Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/25029
Timestamp: 2017-08-18 03:14:18+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 127/2016
SENTENCIA 127/2016, de 7 de julio
ECLI:ES:TC:2016:127
c) La Junta de Galicia, por medio de su representación procesal, se opuso a la pretensión de la actora. Razona que la divergencia entre el precepto autonómico y el estatal tiene su origen en la reforma operada en el art. 47.2 LBRL mediante la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local. En su versión anterior a dicha reforma, el precepto citado requería para la adopción de ese tipo de acuerdos “el voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho y, en todo caso, la mayoría absoluta del número legal de miembros”, una exigencia ésta que se incorporó literalmente al art. 32.1 de la Ley de Administración local de Galicia, el cual devino posteriormente contrario al art. 47.2 LBRL a raíz de que el legislador estatal sustituyera, como se ha indicado, ese criterio por el de la “mayoría absoluta del número legal de miembros” de la corporación.
d) Una vez concluso el procedimiento, y antes de dictar Sentencia, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó providencia de 12 de febrero de 2015 del siguiente tenor: “Considerando el Tribunal que el art. 32 de la Ley 5/1997, de 22 de julio de Administración Local de Galicia, aplicable al caso y de cuya validez depende el fallo, puede ser contrario a la Constitución, y de conformidad a lo previsto en el art. 35 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional: Óigase a las partes y al Ministerio Fiscal para que en el plazo común e improrrogable de 10 días puedan alegar lo que deseen sobre la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, o sobre el fondo de ésta”.
El Fiscal, en escrito registrado el 23 de febrero de 2015, sostiene que se dan en este caso los requisitos de procedibilidad ex art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y, en cuanto al fondo, luego de transcribir el art. 32 de la Ley de Administración local de Galicia y el art. 47.2 LBRL, afirma que “los artículos referidos devienen incompatibles y, como subrayan todas las partes, esa discordancia solo puede resolverla el Tribunal Constitucional”, apuntando que parece similar a la resuelta en la STC 159/2012.
El Letrado de la Diputación Provincial de A Coruña, en escrito registrado el 26 de febrero de 2015, comienza alegando que “en el cuarto otrosí digo de nuestro escrito de contestación a la demanda solicitamos expresamente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del art. 32 de la Ley de Administración local de Galicia, en cuanto contradice, de forma efectiva e insalvable, el régimen de mayorías establecido en el art. 47.2 a) LBRRL, en la redacción dada por la Ley 57/2003, que tiene la condición de básico, ex art. 149.1.18 CE”. El resto del escrito se destina a glosar la doctrina constitucional acerca del carácter básico ex art. 149.1.18 CE del régimen de mayorías aplicable a los acuerdos municipales (SSTC 331/1993, 66/2011 y 159/2012) y la que destaca que “la disconformidad sobrevenida de las disposiciones autonómicas cuestionadas con las nuevas bases … adoptadas por el legislador estatal … determina la actual inconstitucionalidad de aquellas disposiciones originariamente respetuosas del orden constitucional de distribución de competencias” (STC 1/2003), lo que hace necesario que el órgano judicial, en lugar de inaplicar la norma autonómica por su propia autoridad, eleve la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad.
f) La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó Auto de 6 de marzo de 2015, por el que se acuerda que “considerando el Tribunal que el art. 32.1 de la Ley 5/1997, de 22 de julio de Administración Local de Galicia, aplicable al caso y de cuya validez depende el fallo, puede ser contrario a la Constitución en los términos más arriba expresados, planteamos cuestión de inconstitucionalidad”.
En el segundo punto recuerda que lo que se discute en el proceso a quo es si el acuerdo municipal de iniciación del expediente de fusión de los Ayuntamientos de Cesuras y Oza de los Ríos es ilegal porque, al haber sido votado el acuerdo correspondiente del Ayuntamiento de Cesuras por 7 concejales de 11 que estaban presentes, infringe lo dispuesto en el art. 32.1 de la Ley de Administración local de Galicia. Y añade que, dadas estas circunstancias, la aplicación del 47.2 a) LBRL, que solo requiere la mayoría absoluta del número legal de miembros, determinaría la desestimación de la pretensión. Concluye diciendo que “tal es la medida en que la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión”.
