Source: https://www.epravo.cz/top/clanky/nulove-oddluzeni-cesta-z-dluhove-pasti-107203.html
Timestamp: 2019-05-26 02:00:50+00:00

Document:
Nulové oddlužení – cesta z dluhové pasti | epravo.cz
ID: 107203upozornění pro uživatele
Sněmovní tisk č. 71, jehož formou předložila vláda dne 29.1.2018 návrh novely insolvenčního zákona a který byl Organizačním výborem PSP ČR doporučen k projednání na 7. schůzi Poslanecké sněmovny, je již delší dobu provázen zájmem médií a veřejnosti (a to nejen odborné). Není ani příliš divu. Tento návrh obsahuje koncept tzv. „nulového oddlužení“, který se může potenciálně dotknout až stovek tisíc adresátů – zájemců o oddlužení (osobní bankrot). A samozřejmě také celé řady věřitelů, zejména těch institucionalizovaných (bankovní i nebankovní sektor), kteří jej svým pohledem vnímají zase jako jakousi „dluhovou amnestii“.
Ekonomická podstata a legislativně technické řešení tohoto konceptu je poměrně jednoduché a dostatečně veřejně známé, takže pouze velmi stručně: z ustanovení § 395 odst. 1 písm. b) insolvenčního zákona mizí spodní hranice pro vstup do oddlužení, spočívající až doposud v povinnosti uhradit nezajištěným věřitelům alespoň 30 % jejich pohledávek. Současná vstupní bariéra by tedy podle předlohy bez náhrady padla. Nově navrženým ustanovením § 412a insolvenčního zákona je naopak zaváděn kaskádový výstupní filtr pro cílový stav – osvobození od dluhů při splátkovém kalendáři (naprosto převažující způsob realizace oddlužení). Oddlužení by nově mělo být splněno pouze tehdy, když dlužník splatí nezajištěným věřitelům jejich pohledávky buď v plné výši, nebo v době 3 let od schválení oddlužení splatí nezajištěným věřitelům alespoň 50 % jejich pohledávek, nebo v době 5 let od schválení oddlužení splatí nezajištěným věřitelům alespoň 30 % jejich pohledávek, anebo (konečně) po dobu 7 let od schválení oddlužení nebude dlužníku oddlužení zrušeno[1]. K tomu by docházelo zejména, pokud by dlužník neplnil podstatné povinnosti, nebo pokud by mu v důsledku zaviněného jednání vznikl nový dluh, nebo pokud by nebyl v důsledku okolností, které zavinil, po dobu delší než 3 měsíce schopen splácet v plné výši ani vybrané zapodstatové pohledávky, představující transakční náklady oddlužení, včetně výživného a odměny insolvenčního správce, jako administrátora a garanta procesu)[2].
Jako kontra argument proti tvrzení o morálním hazardu, hrozícím ze strany dlužníků, kteří již nebudou omezeni vstupní bariérou, slouží konstrukce vakančních lhůt, bránících opakovanému vstupu do nelimitovaného systému osobního bankrotu (a tudíž jeho abusu)[3]. Další návrh na oddlužení bude možné opakovat, avšak nikoliv dříve než po 10 letech od předchozího úspěšného oddlužení. Nový návrh na povolení oddlužení bude možné podat teprve po 3 letech od zamítnutí nebo zrušení oddlužení pro nepoctivý záměr[4]. Konečně je vhodné zmínit i nový kvantitativní limit pro bezbariérové oddlužení v podobě maximální možné výše pohledávek dlužníkových nezajištěných věřitelů, odpovídající tisícinásobku existenčního minima podle zvláštního právního předpisu[5], což v současnosti představuje celkový objem pohledávek ve výši 2.200.000,- Kč. Při překročení tohoto limitu zůstává dosavadní vstupní bariéra alespoň 30% uspokojení pohledávek zachována.
Tolik k technické stránce věci. Jaký je ale důvod vzniku a navržení nové koncepce? Vnímám jej především v sociální oblasti, snaze o prohloubení sociálního smíru a navrácení významné části ekonomicky aktivní populace z oblasti šedé ekonomiky a dluhové pasti zpět do sektoru řádného plnění daňových povinností, což má velký význam národohospodářský. Předkladatel předpokládá, že v případě oddlužení osob, pro které nyní není tento institut fakticky dostupný, se očekává jejich následné znovuzačlenění do aktivních ekonomických struktur, a tedy nižší výdaje na plnění sociální povahy ze státního rozpočtu a naopak zvýšení daňových příjmů v souhrnné výši 3 - 10 miliard Kč[6], to vše prostřednictvím motivace nezaměstnaných „předlužených“ osob k aktivnímu hledání zaměstnání a ke snaze živit se vlastní prací, přičemž zároveň se má jednat o řešení pro dlužníky stižené vícečetnými exekucemi[7].
