Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/en-US/Resolucion/Show/1248
Timestamp: 2020-06-03 04:12:14+00:00

Document:
HJ System - Decision: SENTENCIA 42/1989
SENTENCIA 42/1989, de 16 de febrero
ECLI:ES:TC:1989:42
En el recurso de amparo núm. 6/1987, promovido por doña Magdalena y doña Flora López de Ayala y Cote, don Alberto, don Agustín, doña María Magdalena y doña María Matilde del Valle López de Ayala y doña Soledad Ruiz Gali, representados por el Procurador don Ramiro Reynolds de Miguel y defendidos por el Letrado don Aquilino Camacho Macías, contra el Decreto 39/1986, de 3 de junio, de la Junta de Extremadura, y Resolución dictada para el desarrollo del mismo, con fecha 16 de junio de 1986, por la Dirección General de Estructuras Agrarias de la Junta de Extremadura. Han comparecido el Ministerio Fiscal, el Abogado del Estado y la Junta de Extremadura, representada por el Letrado don José María Mohedano Fuertes, y ha sido Ponente el Magistrado don Fernando García-Mon y González-Regueral, quien expresa el parecer de la Sala.
1. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 3 de enero de 1987, el Procurador de los Tribunales don Ramiro Reynolds de Miguel, en nombre de doña Magdalena López de Ayala y Cote, doña Flora López de Ayala y Cote, don Alberto del Valle López de Ayala, don Agustín del Valle López de Ayala, doña María Magdalena del Valle López de Ayala, doña María Matilde del Valle López de Ayala y doña Soledad Ruiz Gali, interpuso recurso de amparo contra el Decreto 39/1986, de 3 de junio, de la Junta de Extremadura, y contra la Resolución dictada para desarrollo del mismo, con fecha 16 de junio de 1986, por la Dirección General de Estructuras Agrarias de la misma Junta Autonómica.
2. Se fundamenta el recurso en las alegaciones de hecho que a continuación se resumen:
El Decreto recurrido, publicado en el «Diario Oficial de Extremadura» de 5 de junio de 1986, declaró manifiestamente mejorable la finca «Las Arguijuelas», de acuerdo con el art. 6 de la Ley 34/1979, de 16 de noviembre. La Resolución, también impugnada, de 16 de junio de 1986, dispuso la expropiación de uso de la mencionada finca, proceder a su ocupación e iniciar el expediente de justiprecio.
Contra aquel Decreto interpusieron recurso contencioso-administrativo los propietarios de la finca. Esta es propiedad indivisa de los herederos de doña María López de Ayala y Gardoqui, que lo eran doña Magdalena y doña Flora López de Ayala y Cote (en cuanto a dos terceras partes) y de los herederos de don Adelardo López de Ayala y Cote (en cuanto a la otra tercera parte), que lo eran don Alberto, don Agustín, doña María Magdalena y doña Matilde del Valle López de Ayala (en nuda propiedad) y doña Soledad Ruiz Gali (en usufructo). El recurso se interpuso y se sustanció por el procedimiento especial de la Ley 62/1978, alegando los recurrentes la infracción del art. 24 de la Constitución, por entender se les había causado indefensión y vulnerado sus derechos de audiencia y a la presunción de inocencia durante la tramitación del procedimiento administrativo.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Cáceres, con fecha 21 de agosto de 1986, dictó Sentencia estimatoria del recurso. Pero, apelada la misma, fue revocada por Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 9 de diciembre de 1986, que declaró «la plena eficacia y vigencia del Decreto impugnado y la Resolución que lo desarrolla, por estimar que no se ha producido indefensión ni vulnerado el principio de presunción de inocencia amparados por el art. 24 de la Constitución».
3. Los fundamentos jurídicos del recurso de amparo son, en síntesis, los siguientes:
El art. 24 de la Constitución contiene, según ha declarado con reiteración el Tribunal Constitucional, un mandato explícito al legislador -y al intérprete- de promover la defensión mediante la correspondiente contradicción, lo que conduce a establecer el emplazamiento personal de los interesados, cuando sean conocidos, exigencia que extiende su alcance al ámbito del procedimiento administrativo sancionador, carácter éste del que participa el procedimiento de declaración de una finca como manifiestamente mejorable a efectos de su expropiación. También es extensible al derecho administrativo sancionador el principio constitucional de la presunción de inocencia (art. 24.2), según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
En el presente caso, ambos preceptos constitucionales han sido violados por la Junta de Extremadura. En primer lugar porque, conociendo la misma quiénes eran los condóminos de la finca en cuestión, emplazó tan solo a don Alberto del Valle López de Ayala y a doña Magdalena y doña Flora López de Ayala y Cote para que formularan alegaciones previas a la declaración de la finca como manifiestamente mejorable, y no a los restantes cuatro titulares. A este respecto señala el Tribunal Supremo que estos últimos interesados han estado siempre representados en el expediente por don Alberto del Valle López de Ayala, que comparecía siempre en su propio nombre y en el de los demás herederos de doña María López de Ayala Gardoqui. Pero ello no es cierto, porque, aparte de que esa representación era sólo según expresamente dice, de los herederos de doña María López de Ayala y Gardoqui (doña Magdalena y doña Flora López de Ayala y Cote), pero no de los herederos de don Adelardo López de Ayala y Cote (los hermanos del Valle López de Ayala y señora Ruiz Gali), esa representación voluntaria, no acreditada documentalmente, es solamente asumible unilateralmente «para lo que favorezca a la comunidad de interesados, no para lo que la perjudique», según reiterada jurisprudencia. Más en concreto, los documentos, de fecha 2 de mayo de 1986, por los que se da audiencia a los interesados para la calificación de la finca como manifiestamente mejorable, van dirigidos a doña Magdalena y doña Flora López de Ayala y Cote y a don Alberto del Valle López de Ayala, sin referencia alguna a que sea representante de ningún otro interesado. Este último, al exponer sus alegaciones en dicho trámite, comparece sólo en su nombre.
