Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=9777
Timestamp: 2017-03-26 18:48:25+00:00

Document:
Sentencia C-385 de 2003 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 13/05/2003
Fecha de Entrada en Vigencia: 13/05/2003
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 10 y 11 de la ley 769 de 2002. Demandante: Erika María Murcia Celedón. Magistrado Ponente:
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente S E N T E N C I A
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana ÉRIKA MARÍA MURCIA CELEDÓN demandó los artículos 10 y 11 de la ley 769 de 2002. 2. La Sala Plena de la Corte Constitucional en sesión del 13 de mayo del año en curso no impartió aprobación al proyecto de sentencia presentado a su consideración por el magistrado doctor Jaime Araujo Rentería, razón esta por la cual pasó el expediente, para los efectos pertinentes, al magistrado que sigue en turno en orden alfabético. 3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a la edición oficial No. 44.893 de 7 de agosto de 2002. "LEY 769 DE 2002
por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones DECRETA:
Una vez implementado el sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito (SIMIT), la Federación Colombiana de Municipios entregará la información al Ministerio de Transporte para que sea incorporada al Registro Único Nacional de Tránsito, RUNT. III. LA DEMANDA
- El artículo 287 de la Constitución Política concentra el núcleo de la autonomía territorial, por ello, pretender otorgar una función relacionada con el recaudo de recursos no tributarios territoriales a una entidad que para unos casos es pública y para otros es privada, quiebra el principio de autonomía financiera de los entes territoriales. - Con apoyo en los lineamientos de la sentencia C-495 de 1998 se concluyen varias cosas, a saber:
En este ámbito constitucional la ley no puede otorgarle a un ente nacional o territorial la participación en la percepción o manejo de las rentas departamentales, municipales o distritales, ya que con ello se afecta la capacidad decisoria de los respectivos entes. Sin embargo, el legislador le ha entregado a la mentada entidad el recaudo, autodeterminación y manejo de los recursos propios de los municipios, sin respaldo constitucional. Impidiéndole a los municipios percibir y administrar libremente sus recursos propios, tal como ocurre con las multas de tránsito, ya que sólo tendrán libre disposición sobre el 90% de los mismos. Por su misma fuerza las normas acusadas restringen la capacidad del Concejo y del Alcalde para ejercer sus competencias constitucionales de regular y dirigir los servicios y la administración municipales (arts. 313-1 y 315-3 C.P.). - Las normas demandadas afectan gravemente la competencia autónoma que tienen las entidades territoriales para expedir sus presupuestos de rentas y gastos, y concretamente para administrar los recursos que como renta no tributaria provienen de las multas por infracciones de tránsito. - Se viola el artículo 362 superior que protege los bienes y rentas tributarias y no tributarias de las entidades territoriales, y que a su vez excluye cualquier grado de injerencia, participación o condominio por parte de cualquier otra entidad pública, y mucho menos cuando está regida por el derecho privado. Por consiguiente, ni la Nación, ni sus entidades descentralizadas, ni las instituciones públicas o privadas de utilidad común pueden participar en los recursos propios de las entidades territoriales, ni éstas entre sí. Menos todavía las asociaciones, corporaciones o agremiaciones que comporten una entidad distinta del propio municipio.
- Las normas impugnadas también quebrantan el principio de unidad de materia que prescribe el artículo 158 de la Constitución, en tanto exhiben un criterio fiscalista tendiente a solucionar problemas financieros de algunas entidades públicas, desviando así el propósito del proyecto de Código de Tránsito. El objetivo de mejorar los ingresos de los municipios no guarda relación con la misión de garantizar la seguridad ciudadana mediante el control del tránsito. Ese espurio objetivo es una falacia por cuanto la Federación Colombiana de Municipios no es una entidad territorial ni sustituye a los municipios, constituyéndose a su vez en un desvío de la sana intención legislativa de convertir las multas en una manera de educar y resocializar a los infractores de las normas de tránsito. Es de observar que la actora no planteó cargos formalmente tales en relación con los artículos 2 y 157 de la Constitución, siendo del caso señalar que frente al artículo 157 ella se limitó a decir que "se tiene conocimiento" sobre la proposición que a última hora se hizo de los textos impugnados, sin que por parte alguna la demandante sostenga directamente una glosa específica, que no de oídas o rumores, pues, por el contrario, su alusión es periférica y como dejada al albur de que la Corte le "mejore" el cargo, papel que por supuesto no le corresponde a esta Corporación. En este sentido la vista fiscal coincide al decir:
"Resulta inocuo el último cargo de la demanda por violación al artículo 157 de la Carta, porque realmente no se está elevando ninguna acusación sobre la que se pueda hacer una valoración constitucional. Lo que se plantea es una simple duda de la demandante sobre si se dio o no el trámite respectivo a las normas en comento, por afirmar que los textos de esas disposiciones fueron propuestos a última hora". Por lo tanto, frente a los artículos 2 y 157 superiores no podrá haber pronunciamiento de fondo, por ausencia de cargo.
1. Intervención ciudadana El ciudadano Carlos E. Campillo P. intervino para solicitar la exequibilidad de los artículos demandados. En tal sentido expresó: - De acuerdo con lo dicho por la Corte las entidades territoriales no ostentan soberanía fiscal, pues conforme a la Constitución esas entidades sólo tienen una autonomía fiscal limitada, por lo cual, cuando el legislador autoriza a la Federación de Municipios para implementar y mantener actualizado el sistema de información de multas y sanciones por infracciones de tránsito no le está cercenando la autonomía administrativa o fiscal a las entidades territoriales.
