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Timestamp: 2019-07-22 02:30:08+00:00

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Rechtssache C‑239/18
(Vorabentscheidungsersuchen des Thüringer Oberlandesgerichts, Deutschland)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Pflanzensorten – Schutzsystem – Art. 14 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 2100/94 und Art. 11 der Verordnung (EG) Nr. 1768/95 – Verwendung des Ernteerzeugnisses durch Landwirte – Mit der Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung befasste amtliche Stellen – Begriff – Auskunftspflicht gegenüber dem Sortenschutzinhaber – Umfang – Inhalt des Auskunftsersuchens – Arten oder Sorten – Ausnahmen von der Auskunftspflicht – Mehrarbeit oder zusätzliche Kosten für den Abruf von Informationen aus einer Datenbank“
1. Die Saatgut-Treuhandverwaltungs GmbH (im Folgenden: Rechtsmittelführerin) ist Vertreterin einer Reihe von Saatgutzuchtunternehmen, die Inhaber von Sortenschutzrechten sind. Nach dem Unionsrecht können Sorten von botanischen Gattungen und Arten Gegenstand des gemeinschaftlichen Sortenschutzes sein. Inhabern dieser Rechte des geistigen Eigentums steht eine finanzielle Vergütung als Entschädigung für die Verwendung der geschützten Sorten zu. Zu diesem Zweck haben die Sortenschutzinhaber einen Auskunftsanspruch gegen Landwirte, Aufbereiter und mit der Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung befasste amtliche Stellen.
2. In seinen Urteilen Schulin(2) und Brangewitz(3) hat sich der Gerichtshof mit der Art und dem Umfang der Informationen befasst, die die Sortenschutzinhaber von den Landwirten bzw. den Aufbereitern verlangen dürfen. Im vorliegenden Fall wird der Gerichtshof ersucht, diese Feststellungen in Bezug auf Auskunftsersuchen bei amtlichen Stellen zu vervollständigen: In welchem Umfang kann ein Sortenschutzinhaber (welche Art von) Informationen von (welchen) amtlichen Stellen verlangen, um seinen Entschädigungsanspruch ausüben zu können?
II. Unionsrechtlicher Rahmen
3. Art. 5 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 2100/94 des Rates vom 27. Juli 1994 über den gemeinschaftlichen Sortenschutz(4) (im Folgenden: Grundverordnung) lautet:
„Eine ‚Sorte‘ im Sinne dieser Verordnung ist eine pflanzliche Gesamtheit innerhalb eines einzigen botanischen Taxons der untersten bekannten Rangstufe …“
4. Nach Art. 13 Abs. 2 bedürfen „[u]nbeschadet der Artikel 15 und 16 … die nachstehend aufgeführten Handlungen in Bezug auf Sortenbestandteile oder Erntegut der geschützten Sorte – beides im Folgenden ‚Material‘ genannt – der Zustimmung des Inhabers: a) Erzeugung oder Fortpflanzung (Vermehrung) …“
5. Art. 14 der Grundverordnung trägt den Titel „Abweichung vom gemeinschaftlichen Sortenschutz“. In Abs. 1 sieht er vor, dass „[u]nbeschadet des Artikels 13 Absatz 2 … Landwirte zur Sicherung der landwirtschaftlichen Erzeugung zu Vermehrungszwecken im Feldanbau in ihrem eigenen Betrieb das Ernteerzeugnis verwenden [können], das sie in ihrem eigenen Betrieb durch Anbau von Vermehrungsgut einer unter den gemeinschaftlichen Sortenschutz fallenden Sorte gewonnen haben, wobei es sich nicht um eine Hybride oder eine synthetische Sorte handeln darf“.
6. Art. 14 Abs. 2 der Grundverordnung bestimmt, dass die Regelung in Abs. 1 nur für die dort aufgeführten landwirtschaftlichen Pflanzenarten gilt.
7. Die zentrale Bestimmung der Grundverordnung, Art. 14 Abs. 3, bestimmt:
„(3) Die Bedingungen für die Wirksamkeit der Ausnahmeregelung gemäß Absatz 1 sowie für die Wahrung der legitimen Interessen des Pflanzenzüchters und des Landwirts werden vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung in einer Durchführungsordnung gemäß Artikel 114 nach Maßgabe folgender Kriterien festgelegt:
– Es gibt keine quantitativen Beschränkungen auf der Ebene des Betriebs des Landwirts, soweit es für die Bedürfnisse des Betriebs erforderlich ist;
– das Ernteerzeugnis kann von dem Landwirt selbst oder mittels für ihn erbrachter Dienstleistungen für die Aussaat vorbereitet werden, und zwar unbeschadet einschränkender Bestimmungen, die die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Art und Weise, in der dieses Ernteerzeugnis für die Aussaat vorbereitet wird, festlegen können, insbesondere um sicherzustellen, dass das zur Vorbereitung übergebene Erzeugnis mit dem aus der Vorbereitung hervorgegangenen Erzeugnis identisch ist;
– Kleinlandwirte sind nicht zu Entschädigungszahlungen an den Inhaber des Sortenschutzes verpflichtet. Als Kleinlandwirte gelten
– im Fall von in Absatz 2 genannten Pflanzenarten, für die die Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen [(ABl. 1992, L 181, S. 12)] gilt, diejenigen Landwirte, die Pflanzen nicht auf einer Fläche anbauen, die größer ist als die Fläche, die für die Produktion von 92 Tonnen Getreide benötigt würde; zur Berechnung der Fläche gilt Artikel 8 Absatz 2 der vorstehend genannten Verordnung;
– im Fall anderer als der in Absatz 2 genannten Pflanzenarten diejenigen Landwirte, die vergleichbaren angemessenen Kriterien entsprechen;
– andere Landwirte sind verpflichtet, dem Inhaber des Sortenschutzes eine angemessene Entschädigung zu zahlen, die deutlich niedriger sein muss als der Betrag, der im selben Gebiet für die Erzeugung von Vermehrungsmaterial derselben Sorte in Lizenz verlangt wird; die tatsächliche Höhe dieser angemessenen Entschädigung kann im Laufe der Zeit Veränderungen unterliegen, wobei berücksichtigt wird, inwieweit von der Ausnahmeregelung gemäß Absatz 1 in Bezug auf die betreffende Sorte Gebrauch gemacht wird;
– verantwortlich für die Überwachung der Einhaltung der Bestimmungen dieses Artikels oder der aufgrund dieses Artikels erlassenen Bestimmungen sind ausschließlich die Inhaber des Sortenschutzes; bei dieser Überwachung dürfen sie sich nicht von amtlichen Stellen unterstützen lassen;
– die Landwirte sowie die Erbringer vorbereitender Dienstleistungen übermitteln den Inhabern des Sortenschutzes auf Antrag relevante Informationen; auch die an der Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung beteiligten amtlichen Stellen können relevante Informationen übermitteln, sofern diese Informationen im Rahmen der normalen Tätigkeit dieser Stellen gesammelt wurden und dies nicht mit Mehrarbeit oder zusätzlichen Kosten verbunden ist. Die gemeinschaftlichen und einzelstaatlichen Bestimmungen über den Schutz von Personen bei der Verarbeitung und beim freien Verkehr personenbezogener Daten werden hinsichtlich der personenbezogenen Daten von diesen Bestimmungen nicht berührt.“
B. Durchführungsverordnung
8. Art. 11 der Verordnung (EG) Nr. 1768/95 der Kommission vom 24. Juli 1995 über die Ausnahmeregelung gemäß Artikel 14 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 2100/94 über den gemeinschaftlichen Sortenschutz(5) (im Folgenden: Durchführungsverordnung) sieht vor:
„(1) Ein an amtliche Stellen gerichtetes Auskunftsersuchen bezüglich der tatsächlichen pflanzenbaulichen Verwendung von Vermehrungsmaterial bestimmter Arten oder Sorten oder bezüglich der Ergebnisse dieser Verwendung ist schriftlich zu stellen. In diesem Ersuchen nennt der Sortenschutzinhaber seinen Namen und seine Anschrift, die betreffende Sorte, zu der er Informationen anfordert, und die Art der angeforderten Information. Ferner hat er die Sortenschutzinhaberschaft nachzuweisen.
(2) Die amtliche Stelle darf unbeschadet der Bestimmungen des Artikels 12 die angeforderten Informationen verweigern, wenn
– sie nicht mit der Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung befasst ist oder
– sie aufgrund von gemeinschaftlichen oder [innerstaatlichen] Rechtsvorschriften, die das allgemeine Ermessen im Hinblick auf die Tätigkeiten der amtlichen Stellen festlegen, nicht befugt ist, den Sortenschutzinhabern diese Auskünfte zu erteilen, oder
– es gemäß den gemeinschaftlichen oder innerstaatlichen Rechtsvorschriften, nach denen die Informationen gesammelt wurden, in ihrem Ermessen steht, solche Auskünfte zu verweigern, oder
– die angeforderte Information nicht mehr verfügbar ist oder
– diese Information nicht im Rahmen der normalen Amtsgeschäfte der amtlichen Stellen beschafft werden kann oder
– diese Informatio[n] nur unter zusätzlichem Aufwand und zusätzlichen Kosten beschafft werden kann oder
diese Informatio[n] sich ausdrücklich auf Vermehrungsmaterial bezieht, das nicht zu der Sorte des Sortenschutzinhabers gehört.
Die betreffenden amtlichen Stellen teilen der Kommission mit, in welcher Weise sie den im vorstehenden dritten Gedankenstrich genannten Ermessensspielraum zu nutzen gedenken.
(3) Bei ihrer Auskunftserteilung treffen die amtlichen Stellen keine Unterschiede zwischen den Sortenschutzinhabern. Zur Erteilung der gewünschten Auskunft können die amtlichen Stellen dem Sortenschutzinhabe[r] Kopien von Unterlagen zur Verfügung stellen, die von Dokumenten stammen, die über die den Sortenschutzinhaber betreffenden sortenbezogenen Informationen hinaus weitere Informationen enthalten, sofern sichergestellt ist, dass keine Rückschlüsse auf natürliche Personen möglich sind, die nach den in Artikel 12 genannten Bestimmungen geschützt sind.
(4) Beschließt die amtliche Stelle, die angeforderten Informationen zu verweigern, so unterrichtet sie den betreffenden Sortenschutzinhaber schriftlich unter Angabe der Gründe von diesem Beschluss.“
9. Die Rechtsmittelführerin ist ein deutsches Unternehmen, das als treuhändischer Vertreter für hauptsächlich deutsche Saatgutzuchtunternehmen tätig wird(6). Diese Unternehmen sind Sortenschutzinhaber und/oder Inhaber von ausschließlichen Nutzungsrechten an geschützten Sorten landwirtschaftlicher Art in Deutschland. Sie haben der Rechtsmittelführerin die Aufgabe übertragen, ihren Entschädigungsanspruch für den Nachbau geschützter Pflanzensorten in eigenem Namen geltend zu machen.
