Source: https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20161107/lois.html
Timestamp: 2019-12-09 07:23:17+00:00

Document:
Commission des lois : compte rendu de la semaine du 7 novembre 2016
Statut de Paris et aménagement métropolitain - Examen des amendements au texte de la commission
Création d'une commission d'enquête sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures, intégrant les mesures d'anticipation, les études préalable, les conditions de réalisation et leur suivi dans la durée - Création d'une commission d'enquête sur les frontières européennes, le contrôle des flux des personnes et des marchandises en Europe et l'avenir de l'espace Schengen - Nomination d'un rapporteur pour avis et examen de deux rapports pour avis
Statut de Paris et aménagement métropolitain - Suite de l'examen des amendements au texte de la commission
Loi de finances pour 2017 - Mission « Direction de l'action du Gouvernement » - Programme « Protection des droits et libertés » - Examen du rapport pour avis
Loi de finances pour 2017 - Mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » - Programme « Fonction publique » - Examen du rapport pour avis
La commission examine les amendements sur son texte n° 83 (2016-2017) sur le projet de loi n° 815 (2015-2016) relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Mes chers collègues, je vous propose d'examiner la liasse d'amendements au plus tard jusqu'à 17 heures, heure approximative à laquelle débutera la discussion du texte en séance. Pour ce qui concerne, cependant, les amendements du Gouvernement sur le titre II qui nous sont parvenus en début d'après-midi, je vous propose d'en reporter l'examen à mercredi matin, à dix heures.
Nous commençons par l'examen des amendements du rapporteur.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 133 propose que les maires d'arrondissement de Paris soient chargés de la délivrance des autorisations d'utilisation du sol dans leur arrondissement. Cette compétence s'exercerait par délégation du maire de Paris, dans les conditions fixées par le conseil de Paris. Cette délégation permettrait une répartition des rôles entre le maire de Paris et les maires d'arrondissement : au premier, la compétence stratégique en matière d'urbanisme ; aux seconds, une compétence de proximité.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 134 tend à ce que l'attribution des logements dans un arrondissement relève du maire d'arrondissement. Cette compétence serait déléguée par le maire de Paris dans les conditions fixées par le conseil de Paris.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne saurais suivre notre rapporteur. Cela m'étonnerait que le maire de Paris le suive davantage...
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 135 a pour objet de clarifier, à Paris, la compétence des caisses des écoles en matière de restauration scolaire.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 136 prévoit que, après chaque renouvellement général du conseil de Paris, une délibération de ce dernier permette la délégation, de droit, aux conseils d'arrondissement des missions portant sur le nettoyage, l'entretien et la réparation de voirie dans l'arrondissement.
M. Jean-Pierre Sueur. - À quoi sert la délibération si la délégation est de droit ?
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Il s'agit de fixer les conditions dans lesquelles s'opérerait cette délégation.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je crains que Mme Hidalgo ne réserve pas un accueil très chaleureux à cette proposition...
M. Roger Madec. - Il ne s'agit pas de faire plaisir à la maire actuelle de la capitale. Le problème touche à l'identité et à l'unité de la Ville de Paris. Pour le moment, les arrondissements ne constituent pas des entités juridiques. Cet amendement est en contradiction avec le statut de la Ville.
Par ailleurs, les fonctionnaires parisiens ne veulent pas dépendre des mairies d'arrondissement. Ils ne reconnaissent que le statut unique défini par la mairie de Paris.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le dispositif de cet amendement ne remet pas du tout en cause le statut unique des fonctionnaires de Paris. Par ailleurs, il s'agit là d'une compétence de proximité, dont la délégation aux conseils d'arrondissement serait légitime. Au reste, les pouvoirs délégués seraient précisés dans la délibération du conseil de Paris.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je veux remercier M. Madec d'avoir explicité les raisons de fond à notre opposition à cet amendement.
Mme Esther Benbassa. - Je suis également contre l'amendement.
L'amendement n° 136 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 137 vise à permettre aux maires d'arrondissement de Paris de conclure des conventions de partenariat avec des communes limitrophes sur tout sujet relevant de leurs compétences au nom du maire de Paris.
L'amendement n° 137 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 138 tend à déléguer, après chaque renouvellement général du conseil de Paris, l'organisation, la création et la gestion du service de la petite enfance aux conseils d'arrondissement.
M. Roger Madec. - Les crèches étant des équipements de proximité inscrits à l'inventaire, elles sont, de fait, gérées par le maire d'arrondissement.
Le problème, j'y insiste, concerne les agents : les organisations syndicales sont très attachées au maintien d'un statut unique à Paris. Elles ne veulent pas de double hiérarchie. Les agents ne souhaitent pas dépendre des mairies d'arrondissement. Ils veulent être notés par leur direction centrale. Je n'ai rien contre le fond de cet amendement, mais je crains que sa mise en oeuvre ne pose problème.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les agents resteraient sous l'autorité du maire de Paris. Ils seraient simplement affectés dans les arrondissements, compte tenu de la mission qui leur serait dévolue.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 140 reprend les principes de la proposition de loi de MM. Charon, Pozzo di Borgo et Dominati adoptée par le Sénat le 21 mai 2015 sur le rapport de notre collègue Alain Marc.
Il vise à concilier deux objectifs : d'une part, attribuer de nouvelles compétences de police administrative au maire de Paris, pour que les agents de surveillance de Paris (ASP) puissent exercer les fonctions d'une véritable police municipale ; d'autre part, préserver le rôle du préfet de police concernant le maintien de l'ordre public dans la capitale. L'amendement s'inspire du régime applicable dans les départements de la petite couronne.
L'amendement n° 140 est adopté.
L'amendement de coordination n° 141 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement de conséquence n° 139 a pour objet de prévoir le transfert de ces nouvelles compétences en matière de police générale au 1er janvier 2020, afin de laisser suffisamment de temps à la mairie de Paris et à la préfecture de police pour préparer cette réforme.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 72 tend à organiser un référendum pour valider la présente loi. Il n'est donc pas conforme à la procédure référendaire prévue à l'article 11 de la Constitution. Retrait, sinon avis défavorable.
Mme Esther Benbassa. - J'y suis favorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Demande de retrait et, à défaut, avis défavorable sur l'amendement n° 31, qui a pour objet d'organiser un référendum sur les dispositions du présent projet de loi en cas d'échec de la commission mixte paritaire.
Mme Esther Benbassa. - Je suis pour.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Demande de retrait et, à défaut, avis défavorable aux amendements identiques nos 40, 53 rectifié et 100, qui proposent de supprimer l'article 1er A.
La commission demande le retrait des amendements nos 40, 53 rectifié et 100 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 41, qui vise à supprimer l'article 1er.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'objectif de l'amendement n° 101 est double : d'une part, rétablir la disposition procédant à la substitution de la référence à la Ville de Paris à celles à la commune et au département de Paris ; d'autre part, supprimer la faculté, pour le conseil de Paris, de proposer des évolutions législatives ou réglementaires concernant la Ville de Paris.
La commission a approuvé la simplification résultant de la création de la collectivité territoriale « Ville de Paris », par fusion du département et de la commune de Paris, qui constitue le point ultime de l'évolution amorcée voilà quelques années.
Je suis donc favorable au I, sous réserve de l'adoption de mon sous-amendement n° 143. En revanche, je suis défavorable au II qui est contraire à la position de la commission. Nous solliciterons donc, en séance, un vote par division sur cet amendement.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous sommes favorables au I comme au II, par fidélité au Gouvernement.
Le sous-amendement n° 143 à l'amendement n° 101 est adopté. La commission émet un avis favorable, sous réserve de l'adoption du sous-amendement, au I et défavorable au II de l'amendement n° 101.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 42, qui tend à supprimer l'article 2.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements identiques nos 54 rectifié et 102 visent à supprimer les précisions relatives à la représentation du conseil de Paris au sein d'organismes extérieurs, telles qu'introduites par la commission des lois à la suite de l'adoption d'un amendement de notre collègue Pierre Charon, sous-amendé sur ma proposition.
Il convient de rappeler que, sous la réserve de la mention expresse de l'application de la proportionnelle, dans la mesure où elle peut s'appliquer, au regard du nombre des représentants à désigner, ces dispositions reprennent celles déjà prévues pour les communes, départements et régions.
Par ailleurs, les dispositions contestées ne remettent pas en cause la pérennité, jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux, des représentants désignés, puisque l'article 10 les maintient expressément dans leurs fonctions jusqu'en 2020, terme de leur mandat.
Mme Esther Benbassa. - Je suis favorable à ces amendements.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 54 rectifié et 102.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 103, selon lequel la rédaction relative au règlement intérieur adoptée par la commission des lois est restrictive et aboutirait à ce que ce document soit limité aux seules questions orales.
Il n'en n'est rien. Le texte de la commission se borne à renvoyer au règlement intérieur le soin de fixer les modalités encadrant les questions orales. Pour le reste, le règlement intérieur de la Ville de Paris sera régi par le droit commun communal.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements identiques nos 19, 32 et 89, qui visent à supprimer l'article 4.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 19, 32 et 89.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 104 tend à contester la place retenue par la commission des lois pour introduire dans le code général des collectivités territoriales le dispositif de la commission permanente.
Il nous paraît logique de l'introduire dans le code à la suite du conseil de Paris, plutôt qu'après les dispositions régissant les compétences du préfet de police pour l'exécution des délibérations du conseil de Paris et de la commission permanente.
Mme Esther Benbassa. - Nous sommes favorables à cet amendement.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements identiques nos 44 et 105, qui prévoient de supprimer l'article 4 bis, créé par notre commission des lois pour instituer une conférence des maires, instance de coordination entre la mairie de Paris et les mairies d'arrondissement. Ces amendements sont donc contraires à la position de notre commission.
Mme Esther Benbassa. - Nous sommes pour.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous aussi !
