa corrente.
strada (31,70%) e, soprattutto, del recupero evasione ICI (3,06%) e del recupero
evasione TARSU (2,34%).
Né la Commissione Straordinaria, né il Collegio dei revisori hanno riscontrato la richiesta
istruttoria della Sezione volta a conoscere gli importi ancora da riscuotere (alla data del
17 dicembre 2013) per ciascuno degli esercizi 2010/2011/2012.
Passando all’equilibrio di parte capitale, si ribadisce la necessità di tener conto della
modesta capacità di riscossione delle entrate del titolo IV, che, in base ai dati pubblicati
sul sistema SIRTEL, nel 2012 (19,23 per cento), risulta in netto peggioramento rispetto
all’anno precedente (59,83 per cento).
 Risultato di amministrazione.
Il triennio 2010/2012 è stato caratterizzato, a differenza degli esercizi precedenti, da un
contabilmente “sommerso” e quindi venuto finalmente alla luce a seguito dell’ispezione
condotta dal MEF.
Quanto all’esercizio 2010, il notevole ritardo con cui il rendiconto della gestione è stato
approvato (deliberazione consiliare n.24 del 10 luglio 2012) ha impedito l’applicazione del
disavanzo accertato (euro 118.462.284,82, importo diverso da quello ricostruito dagli
Ispettori MEF in - euro 169.050.295,00) al bilancio di previsione per l’anno 2011 (artt.
188 e 193 del TUEL) nonchè l’adozione dei necessari provvedimenti di ripiano in sede di
Anche il disavanzo di amministrazione dell’esercizio 2011, quantificato dall’Ente in euro
107.927.658,08, non è stato ripianato con le modalità indicate dall’art.193 del TUEL. A
tale importo l’Ente è pervenuto detraendo dal disavanzo accertato nel rendiconto 2010 il
saldo positivo della gestione residui (euro 925.182,71) ed il saldo positivo della gestione
di competenza (euro 9.609.443,94), saldo, quest’ultimo, sulla cui veridicità la Sezione ha
espresso motivata censura nella deliberazione n.309/2012 (cui si rinvia).
Nel piano di riequilibrio il disavanzo di amministrazione 2012 derivante dalla gestione dei
residui è stato quantificato in euro 110.918.044,99, importo corrispondente a quello
accertato successivamente con l’approvazione del rendiconto della gestione.
Tuttavia, come meglio si vedrà nel paragrafo seguente, perplessità sulla attendibilità di
tale quantificazione sorgono, oltre che avuto riguardo a quanto già accertato sul dato di
provenienza relativo al 2010 (v. delibera n. 309/2012), in particolare dall’analisi
dell’elenco dei residui attivi stralciati in occasione dell’approvazione del predetto
rendiconto e dall’esame dell’indebitamento fuori bilancio.
 Analisi anzianità dei residui.
Le più volte ricordate difficoltà di riscossione delle entrate, sia in conto competenza sia in
conto residui, hanno determinato nel corso del tempo un considerevole accumulo di
residui attivi. Si è già analizzata la capacità di realizzazione (V. Analisi della capacità di
riscossione nel triennio), nel triennio 2010/2012, dei residui attivi di parte corrente.
Anche per i residui attivi di parte capitale si rilevano modeste percentuali di incasso,
riportate nella tabella seguente.
CAPACITA’ DI REALIZZO DEI RESIDUI ATTIVI DI PARTE CAPITALE
232.362.952,41
25.439.275,73
253.920.880,21
21.618.109,37
238.712.980,81
32.484.989,20
110.234.423,78
11.835.457,20
95.650.655,52
34.846.009,94
61.204.645,58
3.580.343,48
342.597.376,19
37.274.732,93
349.571.535,73
56.464.119,31
299.917.626,39
Fonti: SIRTEL (Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali).
36.065.332,68
Entrate da alienazioni, trasferimenti
riscossione crediti - Titolo IV
Entrate da accensioni di prestiti - Titolo V
Nel piano di riequilibrio la Commissione Straordinaria del Comune di Reggio Calabria ha
attestato che “i dirigenti dei settori hanno provveduto ad effettuare la ricognizione
straordinaria dei residui attivi e passivi” ed ha prodotto l’elenco delle determinazioni
(n.17) che, a tal fine, sono state adottate nel mese di gennaio 2013.
Con la nota prot. n. 159837/2013 di risposta alla terza richiesta istruttoria del Ministero
dell’Interno, la Commissione Straordinaria ha riferito che “con le motivate determinazioni
di seguito indicate i dirigenti dei settori hanno effettuato il riaccertamento dei residui
31.12.2012”
l’elencazione
determinazioni in questione con quattro ulteriori atti (Settore Avvocatura Civica n.
