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Timestamp: 2019-08-18 11:15:05+00:00

Document:
CRA 1ère SÉANCE DU jeudi 30 mars 2000
Session ordinaire de 1999-2000 - 72ème jour de séance, 170ème séance
1ère SÉANCE DU JEUDI 30 MARS 2000
DROIT DES CITOYENS DANS LEURS RELATIONS AVEC LES
ADMINISTRATIONS (lecture définitive) 2
FINANCIÈRES 13
APRÈS L'ART. 2 23
APRÈS L'ART. 9 25
ART. 14 26
ART. 16 26
ART. 19 27
ART. 23 28
ART. 25 28
ART. 28 28
ART. 30 28
Je n'ai reçu qu'une candidature qui a été affichée, celle de Mme Christine Lazerges.
En conséquence, je proclame Mme Christine Lazerges vice-présidente de l'Assemblée nationale et je lui adresse nos félicitations (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
DROIT DES CITOYENS DANS LEURS RELATIONS AVEC LES ADMINISTRATIONS (lecture définitive)
M. le Président - J'ai reçu de M. le Premier ministre une lettre demandant à l'Assemblée de statuer définitivement, en application de l'article 45, alinéa 4, de la Constitution, sur le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
En conséquence l'ordre du jour appelle la discussion de ce projet de loi en lecture définitive.
La parole est à M. le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, M. Michel Sapin, que je salue pour la première fois dans ses nouvelles fonctions (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat - Je vous remercie, Monsieur le Président, de votre accueil et vous dis combien il est émouvant pour moi de retrouver ces bancs sur lesquels il m'est arrivé de siéger.
C'est la quatrième fois, Mesdames et Messieurs les députés, que vous examinez ce texte ; c'est pour moi la première, mais aussi la dernière, puisqu'il s'agit d'une lecture définitive. Je voudrais en récapituler les principales dispositions.
Ce texte vise d'abord à assurer une plus grande transparence des administrations et des normes qu'elles produisent. Il est d'ailleurs à l'origine d'une loi d'habilitation qui a permis l'adoption de neuf codes, ce qui a donné un coup d'accélérateur au processus de codification. L'harmonisation des textes relatifs à la communication des documents par les administrations, prévue par les articles 6 à 8, va également contribuer à cette transparence, ainsi que les articles relatifs aux comptes des administrations et des organismes subventionnés.
Deuxième objectif, faciliter les démarches des usagers. La première simplification introduite par ce texte résulte de son champ d'application, puisque les nouvelles règles s'imposent à toutes les administrations -celles de l'Etat, des collectivités, celles gérées par les personnes morales de droit privé, c'est-à-dire tout ce que le citoyen appelle du nom générique « administration ». L'adoption du cachet de la Poste pour faire foi d'une date d'envoi d'un document est généralisée ; je rappelle que le Gouvernement travaille à rendre plus fiables les envois de documents et de demandes par la voie d'Internet. Le délai de réponse des administrations est ramené de quatre à deux mois. Les éventuelles erreurs de transmission seront rectifiées par les services eux-mêmes, car les usagers n'ont pas à assumer les complexités de notre système.
Vous avez aussi renforcé les pouvoirs du Médiateur, désormais doté de correspondants sur l'ensemble du territoire. Les maisons des services publics qui offrent un guichet polyvalent à proximité des usagers, sont désormais dotées d'un cadre juridique clair.
Depuis la première lecture, cette loi s'est enrichie de mesures qui améliorent le statut des agents publics précédemment considérés comme agents de droit privé. Cela peut paraître éloigné des autres préoccupations de ce texte. Mais je crois que la place faite aux agents publics doit être à la mesure de leur part dans les réformes que le Gouvernement engage. C'est l'agent public qui représente les administrations au quotidien, et si j'ai tenu ici à leur rendre cet hommage, c'est que je sais à quel point ils sont attachés à la qualité du service public.
Sans entrer dans le détail du texte, je voudrais insister sur un point. Les articles qui tiennent compte de la jurisprudence dite « Berkani » du tribunal des conflits ont donné lieu à des débats intéressants. Des améliorations ont été apportées, notamment à l'initiative du groupe communiste, à la situation des agents recrutés localement par les administrations françaises à l'étranger. Je sais que persistent quelques insatisfactions. Mais compte tenu des engagements pris par le Gouvernement, je pense que désormais ce texte a atteint un équilibre et que nous aurons ainsi un débat serein.
La modernisation des services publics qui résultera de ce texte facilitera la mise en _uvre des grandes politiques lancées par ce gouvernement, qu'il s'agisse d'intégration, de lutte contre les exclusions, de politique de la ville. En effet, nous savons tous qu'on attend beaucoup de nos services publics et qu'on leur fait confiance.
Je me limiterai à ces quelques mots, sachant que vous avez de ce texte une connaissance actuellement bien supérieure à la mienne ! (Sourires et applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
Mme Claudine Ledoux, rapporteuse de la commission des lois - Je ne vous cacherai pas ma satisfaction au terme de la discussion de ce texte, dont l'examen a débuté il y a maintenant deux ans. Je souhaiterais rendre hommage au volontarisme du ministre Emile Zuccarelli, à la compétence et à la disponibilité de ses collaborateurs, et remercier aussi la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat, qui a joué pleinement son rôle.
Nos collègues sénateurs ont, en nouvelle lecture après la CMP, effectué des avancées considérables. Sous l'impulsion du rapporteur Jean-Paul Amoudry qui a su travailler avec la nouvelle députée socialiste que je suis, les sénateurs ont retenu la rédaction de l'Assemblée nationale en ce qui concerne la levée de l'anonymat dans les correspondances, la transparence financière des organismes percevant des subventions, les missions et le fonctionnement des maisons des services publics. Surtout, ils ont renoncé à l'article 5 bis, qui obligeait les associations déposant un recours pour excès de pouvoir contre une autorisation d'urbanisme à consigner une somme d'argent auprès du tribunal administratif.
Cependant les sénateurs ont maintenu leur rédaction sur de nombreux autres articles, notamment sur les articles 4, 8, 10, 21 et sur les articles 26 quater et 26 quinquies, qui transposent dans notre loi la jurisprudence dite « Berkani ». C'est d'ailleurs sur ce point que la CMP du 19 janvier avait échoué.
Dans ces conditions, votre commission vous invite à adopter le texte que nous avons voté en nouvelle lecture, enrichi d'amendement que M. Cuillandre vous présentera. Ses dispositions, souvent de portée très concrète, peuvent contribuer à changer la vie quotidienne de nos concitoyens. Ce projet constitue un des éléments de l'entreprise engagée par le Gouvernement depuis 1997 pour accroître l'efficacité de nos services publics (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Emile Blessig - Tout, ou presque, a été dit sur ce texte qui doit contribuer à la restauration du pacte républicain entre les citoyens et l'administration. A quelques nuances près, un assez large accord a été réalisé sur le principe de l'accélération du traitement des dossiers, le renforcement des procédures contradictoires, la transparence financière, les possibilités nouvelles accordées au Médiateur et la personnalisation des relations.
L'idée de maison des services publics est intéressante pour le maintien de services publics de proximité, notamment en milieu rural, à condition qu'elle n'aboutisse pas à un transfert de charges de l'Etat vers les collectivités locales.
A ce stade seules restent en débat les dernières modifications apportées par le Sénat. Je souhaiterais, pour ma part, revenir sur le droit de substitution accordé aux contribuables, qui leur permet d'exercer des actions en justice revenant normalement au département ou à la région. Il est vrai que ce principe s'appliquait déjà pour les communes depuis plus d'un siècle : mais le contexte était alors différent. Nous devons tenir compte de la judiciarisation croissante des rapports entre les citoyens et les collectivités territoriales et veiller à éviter certaines dérives.
Le texte s'applique à toutes les actions de justice ouvertes à une collectivité, au civil, au pénal et devant le juge administratif.
A mon sens, le problème de l'inscription d'un point à l'ordre du jour de la réunion d'une collectivité territoriale à la demande du tribunal administratif ne se pose pas vraiment.
Lorsqu'une collectivité territoriale néglige d'engager une action, tout contribuable peut demander dans un mémoire au tribunal administratif le droit de se substituer à elle. Le tribunal transmet le mémoire à la collectivité qui doit se réunir en session spéciale. Or pour l'instant cette communication peut avoir lieu à l'initiative du Président, de la commission permanente ou d'un tiers des conseillers. Ne serait-ce pas donner un droit exorbitant à un citoyen ou à une catégorie de citoyens que de leur permettre d'en faire autant ? Mieux vaut appliquer les règles actuelles.
D'autre part, le Sénat a prévu une amende pour recours abusif afin d'éviter les abus de droit.
Le coût de substitution est ainsi mieux encadré. A notre époque où le faire savoir l'emporte sur le savoir faire, la convocation extraordinaire d'un conseil régional ou d'un conseil général pourrait causer un tort plus grand que celui qu'on prétend réparer. J'y reviendrai lors de la discussion des amendements. Sans doute, dans un texte ultérieur, faudra-t-il également chercher à atteindre cet équilibre pour les communes. Il est vrai que pour l'instant, une telle procédure s'y applique rarement. Mais de grandes villes ou des communautés urbaines pourraient se trouver dans la même situation que les régions ou le département.
M. Patrick Braouezec - Ce texte nous a donné l'occasion de développer notre conception de la modernisation des services publics. Nous entendons répéter, dans cette dernière lecture, que pour que l'administration soit plus proche des citoyens, pour que le service public puisse réponde efficacement aux défis de la lutte contre les exclusions et de l'aménagement durable du territoire, il faut qu'il dispose de moyens suffisants. Les personnels ne sont nullement en cause : ils sont les premiers à regretter ce manque de moyens humains et logistiques.
Traduire dans la loi la jurisprudence Berkani du tribunal des conflits participe de ce souci de qualité de service public. Il est juste que l'ensemble des personnels employés par une personne publique gestionnaire du service public administratif soient des agents publics.
La mise en place des maisons des services publics doit se faire en respectant certaines exigences. Le projet Perben visait à rationaliser le service public. Celui-ci, par essence, s'oppose à tout rationnement. Les maisons des services publics ne sauraient donc dispenser un service public minimum. Le guichet unique est une bonne chose. Ce ne peut être un cache-misère. Aussi pour garantir la compétence des agents polyvalents qui y exerceront, faut-il n'y affecter que des titulaires. Nous restons donc opposés aux articles 26 quater et 26 quinquies.
De façon générale, nous sommes attachés à la philosophie de ce texte qui améliore sensiblement le droit des citoyens face à l'administration.
M. Georges Tron - Nous n'aurons pas votre fraîcheur, Monsieur le ministre. En quatrième lecture, sauf à faire preuve d'une originalité qui nous entraînerait hors sujet, nous sommes conduits à nous répéter. J'évoquerai surtout l'esprit dans lequel nous avons abordé ce texte qui a permis des consensus sur bon nombre de points, et je poserai aussi de nouveau quelques questions qui sont restées sans réponse.
Contrairement à ce qu'a dit M. Braouezec, une grande partie de ces dispositions figuraient dans le projet Perben. M. Zuccarelli s'était d'ailleurs félicité de cette continuité. Nous en sommes tous d'accord, il faut améliorer les relations entre le citoyen et l'Etat, rendre caduque l'image du pot de terre contre le pot de fer. Assurer la transparence administrative et financière, améliorer les procédures -ce que font les articles 4, 8, 10 et 14- sont de bonnes dispositions. Il est normal de donner de nouveaux pouvoirs à nos concitoyens pour qu'ils n'aient pas le sentiment qu'ils seront toujours perdants contre l'Etat. Pour réformer l'Etat, c'est une bonne approche, sur laquelle nous nous sommes retrouvés.
D'autres dispositions nous ont laissé d'emblée dubitatifs. Mme la rapporteuse a, à juste titre, rendu hommage au Sénat qu'à d'autres occasions on a cru bon ici de fustiger. Preuve de sa bonne volonté, l'opposition à l'Assemblée s'est opposée à certaines dispositions introduites par le Sénat comme l'article 5 bis qui, selon une logique quelque peu censitaire, obligeait les associations à déposer une caution pour exercer un recours. Nous avons jugé cette mesure contraire à l'esprit du texte. M. Zuccarelli avait d'ailleurs, sur ce point, reflété la pensée de tous.
