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Timestamp: 2019-08-22 22:19:28+00:00

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STC 177/1992, 2 de Noviembre de 1992 - Jurisprudencia - VLEX 15356388
STC 177/1992, 2 de Noviembre de 1992
Número de Recurso: Recurso de Amparo nº 984/1989
1. Este Tribunal ha afirmado en numerosas ocasiones, respecto del art. 25.1 C.E., que el mismo contempla una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, refleja la trascendencia del principio de seguridad en los ámbitos sancionadores, penal y administrativo, e incorpora la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto el término «legislación vigente», contenido en el art. 25.1 de la Constitución, es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora [F.J. 2]. 2. En lo que se refiere a las infracciones que se cometan en el ámbito de las relaciones de supremacía general, el art. 25.1 de la Constitución resultaría vulnerado si la regulación reglamentaria de infracciones y sanciones careciera de toda base legal o se adoptara en virtud de una habilitación a la Administración por norma de rango legal carente de todo contenido material propio, tanto en lo que se refiere a la tipificación de los ilícitos administrativos como a la regulación de las correspondientes consecuencias sancionadoras [F.J. 2]. 3. Por lo que se refiere a las disposiciones sancionadoras, el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de Ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada, aun cuando las habilitaciones ilimitadas a la potestad reglamentaria y las deslegalizaciones realizadas por Leyes preconstitucionales, incompatibles con el art. 25.1 de la Constitución, deben entenderse caducadas por derogación desde la entrada en vigor de ésta [F.J. 2].
Sentencia citada en: 246 sentencias, 11 artículos doctrinales, 3 resoluciones administrativas
En el recurso de amparo núm. 984/89, interpuesto por «Hoteles Mallorquines Asociados, Sociedad Anónima», representada por el Procurador don José Carlos Peñalver Garcerán, frente a resolucion del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, así como frente a la Sentencia de 28 de abril de 1989 que las confirma de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca. Han intervenido el Ministerio Fiscal y la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares. Ha sido Ponente el Presidente del Tribunal, don Miguel R. y B. quien expresa el parecer de la Sala.
1. Don José C. P. G. Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de la Empresa «Hoteles Mallorquines Asociados, Sociedad Anónima», por medio de escrito presentado en este Tribunal el 26 de mayo de 1989, interpone recurso de amparo contra la resolución del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de fecha 24 de abril de 1987, que impuso a la recurrente una sanción de 250.000 pesetas, sanción confirmada en reposición por resolución de 18 de febrero de 1988 y en vía jurisdiccional mediante Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca de fecha 28 de abril de 1989.
a) En fecha 8 de abril de 1986, la Inspección de la Consejería Adjunta a Presidencia del Consejo Interinsular de Baleares levantó acta en la que se denunciaba una supuesta infracción de los arts. 17 y 20 del Decreto núm. 231, de 14 de enero de 1965. Instruido expediente administrativo, por resolución de 24 de abril de 1987 del Consejo de Gobierno de la citada Comunidad Autónoma se impuso a la actual demandante de amparo una sanción pecuniaria de 250.000 pesetas por infracción del citado Decreto, concretamente por sobreocupación de plazas hoteleras. Interpuesto recurso de reposición contra la anterior resolución, el mismo fue desestimado en fecha 18 de febrero de 1988.
b) Formulado recurso contencioso-administrativo por la Empresa sancionada, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca dictó Sentencia en fecha 28 de abril de 1989 por la que, desestimando el recurso contencioso, confirmó, por ser conformes a Derecho, las resoluciones administrativas impugnadas.
En virtud de ello suplica de este Tribunal que dicte Sentencia por la que, otorgando el amparo solicitado, declare la nulidad de la Resolución de 25 de abril de 1987 del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, confirmada mediante resolución administrativa de 18 de febrero de 1988 y Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca de fecha 28 de abril de 1989, reconociendo su derecho a no ser sancionada por actos u omisiones no constitutivas, en el momento de producirse, de infracción administrativa según la legislación vigente.
5. Por providencia de 7 de julio de 1989 la Sección acuerda admitir a trámite el recurso de amparo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, requerir atentamente al Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares y a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Palma de Mallorca para que remitan, respectivamente, testimonio del expediente sancionador núm. 478/86 y del recurso contencioso-administrativo núm. 138/88; interesándose al propio tiempo el emplazamiento de quienes fueron parte en el mencionado procedimiento, con excepción de la recurrente.
