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Timestamp: 2016-10-27 05:00:59+00:00

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I 241/02 (18.03.2003)
I 241/02
R.________, recourant, agissant par sa m�re A.________, elle-m�me repr�sent�e par la F�d�ration suisse pour l'int�gration des handicap�s (FSIH), place Grand-Saint-Jean 1, 1003 Lausanne,
R.________ est atteinte depuis sa naissance d'enc�phalopathie d'origine ind�termin�e avec infirmit� motrice c�r�brale spastique, d�ficience mentale et grave dysphasie. Selon une communication du 22 juillet 1996, l'Office cantonal de AI du Valais (office cantonal) a d�cid� l'octroi de contributions pour soins � domicile.
A la suite d'une nouvelle enqu�te pour soins � domicile et apr�s avoir pris l'avis du docteur B.________, neurop�diatre et m�decin traitant, l'Office AI a supprim� avec effet au 1er mai 2001 les prestations pour soins � domicile, au motif qu'aucune mesure m�dicale n'�tait prodigu�e � domicile (d�cision du 27 avril 2001).
Par jugement du 4 mars 2002, le Tribunal des assurances du canton du Valais a rejet� le recours form� par l'assur�e contre cette d�cision.
Repr�sent�e par sa m�re, R.________ interjette recours de droit administratif. En substance, elle conclut � l'annulation du jugement et de la d�cision administrative, sous suite de d�pens.
L'Office cantonal AI en propose le rejet alors que l'Office f�d�ral des assurances sociales (OFAS) s'en remet � justice dans ses observations.
1.1 Selon un principe g�n�ral du droit des assurances sociales, l'administration peut reconsid�rer une d�cision formellement pass�e en force de chose jug�e et sur laquelle une autorit� judiciaire ne s'est pas prononc�e quant au fond, � condition qu'elle soit sans nul doute erron�e et que sa rectification rev�te une importance notable. En outre, par analogie avec la r�vision des d�cisions rendues par les autorit�s judiciaires, l'administration est tenue de proc�der � la r�vision d'une d�cision entr�e en force formelle lorsque sont d�couverts des faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve, susceptibles de conduire � une appr�ciation juridique diff�rente. Ces principes sont aussi applicables lorsque des prestations ont �t� accord�es sans avoir fait l'objet d'une d�cision formelle et que leur versement, n�anmoins, a acquis force de chose d�cid�e (ATF 126 V 23 consid. 4b et les arr�ts cit�s).
En particulier, lorsque l'assurance-invalidit� entend revenir sur l'octroi de prestations ayant fait l'objet d'une simple communication (art. 74ter RAI) avec laquelle l'assur� �tait d'accord si bien qu'il n'y a pas eu d�cision formelle (art. 74quater RAI), ces r�gles sont �galement applicables (arr�t non publi� V. du 28 novembre 1995 [I 139/95]).
1.2 Dans le cas d'esp�ce o� les conditions d'une r�vision proc�durale ne sont manifestement pas remplies, la question doit �tre examin�e sous l'angle de la reconsid�ration. A cet �gard, et contrairement � l'opinion des premiers juges, un changement de jurisprudence n'est un motif ni de r�vision au sens proc�dural du terme ni de reconsid�ration. Il ne s'agit pas davantage d'un motif de r�vision au sens de l'art. 41 LAI.
En droit des assurances sociales, un changement de jurisprudence ne peut qu'exceptionnellement conduire � la r�vocation d'une d�cision, m�me si cette d�cision est assortie d'effets durables (notamment si elle concerne des prestations p�riodiques). Il faut que la nouvelle jurisprudence ait une telle port�e g�n�rale qu'il serait contraire au droit � l'�galit� de ne pas l'appliquer dans tous les cas, en particulier en maintenant une ancienne d�cision pour un seul assur� ou un petit nombre d'assur�s. Si cette condition est remplie, la modification n'aura, en r�gle ordinaire, des effets que pour l'avenir. Cette pratique restrictive vaut en tout cas lorsque l'application d'une jurisprudence nouvelle s'op�rerait au d�triment du justiciable (ATF 119 V 413 consid. 3b et les r�f�rences � la doctrine).
Reste � d�terminer si la d�cision litigieuse est motiv�e par un changement de jurisprudence - ce que contestent aussi bien l'office intim� que la recourante -, auquel cas il y aurait lieu de consid�rer que les conditions d'une reconsid�ration ne sont pas donn�es.
