Source: http://www.eumed.net/tesis-doctorales/2015/acj/ingresos.htm
Timestamp: 2018-02-26 01:53:14+00:00

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Ingresos Propios De Los Estados Mexicanos
ANÁLISIS DEL ESFUERZO FISCAL DE LOS GOBIERNOS ESTATALES DE MÉXICO, 1989-2011
3.4 Ingresos propios de los estados mexicanos
En esta investigación se entiende por ingresos propios de los estados aquellos integrados por impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y contribución de mejoras. De acuerdo al INEGI1 , dichos elementos se definen de la siguiente manera:
Aprovechamientos: son ingresos ordinarios provenientes de las actividades de derecho público que realizan los gobiernos. En términos generales, se derivan del incumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes; son recibidos en forma de rezagos, recargos, reintegros, donativos, multas y sanciones.
Contribución de mejoras: son las cantidades que por ley reciben los gobiernos, a cargo de personas físicas y morales, que se beneficien de manera directa por la realización de obras públicas.
Derechos: son contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de los bienes de dominio público, así como por los servicios que presta el estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se prestan por organismos descentralizados.
Impuestos: son prestaciones en dinero o especie que el estado fija unilateralmente y con carácter obligatorio, a todos aquéllos individuos, cuya situación coincida con la que la Ley señala.
Productos: son ingresos que perciben los gobiernos por actividades que no corresponden al desarrollo de las funciones propias de derecho público, sino por la explotación de sus bienes patrimoniales, se incluyen la enajenación de bienes muebles e inmuebles, los arrendamientos e intereses.
De acuerdo a cifras de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), México posee un esquema de generación de ingresos públicos sumamente concentrado en el gobierno federal, pues éste generó el 90% de los recursos públicos para 2011, mientras que los estados únicamente generaron el 7% y los municipios el restante 3%. Incluso en comparaciones internacionales, México es uno de los países con una escasa descentralización fiscal del ingreso (Véase cuadro No. 3.1)
Una alta proporción de los ingresos federales proviene de impuestos con una amplia base gravable: impuesto sobre la renta, Impuesto al Valor Agregado (IVA), impuestos a productos petroleros, entre otros. Recientemente los impuestos sobre las gasolinas, alcohol y tabaco (IEPS) fueron transferidos a los gobiernos estatales en un intento de revertir la excesiva concentración del ingreso en el gobierno federal.
En contraste, los gobiernos estatales en México gravan impuestos con bases impositivas más reducidas. Al analizar los 32 ordenamientos jurídicos que sustentan las potestades tributarias de los estados se observa que no todos ellos cobran los mismos impuestos (Véase Cuadro 3.2). En este caso, el impuesto sobre las nóminas fue cobrado por todos los estados. Por su parte, el impuesto sobre “la ocupación hotelera” fue cobrado por 30 de ellos, al igual que el impuesto sobre “loterías y juegos de azar”. El impuesto sobre “actividades recreativas y espectáculos públicos” fue cobrado solo por 11 estados, mientras que el impuesto sobre “extracción de materiales del suelo y subsuelo” por tres.
Los Estados que no cobraron el impuesto de “Tenencia” son: Baja California, Chihuahua, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Quintana Roo, Sonora y Tamaulipas.
Los Estados que no cobran el impuesto “Loterías y juegos de azar” son: Quintana Roo y Zacatecas.
Los Estados que cobran el impuesto de “Actividades Recreativas y Espectáculos públicos” son: Aguascalientes, Baja California, Coahuila, Distrito Federal, Guerrero, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Querétaro, Tamaulipas y Tlaxcala.
Los Estados que no cobran el impuesto “Ocupación Hotelera” son: Estado de México y Sonora.
Las Estados que cobran el impuesto “Extracción de materiales del Suelo y Subsuelo” son: Baja California, Campeche y Quintana Roo.
Con la finalidad de identificar los impuestos estatales más importantes como porcentaje de los impuestos totales, se presenta el cuadro 3.3. Como se puede apreciar en dicho cuadro, destaca por su importancia tanto el impuesto sobre la tenencia vehicular como el impuesto a la nómina.
Por su parte, en el Cuadro No. 3.4 se analiza los principales derechos cobrados por los estados en el 2011. En el caso de los derechos existe más diversidad en lo que cobran por este concepto los estados. No obstante, se puede observar que los derechos cobrados por “registro público de la propiedad y el comercio”, así como los “derechos vehiculares” son de los más importantes con respecto al total cobrado de derechos.
