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PROJET D'ARTICLES SUR LE DROIT DES TRAITES ENTRE ETATS ET ORGANISATIONS INTERNATIONALES OU ENTRE ORGANISATIONS INTERNATIONALES ET COMMENTAIRES - PDF
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1 PROJET D'ARTICLES SUR LE DROIT DES TRAITES ENTRE ETATS ET ORGANISATIONS INTERNATIONALES OU ENTRE ORGANISATIONS INTERNATIONALES ET COMMENTAIRES 1982 Texte adopté par la Commission à sa trente-quatrième session, en 1982, et soumis à l Assemblée générale dans le cadre de son rapport sur les travaux de ladite session. Le rapport, qui contient également des commentaires sur le projet d articles, est reproduit dans l Annuaire de la Commission du droit international, 1982, vol. II(2). Copyright Nations Unies 2005
2 Traités conclus entre Etats et organisations internationales ou entre deux ou plusieurs organisations internationales 17 projet d'articles, que les problèmes attachés normalement aux clauses finales. A ce sujet il reste seulement à souligner que si la Commission a traité dans le projet d'articles la question du règlement des différends qu'elle n'a pas toujours traitée dans ses projets d'articles 41, c'est avant tout parce que, dans la Convention de Vienne de 1969, la question du règlement de certains différends (que la Commission n'avait pas traitée dans son projet d'articles) avait été étroitement liée par la Conférence à des questions de fond. La Commission a estimé que puisqu'elle suivait d'aussi près que possible les solutions adoptées en 1969, elle devait faire l'effort de tenter d'adapter les solutions arrêtées pour les traités entre Etats aux traités auxquels une ou plusieurs organisations internationales sont parties. C. Résolution adoptée par la Commission 62. A sa 1750 e séance, le 21 juillet 1982, la Commission, après avoir adopté le texte des articles sur le droit des traités entre Etats et organisations internationales ou entre organisations internationales, a adopté à l'unanimité la résolution suivante : La Commission du droit international, Ayant adopté \& projet d'articles sur le droit des traités entre Etats et organisations internationales ou entre organisations internationales, Tient à exprimer au Rapporteur spécial, M. Paul Reuter, sa profonde appréciation pour la contribution inestimable qu'au cours de toutes ces années il a apportée à l'élaboration du sujet par son inlassable dévouement et son travail incessant, qui ont permis à la Commission de mener à bien cette importante tâche. D. Projet d'articles sur le droit des traités entre Etats et organisations internationales ou entre organisations internationales 63. Le texte des articles 1 à 80 et de l'annexe du projet d'articles sur le droit des traités entre Etats et organisations internationales ou entre organisations internationales, ainsi que les commentaires y relatifs, adoptés par la Commission à ses trente-troisième et trente-quatrième sessions, est reproduit ci-après. PARTIE I INTRODUCTION Article premier. Portée des présents articles Les présents articles s'appliquent : a) aux traités entre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organisations internationales, et b) aux traités entre des organisations internationales. 41 Par exemple, faute de temps la Commission n'a pas proposé de dispositions relatives à la solution des différends dans son projet d'articles sur la succession d'etats en matière de traités, mais elle l'avait fait en ce qui concernait le projet relatif à la représentation des Etats dans les relations avec les organisations internationales de caractère universel. Voir Annuaire , vol. II (1 partie), p. 177 à 178, doc. A/9610/Rev.l, chap. II, par. 79 à 81; et Annuaire , vol. II (Impartie), p. 352 à 354, doc. A/8410/Rev.l, chap. II, sect. D., art. 82. Le titre du projet d'articles a été modifié en deuxième lecture pour être aligné de plus près sur celui de la Convention de Vienne : on a précisé que la codification portait sur le droit des traités auxquels des organisations internationales sont parties. Les titres de la partie I et de l'article 1 er sont substantiellement les mêmes que dans la Convention de Vienne. La description de la portée du projet est énoncée dans le corps même de l'article 1 er d'une manière plus précise que dans le titre, afin d'éviter toute ambiguïté. Par ailleurs, on a présenté en deux alinéas distincts les deux catégories de traités en cause parce que, dans le régime des traités auxquels s'applique le projet d'articles, cette distinction s'imposera parfois. La distinction entre les alinéas a et b ne méconnaît pas le fait que de nombreux articles du projet sont formulés en termes généraux et se réfèrent à un «traité», tel qu'il est défini à l'alinéa a du paragraphe 1 de l'article 2, sans distinguer entre les deux types de