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Hacia una Unión bancaria europea retos y oportunidades de un mercado financiero europeo único - PDF
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Esteban Martínez Robles
1 CE199/ES/7 COMITÉ EJECUTIVO Bruselas, octubre, 2012 Punto 7 del orden del día Hacia una Unión bancaria europea retos y oportunidades de un mercado financiero europeo único Se invita al Comité Ejecutivo a comentar este documento (ver secciones en negrita y cursiva). Se preparará una posición para el próximo Comité de dirección para su aprobación por el Comité Ejecutivo.
2 Hacia una Unión bancaria europea retos y oportunidades de un mercado financiero europeo único Qué hay detrás de la idea de unión bancaria? 1. La Unión Bancaria Europea (UBE) pretende romper el ciclo de retroalimentación negativa entre la deuda soberana de los estados y el balance de sus bancos en el que la deuda privada y la austeridad pública se refuerzan mutuamente. Su principal objetivo es crear soluciones para ayudar a proteger el mercado único de los servicios financieros y garantizar una mayor estabilidad a la Unión Económica y Monetaria (UEM). La cumbre de la zona euro de junio aceptó que los fondos de rescate FEEF/MEE 1 se paguen directamente a los bancos españoles en lugar de hacerlo a través del gobierno, protegiendo así la deuda soberana ya debilitada de la obligación de hacerse aún cargo de más préstamos malos y de la deuda privada en manos de los bancos y abrió la puerta para la supervisión del BCE. 2. A la larga, una unión bancaria federalizará los problemas bancarios nacionales y repartirá los riesgos locales de manera más uniforme entre los Estados miembros. Hay que señalar, no obstante, que los jefes de Estado de la zona euro han necesitado dos años y medio para admitir que los problemas del sistema bancario estaban en el corazón de lo que se ha llamado la crisis de la deuda soberana en la periferia europea. Esto ha dado lugar a tipos de interés generalmente considerados como insoportablemente elevados para que los países pudieran salir de la profunda recesión que les sacudía. El 29 de junio de 2012, los jefes de Estado declaraban que era imperativo romper el círculo vicioso entre los bancos y las deudas soberanas e invitaban a la Comisión a "presentar propuestas para un mecanismo de supervisión único sobre la base del artículo 127 (6)." 3. El 12 de septiembre de 2012, la Comisión Europea presentó propuestas para establecer un mecanismo de supervisión único (MSU) de los bancos de la zona euro. El paquete incluye: Una propuesta legislativa de Reglamento del Consejo que confía al Banco Central Europeo (BCE) funciones específicas relativas a la estabilidad financiera y la supervisión de los bancos 2 ; Una propuesta legislativa de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo destinada a adaptar el Reglamento 1093/2010 por el que se crea una Autoridad Bancaria Europea (ABE) al marco modificado de la Supervisión Bancaria 3 ; y Una comunicación que esboza la visión general de la Comisión para una unión bancaria, incluyendo la regulación individual y el mecanismo de supervisión único, así como los siguientes pasos que implican un mecanismo de resolución bancaria único 4. Cuál es el contexto más amplio de una unión bancaria? 4. Las propuestas del 12 de septiembre deben considerarse en un contexto más amplio. Siguen el informe conjunto Hacia una auténtica Unión Económica y Monetaria 5, presentado al Consejo Europeo por su presidente, Van Rompuy, en colaboración con los presidentes de la Comisión, Barroso, el Eurogrupo, Juncker, y el BCE, Draghi, el 25 de junio de El informe define cuatro pilares esenciales para una UEM más integrada, a saber: 1 FEEF: Fondo Europeo de Estabilidad Financiera; MEE: Mecanismo Europeo de Estabilidad 2 com _es.pdf 3 com _es.pdf 4 com _es.pdf 5 2
