Source: https://www.ildirittoamministrativo.it/gamm424
Timestamp: 2019-12-05 15:21:19+00:00

Document:
NOTA A CONSIGLIO DI STATO - ADUNANZA PLENARIA,
SENTENZA 30 agosto 2018, n. 12
Con la decisione in esame, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha affrontato la nota questione della natura giuridica dell’atto mediante il quale l’amministrazione comunale provvede alla rideterminazione degli oneri concessori previsti dall’art. 16 del T.U. Edilizia.
In particolare, l’Adunanza Plenaria si è trovata a dover rispondere al quesito se la suddetta rideterminazione del contributo di costruzione rappresenti l’estrinsecazione di un potere autoritativo della pubblica amministrazione, ovvero se sia espressione di una legittima facoltà di quest’ultima, nell’ambito di un rapporto paritetico di natura creditizia con il privato.
La questione teorica ha origine da una fattispecie concreta in cui l’Amministrazione comunale ha rideterminato in malam partem gli oneri concessori dovuti dal soggetto beneficiario del titolo edilizio a notevole distanza temporale (oltre quattro anni) dal rilascio del titolo medesimo e in maniera sensibilmente differente rispetto alla originaria determinazione degli oneri, incrementati di circa quattro volte rispetto agli importi originari. Come chiarito nell’ordinanza di rimessione (CGA, Sez. Giurisdizionale, ordinanza 27 marzo 2018, n. 175), il caso in esame esula dall’ipotesi del mero errore di calcolo degli oneri concessori desumibile già dall’iniziale atto di determinazione degli importi dovuti; in sostanza, si tratta di un’ipotesi di “errore di impostazione dei criteri di calcolo” di carattere duplice, poiché “sarebbe stata applicata un’unica tariffa (quella più bassa) ad una superficie inferiore a quella effettiva, invece che le previste due tariffe in relazione ai distinti parametri della superficie lorda dei fabbricati e della superficie complessiva dell’insediamento” (v. pag. 6 ordinanza).
In tale contesto, triplice è il quesito posto all’Adunanza Plenaria dall’ordinanza di remissione, la quale ha rilevato l’esistenza di un contrasto giurisprudenziale in ordine alla rideterminazione degli oneri concessori. Nello specifico, si tratta di stabilire:
“a) se la rideterminazione degli oneri concessori (…) sia estrinsecazione di un potere autoritativo, da parte della pubblica amministrazione, nell’ambito dell’autotutela pubblicistica soggetta ai presupposti e ai requisiti dell’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 o sia espressione, invece, di una sua legittima facoltà, nell’ambito del rapporto paritetico di natura creditizia, conseguente al rilascio del titolo edilizio a carattere oneroso, sottoposto nelle sue forme di esercizio al termine prescrizionale ordinario;
c) in alternativa, e a prescindere dall’inquadramento giuridico della fattispecie secondo le categorie richiamate, e quale che sia la categoria giuridica da riconnettere al provvedimento determinativo degli oneri concessori, se vi sia spazio, e in quali limiti, perché possa trovare applicazione nella fattispecie in esame il principio del legittimo affidamento del privato, da ricostruire vuoi sulla base della disciplina pubblicistica dell’autotutela, vuoi su quella privatistica della lealtà e della buona fede nell’esecuzione delle prestazioni contrattuali, ovvero sulla base dei principî desumibili dai limiti posti dall’ordinamento civile per l’annullamento del contratto per errore o per un’altra causa” (v. pagg. 5-6 della pronuncia in esame).
Come visto, la prima questione sottoposta all’attenzione dell’Adunanza Plenaria è quella relativa alla natura giuridica degli atti con i quali l’Amministrazione pubblica effettua una rideterminazione degli oneri concessori. In pratica, si tratta di stabilire se simili atti siano espressione di un potere di stampo pubblicistico dell’amministrazione oppure se vadano collocati nell’ambito di un rapporto paritetico di natura creditizia che viene a crearsi tra amministrazione e privato.
