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Timestamp: 2016-10-24 23:47:36+00:00

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1P.204/2004 (18.11.2004)
1P.204/2004 /col
Mme et MM. les Juges Aemisegger, Pr�sident de la Cour et Pr�sident du Tribunal f�d�ral, Nay, Vice-pr�sident du Tribunal f�d�ral, Aeschlimann, Yersin, F�raud, Fonjallaz et Eusebio.
recourante, repr�sent�e par Olivier Dobler,
Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve, repr�sent� par le Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Gen�ve, p.a. D�partement des finances, rue du Stand 26, case postale 3937, 1211 Gen�ve 3.
imp�ts cantonaux, droits d'enregistrement,
recours de droit public contre la loi n� 8708 adopt�e par le Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve le 28 f�vrier 2003 puis en votation populaire le 8 f�vrier 2004.
Selon la loi cantonale genevoise du 9 octobre 1969 sur les droits d'enregistrement (LDE), qui est entr�e en vigueur le 1er janvier 1970, les droits d'enregistrement sont d�finis comme un imp�t frappant certains actes et op�rations (art. 1 al. 1 LDE), notamment les transferts de biens immobiliers (art. 33 LDE) et les gages immobiliers (art. 85 LDE).
A propos des transferts de biens immobiliers, l'art. 33 al. 1 LDE a la teneur suivante:
Sont soumis obligatoirement au droit de 3 %, sous r�serve des exceptions pr�vues par la pr�sente loi, tous les actes translatifs � titre on�reux de la propri�t�, de la nue-propri�t� ou de l'usufruit de biens immobiliers sis dans le canton de Gen�ve, notamment les ventes, substitutions d'acqu�reur, adjudications, apports et reprises de biens.
Ce droit proportionnel - sans perception de centimes additionnels (art. 49 LDE) - est d� par le nouveau propri�taire de l'immeuble (art. 163 al. 1 LDE).
A propos des gages immobiliers, les art. 84 et 85 al. 1 LDE sont ainsi libell�s:
Art. 84 Taux
Il est per�u un droit de 0,65 % sur le montant des sommes dues en vertu de reconnaissances de dette, de tous actes emportant obligation de payer une somme et de tous engagements similaires.
Art. 85 Gages immobiliers
1 Les actes pr�vus � l'article 84, qui renferment la constitution d'une hypoth�que ou qui requi�rent la cr�ation d'une c�dule hypoth�caire ou d'une lettre de rente, m�me au nom du propri�taire de l'immeuble, sont soumis au m�me droit.
Il est per�u des centimes additionnels. Les droits aff�rents � ces actes et op�rations sont support�s par les parties auxquelles ceux-ci profitent (art. 163 al. 2 LDE).
Le 28 f�vrier 2003, le Grand Conseil a adopt� une loi modifiant la loi sur les droits d'enregistrement (loi n� 8708). Cette modification consiste en l'introduction d'un nouvel art. 8A, qui a la teneur suivante:
Art. 8A Acquisition de son logement
1 En cas de transfert qui a pour objet la propri�t� d'un immeuble destin� � servir de r�sidence principale � l'acqu�reur, les droits d'enregistrement sur l'acte de vente sont r�duits de 15 000 F pour les op�rations n'exc�dant pas 1 million de francs. Ces montants sont index�s annuellement � l'indice genevois de la construction.
2 Les droits d'enregistrement sur les actes hypoth�caires, y compris les centimes additionnels, sont r�duits de moiti� pour les op�rations n'exc�dant pas 1 million de francs au sens de l'alin�a 1.
3 Le b�n�ficiaire de la r�duction doit, dans tous les cas, 2 ans au maximum apr�s l'enregistrement de l'acte d'acquisition, remettre � l'administration la preuve de l'affectation de l'immeuble � sa r�sidence principale. Il doit, en outre, d�s ce moment, occuper ce dernier, conform�ment � l'alin�a 1, durant une p�riode continue de 3 ans. A d�faut, le solde non per�u des droits est imm�diatement exigible. Fait exception le cas du d�c�s du b�n�ficiaire.
4 En cas d'ali�nation de l'immeuble, le d�biteur des droits au sens de l'article 161, alin�a 1, est responsable du paiement de la reprise des droits.
