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Timestamp: 2018-06-20 04:02:21+00:00

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Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 14. Senat, Urteil vom 10.06.1994 (Aktenzeichen: 14 S 1065/93)
1. Wird die Eingangstür einer Gaststätte während der Betriebszeit verschlossen gehalten, so daß die Gaststätte nicht ohne weiteres verlassen oder betreten werden kann, so begründet diese Tatsache allein grundsätzlich noch keine konkrete Gefahr, welche die Behörde nach § 5 Abs 1 GastG zu einer Auflage zum Offenhalten der Eingangstür berechtigt. Vielmehr müssen weitere Umstände hinzukommen.
2. Eine Auflage zum Offenhalten der Eingangstür kann in Anbetracht der räumlichen Verhältnisse der Gaststätte im Hinblick auf mögliche Entwicklungen im Zug eines Brandereignisses zulässig sein (hier bejaht).
3. Bietet der Betroffene im Rechtsstreit ein anderes Mittel zur Abwehr der Gefahr an, so führt das nicht zur Rechtswidrigkeit der erlassenen - an sich fehlerfreien - Auflage.
Die Klägerin betreibt seit Januar 1988 in dem aus dem Mittelalter stammenden Gebäude in der Altstadt von die Gaststätte. Der - einzige - Gastraum besteht in einem Gewölbekeller.
Unter dem 19.05.1970 beantragte der Ehemann der Klägerin bei der beklagten Stadt eine baurechtliche Genehmigung zur Einrichtung eines "Gemeinschaftsraumes" im Keller des genannten Gebäudes, der den Mitgliedern einer Gruppe Dekorateure, Graphiker und Maler zu Ausstellungen, Zusammenkünften und zum geselligen Beisammensein dienen sollte. Er beantragte zugleich eine gaststättenrechtliche "Teilkonzession". Mit Schreiben vom 09.12.1970 teilte das Bauordnungsamt der Beklagten ihm mit, gegen die Einrichtung eines Gemeinschaftsraumes in dem Kellergeschoß würden keine Einwände erhoben, wenn eine ordnungsgemäße Toilettenanlage sowie Be- und Entlüftungsanlage eingebaut würden; außerdem sei es notwendig, einen Notausgang zur R.-gasse oder zur straße herzustellen.
Auf seinen am 20.11.1973 gestellten Antrag erteilte die Beklagte mit Bescheid vom 18.01.1974 dem Ehemann der Klägerin die gaststättenrechtliche Erlaubnis zum Betrieb des als Schank- und Speisewirtschaft. Der Ehemann der Klägerin zeigte den Beginn des Betriebs ab 01.12.1974 an.
Mit Schreiben vom 05.10.1987 teilte die Beklagte dem Ehemann der Klägerin mit, nach Angabe der Polizei sei die Eingangstür der Gaststätte während der Betriebsstunden verschlossen. Dies sei mit § 6 GastVO (damalige Fassung) nicht vereinbar, wonach die dem Betrieb des Gewerbes dienenden Räume leicht zugänglich sein und die ordnungsmäßige Überwachung durch die hiermit beauftragten Personen ermöglichen müßten. Das Schreiben enthielt die Aufforderung, die Eingangstür während der Betriebszeit offenzuhalten.
Im Januar 1988 zeigte der Ehemann der Klägerin an, er habe den Betrieb der Gaststätte ab 02.01.1988 an die Klägerin übergeben. Die Klägerin beantragte die gaststättenrechtliche Erlaubnis. Die Beklagte erteilte der Klägerin unter dem 30.12.1987 eine bis 30.03.1988 und unter dem 12.04.1988 eine bis 30.06.1988 befristete vorläufige Erlaubnis. Mit Bescheid vom 30.12.1988 erteilte die Beklagte der Klägerin eine bis 31.03.1989 befristete Erlaubnis. Dabei ordnete die Beklagte als Auflage nach § 5 Abs. 1 GastG an, daß die Eingangstür zu dem Lokal während der Betriebsstunden nicht verschlossen sein darf. Die Klägerin legte gegen die Auflage Widerspruch ein, über den nicht mehr entschieden wurde.
Mit Bescheid vom 22.06.1989 erteilte die Beklagte der Klägerin die - unbefristete - gaststättenrechtliche Erlaubnis zum Betrieb des als Schank- und Speisewirtschaft ohne besondere Betriebseigentümlichkeiten. Die Erlaubnis bezieht sich auf den Gastraum im Untergeschoß mit einer angegebenen Größe von etwa 56 qm; ferner sind darin zum räumlichen Umfang für das Erdgeschoß die Toiletten, ein Getränkelagerraum sowie ein "Vorraum zwischen den Gästetoiletten und dem Gastraum" mit einer angegebenen Größe von etwa 20 qm genannt. Nach Abschnitt III des Bescheids dürfen in dem Lokal - da keine Küche vorhanden sei - nur einfache kalte und einfach zubereitete warme Speisen verabreicht werden.
In Abschnitt VI des Bescheids vom 22.06.1989 ordnete die Beklagte als Auflage nach § 5 Abs. 1 GastG an:
"Die Eingangstüre zum Lokal darf während der Betriebsstunden nicht verschlossen sein. Für die Erfüllung dieser Auflage setzen wir Ihnen eine Frist bis zum 31.07.1989."
Zur Begründung hieß es unter Hinweis auf Ausführungen in dem Bescheid vom 30.12.1988: Aufgrund des § 6 GastVO könne verlangt werden, daß die Zugangstür einer Gaststätte während der Betriebszeit nicht verschlossen sei. Den Überwachungsorganen des Polizeivollzugsdienstes und des Rechts- und Ordnungsamtes müsse es im öffentlichen Interesse jederzeit möglich sein, ein Lokal ungehindert zu betreten. Bereits der Verstoß gegen § 6 GastVO rechtfertige eine entsprechende Auflage, ohne daß es darauf ankomme, ob das Verschlossensein der Eingangstür im Einzelfall eine konkrete Gefahr mit sich bringe. Auch könne nicht zugunsten der Klägerin berücksichtigt werden, daß es bisher bei der Überwachung des Lokals noch nie Schwierigkeiten gegeben habe. Andere Gastwirte würden sich darauf berufen, wenn im Hinblick auf § 6 GastVO nicht eingeschritten würde. Die Auflage sei erforderlich und angemessen.
