Source: http://kraken.slv.cz/5As15/2008
Timestamp: 2018-09-20 11:46:24+00:00

Document:
5As15/2008
è. j. 5 As 15/2008-73
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Ludmily Valentové a soudcù JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyá¹ové, Ph.D. v právní vìci ¾alobce: RETRUCK, spol. s r. o., se sídlem Rokycanská 1, Plzeò, zastoupený Mgr. Martinem Vovsíkem, advokátem se sídlem Malá 6, Plzeò, proti ¾alovanému: Magistrát mìsta Plznì, se sídlem ©kroupova 4, Plzeò, zastoupený JUDr. Ivanou Èadkovou, advokátkou se sídlem Modøínová 2, Plzeò, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 18. 12. 2007, è. j. 30 Ca 85/2005-37,
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 18. 12. 2007, è. j. 30 Ca 85/2005-37, s e r u ¹ í a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Rozhodnutím Úøadu mìstského obvodu Plzeò 9-Malesice ze dne 16. 5. 2005, è. j. 262/2005-ÚMO9/Výst-Jag, byla ¾alobci ulo¾ena pokuta ve vý¹i 250 000 Kè za správní delikt dle § 106 odst. 3 písm. a) zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen stavební zákon ), jeho¾ se mìl ¾alobce dopustit tím, ¾e podle správního orgánu provádìl stavební úpravy objektu è. p. 63 (bývalá lesovna) v areálu zámku Malesice na pozemku parc. è. 2 v k. ú. Malesice bez stavebního povolení. Proti tomuto rozhodnutí podal ¾alobce odvolání, které ¾alovaný rozhodnutím ze dne 24. 8. 2005, è. j. 2778/2005-MMP/STAV LIN, zamítl a napadené rozhodnutí prvního stupnì potvrdil.
Rozhodnutí ¾alovaného napadl ¾alobce správní ¾alobou u Krajského soudu v Plzni. Poukázal na èást odùvodnìní napadeného rozhodnutí, ve kterém ¾alovaný uvádí, ¾e k okam¾iku vyhotovení napadeného rozhodnutí nebylo odvolání ¾alobce proti rozhodnutí správního orgánu I. stupnì nikterak odùvodnìno, z èeho¾ tedy ¾alovaný pøi pøezkoumání rozhodnutí správního orgánu I. stupnì vycházel. Ve skuteènosti v¹ak odùvodnìno bylo, a to podáním ze dne 18. 8. 2005, které ¾alobce uèinil prostøednictvím svého právního zástupce a které bylo ¾alovanému doruèeno dne 18. 8. 2005 faxem a tého¾ dne ¾alovanému také zasláno jako doporuèená zásilka. Dle ¾alobce ¾alovaný v rámci napadeného rozhodnutí nepøihlédl ke skuteènostem, právní argumentaci a dùkazùm obsa¾eným a navr¾eným v odùvodnìní odvolání a z toho dùvodu zatí¾il své rozhodnutí podstatnou vadou, která zpùsobuje jeho nezákonnost. Mìlo dojít zejména k poru¹ení § 59 odst. 1, § 3 odst. 2 a § 3 odst. 4 zákona è. 71/1967 Sb., správní øád (dále jen správní øád ). ®alovaný tak nepøezkoumal napadené rozhodnutí v celém rozsahu, nedal ¾alobci pøíle¾itost, aby mohl svá práva a zájmy úèinnì hájit a jeho rozhodnutí nevychází ze spolehlivì zji¹tìného stavu vìci. ®alobce v odùvodnìní svého odvolání navrhoval doplnìní dokazování, pøièem¾ tyto dùkazní návrhy pova¾oval za opodstatnìné. Bylo povinností ¾alovaného vypoøádat se s uèinìnými dùkazními návrhy a v pøípadì jejich zamítnutí tento postup øádnì odùvodnit. V tomto ohledu ¾alobce upozornil na nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2005, sp. zn. II. ÚS 418/03. ®alobce v podrobnostech odkázal na pøedmìtné odvolání a navrhl, aby krajský soud rozhodnutí ¾alovaného zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
Krajský soud v Plzni vý¹e uvedeným rozsudkem podanou ¾alobu jako nedùvodnou zamítl. Uvedl, ¾e zákonnost napadeného rozhodnutí posuzoval pouze v tom rozsahu, v jakém ¾alobce tvrdil, ¾e do¹lo k poru¹ení jeho veøejných subjektivních práv, tedy ¾e ¾alovaný nepøihlédl ke skuteènostem a právní argumentaci, která byla obsa¾ena v odùvodnìní jeho odvolání, které bylo dne 19. 8. 2005 doruèeno ¾alovanému (samotné odvolání bylo správnímu orgánu I. stupnì doruèeno dne 2. 6. 2005), èím¾ mìlo dojít k poru¹ení citovaných ustanovení správního øádu. Krajský soud uvedl, ¾e ¾aloba by v takové podobì mohla být úspì¹ná pouze, pokud by ¾alovaný nepøezkoumal odvoláním napadené rozhodnutí v celém rozsahu a tato procesní vada by byla natolik podstatná, ¾e by mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí.
Krajský soud se dle svých slov zamìøil na posouzení otázky, zda ¾alovaný pøezkoumal odvoláním napadené rozhodnutí v celém rozsahu a postupoval tak v souladu s § 59 odst. 1 správního øádu. V této souvislosti se krajský soud zabýval také námitkami, které ¾alobce uplatnil v doplnìní odvolání a které si krajský soud rozèlenil do pìti okruhù.