5 Le Conseil d'Etat fixe dans un r�glement les modalit�s permettant la v�rification de l'occupation de l'immeuble par son propri�taire et, le cas �ch�ant, le recouvrement de la reprise des droits.
Soumise au r�f�rendum obligatoire (cf. art. 53A Cst./GE), la novelle a �t� adopt�e en votation populaire le 8 f�vrier 2004, par 66'922 "oui" contre 45'676 "non". Le Conseil d'Etat l'a promulgu�e le 1er mars 2004. L'arr�t� de promulgation a �t� publi� dans la Feuille d'Avis Officielle du 3 mars 2004.
La loi n� 8708 a �t� pr�sent�e comme un contre-projet � une initiative populaire (initiative populaire Casatax, IN 115) qui proposait une r�duction de moiti� des droits d'enregistrement, non plafonn�e. Cette initiative a �t� retir�e et n'a pas �t� soumise au vote populaire.
Agissant par la voie du recours de droit public, A.________ demande au Tribunal f�d�ral de biffer les passages suivants du nouvel art. 8A LDE:
- art. 8A al. 1: "pour les op�rations n'exc�dant pas 1 million de francs";
- art. 8A al. 2: "pour les op�rations n'exc�dant pas 1 million de francs au sens de l'alin�a 1".
A titre subsidiaire, elle conclut � l'annulation de la loi n� 8708. Selon elle, la nouvelle r�glementation, avec le rabais fixe de 15'000 fr. sur le droit de mutation et la r�duction de moiti� des droits et centimes additionnels aff�rents � l'endettement hypoth�caire, violerait le principe d'�galit� (art. 8 Cst.) et serait arbitraire (art. 9 Cst.) car ces privil�ges ne sont plus accord�s aussit�t que la valeur de l'immeuble concern� d�passe 1'000'000 fr. En outre, l'imp�t ainsi am�nag� - avec un taux nettement sup�rieur d�s le passage du seuil pr�cit�, en cas d'acquisition d'une r�sidence principale - serait marginalement confiscatoire, donc contraire � la garantie de la propri�t� (art. 26 al. 1 Cst.). La recourante fait valoir que, domicili�e � Gen�ve, elle pourrait �tre touch�e par cette loi.
Au nom du Grand Conseil, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours.
La recourante a d�pos� un m�moire compl�tif (cf. art. 93 al. 2 OJ). Elle n'a pas modifi� ses conclusions.
Le recours de droit public est dirig� contre une loi cantonale. Il est form� pour violation de droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ). Le Tribunal f�d�ral en examine d'office et librement la recevabilit� (ATF 130 I 226 consid. 1 p. 228; 129 II 453 consid. 2 p. 456 et les arr�ts cit�s).
1.1 Le droit cantonal genevois ne pr�voit pas de contr�le judiciaire abstrait des lois cantonales. La r�gle de l'�puisement des moyens de de droit cantonal est donc respect�e (art. 86 al. 1 OJ; cf. ATF 123 I 112 consid. 1a p. 115). Il en va de m�me de la r�gle de la subsidiarit� absolue du recours de droit public (art. 84 al. 2 OJ), cette voie �tant la seule permettant d'invoquer, au niveau f�d�ral, la violation de droits constitutionnels des citoyens par une norme g�n�rale et abstraite (ATF 128 II 66 consid. 1a p. 68).
1.2 Lorsque le recours est dirig�, comme en l'esp�ce, contre un arr�t� de port�e g�n�rale, la qualit� pour recourir, d�finie � l'art. 88 OJ, appartient � toute personne dont les int�r�ts juridiquement prot�g�s sont effectivement touch�s par l'acte attaqu� ou pourront l'�tre un jour. Une atteinte virtuelle � ces int�r�ts suffit, � condition qu'elle puisse �tre envisag�e avec une certaine vraisemblance (ATF 130 I 226 consid. 1.2 p. 228; 128 I 167 consid. 4.3 p. 172; 124 I 11 consid. 1b p. 13; 123 I 112 consid. 1b p. 115 et les arr�ts cit�s). La contestation porte en l'esp�ce sur les cons�quences fiscales, selon le nouvel art. 8A LDE, de l'acquisition d'un immeuble destin� � servir de r�sidence principale. La recourante pr�tend en substance que, suivant le prix de vente convenu, l'acqu�reur devrait payer un imp�t selon un bar�me contraire au droit constitutionnel. Il n'y a aucun motif d'exclure l'�ventualit� que la recourante effectue un jour pareille op�ration immobili�re dans le canton o� elle est domicili�e. La qualit� pour recourir doit donc lui �tre reconnue.