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 44 et 105.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je rappelle que chaque délégation de vote, en commission, doit être assortie d'un motif. La commission doit trancher : soit elle accepte des pouvoirs pour des questions de commodité, soit elle vérifie que les motifs avancés correspondent à l'un des cinq cas explicitement prévus par le règlement du Sénat. Si certains se conforment au règlement et d'autres non, cela pose un problème d'équité. C'est un vrai sujet. J'en saisirai le bureau de la commission.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Le contrôle de la recevabilité des délégations de vote ne relève pas de la compétence de la commission mais du Bureau du Sénat.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 45 a pour objet de supprimer l'article 5, qui fixe le régime budgétaire et comptable de la collectivité unique Ville de Paris. Avis défavorable, pour les motifs précédemment exposés.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Pour ce qui concerne les deux amendements de suppression nos 46 et 84, j'indique que le tableau figurant à la page 35 de mon rapport précise, au centime près, les indemnités qui seraient perçues par les conseillers de Paris. Elles seraient égales à la somme des indemnités aujourd'hui perçues en tant que conseiller de Paris et en tant que conseiller départemental. Nous souhaiterions toutefois disposer d'explications de la part du Gouvernement sur cette question. Nous voulons un maximum de transparence.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur les amendements nos 46 et 84.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 20 est relatif au régime des sanctions indemnitaires du conseil de Paris. Il est contraire à la position de notre commission. Retrait, sinon, avis défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Demande de retrait et, à défaut, avis défavorable sur l'amendement n° 47, qui vise à supprimer l'article 7, ce qui serait contraire à la position de la commission.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 49, qui tend à supprimer l'article 9, lequel fixe la date de création de la nouvelle collectivité au 1er janvier 2019 et habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures, coordinations et adaptations nécessitées par cette réforme.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 106, qui tend à préciser que l'habilitation législative sollicitée par le Gouvernement pour tirer les conséquences de l'institution de la collectivité unique se traduira par plusieurs ordonnances.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 106.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Demande de retrait et, à défaut, avis défavorable sur l'amendement n° 55 rectifié, qui est satisfait sur le fond.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 55 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 67 rectifié tend à pérenniser la contribution de Paris au fonds de solidarité des communes d'Île-de-France après la création de la collectivité unique.
Il est satisfait par le sous-amendement que je vous ai proposé et que nous avons adopté à l'amendement n° 101 du Gouvernement à l'article 1er.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 67 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 68 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je suis défavorable à l'amendement n° 107, pour les motifs de cohérence rédactionnelle exposés à l'amendement n° 104 du Gouvernement à l'article 4.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous votons pour.
Mme Esther Benbassa. - Moi aussi.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 51 a pour objet de supprimer l'article 11, qui vise à opérer la substitution de la nouvelle collectivité aux commune et département de Paris dans tous leurs actes. Il s'agit d'une disposition classique pour assurer la continuité des engagements juridiques. Avis défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements identiques nos 13 et 56 rectifiés sont satisfaits. Retrait, sinon, défavorable.
La commission demande le retrait des amendements nos 13 et 56 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 98 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 57 rectifié vise à transformer la métropole du Grand Paris, aujourd'hui établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, en syndicat mixte ouvert, en raison de la création de la collectivité unique. J'en sollicite le retrait. Je précise que l'amendement n° 108 règle cette question.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 57 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 58 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 52, qui tend à supprimer l'article 12, lequel fixe les dispositions transitoires en matière budgétaire et comptable applicables à la Ville de Paris l'année de sa création, en 2019.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 35 prévoit de transformer les communes de Marseille et de Lyon en collectivités territoriales à statut particulier sur le modèle de la Ville de Paris. Il repose, selon nous, sur une confusion.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 33 rectifié vise à créer une commission permanente dans les communes de Marseille et de Lyon. Mêmes causes, mêmes effets !
M. Jean-Pierre Sueur. - Cet amendement n'a pas de rapport avec le texte ! L'article 45 de la Constitution pourrait être invoqué à son sujet.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 33 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 22 tend à ce que les maires d'arrondissement à Paris soient chargés de la délivrance des autorisations d'utilisation du sol dans leur arrondissement. Nous avons adopté tout à l'heure un amendement que j'ai présenté sur cette question.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 21, qui a pour objet de modifier, pour Paris, les dispositions relatives à l'attribution des subventions, en permettant aux maires d'arrondissement d'assurer leur versement effectif, par délégation du maire de Paris et dans le respect des conditions déterminées par le conseil de Paris.
M. Roger Madec. - Je ne puis suivre le rapporteur.
Mme Catherine Tasca. - Moi non plus.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 110, qui vise à supprimer l'article 16 bis, introduit par la commission.
Mme Esther Benbassa. - Nous sommes pour !
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous aussi.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Défavorable à l'amendement n° 111 qui tend à supprimer l'article 16 ter, également introduit par la commission.
Mme Esther Benbassa. - Nous ne vous suivons pas.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous de même.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Demande de retrait et, à défaut, avis défavorable sur l'amendement n° 37, qui vise à élargir le collège sénatorial de Paris, du Rhône et des Bouches-du-Rhône aux conseillers d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille.
M. Jean-Pierre Sueur. - L'application de l'article 45 de la Constitution est un vrai sujet : il n'est pas invoqué à propos de cet amendement, alors qu'il l'a été à propos d'amendements, parfaitement recevables, que j'avais déposés au projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté. J'aimerais comprendre !
Mme Jacqueline Gourault. - Prudence ! On pourrait tenir le même raisonnement pour ce qui concerne Orléans...
Mme Catherine Troendlé. - On peut considérer que Paris, Lyon et Marseille ont un statut commun. Il peut y avoir un lien.
M. Jean-Pierre Sueur. - On peut en discuter.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements identiques nos 91 et 123 proposent de rétablir l'article 17, qui a été supprimé par la commission et relatifs au regroupement en un secteur unique des quatre premiers arrondissements parisiens. Retrait, sinon, avis défavorable.
La commission demande le retrait des amendements nos 91 et 123 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements identiques nos 121 et 124, qui visent à rétablir l'article 18, sont contraires à la position de la commission.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous soutenons le Gouvernement et Mme Benbassa du même coeur !
La commission demande le retrait des amendements nos 121 et 124 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Même avis sur les amendements nos 116 et 126, pour les mêmes raisons.
La commission demande le retrait des amendements identiques nos 116 et 126 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Même avis sur les amendements identiques nos 120 et 125, qui tendent à rétablir l'article 20, supprimé par la commission.
La commission demande le retrait des amendements nos 120 et 125 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je vous propose le retrait de l'amendement n° 25, au profit de l'amendement n° 140 de la commission sur le transfert des pouvoirs de police au maire de Paris. Avis défavorable à défaut.
La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 25 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Même avis sur l'amendement n° 26.
La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 26 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements nos 28 et 2 rectifié traitent du problème spécifique de certaines voies et, plus particulièrement, des voies sur berge, dont la fermeture n'a pas facilité la gestion du trafic en Île-de-France, loin de là !
Nos collègues Roger Karoutchi et Yves Pozzo di Borgo proposent de confier la compétence sur ces voies au président de la région d'Île-de-France pour assurer plus de cohérence à l'échelon régional.
Il convient de prêter une attention toute particulière à ce sujet sensible. Je vous propose de nous en remettre à la sagesse du Sénat sur ces deux amendements.
Mme Jacqueline Gourault. - On retrouve ce problème des compétences routières sur tout le territoire français. Il n'est pas choquant de penser que certaines voies puissent dépendre d'autres collectivités. Il me semble raisonnable que nous nous en remettions à la sagesse du Sénat.
M. Jean-Pierre Sueur. - À titre personnel, je suis contre cet amendement. Créer une catégorie de voirie à caractère régional à l'intérieur d'une ville risque de faire naître des problèmes de cohérence. Prenons garde à ce que nous faisons, quand bien même certains des membres de la commission ne sont pas d'accord avec la décision du conseil de Paris.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Il ne s'agit pas d'une voirie communale quelconque. N'oublions pas que plusieurs millions de Franciliens traversent Paris chaque jour. Le projet de loi a quelque peu éludé la question des relations directes entre Paris intra-muros et son environnement, à savoir la petite couronne et, plus encore, la région d'Île-de-France.
L'avis de sagesse permettra au moins d'établir le débat sur ce sujet en séance publique.
M. Jean-Pierre Sueur. - Au-delà du débat politique sur ce sujet - il est important -, pour que l'on puisse, juridiquement, transférer la compétence d'une portion de voirie à la région, encore faudrait-il changer la loi pour confier une compétence en la matière aux conseils régionaux. Cela me paraît de bon sens !
M. Roger Madec. - De fait, la région n'est pas compétente pour la gestion de la voirie.
M. Jean-Pierre Sueur. - Si le Conseil constitutionnel était saisi, il ne pourrait que constater que la région n'a aucune compétence en matière de voirie.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Chacun pourra s'exprimer sur le sujet en séance publique.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur les amendements nos 28 et 2 rectifié.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 73 rectifié revient sur le dispositif des zones touristiques internationales à Paris, instauré par la loi « Macron » du 6 août 2015 que nous avons votée il y a un an et demi à peine. Le Sénat avait validé leur création. Retrait, sinon, avis défavorable.
M. Roger Madec. - C'est un cavalier !
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Il y a un lien ténu avec le texte puisque cet amendement concerne les compétences du maire de Paris.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 73 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n°15 rectifié bis et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 69 rectifié concerne le cas très précis de la « Maison de Nanterre ». Il est difficile de se prononcer sans avoir auditionné les personnes concernées. Retrait, sinon, défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 69 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le conseil d'administration du centre d'accueil de Nanterre est présidé par le préfet de police. L'amendement 70 rectifié confie cette présidence au maire de Nanterre. Je proposerai de demander l'avis du gouvernement.
