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Libman c. Québec (Procureur général) - Décisions de la CSC (Lexum)
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Libman c. Québec (Procureur général)
Recueil [1997] 3 RCS 569
Numéro de dossier 24960
Notes Renseignements sur les dossiers de la Cour : 24960
Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569
Robert Libman Appelant
Le procureur général du Québec Intimé
Répertorié: Libman c. Québec (Procureur général)
No du greffe: 24960.
1997: 22 avril; 1997: 9 octobre.
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Liberté d’expression ‑‑ Liberté d’association ‑‑ Loi provinciale sur la consultation populaire ‑‑ Dépenses -- Loi sur la consultation populaire imposant des restrictions aux dépenses permises pendant une campagne référendaire -- Dépenses des individus ou groupes qui ne veulent ou ne peuvent pas s’associer ou s’affilier à l’un des comités nationaux limitées à celles non réglementées prévues par la loi ‑‑ La loi porte‑t‑elle atteinte aux libertés d’expression et d’association? ‑‑ Dans l’affirmative, cette atteinte est‑elle justifiable? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b), d) ‑‑ Loi sur la consultation populaire, L.R.Q., ch. C‑64.1, art. 402, 403, 404, 406 al. 3, 413, 414, 416, 417 de l’appendice 2.
Élections ‑‑ Référendum ‑‑ ‑‑ Dépenses ‑‑ Libertés d’expression et d’association ‑‑ Loi provinciale sur la consultation populaire imposant des restrictions aux dépenses permises pendant la campagne référendaire -- Dépenses des individus ou groupes qui ne veulent ou ne peuvent pas s’associer ou s’affilier à l’un des comités nationaux limitées à celles non réglementées prévues par la loi ‑‑ La loi porte‑t‑elle atteinte aux libertés d’expression et d’association? ‑‑ Dans l’affirmative, cette atteinte est‑elle justifiable? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b), d) ‑‑ Loi sur la consultation populaire, L.R.Q., ch. C‑64.1, art. 402, 403, 404, 406 al. 3, 413, 414, 416, 417 de l’appendice 2.
L’appelant conteste la constitutionnalité des art. 402, 403, 404, 406 al. 3, 413, 414, 416 et 417 de l’appendice 2 de la Loi sur la consultation populaire. Cette loi, qui régit la tenue des référendums au Québec, prévoit que les groupes qui souhaitent participer à une campagne référendaire pour une option donnée ont la possibilité soit de s’inscrire directement au comité national soutenant la même option, soit de s’y affilier. Elle prévoit également le financement des comités nationaux et limite leurs dépenses et celles des groupes affiliés. Les dispositions contestées portent sur les dépenses possibles pendant une campagne référendaire. Les articles 402 et 403 établissent le principe des «dépenses réglementées». Ces dépenses englobent le coût de tout bien ou service qui favorise ou défavorise, directement ou indirectement, une option soumise à la consultation populaire. En vertu des art. 406 al. 3 et 413, seul un agent officiel d’un comité national, ou l’un de ses représentants, peut effectuer ou autoriser des dépenses réglementées. L’article 414 mentionne que ces dépenses ne peuvent être faites qu’à même le fonds du référendum -- un fonds qui ne peut être utilisé que par les comités nationaux. Selon l’art. 416, personne ne peut recevoir ou exécuter une commande de dépenses réglementées à moins que celles‑ci ne soient faites ou autorisées par l’agent officiel d’un comité national ou par l’un de ses représentants. En vertu de l’art. 417, nul ne peut, pour un bien ou service qui représente une dépense réglementée, recevoir un prix différent du prix courant. Enfin, l’art. 404 énumère des exceptions aux dépenses réglementées. Ces exceptions ou dépenses non réglementées comprennent surtout les modes d’expression qui ne requièrent pas un déboursement d’argent ou une contrepartie financière. Le seul déboursement d’argent permis est le montant maximal de 600 $ pour l’organisation et la tenue d’une réunion. L’appelant soutient que les dispositions contestées portent atteinte aux libertés d’expression et d’association garanties par les al. 2b) et d) de la Charte canadienne des droits et libertés . Il prétend que, s’il veut mener une campagne référendaire indépendamment des comités nationaux, sa liberté d’expression politique sera limitée aux seules dépenses non réglementées. À l’inverse, s’il souhaite pouvoir engager des dépenses réglementées, il sera obligé de s’associer ou de s’affilier à l’un des comités nationaux. Dans les instances inférieures, la Cour supérieure et la Cour d’appel ont statué que les dispositions contestées portaient atteinte à la liberté d’expression mais que cette atteinte était justifiable en vertu de l’article premier de la Charte .
La liberté d’expression protégée par l’al. 2b) de la Charte doit être interprétée largement. À moins que l’expression ne soit communiquée d’une manière qui exclut la protection, telle la violence, toute activité ou communication qui transmet ou tente de transmettre un message est comprise dans la garantie de l’al. 2b) . En l’espèce, les dispositions contestées portent atteinte à la liberté d’expression. L’appelant souhaite exprimer ses opinions au sujet de la question référendaire et transmettre un message de façon indépendante des comités nationaux par le biais de «dépenses réglementées». Il s’agit d’un moyen d’expression politique qui est manifestement visé par l’al. 2b) ‑‑ l’expression politique est au cœur même des valeurs que cherche à protéger la liberté d’expression ‑‑, et les dispositions contestées restreignent cette liberté. Les dépenses des personnes qui, individuellement ou en groupe, ne veulent pas ou ne peuvent pas s’associer ou s’affilier à l’un des comités nationaux sont limitées à celles non réglementées prévues à l’art. 404. La loi impose donc des restrictions à ces personnes qui ne peuvent effectuer des dépenses réglementées pendant la période référendaire, au même titre que les comités nationaux, afin d’exprimer leur point de vue. Puisque la liberté d’expression inclut le droit d’utiliser les moyens, autres que la violence, nécessaires à la communication, il s’agit clairement d’une atteinte à la liberté d’expression politique de ces personnes.
Pour des raisons analogues, les dispositions contestées portent également atteinte à la liberté d’association. La protection prévue à l’al. 2d) de la Charte inclut l’exercice collectif des droits et libertés individuels garantis par la Constitution. En l’espèce, autant certains individus que certains groupes voient leur liberté d’expression restreinte par les dispositions contestées. Ces groupes ne peuvent donc exercer librement un des droits protégés par la Charte . Leur liberté d’association est par le fait même atteinte.
Analysée en regard de sa justification selon l’article premier de la Charte , la loi en cause a pour objectif fondamental de garantir le caractère démocratique de la consultation populaire en favorisant l’égalité entre les options soumises par le gouvernement et en cherchant à favoriser un vote libre et éclairé. Dans sa dimension égalitaire, la loi vise à empêcher que le débat référendaire soit dominé par les éléments les plus fortunés de la société. Du même coup, la loi favorise un vote éclairé en assurant que certains points de vue ne soient pas enterrés par d’autres. Cet objectif fort louable, qui vise à assurer le caractère juste et équitable d’une consultation populaire sur des questions d’intérêt public, revêt une importance urgente et réelle dans une société démocratique.
Pour atteindre son objectif, la loi limite non seulement les dépenses des comités nationaux, mais aussi celles des indépendants, pendant la période référendaire. Il existe clairement un lien rationnel entre la limitation des dépenses des indépendants et l’objectif poursuivi par le législateur. La limitation de ces dépenses est primordiale pour préserver l’équilibre des moyens financiers et pour garantir le caractère juste et équitable de la consultation populaire. La preuve démontre que sans un tel contrôle, tout régime de limitation des dépenses des comités nationaux deviendrait vain. Par ailleurs, la limitation des dépenses des indépendants doit également être plus stricte que celle prévue pour les comités nationaux puisqu’on ne peut présumer que les dépenses des indépendants se répartiront également pour soutenir chacune des options.
Au niveau du critère de l’atteinte minimale, bien que les dispositions contestées restreignent jusqu’à un certain point l’une des formes les plus fondamentales d’expression, soit l’expression politique, une certaine déférence doit être accordée au législateur pour lui permettre de concilier les valeurs démocratiques que constituent la liberté d’expression et l’équité référendaire. Pour atteindre cet objectif, le législateur a dû chercher un équilibre entre la liberté d’expression individuelle absolue et l’égalité des différentes expressions pour le bienfait collectif. À cet égard, les dispositions contestées ne sont donc pas purement restrictives de la liberté d’expression. Elles visent avant tout à favoriser l’expression politique en assurant une diffusion égale des expressions dans le pur respect des traditions démocratiques. La structure mise en place par le législateur permet à la très grande majorité des personnes ou des groupes qui favorisent une option ou une autre de participer activement à la campagne référendaire en s’associant ou en s’affiliant au comité national qui chapeaute l’option. Le système d’affiliation constitue donc un assouplissement majeur de la restriction imposée par les dispositions contestées aux libertés d’expression et d’association des groupes qui souhaitent appuyer l’une ou l’autre option soumise à la consultation populaire, mais qui sont en désaccord avec la stratégie du comité national représentant l’option qu’ils préconisent. Cet assouplissement est suffisant pour conclure que l’atteinte aux libertés de ces groupes est minimale. Grâce à l’affiliation, ces groupes peuvent faire des campagnes parallèles à celle du comité national représentant l’option qu’ils veulent appuyer et engager des dépenses réglementées sur le fonds du référendum. Des individus peuvent également s’associer pour former un groupe affilié et ainsi entreprendre une campagne parallèle.
Toutefois, dans le cas d’individus et de groupes qui ne peuvent ni s’associer ni s’affilier aux comités nationaux, et qui ne peuvent donc s’exprimer qu’au moyen de dépenses non réglementées, les limites imposées à l’art. 404 ne peuvent satisfaire au critère de l’atteinte minimale. Les moyens d’expression prévus à cet article sont à ce point restrictifs qu’ils se rapprochent d’une prohibition totale. Or il existe des solutions de rechange qui respectent l’objectif de la loi et qui sont nettement supérieures aux exceptions de l’art. 404. Une exception aux dépenses réglementées qui permettrait aux individus de dépenser, individuellement ou en groupe, un certain montant de manière entièrement discrétionnaire, tout en interdisant la mise en commun de ce montant serait nettement moins attentatoire que les exceptions de l’art. 404. Grâce à cette exception, les individus et les groupes qui ne peuvent ni s’associer ni s’affilier auraient droit à un montant minimal dont ils pourraient disposer à leur gré afin de communiquer leur point de vue. Puisqu’il est difficile de dissocier l’art. 404 du reste des dispositions contestées, il faut également conclure que toutes les dispositions contestées constituent une atteinte injustifiée aux libertés d’expression et d’association. Les articles 402, 403, 404, 406 al. 3, 413, 414, 416 et 417 sont donc déclarés inopérants. Vu cette déclaration, les autres dispositions de la Loi sur la consultation populaire portant sur le contrôle des dépenses référendaires deviennent sans objet puisque pratiquement toutes ces dispositions sont fondées sur la notion de «dépenses réglementées». Il reviendra au législateur de faire les modifications appropriées.
Le résultat du litige aurait été le même s’il avait été résolu en vertu de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec.
Arrêt critiqué: Somerville c. Canada (Attorney General) (1996), 136 D.L.R. (4th) 205; arrêts mentionnés: Reference re Alberta Statutes, [1938] R.C.S. 100; Boucher c. The King, [1951] R.C.S. 265; Switzman c. Elbling, [1957] R.C.S. 285; Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139; R. c. Butler, [1992] 1 R.C.S. 452; R. c. Zundel, [1992] 2 R.C.S. 731; Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord‑Ouest (Commissaire), [1990] 2 R.C.S. 367; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Dagenais c. Société Radio‑Canada, [1994] 3 R.C.S. 835; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; National Citizens’ Coalition Inc. c. Canada (Attorney General) (1984), 11 D.L.R. (4th) 481; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; Stoffman c. Vancouver General Hospital, [1990] 3 R.C.S. 483; Rocket c. Collège royal des chirurgiens dentistes d’Ontario, [1990] 2 R.C.S. 232; Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084; Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b), d).
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12.
Loi électorale, L.R.Q., ch. E‑3.3 [adaptée par L.R.Q., ch. C-64.1, app. 2 (mod. 1992, ch. 38, art. 93)], art. 91 al. 1, 402, 403, 404, 405, 406 al. 1, 2, 3, 412, 413, 414, 416, 417, 426, 427, 430.
Loi électorale du Canada, L.R.C. (1985), ch. E‑2, art. 259.1 [aj. 1993, c. 19, art. 112], 259.2 [idem].
Loi sur la consultation populaire, L.R.Q., ch. C‑64.1, art. 1 «période référendaire» [rempl. 1981, ch. 4, art. 5; mod. 1984, ch. 51, art. 530], 2 à 6, 7 [mod. 1992, ch. 38, art. 79], 13 [idem, art. 82], 22 [idem, art. 87], 23 al. 1, 2, 3 [idem, art. 88], 24 [mod. 1981, ch. 4, art. 16], 25, 36, 37 [mod. 1992, ch. 38, art. 90], 38, 40 [mod. 1982, ch. 62, art. 143], 41 [mod. 1981, ch. 4, art. 11], 42 [idem, art. 12; mod. 1984, ch. 51, art. 542; mod. 1989, ch. 1, art. 591], 44 [mod. 1989, ch. 1, art. 593], 45 [mod. 1992, ch. 38, art. 92], app. 2 [idem, art. 93] modifiant les art. 91 al. 1, 402, 403, 404, 405, 406 al. 1, 2, 3, 412, 413, 414, 416, 417, 426, 427, 430 de la Loi électorale, L.R.Q., ch. E‑3.3.
Canada. Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis. Pour une démocratie électorale renouvelée: rapport final, vol. 1. Ottawa: Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1991.
Québec. Assemblée nationale. Journal des débats, 5 avril 1978, vol. 20, no 17, pp. 708, 710.
Québec. Assemblée nationale. Journal des débats: Commissions parlementaires, 2e sess., 31e lég. Commission permanente de la présidence du conseil, de la constitution et des affaires intergouvernementales. Étude du livre blanc sur la consultation populaire, novembre et décembre 1977.
