Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/11001-03-06-000-2017-00008-00(c).html
Timestamp: 2019-08-26 03:05:29+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [11001-03-06-000-2017-00008-00(C)]
CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre Procuraduría General de la Nación, Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial y la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia / RAMA JUDICIAL – Ejercicio de funciones administrativas. Autonomía e independencia / EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS – Se ejerce de conformidad con la estructura jerárquica organizada al interior de la Rama Judicial
La Sala, ha señalado en distintas oportunidades, que la autonomía constitucional de la Rama Judicial no solo se refiere a la forma como los órganos, dependencias y funcionarios que la integran cumplen su función primordial de administrar justicia, sino que también alude a la manera como la Rama se organiza internamente y gestiona sus recursos humanos, físicos, técnicos y financieros para cumplir de manera más eficiente su objetivo constitucional y misional. (...) Las funciones asignadas a las altas Cortes y a los Tribunales, en el ámbito administrativo, las ejercen en su condición, respectivamente, de superiores jerárquicos de los magistrados de los tribunales y de los jueces, de conformidad con la estructura jerárquica organizada al interior de la Rama Judicial, contemplada en la Constitución Política y en la Ley 270 de 1996, con el propósito de lograr el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, lo cual se materializa mediante el adecuado control disciplinario interno de todos los despachos judiciales. (...) La Sala ha explicado anteriormente que la Rama Judicial está organizada jerárquicamente, es decir, cuenta con una estructura organizacional compuesta por diferentes niveles o grados de autoridad, dentro de los cuales se ubican los distintos jueces, magistrados de los tribunales y los magistrados de las altas Cortes, como lo establece la Carta Política y el artículo 11 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, y por lo tanto, dentro de la Rama Judicial existe superior jerárquico no solo en el plano jurisdiccional o funcional sino también en el administrativo. Ahora bien, en el artículo 5 de la misma Ley Estatutaria se hace una clara distinción entre los superiores jerárquicos funcionales (en temas jurisdiccionales) y los superiores jerárquicos en el orden administrativo, la norma dispone: "ARTICULO 5º. AUTONOMIA E INDEPENDENCIA DE LA RAMA JUDICIAL. La Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia. Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias."
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 228 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 254 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 5 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 11
PROCESOS DISCIPLINARIOS CONTRA EMPLEADOS JUDICIALES – Competencia / PROCESOS DISCIPLINARIOS CONTRA EMPLEADOS JUDICIALES – Segunda instancia
El artículo 115 de la Ley 270 de 1996 contempla las siguientes reglas sobre la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados de la Rama Judicial: "Artículo 115. Competencia de otras corporaciones, funcionarios y empleados judiciales. Corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales." "En el evento en que la Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un empleado en un caso concreto desplaza al superior jerárquico." "Las decisiones que se adopten podrán ser impugnadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previo agotamiento de la vía gubernativa, en cuyo evento los respectivos recursos se tramitarán conforme con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo". Esta norma fija expresamente la competencia en los "superiores jerárquicos" de los empleados judiciales para conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios adelantados contra ellos. Si bien en la norma no se señala en forma expresa quién es el competente para tramitar la segunda instancia, sí lo hace de manera indirecta, al remitir al artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, vigente en el momento de la promulgación de la Ley Estatutaria, el cual disponía que el "inmediato superior administrativo" era quien debía resolver el recurso de apelación que se interpusiera contra un acto administrativo de carácter definitivo. (...) La Sala, al estudiar el control disciplinario ejercido sobre los empleados judiciales concluyó que "es una función netamente administrativa, y que la Rama Judicial cuenta con una estructura orgánica claramente jerarquizada, el superior inmediato que debe tramitar la segunda instancia en esta clase de procedimientos no podría ser el funcional sino el administrativo, que por regla general y en virtud de su autonomía, debe encontrarse al interior de la misma Rama. Solo excepcionalmente, cuando dicho superior administrativo en definitiva no exista, sería necesario acudir a un superior ajeno a la Rama Judicial, para así garantizar el principio de la doble instancia en los procedimientos disciplinarios, como más adelante se explicará."
FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 115 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 125 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 50 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 74
PRINCIPIO DE DOBLE INSTANCIA – Garantía en materia disciplinaria / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Competente cuando la estructura de la entidad, dependencia u organismo, no permite garantizar el principio de doble instancia / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Poder preferente / PODER PREFERENTE DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – No es obligatorio ni exclusivo
Para garantizar el principio de la doble instancia, todas las entidades y organismos del Estado deben organizar oficinas de control disciplinario interno, encargadas de "conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores". El artículo 76 del estatuto disciplinario, que trata del control disciplinario interno, estatuye: (...) "En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. (...) El artículo 76 contiene un elemento de gran relevancia para garantizar el debido proceso de los investigados consistente en que, en los procedimientos disciplinarios debe existir la doble instancia. Por esto, cuando la estructura de la entidad, dependencia u organismo de que se trate no permite garantizar dicho principio, la segunda instancia será competencia de la Procuraduría General de la Nación. (...) La Procuraduría General de la Nación está investida con una cláusula general de competencia y con un poder preferente en materia disciplinaria, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política de 1991, esto es: "Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley" (artículo 277, inciso 6). En términos de la jurisprudencia constitucional: "Esta norma estipula, entonces, una cláusula general de competencia en cabeza de la Procuraduría General de la Nación para adelantar investigaciones disciplinarias con el propósito de ejercer la vigilancia superior que al Jefe del Ministerio Público se encomienda y, en últimas, para que él pueda cumplir el cometido básico de velar por el imperio y la efectividad del orden jurídico en todo el territorio de la República"
FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 76 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 277
Consejero ponente: EDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ
Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00008-00(C)
Actor: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN –DELEGADA PARA LA VIGILANCIA JUDICIAL Y LA POLICÍA JUDICIAL
Con base en la información relacionada por las entidades de la referencia, el presente conflicto se origina en los siguientes antecedentes:
1. El 12 de junio de 2015, el Personero Municipal de Caicedo (Antioquia) interpuso ante el Juzgado Promiscuo de dicho municipio, una queja de carácter disciplinario en contra de la señora Herminia Quintero Serna, Secretaria del juzgado, por proferir injurias en contra del Personero Municipal (folios 1-7 del cuaderno 2).
2. El 22 de junio de 2015, el Juzgado Promiscuo Municipal de Caicedo (Antioquia) abrió indagación preliminar disciplinaria en contra de la señora Herminia Quintero Serna, por los motivos indicados en la queja interpuesta por el Personero Municipal (folio16 del cuaderno 2).
3. El 28 de octubre de 2015, el Juzgado Promiscuo Municipal de Caicedo (Antioquia), luego de agotar las diligencias procesales pertinentes, se abstuvo de abrir investigación disciplinaria en contra de la señora Quintero Serna y ordenó el archivo del expediente por no encontrar falta disciplinaria (folio 46 y ss, cuaderno 2).
4. El 30 de octubre de 2015, el Personero Municipal de Caicedo (Antioquia) interpuso recurso de apelación en contra de la decisión del Juzgado Promiscuo Municipal porque, a su juicio, hubo violación al debido proceso y no se apreciaron integralmente las pruebas recaudadas, con las cuales se verifica que la señora Quintero Serna incurrió en una falta disciplinaria (folio 52 y ss, cuaderno 2).
5. El 12 de noviembre de 2015, el Juzgado Promiscuo Municipal de Caicedo (Antioquia) ordenó remitir el recurso de apelación interpuesto por el Personero Municipal a los Juzgados del Circuito (reparto) del municipio de Urrao (Antioquia) (folio 60, cuaderno 2). El recurso le correspondió al Juzgado Promiscuo del Circuito de Urrao, el cual ordenó, mediante auto del 22 de enero de 2016, remitir el proceso disciplinario a la Sala Plena del Tribunal Superior de Antioquia para lo de su competencia, con fundamento en un pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en donde se indicó que "el funcionario competente para desarrollar el proceso en primera instancia será el superior inmediato del investigado, y el competente en segunda instancia será el superior jerárquico de aquel (es decir, el superior del superior)" [1] (folio 62 y ss, cuaderno 2).
6. El 14 de abril de 2016, la Sala Plena del Tribunal Superior de Antioquia, una vez estudiados los hechos, concluyó que en materia disciplinaria no es el superior jerárquico del Juez Promiscuo Municipal de Caicedo (Antioquia) pues tan solo existe una relación funcional. En consecuencia, manifestó que en aquellas entidades en donde no sea posible garantizar la segunda instancia en materia disciplinaria, debe atribuírsele competencia a la Procuraduría General de la Nación, con fundamento en el poder disciplinario preferente. Por lo anterior, ordenó remitir el recurso de apelación a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial (folios 80 a 109, cuaderno 2).
7. El 7 de diciembre de 2016, como consecuencia de la remisión efectuada por el Tribunal Superior de Antioquia, la Procuraduría para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial declaró su falta de competencia para resolver el recurso de apelación interpuesto en contra del archivo de las diligencias preliminares adelantadas en contra de la señora Quintero Serna, al manifestar que le corresponde al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia conocer de la segunda instancia del proceso disciplinario porque la función disciplinaria es una función administrativa. Por lo tanto, propuso el conflicto negativo de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (folio 116 y ss, cuaderno 2).
