Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_6-C-17-09
Timestamp: 2019-06-25 05:35:41+00:00

Document:
BVerwG, 6 C 17.09: Internet, Rundfunk, Öffentlich, Informationsfreiheit
Urteil des BVerwG vom 27.10.2010, 6 C 17.09
6 C 17.09
Internet, Rundfunk, Öffentlich, Informationsfreiheit
Internet, Rundfunk, Öffentlich, Informationsfreiheit, Schwere des Grundrechtseingriffs, Zugang, Begriff, Wesentlicher Nachteil, Hörfunk, Radio
BVerwG 6 C 17.09 OVG 8 A 732/09
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 20. Oktober 2010 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Dr. Graulich, Dr. Bier und Dr. Möller
1Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu Rundfunkgebühren für
einen Personalcomputer (PC) mit Internetzugang. Er ist Student der Mathematik und verfügt über einen PC mit Internetzugang, den er nach eigenen Angaben für sein Studium nutzt und darüber hinaus zu Informations- und Kommunikationszwecken sowie für Online-Banking und Online-Einkäufe, nicht aber zum
Rundfunkempfang verwendet. Nachdem er den PC im Mai 2007 bei der Gebühreneinzugszentrale der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten als sog.
„neuartiges Rundfunkempfangsgerät“ angemeldet hatte, zog ihn der Beklagte
mit Gebührenbescheid vom 2. November 2007 für den Zeitraum Juni bis August
2007 zu Rundfunkgebühren in Höhe von 5,52 € pro Monat, insgesamt mithin
zur Zahlung von 16,56 € heran. Auf die vom Kläger nach erfolglosem Widerspruchsverfahren (Widerspruchsbescheid vom 15. Februar 2008) erhobene
Klage hat das Verwaltungsgericht Münster mit Urteil vom 27. Februar 2009 die
angefochtenen Bescheide im Wesentlichen mit der Begründung aufgehoben,
ein internetfähiger PC werde nicht zum Empfang bereitgehalten, da ein solches
Gerät von der Allgemeinheit (noch) nicht regelmäßig, sondern nur ausnahmsweise für den Rundfunkempfang genutzt werde.
2Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen mit Urteil vom 26. Mai 2009 die Klage unter Abänderung
des verwaltungsgerichtlichen Urteils abgewiesen. Zur Begründung hat es u.a.
ausgeführt, Rechtsgrundlage der streitigen Gebührenerhebung für den Zeitraum Juni bis August 2007 sei § 2 Abs. 2 Satz 1 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags (RGebStV) in der Fassung des Neunten Rundfunkänderungsstaatsvertrags. Bei der Verbreitung von Hörfunk und Fernsehen über das Internet handele es sich um Rundfunk i.S.v. § 2 Abs. 1 Satz 1 Rundfunkstaatsvertrag (RStV).
Der internetfähige Rechner des Klägers sei ein Rundfunkempfangsgerät (§ 1
Abs. 1 Satz 1 RGebStV). Als sog. neuartiges Rundfunkempfangsgerät i.S.v. § 5
Abs. 3 Satz 1 RGebStV sei er geeignet, Hörfunk und Fernsehen nicht zeitversetzt als „Livestream“ hör- bzw. sichtbar zu machen. Der Kläger sei mit seinem
PC auch Rundfunkteilnehmer (§ 1 Abs. 2 Satz 1 RGebStV), weil er das Gerät
nach § 1 Abs. 2 Satz 2 RGebStV zum Empfang bereithalte. Die Annahme, dass
Rechner mit Internetzugang „zum Empfang bereitgehalten" würden und damit
der Rundfunkgebührenpflicht unterlägen, werde nicht nur durch den Wortlaut
des Rundfunkgebührenstaatsvertrags, sondern auch durch die Systematik der
einschlägigen Bestimmungen und ihre Entstehungsgeschichte gestützt, namentlich durch die in § 5 Abs. 3 und § 12 Abs. 2 RGebStV getroffenen Regelungen und die dazu in den Gesetzesmaterialien gemachten Ausführungen. Für
eine teleologische Reduktion des Begriffs des „Bereithaltens zum Empfang“
bestehe keine Veranlassung. Wenngleich einem internetfähigen PC anders als
herkömmlichen (monofunktionalen) Empfangsgeräten nicht von vornherein eine
objektive Zweckbestimmung ausschließlich zum Rundfunkempfang zugeschrieben werden könne, sei die Nutzung zum Rundfunkempfang doch nicht in
der Weise offensichtlich atypisch, dass die aus der objektiven Empfangseignung folgende Vermutung zugunsten einer tatsächlichen Nutzung zum Rundfunkempfang ausnahmsweise widerlegt sei.
3Die Auslegung des Rundfunkgebührenstaatsvertrags dahin, dass auch internetfähige Rechner von der Gebührenpflicht umfasst seien, sei von Verfassungs
wegen nicht zu beanstanden. Weder verstoße sie gegen das Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) noch gegen die Informationsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG), die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1
GG) oder den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Dabei könne insbesondere offenbleiben, ob die Erstreckung der Rundfunkgebührenpflicht auf internetfähige Rechner in die Informationsfreiheit eingreife oder ob sie als Eingriff in
die allgemeine Handlungsfreiheit lediglich an Art. 2 Abs. 1 GG zu messen sei;
denn der Eingriff sei jedenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die Rundfunkgebührenerhebung für Rechner mit Internetzugang halte sich im Rahmen
der Verhältnismäßigkeit. Mit ihr werde der legitime Zweck verfolgt, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks unter Einschluss seiner bedarfsgerechten Finanzierung zu sichern. Sie sei zu diesem Zweck geeignet und
erforderlich. Ein Registrierungsmodell, das als Zugangsvoraussetzung für einen
Rundfunkempfang über das Internet eine Anmeldung des einzelnen Nutzers
vorsehe, komme als milderes Mittel nicht in Betracht. Überdies sei die Erstreckung der Gebührenpflicht auf internetfähige Rechner deshalb erforderlich, um
mit ihr im Sinne der Entwicklungsoffenheit des Rundfunk- und Rundfunkgebührenrechts auf eine technische Entwicklung im Bereich des Rundfunkempfangs
und eine Veränderung der Mediennutzungsgewohnheiten zu reagieren, die das
System der Rundfunkgebührenfinanzierung und damit auch den Bestand des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks bedrohen könnte, wenn auf die Gebührenerhebung für neuartige Empfangsgeräte verzichtet würde. Die Schwere des
Grundrechtseingriffs stehe auch nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der ihn
rechtfertigenden Gründe. Der Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im
dualen System sei ein Gemeinschaftsziel von hohem Rang. Auf der anderen
Seite sei die derzeit für internetfähige Rechner erhobene Grund- oder Radiogebühr von 5,52 € monatlich relativ gering. Dass ein Teil der Internetnutzer die
Verbreitung von Rundfunksendungen über das Internet als „aufgedrängte Leis-
tung" empfinde, deren Gebührenpflichtigkeit nur durch Abschaffung des Rechners entgangen werden könne, ändere an dieser Beurteilung nichts, weil der
öffentlich-rechtliche Rundfunk mit der Ausstrahlung von Programmen über das
Internet seinem verfassungsrechtlichen Grundversorgungsauftrag im Rahmen
der ihm zuzuerkennenden Entwicklungsgarantie nachkomme. In Anbetracht
dessen, dass die Nutzer von Rechnern mit Internetzugang ebenso wie die Besitzer herkömmlicher Rundfunkempfangsgeräte und im Gegensatz zu Personen
ohne Empfangsgerät die objektive Möglichkeit zum Rundfunkempfang hätten,
scheide auch eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes aus.