Québec. Assemblée nationale. Journal des débats: Commissions parlementaires, 3e sess., 31e lég. Commission permanente de la présidence du conseil et de la constitution. Étude du projet de loi no 92 ‑‑ Loi sur la consultation populaire, 7 juin 1978, no 114, pp. B‑4505 à B-4509; 12 juin 1978, no 126, pp. B‑4930 à B-4941; 16 juin 1978, no 139, pp. B‑5506 à B-5520.
Québec. Gouvernement du Québec. La consultation populaire au Québec. Québec: Éditeur officiel du Québec, 1977.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [1995] R.J.Q. 2015, [1995] A.Q. no 617 (QL), qui a confirmé un jugement de la Cour supérieure, [1992] R.J.Q. 2141, [1992] A.Q. no 1206 (QL). Pourvoi accueilli.
Julius H. Grey, Kim Mancini et Simon Ruel, pour l’appelant.
Benoît Belleau et Jean‑Yves Bernard, pour l’intimé.
//La Cour//
1 La Cour -- Le présent pourvoi porte sur la validité constitutionnelle de certaines dispositions de l’appendice 2 de la Loi sur la consultation populaire, L.R.Q., ch. C-64.1, au regard des al. 2b) et 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés , qui protègent la liberté d’expression et la liberté d’association. Les dispositions contestées imposent des restrictions aux dépenses possibles pendant une campagne référendaire, notamment en prévoyant le type de dépenses permises et quelles personnes peuvent les engager.
2 L’appelant, M. Robert Libman, était président du Parti Égalité et membre de l’Assemblée nationale lorsqu’il a présenté, en 1992, une requête en jugement déclaratoire à la Cour supérieure en prévision du référendum sur les accords de Charlottetown. Cette requête, présentée conjointement avec le Parti Égalité, visait à faire déclarer inopérants et invalides les art. 22, 25, 36, 37 et 38 de la Loi sur la consultation populaire, et les art. 91 al. 1, 402, 403, 404, 405, 406 al. 1, 2 et 3, 412, 413, 414, 416, 417, 426, 427 et 430 de l’appendice 2 de la même loi. Dans leur requête, M. Libman et le Parti Égalité prétendaient que les dispositions contestées violaient la liberté d’expression, la liberté d’association, la liberté de réunion pacifique et le droit à l’égalité protégés par la Charte canadienne et par la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12. Monsieur Libman et le Parti Égalité demandaient également au tribunal de première instance de reconnaître leur droit de faire une campagne référendaire sans restriction et de recevoir une portion équitable des fonds publics disponibles pour la tenue d’une telle campagne.
3 La Cour supérieure a rejeté cette requête: [1992] R.J.Q. 2141, [1992] A.Q. no 1206 (QL). Elle a conclu que les dispositions contestées portaient atteinte à la liberté d’expression mais qu’il avait été démontré que cette atteinte respectait le test de l’article premier de la Charte canadienne . Seul M. Libman a porté en appel le jugement de première instance. En outre, il n’attaquait plus que la validité constitutionnelle des art. 402, 403, 404, 406 al. 3, 413, 414, 416 et 417 de l’appendice 2 de la Loi sur la consultation populaire et il a restreint sa contestation à l’atteinte à la liberté d’expression et à la liberté d’association. La majorité de la Cour d’appel a rejeté l’appel en confirmant la conclusion du juge de première instance selon laquelle les dispositions en litige portaient atteinte à la liberté d’expression mais que l’atteinte était justifiée selon l’article premier de la Charte canadienne : [1995] R.J.Q. 2015, [1995] A.Q. no 617 (QL). Le juge Brossard, dissident en partie, aurait accueilli l’appel et déclaré inopérantes certaines des dispositions contestées. Monsieur Libman se pourvoit devant notre Cour contre ce dernier jugement.
II - Les dispositions législatives contestées et le fonctionnement de la Loi sur la consultation populaire
4 La Loi sur la consultation populaire régit la tenue des référendums au Québec. Elle prévoit le cadre général des structures organisationnelles nécessaires à la tenue de tout référendum et elle édicte à son art. 44:
44. Sauf dans la mesure où il est prévu autrement par la présente loi, tout référendum est régi par les dispositions de la Loi électorale (chapitre E-3.3) alors en vigueur et qui sont énumérées à l’appendice 2, en y effectuant, le cas échéant, les modifications qui y sont indiquées.
Les règlements adoptés en vertu de la Loi électorale et tout décret adopté en vertu de cette loi s’appliquent compte tenu des changements nécessaires à un référendum.
5 L’appendice 2 de la Loi sur la consultation populaire intègre donc des dispositions de la Loi électorale, L.R.Q., ch. E-3.3, tout en les modifiant pour les adapter aux situations référendaires. L’article 45 de la Loi sur la consultation populaire prévoit que le directeur général des élections doit faire imprimer une version de la Loi électorale, telle que modifiée par l’appendice 2 de la Loi sur la consultation populaire:
45. Le directeur général des élections doit faire imprimer une version spéciale de la Loi électorale (chapitre E-3.3) en y retranchant les articles qui n’apparaissent pas à l’appendice 2, en y incorporant les articles de cette loi qui apparaissent à cet appendice et en y effectuant les modifications indiquées à cet appendice.
Le directeur général des élections a de ce fait publié la Version spéciale de la Loi électorale pour la tenue d’un référendum (ci-après nommée «Version spéciale») qui facilite la lecture de l’appendice 2 de la Loi sur la consultation populaire.
6 Toutes les dispositions législatives contestées en l’espèce sont des dispositions de la Loi électorale modifiées par l’appendice 2 de la Loi sur la consultation populaire, soit les art. 402, 403, 404, 406 al. 3, 413, 414, 416 et 417. Toutefois, afin de faciliter la tâche au lecteur, nous renverrons aux dispositions contestées telles qu’elles figurent dans la Version spéciale:
402. Est une dépense réglementée le coût de tout bien ou service utilisé pendant la période référendaire pour favoriser ou défavoriser, directement ou indirectement, une option soumise à la consultation populaire.
403. Dans le cas d’un bien ou d’un service utilisé à la fois pendant la période référendaire et avant celle-ci, la partie de son coût qui constitue une dépense réglementée est établie selon une formule basée sur la fréquence d’utilisation pendant la période référendaire par rapport à cette fréquence avant et pendant cette période.
404. Ne sont pas considérés comme dépenses réglementées:
1º la publication, dans un journal ou autre périodique, d’articles, d’éditoriaux, de nouvelles, d’entrevues, de chroniques ou de lettres de lecteurs, à la condition que cette publication soit faite sans paiement, récompense ou promesse de paiement ou de récompense, qu’il ne s’agisse pas d’un journal ou autre périodique institué aux fins ou en vue du référendum et que la distribution et la fréquence de publication n’en soient pas établies autrement qu’en dehors de la période référendaire;
2º le coût de production, de promotion et de distribution selon les règles habituelles du marché de tout livre dont la vente, au prix courant du marché, était prévue malgré la prise du décret;
3º la diffusion par un poste de radio ou de télévision d'une émission d’affaires publiques, de nouvelles ou de commentaires, à la condition que émission soit faite sans paiement, récompense ou promesse de paiement ou de récompense;
4º les dépenses raisonnables faites par une personne, à même ses propres deniers, pour se loger et se nourrir pendant un voyage à des fins d’une consultation populaire, si ces dépenses ne lui sont pas remboursées;
5º les frais de transport d'une personne, payés à même ses propres deniers, si ces frais ne lui sont pas remboursés;
6º les dépenses raisonnables faites pour la publication de commentaires explicatifs de la présente loi et de ses règlements, pourvu que ces commentaires soient strictement objectifs et ne contiennent aucune publicité de nature à favoriser ou à défavoriser une option soumise à la consultation populaire;
7º les dépenses raisonnables ordinairement faites pour l’administration courante d’au plus deux bureaux permanents d’un parti autorisé dont l’adresse est inscrite aux registres du directeur général des élections;
8º les intérêts courus entre le début de la période référendaire et le quatre‑vingt‑dixième jour qui suit le jour du scrutin sur tout prêt légalement consenti à un agent officiel pour des dépenses réglementées à moins qu’il ne les ait déclarées comme telles dans son rapport de dépenses réglementées;
9º les frais, non supérieurs à 600 $, engagés pour la tenue d’une réunion, y compris la location de la salle et la convocation des participants, pourvu que cette réunion ne soit pas organisée directement ou indirectement pour le compte d’un comité national;
Aux fins du paragraphe 7º du premier alinéa, le bureau permanent d’un parti autorisé est le bureau où, en vue d’assurer la diffusion du programme politique de ce parti et de coordonner l’action politique de ses membres, travaillent en permanence, hors de la période référendaire, des employés du parti ou d'un organisme qui y est associé en vue de la réalisation de ses objets et que le chef du parti a reconnu à cette fin par lettre adressée au directeur général des élections avant le septième jour qui suit la prise du décret.
406. . . .
L’agent officiel peut les mandater [les adjoints ou l’agent local de chaque circonscription qu’il aura nommés avec l’approbation du président du comité national] pour faire ou pour autoriser des dépenses réglementées jusqu’à concurrence du montant qu’il fixe dans leur acte de nomination. Ce montant peut être modifié en tout temps, par écrit, par l’agent officiel, avant la remise de son rapport de dépenses réglementées.
413. Pendant une période référendaire, seul l’agent officiel d’un comité national, son adjoint ou un agent local peuvent faire ou autoriser des dépenses réglementées.
414. Un agent officiel, son adjoint ou un agent local ne peuvent défrayer le coût d’une dépense réglementée qu’à même un fonds du référendum.
416. Il est interdit à qui que ce soit de recevoir ou exécuter une commande de dépenses réglementées qui n’est pas faite ou autorisée par l’agent officiel d’un comité national, son adjoint, un agent local ou une agence de publicité autorisée.
417. Nul ne peut, pour un bien ou des services dont tout ou partie du coût représente une dépense réglementée, réclamer ou recevoir un prix différent du prix courant pour un tel bien ou de tels services fournis en dehors de la période référendaire, ni accepter une autre rémunération, ni y renoncer.
Une personne peut cependant fournir sans rémunération ses services personnels et l’usage de son véhicule à la condition qu’elle le fasse librement et non comme partie de son travail au service d’un employeur.
7 Comme nous l’avons mentionné, la Loi sur la consultation populaire, lue de pair avec la Version spéciale, énonce une série de mesures pour assurer l’organisation d’un référendum. La loi s’applique pendant la «période référendaire» qui est définie comme «la période qui commence le jour du décret ordonnant la tenue d’un référendum et qui se termine le jour du scrutin» (art. 1). Le décret du gouvernement est pris une fois que l’Assemblée nationale a approuvé la question ou adopté le projet de loi à soumettre à la consultation populaire (art. 7 et 13).
8 Le chapitre VIII de la Loi sur la consultation populaire porte sur l’organisation de la campagne référendaire. Dès que l’Assemblée nationale adopte une question ou un projet de loi qui sera soumis à la consultation populaire, le secrétaire général de l’Assemblée nationale doit, d’une part, en informer le directeur général des élections et, d’autre part, envoyer un avis à tous les membres de l’Assemblée nationale leur annonçant qu’ils peuvent, dans les cinq jours de l’adoption de la question ou du projet de loi, s’inscrire auprès du directeur général des élections en faveur d’une des options soumises à la consultation populaire (art. 22). Les membres de l’Assemblée nationale qui s’inscrivent pour une option forment le comité provisoire de cette option (art. 23 al. 1). Si aucun membre ne s’est inscrit en faveur d’une des options dans le délai imparti, le directeur général des élections invite des électeurs à former un comité provisoire pour cette option (art. 23 al. 2). Le nombre de comités provisoires créés est donc égal au nombre d’options soumises à la consultation populaire. Après la formation des comités provisoires, le directeur général des élections convoque une réunion au cours de laquelle les membres de chaque comité provisoire sont appelés à créer le comité national en faveur de leur option, à adopter les règlements qui le régiront et à nommer son président (art. 23 al. 3). Ces règlements sont adoptés à la majorité (art. 25).
9 L’article 24 de la Loi sur la consultation populaire édicte:
Cet article prévoit donc, entre autres, que les règlements adoptés par le comité provisoire régissent toute matière relative à la constitution et au fonctionnement du comité national. Le troisième alinéa de l’art. 24 énonce aussi que les règlements doivent prévoir l’affiliation de groupes qui sont favorables à la même option et s’assurer de veiller au financement de ces groupes. Les groupes qui souhaitent participer à une campagne référendaire pour une option donnée ont donc la possibilité soit de s’inscrire directement au comité national soutenant la même option, soit de s’y affilier. Ainsi, un groupe qui, par exemple, est en désaccord avec la stratégie proposée par le comité national qui défend la même option que la sienne, pourrait s’y affilier plutôt que de s’y associer directement.
10 La section IV du chapitre VIII de la Loi sur la consultation populaire prévoit le financement des comités nationaux et les limites des montants que chaque comité national ainsi que ses groupes affiliés peuvent dépenser. Les comités nationaux et leurs groupes affiliés ont le droit d’engager des dépenses dites réglementées (expression dont la définition sera donnée ci-après). Ces dépenses réglementées doivent être faites exclusivement à partir d’un «fonds du référendum» (art. 36). Les seules sommes qui peuvent être versées dans le fonds du référendum de chaque comité national sont: a) la subvention de l’État prévue à l’art. 40; b) les sommes transférées ou prêtées au fonds par le représentant officiel d’un parti politique autorisé en vertu du titre III de la Loi électorale pourvu que la totalité de ces sommes par l’ensemble des partis ne dépasse pas 0,50 $ par électeur dans l’ensemble des circonscriptions électorales; et c) les contributions versées directement par un électeur provenant de ses propres biens (art. 37). En ce qui a trait à ces dernières contributions, chaque électeur ne peut fournir plus de 3 000 $ à chacun des comités nationaux au cours d’un même référendum (art. 91 Version spéciale). Finalement, quel que soit le montant du fonds du référendum mis à la disposition d’un comité national, ce comité et ses groupes affiliés ne peuvent engager des dépenses réglementées qui soient supérieures à l’équivalent de 1 $ par électeur (art. 426 Version spéciale). Ainsi, par exemple, s’il y a 3 millions d’électeurs dans la province, la totalité des dépenses réglementées engagées par chaque comité national et ses groupes affiliés ne peut dépasser la somme de 3 millions de dollars. Il s’agit du «plafond» de dépenses imposé à chaque comité.