En el tercer punto, resalta que a pesar de ser clara la contradicción entre el art. 32.1 de la Ley de Administración local de Galicia y el art. 47.2 a) LBRL, así como que el régimen de mayorías fijado en el 47.2 LBRL ya ha sido declarado constitucional por las SSTC 66/2011 y 159/2012, la Sala no puede inaplicar el precepto autonómico, pues “ los órganos jurisdiccionales no pueden fiscalizar las normas postconstitucionales con rango de ley (STC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 16), dado que el constituyente ha querido sustraer al juez ordinario la posibilidad de inaplicar una ley postconstitucional ante un eventual juicio de incompatibilidad con la Constitución” (STC 66/2011).
4. Por providencia de 9 de junio de 2015, el Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en relación con el art. 32.1 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración local de Galicia, por posible vulneración del art. 149.1.18 CE, y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.1 c) LOTC, deferir a la Sala Segunda el conocimiento de la cuestión, así como dar traslado de las actuaciones recibidas (art. 37.3 LOTC) al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, así como a la Junta de Galicia y al Parlamento de Galicia, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Se acordó, asimismo, comunicar esta resolución al órgano judicial promotor de la cuestión, a fin de que el procedimiento del que la misma emana permaneciera suspendido hasta que este Tribunal resolviera definitivamente (art. 35.3 LOTC). Y se ordenó, por último, la publicación de la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de Galicia”.
7. El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, presentó sus alegaciones el 26 de junio de 2015. En ellas, recuerda que el debate suscitado es “prácticamente idéntico” al resuelto en la STC 159/2012, a propósito de la inconstitucionalidad sobrevenida del art. 131.2 de la Ley 14/1990, de 26 de julio, del régimen jurídico de las Administraciones públicas de Canarias, que regulaba las mayorías necesarias para un cambio de capitalidad del municipio, tras la modificación del régimen de mayorías previsto en la Ley reguladora de las bases de régimen local operado por la Ley 57/2003. La contradicción en que había entrado esa norma autonómica con ese nuevo régimen de mayorías instaurado por la citada Ley 57/2003 provocó que en aquel caso este Tribunal declarase: (a) que no podía un órgano de la jurisdicción ordinaria inaplicar por su propia autoridad una ley autonómica por contravenir una ley básica estatal y (b) que la citada norma estatal era formal y materialmente básica al amparo del art. 149.1.18 CE, por lo que la ley autonómica había incurrido en inconstitucionalidad sobrevenida y era en consecuencia inconstitucional y nula.
En esas alegaciones se asume el carácter básico del art. 47.2 a) LBRL, en su redacción resultante de la Ley 57/2003, ya que el carácter básico del régimen de mayorías de los órganos de gobierno local fue destacado ya en las SSTC 33/1993 y 331/1993. En consecuencia, se dice, la regla de mayoría de dos tercios establecida en el precepto cuestionado, que reproduce la originariamente establecida en la Ley reguladora de las bases de régimen local pero hoy modificada por la Ley 57/2003, “deviene inaplicable desde la entrada en vigor de la Ley 57/2003, que la sustituye por la regla de la mayoría absoluta”; no obstante, prosigue el Letrado de la Cámara autonómica, es posible defender la constitucionalidad del precepto controvertido. Para ello, dice, debe partirse de que el Parlamento de Galicia, al aprobar la Ley 5/1997, de 22 de julio, de administración local de Galicia, actuó dentro del marco competencial autonómico y con sujeción a la normativa estatal básica vigente en aquel momento. En la regulación del régimen de mayorías, el Parlamento de Galicia bien podía haberse remitido simplemente a la normativa básica del Estado, pero optó, en lugar de ello, por reproducir las mayorías fijadas en aquella, en aras de la seguridad jurídica proclamada en el art. 9.3 CE. Una técnica legislativa habitual y validada por este propio Tribunal Constitucional (STC 146/1993). La contravención sobrevenida de ese precepto originario con la nueva normativa básica actualizada por la Ley estatal 57/2003 no debe conducir a una declaración de inconstitucionalidad, sino a la aplicación de la cláusula de prevalencia del art. 149.3 CE, cuya aplicabilidad demanda en este caso el Letrado del Parlamento de Galicia.