La commission convient de demander l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 70 rectifié.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'article 27 transfère le pouvoir de police des aérodromes de Roissy-Charles-de-Gaulle et du Bourget au préfet de police. M. Capo-Canellas propose, avec l'amendement n° 39, d'y ajouter l'aérodrome d'Orly. Un tel transfert permettrait d'unifier les dispositifs de sécurité dans les aéroports parisiens.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Il y a là une logique.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le Gouvernement s'y oppose, mettant en avant les « grandes différences » qui existeraient entre Orly et les deux autres aérodromes d'Ile-de-France. J'avoue que je ne perçois pas bien ces différences. Nos auditions, au reste, n'en ont guère fait apparaître. Avis favorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 79 habilite le Gouvernement à réformer par décret les cercles de jeux à Paris, alors que notre commission a supprimé l'article 28 habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance. On peut certes comprendre la nécessité d'assurer une période transitoire faisant le lien entre la fermeture des actuels cercles de jeux et l'ouverture des nouveaux clubs, mais je ne puis être favorable à l'amendement car il est entaché d'une incompétence négative du législateur. Le problème est donc d'ordre procédural.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Défavorable à l'amendement n° 122, qui tend à rétablir l'article 28, supprimé par la commission. Là encore, nous rencontrons une difficulté procédurale : une ordonnance ne conviendrait pas sur une problématique aussi importante.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 71 rectifié est satisfait. En effet, il est prévu que les ASP, les contrôleurs et les préposés conservent leurs rémunérations. Retrait, sinon, avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 71 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 74 vise à réformer la taxe sur les bureaux en Ile-de-France en modifiant le périmètre des circonscriptions fiscales ainsi que le tarif demandé au mètre carré. Il a déjà été rejeté par le Sénat lors du projet de loi de finances pour 2016. La taxe au mètre carré passerait ainsi de 400 à 1 500 euros à Paris et dans les Hauts-de-Seine, ce qui semble très dissuasif ! Avis défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 76 rectifié qui augmente très sensiblement le montant de la taxe sur les emplacements de parking. La hausse serait de 250 % à Paris et dans les Hauts-de-Seine !
M. Mathieu Darnaud , rapporteur. - Avis défavorable, pour les mêmes raisons, à l'amendement n° 77 rectifié qui augmente très sensiblement le montant de la taxe sur les logements vacants. Ainsi que le soulignait le rapporteur général de la commission des finances du Sénat en 2015, « la taxe, dont les taux sont déjà élevés, ne résoudra pas la question de la vacance. Nous sommes non pas pour une fiscalité punitive, mais pour une fiscalité incitative permettant de remettre des logements sur le marché ».
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°77 rectifié.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre collègue Christian Favier a déposé quatre amendements sur l'article 35, qui concerne la mutualisation des moyens entre établissements publics d'aménagement (EPA) et établissements publics fonciers (EPF). Je salue ces amendements écrits à partir d'une expérience de terrain mais il convient également de s'assurer de l'efficacité de cet article 35.
L'amendement 60 impose l'accord obligatoire des EPA et des EPF concernés, sans possibilité pour l'État d'arbitrer en cas de désaccord. Avis défavorable : il convient de ne pas bloquer le mouvement de mutualisation des ressources.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Défavorable à l'amendement n° 63, qui supprime la possibilité, utile, de mutualiser le poste de directeur général entre deux EPA ou EPF.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 62 : il est normal que les EPA ou les EPF dont les moyens sont mutualisés puissent donner leur avis sur les conditions de transfert de biens et de personnels. L'amendement n° 61, qui prévoit la consultation des collectivités territoriales, serait satisfait par l'adoption de l'amendement n° 62, les collectivités étant représentées au conseil d'administration des EPA ou EPF concernés.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 114 qui, revenant au texte initial du Gouvernement sur les sociétés publiques locales d'aménagement d'intérêt national (SPLA-IN), contredit l'ensemble des amendements adoptés en commission à l'initiative de MM. Marseille, Chiron et Lefèvre.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 114 et 5.
Elle demande le retrait de l'amendement n° 6 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je comprends l'inquiétude de M. Favier et son souhait de voir tous les départements d'Ile-de-France représentés au conseil d'administration de Grand Paris Aménagement. Toutefois, à son amendement n° 65 rectifié, je préfère la rédaction actuelle, plus souple. Peut-être qu'un engagement du Gouvernement en séance sur le maintien du Val-de-Marne dans le conseil d'administration de Grand Paris Aménagement rassurerait notre collègue. Retrait, sinon, avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 65 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 112 concerne les « boni de liquidation » en cas de dissolution d'offices publics de l'habitat. Il vise donc le domaine du logement social. Or ce thème n'est abordé dans aucun article du projet de loi initial. De même, il ne concerne pas spécifiquement Paris, ni le statut métropolitain. Aussi je propose de constater l'irrecevabilité de l'amendement n° 112 au titre de l'article 45 de la Constitution.
L'amendement n° 112 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 66 rectifié concerne le périmètre de l'ordonnance relative au quartier de la Défense mais n'apparaît pas suffisamment précis. Retrait, sinon, avis défavorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement de précision n° 128.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 78 est satisfait. L'alinéa 2 de l'article 38 définit déjà les compétences du futur établissement public de la Défense et le principe de spécialité des établissements publics conduira nécessairement le Gouvernement à les définir encore plus précisément. Retrait, sinon, avis défavorable.
Mme Esther Benbassa. - Je voterai l'amendement.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 78 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 95 : la commission des lois n'est pas adepte des demandes de rapport.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je peine à saisir la portée concrète de l'amendement n° 99 qui prévoit que l'établissement public de la Défense devra prendre en compte les objectifs de la métropole du Grand Paris. Avis défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 113 du Gouvernement allonge le délai de dépôt du projet de loi de ratification. Il est contraire à la position de la commission puisque nous l'avons réduit de six à trois mois. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 92.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Si je soutiens la logique de l'amendement n° 81 rectifié bis, qui s'inspire d'ailleurs d'un rapport récent du Sénat, je demanderai son retrait ou, à défaut, y serai défavorable pour une question de forme. En effet, les lois de programmation sont prévues par l'article 34 de la Constitution. Aucune loi ordinaire ne peut fixer un « programme de loi de programmation ».
La commission demande le retrait de l'amendement n° 81 rectifié bis et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 12 qui apporte une précision sur les futurs réseaux de chaleur créés par la Société du Grand Paris.
Article additionnel avant l'article 41 (supprimé)
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 97 rectifié propose d'étendre aux communautés urbaines et aux métropoles l'institution du conseiller communautaire suppléant pour leurs communes membres ne disposant que d'un siège dans l'organe délibérant. Une disposition analogue a été adoptée par le Sénat le 26 octobre dernier, à l'initiative de la commission des lois et de son rapporteur, lors de l'examen de la proposition de loi de notre collègue Jacqueline Gourault, relative à la recomposition de la carte intercommunale. L'adoption définitive de cette proposition de loi avant la fin de la présente session n'étant pas assurée, il est peut-être opportun de l'insérer aussi dans le présent projet de loi. Cependant, il conviendrait de l'adopter dans la même rédaction que celle de l'article 4 de la proposition de loi précitée.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je voterai cet amendement.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 97 rectifié, sous réserve d'une rectification.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous avons supprimé, lors de notre dernière réunion, l'article 41 qui permettrait à quatre nouveaux EPCI à fiscalité propre de se transformer en métropole : ceux autour de Dijon, Orléans, Saint-Etienne et Toulon. L'amendement n° 86 assouplit encore davantage les critères : il ouvre le statut métropolitain aux EPCI à fiscalité propre de plus de 250 000 habitants, centres de la zone d'emplois la plus peuplée de leur région. L'agglomération de Tours pourrait ainsi devenir métropole. Même si le dossier que la ville a déposé est, selon le Gouvernement, solide, cet amendement concerne, potentiellement, les agglomérations de Clermont-Ferrand et de Metz... Au fil de nos réunions, nous avons ainsi vu se manifester des velléités qui aboutiraient, en fin de compte, à la création de sept, voire de huit nouvelles métropoles. Il est regrettable, encore une fois, de procéder ainsi, au détour d'un article, quand le sujet aurait mérité un texte dédié et une réflexion approfondie. Une étude d'impact serait nécessaire, dans chaque cas, pour évaluer les conséquences de la création d'une nouvelle métropole pour les collectivités environnantes, notamment le département ou la région. La question du mode d'élection des conseillers métropolitains n'est toujours pas réglée définitivement non plus...
M. Jean-Pierre Sueur. - Le mode de scrutin est un autre débat ! Lors de la commission mixte paritaire sur la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), la position du Sénat a été très claire : nous avions décidé que le principe du fléchage resterait en vigueur. Bien entendu, la situation de Lyon est substantiellement différente, puisque la métropole qui dispose de toutes les compétences du département est une collectivité territoriale à statut particulier, ce qui ne saurait rester sans conséquence en matière électorale.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Mais les amendements nos 127 et 94 portent sur l'élection au suffrage universel direct selon des modalités particulières des conseillers métropolitains !
Mme Jacqueline Gourault. - Et le n° 127 émane du Gouvernement...
M. Jean-Pierre Sueur. - L'amendement n° 94 est hors sujet ! Quant à l'amendement n° 127, il se borne à reporter de deux ans, soit avant le 1er janvier 2019, la fixation, par la loi, de modalités particulières pour l'élection des conseillers métropolitains.
Il n'en demeure pas moins que cette question est importante et suscite des débats. J'ai été président de l'association des maires des grandes villes de France : beaucoup d'entre eux souhaitent une élection distincte au suffrage universel des conseillers, d'autres non.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - On compte aujourd'hui quinze métropoles en France. Peut-on admettre qu'un seul article de ce texte permette d'en créer d'un coup sept nouvelles sans en avoir évalué les effets ? Et cela sans en avoir exploré les conséquences ! C'est nous demander de signer un chèque en blanc, d'autant que le débat sur le mode d'élection est renvoyé à 2019. Un article sur les métropoles dans un projet de loi de 40 articles consacrés au statut de Paris, c'est un peu cavalier...
