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Responsabilidad Civil de Los Empleados Publicos en El Derecho Administrativo | Regulación | Estado (política) | Prueba gratuita de 30 días | Scribd
Responsabilidad Civil de Los Empleados Publicos en El Derecho Administrativo
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BCR vs Periodista
Autonomia e In Depend en CIA Del Derecho Jurisdiccional
Gaceta Oficial 41654 Sumario
Exp. 02059-2016-0-2001-JR-FC-02 - Todos - 48470-2018 (1)
El Debido Proceso en La Justicia Militar
Escrito a La Corte Disciplinaria( Desistimiento
Polémica de reformas constitucionales se centra en tres aspectos, Guatemala
Desarrollo Del Derecho Administrativo
Contexto Económico BRASIL
Jurisprudencia Constitucional Sobre Del Registro Lmsauth 25782457e4a3cecc3f0da552c927e9111f73bb70
juridica_65
A26-2011.pdf
receptor judicial.docx
La Responsabilidad Civil de los Empleados Públicos Las Glosas de la Contraloría Luis Hidalgo López
LA RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS Las Glosas de la Contraloría
TITULO I: TELARAÑA DE LA NORMATIVA LEGAL
Los Legisladores en el País
Los Consejos Superiores o Nacionales
El Régimen Seccional Autónomo
Otras Entidades u Organismos Públicos
Estadísticas de la Telaraña Legal
Expedición de la Normativa, Reformas, Derogatorias
Promulgación de la Normativa
Reformas y Derogatorias expresas
Derogatoria de Decisión Judicial
Reformas y Derogatorias Tácitas
Derogatoria de Decaimiento u Obsolescencia
Derogatoria Virtual
Derogatoria por Codificación
Derogatoria por Interpretacion Profesional
TITULO 2. LA NORMATIVA DEL CONTROL GUBERNAMENTAL
La Constitución Política y la LOAFYC
Reformas Expresas y Tácitas a la LOAFYC
La Normativa Secundaria del Control Gubernamental
Los Fondos Públicos en Cuentas Reservadas
Quien Controla a la Contraloría
Efectos de la Normativa de Control Gubernamental
Control de la Base Legal para Cobro de Ingresos
Presunción de Confiabilidad y Corrección
Responsabilidad Individual Administrativa
Responsabilidad por Desembolsos Indebidos
Responsabilidad Civil de los Empleados Públicos
El Nuevo Control Externo Previo y Concurrente
2.7.9 La Inseguridad Jurídica de los Empleados Públicos
2.8 Resultados del Control Gubernamental
TITULO 3. TEORIA Y PRACTICA DE LA RESPONSABILIDAD CIVIL
Perjuicio o Daño
Divisiones de la Culpa
La Culpa Extracontractual
Cuasidelitos por Culpa Contractual
Cuasidelitos por Culpa Extracontractual
Prueba de la Culpa
Prueba de la Culpa en el Derecho Privado
Prueba de la Culpa en el Derecho Público
La Práctica de la Contraloría
ANEXO: PROTOTIPOS DE LA RESPONSABILIDAD CIVIL
Contratación Pública Pagos en Relaciones de Dependencia Caja - Bancos Bienes Nacionales, Inventarios, Especies Gastos Superfluos Otros
A los empleados y servidores públicos del país, imputados injurídicamente sin nexo causal por glosas de los auditores de la Contraloría General del Estado, y a los empleados del futuro, para que puedan precautelar su patrimonio privado legítimamente adquirido.
Nuestro agradecimiento a la Firma LEXIS S.A. por permitirnos utilizar sus bases de datos legales para extraer la mayor parte de las citas de la legislación y la estimación estadística de la normativa jurídica.
JUSTICIA Y CODIFICACION DE LEYES
Luis Hidalgo López
TITULO 1. TELARAÑA DE LA NORMATIVA LEGAL
1.1. CONCEPTUALIZACION
Tomamos prestado el calificativo de "Telaraña Legal" del insigne escritor peruano Don Mario Vargas Llosa, contenido y conceptualizado en el Prólogo de la Obra "El Otro Sendero" de Hernando de Soto, con estas frases 1 :
"Se dice que el número de leyes, dispositivos con fuerza legal -decretos, resoluciones ministeriales, reglamentos, etc.- supera en el Perú el medio millón. Es un cálculo aproximado porque, en verdad, no hay manera de conocer la cifra exacta: se trata de un dédalo jurídico en el que el investigador cauteloso fatalmente se extravía. Esta cancerosa proliferación legalística parece la afloración subconsciente de la anomalía ética que está en la raíz de la manera como se genera el Derecho en el país (en función de intereses particulares en vez del interés general). Una consecuencia lógica de semejante abundancia es que cada disposición legal tenga, o poco menos, otra que la enmiende, atenúe o reniegue. Lo que, en otras palabras, significa que quien está inmerso en semejante piélago de contradicciones jurídicas vive transgrediendo la ley, o -algo acaso más desmoralizador- que, en una estructura de este semblante, cualquier abuso o transgresión puede encontrar un vericueto legal que lo redima y justifique."
La normativa constituye una expresión del derecho, ésto es una ordenación recta, un orden jurídico que unifica lo múltiple, manifestado en un conjunto de normas coherentes de la conducta humana tendiente a procurar la realización de la justicia y, en su accionar, de la paz institucional y social.
Al incluir en la normativa a la Constitución Política que procura servir a la justicia a través de la idea de libertad esencial y, además, proveniente de la soberanía del pueblo, nos
1 EL OTRO SENDERO, la Revolución Informal. Editorial DIANA, Tercera Impresión Mexicana, Enero de 1991. Prólogo, Página XXIV.
encontramos definiendo lo que es un "Estado de Derecho".
Al aplicar a la normativa, para efectos de clasificación general, el principio de la Pirámide de Kelsen, en el sentido de que la Constitución está en el vértice, inmediatamente abajo las leyes y, en camino hacia la base, las demás normas que nuestros "legisladores" ostentan atribución legal para dictarlas, podemos hacer una división doctrinaria contenida, en tres segmentos:
Constitución, Legislación Principal conformada por las leyes, y Legislación Secundaria compuesta por el resto de la normativa.
No debe afectar la estructura escalonada o la división de la normativa en segmentos, al concepto de la esencia de orden que unifica lo múltiple.
En otras palabras, la regulación de las atribuciones del poder público y su organización estructural y funcional, la institución del matrimonio, el domicilio, los actos mercantiles, la inversión extranjera, las infracciones penales, etc. -para citar muy pocas materias- constantes en los contenidos pragmáticos de la Constitución de la República, de las leyes, de los reglamentos a las leyes y de la enorme cantidad de normativa de los órganos de la Función Ejecutiva, deben ser consistentes unas con otras, en forma tal que la regulación de la conducta humana que les atañe prescriba los mismos principios en todas éllas, sin distorsiones, sin matices diferenciales, sin contradicciones; sin importar el órgano legislador o la fecha en el tiempo de su expedición. En eso consiste la esencia del orden jurídico que unifica lo múltiple.
Desaparecida, o cuestionada, la esencia de orden que unifica lo múltiple, la normativa pierde o flaquea su concepto esencial de constituir una expresión del derecho, y, por tanto, menoscaba su idoneidad de producir un orden normativo tendiente a realizar la justicia, debilita la obtención de la paz institucional, social e individual, y finalmente, produce el quebranto del contenido de un "Estado de Derecho", característica fundamental de un gobierno democrático.
Si no existe la esencia del orden jurídico, una regla de derecho a la cual el Estado deba sujetarse, ora porque sea anterior o superior a él, ora porque él mismo se haya dictado y ligue su voluntad, nunca podrá saberse si procede en última instancia, si es o no soberano y cuando lo es 2 .
La falta de la esencia del orden no solo que debilita la obtención de la paz institucional y social sino que, a causa de las interpretaciones subjetivas de una normativa carente de orden, poco clara y contradictoria, propende de manera inexorable en una
2 Tobar Donoso, Dr. Julio. Elementos de Ciencia Política. La Prensa Católica, 1958. Quito.
fenomenología de conflictos de orden político, instituye un ordenamiento de conflicto entre la concentración y acumulación del poder gobernante y las formas o procedimiento de participación y representación tendientes a la desconcentración, distribución y descentralización del poder gobernado.
Dicha matriz conflictiva en el Estado e instituciones democráticas se recarga con las tensiones de ambas dinámicas concentradoras y desconcentradoras del poder, que operan tanto al interior del mismo Estado como en la misma sociedad civil; y repercute en una más formal que real separación de poderes -o funciones- del Estado y por consiguiente en una pugna estructural entre éllos, por la cual tienden a sobreponerse o supeditarse en conflictos de interés, de fuerzas y competencias. Así, el doble flujo de conflictividades se desplazan del Estado hacia la sociedad y de ésta hacia aquél 3 .
Para ejemplificar la matriz conflictiva que genera una pugna estructural entre instituciones del Estado, recordemos los puntos de vista divergentes entre las Funciones Legislativa y Ejecutiva con motivo de que el Congreso Nacional, al 31 de diciembre de 1994, no había aprobado la Proforma del Presupuesto General del Estado para el ejercicio fiscal de 1995. La Función Ejecutiva sostuvo la tesis legal de que, en estos casos, la Proforma del ejercicio 1995 entra en vigencia el 1 de enero de 1995, según interpretaba los preceptos de la Ley de Presupuestos Públicos, a pesar de que había base legal que regulaba lo contrario, ésto es que se prorrogaba el presupuesto vigente 4 . Sin embargo, la interpretación oficial que prevaleció fué de que dicha base se encontraba derogada tácitamente, interpretación que, mediante negociación para aliviar el conflicto, fué ratificada por la Comisión de Presupuesto del Congreso Nacional.
comunicación social 5 , se conceptualiza con la siguiente acertada opinión:
La matriz conflictiva,
en comentario de
"La nueva mayoría que hay en el Congreso, pegada con chicle,
3 Conflicto y Democracia en Ecuador. José Sanchez-Parga. Serie Diálogos. Ediciones Centro Andino de Acción Popular -CAAP- Quito, abril de 1995. Impresión Albazul Offset.
4 Art. 1 de la Ley de Regulación Económica y Control del Gasto Público, dictada por Ley No. 122 y publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 453 de 17 de marzo de 1983; artículo reformado por la Ley 79 publicada en el Registro Oficial No. 464 de 22 de junio de 1990.
5 Políticos: se agotó su libreto. Diario El Comercio de 30 de agosto de 1995, página A2 "Comentario".
respiró ayer tranquila: sacó del puesto a Miguel Macías Hurtado, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia.
"Qué acto de bravura! Qué eficiencia! Esa mayoría debe creer que el país sigue su juego. Y que anteanoche aplaudió a dos manos el haber interferido, de manera abierta el poder judicial.
"El Vicepresidente debe haber pensado lo mismo al negarse a cumplir órdenes de quien era la cabeza del poder
condenar a sus secretarios por
desconocer una orden judicial. Qué buen ejemplo le da Dahik al país! Cualquier ecuatoriano llamado por la justicia podría -siguiendo sus pasos- rechazar el juez de turno por pertenecer a tal o cual partido. O simplemente por no estimarse digno de ser juzgado por él. El Vicepresidente debería hacer el retrato robot del juez que les conviene a sus secretarios. De no haberlo aquí, se podría importar.
judicial. O
"Esos dos
los actores del
creen más
que venía
representando. Dahik sabía las
relaciones del Presidente de la Corte con el PSC. Como debe saber las que tiene el actual con la DP.
"Esa figura la respetó formalmente hasta que le tocó a él. Ahí Macías ya no fué Presidente de la Corte, sino militante
del PSC. Dahik y los otros partidos
Anoche enviaron dos mensajes: uno al nuevo Presidente de la Corte. El ya sabe lo que le espera si no se muestra sumiso a los otros dos poderes. El otro al país: que no hay poder judicial y que justicia es sinónimo de amarre político en el Congreso.
"Los libretos están cambiando porque el país económico y nacional no es el mismo. Por eso se disputan Febres Cordero y Alberto Dahik. El único problema es que los actores no se han dado cuenta de que se les agotó el libreto y el público ya no aplaude.
"Problema: Cómo cambiar el libreto (con otras reglas), y cómo ponerlos de acuerdo para que todos lo acepten? El país ya es consciente de esto; los políticos no: siguen en un escenario que entristece de verdad."
se regocijan.
La sociedad civil, presionada por el doble flujo de conflictividades, desarrolla una conflictividad social e individual propia, recargada de tensiones y violencias de todo orden, perjudicando a los demás, precisamente porque no tiene medios precisos en la normativa legal -ni convencimiento real o por temor a sanción- para respetar los derechos de los demás. Irrespeto del
cual "los demás" no tienen a quien reclamar -o no desean o no pueden hacerlo- en razón de la falta de un sistema de administración de justicia independiente, transparente y eficaz 6 . Conflictividad individual y social cuya desembocadura -y fin- es la inmunidad y la impunidad de las conductas delincuenciales 7 inducidas en que las cosas en la Función Judicial marchan en una relación de mal a peor 8 .
Cuestionada su esencia y perdido el orden que unifica lo múltiple, la normativa legal se troca en cualquier cosa diferente al orden jurídico: se convierte en la "Telaraña Legal" conceptualizada por Mario Vargas Llosa.
Variadas pueden ser las causas que han coadyuvado a construir la telaraña legal a través del tiempo, y de muy diversa índole. Suelen señalarse como tales la falta de cultura de los pueblos, la quiebra de la moral individual y pública, el hedonismo presente a través de intereses creados, la viveza criolla, las pasiones políticas, la acción de propósitos inmediatistas, el desconocimiento de la materia, la crisis de la investigación, la alternabilidad de legisladores, entre otras.
Dejando a los sociólogos el estudio de las demás causas, nos limitamos a comentar las últimas.
1.2. LOS LEGISLADORES EN EL PAIS
Intencionalmente quebrantamos el concepto etimológico de legislador -que legisla, que implanta leyes- para darlo uno de mayor alcance que abarque a la normativa proveniente de toda autoridad pública que ostente atribución legal de expedir normas de
carácter generalmente obligatorio, creadora de derecho, que, de una
u otra forma, establece derechos y consiguientes obligaciones
institucionales y sociales, de cumplimiento forzoso -el derecho y el deber- de los involucrados individuales en las hipótesis y casuística de la normativa.
Sólo mediante la creación de normas jurídicas se imponen deberes, se establecen ciertos bienes jurídicos y derechos subjetivos correspondientes. Los vínculos jurídicos, por cuanto suponen deberes y derechos, provienen de normas jurídicas y, como
6 Arq. Sixto Durán Ballén, Presidente de la República. Diario
El Comercio, 24 de julio de 1995, página A3.
7 Justicia por mano propia. Linchamiento en El Tambo. Ver Diario El Comercio del 26 de julio de 1995, Página A7.
8 Echeverría G., Dr. Enrique. "De Mal a Peor". Diario el Comercio, 24 de julio de 1995, página A4.
éstas, de manifestaciones de voluntad del órgano que las produce. Por tanto, según cuál sea la función del Estado a cuyo ejercicio pertenecen o la norma en cuya producción consisten, los actos estatales creadores de derecho se dividen con propiedad en legislativos, jurisdiccionales, administrativos, sustantivos, adjetivos, internacionales o destituídos de este carácter 9 .
1.2.1. El Congreso Nacional
De acuerdo con la Constitución Política corresponde legislar al Congreso Nacional, ésto es expedir, modificar, reformar, derogar e interpretar leyes 10 .
Entiéndese como leyes el resultado normativo del ejercicio de las atribuciones del poder legislativo, o legislatura, uno de los tres poderes -o funciones- de los órganos especializados
provenientes de la división funcional del Estado. Los otros dos son la judicial -o jurisdiccional- y la ejecutiva -o de administración-
La legislatura -o Congreso- se encuentra conformada por diputados mandatarios del pueblo, mandato otorgado por vía de votos individuales expresados en una elección formal. Por tanto, cada uno de los diputados representa a una parte de la población votante, y, en su conjunto, el Congreso, representan a todos. Sus expresiones normativas son, por ende, expresiones del pueblo. Son manifestación de la voluntad soberana de la libertad individual de sus mandantes.
En este contexto se define Ley como "una declaración de la voluntad soberana que, manifestada en la forma prescrita por la Constitución, manda, prohibe o permite" 11 .
Con el ánimo de uniformar el espíritu de la Legislación, la Legislatura dispuso que "se tendrá por Ley o Decreto para los efectos legislativos, la declaración del Congreso Nacional sobre un objeto de interés común o particular, respectivamente" 12 .
definida como "una
declaración de la voluntad soberana sobre un objeto de interés
Borja y Borja, Dr. Ramiro. Teoría General del Derecho Administrativo. Segunda Edición. PUDELECO, Editores. Quito, mayo de 1995. Página 126.
10 Art. 59, literal ch), de la Constitución.
11 Art. 1 del Código Civil.
octubre de 1917,
Registro Oficial No. 332 de 13 de iguales mes y año.
Se inicia el trámite de la "declaración de voluntad soberana" con la iniciativa legislativa, ésto es el derecho a presentar un proyecto de ley al Congreso y su correlativo deber de tramitarlo.
La iniciativa legislativa es taxativa para: los Diputados, el Congreso Nacional, las Comisiones Legislativas, el Presidente de la República y la Corte Suprema de Justicia. La Constitución reconoce, además, una iniciativa popular cuyo ejercicio debe regular una ley hasta hoy inexistente 13 .
El Presidente de la República, como titular de la Función Ejecutiva, cuenta con una infraestructura técnica y legal de apoyo experimentado que le otorga idoneidad para formular y presentar proyectos de leyes completos y más o menos coherentes, tanto más que, por sí o por delegado, puede intervenir, sin voto, en la discusión de su proyecto.
competencia, cuenta con envidiables soportes de apoyo legal para sus proyectos, con la ventaja de que sus miembros dominan la teoría legal, enriquecida, además, con la experiencia práctica de la cotidiana administración de justicia.
El Congreso, las Comisiones Legislativas y los Diputados, no cuentan con infraestructura técnica, legal, ni de experiencia, que les permita competir en igualdad o mejoría de condiciones, con las Funciones Ejecutiva y Judicial, en términos de apoyo para el ejercicio de la iniciativa legislativa. Debe, en consecuencia, en el mejor de los casos, contratar asesores individuales o solicitar asesoría gratuita a organismos internacionales, cuando no decide ingresar a trámite el proyecto sin profundizar su análisis.
En la práctica, la Corte Suprema de Justicia parecería haber renunciado a su derecho a la iniciativa legislativa, pues, en los últimos veinticinco años, que sepamos, sólo el proyecto de Ley de Casación ha sido presentado por la Función Judicial a consideración del Congreso, a pesar de que las mejores leyes dictadas en el país a lo largo de su historia fueron a base de proyectos originados en la iniciativa constitucional de la Corte Suprema.
Y como toda regla tiene su excepción, también el derecho a la iniciativa legislativa parecería tener la suya: el Contralor General del Estado, acreditándose un inexistente derecho constitucional de iniciativa legislativa presentó, al Presidente del Congreso Nacional, el Proyecto de Ley para la Investigación y Sanción de los Ilícitos de Corrupción en la Administración Pública, "a fin de que sea estudiada, discutida, y de ser el caso, aprobada
Suprema de
Justicia, en
13 Art. 66 de la Constitución.
por dicha función del Estado 14 ".
La facultad legislativa del Congreso puede expresarse mediante la siguientes modalidades particulares: expedición de leyes, modificación de leyes, reforma de leyes, derogatoria de leyes, interpretación de leyes y codificación de leyes.
En la práctica, muy rara vez el Congreso expresa su facultad legislativa por una modalidad particular específica, como fué el contenido sólo derogatorio de la Ley 53, promulgada en el Registro Oficial No. 553 de 29 de octubre de 1986.
Generalmente expide
al propio tiempo,
modifica, reforma y deroga otras leyes vigentes.
Utilizando esta forma de legislar el Congreso trata de ensamblar en la normativa legal vigente los preceptos de la nueva ley, modificando, reformando o derogando en forma expresa aquéllas que, con motivo de ésta, quedarían incoherentes en el marco legal general.
Lamentablemente, el ensamblamiento de coherencia -el orden que unifica lo múltiple- el Congreso pocas veces lo consigue. Es más, cuando el Ejecutivo, en su proyecto, ha intentando buscar el ensamblamiento de coherencia, el Congreso se ha negado a considerar las reformas y derogatorias como en los casos de la Ley de Régimen Monetario y del Banco del Estado, Ley Orgánica de Aduanas (que fueron aprobadas como Decretos Leyes de Emergencia Económica 15 ) y Ley de Presupuestos del Sector Público, cuyo capítulo de reformas y derogatorias fué excluído por el Congreso de la consideración y aprobación del texto legal.
Al dictarse la nueva ley sin normas precisas que permitan un ensamblamiento de coherencia con la normativa legal vigente -sin un orden que unifique lo múltiple- produce el fenómeno de superposición de normas legales que regulan las atribuciones del Estado y consiguiente obligación jurídica de las instituciones democráticas y ciudadanos de respetarlas, o los derechos de los ciudadanos con el consiguiente deber de respeto por el Estado, dejando ambigua la teoría del derecho y deber como las dos caras de una moneda.