11 Les dépenses réglementées sont définies comme «le coût de tout bien ou service utilisé pendant la période référendaire pour favoriser ou défavoriser, directement ou indirectement, une option soumise à la consultation populaire» (art. 402 Version spéciale). L’article 403 Version spéciale est un complément de l’art. 402; il énonce comment calculer la partie du coût qui constitue une dépense réglementée d’un bien ou d’un service utilisé à la fois pendant la période référendaire et avant celle-ci. Chaque comité national a un agent officiel pour faire ses dépenses réglementées (art. 405 Version spéciale). Cet agent officiel est nommé par le président du comité national. L’agent officiel peut mandater des adjoints ou des agents locaux qu’il a lui-même nommés pour faire ou pour autoriser des dépenses réglementées jusqu’à concurrence du montant qu’il fixe lui-même dans leur acte de nomination (art. 406 al. 2 et 3 Version spéciale). L’agent officiel peut modifier le montant fixé en tout temps avant le dépôt de son rapport de dépenses réglementées (art. 406 al. 3 Version spéciale). Pendant la période référendaire, seul l’agent officiel d’un comité national, ses adjoints ou ses agents locaux ont le droit de faire ou d’autoriser des dépenses réglementées (art. 413 Version spéciale); en outre, ces dépenses réglementées doivent obligatoirement provenir du fonds du référendum du comité national (art. 414 Version spéciale). Personne n’a le droit de recevoir ou d’exécuter une commande de dépenses réglementées qui n’est pas faite ou qui n’est pas autorisée par l’agent officiel d’un comité national, son adjoint, un agent local ou une agence de publicité autorisée (art. 416 Version spéciale). De plus, personne ne peut réclamer ou recevoir un prix différent pour un bien ou un service dont le coût représente en partie ou totalement une dépense réglementée; toutefois, une personne peut offrir ses services personnels et l’usage de son véhicule, à la condition que ce soit fait sans contrepartie financière et de façon libre et non comme partie de son travail au service d’un employeur (art. 417 Version spéciale).
12 L’article 404 Version spéciale prévoit neuf exceptions à la définition de dépenses réglementées. Ces exceptions constituent des dépenses qui ne nécessitent pas l’approbation d’un agent officiel, de son adjoint ou d’un agent local d’un comité national pour être engagées. Ces dépenses non réglementées comprennent principalement: (1) la publication d’articles, d’éditoriaux, et d’autres types d’écrits en autant que la publication soit faite sans paiement; (2) le coût de production, de promotion et de distribution d’un livre dont la vente, au prix courant du marché, était prévue avant la prise du décret; (3) la diffusion à la radio ou à la télévision d’une émission d’affaires publiques, de nouvelles ou de commentaires, pourvu que cette diffusion soit faite sans paiement; (4) les dépenses raisonnables faites par une personne, à même ses propres deniers, pour se loger et se nourrir, pendant un voyage pour les fins d’une consultation populaire, ainsi que ses frais de transport à la condition que ces dépenses et ces frais ne lui soient pas remboursés; (5) les frais, pour un maximum de 600 $, engagés pour la tenue d’une réunion, y compris la location de la salle et la convocation de participants, à la condition que cette réunion ne soit pas organisée directement ou indirectement pour le compte d’un comité national.
13 Finalement, la Loi sur la consultation populaire prévoit aussi la création d’un Conseil du référendum qui a compétence exclusive pour entendre toute procédure judiciaire relative à une consultation populaire et à l’application de la loi (art. 2 à 6). Ce Conseil est composé de trois juges de la Cour du Québec. Ses décisions sont finales et sans appel; toutefois, il peut être interjeté appel sur une question de droit devant la Cour d’appel relative à une décision rendue par le Conseil en vertu des art. 41 ou 42.
III - Les jugements dont appel
Cour supérieure, [1992] R.J.Q. 2141
14 Devant la Cour supérieure, M. Libman et le Parti Égalité plaident que les dispositions contestées portent atteinte à la liberté d’expression et à la liberté d’association de trois façons: premièrement, en limitant les contributions des particuliers et les dépenses référendaires, deuxièmement, en imposant l’obligation de passer par un comité national pour pouvoir faire des dépenses réglementées et, troisièmement, en limitant les groupes ou les individus qui voudraient intervenir sans appuyer l’une ou l’autre option (par exemple, en favorisant l’abstention) aux seules dépenses non réglementées.
15 En ce qui concerne le premier moyen, le juge Michaud conclut que les limites imposées par la loi aux contributions et aux dépenses référendaires constituent une atteinte à la liberté d’expression, mais que celle-ci est justifiable dans une société libre et démocratique. Selon lui, ces limites visent un objectif louable, «soit celui de tenter de donner aux deux options des moyens comparables de s’exprimer et d’empêcher que les plus puissants, par un barrage publicitaire, s’approprient un résultat favorable» (p. 2147), et l’atteinte est minimale par rapport aux gains qui en découlent pour la démocratie. Ce moyen sera par la suite abandonné par l’appelant devant les instances d’appel.
16 Quant au deuxième moyen, le juge Michaud conclut que l’obligation de passer par les comités nationaux pour faire des dépenses réglementées ne viole pas les libertés d’expression et d’association. Il fonde cette conclusion sur le fait que la loi n’oblige pas les groupes voulant promouvoir une option à s’inscrire auprès du comité national représentant cette option, mais prévoit également la possibilité pour ces groupes de s’y affilier s’ils sont en désaccord avec la stratégie proposée par le comité national. Il souligne que le tribunal doit présumer que les règlements qu’adopteront les comités nationaux concernant l’affiliation seront conformes aux droits conférés par les chartes. Puis, il ajoute, à la p. 2152:
Si les règlements adoptés par le comité national auquel les requérants désireront s’affilier se révélaient injustes ou inéquitables pour eux, ils pourront, en vertu des articles 2 et 3 de la loi, en saisir le Conseil du référendum.
17 Enfin, concernant le troisième moyen, le juge Michaud souligne qu’un groupe ou un individu qui veut faire campagne sans appuyer l’une ou l’autre option favorise tout de même indirectement l’une des deux options. La liberté d’expression de ce groupe ou de cet individu est donc limitée aux dépenses non réglementées. Le juge Michaud conclut que cette atteinte est justifiable dans une société libre et démocratique, d’une part, parce que la loi n’interdit pas totalement toutes les activités expressives mais les limite aux exceptions prévues à l’art. 404 Version spéciale et, d’autre part, parce qu’une «limitation des dépenses référendaires des indépendants paraît nécessaire pour maintenir l’équilibre entre les forces qui s’affrontent» (p. 2157). Selon lui, les limites imposées par l’art. 404 Version spéciale paraissent acceptables. Il n’appartient donc pas au tribunal de se substituer au législateur pour les redéfinir.
Cour d’appel, [1995] R.J.Q. 2015
18 Devant la Cour d’appel, M. Libman ne conteste plus le principe des comités nationaux (fonctionnement et financement), ni la nécessité de plafonner les dépenses référendaires. Il réclame uniquement le droit pour tout individu ou groupe de faire campagne indépendamment des comités nationaux, au même titre que ceux-ci, c’est-à-dire le droit d’accéder à du financement et d’effectuer des dépenses réglementées dans le cadre de certaines limites.
Le juge Bisson
19 Le juge Bisson conclut que les dispositions contestées portent atteinte à la liberté d’expression politique, l’une des formes les plus fondamentales de la liberté d’expression. Il ne voit cependant pas comment ces dispositions pourraient contrevenir à la liberté d’association, puisque «c’est [seulement] au niveau des dépenses qu’[un citoyen] peut investir et des véhicules qu’il peut utiliser qu’il est soumis à des contraintes» (p. 2021).
20 Selon le juge Bisson, cette atteinte est justifiable dans le cadre d’une société libre et démocratique. Il souligne d’abord l’étendue des travaux qui ont entouré l’adoption de la Loi sur la consultation populaire et la nécessité de laisser au législateur une certaine marge de manœuvre. Puis, il reconnaît l’importance de l’objectif visé par les dispositions contestées, soit celui d’assurer un équilibre entre les ressources financières des tenants de chaque option soumise à la consultation de manière à favoriser le sain exercice de la démocratie. Il rappelle, d’une part, que l’art. 24 de la Loi sur la consultation populaire prévoit la possibilité que des groupes affiliés puissent se former de manière parallèle aux comités nationaux et, d’autre part, que l’art. 404 Version spéciale prévoit certains modes de communication que tout citoyen est libre d’employer. Selon le juge Bisson, si on garde à l’esprit l’objectif visé par les dispositions, il n’existe pas d’alternative valable au système actuel qui justifierait l’intervention des tribunaux. Il affirme, à la p. 2025: «Le système actuel m’apparaît le moins désavantageux pour le citoyen.»
Le juge Delisle
21 Le juge Delisle arrive lui aussi à la conclusion que les dispositions contestées restreignent la liberté d’expression des individus qui voudraient faire campagne de manière indépendante des comités nationaux, puisque ces dispositions ne leur laissent exprimer leurs idées politiques que par le biais de dépenses non réglementées (art. 404 Version spéciale). Il souligne également que les dispositions contestées limitent l’expression politique, soit la forme la plus importante d’expression dans une démocratie. Puis, il reconnaît qu’il est possible que certaines limitations à cette forme d’expression soient justifiées pour le bon fonctionnement de la démocratie.
22 Selon le juge Delisle, cette atteinte est justifiée en vertu de l’article premier de la Charte canadienne . Il définit ainsi l’objectif de la loi, à la p. 2049:
Le but de la loi est de favoriser la participation des citoyens dans la gouverne des affaires publiques, pour régler certaines grandes questions de la vie politique. La loi cherche aussi à favoriser l’égalité des options soumises par le gouvernement.
Pour assurer cette égalité, il est logique, selon le juge Delisle, que le législateur limite les dépenses que peuvent faire les tiers, à la p. 2051:
Si le législateur prend la peine de réglementer les comités nationaux dans leurs dépenses et leur financement afin que chacun puisse se retrouver sur un pied d’égalité, il serait illogique que certains groupes, désirant faire bande à part, puissent faire une campagne à leur guise. Ils avantageraient ou désavantageraient une option en permettant de plus importantes dépenses en sa faveur.
Il existe donc un lien rationnel entre les restrictions imposées et l’objectif de la loi. Il ajoute que la preuve démontre que le législateur a fait, de bonne foi, de réels efforts pour trouver le moyen qui porterait le moins possible atteinte à la liberté d’expression tout en respectant l’objectif visé par la loi. Il rappelle que l’expression des indépendants n’est pas entièrement entravée, que la loi prévoit la possibilité de s’affilier, que la cour doit présumer que les règles entourant l’affiliation seront conformes aux chartes et que la loi prévoit un recours au Conseil du référendum en cas de difficulté. Selon lui, ces éléments permettent de conclure qu’il existe un équilibre entre les effets préjudiciables des restrictions et l’objectif poursuivi par le législateur. Il termine en affirmant qu’il est manifeste que les effets bénéfiques des restrictions l’emportent sur leurs effets préjudiciables, puisque les dispositions assurent un équilibre entre les informations véhiculées par les tenants des différentes options favorisant ainsi un vote éclairé au sein de la population.
Le juge Brossard (dissident en partie)
23 Selon le juge Brossard, les dispositions contestées restreignent clairement la «liberté d’expression politique dans son aspect le plus noble, dans le cadre de l’exercice du droit politique le plus fondamental qui soit dans une démocratie, c’est-à-dire l’expression du choix politique à l’occasion d’une consultation populaire où les citoyens sont appelés à voter» (p. 2027). Il souligne que le système bipolaire institué par la loi -- deux comités représentant les deux options soumises à la consultation -- met de côté un large éventail d’opinion publique. En outre, il est d’avis que les tiers indépendants dont la liberté d’expression est restreinte aux dépenses non réglementées comprennent non seulement ceux qui, individuellement ou en groupe, voudraient intervenir sans appuyer l’une ou l’autre option, mais aussi et surtout ceux qui veulent appuyer une option mais ne peuvent pas s’inscrire au comité parce qu’ils sont en désaccord avec sa stratégie ou ne peuvent pas s’affilier parce qu’ils ne font pas partie d’un «groupe».
24 À l’instar de ses collègues, le juge Brossard souligne l’importance de l’objectif visé par les dispositions contestées, soit celui d’assurer que le vote soit libre et éclairé. Il reconnaît également l’existence d’un lien rationnel entre l’objectif visé par la loi et «le principe du ou des moyens choisis pour l’atteindre, soit le contrôle et la limitation des dépenses engagées, à des fins publicitaires ou promotionnelles, à l’intérieur de la période dite référendaire» (p. 2031). Bien qu’il reconnaisse la nécessité de faire preuve d’une certaine réserve face aux choix du législateur, le juge Brossard conclut que les dispositions contestées ne franchissent pas le critère de l’atteinte minimale. Il rappelle d’abord l’importance de la liberté en cause, puis il ajoute qu’il n’a pas été démontré que des restrictions aussi sévères que celles imposées à l’art. 404 Version spéciale sont nécessaires pour atteindre l’objectif visé par la loi. Il affirme, à la p. 2043:
À mon avis, la limite ou la restriction minimale acceptable et la plus directement reliée à l’objectif recherché en serait une qui imposerait uniquement un plafonnement raisonnable et justifiable aux dépenses réglementées des tiers indépendants, lesquels demeureraient alors libres d’exprimer leurs opinions et leurs points de vue, à l’intérieur des normes rationnelles quant aux dépenses requises pour exprimer ce point de vue et cette opinion.
