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Opinión Jurídica : 084 - J del 16/08/2000
Consultante: Alex Sibaja Granados
Texto Opinión Jurídica 084
OJ- 084-2000
San José, 16 de agosto de 2000
Alex Sibaja Granados
Jefe de Fracción del
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio JFPLN-210 del veintiséis de junio de este año, recibido en mi despacho el día cuatro de julio del mismo año, y en la cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con el acuerdo tomado en la Sesión número AJDIO 387-99 de 24 de noviembre de 1999 por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA), mediante el cual, en el artículo1, item 61, se estableció un tributo de un colón con cincuenta céntimos por cada litro de combustible que INCOPESCA autorice a los pescadores comprar a precio de costo a la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE).
Conviene aclarar que el criterio que aquí se emite es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que no es vinculante para la Asamblea Legislativa, el INCOPESCA ni RECOPE. Como tal, es una colaboración en la importante labor que desempeñan los diputados.
Esta consulta tiene por objeto determinar si el acuerdo AJDIP/ 387-99 adoptado por la Junta Directiva de INCOPESCA a las once horas treinta minutos del veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, es violatorio del principio constitucional de reserva de ley en materia tributaria establecido en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución. Lo anterior, por cuanto, en dicho acuerdo se dispuso el cobro de un colón con cincuenta céntimos por litro de combustible, que corresponde al rubro número 61 de la tabla de tarifas aprobada en el artículo primero del acuerdo citado.
En consonancia con el objeto de esta consulta, es de interés lo establecido en el artículo 121, inciso 13) de la Constitución Política; 4 y 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios; y 17, inciso k), 36 y 45 de la Ley de Creación de INCOPESCA, número 7384.
Establece el artículo 121, inciso 13) constitucional:
13) Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales;"
Por su parte, los artículos 4 y 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, establecen:
"ARTÍCULO 4º.- Definiciones.
ARTÍCULO 5º.- Materia privativa de la ley.
En relación a tasas, cuando la ley no la prohiba, el Reglamento de la misma puede variar su monto para que cumplan su destino en forma más idónea, previa intervención del organismo que por ley sea el encargado de regular las tarifas de los servicios públicos."
Y, finalmente, los artículos 17, inciso K), 36 y 45 de la Ley número 7384 de dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, señalan:
"ARTÍCULO 17.- La Junta Directiva del Instituto tendrá las siguientes atribuciones:
k) Establecer los montos por cobrar por la venta de bienes y servicios que preste y genere el Instituto."
"ARTÍCULO 36.- Para cubrir los gastos que demande la ejecución de esta Ley, INCOPESCA contará con los siguientes recursos:
a) Las partidas que anualmente se asignarán para esa finalidad en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República.
b) Las contribuciones y subvenciones que reciba de otras instituciones, personas físicas y jurídicas, así como de leyes especiales.
c) Los ingresos que reciba por concepto de multas y comisos, previstos en la legislación sobre pesca y acuacultura, así como lo dispuesto en la Ley No.190 del 28 de setiembre de 1948 y su Reglamento.
ch) Las contribuciones que reciba de instituciones, organismos nacionales e internacionales o de gobiernos de otros países.
d) Los ingresos por el otorgamiento de licencias y concesiones.
e) El producto de los impuestos y contribuciones contemplados en la presente Ley, o que se establezcan en el futuro, para dar contenido financiero a los programas de desarrollo pesquero.
f) Los ingresos que recibe el Ministerio de Agricultura y Ganadería por medio de la ley No. 6267 del 11 de agosto de 1978.
g) Las donaciones que reciba de otras instituciones o de personas públicas o privadas.
h) El producto de los empréstitos internos y externos que se contraten para los mismos propósitos.
i) Los fondos y demás bienes pertenecientes al Instituto.
j) El producto de sus utilidades netas.
k) Las sumas que se recauden por concepto de ventas."
"ARTÍCULO 45.- El sector pesquero adquirirá de RECOPE el combustible (gasolina y diesel), para la actividad de pesca no deportiva a un precio competitivo con el precio internacional, basado en el costo promedio de importación del mes anterior y considerando el costo C.I.F. refinería, así como los costos de distribución por oleoducto y distribución en planteles, de tal forma que el precio sea F.O.B. Plantel.