4Gegen das Berufungsurteil hat der Kläger die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt, zu deren Begründung er geltend macht:
5Der Gebührentatbestand des § 2 Abs. 2 Satz 1 RGebStV sei schon deshalb
nicht eröffnet, weil die Hörfunk- und Fernsehangebote des Internets nach Maßgabe der rundfunkstaatsvertraglichen Merkmale der „Bestimmung für die Allgemeinheit“, der „Darbietung“ sowie der „linearen Verbreitung“ nicht als Rundfunk zu qualifizieren seien. Die Herstellung einer Internetverbindung mittels PC
stelle sich im Unterschied zum traditionellen Radio- oder Fernsehempfang nicht
als „passives Entgegennehmen“ von Sendungen dar, sondern sei vielmehr als
eine besondere Form der Individualkommunikation zu bewerten. Zudem sei ein
erheblicher computertechnischer Aufwand erforderlich, um Rundfunkangebote
aus dem Internet unter Einsatz der dafür geeigneten Software hör- oder sichtbar zu machen. Die gegenwärtige technologische Kapazität dieser Angebote sei
ferner zu gering, als dass eine größere Zahl von Nutzern zeitgleich auf sie
zugreifen könne. Hinzu komme, dass der Grundversorgungsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die im Internet abrufbaren Programminhalte
nicht erfüllt werde. Der internetfähige PC des Klägers unterfalle auch nicht dem
Begriff des (neuartigen) Rundfunkempfangsgerätes. Der Empfang von Hörfunk
oder Fernsehen über das Internet setze einen Vertragsschluss des Nutzers mit
einem Internet-Provider nebst einer entsprechenden Einrichtung und Konfigurierung des Rechners voraus. Von einer flächendeckenden Versorgung der Bevölkerung mit breitbandigen Internetanschlüssen könne bezogen auf den hier
streitgegenständlichen Zeitraum nicht ausgegangen werden. Internetrundfunk
habe allenfalls mit einem nicht unerheblichen Zeitversatz empfangen werden
können. Verfehlt sei es auch, den Kläger als Rundfunkteilnehmer anzusehen;
denn er halte kein Empfangsgerät „zum Empfang bereit“. Dem stehe bereits
entgegen, dass es nicht „ohne besonderen zusätzlichen technischen Aufwand“
i.S.v. § 1 Abs. 2 Satz 2 RGebStV möglich sei, über den PC Rundfunkdarbietungen zu empfangen. Davon abgesehen sei der Begriff des „Bereithaltens zum
Empfang“ teleologisch zu reduzieren. Wegen der Multifunktionalität internetfähiger Rechner treffe auf sie die - bei monofunktionalen Empfangsgeräten ohne
Weiteres gerechtfertigte - typisierende Annahme des Gesetzgebers, ein Rundfunkempfangsgerät werde entsprechend seiner objektiven Zweckbestimmung
auch tatsächlich zum Rundfunkempfang genutzt, offensichtlich nicht zu. Der
Empfang von Radio- oder Fernsehprogrammen stehe bei internetfähigen
Rechnern regelmäßig nicht im Vordergrund der Nutzung, sondern sei eine zwar
nicht atypische, jedoch vor allem gegenüber der Interaktions- und Kommunikationsfunktion des Internets stark untergeordnete Nutzungsmöglichkeit.
6Die Erstreckung der Rundfunkgebührenpflicht auf internetfähige Rechner sei
auch aus verfassungsrechtlichen Erwägungen unzulässig. Die Gebührentatbestände der §§ 1 und 2 RGebStV seien hinsichtlich der Frage, welche Art von
„neuartigen Rundfunkempfangsgeräten“ unter welchen Voraussetzungen die
Gebührenpflicht auslösten, nicht hinreichend konkretisiert, so dass ein Verstoß
gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot vorliege. Überdies seien die
grundrechtlichen Schutzbereiche der Informations- und Meinungsfreiheit, der
Berufsfreiheit oder zumindest der allgemeinen Handlungsfreiheit betroffen. Mit
der Rundfunkgebührenpflicht für internetfähige Rechner werde eine faktische
Zugangshürde errichtet, die geeignet sei, potentielle Nutzer von der Informationsbeschaffung aus dem Internet und von einer über das Internet vermittelten
Meinungsäußerung (etwa durch Versendung von Emails) abzuhalten. Auch zu
Ausbildungs- und Berufszwecken sei das Internet vielfach unabdingbar. In diese Grundrechtspositionen greife die Gebührenpflichtigkeit in unverhältnismäßiger Weise ein. Dass von der Gebührenerstreckung die Funktionsfähigkeit des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks abhänge, sei angesichts des geringen Anteils
(im Jahr 2007 weniger als 0,1 v.H.) der auf die „neuartigen Rundfunkempfangsgeräte“ entfallenden Einnahmen am Gesamtgebührenaufkommen auszu-
schließen. Milderes und daher vorzugswürdiges Mittel zur Sicherstellung der
Finanzausstattung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sei die Einführung einer obligatorischen Anmeldung als Voraussetzung für den Empfang von
Internetrundfunk. Auch könne von den Anstalten bei den einzelnen Internetnutzern erfragt werden, ob der betreffende PC tatsächlich (auch) zum Empfang
von Rundfunksendungen oder ausschließlich zu anderen Zwecken verwendet
werde. Daneben böten sich als weniger belastende Finanzierungsmodelle für
den öffentlich-rechtlichen Rundfunk beispielsweise eine Finanzierung aus
Steuermitteln, eine geräteunabhängige Haushaltsabgabe oder eine Geräteabgabe bei Kauf eines internetfähigen PC an. Die Unterwerfung der internetfähigen Rechner unter die Gebührenpflicht sei auch unangemessen. Als Kommunikationsmittel und Informationsquelle besitze das Internet heutzutage eine
herausragende Bedeutung, nicht zuletzt für die politische Willensbildung. Auch
zur Verwirklichung der Grundrechte auf Meinungs- und Berufsfreiheit sei das
Internet nicht mehr wegzudenken. Die Erhebung der Rundfunkgebühr als „Eintrittsgebühr“ für das Internet treffe den Einzelnen unter diesen Bedingungen
besonders empfindlich; er könne sich ihr trotz des verfassungsrechtlichen
Schutzes der Freiheit, auf Rundfunk zu verzichten, praktisch nicht entziehen.
Auf der anderen Seite lasse sich die Gebühr in Relation zum Kaufpreis eines
neuen internetfähigen Rechners der Höhe nach nicht als gering bezeichnen. Ein
Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz werde dadurch begründet,
dass internetfähige Rechner und herkömmliche monofunktionale Rundfunkempfangsgeräte trotz der zwischen ihnen bestehenden Unterschiede im Hinblick auf die Nutzung zum Rundfunkempfang gebührenrechtlich gleichbehandelt
9Er verteidigt das angefochtene Urteil.
10Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht tritt den
Ausführungen des Berufungsgerichts bei. Er sieht deren Richtigkeit vor allem
vor dem Hintergrund der Entstehungsgeschichte der im Rundfunkgebührenstaatsvertrag für internetfähige Rechner getroffenen Regelungen bestätigt.
11Die zulässige Revision ist unbegründet. Das Berufungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass der angegriffene Rundfunkgebührenbescheid rechtmäßig ist und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Nach der maßgeblichen Rechtsgrundlage (1.) handelt es sich bei dem
internetfähigen PC des Klägers um ein zum Empfang bereitgehaltenes Rundfunkempfangsgerät (2.), das nicht unter die Zweitgerätefreiheit fällt (3.), für das
ohne Verstoß gegen Verfassungsrecht Rundfunkgebühren erhoben werden
dürfen (4.).
121. Die Rechtmäßigkeit der im Streit stehenden Gebührenerhebung bemisst sich
nach der Rechtslage im Veranlagungszeitraum (vgl. Urteil vom 29. April 2009
- BVerwG 6 C 28.08 - juris Rn. 14). Maßgeblich sind daher die Vorschriften des
Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - vom 31. August 1991 (GVBl
NRW 1991 S. 408, 423) in der zum 1. März 2007 in Kraft getretenen Fassung
2006 (GVBl NRW 2007 S. 107, 112). Obwohl diese Regelungen dem Landes-
recht angehören, ergeben sich unter dem Gesichtspunkt der Revisibilität (§ 137
Abs. 1 VwGO) keine Einschränkungen der revisionsgerichtlichen Prüfungsbefugnis. Denn durch § 10 RGebStV sind die Bestimmungen des Rundfunkgebührenstaatsvertrags in ihrer seit dem 1. März 2007 geltenden Fassung auf der
Grundlage von Art. 99 GG für revisibel erklärt worden (vgl. Beschlüsse vom
5. April 2007 - BVerwG 6 B 15.07 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 42 Rn. 4
und vom 18. Juni 2008 - BVerwG 6 B 1.08 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht
Nr. 44 Rn. 4; Urteil vom 29. April 2009 a.a.O.).