Pokud ¾alobce v prvním okruhu odvolacích námitek tvrdil, ¾e správní orgán I. stupnì vadným zpùsobem doruèoval listiny ¾alobci, nebo» zpùsob oznaèení adresáta zpùsobil, ¾e listiny byly doruèovány fyzické osobì Milo¹i Houserovi, a nikoli spoleènosti RETRUCK, spol. s r. o., posoudil krajský soud právní úèinky doruèování listin, které pøímo souvisely s pøedmìtným øízením, tzn. doruèení oznámení o zahájení øízení ve vìci správního deliktu ¾alobci a pøedvolání ¾alobce k ústnímu jednání. Tyto písemnosti byly doruèovány adresátovi oznaèenému jako RETRUCK, spol. s r. o., Milo¹ Houser-statutární orgán, Rokycanská 1, Plzeò . Tento zpùsob doruèení písemností do vlastních rukou byl podle krajského soudu proveden v souladu s § 25 odst. 1 správního øádu, dle kterého písemnosti urèené orgánùm nebo organizacím se doruèují pracovníkùm oprávnìným za orgány nebo organizace pøijímat písemnosti. Není-li takových pracovníkù, doruèuje se písemnost, která je urèena do vlastních rukou tomu, kdo je oprávnìn za orgán nebo organizaci jednat. Ze zpùsobu oznaèení adresáta nelze dovodit, ¾e by doruèování bylo provedeno v rozporu s daným ustanovením, nebo» pouze z nadbyteènì uvedeného údaje o osobì jednatele spoleènosti nelze dovozovat, ¾e písemnost byla urèena a doruèena této fyzické osobì. Písemnost byla doruèována na adresu sídla spoleènosti, která je uvedena v obchodním rejstøíku, jak správní orgán také správnì dovodil. I kdy¾ se ¾alovaný s touto odvolací námitkou explicitnì nevypoøádal, tato procesní vada nepøedstavuje dle mínìní krajského soudu podstatné poru¹ení ustanovení o øízení pøed správním orgánem, které by mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o vìci samé ve smyslu § 76 odst. 1 s. ø. s.
Ke druhé odvolací námitce ¾alobce, podle ní¾ práce na objektu byly provedeny nejpozdìji v srpnu 2004, tj. v dobì, kdy ¾alobce nebyl vlastníkem pøedmìtné nemovitosti a kdy dosud nedo¹lo k zaplacení kupní ceny za tuto nemovitost, co¾ mìlo právní význam ve vztahu k èl. IV. kupní smlouvy, kterou ¾alobce nabyl danou nemovitost do svého vlastnictví, uvedl krajský soud, ¾e výsledky øízení o správním deliktu dolo¾ené obsahem správního spisu potvrdily, ¾e provádìní prací na pøedmìtném objektu bez stavebního povolení zjistil odbor památkové péèe Magistrátu mìsta Plznì dne 20. 10. 2004; výkonem státního stavebního dohledu bylo dne 12. 11. 2004 potvrzeno, ¾e stavební práce na tém¾e objektu pokraèují. ®alobce sám v prùbìhu øízení o správním deliktu i v samotné ¾alobì nepopøel, ¾e stavební práce na daném objektu byly provádìny, pouze argumentoval tím, ¾e byly provedeny v dobì, kdy kupní cena nemovitosti nebyla dosud prodávajícímu zaplacena. ®alobce rovnì¾ v odùvodnìní svého odvolání potvrdil, ¾e sám nezajistil vydání stavebního povolení a pøíslu¹ných stanovisek dotèených orgánù a jen vysvìtloval, z jakých dùvodù tak nebylo uèinìno. ®alovaný se nevyjadøoval k vymezení èasového období, ve kterém byly pøedmìtné stavební práce provádìny, av¹ak skuteènosti, které byly v prùbìhu øízení zji¹tìny, potvrdily, ¾e do¹lo k naplnìní skutkové podstaty správního deliktu ve smyslu § 106 odst. 3 písm. a) stavebního zákona, jejím¾ znakem je, ¾e právnická osoba provádí stavbu bez stavebního povolení. Z tìchto dùvodù dospìl krajský soud k závìru, ¾e i kdy¾ se ¾alovaný dùslednì nevypoøádal s druhou odvolací námitkou, nepøedstavuje toto pochybení podstatnou vadu øízení, která by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o vìci samé, nebo» naplnìní základního znaku skutkové podstaty správního deliktu bylo dostateènì prokázáno a i pøes mìnící se stanoviska tuto skuteènost ¾alobce nevyvracel.
U tøetí odvolací námitky, podle ní¾ provádìné práce nebyly v rozhodnutí I. stupnì dostateènì specifikovány, a navíc vzhledem k jejich charakteru a rozsahu je nelze pova¾ovat za stavbu, na kterou se vydává stavební povolení, krajský soud konstatoval, ¾e ¾alovaný v tomto smìru závìry správního orgánu I. stupnì pøezkoumal a potvrdil, ¾e nepovolené stavební úpravy na objektu zmìnily vzhled této stavby a k jejich provedení tedy bylo nutné po¾ádat o stavební povolení. Krajský soud tedy dospìl k závìru, ¾e námitka ¾alobce, podle ní¾ se ¾alovaný ani touto otázkou nezabýval, není v daném pøípadì dùvodná.
Krajský soud mìl za to, ¾e se ¾alovaný vypoøádal i se ètvrtou odvolací námitkou ¾alobce, je¾ se týkala posouzení spoleèenské nebezpeènosti protiprávního jednání. ®alovaný tuto otázku posoudil a potvrdil právní závìry správního orgánu I. stupnì, podle nich¾ jednáním ¾alobce do¹lo ke kumulativnímu poru¹ení minimálnì dvou zákonných povinností, a to povinnosti zalo¾ené zákonem o státní památkové péèi a souèasnì povinnosti zalo¾ené stavebním zákonem.
Poslední odvolací námitkou ¾alobce zpochybòoval právní kvalifikaci pøedmìtného protiprávního jednání, pøièem¾ mìl za to, ¾e sankce mìla být ulo¾ena dle § 106 odst. 1 písm. a) stavebního zákona. Podle krajského soudu tím ¾alobce pøipustil, ¾e provádìl stavební úpravy nebo udr¾ovací práce na pøedmìtné nemovitosti a pouze se domníval, ¾e nevy¾adovaly stavební povolení, ale toliko ohlá¹ení stavebnímu úøadu. Právní kvalifikací protiprávního jednání se ¾alovaný zabýval a hodnotil skuteènosti, které jsou rozhodné pro naplnìní skutkové podstaty správního deliktu dle § 106 odst. 3 písm. a) stavebního zákona.
