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Timestamp: 2020-01-21 08:44:07+00:00

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Gioco D’Azzardo: Il TAR Campania Conferma il Regolamento di Napoli | Gennaro Esposito
Provo una grande soddisfazione per il lavoro fatto come consigliere comunale e contemporaneamente una sensazione di rammarico per quanto avrei potuto fare di più e si potrebbe ancora fare, non solo nel settore del gioco d’azzardo ma nell’amministrazione della città in generale. Oggi sono molto vicino ai miei amici sportivi che si trovano ad essere ostacolati da una amministrazione disastrosa degli impianti sportivi, eppure anche in questo settore avevo elaborato un regolamento (clikka) che, se approvato, avrebbe segnato un enorme passo in avanti, prevenendo anche molti nodi che oggi sono venuti al pettine. Che dire, godiamoci il momento sperando che questa decisione resista innanzi al Consiglio di Stato. Mi sento di ringraziare l’Assessore Enrico Panini che ha difeso quest’atto in molte sedi resistendo alle tante pressioni politiche contrarie.
La Sezione Terza del TAR della Campania, con sentenza 1567 del 22 marzo 2017, ha esaminato nel merito e respinto il ricorso presentato da HBG ARCADES s.r.l. contro la Delibera n 74 del 21.12.2015 (clikka), avente ad oggetto “Regolamento Sale da gioco e giochi leciti” , e contro l’Ordinanza del Sindaco di Napoli in materia di limiti orari di funzionamento delle Sale gioco
Ad eccezione di alcuni punti piuttosto marginali, relativi all’incremento/sostituzione delle macchinette e alle forme di pubblicità delle sale da gioco, il giudice amministrativo ha ritenuto infondati il ricorso ed i motivi aggiunti proposti, dichiarando, di fatto, valido l’intero impianto della disciplina comunale sul gioco.
In particolare, è stata confermata la legittimità delle limitazioni di orario introdotte dall’Ordinanza sindacale sulla base delle deliberazioni del Consiglio comunale per contrastare la crescita del Gioco d’Azzardo Patalogico e delle distanze minime che devono osservare le Sale gioco rispetto ai cd. “Luoghi sensibili”.
Si tratta della prima decisione di merito, destinata a fare scuola, sulle norme vigenti nel territorio cittadino.
Di seguito la sentenza. Per me è un piacere è stato un piacere leggerla:
01567/2017 REG.PROV.COLL.
01192/2016 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 1192 del 2016, e sui relativi motivi aggiunti, proposti da:
HBG ARCADES s.r.l., con sede legale in Roma, in persona dell’amministratore unico e legale rappresentante pro tempore, dott. Filippo De Luca, rappresentata e difesa dall’avv. Cino Benelli (cod. fisc. BNLCNI72L24D612B), con indirizzo PEC cinobenelli@pec.avvocati.prato.it, anche quali esclusivi recapiti presso cui ricevere comunicazioni e avvisi di cui all’odierno ricorso, e domiciliato per legge presso la Segreteria del TAR Campania, Napoli;
Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonio Andreottola, Accattatis Chalon d’Oranges, Eleonora Carpentieri, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Anna Ivana Furnari, Giacomo Pizza, Anna Pulcini, Bruno Ricci e Gabriele Romano con i quali elettivamente domicilia, in Napoli, Piazza Municipio, Palazzo San Giacomo, presso l’Avvocatura comunale;
– A.C.A.D.I., Associazione Concessionari Apparecchi da Intrattenimento (di seguito ACADI), con sede in Roma, in persona del legale rappresentante, Guglielmo Angelozzi, rappresentato e difeso dall’avv. Carlo Geronimo Cardia ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. Stefano Grieco in Napoli, Piazza Salvatore di Giacomo, n. 123, indirizzo PEC: info@pec.gclegal.it ;
– CODERE NETWORK S.P.A. (di seguito CODERE), con sede in Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, Stefano Natalicchio, rappresentato e difeso dall’avv. Luca Giacobbe ed elettivamente domiciliato presso lo studio del prof. Avv. Erik Furno, via Cesario Console, n. 3, indirizzo PEC: giacobbe@pec.sglaw.it;
– FEDERCONSUMATORI CAMPANIA, Federazione regionale di consumatori e utenti, in persona del legale rappresentante pro tempore, Presidente Rosario Stornaiuolo, con sede legale in Napoli,
– FEDERCONSUMATORI PROVINCIALE NAPOLI, Federazione Provinciale di consumatori e utenti, in persona del Presidente Rosario Stornaiuolo, con sede legale in Napoli,
– LIBERA NAPOLI – Associazioni, nomi e numeri contro le mafie, con sede in napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, Antonio D’Amore
– LA CASA SULLA ROCCIA – CENTRO DI SOLIDARIETA’, con sede in Avellino,
– FAMIGLIE IN GIOCO, con sede in Salerno, in persona del Presidente, legale rappresentante pro tempore,
– ADA NAPOLI E PROVINCIA – Associazione per i diritti degli anziani, con sede in Napoli, in persona del presidente Massimo Sabatino,
– ACLI – Associazioni Cristiane Lavoratori Italiani, con sede legale in Napoli,
tutte rappresentati e difesi dagli avv. Claudia Piscione (PEC: avvclaudiapiscione@pec.it), Patrizia Kivel Mazuy (PEC: avvileanacapurro@postecert.it), Osvaldo Ciriello (PEC: osvaldo.cirilello@pec.it);
A) quanto al ricorso introduttivo, notificato il 15 marzo 2016 e depositato il successivo 16:
a) della deliberazione del consiglio comunale di Napoli n. 74 del 21 dicembre 2015, avente ad oggetto: “Regolamento Sale da gioco e giochi leciti”, pubblicata sull’Albo pretorio dal 4 gennaio 2016 al 19 gennaio 2016, comprensiva di ogni allegato e, in particolare del Regolamento da essa approvato;
b) di ogni altro provvedimento connesso, conseguente e/o conseguenziale comunque lesivo degli interessi della ricorrente.
B) Quanto al ricorso per motivi aggiunti, notificato il 6 giugno 2016 e depositato il successivo 7:
a) dell’ordinanza del sindaco n. 1 del 4 aprile 2016 (prot. n. 387), avente ad oggetto: “Disciplina degli orari di apertura e chiusura delle sale giochi autorizzate di cui al Regolamento Sale da gioco e Giochi leciti, approvato con delibera consiliare n. 74 del 21 dicembre 2015, depositata presso la Segreteria del Tar il 6 aprile 2016;
b) dell’ordinanza sindacale n. 2 del 1° giugno 2016 (prot. n. 735), avente ad oggetto: “Differimento dell’entrata in vigore dell’Ordinanza n. 1 del 4 aprile 2016” di cui sopra;
c) dell’ordinanza sindacale del 1° giugno 2016 (prot. n. 736) recante la “Parziale rettifica dell’ordinanza sindacale n. 735 del 1° giugno 2016”.
Visti gli atti di intervento ad adiuvandum di A.C.A.D.I. e CODERE
Visti gli atti di intervento ad opponendum di FEDERCONSUMATORI CAMPANIA, FEDERCONSUMATORI PROVINCIALE NAPOLI, LIBERA NAPOLI, LA CASA SULLA ROCCIA – CENTRO DI SOLIDARIETA’, FAMIGLIE IN GIOCO, ADA NAPOLI E PROVINCIA, ACLI;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2016 il dott. Gianmario Palliggiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
1.- La società HBG Arcades, in qualità di concessionaria dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, ai sensi del D.M. 29/2000, gestisce nell’ambito del territorio del comune di Napoli, in via della Maddalena, n. 40, una sala bingo, all’interno della quale è svolta, a partire dall’anno 2010, attività di raccolta delle giocate, anche mediante apparecchi da intrattenimento di cui all’art. 110, comma 6, Regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle leggi di Pubblica sicurezza, di seguito TULPS), in virtù di titoli abilitativi rilasciati dalla locale Questura.