10. Der Freistaat Thüringen (im Folgenden: Rechtsmittelgegner), vertreten durch das Landesverwaltungsamt, ist für die Überwachung von EU-Mitteln im Rahmen der Verwaltung und Kontrolle der Ausgaben des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raumes (ELER) nach Maßgabe von Art. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013(7) und Art. 1 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 907/2014(8) (in Verbindung mit deren Anhang I Nr. 1 Buchst. A) zuständig.
11. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts erfasst und speichert der Rechtsmittelgegner Daten im Zusammenhang mit der Subventionierung aus Mitteln der Union und der damit zusammenhängenden Kontrolle der Einhaltung der Förderbestimmungen in einer sogenannten InVeKoS-Datenbank (Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem). Diese Datenbank enthält Daten zu den aktiven landwirtschaftlichen Betrieben im Gebiet des Rechtsmittelgegners, insbesondere Informationen der Landwirte, die Förderanträge stellen. Daten über die angebauten Pflanzenarten sind offenbar in der Datenbank enthalten, um die Einhaltung der Fruchtfolge zu kontrollieren.
12. Die Rechtsmittelführerin hat mit Schreiben vom 5. April 2016 vom Rechtsmittelgegner die Übermittlung von bestimmten in der InVeKoS-Datenbank gespeicherten Daten verlangt. Der Rechtsmittelgegner hat die Übermittlung der Daten auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 des Thüringer Informationsfreiheitsgesetzes (ThürIFG) abgelehnt.
13. Mit Klage vom 23. Dezember 2016 hat die Rechtsmittelführerin ihren Auskunftsanspruch vor dem Landgericht Erfurt (Deutschland) geltend gemacht. Die Rechtsmittelführerin hat beantragt, den Rechtsmittelgegner zu verurteilen, ihr die folgenden in der Datenbank gespeicherten Informationen zur Verfügung zu stellen:
– die Namen und Anschriften der landwirtschaftlichen Betriebe,
– die Anbauflächen der jeweiligen Betriebe in ha sowie
– die mit Getreide und Kartoffeln bewirtschafteten Anbauflächen in ha.
14. Die Rechtsmittelführerin hat vorgetragen, sie habe gemäß Art. 11 Abs. 1 der Durchführungsverordnung einen Auskunftsanspruch gegenüber dem Rechtsmittelgegner, der auch Pflanzenarten umfasse. Als mit der Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung befasste amtliche Stelle habe der Rechtsmittelgegner kein Recht, die Übermittlung der angefragten Informationen in seinem Besitz zu verweigern, die ohne erhebliche Mehrarbeit und zusätzliche Kosten herausgegeben werden könnten. Es gebe keine Bestimmung im nationalen Recht, nach der der Rechtsmittelgegner die Informationen verweigern dürfe. Insbesondere finde § 9 Abs. 1 ThürIFG keine Anwendung. Vielmehr falle eine Interessenabwägung nach § 9 Abs. 2 ThürIFG zugunsten des Informationsinteresses der Rechtsmittelführerin aus.
15. Der Rechtsmittelgegner hat beantragt, die Klage abzuweisen, da die Informationen rechtmäßig verweigert worden seien. Er sei keine amtliche Stelle im Sinne von Art. 11 Abs. 1 der Durchführungsverordnung, und diese Bestimmung enthalte einen Auskunftsanspruch jedenfalls nur in Bezug auf Sorten. Neben dem Verweigerungsrecht, das sich aus dem ThürIFG ergebe, bestehe ein Recht, die Informationen zu verweigern, auch deshalb, weil die Informationsgewinnung mit zusätzlichem Aufwand und zusätzlichen Kosten verbunden sei.
16. Mit Urteil vom 17. August 2017 hat das Landgericht Erfurt die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Rechtsmittelgegner sei berechtigt, die Informationen nach Art. 11 Abs. 2 zweiter und dritter Gedankenstrich in Verbindung mit Art. 12 der Durchführungsverordnung zu verweigern.
17. Die Rechtsmittelführerin hat beim Thüringer Oberlandesgericht (Deutschland), dem vorlegenden Gericht, Berufung gegen diese Entscheidung eingelegt.
18. Mit ihrer Berufung macht die Rechtsmittelführerin einen Auskunftsanspruch gegen den Rechtsmittelgegner aus Art. 11 Abs. 1 der Durchführungsverordnung geltend und trägt vor, dass der Auskunftsanspruch gegen amtliche Stellen nicht nur Sorten umfasse. Es sei Sache der Rechtsmittelführerin, zu entscheiden, zu welchem Zweck sie die Informationen nutzen werde. Insbesondere würden ihr die Informationen des Rechtsmittelgegners Aufschluss über die Größe der tatsächlichen Anbauflächen der Landwirte und darüber geben, wer als „Kleinlandwirt“ zu qualifizieren sei. So werde sie in die Lage versetzt, von Auskunftsbegehren gegenüber Kleinlandwirten abzusehen. Die Rechtsmittelführerin hat dem Rechtsmittelgegner zugesagt, ihm jegliche Kosten, die bei der Recherche der angefragten Informationen entstehen, wie Kosten für die Softwareprogrammierung, zu ersetzen.
19. Der Rechtsmittelgegner hält die Entscheidung des Landgerichts Erfurt, dass der Auskunftsanspruch der Rechtsmittelführerin nach dem zweiten und dem dritten Gedankenstrich in Art. 11 Abs. 2 der Durchführungsverordnung eingeschränkt sei, für richtig. Die InVeKoS-Datenbank enthalte keinerlei sortenspezifische Informationen, außer zu Hanf oder Hopfen, weil die antragstellenden Landwirte solche Angaben gar nicht machen müssten. Er besitze außerdem keine eigenen Programmierkapazitäten in Bezug auf eine erforderlich werdende gesonderte Recherche zur Erfassung der verlangten Daten. Die Inanspruchnahme eines Dienstleisters für diese Programmierarbeiten würde Kosten von 6 000 Euro verursachen.
20. Vor diesem tatsächlichen und rechtlichen Hintergrund hat das Thüringer Oberlandesgericht beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Besteht nach Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1768/95 ein Auskunftsanspruch gegenüber amtlichen Stellen, der sich allein auf Auskünfte in Bezug auf Arten von Pflanzen bezieht, ohne dass durch das Auskunftsersuchen auch Auskünfte zu einer geschützten Sorte verlangt werden?
2. Für den Fall, dass die Beantwortung von Frage 1 ergibt, dass ein solcher Auskunftsanspruch geltend gemacht werden kann:
a) Liegt eine mit der Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung befasste amtliche Stelle im Sinne von Art. 11 Abs. 2 (1. Spiegelstrich) der Verordnung Nr. 1768/95 dann vor, wenn die Behörde damit befasst ist, die Subventionierung von Landwirten aus EU-Mitteln zu kontrollieren und insoweit Daten von antragstellenden Landwirten speichert, die auch (Kultur‑)Arten betreffen?
b) Ist eine amtliche Stelle zur Verweigerung der geforderten Information berechtigt, wenn die Auskunftserteilung die Aufarbeitung bzw. Spezifizierung der sich bei ihr befindlichen Daten durch einen Dritten erforderlich macht und dies einen finanziellen Aufwand von ca. 6 000 Euro erfordert? Spielt es dabei eine Rolle, ob der Anspruchsteller bereit ist, die entstehenden Kosten zu übernehmen?
21. Die Rechtsmittelführerin, der Rechtsmittelgegner, die spanische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Sie alle haben in der mündlichen Verhandlung am 31. Januar 2019 Stellung genommen.
22. Die vorliegenden Schlussanträge sind folgendermaßen aufgebaut. Zunächst werde ich die Regelung und die allgemeine Funktionsweise des Systems des gemeinschaftlichen Sortenschutzes erläutern, insbesondere die in Art. 14 Abs. 3 der Grundverordnung vorgesehene Ausnahmeregelung (A). Dann wende ich mich der ersten Frage bezüglich der Art der Informationen zu, die Sortenschutzinhaber nach Art. 11 der Durchführungsverordnung bei amtlichen Stellen anfordern können (B). Schließlich wende ich mich der zweiten Frage zu und damit dem Begriff „mit der Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung befasste amtliche Stelle“ und der Frage, ob die zuständige Stelle die angeforderten Informationen in dem Fall verweigern darf, dass ihre Herausgabe eine weitere Verarbeitung erfordert, sowie abschließend den möglichen Zusatzkosten (C).
A. Die landwirtschaftliche Ausnahmeregelung in Art. 14 Abs. 3 der Grundverordnung
23. Art. 13 der Grundverordnung regelt die Rechte des Inhabers des gemeinschaftlichen Sortenschutzes. Gemäß Art. 13 Abs. 2 bedarf die Erzeugung oder Fortpflanzung (Vermehrung) von Sortenbestandteilen oder Erntegut der geschützten Sorte (beides „Material“ genannt) der Zustimmung des Inhabers.
24. In Art. 14 der Grundverordnung wird eine Abweichung von dem Erfordernis der Zustimmung des Inhabers festgelegt (im Folgenden: landwirtschaftliche Ausnahmeregelung). Gemäß Art. 14 Abs. 1 können Landwirte zur Sicherung der landwirtschaftlichen Erzeugung zu Vermehrungszwecken im Feldanbau in ihrem eigenen Betrieb das Ernteerzeugnis verwenden, das sie in ihrem eigenen Betrieb durch Anbau von Vermehrungsgut einer unter den gemeinschaftlichen Sortenschutz fallenden Sorte gewonnen haben, wobei es sich nicht um eine Hybride oder eine synthetische Sorte handeln darf. Art. 14 Abs. 2 schränkt den Anwendungsbereich der Ausnahmeregelung auf die dort aufgeführten Pflanzenarten ein. Art. 14 Abs. 3 sieht den Erlass einer Durchführungsordnung vor, in der die Bedingungen für die Anwendung der Ausnahmeregelung festgelegt werden. Er enthält außerdem Kriterien, die beim Erlass der Durchführungsordnung zu beachten sind.
