Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F03-03-2000-1A-209-1999
Timestamp: 2016-10-28 06:19:02+00:00

Document:
1A.209/1999 (03.03.2000)
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Pr�sident der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Aeschlimann, Ersatzrichter Seiler und Gerichtsschreiber Steinmann.
CTS - Congr�s, Tourisme et Sport SA, handelnd durch die statuarischen Organe, Zentralstrasse 60, Biel, Beschwerdef�hrerin, vertreten durch F�rsprecher Dr. Ueli Friederich, Kramgasse 70, Postfach, Bern,
RegierungsratdesKantons Bern, vertreten durch die Polizei- und Milit�rdirektion,
Feststellungsverf�gung (Kursaal Biel), hat sich ergeben:
A.- Der Regierungsrat des Kantons Bern erteilte der CTS - Congr�s, Tourisme et Sport SA, Biel (im Folgenden: CTS), am 15. November 1995 gest�tzt auf das kantonale Gesetz vom 4. November 1992 �ber Handel und Industrie und die (damalige) kantonale Spielapparateverordnung vom 30. Mai 1990 unter Auflagen und Bedingungen die Bewilligung f�r den Betrieb von h�chstens 200 Geldspielautomaten in der Liegenschaft Palace, Wyttenbachstrasse 2, in Biel. Die G�ltigkeit der Bewilligung war suspensiv bedingt durch die bundesr�tliche Genehmigung der gleichentags erteilten Bewilligung zum Betrieb des Boulespiels; diese Genehmigung wurde vom Bundesrat am 9. Mai 1996 erteilt. Die regierungsr�tliche Bewilligung enthielt die weitere Auflage, dass die Geldspielautomaten vor Inbetriebnahme durch das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement (im Folgenden: EJPD bzw. Departement) typengepr�ft und zugelassen werden m�ssten.
Der Neubau des vorgesehenen "Casino Palace" an der Wyttenbachstrasse verz�gerte sich durch eine Referendumsabstimmung und eine baurechtliche Einsprache. Der Regierungsrat erteilte daher der CTS am 4. Juni 1997 die provisorische Bewilligung f�r den Betrieb von Geldspielapparaten in der Liegenschaft Pl�nkestrasse 28 in Biel. In der Folge nahm die CTS am Standort Pl�nkestrasse 28 den Spielbetrieb mit 128 Geldspielapparaten auf.
B.- Am 22. April 1998 erliess der Bundesrat die Verordnung �ber die Geldspielautomaten (Geldspielautomatenverordnung, GSAV; SR 935. 522). Diese st�tzt sich auf Art. 102 Ziff. 5 aBV sowie die Art. 1 - 3 des Bundesgesetzes vom 5. Oktober 1929 �ber die Spielbanken (Spielbankengesetz, SBG; SR 935. 52). Nach dieser Verordnung d�rfen nur Geldspielautomaten und Jackpotsysteme aufgestellt und in Betrieb genommen werden, die vom Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartement gepr�ft worden sind (Art. 4). Die fr�her vom Departement erteilten Homologationen verlieren mit dem Inkrafttreten der Verordnung ihre G�ltigkeit (Art. 9 Abs. 1). Homologierte Geldspielautomaten und Jackpotsysteme, die vor dem Inkrafttreten der Verordnung in einem Kursaal, in einem Spielsalon oder in einer Gastst�tte in Betrieb waren, d�rfen jedoch an ihrem bisherigen Standort und in bisherigem Umfang weiter betrieben werden (Art. 10). Die Verordnung ist gem�ss Art. 13 Abs. 1 auf den 22. April 1998 in Kraft gesetzt worden.
C.-Die CTS beabsichtigte die Er�ffnung des neuen Kursaal-Casinos am 29. Mai 1998. Sie teilte dies dem Vorsteher des Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartement am 28. April 1998 mit und �usserte die Auffassung, dass die Geldspielautomatenverordnung keinen Einfluss auf die Er�ffnung des Kursaal-Casinos habe. Der Departementsvorsteher antwortete der CTS am 11. Mai 1998, der bisherige Automatenpark mit 128 Ger�ten k�nne gem�ss Art. 10 GSAV in Betrieb bleiben, hingegen k�nnten nach Art. 9 GSAV keine weiteren Automaten in Betrieb genommen werden.
Die CTS reichte daraufhin am 15. Mai 1998 beim Bundesamt f�r Polizeiwesen das Gesuch ein, es sei ihr auf den 29. Mai 1998 die Er�ffnung und der Betrieb des "Casino Palace" mit 200 Geldspielautomaten zu gestatten; insbesondere sei ihr die Inbetriebnahme der zus�tzlichen 72 Geldspielautomaten zu bewilligen.
Das Bundesamt f�r Polizeiwesen �berwies das Gesuch am 26. Mai 1998 an die Polizei- und Milit�rdirektion des Kantons Bern zur Behandlung. Es begr�ndete dies damit, dass f�r den Vollzug der Geldspielautomatenverordnung die Kantone zust�ndig seien. Die CTS er�ffnete den Betrieb des "Casino Palace" wie geplant am 29. Mai 1998. 200 Geldspielautomaten waren spielbereit installiert, indessen lediglich 128 effektiv in Betrieb genommen.
