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Timestamp: 2018-01-18 10:26:29+00:00

Document:
Avis n° 113 (2010-2011) de Mme Anne-Marie PAYET, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 17 novembre 2010
I. MALGRÉ LA CRISE, UNE LENTE ET INCOMPLÈTE MISE EN oeUVRE DES POLITIQUES PUBLIQUES DÉCIDÉES POUR L'OUTRE-MER
A. LA CRISE A DUREMENT TOUCHÉ DES ÉCONOMIES DÉJÀ FRAGILES
1. La situation économique et sociale est préoccupante
2. La persistance de déficiences dans le fonctionnement des économies locales
B. LES ENGAGEMENTS RÉCENTS DIFFICILEMENT TENUS
1. La loi pour le développement économique des outre-mer : une application retardée ou déficiente pour le logement social et la continuité territoriale
2. L'élan des Etats généraux et du Comité interministériel de l'outre-mer est-il toujours présent ?
B. LES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER » SONT EN BAISSE EN 2011
1. Le programme n° 138 « Emploi outre-mer »
2. Le programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer »
3. Un soutien affiché au processus de départementalisation de Mayotte
2. Une réforme en cours que conforte l'augmentation importante des crédits de l'Etat
B. L'URGENCE DE LA MISE EN oeUVRE DES MESURES DE CONTINUITÉ TERRITORIALE ET DE MOBILITÉ PROFESSIONNELLE
1. Les aides à la formation professionnelle, à la mobilité et à la continuité territoriale sont essentielles pour l'outre-mer
3. La baisse des crédits en 2011
4. De l'ANT à Ladom : quelle gestion pour répondre aux nouveaux enjeux ?
C. LE LOGEMENT : TOUJOURS PAS DE PLAN MARSHALL
E. UNE ENTRÉE EN VIGUEUR TARDIVE DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE
Sénat : 110 et 111 (annexe n° 18) (2010-2011)
Après deux années d'augmentation importante des crédits de la mission « Outre-mer », l'année 2011 marque un tassement qui serait inquiétant si le projet de loi de programmation des finances publiques ne prévoyait à nouveau une légère hausse des crédits en 2012 et 2013.
Le Gouvernement a fait le choix de préserver le service militaire adapté, qui voit sa dotation augmenter de 40 % en 2011 conformément à l'engagement du Président de la République d'accroître les capacités de formation ; cette décision est tout à fait positive car le SMA a fait la preuve de son efficacité au service des jeunes exclus du marché de l'emploi, voire désocialisés.
Il propose également de stabiliser les autorisations liées à la ligne budgétaire unique, dont les crédits de paiement baissent cependant de 10 %. Acceptons l'augure que ces évolutions respectent la programmation des opérations, car le logement doit être érigé en première priorité des politiques publiques menées outre-mer.
En revanche, il n'a pas encore pris conscience des spécificités sanitaires de l'outre-mer et les différents plans ou programmes précédemment adoptés ne se traduisent pas suffisamment en actions concrètes, qui sont souvent renvoyées à plus tard.
Ceci étant, on ne peut faire fi de la crise financière mondiale et l'outre-mer, qui connaît certes une situation économique et sociale particulièrement difficile, doit tout de même participer à l'effort national de réduction des déficits.
Dans ce contexte, il devient encore plus pressant qu'à coût constant, les mesures prises s'inscrivent dans la durée et dans la stabilité. L'outre-mer souffre trop, depuis de nombreuses années, d'effets d'annonces suivies d'un début de concrétisation mais dont l'élan est rapidement brisé. Ces perpétuelles remises en cause nuisent évidemment au développement économique endogène, seul à même de résoudre les problèmes de ces territoires.
En outre, il faut reconnaître que les dépenses publiques à destination de l'outre-mer sont souvent considérées comme un « effort », y compris parmi les parlementaires. Or, l'outre-mer n'est pas une charge. C'est au contraire une chance pour l'avenir du pays, du fait de ses richesses humaines et naturelles. Cette perception latente entraîne un ressentiment important dans la population et peut, si l'on n'y prend garde, mener à des comportements non conformes à la pratique démocratique. C'est pour cette raison qu'il est indispensable d'améliorer l'évaluation des politiques publiques ; les départements et collectivités d'outre-mer ne peuvent attendre que des bienfaits d'une telle transparence.
En juillet 2009, la mission commune d'information du Sénat1(*) dressait un tableau inquiétant de la situation économique des Dom. La crise financière mondiale touchait des territoires déjà fragilisés. Depuis, la dégradation persiste.
Le chômage reste un mal endémique. En 2009, le taux de chômage touchait 23,5 % de la population active en Guadeloupe, 22 % en Martinique et 20,5 % en Guyane.
Au deuxième trimestre 2010, il s'élevait à 28,9 % à La Réunion, où un jeune sur deux est à la recherche d'un emploi. Le nombre de demandeurs d'emplois y est passé de 85 781 en janvier 2008 à 112 653 à la fin septembre 2010, soit une hausse de 31 % en vingt mois. Les bénéficiaires des allocations chômage y étaient au nombre d'environ 38 000 début 2008, 43 000 début 2009 et 54 000 en septembre 2010 ; entre janvier 2009 et 2010, la hausse atteint 22 %.
Les Antilles ont été affectées par le long conflit social de l'année 2009 :
- à la Martinique, le produit intérieur brut était en baisse de 4,1 % en valeur en 2009, avec une chute de l'investissement des entreprises de 24 %. Le nombre de demandeurs d'emploi s'y est accru de 13 % ;
- en Guadeloupe, l'Insee parle de « repli économique sans précédent ». Le Pib y a diminué de 2,6 % en valeur, avec une baisse de l'investissement de 12 % et de la consommation des ménages de 2 %. Le nombre de touristes est en chute de 16 % et les hôtels ont enregistré une baisse de 27 % du nombre de nuitées.
La Réunion a également connu une récession en 2009, estimée à presque 4 %.
Un autre symptôme est inquiétant : le surendettement. Après une progression continue du nombre de dossiers de surendettement déposés dans les Dom en 2008 et 2009, un palier a été franchi : environ cinq cents dossiers à traiter chaque trimestre contre quatre cents deux années auparavant. Cette progression est sensible à la Martinique et surtout à La Réunion.
Chaque secteur économique est touché par cette crise et deux sont particulièrement importants outre-mer : le bâtiment et travaux publics et le tourisme.
A La Réunion notamment, le secteur du BTP qui a constitué l'un des moteurs de la croissance ces dernières années connait un véritable trou d'air ; il souffre à la fois de l'incertitude sur les dispositifs d'aide à la construction de logements, de la crise mondiale et de la fin d'importants travaux publics (principalement la route des Tamarins) : le nombre de salariés employés dans ce secteur a baissé de 23 % entre janvier 2009 et 2010, alors qu'ils représentaient 14,5 % des effectifs salariés de l'île en 2008. Le nombre de livraisons de logements neufs a chuté de 24 % sur les neuf premiers mois de l'année 2010 par rapport à la même période de 2009.
Signe de ces difficultés, les ventes de ciment ont baissé en 2009 de 26 % à La Réunion, 13 % en Guadeloupe, 17 % en Guyane et 23 % en Martinique.
Le tourisme a été particulièrement touché par la crise sociale dans les Antilles, mais le mouvement est ancien. En Martinique, le nombre de touristes est passé d'environ un million par an en 1999 à 600 000 en 2009. En Guadeloupe, le secteur affiche, en 2009, un recul plus accentué que le tourisme mondial.
Parallèlement, le secteur agricole a plutôt moins souffert que les autres, grâce à l'évolution favorable des prix mondiaux.