- El problema central de los organismos de tránsito en Colombia es que no han sistematizado los procedimientos contravencionales, teniéndose por un lado cuantiosas pérdidas y por otro la impunidad de los infractores. El artículo 10 de la ley 769 de 2002 tiene como propósito el contribuir al mejoramiento de los ingresos de los municipios y mantener actualizado el sistema de información de multas y comparendos. - La Federación es una persona jurídica sin ánimo de lucro, de naturaleza asociativa y de carácter gremial, regida por las reglas del derecho privado. Pudiendo al efecto cumplir funciones administrativas en términos del artículo 210 constitucional, y por ende, dictar actos administrativos que hoy se miran bajo la primacía del criterio material. Nadie puede dudar que las previsiones de la ley 769 de 2002 le facilitan al sector privado ser contratista de outsourcing y celebrar alianzas estratégicas con el sector público en aras de optimizar la función pública. - El artículo 362 de la Carta no puede mirarse aisladamente, por lo cual el Título sobre organización territorial debe armonizarse con el Título sobre régimen económico y de la hacienda pública. Es cierto que los bienes y rentas de las entidades territoriales son de su propiedad, pero las limitaciones a esa propiedad las impone el Congreso. - El artículo 158 superior no resulta violado por cuanto los artículos 10 y 11 de la ley 769 de 2002 guardan estrecha relación con el tema debatido y aprobado, en la medida en que aluden al recaudo de ingresos por multas y al control de los procedimientos contravencionales para darle apoyo a las entidades territoriales en su labor sancionadora y de mejoramiento fiscal.
- Contrario a lo afirmado por la actora, a partir de la ley 33 de 1986 las multas de tránsito sí han tenido una destinación específica, previendo que su producto volviera al sector a través de planes de tránsito, de educación y de seguridad vial, propiciando así la cultura del respeto a las normas de tránsito. Empero, el legislador olvidó la consagración de un medio que pudiera darle a las multas de tránsito un carácter nacional. - El artículo 10 de la ley 769 de 2002 debe analizarse en conjunto con el 161 ibídem, observándose que el legislador procura salvaguardar los postulados básicos que justifican la intervención estatal en el tránsito (educación y seguridad vial), previendo a la vez otras labores que son complementarias. - Con apoyo en el artículo 95 de la ley 489 de 1988, en la sentencia que declaró su exequibilidad (C-671 de 1999) dijo la Corte: "las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género, sin perjuicio de que, en todo caso el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias".
- Falla entonces la demandante al decir que la Federación Colombiana de Municipios en ocasiones es pública y en ocasiones es privada, dado que la anterior sentencia indicó el régimen aplicable a cada una de las actuaciones de la Federación. Ésta, de acuerdo con las normas sobre Administración Pública es un ente estatal para efectos contractuales (art. 2, ley 80/93). Siendo pues, dos los referentes para calificar como entidades públicas a las asociaciones de entes territoriales: el que les impone la obligación de seguir las reglas de actuación administrativa y el que las obliga a contratar como entes estatales. En concordancia con esto el artículo 10 de la ley 769 de 2002 materializa claros principios que sobre la función administrativa contempla la Constitución. - A través de la sentencia C-495 de 1998 la Corte abordó el tema de la naturaleza jurídica de las multas de tránsito, otorgando particular importancia al hecho de que las mismas estén contempladas no en normas departamentales o municipales, sino en el Código Nacional de Tránsito. Señalando a la vez que las multas no tienen naturaleza tributaria y encuentran su origen en el Código Nacional de Tránsito Terrestre. En esa sentencia se consideró a tales multas dentro de los recursos exógenos de los entes territoriales con arreglo a un factor orgánico, pues no son de origen territorial; y a un factor de competencia, en tanto la potestad punitiva de tránsito es primeramente nacional, máxime sí, como en el presente caso, se trata de policía de tránsito que el Constituyente quiso expresamente sujetar al principio de unidad nacional.
- Por ende, la norma nada le está quitando a los municipios que sea de su propiedad; tampoco le está retirando una merced o gracia, o una renta previamente cedida, que finalmente vaya en perjuicio de los entes locales. Todo lo contrario, el propósito del legislador es la eficacia en el recaudo de las multas, para lo cual se requiere un sistema integrado de información, cuya implementación y operación se encomienda a la Federación Colombiana de Municipios, y para ello debe asumir ésta los costos de la implementación del SIMIT. Por esta vía el congreso está adoptando mecanismos que contribuyen al robustecimiento fiscal territorial, fortaleciendo colateralmente a la Federación, a quien le corresponde el reto de concretar el principio de eficiencia que incorpora el artículo 209 superior. - En cuanto a la unidad de materia debe reconocerse que la norma se ocupa de las multas y sanciones de tránsito, de su administración y destinación. No se ve cómo se pueda sostener que no existe hilo conductor o gravitación en torno a la ley, toda vez que las multas y sanciones son consecuencia de las infracciones de tránsito.
El ciudadano Juan de Dios Bravo González, actuando en representación del ICDT considera que no existe la violación alegada por la actora, exponiendo al efecto los siguientes argumentos: - El problema jurídico planteado es ajeno al derecho tributario, pero se enmarca en el contexto propio del derecho fiscal que se ocupa de la organización, administración y gasto de los recursos constitutivos de la hacienda pública, ya nacional ora territorial. - Las normas que imponen sanciones pecuniarias a las conductas contrarias al ordenamiento de tránsito terrestre, aunque produzcan ingresos para el Estado no tienen como finalidad financiar presupuestos públicos, por lo cual consideramos incorrecto sostener que con ellas se tutela el interés económico de la hacienda pública nacional o territorial, ya que el interés protegido es la libre circulación de los colombianos en el territorio nacional en condiciones de seguridad y comodidad, especialmente para los peatones y para la protección del uso común del espacio público por vehículos de cualquier clase.