Le juge Brossard croit également que l’effet préjudiciable des dispositions contestées l’emporte sur l’effet bénéfique, puisqu’il n’a pas été démontré que, sans une interdiction quasi-totale des dépenses des indépendants, il serait impossible de contrôler le respect des plafonds imposés. Il met même en doute l’efficacité des mesures imposées au regard de l’objectif visé par la loi.
25 Le juge Brossard aurait déclaré inopérants les art. 413, 414, 416, 417, et les art. 404 par. 1o quant aux mots «à la condition que cette publication soit faite sans paiement, récompense ou promesse de paiement ou de récompense», 404 par. 3o quant aux mots «à la condition que cette émission soit faite sans paiement, récompense ou promesse de paiement ou de récompense», 402 quant aux mots «soumise à la consultation populaire», laissant au législateur le soin d’établir le plafond qu’il considère raisonnable pour les indépendants.
IV - Les questions constitutionnelles en litige
26 Le 21 octobre 1996, les deux questions constitutionnelles suivantes ont été formulées:
(1) Les articles 402, 403, 404, 406 al. 3, 413, 414, 416 et 417 de la Loi électorale, L.R.Q., ch. E-3.3, modifiés par l’appendice 2 de la Loi sur la consultation populaire, L.R.Q., ch. C-64.1, établi en vertu de l’art. 44 de la Loi sur la consultation populaire, violent-ils, en tout ou en partie, l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés , l’al. 2d) de cette loi ou ces deux dispositions?
(2) Si oui, est-ce que ces articles ou l’un d’entre eux constituent, au sens de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés , une limite raisonnable prescrite par une règle de droit?
A. Les violations constitutionnelles
27 L’appelant soutient que la législation contestée viole la liberté d’expression politique et la liberté d’association garanties par la Charte canadienne . Il soutient que s’il veut mener une campagne référendaire indépendamment des comités nationaux, sa liberté d’expression politique sera limitée aux seules dépenses non réglementées. À l’inverse, s’il souhaite pouvoir faire des dépenses réglementées, il sera obligé de s’associer ou de s’affilier à l’un des comités nationaux.
28 L’importance cruciale de la liberté d’expression dans une société démocratique a souvent été soulignée dans la jurisprudence de la Cour (par exemple: Reference re Alberta Statutes, [1938] R.C.S. 100; Boucher c. The King, [1951] R.C.S. 265; Switzman c. Elbling, [1957] R.C.S. 285; Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139; R. c. Butler, [1992] 1 R.C.S. 452; R. c. Zundel, [1992] 2 R.C.S. 731). Le juge Cory, dans l’arrêt Edmonton Journal, précité, à la p. 1336, exprime de façon éloquente l’aspect fondamental de cette liberté dans toute démocratie:
Il est difficile d’imaginer une liberté garantie qui soit plus importante que la liberté d’expression dans une société démocratique. En effet, il ne peut y avoir de démocratie sans la liberté d’exprimer de nouvelles idées et des opinions sur le fonctionnement des institutions publiques. La notion d’expression libre et sans entraves est omniprésente dans les sociétés et les institutions vraiment démocratiques. On ne peut trop insister sur l’importance primordiale de cette notion. C’est sans aucun doute la raison pour laquelle les auteurs de la Charte ont rédigé l’al. 2b) en termes absolus, ce qui le distingue, par exemple, de l’art. 8 de la Charte qui garantit le droit plus relatif à la protection contre les fouilles et perquisitions abusives. Il semblerait alors que les libertés consacrées par l’al. 2b) de la Charte ne devraient être restreintes que dans les cas les plus clairs. [Nous soulignons.]
Cette liberté d’expression n’a pas été créée par la Charte canadienne mais plutôt consacrée constitutionnellement en 1982 comme l’une des valeurs les plus fondamentales de notre société (voir par d’exemple l’arrêt Switzman c. Elbling, précité, aux pp. 306 et 307).
29 Dans l’arrêt Keegstra, précité, aux pp. 763 et 764, le juge en chef Dickson souligne le caractère primordial dans la démocratie canadienne de la liberté d’expression dans le domaine politique:
Un troisième ordre d’idées avancées pour justifier la protection de la liberté d’expression touche plus particulièrement le domaine politique. Le lien entre la liberté d’expression et le processus politique est peut-être la cheville ouvrière de la garantie énoncée à l’al. 2b) , et ce lien tient dans une large mesure à l’engagement du Canada envers la démocratie. La liberté d’expression est un aspect crucial de cet engagement démocratique, non pas simplement parce qu’elle permet de choisir les meilleures politiques parmi la vaste gamme des possibilités offertes, mais en outre parce qu’elle contribue à assurer un processus politique ouvert à la participation de tous. Cette possibilité d’y participer doit reposer dans une mesure importante sur la notion que tous méritent le même respect et la même dignité. L’État ne saurait en conséquence entraver l’expression d’une opinion politique ni la condamner sans nuire jusqu’à un certain point au caractère ouvert de la démocratie canadienne et au principe connexe de l’égalité de tous. [Nous soulignons.]
L’expression politique est au cœur même des valeurs que cherche à protéger la liberté d’expression garantie à l’al. 2b) de la Charte canadienne . (Voir aussi Edmonton Journal, précité, à la p. 1355; Zundel, précité, aux pp. 752 et 753.)
30 L’arrêt Irwin Toy, précité, énonce les critères de l’atteinte à la liberté d’expression. Premièrement, la Cour doit se demander si le moyen d’expression revendiqué est couvert par la protection de l’al. 2b) et, deuxièmement, elle doit déterminer si la loi contestée a pour objet ou pour effet de limiter ce moyen d’expression.
31 L’appelant revendique le droit de faire une campagne référendaire indépendamment des comités nationaux avec le même type de dépenses réglementées. Ce moyen d’expression est-il protégé par l’al. 2b) ? La Cour favorise une interprétation très large de la liberté d’expression afin d’étendre la garantie de la Charte canadienne au plus grand nombre d’activités expressives possibles. À moins que l’expression ne soit communiquée d’une manière qui exclut la protection, telle la violence, la Cour reconnaît que toute activité ou communication qui transmet ou tente de transmettre un message est comprise dans la garantie de l’al. 2b) de la Charte canadienne (Irwin Toy, précité, à la p. 970; Zundel, précité, à la p. 753).
32 Il ne fait pas de doute que l’appelant cherche à transmettre un message par le moyen de communication revendiqué; il souhaite exprimer ses opinions au sujet de la question référendaire de façon indépendante des comités nationaux par le biais de dépenses qui sont comprises dans la définition de «dépenses réglementées». Il s’agit d’un moyen d’expression politique qui est manifestement protégé par l’al. 2b) de la Charte canadienne .
33 Il reste à déterminer si les dispositions contestées par l’appelant restreignent la liberté d’expression. Les articles 402 et 403 Version spéciale établissent le principe des «dépenses réglementées» pendant la période référendaire. Ces dépenses englobent le coût de tout bien ou service qui favorise ou défavorise, directement ou indirectement, une option soumise à la consultation populaire. En vertu de l’art. 406 al. 3 et de l’art. 413 Version spéciale, seul un agent officiel d’un comité national, ou l’un de ses représentants, peut effectuer ou autoriser des dépenses réglementées. L’article 414 Version spéciale mentionne que les dépenses réglementées ne peuvent être faites qu’à même le fonds du référendum et ce dernier n’est disponible qu’aux comités nationaux. Selon l’art. 416 Version spéciale, personne ne peut recevoir ou exécuter une commande de dépenses réglementées à moins que celles-ci ne soient faites ou autorisées par l’agent officiel d’un comité national ou par l’un de ses représentants. Par l’article 417 Version spéciale, le législateur prévoit que nul ne peut, en paiement d’une dépense réglementée, recevoir un prix différent du prix courant. Finalement, l’art. 404 Version spéciale énumère des exceptions aux dépenses réglementées qui sont très restrictives. Comme nous l’avons déjà mentionné, les dépenses non réglementées énoncées à l’art. 404 comprennent surtout les modes d’expression qui ne requièrent pas un déboursement d’argent ou une contrepartie financière. Le seul déboursement d’argent permis est le montant maximal de 600 $ pour l’organisation et la tenue d’une réunion.
34 Ainsi, afin de pouvoir faire des dépenses réglementées, la loi exige que l’on fasse soit partie d’un des comités nationaux, soit partie d’un groupe affilié à l’un des comités. La définition de dépenses réglementées étant très large, la plupart des dépenses effectuées pour faire campagne pendant la période référendaire tombent dans cette catégorie réservée exclusivement aux comités nationaux ou aux groupes affiliés. Certaines catégories de personnes n’ont donc pas accès aux dépenses réglementées pendant la campagne référendaire, notamment:
(1) les personnes qui, individuellement ou en groupe, souhaitent appuyer l’une ou l’autre option soumise à la consultation populaire mais qui ne veulent pas s’associer directement ni s’affilier au comité national soutenant la même option que la leur -- pour des motifs divers -- sont restreintes aux dépenses non réglementées énoncées à l’art. 404 Version spéciale;
(2) la personne seule qui, tout en soutenant une des options soumises à la consultation populaire, ne peut pas s’associer directement au comité national faisant campagne pour cette option -- car elle ne veut pas identifier ses idées politiques avec celles promues par ce comité ou parce qu’elle est en désaccord avec la stratégie référendaire menée par ce comité, par exemple -- ne peut même pas s’affilier, car la possibilité d’affiliation prévue à l’art. 24 de la Loi sur la consultation populaire n’est réservée qu’aux «groupes». Elle est donc limitée aux seules dépenses non réglementées prévues à l’art. 404 Version spéciale;
(3) les personnes qui, individuellement ou en groupe, désirent participer à la campagne référendaire sans appuyer aucune des options soumises -- par exemple si elles prônent l’abstention ou sont contre la question référendaire telle que posée -- ne peuvent pas s’associer directement ni s’affilier à l’un des comités nationaux. Elles sont donc restreintes aux seuls moyens de communication prévus à l’art. 404 Version spéciale, soit aux dépenses non réglementées.
35 La loi impose donc des restrictions à ces personnes qui ne peuvent effectuer des dépenses réglementées pendant la période référendaire, au même titre que les comités nationaux, afin d’exprimer leurs opinions et leurs points de vue. Il s’agit là d’une atteinte claire à la liberté d’expression politique de ces personnes. Il ne fait aucun doute que la liberté d’expression inclut le droit de déployer les moyens, autres que la violence, nécessaires à la communication.
36 La liberté d’association est également violée pour des raisons analogues. Comme nous l’avons souligné précédemment, certains groupes ne peuvent pas engager de façon indépendante des comités nationaux des dépenses qui favorisent ou défavorisent, directement ou indirectement, une des options soumises à la consultation populaire. Ces groupes voient leurs moyens d’expression restreints. Dans l’arrêt Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord-Ouest (Commissaire), [1990] 2 R.C.S. 367, le juge Sopinka déclare, entre autres, que la protection prévue à l’al. 2d) inclut celle de l’exercice collectif des droits et libertés individuels garantis par la Constitution. Il s’appuie sur les motifs du juge Le Dain et du juge McIntyre dans l’arrêt Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313. Le juge Le Dain fait le lien suivant entre la liberté d’association et la liberté d’expression, à la p. 391:
La liberté d’association est particulièrement importante pour l’exercice d’autres libertés fondamentales comme la liberté d’expression et la liberté de conscience et de religion.
Le juge McIntyre précise, à la p. 407:
À mon avis, il est également clair que [. . .] la liberté d’association doit garantir l’exercice collectif de droits constitutionnels. Les droits individuels garantis par la Constitution ne sauraient perdre cette protection lorsqu’ils sont exercés collectivement.
37 En l’espèce, autant certains individus que certains groupes voient leur liberté d’expression restreinte par la législation contestée. Ces groupes ne peuvent donc pas exercer librement un des droits protégés par la Charte canadienne , soit la liberté d’expression; leur liberté d’association est par le fait même atteinte. La violation de la liberté d’association et la violation de la liberté d’expression sont étroitement reliées et nous les analyserons ensemble.
B. La justification de la violation: l’article premier de la Charte canadienne
38 La grille d’analyse formulée par la Cour dans l’arrêt R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, sert de guide pour déterminer si une violation peut se justifier dans une société libre et démocratique. Certaines précisions quant à la troisième étape du volet de la proportionnalité ont été apportées dans l’arrêt Dagenais c. Société Radio-Canada, [1994] 3 R.C.S. 835. Le tribunal doit donc, d’une part, se demander si l’objectif que les restrictions législatives visent à promouvoir répond à des préoccupations urgentes et réelles d’une société démocratique et, d’autre part, déterminer si les moyens choisis par le gouvernement sont proportionnels à l’objectif visé. Ce volet de la proportionnalité comporte trois étapes: les mesures restrictives choisies doivent avoir un lien rationnel avec l’objectif, elles doivent constituer une atteinte minimale au droit ou à la liberté en question et il doit exister une proportionnalité entre l’objectif et les effets préjudiciables des restrictions législatives ainsi qu’entre les effets préjudiciables de ces dernières et leurs effets bénéfiques.
39 Il incombe au procureur général de démontrer que les restrictions législatives peuvent se justifier en vertu de l’article premier de la Charte canadienne . La norme de preuve à utiliser est celle applicable en matière civile, soit la preuve selon la prépondérance des probabilités (Oakes, précité, à la p. 137). Afin de satisfaire à cette norme, il n’est pas nécessaire de faire une preuve scientifique: «la prépondérance des probabilités s’établit par application du bon sens à ce qui est connu, même si ce qui est connu peut comporter des lacunes du point de vue scientifique» (RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, à la p. 333). Les campagnes référendaires participent du domaine des sciences sociales et ce domaine ne se prête pas à une preuve exacte.