Con delibera del consiglio comunale n. 74 del 21 dicembre 2015, avente ad oggetto il “Regolamento sale da gioco e giochi leciti” (di seguito: Regolamento), pubblicata sull’albo pretorio dal 4 gennaio 2016 al 19 gennaio 2016, il comune di Napoli ha disposto una serie di regole, che la ricorrente sostiene essere eccessivamente restrittive e gravose, all’esercizio delle attività di gioco lecito nell’ambito del territorio comunale.
Avverso le previsioni regolamentari la società HBG Arcades ha proposto l’odierno ricorso, notificato il 15 marzo 2016 e depositato il successivo 16.
Il comune di Napoli costituitosi in giudizio ha chiesto la reiezione del ricorso.
Con atto e documentazione depositate il 4 dicembre 2016, sono intervenute ad opponendum le Associazioni: FEDERCONSUMATORI CAMPANIA, FEDERCONSUMATORI PROVINCIALE NAPOLI, LIBERA NAPOLI, LA CASA SULLA ROCCIA – CENTRO DI SOLIDARIETA’, FAMIGLIE IN GIOCO, ADA NAPOLI E PROVINCIA, ACLI.
Con memoria hanno ampiamente illustrato circa l’infondatezza nel merito del ricorso.
Sono intervenute ad adiuvandum le Associazioni ACADI e CODERE con atti rispettivamente depositati il 1° e 2 aprile 2016, nei quali hanno articolato difese a sostegno della società ricorrente; ACADI ha anche depositato perizia di parte volta a dimostrare gli effetti assolutamente impeditivi derivanti dall’approvazione del Regolamento riguardo all’apertura di nuovi locali per lo svolgimento dell’attività del gioco legale, a causa dell’obbligo di garantire distanze minime da determinate attività esistenti.
In data 6 aprile 2016, il Comune di Napoli ha prodotto in giudizio l’ordinanza sindacale n. 1, prot. n. 387, del 4 aprile 2016, avente ad oggetto la “Disciplina degli orari di apertura e chiusura delle sale giochi autorizzate di cui al Regolamento sale da gioco e giochi leciti, approvato con delibera consiliare sopra indicata n. 74 del 2015.”.
Con tale ordinanza, il sindaco ha disposto che l’orario di esercizio delle “sale giochi” di cui al Regolamento impugnato con ricorso introduttivo “è fissato dalle ore 9,00 alle ore 12,00 e dalle ore 18,00 alle ore 23,00 di tutti i giorni, festivi compresi”.
La vigenza della menzionata ordinanza, in origine fissata “decorsi 60 giorni dalla compiuta pubblicazione dell’Albo pretorio on line”, è stata in seguito differita di ulteriori 60 giorni con l’ordinanza n. 2 del 1° giugno 2016 (prot. n. 735), in considerazione della necessità di “attendere gli esiti delle numerose istanze cautelari promosse da parte degli esercenti delle sale da gioco unitamente ai ricorsi giurisdizionali aventi ad oggetto l’ordinanza in questione.”.
Nella stessa data del 1° giugno 2016 (prot. n. 736), il comune di Napoli ha poi emanato un’altra ordinanza sindacale recante la “Parziale rettifica dell’ordinanza sindacale progr. n. 735 del 1° giugno 2016”, con la quale ha disposto che: “l’Ordinanza sindacale prot. n. 735 del 1° giugno 2016 è rettificata nel senso che il riferimento all’Ordinanza sindacale n. 1 del 4/4/2016 deve intendersi sostituito con quello all’Ordinanza sindacale progr. 387, di pari data”.
2.- HBG Arcades ha impugnato le predette ordinanze con ricorso per motivi aggiunti, notificato il notificato il 6 giugno 2016 e depositato il successivo 7.
Il comune di Napoli, con memoria depositata il 4 novembre 2016, ha articolato ulteriori difese per chiedere il rigetto del ricorso introduttivo e di quello per motivi aggiunti.
La domanda incidentale di sospensione non è stata trattata essendo cancellata dal ruolo cautelare.
Le parti hanno scambiato memorie in vista dell’udienza pubblica del 6 dicembre 2016, nella quale, dopo ampia discussione, la causa è stata trattenuta per la decisione.
1.- Precede l’esame del ricorso introduttivo.
Con il primo motivo la società ricorrente deduce le seguenti censure: violazione dell’ art. 1, comma 201, Legge reg. Campania n. 16 del 2014; degli artt. 22 e seguenti Legge reg. Campania n. 16 del 2004; dell’art. 7, comma 10, d. l. n. 158/2012 conv. L. n. 189/2012 (Cd. Decreto Balduzzi); eccesso di potere per carenza dei presupposti e difetto d’istruttoria.
1.1.- Ad avviso della società ricorrente, non sarebbero stati considerati i presupposti, richiesti dal legislatore regionale, per incardinare il potere del comune nel localizzare le sale pubbliche da gioco.
In particolare, l’art. 6, intitolato “Localizzazioni e requisiti dei locali”, del Regolamento impugnato, ai commi 1, 2, 3 ha enucleato una serie di c.d. “luoghi sensibili” in relazione ai quali, per l’esercizio delle attività di gioco lecito, deve essere rispettata una distanza di cinquecento metri, ridotti a duecento nei casi di “sportelli bancari, postali o bancomat” o “agenzie di prestiti di pegno o attività in cui si eserciti l’acquisto di oro, argento o oggetti preziosi”.
L’art. 6, comma 6, decreta inoltre un divieto generalizzato di esercizio delle attività di gioco “nel perimetro del Centro Antico cittadino”.
Sempre secondo la società ricorrente, le sopra citate previsioni di localizzazione, seppure dal marcato carattere urbanistico-territoriale (cfr. art. 1, comma 201, L. reg. Campania n. 16/2014, il quale richiede l’esercizio della potestà di localizzazione comunale delle sale pubbliche da gioco mediante apposite “previsioni urbanistico-territoriali”), sono state inserite all’interno di un semplice Regolamento di polizia amministrativa e, pertanto, senza il rispetto non solo delle pianificazioni previste dal c.d. “decreto Balduzzi” ma anche delle forme e dei modi tipici del procedimento imposto dalla legge regionale Campania n. 16 del 2004 (cita al riguardo, Cons. Stato, sez. III, 10 febbraio 2016, n. 578).
Parte ricorrente menziona anche l’orientamento espresso dalla Corte costituzionale, con sentenza n. 220 del 2014, secondo cui il potere di limitare la distribuzione sul territorio delle sale dal gioco tramite l’imposizione di distanze minime rispetto ai cosiddetti luoghi sensibili, potrebbe essere ricondotto alla potestà degli enti locali in materia di pianificazione e governo del territorio, rispetto alla quale la Costituzione e la legge ordinaria conferiscono al comune le relative funzioni.
1.2.- Il motivo è inammissibile.
In primo luogo, la società ricorrente non ha dimostrato di trovarsi in una condizione di vicinanza con i “luoghi sensibili” tale da pregiudicarne la sopravvivenza. Ne consegue che la censura relativa alla localizzazione delle sale da gioco, nel difettare del presupposto dell’esistenza di una lesione, anche solo potenziale, finisce per mostrarsi inammissibile per carenza di concretezza ed attualità dell’interesse.
