Source: http://kraken.slv.cz/1As214/2014
Timestamp: 2018-07-18 01:42:07+00:00

Document:
1As214/2014
1 As 214/2014-33
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie ®i¹kové a soudcù JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní vìci ¾alobce: Èeská zemìdìlská univerzita v Praze, se sídlem Kamýcká 129, Praha 6, zastoupený Mgr. Michaelou Barto¹kovou, advokátkou se sídlem Nad Spádem 641/20, Praha 4, proti ¾alovanému: Ministerstvo ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy, se sídlem Karmelitská 7, Praha 1, o ¾alobì na ochranu proti neèinnosti ¾alovaného, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 25. 8. 2014, è. j. 8 A 168/2013-27,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 25. 8. 2014, è. j. 8 A 168/2013-27, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] Dne 31. 5. 2010 ¾alobce podal u ¾alovaného ¾ádost dle § 101 odst. 5 zákona è. 111/1998 Sb., o vysokých ¹kolách. V ní po¾ádal ¾alované ministerstvo o vydání rozhodnutí o pøechodu vlastnictví z ¾alovaného na ¾alobce k v ¾ádosti uvedeným nemovitostem o rozloze cca 776 ha pøevá¾nì lesních pozemkù. Tento majetek je toti¾ potøebný k zaji¹tìní vzdìlávací a vìdecké, výzkumné, vývojové, umìlecké nebo dal¹í tvùrèí èinnosti pøi uskuteèòování akreditovaných studijních programù, a jako takový ho má ¾alovaný povinnost pøevést na ¾alobce.
[2] Dopisem ze dne 28. 5. 2013 prostøednictvím vrchního øeditele sekce legislativy a práva sdìlil ¾alovaný ¾alobci, ¾e jím po¾adované pozemky se nacházejí na území Národní pøírodní rezervace Vodìradské buèiny. Takové pozemky dle § 32 zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny, nelze ze státního vlastnictví zcizit. Proto ministerstvo po¾adované rozhodnutí dle § 101 odst. 5 zákona o vysokých ¹kolách nevydá. Pozemky budou zapsány na list vlastnictví ¾alovaného a následnì bude pøíslu¹nost s nimi hospodaøit pøevedena dle po¾adavku Ministerstva ¾ivotního prostøedí na Agenturu ochrany pøírody a krajiny Èeské republiky.
[3] Dopisem ze dne 26. 6. 2013 se ¾alobce obrátil na ministra ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy. V dopise ministra ¾ádal, aby ve smyslu § 80 odst. 4 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, uèinil opatøení proti letité neèinnosti ministerstva. ®ádal ho, aby ve vìci pøikázal vydat rozhodnutí, nebo aby pøechodu pøedmìtných pozemkù sám rozhodl. Námìstek ministra ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy sdìlil ¾alobci dopisem ze dne 9. 7. 2013, ¾e po¾adované rozhodnutí o pøechodu pozemkù ministerstvo nevydá, nebo» ho vydat dle zákona nelze. Na podporu tìchto závìrù zopakoval dùvody obsa¾ené ji¾ v pøedchozím dopise ze dne 28. 5. 2013.
[4] Dne 22. 10. 2013 ¾alobce podal k mìstskému soudu ¾alobu na ochranu proti neèinnosti správního orgánu. ®alovaný dle nìj v rozporu s jeho zákonnou povinností o ¾ádosti dosud nerozhodl. Dle § 101 odst. 5 je ¾alovaný povinen na ¾ádost veøejné vysoké ¹koly v¾dy rozhodnout o pøechodu majetku do vlastnictví pøíslu¹né vysoké ¹koly, je-li tento majetek potøebný k zaji¹tìní vzdìlávací nebo dal¹í èinnosti pøi uskuteèòování akreditovaných studijních programù. ®alobce nesouhlasil s argumentací ¾alovaného zalo¾ené na tom, ¾e pøedmìtné pozemky nelze zcizit. V petitu svého návrhu ¾alobce ¾ádal soud, aby ulo¾il ¾alovanému vydat rozhodnutí o pøechodu vlastnického práva k pøedmìtným pozemkùm.