(1) L’objectif de la loi
40 La loi en litige a pour objectif fondamental de garantir le caractère démocratique de la consultation populaire en favorisant l’égalité entre les options soumises par le gouvernement et en cherchant à favoriser un vote libre et éclairé. Elle prévoit un contrôle des dépenses des comités nationaux pendant la campagne référendaire ainsi qu’un contrôle des dépenses des indépendants, c’est-à-dire des personnes ou des groupes qui ne veulent ou qui ne peuvent ni s’inscrire ni s’affilier à aucun des comités nationaux et ce, afin de promouvoir une certaine égalité dans l’accès aux moyens d’expression. Le professeur Peter Aucoin, présenté à titre de témoin-expert en système électoral et référendaire canadien par le procureur général du Québec, a expliqué l’objectif des dispositions contestées de la Loi sur la consultation populaire comme suit:
[traduction] Les restrictions de dépenses dans une campagne électorale ou référendaire ont pour objet de favoriser l’équité en tant que valeur ou objectif primordiaux du processus démocratique.
L’équité est favorisée pour assurer le plus possible que les différents partis dans une élection ou un référendum aient une possibilité égale raisonnable de soumettre leur option aux électeurs dans l’espoir qu’elle influencera le vote et que les électeurs eux‑mêmes auront, avant de voter, une possibilité raisonnable d’entendre les différentes opinions mises de l’avant par les participants. [Dossier, aux pp. 28 et 29.]
41 Ainsi, l’objectif de la loi est d’abord égalitaire en ce qu’il vise à empêcher les éléments les plus fortunés de la société d’exercer une influence disproportionnée en dominant le débat référendaire par des moyens supérieurs. Il s’agit en quelque sorte d’une égalité de participation et d’influence entre les tenants de chaque option. En second lieu, du point de vue de ceux qui votent, le régime vise à permettre un choix éclairé en s’assurant que certaines positions ne soient pas enterrées par d’autres. Finalement, et de façon connexe, le régime vise à préserver la confiance de l’électorat dans un processus démocratique qu’il saura ne pas être dominé par la puissance de l’argent.
42 L’appelant reconnaît lui-même que l’objectif de la législation contestée revêt une importance urgente et réelle dans une société démocratique. À notre avis, la poursuite d’un objectif visant à assurer le caractère juste et équitable d’un processus éminemment démocratique, soit la consultation populaire sur des questions d’intérêt public, est des plus louables.
(2) Le volet de la proportionnalité
(a) Le lien rationnel
43 La Cour doit déterminer s’il existe un lien rationnel entre les restrictions imposées par le législateur et l’objectif poursuivi par celui-ci.
44 Le législateur québécois a prévu deux moyens d’atteindre son objectif: premièrement, plafonner le niveau des dépenses référendaires afin d’assurer d’une part que chaque option aura droit à des ressources financières comparables et d’autre part qu’aucune option n’influencera indûment le résultat parce qu’elle dispose de moyens financiers nettement plus élevés que ses adversaires; et, deuxièmement, empêcher les tiers de dépenser de façon illimitée et ce, afin d’éviter un déséquilibre au niveau des dépenses financières permises pour chaque option. C’est ce deuxième moyen qui est contesté par l’appelant au nom des libertés d’expression et d’association. L’appelant soutient que les indépendants qui ne veulent pas ou qui ne peuvent pas s’associer ou s’affilier à l’un des comités nationaux sont limités de façon injustifiée aux seules dépenses non réglementées prévues par la loi.
45 Afin de mieux saisir le lien rationnel entre l’objectif de la loi et les restrictions législatives, il est utile d’examiner le rapport de 1991 de la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis présenté en preuve par le procureur général du Québec (Pour une démocratie électorale renouvelée: rapport final (1991), vol. 1). Cette Commission fédérale, mieux connue sous le nom de Commission Lortie, avait été formée en 1989 pour étudier le système électoral et les mœurs électorales au Canada. Elle avait pour mandat d’énoncer une série de recommandations afin d’améliorer et de préserver le caractère démocratique des élections fédérales au Canada.
46 Bien que le système de référendum se distingue du système électoral, en ce que le vote populaire porte sur une question particulière et qu’il ne lie pas nécessairement le gouvernement alors que, dans une élection, la population vote pour élire ses représentants politiques pour un mandat déterminé, les mêmes principes qui sous-tendent les lois électorales devraient en général pouvoir s’appliquer aux lois référendaires (voir les commentaires du juge Cory à ce sujet, à la p. 1050 dans Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995). En effet, les deux systèmes présentent suffisamment d’affinités pour établir ce rapprochement. Dans les deux cas, il s’agit de mettre en place une structure procédurale permettant la discussion publique de questions politiques essentielles au gouvernement du pays ou de la province et visant à assurer à cet égard la réalisation du principe majoritaire. Comme les électeurs, ceux qui votent à un référendum ont la possibilité d’exprimer librement leur choix après avoir été informés des enjeux à l’occasion d’une campagne électorale ou référendaire, suivant le cas.
47 La Commission Lortie a souligné que les dépenses faites dans une campagne électorale -- par exemple la publicité -- ont un impact considérable sur l’issue du vote (Commission Lortie, op. cit., aux pp. 336 et 352; témoignage du professeur Peter Aucoin, dossier, aux pp. 36 et 37, 94 et 131). Elle a reconnu que le plafonnement des dépenses est essentiel pour assurer la primauté du principe d’équité dans les élections démocratiques. Le principe d’équité en matière électorale découle directement d’un principe consacré par la Constitution, soit le principe d’égalité politique des citoyens et citoyennes. À cet égard, si l’on veut préserver le principe d’équité dans le domaine politique, on ne peut présumer que tous et toutes disposent des mêmes moyens financiers pour communiquer avec l’électorat (Commission Lortie, op. cit., à la p. 336). Afin d’assurer un droit de participation égale dans le gouvernement démocratique, des lois prévoyant des limitations au niveau des dépenses sont nécessaires pour préserver l’égalité des droits démocratiques, et veiller à ce que l’exercice de la liberté de dépenser des uns n’entrave pas les possibilités de communication des autres. En raison de la nature compétitive des élections, cette limitation des dépenses est nécessaire pour empêcher que les plus nantis ne s’approprient le discours électoral et privent ainsi leurs adversaires de la possibilité raisonnable de s’exprimer et d’être entendus. Cette limitation des dépenses est également nécessaire pour garantir le droit des électeurs et des électrices d’être adéquatement informés de toutes les positions politiques proposées par les candidats ou candidates et par les différents partis politiques. Ainsi, le principe d’équité présuppose que certains droits ou libertés peuvent être restreints de façon légitime au nom d’une démocratie électorale saine (Commission Lortie, op. cit., à la p. 335). Les élections n’ont de caractère juste et équitable que si tous les citoyens et citoyennes sont raisonnablement informés de tous les choix possibles et que l’on donne une possibilité raisonnable aux partis, aux candidats et aux candidates d’exposer leur position afin que le débat électoral ne soit pas dominé par ceux qui ont accès à des moyens financiers plus importants (Commission Lortie, op. cit., à la p. 336). Notons par ailleurs qu’une enquête menée au niveau national par la Commission Lortie a démontré que 93 pour 100 des répondants étaient en faveur de la limitation des dépenses des partis politiques (Commission Lortie, op. cit., à la p. 347). Ce pourcentage élevé illustre l’appui majoritaire des Canadiens et des Canadiennes au plafonnement des dépenses électorales afin de promouvoir l’équité comme valeur fondamentale de la démocratie.
48 Afin que le régime de plafonnement des dépenses soit pleinement efficace, les limitations doivent s’appliquer à toutes les dépenses électorales possibles, y compris les dépenses des indépendants. Selon la Commission Lortie, la définition de dépenses électorales doit être suffisamment large pour comprendre le coût de tous les biens et les services utilisés lors d’une campagne électorale dans le but de favoriser ou de défavoriser, directement ou indirectement, un candidat ou une candidate ou un parti politique (Commission Lortie, op. cit., aux pp. 352 à 354). Ainsi, ces dépenses devraient comprendre non seulement les dépenses des partis politiques et des candidats et candidates, mais également les dépenses des individus et les groupes indépendants non liés à ceux-ci (Commission Lortie, op. cit., à la p. 352).
49 En effet, les actions des individus et des groupes indépendants peuvent soutenir directement ou indirectement un des partis ou un des candidats ou candidates et ainsi entraîner un déséquilibre dans les ressources financières permises à chacun des candidats ou candidates ou partis politiques. Ces individus ou groupes peuvent soit mener une campagne parallèle à celle d’un des candidats ou candidates ou d’un parti et ainsi influencer directement leur campagne, soit prendre position sur des enjeux et ainsi favoriser directement ou indirectement un candidat, une candidate ou un parti qui est identifié à cet enjeu. La Commission Lortie souligne à ce chapitre qu’il est difficile de faire la distinction entre le discours partisan et le discours des tiers quant à l’influence sur le vote; en effet, l’objectif d’une campagne électorale est d’influencer le résultat du scrutin, c’est-à-dire l’élection d’un candidat, d’une candidate ou d’un parti politique. La population ne vote pas pour un enjeu; toutefois, les discours sur les enjeux auront pour but ou pour effet d’influencer le vote final. La Commission s’est exprimée comme suit sur ce sujet, aux pp. 352 et 353:
L’expérience vécue au Canada et à l’étranger démontre également qu’il est impossible, à toutes fins utiles, d’établir une distinction entre le discours partisan et la prise de position sur des enjeux particuliers. Au cours d’une campagne électorale, la mise en valeur d’un point de vue dans un dossier donné se répercute inévitablement sur le discours électoral et présente donc des implications partisanes, soit directement soit indirectement; les électeurs votent pour des candidats et candidates, et non pour des enjeux.
Les dépenses indépendantes risquent fort d’avoir pour effet de favoriser directement ou indirectement un candidat, une candidate ou un parti politique au détriment des autres; la limitation des dépenses des indépendants a pour but d’empêcher que leurs dépenses publicitaires ou autres n’influencent outre mesure le vote (Commission Lortie, op. cit., aux pp. 352 et 367).
50 Il est également important de limiter plus strictement les dépenses des indépendants que celles des candidats, candidates ou partis politiques. On ne peut en effet présumer qu’un même nombre d’individus ou de groupes disposera de moyens financiers équivalents pour favoriser chacun des candidats, candidates ou partis politiques, ou pour promouvoir les différentes prises de position sur un même enjeu qui sera, en bout de ligne, associé à l’un de ces candidats, candidates ou partis politiques (Commission Lortie, op. cit., aux pp. 350 et 364). Tout en reconnaissant leur droit de participer au processus électoral, les individus et les groupes indépendants ne peuvent être assujettis aux mêmes règles financières que les candidats, candidates ou partis politiques et se voir allouer le même plafond de dépenses. Bien que leur voix soit importante, ce sont les candidats, candidates ou partis politiques qui se font élire. La limite financière permise aux indépendants doit donc être plus basse que celle imposée aux candidats, candidates ou partis politiques. Autrement, en raison de leur nombre, l’influence de leurs dépenses sur un des candidats, candidates ou partis politiques au détriment des autres pourrait être démesurée.
51 L’expérience des élections fédérales de 1988 a démontré de façon flagrante l’impact que les dépenses indépendantes pouvaient avoir sur le résultat du scrutin. Lors des élections de 1988, aucun contrôle n’assujettissait les dépenses indépendantes. En effet, les dispositions de la Loi électorale du Canada, S.R.C. 1970, ch. 14 (1er supp.), touchant la limitation des dépenses des individus et des groupes n’avaient pas été appliquées par Élections Canada suite à la décision National Citizens’ Coalition Inc. c. Canada (Attorney General) (1984), 11 D.L.R. (4th) 481 (B.R. Alb.). Dans cette affaire, la Coalition nationale des citoyens avait contesté, entre autres, la limitation des dépenses indépendantes prévue par l’art. 70.1 de la Loi électorale du Canada (devenu aujourd’hui l’art. 259). Cet article prévoyait l’interdiction de toute dépense indépendante visant à favoriser ou à contrecarrer directement des candidats ou des candidates ou des partis politiques pendant la période électorale. Le juge Medhurst a statué que cette disposition violait de façon injustifiée la liberté d’expression des individus et des groupes en période électorale. Le gouvernement a décidé de ne pas interjeter appel de cette décision (Commission Lortie, op. cit., à la p. 340). Les élections générales de 1984 et de 1988 ont ainsi été tenues sans l’application de cette disposition. Lors des élections de 1988, les dépenses publicitaires des indépendants ont dépassé les 4,7 millions de dollars (Commission Lortie, op. cit., à la p. 350). La plupart de ces annonces portaient sur le thème du libre-échange. Or, les statistiques ont révélé que quatre fois plus d’argent a été dépensé pour promouvoir le libre-échange que pour l’opposer. Ainsi, même si ces dépenses n’étaient pas nécessairement partisanes, elles ont nettement favorisé, de façon indirecte, le parti Progressiste-Conservateur. En effet ce parti était le seul à prôner le libre-échange; il a donc largement bénéficié de ces dépenses indépendantes «indirectes». La Commission Lortie a tiré la conclusion suivante de cette expérience, à la p. 350:
L’expérience de 1988 a mis en lumière le fait suivant: des annonces concernant un enjeu donné, même si elles n’exhortent pas explicitement à voter pour un candidat ou un parti, peuvent s’avérer foncièrement injustes dans la mesure où elles servent la cause d’un parti qui se distingue clairement des autres par sa position à l’égard d’un dossier important.
52 La limitation des dépenses indépendantes est primordiale pour préserver l’équilibre des moyens financiers mis à la disposition des candidats, des candidates et des partis politiques et ainsi assurer le caractère juste et équitable des élections (Commission Lortie, op. cit., à la p. 339). Par ailleurs, selon une autre enquête menée en 1991, 75 pour 100 des Canadiens et Canadiennes se sont déclarés en faveur de la limitation des dépenses des groupes d’intérêt (Commission Lortie, op. cit., à la p. 349). Ces statistiques montrent également l’importance du contrôle des dépenses pour maintenir la confiance des citoyens dans le système électoral.
