Source: https://www.finlex.fi/sv/oikeus/kho/vuosikirjat/2016/201603443
Timestamp: 2019-03-19 20:41:32+00:00

Document:
19.8.2016/3443 HFD:2016:121 - Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden - FINLEX ®
Du är här: Finlex › Rättspraxis › Högsta förvaltningsdomstolen › Årsboksavgöranden: 2016 › 19.8.2016/3443 HFD:2016:121
845/1/15
Självstyrelselagen för Åland 27 § 23 punkten (FFS 1141/1991)
Landskapslagen (ÅFS 2008:124) om miljöskydd 27 § 2 mom.
Vattenlagen (FFS 587/2011) 15 kap. 2 §
Miljöskyddslagen (FFS 527/2014) 191 § 2 mom.
Se även och jfr HFD 2015:158, HFD 2015:159 och HFD 29.1.2015 liggare 222
Ålands förvaltningsdomstol 16.2.2015 nr 16/2015
Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet (ÅMHM) har med sitt beslut 6.11.2013 med anledning av A:s ansökan om miljögranskning meddelat instruktioner för att iakttas vid vattenarbete i samband med utfyllnad av samfällt vattenområde.
Ålands förvaltningsdomstol har med sitt överklagade beslut på besvär av B upphävt ÅMHM:s beslut och återförvisat ärendet till ÅMHM för ny behandling.
Förvaltningsdomstolen har ålagt ÅMHM ersätta B:s rättegångskostnader med 1 200 euro jämte dröjsmålsränta.
Förvaltningsdomstolen har motiverat beslutet bland annat enligt följande:
Bestämmelser om miljötillstånds- respektive miljögranskningsplikt
I 10 § 1 mom. i landskapslagen om miljöskydd (miljöskyddslagen) föreskrivs om krav på tillstånd och miljögranskning. Enligt paragrafens 1 mom. krävs tillstånd för verksamhet som förutsätter tillstånd enligt bl. a. vattenlagen för landskapet Åland (vattenlagen). Enligt 4 mom. i samma paragraf krävs miljögranskning för verksamheter som förutsättermiljögranskning enligt bl.a. vattenlagen. Miljögranskning krävs därtill för verksamhet som landskapsregeringen med stöd av 52 § belagt med krav på miljögranskning.
Enligt 52 § 1 mom. i miljöskyddslagen kan landskapsregeringen genom landskapsförordning besluta att verksamhet som medför risk för negativ miljöpåverkan som inte är ringa inte får bedrivas utan föregående miljögranskning.
I 6 kap. 15 § i vattenlagen föreskrivs om krav på tillstånd för vattenföretag. Enligt paragrafens 1 mom. krävs tillstånd för utförande av vattenföretag och förfogande över annans egendom om genomförandet berör enskild rättsinnehavares rätt och inte samtliga berörda rättsinnehavare godkänt åtgärden. Enligt 2 mom. krävs tillstånd utöver vad som följer av 1 mom. alltid för utförande av vattenföretag bl.a. om företaget innebär byggande, fyllning, pålning, grävning, muddring, sprängning eller rensning i vattenområde, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till mer än 500 kvadratmeter (f punkten).
I 18 § i vattenlagen föreskrivs krav på miljögranskning för vattenföretag. Enligt lagrummet krävs miljögranskning för utförande av vattenföretag om företaget kan medföra fara för människors hälsa (a punkten), sådana förändringar i naturförhållandena eller av existensbetingelserna för de i naturen levande organismerna som är betydande (b punkten), fara för översvämning eller allmän vattenbrist (c punkten), ändring eller stängning av kungsådra (d punkten), olägenhet för fiskens vandring eller möjlighet till fortplantning som är betydande (e punkten), försämring av vattnets reningsförmåga eller annan kvalitetsförsämring som inte är ringa (f punkten) eller betydande minskning av naturskönheten, trivseln i omgivningen, kulturvärdena eller rekreationsmöjligheterna (g punkten).