Peraltro, eventuali limitazioni dovute al rispetto delle prescrizioni in tema di distanze da determinati “luoghi sensibili”, hanno l’indiscutibile effetto di contenere l’ingresso nel settore di eventuali altri operatori, circostanza che non contrasta ma anzi viene incontro all’interesse imprenditoriale della società ricorrente, orientato ad evitare che nuovi soggetti possano operare in concorrenza in luoghi prossimi ai propri locali.
1.3.- In ogni caso, il motivo è infondato.
In tema di localizzazione delle attività, il decreto legge n. 158 del 2012 (cd Balduzzi) contiene disposizioni restrittive sulla collocazione di apparecchi da gioco rispetto a determinati luoghi “sensibili”.
Nello specifico, l’art. 7, comma 10, del menzionato decreto legge n. 158 del 2012 dispone che “L’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e, a seguito della sua incorporazione, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, tenuto conto degli interessi pubblici di settore, sulla base di criteri, anche relativi alle distanze da istituti di istruzione primaria e secondaria, da strutture sanitarie e ospedaliere, da luoghi di culto, da centri socio-ricreativi e sportivi, definiti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata (…) provvede a pianificare forme di progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante gli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettera a), del testo unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931, e successive modificazioni, che risultano territorialmente prossimi ai predetti luoghi. Le pianificazioni operano relativamente alle concessioni di raccolta di gioco pubblico bandite successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto e valgono, per ciascuna nuova concessione, in funzione della dislocazione territoriale degli istituti scolastici primari e secondari, delle strutture sanitarie ed ospedaliere, dei luoghi di culto esistenti alla data del relativo bando. (…)”.
La citata previsione predispone misure concertate volte a contrastare il fenomeno della ludopatia o gioco d’azzardo patologico (cd. GAP), le quali, dall’entrata in vigore del cd decreto Balduzzi, rientrano nei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) a tutela del diritto alla salute, di cui all’art. 32 della Costituzione.
Inoltre, l’art. 1, comma 201, della legge regionale Campania 7 agosto 2014, n. 16 ha stabilito che – al fine di perseguire le finalità volte alla prevenzione, alla riduzione del rischio nonché al contrasto ed alla dipendenza dal GAP, di cui al precedente comma 197 – i comuni possano dettare disposizioni di carattere urbanistico territoriale in ordine alla localizzazione delle sale da gioco; tutto ciò risulta coerente con gli orientamenti espressi dalla Corte Costituzionale che, con la sentenza 18 luglio 2014 n. 220, ha attribuito alla potestà degli enti locali la collocazione delle sale giochi sul territorio cittadino, nell’ambito dell’attività di pianificazione e governo del territorio, “rispetto alla quale la Costituzione e la legge ordinaria conferiscono al Comune le relative funzioni”.
Più precisamente, la Corte ha ritenuto che le disposizioni sui limiti di distanza imposti alle sale da gioco siano dirette al perseguimento di finalità prevalentemente di carattere socio-sanitario.
Pertanto, lo Stato ha il compito di fissare i principi generali che ispirano la materia, dettati dalla riduzione e dal contrasto all’attività del gioco d’azzardo; mentre le Regioni e gli enti locali hanno il potere di disciplinarne le concrete modalità, avuto riguardo, da un lato, agli obiettivi programmati a livello nazionale, e, dall’altro, alle caratteristiche peculiari del territorio entro cui le attività del gioco sono destinate ad incidere.
Peraltro, con la recente sentenza 10 febbraio 2016, n. 579, il Consiglio di Stato ha evidenziato che il potere di pianificazione territoriale non investe tematiche solo di carattere edificatorio, ma “…deve essere ricostruito come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo, che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli, sia di valori ambientali e paesistici, sia di esigenza di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti”.
La sentenza ha anche sottolineato che, ancorché non siano stati ancora fissati i parametri di distanza da luoghi sensibili per l’intero territorio nazionale, ciò tuttavia non impedisce alle Regioni e agli Enti Locali di esercitare il proprio potere concorrente indirizzato alle medesime finalità.
L’obiettivo può ben essere realizzato mediante l’adozione di un testo regolamentare, in quanto il riferimento, nell’art. 1, co. 201, della legge regionale n. 16 del 2014, a “previsioni urbanistico-territoriali” allude essenzialmente al carattere, al contenuto ed alle finalità delle prescrizioni e non comporti anche il rinvio al complesso iter procedimentale per la formazione o la variazione di uno strumento urbanistico.
2.- Con il secondo motivo di ricorso, la società ricorrente deduce la violazione dei principi di certezza, affidamento e ragionevolezza, violazione dell’art. 11 preleggi al cod. civ.; l’eccesso di potere per carenza dei presupposti.
2.1.- Sostiene l’illegittimità del regolamento impugnato, posto che alcune previsioni nello stesso contenute – in particolare, l’art. 25, comma 1, relativo all’entrata in vigore del regolamento; l’art.7 relativo alla necessità dell’autorizzazione comunale, in aggiunta a quella del Questore; l’art. 9 sull’efficacia quinquennale delle autorizzazioni – troverebbero applicazione anche agli esercizi già autorizzati e, pertanto, avrebbero efficacia retroattiva con svilimento del principio ragionevolezza posto che gli operatori del settore avrebbero fatto incolpevole affidamento sulla portata ed estensione delle autorizzazioni già ricevute.
2.2.- La censura non è condivisibile e va respinta.
Le previsioni regolamentari che estendono la loro efficacia anche ai soggetti già autorizzati risponde alla giustificabile esigenza di bilanciare l’interesse alla salvaguardia delle attività economiche con quella legata alla prevenzione delle ludopatie la quale, come sopra illustrato, rientra nell’ambito delle esigenze di tutela della salute, in linea con i principi fissati dall’art. 32 della Costituzione.
E’ in primo luogo da osservare che l’estensione dell’applicazione a tutti gli operatori del settore, ivi compresi quelli già operanti, non implica una retroattività delle disposizioni ma è piuttosto finalizzata ad escludere situazioni franche da una verifica periodica con la sottrazione totale dei soggetti già autorizzati da ogni possibilità di controllo e verifica successiva, con inammissibile incisione anche sui principi di imparzialità e di par condicio tra operatori del settore.
D’altronde, la Corte costituzionale in più occasioni (sentenze n. 264 e n. 15 del 2012, n. 303, n. 238 e n. 93 del 2011, n. 317 e n. 311 del 2009, n. 362 e n. 172 del 2008) ha rammentato che il legislatore, nei limiti del criterio di ragionevolezza e senza mai “incidere arbitrariamente sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti, può valutare la scelta tra retroattività e irretroattività”.
La stessa Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali non esclude radicalmente la possibilità di leggi che, operando retroattivamente, incidano sull’andamento di giudizi in corso, quando sussistano esigenze di ordine pubblico o addirittura “motivi imperativi di interesse generale”
Nel caso specifico, si ribadisce, la previsione regolamentare in discussione risponde alla ben chiara finalità di realizzare un contemperamento dell’interesse privato dei titolari al mantenimento degli apparecchi da gioco leciti e quello pubblico ad un controllo continuo e periodico in un settore sensibile, per i suoi rilevanti effetti sociali e sulla salute.
