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Timestamp: 2016-10-23 20:26:09+00:00

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102 Ia 20132. Urteil vom 17. August 1976 i.S. Minelli gegen Kanton Nidwalden.
Qualit� pour recourir, �puisement des instances cantonales; Convention europ�enne des droits de l'homme. 1. Subsidiarit� du recours de droit public par rapport au recours au Conseil f�d�ral selon l'art. 73 al. 1 LPA (consid. 1). 2. Exigence de l'�puisement des instances cantonales en mati�re de recours de droit public pour violation de la Convention europ�enne des droits de l'homme; exceptions, application par analogie de l'art. 86 al. 2 OJ (consid. 2). 3. Qualit� pour recourir contre des arr�t�s de port�e g�n�rale (art. 88 OJ). Conditions auxquelles un arr�t� cantonal peut �tre attaqu� �galement par des citoyens domicili�s hors du canton concern� (consid. 3). Faits � partir de page 202
BGE 102 Ia 201 S. 202
Gest�tzt auf Art. 60 KV und Art. 5 Abs. 2 des kantonalen Schulgesetzes vom 30. April 1972 beschloss der Landrat (Kantonsparlament) des Kantons Nidwalden am 11. April 1975 eine Vollziehungsverordnung zum Schulgesetz (Schulverordnung). Diese wurde, nachdem hiegegen das fakultative Referendum ergriffen worden war, von der Landsgemeinde am 25. April 1976 genehmigt. Das Ergebnis der Landsgemeindeabstimmung wurde im Amtsblatt des Kantons Nidwalden vom 30. April 1976 publiziert.
Ludwig A. Minelli, wohnhaft in Forch (Kanton Z�rich), f�hrt mit Eingabe vom 28. Mai 1976 gegen die von der Landsgemeinde genehmigte Schulverordnung staatsrechtliche Beschwerde mit dem Begehren, es seien die �� 15 Abs. 2; 24; 25; 36; 66 Abs. 1 Satzteil "nach christlichen Grunds�tzen ausgerichteten"; 67 Abs. 3 und 69 der angefochtenen Verordnung aufzuheben. Er r�gt eine Verletzung von Art. 4, 27 Abs. 3, 56, 65 Abs. 2 BV, Art. 2 �bBest. BV, Art. 1 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 2 Ziff. 5 KV, der pers�nlichen Freiheit sowie von Art. 3, 9, 11 und 14 der Europ�ischen Menschenrechtskonvention.
Das Verfassungsgericht (Obergericht) des Kantons Nidwalden teilt dem Bundesgericht auf entsprechende Anfrage hin mit, dass der betreffende Erlass auch mittels einer kantonalen Verfassungsbeschwerde h�tte angefochten werden k�nnen. In seiner Stellungnahme zu diesem Bericht f�hrt der Beschwerdef�hrer aus, dass ihm die M�glichkeit der Einreichung einer kantonalen Verfassungsbeschwerde nicht bekannt gewesen sei. Auch der Staatsschreiber von Nidwalden, an den er sich gewandt habe, habe ihn nicht auf dieses Rechtsmittel hingewiesen. Das Bundesgericht werde ersucht, die staatsrechtliche Beschwerde dem Verfassungsgericht von Nidwalden zu unterbreiten, damit dieses pr�fe, ob die beim Bundesgericht eingereichte Beschwerde noch versp�tet als kantonale Verfassungsbeschwerde entgegengenommen werden k�nne. Falls das Verfassungsgericht von Nidwalden dies ablehne, habe das Bundesgericht auf die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde mindestens insoweit einzutreten, als darin eine Verletzung der EMRK ger�gt werde.
BGE 102 Ia 201 S. 203
1. Nach Art. 84 Abs. 2 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde nur zul�ssig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer andern Bundesbeh�rde ger�gt werden kann (Grundsatz der Subsidiarit�t). Gem�ss Art. 73 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 VwVG kann gegen kantonale Verf�gungen und Erlasse wegen Verletzung von Art. 27 Abs. 3 BV beim Bundesrat Beschwerde gef�hrt werden. Soweit der Beschwerdef�hrer eine Verletzung dieser Verfassungsbestimmung r�gt, ist auf die staatsrechtliche Beschwerde aufgrund von Art. 84 Abs. 2 OG nicht einzutreten. Die Beschwerde ist zur Behandlung dieser R�ge gem�ss Art. 96 OG an den Bundesrat weiterzuleiten. Ob das Erfordernis der Ersch�pfung des kantonalen Instanzenzuges (s. unten) auch f�r die Beschwerde nach Art. 73 VwVG gilt und ob der Beschwerdef�hrer zu diesem Rechtsmittel legitimiert ist, wird im Verfahren vor dem Bundesrat zu pr�fen sein.
