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Timestamp: 2018-08-22 01:03:02+00:00

Document:
HessVGH, 14 R 2081/91: VGH Kassel: wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, aufsichtsbehörde, verarbeitung, rechtsschutz, ermessensfehler, befangenheit, verfügung, vollziehung, beratung, gutachter
Urteil des HessVGH vom 10.09.1991, 14 R 2081/91
14 R 2081/91
VGH Kassel: wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, aufsichtsbehörde, verarbeitung, rechtsschutz, ermessensfehler, befangenheit, verfügung, vollziehung, beratung, gutachter
Wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, Aufsichtsbehörde, Verarbeitung, Rechtsschutz, Ermessensfehler, Befangenheit, Verfügung, Vollziehung, Beratung, Gutachter
Entscheidungsdatum: 10.09.1991
Normen: § 44a S 1 VwGO, § 44a S 2 VwGO, § 20 S 1 AtG, § 7 Abs 2 AtG, § 19 S 2 AtG
Aktenzeichen: 14 R 2081/91
Vorbereitung einer Sachentscheidung - Zuziehung von Sachverständigen; Rechtsschutz; Ermessen
1Die Antragstellerin betreibt in Hanau ein Brennelementwerk. Mit Schreiben vom 4. Juli 1991 beauftragte das Hessische Ministerium für Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten das Öko-Institut in Darmstadt mit einer Schwachstellenanalyse bezüglich der Ein- und Auslagervorgänge und der Transportvorgänge im Zusammenhang mit Plutoniumoxidpulver und Mischoxidpulver im Betriebsteil MOX-Verarbeitung des Brennelementwerks. Es sollten insbesondere Verbesserungsmöglichkeiten aufgezeigt werden, die das Inkorporations- und Kontaminationsrisiko soweit wie möglich reduzierten. Das Schreiben enthielt einen Hinweis darauf, daß als Sachverständige nur solche Personen eingesetzt werden dürften, die bisher weder als Gutachter noch als Beistände in Erörterungsterminen für den Bereich MOX-Verarbeitung tätig waren. Als geeignete Sachverständige nannte das Ministerium anhand von Angaben des Lokoinstituts dessen Mitarbeiter Dipl.-Phys. L.H. und Dipl.-Ing. B. N.. Abschließend enthielt das Schreiben einen Hinweis auf Geheimhaltungsvorschriften. Eine Kopie des Auftragsschreibens vom 4. Juli 1991 brachte die Behörde der Antragstellerin mit einem Anschreiben vom gleichen Tage zur Kenntnis. Darin verwies sie hinsichtlich der rechtlichen Gegebenheiten bezüglich der Zutrittsrechte und Auskunftspflichten gegenüber den Sachverständigen auf Vorschriften des Atomgesetzes. Mit Schreiben vom 29. Juli 1991, das der Antragstellerin durch Übersendung einer Kopie bekannt gemacht wurde, beauftragte das Ministerium das Öko-Institut in die Schwachstellenanalyse die Effekte im Zusammenhang mit der Gasentstehung in Lagergebinden miteinzubeziehen.
2Die Antragstellerin erblickt in der Erteilung des Gutachtensauftrages an das Öko- Institut einen Verwaltungsakt mit Doppelwirkung. Mit einer am 31. Juli 1991 bei dem beschließenden Gerichtshof eingegangenen Klage - 14 A 1769/91 - beantragt sie dessen Aufhebung und die Aufhebung der Anordnung, die sie in dem an sie gerichteten Schreiben der Behörde vom 4. Juli 1991 sieht. Nach der in dem Klageantrag zum Ausdruck gelangten Auffassung der Antragstellerin gibt ihr das Ministerium in dem genannten Schreiben auf, die Zutrittsrechte und Auskunftsrechte der Sachverständigen des Öko-Instituts zu beachten.
3Mit einem an die Antragstellerin gerichteten Bescheid vom 6. September 1991 ordnete das Ministerium an, den zur Erstellung der Schwachstellenanalyse zugezogenen Sachverständigen Dipl.-Ing. B.N. und Dipl.-Phys. L.H. das ungehinderte Betreten der Anlage MOX-Verarbeitung zu ermöglichen, die Sachverständigen bei ihrer Tätigkeit zu unterstützen, insbesondere Auskünfte zu erteilen, Unterlagen vorzulegen, die von den Sachverständigen vorgenommenen Prüfungen zu dulden, die betreffenden Anlagenteile zugänglich zu machen, Arbeitskräfte und Hilfsmittel bereitzustellen. Zugleich ordnete das Ministerium die sofortige Vollziehung dieses Bescheides an und drohte für den Fall der Nichterfüllung oder unvollständigen Erfüllung die wiederholte Festsetzung eines
Nichterfüllung oder unvollständigen Erfüllung die wiederholte Festsetzung eines Zwangsgeldes an.