El Procurador General de la Nación rinde el concepto correspondiente solicitando a la Corte declarar la inexequibilidad de las normas acusadas. Sus fundamentos son: - Tal como la definen sus estatutos, la Federación Colombiana de Municipios es una persona jurídica sin ánimo de lucro, de naturaleza asociativa y carácter gremial, regida por el derecho privado, a la cual pertenecen por derecho propio todos los municipios, distritos y asociaciones de municipios del país, que tiene como finalidad la defensa de sus intereses comunes. Su personería jurídica es propia y diferente de la de sus asociados, con autonomía administrativa y patrimonio propio. Sus bienes no pertenecen en forma individual a ninguno de sus asociados, y los mismos más sus rendimientos deben destinarse al apoyo de la labor que cumple a favor de sus asociados; por lo tanto, sus excedentes y utilidades no son susceptibles de distribución. El capital proviene de cuotas de sostenimiento, extraordinarias, convenios con diferentes tipos de entidades, patrocinios, donaciones, etc. En caso de disolución y liquidación la Federación seguirá el procedimiento establecido en la ley para las entidades sin ánimo de lucro. Ese carácter privado fue reafirmado por la Corte en sentencia C-671 de 1999.
- Sobre el respeto debido a la autonomía territorial obran también las sentencias C-219 de 1997 y C-495 de 1998. La primera a propósito de la inexequibilidad del artículo 236 de la ley 223 de 1995, relativo a la destinación de un porcentaje del impuesto de registro al Servicio Seccional de Salud y a los Fondos Territoriales de Pensiones Públicas para el pago del pasivo pensional. La segunda sentencia, concerniente a las multas por infracción a las normas sobre urbanización de terrenos sin licencia. En esta misma sentencia, al referirse a los recursos de vivienda de interés social y reforma urbana, expresó que la destinación del porcentaje de los ingresos corrientes de los municipios a los fondos de vivienda vulnera la autonomía de las entidades territoriales, por tratarse de recursos o rentas propias incorporados a su patrimonio por ley, sobre los cuales no puede disponer el legislador. - Así, con arreglo a la jurisprudencia el legislador no puede limitar la autonomía de las entidades territoriales cuando expresamente la misma ley le ha otorgado la propiedad sobre esos tributos, salvo que ello resulte indispensable para proteger la estabilidad económica de la Nación, particularmente en lo tocante al presupuesto nacional, no siendo este el caso que nos ocupa. - En concordancia con el artículo 362 de la Carta no puede el legislador destinar parte de los susodichos ingresos corrientes a una entidad de carácter privado como lo es la Federación Colombiana de Municipios. Por lo que es una violación flagrante el disponer que una corporación de carácter privado reciba parte de los ingresos no tributarios de propiedad exclusiva de los entes territoriales.
- La expresión "con el propósito de contribuir al mejoramiento de los ingresos de los municipios" del artículo 10 de la ley 769 de 2002, vulnera el principio de unidad de materia en tanto no tiene relación con el objetivo primordial de garantizar la seguridad ciudadana con el control del tránsito terrestre. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Esta Corporación es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Carta Política, toda vez que ellas forman parte integrante de un decreto con fuerza de ley. 2. Planteamiento del problema
3.2. Ello significa, entonces, que las entidades territoriales, aunque son autónomas, dentro del estado unitario que nos rige carecen, sin embargo de una soberanía tributaria. Requieren siempre de una ley para establecer tributos en el ámbito de comprensión de su respectivo territorio y, desde luego, nada impide a la Nación la sesión a los entes territoriales de algunos impuestos de origen nacional. 3.3. Como se sabe, en virtud del Acto Legislativo No. 1 de 1968 (artículo 11) se asignó al Congreso de la República como una de sus atribuciones la de "unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República", con lo cual se puso fin a la situación preexistente a esa reforma constitucional, esto es, al establecimiento de normas de tránsito por cada una de las entidades territoriales. Bajo la vigencia de la Constitución de 1991, el artículo 150, numeral 25 de la Carta, con texto igual al de la reforma constitucional de 1968, asignó igualmente al Congreso la función de unificación de las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio nacional.
"4.2. En cuanto al inciso segundo del artículo 95 de la citada Ley 489 de 1998, observa la Corte que en él se dispone que las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, "se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género". "De conformidad con el artículo 210 de la Carta se autoriza la creación de entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, en virtud de una ley o por expresa autorización de ésta y, en todo caso, con acatamiento a "los principios que orientan la actividad administrativa". Ello significa que las entidades descentralizadas indirectas, con personalidad jurídica, que puedan surgir por virtud de convenios de asociación celebrados con exclusividad, entre dos o más entidades públicas deben sujetarse a la voluntad original del legislador que, en ejercicio de la potestad conformadora de la organización - artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política -, haya definido los objetivos generales y la estructura orgánica de cada una de las entidades públicas participantes, y los respectivos regímenes de actos, contratación, controles y responsabilidad.
