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Timestamp: 2016-10-22 13:30:19+00:00

Document:
2A.290/2005 (08.06.2006)
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Dr. Reto Jacobs und Dr. Monika Ruggli, Rechtsanw�lte,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen
Das Sekretariat der Wettbewerbskommission er�ffnete am 19. Mai 2003 gegen die Swisscom Fixnet AG eine Vorabkl�rung gem�ss Art. 26 des Kartellgesetzes (Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 �ber Kartelle und andere Wettbewerbsbeschr�nkungen, KG; SR 251). Gegenstand dieser Vorabkl�rung war die angebliche Besserstellung der Swisscom Enterprise Solution AG (heute: Swisscom Solutions AG) gegen�ber den andern Fernmeldedienstanbietern hinsichtlich der Installation von sogenannten Digital-Subscriber-Line-Access-Multiplexern (DSLAM) in den Ortszentralen der Swisscom Fixnet AG.
Mit Schreiben vom 25. M�rz 2004 orientierte das Sekretariat der Wettbewerbskommission die Swisscom AG �ber die am 1. April 2004 in Kraft tretende �nderung des Kartellgesetzes (gem�ss Bundesgesetz vom 20. Juni 2003). Dabei wies das Sekretariat unter anderem auf die neue Sanktion nach Art. 49a KG hin.
Am 7. Mai 2004 reichte die Swisscom AG im eigenen wie auch im Namen der Swisscom Fixnet AG sowie der Swisscom Solutions AG beim Sekretariat der Wettbewerbskommission ein als "Meldung gem�ss �bergangsbestimmungen" betiteltes Schreiben ein. Darin wurde auf die Schlussbestimmung zur �nderung des Kartellgesetzes vom 20. Juni 2003 Bezug genommen, wonach die in Art. 49a KG vorgesehene Sanktionsm�glichkeit entf�llt, wenn eine bestehende Wettbewerbsbeschr�nkung innert eines Jahres nach Inkrafttreten jener Bestimmung gemeldet oder aufgel�st wird. Die "Meldung" bezog sich auf die angebliche Vorzugsbehandlung der Swisscom Solutions AG im Zusammenhang mit "DSL-basierten Dienstleistungen", die Gegenstand der im Mai 2003 er�ffneten Vorabkl�rung bildete.
Am 10. Mai 2004 teilte das Sekretariat der Wettbewerbskommission der Swisscom AG mit, dass die erw�hnte �bergangsbestimmung auf bereits bekannte Sachverhalte keine Anwendung finde.
Daraufhin beantragte die Swisscom Fixnet AG am 19. Mai 2004 bei der Wettbewerbskommission den Erlass einer Feststellungsverf�gung zu dieser Frage. Nach mehreren Schriftenwechseln mit dem Sekretariat der Wettbewerbskommission reichte sie am 15. Oktober 2004 eine Rechtsverz�gerungsbeschwerde bei der Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen ein.
Am 27. Oktober 2004 teilte das Sekretariat der Wettbewerbskommission der Swisscom Fixnet AG in einem "einfachen Verwaltungsschreiben" mit, auf ihr Gesuch vom 19. Mai 2004 k�nne nicht eingetreten werden, weil im Rahmen von Vorabkl�rungen keine Verf�gungen erlassen werden k�nnten. In der Folge wurde das Beschwerdeverfahren betreffend Rechtsverz�gerung als gegenstandslos abgeschrieben (Verf�gung der Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen vom 19. November 2004).
In seinem Schlussbericht vom 1. November 2004 stellte das Sekretariat der Wettbewerbskommission die Vorabkl�rung betreffend DSLAM "aus verfahrens�konomischen Gr�nden" ein. Im Anschluss daran ersuchte die Swisscom AG namens der Swisscom Fixnet AG am 2. November 2004 erneut um Erlass einer Feststellungsverf�gung, was vom Pr�sidenten der Wettbewerbskommission mit Schreiben vom 18. November 2004 unter Hinweis auf dasjenige vom 27. Oktober 2004 abgelehnt wurde.
Die Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen hiess eine gegen das Schreiben vom 18. November 2004 erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 18. M�rz 2005 teilweise gut. Sie hob die angefochtene Verf�gung auf und stellte fest, dass das Schreiben der Swisscom Fixnet AG vom 7. Mai 2004 eine Meldung im Sinn der Schlussbestimmung zur �nderung des Kartellgesetzes vom 20. Juni 2003 darstelle.
Das Eidgen�ssische Volkswirtschaftsdepartement hat gegen den Entscheid der Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben. Das Departement beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass das fragliche Schreiben vom 7. Mai 2004 keine Meldung im Sinn der Schlussbestimmung zur �nderung des Kartellgesetzes vom 20. Juni 2003 darstelle.