53 À notre avis, les commentaires de la Commission Lortie quant à l’importance des limitations des dépenses indépendantes pour préserver le caractère juste et équitable du système électoral canadien devraient s’appliquer, avec les ajustements nécessaires, au système référendaire québécois. Lors d’un référendum, ce sont des «options» qui sont soumises à la consultation populaire au lieu de candidats, candidates ou partis politiques. Les comités nationaux constituent la structure principale mise en place par le législateur québécois pour promouvoir chacune de ces options. Les dépenses des comités nationaux sont soumises à un plafonnement afin que les tenants de chaque option disposent de moyens financiers équivalents pour s’adresser à la population. La limitation des dépenses en période référendaire est primordiale pour garantir le caractère juste et équitable de la consultation populaire. Ce plafonnement imposé aux comités nationaux n’est pas contesté par l’appelant.
54 Toutefois, le système de limitation des dépenses perdrait toute son efficacité si les dépenses indépendantes n’étaient pas elles aussi limitées. Les dépenses des personnes ou des groupes qui ne veulent pas ou qui ne peuvent pas s’inscrire ou s’affilier à l’un des comités nationaux doivent être limitées pour les mêmes raisons qui sous-tendent la limitation des dépenses indépendantes pendant une campagne électorale. Les dépenses des indépendants pendant une campagne référendaire favorisent ou défavorisent, directement ou indirectement, une des options au détriment des autres. Même les indépendants qui prônent l’abstention influencent indirectement une des options au détriment des autres (témoignage du professeur Aucoin, dossier, à la p. 155). Les dépenses indépendantes doivent donc être contrôlées pour éviter que la diffusion d’une option bénéficie de moyens financiers beaucoup plus élevés. Par ailleurs, la limitation des dépenses indépendantes doit également être plus stricte que celle accordée aux comités nationaux. Puisqu’on ne peut présumer que chaque option bénéficiera d’autant de dépenses indépendantes en leur faveur, il est important de restreindre ces dépenses pour préserver l’équilibre dans la diffusion des options et favoriser un exercice éclairé et véritablement libre du droit de vote. Ainsi envisagée, la réglementation des dépenses référendaires poursuit un des objectifs qui sous-tendent la liberté d’expression, soit la possibilité de faire des choix éclairés (Ford c. Québec (Procureur général), précité, à la p. 767).
55 L’appelant a invoqué l’arrêt Somerville c. Canada (Attorney General) (1996), 136 D.L.R. (4th) 205, à l’appui de ses arguments concernant le caractère inéquitable des limitations des dépenses indépendantes de la Loi sur la consultation populaire. Dans cet arrêt, la Cour d’appel de l’Alberta avait déclaré inconstitutionnelles certaines dispositions de la Loi électorale du Canada, L.R.C. (1985), ch. E-2, en matière de limitation des dépenses indépendantes de nature semblable à celles en litige. Entre autres, ces dispositions permettaient aux tiers de payer des «frais de publicité» pourvu que ces frais n’excèdent pas 1000 $ et qu’ils ne soient pas mis en commun. Ces dépenses publicitaires comprenaient toutes les dépenses engagées «en vue de la production, de la publication, de la diffusion et de la distribution de toute publicité faite dans le but de favoriser ou de contrecarrer directement» un parti ou un candidat pendant une élection (art. 259). Selon la Cour d’appel de l’Alberta, la loi en litige violait les libertés d’expression et d’association garanties par la Charte canadienne . Elle a souligné que l’objectif de la limitation des dépenses des tiers était lui-même contraire à la Charte canadienne car il assurait un traitement préférentiel à l’expression des candidats et des partis politiques et ce, au détriment des tiers.
56 À notre avis, cependant, l’objectif de la loi référendaire québécoise est fort louable, au même titre que l’objectif de la Loi électorale du Canada. À cet égard, nous approuvons l’analyse de la Commission Lortie et du témoin-expert P. Aucoin quant à la nécessité de limiter les dépenses à la fois des partis principaux (dans le cas d’un référendum, des comités nationaux) et des indépendants afin de préserver le caractère juste et équitable des élections et, dans le cas présent, des référendums. Des dépenses illimitées pour les indépendants ou avec un plafond similaire à celui des comités nationaux rendraient inefficace le système mis en place par le législateur pour garantir une certaine égalité de moyens entre les options soumises à la consultation populaire et valoriser ainsi l’expression démocratique. Comme nous l’avons mentionné précédemment, on ne peut pas présumer que les divers individus ou groupes indépendants disposeront de moyens financiers identiques, ni qu’ils se répartiront également pour soutenir chacune des options. Un plafonnement plus sévère pour les dépenses des indépendants, auquel d’ailleurs une forte majorité de Canadiens et Canadiennes ont donné leur appui, est nécessaire pour mettre en œuvre l’objectif du législateur.
57 La preuve présentée par le procureur général du Québec démontre la nécessité d’empêcher une distribution inégale des ressources financières entre les options qui saperait l’équité du processus référendaire. La preuve démontre également que, sans un contrôle des dépenses des tiers, tout régime de limitation des dépenses pour les comités nationaux deviendrait vain. À notre avis, il existe clairement un lien rationnel entre la limitation des dépenses des indépendants et l’objectif poursuivi par le législateur.
(b) L’atteinte minimale
58 Dans l’arrêt RJR-MacDonald, précité, le juge McLachlin explique en ces termes l’application du critère de l’atteinte minimale, aux pp. 342 et 343:
[L]e gouvernement doit établir que les mesures en cause restreignent le droit à la liberté d’expression aussi peu que cela est raisonnablement possible aux fins de la réalisation de l’objectif législatif. La restriction doit être «minimale», c’est-à-dire que la loi doit être soigneusement adaptée de façon à ce que l’atteinte aux droits ne dépasse pas ce qui est nécessaire. Le processus d’adaptation est rarement parfait et les tribunaux doivent accorder une certaine latitude au législateur. Si la loi se situe à l’intérieur d’une gamme de mesures raisonnables, les tribunaux ne concluront pas qu’elle a une portée trop générale simplement parce qu’ils peuvent envisager une solution de rechange qui pourrait être mieux adaptée à l’objectif et à la violation; . . .
59 Notre Cour a déjà souligné à plusieurs reprises que, dans les domaines sociaux, économiques ou politiques où le législateur doit concilier des intérêts différents afin de choisir une politique parmi plusieurs qui pourraient être acceptables, les tribunaux doivent faire preuve d’une grande retenue face aux choix du législateur en raison de sa position privilégiée pour faire ces choix. À l’opposé, les tribunaux seront plus sévères face aux choix du législateur dans les domaines où l’État joue le rôle d’«adversaire singulier de l’individu» -- principalement en matière criminelle -- en raison de leur expertise dans ces domaines (Irwin Toy, précité, aux pp. 993 et 994; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229, aux pp. 304 et 305; Stoffman c. Vancouver General Hospital, [1990] 3 R.C.S. 483, à la p. 521; RJR-MacDonald, précité, aux pp. 279, 331 et 332). À ce sujet, le commentaire du juge La Forest, dans l’arrêt RJR-MacDonald, précité, est tout à fait à propos, à la p. 277:
Les tribunaux sont des spécialistes de la protection de la liberté et de l’interprétation des lois et sont, en conséquence, bien placés pour faire un examen approfondi des lois en matière de justice criminelle. Cependant, ils ne sont pas des spécialistes de l’élaboration des politiques et ils ne devraient pas l’être. Ce rôle est celui des représentants élus de la population, qui disposent des ressources institutionnelles nécessaires pour recueillir et examiner la documentation en matière de sciences humaines, arbitrer entre des intérêts sociaux opposés et assurer la protection des groupes vulnérables.
60 Le degré de protection constitutionnelle peut également varier selon la nature de l’expression en cause (Edmonton Journal, précité, aux pp. 1355 et 1356; Rocket c. Collège royal des chirurgiens dentistes d’Ontario, [1990] 2 R.C.S. 232, aux pp. 246 et 247; Keegstra, précité, à la p. 760; RJR-MacDonald, précité, aux pp. 279 à 281, et 330). L’expression politique étant au cœur même de la liberté d’expression, celle-ci doit normalement bénéficier d’un degré de protection constitutionnelle élevé, c’est-à-dire que les tribunaux doivent généralement appliquer une norme de justification sévère lorsqu’une loi porte atteinte à la liberté d’expression politique.
61 Qu’en est-il en l’espèce? Pour répondre à cette question, il faut tenir compte de l’objectif poursuivi par le législateur, c’est-à-dire la valorisation de l’exercice du droit de vote. Ainsi, bien que les dispositions contestées restreignent d’une certaine façon l’une des formes les plus fondamentales d’expression, soit l’expression politique, une certaine déférence doit être accordée au législateur pour lui permettre d’arbitrer entre les valeurs démocratiques que constituent la liberté d’expression et l’équité référendaire. Cette dernière se rattache en effet aux valeurs mêmes que cherche à protéger la Charte canadienne , en particulier l’égalité politique des citoyens qui est au cœur d’une société libre et démocratique. En effet, les dispositions contestées imposent un équilibre entre les ressources financières des tenants de chaque option de façon à assurer que la population votera de manière libre et éclairée et que le discours de chacun pourra être entendu. Pour atteindre cet objectif, le législateur a dû chercher un équilibre entre la liberté d’expression individuelle absolue et l’égalité entre les différentes expressions pour le bienfait collectif. De ce point de vue, les dispositions contestées ne sont donc pas purement restrictives de la liberté d’expression. Elles visent avant tout à favoriser l’expression politique en assurant une diffusion égale des expressions dans le pur respect des traditions démocratiques.
62 Le rôle de la Cour est de déterminer si le législateur a choisi des moyens raisonnables pour atteindre cet objectif fort louable, tout en lui accordant un degré de déférence appréciable en raison de la position privilégiée de ce dernier pour faire ces choix. Comme l’affirme le juge Wilson dans l’arrêt Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211, à la p. 296, il devra exister des mesures «nettement supérieur[e]s aux mesures utilisées à l’heure actuelle» pour que le critère de l’atteinte minimale ne soit pas respecté.
63 La preuve démontre que le législateur a déployé, de bonne foi, des efforts considérables afin de mettre sur pied des moyens qui soient les moins attentatoires possibles tout en respectant l’objectif qu’il s’était fixé. Le gouvernement du Québec a d’abord publié le livre blanc intitulé La consultation populaire au Québec (août 1977), qui faisait état des objectifs que cherchait à atteindre le gouvernement dans le cadre d’une loi sur la consultation populaire et qui proposait des moyens d’atteindre ces objectifs. Le gouvernement expliquait en ces termes les objectifs visés par la réglementation des dépenses référendaires, à la p. 6:
[L]e gouvernement souhaite atteindre trois objectifs. D’abord, assurer la plus grande égalité des chances possibles entre les positions en présence. Ensuite, voir à ce que la poursuite d’une campagne référendaire repose sur l’implication financière personnelle des électeurs, et non sur l’existence d’une poignée de gros bailleurs de fonds. Enfin, garantir que la population sera entièrement informée de tous les aspects financiers de la campagne référendaire.
Pour ce faire, le gouvernement proposait un système similaire à celui existant aujourd’hui, soit, premièrement, la création de comités parapluies pour chaque option en présence qui seraient les seuls à pouvoir engager des dépenses référendaires, deuxièmement, le contrôle des dépenses et des revenus de ces comités et, troisièmement, une aide financière fournie par l’État.
64 La proposition faite dans le livre blanc sur la consultation populaire a fait l’objet d’importants débats devant la Commission permanente de la présidence du conseil, de la constitution et des affaires intergouvernementales, alors que des membres de l’Assemblée nationale et de nombreux intervenants ont présenté des mémoires et des recommandations (voir, notamment: Assemblée nationale, Journal des débats: Commissions parlementaires, Commission permanente de la présidence du conseil, de la constitution et des affaires intergouvernementales, Étude du livre blanc sur la consultation populaire, novembre et décembre 1977). Suite à ces débats, le ministre d’État à la Réforme électorale et parlementaire, M. Robert Burns, a présenté le projet de loi no 92, Loi sur la consultation populaire, fidèle à l’idéologie d’origine, bien que les moyens pour l’atteindre aient été quelque peu modifiés selon certaines recommandations. Lors de la deuxième lecture du projet loi no 92, le ministre Burns faisait les remarques suivantes devant l’Assemblée nationale, Journal des débats, 5 avril 1978, vol. 20, no 17, aux pp. 708 et 710:
Je voudrais donc souligner ici que, dans la rédaction de ce projet de loi, le gouvernement a tenu compte des représentations qui lui ont été soumises à l’automne lors de l’étude du livre blanc sur la consultation populaire par la commission permanente de la présidence du conseil. À titre d’exemple, le gouvernement a pris au sérieux les représentations qui lui ont été faites, puisqu’à la demande de l’Union Nationale il a prévu la création d’un Conseil du référendum. À la demande de l’Opposition officielle, il a prévu un délai d’au moins vingt jours entre l’adoption de la question par l’Assemblée nationale et l’émission des brefs référendaires. On pourrait encore multiplier les exemples pour montrer comment le gouvernement, dans l’élaboration de son projet de loi a tenu à respecter les propositions qui lui ont été faites à l’étape de la commission parlementaire par des représentants des différents partis de l’Opposition (sic) que par ceux des divers organismes qu’ils soient fédéralistes ou nationalistes.
La formule des comités nationaux n’est, dans mon esprit qu’un moyen d’atteindre les objectifs recherchés. Si d’autres formules qui respectent les principes -- j’insiste beaucoup sur ceci -- de l’égalité des chances et du respect des libertés d’expression m’étaient proposées, il me ferait plaisir de les soumettre à mes collègues du Conseil des ministres et, éventuellement, à l’Assemblée nationale.
65 Parmi les recommandations débattues, l’une des plus importantes fut celle de la Commission des droits de la personne concernant l’affiliation. Au mois de juin 1978, celle-ci, dans ses commentaires concernant le projet de loi no 92 (Assemblée nationale, Journal des Débats: Commissions parlementaires, Commission permanente de la présidence du conseil et de la constitution, Étude du projet de loi no 92 -- Loi sur la consultation populaire, 7 juin 1978, no 114, aux pp. B-4505 à B-4509), a souscrit aux objectifs du projet de loi et a reconnu que certaines restrictions devaient nécessairement être imposées pour atteindre ces objectifs (à la p. B-4507):
De l’avis de la Commission des droits de la personne, l’atteinte aux libertés d’expression et d’association qui peut se dégager de [cette obligation de faire partie de l’un des comités nationaux] doit d’abord être vue à la lumière de l’objectif qui est poursuivi ici et auquel elle souscrit entièrement, à savoir assurer aux différentes options soumises à la consultation populaire une chance égale de faire valoir leurs avantages. La mise en œuvre de l’égalité des chances entre les diverses options comporte nécessairement une part de contrainte et, jusqu’à nouvel ordre, la Commission ne demande pas mieux que de l’accepter dans son principe.