9. Con fecha 13 de octubre de 1989 se recibe el escrito de alegaciones de la Entidad recurrente, en el que se reproducen y desarrollan los argumentos apuntados en la demanda de amparo. Aduce la representación de la recurrente que, partiendo de la constitucionalización del principio de legalidad en materia sancionadora y de su aplicabilidad al Derecho administrativo sancionador, hay que concluir que, en principio, la sanción administrativa de un supuesto de hecho mediante su subsunción en un norma infralegal contraría la exigencia constitucional. Sin embargo, este Tribunal Constitucional ha relativizado esta exigencia al declarar que «... no es posible exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y de situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el Derecho anterior» (STC 11/1981, fundamento jurídico 5. y STC 42/1987, fundamento jurídico 3.) y que «... el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de Ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada» (STC 15/1981, fundamento jurídico 7., y STC 42/1987, fundamento jurídico 3.).
De estas citas se infiere -afirma la representación de la recurrente- que este Tribunal utiliza dos parámetros para determinar si una sanción administrativa impuesta mediante una norma infralegal vulnera o no el principio de legalidad del art. 25.1 C.E., a saber: La preconstitucionalidad o postconstitucionalidad de la situación o supuesto de hecho y la preconstitucionalidad o postconstitucionalidad de la norma administrativa infralegal. Conforme a estos dos parámetros, cuatro son las combinaciones posibles: Supuesto de hecho y norma preconstitucionales; supuesto de hecho y norma postconstitucionales, y supuesto de hecho postconstitucional y norma preconstitucional. La combinación de supuesto de hecho preconstitucional y norma postconstitucional es un evento que vulneraría el principio de irretroactividad.
b) El supuesto contrario, la sanción de un supuesto acaecido con posterioridad a la promulgación de la Constitución mediante una norma administrativa infralegal de fecha asimismo posterior a la promulgación de la Constitución: el caso se planteó en la STC 42/1987, por la que se estimó el amparo solicitado por la Entidad «Casino de Mallorca, Sociedad Anónima», contra las resoluciones del Gobernador civil de Baleares de 16 de enero de 1981 y del Ministerio del Interior de 3 de octubre de 1981 con motivo de las sanciones impuestas por infracciones del Reglamento de Casinos de Juego de 9 de enero de 1979.
En defensa de este criterio interesa analizar las dos citas de este Tribunal Constitucional antes transcritas. En el fundamento jurídico 5. de la STC 11/1981 -reproducido en el fundamento jurídico 3. de la STC 42/1987- se afirma que «no es posible exigir la reserva de Ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el Derecho anterior». Conforme a este argumento dos son los requisitos que deben concurrir (la «y» ciertamente es copulativa) para que no sea posible exigir la reserva de ley de manera retroactiva, a saber: en primer lugar que en el Derecho al que nació la disposición reguladora no existiese tal reserva de ley, o lo que es lo mismo, que la norma sancionadora infralegal se promulgase con anterioridad a la promulgación de la Constitución, y en segundo lugar, que en el Derecho al que nació la situación no existiese tal reserva de ley, o lo que es lo mismo, que el supuesto de hecho sancionado acaeciese también con anterioridad a la promulgación de la Constitución.
La segunda cita es la del fundamento jurídico 7. de la STC 15/1981 -reproducido en el fundamento jurídico 3. de la 42/1987-, en el que se declara que «el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada». De acuerdo con esta afirmación, a sensu contrario, si el acto nació al mundo del Derecho no con anterioridad sino con posterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada, el principio de legalidad tendrá plena incidencia.
En conclusión, la primera cita transcrita afirma que sólo la combinación de supuesto de hecho y norma preconstitucionales está excluido de la exigencia de reserva de ley. En cuanto a la segunda cita, debe concluirse que el principio de legalidad rige en todo caso para los supuestos de hecho postconstitucionales.
El presente caso se encuadra en la combinación de supuesto de hecho postconstitucional y norma preconstitucional, de forma que -entiende la representación de la recurrente-, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, este caso no está excluido de la exigencia de reserva de Ley del art. 25.1 C.E.
