Source: http://kraken.slv.cz/3As28/2012
Timestamp: 2018-09-25 17:57:18+00:00

Document:
3As28/2012
3 As 28/2012-21
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy senátu JUDr. Jaroslava Vla¹ína a soudcù JUDr. Petra Prùchy a JUDr. Jana Rutsche v právní vìci ¾alobkynì: Èeské teplo s. r. o., se sídlem Klapkova 731/34, Praha 8, zastoupené Mgr. Lenkou Koøínkovou, advokátkou se sídlem Holeèkova 31, Praha 5, proti ¾alovanému: Energetický regulaèní úøad, se sídlem Masarykovo námìstí è. 5, Jihlava, o pøezkoumání rozhodnutí pøedsedkynì Energetického regulaèního úøadu ze dne 30. 11. 2011, è. j. 00187-30/2011-ERÚ, o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 1. 2. 2012, è. j. 31 A 8/2012-46,
Vèas podanou kasaèní stí¾ností napadla ¾alobkynì v záhlaví uvedené usnesení Krajského soudu v Brnì, jím¾ byla odmítnuta její ¾aloba proti rozhodnutí pøedsedkynì Energetického regulaèního úøadu ze dne 30. 11. 2011. Uvedeným rozhodnutím vydaným v øízení o rozkladu bylo podle § 152 odst. 5 písmeno a) ve spojení s § 152 odst. 4 a § 90 odst. 1 písmeno b) správního øádu zru¹eno rozhodnutí Energetického regulaèního úøadu ze dne 20. 7. 2011 a vìc vrácena tomuto úøadu k novému projednání.
Pøi posouzení vìci dospìl krajský soud k závìru, ¾e napadené správní rozhodnutí nemá materiální znaky ve smyslu § 65 s. ø. s., nebo» se nejedná o úkon správního orgánu, kterým by se zakládaly, mìnily, ru¹ily èi závaznì urèovaly práva nebo povinnosti fyzických nebo právnických osob. S ohledem na ustanovení § 70 písmeno a) s. ø. s. je proto takové rozhodnutí ze soudního pøezkumu vylouèeno a podle § 68 písmeno e) s. ø. s. je ¾aloba proti nìmu nepøípustná. Svùj právní názor opøel krajský soud o rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 31. 5. 2005 è.j. 5 As 35/2004-56 a ze dne 30. 9. 2010, è. j. 4 Ads 107/2010-70, je¾ byly dle jeho názoru vyneseny v povahou obdobných vìcech.
Kasaèní stí¾nost podala ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka) z dùvodu uvedeného v ustanovení § 103 odst. 1 písmeno e) s. ø. s., tedy pro nezákonné odmítnutí podaného návrhu.
Stì¾ovatelka namítala, ¾e zpùsob a forma rozhodnutí v rozkladovém øízení jsou podmínìny ustanovením § 152 odst. 5 správního øádu, pøièem¾ je dle jejího názoru vylouèeno, aby v tomto typu øízení do¹lo ke zru¹ení rozhodnutí a vrácení vìci k dal¹ímu øízení. Není pøitom mo¾ná ani aplikace ustanovení § 152 odst. 4 správního øádu, které obecnì pøipou¹tí pou¾ít v øízení o rozkladu ustanovení o odvolání, to v¹ak platí pouze pro prùbìh øízení o rozkladu, nikoliv v¹ak pro zpùsob a rozsah rozhodnutí. Stì¾ovatelka proto pova¾uje za nepøípadné odkazy krajského soudu na judikaturu Nejvy¹¹ího správního soudu k materiálním znakùm rozhodnutí podle § 65 s. ø. s., nebo» ta se týkala podaných odvolání. V øízení o rozkladu mù¾e správní orgán rozhodnutí jen zru¹it, zmìnit nebo rozklad zamítnout, na rozdíl od odvolání v¹ak nemù¾e rozhodnout o zru¹ení rozhodnutí a vrácení vìci k dal¹ímu øízení tak, jak uèinil v projednávané vìci.
Pokud správní orgán bude respektovat zákon a rozhodne o vìci zpùsobem, který zákon zná a pøedpokládá, má dle stì¾ovatelky takový postup dopad i na materiální znaky. Práva a pozice stì¾ovatelky jsou rozhodnutím o rozkladu zasa¾ena zcela jinak v pøípadì, kdy je v øízení o rozkladu rozhodnutí v prvním stupni zru¹eno a jinak, pokud je rozhodnutí jen zru¹eno a vráceno k dal¹ímu øízení. Rozhodnutí o rozkladu musí být v¾dy koneèné s mo¾ností nechat je pøezkoumat soudem. Dle stì¾ovatelky tak mají podmínky uvedené v ustanovení § 152 odst. 5 správního øádu nesporné materiální znaky a dopadají do práv stì¾ovatelky ve smyslu § 65 s. ø. s.