Pour autant, de nombreuses initiatives révèlent un grand dynamisme des habitants de l'outre-mer. A La Réunion, la société Cases créoles construction, dirigée par Jean-Claude Coindin, a développé un concept de construction de maisons à la carte, dans le style local et dont les clients conçoivent la disposition intérieure et choisissent le niveau de finition, selon leurs capacités techniques et leur budget. Cette solution permet à des locataires de logement social d'accéder à la propriété.
Les écarts de prix entre les Dom et la métropole perdurent. La mission commune d'information du Sénat avait procédé à des relevés particulièrement éclairants : le prix d'un jus d'oranges importé est quatre fois plus élevé à La Réunion qu'en métropole et celui d'un chocolat en poudre de marque y est supérieur de 42 %, le prix de l'eau de Javel est quatre fois supérieur à La Réunion, 65 % de plus pour un litre d'huile en Guadeloupe, 50 % pour une brosse à dents ou encore 32 % pour un kilo de sucre.
L'Insee a réalisé en mars 2010 une enquête de comparaison des prix qui confirme - s'il en était besoin - qu'ils sont globalement plus élevés outre-mer : selon elle, leur niveau est supérieur de 13 % en Guyane, de 10 % en Martinique, de 8 % en Guadeloupe et de 6 % à La Réunion. Surtout, l'étude relève que l'écart est plus sensible pour les produits alimentaires, c'est-à-dire les produits de consommation quotidienne.
Selon un avis de septembre 2009 de l'autorité de la concurrence relatif aux mécanismes d'importation et de distribution des produits de grande consommation dans les Dom, les prix sont supérieurs de 55 % à La Réunion par rapport à ceux observés en métropole pour plus de la moitié des produits testés.
Au-delà des produits de grande consommation, ce constat est valable pour beaucoup d'autres secteurs économiques essentiels où les pratiques sont peu concurrentielles, par exemple dans le secteur aérien ou dans celui des carburants. France Télécom a ainsi été condamnée en juillet 2009 par l'autorité de la concurrence à une amende de 27,6 millions d'euros pour des pratiques anticoncurrentielles menées de 2001 à 2006 dans les Dom.
Dans le secteur bancaire, le collectif réunionnais des consommateurs contre les abus bancaires réalise régulièrement des enquêtes édifiantes : les frais appliqués par les banques lors des différentes opérations courantes sont en moyenne trois fois plus élevés qu'en métropole, sans aucune justification.
Votre rapporteur a, de son coté, procédé à une enquête de comparaison non pas en moyenne mais à partir des tarifs pratiqués par une même banque en métropole et dans les quatre départements d'outre-mer. Le tableau suivant en présente quelques résultats, qu'on peut qualifier d'indécents et qui ne peuvent évidemment pas s'expliquer par des raisons objectives de coût ou de risque pour l'établissement de crédit.
Dans le cadre de sa mission de contrôle, votre rapporteur a rencontré en juin 2010 Emmanuel Constans et Georges Pauget qui préparaient un rapport sur les tarifs bancaires à la demande de Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. Si ce rapport conclut bien que « ces tarifs sont généralement significativement plus élevés qu'en métropole », il est fort regrettable que la seule conclusion du rapport consiste à souligner la nécessité de mener une « analyse approfondie »...
C'est pourquoi votre rapporteur a présenté en septembre dernier un amendement au projet de loi de régulation bancaire. Devenu l'article 81 de cette loi, il érige au niveau législatif l'observatoire des tarifs bancaires outre-mer au sein de l'Institut d'émission des Dom. En outre, Christine Lagarde a annoncé durant les débats que le comité consultatif du secteur financier s'intéresserait spécifiquement aux frais bancaires dans les territoires ultramarins.
La commission des affaires sociales, qui a adopté un amendement au présent projet de loi de finances visant à accroître les compétences de l'observatoire, restera vigilante sur les tarifs bancaires, car ils pénalisent tout à la fois le tissu économique et l'ensemble de la population, en particulier celle qui est déjà fragile. A l'heure où le Gouvernement met en avant la priorité du développement endogène des départements d'outre-mer, il est primordial d'améliorer l'environnement économique des entreprises. De même pour les particuliers, le montant des frais payés aux banques atteint, outre-mer, des sommes qui sont exorbitantes.
La loi pour le développement économique des outre-mer2(*) (Lodeom) a été promulguée le 27 mai 2009 ; son examen par le Parlement a été accéléré par la crise sociale partie des Antilles, qui en a également fait sensiblement évoluer le contenu.
Elle comprend cinq titres :
- le soutien au pouvoir d'achat, qui correspond surtout à l'exonération de cotisations sociales du bonus exceptionnel que les entreprises peuvent verser à leurs salariés en application d'un accord interprofessionnel. Cette mesure a été parfois accompagnée d'un abondement par les collectivités territoriales, l'Etat étant - pour l'occasion - étonnamment favorable à l'extension de leurs compétences sur un terrain qui leur est complètement étranger, à savoir le versement d'une prime aux salariés du secteur privé ;
- des mesures à destination des entreprises. La loi de finances pour 20093(*) et la Lodeom ont réorganisé les exonérations fiscales et sociales : modification des barèmes, création de zones franches d'activité. Ont également été adoptés des aides pour le fret et en faveur de la rénovation des hôtels, la création d'un fonds exceptionnel d'investissement, une réforme de la défiscalisation des investissements productifs, des mesures destinées au désenclavement numérique des territoires, un plan d'apurement des dettes sociales, etc. ;
- la relance de la politique du logement. La défiscalisation du logement outre-mer a été réorientée vers le secteur social, notamment par l'adoption d'une mesure spécifique de réduction d'impôt sur le revenu. Plusieurs autres articles sont inclus dans cette partie : création d'un groupement d'intérêt public visant à la reconstitution des titres de propriété afin de lutter contre l'inertie liée à l'indivision, extension de la compétence de l'agence nationale de l'habitat (Anah) à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, aménagement de la zone des cinquante pas géométriques ;
- la continuité territoriale. Cette politique a été réformée par la création d'un fonds unique, par l'adoption du principe de conditionnement des aides aux ressources des bénéficiaires et par la décision de déléguer la gestion du dispositif à un opérateur unique, agence de l'Etat ;
- des dispositions diverses : prix de rachat de l'électricité produite à partir de la bagasse, état-civil à Mayotte, lutte contre l'orpaillage clandestin en Guyane...
La commission des finances de l'Assemblée nationale4(*) a publié, en septembre dernier, un bilan peu flatteur de la mise en application de la Lodeom puisqu'à la date de publication du rapport, quinze des quarante-quatre actes d'application nécessaires, soit environ 34 %, n'avaient pas encore été pris. Par exemple, la réforme de la continuité territoriale5(*), l'aide au fret ou le GIP consacré à l'indivision n'ont pas pu être mis en oeuvre.
En outre, le nouveau dispositif de défiscalisation du logement social en est encore à ses balbutiements : les mesures d'application n'ont été effectives qu'au début de l'année 2010 et elles sont mise en oeuvre de manière restrictive par les services fiscaux, ce que déplorent l'ensemble des professionnels. L'Union sociale pour l'habitat a publié, le 8 novembre dernier, un communiqué de presse : « force est de constater que les modalités, les règles et les arbitrages d'instruction des programmes mobilisant la défiscalisation sont contraires à l'esprit et à la lettre de la loi et bloquent à la fois l'engagement des crédits de la défiscalisation et ceux de la ligne budgétaire unique ».
Le 19 février 2009, le Président de la République annonçait l'organisation d'Etats généraux de l'outre-mer, vaste processus de concertation ouvert à l'ensemble des acteurs socio-économiques, politiques, culturels, associatifs des territoires. A partir des mois d'avril et mai, les travaux ont été organisés autour de huit questions, dans le cadre d'ateliers thématiques. Le 1er octobre a été organisée une « restitution nationale ».
