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LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO POR PREJUDICIALIDAD EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - PDF
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Gabriel Plaza Martín
1 LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO POR PREJUDICIALIDAD EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA 1.- La prejudicialidad civil del artículo 43 de la LEC 2.- El carácter supletorio de la LEC en la LRJCA 3.- El artículo 4 de la LEC y el artículo 4 de la LRJCA 4.- La prejudicialidad de una Disposición administrativa de carácter general respecto de un acto administrativo: la Sentencia del TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª), de 28 de junio de 2005 (RJ\2005\5561). 5.- Cuestiones que se suscitan acerca del derecho a la Tutela judicial efectiva y principio de competencia material de los Juzgados y las Salas de lo contencioso administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. 6.- Los supuestos de prejudicialidad homogénea respecto de actos administrativos en los que la decisión sobre uno incida en la decisión sobre el segundo: la Sentencia del TSJ de Madrid (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª) de 16 de junio de Prejudicialidad heterogénea (LRJS). 1.- LA PREJUDICIALIDAD CIVIL DEL ARTÍCULO 43 DE LA LEC El concepto de prejudicialidad civil viene definido en el artículo 43 de la LEC, con el siguiente tenor literal: Cuando para resolver sobre el objeto del litigio sea necesario decidir acerca de alguna cuestión que, a su vez, constituya el objeto principal de otro proceso pendiente ante el mismo o distinto tribunal civil, si no fuere posible la acumulación de autos, el tribunal, a petición de ambas partes o de una de ellas, oída la contraria, podrá mediante auto decretar la suspensión del curso de las actuaciones, en el estado en que se hallen, hasta que finalice el proceso que tenga por objeto la cuestión prejudicial.. El artículo 43 se halla dentro del Título II (De la Jurisdicción y la competencia), de su Capítulo I (De la Jurisdicción de los tribunales civiles y las cuestiones prejudiciales) y Sección II (De las cuestiones prejudiciales). En el artículo 40 se determina la prejudicialidad penal y en el analizado 43 la prejudicialidad civil. 1
2 2.- EL CARÁCTER SUPLETORIO DE LA LEC EN LA LRJCA El artículo 4 de la LEC establece que en defecto de disposiciones en las leyes que regulan los procesos penales, contencioso-administrativos, laborales y militares, serán de aplicación, a todos ellos, los preceptos de la presente Ley. De acuerdo con dicho carácter supletorio de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y teniendo en cuenta que la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no regula la prejudicialidad (ni los motivos de suspensión del procedimiento por prejudicialidad), en una primera conclusión cabría entender que en el procedimiento contencioso-administrativo es de aplicación el artículo 43 de la LEC. Sin embargo, esta primera apreciación sin un análisis pormenorizado de la Ley de 1998, nos puede llevar a engaño. Así, rebuscando, nos encontraremos con lo que determina el artículo (también) 4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. 3.- EL ARTÍCULO 4 DE LA LEC Y EL ARTÍCULO 4 DE LA LRJCA Así como el artículo 4 de la LEC dispone el carácter supletorio de la misma cuando exista laguna en la Ley de la Jurisdicción correspondiente (penal, laboral, contencioso-administrativa, etc), en el artículo 4 de la LRJCA nos encontramos con un precepto que llama la atención. El precepto indica: 1. La competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales. Y después matiza: 2. La decisión que se pronuncie no producirá efectos fuera del proceso en que se dicte y no vinculará al orden jurisdiccional correspondiente. Y si llama la atención no es tanto por lo que dice, sino por lo que se dice en los artículos precedentes. Así, el artículo 2 relaciona las cuestiones en las que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá, y el artículo 3 expresa qué cuestiones y materias no corresponden a este orden jurisdiccional, entre las que figuran las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración Pública. 2