Předkladatel novely v rámci argumentace na podporu nového konceptu pracuje poměrně důsledně se statistikou, což je trend, který nelze než ocenit. Z analýzy vyplývá, že přibližně 2 % dlužníků v exekuci jsou schopni poskytovat věřitelům plnění v takové výši, která umožňuje dosáhnout současné 30% hranice uspokojení pohledávek. Přibližně 7 % dlužníků dosáhne ukončení exekuce vedené proti nim splacením veškerých svých závazků. Zbývajících více než 90 % zadlužených osob v exekuci (cca 655.000 osob) se nachází v dluhové pasti[8], z níž nejsou schopni vlastními silami za stávající právní úpravy uniknout.
Předkladatel novely pracuje i se statistickou analýzou dat z insolvenčního prostředí, poskytnutou naší správcovskou společností AS ZIZLAVSKY, v.o.s. Z této analýzy cca 1.200 živých insolvenčních řízeních, kde bylo dlužníku povoleno řešení úpadku oddlužením ve formě splátkového kalendáře vyplývá, že pouze u 16,3 % insolvenčních dlužníků v oddlužení se očekává, že svoje pohledávky splatí během 5 let v plné výši a přibližně 41,7 % dlužníků splatí přihlášené pohledávky z více než jedné poloviny. V případě 29,1 % dlužníků, u nichž již oddlužení splátkovým kalendářem probíhá, se naopak očekává, že míra uspokojení pohledávek věřitelů nedosáhne ani 30 % (a jejich situaci bude zapotřebí řešit příslušným procesním postupem).
Předkladatel novely se zejména zaměřil na dopady současné 30% bariéry do situace dlužníků aktuálně usilujících o oddlužení. Zkoumal, v jakém poměru případů se tato bariéra aktivuje a jakému procentu aktuálních žadatelů o oddlužení zabrání ve vstupu do tohoto procesu. Ze zkoumaného vzorku vyplynulo, že 64 % návrhů na povolení oddlužení bylo zamítnuto podle ustanovení § 395 odst. 1 písm. b) insolvenčního zákona, neboť by hodnota plnění, které by obdrželi nezajištění věřitelé, byla nižší než 30 % jejich pohledávek[9]. Dále byla zkoumána rozhodnutí o neschválení oddlužení po jeho předchozím povolení. V 78 % případů dlužník nebyl schopen nezajištěné věřitele uspokojit alespoň z 30 % (z toho v 54 % případů se jednalo o jediný soudem konstatovaný důvod neschválení) a ve 20 % případů insolvenční soud konstatoval lehkomyslný nebo nedbalý přístup dlužníka k plnění povinností v insolvenčním řízení.
Závěrem lze tedy konstatovat, že aktuální 30% vstupní bariéra skutečně znemožňuje přístup k benefitu oddlužení značnému okruhu potenciálních adresátů; a to jak těch, kteří se o to již dnes neúspěšně pokoušejí, tak zejména těch, kteří se o to za stávající situace právě pro existenci vstupní bariéry ani nepokusili.
Problém dluhové pasti na jedné straně a možnosti zapojit část společnosti fungující v šedé zóně a nepodílející se na placení daní, tj. obecně poškozující národní ekonomiku, neřešíme samozřejmě jen u nás. Jedná se o fenomén evropský, resp. celosvětový. Vzhledem k tomu není od věci provést komparaci zahraničních právních úprav. Komparací dospíváme k závěru, že náš současný koncept pevné vstupní bariéry, diskriminující nejchudší vrstvy obyvatelstva, je v Evropě (i západním světě) ojedinělý.
Obvykle totiž není stanovena minimální hranice vyžadovaného uspokojení věřitelů (takto je tomu ve Francii, Německu, či USA), případně je tato hranice výrazně nižší (např. 20 % pro Der Sanierungsplan v Rakousku). Stav je kompenzován tím, že úpadková řízení obsahují významné pobídky, které stimulují dlužníka k vyššímu uspokojení pohledávek v jeho vlastním zájmu. V zahraničních právních úpravách užívají jakýsi kaskádový způsob nastavení podmínek oddlužení, přičemž tyto podmínky nejsou vstupními bariérami přístupu k oddlužení.