25. Mit der Durchführungsverordnung hat die Kommission die landwirtschaftliche Ausnahmeregelung ausgestaltet, um damit die legitimen Interessen sowohl des Züchters (vertreten durch den Sortenschutzinhaber) als auch des Landwirts zu schützen. Macht ein Landwirt von der landwirtschaftlichen Ausnahmeregelung Gebrauch, so hat der Sortenschutzinhaber gegen ihn einen Anspruch auf eine „angemessene Entschädigung“. Nach Art. 5 Abs. 1 der Durchführungsverordnung kann die Höhe der angemessenen Entschädigung „zwischen dem [Sortenschutz]inhaber und dem betreffenden Landwirt vertraglich vereinbart werden“. Haben der Sortenschutzinhaber und der Landwirt keinen Vertrag geschlossen, sieht Art. 5 Abs. 2 der Durchführungsverordnung vor, dass „der Entschädigungsbetrag deutlich niedriger sein [muss] als der Betrag, der im selben Gebiet für die Erzeugung von Vermehrungsmaterial in Lizenz derselben Sorte der untersten zur amtlichen Zertifizierung zugelassenen Kategorie verlangt wird“.
26. Kleinlandwirte, die von der landwirtschaftlichen Ausnahmeregelung Gebrauch machen, müssen keinerlei Entschädigung an den Sortenschutzinhaber zahlen. Nach der Definition in Art. 14 Abs. 3 dritter Gedankenstrich der Grundverordnung sind Kleinlandwirte diejenigen Landwirte, die Pflanzen nicht auf einer Fläche anbauen, die größer ist als die Fläche, die für die Produktion von 92 Tonnen Getreide benötigt würde, oder die vergleichbaren angemessenen Kriterien entsprechen.
27. In einem so ausgestalteten System ist es für die Sortenschutzinhaber von herausragender Bedeutung, zu wissen, wer von der landwirtschaftlichen Ausnahmeregelung Gebrauch gemacht hat, um ihre Rechte des geistigen Eigentums durchsetzen zu können und die ihnen zustehende (angemessene) Entschädigung zu erhalten. Aus diesem Grund enthält die Durchführungsverordnung eine Reihe von Bestimmungen, nach denen die Sortenschutzinhaber Informationen von verschiedenen relevanten Akteuren erhalten können. Während der Gerichtshof – in Rechtssachen, in denen die Rechtsmittelführerin ebenfalls beteiligt war(9) – diese Bestimmungen bereits im Zusammenhang mit Informationen ausgelegt hat, die von Landwirten und Aufbereitern zu übermitteln sind, betrifft die vorliegende Rechtssache speziell diejenigen Informationen, die den Sortenschutzinhabern von bestimmten amtlichen Stellen zur Verfügung gestellt werden müssen.
B. Zur ersten Frage: Umfang des Auskunftsanspruchs des Sortenschutzinhabers gegen amtliche Stellen aus Art. 11 der Durchführungsverordnung
28. Mit der ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, welche Art von Informationen im Rahmen von Art. 11 der Durchführungsverordnung auf Ersuchen eines Sortenschutzinhabers von einer amtlichen Stelle zur Verfügung zu stellen sind: Hat er Anspruch auf Informationen über Pflanzenarten oder nur über bestimmte Pflanzensorten, an denen ihm Rechte zustehen?
29. Die Rechtsmittelführerin meint, nach Art. 14 Abs. 3 sechster Gedankenstrich der Grundverordnung in Verbindung mit Art. 11 Abs. 1 der Durchführungsverordnung stehe Sortenschutzinhabern gegenüber amtlichen Stellen ein Anspruch auf Übermittlung von Informationen über Pflanzenarten zu, ohne dass sich das Auskunftsersuchen auf eine bestimmte Sorte beziehen müsse. Insbesondere hätten Sortenschutzinhaber einen Anspruch darauf, Informationen zur Identifizierung von „Kleinlandwirten“ im Sinne von Art. 14 Abs. 3 dritter Gedankenstrich der Grundverordnung zu erhalten, da diese von der Pflicht befreit seien, die Sortenschutzinhaber zu entschädigen. Wenn der Sortenschutzinhaber wisse, welche Landwirte Kleinlandwirte seien, könne er auf ein Auskunftsersuchen – und erst recht auf die Geltendmachung eines Entschädigungsanspruchs – diesen gegenüber verzichten. Die Definition eines Kleinlandwirts knüpfe aber nicht an eine bestimmte Sorte an, sondern an die mit bestimmten Pflanzenarten bebaute Fläche. Auf jeden Fall sei die Informationspflicht für die amtliche Stelle weiter als die für die Landwirte, da Art. 11 die zur Verfügung zu stellenden „relevanten“ Informationen nicht näher bestimme.
30. Die Kommission ist der Ansicht, der Auskunftsanspruch nach Art. 11 Abs. 1 der Durchführungsverordnung sei nicht auf Sorten beschränkt. Er könne auch Pflanzenarten umfassen, so dass festgestellt werden könne, welche Landwirte zu den Kleinlandwirten gehörten. Jedoch müsse Gegenstand eines Auskunftsersuchens eine bestimmte Sorte sein. Sortenschutzinhaber könnten also keine allgemeinen, weitgefassten Anfragen an die amtlichen Stellen richten, sondern müssten Hinweise dazu geben, ob die Landwirte tatsächlich Erzeugnisse geschützter Sorten erworben hätten. Weiterhin trägt die Kommission vor, dass das an amtliche Stellen gerichtete Auskunftsersuchen kein selbstständiges subjektives öffentliches Recht auf Zugang zu Dokumenten oder auf Weiterverwendung von Daten des öffentlichen Sektors (gemäß der Richtlinie 2003/98/EG(10)) darstelle. Es handele sich lediglich um einen zivilrechtlichen Anspruch, der das Rechtsverhältnis zwischen den Sortenschutzinhabern und den Landwirten ergänze.
31. Der Rechtsmittelgegner und die spanische Regierung sind hingegen der Ansicht, dass sich an amtliche Stellen gerichtete Auskunftsersuchen auf bestimmte Sorten – und nicht Arten – beziehen müssten. Aus Art. 11 Abs. 1 der Durchführungsverordnung in Verbindung mit Art. 14 Abs. 3 der Grundverordnung ergebe sich kein Anspruch auf Herausgabe von allgemeinen Informationen über Landwirte.
1. Der Umfang des Zugangs zu Informationen im Besitz von amtlichen Stellen gemäß Art. 11 der Durchführungsverordnung
32. Zunächst ist einleitend auf das Verhältnis zwischen den speziellen Bestimmungen in Art. 11 der Durchführungsverordnung und Art. 14 Abs. 3 dritter Gedankenstrich der Grundverordnung sowie nationalen Regelungen betreffend den Zugang zu Informationen einzugehen.
33. Das vorlegende Gericht ersucht insbesondere um die Auslegung des Umfangs des Zugangs zu Informationen nach Art. 11 der Durchführungsverordnung. Die Rechtsmittelführerin ist der Ansicht, diese Bestimmung sei eine gültige Anspruchsgrundlage für die Herausgabe von Informationen, anhand deren sie unter anderem Kleinlandwirte identifizieren könne, die von jeglicher Entschädigungszahlung befreit seien und die daher nicht Adressaten der Auskunftsersuchen von Sortenschutzinhabern sein sollten.
34. Art. 11 der Durchführungsverordnung ist eine spezielle Bestimmung eines Rechtsakts zur Umsetzung der landwirtschaftlichen Ausnahmeregelung in Art. 14 Abs. 3 der Grundverordnung. Folgerichtig müssen die Geltungsbereiche der Regelung in Art. 14 Abs. 3 der Grundverordnung und derjenigen in Art. 11 der Durchführungsverordnung identisch sein. Darüber hinaus muss eine Durchführungsverordnung den Umfang und die Grenzen ihrer Rechtsgrundlage beachten.
35. Tatsächlich werden die Kleinlandwirte in Art. 14 Abs. 3 dritter Gedankenstrich der Grundverordnung als Ausnahme von einer Ausnahme erwähnt. In der Durchführungsverordnung wird diese Kategorie indessen nicht genannt, jedenfalls nicht im Zusammenhang mit dem Zugang zu Informationen im Besitz der amtlichen Stellen. Art. 11 erwähnt die Kleinlandwirte nicht. In der Durchführungsverordnung werden Kleinlandwirte nur in Art. 7 innerhalb des Kapitels über die Entschädigung erwähnt. Für die Bestimmung eines Kleinlandwirts verweist dieser Artikel auf die „Anbauflächen“ im Sinne des Art. 14 Abs. 3 dritter Gedankenstrich der Grundverordnung(11). Darin wird jedoch keine Verpflichtung der Landwirte, Aufbereiter oder amtlichen Stellen niedergelegt, den Sortenschutzinhabern allgemeine Informationen über die Größe der Anbauflächen zu übermitteln.
36. Ob in diesem Zusammenhang das in Art. 11 Abs. 1 Satz 1 der Durchführungsverordnung enthaltene Wort „Arten“ als Bezugnahme auf Art. 14 Abs. 3 dritter Gedankenstrich der Grundverordnung zu lesen ist, wird im folgenden Abschnitt behandelt. An dieser Stelle bedarf es zweier systematischer Bemerkungen.
37. Erstens: Auch wenn allgemeine Informationen zur Größe der Anbauflächen von gewisser Bedeutung für die Geltendmachung seines Entschädigungsanspruchs sind, versetzt dies den Sortenschutzinhaber noch nicht in die Lage, Ansprüche in Bezug auf seine Sorten durchzusetzen. Die Logik beider Verordnungen geht von der Verwendung von Sorten aus, für die die Einstufung als Kleinlandwirt sodann eine Art „Verteidigung“ darstellt – und nicht andersherum. Vielmehr muss zuerst als Eingangsvoraussetzung festgestellt werden, ob Landwirte das durch Anbau des Materials bestimmter Sorten gewonnene Erntegut verwendet oder zu verwenden geplant haben. Die in Art. 14 Abs. 3 dritter Gedankenstrich der Grundverordnung enthaltene Ausnahmeregelung für Kleinlandwirte kann erst zu einem späteren Zeitpunkt zum Zuge kommen, nämlich als Verteidigungsvorbringen derjenigen Landwirte, die die Voraussetzungen dafür erfüllen – innerhalb der größeren Gruppe der Landwirte, die die geschützten Sorten anbauen, die in den Geltungsbereich von Art. 14 Abs. 1 der Grundverordnung fallen.
38. Zweitens: Auch wenn die systematische Verbindung zwischen Art. 14 Abs. 3 dritter Gedankenstrich der Grundverordnung und Art. 11 der Durchführungsverordnung nach dem Unionsrecht nicht erforderlich wäre, muss indessen betont werden, dass Art. 11 der Durchführungsverordnung zugleich in keiner Weise dahin gehend ausgelegt werden kann, dass er eine abschließende Regelung im Hinblick auf potenzielle Auskunftsersuchen an amtliche Stellen enthält.