Giova inoltre richiamare l’orientamento della giurisprudenza secondo cui “L’esistenza di un’autorizzazione pregressa non può giustificare una deroga permanente, che sottragga l’operatore all’applicazione della disciplina regolamentare a tutela della salute, quale che siano le vicende e le ubicazioni future del suo esercizio commerciale. Altrimenti, oltre a vanificare la portata della disciplina di tutela, si determinerebbe nel settore, attraverso la sorta di contingentamento e la forte valorizzazione delle autorizzazioni preesistenti che ne conseguirebbero, una distorsione della concorrenza maggiore di quella che potrebbe essere imputata alle distanze minime.” (Consiglio di stato, sentenza n.579 del 2016).
Con il terzo motivo di ricorso, parte ricorrente deduce la violazione del principio di legalità; degli artt. 23 e 41 Cost.; dell’art. 7 TUEL, l’eccesso di potere per carenza dei presupposti.
3.1.- Osserva la società ricorrente che gli artt. 7, 9, 10, 20 e 21 del regolamento impugnato imporrebbero agli operatori economici di munirsi di autorizzazione comunale, non solo in caso di nuova apertura dei locali, ma anche per gli esercizi esistenti, nonché nei casi di trasferimento di proprietà e/o gestione dell’azienda; la previsione regolamentare non avrebbe idonea copertura normativa statale che, al riguardo, richiede esclusivamente l’autorizzazione del Questore e non anche quella del Comune.
3.2.- Anche questo motivo è infondato.
In primo luogo, l’autorizzazione trova fondamento normativo nell’art. 86 del regio decreto n. 773 del 1934, concernente l’apertura degli esercizi pubblici, comprendenti le “sale pubbliche per bigliardi o per altri giuochi leciti”, che rientra tra le attribuzioni di polizia amministrativa trasferite al comune in forza dell’art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Per il resto l’autorizzazione del Questore e quella del comune rispondono a due distinte finalità.
Invero, la competenza del Questore, di cui all’art. 88 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico di pubblica sicurezza – TULPS) e dell’art. 2, comma 2 quater, del D.L. 25 marzo 2010, n. 40 convertito con modificazioni dalla legge 22 maggio 2010, n. 73 ha ad oggetto aspetti attinenti alla pubblica sicurezza.
Al contrario, la competenza del Sindaco, e più in generale del Consiglio comunale, coinvolge l’ambito della comunità locale; è chiaro quindi che le relative competenze rispondono ad interessi diversi e tra di loro complementari e non sovrapponibili.
Circa il rilievo della mancanza di copertura normativa del potere del Consiglio comunale e del sindaco, è sufficiente sul punto ricondursi, oltre che alle norme di pubblica sicurezza, alle già citate fonti normative di cui al d. lgs. 158 del 2012 e della Legge regionale n. 16 del 2014.
4.- Con il quarto motivo di ricorso, la società ricorrente deduce la violazione degli artt. 42 e 50, comma 7, TUEL; l’eccesso di potere per carenza dei presupposti, l’incompetenza.
4.1.- Sostiene in particolare che la previsione di rigidi orari di apertura e chiusura non trovi copertura normativa nell’art. 50, comma 7, del TUEL.
Il Consiglio comunale, mediante le previsioni contenute all’art. 17 (intitolato “Orari”), commi 1 e 2, e all’art. 19 (intitolato “Prescrizioni generali ed orario di funzionamento”), non avrebbe rispettato l’ordine delle competenze delineato dal TUEL, essendo la disciplina oraria di funzionamento degli apparecchi da gioco pacificamente rimessa alla discrezionalità del Sindaco, ai sensi dell’art. 50, comma 7, dello stesso TUEL.
4.2.- L’assunto è privo di fondamento.
Il potere regolamentare generale è attribuito al Consiglio comunale, ai sensi dell’art. 42 del d. lgs. 267 del 2000, in quanto organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo.
Riguardo ai poteri del sindaco, l’articolo 50, comma 7, TUEL, prevede che “Il sindaco, altresì, coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d’intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine di armonizzare l’espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti.”.
La norma attribuisce al consiglio comunale il compito di delineare gli indirizzi di carattere generale in tema di orari, sul cui tracciato il Sindaco esercita il proprio potere discrezionale teso a fissare un orario più o meno contenuto nell’ambito delle fasce orario predeterminate dal consiglio medesimo, in coerenza con l’interesse pubblico perseguito.
Al contrario, la mancata adozione da parte del consiglio comunale di prescrizioni sulle fasce orarie, avrebbe l’effetto sostanziale di ampliare la discrezionalità del Sindaco che, con propria ordinanza, non sarebbe più soggetto ad alcuna cornice di riferimento regolamentare.
In proposito, il Consiglio di Stato ha ritenuto non condivisibile “la tesi che l ‘art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000 possa essere interpretato nel senso che la competenza del Sindaco non riguardi anche la materia dei giochi, atteso che la disposizione gli attribuisce espressamente il compito di coordinare e riorganizzare, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito di eventuali criteri fissati dalla Regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici. Dalla particolare ampiezza della nozione di ‘pubblico esercizio’ contenuta nella disposizione, deve ritenersi che rientrino senz’altro nella nozione anche le attività di intrattenimento espletate all’interno delle sale giochi e degli esercizi in cui siano stati installati apparecchi di ‘gioco lecito’: il connotato tipizzante di un pubblico esercizio è la fruibilità delle attività ivi svolte da parte della collettività indifferenziata, i cui componenti siano ammessi a parteciparvi.
Le sale giochi e gli esercizi dotati di apparecchiature da gioco, in quanto locali ove si svolge l’attività attualmente consentita dalla legge, sono qualificabili, seguendo l’elencazione contenuta nell’art. 50, comma 7, d.lg. n. 267 del 2000, come ‘pubblici esercizi’, di talché per dette sale il Sindaco può esercitare il proprio potere regolatorio, anche quando si tratti dell’esercizio del gioco d’azzardo, quando le relative determinazioni siano funzionali ad esigenze di tutela della salute e della quiete pubblica” (Consiglio di Stato, sez. V, 20 ottobre 2015, n. 4794).
Nel caso di specie, il Consiglio comunale ha introdotto previsioni sull’orario di esercizio le quali si pongono quali parametri generali ai quali il Sindaco si è attenuto nell’adozione dell’ordinanza applicativa.
Né si può escludere che il Consiglio comunale detti, per converso, criteri rigidi e restrittivi, tanto da vincolare in misura stringente della discrezionalità devoluta al Sindaco, senza tuttavia obliterare l’esercizio del potere sindacale che può nondimeno esercitarsi nell’ambito delle fasce orarie determinate dal regolamento comunale. Infatti l’art. 18 del Regolamento in questione, pur fissando limiti di orario tassativi non manca di contemplare espressamente l’art. 50, co. 7, del d. lgs. n. 267 del 2000, rendendo con ciò evidente l’intendimento di rinviare comunque all’emanazione di un’apposita determinazione sindacale la concreta applicazione degli orari di apertura.
Del resto le eventuali incertezze nell’interpretazione di un testo normativo vanno, secondo un principio che permea in senso trasversale l’ordinamento giuridico, risolte in senso compatibile con la legittimità e la conservazione degli atti giuridici.
4.3.- La società ricorrente a sostegno delle proprie affermazioni cita la sentenza del Consiglio di Stato 1° agosto 2015, n. 3778.
Il richiamo si palesa tuttavia improprio.
