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Timestamp: 2020-07-03 13:45:00+00:00

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El poder limitando al poder: ¿cuándo se puede disolver al Congreso? | Enterarse
El poder limitando al poder: ¿cuándo se puede disolver al Congreso?
¿Es posible disolver el Congreso de manera legítima? Si es así, ¿qué debe hacer el Poder Ejecutivo para hacerlo sin que ello implique una infracción constitucional? Vayamos a lo primero: ¿en qué consiste la disolución del Congreso?
Disolución: ¿Cómo y para qué?
A pesar de que se suele asociar a escenarios dictatoriales como golpes de Estado o copamientos del poder, en el Perú y en otros países del mundo como Francia, Alemania, Italia, Canadá o España es posible disolver el Congreso de manera constitucional.
Según el expresidente del Tribunal Constitucional peruano, Víctor García Toma, en su libro “Teoría del Estado y Derecho Constitucional”, la disolución del parlamento es un mecanismo que permite volver a hacer viable la conducción del Estado cuando se produce un entrampamiento entre el Ejecutivo y los integrantes del Congreso por la ausencia de consenso sobre el rumbo que tiene que tomar el país.
Para resolver este entrampamiento, la Constitución faculta al presidente a disolver el Congreso en caso este haya censurado o negado la confianza a dos Consejos de Ministros, tal y como lo dispone el artículo 134 de la Constitución Política del Perú, cediéndole a los ciudadanos la potestad de recomponerlo políticamente a través del voto.
De dónde viene esta figura
El origen de esta figura constitucional no proviene del derecho peruano. Forma parte de una serie de mecanismos de pesos y contrapesos ―o checks and balances como también se les conoce en inglés― originados hace más de cien años en el parlamentarismo británico. Los pesos y contrapesos buscan impedir la concentración y el abuso de poder, protegiendo la autonomía e independencia de los tres poderes del Estado al otorgarles a cada uno de ellos facultades para limitarse mutuamente.
Bajo la lógica de este mecanismo, la cuestión de confianza se emplea como una herramienta para que ambos poderes se vean obligados a llegar a un nivel mínimo de consenso que permita la gobernabilidad del país.
Llegar hasta este punto de división y desconcentración del poder no fue fácil. Tuvieron que pasar décadas de absolutismo monárquico en las que todo el poder estaba concentrado en una sola persona: el rey, quien gobernaba por mandato divino, con muy pocas limitaciones a su voluntad. Si bien existen antecedentes como la Carta Magna de 1215, no fue sino hasta la Inglaterra del siglo XVII que el Parlamento británico comenzó a fortalecer sus fueros, imponiendo una serie de limitaciones a la monarquía ―como el Bill of Rights de 1689 o los Acts of Settlements de 1701― que paulatinamente llevaron a una mayor independencia entre el rey y el Parlamento. De esta forma, el ejercicio del poder monárquico fue cediendo paso a figuras parlamentarias como el impeachment, que obligaba al Consejo de Ministros a responder por sus actos ante el Parlamento.
Estos cambios tuvieron mucha influencia en la obra del jurista y filósofo francés Montesquieu, quien desarrolló en su libro “Del espíritu de las leyes” los fundamentos de la separación y equilibrio de poderes. Este sistema de ideas se vio materializado años después en la Constitución de los Estados Unidos en 1787.
(Barón de Montesquieu. Imagen: Collection Chateau Versailles)
La aplicación de los contrapesos en el Perú
Volviendo a la realidad peruana, este sistema de contrapesos se manifiesta a través de las distintas actuaciones que tanto el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial realizan para mantener un equilibrio entre ellos. Por ejemplo, cuando el presidente de la República ―cabeza del Poder Ejecutivo― elige al grupo de ministros que trabajará con él, este equipo ministerial debe recibir la aprobación del Congreso.
Por otro lado, cuando el Congreso emite una ley, el Ejecutivo está facultado para presentar observaciones impidiendo su promulgación. El Poder Judicial, por su parte, puede cuestionar las decisiones administrativas del Ejecutivo a través de los procesos contencioso-administrativos o puede inaplicar una ley cuando esta sea contraria a la Constitución, a través del control difuso (ver nuestro informe sobre el Tribunal Constitucional). De esta forma, cada poder tiene mecanismos que le permiten limitar las actuaciones del otro, impidiendo así sus excesos.
La disolución del Congreso en el Perú
Pero ¿qué es la cuestión de confianza? Es un mecanismo constitucional mediante el cual el Poder Ejecutivo puede consultarle al Congreso si cuenta con su confianza para seguir gobernando. Esta se manifiesta a través de lo que se conoce como el voto de confianza y se solicita planteando la cuestión de confianza ante el pleno del Congreso.