39. Den Mitgliedstaaten ist es nicht verwehrt, Zugang zu Informationen zu gewähren, die nicht von Art. 11 umfasst sind. Das Fehlen einer unionsrechtlichen Regelung hinsichtlich des Zugangs zu bestimmten Informationen kann nicht als ein unionsrechtliches „Zugangsverbot“ gewertet werden, ganz im Gegenteil: Sofern das Unionsrecht nicht etwas anderes vorsieht, gelten für sämtliche nicht vom Unionsrecht geregelten Fälle im Übrigen die nationalen Regelungen zum Zugang zu Informationen. Das Fehlen einer konkreten Regelung zum Zugang zu Informationen, durch die der Sortenschutzinhaber Kleinlandwirte identifizieren könnte, in der Durchführungsverordnung bedeutet, dass dies schlicht den nationalen Bestimmungen unterliegt.
40. In der vorliegenden Rechtssache scheint es, dass die Rechtsmittelführerin ihre ursprüngliche Anfrage auf das Thüringer Informationsfreiheitsgesetz gestützt hat und dass diese auch auf der Grundlage dieses Gesetzes abgelehnt wurde. Es ist sicherlich nicht Aufgabe des Gerichtshofs, Feststellungen und Wertungen in Bezug auf den Sachverhalt der ihm vorliegenden Rechtssache zu treffen oder das nationale Recht auszulegen und anzuwenden. Es muss jedoch betont werden, dass die Sortenschutzinhaber sicherlich Auskunftsersuchen ohne Bezug auf bestimmte Sorten auf der Grundlage des nationalen Rechts einreichen – und die entsprechenden Auskünfte erhalten – können, wenn dies im nationalen Recht so vorgesehen ist. Wenn sich die von den Sortenschutzinhabern begehrten Informationen im Besitz von nationalen (öffentlichen) Einrichtungen befinden und sich in erster Linie auf von der Verwaltung gesammelte Verwaltungsdaten beziehen, dann finden die nationalen Regelungen zum Zugang zu Informationen Anwendung(12).
41. Diesen Punkt möchte ich besonders hervorheben, um klarzustellen, dass Art. 11 der Durchführungsverordnung nicht zugleich eng und abschließend ausgelegt werden kann: eng in dem Sinne, dass Arten nicht umfasst sind, und abschließend in dem Sinne, dass diese Angelegenheit abschließend geregelt ist und damit die gleichzeitige Anwendung von nationalen Regelungen zum Zugang zu Informationen ausgeschlossen wird.
42. Aus den in dem nächsten Abschnitt aufgeführten Gründen stimme ich mit dem Rechtsmittelgegner in dem ersten Punkt überein: Die Auskunftsersuchen, die gemäß Art. 11 der Durchführungsverordnung an amtliche Stellen gerichtet werden können, beziehen sich in der Tat auf die Sorten des Antragstellers. Der Ausschluss von Informationen über Pflanzenarten aus dem Geltungsbereich von Art. 11 bedeutet indessen zwingend, dass dieser „Raum“ dem nationalen Recht verbleibt und dass interessierte Sortenschutzinhaber Anfragen in Bezug auf Pflanzenarten nach Maßgabe des nationalen Rechts einreichen können.
2. Reichweite von Art. 11 – Sorten oder Arten?
43. Aus dem Wortlaut ergeben sich zwei Argumente dafür, dass sich Auskunftsersuchen allgemein auf Arten beziehen.
44. Erstens werden in Art. 11 Abs. 1 Satz 1 der Durchführungsverordnung „Arten“ tatsächlich ausdrücklich genannt: „Ein an amtliche Stellen gerichtetes Auskunftsersuchen bezüglich der tatsächlichen pflanzenbaulichen Verwendung von Vermehrungsmaterial bestimmter Arten oder Sorten oder bezüglich der Ergebnisse dieser Verwendung ist schriftlich zu stellen“ (Hervorhebung nur hier).
45. Zweitens ist, wenn man davon ausgeht, dass mit Art. 11 der Durchführungsverordnung auch Art. 14 Abs. 3 dritter Gedankenstrich der Grundverordnung umgesetzt werden sollte, zu beachten, dass die letztgenannte Bestimmung die „Kleinlandwirte“ im Hinblick auf die Größe der Fläche definiert, auf der die in Art. 14 Abs. 2 aufgeführten Pflanzenarten angebaut werden.
46. Aus diesen Gründen ließe sich die Nennung der „Arten“ in Art. 11 Abs. 1 der Durchführungsverordnung dahin gehend auslegen, dass dadurch zum Zweck der Identifizierung von „Kleinlandwirten“ Auskunftsersuchen in Bezug auf die Größe der Anbauflächen dieser Arten gestattet werden.
47. Abgesehen von diesen beiden Wortlautargumenten gibt es jedoch kaum rechtliche Argumente, die die von der Rechtsmittelführerin vertretene Auslegung von Art. 11 der Durchführungsverordnung stützen. Die weitere Auslegung des Wortlauts, vor allem aber die systematische und die teleologische Auslegung der Bestimmung deuten klar darauf hin, dass sich Auskunftsersuchen, die ein Sortenschutzinhaber bei einer amtlichen Stelle einreicht, auf bestimmte Pflanzensorten des Antragstellers beziehen müssen.
48. Zunächst werden, um auf der Wortlautebene zu bleiben, in Art. 11 Abs. 1 Sätze 2 und 3 der Durchführungsverordnung bestimmte Anforderungen aufgeführt, die ein ordnungsgemäßes Auskunftsersuchen erfüllen muss. Unter anderem hat der Sortenschutzinhaber „die betreffende Sorte, zu der er Informationen anfordert“, zu nennen und „die Sortenschutzinhaberschaft nachzuweisen“ (Hervorhebung nur hier). Da gemäß Art. 5 Abs. 1 der Grundverordnung nur Sorten botanischer Gattungen und Arten – und nicht Arten im Allgemeinen – Gegenstand des gemeinschaftlichen Sortenschutzrechts sein können, geht aus Art. 11 Abs. 1 recht klar hervor, dass Auskunftsersuchen auf Sorten zugeschnitten sein müssen.
49. Diese Schlussfolgerung wird außerdem gestützt durch den Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 siebter Gedankenstrich der Durchführungsverordnung, wonach die amtlichen Stellen die angeforderte Information verweigern können, wenn „diese Informatio[n] sich ausdrücklich auf Vermehrungsmaterial bezieht, das nicht zu der Sorte des Sortenschutzinhabers gehört“ (Hervorhebung nur hier). Es wäre etwas seltsam, zu argumentieren, dass Art. 11 Abs. 1 der Durchführungsverordnung es Sortenschutzinhabern gestattet, Informationen in Bezug auf Pflanzenarten zu verlangen und zu erhalten, während diese Informationen nach den nachfolgenden Bestimmungen desselben Artikels sofort verweigert werden können.
50. Nach ständiger Rechtsprechung ist es für die Auslegung einer unionsrechtlichen Bestimmung erforderlich, nicht nur ihren Wortlaut, sondern auch den Kontext heranzuziehen, in den sie eingebettet ist, wobei die Systematik und die Ziele zu berücksichtigen sind, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden(13). Im vorliegenden Fall sprechen auch die teleologische und die systematische Auslegung klar dafür, dass Auskunftsersuchen einen Bezug zu bestimmten Sorten aufweisen müssen.
51. Mit der landwirtschaftlichen Ausnahmeregelung werden zwei Ziele verfolgt: die Sicherung der landwirtschaftlichen Erzeugung und die Sicherstellung der Zahlung einer (angemessenen) Entschädigung durch den Landwirt an den Sortenschutzinhaber. Art. 2 der Durchführungsverordnung betont das Erfordernis, einen vernünftigen Interessenausgleich zwischen dem Landwirt und dem Sortenschutzinhaber zu wahren, wenn der Landwirt das Erntegut einer oder mehrerer Sorten des Inhabers zur Bebauung seiner Felder verwendet hat. Da die Interessen des Sortenschutzinhabers durch die Verwendung seiner Sorten durch den Landwirt berührt werden, benötigt er für den Schutz seiner Interessen bestimmte Informationen in Bezug auf die Sorten, die in den Geltungsbereich der landwirtschaftlichen Ausnahmeregelung fallen, also geschützte Sorten aus der Liste der Pflanzenarten in Art. 14 Abs. 2 der Grundverordnung mit Ausnahme von Hybriden und synthetischen Sorten(14).
52. Im Hinblick auf das allgemeine System des Zugangs zu Informationen, das sich aus der Grundverordnung und aus der Durchführungsverordnung ergibt, muss Art. 11 der Durchführungsverordnung in Verbindung mit ihren Art. 8 und 9 in ihrer Auslegung durch den Gerichtshof geprüft werden.
53. Aus Art. 14 Abs. 3 sechster Gedankenstrich der Grundverordnung ergibt sich, dass es nicht nur die amtlichen Stellen sind, die dem Sortenschutzinhaber gemäß Art. 11 der Durchführungsverordnung Informationen zur Verfügung stellen müssen. Art. 11 der Durchführungsverordnung ist nur eine von mehreren Bestimmungen in Kapitel 4. Die Art. 8 und 9 in diesem Kapitel („Information“) enthalten Bestimmungen zu den Informationen, die dem Sortenschutzinhaber von dem Landwirt bzw. dem Aufbereiter zu übermitteln sind. Aus beiden Bestimmungen geht eindeutig hervor, dass die von dem Landwirt bzw. dem Aufbereiter zu übermittelnden Informationen Sorten und nicht Arten betreffen. Weiterhin hat der Sortenschutzinhaber gemäß Art. 8 Abs. 4 und Art. 9 Abs. 4 der Durchführungsverordnung in seinem Auskunftsersuchen „den Namen der Sorte, zu der er Informationen anfordert“, zu nennen und „Bezug auf das betreffende Sortenschutzrecht“ zu nehmen. Auf Verlangen des Landwirts oder des Aufbereiters „ist … die Sortenschutzinhaberschaft nachzuweisen“.
54. Aus diesen Bestimmungen ergibt sich auf den ersten Blick bereits ziemlich klar, dass der Sortenschutzinhaber von Landwirten und Aufbereitern grundsätzlich nur Informationen in Bezug auf Sorten verlangen und erlangen kann. Der Gerichtshof ist sogar noch einen Schritt weiter gegangen, indem er diese Bestimmungen in seinen Urteilen Schulin und Brangewitz recht eng ausgelegt hat(15).