3 1) Un marco financiero integrado (una unión bancaria), 2) Un marco presupuestario integrado (una unión fiscal, que reforzaría eficazmente la nueva estructura de gobernanza económica basada en el Six Pack, el Two Pack y el Pacto Fiscal, la emisión coordinada de deuda soberana y, en último término, la creación de una Oficina del Tesoro Europea con un ministro de finanzas de la eurozona como responsable), 3) Un marco económico integrado (una unión económica, que reforzaría la coordinación de las políticas económicas en el sentido de una agenda de reformas estructurales bien conocida, incluyendo la política social y del mercado laboral, una mayor desregulación del mercado laboral y la facilitación de ajustes de salarios y de precios en toda la zona euro), 4) El fortalecimiento del proceso de toma de decisiones a nivel europeo y de la legitimidad democrática de una zona euro mucho más integrada, incluyendo mecanismos de cooperación entre el PE y los parlamentos nacionales y/o las instituciones distintivas de la zona euro. 5. En este contexto más amplio, una unión bancaria se ve como un elemento esencial para la realización de la UEM y es por tanto tan necesaria para la zona euro como el paquete legislativo sobre la gobernanza económica y el Tratado sobre la estabilidad, la coordinación y la gobernanza (TECG o Tratado presupuestario ). El debate sobre la pérdida de soberanía nacional en la zona de la moneda única, sobre el cambio del proceso de toma de decisiones nacional actual hacia un nivel europeo y sobre el control democrático que debe garantizarlo retoma fuerza. Cuáles son los puntos clave de la propuesta de la Comisión? 6. El Mecanismo de Supervisión Única y los cambios en las regulaciones de la ABE representan los primeros pasos hacia una unión bancaria completa. La comunicación de la Comisión se titula Hoja de ruta para una unión bancaria. Una UBE concluida incluiría un reglamento único, sistemas de garantía de depósitos más armonizados y un dispositivo y un fondo de resolución europeos, creando así los instrumentos comunes necesarios para que funcione la gestión de la crisis en el seno de la UEM. Por el momento, la Comisión hace un gran esfuerzo para que el MSU entre en vigor el 1 de enero de 2013, mientras que el presidente Barroso no deja de repetir que la supervivencia del euro depende de la introducción de una unión bancaria para finales de este año. 7. El BCE tendrá una nueva función, a saber, la responsabilidad última en el MSU de misiones específicas de supervisión sobre la estabilidad financiera de todos los bancos de la zona euro. Los supervisores nacionales seguirán desempeñando un papel importante en el seguimiento diario y en la preparación y ejecución de las decisiones del BCE MSU. La distinción entre origen y acogida para las operaciones dentro de la zona del euro desaparecerá ya que el BCE en realidad garantizará la supervisión directa de todos los bancos del conjunto de los 6000 bancos que cobija para hacer cumplir las reglas prudenciales y llevar a cabo un control efectivo de las operaciones bancarias transfronterizas en la zona euro. Pero parece imposible que una sola institución pueda controlar estos bancos, incluyendo los más pequeños bancos de ahorro locales. En la práctica, el MSU dependerá en gran medida de la cooperación de las autoridades nacionales de supervisión. 8. El proyecto de Reglamento otorga al BCE el derecho de conceder o revocar una licencia bancaria, revocar la dirección de un banco, solicitar cualquier información sobre transacciones bancarias, realizar inspecciones sobre el terreno e imponer sanciones. El 3
4 seguimiento se basará en normas comunes para los requisitos de capital según lo prescrito en los dos decretos de aplicación de Basilea III en el ámbito europeo, la Directiva sobre requisitos de capital (DRC IV) y el Reglamento que la acompaña (CRR), que están actualmente en negociación entre el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión. 9. Los bancos de los países fuera de la zona euro están excluidos de la supervisión del Banco Central Europeo, pero pueden optar por participar en el MSU. También se excluyen del MSU las filiales y sucursales de bancos situadas en países no europeos, a pesar de que la sede principal tendría, en principio, que cargar con los riesgos y ser considerada responsable de cualquier problema potencial de sus operaciones fuera de la UE. En el estado actual de cosas, la supervisión de las entidades que no forman parte de la UE dependerá de la cooperación (voluntaria) entre las autoridades de supervisión de los países afectados. 