"Además, en todo caso, el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán las propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias". Ello significa, entonces que la Federación Colombiana de Municipios, persona jurídica sin ánimo de lucro, creada por esos entes territoriales, si bien se rige por normas del derecho privado para otros aspectos, en cuanto hace al ejercicio de la función pública que le autoriza el artículo 10 de la Ley 769 de 2002 para la implementación y mantenimiento actualizado a nivel nacional del sistema integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito, se encuentra sometida a las normas propias del derecho público, como quiera que en la citada Sentencia C-671 de 1999, se advirtió expresamente que en tales casos, se repite, "el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias".
3.10. Se observa por la Corte que en el parágrafo del artículo 10 de la Ley 769 de 2002 se dispone que "en todas las dependencias de los organismos de tránsito y transportes de las entidades territoriales existirá una sede del Simit o en aquellas donde la Federación lo considere necesario, con el fin de obtener la información para el consolidado nacional y para garantizar que no se efectúe ningún trámite de los que son competencia de los organismos de tránsito en donde se encuentre involucrado el infractor en cualquier calidad, si este no se encuentra a paz y salvo". Analizado el contenido del parágrafo que se acaba de transcribir, es claro que se autoriza a la Federación Colombiana de Municipios para imponer, en aquellas dependencias de los organismos de tránsito y transporte de las entidades territoriales donde ella lo considere necesario "una sede del Simit", lo que afecta de manera ostensible la autonomía territorial garantizada por la Constitución Política en su artículo 287 a las entidades territoriales, la cual también se cercena por la disposición acusada en cuanto en ella se ordena que en "todas" las dependencias de los organismos de tránsito y transporte de las entidades territoriales existirá una sede del sistema integrado de información sobre multas y sanciones de tránsito. Es decir, la ley invade la esfera propia de la estructura de la administración municipal para imponer la existencia de una oficina determinada, o autoriza a la Federación Colombiana de Municipios para exigir la existencia de una sede para ese efecto, lo que resulta contrario a la autonomía administrativa que a los municipios les garantiza la Constitución Política. Por ello, habrá de declararse la inexequibilidad parcial del parágrafo del artículo 10 de la Ley 769 de 2002 en las expresiones mencionadas.
3.12. Por otra parte, encuentra la Corte que la creación del Sistema Integrado de formación sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito, así como la autorización a la Federación Colombiana de Municipios para implementarlo y para mantener actualizada la información correspondiente al nivel nacional, en nada afecta el derecho a la igualdad garantizado por el artículo 13 de la Constitución Política. Ello es así, por cuanto las entidades territoriales del orden municipal se encuentran sometidas a la Constitución y a la ley, la cual dispuso la implementación y mantenimiento actualizado a nivel nacional de un Sistema Integrado de Información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito, aplicable en todos los municipios de Colombia independientemente de su categoría, incluyendo desde luego a los que tienen la calidad de Distritos conforme a la Carta Política. 3.13. No encuentra tampoco la Corte que las normas acusadas quebranten el derecho de asociación, pues a ninguno de los entes territoriales locales se le compele por la ley a formar parte de la Federación Colombiana de Municipios, ni se le impide a los que actualmente la integran retirarse de ella. Simplemente el legislador le asignó una función pública a la persona jurídica creada desde antes de la expedición de la ley, de manera voluntaria por las personas de derecho público que decidieron conformarla, y, en desarrollo de esa función descentralizada por colaboración, la Federación aludida habrá de contribuir al mejoramiento de los ingresos de los municipios, aún de aquellos que no sean miembros de ella pues el mandato legal no hizo ninguna excepción al respecto; y porque, adicionalmente, ha de ser así para que se pueda mantener actualizado a nivel nacional el Sistema Integrado de Información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito a que las normas en cuestión se refieren.
3.14. Viene en consecuencia de lo dicho que los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002, no quebrantan la Constitución Política y, por ello se declarará su exequibilidad por esta Corporación. VII.- DECISIÓN.
Declarar EXEQUIBLES los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002 "por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones", salvo las expresiones "todas" y "o en aquellas donde la Federación lo considere necesario" contenidas en el parágrafo del citado artículo 10 de la ley mencionada, que se declaran INEXEQUIBLES.