55. Im Urteil Schulin hat der Gerichtshof ausgeführt, dass der Sortenschutzinhaber berechtigt sein muss, von einem Landwirt Auskünfte zu verlangen, sobald er über einen Anhaltspunkt darüber verfügt, dass dieser von der Ausnahmeregelung des Art. 14 Abs. 1 der Grundverordnung Gebrauch macht oder machen wird(16) und somit zu Vermehrungszwecken im Feldanbau in seinem eigenen Betrieb das Ernteerzeugnis verwendet oder verwenden wird, das er in seinem eigenen Betrieb durch Anbau von Vermehrungsgut einer unter diesen Schutz fallenden Sorte – außer Hybriden und synthetischen Sorten –, die zu einer der in Art. 14 Abs. 2 der Grundverordnung aufgeführten landwirtschaftlichen Pflanzenarten gehört, gewonnen hat(17). Daher wäre es mit dem Unionsrecht nicht vereinbar, wenn alle Landwirte allein wegen ihrer Zugehörigkeit zu diesem Berufsstand – selbst diejenigen, die niemals Vermehrungsgut einer gemeinschaftlich geschützten Pflanzensorte einer der in Art. 14 Abs. 2 aufgeführten Arten erworben oder angebaut haben – den Sortenschutzinhabern auf entsprechende Aufforderung relevante Informationen zu geben hätten(18).
56. Im Urteil Brangewitz hat der Gerichtshof im Zusammenhang mit Aufbereitern im Wesentlichen dieselbe Antwort gegeben, wenn auch etwas weiter gefasst, wohl um die Spezifika von Aufbereitern im Vergleich zu Landwirten zu berücksichtigen. Er hat festgestellt, dass Art. 14 Abs. 3 der Grundverordnung in Verbindung mit Art. 9 der Durchführungsverordnung dahin auszulegen ist, dass der Erbringer vorbereitender Dienstleistungen bzw. Aufbereiter in dem Fall, dass der Sortenschutzinhaber über einen Anhaltspunkt dafür verfügt, dass jener hinsichtlich des Ernteerzeugnisses, das Landwirte durch Anbau von Vermehrungsgut einer vom Privileg erfassten Sorte des Sortenschutzinhabers gewonnen haben, zum Zweck des Anbaus solche Dienstleistungen erbracht hat oder zu erbringen beabsichtigt bzw. dieses Ernteerzeugnis aufbereitet hat oder aufzubereiten beabsichtigt, dem Sortenschutzinhaber die relevanten Informationen nicht nur über die Landwirte übermitteln muss, bezüglich deren der Sortenschutzinhaber über Anhaltspunkte dafür verfügt, dass der Erbringer vorbereitender Dienstleistungen bzw. Aufbereiter solche Dienstleistungen erbracht hat oder zu erbringen beabsichtigt bzw. Aufbereitungen vorgenommen hat oder vorzunehmen beabsichtigt, sondern auch über alle anderen Landwirte, für die er hinsichtlich des durch Anbau von Vermehrungsgut der betreffenden Sorte gewonnenen Ernteerzeugnisses vorbereitende Dienstleistungen erbracht hat oder zu erbringen beabsichtigt bzw. dieses Ernteerzeugnis aufbereitet hat oder aufzubereiten beabsichtigt, sofern dem Aufbereiter diese Sorte angegeben wurde oder auf andere Weise bekannt war(19).
57. Vor diesem Hintergrund ist es schwer zu verstehen, weshalb amtliche Stellen in demselben Regelungssystem eine weit umfassendere Pflicht zur Bereitstellung von Informationen treffen sollte, die sogar ihrem Wesen nach (im Hinblick auf die Art der zu übermittelnden Informationen) eine andere wäre.
58. Dies gilt insbesondere aus einem wichtigen systematischen Grund: In dem mit der Grundverordnung und der Durchführungsverordnung geschaffenen System ist es nicht in erster Linie Sache der amtlichen Stellen, den Sortenschutzinhabern die relevanten Informationen für die Geltendmachung ihres Entschädigungsanspruchs zu übermitteln(20).
59. Erstens scheint Art. 14 Abs. 3 fünfter und sechster Gedankenstrich der Grundverordnung eine Hierarchie zwischen den Adressaten der Auskunftsersuchen der Sortenschutzinhaber zu schaffen. In dieser Bestimmung heißt es ziemlich deutlich, dass die Überwachung der Einhaltung der Bestimmungen der landwirtschaftlichen Ausnahmeregelung ausschließlich in der Verantwortung der Sortenschutzinhaber liegt und dass sie sich dabei nicht von amtlichen Stellen unterstützen lassen dürfen. Die Sortenschutzinhaber haben die Informationen in erster Linie von den Landwirten und Erbringern vorbereitender Dienstleistungen einzuholen und nur nachrangig von amtlichen Stellen(21).
60. Der Gerichtshof hat bereits betont, dass die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1768/95, da es sich um eine Durchführungsverordnung handelt, die die Bedingungen für die Anwendung der in Art. 14 Abs. 1 der Grundverordnung vorgesehenen Ausnahmeregelung festlegt, keine weiter gehenden Pflichten auferlegen können, als sie sich aus der Grundverordnung ergeben(22).
61. Die von der Rechtsmittelführerin (und teilweise von der Kommission) vorgetragene Auslegung ist insofern problematisch, als sie durch eine äußerst weite Auslegung der Durchführungsverordnung die Logik und die Systematik der Grundverordnung auf den Kopf stellt: Die amtlichen Stellen würden faktisch die Standard-Adressaten für Auskunftsersuchen, sowohl in Bezug auf Sorten als auch auf Arten. Wie in dem folgenden Abschnitt meiner Schlussanträge ausgeführt wird, bestreite ich nicht, dass dieser Ansatz insofern sinnvoll sein könnte, als der Verwaltungsaufwand der einzelnen Landwirte verringert und der Verwaltungsaufwand für alle Beteiligten gemindert würde. Ein solches Vorhaben kann jedoch kaum als einfache Auslegung einer einzelnen Bestimmung der Durchführungsverordnung behandelt werden.
62. Zweitens hat Art. 11 im Vergleich zu den Art. 8 und 9 der Durchführungsverordnung einen engeren Anwendungsbereich, da sein zweiter Absatz verschiedene Ausnahmen von der Auskunftspflicht der amtlichen Stellen vorsieht, von denen einige potenziell sehr weite Anwendungsbereiche haben. Insbesondere verweist Art. 11 Abs. 2 zweiter und dritter Gedankenstrich recht pauschal auf nationales Recht: Amtliche Stellen können die Übermittlung der angeforderten Informationen aus dem einfachen Grund verweigern, dass das nationale Recht, das das für Tätigkeiten staatlicher Stellen geltende Ermessen regelt, der Übermittlung entgegensteht. Daraus folgt, dass die Auskunftspflicht der amtlichen Stellen enger ist als diejenige der Landwirte oder Aufbereiter. Auch bei systematischer Betrachtung kann der Umfang der Auskunftspflicht der amtlichen Stellen somit kaum weiter ausgelegt werden als derjenige der entsprechenden Pflicht der Landwirte und Aufbereiter.
63. Daraus folgt, dass nach derzeitigem Stand des Unionsrechts Art. 11 Abs. 1 der Durchführungsverordnung dahin gehend auszulegen ist, dass Auskunftsersuchen an amtliche Stellen in Bezug auf bestimmte geschützte Sorten des betreffenden Sortenschutzinhabers zu formulieren sind. Diese Bestimmung hindert die Mitgliedstaaten jedoch nicht daran, im nationalen Recht über den Zugang zu Informationen den Zugang zu Informationen bei amtlichen Stellen in Bezug auf Arten zu regeln.
3. Die Durchführung und Durchführbarkeit des Systems
64. Die stärksten Argumente der Rechtsmittelführerin – und in gewissem Maße auch der Kommission – dafür, dass Informationen zu Pflanzenarten vom Anwendungsbereich von Art. 11 der Durchführungsverordnung erfasst werden, sind meiner Ansicht nach außerrechtlicher Natur. Sie beziehen sich auf die praktische Durchführbarkeit (oder eher Nichtdurchführbarkeit) des mit der Durchführungsverordnung geschaffenen Systems.
65. Die Rechtsmittelführerin trägt vor, dass das Verfahren zur Ausübung des Entschädigungsanspruchs effizienter und für alle Beteiligten weniger aufwendig und kostenintensiv wäre, wenn die amtlichen Stellen die Informationen bereitstellten, anhand deren Kleinlandwirte identifiziert werden könnten. Die Kommission hat sich in der mündlichen Verhandlung für eine Auslegung ausgesprochen, nach der Pflanzenarten vom Anwendungsbereich von Art. 11 erfasst werden, und dabei eingeräumt, dass es sich bei der Durchführungsverordnung um altes Sekundärrecht handele, das damit einer Aktualisierung (durch Auslegung) bedürfe.
66. Die Diskussion in den schriftlichen Erklärungen sowie in der mündlichen Verhandlung hat bestätigt, dass die Anwendung der landwirtschaftlichen Ausnahmeregelung in der Praxis ziemlich komplex ist.
67. Wird von dieser Ausnahmeregelung Gebrauch gemacht, um die landwirtschaftliche Erzeugung zu schützen (also die Interessen der Landwirte), erscheint es in der Praxis eher schwierig, sicherzustellen, dass die Sortenschutzinhaber die ihnen zustehende (angemessene) Entschädigung erhalten (also die Interessen der Sortenschutzinhaber in Vertretung der Züchter zu wahren). Die für diesen Zweck essenziellen Informationen sind wegen des in den Rechtsvorschriften festgelegten Verfahrenssystems in seiner Auslegung durch die Rechtsprechung offensichtlich nur schwer zu erhalten(23). Diese Schlussfolgerung gilt umso mehr bei einem Vergleich mit dem „normalen“ Fall, dass Landwirte geschützte Sorten verwenden und sich nicht auf die landwirtschaftliche Ausnahmeregelung berufen können. In diesem Fall ist es für die Sortenschutzinhaber leichter, ihre Rechte des geistigen Eigentums durchzusetzen, weil ihre Zustimmung erforderlich ist, so dass sie die notwendigen Informationen über die Verwendung der geschützten Sorten vorab erhalten.