Il Consiglio di Stato con la richiamata sentenza aveva semplicemente chiarito che l’ordinanza sindacale, avente ad oggetto gli orari di apertura delle sale da gioco, non deve essere necessariamente adottata “sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla Regione”, come previsto dal menzionato art. 50 comma 7, TUEL, con ciò riconoscendo a monte la competenza in materia del consiglio comunale nel definire i parametri generali di riferimento degli orari; è chiaro tuttavia che la mancata approvazione di indirizzi espressi dal Consiglio comunale non può paralizzare l’attività del Sindaco, titolare del relativo potere di ordinanza, ma comporta per quest’ultimo un legittimo e più ampio esercizio della propria discrezionalità nell’individuare le misure ritenute più efficaci per perseguire le finalità pubbliche, senza previa fissazione di vincoli da parte del Consiglio (in questo senso si era espresso in primo grado il Tar Campania, Salerno, Sez. II, n. 2075 del 2011).
4.4.- Riguardo poi ai criteri regionali, la norma, con l’inciso “eventualmente indicati” ne ha testualmente escluso la tassatività e l’obbligatorietà, con la conseguenza che la loro assenza ha rilievo giuridico negli stretti termini di non vincolare l’operato del sindaco.
Relativamente, infine, ai rapporti con l’art. 88 TULPS, è evidente che il potere esercitato dal Sindaco nel definire gli orari di apertura delle sale da gioco non interferisce con quello di licenza del Questore, atteso che la competenza di quest’ultima ha ad oggetto rilevanti aspetti di pubblica sicurezza, mentre quella del Sindaco attiene in senso lato agli interessi della comunità locale, con la conseguenza che le rispettive competenze operano su piani parzialmente diversi, senza che sia configurabile alcuna violazione dell’art. 117 comma 2 lett. h), Cost.
4.5.- Si rammenta, in proposito, che anche la Corte Costituzionale, con sentenza 18 luglio 2014, n. 220, ha valutato compatibile con i principi di cui agli artt. 32 e 118 Costituzione l’evoluzione della giurisprudenza amministrativa sia di legittimità sia di merito in merito l’interpretazione dell’art. 50, comma 7, TUEL nel senso che la disposizione fornisce un fondamento legislativo al potere sindacale di disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco, a fronte di esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica, ovvero della circolazione stradale.
In quest’ottica, le limitazioni in termini orari all’attività degli esercizi commerciali si giustificano, in conformità ai principi costituzionali in tema di salute pubblica e della normativa comunitaria sulla libertà dell’iniziativa economica, con la necessità di prevenire il fenomeno della ludopatia, particolarmente tra le fasce più deboli della popolazione.
La normativa in materia di gioco d’azzardo, con riguardo alle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso ai giochi degli utenti, non è riferibile alla competenza statale esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui all’art. 117 comma 2 lett. h), Cost., bensì più propriamente alla tutela del benessere psico-fisico dei soggetti maggiormente vulnerabili e della quiete pubblica.
In conclusione, la disciplina degli orari delle sale da gioco è quindi volta a tutelare in via primaria non l’ordine pubblico, ma la salute ed il benessere psichico e socio economico dei cittadini, compresi nelle attribuzioni del Comune; pertanto, il potere esercitato dal Sindaco nel definire gli orari di apertura delle sale da gioco non interferisce con quello degli organi statali preposti alla tutela dell’ordine e della sicurezza, atteso che la competenza di questi ha ad oggetto rilevanti aspetti di pubblica sicurezza, mentre quella del Sindaco concerne in senso lato gli interessi della comunità locale, con la conseguenza che le rispettive competenze operano su piani diversi e non concomitanti, in linea con il riparto delle competenze legislative di cui all’art. 117 comma 2 lett. h), Cost. (Cons. Stato, sez. V, 20 ottobre 2015, n. 4794).
5.- Con il quinto motivo di ricorso, la società ricorrente deduce la violazione degli artt. 3, 23, 41, 97 e 117, comma 3 della Cost., dell’art. 7 del TUEL; dell’art. 7 D.L. n.158/2012.
5.1.- Parte ricorrente censura gli artt. 8, comma 15, e 15, comma 1, lett. j) del Regolamento, per violazione dei principi di legalità e proporzionalità, nei punti in cui prescrivono il divieto assoluto di forme di pubblicità.
A suo avviso, i suddetti divieti non troverebbe fondamento in alcuna norma statale o regionale di rango primario, in violazione della riserva di legge di cui agli artt. 21 e 41 Cost.
5.2.- Il motivo appare fondato.
5.2.1.- L’art. 8 del Regolamento, rubricato “Prescrizioni di esercizio e divieti”, al comma 15, dispone il divieto “di qualsiasi attività pubblicitaria relativa all’apertura o all’esercizio di sale da gioco”.
Il divieto è poi contemplato anche dall’art. 15, comma 1, lett. j) del medesimo Regolamento quale prescrizione da osservare per gli esercizi che utilizzano apparecchi da gioco.
La violazione delle prescrizioni di cui sopra è sanzionata ai sensi dell’art. 24.
Il Collegio è dell’avviso che le norme regolamentari non siano assistite da una copertura normativa.
Sul punto, giova ricordare che il d.l. n. 158/2012 (Decreto Balduzzi) non contiene un divieto assoluto in materia di pubblicità e di attività promozionali connesse ai giochi leciti che prevedono vincite in denaro.
5.2.2.- Ed invero, il legislatore statale, all’art. 7, comma 4, d.l. 158/2012, al cui testo si rimanda, delinea compiutamente la sfera dei divieti, riguardo sia al contenuto del messaggio pubblicitario sia agli strumenti di comunicazione dello stesso.
I successivi commi 4-bis (introdotto in sede di conversione dalla L. n. 189 del 2012) e 5 introducono una disciplina volta a contenere l’attività pubblicitaria o comunque promozionale entro parametri certi in termini di tempi, spazi, modalità e strumenti mediatici.
Essenziale è poi l’obbligo sancito dal comma 5, di inserire in qualsiasi messaggio pubblicitario sui giochi: “Formule di avvertimento sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro, nonché’ le relative probabilità di vincita devono altresì figurare sulle schedine ovvero sui tagliandi di tali giochi”.
Le illustrate disposizioni del decreto Balduzzi sono state in seguito parzialmente integrate dalla L. n. 208 del 2015 (Legge stabilità per il 2016) che all’art. 1, commi 937, 938, 939, 940 ha completato il regime normativo statuale di regolamentazione della pubblicità nel settore.
In particolare, il comma 938 introduce prescrizioni puntuali in merito al contenuto stesso del messaggio pubblicitario, il quale deve essere privo di elementi suggestivi circa le probabilità di vincita e volti a rafforzare l’intenzione di giocare.
La normativa statale appena descritta si completa con la previsione di un apparato sanzionatorio, fissato dal comma 940 dell’art. 1 L. n. 208 del 2015.
5.2.3.- Il legislatore statale ha quindi fissato una cornice di riferimento compiuta e certa in ordine ai limiti ed alle modalità della pubblicità nel delicato settore dei giochi leciti, limiti che prendono in considerazione, da un lato, i rischi sociali e sulla salute collegati all’eccessiva diffusione dei giochi e, dall’altro, le esigenze dei gestori, comuni a imprenditori di qualsiasi iniziativa commerciale, di promozione e pubblicizzazione della propria attività.
Per questa ragione, la scelta dell’amministrazione comunale di introdurre divieti assoluti a forme di pubblicità, anziché rinviare all’esaustiva legislazione statuale appare lesiva dei principi di legalità e di proporzionalità.
6.- Con il sesto motivo di ricorso, la società ricorrente deduce l’ulteriore violazione del principio di proporzionalità, nonché degli artt. 3 e 97 Cost.
