Source: http://www.sgvw.ch/category/themen/dossier-33-nachhaltigkeit-in-politik-und-verwaltung/
Timestamp: 2020-08-05 14:10:33+00:00

Document:
Dossier 33: Nachhaltigkeit in Politik und Verwaltung – SGVW
Frühlingstagung im Zeichen der Aufsicht
Die SGVW-Frühlingstagung 2017 fand am 16. Mai 2017 in Bern statt. Die Teilnehmenden aus der ganzen Schweiz konnten spannende Präsentationen und interessante Diskussionen zum Thema “Aufsicht” folgen. In den beiden durch Co-Tagungsleiter Dr. Peter Müller (bolz+partner) moderierten Diskussionsrunden wurden drei Punkte engagiert debattiert. Erstens wurde diskutiert wie weit eine Finanzaufsicht Vorschläge machen darf, welche in den Policy-Bereich der beaufsichtigen Organisation eingreifen. Zweitens wurden bei den unterschiedlichen Praktiken der Veröffentlichung von Berichten einer Aufsicht unterschiedliche Standpunkte sichtbar. Drittens wurde auf die positiven aber auch negativen Auswirkungen des neuen Öffentlichkeitsgesetz auf die Verwaltungstätigkeit hingewiesen. So werden beispielsweise vermehrt nur noch Beschlussprotokolle gemacht was dem Transparenzgedanken des Öffentlichkeitsgesetzes entgegen wirkt. Dennoch waren sich alle Teilnehmenden einig, dass die Aufsicht im Grundsatz eine gute und wertvolle Arbeit macht, wovon auch die Verwaltung profitieren kann. Der Ruf nach einem konstruktiven Dialog zwischen dem Beaufsichtigten und dem Beaufsichter wurde mehrmals laut.
Schliesslich ist es Aufgabe aller Kontrollinstanzen, sich der Vielfältigkeit der Kontrollen bewusst zu sein und dafür zu sorgen, dass die zahlreichen Auskünfte, die der Beamte zu erteilen hat, von ihm nicht als Last empfunden werden, sonder als Motivation und Ausgangspunkt eines konstruktives Gesprächs.
Dieses Zitat aus der ersten SGVW-Tagung vor fast 30 Jahren gab der Co-Tagungsleiter Dr. Urs Bolz den Teilnehmenden zum Abschluss auf den Heimweg. Der Zahn der Zeit nagte etwas an der Formulierung, die Grundproblematik der Aufsicht ist jedoch noch immer aktuell. Hingegen sind die Lösungsansätze immer wieder neu für die aktuelle Zeit zu definieren.
Die Referate der Tagung stehen für Interessierte zur Verfügung:
Die Aufsicht aus der Sicht eines Beaufsichtigten, am Beispiel der Bundesverwaltung (Bundeskanzler Walter Thurnherr)
Demokratisch, praktisch, gut? Verwaltungssteuerung durch Rechts- und Fachaufsicht (Prof. Dr. Marian Döhler)
Die Finanzkontrolle: In Stiefeln unterwegs (Brigitte Christ)
Aufsicht: Wirkungsvoll und effizient? (Daniel Hügli)
ENSI- Aufsicht im Fokus der Öffentlichkeit (Dr. Hans Wanner)
IKRK in Konfliktregionen: Permanentes Krisenmanagment oder mission impossible? (Christine Beerli)
Die Aufsicht aus der Sicht der Krankenversicherer (Dr. iur. Thomas Sägesser)
La surveillance du point de vue des assurances maladie (Dr. iur. Thomas Sägesser)
Was ist CAF?
Das CAF-Modell (CAF steht dabei für «Common Assessment Framework») ist ein Instrument zur Selbstbewertung für Verwaltungseinheiten bzw. Organisationen des öffentlichen Sektors (z.B. Bundesämter, kantonale Ämter, Gemeinden, öffentliche Schulen und Spitäler usw.). Es wurde vom „European Institute of Public Administration“ (EIPA) für die öffentliche Verwaltung entwickelt und lehnt sich am EFQM Modell an. Seine konsequente Anwendung führt zu einer strukturierten, übersichtlichen, wirkungsorientierten und nachhaltigen Führung der Verwaltungseinheit und schafft die Basis für kontinuierliche Verbesserung der letzteren. Somit kann das CAF-Modell als strategisches Steuerungsinstrument einer Verwaltungseinheit verstanden und vor allem genutzt werden.
Wie ist das Model aufgebaut?
Das CAF Modell unterscheidet zwischen sogenannten Befähigerkriterien (Themenfelder 1-5) und Ergebniskriterien (Themenfelder 6-9).
(Abbildung 1: Das CAF Modell mit seinen Themenfelder)
Die Befähigerkriterien (1-5) bestimmen die Tätigkeiten einer Verwaltungseinheit und die Art und Weise, wie sie ihre Aufgaben erfüllt, um die gewünschten Ergebnisse zu erzielen. Die Ergebniskriterien (6-8) befassen sich mit der Wahrnehmungsmessung und der Messung von internen Leistungsergebnissen bei den Themenfeldern Bürger/innen und Kund/innen, Mitarbeiter/innen, sowie der Gesellschaft. Die Messung der wichtigsten Leistungsergebnisse zeigt, inwieweit die Organisation ihre Ziele gesamthaft erreicht.
Drei Phasen der CAF-Anwendung
Die Einführung des CAF Modells in einer Verwaltungseinheit erfolgt in drei Phasen. Am Anfang entscheidet und kommuniziert die Leitung einer Organisation den CAF-Prozess durchzuführen, danach folgt der eigentliche Selbstbewertungsprozess und abschliessend werden Verbesserungsmassnahmen erarbeitet. Im Detail sehen die drei Phasen wie folgt aus:
Phase 1 Der Entscheid und die Kommunikation des CAF Vorhabens: Will eine Verwaltungseinheit das CAF-Modell einführen, so muss die Direktion hinter dem Vorhaben stehen und dieses entsprechend mittragen. Sie muss das CAF Vorhaben in der Verwaltungseinheit ankündigen und sich an der Selbstbewertung und Verbesserungsplanung und -umsetzung aktiv beteiligen.
Phase 2 Der eigentliche Selbstbewertungsprozess: Als erstes müssen sogenannte Selbstbewertungsgruppen gebildet und geschult werden. Anschliessend wird die Selbstbewertung durchgeführt. Bei dieser Selbstbewertung werden gemeinsam a) für jedes Themenfeld Stärken und Schwächen festgehalten und b) die heutigen Tätigkeiten im jeweiligen Themenfeld anhand einer vorgegebenen Bewertungstabelle bewertet.So wird zum Beispiel beim Themenfeld Führung im Rahmen der Selbstbewertung besprochen/beschrieben und anhand von vorgegebenen Indikatoren evaluiert wie:
der Verwaltungseinheit eine klare Richtung vorgegeben wird
sie gelenkt und steuert wird
die Mitarbeitenden motiviert und geführt werden
Beziehungen zu wichtigen Interessensgruppen gepflegt werden
Als Resultat dieser Selbstbewertung liegt einerseits eine Zusammenstellung der Stärken und Schwächen vor:
(Abbildung 2: Auszug aus dem Selbstbewertungsinstrument CAF-CH)
und andererseits die Resultate der durchgeführten Bewertung durch die Selbstbewertungsgruppen.
(Abbildung 3: Übersicht über den Auszug der Selbstbewertung von CAF-CH)
Nach der Bewertung alle Themenfelder lassen sich die Reusultate auch graphisch zusammenfassen.
(Abbildung 4: Grahpische Zusammenfassung der Selbstbewertung)
Phase 3 Verbesserungsmassnahmen und Priorisierung: Hier steht die Entwicklung, die Festlegung von konkreten Verbesserungsmassnahmen und deren Priorisierung im Vordergrund. Sind die Massnahmen festgelegt werden diese kommuniziert und umgesetzt.
(Abbildung 5: Erarbeitet Verbesserungsmassnahmen)
CAF-Anwendungsbeispiele in der Schweiz?
In der Schweizer Verwaltung gibt es auf kommunaler, kantonaler und Bundesebene CAF Anwender. So hat zum Beispiel das Bundesamt für Polizei (FEDPOL) kürzlich ein solches CAF Projekt durchgeführt. Im internationalen Vergleich ist jedoch die Anwendung des CAF Modells in der Schweiz eher noch moderat. Vielleicht wird sich das künftig ändern?
Rick Trap, ist Mitgründer und Präsident des Vereins „Common Assessment Framework Schweiz“. Er ist Leiter der Sektion Konjunkturerhebungen im Bundesamt für Statistik in Neuenburg.
Der Verein CAF-CH (Link) wurde mit der Idee die Zusammenarbeit innerhalb der Verwaltung zu stärken gegründet. Ziel und Zweck des Vereins ist die Förderung des Einsatzes des CAF Modells (Rahmen zur Selbstevaluation) in der Schweizer Verwaltung.
Auf europäischer Ebene werden die Initiativen zum CAF-Modell im European Institute of Public Administration (EIPA) gebündelt (Link).
Nachhaltigkeit ist ein wichtiges Thema. Die öffentliche Hand hat einen entsprechenden Verfassungsauftrag und in der Privatwirtschaft nimmt die Nachhaltigkeitsdiskussion, verbunden mit der Corporate Social Responsibility, einen bedeutenden Stellenwert ein.
Zum Einstieg in das Thema eine gängige Definition aus dem Brundtland-Bericht zum Thema Nachhaltigkeit: «Nachhaltige Entwicklung ist eine Entwicklung, welche die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne die Möglichkeiten künftiger Generationen zu gefährden, ebenfalls ihre eigenen Bedürfnisse zu befriedigen». Hinter dieser Definition steckt ein Grundverständnis von Nachhaltigkeit, das über die zitierte Definition hinausgeht. Nachhaltiges Handeln postuliert dabei eine ganzheitliche Sicht, in der das Handeln von öffentlichen und privaten Akteuren nicht eindimensional erfolgen soll, sondern den Wechselwirkungen zwischen den ökologischen, wirtschaftlich-finanziellen und sozial-gesellschaftlichen Dimensionen Rechnung tragen muss.
Auch die Schweiz ist – gemäss jüngeren Bundespublikationen – in absoluter Hinsicht noch weit von einem nachhaltigen Zustand entfernt. Die Verwaltungswissenschaften haben sich bisher recht wenig um das Thema gekümmert, obwohl sie einen wichtigen Beitrag dazu leisten könnten. Die SGVW Tagung nutzte darum die Chance, Elemente der Nachhaltigkeitsdiskussion und Aspekte der verwaltungswissenschaftlichen Optik etwas genauer zu analysieren. Auf der Basis dieser Ambition entstanden die Leitfragen, welche an der Tagung im Zentrum standen. Die elementaren Fragen sind dabei, weshalb das Thema Nachhaltigkeit auch für die Verwaltungswissenschaften relevant ist und inwiefern wirkungsorientierte Verwaltungsführung zu einer nachhaltigen Verwaltungsführung werden kann? Ebenfalls eine wichtige Rolle spielen die spezifischen Herausforderungen, welche bei einer Umsetzung der nachhaltigen Politik- und Verwaltungsführung beachtet werden müssen. Dabei sind die für die Nachhaltigkeit zentralen Bereiche Ökologie und Ressourcenmanagement an der Tagung nicht einzeln behandelt, sondern in die einzelnen Leitfragen integriert worden.
1. Einführung: Nachhaltigkeit und Verwaltungswissenschaften
a) Nachhaltigkeit als bedeutendes Thema der Verwaltungswissenschaft.
These 1: Das Thema Nachhaltige Entwicklung ist nicht eine Sonderdisziplin, sondern wichtiges und verpflichtendes Thema für alle staatlichen Prozesse und damit auch für die Verwaltungswissenschaften von grosser Bedeutung.