traités. Article 2. Expressions employées 1. Aux fins des présents articles : a) L'expression «traité» s'entend d'un accord international régi par le droit international et conclu par écrit i) entre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organisations internationales; ou ii) entre des organisations internationales, que cet accord soit consigné dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments connexes, et quelle que soit sa dénomination particulière; b) L'expression «ratification» s'entend de l'acte international ainsi dénommé par lequel un Etat établit sur le plan international son consentement à être lié par un traité; b bis) L'expression «acte de confirmation formelle» s'entend d'un acte international correspondant a celui de la ratification par un Etat et par lequel une organisation internationale établit sur le plan international son consentement à être liée par un traité; b ter) Les expressions «acceptation», «approbation» et «adhésion» s'entendent, selon le cas, de l'acte international ainsi dénommé par lequel un Etat ou une organisation internationale établit sur le plan international son consentement à être lié par un traité; c) L'expression «pleins pouvoirs» s'entend d'un document émanant de l'autorité compétente d'un Etat et désignant une ou plusieurs personnes pour représenter l'etat pour la négociation, l'adoption ou l'authentification du texte d'un traité, pour exprimer le consentement de l'etat à être lié par un traité ou pour accomplir tout autre acte à l'égard du traité; c bis) L'expression «pouvoirs» s'entend d'un document émanant de l'organe compétent d'une organisation internationale et désignant une ou plusieurs personnes pour représenter l'organisation pour la négociation, l'adoption ou l'authentification du texte d'un traité, pour exprimer le consentement de l'organisation
3 18 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa trente-quatrième session d) L'expression «réserve» s'entend d'une déclaration unil&térale, quel que soit son libellé ou sa désignation, fuite par un Etat ou par une organisation internationale à le signature, à la ratification, à l'acte de confirmation formelle, à l'acceptation ou à l'approbation d'un traité ou à l'adhésion à celui-ci, par laquelle cet Etat u cette organisation vise à exclure ou à modifier l'effet juridique de certaines dispositions du traité dans leur application à cet Etat ou à cette organisation; e) L'expression «Etat ayant participé à la négociation» et l'expression «organisation ayant participé à la négociation» s'entendent respectivement ii) d'une organisation Internationale, ayant participé à l'élaboration et à S'adoption du texte du traité; f) L'expression «Etat contractant» et l'expression «organisation contractante» s'entendent respeetîve- I) d'un ii) d'une org ayant consenti à être lié par le traité, que le traité soit entré en vigueur ou non; g) L'expression «partie» s'entend d'un Etat ou d'une organisation internationale qui a consenti à être lié psr le truite et à l'égard duquel le traité est en h) L'expression «Etat tiers» et l'expression «organisation tierce» s'entendent respectivement i) d'un Etat, ii) d'une organisation internationale, qui n'est pas partie au traité; 0 L'expression «organisation internationale» s'entend d'une organisation intergouvemementale; j) L'expression «règles de l'organisation» s'entend notamment des actes constitutifs de l'organisation, de ses décisions et résolutions pertinentes et de la pratique bien établie de l'organisation. 2. Les dispositions du paragraphe 1 concernant les expressions employées dans les présents articles ne préjudicient pas à l'emploi de ces expressions ni au sens qui peut leur être donné dans le droit interne d'un Etat ou dans les règles d'une organisation internationale. 1) L'alinéa a du paragraphe 1, définissant le terme «traité», suit la disposition correspondante de la Convention de Vienne, en tenant compte de l'article 1 er du projet. H n'a été ajouté aucune précision complémentaire au texte de la Convention. 2) La définition de l'expression «traité» apporte un élément fondamental en spécifiant qu'il s'agit d'un accord «régi par le droit international». On a suggéré qu'il conviendrait d'introduire une autre distinction suivant qu'un Etat lié par un accord à une organisation internationale est ou non membre de cette organisation. La Commission reconnaît volontiers que le fait que sont parties au même traité une organisation et tous ou certains de ses Etats membres soulève des problèmes particuliers, notamment en ce qui concerne des questions telles que les réserves, ou en ce qui concerne les effets des traités à l'égard des Etats tiers ou des organisations tierces, mais le projet d'articles ne peut avoir pour objet de prendre en charge d'une manière