Source: http://www.giurcost.org/decisioni/2020/0115s-20.html
Timestamp: 2020-07-05 01:51:35+00:00

Document:
Consulta OnLine - Sentenza n. 115 del 2020;
1.– Con ordinanza del 26 agosto 2019, la Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Calabria, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 38, commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 (Misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi), convertito, con modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n. 58.
1.3.– Secondo il giudice rimettente, il combinato disposto dei commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter, dell’art. 38 del d.l. n. 34 del 2019, convertito, con modificazioni, nella legge n. 58 del 2019, nella parte in cui consentirebbe agli enti locali che si fossero avvalsi della facoltà loro concessa dall’art. 1, comma 714, della legge n. 208 del 2015 (come modificato dall’art. 1, comma 434, della legge n. 232 del 2016), di riproporre il piano di riequilibrio finanziario pluriennale già approvato, estendendolo a un orizzonte ultradecennale, sarebbe innanzitutto in contrasto con il principio dell’equilibrio di bilancio, nelle declinazioni dell’equilibrio dinamico e intergenerazionale, di cui agli artt. 81, 97, primo comma, 117, primo comma, Cost. – quest’ultimo in relazione al Preambolo alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, all’art. 3 del Trattato sull’Unione europea (TUE), firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, entrato in vigore il 1° novembre 1993 – e 119, sesto comma, Cost., anche in combinato disposto con gli artt. 1, 2 e 3 Cost.
Ciò in quanto «la pianificazione di risanamento, contenuta nel piano medesimo, continu[erebbe] però ad essere incentrata su proiezioni di entrata e di spesa, di durata decennale, dal momento che l’art. 38, ai commi 2-bis e 2-ter, non impone, né consente, una revisione di tale pianificazione nel suo complesso». Anche il piano di smaltimento dei debiti commerciali, secondo quanto previsto dall’art. 1, comma 889, della legge n. 205 del 2017, in base al quale la rimodulazione del piano di riequilibrio avverrebbe «[f]ermi restando i tempi di pagamento dei creditori», continuerebbe ad avere una durata decennale, incongruente con l’allungamento della nuova pianificazione.
In tal modo, il complesso delle disposizioni in esame, «prevedendo la variazione non dell’intero percorso di risanamento ma della sola “spalmatura” nel tempo del disavanzo originario, […] rende[rebbe] praticamente impossibile alla sezione di controllo la verifica della congruità della pianificazione nonché del futuro rispetto degli “obiettivi intermedi” e di quelli “finali” di cui all’art. 243-quater, comma 6, T.U.E.L.».
Il giudice rimettente ritiene, altresì, che il combinato disposto dei commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter dell’art. 38 censurato, consentendo di ripianare uno squilibrio di origine risalente in un periodo doppio rispetto a quello inizialmente prospettato, provocherebbe il «ribaltamento su generazioni future di debiti risalenti nel tempo, oltre alla liberazione di risorse (in virtù dell’alleggerimento della quota annuale di disavanzo da recuperare) che, lungi dall’essere destinate al risanamento finanziario dell’ente, [potrebbero essere] impiegate per espandere la spesa futura». Tale procedura costituirebbe una lesione dell’equità intergenerazionale, determinando la traslazione del debito pregresso da una generazione all’altra, senza che vi sia una correlata utilità per il sacrificio sopportato.
Ciò provocherebbe, inoltre, ad avviso del rimettente, una deresponsabilizzazione dei rappresentanti eletti dalla comunità locale, in quanto si avrebbe uno spostamento, «sulle generazioni future, del peso di gestioni finanziarie passate». Tale «scenario di riequilibrio ventennale min[erebbe] alla radice uno degli aspetti più pregnanti della legalità finanziaria [nel sistema fondato] su una democrazia rappresentativa, ossia la funzionalizzazione delle procedure finanziarie al vincolo di mandato degli amministratori verso la comunità che rappresentano».
Le disposizioni in esame sarebbero altresì in contrasto con il principio dell’equilibrio di bilancio – che trova copertura costituzionale, nelle declinazioni dell’equilibrio dinamico e intergenerazionale, negli artt. 81, 97, primo comma, e 117, primo comma, Cost., in relazione al Preambolo alla CDFUE e all’art. 3 TUE – nonché con l’art. 119, sesto comma, Cost., quest’ultimo anche in combinato disposto con gli artt. 1, 2 e 3 Cost., in quanto estenderebbero la durata del suddetto piano di riequilibrio, in origine decennale, a un orizzonte ultradecennale (ventennale, nel caso specifico).
Il rimettente dubita, inoltre, della legittimità costituzionale dell’art. 38, comma 2-bis, del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, per contrasto con gli artt. 3, 24, 70, 100, 102, primo comma, 103, 104, primo comma, 111 e 113 Cost., in quanto troverebbe applicazione in fattispecie in cui è consentito riproporre un piano di riequilibrio già oggetto di pronuncia della Corte dei conti che ha assunto giuridica stabilità, e sarebbe dunque lesivo del principio di ragionevolezza e certezza del diritto, riconducibile all’art. 3 Cost., del principio di separazione dei poteri – ravvisabile nella lettura congiunta degli artt. 70, 102, primo comma, e 104, primo comma, Cost. – del principio di effettività della tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.) e del giusto processo (art. 111 Cost.).
Sarebbero violati, inoltre, gli artt. 3, 24, 111 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, e all’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, entrambi ratificati e resi esecutivi con legge 4 agosto 1955, n. 848, dal momento che la prevista facoltà di riproposizione del piano di riequilibrio, inserita in un contesto di instabilità della disciplina legislativa del ripiano, estremamente mutevole nel tempo, determinerebbe una situazione di incertezza giuridica e di mancanza di affidamento in grado di pregiudicare sia le ragioni dei consociati, ai quali deve essere assicurata la piena trasparenza contabile, sia la realizzazione del diritto dei creditori di conoscere i tempi di soddisfazione del proprio credito al fine di poter programmare le loro attività economiche. Ciò in quanto, in particolare, si tratterebbe di norma-provvedimento idonea a incidere su pochi e determinati comuni.
Infine, i commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter dell’art. 38 del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, violerebbero anche l’art. 77 Cost., in quanto le norme da essi recate, introdotte in sede di conversione, sarebbero disomogenee rispetto al contenuto del decreto-legge, che intendeva disciplinare «la crescita economica» ovvero «specifiche situazioni di crisi», e non presenterebbero i caratteri dell’urgenza.
2.– È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale ha concluso nel senso della non fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale sollevate.
In ordine alla dedotta violazione dell’art. 77 Cost., per mancanza dei presupposti di necessità e urgenza, ha richiamato la giurisprudenza di questa Corte secondo la quale il sindacato sulla legittimità dell’adozione, da parte del Governo, di un decreto­legge deve essere limitato ai casi di «evidente mancanza» di detti presupposti, di «manifesta irragionevolezza» o «arbitrarietà della relativa valutazione».
Nel caso di specie, si tratterebbe di un provvedimento d’urgenza ab origine a contenuto plurimo, con disposizioni di varia natura riconducibili alle due finalità indicate dal preambolo del d.l. n. 34 del 2019, come convertito: stabilire misure per la crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi. In questo contesto, le disposizioni censurate sarebbero volte a uniformare la normativa sulla procedura di prevenzione del dissesto degli enti locali alla necessità, evidenziata nella sentenza n. 18 del 2019, che la stessa, per essere legittima, sia supportata da un piano di rientro strutturale di breve periodo. Al contempo, si è inteso evitare gli effetti pregiudizievoli, anche in ordine al rischio dell’erogazione dei servizi essenziali, della necessità di ripianare la quota di disavanzo risultante dalla revisione straordinaria dei residui richiesta dall’art. 243-bis comma 8, lettera e), del d.lgs. n. 267 del 2000, in un periodo massimo di dieci anni.