Krajský soud tedy pochybil, jestli¾e posoudil rozhodnutí vydané v rozkladovém øízení stejnì jako by ¹lo o rozhodnutí v øízení odvolacím a vztáhl výluku z pøezkumu na rozhodnutí v projednávané vìci, kde orgán rozhodující o rozkladu uèinil nepøípustný výrok. Z uvedeného dùvodu stì¾ovatelka navrhla, aby bylo napadené usnesení zru¹eno a vìc vrácena krajskému soudu k dal¹ímu øízení.
Ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti odkázal ¾alovaný na Závìr è. 21 Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu øádu, který se vyjádøil k povaze ustanovení § 152 odst. 5 tohoto zákona. Zde uvedený orgán vyslovil tezi, ¾e dané ustanovení je tøeba pova¾ovat za speciální k ustanovení § 90 správního øádu, pøièem¾ ustanovení o odvolání nelze aplikovat pouze tehdy, vyluèuje-li to povaha vìci. Ustanovení § 152 odst. 1 písmeno a) správního øádu explicitnì neurèuje, co bude následovat v pøípadì zru¹ení rozhodnutí v rozkladovém øízení. Pod pojmem zru¹ení rozhodnutí je tak tøeba s ohledem na smysl a úèel rozkladového øízení, které je zvlá¹tní alternativou øízení odvolacího, rozumìt jednak zru¹ení rozhodnutí nebo jeho èásti a zastavení øízení (§ 90 odstavec 1 písmeno a) správního øádu, jednak zru¹ení rozhodnutí nebo jeho èásti a vrácení vìci k novému projednání (§ 90 odst. 1 písmeno b) správního øádu). Navíc je tøeba upozornit na skuteènost, ¾e ode dne 18. 8. 2011, kdy nabyl úèinnosti zákon è. 211/2011 Sb., kterým se mìní zákon è. 458/2000 Sb., § 96 odst. 2 tohoto zákona stanoví, ¾e v øízeních vedených Energetickým regulaèním úøadem se ustanovení správního øádu o mo¾ném zpùsobu ukonèení øízení o rozkladu nepou¾ije. ®alovaný se tak ztoto¾nil s právním posouzením uèinìným krajským soudem.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadené usnesení krajského soudu v mezích uplatnìného stí¾ního bodu a po posouzení vìci dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost není dùvodná.
Jak bylo ji¾ uvedeno vý¹e, podstatou kasaèní námitky uplatnìné stì¾ovatelkou je tvrzení, ¾e ustanovení § 152 odst. 5 správního øádu je ustanovením speciálním, které rozkladovému orgánu na rozdíl od orgánu odvolacího ukládá vydat v¾dy rozhodnutí, které je ve vìci koneèné, a tím je pøedurèena i pøípustná formu jeho výroku. Tento výrok má proto v¾dy obsahové nále¾itosti podle § 65 odst. 1 s. ø. s. a rozhodnutí je tudí¾ bez dal¹ího pøezkoumatelné ve správním soudnictví.
Tento názor v¹ak Nejvy¹¹í správní soud nesdílí. Na úvod je tøeba pøedeslat, ¾e pøedchozí právní úprava obsa¾ená v ustanovení § 61 odst. 3 zákona è. 71/1967 Sb. (starý správní øád) uvádìla, ¾e ustanovení o odvolacím øízení se vztahují pøimìøenì i na øízení o rozkladu, ani¾ by danou otázku jakkoliv dále upravovala. Po celou dobu úèinnosti tohoto zákona tedy nebyla správní teorie i praxe na pochybách, ¾e postupy orgánu rozhodujícího v rozkladovém øízení se v zásadì nijak neli¹í od postupù orgánu odvolacího a stejné jsou i zpùsoby rozhodnutí. Dne 1. 1. 2006 nabyl úèinnosti zákon è. 500/2004 Sb., správní øád, který v § 152 odst. 4 podobnì jako ve vý¹e citovaném ustanovení uvádí, ¾e nevyluèuje-li to povaha vìci, platí pro øízení o rozkladu ustanovení o odvolání. Novì v¹ak v ustanovení § 152 odst. 5 zakotvil, ¾e nestanoví-li zvlá¹tní zákon jinak, lze v øízení o rozkladu a) rozhodnutí zru¹it nebo zmìnit, pokud se tím plnì vyhoví rozkladu a jestli¾e tím nemù¾e být zpùsobena újma ¾ádnému z úèastníkù, leda¾e s tím v¹ichni, jich¾ se to týká, vyslovili souhlas, nebo b) rozklad zamítnout.