exhaustive tous les problèmes et on peut remarquer aussi que si cette distinction présente un intérêt en ce qui concerne les organisations régionales, elle perd une partie de sa portée en ce qui concerne les organisations universelles. Aussi la Commission l'a, non sans regret, laissée de côté, sauf pour les questions particulièrement importantes traitées plus loin à propos de l'article 36 bis. 3) L'idée mentionnée plus haut est intéressante dans la mesure où elle permettrait d'examiner si certains accords présentent par rapport à une organisation internationale un caractère «interne», c'est-à-dire sont soumis à des règles particulières propres à une organisation déterminée. Le Rapporteur spécial avait interrogé sur ce point diverses organisations internationales sans obtenir des indications très convaincantes 42. Mais le projet d'articles, en se référant aux accords «régis par le droit international», a établi un critère simple et clair. Il ne rentre pas dans l'objet du projet d'articles de dire si des accords conclus entre organisations internationales, entre Etats et organisations internationales, ou même entre organes d'une même organisation internationale, peuvent être régis par un autre système que le droit international général, qu'il s'agisse du droit propre à une organisation, d'un droit national déterminé, ou même, pour certains, des principes généraux du droit. Etant admis que cette possibilité existe, suivant les cas, dans certaines limites, les présents articles n'ont pas pour objet d'indiquer selon quels critères on peut déterminer qu'un accord entre organisations internationales ou entre Etats et organisations internationales n'est pas régi par le droit international général. En effet, c'est là une question qui, dans les limites de la capacité de chaque Etat et de chaque organisation, dépend essentiellement de la volonté des parties et doit être décidée cas par cas. 4) Ce qui est certain, c'est que des accords qui portent sur des questions administratives et financières se multiplient considérablement dans les relations entre Etats et organisations ou entre organisations, qu'ils sont conclus suivant des procédures souvent simplifiées et que la pratique peut hésiter parfois sur la question de savoir à quel système juridique ils sont soumis. Si ces accords sont conclus par des organisations auxquelles est déjà reconnue la capacité de s'engager sur le plan du droit international et s'ils ne se trouvent pas placés par leur objet et leurs conditions d'exécution dans un système juridique particulier (celui d'un Etat ou celui d'une organisation déterminée), il serait à présumer que les parties à cet " Voir le deuxième rapport du Rapporteur spécial, Annuaire , vol. II, p. 87, doc. A/CN.4/271, par. 83 à 87.
4 Traités conclus entre Etats et organisations internationales ou entre deux ou plusieurs organisations internationales 19 accord ont voulu qu'il soit régi par le droit international général 43. C'est à la lumière de la pratique qu'il faut trancher ces cas dont la solution ne relève pas de l'objet du projet d'articles. 5) Le texte des alinéas b et b ter du paragraphe 1 reprend la définition des termes en question donnée à l'alinéa b du paragraphe 1 de l'article 2 de la Convention de Vienne pour ce qui est de l'établissement par un Etat de son consentement à être lié par un traité. L'alinéa b ter du paragraphe i applique également la définition de la Convention de Vienne concernant l'«acceptation», P«approbation» et i'«adhésion» à l'établissement par une organisation internationale de son consentement à être liée par un traité. 6) Toutefois, l'emploi du terme «ratification» pour désigner un moyen d'établir le consentement d'une organisation internationale à être liée par un traité a donné lieu à un long débat au sein de la Commission dans le contexte de l'examen de l'article 11 relatif aux modes d'expression du consentement à être liée par un traité**. 7) Pour mieux poser les éléments du problème, il convient de rappeler qu'il ne s'agit pas du sens qui peut être donné aux expressions en question dans le droit interne d'un Etat ou dans les règles d'une organisation internationale (art. 2, par. 2). Il ne s'agit donc pas de savoir si une organisation internationale peut dans sa constitution ou même dans sa pratique employer le terme «ratification» pour désigner un certain mode d'établir son consentement à être liée par un traité. En fait, les organisations internationales n'emploient pas cette termino- " En ce qui concerne l'application d'un accord, voir ci-dessous le commentaire de l'article 27. Ii convient aussi d'appeler l'attention sur les accords qualifiés d'«interservices» sur la nature juridique desquels se manifeste quelquefois une certaine hésitation. Ce qui semble certain, c'est que certains