Quanto agli ulteriori parametri, il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia che il legislatore, nel disciplinare la materia dei piani di riequilibrio a seguito della sentenza n. 18 del 2019, avrebbe tenuto conto delle caratteristiche dell’istituto e dell’affidamento degli enti che avevano impostato la programmazione finanziaria e adottato i documenti contabili, confidando nella legittimità della norma caducata.
La rideterminazione del disavanzo da ripianare risulterebbe, infatti, dalla sommatoria dei valori corrispondenti al disavanzo da revisione straordinaria dei residui, ai sensi dell’art. 243, comma 8, lettera e), del d.lgs. n. 267 del 2000, e al maggiore disavanzo da riaccertamento dei residui ai sensi dell’art. 3, comma 7, lettere da a) ad e), del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42).
In quest’ottica, le disposizioni censurate si connoterebbero quale sistema di norme sostanziali, procedurali e processuali che, nel rispetto dell’art. 81 Cost., sarebbero volte a escludere un indebito allargamento della spesa degli enti locali dando evidenza contabile e rilevanza giuridica ad alcune diacronie intercorrenti tra la realizzazione delle entrate e l’erogazione delle spese.
In definitiva, secondo l’Avvocatura generale dello Stato, alla luce di un’interpretazione costituzionalmente orientata delle norme censurate, il disavanzo ulteriore dovrebbe essere inteso non come un mero raffronto numerico tra componenti contabili, bensì come un documento analiticamente corredato dall’elenco delle singole poste interessate, dalle relative ragioni giuridiche e dalla scadenza delle singole obbligazioni.
1.– Con l’ordinanza in epigrafe la Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Calabria, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 38, commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 (Misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi), convertito, con modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n. 58, in riferimento agli artt. 81, 97, primo comma, 117, primo comma, e 119, sesto comma, della Costituzione, quest’ultimo anche in combinato disposto con gli artt. 1, 2 e 3 Cost.
Le norme censurate disciplinano la riformulazione del piano di riequilibrio degli enti locali che stavano applicando l’art. 1, comma 714, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», come modificato dalla legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), nella versione dichiarata illegittima con la sentenza di questa Corte n. 18 del 2019.
Secondo la Sezione rimettente il combinato disposto dei commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter, dell’art. 38 del d.l. n. 34 del 2019, convertito, con modificazioni, nella legge n. 58 del 2019, nella parte in cui consentirebbe agli enti locali che si fossero avvalsi della facoltà loro concessa dall’art. 1, comma 714, della legge n. 208 del 2015, di riproporre il piano di riequilibrio finanziario pluriennale (PRFP) già approvato, estendendolo a un orizzonte ultradecennale, sarebbe in contrasto con il princìpio dell’equilibrio di bilancio, nelle declinazioni dell’equilibrio dinamico e intergenerazionale, di cui agli artt. 81, 97, primo comma, 117, primo comma, e 119, sesto comma, Cost. anche in combinato disposto con gli articoli 1, 2 e 3 Cost.
Ciò in quanto «la pianificazione del risanamento, contenuta nel piano medesimo, continu[erebbe] però ad essere incentrata su proiezioni di entrata e di spesa, di durata decennale, dal momento che l’art. 38, ai commi 2-bis e 2-ter, non impone, né consente, una revisione di tale pianificazione nel suo complesso». Anche il piano di smaltimento dei debiti commerciali, secondo quanto previsto dall’art. 1, comma 889, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), in base al quale la rimodulazione o riformulazione del piano di riequilibrio avverrebbe «[f]ermi restando i tempi di pagamento dei creditori», continuerebbe ad avere una durata decennale, incongruente con l’allungamento della nuova pianificazione.
Il giudice rimettente ritiene, altresì, che il combinato disposto dei commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter dell’art. 38 provocherebbe il «ribaltamento su generazioni future di debiti risalenti nel tempo, oltre alla liberazione di risorse (in virtù dell’alleggerimento della quota annuale di disavanzo da recuperare) che, lungi dall’essere destinate al risanamento finanziario dell’ente, [sarebbero] impiegate per espandere la spesa futura». Tale procedura costituirebbe una lesione dell’equità intergenerazionale, determinando la traslazione del debito pregresso da una generazione all’altra senza che vi sia una correlata utilità per il sacrificio sopportato.
Ciò provocherebbe, inoltre, ad avviso del Collegio rimettente, una deresponsabilizzazione dei rappresentanti eletti dalla comunità locale, in quanto si avrebbe uno «spostamento, sulle generazioni future, del peso di gestioni finanziarie passate». Tale «scenario di riequilibrio ventennale min[erebbe] alla radice uno degli aspetti più pregnanti della legalità finanziaria [nel sistema fondato] su una democrazia rappresentativa, ossia la funzionalizzazione delle procedure finanziarie al vincolo di mandato degli amministratori verso la comunità che rappresentano».
Le disposizioni in esame sarebbero altresì in contrasto con il princìpio dell’equilibrio di bilancio che trova copertura costituzionale, nelle declinazioni dell’equilibrio dinamico e intergenerazionale, negli stessi artt. 81, 97, primo comma, 117, primo comma, – quest’ultimo in relazione al Preambolo alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, e all’art. 3 del Trattato sull’Unione europea (TUE), firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, entrato in vigore il 1° novembre 1993 – e 119, sesto comma, anche in combinato disposto con gli artt. 1, 2 e 3 Cost., in quanto estenderebbe la durata del suddetto piano di riequilibrio finanziario pluriennale, in origine decennale, ad un orizzonte ultradecennale (ventennale nel caso specifico).
Il rimettente dubita inoltre della legittimità costituzionale dell’art. 38, comma 2-bis, del medesimo d.l. n. 34 del 2019, convertito, con modificazioni, nella legge n. 58 del 2019, per contrasto con gli artt. 3, 24, 70, 100, 102, primo comma, 103, 104, primo comma, 111 e 113 Cost., in quanto – applicandosi a fattispecie in cui è consentito riproporre il piano di riequilibrio già oggetto di pronuncia della Corte dei conti, che avrebbe quindi raggiunto giuridica stabilità – lederebbe i princìpi di ragionevolezza e certezza del diritto (art. 3 Cost.), di effettività della tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.), del giusto processo (art. 111 Cost.) e della separazione dei poteri (artt. 70, 102, primo comma, 104, primo comma, Cost.). Sarebbero violati, inoltre, gli artt. 3, 24, 111 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, e all’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, entrambi ratificati e resi esecutivi con legge 4 agosto 1955, n. 848, dal momento che la prevista facoltà di riproposizione del piano di riequilibrio, inserita in un contesto di instabilità della disciplina legislativa del ripiano, estremamente mutevole nel tempo, determinerebbe una situazione di incertezza giuridica e di mancanza di affidamento in grado di pregiudicare sia le ragioni dei consociati, ai quali deve essere assicurata la piena trasparenza contabile, sia la realizzazione del diritto dei creditori di conoscere i tempi di soddisfazione del proprio credito al fine di poter programmare le loro attività economiche. Ciò in quanto, in particolare, si tratterebbe di norma-provvedimento idonea a incidere su pochi e determinati Comuni.