En virtud de la gran heterogeneidad de las partidas cobradas en el rubro “productos”, en el cuadro 3.5 se presenta un compendio de los principales cobrados por los estados para el 2011.
Finalmente se presenta el cuadro 3.6, en donde se exponen los principales aprovechamientos comúnmente cobrados por las entidades federativas de México.
En suma, el análisis de la estructura fiscal por nivel de gobierno confirma que los ingresos públicos en México están altamente concentrados en el gobierno federal, pues éste grava a los impuestos con la base impositiva más amplia. De la misma forma se observó que los gobiernos estatales varían en el número de impuestos que ellos cobran. Sin duda, dos de los impuestos estatales más importantes en términos de lo que representa en los impuestos estatales totales fueron: el impuesto a la nómina y el impuesto sobre tenencia vehicular. Éste último recientemente transferido a los estados.
3.5 Transferencias intergubernamentales en México
Los ramos generales representan los recursos federales que son transferidos a estados y municipios. También incluyen programas de apoyo financiero y pagos correspondientes al servicio de la deuda. Se les denomina “ramos generales” en virtud de que no existe un único ejecutor directo del gasto correspondientes a las actividades que se realizan a través estos ramos. Actualmente los ramos 028 y 033 concentran los recursos federales destinados a entidades federativas y municipios.
En México, existen cuatro tipos de transferencias intergubernamentales, las cuales pueden distinguirse por el sustento legal, la forma de distribución, objetivos, etiquetas de gasto y destinatario. Estas son: 1) participaciones, 2) aportaciones, 3) excedentes de ingresos federales, y 4) convenios de reasignación. Por el monto de los recursos, los dos primeros se constituyen en las más importantes transferencias intergubernamentales en México (Ver Esquema 3.1).
Actualmente los recursos excedentes son transferidos a los estados mediante el denominado Fideicomiso para la Infraestructura de los Estados (FIES). En virtud de que dichos recursos son federales, su fiscalización corresponde al orden federal, y tienen que utilizarse para fines particulares: inversión en infraestructura y equipamiento. En la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) se establece la normatividad para integrar los montos excedentes de los ingresos federales –incluyendo petróleo y otros ingresos tributarios y no tributarios- así como esquemas de reparto a los estados (Peña, 2012).
Los fondos para los estados se transfieren a través del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), fideicomiso administrado por BANOBRAS que es usado para financiar obras públicas, para lo cual se deben seguir los lineamientos publicados en las reglas de operación. Aunque los municipios pueden recibir indirectamente fondos de los excedentes petroleros, es la legislatura local la que establecerá la normatividad a seguir para su distribución.
Por su parte, los convenios de reasignación o de descentralización son fondos transferidos de una agencia federal hacia un gobierno estatal y/o municipal, mediante un acuerdo en el que se fijan los objetivos para la aplicación del recurso, los esquemas de cofinanciamiento, los plazos de aplicación y los sistemas de evaluación. Estos fondos no están estipulados en la ley como montos o mecanismos de distribución específicos.
Por ser el objeto central del presente estudio, a continuación se describe con detalle en qué consisten las participaciones y las aportaciones federales, así como también el sustento legal de cada uno de dichos fondos.
3.5.1 Ramo 028: Participaciones federales a estados y municipios
Estos recursos federales transferidos a los gobiernos estatales se encuentran normados por la Ley de Coordinación Fiscal (LCF). La distribución de dichos recursos es regulada por el SNCF en virtud de tratarse de una distribución intergubernamental de recursos entre la federación, las entidades federativas y los municipios. La naturaleza intergubernamental significa que dichos recursos pueden ser ejercidos por cada orden de gobierno, así como supervisar el ejercicio de los mismos a través de los congresos correspondientes. Así, las participaciones son la única fuente de recursos que son de libre asignación por parte de los congresos locales.
El esquema de reparto de los ingresos federales originalmente estuvo integrado de tres fondos principales: el Fondo General Participaciones, el Fondo Financiero Complementario, el cual fue distribuido a los estados, y el Fondo de Fomento Municipal, el cual fue transferido a los municipios a través de los estados, de acuerdo a una fórmula federal. Inicialmente las participaciones federales –y principalmente el FGP- se distribuyeron hacia los estados bajo un criterio resarcitorio que se convirtió en inercial, en virtud de que la federación se comprometía a resarcir a la entidad federativa que recibiese un monto menor que los ingresos que hubiese obtenido bajo el esquema anterior, lo cual beneficiaba a los estados petroleros (Peña, 2012).