Die Klägerin legte auch gegen diese Auflage Widerspruch ein. Sie brachte unter Bezugnahme auf ihren früheren Widerspruch vor: § 6 GastVO sei nicht anzuwenden, weil bereits unter dem 19.05.1970, mithin vor Inkrafttreten der GastVO am 09.05.1971, eine Konzessionierung beantragt worden sei. Zudem sei gemäß § 13 GastVO (damalige Fassung) von der Erfüllung der Anforderungen des § 6 GastVO abzuweichen. Auch müsse sich die Eingangstür einer Gaststätte nicht in jedem Fall während der Betriebszeit ohne weiteres von außen öffnen lassen. Es komme vielmehr auf die jeweiligen Umstände an. Beim, der nur von Montag bis Freitag ab 20.00 Uhr auf eine Dauer von vier bis fünf Stunden geöffnet sei, handele es sich um eine Gaststätte eigener Prägung. Der sei mit dem - 1972 in das Vereinsregister eingetragenen - und der daraus hervorgegangen Vereinigung der verbunden. Das Lokal sei in erster Linie ein Ort der Begegnung der Mitglieder dieser Gruppen, an dem historisches Kulturgut gepflegt werde. Der Gewölbekeller und die zum Teil sehr wertvollen kulturellen Einrichtungsgegenstände vermittelten in ihrer Gesamtheit einen durchaus sakralen Charakter. Das Lokal blicke auf eine in diesem Sinn gewachsene Tradition zurück. Die Eingangstür werde während der Betriebszeit verschlossen gehalten. Sie werde nach jedem Läuten an der beim Eingang angebrachten Glocke unverzüglich geöffnet, wobei grundsätzlich jedem Interessierten Einlaß gewährt werde. Das werde seit mehr als fünfzehn Jahren so gehandhabt. Sie berufe sich daher auf Bestands- und Vertrauensschutz. Die Auflage sei nicht erforderlich. Es könne kein einziges Vorkommnis genannt werden, welches die Auflage rechtfertige. Die Eingangstür werde verschlossen gehalten, um einem Diebstahl der teilweise sehr wertvollen, teilweise sakralen Dinge vorzubeugen, ferner um eine Benutzung der Toiletten durch Passanten zu verhindern, ferner auch damit sie selbst, ihr Ehemann und die Gäste vor einer Gefährdung geschützt seien. In dem Vorraum hinter der Eingangstür seien wertvolle Gegenstände aufgestellt. Auch könne man von dem Vorraum aus in den Innenhof des Gebäudes gelangen, wo die Hausbewohner persönliche Sachen untergebracht hätten. Das über einen Abgang zu erreichende eigentliche Kellerlokal (Gastraum) liege tief und ganz hinten im Gebäude; zudem stehe die Theke am hinteren Ende des Gastraums. Es sei nicht möglich, von dort aus den oberen Gaststättenbereich (Vorraum) im Auge zu behalten. So habe an Fastnacht 1986, als die Eingangstür nicht verschlossen gewesen sei, ein Unbekannter einen Nebeltopf in den Vorraum geworfen. Der sei ein Klein- und Familienbetrieb. Es sei ihr wirtschaftlich nicht zuzumuten, einen sog. Türsteher zu beschäftigen, der den oberen Gaststättenbereich kontrolliere.
Mit Bescheid vom 31.10.1991 wies das Regierungspräsidium den Widerspruch zurück. Es führte aus: Rechtsgrundlage der Auflage seien - nach Aufhebung der §§ 6 bis 13 GastVO durch Verordnung vom 10.12.1990 - § 4 Abs. 1 Nr. 2 sowie § 5 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 GastG. Im Hinblick auf das Erfordernis der Eignung der zum Betrieb des Gewerbes bestimmten Räume und damit zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung müsse grundsätzlich verlangt werden, daß die Eingangstür einer Gaststätte während der Betriebszeit unverschlossen sei. Außerdem seien Probleme des Brandschutzes zu berücksichtigen. Bei Ausbruch eines Brandes bestünden erhebliche Gefahren für die Gäste des Kellerlokals sowohl hinsichtlich des Verlassens der Gaststätte als auch insofern, als die Möglichkeit, von außen schnell Hilfe zu leisten, stark eingeschränkt sei. Ein Vertrauensschutz stehe der Auflage nicht entgegen. Bezüglich der Sicherung des Eigentums sowie der Vermeidung einer Gefährdung von Personen müßten andere Lösungen gesucht werden als ein Verschließen der Eingangstür. Die von der Klägerin betonte kulturelle Bedeutung des Lokals werde durch die Auflage nicht in Frage gestellt. Zudem habe die Wahrung höherwertiger Rechtsgüter Vorrang.
Am 04.12.1991 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Freiburg rechtzeitig Klage erhoben. Sie hat beantragt, die Auflage in Abschnitt VI des Bescheids vom 22.06.1989 und den Widerspruchsbescheid vom 31.10.1991 aufzuheben.
Die Klägerin hat zur Begründung der Klage weiteren Vortrag in Ergänzung ihres Widerspruchsvorbringens gemacht. Die Auflage sei nunmehr schon deshalb rechtswidrig, weil § 6 GastVO aufgehoben worden sei. Die Auflage verstoße vor allem gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die ordnungsmäßige Überwachung des sei auch bei verschlossener Eingangstür gewährleistet. Bei Kontrollen werde auf Läuten sofort Einlaß gewährt. Der zeitliche Abstand zwischen dem Läuten und dem Einlaß betrage höchsten 30 Sekunden. Den Belangen des Brandschutzes sei genügt. Auch sei die Wahrscheinlichkeit des Ausbrechens eines Brandes in dem Lokal als äußerst gering einzuschätzen. Das Lokal verfüge über ausreichende Fluchtmöglichkeiten. Zwei feuerpolizeilich abgenommene Fluchtwege führten unabhängig von dem Eingangsbereich unmittelbar aus dem Gastraum heraus. Die Eingangstür lasse sich von innen mittels eines Drehgriffs ohne Schlüssel öffnen, so daß Gäste jederzeit das Lokal verlassen könnten. Rettungskräfte könnten notfalls die Eingangstür von außen aufbrechen, ebenso die kontrollierende Polizei. Auch biete sie andere Lösungen als ein Offenhalten der Eingangstür während der Betriebszeit an. Sie habe ein erhebliches Interesse an einem Verschlossensein der Eingangstür. 1990 habe ein Unbekannter bei unverschlossener Eingangstür eine Brandlegung versucht. Die Auflage verletze ferner das Gleichbehandlungsgebot. Zahlreiche Gaststätten in der Stadt seien während der Betriebsstunden nicht ohne weiteres von außen zugänglich.
Die Beklagte hat Klageabweisung beantragt. Die Auflage sei nach § 5 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 i.V.m. § 4 Abs. 1 Nr. 2 GastG rechtmäßig. Der Schutzzweck des § 5 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 GastG könne nur erreicht werden, wenn der Gaststättenbetrieb jederzeit unangekündigt und überraschend kontrolliert werden könne. Ferner sei es zum Schutz insbesondere der Gäste bei Brand- und Unglücksfällen geboten, der Feuerwehr und sonstigen Hilfskräften einen ungehinderten Zugang zum Gastraum zu ermöglichen. Bei derartigen Vorkommnissen sei keineswegs immer gewährleistet, daß die Eingangstür von innen geöffnet werden könne. Gleiches gelte für etwaige tätliche Auseinandersetzungen innerhalb des Gastraums. Das Verschlossenhalten der Eingangstür des führe zu einer konkreten Personengefährdung vor allem insofern, als in einem Brand- oder Unglücksfall die Hilfe von außen nicht ungehindert möglichst rasch geleistet werden könnte. Auch könnte den Gästen ein schnelles Verlassen des Lokals erschwert sein.
Das Verwaltungsgericht hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung am 16.03.1993 aufgrund eines Beweisbeschlusses die Gaststätte der Klägerin in Augenschein genommen. Auf die Niederschrift vom 16.03.1993 wird verwiesen.
