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Timestamp: 2020-07-11 08:44:44+00:00

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Rechtsprechung: 2 BvE 13/13 - dejure.org
Weitere Entscheidungen unten: BVerfG, 14.01.2014 | BVerfG, 03.06.2015
Verfassungsbeschwerden und Anträge im Organstreitverfahren gegen OMT-Programm der EZB erfolglos - Demokratieprinzip als verfassungsrechtliche Grenzen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts - Beschluss und eventuelle Durchführung des OMT-Programms nach Maßgaben der ...
Verfassungsmäßigkeit des Ankaufs von Staatsanleihen von Mitgliedstaaten der Eurozone durch die Europäische Zentralbank (EZB); Rechtliche Anforderungen für die Beteiligung der Deutschen Bundesbank an einer künftigen Durchführung des Outright Monetary ...
Die Antragsänderungen beruhen auf dem nach Rechtshängigkeit der vorliegenden Anträge ergangenen Urteil des Senats vom 21. Juni 2016, in dem klargestellt worden ist, dass Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union nicht unmittelbarer Verfahrensgegenstand vor dem Bundesverfassungsgericht sein können (vgl. BVerfGE 142, 123 ).
Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union können - als Vorfrage - Gegenstand der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht sein, wenn sie die Grundrechtsberechtigten in Deutschland betreffen (vgl. BVerfGE 142, 123 ).
Das Bundesverfassungsgericht prüft solche Maßnahmen daraufhin, ob sie durch das Integrationsprogramm gedeckt sind oder gegen die der Mitgliedschaft Deutschlands in der Europäischen Union durch das Grundgesetz sonst gezogenen Grenzen verstoßen (vgl. BVerfGE 123, 267 ; 126, 286 ; 134, 366 ; 140, 317 ; 142, 123 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 101).
In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union keine Akte öffentlicher Gewalt im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG und § 90 Abs. 1 BVerfGG sind und daher im Verfahren der Verfassungsbeschwerde kein unmittelbarer Beschwerdegegenstand sein können (vgl. BVerfGE 142, 123 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 112).
Dazu gehören namentlich der in Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG verankerte Grundsatz der Volkssouveränität und der damit zusammenhängende Anspruch der Bürgerinnen und Bürger, nur einer öffentlichen Gewalt ausgesetzt zu sein, die sie auch legitimieren und beeinflussen können (vgl. BVerfGE 142, 123 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 115).
Jede in Deutschland ausgeübte öffentliche Gewalt muss danach auf die Bürgerinnen und Bürger zurückführbar sein (vgl. BVerfGE 83, 37 ; 93, 37 ; 130, 76 ; 137, 185 ; 139, 194 ; 142, 123 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 117).
Dies schließt es aus, dass diese einer politischen Gewalt unterworfen werden, der sie nicht ausweichen können und die sie nicht prinzipiell personell und sachlich zu gleichem Anteil in Freiheit zu bestimmen vermögen (vgl. BVerfGE 123, 267 ; 142, 123 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 117).
Er dient nicht der inhaltlichen Kontrolle demokratischer Prozesse, sondern ist auf deren Ermöglichung gerichtet (vgl. BVerfGE 129, 124 ; 134, 366 ; 142, 123 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 118).
Die demokratische Legitimation der in Deutschland ausgeübten öffentlichen Gewalt durch das Staatsvolk gehört als wesentlicher Inhalt des Grundsatzes der Volkssouveränität zu der durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten und nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG auch integrationsfesten Verfassungsidentität des Grundgesetzes (vgl. BVerfGE 89, 155 ; 123, 267 ; 129, 124 ; 142, 123 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 119).
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG schützt die Wahlberechtigten vor einem Substanzverlust ihrer im verfassungsstaatlichen Gefüge maßgeblichen Herrschaftsgewalt dadurch, dass Rechte des Bundestages wesentlich geschmälert werden und damit die Gestaltungsmacht desjenigen Verfassungsorgans beeinträchtigt wird, das nach den Grundsätzen freier und gleicher Wahl zustande kommt (vgl. BVerfGE 123, 267 ; 142, 123 ).
Dem Deutschen Bundestag müssen auch bei einer Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 23 Abs. 1 GG eigene Aufgaben und Befugnisse von substantiellem politischem Gewicht verbleiben (vgl. BVerfGE 89, 155 ; 123, 267 ; 142, 123 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 122).
Es gehört zum änderungsfesten Kern von Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG, dass der Deutsche Bundestag dem Volk gegenüber verantwortlich über alle wesentlichen Einnahmen und Ausgaben entscheidet (vgl. BVerfGE 70, 324 ; 79, 311 ; 129, 124 ; 142, 123 ).
Ihnen obliegt insoweit eine dauerhafte Verantwortung für die Einhaltung des Integrationsprogramms durch Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union (vgl. BVerfGE 123, 267 ; 126, 286 ; 129, 124 ; 132, 195 ; 134, 366 ; 142, 123 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 141).
Dies gilt vor allem dann, wenn öffentliche Gewalt durch Stellen ausgeübt wird, die nur über eine schwache demokratische Legitimation verfügen (vgl. BVerfGE 130, 76 ; 136, 194 ; 142, 123 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 146).
Überschreitet eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union die Grenzen des Integrationsprogramms in offensichtlicher und strukturell bedeutsamer Weise, so haben sich Bundesregierung und Bundestag aktiv mit der Frage auseinanderzusetzen, wie die Kompetenzordnung wiederhergestellt werden kann, und eine positive Entscheidung darüber herbeizuführen, welche Wege dafür beschritten werden sollen (vgl. BVerfGE 134, 366 ; 142, 123 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 147).
Sie können Kompetenzüberschreitungen nachträglich legitimieren, indem sie eine - die Grenzen von Art. 79 Abs. 3 GG wahrende - Änderung des Primärrechts anstoßen (vgl. BVerfGE 123, 267 ; 134, 366 ; 142, 123 ) und die ultra vires in Anspruch genommenen Hoheitsrechte im Verfahren nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 GG förmlich übertragen.
Soweit dies jedoch nicht möglich oder nicht gewollt ist, sind sie verpflichtet, mit rechtlichen oder politischen Mitteln auf die Aufhebung der vom Integrationsprogramm nicht gedeckten Maßnahmen hinzuwirken sowie - solange die Maßnahmen fortwirken - geeignete Vorkehrungen dafür zu treffen, dass die innerstaatlichen Auswirkungen der Maßnahmen soweit wie möglich begrenzt bleiben (vgl. BVerfGE 134, 366 ; 142, 123 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 149).
110 b) Die Voraussetzungen der Ultra-vires-Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht sind mittlerweile geklärt (vgl. BVerfGE 126, 286 ; 134, 366 ; 142, 123 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 140 ff.).
