Source: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1183310
Timestamp: 2018-12-11 01:10:55+00:00

Document:
La Sala parte para dictar su fallo de la interpretación de los arts. 7.1 y 8.3 de la Orden de 2 de diciembre de 1994, por la que se establece el procedimiento para la evaluación de la actividad investigadora, en desarrollo del RD 1086/1989, sobre retribuciones del profesorado universitario, y la Resolución de 26 de noviembre de 2014, de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora, por la que se publican los criterios específicos aprobados para cada uno de los campos de evaluación; de los que resulta claro que es el trabajo, la aportación, no la publicación, el que ha de valorarse en función de si contribuye o no al progreso del conocimiento, si es o no innovador y creativo o meramente aplicativo o divulgador.
Nº de Recurso: 1281/2017
Nº de Resolución: 986/2018
Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 1281/2017, interpuesto por doña Graciela, representada por el procurador don José Luis Rodríguez Pereita y defendida por el letrado don José Antonio García Rueda, contra la sentencia n.º 651, dictada el 23 de noviembre de 2016 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y recaída en el recurso n.º 71/2016, sobre resolución dictada el 27 de noviembre de 2015 por el Secretario de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 17 de junio de 2015, de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora, que otorga una valoración negativa del tramo de investigación 2008-2013.
PRIMERO.- En el recurso n.º 71/2016, seguido en la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el 23 de noviembre de 2016 se dictó la sentencia n.º 651, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
“FALLAMOS Que desestimando el recurso contencioso administrativo promovido por el Procurador Sr. Rodríguez Pereita, en nombre y representación de D.ª Graciela, contra la Resolución dictada, en fecha 27 de noviembre de 2015 por el Secretario de Estado de Educación, Formación Profesional y Univesidades, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución dictada, en fecha 17 de junio de 2015 por la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora; por lo que, debemos declarar y declaramos las mencionadas Resoluciones ajustada a Derecho y, en consecuencia, las confirmamos, sin hacer expresa imposición de las costas procesales causadas”.
SEGUNDO.- Contra la referida sentencia preparó recurso de casación doña Graciela, que la Sala sentenciadora tuvo por preparado por auto de 21 de febrero de 2017, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.
TERCERO.- Recibidas, y personados el Abogado del Estado, en representación de la Administración y el procurador don José Luis Rodríguez Pereita, en nombre y representación de la recurrente, por auto de 18 de julio de 2017 la Sección de Admisión acordó:
“Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de Dña. Graciela contra la sentencia núm. 651/2016, de 23 de noviembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada en el procedimiento ordinario núm. 71/2016.
Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 7.1 y 8.3 de la Orden de 2 de diciembre de 1994 por la que se establece el procedimiento para la evaluación de la actividad investigadora en desarrollo del Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario; así como, en relación con lo anterior, la Resolución de 26 de noviembre de 2014, de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora, por la que se publican los criterios específicos aprobados para cada uno de los campos de evaluación.
CUARTO.- Por diligencia de ordenación de 1 de septiembre de 2017 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta para su tramitación y decisión, y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición.
QUINTO.- Por escrito de 16 de octubre de 2017 el procurador don José Luis Rodríguez Pereita, en representación de doña Graciela, interpuso el recurso de casación precisando, de acuerdo con el auto de admisión, la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia e identificando las normas infringidas. Y suplicando a la Sala que “dicte nueva sentencia por la que, casando y anulando la referida sentencia recurrida, se estime íntegramente el presente recurso en los términos interesados; con los demás pronunciamientos que fueren conformes a Derecho”.
SEXTO.- Evacuando el traslado conferido por providencia de 25 de octubre de 2017, el Abogado del Estado se opuso al recurso por escrito de 12 de diciembre de 2017 en el que solicitó su desestimación con los demás pronunciamientos legales expuestos en el último apartado de su escrito.
SÉPTIMO.- De conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, atendiendo a la índole del asunto, se consideró necesaria la celebración de vista pública señalándose, a tal efecto, el día 29 de mayo del corriente a las 10:00 horas, en que ha tenido lugar.
OCTAVO.- En la fecha acordada, 29 de mayo de 2018, ha tenido lugar la vista pública del presente recurso. Y el 6 de junio siguiente se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sección.
Doña Graciela, profesora titular de Universidad de Economía Financiera y Contabilidad de la Universidad de Extremadura solicitó la evaluación de su actividad investigadora correspondiente al período comprendido entre 2008 y 2013 en el Campo 8. Ciencias Económicas y Empresariales (230. Economía Financiera y Contabilidad).
La Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora, por acuerdo de 17 de junio de 2015, valoró negativamente ese sexenio ya que, sobre un máximo de 10, solamente le otorgó 5,7 puntos, calificación insuficiente ya que el artículo 8.2 de la Orden de 2 de diciembre de 1994, por la que se establece el procedimiento para la evaluación de la actividad investigadora en desarrollo del Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario, exige un mínimo de 6 puntos. Esa calificación era la media de las puntuaciones asignadas a cada una de las cinco aportaciones ordinarias seleccionadas por la solicitante, según requiere el artículo 4.1.b) de esa Orden de entre las que realizó en el período señalado. La decisión se adoptó conforme a los criterios genéricos de calidad establecidos por la Orden y a los específicos señalados por la resolución de la Comisión Nacional de 26 de noviembre de 2014 en lo relativo al mencionado Campo 8-230.
Disconforme con esa evaluación, la Sra. Graciela interpuso recurso de alzada que fue desestimado por la resolución del Secretario de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades e Investigación de 27 de noviembre de 2015. Al confirmar el acuerdo de la Comisión Nacional, esa resolución subrayó que servía de motivación el informe del comité asesor. En particular, en él se indicaba que las cinco aportaciones escogidas por la interesada eran adecuadas, que la 1.ª, 3.ª y 5.ª merecían 6,2, 6,2 y 6,0 respectivamente, mientras que la puntuación de 5 para las otras dos --la 2.ª y 4.ª-- se debía a que se publicaron en un medio de divulgación inadecuado por no figurar en los listados del Journal Citation Reports (JCR), ni en Social Sciences Edition y JCR Science Edition del Web of Science, o en SCOPUS, es decir las fuentes de referencia indicadas en la Resolución de 26 de noviembre de 2014 para el Campo 8. Ciencias Económicas y Empresariales. Observó, también, ese informe que ni en el conjunto de sus aportaciones ni en el curriculum completo de la Sra. Graciela había contribuciones alternativas de mayor calidad.
Asimismo, la demanda reprochó a la actuación administrativa no tener en cuenta que la investigación en el campo de la contabilidad está condicionada por la regulación contable y fiscal y por las normas en materia de auditoría de manera que es difícil publicar trabajos en revistas internacionales. Destacó, igualmente, que sus aportaciones se publicaron en las dos revistas españolas de referencia especializadas en contabilidad y reprochó que se diera más importancia al continente que al contenido. Por otro lado, consideró que sus aportaciones 2.ª y 5.ª eran las más brillantes, por lo que merecían 6,5 y 6 puntos, mientras que la 3.ª, calificada con 6,2, merecía un 7 y la 4.ª un 6. A todo esto añadió que su aportación adicional, no seleccionada, era innovadora y creativa, que la Revista de Contabilidad-Spanish Accounting Review, en que aparecieron sus aportaciones debió ser considerada un medio adecuado para la difusión de la investigación y que la aceptación de trabajos en publicaciones periódicas indexadas comporta una presunción de calidad pero no publicar en ellas no es prueba de baja calidad. En fin, puso de manifiesto que sobre estos extremos nada dijo la resolución del Secretario de Estado.
La sentencia ahora recurrida desestimó el recurso contencioso-administrativo. En sus fundamentos expone el régimen al que, a partir del Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario, está sujeta la evaluación de la actividad investigadora y los antecedentes de la Orden de 2 de diciembre de 1994 y destaca que, tal como dijo la sentencia de esta Sala de 5 de julio de 1996 (casación en interés de la Ley 5236/1994), su artículo 8 considera suficiente motivación la inclusión del informe emitido por el comité asesor o, en su caso, por los especialistas si hubieren sido asumidos por la Comisión Nacional.
Considera, después, que la resolución de 26 de noviembre de 2014 no se limita al continente mientras que la Orden se ocupa del contenido de las aportaciones, ya que desarrolla y concreta los principios fijados en esta y llama la atención sobre el hecho de que no se impugnara esa resolución por considerar inadecuada la forma en que lleva a cabo esa tarea.