Anticipando la conclusione, la sentenza in esame statuisce che “la rideterminazione degli oneri concessori costituisce l’esercizio di una legittima facoltà nell’ambito di un rapporto paritetico tra la pubblica amministrazione e il privato” (v. pag. 6 della sentenza).
Interessanti e degne di approfondimento sono le considerazioni che hanno permesso di raggiungere il suddetto risultato, nonché il percorso logico seguito.
I.1. In primo luogo, infatti, l’Adunanza Plenaria si dichiara consapevole del dibattito esistente in merito alla natura giuridica ed al corretto inquadramento del contributo di costruzione previsto dall’art. 16 del D.P.R. n. 380/2001.
A tale proposito, è d’obbligo il richiamo ad una precedente sentenza dell’Adunanza Plenaria (la n. 24 del 7 dicembre 2016) la quale ha affrontato, appunto, il tema della natura del contributo di costruzione dovuto dal soggetto che intraprenda un’iniziativa edificatoria, pervenendo alla conclusione che esso rappresenti “una compartecipazione del privato alla spesa pubblica occorrente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione” (v. pag. 7 della sentenza in commento).
Il contributo di costruzione versato per il rilascio del permesso di costruire, quindi, “ha natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario, ed ha carattere generale, prescindendo totalmente delle singole opere di urbanizzazione che devono in concreto eseguirsi, venendo altresì determinato indipendentemente sia dall’utilità che il concessionario ritrae dal titolo edificatorio sia dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare dette opere”. Per questo, le prestazioni poste a carico del provato intestatario del titolo edilizio e quelle da adempiere da parte dell’Amministrazione, anche ove trasfuse in una convenzione urbanistica “non sono tra loro in posizione sinallagmatica. L’amministrazione comunale, infatti, è tenuta ad eseguire le opere di urbanizzazione e a dotare degli indispensabili standard il comparto ove viene allocato il nuovo insediamento edilizio a prescindere dal puntuale pagamento del contributo di costruzione da parte del soggetto che abbia ottenuto il titolo edilizio; per parte sua, questi è tenuto al pagamento del contributo senza poter pretendere la previa realizzazione delle opere di urbanizzazione (v. pag. 8 della sentenza in esame).
I.2. Ciò chiarito in via di premessa, passando all’esame del primo quesito, l’Adunanza Plenaria prende atto del contrasto giurisprudenziale esistente in materia, illustrato nell’ordinanza di rimessione e richiamato anche nella sentenza in esame.
b) All’interno dell’orientamento privatistico, si delinea poi un‘altra tesi (fatta propria da alcune pronunce della quarta Sezione del Consiglio di Stato) secondo la quale, proprio in considerazione della natura paritetica del rapporto debito-credito che si è venuto ad instaurare, è sempre ammissibile una rettifica, sia in bonam che in malam partem, entro il limite della prescrizione del diritto delle parti alla correzione delle somme dovute. In altre parole, seguendo tale impostazione, la rettifica dell’ammontare del contributo non solo sarebbe sempre consentita (giacché l’applicazione di una tariffa diversa da quella corretta non sarebbe altro che un errore di calcolo), ma costituirebbe anche un atto dovuto, residuando, in caso contrario, un indebito oggettivo, inammissibile nei rapporti con la p.a..
Nell’esaminare tale orientamento pubblicistico, non può non richiamarsi – come, peraltro, fa l’ordinanza di rimessione – la citata decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 24 del 2016, la quale - seppur intervenuta sulla diversa questione dell’applicabilità delle sanzioni per ritardo nel pagamento dei contributi in presenza di una polizza fideiussoria a garanzia del debito del contributo - ha chiarito che il contributo dovuto dal privato in occasione del ritiro del titolo abilitativo edilizio ha natura di “prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario”, funzionale a remunerare l’esecuzione di opere pubbliche e, come tale, da collocare nell’ambito dei rapporti di diritto pubblico. Da tale qualificazione giuridica del contributo deriva l’esclusione di un vincolo sinallagmatico tra le prestazioni da adempiere da parte dell’amministrazione comunale e quelle poste a carico del privato intestatario del titolo edilizio, cosicché l’eventuale mancato pagamento del contributo da parte del privato legittima l’amministrazione ad esercitare il suo potere-dovere di procedere all’applicazione delle sanzioni.