1.3 En vertu de l'art. 89 al. 1 OJ, l'acte de recours doit �tre d�pos� devant le Tribunal f�d�ral dans les trente jours d�s la communication, selon le droit cantonal, de l'arr�t� attaqu�. Lorsqu'une loi cantonale genevoise est contest�e, ce d�lai court d�s la publication, dans la Feuille d'Avis Officielle, de la promulgation de ce texte l�gal (ATF 117 Ia 328 consid. 1a p. 330; cf. ATF 121 I 187 consid. 1a p. 189 et les arr�ts cit�s). La recourante a respect� l'exigence de l'art. 89 al. 1 OJ.
1.4 Le recours est dirig� contre une disposition d'une loi. La motivation des autorit�s cantonales � l'appui de la modification l�gale a �t� �nonc�e dans la r�ponse au recours de droit public. C'est pourquoi la recourante a �t� autoris�e � d�poser un m�moire compl�tif, conform�ment � l'art. 93 al. 2 OJ.
Dans son acte de recours (d�pos� dans le d�lai de l'art. 89 al. 1 OJ), la recourante conteste que le nouveau bar�me soit conforme aux art. 8, 9 et 26 al. 1 Cst. Elle invoque la diff�rence du montant des droits d'enregistrement, pour l'acquisition d'une r�sidence principale, suivant que le prix de vente de l'immeuble est fix� � 1'000'000 fr. ou � 1'000'001 fr. (cf. infra, consid. 2). Selon elle, on ne saurait faire supporter au contribuable le doublement de l'imp�t en cas d'augmentation d'un millioni�me de la valeur du bien immobilier. Cette diff�rence serait incompatible avec le principe d'�galit�, qui exigerait des cantons qu'ils adoptent un bar�me comportant une �volution r�guli�re.
Dans son m�moire compl�tif (d�pos� apr�s l'�ch�ance du d�lai de recours), la recourante se plaint en outre d'une violation de principes constitutionnels r�gissant l'imposition (art. 127 al. 2 Cst., principes de l'universalit� et de la capacit� �conomique) en faisant valoir que la novelle octroierait des exon�rations injustifi�es au groupe social constitu� de ceux qui, gr�ce � leur situation �conomique, n'ont pas besoin d'un privil�ge fiscal pour acc�der � la propri�t� de leur habitation. Les modalit�s d'exon�ration et de r�duction des droits d'enregistrement, s'appliquant aux contribuables fortun�s comme aux "d�favoris�s" (plut�t: moins favoris�s), ne tiendraient pas compte de la capacit� contributive. Ce moyen se distingue clairement de l'argumentation pr�sent�e dans l'acte de recours. Il ne s'agit en effet plus de contester le traitement fiscal diff�renci� de deux op�rations immobili�res, d'apr�s le montant du prix de vente (sup�rieur ou non � 1'000'000 fr.), mais de mettre en cause la d�finition du cercle des contribuables auxquels devrait s'appliquer la novelle. La recourante aurait pu d'embl�e demander l'annulation de ce pr�tendu privil�ge pour les contribuables "fortun�s" car, sur ce point, la port�e du nouvel art. 8A LDE r�sultait clairement de son texte. Or il n'est pas admissible de modifier l'objet de la contestation dans un m�moire compl�tif. Aussi ces derniers griefs, invoqu�s apr�s l'�ch�ance du d�lai de l'art. 89 al. 1 OJ, sont-ils irrecevables (cf. ATF 125 I 71 consid. 1d/aa p. 77).