Ambigüedad que lleva a la consecuencia de otorgar, en la práctica, un derecho ostentado por el interesado público o privado
14 Oficio No. 14499-DCI, de 13 de junio de 1995.
15 Decreto Ley de Emergencia Económica No. 02, Suplemento del Registro Oficial No. 930 de 7 de mayo de 1992; y Decreto Ley de Emergencia Económica No. 04, Registro Oficial No. 396 de 10 de marzo de 1994, respectivamente.
a emitir subjetivos juicios de valor en la interpretación de la
normativa legal que mejor le venga a sus intereses institucionales
e individuales, violentando la esencia de la libertad y de la
justicia del "Estado de Derecho" y afectando un elemento esencial
de la paz institucional y social.
Esta es la doctrina. En el No. 2.5. examinaremos una experiencia que determinó la alteración de la paz institucional y social, en el asunto de los clasificadores de ingresos y gastos, el uso de atribución legal para dictarlos y su contenido; a base de los hechos que se hicieron públicos en agosto de 1995 con motivo de las cuentas reservadas de la Vicepresidencia de la República, que culminaron con los efectos políticos por todos conocidos.
Son bien conocidas las alteraciones de la paz social en el País causadas por las reacciones políticas y administrativas en cuanto se conoció en forma pública de las cuentas reservadas de la Vicepresidencia de la República, creadas y reguladas por actos normativos irregulares de los Ministros de Finanzas mediante la usurpación de atribuciones del Contralor General del Estado, sin su reclamo, esto es violentando la esencia de la libertad y de la justicia de un "Estado de Derecho".
Para evitarse la cita expresa de las reformas y derogatorias que implica la aprobación de una nueva ley tendiente a producir el ensamblamiento de coherencia legal, el Congreso ha recurrido, con ese propósito, al ritualismo de consagrar la frase de "derogar todo aquello que se le oponga a la nueva ley" en todas las leyes aprobadas; produciendo los efectos de que continúa vigente de las leyes viejas "todo aquello que no se le oponga a la nueva ley" imposibilitando, con éllo, todo ensamblaje objetivo de coherencia legal.
Al tratar de las derogatorias, el ritualismo tradicional de derogatoria implícita será objeto de análisis.
Desde el punto de vista de la transparencia en la formación y reforma de leyes, se advierten esfuerzos y resultados de la comunicación del contenido del proyecto con una parte de la sociedad involucrada en él. En este sentido el Congreso ha posibilitado consultas, reuniones de trabajo y discusiones tendientes a divulgar el proyecto y a recoger, acordar y procesar planteamientos de los sectores involucrados que tienen como fin la aceptación final del proyecto y su cumplimiento sin conflictos sociales.
1.2.2. El Presidente de la República
La Constitución otorga al Presidente de la República la facultad reglamentaria de las leyes, con las restricciones de que debe ejercer su atribución dentro del plazo de noventa días
contados a partir de la promulgación de la ley, o solicitar al Congreso un nuevo plazo de hasta noventa días adicionales, no encontrándose facultado para interpretar o alterar la ley que reglamenta 16 .
Sin embargo, varios reglamentos han sido dictados fuera del plazo constitucional, sin que se haya puesto en duda su constitucionalidad, legalidad y legitimidad. Entre éllos destacan:
del Año Técnico Rural Agropecuario
publicado el 2 de enero de 1983 de la Ley promulgada el 28 de julio de 1982;
El Reglamento a la Ley del Sistema Nacional de Archivos publicado el 20 de junio de 1983 de la Ley promulgada el 16 de junio de
El Reglamento a la Ley de Fomento de Energías No Convencionales publicado el 6 de abril de 1983 de la Ley promulgada el 16 de abril de 1982;
- El Reglamento a la Ley Orgánica del CONADE publicado el 14 de mayo de 1985 de la Ley promulgada el 10 de enero de 1985;
- El Reglamento a la Ley de Cultura publicado el 3 de junio de 1986 de la Ley promulgada el 10 de agosto de 1984;
septiembre de 1989 de la Ley promulgada el 24 de febrero de
- El Reglamento a la Ley de Defensa del Consumidor publicado el 19 de febrero de 1991 de la Ley promulgada el 19 de septiembre de
- El Reglamento a la Ley de Contratación Pública publicado el 29 de abril de 1991 de la Ley promulgada el 16 de agosto de 1990;
- El Reglamento a la Ley de Creación del INEFAN publicado el 12 de enero de 1993 de la Ley promulgada 16 de septiembre de 1992;
- El Reglamento a la Ley Constitutiva del INIAP publicado el 24 de enero de 1993 de la Ley promulgada el 22 de julio de 1992;
- El Reglamento a la Ley Especial de Telecomunicaciones publicado el 4 de enero de 1993 de la Ley promulgada el 8 de agosto de
- El Reglamento de la Ley de Libertad Educativa de las Familias del
16 Literal d) del Art. 79 de la Constitución.
Ecuador publicado el 21 de julio de 1995 de la Ley promulgada el 4 de octubre de 1994;
- El Reglamento a la Ley de Seguridad Social de la Policia Nacional publicado el 6 de octubre de 1995 de la Ley promulgada el 1 de junio de 1995; entre otros.
Las decisiones del Presidente de la República que constituyan actos administrativos normativos deben ser expedidas mediante decretos ejecutivos 17 , autorizados por uno o más Ministros de Estado y publicados en el Registro Oficial 18 .
En resumen, el Presidente de la República, como titular de un órgano del poder público -la Función Ejecutiva-, ejerce las facultades normativas mediante decretos ejecutivos, fincado en todas las atribuciones expresas consignadas en la Constitución y demás leyes, y, además, apuntalado en "las facultades potenciales y los derechos implícitos" que se derivan de su atribución constitucional de "cumplir y hacer cumplir la Constitución, leyes, decretos y convenios internacionales" 19 .
Dada la amplitud del marco legal de la facultad normativa del Presidente de la República -real y potencial-, con frecuencia se introducen en los reglamentos a las leyes materias no previstas en las leyes que reglamentan -lo cual no es interpretar ni contradecir la ley- tendientes a establecer la obtención previa de patentes, registros, inscripciones, licencias, permisos, certificados, autorizaciones, aprobaciones, informes, dictámenes, etc., conculcando las garantías constitucionales de libertad de trabajo, comercio, industria y contratación, que avalan que tales limitantes solamente pueden ser creados en ley expresa.
A manera de ejemplo, este fenómeno se hizo presente en dos reglamentos: el Reglamento a la Ley de Creación de la Secretaría Nacional de Desarrollo Administrativo y el Reglamento a la Ley de Presupuestos Públicos, mediante la creación de registros centralizados y requisitos de informes previos a la contratación por el sector público de bienes informáticos. Detectada la irregularidad, el Presidente de la República derogó expresamente tales exigencias extrañas a las Leyes 20 .
17 Literal f) del Art. 11 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva.
18 Arts.
19 Art. 79, literal a), de la Constitución.
Decreto Ejecutivo No. 509
publicado en el Registro Oficial No. 150 de 16 de marzo de 1989 y
Art. 66 del Decreto Ejecutivo No. 529-A publicado en el Suplemento
Las atribuciones expresas y las facultades potenciales del Presidente de la República comprenden, además de los reglamentos, una enorme gama de materias que han sido -o esperan ser- objeto de normativa mediante decretos ejecutivos, de variadísimo contenido regulatorio, superando por amplio margen al número de leyes expedidas por el Congreso Nacional.
Así como la Legislatura tiene una entrada a los proyectos mediante la iniciativa legislativa, el Ejecutivo tiene también la suya: los requerimientos de regulación de materias por parte de los empleados públicos, canalizados hacia el ministro respectivo y de éste a las oficinas de la Presidencia; y, en pequeño porcentaje, iniciativas directas, aceptadas por el Gobierno, provenientes del sector privado.
La iniciativa de los empleados públicos de carrera es, en teoría, excelente. En la práctica, hay serias dudas de la excelencia. Ellos son propietarios de una enorme experiencia práctica en razón de las discusiones en las cotidianas reuniones oficiales de trabajo y en la tramitación de las solicitudes formuladas por individuos de un sector privado muy amigo de las picardías extra legales, a quienes conviene controlarlos por parte de la entidad pública a la que sirven, mediante la expedición de normas regulatorias dictadas por decretos ejecutivos. Estas normas han consistido -casi siempre- en la creación de autorizaciones previas, de carácter anual o bianual, por parte de la entidad pública, para que el individuo del sector privado pueda iniciar o continuar cualquier tipo de actividad generadora de ingresos, aparejadas, a menudo, de la amenaza de las más variadas penas y sanciones por infracciones tipificadas.
En este carácter de iniciativa se inscribe la historia del Reglamento de Faenamiento, Inspección, Clasificación y Comercialización de Aves para Consumo Humano, dictado por Decreto Ejecutivo en 1987; derogado, en razón de los vicios, por Decreto Ejecutivo en 1994; y dictado nuevamente, por Acuerdo Ministerial de 1995, con el mismísimo texto original, a excepción de la cita del SESA, flamante nueva dependencia del Ministerio de Agricultura 21 .
del Registro Oficial No. 136 de 26 de febrero de 1993; derogados por los numerales 35 y 38 del Art. 10 del Decreto Ejecutivo No. 1572 publicado en el Registro Oficial No. 402 de 18 de marzo de
21 Decreto Ejecutivo No. 3202 publicado en el Registro Oficial No. 769 de 11 de septiembre de 1987. Derogado por el numeral 32 del Art. 10 del Decreto Ejecutivo No. 1572 publicado en el Registro Oficial No. 402 de 18 de marzo de 1994. Vuelto a dictar mediante Acuerdo Ministerial No. 151 publicado en el Registro Oficial No. 696 de 16 de mayo de 1995.
Quien visita el Auditorio del Instituto Geográfico Militar en Quito, podrá observar dos aerofotografías, tomadas en las décadas de 1980 y de 1990, de la Amazonía Ecuatoriana, que dan fe de la depredación forestal a que ha sido sometida, a pesar de que su explotación se encontraba sujeta a autorizaciones previas del Ministerio de Agricultura y Ganadería concebidas en Decretos Ejecutivos y, lo que es más, la movilización y transporte de la madera, sometida a guías de movilización oficiales. Sin embargo, la deforestación está a la vista, fenómeno que induce a cuestionar la eficacia de este tipo de normas regulatorias para controlar la picardía privada.
Y quien visita la costa ecuatoriana puede constatar la depredación de los manglares, hoy ocupados por camaroneras, a pesar de expresas prohibiciones oficiales y mecanismos de control previo, de concesión, de autorización, de patente y registro, etc., y de la amenaza de imposición de sanciones, tendientes a la conservación del ecosistema 22 .
El contenido de los decretos ejecutivos originados en los requerimientos de los empleados públicos no gozan, en general, de ninguna transparencia que posibilite una discusión con sectores involucrados. La sociedad se entera de su contenido una vez publicado y, por consiguiente, sin dar garantía evidente de aceptación social de cumplimiento. "Se acata, pero no se cumple", es el aforismo popular que resume el resentimiento social por la falta de transparencia.
funcionarios públicos se encuentran
conscientes del resultado social, a tal grado que tratan de que el decreto ejecutivo sea aceptado por los involucrados en forma compulsiva -que se acate y se cumpla-, por miedo, tipificando infracciones penales como medios de la amenaza de la imposición de variadas penas y sanciones a quien no observe fielmente las obligaciones o deberes decretados, menospreciando, en muchos casos, el contenido de las garantías constitucionales de reserva legislativa de leyes penales y del sometimiento a juez competente 23 .
Resaltan, con este matiz, el contenido de Decretos Ejecutivos
22 Ver Decreto Ejecutivo No. 477, Registro Oficial No. 477 de 19 de marzo de 1949; Decreto Supremo No. 2939-A, Registro Oficial No. 696 de 23 de octubre de 1978; No. 824-A, Registro Oficial No. 208 de 17 de junio de 1985; Decreto Ejecutivo No. 1907, Registro Oficial No. 482 de 13 de julio de 1994; y, Decreto Ejecutivo No. 2619, Registro Oficial No. 665 de 30 de marzo de 1995.
que regulan la siembra, comercialización y exportación de banano; las regulaciones que norman la cría y cultivo de los recursos bioacuáticos; vivienda campesina; industrialización, comercialización de leches y productos lácteos, etc. 24 .
Se ha hecho una costumbre que el Congreso Nacional al momento de expedir leyes no penales, introduzca la tipificación, en leyes no penales, de infracciones de carácter penal a ser denunciadas, conocidas y tramitadas -en el mejor de los casos- y juzgadas por funcionarios públicos ministeriales, con la finalidad de la imposición de una pena o sanción al infractor. Muchos decretos ejecutivos, reglamentarios de la ley en cuestión, o independientes de élla, introducen nuevos casos de tipificación de infracciones para enarbolar la aplicación de sanciones como correctivos al mal cumplimiento del deber de los individuos privados 25 .
A la falta de transparencia en el proceso de formación de los decretos ejecutivos se agrega el reciente irrespeto oficial al ciudadano mediante las publicaciones de un primer y hasta de un segundo suplemento del Registro Oficial, que no son entregados a los suscriptores sino después de muchos días -y hasta semanas-, ésto es cuando el decreto ejecutivo ha entrado en vigencia legal y, por tanto, es de cumplimiento obligatorio desde la fecha que aparece en el suplemento no divulgado 26 .
24 Decreto Ejecutivo No. 18, Registro Oficial No. 393 de 13 de enero de 1972; reformado por Decreto Ejecutivo No. 1850, Registro Oficial No. 476 de 5 de julio de 1994. Decreto Ejecutivo No. 1351,
Registro Oficial No. 352 de 5 de enero de 1994. Decreto Ejecutivo 2294, Suplemento del Registro Oficial No. 573 de 22 de noviembre de
1994. Decreto Ejecutivo No. 1062, Registro Oficial No. 262 de 2 de
septiembre de 1985. Decreto Ejecutivo No. 1336, Registro Oficial No. 325 de 29 de noviembre de 1985. Decreto Ejecutivo No. 1088, Registro Oficial No. 324 de 24 de septiembre de 1953. Decreto Ejecutivo No. 2800, Registro Oficial No. 802 de 7 de agosto de
1984. Decreto Ejecutivo No. 2644, Registro Oficial No. 1079 de 31
de marzo de 1944.
25 Ver Arts. 34 a 37 del Decreto Ejecutivo No. 1062, Registro Oficial No. 262 de 2 de septiembre de 1985, que crea nuevas infracciones penales no contempladas en la Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero. Decreto Ejecutivo No. 1529, Registro Oficial No. 436 de 22 de febrero de 1983, que reglamenta la Ley Forestal, Areas Naturales y Vida Silvestre. Decreto Ejecutivo No. 939, Registro Oficial No. 233 de 15 de julio de 1993, que reglamenta la Ley para la Formulación, Fabricación, Importación, Comercialización y Empleo de Plaguicidas y Afines de Uso Agrícola.
26 Art. 5 del Código Civil.
1.2.3. Los Ministros de Estado
La facultad normativa de los Ministros de Estado se encuentra expresada mediante actos administrativos denominados Acuerdos Ministeriales, cuando uno sólo de éllos la ejerce, y Acuerdos Interministeriales, cuando el acto lo expiden varios ministros, como es del caso de los Acuerdos generados por parte de los Frentes de Acción de Seguridad Nacional 27 .
Los acuerdos ministeriales, sin contrariar lo preceptuado por otra normativa emanada de órgano superior, deben someterse a la jerarquía normativa superior dada por decretos ejecutivos, leyes y Constitución Política 28 , en orden ascendente.
Los Ministros de Estado, en fin, deben puntualizar la base constitucional o legal en la cual legitiman la atribución normativa específica en cada Acuerdo, especialmente en cuanto a su competencia en razón de la materia, bien entendido que no tienen otras atribuciones normativas que las señaladas en la Constitución y leyes de la República. En otras palabras, deben demostrar que su competencia ministerial para dictar acuerdos y resoluciones emana de la Constitución y la Ley 29 .
Por éllo, dictados y publicados en el Registro Oficial, constituyen una parte de la normativa secundaria de cumplimiento obligatorio por la sociedad. Los actos normativos ministeriales, por ende, no son -ni pueden serlo- de carácter discrecional, en tanto en cuanto atan derechos de la administración con atinentes deberes de los administrados.
La materia del contenido del acuerdo ministerial depende de la competencia del respectivo ministro de Estado en ejercicio de una atribución específica. Dicha competencia es fácil de ser dilucidada cuando el ministro ejecuta un decreto ejecutivo. En lo demás, deben ser examinadas las leyes que les asignan atribución y competencia ministerial.
Hasta el año de 1962 era fácil localizar las competencias ministeriales, pues se encontraban precisadas en la Ley de Régimen Administrativo codificada en 1960. A partir de 1962 hasta 1992, con los continuos cambios de la estructura ministerial que van desde el simple cambio de nombre del ministerio hasta la creación de nuevos, es complicada la localización. Si a la problemática se agrega el
27 Creados por el Art. 18 de la Ley de Seguridad Nacional.
28 Art. 122 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva.
29 Bielsa, Rafael. Principios de Derecho Administrativo. Ediciones Depalma, Buenos Aires. 1966. Páginas 749 y siguientes.
fenómeno de que casi no hay ley de derecho público que otorgue atribuciones y competencias explícitas a los ministerios y ministros 30 , una localización cierta e indiscutible de las mismas, para legitimar el derecho a la expedición de un acuerdo ministerial normativo, se torna objetivamente intrincada.
Este intríngulis legal para localizar las competencias parecería explicar la variedad de materias que se contienen en los acuerdos ministeriales, superando en mucho, en número, a los decretos ejecutivos.
Y parecería cohonestar el fundamento ético o teórico de la institucionalización del control oficial previo -mediante el otorgamiento de patentes, informes, dictámenes, guías de movilización, autorizaciones periódicas, etc.- a miles de las actividades diarias de los ciudadanos económicamente activos, pues los servidores públicos presuponen que los individuos privados son proclives a la deshonestidad en sus relaciones con la administración pública. Quienes ejercen el control oficial previo presuponen, por su parte, ostentar atributos humanos y profesionales de experiencia, eficiencia, corrección y acierto; en resumen, de ser los únicos seres humanos poseedores de honestidad. Bajo esa falsa premisa se fundamenta la idoneidad del control oficial previo.
En este fundamento aparentemente ético o teórico falso se inscriben los mecanismos de control previo, generalmente mediante la exigencia del pago de una tasa -creada con ficticia competencia- destinada al financiamiento del gasto corriente de la entidad, en concepto del servicio oficial que recibe el beneficiario, como son:
la función de otorgar "guías de movilización" mediante facultades creadas por acuerdos ministeriales, en materias de sanidad animal y vegetal, recursos bioacuáticos, material forestal y otros 31 ; la función de conceder patentes de funcionamiento o de operación de
30 Hidalgo López, Luis. La Legislación Informal en el Ecuador. Editorial Don Bosco. Quito, 1990. Páginas 28 a 31.
31 Acuerdo Ministerial No. 26, Registro Oficial No. 589 de 14 de agosto de 1958. Acuerdo Ministerial No. 948-A, Registro Oficial No. 180 de 9 de noviembre de 1972. Acuerdo Ministerial No. 40, Registro Oficial No. 36 de 3 de marzo de 1976. Acuerdo Ministerial No. 109, Registro Oficial No. 317 de 18 de abril de 1977. Acuerdo Ministerial No. 52, Registro Oficial No. 378 de 12 de febrero de 1981. Acuerdo Ministerial No. 5, Registro Oficial No. 45 de 14 de octubre de 1992. Resolución No. 5-RD, Registro Oficial No. 192 de 18 de mayo de 1993. Resolución No. 4-RD, Registro Oficial No. 444 de 19 de mayo de 1994. Acuerdo Ministerial No. 488, Registro Oficial No. 610 de 12 de enero de 1995. Resolución No. 16-RD, Registro Oficial No. 618 de 24 de enero de 1995.
industrias, comercios y actividades específicos 32 ; la función de inscribir en registros centralizados y de reinscribirlos periódicamente (generalmente anual) previa calificación oficial, de productores, comerciantes y otros titulares de gestión privada generadora de ingresos o modos de vida 33 ; y otros tendientes a forzar el cumplimiento del deber a los ciudadanos.
Es oportuno observar que el contenido de los acuerdos ministeriales, en cuanto instituyen mecanismos de control oficial previo no contemplados en ley, y promulgados en fecha anterior al 18 de marzo de 1994, se encontrarían derogados 34 .
32 Acuerdo Ministerial No. 375, Registro Oficial No. 728 de 11 de diciembre de 1978. Acuerdo Ministerial No. 42, Registro Oficial No. 876 de 19 de febrero de 1988. Acuerdo Ministerial No. 527, Registro Oficial No. 336 de 15 de diciembre de 1989. Acuerdo Ministerial No. 695, Registro Oficial No. 596 de 4 de enero de
1991. Resolución No. 16-RD, Registro Oficial No. 618 de 24 de enero
de 1995. Resolución No. 1-RD, Registro Oficial No. 638 de 21 de febrero de 1995.