Las multas forman parte integral de los aforos inscritos en el presupuesto anual de la Nación y en los presupuestos anuales de las entidades territoriales, dependiendo para ello de las correspondientes leyes de creación –en la esfera nacional -, o de éstas y las concurrentes ordenanzas o acuerdos –en el plano territorial -, al igual que de las leyes, ordenanzas o acuerdos de presupuesto anual.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 10 y 11 de la ley 769 de 2002 Magistrado Ponente:
En esta dimensión el artículo 95 de la ley 489 de 1998 se refiere a la asociación entre entidades públicas, prescribiendo que éstas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios inter - administrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. Artículo que fue declarado exequible –salvo el parágrafo- por esta Corporación mediante sentencia C-671 de 1999, donde al efecto se dijo:
Es de observar que la ley 489 de 1998 no definió la naturaleza jurídica de la "Asociación entre entidades públicas", razón por la cual no podría predicarse positivamente de la Federación Colombiana de Municipios una condición específicamente determinada como sería la estatal, la privada o la mixta. Lo cual no obsta para reconocer el estatuto jurídico mixto que la gobierna al tenor de los respectivos mandatos constitucionales y legales, con la concurrencia de la jurisprudencia reseñada. Cierto es que la precisión sobre la naturaleza jurídica de las personas es altamente definitoria del régimen aplicable a sus diferentes actuaciones y ejecutorias, pero también lo es, que para el caso bajo examen el artículo 95 de la ley 489 de 1998 y la jurisprudencia constitucional han dado suficientes luces acerca del régimen que gobierna a las asociaciones entre entidades públicas, dentro de las cuales milita la Federación Colombiana de Municipios. En cualquier caso, el eventual perfil privado que pudiera tener la Federación Colombiana de Municipios no constituye óbice para la adecuada aplicación de las disposiciones propias de la función administrativa y la contratación estatal, al igual que los dispositivos relativos a la responsabilidad disciplinaria, fiscal y patrimonial a que haya lugar. 2. Naturaleza jurídica de las multas y sanciones por infracciones de tránsito, y su administración Con fundamento en los artículos 352 y 353 constitucionales el estatuto orgánico presupuestal (decreto 111 de 1996) establece la estructura del ingreso y del gasto públicos tanto para el orden nacional como para el territorial, clasificando dentro de los ingresos corrientes a los tributarios y a los no tributarios, y dentro de éstos, a las tasas1 y a las multas. Siendo del caso advertir que las multas constituyen una especie del género sanciones, en la medida en que se amoldan al prototipo de las sanciones pecuniarias, ya que por contraste también existen las sanciones no pecuniarias. Por consiguiente, las multas forman parte integral de los aforos inscritos en el presupuesto anual de la Nación y en los presupuestos anuales de las entidades territoriales, dependiendo para ello de las correspondientes leyes de creación –en la esfera nacional -, o de éstas y las concurrentes ordenanzas o acuerdos –en el plano territorial -, al igual que de las leyes, ordenanzas o acuerdos de presupuesto anual. De allí en adelante tiene lugar el circuito que envuelve el recaudo, la administración y ejecución de los ingresos efectivamente percibidos por el Tesoro Público (art. 128 C.P.). En síntesis, las multas constituyen ingresos no tributarios, que dependiendo de su nivel fiscal, forman parte integral del presupuesto general de la Nación o de los presupuestos territoriales. En armonía con esto el parágrafo 2º del artículo 159 de la ley 769 de 2002 establece: "Las multas serán de propiedad exclusiva de los organismos de tránsito donde se cometió la infracción de acuerdo con su jurisdicción (...)". Vale decir, por mandato expreso de la ley 769 las multas en cuestión pertenecen a las respectivas unidades administrativas municipales, distritales o departamentales, y por tanto, al tesoro público de la entidad territorial que las abarca, a cuya titularidad concurren las garantías típicas de la propiedad y renta de los particulares (art. 362 C.P.). Siendo claro entonces que por disposición expresa de la ley 769 de 2002 las multas derivadas de la infracción de las normas de tránsito –dentro de las respectivas jurisdicciones- son ingresos no tributarios del orden territorial, cobijados por la autonomía prevista a favor de las entidades territoriales en el artículo 287 superior, pues, se destaca, "(...)el producto recaudado dentro de la jurisdicción de la respectiva entidad entra integralmente al presupuesto de la misma -y no al presupuesto general de la Nación -, y se utiliza para sufragar gastos propios de la entidad territorial, (...)".2
Esta autonomía comporta la potestad de las entidades territoriales para administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones – sea que los mismos provengan de fuentes endógenas o exógenas- en consonancia con los lineamientos y directrices legales que en desarrollo de la Constitución se dicten para su cabal ejercicio. De suerte tal que la facultad para administrar dichos recursos, lejos de ser absoluta se enmarca en los parámetros propios de la relatividad estatal. Tal como ocurre con cualquiera otra facultad o prerrogativa inmersa en nuestra Carta Política. En relación con esta autonomía ha dicho la Corporación:
"Uno de los derechos mínimos de las entidades territoriales, es el derecho a establecer y administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. A través de esta atribución, la Constitución reconoce a las entidades territoriales una potestad fundamental en materia presupuestal, que consiste en el poder de diseñar su propio sistema de ingresos y de gastos. Esta atribución se encuentra íntimamente relacionada con la capacidad de auto - gestión política, que es consustancial a las entidades autónomas. En efecto, mal puede hablarse de autonomía si la entidad no cuenta con la posibilidad de disponer libremente de recursos financieros para ejecutar sus propias decisiones. No obstante, la facultad de que gozan las entidades territoriales para establecer el sistema de ingresos y de gastos, se encuentra constitucionalmente limitada".3
3. Los artículos acusados vulneran tanto el principio de autonomía financiera de las entidades territoriales como los artículos 315-5 y 362 constitucionales. En consonancia con el concepto del Procurador General de la Nación esta Sala estima violados los mencionados cánones constitucionales, toda vez que la competencia de las entidades territoriales para establecer y administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones resulta lesionada en la medida en que se restringe injustificadamente la potestad que la Carta les confiere para establecer las apropiaciones presupuestales y para ordenar el gasto correspondiente. En este sentido, al decidir sobre la constitucionalidad del artículo 236 de la ley 223 de 1995 advirtió esta Corporación:
"La fuerza de la argumentación a favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el auto - interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada Departamento o Municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de la "gestión de sus intereses". Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado (artículo 311 C.P.)4".
