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Timestamp: 2019-10-22 12:00:31+00:00

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﻿ Sentencia T-100 de febrero 20 de 2012
SENTENCIA T-100 DE 20 DE FEBRERO DE 2012
CONTENIDO:PENSIÓN DE VEJEZ BAJO EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. PARA SER BENEFICIARIO DE LA PENSIÓN DE VEJEZ A CARGO DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES BAJO EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y A LA LUZ DE LAS DISPOSICIONES DEL DECRETO 758 DE 1990, NO ES UN REQUISITO INDISPENSABLE HABER REALIZADO LAS COTIZACIONES DE MANERA EXCLUSIVA A DICHA ENTIDAD, PUES ES UN REQUISITO QUE LA NORMA NO CONSAGRA Y AL EXIGIR SU ACREDITACIÓN SE ATENTA CONTRA LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE SUS AFILIADOS, IMPIDIÉNDOLES DE MANERA INJUSTIFICADA ACCEDER A UNA PRESTACIÓN A LA CUAL TIENEN DERECHO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ISS, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, PENSIÓN DE VEJEZ, RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DEL ISS
Sentencia T-100 de febrero 20 de 2012
Ref.: Expediente T-3.219.559
1. Demanda de la accionada.
La señora Teresita Gallo de Bravo, instauró acción de tutela(1) en contra del Instituto de Seguros Sociales, ISS:
1.2.1. El ISS ha negado en varias oportunidades(2) el reconocimiento y pago de la pensión de vejez de la accionante, aduciendo que no cumple con el número de semanas cotizadas requeridas por la ley para acceder a dicha prestación.
1.2.2. La accionante cotizó al sistema general de seguridad social en pensiones —SGSSP— hasta el mes de marzo de 2007; y asevera que sumadas las semanas laboradas y cotizadas al servicio del Estado y las laboradas con empleadores privados y cotizadas directamente al ISS, cuenta con un total de 1.032 semanas(3). Razón por la cual, al ser beneficiaria del régimen de transición(4), tendría derecho a la pensión de vejez.
1.2.3. El ISS, al resolver la última solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez presentada por la accionante(5) negó la misma al considerar que no cumple con la densidad de semanas exigidas, tanto por el régimen general de pensiones consagrado en el artículo 9º de la Ley 797 de 2003, como por los regímenes aplicables en transición(6). Esto, por cuanto el ISS afirma que el único régimen pensional que permite la acumulación de los tiempos laborados y cotizados al servicio del Estado y las laboradas con empleadores privados y cotizadas directamente al ISS, es el consagrado en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993.
La entidad accionada guardó silencio frente a las pretensiones de la demanda(7).
3.1. Primera instancia(8): Sentencia del 28 de junio de 2011 del Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Cali.
El juez de primera instancia negó el amparo constitucional al no encontrar probado que la entidad accionada haya incurrido en una vía de hecho al resolver las solicitudes de reconocimiento de la pensión de vejez de la accionante. Por el contrario, el juez considera que el ISS actuó de acuerdo con los lineamientos establecidos en la ley y que los actos administrativos emitidos por esta deben ser controvertidos ante la jurisdicción laboral por tratarse de una asegurada cotizante como trabajadora independiente.
3.2. Segunda instancia(9): Sentencia de 9 de agosto de 2011 del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca.
El juez de segunda instancia confirmó el fallo del a quo, reiterando que el presente asunto litigioso debe ser resuelto por el juez ordinario y no por el juez constitucional, puesto que no encontró plenamente acreditada la titularidad del derecho pensional y considera que para determinar la misma se amerita un estudio de fondo “no solo de las semanas cotizadas sino del régimen que le es aplicable, el cual implica un debate más amplio”(10).
Esta Sala es competente para revisar la providencia de tutela antes reseñada, con base en la Constitución Política, artículos 86 y 241 numeral 9º, desarrollada en el Decreto 2591 de 1991, artículos 33 a 36(11).
2.2. Legitimación por activa. La accionante ejerció de la acción de tutela a través de abogado, con poder debidamente otorgado(12).
2.3. Legitimación por pasiva. El Instituto de Seguros Sociales se encuentra legitimado como parte pasiva en el presente proceso, dada su calidad de autoridad pública(13) y sujeto al que se atribuye la violación de los derechos fundamentales en discusión.