Mit Urteil vom 16.03.1993 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Es hat ausgeführt: Die Klage sei als Anfechtungsklage zulässig. Die Klägerin könne die umstrittene Auflage selbständig anfechten. Die Klage sei jedoch nicht begründet. Die Auflage sei in der Maßgabe der Widerspruchsentscheidung rechtens. Rechtsgrundlage bilde § 5 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 GastG. Die Unmöglichkeit, die Eingangstür des während der Betriebsstunden ohne weiteres zu öffnen, führe in einem Brandfall zu einer konkreten Gefahr für die im Lokal befindlichen Personen. Der mehrere Meter unter Straßenniveau liegende Gastraum vermittle die Situation einer "Falle". In dem verhältnismäßig engen Gastraum - der etwa 60 Sitzplätze aufweise - sei im Brandfall eine schnelle Ausbreitung von Feuer und Rauch zu befürchten. In Anbetracht der aus dem Gastraum herausführenden Fluchtwege wäre eine Panik zu erwarten. Daher sei ein Offenhalten der Eingangstür für eine Flucht aus dem Kellerlokal besonders wichtig; die Eingangstür sei jedoch von innen mit einem Drehverschluß verriegelt. Vor allem erfordere eine rasche Hilfe von außen, daß die Eingangstür jederzeit von der Straße her geöffnet werden könne. Eine baurechtliche Genehmigung oder auch nur Gestattung oder Duldung, die kraft einer Bindungswirkung in bezug auf brandschutzrechtliche Vorschriften dieser Bewertung entgegenstehen könnte, sei nicht ersichtlich. Die Kammer erblicke darüber hinaus einen die Auflage rechtfertigenden konkreten Anlaß bereits in dem Verschlossensein der Eingangstür an sich und den Auswirkungen auf die gefahrenabwehrrechtliche Überwachung der Gaststätte. Die Klägerin genieße keinen Bestandsschutz, der ein Einschreiten der Beklagten ausschließen würde. Die behördlichen Ermessenserwägungen seien nicht zu beanstanden. Die Klägerin werde durch die Auflage nicht unzumutbar belastet. Ebensowenig sei ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz zu erkennen.
Gegen dieses Urteil hat die Klägerin am 26.04.1993 fristgerecht Berufung eingelegt. Sie beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 16.03.1993 zu ändern und die Auflage in Abschnitt VI des Bescheids der Beklagten vom 22.06.1989 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 31.10.1991 aufzuheben.
Die Klägerin macht zur Begründung der Berufung weiteren Vortrag im Sinn ihres bisherigen Vorbringens. Die Auflage sei zu unbestimmt; sie bezeichne nämlich nicht konkret eine ihr auferlegte Verhaltenspflicht. Die Auflage sei nicht aus Gründen des Brandschutzes erforderlich. Dies belege ein von ihr in Auftrag gegebenes brandschutztechnisches Gutachten des Sachverständigen Prof.
Dipl.-Ing. vom 05.10.1993 nebst Stellungnahme des Sachverständigen vom 14.02.1994 (beides von der Klägerin vorgelegt). Der hintere Fluchtweg aus dem Gastraum über den Notausstieg neben der Theke (Durchbruch) - der zwei Fluchtmöglichkeiten biete - bestehe entgegen dem Vortrag der Beklagten zu Recht. Denn die Eigentümerin des Nachbargebäudes müsse den Notweg über ihr Grundstück dulden. Die Eingangstür sei nunmehr von innen mittels einer normalen Klinke zu öffnen. Auch sei sie im Begriff, eine Sicherheits- und Rettungswegtechnik in Verbindung mit einer Brandfrüherkennungsanlage (Rauchmelder) einzubauen, die bei Auftreten einer Verqualmung automatisch ein Öffnen der Eingangstür bewirke.
Sie verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts. Die Auflage sei hinreichend bestimmt. Die Eingangstür lasse sich nunmehr von innen ohne weiteres durch Niederdrücken der Klinke öffnen, so daß insoweit die bisher vorhandene Behinderung einer Flucht von innen nach außen entfallen sei. Die Auflage sei jedoch im Blick auf eine notwendige Hilfe von außen weiterhin erforderlich. Angesichts der beschränkten Möglichkeiten, das Kellerlokal im Notfall zu verlassen, könne es nicht hingenommen werden, die Hilfeleistung von außen durch ein Geschlossenhalten der Eingangstür zu erschweren. Auch seien die Fluchtmöglichkeiten über den Notausstieg neben der Theke wegen der Inanspruchnahme des Nachbargrundstücks rechtlich nicht gesichert. Außerdem würde dort eine höchst bedrohliche Stausituation entstehen, wenn es im Zugangsbereich der Gaststätte zu einem Brand komme. Es sei insbesondere deshalb nicht zu verantworten, der Feuerwehr oder sonstigen Rettungskräften eine schnelle Hilfeleistung von außen dadurch zu erschweren, daß der einzige hierzu taugliche Zugang verschlossen gehalten werde. Diese Einschätzung werde durch die Ausführungen des Sachverständigen Prof. Dipl.-Ing. nicht entkräftet. Die Installation einer Sicherheits- und Rettungswegtechnik (selbstentriegelnde Panikverschlüsse auf der Grundlage von Rauchmeldern) wäre nach Lage der Dinge keine hinreichend zuverlässige und wirkungsvolle Maßnahme. Abgesehen davon sei die Auflage erforderlich, um die Überwachung der Gaststätte sicherzustellen.
Der Senat hat aufgrund eines Beweisbeschlusses vom 16.11.1993 durch den damaligen berichterstattenden Richter am 29.11.1993 die Gaststätte der Klägerin (räumliche Gegebenheiten und Zu- und Ausgangssituation) in Augenschein genommen. Auf die Niederschrift vom 29.11.1993 wird verwiesen.
Ergänzend wird auf die gewechselten Schriftsätze und den sonstigen Inhalt der Akten verwiesen. Dem Senat liegen die die Gaststätte der Klägerin betreffenden Akten der Beklagten, die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums und die Akten des Verwaltungsgerichts vor, auf die ebenfalls Bezug genommen wird.
Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO).
Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Die Klage ist als Anfechtungsklage gegen die Auflage in Abschnitt VI des Bescheids vom 22.06.1989 und den Widerspruchsbescheid vom 31.10.1991 zulässig (§ 42 VwGO). Die Klägerin kann die Auflage, wonach die Eingangstür des während der Betriebsstunden des Lokals nicht verschlossen sein darf, selbständig anfechten. Die Auflage bildet einen Teil des Bescheids vom 22.06.1989, mit welchem der Klägerin die gaststättenrechtliche Erlaubnis zum Betrieb des als Schank- und Speisewirtschaft erteilt wird; es handelt sich um eine Nebenbestimmung im Sinn der herkömmlichen Terminologie (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG). Eine einem Verwaltungsakt beigefügte Auflage ist isoliert angreifbar, wenn bei ihrer Aufhebung der Verwaltungsakt ansonsten rechtmäßig und sinnvollerweise bestehen bleiben kann (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.01.1989, BVerwGE 81, 185). So liegt es hier. Die streitbefangene Auflage steht ersichtlich nicht mit der Gaststättenerlaubnis als solcher in einem inhaltlich untrennbaren Zusammenhang, wie dies für eine - nicht selbständig anfechtbare - sog. modifizierende Auflage gilt. Fraglich ist, ob eine Nebenbestimmung zu einer Erlaubnis bereits dann nicht isoliert angegriffen werden kann, wenn sie nach dem erkennbaren Willen der Behörde mit der Erlaubnis untrennbar verbunden sein soll (so OVG NW, Urteil vom 11.11.1993, GewArch 1994, 164 m.w.N.). Das kann hier auf sich beruhen. In dem Bescheid vom 22.06.1989, auch in dem Widerspruchsbescheid wird nicht, jedenfalls nicht mit hinreichender Deutlichkeit, objektiv der Wille zum Ausdruck gebracht, zwischen der Gaststättenerlaubnis und der streitbefangenen Auflage einen untrennbaren Zusammenhang herzustellen. Die Beklagte hat im Rechtsstreit denn auch keinen Einwand gegen eine selbständige Anfechtbarkeit der Auflage erhoben.