1.3 Selon l'art. 14 al. 1 let. a LAI, les mesures m�dicales de r�adaptation prises en charge par l'AI en vertu des art. 12 ou 13 LAI comprennent le traitement entrepris dans un �tablissement hospitalier ou � domicile par le m�decin ou, sur ses prescriptions, par le personnel param�dical. Pour d�cider si le traitement aura lieu � domicile ou dans un �tablissement, il faut tenir �quitablement compte des propositions du m�decin traitant et des conditions personnelles de l'assur�. L'assurance peut prendre en charge, en tout ou en partie, les frais suppl�mentaires occasionn�s par le traitement � domicile (art. 14 al. 3 LAI). Aux termes de l'art. 4 RAI, �dict� en vertu de l'art. 14 al. 3 LAI, dans sa teneur valable d�s le 1er juillet 1991, l'assurance rembourse les frais occasionn�s par l'engagement de personnel d'assistance suppl�mentaire jusqu'� concurrence d'une limite � d�terminer dans le cas d'esp�ce, lorsque les soins � domicile dus � l'invalidit� exc�dent en intensit� et en temps, durant plus de trois mois, ce que l'on peut raisonnablement exiger (al. 1). On admettra que l'assistance raisonnablement exigible est d�pass�e si les soins dus � l'invalidit� exc�dent deux heures par jour en moyenne ou si une surveillance constante est n�cessaire (al. 2).
Dans sa version applicable depuis le 1er juillet 1991, l'art. 4 al. 1 RAI, tel qu'il y a lieu de l'interpr�ter au regard de la loi, vise uniquement les mesures m�dicales au sens des art. 12 et 13 LAI qui sont effectu�es � domicile, m�me si contrairement � la version pr�c�dente, le sens litt�ral n'en est plus aussi �vident (ATF 120 V 283 s. consid. 3).
Les r�gles d�gag�es par cet arr�t au sujet de l'art. 4 RAI en relation avec les art. 12 � 14 LAI ont �t� reprises sans modification, notamment dans un arr�t M. du 12 avril 1998 (VSI 2000 p. 24 s. consid. 2b). On doit ainsi constater que, depuis l'entr�e en vigueur de cette disposition, la jurisprudence n'a pas �volu�, si bien qu'une reconsid�ration pour d'autres motifs que ceux retenus par la juridiction cantonale pouvait entrer en ligne de compte, pour autant que les conditions en soient donn�es.
Comme on l'a vu, le remboursement des soins � domicile, tel que r�gl� par l'art. 4 RAI, est soumis � l'exigence fondamentale de la mise en oeuvre d'une mesure m�dicale au sens de ces dispositions. La disposition r�glementaire ne cr�e aucun droit sp�cifique � des soins ind�pendants de mesures m�dicales. En d'autres termes, il ne suffit pas que les frais des soins � domicile soient dus � l'invalidit�, ni que le surcro�t de soins que requiert l'assur� par rapport � une personne en bonne sant� r�sulte de l'infirmit�. Il faut que les soins suppl�mentaires requis soient occasionn�s par la mise en oeuvre de mesures m�dicales de r�adaptation.
Dans le cas particulier, il n'est pas contest� que la recourante ne remplissait pas les conditions justifiant l'octroi de ces contributions. Post�rieure � l'arr�t paru aux ATF 120 V 280 s. pr�cit�, la d�cision non formelle d'octroi s'av�re ainsi sans nul doute erron�e. Au regard des prestations en jeu, sa rectification rev�t une importance notable si bien que l'on doit consid�rer que les conditions d'une reconsid�ration sont effectivement r�alis�es.
3.1 Par circulaire n� 155 du 6 avril 2000, l'OFAS a donn� la directive suivante au sujet des soins � domicile (art. 4 RAI):
"En vertu de la jurisprudence (ATF 120 V 284 consid. 3a), l'ouverture du droit est li�e � une condition: l'ex�cution de mesures m�dicales au sens de l'art. 12 ou 13 LAI sur ordonnance m�dicale dans le cadre des soins � domicile. Il conviendra de tenir compte de la jurisprudence cit�e pour toutes les demandes pendantes, mais pour lesquelles aucune d�cision n'a encore �t� prise, ainsi que pour toutes les demandes futures.