Tale ricostruzione in chiave pubblicistica degli atti di rideterminazione dell’ammontare del contributo di costruzione è quella che ottiene il favore del CGA nell’ordinanza di rimessione, nella quale si legge che simile soluzione “oltre a recuperare coerenza sul piano dogmatico con il sistema giuridico di riferimento, si rivelerebbe più appropriata anche in ordine al miglior grado di contemperamento delle esigenze pubblicistiche sottese alla corretta determinazione del contributo dovuto (e alla salvaguardia degli interessi erariali), anche in sede di emenda di precedenti errori di quantificazione, e le esigenze di tutela della parte privata riguardo all’affidamento riposto nella originaria determinazione dell’ente. A tale ultimo proposito, infatti, soccorrerebbero gli istituti posti a presidio delle garanzie partecipative previsti per l’attività amministrativa di secondo grado, oltre che naturalmente il rispetto delle stesse condizioni legali di legittimo esercizio dell’autotutela, avuto riguardo ai tempi, alle forme ed ai contenuti motivazionali dell’atto espressivo dello ius poenitendi (cfr., in particolare, artt. 21 quinquies, octies e novies della l. n. 241 del 1990)”.
I.3. Discostandosi totalmente dalla suddetta interpretazione fornita nell’ordinanza di rimessione, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nella sentenza in esame, ribadisce, come anticipato, la natura privatistica degli atti con i quali l’amministrazione comunale determina (o ridetermina) l’ammontare del contributo di costruzione.
In particolare, viene confermato che “il contributo per gli oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del concessionario a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione e in proporzione dell’insieme dei benefici che la nuova costruzione acquista, senza alcun vincolo di scopo in relazione alla zona interessata alla trasformazione urbanistica e indipendentemente dalla concreta utilità che il concessionario può conseguire dal titolo edificatorio e dall’ammontare delle spese effettivamente occorrenti per la realizzazione delle opere”. Ne consegue che “l’atto di imposizione e di liquidazione del contributo, quale corrispettivo di diritto pubblico richiesto per la compartecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione, non ha natura autoritativa né costituisce esplicazione di una potestà pubblicistica, ma si risolve in un mero atto ricognitivo e contabile, in applicazione di rigidi e prestabiliti parametri regolamentari e tabellari” (v. pag. 13 della sentenza in esame).
Da tale impostazione deriva che i provvedimenti applicativi degli oneri di urbanizzazione non richiedono alcuna specifica motivazione, in quanto l’amministrazione comunale si limita a conformarsi ai criteri contenuti in tabelle parametriche predisposte dalle Regioni, senza alcuna discrezionalità applicativa.
Inoltre, la natura paritetica dell’atto di determinazione del contributo di costruzione fa sì che la pubblica amministrazione possa apportarvi delle modifiche, ovviamente a condizione che si rispetti il limite della prescrizione decennale del relativo diritto di credito.
La natura non autoritativa degli atti in questione e l’assenza di discrezionalità in capo all’amministrazione, poi, fanno venir meno i presupposti necessari per l’esercizio dell’autotutela pubblicistica, quale potere di secondo grado che incide, appunto, su atti autoritativi.
La sentenza in esame è sicuramente degna di nota laddove ritiene che la tesi della natura privatistica degli atti di rideterminazione del contributo di costruzione non sia affatto smentita da quella giurisprudenza (rappresentata, principalmente, dalla citata pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 24/2016) la quale definisce il contributo di costruzione quale prestazione patrimoniale imposta funzionale a remunerare l’esecuzione di opere pubbliche e riconducibile, perciò, nell’alveo dei rapporti di diritto pubblico.
