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Timestamp: 2019-02-17 18:06:07+00:00

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LA MODIFICACIÓN DE LA LOUA SOBRE EDIFICACIONES EN SUELO NO URBANIZABLE O LAS ILEGALIDADES URBANÍSTICAS RESULTAN RENTABLES | José Zamorano Abogado
por Jose Zamorano | Mar 24, 2017 | Derecho Administrativo | 0 Comentarios
La conocida desidia de una gran parte de los municipios andaluces en el control de las
edificaciones contrarias a la legalidad urbanística, fundamentalmente en suelo no urbanizable, ha consolidado un panorama desalentador. Sobre todo, si tenemos en cuenta, que esa desidia se ha visto apoyada con la falta de actuación por parte de la Administración andaluza, y ello, a pesar de que el ordenamiento jurídico le otorga facultades para actuar en defecto de los Ayuntamientos.
Esta falta de actuación ha supuesto que en la actualidad existan, según datos de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, entre veinte mil y veinticinco mil edificaciones aisladas en suelo no urbanizable sobre las que no es posible actuar por haber transcurrido el plazo establecido en la LOUA para que las Administraciones pongan en marcha los mecanismo de protección de la legalidad previstos en la Ley. A estas edificaciones aisladas habría de añadirse los llamados “asentamientos urbanísticos”, sobre cuyo número carezco de datos precisos y, por supuesto, las edificaciones sobre las que todavía es posible actuar por no haber transcurrido el plazo para el ejercicio de la potestad de legalidad.
Esta situación ha dado lugar a la aprobación por la Junta de Andalucía de dos normas que pretenden abordar esta situación, “legalizando” estas actuaciones, me refiero al Decreto 2/2012, de 10 de enero y a la más reciente modificación de la LOUA, aprobada por Ley 6/2016, de 1 de agosto. En esta última norma vamos a centrar nuestros comentarios.
La Modificación fue publicada en una fecha tan poco adecuada para los operadores jurídicos como el 5 de agosto. La estructura de la Ley mantiene la adoptada por el Decreto 2/2012, separando con nitidez la regulación de las edificaciones aisladas en suelo no urbanizable, lo que se hace a través las modificaciones operadas en el texto articulado y, por otro lado, los asentamientos urbanísticos cuya regulación se contiene en la Disposición adicional quinta.
El objeto de la modificación es elevar el rango normativo que se había dado al establecimiento de criterios para la regularización de los asentamientos urbanísticos, parece, cuando menos dudoso, que tales criterios pudieran establecerse a través de una norma de carácter reglamentario.
Y, en segundo lugar, modificar los contenidos del Decreto, citado, en relación con edificaciones aisladas de uso residencial que, además, habían realizado parcelaciones urbanísticas y que no tuvieran la condición de asentamiento urbano, así dice la exposición de motivos “La presente modificación de la Ley 7/2002 […] tiene por objeto principal eliminar la incertidumbre en la que se encuentran las edificaciones descritas, de tal forma que a dichas edificaciones y sus parcelas, y solo a estas, les sea de aplicación el plazo establecido por el art. 185.1 de dicha ley […]”.
EDIFICACIONES AISLADAS EN SUELO NO URBANIZABLE.
En efecto, el problema planteado, como consecuencia de la aplicación del Decreto 2/2012, era que las edificaciones aisladas realizadas en SNU en contra del planeamiento urbanístico y en suelos parcelados urbanisticamente, planteaban la siguiente dicotomía: respecto de la edificación había transcurrido el plazo para el ejercicio de la potestad de legalidad urbanística, ahora bien, respecto de la parcelación no existía plazo para el ejercicio de la potestad de legalidad urbanística (art. 185.2), por lo que, cualquiera que fuera el tiempo transcurrido, podía ejercitarse las potestades de legalidad, en concreto la prevista en art. 183.
Este artículo obliga, en el ejercicio de la indicada potestad a reparcelar de forma forzosa,
volviendo a la parcela anterior a la parcelación ilegal. Y, este, parece ser el único sentido en que se podía interpretar el art. 8.2.b) del referido Decreto, que parecía exigir que, con carácter previo al reconocimiento de la situación de asimilado a fuera de ordenación de la edificación, debía haberse producido la reparcelación o reagrupación de las parcelas, con lo que nos encontraríamos con varias edificaciones en una sola parcela con varios propietarios.