Pour les demandes en cours, pour lesquelles des contributions aux soins � domicile sont octroy�es, la proc�dure suivante est applicable: si lors d'un examen (par ex. r�vision), il appara�t que des contributions aux soins � domicile ont �t� vers�es � tort car l'ordonnance concernant des mesures m�dicales comprises dans ces soins selon l'art. 12 ou 13 LAI faisait d�faut, les contributions continueront d'�tre vers�es. Une augmentation ou une diminution des contributions aux soins � domicile en cours n'est admissible que s'il y a mati�re � r�vision."
Dans ses observations, l'OFAS se r�f�re � sa circulaire et all�gue que suivant l'arr�t ATF 107 V 153, les assur�s peuvent se pr�valoir d'un droit acquis.
3.2 Destin�es � assurer l'application uniforme des prescriptions l�gales, les instructions de l'administration, en particulier de l'autorit� de surveillance visent � unifier, voire � codifier la pratique des organes d'ex�cution. Elle ont notamment pour but d'�viter, dans la mesure du possible, que les caisses rendent des d�cisions vici�es qu'il faudra ensuite annuler ou r�voquer et d'�tablir des crit�res g�n�raux d'apr�s lesquels sera tranch� chaque cas d'esp�ce et cela aussi bien dans l'int�r�t de la praticabilit� que pour assurer une �galit� de traitement des ayants droit. Selon la jurisprudence, ces directives n'ont d'effet qu'� l'�gard de l'administration. Elles ne cr�ent pas de nouvelles r�gles de droit et donnent le point de vue de l'administration sur l'application d'une r�gle de droit et non pas une interpr�tation contraignante de celles-ci. Le Tribunal f�d�ral des assurances en contr�le librement la constitutionnalit� et la l�galit� et doit s'en �carter dans la mesure o� elles �tablissent des normes qui ne sont pas conformes aux dispositions l�gales applicables (ATF 127 V 61 consid. 3a, 126 V 68 consid. 4b, 427 consid. 5a, 125 V 379 consid. 1c et les r�f�rences).
3.3 Aux termes de l'art. 64 al. 1 LAI, les offices AI ex�cutent la pr�sente loi sous la surveillance de la Conf�d�ration. L'art. 72 LAVS s'applique par analogie.
Selon l'art. 72 al. 1 deuxi�me et troisi�me phrases LAVS, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 1987, le Conseil f�d�ral veille � l'application uniforme des prescriptions l�gales sur l'ensemble du territoire de la Conf�d�ration. Il �dicte � cet effet les ordonnances n�cessaires et peut charger l'office f�d�ral comp�tent de donner aux organes d'ex�cution de l'assurance des instructions garantissant une pratique uniforme.
L'office f�d�ral veille � une application uniforme de la loi (art. 64 al. 2 deuxi�me phrase LAI). Il donne aux offices charg�s d'appliquer l'assurance des instructions garantissant l'uniformit� de cette application en g�n�ral ou dans des cas particuliers (art. 92 al. 1 deuxi�me phrase RAI).
3.4 L'art. 72 al. 1 seconde phrase LAVS, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 juin 1987, disposait que le Conseil f�d�ral veille � l'application uniforme des prescriptions l�gales sur tout le territoire de la Conf�d�ration et peut, � cet effet, et sous r�serve de la jurisprudence, donner aux caisses des instructions sur l'ex�cution des dispositions l�gales.
Les commissions cantonales d'assurance-invalidit� �taient ainsi charg�es d'appliquer l'assurance en se conformant, sous r�serve de la jurisprudence, aux instructions de l'autorit� de surveillance, soit l'Office f�d�ral des assurances sociales (ATF 109 V 255 consid. 2c).
Par rapport � l'ancienne version, le nouveau texte de l'art. 72 al. 1 LAVS ne r�serve plus express�ment la jurisprudence. Dans son message du 21 novembre 1984 concernant la deuxi�me r�vision de l'assurance-invalidit� (FF 1985 I 79), le Conseil f�d�ral a indiqu� ce qui suit :
"Cette disposition ne r�gle pas seulement la surveillance que les organes de la Conf�d�ration exercent sur l'ex�cution de l'AVS, mais est, selon l'article 64, 1er alin�a, LAI, �galement valable dans le domaine de l'AI. Les mesures de surveillance ayant pour but l'application uniforme de la loi rev�tent une importance particuli�re, car, outre les caisses de compensation, les commissions et les offices r�gionaux AI prennent aussi part � l'ex�cution. Sans le droit l�galement consacr� qu'a la Conf�d�ration de donner des instructions, une bonne application de la loi serait inconcevable, vu l'organisation fortement d�centralis�e de l'AVS et de l'AI. Le Conseil f�d�ral a nagu�re d�l�gu� au D�partement f�d�ral de l'int�rieur et � l'Office f�d�ral des assurances sociales le pouvoir d'�dicter des instructions administratives (art. 176 al. 1er RAVS; art. 89 et 92 RAI). Ces instructions n'engagent toutefois que les organes d'ex�cution appliquant l'assurance et non pas les autorit�s juridictionnelles.