33 Acuerdo Ministerial No. 127, Registro Oficial No. 267 de 5 de diciembre de 1967. Acuerdo Ministerial No. 315, Registro Oficial No. 10 de 13 de septiembre de 1968. Acuerdo Ministerial No. 292, Registro Oficial No. 894 de 22 de septiembre de 1975. Acuerdo Ministerial No. 40, Registro Oficial No. 36 de 3 de marzo de 1976. Acuerdo Ministerial No. 464, Registro Oficial No. 228 de 8 de diciembre de 1976. Acuerdo Ministerial No. 415, Registro Oficial No. 491 de 26 de diciembre de 1977. Acuerdo Ministerial No. 375, Registro Oficial No. 728 de 11 de diciembre de 1978. Acuerdo Ministerial No. 134, Registro Oficial No. 503 de 31 de mayo de
1983. Acuerdo Ministerial No. 40, Registro Oficial No. 701 de 13 de
marzo de 1984. Acuerdo Ministerial No. 145, Registro Oficial No.
444 de 27 de mayo de 1986. Acuerdos Ministeriales Nos. 526 y 527,
Registro Oficial No. 336 de 15 de diciembre de 1989. Acuerdo
Ministerial No. 626, Registro Oficial No. 575 de 3 de diciembre de
1990. Acuerdo Ministerial No. 176, Registro Oficial No. 109 de 18
de enero de 1993. Acuerdo Ministerial No. 581, Registro Oficial No.
342 de 22 de diciembre de 1993. Acuerdo Ministerial No. 267,
Registro Oficial No. 494 de 29 de julio de 1994. Resolución No. 11- RD, Registro Oficial No. 617 de 23 de enero de 1995. Acuerdo Ministerial 2, Registro Oficial No. 645 de 2 de marzo de 1995. Acuerdos Ministeriales Nos. 148, 149 y 151, Registro Oficial No.
696 de 16 de mayo de 1995. Entre otros.
34 El Art. 10 del Decreto Ejecutivo No. 1572 publicado en el Registro Oficial No. 402 de 18 de marzo de 1994, ordena: "Derógase todas las normas jurídicas dictadas por los órganos de la Función Ejecutiva que conculcan las garantías constitucionales de libertad de trabajo con o sin relación de dependencia, comercio, industria y contratación con sujeción a la ley, y las que obliguen a la obtención previa de patente, registro, inscripción, licencia,
Merece especial atención la atribución expresa de los ministros de Estado y de las máximas autoridades de las entidades u organismos del sector público para dictar el correspondiente
reglamento orgánico funcional necesario para el eficiente, efectivo
y económico funcionamiento de sus entidades, supeditado, sin
embargo, al previo informe favorable del Secretario Nacional de
Desarrollo Administrativo, mecanismo que asegura -en teoría- la coherencia de las funciones de la entidad en relación con su competencia constitucional y legal en razón de la materia 35 .
A pesar de que la ley otorga atribución a los ministros y máximas autoridades, se ha hecho corriente observar que los Subsecretarios y Directores Nacionales, sin atribución legal expresa, dicten reglamentos orgánico funcionales 36 , sin que se hagan presentes observaciones a su legitimidad por parte del Secretario Nacional de Desarrollo Administrativo.
Los reglamentos orgánicos funcionales tienen dos contenidos:
la estructura orgánica de la entidad pública, y la acreditación de
funciones a cada uno de los órganos de la estructura. Las funciones
de los órganos a ser ejecutadas por los pertinentes funcionarios -
ésto es el ejercicio de su cargo o empleo- deben ser coherentes con las atribuciones otorgadas por la Constitución y las leyes a la entidad, distinguiendo las que son de competencia propia de la institución y, por consiguiente, indelegables a otro organismo público o privado 37 .
Los reglamentos orgánicos funcionales forman parte del derecho administrativo, es decir, del conjunto de normas enderezadas a que el Estado realice por sus propios órganos una o varias de las condiciones constitutivas del orden social 38 . Para éllo es
permiso, certificado, autorización, aprobación, dictamen, etc., no exigidos en ley.
35 Art. 360 de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control y Decreto Ejecutivo No. 1275 publicado en el Registro Oficial No. 389 de 6 de marzo de 1990.
36 Acuerdo No. 267, Registro Oficial No. 262 de 11 de junio de 1982. Acuerdo No. 449, Registro Oficial No. 328 de 14 de septiembre de 1982. Resolución No. 3, Registro Oficial No. 343 de 27 de diciembre de 1989. Resolución No. 7819, Registro Oficial No. 568 de 15 de noviembre de 1994.
37 Grijalva Garzón, Marco. El Proceso Gerencial Ampliado para Modernizar el Estado y Salir de la Crisis. Editorial de la Escuela Politécnica del Ejército, 1994. Página 84.
38 Borja y Borja, Dr. Ramiro. Obra citada. Página 45.
necesario una perfecta coherencia de las funciones con las atribuciones y deberes otorgadas, en razón de la competencia administrativa, por las normas de la Constitución, de las leyes, de los decretos ejecutivos y de otros reglamentos orgánicos funcionales. Es decir de un orden que unifica lo múltiple.
Sin embargo, el objetivo jurídico de orden normativo es de muy difícil obtención, por la naturaleza del contenido de los reglamentos orgánicos funcionales. Parten del principio de división de funciones en sus tareas más simples y básicas sobre la base del brillante descubrimiento de Adam Smith hace doscientos años y desconocen que la actividad administrativa se desarrolla por procesos que deben canalizar las recíprocas relaciones del ente público, y sus funcionarios, con la sociedad 39 , en el eterno proceso democrático del derecho y del deber recíproco, como las dos caras de una moneda.
Al prescindir de los procesos y centrar la atención exclusivamente en las funciones, los reglamentos orgánico funcionales crean problemas no deseados como la duplicación de funciones entre unas y otras entidades públicas (construcción de obras públicas, dotación de agua potable, saneamiento ambiental, etc.), y complican innecesariamente el trámite del proceso de toma de decisiones administrativas por la indispensable participación de los funcionarios titulares de las funciones o tareas divididas, que ostentan el derecho y el deber de expresar su opinión al respecto, al superior jerárquico, mediante un informe o con la firma de un visto bueno en las copias de la comunicación oficial, requisitos sin los cuales no se dicta el acto administrativo. Lo cual produce, a su vez, dos fenómenos: la creación, en niveles medios, de centros de poder; y aquél que el pueblo conoce con el nombre de "papeleo".
Papeleo lamentablemente sacramentado por los auditores gubernamentales, por las suspicacias que les origina descubrir, en el examen controlador de un acto jurídico administrativo de las entidades públicas, poca cantidad de informes o de los vistos buenos de rigor previstos en el orgánico funcional de la institución o en las costumbres y rutinas administrativas. Suspicacias que dejan constancia en una glosa fundamentada en un formulismo de "falta de documentación sustentatoria" del acto administrativo examinado 40 .
Si en los decretos ejecutivos existe algo de transparencia, ésta cualidad inexiste en los acuerdos ministeriales y, en especial, en los reglamentos orgánicos funcionales. Las normas
39 Michael Hammer & James Champy. Reingeniería. Grupo Editorial Norma. Colombia, 1994.
40 Ver No. 74 de los Prototipos de la Responsabilidad Civil, en
secundarias de su contenido, en la práctica general, son la expresión pura del pensamiento y de los sentimientos de los servidores públicos, en especial de carrera.
excepciones de transparencia en acuerdos
ministeriales que regulan materias críticas que interesan a la entidad y a los particulares, como la comercialización de café, banano y camarones, son dignas de ejemplo para otros acuerdos ministeriales por la transparencia como se discute y se negocia el texto puntual del proyecto, antes de hacerlo de cumplimiento obligatorio.
1.2.4. Los Organismos de Control
La Constitución Política ha creado tres Organismos de Control, a saber: la Contraloría General del Estado, la Superintendencia de Bancos y la Superintendencia de Compañías 41 .
Cada Organismo de Control tiene su ley constitutiva, a saber:
Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, Ley General de Instituciones del Sistema Financiero y Ley de Compañías 42 .
Las Leyes Orgánica de Administración Financiera y Control y de Compañías no tienen, cada una, un reglamento general de aplicación de la respectiva Ley, probablemente por provenir de gobiernos de facto, reglamento que debió haber sido dictado por decreto ejecutivo a partir de 1979, de acuerdo con el precepto constitucional vinculante para el Presidente de la República. Para la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero el Ejecutivo ha dictado su Reglamento 43 .
Sin embargo cada uno de los Organismos de Control tiene dictados múltiples reglamentos, normas técnicas, manuales e instructivos, fragmentados, cada uno, por conceptos segmentados de los preceptos de la Constitución y de las leyes constitutivas, dictados, dentro de las áreas de sus competencias, por el Contralor General del Estado, mediante acuerdos, y por el Superintendente de Bancos y el Superintendente de Compañías, mediante resoluciones; en todo caso en uso de expresas y potenciales atribuciones normativas
41 Arts. 116, 117 y 118 de la Constitución Política.
42 La primera dictada por Decreto Supremo No. 1429 publicada en el Registro Oficial No. 337 de 16 de mayo de 1977. La segunda, dictada por Ley No. 52 publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 439 de 12 de mayo de 1995. La tercera publicada su Codificación en el Registro Oficial No. 389 de 28 de julio de 1977.
43 Decreto Ejecutivo No. 1852, Registro Oficial No. 475 de 4 de julio de 1994.
otorgadas en las respectivas leyes.
La normativa dictada por los Organismos de Control es de cumplimiento obligatorio por los involucrados y se enmarca, en la clasificación jerárquica, dentro del grupo de legislación secundaria.
La normativa secundaria dictada por los Organismos de Control contiene, primordialmente, normas de control que otorgan derechos a los órganos de control y crean deberes a las entidades e instituciones controladas. Dentro de este marco de referencia, en razón de la conveniencia pública de la objetividad e idoneidad de los mecanismos de control, muy poca transparencia puede estar presente en la preparación y aprobación de la normativa de control, en términos de discusión con los involucrados.
1.2.5. La Junta Monetaria
Los Arts. 77 y 89 de la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado acredita a la Junta Monetaria la atribución de expedir normativa de carácter general a través de regulaciones, dentro del ámbito de su competencia, las cuales, por su carácter general, tienen fuerza obligatoria en el país. Esta normativa se enmarca, por tanto, dentro del segmento de legislación secundaria.
codificación de las mismas -iniciada en 1982-, de muy dificil
integración con los regulaciones vigentes. Dicha técnica de
Monetaria a
publicar, en hojas removibles para ser insertadas en tres libros
editados por élla, las reformas y contra reformas de las regulaciones, con el propósito de divulgar en forma comprensiva como quedan a la final los textos vigentes.
La Junta Monetaria se integra con cuatro vocales designados por la Función Ejecutiva, y con tres miembros provenientes del sector privado. Esta composición mixta tiene el propósito, entre otros, de producir transparencia en las decisiones normativas, posibilitando acceso a información y discusión de puntos de vista con representantes de los involucrados sociales.
ha obligado
legislar -y de reformar-
1.2.6. Los Consejos Superiores o Nacionales
Dentro del conjunto de entidades u organismos públicos que no son ministerios de Estado, el órgano superior de gobierno y administración está conformado por un Consejo Superior, o un Consejo Nacional, integrado por vocales representantes del ámbito público, órgano en el cual las decisiones se toman por votación del cuerpo colegiado.
Manoseando el laberinto legal ha sido posible identificar a los siguientes:
- En el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, como órgano de dirección, planeamiento y fiscalización, ha sido creado el Consejo Superior del IESS 44 ; integrado por el Ministro de Bienestar Social, quien lo preside; por el Presidente de la Corte Suprema, por el Ministro de Defensa Nacional, por un
Producción, por un
representante de los Pequeños Industriales, por un representante de las Centrales Sindicales, por un representante de la CONASEP y la UNE y un representante por los jubilados.
- Como órgano
rector de las políticas básicas de desarrollo
agrario, dentro del Instituto Nacional de Desarrollo Agrario,
ha sido creado el Consejo Superior de Desarrollo Agrario 45 ; integrado por el Ministro de Agricultura, quien lo preside; por el Ministro de Industrias, por el Secretario General de Planificación del CONADE, por un representante de los Agricultores y Ganaderos y por dos representantes de las organizaciones nacionales de indígenas, montubios, afroecuatorianos y campesinos en general.
- Con el fin de organizar y definir la política cafetalera nacional ha sido creado el Consejo Superior Cafetalero 46 ; integrado por el Ministro de Agricultura, quien lo preside; por el Ministro de Industrias, por un Delegado de ANECAFE, por un representante de los caficultores independientes, por un representante de los industriales del café, por un delegado de FENACAFE y por un representante de los caficultores de la Región Amazónica.
como ente rector del
desarrollo aeronáutico, ha sido creado el Consejo Nacional de Aviación Civil 47 ; integrado por el Ministro de Defensa Nacional, quien lo preside; por el Comandante General de la
de Aviación Civil,
44 Arts. 3 y 4 de la Codificación de la Ley del Seguro Social Obligatorio, Suplemento del Registro Oficial No. 21 de 8 de septiembre de 1988.
45 Arts. 27 y 28 de la Ley de Desarrollo Agrario, dictada por Ley No. 54, Suplemento del Registro Oficial No. 461 de 14 de junio de 1994.
Arts. 2 y 4 de la Ley Especial del Sector Cafetalero, Registro Oficial No. 657 de 20 de marzo de 1995.
47 Arts. 4 y 5 de la Ley de Aviación Civil, Decreto Supremo No. 236, Registro Oficial No. 509 de 11 de marzo de 1974.
FAE, por el Director de Operaciones del Estado Mayor General de la FAE, por el Director de Materiales del Estado Mayor de la FAE, por un delegado del Ministro de Relaciones Exteriores, por un delegado del Ministro de Obras Públicas y por un delegado del Ministro de Finanzas.
- En la Dirección de la Marina Mercante y del Litoral, como el más alto organismo de asesoramiento del Gobierno en materia naviera y portuaria, ha sido creado el Consejo Nacional de la Marina Mercante y Puertos 48 ; integrado por el Ministro de Defensa Nacional, quien lo preside; por el Comandante General de la Marina, por el Ministro de Relaciones Exteriores, por el Ministro de Obras Públicas, por el Ministro de Finanzas, por el Ministro de Industrias, por el Director Técnico de la Junta Nacional de Planificación (hoy CONADE), por el Jefe de la Primera Zona Naval y por el Director del Desarrollo Marítimo de la Armada.
- En la Dirección Nacional de Tránsito y Transporte Terrestres, como la máxima autoridad de tránsito y transporte terrestres en el país, y adscrita al Ministerio de Gobierno, ha sido creado el Consejo Nacional de Tránsito y Transporte Terrestres 49 ; integrado por el Ministro de Gobierno, quien lo preside; por el Ministro de Obras Públicas, por el Comandante Nacional de la Policía Nacional, por el Director Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (sin voto), por el Secretario General de la Federación Nacional de Choferes Profesionales del Ecuador, por un representante de las Fuerzas Armadas, por dos representantes de la ciudadanía designados por los Municipios y Consejos Provinciales y por un representante de ANETA.
- Para el ejercicio de las funciones que la Ley de Aguas otorga al Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidráulicos, ha sido creado el Consejo Nacional de Recursos Hídricos, como órgano rector del uso de agua en el país 50 ; integrado por el Ministro de Agricultura, por el Ministro de Finanzas, por el Ministro de Energía y Minas, por el Ministro de Desarrollo Urbano y Vivienda y por el Secretario General de Planificación. La presidencia está sujeta a elección.
- Como organismo asesor del Ministerio de Agricultura y Ganadería,
48 Arts. 2 y 3 de la Ley General de Puertos, Decreto Supremo No. 289, Registro Oficial No. 67 de 15 de abril de 1976.
49 Art. 15 de la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, Ley No. 59, Registro Oficial No. 417 de 4 de abril de 1981.
Decreto Ejecutivo No. 2224, Suplemento del
Registro Oficial No. 558 de 28 de octubre de 1994.
para asesorar la planificación y ejecución de la política semillera nacional, ha sido creado el Consejo Nacional de Semillas 51 ; integrado por el Director General de Desarrollo Agrícola del MAG, quien lo preside; por el Director General del INIAP, por el Gerente Técnico del Banco Nacional de Fomento, por un representante de los agricultores multiplicadores de semillas y por un representante de las empresas procesadoras de semillas.
- Teniendo como finalidad esencial y preventiva la coordinación y el apoyo a las instituciones del Sector Salud, como Organismo del Ministerio de Salud Pública, ha sido creado el Consejo Nacional de Salud 52 ; integrado por el Ministro de Salud, quien lo preside; por el Ministro de Bienestar Social, por el Director General del IESS, por el Director General de Salud, por un delegado del CONADE, por el Director General de Sanidad de las Fuerzas Armadas, por el Director Ejecutivo de la Junta de Beneficencia de Guayaquil, por el Presidente de la Cruz Roja Ecuatoriana, por el Presidente de SOLCA, por un representante de la Asociación de Facultades Ecuatorianas de Medicina AFEME, por el Presidente de la Federación Médica Ecuatoriana, por el Presidente de la Federación Odontológica Ecuatoriana y por un representante de los trabajadores de la salud.
- Adscrito al Ministerio de Industrias ha sido creado el Consejo Nacional de Fijación de Precios de Medicamentos de Uso Humano 53 ; integrado por el Ministro de Industrias, que lo preside; por el Ministro de Salud Pública y por un Representante del Congreso Nacional.
- Con el fin de dictar las políticas generales para la operación y supervisión de las zonas francas, ha sido creado el Consejo Nacional de Zonas Francas 54 ; integrado por un representante del Presidente de la República, quien lo preside; por el Ministro de Industrias, por el Ministro de Finanzas, por el Ministro de Defensa Nacional, por un representante de las empresas administradoras de las zonas francas y por un representante de los usuarios de las zonas francas.
51 Art. 1 del Decreto Supremo No. 357-RR, Registro Oficial No. 96 de 28 de mayo de 1976.
52 Arts. 1 y 3 del Decreto Ejecutivo No. 3658, Registro Oficial No. 861 de 27 de enero de 1988.
53 Art. 1 de la Ley del Consejo Nacional de Fijación de Precios de Medicamentos de Uso Humano, Ley No. 152, Registro Oficial No. 927 de 4 de mayo de 1992.
54 Art. 7 de la Ley No. 1, Registro Oficial No. 625 de 19 de febrero de 1991.
- Para orientar, coordinar y armonizar la acción de los principios pedagógicos y científicos de las Universidades y Escuelas Politécnicas, ha sido creado el Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas 55 ; integrado por los Rectores de las Universidades y Escuelas Politécnicas oficiales y particulares; por representantes de los profesores de las Universidades Oficiales, de las Escuelas Politécnicas y de las Universidades Particulares; por los Presidentes de las Directivas Nacionales de las Federaciones de Estudiantes de las Universidades Oficiales, de las Escuelas Politécnicas y de las Universidades Particulares; por un representante de los trabajadores de las Universidades y Escuelas Politécnicas, oficiales y particulares; por un representante del Ministro de Educación y por un Miembro del Consejo Nacional de Desarrollo.
- Para la adopción de políticas y coordinación del Programa Nacional de Alfabetización, ha sido creado el Consejo Nacional de Alfabetización 56 ; integrado por el Presidente de la República, quien lo preside; por el Vicepresidente de la República, por el Ministro de Gobierno, por el Ministro de Educación, por el Ministro de Finanzas, por el Ministro de Trabajo, por el Ministro de Agricultura, por el Ministro de Bienestar Social, por un representante de las Comunidades Indígenas, por un representante de las agrupaciones barriales y por un representante de los profesores.
- Para la conservación, organización, protección y administración del Patrimonio Documental, ha sido creado el Consejo Nacional de Archivos 57 ; integrado por el Subsecretario de Cultura, quien lo preside; por el Director del Archivo Nacional, por el Director del Archivo Biblioteca de la Función Legislativa, por el Director o Jefe del Archivo de la Corte Suprema de Justicia, por el Jefe del Archivo del Ministerio de Defensa Nacional, por el Jefe o Director de Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores, por un representante de la Asociación Ecuatoriana de Administradores de Documentos y Archivos, por un representante de los archivos municipales y por un representante de los archivos privados.
- Como organismo permanente de asesoramiento y consulta del
Politécnicas, Ley No. 88, Registro Oficial No. 243 de 14 de mayo de
56 Art. 1 del Decreto Ejecutivo No. 93, Registro Oficial No. 137 de 29 de febrero de 1980.
57 Art. 4 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, Ley No. 92, Registro Oficial No. 265 de 16 de junio de 1982.
Ministro de Educación, ha sido creado el Consejo Nacional de Educación 58 ; integrado por el Ministro de Educación, quien lo preside; por un Rector Universitario o Politécnico representante del Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas, por un representante del Magisterio Fiscal, por un representante del Magisterio Particular y por un representante del CONADE.
- Como organismo técnico consultivo del Ministro de Trabajo y Recursos Humanos, ha sido creado el Consejo Nacional de Salarios, CONADES 59 ; integrado por el Subsecretario de Trabajo, quien lo preside; por el Subsecretario de Finanzas, por el Director Técnico de la Junta Nacional de Planificación (hoy CONADE), por el Gerente General del IESS, por un delegado de las Cámaras de la Producción y por un representante de las centrales sindicales de trabajadores.