Därtill har i landskapsförordningen om miljöskydd (miljöskyddsförordningen) föreskrivits att miljögranskning krävs bl.a. för muddrings-, grävnings- eller fyllnadsarbete i vattenområde, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområde uppgår till mer än 50 kvadratmeter (1 § jämte 15.1 punkten i bilaga 1).
Bestämmelser som gäller rådighet över vatten
Enligt 2 kap. 1 § i vattenlagen finns i kapitlet i fråga bestämmelser om vem som med iakttagande av lagens övriga bestämmelser råder över vatten samt under vilka förutsättningar annan än de som råder över visst vatten har rätt att utnyttja vatten och vattenområde.
Enligt 2 kap. 2 § krävs för att utföra ett vattenföretag rätt eller rådighet enligt detta kapitel samt att vattenföretaget utförs i enlighet med lagens övriga bestämmelser.
Enligt 2 kap. 3 § råder den som äger en fastighet över det vatten som finns där, om inte annat följer av bestämmelserna i denna lag. Med ägare enligt denna paragraf jämställs den som har ständig besittningsrätt till fastighet.
Enligt 2 kap. 4 § råder delägare i samfällt vattenområde över området på samma sätt som ägare, med beaktande av att han vid nyttjandet av området och därpå befintligt vatten inte får vidta åtgärder som vållar men eller störning för andra delägare eller utgör hinder för dem att på motsvarande sätt tillgodogöra sig området.
Bestämmelser om miljögranskningsförfarande
Enligt 15 § 1 mom. i miljöskyddslagen ska prövningsmyndigheten granska ansökan om miljögranskning. Om myndigheten finner grundad anledning att anta att verksamheten inte är förenlig med denna lag eller den lagstiftning som nämns i 10 §, ska myndigheten pröva dess laglighet. Myndigheten ska därvid meddela detta till den sökande och redovisa sina grunder för antagandet. Myndigheten kan informera om vad som måste iakttas för att verksamheten ska vara förenlig med lag samt om verksamheten helt eller delvis inte kan förverkligas i enlighet med lag. I 24 § finns närmare bestämmelser om vilka instruktioner myndigheten kan meddela.
Görs ingen prövning eller krävs inga instruktioner som avses i 1 mom. ska myndigheten enligt 2 mom. i paragrafen anteckna ansökan till kännedom samt meddela sökanden att ansökan inte föranleder vidare åtgärder.
I samband med granskning eller prövning av ansökan kan myndigheten enligt 3 mom. besluta att ny miljögranskning ska göras inom viss tid samt om tidpunkt för eventuell revidering av instruktioner meddelade enligt 1 mom.
Enligt 4 mom. anförs besvär över beslut fattade av prövningsmyndigheten i enlighet med 1 - 3 mom. hos Ålands förvaltningsdomstol. Besvärsmyndigheten kan förbjuda verkställighet av granskningsbeslut.
Enligt 12 § 2 mom. i miljöskyddslagen ska prövningsmyndigheten, utöver vad som gäller enligt förvaltningslagen för landskapet Åland, utan dröjsmål tillkännage ansökan för allmänheten genom elektronisk publicering. Av publiceringen ska framgå vilken verksamhet ansökan avser, platsen för verksamheten, sökandens namn samt kontaktuppgifter till den enhet eller tjänsteman hos myndigheten som ansvarar för ärendets beredning.
Enligt 28 § 1 mom. i förvaltningslagen för landskapet Åland (förvaltningslagen) ska en part innan ett ärende avgörs få tillfälle att framföra sin åsikt om ärendet och lämna sin förklaring med anledning av sådana yrkanden och sådan utredning som kan inverka på hur ärendet kommer att avgöras. I paragrafens 2 mom. föreskrivs om grunder på vilka ett ärende får avgöras utan att en part hörs. Enligt 8 § i förvaltningslagen är part i ett förvaltningsärende den vars rätt, fördel eller skyldighet ärendet gäller.
Förvaltningsdomstolens bedömning av ärendet
Det aktuella vattenföretaget har utförts utan att på förhand ansöka om prövning enligt miljöskyddslagen. I stället har ärendet anhängiggjorts hos ÅMHM av ändringssökanden B som ett tillsynsärende. Likväl har handläggningen resulterat i att ÅMHM meddelat ett miljö­granskningsbeslut.