3 La primera impresión, si casamos los tres artículos, es de contradicción, pero su clave ha de verse en el artículo 4 que se refiere a las cuestiones prejudiciales. Por tanto, la Jurisdicción Contencioso Administrativa conocerá de aquellas cuestiones prejudiciales e incidentales que no perteneciendo al orden administrativo, estén directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, exceptuando las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados Internacionales. Se podría concluir entonces que no se va a dar la suspensión por prejudicialidad del artículo 4 de la LEC porque el artículo 4 de la LRJCA la regula? De momento concluyamos que la JCA tiene competencia para conocer de cuestiones prejudiciales e incidentales, por ejemplo del orden social. Pero fijémonos que el art. 4 de la LRJCA no se refiere a las cuestiones prejudiciales pertenecientes al orden administrativo. Con las normas analizadas y descendiendo al mundo pràctico, qué ocurrirá cuando se haya interpuesto un recurso contencioso administrativo frente a un acto administrativo que aplica una disposición de carácter general (la llamada impugnación indirecta ) y la propia disposición de carácter general esté pendiente de resolución judicial por haber sido impugnada de forma directa? Es decir, cuando se impugna, por ejemplo, la resolución del Secretario General de una determinada Consejería o Departamento de una Comunidad Autónoma, dirigida a un funcionario, en aplicación de la nueva Relación de Puestos de Trabajo aprovada, que establece una disminución del Complemento Específico del funcionario, y la Relación de Puestos se halla pendiente de resolución judicial por haber sido impugnada de forma directa. En este caso, el acto administrativo ha sido impugnado por el funcionario ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo correspondiente y deberá seguirse el procedimiento abreviado. Por su parte, la Relación de Puestos de Trabajo (disposición de carácter general con valor de reglamento) se habrá impugnado ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de la CCAA. En este caso es lógico pensar que el funcionario, en aras a la tutela judicial efectiva, esto es para evitar que el juzgado determine lo contrario a lo que determine la Sala, solicitará la suspensión de su procedimiento por prejudicialidad contencioso-administrativa. Pero en este caso la lógica nos puede jugar malas pasadas como se verá en el siguiente epígrafe. 3
4 4.- LA PREJUDICIALIDAD DE UNA DISPOSICIÓN ADMINISTRATIVA DE CARÁCTER GENERAL RESPECTO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO: LA SENTENCIA DEL TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª), EN INTERÉS DE LEY, de 28 de junio de 2005 (RJ\2005\5561). Aunque el objeto de debate no es el que se ha mencionado más arriba, lo que declara la Sentencia del TS de 28 de junio de 2005, en la que fue ponente el Excmo. Sr. Emilio Frías Ponce, dictada en recurso de casación en interés de ley, es que la suspensión del procedimiento por prejudicialidad prevista en el art. 43 LEC no es supletoriamente aplicable a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en aquellos supuestos en los que la cuestión previa a dilucidar consiste en la determinación sobre la legalidad o validez de una disposición de carácter general de rango reglamentario. La sentencia aborda lo que se ha expuesto más arriba, acerca de la supletoriedad del artículo 4 de la LEC en el orden contenciosoadministrativo y el precepto del artículo 4 de la LRJCA, y con ello concluye que Por tanto, la regla general en esta materia es que al orden jurisdiccional administrativo le es dado conocer y pronunciarse sobre cuestiones ajenas a su competencia, sin necesidad de suspender el curso del proceso y esperar a que los órganos competentes emitan su resolución sobre las mismas, cuando de ello dependa la correcta resolución del objeto procesal principal, salvo las excepciones que el precepto enumera relativas a las de carácter constitucional, penal y las reguladas en los tratados internacionales. Pero qué ocurre con las cuestiones propiamente administrativas? Como acertadamente afirma el TS: La Ley, en cambio no se refiere para nada a las cuestiones de