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Timestamp: 2019-12-15 01:27:33+00:00

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Urteil des BVerfG, 16.02.2000, 1 BvR 315/99 (Boden)
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Titel BVerfG, 16.02.2000, 1 BvR 315/99
Orientierungssatz Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Grenzen der Zustandsverantwortlichkeit des Grundstückseigentümers für Altlastensanierung: verfassungsrechtliche Anerkennung des Privateigentums sowie seiner Sozialpflichtigkeit unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit; Abwägung zwischen der Belastung des zustandsverantwortlichen Eigentümers mit Sanierungskosten und den betroffenen Gemeinwohlbelangen
Norm GG Art 14 Abs. 1; GG Art 14 Abs. 2; GG Art 3; BBodSchG § 4 Abs. 3; BBodSchG § 24 Abs. 1; PolGBW § 7; LStrVGBY Art 9 Abs. 2
Leitsatz 1. Zu den aus Art 14 Abs. 1 GG folgenden Grenzen der Zustandshaftung des Eigentümers für die Grundstückssanierung bei Altlasten.
1a. Zum Kernbereich der durch Privatnützigkeit und grundsätzlichen Verfügungsbefugnis gekennzeichneten Eigentumsgarantie vgl BVerfG, 2.3.1999, 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226 (241).
Zur Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums vgl BVerfG, 1.12.1967, 1 BvR 169/63, BVerfGE 21, 73 (83).
1b. Die gesetzlichen Regelungen über die Zustandsverantwortlichkeit begründen in genereller und abstrakter Weise die Pflicht des Eigentümers, von seinem Grundstück ausgehende Gefahren für die Allgemeinheit zu beseitigen. Diese Vorschriften und die daran anknüpfenden Befugnisse der Behörden bestimmen somit in allgemeiner Form den Inhalt des Grundeigentums.
1c. Bei der Inhalts- und Schrankenbestimmung der als Eigentum grundrechtlich geschützten Rechtspositionen hat der Gesetzgeber sowohl der grundgesetzlichen Anerkennung des Privateigentums durch Art 14 Abs. 1 S. 1 GG als auch der Sozialpflichtigkeit des Eigentums aus Art 14 Abs. 2 GG Rechnung zu tragen und dabei die schutzwürdigen Interessen der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen (vgl BVerfGE 100, 226 (240)).
2. Es begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, die Vorschriften über die Zustandsverantwortlichkeit dahingehend auszulegen, dass der Eigentümer eines Grundstücks wegen seiner durch die Sachherrschaft vermittelten Einwirkungsmöglichkeit auf die gefahrenverursachende Sache verpflichtet werden kann, von dem Grundstück ausgehende Gefahren zu beseitigen, auch wenn er die Gefahrenlage weder verursacht noch verschuldet hat.
3. Auch wenn die Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers als solche mit der Verfassung in Einklang steht, so kann sie aber im Ausmaß dessen, was dem Eigentümer zur Gefahrenabwehr abverlangt werden darf, begrenzt sein. Besondere Bedeutung hat hierbei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Belastung des Eigentümers mit den Kosten der Sanierungsmaßnahme ist nicht gerechtfertigt, soweit sie dem Eigentümer nicht zumutbar ist.
3a. Zur Bestimmung der Grenze dessen, was einem Eigentümer an Belastungen zugemutet werden darf, kann als Anhaltspunkt der Verkehrswert des Grundstücks nach Durchführung der Sanierung dienen.
3b. Eine die Grenzen überschreitende Belastung kann insbesondere dann unzumutbar sein, wenn die Gefahr, die von dem Grundstück ausgeht, aus Naturereignissen, aus der Allgemeinheit zuzurechnenden Ursachen oder von nicht nutzungsberechtigten Dritten herrührt. In diesen Fällen darf die Sanierungsverantwortlichkeit nicht unbegrenzt dem alle Sicherungspflichten einhaltenden Eigentümer zur Last fallen.