8. El 14 de diciembre de 2016, fueron allegados a la Sala de Consulta y Servicio Civil los antecedentes para dirimir el conflicto negativo de competencias.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 8, cuaderno 1).
Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
Consta también que se informó sobre el conflicto planteado a la Procuraduría General de la Nación -Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial-, al Tribunal Superior de Antioquia, a la Personería de Caicedo (Antioquia), al Juzgado Promiscuo Municipal de Caicedo (Antioquia), a la Procuraduría Provincial de Santa Fe de Antioquia, y a la señora Herminia Quintero Serna (folio 7, cuaderno 1).
Dentro del término, presentaron alegatos la Procuraduría General de la Nación y la señora Quintero Serna.
Posición de la Procuraduría General de la Nación
La Procuraduría General de la Nación manifestó dentro de sus alegatos:
"(..) el ejercicio preferente de la acción disciplinaria es una potestad por medio de la cual puede llegar a desplazar de la titularidad de la acción a quien le corresponde por virtud legal, es decir, a quienes ejercen de manera primaria esa actividad, ya sea, una oficina de control disciplinario interno o una unidad que cumple esas funciones o superior jerárquico (...) también lo puede hacer respecto de procesos que se encuentren en segunda instancia (...) por virtud de esa potestad, ya sea de oficio o a petición de parte de cualquier persona, podrá avocar el conocimiento de esos asuntos disciplinarios y en todo caso, puede iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación disciplinaria.
"La normatividad disciplinaria nos indica que como criterio o factor de asignación de competencia, prevalece el funcional, por lo tanto, corresponde a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos o entidades del estado, disciplinar a los servidores públicos que se encuentran adscritos a ellas (artículo 2º CDU).
"Respecto de los funcionarios judiciales, por supuesto, como ya lo recordamos, la titularidad de la acción disciplinaria le corresponde a la Jurisdicción Disciplinaria representada en el Consejo Superior de la Judicatura y a los empleados judiciales, sus respectivos superiores jerárquicos, en donde el principio de la doble instancia se encuentra garantizado por vía legal para estos últimos, tanto en lo dispuesto por el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 y por remisión de ésta, en el artículo 74 del actual Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo.
"Si bien es cierto que la referida reforma constitucional varió la competencia disciplinaria de funcionarios y empleados judiciales, trasladándola de la actividad administrativa a una acción jurisdiccional, solo esto es posible cuando entren a operar las nuevas instituciones creadas en el acto legislativo." (folios 12 y ss, cuaderno 1).
2. Intervención de la señora Herminia Quintero Serna
La señora Herminia Quintero Serna, en calidad de indagada preliminar disciplinaria, señaló:
"El artículo 50 del CCA, sustituido por el artículo 74 del CPACA es claro al advertir junto a la Ley 270 de 1996 en su artículo 115, que el control disciplinario debe encontrarse dentro de la misma Rama como institución debidamente jerarquizada, concordándose por demás con la Ley 734 de 2002 en su artículo 2º, debiéndose dar aplicación a la regla general en la que se dispone que el superior jerárquico de los funcionarios judiciales es el nominador.
"De lo anterior se concluye, que en efecto quien tiene la competencia para conocer de la segunda instancia del asunto de la referencia es entonces el Tribunal Superior de Antioquia, en tanto que en este confluyen las dos calidades de superior administrativo y jurisdiccional y no existe motivo alguno o causal para que la competencia se traslade hacia la Procuraduría General de la Nación, pues esta solo tendría esa atribución si y solo sí, se ejerciera el poder preferente que de soslayo se atisba no aplica para el caso.
"Así las cosas y de manera respetuosa solicito comedidamente, que se disponga que quien debe conocer de la apelación presentada por el Doctor Juan Fernando Gómez Cifuentes, en calidad de Personero Municipal de Caicedo Antioquia, sea el honorable Tribunal Superior de Antioquia (folio 19, cuaderno 1)".
Sala Plena del Tribunal Superior de Antioquia
La Sala Plena del Tribunal Superior de Antioquia no presentó alegatos dentro del trámite del conflicto negativo de competencias. Sin embargo, del auto del 14 de abril 2016 se puede extraer su posición respecto al conflicto presentado.
La Sala Plena advirtió en aquella oportunidad que las corporaciones judiciales son administrativamente autónomas en la designación y manejo de los empleados a su servicio, con sujeción al respectivo régimen de carrera, por lo que carecen de superior administrativo en lo que hace referencia a la administración de personal a su cargo, dada su calidad de nominador. En consecuencia, el Tribunal Superior de Antioquia manifestó carecer de competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la decisión proferida por la Juez Promiscuo Municipal de Caicedo, Antioquia, por la ausencia de una relación jerárquica en materia administrativa, afirmando que entre ellos solo existe una relación funcional.