Elle a ensuite souligné que le projet de loi restreignait fortement les libertés d’expression et d’association, puisqu’il imposait aux groupes voulant participer à la campagne référendaire de s’associer directement aux comités nationaux. Pour assouplir ces restrictions, elle a proposé que le projet de loi soit amendé afin de prévoir également la possibilité pour les groupes de s’affilier (à la p. B-4508):
Alors, dans le but d'éviter le boycottage des comités nationaux et la multiplication des groupes œuvrant hors de l'organisme‑parapluie et d'atténuer significativement la contrainte pesant sur les libertés d'association et d'expression, la Commission propose d'introduire la notion de statut d'affilié pour les individus et groupes qui ne voudraient pas s'associer à la stratégie globale décidée par le comité national, tout en étant d'accord avec l'objectif visé en définitive.
En un tel cas, certes, pour que cette dissidence non sur les objectifs mais sur la stratégie ait un sens, il faudra bien sûr assurer une répartition proportionnelle des revenus entre le groupe majoritaire et les groupes «affiliés» selon des critères qui pourront être précisés pour chaque comité national, le cas échéant, dans ses règlements.
Est‑il besoin pour terminer de rappeler au gouvernement que les règlements régissant les comités nationaux seront assujettis à la Charte des droits et libertés de la personne, et de lui souligner les nombreux écueils pour les droits et libertés de la personne qui jalonnent nécessairement la recherche de l’égalité stricte entre les options. [Nous soulignons.]
Cette proposition a été retenue par le législateur qui a amendé son projet de loi pour ajouter à l’art. 23 (devenu aujourd’hui l’art. 24 de la Loi sur la consultation populaire) un troisième alinéa édictant que les règlements des comités nationaux doivent «prévoir l’affiliation au comité de groupes favorables à la même option et voir à l’établissement des normes, conditions et modalités régissant l’affiliation et le financement de ces groupes» (Assemblée nationale, Journal des débats: Commissions parlementaires, Commission permanente de la présidence du conseil et de la constitution, Étude du projet de loi no 92 -- Loi sur la consultation populaire, 12 juin 1978, no 126, aux pp. B-4930 à B-4941; 16 juin 1978, no 139, aux pp. B-5506 à B-5520).
66 D’abord, il est important de souligner que l’appelant ne conteste pas devant notre Cour le principe et le fonctionnement de l’affiliation. L’affiliation, en effet, constitue un assouplissement majeur à la restriction imposée par les dispositions contestées aux libertés d’expression et d’association des groupes qui souhaitent appuyer l’une ou l’autre option soumise à la consultation populaire mais qui sont en désaccord avec la stratégie du comité national représentant l’option qu’ils préconisent. Grâce à l’affiliation, des groupes peuvent faire des campagnes parallèles à celle du comité national représentant l’option qu’ils veulent appuyer, c’est-à-dire qu’ils peuvent engager des dépenses réglementées à l’aide d’un montant accordé par ledit comité à même le fonds du référendum. Des individus peuvent également s’associer pour former un groupe affilié et ainsi entreprendre une campagne parallèle. À l’instar des dépenses des comités nationaux, les dépenses des groupes affiliés doivent être faites sous la surveillance de l’agent officiel du comité, d’un de ses adjoints ou d’un de ses agents locaux. Toutefois, le rôle de ces derniers se borne à s’assurer que la limite imposée aux dépenses réglementées -- dans le cas de groupes affiliés, cette limite constitue en fait le montant accordé par le comité national -- est respectée; ils n’ont aucun contrôle sur le discours aussi bien des comités nationaux que des groupes affiliés (voir le témoignage du professeur Peter Aucoin, dossier, aux pp. 89 et 90).
67 En vertu de l’art. 24 de la Loi sur la consultation populaire, les comités nationaux ont l’obligation d’adopter des règlements prévoyant le financement des groupes affiliés. La Loi sur la consultation populaire n’établit pas un cadre précis dans lequel ces règlements doivent être adoptés; elle laisse les comités nationaux entièrement libres quant à «l’établissement des normes, conditions et modalités régissant l’affiliation et le financement de ces groupes». Cette discrétion doit toutefois être exercée de manière conforme à la Charte canadienne . Le juge Lamer (maintenant Juge en chef) faisait la remarque suivante à ce sujet dans l’arrêt Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038, aux pp. 1077 et 1078:
La Constitution étant la loi suprême du pays et rendant inopérantes les dispositions incompatibles de toutes autres règles de droit, il est impossible d’interpréter une disposition législative attributrice de discrétion comme conférant le pouvoir de violer la Charte à moins, bien sûr, que ce pouvoir soit expressément conféré ou encore qu’il soit nécessairement implicite.
68 En l’espèce, les comités nationaux n’ont pas le pouvoir explicite de contrevenir à la Charte canadienne dans l’élaboration des règles entourant l’affiliation. Selon nous, ils n’ont pas non plus ce pouvoir par implication nécessaire. C’est la Loi sur la consultation populaire qui édicte explicitement une restriction aux libertés d’expression et d’association des individus. Les règlements concernant l’affiliation ont plutôt comme objectif de circonscrire le plus possible cette atteinte aux libertés d’expression et d’association. La discrétion qui est accordée aux comités nationaux en matière d’affiliation ne doit donc pas être utilisée pour restreindre les libertés d’expression et d’association, mais plutôt pour étendre ces libertés en favorisant l’expression politique la plus large possible.
69 Ainsi, le principe qui doit guider les comités nationaux dans l’élaboration de règlements concernant l’affiliation est la promotion et la diffusion de la liberté d’expression des groupes voulant s’affilier. En tenant pour acquis que les demandes d’affiliation sont faites de bonne foi, c’est-à-dire que les groupes désireux de s’affilier veulent réellement promouvoir l’option que représente le comité, ce dernier ne saurait refuser l’affiliation à ces groupes en raison du contenu du message qu’ils cherchent à diffuser.
70 Pour ce qui est des montants à accorder à chacun des groupes affiliés, le comité devra les déterminer de façon juste et raisonnable. Rappelons que chaque comité national a un montant limité à répartir. En effet, chaque comité national et ses groupes affiliés ne peuvent engager des dépenses réglementées qui dépassent le plafond que leur impose la loi, soit la somme que représente l’équivalent de 1 $ par électeur (art. 426 Version spéciale). Le premier critère qui devrait être retenu pour la détermination du montant à accorder est la représentativité du groupe affilié. Il est de la nature même du système démocratique que la représentativité d’un point de vue ait un effet sur sa diffusion. En effet, puisque les contributions sont limitées, lorsqu’un groupe, un parti, un candidat ou une candidate n’a que peu d’appui, celui-ci recevra d’autant moins d’argent pour faire valoir son point de vue. Évidemment, ce critère n’a pas pour objectif de déterminer combien de personnes voteraient en définitive pour l’option sur la base des motifs invoqués par le groupe; il ne s’agit pas de tenter de faire un référendum avant le référendum. Toutefois, l’appui que chaque groupe reçoit au moment de déterminer le montant à accorder est très certainement un critère à prendre en considération. Il s’agit d’ailleurs de la position retenue par le professeur Aucoin dans son témoignage, à la p. 87 du dossier:
[traduction] Deuxièmement, c’est ce comité provisoire qui prend les règlements. En premier lieu, les règlements sont pris à la majorité. Je pense que cela est conforme à notre compréhension de la démocratie. En deuxième lieu, la loi elle‑même est très explicite: elle vise à accommoder ceux qui veulent s’affilier. Je dirais que cela respecte cette norme. En troisième lieu, il y a, sur le plan de la structure de la loi, l’hypothèse selon laquelle l’accommodement des factions majoritaires et minoritaires dans un groupe est proportionnel, proportionnel à ceux qu’elles représentent, à ceux qu’elles peuvent prétendre représenter, à la part qu’elles obtiendraient, différents critères qu’elles pourraient vouloir utiliser pour dire: nous avons cette part équitable.
Un deuxième critère à prendre en considération est l’équité. Le comité doit accorder des montants suffisants pour que chaque groupe ait la possibilité de se faire entendre, bien que ce soit à des degrés divers. En effet, il serait tout à fait inéquitable qu’un petit groupe se voit accorder un montant si infime qu’il lui soit pratiquement impossible de faire valoir son point de vue de quelque façon que ce soit. Cela irait à l’encontre de l’objectif que doivent chercher à atteindre les comités nationaux dans le cadre de l’affiliation, soit la promotion et la diffusion du plus large éventail possible d’expressions. Enfin, un dernier critère qui pourrait être pris en considération dans des cas extrêmes est la prise en compte de considérations tactiques. Ce critère pourrait être utilisé afin d’écarter des groupes extrémistes préconisant une approche qui serait, de façon tangible, objectivement dommageable pour l’option et pour le bon fonctionnement du processus référendaire. Il ne fait aucun doute que ces cas seront exceptionnels et les comités nationaux devront veiller à ne pas tenter d’utiliser ce critère afin de porter, de manière générale, un jugement de valeur sur le discours que cherchent à diffuser les groupes affiliés.
71 Afin d’assurer le bon fonctionnement de la loi, notamment du système d’affiliation et de la répartition juste et raisonnable de l’argent disponible entre le comité national et les différents groupes affiliés, la loi prévoit la création d’un Conseil du référendum qui est composé de trois juges de la Cour du Québec (voir par. 13). Ainsi, dans l’hypothèse où un groupe se sentirait lésé par un comité national dans le cadre de la procédure d’affiliation, celui-ci aurait toujours la possibilité de porter sa cause devant le Conseil du référendum. Le rôle de ce dernier est, entre autres, de veiller à ce que tous les groupes soient traités avec justice, équité et dans le respect des chartes. Le professeur Aucoin a souligné dans son témoignage l’importance de l’existence et du rôle du Conseil du référendum dans le fonctionnement de la loi (dossier, aux pp. 61 et 62). En outre, comme le soulignait le professeur Aucoin, l’impact que pourrait avoir dans les médias une décision du Conseil du référendum concluant qu’un comité n’a pas traité avec justice un groupe qui tentait de s’affilier constitue certainement un autre incitatif pour les comités nationaux (à la p. 96 du dossier):
[traduction] Dans ce système, les membres de la majorité ont l’obligation d’être justes envers les membres de la minorité. Ils font face à un élément dissuasif, savoir que le conseil peut les juger et dire: vous n’avez pas été équitables dans l’attribution des sommes d’argent. Et, évidemment, cela sera rendu public. Et il y a donc un autre élément dissuasif.
72 L’avantage du système d’affiliation est qu’il assure le respect des objectifs que vise le législateur dans les dispositions contestées. En effet, puisque les groupes affiliés reçoivent leurs argents à même le montant maximal de dépenses accordé au comité national, l’égalité des moyens financiers pour promouvoir les options soumises à la consultation populaire n’est nullement enfreinte par la présence de groupes affiliés; chaque option conserve le même plafond de dépenses. Ce système élimine la tentation pour les tenants des différentes options de se diviser en groupuscules afin d’augmenter le montant global dépensé pour promouvoir leur option de manière à dépasser le plafond imposé aux comités nationaux et ainsi bonifier la visibilité de leur option au sein de la communauté. Un autre avantage significatif de ce système est qu’il permet aux groupes affiliés de recevoir leur part de la subvention que verse l’État au fonds du référendum en vertu de l’art. 40 de la Loi sur la consultation populaire. Ainsi leur affiliation, si elle impose quelques restrictions, comporte aussi le bénéfice du soutien financier de l’État à des groupes qui pourraient autrement se trouver sans moyens. De ce point de vue, il n’est pas évident que l’on doive considérer le régime d’affiliation comme une entrave à l’expression politique. (Au sujet des avantages qu’offre le système d’affiliation, voir également: le rapport du professeur Aucoin, dossier, aux pp. 269 à 272, et son témoignage, dossier, aux pp. 61 à 63 et 87 à 91.)
73 Ainsi, pour les groupes qui souhaitent appuyer l’une ou l’autre option soumise à la consultation populaire mais qui ne veulent pas s’associer parce qu’ils sont en désaccord avec la stratégie du comité national, le système d’affiliation -- qui, par ailleurs, n’a pas été contesté par l’appelant -- constitue un assouplissement suffisant pour conclure que l’atteinte qu’imposent les dispositions contestées à ces groupes est minimale. La structure mise en place par le législateur permet à la très grande majorité des personnes ou des groupes qui favorisent une option ou une autre de participer activement à la campagne référendaire en s’associant ou en s’affiliant au comité national qui chapeaute l’option. En outre, les individus isolés qui sont en désaccord avec la stratégie du comité pourraient s’associer à un groupe affilié en accord avec leur position. Ainsi, à travers ce groupe affilié, ils pourraient participer activement à la campagne référendaire.
74 Il reste, néanmoins, un certain nombre d’individus et de groupes qui ne peuvent pas s’associer, ni s’affilier et qui, par le fait même, ne peuvent s’exprimer qu’au moyen de dépenses non réglementées: d’une part, les individus isolés qui appuient une des options mais qui ne peuvent s’associer avec le comité national ou l’un de ses groupes affiliés parce qu’ils sont en désaccord avec leurs stratégies respectives et qui ne peuvent s’affilier puisque l’affiliation est réservée aux groupes et, d’autre part, les individus ou les groupes qui veulent participer à la campagne référendaire sans appuyer directement l’une des options (notamment, les abstentionnistes).