L’Adunanza Plenaria, infatti, conferma il principio costante secondo cui “il contributo per gli oneri di urbanizzazione, per quanto non abbia natura tributaria, costituisce, comunque, un corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del costruttore, connesso al rilascio della concessione edilizia, a titolo di partecipazione del concessionario ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae” (v. pag. 16 della sentenza in esame).
Nonostante tale qualificazione pubblicistica del contributo di costruzione, la sentenza oggetto di nota chiarisce che “L’affermazione secondo cui il contributo di costruzione costituisce una prestazione patrimoniale imposta e rientra a tale titolo nell’ambito dei rapporti di diritto pubblico in quanto necessariamente legata al rilascio del titolo edilizio, tuttavia, non comporta ex se che i relativi atti di determinazione abbiano necessariamente carattere autoritativo, si colorino, per così dire, di imperatività e siano espressione di potestà pubblicistica” (v. pag. 16 della sentenza in esame).
Come illustrato dall’Adunanza Plenaria, infatti, il privato che vuole ottenere il rilascio del titolo edilizio ha di fronte a sé la scelta di corrispondere il contributo di costruzione o di rinunciare al rilascio del titolo medesimo. Una volta effettuata tale opzione nel senso di corrispondere il corrispettivo, “il pagamento di questo, esclusa pacificamente la sua natura tributaria, non può che costituire l’oggetto di un ordinario rapporto obbligatorio, disciplinato dalle norme di diritto privato, come prescrive l’art. 1, comma 1-bis, della l. n. 241 del 1990, salvo che la legge disponga diversamente” (v. pag. 16 della sentenza in esame).
Si perviene, così, alla conclusione per cui il pagamento del contributo di costruzione dovuto al momento del rilascio del titolo edilizio si colloca all’interno di un rapporto obbligatorio paritetico tra privato e pubblica amministrazione.
Ne consegue che “deve quindi escludersi che a tali rapporti di natura meramente obbligatoria e agli atti iure gestionis, di carattere contabile e aventi finalità liquidatoria, adottati dal Comune, si applichi la disciplina dell’autotutela di cui all’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 o, più in generale, la disciplina dettata dalla stessa l. n. 241 del 1990 per gli atti provvedimentali espressivi di potestà pubblicistica” (v. pag. 17 della sentenza in esame).
Ciò non significa, tuttavia, che il Comune non possa procedere a rettificare l’importo del contributo dovuto ove emergano errori di calcolo o inesattezze nell’applicazione delle relative tabelle. L’Amministrazione comunale, infatti, resta titolare del potere-dovere di richiedere il contributo di costruzione secondo i parametri prestabiliti fissati da leggi e regolamenti regionali.
Concludendo sul punto, quindi, l’Adunanza Plenaria afferma che “gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall’art. 16 del D.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l’esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell’ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi la disciplina dell’autotutela dettata dall’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio”. Si tratta, quindi, di un “rapporto obbligatorio, di contenuto essenzialmente pecuniario (salva l’ipotesi di opere a scomputo di cui all’art. 16, comma 1, del D.P.R. n. 380 del 2001), al quale si applicano le disposizioni di diritto privato, salve le specifiche disposizioni previste dalla legge (…) per la peculiare finalità del credito vantato dall’amministrazione comunale in ordine al pagamento del contributo” (v. pagg. 17 e 18 della sentenza in esame).
In risposta al secondo quesito, la decisione in commento chiarisce che dalla affermata natura non autoritativa degli atti di rideterminazione degli oneri deriva che “nell’ordinario termine decennale di prescrizione, decorrente dal rilascio del titolo edilizio, essa sia sempre possibile, e anzi doverosa, da parte della pubblica amministrazione, nell’esercizio delle facoltà connesse alla propria posizione creditoria, la rideterminazione del contributo, quante volte la pubblica amministrazione si accorga che l’originaria liquidazione di questo sia dipesa dall’applicazione inesatta o incoerente di parametri e coefficienti determinativi, vigenti al momento in cui il titolo fu rilasciato, o da un semplice errore di calcolo, con l’ovvia esclusione della possibilità di applicare retroattivamente coefficienti successivamente introdotti, non vigenti al momento in cui il titolo fu rilasciato” (v. pag. 18 della sentenza in esame).