M. Jean-Pierre Sueur. - Les métropoles existantes ont été créées dans les mêmes conditions. La question du scrutin n'avait pas non plus été réglée. Et dans le délai prévu par l'amendement, ce seront les parlementaires qui décideront.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 86 et 85.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements nos 109, 17 et 93 qui rétablissent l'article 41 dans sa rédaction initiale.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous les voterons. Il serait logique de créer une métropole dans chaque région. Quant aux agglomérations de Saint-Etienne et de Toulon, elles ont plus de 400 000 habitants.
Mme Esther Benbassa. - Nous les voterons.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 109, 17 et 93.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements identiques nos 3 rectifié bis et 18 rectifié bis sont plus restrictifs et ne visent que les agglomérations de Dijon et Orléans. Encore une fois, cette proposition aurait dû s'inscrire dans une réflexion globale. Avis défavorable.
M. Jean-Pierre Sueur. - J'ai déposé l'amendement n° 18 rectifié bis et M. Cardoux a déposé l'amendement n° 3 rectifié bis qui est identique, preuve qu'au-delà des clivages partisans, des rapprochements sont possibles...
Mme Jacqueline Gourault. - Ephémères...
Mme Esther Benbassa. - Ou plutôt conjoncturels.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je le conteste. Contrairement à ce que vous laissez penser, lorsqu'un parlementaire s'exprime, il ne le fait pas seul : il représente une population. La création d'une métropole à Orléans est très attendue. Encore une fois, il serait logique que chaque région compte une métropole, et je soutiendrai tous les amendements allant en ce sens.
Mme Jacqueline Gourault. - Je ne doute pas que beaucoup souhaitent cette création dans le Loiret...
M. Jean-Pierre Sueur. - Et au-delà !
Mme Jacqueline Gourault. - L'argument selon lequel il faut une métropole par région est pertinent. Il reste que le rapporteur a raison de s'interroger sur la manière dont on fait la loi. Après des débats nourris, nous avons fixé des critères dans la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam). Aujourd'hui, il est question de les assouplir, avec l'inévitable effet d'entraînement que cela suscite : beaucoup d'autres agglomérations envisagent de devenir métropoles, d'autant que certains évoquent une majoration de la dotation globale de fonctionnement (DGF) au bénéfice de la métropole...
M. Jean-Pierre Sueur. - À tort !
Mme Jacqueline Gourault. - Cela suscite des inquiétudes parmi les autres collectivités territoriales sur la répartition des concours financiers de l'État, au sein d'une enveloppe fermée... Non pas que j'entende opposer le rural à l'urbain - c'est une tendance contre laquelle je me suis toujours battue, jugeant qu'il existe des retombées positives de la ville sur les campagnes - mais on ne peut faire fi des inquiétudes.
Je suis élue du Loir-et-Cher, situé entre le Loiret et l'Indre-et-Loire, soit entre Tours et Orléans. Je regrette profondément qu'aucune réunion de concertation entre les élus de Tours, Orléans et Blois n'ait été organisée. Ce n'est pas faute de l'avoir demandé, d'autant plus qu'à l'époque où Pierre Sudreau était maire de Blois, un projet de création d'un pôle métropolitain dans la vallée de la Loire, alors qualifié de « métropole-jardin », avait été envisagé. Il serait raisonnable que ceux qui défendent aujourd'hui un projet de métropole consultent leurs voisins.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je me suis battu avec Jacqueline Gourault pour que notre région s'appelle « Centre-Val de Loire ». Nos intérêts sont liés. Ces amendements ne font pas obstacle à la création d'un pôle métropolitain dans la vallée de la Loire. Pierre Sudreau, maire de Blois, Roger Secrétain, maire d'Orléans, et Jean Royer, maire de Tours, en avaient, en leur temps, jeté les bases. Comme maire d'Orléans, j'ai moi-même travaillé en ce sens avec Jack Lang, alors maire de Blois, et Jean Royer. La discussion se poursuit toujours. À l'heure de la mondialisation, les guerres picrocholines entre villes voisines ne sont plus de mise.
L'autre question que vous soulevez concerne le financement. Le passage du statut de communauté urbaine à celui de métropole ne s'accompagne d'aucune majoration de la DGF. L'accession d'Orléans au statut de métropole n'entrainerait aucun gain financier.
En revanche, je suis de ceux qui estiment que la gradation des dotations qui existe entre communautés de communes, communautés d'agglomération et communautés urbaines est injuste. Depuis longtemps, je plaide pour sa révision. Alençon ou Le Creusot ont réussi dès l'origine à monter dans le train des communautés urbaines, si bien qu'elles ont touché quatre fois plus de DGF que des agglomérations comparables. Le débat sur la DGF est légitime, mais c'est un autre débat. Le vrai changement aura lieu le 1er janvier prochain, lorsque l'agglomération d'Orléans deviendra une communauté urbaine, avec une DGF majorée. Ensuite, le passage au statut de métropole sera neutre financièrement.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le Pacte État-métropoles est malgré tout doté de 150 millions d'euros.
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est conjoncturel...
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Mais les dotations ont tendance à baisser partout ailleurs...Votre propos illustre la dynamique créée par l'abaissement des seuils. Si demain, les métropoles ne sont plus au nombre de quinze, mais de vingt-deux, cela créera un appel d'air, et davantage d'agglomérations demanderont à se transformer en communautés urbaines.
M. Jean-Pierre Sueur. - Le problème des dotations de l'Etat aux collectivités est réel, mais il est disjoint de la question des métropoles. Le Gouvernement devra avoir le courage d'ouvrir un débat sur la DGF, car les inégalités dans sa répartition sont anciennes.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - La création de métropoles eût été la bonne occasion. Sinon, c'est uniquement cosmétique...
M. Jean-Pierre Sueur. - Encore une fois, la transformation de communautés urbaines en métropoles est un autre sujet. La création d'une métropole est sans incidence sur les dotations de l'État aux collectivités locales. Elle a un effet sur les compétences, pas sur les finances. C'est dans le rapport entre l'agglomération, le département, la région et l'État que la différence se fait sentir.
La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques nos 3 rectifié bis et 18 rectifié bis.
M. Jean-Pierre Sueur. - Par voie de conséquence et par solidarité, je serai favorable à l'amendement n° 96.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Il est pourtant plus restrictif que le texte gouvernemental, qui permet la création de quatre nouvelles métropoles. Cet amendement ouvre le statut métropolitain aux EPCI à fiscalité propre de plus de 400 000 habitants. Pourraient en bénéficier les agglomérations de Saint-Étienne et de Toulon ainsi que la communauté urbaine Grand Paris Seine et Oise, créée le 1er janvier 2016 par la fusion de six intercommunalités du nord du département des Yvelines, et qui compte 409 552 habitants. Ce n'est pas neutre ! Approuver cet amendement tout en se déclarant favorable à l'article 41 me semble incohérent, puisqu'en faisant du seuil de 400 000 habitants le critère pertinent, il condamne, de facto, le régime dérogatoire prévu par l'article 41. Avis défavorable, ainsi qu'aux amendements nos 87 et 88.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 96, 87 et 88.
Articles additionnels après l'article 41 (supprimé)
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 127 vise à reporter de deux ans la fixation, par la loi, des modalités particulières pour l'élection des conseillers métropolitains.
M. Jean-Pierre Sueur. - J'y suis favorable, car il est plus protecteur. La commission mixte paritaire sur la loi NOTRe a décidé que la question devrait être traitée en 2017, mais ce sera une année électorale ! Mieux vaudrait la traiter en 2019 : le débat sera de meilleure qualité. Le Gouvernement a fait preuve de sagesse en déposant cet amendement.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Vous vous exprimez avant que le rapporteur n'ait donné son avis !
M. Jean-Pierre Sueur. - Vous avez raison. Je vous prie de m'en excuser.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous n'arriverons pas à nous mettre d'accord, car nous ne donnons pas la même signification à ce report de deux ans de l'élection des conseils des métropoles au suffrage universel direct dans le cadre d'un scrutin dédié. Il eût été plus simple de mettre un terme définitif à cette question, qui n'a pas lieu d'être. Avis défavorable.
M. Jean-Pierre Sueur. - L'amendement n° 94 est encore plus clair.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Même remarque !
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 80 rectifié prévoit de désenclaver les territoires. Il semble irrecevable, mais il mérite réflexion. Sans vouloir opposer urbain et rural, la création des métropoles pose la question de leur rapport à leur environnement.
M. Jean-Pierre Sueur. - Quarante-cinq minutes d'automobile... Il faudrait savoir de quelle voiture on parle !
L'amendement n° 80 rectifié est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 82 et 83.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Comme convenu, nous examinerons mercredi les amendements du Gouvernement déposés aujourd'hui sur le titre II.