Davon ist auszugehen, wenn die Inanspruchnahme der Kompetenz durch das Organ, die Einrichtung oder sonstige Stelle der Europäischen Union eine Vertragsänderung nach Art. 48 EUV oder die Inanspruchnahme einer Evolutivklausel erforderte (vgl. EuGH, Gutachten 2/94 vom 28. März 1996, EMRK-Beitritt, Slg. 1996, I-1783 ), für Deutschland also ein Tätigwerden des Gesetzgebers, sei es nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, sei es nach Maßgabe des Integrationsverantwortungsgesetzes (vgl. BVerfGE 89, 155 ; 142, 123 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 153).
Mit der in Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV enthaltenen Aufgabenzuweisung, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge zu sichern, ist auch ein Anspruch auf Fehlertoleranz verbunden (vgl. BVerfGE 126, 286 ; 142, 123 ).
"Offensichtlich" kann die Kompetenzüberschreitung auch dann sein, wenn ihre Annahme das Ergebnis einer sorgfältigen und detailliert begründeten Auslegung ist (vgl. BVerfGE 82, 316 ; 89, 243 ; 89, 291 ; 95, 1 ; 103, 332 ; 142, 123 ).
Überschreitet der Gerichtshof diese Grenze, ist sein Handeln vom Mandat des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV in Verbindung mit dem Zustimmungsgesetz nicht mehr gedeckt, sodass seiner Entscheidung jedenfalls für Deutschland das gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG erforderliche Mindestmaß an demokratischer Legitimation fehlt (vgl. BVerfGE 142, 123 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 151).
114 4. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit der Integrationsverantwortung der Verfassungsorgane schützt die Wahlberechtigten nicht nur davor, dass der Europäischen Union Hoheitsrechte entgegen Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG jenseits des für eine Übertragung offenstehenden Bereichs eingeräumt werden, sondern auch davor, dass Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union umgesetzt werden, die eine entsprechende Wirkung entfalten und jedenfalls faktisch einer mit dem Grundgesetz unvereinbaren Kompetenzübertragung gleichkämen (vgl. BVerfGE 142, 123 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 154).
Soweit Maßnahmen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Europäischen Union Auswirkungen zeitigen, die mit den Grundsätzen der Art. 1 und Art. 20 GG die Verfassungsidentität des Grundgesetzes berühren, gehen sie über die durch die Verfassung gezogenen Grenzen offener Staatlichkeit hinaus (vgl. BVerfGE 113, 273 ; 123, 267 ; 134, 366 ; 142, 123 ).
Ein solches Kompetenzverständnis trägt jedoch der verfassungsrechtlichen Dimension des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung nicht hinreichend Rechnung (vgl. BVerfGE 142, 123 ).
Indem der Gerichtshof für die Abgrenzung zwischen Wirtschafts- und Währungspolitik die von der EZB angegebene Zielsetzung unbesehen und ohne Rücksicht auf die vorhersehbaren und/oder - unter Umständen sogar vorrangig - intendierten, jedenfalls aber in Kauf genommenen wirtschafts- und fiskalpolitischen Konsequenzen des Programms hinnimmt, ermöglicht er dem ESZB eine eigenständige Disposition über die Reichweite der ihm von den Mitgliedstaaten zur Ausübung überlassenen Kompetenzen (vgl. BVerfGE 142, 123 ; 146, 216 ).
Ein solches Kompetenzverständnis trägt dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und der Notwendigkeit restriktiver Auslegung des Mandats der EZB nicht hinreichend Rechnung (vgl. BVerfGE 142, 123 ), weil der EZB damit de facto eine (begrenzte) Kompetenz-Kompetenz eingeräumt wird.
Indem der Gerichtshof trotz der Überschneidungen von Wirtschafts- und Währungspolitik die gegen eine Zuordnung zur Währungspolitik sprechenden Indikatoren für unerheblich erklärt und auch eine wertende Gesamtbetrachtung für deren Abgrenzung (vgl. BVerfGE 134, 366 ; 142, 123 ) von vornherein ausschließt, verzichtet er auf eine effektive Kompetenzkontrolle der EZB.
Bei der Berührung fundamentaler Belange der Mitgliedstaaten, wie dies bei der Auslegung der Verbandskompetenz der Europäischen Union und ihres demokratisch legitimierten Integrationsprogramms in der Regel der Fall ist, darf die gerichtliche Kontrolle die behaupteten Absichten der EZB nicht unbesehen übernehmen (vgl. BVerfGE 142, 123 ).
Damit die EZB nicht entgegen dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung in gültiger Weise ein Programm beschließen und durchführen kann, das über den Bereich hinausgeht, der der Währungspolitik durch das Primärrecht zugewiesen wird, muss die Beachtung der Grenzen der Zuständigkeit der EZB in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle unterliegen (vgl. BVerfGE 89, 155 ; 134, 366 ; 142, 123 ; 146, 216 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 134, 139, 211).
Sie birgt die Gefahr einer kontinuierlichen - durch die Mitgliedstaaten als Herren der Verträge politisch nicht mehr steuerbaren - Erosion ihrer Kompetenzen im Bereich der Wirtschafts- und Fiskalpolitik und einer weiteren Schwächung der demokratischen Legitimation der durch das Eurosystem ausgeübten öffentlichen Gewalt, die mit dem Grundgesetz nicht vereinbar wäre (vgl. BVerfGE 134, 366 ; 142, 123 ; 146, 216 ;… Sander, JZ 2018, S. 525 ;… Heide, JZ 2019, S. 305 ).
158 Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ist nicht nur ein unionsrechtlicher Grundsatz, sondern nimmt mitgliedstaatliche Verfassungsprinzipien auf (vgl. BVerfGE 123, 267 ; 142, 123 ).
Es bildet die maßgebliche Rechtfertigung für den Einschnitt in das demokratische Legitimationsniveau der durch die Europäische Union ausgeübten öffentlichen Gewalt, der in Deutschland nicht nur objektive Grundprinzipien der Verfassung (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG) berührt, sondern auch das Wahlrecht der Bürgerinnen und Bürger und ihren Anspruch auf Demokratie gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG (vgl. BVerfGE 142, 123 ).
Sie sind, wie dargelegt (…vgl. Rn. 158 ff.), geeignet, die kompetenziellen Grundlagen der Europäischen Union zu verschieben und so das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung zu unterlaufen (vgl. BVerfGE 142, 123 ; 146, 216 ).
Der Erlass wirtschaftspolitischer Maßnahmen durch das ESZB erforderte eine Vertragsänderung nach Art. 48 EUV (…vgl. EuGH, Gutachten 2/94 vom 28. März 1996, EMRK-Beitritt, Slg. 1996, I-1759, Rn. 30), sodass der Gesetzgeber tätig werden müsste (vgl. BVerfGE 142, 123 ; 146, 216 ).