10. El BCE responderá de su misión de vigilancia ante el Parlamento Europeo y el Consejo (informe anual y respuestas a las preguntas planteadas por el PE), mientras que las autoridades nacionales conservarán sus competencias en áreas tales como la protección de los consumidores o la vigilancia e los servicios de pago. 11. Comentario: La separación entre las tareas de supervisión y las tareas de la política monetaria del BCE será fundamental debido los a potenciales conflictos de intereses que puedan surgir entre las dos funciones, por ejemplo, cuando una parte tiene interés en mantener un banco a flote para evitar pérdidas en el balance del BCE, mientras que la está dispuesta a disolver un banco tras una alerta roja. Lamentablemente, la propuesta de la Comisión ha dejado más o menos a los servicios internos del BCE que establezca los principios organizativos ya que se creará un Comité de seguimiento en el seno del banco. Sin embargo, la solución institucional que y la garantía de la independencia de las dos funciones, monetaria y de supervisión, plantea dudas porque el comité de supervisión incluirá a miembros del Consejo de Gobernadores designados por el Comité Ejecutivo del BCE, y el Presidente de la institución del MSU será nombrado por el Consejo. La CES considera que esto debe cambiar. El próximo proceso legislativo debería enmendar la propuesta y dar al PE un papel en el proceso de selección para incluir a expertos de la sociedad civil. 12. Comentario: Si bien es perfectamente legítimo que el BCE, como banco acreedor de bancos, estudie de cerca las cuentas de sus prestatarios, el seguimiento en sí debe ser más transparente. En su papel de supervisor único, el BCE debe ser responsable ante el Parlamento Europeo. Dado que la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios del PE estaría probablemente muy sobrecargada si tuviera que ejercer un control eficaz del MSU, y además habla en nombre de la UE 27, se debería establecer una Comisión especial del PE para realizar esta función y controlar el MSU. Cuál es la relación entre la actual Autoridad Bancaria Europea (ABE) y el Mecanismo de supervisión único (MSU)? 13. Hace apenas dos años, la UE adoptaba una serie de reglamentos sobre el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF) estableciendo, entre otras autoridades europeas de supervisión, una Autoridad Bancaria Europea operativa desde el 1 de enero de La CES participó en el proceso legislativo mediante la presentación de enmiendas al proyecto de reglamento del Parlamento Europeo criticando las prerrogativas nacionales en el nuevo sistema de supervisión de los mercados financieros. 4
5 Comentario: En la forma en que está diseñado actualmente, el futuro MSU parece más capaz para garantizar una supervisión transfronteriza eficaz del sistema bancario que el ABE que se ve afectado tanto por las restricciones financieras en función de la asignación de personal y de presupuesto aprobados por la Comisión como por la voluntad de cooperación de los supervisores bancarios nacionales. La fiabilidad de las pruebas de estrés de los bancos realizadas hasta la fecha por la ABE ha demostrado claramente que su alcance es limitado. La ABE ha sido justamente criticada tanto por no haber comprendido la magnitud de los problemas en los sistemas bancarios irlandés y español, como por no haber comprendido el fraude masivo en la manipulación del LIBOR cometido por todos los bancos más importantes de Europa. 14. En el BCE, el MSU cooperará con la ABE en el marco del Sistema europeo de supervisión financiera. La modificación del actual Reglamento 1093/2010 que establece la Autoridad bancaria europea, estipula que se mantendrá como un órgano común de la reglamentación bancaria para desarrollar normas uniformes y un manual uniforme para la vigilancia y salvaguardar así la integridad del mercado único y garantizar la coherencia de la supervisión bancaria en los 27 países de la UE. Para proteger los intereses de los 27 Estados, los derechos de voto en la ABE se adaptarán para evitar que los países de la UEM ignoren a aquellos que no lo son. Cuando se trate de cuestiones relativas a todos los Estados miembros de la UE, los derechos de voto de la ABE se fortalecerán y se modificará el sistema de voto para que sea más difícil para un Estado miembro votar en contra de las decisiones. La ABE podrá obviar al BCE como institución europea únicamente en situaciones de emergencia e imponer una decisión inmediatamente aplicable a un banco o institución financiera. El impacto del MSU en el funcionamiento operativo del FEEF será analizado durante la próxima revisión del funcionamiento de todas las autoridades de supervisión que debe ser presentada por la Comisión a principios de Cuál es la relación entre la unión bancaria y los instrumentos