3c. Die Belastung des Zustandsverantwortlichen mit Sanierungskosten bis zur Höhe des Verkehrswertes kann ferner in Fällen unzumutbar sein, in denen das zu sanierende Grundstück den wesentlichen Teil des Vermögens des Pflichtigen bildet und die Grundlage seiner privaten Lebensführung einschließlich seiner Familie darstellt.
3d. Eine Kostenbelastung, die den Verkehrswert des sanierten Grundstücks übersteigt, kann allerdings zumutbar sein, wenn der Eigentümer das Risiko der entstandenen Gefahr bewusst in Kauf genommen oder in fahrlässiger Weise die Augen vor Risikoumständen verschlossen hat. Denn das freiwillig übernommene Risiko mindert die Schutzwürdigkeit des Eigentümers.
3e. In Fällen, in denen eine Kostenbelastung über den Verkehrswert hinaus an sich zumutbar ist, kann sie nicht auf die gesamte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Eigentümers bezogen werden. Dem Eigentümer ist nicht zumutbar, unbegrenzt für die Sanierung einzustehen, das heißt auch mit Vermögen, das in keinem rechtlichen oder wirtschaftlichen Zusammenhang mit dem sanierungsbedürftigen Grundstück steht.
4. Hier: Verletzung von Art 14 Abs. 1 S. 1 GG wegen fehlender Feststellungen zum Verhältnis von Sanierungskosten und Grundstückswert und undifferenzierter Ablehnung jeder Begrenzung der Kostentragungspflicht bei Erwerb des Grundstücks in ?fahrlässiger? Unkenntnis des Risikos.
Entscheidungsdatum 16.02.2000
Aktenzeichen 1 BvR 315/99
A. Die zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden betreffen die Grenzen der Zustandsverantwortlichkeit des Grundstückseigentümers für die Sanierung so genannter Altlasten.
I. 1. Das Gesetz zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz - BBodSchG) vom 17. März 1998 (BGBl I S. 502), das in seinen wesentlichen Teilen am 1. März 1999 in Kraft getreten ist, definiert für seinen Anwendungsbereich die umweltrechtlichen Altlasten in Anlehnung an landesgesetzliche Begriffsbestimmungen und die Literatur in § 2 Abs. 5 wie folgt: Altlasten sind zum einen stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen sowie sonstige Grundstücke, auf denen Abfälle behandelt, gelagert oder abgelagert worden sind (Altablagerungen), und zum anderen Grundstücke stillgelegter Anlagen und sonstige Grundstücke, auf denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist (Altstandorte), durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden. Vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes folgten die rechtlichen Regelungen über die Erkundung, Sicherung und Sanierung von Altlasten im Wesentlichen aus dem Landesrecht. Nur einzelne Länder hatten besondere Regelungen über die Altlastensanierung und die öffentlichrechtliche Verantwortlichkeit für Altlasten erlassen (vgl. etwa Hessisches Altlastengesetz vom 20. Dezember 1994, GVBl S. 764; Thüringer Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz vom 31. Juli 1991, GVBl S. 273). Die Regelungen über die Altlastensanierung und die öffentlichrechtliche Verantwortlichkeit für Altlasten ergaben sich überwiegend aus dem allgemeinen Sicherheitsrecht der Länder. So richtete sich insbesondere die verwaltungsrechtliche Inanspruchnahme der Grundeigentümer zur Sanierung von Altlasten weitestgehend nach den landesgesetzlichen Bestimmungen über die Zustandshaftung des Polizei- und Ordnungsrechts.
2. Das Bundes-Bodenschutzgesetz hat in Bezug auf die
Zustandsverantwortlichkeit für Altlasten in der Sache keine Änderung gebracht. Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG sind neben dem Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Rechtsnachfolger auch der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück verpflichtet, den Boden und Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen. § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG stellt ergänzend klar, dass die insoweit Verpflichteten die Kosten der angeordneten Maßnahmen zu tragen haben.