2.4. Subsidiaridad. Si en principio, la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para reclamar el reconocimiento de derechos prestacionales(14), la necesidad de garantizar la prevalencia de los derechos fundamentales ha llevado a la Corte a las siguientes excepciones, con base en el artículo 86 constitucional: (i) que el afectado no cuente con otro medio de defensa judicial, o cuando existiendo este, sea ineficaz para lograr la protección solicitada; o, que (ii) la acción de tutela sea utilizada como un mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual es necesario acreditar la existencia o inminencia de dicho perjuicio(15). En relación con la primera de estas excepciones, la Corte ha considerado que los mecanismos laborales ordinarios, aunque idóneos, no son eficaces cuando se trata de personas que reclaman el reconocimiento de un derecho pensional y se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta por su avanzada edad, entre otras situaciones(16). Así, la Sala encuentra que el proceso de tutela es el mecanismo idóneo con el que cuenta la actora para realizar su derecho prestacional, teniendo en cuenta que se trata de una señora de la tercera edad —77 años—, esto es, sujeto de especial protección constitucional.
2.5. Inmediatez. La decisión del ISS de negarle el reconocimiento y pago de pensión de vejez a la accionante, quedó consagrada en la Resolución 003215 de 2008, decisión que adquirió firmeza con posterioridad al 29 de julio de 2010 —fecha en la cual se profirió la Resolución 14258(17) que confirmó el mentado acto administrativo—. En consecuencia, el número de meses transcurridos entre aquella fecha y la de la interposición de la tutela —junio de 2011—, son lapso razonable(18), no excesivo, que permite a la Sala afirmar que no hubo violación al principio de inmediatez, propio de la acción de tutela, máxime contando la complejidad documental que normalmente acompaña las discusiones sobre el derecho pensional y la condición de sujeto de especial protección de la peticionaria.
4.1.1. Del material probatorio obrante en el expediente, la Sala encuentra probado: (i) que la peticionaria, de 77 años de edad —tal como lo ha reconocido la entidad accionada en diversos actos administrativos(19)— laboró 405,57 semanas como servidor público remunerado (sin cotizar al ISS) y 596,86 semanas cotizadas al ISS(20); y (ii) que la accionante es beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues al 1º de abril de 1994 tenía 60 años de edad(21).
4.1.2. En este sentido, la verificación de la edad y el tiempo de servicio o número de semanas cotizadas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, debe realizarse de acuerdo con los requisitos del régimen al cual se encontraba afiliada la actora al momento de entrada en vigencia del SGSSP. En este caso, dado que la accionante se encontraba afiliada al Seguro Social al 1º de abril de 1994, el régimen a tener en cuenta es aquel consagrado en el Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758(22) del mismo año.
4.1.3. En el caso sub examine, la presunta vulneración de los derechos fundamentales anteriormente mencionados, gira en torno a la interpretación del ISS respecto de la posibilidad de acumular el tiempo laborado en el sector público sin cotización al ISS y aquel cotizado directamente a la entidad, con el fin de acreditar la cantidad mínima de semanas requeridas para el reconocimiento de la pensión de vejez, bajo el régimen del referido acuerdo. La interpretación que hace el ISS, tanto del Decreto 758 de 1990 como de la Ley 100 de 1993, excluye la posibilidad de acumular dichos tiempos bajo el acuerdo 049 de 1990 pues al no encontrarlo consignado expresamente en el texto, el Seguro Social afirma que “el tiempo no cotizado al ISS y servido a las entidades públicas no se puede contabilizar por dicho régimen”(23) y sostiene que la “única normatividad que permite acumular tiempo laborado al servicio del Estado y no aportado a caja de previsión alguna, tiempos aportados a cualquier caja o Fondo de Previsión Social y periodos cotizados al Seguro Social en calidad de trabajador vinculado a una empresa privada, es el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, […]”(24).
4.1.4. En relación con lo anterior, la jurisprudencia de esta corporación ha sido enfática al resaltar que esta interpretación de la normativa es errónea y atenta contra los derechos fundamentales de los beneficiarios del régimen de transición(25). Esto por cuanto: (i) al exigir que para acceder a la pensión de vejez de acuerdo con el Decreto 758 de 1990 las cotizaciones se hayan realizado de manera exclusiva al Seguro Social, se está requiriendo el cumplimiento de un elemento que la norma no consagra(26); (ii) los requisitos para acceder a los beneficios sistema general de seguridad social se acreditan es ante el sistema mismo y no ante las entidades que lo conforman(27); y (iii) el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 limitó el régimen de transición a solo tres ítems (edad, tiempo y monto)(28) y estableció que “[l]as demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley”, por lo que haciendo una lectura integral de la Ley 100 de 1993 —especialmente del literal f) del artículo 13, el parágrafo 1º del artículo 33 y el parágrafo del artículo 36 de la misma—, los tiempos deben acumularse para efectos de la contabilización del número de semanas de cotización requeridas(29).