J'avais cependant souligné en troisième lecture, Monsieur le ministre, la nécessité d'un équilibre entre la capacité d'ester en justice, qu'il fallait reconnaître aux associations, et l'impératif de ne pas permettre à quelques citoyens de gripper la machine administrative. C'est pourquoi nous avons insisté sur les articles 13 bis et 13 ter, qui confèrent au contribuable le droit de se substituer au département ou à la région. Nous avons rappelé l'importance de ne pas tomber dans une logique trop coercitive. M. Zuccarelli n'en avait d'ailleurs pas disconvenu. Et je voudrais dire, après M. Blessig, que les amendements de M. Méhaignerie sont de bon sens. Autant l'opposition de l'Assemblée, en troisième lecture, a été d'accord pour considérer que l'article 5 bis allait dans la mauvaise direction, autant les amendements de M. Méhaignerie concourent à l'équilibre indispensable. Toute action de justice ouverte à la collectivité peut être reprise à son compte par un seul citoyen : le fait de ne pas lui donner plus de pouvoir qu'à l'ensemble de la collectivité et à son exécutif, et de permettre éventuellement au tribunal administratif de sanctionner des actions abusives, garantit cet équilibre.
Vont également dans le bon sens -avec les nuances qu'a exprimées M. Braouezec- les mesures relatives aux maisons des services publics. Nous avions cependant demandé à M. Zuccarelli quelles garanties nous pourrions avoir pour qu'il n'en résulte pas un transfert de dépenses de fonctionnement sur les collectivités locales. En troisième lecture M. Zuccarelli avait répondu à côté de ma question, puisqu'il m'a répondu sur l'investissement alors que je l'interrogeais sur le fonctionnement. Vous savez bien, Monsieur le ministre, pour être ou avoir été président d'une grande collectivité territoriale, ce qui se passe quand on a répondu à un besoin et que les gens en ont pris l'habitude : si l'Etat se retire, c'est, bien sûr, la collectivité locale qui prend à sa charge la pérennisation du service. Nous tenons donc à vous interroger de nouveau, tant sur le personnel, comme nos collègues communistes, que sur les dépenses de fonctionnement et le risque d'un transfert de charges.
Deux mots pour finir sur les cavaliers législatifs. Certains s'imposent par leur nécessité. Sur d'autres on peut s'interroger. Ainsi l'arrêt Berkani est à l'origine de l'échec de la CMP : les sénateurs ont demandé à notre rapporteuse s'il était vraiment de l'intérêt des salariés de se voir appliquer ce dispositif, et sur ce point je suis dubitatif. Telles sont, Monsieur le ministre, les quelques points sur lesquels nous souhaitons vous interroger. Nous déterminerons notre vote en fonction des réponses que vous aurez l'obligeance de nous fournir.
M. Jacky Darne - Aux côtés de Claudine Ledoux, notre rapporteuse efficace et déterminée, François Colcombet a suivi tout ce débat pour notre groupe, et il aurait aimé être présent pour sa conclusion. En son absence, il m'appartient d'exprimer notre satisfaction de voir s'achever un examen commencé il y a trop longtemps. Ce n'est pourtant pas que ce texte soit négligeable, et nous sommes tous conscients ici de l'importance d'améliorer les relations entre les citoyens et les administrations. Cela ne passe pas seulement par cette loi, mais aussi par les lois de finances et les budgets des collectivités locales, faute de quoi les administrations n'ont pas les outils nécessaires. Ainsi, déclarant il y a quelques jours le vol de mes papiers, j'ai été reçu par un gendarme très avenant, mais dont je ne suis pas sûr qu'il avait toute l'efficacité nécessaire, qui requérait d'autres compétences. Importance, donc, de la formation des personnels ; mais c'est toute une nouvelle culture qui doit s'amplifier, où le fonctionnaire, d'Etat ou territorial, se concevrait moins comme le détenteur d'un pouvoir de contrainte que comme celui qui assure un service, financé grâce aux impôts. Cette évolution est heureusement engagée ; un accueil plus convivial, plus de considération pour le courrier, une personnalisation des relations, un usage des nouvelles technologies pour éviter des déplacements ou transmettre plus vite l'information : autant de transformations qui sont en cours, le plus souvent avec le concours des fonctionnaires, soucieux d'améliorer le service rendu au public.
La présente loi consolide cette évolution. Elle crée, en outre, de nouveaux droits. Il faut en effet que le citoyen puisse faire valider ses droits en cas de défaillance de l'administration ou de désaccord avec ses décisions. C'est ce qu'apporte le texte, sur l'accès aux règles de droit, la communication des documents et des comptes administratifs, l'élargissement des procédures contradictoires. S'y ajoutent des innovations qui tendent à rendre les services publics plus accessibles. La création des maisons des services publics y contribuera, et ce d'autant plus, comme l'a dit M. Braouezec, qu'elles auront les moyens d'assurer une vraie présence de ces services sur les territoires où ils font défaut. Ces dispositions ne peuvent que contribuer à la transparence, et à la réconciliation des usagers.
Reste pour cette lecture le problème des actions engagées par un contribuable en substitution du département ou du conseil régional. Ce nouveau droit a été introduit par amendement, lors d'une précédente lecture, par nos collègues Montebourg et Dosière. Le Sénat n'a pas contesté cette disposition, qui est de cohérence, puisque ce droit existe au niveau de la commune. Le Sénat a toutefois considéré qu'une session ordinaire suffisait pour examiner la mémoire du contribuable, et je partage ce point de vue. Mais l'amendement du Sénat ne prévoit pas l'obligation d'inscrire la demande du contribuable à l'ordre du jour, ce qui prive la disposition de son efficacité. M. Blessig nous a dit qu'il pouvait toujours saisir le tribunal administratif, mais c'est allonger singulièrement son action. J'aurais volontiers proposé de rétablir le texte de l'Assemblée, mais nous n'en avons pas la possibilité.
Un mot sur l'amendement, approuvé par la commission, qui valide un concours de l'Université de Bretagne. Nous avons déjà examiné ces derniers temps une proposition de M. Gerin ainsi qu'un autre amendement de même nature. Je me demande s'il ne faut traiter ce type de désordres que par la voie de cavaliers occasionnels. Ne pourrait-on réfléchir à une mesure législative générale, qui donnerait à une autorité -recteur, préfet, ministre, selon les lieux d'erreur- pouvoir de procéder à ce type de validations ? En effet, quand il faut attendre l'intervention du législateur, on maintient longuement dans l'angoisse les personnes concernées. Le cas se présente trop souvent pour qu'on ne réfléchisse pas à une mesure générale, qui contribuerait à améliorer les relations des candidats avec leurs administrations.
En conclusion, Monsieur le ministre, je souhaite que pour une fois les décrets d'application soient prêts très vite, ce qui serait une amélioration des relations... entre le Parlement et le Gouvernement, et que la loi s'applique au plus vite, ce dont nous serions tous ravis (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Gilbert Gantier - Je veux tout d'abord vous saluer, Monsieur le ministre, et vous dire que je suis heureux de vous retrouver. Votre prédécesseur M. Zuccarelli n'aura pas eu le loisir de voir adopter un de ses rares textes qui aille dans le bon sens, même s'il n'est pas un texte majeur. Il va dans le bon sens, car l'amélioration des relations entre l'administration et les citoyens est une nécessité.
L'actualité récente montre en effet que les citoyens ne pèsent pas lourd face aux résistances et à l'inertie dont l'administration est la championne. Ce phénomène n'est certes pas nouveau : c'est bien un trait français, peu propre à susciter l'envie des pays étrangers. Cette résistance de l'administration aux changements a tout de même réussi à mettre au tapis deux ministres, votre prédécesseur et le ministre de l'économie et des finances, tant les racines du mal sont profondes. Je pense que M. Sautter ne me contredirait pas sur ce point : la réforme des trésoreries, qu'il a tentée d'imposer et dont il a été victime, s'inscrivait totalement dans la logique du présent projet : simplification, transparence et célérité. L'affaire laisse un goût d'autant plus amer qu'il s'agissait, enfin, d'une réforme concrète, simple et de bon sens.
Les incantations toutes récentes du Premier ministre en faveur de la réforme ne sont qu'un signe de plus de son incapacité à se sortir du bourbier que représente la réforme de l'Etat. Chacun d'ailleurs y est allé de son credo et je ne peux résister à la tentation de citer M. Fabius, nouveau phare du Gouvernement : « l'Etat doit savoir se réformer lui-même ». Vous-même, Monsieur le ministre, avez déclaré : « Réformer l'Etat, cela ne se fait pas en un jour, en un mois, ni même en trois ans. Cela demande beaucoup de continuité, beaucoup de volonté, de disponibilité ».
M. le Ministre - Si je pouvais, je vous applaudirais pour cette citation !
M. Gilbert Gantier - Rapporté à ces déclarations et aux difficultés dont nous faisons tous le constat, le présent projet fait pâle figure. Qu'il ne fasse pas parler de lui est le signe qu'il se cantonne à des mesures certes nécessaires, mais anodines.
Les relations entre administrations et citoyens sont faites, tout le monde l'admettra, d'incompréhension et de défiance réciproque. L'administré -celui qu'on appelle maintenant, d'un terme extravagant et si franco-français, l'usager !- se sent bien souvent très démuni face à la citadelle de l'administration. Le changement dans l'appellation des gens comme vous et moi qui ont affaire à cette dernière sont d'ailleurs symptomatiques de ces relations difficiles et de la tentative de modifier une image en restant à la surface des choses afin, surtout, de ne pas faire trop de vagues et de ne pas s'attirer les foudres de cette puissance. Si l'on veut réformer le temple qu'est l'administration, il convient d'y mettre les formes, pour ne pas froisser « cette spécificité française, pilier de la République », comme vous le dites si bien, Monsieur le ministre ! Mais, à force de précautions, on finit par ne donner que des coups d'épée dans l'eau, qui se referme aussitôt. J'ai bien peur que la plupart de ces mesures, si nécessaires qu'elles soient, n'atteignent pas leur objectif.
Cependant, toute amélioration est bonne à prendre et je me garderai bien de faire la fine bouche, imitant en cela le Sénat qui a examiné ce texte dans un esprit de conciliation. C'est le cas notamment à l'article 5 bis, qui exige une consignation des associations déposant un recours devant la juridiction administrative : pour ne pas s'opposer à l'Assemblée, nos collègues ont décidé de traiter de cette question à la faveur d'un texte mieux approprié.
Le Sénat a également adopté une solution de conciliation, équilibrée et conforme au droit actuel de la fonction publique, pour ce qui est des articles 26 quater et 26 quinquies, relatifs aux conséquences de la jurisprudence Berkani. En substituant une simple faculté à l'attribution automatique d'un contrat de droit public, il a fait preuve d'ouverture et de mesure.
De même, en remplaçant la notion trop imprécise de « contrats de droit public à durée indéterminée » par des contrats de trois ans renouvelables par reconduction expresse, il a su concilier les intérêts des agents et ceux des employeurs. Sa bonne volonté s'est encore manifestée lorsque, sur sept articles jugés « non négociables » par l'Assemblée, il en a adopté cinq dans la rédaction que nous avions retenue.
Les rares modifications apportées par la Haute assemblée me semblent relever du bon sens, qu'il s'agisse de l'extension de la levée de l'anonymat des agents aux agents des services publics industriels et commerciaux, de la limitation de l'accès des citoyens aux documents fiscaux ou du délai de repentir de quatre mois accordé à l'administration pour retirer une acceptation implicite illégale.
Aussi, à ce stade et parce que ce projet ne pose à l'évidence pas de problèmes majeurs, je pense qu'il serait bon que notre assemblée fasse preuve du même esprit. En tout état de cause, je ne puis m'opposer à des dispositions qui vont dans le sens d'une simplification des relations entre l'administration et les citoyens, si peu révolutionnaires soient-elles. Je ne cacherai cependant pas que ce texte me laisse un arrière-goût d'inachevé et je vous renouvelle donc mon appel à une véritable réforme de l'Etat, sans tabous. A force de ne pas vouloir vous brûler les doigts, vous risquez comme les autres, Monsieur le ministre, de vous enliser. Faites montre d'un peu de force !