4Die Antragstellerin erhob mit einem am 9. September 1991 eingegangenen Schriftsatz Anfechtungsklage - 14 A 2085/91 - gegen die Anordnung vom 6. September 1991.
5Bereits am 6. September 1991 ging bei dem beschließenden Gerichtshof der vorliegende Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ein, mit dem die Antragstellerin die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Anordnung vom 6. September 1991 begehrt.
6Ein Antrag des Antragsgegners oder eine Stellungnahme zu dem ausführlichen Vorbringen der Antragstellerin ist im Zeitpunkt der Beschlußfassung nicht eingegangen. Dem Senat liegen die Verfahrensakten des vorliegenden Verfahrens und der beiden oben genannten Klageverfahren vor.
7Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der unter am Aktenzeichen 14 A 2085/91 geführten Klage ist nur zum Teil zulässig, weil diese Klage selbst sich nur zum Teil als zulässig erweist.
8Nach § 44a VwGO können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Dies gilt nach Satz 2 der genannten Bestimmung unter anderem dann nicht, wenn behördliche Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können.
9Bei der streitbefangenen Anordnung des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten vom 6. September 1991 handelt es sich um eine Verfahrenshandlung im Sinne des 44a VwGO. Die Anordnung benennt nach Lage der dem Senat bei der Beratung vorliegenden Akten erstmals eindeutig die Dipl.-Ing. Britta N. und den Dipl.-Phys. L.H., die in dem Schreiben des Ministeriums an das Öko-Institut vom 4. Juli 1991 lediglich als für die Begutachtung in Betracht kommende Personen erwähnt worden waren, als Sachverständige. Erst in der Verfügung vom 6. September 1991 ist daher die Zuziehung dieser beiden Personen als Sachverständige im Sinne des § 20 Satz 1 AtG zu erblicken. Die Zuziehung von Sachverständigen dient lediglich der Vorbereitung einer Sachentscheidung im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO (vgl. zur Entscheidung über die Person von Sachverständigen im allgemeinen: Redeker, Grundgesetzliche Rechte auf Verfahrensteilhabe, NJW 1980, 1597; zum Atomrecht im besonderen: Haedrich, Atomgesetz, § 20, Rdnr. 3), etwa der Anordnung einer Schutzmaßnahme nach § 19 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 AtG. Dabei läßt sich im vorliegenden Fall nicht absehen, ob es zu einer solchen oder einer anderen Anordnung über die von der Aufsichtsbehörde in der Vergangenheit getroffenen Maßnahmen hinaus überhaupt kommt.
10 An dem Umstand, daß die Heranziehung der beiden Sachverständigen lediglich eine denkbare Sachentscheidung der Aufsichtsbehörde vorbereitet, ändert sich nichts dadurch, daß den Sachverständigen in § 19 Abs. 2 AtG im einzelnen umschriebene Befugnisse zustehen und daß die Antragstellerin die dort und in § 24b GewO festgelegten Pflichten treffen. Daher stellt sich auch der in der Anordnung vom 6. September 1991 ausdrücklich enthaltene Ausspruch der Verpflichtung der Antragsgegnerin, den Sachverständigen das ungehinderte Betreten der Anlage MOX-Verarbeitung zu ermöglichen und sie bei ihrer Tätigkeit zu unterstützen, als Verfahrenshandlung dar. Das gleiche gilt für die in der Heranziehung von Sachverständigen ohne weiteres enthaltene Anordnung, daß die Sachverständigen aufgrund der von ihnen getroffenen Feststellungen ein Gutachten abzugeben haben.
11 Die von der Antragstellerin erhobene Klage gegen die Anordnung des Ministeriums vom 6. September 1991 und der vorliegende Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dieser Klage sind nur insoweit zulässig, als sie sich auf die mit der Heranziehung der dort genannten Sachverständigen verbundene Anordnung, diesen das ungehinderte Betreten der Anlage zu ermöglichen und sie bei ihrer Tätigkeit zu unterstützen, richten. Insoweit handelt es sich um eine Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 2 VwGO, die vollstreckt werden kann. Dies ergibt sich ohne weiteres aus der von dem Ministerium rechtsfehlerfrei mit der Anordnung verbundenen Androhung der Festsetzung eines Zwangsgeldes.