El Instituto se encargará de la administración y el control del uso eficiente del combustible, destinado a la actividad pesquera no deportiva."
Para una adecuada respuesta a lo consultado, conviene tener presente lo que la jurisprudencia constitucional ha señalado en relación con el principio de reserva de ley en materia tributaria, y en relación con la distinción entre "tasa", "tarifa" y "precio público".
En relación con el principio constitucional de reserva de ley en materia tributaria, la doctrina de Sala Constitucional queda reflejada adecuadamente en lo dicho en la sentencia número 1830-99 de diez de marzo de mil novecientos noventa y nueve, en la cual la Sala reiteró lo dicho en sentencias anteriores de la siguiente forma:
"V. Infracción del principio de reserva legal en materia tributaria: En varias oportunidades la Sala ha reconocido el carácter constitucional del principio de legalidad en materia tributaria, y lo ha definido como aquel que garantiza que la creación, modificación o supresión de tributos, cargas o exacciones, la definición del hecho generador de la relación tributaria, así como el otorgamiento de exenciones o beneficios, solo puede disponerse en una ley. En ese sentido se tiene:
"...el artículo 121 inciso 13) de la Constitución, establece una reserva legal expresa en materia tributaria, lo cual se refuerza con la disposición contenida en el numeral 124 de la Ley General de la Administración Pública de que por vía de decreto no se pueden crear multas, cargas ni exacciones..." (sentencia No.425-91 de las quince horas doce minutos del 20 de febrero de 1991)
"Señala el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política que es atribución de la Asamblea Legislativa "Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales." La presente "Reserva de Ley", es desarrollada por el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, el cual en términos generales estipula que sólo la Ley puede crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho generador de la relación tributaria; otorgar exenciones, reducciones o beneficios, establecer privilegios, etcétera..." (sentencia No.121 de las 11:00 horas del 23 de noviembre 1989)"
En relación con la distinción entre impuesto, tasa y contribución especial, como los tres tipos de tributos que regula nuestro Derecho positivo, la Sala Constitucional señaló en sentencia número 10.134-99 de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, lo siguiente:
"VI.- DEL COBRO POR LA PRESTACION DEL SERVICIO DE LA POLICÍA MUNICIPAL, COMO FUE ACORDADO.- La doctrina jurídica costarricense ha seguido, tradicionalmente, las posiciones más generalizadas en torno a la definición del concepto de tributo y a su clasificación tripartita (impuestos, tasas y contribuciones especiales). En sentido genérico, se ha considerado, desde la óptica de la doctrina del Derecho financiero, que el tributo es una prestación obligatoria, comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su potestad de imperio y que da lugar a relaciones jurídicas de Derecho público. La legislación nacional siguió el modelo de Código Tributario para América Latina y en el Artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (Código Tributario), se basó en el concepto clásico para expresar que los "tributos son prestaciones en dinero (impuestos, tasas y contribuciones especiales), que el Estado en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines". Luego, definió las tres modalidades posibles del tributo, de la siguiente manera:
"Impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente.
Contribución Especial es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación."
También se afirma por la doctrina del Derecho financiero, que "La actuación de la Administración, dirigida a proporcionar un beneficio, una utilidad, una ventaja a un particular o simplemente la actuación dirigida a él particularmente, considerado aisladamente, constituye el hecho imponible de la tasa…La actuación de la Administración, dirigida a proporcionar una ventaja a toda la comunidad, pero que indudablemente proporciona un beneficio mayor y medible a ciertos sujetos, constituye el hecho imponible de las contribuciones especiales…En el impuesto el hecho imponible se desliga de cualquier actuación administrativa."
En esa misma sentencia, y específicamente en relación con la tasa, señaló nuestro Tribunal Constitucional:
"Se impone, en consecuencia, la necesidad de establecer el marco jurídico de referencia para las tasas y los precios públicos. Calificada doctrina del Derecho financiero habla de tasa cuando la Administración trata de satisfacer una necesidad colectiva, por medio de una actividad que despliega en prestaciones individualizadas, dirigidas a sujetos determinados y que deben ser pagadas por éstos. La actividad la realiza la Administración por la utilización del dominio público o por otros medios que afecte o beneficie, de modo particular al sujeto pasivo. El hecho imponible consiste en la prestación de los servicios, sea por requerirlo así el sujeto o por la recepción obligatoria del mismo, como por ejemplo en el caso de la recolección de basura, en que se puede o no requerir del servicio, pero siempre se está obligado a pagarlo; y por otro lado, la Administración debe estar habilitada, por ley, para prestar el servicio y cobrar por él."