Entre 1981 y 1982 se adicionó otro criterio con la finalidad de incentivar el esfuerzo recaudatorio de los estados, razón por la cual se asignó un mayor porcentaje a las entidades federativas que aumentaron su recaudación de los llamados impuestos asignables (en ese entonces la tenencia y el impuesto especial sobre productos y servicios) respecto al promedio de recaudación nacional. Este nuevo esquema de reparto duró hasta fines de los 80´s, y provocó la agudización de las diferencias regionales del país, pues beneficiaba más a los estados petroleros (por el componente inercial) y a los estados con mayor esfuerzo recaudatorio.
En 1990 se adicionan dos criterios, un criterio distributivo que considera el tamaño de la población, y otro compensatorio, inverso a los anteriores. Dicho esquema permaneció hasta el año 2007, cuando se modificó la fórmula de distribución con la finalidad de recuperar el espíritu original de fomento a la actividad económica y el estímulo a la recaudación local que deben tener las participaciones, es decir, recuperar sus criterios resarcitorios.
Es importante comentar que la Recaudación Federal Participable (RFP) se integra de los recursos fiscales que obtiene la federación por concepto de ingresos tributarios, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería. Dicho fondo se integra de ingresos muy sensibles al ritmo de la actividad económica, por lo que en la práctica es difícil estimar con exactitud los recursos que recibirán las entidades federativas. Del monto total de la RFP hay que descontar los siguientes conceptos: devoluciones; compensaciones; impuesto sobre automóviles nuevos; 8% tabacos labrados; 20% bebidas alcohólicas; 20% cerveza; derecho adicional por extracción de petróleo; incentivos económicos, y 6% loterías. Al monto restante de dicha devolución se le conoce como RFP neta, y es la base para el cálculo de las participaciones federales.
Ahora bien, en cuanto la estimación del importe de participaciones a repartir entre los gobiernos subnacionales, la LCF señala que la federación deberá hacer un cálculo provisional mensual considerando la RFP neta obtenida en el mes inmediato anterior, y los estados recibirán dicho importe como un anticipo a cuenta de participaciones. Cada cuatro meses la federación realiza un ajuste de las participaciones, efectuando el cálculo sobre la recaudación efectiva obtenida en ese periodo, y las diferencias resultantes se liquidarán dentro de los dos meses siguientes (Peña, 2012).
De acuerdo a la LCF, las participaciones deberán ser cubiertas en efectivo, no en obra, y sin condicionamiento alguno. También señala que son inembargables, salvo para el pago de obligaciones financieras contraídas por los estados o municipios (con autorización de los congresos locales) a favor de la federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana. Las entidades federativas deberán comprobar la totalidad de la recaudación que efectúen de cada uno de los impuestos y derechos locales. Para tal efecto, la SCHP podrá requerir la información que estime necesaria para validar las cifras recaudatorias locales.
Actualmente, las participaciones federales están integradas por varios fondos que se enumeran a continuación2 :
Fondo General de Participaciones (se integra del 20% de la recaudación federal participable);
Fondo de Fomento Municipal (se constituye con el 1% de la recaudación federal participable);
Fondo de Fiscalización (conformado con el 1.25% de la recaudación federal participable);
Participaciones por la venta final de gasolinas y diesel del IEPS.
Fondo de compensación (conformado con el 18.2% del impuesto a la venta final de gasolinas y diesel);
Fondo de extracción de hidrocarburos (integrado con el 0.46% del importe obtenido por el derecho ordinario sobre hidrocarburos);
Participaciones por impuestos especiales sobre producción o servicios (20% de la recaudación sobre bebidas alcohólicas y refrescantes, y el 8% por la recaudación de tabacos labrados);
Participaciones sobre la recaudación de vehículos nuevos (100% de la recaudación que se obtenga por este concepto);
Fondo para Municipios Fronterizos o con Litoral (se integra del 0.136% de la recaudación federal participable), y
Participaciones a municipios fronterizos o con litoral por derecho de extracción de petróleo (compuesto del 3.17% de la recaudación del derecho adicional sobre extracción de petróleo).
Con la finalidad de precisar en qué consiste cada uno de estos fondos, a continuación se ofrece una explicación de los mismos, para lo cual se seguirá el orden establecido en la numeración anterior.
