Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20150209/europ.html
Timestamp: 2020-02-20 14:34:54+00:00

Document:
Commission des affaires européennes : compte rendu du 9 février 2015
Justice et affaires intérieures - Déchéance de nationalité et conventions européennes : communication de M. Michel Mercier
Désignation des membres du groupe de travail sur la transparence et la concurrence dans le transport aérien
M. Jean-Paul Emorine, vice-président. - Nous allons entendre une communication d'Alain Richard et de Michel Mercier sur la question des professions réglementées.
Comme nous le savons, cette question fait l'objet de dispositions dans le projet de loi pour la croissance et l'emploi, porté par le ministre de l'économie, qui est en cours de discussion à l'Assemblée nationale. Le Sénat discutera de ce texte dans les prochaines semaines. Il a d'ores et déjà mis en place un groupe de travail qui préfigure une future commission spéciale. Ce groupe est présidé par notre collègue Vincent Capo-Canellas. Trois rapporteurs ont été désignés : Catherine Deroche, Dominique Estrosi-Sassone et François Pillet.
Notre commission n'a pas vocation à s'immiscer dans les réflexions de ce groupe de travail pas plus que dans celles de la future commission spéciale. Mais il a paru intéressant, en vue des prochains débats, de faire un point sur le cadre juridique européen qui est applicable aux professions réglementées. Tel est l'objet de la communication de nos deux collègues.
Je donne la parole à Alain Richard qui va s'exprimer en premier. Puis Michel Mercier interviendra.
M. Alain Richard. - Comme vous le savez, l'Assemblée nationale examine en ce moment le projet de loi pour la croissance et l'emploi, qui comporte plusieurs dispositions relatives à la réforme des professions juridiques réglementées. Il s'agit notamment de réviser les grilles tarifaires pour les rapprocher des coûts réels, d'assouplir la liberté d'installation des notaires, huissiers et commissaires-priseurs, d'élargir le champ de la postulation territoriale des avocats, d'instituer une profession unique de l'exécution, le commissaire de justice, et d'ouvrir le capital entre professionnels du droit et du chiffre.
S'il n'appartient naturellement pas à la commission des affaires européennes d'analyser ces dispositions, qui ont du reste été profondément modifiées par l'Assemblée nationale, il apparaît en revanche opportun de rappeler le cadre juridique européen dans lequel elles interviennent, en particulier en vue de l'examen du texte par le Sénat prévu en mars prochain.
Le droit français ne donne pas de définition des professions réglementées. Ces dernières sont en revanche définies par la directive du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles qui retient une définition centrée sur l'exigence d'une qualification et qui établit un lien entre les professions réglementées et les professions libérales. Il existe également des directives sectorielles, par exemple celles applicables aux avocats.
Actuellement, les compétences relatives à la réglementation de ces professions demeurent nationales. Ces règles nationales reflètent des choix politiques quant aux intérêts à protéger. Ainsi, des professions sont réglementées dans certains États membres, et pas dans d'autres. Même quand elles le sont, les réglementations diffèrent selon les pays pour ce qui concerne les activités réservées ou les qualifications requises. Mais dans un arrêt de 2011, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a souligné que « la définition de cette notion [de profession réglementée] relève du droit de l'Union ». Autrement dit, le caractère réglementé ou non d'une profession résulte de la directive.
La France se caractérise par la spécialisation et la réglementation de ses professions juridiques. Dans notre pays, la quasi-totalité des professions juridiques réglementées sont des professions libérales. Certaines d'entre elles ont soit le statut d'officier ministériel, comme les avocats aux conseils et les commissaires-priseurs judiciaires, et leurs membres sont nommés par le ministre de la justice, soit celui d'officier public et ministériel, comme les notaires, les greffiers des tribunaux de commerce et les huissiers de justice, ce qui signifie que leurs membres sont également nommés par le ministre de la justice et qu'ils ont aussi le pouvoir d'établir des actes authentiques. On notera que la France serait le seul pays au monde à avoir conservé ce statut d'officier public ou ministériel. Se pose la question de sa compatibilité avec le droit européen.