Nachhaltigkeit war während längerer Zeit eine Spezialdisziplin, die mehrheitlich unter Nachhaltigkeitsbeauftragten gepflegt wurde. Das hat sich verändert und heute ist Nachhaltigkeit keine Sektoralpolitik mehr. Nachhaltigkeit ist vielmehr eine Einstellung, die in allen Bereichen als grundlegende Haltung, als «übergeordnete Grundmaxime» vorhanden sein sollte. Nachhaltigkeit ist Chefsache und Linienverantwortung. So zeichnet etwa der Bundesrat in der Schweizer Regierung verantwortlich für die Nachhaltigkeitsstrategie der Schweiz. In den Kantonen wird die Zuständigkeit für Nachhaltigkeit von den Baudepartementen in die Staatskanzleien gewechselt, wobei insbesondere St. Gallen als aktuelles Beispiel zu erwähnen ist. Die Nachhaltigkeitsdiskussion gehört damit ins Zentrum des staatlichen Handelns und Nachhaltigkeitsfragen sind in die ordentlichen Planungs- und Politikprozesse zu integrieren. Der Grundsatz dieser Integration ist heute weitherum anerkannt. Bei der Umsetzung sind die Verantwortlichen hingegen noch mit Herausforderungen konfrontiert. Erforderlich ist letztlich ein konsequentes, nachhaltiges Managementsystem (vgl. dazu insbesondere Claus-Heinrich Daub).
b) Nachhaltigkeit als Ergänzung der wirkungsorientierten Verwaltungsführung
These 2: Nachhaltigkeit ist eine wichtige Ergänzung der wirkungsorientierten Verwaltungsführung. Dies ergibt sich insbesondere durch die langfristige Ausrichtung, die Interessenabwägung zwischen ökonomischen, ökologischen und sozialen Zielen sowie dem Ansatz des Stakeholder-Dialogs.
Wirkungsorientierte Verwaltungsführung war in den letzten 20 Jahren ein wichtiges Thema. Es förderte die Prozess- und Kundenorientierung und führte Finanzen und Leistungen zusammen. Das neue Managementdenken führt aber auch zu einer Fokussierung auf Leistungsziele, Indikatoren, KPI’s, SLA und Ressourcenvorgaben. Dies war nicht immer nur zum Vorteil der gesamtstaatlichen Entwicklung.
Die Nachhaltigkeitsdiskussion ist vor diesem Hintergrund in dreierlei Hinsicht auch für die moderne wirkungsorientierte Verwaltungsführung zentral: Erstens ist der Nachhaltigkeitsgrundsatz mit seiner Verpflichtung zu langfristigem Denken eine nötige Ergänzung der heute vielfach allzu kurzfristigen Agenden. Zweitens betont sie die Verpflichtung, beim eigenen Handeln und Entscheiden nicht nur die direkten Wirkungen einzubeziehen, sondern auch die möglichen Auswirkungen im ökologischen, sozialen und natürlich auch wirtschaftlichen und finanziellen Bereich. Sie betont damit in neuem Mass und mit neuem Anspruch die Notwenigkeit der Ausbalancierung öffentlicher Interessen. Das Effizienzprinzip ist zu ergänzen mit den Prinzipien der «Gerechtigkeit und der Werterhaltung». Und drittens kann die Nachhaltigkeitsdiskussion die moderne Verwaltungstätigkeit auch methodisch befruchten. Das Verwaltungshandeln hat die Formenstrenge von Rechtssetzung und Verfügung bei Weitem gesprengt. Wirkungs-orientierte Verwaltungsbehörden können von den Nachhaltigkeitsgedanken des Dialogs, der Vernetzung, von Partnerschaften, insbesondere auch mit der Wirtschaft und der Beteiligung der Stakeholdern, weiter profitieren und lernen.
c) Nachhaltigkeitsstrategie und Berichterstattung für Gemeinwesen und öffentliche Unternehmen
These 3: Bund, Kantone und Gemeinden sind heute im Thema der «Nachhaltigen Entwicklung» aktiv unterwegs. Was fehlt, ist eine auf das eigene «Unternehmen» ausgerichtete Strategie und Berichterstattung. Die öffentlichen Organisationen (öffentliche Unternehmen, Bund, Kantone, Städte und Gemeinden) sollten künftig über ihr eigenes Nachhaltigkeitsverhalten systematisch, aber nach dem Prinzip der Wesentlichkeit ausgerichtet Rechenschaft ablegen und dabei eine Vorbildrolle für Andere übernehmen.
In der Wirtschaft ist die Nachhaltigkeitsberichterstattung heute von grosser Bedeutung. Unternehmen wissen, dass sie erfolgreicher sind, wenn sie in Bezug auf die Nachhaltigkeit die Nase vorne haben (vgl. dazu auch den Beitrag von Stephanie Engels). Nachhaltigkeit kann den betriebswirtschaftlichen Erfolg optimieren. Finden wir hier die entsprechenden Massnahmen der Kantone? Hier lancieren wir die These, dass auf diesem Gebiet noch Handlungsbedarf besteht!
Es gibt viele spannende Berichte über Nachhaltige Entwicklung. Im ökologischen Bereich sind die Gemeinwesen bereits ziemlich weit. Auch im Projektgeschäft weisen Nachhaltigkeitswegweiser immer besser den Weg. Aber es gibt noch erhebliche Lücken, insbesondere im sozial-gesellschaftlichen, aber auch im wirtschaftlich-finanziellen Bereich.
Wir wünschen uns deshalb noch vermehrt eine nach dem Prinzip der Wesentlichkeit ausgestaltete Berichterstattung über den Leistungsausweis der Nachhaltigkeit aller öffentlichen Unternehmen sowie der «Unternehmen» Bund/Bundesämter, Kantone, Städte und Gemeinden. Hier wären Vorzeigeprojekte sehr wünschenswert. Erste Vorreiter sind die Hochschulen wie z.B. die ETH und die Universität Basel.
Zu thematisieren ist künftig auch die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitsaspekten im Rahmen des Beschaffungswesens (vgl. dazu die Beiträge von Mark Starkmanns und Stefan Huber), der Eigentümerstrategien (Beteiligungsmanagement) und des Staatsbeitragswesens.
Es wäre nicht richtig zu behaupten, der private Sektor sei in Nachhaltigkeitsfragen weiter als der öffentliche Sektor. Unter dem wachsenden Marktdruck weisen die Privaten aber ihre nachhaltigkeitsrelevanten Tätigkeiten besser aus. Sie pflegen damit ihre Reputation, optimieren das Rekrutierungspotenzial und nutzen Nachhaltigkeitsaktivitäten und -ratings auch als Marketinginstrument. Diese Aspekte könnten auch von öffentlichen Gemeinwesen und öffentlichen Unternehmen im Rahmen des Standortwettbewerbs noch besser genutzt werden. Denn bei der Wahl des Wohn- oder Arbeitsplatzes sind neben den finanziellen Vorteilen wie etwa der Steuerbelastung auch qualitative Faktoren von grosser Bedeutung.
d) Nachhaltigkeitsaktivitäten in Zeiten knapper Mittel
These 4: Nachhaltigkeit ist eine Investition, die sich langfristig rechnet. Allerdings hat auch Nachhaltigkeitsarbeit nach dem Wesentlichkeitsprinzip zu erfolgen. Der Erfolg ist nicht (nur) am Output, sondern auch an der Wirkung zu messen.
Sparen steht vielerorts in der aufgrund gewisser Aktualitäten vor Zielen der Nachhaltigkeit. Da kommen zusätzliche Nachhaltigkeitsforderungen momentan sehr ungünstig. Sind Nachhaltigkeitspostulate deshalb nicht zeitgemäss? Gerade das Gegenteil ist heute der Fall. Denn besonders auch beim Sparen geht es eben auch darum, Ziele nicht eindimensional anzustreben, sondern mit allen Wechselwirkungen zu beurteilen (vgl. dazu Workshop nachhaltige Finanzen). Nachhaltigkeit ist in diesem Sinne als Investition zu betrachten, die längerfristig auch wirtschaftlich Sinn macht und sich auszahlen wird. Es ist dabei auch möglich, dass mit Nachhaltigkeitsaktivitäten selbst kurzfristig positive Erfolge realisierbar sind, wie das Beispiel des Bernischen Strassenverkehrsamts zeigt (vgl. Workshop Nachhaltige Beschaffung).
Andererseits sollen sich auch Nachhaltigkeitsaktivitäten an Kriterien der Effizienz und Effektivität messen lassen. Ebenso ist der Erfolg der Arbeiten nicht am Output von Konzepten und Sitzungen, sondern anhand ihrer Auswirkung zu beurteilen. Man darf und soll in diesem Sinne nicht nur dem Ruf nach «mehr» Nachhaltigkeit verfallen, sondern soll und muss sich auch dem Thema der Kosten und der Wirkungen von Nachhaltigkeitsaktivitäten stellen. Die Devise sollte sein, nicht unbedingt immer «mehr», dafür aber das «Wesentliche richtig» zu machen.
2. Nachhaltigkeit als Imperativ des 21. Jahrhunderts
Prof. Dr. Claus-Heinrich Daub, Fachhochschule Nordwestschweiz / Universität Basel
(Unterlagen zum Referat)
These 1: Die vom Bundesrat in seiner «Strategie Nachhaltige Entwicklung» geforderte Ausrichtung sämtlicher Politikbereiche auf nachhaltige Entwicklung wird bis heute nur stellenweise sichtbar (gemacht).
These 2: Organisationen der öffentlichen Verwaltung haben einen grossen Nachholbedarf, was die Realisierung des Nachhaltigkeitsgedankens auf der betrieblichen Ebene betrifft.
Nachhaltigkeit ist ein Element, welches sowohl in Verfassungsartikeln als auch in Aktionsplänen des Bundes zu finden ist und spätestens seit 2008 als «regulative Idee» in alle Sachpolitiken einzubeziehen ist. Nachhaltigkeit in der Politik meint dabei die Realisierung der Grundprinzipien und Leitgedanken des Konzepts Nachhaltigkeit im politischen Handeln. Wäre dieses Ziel vollumfänglich realisiert, bräuchte es streng genommen keine separate «Strategie Nachhaltige Entwicklung» mehr, wie sie vom Bundesrat zuletzt 2012 vorgelegt wurde. Betrachtet man vor diesem Hintergrund allerdings die Realität, so lässt sich konstatieren, dass weder auf Ebene des Bundes noch auf den Ebenen der Kantone und Gemeinden die Vision des Bundesrates von einer Ausrichtung sämtlicher Politikbereiche auf die nachhaltige Entwicklung bislang ausreichend realisiert wurde. Dies obwohl festgehalten werden kann, dass die Schweiz bereits eine ziemlich «ausgereifte» Strategie in Bezug auf nachhaltige Entwicklung hat. Wenn es diesbezüglich Bestrebungen gibt, finden diese – von wenigen Ausnahmen wie der des Kantons Basel-Landschaft einmal abgesehen – vielmehr nach wie vor neben oder im besten Fall parallel zur «eigentlichen Politik» statt.
Auch wenn man die Betrachtungsweise eines nachhaltigen politischen Handelns erweitert und auch die Organisationen der öffentlichen Verwaltung einbezieht, die wie jede andere Organisation der Forderung unterliegen, ihre betriebliche Nachhaltigkeit zu sichern und ein nachhaltiges Management zu etablieren, ändert sich das Bild kaum. Es finden sich zwar auch auf dieser Ebene durchaus einige Ansätze für ein nachhaltiges Wirtschaften und Handeln (u.a. Berücksichtigung von Genderfragen, nachhaltige Beschaffung, etc.), kaum eine Organisation verfügt jedoch über ein integriertes nachhaltiges Managementsystem. Ausnahmen finden sich insbesondere bei den Energieversorgungsunternehmen wie z.B. die ewz oder die ewb.
Soll Nachhaltigkeit in Politik und Verwaltung realisiert werden, müssen mithin zwei Herausforderungen bewältigt werden: Erstens eine noch konsequentere Ausrichtung der Politik nach den Grundsätzen der Nachhaltigkeit durch eine transparente und messbare Integration des Nachhaltigkeitsgedankens in das politische Handeln und zweitens eine verbesserte Wahrnehmung der Vorbildfunktion von Verwaltungsbehörden und öffentlich-rechtlichen Unternehmen in Sachen nachhaltiges Management.
3. Nachhaltigkeitsentwicklungen in Bund, Kantonen und Gemeinden
a) Strategie Nachhaltige Entwicklung 2012-2015 im Bund
Stephan Scheidegger, stellv. Direktor ARE
These 1: Durch die Integration der Strategie in die Legislaturplanung ist die Nachhaltige Entwicklung auf der Bundesebene institutionell entscheidend gestärkt worden.