Por otro lado, en esta materia es de aplicación el art. 24 de la Ley 19/1995, de 4 de julio,
de Modernización de las Explotaciones Agrarias, que declaraba nulos y sin efecto las parcelaciones que produzcan la división de parcelas por debajo de la parcela mínima de cultivo establecida en el art. 23.
Estas cuestiones son las que pretende alterar la modificación que estamos comentando,
estableciendo una diferencia en relación con los usos, inexistente en el Decreto 2/2012, a saber, la nueva normativa solo será de aplicación a las edificaciones que de dediquen al uso residencial.
Así, la exposición de motivos afirma que la Ley parte de la idea “de considerar intrínsecamente ligada la edificación y la parcela donde ésta se asienta”, de forma que el transcurso del plazo del art. 185.1 “conlleva la imposibilidad de adoptar medidas de protección de la legalidad urbanística tanto a la edificación como a su parcela asociada”.
Con tal finalidad se modifica el art. 183.3, a cuya redacción original se le añade el siguiente párrafo: “Quedarán excluidas de la reagrupación las parcelas sobre las que existan edificaciones aisladas de uso residencial para las que haya transcurrido la limitación temporal del artículo 185.1. A estas edificaciones les será de aplicación el régimen de asimilado al de fuera de ordenación establecido en el párrafo tercero del artículo 34.1.b), con las particularidades recogidas en la disposición adicional decimoquinta de la presente ley, siempre que la parcelación urbanística no tenga la condición de asentamiento urbanístico”.
A su vez, el art. 185.2 se reforma en el sentido de añadir al texto originario: “salvo los que afecten a parcelas sobre las que existan edificaciones aisladas de uso residencial para las que haya transcurrido la limitación temporal del apartado anterior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 183.3 de esta ley. La excepción anterior en relación a limitación temporal únicamente será de aplicación a la parcela concreta sobre la que se encuentre la edificación en la que concurran los citados requisitos, no comprendiendo al resto de parcela o parcelas objeto de la parcelación. En ningún caso, será de aplicación la limitación temporal a las parcelas que se encuentren en alguno de los supuestos de la letra B)”.
Por último, la Ley añade una nueva disposición adicional, la decimoquinta a la LOUA, en virtud de la cual, el régimen de fuera de ordenación previsto para estas edificaciones por el Decreto 2/2012, será, también de aplicación al suelo o por utilizar los mismos términos con que se expresa la Ley, “dicho reconocimiento (fuera de ordenación) comprenderá a la edificación y a la parcela sobre la que se ubica, cuya superficie, en el supuesto de dos o más edificaciones en una misma parcela registral o, en su defecto, catastral, coincidirá con las lindes existentes”.
A este nuevo régimen jurídico de asimilado a fuera de ordenación para la parcela, se le
pretenden adicionar otras consecuencias, como la de producir los mismos efectos que la licencia urbanística a los efectos previstos en el art. 25.1.b) de la Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las Explotaciones Agrarias.
El problema, a mi modo de ver, es que la excepción del art. 25.b) de la Ley citada lo es
para edificaciones que hayan obtenido la licencia prevista en la legislación urbanística, es decir, hayan obtenido licencia por tratarse de una edificación conforme con el ordenamiento urbanístico, mientras que el régimen jurídico de asimilado a fuera de ordenación supone el reconocimiento de una edificación contra la legalidad urbanística que por haber transcurrido el plazo para el ejercicio de las potestades de legalidad, no se demuele.
Varias son las cuestiones que plantea la nueva regulación, la primera de ellas la acabamos de apuntar ¿Es posible considerar que la declaración de asimilado al fuera de ordenación es asimilable a la licencia urbanística contemplada en el art. 25.b) de la Ley 19/1995? La cuestión me parece, cuando menos dudosa, por cuanto: a) la referida Ley 19/1995 se aprueba por el Estado en virtud de la competencia exclusiva en materia de legislación civil, siendo de aplicación plena en todo el Estado conforme establece la Disposición Adicional segunda de la indicada Ley, por lo que parece un tanto forzado admitir que a través de una norma autonómica se altere la remisión realizada por el legislador estatal y de las licencias, acto reglado por excelencia, se pase a las declaraciones de “asimilado al fuera de ordenación”; b) salvando el tema competencial al que acabamos de hacer referencia, el meritado artículo es una norma excepcional y éstas, según el art. 4.2 del Código Civil, no pueden aplicarse a supuestos ni momentos distintos de los previstos en la propia norma.