accords importants conclus entre des organisations internationales ne peuvent être soumis ni au droit national d'un Etat ni aux règles d'une des organisations parties à cas accords et relèvent par conséquent du droit international public général. On en indiquera l'exemple suivant. La Caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies est un organe subsidiaire de l'onu créé par la résolution 248 (III) de l'assemblée générale, du 7 décembre 1948 (plusieurs fois modifiée); son principal organe est un Comité mixte (art. 5 des statuts, ÎJSPB/G.4/Rev.lO]); en vertu de l'article 13 des statuts : «Sous réserve de l'assentiment de l'assemblée générale, le Comité mixte peut approuver des accords avec des gouvernements membres d'une organisation affiliée et avec des organisations intergouvernementales en vue d'assurer aux participants la continuité de leurs droits à pension entre lesdits gouvernements ou organisations et la Caisse.» De tels accords ont été conclus sur la base de cet article avec plusieurs Etats (Canada, RSS de Biélorussie, RSS d'ukraine et URSS) et organisations intergouvernementales (Communautés européennes, Agence spatiale européenne, AELE, BIRD, FMI, OCDE et Centre européen pour les prévisions météorologiques à moyen terme). Pour les textes de ces accords, voir Documents officiels de l'assemblée générale, Supplément n 9, trente-deuxième session (A/32/9/Add.l); ibid., trentetroisième session (A/33/9/Add.l); ibid., trente-quatrième session (A/34/9/Add.l); ibid., trente-cinquième session (A/35/9/Add.l). L'accord ne devient définitif que par la «souscription» de l'assemblée générale (voir par exemple la résolution 3S/21S A, sect. IV, du 17 décembre 1980). 44 Voir ci-dessous le commentaire de l'article 11. logie, sauf dans des cas exceptionnels, qui semblent être des anomalies 45. Mais il est évident que le projet d'articles ne prétend pas interdire à une organisation internationale l'emploi d'un vocabulaire déterminé dans son ordre juridique propre. 8) En revanche, le projet d'articles emploie, comme la Convention de Vienne, une terminologie reçue «sur le plan international» (art. 2, par. 1, al. b de la Convention). A cet égard, il a semblé à la Commission que le terme «ratification» était réservé aux Etats s car il vise toujours, selon une longue tradition historique, un acte émanant des organes les plus élevés de l'etat, généralement le chef d'etat, auxquels ne correspond aucun organe analogue des organisations internationales. 9) Cependant, si l'on considère non plus les organes dont émane la ratification, mais son mécanisme technique, on constate qu'elle s'analyse en une confirmation définitive d'une volonté de se lier. Un tel mécanisme peut être parfois nécessaire dans le cas des organisations internationales, et il n'y a aucune raison de lui refuser une place dans les modes d'établir leur consentement à être liées par un traité. Toutefois, aucune dénomination généralement reçue sur un plan international ne désigne actuellement un tel mécanisme quand il s'agit d'une organisation internationale. Faute d'une expression reçue, la Commission s'est bornée à décrire ce mécanisme par la formule «un acte de confirmation formelle», comme l'indique l'alinéa b bis du paragraphe L Ainsi, avec une terminologie différente, les organisations internationales peuvent, quand c'est nécessaire, établir sur un plan international leur consentement à être liées par un traité par un procédé symétrique à celui des Etats. 10) Al'alinéa c du paragraphe i, l'expression «pleins pouvoirs» est réservée aux documents produits par les représentants des Etats et, à Valinéa c bis du paragraphe I, le terme «pouvoirs» aux documents produits par les représentants des organisations internationales. La Commission n'ignore pas combien, dans la pratique, la terminologie est fluctuante (et la Convention sur la représentation des Etats en donne un exemple dans ses articles 12 et 44), mais il lui a semblé que ia terminologie qu'elle propose marquait une distinction qui mérite d'être retenue. Il a semblé peu indiqué d'employer l'expression «pleins pouvoirs» pour une organisation dont la capacité de s'engager internationalement n'est jamais sans limites. 11) La Commission a estimé en première lecture que le verbe «exprimer», appliqué dans ce contexte («exprimer le consentement [...] à être lié par un traité») au représentant d'une organisation internationale, pourrait présenter une certaine ambiguïté; ce terme pourrait être entendu dans certains cas comme laissant au représentant d'une organisation internationale le pouvoir de déterminer lui-même, en tant que représentant, si l'organisation doit ou non être liée par un traité. Pour 43 Voir Annuaire , vol. II, p. 35, doc. A/CN.4/285, commentaire de l'article 11, par. 4, et note 31.