Señalando más adelante en esa misma sentencia lo que sigue:
"Con fundamento en lo anterior la Sala concluye, de conformidad con su propia jurisprudencia, que el régimen jurídico de las tasas, exige de una norma legal habilitante para autorizar la prestación del servicio y para crear la tasa como categoría tributaria, de tal forma que la determinación del monto de la obligación (la tarifa), sea elaborada por la propia Administración, que la debe someter a la respectiva aprobación del ente regulador,(…)"
Finalmente, conviene transcribir lo dicho por la Sala Constitucional en la sentencia número 3932-96 de treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, mediante la cual resolvió la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el artículo 17, inciso h) de la Ley Orgánica de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), norma que autoriza a su Consejo de Administración a establecer tarifas a cobrar por los servicios públicos que presta la Junta, por cuanto en dicha sentencia está implícita una distinción entre tasa y precio público. Señaló la Sala en la sentencia citada:
"SEGUNDO. La Constitución Política señala como atribución exclusiva de la Asamblea Legislativa, establecer los impuestos y contribuciones nacionales y autorizar los municipales (inciso 13 del artículo 121 constitucional). Para resolver esta acción es necesario entonces determinar la naturaleza jurídica de las tarifas portuarias y ferrocarrileras establecidas por JAPDEVA, pues si no pudiera calificárselas de figuras tributarias, el reproche de inconstitucionalidad que el accionante les endilga no tendría fundamento. Y, en efecto, por su parte, el Código de Normas y Procedimientos Tributarios considera tributos a los a) impuestos, b) tasas y c) contribuciones especiales (artículo 4, párrafo primero).
a) El caso que nos ocupa obviamente no es un impuesto, pues por tal se entiende "el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente" (ibídem, párrafo segundo). El pago de los servicios portuarias y ferroviarios brindados por JAPDEVA está sujeto a que el administrado utilice dichos servicios, no es exigido con independencia de toda actividad estatal a él relativa.
b) No es una tasa, ya que por ésta se entiende "el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado" (ibídem, párrafo tercero). En el considerando siguiente se analizará este aspecto, medular para la resolución de esta acción.
c) Por último, obviamente, no es una contribución especial, ya que ésta es definida como el "tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación" (ibídem, párrafo, cuarto). El supuesto de hecho para el pago de los servicios portuarios y ferroviarios prestados por JAPDEVA consiste en la contraprestación pecuniaria por una actividad técnico administrativa portuaria o ferrocarrilera, no el beneficio que pueda derivar el administrado de que JAPDEVA preste tales servicios.
TERCERO. Tal como aseveran JAPDEVA y la Procuraduría General de la República, los artículos tachados de inconstitucionalidad no autorizan al Consejo de JAPDEVA para establecer tributos, sino para determinar las contraprestaciones pecuniarias que deben cubrir los usuarios de los servicios portuarios y ferroviarios que la Institución presta. Ni siquiera es necesaria una argumentación de constitucionalidad para rechazar los argumentos del accionante, quien motiva la acción en la definición de "tasa" del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, cuyo artículo 4, precisamente, no permite calificar de "tasas" a las tarifas portuarias y ferroviarias cobradas por JAPDEVA, dado que no constituyen exacciones obligatoriamente impuestas por el Estado, como es el caso de los tributos: "Son tributos las prestaciones en dinero (impuestos, tasas y contribuciones especiales) que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines" (énfasis agregado).
Las tarifas que establece JAPDEVA con la aprobación del Poder Ejecutivo se asemejan, como señala esa Institución, a las tarifas eléctricas, telefónicas y de suministro de agua. Basta que la Asamblea Legislativa apodere al organismo encargado de fijar esos precios públicos. Otra cosa es el abuso que las instituciones estatales pueden cometer cuando fijan tarifas o se amparan a su situación monopólica, supuestos específicos dilucidables con arreglo a trámites de mera legalidad o, llegado el caso, en amparo. Obsérvese igualmente que, para colocarse en la línea de argumentación del accionante al invocar las definiciones legales de "tasa", tampoco el párrafo tercero del artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios permite calificar las tarifas que interesa de tasas. En efecto, "no es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado" (énfasis agregado).