6.1.- Più precisamente la società ricorrente lamenta che gli artt. 7, 9, 10, 20 e 21 del Regolamento in parola richiedono agli operatori economici di munirsi obbligatoriamente dell’autorizzazione comunale nei casi di trasferimento della proprietà o della gestione di azienda e/o di sub ingresso, oltre all’ipotesi di inizio attività, non essendo consentito al concessionario di “iniziare l’attività se non dopo il rilascio dell’autorizzazione” (cfr. art. 10, comma 1).
Le menzionate previsioni regolamentari sarebbero a suo avviso confliggenti con i principi di adeguatezza, ragionevolezza e proporzionalità.
Ravvisa l’inutilità dell’autorizzazione comunale, in ragione del fatto che i locali di esercizio sarebbero gli stessi, e pertanto, non sarebbe necessaria altra autorizzazione oltre quella già richiesta dall’art. 88 TULPS.
6.2.- A parte ogni considerazione sulla ammissibilità dell’impugnativa in parte qua, la censura non è comunque condivisibile.
Sul punto, la necessità di munirsi dell’autorizzazione comunale, in aggiunta a quella del questore da richiedere per motivi legati all’ordine ed alla sicurezza pubblici, risponde alla diversa finalità di sottoporre gli operatori economici a specifici controlli in ordine ai requisiti di carattere morale di cui gli stessi devono essere in possesso, ai sensi dell’art. 11 del Regolamento.
Quest’ultima disposizione prevede che, per il rilascio dell’autorizzazione all’attività, il titolare dell’impresa individuale – ovvero tutti i soci, in caso di società di persone, o gli amministratori, il presidente o i componenti del consiglio di amministrazione, nel caso di società di capitale – devono:
a) essere in possesso dei requisiti soggettivi previsti dagli artt. 11 e 92 TULPS;
b) non essere sottoposto a misure di prevenzione che costituiscano cause di divieto, di decadenza o di sospensione di cui all’art. 10 della legge 31 maggio 1965, n. 575 (interdittiva antimafia);
c) dichiarare di essere in regola con gli adempimenti di ogni tassa, imposta o onere verso l’amministrazione comunale;
d) allegare alla domanda di autorizzazione il certificato antimafia rilasciato dalla competente autorità.
Appare quindi del tutto comprensibile che, in considerazione del pericolo di infiltrazione mafiosa, nell’ambito del gioco lecito, la verifica da parte del comune di Napoli non si limiti ai soli locali già in esercizio ma si estenda anche ai requisiti soggettivi degli operatori che gestiscono o subentrano nell’attività del gioco d’azzardo. E’ da rammentare infatti che, in base all’art. 8 del regio decreto n. 773 del 1934, le autorizzazione di polizia sono, in linea di principio, strettamente personali.
Diversamente, i passaggi successivi nella titolarità o nella gestione delle sale da gioco sfuggirebbero a qualsiasi possibilità di verifica preventiva ovvero di controllo da parte dell’amministrazione comunale.
Le prescrizioni regolamentari sul punto si sottraggono pertanto ai dedotti profili di irragionevolezza, rispondendo ad un chiara esigenza pubblica di monitorare in via continuativa e permanente i requisiti soggettivi ed oggettivi degli operatori del settore.
7.- Con il settimo motivo, la società ricorrente censura sotto ulteriore profilo la violazione del principio di proporzionalità; degli artt. 3 e 97 Cost.; degli artt. 31, comma 2, d. l. n. 201/2001 convertito nella L. n. 214/2011; dell’art. 1 d.l. n. 1/2012, conv. L. n. 27/2012.
7.1.- La società ricorrente si duole del fatto che l’art. 6, comma 6, del Regolamento commini un divieto generalizzato di esercizio delle attività di gioco “nel perimetro del Centro Antico cittadino ricompreso nell’area tra le seguenti vie anch’esse incluse nel perimetro interdetto: ….” nonché “nell’area del Centro Storico delle Municipalità così come perimetrata zona A del vigente piano regolatore”.
Sempre l’art. 6, al comma 8, precisa poi che “il locale adibito alle attività disciplinate dal presente titolo deve essere ubicato esclusivamente al piano terra degli edifici purché non all’interno o adiacenti a unità immobiliari residenziali”.
La ricorrente rileva come queste disposizioni regolamentari siano non rispettose delle norme poste dalla legge regionale Campania n. 16 del 2004, delle norme di cui all’art. 31, comma 2, d.l. n. 201 del 2011 con riferimento alla libertà di stabilimento e nella prestazione di servizi, ma anche sproporzionate e non precedute da alcuna idonea istruttoria.
7.2.- La censura è inammissibile perché la ricorrente non ha presentato alcuna richiesta fondante un interesse diretto, concreto ed attuale di svolgere l’attività del gioco nel centro antico cittadino o in sua prossimità ovvero in una soluzione logistica contrastante con il divieto di cui all’art. 6, comma 8.
7.3.- In ogni caso, non si ravvisa alcuna violazione delle invocate norme in materia di concorrenza e violazione del principio della libertà di impresa.
Ed invero, le stesse disposizioni del Trattato dell’Unione europea hanno previsto la possibilità di inserire misure derogatorie in senso restrittivo alla libertà di stabilimento per ragioni di ordine e interesse pubblico legati alla tutela della salute pubblica.
Inoltre, la Corte di Giustizia ha valutato la conformità all’ordinamento dell’Unione di una disciplina normativa nazionale che fissi una durata più breve delle nuove concessioni e il riordino del sistema delle concessioni tramite il riallineamento temporale delle scadenze.
Questo perché, in assenza di una disciplina unitaria a livello europeo, spetta al singolo Stato membro valutare, in questi settori sensibili, il grado di tutela degli interessi coinvolti, valutando se questa finalità possa essere realizzata mediante un divieto totale o parziale delle attività riconducibili ai giochi e alle scommesse, oppure soltanto limitarle e prevedere a tale fine modalità di controllo più o meno rigorose (v. sentenza Digibet e Albers, c-156/13).
8.- Con l’ottavo motivo la società ricorrente deduce l’ulteriore violazione del principio di proporzionalità, degli artt. 3 e 97 Cost., l’eccesso di potere per carenza d’istruttoria.
8.1.- Osserva, più in particolare, come dall’impugnata deliberazione consiliare non sia possibile ricavare i dati epidemiologici, statistici e clinici dai quali sarebbe stata desunta un fattore di pericolo per la salute delle persone derivante dai servizi di gioco lecito, tale da meritare così gravose limitazioni alla libertà d’impresa, garantite in ambito europeo e costituzionale, con particolare riferimento agli orari degli esercizi e di funzionamento degli apparecchi da gioco, ai criteri di localizzazione dei locali di esercizio, ai divieti generalizzati di pubblicità e di insediamento per intere zone cittadine nonché agli istituiti regimi di autorizzazione e di comunicazione.
In altri termini, il Comune di Napoli, prima di dare corso alla deliberazione consiliare contestata, avrebbe dovuto analizzare in modo approfondito l’incidenza della c.d. “ludopatia” sul proprio territorio e, in relazione ad essa, valutare quali limitazioni e quali misure proporzionate e sostenibili avrebbero potuto considerarsi in astratto appropriate rispetto al fenomeno da contrastare (cita a sostegno delle proprie affermazioni, Consiglio di Stato, sez. III, 10 febbraio 2016, n. 578 e 579).
8.2.- Il motivo è infondato.
Con lo stesso la ricorrente ripropone, ampliandole, le deduzioni difensive già formulate col primo, terzo, quarto motivo di ricorso.