Como es necesario garantizar la segunda instancia en materia disciplinaria, indicó que la Procuraduría General de la Nación es la entidad competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Caicedo, Antioquia, con fundamento en el poder disciplinario preferente contemplado en el artículo 76 del Código Disciplinario Único.
Competencia de la Sala respecto del caso concreto
El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, entre otras, la siguiente función:
"Artículo 112. (...) 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo."
Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el artículo 39 del código en cita también estatuye:
"Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado".
De acuerdo con las anteriores normas, la Sala es competente para conocer de la presente actuación por tratarse de un conflicto de competencias referente al ejercicio de funciones administrativas suscitado entre dos autoridades: la Procuraduría General de la Nación y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia.
El asunto discutido es de naturaleza administrativa y es particular y concreto porque se refiere a la solicitud para resolver el recurso de apelación interpuesto en contra del auto que se abstuvo de abrir investigación disciplinaria en contra de la señora Quintero Serna.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.
Se trata de establecer la autoridad competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el Personero de Caicedo (Antioquia) en contra de la decisión proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Caicedo (Antioquia), mediante la cual se abstuvo de abrir invetigación disciplinaria y archivó la indagación preliminar adelantada en contra de la señora Herminia Quintero Serna.
El Tribunal Superior de Antioquia niega su competencia para resolver el recurso por considerar que no es superior jerárquico del Juzgado Promiscuo Municipal de Caicedo (Antioquia) en materia administrativa, al existir solo una relación funcional. Al ser necesario garantizar la segunda instancia, debe conocer la Procuraduría General de la Nación.
Por su parte, la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y Policía Judicial niega su competencia teniendo en cuenta que los empleados judiciales tienen sus respectivos superiores jerárquicos, y por ende, el principio de la doble instancia se encuentra garantizado. Por lo tanto, es competente para resolver el recurso de apelación la Sala Plena del Tribunal Superior de Antioquia.
Para resolver el conflicto, la Sala reiterará los siguientes puntos: (i) el ejercicio de funciones administrativas en la Rama Judicial; (ii) los superiores funcionales y administrativos en la estructura jerárquica de la Rama Judicial; (iii) la competencia para adelantar procesos disciplinarios contra empleados judiciales; (iv) el principio de la doble instancia en materia disciplinaria y (v) el poder disciplinario preferente.
Análisis del conflicto planteado
Ejercicio de funciones administrativas en la Rama Judicial
La Sala, ha señalado en distintas oportunidades[2], que la autonomía constitucional de la Rama Judicial no solo se refiere a la forma como los órganos, dependencias y funcionarios que la integran cumplen su función primordial de administrar justicia, sino que también alude a la manera como la Rama se organiza internamente y gestiona sus recursos humanos, físicos, técnicos y financieros para cumplir de manera más eficiente su objetivo constitucional y misional. Así lo manifestó en los siguientes términos:
"Por tal razón el artículo 228 de la Constitución, además de señalar que las decisiones de la Administración de Justicia son independientes, establece que "su funcionamiento será desconcentrado y autónomo". Por el mismo motivo la Carta Política dio existencia a un Consejo Superior de la Judicatura, con una Sala Administrativa (artículo 254), entre cuyas funciones se encuentran las de "administrar la carrera judicial"; "crear, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia", y "dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador" (artículos 256 y 257).
"La distinción entre la función jurisdiccional propia del cuerpo de jueces que integran la Rama Judicial, y las funciones administrativas atinentes a la capacidad de autogestión o gobernanza interna de la Rama, se encuentra ampliamente desarrollada en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, cuyo título IV se denomina justamente "De la administración, gestión y control de la Rama Judicial." Dicho título establece y regula las funciones administrativas del Consejo Superior de la Judicatura, así como también las funciones, actividades y tareas administrativas a cargo de las diferentes corporaciones y despachos judiciales.
"El título VI ("Disposiciones generales") de la Ley Estatutaria regula otros asuntos de carácter administrativo que conciernen no solo a los órganos de administración general de la Rama Judicial sino que involucran a todas las corporaciones y funcionarios judiciales. Se trata de asuntos tales como: nombramiento de funcionarios y empleados judiciales, verificación de requisitos para el desempeño de los cargos, provisión de los empleos, traslados, comisiones de servicios, provisión de vacancias temporales, licencias, permisos, autorización a invitaciones de gobiernos extranjeros, suspensión en el empleo, vacaciones, retiro del servicio y carrera judicial, temas todos que conciernen directamente a la organización interna y al adecuado funcionamiento de la Rama".