En segundo lugar, las alegaciones presentadas por los emplazados tuvieron entrada en la Junta de Extremadura los días 28 de mayo y 3 de junio de 1986, siendo remitidas por el Consejero de Agricultura al Servicio de Estructuras Agrarias, a fin de su inclusión en el expediente, el día 13 de junio, cuando ya estaba producido el acto impugnado que, como señala la Audiencia de Cáceres, sin constancia de su proposición, fue dictado el 31 de mayo, si bien lleva fecha de 3 de junio.
En definitiva, de los siete propietarios hoy recurrentes, sólo a tres se les emplazó para que formulasen alegaciones y, aunque las formularon, también a éstos se les privó de su derecho a ser oídos, pues las mismas no fueron tenidas a la vista para resolver.
Por todo ello, se solicita de este Tribunal que declare la nulidad del Decreto 39/1986 de la Junta de Extremadura y de la resolución de 16 de junio de 1986 que lo desarrolla, así como de la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 9 de diciembre de 1986, que declara su vigencia, reconociendo a los recurrentes su derecho a ser emplazados individualmente en el expediente y su derecho a ser oídos en el trámite de alegaciones. Asimismo, se solicitaba que se acordara la suspensión de aquellos Decreto y Resolución, a fin de no impedir la efectividad de la pretensión de este proceso constitucional. Igualmente, solicitaron el recibimiento a prueba.
4. Por providencia de 28 de enero de 1987, la Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de amparo y, por consiguiente, requerir de la Junta de Extremadura, de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de Cáceres y de la Sala Tercera del Tribunal Supremo la remisión de las actuaciones correspondientes, así como el emplazamiento por los citados órganos judiciales de quienes hubieran sido parte en el procedimiento, a excepción de los recurrentes en amparo, para que pudieran personarse en este proceso constitucional. Se acordó también formar pieza separada para tramitar la solicitud de suspensión de las resoluciones impugnadas.
Remitidas las actuaciones y habiéndose personado el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y el Letrado don José María Mohedano Fuertes, en representación de la Junta de Extremadura, la Sección acordó, por providencia de 1 de abril de 1987, darles vista de todas las actuaciones del presente recurso, así como al Ministerio Fiscal y a la representación de la parte recurrente, para que pudieran formular alegaciones.
5. El Ministerio Fiscal entiende que la indefensión aducida carece de dimensión constitucional, pues la falta de audiencia al interesado en un procedimiento administrativo no constituye infracción del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 de la Constitución, según la jurisprudencia de este Tribunal, sino que se trata de una cuestión de legalidad ordinaria. En cuanto a la alegada violación de la presunción de inocencia, si bien es cierto que esta garantía constitucional es extensible al campo de las sanciones administrativas con ciertos matices, en ningún caso puede entenderse como sancionadora la resolución de la Junta de Extremadura que se recurre, ni puede hablarse aquí de inocencia o culpabilidad, pues no hay infracción ni acusación en la calificación de una finca como manifiestamente mejorable. El principio de presunción de inocencia resulta invocado con manifiesta improcedencia. Por todo ello solicita el Ministerio Fiscal la desestimación del recurso de amparo.