Am 5. Mai 1999 best�tigte der Regierungsrat des Kantons Bern die am 15. November 1995 erteilte Bewilligung f�r den Betrieb von 200 Geldspielautomaten in der Liegenschaft Palace vollumf�nglich. Zur Begr�ndung f�hrte er im Wesentlichen aus, die Geldspielautomatenverordnung sei in W�rdigung des Verordnungszweckes sowie in Anbetracht des Vertrauensschutzes und der von der CTS get�tigten Investitionen auszulegen. Daraus ergebe sich unter dem Gesichtswinkel des �bergangsrechts von Art. 9 und 10 GSAV inbesondere, dass bereits erteilte Bewilligungen nicht widerrufen werden m�ssten. - Dieser Entscheid des Regierungsrates ist von keiner Seite angefochten worden.
Am 6. Mai 1999 nahm die CTS den Betrieb der zus�tzlichen 72 Geldspielautomaten auf. Am 7. Mai 1999 forderte das Bundesamt f�r Polizeiwesen die CTS auf, die zus�tzlichen Automaten ausser Betrieb zu nehmen und stellte die Einleitung eines Strafverfahrens gem�ss Art. 6 ff. SBG in Aussicht.
D.- Die CTS ersuchte das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement am 10. Juni 1999 um Erlass einer Feststellungsverf�gung.
Sie beantragte die Feststellung, dass der Regierungsrat des Kantons Bern zur Best�tigung der Bewilligung f�r den Betrieb von 200 Geldspielautomaten in der Liegenschaft "Casino Palace" zust�ndig, dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen und die Zul�ssigkeit des Betriebs aller 200 Automaten damit f�r alle Beteiligten verbindlich best�tigt sei. Im Eventualbegehren ersuchte die CTS die zust�ndige Stelle des EJPD um die Bewilligung zum Betrieb von insgesamt 200 Geldspielautomaten.
Das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement erliess am 12. August 1999 seine Verf�gung mit folgendem
"1.Das EJPD stellt fest, dass der Kanton Bern zust�ndig ist, �ber die Erteilung bzw. die Best�tigung von Betriebsbewilligungen f�r solche GSA auf seinem Kantonsgebiet zu entscheiden, die �ber eine g�ltige Homologation des EJPD verf�gen.
2. Das EJPD stellt fest, dass die urspr�nglich erteilten Homologationen f�r die 72 Geldspielautomaten im Kursaal Biel, die am 22. April 1998 nicht in Betrieb waren, ihre G�ltigkeit verloren haben. "
Zur Begr�ndung dieser Verf�gung erwog das EJPD, dass kantonale Bewilligungen f�r den Betrieb von Geldspielautomaten nur bei Vorliegen einer entsprechenden Homologation erteilt werden k�nnten. Das EJPD sei f�r den Bereich der Homologation zust�ndig, die Kantone f�r die Erteilung der Betriebsbewilligungen von (homologierten) Geldspielautomaten bzw. f�r den �brigen Vollzug. Mit dem Inkrafttreten der Verordnung der Geldspielautomatenverordnung h�tten alle vor diesem Zeitpunkt erteilten Homologationen ihre G�ltigkeit verloren; eine Ausnahme gelte lediglich f�r Ger�te, die vor dem 22. April 1998 bereits in Betrieb gewesen seien. Das bedeute f�r den Kursaal Biel, dass 128 Apparate weiter betrieben werden d�rften, die �brigen 72 Apparate indessen nicht unter die �bergangsbestimmung von Art. 10 GSAV fielen und daher die Homologation verloren h�tten. Diese Umst�nde h�tte der Kanton bei der Best�tigung vom 5. Mai 1999 ber�cksichtigen m�ssen. Da der Regierungsrat dem nicht nachgekommen sei, habe er sich in Widerspruch zum Bundesrecht gesetzt. Mit dem Erl�schen der Homologation sei dem Kanton Bern verwehrt gewesen, die Betriebsbewilligung f�r die in Frage stehenden 72 Apparate zu erteilen bzw. zu best�tigen. Nach Art. 25 VwVG sei das Departement befugt, diese Rechtsfolgen verf�gungsweise festzustellen.
E.- Gegen diese Verf�gung des Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartementes hat die CTS - Congr�s, Tourisme et Sport SA beim Bundesgericht am 8. September 1999 Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie stellt folgende Rechtsbegehren:
"1. Die Verf�gung des EJPD vom 12. August 1999 sei aufzuheben.
a) dass der Kanton Bern zum Entscheid �ber die Best�tigung der Bewilligung f�r den Betrieb von 200 Geldspielautomaten in der Liegenschaft Casino Palace, Biel (RRB Nr. 1273 vom 5. Mai 1999 betreffend allf�lligen Widerruf der Bewilligung) zust�ndig war und ist;
b) dass mit der rechtskr�ftigen kantonalen Best�tigung der Bewilligung allseits verbindlich, auch f�r die Bundesbeh�rden und im Besonderen f�r das Bundesamt f�r Polizeiwesen, �ber die Zul�ssigkeit des Betriebs aller 200 Geldspielautomaten als Geschicklichkeitsspielautomaten entschieden worden ist.