Parte ricorrente, per di più, sostiene che l’azione amministrativa sia stata posta in essere in assenza della necessaria attività istruttoria e con carente motivazione, nonché in assenza di dati statistici e clinici dal quale si ricaverebbe la pericolosità sulla salute per le persone, dall’attività del gioco d’azzardo.
La censura appare priva di pregio e viene smentita, nei fatti, ove si consideri che, con la delibera n. 993 del 23 dicembre 2013, non impugnata, alla base dei provvedimenti oggi impugnati, veniva posta la dovuta attenzione al fenomeno della ludopatia, con la previsione di istituire un’apposita consulta sulla dipendenza dal gioco, preceduta dal richiamo in materia degli interventi legislativi e degli arresti giurisprudenziali, anche della Corte di giustizia europea e della Corte costituzionale.
Con la delibera n. 993 del 2013, l’amministrazione aveva illustrato precisi dati a supporto delle proprie determinazione: si chiariva infatti che la diffusione del gioco ha comportato in Campania una spesa attestatasi sugli 8,9 miliardi di euro nel 2011, calcolato nella città di Napoli sul numero totale degli utenti che, nell’anno 2012, ha fatto ricorso ai servizi sanitari della ASL Na I Centro. Di questi, il 91% è rappresentato da maschi, il 9% da femmine, mentre le fasce d’età più rappresentate sono quelle dai 35 anni ai 39 anni (pari al 20% del totale) e oltre i 65 anni (pari al 16% degli accessi totale).
L’analisi compiuta sul fenomeno del gioco d’azzardo nella città di Napoli rende giustizia sul fatto che l’amministrazione ha compiuto un’adeguata istruttoria, fondata anche su un’attenta indagine statistica precedente l’adozione del contestato Regolamento. In questo senso, le scelte operate dall’amministrazione comunale non appaiono affatto arbitrarie ma si fondano su ricerche e dati statistici che confermano la tesi – non certa in via assoluta ma pur sempre fornita di elementi plausibili – del collegamento riscontrabile tra l’aumento della diffusione sul territorio delle sale da gioco e l’incremento della tendenza alla ludopatia.
9.- Con il nono motivo, la società ricorrente deduce la violazione degli artt. 23, 41 e 117, comma 2, lett. h) della Costituzione nonché dell’art. 159, comma 2, d. lgs. n. 112/1998; l’eccesso di potere per sviamento.
9.1.- Censura il fatto che l’art. 8, rubricato “Prescrizioni di esercizio e divieti”, dopo avere contraddittoriamente richiamato, al comma 5, il Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 27 luglio 2011, avente ad oggetto la “Determinazione dei criteri e parametri numerici quantitativi per l’installabilità di apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, del TULPS”, stabilisce al comma 6 l’obbligo di presentare al SUAP una segnalazione certificata di inizio attività per “la variazione del numero e della tipologia degli apparecchi nelle sale giochi […]” ed, al comma 8, l’obbligo di comunicare telematicamente sempre al SUAP, anche al semplice “sostituzione di un apparecchio da gioco nell’ambito della stessa tipologia”.
Ad avviso di parte ricorrente, i descritti obblighi di comunicazione s’imporrebbero in ogni caso ai destinatari, ovverosia anche qualora la variazione del numero degli apparecchi avvenga per difetto (e non per eccesso) ed a prescindere dalle ragioni anche tecniche che giustifichino la sostituzione di questi ultimi. In questo modo, l’ente locale, lungi dal limitarsi a tutelare la propria comunità dai potenziali rischi connessi al fenomeno della c.d. “ludopatia” ovvero da possibili situazioni di degrado sul contesto urbano connesse col gioco lecito con vincite di denaro, avrebbe agito in palese carenza di copertura normativa.
9.2.- Il motivo è condivisibile.
I procedimenti di verifica e di controllo del numero e della tipologia di apparecchiature da gioco, installate in locali autorizzati, nonché della loro sostituzione è demandata alla competenza esclusiva dello Stato. Ciò si fonda non solo su profili riguardanti la pubblica sicurezza, come previsti dal TULPS, quanto per quelli fiscali, come emerge dalla disciplina applicativa riposta nel Decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 27 luglio 2011, emanato anche in attuazione di quanto previsto dalla legge 13 dicembre 2010, n. 220 (legge finanziaria per il 2011), art. 1, commi 70, 72, 80, 81 e 82.
Sul punto, non a caso la Corte costituzionale, con sentenze n. 237/2006, n. 72/2010 e n. 300/2011, ha chiarito che le prescrizioni in tema di c.d. “contingentamento” degli apparecchi da gioco attiene alla materia dell’ordine pubblico e sicurezza.
Peraltro, la previsione di richiedere la SCIA ad un soggetto già autorizzato non sembra essere pienamente aderente al tenore dell’art. 19 L. n. 241 del 1990; la SCIA è infatti lo strumento giuridico che, tramite atto dichiarativo del privato, realizza in via ormai alternativa lo stesso effetto del tradizionale atto autorizzatorio, proveniente dalla competente amministrazione, ciò allo scopo di facilitare l’inizio dell’attività imprenditoriale o commerciale.
La SCIA appare invero sovradimensionata laddove si tratti di comunicare all’amministrazione variazioni che si verificano nella conduzione dell’attività commerciale le quali non abbiano tuttavia alcuna incidenza sui requisiti previsti dalle normative di legge e regolamentare per iniziare o proseguire l’attività medesima.
10.- Con il decimo motivo di ricorso (per presumibile errore indicato come undicesimo motivo), la società ricorrente deduce la violazione dei principi di certezza, affidamento e ragionevolezza; la violazione dell’art. 2, comma 1, L. n. 180/2011, la violazione dell’art. 9 TULPS l’eccesso di potere per indeterminatezza assoluta.
10.1.- Censura, in particolare, per indeterminatezza la disposizione contenuta all’art. 8, comma 16, del Regolamento, per indeterminatezza nonché per contraddittorietà con quella posta all’art. 2, comma 4, del Regolamento medesimo.
La richiamata disposizione regolamentare sarebbe quindi posta in violazione dell’art. 9 TULPS che riserva alla sola autorità di pubblica sicurezza un potere simile, nonché dell’art. 2, comma 1, L. n. 180 del 2011 – contenente “Norme per la tutela della libertà d’impresa. Statuto delle imprese” – il quale riconosce espressamente il “diritto dell’impresa di operare in un contesto normativo certo…riducendo al minimo i margini di discrezionalità dell’azione amministrativa”.
Ad avviso di parte ricorrente, risulterebbe violato anche il principio di certezza del diritto, posto che non è possibile conoscere in anticipo i limiti e gli ostacoli che si frapporrebbero all’esercizio delle attività di gioco con vincite in danaro.
10.2.- Il motivo è inammissibile per carenza di interesse, in quanto non risulta alcuna diretta ed attuale lesione nella sfera giuridica del ricorrente, prima dell’eventuale adozione di atti applicativi della disposizione regolamentare concretamente pregiudizievoli.
Comunque, per completezza di trattazione, si può osservare che l’art. 9 TULPS stabilisce che, “oltre le condizioni stabilite dalla legge, chiunque ottenga un’autorizzazione di polizia deve osservare le prescrizioni, che l’autorità di pubblica sicurezza ritenga di imporgli nel pubblico interesse”.