Las funciones asignadas a las altas Cortes y a los Tribunales, en el ámbito administrativo, las ejercen en su condición, respectivamente, de superiores jerárquicos de los magistrados de los tribunales y de los jueces, de conformidad con la estructura jerárquica organizada al interior de la Rama Judicial, contemplada en la Constitución Política y en la Ley 270 de 1996, con el propósito de lograr el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, lo cual se materializa mediante el adecuado control disciplinario interno de todos los despachos judiciales.
Superiores funcionales y administrativos en la estructura jerárquica de la Rama Judicial
La Sala ha explicado anteriormente que la Rama Judicial está organizada jerárquicamente[4], es decir, cuenta con una estructura organizacional compuesta por diferentes niveles o grados de autoridad, dentro de los cuales se ubican los distintos jueces, magistrados de los tribunales y los magistrados de las altas Cortes, como lo establece la Carta Política y el artículo 11 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia[5], y por lo tanto, dentro de la Rama Judicial existe superior jerárquico no solo en el plano jurisdiccional o funcional sino también en el administrativo.
Ahora bien, en el artículo 5 de la misma Ley Estatutaria se hace una clara distinción entre los superiores jerárquicos funcionales (en temas jurisdiccionales) y los superiores jerárquicos en el orden administrativo, la norma dispone:
"ARTICULO 5º. AUTONOMIA E INDEPENDENCIA DE LA RAMA JUDICIAL. La Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia.
Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias."(Subrayas de la Sala)
Recientemente, al resolver un conflicto negativo de competencias entre la Procuraduría General de la Nación y la Sala Plena del Tribunal Superior de Antioquia, la Sala de Consulta y Servicio Civil resaltó la importancia de identificar la diferencia que existe en la Rama Judicial entre los superiores jerárquicos administrativos y los jurisdiccionales. Al respecto concluyó:
"Esta distinción la confirma también el hecho de que en el campo administrativo o gubernativo de la Rama Judicial existen órganos, dependencias y empleados que carecen de la facultad de administrar justicia. Allí se ubican, por ejemplo, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, las salas administrativas de los consejos seccionales de la judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con sus respectivas dependencias, seccionales y empleados.
"Tales órganos y empleados pueden ser superiores de empleados y funcionarios judiciales, aunque no laboren en sus mismas dependencias, para ciertos asuntos o tareas administrativas específicas, como en lo referente a la carrera judicial, o a la definición de los horarios y condiciones físicas y operativas para la prestación del servicio al público, entre otros, sin que tengan sobre dichos empleados y funcionarios, en el desempeño de sus deberes jurisdiccionales, facultades de control, revisión, tutela, supervisión o alguna otra que denote superioridad jerárquica en el ámbito funcional.
"El análisis de las mismas normas permite inferir, igualmente, que los superiores administrativos o "jerárquicos" de los jueces y magistrados son sus respectivos nominadores, por regla general, pues a estos compete la mayor parte de funciones administrativas y las más importantes en relación con aquellos, si bien en algunos casos y para ciertos fines específicos, la ley señala otros superiores administrativos".[6] (Subraya original)
Competencia para adelantar procesos disciplinarios contra empleados judiciales
La Sala se referirá únicamente a los procesos disciplinarios que se adelanten contra empleados judiciales, y no a los procesos disciplinarios contra funcionarios judiciales, cuyo conocimiento compete a las Salas Disciplinarias del Consejo Superior y de los consejos seccionales de la judicatura, con excepción de aquellos que se tramiten contra funcionarios que gocen de fuero constitucional.
Según lo determinado por el artículo 125 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, "tienen la calidad de funcionarios los magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales", al paso que son empleados "las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial".
El artículo 115 de la Ley 270 de 1996 contempla las siguientes reglas sobre la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados de la Rama Judicial:
"Artículo 115. Competencia de otras corporaciones, funcionarios y empleados judiciales. Corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales.
"En el evento en que la Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un empleado en un caso concreto desplaza al superior jerárquico.
"Las decisiones que se adopten podrán ser impugnadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previo agotamiento de la vía gubernativa, en cuyo evento los respectivos recursos se tramitarán conforme con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo".
Esta norma fija expresamente la competencia en los "superiores jerárquicos" de los empleados judiciales para conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios adelantados contra ellos. Si bien en la norma no se señala en forma expresa quién es el competente para tramitar la segunda instancia, sí lo hace de manera indirecta, al remitir al artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, vigente en el momento de la promulgación de la Ley Estatutaria, el cual disponía que el "inmediato superior administrativo" era quien debía resolver el recurso de apelación que se interpusiera contra un acto administrativo de carácter definitivo.