F�r den Fall, dass das Rechtsbegehren gem�ss Ziffer 2 abgewiesen wird, sei festzustellen,
a) dass die Homologation der 72 der Beschwerdef�hrerin im Jahr 1995 bewilligten, aber durch diese im April 1998 noch nicht in Betrieb genommenen Geldspielautomaten mit der Verordnung vom 22. April 1998 nicht entfallen ist und
F.- Das EJPD stellte mit Vernehmlassung vom 14. Oktober 1999 den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die gem�ss Art. 110 OG zur Vernehmlassung eingeladene Polizei- und Milit�rdirektion des Kantons Bern beantragte am 27. Oktober 1999 die Gutheissung der Beschwerde.
- Im zweiten Schriftenwechsel hielten die CTS und das EJPD an ihren Antr�gen fest.
G.- Mit Instruktionsverf�gung vom 2. Februar 2000 forderte das Bundesgericht das EJPD auf, den Beschluss des Bundesrates �ber die ausserordentliche Bekanntmachung der Geldspielautomatenverordnung einzureichen. Die Schweizerische Bundeskanzlei kam diesem Ersuchen am 18. Februar 2000 nach.
1.- Der angefochtene Entscheid erging in Anwendung des Spielbankengesetzes und der Geldspielautomatenverordnung und somit von Bundesverwaltungsrecht. Das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement ist eine Vorinstanz im Sinne von Art. 98 lit. b OG. Da keine Ausschlussgr�nde vorliegen, erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als zul�ssig. Die Beschwerdef�hrerin ist nach Art. 103 lit. a OG zur Beschwerde legitimiert. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde kann daher grunds�tzlich eingetreten werden.
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann neben der Aufhebung des angefochtenen Entscheides auch eine Feststellung �ber den Bestand, Nichtbestand oder Umfang �ffentlichrechtlicher Rechte oder Pflichten verlangt werden, wenn ein schutzw�rdiges rechtliches oder tats�chliches Interesse nachgewiesen wird (Art. 25 VwVG; Art. 25 BZP in Verbindung mit Art. 40 OG; BGE 122 II 97 E. 3 S. 98). In Anbetracht des Beschlusses des Regierungsrates einerseits, der den Betrieb aller 200 Geldspielautomaten best�tigte, sowie andererseits der Drohung des Bundesamtes f�r Polizeiwesen, f�r den Fall einer Weiterf�hrung des Betriebs der fraglichen 72 Geldspielautomaten ein Strafverfahren einzuleiten, hat die Beschwerdef�hrerin ein schutzw�rdiges Interesse an einer Kl�rung der Rechtslage. Auf die Beschwerde ist demnach auch in Bezug auf das Feststellungsbegehren einzutreten.
2.- a) Nach Art. 1 des Spielbankengesetzes sind die Errichtung und der Betrieb von Spielbanken verboten. Als Spielbank gilt jede Unternehmung, die Gl�cksspiele betreibt; als Gl�cksspiele gelten diejenigen Spiele, bei welchen gegen Leistung eines Entgeltes ein Geldgewinn in Aussicht steht, der ganz oder vorwiegend vom Zufall abh�ngt (Art. 2 SBG). Das Aufstellen von Spielautomaten und �hnlichen Apparaten gilt als Gl�cksspielunternehmung, sofern nicht der Spielausgang in unverkennbarer Weise ganz oder vorwiegend auf Geschicklichkeit beruht (Art. 3 Abs. 1 SBG). Der Entscheid dar�ber, welche Apparate unter diese Bestimmung fallen, steht dem Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartement zu (Art. 3 Abs. 2 SBG). Dieser Entscheid ergeht in der Form einer sogenannten Homologation, welche den Charakter einer Typenpr�fung hat (vgl. BGE 125 II 152 E. 4b und 4c/aa S. 161, 124 IV 313 E. 5a S. 317, nicht ver�ffentlichtes Urteil vom 23. Februar 1999 i.S. Kanton Obwalden, E. 4b). Die Homologation besagt, dass aus Sicht des Bundesrechts der fragliche Apparatentyp nicht als verbotener Gl�cksspielautomat gilt. Das kantonale Recht kann weitere Bestimmungen �ber den Betrieb von Geldspielapparaten aufstellen; diese d�rfen dem Spielbankengesetz allerdings nicht widersprechen (Art. 13 SBG). Die Kantone sind befugt, den Betrieb von Geldspielautomaten ganz zu verbieten, einer Bewilligungspflicht zu unterstellen oder auch ohne zus�tzliche kantonale Bewilligung zuzulassen (BGE 120 Ia 126 E. 3b S. 131, ZBl 95/1994 S. 522 E. 2, mit Hinweisen; vgl. auch BGE 125 II 152 E. 4b S. 161).
An dieser Zust�ndigkeitsordnung von Bund und Kantonen gem�ss Spielbankengesetz hat der Erlass der Geldspielautomatenverordnung nichts ge�ndert. Auch diese sieht vor, dass nur gepr�fte Geldspielautomaten aufgestellt und in Betrieb genommen werden d�rfen (Art. 4 GSAV) und dass das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement den Entscheid �ber die Pr�fung vornimmt (Art. 5 ff. GSAV). Die �bergangsregelung von Art. 9 und 10 GSAV �ndert an der Kompetenzabgrenzung ebenfalls nichts.