La segunda de las cuestiones que plantea la Ley 6/2016, es la constatación de que se crea una nueva figura no prevista en el Decreto 2/2012, a saber, edificaciones residenciales aisladas en parcelaciones urbanísticas. Ahora bien, ¿a qué parcela se refiere? ¿Al suelo ocupado por la vivienda? ¿A la parcela resultante de la parcelación ilegal? De la lectura de los nuevos artículos 183.3 y 185.2 y sobre todo, de la DA decimoquinta, se llega a la conclusión de que el legislador andaluz ha optado por dar carta de naturaleza a la parcela surgida de la parcelación, pues no de otra forma se puede entender la afirmación de que “quedan excluidas de la agrupación” del art. 183.3 y la establecida en el reformado art. 185.2 de que la excepción anterior en relación con a la limitación temporal únicamente será de aplicación “a la parcela concreta sobre la que se encuentre la edificación”.
La tercera es ¿qué ocurre si en esas parcelaciones urbanísticas existen edificaciones de uso distinto al residencial? ¿Se produce la agrupación forzosa mediante reparcelación de las fincas ocupadas por los usos no residenciales? Esa reparcelación forzosa podría dar lugar a una parcela discontinua, cuestión que no plantea demasiadas dificultades. El problema se producirá sí es una sola la edificación que no se dedica al uso residencial, pongo un ejemplo para que se entienda mejor mi razonamiento: una finca de 10.000 metros, se parcela en cinco de 2.000 metros, sobre todas ellas se construyen edificaciones aisladas, cuatro de estas edificaciones tienen un uso residencial y la quinta se dedica a la restauración, por ejemplo, se trata de un local de celebraciones, es obvio que ésta última no se puede reparcelar, pues no hay finca a la que se pueda unir, por lo que también, a ella habría de reconocérsele el régimen jurídico de asimilado al fuera de ordenación.
PLAZOS PARA IDENTIFICAR LAS EDIFICACIONES AISLADAS EN SUELO NO URBANIZABLE, IMPUTACIÓN DE COSTES, ACCESO PROVISIONAL A LOS SERVICIOS Y PARCELACIONES EXISTENTES.
Por último, hacer mención de las medidas establecidas en las Disposiciones Adicionales
primera, tercera y cuarta y Disposición Transitoria primera.
La Disposición Adicional primera otorga un plazo de dos años para identificar las edificaciones en suelo no urbanizable, a los municipios que no hubieran hecho antes, siguiendo el mandato establecido en el art. 4 del Decreto 2/2012, transcurrido ese plazo sin haberse iniciado el procedimiento o, en caso de haberse iniciado, transcurrido el plazo de dos años sin haber concluido el mismo, la Consejería sustituirá la inactividad municipal, previo requerimiento al Ayuntamiento. La Disposición Adicional tercera imputa los costes necesarios para la regulación de la edificaciones existentes en SNU a las personas físicas o jurídicas a quienes beneficie la regularización.
Es evidente que la Ley está pensado que tales beneficiarios son los titulares de dichas edificaciones, lo cual no debiera plantear problemas cuando es el titular de la misma el que inicia el procedimiento de reconocimiento de la situación de asimilado al fuera de ordenación previsto en el art. 10 del Decreto 2/2012. Ahora bien, ¿también cuando dicho procedimiento se inicia de oficio? Entiendo que, en estos casos, los beneficios de la regularización deben acreditarse y, no presumirse, pues no está claro que aquellos (los beneficios) existan en todo caso, de hecho así parecen haberlo entendido muchos propietarios que no han iniciado un procedimiento de regularizaciones. La Disposición adicional cuarta regula el acceso a los servicios básicos de las edificaciones aisladas construidas sobre parcelaciones urbanísticas y dedicadas al uso residencial, modificando la regla general establecida en el art. 8.4 de la referida norma reglamentaria que, recordamos, parte de que el acceso a los servicios básicos se producirá una vez se haya declarado la situación de asimilado al fuera de ordenación, siempre, naturalmente que no lo tuvieran hasta entonces o, lo que era más normal, que esos accesos se hubiesen acometido sin licencia. Por otro lado, se establece que dichos accesos deben serlo a instalaciones de carácter autónomo y ambientalmente sostenibles, es decir a instalaciones que no pertenecen a la red municipal. En este sentido puede verse la norma 5ª del anexo II por el que se aprueba la Normativa Directora para el establecimiento de normas mínimas de habitabilidad previstas en el artículo 5º del Decreto 2/2012. Este anexo fue aprobado por Orden de 1 de marzo de 2013 (BOJA 7.03.2013).