Die Klage ist jedoch auch nach der Beurteilung des Senats nicht begründet. Denn die angefochtene Auflage ist nach der maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Die umstrittene Auflage begegnet in formeller Hinsicht keinen rechtlichen Bedenken. Die Beklagte ist als Gaststättenbehörde sachlich zuständig, eine auf das Gaststättengesetz gestützte Anordnung der fraglichen Art zu treffen (vgl. § 1 Abs. 1 der baden-württembergischen Gaststättenverordnung - GastVO -). Die Anordnung, daß die "Eingangstüre zum Lokal ... während der Betriebsstunden nicht verschlossen sein" darf, ist im Sinn von § 37 Abs. 1 LVwVfG inhaltlich hinreichend bestimmt. Nach dem Regelungsinhalt, wie er sich aus dem zitierten Entscheidungssatz in Verbindung mit der in dem Ausgangsbescheid und dem Widerspruchsbescheid angeführten Begründung und den der Klägerin bekannten Umständen bei Erlaß der Verfügung ergibt, wird der Klägerin verboten, die Eingangstür ihrer Gaststätte während der Betriebszeit verschlossen zu halten, d.h. das Betreten und Verlassen der Gaststätte während der Betriebszeit mittels Absperrvorrichtungen an der Eingangstür zu behindern. Dabei bildet es Sinn und Zweck der Verfügung, die Möglichkeit zu gewährleisten, die Eingangstür ohne weiteres von außen zu öffnen. Auch soll, was jedenfalls aus der Begründung des Widerspruchsbescheids hervorgeht, die Möglichkeit sichergestellt sein, die Gaststätte unbehindert zu verlassen. Die Auflage ist für die Klägerin so klar und verständlich, daß sie ihr Verhalten danach ausrichten kann. In der Rechtsprechung sind denn auch Auflagen des in Rede stehenden Inhalts, die einen ebenso oder ähnlich wie hier gefaßten Entscheidungssatz aufweisen, nicht wegen mangelnder Bestimmtheit beanstandet worden (vgl. etwa Hess. VGH, Urteile vom 02.02.1981 und 02.04.1984, GewArch 1982, 93 und 1984, 239; VGH BW, Urteil vom 04.11.1981, GewArch 1982, 65; BVerwG, Urteil vom 09.08.1983, GewArch 1984, 35).
Die umstrittene Auflage leidet auch in materieller Hinsicht an keinem Rechtsverstoß.
Der Gesetzgeber hat in § 5 Abs. 1 GastG eine umfassende Ermächtigung für Auflagen der Gaststättenbehörde gegenüber denjenigen geschaffen, die ein erlaubnispflichtiges Gaststättengewerbe betreiben. Danach können jederzeit Auflagen zum Schutz der Gäste (Nr. 1) und der im Betrieb Beschäftigten (Nr. 2) gegen Gefahren für Leben, Gesundheit oder Sittlichkeit, ferner Auflagen u.a. zum Schutz gegen erhebliche Nachteile, Gefahren oder Belästigungen für die Allgemeinheit (Nr. 3) erteilt werden. Die Behörde ist danach bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen zu einem Einschreiten nach pflichtgemäßem Ermessen unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit befugt. Die streitbefangene Auflage findet in § 5 Abs. 1 Nr. 1 GastG, auch - soweit im Betrieb der Klägerin Personen beschäftigt werden - in § 5 Abs. 1 Nr. 2 GastG ihre Grundlage, wobei sie zum Schutz gegen Gefahren für Leben und Gesundheit angezeigt ist. Sie ist demnach rechtens.
Ein behördliches Einschreiten nach § 5 Abs. 1 GastG setzt tatbestandlich entsprechend allgemeinen ordnungsrechtlichen Grundsätzen einen konkreten Anlaß voraus, d.h. eine konkrete Gefahr für die zu schützenden Rechtsgüter. § 5 Abs. 1 GastG bietet keine Handhabe für eine Anordnung, durch die einer bloß abstrakten Gefahr entgegengewirkt werden soll, wie das für eine - generell und unabhängig vom jeweiligen Einzelfall verbindliche - rechtssatzmäßige Regelung in Gestalt einer Polizeiverordnung typisch ist. Anders verhält es sich nur insofern, als eine rechtssatzmäßige Regelung für den Einzelfall durch eine (sog. unselbständige) Verfügung konkretisiert wird, mit welcher lediglich der Verstoß gegen den Rechtssatz unterbunden werden soll (vgl. zum Ganzen: Mörtel/Metzner, GastG, 4. Aufl. 1988, § 5 RdNr. 12; Michel/Kienzle, GastG, 11. Aufl. 1992, § 5 RdNr. 17). Eine konkrete Gefahr besteht dann, wenn - im zu beurteilenden Fall - ein zu befürchtender Schaden in überschaubarer Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit eintreten wird. Dabei ist hinsichtlich des erforderlichen Grades der Wahrscheinlichkeit jedoch zu differenzieren: Die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts muß um so größer sein, je geringer der möglicherweise eintretende Schaden ist; sie darf um so kleiner sein, je schwerer der etwaige Schaden wiegt (dazu z.B. BVerwG, Urteil vom 02.07.1991, BVerwGE 88, 348 m.w.N.).
Die Beklagte hat zur Begründung der streitbefangenen Auflage ursprünglich die Regelung des § 6 der baden-württembergischen Gaststättenverordnung in der Fassung vom 20.04.1971 (GBl. S. 148) herangezogen. §§ 6 bis 13 GastVO a.F. wurden jedoch während des Widerspruchsverfahrens durch Verordnung vom 10.12.1990 (GBl. 1991 S. 2) aufgehoben. § 6 GastVO a.F. lautete: "Die dem Betrieb des Gewerbes dienenden Räume müssen leicht zugänglich sein und die ordnungsmäßige Überwachung durch die hiermit beauftragten Personen ermöglichen." Eine solche Regelung wird durch die Ermächtigung in § 4 Abs. 3 GastG gedeckt, wonach die Landesregierungen zur Durchführung des § 4 Abs. 1 Nr. 2 GastG durch Rechtsverordnung die Mindestanforderungen bestimmen können, die an die Lage, Beschaffenheit, Ausstattung und Einteilung der Räume einer Gaststätte zu stellen sind. Die Ermächtigung des § 4 Abs. 3 GastG schließt eine landesrechtliche Regelung ein, derzufolge die Möglichkeit bestehen muß, die Eingangstür einer Gaststätte während der Betriebszeit von außen zu öffnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.08.1983, GewArch 1984, 35). Auch wurde § 6 GastVO a.F. und werden parallele Vorschriften in den Gaststättenverordnungen anderer Bundesländer überwiegend dahin verstanden, daß sie den Gastwirt grundsätzlich verpflichten, die Eingangstür seiner Gaststätte während der Betriebszeit (von außen) unverschlossen zu halten (dazu VGH BW, Urteil vom 04.11.1981, GewArch 1982, 65; ferner etwa Hess. VGH, Urteil vom 02.04.1984, GewArch 1984, 239; Mörtel/Metzner, a.a.O., § 4 RdNr. 64). Die Beklagte hat die umstrittene Auflage in diesem Sinn als eine die rechtssatzmäßige Regelung des § 6 GastVO a.F. für den Einzelfall konkretisierende (sog. unselbständige) Verfügung erlassen, wobei sie in bezug auf § 5 Abs. 1 Nrn. 1 u. 2 GastG betont hat, es komme nicht darauf an, ob das Verschlossensein der Eingangstür eine konkrete Gefahr mit sich bringe. Die Auflage ist indessen nicht etwa im Hinblick darauf in Anbetracht der Aufhebung des § 6 GastVO a.F. als nunmehr rechtswidrig zu beurteilen. Es geht zwar um eine auf Dauer angelegte Anordnung (Dauerverwaltungsakt), für deren Beurteilung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats maßgeblich ist. Doch hat das Regierungspräsidium in dem Widerspruchsbescheid die Aufhebung des § 6 GastVO a.F. berücksichtigt, ebenso die Beklagte in ihrem Prozeßvorbringen. Die Anordnung ist insofern - in zulässiger Weise - bereits mit dem Widerspruchsbescheid auf eine andere Grundlage gestellt worden, welche die Auflage trägt.