75 Il est vrai que les dispositions contestées ne privent pas totalement ces individus et ces groupes de la liberté d’expression, ce qui devrait normalement en faire une atteinte plus facilement justifiable (voir: Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084, aux pp. 1105 et 1106; RJR-MacDonald, aux pp. 343, 344 et 353). Toutefois, les moyens d’expression prévus à l’art. 404 Version spéciale sont à ce point restrictifs qu’ils se rapprochent d’une prohibition totale. Les paragraphes 1o et 3o de l’art. 404 permettent l’expression au moyen des médias écrits, radiophoniques ou télévisuels, mais ils imposent que la diffusion de l’opinion soit «faite sans paiement, récompense ou promesse de paiement ou de récompense». La capacité d’exprimer son point de vue à l’aide de ces moyens dépend donc d’une tierce partie, ce qui limite considérablement l’efficacité de cette exception aux dépenses réglementées. En effet, puisqu’il est interdit de débourser le moindre montant, ce sera ultimement le diffuseur de l’émission de radio ou de télévision ou l’éditeur de la presse écrite qui décidera si l’opinion sera diffusée. Le paragraphe 2o de l’art. 404 prévoit la possibilité de publier un livre pendant la campagne référendaire si cette publication a été prévue avant le début de la campagne. Il s’agit également d’une exception d’application très limitée puisque, dans la majorité des cas, il sera beaucoup plus pertinent d’écrire un livre dans le cadre de la campagne référendaire et après avoir pris connaissance de la question qui fera l’objet d’un référendum, que de l’écrire avant. En outre, la rédaction d’un livre requiert des ressources considérables qui ne sont pas à la portée de toute personne qui veut faire valoir son point de vue dans le débat référendaire. Les paragraphes 4o et 5o de l’art. 404 prévoient qu’une personne peut payer, à même ses propres deniers, les dépenses faites pour se déplacer, se nourrir et se loger pendant un voyage «à des fins d’une consultation populaire», si ces dépenses ne lui sont pas remboursées. Cependant, il ne suffit pas de permettre à une personne d’assumer ses frais de voyage, encore faut-il qu’elle puisse engager des dépenses pour faire entendre son point de vue une fois rendue à destination. La dernière exception pertinente est prévue au par. 9o de l’art. 404 qui permet d’engager jusqu’à 600 $ de frais pour la tenue d’une réunion, y compris les frais pour louer la salle et convoquer les participants. Sans se prononcer sur le caractère raisonnable du montant prévu, on doit reconnaître que cette dernière exception est, à l’instar des autres, très restrictive puisqu’elle se limite à l’organisation d’une réunion.
76 Ainsi, au regard des exceptions prévues à l’art. 404 Version spéciale, les groupes et les individus qui ne peuvent s’associer ou s’affilier directement ne se voient même pas allouer d’argent à dépenser de manière discrétionnaire pour faire connaître leur position. Il leur est impossible, par exemple, de payer pour faire imprimer des dépliants, des brochures ou des affiches exposant leur point de vue. Notre Cour a déjà souligné l’importance de ces moyens de communication qui servent généralement aux gens les moins bien nantis de notre société (Ramsden c. Peterborough (Ville), précité; Comité pour la République du Canada c. Canada, précité). À notre avis, cet exemple suffit pour illustrer la gravité de la restriction imposée à l’art. 404 Version spéciale aux individus et aux groupes qui ne peuvent ni s’associer, ni s’affilier aux comités nationaux.
77 Comme nous l’avons souligné dans l’analyse du lien rationnel, la limitation des dépenses que peuvent engager les tiers à l’extérieur des plafonds imposés aux comités nationaux est nécessaire et doit être beaucoup plus stricte que les dépenses des comités nationaux afin d’assurer l’efficacité du système de plafonnement et l’équilibre des ressources (par. 54). Néanmoins, dans le cas d’individus et de groupes qui ne peuvent ni s’associer aux comités nationaux, ni recourir au système d’affiliation, nous croyons que les limites imposées à l’art. 404 ne peuvent satisfaire au critère de l’atteinte minimale. Selon nous, il existe des solutions de rechange nettement supérieures aux limites imposées à l’art. 404 Version spéciale qui respectent l’objectif extrêmement louable que s’est fixé le législateur. La recommandation de la Commission Lortie concernant les dépenses des tiers est l’une de ces solutions possibles.
78 Pour garantir le bon fonctionnement du système de plafonnement des dépenses électorales, la Commission Lortie avait recommandé, entre autres, que les groupes et les individus non liés à un parti politique ou à un candidat ou une candidate (les indépendants) ne puissent engager des dépenses électorales excédant 1000 $, et que la mise en commun de ce montant soit interdite (Commission Lortie, op. cit., aux pp. 363 à 369). Cette recommandation permettait de ne pas restreindre radicalement la liberté d’expression des indépendants, tout en garantissant que l’équilibre entre les ressources financières des partis et des candidats et candidates soit, à toutes fins pratiques, respecté. En effet, en accordant un certain montant sans limiter l’utilisation pouvant en être faite, la Commission s’assurait que les indépendants auraient la possibilité de faire valoir leur point de vue et qu’ils auraient une certaine marge de manœuvre dans le choix des véhicules d’expression. En outre, en accordant un montant relativement bas et en interdisant la mise en commun, la Commission éliminait la tentation pour les partis ou les organisations des candidats ou candidates de se scinder en groupuscules dans le but de se multiplier et d’augmenter ainsi les plafonds que la loi électorale leur impose pour faire campagne. La Commission s’assurait ainsi que l’impact de l’entorse qu’elle faisait au principe du plafonnement des dépenses électorales des partis, candidats et candidates serait suffisamment limité pour que le système demeure efficace. Dans son rapport, elle écrit à cet égard, à la p. 368:
Il n’est pas impossible que, dans certains cas, un plafond de 1 000 $ nuise à l’efficacité des limites des dépenses des candidats et candidates et des partis. Le risque n’est toutefois pas suffisant pour justifier une limite inférieure, à condition que les groupes et les individus ne soient pas autorisés à combiner leur ressources dans le but d’augmenter leur limite individuelle. La réglementation des dépenses indépendantes doit donc interdire explicitement aux individus et aux groupes de mettre en commun leurs ressources financières dans le but de contourner les limites, sans quoi ces dernières risquent de perdre toute efficacité.
79 Le législateur a retenu cette recommandation et édicté ce qui suit aux art. 259.1 et 259.2 de la Loi électorale du Canada, L.R.C. (1985), ch. E-2:
259.1 (1) Est coupable d'une infraction quiconque engage des frais de publicité supérieurs à mille dollars entre la date de délivrance du bref et le lendemain du jour du scrutin.
(2) Le paragraphe (1) ne s'applique pas aux personnes suivantes:
a) un candidat, agent officiel ou toute autre personne agissant au nom d'un candidat à la connaissance et avec le consentement de celui‑ci;
b) un agent enregistré d'un parti enregistré agissant dans le cadre des pouvoirs qui lui sont conférés à ce titre ou une autre personne agissant au nom d'un parti enregistré à la connaissance et avec le consentement d'un dirigeant de celui‑ci.
259.2 (1) Est coupable d'une infraction quiconque fait de la publicité ou en commandite sans qu'elle mentionne le nom du commanditaire et précise que celui‑ci l'a autorisée.
(2) Pour l'application de l'article 259.1, il est interdit à plusieurs personnes de se regrouper pour engager des frais de publicité dont la valeur totale est supérieure à mille dollars.
Dans la décision Somerville c. Canada (Attorney General), précitée, la Cour d’appel d’Alberta a déclaré inconstitutionnelles ces dispositions. Avec égards, nous avons déjà souligné que nous ne pouvions retenir le point de vue de la Cour d’appel de l’Alberta en raison de notre désaccord avec sa conclusion quant à la légitimité de l’objectif de ces dispositions (par. 55).
80 Selon nous, une exception aux dépenses réglementées similaire à la recommandation de la Commission Lortie serait nettement moins attentatoire que celles présentement applicables en vertu de l’art. 404 Version spéciale. En effet, la loi pourrait permettre aux citoyens de dépenser, individuellement ou en groupe, un certain montant de manière entièrement discrétionnaire, tout en interdisant la mise en commun de ce montant. Afin de limiter la portée de cette exception et éviter les abus, il pourrait également être loisible au législateur d’exclure de son application certains individus ou groupes jouissant déjà de tribunes pour s’exprimer, comme par exemple les comités nationaux, les groupes affiliés et les individus ou les groupes faisant partie des comités nationaux ou des groupes affiliés.
81 Grâce à cette exception, les individus et les groupes qui ne peuvent ni s’associer ni s’affilier auraient droit à un montant minimal dont ils pourraient disposer à leur gré afin de communiquer leur position. Selon nous, cette solution permettrait un équilibre plus acceptable entre la liberté d’expression individuelle absolue et l’égalité des moyens d’expression des tenants des différentes options en présence. Il ne revient pas à notre Cour de déterminer quel montant devrait être accordé. Si le législateur retient cette solution, il lui appartiendra de le faire. Néanmoins, on peut penser que le montant de 1000 $ proposé par la Commission Lortie dans le contexte électoral canadien n’est pas nécessairement le montant approprié dans le cadre d’une consultation populaire québécoise. Le montant approprié devra être équitable, tout en étant suffisamment limité pour ne pas être incompatible avec l’objectif de la loi.
82 Bien que l’art. 404 Version spéciale soit le seul qui fasse véritablement problème, il est difficile de le dissocier du reste des dispositions contestées. En effet, l’art. 404 Version spéciale prévoit les exceptions aux «dépenses réglementées» alors que les art. 402, 403, 406 al. 3, 413, 414, 416 et 417 de la Version spéciale prévoient la définition et la description des personnes pouvant les engager. S’il n’existait plus d’exceptions aux dépenses réglementées, ceci aurait pour effet d’interdire totalement aux tiers la possibilité de faire quelque dépense référendaire que ce soit sans passer par les comités nationaux. La loi ainsi amputée du seul art. 404 serait en elle-même inconstitutionnelle. Puisque les dispositions contestées forment un tout étroitement relié et que l’art. 404 Version spéciale ne satisfait pas au critère de l’atteinte minimale, l’ensemble des dispositions contestées, tout comme un château de cartes, le suivent dans sa chute.
(c) Les effets préjudiciables et les effets bénéfiques
83 Ayant conclu que le régime mis en place par la Loi sur la consultation populaire ne répond pas aux exigences du critère de l’atteinte minimale, il n’est pas, en principe, nécessaire de s’attarder sur le dernier critère, soit la proportionnalité entre les effets préjudiciables et les effets bénéfiques du régime.
84 On ne saurait se prononcer dans l’abstrait et tant que la législature n’aura pas modifié son régime, il ne sera manifestement pas possible de déterminer si les avantages du régime l’emportent sur ses effets préjudiciables quant aux libertés d’expression et d’association. Toutefois, il ressort clairement de notre analyse que la protection du caractère juste et équitable des campagnes référendaires est un objectif louable qui impliquera nécessairement certaines restrictions à la liberté d’expression. La liberté d’expression politique si chère à notre tradition démocratique perdrait beaucoup de valeur si elle ne pouvait s’exercer que dans un contexte où le pouvoir économique des éléments les mieux nantis de la société constituerait l’ultime jalon de nos choix politiques. Elle ne serait guère mieux servie par un régime qui minerait la confiance des citoyens dans le processus référendaire.
VI - Dispositif et redressement
85 Pour les motifs énoncés, les questions constitutionnelles doivent recevoir les réponses suivantes:
Question: Les articles 402, 403, 404, 406 al. 3, 413, 414, 416 et 417 de la Loi électorale, L.R.Q., ch. E-3.3, modifiés par l’appendice 2 de la Loi sur la consultation populaire, L.R.Q., ch. C-64.1, établi en vertu de l’art. 44 de la Loi sur la consultation populaire, violent-ils, en tout ou en partie, l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés , l’al. 2d) de cette loi ou ces deux dispositions?
Question: Si oui, est-ce que ces articles ou l’un d’entre eux constituent, au sens de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés , une limite raisonnable prescrite par une règle de droit?
Réponse: Ces articles ne constituent pas une limite raisonnable au sens de l’article premier.
86 Il reste à déterminer le redressement convenable. L’appelant demande à la Cour de déclarer inconstitutionnelles et inopérantes toutes les dispositions contestées. Il nous est impossible, en l’espèce, d’avoir recours aux techniques d’interprétation large et de dissociation puisqu’elles nécessiteraient que nous fassions des choix relevant du législateur (Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679; Rocket c. Collège royal des chirurgiens dentistes d’Ontario, précité, à la p. 252). Par conséquent, ayant conclu que l’ensemble des dispositions constituaient une atteinte injustifiée à la liberté d’expression et à la liberté d’association, nous déclarons inopérants les art. 402, 403, 404, 406 al. 3, 413, 414, 416 et 417 de la Version spéciale en vertu de l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 . Nous sommes conscients que cette conclusion a des impacts majeurs sur les dispositions de la Loi sur la consultation populaire et de la Version spéciale portant sur le contrôle des dépenses référendaires. En effet, pratiquement toutes les dispositions concernant les dépenses référendaires étant fondées sur la notion de «dépenses réglementées», elles deviennent sans objet du fait que les dispositions contestées sont déclarées inopérantes. Il reviendra au législateur de faire les modifications appropriées. Nous serions arrivés au même résultat si le litige avait été résolu en vertu de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec.
87 Nous sommes d’avis d’accueillir le pourvoi avec dépens en faveur de l’appelant.
Procureurs de l’appelant: Grey Casgrain, Montréal.
Procureurs de l’intimé: Bernard, Roy & Associés, Montréal.

References: CSC 
 art. 1
 art. 402
 art. 1
 art. 402
 art. 402
 art. 406
 art. 1
 art. 93
 art. 91
 art. 259
 art. 112
 art. 1
 art. 5
 art. 530
 art. 79
 art. 82
 art. 87
 art. 88
 art. 16
 art. 90
 art. 143
 art. 11
 art. 12
 art. 542
 art. 591
 art. 593
 art. 92
 art. 93
 art. 91
 art. 22
 art. 91
 art. 402
 art. 44
 art. 402
 art. 41
 art. 413
 art. 404
 art. 259
 l'article 259
 art. 402
 art. 404
 art. 402