Le disposizioni censurate sarebbero, infine, in contrasto con l’art. 77 Cost., in quanto, introdotte in sede di conversione, risulterebbero disomogenee rispetto al contenuto del decreto-legge che intendeva disciplinare «la crescita economica» ovvero «specifiche situazioni di crisi» e non presenterebbero i caratteri dell’urgenza.
1.1.– Intervenuto in giudizio, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha concluso nel senso della non fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale sollevate.
In ordine alla dedotta violazione dell’art. 77 Cost., per mancanza dei presupposti di necessità e urgenza, ha richiamato la giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale il sindacato sulla legittimità dell’adozione, da parte del Governo, di un decreto­legge deve essere limitato ai casi di «evidente mancanza» di detti presupposti o di «manifesta irragionevolezza» o «arbitrarietà della relativa valutazione».
Nel caso di specie, si tratterebbe di un provvedimento d’urgenza con disposizioni di varia natura, riconducibili alle due finalità indicate dal suo preambolo: stabilire misure per la crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi. In questo contesto, le disposizioni censurate sarebbero volte a uniformare la normativa sulla procedura di prevenzione del dissesto degli enti locali all’esigenza, evidenziata nella sentenza di questa Corte n. 18 del 2019, che la stessa, per essere legittima, sia supportata da un piano di rientro strutturale di breve periodo. Al contempo, si è inteso evitare gli effetti pregiudizievoli, anche in ordine al rischio dell’erogazione dei servizi essenziali, della necessità di ripianare la quota di disavanzo risultante dalla revisione straordinaria dei residui, richiesta dall’art. 243-bis, comma 8, lettera e), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali» (di seguito anche TUEL), in un periodo massimo di dieci anni.
Quanto all’asserita lesione degli ulteriori parametri, il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia che il legislatore, nel disciplinare la materia dei piani di riequilibrio a seguito della citata sentenza n. 18 del 2019, avrebbe tenuto conto delle caratteristiche dell’istituto e dell’affidamento degli enti che avevano impostato la programmazione finanziaria e adottato i documenti contabili, confidando nella legittimità della norma caducata.
2.– Anzitutto, giova ribadire la legittimazione delle sezioni regionali della Corte dei conti a sollevare incidente di costituzionalità in sede di controllo di legittimità-regolarità sui bilanci degli enti locali (sentenze n. 105 e n. 18 del 2019), assimilato, a questi fini, alla parifica dei rendiconti regionali (sentenza n. 49 del 2018).
3.– In punto di rilevanza, le questioni sollevate sono ammissibili in considerazione della necessità di applicare le norme sospettate d’illegittimità per monitorare, valutare e assumere decisioni in ordine alle modalità di attuazione del piano di riequilibrio, operazione che deve essere effettuata dalla Corte dei conti con cadenza semestrale, in quanto indefettibile per controllare l’andamento della procedura di predissesto.
4.– Le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 38, commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter, sollevate in riferimento agli artt. 3, 24, 70, 100, 102, primo comma, 103, 104, primo comma, 111, 113 e 117, primo comma – quest’ultimo in relazione al Preambolo alla CDFUE, all’art. 3 TUE, all’art. 6 CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU – nonché al «combinato disposto» dell’art. 119, sesto comma, con gli artt. 1, 2 e 3, Cost., sono inammissibili per grave carenza del percorso argomentativo.
Il giudice a quo evoca difatti cumulativamente una pluralità di parametri, alcuni dei quali interposti, e di princìpi di ampio respiro, e ciò anche in riferimento a norme che hanno un diverso contenuto precettivo. In tal modo, egli non motiva adeguatamente in ordine al contrasto tra i primi e le seconde.
In particolare, il rimettente non specifica quali dei differenti precetti espressi dai parametri evocati, che sono richiamati in una generica deduzione d’insieme e che non vengono adeguatamente esaminati, sarebbero stati in concreto lesi dalle disposizioni censurate: specificazione che sarebbe stata tanto più necessaria in considerazione della evidenziata eterogeneità delle norme da queste ultime poste.
Né il giudice a quo, pur avendo affermato che si sarebbe al cospetto di una legge-provvedimento, dà conto delle ragioni per cui le disposizioni censurate sarebbero ascrivibili a questa particolare categoria di norme, avuto particolare riguardo al requisito dell’incidenza su un numero limitato di destinatari: incidenza che egli afferma in maniera meramente assertiva, non avendo fornito alcun elemento concreto utile a darne riscontro.
In conclusione, deve ritenersi che il giudice a quo non abbia assolto l’onere di motivazione su di esso incombente in ordine alla non manifesta infondatezza del dubbio di incostituzionalità prospettato in riferimento ai suddetti parametri, alla luce del consolidato orientamento di questa Corte secondo cui «non basta l’indicazione delle norme da raffrontare per valutare la compatibilità dell’una rispetto al contenuto precettivo dell’altra, ma è necessario motivare il giudizio negativo in tal senso e, se del caso, illustrare i passaggi interpretativi operati al fine di enucleare i rispettivi contenuti di normazione» (ex plurimis, sentenza n. 212 del 2018).
5.– Nel merito, è pregiudiziale la questione sollevata in riferimento all’art. 77 Cost., configurandosi come potenzialmente assorbente in caso di eventuale accoglimento (ex multis, sentenze n. 288 e n. 247 del 2019).
5.1.– La questione non è fondata. Il rimettente denuncia il difetto di omogeneità delle norme censurate, introdotte in sede di conversione, rispetto a quelle originariamente contenute nel d.l. n. 34 del 2019.
In disparte l’assertività di tale rilievo, non specificamente motivato, si osserva che il d.l. in esame è intitolato «Misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi» e che l’articolo in cui si inseriscono i commi censurati è rubricato «Debiti enti locali».
In generale, la giurisprudenza costituzionale esige che la disposizione introdotta in sede di conversione non sia palesemente o totalmente estranea, o addirittura “intrusa”, rispetto a contenuti e finalità del decreto-legge in cui viene inserita (ex multis sentenze n. 247, n. 226 e n. 181 del 2019). Con particolare riferimento ai decreti-legge a contenuto eterogeneo ab origine quale quello in esame, occorre inoltre considerare specificamente il profilo teleologico, ossia il rispetto della ratio che li ispira (sentenza n. 154 del 2015), per cui «la verifica di compatibilità con l’art. 77, secondo comma, Cost. delle disposizioni introdotte dal Parlamento, in sede di conversione di un decreto-legge, impone di procedere all’individuazione, da un lato, della ratio del provvedimento governativo, e, dall’altro lato, del contenuto delle disposizioni aggiunte, per poi raffrontarli» (ordinanza n. 34 del 2013).