"30. No obstante, existen algunos eventos excepcionales en cuya virtud la propia Carta autoriza a la ley para intervenir en el proceso de elaboración del programa de gasto de los recursos propios de las entidades territoriales. Así, por ejemplo, el artículo 317 de la Carta impone al legislador el deber de destinar un porcentaje de los tributos que se impongan a la propiedad inmueble, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de conformidad con el plan de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Adicionalmente, el deber de proteger el patrimonio de la nación, así como la estabilidad económica interna y externa, justifica que en casos extremos, el legislador pueda intervenir en el mencionado proceso de asignación. "Esta última tesis ha sido sostenida por la Corporación al considerar que la ley puede imponer una destinación específica a las rentas de propiedad exclusiva de las entidades territoriales, en aquellos casos en que, con tal destinación, se busque preservar la estabilidad macro - económica a nivel nacional y proteger recursos nacionales seriamente amenazados. Dentro de este esquema, la Corporación declaró la exequibilidad de la norma legal que fijaba una destinación específica a la sobre - tasa a la gasolina, con el fin de garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a créditos externos concedidos a dichos entes5. "En síntesis, considera la Corte que, en principio, la ley no puede intervenir en el proceso de asignación del gasto de los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes endógenas de financiación. Sin embargo, el legislador está autorizado para fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales, cuando ello resulte necesario para proteger la estabilidad económica de la nación y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional.
"31. En el caso que ocupa la atención de la Corte, el legislador prescribió que los departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá deberán destinar al Servicio Seccional de Salud o al Fondo de Salud un porcentaje del producto del impuesto de registro de que trata el capítulo XII de la Ley 223 de 1995, no menor al porcentaje que destinaron en promedio durante los años 1992, 1993 y 1994 y no superior al 30% del producto del impuesto. Adicionalmente, señaló que los departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá deberán destinar el 50% del producto del impuesto a los Fondos Territoriales de Pensiones Públicas con el fin de atender el pago del pasivo pensional. "Como quedó visto, el impuesto de registro y anotación pertenece, en forma exclusiva, a los departamentos. "En estas condiciones se pregunta la Corte si existe una razón suficiente que justifique la restricción del derecho constitucional de que gozan las entidades territoriales para la administración de sus recursos.
"32. La finalidad perseguida por el legislador no sólo no viola la Constitución, sino que, además, constituye desarrollo directo de los postulados constitucionales que ordenan al poder público garantizar a todos los habitantes el derecho a la salud (C.P. art. 49). De otro lado, pretende asegurar a las personas de la tercera edad el acceso a la seguridad social y, especialmente, a una pensión que asegure una vejez digna (C.P. art. 46 y 48). No puede entonces esta Corte reprochar la intención de la ley. Sin embargo, para que la intervención del legislador, en el proceso de asignación del gasto de los recursos propios de las entidades territoriales, resulte legítima, no es suficiente la búsqueda de una finalidad amparada por la Constitución. Para ello, se exige, como quedó visto, que la injerencia legislativa esté directamente encaminada a resguardar la estabilidad económica de la nación, o a evitar una lesión injustificada del fisco nacional. "No obstante, constata la Corte que la medida que se estudia y que constituye una clara y directa limitación de la autonomía financiera - de gasto - de las entidades territoriales, se contrae a asegurar que las autoridades de dichas entidades cumplan con sus funciones y, de ninguna manera, a proteger bienes o derechos que pertenezcan a la nación y cuya amenaza arriesgue la estabilidad macro - económica del Estado.
"En estas condiciones, la norma demandada establece una injerencia injustificada en asuntos que competen exclusivamente a las entidades territoriales y, por tanto, incide ilegítimamente en el ámbito de su autonomía. En consecuencia, la norma demandada será declarada inexequible".6
Asimismo, al examinar la constitucionalidad del artículo 104, parágrafo 2º, de la ley 388 de 1997, que subrogó el artículo 66 de la ley 9 de 1989, la Corte reivindicó la autonomía financiera de que gozan las entidades territoriales en torno a las multas por infracción a las normas sobre urbanización de terrenos y construcción de viviendas sin licencia.7 En la misma sentencia, al referirse a los recursos para fondos de vivienda de interés social y reforma urbana, dijo la Corte: "En virtud del establecimiento del sistema nacional de vivienda de interés social por la ley 3 de 1991. En el art. 17 de dicha ley se dispuso que "los municipios, los distritos especiales, las áreas metropolitanas y la intendencia de San Andrés y Providencia podrán crear un fondo municipal, distrital, metropolitano e intendencial, según el caso de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana para la administración de las apropiaciones previstas en la ley 61 de 1936 y demás disposiciones concordantes, y de los bienes y recursos de que trata el art. 21 de la presente ley".
"Con anterioridad, se señaló en esta providencia que el parágrafo 2° del art. 104 de la ley 388/97, en cuanto destina el producto de las sanciones urbanísticas de que trata el art. 66 de la ley 9 de 1989, a la financiación de programas de vivienda relativos a la reubicación de los habitantes en zona de alto riesgo, era inexequible por tratarse de rentas propias de los municipios. "Por lo anterior, no hay lugar a nuevo pronunciamiento en relación con el literal b) del art. 21 de la ley 3 de 1991. La decisión se contraerá exclusivamente al literal a) del mismo artículo que alude a la forma de dotar de recursos a los Fondos de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana.
"Es preciso anotar que a las entidades territoriales sólo se las faculta, mas no se las obliga a constituir dichos fondos. Unicamente en el caso de que sean creados se les impone la obligación de dotarlos, entre recursos, con el 5% de los ingresos corrientes municipales. "La Corte estima, que la destinación del porcentaje de los recursos corrientes de los municipios a los Fondos de Vivienda vulnera la autonomía de las entidades territoriales, por tratarse de recursos o rentas propios incorporadas a su patrimonio, sobre las cuales no puede disponer el legislador, según el art. 362 Superior".