Krajský soud konstatoval, ¾e ani¾ by se vyjadøoval ke zpùsobu argumentace ¾alovaného ve vztahu k jednotlivým odvolacím výtkám, samotný fakt, ¾e ¾alovaný v tìchto smìrech napadené rozhodnutí správního orgánu prvého stupnì øádnì pøezkoumal a jiných podstatných vad øízení s mo¾ným vlivem na zákonnost rozhodnutí neshledal, postaèoval k závìru, ¾e není dùvodná ¾alobní výtka, tvrdící v obecné rovinì, ¾e rozhodnutí k podanému odvolání nebylo pøezkoumáno v celém rozsahu ve smyslu § 59 odst. 1 správního øádu è. 71/1967 Sb.
V prùbìhu øízení o správním deliktu se ¾alobci dle mínìní krajského soudu dostalo pøíle¾itosti, aby mohl svá práva a zájmy úèinnì hájit-byl øádnì seznámen se zahájením øízení o protiprávním jednání, které mìlo být podstatou tohoto deliktu, byl pøedvolán k ústnímu jednání, kde mu byl dán prostor k obranì. ®alobce se v¹ak pøi ústním jednání v podstatì k vìci nevyjádøil a odkázal na písemné stanovisko, které mìl podat jeho právní zástupce. V tom pak právní zástupce uvedl pouze skuteènosti, se kterými se správní orgán I. stupnì a posléze ¾alovaný dostateènì vypoøádali. Procesní právo ¾alobce vyplývající z § 3 odst. 2 správního øádu tak nebylo poru¹eno.
Jako nedùvodnou shledal krajský soud i ¾alobní námitku vytýkající poru¹ení § 3 odst. 4 správního øádu, v ní¾ ¾alobce uvádìl, ¾e napadené rozhodnutí nevychází ze spolehlivì zji¹tìného skutkového stavu. Skutkové okolnosti, které úplným zpùsobem objasòují skutkový stav vìci, jsou dány pøedmìtem øízení a v dané vìci se jedná o okolnosti, které umo¾ní bezpeènì uzavøít, zda ¾alobce provádìl dotèenou stavbu bez stavebního povolení. V prùbìhu øízení o správním deliktu ¾alobce navrhl provedení dùkazu dotazem na Katastrální úøad pro Plzeòský kraj, katastrální pracovi¹tì Plzeò-mìsto k objasnìní otázky, kdy ¾alobce nabyl pøedmìtnou nemovitost do vlastnictví. Tato otázka byla podle krajského soudu dostateènì objasnìna v prùbìhu správního øízení, ve kterém mìly správní orgány k dispozici pøíslu¹nou kupní smlouvu. Dal¹í dùkazní návrhy, které dle ¾alobce mìly doplnit skutková zji¹tìní, byly obsa¾eny v písemném odùvodnìní odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupnì. Dùkazní návrh znaleckým posudkem z oboru stavebnictví k objasnìní charakteru provádìných prací správní orgán neuznal za právnì významný, nebo» správnì poukázal na pravomoc pøíslu¹ného stavebního úøadu v pochybnostech posoudit, zda se jedná èi nejedná o stavbu. Co se týká navr¾eného výslechu dvou svìdkù, který mìl být zamìøen na objasnìní doby, kdy byly stavební práce na pøedmìtné nemovitosti provádìny, neuznal krajský soud tento okam¾ik jako právnì významný pro posouzení, zda do¹lo èi nedo¹lo k naplnìní skutkové podstaty správního deliktu dle § 106 odst. 3 písm. a) stavebního zákona. Pokud ve správním øízení nebyly tyto ¾alobcem navr¾ené dùkazy provedeny, neznamená to, ¾e by správní orgán rozhodl na základì neúplnì zji¹tìného skutkového stavu.
®alobce (stì¾ovatel) napadl rozsudek krajského soudu vèasnou kasaèní stí¾ností, v ní¾ poukazoval na dùvody dle § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ø. s. (nezákonnost spoèívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem v pøedcházejícím øízení a vytýkané vady øízení pøed správním orgánem, pro které mìl krajský soud ¾alobou napadená rozhodnutí zru¹it). Dle obsahu kasaèních námitek ov¹em stì¾ovatel uplatnil rovnì¾ stí¾ní dùvod dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s., tedy nepøezkoumatelnost rozsudku krajského soudu èi jiné vady øízení pøed krajským soudem, které mohly mít za následek nezákonné rozhodnutí krajského soudu o vìci samé.
Za prvé stì¾ovatel namítá, ¾e rozhodnutí ¾alovaného bylo vydáno dne 24. 8. 2005 a odùvodnìní odvolání bylo ¾alovanému doruèeno dne 19. 8. 2005. Pøesto napadené rozhodnutí ¾alovaného vychází z toho, jako by odvolání odùvodnìno nebylo. ®alovaný si odùvodnìní nepov¹iml. Z tohoto dùvodu nijak nereagoval na námitky obsa¾ené v odùvodnìní odvolání a na zde obsa¾ené dùkazní návrhy. Jestli¾e na nì nereagoval, pak se s nimi ani nevypoøádal. Dùkazní návrhy nebyly hodnoceny a ani zamítnuty. Tato procesní vada není zhojitelná a krajský soud proto mìl ¾alobou napadené rozhodnutí zru¹it. Navíc krajský soud nepøípustnì nahrazuje èinnost ¾alovaného, nebo» se s danými výtkami mìl vypoøádat ¾alovaný, a ne krajský soud.