Aus dieser Regelung ergibt sich, dass die Homologation von Geldspielautomaten durch das Departement und die allenfalls erforderliche kantonale Bewilligung f�r den konkreten Betrieb zwei verschiedene Entscheide darstellen, die in unterschiedlichen Verfahren vor unterschiedlichen Instanzen nach unterschiedlicher Rechtsgrundlage ergehen. Ein rechtlicher Zusammenhang besteht nur insofern, als das kantonale Recht nicht Apparate zulassen kann, welche bundesrechtlich verboten sind.
b) Im vorliegenden Fall hat der Regierungsrat die kantonalrechtliche Bewilligung f�r den Betrieb von 200 Geldspielautomaten erteilt bzw. mit seinem Beschluss vom 5. Mai 1999 best�tigt. Im Grundsatz wird vom Departement nicht in Frage gestellt, dass die kantonale Beh�rde zum Entscheid �ber die Bewilligung bzw. Best�tigung fr�herer Bewilligungen grunds�tzlich zust�ndig ist. Es vertritt indessen die Auffassung, auf Grund von Art. 9 GSAV sei die Homologation der bisher nicht betriebenen 72 Apparate dahingefallen. Der Regierungsrat sei daher nicht zust�ndig gewesen, �ber deren Zulassung zu befinden und die Betriebsbewilligung f�r diese Apparate zu erteilen bzw. zu best�tigen.
F�r die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde ist die Frage der kantonalen Zust�ndigkeit von derjenigen der inhaltlichen Rechtm�ssigkeit des Regierungsratsbeschlusses vom 5. Mai 1999 auseinander zu halten. Vorerst gilt es die Zust�ndigkeitsfrage (nachfolgend E. 2c) und hernach die Frage der Rechtm�ssigkeit zu pr�fen (E. 2d).
c) Die Beschwerdef�hrerin reichte dem Bundesamt f�r Polizeiwesen am 15. Mai 1998 das Gesuch f�r den Betrieb ihrer 200 Geldspielautomaten ein. Das Bundesamt �berwies dieses am 29. Mai 1998 dem Regierungsrat zur Behandlung. Der Regierungsrat hatte demnach �ber die Betriebsbewilligung zu befinden.
Mit seinem Beschluss vom 5. Mai 1999 entschied der Regierungsrat �ber die Bewilligung des Betriebes von 200 Geldspielautomaten bzw. �ber die Best�tigung der fr�her erteilten Bewilligung. Er tat dies einerseits gest�tzt auf das kantonale Recht und hatte andererseits die Bundesgesetzgebung und insbesondere die Geldspielautomatenverordnung zu beachten. F�r seinen Beschluss hatte er daher die Geldspielautomatenverordnung und deren �bergangsrechtliche Regelung in Art. 9 und Art. 10 im Besonderen auszulegen. Diese �bergangsregelung enth�lt kein absolutes Verbot des Betriebes von Apparaten, die nach neuer Praxis dem Gl�cksspiel zuzuordnen und daher grunds�tzlich unzul�ssig sind. Art. 10 GSAV erlaubt vielmehr unter bestimmten Voraussetzungen den Weiterbetrieb von Ger�ten, die nach alter Praxis homologiert worden waren. Der Regierungsrat hat diese Ordnung der Geldspielautomatenverordnung unter Beachtung des Vertrauensschutzes und des historisch belegten Verordnungszweckes ausgelegt. Dabei ist er zum Schluss gekommen, dass die streitigen 72 Apparate nicht unter Art. 9 fielen, sondern vielmehr von der Regelung nach Art. 10 GSAV profitieren k�nnten. Daraus folgerte er, dass die fr�here Homologation im konkreten Fall auch f�r die streitigen 72 Apparate gelte und diese Apparate daher in Betrieb genommen werden k�nnten.
Zu dieser Entscheidung war der Regierungsrat in Auslegung der Geldspielautomatenverordnung zust�ndig. Das Bundesamt f�r Polizeiwesen selber hat ihn mit der �berweisung des Gesuchs der Beschwerdef�hrerin zum Entscheid �ber die Betriebsbewilligung aufgefordert. In der angefochtenen Verf�gung h�lt das Departement daf�r, dass der Regierungsrat zum Entscheid �ber die Betriebsbewilligung kompetent sei. Dieser hat sich entgegen der Auffassung des Departementes nicht in kompetenzwidriger Weise angemasst, �ber die Homologation der 72 Apparate zu befinden oder die Betriebsbewilligung ohne Homologation zu erteilen. Dass der Regierungsrat hinsichtlich der vorliegenden Angelegenheit in Auslegung der Geldspielautomatenverordnung zu einer anderen L�sung als der vom Departement bef�rworteten gelangte, �ndert an dessen Zust�ndigkeit nichts. Dagegen k�nnen auch die Urteile des Bundesgerichts vom 23. Februar 1999 (BGE 125 II 152 sowie Urteil i.S. Kanton Obwalden) nicht ins Feld gef�hrt werden, da im vorliegenden Fall keineswegs umstritten ist, dass der Bundesrat mit dem Erlass der Geldspielautomatenverordnung und der Regelung in Art. 9 und 10 kompetenzgem�ss gehandelt hat.