Typickým příkladem je Německo, jehož systém, jak ve výsledku zjistíme, byl hlavní inspirací nově navržené koncepce tuzemské novely. Dlužníkovi se v Německu krátí délka, po kterou zůstává v insolvenčním řízení podle dosažené výše uspokojení věřitelů. Oddlužení nastává po 3 letech při splacení 35 % dluhů a nákladů řízení v plné výši, resp. po 5 letech v případě uhrazení nákladů řízení v plné výši, popř. konečně po 6 letech v ostatních případech. Ani v Německu nelze opakovaný návrh na povolení oddlužení podat ještě následujících 10 let.
Francie zase například staví na konsenzuálním a negociačním principu se zapojením mimosoudního rozhodovacího mechanismu, obsahujícího samosprávný prvek (koncepce pro Francii typická již od dob Velké francouzské revoluce a jejího systému výborů (včetně nechvalně proslulého Le Comité de salut public)). Ve Francii probíhá oddlužení primárně jako smírčí řešení mezi dlužníkem a věřiteli. Prvním stupněm je komisionální smírčí řešení (La commission de surendettement). V případě nedosažení smíru může komise sama nařídit plán oddlužení až na 10 let. Před soud se věc odstane pouze v případě nesouhlasu věřitelů ani s jedním ze shora uvedených řešení. Sociální vyloučení řeší ve Francii zákon č. 2003-710, zvaný „Loi Borloo“ (zákon Borloo), postihující situaci lidí ohrožených předlužením, přičemž se jedná o situaci definovanou jako „La situation irrémediablement compromise“, tedy o situaci nenapravitelného ohrožení. Ve francouzském případě se však dlouhodobě jedná o vyspělý sociální stát, hledající maximální balanci sociálního smíru jako jednu ze základních hodnot demokratického systému.
Nízkoprahový systém oddlužení je rovněž praktikován ve Velké Británii (institut Debt Relief Order). V USA je možnost oddlužení fyzických osob řešena v rámci The Bankruptcy Code a jeho kapitoly 13 (Chapter 13 - Adjustment of Debts). Splátkový kalendář je rozvržen do období 3 až 5 let (dle výše příjmů dlužníka) a důraz je kladen na ochranu zajištěných věřitelů, když nezajištěným věřitelům má dlužník plnit alespoň tolik, kolik by jim připadlo v případě zpeněžení majetkové podstaty. Poslední možností při neplnění splátkového kalendáře je soudem prohlášený The hardship discharge. Ve všech komparovaných jurisdikcích hraje významnou roli v procesu oddlužení insolvenční správce (vyjednávání s věřiteli, nastavení podmínek splácení, kontrola dlužníka při plnění jeho povinností apod.).
Na podporu prolomení 30% vstupní bariéry pro oddlužení tak hovoří jak tuzemské statistiky, tak mezinárodní komparace. Nová koncepce bezbariérového oddlužení by ovšem nepřinášela dlužníkům pouze pozitiva, ale založila by jim mnoho nových povinností, jako například předložení čestného prohlášení o tom, že vynaloží veškeré úsilí, které lze spravedlivě požadovat, k plnému uspokojení věřitelů a že budou přiznávat veškeré své příjmy v plné výši[10] a následná povinnost tak i činit[11]. Plnění těchto povinností by v budoucnu mělo být podrobeno detailní a cílené kontrole ze strany insolvenčního správce, který by byl nově povinen např. sledovat poměry na místním trhu práce v okolí bydliště dlužníka a průběžně posuzovat, zda má dlužník možnost vyššího příjmu, jakož i získávat informace o činnosti dlužníka při obstarávání zaměstnání. Tím se dostáváme k osobě insolvenčního správce, jehož význam pro celý proces by v novém konceptu posílil.