Pues bien, desde la perspectiva de los artículos 287, 315-5 y 362 de la Constitución y en armonía con la jurisprudencia reseñada resulta clara la indebida injerencia del legislador, no por la autorización misma para la creación de un sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito, sino por la forzosa erogación (10% del valor recaudado) que el artículo 10 acusado establece a cargo de los fiscos municipales, en tanto restringe la autonomía financiera territorial sin basamento constitucional alguno. En efecto, como bien lo reconoce la vista fiscal, de cara a los dispositivos acusados no obran hechos o circunstancias que justifiquen la existencia de normas restrictivas de la autonomía financiera territorial en aras de la protección de la estabilidad económica de la nación y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional. Cierto es que el sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito –de cobertura nacional- resulta adecuado, pero no es necesario a los fines recaudatorios de los montos que desde antiguo se pierden impunemente para el tesoro público territorial por la falta de unidad y orden en el manejo de la información sobre tales infracciones; pero también lo es que el acopio integral, técnico y actualizado de la información pertinente puede lograrse a través de medios, métodos e instrumentos compatibles con la autonomía financiera de las entidades territoriales y de los alcaldes mismos, al igual que con las garantías reconocidas por el artículo 362 superior a las entidades territoriales sobre las rentas no tributarias de su propiedad. Por consiguiente, en relación con los artículos 287, 315-5 y 362 superiores se debió declarar la inexequibilidad de la expresión "(...) por lo cual percibirá el 10% por la administración del sistema cuando se cancele el valor adeudado. En ningún caso podrá ser inferior a medio salario mínimo diario legal vigente". Contenida en el artículo 10 de la ley 769 de 2002. Por otra parte, debe recordarse que la Corporación no puede referirse a temas de conveniencia ni oportunidad, por cuanto ese papel le concierne al Congreso. Asimismo, está bien que se unifique el sistema, pero ello no debe ir en detrimento de la autonomía territorial, que en otros casos iguales, y aún más importantes, la Corte ya reivindicó.
Y si las funciones relativas a las multas e infracciones de tránsito municipales son del resorte de los municipios, a guisa de qué éstos tendrían que pagarle a un ente privado –la Federación de Municipios -, para que en su lugar cumpla con dichas funciones. 4. Los artículos demandados quebrantan el derecho a la igualdad
Contrario a los presupuestos destacados, a través de los artículos 10 y 11 de la ley 769 de 2002 se le concede a la Federación Colombiana de Municipios la exclusiva titularidad para implementar y mantener actualizado a nivel nacional un sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito, labor que a su turno incluye la determinación de las características, el montaje y la operación del sistema. De suerte tal que, pretermitiendo toda pluralidad participativa de los potenciales oferentes se ha instrumentalizado la ley para adjudicar el contrato respectivo a una entidad, con la subsiguiente discriminación que ello comporta en detrimento del derecho a la igualdad de oportunidades para contratar con el Estado (art. 13 C.P.). Desde luego que en el marco del derecho a la igualdad y de la contratación objetiva no puede haber lugar para una norma que ate la contratación a una persona determinada, toda vez que con un tal dispositivo se propicia ab initio la injustificada exclusión de otros oferentes que bien pueden ostentar iguales o mejores calidades que el "ungido" por la ley de privilegio, al propio tiempo que se desatiende la importancia que para la Administración tiene el obtener mejores condiciones para el desarrollo del respectivo contrato, incluidos los precios más bajos sin detrimento de la calidad y cobertura del objeto contractual. De allí que tan certeramente acotara la vista fiscal al decir:
"El reconocimiento del principio superior de la igualdad de oportunidades implica así mismo que el legislador al configurar el régimen de contratación estatal (CP art.150 in fine) establezca procedimientos o mecanismos que le permitan a la administración seleccionar en forma objetiva y libre a quien haya hecho la oferta más favorable, mediante la fijación de reglas generales e impersonales que presidan la evaluación de la propuestas y evitar incluir cláusulas subjetivas que reflejen motivaciones de afecto o interés hacia cualquier proponente, sin entrar a predeterminar, claro está, al sujeto - persona natural o jurídica- con quien ha de celebrarse el correspondiente contrato. "En relación con el principio de igualdad entre los proponentes el Consejo de Estado ha sentado la siguiente doctrina que prohíja la Corte dada su importancia para la solución del caso que se analiza:
"Como quedó señalado a propósito de la consagración legal del principio de transparencia y del deber de selección objetiva, la Administración esta obligada constitucional (art. 13 C.P.) y legalmente (art. 24, 29 y 30 ley 80 de 1993) a garantizar el derecho a la igualdad de los oferentes o competidores. "Por virtud de esta garantía, todos los sujetos interesados en el proceso de licitación han de estar en idénticas condiciones, y gozar de las mismas oportunidades, lo cual se logra, según la doctrina, cuando concurren los siguientes aspectos:"1) Las condiciones deben ser las mismas para todos los competidores."2) Debe darse preferencia a quien hace las ofertas más ventajosas para la Administración. "Dromi, citando a Fiorini y Mata, precisa que el trato igualitario se traduce en una serie de derechos en favor de los oferentes, cuales son:‘1) Consideración de su oferta en competencia con la de los demás concurrentes; 2) respeto de los plazos establecidos para el desarrollo del procedimiento; 3) cumplimiento por parte del Estado de las normas positivas que rigen el procedimiento de elección de co - contratante; 4) inalterabilidad de los pliegos de condiciones; 5) respeto del secreto de su oferta hasta el acto de apertura de los sobres; 6) acceso a las actuaciones administrativas en las que se tramita la licitación; 7) tomar conocimiento de las demás ofertas luego del acto de apertura; 8) que se le indiquen las deficiencias formales subsanables que pueda contener su oferta; 9) que se lo invite a participar en la licitación que se promueve ante el fracaso de otra anterior. Como vemos, la referida igualdad exige que, desde el principio del procedimiento de la licitación hasta la adjudicación del contrato, o hasta la formalización de éste, todos los licitadores u oferentes se encuentren en la misma situación, contando con las mismas facilidades y haciendo sus ofertas sobre bases idénticas."8