10. El Letrado de la Junta de Galicia presentó sus alegaciones el 3 de julio de 2015 interesando la estimación de la presente cuestión de inconstitucionalidad “por acatamiento debido” de la doctrina de este Tribunal. En lo que a este proceso constitucional interesa, recuerda que para la Administración, al resolver el expediente de fusión, aplicar el precepto cuestionado (art. 32.1 de la Ley de Administración local de Galicia) implicaba vulnerar, sin duda alguna, el art. 47.2 d) LBRL. Y apoya en las consideraciones recogidas en el Dictamen 390/2013 del Consejo Consultivo de Galicia, emitido con ocasión de la disyuntiva que este caso se presentaba ante la Administración, la necesidad de optar por la aplicación de este último precepto, el estatal. No ofrece duda alguna, sostiene, que la vulneración de la normativa básica estatal por el art. 32.1 de la Ley de Administración local de Galicia se produjo de manera sobrevenida, como consecuencia de la modificación de la Ley reguladora de las bases de régimen local por la Ley 57/2003; y no puede omitirse tampoco que esa reforma ya ha sido considerada formal y materialmente básica por este Tribunal Constitucional en las SSTC 66/2011 y 159/2012. En consecuencia, y por aplicación de esa doctrina: (i) a la Junta de Galicia no le quedó más alternativa que aplicar esa normativa estatal formal y materialmente básica; (ii) pero la Sala de lo Contencioso-Administrativo no puede inaplicar por su propia autoridad y en virtud de la cláusula de prevalencia el precepto autonómico cuestionado, contrario a esa norma estatal básica; (iii) es únicamente este Tribunal Constitucional el que puede declarar la inconstitucionalidad mediata y sobrevenida del art. 32.1 de la Ley de Administración local de Galicia, y su nulidad. Concluye por todo ello la necesaria estimación de la cuestión de inconstitucionalidad.
1. La presente cuestión de inconstitucionalidad se plantea en relación con el art. 32.1 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de administración local de Galicia, que exige para las alteraciones de términos municipales “el voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho y, en todo caso, de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación”, exactamente igual que requería el art. 47.2 a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (LBRL), en su redacción originaria.
“6. La reproducción por la legislación autonómica de desarrollo de preceptos de la legislación básica puede utilizarse y de hecho se utiliza normalmente como medio para facilitar al operador jurídico el conocimiento de la normativa aplicable, incluyendo en un solo texto el conjunto de la normativa a tener en cuenta, pero su virtualidad no alcanza, como es obvio, a alterar la naturaleza de la legislación reproducida ni para que el legislador autonómico pueda atribuirse potestad alguna de influir en la legislación básica, por mucho que haya sido reproducida en la legislación de desarrollo. En particular, no solo no puede implicar bloqueo alguno en la potestad del legislador estatal, cuya capacidad de alterar las bases inicialmente fijadas ha sido reconocida repetidamente por la doctrina de este Tribunal (por todas, STC 161/2013, de 26 de septiembre, FJ 9), sino que, si esa modificación se produce es el legislador autonómico el que debe acomodarse a la modificación de la legislación estatal básica [SSTC 158/2011, de 19 de octubre, FJ 8, 99/2012, de 8 de mayo, FJ 2 b), 146/2013, de 11 de julio, FJ 4, o 182/2013, de 23 de octubre, FJ 8].