12 Der insoweit zulässige Antrag ist jedoch nicht begründet. Die bei der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO von dem beschließenden Senat vorzunehmende Abwägung der Interessen der Verfahrensbeteiligten führt zu dem Ergebnis, daß das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Anordnung vom 6. September 1991 überwiegt, weil sie sich als offensichtlich rechtmäßig erweist, soweit sie nach § 44a VwGO überhaupt gesondert anfechtbar ist.
13 Bei der Entscheidung darüber, ob im Aufsichtsverfahren nach § 20 Satz 1 AtG Sachverständige zugezogen werden sollen, hat die Behörde nach pflichtmäßigem Ermessen zu handeln. Ein Ermessensfehler läßt sich anhand der dem Senat als Entscheidungsgrundlage zur Verfügung stehenden Akten nicht erkennen. Er ergibt sich insbesondere nicht aus dem eigenen Vorbringen der Antragstellerin.
14 Die Antragstellerin zieht zunächst in Zweifel, daß überhaupt Sachverständige für eine Schwachstellenanalyse zugezogen werden müßten, nachdem bereits der TÜV Bayern als Sachverständiger tätig geworden und der zuständige Ausschuß der Reaktorsicherheitskommission seine Beratung über den der angefochtenen Verfügung zugrundeliegenden Sachverhaltskomplex abgeschlossen habe. Diese Umstände reichen nicht dazu aus, einen Ermessensfehler zu begründen. Vielmehr steht es der atomrechtlichen Aufsichtsbehörde frei, mehrere Sachverständige heranzuziehen, um sich ein Urteil über etwa bestehende rechtserhebliche Gefahren und Risiken, die mit einer Anlage verbunden sind, zu bilden. Dabei hat der Antragsgegner in der Klageerwiderung in dem Verfahren 14 A 1769/91 zutreffend hervorgehoben, daß sich die Genehmigungsbehörde nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung bei der Risikoermittlung und Risikobewertung nicht auf eine sogenannte herrschende Meinung verlassen darf, sondern alle vertretbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse in Erwägung ziehen muß (BVerwG, Urt. vom 19.12.1985 - 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300, 316) . Der Senat sieht keine Veranlassung, von diesen in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die Anwendung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG herausgearbeiteten Grundsätzen bei der Anwendung des § 19 AtG, der die staatliche Aufsicht betrifft, abzuweichen. Dies gilt jedenfalls, soweit es sich um die Aufsicht über den Betrieb von Anlagen der in § 7 Abs. 1 AtG genannten Art, mithin etwa um den Betrieb eines Brennelementwerks wie im vorliegenden Fall handelt.
15 Ein Ermessensfehler läßt sich auch nicht für die Auswahl der beiden Sachverständigen erkennen, soweit sie nach den vorstehenden Ausführungen bereits unabhängig von einer später denkbaren Sachentscheidung der Aufsichtsbehörde anfechtbar ist. Die Antragstellerin verweist insofern auf die Zugehörigkeit der beiden Sachverständigen zum Öko-Institut. Sie hebt hervor, daß das Institut und seine Mitarbeiter auf seiten von Einwendern und Klägern, die sich gegen die Errichtung und den Betrieb des Brennelementwerks in Hanau gewandt haben, tätig war. Sie macht weiter geltend, daß sich das Institut selbst als eine Einrichtung im Dienste von Bürgern in deren Auseinandersetzung mit einer übermächtigen Industrie verstehe und daß die Mitarbeiter des Öko- Instituts daher von ihrem Selbstverständnis her voreingenommen sein müßten. Dem beschließenden Senat ist die Tätigkeit des Öko-Instituts zum Teil aus hier anhängigen Verwaltungsstreitverfahren bekannt. Im übrigen geht der Senat zugunsten der Antragstellerin von ihrem Vortrag aus. Es ist ihr zuzugeben, daß die von ihr vorgebrachten Tatsachen geeignet sein mögen, die Besorgnis der Befangenheit der beiden Sachverständigen zu begründen. Dies mag auch für das Vorbringen zu der bisherigen Tätigkeit des Dipl.-Phys. L.H. im besonderen gelten. Dabei kann der Senat offenlassen, ob die Besorgnis der Befangenheit eines Sachverständigen im Verwaltungsverfahren in entsprechender Anwendung des § 406 i.V.m. § 42 ZPO oder in entsprechender Anwendung des § 21 VwVfG zu berücksichtigen ist. In jedem Falle läßt die Besorgnis der Antragstellerin, daß die Dipl.-Ing. B.N. und der Dipl.-Phys. L.H. befangen sind, nicht die Annahme zu, daß die Behörde mit der vollstreckbaren Anordnung, den Sachverständigen das ungehinderte Betreten der Anlage der Antragstellerin zu ermöglichen und sie - bei ihrer Tätigkeit zu unterstützen, die Grenzen des ihr zustehenden Ermessens zum Nachteil der Antragstellerin Überschritten habe. Es läßt sich nämlich nicht feststellen, daß die Antragstellerin auf diese Weise in ihren Rechten verletzt wird.