Instituto Nacional de Estadística, INEC, y para
supervisarlo, ha sido creado el Consejo Nacional de Estadística y Censos 60 ; integrado por el Presidente de la Junta Nacional de Planificación (hoy CONADE), quien lo preside; por un delegado de cada uno de los Ministros de Estado, por el Director Nacional de Movilización y por el Director de Movilización del Estado Mayor Conjunto.
- Con el propósito de planificar, fomentar, desarrollar y dirigir el deporte, la educación física y la recreación, adscrito al Ministerio de Educación, ha sido creado el Consejo Nacional de Deportes 61 ; integrado por el Ministro de Educación, quien lo preside; por el Subsecretario de Bienestar Social, por el Subsecretario de Salud, por el Presidente del Comité Olímpico Ecuatoriano, por el Presidente de la Federación Deportiva Nacional, por el Presidente de la Federación Deportiva Militar, por un representante de las Escuelas e Institutos de Educación Física de las Universidades y Escuelas Politécnicas, por un representante del deporte aficionado, por un representante del deporte profesional, por un representante de la Federación Deportiva Nacional Estudiantil y por un representante de la Federación Nacional de Ligas Deportivas Barriales del Ecuador.
- Dentro del
58 Arts. 25 y 26 de la Ley de Educación, Ley No. 127, Registro Oficial No. 484 de 3 de mayo de 1983.
59 Art. 121 del Código del Trabajo.
60 Art. 5 de la Ley de Estadística, Decreto Supremo No. 323, Registro Oficial No. 82 de 7 de mayo de 1976.
61 Arts. 28 y 30 de la Codificación de la Ley de Educación Física, Deportes y Recreación, Registro Oficial No. 436 de 14 de mayo de 1990.
- Para expedir los reglamentos administrativos o técnicos en los ámbitos de televisión y radiocomunicación, ha sido creado el Consejo Nacional de Radiodifusión y Televisión CONARTEL 62 ; integrado por un delegado del Presidente del Presidente de la República, quien lo preside; por el Ministro de Educación, por un delegado del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, por el Superintendente de Telecomunicaciones, por el Presidente de la Asociación Ecuatoriana de Radio y Televisión AER y por el Presidente de la Asociación de Canales de Televisión del Ecuador ACTVE.
- Para recomendar sobre la formulación de la política de seguridad nacional que posibilite la consecución de los objetivos nacionales, ha sido creado el Consejo de Seguridad Nacional 63 ; integrado por el Presidente de la República, quien lo preside; por el Presidente del Congreso Nacional, por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, por el Presidente del Consejo Nacional de Desarrollo, por los Directores de los Frentes de Acción de Seguridad Nacional, por el Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y por el Presidente de la Junta Monetaria.
- Para la determinación de la política penitenciaria, con el propósito de obtener la rehabilitación integral de los internos y de la adecuada administración de los centros de rehabilitación social, ha sido creado el Consejo Nacional de Rehabilitación Social 64 ; integrado por el Ministro de Gobierno, quien lo preside; por un delegado del Presidente de la Corte Suprema de Justicia, por el Ministro Fiscal General, por el Director de Recursos Humanos y Empleo del Ministerio de Trabajo y por el Director del Instituto de Criminología de la Universidad Central.
- Para la investigación, coordinación y planificación y fomento de la actividad cooperativa en el país, ha sido creado el Consejo Cooperativo Nacional 65 ; integrado por el Director Nacional de Cooperativas, quien lo preside; por un representante de la Junta Nacional de Planificación (hoy CONADE), por un
62 Ley s/n, Registro Oficial No. 691 de 9 de mayo de 1995.
Arts. 9 y 11 de la Ley de Seguridad Nacional, Decreto Supremo No. 275, Registro Oficial No. 892 de 9 de agosto de 1979.
Rehabilitación Social, Ley No. 95, Registro Oficial No. 282 de 9 de
julio de 1982.
65 Arts. 89 y 90 de la Ley de Cooperativas, Decreto Supremo No. 1031, Registro Oficial No. 123 de 20 de septiembre de 1966.
representante de la Confederación Nacional de Cooperativas, por un representante de las Instituciones de Crédito Cooperativo, por un representante del Instituto Cooperativo Ecuatoriano, por un representante del IERAC (hoy INDA) y por un representante del Ministro de Educación.
- Para el control, la coordinación y la protección de los derechos del menor, ha sido creado el Consejo Nacional de Menores 66 ; integrado por el Subsecretario de Bienestar Social, quien lo preside; por el Presidente de la Corte Nacional de Menores, por el Director General de Protección de Menores, por un delegado de las organizaciones privadas de protección de menores y por un delegado de las organizaciones populares que trabajan con menores.
- Para la regulación de los Hogares de Protección Social, ha sido creado el Consejo Consultivo Nacional de Protección Social 67 ; integrado por el Director General de Protección Social, quien lo preside, y por los Médicos y Directores de cada uno de los Hogares de Protección Social.
- Para realizar el estudio, definición y planeamiento de políticas en aspectos relacionados con la población, ha sido creado el Consejo Nacional de Población 68 ; integrado por el Ministro de Gobierno, por el Ministro de Relaciones Exteriores, por el Ministro de Educación, por el Ministro de Energía y Minas, por el Ministro de Agricultura, por el Ministro de Trabajo, por el Ministro de Bienestar Social, por el Ministro de Salud y por el Presidente de la Junta Nacional de Planificación (hoy CONADE). Preside quien designe el Presidente de la República.
- Para promover la coordinación nacional de las actividades relacionadas con el trópico sudamericano, ha sido creado el Comité de Coordinación Nacional del Programa Cooperativo para el Desarrollo del Trópico Sudamericano 69 ; integrado por representantes de la Dirección de Planificación del MAG, de la Dirección de Desarrollo Agropecuario del MAG, del INIAP, del
66 Art. 204 del Código de Menores, Ley 170, Suplemento del Registro Oficial No. 995 de 7 de agosto de 1992.
67 Arts. 45 y 46 de la Ley Orgánica de Hogares de Protección Social, Decreto Supremo No. 4, Registro Oficial No. 15 de 12 de noviembre de 1937.
68 Art. 2 del Decreto Supremo No. 832, Registro Oficial No. 621 de 21 de agosto de 1974.
69 Arts. 2 y 3 del Comité del Programa Cooperativo para el Desarrollo del Trópico Sudamericano, Decreto Supremo No. 1356, Registro Oficial No. 193 de 28 de noviembre de 1972.
CRM, de la Junta Nacional de Planificación (hoy CONADE), de la Facultad de Agronomía de la Universidad de Guayaquil, de la Cámara de Agricultura de la Segunda Zona, del Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas en el Ecuador IICA y del CEDEGE.
- Para dirigir, coordinar y supervisar los procedimientos de modernización del Estado, privatizaciones y prestación de servicios públicos por parte de la iniciativa privada, ha sido creado el Consejo Nacional de Modernización del Estado, CONAM 70 ; integrado por un delegado del Presidente de la República, quien lo preside; por el Ministro de Finanzas, por el Secretario General de Planificación del CONADE, por el Secretario Nacional de Desarrollo Administrativo, por un representante de los trabajadores y servidores de las entidades públicas, por un representante de las Cámaras de la Producción y por un representante de la Conferencia Episcopal Ecuatoriana.
- Para coordinar la ejecución del Programa Nacional de Empleo, ha sido creado el Consejo Nacional de Empleo 71 ; integrado por el Ministro de Trabajo, quien lo preside; por el Ministro de Finanzas, por el Ministro de Obras Públicas, por el Ministro de Industrias, por el Ministro de Agricultura y por el Ministro de Bienestar Social.
- Para ejercer a nombre del Estado las funciones de administración y regulación de los servicios de telecomunicaciones, ha sido creado el Consejo Nacional de Telecomunicaciones, CONATEL 72 ; integrado por un representante del Presidente de la República, quien lo preside; por el Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, por el Secretario General del CONADE, por el Secretario Nacional de Telecomunicaciones, por el Superintendente de Telecomunicaciones, por un representante de las Cámaras de la producción y por un representante del Comité Central Unico Nacional de Trabajadores de EMETEL.
- Finalmente, creado con el nombre de Consejo Nacional de
70 Arts. 8, 9 y 11 de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada, Ley No. 50, Registro Oficial No. 349 de 31 de diciembre de 1993.
del Consejo Nacional de Empleo, Decreto
Ejecutivo No. 2449, Registro Oficial No. 692 de 27 de febrero de
72 Arts. 10 y 11 de la Ley No. 94 Reformatoria a la Ley Especial de Telecomunicaciones, Registro Oficial No. 770 de 30 de agosto de 1995.
Desarrollo, CONADE 73 , presidido por el Vicepresidente de la República, aparece como el órgano de planificación que asumió las funciones de la extinguida Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica
Es probable que uno o más de estos Consejos Superiores o Nacionales, si bien se encuentran formalmente vigentes, no se hallen en funcionamiento real debido a criterios de afectación de eventuales derogatorias tácitas por interpretación profesional (Ver No. 1.4.8).
Toda la legislación principal y secundaria que regula el funcionamiento de los Consejos Superiores y de los Consejos Nacionales, les acredita atribución normativa. Sus normas se expiden como resoluciones y son de cumplimiento general y obligatorio para la comunidad social involucrada en razón de la regulación de derechos y deberes recíprocos que regulan.
secundaria, por no provenir de la Legislatura.
normativa se enmarca dentro
1.2.7. Las Empresas Estatales
Han sido creadas las empresas estatales como un medio para el ejercicio de las actividades del Estado en las ramas empresariales, actividades económicas de interés social o la explotación de monopolios naturales, tales como la explotación de recursos naturales no renovables, fuerza eléctrica y telecomunicaciones - primer objetivo- e incursionando en el ámbito mercantil en la edición y publicación de libros, comercialización de productos de primera necesidad, como ente regulador de precios; o con instituciones bancarias y financieras, para orientar el crédito selectivo -segundo objetivo-; y como la explotación de correos y ferrocarriles -tercer objetivo-.
En el último decenio la creación de empresas públicas ha obedecido a conceptos ideológicos para transformar el sistema existente hacia una economía socialista o a una economía mixta, como el control del gobierno de sectores estratégicos de la economía, el control de la producción y la comercialización de recursos no renovables, el control de monopolios, el control y la administración de sectores bajo responsabilidad extranjera, la absorción de actividades esenciales de rentabilidad baja o deficitaria, el subsidio a ciertos sectores con el suministro de bienes o servicios a bajo costo, el rescate de empresas privadas en bancarrota. En algunos países la creación de empresas públicas ha
73 Creado por el Art. 90 de la Constitución Política. Regulado por la Ley Orgánica del CONADE, Ley No. 2, Registro Oficial No. 102 de 10 de enero de 1985.
sido un proceso planificado, obedeciendo a estrategias coherentes de desarrollo. Sin embargo, las empresas públicas ecuatorianas han sido creadas casuísticamente obedeciendo más bien a factores coyunturales 74 .
El razonamiento que aparece como causal para la creación de las empresas estatales es el argumento de la prestación de servicios esenciales a la población y en los cuales el sector privado no está interesado dada la escasa o nula rentabilidad, la magnitud de las inversiones, el riesgo involucrado por los altos períodos de maduración que exige. Adicionalmente, los Estados participan en la actividad empresarial cuando se trata de recursos naturales cuya propiedad les pertenece, para ostentar control de los sectores claves -estratégicos- de la economía, y en donde existen rentas con las cuales se pueden financiar las otras necesidades de la colectividad 75 .
Cada empresa cuenta con Directorios, integrados por funcionarios públicos de alto nivel, con funciones de gobierno y de administración. En algunas empresas se establece una Comisión Ejecutiva como órgano de administración, segregando esta función de los Directorios.
La acreditación separada de las dos funciones -de gobierno y de administración- a distintos órganos tiene especial importancia para el ejercicio del control interno, porque reitera la independencia de los auditores internos designados por el órgano de gobierno con el fin de avaluar las operaciones financieras del órgano de administración.
Dentro del laberinto legal han podido ser identificadas las siguientes empresas estatales:
- Empresa Nacional de Leche, en Quito, adscrita al Ministerio de Agricultura, para la elaboración y comercialización de leche pasteurizada 76 , gobernada por un Directorio compuesto de los Ministros de Industrias, Agricultura, de Bienestar Social y por delegados de la Asociación de Ganaderos de la Sierra y de los industriales de la leche.
74 Las Empresas Públicas en el Desarrollo Nacional. Secretaría Nacional de la Administración Pública, Dirección Nacional de Personal. Imprenta del Ministerio de Educación. Quito, 1977. Páginas 12 y 13.
75 Catastro de Empresas Estatales. Publicación de la Secretaría Nacional de Desarrollo Administrativo. Quito, Diciembre de 1990. Página 4.
76 Arts. 1 y 4 del Decreto Supremo No. 1972, Registro Oficial No. 327 de 7 de septiembre de 1964.
- Fábrica de Abonos del Estado, en Quito y La Libertad, adscrita al Ministerio de Agricultura, para la producción de fertilizantes químicos y minerales para la agricultura 77 .
- Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado, resultante de la fusión de la Junta Autónoma del Ferrocarril Quito - Ibarra - San Lorenzo y de la Empresa de Ferrocarriles del Estado, en Quito, adscrita al Ministerio de Obras Públicas, para la explotación del transporte ferroviario 78 , dirigida por un Consejo Nacional integrado por delegados del Presidente de la República y de los Ministros de Obras Públicas, Energía y Minas, Defensa Nacional, de la Junta Nacional de Planificación (hoy CONADE) y del Colegio de Ingenieros Civiles del Ecuador
- Empresa de Suministros del
Estado, en
Quito, adscrita al
Ministerio de Finanzas, para la adquisición, almacenaje, custodia y distribución de los bienes muebles de uso general de la Administración Pública 79 .
- Empresa Pesquera Nacional, EPNA, en Guayaquil, adscrita al Ministerio de Energía y Minas, para dedicarse a la extracción, explotación, industrialización y comercialización del pescado y sus subproductos 80 .
- Servicio Nacional de Almacén de Libros, en Quito, dependiente del Ministerio de Educación y Cultura, para el abastecimiento oportuno de textos y material escolar a precios bajos y de buena calidad 81 .
77 Decreto Supremo No. 148, Registro Oficial No. 444 de 24 de febrero de 1965.
78 Arts. 1 y 3 del Decreto Supremo No. 183, Registro Oficial No. 34 de 7 de agosto de 1970.
79 Decreto Supremo No. 1005-H, Registro Oficial No. 267 de 15 de julio de 1971. Por Decreto Ejecutivo No. 1847, Registro Oficial No. 475 de 4 de julio de 1994, se dispone la supresión de la Empresa y la liquidación de la misma a cargo del Ministerio de Finanzas.
80 Decreto Supremo No. 04-J, Registro Oficial No. 225 de 16 de
enero de 1973. Por Decreto Ejecutivo No. 1041, Registro Oficial No.
264 de 30 de agosto de 1993, se dispone la disolución y liquidación
81 Decreto Supremo No. 1594, Registro Oficial No. 339 de 27 de octubre de 1971. Acuerdo Ministerial No. 3046, Registro Oficial No.
720 de 20 de junio de 1995.
- Astilleros Navales Ecuatorianos, ASTINAVE, en Guayaquil, perteneciente a la Armada Nacional, con el objeto principal de reparar, mantener, carenar, transformar, diseñar y construir unidades navales para la Armada Nacional y atender a la demanda de la actividad naviera privada 82 , regida por un Directorio integrado por el Comandante General de la Marina, quien lo preside; por un representante del Ministerio de Defensa Nacional, el Director del Material de la Armada, el Jefe de la I Zona Naval y el Comandante de la Escuadra Naval.
- Instituto Ecuatoriano de Electrificación, INECEL, en Quito, adscrito al Ministerio de Energía y Minas, para programar, coordinar, ejecutar y supervisar el desarrollo de todas fases de la electrificación del país 83 , dirigido por un Directorio integrado por el Ministro de Energía y Minas, quien lo preside; por el Ministro de Finanzas, por el Ministro de Industrias, por el Presidente de la Junta Nacional de Planificación (hoy CONADE), por el Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, por un representante de las Empresas Eléctricas, por un representante de los Colegios de Ingenieros Eléctricos y por un representante de los trabajadores.
- Banco Nacional de Fomento, en Quito, para estimular y acelerar el desarrollo socio económico del país, mediante una amplia y adecuada actividad crediticia 84 , dirigido por un Directorio integrado por un delegado del Presidente de la República, quien lo preside; por el Ministro de Agricultura, por el Ministro de Industrias, por el Ministro de Finanzas, por el Presidente de la Junta Nacional de Planificación (hoy CONADE), por un representante de las Fuerzas Armadas, por un representante de las artesanías y pequeñas industrias, por un representante de la agricultura de la costa y Galápagos y por un representante de la agricultura de la sierra y oriente.
- Empresa Nacional del Semen, ENDES, en Quito, adscrita al Ministerio de Agricultura, para establecer un servicio nacional, descentralizado, de recolección, almacenamiento y distribución de semen para reproducción ganadera 85 , gobernada
82 Arts. 1 y 8 del Decreto Supremo No. 1513, Registro Oficial No. 218 de 5 de enero de 1973.
83 Arts. 8 y 10 de la Ley Básica de Electrificación, Decreto
Supremo No. 1042, Registro Oficial No. 387 de 10 de septiembre de
84 Arts. 3 y 12 de la Ley Orgánica del Banco Nacional de Fomento, Decreto Supremo No. 327, Registro Oficial No. 526 de 3 de abril de 1974.
85 Arts. 2 y 13 del Decreto Supremo No. 1242, Registro Oficial No. 698 de 10 de diciembre de 1974.
por un Directorio integrado por el Ministro de Agricultura, quien la preside; por el Director de Desarrollo Ganadero y por dos representantes de los Núcleos de Inseminación animal.
- Empresa Nacional de Talleres Industriales Demostrativos, ENTID, en Quito, para la capacitación, tecnificación y preparación de artesanos calificados, en los distintos campos de actividad, propiciando el cambio de taller artesanal a pequeña industria o fomentando la conformación de asociaciones convenientes de artesanos 86 , administrada por un Directorio integrado por el Director Ejecutivo de CENDES, por el Gerente General del Banco Nacional de Fomento y por el Director Nacional de SECAP.
- Banco Ecuatoriano de la Vivienda, en Quito, para desarrollar una política crediticia tendiente a la solución del problema de la vivienda urbana y rural, mediante la acumulación y provisión de los fondos destinados a la construcción, adquisición y mejora de la vivienda de mediano y bajo costo 87 , dirigido por un Directorio integrado por el Presidente de la Junta Nacional de la Vivienda, quien lo preside y por Vocales del Ministro de Finanzas y del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, IESS.
- Instituto Ecuatoriano de Crédito Educativo y Becas, IECE, en Quito, para conceder crédito a los ecuatorianos de capacidad intelectual suficiente, de reconocidos méritos personales y de escasos recursos económicos 88 , dirigido por un Consejo Directivo integrado por el Ministro de Educación Pública, quien lo preside; por el Ministro de Relaciones Exteriores, por el Ministro de Energía y Minas, por el Ministro de Defensa Nacional, por el Presidente de la Junta Nacional de Planificación (hoy CONADE), por un representante de las Universidades Estatales, por un representante de las Escuelas Politécnicas y las Universidades Técnicas y por un representante de los Planteles Particulares de Educación Superior.
comercial marítimo y fluvial, dentro y fuera del país, de
Ecuatorianos, TRANSNAVE, en Quito, Armada Nacional, para el transporte
86 Arts. 2 y 8 del Decreto Supremo No. 1327, Registro Oficial No. 711 de 30 de diciembre de 1974.
87 Arts. 2 y 25 de la Ley del Banco Ecuatoriano de la Vivienda codificada mediante Resolución de la Superintendencia de Bancos No. 75-354, Registro Oficial No. 802 de 14 de mayo de 1975.
88 Arts. 2 y 11 de la Ley del Instituto Ecuatoriano de Crédito Educativo y Becas, IECE. Codificación s/n, Registro Oficial No. 48 de 19 de marzo de 1976.
carga y pasajeros, efectos personales y demás actividades que tengan relación con esta finalidad 89 , dirigida por un Directorio presidido por un Delegado del Comandante General de la Marina e integrado por cuatro vocales nominados por el Consejo de Oficiales Generales de la Armada Nacional.
- Empresa Nacional de Almacenamiento y Comercialización de Productos Agropecuarios y Agroindustriales, ENAC, en Quito, adscrita al Ministerio de Agricultura, para la regulación del mercadeo de los productos agropecuarios y agroindustriales 90 , dirigida por un Directorio integrado por el Subsecretario de Agricultura y Ganadería, quien lo preside; por el Director de Comercialización y Empresas del Ministerio de Agricultura, por el Director de Comercio Exterior del Ministerio de Industrias, por el Subgerente General del Banco Nacional de Fomento y por un representante de la Federación de Cámaras de Agricultura.
