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Timestamp: 2016-10-27 05:20:02+00:00

Document:
1C_434/2009 (01.03.2010)
B.________, repr�sent�es par Me Jacques Micheli, avocat,
Municipalit� de Penthalaz, place Centrale 5,
case postale 12, 1305 Penthalaz, repr�sent�e par
D�partement des infrastructures du canton de Vaud, Service des routes, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne.
plan routier, am�nagement d'un giratoire, lev�e de l'effet suspensif, voie de droit,
recours contre l'arr�t de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 20 ao�t 2009.
Au printemps 2008, la Commune de Penthalaz a soumis � l'enqu�te publique la cr�ation d'un giratoire et divers am�nagements routiers et pi�tonniers sur la route cantonale 251a, � Cossonay-Gare. Le 16 juin 2008, le Conseil communal de Penthalaz a approuv� le projet. Le 5 d�cembre 2008, le Service des routes du canton de Vaud a lev� les oppositions form�es � ce projet par A.________ et B.________.
Le 19 d�cembre 2008, les soci�t�s pr�cit�es ont recouru contre ces d�cisions aupr�s de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-apr�s: le Tribunal cantonal ou la cour cantonale).
Par d�cision du 25 mars 2009, le juge instructeur en charge du dossier a lev� l'effet suspensif provisoirement accord� au recours sur requ�te de la Commune de Penthalaz.
Au terme d'un arr�t rendu le 20 ao�t 2009, le Tribunal cantonal a d�clar� irrecevable le recours incident form� le 24 avril 2009 contre cette d�cision par les opposantes d�bout�es et transmis le dossier de la cause au Tribunal f�d�ral. Par ordonnance pr�sidentielle du 24 ao�t 2009, l'instruction de ce recours, trait� comme un recours en mati�re de droit public contre la d�cision du juge instructeur du 25 mars 2009 et enregistr� sous la cause 1C_368/2009, a �t� suspendue au plus tard jusqu'� l'entr�e en force de l'arr�t d'irrecevabilit� du Tribunal cantonal du 20 ao�t 2009.
Par acte du 23 septembre 2009,A.________ et B.________ ont d�pos� aupr�s du Tribunal f�d�ral un recours en mati�re de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire contre cet arr�t en concluant � son annulation et au renvoi du dossier au Tribunal cantonal afin qu'il statue sans plus ample retard sur leur pourvoi incident du 24 avril 2009. Le recours a �t� enregistr� sous la cause 1C_434/2009.
Le Tribunal cantonal se r�f�re aux consid�rants de son arr�t. Le Service des routes du canton de Vaud conclut � l'admission du recours. La Commune de Penthalaz a renonc� � se d�terminer et s'en remet � justice.
L'arr�t d'irrecevabilit� du Tribunal cantonal du 20 ao�t 2009 a �t� rendu dans une cause de droit public, au sens de l'art. 82 let. a LTF, sans qu'une des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF ne soit r�alis�e, de sorte que la voie du recours en mati�re de droit public est seule ouverte � l'exclusion du recours constitutionnel subsidiaire (art. 113 LTF). Les conditions de recevabilit� de cette voie de droit sont r�unies de sorte qu'il convient d'entrer en mati�re sur le fond.
Dans un grief formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourantes voient un d�ni de justice dans le fait qu'elles n'ont pas pu se d�terminer sur la question de la recevabilit� du recours incident au Tribunal cantonal, contrairement � ce que le juge instructeur leur avait annonc�.
Par courrier du 9 juillet 2009, le juge instructeur a inform� les recourantes qu'en s�ance pl�ni�re du 2 juillet 2009, la Troisi�me Cour de droit administratif et public s'�tait ralli�e � la position exprim�e par la Cour des assurances sociales dans une d�cision du 11 f�vrier 2009 selon laquelle la loi sur la proc�dure administrative ne pr�voyait plus de recours � l'une des sections du Tribunal cantonal contre certaines d�cisions du juge instructeur. Il les a invit�es � se d�terminer sur cette question et � examiner l'opportunit� d'un retrait de leur recours d'ici au 30 juillet 2009. A la requ�te des recourantes, il a report�, par pli du 31 juillet 2009, ce d�lai "� une autre date qui sera au besoin fix�e ult�rieurement" et pr�cis� � l'attention des parties qu'elles "seraient renseign�es sous peu sur la suite de la proc�dure". Aucune autre �criture n'a toutefois �t� adress�e aux parties avant la notification de l'arr�t d'irrecevabilit� du 20 ao�t 2009.