La norma attribuisce un ampio potere discrezionale all’autorità di polizia di fissare determinate prescrizioni a tutela di esigenze di pubblica sicurezza non preventivabili al momento in cui l’autorizzazione viene rilasciata. L’indeterminatezza circa il contenuto delle prescrizioni si giustifica con la necessità di garantire comunque un presidio effettivo, duraturo nel tempo, delle esigenze pubbliche di sicurezza e di fare fronte a situazioni non prevedibili.
Ciò chiarito, venendo al Regolamento, il contestato art. 8, comma 16, dispone che: “Ai sensi dell’articolo 9 del TULPS, oltre alle condizioni previste dalle normative in vigore, chiunque eserciti le attività disciplinate dal presente regolamento deve anche osservare le eventuali prescrizioni che l’autorità comunale ritenga di imporgli nel pubblico interesse”. E’ evidente che il regolamento opera una mera e tautologica riproduzione della disposizione contenuta nel testo unico delle leggi di pubblica sicurezza.
E’ utile a questo punto richiamare il testo dell’art. 2, comma 4, del Regolamento medesimo, invocato dalla società ricorrente per avvalorare l’assunto circa i profili di contraddittorietà rilevabili tra le previsioni regolamentari, in particolare rispetto al contestato art. 8, comma 16.
La disposizione di cui al menzionato art. 2, comma 4, così recita:
“Ai sensi dell’articolo 9 del TULPS, l’amministrazione comunale si riserva la facoltà di imporre vincoli, prescrizioni, obblighi o altre forme dirette o indirette di limitazione al termine di un procedimento di valutazione in relazione a:
b) della prossimità dei locali sede dell’attività a luoghi di pubblico interesse di cui al successivo art. 7.”.
Tra le due disposizioni regolamentari vi sono quindi molti elementi in comune:
a) in primo luogo, il richiamo all’art. 9 del TULPS;
b) anche riguardo al “pubblico interesse”, che costituisce la ragione fondante delle ulteriori prescrizioni, vi è tra le due norme sintonia e non contraddizione, sebbene, va osservato, mentre l’art. 8, comma 16, lo invoca testualmente, l’art. 2, comma 4, sembra prescinderne, salvo chiarire che la facoltà di prevedere nuove limitazioni è esercitabile “al termine di un procedimento di valutazione” e, quindi, di una fase istruttoria indeclinabile nella quale è evidente che debba essere valutata la sussistenza per l’appunto di un “pubblico interesse”.
Su questi profili in comune, l’art. 2, comma 4, contempla poi specifiche ipotesi per l’imposizione di vincoli, prescrizioni, obblighi o comunque limitazioni ulteriori.
Il Collegio osserva che l’art. 8, comma 16, più che porsi in contraddizione con l’art. 2, comma 4, del Regolamento, riveste, rispetto a quest’ultima disposizione, carattere di previsione generale; può quindi sostenersi che tra le due disposizioni regolamentari vi sia un rapporto di genere a specie.
11.- Può infine passarsi all’esame del ricorso per motivi aggiunti.
11.1.- Il ricorso per motivi aggiunti risulta inammissibile relativamente all’impugnazione dell’ordinanza sindacale prot. n. 735 del 1° giugno 2016 e dell’ordinanza sindacale di parziale rettifica n. 736 di pari data.
Con tali ordinanze, il sindaco ha semplicemente disposto il differimento di sessanta giorni dell’entrata in vigore dell’ordinanza n. 387 del 4 aprile 2016, avendo considerato “opportuno attendere gli esiti” del contenzioso in corso.
Appare evidente che non vi è alcun interesse della società ricorrente ad impugnare un’ordinanza di differimento di una precedente ordinanza, anch’essa impugnata, il cui contenuto, in quanto considerato lesivo, è oggetto di molteplici contestazioni in questa sede.
11.2.- L’esame del ricorso dei motivi aggiunti può quindi concentrarsi sulla menzionata ordinanza prot. n. 387 del 2016, con la quale il sindaco ha stabilito che “l’orario di esercizio delle sale giochi è fissato dalle ore 9,00 alle ore 12,00 e dalle ore 18,00 alle ore 23,00 di tutti i giorni, festivi compresi, salvo diversa determinazione nell’esercizio dei poteri previsti dalla legge”
Aggiunge l’ordinanza al punto 2) della parte dispositiva che: “nell’ambito di tali limiti massimi di orario il titolare della licenza ha facoltà di scegliere il proprio orario di apertura e di chiusura dandone comunicazione scritta al Servizio SUAP del comune e al punto 3) che: “la chiusura infrasettimanale e festiva sono facoltative”.
11.3.- Con un unico, articolato motivo di ricorso, la società ricorrente propone la medesima censura formulata col ricorso introduttivo, per violazione dell’art. 50, comma 7, del TUEL, principalmente sotto il profilo di una presunta carenza istruttoria e di motivazione con particolare riflesso sul carattere irragionevole della regolamentazione comunale sul gioco lecito, percepita eccessivamente restrittiva.
11.4.- La censura è infondata.
L’ordinanza sindacale in questione trova infatti il suo presupposto nella deliberazione del consiglio comunale n. 74 del 2015 sulla cui legittimità, soprattutto in tema di determinazione degli orari, si è ampiamente argomentato nel corso dell’esame del ricorso introduttivo, in particolare dell’ottavo motivo di ricorso al cui contenuto, per ragioni di sintesi, si rinvia.
In motivazione sono stati anche sufficientemente illustrati i rapporti che, in tema di determinazione degli orari di apertura delle sale da gioco, intercorrono tra il potere deliberativo del Consiglio comunale e quello del sindaco, in linea con le prescrizioni di cui all’art. 50, comma 7, del TUEL; alle relative conclusioni, sempre per ragioni di sintesi, non può che rinviarsi.
11.5.- In conclusione, il ricorso per motivi aggiunti è in parte inammissibile e per il resto infondato e va quindi respinto.
12.- Le spese sono per la metà compensate, in considerazione della parziale reciproca soccombenza; per l’altra metà sono imputate, nella misura indicata in dispositivo, a carico della società ricorrente ed a favore del comune di Napoli, dovendo considerarsi che la soccombenza della società ricorrente ha carattere prevalente rispetto a quella del comune di Napoli, limitata solo ad una parte delle disposizioni regolamentari.
Appare equo compensarle integralmente nei confronti dei soggetti interventori, ad adiuvandum e ad opponendum, in considerazione dei rispettivi ruoli assunti nell’odierno contenzioso.
1) dichiara in parte inammissibili il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti ed in parte li respinge, nei sensi di cui in motivazione;
2) in parziale accoglimento, per quanto di ragione e nei limiti illustrati in motivazione, delle censure di cui ai punti 5 e 9 della parte motiva, annulla, in parte qua, le seguenti disposizioni della deliberazione del Consiglio comunale di Napoli n. 74 del 21 dicembre 2015: articolo 8, commi 6, 8 e 15; articolo 15, comma 1, lett. j).
Le spese sono per la metà compensate; per l’altra metà, determinate nella misura di € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori come per legge, imputate a carico di HBG Arcades s.r.l. in favore del comune di Napoli; sono compensate integralmente nei confronti degli interventori ad adiuvandum e ad opponendum.
Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio del 6 dicembre 2016 e del 14 marzo 2017, con l’intervento dei magistrati:
Questa voce è stata pubblicata il 23 marzo 2017 da gennaro esposito in Napoli con tag comune di napoli, gennaro esposito, gioco d'azzardo, ludopatia, ricostruzione democratica.

References: sentenza 
 art. 1
 art. 1
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 50
 sentenza 
 art. 10
 sentenza 
 art. 1
 art. 8
 art. 8
 art. 2
 art. 7
 articolo 8
 articolo 15