En attendant, pour toutes les raisons que je viens d'exposer, le groupe Démocratie libérale s'abstiendra sur ce texte (Applaudissements sur les bancs du groupe DL).
M. le Ministre - Je remercie tous les orateurs -et en particulier M. Gantier pour l'attention avec laquelle il a suivi mes déclarations récentes, mais aussi pour ses images poétiques, destinées à nous inciter à aller de l'avant !
Je dirai un mot des maisons des services publics, à propos desquelles M. Tron m'a interrogé mais que nous ne pourrons évoquer dans la discussion des amendements puisque la question est déjà réglée. Le principe est que ces institutions résulteront d'une initiative volontaire des acteurs qui les feront vivre ensuite : il est exclu d'imposer la création d'une de ces maisons à quelque collectivité ou à quelque administration que ce soit.
S'agissant du financement des investissements, M. Zuccarelli vous a fourni nombre d'éléments. Les choses seront organisées de façon assez souples : des crédits seront attribués aux collectivités qui rencontreront des difficultés ce qui devrait permettre à toutes de créer ces centres, accueillant aussi bien leurs services que ceux de l'Etat et de la sécurité sociale ou d'organismes privés.
Pour le financement du fonctionnement, des conventions devraient y pourvoir mais chacune des administrations utilisatrices devrait normalement contribuer, à proportion de sa présence au sein de la maison -et cela vaut pour les collectivités.
M. Georges Tron - Mais l'Etat ne risque-t-il pas de se désengager ?
M. le Ministre - Il n'y a aucune raison que cela se produise et je pourrais vous citer l'exemple de ma commune où, dans une maison de l'emploi, on a réussi à faire coexister sans problème des services disparates : ASSEDIC, PAIO, ANPE... Le statut des personnes présentes dans ces maisons dépendra de leur administration ou organisme d'origine, Monsieur Braouezec. Les agents de l'Etat ou des collectivités seront des titulaires, mais il en ira bien évidemment autrement lorsqu'il s'agira de la sécurité sociale par exemple.
Enfin, pour ce qui est de l'arrêt Berkani et des recrutements locaux, il appartiendra aux agents de faire leur choix, en fonction de leur intérêt.
Mme la Rapporteuse - Je demande une suspension de séance.
M. le Président - La commission mixte paritaire n'étant pas parvenue à l'adoption d'un texte commun, l'Assemblée est appelée à se prononcer sur le dernier texte voté par elle. Elle statuera d'abord sur les amendements qui, conformément aux articles 45, alinéa 4, de la Constitution, et 114, alinéa 3, du Règlement, reprennent des amendements adoptés par le Sénat au cours de la nouvelle lecture à laquelle il a procédé.
M. Emile Blessig - L'amendement 2 tend, à l'article 13 bis, après les mots « au conseil général », à remplacer la fin de l'avant-dernier alinéa par les mots « réuni dans les conditions prévues aux articles L. 3121-9 et L. 3121-10 ».
Il s'agit d'adopter définitivement la rédaction proposée par le Sénat en dernière lecture avec l'avis favorable du Gouvernement, le pouvoir donné à tout contribuable d'obtenir une réunion exceptionnelle d'une assemblée départementale étant exorbitant au regard du pouvoir reconnu à un conseiller général.
Quant à craindre qu'un président récalcitrant n'inscrive pas le sujet à l'ordre du jour, c'est faire peu de cas de la manière dont fonctionne la démocratie locale : un tel mémoire n'a rien de confidentiel et sera, bien évidemment, communiqué à la presse et à l'ensemble des membres de l'assemblée délibérative ; il sera donc possible, le cas échéant, que la commission permanente ou un tiers des membres du conseil général demande l'inscription à l'ordre du jour.
C'est une question d'équilibre : les particuliers ont des droits, mais le fonctionnement des assemblées doit être protégé. Je propose donc que nous adoptions ces dispositions pour le département et pour la région, quitte, à la prochaine occasion, à faire de même pour la commune.
Mme Marie-Thérèse Boisseau et M. Jacques Myard - Très bien !
Mme la Rapporteuse - En première lecture, l'Assemblée a adopté deux amendements proposés par nos collègues René Dosière et Arnaud Montebourg, tendant à étendre aux contribuables des départements et des régions un droit reconnu depuis longtemps aux contribuables des communes. Le Sénat a adopté ces dispositions dès la deuxième lecture. En nouvelle lecture, après CMP, il a cependant précisé que le conseil général et le conseil régional ne doivent pas être convoqués spécialement, mais examineront le mémoire dans le cadre d'une réunion ordinaire.
Nous comprenons le souci de ne pas alourdir le fonctionnement des conseils régionaux, mais il ne s'agit que de reprendre une procédure qui ne pose pas de problème pour les communes et les EPCI. Surtout, le texte adopté par le Sénat ne garantit pas que le mémoire du contribuable sera examiné lors d'une prochaine séance du conseil.
Malheureusement, en lecture définitive, nous sommes dans l'impossibilité de sous-amender un amendement du Sénat. C'est pourquoi la commission a rejeté l'amendement 2. Cependant, cette disposition pourrait être reprise et complétée dans le cadre d'un autre texte ; je pense à celui que nous allons très prochainement examiner et dont le rapporteur est M. Jacky Darne. Je vous propose donc de retirer cet amendement.
M. le Ministre - Au Sénat, le Gouvernement avait donné un avis favorable à cet amendement. La difficulté vient de ce qu'à ce stade de la procédure parlementaire, on ne peut plus améliorer le texte -ce qui serait pourtant nécessaire. Le plus choquant serait qu'on ne supprime pas la disparité qui existe entre, d'une part, les communes et, d'autre part, les départements et régions -qui ne sont pas soumis à la même obligation d'inscription. Les craintes qui ont été exprimées pourraient d'ailleurs être formulées exactement de la même manière à propos des communes.
La proposition de Mme la rapporteuse me paraît donc bonne ; il faudrait améliorer le dispositif pour tous, communes comme départements et régions. Dans ces conditions, le Gouvernement s'en remet à la sagesse de l'Assemblée.
M. Jacky Darne - Puisque nous sommes d'accord sur la finalité, nous devrions trouver un terrain d'entente.
Je suis rapporteur d'une proposition de loi, votée par le Sénat en première lecture et que nous examinerons mardi, sur les candidatures multiples aux élections cantonales. Je vous propose d'y introduire, au titre de l'article 88, un amendement précisant que le mémoire sera examiné à la prochaine réunion plénière du conseil.
M. Georges Tron - A l'occasion des trois lectures précédentes, nous avons démontré notre souci de trouver un point d'équilibre. C'est la raison pour laquelle nous nous sommes prononcés contre la disposition introduite par le Sénat, visant à brider la capacité des associations d'ester en justice mais aussi pour laquelle, à l'inverse, nous avons insisté sur la nécessité de ne pas entraver le fonctionnement des assemblées délibérantes. On pourrait, Monsieur le ministre, voter aujourd'hui l'amendement 2 et prévoir de mettre dès mardi prochain les communes au même régime que celui que nous aurons adopté pour les départements et les régions.
M. François Goulard - Beaucoup d'élus locaux ont réagi très vivement à l'introduction de cette disposition. Je me fais notamment l'écho de notre collègue Pascal Clément, président de conseil général. Nous avons affaire à une véritable tentative de déstabilisation des collectivités locales.
Il est impensable d'introduire dans notre droit une disposition ouvrant à n'importe quel citoyen davantage de pouvoir sur les réunions des assemblées départementales et régionales qu'aux élus. On imagine le blocage qui peut en résulter. Je m'étonne que le ministre, qui a fait montre autrefois de son sens de l'Etat, ne s'oppose pas à de telles dispositions.
M. Philippe de Villiers - Monsieur le ministre, en tant que président de région, vous connaissez bien ce problème. La possibilité de convoquer le conseil pour une réunion spéciale sur un mémoire quelconque -il peut y en avoir un par jour- introduit un déséquilibre très dangereux entre les citoyens et les élus. J'en appelle à votre sagesse, d'autant qu'au Sénat le Gouvernement a soutenu un amendement allant dans le sens de cette sagesse.
Que le citoyen puisse se substituer à une collectivité défaillante pour intenter une action devant le tribunal administratif, nous en sommes d'accord, mais que cela impose à l'assemblée locale de tenir une séance spéciale, cela comporte des risques réels. Vous allez voir se constituer des cellules de maniaques qui vont paralyser la vie publique ! Soyons raisonnables.
M. José Rossi - Je demande une suspension de séance.
La séance, suspendue à 16 heures 30 est reprise à 16 heures 40.
Mme la Rapporteuse - J'ai expliqué que la procédure parlementaire nous interdisait, en lecture définitive, de sous-amender un amendement du Sénat. Cependant, comme nous ne souhaitons pas plus que vous alourdir le fonctionnement des conseils généraux et régionaux, j'ai proposé que nous reprenions le contenu de ce sous-amendement dès la semaine prochaine, à l'occasion de la discussion du texte relatif aux élections cantonales.
Plusieurs députés UDF - L'amendement est maintenu.
L'amendement 2, mis aux voix, est adopté (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe DL et du groupe du RPR).
M. Emile Blessig - L'amendement 1 de M. Méhaignerie est défendu. Il punit d'amende les recours abusifs.
Mme la Rapporteuse - Défavorable. La procédure est déjà encadrée puisque le tribunal administratif donne une autorisation. Il n'y a pas lieu de procéder différemment lorsqu'un conseil général ou un conseil régional est en cause.
M. le Ministre - Franchement défavorable cette fois. S'il y a abus, le tribunal administratif n'autorisera pas le recours. En, outre une rédaction imprécise rend l'amendement difficile à interpréter.
Après une épreuve à main levée déclarée douteuse, l'amendement 1, mis aux voix par assis et levés, n'est pas adopté.
M. le Président - En cas d'égalité des voix, le vote n'est pas acquis.
Mme Marie-Thérèse Boisseau - L'amendement 3 corrigé de M. Méhaignerie est l'équivalent de l'amendement 2, cette fois pour le conseil régional. Il ne s'agit pas de mettre en cause le droit de substitution mais de l'encadrer. Tenons-nous en aux règles actuelles de convocation des sessions extraordinaires.
Mme la Rapporteuse - Défavorable.
M. Georges Tron - Le souci de cohérence que Mme la rapporteuse a manifesté précédemment devrait conduire la majorité à voter cet amendement afin de ne pas créer une situation différente selon qu'il s'agit du conseil général ou de conseil régional. Nous-mêmes, avons manifesté ce souci d'équilibre à plusieurs reprises. Ainsi nous avons voté contre l'article 5 bis du Sénat qui limitait le droit de recours. Donnez-nous acte qu'en troisième lecture et en CMP nous vous avons suivie, Madame la rapporteuse. Bien sûr certaines dispositions sont choquantes, qui dessaisissent les élus de leurs prérogatives et les culpabilisent, comme l'amendement de M. Montebourg concernant l'intercommunalité. Si le groupe socialiste peut dépasser cet aspect partisan, qu'il nous rejoigne sur cet amendement (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL).
M. le Président - Sur l'amendement 3 corrigé, je suis saisi par le groupe DL d'une demande de scrutin public.
M. François Goulard - La cohérence commande de voter cet amendement après l'amendement 2. On multiplie les instances de recours à tous les niveaux. Or dans notre société médiatique, une plainte vaut souvent condamnation. Sans nullement refuser aux citoyens le droit de se faire entendre, il faut l'encadrer par des dispositions raisonnables. Celle que nous vous demandons d'adopter l'est. A laisser quelques-uns encombrer les tribunaux en multipliant les recours, c'est le droit de chaque individu qu'on finira par mettre en cause. Vous avez déjà rejeté la sanction pour recours abusif. Par simple logique, votez cet amendement 3 corrigé.