16 Die Antragstellerin macht in dem Klageverfahren 14 A 1769/91 insoweit geltend, sie müsse realistischerweise damit rechnen, daß das Öko-Institut die so erworbenen Kenntnisse als Gutachter oder Beistand von Anlagengegnern in Klageverfahren einbringen werde. Die als realistisch bezeichnete Befürchtung wird jedoch nicht mit Tatsachen, insbesondere nicht dadurch belegt, daß die von dem
jedoch nicht mit Tatsachen, insbesondere nicht dadurch belegt, daß die von dem Antragsgegner bestellten Sachverständigen schon früher gegen gesetzlich begründete Geheimhaltungsverpflichtungen verstoßen hätten. Der Einsatz des Öko- Instituts gegen die Nutzung der Kernenergie in Deutschland für sich genommen läßt nicht den Schluß zu, daß sich die Mitarbeiter des Instituts derartige Rechtsbrüche zuschulden kommen lassen.
17 Der weitergehende Antrag ist unzulässig, weil sich die Klage der Antragstellerin gegen die Anordnung des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten vom 6. September 1991 insoweit als unzulässig erweist, als sie über das Begehren nach Aufhebung der der Antragstellerin auferlegten Verpflichtung, den dort genannten Sachverständigen das ungehinderte Betreten der Anlage zu ermöglichen und sie bei ihrer Tätigkeit zu unterstützen, hinausreicht. Wie oben dargelegt, enthält die Anordnung vom 6. September 1991 zwar auch den behördlichen Ausspruch der Heranziehung der Dipl.-Ing. B.N. und des Dipl.-Phys. L.H. als Sachverständige. Jedoch erweist sich die getroffene Anordnung nicht als vollstreckbar im Sinne des § 44a Satz 2 VwGO, soweit sie über die genannte Duldungs- und Unterstützungspflicht der Antragsgegnerin hinausgeht. Dies gilt insbesondere für die eigentliche Erstattung des Gutachtens durch die beiden Sachverständigen aufgrund der von ihnen vorgenommenen Prüfungen vor Ort. Der Umstand, daß die Heranziehung der beiden Mitarbeiter des Öko-Instituts als Sachverständige gemäß § 19 Abs. 2 AtG zugleich die rechtliche Voraussetzung für die vollstreckbare Anordnung hinsichtlich der Unterstützung der beiden Sachverständigen und ihrer Befugnis zum Betreten der Anlage darstellt, führt nicht dazu, daß sich die aus § 44a Satz 2 VwGO folgende selbständige Anfechtbarkeit dieser Anordnung auch auf die Heranziehung als solche erstreckt. Der mit § 44a VwGO verfolgte Zweck, eine aus der Verzahnung mit Verfahrenshandlungen folgende Hemmung des Verwaltungsverfahrens auszuschließen, würde ansonsten zum Teil vereitelt. Der der Antragstellerin durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verbürgte Rechtsschutz wird ihr nach § 44a Satz 1 VwGO gewährt, indem sie die Besorgnis der Befangenheit bei einer Klage gegen eine etwaige Sachentscheidung des Ministeriums vorbringen kann.
18 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
19 Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 20 Abs. 3 i.V.m. § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG und entspricht dem von dem Senat geschätzten Interesse der Antragstellerin an der beantragten Entscheidung.
20 Vorsitzender Richter Döring Schulz am Verwaltungsgerichtshof Dr. Heitsch ist wegen Urlaubs verhindert, seine Unterschrift beizufügen.

References: § 44
 § 44
 § 20
 § 7
 § 19
 § 44
 § 20
 § 44
 § 20
 § 19
 § 19
 § 24
 § 44
 § 80
 § 44
 § 20
 § 7
 § 19
 § 7
 § 406
 § 42
 § 21
 § 44
 § 19
 § 44
 § 44
 Art. 19
 § 44
 § 154
 § 20
 § 13