- Empresa Nacional de Productos Vitales, ENPROVIT, en Quito, adscrita al Ministerio de Agricultura, para la regulación del mercado interno al por menor, de los productos de primera necesidad y de consumo popular 91 , dirigida por un Directorio integrado por el Subsecretario de Agricultura y Ganadería, quien lo preside; por el Director General de Comercialización y Empresas del Ministerio de Agricultura, por el Director de Comercio Exterior del Ministerio de Industrias, por el Subgerente General del Banco Nacional de Fomento y por un representante de la Federación Nacional de Cámaras de Agricultura
- Corporación Financiera Nacional, en Quito, para estimular y acelerar el desarrollo económico del país básicamente en las actividades de la industria manufacturera, la agroindustrial, la pesca y el turismo 92 , gobernada por un Directorio integrado
89 Decreto Supremo No. 144-C, Registro Oficial No. 325 de 6 de octubre de 1971; y Arts. 2 y 5 de la Ley de la Empresa Transportes Navieros Ecuatorianos, TRANSNAVE. Decreto Supremo No. 1152, Registro Oficial No. 283 de 25 de febrero de 1977.
Almacenamiento y Comercialización de Productos Agropecuarios y
Agroindustriales, ENAC. Decreto Supremo No. 1683-A, Registro Oficial No. 397 de 9 de agosto de 1977.
91 Arts 2 y 6 de la Ley de la Empresa Nacional de Productos Vitales, ENPROVIT. Decreto Supremo No. 1683, Registro Oficial No. 397 de 9 de agosto de 1977.
92 Arts. 4 y 5 de la Ley de la Corporación Financiera Nacional. Decreto Supremo No. 2062, Registro Oficial No. 494 de 29 de diciembre de 1977.
por un representante del Presidente de la República, quien lo preside; por el Ministro de Finanzas, por el Ministro de Industrias, por el Ministro de Agricultura, por el Ministro de Energía y Minas, por el Presidente de la Junta Nacional de Planificación (hoy CONADE), por un representante de las Cámaras de Industrias de la Sierra y por un representante de las Cámaras de Industrias de la Costa.
- Empresa Nacional de Pronósticos Deportivos, ENPRODE, en Quito, adscrita al Ministerio de Educación y Cultura, para establecer
y administrar los sistemas de pronósticos sobre eventos
deportivos que se realicen en el país o fuera de él 93 , dirigida por un Directorio integrado por el Ministro de Educación, quien lo preside; por un funcionario responsable del fomento de la Educación Física, Deportes y Recreación, en funciones de Vicepresidente; por un delegado del Ministro de Gobierno, por un delegado del Ministro de Finanzas y por un representante de la Asociación Ecuatoriana de Fútbol.
- Flota Petrolera Ecuatoriana, FLOPEC, en Quito, perteneciente a la Armada Nacional, para el transporte comercial, marítimo y fluvial de hidrocarburos y sus derivados 94 , dirigida por un Directorio presidido por el Comandante General de Marina e integrado por cuatro Directores nombrados por el Comandante General de Marina con el asesoramiento del Consejo de Oficiales Generales de la Armada.
- Empresa Nacional de Correos, en Quito, adscrita al Ministerio de Obras Públicas, para el ejercicio del monopolio postal 95 , gobernada por un Directorio integrado por el Ministro de Obras Públicas, quien lo preside; por el Subsecretario de Presupuesto y Crédito Público del Ministerio de Finanzas, por un representante de las Fuerzas Armadas, por el Director Técnico de la Junta Nacional de Planificación (hoy CONADE) y por un representante de las Cámaras de Comercio del País.
- Corporación Nacional de Apoyo a las Unidades Populares
Económicas, CONAUPE, en Quito, para mejorar la calidad de vida
de las personas que integran las Unidades Populares Económicas
Ley de la Empresa Nacional de
Pronósticos Deportivos, ENPRODE. Decreto Supremo No. 2138, Registro Oficial No. 511 de 23 de enero de 1978.
94 Se transforma en Empresa Estatal por Decreto Supremo No. 2450, Registro Oficial No. 579 de 4 de mayo de 1978. Arts. 2 y 6.
95 Arts. 3 y 9 de la Ley General de Correos. Decreto Supremo
Desmonopolizada por Decreto Ejecutivo No 1798, Registro Oficial No
454 de 3 de junio de 1994.
93 Arts
agosto de 1979.
investigación, organización, capacitación y otros 96 , dirigida por un Directorio integrado por el Ministro de Bienestar Social, quien lo preside; por el Ministro de Trabajo y Recursos Humanos, por el Secretario de Planificación del CONADE, y por cuatro representantes del sector privado, uno por el sistema bancario, uno por el sistema cooperativo y dos
por las asociaciones o grupos de beneficiarios.
- Empresa Estatal Petróleos del Ecuador, PETROECUADOR, en Quito, como depositaria de los derechos privativos que la ley confiere al Estado Ecuatoriano, tiene por objeto el desarrollo de las actividades que le asigna la Ley de Hidrocarburos, en todas las fases de la industria petrolera 97 , dirigida por un directorio integrado por el Ministro de Energía y Minas, quien lo preside; por un Miembro designado por el Presidente de la República, por el Ministro de Finanzas, por el Ministro de Industrias y por el Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas.
- Empresa Estatal de Telecomunicaciones, EMETEL Ecuador, en Quito, para establecer, explotar, mantener y desarrollar los sistemas
de los servicios de telecomunicaciones que se prestan en
régimen de monopolio 98 , dirigida, actualmente, sólo por el Presidente Ejecutivo y en situación transitoria de convertirse en EMETEL Sociedad Anónima.
- Empresa Estatal de Aviación Transportes Aéreos Militares Ecuatorianos, TAME, en Quito, adscrita a la Fuerza Aérea Ecuatoriana, para la explotación del transporte aéreo público de pasajeros, carga y correo 99 , dirigida por un Directorio integrado por el Jefe del Estado Mayor de la Fuerza Aérea Ecuatoriana, FAE, quien lo preside; por el Comandante de la
96 Arts. 3 y 6 de la Ley de la Corporación Nacional de Apoyo a las Unidades Populares Económicas, CONAUPE. Ley No. 44, Registro Oficial No. 257 de 21 de agosto de 1989.
97 Arts. 2 y 4 de la Ley de la Empresa Estatal Petróleos del Ecuador, PETROECUADOR, y sus Empresas Filiales. Ley No. 45, Registro Oficial No. 283 de 26 de septiembre de 1989.
98 Ley Especial de Telecomunicaciones. Ley No. 184, Registro Oficial No. 996 de 10 de agosto de 1992, reformada por Ley No. 94, Registro Oficial No. 770 de 30 de agosto de 1995, por cuyo Art. 9 se elimina la personería jurídica de EMETEL, el órgano de gobierno -Directorio- y los órganos de administración.
99 Arts. 4 y 7 de la Ley Constitutiva de la Empresa Estatal de Aviación Transportes Aéreos Militares Ecuatorianos, TAME. Ley No. 105, Registro Oficial No. 506 de 23 de agosto de 1990.
Primera Zona Aérea, por el Director de Finanzas de la FAE, por el Director de Operaciones de la FAE, por el Presidente Ejecutivo de TAME, y por un representante de los tripulantes y trabajadores de la Empresa.
- Fondo de Inversión Social de Emergencia, FISE, en la Presidencia de la República, para mejorar las condiciones y la calidad de vida de la población en situación de pobreza, mediante un mecanismo temporal de coordinación técnica y financiera 100 , dirigido por un Consejo de Administración del Fondo, presidido por el Presidente de la República e integrado por el Ministro de Finanzas, por el Ministro de Bienestar Social, por el Secretario General del CONADE y por el Director Nacional del FISE.
- Empresa Ecuatoriana de Aviación, en Quito, para la explotación del transporte aéreo de carga, pasajeros y efectos personales 101 .
- Empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil, ECAPAG, en Guayaquil, para la provisión, administración y servicios de agua potable, alcantarillado y drenaje pluvial del Cantón Guayaquil 102 .
Todas las leyes que han creado las empresas estatales, además de los reglamentos dictados por decreto ejecutivo, acreditan a uno de sus órganos empresariales la atribución de expedir normativa de cumplimiento obligatorio en el ámbito de su giro de explotación.
-es obvio- forma parte del segmento de
legislación secundaria.
Dicha normativa
1.2.8. El Régimen Seccional Autónomo
Régimen Seccional Autónomo los Consejos
Provinciales y los Municipios. Su facultad legislativa, de
provincial o cantonal, respectivamente, se manifiesta por
la circunscripción territorial
100 Arts. 2 y 3 del Decreto Ejecutivo No. 584, Registro Oficial No. 154 de 24 de marzo de 1993.
101 Transformada en Compañía de Economía Mixta por Decreto Supremo No. 322, Registro Oficial No. 525 de 2 de abril de 1974. Nacionalizada por Decreto Supremo No. 743, Registro Oficial No. 606 de 31 de julio de 1974. Transformada en Compañía Anónima por Ley No. 41, Registro Oficial No. 312 de 9 de noviembre de 1993.
102 Decreto Ley de Emergencia Económica No. 08, Registro Oficial No. 508 de 19 de agosto de 1994.
ordenanzas 103 .
A pesar de que la Constitución y la Leyes respectivas 104 les garantizan a los Municipios y Consejos Provinciales la autonomía en el ejercicio de su facultad legislativa, en las ordenanzas tributarias se les exige el dictamen del Ministerio de Finanzas antes de su publicación en el Registro Oficial 105 .
Este segmento de la legislación secundaria, que crea obligaciones y deberes restringidos a las actividades que realiza el conglomerado social dentro de circunscripciones territoriales definidas, obliga a los involucrados a conocerlos y cumplirlos, según su domicilio civil o mercantil.
Con el agravante de que no existe, a pesar del dictamen previo del Ministerio de Finanzas, una racional homologación en las miles de ordenanzas que reglamentan la administración de los recursos tributarios y sus impuestos adicionales, de los cuales son sujetos activos o agentes de percepción, por ley, los municipios de la República.
1.2.9. Otras Entidades u Organismos Públicos
No podía faltar un "cajón de sastre" al final del presente
Capítulo que trata de los legisladores, que permita agrupar a las demás entidades u organismos públicos no individualizados en el desarrollo precedente, y que tienen atribución legal para dictar normativa secundaria de cumplimiento obligatorio, y reglamentos orgánicos funcionales, dado que cuentan con una máxima autoridad que no es un ministro de Estado.
Entre muchas otras instituciones, han sido identificadas a las siguientes:
- La Superintendencia de Telecomunicaciones 106 , con atribuciones para dictar reglamentos técnicos, reglamentos de homologación
y la fijación de tasas y tarifas de los servicios de
telecomunicaciones y radioeléctricos.
103 Arts. 123 a 127 de la Constitución Política.
104 Arts. 133 de la Ley de Régimen Municipal y 58 de la Ley de Régimen Provincial.
105 Art. 5 de la Ley No. 2, Suplemento del Registro Oficial No. 22 de 9 de septiembre de 1992.
106 Creada por la Ley Especial de Telecomunicaciones, a la par de EMETEL, Ley No. 184, Registro Oficial No. 996 de 10 de agosto de
Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico, en Quito, para formular con el CONADE el Plan Maestro para el Ecodesarrollo de la Región Amazónica Ecuatoriana y coordinar su ejercicio con los organismos seccionales y demás entes públicos y privados que trabajan en la Región 107 .
Instituto Geográfico Militar 108 , que tiene a
responsabilidad la planificación, organización, dirección, coordinación, ejecución, aprobación y control de las actividades cartográficas.
El Centro de Levantamientos Integrados de Recursos Naturales por Sensores Remotos, CLIRSEN 109 , cuya principal función es la formación del inventario nacional de los recursos naturales tanto renovables como no renovables del país.
El Instituto Oceanográfico de la Armada, INOCAR 110 , cuya función es realizar, dirigir y controlar todos los trabajos de exploración e investigación oceanográfica, geofísica y de las ciencias del medio ambiente marítimo.
El Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, ISSFA 111 , cuya finalidad es proporcionar la seguridad social al profesional militar, a sus dependientes y derecho habientes, a los aspirantes a oficiales, aspirantes a tropa y conscriptos, mediante un sistema de prestaciones y servicios sociales.
Seguridad Social de la Policía Nacional,
ISSPOL 112 , con el fin de garantizar al policía y su familia protección integral frente a los riesgos asistenciales y económicos.
107 Ley No. 10, Registro Oficial No. 30 de 21 de septiembre de
108 Ley de Cartografía Nacional, Decreto Supremo No. 2686, Registro Oficial No. 643 de 4 de agosto de 1978.
109 Ley del CLIRSEN, Decreto Supremo No. 2027, Registro Oficial No. 486 de 19 de diciembre de 1977.
110 Creado por Decreto Supremo No. 642, Registro Oficial No. 108 de 25 de julio de 1972.
111 Creado por Ley No. 169, Registro Oficial No. 995 de 7 de agosto de 1992.
112 Creado por Ley No. 90, Registro Oficial No. 707 de 1 de junio de 1995.
- La Corporación de Desarrollo e Investigación Geológica - Minero - Metalúrgica 113 , encargada de fomentar el desarrollo de las actividades mineras.
- Las Autoridades Portuarias 114 , con jurisdicción en las zonas portuarias predeterminadas, con el fin de planear, construir, mejorar, financiar, administrar y mantener los terminales marítimos y fluviales a su cargo.
- El Instituto Nacional Autónomo de Investigaciones Agropecuarias, INIAP 115 , con el objetivo de investigar, desarrollar y aplicar el conocimiento científico y tecnológico para lograr una racional explotación, utilización y conservación de los recursos naturales del sector agropecuario.
- El Instituto Ecuatoriano Forestal y de Areas Naturales y Vida Silvestre, INEFAN 116 , con el objetivo de velar por la conservación y el aprovechamiento racional de los recursos forestales y naturales existentes.
- El Instituto Nacional de Colonización de la Región Amazónica Ecuatoriana, INCRAE 117 , para ejercer las funciones de planificación, coordinación y ejecución de programas de colonización en la Región Amazónica Ecuatoriana.
- El Centro de Reconversión Económica del Azuay, Cañar y Morona
Santiago, CREA 118 , que
planificación, coordinación y ejecución del desarrollo
integral del área de su jurisdicción.
- El Centro de Rehabilitación de Manabí, CRM 119 , con el objetivo de
113 Creada por Ley No. 126, Suplemento del Registro Oficial No.
695 de 31 de junio de 1991.
114 Creadas por Decreto Supremo No. 290, Registro Oficial No. 67 de 15 de abril de 1976.
115 Creado por Ley No. 165, Registro Oficial No. 984 de 22 de julio de 1992.
116 Creado por Ley No. 8, Registro Oficial No. 27 de 16 de septiembre de 1992.
117 Creado por Decreto Supremo No. 2092, Registro Oficial No.
de 12 de enero de 1978.
118 Creado por Decreto Supremo No. 992, Registro Oficial No.
de 31 de diciembre de 1976.
119 Creado por Decreto Supremo No. 2180, Registro Oficial No.
de 30 de enero de 1978.
alcanzar el desarrollo socio económico integral de la provincia de Manabí.
- La Comisión de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Río Guayas, CEDEGE 120 , con la finalidad de realizar las investigaciones y estudios necesarios para el desarrollo de la cuenca del Río Guayas.
- El Instituto Nacional Galápagos, INGALA 121 , con el fin de procurar el bienestar de los ecuatorianos domiciliados en la provincia, conservar los valores de la naturaleza de interés científico y aprovechar los recursos susceptibles de explotación.
- El Programa Nacional para el Desarrollo del Sur del Ecuador, PREDESUR 122 , proveniente de la Subcomisión Ecuatoriana de la Comisión Mixta Ecuatoriano Peruana para el Aprovechamiento de las Cuencas Hidrográficas Binacionales Puyango - Tumbes y Catamayo - Chira
- La Corporación Ecuatoriana de Turismo, CETUR 123 , con el fin de promover el turismo receptivo, el turismo interno y social, y procurar que alcancen un desarrollo nacional regionalmente equilibrado.
- El Instituto Nacional de Patrimonio Cultural 124 , para investigar, conservar, preservar, restaurar, exhibir, promocionar y regular el patrimonio cultural en el Ecuador.
- El Instituto Nacional de Nutrición 125 , que tiene a su cargo todo lo concerniente al problema de la nutrición en el País, en una forma integral.
120 Creada por Decreto Supremo No. 2672, Registro Oficial No. 645 de 13 de diciembre de 1965.
121 Creado por Decreto Ley s/n, Registro Oficial No. 131 de 21 de febrero de 1980.
122 Decreto Supremo 944, Registro Oficial No. 139 de 7 de septiembre de 1972. Resolución s/n, Registro Oficial No. 496 de 2 de agosto de 1994.
123 Ley 33, Registro Oficial No. 230 de 11 de julio de 1989.
124 Decreto Supremo No. 3501, Registro Oficial No. 865 de 2 de julio de 1979.
125 Decreto Legislativo s/n, Registro Oficial No. 262 de 17 de abril de 1945.
- El Instituto Nacional de Energía, INE 126 , como organismo técnico y científico para formular las medidas tendientes a desarrollar el sector energético del país y lograr la utilización racional de sus recursos.
- El Instituto Nacional de Meteorología e Hidrología, INAMHI 127 , para planificar, dirigir y supervisar las actividades meteorológicas e hidrológicas del país.
- El Instituto Nacional de Higiene y Medicina Tropical "Leopoldo Izquieta Pérez" 128 , para desarrollar tareas científicas, sanitarias, educacionales, comerciales, registro sanitario; y para prevenir, diagnosticar, controlar y vigilar las enfermedades infecto contagiosas endémicas y epidémicas.
- El Instituto Ecuatoriano de Normalización, INEN 129 , para formular las normas técnicas que definan las características de materiales, productos intermedios y productos terminados que se comercialicen en el Ecuador, y los métodos de ensayo, inspección, análisis, medida, clasificación y denominación de aquellos materiales o productos.
- El Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias, IEOS 130 , para proporcionar asesoría técnica a los municipios y otras entidades encargadas de la provisión de servicios públicos de agua potable, alcantarillado y disposición de desechos sólidos.
- El Instituto Nacional de Empleo, INEM 131 , en Quito, adscrito al Ministerio de Trabajo y Recursos Humanos, para formular, ejecutar y evaluar programas y proyectos de empleo.
126 Decreto Supremo No. 2888-A, Registro Oficial No. 683 de 2 de octubre de 1978. Suprimido por Decreto Ejecutivo No. 2808, Registro Oficial No. 721 de 21 de junio de 1995.
127 Decreto Supremo No. 3438, Registro Oficial No. 839 de 25 de mayo de 1979.
128 Decreto Legislativo s/n, Registro Oficial No. 348 de 23 de octubre de 1941.
129 Decreto Supremo No. 357, Registro Oficial No. 54 de 7 de septiembre de 1970.
130 Decreto Supremo No. 179, Registro Oficial No. 430 de 4 de febrero de 1965. Fusionado al Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda por Decreto Ejecutivo No. 1820, Registro Oficial No. 461 de 14 de junio de 1994.
131 Decreto Ejecutivo No. 942, Registro Oficial No. 231 de 18 de julio de 1985.
La Junta Nacional de la Vivienda 132 , en Quito, adscrita a la Presidencia de la República, para programar, coordinar y dirigir la política nacional de la vivienda.
La Comisión de Tránsito del Guayas 133 , con las funciones de organizar, dirigir, vigilar y reglamentar el tránsito urbano y rural de vehículos y peatones en la Provincia del Guayas.
Centro de Salud Pecuaria 134 ,
en Quito, dependiente del
Ministerio de Fomento (hoy de Agricultura), para la lucha contra las enfermedades infecciosas, infecto-contagiosas y otros flagelos que atacan a los animales.
Habría que agregar a la lista, los organismos públicos que desempeñan funciones de administradores de fondos de inversión provinciales o regionales, institucionalizados por las Leyes de Creación de Fondos Especiales; aquellos con funciones de desarrollo regional, provincial o local, con financiamiento específico; y las sociedades anónimas con capital social suscrito y pagado en su totalidad por socios correspondientes a entidades u organismos del sector público, como es el caso de las Empresas Eléctricas.
Variada, frondosa y especializada es la normativa secundaria expedida por estas entidades, organismos e instituciones del sector público, de cumplimiento obligatorio por parte del sector social involucrado.
Desconocemos la transparencia empleada en el trámite de los proyectos normativos, con el propósito de convertirlos en obligatorios.
1.3. ESTADISTICAS DE LA TELARAÑA LEGAL
El Presidente de la República ha venido sosteniendo la tesis de que las numerosas leyes que existen en el escenario jurídico no son suficientes para la gobernabilidad del país, en general, y para la administración de justicia, en particular 135 .
132 Decreto Supremo No. 599, Registro Oficial No. 319 de 4 de junio de 1973. Por Decreto Ejecutivo No. 1820, Registro Oficial No. 461 de 14 de junio de 1994, se fusiona la Junta de la Vivienda al Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda.
133 Decreto Legislativo s/n, Registro Oficial No. 97 de 29 de diciembre de 1948.
134 Decreto Ley de Emergencia No. 07, Registro Oficial No. 143 de 18 de febrero de 1961.
135 Cadena Nacional de Radio y Televisión del 23 de julio de
Debemos entender que la insuficiencia de leyes se refiere al contenido y no al número de normas de carácter generalmente obligatorio que conforman la normativa legal.
