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Timestamp: 2016-10-25 01:25:22+00:00

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130 II 24923. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause Swisscom SA et Swisscom Mobile SA contre Service des t�ches sp�ciales ainsi que Commission de recours du D�partement f�d�ral de l'environnement, des trans- ports, de l'�nergie et de la communication (recours de droit administratif)
Art. 32 OSCPT; voie de droit ouverte contre une d�cision du Service des t�ches sp�ciales; �tendue du droit de recours des fournisseurs de services de t�l�communication. Les d�cisions du Service des t�ches sp�ciales doivent �tre d�f�r�es aupr�s de la Commission de recours du D�partement f�d�ral de l'environnement, des transports, de l'�nergie et de la communication, les d�cisions prises par cette autorit� �tant quant � elles sujettes � un recours de droit administratif aupr�s du Tribunal f�d�ral (consid. 2.1). Les fournisseurs de services de t�l�communication n'ont pas qualit� pour recourir contre une d�cision du Service des t�ches sp�ciales leur enjoignant de transmettre des donn�es de t�l�phonie mobile en invoquant l'ill�galit� de l'ordre de surveillance sur lequel elle se base (consid. 2.2). Faits � partir de page 250
Par actes des 10 avril, 29 mai et 13 juin 2002, le Service des t�ches sp�ciales du D�partement f�d�ral de l'environnement, des transports, de l'�nergie et de la communication (ci-apr�s: le Service des t�ches sp�ciales) a transmis pour ex�cution � Swisscom SA et � Swisscom Mobile SA trois ordres de surveillance �manant des autorit�s judiciaires p�nales vaudoises et genevoises, visant � obtenir les donn�es relatives aux appels de t�l�phonie mobile qui ont transit� par leurs antennes desservant un lieu pr�cis d�limit� par ses coordonn�es g�ographiques, durant un laps de temps d�termin�.
Les soci�t�s concern�es ayant refus� d'obtemp�rer en arguant du d�faut de base l�gale relative � ce type de surveillance, le Service des t�ches sp�ciales leur a enjoint de lui livrer les donn�es exig�es, le cas �ch�ant de les transmettre directement aux autorit�s requ�rantes, au terme de trois d�cisions prises les 21 mai, 31 mai et 28 juin 2002.
Swisscom SA et Swisscom Mobile SA ont vainement contest� ces d�cisions devant la Commission de recours du D�partement f�d�ral de l'environnement, des transports, de l'�nergie et de la communication (ci-apr�s: la Commission de recours).
Le Tribunal f�d�ral a rejet� les recours de droit administratif form�s par Swisscom SA et Swisscom Mobile SA contre les d�cisions prises par cette autorit� le 9 juillet 2003, dans la mesure o� ils �taient recevables.
2. Le Tribunal f�d�ral examine d'office et avec une pleine cognition la recevabilit� des recours qui lui sont soumis (ATF 129 I 337 consid. 1 p. 339; ATF 129 II 453 consid. 2 p. 456).