Le Président de la République a ensuite réuni, le 6 novembre 2009, le premier conseil interministériel de l'outre-mer (Ciom) pour tirer les conséquences des propositions formulées dans le cadre des Etats généraux et pour procéder à diverses annonces. Le Ciom a pour missions de définir les orientations politiques de nature à répondre aux besoins et à valoriser les atouts de l'outre-mer, d'identifier les adaptations nécessaires aux politiques publiques conduites par le Gouvernement et d'évaluer périodiquement les résultats des politiques menées par l'Etat outre-mer, ainsi que les progrès en termes d'égalité des chances.
« 137 mesures » ont été annoncées à l'occasion de ce premier Ciom, dans les secteurs cités dans le cadre des Etats généraux de l'outre-mer : la formation des prix, le fonctionnement des marchés et la concurrence ; les productions locales et le développement endogène ; les grands projets structurants ; le dialogue social ; la gouvernance ; l'insertion dans l'environnement régional et dans l'espace communautaire ; l'insertion et l'égalité des chances ; l'identité culturelle.
Lors du Conseil des ministres du 13 juillet 2010, la ministre chargée de l'outre-mer a présenté une communication relative à la mise en oeuvre du Ciom. Les résultats sont naturellement divers, comme l'étaient les décisions prises : « créer les conditions de la réussite des jeunes ultramarins » a par exemple reçu une pastille « verte » pour signifier qu'elle est en vigueur. Globalement, certaines ont bien été traduites en circulaires ou mesures réglementaires mais pour beaucoup d'entre elles, le temps utilisé est le futur. En outre, certaines incohérences peuvent apparaître : ainsi, un appel à projet national a été lancé sur les énergies photovoltaïques avec stockage de l'énergie, mais le projet de loi de finances pour 2011 prévoit de supprimer la défiscalisation spécifique bénéficiant outre-mer à ce type d'énergie renouvelable.
Par ailleurs, le rapport de notre collègue Marc Massion sur la réorganisation administrative des services centraux du ministère de l'outre-mer6(*) a relevé « une mise en oeuvre défaillante pour un résultat éloigné des préconisations initiales » : réforme menée tambour battant, personnels déstabilisés par le manque criant de dispositifs d'accompagnement, abandon du choix d'une administration de mission ou encore échec qualitatif qui aboutit à une administration exsangue.
Les dépenses fiscales en outre-mer, c'est-à-dire l'ensemble des mesures d'exonération d'impôt, hors cotisations sociales, sont estimées à 3,2 milliards d'euros pour 2011, dont 1,3 milliard sur la TVA7(*).
Là aussi, la fiabilité des chiffres est en question et, dans leur rapport8(*) sur le présent projet de loi, les rapporteurs spéciaux de la commission des finances du Sénat expriment leur crainte que l'administration soit en réalité dans l'incapacité d'en évaluer précisément le coût.
De même, le rapporteur spécial de la commission des finances de l'Assemblée nationale9(*) dénonce « l'absence de pilotage des dépenses fiscales, lors même qu'elles sont le principal outil financier de la politique de l'Etat outre-mer ».
Le projet de loi de finances pour 2011 propose des modifications substantielles de certaines de ces dépenses fiscales.
L'article 13 prévoit de « rationaliser » les avantages fiscaux liés à l'investissement dans la production d'énergie photovoltaïque. Il touche l'outre-mer à deux titres :
- il ramène de 50 % à 25 % le crédit d'impôt sur le revenu qui concerne l'ensemble du territoire national ;
- il supprime, à compter du 29 septembre 2010, les « investissements portant sur des installations de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil » du champ éligible aux réductions d'impôt sur le revenu et sur les sociétés spécifiques à l'outre-mer.
Cette double peine est particulièrement surprenante.
La première est clairement contraire à l'esprit du Grenelle de l'environnement.
La seconde est en contradiction avec la Lodeom, qui n'a pourtant été adoptée qu'il y a un an et demi : dans un souci de lutte contre la fraude et les abus, celle-ci avait en effet prévu que « les projets d'investissement comportant l'acquisition, l'installation ou l'exploitation d'équipements de production d'énergie renouvelable sont pris en compte dans la limite d'un montant par watt installé fixé par arrêté conjoint des ministres chargés du budget, de l'outre-mer et de l'énergie pour chaque type d'équipement. Ce montant prend en compte les coûts d'acquisition et d'installation directement liés à ces équipements ». Or, cet arrêté, qui ne semble pourtant pas d'une grande complexité, n'a jamais été pris. On peut en conséquence, comme le fait Claude Bartolone dans son rapport spécial, se demander si le Gouvernement n'a pas retardé la publication de l'arrêté, sachant que le dispositif de défiscalisation serait lui-même supprimé.
L'exposé des motifs du projet de loi justifie la suppression de l'éligibilité des investissements réalisés outre-mer dans le secteur photovoltaïque par une phrase sibylline, que certains pourraient estimer quelque peu contradictoire : il s'agit « d'assurer la sécurité des approvisionnements en électricité outre-mer ».
Votre rapporteur se permet de rappeler que les territoires d'outre-mer sont propices au développement de l'énergie solaire. Qui plus est, La Réunion est engagée dans un vaste programme d'autonomie énergétique, Gerri, encouragé par le Gouvernement et soutenu fermement par le Président de la République lors de sa visite en janvier 2010 :
« en matière d'énergies renouvelables et de réduction des émissions, La Réunion va montrer le chemin et c'est La Réunion qui va devenir une référence en France et une référence dans le monde dans cette partie de l'océan indien. Vous allez démontrer que vous êtes les meilleurs. Le projet Gerri est né du Grenelle de l'environnement, en octobre 2007. Il a été confirmé par le conseil interministériel à l'outre-mer et s'incarne aujourd'hui dans les projets d'énergies renouvelables et de mobilité durable les plus grands et les plus avancés de France. C'est formidable que cinq des dix plus grandes fermes photovoltaïques de France se trouvent ici, à la Réunion, y compris la plus grande, 13,5 mégawatts. »
Comment comprendre alors l'article 13 du projet de loi de finances pour 2011 ?
L'article 58 procède à « une réduction homothétique des avantages fiscaux à l'impôt sur le revenu ». Ce « rabot » des niches fiscales concerne également l'outre-mer, à l'exception des investissements dans le logement social. Cette décision semble équilibrée, compte tenu de l'état des finances publiques, de la très récente création et mise en oeuvre de ce dispositif et des nombreuses difficultés d'application qu'il soulève aujourd'hui.
La mission « Outre-mer » est scindée entre le programme 138 « Emploi outre-mer » et le programme 123 « Conditions de vie outre-mer ». Ses crédits s'élèvent à 2,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) en 2011, en baisse de 0,6 %, et 2 milliards en crédits de paiement (CP), en diminution de 2,2 %.
Pour la première fois depuis trois ans, les crédits sont en baisse, avec des mouvements très différenciés selon les lignes budgétaires, ce qui ne contribue pas à la stabilité des politiques publiques menées outre-mer.
Ainsi, conformément à l'engagement du Président de la République d'augmenter ses capacités de recrutement, le service militaire adapté (SMA) voit ses crédits progresser de 40,5 % en AE et de 37 % en CP. Hors SMA, les engagements de la mission baissent de 3,5 % et les crédits de paiement de 5 %.
Pour autant, entre 2008 et 2011, les crédits de la mission « Outre-mer » auront progressé de 23 % en AE et de 15 % en CP. Cette hausse résulte de la réforme du SMA, de la mise en oeuvre du plan de relance, de la création de certaines aides par la Lodeom et de décisions prises lors du Ciom de novembre 2009. Elle provient aussi d'un effet comptable qui ne bénéficie pas directement aux territoires : environ la moitié des crédits de la mission consistent en la compensation aux organismes de sécurité sociale des exonérations de charges spécifiques à l'outre-mer ; or, en 2008 et 2009, l'Etat a fourni un effort significatif pour apurer sa dette auprès de ces organismes et atteindre un niveau d'inscription budgétaire limitant le risque d'un retour aux errements passés en la matière.