132. Nach der deshalb maßgeblichen Vorschrift des § 2 Abs. 2 Satz 1 RGebStV
hat jeder Rundfunkteilnehmer vorbehaltlich der Regelungen der §§ 5 und 6 für
jedes von ihm zum Empfang bereitgehaltene Rundfunkempfangsgerät eine
Rundfunkgebühr zumindest in Form einer Grundgebühr zu entrichten. Der Kläger ist gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 RGebStV Rundfunkteilnehmer, weil es sich bei
dem von ihm eingesetzten internetfähigen PC nach den geltenden Bestimmungen in § 1 Abs. 1 Satz 1 RGebStV um ein Rundfunkempfangsgerät handelt (a))
und das Gerät im Rechtssinne zum Empfang bereitgehalten wird (b)).
14a) Rundfunkempfangsgeräte i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 RGebStV sind technische
Einrichtungen, die zur drahtlosen oder drahtgebundenen Hör- oder Sichtbarmachung oder Aufzeichnung (aa)) von Rundfunk (Hörfunk und Fernsehen) (bb))
auf nicht zeitversetzte Weise (cc)) geeignet sind. Diese Voraussetzungen erfüllt
ein PC, der, wie im vorliegenden Fall unstreitig ist, einen funktionsfähigen
Internetanschluss besitzt, der es ermöglicht, die im Internet abrufbaren Tonbzw. Bilddateien von Rundfunksendungen mittels Audio- oder Video-Streaming
auf den PC zu laden. Der Gesetzesbegriff „Rundfunkempfangsgerät“ ist auch
nicht infolge der Gesetzgebungsgeschichte des Rundfunkgebührenstaatsvertrags unbestimmt geworden (dd)).
15aa) Bei dem internetfähigen PC handelt es sich um eine technische Einrichtung,
die zur drahtlosen oder drahtgebundenen Hör- oder Sichtbarmachung oder
Aufzeichnung von Rundfunk i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 RGebStV geeignet ist. Ob
ein Gerät zum Rundfunkempfang bestimmt ist, ist nicht erheblich. Die Vorschrift
stellt nicht auf die subjektive Zweckbestimmung eines Gerätes, sondern allein
auf dessen objektive Eignung ab (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL
30/88 - BVerfGE 90, 60, 90 f.). Auf die Nutzungsgewohnheiten kommt es in
diesem Zusammenhang nicht an. Deshalb ist es der Eigenschaft als
Empfangsgerät auch nicht abträglich, wenn es über die Möglichkeit des
Rundfunkempfangs hinaus weitere Verwendungen zulässt (Hahn/Vesting,
Rundfunkrecht, 2. Aufl. 2008, § 1 RGebStV Rn. 16).
16bb) Bei dem Empfang von Hörfunk und Fernsehsendungen mit Hilfe eines internetfähigen PC handelt es sich um Rundfunk. Nach der gesetzlichen Definition in § 2 Abs. 1 Satz 1 des Rundfunkstaatsvertrags - RStV - in der hier noch
anwendbaren Fassung des Neunten Rundfunkänderungsstaatsvertrags war
Rundfunk die für die Allgemeinheit bestimmte Veranstaltung und Verbreitung
von Darbietungen aller Art in Wort, in Ton und in Bild unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung oder längs oder mittels
eines Leiters. Mit „Veranstaltung“ ist die planmäßige und periodische Programmgestaltung durch einen Rundfunkveranstalter gemeint. Unter dieses
Begriffsverständnis fallen jedenfalls diejenigen Angebote, die von öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten oder privaten Rundfunkanbietern vermittels des
Internets neben anderen Übertragungswegen - wie z.B. terrestrisch, über Kabel
oder Satellit - medienübergreifend und flächendeckend verbreitet werden. Der
Übertragungsweg ändert an der Veranstaltereigenschaft oder dem Begriff der
Veranstaltung nichts. Die Eigenschaft als Rundfunk geht auch nicht dadurch
verloren, dass während einer Sendung technisch betrachtet die Audio- bzw.
Videodateien fortlaufend heruntergeladen werden. Am lediglich passiven Empfang des ansonsten fremd gestalteten Programmablaufs durch den Inhaber des
internetfähigen PC ändert sich dadurch nichts.
17cc) Mit dem Merkmal „nicht zeitversetzt“ sollen Empfangsgeräte aus der Gebührenpflicht herausgenommen werden, die Rundfunk nicht unmittelbar empfangen können. Hierzu zählen z.B. Videoabspielgeräte oder Kassettenrekorder.
Solche Geräte können nur Aufzeichnungen wiedergeben. Eine sofortige zeitgleiche Wiedergabe erfolgt beim Livestream über einen Internet-PC nicht, denn
die Daten müssen aus Kapazitätsgründen zwischengespeichert werden. Im
Gegensatz zum Rundfunk, bei dem alle Rundfunkteilnehmer alle Programme
gleichzeitig empfangen können, wird beim Internet jedes Datenpaket nacheinander individuell an den betreffenden Empfänger gesendet. Zudem werden die
Inhalte aus den Paketen mindestens so lange in einem Puffer gehalten, bis sich
eine Ansammlung von Daten dekodieren lässt. Zur Vermeidung von stockender
Wiedergabe bei schwankender Datenrate oder Leitungsauslastung wird außerdem so gut wie immer noch deutlich mehr gepuffert (mehrere Sekunden). Diese
technisch bedingte Verzögerung zwischen Sendung und Empfang führt allerdings nicht zu einer zeitversetzten Übertragung i.S.v. § 1 Abs. 1 RGebStV.
Auch die klassischen Übertragungswege variieren in der für die Übertragung
nötigen Zeit. Deswegen führt die im Vergleich zum Kabel langsamere Satellitenübertragung nicht dazu, dass der Empfang zeitversetzt erfolgt. Es kommt
nicht darauf an, wie lange die Daten vom Sender zum Empfänger benötigen.
Als „Zeitversatz“ gelten damit nicht die unterschiedlichen Systemlaufzeiten der
jeweiligen Übertragungssysteme. Entscheidend ist, ob die für den Rundfunk
typische Kommunikation (Sender, Medium, Empfänger) vorliegt. Dies ist beim
Internet-PC der Fall (Nachw. bei Lips, Das Internet als „Rundfunkübertragungsweg“. Neue Rundfunkempfangsgeräte und Nutzung durch den öffentlichrechtlichen Rundfunk?, S. 71; im Ergebnis ebenso Fiebig, Gerätebezogene