La recourante rel�ve qu'avec la modification l�gale, l'acqu�reur d'un immeuble destin� � lui servir de r�sidence principale, dont le prix de vente est de 1'000'000 fr. et qui financerait cette op�ration par la constitution d'une hypoth�que (ou c�dule hypoth�caire) de 750'000 fr., paierait environ 20'000 fr. de droits d'enregistrement (plus pr�cis�ment, selon un calcul pr�sent� dans le m�moire compl�tif: 20'118 fr. 75, par une application combin�e des art. 8A al. 1 et 2, 33 al. 1 et 85 al. 1 LDE). L'acqu�reur d'un immeuble dont le prix serait de 1 fr. sup�rieur seulement paierait, dans les m�mes conditions, environ 40'000 fr. de droits d'enregistrement (40'237 fr. 55, selon les calculs de la recourante). Un bar�me introduisant cette diff�rence de l'ordre de 20'000 fr. serait arbitraire et contraire � l'�galit� de traitement car les op�rations �conomiques vis�es dans les deux hypoth�ses sont semblables, la valeur du bien immobilier n'augmentant que de 1 fr. (en proportion: un millioni�me). D'apr�s la recourante, le principe d'�galit� exigerait des cantons qu'ils adoptent un bar�me comportant une �volution r�guli�re du taux ou de la charge fiscale (bar�me progressif par tranches).
2.1 Le droit d'enregistrement mentionn� � l'art. 8A al. 1 LDE est un imp�t indirect sur les transactions immobili�res (droit de mutation). Il a pour objet non pas le gain r�alis� par le vendeur, mais le transfert en tant que tel. L'assujetti est l'acqu�reur du bien immobilier. Le droit d'enregistrement sur les actes hypoth�caires, mentionn� � l'art. 8A al. 2 LDE, est �galement un imp�t indirect sur une transaction juridique (� propos de la d�finition des droits de mutation et des imp�ts apparent�s, cf. notamment Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 6e �d. Zurich 2002, p. 200 ss; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 2e �d. B�le 2002, p. 378).
Selon le syst�me du droit cantonal genevois (art. 33 al. 1 et 85 al. 1 LDE), qui reste toujours applicable sans r�serve aux op�rations sup�rieures � 1'000'000 fr. (en r�alit�: d�s 1'000'010 fr. - cf. art. 8 al. 8 LDE), les taux des droits d'enregistrement per�us lors du transfert de biens immobiliers et lors de la constitution de gages immobiliers sont l'un et l'autre proportionnels et non pas progressifs (3 % dans un cas, 0,65 % plus des centimes additionnels dans l'autre). Sans remettre en cause fondamentalement ce syst�me, la novelle modifie le bar�me applicable � certaines op�rations. Le r�gime pr�vu � l'art. 8A al. 1 et 2 LDE pr�voit une d�duction sur l'imp�t qui a pour effet de r�duire ou m�me d'annuler les taux: taux r�duit et progressif pour les transferts immobiliers entre 500'000 fr. et 1'000'000 fr. (600'000 fr.: 0,5 %; 700'000 fr.: 0,85 %; 800'000 fr.: 1,12 %; 900'000 fr.: 1,33 %; 1'000'000 fr.: 1,5 %) et suppression du droit pour les op�rations n'atteignant pas 500'000 fr.; taux proportionnel r�duit de moiti� pour les droits d'enregistrement sur les actes hypoth�caires.