2.1 La premi�re question � r�soudre est celle de la voie de droit ouverte contre les d�cisions du Service des t�ches sp�ciales, �tant pr�cis� que ces derni�res r�pondent manifestement � la notion de d�cision au sens des art. 5 PA et 97 al. 1 OJ en tant qu'elles imposent aux recourantes l'obligation de transmettre des donn�es recueillies en ex�cution d'un ordre de surveillance qu'elles tiennent BGE 130 II 249 S. 251pour ill�gal. La Commission de recours a consid�r� que la loi sur la surveillance de la correspondance par poste et t�l�communication contenait une lacune qu'il convenait de combler en reconnaissant aux fournisseurs de services de t�l�communication un droit de recourir devant elle contre ces d�cisions, conform�ment � l'art. 32 de l'ordonnance du 31 octobre 2001 sur la surveillance de la correspondance par poste et t�l�communication (OSCPT; RS 780.11). Sous l'angle de l'ancien droit, l'Entreprise des PTT recevait les ordres de surveillance t�l�phonique directement des autorit�s judiciaires cantonales comp�tentes en vue de leur ex�cution. Les �ventuelles contestations � ce sujet devaient �tre port�es directement aupr�s de la Chambre d'accusation du Tribunal f�d�ral en vertu des art. 27 al. 5, 2e phrase, et 252 al. 3 PPF, dans la mesure o� elles relevaient de l'entraide judiciaire entre la Conf�d�ration et les cantons au sens de l'art. 352 CP (ATF 123 II 371 consid. 1c p. 373; ATF 115 IV 67 consid. 1a p. 69; 79 IV 179 consid. 1 p. 182). Dans le syst�me l�gal actuel, les fournisseurs de services de t�l�communication n'ont aucun contact direct avec l'autorit� requ�rante; ils re�oivent le mandat d'ex�cuter la surveillance et de transmettre les donn�es y relatives directement du Service des t�ches sp�ciales avec lequel ils sont li�s par une relation de droit administratif ind�pendante de la proc�dure p�nale. Aussi, en cas de contestation de la part des fournisseurs de services de t�l�communication, les d�cisions du Service des t�ches sp�ciales doivent �tre d�f�r�es aupr�s de la Commission de recours du D�partement f�d�ral de l'environnement, des transports, de l'�nergie et de la communication, conform�ment � l'art. 32 OSCPT, les d�cisions prises par cette autorit� �tant elles-m�mes sujettes � un recours de droit administratif aupr�s du Tribunal f�d�ral (en ce sens, BERNHARD STR�ULI, La surveillance de la correspondance par poste et t�l�communication, in Plus de s�curit� - moins de libert�?, Groupe Suisse de Travail de Criminologie, Zurich 2003, n. 285, p. 190).
2.2 La seconde question � r�soudre est celle de savoir dans quelle mesure les d�cisions du Service des t�ches sp�ciales peuvent �tre attaqu�es par les fournisseurs de services de t�l�communication devant la Commission de recours, puis devant le Tribunal f�d�ral et, en particulier, si ces derniers peuvent recourir en invoquant l'ill�galit� de l'ordre de surveillance sur lequel elles se fondent. Le Service des t�ches sp�ciales ne s'est pas prononc� sur cette question au motif qu'elle �chappait � son contr�le. La Commission de BGE 130 II 249 S. 252recours a confirm� le bien-fond� de cette d�cision, en relevant que l'examen de la l�galit� de la mesure de surveillance requise incombait � l'autorit� habilit�e � autoriser une telle surveillance.
2.2.1 Aux termes de l'art. 3 al. 1 de la loi f�d�rale du 6 octobre 2000 sur la surveillance de la correspondance par poste et t�l�communication (LSCPT; RS 780.1), pour qu'une surveillance soit ordonn�e, il est n�cessaire que de graves soup�ons reposant sur des faits d�termin�s p�sent sur la personne concern�e quant � la commission de l'un des actes punissables vis�s � l'al. 2 ou 3, ou quant � sa participation � un tel acte (let. a), que la gravit� de l'acte le justifie (let. b) et que les mesures prises jusqu'alors dans le cadre de l'instruction soient rest�es sans succ�s ou que les recherches n'aient aucune chance d'aboutir ou qu'elles soient excessivement difficiles en l'absence de surveillance (let. c). L'art. 4 LSCPT d�finit � quelles conditions la surveillance d'un tiers, d'un poste public de t�l�communication, d'un raccordement qui ne peut �tre attribu� � une personne connue, ou d'une personne tenue au secret professionnel, peut �tre ordonn�e. Les autorit�s habilit�es � ordonner ou � autoriser une surveillance sont �num�r�es aux art. 6 et 7 al. 1 LSCPT. Selon l'art. 7 al. 3 LSCPT, l'autorit� habilit�e � autoriser la surveillance examine si la mesure portant atteinte � la personnalit� est justifi�e. Elle statue dans les cinq jours � compter du moment o� la surveillance a �t� ordonn�e en indiquant bri�vement les motifs. Elle communique imm�diatement sa d�cision au