Prestar servicios portuarios y ferroviarios no es inherente al Estado (aunque la titularidad de muelles y ferrocarriles sea de este último, como en nuestra Constitución Política, artículo 121 numeral 14, inciso c), y considerar que esas tarifas deben ser aprobadas por la Asamblea Legislativa, al modo de los tributos, tornaría operativamente imposible que fueran prestadas por instituciones estatales."
La Procuraduría General de la República, en su condición de órgano superior consultivo, técnico rídico, de la Administración Pública, y en relación con el tema central de esta consulta, ha señalado lo siguiente:
Respecto de los tres tipos de tributos que contempla nuestra legislación, señaló en Dictamen número C-166-99 de 20 de agosto 1999, lo siguiente:
"En relación con los impuestos, estos consisten en tributos que se exigen al contribuyente, sin que éste reciba un contraprestación, cuyo hecho imponible básicamente es la participación del sujeto pasivo de la obligación tributaria, en actividades de naturaleza económica.
La tasa en cambio, tiene una connotación diferente al impuesto, pues distinto es el presupuesto de hecho que origina la obligación de pagar este tipo de tributo. Así, en tratándose de tasas, el hecho imponible consiste en la prestación de servicios o la realización de actividades, que de algún modo afecten a los sujetos pasivos, ya sea porque éstos hubiesen solicitado la prestación del servicio o la actuación de la administración, o bien, porque la recepción de esos servicios o actividades administrativas sean de carácter obligatorio para los contribuyentes.
Finalmente, en cuanto a las contribuciones especiales, éstas han sido concebidas por nuestro ordenamiento jurídico y por la doctrina como "aquellos tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes, como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos." (SAINZ DE BUJANDA Fernando, Lecciones de Derecho Público, 4ªEd., Universidad Complutense, Madrid, 1986, pág. 163)."
En el caso de las tasas y su distinción con los llamados precios públicos, esta Procuraduría señaló en Dictamen C-073-92 de 28 de abril de 1992, lo siguiente:
"En efecto, como dice el señor Fraga, las "taxas" (tasas) son exacciones en dinero que el Estado exige de los contribuyentes en virtud de su poder de imperio, específicamente, de su potestad impositiva que se manifiesta necesariamente a través del mandato legislativo. No obstante ello, siempre ha existido la posibilidad de confundirlas con los precios públicos, que también se fijan o establecen de conformidad con la ley, para constituir lo que se conoce comúnmente como "las tarifas" de algunos servicios públicos que se califican como de no esenciales o inherentes a la naturaleza del Estado o del Poder Público. Debe notarse que la confunsión proviene del hecho de que normalmente la remuneración de los servicios públicos propiamente dichos o "Servicio Administrativos", como los llaman algunos autores, se hace mediante el pago de una tasa. El ejemplo clásico de lo anterior lo constituyen las tasas que se pagan por la administración de justicia, mediante timbres o papel timbrado; para obtener el registro de actos o documentos en oficinas públicas; para obtener autorizaciones, licencias, permisos, documentos de identidad o para viajar; por el uso del servicio de correos o comunicaciones, cuando el mismo está en manos de un ente público; para el reconocimiento y legalización de documentos privados o públicos expedidos en el extranjero, etc."
Señalando en ese mismo Dictamen que:
"Por el contrario, en los servicios públicos llamados "administrativos", propios o inherentes del Estado, el monto de la exacción o tasa que se cobra, no necesariamente cubre el costo del servicio que se presta, siendo que la mayoría de las veces, se encuentra muy debajo de éste; y hasta se llega a afirmar por gran parte de la doctrina que los servicios públicos de esta índole deberían ser absolutamente gratuitos como sucede en nuestro país con la educación primaria, la salud pública o sanidad, la administración de justicia y la expedición de la cédula de identidad, por ejemplo."
Argumentación reiterada, en lo fundamental, en Dictamen número C-185-95 de 25 de agosto, 1995, donde señaló:
"Desde el punto de vista doctrinario, las tasas son aquellos tributos, cuyo hecho imponible constituye la utilización del dominio público o la realización por la administración de una actividad que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, pero exigiéndose en todo caso que su solicitud o recepción sea obligatoria para éste, y que no sea susceptible de ser desarrollada por el sector privado.
