Source: https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20141201/cult.html
Timestamp: 2020-08-07 21:21:06+00:00

Document:
Commission de la culture, de l'éducation et de la communication : compte rendu de la semaine du 1er décembre 2014
Nouvelle organisation territoriale de la République - Examen du rapport pour avis
La commission examine le rapport pour avis de Mme Catherine Morin-Desailly sur le projet de loi n° 636 (2013-2014) portant nouvelle organisation territoriale de la République.
M. Jean-Claude Carle, président. - Mes chers collègues, nous procédons aujourd'hui à l'examen du rapport pour avis de Mme Morin-Desailly sur le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.
Avant de passer la parole à notre rapporteure, je rappellerai deux points de procédure :
- notre commission se prononce une semaine avant la commission des lois saisie au fond de ce projet de loi, ce qui rend possible la prise en compte de nos propositions dans le texte même de la commission des lois, sur lequel la discussion s'engagera en séance plénière ;
- d'autre part, nous n'examinons pas l'intégralité du projet de loi, mais les seules dispositions qui relèvent des compétences de notre commission, ce qui n'est déjà pas rien, puisqu'elles concernent à la fois la culture, l'éducation et le sport, ainsi qu'en creux la vie associative. Je suis sûr que beaucoup d'entre vous souhaiterons participer au débat dans son ensemble mais ce n'est pas l'objet de notre réunion d'aujourd'hui. Madame la présidente, vous avez la parole.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure pour avis. - Mes chers collègues, comme vient de le souligner notre président, notre commission ne s'est saisie que de quelques dispositions du projet de loi, ce qui ne veut pas dire que notre réflexion puisse faire abstraction des objectifs généraux d'une réforme qui a pour ambition de constituer une nouvelle étape fondatrice de la décentralisation.
Notre commission est concernée par ce texte de trois manières différentes :
- d'abord par les deux propositions emblématiques qui touchent à la répartition des compétences en matière éducative, c'est-à-dire le transfert des collèges et des transports scolaires des départements aux régions (articles 8 et 12) ;
- ensuite, par les exceptions au principe de la spécialisation des différents niveaux de collectivités (articles 28 et 29) : notre commission est directement intéressée par deux des trois compétences qui resteraient partagées - la culture et le sport (l'autre étant le tourisme, qui relève de la commission des affaires économiques qui s'est elle aussi saisie pour avis du projet de loi).
- notre commission est, par ailleurs, concernée par l'article 23 du projet, qui organise les délégations ou transferts de compétences des départements aux métropoles.
J'ajouterai que nous ne pouvons examiner ce texte indépendamment des autres dispositions institutionnelles prises récemment ou en voie d'adoption. Je pense évidemment à la nouvelle carte des régions et, plus encore, à la loi du 27 janvier 2014 relative aux métropoles, dite loi MAPTAM (modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles). Plusieurs dispositions du projet que nous examinons aujourd'hui constituent le prolongement de procédures déjà adoptées dans ce texte - même si elles n'ont pas encore trouvé d'application concrète -, en particulier la conférence territoriale d'action publique.
Il nous faut donc veiller à ne pas aborder ce texte comme s'il se suffisait à lui-même, ni comme s'il devait tout prévoir dans les détails, comme l'attendent, par exemple, de nombreux acteurs du secteur culturel. Il est clair que nous n'allons pas tout régler. Cela est rendu d'autant moins possible que l'État lui-même, et personnellement je le regrette car cela aurait été un préalable, n'a pas redéfini le champ de ses missions, par exemple, dans le domaine culturel en ce qui concerne les fonds régionaux d'art contemporain (FRAC) qui interviendront désormais dans un cadre régional élargi. Restent donc des points d'interrogation et, de fait, l'État n'a pas dit les responsabilités et les moyens nouveaux qu'il entendait transférer aux collectivités locales. On notera que la répartition des compétences peut se faire sans même que la loi ne l'organise, parce qu'une collectivité renonce à exercer une compétence facultative. Vous ne m'en voudrez pas de citer un exemple récent relevé en Seine-Maritime. Le conseil général a décidé de recentrer ses interventions dans le domaine culturel et de ne plus soutenir l'Opéra de Rouen Haute-Normandie, dont le financement sera désormais intégralement assuré par la région et la ville, sans que la loi ne soit en rien intervenue dans cette décision.
Ce n'est un secret pour personne, dans le contexte économique et financier très dégradé dans lequel nous nous trouvons, que nos concitoyens ont soif d'équité, d'efficacité et de lisibilité de l'action publique, mais dans, aussi, une approche plus cohérente et plus juste de notre organisation territoriale. Par exemple, on peut se poser la question relative aux charges de centralité qui font que les lieux de spectacle ou les établissements d'enseignement artistique bénéficiant à toutes les populations élargies sont supportées par les seules villes au centre des agglomérations.
C'est forte de ces exigences que je vous propose d'examiner les dispositions du projet de loi, en commençant par l'éducation puis en abordant la culture et le sport.
En matière éducative, le projet de loi prévoit le transfert de la compétence en matière des transports scolaires et de gestion des collèges des départements aux régions. Je me suis efforcée de juger ces transferts à l'aune des critères que je viens d'évoquer : lisibilité, proximité et efficience de l'action publique.
L'article L. 211-1 du code de l'éducation dispose que les collectivités territoriales sont associées au développement du service public de l'éducation, qui constitue ainsi un domaine d'exercice partagé des compétences entre l'État et les collectivités. En 2013, ces dernières participaient à hauteur de 25 % au financement de la dépense d'éducation.
Ce partage est organisé selon des principes simples : à l'État la responsabilité de l'enseignement ; aux collectivités la prise en charge des conditions matérielles de l'enseignement ainsi que la gestion des personnels correspondant. L'organisation des transports scolaires, de la maternelle au secondaire, relève du département. La région s'est vue confier un rôle de pilotage, notamment en matière de programmation et de financement des formations, et est responsable du service public régional d'orientation.
Les articles 8 et 12 du projet de loi prévoient le transfert aux régions des compétences aujourd'hui exercées par les départements en matière d'éducation et de transports scolaires. Elles recevraient ainsi la pleine propriété des collèges, la responsabilité de leur entretien et de leur fonctionnement, ainsi que la gestion de près de 40 000 personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) qui relèvent du département.
Étant moi-même plutôt régionaliste que départementaliste, j'ai abordé ces dispositions sans a priori. Quelle appréciation porter sur ces transferts ?
Tout d'abord, leur nécessité ne me semble pas avérée. Le rapport de nos collègues Yves Krattinger et Jacqueline Gourault sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales concluait que « l'état actuel de la répartition des compétences [...] apparaît comme globalement satisfaisant : une remise en question pourrait soulever plus de difficultés qu'elle n'en réglerait. » De même, le rapport de MM. Malvy et Lambert intitulé « Pour un redressement des finances publiques fondé sur la confiance mutuelle et l'engagement de chacun » excluait expressément les transports scolaires des compétences devant être transférées aux régions.
La gestion des collèges et des transports scolaires constitue en effet une compétence de proximité. Quel serait l'intérêt d'un transfert au profit des 13 grandes régions « stratèges », chargées du développement économique, de l'aménagement du territoire et de la planification des formations ? Les nouvelles régions se verraient ainsi embarrassées du fonctionnement quotidien de 5 271 collèges publics (en plus des 2 513 lycées), dont on voit mal comment elles assureraient le suivi, ne serait-ce que par la présence aux conseils d'administration des établissements, ainsi que de la gestion du transport scolaire de quatre millions d'élèves.