[5] Mìstský soud ¾alobu napadeným rozsudkem zamítl. Soud uvedl, ¾e ve vìci k neèinnosti nedo¹lo, nebo» dopis ¾alovaného ze dne 28. 5. 2013 pøedstavoval svým obsahem rozhodnutí. Právní úkony je toti¾ nutné posuzovat podle jejich obsahu, nikoli formy. Z dopisu je patrné kdo ho èiní, kam smìøuje a proè pøedmìtné pozemky vydané nebudou.
[6] ®alobce (dále té¾ stì¾ovatel) napadl rozsudek mìstského soudu vèas podanou kasaèní stí¾ností z dùvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního (s. ø. s.), tj. z dùvodu tvrzené nezákonnosti spoèívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v pøedcházejícím øízení. Dal¹ím dùvodem kasaèní stí¾nosti byly vady øízení pøed správním orgánem, pro které mìl soud rozhodnutí správního orgánu zru¹it [§ 103 odst. 1 písm. b) s. ø. s.].
[7] Stì¾ovatel nesouhlasil s tím, ¾e dopis ¾alovaného ze dne 28. 5. 2013 je rozhodnutím. Jedná se toliko o paakt, nicotné správní rozhodnutí ve smyslu § 77 odst. 2 správního øádu. Nále¾itosti rozhodnutí stanoví § 68 správního øádu. Tento paakt nepojednává o v¹ech pozemcích, které byly pøedmìtem ¾ádosti o vydání pozemkù ze dne 31. 5. 2010, resp. je sti¾en neurèitostí ohlednì toho, kterých pozemkù se týká. Paakt obsahuje formulaci mimo jiné pozemky a dále pojednává o pøedmìtných pozemcích , pøièem¾ z kontextu není zøejmé, o jaké pozemky se jedná.
[8] Chybí rovnì¾ dìlení na výrokovou èást, odùvodnìní a pouèení. Nejsou v nìm ¾ádná ustanovení právních pøedpisù, dle kterých bylo rozhodnuto. Namísto toho ¾alovaný výslovnì uvedl, ¾e rozhodnutí dle § 101 odst. 1 zákona o vysokých ¹kolách nevydá. Do¹lo i k nesprávnému oznaèení úèastníkù, nebo» onen paakt je adresován a obrací se na pana rektora, co¾ není úèastník správního øízení. Paakt neuvádí podklady, ze kterých pøi rozhodování vycházel.
[9] Dle stì¾ovatele tedy dopis ¾alovaného ze dne 28. 5. 2013 neobsahuje prakticky ¾ádnou ze zákonných nále¾itostí rozhodnutí správních orgánù. Tento paakt postrádá zákonem stanovená formální hlediska, jejich¾ nedostatky jsou natolik intenzivní, ¾e nelze po úèastnících dotèeného právního vztahu spravedlivì ¾ádat, aby tento správní akt respektovali (materiální aspekt nicotnosti). Navíc materiální aspekt nicotnosti je po¾adován pouze pod vlivem judikatury Ústavního soudu, která trvá na tom, aby byl adresát soudnì chránìn pøed formálnì chybným úkonem, který ale materiálnì do veøejných práv zasahuje. Mìstský soud tento princip v napadeném rozhodnutí u¾ívá naopak k tomu, aby stì¾ovatele o právo na soudní ochranu pøipravil. Dopis je tedy nicotným správním rozhodnutím, co¾ mìl soud vyslovit i bez návrhu.
[10] I kdyby se jednalo o rozhodnutí, toto rozhodnutím je pro jeho nesrozumitelnost zcela nepøezkoumatelné a navíc byla poru¹ena ustanovení správního øádu o øízení pøed správním orgánem a jeho prùbìhu takovým zpùsobem, ¾e to ovlivòuje zákonnost tohoto rozhodnutí. Mìstský soud mìl pro tyto vady rozhodnutí zru¹it.