II. Verfahren 1 BvR 242/91
III. Verfahren 1 BvR 315/99
IV. In dem Verfahren 1 BvR 242/91 haben die Regierung des Landes Baden-Württemberg und der Bundesgerichtshof zu den Rechtsfragen Stellung genommen.
Der Vorsitzende des III. Zivilsenats weist auf das Urteil vom 23. Juni 1994 - III ZR 54/93 - (BGHZ 126, 279) hin. Der Vorsitzende des V. Zivilsenats bezieht sich auf die ständige Rechtsprechung des Senats, wonach der Eigentümer eines Grundstücks, von dem eine Störung ausgeht, zivilrechtlich grundsätzlich uneingeschränkt als Zustandsstörer hafte. Das gelte auch, wenn der Beeinträchtigungszustand von seinem Rechtsvorgänger herbeigeführt worden sei (vgl. BGH, NJW 1989, S. 2541 (2542) m.w.N.). Es komme nicht darauf an, ob der jetzige Eigentümer den störenden Zustand gekannt habe (vgl. BGH, NJW-RR 1996, S. 659 (660)). Allerdings seien Störungen, die durch Naturereignisse ausgelöst würden, dem Grundstückseigentümer nur zuzurechnen, wenn er sie durch eigene Handlungen oder durch ein pflichtwidriges Unterlassen ermöglicht habe (vgl. BGH, NJW 1995, S. 2633 m.w.N.). Dabei sei eine wertende Betrachtungsweise nötig, weil andernfalls dem Grundstückseigentümer viel zu weitgehend auch Einwirkungen zugerechnet würden, die ein allgemeines Risiko darstellten und für die er nach Sinn und Zweck der nachbarrechtlichen Regelung des Nutzungskonflikts (§§ 903 ff. BGB) nicht mehr verantwortlich gemacht werden könne (a.a.O., S. 2634).
B. Die zulässigen Verfassungsbeschwerden sind begründet. Die angegriffenen gerichtlichen Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG.
I. 1. Die Entscheidungen und die ihnen zugrunde liegenden Vorschriften über die Zustandsverantwortlichkeit des Grundstückseigentümers berühren den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG.
Die maßgeblichen sicherheitsrechtlichen Eingriffsermächtigungen in Verbindung mit den Vorschriften über die Zustandsverantwortlichkeit räumen den Behörden die Befugnis ein, den Eigentümer zur Gefahrenabwehr auf seine Kosten zu verpflichten. Der Gesetzestatbestand setzt auf Seiten des Zustandsverantwortlichen nur das gegenwärtige Eigentum an dem Grundstück, von dem die Gefahr ausgeht, voraus. Auch wenn häufig die finanzielle Belastung die wichtigste Konsequenz der Pflicht zur Altlastensanierung sein mag, rechtfertigt dies nicht, die Zustandsverantwortlichkeit und darauf gestützte Anordnungen der Behörden auf eine Geldleistungspflicht zu reduzieren. Wird der Eigentümer als Zustandsverantwortlicher in Anspruch genommen, ist originärer Inhalt der Verpflichtung seine auf eine Gefahren- oder Störungsbeseitigung gerichtete öffentlichrechtliche Handlungspflicht. Kommt er dieser Pflicht nach, ergibt sich seine Belastung aus der notwendigen, kostenverursachenden Sanierung seines Eigentumsgegenstandes sowie letztlich aus dem Fehlen von Entschädigungs- oder Erstattungsansprüchen gegen den Träger öffentlicher Gewalt. Die andernfalls in Frage kommende Ersatzvornahme auf Kosten des Pflichtigen ist eines der herkömmlichen Instrumente der Verwaltungsvollstreckung zur Durchsetzung originärer Handlungspflichten des Vollstreckungsschuldners. Entscheidend für die rechtliche Qualifikation der Zustandsverantwortlichkeit und darauf gründender Sanierungspflichten kann jedoch nicht das gegebenenfalls eingesetzte Zwangsmittel, sondern nur die damit durchgesetzte Pflicht sein (vgl. BVerwGE 10, 282 (284 f.)). Die Zustandsverantwortlichkeit als Verpflichtung des Eigentümers zur Gefahrenabwehr oder Störungsbeseitigung berührt somit durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Rechtspositionen.