naturaleza administrativa, que tienen lugar cuando, previamente a la decisión sobre el fondo del asunto se necesita una determinación judicial acerca de un extremo de índole administrativa que condiciona tal decisión. Desde la anterior premisa podríamos concluir entonces que, como la Ley no se refiere para nada a las cuestiones de naturaleza administrativa, sería de aplicación el precepto del artículo 4 de la LEC y, en consecuencia, la suspensión del procedimiento por prejudicialidad contencioso-administrativa. Sin embargo, el Tribunal Supremo ha considerado lo contrario, utilizando un argumento que, con los debidos respetos, es susceptible de discusión. En la Sentencia de 28 de junio de 2005 el TS nos dice que en las cuestiones administrativas que tienen lugar cuando, previamente a la decisión sobre el fondo del asunto se necesita una determinación judicial acerca de un extremo de índole administrativa que condiciona tal decisión, estas cuestiones no pueden calificarse como prejudiciales, 4
5 en tanto que su resolución corresponde originariamente a los Jueces y Tribunales administrativos, sin que se dilucide extremo alguno que sea competencia de otro distinto orden jurisdiccional, razón por la que se engloban más bien en la categoría de cuestiones incidentales. Para el Alto Tribunal en este caso no estamos ante una cuestión prejudicial sinó incidental. El caso enjuiciado en la mencionada sentencia se refiere a la impugnación directa de un Reglamento (art. 25 de la Ley Jurisdiccional) ante el TSJ Catalunya y la impugnación indirecta del mismo (art. 26) es decir, de su aplicación concreta. Entiende finalmente el TS, que hay que estar a lo dispuesto por el artículo 25, el 26 y el 73 de la Ley de la Jurisdicción, para llegar a la conclusión más ajustada a derecho. Así, Art. 25 :Impugnación directa de una disposición general, Reglamento. Art. 26: Impugnación (indirecta) de los actos que se dicten en aplicación de disposiciones de carácter general fundada en que éstos no son conformes a Derecho. En este caso, el Juez o Tribunal de lo Contencioso-Administrativo desarrollará todo el proceso como si de la impugnación de cualquier acto administrativo se tratara y dictará sentencia. Si entiende que el acto administrativo es legal, porque así es la disposición de la que trae cuenta, se termina el proceso con una sentencia desestimatoria de la pretensión. Si, por el contrario, el juez entiende que el acto es ilegal por serlo el Reglamento que éste aplica, la sentencia deberá declarar la ilegalidad del acto y del Reglamento, y si no fuere competente para declarar y conocer de la legalidad del Reglamento, deberá plantear la cuestión de ilegalidad (arts. 27 y 123 a 126), pero dictando sentencia (estimatoria) sobre el acto, quedando terminado el proceso al acto, sin perjuicio de lo que se resuelva respecto al Reglamento, cuya sentencia no afectará a la situación concreta derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que planteó la cuestión de ilegalidad. Art. 73: Las sentencias que anulen un precepto de un Reglamento no afectarán por si mismas a la eficacia de los actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alzanzara efectos generales. 5
6 5.- CUESTIONES QUE SE SUSCITAN ACERCA DEL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y PRINCIPIO DE COMPETENCIA DE LOS JUZGADOS Y LAS SALAS DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE LOS TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA. Volvamos ahora al caso del funcionario que impugnó la aplicación de la Relación de Puestos de trabajo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, estando la RPR recurrida ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo pendiente de resolución judicial. Según lo que se acaba de exponer, si el Juez considera que la RPT es ajustada a Derecho, fallará sobre la aplicación al funcionario y desestimará su demanda. Si, por el contrario, considera que no lo es, planteará la cuestión de ilegalidad y estimará el recurso del funcionario. Pero, qué ocurre si el Juez ha considerado que la RPT es legal y después resulta anulada por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia? De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 73 