Ahora bien, la cuestión de confianza se presenta de dos maneras: de forma obligatoria o facultativa. Antes de ver cada una de ellas, debemos saber que el Tribunal Constitucional ha señalado en una sentencia del 2018, referida a la cuestión de confianza, que el Ejecutivo tiene la posibilidad de plantearla de manera abierta, en ejercicio del principio de balance o equilibrio de poderes.
Se presenta de manera obligatoria cada vez que asume un nuevo presidente del Consejo de Ministros. Este, sin excepción, debe ir al Congreso a buscar la aprobación de su gabinete ministerial, tal y como lo señala el artículo 130 de la Constitución. El Congreso puede negarle la confianza o dársela. Si se la niega, se produce la crisis del gabinete, lo que supone que tanto el Presidente del Consejo de Ministros, junto con su equipo ministerial, deben renunciar.
Por otro lado, la cuestión de confianza puede ser presentada de manera facultativa (es decir, por voluntad propia y en cualquier momento) por el presidente del Consejo de Ministros o, en su defecto, por un ministro particular con relación a un tema específico de su sector. Cabe precisar que la negativa de confianza a un ministro no se toma en cuenta para el supuesto de disolución estipulado en el artículo 134 y solo implica la renuncia del ministro, mas no la del gabinete.
En otras palabras, el presidente de la República está autorizado a disolver el Congreso por dos denegaciones de confianza únicamente cuando estas han sido presentadas por el presidente del Consejo de Ministros. La cuestión de confianza facultativa está regulada en los artículos 132 y 133 de la Constitución.
El presidente del Consejo de Ministros presenta la cuestión de confianza ante el Pleno del Congreso. Tras esa presentación, los congresistas deben debatir y votar la confianza, según el artículo 82 del reglamento del Congreso, en la misma sesión o la siguiente.
El resultado de la votación ―aprobada o negada― será comunicado de inmediato al presidente de la República, mediante oficio firmado por el presidente del Congreso y uno de los vicepresidentes.
Ahora bien, se debe mencionar que tanto la negativa de confianza como la censura son supuestos válidos para disolver el Congreso. De esta forma, como lo hace explícito el Tribunal Constitucional en su considerando 103, el presidente está facultado para disolver el Congreso si:
a. Se ha censurado a dos gabinetes;
b. Se le ha negado la confianza a dos gabinetes;
c. Se ha censurado a un gabinete y posteriormente se le ha negado
la confianza a otro gabinete;
d. Se le ha negado la confianza a un gabinete y posteriormente se
ha censurado a otro gabinete.
¿Qué ocurre cuando se disuelve el Congreso?
Como ya hemos visto, si el Congreso le niega la confianza a dos Consejos de Ministros, el presidente está facultado para disolverlo, salvo que el Congreso esté en el último año de su mandato. Tras la disolución, se convoca a elecciones para que los ciudadanos elijan a un nuevo Congreso.
Estas elecciones deberán realizarse dentro de los cuatro meses de la fecha de disolución y con las reglas electorales vigentes al momento de esta, según lo estipulado en el artículo 136 de la Constitución. En caso las elecciones no se efectúen dentro del plazo señalado por el Ejecutivo, el Congreso disuelto se reúne, recobra sus facultades y destituye al Consejo de Ministros.
Entonces, una vez disuelto el Congreso, ¿quién llena el vacío? Lo hace la Comisión Permanente, aunque no con las mismas atribuciones. Profundicemos un poco más en su funcionamiento para entender su rol en este tipo de escenarios.
La Comisión Permanente es el órgano del Congreso encargado de asegurar la continuidad funcional de este. Es importante precisar que la Comisión Permanente no solo se instala cuando se disuelve el Congreso. Al contrario, sesiona durante el funcionamiento habitual de este, durante su receso y ante su disolución constitucional por parte del Ejecutivo, de ahí su carácter permanente. En pocas palabras, la Comisión existe y asume funciones desde que se instala el Congreso. De hecho, una de sus primeras obligaciones, una vez instalado, es la de nombrar, dentro de los primeros quince días útiles, a los miembros de esta Comisión, así lo establece el artículo 42° del Reglamento del Congreso.
La Comisión Permanente es encabezada por el último presidente del Congreso y conformada por no menos de veinte congresistas, los mismos que deben estar distribuidos de tal forma que guarden la proporcionalidad de las fuerzas políticas que existía en el Congreso disuelto. Es decir, respetando la participación mayoritaria o minoritaria que cada partido político obtuvo tras el proceso de elección popular.