Naskýtá se tudí¾ otázka nastolená stì¾ovatelkou, zda uvedeným ustanovením mínil zákonodárce zmìnit pravidla pro vydání rozhodnutí o rozkladu a zú¾it procesní rámec, v nìm¾ se správní orgán pøi rozhodování mù¾e pohybovat, èi zda má toto ustanovení jiný význam. Dùvodová zpráva k zákonu è. 500/2004 Sb. ani v obecné, ani ve zvlá¹tní èásti nikterak nenaznaèuje, ¾e by mìlo k takto zásadní zmìnì v pravidlech rozkladového øízení dojít, Nejvy¹¹í správní soud má pak za to, ¾e takovouto zmìnu nelze z textu § 152 odst. 5 správního øádu dovodit. Pøednì je tøeba upozornit na to, ¾e pokud by bylo citované ustanovení § 152 odst. 5 písmeno a) správního øádu vykládáno doslovnì tak, jak to èiní stì¾ovatelka, nebylo by v nìkterých vìcech (vèetnì vìci projednávané) vùbec mo¾né o vìci rozhodnout. Správní øízení toti¾ musí být nejprve zahájeno, a to buï podle § 45 správního øádu na ¾ádost, nebo podle § 46 správního øádu z moci úøední, a posléze také pøedepsaným zpùsobem ukonèeno, a to buï vydáním rozhodnutí podle § 67 správního øádu, nebo usnesením podle § 66 tohoto zákona.
V projednávaném pøípadì zahájil Energetický regulaèní úøad øízení o správním deliktu z moci úøední oznámením ze dne 13. 1. 2011, svým rozhodnutím pak ulo¾il stì¾ovatelce za poru¹ení zákona o cenách pokutu ve vý¹i 6 000 000 Kè. Jestli¾e by nyní správní orgán rozhodující o rozkladu rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì pouze zru¹il tak, jak po¾aduje stì¾ovatelka, nemìl by správní orgán prvního stupnì ¾ádný procesní prostøedek, jak zahájené øízení formálnì ukonèit. Nové rozhodnutí ve vìci by vydat nemohl, nebo» k tomu by musel být zmocnìn vrácením vìci k novému projednání, a tuto mo¾nost stì¾ovatelka popírá, zastavit øízení usnesením by v¹ak rovnì¾ nemohl, nebo» k tomu by nebyly splnìny podmínky ustanovení § 66 odst. 2 správního øádu. Správní orgán rozhodující o rozkladu by pak v øízeních o správních deliktech podle energetického zákona zahájených ode dne 18. 8. 2011 ji¾ nemohl rozhodnout jakkoliv, nebo» § 96 odst. 2 tohoto zákona pou¾ití ustanovení správního øádu o mo¾ném zpùsobu ukonèení øízení o rozkladu vyluèuje, ani¾ by zákon k øe¹ení této otázky zakotvil vlastní právní úpravu. Jak by tedy mìly správní orgány v takovýchto situacích dále postupovat, nelze na základì právního názoru stì¾ovatelky dovodit.
Je zøejmé, ¾e výklad sporného ustanovení § 152 odst. 5 písmena a) správního øádu, který zastává stì¾ovatelka, by vedl v praxi k absurdním dùsledkùm, které zákonodárce zjevnì nezamý¹lel. Zùstává ov¹em otázkou, co tímto ustanovením zákonodárce vlastnì zamý¹lel a jak toto ustanovení vylo¾it. V této souvislosti nelze pøehlédnout, ¾e text pøedmìtného ustanovení je prakticky toto¾ný s textem § 87 správního øádu o autoremeduøe. Dle Nejvy¹¹ího správního soudu je tedy mo¾no rozebírané ustanovení pova¾ovat za pokus upravit institut autoremedury i v rozkladovém øízení. Zde je ov¹em nutno podotknout, ¾e tento pokus nelze pova¾ovat za legislativnì pøíli¹ zdaøilý, nebo» zatímco mo¾nost rozhodnout v rámci autoremedury má v odvolacím øízení nepochybnì správní orgán prvního stupnì, v rozkladovém øízení není jasné, komu je toto oprávnìní svìøeno, zda ponìkud neústrojnì správnímu orgánu, jen¾ rozhoduje o rozkladu samotném, nebo i zde správnímu orgánu, který rozkladem napadené rozhodnutí vydal. Odpovìï na tuto otázku pak mù¾e být komplikována i tím, ¾e nìkdy se jedná o tentý¾ orgán (napøíklad rozhoduje-li ve vìci v prvním stupni ministr) a spornou se mù¾e stát aplikace ustanovení § 152 odst. 3 správního øádu. Ponìkud matoucí je v tomto smìru rovnì¾ soubì¾ná úprava mo¾nosti rozklad zamítnout zakotvená v § 152 odst. 5 písmenu b) tohoto zákona, která jednak vzbuzuje dojem, ¾e celé ustanovení odstavce 5 pøedstavuje komplexní úpravu forem výroku rozhodnutí správního orgánu v rozkladovém øízení (aèkoliv tomu tak dle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu není a v pøedmìtném ustanovení jsou smí¹eny jak podmínky pro provedení autoremedury, tak i dílèí formulace výrokù rozkladových rozhodnutí, které nelze aplikovat samostatnì bez pøihlédnutí k ustanovením § 152 odst. 4 a § 90 správního øádu), jednak posiluje pochybnosti o kompetenci orgánù pøi rozhodování podle písmene a), nebo» zamítnout rozklad podle písmene b) mù¾e jistì pouze orgán o nìm rozhodující.