[11] Ze v¹ech shora uvedených dùvodù stì¾ovatel navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il usnesení mìstského soudu a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
[12] ®alovaný ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti navrhl, aby ji soud zamítl. Ztoto¾òuje se s názorem mìstského soudu, ¾e ve vìci bylo rozhodnuto. Svojí dal¹í argumentací se vìnuje tomu, zda mìl povinnost vydat rozhodnutí o pøechodu vlastnického práva k pøedmìtným pozemkùm na stì¾ovatele. Jeliko¾ je tato argumentace pro rozhodnutí o kasaèní stí¾nosti irelevantní, soud ji zde dále nereprodukoval.
[13] Nejvy¹¹í správní soud pøi posuzování kasaèní stí¾nosti nejprve hodnotil, zda jsou splnìny podmínky øízení, pøièem¾ dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je projednatelná. Dùvodnost kasaèní stí¾nosti posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatnìných dùvodù a zkoumal pøitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nim¾ je povinen pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ø. s.).
[15] Nejprve se soud ze své úøední povinnosti vìnoval otázce nepøezkoumatelnosti rozhodnutí mìstského soudu (IV. A). Následnì se vyjádøil k tomu, zda dopis ¾alovaného ze dne 28. 5. 2013 je rozhodnutím (IV. B).
IV. A) K nepøezkoumatelnosti rozhodnutí mìstského soudu
[16] Nejvy¹¹í správní soud je pøi posuzování kasaèní stí¾nosti vázán jejími dùvody (§ 109 odst. 4 s. ø. s.). Jedním z pøípadù, kdy toto neplatí, je, je-li napadené rozhodnutí krajského (mìstského) soudu nepøezkoumatelné [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s.].
[17] Dle judikatury je rozhodnutí nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù, pokud z jeho odùvodnìní není zøejmé, proè soud subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy nebo pokud krajský soud v øízení opomnìl pøezkoumat jednu ze ¾alobních námitek (napø. rozsudky NSS ze dne 29. 7. 2004, è. j. 4 As 5/2003-52 a ze dne 18. 10. 2005, è. j. 1 Afs 135/2004-73, 787/2006 Sb. NSS).
[18] Podle názoru kasaèního soudu rozhodnutí mìstského soudu nepøezkoumatelností trpí.
[19] Napadené rozhodnutí se nevypoøádává s povahou dopisu stì¾ovatele ministrovi ze dne 26. 6. 2013 a následnou odpovìdí námìstka ministra dopisem ze dne 9. 7. 2013. Nezabývá se tím, zda pøi materiálním nazírání na tyto úkony nelze nahlí¾et jako na uplatnìní opravného prostøedku a rozhodnutí o nìm. Z rozhodnutí tak není jasné, proè soud na nìkteré úkony ve správním øízení aplikoval materiální nazírání, k jiným se v¹ak v tomto smyslu vùbec nevyjádøil. Soud se tak zcela opomnìl vyjádøit k dùle¾ité èásti v ¾alobì pøedestøeného skutkového stavu. Pøitom stì¾ovatel v ¾alobì na svùj dopis ministrovi vyjadøující nesouhlas s dopisem ze dne 28. 5. 2013 pøedstavujícím zamítavé rozhodnutí upozoròuje. Rovnì¾ upozoròuje na to, ¾e se mu dostalo reakce pøípisem od námìstka ministra, nikoli ministra, jako nadøízeného správního orgánu.
[20] Mìstský soud v¹ak povahu tìchto aktù, a jejich vliv na mo¾nou neèinnost ¾alovaného vùbec nezkoumal. Rozhodnutí soudu je tak v této èásti nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù. Není z nìj jasné, proè dopis ze dne 28. 5. 2013 hodnotil materiálnì jako rozhodnutí, kde¾to dopis námìstka ministra ze dne 9. 7. 2013 ji¾ takto nehodnotil. Není jasné, proè jeden dopis pod právní normu vymezující rozhodnutí subsumoval, zatímco druhý nikoliv.