7. Proyectadas las anteriores consideraciones a la decisión de la presente cuestión de inconstitucionalidad, resulta que se nos pregunta sobre la constitucionalidad de una norma que no resulta aplicable al caso, de modo que debemos declarar la inadmisibilidad del presente proceso constitucional, posibilidad que permanece abierta no obstante haberse pronunciado este Tribunal, en su día, en favor de su admisión (así, por ejemplo, SSTC 1/2016, de 18 de enero, FJ 2, y 269/2015, de 17 de diciembre, FJ 2).”
1. Voto Particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1757-2015, al que se adhieren los Magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García y don Antonio Narváez Rodríguez.
A primera vista, parece que sólo se aplicaría a supuestos de leges repetitae, y también a primera vista se atisban ya los problemas que suscita ese planteamiento, porque el hecho de que la ley estatal posterior exprese que su regulación es básica no resulta suficiente, de acuerdo con nuestra reiterada doctrina, para que pueda considerarse materialmente básica. Con lo cual se cierne la duda sobre un aspecto tan capital como es el de la determinación del órgano que puede confirmar, en primer lugar, el carácter efectivamente básico de la norma estatal, y, en segundo lugar, si se produce o no incompatibilidad entre la norma autonómica y la estatal aprobada o modificada posteriormente. Tareas que este Tribunal Constitucional se ha reservado para sí siempre en régimen de monopolio [“comprobar si la calificación de lo básico realizada por el legislador ha sido correcta es función privativa de este Tribunal” (STC 156/1995, de 26 de octubre, FJ 4)], y respecto a las que en esta Sentencia, al igual que en la que la precedió en este cambio doctrinal, se hace dejación sin aclarar quién va a sustituirlo en esa función. Del tenor de la Sentencia parece deducirse que los “aplicadores del Derecho” han de limitarse a no aplicar la legislación autonómica que haya devenido aparentemente incompatible a posteriori con la legislación básica estatal, sobre el presupuesto de que tal incompatibilidad aparece como indiscutible. ¿Indiscutible conforme al criterio de quién?
Puede aventurarse, además, que este cambio de criterio tendrá lugar no sólo en asuntos idénticos al presente, pues, como se señala en el fundamento jurídico 6 de la STC 102/2016, parcialmente reproducido en la que nos ocupa, “[e]ste es uno de los casos en los que la aplicación del principio de prevalencia del derecho estatal no determina la derogación de la norma autonómica ni ha de conducir a su nulidad por inconstitucionalidad sobrevenida, sino que puede resolverse, como ha hecho la Xunta de Galicia, inaplicando la ley autonómica por considerar prevalente la posterior legislación básica estatal”. Quiere ello decir que se deja abierta la puerta a la aplicación de este “cambio doctrinal” a otros supuestos indeterminados en este momento, con la consiguiente inseguridad jurídica que deriva de ello.
Resulta, a mi entender, difícil de aceptar que el “aplicador jurídico primario” —como lo califica la Sentencia— esté facultado para decidir que una ley en vigor ha dejado de ser aplicable, prescindiendo de los límites que le impone el bloque de la constitucionalidad. Ciertamente, el primer operador jurídico que interviene, la Administración gallega en este caso, ante un supuesto concreto, tendrá que efectuar la selección de la normativa aplicable, pero al hacerlo habrá de ajustarse a los criterios y a los cauces que impone el ordenamiento jurídico. Todos los órganos de la Administración pública están sometidos a la Ley y al Derecho (art. 103 CE) y al principio de legalidad (STC 152/2015, de 6 de julio, FJ 2). En el caso de Galicia, la Xunta está sujeta tanto a la Constitución como a lo que establece su Estatuto de Autonomía. Así pues, en el trance de aplicar una norma autonómica (aprobada por el Parlamento gallego en legítimo ejercicio de su exclusiva potestad legislativa) que la propia Xunta considerara contraria a la legislación básica estatal de forma sobrevenida, la actuación procedente habría sido, en su caso, la de promover la acomodación de la norma autonómica a dicha legislación básica mediante la oportuna reforma, haciendo uso de la iniciativa legislativa que al Gobierno de la Xunta reconoce el art. 13.1 del Estatuto de Autonomía. Y, por lo tanto, llevando la propuesta al Parlamento, sede en la que se abriría la ocasión para discutir sobre el mantenimiento del precepto cuestionado, y sobre su compatibilidad con la nueva norma básica.