La lettre du juge instructeur du 31 juillet 2009 n'est pas d�nu�e de toute �quivoque. On pouvait n�anmoins comprendre qu'un nouveau d�lai serait imparti aux recourantes pour produire des d�terminations uniquement dans la mesure o� celles-ci seraient consid�r�es comme n�cessaires. Force est d'admettre qu'en se d�clarant incomp�tente sans avoir accord� aux recourantes de nouveau d�lai pour prendre position sur la recevabilit� de leur recours incident, la cour cantonale a jug� que tel n'�tait pas le cas. Rien n'emp�che le magistrat instructeur de renoncer � une mesure d'instruction qu'il avait annonc�e lorsque celle-ci n'appara�t pas n�cessaire � l'issue d'une nouvelle appr�ciation anticip�e non arbitraire de sa pertinence (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157). Les recourantes ne cherchent nullement � d�montrer que tel serait le cas en l'occurrence. Elles n'indiquent au demeurant pas en vertu de quelle norme ou principe g�n�ral du droit elles devaient imp�rativement �tre interpell�es pour prendre position sur une question de proc�dure qu'il incombait � la cour cantonale d'examiner d'office. Le fait que la solution choisie entra�ne une modification de la pratique du tribunal quant � la recevabilit� du recours incident contre les d�cisions sur effet suspensif ne l'imposait pas dans le cas particulier (cf. ATF 122 I 57 consid. 3c p. 59/60). La cour cantonale a d'ailleurs tenu compte du fait que les recourantes avaient recouru de bonne foi aupr�s du Tribunal cantonal en renon�ant � percevoir des frais (cf. ATF 122 I 57 consid. 3d p. 61). Dans ces conditions, le reproche de d�ni de justice adress� aux autorit�s cantonales est infond�.
Les recourantes estiment que le refus d'ouvrir une voie de recours cantonale contre les d�cisions incidentes du juge instructeur de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en mati�re d'effet suspensif violerait le droit f�d�ral et, plus particuli�rement, les art. 86 al. 2 et 130 al. 3 LTF; il reposerait sur une interpr�tation arbitraire du droit cantonal de proc�dure et consacrerait un d�ni de justice.
4.1 A teneur de l'art. 86 al. 2 LTF, les cantons instituent des tribunaux sup�rieurs qui statuent comme autorit�s pr�c�dant imm�diatement le Tribunal f�d�ral, sauf dans les cas o� une autre loi f�d�rale pr�voit qu'une d�cision d'une autre autorit� judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal f�d�ral. Conform�ment � l'art. 130 al. 3 LTF, ils disposent pour ce faire d'un d�lai de deux ans � compter du 1er janvier 2007, date de l'entr�e en vigueur de la loi sur le Tribunal f�d�ral. Est d�terminante pour l'application de ces dispositions la date de la d�cision attaqu�e (cf. arr�t 2C_35/2009 du 13 f�vrier 2009 consid. 1). En l'occurrence, la d�cision sur effet suspensif du juge instructeur de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a �t� prise le 25 mars 2009, soit apr�s le d�lai de deux ans de l'art. 130 al. 3 LTF, de sorte que l'art. 86 al. 2 LTF est applicable.