Por su parte, los precios públicos deben entenderse como aquellas contraprestaciones satisfechas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, así como por la prestación de servicios o realización de actividades administrativas cuando no es obligatoria su solicitud ni su recepción, o cuando sean susceptibles de prestarse por el sector privado, al no implicar ejercicio de autoridad.
Si bien desde el punto de vista conceptual, la tasa aparece muy cercana a la categoría de los precios públicos, dado el carácter de la contraprestación que se le reconoce, para Héctor Villegas ( Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, Depalma, Buenos Aires, 1972), la diferencia entre ambos institutos radica, en el hecho, de que la ejecución de actividades inherentes a la soberanía, sólo pueden dar lugar a tasas, y que todas las otras sumas que exija el Estado como contraprestación por la prestación de servicios no inherentes a la soberanía, dan lugar a un precio, que podrá ser un precio público.
Bajo esta concepción, las sumas de dinero que se exigen, por ejemplo, con motivo de servicios postales, telegráficos, telefónicos, de agua corriente y de servicios cloacales, de instrucción pública, de transportes estatizados, son precios públicos, cuya característica principal es que la contraprestación económica, no es fijada por el solo poder de imperio de la administración, sino que se encuentra sujeta más que todo a criterios de tipo económico, pero respetando los principios generales del servicio público aplicables tanto en la prestación directa por parte del Estado, como por el concesionario particular, de suerte, que la fijación de las tarifas procuran más que todo la recuperación del costo del servicio prestado."
Sobre el fondo de lo consultado.
El artículo 1° del acuerdo AJDIP/ 387-99 de la Junta Directiva de INCOPESCA, establece una tabla de tarifas que se deben cobrar por la venta de bienes y servicios, dentro de los cuales están incluido el combustible, según lo dispone el rubro 61 de ese numeral.
El punto central a dilucidar es si dicha tarifa corresponde a una tasa o se refiere simplemente a un precio público. Si se trata del quantum de una tasa, estamos frente a un tributo, pero no si se trata del monto de un precio público. La diferencia es importante en el tanto en el primer caso entra en juego el principio constitucional de reserva de ley en materia tributaria, con los alcances definidos por la Sala Constitucional en su jurisprudencia; y en el segundo caso basta una autorización legal para prestar el servicio y cobrar por él, pues con ello se satisface el principio de legalidad que rige toda actividad administrativa.
Tómese en cuenta que la reserva de ley en materia tributaria es una manifestación del principio de legalidad que, en relación la potestad tributaria del Estado, va más allá de la simple exigencia de una norma habilitante. Eso es lo que ha señalado la Sala Constitucional las sentencias citadas cuando dijo que el "…principio de legalidad en materia tributaria, (…) garantiza que la creación, modificación o supresión de tributos, cargas o exacciones, la definición del hecho generador de la relación tributaria, así como el otorgamiento de exenciones o beneficios, solo puede disponerse en una ley.." Sin embargo, tal y como se ha dicho, la existencia de una norma habilitante es suficiente para fijar un precio público.
En relación con la distinción entre tasa y precio público, la doctrina española ha señalado que "….tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, en la prestación de servicios o en la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto pasivo…"(1) . Lo anterior, bajo la condición de que los servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria del administrado y que no los preste el sector privado o estén reservados al sector público por ley(2).En contraposición, precios públicos "….son contraprestaciones pecuniarias que se satisfacen por la prestación de servicios o por la realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados."(3).
(1)QUERALT, Juan Martín, en FERREIRO LAPTZA, Juan José; CLAVIJO HERNÁNDEZ, Francisco; PÉREZ ROYO, Fernando; et. al., Curso de Derecho Tributario, Marcial Pons, Madrid, 1999, p.823.
(2)Ibid, p. 823.
(3)Ibid, p. 827)
Las consecuencias de la distinción son claras: las tasas son tributos, los precios públicos no lo son. Ambas categorías se refieren a la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público, sólo que, en el caso de las tasas, la prestación del servicio o la realización de actividades en régimen de Derecho público, es el hecho imponible de la obligación tributaria, y en el caso de los precios públicos, la causa de la contraprestación pecuniaria en que consisten aquellos. La distinción, por lo tanto, se centra en el tipo de servicio o actividad y las condiciones y modos en que se presten o ejerzan.