Die Swisscom Fixnet AG beantragt, auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen. Die Wettbewerbskommission unterst�tzt die Antr�ge und die Begr�ndung des beschwerdef�hrenden Departements. Die Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Der angefochtene Entscheid hat die Frage zum Gegenstand, ob sich die Beschwerdegegnerin durch Meldung an die Wettbewerbskommission einer allf�lligen Sanktion gem�ss Art. 49a KG entziehen k�nnte. Er st�tzt sich auf den �ffentlichrechtlichen Teil des Kartellgesetzes und ist daher mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar (vgl. Art. 97 ff. OG).
Streitgegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens bildet allein die Frage, ob das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 7. Mai 2004 eine Meldung im Sinn der Schlussbestimmung zur �nderung des Kartellgesetzes vom 20. Juni 2003 darstellt. Die Wettbewerbskommission verneinte zwar bereits ein schutzw�rdiges Interesse am Erlass einer Feststellungsverf�gung zu dieser Frage. Die Rekurskommission verwarf demgegen�ber diese Auffassung; sie qualifizierte insbesondere das vom Pr�sidenten der Wettbewerbskommission unterzeichnete, ohne Rechtsmittelbelehrung versehene Schreiben vom 18. November 2004 als "verf�gungsm�ssigen, anfechtbaren Nichteintretensentscheid" und bejahte einen Anspruch der Beschwerdegegnerin auf eine Feststellungsverf�gung, obwohl die betreffende Vorabkl�rung eingestellt worden war. Dieser Teil des angefochtenen Entscheids wird vom beschwerdef�hrenden Departement nicht bestritten. Zu pr�fen ist somit einzig der Inhalt der von der Rekurskommission getroffenen Feststellung auf seine Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht.
Das beschwerdef�hrende Departement stellt sich auf den Standpunkt, das fragliche Schreiben vom 7. Mai 2004 stelle keine Meldung im Sinn der erw�hnten Schlussbestimmung dar, weil der betreffende Sachverhalt im Zeitpunkt der Meldung bereits Gegenstand einer Vorabkl�rung des Sekretariats der Wettbewerbskommission gebildet habe.
3.1 Die Revision des Kartellgesetzes vom 20. Juni 2003 bezweckte, die Wirksamkeit dieses Erlasses durch die Einf�hrung von sogenannten direkten Sanktionen zu erh�hen (vgl. im Einzelnen die Botschaft des Bundesrates vom 7. November 2001, BBl 2001 2022 ff.). Nach dem neu eingef�hrten Art. 49a Abs. 1 KG wird ein Unternehmen, das sich an bestimmten unzul�ssigen Wettbewerbsabreden beteiligt oder sich nach Art. 7 KG unzul�ssig verh�lt, mit einem Betrag bis zu zehn Prozent des in den letzten drei Gesch�ftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes belastet. Das Gesetz sieht jedoch zugleich M�glichkeiten vor, um diese Sanktion zu vermeiden. So kann ein Unternehmen eine Wettbewerbsbeschr�nkung melden, bevor sie Wirkung entfaltet. In diesem Fall scheidet eine Sanktionierung des gemeldeten Verhaltens gem�ss Art. 49a Abs. 1 KG aus, ausser es werde dem Unternehmen innert f�nf Monaten nach der Meldung die Er�ffnung eines Verfahrens nach Art. 26-30 KG mitgeteilt und das Unternehmen halte an der Wettbewerbsbeschr�nkung fest (Art. 49a Abs. 3 lit. a KG; vgl. zu den Anforderungen an die Meldung und zum sogenannten Widerspruchsverfahren auch Art. 15 ff. der KG-Sanktionsverordnung vom 12. M�rz 2004 [SVKG; SR 251.5]). Mit dem Instrument der Meldung haben es die Unternehmungen in der Hand, dem Risiko einer direkten Sanktion in F�llen zu entgehen, in denen die Beurteilung der Zul�ssigkeit ihres Verhaltens unsicher ist.
Zu pr�fen ist im vorliegenden Fall, ob die Swisscom Fixnet AG der Wettbewerbskommission am 7. Mai 2004 einen Sachverhalt melden konnte, der bereits Gegenstand einer kartellrechtlichen Vorabkl�rung bildete. Es fragt sich also, welche Sachverhalte nach der zitierten intertemporalrechtlichen Regelung meldef�hig sind. Dazu bestehen im Unterschied zur Meldung gem�ss Art. 49a Abs. 3 lit. a KG, zu der die Artikel 15 ff. SVKG Ausf�hrungsrecht enthalten, keine n�heren Vorschriften. Die Antwort ist daher auf dem Wege der Auslegung der Schlussbestimmung zu finden.