Rundfunkgebührenpflicht und Medienkonvergenz, Diss. jur. Rostock 2008,
S. 319 bis 321).
18dd) Der Gesetzesbegriff „Rundfunkempfangsgerät“ ist auch nicht infolge der
Gesetzgebungsgeschichte des Rundfunkgebührenstaatsvertrags unbestimmt
geworden, und zwar weder durch Veränderung seines Bedeutungszusammenhangs, noch durch Einführung des Begriffs „neuartige Rundfunkempfangsgeräte“. Vielmehr hat der Gesetzgeber den Begriff „Rundfunkempfangsgerät“ wegen
seiner für neue Entwicklungen offenen Definition auch dann noch in der überkommenen Weise verstanden und verwandt, als er den Empfang von Rundfunk
mittels PC als regelungsbedürftiges Problem erkannt hatte, wie für den Normadressaten aus den insoweit getroffenen Regelungen ohne Weiteres ablesbar
19Erstmals wurde mit dem Vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 16. Juli
bis 31. August 1999 eine Regelung in den Rundfunkgebührenstaatsvertrag über
„Rundfunkwiedergabe aus dem Internet“ aufgenommen, nämlich § 5a RGebStV
(GVBl NRW 2000 S. 106, 116). Sie bestimmte, dass bis zum 31. Dezember
2003 für Rechner, die Rundfunkprogramme ausschließlich über Angebote aus
dem Internet wiedergeben können, Gebühren nicht zu entrichten sind. Zweifel
am Verständnis des Begriffs „Rundfunkempfangsgerät“ sind dadurch
entstanden, dass von dem Land Baden-Württemberg, dem Freistaat Bayern,
dem Land Hessen und den Freistaaten Sachsen und Thüringen dem Staatsvertrag eine Protokollerklärung angefügt wurde, wonach deren Ministerpräsidenten
die Auffassung vertraten, dass Rechner, die Rundfunkprogramme ausschließlich über Angebote aus dem Internet wiedergeben bzw. abrufen könnten, keine
Rundfunkempfangsgeräte seien. Gleichzeitig äußerten sie die Erwartung, dass
frühestmöglich, jedoch spätestens zum 31. Dezember 2003, der Rundfunkgebührenstaatsvertrag entsprechend angepasst werde (abgedruckt beispielsweise
in Bayerischer Landtag LTDrucks 14/1832 S. 18). In der gemeinsamen amtlichen Begründung der seinerzeitigen Änderung des Rundfunkgebührenstaatsvertrags wurde die neu geschaffene Bestimmung als „Moratorium“ bezeichnet,
das wegen der Zweitgerätefreiheit im privaten Bereich nahezu ausschließlich im
nichtprivaten, d.h. öffentlichen oder gewerblichen Bereich „praktisch bedeutsam“ sei und dessen zeitliche Befristung sich daraus ergebe, dass bis zu dem
gewählten Zeitpunkt Konzepte für die Neustrukturierung der Erhebung der für
den Rundfunk erforderlichen Mittel erarbeitet werden sollten (abgedruckt beispielsweise in Bayerischer Landtag LTDrucks 14/1832 S. 34).
20Durch den Fünften Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 6. Juli bis 7. August
2000 (GVBl NRW 2000 S. 706, 708) wurde das Moratorium zunächst bis zum
31. Dezember 2004 verlängert, um dadurch eine „einheitliche Lösung im Zusammenhang mit der Entscheidung über die nächste Rundfunkgebührenfestsetzung“ zu ermöglichen (LTDrucks NRW 13/176 S. 31). Eine Verlängerung der
Befristung um zwei weitere Jahre, also bis zum 31. Dezember 2006, wurde
durch den Siebten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 23. bis 26. September
2003 (GVBl NRW 2004 S. 34, 36) „mit Blick auf Überlegungen zu einer neuen
Struktur der Rundfunkgebühr“ unter Berücksichtigung „insbesondere der technischen Konvergenz auf dem Sektor der Übertragungswege und
Empfangsgeräte“ angeordnet (LTDrucks NRW 13/4581 S. 29).
21Mit dem Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 8. bis 15. Oktober 2004
(GVBl NRW 2005 S. 193, 197) wurde § 5a RGebStV gestrichen und durch eine
inhaltsgleiche Regelung in § 11 Abs. 2 RGebStV ersetzt. In der Begründung zu
§ 11 Abs. 2 RGebStV heißt es, diese Vorschrift „ist die Übergangsbestimmung
für das bisher in § 5a geregelte Gebührenmoratorium für neuartige Rundfunkempfangsgeräte. Dabei sind grundsätzlich nur die Erstgeräte gebührenpflichtig, während die Zweitgeräte regelmäßig gebührenfrei sind. Durch Absatz 2 wird festgelegt, dass für die bisher von § 5a erfassten Geräte bis zum
31. Dezember 2006 keine Gebühren zu entrichten sind. Es ändert sich nichts
an der Qualifizierung als Rundfunkempfangsgerät. Anzeigepflichten (§ 3) und
die Auskunftspflicht (§ 4 Abs. 5) bestehen für neuartige gebührenpflichtige
Rundfunkempfangsgeräte bereits ab dem 1. April 2005
des Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrags, vgl. Art. 9 Abs. 2 Satz 1>
(LTDrucks NRW 13/6202 S. 44). Der Neunte Rundfunkänderungsstaatsvertrag
änderte die Paragraphenfolge so, dass aus § 11 Abs. 2 RGebStV die ansonsten identische Regelung des § 12 Abs. 2 RGebStV wurde.
22Der gesetzliche Wirkungsmechanismus des „Moratoriums“ in §§ 5a, 11 Abs. 2
und schließlich § 12 Abs. 2 RGebStV funktionierte, wie bereits erwähnt, in der
Weise, dass dort zwar dem Wortlaut nach keine Unterscheidung zwischen privat, gewerblich oder öffentlich genutzten Geräten vorgenommen, aber davon
ausgegangen wurde, dass faktisch die Privaten unter die weitgehende Zweitgerätebefreiung fallen würden und es seine Bedeutung deshalb vornehmlich für
gewerbliche Nutzer haben würde. Mit dem Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag wurde indes nicht nur § 5a RGebStV gestrichen und durch eine inhaltsgleiche Regelung in § 11 Abs. 2 RGebStV - den späteren § 12 Abs. 2 RGebStV
- ersetzt, sondern auch die Regelung des § 5 Abs. 3 RGebStV eingefügt. Nach
ihr ist zum einen für neuartige Rundfunkempfangsgeräte - insbesondere Rechner, die Rundfunkprogramme ausschließlich über Angebote aus dem Internet
wiedergeben können - im nicht ausschließlich privaten Bereich keine Rundfunkgebühr zu entrichten, wenn (1.) die Geräte ein und demselben Grundstück
oder zusammenhängenden Grundstücken zuzuordnen sind und (2.) andere
Rundfunkempfangsgeräte dort zum Empfang bereitgehalten werden (Satz 1).