M. François Fillon - Mme la rapporteuse nous a demandé de lui faire confiance. Nous serions tentés de le faire, comme de vous faire confiance, Monsieur le ministre, car, ayant dirigé une grande collectivité territoriale, vous mesurez toutes les dérives auxquelles nous expose ce texte.
Mais pour cela il faudrait que ne se multiplient pas les attaques contre les libertés locales qu'il y a peu, Monsieur Sapin, vous dénonciez avec les autres présidents de région, telles la réforme de la taxe professionnelle ou celle, annoncée, de la taxe d'habitation qui limitent leur liberté fiscale, le projet Gayssot de transfert des compétences ferroviaires qui asphyxiera les régions. Comprenez notre inquiétude. Nous ne pouvons vous faire confiance. Prouvez plutôt que vous ne souhaitez pas la mort des libertés locales, en adoptant cet amendement.
A la majorité de 34 voix contre 32 sur 66 votants et 66 suffrages exprimés, l'amendement 3 corrigé n'est pas adopté.
M. Emile Blessig - L'amendement 4 est défendu.
Mme la Rapporteuse - Défavorable, pour les raisons déjà indiquées.
M. Georges Tron - Je ne comprends pas votre logique. Vous nous dites que le tribunal assure un filtrage en amont. C'est reconnaître qu'il y a un risque de recours abusifs. La logique aurait donc dû vous conduire à généraliser à la commune et à la région ce que nous avons instauré pour le département.
M. José Rossi - Trois députés sont entrés en cours de scrutin !
M. le Président - On ne peut interdire l'entrée de l'hémicycle à nos collègues.
Mme la Rapporteuse - Je laisse M. Cuillandre présenter l'amendement 5, adopté par la commission, et dont il est l'auteur.
M. François Cuillandre - Cet amendement a pour objet de régulariser rétroactivement l'inscription en seconde année d'études médicales et odontologiques de quatre-vingt huit étudiants de l'université de Bretagne occidentale. Dans un arrêt du 9 mars 2000, le tribunal administratif de Rennes enjoint à cette université de procéder à nouveau à l'organisation d'une épreuve de médecine, ce qui annule les délibérations du jury d'examen publiées le 20 octobre 1999 déterminant les étudiants admis en seconde année d'études médicales et odontologiques. L'exécution de ce jugement créerait d'inextricables difficultés administratives, et porterait gravement préjudice à des administrés qui ne sont en rien responsables des illégalités censurées. Faire repasser aux étudiants une épreuve, un an après, sans garantie de succès, serait faire perdre à certains une année d'étude, alors que cette situation n'est pas de leur fait.
La validation par le Parlement de l'admission des étudiants concernés est donc guidée par un souci d'intérêt général. L'objectif du législateur n'est pas de couvrir d'éventuelles fautes ou erreurs administratives, mais de remédier à l'insécurité juridique dans laquelle se trouvent les étudiants qui poursuivent depuis la rentrée leur cursus en seconde année. Dans le souci de garantir la séparation des pouvoirs législatifs et judiciaires et le respect dû à la chose jugée, cet amendement a pour objet la seule validation des admissions, le législateur ne pouvant valider directement une décision annulée, à savoir la délibération du jury. La formulation proposée respecte scrupuleusement la jurisprudence du Conseil constitutionnel et doit permettre de mettre les étudiants concernés à l'abri d'un nouveau risque d'annulation.
Cet amendement a été adopté à l'unanimité le 21 mars par le Sénat, et hier par notre commission des lois.
M. Jean-Luc Warsmann - Comme tous mes collègues, j'ai tendance à voter un tel amendement, car c'est la vie de certains étudiants qui est concernée. Pourtant il est scandaleux sur le fond. On nous demande de couvrir une erreur. Avant de voter, je souhaite avoir les réponses aux questions suivantes : que s'est-il passé ? Pourquoi ce concours a-t-il été annulé ? D'autre part, si des fautes ont été commises, la responsabilité de leurs auteurs a-t-elle été mise en cause ? Tous les trois ou six mois on nous demande de valider des faits semblables : c'est la facilité. La moindre des choses serait, avant le vote, que nous ayons la réponse à mes questions.
M. François Goulard - Sans vouloir aller trop loin dans la recherche de la synthèse, je veux exprimer mon accord tant avec les propos de M. Warsmann... qu'avec l'amendement. Il s'agit de l'annulation contentieuse d'un concours, qui crée des difficultés insolubles pour un assez grand nombre d'étudiants de la faculté de médecine de Brest. L'équité a conduit M. Cuillandre à déposer cet amendement, et doit nous conduire à le voter. Il n'en reste pas moins que les réflexions de M. Warsmann sont parfaitement fondées. Il faut le dire : cet amendement est rendu nécessaire, non par le fait que l'annulation serait mal fondée, mais parce que, dans le fonctionnement même de l'université, se sont produits des dysfonctionnements graves, qui devaient appeler, sinon des sanctions, du moins des réformes. Nous nous retrouvons ainsi dans une situation qui n'est pas satisfaisante, et qui justifie les réserves de M. Warsmann ; mais nous n'avons pas d'autre solution. Le dysfonctionnement qui s'est produit est d'une gravité qui dépasse l'imagination. Nous espérons que le Gouvernement apportera les éclaircissements demandés, et engagera une réflexion pour éviter que des incidents aussi regrettables se produisent aussi fréquemment.
M. François Cuillandre - Je reviens sur les faits, en réponse à M. Warsmann. Dans un premier jugement de septembre 1999, le tribunal administratif a annulé le concours, au motif qu'une des matières n'avait pas été soumise à double correction. L'université, ayant récupéré les copies, a fait procéder à cette double correction, ce qui a conduit le ministère à porter de 79 à 88 le numerus clausus. Une étudiante non admise a alors saisi à nouveau le tribunal, qui a décidé que l'ensemble du concours devait être recommencé ; je crois savoir qu'il y a eu un problème d'interprétation du premier jugement. Recommencer aujourd'hui l'ensemble du concours est impossible, les étudiants concernés étant en deuxième année. Quant à la question des sanctions éventuelles, elle pose le problème du statut des professeurs d'université.
M. le Ministre - Le débat parlementaire sur les validations après annulation est presque aussi vieux que les concours eux-mêmes ; les arguments sont les mêmes, et ils sont valables d'un côté comme de l'autre. En effet rien n'est plus choquant, en soi, que de revenir sur un jugement du tribunal administratif ou du Conseil d'Etat qui, par définition, a été valablement rendu. A l'inverse, si justifiés que soient les motifs d'annulation, les désordres qui en résultent pour l'université, et surtout pour les candidats, sont considérables, de sorte qu'il est souvent de bonne politique de valider. Quelle est la bonne solution ? C'est d'être toujours plus stricts pour rappeler les autorités organisatrices des concours au respect des règles qui prévalent dans ce domaine, et notamment celle de la double correction. Mon prédécesseur a appelé l'attention du ministre de l'éducation nationale sur cette affaire, en lui demandant d'éviter qu'à l'avenir de telles situations se reproduisent. Néanmoins je ne doute pas qu'il s'en produise encore...
M. Jean-Luc Warsmann - Oui, ce débat est ancien. Mais pour qu'il ne revienne pas aussi souvent, il faut prendre des mesures. Si un responsable d'université ne sait pas qu'il faut une double correction, c'est tout de même un problème ! On sanctionne un voleur de mobylette, mais envers quelqu'un qui met en difficulté deux cents étudiants, on ne fera rien : ce n'est pas juste, et je demande que soit mise en cause la responsabilité de la personne qui n'a pas fait son travail. Pour manifester mon exaspération, je m'abstiendrai sur cet amendement. Sinon, tous les trois mois, on nous fera valider des fautes commises lors de concours : ce n'est pas le rôle de l'Assemblée.
M. le Président - Je ne suis pas saisi de demandes d'explication de vote. Je vais donc mettre aux voix, conformément au dernier alinéa de l'article 114 du Règlement, l'ensemble du projet de loi tel qu'il résulte du texte voté par l'Assemblée en nouvelle lecture, modifié par les amendements qui viennent d'être adoptés.
L'ensemble du projet de loi, mis aux voix tel qu'il résulte du texte voté par l'Assemblée en nouvelle lecture, et des amendements de la lecture définitive, est adopté.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi portant diverses dispositions statutaires relatives aux magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes et modifiant le code des juridictions financières.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget - Me réjouissant de la collaboration que je vais engager avec lui, je veux commencer par remercier M. Derosier pour la qualité de son rapport sur un projet qui tend à mieux reconnaître le rôle clé joué par les magistrats des chambres régionales des comptes dans la régulation de la décentralisation et pour la transparence des gestions locales. Du bon fonctionnement de ces juridictions dépend en effet largement le bon usage des deniers publics, enjeu de démocratie locale. Mais c'est aussi un enjeu économique, car le secteur public local gère une part croissante du produit intérieur brut et crée des emplois grâce à ses investissements, ainsi qu'un enjeu politique, car nos concitoyens exigent de plus en plus de rigueur et de transparence financière.
Le ministère de l'économie et des finances, et les services du Trésor en particulier, assistent les élus locaux, jouant auprès d'eux un rôle de conseil. Une des priorités politiques de ce Gouvernement est de parvenir à mieux assurer encore l'efficacité de la dépense publique, en vue d'une plus grande transparence des coûts. Le renforcement du contrôle juridictionnel des comptes participe de la même ambition de rigueur, mais aussi d'intelligence, pour éviter les dérapages financiers qui ôtent du crédit à l'action publique. A cet égard, je tiens à réaffirmer avec force la spécificité de ce contrôle et notre refus de le banaliser en faisant appel à des experts du secteur privé.
Ces enjeux avaient été perçus lorsque les chambres régionales des comptes ont été instituées comme corollaire, dans le processus de décentralisation, à la suppression de la tutelle administrative et financière de l'Etat. Plus que jamais d'actualité, ils inspirent le présent projet.
Ce dernier modifie la partie législative du code des juridictions financières, afin de réformer les dispositions statutaires régissant le corps des conseillers de chambre régionale des comptes et de compléter celles qui sont applicables aux magistrats de la Cour des comptes. Nous pourrons ainsi répondre à l'accroissement considérable des charges auxquelles ces juridictions ont eu à faire face. Depuis 1988, en effet, le nombre de comptabilités publiques relevant des chambres régionales a constamment augmenté, en raison, à la fois, du franchissement du seuil de compétence par des organismes qui ressortissaient auparavant de l'apurement administratif, et de la création de nombreux établissements publics de coopération intercommunale. Cette croissance a été de 7 % entre 1991 et 1995, ce qui représente plus de 4 500 organismes. Or, les moyens de contrôle affectés à ces collectivités et établissements, réduisent d'autant ceux qui peuvent être consacrés à la vérification d'organismes plus importants.
D'autre part, les procédures ont été sensiblement modifiées par les textes adoptés au cours des dix dernières années et qui vont tous dans le même sens : celui d'un accroissement du rôle des juridictions régionales et d'une accentuation du caractère contradictoire des procédures. Ainsi la loi du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et au financement des activités politiques a rendu communicables les observations définitives formulées par les chambres régionales ; celle du 6 février 1992 a ouvert au représentant de l'Etat et aux ordonnateurs la possibilité de demander à une chambre régionale un examen de gestion ; celle de janvier 1993 a inclus les chambres dans le dispositif de prévention de la corruption et institué une procédure d'audition ; celle du 8 février 1995 a renforcé leurs moyens d'investigation pour le contrôle des délégations de service public ; enfin, le décret du 23 août 1995 a introduit l'audience publique pour les condamnations définitives à l'amende. En un mot, en quelques années, le contrôle des chambres est devenu à la fois plus large et plus approfondi.
Tirant les conséquences de cette nouvelle donne, la présente réforme tend tout d'abord à assurer la pérennité d'un recrutement de qualité. Il s'agit de garantir aux magistrats un déroulement de carrière plus attractif et linéaire, par une réduction du nombre de grades et par la revalorisation de leur grille indiciaire. Ce projet transpose donc pour l'essentiel la nouvelle grille indiciaire dont bénéficient les conseillers des tribunaux administratifs depuis la loi du 25 mars 1997.