Krajský soud podle stì¾ovatele navíc sám jednotlivé odvolací námitky nesprávnì posoudil. Stì¾ovatel trvá na tom, ¾e správní orgán I. stupnì ve¹keré pøíslu¹né písemnosti doruèoval nesprávnì, a to fyzické osobì Milo¹i Houserovi, a nikoli stì¾ovateli samotnému. To má být zøejmé z toho, ¾e je na nich byl uveden adresát: RETRUCK, spol. s r. o., Milo¹ Houser-statutární orgán, Rokycanská 1, 301 52 Plzeò .
Kromì toho stì¾ovatel uvádí, ¾e vymezení èasového období, ve kterém byly práce na pøedmìtné nemovitosti provedeny, má vliv na urèení subjektu, který mohl správní delikt spáchat. Správní orgán I. stupnì nikdy nezji¹»oval a nezjistil, který subjekt vlastnì mìl stavební práce provádìt. I kdy¾ stavbu obvykle provádí vlastník nemovitosti, není vylouèeno, aby ji provádìl i jiný subjekt (napø. v dobì, kdy stì¾ovatel je¹tì nebyl vlastníkem nemovitosti), av¹ak k takovému zji¹tìní nejsou ve správním spise obsa¾eny pøíslu¹né podklady.
Ohlednì stanoviska krajského soudu, dle kterého byly provedené stavební práce v rozhodnutí prvního stupnì dostateènì specifikovány, stì¾ovatel uvádí, ¾e dané posouzení bylo pouze formalistické. Stì¾ovatel toti¾ tvrdil, ¾e práce specifikované v prvém odstavci rozhodnutí správního orgánu I. stupnì, které by mohly zakládat spáchání správního deliktu, byly provedeny a dokonèeny do konce srpna roku 2004. Po tomto datu pak byly dle tvrzení stì¾ovatele provádìny jen zcela nepodstatné udr¾ovací práce, které v ¾ádném pøípadì nezasahovaly do podstaty objektu a nelze je pova¾ovat za stavbu. Za úèelem dolo¾ení tohoto tvrzení stì¾ovatel v doplnìní odvolání navrhl výslech pøíslu¹né pracovnice orgánu státního stavebního dozoru.
Stì¾ovatel rovnì¾ trvá na tom, ¾e správní orgány obou stupòù nesprávnì posoudily spoleèenskou nebezpeènost pøedmìtného jednání. Krajský soud pøitom nehodnotil skuteènosti, které uvádìl stì¾ovatel, tedy, ¾e provedenými stavebními pracemi nebyl nijak po¹kozen èi znehodnocen pøedmìtný objekt, a to ani z hlediska ochrany kulturní památky a ¾e orgány státní památkové péèe a ochrany následnì vydaly k provedeným pracím v pøevá¾ném rozsahu kladná stanoviska a zejména, ¾e správní orgán I. stupnì následnì stavbu dodateènì povolil.
Stì¾ovatel pak dodává, ¾e námitku týkající se právní kvalifikace správního deliktu uèinil jen z dùvodu opatrnosti, a nijak tím nedoznal, ¾e by práce provedl. Stì¾ovatel namítal, ¾e provedené práce, a» ji¾ byl jejich pùvodce kdokoliv , nejsou stavbou (tj. stavebními úpravami vy¾adujícími stavební povolení). Charakter, rozsah a druh provedených prací zùstal ve správním øízení neprokázán a v rozhodnutí správního orgánù nebyl øádnì vymezen. I v tomto smìru pova¾uje stì¾ovatel rozhodnutí správních orgánù za nepøezkoumatelné. Navr¾ený dùkaz (provedení znaleckého posudku) k urèení charakteru provedených prací by také postavil skutkové okolnosti pøípadu najisto-zda se jednalo o práce, jejich¾ provedení naplnilo skutkovou podstatu správního deliktu dle § 106 odst. 3 písm. a) èi dle § 106 odst. 1 písm. a) stavebního zákona.
Koneènì stì¾ovatel uvádí, ¾e krajský soud pova¾oval ve¹keré dùkazní návrhy obsa¾ené v odùvodnìní odvolání za zbyteèné. Stì¾ovatel s takovým závìrem krajského soudu nesouhlasí. Krajský soud se tak nevypoøádává s námitkou stì¾ovatele, ¾e dle konstantní judikatury Ústavního soudu je neprovedení navr¾ených dùkazù bez øádného odùvodnìní nezákonností mající ústavnì právní charakter, která vede ke zru¹ení rozhodnutí obecných soudù. ®alovaný pøitom nijak neodùvodnil, proè navr¾ené dùkazy neprovedl. ®alovaný tak ani uèinit nemohl, nebo» tyto návrhy ani nezaregistroval. Krajský soud k vìci pøistoupil tak, ¾e sám posoudil dùvodnost tìchto dùkazních návrhù, co¾ je v¹ak nesprávný postup.
®alovaný ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti ze dne 18. 2. 2007 navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost zamítl. Vyjádøil pøesvìdèení, ¾e stì¾ovatel pouze opakuje své døívìj¹í ¾alobní námitky. Postup správních orgánù byl øádný a bylo prokázáno, ¾e byl spáchán správní delikt, kdo a kdy jej spáchal a jakým zpùsobem lze takový delikt potrestat dle stavebního zákona. Údajné nedostatky správního rozhodnutí jsou pouze názorem odli¹ným od názoru rozhodujících orgánù na formální nále¾itosti, ani¾ by tyto údajné nedostatky mìly vliv na zji¹tìní spáchání správního deliktu a vedení øízení o nìm.