6. El Abogado del Estado alega en primer término que don Alberto, don Agustín, doña María Magdalena y doña María Matilde del Valle López de Ayala y doña Soledad Ruiz Gali carecen de legitimación para interponer el recurso de amparo, pues no fueron parte apelada en el recurso que concluyó por Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 9 de diciembre de 1986, previa al amparo, siendo así que el art. 46.1 b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional legitima para recurrir en amparo a «quienes hayan sido parte en el proceso judicial correspondiente», expresión esta que debe interpretarse referida a toda la vía judicial procedente. Por otra parte, no se ha agotado la vía judicial previa al amparo constitucional, pues los recurrentes impugnaron los actos administrativos objeto de este recurso tanto por el singular procedimiento de la Ley 62/1978 como mediante la interposición de un recurso contencioso-administrativo ordinario. Según la jurisprudencia de este Tribunal, el carácter subsidiario del amparo tiene como consecuencia su imposible coexistencia con otro recurso seguido en la vía ordinaria, aparte de que mientras éste no se haya resuelto las decisiones administrativas impugnadas no son firmes. Se viola así el art. 43.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, lo que es causa de inadmisión del recurso de amparo. Pero, como no consta fehacientemente en las actuaciones la interposición del recurso contencioso-administrativo ordinario ni su estado actual, solicita el Abogado del Estado la práctica de prueba consistente en que se certifique por la Audiencia Territorial de Cáceres estos extremos. En cuanto al fondo de la cuestión planteada, el Abogado del Estado alega que no ha habido en el presente caso infracción del principio de presunción de inocencia, que los recurrentes invocan sin mayor argumentación, puesto que el acto por el que se declara una finca manifiestamente mejorable no es una sanción, ni es posible aplicar los conceptos de culpa o inocencia en los supuestos de expropiación-sanción, en los que se pretende no solamente sancionar a un particular por incumplimiento de sus deberes dimanantes de la función social de la propiedad, sino también lograr lo que no pudo alcanzarse requiriendo al expropiado. Por la misma razón la indefensión en el expediente administrativo que los demandantes dicen haber sufrido queda fuera del ámbito de protección del art. 24.1 de la Constitución y constituye una cuestión de simple legalidad ordinaria que ha sido resuelta por los órganos judiciales competentes, ya que, en caso contrario, habría que entender extensibles las garantías de aquel precepto constitucional a cualesquiera procedimientos administrativos que concluyeran mediante un acto que creara una situación jurídica de gravamen. Sin perjuicio de lo cual, y con carácter subsidiario, el Abogado del Estado afirma que no se ha producido la indefensión que se alega. Así, quienes ahora dicen no haber sido oídos en el expediente no pueden alegar esta circunstancia cuando lo cierto es que se dio audiencia a un comunero que actuaba en beneficio de toda la comunidad, que con su reiterada actuación creo una apariencia de representación de los demás, que éstos han contribuido a fomentar aunque sea por omisión, y que no necesitaban acreditar su representación mediante documento público para los actos de trámite, de acuerdo con los arts. 24.2 y 25 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Por otra parte, el hecho de que las alegaciones finales de los recurrentes no fueran formalmente unidas al expediente administrativo hasta después de dictarse el Decreto impugnado, no prueba que tales alegaciones no fueran examinadas, lo que constituye una simple conjetura. Frente a ello, es significativo que las alegaciones estuvieran en poder del Director general de Estructuras Agrarias antes de dictarse el citado Decreto y que éste envió dichas alegaciones al Jefe del Servicio una vez que el expediente fue reclamado por la Sala de Cáceres, de lo que parece deducirse que este envío tuvo un mero alcance de ordenación formal, es decir, de incorporación de los escritos de alegaciones al expediente administrativo pero carece de todo valor expresivo de una infracción del derecho de audiencia. Al contrario, dado que dichos escritos estuvieron en poder del Director general de Estructuras Agrarias ha de entenderse que surtieron efecto en el expediente administrativo. Por todo ello, tratándose de cuestiones de legalidad ordinaria las invocadas por los recurrentes, resueltas con arreglo a Derecho por la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el Abogado del Estado solicita la desestimación de la demanda y el recibimiento a prueba.
7. Los recurrentes en su escrito de alegaciones reiteraron, en síntesis, las formuladas en la demanda de amparo y reprodujeron el petitum de la misma.
8. El representante de la Junta de Extremadura, tras considerar innecesario repetir la doctrina de este Tribunal sobre el derecho de los interesados a ser oídos y al respeto de las garantías procesales, concreta diversas actuaciones contenidas en el expediente administrativo, a fin de demostrar que la tutela de todos los recurrentes fue efectiva. Así señala que el expediente se inició el 10 de noviembre de 1981 por el Jefe provincial del IRYDA, notificándose en el domicilio de doña Flora y doña Magdalena López de Ayala. El 16 de noviembre compareció don Alberto del Valle López de Ayala, haciendo constar que actuaba en su nombre y en el de los herederos de doña María López de Ayala, propietarios de la finca «Las Arguijuelas», presentando días mas tarde en nombre y representación de los propietarios de la finca una instancia con el Plan de Explotación y Mejora de la misma. Aprobado este Plan, fue comunicada la aprobación a los propietarios. En 1983 se realizó visita de inspección a la finca para seguimiento de la ejecución del Plan, durante la cual los propietarios entregaron a los inspectores varios documentos judiciales para intentar acreditar que los incumplimientos eran imputables al arrendatario, lo que pone de manifiesto que aquéllos hacían un seguimiento puntual del expediente, por lo que difícilmente podrían alegar indefensión. El 26 de abril de 1983, don Alberto del Valle López de