Zum anderen ist, wenn ausschließlich neuartige Rundfunkempfangsgeräte, die
ein und demselben Grundstück oder zusammenhängenden Grundstücken zuzuordnen sind, zum Empfang bereitgehalten werden, für die Gesamtheit dieser
Geräte (nur) eine Rundfunkgebühr zu entrichten (Satz 2). Die Moratoriumsregelungen in §§ 5a, 11 Abs. 2 und § 12 Abs. 2 RGebStV hatten jeweils nur mit der
Begriffsgruppe „Rechner, die Rundfunkprogramme“ operiert und sich einer
Begriffskorrelation mit „Rundfunkempfangsgerät“ in § 1 Abs. 1 Satz 1 RGebStV
enthalten. Dies war lediglich in der Protokollerklärung der fünf Ministerpräsidenten anders - „Rechner, die Rundfunkprogramme ausschließlich über Angebote
aus dem Internet wiedergeben bzw. abrufen können, keine Rundfunkempfangsgeräte sind“ -, die aber nicht am Regelungsprogramm des RGebStV teilgenommen hat. In der Begründung zu § 5 Abs. 3 RGebStV im Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag wurde nun ausgeführt, dass im Hinblick auf neuartige Rundfunkempfangsgeräte das „PC-Moratorium in § 5a (…) bisher nur Teilaspekte erfasst“ habe und damit „weiterhin der umfassende Gerätebegriff nach
§ 1 Abs. 1 Anknüpfungspunkt für die Rundfunkgebührenpflicht“ bleibe
(LTDrucks NRW 13/6202 S. 44). Deshalb habe sich für die Gebührenpflicht der
Rundfunkempfangsgeräte i.S.d. § 1 Abs. 1 Satz 1 RGebStV im nicht privaten
Bereich grundsätzlich nichts geändert, während § 5 Abs. 3 RGebStV nunmehr
aber als Ausnahme die Rundfunkgebührenpflicht für „neuartige“ Rundfunkempfangsgeräte für den nicht ausschließlich privaten Bereich regele. Diese Regelung verfolge das Ziel einer umfassenden Zweitgerätebefreiung für bestimmte
neuartige Geräte, zu denen neben den als typisches Beispiel genannten Geräten-Rechner, die Rundfunkprogramme ausschließlich über Angebote aus dem
Internet wiedergeben könnten - auch tragbare Telefone, die Hörfunk- oder
Fernsehprogramme empfangen könnten, gehörten. Nur wenn auf dem betreffenden Grundstück oder den betreffenden zusammenhängenden Grundstücken
keine herkömmlichen Rundfunkgeräte zum Empfang bereitgehalten würden, sei
für die Bereithaltung von neuartigen Geräten eine Grundgebühr und
gegebenenfalls zusätzlich eine Fernsehgebühr zu entrichten (LTDrucks RP
23Die Geschichte von Text und Kontext von § 1 Abs. 1 Satz 1 RGebStV macht
somit deutlich, dass der Begriff „Rundfunkempfangsgeräte“ während der ge-
samten „Moratoriumszeit“ nicht verändert wurde, weil er nie gesonderter Regelungsgegenstand war. Seine Erwähnung in der Protokollerklärung - „Rechner,
die Rundfunkprogramme ausschließlich über Angebote aus dem Internet wiedergeben bzw. abrufen können, keine Rundfunkempfangsgeräte“ - hatte Bedeutung für die Einzugspraxis bei der Gebührenerhebung, war aber nicht Regelungsinhalt des Rundfunkgebührenstaatsvertrags. Somit findet sich heute - in
der typisch indirekten Weise - in der Zweitgeräte-Befreiungsvorschrift des § 5
RGebStV eine Regelung über „neuartige Rundfunkempfangsgeräte“ (Abs. 3),
die vermittels der Befreiung die „neuartigen Empfangsgeräte“ als Anwendungsfälle von § 1 Abs. 1 Satz 1 RGebStV behandelt und diese unter speziellen Voraussetzungen von Rundfunkgebühren befreit. Dieser gesetzestechnisch gangbare Weg entsprach von Anfang an der Ansicht derjenigen 11 Bundesländer,
deren Ministerpräsidenten keine Protokollerklärung abgegeben und die somit
auch immer die Mehrheit in der Ministerpräsidentenkonferenz hatten. Der
Begriff des „Rundfunkempfangsgerätes“ unterlag aus den genannten Gründen
somit auch im Zeitraum vom Inkrafttreten des Vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 16. Juli bis 31. August 1999 bis zum Inkrafttreten des Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 8. bis 15. Oktober 2004 auf der
Ebene der normativen Geltung keinen Zweifeln.
24Daran hat sich auch durch die Einführung des Begriffs „neuartige Rundfunkempfangsgeräte“ nichts geändert. Dieser Begriff wird nicht legaldefiniert. Er wird
in § 5 Abs. 3 RGebStV eingeführt und fungiert als Unterfall der Rundfunkempfangsgeräte i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 RGebStV (Göhmann/Naujock/
Siekmann, in: Hahn/Vesting, RGebStV § 5 Rn. 52 u. 53). Als Regelbeispiel wird
dort lediglich der Rechner genannt, der Rundfunkprogramme ausschließlich
über Angebote aus dem Internet wiedergeben kann. In Bezug auf dieses
Merkmal lassen sich auch die wesentlichen Unterscheidungskriterien zwischen
dem in § 5 Abs. 3 RGebStV erwähnten Rechner und einem herkömmlichen
Rundfunkempfangsgerät entwickeln. Bloße Rechner ohne Zubehör wie TV-card
oder Radio-card waren ursprünglich nicht dazu geeignet, Rundfunk zu empfangen. Erst seitdem die Rechner über das Internet vernetzt werden können und
über das Internet Rundfunk verbreitet wird, eignen sich bloße Rechner dazu,
Rundfunk zu empfangen. Demgegenüber ist ein mit einer TV- oder Radio-card
aufgerüsteter Rechner schon immer ein Rundfunkempfangsgerät gewesen.
Denn mit der TV- oder Radio-card verfügt er über ein Rundfunkempfangsteil
wie jedes andere herkömmliche Rundfunkempfangsgerät. Als neuartige Rundfunkempfangsgeräte werden mithin solche Geräte angesehen, die Hörfunkoder Fernsehprogramme über konvergente Plattformen ohne Rundfunkempfangsteil empfangen und wiedergeben können (Göhmann/Naujock/Siekmann,
a.a.O. Rn. 53).
25Systematisch betrachtet schränkt § 5 Abs. 3 RGebStV also § 1 Abs. 1 RGebStV
nicht ein. Der umfassende Gerätebegriff dort bleibt weiterhin Anknüpfungspunkt
für die Rundfunkgebührenpflicht. § 5 Abs. 3 RGebStV regelt vielmehr eine
Ausnahme zu dem Grundsatz in § 2 Abs. 2 RGebStV, wonach grundsätzlich
jeder Rundfunkteilnehmer für jedes von ihm zum Empfang bereitgehaltene
Rundfunkempfangsgerät eine Grundgebühr und für das Bereithalten jedes
Fernsehgerätes jeweils zusätzlich eine Fernsehgebühr zu entrichten hat.
26b) Weitere Voraussetzung für die Rundfunkgebührenpflichtigkeit ist gem. § 2
Abs. 2 Satz 1 RGebStV, dass das streitbefangene Gerät zum Empfang bereitgehalten wird. Nach § 1 Abs. 2 Satz 2 RGebStV wird ein Rundfunkempfangsgerät zum Empfang bereitgehalten, wenn damit ohne besonderen zusätzlichen
technischen Aufwand (aa)) Rundfunkdarbietungen, unabhängig von Art, Umfang und Anzahl der empfangbaren Programme, unverschlüsselt oder verschlüsselt, empfangen werden können (bb)). Diese Voraussetzungen erfüllt,
wer einen internetfähigen PC besitzt. Es liegen im Übrigen nicht die Voraussetzungen dafür vor, die Anwendung von § 2 Abs. 2 Satz 1 RGebStV durch eine
teleologische Reduktion für internetfähige PC zu beschränken (cc)).
27aa) Der Tatbestand des Bereithaltens zum Empfang eines Rundfunkempfangsgerätes knüpft nicht an die tatsächliche Verwendung des Gerätes durch den
von Rundfunkdarbietungen ab. Einziges Kriterium zur Eingrenzung der Geeignetheit stellt hiernach dar, dass mit dem Gerät ohne besonderen technischen
Aufwand Rundfunkdarbietungen empfangen werden können (Naujock, in:
Hahn/Vesting, RGebStV § 1 Rn. 38). Das Tatbestandsmerkmal ist weit zu ver-
stehen. Der Hintergrund der weiten Auslegung dieses Tatbestandsmerkmals
liegt in der Gestaltung des Gebühreneinzugs als Massenverfahren. Durch die
„Pauschalierungen“ sollen Beweisschwierigkeiten vermieden werden, das Gebühreneinzugsverfahren mithin so einfach wie möglich gestaltet werden (Beschluss vom 6. Februar 1996 - BVerwG 6 B 72.95 - NJW 1996, 1163, 1164).
Damit spielt beim Internet-PC ein etwaiger wirtschaftlicher Aufwand keine Rolle,
der etwa darin begründet ist, dass die Qualität des Empfangs durch Breitbandzugänge hergestellt werden muss. Gleiches gilt für die nötige Hard- und Software zum Betrieb des Rechners selbst. Schließlich sind auch die Kosten für
den Zugang zum Netz in der Weise als wirtschaftlich vertretbar anzusehen,
dass sie kein eigenständiges Zugangshindernis bei der Empfangsbereitschaft
des internetfähigen PC sind (Lips, Das Internet als „Rundfunkübertragungsweg“. Neue Rundfunkempfangsgeräte und Nutzung durch den öffentlichrechtlichen Rundfunk?, S. 85 ff.).