Apr�s l'entr�e en vigueur de la loi f�d�rale du 19 septembre 1978 sur l'organisation et la gestion du Conseil f�d�ral et de l'administration f�d�rale (DAOG; RS 172.010) des doutes ont surgi quant � savoir si l'Office f�d�ral des assurances sociales a le droit d'�dicter de telles instructions administratives, une autorisation l�gale ne se trouvant contenue ni dans la LAVS ni dans la LAI. Pour cette raison nous proposons d'inclure dans la LAVS une disposition claire � ce sujet, disposition qui serait alors automatiquement valable dans le domaine de l'AI."
Il en r�sulte que, comme auparavant, l'OFAS doit s'en tenir � la loi et � la jurisprudence en �dictant des instructions et que, dans cette mesure, les offices AI, comme auparavant les commissions cantonales d'assurance-invalidit�, appliquent l'assurance conform�ment � ses instructions.
3.5 En l'esp�ce, la question se pose de savoir si l'Office AI �tait libre de proc�der � une reconsid�ration, nonobstant l'instruction contraire de l'OFAS contenue dans la circulaire n� 155 du 6 avril 2000.
Il est de jurisprudence constante que le droit f�d�ral des assurances sociales ne conna�t pas de droit acquis � une prestation d'assurance - ou au montant d'une telle prestation - � moins que la loi ne le pr�voie par une disposition expresse, ce qui n'est pas le cas en l'occurrence (ATF 124 V 275 consid. 2b). D'autre part, et contrairement � l'opinion de l'OFAS, on ne saurait d�duire de l'arr�t ATF 107 V 153 l'existence d'un droit acquis � des contributions pour soins � domicile. Dans le cas particulier, la question n'est en effet pas de savoir si l'autorit� de surveillance a donn� de son propre chef une nouvelle instruction moins favorable aux assur�s mais d'appliquer, conform�ment � la jurisprudence, les conditions fix�es � l'art. 4 RAI pour l'octroi de prestations. Or, dans cette mesure, l'instruction qui, contrairement � la jurisprudence, se fonde sur l'existence d'un droit acquis appara�t contraire au droit f�d�ral aussi parce qu'elle aurait pour cons�quence de faire obstacle � la reconsid�ration d'une d�cision lorsque les conditions en sont donn�es.
D�s lors il serait contraire au sens et au but de l'art. 72 al. 1 LAVS, en liaison avec l'art. 64 al. 1 LAI, que l'Office AI ne puisse pas s'�carter d'une instruction de l'OFAS qui est en contradiction avec le droit f�d�ral et la jurisprudence (Philippe Bois, La d�cision dans le domaine des assurances sociales, in : M�langes offerts � la Soci�t� suisse des Juristes, Gen�ve, 1976 p. 49 s. ch. 17). En effet, la reconsid�ration du droit aux contributions pour soins � domicile est un motif pertinent pour s'�carter de la circulaire n� 155 du 6 avril 2000. Selon un principe g�n�ral du droit des assurances sociales, l'Office AI peut reconsid�rer une d�cision formellement pass�e en force de chose jug�e et sur laquelle une autorit� judiciaire ne s'est pas prononc�e quant au fond, si les conditions sont r�unies. S'il fallait consid�rer malgr� tout que l'Office AI est li� par une instruction de l'OFAS l'emp�chant de reconsid�rer sa d�cision par la suppression du droit aux prestations, cela reviendrait � entraver l'application uniforme de l'art. 14 LAI, contrairement � ce que pr�voit l'art. 72 al. 1 LAVS.
3.6 Le jugement entrepris n'est ainsi, sous r�serve de la motivation donn�e, pas contraire au droit f�d�ral.
Lucerne, le 18 mars 2003

References: art. 12
 art. 12
 art. 12
 ATF 
 ATF 
 l'article 64
 art. 89
 ATF