En effet, l'organisation des professions réglementées en France fait l'objet d'interrogations récurrentes au niveau européen et cette pression européenne s'exerce principalement de trois manières.
Je vous propose de vous exposer la première et de laisser à Michel Mercier le soin de vous présenter les deux autres.
La réglementation de certaines professions doit être conforme aux dispositions des directives « services » et « reconnaissance des qualifications professionnelles ».
Pour ce qui concerne les professions juridiques réglementées, le champ d'application de ces deux directives se limite :
- d'une part, aux activités des opérateurs de ventes volontaires de meubles aux enchères publiques ;
- d'autre part, à celles des avocats, pour autant que les dispositions des deux directives sectorielles applicables à ces derniers en matière de libre prestation de services et d'établissement ne sont pas en conflit avec les dispositions des deux directives.
Les activités des autres professions juridiques réglementées en sont exclues, soit explicitement, pour ce qui concerne les notaires dans les deux directives et les huissiers de justice dans la directive « services », soit au regard de leur participation à l'exercice de l'autorité publique, conformément à l'article 51 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
J'en viens d'abord à la directive du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. Je rappelle que notre commission a porté beaucoup d'attention à ce texte tant en amont, au cours de son élaboration, qu'en aval, lors de sa transposition, le président Jean Bizet ayant consacré deux rapports d'information au sujet.
La directive « services » pose deux principes fondamentaux :
- celui de la liberté d'établissement des prestataires : à ce titre, les États membres doivent passer en revue leurs régimes d'autorisation existants et évaluer ceux qui peuvent être maintenus, ceux qui doivent être modifiés et ceux qui doivent être supprimés. Le principe est que tout régime d'autorisation constitue désormais l'exception. Les régimes d'autorisation ne peuvent être maintenus que s'ils ne sont pas discriminatoires, s'ils sont justifiés par une raison impérieuse d'intérêt général et s'ils sont proportionnés ;
- et celui de la libre circulation des services : le principe du pays d'origine, qui figurait dans la proposition initiale de la Commission, a été remplacé par celui de la libre prestation des services.
Les dispositions des directives sectorielles restent importantes car elles prévalent et s'appliquent à des aspects spécifiques qui ne seraient pas traités par la directive « services ».
Quant à la directive « reconnaissance des qualifications professionnelles », elle a modernisé l'ensemble du système de reconnaissance des qualifications professionnelles au sein de l'Union européenne. Elle établit les règles selon lesquelles un État membre qui subordonne l'accès à une profession réglementée ou son exercice, sur son territoire, à la possession de qualifications professionnelles déterminées reconnaît, pour l'accès à cette profession et son exercice, les qualifications professionnelles acquises dans un ou plusieurs autres États membres et qui permettent au titulaire desdites qualifications d'y exercer la même profession. En France, près de 140 professions ont été concernées par la mise en oeuvre de ce texte, dont la transposition s'est terminée début 2010.
Cette directive a été révisée par la directive du 20 novembre 2013, qui doit être transposée avant le 18 janvier 2016.
Les principales modifications apportées lors de cette révision, qui concernent essentiellement les professions de santé, sont les suivantes :
- la création d'une carte professionnelle européenne ;
- la mise en place de cadres communs et d'épreuves communes de formation, ainsi que la fixation d'exigences minimales de formation ;
- l'introduction du principe d'accès partiel aux professions ;
- la vérification des compétences linguistiques ;
- l'exclusion de la profession de notaire du champ d'application de la directive. Alors que la Commission avait initialement proposé d'étendre le champ d'application de la directive aux notaires, avec des dispositions spécifiques, la directive prévoit une exclusion expresse des notaires. Les longues négociations sur ce point ont finalement donné satisfaction à la France et au Sénat qui avait fermement appuyé cette position dans une résolution européenne du 31 août 2012.