28bb) Für das Bereithalten der Geräte kommt es schon nach dem Wortlaut der
Vorschrift auf Art, Umfang oder Anzahl der empfangbaren Programme nicht an.
Ist daher z.B. aufgrund schwacher Versorgung eines Gebietes nur eingeschränkter Fernsehempfang möglich, so ändert das an der Tatsache des Bereithaltens nichts (Naujock, in: Hahn/Vesting, RGebStV § 1 Rn. 40). Ein wesentlicher Nachteil bei der Nutzung des Internets als „Rundfunkübertragungsweg“ liegt darin, dass pro Internetanschluss im jeweiligen Zeitpunkt nur ein
„Programm“ empfangen werden kann. Das ist beim herkömmlichen Empfangsgerät und beim herkömmlichen Übertragungsweg (Kabel, Terrestrik, Satellit)
anders. Dort können mehrere Empfangsgeräte gleichzeitig zum Einsatz kommen. Diese Einschränkung des internetfähigen PC ist nach geltendem Recht
allerdings unerheblich. Bereits nach dem Wortlaut von § 1 Abs. 2 Satz 2
RGebStV kommt es für das Bereithalten des Rundfunkempfangsgerätes nicht
auf Art, Umfang oder Anzahl der empfangbaren Programme an. Der internetfähige PC, welcher - wenn auch im zeitlichen Nacheinander - den Empfang einer
Vielzahl von Rundfunkprogrammen erlaubt, erweist sich sogar als leistungsfähiger als solche herkömmlichen Rundfunkempfangsgeräte, die in Gebieten
aufgestellt sind, in denen nur ein Programm empfangen werden kann.
29cc) Das Zusammenspiel von § 2 Abs. 2 Satz 1, § 1 Abs. 1 Satz 1 und § 5 Abs. 3
RGebStV führt dazu, dass sog. neuartige Rundfunkempfangsgeräte gebührenpflichtig sind. Daher sind Personen, die ihren PC - mit modernem technischen Standard - zu üblichen Arbeitszwecken angeschafft haben und nutzen,
durch die - nachträgliche - Verbreitung von Rundfunkprogrammen über Livestream mit der Situation konfrontiert, plötzlich im Rechtssinn ein „Rundfunkempfangsgerät“ zu besitzen und im Sinne des Rundfunkgebührenstaatsvertrags
auch bereitzuhalten, und zwar selbst dann, wenn sie es nicht „online“ nutzen.
Dennoch bedarf der Begriff des „Bereithaltens zum Empfang“ in § 2 Abs. 2
Satz 1 RGebStV nicht der einengenden Rechtsanwendung über die Auslegung
hinaus, um überdehnte Folgen in der Rechtsanwendung zu vermeiden. Das
methodische Mittel dazu wäre die teleologische Reduktion des Gesetzes. Deren
Voraussetzungen liegen aber nicht vor.
30Die teleologische Reduktion ist das Gegenstück zur Analogie. Während bei der
Analogie der zu entscheidende Fall zwar nicht vom Wortlaut der Norm, wohl
aber von deren Normzweck erfasst wird, ist es bei der teleologischen Reduktion
umgekehrt. Die Befugnis zur Korrektur des Wortlauts einer Vorschrift steht den
Gerichten indes nur begrenzt zu (Urteil vom 27. Juni 1995 - BVerwG 9 C 8.95 -
DVBl 1995, 1308 f.). Voraussetzung ist, dass eine Auslegung ausscheidet, weil
der zu entscheidende Fall eindeutig vom Wortsinn der Rechtsnorm erfasst wird,
und dass der Normzweck dem Auslegungsergebnis entgegensteht.
31Ein Gegensatz zwischen Wortlaut der Norm und Normzweck wird bei Anwendung von § 2 Abs. 2 Satz 1 RGebStV auf internetfähige PCs daraus abgeleitet,
dass der Vorschrift die nur unter den Bedingungen des hergebrachten Rundfunkempfangs durch monofunktionale Geräte gerechtfertigte Vorstellung
zugrunde liege, die Empfangsmöglichkeit ziehe - von seltenen und daher zu
vernachlässigenden Ausnahmefällen abgesehen - die tatsächliche Inanspruchnahme von Rundfunkleistungen nach sich. Ziel sei mithin die Erfassung der
(wahrscheinlichen) tatsächlichen Nutzung des Empfangsgeräts zum Rundfunkempfang, die bei internetfähigen Rechnern nicht an die bloße Empfangsmöglichkeit anknüpfen könne, sondern den konkreten Nachweis einer entsprechenden Verwendung oder eine dahingehende Selbsterklärung voraussetze (vgl.
Fiebig, a.a.O. S. 325 ff., 332). Diese Auffassung beruft sich zum einen auf die
ursprüngliche Ausgestaltung der aus der Postgebühr für die Erlaubnis zum Betrieb eines Rundfunkgeräts entstandenen Rundfunkgebühr als Anstaltsnutzungsgebühr. Sie verweist zum anderen auf die finale Gesetzesformulierung,
derzufolge der als Bereithalten beschriebene Gerätebesitz auf die Entgegennahme der an die Allgemeinheit adressierten Rundfunkleistung gerichtet sein
müsse. Sie sieht schließlich den Sinn und Zweck des rundfunkstaatsvertraglichen Gebührensystems darin, die Rundfunknutzer durch die Belastung allein
der bestimmungsgemäß zum Rundfunkempfang dienenden Geräte zu individualisieren (Fiebig, a.a.O.). Demnach soll die Anwendung des § 1 Abs. 2 Satz 2
RGebStV unter dem Vorbehalt einer abstrakten, objektiven Zweckbestimmung
zum Rundfunkempfang stehen. Daran fehle es bei internetfähigen PC aber
ebenso wie bei originalverpackten Radio- und Fernsehgeräten zum Verkauf in
Handelsunternehmen, die nach der obergerichtlichen Rechtsprechung nicht der
Rundfunkgebührenpflicht unterlägen (vgl. z.B. OVG Hamburg, Urteil vom
18. Dezember 2008 - 4 Bf. 337/07 - NVwZ 2009, 668).
32Dieser Ableitung des Normzweckes kann nicht gefolgt werden und somit auch
nicht der These eines behaupteten Widerspruchs zum Wortlaut der Norm. Der
Normzweck ergibt sich zum einen aus den Erkenntnisquellen der historischen
Auslegung, bleibt aber nicht auf die Vergangenheit bezogen. Deshalb wird auf
den sog. „objektivierten Willen des Gesetzgebers“ abgestellt (BVerfG, Beschluss vom 9. November 1988 - 1 BvR 243/86 - BVerfGE 79, 106, 121). Der
aktuelle Normzweck kann danach längstens vom Beginn des Moratoriums für
Internet-PC mit dem Vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom Juli/August
1999 an bestimmt werden, weil mit ihm die sog. neuartigen Rundfunkempfangsgeräte in den Blick des Normgebers rückten. Mit der zeitlich befristeten
Freistellung von Internet-PC zunächst durch § 5a RGebStV und später durch
§ 11 Abs. 2 bzw. § 12 Abs. 2 RGebStV wurde indirekt klargestellt, dass Internet-PC Rundfunkempfangsgeräte i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 RGebStV sind und
lediglich zeitlich befristet auf die Gebührenerhebung verzichtet wird (Naujock/
Siekmann, in: Hahn/Vesting, RGebStV § 12 Rn. 2). Stellt man mithin auf das
aktuelle Verständnis des Normzwecks in § 1 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 2 Abs. 2
Satz 1 RGebStV ab, ist klar erkennbar, dass auch dieser auf die Einbeziehung
von Internet-PC in die Rundfunkempfangsgeräte gerichtet ist.
333. Der internetfähige PC des Klägers erfüllt nicht die Voraussetzungen einer
Gebührenbefreiung für Zweitgeräte nach § 5 Abs. 3 Satz 1 RGebStV. Der Kläger lebt nach seinen, im Berufungsurteil wiedergegebenen Angaben aus dem
Widerspruchsverfahren seit September 2004 in einem Haushalt ohne Fernseher und Radio. Damit fehlt es an den Voraussetzungen für die Zweitgerätebefreiung nach § 5 Abs. 3 RGebStV.