Ayala, manifestando «que actúa en nombre propio y en el de los demás herederos de doña María López de Ayala y Gardoqui, propietarios de la finca», presentó ante la Administración un escrito de alegaciones justificando los incumplimientos del Plan. Seguido por dichos propietarios procedimiento de cognición contra el arrendatario, el IRYDA respondió al exhorto del Juzgado de Primera Instancia núm. 3 de Mérida, por el que solicitaba información sobre si la finca «Las Arguijuelas» se encontraba incluida como finca mejorable, lo que demuestra de nuevo que los propietarios seguían con puntual conocimiento el expediente administrativo. Desahuciado el arrendatario, el IRYDA practicó nuevas visitas de inspección, con asistencia de los titulares de la finca o su representante, el señor del Valle, señalándose en el expediente que en la visita de inspección realizada el 19 de julio de 1984, estuvieron presentes «todos los propietarios de la finca», excepto don Alberto del Valle. El 14 de marzo de 1986, la Consejería de Agricultura y Comercio de la Junta de Extremadura dirigió comunicación al coheredero que actuó a través del expediente como representante del pro indiviso, rogándole una entrevista personal ante los resultados desfavorables de las visitas realizadas a la finca, apareciendo en contestación escrito de dicho heredero en el que una vez más decía que actuaba «en la representación que tiene acreditada en el Plan de Explotación y Mejora de la finca "Las Arguijuelas"». El 2 de mayo de 1986, el Consejero de Agricultura y Comercio transmitió la propuesta -informe de resolución de calificación de la finca como mejorable- a los titulares de la misma, en la persona de su representante, el señor del Valle y de las coherederas doña Magdalena y doña Flora López de Ayala, para que formularan alegaciones por plazo de veinte días. Uno y otras presentaron sendos escritos de alegaciones, indicando estas últimas que era la primera vez que se les comunicaba fehacientemente el expediente, olvidando la notificación de la iniciación del expediente que se remitió a su domicilio personal el 10 de noviembre de 1981, y olvidando también los informes que recabaron a través del Juzgado de Primera Instancia núm. 3 de Mérida y las visitas de inspección para las que fueron citadas. El escrito de alegaciones de don Alberto del Valle comienza como todos los anteriores, refiriéndose asimismo como representante de la comunidad de herederos, y de él se desprende que ha tenido un conocimiento pleno del expediente administrativo, siendo palpable su mala fe, a juicio del representante de la Junta de Extremadura, pues la manifestación de que la finca pertenece a seis personas debía haberla hecho al principio del expediente, no en el escrito final de alegaciones, aunque ello carece de importancia, por cuanto él mismo ha sido, durante cinco años, el representante de la comunidad y no puede desconocer sus actos propios. En consecuencia, el trámite de audiencia a los interesados ha sido plenamente cumplido, siendo de destacar que la Administración actuó correctamente al dirigir su primer acto de comunicación en el expediente administrativo a los herederos de doña María López de Ayala y Gardoqui, que era quien aparecía en el Registro de la Propiedad como última titular registral de las fincas objeto del mismo. En cuanto a la alegación según la cual los escritos formulados por la propiedad el 28 de mayo y el 3 de junio de 1986 no fueron tenidos en cuenta para resolver, ninguna virtualidad tiene que estos escritos se remitieran a la Dirección del Servicio de Estructuras Agrarias con posterioridad a la aprobación del Decreto impugnado, pues no era este Servicio sino el Consejero de Agricultura y Comercio el órgano competente para proponer la resolución, quien tuvo conocimiento de las alegaciones antes de formular su propuesta. Por todo ello se solicita la desestimación de la demanda de amparo, así como que se soliciten las actuaciones del recurso 267/86 de la Sala de Contencioso- Administrativo de la Audiencia de Cáceres, por constar en él algunos de los antecedentes documentales citados.
9. Por Auto de 11 de febrero de 1987 la Sala Segunda de este Tribunal acordó no haber lugar a la suspensión de la ejecución del Decreto 39/1986, de 3 de junio, de la Junta de Extremadura, ni de la Resolución de 16 de junio que lo desarrolla, solicitada por la parte demandante.
10. Por providencia de 6 de febrero de 1989, se fijó para deliberación y votación del presente recurso el día 13 siguiente.
1. Dos cuestiones plantea el Abogado del Estado que, por referirse a los requisitos procesales del presente recurso de amparo, han de examinarse con carácter previo al problema de fondo suscitado por los recurrentes. La primera consiste en estimar que sólo están legitimados para su interposición las demandantes doña Magdalena y doña Flora López de Ayala y Cote, toda vez que los demás recurrentes no comparecieron en el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que le es propia y por el representante de la Junta de Extremadura, contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Cáceres; y en segundo lugar, alega que el presente recurso se ha interpuesto sin haberse agotado la vía judicial previa como exige el art. 43.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), ya que contra el Decreto y la Resolución impugnados está pendiente el recurso contencioso-administrativo ordinario que, además del especial establecido en la Ley 62/1978, del que deriva este recurso de amparo, interpusieron los recurrentes ante la Sala correspondiente de la Audiencia Territorial de Cáceres.
Funda el Abogado del Estado la primera excepción en lo dispuesto sobre legitimación para interponer el recurso de amparo constitucional en el art. 46.1 b) de la LOTC, en relación con el carácter subsidiario del mismo, conforme a los arts. 53.2 y 162.1 b) de la Constitución. Entiende que la exigencia de haber sido parte en el proceso judicial correspondiente que establece el citado precepto de la LOTC, ha de estar referida a todas las instancias procesales previas en que hubiera sido posible a los interesados personarse y defender los derechos fundamentales que pretenden hacer valer en el recurso de amparo, pues en caso contrario se vulneraría la naturaleza subsidiaria del recurso.