Applicando i principi illustrati alla fattispecie in esame non v’è dubbio che il nesso teleologico sussista. Nel parere del Comitato per la legislazione si legge che il decreto-legge «contiene disposizioni di varia natura che appaiono ricondotte ad una cornice unitaria dalle due finalità, invero assai ampie, indicate dal preambolo: stabilire misure per la crescita economica e prevedere misure per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi; il decreto-legge appare così riconducibile alla categoria dei “provvedimenti governativi ab origine a contenuto plurimo”, da ritenere, ciononostante, secondo la Corte costituzionale (sentenza n. 244 del 2016), rispondenti al requisito dell’omogeneità allorquando “le molteplici disposizioni che li compongono, ancorché eterogenee dal punto di vista materiale, presentano una sostanziale omogeneità di scopo”». Dai lavori preparatori (Camera dei deputati, Commissioni riunite V e VI, seduta 21 maggio 2019) emerge che, ai fini della valutazione di ammissibilità delle proposte emendative, in considerazione degli ampi contenuti del decreto-legge, è stato adottato «un criterio di ordine finalistico, attribuendo un particolare rilievo alla coerenza delle finalità perseguite dalle proposte emendative con le principali finalità del provvedimento, quali risultanti dal titolo e dai Capi in cui è suddiviso il medesimo provvedimento, vale a dire: misure fiscali per la crescita economica, rilancio degli investimenti privati, tutela del made in Italy, nonché risoluzione di specifiche situazioni di crisi». In particolare, per quanto concerne l’emendamento in esame, esso è stato dichiarato ammissibile in quanto connesso a quelli recanti misure in favore degli enti locali, ivi comprese quelle volte alla riduzione del debito dei predetti enti.
Alla luce di tali considerazioni, le norme non risultano “intruse” rispetto alle finalità del decreto-legge in cui sono state inserite.
6.– Prima di passare all’esame delle altre censure di merito, occorre chiarire un equivoco in cui incorre l’Avvocatura generale dello Stato, in qualche modo condizionata da alcune proposizioni contenute nell’ordinanza di rimessione, della cui parziale inesattezza si dirà in prosieguo. Detto equivoco risiede nella convinzione che questa Corte abbia dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 1, comma 714, della legge n. 208 del 2015, come sostituito dall’art. 1, comma 434, della legge n. 232 del 2016, con riguardo all’intrinseca durata del piano di riequilibrio prevista nell’arco temporale di trent’anni.
Per quanto appresso più analiticamente argomentato, questa Corte non ha colpito la misura temporale del piano in sé considerata, bensì i meccanismi contabili previsti dalla disposizione viziata. Infatti, con la suddetta pronuncia è stato accertato il contrasto con gli «artt. 81 e 97, primo comma, Cost., sia sotto il profilo della lesione dell’equilibrio e della sana gestione finanziaria del bilancio, sia per contrasto con gli interdipendenti principi di copertura pluriennale della spesa e di responsabilità nell’esercizio del mandato elettivo» (sentenza n. 18 del 2019).
Veniva in quel contesto precisato che il piano di riequilibrio è ontologicamente finalizzato alla continua ricerca di una stabilità economica di media e lunga durata, nell’ambito della quale la responsabilità politica del mandato elettorale si esercita, non solo attraverso il rendiconto del realizzato, ma anche in relazione al consumo delle risorse impiegate. La norma dichiarata costituzionalmente illegittima si discostava radicalmente da tali parametri, consentendo di destinare, per un trentennio, in ciascun esercizio relativo a tale periodo, alla spesa di parte corrente somme vincolate al rientro dal disavanzo.
Era quindi nell’utilizzazione “sviata” delle somme destinate al rientro il vulnus ai precetti costituzionali e non nella durata, in quanto tale, del programma. È evidente che consentire per un trentennio – ma il principio vale per qualsiasi deroga all’immediato rientro che consenta di allargare l’entità del disavanzo anziché ridurlo – all’ente territoriale di “vivere ultra vires” comporta l’aggravio del deficit strutturale, anziché il suo risanamento.
Ciò è tanto vero che la regola fisiologica del rientro dal disavanzo è quella del rientro annuale, al massimo triennale e comunque non superiore allo scadere del mandato elettorale (art. 42, comma 12, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante «Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42», e art. 188 del d.lgs. n. 267 del 2000).
Ogni periodo di durata superiore comporta il sospetto di potenziale dissesto e può essere giustificato solo se il meccanismo normativo che lo prevede sia effettivamente finalizzato al riequilibrio, dimodoché «l’istruttoria relativa alle ipotesi di risanamento deve essere congrua e coerente sotto il profilo storico, economico e giuridico» (sentenza n. 18 del 2019).
Quanto all’elusione del principio di responsabilità nell’esercizio della rappresentanza democratica, la violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost. (allora, l’art. 119, sesto comma, non era stato evocato dal rimettente) era stata individuata: a) nel consentire agli enti locali coinvolti nella procedura di predissesto di evitare il controllo semestrale della sezione regionale della Corte dei conti attinente alla corretta attuazione del piano; b) nel consentire loro di utilizzare il programma antecedente di pagamento dei creditori, lucrando la disponibilità – in termini di spesa corrente per l’intero trentennio – derivante dal minore accantonamento finanziario delle somme necessarie per l’intero periodo di rientro e dall’impiego contra legem delle anticipazioni di liquidità; c) nell’aggiramento delle complesse procedure di verifica di congruità e sostenibilità del piano attraverso una rimodulazione autonoma in termini esclusivamente numerici, così sottraendo alla Corte dei conti quello che la sezione rimettente denominava correttamente «canone concreto di controllo».
7.– Ciò premesso, le censure rivolte all’art. 38, comma 2-ter, del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, con modificazioni, nella legge n. 58 del 2019, in riferimento agli artt. 81, 97, primo comma, e 119, sesto comma, Cost., sono fondate.
Per quel che si dirà più specificamente nel prosieguo è solo questa disposizione a essere in contrasto con i suddetti parametri, mentre le altre due – se interpretate in modo sistematico – risultano conformi e coerenti con le finalità del piano di riequilibrio.
Il censurato comma 2-ter dell’art. 38 stabilisce che la riproposizione del piano di riequilibrio deve contenere il ricalcolo pluriennale, fino a un massimo di venti anni, del disavanzo oggetto del piano modificato «ferma restando la disciplina prevista per gli altri disavanzi».
Come già accennato, il legislatore – fin dalla norma precedentemente oggetto di declaratoria di incostituzionalità (art. 1, comma 714, della legge n. 208 del 2015) – ha consentito, alla luce di evidenti difficoltà di risanamento di alcune fattispecie concrete come quelle oggetto del giudizio a quo, di modificare i piani di riequilibrio, originariamente concepiti come unica e definitiva chance per l’ente locale di evitare il dissesto.
Da tale mutato orientamento del legislatore deriva che a essere in contrasto con gli evocati parametri costituzionali non è la durata astrattamente fissata nel limite di venti anni dalla tabella dell’art. 38, comma 1-terdecies, del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, bensì il meccanismo di manipolazione del deficit che consente – come già la norma dichiarata costituzionalmente illegittima con la sentenza n. 18 del 2019 – di sottostimare, attraverso la strumentale tenuta di più disavanzi, l’accantonamento annuale finalizzato al risanamento e, conseguentemente, di peggiorare, anziché migliorare, nel tempo del preteso riequilibrio, il risultato di amministrazione.
Tale meccanismo manipolativo consente, tra l’altro, una dilatazione della spesa corrente – pari alla differenza tra la giusta rata e quella sottostimata – che finisce per incrementare progressivamente l’entità del disavanzo effettivo. Il censurato comma 2-ter autorizza, infatti, gli enti locali che si trovano nella situazione del Comune di Reggio Calabria a tenere separati disavanzi di amministrazione ai fini del risanamento e a ricalcolare la quota di accantonamento indipendentemente dall’entità complessiva del deficit.