Ahora bien, en la medida en que esta operación requiere un previo juicio sobre la incompatibilidad entre las dos normas, y, por lo tanto, sobre las competencias estatales y autonómicas, nos encontramos ante una valoración sobre delimitación de las competencias que no puede quedar en manos de la Administración, ni en manos de ningún otro aplicador jurídico que no sea este Tribunal Constitucional. Baste considerar que este Tribunal ha puesto límites incluso a la facultad de los órganos judiciales de seleccionar la norma aplicable: así, entre otras, en la reciente STC 195/2015, de 27 de septiembre, FJ 7, se sostenía que “la facultad de seleccionar la norma jurídica aplicable al caso concreto, inherente a la potestad de juzgar y privativa de los Jueces y Tribunales del Poder Judicial (art. 117.3 CE)… no alcanza a desplazar una ley postconstitucional ante un eventual juicio de incompatibilidad con la Constitución, sin que a ello se oponga que la contradicción con la Constitución no sea directa, sino mediata, esto es por una eventual contradicción de la norma legal autonómica con la legislación estatal básica”. De lo cual se extraía la consecuencia de que “los órganos judiciales al inaplicar la norma legal autonómica por considerarla contraria a las bases estatales, sin plantear la cuestión de inconstitucionalidad, han desbordado los contornos propios de su potestad jurisdiccional (art. 117.1 CE)”. Si tal desbordamiento se predica de los órganos jurisdiccionales, resulta chocante que se conceda al inicial operador jurídico lo que no se permite al órgano judicial, que es precisamente el llamado a controlar los actos de la Administración pública (art. 106.1 CE).
4. La Sentencia de la que disiento trata de salvar las objeciones anteriores afirmando que “otorgar preferencia a la legislación básica estatal es la solución lógica a una situación provocada por la propia Comunidad Autónoma que ha incumplido su deber de inmediata acomodación de su legislación de desarrollo a la nueva legislación básica. Es la solución que deriva del carácter superfluo de la legislación reproductora, que no añade nada a la legislación básica para que aquélla pueda ser considerada realmente normativa de desarrollo”. A continuación prescinde de reproducir aquella parte de la STC 102/2016 según la cual esta técnica de desplazamiento de una norma autonómica debe acogerse como un proceder “lógico” y natural, por su similitud con otros supuestos en los que opera el mismo procedimiento para dejar de aplicar un reglamento, o para dejar de aplicar una norma española conforme al criterio de primacía de la norma europea. Eso sí, se concluye afirmando, al igual que en la Sentencia precedente, que “es la solución que se corresponde con lo dispuesto en el art. 149.3 CE”, asumiendo que el tenor de dicho precepto no presenta ningún obstáculo para su aplicación en este caso.
En primer lugar, se me plantea una duda que lleva implícita una seria preocupación ya adelantada anteriormente: ¿la mera existencia de una norma posterior, declarada básica por el legislador estatal, es suficiente para que se pueda aplicar la regla de la prevalencia del derecho estatal, desplazando a la norma autonómica anterior? De la argumentación de la STC 102/2016 se deducía que esa es la intención que la nueva doctrina alumbra, cuando en su fundamento jurídico 6 afirma que considerar prevalente la posterior legislación básica estatal supone “el único resultado constitucionalmente respetuoso con la plenitud del ordenamiento jurídico (art. 149.3 CE)”. Es decir, que no sería necesario analizar previamente si la nueva norma estatal resulta o no formal y materialmente básica, pese a la reiterada exigencia de nuestra doctrina al respecto, como se ha aludido antes. Hay que hacer notar, no obstante, que en esta nueva Sentencia se ha prescindido de ese argumento al reproducir el citado fundamento 6 de la STC 102/2016 de referencia.