service charg� de la surveillance de la correspondance par poste et t�l�communication, soit au Service des t�ches sp�ciales. L'art. 13 al. 1 let. a LSCPT pr�voit qu'en cas de surveillance de la correspondance par t�l�communication, ce dernier v�rifie que la surveillance concerne un acte punissable mentionn� � l'art. 3, al. 2 ou 3, et qu'elle a �t� ordonn�e par une autorit� comp�tente; si l'ordre de surveillance est clairement erron� ou s'il n'est pas motiv�, le service prend contact avec l'autorit� habilit�e � autoriser la surveillance avant de transmettre des informations � l'autorit� qui a ordonn� celle-ci. L'art. 15 LSCPT dispose qu'� la demande du service, les fournisseurs de services de t�l�communication sont tenus de lui transmettre les communications de la personne surveill�e ainsi que les donn�es permettant d'identifier les usagers et celles relatives au trafic et � la facturation. Ils sont �galement tenus de fournir les informations n�cessaires � la mise en oeuvre de la surveillance (al. 1). Ils transmettent dans les meilleurs d�lais les donn�es permettant l'identification BGE 130 II 249 S. 253des usagers qui leur ont �t� demand�es, les donn�es relatives au trafic et � la facturation et, si possible en temps r�el, les communications de la personne surveill�e (al. 4). A teneur de l'art. 10 LSCPT, la surveillance est lev�e par l'autorit� qui l'a ordonn�e d�s qu'elle n'est plus utile au d�roulement de l'enqu�te ou lorsque l'autorisation ou sa prolongation ont �t� refus�es (al. 1). Au plus tard lors de la cl�ture de la proc�dure p�nale ou de la suspension de la proc�dure, l'autorit� qui a ordonn� la surveillance communique les motifs, le mode et la dur�e de la surveillance aux suspects et aux personnes dont l'adresse postale ou le raccordement ont fait l'objet d'une surveillance, � l'exception des postes publics de t�l�communication (al. 2 let. a et b). Dans les 30 jours suivant la communication, la personne ayant fait l'objet de la surveillance peut interjeter recours, en invoquant le caract�re illicite et l'absence de proportionnalit� de la surveillance (al. 5). Les personnes qui ont utilis� le m�me raccordement ou la m�me adresse postale peuvent �galement interjeter recours. Elles ont le droit de consulter les informations qui concernent leur personne et ont �t� utilis�es dans la proc�dure p�nale et de demander l'�limination des informations qui ne sont pas n�cessaires (al. 6).
2.2.2 Suivant le Message du Conseil f�d�ral du 1er juillet 1998 concernant les lois f�d�rales sur la surveillance de la correspondance postale et des t�l�communications et sur l'investigation secr�te, le Service des t�ches sp�ciales joue un r�le d'interm�diaire entre les autorit�s habilit�es � ordonner une surveillance et les fournisseurs de services postaux et de t�l�communication pour l'ex�cution des mesures de surveillance. Il veille � ce que la surveillance s'effectue dans la forme prescrite et que les mesures de protection soient bien mises en oeuvre. Il donne les instructions aux fournisseurs de services quant � la mani�re d'ex�cuter la surveillance. Le Service des t�ches sp�ciales n'exerce qu'un contr�le formel de la demande; il v�rifie que l'ordre de surveillance fait �tat d'une infraction vis�e par l'art. 3 al. 2 et 3 LSCPT et qu'il �mane de l'autorit� comp�tente au regard du droit de proc�dure applicable. Si l'ordre de surveillance est manifestement non conforme, par exemple parce qu'aucun d�lit permettant d'effectuer une surveillance n'y figure, ou s'il y manque des �l�ments essentiels, soit notamment lorsqu'une personne tenue au secret professionnel fait l'objet d'une surveillance sans que soient prises des mesures de protection, il doit s'adresser � l'autorit� habilit�e � autoriser la surveillance et lui BGE 130 II 249 S. 254demander des instructions. Il ne dispose en revanche d'aucun pouvoir d'examen mat�riel vis-�-vis des d�cisions des autorit�s habilit�es � autoriser la surveillance. Il incombe ainsi exclusivement � ces derni�res de v�rifier la l�galit� de l'atteinte port�e aux droits des personnes concern�es par les mesures de surveillance (FF 1998 p. 3691, 3723-3725; AUGUST BIEDERMANN, Bundesgesetz betreffend die �berwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, RPS 120/2002 p. 96). Sur ce point, le r�le du Service des t�ches sp�ciales est le m�me que celui assign� sous l'ancien droit � l'Entreprise des PTT (ATF 126 I 50 consid. 2b p. 55; ATF 119 IV 86 consid. 2c p. 89/90; ATF 115 IV 67 consid. 3b p. 71; 79 IV 179 consid. 3 p. 183; arr�t 1P.608/ 2000 du 7 novembre 2000, consid. 3b, publi� in sic! 1/2001 p. 23/ 24; AUGUST BIEDERMANN, op. cit., p. 97/98).