Il convient aussi de diversifier ce recrutement pour s'adapter aux nouveaux besoins des juridictions. Aussi vous est-il proposé d'élargir les possibilités d'accueil en détachement et d'intégration, au bénéfice notamment des corps équivalents des fonctions publiques territoriale et hospitalière.
Second objectif : favoriser une osmose entre les magistrats de la Cour des comptes et ceux des chambres régionales, pour rendre l'action de ces juridictions encore plus cohérentes. Le projet tend par conséquent à instituer en faveur des magistrats des chambres régionales un accès spécifique au grade de conseiller référendaire de 2ème classe à la Cour, à raison d'une nomination par an, mais aussi à favoriser l'accès des conseillers à la présidence d'une chambre régionale, cela par l'effet conjugué de plusieurs dispositions : la part minimum des présidences revenant aux conseillers de chambre régionale serait porté d'un tiers à la moitié ; l'âge minimum requis pour être nommé en cette qualité sera ramené de 45 à 40 ans ; sera créé un emploi de vice-président de la chambre régionale d'Ile-de-France ; les fonctions de président de chambre régionale et de vice-président de la chambre d'Ile-de-France seront simultanément dotées d'un statut d'emploi, ouvert aux magistrats de la Cour des comptes et à ceux de chambres régionales inscrits sur une liste d'aptitude ; enfin, la durée des fonctions de président dans une même chambre régionale sera limitée à 7 ans afin de favoriser la mobilité.
Troisième objectif : renforcer l'indépendance des chambres régionales et parvenir à une gestion davantage concertée. Le nombre de représentants des magistrats de chambre régionale au conseil supérieur sera porté de 4 à 6. Quant à la compétence du conseil, elle sera étendue aux propositions de nomination à l'emploi de président de chambre régionale.
Dans le même esprit sera instituée une commission consultative de la Cour des comptes, qui aura à connaître des questions de compétente, d'organisation, de fonctionnement et d'avancement des magistrats, ainsi que des propositions de nominations à l'emploi de président de chambre régionale et au grade de conseiller référendaire de 2ème classe (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Bernard Derosier, rapporteur de la commission des lois - « La Société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » : c'est cet article 15 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui justifie la mission impartie par notre Constitution à la Cour des comptes, également chargée d'assister le Parlement dans sa fonction de contrôle budgétaire. Les liens ainsi établis entre la Cour et les deux assemblées tendant à se renforcer, du fait de l'intérêt toujours plus soutenu du législateur pour l'évaluation des politiques publiques et pour le contrôle de la gestion des finances publiques. Indispensable auxiliaire du Parlement la Cour nous permet d'exercer, dans des conditions presque satisfaisantes, l'une des fonctions essentielles à la démocratie.
Je vous remercie, Madame la ministre, d'avoir facilité mon travail en présentant le projet en détail, ce qui m'évitera de le reprendre article par article.
Au début des années 1980, le gouvernement de Pierre Mauroy a engagé une des plus importantes réformes de l'histoire de nos instituions : la décentralisation. Elle a permis de supprimer la tutelle de l'Etat et de son représentant, le préfet, sur les délibérations des assemblées locales.
Elle a, en contrepartie, prévu de nouvelles modalités de contrôle des comptes publics et de la gestion des collectivités locales, en créant une nouvelle catégorie d'institutions sur le modèle de la Cour des comptes, les chambres régionales des comptes, installées, progressivement, à partir de 1983 et qui ont démontré leur utilité. Les magistrats qui ont permis leur mise en place ont effectué un travail dont la qualité mérite d'être soulignée.
Je suis d'autant plus heureux de le constater en mars 2000 qu'en décembre 1987 déjà, à cette même tribune, je demandais à un ministre du gouvernement Chirac, qui proposait de modifier leur fonctionnement, de leur laisser le temps de faire leurs preuves.
Aujourd'hui, c'est fait. En d'autres termes, le législateur de 1982 a eu raison de remplacer le contrôle a priori du préfet par un contrôle a posteriori, exercé par des magistrats indépendants, garantie réelle du libre exercice des responsabilités locales.
Néanmoins, le fonctionnement des chambres régionales suscite quelques interrogations, tant des élus que des magistrats eux-mêmes, qui revendiquent depuis plusieurs années une revalorisation significative de leur statut.
Le projet arrive donc à point nommé pour effectuer un bilan d'étape du rôle et du fonctionnement des chambres régionales des comptes, dont nul ne conteste aujourd'hui le rôle essentiel dans notre système démocratique local, et il modifie le code des juridictions financières.
Les modifications apportées sont de deux ordres : certaines visent à réorganiser la Cour des comptes, les autres à modifier le statut des présidents de chambre et à revaloriser la carrière des conseillers, en rapprochant le statut des conseillers de chambre régionale de celui des magistrats des tribunaux administratifs.
En effet, dès leur création, les chambres régionales ont utilisé les services de magistrats dont le statut s'inspirait de celui des magistrats des tribunaux administratifs. Mais, cependant que la situation de ces derniers s'améliorait, les magistrats des chambres régionales des comptes demeuraient à la traîne.
M. François Goulard - Pas pour les primes !
M. le Rapporteur - Il fallait réparer cette injustice, et les mesures proposées sont de nature à satisfaire les demandes des magistrats des chambres régionales et à améliorer durablement le fonctionnement des juridictions financières.
Le rapport vous donne des informations pour chacune des 25 chambres, depuis 1983, par grade et par origine des magistrats. Vous y trouverez également le rappel des modifications législatives intervenues depuis la création des chambres régionales, et le détail des dispositions statutaires applicables à leurs présidents et aux conseillers.
Des amendements ont été adoptés en commission qui ont le plus souvent pour objet de mieux harmoniser les dispositions qui les concernent avec celles qui sont applicables aux magistrats des tribunaux administratifs.
Depuis que les chambres régionales ont été créées, leurs interventions ont encouragé à la réflexion sur leur rôle dans la démocratie locale et certains élus soumis à un contrôle de gestion parfois mal ressenti, ont été les premiers à s'interroger sur le bien-fondé de ce contrôle, qui s'exerce dans le domaine éminemment sensible de la gestion des collectivités locales. S'il suscite des débats aussi nourris c'est qu'il se situe souvent à la charnière de la légalité -ou de la régularité- et de l'opportunité.
Trop souvent, les lettres d'observations des chambres régionales des comptes expriment des jugements sur l'opportunité d'une décision de l'assemblée délibérante contrôlée. Faut-il rappeler que seuls les citoyens, par leurs votes, sont à même de juger de l'opportunité des décisions de leurs élus ?
Par ailleurs, certaines phrases de ces rapports, lues hors contexte, sont parfois à l'origine d'une interprétation par l'opinion publique, qui ne contribue en rien à la clarification et à la transparence souhaitées, et les auditions ont montré que les magistrats eux-mêmes s'interrogent.
Des propositions de réforme ont été faites, notamment au Sénat. Certaines remettent en cause, de manière excessive, les attributions actuelles des chambres, mais elles contribuent à un débat utile. Il apparaît ainsi indispensable de renforcer le principe du contradictoire et les droits de la défense en prévoyant l'obligation de joindre aux lettres d'observations définitives les réponses écrites adressées aux chambres par les personnes mises en cause.
Un délai contraignant pour l'envoi de ces réponses pourrait être prévu, et des amendements en ce sens vous seront proposés.
D'autre part, une gradation dans les observations doit permettre de distinguer plus clairement les points mineurs des affaires les plus graves.
Mais l'examen de ce projet donne aussi l'occasion de redire combien les chambres régionales des comptes, par leurs jugements et leurs contrôles, ont aidé les élus locaux à exercer leurs responsabilités avec rigueur.
La commission des lois a adopté le projet en y apportant quelques modifications. L'Assemblée, dans sa sagesse, ne manquera pas, j'en suis sûr, de les reprendre à son compte (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. François Goulard - Mon propos, concernant les institutions dont il est question, sera assez libre et assez critique, étant établi que ce sont elles que je vise et non les magistrats qui y servent et dont je sais le dévouement et la compétence.
Les chambres des comptes auraient, nous dit-on, trouvé, depuis vingt ans, leur place dans le paysage institutionnel français. Ce n'est pas mon avis, et il y a à cela une raison de fond qui est que le législateur de 1982, en décidant de réaliser des copies provinciales de la Cour des comptes, s'est choisi un assez mauvais modèle. Dois-je rappeler que la Cour des comptes est une institution napoléonienne -ce qui n'est pas un gage d'adaptation aux besoins de notre époque ?
D'autre part, la notion de « jugement des comptes », qui fonde ces organismes, est elle-même assez largement dépassée, et je la considère pour ma part, nuisible, en ce qu'elle détourne de ce qui devrait être leur rôle les organes chargés du contrôle de la gestion publique.
On constate encore que la Cour des comptes est un juge à éclipses, puisqu'elle ne juge que lorsque cela ne dérange pas l'Etat. Ainsi de l'excellent rapport sur les rémunérations des hauts fonctionnaires du ministère des finances, dont les conclusions, que la Cour a, fort heureusement, décidé de rendre publiques, sont éclairantes. Que dit-il ? Que certaines rémunérations sont irrégulières, puisque versées sans texte -et je passe sur le fait qu'elles ne sont pas déclarées au fisc... Or, nul ne l'ignore, un comptable public qui verse une rémunération sans texte doit être sanctionné par la Cour des comptes, et condamné à payer les débets. La Cour l'a-t-elle fait, ou s'apprête-t-elle à le faire, elle qui ne peut invoquer l'ignorance ? Point ! La Cour des comptes, juge, choisit donc d'ignorer les découverts de la Cour des comptes, contrôleur ! Pourtant, si un principe est impératif, peut-il souffrir des exceptions ? Non, bien sûr ! Et à quel titre s'exonérer de ce qui est si largement appliqué aux petites collectivités ?
De fait, le jugement des comptes a pour conséquence que deux fonctions essentielles sont très mal assurées : premièrement, l'examen de la sincérité des comptes, qui s'impose pourtant aussi bien aux administrations, quelles que soient leurs spécificités -moins nombreuses qu'on veut bien le dire- qu'aux entreprises privées et, d'autre part, un audit assurant les citoyens que le service contrôlé agit avec efficacité.
Sur ces deux points, les déficiences sont patentes. Il n'existe pas, en France, d'examen sérieux de la sincérité des comptes publics, ni au niveau de l'Etat, ni à celui des collectivités locales. Les entreprises privées ne sont-elles pas tenues, elles, de se soumettre au contrôle rigoureux des commissaires aux comptes ?
Cette situation tient essentiellement à la déficience caractérisée de notre comptabilité publique. On peut dire que l'Etat n'a pas de comptes : peut-on parler de comptes quand ni l'actif ni le passif ne sont retracés ? Un seul exemple : l'arrêté des comptes de la fin de l'exercice 1999. Est-il sérieux que le Gouvernement puisse jouer sur des milliards...
M. Jean-Luc Warsmann - Des dizaines de milliards.
M. François Goulard - ...sans se référer à aucune règle écrite et sans être sanctionné ? Nous le savons, les sommes dissimulées sont très importantes.
Deuxième grande fonction : l'audit.
Nos concitoyens exigent que les administrations fassent des efforts pour améliorer leur efficacité. Un audit sérieux, au sens privé du terme, serait indispensable. Or il n'est pas réalisé, du fait de l'organisation des juridictions financières.
Il faudrait réformer profondément les méthodes de gestion de l'administration, qui le plus souvent ne dispose même pas d'une comptabilité analytique. Il faudrait faire appel systématiquement à des spécialistes, alors que les magistrats des juridictions financières sont des généralistes.
Le fait que les chambres régionales des comptes portent des appréciations, qui sont considérées comme des jugements au sens commun du terme, a quelque chose de pernicieux. On comprend que cela dérange les élus ; mettant en avant leur légitimité, ils parlent de contrôle d'opportunité.
Nous devrions avoir des organes capables de porter une appréciation sur l'efficacité des services publics, en faisant appel à des techniques, notamment à la comparaison systématique des performances chez nous et à l'étranger ; cela n'a rien à voir avec un jugement porté sur les choix qui ont été opérés. On pourrait très bien faire l'économie de beaucoup de chambres régionales des comptes et avoir des organismes d'audit, dotés de spécialistes, exerçant leurs compétences sur un territoire beaucoup plus large. Dans ce domaine comme dans beaucoup d'autres, je regrette que notre pays soit incapable d'accoucher des réformes nécessaires.