181 a) Art. 123 AEUV untersagt dem ESZB eine monetäre Staatsfinanzierung (vgl. EuGH…, Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler u.a., C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 94 f.;… a.a.O., Rn. 102 f.; BVerfGE 134, 366 ; 142, 123 ; 146, 216 ;… Bandilla, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 123 AEUV Rn. 6, 10 ;… Tutsch, in: v. der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 7. Aufl. 2015, Art. 123 AEUV Rn. 1, 12;… Häde, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2016, Art. 123 AEUV Rn. 1;… Herrmann/Dausinger, in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar EUV/GRC/AEUV, 2017, Bd. 3, Art. 123 AEUV Rn. 1, 7;… Kempen, in: Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Rn. 2;… Rodi, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg, Europäisches Unionsrecht, 2. Aufl. 2018, Art. 123 AEUV Rn. 4;… Hattenberger, in: Schwarze/Becker/Hatje/Schoo, EU-Kommentar, 4. Aufl. 2019, Art. 123 AEUV Rn. 1, 3).
123 Abs. 1 AEUV enthält ein Umgehungsverbot, das beim Erwerb von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt durch das Eurosystem zu beachten ist (vgl. EuGH…, Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler u.a., C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 97, 101; BVerfGE 134, 366 ; 142, 123 ; 146, 216 ).
Anleihekäufe am Sekundärmarkt dürfen nicht die gleiche Wirkung haben wie ein unmittelbarer Erwerb von den Emittenten (vgl. EuGH…, Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler u.a., C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 97;… a.a.O., Rn. 106; BVerfGE 142, 123 ; 146, 216 ).
Es verzichtet jedoch darauf, diese einer näheren Prüfung zu unterziehen und setzt sich mit gegenläufigen Indikatoren nicht auseinander (vgl. krit. schon BVerfGE 142, 123 ; 146, 216 ;… Mooij, Maastricht Journal of European and Comparative Law 2019, S. 449 ;… Dawson/Bobic, Common Market Law Review 2019, S. 1005 ).
Dem ist der Senat gefolgt (vgl. BVerfGE 142, 123 ).
187 bb) In der Rechtsprechung des Gerichtshofs wie des Senats ist ferner geklärt, dass zwischen der Emission eines Schuldtitels auf dem Primärmarkt und seinem Ankauf durch das Eurosystem auf dem Sekundärmarkt eine Sperrfrist eingehalten werden muss, um eine Umgehung des Verbots monetärer Staatsfinanzierung durch Verfälschung der Emissionsbedingungen zu verhindern (vgl. EuGH…, Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler u.a., C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 106 f.;… a.a.O., Rn. 114 ff.; BVerfGE 134, 366 ; 142, 123 ; 146, 216 ).
Eine solche ist vielmehr erforderlich, um eine etwaige Umgehung des Verbots monetärer Staatsfinanzierung überprüfen und effektiven gerichtlichen Rechtsschutz gewähren zu können (vgl. BVerfGE 142, 123 ; 146, 216 ).
Hieran anknüpfend hat der Senat festgestellt, dass das in Art. 123 Abs. 1 AEUV enthaltene Umgehungsverbot nicht verletzt ist, wenn - unter anderem - erworbene Schuldtitel nur ausnahmsweise bis zur Endfälligkeit gehalten werden und der nur vorübergehende Erwerb die Regel bleibt (vgl. BVerfGE 142, 123 ; 146, 216 ).
Insoweit verbleibt der Gerichtshof noch innerhalb des ihm durch Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV zugewiesenen Rechtsprechungsauftrags (vgl. BVerfGE 142, 123 ).
Seine Auslegung ist daher auch Grundlage für die Prüfung der hier in Rede stehenden Beschlüsse zum PSPP durch den Senat (vgl. BVerfGE 123, 267 ; 126, 286 ; 134, 366 ; 140, 317 ; 142, 123 ).
Der Senat hat sich insoweit schon im Urteil zum OMT-Programm die Auffassung des Gerichtshofs zu eigen gemacht, wonach die Möglichkeit eines Schuldenschnitts dem Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung nicht widerspricht, wenn nur Anleihen von Mitgliedstaaten erworben werden, die einen Zugang zum Anleihemarkt haben (vgl. BVerfGE 142, 123 ; EuGH…, Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler u.a., C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 126).
Sie liefe möglicherweise auf eine Rekapitalisierung der Bundesbank hinaus (vgl. BVerfGE 142, 123 ; 146, 216 ) und stellte in der Sache eine vom Grundgesetz verbotene Haftungsübernahme für Willensentscheidungen Dritter mit schwer kalkulierbaren Folgen dar (vgl. BVerfGE 129, 124 ; 134, 366 ; 146, 216 ).
Diese dürfen weder am Zustandekommen noch an Umsetzung, Vollziehung oder Operationalisierung von Ultra-vires-Akten mitwirken (vgl. § 31 Abs. 1 BVerfGG; BVerfGE 89, 155 ; 126, 286 ; 134, 366 ; 142, 123 ).
92 aa) Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG vermittelt Bürgerinnen und Bürgern in seinem durch Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Kern nicht nur Schutz vor einer substantiellen Erosion der Gestaltungsmacht des Deutschen Bundestages, sondern auch ein Recht darauf, dass Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union nur die Zuständigkeiten ausüben, die ihnen nach Maßgabe des Art. 23 GG übertragen worden sind (vgl. BVerfGE 142, 123 ; 146, 216 ).
Darüber hinaus trifft die Verfassungsorgane aufgrund der ihnen obliegenden Integrationsverantwortung eine Verpflichtung, Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union, die eine Identitätsverletzung bewirken, sowie Ultra-vires-Akten, auch wenn sie nicht den gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG integrationsfesten Bereich betreffen, entgegenzutreten (vgl. BVerfGE 142, 123 ).
Bundesregierung und Bundestag haben über die Einhaltung des Integrationsprogramms zu wachen und bei offensichtlich und strukturell bedeutsamen Kompetenzüberschreitungen durch Organe der Europäischen Union Mitwirkungs- und Umsetzungshandlungen zu unterlassen und aktiv auf die Einhaltung des Integrationsprogramms hinzuwirken (vgl. BVerfGE 134, 366 ; 142, 123 ).
Zum einen ist die Verordnung kein tauglicher Beschwerdegegenstand, weil Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union keine Akte deutscher öffentlicher Gewalt im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG und § 90 Abs. 1 BVerfGG sind und daher auch nicht unmittelbarer Beschwerdegegenstand im Verfahren der Verfassungsbeschwerde sein können (vgl. BVerfGE 142, 123 ).