Création d'une collectivité territoriale à statut particulier dénommée « Ville de Paris »
M. M. DARNAUD
S/Amt 143 à l'Amt 101
Avis du maire d'arrondissement sur toute autorisation d'étalage
et de terrasse dans l'arrondissement
Transfert de certaines polices spéciales
du préfet de police vers le maire de Paris
Entrée en vigueur des transferts de police spéciale au maire de Paris
Dispositions tendant à faciliter la mutualisation des services
entre les différentes administrations territoriales de Paris
Rapport sur l'évolution des structures et des compétences en Île-de-France
Favorable sur le I sous réserve de l'adoption du sous-amendement du rapporteur -
Défavorable au II
Régime juridique du conseil de Paris
Régime budgétaire et comptable de la Ville de Paris
Mise en place d'un régime indemnitaire spécifique aux membres du Conseil de Paris
et aux maires et adjoints aux maires d'arrondissement de Paris
Transfert des agents de la commune et du département de Paris à la collectivité unique
Entrée en vigueur et habilitation législative
Maintien des mandats en cours
Substitution de la Ville de Paris aux communes et département de Paris
dans tous leurs actes
Régime budgétaire et comptable transitoire de la Ville de Paris
Modalités de répartition de la dotation de gestion locale
entre les arrondissements en cas de désaccord avec le conseil municipal
Modification des modalités de répartition
de la dotation d'animation locale
Création d'un secteur électoral regroupant
Mise en place d'une conférence d'arrondissements chargée de préparer
le secteur regroupant les quatre premiers arrondissements parisiens
Date d'entrée en vigueur du nouveau secteur unique
Transfert au préfet de police de Paris de la police
des aérodromes de Paris-Charles-de-Gaulle et du Bourget
pour réformer le régime juridique des établissements de jeux
Transfert sous l'autorité du maire de Paris des agents chargés
de la circulation, du stationnement et de la gestion des fourrières
Possibilité pour les établissements publics fonciers et d'aménagement
de l'État de recourir aux moyens d'un autre de ces établissements
Composition du conseil d'administration de Grand Paris Aménagement
et coordinations relatives à sa nouvelle appellation
Irrecevable (art. 48, alinéa 3, du règlement)
pour créer un établissement public local chargé de l'aménagement,
de la gestion et de la promotion du quartier d'affaires de La Défense
Dérogation à la procédure d'autorisation administrative unique
pour certaines infrastructures linéaires de transport
Extension des missions de la Société du Grand Paris
à des activités d'exploitation de réseaux de chaleur
Article additionnel après l'article 41 (supprimé)
La réunion est ouverte à 10 h 10
M. Philippe Bas, président. - Nous recevrons le ministre de l'intérieur à propos du fichier des cartes nationales d'identité et des passeports mardi 15 novembre à 9 heures. L'audition sera ouverte aux membres des autres commissions, ainsi qu'à la presse.
M. Jean-Yves Leconte. - Quand le débat en séance publique sur ce thème est-il prévu ?
M. Philippe Bas, président. - La date de cet éventuel débat n'a pas encore été fixée. Ce débat répondrait à un souhait de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil), repris à son compte par le ministre de l'intérieur. L'audition de la semaine prochaine nous donnera déjà la possibilité d'approfondir la question.
J'ai également demandé à entendre le président du Conseil national du numérique et la présidente de la Cnil. Le Sénat a été à l'origine d'une proposition de loi adoptée en 2012 contre les usurpations d'identité, une tragédie qui touche un nombre croissant de nos concitoyens.
M. Hugues Portelli. - Sans compter les faux papiers utilisés par les arrivants sur le territoire national.
M. Philippe Bas, président. - Dès 2005, le Sénat avait envisagé la création d'un fichier numérique fiable des documents d'identité. La proposition de loi sénatoriale déposée en 2010 a malheureusement été déséquilibrée par un amendement du Gouvernement après un accord en commission mixte paritaire qui a provoqué un dernier mot de l'Assemblée nationale et une censure du Conseil constitutionnel en 2012 ; il reste que notre travail a été, à mon avis, respectueux des libertés, consensuel et utile.
M. Philippe Bas, président. - Nous devons désigner un rapporteur sur le projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique. Un grand nombre des articles de ce texte seront délégués au fond aux autres commissions permanentes, mais la nôtre est traditionnellement compétente sur les textes relatifs à l'outre-mer. Je propose la désignation de Mathieu Darnaud, qui a déjà rapporté plusieurs textes sur ce thème.
M. Mathieu Darnaud est nommé rapporteur sur le projet de loi de programmation n° 19 (2016-2017), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique.
M. Philippe Bas est nommé rapporteur pour avis sur la proposition de résolution n° 75 (2016-2017), présentée par M. Ronan Dantec et les membres du groupe écologiste, tendant à la création d'une commission d'enquête sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures, intégrant les mesures d'anticipation, les études préalables, les conditions de réalisation et leur suivi dans la durée, ainsi que sur la proposition de résolution n° 96 (2016-2017), présentée par M. Bruno Retailleau et les membres du groupe Les Républicains, apparentés et rattachés, tendant à la création d'une commission d'enquête sur les frontières européennes, le contrôle des flux des personnes et des marchandises en Europe et l'avenir de l'espace Schengen.
M. Philippe Bas, rapporteur pour avis. - Nous sommes saisis d'une proposition de résolution, présentée par M. Ronan Dantec et les membres du groupe écologiste, tendant à la création d'une commission d'enquête sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures, intégrant les mesures d'anticipation, les études préalables, les conditions de réalisation et leur suivi dans la durée et d'une proposition de résolution, présentée par M. Bruno Retailleau et les membres du groupe Les Républicains, apparentés et rattachés, tendant à la création d'une commission d'enquête sur les frontières européennes, le contrôle des flux des personnes et des marchandises en Europe et l'avenir de l'espace Schengen.
Vous venez de me désigner comme rapporteur. J'ai constaté que les conditions juridiques requises pour la création de ces commissions d'enquête étaient remplies. Je vous propose donc d'adopter mes rapports pour avis et d'admettre que les propositions de résolution sont recevables.
La commission déclare recevables les deux propositions de résolution.
La commission poursuit l'examen des amendements sur son texte n° 83 (2016-2017) sur le projet de loi n° 815 (2015-2016) relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain (procédure accélérée).
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Mon amendement n° 150 est un amendement de conséquence de la suppression de l'article 4 instituant une commission permanente.
La commission adopte l'amendement n° 150.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - J'ai longtemps cherché le lien entre le texte initial et l'amendement n° 145 qui précise le statut juridique de l'établissement public du campus Condorcet. Toutefois, plutôt que de vous proposer de déclarer irrecevable cet amendement, j'en demande le retrait.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 145 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Reprenant la logique de deux amendements déposés en commission par nos collègues Sophie Primas, Alain Vasselle et Alain Richard mais déclarés contraires à l'article 40 de la Constitution, l'amendement n° 147 rectifié du Gouvernement autorise à titre expérimental la société d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer) d'Île-de-France à exercer son droit de préemption sur la vente de parcelles forestières d'une superficie inférieure à 3 hectares, alors qu'aujourd'hui elle ne peut préempter que les surfaces inférieures à un demi hectare en petite couronne et à un hectare en grande couronne. Élargir le droit de préemption permettrait de lutter contre le mitage des parcelles constaté en Ile-de-France. Avis favorable.
M. Alain Vasselle. - J'y suis favorable à la condition que le droit de préemption prévu dans l'amendement soit parfaitement encadré. Depuis quelques années, les Safer ont tendance à agir comme des agences immobilières tout en jouissant de davantage de droits que ces dernières. Cela crée une situation inéquitable.
M. Alain Richard. - En Île-de-France, se multiplient les achats à bon compte de parcelles forestières abandonnées pour y faire ensuite de l'habitat dispersé. Ces opérations contribuent à la dégradation du patrimoine forestier et du cadre de vie. D'où la mesure proposée, que le Gouvernement a bien voulu reprendre dans cet amendement, qui vise à protéger le patrimoine forestier dans une région où la pression foncière est très forte. Les Safer n'auront le droit de préempter que dans certains cas.
M. Alain Vasselle. - Avant toute vente de parcelle forestière, le droit en vigueur impose aux notaires de consulter les propriétaires riverains, qui ont un droit d'acquisition prioritaire. Attention à ne pas les priver de ce droit en autorisant les Safer à préempter. En réalisant des acquisitions à droit minoré, ces dernières pourraient retirer un avantage financier de la revente des parcelles. Voilà le véritable problème.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement prévoit - je cite l'objet - que le droit de préemption des Safer « ne peut l'emporter sur les droits de préférence prévus par l'article L. 331-19 du code forestier bénéficiant aux propriétaires de terrains boisés contigus ». Cela ne répond-il pas à votre préoccupation ?
M. Alain Vasselle. - Je prends note de cette garantie.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 147 rectifié.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je comprends la logique de l'amendement n° 129 du Gouvernement qui sépare la fonction de directeur général de Grand Paris Aménagement de celle de président du conseil d'administration. Toutefois, il a été déposé trop tardivement pour me laisser le temps de mener les auditions et entretiens qui s'imposent. De plus, la répartition des sièges entre l'État et les collectivités locales et la date à laquelle un décret doit modifier un autre décret relèvent du pouvoir réglementaire.
À ce stade de la réflexion, avis défavorable.
M. Christian Favier. - Je partage les réserves du rapporteur. Cet amendement modifie substantiellement la gouvernance de Grand Paris Aménagement. Certes, la métropole n'y est pas représentée en tant que telle en l'état du droit, mais les territoires qui la composent le sont. Tout cela mériterait un examen plus détaillé.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 144 du Gouvernement, qui modifie des dispositions de la loi « liberté de la création, architecture et patrimoine » relatives à la publicité à proximité des monuments historiques, est un cavalier législatif. À ce titre, il est irrecevable.
L'amendement n° 144 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 146 relatif à la desserte de l'aéroport de Roissy appelle la même remarque que l'amendement n° 129. Le Sénat a adopté lundi le projet de loi relatif au Charles-de-Gaulle Express... Il y a là un problème de méthode. Le CDG Express, le RER B et la ligne 17 du Grand Paris Express relieront, à terme, Paris à l'aéroport de Roissy. Il convient de les traiter ensemble. Or dans cet amendement, le Gouvernement revient sur la desserte assurée par le Grand Paris Express en prévoyant un arrêt de quatre minutes en gare de Pleyel. Dans ces conditions, retrait ou avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 146 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 130 remédie à la censure par le Conseil constitutionnel, le 21 octobre 2016, de la procédure de rattachement à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre d'une commune nouvelle résultant de la fusion de communes appartenant à des EPCI distinctes, prévue au II de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales. Il reprend une disposition adopté par le Sénat le 26 octobre dernier lors de l'examen de la proposition de loi sur la recomposition de la carte intercommunale. En l'absence de certitude sur l'adoption de cette dernière avant la fin de l'année, il me semble opportun d'adopter l'amendement.