Die Klägerin legt nach wie vor Wert darauf, daß ihre Gaststätte auch während der Betriebszeit nicht ohne weiteres betreten werden kann; sie möchte die Eingangstür (von außen) verschlossen halten, so daß sie nicht aufzumachen ist; nur auf Läuten wird geöffnet. Die Beklagte vertritt dazu unter Hinweis auf das Erfordernis einer wirksamen behördlichen Überwachung von Gaststätten (vgl. § 22 Abs. 2 GastG) die Auffassung, bereits die Tatsache des Verschlossenseins der Eingangstür während der Betriebszeit gebe einen konkreten Anlaß für die Besorgnis, die in § 5 Abs. 1 GastG aufgeführten Rechtsgüter seien gefährdet (so auch Michel/Kienzle, a.a.O., § 5 RdNr. 17). Diese Auffassung vermag der Senat nicht zu teilen. Der Senat verkennt dabei nicht, daß allgemein auch die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu den nach § 5 Abs. 1 GastG zu schützenden Rechtsgütern zu zählen ist (vgl. besonders § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG). Auch steht die Bedeutung einer wirksamen behördlichen Überwachung von Gaststätten außer Frage. Die Kontrollen durch die Überwachungsorgane insbesondere des Polizeivollzugsdienstes (vgl. § 1 Abs. 3 GastVO) müssen bei Bedarf auch überraschend und unangekündigt erfolgen können. Das wird beeinträchtigt, wenn es an einer freien Zugänglichkeit fehlt, die Überwachungsorgane z.B. durch Klingeln erst auf sich aufmerksam machen müssen und es in der Hand des Gastwirts liegt, ob und vor allem wann er ihnen öffnet. Indessen kann nicht allgemein gesagt werden, bereits die Tatsache des Verschlossenseins der Eingangstür schaffe eine konkrete Gefahr in dem für ein Einschreiten der Gaststättenbehörde nach § 5 Abs. 1 GastG erforderlichen Sinn. Vielmehr müssen grundsätzlich weitere Umstände hinzukommen (so zutreffend Mörtel/Metzner, a.a.O., § 4 RdNr. 64). Eine gegenteilige Beurteilung läuft letztlich auf ein allgemeines Gebot der Offenhaltung der Eingangstür hinaus; die Aufstellung einer derartigen generellen Regel ist jedoch - und zwar unter dem Gesichtspunkt der Beschaffenheit der Gaststättenräume - nach § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Nr. 2 GastG Sache des Verordnungsgebers. Wie auch bemerkt werden mag, sind in der Praxis vereinzelt sog. "Klopf- oder Klingellokale" anzutreffen, bei denen die Eingangstür auch während der Betriebszeit geschlossen gehalten und nur auf Klopf- oder Klingelzeichen aufgemacht wird (dazu etwa von Ebner, GewArch 1982, 94 ff.).
Die Umstände, die bei einem Verschlossensein der Eingangstür während der Betriebszeit die Annahme einer konkreten Gefahr für die nach § 5 Abs. 1 GastG zu schützenden Rechtsgüter begründen können, sind mannigfacher Natur. Es kann sich insbesondere, aber keineswegs ausschließlich um Umstände handeln, die besondere Veranlassung hervorrufen, die Gaststätte zumal auch überraschend und unangekündigt zu kontrollieren. Soweit die Umstände in der Person des Gewerbetreibenden, in der konkreten Betriebsweise oder in dem Besucherkreis liegen können, scheiden solche Gesichtspunkte hier aus. Die Beklagte bezieht sich nicht auf solche Gesichtspunkte zugunsten der umstrittenen Auflage. Es ist auch kein Anzeichen dafür vorhanden, die Klägerin erfülle Berufspflichten einer Gastwirtin nicht oder ihre Gaststätte werde nicht ordnungsgemäß betrieben. Nach Schilderung der Klägerin haben die Überwachungsorgane auf Läuten Einlaß, wobei der zeitliche Abstand zwischen dem Läuten und dem Öffnen der Eingangstür höchstens 30 Sekunden betrage. Auch heißt es in dem Bescheid vom 22.06.1989, bisher habe es bei der Überwachung des Lokals noch nie Schwierigkeiten gegeben. Konkrete Angaben, wonach es etwa in der Folgezeit bei Kontrollen zu Unzuträglichkeiten gekommen wäre, sind von der Beklagten nicht gemacht worden.
Als Umstände, die bei einem Verschlossensein der Eingangstür während der Betriebszeit die Annahme einer konkreten Gefahr für die nach § 5 Abs. 1 GastG zu schützenden Rechtsgüter begründen können, sind - und zwar insbesondere auch unabhängig vom Erfordernis einer wirksamen Überwachung - auch die räumlichen Verhältnisse der Gaststätte in Betracht zu ziehen. Im hier zu beurteilenden Fall wird in dem Widerspruchsbescheid und ergänzend in dem Prozeßvorbringen der Beklagten von daher das Vorliegen einer konkreten Gefahr in dem für ein Einschreiten nach § 5 Abs. 1 GastG erforderlichen Sinn zu Recht bejaht.
Zu den räumlichen Verhältnissen des ist im wesentlichen folgendes herauszustellen, was sich aus den Behördenakten mit den dazu gehörenden Lichtbildern, der Einnahme eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht und einen Richter des Senats sowie aus dem Vortrag der Beteiligten ergibt: Der Gastraum wird durch einen weit unter Straßenniveau liegenden Gewölbekeller gebildet. Er wird durch einen Vorraum hinter der Eingangstür über einen Abgang (Treppe) erreicht. Dies vermittelt die einzige reguläre Möglichkeit, in das Kellerlokal hinein- und aus ihm herauszugelangen. Die Verhältnisse sind sehr beengt, auch in Anbetracht der reichlich vorhandenen Ausstattung mit Mobiliar und dgl.. Für den Notfall, insbesondere bei Ausbruch eines Brandes sind - außer dem regelmäßigen Weg - zwei Fluchtwege vorhanden, um den etwa 56 qm großen Gastraum verlassen zu können. Im unmittelbaren Zugangsbereich des Gastraums (am Fuß des Treppenabgangs) führt ein Notausstieg über eine eiserne Trittleiter durch eine Wandöffnung. Der zweite Fluchtweg beginnt im hinteren Bereich des Gastraums; eine Wandnische neben der dort befindlichen Theke weist einen etwa 1 m hohen Durchbruch auf, der in den Keller des Nachbargebäudes führt, wobei im weiteren zwei Fluchtmöglichkeiten in Frage kommen (zum einen über einen Lichtschacht, zum anderen ins Treppenhaus des Nachbargebäudes).