These 2: Trotz der Integration von Nachhaltigkeitsprinzipien in verschiedene Sektoralpolitiken (z.B. Raumentwicklung, Beschaffungswesen, Regionalpolitik, Tourismus, Bauen) ist Nachhaltige Entwicklung aber noch keine Selbstverständlichkeit.
These 3: Die Vision ist längerfristig die flächendeckende Integration der Prinzipien einer Nachhaltigen Entwicklung in sämtliche Politikbereiche und auf allen Staatsebenen. Die bestehenden Instrumente sind verstärkt anzuwenden und gegebenenfalls durch neue zu ergänzen.
Die Umsetzung der Elemente der Nachhaltigen Entwicklung geschah auf Bundesebene seit dem Jahr 1992 in verschiedenen Schritten und anhand gewisser Leitlinien, unter anderem etwa der ausgewogenen Berücksichtigung der drei Zieldimensionen oder des Einbezuges der Nachhaltigen Entwicklung in sämtliche Politikbereiche. Im aktuellen Aktionsplan 2012-2015 stellen sich verschiedene Schlüsselherausforderungen wie zum Beispiel der Klimawandel und Naturgefahren, Energie, Nutzung natürlicher Ressourcen oder auch Aspekte des sozialen Zusammenhalts, Demografie und Migration.
In diesem Zusammenhang ist ARE die Koordinationsplattform für die Politik der Nachhaltigen Entwicklung in der Schweiz und zeichnet dabei als Kompetenzzentrum auf Bundesebene für dieses für alle Departemente wichtige Thema verantwortlich.
b) Herausforderung Nachhaltigkeit für die Kantone
François Marthaler, Kanton Waadt, alt Regierungsrat
These 1: Un programme de développement durable n’est pas quelque chose à faire en plus et à condition de disposer du temps et des budgets nécessaires; c’est le cadre dans lequel doivent s’inscrire les politiques et la gestion publiques.
These 2: Pour avancer sur le long chemin du développement durable, il faut en premier lieu veiller à ce qu’une politique (promotion économique, santé, enseignement, etc.) n’en contredise pas une autre (protection de l’environnement, fiscalité, égalité des chances, etc.).
Sowohl die Mehrheit der Kantone wie auch eine grosse Anzahl der Gemeinden, welche ca. 32 Prozent der Schweizer Bevölkerung vertreten, haben Schritte unternommen, um das Thema der Nachhaltigen Entwicklung in ihre Politikfelder zu übernehmen und umzusetzen. Diese Schritte erfolgen nach dem Motto «denke global, handle lokal», dies etwa in Bezug auf die Klimaerwärmung. Dabei wird insbesondere darauf geachtet, dass eine einheitliche Strategie verfolgt wird und alle involvierten Akteure am selben Strang ziehen. Ebenfalls wichtig sind Kooperationen und der Austausch von Erfahrungen, damit aus Fehlern gelernt werden kann und sich diese nicht wiederholen. Aus diesem Grund ist es wichtig, dass der Bund die Kantone unterstützt und die Kantone wiederum die Gemeinden.
c) Nachhaltige Stadtentwicklungspolitik
Hans Stöckli, alt Stadtpräsident Biel, Ständerat
These 1: Die Verwaltungswissenschaft muss sich mit der Politik der Nachhaltigkeit beschäftigen, weil diese heute eine Schlüsselrolle in der Politik und Verwaltung einnimmt: Sie ist die Konkretisierung der menschlichen Verpflichtung, den Bedürfnissen unserer Generation entsprechend gerecht zu werden, dass künftige Generationen dereinst ebenfalls ihre Bedürfnisse ohne Gefährdung oder Einschränkungen befriedigen können.
These 2: Die Verwaltungsführung ist dann nachhaltig, wenn sie bei ihren Entscheiden auch die Interessen künftiger Generationen mitberücksichtigt.
These 3: Auch die öffentliche Hand muss die langfristigen Folgen ihres Handelns bedenken; dazu müssen sie über neue Instrumente verfügen und diese anwenden.
Den Städten und Gemeinden kommt bei der Umsetzung der nachhaltigen Entwicklung wegen ihrer Nähe zur Bevölkerung und der direktdemokratischen Organisationsstruktur eine zentrale Rolle zu. Die von der Nachhaltigkeit betroffenen Politfelder fallen grösstenteils auch in die kommunalen Kompetenzen.
Alle Städte haben durch verschiedenste Programme (Energiestadtlabel, lokale Agenda21, 2000 Watt-Gesellschaft, Leitbilder, Stadtmarketing, Nachhaltigkeitsbeurteilung) die Nachhaltigkeitspolitik eingeführt. Auch das Bundesprojekt «Le Cercle Indicateurs», in welchem Kantone und Städte zusammenarbeiten, erfreut sich einer immer grösseren Beliebtheit. Es ist mit 35 Themenbereichen sehr breit angelegt, wird in Intervallen von vier Jahren durchgeführt und ermöglicht den Teilnehmern ein gutes Benchmarking. Die Städte und Gemeinden sind dabei allerdings darauf angewiesen, in Bund und Kantone verlässliche Partner zu haben. Sie fordern deshalb ihre Berücksichtigung und den Einbezug ihrer Interessen in die Bundes- und Kantonspolitik. Bund und Kantone müssen die Auswirkungen der nachhaltigen Entwicklung für die Städte und Gemeinden berücksichtigen. Im Gegenzug haben sie aber ihren Prozess der transparenten Interessenabwägung systematisch zu verfestigen.
4. Nachhaltigkeit in öffentlichen Unternehmen
Dr. Stéphanie Engels, ewz, Mitglied der Geschäftsleitung und Leiterin Unternehmensentwicklung
These 1: Öffentlich-rechtliche Unternehmen können im Nachhaltigkeitsbereich von den Erkenntnissen privatrechtlicher Unternehmen profitieren.
These 2: Öffentlich-rechtliche Unternehmen sind von Ihrer DNA her dem Thema Nachhaltigkeit am nächsten.
ewz ist ein Unternehmen der Stadt Zürich und gleichzeitig in einem sich liberalisierenden Energiemarkt tätig. Öffentlich-rechtliche Unternehmen wie ewz können im Nachhaltigkeitsbereich von den Erkenntnissen privatrechtlicher Unternehmen profitieren. Schon seit langer Zeit wird in Finanzinstituten zur Bewertung von börsenkotierten Unternehmen nicht mehr nur das Sachvermögen der Unternehmen analysiert, sondern es fliessen auch immaterielle Vermögenswerte wie Humankapital, Reputation, etc. in die Unternehmensbewertung und somit in die Bewertung der Aktienkurse mit ein. Langfristige Daten zeigen, dass die nachhaltigsten Unternehmen weltweit eine bessere Finanzperformance an der Börse aufweisen. Nachhaltigkeit lohnt sich, insofern sie tatsächlich ernst gemeint ist. Diese Erkenntnisse müssten auch auf öffentlich-rechtliche Unternehmen übertragbar sein. Die öffentlichen Unternehmen können dabei selbstbewusster auftreten als bisher, denn auch für sie ist die Wahrnehmung in der Öffentlichkeit ein wichtiges Element.
Weiter ist anzunehmen, dass öffentlich-rechtliche Unternehmen in Bezug auf ihre Kerngeschäfte dem Thema Nachhaltigkeit am nächsten sind. Entsprechend geht es für öffentlich-rechtliche Unternehmen nicht primär darum, den Shareholder Value zu maximieren, sondern vielmehr eine Balance zwischen wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit, sozialer Gerechtigkeit und weiterer Umwelteinwirkungen zu finden. Das bietet eine optimale Grundlage für eine starke Positionierung im Bereich der Nachhaltigkeit.
Grundsätzlich kann gesagt werden, dass Nachhaltigkeit innerhalb der Privatwirtschaft eine Wertsteigerung bei materiellen und immateriellen Gütern für die Eigentümerin zur Folge haben kann, die Wettbewerbsfähigkeit fördern und die Glaubwürdigkeit und Transparenz verbessern kann.
Im öffentlichen Bereich führt Nachhaltigkeit zur Stärkung von gesellschaftspolitischen und ökologischen Aspekten und einer Reduktion der Profilierungsarbeit. Das ist, falls richtig eingesetzt, ein echter Wettbewerbsvorteil.
5. Nachhaltigkeit in der Bundespersonalpolitik
Dr. Barbara Schaerer, Direktorin Eidgenössisches Personalamt
These 1: Die Bundespersonalpolitik ist zwar nicht ausdrücklich auf dem Nachhaltigkeitskonzept aufgebaut, sie ist aber dennoch per se nachhaltig. Sie muss unterschiedliche Interessen gegeneinander abwägen, um auf die Zukunft ausgerichtete und tragfähige Lösungen zu finden. Primärer Treiber für eine nachhaltige Bundespersonalpolitik ist der politische Rahmen, der unser Handeln prägt: Legalitätsprinzip, öffentliche Finanzen und die Vorbildrolle des Staates.
These 2: Der Nachhaltigkeitsgedanke ist in der Bundespersonalpolitik inhärent, da es dabei um nichts weniger als die langfristige Bindung und Entwicklung von Menschen geht. Die Mitarbeitenden mit ihrem Wissen, ihren Fähigkeiten und Erfahrungen sind unsere wichtigste Ressource. Aus diesem Grund kommt der Bundespersonalpolitik auch eine entscheidende Rolle zu, wenn es um die Gewährleistung einer nachhaltigen Unternehmensentwicklung geht.
These 3: Das Konzept der Nachhaltigkeit bietet uns die Möglichkeit, die positiv besetzte Idee der Nachhaltigkeit vermehrt in die Bundespersonalpolitik einfliessen zu lassen und somit unsere Positionierung gegenüber Politik und Öffentlichkeit zu verstärken. Bei der Erarbeitung der nächsten Personalstrategie sollte das Prinzip der Nachhaltigkeit somit aktiver genutzt werden.
Obwohl die Bundespersonalpolitik nicht auf dem Nachhaltigkeitskonzept aufbaut, ist sie trotzdem nachhaltig. Einerseits wird in der Bundesverwaltung in einem politischen Umfeld gearbeitet. Das prägt unser Handeln und verpflichtet uns zu einer nachhaltigen Verwaltungstätigkeit. Andererseits ist die Nachhaltigkeit auch im Personalmanagement der Bundesverwaltung das bestimmende Thema. Nur mit einer langfristigen und nachhaltigen Ausrichtung unserer Personalpolitik kann die Bundesverwaltung mit ihren weltweit rund 36‘000 Mitarbeitenden gut funktionieren. Mittels einer pragmatischen, umsetzungsorientierten und breit abgestützten Personalstrategie entwickeln wir die Personalpolitik der Bundesverwaltung weiter. Diese ist in der obersten politischen Planung, der Legislaturplanung des Bundesrates, verankert. Um die Fortschritte in der Umsetzung der Personalstrategie zu messen, haben wir zudem ein Instrumentarium entwickelt. Einmal jährlich wird der Umsetzungsstand im Reporting Personalmanagement der Bundesverwaltung ausgewiesen. Strategische Sollwerte und Indikatoren legen z. B. im Bereich der Arbeitszufriedenheit, der Geschlechterverteilung oder der Führung die Ziele fest, die bis zum Ablauf der Strategie erreicht werden müssen. Damit erreichen wir, dass die Personalpolitik tatsächlich auch strategiekonform umgesetzt wird.
6. Nachhaltigkeit und Beschaffungswesen (Fachworkshop)
Mark Starmanns, BSD Consulting / Dr. Richard Vögeli, BHP – Brugger und Partner
(Unterlagen zum Workshop)
These 1: Eine nachhaltige, kosteneffiziente Beschaffung sollte auf übergeordneter Verwaltungsebene Leitlinien und Unterstützung verankern, damit nicht jede Gemeinde und Stadt das Rad neu erfinden muss.
These 2: Damit die Verwaltung auch tatsächlich nachhaltig einkauft, braucht es einen politischen Beschluss sowie eine konkrete Strategie zur nachhaltigen Beschaffung. Die Strategie sollte Prioritäten setzen und diese transparent machen.
These 3: Nachhaltige Beschaffung muss nicht teuer sein und kann durch die Nutzung von Potenzial sogar dazu beitragen, Geld zu sparen.