El Fondo General Participaciones (FGP) representa aproximadamente el 20% de la RFP, lo cual lo convierte en el rubro más importante del Ramo 028. Se encuentra normado por los artículos 2º, 3º y 7º de la LCF. Dicho fondo se distribuye de la federación a los estados, y de éstos hacia los municipios. La distribución a los estados se da mediante dos componentes. El primero considera el monto nominal recibido por cada estado en el año 2007, es decir, a cada entidad le corresponde exactamente la misma cantidad que recibió en el ejercicio fiscal 2007. El segundo componente se integra como sigue: 60% por el crecimiento del PIB estatal ponderado por su población; 30% por incremento en la recaudación de ingresos locales en los últimos 3 años ponderado por la población, y 10% del nivel de recaudación local ponderado por la población.
C1i,t, C2i,t, y C3i,t son los coeficientes de distribución del FGP de la entidad i en el año que se efectúa el cálculo.
ΔFGP07,t es el crecimiento en el FGP entre el años 2007 y el año t.
PIBi,t-1 es la información oficial del Producto Interno Bruto del último año que hubiere dado a conocer el INEGI para la entidad i.
PIBi,t-2 es la información oficial del Producto Interno Bruto del año anterior al definido en la variable anterior que hubiere dado a conocer el INEGI para la entidad i.
IE i,t es la información relativa a la recaudación de impuestos y derechos de la entidad i en el año t contenida en la última cuenta pública oficial. Para tal efecto, se considerarán impuestos y derechos locales todos aquellos que se recauden a nivel estatal, así como el impuesto predial y los derechos por el suministro de agua.
ΔIEi,t es un promedio móvil de tres años de las tasas de crecimiento en la recaudación de impuestos y derechos locales de la entidad i, referidos en la variable anterior.
ni es la última información oficial de la población que hubiere dado a conocer el INEGI para la entidad i.
∑i es la suma de todas las entidades de la variable que le sigue.
Como es posible observar de la formula recién expuesta, las participaciones federales pueden verse incrementadas o reducidas acorde al ciclo económico de los negocios y/o a la tasa de crecimiento de la población. En otras palabras, aunque las transferencias federales no condicionadas están normadas por una fórmula para su reparto, los cambios en la población y en el ritmo de actividad económica genera variaciones en el nivel de los recursos (Sour, 2013). En cuanto a la distribución de recursos a los municipios, la ley establece que los estados deberán distribuirles al menos el 20% con base a la fórmula de reparto que establezca cada legislatura local.
Por su parte, el Fondo de Fomento Municipal (FFM) se integra con el 1% de la RFP. La LCF establece que el 83.2% del fondo se reparta exclusivamente a las entidades que estén coordinadas con la federación en materias de derechos, y que sólo el 16.8% restante se reparta igualitariamente entre todos los municipios del país. Sin embargo, en virtud de que todos los estados se encuentran coordinados con la federación en materia de derechos, la totalidad del fondo se asigna bajo los mismos criterios para todos los estados. La distribución de este fondo a los estados considera dos elementos: 1) el valor nominal que recibieron los estados por concepto del FFM en 2007, y 2) un coeficiente que mide la mejora recaudatoria del impuesto predial y los derechos del agua en cada entidad, tomando como base el aumento registrado de un año a otro y ponderado con la población estatal. Se trata de una fórmula resarcitoria en virtud de que premia el esfuerzo recaudatorio de los municipios. Con respecto a la distribución de este fondo a los municipios, los estados deben entregar de manera integra a sus municipios el importe por concepto de FFM, de acuerdo a la normatividad establecida por los congresos locales.
Por su parte, el Fondo de Fiscalización (FOFIE) es producto de la fusión de la Reserva de Contingencia (constituida con el 0.25% de la RFP) y la Coordinación en Derechos (conformada con el 1% de la RFP) realizada en la reforma hacendaria de 2007. El objetivo del fondo es combatir la evasión e incentivar el cumplimiento espontaneo de los ciudadanos respecto a sus obligaciones fiscales, así como reducir el contrabando. Se distribuye cada tres meses a los estados que se encuentran coordinados en materia de derechos del siguiente modo: 30% en función del monto de cifras virtuales de la entidad como porcentaje del PIB estatal; 30% en función de la mercancía embargada o asegurada por su introducción ilegal al país; 25% en función del incremento en la recaudación del régimen de pequeños contribuyentes; 25% en función del incremento en la recaudación del régimen de intermedios; 5% en función del nivel de recaudación del régimen de pequeños contribuyentes, y 5% en función del nivel de recaudación de intermedios (Peña, 2012). Es importante comentar que del FOFIE, los estados deberán transferir el 100% a sus municipios, según la fórmula establecida en los congresos locales correspondientes.