Das Verwaltungsgericht hat beim Augenschein in bezug auf den - nach seiner Feststellung über etwa 60 Sitzplätze verfügenden - Gastraum, was eine mögliche Notlage anlangt, insgesamt den Eindruck einer "Falle" gewonnen. Auch dem Senat drängt sich dieser Eindruck auf.
Nach den räumlichen Verhältnissen des bringt es eine Gefahr mit sich, wenn sich die Eingangstür während der Betriebszeit nicht ohne weiteres von innen und außen öffnen läßt. Bei einem Brandereignis kann es dann erschwert sein, möglichst rasch aus der "Falle" herauszugelangen (wobei übrigens hinzukommt, daß die Eingangstür nach innen aufschlägt). Ferner und vor allem kann es dann der Feuerwehr und sonstigen Rettungskräften erschwert sein, möglichst rasch von außen Zugang zu nehmen. In beiderlei Hinsicht wird eine Gefahr für die Gesundheit, letztlich für das Leben in dem Gastraum befindlicher Personen ausgelöst. Denn angesichts möglicher Entwicklungen im Zug eines Brandereignisses ist es von besonderer Wichtigkeit, daß der Gastraum unbehindert auf dem regulären Weg verlassen und daß ohne jede Behinderung von außen Hilfe geleistet werden kann. Bei einem Brandereignis wäre ohnehin - von einer zu befürchtenden Panik abgesehen - mit bedrohlichem Gedränge und Stau zu rechnen. Dies in verstärktem Maß, soweit Gäste darauf angewiesen wären, sich nacheinander einzeln über die Fluchtwege in Sicherheit zu bringen. Bei einem Brand oder einer Verqualmung im oberen Eingangsbereich (Vorraum hinter der Eingangstür) oder im unmittelbaren Zugangsbereich des Gastraums würde gegebenenfalls allein der hintere Fluchtweg durch den engen Durchbruch verbleiben. Auch sonst könnte es - auch für die Klägerin - unmöglich werden, die Eingangstür für die Feuerwehr rechtzeitig zu öffnen. Um so wichtiger ist bei alldem ein Offenhalten der Eingangstür insbesondere auch für einen raschen Zutritt von außen. Man mag die Wahrscheinlichkeit des Ausbrechens eines Brandes insbesondere gerade in dem Gastraum im Blick auf das steinerne Gewölbe und den Steinfußboden für gering erachten; auch werden für eine Speisegaststätte typische Geräte zur Zubereitung und Warmhaltung von Speisen von der Klägerin wohl nicht benutzt. Insgesamt kann aber zumal bei einer alten Baulichkeit - die insgesamt nebst einer im übrigen vorhandenen Wohnnutzung in den Blick zu nehmen ist - das Entstehen eines Brandes schon aus Ursachen technischer Art nicht gänzlich ausgeschlossen werden. Auch ist an Ursachen wie die im Lokal außer elektrischen Lampen verwendeten Kerzen (offenes Kerzenlicht) zu denken, im übrigen auch an Rauchen. Aus mancherlei Gründen könnte sich ein Feuer in der Gaststätte schnell ausbreiten: insbesondere zahlreiches Mobiliar aus Holz sowie Holz- und Tuchdekorationen, auch Bilder und Büsten im Gastraum; hölzerne Tür zwischen Abgang und Gastraum; Holzdecke im oberen Eingangsbereich (Vorraum); zahlreiche Gegenstände aus Holz und Tuch (darunter u.a. altes Spinnrad, Kruzifix, alte Fahnen) im Vorraum.
Die mit einem Verschlossensein der Eingangstür des verbundene Gefahr, auf die das Regierungspräsidium in dem Widerspruchsbescheid und ergänzend die Beklagte in ihrem Prozeßvorbringen auch abheben, ist im ordnungsrechtlichen Sinn konkret. Das wird durch eine geringe Wahrscheinlichkeit eines Brandes nicht in Frage gestellt. Denn die Rechtsgüter Gesundheit und Leben haben überragende Bedeutung; ein insofern möglicherweise eintretender Schaden wiegt besonders schwer, so daß die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts verhältnismäßig geringen Anforderungen unterliegt. Nach den erkennbaren gesamten Gegebenheiten ist von einer konkreten Gefahr zu sprechen, welche die Gaststättenbehörde jedenfalls nicht hinzunehmen braucht. Die Behörde ist vielmehr nach § 5 Abs. 1 GastG zu einem Einschreiten zur Abwehr der bezeichneten Gefahr befugt. Ob eine gleiche Beurteilung auch schon allein hinsichtlich möglicher anderer Notlagen, etwa in bezug auf eine tätliche Auseinandersetzung in dem Gastraum oder einen - ebenso vorstellbaren - verbrecherischen Anschlag, angezeigt wäre, kann auf sich beruhen.
Die dargelegte Würdigung des Senats steht nicht in einem Gegensatz zu Bekundungen in dem von der Klägerin im Berufungsverfahren beigebrachten brandschutztechnischen Gutachten des Prof. Dipl.- Ing. vom 05.10.1993 nebst Stellungnahme des Gutachters vom 14.02.1994. Der Sachverständige beschreibt die Fluchtmöglichkeiten; auch führt er an, die Brandgefahr in der Gaststätte sei als gering zu bewerten. Der Senat geht bei seiner Würdigung von dem Vorhandensein und der Benutzbarkeit der Fluchtwege, auch von einer geringen Wahrscheinlichkeit eines Brandes aus. Die Situation im Blick auf mögliche Entwicklungen im Zug eines Brandereignisses wäre nur um so kritischer zu betrachten, würde es die Fluchtwege nicht geben oder würden sie nicht zur Verfügung stehen. Im übrigen macht der Sachverständige in dem Gutachten vom 05.10.1993 - als Alternativen zu einem Offenhalten der Eingangstür während der Betriebszeit, d.h. unter der Voraussetzung eines Verschlossenseins der Eingangstür - Vorschläge zur "Verbesserung der Zugangssituation im Gefahrenfalle". Es fällt durchaus auf, daß er sich dazu veranlaßt sieht. Wie zum Ganzen vor allem auch zu betonen ist, gibt der Sachverständige erklärtermaßen seine brandschutztechnische Sicht wieder. Die ordnungsrechtliche Bewertung obliegt der Gaststättenbehörde und im Prozeß dem Gericht. Der Senat hat keinen Anlaß, seinerseits ein brandschutztechnisches Sachverständigengutachten einzuholen. Nach dem Gesagten spielt ferner die Meinungsverschiedenheit zwischen den Beteiligten über die Frage, ob der hintere Fluchtweg (mit den beiden Fluchtmöglichkeiten dort) wegen der notwendigen Inanspruchnahme des Nachbargrundstücks rechtlich gesichert ist, in bezug auf die dargelegte Würdigung keine Rolle. Auch ist das Vorbringen der Klägerin unerheblich, das Feuerwehramt der Beklagten habe die Fluchtwege abgenommen. Der Senat bemerkt in diesem Zusammenhang weiter, daß eine baurechtliche Genehmigung, deren feststellender Teil eine hier maßgebliche Bindung der Gaststättenbehörde entfalten könnte (vgl. zu solcher Bindungswirkung rechtsgrundsätzlich BVerwG, Urteil vom 04.10.1988, BVerwGE 80, 259), ausweislich der Behördenakten für den - d.h. insbesondere für eine Nutzung des Gewölbekellers als Gaststätte - nicht erteilt worden ist. Das Schreiben des Bauordnungsamts der Beklagten vom 09.12.1970, wonach bei Erfüllung bestimmter Maßgaben (Toilettenanlage, Be- und Entlüftungsanlage, Notausgang) keine Einwände gegen die Einrichtung eines "Gemeinschaftsraumes" in dem Kellergeschoß erhoben würden, hat keinen derartigen Regelungsgehalt. Die Beklagte hat ersichtlich auch später - etwa anläßlich der erstmaligen Erteilung der gaststättenrechtlichen Erlaubnis mit Bescheid vom 18.01.1974 oder in der Folge - für den jedenfalls keine baurechtliche Entscheidung getroffen, der sich auch nur mittelbar eine Aussage entnehmen ließe, die Gaststätte dürfe bei verschlossener und nicht ohne weiteres zu öffnender Eingangstür betrieben werden.