Le transport scolaire constitue l'exemple même d'une compétence aux enjeux complexes, nécessitant un exercice fin. Je prendrai l'exemple d'un département qui se situera désormais à la marge d'une grande région née d'un regroupement - la Creuse. Dans ce département, le conseil général (que préside notre collègue Jean-Jacques Lozach) gère un réseau de 450 circuits scolaires qui s'appuie sur 84 délégations à des organisateurs secondaires (communes, communautés de communes, syndicats). Imagine-t-on ces circuits être déterminés et gérés depuis Bordeaux ? L'interdiction de la subdélégation tend à créer un dispositif rigide et totalement inadapté aux enjeux.
Sur le plan pédagogique, le transfert des collèges aux régions vise à confier à un échelon unique la gestion des établissements d'enseignement secondaire, afin de faciliter la transition entre le collège et le lycée ainsi qu'à améliorer l'orientation des élèves. Toutefois, ce transfert méconnaît les orientations fixées par la loi de refondation de l'école il n'y a guère plus d'un an. Je rappelle que cette loi organise la continuité entre l'enseignement primaire et le collège, notamment par la création d'un cycle de consolidation (CM1-CM2-6e) et d'un conseil école collège. De fait, les gains attendus, qu'ils soient de nature financière ou en matière de qualité du service, sont plus qu'incertains. Les auditions menées comme l'étude d'impact concluent à des « économies d'échelle », sans qu'aucun chiffre ne soit avancé.
En revanche, le transfert des collèges aux régions s'accompagnerait de dépenses importantes, notamment liées à l'harmonisation des politiques en matière d'équipement ou de numérique, mais également au transfert des personnels TOS et leur alignement sur le régime indemnitaire de la région, souvent beaucoup plus favorable que celui des départements. À lui seul, le coût de ce seul alignement au mieux-disant des régimes indemnitaires s'élèverait à 120 millions d'euros par an.
De plus, le transfert des collèges et des transports scolaires conduirait sans doute à une harmonisation des pratiques, notamment en matière de tarification. Or cette harmonisation porte un double risque : celui d'un alignement sur le plus-disant, au risque d'une dégradation des finances locales ; ou celui d'une harmonisation à la charge des familles, dans un contexte de baisse des dotations et de transferts coûteux.
C'est pourquoi je vous proposerai deux amendements visant à rejeter le transfert des transports scolaires et des collèges des départements aux régions.
Si cette position recueillait votre approbation, nous pourrions être amenés à adopter un amendement à l'article 23 du projet de loi. Celui-ci tire les conséquences du transfert des collèges aux régions en supprimant les dispositions actuelles du code général des collectivités territoriales qui ouvrent la possibilité d'un transfert de la compétence collèges des départements aux métropoles. Par cohérence, il me semble logique de maintenir ouverte cette possibilité et je vous proposerai donc un amendement en ce sens.
D'une manière générale, l'article 23 du projet de loi organise le transfert de compétences ou de groupes de compétences des départements aux métropoles. Il prévoit que par convention passée avec le département, la métropole exerce des compétences regroupées en sept catégories (action sociale ; adoption, adaptation et mise en oeuvre du programme départemental d'insertion ; aide aux jeunes en difficulté ; actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ; personnes âgées ; tourisme, culture et sport). À défaut de convention à la date du 1er janvier 2017 sur au moins trois de ces groupes, la totalité de ceux-ci sont transférés de plein droit à la métropole. Celles-ci pourraient par exemple exercer, à l'intérieur de leur périmètre, par transfert ou par délégation du département, la construction, l'exploitation et l'entretien des équipements et infrastructures destinés à la pratique du sport, ou de certaines d'entre elles.
Cet article vise également la culture, ou, pour être plus précis, les musées des collectivités territoriales. J'avoue m'interroger sur cette disposition particulière car autant la répartition des équipements et infrastructures sportifs a un sens, autant on voit mal pourquoi se focaliser, en matière culturelle, sur les seuls musées, comme si la métropole ne devait s'emparer que de ce qui est le plus valorisant, laissant au département ce qui l'est moins et suppose des dépenses importantes.
J'en viens aux dispositions du projet de loi relatives aux domaines de compétences partagées, qui sont, je le rappelle, pour ce qui nous concerne directement, la culture et le sport.
Dans chacun de ces deux domaines, les collectivités territoriales jouent de longue date un rôle essentiel. Chaque année, elles consacrent plus de 7 milliards d'euros à la culture et plus de 12 milliards au sport, dont 2,9 milliards pour les seules associations.
Culture et sport ne constituent pas une compétence obligatoire mais les collectivités ont massivement investi ce champ depuis trente ans en se fondant sur leur clause de compétence générale. Les financements « croisés » - je préfère d'ailleurs l'objectif « conjoint » plus conforme à la réalité - sont donc importants même s'ils ne peuvent être précisément évalués. Le monde de la culture, comme le mouvement sportif, sont attachés à cette pluralité de financeurs qui permet de boucler les projets, voire, comme cela a été souligné lors de notre réunion de commission, peut même apparaître comme le gage de la réalité et de la solidité du projet pour lequel une demande de financement est formulée.
Le projet de loi ne revient pas sur la clause de compétence générale concernant la culture ou le sport. Il leur reconnait même, à l'article 28, le statut de « compétence partagée ». Il ne saurait s'agir, pour autant, de figer un statu quo. Ce serait nier la réalité. Des évolutions sont en cours qui se traduisent par une répartition progressive des rôles, ne serait-ce que parce que certaines collectivités sont contraintes de faire des choix.
Ainsi, en matière sportive, le Gouvernement réfléchit en effet à faire de la région le coordinateur de futurs « schémas régionaux de développement du sport » - sans parler de la régionalisation des centres de ressources, d'expertise et de performance sportives (CREPS), que nous avons déjà eu l'occasion d'évoquer, mais qui ne fait pas l'objet d'une disposition du projet de loi qui nous occupe aujourd'hui - ;
- les départements restent mobilisés pour développer les équipements et les événements, en particulier en zone rurale ;
- les intercommunalités voient leur rôle s'affirmer en zone urbaine, même s'il n'y a pas d'accord pour reconnaître une compétence obligatoire aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération dans le domaine sportif ;
- les métropoles deviennent des interlocuteurs de référence vis-à-vis des clubs professionnels et de leurs besoins de grands équipements ;
- les communes sont impliquées dans la construction et la gestion des équipements locaux ainsi que dans le fonctionnement des clubs locaux. La part du secteur communal dans le financement du sport est de 10,8 milliards d'euros, ce qui illustre ce rôle prépondérant.
Ces évolutions sont à l'oeuvre. On notera, dans le domaine sportif comme culturel, la montée en puissance des régions et des intercommunalités amenées à être de plus en plus impliquées. Mais ces évolutions sont-elles mûres pour acter précisément, dans la loi, une répartition des missions par échelon, c'est-à-dire une véritable « compétence répartie », telle est la question ? En tout état de cause, elles doivent nous inciter à montrer le chemin, tout en laissant aux collectivités le soin de s'organiser au plus près des réalités de terrain, par voie de contractualisation.