[21] Èásteèná nepøezkoumatelnost nicménì neznemo¾òuje zabývat se nadále jinými skutkovými èi právními otázkami, které mají význam pro následné øízení a rozhodnutí ve vìci (usnesení roz¹íøeného senátu z 19. 2. 2008, è. j. 7 Afs 212/2006-74, è. 1566/2008 Sb. NSS). Soud se tedy dále zabýval otázkou nastolenou kasaèní stí¾ností, toti¾ zda dopis ¾alovaného ze dne 28. 5. 2013 je rozhodnutím.
IV. B) K povaze dopisu ¾alovaného ze dne 28. 5. 2013
[22] Hlavním dùvodem, proè mìstský soud ¾alobu na neèinnost zamítl, bylo posouzení dopisu ¾alovaného ze dne 28. 5. 2013 jako rozhodnutí správního orgánu. Stì¾ovatel namítal, ¾e právní úkon ¾alovaného pøedstavoval nicotné správní rozhodnutí (paakt) a ¾e ve vìci tedy stále nebylo rozhodnuto. Dùvody, které stì¾ovatel pro podporu svého tvrzení o nicotnosti rozhodnutí uvedl, jsou jeho neurèitost, nedodr¾ení struktury (výrok, odùvodnìní, pouèení), nesprávné oznaèení úèastníkù, záva¾ná procesní pochybení zpùsobující nezákonnosti a neuvedení podkladù pro rozhodnutí.
[23] Kasaèní soud souhlasí se závìrem mìstského soudu, ¾e dopis ze dne 28. 8. 2013 je rozhodnutím.
[24] Termín rozhodnutí je legislativní zkratka soudního øádu správního pro úkon správního orgánu, jím¾ se jeho adresátovi zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují jeho práva nebo povinnosti (§ 65 odst. 1 s. ø. s.). Pojem rozhodnutí je tak pojmem technickým a je nutno k nìmu v¾dy pøistupovat z hlediska jeho obsahu, nikoli formy (srov. judikaturu jak Ústavního soudu, napø. usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 8. 2002, sp. zn. IV. ÚS 233/02, tak i NSS, napø. rozsudek NSS ze dne 23. 11. 2012, è. j. 2 Ans 2/2012-39, rozsudek ze dne 30. 6. 2009, è. j. 4 Ans 3/2009-76). Podstatné tedy není, jak je pøíslu¹né rozhodnutí oznaèeno (rozhodnutí, usnesení, jmenování, výmìr atd.) nýbr¾ skuteènost, ¾e orgán veøejné moci tímto svým aktem autoritativnì zasáhl do právní sféry ¾alobce.
[25] Témìø toto¾nou situaci jako u stì¾ovatele øe¹il Nejvy¹¹í správní soud napøíklad v rozsudku ze dne 28. 6. 2007, è. j. 4 Ads 99/2005-97. Stì¾ovatel v této vìci ¾ádal správní orgán o pøepoèítání vý¹e jeho dùchodu. Správní orgán mu odpovìdìl neformálním pøípisem, ¾e pøepoèítání dùchodu nelze vyhovìt. Nejvy¹¹í správní soud posoudil tento dopis materielnì jako rozhodnutí. Za rozhodnutí je tak pova¾ováni i toliko neformální pøípis, tedy rozhodnutí formálnì nedokonalé, bez odùvodnìní èi pouèení, pokud je srozumitelný a zasahuje do právní sféry ¾alobce.
[26] Ve svìtle vý¹e uvedeného je nutno zkoumat postup ¾alovaného a povahu úkonù, které ve vìci uèinil.