Dazu gehört namentlich der in Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG verankerte Grundsatz der Volkssouveränität und der damit zusammenhängende Anspruch des Bürgers, nur einer öffentlichen Gewalt ausgesetzt zu sein, die er auch legitimieren und beeinflussen kann (BVerfGE 142, 123 ).
Jede in Deutschland ausgeübte öffentliche Gewalt muss danach auf den Bürger zurückführbar sein (vgl. BVerfGE 83, 37 ; 93, 37 ; 130, 76 ; 137, 185 ; 139, 194 ; 142, 123 ).
Das gilt insbesondere für eine effektive gerichtliche Kontrolle (vgl. BVerfGE 142, 123 ; EuGH, Urteil vom 9. März 2010, Kommission/Deutschland, C-518/07, Slg. 2010, I-1897 ) oder Kontrollrechte, die dem Parlament - im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen - spezifische Einflussmöglichkeiten auf Behörden vermitteln und es in die Lage versetzen, eine Letztkontrolle durch eine Änderung oder Aufhebung der Rechtsgrundlagen auszuüben (…vgl. Epron, RFDA 2011, S. 1007 ).
131 Eine Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus ist jedoch nicht unbegrenzt zulässig und bedarf zudem der Rechtfertigung (vgl. BVerfGE 89, 155 ; 134, 366 ; 142, 123 ).
So hat der Senat namentlich die Unabhängigkeit der EZB für verfassungsrechtlich hinnehmbar gehalten, weil sie der - in der deutschen Rechtsordnung erprobten und auch aus wissenschaftlicher Sicht bewährten - Besonderheit Rechnung trägt, dass eine unabhängige Zentralbank den Geldwert und damit die allgemeine ökonomische Grundlage für die staatliche Haushaltspolitik und für private Planungen und Dispositionen bei der Wahrnehmung wirtschaftlicher Freiheitsrechte eher sichert als Hoheitsorgane, die ihrerseits in ihren Handlungsmöglichkeiten und Handlungsmitteln wesentlich von Geldmenge und Geldwert abhängen und auf die kurzfristige Zustimmung politischer Kräfte angewiesen sind (vgl. BVerfGE 89, 155 ; 134, 366 ; 142, 123 ; 146, 216 ; stRspr).
Der Vorrang der Verfassung (Art. 20 Abs. 3 GG) verpflichtet sie darüber hinaus, auch bei der Mitwirkung am Vollzug des Integrationsprogramms sowie bei dessen näherer Ausgestaltung und Fortentwicklung dafür zu sorgen, dass dessen Grenzen gewahrt werden (vgl. BVerfGE 123, 267 ; 129, 124 ; 135, 317 ; 142, 123 <208 Rn. 164).
Die Integrationsverantwortung verpflichtet die Verfassungsorgane - den grundrechtlichen Schutzpflichten nicht unähnlich -, sich dort schützend und fördernd vor die durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Rechtspositionen des Einzelnen zu stellen, wo dieser nicht selbst für ihre Integrität sorgen kann (BVerfGE 142, 123 ).
Dies gilt in gesteigertem Maße dann, wenn öffentliche Gewalt durch Stellen ausgeübt wird, die nur über eine schwache demokratische Legitimation verfügen (vgl. BVerfGE 130, 76 ; 136, 194 ; 142, 123 ).
147 (2) In Ansehung offensichtlicher und strukturell bedeutsamer Kompetenzüberschreitungen durch Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union haben Bundestag und Bundesregierung sich aktiv mit der Frage auseinanderzusetzen, wie die Kompetenzordnung wiederhergestellt werden kann, und eine positive Entscheidung darüber herbeizuführen, welche Wege dafür beschritten werden sollen (vgl. BVerfGE 134, 366 ; 142, 123 ).
Eine Verletzung von Schutzpflichten liegt erst dann vor, wenn überhaupt keine Schutzvorkehrungen getroffen werden, die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind oder wenn sie erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben (vgl. BVerfGE 77, 170 ; 85, 191 ; 88, 203 ; 92, 26 ; 125, 39 ; 142, 123 ).
Soweit dies jedoch nicht möglich oder nicht gewollt ist, sind sie verpflichtet, mit rechtlichen oder politischen Mitteln auf die Aufhebung der vom Integrationsprogramm nicht gedeckten Maßnahmen hinzuwirken sowie - solange die Maßnahmen fortwirken - geeignete Vorkehrungen dafür zu treffen, dass die innerstaatlichen Auswirkungen der Maßnahmen so weit wie möglich begrenzt bleiben (vgl. BVerfGE 134, 366 ; 142, 123 ).
Das ist der Fall, wenn sich die Kompetenz - bei Anwendung allgemeiner methodischer Standards - unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt begründen lässt (vgl. BVerfGE 126, 286 ; 142, 123 ).
Dieses Verständnis von Offensichtlichkeit folgt aus dem Gebot, die Ultra-vires-Kontrolle zurückhaltend auszuüben (vgl. BVerfGE 142, 123 ).
Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der EuGH einen Anspruch auf Fehlertoleranz hat (vgl. BVerfGE 126, 286 ; 142, 123 ).
Würde der EuGH diese Grenze überschreiten, wäre sein Handeln nicht mehr durch Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV gedeckt und fehlte seiner Entscheidung für Deutschland das gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG erforderliche Mindestmaß an demokratischer Legitimation (vgl. BVerfGE 142, 123 ).
Davon ist auszugehen, wenn die Inanspruchnahme der Kompetenz durch das Organ, die Einrichtung oder sonstige Stelle der Europäischen Union eine Vertragsänderung nach Art. 48 EUV oder die Inanspruchnahme einer Evolutivklausel erforderte (vgl. EuGH, Gutachten 2/94 vom 28. März 1996, EMRK-Beitritt, Slg. 1996, I-1783 ), für Deutschland also ein Tätigwerden des Gesetzgebers, sei es nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, sei es nach Maßgabe des Integrationsverantwortungsgesetzes (vgl. BVerfGE 89, 155 ; 142, 123 ).
154 5. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit der Integrationsverantwortung der Verfassungsorgane schützt die Wahlberechtigten nicht nur davor, dass der Europäischen Union Hoheitsrechte entgegen Art. 79 Abs. 3 GG (i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG) jenseits des für eine Übertragung offen stehenden Bereichs eingeräumt werden (siehe oben unter 3.), sondern auch davor, dass Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union umgesetzt werden, die eine entsprechende Wirkung entfalten und jedenfalls faktisch einer mit dem Grundgesetz unvereinbaren Kompetenzübertragung gleichkämen (vgl. BVerfGE 142, 123 ).