K jednotlivým námitkám stì¾ovatele ¾alovaný uvedl následující. Doruèování probìhlo v souladu s pøíslu¹nými právními pøedpisy. Otázka vlastnictví objektu nebyla rozhodující pro stanovení odpovìdnosti za správní delikt, nebo» shromá¾dìné podklady opravòovaly k závìru o pachateli deliktu. Stavební úpravy jsou pojmem stavebního zákona, rovnì¾ tak stavební úpravy, které mìní vzhled stavby. Stavební zákon také urèoval, které stavby (stavební úpravy) podléhaly ohlá¹ení a které povolení. Spoleèenská nebezpeènost èinu byla potvrzena stanoviskem orgánù památkové péèe. Jestli¾e byla následnì stanoviska dotèených orgánù i dodateèné povolení stavby vydána bez zásadních problémù, není to dùkazem ni¾¹í spoleèenské nebezpeènosti èinu, ale spí¹e toho, ¾e se pachatel nemusel dopustit protiprávního jednání, kdyby dodr¾el zákonný postup. Právní kvalifikace skutku pøitom byla souèástí odùvodnìní správních rozhodnutí.
Závìrem ¾alovaný uvedl, ¾e odùvodnìní odvolání bylo zøejmì podáno tak pozdì, aby na nì odvolací orgán ji¾ nemohl plnì reagovat. Odvolateli byly známy lhùty pro vydání rozhodnutí a vìdìl, do kdy musí být odvolací rozhodnutí vydáno. I kdy¾ mìl mo¾nost se od poèátku aktivnì úèastnit øízení, neèinil tak a nyní se pokou¹í tuto okolnost pøièíst k tí¾i správních orgánù.
V prvé øadì je tøeba pøipomenout, jakým zpùsobem postupoval ¾alovaný pøi posouzení odvolání stì¾ovatele a jeho doplnìní, které bylo ¾alovanému doruèeno dne 18. 8. 2005. V tomto ohledu je tøeba pøisvìdèit stì¾ovateli, ¾e ¾alovaný na jednotlivé odvolací námitky ani na dùkazní návrhy uplatnìné v doplnìní odvolání, s výjimkou jediné dílèí otázky, nereagoval. Pøitom ov¹em z odùvodnìní odvolacího rozhodnutí je zøejmé, ¾e ¾alovaný doplnìní odvolání nepøehlédl, jak se domníval stì¾ovatel, nicménì neshledal potøebu se odvolacími námitkami zabývat. Tento svùj postoj ¾alovaný odùvodnil tím, ¾e se stì¾ovatel prostøednictvím svého právního zástupce opakovanì zavazoval k doplnìní odvolání, nedodr¾el v¹ak termíny, které v této souvislosti pøislíbil. Stì¾ovatel mìl za to, ¾e k doplnìní odvolání, které bylo doruèeno a¾ po uplynutí 30 denní lhùty, kterou § 57 odst. 2 správního øádu stanovil správnímu orgánu I. stupnì k pøedlo¾ení odvolání a pøíslu¹ného spisového materiálu odvolacímu orgánu, pøihlí¾et nemá, nebo» by to bylo v rozporu se zásadou hospodárnosti a rychlosti øízení a se zásadou rovnosti úèastníkù øízení vzhledem k tomu, ¾e pøípadní ostatní úèastníci øízení by se ji¾ nemohli v rozporu s § 56 správního øádu k doplnìní odvolání vyjádøit.
Je tøeba konstatovat, ¾e tento názor ¾alovaného je nesprávný. Správní øád neobsahoval ustanovení, je¾ by zakládalo koncentraci odvolacího øízení, je tudí¾ tøeba vycházet z toho, ¾e odvolatel byl oprávnìn své odvolání doplnit kdykoliv a¾ do vydání rozhodnutí odvolacího orgánu. Pokud v této souvislosti nedodr¾el jím pøislíbený termín doplnìní odvolání, nemusel ¾alovaný jistì po tomto termínu nadále èekat s vydáním svého rozhodnutí a stì¾ovatel tedy riskoval, ¾e jeho odvolací námitky budou ¾alovanému doruèeny a¾ po vydání jeho rozhodnutí, a pak by samozøejmì ¾alovaný nemìl mo¾nost k nim pøihlédnout. Pokud v¹ak byly doruèeny pøed vydáním tohoto rozhodnutí, byl ¾alovaný bezesporu povinen se jimi dùslednì zabývat, a pokud by bylo v øízení více úèastníkù, co¾ nebyl pøípad øízení o pøedmìtném správním deliktu, byl by povinen ostatní úèastníky øízení o daném podání vyrozumìt, a» ji¾ sám èi prostøednictvím správního orgánu I. stupnì, a dát jim mo¾nost se k odvolacím dùvodùm vyjádøit. Pokud by v této souvislosti odvolací orgán nebyl schopen dodr¾et lhùty pro vydání svého rozhodnutí stanovené v § 49 správního øádu, byl povinen po¾ádat nadøízený správní orgán o jejich prodlou¾ení. Na tìchto závìrech nic nemìní ani skuteènost, ¾e ¾alovaný mìl v dobì obdr¾ení doplnìní odvolaní patrnì ji¾ vyhotoven jakýsi koncept svého rozhodnutí, jak naznaèuje v odùvodnìní rozhodnutí, podstatné je, ¾e bylo doplnìní odvolání ¾alovanému doruèeno je¹tì pøed vydáním jeho rozhodnutí.
V dané otázce lze rovnì¾ odkázat na ustálenou judikaturu správních soudù, napø. na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 8. 2001, è. j. 7 A 42/99-37, publikovaný v Soudní judikatuøe ve vìcech správních pod è. 926/2002, dle kterého správní øád nevy¾aduje, aby odvolání bylo odùvodnìno. Pokud jsou v podaném odvolání dùvody uvedeny, ¾ádné ustanovení tohoto zákona nebrání tomu, aby dùvody podaného odvolání byly roz¹íøeny èi mìnìny, a to a¾ do doby rozhodnutí odvolacího orgánu. Tento závìr ostatnì vyplývá i z vyøízení stì¾ovatelova podnìtu k pøezkoumání rozhodnutí mimo odvolací øízení Krajským úøadem Plzeòského kraje, odborem regionálního rozvoje, ze dne 30. 9. 2005, è. j. RR/2625/05, kdy tento správní orgán shledal v daném postupu ¾alovaného vadu øízení, by» ji¾ Nejvy¹¹í správní soud nemù¾e souhlasit s tímto nadøízeným správním orgánem v tom, ¾e tato vada v daném pøípadì nemìla vliv na zákonnost rozhodnutí ¾alovaného.