Se continúa afirmando que es comprensible que este Tribunal prive de la garantía del principio de legalidad a aquellos supuestos de hecho preconstitucionales sancionados en virtud de una norma infralegal asimismo preconstitucional, aunque a esta conclusión se llega más por aplicación del principio de seguridad jurídica que por aplicación del principio de legalidad. Sin embargo, no sería aceptable que se hiciese una interpretación laxa de esta excepción y se aplicase a supuestos de hecho que, como el que nos ocupa, acontecieron muchos años después de la promulgación de la Constitución. Si así se hiciese, se podría llegar al absurdo de que en determinados ámbitos de la relación entre la Administración y el administrado -como, por ejemplo, la hostelería- el art. 25.1 C.E. no tendría plena vigencia nunca, pues aunque hubiesen transcurrido treinta, cuarenta o cincuenta años de vigencia de la Constitución, podría continuar vigente una norma administrativa sancionadora de rango infralegal y, por tanto, contraria a la exigencia del art. 25.1 C.E. Una aplicación jurisprudencial estricta del art. 25.1 C.E. contribuirá a que los detentadores del poder se planteen la urgente necesidad de cumplir la Constitución también en este artículo y procedan a dictar las Leyes necesarias en materia sancionadora administrativa. Finalmente, aduce la representación de la recurrente que no resulta en absoluto razonable la deslegalización del art. 3 de la Ley 48/1963, de 8 de julio, porque, conforme a reiterada jurisprudencia constitucional (STC 42/1987), se trata de una remisión genérica vacía de contenido.
Tal lectura se verifica sobre la base de la afirmación: «el principio de legalidad no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada» (SSTC 15/1981 y 42/1987), forzando una traducción del vocablo «actos» como equivalente a «supuestos de hecho», sin reparar que los «hechos» o «supuestos de hecho» no pueden nacer al mundo del Derecho, sino que éste se aplica a aquéllos.
El Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares se excusa de profundizar en análisis interpretativos de lo que el Tribunal Constitucional quiso expresar con la locución indicada, porque estima mucho más simple acudir a la solución más primaria o elemental de buscar la fecha de los «supuestos de hecho» que dieron lugar a las Sentencias citadas. Asi, si ciertamente es muy poco orientativo el dato de la fecha del «hecho» o «supuesto de hecho» sancionado o analizado en las Sentencias más antiguas, así la STC 15/1981, porque por razón de la duración de los expedientes administrativos y de los autos en instancias diversas era razonable y caso obligado que hubieran acaecido antes de la entrada en vigor de la Constitución, no resulta así en los contemplados SSTC 42/1987, 101/1988 y 29/1989. En todas ellas y con especial seguridad en la última de las citadas, el supuesto de hecho era postconstitucional, lo cual indefectiblemente destruye la interpretación de la recurrente, y por ello, el Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares solicita que se desestime el recurso de amparo.
11. Por providencia de fecha 28 de octubre de 1992, se acordó el día 2 de noviembre, para deliberación y votación de la presente Sentencia.
1. La única cuestión a resolver en esta Sentencia atañe a la supuesta infracción del derecho fundamental proclamado en el art. 25.1 C.E., que la sociedad recurrente imputa a la Resolución administrativa del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares por la que se le imponía una sanción pecuniaria, en aplicación de lo dispuesto en un Decreto de 14 de enero de 1965. La impugnación se basa en la afirmación de que este Decreto no respeta la garantía de la reserva de Ley establecida en el citado precepto constitucional. En síntesis, la Entidad recurrente postula, interpretando afirmaciones contenidas en Sentencias de este Tribunal, que la única posibilidad de que se pueda imponer -sin vulnerar el art. 25.1 C.E.- una sanción administrativa con base en una norma reglamentaria preconstitucional carente de la necesaria cobertura legal es que el hecho sancionado acaeciese con anterioridad a la entrada en vigor de la Constitución. Por el contrario, según la recurrente, un hecho acaecido con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución no podría ser sancionado -sin vulnerar el art. 25.1 C.E.- con arreglo a una norma reglamentaria carente de cobertura legal, ni siquiera en el caso de que dicha norma reglamentaria fuese preconstitucional.
2. No es ocioso recordar -con palabras de nuestra STC 83/1990, fundamento jurídico 2.- que este Tribunal ha afirmado en numerosas ocasiones, respecto del art. 25.1 C.E., que el mismo contempla una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, refleja la trascendencia del principio de seguridad en los ámbitos sancionadores, penal y administrativo, e incorpora la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto el término «legislación vigente», contenido en el art. 25.1 de la Constitución, es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora (SSTC 42/1987, fundamento jurídico 2.; 3/1988, fundamento jurídico 4.; 101/1988, fundamento jurídico 3., y 83/1990, fundamento jurídico 2.).