Les crédits de la mission « Outre-mer » pour 2011
(programme 138)
- dont compensation exonérations de charges
- dont aide au fret
- dont service militaire adapté (SMA)
(programme 123)
- dont agence de santé de Wallis et Futuna
- dont autres dépenses de l'action
Appui à l'accès aux financements bancaires (agence française de développement et agriculture)
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011.
Nota : à la fin de l'examen du texte à l'Assemblée nationale, le Gouvernement
a présenté un amendement, qui a été adopté, tendant à diminuer de 1,2 million d'euros
les autorisations d'engagement et les crédits de paiement de la mission « Outre-mer ».
Répartition des crédits de la mission « Outre-mer » :
2,16 milliards d'euros en autorisations d'engagements en 2011
Le projet de loi de programmation des finances publiques, en cours d'examen au Parlement, prévoit bien une baisse des dépenses de la mission « Outre-mer » en 2011 puis une hausse, si bien qu'elles devraient retrouver en 2013 leur niveau de 2010.
Crédits de la mission « Outre-mer »,
Selon le projet de loi de programmation des finances publiques
Selon le projet annuel de performance annexé au PLF 2011 (plafond des CP)
Les crédits destinés à compenser aux organismes de sécurité sociale le coût des exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer s'élèvent à un peu plus d'un milliard d'euros et représentent la moitié de l'ensemble des autorisations d'engagement de la mission et 55 % de ses crédits de paiement. L'Etat a largement diminué sa dette vis-à-vis de ces organismes, même s'il restait un déficit de 77 millions à la fin 2009, les questionnaires budgétaires n'apportant aucune information sur l'année 2010. En outre, l'enveloppe 2011 ne devrait pas suffire à couvrir les besoins de l'année : le différentiel pourrait s'élever à 63 millions, selon les estimations des caisses.
Des crédits à hauteur de 25 millions d'euros sont programmés pour la nouvelle aide au fret, créée par la Lodeom mais pas encore entrée en vigueur en raison du retard important des mesures réglementaires d'application. Selon les informations fournies à votre rapporteur, le décret, tant attendu par les opérateurs économiques, est actuellement soumis à la consultation des collectivités territoriales ; il devrait donc être prochainement publié.
Les crédits dédiés au service militaire adapté atteignent 201 millions d'euros en AE et 181 millions en CP, soit une progression respective de 40,5 % et de 37 %. Cette hausse correspond à l'engagement du Président de la République d'accroître les capacités de formation (voir infra.)
Les autres aides à l'insertion et à la qualification professionnelle s'élèvent à 39 millions en AE et en CP, en baisse de 1,6 % en AE et de 3,9 % en CP. La Lodeom a réformé les dispositifs de mobilité professionnelle. Ladom10(*), opérateur de l'Etat, est dorénavant chargée de la gestion de la plupart d'entre eux et sa subvention pour charges de service public, inscrite dans ce programme, passe en conséquence de 8 à 9 millions d'euros. Hors frais de structure, les aides de cette action réellement à destination de la population d'outre-mer baissent donc de 5 % en AE et de 8 % en CP.
Les crédits de ce programme composite sont globalement en baisse de 6 % en AE et de 10 % en CP, mais les évolutions sont contrastées selon les actions qu'il contient.
Les montants alloués à la politique du logement sont stables en AE (274,5 millions) et en diminution de 10 % en CP (195 millions), alors que cette politique devrait rester une priorité de l'action publique outre-mer (voir infra.)
Les crédits de l'action « Aménagement du territoire » progressent de 14 % en AE (202 millions) et baissent de 5 % en CP (148 millions). Ils se répartissent principalement entre :
- les contrats de projets et de développement entre l'Etat et les collectivités territoriales (181 millions en AE, en hausse de 8 %, et 134 millions en CP, en baisse de 8 %). Cependant, il faut noter que ces chiffres incluent des crédits qui sont, à compter du 1er janvier 2011, transférés sur ce programme à partir d'autres ministères (culture et communication, écologie, économie et enseignement supérieur) : 18 millions en AE et 8 millions en CP. Sans cet effet comptable, les engagements consacrés à la contractualisation avec les collectivités territoriales baissent de 2,5 % et les crédits de paiement de 13 % ;
- le fonds mahorais de développement économique, social et culturel, dont les crédits passent de 600 000 euros en 2010 à 10 millions d'AE en 2011 et 2,9 millions de CP. Cette progression résulte naturellement du processus de départementalisation ;
- le nouveau fonds d'études et de renforcement des capacités (Ferc), doté de 2 millions pour « financer des études » commandées par les trois commissaires au développement endogène (Antilles, Guyane et Océan indien). Ces postes ont été annoncés lors du Ciom et, dans le contexte contraint des finances publiques, on peut noter avec intérêt que l'Etat a réussi à dégager deux millions d'euros pour réaliser en 2011 des études. Espérons qu'une certaine mutualisation des thématiques et des travaux est prévue ;
- des actions en faveur du développement économique de la Nouvelle-Calédonie, pour un montant stable égal à 1,5 million en AE et en CP.
Les crédits consacrés à la continuité territoriale s'élèvent à 51,6 millions d'euros, en baisse de 5 %. Un montant de 45 millions, en baisse de 9 %, est destiné au futur fonds de continuité territoriale. 4,4 millions d'euros sont prévus pour la desserte maritime de Saint-Pierre-et-Miquelon et 1,4 pour la desserte aérienne de Wallis-et-Futuna.
L'action « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports » (37,4 millions d'euros) progresse globalement de 8 % :
- le financement de l'agence de santé de Wallis-et-Futuna représente les deux tiers de cette action, pour un montant de 24,8 millions en 2011, en progression de 8 % ;
L'agence de santé de Wallis-et-Futuna : un problème persistant,qui a même tendance à s'aggraver à nouveau
L'agence est un établissement public national à caractère administratif disposant de compétences larges en matière de santé publique. Ses crédits de fonctionnement sont exclusivement abondés par l'Etat (24,8 millions d'euros en 2011) ; les soins y sont gratuits et l'assurance maladie n'existe pas sur le territoire. Son budget a cru de 25 % entre 2006 et 2010, ce qui était justifié par la nécessité d'apurer des dettes élevées.
De graves problèmes de personnel semblent avoir perturbé le fonctionnement de l'agence ces dernières années. Elle compte dix-sept médecins, vingt-six autres personnels soignants et dix-neuf agents administratifs. En raison de l'isolement, le recrutement de personnels médicaux est très difficile, ce qui nécessite le recours à du personnel intérimaire dont le coût est élevé.
Les difficultés proviennent aussi de l'importance des évacuations sanitaires et des hospitalisations extérieures au territoire, principalement en Nouvelle-Calédonie ; les dépenses afférentes se sont élevées à 5,4 millions d'euros au total en 2009.
La dette de l'agence, qui a progressé malgré le plan d'apurement, se monte à 12,3 millions d'euros fin 2009, soit une demi-année de budget.
La commission des finances du Sénat a adopté un amendement d'appel pour supprimer les crédits dédiés à l'agence de santé de Wallis-et-Futuna au sein de la mission « Outre-mer », car elle estime - à juste titre - que l'agence serait plus efficacement gérée par le ministère de la santé, qui dispose en effet d'une expertise dans le domaine. Cette décision serait conforme à l'objectif de transformer le ministère chargé de l'outre-mer en une administration de mission.
En tout état de cause, il est indispensable d'agir pour « remettre sur les rails » cette agence ; des problèmes structurels s'y posent de manière continue et l'Etat doit y répondre de manière durable.