Nuestro Derecho positivo parte de lo anterior. El citado artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en su párrafo tercero, define lo que es una tasa cuando señala que "..es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado." Ergo, la contraprestación por el pago de servicios no inherentes al Estado es precio público.
La Sala Constitucional ha ratificado esta tesis. En tal sentido, ha señalado la Sala que. "Calificada doctrina del Derecho financiero habla de tasa cuando la Administración trata de satisfacer una necesidad colectiva, por medio de una actividad que despliega en prestaciones individualizadas, dirigidas a sujetos determinados y que deben ser pagadas por éstos. La actividad la realiza la Administración por la utilización del dominio público o por otros medios que afecte o beneficie, de modo particular al sujeto pasivo. El hecho imponible consiste en la prestación de los servicios, sea por requerirlo así el sujeto o por la recepción obligatoria del mismo,(….)" ( Sentencia N° 10.134-99 de 23 de diciembre de 1999).
La tasa se cobra por la utilización del dominio público o la prestación de un servicio por parte de la Administración. Pero más que eso, el servicio debe ser, al tenor de lo que establece el citado artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, inherente al Estado, pues en caso contrario, es decir, si se está frente a un servicio que no puede ser calificado como inherente al Estado, entonces debe hablarse de contraprestación pecuniaria por la prestación del mismo, esto es, de precio público, lo que no constituye un tributo. Esta es la doctrina aplicada por la Sala Constitucional para resolver la alegada inconstitucionalidad de la norma que autoriza a JAPDEVA al cobro de tarifas por los servicios portuarios. Tales tarifas, según criterio de la Sala, no son tributos (tasas) porque los servicios portuarios no son inherentes al Estado (ver sentencia número 3932-96 de 31 de julio de 1996, citada supra).
La Procuraduría General de la República, en su condición de órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Público, ha sido coincidente con la Sala a la hora de señalar que la tasas se cobran por la utilización del dominio público o la prestación de un servicio público inherente al Estado, los llamados servicios públicos administrativo, según lo dicho en el precitado dictamen C-073-92 de 28 de abril de 1992, o los servicios inherentes a la soberanía". Pero más aún, la Procuraduría ha señalado que si se trata de servicios no inherentes a la soberanía se está frente a una tarifa calificable de precio público. Este último se cobra por la prestación de un servicio susceptible de ser proveído por sujetos de derecho privado y cuya utilización no es obligatoria (ver dictamen C-185-95 de 25 de agosto de 1995, citado supra).
La tasa, en tanto tributo, es manifestación de las potestades de imperio de la Administración, en donde media una relación de naturaleza tributaria cuyo hecho generador consiste en "….la realización por la administración de una actividad que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, pero exigiéndose en todo caso que su solicitud o recepción sea obligatoria para éste, y que no sea susceptible de ser desarrollada por el sector privado (ver dictamen c-185-95 de 25 de agosto de 1995, citado supra). La tasa implica obligatoriedad y exclusividad del sector público en la prestación del servicio.
En resumidas cuentas, en las tasas hay de por medio el ejercicio de la potestad tributaria del Estado que define una relación de naturaleza tributaria donde la característica central es la obligatoriedad y la coactividad. Como las tasa se refieren a la prestación de un servicio público, debe tratarse de aquellos inherentes al Estado. Pero, si se trata de servicios públicos no inherentes al Estado, donde no medie la obligatoriedad en su utilización por los sujetos a los cuales va destinado, la tarifa cobrada constituye un precio público que, como tal, no es producto del ejercicio de la potestad tributaria del Estado.
Dicho lo cual, conviene recordar las implicaciones que esta diferencia tiene. En el caso de las tasas, dada su naturaleza tributaria, su creación, modificación o supresión, así como la definición del hecho generador y el otorgamiento de exenciones o beneficios, solo puede se dispuesto en una ley, al tenor de la doctrina contenida en la jurisprudencia constitucional sobre el principio de reserva de ley en materia tributaria (artículo 121.13 de la Constitución Política). Ello implica que la tasa la establece la ley, aunque la tarifa, esto es, el quantum, lo puede fijar la Administración, tal y como lo señaló la Sala Constitucional en la ya citada sentencia número 10.134-99 de 23 de diciembre de 1999. En el caso de las tarifas que no correspondan a tasas y que, por lo tanto, puedan ser calificadas de precios públicos entendidos como contraprestaciones por el servicio, basta la norma que autorice la prestación y cobro de dicho servicio, y habilite a la Administración para fijar la tarifa correspondiente.