Si le projet de loi consacre donc la compétence partagée, il a aussi pour ambition de simplifier son exercice, en précisant le cadre de la mise en place de guichets uniques. L'article 29 prévoit ainsi de pouvoir mettre en place un interlocuteur unique pour déposer et instruire par délégation une demande de subvention. Jusqu'à présent, les tentatives de guichet unique n'ont pas été couronnées de succès et la notion de chef de filât résonne toujours comme une tutelle exercée par une collectivité sur une autre.
Cette crainte était très présente lors de nos auditions. Certains de nos interlocuteurs ont abordé la notion de compétence culturelle partagée et obligatoire : l'Association des régions de France (ARF), notamment, soutient cette idée en expliquant que les collectivités doivent pouvoir intervenir si elles le souhaitent mais qu'il faut éviter un désengagement soudain de certaines pour que des politiques culturelles ne soient pas délaissées du jour au lendemain. D'autres réfutent cette logique au titre de la liberté d'administration des collectivités territoriales : si l'une d'entre elles ne peut plus financer certaines actions alors elle doit pouvoir le faire sans contrainte.
Je crois que nous pouvons en fait concilier ces deux points de vue. La compétence partagée signifie effectivement que chaque collectivité doit pouvoir intervenir si elle le souhaite, tant les politiques culturelles sont liées à l'identité des territoires, à leur histoire, à leur vision des politiques publiques et à ce que la culture peut représenter en termes de cohésion entre les citoyens dans le respect de la diversité.
Le caractère obligatoire apparaît alors non pas comme une compétence définie juridiquement, au sens des bibliothèques départementales ou des archives. L'obligation est collective, c'est-à-dire qu'il est de la responsabilité des collectivités territoriales et de l'État de veiller ensemble à la continuité globale des politiques culturelles sur l'ensemble du territoire. C'est de cette façon que nous pourrons replacer l'intérêt des citoyens, l'objectif de la démocratisation culturelle - soit dit au passage en panne - et le rôle de la culture au coeur de l'action publique et non plus en fonction de l'intérêt économique, social ou politique de chacun.
Ce rôle pourrait être confié à la conférence territoriale de l'action publique. Je sais que beaucoup d'entre vous s'interrogent sur la gouvernance de cette instance, créée par la loi MAPTAM et chargée de favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics. Je pense en particulier à la place de l'État en son sein, à sa présidence par le président du conseil régional ou à la juste représentation de chaque niveau de collectivité des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) les moins peuplés. Je crois que nous serons tous d'accord pour considérer que ces questions générales relèvent de la compétence de la commission des lois et que c'est auprès d'elle que ceux d'entre nous qui souhaitent apporter des modifications à cette organisation devraient faire valoir leur point de vue.
En revanche, pour ce qui nous concerne directement, nous pourrions envisager de préciser les conditions de co-construction des actions territoriales en instituant, au sein de la CTAP, une CTAP dédiée aux compétences partagées, compte tenu de leurs spécificités, en particulier de celles des politiques culturelles, sans doute plus complexes que les politiques sportives.
Pour marquer notre attachement à ces politiques, qui ont fait leurs preuves, rassurer les élus face à des choix nombreux et cornéliens, et rassurer les différents acteurs du monde culturel particulièrement préoccupés par la diminution des soutiens publics, cette CTAP spécialisée pourrait fonctionner de la manière suivante :
- elle devrait se réunir au moins deux fois par an ;
- le représentant de l'État, garant de l'équité et la continuité, serait obligatoirement présent ;
- elle devrait élaborer un schéma territorial de développement des politiques, co-construit en son sein, et prévoyant l'organisation négociée d'une souhaitable répartition des compétences pouvant in fine donner lieu à des délégations de compétence ou à des guichets uniques. La liberté de chaque collectivité serait garantie mais les retraits dans certains domaines, qu'elle permet, devraient nécessairement être pris en compte et étudiés dans le cadre de ce schéma. Ce dernier devrait absolument prendre en compte tous les territoires pour rassurer les élus et acteurs des territoires péri-urbains et ruraux qui ont le sentiment d'être délaissés progressivement face un mouvement ascendant des compétences qui provoque un éloignement des centres de décision par rapport au citoyen : les communes tendent vers l'intercommunalité, les départements vers les métropoles ou les régions, les régions changent de dimension, et l'État doit tenir compte du cadre européen. L'approche doit être territoriale, en partenariat avec l'État, et tenir compte de la diversité des territoires, des bassins de vie, des besoins et des profils des populations concernées.
Pour aller encore plus loin dans la réflexion sur la culture et la réforme territoriale, il me semble que pourrait se dessiner une meilleure organisation des compétences culturelles. Certaines politiques publiques doivent absolument demeurer des compétences partagées. Je pense, par exemple, au spectacle vivant, pour lequel on ne peut pas flécher à l'avance les compétences : la création ne se fait pas par injonction !
En revanche d'autres domaines doivent faire l'objet d'une meilleure répartition, c'est-à-dire en prévoyant un chef de filât négocié au sein de la CTAP culture. Je pense par exemple à la lecture publique ou aux enseignements artistiques, qui doivent davantage s'appuyer sur l'intercommunalité en coopération avec la région. L'ARF propose de son côté que la région se voie confier une compétence exclusive sur les industries culturelles et créatives (cinéma, audiovisuel, jeu vidéo, produits numériques, livre, musique enregistrée).
Il paraît difficile de proposer un schéma figé qui serait peut-être vite en décalage avec la réalité de l'organisation territoriale appelée à évoluer fortement avec la réforme des compétences, de la carte des régions et avec la réduction drastique de la dépense publique. Il faut avant tout être pragmatique et, surtout, donner aux collectivités qui, jusqu'alors, ont prouvé leur implication dans le développement des politiques culturelles, la responsabilité de mettre de la cohérence et de l'efficacité dans leur action. C'est pourquoi il me semble plus sage d'inscrire dans la loi une clause de rendez-vous prévoyant que les CTAP culture doivent proposer, au plus tard deux ans après l'adoption de la loi, une organisation territoriale des compétences dans plusieurs grands domaines : la lecture publique, les enseignements artistiques, les industries culturelles, l'enseignement supérieur artistique et le patrimoine monumental.
Voilà, mes chers collègues, les orientations que j'ai souhaité vous proposer. Même si nous ne serons pas tous d'accord avec les dispositions de la nouvelle organisation territoriale de la République, nous partageons le diagnostic, celui d'une République qui se doit d'être plus simple et plus lisible pour nos concitoyens.
Comment y parvenir alors que l'action publique est de plus en plus contrainte par les réalités économiques et financières et, plus globalement, remise en cause par les grandes évolutions du monde contemporain - je pense en particulier aux conséquences de ce que j'appellerai la révolution numérique ?
À mon sens, nous devons agir selon deux axes :
- faire confiance aux collectivités territoriales pour organiser leurs interventions au plus près du terrain, ce qui m'a conduit à vous proposer de refuser le transfert des collèges et, plus encore, des transports scolaires ;
- rechercher dans toute chose la souplesse et la clarté, ce qui motive les amendements que je vous propose d'adopter, qui précisent les modalités de fonctionnement des CTAP, sans pour autant créer de nouvelles structures administratives. Utilisons et précisons les outils que nous avons créés il y a moins d'un an, dans la loi MAPTAM, pour avancer dans la clarification des compétences.
M. Jean-Claude Carle, président. - Merci, madame la rapporteure. Je vais d'abord donner la parole à un orateur par groupe puis nos collègues qui souhaiteraient vous interroger pourront poser leurs questions.