68. Ich weise darauf hin, dass kraft Art. 2 Abs. 2 der Durchführungsverordnung „[d]ie legitimen Interessen [des Sortenschutzinhabers und des Landwirts] … dann als nicht gewahrt anzusehen [sind], wenn eines oder mehrere Interessen verletzt werden, ohne dass der Notwendigkeit eines vernünftigen Interessenausgleichs … Rechnung getragen wurde“. Die Urteile Schulin und Brangewitz führen aber, wenn man sie zusammen betrachtet, in der Praxis dazu, dass die Einholung von Informationen von den Landwirten (oder Aufbereitern) zu einer Herausforderung wird. Wie oben erwähnt(24), hat der Gerichtshof festgestellt, dass der Sortenschutzinhaber berechtigt sein muss, von einem Landwirt Auskünfte zu verlangen, sobald er über einen Anhaltspunkt dafür verfügt, dass dieser von der Ausnahmeregelung des Art. 14 Abs. 1 der Grundverordnung Gebrauch macht oder Gebrauch machen wird(25). Der Gerichtshof hat weiter ausgeführt, dass „es dem Sortenschutzinhaber möglich sein [muss], Vorkehrungen dafür zu treffen, dass er über Namen und Anschrift der Landwirte verfügt, die Vermehrungsmaterial einer seiner geschützten Pflanzensorte[n] erwerben, und zwar unabhängig davon, wie lang die Handelskette zwischen dem Sortenschutzinhaber und dem Landwirt ist“(26). „Zudem kann der Sortenschutzinhaber unter Berufung auf Artikel 13 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 2100/94 von seinen Händlern verlangen, ihm Namen und Anschrift der Landwirte mitzuteilen, die Vermehrungsmaterial einer seiner Pflanzensorten kaufen.“(27)
69. Die Rechtsmittelführerin hat jedoch in der mündlichen Verhandlung – ohne Widerspruch der anderen Beteiligten – ziemlich überzeugend erläutert, weshalb der Rückgriff auf Händler für die Geltendmachung der Rechte der Sortenschutzinhaber keine echte Option sei. Es gebe keine solche Händlerkette, da die von der Rechtsmittelführerin vertretenen Sortenschutzinhaber ihr Saatgut nicht vertrieben, sondern Erzeugungs- und Vertriebslizenzen vergäben. Das Saatgut wird also von anderen Unternehmen vertrieben, was zu zwei verschiedenen Problemstellungen führt. Erstens geben diese Unternehmen die Namen ihrer Kunden aus Vertraulichkeitsgründen nur zögerlich weiter. Zweitens kann es auch zu wettbewerbsrechtlichen Problemen führen, wenn die Unternehmen weiter unten in der Händlerkette die Namen ihrer jeweiligen Kunden preisgeben sollen.
70. Ohne einen Vertrag zwischen dem Landwirt (oder dem Aufbereiter) und dem Sortenschutzinhaber, in dem – wie in Art. 8 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 der Durchführungsverordnung vorgesehen – die einschlägigen Informationen geregelt werden, die Erster Letzterem herauszugeben hat, gestaltet sich dementsprechend für den Sortenschutzinhaber in der Praxis die Einholung von Informationen von den Landwirten oder den Aufbereitern nicht gerade einfach.
71. Angesichts dieses faktischen Zusammenhangs argumentiert die Rechtsmittelführerin im Wesentlichen, dass die Durchführung des derzeitigen Systems problematisch sei und dass, wenn der Zugang zu Informationen bei amtlichen Stellen im Rahmen von Art. 11 weit ausgelegt würde, der Verwaltungsaufwand und die Transaktionskosten für alle Beteiligten insgesamt verringert würden.
72. Im Rahmen der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften würde ich diesen Ansatz persönlich sehr unterstützen. Grundsätzlich sollte jede Maßnahme begrüßt werden, durch die der Bürger davon entlastet wird, Informationen zu übermitteln, die bereits im Besitz der Behörden sind.
73. Dies ist jedoch genau das Problem: Der Vorschlag der Rechtsmittelführerin geht weit über das hinaus, was sich normalerweise als Auslegung einer Rechtsnorm ansehen ließe. Durch eine solche Auslegung würden das System und die Logik der Durchführungsverordnung verändert, womit sie in Widerspruch zur Logik der Grundverordnung geriete(28). Ein richterlicher Eingriff dieser Art zöge außerdem unmittelbar logische Ungereimtheiten innerhalb der gesamten Normstruktur nach sich(29).
74. Zudem könnte ein solcher isolierter Eingriff im Wege der Auslegung zu einer Reihe anderer Probleme führen. Bei der Einholung von allgemeinen Informationen über eine womöglich große Anzahl von Landwirten (zumindest über diejenigen, die die in Art. 14 Abs. 2 der Grundverordnung aufgeführten Arten anbauen – möglicherweise sogar auch andere Arten), einschließlich derer, die geschützte Sorten nie entsprechend Art. 14 Abs. 1 verwendet oder zu verwenden beabsichtigt haben, kann nicht außer Acht gelassen werden, dass die Sortenschutzinhaber Zugang zu Informationen erhielten, die weit über das hinausgingen, was für den Schutz ihrer Rechte des geistigen Eigentums erforderlich ist. Diese Informationen könnten möglicherweise für eine Reihe anderer gewerblicher Zwecke genutzt werden, die mit der Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen gegenüber derzeitigen Kunden nur eine sehr entfernte – oder sogar gar keine – Verbindung aufweisen.
75. Die amtlichen Stellen können daher nach dem derzeitigen Stand des Unionsrechts nicht standardmäßig die Hauptauskunftserteiler werden, wenn das System sich auf Landwirte und Aufbereiter stützt und – wie eindeutig aus Art. 14 Abs. 3 fünfter und sechster Gedankenstrich der Grundverordnung folgt – die Verantwortung für die Einhaltung ausschließlich den Sortenschutzinhabern auferlegt.
76. Aus all diesen Gründen ist es, wenn die in diesem Abschnitt umrissenen Probleme tatsächlich in der Praxis auftreten, Sache der Kommission, die in der mündlichen Verhandlung den etwas veralteten Charakter der derzeitigen Durchführungsvorschriften anscheinend eingestanden hat, diese zu überdenken und ein neues System zu entwerfen(30). Der Versuch, diese Verantwortung an den Gerichtshof weiterzugeben, mutet etwas seltsam an, gerade in einem normativen Kontext, wie er hier in Rede steht, bei dem auch ein gut gemeinter richterlicher Eingriff in Bezug auf eine einzelne Bestimmung ohne Änderung der allgemeinen Logik des Systems wohl zu mehr Problemen als Lösungen führte(31).
C. Zur zweiten Frage
77. Die zweite Frage besteht aus zwei Teilen. Als Erstes ersucht das vorlegende Gericht um die Auslegung des Begriffs „mit der Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung befasste amtliche Stelle“ im Sinne von Art. 11 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Durchführungsverordnung. Als Zweites fragt das vorlegende Gericht, ob eine solche amtliche Stelle die angeforderten Informationen verweigern darf, wenn die Auskunftserteilung für sie mit Kosten verbunden wäre, auch wenn der Sortenschutzinhaber bereit ist, diese zu übernehmen.
78. Auch wenn ich mich dafür ausgesprochen habe, die erste Frage zu verneinen, wodurch die Beantwortung der zweiten Frage überflüssig wird, werde ich mich mit den beiden Problempunkten der zweiten Frage für den Fall befassen, dass der Gerichtshof meiner Ansicht bezüglich der Formulierung von Auskunftsersuchen im Rahmen von Art. 11 Abs. 1 der Durchführungsverordnung nicht folgt. Da außerdem die Rechtsmittelführerin – oder ein anderer Inhaber von Rechten des geistigen Eigentums – durch nichts daran gehindert ist, weitere Anfragen im Rahmen von Art. 11 der Durchführungsverordnung zu stellen, denke ich, dass diese Punkte von allgemeiner und praktischer Bedeutung sind und eine Beantwortung durch den Gerichtshof verdienen.
1. Frage 2 a): Was ist eine „mit der Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung befasste amtliche Stelle“?
79. Nach Art. 11 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Durchführungsverordnung darf eine amtliche Stelle Informationen verweigern, wenn „sie nicht mit der Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung befasst ist“. Ist eine Behörde wie die im vorliegenden Fall in Rede stehende, die damit befasst ist, die Subventionierung von Landwirten zu kontrollieren, eine „mit der Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung befasste“ amtliche Stelle?
80. Die Rechtsmittelführerin und die Kommission vertreten weitestgehend dieselbe Auffassung, wenn auch aus nicht ganz denselben Gründen. Die Rechtsmittelführerin trägt vor, dass eine Behörde, die über die den Landwirten gewährten EU-Subventionen wache, eine mit der Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung befasste amtliche Stelle sei, da für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Subventionen die Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung notwendig sei. Die Kommission argumentiert, dass eine weite Auslegung des Begriffs gerechtfertigt sei, um die Wirksamkeit des Auskunftsanspruchs zu gewährleisten. Er solle sämtliche amtliche Stellen umfassen, die Informationen zur landwirtschaftlichen Erzeugung hätten, einschließlich Behörden, die für die Auszahlung von Subventionen zuständig seien.
81. Der Rechtsmittelgegner und die spanische Regierung sind der entgegengesetzten Ansicht. Eine für EU-Subventionen zuständige Behörde sei nicht mit der Überwachung des Anbaus von Pflanzen befasst. Durch die Verwaltung der EU-Subventionen sei die Behörde gezwungen, bestimmte sortenbezogene Daten über die Landwirte, die einen Antrag auf Subventionen stellten, zu erfassen, um bestimmen zu können, ob die entsprechenden Sorten in dem gemeinsamen Sortenkatalog aufgeführt seien. Die Behörde müsse jedoch nicht feststellen, ob diese Sorten geschützte Sorten seien und wer der jeweilige Sortenschutzinhaber sei. Diese Informationen seien für die Behörde für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben nicht relevant.
82. Zwar sind Behörden, die EU-Subventionen verwalten, streng genommen nicht mit der landwirtschaftlichen Erzeugung befasst. Ich zweifele aber kaum daran, dass diese Behörden nach jeder vernünftigen Lesart des Normwortlauts eindeutig mit der Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung befasst sind.
83. Erstens überwachen Behörden, die EU-Subventionen verwalten, auch wenn sie nicht mit der landwirtschaftlichen Erzeugung befasst sind, diese Erzeugung, da die EU-Subventionen hinsichtlich ihres Anwendungsbereichs und ihrer Höhe auf die Erzeugungsaktivitäten der Landwirte zugeschnitten sind(32). Diese Behörden sind daher auf jeden Fall mit der Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung befasst, auch wenn sie die Erzeugung nicht im Sinne einer zentral geplanten Wirtschaftsaktivität „kontrollieren“, zum Beispiel im Wege der Entscheidung, ob und bei welcher Höhe die Erzeugung gedeckelt werden soll.
84. Ob diese Behörden im Rahmen ihrer allgemeinen Kontrollaktivitäten genau diejenigen Informationen verfügbar haben, die die Rechtsmittelführerin angefordert hat, ist natürlich relevant. Dies ist jedoch eine andere Frage. Eine Behörde kann allgemein mit der Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung befasst sein, auch wenn diese Überwachung die Erfassung einer bestimmten Art von Informationen nicht umfasst. Indes ist in der mündlichen Verhandlung vorgetragen worden, dass der Rechtsmittelgegner über bestimmte relevante Daten in Bezug auf Sorten tatsächlich verfügt.