nada cambiará respecto de la eficacia de la RPT aplicada al funcionario ni se modificará su situación jurídica individualizada. En este sentido cabe discutir la inaplicación de la suspensión por prejudicialidad ya que lo dispuesto en la Ley de la Jurisdicción afecta al derecho a la tutela judicial efectiva, pues puede ocurrir que otros funcionarios que sí recurrieron hayan tenido resoluciones favorables por considerar el Juez correspondiente que la Relación de Puestos no era legal. De otro lado cabe también plantearse qué ocurre si el Juez que debe decidir sobre la aplicación individualizada de una disposición de carácter general (Reglamento, RPT), considera que ésta es ilegal y plantea la cuestión de ilegalidad estando ya la disposición recurrida por otro recurrente y pendiente en el Tribunal Superior. En este caso, dado que la disposición de carácter general ya ha sido recurrida, no tendría sentido que el Juez planteara la cuestión de ilegalidad del artículo 27, sino que sería más sensato acordar la suspensión del proceso individual hasta la resolución judicial pendiente, aplicando la prejudicialidad del artículo 43 de la LEC. Y finalmente, respecto al reparto de competencias establecido en los artículos 8 (juzgados) y 10 (TSJ), la posibilidad que el Juez dicte una sentencia sobre la aplicación de una disposición de carácter general que considera ajustada a Derecho, cuando es conocedor que la disposición de carácter general se halla pendiente en el Tribunal 6
7 Superior, supone que el Juez (de facto) se otorga una competencia que no le es propia, puesto que la misma, respecto de las disposiciones de carácter general (emanadas de las CCAA o de las Entidades Locales) corresponde al TSJ. 6.- LOS SUPUESTOS DE PREJUDICIALIDAD HOMOGÉNEA RESPECTO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LOS QUE LA DECISIÓN SOBRE UNO INCIDA EN LA DECISIÓN SOBRE EL SEGUNDO: LA SENTENCIA DEL TSJ DE MADRID (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª) de 16 de junio de Como ya hemos visto, no será posible aplicar la prejudicialidad en aquellos casos en que se impugne un acto administrativo de aplicación de una disposición de carácter general cuando dicha disposición se halle pendiente de resolución judicial en el Tribunal correspondiente. Sin embargo, la Sentencia del TS de 28 de junio de 2005 nada indica respecto de actos administrativos en los que la decisión sobre uno incida en la decisión sobre el segundo. Sobre este supuesto nos encontramos con la Sentencia del TSJ de Madrid de 16 de junio de 2009 (JUR\2009\455791), en la que fue ponente el Ilmo. Sr. D. Jesús Torres Martínez. La referida sentencia analiza la Sentencia del TS de 28 de junio de 2005, dictada en recurso de casación en interés de ley y expone que, como ciertamente reconoce el TS, la ley no se refiere para nada a las cuestiones de naturaleza administrativa, que tienen lugar cuando, previamente a la decisión sobre el fondo del asunto se necesita una determinación juidicial acerca de un extremo de indole administrativa que condiciona tal decisión, cuestiones que el TS califica de incidentales y no de prejudiciales. La Sala de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, sin embargo, clasifica las cuestiones prejudiciales en dos grupos, distinguiendo entre las cuestiones prejudiciales heterogéneas y las de naturaleza homogénea. Dentro del primer grupo (cuestiones prejudiciales heterogéneas) estarían aquellas cuyo objeto está constituido por materias cuya resolución le corresponde a otro orden Jurisdiccional, y dentro de las homogéneas encontraríamos aquellas que se producen cuando el Juez o Tribunal, para resolver el objeto principal del proceso, ha de resolver previamente de forma imprescindible cualquier otra cuestión de la misma naturaleza, si bien ésta no constituye el objeto principal del proceso. 7