4.1.5. En este sentido, dado que el mismo Instituto de Seguros Sociales ha reconocido que “sumado el tiempo laborado en el sector público sin cotización al ISS y las semanas cotizadas al ISS a través de diferentes entidades, descontando las simultaneidades existentes y ya explicadas arroja un total de 1002,43 [semanas]”(30) y que la acumulación de estos tiempos sí es posible de acuerdo con los argumentos anteriormente esgrimidos, la peticionaria cumple con los requisitos del Decreto 758 de 1990 y tiene derecho al reconocimiento de la pensión de vejez.
1. REVOCAR la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, de nueve (9) de agosto de dos mil once (2011), la cual confirmó la sentencia del Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Cali de veintiocho (28) de junio de dos mil once (2011) la cual a su vez negó el amparo; para, en su lugar, CONCEDER el amparo al derecho fundamental a la seguridad social de la accionante.
2. DEJAR SIN EFECTOS, las resoluciones 003215 de 11 de febrero de 2008 y 014258 de 29 de julio de 2010 proferidas por el Instituto de Seguros Sociales, y ORDENAR a dicha entidad, que dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, inicie y agote en un plazo máximo de un (1) mes, todos los trámites y gestiones encaminadas a reconocer la pensión de la señora Teresita Gallo de Bravo, de conformidad con las consideraciones aquí expuestas.
3. ORDENAR al ISS, que realice los trámites necesarios para que, una vez reconocida la pensión de la señora Gallo de Bravo, esta sea incluida en nómina con la finalidad de iniciar los pagos por concepto de pensión de vejez a favor de la señora Teresita Gallo de Bravo. Dicho trámite, no podrá demorar más de un mes contado a partir de la notificación de la presente providencia.
(1) La demanda fue interpuesta el 14 de junio de 2011 y admitida el 15 de junio del mismo año, ver folios 82 y 84 del cuaderno 1. En adelante, los folios a los que se haga referencia en la presente sentencia se encuentran en el cuaderno 1 del expediente, salvo que se exprese lo contrario.
(2) El ISS le negó a la peticionaria el reconocimiento de la pensión en las siguientes ocasiones: 1) En el año 1995, mediante Resolución 007407: en este momento el ISS estableció que la peticionaria tenía cotizadas 521 semanas en la entidad, 189 de estas en los últimos 20 años anteriores a la edad mínima exigida, razón por la cual no cumplía con los requisitos del Acuerdo 049 de 1990; 2) En el año 2004, mediante Resolución 15076: en esta resolución el ISS manifestó que la peticionaria tenía cotizadas 988 semanas entre lo cotizado al ISS directamente y el tiempo que laboró como servidor público remunerado sin cotización a la entidad, razón por la cual no cumplía con lo establecido en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993. El ISS negó los recursos de reposición y de apelación en sendas resoluciones 00878 de enero de 2005 y 016298 de 12 de septiembre de 2005; 3) En el año 2008, mediante Resolución 003215: en esta oportunidad el ISS le certificó a la accionante que sumadas las semanas cotizadas al ISS, el tiempo laborado en el sector público sin cotización al ISS y descontadas las simultaneidades, la peticionaria cuenta con un total de 1002,43 semanas. No obstante, el ISS adujo que la única normatividad que permite la acumulación del tiempo laborado al servicio del Estado y el tiempo cotizado al ISS, es el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 y que dado que este exige una cotización mínima de 1.100 semanas para el año 2007, la peticionaria al no acreditar el cumplimiento de este requisito no tiene derecho al reconocimiento de dicha prestación. Ver folios 3 al 23.
(3) Ver folios 74 a 78.
(4) La señora Teresita Gallo de Bravo nació el 29 de enero de 1934 (a la fecha cuenta con 77 años), es decir que al 1º de abril de 1994 tenía 60 años de edad. Ver folio 2.
(5) La solicitud fue resuelta por la entidad en la Resolución 003215 de 2008, la cual fue confirmada mediante la Resolución 014258 de 2010.
(6) La señora Teresita Gallo de Bravo nació el 29 de enero de 1934 (a la fecha cuenta con 77 años), es decir que al primero de abril de 1994 tenía 60 años de edad. Ver folio 2 y 18 al 23.
(7) Por auto del quince (15) de junio de 2011 el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Cali admitió la acción de tutela y concedió cuarenta y ocho (48) horas para que el ISS se pronunciara sobre los hechos de la demanda.
(8) Ver folios 89 al 104.
(9) Ver folios 182 a 203.
(10) Ver folio 201.
(11) Mediante auto del trece (13) de octubre de dos mil once (2011), correspondió su estudio a la Sala de Selección de Tutela número diez (10) de la Corte Constitucional.