Nachhaltigkeit gewinnt in der öffentlichen Beschaffung zunehmend an Bedeutung. Getrieben von zivilgesellschaftlichen Organisationen und Medien, die immer wieder auf soziale und ökologische Missstände in globalen Lieferketten hinweisen, nehmen sich Unternehmen zunehmend pro-aktiv der Nachhaltigkeit in ihren Lieferketten an. Damit wollen sie ihre Geschäftsrisiken reduzieren – die nachhaltige Beschaffung wird aber auch immer stärker genutzt, um Chancen zu nutzen und sich im Markt zu positionieren. Auf Ebene der öffentlichen Beschaffung ist nicht zuletzt durch die Empfehlungen der Beschaffungskommission des Bundes von 2010 und durch die Totalrevision der Verordnung über die Organisation des öffentlichen Beschaffungswesens des Bundes mittlerweile anerkannt, dass die Beschaffung die drei Dimensionen der Nachhaltigkeit (Wirtschaftlichkeit, Ökologie und Soziales) in Einklang bringen und fördern muss. So werden insbesondere ILO Kernarbeitsnormen und eine Betrachtung der Lebenszykluskosten explizit verlangt.
Der Input zeigt auf, dass nachhaltige Beschaffung nicht notwendigerweise teurer sein muss als eine weniger nachhaltige Beschaffung, sondern ganz im Gegensatz dazu auch kostengünstiger sein kann. Dabei müssen öffentliche Beschaffungsstellen die nachhaltige Beschaffung allerdings strategisch entwickeln und aufbauen. Standards und Labels dienen den Beschaffern als wichtige Orientierung bei der Berücksichtigung sozialer und ökologischer Anforderungen. Dabei stellt die Komplexität des Themas Nachhaltigkeit immer wieder eine Herausforderung für die Beschaffer dar. Die vom Seco unterstützte Internetplattform www.Kompass-Nachhaltigkeit.ch will Beschaffer dabei unterstützen, die Aspekte der Nachhaltigkeit in die öffentliche Beschaffung zu integrieren.
Nachhaltige Beschaffung im Tiefbau: Praxisbeispiele SGVW 2013
Stefan Studer, Kantonsoberingenieur des Kantons Bern und Vorsteher des Tiefbauamts
Beschaffungen im Tiefbau erfolgen heute unter Einbezug der drei Nachhaltigkeitsdimensionen. Potentiale bestehen in der Beschaffung von Produkten des Strassenbaus aus sozialverträglicher Produktion (z.B. Rand- und Pflastersteine) oder bei der Schonung von Primärressourcen durch die gezielte Verwendung von Recyclingmaterialien. Das Tiefbauamt des Kantons Bern hat sich der nachhaltigen Entwicklung verpflichtet und will auf den Kantonsstrassen nur noch Rand- und Pflastersteine aus sozialverträglicher Produktion verwenden. Den Einbau von Steinen aus Steinbrüchen, in welchen Kinder eingesetzt werden, lehnt es entschieden ab. Um dies sicherzustellen, muss der Anbieter mit dem Einreichen des Angebots die Herkunft der Natursteine über die gesamte Lieferkette deklarieren. Das Tiefbauamt hat in seinen Submissionsbestimmungen und Vertragsvorlagen entsprechende Vorschriften erlassen. Bei Verstössen gegen diese Bestimmungen sieht das Tiefbauamt Sanktionen gegenüber den Auftragnehmern vor. Mit diesen Regelungen leistet es einen aktiven Beitrag dazu, dass Rand- und Pflastersteine aus sozialverträglicher Produktion in der Schweiz zunehmend Verwendung finden und Qualitätslabels gefördert werden.
7. Nachhaltige Finanzpolitik (Fachworkshop)
Prof. Dr. Reto Steiner, Universität Bern / Lothar Niggli, Kanton Basel-Land
These 1: Nachhaltige Finanzpolitik unterstützt eine langfristig ausgerichtete Entwicklung der Staatstätigkeit, welche nicht auf Kosten nachfolgender Generationen stattfindet.
These 2: Mit einer nachhaltigen Finanzpolitik kann das Risiko periodisch wiederkehrender Sanierungsprogramme reduziert werden.
Ökonomie ist die Wissenschaft des Umgangs mit knappen Ressourcen. Auch der Staat kann sich ökonomischen Überlegungen nicht entziehen: Er muss sich kontinuierlich überlegen, wie er seine knappen Ressourcen so einsetzt, dass der Staat seine Aufgaben wirkungsvoll erfüllen kann und das Gemeinwohl der Bevölkerung gesteigert wird. Die Knappheit ist ein Faktum, denn der Staat kann die Steuern und Gebühren, mit welchen er seine Ausgaben finanziert, nur insoweit erhöhen, als die Bürgerinnen und Bürger diese als fair anschauen, die Politiker wiederwählen und auch in der Gebietskörperschaft wohnhaft bleiben. Eine Finanzierung aller denkbar möglichen Ausgaben ist folglich nicht möglich und es müssen Prioritäten gesetzt werden. Nachhaltige Finanzpolitik stellt solche Überlegungen ins Zentrum der Betrachtungen, wie es der Bundesrat treffend formuliert: «In finanzpolitischer Hinsicht bedeutet [eine nachhaltige Entwicklung], eine unerwünschte Umverteilung von Wohlstand unter den Generationen zu vermeiden. Die Finanzpolitik muss für Stabilität besorgt sein und das Wirtschaftswachstum begünstigen sowie die Beschäftigung, die Wohlfahrt und den gesellschaftlichen Zusammenhalt fördern.»
Damit von einer nachhaltigen Finanzpolitik gesprochen werden kann, braucht es ein Haushaltsgleichgewicht, eine tragbare Verschuldung, eine nachhaltig unterhaltene Infrastruktur und finanzierte Aufgabenerfüllung, eine Staatsquote, die private Initiativen nicht abwürgt und eine finanzpolitische Kultur, die von den massgebenden Akteuren des Staates getragen wird. Wo das Equilibrium liegt, kann nicht mathematisch bestimmt werden. Deshalb mag das Fokussieren auf das Einhalten von Grenzwerten beispielsweise bei der Verschuldung für eine rasche Beurteilung der Finanzlage zwar hilfreich sein, für eine langfristig ausgerichtete Finanzpolitik genügt dies aber nicht.
Die Basis einer nachhaltigen Finanzpolitik bilden tragfähige finanzpolitische Grundlagen, welche sich in einem kohärenten Steuerungsmodell und im Finanzhaushaltsrecht niederschlagen. Die beim Bund für 2015 beschlossene Einführung eines Neuen Führungsmodells (NFB), welches sich an die Prinzipien des New Public Management anlehnt, kann dazu gezählt werden. Bei den finanzpolitischen Grundlagen müssen die Strukturen (z. B. Kompetenzordnungen und Aufgaben- sowie Lastenverteilung), die Prozesse (strategische Planung, mittelfristige Steuerung mit Integrierter Aufgaben- und Finanzplanung, Budgetierung, die Rechnungslegung und das Risikomanagement) und die spezifischen Instrumente der Finanzpolitik (z. B. Defizit- und Schuldenbremse, Open Finance) ausgestaltet werden.
Während im Workshop über die Bedeutung dieser grundsätzlichen Aspekte einer nachhaltigen Finanzpolitik Einigkeit bestand, kam es zu einer intensiven Diskussion, ob nicht ein zusätzlicher Aspekt berücksichtigt werden müsse: nämlich die konsequente Prüfung aller Finanzströme auf die Nachhaltigkeit im Sinne einer Berücksichtigung des sozialen, ökologischen und wirtschaftlichen Zielbeitrags. Dies würde bedeuten, dass jede Staatsaufgabe nur dann finanziert werden kann, wenn sie auch ökologischen Kriterien genügt. Damit würde die Finanzpolitik um eine Komplexitätsstufe erweitert und es wären Instrumente zur Berechnung der Gesamtkosten notwendig, welche auch externe Effekte wie Umweltverschmutzung oder Nutzung von Produkten, die im Ausland unter unmenschlichen Arbeitsbedingungen erstellt wurden, internalisieren würden. Dies erfordert deutlich mehr Informationen über die Kosten und den Prozess der gesamten Produkte- und Leistungserstellung. Alternativ könnte auf bestehende Labels zurückgegriffen werden. Ob eine solche Form der Nachhaltigkeitsbeurteilung zielführend, machbar und auch notwendig ist, darüber wurden sich die Teilnehemenden nicht einig. Konsens bestand darin, dass die Thematik vertieft geprüft werden sollte.
8. Nachhaltigkeitsberichterstattung (Fachworkshop)
Daniel Dubas, Bundesamt für Raumentwicklung ARE/ Beat Blaser, bolz+partner
These 1: Für Gebietskörperschaften muss die Nachhaltigkeitsberichterstattung im Bereich der Sachpolitiken und der Verwaltungsführung zum Standard werden.
These 2: Der Staat vernachlässigt seine Vorbildfunktion insbesondere im Verwaltungsbereich und ist betreffend Nachhaltigkeitsberichterstattung gegenüber dem Privatsektor im Hintertreffen. Dies gilt auch für staatliche Unternehmen.
These 3: Nachhaltigkeit ist kein Fachthema, zu dem es einen separaten Bericht braucht. Sie ist verstärkt in die bestehenden Berichterstattungen und schlussendlich in die Entscheidungsprozesse zu integrieren.
9. Nachhaltigkeit in der Gesetzgebung: Möglichkeiten und Grenzen (Fachworkshop)
Prof. Dr. Martin Wyss, Schweizerische Gesellschaft für Gesetzgebung / Dr. Thomas Sägesser, Vorstand SGVW
Die Nachhaltigkeit ist heute im Verfassungs- und Gesetzesrecht verankert. Ob die Ge-setzgebung selber nachhaltig ist, lässt sich nur schwer feststellen, wobei aber die Rechtssicherheit, der Einbezug der Betroffenen und die Qualität der Rechtsetzung Kriterien sein können.
Nachhaltigkeit als Bestandteil des Rechts
Die Nachhaltigkeit hat an verschiedener Stelle Eingang in das moderne Verfassungs- und Gesetzesrecht gefunden. Bereits die Präambel zur Bundesverfassung (BV) vom 18. April 1999 (SR 101) erwähnt die Verantwortung gegenüber den künftigen Generationen und der Zweckartikel verpflichtet die Schweizerische Eidgenossenschaft u.a. auch dazu, sich für die dauerhafte Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen einzusetzen (Art. 2 Abs. 4 BV). Weiter ist die Nachhaltig ausdrücklich in Art. 73 BV über Umwelt und Raumplanung verankert oder als Grundlage für die Landwirtschaftspolitik vorgesehen (Art. 104 BV). Für die Ebene des kantonalen Verfassungsrechts sei beispielhaft Art. 31 Abs. 2 der bernischen Kantonsverfassung vom 6. Juni 1993 (BSG 101.1) erwähnt, wonach die natürlichen Lebensgrundlagen nur soweit beansprucht werden dürfen, als ihre Erneuerungsfähigkeit und ihre Verfügbarkeit weiterhin gewährleistet bleiben.
Die Nachhaltigkeit ist aber nicht allein eine Frage der natürlichen Lebensgrundlagen, sondern hat in weiteren Politikbereichen eine zentrale Bedeutung. Das gilt beispielsweise für die Finanzordnung, wenn ein Staatswesen verpflichtet ist, seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht zu halten (bspw. Art. 126 Abs. 1 BV). Die Begrenzung der Staatsverschuldung wird danach als Bestandteil einer Nachhaltigkeits-politik verstanden, wenn es darum geht, den künftigen Generationen einen gewissen Handlungsspielraum zu belassen (vgl. auch Thomas Stauffer, St. Galler Kommentar zu Art. 126 BV, Zürich/St. Gallen 2008, N 15).
Nachhaltigkeit als Verfassungsprinzip
Die im Verfassungsrecht verankerten Grundsätze der Nachhaltigkeit stellen in erster Linie Handlungsanweisungen an die zuständigen Behörden dar (VPB 65 [2001] Nr. 2, S. 33 ff.). Sie können als Verfassungsprinzipien betrachtet werden, sind aber keine verfassungsmässigen Rechte, sondern werden vom Bundesrat in seinem Bericht über die nachhaltige Entwicklung vom 27. März 2002 als «regulative Idee» bezeichnet (BBl 2002 3946, 3956). Aufgrund der fehlenden normativen Bestimmtheit ist die im Verfassungsrecht verankerte Nachhaltigkeit daher kaum justiziabel und staatliche (Energieerzeugung, Verkehrsplanung, Luftbelastung etc.) oder private Verstösse gegen den Nachhaltigkeitsgrundsatz sind nicht direkt klageweise durchsetzbar. Hingegen spielt die Nachhaltigkeit im Rahmen der Verhältnismässigkeit eine Rolle bei der Abwägung sich gegenüberstehender Interessen.