Porque por el número no faltan; más bien sobran.
En el período comprendido entre el 10 de agosto de 1994 y el 10 de agosto de 1995, la Función Ejecutiva ha presentado 12 proyectos de leyes y las Comisiones Legislativas y los Diputados han presentado, en conjunto, 345 proyectos de nuevas leyes a la Secretaría del Congreso, originados, la mayoría, en aspiraciones de carácter provincial, de gremios y de asociaciones por actividades económicas particularizadas.
Considerando a las leyes como una parte de la normativa legal (Ver No. 1.1), demostraremos la abundante normativa mediante el siguiente cuadro estadístico tomado con la autorización de LEXIS S.A., que cubre el período 1830 al 30 de octubre de 1995, fecha de corte:
Leyes Decretos Legislativos Decretos Ley Emergencia Decretos Supremos Comisión Legislativa
Resolución Legislativa Acuerdo Legislativo Codificación Leyes Decretos Ejecutivos Convenios Internacionales Resolución Corte Suprema Resolución Trib. Contenc. Resolución Trib. Fiscal Acuerdos Ministeriales Resoluciones Resolución Direc. Personal Circulares
Regulación INEN 12 Regulación Junta Monetaria Resolución Marina Mercante Resolución Super. Bancos
Resolución Super. Compañías 127 Resolución Supremo Electoral 116 Resolución Trib. Garantías
Resolución IESS
1995, recogida en los medios de comunicación escritos del día siguiente.
Es impresionante el fenómeno de los últimos dieciseis años de régimen democrático: se ha dictado más normativa que la dictada en ciento cuarenta y nueve años de vida republicana.
Es posible conocer el status de la normativa legal considerando las modificaciones expresas manifestadas en reformas o derogatorias ordenadas por nuestros legisladores, de acuerdo a la siguiente tabla:
Reformado expresamente
Derogado expresamente
De lo que se sigue que al 30 de octubre de 1995 estaban vigentes 67.282 normas de carácter generalmente obligatorio, de las cuales 6.825 tenían una reforma expresa; vigencia que puede, por ende, afectar a los derechos y obligaciones institucionales, sociales e individuales en el Ecuador. Conocer de todas éllas para adecuar la conducta personal a la normativa legal pertinente es humanamente imposible.
Representadas en dos gráficos tipo "pastel", las dos tablas se manifiestan en esta forma:
1.4. EXPEDICION DE LA NORMATIVA, REFORMAS, DEROGATORIAS
La expedición de la normativa conlleva, siempre, un acto de voluntad de los legisladores -individualizados en el Capítulo anterior- que ostentan atribución constitucional o legal para expedir el acto normativo.
La evolución de los conceptos sociales, el respeto a los derechos humanos, el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, la irrupción de nuevas formas delincuenciales, las variantes de la economía, el avance de la técnica, el desarrollo mercantil e industrial, los requerimientos de ingresos estatales y descentralizados, las innovaciones de las relaciones regionales e internacionales, y muchas otras realidades, obligan a los legisladores a revisar y actualizar la normativa para adaptarla a la regulación de actuales realidades, mediante la expedición de nueva, inédita en la historia del país; readaptándola con modificaciones o reformas a la ya existente; y abrogando o derogando la obsolescencia de las regulaciones a realidades desaparecidas.
Esto es, mediante el reconocimiento de nuevas realidades decidir su regulación expresa, con el objetivo de obtener una ordenación recta, un orden jurídico que unifique lo múltiple, tendiente a procurar la realización de la justicia y la paz institucional y social.
La normativa, en consecuencia, debería ser dinámica en la misma medida del reconocimiento a las nuevas realidades técnicas, sociales, étnicas, convencionales, etc. Dinamia que depende del mayor o menor grado de actividad que el sector público esté dispuesto a generar, tanto en la conveniencia política de reconocer a las primeras cuanto en el riesgo de acierto en la regulación respectiva.
Conveniencia política de reconocer la dimania de difícil consenso, por el tradicionalismo del país, por la formación profesional de los actores y asesores y por el cálculo de los resultados electorales de los partidos políticos.
Riesgo de acierto que tiene dos matices: el requisito de un texto claro, completo, comprensible y aceptado por la sociedad en el cumplimiento de los nuevos deberes inherentes y la desaparición de inveterados derechos; y el ensamblamiento de coherencia -el orden que unifica lo múltiple- en la normativa legal vigente.
En esta línea de pensamiento es oportuno remarcar la opinión del Presidente de la Corte Suprema de Justicia, emitida con oportunidad de su Informe al Congreso Nacional, instalado en agosto de 1990 136 :
136 Informe del Sr. Dr. Ramiro Larrea Santos, Presidente de la
"Sin embargo, nuestra sociedad marcada por la legalidad del siglo XIX, ha hecho de los juristas adoradores de la ley y del sistema imperante, sin ningún sentido crítico ni objetivos de cambio. Mientras los logros de la ciencia y la tecnología de punta están transformando el mundo, los juristas no se habitúan a encarar la realidad social prefiriendo vivir en un mundo abstracto en el que únicamente diseñan normas expresivas de un deber ser, cuyos principios no dinamizados en la práctica, consagran una evidente mentira social."
1.4.1. Promulgación de la Normativa
Promulgar consiste en hacer público el contenido del acto normativo para propagar su conocimiento.
En tanto en cuanto regula derechos y consiguientes deberes institucionales, sociales e individuales, la normativa debe ser divulgada, conocida y entendida, pues sólo así se produce el efecto esencial de que sea acatada y cumplida por la sociedad, presupuesto indispensable para alcanzar los objetivos perseguidos por élla.
El mecanismo de divulgación para las reformas de la Constitución, leyes, decretos-ley, decretos, reglamentos, acuerdos ministeriales, actos normativos, presupuesto general del Estado y más actos jurídicos de obligatoriedad general, dictado por los poderes y órganos estatales, es su publicación en el Registro Oficial 137 .
Deben ser divulgadas, además, mediante publicación en el Registro Oficial, las ordenanzas tributarias dictadas por los municipios. Los demás actos decisorios de los Concejos deben hacerse públicos por la imprenta o por cualquier otro medio de difusión 138 .
Excma. Corte Suprema de Justicia al H. Congreso Nacional. Julio de 1990. Quito. Página VIII.
137 Art. 66 de la Constitución Política; Art. 76 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa; Art. 5 del Código Civil; Art. 136 de la Ley de Régimen Administrativo; Art. 207 de la Ley Orgánica de Hacienda traspasado a la Ley de Régimen Administrativo por el Art. 386 de la LOAFYC; Art. 79 de la misma Ley; Arts. 82 y 136 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva; Decreto Supremo No. 363, Registro Oficial No. 284 de 11 de abril de 1973; Decreto Ejecutivo No. 178, Suplemento del Registro Oficial No. 37 de 2 de octubre de 1984, entre otros.
138 Art. 133 de la Ley de Régimen Municipal.
Sin embargo hay dos excepciones que limitan la divulgación general o inmediata: una por el contenido secreto de la normativa, que debe promulgarse en un Registro Oficial Reservado, con limitada edición, a cargo del Ministerio de Defensa Nacional 139 ; y otra, en razón de la materia, que faculta a la Junta Monetaria a expedir regulaciones que rijan desde la fecha de su expedición, sin perjuicio de su promulgación posterior 140 .
Existe normativa concordante en el sentido de que los actos normativos solamente surten efectos jurídicos desde el día en que su texto aparece publicado íntegramente en el Registro oficial, cuando así lo dispone expresamente la normativa, hecho que da origen a la presunción del conocimiento social y a la no excusa por su ignorancia 141 .
Cuando la normativa no dispone que entrará en vigencia a partir de la promulgación de la misma en el Registro Oficial, el Art. 6 del Código Civil, dispone que, en la capital de la República, será obligatoria despues de seis días contados desde la fecha de la promulgación; "y en cualquier otro cantón, después de estos seis días, y uno más por cada veinte kilómetros de distancia entre las cabeceras de ambos cantones".
Para evitar interpretaciones subjetivas en las formas de medir las distancias -por carretera, en línea recta, etc.- se encuentra vigente en el país el Patrón Territorial para la Vigencia de una Ley 142 . Se dispone, por ejemplo, que en Ambato entrará a regir después de 12 días, en Cuenca y Guayaquil después de 25 días, en Machala después de 33 días, en Esmeraldas despues de 56 días. El Patrón no regula la vigencia en Galápagos.
Sin embargo de la condición de publicar íntegramente los textos en el Registro Oficial para que surtan efectos jurídicos, existen acuerdos ministeriales que se limitan a aprobar manuales y normas técnicas, sin divulgarlos, que se convierten de cumplimiento obligatorio -de hecho- para la sociedad institucional e individual involucrada en sus regulaciones 143 .
139 Art. 5, inciso 3o., del Código Civil.
140 Art. 89 de la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado.
141 Art. 13 del Código Civil.
142 Acuerdo Ministerial s/n, Registro Oficial No. 325 de 13 de octubre de 1921, reproducido en los Registros Oficiales Nos. 328 y 62 de 20 de mayo de 1930 y de 5 de enero de 1934, en su orden.
143 Acuerdo No. 10188, Registro Oficial No. 929 de 5 de mayo de
1988, para
Registro Oficial No. 749 de 22 de mayo de 1984, para Control de
Control y Vigilancia del SIDA;
Acuerdo No. 5815,
normativa, por el hecho de su promulgación en el Registro Oficial, se generan en el falso presupuesto de que a sus ejemplares tienen acceso todos los estratos institucionales y sociales capaces de ejercer derechos y cumplir obligaciones jurídicos.
En los últimos tiempos recién la prensa escrita ha comenzado a informar del sumario de los Registros Oficiales editados día a día, lo cual posibilita a los ciudadanos la compra de ejemplares de su interés individual, cuando no se agotan por la demanda.
necesario suscribirse al servicio,
resignándose a las entregas recepciones de los ejemplares en la oportunidad y periodicidad que dispongan las autoridades del Registro Oficial. Es conocido, por ejemplo, que en Guayaquil se entregan con un mes de atraso, debiendo los Abogados suscribirse a un servicio privado más oportuno, a base de copias.
El suscriptor tiene un sistema de control para verificar la totalidad de las entregas: el control numérico de las ediciones. Sin embargo se ha hecho costumbre la edición de un primer y de hasta un segundo suplemento, editado en fecha oportuna para legitimar requisitos de cumplimiento de plazos oficiales fatales o para dar por iniciado un derecho oficial que -en la práctica- ha entrado en vigor, como algunos reglamentos a leyes 144 o la regulación de los precios de combustibles 145 .
Con la edición de suplementos fracasa el control numérico y el suscriptor no tiene pista alguna para exigir su entrega a las Oficinas del Registro Oficial. Depende -en la práctica- del cumplimiento del deber de sus funcionarios. Qué distinta la época en la cual la Dirección del Registro Oficial divulgaba, en la edición principal, de la impresión de suplementos anexos 146 , como
Enfermedades de Transmisión Sexual; Acuerdo No. 4690, Registro Oficial No. 420 de 19 de abril de 1990, para la Administración y Distribución de Anticonceptivos; Acuerdo No. 10149, Registro Oficial No. 2 de 14 de agosto de 1984, para el Control de la Rabia, entre otros.
144 Reglamento a la Ley de Presupuestos del Sector Público, Suplemento del Registro Oficial No. 136 de 26 de febrero de 1993; Reglamento General de la Ley de Modernización del Estado, Suplemento del Registro Oficial No. 411 de 31 de marzo de 1993.
145 Acuerdo 31, Suplemento del Registro Oficial No. 14 de 30 de agosto de 1988; Decretos Ejecutivos Nos. 1433 y 1434, Suplemento del Registro Oficial No. 369 de 28 de enero de 1994.
146 Ver Nota de la Dirección, en el Registro Oficial No. 356 de 6 de noviembre de 1961.
muestra de reconocimiento a los derechos del suscriptor.
1.4.2. Reformas y Derogatoria Expresas
"Quien puede lo más, puede lo menos", es un aforismo jurídico que, en general, acredita atribución legal al órgano de la Función Ejecutiva que emite un acto normativo de carácter generalmente obligatorio, para que pueda reformarlo o derogarlo, por razones de legitimidad y oportunidad 147 . La atribución del Congreso con relación a las leyes no se pone en duda.
En otras palabras, la atribución jurídica de reformar o derogar -abrogar, revocar, retirar- el acto normativo tiene la misma naturaleza jurídica que la genérica atribución expresa de la cual proviene su potestad de dictarlo.
Desde el punto de vista objetivo, la derogación se resuelve en la emisión de un acto jurídico normativo que tiene por objeto hacer cesar, en forma volitiva y expresa, los efectos de un acto normativo anterior, esto es, esterilizarle su capacidad jurídica productiva, eliminando para el futuro las relaciones jurídicas reales o potenciales -derecho y deber- generadas por él 148 .
Cuando la Legislatura, mediante la expedición de una nueva ley, dispone la derogación expresa de una ley anterior, no hace alusión al estado jurídico consecuente de la normativa secundaria expedida en forma secuencial por los órganos de la función ejecutiva con atribución en la ley derogada, amparándose en el principio de la división de poderes o funciones.
Aparentemente esta normativa secundaria quedaría sujeta a los principios de derogación tácita, que se tratará a continuación.
La reforma se resuelve en la emisión de un acto normativo volitivo y expreso, que tiene por objeto modificar, alterar, regular, limitar, ampliar, etc. uno o más derechos y deberes inherentes nacidos de un acto normativo anterior, considerado el acto unitariamente 149 , y de mejorar el mecanismo de ensamblamiento de coherencia con el resto de la normativa, considerado el acto reformatorio en su conjunto con el resto de la normativa vigente.
147 Arts. 89 y 90 del Estatuto Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva.
Administrativos. Editorial Jurídica de Chile. 1961. Página 79 y siguientes.
Montevideo, 1949.
Revocación. Imprenta El Siglo Ilustrado.
Sano propósito, que pocas veces se obtiene. Lo normal es que la reforma expresa complique el ensamblamiento de coherencia, como está ocurriendo con el cuestionamiento de las atribuciones no penales de los tenientes políticos.
Mediante Ley No. 72, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 574 de 23 de noviembre de 1994, se suprimió la jurisdicción privativa penal de los tenientes políticos, consignada en el derogado Art. 6 del Código de Procedimiento Penal, para iniciar y organizar los sumarios en los procesos pesquisables de oficio, con facultades para ordenar la prisión preventiva de ciudadanos.
El Art. 91 del Código de Procedimiento Civil dispone que si estuviere ausente el demandado por acciones civiles o mercantiles,
o por actos preparatorios, será citado por comisión al teniente político de su domicilio.
Ya se encuentra en discusión criterios profesionales que sostienen que sólo los jueces que ejercen jurisdicción tienen atribución legal para citar a los demandados. El teniente político, al haber perdido jurisdicción legal, no podría ser sujeto de comisión para practicar citaciones de carácter civil; y, de hacerlo, después del 23 de noviembre de 1994, habría lugar a la nulidad de la citación con la demanda. Con la consiguiente nulidad
procesal del juicio en el evento de que el demandando no comparezca
a la defensa contestando la demanda, en razón de la reclamación de
la omisión de la cuarta solemnidad sustancial comunes a todos los juicios e instancias 150 , nulidad que sería declarada en sentencia a la conclusión del proceso.
Si la comisión al teniente político habría sido la citación con una demanda a tramitarse en juicio ordinario, habría que esperar por lo menos diez años para dilucidar el acierto o desacierto de los criterios profesionales en discusión. Diez años de serias dudas para resolverse controversias patrimoniales en una economía de inflación, causadas por reformas a la ley que no ensamblan con meridiana claridad en la legislación vigente.
Uno de los elementos esenciales de los actos normativos es la voluntad de la autoridad de generarlos. Si son actos normativos reformatorios expresos, este elemento esencial necesariamente debería estar presente, toda vez que el acto reformado y el reformatorio, al fundirse, conformarán una unidad regulatoria de derechos y deberes que involucran a la sociedad 151 .
150 Arts. 355, numeral 4o., y 360 del Código de Procedimiento Civil.
Urzúa Ramírez, Carlos Fernando. Requisitos del Acto Administrativo. Editorial Jurídica de Chile, 1971.
En el efecto de la unidad regulatoria, por el resultado de la fusión jurídica del acto reformado y reformatorio, radica la importancia de las reformas expresas, dictadas con voluntad en forma detallada, clara y comprensiva.
Para evitar dudas, legislaciones de algunos Estados Americanos disponen que, en caso de derogatoria, debe divulgarse el texto del acto normativo derogado; y, en caso de introducción de reformas, debe puntualizarse cómo queda a la final el nuevo texto fusionado con el antiguo. Se entiende que las normas del orden jurídico no involucradas en los textos, continúan vigentes en forma inalterada.
En el fondo, se trata de mecanismos legales de respeto a los derechos ciudadanos, en el ejercicio de un deber oficial, para dictar normas claras y neutralizar subjetivas interpretaciones que pudieren perjudicarlos.
1.4.3. Derogatoria por Decisión Judicial
Un acto normativo irregular puede ser declarado inconstitucional o nulo por los órganos de la Función Judicial con atribución y competencia específicas. En este caso no se produce la derogatoria, en estricto sentido, del acto normativo, por parte de la Función Judicial, por razones subjetivas y objetivas: en términos subjetivos puesto que no es el mismo órgano o poder que lo dictó, y en términos objetivos en el sentido de que la sentencia se retrotrae al pasado y la derogatoria no. Se trata de las consecuencias jurídicas de una sentencia respecto al futuro, con efectos generales, que determina que, por razones de validez, el acto normativo objeto del examen es inconstitucional o nulo y, por tanto, pierde su vigencia desde su origen.
Si bien tal sentencia no constituye una derogatoria formal,
derogatoria: la declaratoria de
inconstitucionalidad o de ilegalidad del acto normativo hace desaparecer a éste del contenido del orden jurídico, esto es, deja de generar derechos y consiguientes deberes a la sociedad, desde la fecha en que fué dictado y en el futuro a la fecha de la decisión judicial.
provenientes de una
efectos para
fondo, son iguales
Es en este sentido figurado, en razón de los efectos en cuanto al futuro, que se ha querido tratar la decisión judicial como una derogatoria 152 .
Dos son las modalidades de recursos que pueden llegar a
152 Diez, Manuel María. El Acto Administrativo. Tipográfica Editora Argentina. Buenos Aires, 1957.
sentencia de la Función Judicial mediante la cual, en el fondo, produce -insistimos- iguales efectos que la derogatoria de un acto normativo: recurso contra una norma inconstitucional; y, recurso de anulación, objetivo o por exceso de poder.
La demanda contra norma inconstitucional debe ser presentada ante el Tribunal de Garantías Constitucionales. Su resolución debe ser sometida a consideración de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
La sentencia de la Sala de lo Constitucional acaba declarando inconstitucional por el fondo o por la forma, o por ambos motivos, todo el acto normativo o una parte de él, confirmando, revocando o enmendando la resolución del Tribunal de Garantías Constitucionales, suspendiendo todos los efectos jurídicos del acto normativo inconstitucional, con consecuencias similares a la derogatoria en cuanto al futuro; o desechando la demanda, esto es sin producir tal consecuencia.
Están legitimados para deducir la demanda contra norma inconstitucional el Presidente de la República, el Presidente del Congreso Nacional, el Ministro Fiscal General, un partido político, las centrales nacionales de trabajadores legalmente reconocidas, las cámaras de la producción legalmente reconocidas, los colegios nacionales de profesionales y cinco mil ecuatorianos en ejercicio de los derechos de ciudadanía 153 .
Las posibilidades de que el Presidente de la República ejerza la acción contra norma legal inconstitucional, son escasas, dado su carácter constitucional de colegislador que conlleva el uso de la facultad de sancionar o vetar los proyectos de ley aprobados por la legislatura.
Refiriéndose a la normativa secundaria dictada por los órganos de la Función Ejecutiva, el Presidente puede derogarlos expresamente en razón de oportunidad, legitimidad (avocación) o inconstitucionalidad manifiestos, sin necesidad de ejercer la acción de inconstitucionalidad.
En cuanto al Presidente del Congreso Nacional no se precisa si ha de actuar por sí o por resolución del Congreso. En cuanto las leyes son dictadas por la Legislatura que preside, no parece lógico que luego ejercite la acción contra ley inconstitucional. Podría deducir acción contra norma secundaria inconstitucional dictada por los órganos de la Función Ejecutiva, esto es someter a la consideración de un tercer poder o función del Estado una controversia jurídica entre las funciones legislativa y ejecutiva, bajo el principio de la división de poderes o funciones.
153 Art. 23 del Estatuto Transitorio de Control Constitucional, Registro Oficial No. 176 de 26 de abril de 1993.
Parece justa la legitimación al Ministro Fiscal General para deducir demandas contra norma inconstitucional, bien entendido que podría referirse a leyes y normativa secundaria, ejercicio que se referirá probablemente a los ámbitos que el ejercicio de su competencia debe haberle conducido a una alta especialización que le posibilite garantías de éxito en la sentencia.
doctrinales o
prácticos de negar a los ciudadanos, en forma individual, el
derecho a presentar demandas contra norma inconstitucional.