B har hävdat att vattenföretaget skulle ha krävt miljötillstånd, emedan A inte påvisat rätt att utföra vattenföretaget. ÅMHM har för sin del framfört att det med anledning av miljögranskning meddelade beslutet, till skillnad från ett tillstånd, inte ens har som innebörd att ge sökanden någon rätt att utföra det aktuella vattenföretaget, utan att verksamhetsutövaren vid behov kan införskaffa rådighet skilt. B har vidare ansett att ÅMHM förbigått hans rätt att bli hörd under granskningsförfarandet.
För att kunna ta ställning till besvärsgrunderna krävs ett klarläggande av innebörden av miljögranskningsförfarandet med tanke på det aktuella ärendets omständigheter.
I enlighet med miljöskyddslagens förarbeten (se landskapsregeringens fr. nr 28/2006-07, särskilt avsnitt 4.1.2 - 4.1.3) avser miljögranskningsplikten verksamheter vars genomförande inte är beroende av tillstånd, men som ändå måste genomgå en förhandsgranskning i syfte att klarlägga och konkretisera de krav lagstiftningen ställer på verksamheten. Instruktioner som meddelas med anledning av en miljögranskning är för sin del inte avsedda som förpliktande i sig, utan som besked om innebörden av de krav som följer direkt av själva lagstiftningen. Till skillnad från ett miljötillstånd, där verksamhetens tillåtlighet och villkor blir föremål för ett generellt bindande avgörande, har miljögranskning således i detta avseende ett snarare informativt syfte. Verksamhetens förenlighet med lag kan också göras föremål för tillsyn oavsett utförd miljögranskning (fr. nr 28/2006-07, avsnitt 5.3.1). Samtidigt har dock lagstiftarens uttryckliga avsikt varit att ett granskningsbeslut är ett såtillvida slutgiltigt avgörande i sak att det ska kunna göras till föremål för domstolsprövning (se näringsutskottets bet. nr 7/2006-07 samt därtillhörande utlåtande av lagutskottet). Överklagbarheten av miljögranskningsbeslut har bekräftats i rättspraxis, även om behov att gå närmare in på granskningsinstrumentets rättsliga natur därvid inte uppstått. Det har ansetts möjligt att söka ändring i såväl innehållet av meddelade instruktioner som underlåtenhet att meddela sådana.
Av ovan sagda är förvaltningsdomstolens slutsats att ett miljögranskningsbeslut jämte instruktioner, även om det inte i sig är avsett som förpliktande för enskilda, måste betraktas som ett offentligt förhandsbesked om lagens innebörd för den granskade verksamheten. Det med anledning av granskningen meddelade beslutet binder alltså myndighetsutövningen såvida väsentligen nya omständigheter inte ger anledning till omvärdering. Tolkningen stämmer överens med att myndigheten också särskilt kan förbehålla sig möjligheten att revidera instruktioner vid en förnyad miljögranskning enligt 15 § 3 mom. i miljöskyddslagen. Samtidigt har berörda utomstående alltjämt möjlighet att få verksamhetens lagenlighet prövad genom att initiera tillsyn enligt lagens 8 kap., varvid även sagda nya omständigheter kan göras gällande. Anser verksamhetsutövaren sig behöva mer bindande garantier för sin verksamhet, har denna för sin del möjlighet att enligt 10 § 3 mom. ansöka om miljötillstånd även då tröskeln för lagstadgad tillståndsplikt underskrids.