- le financement d'actions de santé dans les collectivités d'outre-mer, qui correspondent très majoritairement à la prise en charge par l'Etat des personnes non affiliées à l'assurance maladie à Mayotte, représente 6,5 millions d'euros en 2011, en baisse de 15 % ;
- les actions en faveur de la culture, de la jeunesse et des sports (4,6 millions) progressent de 84 %, car 2,1 millions sont consacrés à l'année de l'outre-mer, opération annoncée par le Président de la République pour valoriser en métropole les atouts et potentialités des territoires.
L'action « Collectivités territoriales », en forte baisse, concerne principalement l'aide à la reconversion de l'économie polynésienne (159 millions d'euros en AE), le fonds intercommunal de péréquation en Polynésie française (9 millions), la dotation de rattrapage et de premier équipement des communes de Mayotte (8,9 millions) et la dotation spéciale d'équipement scolaire en Guyane (10 millions en AE et 3 millions en CP).
Les crédits dédiés à l'insertion régionale sont stables à 2,8 millions d'euros.
Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI), créé par la Lodeom et destiné à soutenir les collectivités territoriales dans leurs investissements structurants, est doté de 10 millions d'AE et de 21,5 millions de CP.
Opérations financées par le FEI en 2009 et 2010
En 2009, le FEI a été doté de 40 millions d'euros en loi de finances initiale puis abondé par 125 millions supplémentaires au titre du plan de relance. La consommation des crédits a été très satisfaisante puisque 161 millions ont été engagés, soit 97,5 %.
La répartition des subventions dépend naturellement des projets, qui ne sont pas directement corrélés à la population ; d'ailleurs, leur coût est plutôt dégressif, toutes choses égales par ailleurs, en fonction de celle-ci. Pour autant, on peut noter que le territoire qui a le plus reçu de dotations est la Guadeloupe (26 millions), suivi de la Martinique (21 millions), La Réunion (20 millions). Saint-Martin (35 328 habitants) a reçu 12 millions d'euros, dont 8 au titre de la construction d'un restaurant scolaire et d'une cuisine centrale. Pour mémoire, La Réunion, avec presque 800 000 habitants, a une population double de celle de la Guadeloupe et de la Martinique, chacune à environ 400 000 habitants. On peut donc s'étonner qu'en 2009, le FEI ait été destiné à hauteur de 14 % au territoire réunionnais, alors que l'île représente 31 % de la population d'outre-mer.
Le phénomène se reproduit en 2010, année où la dotation du FEI s'est élevée à 40 millions d'euros : 5,9 millions ont été attribués à la Martinique, 5,6 pour la Guadeloupe, le même montant pour La Réunion, 5 pour la Guyane ou encore 6 pour Mayotte.
L'appui à l'accès aux financements bancaires est une nouvelle action de la mission, introduite dans le projet de loi de finances pour 2011 ; elle est le résultat de décisions du Ciom, traduites dès 2010 par l'abondement des crédits du programme « Conditions de vie outre-mer » à hauteur de :
- 10 millions d'euros en AE et 5 en CP pour le fonds de garantie pour l'agriculture et la pêche. Pour 2011, aucune autorisation d'engagement n'est prévue et 5 millions sont inscrits en CP. On ne peut que s'étonner de cette décision, dont la conséquence est qu'aucune nouvelle opération ne pourra être décidée ;
- 38 millions en AE et 7 en CP pour des prêts bonifiés par l'agence française de développement. Pour 2011, les AE s'élèvent à 8,6 millions et les CP à 1,3 million.
En raison de l'actualité de la transformation en mars prochain de Mayotte en département, votre rapporteur a posé plusieurs questions spécifiques au Gouvernement.
Il en ressort que la mission « Outre-mer » prévoit l'inscription de 10 millions d'euros en AE au titre du fonds de développement économique et social de Mayotte et 2,9 millions en CP. En 2010, seuls 600 000 euros de crédits étaient prévus. Ce fonds, dont les modalités de fonctionnement sont fixées dans le projet de loi en cours d'examen au Parlement sur la départementalisation, aura pour double mission de soutenir l'initiative privée et de compléter les efforts réalisés en matière d'investissement public. En 2011, les structures collectives d'accueil des enfants et des jeunes seront prioritaires.
En outre, Mayotte bénéficiera, sur 2011 et 2012, de 6 millions d'euros du fonds exceptionnel d'investissement pour favoriser le développement d'équipements structurants et la dotation de construction d'équipements scolaires, dont le montant a été doublé en 2010 pour atteindre 10 millions, est prorogée jusqu'en 2013.
Par ailleurs, le niveau des prestations sociales non étendues à Mayotte se situera environ au quart de ce qu'elles représentent en métropole ou dans les Dom. Leur montée en charge sera ensuite progressive sur une période de vingt à vingt-cinq ans, éventuellement raccourcie en fonction du rythme du développement économique de l'île.
Toutefois, la lecture du document de politique transversale ne laisse pas d'étonner, puisqu'il donne plutôt le sentiment d'une baisse des crédits destinés à Mayotte en 2011.
Crédits de la mission « Outre-mer » destinés à Mayotte
Source : document de politique transversale « Outre-mer »
annexé au projet de loi de finances pour 2011
Au moment de la crise en Guadeloupe, le Président de la République a annoncé, lors d'une rencontre le 19 février 2009 avec les élus d'outre-mer, le doublement du nombre des volontaires du SMA en trois ans.
Les perspectives d'avenir du SMA s'articulent ainsi autour de deux grands chantiers :
- la réduction du format des implantations : actuellement au nombre de vingt-huit, elles sont encore réparties selon un schéma hérité de la période de la conscription, notamment à La Réunion, en Guyane et en Polynésie française. La rationalisation de la carte des implantations devrait permettre de réduire les coûts de fonctionnement et de soutien. Parallèlement, une unité va ouvrir à Saint-Martin, mais le projet de Futuna est pour le moment bloqué ;
- l'accroissement des capacités, dont le terme a été reculé de 2012 à 2014.
Pour faire face à l'objectif fixé par le Président de la République, le Gouvernement a décidé de maintenir un cursus de formation long pour le public « coeur de cible », dont la durée sera cependant adaptée au parcours choisi, et de créer un cursus court d'accompagnement vers l'emploi pour un nouveau public, diplômé mais éloigné du marché du travail.
Ainsi, le premier public restera à environ 3 000 personnes par an et poursuivra une formation comprise entre dix et douze mois, contre douze aujourd'hui ; pour lui, l'insertion privilégiée restera la poursuite vers une formation diplômante. Pour le nouveau public qui suivra une formation de six mois seulement, l'insertion recherchée sera l'emploi direct.
Votre rapporteur a soulevé l'an dernier le risque que ce choix pouvait faire peser sur la qualité du service rendu à ces jeunes. L'état major du SMA est cependant confiant sur la capacité du dispositif à conserver son efficacité.
Votre rapporteur relève avec satisfaction que le projet de loi de finances pour 2011 prévoit l'inscription de crédits en augmentation substantielle (40,5 % en AE et de 37 % en CP) permettant, selon les informations qui lui ont été fournies, d'accompagner correctement la montée en puissance du SMA. La programmation pluriannuelle répond également au plan de charge prévu.
Pour 2011 sont par exemple programmés des travaux pour des bâtiments d'accueil de stagiaires et d'hébergement en Guyane, Martinique, à La Réunion et Mayotte, ainsi qu'à Kournac et Koné en Nouvelle-Calédonie.
Crédits de paiement prévus
La Lodeom a adopté une réforme de ces principaux dispositifs, qui concernent la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, La Réunion, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna.
Les aides à la formation professionnelle et à la mobilité.