Die anderen Sprachfassungen, die für die Auslegung des Unionsrechts nicht minder bedeutsam sind (vgl. BVerfGE 142, 123 ; EuGH, Urteil vom 12. November 1969, Stauder/Ulm, C-29/69, Slg. 1969, I-419 ; Urteil vom 11. Juli 1985, Kommission/Deutschland, C-107/84, Slg. 1985, I-2663 ; Urteil vom 15. April 2010, Heinrich Heine/Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen, C-511/08, Slg. 2010, I-3068 ;… Urteil vom 30. Mai 2013, Asbeek Brusse und de Man Garabito, C-488/11, EU:C:2013:341, Rn. 26 m.w.N.;… Schuebel-Pfister, Sprache und Gemeinschaftsrecht, 2004, S. 138 ff., 233 ff.;… Schilling, in: Kloepfer, Gedächtnisschrift Brandner, 2011, S. 81 ff.;… Kreße, ZRP 2014, S. 11;… Riesenhuber, in: ders., Europäische Methodenlehre, 3. Aufl. 2015, § 10 Rn. 14 ff.;… Ziller, in: Blanke/Villalón/Klein/ders. , Festschrift für Albrecht Weber, 2016, S. 437, 444 ff.), erschüttern diese Interpretation jedenfalls nicht (…vgl. etwa Herdegen, WM 2012, S. 1889 ;… Waldhoff/Dieterich, EWS 2013, S. 72 ).
Schließlich spricht für die enge Auslegung der Umstand, dass jede weitere Übertragung von Aufgaben und Befugnissen auf die EZB angesichts ihrer Unabhängigkeit (Art. 130 AEUV) in einem Spannungsverhältnis zum Grundsatz der repräsentativen Demokratie gemäß Art. 10 Abs. 1 EUV (…vgl. Pascher, Die Europäische Zentralbank in der Bankenunion, in: Korte/Ludwigs/Thiele/Wedemeyer, Energiewende und Finanzkrise als aktuelle Herausforderungen des Europarechts, 2016, S. 111 ) und dem über Art. 4 Abs. 2 EUV auch unionsrechtlich beachtlichen Demokratieprinzip in den Verfassungen der Mitgliedstaaten, für Deutschland aus Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG, steht (vgl. BVerfGE 89, 155 ; 134, 366 ; 142, 123 ; 146, 216 ; stRspr).
Die Ultra-vires-Kontrolle ist ein besonderer Anwendungsfall einer auf das Demokratieprinzip bezogenen Identitätskontrolle (vgl. BVerfGE 142, 123 ), weil mit ihr eine hinreichend qualifizierte Kompetenzüberschreitung von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union verhindert werden soll, die nach ständiger Rechtsprechung des Senats zwangsläufig auch den Grundsatz der Volkssouveränität und das in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG enthaltene Recht der Bürgerinnen und Bürger verletzt, keiner Hoheitsgewalt ausgesetzt zu werden, die diese nicht legitimieren und auf die sie nicht in Freiheit und Gleichheit Einfluss nehmen können.
Die mit der Unabhängigkeit der EZB verbundene Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus im Bereich der Bankenaufsicht ist, weil sie zu dem weitreichenden und schwer einzugrenzenden Mandat der EZB im Bereich der Währungspolitik hinzutritt (vgl. BVerfGE 89, 155 ; 134, 366 ; 142, 123 ;… 146, 216 <256 f. Rn. 59, 258 f. Rn. 61, 278 Rn. 103>), zwar bedenklich (1), im Ergebnis jedoch noch hinnehmbar, weil sie durch besondere Vorkehrungen kompensiert wird, die der demokratischen Rückbindung ihres hier in Rede stehenden Handelns dienen (2).
Dies ist auch nicht durch Art. 88 Satz 2 GG institutionell legitimiert, weil diese Vorschrift - wie der Senat wiederholt ausgesprochen hat - einer restriktiven Auslegung des währungspolitischen Mandats der EZB bedarf und sich auf andere Bereiche nicht ohne weiteres übertragen lässt (vgl. BVerfGE 134, 366 ; 142, 123 ; 146, 216 ).
Das können eine strenge gerichtliche Kontrolle des Mandats (vgl. BVerfGE 142, 123 ; 146, 216 ; vgl. auch EuGH, Urteil vom 9. März 2010, Kommission/Deutschland, C-518/07, Slg. 2010, I-1897 ) oder spezifische Kontrollrechte sein, die dem Bundestag weitere Einflussmöglichkeiten auf das Handeln der EZB vermitteln.
Zusammen mit den Informationsrechten, die der Bundestag gegenüber der im Rat vertretenen Bundesregierung besitzt (Art. 23 Abs. 2 und Abs. 3 GG, §§ 3 ff. EUZBBG), tragen sie dazu bei, dass der Bundestag seine Integrationsverantwortung für das Handeln der EZB im Bereich der Bankenaufsicht effektiv wahrnehmen kann (vgl. BVerfGE 134, 366 ; 142, 123 ).
Diese Vorgabe eines ministerialfreien Raums steht in einem deutlichen Spannungsverhältnis zu dem durch Art. 20 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Grundsatz der Volkssouveränität (vgl. BVerfGE 142, 123 ;… Kahl, in: v. Bogdandy/Cassese/Huber , IPE V, 2014, § 74 Rn. 44;… Marcou, in: v. Bogdandy/Cassese/Huber , IPE V, 2014, § 92 Rn. 49 f.;… Ruffert, JuS 2014, S. 279 ).
Das hat Rückwirkungen auf die Auslegung der im Integrationsprogramm enthaltenen Einzelermächtigungen und die Methodik ihrer Kontrolle (vgl. BVerfGE 142, 123 ).
b) Das Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag ist bereits vor seinem Inkrafttreten tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde, wenn das Gesetzgebungsverfahren bis auf die Ausfertigung durch den Bundespräsidenten und die Verkündung abgeschlossen ist (vgl. BVerfGE 1, 396 ; 24, 33 ; 112, 363 ; 123, 267 ; 132, 195 ; 134, 366 ; 142, 123 ), weil andernfalls die Gefahr bestünde, dass Deutschland völkerrechtliche Verpflichtungen nur unter Verletzung seiner Verfassung erfüllen könnte.
Vor diesem Hintergrund haben die Bürgerinnen und Bürger zur Sicherung ihrer demokratischen Einflussmöglichkeiten im Prozess der europäischen Integration grundsätzlich ein Recht darauf, dass eine Übertragung von Hoheitsrechten nur in den vom Grundgesetz dafür vorgesehenen Formen der Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3, Art. 79 Abs. 2 GG erfolgt (vgl. BVerfGE 134, 366 ; 142, 123 ; 146, 216 ).
a) Zwar hat der Senat in seinen Urteilen zu den Verträgen von Maastricht (vgl. BVerfGE 89, 155 ) und Lissabon (vgl. BVerfGE 123, 267 ) Blankettermächtigungen ausgeschlossen und in seinem Urteil zum Freihandelsabkommen zwischen der Europäischen Union und Kanada (CETA) vom 13. Oktober 2016 erwogen, dass eine zu unbestimmte Ausgestaltung des in CETA vorgesehenen Ausschusssystems die Grundsätze des Demokratieprinzips als Teil der Verfassungsidentität des Grundgesetzes berühren könnte (vgl. BVerfGE 143, 65 unter Hinweis auf BVerfGE 142, 123 ).