De m�me, en vertu des art. 14 al. 1 et 15 al. 1 LSCPT, les fournisseurs de services postaux et de t�l�communication sont tenus de transmettre les donn�es requises dans la mesure o� elles reposent sur un ordre de surveillance approuv� par l'autorit� habilit�e � autoriser la surveillance selon l'art. 7 LSCPT et v�rifi� par le Service des t�ches sp�ciales en application de l'art. 13 al. 1 let. a LSCPT, sans pouvoir contester la conformit� � la loi, la n�cessit� ou encore l'opportunit� de la mesure de surveillance ordonn�e. Ils ne seraient d'ailleurs pas en �tat de le faire puisque le Service des t�ches sp�ciales n'est pas cens� leur remettre une copie de l'ordre de surveillance, contrairement � la pratique qui pr�valait sous l'ancien droit (FF 1998 p. 3727). De ce point de vue �galement, leur situation n'est pas diff�rente de celle de l'Entreprise des PTT, existant avant l'entr�e en vigueur de la loi f�d�rale sur la surveillance de la correspondance par poste et t�l�communication (ATF 115 IV 67 consid. 3b p. 71; 79 IV 179 consid. 3 p. 183/184; voir aussi ATF 126 I 50 consid. 2b p. 55; ASTRID VON BENTIVEGNI, Les mesures officielles de surveillance en proc�dure p�nale, th�se Lausanne 1986, p. 72).
Il ressort ainsi de la syst�matique de la loi et des travaux pr�paratoires que le l�gislateur a voulu assigner exclusivement un r�le d'ex�cutants tant au Service des t�ches sp�ciales qu'aux fournisseurs de services de t�l�communication et exclure toute possibilit� de leur part de contester la l�galit� d'un ordre de surveillance, celle-ci �tant r�serv�e uniquement aux personnes ayant fait l'objet de la surveillance ou qui sont impliqu�es, selon les modalit�s pr�vues � l'art. 10 al. 5 et 6 LSCPT. Le syst�me l�gal ne souffre � cet BGE 130 II 249 S. 255�gard d'aucune lacune improprement dite qu'il appartiendrait � la Commission de recours ou au Tribunal f�d�ral de combler par une extension du droit de recours conf�r� aux fournisseurs de services � l'art. 32 OSCPT � l'encontre des d�cisions du Service des t�ches sp�ciales pour des motifs relatifs � la validit� de l'ordre de surveillance sur lequel elles se fondent (cf. ATF 128 I 34 consid. 3b p. 42; ATF 124 V 346 consid. 3b/aa p. 348; ATF 121 III 219 consid. 1d/aa p. 225/226). Les fournisseurs de services ne sont donc pas habilit�s � contester une d�cision du Service des t�ches sp�ciales qui les oblige � transmettre des donn�es couvertes par un ordre de surveillance d�ment approuv� par l'autorit� p�nale comp�tente, en remettant en cause la l�galit� de cet ordre. Le recours institu� en leur faveur � l'art. 32 OSCPT ne saurait donc porter sur ce point, mais uniquement sur des questions d'ordre technique ou organisationnel li�es � l'ex�cution de la mesure de surveillance qui leur est demand�e.