È fuor di dubbio che ogni bilancio consuntivo può avere un solo risultato di amministrazione, il quale deriva dalla sommatoria delle situazioni giuridiche e contabili degli esercizi precedenti fino a determinare un esito che può essere positivo o negativo. Consentire di avere più disavanzi significa, in pratica, permettere di tenere più bilanci consuntivi in perdita.
Da ciò consegue che la gestione del Comune in predissesto, anziché essere strettamente raccordata al piano ritualmente approvato dal Ministero dell’interno e dalla Corte dei conti, riparte da un quadro incerto e irrazionalmente indeterminato, preclusivo di una serie di operazioni indefettibili per raccordare il nuovo piano di riequilibrio con quello approvato originariamente.
Gli artt. 81 e 97, primo comma, Cost. risultano, dunque, violati perché il censurato art. 38, comma 2-ter, del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, esonera l’ente locale in situazione di predissesto da una serie di operazioni indefettibili per ripristinare l’equilibrio e, in particolare, dall’aggiornamento delle proiezioni di entrata e di spesa, dalla ricognizione delle situazioni creditorie e debitorie, dalla previa definizione degli accordi con i nuovi creditori e con quelli vecchi eventualmente non soddisfatti, nonché dalla ricognizione e dimostrazione della corretta utilizzazione dei prestiti stipulati per adempiere alle pregresse obbligazioni passive.
I predetti principi risultano violati insieme all’art. 119, sesto comma, Cost. sotto il profilo dell’equità intergenerazionale, in quanto il comma 2-ter del citato art. 38 consente di utilizzare risorse vincolate al pagamento di debiti pregressi per la spesa corrente, in tal modo allargando la forbice del disavanzo.
Analoga violazione sussiste sotto il profilo della responsabilità di mandato, nella misura in cui l’ente locale in predissesto viene esonerato dal fornire contezza dei risultati amministrativi succedutisi nel tempo intercorso tra l’approvazione del piano originario e quello rideterminato. È costante l’orientamento di questa Corte secondo cui «il bilancio è un “bene pubblico” nel senso che è funzionale a sintetizzare e rendere certe le scelte dell’ente territoriale, sia in ordine all’acquisizione delle entrate, sia alla individuazione degli interventi attuativi delle politiche pubbliche, onere inderogabile per chi è chiamato ad amministrare una determinata collettività ed a sottoporsi al giudizio finale afferente al confronto tra il programmato ed il realizzato» (ex plurimis, sentenza n. 184 del 2016).
È evidente che un consistente lasso temporale, senza neppure specificare da quale bilancio consuntivo e da quale gestione annuale sia stato originato il deficit, interrompe completamente la correlazione tra attività del rappresentante politico e risultati imputati alle collettività amministrate succedentesi nel tempo.
7.1.– È, comunque, utile descrivere sinteticamente il meccanismo di sottostima consentito dalla disposizione illegittima, che esonera dalla elaborazione di alcuni elementi essenziali che articolano il piano di riequilibrio.
Quest’ultimo si fonda: a) su una determinazione aggiornata, sotto il profilo finanziario e giuridico, del disavanzo in relazione al quale vanno calcolate le quote annuali costanti di risorse da accantonare mediante sottrazione alla spesa corrente, secondo il numero di annualità del piano; b) sull’individuazione dei creditori con i quali va stipulato un coerente sistema di rateazione non superiore al piano di riequilibrio; c) sulla corretta e attendibile determinazione delle fonti di entrata per la medesima durata del piano di riequilibrio.
A questo meccanismo “necessario” il legislatore ha aggiunto, a partire dal 2013 (decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, recante «Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali», convertito, con modificazioni, nella legge 6 giugno 2013, n. 64), l’istituto delle anticipazioni di liquidità, vale a dire anticipazioni di cassa a “lunga restituzione”, al fine di eliminare, in via del tutto eccezionale, la morosità degli enti pubblici. Questa Corte, nel definire il perimetro entro il quale le anticipazioni di liquidità non sarebbero entrate in contrasto con la regola aurea dell’art. 119, sesto comma, Cost., aveva sottolineato come la misura di dette anticipazioni non potesse superare l’entità dei debiti inevasi e, conseguentemente, quella del disavanzo accertato prima che l’ente possa accedere alla richiesta di anticipazione (sentenza n. 181 del 2015).
Corollario di tale complesso ordito normativo è che la misura complessiva delle anticipazioni non può essere superiore a quella dei debiti inevasi al momento dell’ultima anticipazione.
Tale regola, custodita oltre che dalla clausola generale dell’art. 81 Cost. anche dalla specifica disciplina dei piani di riequilibrio (in particolare dai commi 6 e 7 dell’art. 243-bis del d.lgs. n. 267 del 2000), è stata derogata dalla norma illegittima. Questa consente di tenere più disavanzi (e, in definitiva, più bilanci paralleli) sui quali definire separatamente ad libitum sia l’uso irrituale delle singole anticipazioni, sia il calcolo dell’indebitamento e delle quote annuali di rientro.
Ciò spiega in particolare come, nel caso oggetto del giudizio a quo, a fronte del deficit accertato dalla Commissione prefettizia a monte dell’unico piano di riequilibrio approvato dal Ministero dell’interno e dalla Corte dei conti – pari a euro 110.918.410,00, ripartito in dieci annualità di accantonamento di 11.091.804,10 – ci si trovi ora in presenza di anticipazioni di liquidità pari a euro 258.837.831,63 oltre ad un ulteriore prestito regionale per un servizio obbligatorio di parte corrente pari a euro 64.974.388,27 a fronte di una rata di accantonamento ventennale sottostimata in euro 2.538.485,47 annui.
Tale esito sarebbe stato precluso se il nuovo piano di riequilibrio avesse tenuto conto, in ossequio al principio di continuità dei bilanci e alle previsioni dei commi 6 e 7 dell’art. 243-bis del d.lgs. n. 267 del 2000, della situazione economico-finanziaria complessiva e di quella debitoria correttamente stimata, nonché dei risultati delle singole gestioni succedutesi dopo l’approvazione del primo piano di riequilibrio. È costante l’orientamento di questa Corte secondo cui il «rendiconto – indipendentemente dalla compilazione e redazione dei complessi allegati al bilancio previsti dal d.lgs. n. 118 del 2011 – deve contenere, in coerenza con le risultanze di detti allegati, tre elementi fondamentali: a) il risultato di amministrazione espresso secondo l’art. 42 del decreto in questione; b) il risultato della gestione annuale inerente al rendiconto; c) lo stato dell’indebitamento e delle eventuali passività dell’ente applicate agli esercizi futuri. Infatti, il primo risultato chiarisce la situazione economico-finanziaria al termine dell’esercizio in modo comparabile a quella dell’anno precedente e a quella che sarà determinata per l’esercizio successivo. Il secondo enuclea – dal contesto complessivo di cui al precedente punto a) – le risultanze della gestione annuale integralmente imputabile agli amministratori in carica. Il terzo fornisce il quadro pluriennale dell’indebitamento, consentendo una prospettiva di sindacato sia in relazione ai vincoli europei, sia in relazione all’equità intergenerazionale, strumento servente alla determinazione dei costi-benefici afferenti alle generazioni future con riguardo alle politiche di investimento in concreto adottate. Tali elementi, indipendentemente dalla tecnicità degli allegati al bilancio, costituiscono appunto la necessaria attuazione degli evocati precetti costituzionali di natura finanziaria» (sentenza n. 49 del 2018; in senso conforme, sentenza n. 274 del 2017).