Podle současné právní úpravy spočívá agenda insolvenčního správce v oddlužení zejména v následujícím: (fáze před schválením splátkového kalendáře): (1) sdělení, kdo bude vykonávat funkci insolvenčního správce, (2) předvolání dlužníka, (3) lustrace majetku dlužníka / součinnosti s orgány veřejné moci, (4) zajištění (a úhrada) znaleckého posudku, (5) příprava a pohovor s dlužníkem, (6) příprava přezkumu a přezkum s dlužníkem, (7) vyrozumění popřených věřitelů, (8) zpráva o přezkumu, (9) zpráva pro oddlužení, (10) soupis majetkové podstaty, (fáze po schválení splátkového kalendáře): (11) vedení sporů o určení pravosti, výše a pořadí pohledávek, (12) prověření odporovatelných úkonů a vedení odpůrčích sporů, (13) obeslání plátce příjmu a komunikace s ním, měsíční rozdělování příjmů dlužníků věřitelům, distribuce a realizace výplaty, (14) výpočet nezabavitelných částek, (15) kontrola plnění povinností dlužníků, (16) zprávy o plnění oddlužení, (17) zpeněžení / rozdělení mimořádných příjmů, (18) řešení neplnění oddlužení (účast na soudních jednáních). V souvislosti s připravovanou vyhláškou Ministerstva spravedlnosti o personálním a materiálním vybavení insolvenčních správců, jejíž účinnost by měla nastat v časové souvislosti s účinnosti aktuálně projednávané novely „nulového oddlužení“, přibude nová rozsáhlá agenda. Jmenovitě se bude jednat o tyto další úkony insolvenčního správce: (fáze před schválením splátkového kalendáře): (19) prohlídka míst, kde má dlužník majetek a obrazová dokumentace, (20) informování věřitelů, které nedoložené skutečnosti povedou k popření pohledávky, (21) odůvodnění nepopření pohledávky v seznamu přihlášených pohledávek, (fáze po schválení splátkového kalendáře): (22) zajištění přítomnosti zaměstnance insolvenčního správce na provozovně po dobu nepřítomnosti, (23) kontrola účetnictví a daňové evidence vedené dlužníkem, (24) kontrola příjmů z podnikání, daňových přiznání a zaplacení veřejnoprávních závazků, (25) vyplácení výživného (dosud povinnost zpravidla stanovena jen soudním rozhodnutím), (26) udělení souhlasu s právními úkony dlužníka, (27) předkládání návrhu zpráv k odsouhlasení věřitelským výborem, (28) upřednostnění osobního jednání s dlužníkem před telefonickou či písemnou komunikací, (29) sledování poměrů na místním trhu práce v okolí bydliště dlužníka a posouzení, zda má dlužník možnost vyššího příjmu, (30) získávání informací o činnosti dlužníka při obstarávání zaměstnání, (31) určení, jakou část příjmů mají plátci mzdy srážet z příjmů, pokud je plátců více a (32) nové povinnosti pro vedení spisů a jejich zpřístupnění oprávněným osobám.
Ať již novela projde v navrhovaném rozsahu nebo v diskutované mírnější podobě, kdy se vstupní bariéra pro oddlužení sníží, nikoli úplně vypustí, věřím, že čeští insolvenční správci jsou připraveni na nové úkoly, které by je po přijetí novely čekaly a jsou schopni se své nové role zodpovědně ujmout. Již nyní se objevují hlasy, hovořící o tom, že náklady na insolvenčního správce (750,- Kč měsíčně) jsou neúměrné. Je však třeba si uvědomit, jak rozsáhlou agendu budou muset v budoucnu insolvenční správci pokrýt. I z mezinárodní komparace je zřejmé, že insolvenční správce je nezastupitelným a nezbytným subjektem insolvenčního řízení; a to jako administrátor, garant a kontrolní mechanismus celého procesu, bez nějž není možné cíl novely, tj. umožnit občanům cestu ven z dluhové pasti, vůbec naplnit.
[1] ustanovení § 418 IZ
[2] pohledávky podle § 168 odst. 2 písm. a) IZ (hotové výdaje a odměna insolvenčního správce), § 169 odst. 1 písm. e) IZ (pohledávky věřitelů na výživném ze zákona) a § 390a odst. 5 IZ (odměna sepisovatele insolvenčního návrhu)
[3] ustanovení § 395 odst. 4 a 5 IZ
[4] v judikatuře definováno např. v rozhodnutích 29 NSČR 88/2013, 29 NSČR 71/2013, 29 NSČR 47/2013 aj.
[5] zákon č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů a nařízení vlády č. 409/2011 Sb., o zvýšení částek životního minima a existenčního minima
[6] shrnutí závěrečné zprávy RIA k novele
[7] stav, kdy je proti jednomu povinnému vedeno současně 2 a více exekučních řízení (v současnosti více než 75 % všech exekučně povinných)
[8] stav, v němž se jejich pohledávky staly fakticky nesplatitelnými, neboť jejich celková výše (včetně příslušenství) roste rychleji, než jak ji dlužníci jsou schopni uspokojovat ze svého majetku a svých příjmů
[9] materiál Ministerstva spravedlnosti s názvem „Vyhodnocení institutu oddlužení v rámci zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů“
[10] ustanovení § 392 odst. 1 písm. d) IZ
[11] ustanovení § 412 odst. 1 písm. h) IZ

References: § 395
 § 412
 § 395
 soud 
 soud 
 § 418
 § 168
 § 169
 § 390
 § 395
 zákona č. 182
 § 392
 § 412