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Timestamp: 2018-12-13 06:37:55+00:00

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Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 6 marzo 2015, n.1142. È pacifica l'applicazione anche ai soggetti pubblici, sia nell'ambito di trattative negoziali condotte senza procedura di evidenza pubblica, sia nell'ambito di procedure di gara, dell'obbligo di improntare la propria condotta al canone di buona fede e correttezza sancito nell'art. 1337 c.c. - Renato D'Isa
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Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 6 marzo 2015, n.1142. È pacifica l'applicazione anche ai soggetti pubblici, sia nell'ambito di trattative negoziali condotte senza procedura di evidenza pubblica, sia nell'ambito di procedure di gara, dell'obbligo di improntare la propria condotta al canone di buona fede e correttezza sancito nell'art. 1337 c.c.
sentenza 6 marzo 2015, n. 1142
Ug.D’A., rappresentato e difeso dall’avv. Ma.La., con domicilio eletto presso Ge.Pi. in Roma, viale (…);
della sentenza del T.A.R. Calabria – Sez. Staccata di Reggio Calabria n. 00514/2013, resa tra le parti, concernente risarcimento del danno per la mancata stipula del contratto di committenza di un’opera d’arte.
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ugo D’A.;
Il sig. Ug.D’A. partecipava al concorso per la realizzazione dell’opera n. 9 (“pannello decorativo in ceramica”) destinata ad adornare la Questura di Reggio Calabria, per un compenso previsto di trentotto milioni di lire.
All’esito della procedura di gara, il sig. D’A. risultava aggiudicatario provvisorio, come da verbale della commissione giudicatrice del 12 novembre 1998.
Il rifiuto di finanziamento delle opere veniva comunicato al sig. D’A. in seguito alla diffida ad adempiere da questi inoltrata al Provveditorato Generale alle Opere Pubbliche per la Calabria. Successivamente, il sig. D’A. proponeva ricorso per il risarcimento del danno conseguente alla mancata stipula del contratto di committenza dell’opera d’arte.
Si è costituito in giudizio il sig. D’A. che, con compiuta memoria, ha eccepito l’infondatezza dei motivi di appello dell’Avvocatura, concludendo per il rigetto dell’appello e dell’istanza di sospensione.
Con il secondo motivo di appello, la difesa erariale censura la decisione del giudice di primo grado per aver ritenuto che, nel caso di specie, sussiste la responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione: in particolare, il T.A.R. ha affermato che, sotto il profilo oggettivo, il comportamento lesivo del Provveditorato si sarebbe sostanziato nell’assenza di qualsivoglia giustificazione alla mancata conclusione della procedura di gara; mentre, sotto il profilo soggettivo, non sarebbe necessaria la dimostrazione della colpevolezza della pubblica amministrazione, in quanto il recepimento della normativa comunitaria in materia ha svincolato il diritto di ottenere un risarcimento dei danni per violazione delle norme in materia di appalti pubblici, dal carattere colpevole della stessa. Tra l’altro, il giudice di prime cure ha rilevato che, nel caso in esame, il carattere colpevole dell’amministrazione sarebbe comunque ravvisabile nell’aver ingenerato nel sig. D’A. un legittimo affidamento circa il positivo esito del procedimento di aggiudicazione: il Provveditorato, a seguito dei solleciti inoltrati, avrebbe prospettato all’odierno appellato la possibilità di un mero rinvio della conclusione dell’iter procedimentale, senza, tuttavia, mai addivenirvi.
La buona fede e la correttezza nel comportamento del Provveditorato risulterebbero dalla immediata comunicazione al sig. D’A. delle informazioni circa lo scambio epistolare intercorso con il Ministero dell’Interno e delle cause ostative alla stipulazione del contratto.