16/2013; Settore Finanze e Tributi n. 1/2013; Settore Organizzazione e Risorse Umane
n. 15/2013; UPI Trasformazione Urbana n. 7/2013) omettendo, al contempo, di includere
nella nuova elencazione una determinazione citata invece nel piano di riequilibrio (UPI
n.1/2013).
Alla predetta nota non sono tuttavia state allegate le determinazioni dirigenziali in base
alle quali è avvenuto il riaccertamento. Delle determinazioni elencate risultano pervenute
in data 30 dicembre 2013 soltanto la determinazione del dirigente del Settore Qualità
Ambientale n. 7 del 25.01.2013 e la determinazione del dirigente del Settore Patrimonio
n. 1 del 15.01.2013.
La lettura della seconda determinazione citata fa sorgere delle perplessità sulle
motivazioni del riaccertamento, in ragione di quanto attestato nelle premesse, che si
riporta testualmente: “Rilevate le ragioni giustificative del mantenimento dei residui
nascenti della gestione es. 2012 e precedenti, con riguardo esclusivo alle partite inerenti
la gestione ordinaria delle attività di settore, restando per converso sottratte al
riaccertamento in oggetto le partite creditori e le correlate partite debitorie inerenti la
gestione di lavori od opere pubbliche, che presuppongono il possesso della specifica
competenza tecnica prescritta dal codice dei contratti pubblici, di cui il dirigente
esclusivamente giuridico-amministrativa”.
Il riaccertamento effettuato ha comportato lo stralcio di residui attivi per complessivi euro
100.911.729,76, importo che si rinviene nel conto del bilancio dell’esercizio 2012.
Emerge dunque che l’Ente, più che aver provveduto alla revisione straordinaria imposta
dall’art. 243 bis comma 8 lett. e), ha semmai effettuato il riaccertamento “ordinario”
(verosimilmente in quanto il tempo della stesura del piano è sostanzialmente coinciso con
quello di riaccertamento ordinario dei residui), cui è tenuto annualmente ogni ente locale
prima dell'inserimento nel conto del bilancio dei residui attivi e passivi (art.228, comma
3, del TUEL).
Si riportano di seguito gli esiti dell’analisi di anzianità dei predetti residui (escluso il titolo
VI), effettuata sulla base dei dati forniti dall’Ente: può osservarsi che una discreta una
quota (31,14 per cento, pari a euro 179.362.109,73) dei residui attivi totali (euro
576.004.495,26) risale al 2007 ed esercizi precedenti.
ANZIANITA' DEI RESIDUI ATTIVI
18.085.277,09
9.546.898,13
6.850.275,67
11.402.269,44
28.807.571,09
56.188.317,97
130.880.609,39
164.361,88
641.030,00
321.395,02
4.014.278,03
6.851.483,36
10.530.316,55
22.522.864,84
40.469.604,87
7.604.950,44
11.104.289,56
24.513.650,55
32.032.285,48
39.839.489,00
155.564.269,90
58.719.243,84
17.792.878,5
18.275.960,2
39.930.198,0
67.691.339,9
106.558.123,5
308.967.744,1
88.033.689,83
1.602.984,00
5.244.139,06
34.137.786,68
2.949.066,34
78.750.408,43
210.718.074,34
32.609.176,06
15.191.084,47
7.019.292,45
1.331.683,77
167.440,04
56.318.676,79
179.362.109,73
34.586.947,0
30.539.391,7
75.399.668,4
70.807.846,3
185.308.531,9
576.004.495,2
Fonte: nota del Comune prot. n. 159837/2013.
In allegato alla citata nota prot. n. 159837/2013, l’Ente ha trasmesso l’elenco dei residui
attivi stralciati, il cui esame ha messo in luce, per i crediti di parte corrente, che lo
stralcio effettuato non ha interessato tutti i crediti che nel piano di riequilibrio, in quanto
giudicati di dubbia esigibilità (risalenti al 2007 e ad esercizi precedenti), non sono stati
conteggiati ai fini della determinazione del disavanzo di amministrazione al 31.12.2012
(si rammenta che alla data di elaborazione del piano il rendiconto dell’esercizio 2012 non
era ancora stato approvato).
Al fine di consentirne un’immediata lettura, si procede in apposita tabella al confronto,
titolo per titolo, tra l’importo dei crediti di parte corrente ritenuti nel piano di riequilibrio
“difficilmente riscuotibili” e gli importi effettivamente stralciati dal conto del bilancio.
CREDITI DI PARTE CORRENTE DI DUBBIA ESIGIBILITA’
Anno di provenienza
Piano di riequilibrio Residui stralciati
21.290,76
22.474,63
1.631.149,77
47.852,31
1.630.187,22
773.608,65
779.565,79
52.890,78
79.412,94
14.744,22
13.436,71
639.759,91
378.470,41
1.719.621,27
2.124.019,63
2.739.722,43
3.095.457,63
3.084.762,51
1.777.981,30
3.853.037,67
1.983.508,94
159.676,77
8.879.665,98
870.897,78
796.639,82
12.447.546,80
3.609,39
932.006,80
50.522,13
6.855.473,09
6.516,35
1.288.707,82
17.199,93
8.405.262,95
10.790,95
7.978.949,62
5.950.462,45
1.124.781,74
1.010.621,28
45.581.136,73
6.499.443,43
Fonte: piano di riequilibrio; elenco residui stralciati allegato alla nota del Comune prot. n. 159837/2013.