(12) Confirió poder al señor William David Gil Tovar portador de la tarjeta profesional Nº 176.227 del CSJD para interponer acción de tutela en su nombre contra el Instituto de Seguros Sociales. Folio 1.
(13) De acuerdo con lo previsto por el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991.
(14) Al respecto, ver entre otras las sentencias: T-138 de 2005, T-454 de 2004, T-425 de 2004, T-050 de 2004, T-812 de 2002, T-660 de 2099, T-577 de 2099 y T-143 de 1998.
(15) Ver Sentencias T-529 de 2007, T-584 de 2009, entre otras.
(16) Ver entre otras las sentencias T-702 de 2008, T-681 de 2008 y T-607 de 2007.
(17) La Resolución 14258 de 2010 fue expedida el 29 de julio de 2010 y notificada a la peticionaria el 23 de agosto del mismo año. La demanda de tutela fue presentada el 14 de junio de 2011. Ver folios 23 y 82.
(18) De conformidad con la Sentencia SU-961 de 1999: “[…] la razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto.
(19) Ver la Resolución 016293 de septiembre de 2005 (fls. 70-10), la Resolución 003215 de febrero de 2008 (fls. 18-20), la Resolución 014258 de julio de 2010 (fls. 22-23) y las certificaciones laborales de diversas entidades (fls. 52-56).
(20) De las cuales 485.43 fueron cotizadas desde 01/05/1968 hasta 14/09/1972 y desde 31/07/1989 hasta 31/12/1994. Las 111,43 restantes fueron cotizadas de manera interrumpida después del 1º de enero de 1995 hasta el 30 de marzo de 2007.
(21) Ver folio 2.
(22) ART. 12.—Requisitos de la pensión por vejez. Tendrán derecho a la pensión de vejez las personas que reúnan los siguientes requisitos: a) Sesenta (60) o más años de edad si se es varón o cincuenta y cinco (55) o más años de edad, si se es mujer y, b) Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado un número de un mil (1.000) semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo.
(23) Ver folio 23.
(24) Ver folio 19.
(25) Al respecto ver entre muchas otras las sentencias: C-596 de 1997, T-174 de 2008, T-090 de 2009, T-702 de 2009, T-583 de 2010, T-760 de 2010, T-093 de 2011 y T-559 de 2011.
(26) “La anterior justificación no es de recibo para esta Sala, pues el artículo 12 del Decreto 758 de 1990 en ninguno de sus apartes exige que las cotizaciones se efectúen de manera exclusiva al fondo del Instituto de Seguros Sociales. Por lo que dicha resolución incurre en un error al interpretar una norma de manera distinta a lo que realmente establecido por ella”. Sentencia T-398 de 2009.
(27) “En el texto de la Ley 100 de 1993 el legislador hace énfasis en que las personas están afiliadas al sistema general de seguridad social y que las cotizaciones se realizan a dicho sistema: “Artículo.15. Afiliados. Serán afiliados al sistema general de pensiones (…)”; “capítulo III. Cotizaciones al sistema general de pensiones”. “Artículo 17. Obligatoriedad de las cotizaciones. Durante la vigencia de la relación laboral deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados y empleadores, con base en el salario que aquéllos devenguen”; artículo 26. Objeto del fondo. El fondo de solidaridad pensional tiene por objeto subsidiar los aportes al régimen general de pensiones (…)”. Artículo 46. Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: (…) 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a) Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema (…)”. // Por su parte, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado también reiteradamente que ‘la persona se afilia al sistema, no a una de las entidades integrantes del mismo”.
(28) Artículo 36 de la Ley 100 de 1993: “La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley” (énfasis fuera del texto).
(29) Sobre este punto, la Corte sostuvo en la Sentencia T-090 de 2009 que esta interpretación “[…] es apoyada por una interpretación finalista e histórica pues, […], la Ley 100 de 1993 buscó crear un sistema integral de seguridad social que permitiera acumular semanas o tiempos de trabajo laborados frente a distintos patronos, públicos o privados, para que los(as) trabajadores(as) tuvieran posibilidades reales de cumplir con el número de semanas necesarias para acceder a la pensión de vejez, lo que antes se dificultaba de forma injusta por las limitaciones a la acumulación pues aunque las personas trabajaban durante un tiempo para una empresa privada o entidad pública si cambiaban de empleador éste tiempo no les servía para obtener su pensión de vejez”.
(30) Ver folios 19 y 22.

References: artículo 9
 artículo 33
 artículo 86
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 36
 artículo 33
 artículo 36
 artículo 13
 artículo 33
 artículo 36
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 33
 Resolución 
 artículo 33
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 5
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 12
 resolución 
 artículo 26
 Artículo 46
 Artículo 36