El artículo 50 del Código Contencioso Administrativo fue derogado en su integridad por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contenido en la Ley 1437 de 2011. Sin embargo, el artículo 74 de esta ley sustituyó al artículo 50 de la codificación anterior y dispuso al respecto:
"Artículo 74. Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos:
"El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso.
"(...)". (Subraya la Sala)."
Como puede observarse, el artículo 74 del CPACA se refiere al "superior administrativo o funcional", en tanto que el artículo 50 del CCA aludía solamente al "superior administrativo". Bajo la nueva normatividad, se puede afirmar que el funcionario o corporación competente para conocer en segunda instancia de los procesos disciplinarios adelantados contra empleados judiciales es el que tenga el carácter de superior administrativo o funcional del empleado o funcionario que haya tramitado el proceso en primera instancia.
La Sala, al estudiar el control disciplinario ejercido sobre los empleados judiciales concluyó que "es una función netamente administrativa, y que la Rama Judicial cuenta con una estructura orgánica claramente jerarquizada, el superior inmediato que debe tramitar la segunda instancia en esta clase de procedimientos no podría ser el funcional sino el administrativo, que por regla general y en virtud de su autonomía, debe encontrarse al interior de la misma Rama. Solo excepcionalmente, cuando dicho superior administrativo en definitiva no exista, sería necesario acudir a un superior ajeno a la Rama Judicial, para así garantizar el principio de la doble instancia en los procedimientos disciplinarios, como más adelante se explicará."[7]
d. El principio de la doble instancia en materia disciplinaria
Para garantizar el principio de la doble instancia, todas las entidades y organismos del Estado deben organizar oficinas de control disciplinario interno, encargadas de "conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores". El artículo 76 del estatuto disciplinario, que trata del control disciplinario interno, estatuye:
"En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.
"En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia.
"Parágrafo 1º. La Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad. La segunda instancia será de competencia del señor Fiscal General de la Nación.
"Parágrafo 2º. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración.
"Parágrafo 3º. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquel." (subrayas de la Sala)
El artículo 76 contiene un elemento de gran relevancia para garantizar el debido proceso de los investigados consistente en que, en los procedimientos disciplinarios debe existir la doble instancia. Por esto, cuando la estructura de la entidad, dependencia u organismo de que se trate no permite garantizar dicho principio, la segunda instancia será competencia de la Procuraduría General de la Nación.
El tercer inciso de la norma transcrita indica que la segunda instancia compete al nominador, salvo disposición legal en contrario. A este respecto la regla general, aunque no absoluta, es que el superior jerárquico de los funcionarios judiciales es su nominador, si bien en algunos casos y para ciertos fines específicos la ley habilita a otros funcionarios o corporaciones para actuar como superiores del respectivo funcionario judicial. Esta regla general obedece, a juicio de la Sala, a la facultad de nombrar o designar a un empleado, separarlo de su cargo, aceptar su retiro y nombrar su reemplazo en forma provisional o definitiva.
Por su parte, el parágrafo tercero de la norma transcrita determina que en aquellas entidades u organismos en donde no se hayan implementado oficinas de control disciplinario interno (como sucede en la Rama Judicial), el funcionario competente para desarrollar el proceso en primera instancia será el superior inmediato del investigado, y el competente en segunda instancia será el superior jerárquico de aquel, esto es, el superior del superior como nominador del funcionario investigador. Tales empleados y funcionarios son los que la ley ha investido con potestad disciplinaria en la Rama, y a ellos compete conocer de los asuntos disciplinarios que se sigan contra los empleados judiciales de sus dependencias, como lo establece el artículo 2º de la Ley 734 de 2002.
Resalta la Sala que si el criterio esgrimido por el Tribunal Superior de Antioquia en su auto del 14 de abril de 2016, con base en el cual declaró su falta de competencia para resolver el recurso de apelación, al afirmar que el Juez Promiscuo Municipal de Caicedo, Antioquia, no es procedente pues a dicho Tribunal le corresponde como superior jerárquico en asuntos administrativos, resolver las comisiones de servicios solicitadas por los funcionarios de dicho despacho (artículo 136 de la Ley 270 de 1996), otorgar el visto bueno para las "comisiones especiales" (artículo 139 ibídem), entre otras funciones, pues las normas citadas establecen que tales atribuciones corresponden al "superior jerárquico" del respectivo funcionario judicial.