85. Zweitens enthält Art. 11 Abs. 2 der Durchführungsverordnung bereits einige – eher weit gefasste – Ausnahmeregelungen(33) zu der Auskunftspflicht, die den amtlichen Stellen die Verweigerung von angeforderten Informationen möglich machen. Diese Ausnahmeregelungen müssen jedoch eng ausgelegt werden, damit der Regelung ein Rest an Wirkungsraum erhalten bleibt. Bei einer übermäßig engen Lesart des Begriffs „mit der Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung befasste amtliche Stelle“, also einer Beschränkung auf Behörden, die nur zum Zweck der Umsetzung von Art. 11 der Durchführungsverordnung eingerichtet wurden, könnte so gut wie keine Behörde als eine „mit der Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung befasste amtliche Stelle“ eingestuft werden(34). Der Begriff muss daher in einer angemessenen Weise ausgelegt werden, die die Wirksamkeit des Anspruchs des Sortenschutzinhabers auf (bestimmte) Informationen von amtlichen Stellen sicherstellt(35).
86. Dementsprechend ist eine Behörde, die mit der Kontrolle über die Vergabe von EU-Subventionen betraut ist, eine mit der Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung befasste amtliche Stelle. Daher kann sich eine solche Behörde für die Verweigerung von Informationen nicht auf die Ausnahme in Art. 11 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Durchführungsverordnung berufen.
2. Frage 2 b): zusätzliche Kosten
87. Mit der Frage 2 b) wird der Gerichtshof ersucht, festzustellen, unter welchen Voraussetzungen eine amtliche Stelle die angeforderten Informationen verweigern darf, wenn die Verarbeitung dieser Informationen mit zusätzlichen Kosten für die Behörde verbunden ist. Spielt ferner der Umstand, dass der Sortenschutzinhaber und Antragsteller bereit ist, diese Kosten zu übernehmen, eine Rolle für die Beantwortung dieser Frage?
88. Nach Ansicht der Rechtsmittelführerin und der Kommission ist zwischen der Erfassung der Informationen und ihrer Verarbeitung zu unterscheiden: Eine amtliche Stelle könne die Informationen nur dann verweigern, wenn die Erfassung – und nicht die Verarbeitung – zusätzliche Kosten verursache. Im vorliegenden Fall sei unbestritten, dass die amtliche Stelle die Informationen ohne zusätzliche Kosten erfasst habe. Jedenfalls könne die amtliche Stelle die Bereitstellung der Informationen nicht verweigern, wenn der Antragsteller bereit sei, die Kosten zu tragen.
89. Der Rechtsmittelgegner und die spanische Regierung argumentieren, dass der zusätzliche Aufwand, den die Recherche der amtlichen Stelle verursachen würde, Auswirkungen auf deren Struktur und Betrieb hätte und sogar die Wahrnehmung der normalen Amtsgeschäfte beeinträchtigen könnte. Auch wenn die vom Sortenschutzinhaber angeforderten Informationen in der Datenbank des Rechtsmittelgegners vorhanden seien, müsse eine spezielle Suchfunktion eingerichtet werden, um diese Informationen aus der Datenbank zu extrahieren. Der Rechtsmittelgegner trägt vor, keine eigenen Programmierkapazitäten für die erforderliche Recherche zur Zusammenstellung der angeforderten Daten zu besitzen. Er müsse damit einen externen Dienstleister beauftragen. Die Kosten beliefen sich voraussichtlich auf ungefähr 6 000 Euro.
90. Nach meiner Auffassung ist es letztlich Sache des vorlegenden Gerichts, diese eher faktische Frage zu beantworten und festzustellen, ob im vorliegenden Fall die erforderliche Verarbeitung der bereits vorhandenen Daten einen so erheblichen Mehraufwand bedeutet, dass dies von der amtlichen Stelle nicht erwartet werden kann. Ich werde aber im Folgenden einige allgemeine Hinweise geben(36).
91. Erstens sieht Art. 11 Abs. 2 fünfter und sechster Gedankenstrich der Durchführungsverordnung vor, dass die amtliche Stelle die angeforderte Information verweigern darf, wenn „diese Information nicht im Rahmen der normalen Amtsgeschäfte der amtlichen Stellen beschafft werden kann“ oder „diese Informatio[n] nur unter zusätzlichem Aufwand und zusätzlichen Kosten beschafft werden kann“.
92. Der Rechtsmittelgegner hat in der mündlichen Verhandlung zugestanden, dass die angeforderten Informationen in der Datenbank vorhanden seien, auch wenn er sie nicht ohne Hilfe eines anderen Dienstleisters extrahieren könne. Fällt dieser Fall unter eine der beiden oben genannten Ausnahmen?
93. Auch wenn mir die von dem Rechtsmittelgegner und der Kommission zu Recht angeführte Bedeutung der Unterscheidung zwischen der Erfassung und der Verarbeitung von Informationen im Zusammenhang mit Dokumenten in Papierform bewusst ist, bin ich nicht überzeugt, dass diese Unterscheidung im Zusammenhang mit elektronischen Datenbanken von großer analytischer Hilfe ist. Wohl in jeder größeren elektronischen Datenbank oder jedem größeren Datensatz ist ein (potenziell unbegrenztes) Reservoir an Informationen enthalten. Die Extraktion der Informationen aus dieser Quelle in einem strukturierten und nützlichen Format stellt in der Praxis die wirkliche Problematik dar und erfordert Aufwand(37).
94. Natürlich zieht jedes Auskunftsersuchen für die Person, die die Informationen im Besitz hat oder wahrscheinlich im Besitz hat, einen gewissen Aufwand nach sich. Der Aufwand, der bei der Verarbeitung der Anfragen nach Zugang zu Dokumenten entsteht, darf aber – nach dem vom Gerichtshof in seiner Rechtsprechung zum Zugang zu Dokumenten der EU‑Organe eingenommenen Standpunkt – im Interesse einer ordnungsgemäßen Verwaltung nicht unverhältnismäßig sein(38).
95. Statt sich auf die Unterscheidung zwischen dem Erhalt eines Dokuments und seiner Verarbeitung zu konzentrieren, erscheint es daher – im Zusammenhang mit Informationen in elektronischen Datenbanken oder Datensätzen – hilfreicher, den Gesamtarbeitsaufwand anzuschauen. Ein Auskunftsersuchen kann nicht nur aus dem Grund abgelehnt werden, dass dies zusätzlichen Aufwand kostet. Sondern es ist zu prüfen, wieviel zusätzlicher Aufwand erforderlich ist und wann dieser zusätzliche Aufwand unverhältnismäßig wird.
96. Im vorliegenden Fall sind die Informationen, wie von der Rechtsmittelführerin und der Kommission vorgetragen, bereits in der Datenbank enthalten. Da außerdem keine amtliche Stelle speziell mit der Erfassung von Daten über die Verwendung von geschützten Sorten beauftragt ist – auch nicht für andere Zwecke –, würde der Auskunftsanspruch ausgehöhlt, wenn die Auskunft wegen der bei der Verarbeitung entstehenden Kosten verweigert würde.
97. Diese beiden Überlegungen sind von einigem Gewicht, insbesondere im speziellen Kontext elektronischer Datenbanken. Je nach Struktur und interner Organisation einer elektronischen Datenbank kann möglicherweise eine große Menge Informationen aus ihr gewonnen werden, oft mit minimalem Aufwand. Ganz ähnlich wie bei einem Blick durch ein Kaleidoskop kann eine kleine Drehung (ein Befehl oder ein Mausklick) das Bild vollständig verändern(39). In diesem Zusammenhang können alle möglichen Arten von Informationen leichter extrahiert und mit verhältnismäßig wenig Aufwand abgerufen werden, während natürlich nicht zugelassen werden kann, dass individuelle Anfragen die Verwaltung zu einer Rechercheagentur für private Zwecke machen.
98. Daher sollte bei der Entscheidung, ob die Behörde den Zugang zu den angefragten Daten gestatten muss, auch wenn eine gewisse vorherige Verarbeitung der Daten erforderlich ist, der Grundsatz der Angemessenheit und Verhältnismäßigkeit angewandt werden. In diesem Gesamtzusammenhang ist es Sache des vorlegenden Gerichts, zu entscheiden, ob im vorliegenden Fall die Extraktion der angeforderten Informationen zusätzliche Arbeit erheblichen Umfangs bedeutet, die der Behörde nicht zugemutet werden kann.
99. Schließlich ist im Hinblick auf das Angebot der Rechtsmittelführerin, die durch die Extraktion der angeforderten Informationen aus der Datenbank anfallenden zusätzlichen Kosten zu übernehmen, gleich zu Beginn zu sagen, dass diese Frage zu trennen ist von der, ob Zugang zu den Informationen zu gewähren ist. Kosten und Zugang sind verschiedene Überlegungen. Die Entscheidung, den Zugang zu Informationen zu gewähren oder zu verweigern, hängt nicht davon ab, ob sich der Antragsteller bereit erklärt hat, die der Behörde entstehenden Kosten zu übernehmen.
100. Dies folgt nicht nur aus dem Grundgedanken der Regelungen zum Zugang zu Dokumenten, wo der Zugang von den Kosten getrennt wird, sondern auch aus dem Gleichheitsgebot: Die (Un‑)Fähigkeit zur Kostentragung sollte nie für den Zugang zu Informationen ausschlaggebend sein. Andernfalls wäre der Zugang zu Dokumenten nur für diejenigen möglich, die auch zahlen können.
101. Dementsprechend muss die amtliche Stelle, sobald entschieden wurde, dass der Zugang mit Blick auf einen verhältnismäßigen Mehraufwand gewährt wird, in einem nächsten und unabhängigen Schritt entscheiden, ob die potenziell entstehenden Kosten von dem Antragsteller zu tragen sind. Auch in diesem Punkt können Analogien zum Zugang zu den Dokumenten der EU‑Organe oder zur Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors gezogen werden. Insbesondere sieht die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vor, dass die Kosten für die Anfertigung und Übersendung von Kopien dem Antragsteller in Rechnung gestellt werden können, auch wenn die Kosten die tatsächlichen Kosten für die Anfertigung und Übersendung der Kopien nicht überschreiten dürfen(40). Gleichermaßen sieht die Richtlinie 2003/98 vor, dass dann, wenn Gebühren für die Weiterverwendung von Dokumenten erhoben werden, diese Gebühren auf die durch die Reproduktion, Bereitstellung und Weiterverbreitung verursachten Grenzkosten beschränkt sind(41).
102. Analog zu diesen Regelungen erschiene es im vorliegenden Fall angemessen, wenn die um die Übermittlung von Informationen ersuchte amtliche Stelle den Sortenschutzinhabern die Zahlung der für die Bereitstellung der Informationen entstehenden Kosten in Rechnung stellte, jedoch innerhalb der Grenzen der tatsächlichen zusätzlichen Kosten, die ihr für die Verarbeitung der Informationen entstehen.