8 De este modo, el TSJ de Madrid considera que este tipo de cuestiones (las del segundo grupo) no son propiamente incidentales sino prejudiciales pero de naturaleza homogenea: No puede negarse a estas cuestiones la naturaleza de cuestión prejudicial pues por definición cualquier cuestión de naturaleza sustantiva que no constituya el objeto del proceso y que deba de ser resuelta previamente a la resolución del mismo constituye una cuestión prejudicial. A pesar que la sentencia de 16 de junio de 2009, de la Sala Contencioso-Administrativa del TSJ de Madrid analiza el supuesto de prejudicialidad entre dos actos administrativos y no entre un acto y la disposición general que hace aplicable dicho acto, en su doctrina se vislumbra la posibilidad de aplicación de la suspensión por prejudicialidad del art. 43 de la LEC también en este segundo supuesto. La sentencia de la Sala Contencioso-Administrativa del TSJ de Madrid distingue entre el antecedente lógico (la disposición de carácter general) y el consecuente lógico (el acto administrativo de aplicación de la disposición general). En estos casos, dice el TSJ de Madrid, se produce un problema de difícil solución ya que se habrá acordado sobre un segundo acto sin tener en cuenta su antecedente lógico. Por este motivo llega a la conclusión de que es posible aplicar el artículo 43 de la LEC (matizando) en los supuestos de prejudicialidad homogénea respecto de actos administrativos en los que la decisión sobre uno incida en la decisión sobre el segundo ( ) Es además el mecanismo para evitar sentencias contradictorias que de producirse no son sino una quiebra del principio de seguridad jurídica reconocido en el artículo 9 de la Constitución y un déficit de la tutela judicial efectiva. La sentencia, respetuosa con la de la Sala Tercera del TS, nos deja la puerta abierta (en aras al principio de seguridad jurídica y al derecho a la tutela judicial efectiva) a que se pueda aplicar supletoriamente el artículo 46 para los casos de cuestiones prejudiciales homogéneas, no sólo entre actos administrativos sinó también entre actos administrativos y reglamentarios. No en vano la Sentencia del TSJ de Madrid acaba diciendo que el TS reconoce la existencia de una laguna en estos supuestos. 7.- PREJUDICIALIDAD HETEROGÉNEA DE LA LRJS La Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, Ley 36/2011, de 10 de octubre, que ha venido a derogar la hasta entonces Ley de Procedimiento Laboral, ha regulado la posibilidad de la suspensión de recursos contenciosos administrativos individuales cuando se halle en trámite un proceso de conflicto colectivo. 8
9 Así, en el art de la LRJS (Celebración del juicio y sentencia), dentro del proceso de conflictos colectivos (Cap. VIII del Título II), se señala: 5. La sentencia firme producirá efectos de cosa juzgada sobre los procesos individuales pendientes de resolución o que puedan plantearse, que versen sobre idéntico objeto o en relación de directa conexidad con aquél, tanto en el orden social como en el contencioso-administrativo, que quedarán en suspenso durante la tramitación del conflicto colectivo. La suspensión se acordará aunque hubiere recaído sentencia de instancia y estuviere pendiente el recurso de suplicación y de casación, vinculando al tribunal correspondiente la sentencia firme recaída en el proceso de conflicto colectivo, incluso aunque en el recurso de casación unificadora no se hubiere invocado aquélla como sentencia contradictoria. Con la anterior Ley de Procedimiento Laboral, cuando se hallaba en trámite una demanda de conflicto colectivo, las demandas individuales sobre idéntico objeto, quedaban en suspenso hasta la sentencia que resolvía el conflicto colectivo. Con la nueva Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, la suspensión de las demandas individuales siempre que se produzca idéntico objeto- se extiende a las interpuestas en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Ahora bien, lo que deba entenderse por idéntico objeto deberá ser visto en cada caso y sólo se nos ocurre pensar en demandas de conflicto colectivo que presenten los representantes de los trabajadores y cuyo fallo afecte al personal laboral y al funcionario de las Administraciones Públicas en aplicación de los acuerdos unitarios de Mesa general de negociación regulados en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Montserrat Escoda Milà Begoña Pérez Crespo Abogadas del Gabinete Jurídico de CCOO de Catalunya Este es un Informe incluido en el: Butlletí d Actualitat Jurídica i Sindical de CCOO-CERES 9

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