A fronte dunque di crediti di cui è stata attestata nel piano di riequilibrio la dubbia
esigibilità per complessivi euro 54.684.868,09, l’Ente ha stralciato dal conto del bilancio
2012 appena euro 13.460.527,16. Lo scostamento più consistente concerne il titolo III,
in ordine al quale, per i crediti provenienti dal 2003 al 2007, sono stati stralciati importi
del tutto irrisori. Nessun importo è stato addirittura stralciato in ordine ai residui del titolo
I provenienti dall’anno 2007.
Sono facilmente intuibili gli effetti che lo stralcio di tali ulteriori poste (euro
41.224.340,93, solo in parte compensati dal fondo svalutazione crediti pari per il 2013 a
euro 14.640.000.00), che l’Ente stesso nel piano di riequilibrio ha definito “difficilmente
riscuotibili”, avrebbe avuto sul già consistente disavanzo di amministrazione, che
evidentemente risulta di ben diversa attendibilità (in quanto comprensivo di poste
residuali attive risalenti, che il piano medesimo aveva previsto di dover stralciare in
quanto di dubbia esigibilità).
Infatti, secondo il piano originario (pag. 11) alle operazioni di riaccertamento (tra le quali
lo stralcio dei suddetti residui attivi di dubbia esigibilità per euro 41.224.340,93) doveva
conseguire un disavanzo di amministrazione di euro 110.918.040,99. Ebbene, dal
rendiconto 2012 si evince un analogo dato sul disavanzo di amministrazione (con lievi
differenze sulla cassa), sebbene detti residui attivi non siano stati stralciati in sede di
riaccertamento.
Emerge dunque che il Comune, al di là di non aver formalmente eseguito il
riaccertamento straordinario imposto dall’articolo 243 bis comma 8 lett. e), in sede di
riaccertamento ordinario ha disatteso le previsioni di piano con riguardo allo stralcio di
buona parte (euro 41.224.340,93) dei residui attivi vetusti, con particolare riguardo per
quelli del titolo III (senza che l’operazione possa dirsi totalmente “compensata” dal fondo
svalutazione crediti, comunque già contemplato nel piano), lasciando nel contempo
inalterato l’ammontare del disavanzo di amministrazione da “riassorbire” nel decennio,
la cui attendibilità risulta conseguentemente inficiata in maniera pervasiva: si
tratta infatti di omesso stralcio di residui attivi, già definiti nel piano di dubbia esigibilità,
per un importo pari ad oltre un terzo del complessivo disavanzo di amministrazione
conseguenza la difficoltà di procedere al pagamento dei debiti, con conseguente
accumulo di consistenti residui passivi.
La bassa capacità di smaltimento dei predetti residui è rappresentata nella tabella
CAPACITA' DI SMALTIMENTO DEI RESIDUI PASSIVI
Residui pagati
43.382.646,86
158.236.455,23
47.273.598,61
Spese correnti - Titolo I
59.654.960,94
427.173.759,99
37.408.520,01
427.625.869,57
34.087.393,70
401.116.436,13
28.656.272,89
34.520.347,58
544.145.543,13
80.791.166,87
626.337.853,03
121.836.520,54
642.407.475,54
Fonte: nota del Comune prot. n. 159837/2013; SIRTEL.
122.831.581,41
Spese in conto capitale - Titolo II
Spese per rimborso di prestiti - Titolo III
Al 31 dicembre 2012 rimangono da pagare complessivi euro 694.375.053,12 (inclusi i
residui del titolo IV), provenienti per euro 196.272.344,71 dall’esercizio 2007 e
ANZIANITA' DEI RESIDUI PASSIVI
7.023.917,44
6.573.950,07
12.557.466,13
66.353.432,49
49.838.281,21
106.440.249,30
248.787.296,64
187.418.029,43
16.525.272,80
22.709.075,35
64.041.378,68
8.128.256,15
94.843.325,39
393.665.337,80
1.830.397,84
6.356.834,58
7.503.831,92
7.277.489,52
217.307,71
184.352,69
23.370.214,26
vetusti su

References: art. 243
 art.243
 art. 244
 art. 244
 art. 244

articolo 1
 § 1
 sentenza 
 § 41
 art. 243
 art. 243
 art. 38
 articolo 243

art. 6
 art.10
 articolo 195
 art. 159
 art. 6
 art. 17
 art. 243
 art. 243
 art. 6
 art. 6
 art.243