Námitky obsa¾ené v doplnìní odvolání je tedy tøeba v daném pøípadì pova¾ovat za souèást odvolání stì¾ovatele. ®alovaný byl povinen v souladu s § 59 odst. 1 správního øádu pøezkoumat odvolání v plném rozsahu, co¾ samozøejmì znamená, ¾e se v prvé øadì mìl ve svém rozhodnutí explicitnì vypoøádat s uplatnìnými odvolacími námitkami, a pokud tak neuèinil, zkrátil tím stì¾ovatele na jeho právech na spravedlivý proces vyplývajících mj. z èl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Za situace, kdy stì¾ovatel toto zkrácení na svých procesních právech v ¾alobì namítal, mìl krajský soud ¾alobou napadené rozhodnutí zru¹it. Dospìt k závìru, ¾e uvedená vada øízení nemìla vliv na zákonnost rozhodnutí ¾alovaného by bylo mo¾né pouze tehdy, pokud by ¾alovaný takto opominul pouze ojedinìlou èi marginální odvolací námitku, kterou by bylo mo¾né posoudit jako zjevnì nerelevantní nebo zjevnì nedùvodnou, nebo» zru¹ení rozhodnutí ¾alovaného v takovém pøípadì by muselo být pokládáno za procesní formalismus. Za takovou námitku by snad bylo mo¾né v daném pøípadì pova¾ovat námitku nedoruèení nìkterých písemností v rámci správního øízení v prvním stupni. Je toti¾ zøejmé, ¾e pokud byl stì¾ovatel zøetelnì oznaèen na prvním místì jako adresát a bylo doruèováno na adresu jeho sídla, pak skuteènì nadbyteèné uvedení jednatele stì¾ovatele, pana Milo¹e Housera, pøípadnì s dodatkem, ¾e se jedná o statutární orgán stì¾ovatele, na doruèence nemù¾e zmìnit nic na skuteènosti, ¾e bylo øádnì doruèeno stì¾ovateli.
Ostatní odvolací námitky stì¾ovatele v¹ak za zjevnì nerelevantní nebo zjevnì nedùvodné oznaèit nelze. Vzhledem k tomu, ¾e se s nimi ¾alovaný nevypoøádal (resp. odmítl vypoøádat), je jeho rozhodnutí nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù. Pokud krajský soud pro tuto dùvodnì vytýkanou procesní vadu rozhodnutí ¾alovaného nezru¹il, postupoval v rozporu s § 76 odst. 1 písm. a), resp. § 78 odst. 1 s. ø. s. Lze plnì pøisvìdèit stì¾ovateli, ¾e krajský soud pochybil, jestli¾e se místo toho rozhodl sám pøezkoumávat jednotlivé odvolací námitky namísto ¾alovaného správního orgánu. I pøesto, ¾e správní soud je nadán ¹irokou pravomocí pøezkoumání
¾alobou napadeného rozhodnutí správního orgánu a jistì je oprávnìn v mezích ¾alobních námitek úvahu správního orgánu do urèité míry doplnit èi korigovat, v situaci kdy správní orgán odvolací námitky ¾alobce zcela pominul, není úlohou správního soudu posuzovat pøímo tyto odvolací námitky a tak vlastnì suplovat roli odvolacího správního orgánu. Takový pøístup poru¹uje ústavní dìlbu pravomocí mezi orgány veøejné správy a správními soudy a z ní vycházející zásadu subsidiarity ochrany práv ve správním soudnictví zakotvenou v § 5 a § 68 písm. a) s. ø. s.
Bylo by tedy pøedèasné, aby se Nejvy¹¹í správní soud vyjadøoval k dùvodnosti jednotlivých odvolacích námitek, nebo» by se tím dopustil stejného pochybení jako krajský soud. Je v¹ak tøeba pro dal¹í prùbìh øízení pøed správním orgánem korigovat nìkterá nesprávná tvrzení, která krajský soud uvedl v souvislosti s hodnocením odvolacích námitek. Pøedev¹ím není pravdou, ¾e by stì¾ovatel v prùbìhu øízení jakkoli doznal, ¾e se dopustil vytýkaného protiprávního jednání, èi ¾e by v této souvislosti mìnil svou výpovìï. Jak vyplývá ze správního spisu, stì¾ovatel po celou dobu správního øízení uvádìl, ¾e pøedmìtné stavební úpravy, je¾ byly zji¹tìny orgánem státní památkové péèe a orgánem státního stavebního dohledu neprovádìl a ¾e byly tyto úpravy provedeny v dobì, kdy je¹tì nebyl vlastníkem stavby. Zároveò uvádìl, ¾e v dobì, kdy byly tyto stavební úpravy zji¹tìny, provádìl na stavbì pouze udr¾ovací práce, které by samy o sobì stavební povolení ani ohlá¹ení stavebnímu úøadu nevy¾adovaly. Souèasnì stì¾ovatel navrhoval dùkazy k prokázání tìchto svých tvrzení. Je pravdou, ¾e otázka, kdo byl vlastníkem dané nemovitosti v dobì, kdy byly pøedmìtné stavební úpravy provádìny, není rozhodující pro zji¹tìní, kdo spáchal správní delikt dle § 106 odst. 3 písm. a) stavebního zákona. Ten, kdo v daném pøípadì provádìl uvedené stavební úpravy, nutnì nemusel být vlastník stavby. Av¹ak zji¹tìní, ve kterém období byly pøedmìtné stavební úpravy provádìny, a kdo byl v té dobì vlastníkem stavby, resp. kdo se stavbou v té dobì fakticky disponoval, mohou být dùle¾itými indiciemi pro øe¹ení skutkové otázky, kdo pøedmìtné stavební úpravy skuteènì provádìl.