La excepción no puede ser acogida. La condición de parte en el proceso judicial precedente que, a instancia de todos los demandantes en amparo, se tramitó ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Cáceres, no se pierde por el hecho de no haber comparecido alguno de ellos en la apelación que frente a la Sentencia dictada por dicha Sala interpusieron los representantes de la Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma de Extremadura. Es cierto que en el recurso de apelación sólo comparecieron, como parte apelada, dos de los demandantes en la instancia -doña Magdalena y doña Flora López de Ayala y Cote-, y que no lo hicieron en su condición de apelados los restantes actores que, junto a los comparecidos en la alzada, habían iniciado el proceso previo para la defensa de los derechos fundamentales que estimaban vulnerados. Esta circunstancia de no haber comparecido en la apelación los demandantes de amparo que cita el Abogado del Estado, ni les priva de su condición de parte en el procedimiento judicial, ni supone, por tanto, infracción alguna del carácter subsidiario del recurso de amparo.
Iniciado el procedimiento de la Ley 62/1978 por todos los que tenían el interés legítimo a que se refiere el art. 162.1 b) de la Constitución como determinante de su legitimación para la interposición del recurso de amparo, la condición de parte en el proceso precedente la han mantenido durante toda la sustanciación del mismo, es decir, desde el momento de la presentación de la demanda encabezada por todos ellos, hasta la Sentencia definitiva con que finalizó el proceso en la vía judicial y que, naturalmente, afecta a todos los demandantes. No cabe, pues, confundir o distinguir la condición de parte en un proceso determinado, con la de parte personada en una de las fases o de los recursos que se produzcan durante la tramitación del mismo. Las consecuencias de esta omisión dependerá de la naturaleza y contenido de la actuación judicial de que se trate en cada caso. Si el recurso de apelación en el que no ha comparecido los recurrentes que cita el Abogado del Estado, se hubiera interpuesto contra una Sentencia que desconociera o negara los derechos ejercitados por los demandantes, tendría sentido la excepción que estamos examinando. Los recurrentes que hubieran consentido dicha Sentencia habrían incumplido la exigencia que, en salvaguarda del carácter subsidiario del recurso de amparo, establece el art. 43.1 de la LOTC, «... que se haya agotado la vía judicial procedente, de acuerdo con el art. 53.2 de la Constitución». Pero si, como ha ocurrido en el presente caso, la apelación se interpuso por los demandados en el proceso previo para combatir el otorgamiento realizado por la Sentencia de primera instancia de los derechos ejercitados por los demandantes, la no personación de éstos, o de alguno de ellos, en la alzada, no tiene significación en orden a la necesidad de mantener la defensa de unos derechos que ya les habían sido reconocidos. El interés legítimo de todos los demandantes para recurrir en amparo no nace, pues, de la Sentencia dictada en primera instancia -que los reconoció-, sino de la pronunciada en la apelación que, concerniente a todos ellos como expresamente se dice en sus pronunciamientos, no ha estimado las pretensiones que ejercitaron en la demanda.
Todos los actuales demandantes en amparo están, pues, legitimados para hacerlo porque, teniendo un interés legítimo en la defensa de los derechos fundamentales debatidos [art. 162.1 b) de la Constitución], lo han ejercitado en el proceso previo seguido por el cauce de la Ley 62/1978 (art. 53.2 de la Constitución) y lo mantienen en este recurso una vez que, agotada la vía judicial (art. 43.1 de la LOTC), no han visto satisfechos los derechos controvertidos.
2. Entiende también el Abogado del Estado que no se ha agotado la vía judicial previa al amparo constitucional, según exige el art. 43.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, pues contra el Decreto y Resolución ahora impugnados los recurrentes dicen haber interpuesto también recurso contencioso- administrativo ordinario, aparte del recurso especial tramitado por el procedimiento establecido en la Ley 62/1978, que finalizó por Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 1986, Sentencia ésta que hace también mención de aquel recurso ordinario. En opinión del Abogado del Estado, este Tribunal no puede conocer del asunto mientras coexista otro proceso ante los órganos judiciales sobre el mismo objeto, y por ello solicita la declaración de inadmisibilidad del amparo, una vez que se certifique por la Audiencia Territorial de Cáceres la pendencia del recurso contencioso- administrativo ordinario formulado por los demandantes de amparo contra el Decreto 39/1986, de la Junta de Extremadura, y Resolución de 16 de junio de 1986 que lo desarrolla, a cuyo efecto pide que se practique la prueba documental correspondiente.