2. Die �brigen R�gen fallen an sich in den Zust�ndigkeitsbereich des Bundesgerichtes. Nach Art. 86 Abs. 2 und 87 OG ist eine staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte - vorbeh�ltlich der in Art. 86 Abs. 2 OG vorgesehenen Ausnahmen - erst zul�ssig, nachdem von den kantonalen Rechtsmitteln Gebrauch gemacht worden ist. Eine entsprechende Regel gilt auch f�r Beschwerden wegen Verletzung von Normen der EMRK, soweit es sich um Garantien handelt, die den verfassungsm�ssigen Individualrechten im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG gleichgestellt werden k�nnen (BGE 101 Ia 67 ff.). Ein Verzicht auf die vorg�ngige Ergreifung der kantonalen Rechtsmittel ist grunds�tzlich nur zul�ssig, wenn die angerufenen Normen der EMRK jenen verfassungsm�ssigen Rechten entsprechen, welche gem�ss Art. 86 Abs. 2 OG vom Erfordernis der Ersch�pfung des kantonalen Instanzenzuges ausgenommen sind (BGE 101 Ia 69 E. 2c).
Die Verletzung der hier angerufenen Verfassungsnormen - Art. 4, 56, 65 Abs. 2 BV; pers�nliche Freiheit; Art. 2 �bBest. BV; Art. 1 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 2 Ziff. 5 KV - kann erst nach vorg�ngiger Ergreifung der kantonalen Rechtsmittel BGE 102 Ia 201 S. 204mit staatsrechtlicher Beschwerde ger�gt werden. Entsprechendes gilt auch f�r die R�ge der Verletzung von Art. 3, 9, 11 und 14 EMRK, da diese Konventionsbestimmungen keine Garantien enthalten, die den in Art. 86 Abs. 2 Satz 2 OG vorbehaltenen Verfassungsrechten gleichzustellen w�ren. Auf die staatsrechtliche Beschwerde kann daher nur eingetreten werden, wenn gegen den angefochtenen kantonalen Erlass zur Geltendmachung der hier erhobenen R�gen kein kantonales Rechtsmittel mehr gegeben war.
Nach Art. 69 Abs. 2 Ziff. 2 der Nidwaldner Kantonsverfassung vom 10. Oktober 1965 und Art. 31 Ziff. 2 des kantonalen Gerichtsgesetzes vom 28. April 1968 beurteilt das Obergericht als Verfassungsgericht "Streitigkeiten �ber die Rechtm�ssigkeit von Gesetzen und Verordnungen des Kantons, der Gemeinden und Korporationen". Die Frist f�r die Beschwerde an das Verfassungsgericht betr�gt "bis zum Erlass der neuen Gesetzgebung" (welche offenbar noch nicht vorliegt) 20 Tage (Art. 72 des Gerichtsgesetzes).
Aus diesen Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen wie auch aus dem eingeholten Amtsbericht des Verfassungsgerichtes von Nidwalden geht hervor, dass der Beschwerdef�hrer die in Frage stehende Schulverordnung mit einem kantonalen Rechtsmittel h�tte anfechten k�nnen, und zwar mit s�mtlichen R�gen, die Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde bilden. Der Beschwerdef�hrer stellt dies in seiner Vernehmlassung vom 5. Juli 1976 auch nicht in Abrede. Er macht jedoch geltend, es m�sse hier, entsprechend einem in BGE 101 Ia 71 E. 2g gemachten Vorbehalt, auf die R�ge der Verletzung der EMRK gleichwohl eingetreten werden. Dem ist nicht beizupflichten. Wohl behielt sich das Bundesgericht im erw�hnten Entscheid vor, in bezug auf die EMRK vom Erfordernis der Letztinstanzlichkeit (von der analogen Anwendung von Art. 86 Abs. 2 Satz 2 OG abgesehen) "in jenen F�llen Ausnahmen zu machen, wo das Nichteintreten auf die staatsrechtliche Beschwerde mangels