Je tedy na ¾alovaném, aby se dùslednì vypoøádal s uvedenými námitkami stì¾ovatele zpochybòujícími zji¹tìný skutkový stav a ve svìtle tìchto námitek zhodnotil, zda jsou ji¾ ve správním spise obsa¾eny dostateèné dùkazy o tom, ¾e se vytýkaného protiprávního jednání dopustil stì¾ovatel, èi zda bude nutno doplnit dokazování podle dùkazních návrhù stì¾ovatele èi dokonce nad tento rámec. Není snad pøitom ani tøeba zdùrazòovat, ¾e správní øízení o správním deliktu se øídí zásadou materiální pravdy, dùkazní bøemeno k prokázání, ¾e daný správní delikt spáchal stì¾ovatel, tedy nese správní orgán. Pøitom bude ¾alovaný povinen pøihlédnout i k tomu, ¾e vedle záznamù o zji¹tìních orgánu státní památkové péèe a státního stavebního dohledu, které se týkají pøedev¹ím celkového rozsahu nepovolených zmìn stavby, se dosavadní skutkové závìry správních orgánù o tom, ¾e daný skutek spáchal stì¾ovatel, zakládají pøedev¹ím na výpovìdi pøedchozího vlastníka objektu, která má v¹ak podobu pouhého písemného prohlá¹ení, nejedná se tedy o výpovìï na základì svìdeckého výslechu, jemu¾ by stì¾ovatel mohl být pøítomen a mohl klást svìdkovi otázky. Dùkazní hodnota takového listinného dùkazu je tedy pøirozenì ni¾¹í ne¾ dùkazní hodnota pøípadné svìdecké výpovìdi.
Obdobnì se bude muset ¾alovaný dùslednìji nì¾ dosud vypoøádat i s namítanou otázkou rozsahu pøedmìtných stavebních úprav, zda tedy ¹lo o stavební úpravy dle § 55 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, kterými se nemìní vzhled stavby, nezasahuje do nosných konstrukcí stavby, ani se jimi nemìní zpùsob u¾ívání stavby, a u nich¾ tedy postaèovalo ohlá¹ení stavebnímu úøadu, pøièem¾ nesplnìní této povinnosti zakládalo ménì záva¾ný správní delikt dle § 106 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, èi zda se jednalo o jiné ne¾ uvedené stavební úpravy, pro nì¾ bylo tøeba stavební povolení a tedy provedení tìchto úprav bez stavebního povolení zakládalo správní delikt dle § 106 odst. 3 písm. a) stavebního zákona. I tuto otázku bude ¾alovaný muset øe¹it ve vztahu ke stavebním úpravám, u nich¾ bude postaveno najisto, ¾e je provedl stì¾ovatel, a uvést zcela konkrétnì, které z nich mìní vzhled stavby, zasahují do nosných konstrukcí nebo mìní zpùsob u¾ívání stavby. Pøitom se bude muset vypoøádat i se souvisejícím dùkazním návrhem stì¾ovatele na ustanovení znalce. V této souvislosti je ov¹em tøeba odli¹ovat otázky skutkové a otázky právní, nebo» pro posuzování právních otázek nemù¾e být znalec pøíslu¹ný. Otázkou právní v daném pøípadì je obecný výklad právního pojmu stavební úpravy, které mìní vzhled stavby, zasahují do nosných konstrukcí stavby èi mìní zpùsob u¾ívání stavby. Otázkou skutkovou pak je, zda právì takové zmìny byly provedeny na stavbì v daném pøípadì. Potøeba ustanovit k této skutkové otázce v souladu s § 36 správního øádu znalce by vyvstala pouze v pøípadì, ¾e by její posouzení pøesahovalo odbornou kvalifikaci stavebního úøadu.
Koneènì obdobným zpùsobem bude muset ¾alovaný posoudit i odvolací námitku stì¾ovatele, podle ní¾ bylo tøeba vzít v rámci hodnocení záva¾nosti pøípadného správního deliktu v úvahu, ¾e dle jeho tvrzení nedo¹lo uvedenými stavebními úpravami k po¹kození dané stavby jako¾to nemovité kulturní památky a ¾e tyto stavební úpravy byly v pøíslu¹ném øízení dle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona povoleny. Je toti¾ zøejmé, ¾e ani touto námitkou se ¾alovaný, by» hodnotil spoleèenskou nebezpeènost èinu z jiných hledisek, nezabýval, pøièem¾ není mo¾né øíci, ¾e je tato otázka z hlediska hodnocení záva¾nosti èinu, zejména pokud jde o jeho ¹kodlivé následky, zjevnì irelevantní.
Z vý¹e uvedeného výkladu ji¾ vyplývá, ¾e Nejvy¹¹í správní soud musí plnì pøisvìdèit rovnì¾ stí¾ní námitce, podle ní¾ krajský soud pochybil, jestli¾e nezru¹il ¾alobou napadené rozhodnutí i z toho dùvodu, ¾e ¾alovaný ¾ádným zpùsobem nereagoval na dùkazní návrhy stì¾ovatele, a jestli¾e krajský soud namísto tohoto postupu dùvodnost tìchto návrhù sám posuzoval.
Je zøejmé, ¾e se ¾alovaný nevyjádøil k dùkazním návrhùm uvedeným v odvolání (dùkaz výslechem pracovnice sepisující kontrolní zji¹tìní státního stavebního dohledu ze dne 12. 11. 2004, týkající se otázky, jaké práce byly v rozhodné dobì provádìny; dùkaz znaleckým posudkem o charakteru provedených prací; dùkaz výslechem vrátných k otázce, kdy byly práce uskuteèòovány; dùkaz správním spisem ve vìci odstranìní, resp. dodateèného povolení stavby k otázce spoleèenské nebezpeènosti protiprávního jednání).