Sobre la aplicación de las reglas de la Orden y de la resolución la sentencia, tras reproducir cuanto establece esta última para el Campo 8. Ciencias Económicas y Empresariales, dice que el informe del comité asesor permite conocer únicamente las razones por las que a dos aportaciones se les dio menos de 6 puntos, reproduce parte de los fundamentos de la sentencia de esta Sección de 3 de julio de 2015 (casación 2941/2013 ) y concluye que, de acuerdo con ella, “el órgano judicial debe limitarse a comprobar si el acto de discrecionalidad técnica, formalmente, ha cumplido las exigencias legales entre las cuales está la motivación respecto de la cual, admitida como lo es la modalidad "in aliunde" que remite la comprobación de esta exigencia al informe del comité asesor en relación con el cual debe examinarse si dicho informe ha explicado las razones de la puntuación otorgada a todas y cada una de las aportaciones no sólo aquellas a las que otorgó una puntuación por debajo de 6 puntos”.
Reconoce la sentencia que, en este caso, el informe “no cumple con la obligación de motivación en los términos expuestos y la resolución originaria del Presidente de la CNEAI que asume dicho informe así emitido, consiguientemente tampoco lo cumple (...)”.
“Ahora bien con ocasión del recurso de alzada la CNEAI emite un informe que se ha incorporado a la resolución del Secretario de Estado en su Cuarto Fundamento y en el mismo se explica el motivo por el cual se ha considerado por la CNEAI que la puntuación otorgada a cada aportación es ajustada en función del medio de publicación de la misma y de sus índices de calidad en todas las aportaciones sin referencia al Comité asesor que sólo había motivado la puntuación otorgada respecto de dos aportaciones.
Finalmente se hacen valer argumentos sobre la propia esencia de las aportaciones que se consideran inadecuadas respecto del trabajo desarrollado por la actora pero es esa una cuestión que no pueden revisar los Tribunales de Justicia, tal como manifiesta la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de Julio de 2015 reproducida porque excede de la conformidad formal a Derecho de las resoluciones sobre discrecionalidad técnica de los tribunales calificadores”.
SEGUNDO.- El interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia y los preceptos a interpretar.
Tal como se ha visto en los antecedentes, el extremo en el que el auto de la Sección Primera de 18 de julio de 2017, que admitió a trámite este recurso de casación, en coincidencia con la Sra. Graciela, apreció interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es el relativo a "si los Acuerdos de la CNEAI (y, por remisión, los informes del comité asesor) que resuelven las solicitudes de tramos de investigación de personal universitario docente e investigador pueden estar motivados únicamente atendiendo a las características del medio de publicación de la aportación científica o bien si la motivación ha de venir referida también a otros criterios conforme a lo establecido en los artículos 7.1 y 8.3 de la Orden de 2 de diciembre de 1994".
TERCERO.- El escrito de interposición de doña Graciela.
Continúa la recurrente indicando que los indicios de calidad derivados del medio de publicación de las aportaciones determinan una presunción de calidad pero que eso no significa que la evaluación "deba ceñirse a examinar las características del medio". Y que la publicación de un trabajo en un medio sin los requisitos de la resolución de 26 de noviembre de 2014 no comporta que deba ser infravalorado o descartado como mérito pues, aunque no venga respaldado por una presunción de calidad, no puede ser rechazado por esa sola razón.
Explica al respecto que la publicación de un trabajo en una revista incluida en los índices internacionales no depende solamente de que cumpla los criterios de calidad del artículo 7 de la Orden sino que puede deberse a otros factores.
Además, recuerda que la investigación que ha venido desarrollando en el campo de la Contabilidad tiene un interés exclusivamente doméstico o local, coincidente con el ámbito de aplicación de las normas que la regulan. De ahí que, a diferencia de otros campos científicos en los que la divulgación de los hallazgos de los investigadores se puede producir a escala internacional, en el suyo, dice la Sra. Graciela, sucede que el objeto de investigación determina inevitablemente la selección de las revistas en que publicar sus estudios. Y las dos revistas españolas especializadas en Contabilidad --la Revista Española de Financiación y Contabilidad y la Revista de Contabilidad -- son las que han acogido en sus páginas sus investigaciones.
Termina su argumentación la Sra. Graciela afirmando que sus aportaciones deben confrontarse con los criterios de calidad del artículo 7 de la Orden de 2 de diciembre de 1994 y relacionando distintas sentencias de Tribunales Superiores de Justicia que han seguido una solución distinta, coincidente con su tesis, a la mantenida por la Sección Sexta de la Sala de Madrid. Además, insiste en que la resolución de 26 de noviembre de 2014 no desarrolla los criterios generales de evaluación sentados por el artículo 7.1 de la Orden sino solamente la previsión del artículo 7.4. Por eso, insiste en que, en razón del principio de jerarquía normativa, deben prevalecer aquellos criterios generales frente a los específicos de la resolución.