Mas esta objeción del Abogado del Estado no puede ser atendida. La Disposición transitoria segunda de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que, en tanto no sean desarrolladas las previsiones del art. 53.2 de la Constitución, «se entenderá que la vía judicial previa a la interposición del recurso de amparo será la contencioso-administrativa ordinaria o la configurada en la Sección Segunda de la Ley 62/1978». De acuerdo, pues, con la legalidad vigente y en tanto no se desarrolle el mandato del art. 53 de la Constitución, este Tribunal ha declarado en la Sentencia 84/1987, de 29 de mayo, que los interesados pueden optar entre una y otra vía de recurso en defensa de sus derechos fundamentales, o bien pueden instar en tiempo y forma dos acciones paralelas con el mismo objeto y por motivos distintos, pero lo que no pueden es utilizar sucesivamente ambas vías, de manera que pueda formularse el recurso ordinario una vez desestimado el especial. Por la misma razón, hay que entender que si, interpuestos los dos tipos de recursos en tiempo y forma, aun fundamentando el ordinario, en todo o en parte, en la infracción de los derechos constitucionales alegada en el recurso preferente y urgente de la Ley 62/1978, este último ha sido desestimado en cuanto al fondo, no podrán los órganos judiciales competentes revisar válidamente dicha desestimación, por lo que el recurso ordinario habrá de considerarse ceñido a la resolución de cuestiones de pura legalidad. Quiere ello decir que, en tales casos, por lo que se refiere a los motivos consistentes en la violación de derechos fundamentales amparables por este Tribunal, la vía judicial previa ha de entenderse agotada una vez que ha concluido el proceso tramitado por el procedimiento especial configurado en la Ley 62/1978, en sus sucesivas instancias, quedando entonces expedita la posibilidad de recurrir en amparo por los mismos motivos, con independencia de las acciones y recursos que, por motivos distintos, puedan seguirse paralelamente sobre el mismo objeto. Por eso, es indiferente que contra los actos administrativos aquí impugnados se halle pendiente un recurso contencioso-administrativo ordinario, que no podría estimarse en virtud de las supuestas infracciones de derechos fundamentales sobre la que el órgano judicial competente en definitiva ya se ha pronunciado en sentido desestimatorio. En consecuencia, procede rechazar esta alegación previa de inadmisibilidad del recurso de amparo, por lo que resulta irrelevante al respecto la prueba solicitada por el Abogado del Estado.
3. La cuestión planteada en el presente recurso, entrando ya en la impugnación formulada por los recurrentes, consiste en determinar si se han vulnerado los derechos fundamentales de los propietarios de la finca «Las Arguijuelas» a la tutela judicial efectiva y a la presunción de inocencia, reconocidos por el art. 24.1 y 2 de la Constitución, en el expediente administrativo de declaración de finca como manifiestamente mejorable a que puso fin el Decreto 39/1986, de 3 de junio, de la Junta de Extremadura y la Resolución del día 16 siguiente, que lo desarrolla. No se impugna, por tanto, el fondo de las medidas acordadas -declaración de finca mejorable y expropiación del uso de la misma-, sino que fueron adoptadas sin respetar en el expediente administrativo las normas de procedimiento y las garantías legalmente establecidas. Se eleva, pues, a rango de derechos fundamentales protegidos por el art. 24 de la Constitución, referido a la tutela judicial, derechos derivados de normas infraconstitucionales a las que alude el art. 105 c) de la Constitución, en los siguientes términos: «La Ley regulará... c) el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado».
Naturalmente que en el procedimiento administrativo seguido para la declaración de manifiestamente mejorable de la finca propiedad de los recurrentes, habían de observarse las formalidades legalmente previstas para hacer tal declaración y, entre ellas, la audiencia de los interesados. En garantía del cumplimiento por la Administración de los requisitos legalmente previstos, y, por tanto, del derecho de los interesados en el expediente a que en él se respeten las normas que lo regulan, la Constitución establece en el art. 24 el derecho a obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales. Corresponde, por tanto, a los órganos judiciales, en virtud de la potestad jurisdiccional que les atribuye el art. 117.3 de la Constitución, depurar y revisar la conformidad a la ley de las actuaciones administrativas y, en su caso, corregir mediante sus resoluciones los vicios materiales o formales que, en defensa de sus derechos, hayan alegado quienes promueven su actuación.
Así lo hicieron en el presente caso los recurrentes en amparo, promoviendo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Cáceres, por el cauce de la Ley 62/1978, para la defensa de derechos fundamentales, el procedimiento que terminó por la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 9 de diciembre de 1986, que, revocando la Sentencia de instancia, declaró la plena eficacia y vigencia de las resoluciones administrativas recurridas «por estimar que no se ha producido indefensión ni vulnerado el principio de presunción de inocencia amparados por el art. 24 de la Constitución».
La infracción de estos mismos derechos se alega en el recurso de amparo y, aunque se imputan de manera directa a la actuación de la Administración Pública, también se atribuyen indirectamente a la Sentencia recurrida en la medida en que no anuló los actos de aquella, dejando desprotegidos los derechos fundamentales a la presunción de inocencia y al derecho de defensa por cuya razón se extiende a la misma la nulidad solicitada en este recurso de amparo.
Mas lo cierto es que, como seguidamente veremos, no se han producido con la dimensión constitucional que se plantean las vulneraciones denunciadas.
4. La supuesta infracción del principio de presunción de inocencia alegada por los recurrentes carece en este caso de toda virtualidad. Ciertamente que la presunción de inocencia, aunque con algunas matizaciones, es aplicable según jurisprudencia de este Tribunal a los expedientes administrativos sancionadores, mas la declaración de una finca como manifiestamente mejorable no tiene carácter sancionador en sentido estricto. Esta calificación y la expropiación de uso de la finca inherente a la misma, es la consecuencia del incumplimiento de la función social de la propiedad. Deriva concretamente, conforme el art. 5.4 de la Ley 34/1979, de 16 de noviembre, del incumplimiento por los propietarios de los compromisos contraídos con la Administración respecto a la explotación y mejora de una finca. Constituye un supuesto integrable entre las medidas denominadas por la doctrina «expropiación- sanción», pero de esta denominación doctrinal no se sigue que se trate de una decisión con finalidad punitiva por infracción de normas penales o sancionadoras de inexcusable observancia, imputable a la «culpabilidad» del infractor, sino de las consecuencias objetivas derivadas del estado de explotación insuficiente o nula de una finca que, por ser incompatible con la función social de la propiedad agrícola, se hace necesario remediar en atención a esa prioritaria finalidad. De ahí que, como señalan en sus escritos el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado y como ha declarado este Tribunal en un supuesto semejante (ATC 657/1987, de 27 de mayo), si no hay sanción no es posible utilizar los conceptos de culpa o de inocencia, ni, por tanto, hablar de esta presunción que sólo hace referencia a la existencia de pruebas sobre una conducta que, legalmente tipificada como sancionable, se imputa al sancionado.