Le passeport mobilité, créé en 2002, qui comportait un volet destiné aux étudiants et un destiné à la formation et à l'insertion professionnelle, est remplacé par :
- un « passeport mobilité études » destiné aux étudiants de l'enseignement supérieur et aux élèves du second cycle de l'enseignement secondaire. Cette aide est attribuée aux étudiants inscrits dans un établissement d'enseignement supérieur lorsque l'inscription est justifiée par l'impossibilité de suivre un cursus scolaire ou universitaire, pour la filière d'étude choisie, dans la collectivité de résidence ;
Le précédent passeport mobilité avait connu un grand succès et une rapide notoriété : 5 000 dossiers ont été traités en 2003, 17 500 en 2007 et 20 847 en 2009. Ce coût augmentait sensiblement chaque année, notamment en raison de la démographie, de l'élévation du nombre de bacheliers, de l'absence de conditions de ressources ou de la difficulté à mener une négociation tarifaire avec les compagnies aériennes.
Les aides à la continuité territoriale
L'ancienne dotation de continuité territoriale est remplacée par une aide à la continuité territoriale, destinée à financer une partie des titres de transport vers la métropole et, dans certains cas, une partie des trajets entre collectivités d'une même zone géographique ou à l'intérieur de l'une d'elles, lorsqu'existent des difficultés particulières d'accès à une partie de son territoire. Il est tenu compte de l'éloignement avec la métropole.
La Lodeom apporte deux réformes structurelles : la mise sous condition de ressources et la création d'un fonds unique de l'Etat
Le premier élément de la réforme tient à l'éligibilité sous conditions de ressources à ces nouveaux « passeports » et aides, alors que la Cour des comptes avait en effet relevé un certain nombre d'abus.
Le second point est le regroupement de ces subventions en un fonds unique, le fonds de continuité territoriale, relevant de la responsabilité de l'Etat et dont il peut déléguer la gestion à un opérateur unique. Là aussi, d'importants dysfonctionnements étaient en effet apparus. La dispersion des acteurs constituait notamment un handicap majeur dans l'efficacité des politiques menées.
En outre, certaines collectivités territoriales n'avaient pas souhaité y participer, ce qui a abouti à une très faible consommation des crédits mis à la disposition par l'Etat : ainsi, la Guyane n'a jamais délibéré sur les modalités de mise en oeuvre de la dotation de continuité territoriale ; la Martinique et La Réunion ont suspendu, à compter de 2007, leur participation. Pour l'année 2009, la loi de finances avait prévu 34 millions d'euros dont seulement 13 millions ont été réalisés. Comment croire que les habitants de ces trois départements peuvent se passer de ces aides de l'Etat ? La participation de la Guadeloupe au dispositif a permis à 28 491 de ses résidents de bénéficier d'une aide en 2009.
Malheureusement, la maquette budgétaire ne prend pas en compte la réforme de la Lodeom et la création d'un fonds unique pour la continuité territoriale géré par Ladom. Les crédits destinés à cette politique sont toujours divisés à plusieurs endroits de la mission et les confusions sont aisées entre le budget de l'agence et les montants à la charge de l'Etat.
Subvention pour charge de service public de l'Etat à Ladom
Aides à l'insertion et à la qualification professionnelle (programme 138 « Emploi outre-mer »)
Continuité territoriale (programme 123 « Conditions de vie outre-mer »)
Les inscriptions budgétaires destinées directement aux habitants d'outre-mer vont donc baisser de 10 % en 2011 même si, dans la pratique, les aides devraient augmenter dans les Dom, à l'exception de la Guadeloupe, en raison de la non consommation des crédits ces dernières années.
On peut en outre espérer que sera opéré un rééquilibrage entre les territoires car un arrêté du 25 mai 2010, qui répartissait de manière prévisionnelle pour le premier semestre la dotation de continuité territoriale, prévoyait par exemple que La Réunion bénéficierait de 4,3 millions d'euros, la Guadeloupe de 3,3 millions, la Martinique de 2,6 millions. Ces montants ne correspondent ni à l'équilibre démographique ni aux coûts des billets d'avion et aux distances.
Enfin, il peut être intéressant de relativiser l'aide ainsi apportée à l'outre-mer, puisque les subventions accordées par l'Etat pour la desserte maritime de la Corse s'élèvent en 2010 à 187 millions d'euros, auxquels s'ajoutent environ 115 millions de la part de la collectivité territoriale.
Le décret n° 2010-1425 du 18 novembre 2010 prévoit que la gestion du fonds de continuité territoriale est confiée à l'agence de l'outre-mer pour la mobilité (Ladom), nouveau nom de l'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT) depuis février 2010.
Créée en 1982 pour remplacer le bureau pour le développement des migrations intéressant les Dom (Bumidom), qui avait été mis en place par Michel Debré en 1963, Ladom a pour objet de veiller à l'insertion professionnelle des personnes, en particulier les jeunes, résidant habituellement outre-mer. A ce titre, sa mission principale est de favoriser la formation professionnelle en mobilité hors de leur région d'origine, et l'accès à l'emploi, de ces personnes. Elle doit leur permettre de spécialiser leurs qualifications professionnelles et compenser les handicaps structurels des Dom, par exemple en termes d'isolement géographique.
La Lodeom avait envisagé de créer dans chaque Dom un groupement d'intérêt public (GIP) associant les différents partenaires amenés à financer ou à participer à la continuité territoriale ; cependant, ces GIP constitueront nécessairement un doublon avec les propres services de l'agence amenés à gérer concrètement les dossiers. La superposition de petites structures ne peut qu'entraîner des frais administratifs supplémentaires et il semble préférable que Ladom gère l'ensemble des dispositifs et qu'elle signe des conventions avec les collectivités territoriales.
Pour autant, l'agence est depuis plusieurs années soumise à des critiques récurrentes sur le niveau de ses frais de fonctionnement. Le rapport de l'an passé évoquait déjà les réponses de François-Xavier Bieuville, son directeur général, qui restent pertinentes : l'agence tente de fournir une prestation personnalisée et individualisée ; elle gère également les dossiers de plusieurs autres dispositifs dont les crédits (39 millions d'euros au total en 2010) ne transitent pas par son budget ; elle est soumise à la taxe sur les salaires, ce qui alourdit d'autant ses charges, et la pyramide des âges contribue également à un surcoût en termes de masse salariale.
Toujours est-il que la subvention pour charges de service public versée par l'Etat à Ladom augmente de presque 14 % en 2011, pour atteindre 9 millions d'euros. Cette progression est clairement justifiée par ses nouvelles compétences. Ladom a notamment commencé à recruter du personnel pour gérer les demandes et les dossiers d'aide à la formation et à la mobilité ; sur ce point, on peut s'interroger sur la politique menée par les services du ministère des finances, qui ont exigé que ces agents soient tous employés sur des emplois précaires ou temporaires, alors que les différentes aides ont naturellement vocation à perdurer. Il est pour le moins surprenant de recruter des personnes à durée déterminée, qu'il est nécessaire de former, pour un dispositif pérenne. Il n'est pas certain que l'Etat réalise ainsi des économies !
La commission des finances du Sénat a sollicité de la Cour des comptes, dans le cadre l'article 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances, un contrôle sur l'efficacité de Ladom, ce qui ne pourra de toute façon que clarifier son positionnement et son rôle.
La crise du logement est d'une particulière acuité outre-mer, car plusieurs handicaps se cumulent. Les conditions géographiques ou climatiques jouent en défaveur de la construction de logements et de leur réhabilitation dans l'ensemble de l'outre-mer : les risques sismique et cyclonique créent des contraintes sur les conditions de construction et dégradent plus rapidement le bâti. La disponibilité foncière est limitée ; les coûts des matières premières et de la construction en général sont élevés et sans comparaison avec ceux de la métropole, ce qui a des conséquences sur le prix des biens. En outre, les collectivités territoriales sont en situation financière difficile.
La question du logement est à la fois essentielle, car elle répond à un besoin vital de la population, et multiforme. Elle doit mobiliser toutes les approches possibles : le foncier, les coûts de la construction, les aides à la construction, l'accession sociale, la résorption de l'habitat indigne, les aides au logement etc.