Dentro de sus atribuciones, cuando el Congreso está en funciones ―es decir, cuando no ha sido disuelto―, están las de acusar a los funcionarios de alto cargo por vulnerar la Constitución o por cometer delitos en el ejercicio de sus funciones, designar al Contralor General de la República, ratificar la designación del presidente del Banco Central de Reserva (BCR), de la Superintendencia de Banca y Seguros, entre otras. Estas atribuciones están reguladas en los artículos 99° y 101° de la Constitución y en los artículos 42° al 46° del Reglamento del Congreso.
¿Qué puede hacer el Presidente durante la disolución?
Ahora bien, ante un escenario de disolución, la facultad de legislar pasa del Congreso ―ya disuelto― al Poder Ejecutivo, es decir, al gobierno, que lo hace a través de decretos de urgencia ―normas usadas en escenarios excepcionales para legislar sobre asuntos de interés nacional―. El Ejecutivo debe dar cuenta de sus actos a la Comisión, que solo ejerce sus funciones de control sobre la legislación de urgencia, según lo dispuesto en el Artículo 46° del Reglamento del Congreso. Es decir, la Comisión Permanente no puede promulgar ni derogar leyes mientras se produce la transición hacia el nuevo Congreso, solo recibe y eleva la legislación emitida por el Ejecutivo al nuevo Congreso, el mismo que, una vez instalado, podrá derogarlas en caso se considere hayan excedido las atribuciones permitidas por ley.
Una vez realizada la elección del nuevo Congreso en la fecha propuesta por el Ejecutivo, el presidente del Consejo de Ministros está obligado a rendirle cuentas por los actos realizados por el Ejecutivo durante el periodo de disolución congresal. Realizada la exposición, el nuevo Congreso está facultado para censurar al Consejo de Ministro o negarle la cuestión de confianza.
Disuelto el Congreso, ¿disuelta la inmunidad?
Otro punto importante es el de la inmunidad parlamentaria. La inmunidad es una prerrogativa que la Constitución le otorga a los congresistas, así como a otros funcionarios de alto rango como el presidente de la República, los magistrados del Tribunal Constitucional y el defensor del Pueblo.
La lógica detrás de esta garantía constitucional es que su labor no se vea interrumpida por motivaciones políticas disfrazadas de denuncias penales. Gracias a esta prerrogativa, los congresistas no pueden ser llevados a juicio ni arrestados sin autorización del Congreso.
En este caso, el Congreso tendría que aprobar el levantamiento de la inmunidad a través de la Comisión de Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria, la cual debe verificar, como ya hemos señalado, que la denuncia no esté fundamentada en intereses políticos o discriminatorios, como lo sostiene el artículo 16° del Reglamento del Congreso. Básicamente, que no haya sido hecha con la finalidad de interrumpir o perturbar las funciones del congresista acusado. Esta prerrogativa se pierde transcurrido un mes desde el cese de las funciones congresales, tal y como lo señala el artículo 93° de la Constitución.
En el caso de que se les quiera procesar por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, los protege el antejuicio político, reconocido en los artículos 99° y 100° de la Constitución. Las principales diferencias entre la inmunidad y el antejuicio están en sus procedimientos (se derivan a distintas comisiones parlamentarias) y en su vigencia: la inmunidad parlamentaria dura hasta un mes después de haber cesado el cargo mientras que el antejuicio político permanece vigente hasta cinco años después del cese de sus funciones.
Para el escenario bajo análisis, se entienden por cesadas las funciones congresales tras la disolución congresal ―salvo la de los congresistas de la Comisión Permanente, que cesarán sus funciones instalado el nuevo Congreso―, lo que servirá para el cómputo de los plazos de vigencia de la inmunidad.
- La disolución parlamentaria es un mecanismo constitucional que proviene del régimen parlamentarista británico y forma parte del sistema de pesos y contrapesos que busca equilibrar los poderes del Estado para evitar su concentración y abuso.
- Uno de los objetivos de la disolución parlamentaria es permitir la gobernabilidad cuando haya existido un entrampamiento entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
- Ante la negativa de confianza o la censura a dos Consejos de Ministros, el presidente de la República está facultado para disolver constitucionalmente el Congreso y convocar nuevas elecciones congresales.
- Disuelto el Congreso, se instala la Comisión Permanente, la cual no puede legislar, puesto que esta facultad recae en el Ejecutivo.
- Con el Congreso disuelto, el Ejecutivo legisla a través de decretos de urgencia.
- Realizadas las elecciones e instalado el nuevo Congreso, el presidente del Consejo de Ministros, en representación del poder Ejecutivo, deberá ir al Congreso a dar cuenta de lo actuado durante el periodo de disolución.
Congreso disolución

References: artículo 134
 artículo 130
 artículo 134
 artículo 82
 artículo 136
 artículo 42
 Artículo 46
 artículo 16
 artículo 93