Daraus ergibt sich, dass der Regierungsrat mit seinem Beschluss vom 5. Mai 1999 den Rahmen der dem Kanton zustehenden Zust�ndigkeit gewahrt hat. Wie dargetan, ist davon die materielle Rechtm�ssigkeit und die Frage zu trennen, ob der Regierungsrat das Bundesrecht richtig angewendet hat.
d) Aus dem Gesamtzusammenhang heraus betrachtet, zeigt sich, dass das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement in Wirklichkeit nicht die Zust�ndigkeit der bernischen Beh�rden, sondern die materielle Rechtm�ssigkeit des Regierungsratsbeschlusses vom 5. Mai 1999 in Frage stellt. Dieser ist indessen im vorliegenden Verfahren nicht Prozessgegenstand. Der Entscheid wurde damals nicht und insbesondere auch nicht vom Departement (Art. 103 lit. b OG) angefochten. Er ist damit in formelle Rechtskraft erwachsen. Formell rechtskr�ftige Entscheide sind grunds�tzlich rechtsverbindlich, selbst wenn sie sich in materiellrechtlicher Hinsicht als unrichtig erweisen sollten (Blaise Knapp, Pr�cis de droit administratif, 4. Aufl. , Basel/Frankfurt, S. 259, Rz. 1190).
Eine Ausnahme von der Rechtsg�ltigkeit formell rechtskr�ftiger Verf�gungen und Entscheide wird f�r den Fall der Nichtigkeit angenommen. Nichtigen Entscheidungen geht die Verbindlichkeit und Rechtswirksamkeit ab. Die Nichtigkeit ist daher jederzeit von s�mtlichen staatlichen Instanzen von Amtes wegen zu beachten (BGE 118 Ia 336 E. 2a S. 340, 116 Ia 215 E. 2a S. 217, 115 Ia 1 E. 3 S. 4; Ulrich H�felin/Georg M�ller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl. , Z�rich 1998, S. 195 f. Rz. 768; Knapp, a.a.O., S. 12, Rz. 45 und S. 259, Rz. 1193). Es ist zu pr�fen, ob der Regierungsratsbeschluss an einem Nichtigkeitsgrund leidet und daher einer materiellen Pr�fung zug�nglich ist.
aa) Fehlerhafte Verwaltungsakte gelten nach der Rechtsprechung als nichtig, wenn der ihnen anhaftende Mangel besonders schwer ist, wenn er offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gef�hrdet ist. Als Nichtigkeitsgr�nde fallen haupts�chlich schwer wiegende Verfahrensfehler sowie die Unzust�ndigkeit der verf�genden Beh�rde in Betracht; inhaltliche M�ngel haben nur in seltenen Ausnahmef�llen und bei ausserordentlicher Fehlerhaftigkeit die Nichtigkeit einer Verf�gung zur Folge. Bei der Beurteilung der Nichtigkeit hat eine Abw�gung zwischen dem Interesse an der Rechtssicherheit und dem Interesse an der richtigen Rechtsanwendung zu erfolgen (BGE 122 I 97 E. 3a/aa S. 99, 118 Ia 336 E. 2a S. 340, 117 Ia 202 E. 8a S. 220 f.; H�felin/M�ller, a.a.O., S. 196 ff.; Knapp, a.a.O., S. 262 f.; Ren� A. Rhinow/Beat Kr�henmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg�nzungsband, Basel/ Frankfurt 1990, Nr. 40.V.2 S. 120 f.).
bb) In formeller Hinsicht haben die vorstehenden Erw�gungen ergeben, dass die bernischen Beh�rden zum Ent-scheid �ber die Betriebsbewilligung bzw. �ber deren Best�tigung zust�ndig waren. Es wird von keiner Seite geltend gemacht, dass der Regierungsrat den Beschluss vom 5. Mai 1999 nicht h�tte treffen d�rfen. Es sind auch keine anderen Verfahrensm�ngel ersichtlich, die zur Nichtigkeit der Verf�gung f�hren k�nnten.
cc) Ebenso wenig kann von einem schwer wiegenden inhaltlichen Mangel gesprochen werden, der zur Annahme von Nichtigkeit f�hren w�rde. Der Regierungsrat hat erwogen, dass nach dem Bewilligungsmoratorium f�r Kursaalbetriebe der Sinn von Art. 9 und 10 GSAV darin gelegen habe, die Entstehung von reinen Automatencasinos zu verhindern. Da das Casino Biel zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Geldspielautomatenverordnung bereits �ber eine bundesr�tliche Bewilligung f�r das Boulespiel und eine kantonale Bewilligung f�r den Betrieb von 200 Geldspielautomaten verf�gte, habe die Verordnung sich nicht auf die Situation des Casinos Biel bezogen. Diese zwinge im �brigen nicht in absoluter Weise dazu, bereits erteilte Bewilligungen zu widerrufen. Das �ffentliche Interesse an einem Verbot der Inbetriebnahme der restlichen 72 Apparate - neben den damals bereits in Betrieb stehenden 128 Apparaten - k�nne nicht als besonders hoch eingestuft werden. Schliesslich d�rfe unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes beachtet werden, dass die CTS bereits Investitionen in mehrfacher Millionenh�he get�tigt habe.