Coerentemente con tali princìpi, più volte richiamati da questa Corte, i commi 6 e 7 dell’art. 243-bis del d.lgs. 267 del 2000 prevedono, tra i vari adempimenti necessari a redigere e a verificare la congruità del piano di riequilibrio: a) la puntuale ricognizione, con relativa quantificazione, dei fattori di squilibrio rilevati, dell’eventuale disavanzo di amministrazione risultante dall’ultimo rendiconto approvato e di eventuali debiti fuori bilancio; b) l’individuazione, con relativa quantificazione e previsione dell’anno di effettivo realizzo, di tutte le misure necessarie per ripristinare l’equilibrio strutturale del bilancio, per l’integrale ripiano del disavanzo di amministrazione accertato e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio a partire da quello in corso alla data di accettazione da parte dei creditori del piano; c) l’indicazione, per ciascuno degli anni del piano di riequilibrio, della percentuale di ripiano del disavanzo di amministrazione da assicurare e degli importi previsti o da prevedere nei bilanci annuali e pluriennali per il finanziamento dei debiti fuori bilancio. È altresì previsto dal comma 7 che, ai fini della predisposizione del piano, l’ente è tenuto a effettuare una ricognizione di tutti i debiti fuori bilancio riconoscibili ai sensi dell’art. 194 del TUEL.
Il perimetro costituzionale disegnato da tali disposizioni consiste nella funzionalità della procedura a ridurre il deficit fino ad azzerarlo nel tempo prescritto. Ciò mediante la scansione del percorso attraverso i risultati conseguiti nei singoli esercizi attinenti al piano e la definizione di una proporzione accettabile dei sacrifici imposti alle future generazioni di amministrati affinché l’oneroso rientro dal disavanzo sia comunque compensato dal traguardo dell’equilibrio, presupposto necessario per la sana amministrazione.
8.– Infine, le censure rivolte ai commi 1-terdecies e 2-bis dell’art. 38 del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, in riferimento agli artt. 81, 97, primo comma, e 119, sesto comma, Cost., non sono fondate nei sensi e nei limiti appresso specificati.
I commi 1-terdecies e 2-bis dell’art. 38 del d.l. n. 34 del 2019 devono essere inquadrati nel contesto sistematico del TUEL dopo la declaratoria d’incostituzionalità del comma 2-ter del medesimo art. 38.
L’art. 38, comma 1-terdecies, sostituisce la tabella di cui al comma 5-bis dell’art. 243-bis del d.lgs. n. 267 del 2000, già introdotta dall’art. 1, comma 888, della legge n. 205 del 2017, con un nuovo prospetto che tiene conto, ai fini della durata massima del piano di riequilibrio, del rapporto tra passività maturate e impegni di parte corrente, rapporto che per la classe dei Comuni di entità demografica superiore ai 60.000 abitanti può oltrepassare la percentuale del cento per cento.
L’art. 38, comma 2-bis, dispone: «[g]li enti locali che hanno proposto la rimodulazione o riformulazione del piano di riequilibrio ai sensi dell’articolo 1, comma 714, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, entro la data del 14 febbraio 2019 di deposito della sentenza della Corte costituzionale n. 18 del 2019, anche se non ancora approvato dalla competente sezione regionale della Corte dei conti ovvero inciso da provvedimenti conformativi alla predetta sentenza della sezione regionale competente, possono riproporre il piano per adeguarlo alla normativa vigente secondo la procedura dell’articolo 1, commi 888 e 889, della legge 27 dicembre 2017, n. 205».
L’art. 1, comma 888, della legge n. 205 del 2017 dispone che il piano di riequilibrio disciplinato dall’art. 243-bis del d.lgs. n. 267 del 2000 possa essere prolungato dal precedente termine di dieci anni fino a un termine «di durata compresa tra quattro e venti anni» sulla base del rapporto tra le passività da ripianare nel medesimo e l’ammontare degli impegni di cui al titolo I della spesa del rendiconto dell’anno precedente a quello di deliberazione del ricorso alla procedura di riequilibrio o dell’ultimo rendiconto approvato, secondo la tabella sostituita dal precedente comma 1-terdecies dell’art. 38 del d.l. n. 34 del 2019, come convertito.
Il successivo comma 889 del medesimo art. 1 della legge n. 205 del 2017 prevede che «[f]ermi restando i tempi di pagamento dei creditori, gli enti locali che hanno presentato il piano di riequilibrio finanziario pluriennale o ne hanno conseguito l’approvazione, ai sensi dell’articolo 243-bis del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, prima della data di entrata in vigore della presente legge, possono rimodulare o riformulare il predetto piano, al fine di usufruire delle modifiche introdotte dal comma 888 del presente articolo. Gli enti locali che intendono avvalersi di tale facoltà trasmettono la deliberazione consiliare contenente la relativa richiesta alla competente sezione regionale della Corte dei conti e al Ministero dell’interno nel termine di quindici giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge. Il consiglio dell’ente locale, entro il termine perentorio di quarantacinque giorni dalla data di esecutività della deliberazione di cui al periodo precedente, approva il piano rimodulato o riformulato, corredato del parere dell’organo di revisione economico-finanziaria. Al procedimento di formazione e di approvazione del piano si applicano le disposizioni degli articoli 243-bis, commi 6, 7, 8, 9 e 9-bis, e 243-quater del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000; i termini previsti dal citato articolo 243-quater sono ridotti alla metà. Per gli enti locali per i quali la competente sezione regionale della Corte dei conti, alla data di entrata in vigore della presente legge, ha già accertato il grave mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano originario, ferme restando le eventuali misure prescritte ai sensi dell’articolo 148-bis del citato testo unico, un ulteriore mancato rispetto degli obiettivi del nuovo piano rimodulato o riformulato, accertato nell’ambito della procedura di controllo di cui all’articolo 243-quater, comma 6, del medesimo testo unico, costituisce reiterazione del mancato rispetto degli obiettivi ai sensi del comma 7 del citato articolo 243-quater».
Così ricostruito il quadro sistematico in cui si inseriscono le disposizioni denunciate, occorre preliminarmente ribadire l’inesattezza dell’affermazione del giudice rimettente, secondo cui il termine decennale sarebbe indefettibile per effetto della sentenza di questa Corte n. 18 del 2019. È invece corretto il rilievo in base al quale è suo compito valutare la rimodulazione del piano di riequilibrio, a seguito di una modifica normativa intervenuta durante la sua vigenza, e che tale valutazione non è possibile in presenza di un meccanismo di calcolo avulso dalla reale situazione amministrativo-contabile.
Tale meccanismo viene tuttavia rimosso dalla declaratoria di incostituzionalità dell’art. 38, comma 2-ter, e da ciò deriva che delle altre due disposizioni censurate può essere fornita una interpretazione costituzionalmente orientata, diversa da quella del giudice a quo.
È costante infatti l’orientamento di questa Corte secondo cui anche le norme finanziario-contabili afferenti agli enti territoriali – ancorché connotate da un peculiare rapporto con il parametro costituzionale dell’equilibrio dinamico (ex plurimis, sentenza n. 155 del 2015) – sono soggette alla regola «dell’interpretazione conforme a Costituzione, secondo la quale, in presenza di ambiguità o anfibologie del relativo contenuto, occorre dar loro il significato compatibile con i parametri costituzionali. Al contrario, ove fosse possibile solo [l’ipotesi ermeneutica adottata dalla Sezione rimettente] ciò determinerebbe l’illegittimità costituzionale dello stesso principio contabile, dal momento che, così interpretato, esso diventerebbe un veicolo per un indebito allargamento – in contrasto con l’art. 81 Cost. – della spesa di enti già gravati dal ripiano pluriennale di disavanzi di amministrazione pregressi» (sentenza n. 279 del 2016).