Sul punto, si deve evidenziare che, nonostante ogni singolo provvedimento adottato durante la gara sia astrattamente idoneo – in virtù di specifiche circostante ricorrenti nel caso concreto – ad ingenerare nel concorrente il legittimo affidamento sulla positiva conclusione del procedimento, secondo l’orientamento prevalente in giurisprudenza l’aggiudicazione provvisoria costituisce “un atto endoprocedimentale ad effetti ancora instabili e del tutto interinali” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 7 luglio 2014, n. 3449) che si inserisce nell’ambito della scelta del contraente come momento necessario ma non decisivo. Infatti la definitiva individuazione del concorrente cui affidare l’appalto risulta cristallizzata soltanto con l’aggiudicazione definitiva: l’aggiudicatario provvisorio, dunque, vanta soltanto un’aspettativa – la cui lesione non può costituire presupposto della responsabilità precontrattuale – alla conclusione positiva del procedimento.
In primo luogo, il riferimento al legittimo affidamento ingenerato nel sig. D’A. non può essere giustificato dalla semplice pubblicazione di un bando di gara avente ad oggetto la realizzazione di opere per le quali la l. n. 717/1949 prevede specifiche riserve di finanziamento. Priva di fondamento risulta l’asserita assenza di giustificati motivi circa la mancata stipula del contratto con il sig. D’A.. Infine, non può dirsi sussistente una specifica posizione qualificante in capo al sig. D’A. in virtù dell’aggiudicazione provvisoria determinata in suo favore.
Il sig. D’A., pertanto, avrebbe potuto sollevare dubbi circa la validità dei presupposti in base ai quali l’amministrazione ha deliberato di non pervenire alla stipulazione del contratto: tuttavia, è stato fatto erroneamente riferimento alla sua posizione di aggiudicatario provvisorio, al fine di giustificare il ricorso ai meccanismi risarcitori previsti dall’ordinamento.
In ultima analisi, è irragionevole ritenere che soltanto le procedure previste nella l. n. 717/1949 – e in altre determinate disposizioni legislative – impongano riserve finanziarie: in effetti la richiamata disciplina di cui al d. lgs. n. 163/2006 costituisce applicazione della normativa europea e necessita, come è noto, di una rigorosa applicazione. Deriva da ciò che ogni procedura ad evidenza pubblica è diretta ad affidare un contratto pubblico e supportata da un impegno di spesa che evidenzi la serietà nella programmazione dell’amministrazione.
Il Provveditorato, dopo aver ricevuto la diffida ad adempiere, ha informato il sig. D’A. della “annosa problematica relativa all’apposizione delle opere d’arte nella Questura di Reggio Calabria” (Provveditoriale n. 2108 dell’11 aprile 2005, in atti) e, nonostante ciò, ha continuato ad attivarsi nei confronti della Direzione Centrale dei Servizi tecnico-logistici del Ministero dell’Interno per ottenere informazioni circa le “iniziative che si intende intraprendere in merito alla problematica di che trattasi, la cui definitiva soluzione appare ormai improcrastinabile” (Provveditoriale n. 328 del 14 febbraio 2007).
Risulta dunque evidente che il Provveditorato ha comunicato in modo esauriente e tempestivo i motivi ostativi alla conclusione del procedimento volto alla stipulazione del contratto con il sig. D’A.: l’insostenibilità dell’impegno economico, derivante dal passaggio dall’aggiudicazione provvisoria a quella definitiva, è già stata ritenuta motivo sufficiente a sostenere la legittimità della’azione amministrativa in relazione a provvedimenti di secondo grado (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 31 gennaio 2014, n. 467).
In definitiva, risulta evidente che, nella fattispecie de qua non sussistono i presupposti necessari ai fini della configurabilità di una responsabilità precontrattuale in capo al Provveditorato: il Collegio ritiene, al riguardo, che l’amministrazione abbia adeguatamente motivato in merito alla impossibilità di conclusione della procedura e che in favore del sig. D’A. non possa riconoscersi alcuna posizione qualificante, stante la sospensione della procedura alla fase dell’aggiudicazione provvisoria.
Considerato il comportamento complessivamente tenuto dall’amministrazione nel corso della procedura ad evidenza pubblica, il Collegio ritiene che non siano stati violati i canoni di buona fede e correttezza di cui all’art. 1337 c.c.. In favore del sig. D’A. non è possibile nemmeno accordare una tutela indennitaria, a causa della mancanza dei requisiti previsti dalla legge a tal fine.
4. Alla luce di quanto sin qui esposto, l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va rigettata la domanda risarcitoria avanzata dal sig. D’A.

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