Diese �berlegungen k�nnen nicht als unhaltbar oder gar qualifiziert falsch betrachtet werden. Wohl gilt Art. 10 GSAV nach seinem Wortlaut nur f�r Automaten, die bei Inkrafttreten der Verordnung "in Betrieb waren". Eine Auslegung gegen den Wortlaut kann unter Beachtung besonderer Umst�nde zul�ssig sein. Unter diesem Gesichtswinkel darf ber�cksichtigt werden, dass die Beschwerdef�hrerin seit November 1995 �ber eine Betriebsbewilligung f�r 200 Geldspielautomaten verf�gte und im Hinblick darauf ein Neubauprojekt an die Hand genommen hatte. Es ist auf �ussere Umst�nde wie die gegen das Projekt erhobene Einsprache und Beschwerde zur�ckzuf�hren, dass die Beschwerdef�hrerin von dieser Bewilligung nicht schon viel fr�her Gebrauch machen konnte. Der Betrieb wurde schliesslich nur wenige Wochen nach Inkrafttreten der neuen Verordnung aufgenommen. Im Hinblick auf das �ffentliche Interesse an der sofortigen Wirksamkeit des Verbots der nicht mehr homologierten Automaten ist zu beachten, dass der Bundesrat die Geldspielautomatenverordnung am 22. April 1998 zwar auf dem Weg der ausserordentlichen Bekanntmachung nach Art. 7 des Publikationsgesetzes vom 21. M�rz 1986 (SR 170. 512) sofort in Kraft setzte, die Problematik der Zunahme von Geldspielautomaten aber in erster Linie auf die w�hrend Jahrzehnten sehr large Homologationspraxis des Bundes selber zur�ckzuf�hren ist und bereits im Fr�hling 1996 bekannt und den Bundesbeh�rden bewusst war (vgl. BGE 125 II 151 E. 4c S. 162 mit Hinweis auf BBl 1997 III 159). Das Departement f�hrt selber aus, der Bestand solcher Automaten habe sich in der Schweiz seit 1993 beinahe verdreifacht und betrage heute rund 10'000 Ger�te. Unter diesen Umst�nden kann am Verbot der hier in Frage stehenden 72 Apparate im Vergleich mit den privaten Interessen der Beschwerdef�hrerin kein derart �berwiegendes �ffentliches Interesse bestehen, dass der Entscheid des Regierungsrates geradezu als nichtig zu betrachten w�re.
dd) Dieser Betrachtung stehen auch die genannten Bundesgerichtsentscheide vom 23. Februar 1999 nicht entgegen. In diesen Entscheiden war einzig die - im vorliegenden Fall nicht umstrittene - Frage zu entscheiden, ob der Erlass der Geldspielautomatenverordnung in die Kompetenz der Kantone eingreife. Hingegen standen weder die Vereinbarkeit der darin enthaltenen �bergangsregelung mit verfassungsm�ssigen Rechten und dem Vertrauensschutz Privater noch die Anwendung dieser �bergangsregelungen auf einen konkreten Fall zur Diskussion (BGE 125 II 152 E. 3 S. 160 und E. 5 S. 165, nicht ver�ffentlichtes Urteil i.S. Kanton Obwalden, E. 2 und E. 6). Im nicht publizierten Urteil vom 24. November 1999 i.S. A. entschied zwar das Bundesgericht, dass die Art. 9 und 10 GSAV grunds�tzlich nicht gegen Treu und Glauben und das Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip verstiessen (E. 5d und 6d), schloss aber nicht aus, dass deren Anwendung in einem konkreten Einzelfall verfassungswidrig sein k�nnte (E. 6f). Die Anklagekammer des Bundesgerichts schliesslich hatte in ihrem Urteil vom 2. November 1998 i.S. Casino Obwalden AG nur zu pr�fen, ob die Bundesanwaltschaft mit der Anordnung einer provisorischen prozessualen Massnahme die Grenze des ihr zustehenden Ermessens offensichtlich �berschritten hat, ohne dass die Rechtm�ssigkeit des fraglichen Spielbetriebes im Einzelnen zu pr�fen war (BGE 124 IV 313 E. 2 S. 315 f.).
e) Bei dieser Sachlage kann der Entscheid des Regierungsrates somit nicht als nichtig bezeichnet werden. Da er im vorliegenden Verfahren nicht Anfechtungsobjekt ist, ist nicht zu pr�fen, ob er einer uneingeschr�nkten rechtlichen Beurteilung im Rahmen einer dagegen erhobenen Verwaltungsgerichtsbeschwerde standhalten w�rde. Ebenso wenig ist zu beurteilen, ob dieser Entscheid allenfalls widerrufen werden k�nnte, da ein Widerruf von Seiten des Regierungsrates nicht in Betracht gezogen wird (vgl. zur Frage des Widerrufs von Spielbankenbewilligungen BGE 101 Ib 318).
Demnach ist davon auszugehen, dass der Beschluss des Regierungsrates vom 5. Mai 1999 formell rechtskr�ftig geworden und mangels Vorliegen eines Nichtigkeitsgrundes tats�chlich massgebend und verbindlich ist.