Dans ce texte, vous instaurez un nouveau tour extérieur. Or actuellement, à la Cour des comptes, les nominations au tour extérieur font que la majorité des conseillers maîtres, qui siègent en formation de jugement, ont été nommés discrétionnairement par le Gouvernement. Vous allez augmenter cette proportion : drôle de justice...
Mais ce n'était qu'une remarque incidente. Le fond du problème est que nous n'avons pas l'organisation qui nous permettrait d'apprécier la sincérité des comptes publics et de disposer d'un audit sérieux de nos administrations publiques (Applaudissements sur les bancs du groupe DL, du groupe UDF et du groupe du RPR).
M. Daniel Feurtet - Ce projet concerne directement l'efficacité de l'une des institutions majeures de la décentralisation. Aux yeux de certains, il est de portée trop limitée car, centré sur l'amélioration du statut des magistrats, il ne touche pas au cadre juridique dans lequel les chambres régionales des comptes exercent leurs missions.
Le groupe communiste et apparenté ne partage pas de sentiment et rejoint plusieurs parlementaires qui ont exprimé des réserves sur deux amendements proposés par le rapporteur, visant à modifier la procédure applicable en matière de contrôle de gestion, en souhaitant que ces questions soient renvoyées à un texte d'ensemble. En effet la plus large concertation serait nécessaire, notamment avec l'ensemble des associations d'élus. L'argument selon lequel il conviendrait d'anticiper sur les velléités du Sénat ne nous convainc pas ; il convient dès aujourd'hui d'affirmer un certain nombre d'orientations.
Du fait de l'élargissement des domaines d'intervention des collectivités locales, les chambres régionales des comptes ont vu s'étendre leurs compétences. En quinze années, elles ont su démontrer qu'elles étaient l'un des principaux outils permettant de s'assurer de la saine gestion du secteur public local. Elles sont devenues des acteurs essentiels de la démocratie locale.
Elles se trouvent placées au carrefour des préoccupations des élus locaux et des représentants de l'Etat, tout en assumant leur mission première de gardienne du droit en matière de finances. Elles contribuent de façon déterminante à la transparence de la gestion publique locale. Loin de remettre en cause la décentralisation, elles en sont un instrument nécessaire.
Il est néanmoins indispensable que s'établissent des relations confiantes entre les collectivités et les juridictions financières ; il faut faire en sorte que le contrôle financier soit mieux vécu par les élus locaux et en finir avec le soupçon.
Par ailleurs, majorité comme opposition, par le biais des présidents de groupe, doivent pouvoir s'adresser aux chambres régionales pour leur demander des avis. Le Conseil d'Etat exerce de longue date ce rôle de conseil auprès du Gouvernement. C'est une mission importante, qui devrait être étendue, sous une forme adaptée à la matière financière. L'important, c'est que la décision soit conforme au droit ; autant prévenir que juger.
Il s'agit aussi d'une invitation à plus de transparence, et de connaissance des marchés publics par les élus et les citoyens, pour prévenir les détournements de fonds et les erreurs de procédure. La démocratie est loin d'avoir vaincu l'opacité et le secret, qui favorisent d'abord les gaspillages de l'argent public.
Le projet évoque également le rôle des chambres régionales des comptes à travers la loi du 15 janvier 1990 sur la clarification des financements des activités politiques. J'en profite pour rappeler combien, après l'abandon de la proposition de loi dont la dissolution de 1997 avait interrompu l'examen, nous restons en manque d'une loi apportant une véritable sécurité aux candidats -que peut heurter le raidissement de la jurisprudence à chaque élection. Dans certains cas il s'agit même d'intégrisme interprétatif.
S'agissant du contenu de ce projet, les députés communistes et apparentés ne peuvent que partager les objectifs affichés, à savoir : assurer la pérennité d'un recrutement de qualité et renforcer les moyens des juridictions régionales ; accroître les liens entre les magistrats de la Cour et ceux des chambres régionales des comptes, afin d'assurer une meilleure cohérence de leur action ; renforcer l'indépendance des chambres régionales des comptes et mettre en place une gestion plus concertée. Ces objectifs répondent à des revendications légitimes des magistrats concernés.
Ce texte peut marquer une étape significative pour les chambres régionales des comptes. Néanmoins sa mise en _uvre ne retire rien à la nécessité d'améliorer le cadre juridique dans lequel elles exercent leurs missions, dans le sens de la transparence et de la démocratie, ce qui suppose d'approfondir la concertation. Au bénéfice de ces observations, les députés communistes et apparentés voteront ce projet.
M. Jean-Luc Warsmann - Je m'associe aux propos qui ont été tenus quant à l'importance du rôle joué par la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes pour la transparence des comptes de l'Etat et des collectivités locales.
Mais de quoi s'agit-il aujourd'hui ? Pas de grands principes, mais de dispositions techniques qui, ne serait le principe de parallélisme, auraient pu relever du simple décret.
Il s'agit de modifications relativement ponctuelles concernant la Cour des comptes et de dispositions améliorant le statut des magistrats des chambres régionales des comptes, ceci pour combler le retard pris sur les magistrats des tribunaux administratifs, qui a provoqué un fort mécontentement. Le projet prévoit quelques avancées : il facilite l'accès à la fonction de président, il ramène de quatre à trois le nombre de grades chez les conseillers, il facilite leur passage à la Cour des comptes, enfin il ouvre davantage ce corps à la fonction publique territoriale et hospitalière.
Ces dispositions techniques représentent un progrès, même si le texte laisse de côté bien des questions préoccupantes (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR).
M. Jacky Darne - Nos concitoyens connaissent et apprécient la Cour des comptes parce que celle-ci publie des rapports qui décrivent les dérives dans la gestion de l'Etat et des collectivités publiques. Elle est considérée comme indépendante et insensible à toute autre considération que celle de dénoncer la mauvaise gestion du fonds publics.
Les seules interrogations qu'on entend parfois portent sur la répétition des comportements fautifs.
Les chambres régionales des comptes sont beaucoup moins connues et nos concitoyens croient y voir des établissements déconcentrés de la Cour des comptes. Les administrations et établissements contrôlés en ont une perception plus juste, mais aussi plus nuancée, et leur adhésion à ces juridictions ne peut être que relative... Peu contestent, cependant, la nécessité de telles juridictions après les lois de décentralisation.
Un certain nombre de questions se posent, à plusieurs niveaux. D'abord, on s'interroge sur l'existence même des juridictions financières, rattachées au ministère des finances, ce qui constitue un cas rare dans le monde. Elles reposent sur la séparation historique du comptable et des ordonnateurs et sur la responsabilité pécuniaire des comptables, deux principes qui mériteraient d'être réexaminés aujourd'hui. Cette interrogation de fond n'implique pas une critique du fonctionnement de ces juridictions. Pour répondre à M. Goulard, on ne peut demander à la Cour des comptes de certifier la sincérité des comptes alors que l'article 111-3 du code des juridictions financières parle de contrôle de régularité et que la comptabilité publique se prête mal à un contrôle de sincérité, même si elle tend à se rapprocher de la comptabilité privée.
M. Goulard a également regretté l'absence de bilan. J'observe que, même dans le secteur privé, les Anglo-Saxons attachent beaucoup plus d'importance aux flux qu'aux éléments patrimoniaux. Je pense cependant, avec lui, que les comptabilités publiques devraient en arriver à une comptabilité patrimoniale, mais cela n'est pas une critique du fonctionnement des juridictions financières.
Le second type d'interrogations porte sur la définition de leurs missions. Si on approuve la fonction de contrôle des comptes, il y a plus de doutes sur la fonction de contrôle de gestion, qui est parfois perçu comme un contrôle d'opportunité. Les magistrats le contestent : Mme Hélène Gisserot, procureur général près de la Cour de cassation, souligne, dans La Revue administrative, que ces deux volets se complètent plus qu'ils ne s'opposent. Il n'empêche que le contrôle de gestion est perçu différemment par ceux qui en sont l'objet. Des pistes de solutions ont été proposées, qui mériteraient examen. Joël Thoraval, dans un bilan tiré de quinze années de pratique de contrôle financier des collectivités locales, propose ainsi un renforcement de la prévention exercée par les chambres régionales des comptes, une aide aux collectivités locales pour la suite à donner aux observations, la recherche d'une meilleure cohérence entre les juridictions administratives et financières, enfin la réorganisation des rôles respectifs des chambres régionales des comptes et des services préfectoraux de contrôle de légalité. Je me permets de citer ces points car une éventuelle évolution des missions aurait, bien sûr, des conséquences sur les recrutements et les formations.
Le troisième niveau des interrogations porte sur les moyens matériels et humains et sur l'articulation entre les chambres régionales et la Cour des comptes. Plusieurs dispositions du projet de loi sur ces points me paraissent très pertinentes. L'article 7, en particulier, est très positif, car il ouvre le recrutement et permettra de diversifier l'origine des magistrats, ce qui est un gage de meilleure compréhension avec les collectivités qu'ils contrôlent. Aujourd'hui près des deux tiers viennent de l'ENA et des Finances, ce n'est pas équilibré.
Second point positif du projet, le renforcement de l'indépendance des magistrats. Dans un ouvrage bien connu, M. Decheemaker disait qu'en 1807 « pour être choisi, il fallait quelqu'un qui parle au Grand maître » -c'était l'Empereur- mais il ajoutait que la faveur du prince n'excluait pas une expérience comptable...
La création de la commission consultative et l'article 16 sur les conditions d'inscription sur les listes d'aptitude vont dans le sens de cette indépendance.
Troisième point positif, l'amélioration de la carrière des magistrats pour la rapprocher de celle dans les tribunaux administratifs. Elle était très attendue.
Quatrième point, l'amélioration des liens entre les chambres régionales des comptes et la Cour des comptes. Vous le savez, c'est une relation complexe : si les chambres sont en principe autonomes, il y a bien des relations hiérarchiques à plusieurs égards. Le projet facilite le passage de la Cour aux chambres régionales et inversement, même si c'est encore timidement.
Enfin diverses dispositions statutaires consolident le fonctionnement des juridictions.
Le groupe socialiste votera ce projet de loi, compte tenu, notamment, des amendements particulièrement pertinents du rapporteur (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Emile Blessig - Le renforcement de l'autonomie des collectivités locales impliquait une régulation par un contrôle des comptes. Les chambres régionales des comptes sont devenues un acteur incontournable de la démocratie locale et leur rôle n'a cessé de s'étendre. Non seulement le nombre des collectivités et établissements soumis à leur contrôle s'est accru, mais leurs compétences ont été élargies : examen de gestion, prévention de la corruption, contrôle des dépenses électorales, procédure contradictoire. La tâche est lourde. N'oublions pas que les chambres régionales contrôlent des dépenses qui représentent 10 % du PIB, la moitié du budget de l'Etat, 70 % de l'investissement public.
Ce texte était donc nécessaire, il est utile, il ne sera vraisemblablement pas suffisant. Le groupe UDF est favorable à un recrutement diversifié et de qualité, à une nouvelle définition des liens entre la Cour des comptes et les cours régionales, une plus grande indépendance et une gestion plus concertée. Mais n'oublions pas combien le volume de travail de ces juridictions a augmenté. Aussi serait-il bon de revoir le double seuil de compétence. Prenons l'exemple de l'Alsace. Pour deux millions d'habitants, la Cour régionale y contrôle 620 collectivités territoriales sur 958, 769 établissements publics locaux, 754 associations, 19 établissements publics nationaux par délégation, soit au total pour deux départements 2 158 contrôles à effectuer. S'y ajoute la vérification des comptes de 79 sociétés d'économie mixte et de 300 associations qui perçoivent plus de 100 000 francs de subventions. Qu'a fait la Cour en 1999 ? 471 contrôles juridictionnels, trois contrôles de SEM et deux d'associations, ainsi que huit contrôles budgétaires à la demande du préfet et seize consultations. On voit par là qu'une réforme de statut ne sera pas suffisante. Pour que la cour régionale des comptes soit un pilier d'une décentralisation rénovée que nous appelons de nos v_ux, il faut aller plus loin : améliorer le statut des magistrats, mais aussi clarifier les missions de la cour, ses pouvoirs et ses limites, faire que les contrôles soient désormais acceptés plutôt que subis. Vous faites un premier pas. L'UDF souhaite une démarche plus ambitieuse. Notre groupe s'abstiendra donc sur ce texte.