Ahora bien, en relación con el objeto de esta consulta, es central determinar la naturaleza del servicio que presta INCOPESCA en relación con la venta de combustible. Para ello, es clave lo que dispone el artículo 45, en relación con el 17, k) de la Ley número 7384 de 16 de marzo de 1994.
El artículo 45 de la precitada ley, establece tres reglas: 1) que el sector pesquero –de la pesca no deportiva- podrá adquirir de RECOPE el combustible (gasolina y diesel) a un precio competitivo con el precio internacional; 2) que el precio lo fijará el Servicio Nacional de Electricidad, hoy en día, ARESEP; y 3) que a INCOPESCA corresponde la administración y el control de uso eficiente de dicho combustible. Esto último quiere decir, que esta norma encarga a INCOPESCA prestar un servicio consistente en administrar el combustible que vende RECOPE a los pesqueros nacionales, excluidos aquellos que se dedican a la pesca deportiva. En otras palabras, y según la norma citada, los interesados adquieren el combustible de RECOPE, pero la gestión de esa compraventa la realiza INCOPESCA, en tanto le corresponde administrar el uso eficiente del combustible.
El anterior es un servicio que, claramente, no es inherente al Estado porque al no serlo la venta de combustible, actividad que también realiza el sector privado(4), tampoco lo es la administración del bien objeto de dicha de venta y la gestión de dicha venta. Esta actividad que realiza INCOPESCA es una servicio cuya utilización, no es obligatoria para los pesqueros. La tarifa que, en razón de ello pagan los que adquiere el combustible una contraprestación pecuniaria, un precio (público) que el Instituto cobra por el servicio de administrar el combustible y gestionar su venta. No estamos, por lo tanto, frente a una tarifa derivada de un tasa que, en tanto tributo, debe estar previamente creada por ley.
(4)Es importante tener presente que, según lo dispone la Ley número 7356 de 24 de agosto de 1993, el monopolio otorgado a RECOPE como sociedad anónima perteneciente al Estado, se refiere a la importación, refinación y distribución al mayoreo de petróleo crudo y sus derivados. En todo caso, ha de tomarse en cuenta que el carácter monopólico de su ejercicio no hace que un servicio sea inherente al Estado. La importación, refinación y distribución de petróleo crudo y sus derivados, aunque sea al mayoreo, es una actividad típicamente comercial.
En lo que tiene que ver con la prestación del servicio anterior descrito por INCOPESCA, esta, y su fijación por el Instituto, encuentran habilitación legal en lo dispone el artículo 17, inciso k) de la Ley número 7384, ya que este numeral lo autoriza a establecer los montos por cobrar por la venta de bienes y servicios que preste y genere el Instituto, y lo que el artículo 45 ibídem regula es, precisamente, lo relativo a uno de esos servicios. No hay, por lo tanto, quebranto al principio de legalidad, regulado en el artículo 11 constitucional y en el 11 de la Ley General de Administración Pública, con el acuerdo objeto de esta consulta
La tarifa de un colón con cincuenta céntimos por litro de combustible, que corresponde al rubro número 61 de la tabla de tarifas aprobada en el artículo primero del acuerdo AJDIP/ 387-99 adoptado por la Junta Directiva de INCOPESCA a las once horas treinta minutos del veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, es un precio público por la prestación de servicio no inherente al Estado, y no una tarifa correspondiente a una tasa
La prestación de dicho servicio, y la fijación de su tarifa, encuentran autorización legal en los artículo 17, inciso k) y 45 de la Ley número 7384 de 16 de marzo de 1994.
Por lo tanto, el citado acuerdo AJDIP/ 387-99, no es violatorio del principio constitucional de reserva de ley en materia tributaria establecido en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución, ni del principio de legalidad garantizado en el artículo 11 constitucional y el 11 de la Ley General de Administración Pública.
JJF/fmc

References: artículo1
 artículo 121
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ARTÍCULO 5
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 Artículo 4
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 resolución 
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 artículo 45
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