La indicada regla general se altera para la edificaciones que además del uso residencial se dediquen a vivienda habitual, pues bien, para ellas no es necesario esperar a la declaración de asimilado al fuera de ordenación, sino que el municipio podrá autorizar el acceso provisional siempre, obviamente, que el mismo sea viable técnica y económicamente. En este caso la exigencia de instalaciones de carácter autónomo se matiza de forma que “preferentemente” el suministro deberá resolverse con carácter autónomo. Este acceso provisional tiene un plazo máximo de dos años, debiendo la resolución que declare la situación de asimilado al fuera de ordenación establecer las condiciones de suministro. Entiendo que a falta de norma especial será de aplicación el art. 8.4 del Decreto 2/2012 a que nos venimos refiriendo.
La Disposición Transitoria primera de la Ley regula el régimen de las parcelaciones existentes antes de su entrada en vigor, que conforme a la Disposición Final quinta se produjo el día 6 de agosto de 2016. dichas parcelaciones se pueden encontrar en alguna de estas tres situaciones:
Parcelaciones respecto de las que hubiese transcurrido el plazo de seis años establecido en el art. 185.1 LOUA para el ejercicio de la potestad de legalidad a las que se le aplica el régimen establecido en la Ley que acabamos de analizar.
Parcelaciones amparadas en una licencia o autorización afectadas de nulidad conforme al art. 68.2, según la disposición transitoria que estamos comentando, pueden acogerse al régimen de asimilado al fuera de ordenación una vez declarada la nulidad. La solución prevista por la Ley me parece cuando menos dudosa, por cuanto, la declaración de nulidad de la licencia habrá de hacerse previa tramitación de un procedimiento de revisión de actos nulos conforme al art. 106 de la LPACAP, y esta declaración, conforme al reformado art. 68.2 tiene “las consecuencias previstas en el ordenamiento jurídico aplicable” y, éste, no es otro que el establecido en el art. 183.3, es decir la reagrupación forzosa. La pretensión de la Disposición Transitoria comentada, de que la declaración de nulidad no tenga más que efectos estéticos y ninguna consecuencia jurídica me parece poco razonable.
Obviamente, la Disposición Transitoria excluye de la aplicación de la Ley, los procedimientos en los que se hayan adoptado medidas de protección de la legalidad, sea o no firme la resolución administrativa.
ASENTAMIENTOS EN SUELO NO URBANIZABLE.
La DA 5ª regula el régimen de los asentamientos urbanísticos existentes en suelo no urbanizable o, más bien, la regulación de los mecanismos para “legalizar” los asentamientos urbanísticos que “por el grado de consolidación o por su integración con los núcleos urbanos existentes, resulten compatibles con el modelo urbanístico y territorial del municipio”.
Antes de proseguir, parece conveniente que empecemos por aclarar que entiende la Ley por “asentamiento urbanístico”, la LOUA no se hace referencia alguna a este término, por lo que es necesario acudir al Decreto 2/2012 para encontrar una definición del mismo, en efecto, el art. 2.2.b) establece que “asentamientos urbanísticos” son “ámbitos territoriales definidos, consolidados por edificaciones próximas entre sí, generadoras de actividades propiamente urbanas, con entidad suficiente para necesitar infraestructuras, dotaciones y los servicios urbanísticos básicos especificados en el artículo 45.1.a) de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre”. Por decirlo en términos coloquiales los asentamientos urbanísticos son una porción de la ciudad colocado en suelo no urbanizable y sin los servicios urbanísticos precisos.
Es verdad que esta realidad, la de los asentamientos urbanísticos, no es nueva, que la consolidación de edificaciones próximas unas a otras y dotadas de una cierta estructura urbana se ha venido repitiendo con cierta insistencia en nuestra realidad urbana, como también lo es, que los sucesivos planeamientos han venido a dar carta de naturaleza a los mismos, legalizando aquello que la realidad había consolidado, a cambio de determinadas contraprestaciones por parte de esos propietarios.