Die Nachhaltigkeit bedarf einer gesetzlichen Konkretisierung
Die Nachhaltigkeit hat heute Eingang in verschiedenste Sacherlasse gefunden, beispielsweise zu Fragen der Waldnutzung, bei Zuschlagskriterien in Submissions-verfahren, in der Landwirtschaft, bei der Verwendung kantonaler Lotteriegelder, bei Integrationsmassnahmen im Ausländerbereich, im Justizvollzug, als Handlungs- und Organisationsgrundsätze für öffentliche Verwaltungen, im Finanzhaushalt, im Bau- und Raumplanungsrecht oder als ein Kriterium zur Ausübung der parlamentarischen Oberaufsicht über Regierung und Verwaltung. Mit der gesetzlichen Umsetzung des Nachhaltigkeitsprinzips nehmen die staatlichen Behörden die ihnen verfassungsrechtlich obliegende Handlungsanweisung wahr. Allerdings kann die Nachhaltigkeit in einem bestimmten Sachgesetz so weitgehend konkretisiert und verdichtet werden, dass gewisse Aspekte schliesslich rechtlich durchsetzbar sind, weil sie sich nicht mehr nur an staatliche Organe, sondern auch an Private richten.
Wann ist Rechtsetzung nachhaltig?
Eine andere Frage ist, ob die Rechtsetzung selber nachhaltig ist oder sein kann. Die feststellbare und unbestrittene Zunahme rechtlicher Regelungen hat vielfältige Ursachen, wie beispielsweise die Suche nach normativen Antworten auf komplexe Lebens-sachverhalte, ein Bestreben nach detaillierten gesetzlichen Vorgaben, der Versuch, verschiedenste Interessen in die Gesetzgebung zu integrieren, behördlichen Aktivismus, der Nachvollzug übergeordneten Rechts durch die Anpassung des Landesrechts, zunehmende Anforderungen an das Legalitätsprinzip oder eine expansive Rechtsprechung durch die Gerichte, welche die Anpassung von Erlassen durch den Gesetzgeber zur Folge hat.
Nachhaltigkeit in der Gesetzgebung bedeutet zuerst einmal Rechtssicherheit im Sinne einer überschaubaren Kadenz von Gesetzesänderungen. Die Dichte und Bestimmtheit der Gesetze sollte daher nicht zu weitgehend sein, damit sie nicht ständig an sich verändernde Verhältnisse angepasst werden müssen. Den Verwaltungsbehörden und den Gerichten ist genügend Raum zur Auslegung und Weiterentwicklung des Rechts zu belassen und es brauchen nicht alle Eventualitäten generell-abstrakt verankert zu sein. Das betrifft nicht nur die Regelung von Rechten und Pflichten Privater, sondern auch das Verhältnis unter den Gemeinwesen, indem namentlich der Bund die Gestaltungsfreiheit der Kantone wahrt und nur dann regulatorisch tätig wird, wenn eine einheitliche Normierung tatsächlich erforderlich ist (vgl. dazu auch Botschaft des Bundesrats zur formellen Bereinigung des Bundesrechts vom 22. August 2007, BBl 2007 6121, 6137 ff.).
In der Schweiz kommt sodann dem Einbezug der interessierten Kreise bei Gesetzesvorhaben besondere Bedeutung zu. Die Beteiligung an der Meinungsbildung und Entscheidfindung trägt wesentlich zur sachlichen Richtigkeit und zur Vollzugstauglichkeit bei. Sie wirkt damit nachhaltig und unterstützt die Akzeptanz eines Vorhabens. Auskunft über die Nachhaltigkeit einer gesetzlichen Regelung können sodann Wirksamkeits-überprüfungen geben. Beispielsweise hat der Bundesrat in seinen Botschaften an die Bundesversammlung auch die zu erwartenden Auswirkungen auf Wirtschaft, Gesellschaft, Umwelt oder künftige Generationen darzulegen. Allerdings darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass als Folge solcher Wirksamkeitsüberprüfungen Forderungen nach Anpassungen der Gesetzgebung erhoben werden können, womit sich die Regelungskadenz wiederum erhöht.
Eine nachhaltige Gesetzgebung ist schliesslich eine qualitativ gute Gesetzgebung, d.h. sie ist in den rechtlich vorgesehenen Verfahren zustande gekommen, verständlich, anwender- und vollzugsgerecht. Angesprochen ist damit die sog. präventive Rechtskontrolle, welche durch die mit Rechtsetzungsaufgaben betrauten Organe besorgt wird. Die zuständigen Verwaltungsstellen prüfen Erlassentwürfe auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht, die systematische Einfügung in die geltende Rechtsordnung, die inhaltliche, sprachliche und terminologische Richtigkeit, die Notwendigkeit, die Verständlichkeit und die Gesetzestechnik (vgl. dazu Bericht des Bunderates zur Stärkung der präventiven Rechtskontrolle vom 5. März 2010, BBl 2010 2187 ff.). Damit werden wichtige Weichenstellungen vor der parlamentarischen Beratung vorgenommen. Eine solche Rechtskontrolle vermag nachhaltig zu sein, weil sie ein dauerndes Fein- und Nachjustieren an Erlassen durch gute Vorarbeit zumindest teilweise überflüssig macht.
Urs Bolz ist Vorstandsmitglied SGVW und Unternehmensberater (bolz+partner gmbh) und war Tagungsleiter der Herbsttagung 2013.
Richard Vögeli ist assoziierter Partner von BHP Brugger + Partner AG. Er hat die Tagungskonzeption inhaltlich unterstützt.
Thomas Sägesser, Dr. iur. Rechtsanwalt, Generalsekretär Direktion des Innen Kanton Zug und Vorstandsmitglied der SGVW. Der Autor befasst sich seit vielen Jahren mit Aspekten der Rechtsetzung, veröffentlichte dazu Publikationen und ist Vorstandsmitglied der Schweizerischen Gesellschaft für Gesetzgebung SGG. Er leitete mehrere Rechtsetzungsprojekte, war verantwortlich für die Überarbeitung der Gesetzestechnischen Richtlinien des Bundes im Jahr 2003 und beteiligte sich an der Erarbeitung von Modulen zum Gesetzgebungsleitfaden des Bundesamtes für Justiz.
Warum ist Nachhaltigkeit auch für die Verwaltungswissenschaft relevant? Die SGVW-Herbsttagung versuchte, diese und weitere Fragen am 22. November 2013 zu beantworten. Die Folien der Referate finden Sie ab sofort hier.
SGVW Herbsttagung 2013:
Nachhaltigkeit ist ein grosses zeitgenössisches Thema, das als Verfassungsauftrag (Art. 2 und 73 BV) in der Schweiz verankert ist. Die Strategie «Nachhaltige Entwicklung 2012 – 2015» des Bundesrates zur Umsetzung basiert auf fünf Leitlinien. In einem Aktionsplan werden Akzente in denjenigen Politikbereichen mit den grössten Herausforderungen gesetzt. Es sind sieben Instrumente und Ansätze vorgesehen. Vergleichbare Entwicklungen finden in den Kantonen und in den Städten und Gemeinden statt.
Auch im Privatsektor setzt sich die Erkenntnis durch, dass für die Sicherstellung von Erfolg und gesunder Unternehmensentwicklung eine nachhaltige Unternehmensführung unabdingbar ist. Diese fördert dabei in verschiedener Hinsicht auch öffentliche Ziele und Interessen (z.B. Energieziele, Einhaltung von Menschenrechten).
In der Verwaltungswissenschaft hat bisher noch keine intensive Auseinandersetzung mit der Thematik stattgefunden, obwohl Nachhaltigkeitsthemen äusserst facettenreich für viele Bereiche der Verwaltungsführung von Relevanz sind.
Die Herbsttagung 2013 wollte dieses Thema darum aus einer Gesamtoptik der wirkungsorientierten Verwaltungsführung angehen. Sie sollte einen Überblick über die aktuellen Entwicklungen und Herausforderungen auf Stufe Bund, Kantone, Städte / Gemeinden und in der Wirtschaft geben und aktuelle Fragestellungen aufgreifen, die für die Verwaltungswissenschaft bedeutend sind.
Angesprochen waren dabei einerseits die Politik, welche durch die Gesetzgebung und Entscheide die Rahmenbedingungen und die Stossrichtung für eine nachhaltige Ausrichtung der Public Governance definiert. Andererseits betraf es aber auch die Verwaltung, die nachhaltige Lösungen vorschlagen, konkretisieren, sicherstellen und umsetzen muss.
Das Tagungsprogramm können Sie sich unter diesem Link ansehen.
Die Präsentationen zu den Referaten der Tagung finden Sie auf dieser Seite rechts.
Im Vorfeld der SGVW-Herbsttagung zum Thema «Sustainable Public Governance – Nachhaltige Politik und Verwaltungsführung» erklärt die Direktorin des Eidgenössischen Personalamts, Barbara Schaerer, inwiefern die Bundespersonalpolitik nachhaltig ist.
Frau Schaerer, das Thema der SGVW-Herbsttagung 2013 lautet «Sustainable Public Governance – Nachhaltige Politik und Verwaltungsführung». Was bedeutet Nachhaltigkeit für Sie als Direktorin des Eidgenössischen Personalamts?
Barbara Schaerer: Das Thema Nachhaltigkeit begleitet mich eigentlich permanent. Einerseits arbeiten wir in der Bundesverwaltung in einem politischen Umfeld. Das prägt unser Handeln und verpflichtet uns zu einer nachhaltigen Verwaltungstätigkeit. Andererseits ist die Nachhaltigkeit auch im Personalmanagement der Bundesverwaltung das bestimmende Thema. Nur mit einer langfristigen und nachhaltigen Ausrichtung unserer Personalpolitik kann die Bundesverwaltung mit ihren weltweit rund 36‘000 Mitarbeitenden gut funktionieren.
Welche Schwierigkeiten sehen Sie bei der Umsetzung einer nachhaltigen
Personalpolitik und wie können diese angegangen und behoben werden?
Die Bundespersonalpolitik kann nur dann erfolgreich sein, wenn sie mit einem langfristigen Fokus geplant und umgesetzt wird. Das ist in einem politischen Kontext nicht immer ganz einfach. Die Personalpolitik muss verlässlich sein und von den Mitarbeitenden getragen werden. Wir haben die Erfahrung gemacht, dass es in einem politischen Umfeld unerlässlich ist, mit einer pragmatischen und umsetzungsorientierten Strategie zu arbeiten. Wenn diese Strategie zudem noch in der obersten politischen Planung, wie beispielsweise in der Legislaturplanung, verankert ist, zählt dies als zusätzliches Plus. Zudem müssen alle betroffenen Kreise in die Erarbeitung der Strategie miteinbezogen werden, damit die Betroffenen zu Beteiligten werden und sich in der Strategie wiedererkennen.
Trifft das Eidgenössische Personalamt konkrete Massnahmen, um eine nachhaltige Verwaltungsführung zu gewährleisten?
Wir haben neben der Personalstrategie auch ein Instrumentarium entwickelt, um die Fortschritte in der Umsetzung der Personalstrategie zu messen. Einmal jährlich weisen wir den Umsetzungsstand im Reporting Personalmanagement Bundesverwaltung aus. Strategische Sollwerte und Indikatoren legen zum Beispiel in den Bereichen Arbeitszufriedenheit, Geschlechterverteilung oder Führung die Ziele fest, die bis zum Ablauf der Strategie erreicht werden müssen. Damit haben wir Gewähr, dass die Personalpolitik tatsächlich auch strategiekonform umgesetzt wird.
Was dürfen die Tagungsbesucher von Ihrem Referat «Nachhaltigkeit in der Bundespersonalpolitik» bei uns an der SGVW-Tagung erwarten?