En octobre 2013, sur la base de cette directive, la Commission a lancé un exercice, toujours en cours, d'évaluation mutuelle des professions réglementées, similaire à celui retenu pour l'évaluation de la directive « services ». Les États membres ont été invités à agir dès avant l'entrée en vigueur de la directive révisée et à commencer à examiner, au niveau national, les exigences en matière de qualifications imposées aux professions réglementées et le champ des activités réservées.
L'un des objectifs de l'exercice d'évaluation mutuelle est de parvenir à une plus grande transparence et à trouver un équilibre entre les intérêts à protéger et les conséquences pratiques des règles nationales sur la mobilité et l'accès à ces professions. Dans le cadre de cet exercice, les États membres sont appelés à notifier à la Commission, par le biais d'une base de données dédiée, toutes les informations relatives aux professions qu'ils réglementent. Ils doivent à cette occasion répondre à des questions permettant d'apprécier le caractère justifié et proportionnel de la réglementation nationale. À la fin de cet exercice, et après négociation, les États membres devront présenter, avant le 18 janvier 2016, un plan d'action sur les mesures qu'ils envisagent de prendre pour réviser leur réglementation de manière à la mettre en conformité avec le droit européen.
Je terminerai en rappelant que ces deux directives ont un impact direct en France puisqu'elles constituent le fondement de nombreuses modifications législatives et réglementaires. Sans entrer dans un détail qui pourrait vite devenir fastidieux, je citerai une ordonnance du 30 mai 2008 qui a modifié les conditions de la libre prestation de services des opérateurs de ventes volontaires pour tenir compte de la reconnaissance des qualifications professionnelles, la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, un décret du 18 février 2009 modifiant la réglementation de la profession d'avocat, la loi du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires ou juridiques et de certaines professions réglementées ou encore la loi du 20 juillet 2011 de libéralisation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques.
Je laisse maintenant la parole à Michel Mercier.
M. Michel Mercier. - Outre les dispositions des directives « services » et « reconnaissance des qualifications professionnelles », la réglementation des professions juridiques dans notre pays doit aussi tenir compte de deux autres aspects : d'une part, la jurisprudence des cours européennes, et, d'autre part, les recommandations adressées à la France au titre du semestre européen.
La jurisprudence des cours européennes revêt une importance particulière pour apprécier la conformité au droit européen des législation et réglementation nationales relatives aux professions juridiques réglementées.
Deux exemples, aux conclusions différentes, permettent de l'illustrer.
Le premier concerne la profession d'avocat aux conseils, c'est-à-dire au Conseil d'État et à la Cour de cassation, qui a le statut d'officier ministériel et qui bénéficie d'un monopole de la représentation et de la plaidoirie devant les juridictions suprêmes. Le nombre d'offices est très restreint (60) et n'a de facto pas évolué depuis 1817.
Ce statut n'est pas contraire au droit européen en matière de liberté d'établissement et de prestation de services. Une directive de 1998 qui concerne les avocats comporte plusieurs dispositions en ce sens. Par ailleurs, la Cour européenne des droits de l'Homme (CEDH) s'est à plusieurs reprises prononcée sur la compatibilité du caractère obligatoire du ministère d'avocat aux conseils avec les dispositions de l'article 6, paragraphe 1 de la Convention européenne des droits de l'Homme qui garantit le droit à un procès équitable.
Le second exemple concerne la profession de notaire.