3.- Im Folgenden ist nunmehr zu pr�fen, welche Auswirkungen die vorstehenden Erw�gungen f�r die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde und f�r die angefochtene Verf�gung haben.
a) In Ziff. 1 Abs. 1 der angefochtenen Verf�gung stellte das Departement fest, dass der Kanton Bern zust�ndig sei, �ber die Erteilung bzw. die Best�tigung von Betriebsbewilligungen f�r solche Geldspielautomaten auf seinem Kantonsgebiet zu entscheiden, die �ber eine g�ltige Homologation des EJPD verf�gen. Diese Feststellung stimmt - mit Ausnahme des Vorbehalts im letzten Halbsatz - inhaltlich mit dem urspr�nglichen Rechtsbegehren der Beschwerdef�hrerin �berein.
Der Vorbehalt im letzten Halbsatz ("die �ber eine g�ltige Homologation des EJPD verf�gen") ist in allgemeiner Hinsicht und als allgemeine Aussage zur Kompetenzordnung verstanden zutreffend. Dieser Vorbehalt trifft indessen nicht die im vorliegenden Verfahren entscheidende Frage der Zust�ndigkeit des Kantons Bern. Es geht nicht darum, ob nicht homologierte Automaten bewilligt werden d�rfen, sondern einzig darum, ob die altrechtlich homologierten Apparate �bergangsrechtlich betrieben werden d�rfen. Soweit mit dem Vorbehalt zum Ausdruck gebracht wird, die kantonalen Beh�rden seien nicht zust�ndig gewesen, �ber das konkrete Gesuch betreffend die Best�tigung der Bewilligung f�r die 72 Apparate zu entscheiden, ist er unzutreffend, weil damit eine Aussage zur inhaltlichen Richtigkeit des Beschlusses des Regierungsrates gemacht wird. Aus den vorstehenden Erw�gungen ergibt sich indessen, dass der Regierungsratsentscheid in formelle Rechtskraft erwachsen ist und mangels Vorliegens von Nichtigkeitsgr�nden nicht auf seine Bundesrechtsm�ssigkeit hin zu �berpr�fen ist.
Dementsprechend erweist sich die Beschwerde in diesem Punkte als begr�ndet und ist der im letzten Halbsatz von Ziff. 1 Abs. 1 enthaltene Vorbehalt ("die �ber eine g�ltige Homologation des EJPD verf�gen") zu streichen. Da sich das ganze Verfahren auf den Regierungsratsentscheid vom 5. Mai 1999 bezieht, ist - in Ab�nderung des Rechtsbegehrens der Beschwerdef�hrerin vor Bundesgericht - festzustellen, dass der Kanton Bern zum Entscheid �ber die Best�tigung der Betriebsbewilligungen zust�ndig war.
b) In Ziff. 1 Abs. 2 der angefochtenen Verf�gung wies das Departement das Gesuch der Beschwerdef�hrerin weitergehend ab, soweit es darauf eintrat.
In der angefochtenen Verf�gung wurde festgehalten, dass die Feststellung der Rechtskraft des Entscheides des Regierungsrates nicht dem Departement oder dem Bundesamt zustehe, sondern allenfalls dem Regierungsrat selber, und daher auf das Feststellungsbegehren nicht einzutreten sei. Diese Erw�gung und Schlussfolgerung sind zutreffend und daher nicht zu beanstanden.
Die Abweisung bezog sich auf das Begehren um Feststellung, mit dem Entscheid des Regierungsrates sei �ber die Zul�ssigkeit des Betriebs der Automaten verbindlich entschieden. Aus dem Bisherigen ergibt sich, dass die Rechtsauffassung der Beschwerdef�hrerin zutrifft: F�r den Entscheid �ber die Best�tigung der Bewilligung war der Regierungsrat des Kantons Bern tats�chlich zust�ndig. Sein Entscheid ist - was das Departement nicht bestreitet - formell rechtskr�ftig geworden. Er ist, sogar wenn er materiellrechtlich falsch sein sollte, jedenfalls nicht nichtig und daher massgebend. Damit ist rechtsverbindlich entschieden, dass die Beschwerdef�hrerin bez�glich der 72 fraglichen Apparate von der �bergangsregelung gem�ss Art. 10 GSAV profitieren kann. Die Abweisung des entsprechenden Feststellungsbegehrens ist somit unzutreffend, vom Bundesgericht aufzuheben und durch eine entsprechende Feststellung (siehe unten E. 3d) zu ersetzen.
c) In Ziff. 2 der angefochtenen Verf�gung stellte das Departement fest, dass die urspr�nglich erteilten Homologationen f�r die 72 Geldspielautomaten, die am 22. April 1998 nicht in Betrieb waren, ihre G�ltigkeit verloren haben.