5. La aparente simplicidad del caso, que constituiría, según la Sentencia, un supuesto paradigmático de la procedencia de usar la fórmula de la prevalencia del art. 149.3 CE, no deja de ser, efectivamente, mera apariencia. Se ha dado por bueno que la norma estatal tiene carácter de norma básica, sin analizar en concreto el precepto en cuestión, y se ha dado por bueno que la regla de la mayoría que el art. 47.2 a) LBRL establece ahora se impone en sus estrictos términos y no como regla de mínimos a la que puedan añadirse otras exigencias. Se da, igualmente, por bueno que el precepto autonómico cuya inaplicación se bendice es una mera lex repetita que, como tal, no responde a una decisión propia del legislador autonómico, sino a una mera remisión a la regla estatal básica, por lo que resultaría evidente que, al modificarse esta última, el precepto autonómico “repetido” decae al perder su correspondencia con la norma base, a pesar de que el Parlamento de Galicia haya afirmado en sus alegaciones que debe partirse de que, al aprobar la Ley 5/1997, de 22 de julio, de administración local de Galicia, actuó dentro del marco competencial autonómico. Este es el posicionamiento de la mayoría, construido sobre pretendidas certezas que operan como premisas no necesitadas de constatación. Y sobre tales premisas hipotéticas —sin análisis alguno de contraste— se reclama la aplicación de la prevalencia prevista en el art. 149.3 CE, eludiendo la problemática real de cada uno de esos presupuestos, no ya en otros casos a los que se abre la fórmula, sino en el propio caso que dio origen a la cuestión de inconstitucionalidad que se nos ha planteado.
No voy a insistir sobre el argumento de la “naturalidad” con que la jurisdicción ordinaria utiliza la técnica de prevalencia en la inaplicación de normas reglamentarias, conforme a lo previsto en el art. 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y en la inaplicación de las leyes internas que contradigan normativa europea, que era objeto de desarrollo en la STC 102/2016, porque la actual Sentencia, a la que formulo este Voto, ha prescindido de reproducirlo, por lo que me remito a lo que dije en mi anterior Voto.
6. Efectuadas las anteriores precisiones, el punto central de mi discrepancia con la Sentencia reside en la interpretación que se ofrece de la cláusula de prevalencia, con base en una parca argumentación, y, a mi juicio, dicho sea con el máximo respeto a mis compañeros, carente de consistencia. Esta nueva Sentencia muestra también la confusión con la que se mueve entre las distintas cláusulas del art. 149.3 CE, especialmente entre la cláusula de supletoriedad y la de prevalencia, como se observa al asignar al principio de prevalencia la finalidad de “asegurar la plenitud del ordenamiento”, para cuyo sustento se citan una serie de Sentencias de este Tribunal referidas todas ellas a la cláusula de supletoriedad. Cláusula que es la que se corresponde con ese principio de plenitud del ordenamiento, ya que su función se orienta a evitar lagunas en dicho ordenamiento; función que no puede predicarse de una regla que, según la propia Sentencia, tiene por objeto la selección de la norma aplicable.