M. Jean Louis Masson. - Je me félicite que le Gouvernement se préoccupe de la cohérence des limites des communes nouvelles et intercommunalités ; mais cela doit s'inscrire dans une vision globale des circonscriptions administratives. Ainsi, dans le bouleversement actuel, rien n'est prévu pour aider les intercommunalités à éviter les chevauchements sur deux ou trois départements.
M. Alain Vasselle. - Je me rallie à l'avis du rapporteur, mais nous nous éloignons du coeur du texte. Attendons le bilan général de la mission de suivi et de contrôle de la mise en oeuvre de la loi NOTRe désignée par notre commission pour élaborer un texte global, plutôt que de corriger les dispositions de la loi au fil des textes.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je partage votre analyse. Notre mission de suivi, qui a souhaité conduire un travail exhaustif, rendra son rapport avant de la fin de l'année. Je n'ai pas souhaité déclarer cet amendement irrecevable car il concerne les métropoles.
M. Alain Richard. - C'est un débat de gestion de la procédure législative. Nous avons adopté une proposition de loi rééquilibrant la répartition des conseillers communautaires par accord local, mais elle a peu de chances d'aboutir, n'ayant pas été inscrite en priorité à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Le Conseil constitutionnel venait d'annuler une disposition permettant aux communes nouvelles de rejoindre l'intercommunalité de leur choix. C'est pourquoi le ministre Jean-Michel Baylet a proposé l'insertion de ces dispositions dans la proposition de loi de notre collègue Jacqueline Gourault, afin de lui donner une petite chance d'être adoptée. Si, au lieu de cela, nous les transposons dans ce texte, il est probable que la proposition de loi de notre collègue finira dans un tiroir... Tactiquement, cela ne me semble pas judicieux.
M. Pierre-Yves Collombat. - Envisagez-vous, comme je crois le comprendre, une révision de la loi NOTRe ?
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - La mission de suivi et de contrôle a été constituée dans l'idée que son rapport final servirait de base à un texte global qui corrigerait la loi NOTRe et irait plus loin dans certains domaines, puisque nous examinons l'ensemble des lois de réforme territoriale depuis 2010. Des tendances lourdes se dégagent de notre travail, sur l'eau et l'assainissement, les intercommunalités - notamment la question de la revoyure - ou encore les communes nouvelles.
M. Philippe Bas, président. - Je remercie nos collègues de la mission de suivi pour leur travail qui progresse rapidement.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 130.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Issus du comité interministériel aux ruralités, les amendements nos 131 et 132 du Gouvernement réduisent, pour le premier, la liste des actes des collectivités territoriales soumis au contrôle de légalité et élargissent, pour le second, la liste des attributions que le conseil municipal peut déléguer au maire. En dépit de leur intérêt, ces dispositions me semblent irrecevables car elles ne présentent pas de lien, même indirect, avec le projet de loi.
Les amendements nos 131 et 132 sont déclarés irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution.
Irrecevable (article 48 alinéa 3 du Règlement)
La commission procède ensuite à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Yves Leconte sur le projet de loi de finances pour 2017 (mission « Direction de l'action du Gouvernement », programme « Protection des droits et libertés »).
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis. - Le programme 308 intitulé « Protection des droits et libertés » recouvre dix autorités administratives indépendantes (AAI) et une autorité publique indépendante (API), le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA). Le budget de ces organismes varie de 200 000 à 38 millions d'euros.
Le montant total des autorisations d'engagement pour ce programme s'élève à 101 millions, en hausse de 4 % par rapport à 2016, et celui des crédits de paiement, à 95 millions, en baisse de 7 %.
Le regroupement d'une partie des AAI dans l'ensemble immobilier Ségur-Fontenoy se poursuit : la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et le Défenseur des droits s'y sont déjà installés cet automne, la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), le Comité consultatif national d'éthique (CCNE) et la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) devraient les rejoindre dans un an. Ces mouvements ont pour conséquence un transfert des loyers versés du programme 308 vers le programme 129. Les conditions de réalisation de l'opération ayant été débattues à la commission des finances, je me contenterai de constater que la baisse des crédits du Défenseur des droits est liée à ce transfert.
Plusieurs évolutions sont à relever dans les périmètres de compétence des AAI. Conformément à la loi sur la République numérique, la CNIL se voit confier les attributions relatives au droit à l'oubli et à l'anonymisation dans le cadre de l'open data. La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) sera chargée de traiter les déclarations de patrimoine des fonctionnaires et des magistrats et de contrôler la pratique du « pantouflage ». Le CSA passera, à sa demande, du contrôle de l'égalité du temps de parole des candidats à l'élection présidentielle à celui de l'équité.
La décision du Conseil constitutionnel relative aux communications hertziennes, en prévoyant la compétence de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) sur les techniques mises en oeuvre par ce moyen de communication, aura pour conséquence un accroissement de l'activité de cette dernière.
Les dispositions du projet de loi dit « Sapin II » prévoyant une aide financière sous forme d'une avance sur les frais de procédure et de secours financier temporaire des lanceurs d'alerte, supprimées par le Sénat, ont été réintroduites hier par l'Assemblée nationale en lecture définitive. Elles devraient engendrer pour le Défenseur des droits une dépense supplémentaire non prévue dans son budget. Le Secrétaire général du Gouvernement m'a indiqué que le financement de cette nouvelle compétence serait abondé par l'État une fois la loi promulguée.
Les autorisations d'engagement de la HATVP doublent, alors que les crédits de paiement sont en augmentation de 60 %. L'autorité, pour faire face à l'afflux de déclarations de patrimoine et d'intérêts que j'ai évoqué, recrute dix ETP supplémentaires. Toutefois, la mise en place de la procédure de déclaration en ligne, qui lui évitera la conservation de documents papier dont je ne perçois plus l'utilité, m'incite à penser que la HATVP est très bien dotée.
M. Jacques Mézard. - Bien vu !
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis. - Le CSA, je l'ai indiqué, est favorable au contrôle de l'équité du temps de parole ; toutefois, constatant l'augmentation du nombre de chaînes de radio et de télévision, l'autorité estime que son budget ne suffit pas face à cette tâche plus complexe qu'un simple contrôle d'égalité. Le manque de moyens laisse à penser que le contrôle du CSA sera essentiellement basé sur les déclarations des médias.
Malgré le manque de moyens déploré par son président, Olivier Schrameck, le CSA souhaiterait étendre son rôle de régulateur aux sites internet des chaînes de radio et de télévision, alors que la loi ne le prévoit pas. Par ailleurs, le collège de l'autorité va être réduit, mais je ne dispose pas des chiffres du budget de cet organe.
La CNIL a signalé que le nombre de plaintes et de dossiers qu'elle avait à traiter avait été multiplié par deux entre 2012 et 2015 ; or ce ne sont pas des tâches que peut traiter un algorithme. De là une tension sur son budget. Le règlement européen sur la protection des données qui entrera en vigueur en 2018 prévoit un passage du régime de l'autorisation préalable à un régime de déclaration assorti d'une sanction en cas de non-respect des obligations. La CNIL, dans ce cadre, pourra prononcer des amendes allant jusqu'à 4 % du chiffre d'affaires mondial de l'entreprise contrevenante. La conséquence sera double pour l'autorité : moins d'autorisations à délivrer en amont, et davantage de recettes qui abondent le budget de l'État.
La CNIL nous a aussi indiqué que le blocage des sites pédopornographiques ou faisant l'apologie du terrorisme était confié à une personnalité qualifiée qui n'a pas de suppléant, ce qui pose difficulté. En outre, il est difficile de trouver des agents à la fois volontaires et qualifiés pour visionner ces sites.
2016 a été la première année de plein exercice pour la CNCTR. Elle a pour mission de délivrer un avis préalable sur toutes les demandes de mise en oeuvre des techniques de renseignement, aux termes de la loi de juillet 2015. Elle assure également un contrôle a posteriori. D'après son président, la CNCTR est en mesure de délivrer les avis dans un délai raisonnable. La modification du contexte européen du renseignement appelle une réflexion sur le développement des coopérations entre les services de contrôle des différents États membres.
De taille très réduite, la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) a néanmoins un rôle important, puisqu'elle émet des avis sur la déclassification et la communication d'informations protégées par le secret défense. Son président accompagne également toute perquisition dans des locaux abritant ce type d'informations. Le principal problème de cette autorité - nous en avons fait part, l'année dernière, au Secrétaire général du Gouvernement - est le fait que son fonctionnement est assuré par du personnel détaché du ministère de la défense, ce qui peut porter atteinte à son indépendance.
La Contrôleure générale des lieux de privation de liberté (CGLPL), Adeline Hazan, nous a annoncé son intention de mener à bien avant la fin de son mandat la visite de tous les établissements psychiatriques sur le territoire. C'est une mission essentielle qui permet de fixer un cadre aux hôpitaux psychiatriques en matière de privation de liberté. Enfin, Mme Hazan a souligné qu'il restait peu de temps aux contrôleurs pour participer aux questions qui agitent le débat public, comme la détention des mineurs ou la radicalisation. Cette frustration est compensée par des interventions publiques ciblées sur des sujets identifiés comme majeurs.
Malgré ces réserves - en particulier la situation anormale du CCSDN, que le projet de lois de finances pour 2017 ne règle pas en dépit des promesses formulées l'année dernière - je vous propose d'approuver les crédits du programme 308.