En cuanto a las participaciones por la venta final de gasolinas y diesel, ésta tiene como objetivo fortalecer las haciendas públicas de los estados y dotarlas de recursos en forma expedita hasta en tanto entre en vigor la reforma constitucional que les permita cobrar este tipo de impuestos a nivel estatal. Por lo que a su distribución se refiere, la LCF señala que del importe total recaudado, 9/11 (81.8%) corresponderá a los estados en función del consumo de los combustibles que se lleven a cabo en su respectivo territorio, siempre y cuando celebren convenio de colaboración con la federación. Entre las obligaciones de los estados se encuentran: 1) administrar el impuesto, y 2) devolver a la federación 2/11 (18.2%) del total recaudado a fin de constituir el Fondo de Compensación. También se señala que los municipios y demarcaciones territoriales deberán recibir al menos el 20% de la recaudación que corresponde a los estados; sin embargo, fija una restricción adicional: dicha fórmula deberá atender los niveles de población de los municipios en al menos un 70%. Aunque originalmente la LCF establecía que dicho recurso se debía destinar a infraestructura vial, urbana, hidráulica, básica y sanitaria, así como programas ambientales, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo declaró inválido. Al igual que el resto de las participaciones, la LCF establece que dicho recurso podrá utilizarse para el pago de la deuda, pero sin exceder el 25% del total de recursos.
En lo que respecta al Fondo de Compensación, éste tiene como objetivo consolidar las haciendas públicas subnacionales, así como proporcionales recursos para afrontar los impactos transitorios derivados de la entrada en vigor de la reforma de 2007. Se integra del 18.2% restante del impuesto sobre la venta final de gasolinas y diesel traspasado de los estados a la federación, a fin de que esta última las distribuya entre las entidades federativas con el menor PIB per cápita no minero y no petrolero, con base en datos proporcionados por el INEGI. La LCF establece que los municipios y demarcaciones territoriales recibirán al menos el 20% de la recaudación que corresponda a los estados. La distribución de tal porcentaje contempla un componente distributivo (poblacional) en al menos un 70%.
En lo que concierne al Fondo de Extracción de Hidrocarburos, éste tiene como propósito fortalecer al Fondo de Compensación, así como apoyar a los gobierno subnacionales que han resentido los efectos directos de la extracción de hidrocarburos. Dicho fondo se integra con el 0.46% del importe obtenido por el derecho ordinario sobre hidrocarburos pagado por PEMEX Exploración y Producción. Su distribución a los estados se realiza con base en dos componentes: 1) el 75% en función de la extracción bruta de los hidrocarburos del estado de acuerdo a la clasificación de extracción de petróleo y gas definida en el último censo económico realizado por el INEGI, con relación al valor total de las entidades que formen parte de dicha clasificación, 2) el 25% en función del valor de la producción de gas natural asociado y no asociado de la entidad con relación al valor total de las entidades que formen parte de la clasificación del INEGI. De estos recursos, la LCF establece que los estados deben distribuir al menos el 20% a sus municipios.
En cuanto a la participación de impuestos asignables (ISAN y IEPS), la federación y los estados se ponen de acuerdo en materia de su cobro y su reparto mediante los convenios de coordinación, derivado del cual parte o la totalidad de la recaudación de dichos impuestos son transferidos a los estados. Se trata de una participación resarcitoria, en virtud de que a través de dichos convenios de coordinación las entidades federativas participantes renuncian a su potestad tributaria en estas materias. Con respecto a su distribución, la LCF establece que, en cuanto al IEPS, los estados recibirán el 20% de la recaudación de cervezas, bebidas alcohólicas y refrescantes, y el 8% por concepto de cigarros labrados. Por su parte, los estados recibirán el 100% por concepto del ISAN, siempre y cuando hayan celebrado convenio de colaboración con la federación en dicha materia. La LCF también señala que los municipios de los estados que hayan celebrado convenio de coordinación con la federación recibirán al menos el 20% por concepto de los tres impuestos.