Dans un arrêt important de 2011, la CJUE s'est prononcée sur le fait de savoir si, en imposant une condition de nationalité pour l'accès à la profession de notaire, la France avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions du Traité relatives à la liberté d'établissement et aux exceptions à ce principe liées à l'exercice de l'autorité publique. Par cet arrêt, la CJUE a apporté une réponse positive à cette question. Elle a en effet considéré que la dérogation prévue au principe de la liberté d'établissement « doit être restreinte aux seules activités qui, prises en elles-mêmes, constituent une participation directe et spécifique à l'exercice de l'autorité publique ». Au terme d'une longue démonstration, la Cour, rappelant que « c'est au regard de la nature des activités en cause, prises en elles-mêmes, et non pas au regard du [statut spécifique des notaires dans l'ordre juridique français] en tant que tel, qu'il convient de vérifier si ces activités relèvent de la dérogation » au principe de la liberté d'établissement, a jugé que « les activités notariales, telles qu'elles sont définies en l'état actuel de l'ordre juridique français, ne participent pas à l'exercice de l'autorité publique ». Tirant les conséquences de cet arrêt, le décret du 17 octobre 2011 a modifié la réglementation française et ouvert le notariat aux ressortissants des autres États membres.
Pour autant, la Cour a aussi précisé que « le fait que les activités notariales poursuivent des objectifs d'intérêt général, qui visent notamment à garantir la légalité et la sécurité juridique des actes conclus entre particuliers, constitue une raison impérieuse d'intérêt général qui permet de justifier d'éventuelles restrictions [à la liberté d'établissement] découlant des spécificités propres à l'activité notariale, telles que l'encadrement dont les notaires font l'objet au travers des procédures de recrutement qui leur sont appliquées, la limitation de leur nombre et de leurs compétences territoriales ou encore leur régime de rémunération, d'indépendance, d'incompatibilités et d'inamovibilité, pour autant que ces restrictions permettent d'atteindre lesdits objectifs et sont nécessaires à cette fin ».
Au total, la Cour a estimé que les activités notariales sont concernées par la liberté d'établissement dans la mesure où elles ne participent pas à l'exercice de l'autorité publique. Il convient de noter une divergence sur ce point entre la CJUE et un arrêt du Conseil d'État de 2006 de même qu'avec une décision du Conseil constitutionnel de novembre dernier au titre d'une question prioritaire de constitutionnalité.
Pour aussi important qu'il soit, l'arrêt de la CJUE concerne toutefois la seule profession de notaire et ne porte que sur la seule question de la nationalité requise, sans se prononcer ni sur le statut et l'organisation du notariat dans l'ordre juridique français ni sur les conditions d'accès, autres que celles liées à la nationalité, à la profession de notaire en France. De manière générale, il n'est pas possible d'affirmer que la décision de 2011 doit être interprétée comme signifiant que le statut d'officier public ou ministériel serait en soi contraire au droit européen. Jusqu'à présent, ce statut n'a d'ailleurs pas été contesté par la Commission ni par la CJUE au motif qu'il serait contraire au droit européen. En effet, la Cour de Luxembourg juge au cas par cas et il ne faut pas tirer de généralités de son arrêt.
Le ministère de la justice nous a indiqué que « l'arrêt pourrait ne pas être sans conséquence sur les autres professions juridiques ou judiciaires réglementées, notamment les greffiers des tribunaux de commerce, les commissaires-priseurs judiciaires ou les avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation » dès lors que, parmi ces professions, « la condition de nationalité française est exigée par décret en Conseil d'État pour les huissiers de justice et les greffiers des tribunaux de commerce ». Toutefois, le ministère considère qu' « il est possible de soutenir que les professions précitées relèvent de l'article 51 [du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne], malgré une jurisprudence restrictive de la CJUE pour l'appréciation de la notion de participation à l'exercice de l'autorité publique au sens de cet article ». En effet, selon cet article, « sont exceptées de l'application des dispositions du présent chapitre, en ce qui concerne l'État membre intéressé, les activités participant dans cet État, même à titre occasionnel, à l'exercice de l'autorité publique ».
Notre pays doit aussi tenir compte des recommandations que lui adresse le Conseil de l'Union européenne dans le cadre du semestre européen, même si ces recommandations ne revêtent pas un caractère contraignant.