Poder disciplinario preferente[8]
La Procuraduría General de la Nación está investida con una cláusula general de competencia y con un poder preferente en materia disciplinaria, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política de 1991, esto es: "Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley" (artículo 277, inciso 6).
En términos de la jurisprudencia constitucional:
"Esta norma estipula, entonces, una cláusula general de competencia en cabeza de la Procuraduría General de la Nación para adelantar investigaciones disciplinarias con el propósito de ejercer la vigilancia superior que al Jefe del Ministerio Público se encomienda y, en últimas, para que él pueda cumplir el cometido básico de velar por el imperio y la efectividad del orden jurídico en todo el territorio de la República"[9].
Lo anterior debe estudiarse en armonía con el artículo 3[10] de la Ley 734 de 2002, Código Único Disciplinario, que establece el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con el cual la entidad de control "podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas" cuando lo considere conveniente o necesario para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que deben observarse en el ejercicio de la función pública.
En la exposición de motivos de la Ley 734 se advierte que el propósito perseguido por la norma consiste en otorgar a las oficinas de control disciplinario interno la potestad disciplinaria respecto de sus servidores públicos, puesto que la intervención de la Procuraduría General de la Nación no es obligatoria:
"El poder preferente y las demás manifestaciones de la potestad disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. La idea constitucional implícita en el artículo 277.6 supone que las oficinas de control interno de cada entidad sean las instancias ordinarias de control disciplinario de los servidores públicos y que la Procuraduría, como vigilante superior de las conductas oficiales, sólo en algunos casos y de acuerdo con determinados criterios, actúe como titular de acción disciplinara. El poder preferente, según la norma superior, no es otra cosa que la potestad que tiene el Procurador General de la Nación, personalmente o través de sus delegados y agentes, de asumir o desplazar del conocimiento de un asunto al disciplinador ordinario.
Hacer realidad esta idea es el propósito que se busca al señalar expresamente en el artículo segundo del proyecto que las oficinas de control interno y los funcionarios con potestad disciplinaria son los titulares de la acción, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. Además del poder preferente, entendido en los anteriores términos, la potestad disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación se manifiesta en tres ámbitos más: en primer lugar, vigilancia superior de la conducta oficial, que le permite a la procuraduría velar porque en las actuaciones disciplinarias se respeten los derechos y garantías de los investigados y se apliquen correctamente las normas, segundo, la intervención como sujeto procesal en las actuaciones disciplinarias cuya titularidad esté radicada en las oficinas de control interno o en los funcionarios con potestad disciplinaria y, finalmente, emisión de conceptos en los procesos disciplinarios que adelante el Congreso de la República contra los altos funcionarios de la rama judicial que gozan de fuero constitucional, de conformidad con los artículos 174 y 178 superiores"[11].
En ese orden de ideas, el carácter preferente del poder atribuido a la Procuraduría General de la Nación, aun cuando desplaza al funcionario que haya iniciado o se encuentre adelantando una investigación disciplinaria, no es obligatorio ni exclusivo, pues al incluir el legislador en la redacción de la norma la conjugación de la tercera persona del singular del verbo "poder", esto es: "podrá", se advierte que se trata de una cuestión facultativa, que bien puede ejercerse o no.
El presente conflicto se originó porque tanto la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial -Procuraduría General de la Nación- como la Sala Plena del Tribunal Superior de Antioquia negaron la competencia para resolver el recurso de apelación interpuesto por el Personero de Caicedo (Antioquia) en contra de la decisión del Juzgado Promiscuo Municipal, mediante la cual se abstuvo de abrir investigación disciplinaria y archivó la indagación preliminar contra la señora Herminia Quintero Serna, por la inexistencia de elementos probatorios que acreditaran la comisión de una falta disciplinaria.
La indagación disciplinaria fue iniciada y tramitada, en primera instancia, por el Juez Promiscuo Municipal de Caicedo (Antioquia) por ser el superior inmediato de la señora Herminia Quintero Serna, Secretaria de Despacho.
Ahora bien, en lo referente a la segunda instancia, el artículo 20[12] de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia establece que los jueces serán elegidos por la Sala Plena de los Tribunales Superiores del respectivo distrito judicial, motivo por el cual, tales Corporaciones, en su condición de nominadoras de los referidos jueces, deben considerarse como sus superiores jerárquicos para efectos administrativos-disciplinarios[13]. El funcionario competente para desarrollar el proceso disciplinario del empleado judicial en primera instancia será el superior inmediato del investigado, y el competente en segunda instancia será el superior jerárquico del juez, en este caso el Tribunal Superior.