europeos existentes FEEF/MEE? 15. A raíz de las conclusiones de la cumbre de la zona euro del 29 de junio, y contrariamente a la interpretación de algunos gobiernos, entre ellos el francés y el español, en el sentido de que la cumbre había abierto la puerta a las medidas de rescate directo de los bancos por el MEE, las propuestas de la Comisión han hecho actualmente de la adopción del MSU un requisito previo para una recapitalización directa de los bancos por parte del MEE. Además, los gobiernos de los Países Bajos, Finlandia y Alemania insistieron en que el MEE solo pueda intervenir en los bancos en dificultades en el futuro y no para las deudas "históricas" de los bancos que existían antes de la entrada en vigor del MEE. Comentario: La CES considera que esto pone en cuestión la idea misma de la unión bancaria. 16. Aunque el MEE pueda comprar en los mercados primarios deuda pública emitida por los gobiernos que ya han utilizado su ayuda y que siguen la severa condicionalidad social asociada a ella, una intervención directa del MEE para la recapitalización de los bancos podría en principio evitar estas dificultades. La introducción del MSU permitiría, por tanto, abordar de dos maneras las raíces de la crisis actual. En primer lugar, al permitir al MEE rescatar a los bancos en dificultad, los gobiernos de los países en cuestión no se verían obligados a aceptar más deuda de los bancos privados, por lo que podrían evitar tener que recurrir a la forma más brutal de austeridad presupuestaria. La disminución de las tasas de interés podría facilitar 5
6 indirectamente el préstamo de los gobiernos en los mercados financieros y sería más eficaz que las actuales intervenciones del BCE en el mercado secundario. En segundo lugar, el MSU podría retirar licencias bancarias y comenzar a liquidar (o a "organizar la quiebra" en la jerga comunitaria) de las instituciones financieras que en realidad son bancos zombis, ya que son técnicamente insolventes, aunque todavía operativos. 17. Comentario: Un MSU fuerte combatiría la sensación de inseguridad que se vive en los mercados de bonos y que ha empujado las tasas de interés a niveles insostenibles para algunos, al tiempo que ha reducido los costes de refinanciación para otros, agravando los desequilibrios macroeconómicos existentes. Hay que esperar también que una autoridad de supervisión bancaria con amplios poderes ayudará a cambiar las prácticas más perjudiciales en este sector, tales como incentivos absurdos que empujan a los ejecutivos a tomar riesgos excesivos y a presionar a los empleados de los bancos para vender a sus clientes productos que son de poco interés para ellos. Cuáles son los problemas inmediatos relativos a la propuesta de la Comisión? 18. El proyecto de Reglamento del Consejo que confía al BCE tareas específicas en el ámbito de la supervisión prudencial de las entidades financieras se basa en el artículo 127 (6) del Tratado, que establece que "El Consejo, mediante reglamentos adoptados con arreglo a un procedimiento legislativo especial, por unanimidad, previa consulta al Parlamento Europeo y al Banco Central Europeo, podrá encomendar al BCE tareas específicas respecto a políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito y otras instituciones financieras, a excepción de las empresas de seguros" Comentario: La CES considera que hay por lo menos tres problemas que deben abordarse. En primer lugar, el artículo 127 (6) no prevé un procedimiento de codecisión completo en el que el Parlamento Europeo tendría un papel que desempeñar. En segundo lugar, es cuestionable el requisito de la unanimidad de la UE 27, previa consulta al Parlamento Europeo sobre una cuestión de la regulación de los mercados financieros que afectase principalmente, pero no exclusivamente, a los 17 países miembros de la UEM. En tercer lugar, parece muy poco probable que se pueda respetar la apretada agenda de la Comisión ya que el reglamento sobre el MSU entrará en vigor el 1 de enero de 2013 en lo que respecta a la supervisión prudencial por parte del BCE de los bancos que han recibido ayuda pública, el 1 de julio 2013 para los grandes bancos sistémicos y 1 de enero de 2014 para todos los bancos de la zona euro. 19. Por el contrario, la propuesta de Reglamento del Consejo y del Parlamento Europeo que modifica el actual Reglamento 1093/2010 de la ABE se basa en el artículo 114 del Tratado, que establece que "El Parlamento Europeo y el Consejo, de conformidad con el procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social, adoptarán las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior. Comentario: La experiencia demuestra que el derecho común de la Unión Europea adoptado en el marco del procedimiento de codecisión, por lo general requiere más tiempo de lo previsto por la Comisión. 6