Als öffentliche Verwaltung sind wir der Nachhaltigkeit per se verpflichtet. Obwohl wir bei der Erarbeitung der Personalstrategie nicht aktiv vom Konzept der Nachhaltigkeit ausgegangen sind, werde ich aufzeigen, dass wir dennoch nichts anderes als eine nachhaltige Personalpolitik betreiben.
Die SGVW-Herbsttagung findet am 22. November 2013 in Bern zum Thema «Sustainable Public Governance – Nachhaltige Politik und Verwaltungsführung» statt. An der Tagung wird unter anderem diskutiert, wie eine wirkungsorientierte Verwaltungsführung zu einer nachhaltigen Verwaltungsführung werden kann. Neben spannenden Referaten durch Experten vom Bund, wie Barbara Schaerer, oder Hochschulen, wie beispielsweise Prof. Dr. Claus-Heinrich Daub, werden am Nachmittag vier Fachworkshops geführt.
Das detaillierte Tagungsprogramm, weitere Informationen sowie das Online-Anmeldeformular finden Sie hier.
Dr. Barbara Schaerer ist die Direktorin des Eidgenössischen Personalamts (EPA).
Die Interviewfragen wurden von der Webmasterin Michelle Geiger gestellt.
Nach dem früheren Glaubenssatz, dass es im öffentlichen Beschaffungswesen nur um Geld und Marktzutritt geht, soll heute eher eine Balance zwischen der Wirtschaftsverfassung und den Nachhaltigkeitszielen der Bundesverfassung gefunden werden.
Was man im Verfassungsrechtsjargon «Herstellung praktischer Konkordanz» nennt, bedeutet, dass das Wirtschaftsverfassungs- und -verwaltungsrecht mit Augenmass gewisse Spielräume anbieten muss, innerhalb welcher der Staat – vergleichbar einem grösserem Unternehmen mit entsprechender Verpflichtung im Leitbild – seiner Corporate Social Responsability gerecht werden kann. Dass der Bund diese Spielräume nutzen will, wird in den Nachhaltigkeitsempfehlungen der Beschaffungskommission des Bundes (2010) auch klar gesagt. Neu ist, dass seit dem 1. Januar 2013 eine Verpflichtung statuiert wird, durch Monitoring und Statistik die Umsetzung der Empfehlungen überprüfbar zu machen. Ein Meilenstein, der auch aus der Sicht grösserer Unternehmen interessant ist.
Ausgangslage (1996-2003): «Hartes Pflaster» für die nachhaltige Beschaffung
Wo Dogmen behauptet werden, gibt es auch Dogmengeschichte, obwohl das vielleicht dem Begriff des zeitlos Geltung beanspruchenden Dogmas widerspricht. Das gilt nicht nur für die Theologie, sondern auch für die Juristerei. Der überwiegenden Lehrmeinung zum Government Procurement Agreement (GPA) – einem plurilateralen Abkommen, welches zum WTO-Recht gehört und für die Schweiz seit 1996 geltendes Recht ist – folgend, waren in den späten 90er-Jahren sogenannte «vergabefremde Aspekte» im Zweifel verpönt. Zu diesen wurden sowohl klassische industrieprotektionistische Ziele als auch Versuche, die – etwa ökologischen – Auswirkungen der Globalisierung in den Produktionsländern abzumildern, gezählt. Das Vergaberecht sollte, um Missbräuchen vorzubeugen, «politikfrei» bleiben (sog. «purity principle»). Indessen gab es relativ früh ein Schlupfloch, indem anerkannt war, dass man als Nachfrager bzw. öffentliche Auftraggeberin im Rahmen des Produktbeschriebs bzw. der technischen Spezifikationen umweltfreundliche Vorgaben machen kann. Ausserdem war der Wortlaut des Bundesrechts insofern fortschrittlich, als die Umweltverträglichkeit ausdrücklich als Zuschlagskriterium genannt war. Indessen wurde dazu anfänglich die Meinung vertreten, diese könne nur berücksichtigt werden, soweit sich daraus ein konkret wirtschaftlicher Vorteil für die Beschaffungsstelle ergebe. Beispiel: Die weniger hohen Energieverbrauchskosten eines Automobils wiegen den höheren Anschaffungspreis eines weniger Energie verbrauchenden Fahrzeugs auf. Darum erstaunt es nicht, dass 2001 anlässlich einer Ausbildungsveranstaltung des Bundesamtes für Bauten und Logistik (BBL) die Spezialistin für nachhaltige Beschaffung des BAFU (damals noch BUWAL) mit den Worten vorgestellt wurde, was sie erzähle, sei durch die Direktion des BBL nicht gedeckt. Erst wenn man sich diese Ausgangslage auf der Zunge zergehen lässt, wird klar, welche Bedeutung dem seitherigen Sinneswandel zukommt.
Strategische Neuorientierung (2002-2006): Es wächst ein zunächst noch zartes Pflänzchen
Es wurde in der Schweiz zunächst kaum bemerkt, mit welcher Wucht das Urteil des Gerichtshofes der Europäischen Union (damals noch nicht Union) vom 17. September 2002 im sogenannten Helsinki Bus Case (Rechtssache C-513/99) die vergaberechtliche Meinungslandschaft umgepflügt hat. Kurz gesagt hat der EuGH festgehalten, dass es nicht sein könne, dass eine verfassungs- bzw. primärrechtliche Verpflichtung statuiert werde, wonach Umweltzielen in allen Politikbereichen Beachtung zu schenken ist, und zugleich das Vergaberecht so ausgelegt werde, dass diese Zielsetzung weitgehend vereitelt werde. Ein solcher Wertungswiderspruch wäre mit Blick auf die Kohärenz der Rechtsordnung nicht hinnehmbar. Demnach müsse es entgegen der damaligen Rechtsauffassung der Kommission als Hüterin von Wettbewerb und Binnenmarkt auch möglich sein, bei der Beschaffung von Bussen für den Stadtverkehr im Rahmen der Bewertung der Angebote auch Lärm- und Schadstoffemissionen zu berücksichtigen, obwohl sich weniger Emissionen (im Unterschied zu geringerem Energieverbrauch) nicht direkt auf das Budget der Stadt Helsinki auswirken. Ohne dieses Urteil wären die relativ nachhaltigkeits-freundlichen Vergaberichtlinien 2004/17/EG und 2004/18/EG, wie sie heute gelten, nicht vorstellbar.
Da in den Mitgliedstaaten der EU wie auch in der Schweiz das Government Procurement Agreement anwendbar ist, ergab sich daraus für die Fachwelt, dass man entweder einen Widerspruch zwischen dem GPA und den europäischen Vergaberichtlinien feststellen oder zum Schluss kommen musste, dass sich das GPA insbesondere umweltfreundlicher auslegen lässt, als gemäss der bis dahin herrschenden Auffassung angenommen. Fazit: Auf internationaler Ebene konnte, wer wollte, leicht feststellen, dass sich die Windrichtung änderte.
Betreffend die Schweiz wurde immer klarer, dass die Nachhaltigkeitszielsetzung in der geltenden Bundesverfassung vom 18. April 1999 (Art. 2 Abs. 2 BV) mehr war als die «Nachführung» bereits vorher geltenden Rechts. In der Strategie Nachhaltige Entwicklung 2002 stellte der Bundesrat daher fest, dass das Weltwirtschafts- und Finanzsystem
auf Dauer nur Bestand habe, wenn es gesellschaftliche und ökologische Erfordernisse integriert. Aus diesen Gründen engagiere sich die Schweiz in der WTO speziell für die nachhaltige Entwicklung und versuche, die daraus hervorgehenden Interessenkonflikte zu thematisieren. Ausserdem bemühe sich der Bundesrat um eine Verlagerung der Nachfrage seitens der öffentlichen Hand (und der Privaten) auf Produkte, die über ihren ganzen Lebenszyklus hohen wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Standards entsprechen (Strategie Nachhaltige Entwicklung 2002).
Die Anpassung der rechtlichen Grundlagen an die Nachhaltigkeitsstrategie (2006-2010)
In den Jahren 2001-2006 wurde ein deutlicher Meinungsumschwung in der Vergaberechtszunft erkennbar, welcher in dieser Zeitschrift (Beschaffungsmanagement 8/2009 und 10/2010) ausführlich beschrieben worden ist. Als eigentlicher Durchbruch auf Bundesebene erwiesen sich indessen die neuen Rechtsgrundlagen, auf welche im Folgenden näher einzugehen sein wird. Die entsprechende Vorgabe enthielt bereits die bundesrätliche Strategie Nachhaltige Entwicklung 2008-2011. Nach dieser setzt sich der Bund zum Ziel, eine Vorbildfunktion einzunehmen, indem er Produkte nachfragt und Bauwerke realisiert, die nicht nur wirtschaftlich, sondern auch umweltschonend sind und sozial verantwortungsvoll produziert werden (Schweizerischer Bundesrat, Strategie Nachhaltige Entwicklung: Leitlinien und Aktionsplan 2008-2011, S. 21 ff.). Dies unter anderem im Wissen darum, dass der Staat nur dann die Verantwortung privater Unternehmen in Bezug auf die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitsanliegen in glaubwürdiger Weise betonen kann (a.a.O., S. 22), wenn er selbst den entsprechenden Tatbeweis erbringt. Vom durchschnittlichen Einkäufer wahrgenommen wurde aber erst die Revision der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen (VöB) per 1. Januar 2010. Im Erläuternden Bericht zur Verordnungsänderung vom 18. November 2009 (genauer zu Art. 27 Abs. 2 VöB neuer Fassung) wird klar festgehalten, dass der Bundesrat eine nachhaltige Beschaffungspraxis fördert. Und dies bedeutet neu nicht «nur» wie bisher «Green Public Procurement», sondern auch den Ausschluss von Anbietern, welche die Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO Core Labour Standards) nicht einhalten; dabei geht es nicht nur, aber insbesondere um die Vermeidung von Kinderarbeit (Art. 7 Abs. 2 VöB). Ergänzend dazu formulierten später der bundesrätliche Masterplan Cleantech (und parallel dazu der Wirtschaftsverband Swisscleantech) den Gedanken, dass mit Ökoinnovationen die Wettbewerbsfähigkeit unserer Wirtschaft gestärkt wird. Ausserdem ist klar: keine Energiewende ohne nachhaltigen öffentlichen Einkauf.
Die Nachhaltigkeitsempfehlungen 2010
Aus der Debatte betreffend die Corporate Social Responsibility wissen wir, dass Bekenntnisse zur Nachhaltigkeit zwar gut klingen, die eigentliche Herausforderung aber in der Konkretisierung und Implementierung dieser Bekenntnisse liegt. Dasselbe gilt auch in Bezug auf das öffentliche Beschaffungswesen. Hier ist ein erster Schritt mit den Empfehlungen der Beschaffungskommission des Bundes vom 8. Juli 2010 gelungen. Dabei geht es namentlich um die tatsächliche Durchsetzung der ILO Core Labour Standards (insb. betreffend Kinderarbeit) durch die ganze Liefer- und Handelskette. Der Anbieterin wird auferlegt, auch Subunternehmer und Lieferanten entsprechend zu verpflichten.
Aufgrund der neuen Rechtsgrundlagen und dieser Empfehlungen besteht heute namentlich innerhalb der Bundesverwaltung Konsens, dass die nachhaltige Beschaffung, soweit sie nicht (ausnahmsweise) dazu dient, die Grundprinzipien des Beschaffungsrechts auszuhebeln, bei genügendem Bezug der Anforderungen zur konkreten Beschaffung rechtskonform ist.