Es importante exhortar a la Sala Plena del Tribunal Superior de Antioquia para que acate las decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en tanto se ha evidenciado que ha sido reiterada su negativa para asumir competencia y conocer de la segunda instancia de los procesos disciplinarios adelantados en contra de los empleados de los juzgados. Al respecto, se pueden consultar los conflictos con números de radicado 11001-03-06-000-2017-00010 00 del 28 de febrero de 2017 y el 11001-03-06-000-2016-00140 00 del 9 de diciembre de 2016, en los cuales también se declaró competente a la Sala Plena del Tribunal Superior de Antioquia con fundamento en los mismos argumentos expuestos dentro de la presente providencia.
Por todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil declarará competente a la Sala Plena del Tribunal Superior de Antioquia para resolver el recurso de apelación interpuesto por el Personero Municipal de Caicedo (Antioquia), Corporación que en su calidad de nominadora del Juez Promiscuo Municipal de Caicedo, es su superior jerárquico desde el punto de vista administrativo.
PRIMERO: DECLARAR competente a la Sala Plena del Tribunal Superior de Antioquia para resolver el recurso de apelación interpuesto por el Personero Municipal de Caicedo (Antioquia) contra la decisión del Juzgado Promiscuo de dicho municipio, mediante la cual archivó la indagación disciplinaria adelantada contra la señora Herminia Quintero Serna.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente al Tribunal Superior de Antioquia, para lo de su competencia.
TERCERO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr, según el caso, a partir del día siguiente a aquél en que se comunique la presente decisión.
CUARTO: COMUNICAR esta decisión a la Procuraduría General de la Nación -Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial-, al Tribunal Superior de Antioquia, al Juzgado Promiscuo Municipal de Caicedo (Antioquia), a la Procuraduría Provincial de Santa Fe de Antioquia, a la Personería de Caicedo (Antioquia), y a la señora Herminia Quintero Serna.
EDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ	OSCAR DARIO AMAYA NAVAS
[1] Conflicto negativo de competencias. Radicación No. 11001-03-06-000-2014-00121-00
[2] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Ver, entre otros, conflicto 11001030600020140012100 del 2 de octubre de 2014; conflicto 11001030600020160016100 del 9 de diciembre de 2016; 11001-03-06-000-2016-00140-00(C) del 9 de diciembre de 2016; conflicto 11001030600020160008300 del 20 de febrero de 2017.
[3] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Rad. No. 11001-03-06-000-2016-00161 00 del 9 de diciembre de 2016.
[4] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Rad. No. 11001-03-06-000-2013-000207-00 del 13 de agosto de 2013; Rad. No. 11001-03-06-000-2016-00140-00(C) del 11 de marzo de 2015.
[5] Modificado por el art. 4, Ley 1285 de 2009
[6] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto con radicación No. 11001-03-06-000-2016-00161 00 del 9 de diciembre de 2016.
[7] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Rad. No. 11001-03-06-000-2016-00161 00 del 9 de diciembre de 2016.
[8] Citado en el conflicto Rad. No. 11001-03-06-000-2016-00161 00 del 9 de diciembre de 2016.
[9] Corte Constitucional, Sentencia C-222 de 1999.
[10] "La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia..."
[11] http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=19&p_consec=164, Exposición de motivos Ley 734 de 2002.
[12] "Artículo 20. De la Sala Plena. Corresponde a la Sala Plena de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, ejercer las siguientes funciones administrativas:
1. Elegir los jueces del respectivo Distrito Judicial, de listas elaboradas por la Sala Administrativa del respectivo Consejo Seccional de la Judicatura, en la calidad que corresponda, según el régimen de la Carrera Judicial.
2. Elegir al Presidente y al Vicepresidente de la Corporación, y a los empleados que le corresponda conforme a la ley o al reglamento".
[13] Cfr. conflicto de competencias administrativas 11001-03-06-000-2014-00006-00.

References: artículo 11
 artículo 5
 ARTÍCULO 228
 ARTÍCULO 254
 ARTÍCULO 5
 ARTÍCULO 11
 artículo 115
 artículo 50
 artículo 50
 ARTÍCULO 115
 ARTÍCULO 125
 ARTÍCULO 50
 ARTÍCULO 74
 artículo 76
 artículo 76
 ARTÍCULO 76
 ARTÍCULO 3
 ARTÍCULO 277
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 115
 artículo 74
 artículo 50
 artículo 74
 artículo 115
 artículo 2
 artículo 76
 artículo 112
 artículo 39
 artículo 228
 artículo 11
 artículo 5
 artículo 125
 artículo 115
 artículo 50
 artículo 50
 artículo 50
 artículo 74
 artículo 50
 artículo 74
 artículo 50
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 277
 artículo 20