En cuanto a las participaciones para municipios fronterizos o con litoral por derecho de extracción, la LCF establece que una parte de la RFP se distribuya entre aquellos municipios ubicados en las fronteras internacionales o litorales, por donde se lleven a cabo físicamente la entrada o salida de bienes que se importen o exporten; y que otro tanto se distribuya por concepto de derecho adicional sobre la extracción de petróleo a aquellos municipios colindantes con la frontera o litorales, por los cuales se lleve a cabo físicamente la salida de productos petroleros.
Con respecto al primero, la LCF señala que el 0.136% se destinará a aquellos municipios colindantes con la frontera o los litorales por donde se exporten o importen bienes, siempre que la entidad federativa correspondiente celebre convenio con la federación en materia de vigilancia y control de introducción ilegal al territorio nacional de mercancías de procedencia extranjera, y que en dichos convenios se establezcan descuentos en las participaciones por este concepto en los casos en que se detecten mercancías de procedencia extranjera ilegal. La distribución de dicho fondo integra un componente resarcitorio e histórico, a saber: tasa de mejora en la recaudación del impuesto predial y de los derechos de agua de un año a otro, ponderado con el coeficiente de distribución del año inmediato anterior.
Con respecto al segundo, la LCF establece que el 3.17% de ese derecho, excluyendo el derecho extraordinario sobre el mismo, se distribuirá a municipios colindantes con la frontera o litorales por lo que se lleven a cabo la salida física del país de dichos productos. PEMEX informará mensualmente a la SHCP los montos y municipios beneficiarios de dichos recursos.
Es importante comentar que estos dos conceptos por participaciones constituyen los únicos fondos que la federación transfiere a los municipios sin intermediación de las entidades federativas.
3.5.2 Ramo 033: Aportaciones federales a estados y municipios
Los aportes condicionados con contrapartida (matching grants) han existido en México desde la creación del Ramo 26 a finales de los años 70´s, y fueron originalmente diseñados para financiar un porcentaje del quehacer público de los estados y municipios. Este tipo de recursos respondían a las prioridades federales de inversión y no a una fórmula de reparto establecida (Courchene et al., 2000)
Los fondos del Ramo 26 adquirieron suma importancia durante la administración de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) como estrategia de combate a la pobreza bajo el denominado “Programa Nacional para la Solidaridad” (PRONASOL). Estos recursos fueron transferidos a la siguiente administración en el llamado Fondo para Infraestructura Social Municipal (FISM), y cuya asignación de recursos se hizo con base en una fórmula.
Otras actividades que son descentralizadas a los estados son los servicios de salud en la década de los ochentas. A partir de ese momento se integran los servicios federales de salud con los de sus contrapartes locales en casi el 50% de los estados. Pero es hasta 1996 cuando se firmó el Acuerdo Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud y los acuerdos de Coordinación para la Descentralización Integral de los Servicios de Salud (Peña, 2012). Para el financiamiento de dichas actividades se crea el Ramo 12.
Posteriormente, con la descentralización de la educación en 1992 a través del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal, se transfiere la operación de los servicios de educación básica y normal a los estados. Dicho proceso de descentralización se refuerza en periodo 1995-2000 con la descentralización de la construcción de escuelas, la educación profesional técnica, la infraestructura deportiva y la promoción de la cultura.
Por su parte, las funciones reguladoras, normativas y de asignación de recursos financieros para el sistema de educación básica nacional permanecieron en manos del gobierno federal, en tanto que a los gobiernos municipales se les transfirió la responsabilidad de mantener el buen estado de las instalaciones educativas (Ornelas, 1998, citado por Cabrero, 2009). Para el financiamiento de dichas actividades se crea el Ramo 025 denominado “Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos”.
Finalmente, el ramo 033 nace en 1998 mediante la fusión de programas y fondos que anteriormente se ejercían a través de los Ramos 12, 25 y 26. Originalmente el Ramo 33 se constituyó de cinco fondos: 1) Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB); 2) Fondo para los Servicios de Salud (FASSA); 3) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), subdividida en dos fondos: Infraestructura Social Estatal (FISE) y para la Infraestructura Social Municipal (FAISM); 4) Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y el Distrito Federal (FORTAMUNDF), y 5) Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM). Un año después, en 1999, se le adiciona dos fondos más para complementar la descentralización de recursos en el sector educativo y de seguridad pública, a saber: 6) Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA), y 7) Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el DF (FASP). Y en el 2000 se agrega el último fondo denominado Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF, antes PAFEF).