2. Das Eigentum ist ein elementares Grundrecht; das Bekenntnis zu ihm ist eine Wertentscheidung des Grundgesetzes von besonderer Bedeutung für den sozialen Rechtsstaat (vgl. BVerfGE 14, 263 (277)). Der Eigentumsgarantie kommt im Gefüge der Grundrechte die Aufgabe zu, dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern und ihm dadurch eine eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens zu ermöglichen (vgl. BVerfGE 97, 350 (370 f.); stRspr). Das verfassungsrechtlich gewährleistete Eigentum ist durch Privatnützigkeit und grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den Eigentumsgegenstand gekennzeichnet (vgl. BVerfGE 31, 229 (240); 50, 290 (339); 52, 1 (30); 100, 226 (241)). Es soll ihm als Grundlage privater Initiative und in eigenverantwortlichem privatem Interesse von Nutzen sein (vgl. BVerfGE 100, 226 (241)) und genießt einen besonders ausgeprägten Schutz, soweit es um die Sicherung der persönlichen Freiheit des Einzelnen geht (vgl. BVerfGE 50, 290 (340); stRspr). Zugleich soll der Gebrauch des Eigentums dem Wohl der Allgemeinheit dienen (Art. 14 Abs. 2 GG). Hierin liegt die Absage an eine Eigentumsordnung, in der das Individualinteresse den unbedingten Vorrang vor den Interessen der Gemeinschaft hat (vgl. BVerfGE 21, 73 (83)).
a) Mit der Enteignung greift der Staat auf das Eigentum des Einzelnen zu. Sie ist darauf gerichtet, konkrete Rechtspositionen, die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt sind, zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben vollständig oder teilweise zu entziehen. Dies geschieht entweder durch ein Gesetz, das einem bestimmten Personenkreis konkrete Eigentumsrechte nimmt - Legalenteignung -, oder durch behördlichen Vollzugsakt auf Grund gesetzlicher Ermächtigung zu einem solchen Zugriff - Administrativenteignung - (vgl. BVerfGE 100, 226 (239 f.); stRspr).
Regelungen, die Inhalt und Schranken des Eigentums festlegen, erhalten auch dann keinen enteignenden Charakter, wenn sie im Einzelfall die Eigentümerbefugnisse über das verfassungsrechtlich zulässige Maß hinaus einschränken. Eine verfassungswidrige Inhaltsbestimmung stellt nicht zugleich einen ?enteignenden Eingriff? im verfassungsrechtlichen Sinn dar und kann wegen des unterschiedlichen Charakters von Inhaltsbestimmung und Enteignung auch nicht in einen solchen umgedeutet werden (vgl. BVerfGE 52, 1 (27 f.); 58, 300 (320); 79, 174 (192); 100, 226 (240)). Das gilt auch, wenn die Anwendung einer inhaltsbestimmenden Norm das Eigentum völlig entwertet. Allerdings ist zu beachten, dass der Gesetzgeber in einem solchen Fall besonderen verfassungsrechtlichen Anforderungen unterliegt (vgl. BVerfGE 83, 201 (212 f.)).
b) Der Gesetzgeber, der Inhalt und Schranken der als Eigentum grundrechtlich geschützten Rechtspositionen bestimmt, hat dabei sowohl der grundgesetzlichen Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch der Sozialpflichtigkeit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) Rechnung zu tragen. Das Wohl der Allgemeinheit, an dem sich der Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums zu orientieren hat, ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die Beschränkung des Eigentümers (vgl. BVerfGE 25, 112 (118); 50, 290 (340 f.); 100, 226 (241)). Der Gesetzgeber hat dabei die schutzwürdigen Interessen der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen (vgl. BVerfGE 100, 226 (240)) und sich dabei im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen zu halten. Insbesondere ist er an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden.