Insoweit kann Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG verletzt werden, wenn Hoheitsrechte ohne eine hinreichende Begrenzung an eine demokratisch nicht oder nur schwach legitimierte Institution übertragen werden (vgl. BVerfGE 89, 155 ; 123, 267 ; 142, 123 ).
Entsprechende Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union oder der in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zu dieser stehenden zwischenstaatlichen Einrichtung ergingen notwendig ultra vires und verstießen damit gegen den Grundsatz der Volkssouveränität aus Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. BVerfGE 83, 37 ; 89, 155 ; 93, 37 ; 130, 76 ; 137, 185 ; 139, 194 ; 142, 123 ; 146, 216 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14 u.a. -, Rn. 120).
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erschöpft sich das dem Einzelnen in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG garantierte Wahlrecht zum Deutschen Bundestag nicht in einer formalen Legitimation der (Bundes-) Staatsgewalt, sondern umfasst auch den Anspruch des Bürgers, nur einer öffentlichen Gewalt ausgesetzt zu sein, die er legitimieren und beeinflussen kann (vgl. BVerfGE 123, 267 ; 142, 123 ).
Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG untersagt zudem Blankettermächtigungen (vgl. BVerfGE 58, 1 ; 89, 155 ; 123, 267 ; 132, 195 ; 142, 123 ) und wird daher verletzt, wenn der Integrationsgesetzgeber das beabsichtigte Integrationsprogramm nicht hinreichend bestimmbar festlegt.
38 Abs. 1 Satz 1 GG vermittelt Bürgerinnen und Bürgern in seinem durch Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Kern nicht nur Schutz vor einer substantiellen Erosion der Gestaltungsmacht des Deutschen Bundestages, sondern auch ein Recht darauf, dass Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union nur die Zuständigkeiten ausüben, die ihnen nach Maßgabe des Art. 23 GG übertragen worden sind (vgl. BVerfGE 142, 123 ; 146, 216 ).
Dies ist nach ständiger Rechtsprechung auch bereits vorbeugend möglich, das heißt vor dem Inkrafttreten des Übertragungs- beziehungsweise Zustimmungsgesetzes, wenn das Gesetzgebungsverfahren bis auf die Ausfertigung durch den Bundespräsidenten und die Verkündung abgeschlossen ist (vgl. nur BVerfGE 123, 267 ; 132, 195 ; 134, 366 ; 142, 123 ).
a) Der Schutz gegen den Verlust autonomer demokratischer Gestaltungsmacht ist auch der zentrale Gehalt der auf Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gestützten Ultra-vires-Rüge, bei der es darum geht, die Wahlberechtigten vor der Ausübung einer Hoheitsgewalt zu schützen, die sie nicht legitimieren und beeinflussen können (vgl. BVerfGE 142, 123 ).
So ist Gegenstand der Ultra-vires-Kontrolle, ob das Handeln der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union und der in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zur Europäischen Union stehenden zwischenstaatlichen Einrichtungen von den im Zustimmungsgesetz gemäß Art. 23 Abs. 1 GG enthaltenen Vorgaben des Integrationsprogramms gedeckt ist oder die Maßnahmen aus dem vom parlamentarischen Gesetzgeber vorgegebenen Rahmen ausbrechen (vgl. BVerfGE 89, 155 ; 123, 267 ; 126, 286 ; 134, 366 ; 142, 123 ), während die Identitätskontrolle nicht die Einhaltung der Reichweite der übertragenen Zuständigkeit betrifft, sondern die "absolute Grenze" des Art. 79 Abs. 3 GG (vgl. BVerfGE 123, 267 ; 134, 366 ; 142, 123 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 204).
b) Allein in diesem Zusammenhang stand bisher auch die vom Senat wiederholt betonte verfahrensmäßige Komponente der Ultra-vires-Kontrolle (vgl. BVerfGE 134, 366 ; 142, 123 ; 146, 216 ;… BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 93).
Sowohl der Verweis auf den OMT-Vorlagebeschluss im 134. Band, der eine Ultra-vires-Konstellation im Sinne einer offensichtlichen und strukturell bedeutsamen Kompetenzüberschreitung betraf, als auch die Begründung für die Notwendigkeit einer Ultra-vires-Kontrolle, nämlich die Überprüfung der Einhaltung der Grenzen bereits wirksam übertragener Kompetenzen (vgl. etwa BVerfGE 142, 123 ), sprechen dafür, dass sich der Vorbehalt nicht auf eine Konstellation bezieht, wie sie hier streitgegenständlich ist.
In allen diesen Fällen besteht - anders als bei einer Verfehlung der formellen Voraussetzungen eines Übertragungs- beziehungsweise Zustimmungsgesetzes nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 GG - die Gefahr, dass der demokratische Prozess ausgehöhlt oder unterlaufen wird und die Wahlberechtigten einer Hoheitsgewalt ausgesetzt werden, die sie nicht legitimieren und auf die sie nicht in Freiheit und Gleichheit Einfluss nehmen können (vgl. BVerfGE 142, 123 ).
Dies gilt auch im Verhältnis zu nationalem Verfassungsrecht (EuGH 9. März 1978 - C-106/77 - [Simmenthal] Rn. 17 f.; im Grundsatz ebenso BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] Rn. 115, BVerfGE 142, 123; 6. Juli 2010 - 2 BvR 2661/06 - [Honeywell] zu C I 1 b der Gründe, BVerfGE 126, 286 ) .
a) Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union, die ultra vires ergehen, verletzen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts das im Zustimmungsgesetz gem. Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG niedergelegte Integrationsprogramm ( BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] Rn. 143 und 152, BVerfGE 142, 123 ) .
Das Unionsrecht bleibt demnach - auch soweit es als autonome (Teilrechts-)Ordnung verstanden wird - von der vertraglichen Ermächtigung abhängig ( BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] Rn. 144, aaO ) .
Nur insoweit kann es am Anwendungsvorrang teilhaben (BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] Rn. 146, aaO) .
Diese muss offensichtlich und für die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten von struktureller Bedeutung sein (BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] Rn. 147, aaO; 6. Juli 2010 - 2 BvR 2661/06 - [Honeywell] zu C I 1 c cc (1) der Gründe, BVerfGE 126, 286) .