Pour le surplus, la question de savoir si les recherches par champ d'antennes sont ou non couvertes par la loi et son ordonnance d'application a trait � la l�galit� de la mesure de surveillance, dont l'examen ressortit � la comp�tence exclusive de l'autorit� habilit�e � autoriser la surveillance. Elle �chappe ainsi au contr�le du Service des t�ches sp�ciales et ne saurait �tre soumise � la cognition de la Commission de recours par le biais du recours pr�vu � l'art. 32 OSCPT, dans la mesure o� les recourantes ne pr�tendent pas que ce type de surveillance exigerait de leur part des connaissances ou des moyens techniques qui leur feraient d�faut (cf. arr�t 1P.608/2000 du 7 novembre 2000, consid. 3b, publi� in sic! 1/2001 p. 23/24; d'un avis contraire, THOMAS HANSJAKOB, Kommentar zum Bundesgesetz und zur Verordnung �ber die �berwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, Saint-Gall 2002, n. 1 ad art. 32 OSCPT).
2.2.3 L'absence de recours en faveur des fournisseurs de services de t�l�communication contre une d�cision du Service des t�ches sp�ciales leur enjoignant d'ex�cuter un ordre de surveillance qu'ils tiennent pour ill�gal ne consacre aucune violation de l'art. 13 CEDH. Cette disposition se borne � garantir l'existence en droit interne d'un recours effectif permettant de faire examiner le contenu des griefs fond�s sur la Convention et d'obtenir le redressement appropri� (arr�t de la CourEDH dans la cause Khan contre Royaume-Uni du 12 mai 2000, Recueil CourEDH 2000-V p. 303, par. 44). BGE 130 II 249 S. 256Or, les fournisseurs de services de t�l�communication ne peuvent se pr�valoir de l'art. 8 CEDH pour s'opposer � la transmission de donn�es couvertes par le secret des t�l�communications, dont seuls les usagers concern�s sont les b�n�ficiaires. L'octroi d'un droit de recours �tendu � la l�galit� de la mesure de surveillance ne s'impose donc pas en vertu de l'art. 13 CEDH, pour autant que cette disposition puisse �tre invoqu�e en l'occurrence. Pour le surplus, la possibilit� offerte par l'art. 10 al. 5 LSCPT � la personne surveill�e de recourir a posteriori contre un ordre de surveillance qu'elle tient pour ill�gal ou disproportionn� suffit � satisfaire les exigences d'un recours effectif au sens de l'art. 13 CEDH (ATF 109 Ia 273 consid. 12 p. 298), ind�pendamment d'une �ventuelle voie de recours cantonale qui pourrait �tre reconnue aux fournisseurs de services de t�l�communication (cf. ATF 126 I 50). Ces derniers sont au demeurant suffisamment prot�g�s par la possibilit� qui leur est offerte � l'art. 32 OSCPT de contester des ordres de transmission qu'ils ne seraient pas en mesure d'ex�cuter pour des questions techniques ou organisationnelles.
2.2.4 Les recourantes ne s'exposent au surplus � aucune poursuite p�nale de la part de leurs clients, dont le raccordement serait concern� par l'ordre de surveillance, si ce dernier devait finalement se r�v�ler non conforme � la loi ou � son ordonnance d'application. Suivant la jurisprudence, une violation du secret des t�l�communications n'entre pas en consid�ration lorsque les donn�es transmises font l'objet d'un ordre de surveillance d�ment approuv� par l'autorit� habilit�e pour le faire (ATF 115 IV 67 consid. 5b p. 74). De ce point de vue �galement, une extension du droit de recours des fournisseurs de services de t�l�communication portant sur la l�galit� de la mesure de surveillance requise ne se justifie pas.