Depuis 2012 au moins, le Conseil, dans sa recommandation concernant le programme national de réforme de la France et portant avis sur son programme de stabilité, a systématiquement demandé à notre pays de poursuivre ses efforts pour supprimer les restrictions injustifiées dans les professions et secteurs réglementés.
Au total, la réglementation des professions juridiques en France doit prendre en compte des directives qui, dans l'esprit des traités, favorisent la libre concurrence, mais qui ne méconnaissent pas certaines spécificités. Ces directives fixent un cadre d'action et des principes généraux dont le respect est contrôlé par le juge européen au cas par cas. Par ailleurs, la réforme des professions juridiques réglementées est certes recommandée par le Conseil de l'Union européenne, mais elle figure parmi un ensemble de mesures attendues des États membres. Il pourrait donc paraître excessif d'affirmer qu'une telle réforme est exigée « par l'Europe ».
M. Jean-Jacques Hyest. - Il existe en France des professions d'auxiliaires de justice - je pense aux commissaires-priseurs judiciaires et aux huissiers de justice - dont la compatibilité avec le droit européen que vous venez de rappeler suscite des interrogations. En effet, ces professions diffèrent de celle de notaire qui est un officier public et ministériel. Si la CJUE a considéré que les notaires ne participaient pas directement à l'exercice de l'autorité publique, elle n'en permet pas moins aux États membres de réglementer cette profession, comme d'autres professions juridiques. Mais je voulais savoir plus précisément ce que dit le droit de l'Union européenne sur la réglementation des auxiliaires de justice.
M. Alain Richard. - La CJUE n'est, à l'heure actuelle, pas saisie d'un contentieux relatif à ces professions.
M. Michel Mercier. - Aux termes de la directive « reconnaissance des qualifications professionnelles », c'est la qualification qui est à prendre en compte. Celle des auxiliaires de justice peut tout à fait être reconnue dans l'Union européenne pourvu que les dispositions de la directive soient respectées.
M. Alain Richard. - La réglementation en soi d'une profession juridique n'est pas interdite : elle doit être justifiée et proportionnée au regard des dispositions des directives « services » et « reconnaissance des qualifications professionnelles ».
M. André Reichardt. - Je voudrais obtenir des informations sur d'autres professions réglementées que celles du droit. Je pense à celles qui relèvent de la loi dite « Raffarin » de 1996 sur l'artisanat, les coiffeurs par exemple, et qui fixe un niveau de qualification requis.
M. Alain Richard. - La directive « reconnaissance des qualifications professionnelles » fixe des principes qui concernent la reconnaissance des qualifications de l'ensemble des professions, à l'exception de celles qui sont explicitement exclues.
M. Michel Mercier. - En outre, la France doit tenir compte des recommandations que lui adresse le Conseil de l'Union européenne dans le cadre du semestre européen. Or, si ces recommandations évoquent régulièrement, parmi les réformes à entreprendre, celle des professions réglementées, elles ne vont pas dans ce degré de détail et ne mentionnent pas expressément les coiffeurs.
M. Jean-Paul Emorine, vice-président. - Nous allons entendre la communication de Michel Mercier sur la déchéance de nationalité au regard des conventions européennes et internationales qui lient la France.
Je rappelle que cette communication s'inscrit dans le cadre de notre programme de travail concernant la lutte contre le terrorisme. Nous avons adopté la semaine dernière, sur le rapport de notre collègue Simon Sutour, une proposition de résolution européenne relative au PNR européen. Nous avons également entendu une communication de notre collègue André Reichardt qui nous a proposé des pistes pour renforcer l'espace Schengen. Nous entendrons ultérieurement les analyses de Jean-Jacques Hyest et Philippe Bonnecarrère sur la question du Parquet européen puis celles de Michel Delebarre et de Joëlle Garriaud-Maylam sut la coopération policière, notamment à travers Europol.