Die Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers ist nicht für alle Sachbereiche gleich. Soweit das Eigentum die persönliche Freiheit des Einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich sichert, genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz. Demgegenüber ist die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers umso größer, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist; hierfür sind dessen Eigenart und Funktion von entscheidender Bedeutung (vgl. BVerfGE 50, 290 (340 f.); 53, 257 (292); 100, 226 (241)).
II. 1. Nach den dargelegten Maßstäben sind die sicherheitsrechtlichen Vorschriften über die Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers eine zulässige Regelung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Ziel der Vorschriften ist es, unbeschadet der Haftung des Verursachers eine effektive Gefahrenabwehr auch durch den Eigentümer als Herrn der Sache sicherzustellen. Der Eigentümer hat regelmäßig die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit, auf die Sache und damit auch auf die Gefahrenquelle einzuwirken. Die Zustandsverantwortlichkeit findet in der durch die Sachherrschaft vermittelten Einwirkungsmöglichkeit auf die gefahrenverursachende Sache ihren legitimierenden Grund. Der Eigentümer kann überdies aus der Sache Nutzen ziehen. Auch dies rechtfertigt es, ihn zur Beseitigung von Gefahren, die von der Sache für die Allgemeinheit ausgehen, zu verpflichten (vgl. BVerwG, DVBl 1986, S. 360 (361)). Die Möglichkeit zur wirtschaftlichen Nutzung und Verwertung des Sacheigentums korrespondiert mit der öffentlichrechtlichen Pflicht, die sich aus der Sache ergebenden Lasten und die mit der Nutzungsmöglichkeit verbundenen Risiken zu tragen.
Die Gemeinwohlziele, denen das Eigentum nach Art. 14 Abs. 2 GG verpflichtet ist, finden bei von einem Grundstück ausgehenden Gefahren für Leben und Gesundheit oder das Grundwasser überdies eine verfassungsrechtliche Grundlage insbesondere in der staatlichen Schutzpflicht nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und dem Staatsziel des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen in Art. 20a GG. Beide Verfassungsbestimmungen betreffen hochrangige Gemeinwohlbelange, die den Auftrag aus Art. 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GG verstärken und das grundrechtlich geschützte Interesse des Eigentümers, in der privatnützigen Verwendung seines Grundstücks nicht beschränkt zu werden, überwiegen.
dd) Die Belastung des Zustandsverantwortlichen mit Sanierungskosten bis zur Höhe des Verkehrswertes kann ferner in Fällen unzumutbar sein, in denen das zu sanierende Grundstück den wesentlichen Teil des Vermögens des Pflichtigen bildet und die Grundlage seiner privaten Lebensführung einschließlich seiner Familie darstellt. In solchen Fällen tritt die Aufgabe der Eigentumsgarantie, dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern und ihm damit eine eigenverantwortliche Gestaltung des Lebens zu ermöglichen, in den Vordergrund (vgl. BVerfGE 83, 201 (208); stRspr). Hier ist die Grenze der zumutbaren Belastung gewahrt, wenn die Kosten die Vorteile aus der weiteren Nutzung des Grundstücks nach Sanierung nicht übersteigen. Demgegenüber kann die Grenze überschritten sein, wenn etwa der Eigentümer eines Eigenheims unter Berücksichtigung seiner wirtschaftlichen Lage das Grundstück nicht mehr halten kann.

References: § 4
 § 24
 § 7
 § 2
 § 4
 § 24
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 3
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 2
 Art. 20
 Art. 14