Da hinreichend qualifizierte Kompetenzüberschreitungen zugleich die Identität der Verfassung berühren, stellt die Ultra-vires-Kontrolle einen besonderen, an das Zustimmungsgesetz gem. Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG anknüpfenden Anwendungsfall des allgemeinen Schutzes der Verfassungsidentität durch das Bundesverfassungsgericht dar (BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] Rn. 153, aaO) .
aa) Ein Akt liegt offensichtlich außerhalb der übertragenen Kompetenzen, wenn sich die Kompetenz - bei Anwendung allgemeiner methodischer Standards - unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt begründen lässt (BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] Rn. 149, BVerfGE 142, 123; vgl. auch BVerfG 6. Juli 2010 - 2 BvR 2661/06 - [Honeywell] zu C I 1 c cc (2) und (3) der Gründe, BVerfGE 126, 286) .
Dieses Verständnis von Offensichtlichkeit folgt aus dem Gebot, die Ultra-vires-Kontrolle zurückhaltend auszuüben (BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] aaO unter Verweis auf Rn. 154 ff.) .
Bezogen auf den Gerichtshof der Europäischen Union folgt es zudem aus der Unterschiedlichkeit der Aufgaben und Maßstäbe, die das Bundesverfassungsgericht einerseits und der Gerichtshof andererseits zu erfüllen oder anzuwenden haben (BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] aaO) .
Erst wenn der Gerichtshof diese Grenze überschreitet, soll auch sein Handeln nicht mehr durch Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV gedeckt sein und seiner Entscheidung für Deutschland das gem. Art. 23 Abs. 1 Satz 2 iVm. Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG erforderliche Mindestmaß an demokratischer Legitimation fehlen ( so BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] aaO ) .
Die Annahme einer offensichtlichen Kompetenzüberschreitung setzt allerdings nicht voraus, dass keine unterschiedlichen Rechtsauffassungen zu dieser Frage vertreten werden (BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] Rn. 150, aaO) .
Insoweit gelten im Rahmen der Ultra-vires - Kontrolle die allgemeinen Grundsätze (BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] aaO) .
bb) Eine strukturell bedeutsame Verschiebung zulasten mitgliedstaatlicher Kompetenzen kann nur vorliegen, wenn die Kompetenzüberschreitung ein für das Demokratieprinzip und die Volkssouveränität erhebliches Gewicht besitzt (BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] Rn. 151, BVerfGE 142, 123) .
Davon ist auszugehen, wenn die Inanspruchnahme der Kompetenz durch das Organ, die Einrichtung oder sonstige Stelle der Europäischen Union eine Vertragsänderung nach Art. 48 EUV oder die Inanspruchnahme einer Evolutivklausel erforderte ( BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] aaO; vgl. EuGH Gutachten 2/94 vom 28. März 1996 [EMRK-Beitritt] Rn. 30) , für Deutschland also ein Tätigwerden des Gesetzgebers, sei es nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, sei es nach Maßgabe des Integrationsverantwortungsgesetzes (BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] aaO) .
b) Im Rahmen der sog. Identitätskontrolle prüft das Bundesverfassungsgericht überdies, ob die durch Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar erklärten Grundsätze bei der Übertragung von Hoheitsrechten durch den deutschen Gesetzgeber oder durch eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union berührt werden ( BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] Rn. 138, BVerfGE 142, 123;… 15. Dezember 2015 - 2 BvR 2735/14 - [Europäischer Haftbefehl] Rn. 36, 43, BVerfGE 140, 317; 30. Juni 2009 - 2 BvE 2/08 ua. - [Lissabon-Vertrag] zu C I 2 e bb der Gründe, BVerfGE 123, 267) .
aa) Das betrifft die Wahrung des Menschenwürdekerns der Grundrechte (Art. 1 GG; BVerfG 15. Dezember 2015 - 2 BvR 2735/14 - [Europäischer Haftbefehl] Rn. 48, BVerfGE 140, 317) ebenso wie die Grundsätze, die das Demokratie-, Rechts-, Sozial- und Bundesstaatsprinzip iSd. Art. 20 GG prägen (BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] Rn. 138, BVerfGE 142, 123) .
bb) Mit Blick auf das Demokratieprinzip ist ua. sicherzustellen, dass dem Deutschen Bundestag bei einer Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 23 Abs. 1 GG eigene Aufgaben und Befugnisse von substanziellem politischem Gewicht verbleiben (BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] Rn. 138, BVerfGE 142, 123; vgl. auch BVerfG 12. Oktober 1993 - 2 BvR 2134/92, 2 BvR 2159/92 - [Maastricht] zu C I der Gründe, BVerfGE 89, 155; 30. Juni 2009 - 2 BvE 2/08 ua. - [Lissabon-Vertrag] zu B I 3 a aa und C I 3 der Gründe, BVerfGE 123, 267) und dass er in der Lage bleibt, seine haushaltspolitische Gesamtverantwortung wahrzunehmen (BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] aaO mwN) .
cc) Soweit Maßnahmen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Europäischen Union Auswirkungen zeitigen, die die in den Art. 1 und Art. 20 GG niedergelegte Verfassungsidentität berühren, gehen sie über die grundgesetzlichen Grenzen offener Staatlichkeit hinaus (vgl. BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] Rn. 137, BVerfGE 142, 123) .
Die Identitätskontrolle verhindert nicht nur, dass der Europäischen Union Hoheitsrechte jenseits des für eine Übertragung offenstehenden Bereichs eingeräumt werden, sondern auch, dass Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union umgesetzt werden, die eine entsprechende Wirkung entfalten und jedenfalls faktisch einer mit dem Grundgesetz unvereinbaren Kompetenzübertragung gleichkämen (BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] Rn. 139 mwN, aaO) .
Vielmehr wird die in Rede stehende Maßnahme der Europäischen Union in materieller Hinsicht an der "absoluten Grenze" der Grundsätze der Art. 1 und Art. 20 GG gemessen (BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] Rn. 153 mwN, aaO) .
Die Prüfung, ob Ultra-vires- oder Identitätskontrolle nach den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäben vorliegend einen Ausschluss des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts gebieten, obliegt dem erkennenden Senat insofern, als er - bejahendenfalls - erwägen muss, eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts herbeizuführen (vgl. BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] Rn. 162, BVerfGE 142, 123; 15. Dezember 2015 - 2 BvR 2735/14 - [Europäischer Haftbefehl] Rn. 43, BVerfGE 140, 317; 30. Juni 2009 - 2 BvE 2/08 ua. - [Lissabon-Vertrag] zu C I 2 e bb der Gründe, BVerfGE 123, 267 ) .