M. Jacques Mézard. - Je remercie notre rapporteur pour son travail qui démontre tout l'intérêt de veiller à l'évolution des budgets des autorités administratives dites indépendantes. Ce qu'il a dit sur la HATVP en est l'illustration : il n'a pas été convaincu par les financements octroyés à cette autorité dans le projet de budget. Attention aux dérives, ne serait-ce que financières.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je m'interroge sur la capacité du CSA à juger en équité - et non plus en égalité - les temps de parole des candidats : disposez-vous d'informations plus précises ?
Mme Catherine Tasca. - Notre rapporteur a évoqué le regroupement de plusieurs AAI dans un même site : quels sont les organismes concernés ? Le CSA en fera-t-il partie ?
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis. - La CNIL et le Défenseur des droits sont déjà installés dans l'ensemble immobilier Ségur-Fontenoy ; la CADA, le CCNE et la CNCDH devraient les rejoindre d'ici un an.
Je ne dispose pas d'information particulière concernant l'équité, monsieur Collombat : les radios et les télévisions devront déclarer les temps de parole des candidats mais je ne sais qui, in fine, sera juge. Le président du CSA nous a indiqué qu'il ne disposerait pas du personnel pour tout enregistrer et tout regarder. Certes, des algorithmes pourraient y parvenir mais je n'ai hélas pas le sentiment que le CSA dispose de tels outils. La notion d'égalité est objective alors que celle d'équité est beaucoup plus subjective et peut varier en fonction de la déontologie de chaque radio et de chaque chaîne de télévision. Il est paradoxal de prévoir des moyens à l'identique alors que les missions du CSA se sont complexifiées.
Compte tenu du rôle de « vigie » de certaines AAI en période d'état d'urgence (Défenseur des droits, CGLPL, CNCDH), il est surprenant de constater que la HATVP bénéficie de la plus forte augmentation de crédits. Certes, l'évolution de son périmètre et les élections à venir peuvent le justifier, mais de telles hausses ne sauraient être systématiques.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Protection des droits et libertés » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».
Enfin la commission procède à l'examen du rapport pour avis de Mme Catherine Di Folco sur le projet de loi de finances pour 2017 (mission « gestion des finances publiques et des ressources humaines », programme « fonction publique »).
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Pour cet avis budgétaire « fonction publique », je vous propose tout d'abord d'examiner l'évolution des effectifs de la fonction publique d'État.
Un rappel : la fonction publique représente plus de 5 millions d'équivalents temps plein (ETP), soit environ 20 % de l'emploi total. Ces effectifs sont répartis entre l'État (45 % des ETP), les collectivités territoriales (34 %) et les hôpitaux (21 %).
En 2012, l'objectif du Gouvernement était de stabiliser ces effectifs au cours du quinquennat. Des créations de postes étaient prévues dans des secteurs identifiés comme prioritaires (enseignement, justice, sécurité), tout comme une réduction à due concurrence des effectifs dans les autres domaines d'intervention de l'État.
S'agissant des créations, 60 000 postes supplémentaires dans le secteur de l'enseignement et 5 000 dans ceux de la sécurité et de la justice étaient annoncés pendant le quinquennat. À cet objectif initial se sont ajoutés l'actualisation de la loi de programmation militaire (LPM), avec la création de 2 300 postes au ministère de la défense en 2016, et le pacte de sécurité, annoncé par le président de la République à la suite des attentats de 2015, qui prévoyait la création de 8 500 emplois supplémentaires sur deux ans.
Durant ce quinquennat, un total de 75 800 postes supplémentaires a ainsi été annoncé pour les secteurs prioritaires. En prenant en compte les créations de postes prévues par le projet de loi de finances pour 2017, cet objectif devrait être dépassé avec 79 527 emplois créés depuis 2012. Cet écart s'explique principalement par des créations de postes supplémentaires dans les secteurs de la justice et de la sécurité.
Parallèlement, 36 447 postes ont été supprimés en cinq ans, notamment 15 000 postes au ministère de la défense en 2013 et 2014, 11 000 postes au ministère des finances et des comptes publics, etc.
Durant ce quinquennat, les créations nettes de postes dans la fonction publique d'État s'établiraient ainsi à 43 080. L'objectif initial de stabilité des effectifs n'a donc pas été tenu.
Corrélativement, la masse salariale de l'État a augmenté de 3,2 milliards d'euros par rapport à 2016, pour un total de 84,69 milliards en 2017, soit + 4 %. Cette augmentation s'explique notamment par la création de nouveaux postes, pour des dépenses supplémentaires estimées à 560 millions, et par l'augmentation de 0,6 % de la valeur du point d'indice pour un montant de 850 millions. Il s'agit de la deuxième hausse consécutive de cet indice, après six années de gel. Enfin, la mise en oeuvre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) coûtera 687 millions en 2017.
En 2015, la Cour des comptes avait qualifié de préoccupante l'augmentation de la masse salariale de l'État, cette tendance contribuant à aggraver le déficit public et empêchant de dégager des marges budgétaires supplémentaires pour rénover la gestion de la fonction publique. Je ne peux que suivre cette position.
J'en viens maintenant à l'étude du programme 148 « fonction publique ».
Piloté par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), ce programme est intégré à la mission « gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Il comprend trois actions : la formation interministérielle, l'action sociale interministérielle et le développement de l'apprentissage. Ce programme ne concerne que les politiques interministérielles de ressources humaines : il vise à appuyer et à compléter les initiatives ministérielles, non à s'y substituer.
Au titre du projet de loi de finances pour 2017, le programme 148 est doté de 245,14 millions d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 4,57 % par rapport à 2016. Les crédits consacrés à l'action sociale interministérielle restent stables. Ceux alloués à la formation augmentent de 6,34 % et ceux alloués à l'apprentissage de 18,57 %.
Concernant la formation interministérielle des fonctionnaires, près de 90 % des crédits du programme 148 sont destinés à l'École nationale d'administration (ENA) et aux instituts régionaux d'administration (IRA). Les crédits se montent à 83,13 millions d'euros, soit une hausse de 4,96 millions par rapport à 2016. Cette augmentation est due à l'accroissement du nombre d'élèves accueillis au sein des IRA et à la création d'un fonds d'innovation RH doté d'un million. Ce fonds permettrait de financer des expérimentations en matière RH sur la base d'un appel à projet national.
Consacrée à l'apprentissage, la deuxième action du programme 148 a été créée en 2016 pour inciter les administrations de l'État à recruter des apprentis. Elle permet de prendre en charge la moitié des coûts de rémunération et de formation des apprentis recrutés en 2015 et 2016. Le montant de cette action augmente de 5,57 millions d'euros pour un total de 35,57 millions. Les objectifs fixés étaient ambitieux : le Gouvernement voulait recruter 4 000 apprentis en 2015 et 10 000 cette année. Les objectifs ont été dépassés pour 2015, avec 4 496 apprentis intégrés à la fonction publique d'État. En revanche, l'objectif pour 2016 n'est pas encore atteint puisqu'en octobre, seuls 7 700 apprentis avaient été recrutés.
Cette action ne s'adresse qu'au versant étatique de la fonction publique et non aux versants territorial et hospitalier, ce qui est regrettable. Les chiffres de recrutement d'apprentis dans la fonction publique territoriale sont d'ailleurs préoccupants : alors que les collectivités sont les principaux employeurs d'apprentis dans le secteur public, leur recrutement est passé de 7 218 en 2014 à 6 510 en 2015.
Je fais une parenthèse concernant l'apprentissage dans la fonction publique territoriale. Le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) est missionné depuis l'an passé pour la formation des apprentis, malgré la baisse de la cotisation due par les collectivités territoriales à cet établissement public, cotisation qui est passée en 2015 de 1 % à 0,9 % de la masse salariale. Les réserves financières du CNFPT vont fondre rapidement, d'autant que le taux de 0,9 % est maintenu dans ce projet de loi de finances. Les délégations régionales du CNFPT vont devoir faire plus de formations avec moins de moyens. Nous en reparlerons certainement dans les années à venir.
Ce projet de loi de finances stabilise le montant de l'action sociale interministérielle - troisième composante du programme 148 - à 126,44 millions d'euros. Le programme finance neuf prestations d'action sociale interministérielles. Trois d'entre elles représentent près de 80 % du total : le chèque emploi-service universel (CESU), le chèque-vacances et la réservation de places de crèche.
En complément, j'ai souhaité approfondir l'examen des crédits alloués aux instituts régionaux d'administration (IRA).
Des IRA ont été créés dans cinq villes : Lille, Lyon, Nantes, Metz et Bastia. Outre la formation continue des fonctionnaires en poste, les IRA sont chargés de la formation initiale des attachés d'administration, corps interministériel de catégorie A. Le degré de sélectivité des IRA demeure élevé : 643 élèves ont été admis à la rentrée 2015 sur un total de 10 303 candidatures, soit un taux de réussite de 8,9 %. Je me suis rendue dans les établissements de Lille et de Lyon.
M. François Grosdidier. - Vous auriez dû aussi venir à Metz !
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - J'y viendrai avec grand plaisir !
Au cours de mes déplacements, j'ai constaté que les formations dans les IRA étaient très professionnalisantes, deux stages de longue durée étant réalisés durant la scolarité.
À l'issue de la formation, les élèves sont intégrés au corps interministériel des attachés d'administration de l'État (CIGeM). Ils sont chargés de fonctions de conception, d'expertise, de gestion ou de pilotage d'unités administratives et de fonctions d'encadrement. Le caractère transversal de ce corps permet aux attachés d'accéder à une grande diversité de postes, tant à la sortie des IRA qu'à l'occasion de mobilités ultérieures.
Le coût de formation d'un élève des IRA s'élève à environ 60 838 euros : il comprend notamment le traitement des étudiants et celui des 107 ETP employés par les IRA. S'agissant des recettes, 95 % des fonds sont issus de la subvention pour charges de service public prévue dans le programme 148. En outre, les IRA dispensent des formations payantes afin de diversifier leurs revenus.