2.3 Vu ce qui pr�c�de, les recourantes ne sont pas habilit�es � recourir contre les d�cisions du Service des t�ches sp�ciales leur enjoignant de communiquer les donn�es requises, en invoquant l'ill�galit� des mesures de surveillance sur lesquelles elles se fondent. En tant qu'elles s'en prennent directement � la l�galit� des ordres de surveillance, leurs recours sont irrecevables. En revanche, elles peuvent se pr�valoir d'un int�r�t digne de protection, au sens des art. 48 let. a PA et 103 let. a OJ, � faire examiner si le Service des t�ches sp�ciales a proc�d� � un contr�le des ordres de surveillance qui s'inscrit dans le cadre d�fini par la loi. En examinant la question de la l�galit� sous cet angle, la Commission de recours a BGE 130 II 249 S. 257correctement appr�ci� son r�le d'autorit� de recours; or, pour les raisons expos�es ci-dessus, elle a admis � juste titre que cette question �chappait au contr�le du Service des t�ches sp�ciales et relevait exclusivement de la comp�tence de l'autorit� habilit�e � autoriser la surveillance; sur ce point, les recours sont mal fond�s et doivent �tre rejet�s. Pour le surplus, Swisscom SA et Swisscom Mobile SA ne se pr�valent pas d'inconv�nients de nature technique ou organisationnelle pour s'opposer � l'ex�cution des mesures de surveillance qui leur sont impos�es.
2.4 Enfin, les recourantes ne peuvent refuser de donner suite aux d�cisions du Service des t�ches sp�ciales en invoquant la nullit� absolue de l'ordre de surveillance sur lequel elles se fondent. En dehors des cas express�ment pr�vus par la loi, il n'y a lieu d'admettre d'office la nullit� qu'� titre exceptionnel, soit lorsque les circonstances sont telles que le syst�me d'annulabilit� n'offre manifestement pas la protection n�cessaire. Tel est le cas lorsque le vice dont la d�cision est entach�e est particuli�rement grave, est manifeste ou du moins facilement d�celable et si, en outre, la constatation de la nullit� ne met pas s�rieusement en danger la s�curit� du droit (ATF 129 I 361 consid. 2.1 p. 363/364 et les arr�ts cit�s). L'ill�galit� d'une d�cision ne constitue pas par principe un motif de nullit�; elle doit au contraire �tre invoqu�e dans le cadre des voies ordinaires de recours, � tout le moins lorsque, comme en l'esp�ce, elle n'appara�t pas d'embl�e clairement �tablie et que la loi ouvre une voie de recours a posteriori aux personnes concern�es par la mesure de surveillance pour faire constater l'illic�it� d'un ordre de surveillance (cf. arr�t 1P.531/1996 du 19 d�cembre 1997, consid. 2, publi� in RDAT 1998 I n� 5 p. 23).
3. Dans une conclusion subsidiaire, les recourantes demandent � ce que l'int�gralit� des frais li�s � l'ex�cution des mesures de surveillance soit prise en charge par les autorit�s requ�rantes. Comme le rel�ve � juste titre la Commission de recours, cette question est pr�matur�e. Conform�ment aux art. 16 LSCPT, 30 et 31 OSCPT, l'indemnit� vers�e aux fournisseurs de services de t�l�communication pour les frais occasionn�s par la surveillance fera l'objet d'une d�cision ult�rieure du Service des t�ches sp�ciales, sujette � recours, sur la base du d�compte que lui adresseront les recourantes, de sorte qu'en l'�tat, ces derni�res ne subissent aucun pr�judice mat�riel, dont elles pourraient se pr�valoir pour faire constater l'ill�galit� de la surveillance sous forme de recherche par BGE 130 II 249 S. 258champ d'antennes par un recours fond� sur l'art. 32 OSCPT. Sur ce point, les recours sont irrecevables.
124 V 346,
Art. 32 OSCPT,
art. 6 et 7 al. 1 LSCPT,
art. 13 al. 1 let. a LSCPT suite... ,
art. 4 LSCPT,
art. 15 LSCPT,
art. 3 al. 2 et 3 LSCPT,
art. 10 al. 5 LSCPT,
art. 16 LSCPT

References: Art. 32
 ATF 
 art. 5
 art. 27
 ATF 
 art. 6
 ATF 
 ATF 
 art. 14
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 32
 CourEDH 
 CourEDH 
 ATF 
 art. 48
 art. 16

Art. 32

art. 6

art. 13

art. 4

art. 15

art. 3

art. 10

art. 16