Ersch�pfung des kantonalen Instanzenzuges den Beschwerdef�hrer jeder ordentlichen Anfechtungsm�glichkeit berauben w�rde." - Unter welchen Voraussetzungen eine derartige Ausnahme gerechtfertigt sein k�nnte, braucht hier nicht weiter er�rtert zu werden. Im vorliegenden Fall besteht jedenfalls kein Anlass, von dem in BGE 101 Ia 68 ff. aufgestellten Grundsatz abzuweichen, da BGE 102 Ia 201 S. 205die Frage, ob die beanstandeten Normen der Schulverordnung mit der EMRK vereinbar seien, im Anschluss an einen sp�teren Anwendungsakt, d.h. im Rahmen der konkreten Normenkontrolle, von jedem tats�chlich Betroffenen erneut mit staatsrechtlicher Beschwerde dem Bundesgericht unterbreitet werden kann. Mangels Ersch�pfung des kantonalen Instanzenzuges ist auf die vorliegende Beschwerde, soweit sie in den sachlichen Zust�ndigkeitsbereich des Bundesgerichtes f�llt, nicht einzutreten.
3. Auf die Beschwerde k�nnte �berdies auch wegen fehlender Legitimation nicht eingetreten werden.
Zur Anfechtung eines allgemeinverbindlichen Erlasses ist jeder legitimiert, auf den die als verfassungswidrig bezeichneten Vorschriften k�nftig einmal angewendet werden k�nnten; es gen�gt ein virtuelles Betroffensein (BGE 100 Ia 99, 43; BGE 99 Ia 396 E. Ia mit Hinweisen). Nur wo es nach der Materie, die der Erlass regelt, von vornherein als ausgeschlossen erscheint, dass der Beschwerdef�hrer von den angefochtenen Normen einmal ber�hrt werden k�nnte, wird das erforderliche praktische Interesse an der Beschwerdef�hrung verneint (BGE 99 Ia 265 f., BGE 85 I 53, BGE 64 I 386, BGE 48 I 595). So kann eine Gef�ngnisverordnung auch von Personen angefochten werden, die nicht bereits in ein Strafverfahren gezogen sind (BGE 99 Ia 265 f.), eine Vorschrift �ber die Beschr�nkung der Bootsl�nge auch von Personen, deren Boote noch innerhalb der zul�ssigen Norm liegen (BGE 100 Ia 43), ein Erlass �ber die Voraussetzungen zur F�hrung eines Taxibetriebes auch von jemandem, der nicht Taxihalter ist (BGE 99 Ia 396), ein Steuergesetz auch von Personen, die die streitige Steuer einstweilen noch nicht zu entrichten haben (BGE 99 Ia 643 /4, BGE 48 I 265 f.), die Einf�hrung einer Hundetaxe auch von jemandem, der nicht Hundehalter ist (BGE 33 I 390), um einige Beispiele aus der Praxis zu nennen. Grunds�tzlich wird dabei aber vorausgesetzt, dass der Erlass f�r den Beschwerdef�hrer "verbindlich" ist, d.h. dass der Beschwerdef�hrer im betreffenden Kanton wohnt und damit dessen Territorialhoheit untersteht (BGE 99 Ia 239, BGE 85 I 53; BGE 48 I 595, 266; BGE 33 I 626; BGE 23 II 1565). Die Praxis l�sst allerdings, je nach Art des angefochtenen Erlasses, auch Ausnahmen zu: So kann auch ein ausserhalb des Kantons niedergelassener Unternehmer, der sich als Aufsteller von Geldspielautomaten bet�tigt, gegen das generelle Verbot solcher Apparate BGE 102 Ia 201 S. 206staatsrechtliche Beschwerde f�hren, und zwar selbst dann, wenn er im betreffenden Kanton noch keine Apparate aufgestellt hat und daher in seiner Gesch�ftst�tigkeit bloss virtuell betroffen ist (BGE 101 Ia 336 ff., nicht publizierte Erw. 2a). Ebenso ist ein Hausierer legitimiert zur Anfechtung eines Erlasses �ber die Hausiertaxen, auch wenn er in einem andern Kanton wohnt; es gen�gt, dass er bei der Aus�bung seiner Erwerbst�tigkeit von diesem Erlass betroffen werden k�nnte (BGE 64 I 386). Schliesslich ist auch klar, dass ein Gesetz, das f�r ausserhalb des Kantons wohnhafte Schiffshalter eine h�here Schiffssteuer vorsieht, von diesen angefochten werden kann (BGE 101 Ia 182 ff.).