Die Klägerin beruft sich auf eine langjährige Praxis, die Eingangstür des während der Betriebszeit verschlossen zu halten und nur auf Läuten zu öffnen. Indessen ist ein irgendwie gearteter Bestands- oder Vertrauensschutz zugunsten der Klägerin, der ein Einschreiten durch die Beklagte in Gestalt der umstrittenen Auflage ausschließen könnte, nicht zu erkennen. Es fehlt an einem rechtlichen Ansatz dafür. Die gaststättenrechtliche Erlaubnis wurde erstmals dem Ehemann der Klägerin mit Bescheid vom 18.01.1974 erteilt. Damals galt § 6 GastVO a.F., der nach überwiegendem Verständnis den Gastwirt grundsätzlich zum Offenhalten seiner Lokaltür während der Betriebszeit verpflichtete. Als die Klägerin den Betrieb Anfang 1988 übernahm, war ihr jedenfalls aus dem Schreiben der Beklagten vom 05.10.1987 bekannt, daß die Beklagte in der fraglichen Praxis einen Verstoß gegen § 6 GastVO a.F. erblickt (die Klägerin hatte ein Antwortschreiben vom 12.10.1987 mit ihrem Ehemann unterzeichnet). Abgesehen davon waren und sind Auflagen zur Abwehr einer konkreten Gefahr gaststättenrechtlich jederzeit zulässig. Auch hat die Beklagte ersichtlich zu keiner Zeit gegenüber der Klägerin einen Vertrauenstatbestand geschaffen, aufgrund dessen die Klägerin berechtigterweise hätte glauben können, die fragliche Praxis werde von der Gaststättenbehörde gebilligt oder geduldet. Ein derartiger Vertrauenstatbestand erwächst allgemein nicht schon allein dann, wenn der Bürger - auch über längere Zeit - ein bestimmtes Verhalten pflegt, ohne daß es zu einer Beanstandung der Behörde kommt. Außerdem erlangte die Beklagte ihrem Vortrag zufolge erst im September 1987 von einem Verschlossensein der Eingangstür des während der Betriebszeit Kenntnis. Das daraufhin ergangene Schreiben der Beklagten vom 05.10.1987 enthält die nachdrückliche Aufforderung, die Eingangstür offenzuhalten.
Die umstrittene Auflage zum Offenhalten der Eingangstür während der Betriebszeit entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Auch sonst lassen die wesentlichen behördlichen Ermessenserwägungen, wie sie insbesondere aus dem Widerspruchsbescheid und ergänzend aus dem Prozeßvortrag der Beklagten hervorgehen, keinen rechtlich zu rügenden Fehler erkennen.
Die Auflage zum Offenhalten der Eingangstür während der Betriebszeit ist zur Abwehr der bezeichneten Gefahr geeignet. Sie ist dazu auch erforderlich. Es steht ernsthaft nicht in Frage, die Rettungskräfte auf ein gewaltsames Aufbrechen der massiven Eingangstür zu verweisen; das gilt auch unabhängig von dem Zeitaufwand, der sich damit verbindet. Nach dem ordnungsrechtlichen Prinzip des geringsten Eingriffs hat die Behörde zur Abwehr einer Gefahr die Maßnahme zu treffen, die den einzelnen und die Allgemeinheit voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigt (vgl. § 5 Abs. 1 PolG). Dieses Prinzip ist hier gewahrt. Die Klägerin wird durch die Auflage bei objektiver Betrachtung nur in geringem Maß belastet. Schließlich wird von ihr lediglich die Herbeiführung eines Zustands verlangt, wie er bei Gaststätten (Schank- und Speisewirtschaften) üblich ist. Ein ebenso wirksames, jedoch die Klägerin und die Allgemeinheit objektiv weniger belastendes Mittel, welches die Beklagte gegebenenfalls hätte wählen müssen, ist nicht zu erkennen. Die von der Klägerin erwähnten anderweitigen Möglichkeiten stellen kein derartiges Mittel dar. So ist bei Aushändigung eines Schlüssels an die Feuerwehr insbesondere nicht gewährleistet, daß im Bedarfsfall gerade die jeweiligen Rettungskräfte den Schlüssel mit sich führen; das Feuerwehramt der Beklagten sieht sich nach einem Schreiben vom 14.10.1992 nicht in der Lage, solches organisatorisch sicherzustellen. Die Feuerwehr braucht sich darauf auch nicht einzulassen. Ähnlich wird in bezug auf die Überwachung von Gaststätten davon ausgegangen, daß es in der Regel nicht genügt, statt einer Offenhaltung der Eingangstür dem Polizeivollzugsdienst einen Schlüssel zu überlassen (vgl. VGH BW, Urteil vom 04.11.1981, GewArch 1982, 65; Hess. VGH, Urteil vom 02.04.1984, GewArch 1984, 239). Nicht anders verhält es sich mit der Anbringung eines versteckten Türöffners, d.h. einer nur von "Eingeweihten" zu bedienenden Vorrichtung, die jedoch der gerade im Einsatz befindlichen Rettungskraft unbekannt sein kann. Auch der Einbau eines mit einer im Notfall einzuschlagenden Glasscheibe versehenen Schlüsselkastens kann Unsicherheiten mit sich bringen. Die Feuerwehr muß sich jedenfalls auch darauf nicht einlassen. Die in dem Gutachten vom 05.10.1993 vorgeschlagene Einrichtung eines genormten Feuerwehrschlüsselkastens (nach den Richtlinien des Verbandes der Sachversicherer) scheidet nach der einleuchtenden Schilderung der Beklagten von vornherein aus; danach setzt diese Einrichtung voraus, daß die Feuerwehr einen Generalschlüssel zum Öffnen des Kastens mit sich führt, was sie - u.a. wegen des Haftungsrisikos - nur bei einem Brand in bestimmten Gebäuden mit einer Brandmeldeanlage tue, die bei ihr aufgeschaltet sei und den Alarm über die Aufschaltung auslöse (Krankenhäuser, Altenheime, Beherbergungsbetriebe, Versammlungsstätten mit einer erhöhten Gefährdung großer Personenzahlen im Brandfall). Außerdem können bauliche Änderungen, die der Klägerin mehr oder weniger hohe Kosten machen, nicht im Sinn des Prinzips des geringsten Eingriffs - im Vergleich zu dem verlangten Offenhalten der Eingangstür - als objektiv milderes Mittel eingestuft werden. Das ist zumal hinsichtlich der in dem Gutachten vom 05.10.1993 vorgeschlagenen Sicherheits- und Rettungswegtechnik (selbstentriegelnde Panikverschlüsse) in Verbindung mit einer Brandfrüherkennungsanlage (Rauchmelder) zu sagen. Die Installierung der Sicherheits- und Rettungswegtechnik - die zudem mit der Brandfrüherkennungsanlage auch gewartet werden muß - ist sehr kostspielig (nach Angabe der Klägerin etwa DM 15.000,--). Die Auflage zum Offenhalten der Eingangstür wird auch dem ordnungsrechtlichen Prinzip der Angemessenheit gerecht, wonach durch die behördliche Maßnahme kein Nachteil herbeigeführt werden darf, der erkennbar außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Erfolg steht (vgl. § 5 Abs. 2 PolG). Die Klägerin erleidet durch die Auflage keine unzumutbaren Nachteile, denen gegenüber der Schutz von Gesundheit und Leben insbesondere ihrer Gäste etwa zurückzutreten hätte.