Entiendo, con la doctrina hasta ahora mantenida por este Tribunal, que la regla de prevalencia del art. 149.3 CE —según la cual, las normas del Estado “prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas”— excluye de su cometido la solución de controversias normativas en las que intervenga el criterio de la competencia. Es decir, cuando el principio de competencia se encuentra concernido en la confrontación de normas, no puede entrar en juego el criterio de la prevalencia. Si la colisión de normas se produce como consecuencia de la extralimitación por una de las partes, con infracción del orden competencial constitucionalmente establecido, resulta patente que ninguna virtualidad tendrá la regla de prevalencia porque una de las normas en conflicto habría incurrido en inconstitucionalidad por vicio de incompetencia. Así ocurre de manera evidente cuando se trata de materias compartidas, como es el caso en que, sobre una misma materia, la Constitución reserva al Estado el establecimiento de la normativa básica, mientras que las Comunidades Autónomas asumen en virtud de sus Estatutos la competencia legislativa de desarrollo, incluso entendiendo comprendidos en estos supuestos todos aquellos casos en los que los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas una competencia “exclusiva” que ha de ejercerse necesariamente con respeto de las bases estatales, aunque siempre bajo la premisa de que la Comunidad Autónoma debe tener margen para aplicar su propia opción política y de actuación dentro del respeto al marco legislativo estatal (SSTC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1; 44/1982, de 8 de julio, FJ 2; 69/1988, de 19 de abril, FJ 5, y 37/2002, de 14 de febrero, FJ 13). En estos casos, al estar compartida la materia, el bloque de la constitucionalidad ha procedido a un reparto de la misma, configurando ámbitos competenciales normativos propios y exclusivos del Estado, por una parte, y de las Comunidades Autónomas, por la otra. Por consiguiente, sobre una materia compartida puede entenderse que coexisten competencias exclusivas del Estado y de las Comunidades Autónomas, que se ejercen respectivamente sobre el ámbito propio delimitado para cada uno de ellos. Ahora bien, en el supuesto de que una Comunidad Autónoma dicte una norma legal que invada el ámbito que constitucionalmente queda reservado a la legislación básica del Estado, incurrirá en un vicio de incompetencia que conlleva necesariamente la inconstitucionalidad de dicha norma; y la misma situación se producirá cuando la ley básica estatal lleve su regulación más allá de lo constitucionalmente lícito, vaciando de contenido la competencia legislativa autonómica al privarla de espacio libre para desenvolverse. De esta forma, los conflictos que se produzcan en tales situaciones no pueden resolverse conforme a la cláusula de prevalencia de la norma estatal, porque es indudable que una de las dos normas se habrá extralimitado en el ejercicio de la competencia que la ampare, con el consiguiente vicio de inconstitucionalidad.
“El inciso segundo, in fine, del art. 149.3 CE proclama que las ‘normas’ del Estado ‘prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas’. De esta conocida como ‘cláusula de prevalencia’ extrae la Sala la consecuencia, planteada al menos como duda y negada por el Letrado de la Junta, de un deber de ‘aplicación directa’ de la norma estatal, con la consiguiente inaplicación per se de la ley autonómica, y como alternativa al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Ahora bien, lo que la Sala de este modo ha venido a plantearnos no es una cuestión relativa a la prevalencia de ‘las normas’ del Estado sobre las de las Comunidades Autónomas en los términos de dicho precepto, sino, de modo mucho más concreto, la de su propio ámbito de jurisdicción tal como resulta de lo previsto en los arts. 163 C.E. y concordantes cuando del control de las leyes específicamente se trata. Esta cuestión, sin embargo, encuentra una precisa respuesta en la propia Constitución y suficientes claves interpretativas en nuestra propia jurisprudencia, de las que resulta una respuesta negativa a la facultad que la Sala ha considerado poder encontrar en el art. 149.3 CE.”
“[E]n relación con las ‘normas’ autonómicas la Constitución y el correspondiente Estatuto de Autonomía contienen una disposición específica cuando de normas ‘con rango de ley’ (art. 163 C.E.) o ‘con fuerza de ley’ (art. 153 a) C.E. y art. 45.1 E.A.A.) se trata: El control de constitucionalidad de las mismas corresponde a este Tribunal Constitucional. El precepto estatutario añade incluso que tal control corresponde ‘exclusivamente’ al Tribunal Constitucional. Quiere ello decir que los Jueces y Tribunales integrantes del Poder Judicial no pueden pretender una excepción a lo previsto en los arts. 163 y 153 a) C.E., así como en el correspondiente precepto estatutario, como consecuencia de un determinado entendimiento de lo previsto, de forma más general y en un diferente contexto constitucional, en el art. 149.3, inciso segundo, in fine, C.E.”