344. Der angegriffene Rundfunkgebührenbescheid verstößt ferner nicht gegen
höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen das Recht des Klägers auf
Informationsfreiheit (a)), auf Gleichbehandlung (b)), Berufsfreiheit (c)), Eigentum (d)) und allgemeine Handlungsfreiheit (e)).
35a) Der Kläger wird durch die Erhebung einer Rundfunkgebühr für den Besitz
seines internetfähigen PC zwar in seinem Recht auf Informationsfreiheit aus
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 GG berührt (aa)). Der Eingriff ist aber durch verfassungsrechtliche Gründe auf Seiten der beklagten Rundfunkanstalt gerechtfertigt (bb)).
36aa) Die Informationsfreiheit ist in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 GG umfassend
gewährleistet. Eine Einschränkung auf bestimmte Arten von Informationen lässt
sich der Vorschrift nicht entnehmen. Geschützt sind allerdings nur Informationen, die aus allgemein zugänglichen Quellen stammen. Allgemein zugänglich
ist eine Informationsquelle, wenn sie geeignet und bestimmt ist, der Allgemeinheit, also einem individuell nicht bestimmbaren Personenkreis, Informationen zu verschaffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Oktober 1969 - 1 BvR
46/65 - BVerfGE 27, 71 <83 f.>; Beschluss vom 25. April 1972 - 1 BvL 13/67 -
BVerfGE 33, 52 <65>). Diese Eignung richtet sich allein nach den tatsächlichen
Gegebenheiten. Rechtsnormen, die den Informationszugang regulieren, umgrenzen nicht den Schutzbereich der Informationsfreiheit, sondern sind als
grundrechtsbeschränkende Normen an der Verfassung zu messen (BVerfG,
Beschluss vom 9. Februar 1994 - 1 BvR 1687/92 - BVerfGE 90, 27 <32>). Mas-
senkommunikationsmittel gehören danach von vornherein zu den Informationsquellen, die den Schutz des Grundrechts genießen (vgl. BVerfGE 27, 71 <83>).
Das gilt insbesondere auch für Hörfunk- und Fernsehsendungen (vgl. BVerfG,
Beschluss vom 27. März 1973 - 2 BvR 684/72 - BVerfGE 35, 307 <309>;
BVerfGE 90, 27 <32>). Auch das Internet ist eine allgemein zugängliche Quelle
(Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, 10. Aufl., München 2004, Art. 5 Rn. 9). Soweit
der Empfang von technischen Anlagen abhängt, die eine an die Allgemeinheit
gerichtete Information erst individuell erschließen, erstreckt sich der Grundrechtsschutz auch auf die Beschaffung und Nutzung solcher Anlagen. Andernfalls wäre das Grundrecht in Bereichen, in denen der Informationszugang technische Hilfsmittel voraussetzt, praktisch wertlos (BVerfGE 90, 27 <32>).
37Zwar verstößt die Erhebung von Rundfunkgebühren nicht schon als solche gegen die Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG. Eine Garantie kostenloser Information enthält Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG nicht. Staatlich festgesetzte
Entgelte für die Rundfunknutzung könnten das Grundrecht unter diesen Umständen nur dann verletzen, wenn sie darauf zielten oder wegen ihrer Höhe
objektiv dazu geeignet wären, nutzungswillige Interessenten von Informationen
aus bestimmten Quellen fernzuhalten (BVerfG, Beschluss vom 6. September
1999 - 1 BvR 1013/99 - NJW 2000, 649).
38Dies gilt aber für die Rundfunkgebühr nur, soweit sie für das Bereithalten herkömmlicher (monofunktionaler) Rundfunkempfangsgeräte erhoben wird. Hingegen liegt ein Eingriff in die Informationsfreiheit vor, soweit die Rundfunkgebühr
auch für das Bereithalten (multifunktionaler) internetfähiger PC erhoben wird,
die nicht nur, nicht einmal in erster Linie, den Zugang zu der Informationsquelle
„Rundfunk“, sondern darüber hinaus zu zahlreichen anderen Informationsquellen öffnen. Der Inhaber eines PC hat nur dann legal den Zugriff auf sämtliche
Informationsquellen, die das Internet bietet, wenn er die Rundfunkgebühr entrichtet. Das gilt auch dann, wenn er seinen PC nicht als Zugang zum Rundfunk
nutzt. Die Gebührenpflicht kann er nur vermeiden, wenn er auf die Anschaffung
eines PC verzichtet oder einen vorhandenen PC abschafft. Er verliert damit
aber zwangsläufig auch den allein erwünschten Zugang zu allen anderen In-
formationsquellen, die ihm der PC öffnet. Die Rundfunkgebühr wirkt somit als
Zugangsschranke zu Informationsquellen außerhalb des Rundfunks.
39bb) Der in der Rundfunkgebührenpflicht von internetfähigen PCs liegende Eingriff in das Recht auf Informationsfreiheit der Besitzer aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1
Halbs. 2 GG ist aber gerechtfertigt.
40Nach Art. 5 Abs. 2 GG findet die Informationsfreiheit ihre Schranken in den
Vorschriften der allgemeinen Gesetze. Darunter sind alle Gesetze zu verstehen,
die sich nicht gegen die von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten Freiheitsrechte an sich richten, sondern dem Schutz eines schlechthin, ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung, zu schützenden Rechtsguts dienen. Dieses
Rechtsgut muss in der Rechtsordnung allgemein und damit unabhängig davon
geschützt sein, ob es durch Meinungsäußerungen oder auf andere Weise verletzt werden kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Februar 2008 - 1 BvR
1602, 1606, 1626/07 - BVerfGE 120, 180 <200>).
41Soweit die Vorschriften des Rundfunkgebührenstaatsvertrags das Bereithalten
internetfähiger PC erfassen und einer Rundfunkgebührenpflicht unterwerfen,
stellen diese Vorschriften allgemeine Gesetze dar. Sie richten sich nicht gegen
den Zugang zu einer bestimmten Informationsquelle. Sie dienen einem allgemein in der Rechtsordnung geschützten Rechtsgut, nämlich der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, der vorrangig über öffentlichrechtliche Gebühren zu finanzieren ist. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf der Grundlage des Gebührenaufkommens soll eine
weitgehende Abkoppelung vom ökonomischen Markt bewirken und dadurch sichern, dass sich das Programm an publizistischen Zielen, insbesondere an dem
der Vielfalt, orientiert, und zwar unabhängig von Einschaltquoten und
Werbeaufträgen (BVerfG, Urteil vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05,
809/06, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
42Bei Anwendung eines allgemeinen Gesetzes i.S.v. Art. 5 Abs. 2 GG ist aber zu
klären, ob die Güterabwägung zu einem Vorrang des Schutzes des Rechtsguts
führt, dem das allgemeine Gesetz dient. Soweit die zur Beschränkung ermäch-
tigenden Rechtsnormen auslegungsbedürftig sind, darf die Auslegung nicht zur
Außerachtlassung des Schutzgehalts von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG führen
(BVerfG, Urteil vom 27. Februar 2007 - 1 BvR 538, 2045/06 - BVerfGE 117, 244
<260>).
43Bei der danach gebotenen Güterabwägung überwiegt der Schutz der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Die ihm dienende Rundfunkgebührenpflicht auch internetfähiger PC greift nicht unverhältnismäßig in die
Informationsfreiheit des Inhabers solcher Geräte ein. Sie ist vielmehr ein geeignetes Mittel zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (aaa)), dem
kein milderes gegenüber steht (bbb)), und das auch nicht unverhältnismäßig im
engeren Sinne ist (ccc)).