Även om det nu aktuella vattenföretaget till sin areal underskrider tröskeln för miljötillstånd enligt 6 kap. 15 § 2 mom., är sagda tröskel sekundär i förhållande till den allmänna tillståndsplikten enligt 1 mom. i samma paragraf, enligt vilket tillstånd krävs för utförande av vattenföretag och förfogande över annans egendom om genomförandet berör enskild rättsinnehavares rätt och inte samtliga berörda rättsinnehavare godkänt åtgärden. Företaget i fråga utförs inte på samfällighetens vägnar och det överskrider även uppenbarligen vad A har rätt att utföra på basis av den rådighet han själv har som delägare i det samfällda vattenområdet med stöd av 2 kap 4 § i vattenlagen. Således måste ÅMHM, till skillnad från vad myndigheten själv ansett, för att kunna pröva ärendet i miljö­granskningsförfarande först utesluta tillståndsplikten genom att säkerställa att sökanden har godkännande för vattenföretaget av vattenområdets ägare. Att myndigheten enligt miljöskyddslagen inte utövar tillsyn över rena rådighetsfrågor ändrar inte på detta.
Det lösryckta utdrag ur protokollet över samfällighetens delägarlags årsmöte (delägarstämma) 2013 som sökanden tillställt ÅMHM, varav inte ens framgår att stämman själv skulle ha ansett sig lagligen sammankallad och beslutsför, utgör inte tillräcklig utredning i ovan sagda avseende. Detta oavsett att klandran över lagligheten av delägarstämmans beslutsfattande däremot inte kan prövas i ett miljöprövningsärende.
Att samfälligheten givit sitt godkännande för vattenföretaget i fråga framgår däremot av det protokoll daterat 4.6.2014 som A tillställt förvaltningsdomstolen. Godkännandet undanröjer behovet att genom miljötillstånd avgöra frågan om huruvida A kan ges ständig enskild nyttjanderätt till den del av vattenområdet som vattenföretaget tar i anspråk, såsom även därtillhörande frågor om ersättning till samfälligheten. Följaktligen anser förvaltningsdomstolen att ärendet kan prövas med iakttagande av bestämmelserna om miljögranskning, dvs. utan att anse att ett miljötillstånd skulle ha krävts.
Vad gäller ändringssökandens invändningar om hörandet under granskningsförfarande konstaterar förvaltningsdomstolen följande. I enlighet med det som ovan noterats om miljögranskningens begränsade rättsverkningar och möjligheten att initiera tillsyn kan verksamhetsutövaren som utgångspunkt anses vara den enda i enlighet med förvaltningslagen direkt berörda parten i ett granskningsärende. Även om behov att höra utomstående sålunda inte skulle föreligga i en miljögranskning, ska emellertid också den övriga allmänheten ges ärendet till känna genom elek­tronisk publicering i enlighet med 12 § 2 mom. i miljöskyddslagen.
Omständigheterna i det aktuella ärendet avviker emellertid från ovan sagda utgångspunkt. Vattenföretaget äger rum på ett samfällt vattenområde, varvid samfälligheten oundvikligen måste anses vara part. Vidare har granskningsärendet ursprungligen anhängiggjorts som ett tillsynsärende. Med beaktande av samma omständigheter som ovan godkänts som grund för B:s besvärsrätt i ärendet anser förvaltningsdomstolen att B genom att ha inlämnat klagomål om verksamheten måste anses ha visat ett sådant intresse i ärendet att också han är att betrakta som part i granskningen.
ÅMHM har varken hört delägarlaget eller B med anledning av A:s ansökan om miljögranskning. Att B hörts om de inhämtade inmätningsresultaten uppfyller härvid inte kraven på ett adekvat hörande enligt förvaltningslagen. Att samfällighetens delägarlag godkänt användningen av dess vattenområde för vattenföretaget innebär inte heller att delägarlaget inte kunde ha intresse att framföra synpunkter på vattenföretagets utförande eller att ett hörande annars kunde anses uppenbart onödigt. Vidare framgår det inte heller att ansökan överhuvudtaget tillkännagivits allmänheten såsom förutsätts i miljöskyddslagen. Med beaktande av tillkännagivandets innebörd för eventuella övriga intressenter måste även denna försummelse anses utgöra ett sådant fel i förfarande som föranleder att det överklagade beslutet tillkommit i felaktig ordning.
På ovan sagda grunder ska det överklagade beslutet upphävas och ärendet återförvisas till ÅMHM för att behandla A:s ansökan om miljögranskning i ett förnyat förfarande som ger samtliga parter respektive i övrigt berörda tillfälle att ta del av ärendet enligt vad som föreskrivs i miljöskyddslagen. Det är därför för tidigt för domstolen att ta ställning till vattenföretaget i sak.