Na tomto místì je zajisté nutno je¹tì zaznamenat, ¾e èást právní teorie nahlí¾í na ustanovení § 152 odst. 5 písmeno a) správního øádu i z jiného hlediska a nepova¾uje rozhodování o rozkladu za øízení pøed orgánem instanènì vy¹¹ím, ale za øízení pøed orgánem tým¾, na nìm¾ se pouze podílí jeho vy¹¹í organizaèní slo¾ka. Pøi pøijetí této premisy by pak bylo logické, ¾e výrokem rozhodnutí o rozkladu mù¾e být rozhodnutí tého¾ správního orgánu vydaného ni¾¹í organizaèní slo¾kou pouze zru¹eno, nebo» vìc není kam vracet a v zahájeném správním øízení, obdobnì jako pøi aplikaci ustanovení § 87 správního øádu, pokraèuje bez dal¹ího tato ni¾¹í organizaèní slo¾ka, která podle okolností ve vìci znovu meritornì rozhodne nebo usnesením øízení zastaví. I v pøípadì, ¾e by se Nejvy¹¹í správní soud pøiklonil k této teorii, nemohla by z toho stì¾ovatelka ve svùj prospìch nièeho vytì¾it. I v tomto pøípadì by toti¾ nebylo rozhodnutí o zru¹ení rozkladem napadeného rozhodnutí koneèné a nesplòovalo by materiální znaky správního rozhodnutí podle § 65 s. ø. s.
Nejvy¹¹í správní soud je proto z dùvodù vý¹e uvedených toho názoru, ¾e formy výroku rozhodnutí správního orgánu v rozkladovém øízení a v øízení odvolacím nejsou odli¹né a i tam, kde by výrok pro rùzné doktrinální názory na definici správního orgánu formálnì odli¹ný být mohl, nemá odli¹né dùsledky. Z ustanovení § 152 odst. 5 správního øádu ani z ¾ádného jiného ustanovení toti¾ nelze dovodit omezení kompetence správního orgánu rozhodujícího o rozkladu jen na vydání rozhodnutí, jím¾ se øízení konèí, a» ji¾ správní orgány èi soudy pøijmou za svou kteroukoliv z mo¾ných výkladových variant. Nejvy¹¹í správní soud proto uzavírá, ¾e ¾alovaný neporu¹il zákon, jestli¾e v øízení o rozkladu rozhodl o zru¹ení rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì a vrácení vìci tomuto orgánu k novému projednání. O tom, ¾e takovéto rozhodnutí nemá obsahové nále¾itosti podle § 65 odst. 1 s. ø. s., pak ji¾ mezi úèastníky nebylo sporu. Napadené usnesení Krajského soudu v Brnì tak netrpí tvrzenou vadou podle § 103 odst. 1 písmeno e) s. ø. s., Nejvy¹¹í správní soud proto kasaèní stí¾nost podle § 110 odst. 1 s. ø. s. jako nedùvodnou zamítl.
Stì¾ovatelka nemìla ve vìci úspìch, nemá proto právo na náhradu nákladù øízení ze zákona, ¾alovaný byl úspì¹ný, nevznikly mu v¹ak náklady øízení pøesahující rámec jeho bì¾né úøední èinnosti, Nejvy¹¹í správní soud proto nepøiznal náhradu nákladù øízení ¾ádnému z úèastníkù (§ 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ø. s.).

References: soud 
 § 152
 § 152
 § 90
 soud 
 § 65
 § 70
 § 68
 soud 
 § 103
 § 152
 § 152
 § 65
 § 152
 § 65
 soud 
 § 152
 § 90
 § 152
 § 96
 soud 
 § 152
 § 65
 soud 
 § 61
 § 152
 § 152
 soud 
 § 152
 § 152
 § 45
 § 46
 § 67
 § 66
 § 66
 § 96
 § 152
 § 87
 § 152
 § 152
 § 152
 § 90
 § 152
 § 87
 soud 
 § 65
 soud 
 § 152
 soud 
 § 65
 § 103
 soud 
 § 110
 soud 
 § 120