Mme Sylvie Robert. - Merci, madame la rapporteure, pour cet exposé complet dont la philosophie globale se rapproche très clairement du texte du Gouvernement, ce dont nous nous réjouissons. Vous avez souhaité nous présenter une approche générale de ce projet de loi tout en faisant référence à la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 et au projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.
Il est intéressant de rappeler que les collectivités territoriales se sont emparées librement, depuis des années, de la compétence culturelle et sportive, impulsée et soutenue à ses débuts par l'État. À l'inverse de la philosophie globale de ce texte qui a pour vocation de clarifier les compétences, la culture et le sport comme le tourisme échappent à cette logique de bloc de compétences. Il est important de rappeler l'esprit de cette compétence partagée, que nous défendons et qui doit perdurer. C'est la multiplicité et la diversité des interventions des collectivités territoriales qui ont permis, par financement conjoint - et c'est unique en Europe - que notre pays soit « enmaillé » d'équipements culturels et sportifs sur l'ensemble du territoire,
Il y a un certain nombre de zones blanches. Vous avez regretté, et je vous approuve sur ce point, que l'État n'ait pas redéfini le champ de ses missions, à la fois sur les moyens et l'acceptation de futures délégations de compétence. In fine, on va voir se dessiner une définition plus fine de ces compétences. Ce système particulier de financement, spécifique à notre pays, est à saluer et à conserver dans ce texte.
S'agissant des compétences partagées, on peut accréditer leur caractère obligatoire prôné par l'Association des régions de France (ARF) à partir du moment où il y aurait, à travers des Conférences territoriales de l'action publique (CTAP), incitation à les organiser plus facilement.
Les membres du groupe socialiste et apparentés déposeront prochainement plusieurs amendements ayant pour objet d'améliorer la gouvernance culturelle entre l'État et les collectivités territoriales, notamment par le biais des CTAP d'une part, et entre les collectivités territoriales, d'autre part.
Le rôle et le périmètre d'intervention des CTAP doivent être renforcés, notamment par des schémas territoriaux, par la notion de chef de filât, que nous ne souhaitons pas voir qualifiée, parce que nous souhaitons que les collectivités territoriales s'organisent entre elles en fonction de leur spécificité (région, département, métropole) sur des politiques publiques précises en assurant leur coordination.
Sur l'organisation du schéma territorial, les commissaires socialistes membres de notre commission défendront un amendement destiné à consacrer dans la loi le conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel (CCTDC). Cette instance qui permet de mettre autour de la table les associations, les services du ministère et les personnalités qualifiées, a été créée par arrêté pris en 1999 par Mme Catherine Trautmann, ministre de la culture et de la communication. Nous souhaitons donner une base légale à cet organisme, de sorte que les décisions prises au niveau national puissent reprendre les remarques émises pour que le CCTDC émette des avis circonstanciés, bien que consultatifs, sur l'impact des différents projets de loi portant sur les politiques publiques des collectivités territoriales.
M. Bruno Retailleau. - Madame la rapporteure, vos propositions font l'objet d'un consensus assez important au sein du groupe UMP. En particulier en ce qui concerne les compétences relatives aux collèges et aux transports scolaires. Il y avait une incohérence à vouloir élargir le périmètre des régions et, dans le même temps, à les ramener vers le quotidien. Le Gouvernement n'aura pas d'autre choix que de répondre favorablement à nos propositions.
Les compétences culturelles et sportives ont toujours été partagées et doivent le rester. Les premières compétences culturelles attribuées dans les années 80 au département, notamment les archives départementales ou la politique de lecture publique, ont d'ailleurs permis aux communes et intercommunalités des financements conjoints.
Il serait souhaitable que la CTAP à objectif culturel et sportif ait la même structure que la CTAP de droit commun instituée par la loi MAPTAM, afin d'éviter une sous-représentation des exécutifs principaux des collectivités territoriales. Mais, si cette structure de concertation s'avère nécessaire, attention à ne pas la décliner sur tous les thèmes, attention à la comitologie !
En matière de tutelle des collectivités territoriales les unes sur les autres, les schémas territoriaux seront-ils prescriptifs ou, comme je le souhaiterais, resteront-ils indicatifs ? C'est une question que va sans doute se poser le Conseil constitutionnel.
Mme Marie-Christine Blandin. - Je vous remercie, madame la rapporteure, pour les éclairages que vous nous avez apportés sur les thèmes qui concernent notre commission dans un texte pour le moins complexe.
Sur les collèges et les transports scolaires, vous vous opposez par amendement à la proposition inscrite dans le projet de loi, alors que, sur le thème de la culture, vous avez une approche nuancée en cherchant à établir une décantation négociée des compétences et des lieux de conciliation et de stratégie.
Avec ce projet de loi, il est aussi question de décentralisation. Décentraliser c'est favoriser la démocratie, rapprocher la décision du citoyen, accorder plus de lisibilité et plus d'adéquation. Je rappelle que l'État est garant de la démocratie et de l'accès pour chaque citoyen à la culture et à l'éducation. Le groupe écologiste veillera à ce que les droits à la culture soient préservés et déposera au cours du débat en séance publique un amendement visant à inscrire les droits culturels dans la diversité des populations et des territoires, car dans les débats sur la culture le grand absent est le public.
Vous avez dit au début de votre intervention : « tout n'est pas dans la loi NOTRe ». Il y a de nombreux autres textes, dont la loi MAPTAM. Je voudrais être rassurée sur les interventions des collectivités locales dans les domaines de l'enseignement supérieur, des universités, de la recherche. Seront-elles encore protégées pour intervenir alors que le texte que nous examinons prévoit que la compétence générale ne subsiste que pour la culture, le sport et le tourisme ? Dans lesquels de nos textes en vigueur ce droit à chacun d'intervenir est-il prévu ?
Les écologistes déposeront un amendement pour associer la vie associative à la clause de compétence générale « culture, tourisme, sport ».
M. Philippe Bonnecarrère. - Madame la rapporteure, vous avez rappelé les principes qui ont régi votre travail dans les deux grands champs de compétences de notre commission et je vous en remercie.
Sur le volet éducation, dans un souci de logique opérationnelle, vous avez placé votre propos sur le terrain de la subsidiarité, en considérant que le transfert des collèges aux régions allait poser des problèmes de proximité, en particulier dans les grandes régions. Le groupe UDI-UC ne peut qu'approuver les amendements que vous allez proposer afin de refuser ce transfert des collèges.
À ce propos, n'avez-vous pas envisagé, tout en confiant la compétence au département, des formes de mutualisation entre communes et intercommunalités des techniques et moyens à leur disposition, à l'instar de la logique de mutualisation, sur un même territoire, dans l'exercice des métiers liés à l'entretien et au fonctionnement des établissements ? Les moyens dont disposent les communes en matière de propreté, par exemple, ne pourraient-il être appliqués à l'entretien des cours des collèges ?
S'agissant des transports scolaires, je voudrais attirer votre attention sur le fait que, si le département est le mieux à même de gérer les transports scolaires, des adaptations sont à envisager pour assurer la liaison avec les métropoles qui peuvent avoir une compétence dans ce domaine. Votre amendement doit prendre en compte non seulement le volet régional mais également le volet métropolitain.