Eine gewisse minimale Wahrscheinlichkeit, dass der Beschwerdef�hrer durch den angefochtenen Erlass einmal betroffen werden k�nnte, muss somit in jedem Falle vorhanden sein (JEAN-CLAUDE HEFTI, De la qualit� pour recourir dans la juridiction constitutionnelle et administrative du Tribunal F�d�ral, Diss. Lausanne 1958, S. 60/61). Aus der bisherigen Rechtsprechung ist ersichtlich, dass ein Erlass nur dann von ausserhalb des Kantons wohnhaften Personen angefochten werden kann, wenn er nach Art der geregelten Materie ohne weiteres auch f�r Nichtkantonseinwohner Rechtswirkungen zu entfalten vermag. Trifft dies nicht zu und f�llt der Beschwerdef�hrer bloss unter der Annahme, dass er k�nftig vielleicht einmal seinen Wohnsitz in den betreffenden Kanton verlegen k�nnte, als virtueller Normadressat in Betracht, so ist das erforderliche praktische Interesse an der Beschwerdef�hrung - wie gering die Anforderungen in bezug auf die Anfechtung allgemeinverbindlicher Erlasse auch sein m�gen - in der Regel nicht gegeben.
Der Beschwerdef�hrer ist wohl Vater zweier schulpflichtiger Kinder; er ist jedoch nicht im Kanton Nidwalden, sondern im Kanton Z�rich (Forch) wohnhaft und insoweit durch die angefochtene Schulverordnung weder unmittelbar noch virtuell betroffen. Der blosse Umstand, dass er rechtlich jederzeit die M�glichkeit h�tte, seinen Wohnsitz nach Nidwalden zu verlegen, vermag nach dem Gesagten seine Beschwerdelegitimation noch nicht zu begr�nden. Wie es sich verhielte, wenn glaubhaft dargetan w�re, dass ein Umzug nach Nidwalden beabsichtigt sei, kann dahingestellt bleiben. Unter den tats�chlich gegebenen Umst�nden ist der Beschwerdef�hrer zur Anfechtung BGE 102 Ia 201 S. 207der streitigen Schulverordnung nicht legitimiert. Auch wenn die staatsrechtliche Beschwerde in bezug auf die Anfechtung von Erlassen einer Popularbeschwerde nahe stehen mag, setzt sie doch ein minimales pers�nliches Interesse des Beschwerdef�hrers voraus; zur Wahrnehmung rein �ffentlicher Interessen steht das Rechtsmittel nicht zur Verf�gung (BGE 96 I 626 /7 E. 3 mit Hinweisen).
4. Zu einer Weiterleitung der vorliegenden Beschwerde an das kantonale Verfassungsgericht besteht kein Anlass, da die Frist f�r die Anrufung der kantonalen Rechtsmittelinstanz im Zeitpunkt der Einreichung der staatsrechtlichen Beschwerde bereits abgelaufen war (vgl. BGE 95 I 558). Wie das Verfassungsgericht in seiner Vernehmlassung ausf�hrt, begann die 20t�gige kantonale Beschwerdefrist mit dem "Erlass bzw. Publikation" der Verordnung zu laufen, d.h. sp�testens am 30. April 1976; die staatsrechtliche Beschwerde wurde jedoch erst am 28. Mai 1976 der Post �bergeben.
Falls der Beschwerdef�hrer der Auffassung sein sollte, er habe wegen falscher beh�rdlicher Rechtsauskunft einen Anspruch auf Wiederherstellung der kantonalen Beschwerdefrist, kann er nach Massgabe des kantonalen Verfahrensrechtes bei der zust�ndigen kantonalen Instanz ein entsprechendes Begehren stellen.
Die Beschwerde wird, soweit sie sich auf Art. 27 Abs. 3 BV st�tzt, an den Bundesrat weitergeleitet. Im �brigen wird auf die Beschwerde nicht eingetreten.
101 IA 67 suite... ,
101 IA 71,
99 IA 643,
99 IA 239,
101 IA 182,
95 I 558
Art. 86 Abs. 2 Satz 2 OG suite... ,
art. 73 al. 1 LPA,
Art. 96 OG,
Art. 86 Abs. 2 und 87 OG,
Art. 4, 56, 65 Abs. 2 BV

References: BGE 
 Art. 60
 Art. 5
 Art. 4
 Art. 2
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 3

BGE 
 Art. 84
 Art. 73
 Art. 27
 Art. 84
 Art. 96
 Art. 73
 Art. 86
 Art. 86
 Art. 84
 Art. 86
 Art. 4
 Art. 2
 Art. 1
 Art. 1
 BGE 
 Art. 3
 Art. 86
 Art. 69
 Art. 31
 BGE 
 Art. 86
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 27

Art. 86

art. 73

Art. 96

Art. 86

Art. 4