En cuanto a la doctrina, todos los ciudadanos individuales aparentemente estarían siendo representados o por un partido político, o por las centrales de trabajadores, o por las cámaras de la producción, o por los colegios de profesionales, o por la unión conforme de cinco mil interesados.
En cuanto a la práctica, parecería que la experiencia de los últimos quince años del Tribunal de Garantías Constitucionales en la atención a una nutrida clientela individual, ha justificado el deslegitimar la acción y derecho al solitario ciudadano.
Reunir cinco mil firmas de demandantes conformes con el texto de una demanda, significaría utilizar doscientas cincuenta páginas sólo para firmas. A veinte firmas diarias por página, requiere de doscientos cincuenta días de labor, o sea más del total de días laborables de un año. Además, en tanto en cuanto los firmantes deducen la demanda, el formato con las cinco mil firmas debería indicar, en forma incuestionable y libre de dudas, que todos son demandantes del texto de la demanda, algo difícil de hacerse entender. En consecuencia, por los requerimientos de material, de tiempo, de recoger cinco mil firmas de demandantes incuestionados, se llega a la conclusión de que ha existido un elemento teórico o práctico que ha conducido a la deslegitimación del derecho a la acción a los ciudadanos no ligados a grupos partidistas o gremiales.
El recurso de anulación, objetivo o por exceso de poder tutela el cumplimiento de la norma jurídica objetiva, de carácter administrativo. Puede proponerse, por quien tenga interés directo, personal, legítimo y actual 154 para deducir la acción, ante el
Cabe comentar respecto
154 Los tres últimos calificativos son agregados por la Sentencia de Casación de la Sala de lo Administrativo de la Corte Suprema de Justicia No. 51/95, Registro Oficial No. 792 de 29 de septiembre de 1995. El voto salvado, en cambio, limita el interés directo como control de legalidad, ésto es restablecer el imperio de la ley quebrantado por reglamentos, ordenanzas o resoluciones de carácter general.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo 155 , en cualquier tiempo, solicitando la nulidad del acto impugnado por adolecer de un vicio legal 156 .
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al dirimir fallos contradictorios, ha resuelto con carácter obligatorio en el futuro que "puede interponerse recurso objetivo o de anulación cuando se pretenda únicamente el cumplimiento de la norma jurídica objetiva 157 ".
La clave para deducir el recurso de anulación, además de la demostración de los vicios del acto impugnado, la constituye la prueba del "interés directo" para deducir la acción, prueba de
difícil actuación en obligatoriedad general.
Terminado con éxito el recurso, la sentencia de anulación que lo acoge, produce iguales efectos -respecto del acto- que la derogatoria del acto respecto al futuro.
En resumen, está deslegitimado el derecho individual de deducir el recurso contra norma inconstitucional; y, por la carga de la prueba del interés directo, es casi imposible de intentar en forma individual un recurso de anulación.
Poquísimo ejercicio de control constitucional y legal otorga el Estado ecuatoriano a sus solitarios ciudadanos.
actos normativos de
1.4.4. Reformas y Derogatorias Tácitas
Constituye derogación tácita cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior, en forma total o parcial. La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley 158 .
Es de notar que la regla se refiere sólo a "leyes" y no a los demás instrumentos de generación de la normativa, como reglamentos,
Habría que dilucidar previamente ante cual Tribunal Distrital se propone.
156 Arts. 3, 23 y 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo.
157 Resolución s/n, Registro Oficial No. 722 de 9 de julio de
158 Art. 37 del Código Civil.
decretos ejecutivos, acuerdos ministeriales, resoluciones, etc.
Sin embargo, primero por costumbre y luego con base normativa, se ha incluído la institución de la derogación tácita a las disposiciones de la nueva normativa secundaria dictada por los órganos de la Función Ejecutiva, que no pueden conciliarse con las de la normativa anterior 159 , provenientes de la misma fuente.
La Legislatura suele derogar tácitamente con esta frase: "La presente Ley, que tiene el carácter de especial, entrará en vigencia a partir de su publicación en el Registro Oficial y prevalecerá sobre las que se le opongan".
De lo que se sigue que los reglamentos, decretos ejecutivos, acuerdos ministeriales, resoluciones, regulaciones, manuales, normas técnicas, etc. generadores de normativa secundaria, quedarían formalmente vigentes por tres razones: la primera, por el carácter objetivo de la derogación legislativa tácita que se refiere sólo a las leyes que se le opongan; la segunda, en cuanto a que el agente que derogaría tácitamente no es el mismo agente que dictó las anteriores; y, la tercera, en cuanto al principio de la división de poderes o funciones del Estado que conlleva la independencia de cada uno respecto a los demás y la prohibición de incursionar en las atribuciones y competencias propias de los otros poderes o funciones mediante actos legislativos derogatorios - expresos o tácitos- de actos normativos dictados por otro poder o función del Estado.
La anómala situación de esta normativa secundaria, con vigencia formal e inaplicabilidad de fondo de su contenido por la esterilización de la capacidad jurídica productiva los derechos y deberes de la ley derogada, y por ende de sus reglamentos de aplicación, parecería resolverse, al menos en doctrina, con la institución de la derogación virtual, que se tratará más adelante.
Sin embargo es posible afirmar la "vigencia formal" de la normativa secundaria dictada en uso de atribuciones otorgadas por una ley derogada, pues no ha sido objeto de derogación expresa, por acto volitivo de la Legislatura, ni es materia de derogación tácita, en cuanto al objeto, de acuerdo a las reglas que la rigen.
Y es posible demostrar que la "vigencia formal" ha sido aprovechada por funcionarios públicos, en dos casos evidentes:
cuando exigían a los productores ganaderos la aplicación del Reglamento a la Ley de Sanidad Animal de 1959, Ley derogada por una nueva Ley dictada en 1981, en un caso; y, en otro, obligando a los productores de cosméticos al cumplimiento del Reglamento a la Ley de Control Sanitario de Alimentos, Cosméticos y Medicamentos, Ley
159 Art. 99 del Estatuto Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva.
derogada por el Código de la Salud 160 .
Para eliminar toda duda de "vigencia formal", la Presidencia de la República ha iniciado la tarea de "desregulación" en el ámbito de su competencia, ésto es de la normativa secundaria formalmente vigente, dictada por los órganos de la Función Ejecutiva, en uso de su atribución constitucional y legal de constituir uno de los poderes del Estado. Como resultados de la tarea ha dictado tres Decretos Ejecutivos, poco conocidos y peor analizados, bajo el calificativo de "Racionalización de las Funciones del Gobierno Central" 161 . Algunas críticas, sin embargo, no se han hecho esperar, acusando de que "se vuelve a derogar lo derogado".
El Presidente de la República, en los decretos ejecutivos, suele disponer: "Derógase cualquier otra disposición de igual o menor jerarquía jurídica que se le opusiere", o "Derógase las demás disposiciones que se opongan al presente Decreto". Es obvio que se refiere a disposiciones normativas de carácter generalmente obligatorio.
Disposiciones de igual jerarquía jurídica lo constituyen otros decretos ejecutivos.
Disposiciones de menor jerarquía jurídica son los acuerdos ministeriales e interministeriales, dictados por los Ministros de Estado; y las resoluciones, dictadas generalmente por los Directorios, Consejos Superiores o Nacionales, Empresas Estatales, etc., dependientes de la Función Ejecutiva.
autoridad de la Función Ejecutiva y, por tanto, el órgano superior
160 Decreto Ejecutivo No. 2081, Registro Oficial No. 1024 de 22 de enero de 1960, que reglamenta a la Ley de Sanidad Animal dictada por Decreto Ley de Emergencia No. 11, Registro Oficial No. 852 de 25 de junio de 1959, Ley derogada en forma expresa por la Ley No. 56, Registro Oficial No. 409 de 31 de marzo de 1981. Decreto Ejecutivo No. 1484, Registro Oficial No. 298 de 22 de enero de 1968, que reglamenta a la Ley de Control Sanitario de Alimentos, Cosméticos y Medicamentos, Ley derogada expresamente por el Art. 250 del Código de la Salud dictado por Decreto Supremo No. 188, Registro Oficial No. 158 de 8 de febrero de 1971.
161 Decreto Ejecutivo No. 1126, Registro Oficial No. 291 de 6 de octubre de 1993, de creación de una Comisión Temporal de Desregulación del Gobierno Central. Decreto Ejecutivo No. 1572, Registro Oficial No. 402 de 18 de marzo de 1994. Decreto Ejecutivo No. 2497, Registro Oficial No. 629 de 8 de febrero de 1995.
de la misma, tiene la atribución conocida en doctrina como "Avocación", esto es la facultad de dictar actos normativos por los cuales el órgano superior puede ejercer una competencia atribuída a órganos inferiores 162 .
Estado han
sacramentado las frases:
"Deróganse los acuerdos ministeriales y todas las demás normas y disposiciones de igual o menor jerarquía, que se opongan al presente Acuerdo" o "Déjanse sin efecto las disposiciones que se opongan al presente Acuerdo".
En cuanto a los acuerdos ministeriales y demás normas de menor jerarquía objeto de la derogación tácita, debería precisarse que se refiere a otros acuerdos o normas dictados por el mismo ministro o unidades dependientes del mismo ministerio. Toda vez que es obvio que un ministro no tiene ni atribución ni competencia legal para derogar -aunque sea en forma tácita- acuerdos dictados por otros ministros de Estado o normas provenientes de órganos subordinados a otros ministerios, a pesar de "se opongan al presente Acuerdo".
Hemos llegado a una etapa del orden jurídico que hasta las normas expresas dictadas por los Ministros de Estado, en uso de su facultad derogatoria, deben ser objeto de interpretación subjetiva.
Descubrir las disposiciones de la normativa legal vigente que no pueden conciliarse con las de la nueva normativa legal, como primer paso, para considerarlas tácitamente derogadas; identificar las disposiciones legales que existan sobre la misma materia que no pugnan con las nuevas leyes, como segundo paso, para considerarlas vigentes; realizar los mismos análisis de la normativa dictada por decretos ejecutivos en relación a nuevos; referirse a los acuerdos ministeriales nuevos, ministerio por ministerio, para descubrir lo derogado y lo que queda vigente, tanto en acuerdos ministeriales cuanto en normas de menor jerarquía; analizar, en fin, con los mismos propósitos, la normativa nueva y vieja dictada por el sin fin de entidades públicas; es la actividad que los profesionales en derecho deberíamos realizar todos los días laborables, con motivo de la recepción de cada ejemplar del Registro Oficial.
Con el riesgo de que el resultado del ímprobo trabajo de localización y evaluación detallada de la normativa sería de carácter subjetivo, desprovisto de garantía objetiva de acierto para una asesoría eficaz que conduzca a piso firme al asesorado y al éxito en controversias sometidas a la administración de justicia.
deber que
ha impuesto
consecuencia del oficial quebrantamiento generalizado de una
162 Art. 59 del Estatuto Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva.
obligación pública de expedir normativa principal y secundaria dentro del "orden que unifica lo múltiple", característica de un estado de derecho.
El cumplimiento de tal deber -impuesto por omisión estatal- es humanamente imposible.
Porque es pretender que el ciudadano -o profesional- privado reemplace al Estado en el ejercicio de un deber público omitido (una especie de privatización), realizando el ensamblamiento de coherencia que no lo han efectuado nuestros "legisladores".
1.4.5. Derogatoria por Decaimiento u Obsolescencia
Los actos normativos pueden extinguirse por la consecución de un hecho del todo independiente a la voluntad de su legislador. No puede hablarse, en consecuencia, de una derogación propiamente dicha pues no procede de la voluntad del agente emisor, pero sus efectos en el futuro son iguales a la derogatoria.
Ello ocurre cuando el hecho hace cesar al acto normativo de sus efectos en cuanto regula derechos y consiguientes deberes y lo torna absolutamente inútil 163 . O por la pérdida de eficacia que experimenta un acto administrativo normativo por circunstancias supervinientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho, indispensable para su existencia 164 .
Por ejemplo, la normativa regulatoria que se quedó vigente para el transporte por "tranvías" en la ciudad de Quito, por el hecho de que desapareció de la ciudad ese medio de transporte.
Algo parecido sucede con los actos normativos de carácter generalmente obligatorios dictados para ser aplicados durante un período de tiempo o con una condición, una vez vencido el plazo o cumplida la condición. Por ejemplo la normas que autorizan el comercio exterior, durante un plazo, de determinados productos, o referidos a un volumen o peso. Vencido el plazo o comercializado el volumen o peso autorizado, dejan de regir, desaparecen los presupuestos de hecho y de derecho que les dió origen.
actos normativos de obligatoriedad
particular, por ejemplo la ley o decreto de autorización para
vender específicos terrenos a un señalado municipio, los decretos
individualizado,
163 Holguín Juárez, Hugo. Obra citada. Página 267.
164 Sayages Laso, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Editorial Talleres Bianchi Altina, Montevideo, 1953. Página 516.
autorizados o instrumentada la expropiación, los actos normativos dejan de regir para lo posterior, se vuelven inútiles para el orden jurídico en el futuro.
1.4.6. Derogatoria Virtual
La doctrina enseña que la derogación virtual se produce por la desaparición o derogatoria de un acto normativo de mayor jerarquía del cual dependía la existencia jurídica de otro acto normativo de menor jerarquía 165 , en cuanto los términos de atribución, competencia y materia estuvieren fincados en el primero.
La doctrina es totalmente aplicable a toda la normativa secundaria que regulaba las leyes de los monopolios del Estado en cuanto a fósforos, sal, tabaco y productos alcohólicos. Derogadas las leyes que sustentaban los monopolios 166 y consagrada la desmonopolización, la normativa secundaria sufrió una derogación virtual.
La doctrina de la derogación virtual, referida a la normativa secundaria dictada por los órganos de la Función Ejecutiva, ha sido recogida por el inciso 2o. del Art. 99 del Estatuto Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, con el siguiente texto:
"La derogación o reforma de una ley deja sin efecto el acto normativo que la regulaba. Así mismo, cuando se promulga una ley que establece normas incompatibles con un acto normativo anterior éste pierde eficacia en todo cuanto resulte en contradicción con el nuevo texto legal".
1.4.7. Derogatoria por Codificación
En las codificaciones a las leyes realizadas por la extinguida Comisión Legislativa Permanente, se insertaba, al final del texto de la ley codificada, una nota que divulgaba la normativa legal que sirvió de base a la codificación de la referencia. Lo propio ha hecho el Congreso Nacional en las pocas leyes que ha llegado a
Bielsa, Rafael. Tratado de Derecho Administrativo. Editorial Depalma. Buenos Aires, 1955
166 Decreto Ley de Emergencia No. 13, Registro Oficial No. 232 de 10 de junio de 1957, en cuanto a fósforos. Decreto Ley de Emergencia No. 18, Registro Oficial No. 1123 de 18 de mayo de 1960, en cuanto a tabaco y cigarrillos. Decreto Supremo No. 206, Registro Oficial No. 28 de 14 de agosto de 1964, en cuanto a sal. Decreto Supremo No. 413, Registro Oficial No. 449 de 3 de marzo de 1965, en cuanto a productos alcohólicos.
El problema es determinar, en consecuencia, la situación jurídica de la normativa legal que, al servir de base de estudio, se integra al texto de la codificación, produciéndose una fusión en una disposición única de carácter normativo. Por otra parte es obligación, además, de citar, en adelante, el nuevo texto y la nueva numeración dada por la codificación.
La fecha de iniciación del ejercicio de los derechos y deberes establecidos en la normativa legal insertada en una codificación no puede modificarse y, por tanto, continúa vigente la fecha de inicio para todos los efectos jurídicos, no obstante la fecha de la codificación.
En cuanto a su contenido, el codificador debe cuidar que el texto de la ley que codifique sea claro y preciso; y, para ésto, está facultado para hacer los cambios de forma que estime convenientes, sin alterar el fondo del dispositivo legal 167 . De lo que se sigue que puede existir una sustitución de texto y, en este caso, el nuevo texto derogaría -por sustitución- al texto de la normativa legal codificada.
En la práctica, sin embargo, se producen fenómenos jurídicos no previstos, de revivir normas derogadas expresamente o de derogar conceptos de la normativa legal codificada.
En la codificación del Código Civil editada en el Suplemento del Registro Oficial No. 104 de 20 de noviembre de 1970, aparece codificado el Título XIII del Libro I, denominado "De la Adopción", a pesar de que dicho Título XIII fué expresamente derogado por el Artículo Final del Código de Menores, dictado por Ley No. 198-CLP, publicada en el Registro Oficial No. 320 de 3 de diciembre de 1969.
En la codificación de la Ley del Seguro Social Obligatorio editada en el Suplemento al Registro Oficial No. 21 de 8 de septiembre de 1988 se recogen las alícuotas que financian cada uno de las prestaciones de la seguridad social, de destino obligatorio so pena de malversación, como debió ser; pero se introdujo una facultad al Consejo Superior para fijar en el presupuesto de cada ejercicio los recursos necesarios para cada prestación, en su Art. 78, sin precedente de Ley que hubiere creado tal atribución. El efecto de tal atribución, introducida arbitrariamente por codificación, produjo la derogación, en la práctica, del delito de malversación por parte de autoridades y funcionarios del IESS.
1.4.8. Derogatoria por Interpretación Profesional
167 Decreto Legislativo de 22 de octubre de 1953, Registro Oficial No. 394 de 19 de diciembre de 1953.
Para el ejercicio de los derechos concedidos por el Estado a
la sociedad institucional o individual generados por la normativa
vigente, es conveniente determinar en forma previa el status de
dicha normativa antes de evaluar la posibilidad de obtener el reconocimiento oficial de un derecho.
La mejor manera de hacerlo es mediante consultas informales a los expertos del ramo del sector público, antes de embarcarse en una solicitud formal, por escrito, emitiendo nuestra siempre modesta opinión. Es la oportunidad para cursar invitaciones a reuniones sociales para deliberar en forma franca y abierta las opiniones al respecto, y obtener un consenso.
En el ejercicio de los derechos institucionales del poder público sucede algo similar: las consultas respecto al status de la normativa se evacúan en las tradicionales sesiones de trabajo de todos -en lo posible- los expertos del ramo, tendientes a obtener consensos que sustenten opiniones de reforma o derogatoria de la normativa en vía de sustentación de actos administrativos de toda clase.
Las consultas informales y las sesiones de trabajo son de primordial importancia cuando se trata de impulsar una idea política, conseguir un beneficio financiero, adjudicar un contrato, etc.
Como resultado de la actividad se producen las opiniones profesionales, en el sentido de que singularizada normativa se
encuentra vigente, reformada o derogada; y, por tanto, los derechos
y obligaciones inherentes que regula deben ser ajustados al
criterio oficial expuesto.
efecto, además, de que constituyen precedentes o
jurisprudencia -calificada impropiamente- para casos análogos.
Si bien tales opiniones no constituyen, en doctrina, uno de los modos objetivos de derogatoria de la normativa; en la práctica tienen gran importancia porque sujetarse a tal derogatoria subjetiva le ahorra al interesado el tiempo y los costos que habrían de ser empleados en la tramitación de una controversia judicial tendiente a obtener la legitimación de su opinión discordante.
La materia sobre la cual versan estas opiniones suele referirse a uno de los mecanismos de modernización del Estado mediante la atribución entregada al Presidente de la República de derogar -en el fondo- una Ley, mediante la expedición de Decretos Ejecutivos de supresión, liquidación, transferencia de adscripción, creación de nuevas, desmonopolización, etc., referidos a entidades del sector público.
A manera de ejemplo, aparecen en este ámbito modernizador: la Empresa de Suministros del Estado 168 , el Fondo Nacional de Preinversión FONAPRE 169 , Empresa Pesquera Nacional 170 , el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología CONACYT 171 , la Empresa Nacional de Correos 172 , el Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidráulicos INERHI 173 , el Consejo Superior de Energia, el Instituto Nacional de Energía 174 , el Centro de Desarrollo Industrial del Ecuador CENDES, y el Centro Nacional de Promoción de la Pequeña Industria y Artesanía CENAPIA 175 , pescados al azar.
Con el problema de que nada se regula respecto a la normativa secundaria expedida a lo largo del tiempo en uso de la atribución de la ley base de la entidad pública suprimida, liquidada, etc., como sus reglamentos de contratación, de administración de recursos humanos, orgánico funcional, etc. en tanto en cuanto regulan
168 Regulada por Decreto Supremo No. 1005, Registro Oficial No.
267 de 15 de julio de 1971. Suprimida por Decreto Ejecutivo No.
1847, Registro Oficial No. 475 de 4 de julio de 1994.
169 Creado por Decreto Supremo No. 1385, Registro Oficial No. 457 de 20 de diciembre de 1973. Suprimido por Decreto Ejecutivo No. 1601, Registro Oficial No. 413 de 5 de abril de 1994.
170 Creada por Decreto Supremo No. 4, Registro Oficial No. 225 de 16 de enero de 1973. Ordenada su disolución y liquidación por Decreto Ejecutivo No. 1041, Registro Oficial No. 264 de 30 de agosto de 1993.