Mme la Secrétaire d'Etat - L'objectif du texte est de reconnaître le rôle des conseillers des chambres régionales des comptes et de leur donner un statut, très attendu, aligné sur celui des membres des tribunaux administratifs, de reconnaître aussi que ces institutions sont indispensables au bon fonctionnement de la décentralisation.
Comme M. Feurtet et M. Darne, j'ai confiance dans les cours régionales. Je ne peux donc partager le pessimisme de M. Goulard. Grâce à leur rigueur, ces magistrats concourent à la transparence, à laquelle le Gouvernement est très attaché.
M. Jean-Luc Warsmann - Comme pour la cagnotte.
Mme la Secrétaire d'Etat - La rémunération des agents des Finances semble vous passionner. Essayons d'en parler dans l'esprit le moins polémique possible. Ce gouvernement s'est engagé à ce qu'il y ait transparence, régularité, remise en ordre de l'ensemble des rémunérations des fonctionnaires. Une circulaire conjointe de secrétaire d'Etat au budget et du ministre de la fonction publique du 1er octobre 1999 rappelle les procédures. Je veillerai personnellement à son application, avec mon collègue de la fonction publique.
Pour les Finances précisément, je reprends à mon compte les engagements de Christian Sautter lors du débat budgétaire. L'ensemble des rémunérations seront revues cette année afin de leur donner d'ici le 1er janvier 2001 une base juridique solide. Dès cette année toutes ces rémunérations seront calculées dans des conditions de droit commun.
M. Jean-Luc Warsmann - Et donc imposables ?
M. le Secrétaire d'Etat - Et donc imposables.
M. Goulard s'est inquiété des conséquences de ce projet sur le tour extérieur. Actuellement ce tour extérieur ne concerne qu'un tiers des nominations à la maîtrise et est entouré de garanties. Depuis la loi Balladur de 1994, le Gouvernement doit consulter le Premier président après avoir consulté les présidents de chambres de la Cour. En proposant l'accès à la maîtrise des conseillers des chambres régionales par un tour extérieur spécifique, nous prévoyons des garanties importantes comme la consultation du conseil supérieur des chambres régionales des comptes et de la commission consultative de la Cour des comptes.
Je remercie M. Feurtet d'avoir rendu hommage aux travaux des chambres régionales. Comme lui, nous sommes attachés à ce que les relations entre ces juridictions et les ordonnateurs soient les meilleures possible dans le respect de la loi, toute la loi, rien que la loi.
En améliorant le recrutement, nous répondons largement à ces préoccupations, même si ce n'est pas totalement suffisant.
Je partage d'autre part votre point de vue sur la nécessité de réformer les procédures : il faut bien évaluer les préoccupations des ordonnateurs quant aux procédures mises en _uvre par les chambres régionales des comptes dans le contrôle de la gestion, et le Gouvernement examine attentivement les propositions qui lui seront faites en ce sens.
M. Darne a souligné l'avancée que constituent les mesures du projet tendant à diversifier le recrutement. C'est à nos yeux une garantie de qualité du contrôle exercé. Je remercie également M. Darne d'avoir rappelé les dispositions qui visent à renforcer l'indépendance des magistrats, point très important pour le Gouvernement.
J'évoquerai pour finir la nature et les modalités du contrôle des comptes. Je réaffirme les engagements du Gouvernement sur la transparence de la gestion des finances publiques. On a prétendu que l'arrêté des comptes de 1999 s'était fait dans des conditions déplorables, et en commission des finances j'ai entendu parler de tour de passe-passe. Je renvoie au rapport établi pour la commission par M. Migaud, et je m'en remets au jugement que portera la Cour des comptes. Quant aux engagements pris pour introduire dans la gestion de l'Etat des éléments de comptabilité patrimoniale, ils seront tenus. Enfin je réaffirme le respect du principe de séparation entre ordonnateurs et comptables, qui est une garantie de bonne gestion.
Nous avons récemment réaffirmé notre intention de renforcer l'action des services du ministère des finances, et notamment du Trésor. Si nous n'avons pas pu le faire, comme nous le voulions, à très court terme, cette intention est toujours la nôtre. Cela devrait permettre aux collectivités locales de disposer d'un service plus étendu et de meilleure qualité, ce qui contribuera au développement de la démocratie locale (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. le Président - J'appelle maintenant dans les conditions prévues à l'article 91, alinéa 5, du Règlement, les articles du projet de loi dans le texte du Gouvernement.
M. Emile Blessig - L'amendement 26 a pour objet de substituer, dans la première phase du deuxième alinéa, les mots « aux attributions » aux mots « à la compétence ». Ce dernier terme peut en effet prêter à confusion. La rédaction de cet article, prise à la lettre, pourrait conduire à penser que la commission consultative doit obligatoirement se prononcer sur des questions de compétence soulevées éventuellement à l'occasion d'affaires dont serait saisie la Cour des comptes ; cette commission constituerait donc un nouvel élément dans les procédures internes de jugement ou de contrôle de la Cour. Tel n'est pourtant pas l'objet de la commission consultative, organe de concertation dont les compétences visent le fonctionnement interne et l'organisation de la Cour. D'où mon amendement de précision rédactionnelle.
M. le Rapporteur - La commission n'a pas retenu cet amendement, avant tout parce qu'elle n'en a pas très bien compris le sens. A lire l'exposé sommaire, je me demande s'il n'y a pas une confusion dans l'esprit de son auteur : il parle des compétences de la Cour des comptes, alors que le texte vise celles de la commission consultative, nouvelle institution créée par cet article, qui pourra effectivement être consultée et donner un avis sur les comptes de la Cour. Ce qui ne change rien à la procédure, et ne permet nullement à la commission consultative de se substituer à la Cour. J'observe que nous retrouverons la même rédaction à propos du Conseil supérieur des chambres régionales, sans que vous ayez proposé de l'amender.
M. le Rapporteur - L'amendement 30 est de précision. Le texte initial prévoit le cas où la commission consultative serait saisie d'un cas particulier concernant l'un de ses membres. Il nous a semblé utile de préciser qu'en pareil cas l'intéressé ne siège pas.
M. François Goulard - Permettez-moi de revenir sur les réponses précédentes de Mme la ministre, que je remercie pour sa précision. Je souhaite toutefois reprendre non des questions politiques, mais des questions de droit. Si j'ai évoqué l'arrêté des comptes de 1999, c'est qu'il pose de vrais problèmes de définition comptable. C'est ainsi -du moins l'ai-je entendu- que le ministère des finances a demandé à une entreprise, collecteur de droits d'enregistrement, de différer le versement de droits relatifs à décembre pour les reporter sur janvier. Cette entreprise est la SEITA, et les droits en question sont les droits sur le tabac, qui représentent mensuellement plusieurs milliards. Il y a de vrais problèmes de sincérité comptable dans la pratique actuelle de l'Etat.
D'autre part j'ai évoqué les rémunérations annexes des fonctionnaires des Finances. J'ai bien entendu vos engagements. Mais il s'agit du passé, il s'agit de comptabilité et de jugement comptable. La loi fait obligation à la Cour des comptes de juger des comptes des comptables publics. Or la Cour a relevé que des dépenses avaient été payées irrégulièrement. Elle devrait donc juger que le compte du payeur général du Trésor, par exemple, n'est pas correct, et le déclarer en débet. Nous aurions alors un collectif, et vous feriez une remise gracieuse à ce comptable, ce qui est votre droit ; mais il est surprenant qu'une juridiction n'applique pas la loi.
Troisième point : l'indépendance des magistrats. Le tour extérieur est un moyen classique pour nommer des personnalités, certainement compétentes, mais assez souvent politiquement orientées. S'agissant du statut des magistrats, c'est une incohérence quand on veut s'attacher à renforcer l'indépendance des juges de l'institution judiciaire.
M. le Rapporteur - De quoi parlez-vous ?
M. le Président - Nous nous sommes éloignés de l'amendement 30, auquel nous allons peut-être revenir avec M. Warsmann.
M. Jean-Luc Warsmann - Tout à fait. Je m'interroge sur son utilité. Ne va-t-il pas de soi que, si un membre de la commission est mise en cause, il ne siège pas ? Faut-il l'inscrire dans la loi ?
D'autre part M. Goulard a fait une remarque fort grave. Il a dit, Madame la ministre, que vous-même ou un membre de votre ministère avait demandé à la SEITA de différer le versement de droits d'enregistrement. Est-ce vrai ou non ?
M. le Rapporteur - Si nous avons proposé cet amendement, Monsieur Warsmann, c'est qu'il y a des précédents : pour ce qui concerne en particulier le Conseil d'Etat et les tribunaux administratifs, cette règle est expressément précisée dans la loi. Nous avons donc jugé utile de le faire ici. Quant à votre seconde question, je ne suis pas compétent.
L'article 2 ainsi amendé, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - Les trois amendements portant sur l'accès à la maîtrise des magistrats des chambres régionales se disposent sur une sorte d'échelle : M. Warsmann propose une nomination sur quatre, la commission, par l'amendement 3, une sur douze, et le Gouvernement, par l'amendement 38, une sur dix-huit. La commission préfère sa propre proposition à celle de M. Warsmann, car le rythme de nomination est plus satisfaisant. De plus, nous prenons pour référence deux contingents, ajoutant à celui que prévoit le texte initial le contingent du tour extérieur réservé au Gouvernement.
Mme la Secrétaire d'Etat - L'amendement 38 du Gouvernement vise à instituer, en faveur des magistrats des chambres régionales, un accès spécifique au grade de conseiller maître à la Cour des comptes, et selon des modalités inspirées de celles qui s'appliquent déjà pour l'accès des membres des tribunaux administratifs au grade de conseiller d'Etat. Une nomination sur 18 serait ainsi effectuée, au profit des magistrats ayant le grade de président de section, âgés de plus de cinquante ans et justifiant d'au moins quinze ans de service effectif dans des chambres régionales. La commission consultative de la Cour des comptes et le conseil supérieur des chambres régionales seraient saisis pour avis des propositions de nomination du Premier président.
Ces nominations permettront, à raison d'une tous les deux ou trois ans, de renforcer les liens entre les deux juridictions.
L'amendement du rapporteur me paraît aller très au-delà de ce qui se fait aujourd'hui pour l'accès des conseillers de tribunal administratif au grade de conseiller d'Etat, accès qui sert de référence au Gouvernement. Celui-ci n'en a pas moins donné, par son amendement, des gages de sa volonté d'ouvrir aux membres des chambres régionales l'accès au grade de maître, je pense. Et, bien entendu, je me prononce contre l'amendement 1.
M. Jean-Luc Warsmann - Je souhaite rectifier celui-ci pour tenir compte d'une objection du rapporteur : il s'agirait d'ajouter, à la fin, après les mots : « après avis de la Commission consultative de la Cour des comptes », les mots : « et du Conseil supérieur des chambres régionales des comptes ». Cela étant, cette proposition vise mieux que celle du Gouvernement, bien timide à mon sens, à renforcer le statut des magistrats des chambres régionales.
Madame la secrétaire d'Etat, un de nos collègues vient de soulever une question fort grave : un membre de votre ministère croit-il savoir, aurait demandé à la SEITA de différer le versement d'impôts afin que ceux-ci ne puissent pas être imputé sur l'exercice 1999. Est-ce vrai ou non ? L'utilité du débat parlementaire tient précisément a la possibilité que nous avons de demander des explications aux ministres !
M. le Rapporteur - En dépit de la rectification qui vient d'être apportée à l'amendement 1, je maintiens mon avis défavorable : j'avais en effet élevé, non une objection, mais deux !