Les différentes suggestions de nos rapporteurs seront regroupées dans une proposition de résolution européenne que nous examinerons le 18 mars en vue d'une réunion conjointe avec la commission des lois.
Au regard des événements tragiques qu'a vécus notre pays, nous devons examiner tous les instruments envisageables pour renforcer la lutte contre le terrorisme, sans rien exclure a priori. C'est ce que nous demandent fort légitimement nos concitoyens. Les déchéances de nationalité peuvent à ce titre être un instrument auquel on doit pouvoir recourir.
Beaucoup de choses ont été dites sur ce sujet. Souvent avec une certaine confusion, notamment sur ce qu'il ressort exactement des textes européens et internationaux.
Nous avons la chance de compter parmi nous un ancien garde des Sceaux qui va nous exposer ce qu'il en est précisément.
Je donne la parole à Michel Mercier.
M. Michel Mercier. - La présente communication a pour principal objet de répondre à la question suivante : dans quelle mesure un État peut-il priver un citoyen de sa citoyenneté en le privant dès lors de la protection attachée à cette citoyenneté ? Car, en effet, le citoyen déchu est, en quelque sorte, rejeté de la communauté nationale.
Dans quelle mesure le droit international interdit-il les déchéances de nationalité et s'applique-t-il aux États et en particulier à la France ?
Au niveau des Nations unies, il existe la Déclaration universelle.
L'article 15 de la Déclaration universelle des droits de l'Homme dispose :
La Convention de New York (1954) sur le statut des apatrides a été signée en 1955 et ratifiée en 1960 par la France.
Cette Convention prévoit, notamment, en faveur des personnes dites « apatrides » une protection juridique en termes de non-discrimination, de statut personnel, de droits civils, d'accès aux professions salariées et non-salariées, d'avantages sociaux... Elle tend, d'une façon générale, à aligner, dans l'État de résidence contractant, la situation des apatrides sur celle des étrangers en situation régulière sur le territoire.
On relèvera, toutefois, qu'aux termes de l'article 1er paragraphe 2 de la Convention, la protection conventionnelle n'est pas accordée aux apatrides « dont on aura des raisons sérieuses de penser :
- qu'ils ont commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l'humanité, au sens des instruments internationaux élaborés pour prévoir des dispositions relatives à ces crimes ;
- qu'ils ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays de leur résidence avant d'y être admis ;
- qu'ils se sont rendus coupables d'agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies. »
Sur la question de l'expulsion des apatrides par les États membres contractants dans lesquels ils résident, l'article 31 de la Convention de 1954 dispose :
« 1. Les États contractants n'expulseront un apatride se trouvant régulièrement sur leur territoire que pour des raisons de sécurité nationale ou d'ordre public.
2. L'expulsion de cet apatride n'aura lieu qu'en exécution d'une décision rendue conformément à la procédure prévue par la loi.
3. Les États contractants accorderont à un tel apatride un délai raisonnable pour lui permettre de chercher à se faire admettre régulièrement dans un autre pays. Les États contractants peuvent appliquer, pendant ce délai, telles mesures d'ordres interne qu'ils jugeront opportunes. »
On évoquera ensuite la Convention de New York de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie.