[27] Dopis vrchního øeditele sekce legislativy ¾alovaného ze dne 28. 5. 2013 pøedstavoval srozumitelnou negativní reakci orgánu veøejné moci na stì¾ovatelovu ¾ádost o vydání rozhodnutí o pøechodu vlastnického práva k pozemkùm dle § 101 odst. 5 vysoko¹kolského zákona. Tento úkon se týkal stì¾ovatelovy právní sféry, nebo» nevyhovìl jeho ¾ádosti o vydání rozhodnutí o tom, ¾e na nìj pøechází vlastnické právo. Úkon ¾alovaného konstatuje, ¾e rozhodnutí o pøechodu vlastnického práva k pozemkùm nebude vydáno, co¾ svým obsahem pøedstavuje zamítavé rozhodnutí o ¾ádosti stì¾ovatele. Navíc rozhodnutí i popisuje, ¾e pozemky budou zapsány na list vlastnictví ¾alovaného a právo s pozemky hospodaøit bude pøevedeno na Agenturu ochrany pøírody a krajiny Èeské republiky. Z toho je zøejmé, ¾e rozhodnutí lze pova¾ovat za koneèné vypoøádání se se ¾ádostí stì¾ovatele tak, ¾e po¾adované pozemky na nìj nepøejdou.
[28] K namítané nicotnosti tohoto rozhodnutí soud uvádí, ¾e dle rozsudku roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu nicotnost pøedstavuje specifickou kategorii vad správních rozhodnutí. Tyto vady jsou v¹ak vzhledem ke své povaze vadami nejzáva¾nìj¹ími a nejtì¾¹ími. Rozhodnutí, které jimi trpí, je rozhodnutím nicotným. Nicotné rozhodnutí v¹ak není bì¾ným rozhodnutím nezákonným, nýbr¾ rozhodnutím , které pro jeho vady vùbec nelze za veøejnìmocenské rozhodnutí správního orgánu pova¾ovat a které není s to vyvolat veøejnoprávní úèinky (rozsudek ze dne 13. 5. 2008, sp. zn. 8 Afs 78/2006, 1629/2008 Sb. NSS).
[29] Nejvy¹¹í správní soud ¾ádné vady zpùsobující nicotnost pøedmìtného správního aktu neshledal. Rozhodnutí je jednoznaènì urèitý projev vùle ¾alovaného týkající se stì¾ovatelovy ¾ádosti ze dne 28. 5. 2013.
[30] Vady rozhodnutí vytýkané stì¾ovatelem jsou pøesnì z kategorie vad zpùsobujících nezákonnost, nikoliv v¹ak nicotnost správního aktu. Nicotnost správního aktu z formálních dùvodù pøichází v úvahu pouze pøi absolutním nedostatku formy (napø. ústní rozhodnutí v pøípadì, kdy rozhodnutí má být vydané písemnou formou). Nedostatek formálního èlenìní na výrok a odùvodnìní, nezachycení relevantních podkladù a absence právního pouèení nejsou vadami schopnými zpùsobit nicotnost. Stejnì tak i namítané vady správního øízení mohly mít vliv pouze na zákonnost rozhodnutí, nikoli na to, jestli rozhodnutí je èi není. Zákonnost rozhodnutí v¹ak ani Nejvy¹¹í správní soud, ani pøedtím mìstský soud pøi rozhodování ¾aloby na ochranu proti neèinnosti správního orgánu nepøezkoumávají.
[31] Lze tedy uzavøít, ¾e mìstský soud uèinil správný závìr v tom, ¾e dopis ¾alovaného ze dne 28. 5. 2013 pøedstavoval rozhodnutí.
[32] Z dùvodu nepøezkoumatelnosti napadeného rozsudku Nejvy¹¹í správní soud rozhodl tak, ¾e napadené rozhodnutí mìstského soudu dle § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V tomto øízení se mìstský soud bude zabývat tím, zda je mo¾né na dopis stì¾ovatele adresovaný ministrovi nahlí¾et jako na opravný prostøedek proti zamítavému rozhodnutí. Pokud by tomu tak bylo, bude se dále zabývat tím, zda o tomto opravném prostøedku bylo øádnì rozhodnuto, nebo je ¾alovaný pøi rozhodování ve druhém stupni neèinný.
[33] V tomto øízení je mìstský soud vázán právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu, který byl vysloven v odùvodnìní tohoto rozsudku.
[34] O náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodne mìstský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).

References: soud 
 § 101
 § 32
 § 101
 § 80
 § 101
 soud 
 Soud 
 § 103
 soud 
 § 77
 § 68
 § 101
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 101
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 soud 
 soud 
 soud