Es ist nicht zu erkennen, die Auflage zum Offenhalten der Eingangstür während der Betriebszeit sei im Blick auf die von der Klägerin vorgebrachten Belange - mit denen die Behörden sich befaßt haben - ermessensfehlerhaft. Die Klägerin kann von dem Gastraum aus - zumal von der am hinteren Ende des Gastraums befindlichen Theke aus - den oberen Eingangsbereich, insbesondere den mit zahlreichen Gegenständen bestückten Vorraum hinter der Eingangstür nicht überblicken. Dieser Umstand macht die Auflage nicht rechtswidrig. Es ist der Klägerin zumutbar, für eine möglichst günstige Sicherung ihres Eigentums zu sorgen, ohne daß die Eingangstür während der Betriebszeit von außen geschlossen gehalten werden muß. Die Klägerin hat es beispielsweise auch in der Hand, eine Klingelanlage nebst einer Videokamera zur Überwachung des Eintritts anzubringen. Eine unbefugte Benutzung der Toiletten durch Passanten ist bei vielen Gaststätten möglich. Ferner kann der Senat dem Vortrag der Klägerin keine - zumindest keine konkreten - Anhaltspunkte für eine außergewöhnliche Gefährdung ihrer Gaststätte entnehmen, wonach etwa in gesteigertem Maß ein Eindringen von Randalierern und sonstigen Störern zu erwarten oder wonach gar mit einem Anschlag auf die Klägerin oder andere in der Gaststätte sich aufhaltende Personen zu rechnen wäre. Soweit die Klägerin allgemein geäußert hat, sie und ihr Ehemann würden seit jüngstem bedroht, ist solches, insbesondere auch eine etwa erhöhte Schutzbedürftigkeit im Zusammenhang mit dem Betrieb der Gaststätte, mangels hinreichend konkreter Angaben jedenfalls nicht substantiiert dargetan. Der Klägerin ist erklärtermaßen an dem von ihr geschilderten besonderen kulturellen Gepräge ihrer Gaststätte, dabei wohl an der Zusammensetzung des Besucherkreises, gelegen. Das Gepräge der Gaststätte wird durch die Auflage indessen nicht beeinträchtigt, zumal die Klägerin nach ihrer Äußerung grundsätzlich jedem Interessierten Einlaß gewährt. Es bleibt der Klägerin - selbstverständlich - unbenommen, in dem vorhandenen Rahmen darüber zu befinden, wen sie als Gast empfangen will. Die Auflage hindert sie nicht etwa daran, in Wahrnehmung ihres Hausrechts eine ihr als Gast unerwünschte Person - die durch die Eingangstür den Vorraum betreten hat - gegebenenfalls in dem unmittelbaren Zugangsbereich des Gastraums oder im Gastraum zurückzuweisen.
Die Auflage verstößt auch nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG. Die Beklagte hat zu der diesbezüglichen Rüge der Klägerin unter Vorlage polizeilicher Überwachungsberichte eingehend Stellung genommen. Die Beklagte duldet danach bei anderen Gaststätten nicht ein Verschlossensein der Eingangstür während der Betriebszeit. Im übrigen bedeutet der Gleichbehandlungsgrundsatz ein Willkürverbot, er verbietet eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung wesentlich gleicher Sachverhalte. Ein derartiges Vorgehen der Beklagten, wonach sie die Klägerin willkürlich aus einer Vielzahl gleichgelagerter Fälle herausgegriffen hätte und allein gegen die Klägerin einschritte, ist nicht festzustellen. Es ist insbesondere kein Anhalt dafür vorhanden, es gebe in der Stadt Gaststätten, deren räumliche Verhältnisse im Blick auf mögliche Entwicklungen im Zug eines Brandereignisses ebenso oder ähnlich wie beim gelagert sind, bei denen die Beklagte jedoch gleichwohl ein Verschlossensein der Eingangstür hinnimmt.
Die Eingangstür der Gaststätte der Klägerin kann nach dem Vortrag der Beteiligten nunmehr während der Betriebszeit von innen ohne weiteres geöffnet werden. Die Verbindung zwischen dem Türverschluß mit Drehgriff und der an der Innenseite befindlichen Klinke wurde beseitigt, so daß sich die Tür durch Drücken der Klinke von innen öffnen läßt (vgl. auch die Niederschrift über den Augenschein am 29.11.1993). Soweit danach in bezug auf die Möglichkeit, die Gaststätte unbehindert zu verlassen, von einer Erfüllung der streitbefangenen Auflage zu sprechen ist, wird deren Rechtmäßigkeit, wie der Senat zur Klarstellung bemerkt, davon nicht beeinflußt.
Nach ihrem Vortrag gegenüber dem Senat will die Klägerin die in dem Gutachten vom 05.10.1993 vorgeschlagene Sicherheits- und Rettungswegtechnik (selbstentriegelnde Panikverschlüsse) in Verbindung mit einer Brandfrüherkennungsanlage (Rauchmelder) einbauen. Die Beklagte stellt in ihrem Prozeßvorbringen die Zwecktauglichkeit einer solchen Anlage für die Verhältnisse in der Gaststätte der Klägerin in Abrede (wozu der Gutachter sich unter dem 14.02.1994 geäußert hat). Der Senat hat das nicht zu beurteilen, weil es nicht den Streitgegenstand des vorliegenden Rechtsstreits betrifft. Nach einem ordnungsrechtlichen Grundsatz, der auch in Polizeigesetzen Niederschlag gefunden hat, ist der Adressat einer Polizeiverfügung berechtigt, ein anderes - und zwar insbesondere auch ein ihn objektiv stärker belastendes - Mittel anzubieten, durch welches die in Rede stehende Gefahr ebenso wirksam abgewehrt wird (Angebot eines Austauschmittels; dazu Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 428 ff.; Grupp, VerwArch 1978, S. 125 ff.). Die Behörde muß auf einen entsprechenden Antrag des Betroffenen in einem Verwaltungs- oder Widerspruchsverfahren, bei einer auf Dauer angelegten Regelung auch noch nach Eintritt der Unanfechtbarkeit der Verfügung darüber entscheiden, ob das angebotene Austauschmittel ebenso geeignet ist, und gegebenenfalls dieses Mittel zulassen. Die Rechtmäßigkeit der ursprünglichen - an sich fehlerfreien - Verfügung bleibt davon jedoch unberührt (vgl. Drews/Wacke/Vogel/ Martens, a.a.O., S. 430; Grupp, a.a.O. S. 144 f.). In diesem Sinn liegen die Dinge hier. Die streitbefangene Auflage ist nach dem Dargelegten rechtmäßig. Der Vortrag der Klägerin, sie wolle - obwohl sie das objektiv mehr belastet - die fragliche Anlage einbauen, ändert daran nichts, weshalb der Senat die Tauglichkeit der Anlage, die jederzeitige Zugänglichkeit der Gaststätte für Rettungskräfte im Brandfall zu gewährleisten, nicht zu beurteilen hat.

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 § 37
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 Art. 3