171 Creado por Decreto Supremo No. 3811, Registro Oficial No. 9 de 23 de agosto de 1979. Suprimido por Decreto Ejecutivo No. 1603, Registro Oficial No. 413 de 5 de abril de 1994.
172 Creada por la Ley General de Correos para explotación del monopolio postal, Decreto Supremo No. 3683, Registro Oficial No.
888 de 3 de agosto de 1979. Desmonopolizado el servicio postal por
Decreto Ejecutivo No. 1798, Registro Oficial No. 454 de 3 de junio de 1994.
173 Creado por Decreto Supremo No. 1551, Registro Oficial No.
158 de 11 de noviembre de 1966. Transferidas sus funciones al
Consejo Nacional de Recursos Hídricos por Decreto Ejecutivo No.
2224, Suplemento del Registro Oficial No. 558 de 28 de octubre de
174 Creados por Decreto Supremo No. 2888, Registro Oficial No.
683 de 2 de octubre de 1978. Suprimidos por Decreto Ejecutivo No.
2808, Registro Oficial No. 721 de 21 de junio de 1995.
175 Suprimidos por Decreto Ejecutivo No. 2946, Registro Oficial No. 757 de 11 de agosto de 1995.
derechos y deberes de terceros.
Lamentablemente estas opiniones de consenso o precedentes no se divulgan para conocimiento del público, con la excepción del Boletín Jurídico editado periódicamente por la Procuraduría General del Estado, que honra a su personal profesional. Sólo las conocen al dedillo los tramitadores vinculados a la entidad pública competente. De ahí la ineludible necesidad de contratar sus servicios remunerados cuando se requiere de autorizaciones concretas del organismo relacionado.
Concluído el estudio de la problemática de la normativa principal y secundaria, de carácter general, esto es que crea atribuciones y obligaciones recíprocas, institucionales, sociales e individuales -derecho y deber con las dos caras de una moneda-, corresponde examinar el contenido de la normativa particular referida al control gubernamental -o fiscal- ejercido por la Contraloría General del Estado.
Para alcanzar el bien común, de acuerdo a la teoría escolástica, el Estado debe prestar a la colectividad servicios tradicionales de defensa nacional, seguridad interior, justicia, instrucción pública y relaciones exteriores; y servicios modernos de los cuales el ciudadano desprende beneficios más particulares y tangibles, como la seguridad social, salubridad, prevención de contaminación, infraestructura de obras públicas, explotación de monopolios naturales y producción de bienes y servicios.
El Estado requiere de recursos financieros recaudados de la colectividad, definidos en el sistema tributario -impuestos, tasas, contribuciones, precios públicos-, que constituyen ingresos públicos; los cuales deben ser administrados por los empleados públicos con destino al financiamiento de los servicios a la colectividad, que constituyen los gastos públicos.
Se trata, en definitiva, de regular la administración de recursos financieros ajenos -de propiedad de la colectividad- por parte de los empleados públicos con destino a la obtención de fines predeterminados -la hacienda pública-, y su control global, situación que no tiene regulación legal en el derecho civil y mercantil.
Es obvia, por ende, la necesidad de expedir una normativa de control que regule desde la percepción y custodia del ingreso público hasta el gasto que tiende a extinguir las obligaciones legalmente exigibles al Estado en la prestación de sus servicios. Normativa que, dada la finalidad, constituye una parte especializada del derecho público y que ha llevado al Estado a la creación de entidades individualizadas de control hacendario denominadas históricamente como Juntas de Hacienda, Tribunales de Contadores, Tribunales de Cuentas y Contraloría General.
Este es el ámbito de la normativa de control, que será objeto de evaluación.
2.2.LA CONSTITUCION POLITICA Y LA LEY ORGANICA DE ADMINISTRACION FINANCIERA Y CONTROL
El Art. 116 de la Constitución Política prescribe:
"La Contraloría General del Estado será el organismo técnico y autónomo que controlará el manejo de los recursos públicos y la normatividad y consolidación contable de los mismos, el control sobre bienes de propiedad de las
reglamentación para los
artículo. La vigilancia de la Contraloría se extiende a las entidades de derecho privado que reciban subvenciones estatales, en lo relativo a la correcta utilización de las mismas".
Este precepto de la Constitución vino a sobreponerse -en 1979-
las disposiciones de la Ley Orgánica de Administración Financiera
Control (LOAFYC) que fuera dictada en 1977. Como consecuencia de
la superposición, se encuentran conciliadas todas las disposiciones de la Constitución y de la LOAFYC, excepto en un precepto: la asesoría que debe prestar la Contraloría para los fines indicados.
Con el objeto de reiterar la independencia conceptual del
asesoramiento dado por la Contraloría a las entidades bajo su control. Deja a éstas -y a sus administradores- en libertad de decidir aquello que en cada caso concreto estimen ser legal o conveniente, reservándose el derecho a evaluar el caso una vez producido y perfeccionado, ésto es una vez que hubiese generado efectos jurídicos.
No se encuentra, por tanto, recogido en la Ley de Control el precepto constitucional que crea el derecho a los administradores públicos a ser asesorados por la Contraloría, y el consiguiente deber de ésta de prestar asesoramiento -el derecho y deber como las dos caras de la moneda- incongruencia que afecta al concepto de "Estado de Derecho".
Cuando ha sido presionada la Contraloría para absolver consultas o prestar asesoramiento directo respecto de cómo evacuar problemas puntuales de los administradores públicos, se ha hecho práctica sugerir al interesado consultar al Procurador General del Estado, quien no ostenta deber constitucional pero sí tiene obligación legal para éllo 176 , con respecto a una selectísima clientela.
Contraloría General consta en el Art. 24 del Reglamento de la Ley
de Contratación Pública 177 , asesoría relativa, exclusivamente,
"sobre la organización precontractuales".
Ultimamente la Contraloría ha venido sosteniendo la tesis de
control, la
única cita
asesoría obligatoria por parte de
176 Literal e) del Art. 11 de la Ley Orgánica del Ministerio
Dictado por Decreto Ejecutivo No. 2392, Suplemento del Registro Oficial No. 673 de 29 de abril de 1991.
que cumple el deber constitucional de dar asesoramiento a los administradores públicos, mediante la realización de los cursos de capacitación. Pero capacitar -aconsejar, habilitar a uno para algo- no involucra asesorar -dar consejo, recomendar, proponer, sugerir 178 -, además de que entre uno y otro concepto existe una diferencia sustancial: capacitar es dar consejos generales para casos potenciales; asesorar es dar consejos puntuales respecto de casos actuales y reales.
Capacitar no incluye participar del riesgo de la actividad administrativa del capacitado. Asesorar incluye el riesgo de ser copartícipe del fracaso del asesorado cuya actividad ha realizado de acuerdo al consejo. Asesorar, en consecuencia, puede afectar a la independencia conceptual del asesor al momento de juzgar el acto del administrador asesorado. Capacitar, no.
Esta parecería ser la razón de la reticencia del Contralor General para considerar un proyecto de reformas a la LOAFYC, instaurando en élla el deber constitucional de la Contraloría General del Estado de prestar asesoría puntual a los empleados públicos que lo solicitaren con ritualidades de forma y de fondo, producto del estudio de una comisión de abogados privados conformada por Acuerdo No. 020-CG de 2 de diciembre de 1992, dictado por el Contralor General.
El Procurador General del Estado se ha pronunciado en el sentido de que corresponde a la Contraloría General del Estado la asesoría legal, ya que así lo dispone la Constitución Política; ésto es, no admite la capacitación como sinónimo de asesoría 179 .
2.3. REFORMA EXPRESAS Y TACITAS A LA LOAFYC
La Ley Orgánica de Administración Financiera y Control fué dictada por Decreto Supremo No. 1439 y promulgada en el Registro Oficial No. 337 de 16 de mayo de 1977.
El 22 de junio del mismo año, Registro Oficial No. 363,
recibió las primeras reformas a título de erratas; y, por Decreto Supremo No. 1962, Registro Oficial No. 471 de 25 de noviembre de 1977, se introdujo una reforma al Art. 393, que trata de las
Contraloría, reforma que,
178 Acepciones del Diccionario de la Lengua.
179 Oficio No. PGE. No. 01744 de 15 de febrero de 1993, en
respuesta a la consulta del Consorcio de Consejos Provinciales del
Ecuador, CONCOPE. Publicado en
Procuraduría General del Estado No. 6, agosto de 1994. Quito.
Página 260.
Económica No. 2, Suplemento del Registro Oficial No. 930 de 7 de mayo de 1992.
Por Decretos Supremos Nos. 1664 y 1665, Registro Oficial No. 383 de 20 de julio de 1977 año, recibió las primeras reformas tácitas que afectan al Art. 243, en cuanto se excluye del ámbito de control de la Contraloría al Banco Central del Ecuador y al Banco Nacional de Fomento; a continuación, por Decretos Supremos Nos. 1677, 1848-B y 2062, Registros Oficiales No. 394 de 4 de agosto de 1977, No. 437 de 5 de octubre de 1977 y No. 494 de 20 de diciembre de 1977, se excluyó del ámbito de control de la Contraloría al Banco Nacional de Fomento y a la Corporación Financiera Nacional.
La segunda reforma tácita, dictada por Decreto Supremo No. 1887, Registro Oficial No. 454 de 31 de octubre de 1977, mediante reforma a la Ley Básica de Electrificación, alteró el contenido del Art. 113 de la LOAFYC al posibilitar el aval del Estado por créditos externos contratados por las empresas eléctricas cuyo patrimonio, en la composición del capital social, sea del cincuenta por ciento cuando menos.
La tercera reforma tácita, dictada por Decreto Supremo No. 3131, Registro Oficial No. 793 de 16 de marzo de 1979, afectó al Art. 192 en cuanto facultó a las entidades públicas no sujetas a la cuenta corriente única a la inversión temporal de recursos financieros exclusivamente en el Banco Ecuatoriano de la Vivienda, Decreto que, a su vez, fué derogado por el Decreto Ley de Emergencia Económica No. 2, Suplemento del Registro Oficial No. 930 de 7 de mayo de 1992.
Mediante Decreto Supremo No. 3602, Registro Oficial No. 880 de 23 de julio de 1979, se introdujo una nueva e insustancial reforma teórica para diferenciar a los servidores públicos de los empleados públicos.
La primera reforma de fondo apareció en el Decreto Supremo No. 356, Registro Oficial No. 870 de 9 de julio de 1979. Se suprimió la Sección que regulaba la contratación de firmas privadas de auditoría, se sustituyó el texto de varios artículos y se reformó otros. En resumen se dió una nueva configuración a la auditoría interna mediante nombramiento del auditor por el Contralor y pago de remuneraciones por parte de la entidad controlada, se relevó de responsabilidad fiscal a los Ministros de Estado, se cambió la metodología de las cauciones o garantías para el desempeño del cargo que deben prestar algunos servidores públicos y se modificaron conceptos de las responsabilidades de los empleados públicos.
El contenido de esta reforma, casi en su integridad, fué derogado por la Ley No. 18, Suplemento del Registro Oficial No. 76 de 30 de noviembre de 1992, Ley 18 reformada, a su vez, por Decreto Ley de Emergencia Económica No. 5, Registro Oficial No. 396 de 10
La reforma de 9 de julio de 1979, su posterior derogatoria y su contrareforma dejó en el limbo jurídico los artículos de la LOAFYC afectados por aquélla, bien entendido el principio de que la ley derogada no vuelve a tener vigencia por la derogación de su ley derogatoria si ésta no vuelve a revivir la vigencia de aquélla 180 . Criterio ratificado por el Procurador General del Estado en respuesta a una consulta formulada por el Superintendente de Compañías 181 .
Mediante Ley No. 122, Suplemento del Registro Oficial No. 453 de 17 de marzo de 1983, denominada Ley de Regulación Económica y Control del Gasto Público, se introdujeron nuevas reformas a la LOAFYC. La Ley reformatoria tiene, a su vez, siete reformas y una declaratoria de inconstitucionalidad parcial 182 .
Mediante Ley No. 6, Suplemento del Registro Oficial No. 260 de 29 de agosto de 1985, se introdujeron reformas a la LOAFYC con respecto a la declaratoria de bienes de los servidores públicos, Mediante Decreto Ley de Emergencia Económica No. 23, Registro Oficial No. 434 de 13 de mayo de 1986, se sustituyeron todas las reformas a la LOAFYC introducidas por la Ley No. 6, agregando además nuevas reformas a la LOAFYC referidas especialmente al ámbito de control de la Contraloría y aumentando el monto de las multas por responsabilidad administrativa. Dicho Decreto Ley de Emergencia Económica No. 23 fué derogado totalmente por Ley No. 53, Registro Oficial No. 553 de 29 de octubre de 1986.
La reforma a la LOAFYC, contrareforma y derogatoria de la contrareforma dejó, por segunda vez, en un limbo jurídico al contenido de los textos de los artículos afectados.
180 Alessandri Rodriguez, Arturo, y Somarriva Unduraga, Manual. Curso de Derecho Civil. Tomo I, Volumen I. Editorial Nascimiento. Tercera Edicion, Santiago de Chile, 1961. Pagina 152.
181 Oficio PGE. No. 06773 de 27 de septiembre de 1993. Boletín Jurídico de la Procuraduría General del Estado No. 6. Agosto de 1994. Quito. Página 264.
182 Ley No. 150, Registro Oficial No. 657 de 9 de enero de 1984. Ley No. 151, Registro Oficial No. 659 de 11 de enero de 1984. Decreto Ley de Emergencia Económica No. 18, Registro Oficial No. 346 de 2 de enero de 1986. Decreto Ley de Emergencia Económica No. 23, Registro Oficial 434 de 13 de mayo de 1986. Ley 53, Registro Oficial No. 553 de 29 de octubre de 1986. Ley 72, Registro Oficial No. 441 de 21 de mayo de 1990. Decreto Ley de Emergencia Económica No. 2, Suplemento del Registro Oficial No. 930 de 7 de mayo de 1992. Resolución del Tribunal de Garantías Constitucionales s/n, Registro Oficial No. 361 de 23 de enero de 1986.
Mediante Ley No. 72, Registro Oficial No. 441 de 21 de mayo de 1990, se expidió la Ley de Desarrollo Seccional y se introdujeron nuevas reformas a la LOAFYC. La Ley 72 tiene, a su vez, seis reformas 183 .
Mediante Decreto Ley de Emergencia Económica No. 2, Suplemento del Registro Oficial No. 930 de 7 de mayo de 1992, se expidió la Ley de Régimen Monetario y del Banco del Estado y se reformó la LOAFYC y la fuente de financiamiento de ingresos de la Contraloría denominada "Servicios de Contraloría 184 ". La Ley reformatoria tiene, a su vez, cinco reformas 185 .
Mediante Ley No. 18, Suplemento del Registro Oficial No. 76 de
30 de noviembre de 1992, se dictó la Ley de Presupuestos del Sector
Público y se reformó en forma expresa a la LOAFYC, y, lo que es lo
más extraño, en forma tácita, pues parecería haber afectado a los textos legales del Sistema de Presupuesto, del Sistema de Determinación y Recaudación de los Recursos Financieros y del Sistema de Tesorería, contenidos en la Ley de control. La Ley No.
18 tiene, a su vez, una reforma 186 .
Reformas indirectas, tácitas o implícitas que afectan a la
LOAFYC, constituyen, además de lo expuesto, la Ley No. 68, Registro
Cooperativas; Ley No. 138, Registro Oficial No. 515 de 16 de junio de 1983, que contiene la Ley de Vialidad Agropecuaria y Fomento de
cuatro reformas 187 ; y la
de 4 de junio de 1981, referida al Banco de
183 Ley 79, Registro Oficial No. 464 de 22 de junio de 1990. Ley No. 95, Registro Oficial No. 501 de 16 de agosto de 1990. Ley No. 102, Registro Oficial No. 506 de 23 de agosto de 1990. Decreto Ley de Emergencia Económica No. 2, Registro Oficial Suplemento No. 930 de 7 de mayo de 1992. Decreto Ley de Emergencia Económica No. 4, Registro Oficial No. 396 de 10 de marzo de 1994. Ley 52, Suplemento del Registro Oficial No. 439 de 12 de mayo de 1994.
184 Ver nota posterior.
185 Ley 15, Registro Oficial No. 71 de 23 de noviembre de 1992. Ley No. 31, Suplemento del Registro Oficial No. 199 de 28 de mayo de 1993. Ley 33, Registro Oficial No. 217 de 23 de junio de 1993. Ley 52, Suplemento del Registro Oficial No. 439 de 12 de mayo de 1994. Ley No. 93, Suplemento del Registro Oficial No. 764 de 22 de agosto de 1995.
186 Decreto Ley de Emergencia Económica No. 5, Registro Oficial No. 396 de 10 de marzo de 1994.
187 Ley 182, Registro Oficial No. 805 de 10 de agosto de 1984. Decreto Ley de Emergencia Económica No. 2, Registro Oficial No. 150 de 22 de marzo de 1985. Decreto Ley de Emergencia Económica No. 4,
Codificación de la Ley del Seguro Social Obligatorio, Suplemento del Registro Oficial No. 21 de 8 de septiembre de 1988, que ostenta, a su vez, cinco reformas y una declaratoria de inconstitucionalidad parcial 188 ; entre muchas otras que no hemos sido capaces de identificarlas.
Luego de la historia relatada, tratar de integrar el articulado contenido en la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control en un sólo texto comprensible, confiable y que tenga garantía de acierto jurídico normativo -aunque sea por consenso-, incorporando las reformas, contrareformas, y, además, las reformas y derogatorias tácitas o implícitas contenidas en la Ley de Presupuestos del Sector Público, y otras reformas tácitas directas e indirectas que constan de las citadas leyes, es -como reza el aforismo- una tarea de romanos. Y que se conozca, a estas alturas del siglo, no hay muchos romanos que digamos.
En este submundo de inseguridad normativa se desempeñan los auditores gubernamentales -punta de lanza visible de la actividad contralora-, recomendando la imposición del máximo de la multa de cincuenta mil sucres a los empleados públicos, imputándoles una responsabilidad administrativa por sus actos examinados, fundados en un mutilado Art. 376 de la LOAFYC.
Luego de haber transcurrido casi dos décadas desde su expedición, la normativa legal de la administración financiera y control gubernamental del sector público contenida en la LOAFYC ha llegado a ser un intríngulis jurídico inmanejable con garantías de acierto jurídico para los empleados públicos y para los órganos de administración de justicia. Una especialísima "Telaraña Legal".
Correspondería al Congreso Nacional iniciar un profundo estudio para la codificación de la LOAFYC, si resolviere apoyar la depuración "vigente" de la normativa de control, comenzando por designar asesores del sector público que le auxilien en la identificación de las reformas y contrareformas expresas y tácitas, directas e indirectas y derogatorias y su correcta interpretación con el consiguiente análisis de las consecuencias del proyecto
Registro Oficial No. 252 de 19 de agosto de 1985. Decreto Ley de Emergencia Económica No. 2, Suplemento del Registro Oficial No. 930 de 7 de mayo de 1992.
188 Ley No. 7, Registro Oficial No. 110 de 17 de enero de 1989. Ley No. 55, Registro Oficial No. 342 de 26 de diciembre de 1989. Ley No. 18, Suplemento del Registro Oficial No. 76 de 30 de noviembre de 1992. Ley No. 31, Suplemento del Registro Oficial No. 199 de 28 de mayo de 1993. Ley No. 52, Suplemento del Registro Oficial No. 439 de 12 de mayo de 1994. Resolución del Tribunal de Garantías Constitucionales No. 141, Registro Oficial No. 990 de 31 de julio de 1992.
codificado, para contar nuevamente con un texto legal y confiable que otorgue seguridad jurídica institucional, social e individual.
Si el Congreso resolviere lo contrario, podría dar inicio a la elaboración de una nueva ley de control fiscal, inspirándose en
precedentes nacionales como la Ley Orgánica de Hacienda del 21 de octubre de 1863, que ha sido la de mayor duración en la vida jurídica del país, pues rigió por un total de sesenta y cuatro años, hasta 1927; o en la Ley Orgánica de Hacienda de 16 de noviembre de 1927 (RO 488), Ley inspirada en los trabajos de la
Misión Kemmerer,
en precedentes
extenderse por cincuenta años,
vigencia también es significativa al
hasta 1977.
internacionales a base de las experiencias jurídicas de los países
que han transformado la normativa y el sistema del control gubernamental.
En definitiva, alguna decisión hay que tomarla. El Estado no puede permitir la pervivencia de una especialísima "Telaraña Legal" constituída -sus hilos- por las enredadas, indescifrables y contradictorias normas del control fiscal.
2.4. NORMATIVA SECUNDARIA DEL CONTROL GUBERNAMENTAL
la Ley Orgánica de Administración
Financiera y Control carece de un Reglamento General para su Aplicación dictado por Decreto Ejecutivo como debería de ser.
La normativa secundaria de control gubernamental ha sido dictada -casi toda- por la Contraloría General, a partir de 1977. Sin embargo parecería que alguna normativa histórica ha quedado vigente como puede evaluarse de la siguiente enumeración cronológica:
- Atribución de la Contraloría General para Fiscalizar a los Montes de Piedad: Decreto Supremo No. 526, Registro Oficial No. 235 de 6 de agosto de 1938.

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