"En relación con la igualdad entre los oferentes, Marienhoff precisó: ‘La licitación debe respetar el principio de que todos los licitadores u oferentes se hallen en pie de ‘igualdad’. Tal exigencia constituye una noción racional que fluye de la propia esencia y razón de ser de la licitación, siendo ínsito a ella. Para lograr su finalidad, la licitación debe reunir ese carácter de ‘igualdad’, pues ésta excluye o dificulta la posibilidad de una colusión o connivencia entre algún licitador y oferente y la Administración Pública que desvirtúen el fundamento ético sobre el cual descansa la licitación y que, junto con los requisitos de ‘concurrencia’ y ‘publicidad’, permite lograr que el contrato se realice con quien ofrezca mejores perspectivas para el interés público. La referida ‘igualdad’ exige que, desde un principio del procedimiento de la licitación hasta la adjudicación del contrato, o hasta la formalización de éste, todos los licitadores u oferentes se encuentren en la misma situación, contando con las mismas facilidades y haciendo sus ofertas sobre bases idénticas.9"10
"Sentadas las anteriores premisas para la Corte es claro que la medida consagrada en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 555 de 2000 resulta a todas luces inconstitucional, puesto que al ordenar en forma perentoria la intervención de Transparencia Internacional, directamente o de su filial Transparencia Colombia, con el fin de monitorear el proceso licitatorio para la adjudicación de los contratos de concesión de licencias de PCS, está haciendo un señalamiento expreso de la persona con la cual la administración debe celebrar el respectivo contrato para la ejecución de dicha labor, impidiendo que otras organizaciones también puedan presentar sus ofertas en igualdad de condiciones con el objeto de ser contratadas para adelantar tal intervención. "De contera, (sic) el parágrafo impugnado impide que la administración tenga la posibilidad de seleccionar objetiva y libremente entre varios oferentes la propuesta que sea más favorable para la ejecución de dicha tarea de monitoreo, lo que igualmente desconoce abiertamente el principio superior de la igualdad de oportunidades".
Por lo demás, las normas censuradas no corresponden a la hipótesis de la contratación interadministrativa, esta sí de adjudicación directa, aunque siempre al amparo de un estudio previo sobre la infraestructura y experiencia de la entidad contratista para el desarrollo del respectivo contrato. 5. Las normas impugnadas vulneran otros mandatos constitucionales 5.1. Los artículos 38 y 39 de la Constitución
Las funciones administrativas que los particulares pueden cumplir en términos constitucionales (art.210 C.P.), deben ajustarse también a la ley 489 de 1998, debiendo al efecto expedirse un acto administrativo o celebrarse un convenio, llenando los requisitos correspondientes (arts. 110 y 111 ib.), lo cual se desestimó sin ningún sentido de razonabilidad, objetividad, ni proporcionalidad, pues como bien claro resulta, los artículos acusados son sencillamente ad hoc. Además, las reglas combatidas no especifican en qué condiciones ha de realizar sus funciones la Federación Colombiana de Municipios, con la consecuencia lógica de que bajo el abstracto resulta muy difícil determinar las eventuales responsabilidades por falla del servicio. De este modo, ante la ausencia de parámetros precisos y vinculantes, cualquier cosa que haga la Federación podría considerase como buena. 5.6. El artículo 333 de la Constitución
1 Cierto es que en el ámbito doctrinario las tasas son verdaderos ingresos tributarios, regidos de ordinario por el criterio de la proporcionalidad. Empero, el legislador colombiano quiso, como en efecto lo hizo, caracterizar a las tasas como ingresos no tributarios, sin que ello implique mengua alguna en torno a la autonomía con que la Nación o sus entes territoriales pueden administrar y ejecutar los recursos percibidos por tal concepto. 2 Sentencia C-219 de 1997
3 Sentencia C-219 de 1997.
4 SC-478/92 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
5 SC-004/93 (MP. Ciro Angarita Barón); SC-070/94 (MP. Hernando Herrera Vergara).
6 Sentencia C-219 de 1997. Y salvamento de voto del Magistrado Vladimiro Naranjo.
7 Sentencia C-495 de 1998.
8 ob. Cit. Pág. 137.
9 Miguel S. Marienhoff; Tratado de Derecho Administrativo; tomo III A; tercera edición actualizada; Buenos Aires, 1992; págs. 203 y 204.
10 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA. Consejero ponente: ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil uno (2001).Radicación número: 11001-03-26-000-1996-3771-01(12037)

References: artículo 287
 artículo 362
 artículo 158
 artículo 157
 artículo 157
 artículo 10
 artículo 210
 artículo 362
 artículo 158
 artículo 10
 artículo 95
 artículo 10
 artículo 209
 artículo 236
 artículo 362
 artículo 10
 artículo 241
 artículo 150
 artículo 95
 artículo 210
 artículo 150
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 287
 artículo 10
 artículo 13
 artículo 10
 artículo 95
 artículo 95
 artículo 159
 artículo 287
 artículo 236
 artículo 287
 artículo 317
 artículo 104
 artículo 66
 artículo 10
 artículo 362
 artículo 10
in fine
 artículo 5
 artículo 333