Le montant du programme 148 augmente car 110 élèves supplémentaires seront formés par ces instituts à compter de la rentrée 2017. Les ministères ont besoin de plus d'attachés d'administration. Ils ont été obligés, jusqu'à présent, d'organiser des concours parallèles pour pourvoir à leurs besoins en personnel. Il est dommage que les agents recrutés par ces « concours directs » soient privés de la formation dispensée par les IRA, d'où l'idée d'accroître le nombre d'étudiants en IRA. Le Gouvernement a prévu une augmentation de 1,9 million d'euros de la subvention pour charges de service public des IRA afin de financer cette hausse des effectifs à compter de la rentrée 2017. Considérant que des économies d'échelle étaient possibles, le coût annuel de formation a été estimé à 52 000 euros par élève. Nous devrons vérifier si ces économies d'échelle ont été effectives et si les IRA n'ont pas pâti de cette estimation qui peut paraître optimiste.
Parallèlement, j'ai également effectué des déplacements dans des plates-formes régionales d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH). Ces plates-formes ont été créées en 2010 dans le contexte de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Vingt-quatre PFRH avaient été initialement constituées. Leur nombre a été ramené à quinze au 1er janvier 2016, les PFRH situées dans des régions fusionnées ayant été regroupées.
Chaque plate-forme est dotée de neuf agents et est rattachée au secrétaire général pour les affaires régionales (SGAR) de la préfecture de région. Initialement compétentes pour faciliter la mobilité des fonctionnaires de l'État, les plates-formes ont étendu leurs missions à l'ensemble du secteur RH. Elles traitent de la gestion des ressources humaines, de la formation et de l'action sociale interministérielles.
En ce qui concerne la gestion des ressources humaines, les plates-formes soutiennent les agents souhaitant effectuer une mobilité au sein de leur corps ou d'un autre corps en animant un réseau de responsables RH des ministères. Elles alimentent également la bourse interministérielle de l'emploi public (BIEP) et appuient les ministères dans leur gestion prévisionnelle des ressources humaines (GPRH).
S'agissant de ce dernier point, la plate-forme d'Ile-de-France a développé un logiciel - intitulé PALO -, qui est partagé avec d'autres plates-formes. Sa mise à jour ne peut être réalisée, par manque de 30 000 euros de crédits. Cela est fort dommage pour un outil dont j'ai pu constater l'efficacité lors de mes déplacements.
Après avoir recensé les besoins en formation à l'échelle déconcentrée, les plates-formes RH élaborent le plan régional interministériel de formation (PRIF) qui dresse la liste des formations disponibles. Cette liste est ensuite publiée sur le site SAFIRE et tout fonctionnaire peut solliciter son inscription en ligne. En 2015, 27 360 agents ont suivi les formations proposées par les PRIF.
Sur un plan budgétaire, les actions sociales interministérielles des plates-formes RH ont plus de poids que les actions de formation. Toutefois, en pratique, ces actions sociales constituent souvent des activités de guichet, pour lesquelles les marges de manoeuvre sont réduites.
Malgré leur intérêt, ces plates-formes ne se sont pas encore imposées dans le paysage institutionnel. Le ministre de la fonction publique nous a annoncé la création d'une « DRH de l'État » en 2016. Sans doute les plates-formes en seront-elles la cheville ouvrière.
J'en arrive au dernier point de mon rapport : le fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP). Depuis 1987, toute personne publique ou privée employant plus de vingt agents doit compter au moins 6 % de travailleurs reconnus handicapés au sein de ses effectifs. Ce taux d'emploi légal est calculé en prenant en compte les recrutements d'agents handicapés effectués par concours ou par contrat, le maintien dans l'emploi d'agents handicapés et les dépenses réalisées en faveur de l'insertion et des conditions de travail de ces personnes comme par exemple les travaux d'accessibilité des locaux et les aménagements de poste.
Au 1er janvier 2014, seule la fonction publique territoriale respectait cette obligation avec un taux d'emploi des personnes handicapées de 6,22 %, contre 5,41 % pour la fonction publique hospitalière et 4,18 % pour la fonction publique d'État. Pour les trois fonctions publiques, le taux d'emploi des personnes handicapées s'élève à 5,17 %, soit 221 712 personnes, majoritairement de catégorie C.
Le FIPHFP a été créé en 2005 pour mettre en oeuvre cette obligation d'emploi. Il est géré par la Caisse des dépôts et consignations. Il est financé par les contributions versées par les employeurs publics qui ne respectent pas leurs obligations d'emploi. En 2015, ces contributions se sont élevées à 126 millions d'euros. Parallèlement, le fonds finance de nombreuses actions pour insérer les personnes handicapées dans le secteur public, aides qui se sont montées à 160 millions en 2015. L'effet ciseaux est évident, et il faudra trouver de nouvelles sources de financement pour assurer la pérennité du FIPHFP. Les recettes du fonds diminuent corrélativement à la hausse du taux d'emploi des personnes handicapées, les personnes publiques carencées étant de moins en moins nombreuses. Parallèlement, les dépenses d'intervention augmentent, un nombre croissant de personnes handicapées travaillant au sein de la fonction publique.
En décembre 2015, le FIPHFP a créé un groupe de travail afin d'examiner sa trajectoire financière et les scénarios de réforme. Ainsi, les emplois réservés et les agents reclassés pourraient ne plus être pris en compte dans le calcul du taux d'emploi des personnes handicapées, ce qui entraînerait une augmentation de la contribution des collectivités territoriales de 170 millions. Autre solution, la modification de l'assiette des contributions au FIPHFP avec un prélèvement de 0,15 % sur la masse salariale des employeurs publics. Mais ce dispositif pénaliserait les collectivités territoriales ayant déjà satisfait à leurs obligations. Quoi qu'il en soit, nous devrons revenir sur le sujet dans les années à venir pour parvenir à une solution satisfaisante.
Sous le bénéfice de ces observations, je vous invite à émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 148.
Mme Esther Benbassa. - Pouvez-vous nous en dire plus sur les concours d'entrée organisés par les IRA ?
M. Alain Vasselle. - Pour quelles raisons l'État est-il le « mauvais élève » de l'intégration des personnes handicapées dans la fonction publique ?
L'effet ciseaux que vous avez évoqué a-t-il d'autres causes qu'une augmentation des personnes handicapées dans les effectifs de la fonction publique ?
M. Alain Richard. - Vous avez mentionné la création d'une « DRH de l'État » : quelle serait sa mission à côté de celle de la direction générale de l'administration et de la fonction publique ? Serait-ce un lieu de coordination des politiques des ressources humaines des ministères ? Aurait-elle autorité sur ces DRH ministériels ou bien ne serait-ce qu'un lieu d'échange d'informations ?
M. François Bonhomme. - La masse salariale des effectifs de l'État aura augmenté de 3,2 milliards cette année. Cette progression est significative et contrevient aux préconisations de la Cour des comptes de 2015 qui estimait que la progression de cette masse salariale était préoccupante et contradictoire avec la nécessaire rénovation de la gestion des carrières des fonctionnaires.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je salue l'effort considérable de l'État pour accueillir des apprentis. C'est une bonne façon d'aider les jeunes à se construire un avenir professionnel.
M. Pierre-Yves Collombat. - Quel est le montant des crédits alloués à la formation des personnels de l'État affectés dans les territoires ? Du fait de la fusion des régions, les besoins sont immenses.
M. Alain Vasselle. - Quel est le pourcentage de personnes handicapées parmi les créations de postes enregistrées depuis 2012 ? Quelle est la part contributive de l'État au FIPHFP ?
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Madame Benbassa, le Gouvernement souhaite réduire le recours aux concours directs d'attachés d'administration organisés par les ministères au bénéfice du concours de l'IRA.
Monsieur Vasselle, plutôt que d'estimer que l'État est un mauvais élève en matière de recrutement de personnes handicapées, je préfèrerais dire que la fonction publique territoriale s'est montrée particulièrement performante. En outre, l'éducation nationale peine à recruter des personnels handicapés.
M. Philippe Bas, président. - Je n'admets pas le raisonnement de l'éducation nationale selon lequel les fonctions enseignantes ne peuvent pas accueillir des personnes handicapées. L'excuse de la spécificité de ces carrières n'est pas acceptable.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Sans compter que l'éducation nationale est un mauvais contributeur : les universités ont été autorisées à ne verser qu'un tiers de leurs contributions au FIPHFP.
Monsieur Vasselle, l'effet ciseaux est effectivement dû à l'augmentation du nombre de personnes handicapées au sein de la fonction publique, d'où de moindres contributions. Parallèlement, le FIPHFP fournit de plus en plus d'aides pour le maintien des personnes dans l'emploi. Enfin, la loi relative à la déontologie, aux droits et obligations des fonctionnaires a ajouté quelques contributeurs au FIPHFP (Conseil d'État, Cour des comptes, etc.). Cela ne sera toutefois pas suffisant pour redresser les perspectives financières du fonds.
M. Richard m'a interrogé sur la DRH de l'État : l'objectif est de renforcer la direction générale de l'administration et de la fonction publique en consacrant son rôle de pilotage et de gestion des ressources humaines de l'État. Les plates-formes RH auront un rôle important à jouer dans cette nouvelle organisation administrative.
En réponse à M. Collombat, il n'est pas possible d'isoler les budgets formation des plates-formes RH car ils dépendent de plusieurs missions budgétaires.
Enfin, je rejoins M. Bonhomme sur le constat qu'il a dressé s'agissant de l'augmentation de la masse salariale de l'État.

References: l'article 11
 l'article 1
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 l'article 2
 l'article 10
 l'article 4
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 l'article 5
 l'article 7
 l'article 9
 l'article 1
 l'article 4
 l'article 11
 l'article 12
 L'article 45
 l'article 16
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 l'article 45
 l'article 17
 l'article 18
 l'article 20
 L'article 27
 l'article 28
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 l'article 35
 l'article 45
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 l'article 38
 l'article 34
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 l'article 4
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