Ahora bien, al estudiar la regulación de estos mecanismos de “legalización” es preciso hacer referencia a la sentencia del Tribunal Supremo Marbella 1 o, para ser más precisos, de 27 de octubre de 2015 (RC 313/2014), en ella, el Tribunal empieza por reconocer la excepcionalidad que se daba en Marbella como consecuencia de la actuación de los sucesivos gobiernos municipales del GIL, así se afirma textualmente:
“Conocemos la situación de generalizada ilegalidad urbanística existente en el municipio de Marbella, como consecuencia de las numerosas actuaciones llevadas a cabo al margen —o contra— lo previsto en el anterior PGOU del municipio de 1986; en concreto, tenemos constancia de los pronunciamientos jurisprudenciales, que así lo declaran, llevados a cabo por diferentes órganos judiciales y con distintos ámbitos de eficacia. Igualmente —dada la generalizada amplitud de ilegalidad— somos conscientes de la excepcionalidad de la situación creada, con repercusiones en el ámbito de la gestión política de la ciudad —llegando la misma a ser intervenida en virtud del Real Decreto 421/2006, de 7 de abril, que dispuso la disolución del Ayuntamiento de Marbella—, y con consecuencias en el ámbito de la jurisdicción penal, en el que se han producido condenas de regidores políticos de la ciudad, funcionarios del propio Ayuntamiento y promotores urbanísticos. Somos conscientes, igualmente, del intento municipal –y autonómico– para la regularización del modelo urbanístico de la ciudad, plasmado en la Revisión del PGOU respecto del que se ha pronunciado en numerosas ocasiones el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Málaga), pero, a pesar de la expresada situación de excepcionalidad urbanística, y a pesar del loable intento normalizador, lo cierto y verdad es que tenemos la obligación de someter la Revisión del PGOU que se nos presenta al control de legalidad que nos concierne”.
Y, ese control de legalidad, le obliga a, una vez reconocida la potestad de planeamiento
del Ayuntamiento y, el ius variandi implícito en éste, a afirmar que esa potestad se circunscribe a un fin concreto: “la satisfacción del interés público” por mor de lo preceptuado en el artículo 103.1 de la Constitución, además del sometimiento a los principios de racionalidad y adecuación a la realidad que se trata de ordenar. Para realizar ese análisis, tras unos extensos razonamientos con una abundante cita jurisprudencial, el Tribunal reproduce la última propuesta de la Memoria de Ordenación del PGOU, que dice:
“La necesidad objetiva y estratégica de intervenir en los procesos de edificación incontrolados e ilegales”, con la finalidad de “evitar fomentar en el futuro la política de hechos consumados que exija sucesivamente la necesidad de ir dando carta de naturaleza a las construcciones irregulares que pueden ir surgiendo”. Con tal finalidad, se añade, el PGOU ha procedido a establecer “unos criterios que modulen el alcance de la intervención administrativa de acceso a la legalidad de las edificaciones existentes, para que no pueda confundirse con una mera amnistía y, de otra parte, organizar la imprescindible participación de los beneficiarios de las medidas de regularización que puedan adoptarse en los costes derivados de la ejecución de las infraestructuras y de la obtención de las dotaciones que precisan.”
Llegados a este punto, el Tribunal declara categóricamente: “No corresponde al ámbito de la potestad del planeamiento modular la legalización de lo ilegalmente construido”. Y, continua, “el planificador conserva íntegramente la discrecionalidad inherente a la potestad planificadora, pero la misma no llega, ni puede abarcar, a modular los efectos de las ilegalidades y a fundamentar el nuevo planeamiento en función del carácter aprovechable o no de lo anterior”. Es cierto, que los sucesivos razonamientos de la sentencia hacen referencia al cumplimiento de las resoluciones dictadas por los Tribunales, cuya ejecución corresponde en exclusiva a ellos, con lo que, parece que el reproche fundamental, se cifra en que a través del planeamiento se modula los incumplimientos y se establecen mecanismos que alteran o pueden alterar el cumplimiento de las indicadas sentencias. No obstante lo cual, entiendo que los razonamientos del Tribunal Supremo deben ser tenidos muy en cuenta cuando a través de un instrumento de planeamiento se pretenda “legalizar” actuaciones nacidas ilegales y, se deberá motivar, suficientemente, como ello redunda en beneficio del “interés de la colectividad”.
COMPATIBILIDAD CON EL MODELO URBANÍSTICO Y TERRITORIAL.
El primer condicionante, establecido por la Ley, para que estos asentamientos puedan llegar a “legalizarse”, es que sean compatibles con el modelo urbanístico y territorial, para concretar qué entiende el legislador por compatibilidad urbanística o territorial hemos de referirnos al Decreto 2/2012, al que, por demás, remite la Ley.