III. Sul terzo quesito
Con il terzo quesito l’Adunanza plenaria viene investita della delicata questione della possibilità di applicazione, nella fattispecie in esame, del principio del legittimo affidamento del privato; ciò, a prescindere dall’inquadramento giuridico della fattispecie e, quindi, da ricostruire, o sulla base della disciplina pubblicistica dell’autotutela, ovvero su quella, di stampo privatistico, della lealtà e buona fede nell’esecuzione dei contratti.
Partendo dall’affermazione del principio normativo di cui all’art. 1, comma 1 bis della legge n. 241/1990, secondo il quale la pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norma di diritto privato, l’Adunanza Plenaria ritiene che “la disciplina dell’errore riconoscibile, di cui all’art. 1431 c.c., non sia applicabile all’atto con il quale la pubblica amministrazione ridetermini l’importo del contributo” (v. pag. 19 della sentenza in esame).
Secondo la decisione in esame, infatti, è necessario considerare che “l’applicazione delle tabelle parametriche da parte dell’amministrazione comunale, per quanto complessa, costituisce comunque una operazione contabile che, essendo al privato ben note dette tabelle, questi può verificare nella sua esattezza, anzitutto con l’ausilio del progettista che l’assiste nella presentazione della propria istanza, con un ordinario sforzo di diligenza, richiedibile secondo il canone della buona fede al debitore già solo, e anzitutto, nel suo stesso interesse, per evitare che gli venga richiesto meno o più del dovuto” (v. pag. 19 della sentenza in esame).
In altre parole, il privato è tenuto, con ordinaria diligenza, a controllare, sin dal primo atto determinativo degli oneri, la correttezza del calcolo effettuato dalla pubblica amministrazione; analogamente, il Comune ha l’obbligo di fare in modo che la liquidazione del contributo di costruzione avvenga, sin dal principio, in modo corretto, sollecito e preciso. Come chiarito dall’Adunanza Plenaria, in questa materia, non può prescindersi dalla “collaborazione tra l’autorità comunale e il privato richiedente, in una visione del diritto amministrativo improntata al principio di buon andamento e alla legalità sostanziale”, per cui “non può certo affermarsi, proprio per questo, una incomunicabilità o inconoscibilità tra la sfera dell’una e quella dell’altro che porti all’applicazione dell’art. 1431 c.c., quasi che l’iniziale errore nell’applicazione delle tabelle o dei coefficienti, da parte dell’autorità comunale, sia un fatto “del tutto naturalmente” incomprensibile o imponderabile dal privato perché puramente interno alla sfera dell’amministrazione creditrice” (v. pag. 20 della sentenza in esame).
Concludendo sul punto, l’Adunanza Plenaria risponde all’ultimo quesito sottopostole nel senso che “La tutela del legittimo affidamento e il principio della buona fede (art. 1175 e 1375 c.c.), che in via generale devono essere osservati anche dalla pubblica amministrazione nell’attuazione del rapporto obbligatorio (…), possono trovare applicazione ad una fattispecie come quella in esame nella quale, ordinariamente, l’oggettività dei parametri da applicare al contributo di costruzione rende vincolato il conteggio da parte della pubblica amministrazione, consentendone a priori la conoscibilità e la verificabilità da parte dell’interessato con l’ordinaria diligenza, solo nella eccezionale ipotesi in cui tali conoscibilità e verificabilità non siano possibili con il normale sforzo richiesto al debitore, secondo appunto buona fede, nell’ottica di una leale collaborazione finalizzata all’attuazione del rapporto obbligatorio e al soddisfacimento dell’interesse creditorio” (v. pag. 20 della sentenza in esame).
Nella pronuncia oggetto della presente nota, l’Adunanza Plenaria perviene, quindi, all’affermazione dei seguenti principi di diritto:
“ a) gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall’art. 16 del D.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l’esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell’ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi né la disciplina dell’autotutela dettata dall’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio;

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