4.2 Selon la jurisprudence, on entend par tribunal sup�rieur au sens de l'art. 86 al. 2 LTF une autorit� judiciaire cantonale dont les d�cisions ne sont pas susceptibles d'un recours ordinaire sur le plan cantonal et qui ne d�pend pas du point de vue hi�rarchique d'une autre autorit� judiciaire cantonale (ATF 135 II 94 consid. 4.1 p. 97/98; 134 I 125 consid. 3.5 p. 135; arr�t 1C_346/2009 du 6 novembre 2009 consid. 4.3). Lorsque le droit cantonal pr�voit plusieurs instances, l'autorit� judiciaire de derni�re instance est l'autorit� sup�rieure. Si le droit cantonal n'institue qu'une seule instance judiciaire, celle-ci pourra �tre consid�r�e comme un tribunal sup�rieur (cf. Message du Conseil f�d�ral du 28 f�vrier 2001 concernant la r�vision totale de l'organisation judiciaire f�d�rale, FF 2001 p. 4124), � la condition qu'elle r�ponde aux exigences d'ind�pendance requises d'une autorit� judiciaire et qu'elle ait le pouvoir d'examiner librement les faits et d'appliquer d'office le droit d�terminant conform�ment � l'art. 110 LTF. Le Tribunal cantonal du canton de Vaud r�pond � la d�finition du tribunal sup�rieur. Les cours ou sections du Tribunal cantonal doivent lui �tre assimil�es et constituent ainsi un tribunal sup�rieur. Il en va de m�me des membres de cette juridiction qui statuent comme juge unique sur le fond du litige ou en qualit� de juge instructeur appel� � prendre des d�cisions incidentes (cf. en ce sens, DENIS TAPPY, Nouvelle proc�dure administrative cantonale, contentieux de droit public par voie d'action devant les juridictions vaudoises et art. 86 al. 2 LTF, JdT 2008 III 130; DENIS TAPPY, Le recours en mati�re civile, in "La nouvelle loi sur le Tribunal f�d�ral", Lausanne 2007, p. 85; JEAN-CLAUDE LUGON/ETIENNE POLTIER/THIERRY TANQUEREL, Les cons�quences de la r�forme de la justice f�d�rale pour les cantons, in: Les nouveaux recours f�d�raux en droit public, 2006, p. 140; JACQUES HALDY, Principes et nouveaut�s du Code de proc�dure civile suisse, RJJ 2008 p. 250). L'opinion contraire soutenue dans l'arr�t 4C.208/2003 du 22 mars 2004 consid. 2.2, sous le r�gime de l'ancienne loi f�d�rale d'organisation judiciaire, ne saurait �tre reprise sous l'empire de la nouvelle loi sur le Tribunal f�d�ral. Pour le surplus, � la diff�rence de ce qui pr�vaut en mati�re p�nale (art. 80 al. 2 LTF) et au moins partiellement en mati�re civile (art. 75 al. 2 LTF), l'art. 86 al. 2 LTF n'impose pas la double instance de recours dans les causes de droit public (ATF 135 II 94 consid. 4.1 p. 97). Les recourantes ne pr�tendent pas qu'une telle r�gle s'imposerait en vertu d'une garantie constitutionnelle ou conventionnelle. L'absence de voie de recours cantonale contre les d�cisions incidentes du juge instructeur du Tribunal cantonal du canton de Vaud est donc conforme au droit f�d�ral m�me si elle va � l'encontre de l'un des buts principaux de la r�vision de l'organisation judiciaire visant � d�charger le Tribunal f�d�ral (cf. Message pr�cit�, FF 2001 p. 4027). Reste � examiner si cette solution est arbitraire au regard du droit cantonal et consacre un d�ni de justice formel prohib� comme le soutiennent les recourantes.
4.3 Sous r�serve des cas vis�s � l'art. 95 let. c � e LTF, la violation du droit cantonal ou communal ne constitue pas un motif de recours. Elle peut en revanche �tre constitutive d'une violation du droit f�d�ral au sens de l'art. 95 let. a LTF, telle que l'interdiction de l'arbitraire ancr�e � l'art. 9 Cst. Sur ce point, la loi sur le Tribunal f�d�ral n'apporte aucun changement � la cognition du Tribunal f�d�ral qui �tait la sienne sous l'empire de la loi f�d�rale d'organisation judiciaire (ATF 133 II 249 consid. 1.2.1 p. 251). Appel� � revoir l'interpr�tation faite d'une norme cantonale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal f�d�ral ne s'�carte de la solution retenue que si celle-ci appara�t insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a �t� adopt�e sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la d�cision critiqu�e soient insoutenables, encore faut-il que cette derni�re soit arbitraire dans son r�sultat (ATF 135 V 2 consid. 1.3 p. 4; 134 II 124 consid. 4.1 p. 133; 133 II 257 consid. 5.1 p. 260), ce qu'il revient aux recourantes de d�montrer conform�ment aux exigences de motivation d�duites de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 133 II 396 consid. 3.2 p. 400).