La referida norma reglamentaria regula esta cuestión en el art. 13, donde se señala que a incorporación se debe producir en el marco del POTA y del POT de ámbito Subregional que sea de aplicación (modelo territorial), como puede observarse, nos encontramos con una nueva remisión. Sin embargo, mayor concreción, realiza la norma comentada para explicar cuando existe compatibilidad con el modelo urbanístico, dicha concreción se hace fijando una serie de límites o supuestos en los que en ningún caso se produce esa compatibilidad:
Se excluyen los suelos que pertenezcan a la categoría de SNU de Especial Protección, es decir, los apartados a), b), c) y e) del artículo 46.1 de la LOUA, respecto de ellos hay que tener presente que no opera el plazo de prescripción del art. 185.1 del mismo texto legal. No obstante, para los suelos protegidos por el planeamiento urbanístico, entiende la norma reglamentaria que no se altera el modelo urbanístico, si han desaparecido los valores que determinaron su protección, siempre, claro está, que esa desaparición no sea como consecuencia del propio asentamiento. Y, para los protegidos por el planeamiento territorial, cuando su transformación “resulte compatible con el régimen establecido por el plan territorial. Resulta difícil entender este supuesto, si tenemos en cuenta que la inclusión de los mismos en la categoría de especial protección por planeamiento territorial supone, de conformidad con el art. 46.1.e) LOUA, que la protección de los valores establecidos en el dicho planeamiento es “incompatible con cualquier clasificación distinta a la de suelo no urbanizable”.
Los ubicados en suelos con riesgo de erosión, desprendimientos, corrimientos, inundaciones u otros riesgos naturales, riesgos tecnológicos o de otra procedencia, siempre que los mismos queden acreditados, la acreditación tiene que producirse durante la tramitación del planeamiento por el órgano sectorial correspondiente. Este supuesto es una concreción del genérico establecido en el número 3, cuando menos para los riesgos naturales, en la medida que comprobar la necesidad de mantener la clasificación de los terrenos como no urbanizables (núm. 3) y acreditar durante la tramitación del nuevo procedimiento de aprobación del planeamiento, la existencia de tales riesgos no son cosas distintas.
Cualquier otro suelo portador de alguno de los valores que conlleva su inclusión en la clase de SNU, conforme al art. 46.1, distinto de los anteriores, es decir, los regulados en las letras f), g), h), j) y k) del mencionado artículo, siempre que el planificador urbanístico considere necesario mantener la clasificación de esos terrenos como SNU.
Los asentamientos ubicados en suelos destinados a dotaciones públicas. Cuesta trabajo imaginar dotaciones públicas previstas en SNU, salvo que la norma reglamentaria se refiera a sistemas generales no desarrollados, ahora bien, ocurre que los suelos destinados a sistemas generales no están o no tienen por que estar incluidos en las distintas clases de suelos. En tal sentido los artículos 10.1.A; 60.a); 139.1 de la LOUA; 18.1.a) y 35.2 TRLSRU. Como puede observarse, el comentado art. 13 mezcla elementos reglados, como en el caso de los SNU EP, con la concesión de una amplia discrecionalidad en favor del planificador urbanístico para determinar cuando un suelo debe seguir siendo no urbanizable y, en consecuencia, incompatible la integración del asentamiento con el modelo urbanístico.
LA EFECTIVA INTEGRACIÓN.
Para que se produzca la integración de estos núcleos de población es preciso que el planeamiento urbanístico los clasifique como suelo urbanizable o urbano no consolidado por la urbanización, según corresponda según los siguientes criterios, el grado de consolidación por la edificación, los servicios urbanísticos existentes, su situación de hecho, las características del territorio al que afecten y otras circunstancias.
La norma reglamentaria (número 5 del artículo 13) limita, razonablemente, la discrecionalidad del planificador, al establecer que la clasificación de urbano no consolidado se limitará a los terrenos que cumplan las condiciones establecidas en el art. 45.1.b) LOUA, es decir, que estén consolidados por la edificación en las dos terceras partes del suelo apto para la edificación según la ordenación que el planeamiento general disponga y se encuentren integrados en la malla urbana en condiciones de conectar a los servicios urbanísticos básicos, no es preciso recordar la constante jurisprudencia sobre el carácter reglado del suelo urbano, y que, por tanto, el planificador urbanístico carece de discrecionalidad para clasificar un suelo como urbano, si se dan las características previstas por la norma, está obligado a clasificarlos y, en caso contrario, no puede hacerlo. Los demás suelos deberán ser clasificados como urbanizables, las categorías de ordenado o sectorizado, como es sabido, no dependen de la situación del suelo, sino de que tengan o no la ordenación pormenorizada aprobada.