La invocación de la presunción de inocencia no tiene, pues, sustantividad propia en este recurso. No es más, como señala el Abogado del Estado, que formular en términos inadecuados la cuestión de si existió o no indefensión en el procedimiento administrativo, que es el tema principalmente alegado por los recurrentes del que nos pasamos a ocupar.
5. Tampoco puede prosperar la invocación de indefensión alegada por los propietarios de la finca porque, como ya hemos dicho, las garantías del art. 24 de la Constitución, referidas a la tutela judicial efectiva, no pueden trasladarse sin más a las actuaciones administrativas, salvo que éstas tengan una naturaleza sancionadora equivalente materialmente a las actuaciones propiamente penales. En los demás casos, en los que ha de encuadrarse la expropiación que nos ocupa, la defensa de los derechos e intereses legítimos en el procedimiento administrativo es una cuestión que ha de resolverse por los órganos de la jurisdicción competente en aplicación de las leyes. Y así ha ocurrido en el presente caso, sin que pueda decirse que la presunta indefensión de los recurrentes en el expediente administrativo haya quedado privada de la debida tutela judicial.
En efecto, la Sala Tercera del Tribunal Supremo en la Sentencia previa a este recurso de amparo, dedica a esta cuestión los fundamentos jurídicos cuarto, quinto y sexto. En el primero de ellos se hace un pormenorizado relato de las actuaciones administrativas, desde su iniciación el 10 de noviembre de 1981 en que por la Jefatura del IRYDA se comunica a los propietarios de la finca que, según el informe previo, concurren en ella los requisitos exigidos por la Ley 34/1979, sobre fincas manifiestamente mejorables, para iniciar el expediente como perteneciente al grupo c) del art. 2.1 de la Ley, detallando, con expresión de las fechas en que se han producido, las sucesivas actuaciones sobre la comparecencia en el expediente de don Alberto del Valle López de Ayala «en nombre propio y de los demás herederos de dona María López de Ayala»; sobre la solicitud de suspensión de actuaciones hasta que los propietarios de la finca tomaran posesión de ella por hallarse arrendada; sobre el Plan de Explotación y Mejora (P.E.N.) presentado por los propietarios y su aprobación por el IRYDA; sobre el escrito de alegaciones de los propietarios representados por el señor Valle López de Ayala, de fecha 23 de abril de 1983, justificando el incumplimiento del P.E.N. por dificultades surgidas con el arrendatario que hubieron de resolverse en un procedimiento judicial instado por la propiedad, y así continúa la Sentencia especificando con detalle todas las actuaciones seguidas en el expediente, hasta el trámite de audiencia otorgado a los propietarios, quienes presentaron sus alegaciones en la Consejería de la Junta de Extremadura el 28 de mayo de 1986, dictándose el Decreto el 3 de junio siguiente.
En el fundamento quinto, después de afirmar la Sentencia que las actuaciones administrativas demuestran «que la tutela fue efectiva en cuanto pudieron (los recurrentes) intervenir y alegar en el expediente lo que estimaron procedente, agotando instancias y recursos», se ocupa la Sentencia de la alegación, relativa a la premura con que se promulgó el Decreto impugnado. Lo hace en los siguientes términos: «Sin que la premura con que fue dictada la resolución impugnada en relación a los escritos de alegaciones, máxime una vez examinado su contenido en que viene a ponerse en tela de juicio la intervención del representante, contrariando los propios actos a través del expediente, sea obstáculo para entender que no se produjo la indefensión que motivó la estimación del recurso por la Sala Territorial». Y, finalmente, en el fundamento sexto, con cita de la jurisprudencia de la propia Sala y de este Tribunal Constitucional, llega la Sentencia a la conclusión de que no se ha producido la indefensión denunciada.
Pues bien, a la vista de los hechos afirmados por la Sentencia recurrida, detallando cronológicamente las actuaciones administrativas que durante más de cinco años se han practicado en el expediente; del conocimiento que del mismo tuvieron o pudieron tener todos los interesados durante tan dilatado período de tiempo; de la actuación significativa que con base en el expediente desarrollaron, presentando un Plan de Explotación y Mejora de la finca y recuperando del arrendatario la posesión de la misma con base, precisamente, en el expediente que se seguía por la Administración; y a la vista también de la fundamentación de la Sentencia, coincidente con la doctrina reiterada de este Tribunal en el sentido de que la indefensión requiere, para que pueda ser apreciada como vulneración del derecho fundamental que consagra el art. 24.1 de la Constitución, que no sea imputable a la pasividad o negligencia de quien la invoca, forzoso es llegar a la misma conclusión: En el presente caso no se ha producido la vulneración del derecho constitucional de defensa en que se basa el presente recurso de amparo.