Una volta chiarito che questa Corte non ha mai individuato un limite temporale alla durata del piano di riequilibrio, è altresì vero che in più occasioni il legislatore statale è stato ammonito sulle potenziali conseguenze negative delle deroghe alla fisiologica situazione dell’equilibrio del bilancio, che di regola andrebbe ripristinata immediatamente dall’amministrazione, nel corso del cui mandato il disavanzo si è venuto a formare. Così, è stato più volte ribadito che, «[f]erma restando la discrezionalità del legislatore nello scegliere i criteri e le modalità per porre riparo a situazioni di emergenza finanziaria come quelle afferenti ai disavanzi sommersi, non può non essere sottolineata la problematicità di soluzioni normative, mutevoli e variegate come quelle precedentemente descritte, le quali prescrivono il riassorbimento dei disavanzi in archi temporali lunghi e differenziati, ben oltre il ciclo di bilancio ordinario, con possibili ricadute negative anche in termini di equità intergenerazionale (in senso conforme, sentenza n. 107 del 2016)» (sentenza n. 6 del 2017).
Nondimeno, con la sentenza n. 18 del 2019 è stata dichiarata costituzionalmente illegittima non la durata trentennale in sé considerata, bensì il meccanismo privo di sostenibilità economico-finanziaria che la disposizione denunciata autorizzava secondo prospettive di indebitamento illimitate.
In tale ottica non è quindi la durata ventennale del riequilibrio a essere dirimente nel presente scrutinio di legittimità costituzionale, bensì la configurazione astratta delle norme di risulta, una volta eliminata la possibilità di prendere a riferimento risultati di amministrazione separati.
Secondo tale angolo di osservazione, l’art. 38, comma 1-terdecies, del d.l. n. 34 del 2019, convertito, con modificazioni, nella legge n. 58 del 2019, si limita a sostituire la tabella che dovrà essere presa a riferimento per rimodulare il piano di riequilibrio, ma non crea un automatismo applicativo, e neppure determina la denunciata arbitrarietà dei poteri conferiti all’ente locale dalla disposizione contenuta nel comma 2-ter, dal momento che il nuovo piano dovrà superare lo scrutinio di sostenibilità della Corte dei conti.
Il comma 2-bis del medesimo art. 38, a sua volta, detta la nuova procedura per “riproporre il piano”, ma non certo per renderlo esecutivo nei termini con cui viene redatto dall’ente locale, poiché tale riproposizione dovrà essere sottoposta alla procedura di controllo precedentemente evocata.
Ciò comporta che una non corretta e inattendibile determinazione di una nuova rata di accantonamento pluriennale e un uso delle anticipazioni di liquidità per la copertura di nuove spese – fenomeni lamentati dal giudice rimettente – non potranno essere oggetto di approvazione proprio alla luce dei meccanismi previsti dal procedimento di modifica del piano di riequilibrio.
Il richiamo, contenuto nel citato comma 2-bis, ai commi 888 e 889 della legge n. 205 del 2017 riguarda, infatti, l’allungamento del limite temporale del piano e i limiti e le modalità attraverso le quali il medesimo potrà essere sottoposto all’approvazione della Corte dei conti, non certo un arbitrario meccanismo aritmetico, come afferma il rimettente.
Il comma 889 ribadisce l’intangibilità dei tempi di pagamento negoziati con i creditori – e quindi anche di quelli previsti nel piano decennale attualmente in vigore – e specifica la procedura per l’adozione, per il controllo della Corte dei conti e per l’approvazione definitiva del nuovo piano da parte del Consiglio comunale. Ciò chiarisce che non vi può essere alcuna determinazione unilaterale dell’entità e della durata del piano da parte dell’ente locale, in quanto esso dovrà essere sottoposto a un attento sindacato di natura tecnico-giuridica (ex plurimis, sentenza n. 39 del 2014) da parte della competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti, secondo i canoni dell’art. 243-bis del d.lgs. n. 267 del 2000. Tale sindacato dovrà, tra l’altro, riguardare lo stato di attuazione del vecchio piano di pagamento dei creditori, l’esistenza di eventuali debiti fuori bilancio, la previa procedura di riconoscimento degli stessi, la previa negoziazione con gli ulteriori creditori eventualmente emersi dopo l’approvazione del piano decennale (con la conseguente diacronica struttura del nuovo piano, scaglionato secondo obbligazioni passive nuove e pregresse), la verifica che le anticipazioni di liquidità siano effettivamente servite per il pagamento di debiti maturati negli esercizi anteriori e non siano surrettiziamente computate tra le fonti di copertura della spesa corrente e che sia assicurata l’iscrizione – analiticamente specificata – del rimborso dei prestiti nella parte passiva del bilancio.
Dette operazioni sono – come si evince dalla struttura del citato art. 243-bis e, in particolare, dei suoi commi 6 e 7 – necessarie e propedeutiche per quantificare il disavanzo e le sue modalità di riparto ventennale.
Una volta dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 38, comma 2-ter, del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, il combinato delle ulteriori disposizioni censurate è dunque suscettibile di una interpretazione secundum Constitutionem nei sensi e nei limiti precisati e ciò determina la non fondatezza delle censure a esse rivolte.
9.– Tenuto conto della tormentata genesi legislativa delle norme oggetto del presente giudizio e della ricaduta della presente pronuncia sulle fattispecie concrete interessate da complesse vicende di risanamento, è opportuno ribadire che la normativa di risulta, dopo l’accoglimento delle questioni attinenti all’art. 38, comma 2-ter, del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, è immediatamente applicabile anche in assenza di ulteriori interventi legislativi.
Innanzitutto, come già precisato per analoga fattispecie, anche la presente evidenzia importanti peculiarità originate indubbiamente dall’interruzione del controllo della spesa nel lasso temporale intercorso tra l’approvazione del piano decennale e la presente pronuncia. E quindi si pone il problema delle gestioni intervenute senza un aggiornato piano di riequilibrio come questa Corte ha già chiarito in una recente pronuncia, relativa a una fattispecie analoga, riferita alla gestione contabile di una amministrazione comunale: «[s]e, da un lato, l’amministrazione comunale, fino alla data della presente pronuncia, ha gestito realmente partite di spesa superiori a quelle costituzionalmente consentite, in tal modo peggiorando lo stato dei propri conti, dall’altro lo ha fatto sulla base di disposizioni legislative in vigore e di atti contabili dimensionati in rapporto alle potenzialità consentite dalle medesime disposizioni. Ne è derivato che tale gestione si è dipanata in una serie di impegni e pagamenti, in relazione ai quali l’affidamento dei soggetti venuti in contatto con l’amministrazione comunale e la funzionalità di progetti avviati secondo contratti e situazioni negoziali in itinere non possono essere travolti dalla dichiarazione di illegittimità di norme che hanno consentito, durante la loro vigenza, il sovradimensionamento della spesa. […] A ben vedere – proprio in ragione della peculiarità del diritto del bilancio e in particolare del principio di equilibrio dinamico che sposta nel tempo la continua tensione verso un bilanciato contrappeso tra entrate e spese – si è in presenza di una graduazione “naturale” degli effetti temporali della presente sentenza sulla gestione del bilancio comunale e sulle situazioni giuridiche a essa sottese» (sentenza n. 4 del 2020).