Les communautés d'agglomération sont autorités organisatrices de transports agréées (AOT) pour gérer sur leur territoire les transports scolaires. À ce niveau, les rapports entre agglomérations et département ne sont pas toujours simples. Je vous demande d'être attentive à la fluidité des dispositifs entre département et intercommunalités, d'autant que, sur le plan des compétences, il est envisagé que les intercommunalités montent en puissance en matière de mobilité.
En ce qui concerne le volet culture et sport, mes collègues du groupe UDI-UC et moi-même ne pouvons qu'approuver votre volonté de maintenir le principe de compétence partagée, dans le souci pragmatique de préserver les actions au service du sport et de la culture, dont le bloc communal et intercommunal est le premier financeur. Vous avez la volonté d'améliorer la situation actuelle en proposant une CTAP culturelle et sportive et de mettre en valeur la notion de contrat entre les communes. Vous avez emprunté une voie étroite entre l'idée de responsabiliser les partenaires publics et, dans le même temps, de respecter le principe d'autonomie pour atteindre ainsi, il me semble, un point d'équilibre. Il va être difficile d'aller plus loin. Ce dénominateur commun pourra, à mon sens, fonctionner pendant quelques années, mais il ne sera pas tenable au-delà du moyen terme. Car, au-delà de la structure institutionnelle, il y a l'aspect financier et le niveau de contrainte financière de cette compétence partagée risque de faiblir considérablement. Dans un contexte de réduction des crédits, nos partenaires culturels préféreront se référer à une entité responsable de leur domaine. Cette question des contraintes financières va conduire à des logiques de priorisation des investissements, difficiles à mettre en oeuvre dans un contexte de compétence partagée. Seule, une collectivité sera capable de prioriser, mais il sera difficile pour trois collectivités d'adopter le même type de priorité en matière culturelle. A l'issue de la première phase de mise en place de la réforme, le régime de compétence partagée supposera des ajustements.
Mme Françoise Laborde. - Le choix du transfert du bloc de compétences liées aux collèges et aux lycées est un sujet qui se pose très souvent tant dans les instances régionales que dans nos groupes politiques. Quelle que soit l'option choisie, il y aura toujours des partisans et des opposants. Il arrive que lycée et collège partagent la même enceinte, au sein d'une cité scolaire. Quand on fait des travaux dans l'un, l'autre doit être consulté. Les travaux ne se font pas ensemble parce que pas programmés en même temps, selon les collectivités territoriales gestionnaires. Le groupe RDSE considère que collège et lycée doivent fonctionner ensemble, sinon sur l'organisation, au moins sur l'investissement.
Pour l'organisation des transports scolaires, je doute que les décisions puissent être prises au niveau régional plutôt qu'au niveau départemental.
M. Jean-Claude Carle, président. - En matière de décentralisation du secteur de l'éducation, les propositions actuelles qui consistent à transférer aux régions les transports scolaires ne semblent pas aller dans le bon sens et je ne pense pas qu'on y gagne ni en efficacité ni sur le plan financier. Comment, à partir de Lyon ou de Clermont-Ferrand, espérer assurer les transports dans les vallées de montagne enneigées ?
Selon moi, il existe trois niveaux de compétence :
- l'État, garant de l'équité, en termes de pédagogie et de gestion des personnels ;
- la région, à laquelle seraient confiés lycées et universités, si l'on considère que la rupture au moment du passage du lycée à l'université exige une certaine cohérence ;
- le département, auquel il paraît cohérent de confier l'école primaire et les collèges, car on constate aujourd'hui qu'un certain nombre de communes qui ont du mal à faire aboutir leurs projets se retournent vers le département.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure pour avis. - Je vais commencer par répondre aux questions qui m'ont été posées par Mme Robert. Je vais repréciser ma pensée pour davantage de clarté. Il n'est pas question de rendre la compétence obligatoire mais bien la réflexion collective. Il est important qu'au travers de ses discussions entre collectivités territoriales, chacune se responsabilise pour le bénéfice de tous. C'est en imposant cette discussion que nous éviterons que s'effondrent des pans entiers de politiques publiques en cas de retraits de certains acteurs. La répartition des rôles entre chacun et la co-construction des politiques publiques territoriales doivent être obligatoires.
Chef de filât ne signifie pas prééminence d'une collectivité territoriale sur une autre. Si l'on revient à la définition du chef de file posée dans la loi MAPTAM, ce dernier est « chargé d'organiser [...] les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l'exercice des compétences ». Nous n'allons pas inventer de nouveaux outils mais renforcer ceux dont nous disposons. Nous pouvons changer les modalités de représentativité pour faire vivre cet outil issu de la loi MAPTAM et l'utiliser au service des matières culturelle et sportive. Cette mesure est nécessaire car tous les élus que nous avons entendus ont dit revendiquer ces compétences, cependant il faut du temps pour préciser et organiser afin de garantir qu'aucun secteur ne sera abandonné s'il faut faire des choix.
Désigner un chef de filât dans le domaine des enseignements artistiques n'empêche pas les autres collectivités territoriales qui le souhaitent d'intervenir. Il est simple d'envisager un pilotage de la région car elle est déjà chef de file de l'enseignement supérieur et de la recherche ou des industries culturelles.
Pour répondre à madame Blandin, je dirai que lors de la discussion de la loi relative à l'enseignement supérieur et à la recherche (ESR), mesdames Gillot et Létard - nos rapporteures - se sont assurées que l'ensemble des collectivités territoriales soient associées à l'élaboration des contrats de sites entre État et universités. Beaucoup de départements et de métropoles s'investissent pour accompagner et soutenir l'enseignement supérieur et la recherche bien que le chef de file soit la région.
Enfin, j'ai insisté à dessein sur l'enjeu de « démocratisation et culture » plutôt que de « démocratisation culturelle » car il me semble que cette dernière est aujourd'hui en panne. Nous devons nous interroger sur la manière de toucher les publics dits éloignés ou empêchés. Les droits culturels évoqués dans le débat relèvent davantage, selon moi, de la loi annoncée sur la création.
Je suis d'accord avec M. Bonnecarrère pour considérer que ce projet de loi ne constitue qu'une étape puisque nous attendons des lois dans les domaines de la création, du numérique, du patrimoine ou encore du sport. Il faut tenir compte de tout cela pour préciser les outils qui ont déjà été créés. Il faut donner aux collectivités territoriales la responsabilité du partage des compétences et des choix politiques.
Concernant la question posée de la responsabilité sur le collège et le lycée, je tiens à dire que nous n'avons pas eu beaucoup de temps ni beaucoup de renseignements de la part de la direction générale des collectivités locales (DGCL). Nous n'avons donc pas de chiffres précis : proposer un changement pour un changement n'est pas intéressant. J'ai abordé dans le rapport quelques éléments de réflexion sur un éventuel transfert des lycées aux départements, mais un tel mouvement se heurterait à de nombreuses difficultés.
M. Christian Manable. - Aujourd'hui, une quarantaine de départements sur 102 prennent en charge le transport des élèves de la maternelle au baccalauréat. À titre personnel, je serai favorable au transfert de la compétence aux régions. Dans le domaine des transports, mieux vaut un seul pilote qui puisse faciliter l'inter-modalité. Car en vérité, il existe autant de solutions que de départements. Je peux vous parler de mon département, la Somme, qui comprend 782 communes, ce qui représente plus de 900 points d'arrêts, où les services du conseil général organisent une véritable dentelle. Je pense que si les transports passaient aux régions, ce ne serait pas forcément au détriment de la qualité puisque les agents du conseil général continueraient probablement à exercer leurs fonctions avec la même qualité mais à l'échelle de la région.