Die Feststellung der Unanwendbarkeit von Unionsrecht in der Bundesrepublik Deutschland hat sich das Bundesverfassungsgericht vorbehalten (BVerfG 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 ua. - [OMT-Programm] Rn. 155, aaO;… 15. Dezember 2015 - 2 BvR 2735/14 - [Europäischer Haftbefehl] aaO;… 30. Juni 2009 - 2 BvE 2/08 ua. - [Lissabon-Vertrag] aaO) .
BVerfG, 15.06.2020 - 2 BvR 71/20
Unzulässige Verfassungsbeschwerden gegen das Programm der EZB zum Ankauf von …
VG Berlin, 06.12.2019 - 1 K 456.17
Aussetzung der Verfahren und Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union: Vereinbarkeit des Beschlusses des EZB-Rates vom 06.09.2012 über Technical features of Outright Monetary Transactions (OMT) mit Art 119, 123, 127 AEUV, Art 17 bis 24 des Protokolls über die Satzung des ...
Verfahren vor dem BVerfG bzgl. des unbegrenzten Erwerbs von Anleihen einzelner Eurostaaten durch die EZB; Unbegrenzter Erwerb von Anleihen einzelner Eurostaaten am Sekundärmarkt durch die Europäische Zentralbank; Aussetzung eines Verfahrens vor dem BVerfG zur Vorlage an ...
Vorlage der gegen die Mitwirkung der Deutschen Bundesbank an der Umsetzung des "OMT-Beschlusses" vom 6. September 2012 sowie die angebliche Untätigkeit der deutschen Bundesregierung und des Deutschen Bundestags in Ansehung dieses Beschlusses gerichteten ...
Dies entspricht der schon früher geäußerten Auffassung des Senats (vgl. BVerfGE 134, 366 ; 142, 123 ).
Ob ein Programm wie das PSPP eine offenkundige Umgehung von Art. 123 Abs. 1 AEUV darstellt, entscheidet sich jedoch nicht an der Einhaltung eines einzelnen Kriteriums, sondern nur auf der Grundlage einer wertenden Gesamtbetrachtung (vgl. BVerfGE 134, 366 ; 142, 123 ;… Dawson/Bobic, Common Market Law Review 2019, S. 1005 ).
Die Verträge sehen eine Umverteilung zwischen den nationalen Haushalten nicht vor (vgl. BVerfGE 134, 366 ;… vgl. auch Ohler, in: Siekmann , EWU, 2013, Art. 125 AEUV Rn. 5).
Soweit eine weitere Übertragung von Hoheitsrechten nicht möglich oder nicht gewollt ist, sind sie verpflichtet, im Rahmen ihrer Kompetenzen mit rechtlichen oder politischen Mitteln auf die Aufhebung der vom Integrationsprogramm nicht gedeckten Maßnahmen hinzuwirken sowie - solange die Maßnahmen fortwirken - geeignete Vorkehrungen dafür zu treffen, dass die innerstaatlichen Auswirkungen der Maßnahmen so weit wie möglich begrenzt bleiben (vgl. BVerfGE 134, 366 ).
Insoweit sind geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um die Wahrung des Integrationsprogramms sicherzustellen (vgl. BVerfGE 123, 267 <353, 364 f., 389 f., 391 f., 413 f., 419 f.>; 134, 366 ).
Das Parlament ist verpflichtet, in einem förmlichen Verfahren über die Übertragung von Kompetenzen im Rahmen der europäischen Integration zu entscheiden, damit das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung gewahrt bleibt (vgl. BVerfGE 134, 366 ).
Der wahlberechtigte Bürger hat zur Sicherung seiner demokratischen Einflussmöglichkeit im Prozess der europäischen Integration ein Recht darauf, dass eine Verlagerung von Hoheitsrechten nur in den dafür vorgesehenen Formen von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3, Art. 79 Abs. 2 GG geschieht (vgl. BVerfGE 134, 366 ).
Der demokratische Entscheidungsprozess, den diese Regelungen neben der gebotenen Bestimmtheit der Übertragung von Hoheitsrechten (...) gewährleisten, wird bei einer eigenmächtigen Kompetenzanmaßung von Organen und sonstigen Stellen der Europäischen Union unterlaufen" (BVerfGE 134, 366 ).
Auf die Gefahr, jedem und jeder Wahlberechtigten über Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG die Tür zu einem allgemeinen Gesetzesvollziehungsanspruch zu öffnen, ist bereits an anderer Stelle hingewiesen worden (vgl. BVerfGE 134, 366, 430 , Sondervotum des Richters Gerhardt, bezogen auf die Zulassung einer auf die Behauptung einer Verletzung von Art. 38 Abs. 1 GG gestützten Ultra-vires-Kontrolle).
https://dejure.org/2015,19631
BVerfG, 03.06.2015 - 2 BvR 2728/13 (https://dejure.org/2015,19631)
BVerfG, Entscheidung vom 03.06.2015 - 2 BvR 2728/13 (https://dejure.org/2015,19631)
BVerfG, Entscheidung vom 03. Juni 2015 - 2 BvR 2728/13 (https://dejure.org/2015,19631)
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Die Verfahren werden in der Zusammensetzung des Zweiten Senats mit dem Präsidenten Voßkuhle sowie den Richterinnen und Richtern Landau, Huber, Hermanns, Müller, Kessal-Wulf, König und Maidowski fortgesetzt.

References: Art. 93
 § 90
 Art. 20
 Art. 79
 Art. 23
 Art. 79

Art. 38
 Art. 23
 Art. 20
 Art. 79
 Art. 23
 Art. 48
 Art. 23
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 23
 Art. 20
 Art. 79
 Art. 38
 Art. 23
 Art. 79
 Art. 1
 Art. 20
 Art. 38
 Art. 48
 Art. 123
 Art. 123
 Art. 123
 Art. 123
 Art. 123
 Art. 123
 Art. 123
 Art. 123
 Art. 19
 § 31
 Art. 38
 Art. 20
 Art. 79
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 79
 Art. 93
 § 90
 Art. 20
 Art. 38
 Art. 20
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 19
 Art. 23
 Art. 20
 Art. 79
 Art. 48
 Art. 23
 Art. 38
 Art. 79
 Art. 23
 § 10
 Art. 10
 Art. 4
 Art. 20
 Art. 38
 Art. 88
 Art. 20
 Art. 79
 § 74
 § 92
 Art. 23
 Art. 79
 Art. 38
 Art. 20
 Art. 20
 Art. 38

Art. 20
 Art. 20
 Art. 79
 Art. 23
 Art. 38
 Art. 23
 Art. 79
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 19
 Art. 23
 Art. 20
 Art. 79
 Art. 48
 EuGH 
 Art. 23
 Art. 79
 Art. 20
 Art. 23
 Art. 1
 Art. 20
 Art. 1
 Art. 20
 Art. 123
 Art. 125
 Art. 23
 Art. 79
 Art. 38
 Art. 38