4.4 Le recours au Tribunal cantonal est r�gi par les art. 92 ss LPA-VD. A teneur de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, cette juridiction conna�t des recours contre les d�cisions et d�cisions sur recours rendues par les autorit�s administratives, lorsque la loi ne pr�voit aucune autre autorit� pour en conna�tre. L'art. 94 LPA-VD, qui traite de la composition de l'autorit� de recours, pr�voit qu'un membre du Tribunal cantonal statue en tant que juge unique dans le domaine des assurances sociales, sur les recours dont la valeur litigieuse n'exc�de pas 30'000 francs, et sur ceux interjet�s contre un prononc� d'amende (let. a), lorsque la loi sp�ciale le pr�voit (let. b) ou pour rayer la cause du r�le (let. c). Le magistrat instructeur est comp�tent pour rendre les d�cisions d'instruction ainsi que celles relatives � l'effet suspensif, aux mesures provisionnelles et � l'assistance judiciaire (al. 2). Le juge peut soumettre la cause � la Cour si l'affaire pr�sente une certaine complexit� (al. 3). Une Cour du Tribunal cantonal statue dans les autres cas (al. 4). L'art. 99 LPA-VD dispose que pour le surplus, les dispositions du chapitre IV sont applicables par analogie au recours au Tribunal cantonal.
Les dispositions du chapitre IV sont celles consacr�es au recours administratif, soit le recours devant toutes les autorit�s administratives de recours autres que le Tribunal cantonal, lorsqu'une loi sp�ciale le pr�voit (art. 73 LPA-VD). L'art. 74 LPA-VD, qui traite des d�cisions sujettes � recours, pr�voit que les d�cisions finales sont susceptibles de recours (al. 1). L'absence de d�cision peut �galement faire l'objet d'un recours lorsque l'autorit� tarde ou refuse de statuer (al. 2). Les d�cisions incidentes qui portent sur la comp�tence ou sur une demande de r�cusation sont s�par�ment susceptibles de recours de m�me que les d�cisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles (al. 3). Les autres d�cisions incidentes notifi�es s�par�ment sont susceptibles de recours si elles peuvent causer un pr�judice irr�parable au recourant (al. 4 let. a), ou si l'admission du recours peut conduire imm�diatement � une d�cision finale qui permet d'�viter une proc�dure probatoire longue et co�teuse (al. 4 let. b). Dans les autres cas, les d�cisions incidentes ne sont susceptibles de recours que conjointement avec la d�cision finale (al. 5).
4.5 Les recourantes soutiennent que le renvoi consacr� � l'art. 99 LPA-VD aux dispositions du chapitre IV de la loi porterait �galement sur l'art. 74 al. 3 LPA-VD. Elles se fondent � cet �gard sur l'avis exprim� par le pr�sident et le vice-pr�sident de la Commission th�matique des affaires judiciaires du Grand Conseil vaudois pour qui il n'aurait jamais �t� dans l'intention du l�gislateur cantonal de supprimer la voie du recours cantonal contre les d�cisions sur effet suspensif prises par le juge instructeur de l'une des Cours du Tribunal cantonal telle qu'elle �tait pr�vue sous l'ancienne loi de proc�dure. De plus, la solution retenue serait en contradiction avec la pratique suivie jusqu'ici par la Cour de droit administratif et public. Elle ne saurait enfin se fonder sur la d�cision de la Cour des assurances sociales du 11 f�vrier 2009 qui concernait une mesure d'instruction et non pas la lev�e de l'effet suspensif.