M. Michel Savin. - J'interviendrai seulement sur l'article 28 du projet de loi. Le maintien de la clause de compétence générale peut se justifier par la nécessité de garantir l'accès pour tous à la culture et au sport et de préserver la mise en place de cofinancements pour les équipements sportifs. En revanche, à titre personnel, je m'interroge sur l'intervention de plusieurs niveaux de collectivités dans le financement des grands équipements mis à la disposition de clubs sportifs professionnels, qui coûtent très cher aux contribuables et qui pèsent sur la pérennité des finances communales ou intercommunales. Au vu des montants engagés et de la capacité financière des collectivités territoriales concernées, il serait plus judicieux de s'orienter vers une compétence ciblée au moins sur cette catégorie d'équipements sportifs au bénéfice des collectivités territoriales qui sont réellement en capacité d'analyser les enjeux qui s'y attachent et d'en mesurer le coût.
Mme Samia Ghali. - Il aurait été utile que nous disposions du texte de votre intervention, madame la rapporteure, afin de mieux pouvoir suivre vos propositions, c'est en tout cas, dans mon souvenir, de cette façon que nous procédions au sein de la commission des affaires sociales.
Il serait cohérent, dans une logique d'économies, que les régions puissent intervenir en matière d'investissement pour les collèges. Les personnels gérés par la région sont bien formés dans la construction et la réparation des lycées, ils sont capables d'apporter les réponses qui s'imposent pour les collèges qui ressemblent, en termes architecturaux, aux lycées. En ce qui concerne le fonctionnement, il faudrait que les collèges continuent de relever de la compétence des départements. Rappelons-nous, toutefois, que, dans le passé, les collèges et les lycées avaient été, un temps, gérés ensemble et cela avait très bien fonctionné. Pour ce qui est des économies, on peut réfléchir ensemble à intervenir de façon cohérente dans la construction de nouveaux lycées et collèges, notamment dans les communes rurales.
Le transport scolaire est aussi une question de sécurité. Les accidents de transport sont toujours un déchirement pour les familles et il est indispensable que la proximité de gestion soit préservée afin de prévenir ce genre de risque. Si le transport scolaire peut parfois constituer un volet d'intervention métropolitain, il semble néanmoins plus pertinent de le penser à une échelle départementale.
Par ailleurs, s'agissant de la représentation des collectivités territoriales au sein des conseils d'établissement, je vous rappelle que les conseillers municipaux participent d'ores et déjà aux conseils d'administration des collèges. Un conseiller général peut très bien siéger au sein d'un conseil d'administration d'un collège ou d'un lycée, en fonction de la répartition des établissements sur le territoire.
Plutôt que de compétences partagées, notamment en matière de culture et de sport, je préférerais parler de compétences complémentaires. Si on ne définit pas dès à présent qui fait quoi, ce sera le parcours du combattant pour les associations culturelles et sportives qui oeuvrent à la création et à la préservation d'emplois et qui pâtissent déjà de la situation économique difficile que nous connaissons. Si le sport est hiérarchisé entre départements et régions, c'est moins le cas pour la culture, et je redoute le pire si l'on s'en remet à une hypothétique discussion entre départements et régions.
M. Jean-Claude Carle, président. - Nous n'avons pas l'habitude, dans cette commission, de distribuer au préalable le texte de l'intervention du rapporteur, c'est aussi un moyen de capter l'attention de tout le monde.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - M. Savin dispose d'une expertise solide sur le sujet des grands équipements sportifs mis à disposition des clubs professionnels et des charges qu'ils représentent pour les communes. Ces équipements sont de plus en plus pris en charge par les métropoles et les agglomérations, et je crois que vous envisagez, au travers de votre proposition de loi qui fait suite au rapport de la mission commune d'information que vous avez présidée sur le sujet, que les clubs puissent être désormais propriétaires de ces équipements sportifs. Il me semble nécessaire de continuer à faire vivre votre proposition de loi car elle permettra d'accompagner les évolutions en cours et qui se traduisent déjà par la réflexion qui peut se développer au sein de la CTAP.
Vous voulez sans doute parler, Mme Ghali, de compétences réparties, en complémentarité entre les différents niveaux de collectivités territoriales, plutôt que de compétences partagées. Sur le papier, je partage votre réflexion. J'ai travaillé pendant près d'une dizaine d'années sur les enseignements artistiques, et je sais combien il est difficile de mettre les collectivités territoriales d'accord sur une répartition et une complémentarité de leurs interventions. Les conditions financières étant ce qu'elles sont, peut-être serons-nous amenés désormais à réfléchir à une plus grande cohérence d'action et à une plus grande efficacité dans la répartition des rôles. La CTAP sera précisément le cadre pertinent, comme je le préconise, pour la co-réflexion et la co-élaboration afin d'aller de la compétence partagée vers la compétence répartie. L'imposer d'en-haut semble toutefois difficile car, à l'occasion de notre table ronde avec les associations d'élus, nous avons pu constater à quel point il n'était pas évident de les voir discuter les uns avec les autres sur un certain nombre de compétences. En revanche, nous pouvons pointer un certain nombre de compétences, comme je l'ai fait dans mon rapport et au travers des amendements que je vous présenterai, qui seront une base de réflexion solide afin d'avancer dans le sens que vous évoquiez.
En ce qui concerne les transports scolaires, en effet, beaucoup de conseils généraux délèguent déjà l'exercice de cette compétence qui nécessite, comme l'a souligné M. Manable, un maillage très fin du territoire. Sans cette possibilité de subdélégation qui existe aujourd'hui et qu'on ne retrouve pas dans le projet de loi, nous perdrons nécessairement en efficacité et en savoir-faire.
M. Jean-Claude Frécon. - Je suis président de l'association nationale pour les transports éducatifs de l'enseignement public (ANATEEP), présente dans 70 départements. Mon association et moi-même n'avons pas du tout la même position que celle de notre collègue Christian Manable.
Le problème du transport scolaire s'inscrit naturellement, parfois, dans la logique complète du transport. On peut effectivement être tenté de considérer, dans le cadre d'une réflexion globale, que le transport scolaire pourrait être intégré, et il l'est du reste déjà quelquefois, dans des lignes, que ce soit ferroviaires ou de cars, qui relèvent de la compétence régionale. Mais, en matière de transport scolaire, il faut tenir compte du l'organisation d'ensemble d'un côté, et de la présence et de l'organisation sur le terrain de l'autre, opérations qui relèvent, elles, de la dentelle. On procède à des appels d'offre tous les quatre ou cinq ans, et ces marchés sont compliqués car ils évoluent d'une année sur l'autre. Le département est le bon niveau pour mener à bien ce travail de dentelle. Si les services chargés des transports scolaires étaient transférés à la région, il faudrait alors que celle-ci conserve des antennes départementales.
Par ailleurs, il ne faut pas oublier la question du coût : certains départements pratiquent la gratuité complète en matière de transports scolaires, d'autres sont à la gratuité presque complète et d'autres encore comptent sur une contribution importante de la part des familles. La région devra alors s'efforcer d'harmoniser les situations qui diffèrent aujourd'hui entre départements.