Aux termes du paragraphe 1 de l'article 8 de cette Convention, « Les États contractants ne priveront de leur nationalité aucun individu si cette privation doit le rendre apatride. »
Toutefois, le troisième paragraphe dispose : « Nonobstant la disposition du paragraphe 1 du présent article, un État contractant peut conserver la faculté de priver un individu de sa nationalité, s'il procède, au moment de la signature, de la ratification ou de l'adhésion, à une déclaration à cet effet », ce qu'a fait la France, signalons-le, à l'époque, « spécifiant un ou plusieurs motifs prévus à sa législation nationale à cette date et entrant dans certaines catégories, et notamment lorsque :
Un individu, dans des conditions impliquant de sa part un manque de loyalisme envers l'État contractant :
· a, au mépris d'une interdiction expresse de cet État, apporté ou continué d'apporter son concours à un autre État, ou reçu ou continué de recevoir d'un autre État des émoluments ;
· a eu un comportement de nature à porter un préjudice grave aux intérêts essentiels de l'État. »
Le quatrième paragraphe de l'article 8 de la Convention prévoit qu'« un État contractant ne fera usage de la faculté de priver un individu de sa nationalité dans les conditions définies précédemment que conformément à la loi, laquelle comportera la possibilité pour l'intéressé de faire valoir tous ses moyens de défense devant une juridiction ou un autre organisme indépendant. »
La Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie a été signée par la France en 1962 mais n'a jamais été ratifiée.
On signalera aussi la Convention européenne sur la nationalité, adoptée en 1997, sous les auspices du Conseil de l'Europe.
L'article 7 de cette Convention porte le titre : « Perte de la nationalité de plein droit à l'initiative d'un État Partie ».
Le 1 de cet article 7 dispose qu'« un État Partie ne peut prévoir dans son droit interne la perte de sa nationalité de plein droit ou à son initiative », sauf dans les cas suivants :
- acquisition volontaire d'une autre nationalité ;
- acquisition de la nationalité de l'État à la suite d'une conduite frauduleuse, par fausse information ou par dissimulation d'affect pertinent de la part du requérant ;
- engagement volontaire dans des forces militaires étrangères ;
- comportement portant un préjudice grave aux intérêts essentiels de l'État Partie.
La Convention européenne de 1997 sur la nationalité a été signée par la France en 1997 mais n'a jamais été ratifiée.
Évoquons, enfin, le Protocole n° 4 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales reconnaissant certains droits et libertés autres que ceux figurant déjà dans la Convention.
Ce Protocole, ratifié par la France le 3 mai 1974, comporte un article 3 intitulé « Interdiction de l'expulsion des nationaux ». Selon le 1 de cet article : « Nul ne peut être expulsé, par voie de mesure individuelle ou collective, du territoire de l'État dont il est le ressortissant. » Au terme du 2 : « Nul ne peut être privé du droit d'entrée sur le territoire de l'État dont il est le ressortissant. »
Ces dispositions sont ici rappelées car elles concernent indirectement la question des déchéances de nationalité. En effet, le problème de l'interdiction du retour des Français ou des binationaux djihadistes sur notre territoire est aujourd'hui, parfois, posé. Il résulte donc de l'adhésion française au Protocole n° 4 que deux voies seulement sont offertes pour une telle mesure d'interdiction :
- une procédure préalable de déchéance de nationalité pour les intéressés ;
- la dénonciation de la Convention. Mais cette solution apparaît, à bien des égards, comme l'« arme nucléaire » de dernier recours.
Après les conventions internationales et européennes, j'évoquerai la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme et de la Cour de justice de l'Union européenne.
La première, dans un arrêt du 13 juillet 2010, paraît prohiber, sur le fondement du droit au respect de la vie privée et familiale, « dans certaines circonstances, le refus ou le retrait arbitraire de la citoyenneté. ».
De son côté, dans un arrêt de la même année, la Cour de justice de l'Union européenne a invoqué l'application du principe de proportionnalité dans les décisions de retrait de nationalité prises par les États membres dès lors que celles-ci impliquaient la déchéance de la citoyenneté européenne. Elle a rappelé, néanmoins, que la compétence des États afin de désigner leurs nationaux reste une manifestation de leur souveraineté exclusive.
Ce rapide survol relativise l'éclairage selon lequel les États seraient, en matière de déchéance de la nationalité, « contraints » par les conventions internationales. On constate, par exemple, que ces conventions ont prévu des règles particulières lorsque sont en jeu la sécurité nationale, l'ordre public, les intérêts essentiels de l'État, ou quand sont commis des crimes particulièrement graves.