Jak vyplývá z judikatury Nejvy¹¹ího správní soudu, zakládá opomenutí dùkazních návrhù zpravidla rovnì¾ nepøezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nedostatek dùvodù, pokud se nejedná pouze o dùkazní návrhy zjevnì nerelevantní (napø. k prokázání skuteèností, které nejsou mezi stranami sporné, èi které zcela zjevnì nejsou pro danou vìc rozhodné, èi dùkazní návrhy, jimi¾ pøíslu¹ná tvrzení zcela zøejmì prokázat nelze). Tak napøíklad dle rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 5. 2008, è. j. 4 As 21/2007-80, www.nssoud.cz, vyjde-li správní úøad pøi rozhodování o sankci za správní delikt pouze z protokolu o kontrole, ani¾ by se v následném správním øízení o ulo¾ení sankce jakkoli vypoøádal s dùkazními návrhy úèastníka øízení v tomto øízení uèinìnými, které mají vyvrátit èi jinak interpretovat kontrolní zji¹tìní, je výsledné rozhodnutí zpravidla nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù. Samozøejmì rovnì¾ èetná judikatura Ústavního soudu i Nejvy¹¹ího správního soudu (viz napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 1. 4. 2008, è. j. 9 Azs 15/2008-108, www.nssoud.cz) k tzv. opominutým dùkazùm v øízení pøed soudem platí v zásadì analogicky i pro øízení pøed správním orgánem.
Obdobnì jako v ji¾ citovaném rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 5. 2008, è. j. 4 As 21/2007-80, lze i v tomto pøípadì konstatovat, ¾e pokud v rámci vedeného správního øízení úèastník øízení (stì¾ovatel) vznesl výhrady týkající se výsledkù kontrolních zji¹tìní a namítl jejich vìcnou nesprávnost (v dané vìci uvádìl, ¾e rozhodující èást prací na objektu byla provedena do konce srpna 2004, tedy v dobì, kdy je¹tì nemohl s objektem disponovat a pozdìji provádìl jen udr¾ovací práce-za tím úèelem navrhoval napø. výslech vrátných objektu), bylo povinností ¾alovaného, jak ji¾ bylo øeèeno, se v øízení o správním deliktu s tìmito námitkami vypoøádat a v souladu se zásadou materiální pravdy skuteènosti pochybné èi úèastníkem øízení zpochybòované, objasnit a najisto postavit. V souladu s ustanovením § 32 odst. 1 správního øádu musí správní orgán vycházet pøi rozhodování ze skuteèného stavu vìci a za tím úèelem provést øádné dokazování.
Obecnì platí, ¾e správní orgán nemá povinnost provést v¹echny dùkazy, ale musí o vznesených návrzích rozhodnout. Pokud jim nevyhoví, musí ve svém rozhodnutí vylo¾it, z jakých dùvodù navr¾ené dùkazy neprovedl. V posuzovaném pøípadì se ¾alovaný ke stì¾ovatelem vzneseným dùkazním návrhùm vùbec nevyjádøil. Konkrétnì tedy v daném pøípadì do¹lo k opomenutí dùkazního návrhu výslechu vrátných objektu, který (alespoò dle stì¾ovatele), mohl pøispìt k jednoznaènému vyøe¹ení otázky doby, kdy na objektu byly provádìny stì¾ovateli pøièítané stavební úpravy a který subjekt je z tohoto hlediska provádìl. Dále byl navr¾en výslech pracovnice orgánu státního stavebního dohledu (která poøídila kontrolní záznam ze dne 12. 11. 2004), pøièem¾ tento dùkazní návrh se vztahoval k tomu, jaké práce byly v dané dobì provádìny, zda se jednalo o pokraèování v nepovolených stavebních úpravách èi o pouhé práce udr¾ovací. Navr¾ený dùkaz správním spisem ve vìci odstranìní, resp. dodateèného povolení stavby k otázce spoleèenské nebezpeènosti jednání stì¾ovatele mohl mít vztah, jak ji¾ bylo objasnìno, k otázce vý¹e stanovené sankce. Nelze tedy ne¾ uzavøít, ¾e i v tomto ohledu trpí rozhodnutí ¾alovaného vadou spoèívající v jeho nepøezkoumatelnosti pro nedostatek dùvodù, pro nì¾ mìl krajský soud ¾alobou napadené rozhodnutí zru¹it.
Pouze pro úplnost Nejvy¹¹í správní soud dodává, ¾e pøi pøezkoumání rozhodnutí ¾alovaného vycházely správní soudy dosud z právního stavu, který tu byl v dobì rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ø. s.). V dal¹ím správním øízení v¹ak bude muset ¾alovaný v pøípadì, ¾e bude postaveno najisto, ¾e se daného protiprávního jednání dopustil stì¾ovatel, zvá¾it také právní kvalifikaci tohoto jednání dle nyní úèinného stavební zákona è. 183/2006 Sb. z toho hlediska, zda tato pozdìj¹í právní úprava není pro pachatele správního deliktu pøíznivìj¹í (viz èl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, který se dle ustálené judikatury správních soudù pou¾ije i pro oblast správního trestání).
Vzhledem k vý¹e uvedenému nezbylo Nejvy¹¹ímu správnímu soudu ne¾ v souladu s § 110 odst. 1 s. ø. s. rozsudek krajského soudu zru¹it a vìc mu vrátit k dal¹ímu øízení. V nìm bude Krajský soud v Plzni vázán právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).

References: soud 
 § 106
 § 59
 § 3
 § 3
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 59
 soud 
 soud 
 soud 
 § 25
 § 76
 § 106
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 106
 § 106
 soud 
 § 59
 § 3
 soud 
 § 3
 soud 
 § 106
 § 103
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 106
 § 106
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 57
 § 56
 § 49
 soud 
 § 59
 soud 
 soud 
 § 76
 § 78
 soud 
 soud 
 § 5
 § 68
 soud 
 soud 
 § 106
 § 55
 § 106
 § 106
 § 36
 § 88
 soud 
 soud 
 soud 
 § 32
 soud 
 soud 
 § 110
 soud