Doctrina que difícilmente puede rebatirse con el argumento empleado en la Sentencia de la mayoría de que este caso es peculiar “pues la Comunidad Autónoma de Galicia, al incluir en la ley 5/1997, de 22 de julio, su artículo 32.1, no lo hizo reclamando una competencia propia, sino por puro mimetismo con la regulación contenida en la legislación básica que aquella ley pretendía desarrollar”. Esa premisa no es sostenible: la Comunidad Autónoma de Galicia ha aprobado la Ley 5/1997 (de Administración local de Galicia) en virtud de una competencia propia: la competencia exclusiva que le atribuye el art. 27.2 de su Estatuto de Autonomía en materia de régimen local. Así lo expresa claramente el preámbulo de dicha Ley al afirmar: “Con la Ley de Administración Local de Galicia, apoyada explícitamente en los artículos 2.2, 27.2 y 40 de nuestro Estatuto de Autonomía se intenta hacer frente, de un lado, a la definición del papel que la Comunidad Autónoma misma tiene en relación con las administraciones locales y, de otro, a la muy peculiar organización de los asentamientos urbanos en Galicia”. Y así lo ha defendido el propio Parlamento de Galicia en las alegaciones formuladas en el presente procedimiento. Manifestación explícita de ejercicio de una competencia que debe ser respetada en todo caso por el órgano judicial, independientemente del propósito que motivó la decisión de aprobar en su día una norma autonómica de texto coincidente con la estatal.
Madrid, a siete de julio de dos mil dieciséis.
Tipo y número de registro Cuestión de inconstitucionalidad 1757-2015
Síntesis Descriptiva Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en relación con el artículo 32.1 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración local de Galicia.
Síntesis Analítica Competencias sobre régimen local: inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad en la que se aduce inconstitucionalidad sobrevenida de un precepto legal autonómico (STC 102/2016). Voto particular.
Resumen Se inadmite la cuestión de inconstitucionalidad que discute la validez de un precepto de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración local de Galicia, que exige una mayoría cualificada para la fusión de municipios contraria a la posteriormente prevista en la legislación básica estatal. La Sentencia, en aplicación de la doctrina sentada en la STC 102/2016, de 25 de mayo, declara que en supuestos en los que el desarrollo autonómico no es más que una reproducción de la regulación estatal, la colisión normativa se puede resolver sin plantear cuestión de inconstitucionalidad, inaplicando el precepto autonómico en virtud del principio de prevalencia del Derecho estatal.
Artículo 149.3, ff. 1 a 3, VP
Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre. Estatuto de Autonomía para Andalucía
Artículo 47.2 (redactado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre), f. 2, VP
Artículo 47.2 a), ff. 1, 3
Artículo 47.2 a) (redactado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre), ff. 1 a 3, VP
Artículo 32.1, ff. 1 a 3, VP
Cláusula de prevalenciaCláusula de prevalencia, ff. 2, 3, VP
Creación, supresión y alteración de términos municipalesCreación, supresión y alteración de términos municipales, f. 1
Fusión de municipiosFusión de municipios, VP
Inadmisión de cuestión de inconstitucionalidadInadmisión de cuestión de inconstitucionalidad, ff. 2, 3
Conflicto de normasConflicto de normas, f. 2, VP
Inaplicación de ley sin plantear cuestión de inconstitucionalidadInaplicación de ley sin plantear cuestión de inconstitucionalidad, f. 2
Inaplicación de normas jurídicasInaplicación de normas jurídicas, f. 2
Modificación de la legislación básicaModificación de la legislación básica, ff. 1, 2, VP
Reglas de resolución de conflicto de normasReglas de resolución de conflicto de normas, f. 2
Reproducción de normas estatalesReproducción de normas estatales, f. 2, VP
Selección de la norma aplicableSelección de la norma aplicable, f. 2, VP
GaliciaGalicia, ff. 1, 2, VP

References: e contrario
 artículo 10
 resolución 
in fine
in fine
 artículo 32
 artículo 32

Artículo 149

Artículo 47

Artículo 47

Artículo 47

Artículo 32
 resolución 
 resolución