Il faut aussi considérer la question du temps nécessaire pour mener à bien les évolutions. N'oublions pas que ces transferts de compétences ne vont pas se faire seulement en un an. Le projet de loi prévoit que le département disposera d'au moins cinq ans pour transférer ses compétences. Je me souviens de la précédente décentralisation des transports scolaires, qui a opéré le transfert de cette compétence des communes vers les départements. Nous étions déjà inquiets quant à la capacité des départements à assumer cette charge. Les deux premières années furent difficiles, les personnels ont dû prendre le temps d'observer le terrain, mais au final, au bout de trente ans, les départements ont globalement très bien rempli cette compétence. La transférer de nouveau ne me paraît pas une bonne solution mais, si en définitive on procède à ce transfert vers la région, il faudra se donner deux ou trois, voire quatre ans pour que la région acquière la maîtrise de cette compétence, probablement avec des transferts de personnels des départements qui disposent de l'expertise nécessaire.
Mme Françoise Férat. - Je milite, pour ma part, pour le maintien des collèges dans le giron des départements. Il en est de même des transports scolaires : les membres de cette commission qui sont aussi conseillers généraux pourront témoigner de ce que l'organisation de ces transports doit faire l'objet de réajustements à chaque rentrée et tout au long de l'année, ce qui implique une certaine proximité.
S'agissant des lycées, je n'ai pas bien saisi la position qui sera adoptée par notre commission. J'ai bien conscience que la formation professionnelle assurée par les lycées entre dans le champ du développement économique, qui est du ressort des régions. Je pense cependant que, de même qu'il y a un lien de continuité à privilégier entre les années de collège et les années de CM1 et de CM2, il existe aussi un lien entre les collèges et les lycées, qui partagent parfois les mêmes bâtiments. Une simulation faite dans mon département de la Marne montre que le conseil général serait tout à fait en mesure de se charger des collèges et des lycées.
M. Jean-Louis Carrère. - Je suis stupéfait de voir que nombre de nos collègues s'évertuent aujourd'hui à défendre le département, après avoir voté, il y a quelques années, la loi instaurant le conseiller territorial.
Je suis favorable au maintien des départements en zone rurale. Si je plaide aussi pour le maintien de la responsabilité des transports scolaires au plus près des usagers, je pense que la région doit être partie prenante de ces questions, dans la mesure où le réseau ferroviaire, qui relève de sa compétence, y joue un rôle important.
M. Jean-Léonce Dupont. - L'instauration du conseiller territorial, à laquelle je n'étais pas forcément favorable n'ayant pas voté ce texte, n'impliquait pas la disparition des départements. Elle allait plutôt dans le sens d'une cantonalisation de la région.
Bien que ce ne soit pas un concept mis en valeur par les temps qui courent, j'avoue rester très attaché à la subsidiarité, qui laisse à la base les compétences que celle-ci exerce de façon satisfaisante et qui ne les fait remonter à un niveau supérieur qu'en cas de difficulté. La subsidiarité constitue à mes yeux un modèle de fonctionnement à la fois moderne, réactif et efficace.
Je regrette que nos discussions portent sur des positions de principe, sans qu'aucune analyse sérieuse ni aucune démonstration n'ait été effectuée de l'efficacité du transfert d'une compétence d'un niveau N à un niveau N+1. J'ai le sentiment qu'en l'état actuel les compétences sont plutôt bien exercées - je pense notamment au transport scolaire. Il me paraît pour le moins fantaisiste de discuter de compétences partagées, complémentaires, réparties ou encore obligatoirement réparties, sans savoir si nous aurons les capacités financières de les exercer correctement. C'est ce qui me gêne le plus dans cette succession de textes, qui ont traité de périmètres géographiques, puis de répartition de compétences sans aborder la question des financements.
Mme Corinne Bouchoux. - Permettez-moi de vous poser trois questions basico-pratiques.
Si la responsabilité des transports scolaires revenait aux régions, comment s'effectuerait l'uniformisation des tarifs appliqués dans les différents départements, dont certains pratiquent la gratuité ?
Les transports scolaires organisés pour les élèves sont aussi empruntés par d'autres types d'usagers, notamment en milieu très rural. Ces personnes seront-elles prises en compte ?
Enfin, les changements envisagés se feront-ils sous la forme de transferts de compétences ou de délégations de compétences, qui ont des conséquences très différentes en termes d'impact ?
Mme Catherine Morin-Desailly. - Je regrette, comme M. Dupont, que nous ne disposions pas du temps nécessaire pour réaliser des analyses détaillées et évaluer l'impact de tout ce qui nous est proposé d'adopter. Je me suis efforcée de vérifier certains points concernant l'efficacité et les économies attendues, la lisibilité des dispositifs, ou encore les attentes des habitants des différents territoires.
Nous devons nous intéresser aussi aux cohérences pédagogiques, dans la mesure où les élus n'ont pas pour uniques responsabilités les bâtiments, les équipements ou les fournitures, comme l'illustre la mise en place de divers outils opérationnels de suivi, s'agissant notamment du décrochage scolaire. Certains élus locaux s'inquiètent de voir ces questions leur échapper alors que les conseils commencent à s'organiser.
Mme Ghali a évoqué la présence des élus municipaux dans les conseils de collège. Je pense qu'il serait plus difficile pour un élu régional de participer régulièrement à ces conseils, ne serait-ce qu'en raison des distances à parcourir.
J'indique à madame Férat que j'évoque dans mon rapport un certain nombre de questions auxquelles il faudrait effectivement réfléchir avant toute prise de décision en matière de transfert des collèges ou des lycées. Je pense notamment aux compétences des régions en matière de service public d'orientation, à la continuité du cursus des lycées avec les études supérieures, ou encore aux transferts de personnels qui entraîneront des surcoûts dont il n'est pas certain qu'il seront compensés par des économies.
Monsieur Dupont a raison de souligner que les différentes compétences risquent effectivement de ne plus pouvoir être exercés de la même façon à l'avenir. C'est la raison pour laquelle je propose de préciser le fonctionnement des CTAP, qui pourront redéfinir l'organisation de l'action publique dans les domaines de la culture et du sport, en s'appuyant notamment sur le principe de la subsidiarité.
En réponse à la question de Mme Bouchoux sur l'incidence financière du transfert des transports scolaires, des éléments figurent dans mon rapport écrit. Une vingtaine de départements pratiquent la gratuité. La diversité des pratiques illustre les différents choix possibles. C'est pourquoi l'harmonisation comporterait deux risques : une dégradation des finances publiques dans le cas d'un alignement sur le tarif le plus faible et de nouvelles charges pour les familles dans le cas inverse. Par ailleurs, je rappelle que l'audition par notre commission du représentant de la Direction générale des collectivités locales n'a pas fait la démonstration de l'utilité du transfert de la responsabilité des transports scolaires aux régions.
M. Jean-Claude Carle, président. - Je vous propose que l'on passe à l'examen des articles.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - L'amendement n° 1 supprime les dispositions de l'article 8 relatives au transfert des transports scolaires du département à la région.
Mme Marie-Christine Blandin. - Il faut pouvoir évaluer ces amendements. C'est pourquoi les membres du groupe écologiste se prononceront en séance publique et que pour l'instant nous nous abstiendrons.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Malgré l'intérêt des arguments présentés, nous nous abstiendrons également.
Mme Sylvie Robert. - Les membres du groupe socialiste vont étudier ces amendements d'ici la séance publique et nous ne participerons pas au vote.