Soweit mit dieser Feststellung zum Ausdruck gebracht werden sollte, dass die fraglichen Automaten nach neuer Praxis nicht mehr homologiert werden k�nnten, ist sie an sich auch seitens der Beschwerdef�hrerin unbestritten. Sie trifft indessen nicht den Kern der vorliegend streitigen Sache. Entscheidend ist einzig, ob die in Frage stehenden 72 Automaten unter die �bergangsregelung von Art. 10
Soweit das Departement aber zum Ausdruck bringen wollte, dass der Betrieb der fraglichen Automaten unzul�ssig sei, hat es seine Zust�ndigkeiten �berschritten. Eine eidgen�ssische Verwaltungsstelle, die f�r den Vollzug eines bestimmten Aufgabenbereichs generell verantwortlich ist, kann nicht beliebig Feststellungsverf�gungen treffen (BGE 124 II 383 E. 2 S. 385 f., 121 II 473 E. 3 S. 480 ff.). Sie verf�gt einerseits �ber jene Befugnisse, die ihr allgemein (vgl. z.B. die M�glichkeit der Beh�rdenbeschwerde nach Art. 103 lit. b OG) oder spezialgesetzlich zustehen. Feststellungsverf�gungen kann sie im Rahmen von Art. 25 VwVG innerhalb ihres Zust�ndigkeitsbereichs treffen. - Wie aus dem Vorstehenden hervorgeht, ist das Departement zwar f�r den abstrakten Typenentscheid betreffend der Charakterisierung eines bestimmten Automaten als Geschicklichkeits- oder als Gl�cksspielautomat zust�ndig, nicht aber f�r den konkreten Bewilligungsentscheid. Die urspr�nglich erteilte Homologation bezog sich nicht konkret auf die 72 fraglichen Automaten, sondern auf einen bestimmten Automatentyp. Der in Art. 9 Abs. 1 GSAV angeordnete Hinfall der bisher erteilten Homologationen kann sich daher auch nicht konkret auf diese Automaten, sondern nur auf den Typ als solchen beziehen. Die Zul�ssigkeit des Betriebs der 72 Apparate im Kursaal Biel h�ngt jedoch nicht davon ab, ob die Homologation f�r diesen Typ erloschen ist, sondern von der Auslegung der �bergangsregelung von Art. 10 GSAV, die im Rahmen der kantonalen Bewilligung vorzunehmen war. - Somit erweist sich Ziff. 2 der angefochtenen Verf�gung entweder als missverst�ndlich oder unzutreffend.
d) Die angefochtene Verf�gung ist demnach aufzuheben. Es steht grunds�tzlich nichts entgegen, eine Feststellung gem�ss Ziff. 2 des Rechtsbegehrens der Beschwerdef�hrerin zu treffen (Art. 114 Abs. 1 und 2 OG). Indessen ist zu pr�fen, ob dieses in allen seinen Elementen tats�chlich der Rechtslage entspricht.
Die Beschwerdef�hrerin beantragt die Feststellung, dass �ber die Zul�ssigkeit des Betriebs der Automaten "als Geschicklichkeitsspielautomaten" entschieden worden sei. Das ist unzutreffend oder zumindest missverst�ndlich: Der Betrieb der Apparate ist nicht deshalb zul�ssig, weil die Automaten als Geschicklichkeitsspielautomaten im Sinne von Art. 2 Abs. 3 GSAV zu betrachten w�ren, sondern nur deshalb, weil sie gem�ss rechtskr�ftiger Beurteilung der daf�r zust�ndigen Beh�rden unter die �bergangsregelung gem�ss Art. 10GSAVsubsumiertwurden. DerHinweisaufdieApparate"alsGeschicklichkeitsspielautomaten"istdahervonderFeststellungauszunehmen.
F�r die vom Bundesgericht derart zu treffende Feststellung versteht sich ohne weiteres, dass sie sich ausschliesslich auf die geltende Rechtslage (Spielbankengesetz von 1929 und Geldspielautomatenverordnung von 1998) bezieht. Nach dem Inkrafttreten des neuen Bundesgesetzes vom 18. Dezember 1998 �ber Gl�cksspiele und Spielbanken (BBl 1998 5726) wird sich die Zul�ssigkeit des Betriebs nach diesem Gesetz und dessen �bergangsbestimmungen richten. 4. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 156 Abs. 1 und 2 OG). Die Schweizerische Eidgenossenschaft hat die obsiegende Beschwerdef�hrerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren zu entsch�digen (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG).
1.-Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen und die Verf�gung des Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartementes vom 12. August 1999 aufgehoben.
a) dass der Kanton Bern zum Entscheid �ber die Best�tigung der Bewilligung f�r den Betrieb von 200 Geldspielautomaten in der Liegenschaft "Casino Palace" in Biel zust�ndig war (Entscheid des Regierungsrates des Kantons Bern vom 5. Mai 1999);
b) dass mit dem Entscheid des Regierungsrates des Kantons Bern vom 5. Mai 1999 allseits und auch f�r die Bundesbeh�rden verbindlich �ber die Zul�ssigkeit des Betriebes von 200 Geldspielautomaten in der Liegenschaft "Casino Palace" in Biel entschieden worden ist.
3.- Die Schweizerische Eidgenossenschaft hat die Beschwerdef�hrerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 10'000. -- zu entsch�digen.
4.- Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, dem Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartement sowie dem Regierungsrat des Kantons Bern (Polizei- und Milit�rdirektion) schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 102
 Art. 1
 Art. 13
 Art. 10
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 6
 Art. 10
 Art. 25
 Art. 110
 Art. 98
 Art. 103
 Art. 25
 Art. 40
 BGE 
 Art. 1
 BGE 
 BGE 
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 9
 Art. 10
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 10
 Art. 7
 BGE 
 Art. 9
 BGE 
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 103
 Art. 25
 Art. 9
 Art. 10
 Art. 2
 Art. 10