4.6 La cour cantonale a certes admis que le renvoi de l'art. 99 LPA-VD visait aussi l'art. 74 al. 3 et 4 LPA-VD. Elle a toutefois jug� que ces dispositions fixaient les conditions auxquelles les d�cisions incidentes rendues par les autorit�s administratives peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal, mais qu'elles n'instituaient pas, � la diff�rence de l'ancienne loi de proc�dure administrative, de recours au Tribunal cantonal contre une d�cision incidente prise par le magistrat instructeur - qui n'est pas une autorit� administrative - en application de l'art. 94 al. 2 LPA-VD. Elle relevait en outre que les travaux pr�paratoires ne permettaient pas d'interpr�ter le renvoi de l'art. 99 LPA-VD � l'art. 74 LPA-VD comme une disposition permettant de suppl�er � l'absence de la voie du recours incident contre les d�cisions du juge instructeur en mati�re d'effet suspensif, de mesures provisionnelles et d'assistance judiciaire.
4.7 Les recourantes ne contestent pas que les d�cisions prises par le juge instructeur d'une cour du Tribunal cantonal en application de l'art. 94 al. 2 LPA-VD ne peuvent pas faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal en application de l'art. 92 al. 1 LPA-VD et qu'aucune norme comparable � celle de l'art. 74 al. 3 et 4 LPA-VD n'existe pour les recours de droit administratif. Seule est litigieuse la port�e de l'art. 99 LPA-VD qui, sous la note marginale "Dispositions compl�mentaires", d�clare les dispositions du recours administratif applicables par analogie au recours de droit administratif au Tribunal cantonal pour le surplus. La cour cantonale pouvait de mani�re soutenable admettre que la question des d�cisions sujettes � recours de droit administratif �tait r�gl�e de mani�re exhaustive aux art. 92 ss LPA-VD et que l'absence d'une voie de recours expresse au Tribunal cantonal contre les d�cisions incidentes du juge instructeur de l'une des cours de cette juridiction ne constituait pas une lacune de la r�glementation du recours de droit administratif qu'il convenait de combler par une application analogique de l'art. 74 al. 3 LPA-VD fond�e sur l'art. 99 LPA-VD. L'opinion contraire soutenue par la Commission th�matique des affaires judiciaires du Grand Conseil � l'appui d'une initiative l�gislative visant � r�tablir un recours incident par une modification de l'art. 94 al. 2 LPA-VD ne trouve aucun appui dans les travaux pr�paratoires. L'expos� des motifs du projet de loi sur la proc�dure administrative ne renferme aucune indication sur la port�e � donner au renvoi de l'art. 99 LPA-VD. Les d�bats du Grand Conseil n'ont pas davantage port� sur cette question. Il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre interpr�tation de la loi est possible, voire m�me pr�f�rable (ATF 124 I 247 consid. 5 p. 250/251). Il n'est au demeurant pas interdit aux autorit�s judiciaires de changer une pratique qu'elles ont suivie jusque-l�, si elles la tiennent pour non conforme au droit et consid�rent qu'une autre appr�ciation du sens de la loi serait plus satisfaisante (ATF 133 V 37 consid. 5.3.3 p. 39; 127 I 49 consid. 3c p. 52; 125 II 152 consid. 4c/aa p. 162). Une telle mani�re de faire ne heurte pas davantage le principe de la bonne foi (ATF 122 I 57 consid. 3c p. 61). Au surplus, les recourantes ne d�montrent pas en quoi le r�sultat auquel parvient l'arr�t attaqu� serait choquant ou arbitraire.
4.8 En d�finitive, le refus d'ouvrir la voie du recours incident aupr�s du Tribunal cantonal contre les d�cisions sur effet suspensif prises par le juge instructeur de l'une de ses sections ne viole pas le droit f�d�ral et repose sur une interpr�tation non arbitraire du droit cantonal de proc�dure. Il ne consacre par cons�quent pas un d�ni de justice (cf. ATF 135 I 6 consid. 2.1 p. 9; 134 I 229 consid. 2.3 p. 232).
Le recours form� contre l'arr�t d'irrecevabilit� de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du 20 ao�t 2009 doit ainsi �tre rejet� aux frais des recourantes qui succombent (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'octroyer des d�pens (art. 68 al. 3 LTF).
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux mandataires des parties ainsi qu'au Service des routes et � la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud.

References: ATF 
 ATF 
 art. 86
 art. 86
 art. 92
 art. 92
 ATF