2.2 Le syst�me de l'art. 8A LDE introduit une diff�rence de traitement entre les contribuables qui acqui�rent une r�sidence principale � un prix n'exc�dant pas 1'000'000 fr., et ceux qui en acqui�rent une � un prix sup�rieur (ou encore ceux qui ach�tent un immeuble destin� � un autre but). Cet am�nagement du bar�me r�sulte d'un choix du l�gislateur (et du peuple) du canton. Comme cela a d�j� �t� reconnu par la jurisprudence, il s'agit l� d'une question relevant principalement d'appr�ciations politiques et les organes l�gislatifs disposent � ce sujet d'une grande marge d'appr�ciation (� propos de l'"�galit� verticale" dans l'am�nagement d'un bar�me: cf. ATF 110 Ia 7 consid. 2b p. 15; Danielle Yersin, L'�galit� de traitement en droit fiscal, RDS 111/1992 II p. 204). Il ressort de la r�ponse du Conseil d'Etat - ainsi que des proc�s-verbaux des d�lib�rations du Grand Conseil, joints � cette r�ponse - que le nouveau bar�me vise � favoriser l'accession � la propri�t� d'appartements et de maisons familiales destin�s � l'usage personnel. Encourager de telles op�rations immobili�res est un objectif que la Constitution f�d�rale assigne � la Conf�d�ration (art. 108 Cst.); il n'est pas exclu qu'un canton adopte des mesures fiscales poursuivant ce but (ATF 125 I 65 consid. 3c). La recourante ne le conteste au demeurant pas. La fixation du seuil � 1'000'000 fr. (avec indexation annuelle � l'indice genevois de la construction) tient compte du niveau moyen des prix des logements (appartements en PPE, petites maisons familiales). Les candidats � l'accession � la propri�t� peuvent en principe trouver sur le march� des objets � un prix inf�rieur � ce seuil, et donc b�n�ficier du bar�me favorable. Le l�gislateur cantonal a manifestement �tabli ce bar�me pour des motifs raisonnables et sur la base d'�l�ments objectifs. Cela �tant, le bar�me progressif par tranches, auquel la recourante se r�f�re, ne se rencontre g�n�ralement que dans le r�gime des imp�ts directs. S'agissant d'un imp�t indirect sur les transactions o� la capacit� contributive s'appr�cie en fonction de l'importance de l'op�ration, un taux proportionnel - partiellement r�duit et transform� en un taux progressif par paliers - ne viole nullement le principe d'�galit�, m�me si les paliers ont une certaine importance. L'exon�ration des op�rations de moindre valeur (inf�rieures � 500'000 fr. en l'esp�ce) a un effet similaire, sans que cela soit critiqu� (cf. aussi les montants exon�r�s au titre de l'imp�t sur la fortune). En outre, pour les op�rations sup�rieures � 1'000'000 fr., le r�gime l�gal en vigueur n'a pas �t� modifi� et la recourante ne pr�tend pas qu'il serait, en lui-m�me, anticonstitutionnel. Dans ces conditions, le nouvel art. 8A LDE ne viole pas le principe d'�galit� garanti � l'art. 8 Cst.
Le grief d'arbitraire (ou de violation de l'art. 9 Cst.) est lui aussi mal fond�, pour les m�mes motifs, dans la mesure o� la recourante fait valoir sous cet angle que la diff�rence de traitement est encore contraire au sens de l'�quit�.
La recourante invoque la garantie de la propri�t� (art. 26 al. 1 Cst.) pour se plaindre du caract�re marginalement confiscatoire du droit d'enregistrement. En comparant l'imp�t d� respectivement pour des op�rations de 1'000'000 fr. ou de 1'000'001 fr., la recourante soutient que le suppl�ment d'imp�t (environ 20'000 fr. - cf. supra, consid. 2) serait sup�rieur � la masse � imposer.
Ce grief est manifestement mal fond�. On ne se trouve en effet pas dans la situation o� l'on pr�l�ve, par l'imp�t, une part d'un revenu obtenu par le contribuable lors d'une transaction immobili�re, le r�gime l�gal devant alors, pour respecter la garantie de la propri�t�, �viter des contributions exorbitantes �quivalant � une "confiscation" de ce revenu suppl�mentaire (cf. notamment Yersin, op. cit., p. 184). Quoi qu'il en soit, un droit de mutation s'�levant par paliers jusqu'� environ 4 % pour une transaction de l'ordre de 1'000'000 fr. ne saurait �tre consid�r� comme confiscatoire. Au demeurant, l'argumentation de la recourante pourrait conduire tout aussi bien � supprimer la d�duction pr�vue � l'art. 8A LDE car elle n'a jamais pr�tendu que le droit d'enregistrement �tait en lui-m�me contraire � l'art. 26 Cst.
Il s'ensuit que le recours de droit public doit �tre rejet�. La recourante, qui succombe, doit payer l'�molument judiciaire (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). L'Etat de Gen�ve n'a pas droit � des d�pens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire de la recourante et au Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Gen�ve.

References: art. 84

Art. 84

Art. 85
 l'article 84
 art. 8

Art. 8
 l'article 161
 art. 53
 art. 8
 art. 8
 art. 8
 art. 93
 ATF 
 art. 8
 ATF 
 art. 8
 art. 8
 ATF 
 art. 8
 art. 8
 ATF 
 art. 8