Mme Françoise Laborde. - Même position.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Le deuxième amendement supprime l'article 12 du projet de loi qui prévoit le transfert des collèges et des autres compétences scolaires du département vers la région.
M. Jean-Claude Carle, président. - Même vote.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - L'article 23 du projet de loi organise les délégations ou transferts de compétences des départements aux métropoles. Il prévoit que par convention passée avec le département, la métropole exerce à l'intérieur de son périmètre, par transfert ou délégation, en lieu et place du département, certains groupes de compétences parmi lesquels les équipements sportifs et les musées.
Faute de convention portant sur au moins trois de ces groupes de compétences d'ici au 1er janvier 2017, l'intégralité serait transférée de plein droit à la métropole.
Si cette disposition peut être acceptée s'agissant des équipements sportifs, en revanche, pourquoi n'aborder le domaine culturel qu'au travers des seuls musées, sans définir au préalable ce qui devrait relever de chaque catégorie de collectivités territoriales ?
Il vous est donc proposé d'en rester à la simple faculté de transfert, déjà ouverte dans le code général des collectivités territoriales, depuis la loi MAPTAM.
Par ailleurs, cet amendement tire les conséquences du refus du transfert des collèges aux régions en maintenant ouverte la possibilité de leur transfert aux métropoles, comme le prévoit déjà la loi.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Je tiens à préciser que sur cet amendement nous ne participerons pas au vote.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - L'amendement n° 4 vise à lier l'existence de compétences partagées à celle de l'obligation de réunir les commissions compétentes au sein de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) créée par la loi MAPTAM et qui constitue une enceinte d'échanges entre les collectivités territoriales d'abord mais aussi entre les collectivités et l'État.
Elle a notamment pour objectif de rationaliser l'exercice des compétences partagées entre plusieurs catégories de collectivités territoriales. La loi prévoit déjà, à l'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales, que la CTAP organise librement ses travaux, au travers des commissions thématiques.
Le présent amendement vise donc simplement à inscrire dans la loi l'existence de commissions dédiées à chacune des compétences partagées.
En résumé, à compétence partagée, commission dédiée au sein de la CTAP : une CTAP culture et une CTAP sport.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - L'amendement n° 5 précise la mission de la CTAP en matière de culture et de sport :
- elle doit veiller à la continuité des politiques culturelles et sportives. Il s'agit d'éviter que des pans entiers de ces politiques publiques ne soient abandonnés dans certains territoires, sans qu'une réflexion ne soit engagée entre les collectivités territoriales. C'est ce que l'on pourrait appeler « l'exercice partagé de la responsabilité collective » : le dispositif respecte la liberté des collectivités territoriales, aujourd'hui confrontées à des choix douloureux, tout en garantissant que les retraits éventuels seront pris en compte dans le cadre d'un dialogue au sein de la CTAP ;
- elle doit veiller également à la mise en oeuvre équilibrée de ces politiques dans l'ensemble des territoires, pour s'assurer que les territoires ruraux et péri-urbains ne sont pas négligés et pénalisés dans le cadre d'un « mouvement ascendant » d'organisation territoriale.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - L'amendement n° 6 complète l'amendement précédent, qui tend à préciser que des commissions thématiques de la CTAP seront dédiées à la culture et au sport.
Il vise à garantir l'inscription à l'ordre du jour de la CTAP des questions culturelles ou sportives au moins deux fois par an. Il assure par ailleurs la présence du représentant de l'État lors de ces réunions, dans la mesure où celui-ci constitue, avec les collectivités territoriales, le garant de la continuité des politiques culturelles et sportives et de l'égalité entre territoires.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - L'amendement n° 7 permet aux collectivités de proposer puis de mettre en place une répartition des compétences partagées, organisée dans le cadre d'une convention territoriale.
La « convention territoriale d'exercice concerté d'une compétence » est déjà prévue par le CGCT : elle permet aux CTAP d'organiser l'intervention des collectivités dans les domaines pour lesquels un chef de file a été désigné (V et VI de l'article L. 1111-9-1).
Le VII prévoit que pour les autres compétences partagées (donc le sport et la culture), chaque collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, attributaire de cette compétence, peut formuler des propositions de rationalisation de son exercice, qui font l'objet d'un débat.
Il s'agit donc d'aller au-delà d'un simple débat et de permettre aux collectivités de s'organiser pour la mise en oeuvre concertée et rationalisée des politiques culturelles et sportives.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - L'amendement n° 8 propose d'instituer une clause de rendez-vous visant à fixer de façon concertée un chef de filât pour plusieurs compétences en matière de culture. Aujourd'hui, on voit bien que les compétences, même si elles sont partagées, doivent être réparties pour une meilleure organisation de politiques culturelles sur nos territoires. Pour autant les réformes sont trop importantes et déstabilisantes pour que l'on fige aujourd'hui des chefs de filât : ce serait trop prématuré. J'estime en revanche qu'il est de notre responsabilité d'encourager les collectivités territoriales à décider elles-mêmes de l'organisation la plus pertinente pour leurs territoires, dans certains domaines.
Plutôt que d'inventer un nouvel outil, je vous propose de nous appuyer sur le mécanisme déjà reconnu au sein de la CTAP, la convention territoriale d'exercice concerté d'une compétence partagée. Nous l'avons vu dans l'amendement précédent, cette convention permet déjà d'organiser la répartition de la compétence lorsqu'un chef de filât est reconnu. Les modalités de l'action commune peuvent être réunies dans un document unique qui tient lieu à la fois de convention et de schéma. Cette approche très pragmatique et simple répond au souhait de contractualisation aujourd'hui exprimé par beaucoup d'entre vous.
M. Jean-Claude Carle, président. - J'ai reçu trois amendements du groupe socialiste. Souhaitez-vous les étudier maintenant ?
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Je m'interroge sur la logique qui consiste d'une part à présenter des amendements sur lesquels je suis prête à donner une réponse et de l'autre à prendre du recul en ne participant pas au vote sur les amendements proposés par la rapporteure. En outre, j'ai l'impression que certains amendements sont déjà satisfaits.
M. Jean-Claude Carle, président. - Je vous propose d'examiner ces amendements en commission demain matin à 9 heures, avant la séance publique sur l'examen des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».
Mme Sylvie Robert. - Je retire les amendements.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des articles dont elle s'est saisie, tels que modifiés par ses amendements ; les groupes écologiste, CRC, RDSE ainsi que Mme Jouve et M. Ravier s'abstenant et le groupe socialiste ne prenant pas part au vote.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Mes chers collègues, je sollicite l'autorisation de la commission pour procéder aux éventuels ajustements nécessaires lors de la réunion de la commission des lois, saisie au fond du projet de loi, et, si cela s'avérait possible, pour assurer une cohérence avec les amendements que la commission des affaires économiques serait susceptible d'adopter dans le domaine du tourisme. Lors de l'examen des dispositions relatives aux compétences partagées, nous avons pris soin de ne viser que la culture et le sport, mais pas le tourisme. Si une synthèse pouvait se dégager, je vous demande de m'autoriser à en tirer les conséquences pour adapter la rédaction des amendements qui pourraient dès lors être présentés conjointement.
Par ailleurs, je vous demande l'autorisation de redéposer les amendements que la commission des lois ne retiendrait pas.

References: l'article 23
 l'article 23
 l'article 23
 l'article 28
 L'article 29
in fine
In fine
 l'article 28
 l'article 8
 l'article 12
 L'article 23