L'importance de l'habitat insalubre et précaire
La proportion de logements classés comme insalubres ou précaires est d'environ 26 % outre-mer contre 8 % en métropole, ce qui toucherait 150 000 personnes au total.
En Guyane, les logements insalubres sont estimés à 10 000, ce qui représente 13 % des résidences principales et 15 % de la population. Pour autant, aucune réhabilitation n'a été financée dans le parc HLM depuis 2007, même si celle du parc privé tend à augmenter. Entre 2004 et 2007, seuls 932 logements insalubres ont fait l'objet d'une réhabilitation...
La Guadeloupe (18 000 logements concernés et 13 % de la population) et la Martinique, où aucun nouveau site n'a été mis à l'étude depuis 2005, connaissent des zones d'habitat extrêmement dégradé en périphérie des agglomérations.
A La Réunion, le chiffre de 16 000 logements précaires et insalubres est repris par le Gouvernement, alors que les subventions destinées à leur résorption se sont élevées à 7,8 millions d'euros en 2009, ce qui a permis la création ou l'amélioration de 367 logements. Il faudrait donc plus de quarante-trois ans à ce rythme pour traiter le stock existant !
La situation de Mayotte est également très dégradée, avec environ 50 000 personnes installées dans un logement insalubre.
Globalement, les crédits ont beaucoup baissé : ils sont passés de 49 millions d'euros en 2006 à 24 millions en 2008 et 39 millions en 2009. A La Réunion, ils s'élevaient à 20 millions en 2006, 5 millions en 2008 et 8 millions en 2009, soit moins qu'en Guadeloupe et le même niveau qu'en Guyane, Martinique et à Mayotte.
Certes, le Gouvernement a annoncé qu'il allait mettre en oeuvre les recommandations faites par Serge Letchimy, député, et le Ciom a décidé d'un « plan d'action global », qui consiste principalement en une meilleure synergie des différents acteurs.
Pourtant, les crédits de la mission « Outre-mer » destinés à l'amélioration de l'habitat privé passent de 39,6 millions d'AE en 2010 à 32 millions en 2011, soit une baisse de 19 %. En outre, le Gouvernement estime que le coût moyen d'une réhabilitation diminue de 5 % entre 2010 et 2011, ce qui lui permet d'afficher un objectif de logements traités en baisse de seulement 15 % (1 700 en 2011 contre 2 000 en 2010).
Par ailleurs, le montant total des subventions versées par l'Anah n'a cessé d'augmenter depuis 2005, même si 2010 semble moins dynamique. En 2009, l'agence a ainsi dépensé 15,1 millions d'euros en faveur des Dom. Toutefois, l'utilisation des crédits est très disparate selon les départements, puisque la Martinique a bénéficié à elle seule de 9 millions d'euros en 2009, soit 60 % de l'ensemble, la Guyane de 3,9 millions, la Guadeloupe de 1,1 million et La Réunion, avec 800 000 habitants, de 1,1 million (cinquante-deux logements ainsi subventionnés en 2009).
Sur la période 2005-2009, La Réunion n'a bénéficié que de 7,6 % des crédits de l'Anah destinés aux Dom.
L'article 77 bis du projet de loi de finances, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, traduit l'engagement du Président de la République de cession par l'Etat de certains terrains de son domaine privé à titre gratuit. L'objectif poursuivi est de construire des logements sociaux et des équipements collectifs. Pour autant, la rédaction proposée est plus large et envisage des programmes comportant « essentiellement » des logements, dont au moins 30 % dans le secteur social. Votre commission a adopté un amendement pour renforcer le champ social de ces opérations.
Toutefois, aucune information n'a été fournie à votre rapporteur sur les terrains que l'Etat envisage concrètement de céder selon ce dispositif et il semble qu'ils soient de toute façon en nombre extrêmement réduit.
Les collectivités locales d'outre-mer connaissent des difficultés financières, qui les empêchent de développer une politique d'investissement permettant leur participation, même faible, à des opérations de construction. Souvent, elles ne peuvent pas non plus apporter leur garantie. En outre, elles ne peuvent pas mener les travaux, par exemple d'assainissement, qui sont pourtant nécessaires.
Dans ce contexte, alors que les opérations de logements sociaux peuvent bénéficier d'une subvention de l'Etat pour surcharge foncière, lorsque la charge foncière prévisionnelle excède un niveau de référence fixé par arrêté, le Gouvernement a enfin publié, le 11 novembre dernier, un décret permettant, sous certaines conditions restrictives, de déroger à la règle de participation des collectivités à cette surcharge foncière. Cette condition bloquait certaines opérations alors que les bailleurs réussissaient à l'équilibrer avec la seule subvention de l'Etat.
Un effort substantiel en matière d'aménagement du foncier
Le Ciom a décidé de créer des établissements fonciers en outre-mer dans les collectivités qui n'en possèdent pas et deux missions de préfiguration ont été lancées, respectivement, en Antilles-Guyane et à Mayotte.
Surtout, la mission « Outre-mer » ouvre des crédits importants pour les fonds régionaux d'aménagement foncier urbain (Frafu) à destination du logement social et de la viabilisation des quartiers d'habitat spontané. Un décret de juin 200914(*) a permis d'amplifier l'action de ces fonds, notamment en étendant leurs compétences au financement des équipements de viabilisation primaire des quartiers d'habitat spontané ou insalubre. Les travaux de viabilisation secondaire seront également éligibles. Des montants de 32,5 millions d'euros d'engagements et de 25,8 millions de crédits de paiement sont prévus en 2011 pour les Frafu.
La ligne budgétaire unique
La Lodeom a créé un nouveau dispositif de défiscalisation pour le logement social. Pour autant, la loi rappelle que « la ligne budgétaire unique reste le socle du financement du logement social ». Ses crédits sont stables en AE à 275 millions et en baisse en CP à 195 millions. Le Gouvernement estime que cette évolution permet de respecter les engagements pris et les opérations programmées. Si cet effort de l'Etat est en effet à un niveau globalement stable sur une longue période, il n'en reste pas moins que les besoins sont immenses et que la construction de logements reste nettement insuffisante.
En Guadeloupe et à Saint-Martin, 1 658 logements neufs aidés ont été livrés en moyenne par an entre 2006 et 2009, alors que l'observatoire du logement social a comptabilisé 14 525 demandes.
En Martinique, seuls 449 logements neufs aidés ont été livrés en moyenne par an entre 2006 et 2009, alors que les demandes non satisfaites sont estimées à 8 000.
En Guyane, 511 logements neufs aidés ont été livrés en moyenne par an entre 2006 et 2009 pour plus de 13 000 demandes non satisfaites.
A La Réunion, 2 150 logements neufs aidés ont été livrés en moyenne par an entre 2006 et 2009.
Enfin, à Mayotte, la courbe est dramatique : 218 logements neufs aidés livrés en 2006, 203 en 2007, 68 en 2008 et 16 en 2009. Le nombre de logements financés est, quant à lui, en progression constante mais reste extrêmement limité (120 logements en moyenne par an).
Les difficultés du nouveau dispositif de défiscalisation
Le nouveau dispositif avait fait l'objet de débats nourris lors de l'examen de la Lodeom et il semble que les craintes de nombreux parlementaires se concrétisent : lourdeur des procédures et limitation de l'attribution de subventions au titre de la LBU.
En effet, le ministère en charge de l'outre-mer a publié le 1er juin une circulaire pour le moins ambiguë : le nouveau financement est qualifié de chance d'augmenter la production de logements locatifs sociaux ; l'utilisation de la défiscalisation doit être encouragée et, sauf cas particuliers, le recours à cet outil doit conduire à une modération de la subvention voire à une absence totale de subvention. La ministre invite les préfets, lorsque cela est possible, à limiter le recours au double financement aux opérations présentant un intérêt particulier ou assujetties à des contraintes spécifiques.