Enligt 74 § 1 och 2 mom. förvaltningsprocesslagen är en part skyldig att ersätta en annans parts rättegångskostnader helt eller delvis, om det särskilt med beaktande av avgörandet i ärendet är oskäligt att denne själv får bära sina rättegångskostnader. Bestämmelsen kan också tillämpas på den förvaltningsmyndighet som har fattat beslutet. Då frågan om en offentlig parts ersättningsskyldighet prövas ska särskilt beaktas om rättegången har orsakats av ett fel hos myndigheterna.
B:s besvär har bifallits. Även om ärendet på vissa punkter lämnat en hel del rum för tolkning, måste rättegången likväl anses i betydande grad ha orsakats av att ÅMHM förbigått sådana lagstadgade moment av granskningsförfarandet som skulle ha givit B möjlighet att komma till tals redan i myndigheten. Också verksamhetens tillståndsplikt har kunnat uteslutas först i domstolen. Det skulle således vara oskäligt om B fick bära sina rättegångskostnader fullt ut. Förvaltningsdomstolen finner med hänsyn till ärendets art skäligt att ÅMHM står för B:s rättegångskostnader till ett belopp om 1 200 euro, medan han själv står för övriga kostnader.
229 § i miljöskyddslagen (FFS 527/2014)
6 kap 1 och 4 § i vattenlagen (ÅFS 1996:61) för landskapet Åland
ÅMHM har i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens beslut upphävs och ÅMHM:s beslut sätts i kraft. Alternativt ska ärendet återförvisas till förvaltningsdomstolen för ny behandling. B ska själv stå sina rättegångskostnader.
ÅMHM har motiverat sina besvär på bland annat följande sätt.
Förvaltningsdomstolen utgår från att B är part i ärendet på grund av att han har visat ett stort intresse i ärendet då han inlämnat ett klagomål gällande en utfyllnad i ett vattenområde (nedan piren) som uppförts av A vid inloppet till B:s båtplats. Förvaltningsdomstolen har dock lämnat själva sakfrågan obehandlad. Partsbehörigheten är helt och hållet beroende av sakfrågan. Man kan inte bedöma partsintresset i ärendet utan att ta ställning till vattenföretaget och dess faktiska inverkan.
ÅMHM har låtit utföra en inmätning av piren i syfte att fastställa utfyllnadens storlek i vattenområdet. Resultaten från inmätningen skickades till B för hörande. I sitt bemötande bad B ÅMHM vidta åtgärder så att infarten till hans båtplats skulle återställas i ursprungligt skick.
ÅMHM:s tillsynsåtgärder resulterade i en miljögranskning av ärendet. Genom beslutet om miljögranskning har ÅMHM skyddat B:s intresse, då beslutet påför A skyldighet att korta av piren i syfte att trygga B:s rätt att nyttja inloppet till sin båtplats.
Vattenägaren har gett sitt samtycke till piren. Genom att vattenägaren beviljar rådighet för vattenföretaget, betraktas vattenägaren i regel inte som part i ärendet i den bemärkelsen att ärendebehandlingarna särskilt skickas till vattenägaren för eventuella synpunkter. Myndigheten har inte tillsyn över rådighetsfrågor.
Ett återförvisande av ärendet till ÅMHM för ny behandling innebär i praktiken att ÅMHM på goda grunder fattar ett beslut med samma innehåll som det tidigare meddelade beslutet om miljögranskning. Därför bör förvaltningsdomstolens beslut upphävas och ÅMHM:s beslut sättas i kraft. B ska själv stå för sina rättegångskostnader.
B har gett förklaring med anledning av besvären. ÅMHM:s beslut i ärendet saknar stöd i lagen.
A har beretts tillfälle att bemöta besvären.
ÅMHM har gett genmäle med anledning av B:s förklaring.
Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet (ÅMHM) har med sitt beslut på ansökan av A med stöd av 15 § i landskapslagen (ÅFS 2008:124) om miljöskydd och med tillämpning av vattenlagen (ÅFS 1996:61) för landskapet Åland gett A instruktioner om den utfyllnad som A byggt i ett vattenområde.
Ålands förvaltningsdomstol har på besvär av B upphävt ÅMHM:s beslut och återförvisat ärendet till ÅMHM för ny behandling. Enligt motiveringen till förvaltningsdomstolens avgörande har ÅMHM gått felaktigt till väga när ÅMHM inte har berett det delägarlag som äger vattenområdet eller B, som anhängiggjort tillsynsärendet, tillfälle att yttra sig med anledning av A:s ansökan och inte har tillkännagett ansökan på det sätt som föreskrivs i 12 § 2 mom. i landskapslagen om miljöskydd. ÅMHM har i sina besvär i högsta förvaltningsdomstolen yrkat att Ålands förvaltningsdomstols beslut ska upphävas och ÅMHM:s beslut sättas i kraft.
Enligt 27 § 23 punkten i självstyrelselagen för Åland (FFS 1144/1991) har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om rättskipning, med beaktande av vad som stadgas i 25 och 26 § i samma lag. I ingendera av de lagar som tillämpats i saken, det vill säga landskapslagen om miljöskydd och vattenlagen för landskapet Åland, finns bestämmelser om besvärsrätt. Den landskapslag om miljöskydd som tillämpats i fråga om förfarandet i ärendet har sin närmaste motsvarighet i rikslagstiftningen i rikets miljöskyddslag, medan vattenlagen för landskapet Åland har sin närmaste motsvarighet i rikslagstiftningen i rikets vattenlag. I båda dessa rikslagar finns bestämmelser om myndighets besvärsrätt. Eftersom den materiella frågan i saken gäller byggande i vattendrag, måste ÅMHM:s besvärsrätt bedömas utgående från de principer som framgår av den vattenlag (FFS 587/2011) som vid tidpunkten för avgörandet av ansökan var i kraft i riket, och av dess 15 kap. 2 §. Enligt 4 punkten i nämnda 2 § får ändring i ett beslut som meddelats med stöd av vattenlagen sökas av den statliga tillsynsmyndigheten.
Enligt 1 § 1 mom. i landskapslagen (2007:115) om Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet har ÅMHM till uppgift att verka som tillstånds- och tillsynsmyndighet och handhar annan myndighetsutövning i enlighet med vad som bestäms i annan landskapslagstiftning. Enligt 8 kap. 1 § i vattenlagen för landskapet Åland stadgas om tillsyn och tillsynsmyndighet i enlighet med nämnda lag i landskapslagen om miljöskydd. Enligt 27 § 2 mom. i landskapslagen om miljöskydd är tillsynsmyndighet enligt nämnda lag ÅMHM. Kommunen är tillsynsmyndighet för verksamhet som förutsätter kommunalt avloppstillstånd enligt 6 kap. 20 § 2 mom. i vattenlagen för landskapet Åland.
Med hänsyn till de rättsprinciper som blir tillämpliga i saken samt ovan nämnda bestämmelser i landskapslagstiftningen har ÅMHM i egenskap av sådan tillsynsmyndighet i landskapet som avses i landskapslagen om miljöskyddslagen och i vattenlagen för landskapet Åland besvärsrätt även över ett sådant beslut av förvaltningsdomstolen med vilket ett beslut av ÅMHM har upphävts.
Av dessa skäl och med beaktande i övrigt av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet finns det inte skäl till ett annat slut i ärendet än det som framgår av Ålands förvaltningsdomstols beslut.
Ären­det har av g­jorts av pre­si­dent Pek­ka Vi­her­vuo­ri, förvaltningsråden Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä och Tuomas Kuokkanen samt miljösakkunnigråden Rauno Pääkkönen och Taina Nystén. Föredragande Petri Leinonen.

References: § 23
 § 2
 § 2
 § 1
 § 1
 § 1
 § 2
 § 1
 § 3
 § 3
 § 2
 § 2
 domstolen 
 § 1
 § 2
 § 23
 § 1
 § 2
 § 2