M. le Rapporteur - Compte tenu de ce qu'a dit Mme le secrétaire d'Etat sur le parallélisme qu'elle voulait instaurer entre chambres régionales et tribunaux administratifs, je retire l'amendement de la commission pour me rallier à celui du Gouvernement (« Très bien ! » sur les bancs du groupe socialiste).
M. Jean-Luc Warsmann - Je reprends l'amendement 3
M. Jean-Luc Warsmann - Pour inciter le Gouvernement et la commission à moins de timidité, je propose par l'amendement 2 que deux magistrats de chambres régionales des comptes, au lieu d'un seul, puissent chaque année être nommés conseillers référendaires de deuxième classe à la Cour des comptes.
M. le Rapporteur - La commission n'a pas retenu cette proposition.
Mme la Secrétaire d'Etat - Rejet.
M. Jean-Luc Warsmann - Quels arguments puissants !
M. le Rapporteur - L'amendement 4 vise à associer le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes à la procédure de nomination des conseillers référendaires issus du corps de conseillers de chambres régionales.
L'amendement 4, accepté par le Gouvernement et mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 5 corrige une erreur matérielle.
M. le Rapporteur - Selon le droit en vigueur, l'accès par le tour extérieur au grade de conseiller référendaire de deuxième classe de la Cour des comptes, est ouvert aux personnes justifiant de dix ans de services accomplis pour le compte de l'Etat, de collectivités locales et d'établissements publics mais aussi d'organismes relevant du contrôle de la Cour des comptes -par exemple des organismes faisant appel à la générosité publique ou la Fondation du patrimoine. Or on imagine mal la Cour contrôler un de ces organismes alors qu'un membre de celui-ci serait conseiller référendaire. L'amendement 31 rectifié vise donc à dresser une liste limitative de ces institutions dont un responsable pourrait être nommé conseiller à la Cour.
M. Jean-Luc Warsmann - Un de nos collègues a fait tout à l'heure une déclaration extrêmement grave : un membre du ministère de l'économie, a-t-il dit, aurait ordonné à une grande société de ne pas payer ses impôts à temps. J'ai interrogé déjà à deux reprises la secrétaire d'Etat : en vain. Je demande donc une suspension de séance, immédiatement après le vote de cet amendement, afin que Mme Parly puisse s'informer si besoin est.
La séance, suspendue à 18 heures 55 est reprise à 19 heures 5.
Mme la Secrétaire d'Etat - Je vais répondre à M. Warsmann, puisqu'il a décidé de détourner ce débat de son objet et de relancer la polémique sur l'exécution du budget pour 1999. Les dispositions statutaires que nous examinons sont très attendues des magistrats des chambres régionales des comptes. Vous préférez la polémique : c'est votre droit, de même que vous avez le droit d'utiliser tous les artifices de procédure pour retarder ce débat.
Au risque de me répéter, je vous renvoie à l'excellent rapport de la commission des finances ; si vous ne faites pas confiance à votre commission attendez le rapport de la Cour des comptes, qui sera soumis à votre approbation (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Jean-Luc Warsmann - Je participe à ce débat et je vous ai fait deux proposition, que vous n'avez pas retenues, pour améliorer ce texte. Votre ton de professeur n'est donc pas de mise.
Par ailleurs, il est normal qu'un ministre réponde aux questions des parlementaires. Je regrette que vous vous y refusiez. L'information ne peut-elle donc pas être rendue publique ? Vous faites au moins preuve de légèreté devant la représentation nationale. Oui ou non, a-t-il été demandé à une société de l'importance de la SEITA de ne pas régler ses droits d'enregistrement en 1999 afin de les transférer sur l'année 2000. (« Très bien ! » sur les bancs du groupe du RPR)
M. le Rapporteur - L'amendement 6 de la commission vise à rendre plus lisible le code des juridictions financières.
M. le Rapporteur - Nous n'oublions pas la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française. L'amendement 32 de la commission vise à transposer le dispositif à ces territoires.
M. le Rapporteur - L'amendement 7 de la commission est rédactionnel.
M. le Rapporteur - L'amendement 8 de la commission vise à autoriser la mise à disposition de fonctionnaires parlementaires dans les chambres régionales des comptes.
M. le Rapporteur - L'amendement 9, qui fait suite au précédent, porte sur les modalités de la mise à disposition des fonctionnaires parlementaires. En raison de l'autonomie de gestion dont jouissent les deux assemblées du Parlement, il n'appartient pas au pouvoir réglementaire de fixer ces modalités.
M. le Rapporteur - L'amendement 27 rectifié a été adopté par la commission car son auteur s'est inspiré de la réforme de la justice. Le principe de l'inamovibilité des magistrats n'excluant pas tout renouvellement, il a été décidé de limiter à sept ans la présence à un même poste des chefs de juridiction. L'amendement 27 rectifié vise à étendre cette règle aux magistrats des chambres régionales des comptes.
Mme la Secrétaire d'Etat - Cet amendement, s'il était adopté, imposerait à l'ensemble de ces magistrats de changer cinq fois de résidence au cours de leur carrière. Ce serait ajouter une obligation nouvelle au régime actuel des incompatibilités. De plus, cette obligation s'imposerait aux seuls magistrats des chambres régionales et non à ceux de la Cour des comptes, alors même que les présidents des chambres régionales viennent de la Cour des comptes. Le Gouvernement s'en remet à votre sagesse.
M. le Rapporteur - L'amendement 10 de la commission est de coordination.
M. le Rapporteur - L'amendement 11 rectifié de la commission est rédactionnel.
L'amendement 11 rectifié, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 12 de la commission vise à fixer à trois ans au lieu de cinq la durée du mandat des personnalités qualifiées nommées au conseil supérieur, afin d'harmoniser la durée de ce mandat avec celle des membres élus.
Il précise en outre que la nomination de la personnalité qualifiée désignée par le Président de la République doit intervenir en la forme d'un décret.
M. le Rapporteur - L'amendement 13 de la commission est de coordination.
M. le Rapporteur - L'amendement 33 prévoit pour le bon fonctionnement du conseil supérieur, une disposition analogue à celle précédemment adoptée pour la commission consultative.
L'amendement 33, accepté par le Gouvernement mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 14 rectifié regroupe dans un même article du code des juridictions financières toutes les dispositions relatives à la nomination et la durée d'emploi du président de la chambre régionale.
L'amendement 14 rectifié, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. le Rapporteur - Dans un souci d'unification, l'amendement 16 vise à ce que tous les présidents de chambres régionales, quelle que soit leur origine, soient placés en position de détachement de la Cour des comptes pendant la durée de leur emploi.
Mme la Secrétaire d'Etat - Avis favorable. Cet amendement répond à une inquiétude des magistrats.
M. le Rapporteur - Dans la même logique que précédemment, l'amendement 17 rectifié regroupe dans un même article du code des juridictions financières les dispositions relatives à la nomination des chefs de juridiction. Il supprime également la durée minimale de cinq ans dans l'emploi de président de chambre.
M. le Rapporteur - Afin de diversifier le recrutement, l'amendement 18 rectifié intègre les agents de la fonction publique hospitalière parmi les catégories susceptibles d'être nommées conseillers au tour extérieur.
La définition des années de services prises en compte est également modifiée.
L'amendement 18 rectifié, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté et l'article 18 est ainsi rédigé.
M. le Rapporteur - L'amendement 34 corrigé est rédactionnel.
L'amendement 34 corrigé, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 19 modifie la composition de la commission chargée de se prononcer sur les nominations au tour extérieur : il crée un nouveau membre de droit, le président de la mission d'inspection des chambres régionales dont la fonction est instituée par le projet de loi, et il substitue aux membres élus des magistrats désignés respectivement en leur sein par la Commission consultative de la Cour des comptes et par le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes. Compte tenu de la réforme des grades des conseillers, le nombre de représentants des chambres régionales est par ailleurs abaissé de quatre à trois.
M. le Rapporteur - Dans le souci de ménager quelque peu le Premier président de la Cour des comptes, qui nous a fait l'honneur d'assister au début de nos travaux, l'amendement 35 prévoit sa suppléance au sein de la commission se prononçant sur les nominations au tour extérieur.
L'article 20, mis aux voix, est adopté, de même que l'article 21.
M. le Rapporteur - Alors que le texte initial n'évoquait que les couples mariés et vivant en concubinage, dans un souci de modernité, l'amendement 20 y ajoute les signataires d'un PACS.
Mme la Secrétaire d'Etat - Favorable, bien sûr.
M. le Rapporteur - L'amendement 36 se justifie par son texte même.
M. le Rapporteur - L'amendement 21 précise les modalités de suspension des magistrats déclarés comptables de fait après leur nomination.
L'amendement 22, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté, de même que l'article 25, ainsi amendé, et que les articles 26 et 27.
M. le Rapporteur - L'amendement 23 rectifié est de coordination.
L'amendement 23 rectifié, accepté par le Gouvernement, est adopté, de même que l'article 28, ainsi amendé.
M. le Rapporteur - Pour éviter certains problèmes relatifs aux nominations au tour extérieur, l'amendement 37 limite quelque peu l'effet rétroactif du texte au 1er janvier 2000.
L'amendement 37, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté, de même que l'article 30, ainsi amendé.
M. le Rapporteur - Il nous a semblé impossible, à l'occasion de ce texte, de ne pas réfléchir à des améliorations du fonctionnement des chambres régionales et, sans entrer dans une simplification de fond, nous proposons, pour de meilleures relations entre les chambres et les exécutifs des collectivités territoriales, que lorsque des observations sont formulées, le dirigeant ou l'ordonnateur concerné, disposent d'un délai de deux mois pour remettre au greffe de la chambre régionale des comptes une réponse écrite. Les observations ne pourront être arrêtées définitivement qu'après réception de cette réponse, ou, à défaut, à l'expiration du délai.
Mme la Secrétaire d'Etat - Cette question a déjà été réglée par l'article 114 du décret du 23 août 1995, qui ouvre la possibilité de répondre aux observations et prévoit un délai d'un mois. Je souhaite donc le retrait de l'amendement.
M. le Rapporteur - Nous n'en sommes qu'au début de la procédure législative. Il sera toujours temps ensuite de reconsidérer notre position. Pour l'instant, je maintiens l'amendement.
M. le Rapporteur - Toujours dans le souci d'améliorer les relations entre les chambres et les collectivités et établissements publics concernés, l'amendement 25 rectifié de la commission et l'amendement 29 de M. Derosier visent à mieux graduer les observations formulées par la chambre et à préserver les droits de la défense en prévoyant la publication, sous les mêmes conditions, d'un rapport d'observation de la chambre et de la réponse écrite des personnes mises en cause. Le débat ouvert serait ainsi transparent.
Nous proposons aussi de remplacer le terme de « lettre d'observations définitives » par celui de « rapport d'observation », nous inspirant en cela de l'exemple de la Cour des comptes. Je rappelle qu'un vieux principe du droit veut que la lettre soit la propriété de son destinataire... Le terme « rapport » nous paraît donc mieux adapté.
Mme la Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement partage l'objectif recherché par l'amendement du rapporteur, à savoir renforcer le caractère contradictoire de la procédure en matière de contrôle de gestion.
Notre amendement 39 va dans ce sens, avec quelques différences rédactionnelles, assez mineures. Le terme « lettre d'observations » est bien ancré dans la pratique et son remplacement par le terme de « rapport d'observation » nous semble poser plus de questions qu'il n'en résout. Mais le Gouvernement s'en remet à la sagesse de l'Assemblée.
Les amendements 25 rectifié et 29, mis aux voix, sont adoptés.
M. Jean-Luc Warsmann - L'amendement 28 est défendu.
M. le Rapporteur - La commission l'a repoussé pour des raisons de forme. Sa rédaction pourrait être revue d'ici la prochaine lecture.

References: ART. 14

ART. 16

ART. 19

ART. 23

ART. 25

ART. 28

ART. 30
 l'article 45
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 13
 l'article 88
 l'article 5
 l'article 114
 l'article 111
 L'article 7
 l'article 16
 l'article 91

L'article 2
 l'article 18

L'article 20
 l'article 21
 l'article 25
 l'article 28
 l'article 30
 l'article 114