Con riguardo alla situazione venutasi a creare nel lungo arco temporale prima ricordato, l’ente locale dovrà avviare il necessario risanamento nei termini di legge precedentemente precisati. A tal fine, la normativa di risulta già consente: a) di calcolare correttamente un unico risultato di amministrazione; b) di determinare – nel rispetto del principio di continuità – le risultanze degli esercizi di bilancio successivi al 2013, imputando a ciascuna amministrazione in carica le risultanze economico-finanziarie della propria gestione; c) di determinare l’entità del debito contratto con le anticipazioni di liquidità e le modalità del suo rimborso; d) di determinare le quote annuali di rientro dal disavanzo e la durata temporale del rientro attraverso il rapporto passività-impegni di spesa corrente; e) di redigere il piano in modo da consentire il sindacato in ordine alla sua sostenibilità da parte della competente sezione regionale della Corte dei conti ai fini dell’eventuale approvazione di quest’ultima.
10.– Rimane fermo l’ammonimento di questa Corte circa l’intrinseca pericolosità di «soluzioni che trasformino il rientro dal deficit e dal debito in una deroga permanente e progressiva al principio dell’equilibrio del bilancio […]. La tendenza a perpetuare il deficit strutturale nel tempo, attraverso uno stillicidio normativo di rinvii, finisce per paralizzare qualsiasi ragionevole progetto di risanamento, in tal modo entrando in collisione sia con il principio di equità intragenerazionale che intergenerazionale. […] Di fronte all’impossibilità di risanare strutturalmente l’ente in disavanzo, la procedura del predissesto non può essere procrastinata in modo irragionevole, dovendosi necessariamente porre una cesura con il passato così da consentire ai nuovi amministratori di svolgere il loro mandato senza gravose “eredità”. Diverse soluzioni possono essere adottate per assicurare tale discontinuità, e siffatte scelte spettano, ovviamente, al legislatore» (sentenza n. 18 del 2019).
Al di là del fatto che i poteri di prevenzione e riscontro sui bilanci degli enti locali scontano necessariamente la complessità di situazioni locali di penuria finanziaria endemica, non può sottacersi che il quadro costituzionale e normativo vigente avrebbe consentito – e consente – di affrontare le situazioni patologiche in modo più appropriato di quel che è avvenuto negli esercizi più recenti.
È stato già segnalato – con riguardo agli enti territoriali – che «l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa deve essere esercitata nel rispetto dell’equilibrio del bilancio e che gli enti territoriali devono contribuire, insieme agli altri enti della finanza allargata, all’osservanza dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea» (sentenza n. 4 del 2020). In tale prospettiva, l’equilibrio individuale dei singoli enti è un presupposto della sana gestione finanziaria e del corretto esercizio dell’autonomia, nonché del dovere di concorrere a realizzare gli obiettivi macroeconomici nazionali e dell’Unione europea. Ne consegue «che tutte le disfunzioni […] devono essere rimosse e non possono essere computate nell’attivazione dei meccanismi di solidarietà previsti dal terzo, quarto e quinto comma dell’art. 119 Cost. È in ordine al deficit strutturale imputabile alle caratteristiche socio-economiche della collettività e del territorio, e non alle patologie organizzative, che deve essere rivolto l’intervento diretto dello Stato. Le risorse necessariamente stanziate per tali finalità – proprio in virtù dei superiori precetti costituzionali – devono essere prioritariamente destinate dallo Stato alle situazioni di accertato squilibrio strutturale dei bilanci degli enti locali» (sentenza n. 4 del 2020).
Quanto ai meccanismi di prevenzione, occorre poi ricordare che il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, ha previsto strumenti puntuali e coordinati per prevenire situazioni di degrado progressivo nella finanza locale, come quella in esame.
Il comma 3 dell’art. 148-bis del d.lgs. n. 267 del 2000 – disposizione introdotta dall’art. 3, comma 1, lettera e), del d.l. n. 174 del 2012, come convertito – prevede che, «[q]ualora l’ente non provveda alla trasmissione dei suddetti provvedimenti o la verifica delle sezioni regionali di controllo dia esito negativo, è preclusa l’attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria», mentre l’art. 243-quater, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000 prevede che, «[i]n caso di approvazione del piano, la Corte dei conti vigila sull’esecuzione dello stesso, adottando, in sede di controllo effettuato ai sensi dell’articolo 243-bis, comma 6, lettera a), apposita pronuncia».
Questa Corte ha precisato che si tratta controlli di legittimità-regolarità sui bilanci di natura preventiva, finalizzati a evitare danni irreparabili all’equilibrio di bilancio (sentenze n. 39 del 2014 e n. 60 del 2013). La loro tempestiva attivazione dopo l’approvazione del piano di rientro decennale – unitamente al controllo semestrale ai sensi del combinato disposto dei commi 3 e 6 dell’art. 243-quater del d.lgs. n. 267 del 2000 – avrebbe potuto interdire quelle gestioni che hanno costretto il legislatore a intervenire per l’ulteriore prolungamento della procedura di predissesto.
È vero che nei casi che hanno originato la fattispecie normativa in esame e quella inerente alla sentenza n. 18 del 2019 gli enti locali coinvolti non avevano reso ostensibile l’andamento storico delle passività, l’indicazione dei presupposti per attivare le anticipazioni di liquidità e gli altri elementi previsti dai commi 6 e 7 dell’art. 243-bis del d.lgs. n. 267 del 2000. Tuttavia, la Corte dei conti ben dispone, anche in sede di controllo, del potere di ordinare tempestivamente incombenti istruttori secondo le modalità dell’art. 3, comma 8, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), il quale prevede che «la Corte dei conti può richiedere alle amministrazioni pubbliche ed agli organi di controllo interno qualsiasi atto o notizia e può effettuare e disporre ispezioni e accertamenti diretti. Si applica il comma 4 dell’articolo 2 del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453».
Ciò, soprattutto con riguardo all’attuazione dei piani di riequilibrio più problematici, avrebbe probabilmente consentito di prevenire una così rapida espansione dei deficit in lassi temporali relativamente brevi.
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 38, comma 2-ter, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 (Misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi), convertito, con modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n. 58;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 38, commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, sollevate dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Calabria, in riferimento agli artt. 3, 24, 70, 100, 102, primo comma, 103, 104, primo comma, 111, 113 e 117, primo comma – quest’ultimo in relazione al Preambolo alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, all’art. 3 del Trattato sull’Unione europea (TUE), firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, entrato in vigore il 1° novembre 1993, all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, e all’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, entrambi ratificati e resi esecutivi con legge 4 agosto 1955, n. 848 –, nonché all’art. 119, sesto comma, in combinato disposto con gli artt. 1, 2 e 3, della Costituzione, con l’ordinanza in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 38, commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, sollevata dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Calabria, in riferimento all’art. 77 Cost., con l’ordinanza in epigrafe;
4) dichiara non fondate, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 38, commi 1-terdecies e 2-bis, del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, sollevate dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Calabria, in riferimento agli artt. 81, 97, primo comma, e 119, sesto comma, Cost., con l’ordinanza in epigrafe.

References: Sentenza 
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 sentenza 
 art. 188
 sentenza 
 art. 38
 art. 38
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 art. 38
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 sentenza 
 art. 1
 articolo 243
 articolo 243
 sentenza 
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 art. 38
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 art. 243
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