Anteriormente, los recursos y funciones contenidos en el ramo 033 eran enviados a estados y municipios a través de las dependencias del ejecutivo federal. Actualmente son recursos descentralizados para el combate a la pobreza que se encuentran normados por la LCF, y orientadas a actividades específicas de educación, salud, infraestructura básica, seguridad pública y programas de alimentación y seguridad social.
La creación del Ramo 033 otorgó seguridad jurídica y financiera a los gobiernos subnacionales respecto a los montos a ser distribuidos, las reglas sobre su distribución, y diversas medidas de transparencia, lo cual favoreció la planeación de largo plazo que las entidades federativas requieren para cumplir dichas actividades. Con su creación las transferencias intergubernamentales adquieren un carácter no solamente resarcitorio, como es el caso de las participaciones federales, sino también solidario o compensatorio. De esta manera, las aportaciones federales son recursos transferidos a estados y municipios para el financiamiento de funciones y obras específicas normadas en el Capítulo V de la LCF, artículos 25 al 51. A continuación se hace una descripción de cada uno de los fondos que integran este ramo:
El monto FAEB se encuentra normado por el artículo 27 de la LCF, a partir de los siguientes elementos:
el registro común de escuelas y de plantilla del personal, usado para estimar los recursos a transferir a estados y municipios, incluyendo las erogaciones que correspondan por concepto de impuestos federales y aportaciones a la seguridad social, y
los recursos presupuestados que con cargo al FAEB se transfieran a los estados de acuerdo al PEF durante el ejercicio inmediato anterior a aquél que se presupueste, adicionándole: las ampliaciones presupuestarias autorizadas con cargo a las previsiones de dicho fondo; el importe que, en su caso, resulte de aplicar en el ejercicio que se presupueste las medidas autorizadas con cargo a las citadas previsiones derivadas del ejercicio anterior, y la actualización que se determine para el ejercicio que se presupueste de los gastos de operación, distintos de los servicios personales y de mantenimiento, correspondientes al Registro Común de la Escuela.
En cuanto al FASSA se encuentra normado por el artículo 31 de la LCF y contiene los siguientes elementos:
Por el inventario de la infraestructura médica y plantilla, usados para el cálculo de recursos a transferir a los estados, adicionándose los gastos que correspondan por concepto de impuestos federales y aportaciones a la seguridad social;
Por los recursos que con cargo a la previsiones para servicios personales se hayan transferidos a los estados;
Por los recursos que la Federación haya transferido a los estados para cubrir el gasto de operación e inversión, excluyendo gastos eventuales de inversión en infraestructura y equipamiento que la federación y los estados correspondientes convengan como susceptibles de no presupuestarse, y
Por otros recursos que, en su caso, se destinen en el PEF para promover la equidad en los servicios de salud.
Por su parte, los recursos del FAIS se encuentran regulados por los artículos 32 y 34 de la LCF, destinados exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien a la población en condición de rezago social y pobreza extrema en los rubros siguientes:
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales, e infraestructura productiva rural, y
Fondo de Infraestructura Social Estatal: obras y acciones de beneficio regional o intermunicipal.
En el caso de los municipios, estos podrán disponer de hasta un 2% del total de recursos del Fondo que les corresponde para ejecutar un programa institucional, el cual será convenido a través de la SEDESOL federal, el Gobierno Estatal correspondiente y el municipio de que se trate.
Por su parte, el FORTAMUNDF es normado por el artículo 36 de la LCF. Se trata de un fondo que se destina al cumplimiento de las obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua y a la retención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes.
En lo referente al FAM se trata de un recurso regulado por el artículo 38 de la LCF destinado a cubrir desayunos escolares, apoyos alimentarios y de asistencia social a la población en condiciones de pobreza extrema, así como a la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básico y superior en su modalidad universitaria.