Die Totalrevision der Verordnung über die Organisation des öffentlichen Beschaffungswesens des Bundes (Org-VöB)
Und wie immer, wenn man es wirklich ernst meint, ohne dass eine formell-gesetzliche Verpflichtung zum gewünschten Verhalten statuiert werden soll, braucht es Monitoring und Statistik. Und genau das ist seit dem 1. Januar 2013 geltendes Recht. Mit der Org-VöB vom 24. Oktober 2012 sollen wirtschaftlich effiziente, rechtmässige und nachhaltige Beschaffungen der Bundesverwaltung sichergestellt werden (Art. 2 Org-VöB). Dabei sind die Nachhaltigkeitsempfehlungen vom 18. Juli 2010 massgebend. In diesem Sinne ist denn auch immer wieder betont worden, dass die konsequente Umsetzung des geltenden Rechts insbesondere im Bereich der ökologischen Beschaffung mindestens so viel bringen würde wie die fortschrittlichst mögliche Gesetzesrevision. Ziel des Beschaffungscontrollings ist nach Art. 4 lit. b Org-VöB unter anderem die Steuerung der Beschaffung mit Fokus auf die Nachhaltigkeit, welche die Aspekte Wirtschaft, Ökologie und Soziales umfasst (vgl. dazu auch Art. 12 Abs. 1 lit. c Org-VöB). Folgerichtig umfasst das Monitoring nachhaltige Beschaffung gemäss Art. 8 Org-VöB die Kenndaten zur Berichterstattung über die Berücksichtigung von Wirtschafts- (recte wohl: Wirtschaftlichkeits-), Umwelt- und Sozialaspekten bei der Vergabe von Aufträgen. Dementsprechend gehört es zu den Aufgaben des Strategieorgans (neu: Beschaffungskonferenz des Bundes), die nachhaltige Beschaffung in den drei Dimensionen Wirtschaftlichkeit, Ökologie und Soziales zu fördern (Art. 24 Abs. 1 lit. i Org-VöB). Damit ist der Sack zu. Jetzt kann sich allfälliger Umsetzungswiderstand weder hinter rechtlichen Argumenten verschanzen noch darauf hoffen, dass er wie bisher unter der Wahrnehmungsschwelle bleibt. Vielmehr wird dieser relativ schnell zum Reputationsrisiko.
Was bedeutet das in Zukunft?
Mit dem Erlass der neuen Organisationsverordnung ist die Implementierung auf Bundesebene noch nicht geschafft; vielmehr wird es noch einmal anspruchsvoll. Die Beschaffungskonferenz wird nun wohl flächendeckend Empfehlungen zu spezifischen Produktkategorien verabschieden nach dem Vorbild der 2012 überarbeiteten Empfehlung zur Beschaffung von nachhaltigem Holz (etwa für Papier, Textilien, IT-Equipment, Reinigungsmittel usw.). Jedenfalls wird aber das Ausbildungsangebot des Kompetenz-zentrums Beschaffungswesen Bund (KBB) deutlich ausgebaut werden. Und nicht zuletzt wird sich die Frage stellen, ob insbesondere das Bundesamt für Bauten und Logistik zur Implementierung der nachhaltigen Beschaffung nicht eigene Spezialisten für nachhaltige Beschaffung braucht. Und schliesslich das ceterum censeo für diejenigen unter Ihnen, welche die Beschaffungspolitik privater Unternehmen definieren: Der Quervergleich zwischen dem Einkaufsverhalten öffentlicher und privater Akteure wird nicht nur für die öffentliche Hand, sondern auch für Beschaffungsverantwortliche und strategische Einkäufer insbesondere grosser privater Unternehmen immer interessanter werden.
Dieser Artikel wurde in der Fachzeitschrift «Beschaffungsmanagement» 05/2013 erstveröffentlicht. Weitere Informationen finden Sie auf www.procure.ch.
Marc Steiner, Rechtsanwalt, ist Richter am Bundesverwaltungsgericht in St.Gallen.
Gemeinden und Städte spielen bei der Umsetzung nachhaltiger Entwicklung dank der Nähe zur Bevölkerung eine Schlüsselrolle. Was bedeuten die Grundsätze der nachhaltigen Entwicklung für die lokale Ebene? Und wie kann eine Gemeinde in das Thema einsteigen?
Anstehende Herausforderungen wie Überalterung, Energiewende, Erhaltung des Milizsystems oder Finanzierung der Infrastruktur und Sozialwerke verlangen ein langfristig orientiertes Handeln in der kommunalen Politik. Diverse Gemeinden und Städte haben diese Neuorientierung mit Blick auf eine nachhaltige Entwicklung bereits eingeleitet. Die Thematik ist indessen für alle Kommunen aktuell. So betont der Bundesrat in seiner Strategie Nachhaltige Entwicklung die Wichtigkeit des Einbezugs der kommunalen Ebene und der Entwicklung eigener Strategien durch die Gemeinden.
Inhaltliche und prozessuale Grundsätze
Nachhaltige Entwicklung kann anhand inhaltlicher und prozessualer (auf die Vorgehensweise bezogenen) Grundsätze definiert werden. Zuerst zu den inhaltlichen Grundsätzen («Woran muss ich denken?»): Handlungen sind unter ökologischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Kriterien zu bewerten und zu optimieren. Die Führung ist langfristig auszurichten und hat eine räumliche (mit anderen Regionen) und eine zeitliche (mit zukünftigen Generationen) Solidarität zu beinhalten, damit Belastungen, Kosten oder andere negative Handlungsauswirkungen nicht in die Zukunft oder über die Grenzen der Gemeinde hinaus verlagert werden. Für die künftigen Generationen sind möglichst viele Handlungsoptionen offenzuhalten, was eine ressourcenschonende Planung und Umsetzung erfordert.
Zweitens zu den prozessualen Grundsätzen («Wie muss ich vorgehen?»): Es sind möglichst alle potenziell Betroffenen aktiv und gleichberechtigt in die Entscheidungsfindung einzubeziehen, und es wird ein Konsens über die künftigen Handlungen angestrebt. Die Interessen nicht anwesender Betroffener (der künftigen Generationen, der Umwelt, der Nachbargemeinden, der Mittellosen, der Weltbevölkerung) sind idealerweise zu berücksichtigen, indem die Beteiligten sich verantwortungsbewusst in deren Lage zu versetzen versuchen. Interessenabwägungen und die Priorisierung von Zielen und Massnahmen sind transparent durchzuführen, dabei auftretende Konflikte offenzulegen und Bewertungen zu begründen. Die Herausforderung für Gemeinden und Städte ist es, die beschriebenen Grundsätze in ihren Führungsalltag zu integrieren. In der Praxis hat sich dazu der Einstieg über die Erarbeitung eines Leitbildes mit Bevölkerungsbeteiligung, über die Nachhaltigkeitsbeurteilung von Projekten oder über ein konkretes Thema wie z.B. Energie, öffentliche Beschaffung oder Mobilität bewährt.
Leitbild als Einstieg in die nachhaltige Entwicklung
Idealerweise kann eine Gemeinde den Einstieg ins Thema Nachhaltigkeit mit der Erarbeitung eines neuen Leitbildes verbinden. Ein Gemeindeleitbild skizziert die Zukunftsvorstellung einer Gemeinde, wie sie über die kommenden mindestens zwölf Jahre (drei Legislaturen) angestrebt wird. Es formuliert die langfristigen Ziele der Gemeinde («Wo wollen wir hin?») und zeigt mögliche Massnahmen zu ihrer Erreichung auf («Was wollen wir tun, um diese Ziele zu erreichen?»).
Das Gemeindeleitbild muss thematisch vollständig sein und Zielrichtungen für alle Themen vorgeben, in denen die Gemeinde über Handlungsspielraum verfügt. Die Definition bzw. Gruppierung der Handlungsbereiche variiert je nach kommunalen und kantonalen Gepflogenheiten. Üblich ist eine Einteilung in die Bereiche Wohnen, Arbeiten, Bildung, Freizeit und Mobilität, Versorgung, Entsorgung, Umweltschutz, Soziales und Gesundheit sowie Sicherheit. Zu beachten ist, dass zwischen den einzelnen Bereichen keine allzu grossen Überschneidungen vorliegen. Von einem eigenen Bereich, der sich inhaltlich
nur der nachhaltigen Entwicklung widmet, ist deshalb abzuraten, greift die Nachhaltigkeitsorientierung doch in alle Handlungsbereiche einer Gemeinde ein. Zwar kann in einem ersten Schritt ein bestehendes Leitbild um den Bereich nachhaltige Entwicklung ergänzt werden, sinnvollerweise wird der Nachhaltigkeit als übergeordneter Zielrichtung jedoch ein übergeordnetes Kapitel gewidmet. Darin sollte thematisiert werden, wie die einzelnen Handlungsbereiche der Gemeinde sich an der Nachhaltigkeit orientieren. Die Erarbeitung eines nachhaltigkeitsorientierten Gemeindeleitbildes beinhaltet zwangsläufig eine Wertediskussion. Langfristige Ziele basieren immer auf den Werthaltungen der Akteure innerhalb einer Gemeinde: «Was ist uns wichtig? Was wollen wir stärken? Was wollen wir erreichen?»
Eine nachhaltigkeitsorientierte Planung nimmt die Werte der Nachhaltigkeit in ihr Leitbild auf. Das bedeutet im Wesentlichen, dass langfristige Interessen vor die kurzfristigen gestellt werden, dass die Planung über die Gemeindegrenzen hinaus schaut und dass sowohl wirtschaftliche, gesellschaftliche als auch ökologische Interessen gleichberechtigt berücksichtigt werden. Darüber hinaus sollte ein nachhaltigkeitsorientiertes Leitbild auch utopischen Ideen Raum geben. Ziele und Ideen, die den Akteuren wichtig sind, dürfen deshalb nicht schon im Ansatz erstickt werden, auch wenn sie unrealistisch scheinen. Sie bilden eine Inspirationsquelle für visionäre Zukunftsvorstellungen, aber auch für realisierbare Vorhaben.
Nachhaltigkeitsbeurteilung kann auch als Einstieg dienen
Da Gemeindeleitbilder nur circa alle zwölf Jahre erarbeitet werden, braucht es andere Einstiegspforten zur nachhaltigen Entwicklung. Bewährt hat sich die Nachhaltigkeitsbeurteilung (NHB) von Projekten. Sie bezeichnet ein Verfahren, das zum Ziel hat, kommunale Vorhaben durch Optimierungsmassnahmen auf die Prinzipien der nachhaltigen Entwicklung auszurichten oder diese nach dem grössten (wirtschaftlichen, ökologischen und gesellschaftlichen) Nutzen zu ordnen. Es gibt verschiedene NHB-Instrumente, die zur Projektoptimierung, zur Entscheidungshilfe beim Vergleich verschiedener Projektvarianten, zum Projektmonitoring (Dauerbegleitung) und zur Projektbilanzierung (z. B. Kosten-Nutzen-Analyse) eingesetzt werden können. Das Instrument der NHB kann einfach in den bisher üblichen Projektablauf integriert werden und hat sich aus drei Gründen als idealer Einstieg in die nachhaltigkeitsorientierte Gemeindeführung erwiesen. Erstens wird bei der NHB die nachhaltige Entwicklung fassbar, was ein Verständnis des abstrakten Konzepts der Nachhaltigkeit erleichtert. Zweitens wird der Nutzen einer nachhaltigkeitsorientierten Gemeindeführung direkt erlebbar, was die Motivation der Mitarbeitenden erhöht. Und drittens gibt es in jeder Gemeinde diverse Projekte, sodass ein Einstieg jederzeit möglich ist, nicht wie beim Gemeindeleitbild nur alle circa zwölf Jahre.
Label «Energiestadt» als weitere Einstiegsvariante
Als dritte Einstiegsvariante in die Nachhaltigkeit sei hier noch das Label «Energiestadt» erwähnt. Es ist weit herum bekannt und erfolgreich. So wurde am 6. Oktober die Gemeinde Regensdorf als 300. Energiestadt ausgezeichnet. Im Gegensatz zum visionären Einstieg über das Leitbild und zum instrumentbezogenen Einstieg über die Nachhaltigkeits-beurteilung handelt es sich hier um den Einstieg über ein konkretes Thema. Das Label «Energiestadt» ist aus zwei Gründen als Einstieg in die Nachhaltigkeit geeignet: Erstens beinhaltet das Thema Energie ökologische, ökonomische und gesellschaftsrelevante Aspekte, die lang- und kurzfristig betrachtet werden müssen und über die Gemeindegrenze hinausgehen. Zweitens bedingt die Erreichung des Labels eine Reflexion der Führungs-abläufe, fördert die Zusammenarbeit über die Verwaltungseinheiten hinweg und fördert den Kulturwandel hin zu einer lernenden Organisation.