44aaa) Zur verfassungsrechtlichen Gewährleistung der Rundfunkfreiheit gemäß
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gehört die Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einschließlich seiner bedarfsgerechten Finanzierung
(BVerfG, Urteil vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809/06, 830/06 -
BVerfGE 119, 181<214> m.w.N.). Das Grundgesetz schreibt zwar keine bestimmte Finanzierungsregelung vor, erlaubt aber jedenfalls ein Gebührensystem, das es dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk unabhängig von Einschaltquoten und Werbeaufträgen ermöglicht, ein den verfassungsrechtlichen Vielfaltsanforderungen entsprechendes Programm anzubieten und so die erforderliche
Grundversorgung sicherzustellen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL
30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>). Die Gebührenpflicht darf dabei ohne Rücksicht
auf die Nutzungsgewohnheiten der Empfänger allein an den durch das
Bereithalten eines Empfangsgeräts begründeten Teilnehmerstatus anknüpfen
(BVerfGE 90, 60 <90 f.>). Diesen Status auch an das Bereithalten internetfähiger PC anzuknüpfen, verbreitert die Finanzierungsgrundlage des öffentlichrechtlichen Rundfunks und verhindert zugleich eine drohende „Flucht aus der
Rundfunkgebühr“, die dem bisherigen Finanzierungssystem weitgehend die
Grundlage entziehen kann. Wären internetfähige Geräte von der Gebührenpflicht freigestellt, so steht nach der Annahme des Gesetzgebers zu erwarten,
dass eine zunehmende Zahl von Rundfunkteilnehmern auf herkömmliche Radios oder Fernseher verzichten und stattdessen Geräte mit Internetzugang für
einen gebührenfreien Rundfunkempfang nutzen würden. Dass sich die Nutzergewohnheiten in weiten Bevölkerungskreisen ändern und der Umstieg auf den
Internetempfang trotz derzeit noch begrenzter Übertragungskapazitäten „flächendeckend“ erfolgen könnte, lässt sich zwar nicht mit Sicherheit voraussagen. In Anbetracht des raschen Fortschritts der Informationstechnik und der
zugehörigen Netzinfrastruktur durfte der Gesetzgeber aber eine derartige Entwicklung durchaus für möglich halten. Ihm kann es daher nicht verwehrt werden, im Rahmen seines Einschätzungs- und Prognosespielraums von einem
solchen Szenario auszugehen und den damit verbundenen Gefahren frühzeitig
entgegenzuwirken (vgl. VGH München, Urteil vom 19. Mai 2009 - VGH 7 B
08.2922 - K&R 2009, 516 <519>).
45bbb) Für die gebührenrechtliche Heranziehung von Personen, die mittels internetfähiger Rechner Rundfunksendungen empfangen können, ist auch kein milderes Mittel ersichtlich, das in ähnlicher Weise wie die bestehende Regelung
geeignet wäre, die Gebührenpflicht in der Vollzugspraxis durchzusetzen. Prinzipiell denkbar wäre zwar - ohne dass dadurch bereits der Grundversorgungsauftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten beeinträchtigt würde - eine
gesetzliche Verpflichtung, wonach sich alle Internetnutzer, die öffentliche oder
private Rundfunkangebote nutzen wollen, vor dem Aufrufen entsprechender
Seiten zunächst namentlich anmelden und als Rundfunkteilnehmer registrieren
lassen. Inhaber von internetfähigen PC, die wie der Kläger gänzlich auf den
Empfang von Rundfunksendungen verzichten wollen und das entsprechende
Internetangebot der Rundfunkanstalten als „aufgedrängt“ empfinden, könnten
auf diese Weise auf die anderen Informationsangebote des Internets zugreifen,
ohne für das bloße Bereithalten ihres Geräts Rundfunkgebühren entrichten zu
müssen. Damit entfiele für die Personengruppe, deren pauschale Einbeziehung
in die Gebührenpflicht im Mittelpunkt der rechtlichen Kritik steht, die bisherige
finanzielle Belastung. Es erscheint aber zweifelhaft, ob sich ein solches Registrierungsmodell innerhalb des Internets so gestalten lässt, dass es von den
möglichen Rundfunkteilnehmern nicht problemlos umgangen werden könnte.
Selbst wenn man die - dem Zugriff des deutschen Rundfunkgesetzgebers ohnehin entzogenen - ausländischen Rundfunkstationen von vornherein außer
Betracht lässt, kann auf gesetzlichem Wege nicht effektiv sichergestellt werden,
dass innerhalb Deutschlands der Internet-Empfang von Radio- oder Fernsehsendungen nur angemeldeten Nutzern möglich ist. Grundsätzlich könnten zwar
die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ebenso wie die inländischen privaten Rundfunkanbieter verpflichtet werden, ihre Programmangebote im Internet
unter einer gemeinsamen Web-Adresse (z.B. in Form eines „GEZ-Portals“) zu
bündeln, auf die jeder Internetnutzer nur nach vorheriger (einmaliger) Registrierung - etwa mittels einer Zugangskennung und eines Passworts - zugreifen
dürfte. Durch die jederzeit herzustellende Vernetzung von Rechnern und die
kaum zu kontrollierende Weitergabe persönlicher Zugangsdaten ergäben sich
aber dennoch technische Möglichkeiten, einer Mehrzahl von Personen unberechtigterweise unter derselben Registrierung Zugang zu dem Programmangebot zu verschaffen. Zudem müsste damit gerechnet werden, dass im Ausland
ansässige (kommerzielle) Rundfunkportale Mittel und Wege finden würden, die
meist zusätzlich über Satellit verbreiteten deutschen Programme ungehindert in
das Internet einzuspeisen, so dass auch im Inland ein gebührenfreier Empfang
möglich bliebe. Angesichts solcher im Vorhinein kaum abschätzbarer Umgehungsrisiken muss sich der Rundfunkgesetzgeber nicht auf ein irgendwie geartetes Registrierungsmodell als milderes Mittel verweisen lassen (a.A. Jutzi,
NVwZ 2008, 603/605 ff.). Aus den gleichen Gründen wäre eine Beschränkung
der Gebührenerhebung auf diejenigen, die im Wege der Selbstanzeige gegenüber der Gebührenzentrale erklären, ihren internetfähigen Rechner auch für
Rundfunkempfang zu nutzen, zur gleichmäßigen Durchsetzung der Gebührenpflicht nicht geeignet. Selbst wenn für die übrigen PC unterstellt werden könnte,
dass sie zu einem anderen Zweck beschafft und bisher verwendet wurden, läge
darin kein hinreichender objektiver Anhaltspunkt für die Annahme, dass die
Möglichkeit des Rundfunkempfangs auch zukünftig in keinem Fall zusätzlich
genutzt werde. Das individuelle, gegebenenfalls einem raschen Wandel unterworfene Nutzerverhalten ist mit einem vertretbaren personellen und sächlichen
Aufwand nicht zu kontrollieren. Wegen des bei der Ausgestaltung der Rundfunkordnung bestehenden politischen Gestaltungsspielraums (BVerfG, Urteil
vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809/06, 830/06 - BVerfGE 119, 181
<214>) trifft den Gesetzgeber derzeit auch keine verfassungsrechtliche Verpflichtung, in Abkehr vom bestehenden Gebührenmodell für den öffentlichrechtlichen Rundfunk ein völlig neuartiges Finanzierungskonzept allein deswe-
gen zu entwickeln, um den mit der bisherigen Regelung unvermeidbar verbundenen Eingriff in die Informationsfreiheit der Internetnutzer möglichst auszuschließen (so aber Jutzi, a.a.O.).
46ccc) Die generelle Rundfunkgebührenpflicht für internetfähige Rechner ist auch
nicht unverhältnismäßig im engeren Sinne. Sie soll die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in einer

References: § 2
 § 2
 § 5
 § 1
 § 5
 § 12
 Art. 28
 Art. 2
 § 2
 § 1
 § 10
 Art. 99
 § 2
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 2
 § 1
 § 5
 § 5
 § 11

§ 11
 § 5
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 Art. 9
 § 11
 § 12
 § 12
 § 5
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 § 12
 § 5
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 § 1
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§ 1
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