En lo que concierne al FAETA es un fondo determinado anualmente en el PEF y que está normado por el artículo 43 de la LCF, exclusivamente a través de los siguientes componentes:
Los registros de planteles, instalaciones educativas y plantillas de personal usados para estimar los montos presupuestarios enviados a los estados en virtud de su suscripción a los convenios respectivos, incluyéndose gastos por conceptos de impuestos federales y aportaciones de seguridad social;
Por los montos presupuestarios que, con cargo al FAETA, se hayan traspasado a los estados de acuerdo con el PEF durante el ejercicio inmediato anterior a aquél que se presupueste, adicionándole lo siguiente:
Los aumentos presupuestarios que en el trascurso de ese mismo ejercicio se hubiesen autorizado con cargo a las Previsiones para el FAETA, contenidas en el propio PEF,
El monto que, en su caso, resulte de aplicar en el ejercicio que se presupueste las medidas autorizadas con cargo a las citadas Previsiones derivadas del ejercicio anterior, y
Las actualizaciones que se determine para el ejercicio que se presupueste de los gastos de operación, diferentes de los servicios personales, correspondientes a los registros de planteles e instalaciones educativas, y
Adicionalmente, en el caso de los servicios de educación para los adultos, el cálculo de los recursos del FAETA y su distribución, se basará en fórmulas que consideren las prioridades específicas y estrategias compensatorias para abatir el rezago en materia de alfabetización, educación básica y formación para el trabajo.
En cuanto al FASP se refiere, se trata de un fondo normado por el artículo 44 de la LCF, cuyo monto se determina bajo las siguientes directrices: 1) Reclutamiento, formación, selección y depuración del personal vinculado a la seguridad pública; 2) Otorgamiento de percepciones extraordinarias para los agentes del Ministerio Público, los peritos, los policías judiciales o sus equivalentes en los estados y el DF, 3) equipamiento; 4) establecimiento y operación de la red nacional de telecomunicaciones e informática para la seguridad pública y el servicio telefónico nacional de emergencia; 5) construcción, mejoramiento o ampliación de instalaciones relativas al sistema judicial.
Finalmente, el FAFEF se encuentra regulado por el artículo 46 de la LCF en donde se establecen las actividades específicas en que deberá ser gastado, tales como: saneamiento financiero de los estados; infraestructura física (construcción, ampliación, conservación, reconstrucción y mantenimiento); saneamiento de pensiones; modernización de los sistemas de recaudación locales; modernización de los registros públicos de la propiedad y del comercio locales; proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico; sistemas de protección civil de los estados y el DF, entre otros.
3.6 Conclusiones del capítulo
El actual SNCF ha favorecido la centralización de las potestades tributarias en el orden federal de gobierno, situación que aunada a los escasos márgenes para tributar que ofrece la Constitución a los estados, impacta negativamente sobre una generación mayor de ingresos propios y, por tanto, de un esfuerzo fiscal mejor. Así, el proceso de descentralización en México ha descansado en trasferir responsabilidades y recursos a los estados, más como una respuesta a la saturación administrativa y al reclamo democrático a nivel local, que a una verdadera estrategia integral para descentralizar. A pesar de los avances en materia de descentralización fiscal por el lado del ingreso, la estructura fiscal del ingreso sigue altamente concentrada en el gobierno federal.
Derivado del análisis de los 32 ordenamientos legales, es posible advertir que no todos los estados gravan las mismas fuentes ni con las mismas tasas. De esta manera, hay entidades federativas que cobran mayor cantidad de impuestos que otros, por ejemplo. Esto podría afectar la medición del esfuerzo recaudatorio, pues no se tienen bases tributarias homogéneas en los estados. No obstante, aunque existen particularidades en los ingresos propios de los estados, en general todas coinciden en los mismos elementos clave. Por ejemplo, la estructura fiscal de los estados muestra que son en pocos impuestos en donde se concentra la mayor parte de sus ingresos tributarios de los estados, tales como: el impuesto a la nómina y el impuesto a la tenencia vehicular.
En cuanto a los recursos intergubernamentales se refiere, se observa que las participaciones tienen elementos predominantemente resarcitorios en sus fórmulas de reparto, por lo que es de esperar que beneficien principalmente a estados petroleros, como Tabasco, Campeche y Veracruz. En cuanto a las aportaciones se refiere, la fórmula otorga un peso mayor a elementos compensatorios, es decir, a aquellos estados con bajo nivel de desarrollo económico, por lo que es de esperar beneficie principalmente a estados como Guerrero, Oaxaca, entre otros con baja renta per cápita.
1 Tomado de http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/glogen/default.aspx?t=remun&s=est&c=10971
2 El impuesto a la Tenencia o Uso de Vehículos se abrogó a partir de 2012 en tanto impuesto federal. Es por eso que, a partir del 2012, desaparece el fondo de participaciones correspondiente a dicho impuesto.

References: artículo 27
 artículo 31
 artículo 36
 artículo 38
 artículo 43
 artículo 44
 artículo 46