7 Qué podemos esperar de otras propuestas legislativas que complementen la unión bancaria? 20. En su comunicación una "Hoja de ruta para una unión bancaria», la Comisión pone de manifiesto los numerosos vínculos de su propuesta de 12 de septiembre sobre el MSU con otros elementos importantes para una unión bancaria. Comentario: A primera vista, esto podría parecer una estrategia global para dominar por fin los muchos excesos que llevaron a un sector clave de la economía a trabajar y a vivir a costa de la sociedad en su conjunto, poniendo en común sus deudas. Si se mira más de cerca, sin embargo, esto equivale a la táctica habitual del "todo en todo" de la Comisión destinada a esconder sus propios fracasos relacionados con su agenda regulatoria del mercado financiero. 21. El Parlamento Europeo y el Consejo ECOFIN todavía no han decidido sobre una Directiva sobre los sistemas de garantía de depósitos presentada por la Comisión en julio de 2010 y que se aplicará a cada Estado miembro. El objetivo de la Directiva es prevenir un pánico bancario tranquilizando a los clientes en cuanto a la seguridad de su dinero. El anuncio de una Directiva para la recuperación y resolución de las quiebras de los bancos se realizó el 6 de junio 2012 por la Comisión que tiene intención de proponer un sistema de resolución único (común) para bancos en quiebra en la unión bancaria. 22. Comentario: Un sistema europeo de garantía de depósitos comunes parece siempre políticamente sensible frente a los intereses nacionales. Hay que resolver numerosos problemas en la estructura del sistema bancario. El más importante parece ser subordinar la construcción de una unión bancaria a la resolución del modelo bancario universal de los bancos "demasiado grandes para quebrar". Las recomendaciones del Grupo de expertos de alto nivel presidido por el Presidente del Banco central de Finlandia, Erkki Liikanen, deben ser seguidos por la Comisión y servir de base de amplias consultas con los interlocutores sociales y la sociedad civil en su conjunto sobre el futuro del sistema bancario europeo. 23. Comentario: El sector bancario europeo en su conjunto es "demasiado grande para quebrar" ya que los bancos poseen activos equivalentes al 350% del PIB de la UE en sus balances. Bastaría con la quiebra de solo uno de los 30 bancos más grandes de Europa para causar el colapso del sistema financiero en su conjunto. Los mayores bancos poseen activos que superan el 100% del PIB de sus países de establecimiento y están todos estrechamente interconectados. Mientras haya bancos de este tamaño, incluso la Unión bancaria mejor diseñada está condenada al fracaso porque nunca podría superar un problema de esta magnitud. Resolver el dilema de "demasiado grande para quebrar" es un requisito previo para el éxito de una unión bancaria. 24. Comentario: A la inversa, también se da el caso de muchos pequeños bancos mutuas de ahorro en Europa que solo están poco o nada involucrados en operaciones por cuenta propia, que se abstienen de especular y cumplen los tres servicios bancarios esenciales para la sociedad, es decir, los préstamos a la economía real, aceptar depósitos y asegurar pagos. Estos bancos más pequeños tienen razones para rechazar cualquier intento de hacerles emitir garantías para los modelos de empresas especulativas de los grandes 7
8 bancos de inversión. Sin embargo, sistema de vigilancia único, sistema de garantía de depósitos y mecanismo de resolución están intrínsecamente ligados. 25. Comentario: En las condiciones descritas anteriormente, se tardará mucho más tiempo para llegar a un acuerdo, siempre que sea posible un acuerdo, y existe un gran riesgo de ver las propuestas presentadas por la Comisión distorsionadas por grupos de interés del lobby de la industria financiera, así como por los intereses nacionales. 8

References: artículo 127
 resolución 
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 artículo 127
 artículo 127
 artículo 114
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