Übersicht über die Nachhaltigkeitsprozesse
Die Sektion Nachhaltige Entwicklung des Bundesamts für Raumentwicklung (ARE) ist die zentrale Drehscheibe für die nachhaltige Entwicklung in der Schweiz. Auf ihrer Website www.are.admin.ch präsentiert sie Aktivitäten von Gemeinden, veranstaltet halbjährlich das Forum Nachhaltige Entwicklung als Austausch- und Koordinationsplattform und bietet ein Förderprogramm, ein Verzeichnis mit guten Beispielen, Kommunikationshilfen, Qualitätskriterien für Nachhaltigkeitsprozesse und ein Werkzeug für die Gestaltung nachhaltiger Quartiere an.
228 Gemeinden präsentieren zurzeit ihren Nachhaltigkeitsprozess auf der ARE-Website. Rund ein Drittel der Schweizer Bevölkerung lebt in einer dieser Gemeinden. Die thematischen Schwerpunkte (siehe Abbildung) liegen bei der Mehrheit der Gemeinden immer noch in den Umweltthemen. In den letzten Jahren ist aber zu beobachten, dass gesellschaftliche und wirtschaftliche Themen aufholen. Mit über 80 Prozent liegt das Thema Verkehr und Mobilität an der Spitze. Es folgen die Themenbereiche Raumplanung, Natur und Landschaft sowie Energie. Interessanterweise haben die verwandten Themen Sensibilisierung, Kommunikation und Mitbeteiligung alle einen hohen Stellenwert. Im Bereich Wirtschaft scheinen vor allem der Tourismus, die Landwirtschaft und das Bauwesen eine Rolle zu spielen. Über 50 Prozent der Gemeinden setzten sich zudem mit der Kultur auseinander. Mit unter 20 Prozent werden Luft, internationale Zusammenarbeit sowie die Gleichberechtigung Frau/Mann wenig thematisiert.
Themenschwerpunkte der kommunalen Nachhaltigkeitsprozesse (Quelle: Bundesamt für Raumentwicklung)
Dieser Artikel erschien als Fachartikel in der ‘Schweizer Gemeinde’ (Publikationsorgan des Schweizerischen Gemeindeverbands), Ausgabe 11/2012.
Jonas Fricker arbeitet am Institut für Nachhaltige Entwicklung der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften und unterrichtet u. a. in den Weiterbildungsstudiengängen des Instituts für Verwaltungs-Management.
Weiterführende Literatur und Websites:
• «Nachhaltigkeitsorientierte Führung von Gemeinden: Einführung und Leitfaden für die Praxis», J. Fricker et al. (2010), Rüegger Verlag, www.nogf.ch
• Zum Einstieg über ein neues Gemeindeleitbild «Politische Führung von Gemeinden», I. Willimann et al. (2008), Rüegger Verlag
• Zum Einstieg über die Nachhaltigkeitsbeurteilung von Projekten «Nachhaltigkeitsbeurteilung von Projekten auf der Ebene Kantone und Gemeinden: Ein Leitfaden», Bundesamt für Raumentwicklung (2007)
• Zum Einstieg über das Label «Energiestadt» www.energiestadt.ch
Immer häufiger verwenden Kantone und Gemeinden mit einem Nachhaltigkeitsprozess vom Typ Agenda 21 für ihre Programme, Projekte oder Tätigkeiten die Nachhaltigkeitsbeurteilung (NHB) um sicherzustellen, ob der eingeschlagene Kurs stimmt.
Seit dem UNO-Erdgipfel in Rio vor 20 Jahren haben sich 16 Kantone und über 200 Schweizer Städte und Gemeinden verpflichtet, ihre Entwicklung mit geeigneten Prozessen und Aktionen nachhaltig auszurichten. Dies bedeutet, bereits in der Konzeptphase alle Tätigkeiten, Programme und Projekte daraufhin zu beurteilen, ob sie den Nachhaltigkeitsanforderungen genügen.
Die Nachhaltigkeitsbeurteilung (NHB) ist das beste Hilfsmittel zu Überprüfung, wie sich ein Projekt zeitlich (kurz- und langfristig) und räumlich (über die Gemeindegrenzen hinaus bis auf die globale Ebene) konkret auf die Gesellschaft, die Umwelt und die Wirtschaft auswirkt. Sie erlaubt, mithilfe breitgefächerter Kriterien die Stärken und Schwächen eines Projekts unter dem Gesichtspunkt der Nachhaltigen Entwicklung aufzuzeigen und eine Gesamtbeurteilung des Vorhabens durchzuführen. Ziel ist, das Projekt nach Bedarf mit Begründung nachzubessern und eine differenzierte Kommunikation zu ermöglichen, indem die Verantwortlichen über alle nötigen Entscheidungsgrundlagen verfügen.
In der Schweiz entspricht dieses Vorgehen den Anforderungen der Strategie Nachhaltige Entwicklung des Bundes, welche die nachhaltige Ausrichtung sämtlicher Sektorpolitiken vorschreibt. Dieser Grundsatz ist 2012 anlässlich der UNO-Konferenz über Nachhaltige Entwicklung «Rio+20» bekräftigt worden.
Systematische Nachhaltigkeitsbeurteilung in Kantonen und Städten
Einige Schweizer Kantone und Gemeinden haben die systematische Durchführung der NHB in ihre administrativen Abläufe integriert. Die Regierung des Kantons Basel-Landschaft beispielsweise hat die Kantonsverwaltung beauftragt, sämtliche wichtigen Projekte, die dem Kantonsparlament vorgelegt werden, zu beurteilen. Sogenannte «Relevanzkriterien» sorgen für mehr Effizienz bei der Bestimmung der Projekte, die einer NHB unterzogen werden sollen. Die Kriterien beziehen sich insbesondere auf die Bedeutung des Projekts, auf die Anzahl der betroffenen Personen, auf die langfristigen Auswirkungen (Zeithorizont 30 Jahre und mehr), auf die räumliche Tragweite (ganzes Kantonsgebiet oder darüber hinaus), auf den Kostenrahmen (bspw. über 10 Mio. Franken) sowie auf eventuell vorhandenes Konfliktpotenzial. Dieses Vorgehen ist unter anderem bei der Entflechtung und Priorisierung unterschiedlicher Projektvarianten für die Verwertung von Grünabfällen zum Tragen gekommen (zentralisierte oder dezentrale Kompostierung, Verbrennung in einer KVA oder Vergärung). Hier ging es um die Abklärung, welche Variante den grössten Beitrag an die Nachhaltige Entwicklung des Kantons leistet. Die NHB erfolgte mithilfe des Nachhaltigkeitskompasses des Kantons Basel-Landschaft im Rahmen einer Sitzung mit Vertreterinnen und Vertretern der verantwortlichen Fachstellen und lieferte die Argumente für weitere Entscheidungen in der Verwaltung und der Politik.
Unter den Städten ist namentlich Yverdon-les-Bains zu erwähnen in dessen Agenda 21 die NHB als Massnahme vorgesehen ist. Auf Antrag der Legislative hat die Stadtregierung beschlossen, sämtliche Projekte, die dem Gemeindeparlament vorgelegt werden, einer NHB zu unterziehen. Zu diesem Zweck wird in der Vorprojektphase eine Arbeitsgruppe gebildet, in der die Exekutive, die zuständige Fachstelle und weitere betroffenen Stellen sowie die Projektleitung vertreten sind. Angesichts des Zeitdrucks und der knappen Mittel wurde als Instrument das Tool Kompass21 gewählt, welches vom Kanton Waadt gefördert wird. Mithilfe eines semi-quantitativen Kriterienrasters, welcher alle drei Dimensionen der Nachhaltigen Entwicklung abdeckt, lassen sich die Stärken und Schwächen eines Projekts aufzeigen. Ausgehend davon werden Verbesserungen vorgeschlagen und erörtert. In einem zweiten Schritt wird eine an das optimierte Projekt angepasste Zusammenfassung der Evaluation erstellt und dem Gemeindeparlament als Grundlage für den Kreditentscheid unterbreitet. Dank einer entsprechenden Schulung der Mitarbeitenden der Verwaltung (die auch den Parlamentarierinnen und Parlamentariern angeboten wurde) ist ein reibungsloser Ablauf gewährleistet.
Durchdachte Organisation als Erfolgsgarantie
Das ARE ist als Plattform für die Umsetzung der Nachhaltigen Entwicklung in der Schweiz bestrebt, die NHB auf nationaler Ebene zu fördern. Auf der Grundlage bisheriger Erfahrungen und des Meinungsaustauschs zwischen mehreren Kantonen und Städten wurden die Erfolgsfaktoren, Hindernisse und Vorgehensschritte herausgearbeitet, denen im Rahmen einer NHB Rechnung getragen werden muss. Gleich zu Beginn müssen drei Grössen berücksichtigt und definiert werden: die Akteure und ihre jeweiligen Rollen (namentlich der finale Entscheidungsträger), die Ressourcen (Finanzen, Zeit, Kompetenzen) sowie die Spielregeln (Transparenz, zum jeweiligen Zeitpunkt involvierte Parteien, Kommunikation usw.). Die NHB ist ein Prozess, der mehr beinhaltet als lediglich die Anwendung eines Instruments. Beim Ablauf lassen sich vier Etappen abgrenzen: der Auftrag (normalerweise ein offizieller Antrag aus der Politik an die Verwaltung), die Initiierung (Organisation), die Analyse (Einsatz des Instruments und Interpretation der Ergebnisse) sowie die Entscheidung. Es stehen verschiedene Instrumente zur Verfügung, von der einfachen Checkliste bis hin zu komplexeren Tools wie zum Beispiel dasjenige für nachhaltige Quartiere («Nachhaltige Quartiere by Sméo»).
Möglichkeiten und Grenzen der Nachhaltigkeitsbeurteilung von Projekten
Die Nachhaltigkeitsbeurteilung von Projekten birgt ein erhebliches Potenzial im Hinblick auf die Integration der Nachhaltigen Entwicklung in alle Bereiche der öffentlichen Politik. Durch die vertiefte und multidisziplinäre Projektanalyse lassen sich mögliche Risiken und Konflikte frühzeitig erkennen, wodurch die Qualität des Projektmanagements verbessert werden kann. Die Einbindung mehrerer Akteure in einem strukturierten Rahmen erleichtert die Suche nach einvernehmlichen Lösungen. Zielkonflikte treten früh genug zutage, um eine Interessenabwägung durchführen zu können.
Dieses Vorgehen ist jedoch kein Allheilmittel und löst nicht alle Probleme. So liefert es kein abschliessendes Urteil über die Nachhaltigkeit eines Vorhabens, sondern lediglich Diskussionsanstösse. Damit ein effektiver Nutzen erzielt wird, müssen verschiedene Qualitätskriterien erfüllt sein. Das betrifft namentlich die Organisation, die oft vernachlässigt wird, was zu unbrauchbaren Ergebnissen führt. Damit die Dauerhaftigkeit dieses Vorgehens gewährleistet ist, muss es institutionell verankert werden. Diese Verankerung ist stark politisch geprägt und setzt eine Sensibilisierung der Volksvertreterinnen und -vertreter für die Nachhaltige Entwicklung voraus. Da die «Kultur» der Nachhaltigkeitsbeurteilung in den Verwaltungen nicht immer genügend ausgeprägt ist, wird die NHB häufig als Zusatzaufwand empfunden. Hier ist Überzeugungsarbeit nötig. Von entscheidender Bedeutung ist schliesslich die Art und Weise, wie die Ergebnisse vorgestellt werden. Ohne eine gut verständliche, nachvollziehbare Präsentation der Resultate läuft die NHB Gefahr, ihr Ziel zu verfehlen.
Ist die Nachhaltigkeitsbeurteilung nun die logische Folge der Agenden 21, beziehungsweise kann sie als Ausweitung des partizipativen Vorgehens betrachtet werden? Die Erfahrungen in den Gemeinden und Kantonen machen jedenfalls deutlich, dass die NHB eine systematische Berücksichtigung der Nachhaltigen Entwicklung in der kantonalen oder kommunalen Verwaltungstätigkeit fördert.
Das ARE organisiert einen Erfahrungsaustausch für interessierte Kantone und Städte und stellt einen Leitfaden, technische Merkblätter, eine Liste der verfügbaren Tools sowie Best-Practice-Beispiele zur Verfügung.
Anne DuPasquier ist stellvertretende Chefin Sektion Nachhaltige Entwicklung beim Bundesamt für Raumentwicklung ARE.

References: Art. 73
 Art. 31
 Art. 126
 Art. 126
 EuGH 
 Art. 27
 Art. 4
 Art. 12
 Art. 8