En el Decreto del año 2012, también se limita la posible clasificación como urbanizables a aquellos suelos que sean contiguos con los núcleos de población existentes y, sólo excepcionalmente, previa valoración de su compatibilidad con el modelo urbanístico y territorial, pueden incluirse suelos en que no se dé esa continuidad siempre que el grado de consolidación de la edificación sea superior al 50% y, además, cumpla alguno de los siguientes requisitos:
Posibilitar la realización de actuaciones de concentración de parcelas con la finalidad de liberar terrenos para su incorporación al patrimonio público en orden a su protección o preservación.
Permitir la reducción de la superficie ocupada por el asentamiento, mediante el reagrupamiento de parcelas adaptadas a la nueva ordenación.
Favorecer la obtención de las dotaciones o sistemas generales exigidos por la normativa urbanística para dos o más asentamientos colindantes.
Una vez aprobado el planeamiento general que clasifique estos suelos como urbanos no consolidados o urbanizables, la tramitación de los instrumentos de gestión no presenta ninguna peculiaridad, el núm. 4 de la DA 5ª de la Ley 6/2016 remite a la LOUA. Si presenta alguna singularidad la ejecución de dichos documentos y los proyectos de urbanización conforme al número 10, al que luego nos referiremos. Como tampoco presenta diferencia alguna, las obligaciones de los propietarios de estos asentamientos, que se asimilan a las establecidas en la LOUA para los propietarios de suelos urbanos no consolidados o urbanizables ordenados, en este sentido es claro el art. 15 del Decreto 2/2012
Obras de urbanización y edificación. El núm. 5, de la DA de la Ley que venimos comentando, establece la posibilidad de realizar por fases las obras de urbanización, admitiendo la eventual recepción parcial de la misma y, consecuentemente, la puesta en servicio, también, por fases de las distintas infraestructuras. Esto, que supone una cierta novedad legislativa, no lo es tanto en la práctica municipal, donde no es infrecuente dividir una unidad de ejecución en distintas fases de cara a su urbanización en sucesivos periodos temporales, sobre todo, cuando se trata de la urbanización de grandes superficies de suelo, en cualquier caso bienvenida sea la novedad introducida por el legislador.
Para que esa división pueda realizarse, las fases deben estar previstas en el planeamiento, ahora bien, y esto si es una novedad, sí el planeamiento no ha previsto dichas fases, es posible su establecimiento, mediante el procedimiento de delimitación de unidades de ejecución. Por otro lado, el proyecto de urbanización puede prever la independencia funcional de cada una de las infraestructuras de cara a su recepción parcial o puesta en servicio, creo que la conjunción copulativa “o” debía haber sido sustituida por la “y”, es decir, la urbanización debe ser recibida y posteriormente puesta en servicio, parece dudoso que pueda ponerse en servicio sin haber sido recibida. En cualquier caso la previsión del proyecto de urbanización debe ser posterior a la del planeamiento o, en su caso, a su determinación a través del procedimiento de delimitación de unidades de ejecución, pues no olvidemos que el proyecto de urbanización es meramente un proyecto de obra (art. 98 LOUA). También, se especifica la posibilidad de simultanear la urbanización con la edificación cuando esta no esté terminada o presente carencias en cuanto a su seguridad y salubridad, para la concesión de la licencia de obras que autoriza las referidas obras de edificación se establecen iguales condiciones que las dispuestas con carácter general en el art. 55.1 de la LOUA. Ahora bien, se concreta que la garantía lo será de las obras pendientes y, en proporción a la participación de cada propietario y sólo de la fase de la urbanización en que se encuentre incluido, esto reduce sensiblemente el importe de la cantidad a garantizar y presumiblemente facilitará estas actuaciones.
Actuaciones en parcelas con edificación terminada. Acabamos de estudiar la regulación para los supuestos en que la edificación no esté terminada, pues bien, el número 7 regula la actuación municipal para aquellos casos en que la edificación este terminada.