3.2 In der juristischen Literatur werden zur erw�hnten Streitfrage gegens�tzliche Auffassungen vertreten. Aus der Zielsetzung der Kartellgesetzrevision wird einerseits abgeleitet, dass nur Sachverhalte gemeldet werden k�nnten, die der Wettbewerbskommission noch nicht bekannt seien. Denn die Schlussbestimmung bezwecke nicht, dass sich Unternehmen, gegen die bereits wettbewerbsrechtliche Massnahmen eingeleitet worden seien, durch eine Meldung der direkten Sanktionierung zu entziehen verm�chten (Walter A. Stoffel, Das revidierte Wettbewerbsgesetz: Grundz�ge und Einf�hrung des neuen Rechts - La Loi sur la concurrence r�vis�e: fondements et introduction du nouveau droit, in: Walter A. Stoffel/Roger Z�ch [Hrsg.], Kartellgesetzrevision 2003, Z�rich 2004, S. 18; derselbe, Neueste Entwicklungen im schweizerischen Kartellrecht, in: Carl Baudenbacher [Hrsg.], Neueste Entwicklungen im europ�ischen und internationalen Kartellrecht, Basel/Genf/M�nchen 2005, S. 82). Die Wettbewerbskommission folgt in ihrer Verf�gung vom 8. November 2004 dieser Ansicht.
3.3 Das Bundesgericht hat sich mit der Streitfrage ebenfalls bereits befasst: Im Urteil 2A.287/2005 vom 19. August 2005 hat es erkannt, dass sich der Kreis der intertemporalrechtlich meldef�higen Sachverhalte weder aus dem Wortlaut der Schlussbestimmung (zur �nderung des Kartellgesetzes vom 20. Juni 2003) noch aus deren Entstehungsgeschichte noch durch eine teleologische Auslegung eindeutig ermitteln lasse. Ausschlaggebend sei deshalb, welche Bedeutung der Meldung im spezifischen Kontext der Schlussbestimmung, aber auch der Sanktionsnorm von Art. 49a KG, auf welche sie Bezug nehme, zukomme. Davon ausgehend hat das Bundesgericht ausgef�hrt, der Meldung gem�ss Schlussbestimmung sei die gleiche - �bergangsrechtliche - Funktion einzur�umen wie jener gem�ss Art. 49a Abs. 3 lit. a KG: Es sollen Unternehmen, die beim Inkrafttreten des neuen Rechts ein wettbewerbsbeschr�nkendes Verhalten praktizieren, die Unsicherheit der Zul�ssigkeit dieses Verhaltens und damit das Risiko der neuen empfindlichen Sanktionen gem�ss Art. 49a Abs. 1 KG durch eine fristgerechte Meldung bzw. durch Aufl�sung der Wettbewerbsbeschr�nkung - analog zu Art. 49a Abs. 3 lit. a KG - ausschalten k�nnen. Entscheidend erscheine demnach, ob f�r die Wirtschaftssubjekte mit dem Inkrafttreten der Gesetzesrevision tats�chlich eine Unsicherheit eintrete, welche ein Korrektiv in Form der Meldem�glichkeit erfordere. Entsprechend dieser Funktion sei der Gegenstand der Meldung gem�ss Schlussbestimmung auf Sachverhalte zu beschr�nken, bei denen das Inkrafttreten des neuen Rechts f�r die Wirtschaftssubjekte zu einer Ungewissheit �ber das Risiko direkter Sanktionen f�hrt.
3.4 Die Beschwerdegegnerin hat der Wettbewerbskommission mit Schreiben vom 7. Mai 2004 ihre Gesch�ftspraxis im Zusammenhang mit DSLAM-Installationen als �bergangsrechtlichen Sachverhalt gemeldet. Da die Beh�rden dar�ber bereits im Mai 2003 eine Vorabkl�rung eingeleitet und dies der Beschwerdegegnerin er�ffnet hatten, war der fragliche Sachverhalt nach der dargestellten bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht meldef�hig. Der angefochtene Feststellungsentscheid, wonach das Schreiben vom 7. Mai 2004 eine Meldung gem�ss Schlussbestimmung darstellen soll, erweist sich demnach als bundesrechtswidrig.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nach dem Gesagten gutzuheissen und der Entscheid der Rekurskommission im angefochtenen Umfang aufzuheben. Zugleich ist festzustellen, dass das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 7. Mai 2004 keine Meldung im Sinn der Schlussbestimmung zur �nderung des Kartellgesetzes vom 20. Juni 2003 darstellt.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die bundesgerichtlichen Kosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Dem beschwerdef�hrenden Departement ist keine Parteientsch�digung zuzusprechen (Art. 159 Abs. 2 OG). Die Sache ist zur Neuregelung der Kosten- und Entsch�digungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens an die Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen zur�ckzuweisen.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen vom 18. M�rz 2005 wird im angefochtenen Umfang aufgehoben.
Es wird festgestellt, dass das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 7. Mai 2004 keine Meldung im Sinn der Schlussbestimmung zur �nderung des Kartellgesetzes vom 20. Juni 2003 darstellt.
Die Sache wird zur Neuregelung der Kosten- und Entsch�digungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens an die Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen zur�ckgewiesen.

References: Art. 26
 Art. 49
 Art. 49
 Art. 49
 Art. 97
 Art. 49
 Art. 7
 Art. 49
 Art. 26
 Art. 15
 Art. 49
 Art. 49
 Art. 49
 Art. 49
 Art. 49
 Art. 153
 Art. 153