103. Daher ist Art. 11 Abs. 2 der Durchführungsverordnung dahin gehend auszulegen, dass eine amtliche Stelle berechtigt ist, die angeforderten Informationen zu verweigern, wenn die Verarbeitung bereits vorhandener Daten voraussichtlich einen unverhältnismäßigen Aufwand bedeutet, der der Behörde nicht zugemutet werden kann.
104. Angesichts der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Thüringer Oberlandesgericht (Deutschland) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
– Art. 11 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1768/95 der Kommission vom 24. Juli 1995 über die Ausnahmeregelung gemäß Artikel 14 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 2100/94 über den gemeinschaftlichen Sortenschutz ist dahin gehend auszulegen, dass Auskunftsersuchen an amtliche Stellen in Bezug auf bestimmte geschützte Sorten zu formulieren sind. Diese Bestimmung hindert die Mitgliedstaaten jedoch nicht daran, im nationalen Recht den Zugang zu Informationen bei amtlichen Stellen in Bezug auf Pflanzenarten vorzusehen.
– Eine Behörde, die mit der Kontrolle über die Vergabe von EU-Subventionen betraut ist, ist eine mit der Überwachung der landwirtschaftlichen Erzeugung befasste amtliche Stelle. Dementsprechend kann sich eine solche Stelle nicht auf die in Art. 11 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1768/95 geregelte Ausnahme von der Auskunftspflicht berufen.
– Art. 11 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1768/95 ist dahin gehend auszulegen, dass eine amtliche Stelle berechtigt ist, die angeforderten Informationen zu verweigern, wenn die Verarbeitung bereits vorhandener Daten voraussichtlich einen unverhältnismäßigen Aufwand bedeutet, der dieser Stelle nicht zugemutet werden kann.
2 Urteil vom 10. April 2003 (C‑305/00, EU:C:2003:218).
3 Urteil vom 14. Oktober 2004 (C‑336/02, EU:C:2004:622).
4 ABl. 1994, L 227, S. 1.
5 ABl. 1995, L 173, S. 14.
6 Aus der dem Gerichtshof übermittelten nationalen Akte ergibt sich, dass die Rechtsmittelführerin über 50 Züchter vertritt, bei denen es sich überwiegend um Unternehmen aus Deutschland handelt, während einige von ihnen in Dänemark, Frankreich, den Niederlanden und Polen niedergelassen sind.
7 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates (ABl. 2013, L 347, S. 549).
8 Delegierte Verordnung der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Zahlstellen und anderen Einrichtungen, die finanzielle Verwaltung, den Rechnungsabschluss, Sicherheiten und die Verwendung des Euro (ABl. 2014, L 255, S. 18).
9 Urteile vom 10. April 2003, Schulin (C‑305/00, EU:C:2003:218), vom 11. März 2004, Saatgut-Treuhandverwaltungsgesellschaft (C‑182/01, EU:C:2004:135), vom 14. Oktober 2004, Brangewitz (C‑336/02, EU:C:2004:622), und vom 15. November 2012, Raiffeisen-Waren-Zentrale Rhein-Main (C‑56/11, EU:C:2012:713).
10 Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. November 2003 über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors (ABl. 2003, L 345, S. 90).
11 Vgl. auch den sechsten Erwägungsgrund der Durchführungsverordnung, in dem es heißt, dass die Kommission die Auswirkungen der Begriffsbestimmung für den Kleinlandwirt im Hinblick auf die Rolle der Entschädigung prüfen wird.
12 Vgl. z. B. meine Schlussanträge in der Rechtssache Buccioni (C‑594/16, EU:C:2018:425, Nr. 32).
13 Vgl. z. B. Urteile vom 12. Oktober 2017, Kamin und Grill Shop (C‑289/16, EU:C:2017:758, Rn. 22), und vom 19. Oktober 2017, Vion Livestock (C‑383/16, EU:C:2017:783, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
14 Diese Ausnahme ergibt sich aus Art. 14 Abs. 1 der Grundverordnung.
15 Urteile vom 10. April 2003, Schulin (C‑305/00, EU:C:2003:218), und vom 14. Oktober 2004, Brangewitz (C‑336/02, EU:C:2004:622).
16 Urteil vom 10. April 2003 (C‑305/00, EU:C:2003:218, Rn. 63).
17 Ebd., Rn. 72.
18 Ebd., Rn. 57.
19 Urteil vom 14. Oktober 2004 (C‑336/02, EU:C:2004:622, Rn. 65 bis 66).
20 Nicht nur dort – derselbe Gedanke wird in Art. 16 Abs. 1 der Durchführungsverordnung wiederholt und bekräftigt.
21 Die Bestimmungen sehen außerdem vor, dass Landwirte und Aufbereiter die relevanten Informationen allgemein übermitteln, während bestimmte amtliche Stellen sie unter einer Reihe von Bedingungen übermitteln können.
22 Diese Feststellung findet sich in Bezug auf Landwirte im Urteil vom 10. April 2003, Schulin (C‑305/00, EU:C:2003:218, Rn. 60), und in Bezug auf Aufbereiter im Urteil vom 14. Oktober 2004, Brangewitz (C‑336/02, EU:C:2004:622, Rn. 48).
23 Hierbei ist anzumerken, dass der Gerichtshof im Urteil Schulin ausdrücklich betont hat, dass es „für den Sortenschutzinhaber schwierig ist, seinen Auskunftsanspruch durchzusetzen, weil … die Untersuchung einer Pflanze nicht die Feststellung ermöglicht, ob sie durch Verwendung des Ernteerzeugnisses oder durch den Erwerb von Saatgut gewonnen wurde“. Urteil vom 10. April 2003 (C‑305/00, EU:C:2003:218, Rn. 63).
24 Vgl. Nrn. 55 bis 56 dieser Schlussanträge.
25 Urteil vom 10. April 2003, Schulin (C‑305/00, EU:C:2003:218, Rn. 63).
26 Ebd., Rn. 66.
27 Ebd., Rn. 68. Art. 13 Abs. 2 Buchst. c und d der Grundverordnung sieht vor, dass das Anbieten zum Verkauf, der Verkauf oder sonstiges Inverkehrbringen der Zustimmung des Sortenschutzinhabers bedürfen.
28 Siehe oben, Nr. 61.
29 Innerhalb von Art. 11 der Durchführungsverordnung selbst, aber auch im Hinblick auf andere Vorschriften der Verordnung – vgl. oben, Nrn. 51 bis 62.
30 Allgemein zur Pflicht des Unionsgesetzgebers, mit dem sich wandelnden sozialen und wirtschaftlichen Umfeld Schritt zu halten (oder sich dem zu stellen, dass die Unionsgesetzgebung hinsichtlich ihrer Gültigkeit in Frage gestellt wird) vgl. meine Schlussanträge in den Rechtssachen Confédération paysanne u. a. (C‑528/16, EU:C:2018:20, Nr. 139) und Lietuvos Respublikos Seimas (C‑2/18, EU:C:2019:180, Nr. 99).
31 In ähnlichem Sinne vgl. meine Schlussanträge in der Rechtssache Schrems (C‑498/16, EU:C:2017:863, Nr. 123).
32 Die Zahlstellen, die für die Verwaltung und Kontrolle der Landwirtschaftsmittel verantwortlich sind, müssen ein System interner Kontrollen haben, das zufriedenstellend gewährleistet, dass die Zahlungen rechtmäßig und ordnungsgemäß erfolgen. Dieses integrierte System muss eine elektronische Datenbank, ein System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen, Beihilfeanträge und ein integriertes Kontrollsystem umfassen. Was Letzteres betrifft, so sind Beihilfeanträge daraufhin zu prüfen, ob die Fördervoraussetzungen erfüllt sind. Vgl. vor allem Art. 59, 67, 68 und 74 der Verordnung Nr. 1306/2013.
33 Vgl. oben, Nrn. 8 und 62.
34 Auch deshalb, weil sich bei der Erörterung in der mündliche Verhandlung gezeigt hat, dass kein eigenständiges Netzwerk nationaler Behörden eingerichtet wurde, weil die grundsätzliche Überwachung sowohl nach der Grundverordnung als auch nach der Durchführungsverordnung standardmäßig dem Sortenschutzinhaber auferlegt wird.
35 Die Regelung, dass amtliche Stellen rechtmäßig angeforderte Informationen zur Verfügung stellen müssen, wird außerdem in Art. 11 Abs. 4 der Durchführungsverordnung bekräftigt, wonach schriftlich über die Gründe für die Verweigerung der angeforderten Informationen informiert werden muss.
36 Natürlich mit der Einschränkung, dass das Folgende nur relevant würde, wenn der eigentliche Antrag tatsächlich in den Geltungsbereich von Art. 11 der Durchführungsverordnung fällt. Gemäß den obigen (Nrn. 38 bis 42) Ausführungen in diesen Schlussanträgen finden, wenn bei einer nationalen Behörde ein Antrag in Bezug auf Pflanzenarten gestellt wird, das nationale Recht und seine Grundsätze zum Zugang zu Informationen und zu zusätzlichen Kosten Anwendung.
37 Vgl. vor allem Urteil vom 11. Januar 2017, Typke/Kommission (C‑491/15 P, EU:C:2017:5, Rn. 34). Mit anderen Worten wird bei elektronischen Datenbanken oder Datensätzen der größte tatsächliche Aufwand in Bezug auf die Verarbeitung entstehen. Die Informationen sind eigentlich vorhanden, aber ohne eine ordentliche Strukturierung und Ordnung sind sie faktisch nutzlos.
38 Vgl. etwa Urteil vom 2. Oktober 2014, Strack/Kommission (C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, Rn. 27 bis 28). Vgl. auch meine Schlussanträge in der Rechtssache Typke/Kommission (C‑491/15 P, EU:C:2016:711, Nr. 41).
39 Vgl. meine Schlussanträge in der Rechtssache Typke/Kommission (C‑491/15 P, EU:C:2016:711, Nrn. 45 bis 46).
40 Vgl. Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145, S. 43).
41 Vgl. Art. 6 der Richtlinie 2003/98.

References: Art. 14
 Art. 11
 Art. 5
 Art. 13
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 11
 Art. 7
 Art. 1
 § 9
 Art. 11
 § 9
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 Art. 11
 Art. 11
 Art. 12
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 14
 Art. 11
 Art. 14
 Art. 13
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 Art. 14
 Art. 14
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 Art. 5
 Art. 5
 Art. 14
 Art. 11
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 Art. 11
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 11
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 Art. 7
 Art. 14
 Art. 11
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 Art. 14
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 Art. 11
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 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 5
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 2
 Art. 14
 Art. 11
 Art. 8
 Art. 14
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 9
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 9
 Art. 14
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 Art. 11
 Art. 8
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 2
 Art. 14
 Art. 8
 Art. 9
 Art. 11
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 14
 Art. 16
 Art. 13
 Art. 11
 Art. 59
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 10
 Art. 6