On rappellera, au surplus, que la France n'a, à ce jour, ratifié ni la Convention de New York de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie, ni la Convention européenne de 1997 sur la nationalité.
Le droit international et le droit européen ne font donc nullement obstacle aux procédures de déchéance de nationalité en particulier lorsqu'elles concernent des auteurs de crimes ou de délits liés au terrorisme. S'agissant des binationaux, il n'y a aucune ambigüité. Mais quid de ceux que la déchéance de nationalité française rendrait apatrides ?
Au plan international, la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie, signée mais non ratifiée par la France, énonce : « Les États contractants ne priveront de leur nationalité aucun individu si cette privation doit le rendre apatride. »
De son côté, la Convention de 1954 sur le statut des apatrides, signée et ratifiée par la France, prévoit bien la possibilité d'expulser un apatride se trouvant régulièrement sur le territoire d'un État contractant pour des raisons de sécurité nationale et d'ordre public.
Dans sa rédaction issue de la loi n° 98-170 du 16 mars 1998, l'article 25 du Code civil, quant à lui, dispose que s'il est condamné pour un acte qualifié de crime ou délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme, l'individu « qui a acquis la qualité de Français peut, par décret pris après avis conforme du Conseil d'État, être déchu de la nationalité française, sauf si la déchéance a pour résultat de le rendre apatride. »
Dans une décision du 13 juillet 2012, le Conseil constitutionnel a rappelé que le respect de la vie privée ne restreint pas la compétence que le législateur tient de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant la nationalité dès lors que, dans l'exercice de cette compétence, il ne prive pas de garanties légales des exigences constitutionnelles puisque « ni le respect de la vie privée ni aucune autre exigence constitutionnelle n'impose l'acquisition [ou la perte] de la nationalité française. »
Dans sa récente décision du 23 janvier 2015 suite à une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a expressément réaffirmé ces principes. Son 22e Considérant rappelle que la déchéance de la nationalité d'une personne ne met pas en cause son droit au respect de la vie privée.
S'agissant des personnes naturalisées qui n'ont que la nationalité française, le Code civil est donc clair. Il interdit de « fabriquer » des apatrides.
M. Daniel Raoul. - Nous avons bien compris que sur ces questions de déchéance de nationalité, il importe de bien distinguer les binationaux et ceux que l'on pourrait qualifier de « monos nationaux ».
Dans quelle mesure les dispositions du Code civil français sont-elles susceptibles d'être mises en cause par les cours européennes étant observé que, s'agissant de la Cour européenne des droits de l'Homme, il existe désormais, en la matière, une véritable unité de jurisprudence ?
Si l'unique possibilité de refuser l'accès du territoire à un national, c'est de dénoncer notre adhésion à la Convention européenne des droits de l'Homme, je pense, comme Michel Mercier, que cette solution doit être exclue.
M. Jean-Jacques Hyest. - Un de nos premiers devoirs est de respecter le Code civil qui fonde les bases de notre vie collective.
M. André Reichardt. - Si j'ai bien compris, notre droit de la nationalité est fixé par le Code civil qui relève de la loi ordinaire. Que se passe-t-il si notre Code civil est en contradiction avec les conventions internationales ?
M. Michel Mercier. - Il est certainement plus facile de modifier le Code civil qu'une convention internationale. Cela dit, en la matière, ce qui compte c'est notre « corpus constitutionnel ». Une modification du Code civil est toujours possible, encore faut-il respecter les principes généraux du droit.
M. Jean-Paul Emorine, vice-président. - Je vous propose de nommer comme membres de ce groupe de travail :

References: l'article 51
 l'article 6
 l'article 51

L'article 15
 l'article 1
 l'article 31
 l'article 8
 l'article 8

L'article 7
 l'article 25
 l'article 34