CUARTO.- La oposición del Abogado del Estado.
Considera correcta la interpretación efectuada por la sentencia. En particular, se detiene en explicar que cuenta con la necesaria motivación la actuación administrativa a la luz de la jurisprudencia existente al respecto. Así, recuerda que, como dice la Sección Sexta de la Sala de Madrid, la sentencia de 3 de julio de 1996 aceptó como motivación la contenida en el informe del comité asesor cuando la resolución de la Comisión Nacional se remite a él y, además, resalta que, en este caso, no sólo puntuó globalmente las aportaciones de la recurrente sino que asignó una calificación a cada una de ellas explicando las razones que le llevaban a establecerla.
Hay motivación, nos dice, y es conforme a la Orden de 2 de diciembre de 1994 y a la resolución del 26 de noviembre de 2014.
QUINTO.- El juicio de la Sala. Las premisas.
“1. En la evaluación se observarán los siguientes principios generales:
b) Se primarán los trabajos formalmente científicos o innovadores frente a los meramente descriptivos, a los que sean simple aplicación de los conocimientos establecidos o a los de carácter divulgativo. Estos últimos sólo podrán llegar a tener valor complementario, salvo en circunstancias especiales apreciadas por el órgano evaluador”.
“3. La Comisión Nacional establecerá la evaluación individual definitiva, a la vista de las calificaciones emitidas por los Comités asesores y los especialistas, asegurando, en todo caso, la aplicación de los principios generales establecidos en el artículo séptimo de esta Orden.
Para la motivación de la resolución que dicte la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora bastará con la inclusión de los informes emitidos por los Comités asesores y, en su caso, los especialistas, si los mismos hubiesen sido asumidos por la Comisión Nacional. En caso contrario deberán incorporarse a la resolución de la Comisión Nacional los motivos que la han llevado a apartarse de los referidos informes, así como la fundamentación, avalada o no por otros informes dictados por especialistas, de la decisión final”.
“3. Entre las aportaciones se valorarán preferentemente:
(...) 4. Se valorará desfavorablemente la reiterada publicación de trabajos en revistas o editoriales pertenecientes o asociadas al mismo organismo donde el solicitante realiza su investigación. Podrá valorarse desfavorablemente la frecuente publicación de artículos en la misma revista cuando éstas no sean de reconocido prestigio.
b) Que al menos dos de las cinco aportaciones sean artículos publicados en revistas de relevancia significativa dentro de las áreas del Campo 8 recogidas en el J CR Social Sciences Edition o JCR Science Edition. El resto de las aportaciones podrán ser aquellas que cumplan los criterios recogidos en el apartado 3.
En todos los casos, se valorarán los indicios disponibles sobre las citas recibidas por cada aportación concreta, utilizando el índice de impacto de la revista como una referencia de carácter general”.
No cuesta especial esfuerzo advertir --su sola lectura lo pone de manifiesto-- que según los preceptos de la Orden el objeto de la evaluación son los trabajos o aportaciones incluidos en el curriculum vitae abreviado.
Y lo mismo resulta de la resolución aunque ofrezca una serie de criterios para valorar preferentemente las aportaciones que se ajusten a ellos y, en particular, establezca pero solamente "con carácter orientador" las dos condiciones para la evaluación positiva incluidas en los apartados a) y b) del n.º 6 transcrito.
SEXTO.- El juicio de la Sala. Procede estimar el recurso de casación y el recurso contencioso-administrativo.
A tenor de lo establecido por los artículos 93.4 y 139 de la Ley de la Jurisdicción, no hacemos imposición de costas en la instancia por las dudas suscitadas por la cuestión controvertida y respecto de las del recurso de casación cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento sexto, (1.º) Dar lugar al recurso de casación n.º 1281/2017, interpuesto por doña Graciela contra la sentencia n.º 651, dictada el 23 de noviembre de 2016, por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, y anularla.

References: Resolución 
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 Resolución 
 Resolución 
 Real Decreto 
 Resolución 
 artículo 92
 artículo 8
 Real Decreto 
 artículo 4
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 Resolución 
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 Real Decreto 
 artículo 8
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 resolución 
 artículo 7
 artículo 7
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 artículo 7
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