Siempre que dicha edificación se ajuste a las determinaciones urbanísticas del Plan, tengamos en cuenta que ese Plan no es otro que aquel en que se “legaliza” el asentamiento en cuestión, y que hasta entonces es un asentamiento en SNU, es decir, ilegal. Pues bien, en esos casos lo usual será que el planeamiento legalice el asentamiento dando una ordenación similar a la situación de hecho existente antes del mismo. Y, solo en aquellos supuestos en que una edificación se encuentre en un espacio cuya ordenación como uso residencial no sea posible, por tratarse de SNUEP, interrumpir un vial, ser precisa para espacios libres, etc. la misma no se ajustará a las previsiones del planeamiento. En relación con esta cuestión, es preciso recordar la sentencia del Tribunal Supremo que reseñamos al comienzo de este epígrafe, “no corresponde al planeamiento urbanístico modular la legalización de lo ilegalmente construido”, por lo que, a nuestro juicio, deberán estar muy justificadas y motivadas en el Plan las razones por la que una construcción queda fuera de ordenación.
Pues bien, cumplida esta condición, que la edificación se adecuen a las determinaciones del Plan, se podrá autorizar el uso provisional de forma anticipada a la recepción parcial o total de la urbanización, siempre que, cuando menos estén ejecutadas las infraestructuras de saneamiento y abastecimiento de agua, para lo cual se ha debido proceder a la puesta en marcha de dichas infraestructuras. El plazo de duración de estas licencias de uso provisional será equivalente al tiempo previsto de duración de las obras de urbanización, plazo que deberá consignarse expresamente en la licencia, si bien, el mismo podrá ser prorrogado.
La indicada licencia provisional será, según el número 9, título suficiente para la contratación de los servicios por las empresas suministradoras. La Ley vincula dicha contratación con los plazos de validez de la licencia provisional, lo cual parece razonable.
Las obras de urbanización. El apartado d) del núm. 8 de la DA que venimos comentando establece una norma que me parece relevante, a saber, las derramas de urbanización de cada propietarios están vinculadas a la fase de urbanización en que se encuentra la parcela que pertenezca a la misma, o dicho de otra forma, cada una de las fases de la urbanización se convierte en un elemento estanco que se financia de forma autónoma las obras comprendidas en su fase. Esto, evidentemente, es una garantía para los propietarios, individualmente considerados, pero plantea unos problemas de gestión considerables, pues podría ocurrir que contratadas unas obras de urbanización para una fases, la Junta de Compensación se quedase sin tesorería para seguir abonando las certificaciones de obra y, sin embargo, tuviera liquidez para otra u otras fases que no podría utilizar. En este supuesto, ¿podría solicitar un crédito avalado con las “otras” cuotas? Otra opción que se le plantea a la Junta de Compensación, es no contratar las obras de urbanización hasta que no este recaudado el cien por cien de los costes de urbanización e ingresados en la cuenta de la Junta, lo que ocurre es que ello puede provocar importantes retrasos que obliguen a revisar los precios de la obra de urbanización y, consecuentemente, girar nuevas cuotas, con lo que entraríamos en una correa sin fin que probablemente acabaría con la posibilidad de ejecutar la urbanización.
Por otro lado, el número 10 faculta al planeamiento a modular las obras y condiciones de urbanización, entendemos que esa modulación en ningún caso podrá afectar a las infraestructuras básicas, es decir abastecimiento de agua, saneamiento, electricidad y las obras de vialidad, o lo que es lo mismo a las obras previstas en los apartados a), b) y c) del art. 113 de la LOUA.
La antedicha modulación no afecta a las condiciones mínimas de planeamiento o estándares urbanísticos, en relación con estos es de aplicación el art. 17 de la norma reglamentaria, según el cual, se permite eximir parcialmente de las reglas del art. 17.1 LOUA, cuando por la dimensión del asentamiento o su grado de ocupación por la edificación haga inviable la aplicación de dichos estándares (art. 17.2 LOUA), siempre que, además, se trate de asentamientos contiguos al núcleo de población y el planeamiento justifique que las dotaciones de éste, son suficientes para satisfacer las necesidades de aquél. En relación con las normas de urbanización, la Ley faculta a los Ayuntamientos para que aprueben ordenanzas de urbanización específicas para la incorporación de estos asentamientos, ordenanzas que deben garantizar, en todo caso, las condiciones mínimas de seguridad, salubridad y utilización, e igualdad de derechos entre la población del municipio. Por último, señalar que el art. 18 del Decreto 2/2012 establece reglas para la aplicación de los parámetros de crecimiento previstos en la norma 45 del POTA, cuestión sobre la que no vamos a detenernos.

References: artículo 185
 artículo 34
 artículo 183
 artículo 5
 resolución 
 resolución 
 artículo 45
 Real Decreto 
 artículo 103
 artículo 46
 artículo 13