Qui plus est, les bailleurs sociaux constatent tous des difficultés d'attribution de l'agrément par les services fiscaux au niveau central, qui est obligatoire pour les opérations supérieures à dix millions d'euros. Les documents demandés sont parfois peu compatibles avec la réalité du montage de telles opérations et des pièces complémentaires sont régulièrement exigées.
La ministre de l'outre-mer a d'ailleurs réuni, le 12 novembre 2010, les représentants des bailleurs sociaux afin de faire un point sur le financement de la construction de logements sociaux en 2010 et d'évoquer les pistes pour simplifier les procédures (instruction des dossiers). Une circulaire complémentaire devrait également être préparée pour préciser les points ayant suscité des « interprétations erronées » dans celle du 1er juin.
C'est dans ce contexte que votre commission a adopté des amendements tendant à fluidifier les procédures d'agrément des dossiers, car elles retardent aujourd'hui la mise en oeuvre de nombreux projets et sont un frein à la volonté d'investir outre-mer.
La loi généralisant le revenu de solidarité active16(*) (RSA) a prévu son extension dans les Dom, à Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon au plus tard le 1er janvier 2011. L'ordonnance du 24 juin 2010 organise cette mise en place à cette date : les principes du RSA seront appliqués dans les mêmes conditions qu'en métropole et quelques adaptations par rapport à d'autres dispositifs existants sont prévues.
Ainsi, les relations entre les départements et les agences départementales d'insertion, organismes propres à l'outre-mer, sont précisées.
Est également précisée l'articulation entre le RSA et le revenu de solidarité (RSo), allocation spécifique qui concerne les personnes entre cinquante et soixante-cinq ans. L'allocation de retour à l'activité (Ara) est supprimée car remplacée par le RSA.
Surtout, le Gouvernement a entériné les conclusions du rapport17(*) de René-Paul Victoria, député, en ce qui concerne la préservation, pendant une durée limitée, du revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA).
Le RSTA est une conséquence de la sociale crise du printemps 2009 et s'inscrit plus dans la revalorisation des salaires que dans l'incitation au retour à l'emploi. Institué par le décret n° 2009-602 du 27 mai 2009 et financé par l'Etat, il constitue un supplément de rémunération forfaitaire de 100 euros pour les salariés du secteur privé dont les rémunérations sont comprises entre 1 fois et 1,4 fois le Smic.
Il devait cesser d'être versé à compter de l'application du RSA. Or, ces deux dispositifs couvrent des périmètres différents et résultent de philosophies légèrement distinctes : le RSA tend à faciliter le retour à l'emploi en accordant une allocation dégressive pour les chômeurs qui reprennent un travail, le RSTA est un complément forfaitaire de salaires. En outre, le RSTA est individuel quand le RSA tient compte des ressources du foyer. En outre, le RSTA n'est pas subordonné à une condition d'âge, alors que le RSA jeunes présente des conditions plus restrictives que le dispositif de droit commun.
Or, ces diverses allocations présentent une importance particulière outre-mer, en raison du niveau des revenus et du taux de chômage. Les simulations évaluent ainsi à 42 % le taux de couverture de la population ultramarine par le RSA, c'est-à-dire le nombre de bénéficiaires par rapport à l'ensemble de la population, en incluant à la fois le RSA « de base » (ancien RMI) et le RSA « chapeau » qui complète les revenus d'activité. Au 31 décembre 2009, 136 927 personnes bénéficiaient outre-mer du RMI et représentaient 7 % de la population, alors que cette part s'élève à 2 % en métropole. En outre, le RSTA a été versé à 161 599 personnes pour la première échéance de 2010 : 32 317 en Guadeloupe, 36 419 en Martinique, 86 001 à La Réunion, 6 569 en Guyane et 293 à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Dans ce contexte, le Gouvernement a décidé de ne plus accepter de nouveaux bénéficiaires au RSTA à compter du 31 décembre 2010 mais d'offrir la possibilité aux actuels allocataires de continuer de le percevoir pour une durée limitée non encore précisée, qui devrait aller jusqu'au terme des accords de sortie de crise signés en 2009, c'est-à-dire 2012. L'option serait irréversible.
Cette décision de sagesse devra cependant être correctement expliquée et comprise pour que les personnes puissent effectuer ce choix en toute connaissance de cause.
En outre, elle aura un avantage en termes de gestion : le RSTA est géré par les caisses générales de sécurité sociale (CGSS) qui regroupent dans les Dom les risques maladie, vieillesse et qui s'occupent du recouvrement des cotisations, alors que le RSA est confié aux caisses d'allocations familiales (Caf). Ainsi, le risque de déstabilisation et d'engorgement des Caf sera moins élevé qu'en métropole. Pour autant, il faudra prévoir des moyens humains supplémentaires pour faire face à l'afflux inévitable de demandes et, à terme, la gestion du RSTA devra également être confié aux Caf afin d'assurer une transition harmonieuse entre les deux dispositifs.
Pour autant, il ne semble pas que le décret organisant cette transition pour les bénéficiaires du RSTA ait déjà été publié ; certes, il doit l'être uniquement avant le 31 décembre, mais il serait tout de même préférable que les bénéficiaires et les gestionnaires soient au courant du dispositif un peu à l'avance, surtout s'ils doivent opérer un choix irréversible.
Enfin, la dégradation du marché de l'emploi pèse aujourd'hui sur les comptes de l'assurance chômage, mais sera nécessairement transférée, au moins partiellement, sur les finances départementales au titre du RMI, dont le nombre de bénéficiaires reste stable.
Au regard du contexte budgétaire contraint et de la nécessité pour l'outre-mer de participer à l'effort national de réduction des déficits, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer » pour 2011, ainsi qu'à celle des articles 77 bis et 77 quater rattachés qu'elle a examinés.
· François-Xavier Bieuville, directeur général de Ladom ;
· Jean-Claude Coindin, directeur de la société Cases créoles construction ;
· Général Dominique Artur, commandant le service militaire adapté (SMA), Commissaire lieutenant-colonel Laurent Lardeux, chef du département Administration-Finances, Lieutenant-colonel Philippe Rech, officier études de l'état-major, au ministère de l'intérieur, de l'Outre-mer et des collectivités territoriales ;
· Véronique Ozil, directrice générale de la SHLMR.
* 1 Rapport d'information Sénat n° 519 (2008-2009) fait par Eric Doligé, sénateur, « Les Dom, défi pour la République, chance pour la France : 100 propositions pour fonder l'avenir ».
* 2 Loi n° 2009-594.
* 3 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.
* 4 Rapport d'information n° 2828 (treizième législature) de Claude Bartolone et Gaël Yanno.
* 5 Deux décrets ont depuis lors été publiés au journal officiel du 19 novembre 2010 et trois arrêtés l'ont été le 23 novembre (voir infra, partie III. B. sur la mobilité).
* 6 Rapport Sénat n° 8 (2010-2011) du 6 octobre 2010, au nom de la commission des finances, « Administration centrale de l'outre-mer : une réforme à marche forcée et inachevée ».
* 7 En Guadeloupe, Martinique et à La Réunion, le taux normal est fixé à 8,5 % et le taux réduit à 2,1 %. La TVA n'est pas applicable en Guyane.
* 8 Rapport Sénat n° 111 annexe n° 18 (2010-2011) de Marc Massion et Eric Doligé, au nom de la commission des finances.
* 9 Rapport Assemblée nationale n° 2857 annexe 30 (treizième législature) de Claude Bartolone, au nom de la commission des finances.
* 10 L'agence de l'outre-mer pour la mobilité, anciennement dénommée agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT).
* 14 Décret n° 2009-787 du 23 juin 2009.
* 16 Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008.
* 17 Rapport au Gouvernement (mai 2010) « Propositions pour une transition entre le RSTA et le RSA en outre-mer ».

References: l'article 81

L'article 13
 l'article 13

L'article 58
 l'article 58

L'article 77