En el ámbito de las sanciones administrativas, la garantía formal, de la reserva de Ley sólo tiene una eficacia relativa o limitada, en el sentido de permitir un mayor margen de actuación al Ejecutivo en la tipificación de ilícitos y sanciones administrativas, por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, al carácter -en cierto modo insuprimible- de la potestad reglamentaria en dicho ámbito y a otras consideraciones de prudencia y oportunidad (SSTC 42/1987, fundamento jurídico 2.; 101/1988, fundamento jurídico 3., y 29/1989, fundamento jurídico 2.), si bien, en cualquier caso, tal relativización no puede conducir a admitir como conformes con el principio de reserva de Ley las regulaciones reglamentarias independientes y no claramente subordinadas a la Ley, de modo que, en lo que se refiere a las infraccionese que se cometan en el ámbito de las relaciones de supremacía general, el art. 25.1 de la Constitución resultaría vulnerado si la regulación reglamentaria de infracciones y sanciones careciera de toda base legal o se adoptara en virtud de una habilitación a la Administración por norma de rango legal carente de todo contenido material propio, tanto en lo que se refiere a la tipificación de los ilícitos administrativos, como a la regulación de las correspondientes consecuencias sancionadoras (SSTC 42/1987, fundamento jurídico 2., 101/1988, fundamento jurídico 3., y 29/1989, fundamento jurídico 2.).
Ahora bien, no puede olvidarse que, como también este Tribunal ha señalado expresamente, no es posible exigir la reserva de la Ley de manera retroactiva para anular o considerar nulas disposiciones reglamentarias reguladoras de materias y de situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía, de acuerdo con el Derecho preconstitucional y, en concreto, por lo que se refiere a las disposiciones sancionadoras, que el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de Ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada, aun cuando las habilitaciones ilimitadas a la potestad reglamentaria y las deslegalizaciones realizadas por Leyes preconstitucionales, incompatibles con el art. 25.1 de la Constitución, deben entenderse caducadas por derogación desde la entrada en vigor de ésta (SSTC 11/1981, fundamento jurídico 5.; 15/1981, fundamento jurídico 7.; 42/1987, fundamento jurídico 4.; 101/1988, fundamento jurídico 4.; 29/1989, fundamento jurídico 2.; 83/1990, fundamento jurídico 3.).
3. La sanción aquí cuestionada fue impuesta a la sociedad actora en aplicación del Decreto 231/1965, de 14 de enero, disposición claramente preconstitucional a la que, según las Sentencias anteriormente citadas, no le es aplicable retroactivamente la reserva de Ley establecida en el art. 25.1 C.E. que, por el contrario, sí es plenamente aplicable a las normas postconstitucionales. Lo que la recurrente afirma -y considera respaldado por la jurisprudencia constitucional- es que la irretroactividad de la garantía de la reserva de Ley del art. 25.1 C.E. o, dicho de otro modo, la inconstitucionalidad sobrevenida de una norma sancionadora por carencia del rango exigido por la C.E. sólo se daría si el hecho sancionado fuese a su vez preconstitucional.
Lo que la recurrente, pues, está haciendo es replantear solapadamente la cuestión ya resuelta por este Tribunal acerca de la validez de las normas preconstitucionales que no cumplen con las exigencias formales que se derivan del art. 25.1 C.E. Dicha validez -ya afirmada por este Tribunal- deriva de que la eficacia derogatoria de la Constitución no alcanza a las normas preconstitucionales que, pese a ser compatibles materialmente con ella, no se adecúan al rango normativo que la Constitución exige por razón de la materia, regla cuyo fundamento se encuentra en el principio de continuidad del ordenamiento jurídico que, a su vez, deriva del principio de seguridad jurídica expresamente consagrado en el art. 9.3 C.E. En cualquier caso, debe tenerse en cuenta que la pervivencia de normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales tienen como importante límite la imposibilidad de que con posterioridad a la Constitución, se actualicen dichas normas por la misma vía reglamentaria, puesto que ello no respetaría el sistema de producción de normas jurídicas impuesto ahora por la Constitución.
STS 437/2000, 20 de Marzo de 2000

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