Desestimar el recurso de amparo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Ramiro Reynolds de Miguel, en nombre de doña Magdalena y doña Flora López de Ayala y Cote, don Alberto, don Agustín, doña María Magdalena y doña María Matilde del Valle López de Ayala y doña Soledad Ruiz Gali.
Type and record number Recurso de amparo 6-1987
Date of the decision 16/02/1989
Contra Decreto 39/1986, de 3 de junio, de la Junta de Extremadura, y Resolución dictada para el desarrollo del mismo, de 16 de junio de 1986, por la Dirección General de Estructuras Agrarias de la Junta
La circunstancia de no haber comparecido en la apelación (instada por las Administraciones Públicas) los demandantes de amparo que en su día promovieron el proceso previo, ni les priva de su condición de parte en el procedimiento judicial, ni supone, por tanto, infracción alguna del carácter subsidiario del recurso de amparo. No cabe confundir o distinguir la condición de parte en un proceso determinado, con la de parte personada en una de las fases o de los recursos que se produzcan durante la tramitación del mismo. [F. J. 1]
De acuerdo con lo que establece la Disposición transitoria segunda de la LOTC y con lo declarado por este Tribunal (STC 84/1987), los interesados pueden optar para la defensa de sus derechos fundamentales entre las dos vías previstas como vía judicial previa al proceso de amparo, o bien pueden instar en tiempo y forma dos acciones paralelas con el mismo objeto y por motivos distintos, pero lo que no pueden es utilizar sucesivamente ambas vías, de manera que pueda formularse el recurso ordinario una vez desestimado el especial. Por la misma razón, hay que entender que si, interpuestos los dos tipos de recursos en tiempo y forma, aun fundamentando el ordinario, en todo o en parte, en la infracción de los derechos constitucionales alegada en el recurso preferente y urgente de la Ley 62/1978, este último ha sido desestimado en cuanto al fondo, no podrán los órganos Judiciales competentes revisar válidamente dicha desestimación, por lo que el recurso ordinario habrá de considerarse ceñido a la resolución de cuestiones de pura legalidad. [F. J. 2]
La vía judicial previa ha de entenderse agotada una vez que ha concluido el proceso tramitado por el procedimiento especial configurado en la Ley 62/1978, en sus sucesivas instancias, quedando entonces expedita la posibilidad de recurrir en amparo por los mismos motivos, con independencia de las acciones y recursos que, por motivos distintos, puedan seguirse paralelamente sobre el mismo objeto. Por eso es indiferente que contra los actos administrativos impugnados se halle pendiente un recurso contencioso-administrativo ordinario. [F. J. 2]
La declaración de una finca como manifiestamente mejorable no tiene carácter sancionador en sentido estricto. Esta calificación y la expropiación de uso de la finca inherente a la misma es la consecuencia del incumplimiento de la función social de la propiedad. Constituye un supuesto integrable entre las medidas denominadas por la doctrina «expropiación-sanción», pero de esta denominación doctrinal no se sigue que se trate de una decisión con finalidad punitiva por infracción de normas penales o sancionadoras de inexcusable observancia, imputable a la «culpabilidad» del infractor, sino de las consecuencias objetivas derivadas del estado de explotación insuficiente o nula de una finca que, por ser incompatible con la función social de la propiedad agrícola, se hace necesario remediar en atención a esa prioritaria finalidad. Si no hay sanción no es posible utilizar los conceptos de culpa o de inocencia, ni, por tanto, hablar de esta presunción que sólo hace referencia a la existencia de pruebas sobre una conducta que, legalmente tipificada como sancionable, se imputa al sancionado. [F. J. 4]
Las garantías del art. 24 de la Constitución, referidas a la tutela judicial efectiva, no pueden trasladarse sin más a las actuaciones administrativas, salvo que éstas tengan una naturaleza sancionadora equivalente materialmente a las actuaciones propiamente penales. [F. J. 5]
Artículo 2.1 c), f. 5
Decreto de la Junta de Extremadura 39/1986, de 3 de junio. Declara manifiestamente mejorable la finca «Las Aguijuelas», de los términos municipales de Alange y Zarza de Alange
Resolución de la Dirección General de Estructuras Orgánicas de la Consejería de Agricultura y Comercio de la Junta de Extremadura, de 16 de junio de 1986. Acuerda la expropiación de la finca «Aguijuelas», en aplicación de la Ley 34/1979, de 16 de noviembre
Garantías procesalesGarantías procesales, ff. 3, 5
Garantías procesales en el procedimiento administrativo sancionadorGarantías procesales en el procedimiento administrativo sancionador, ff. 3, 5
Actos administrativosActos administrativos, ff. 3, 5
Declaración de finca manifiestamente mejorableDeclaración de finca manifiestamente mejorable, f. 4
Fincas manifiestamente mejorablesFincas manifiestamente mejorables, ff. 2, 3

References: Resolución 
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Artículo 2

Resolución