5 20 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa trente-quatrième session éviter une telle ambiguïté dans des cas de ce genre, le verbe «communiquer» a été employé au lieu du verbe «exprimer». En seconde lecture la Commission avait d'abord maintenu l'expression «communiquer le consentement de l'organisation à être liée par un traité», mais elle a renoncé à employer le terme «communiquer» et l'a remplacé par celui d'«exprimer» qui vaut déjà pour le consentement des Etats. Les raisons de cette modification sont expliquées plus loin dans le commentaire de l'article 7 (par. 11 à 14). 12) En dehors des modifications exigées par l'incorporation des organisations internationales au texte 46, Valinéa d du paragraphe 1, consacré au terme «réserve», suit la disposition correspondante de la Convention de Vienne et n'appelle pas de commentaires particuliers. 13) On se souviendra que la définition du terme «réserve» de l'alinéa d du paragraphe 1 qui figurait dans le texte adopté en première lecture avait été adoptée par la Commission en 1974 avant l'examen des articles 11 et 19. La Commission avait alors décidé, sans attendre, d'adopter provisoirement le texte figurant dans le projet adopté en première lecture, qui comprenait le membre de phrase «faite par un Etat ou par une organisation internationale quand ils signent un traité ou consentent [par un moyen convenul à être liés par un traité». La Commission avait en effet estimé que ce texte offrait l'avantage d'être plus simple que la disposition correspondante de la Convention de Vienne et avait renvoyé à plus tard la question de savoir si les termes «ratification», «acceptation», «approbation» et «adhésion» pourraient être également employés à propos d'actes par lesquels une organisation exprime son consentement à être liée par un traité. La Commission avait néanmoins souligné que le libellé ainsi adopté était provisoire, et elle avait placé l'expression «par un moyen convenu» entre crochets pour indiquer son intention d'examiner plus tard si cette expression était adéquate ) Ayant adopté l'article 11 et l'alinéa b bis du paragraphe 1 de l'article 2 qui établit qu'un «acte de confirmation formelle» pour les organisations internationales équivaut à la ratification pour les Etats, la Commission a estimé, en deuxième lecture, qu'il n'y avait aucune raison de maintenir le texte adopté en première lecture et de ne pas revenir à un texte qui pourrait suivre maintenant de plus près celui de la définition correspondante donnée dans la Convention de Vienne. 15) L'alinéa e du paragraphe 1 définit les expressions «Etat ayant participé à la négociation» et «organisation ayant participé à la négociation». Il suit la disposition correspondante de la Convention de Vienne, en tenant toutefois compte de l'article 1 er du projet. Comme le terme «traité» vise ici une catégorie d'actes conventionnels différente de celle qui est comprise sous " Ainsi que des légères modifications d'ordre rédactionnel ne concernant que le texte français. 47 Annuaire , vol. II (l re partie), p. 307, doc. A/9610/Rev.l, chap. IV, sect. B, commentaire de l'article 2, par. 4. le même terme dans la Convention, il n'y a pas lieu de prendre en considération, dans la rédaction, le fait que les organisations internationales jouent parfois un rôle particulier dans la négociation des traités entre Etats, en participant par leurs organes à l'élaboration, et parfois même à l'établissement du texte de certains traités. 16) L'alinéa f du paragraphe 1 suit aussi la disposition correspondante de la Convention de Vienne, en tenant compte de l'article 1 er du projet. 17) La définition donnée à l'alinéa g du paragraphe 1 suit exactement, sauf adjonction des mots «ou d'une organisation internationale», le texte de la Convention de Vienne. Elle laisse donc de côté certains problèmes propres aux organisations internationales. Mais il faut entendre ici les termes «être lié par le traité» dans leur sens le plus précis, c'est-à-dire être lié par le traité luimême, comme acte juridique, et non pas seulement «être lié par les règles du traité». En effet, il peut arriver qu'une organisation soit liée par des règles juridiques contenues dans un traité sans être partie à ce traité, soit que ces règles aient par rapport à l'organisation un caractère coutumier, soit que l'organisation se soit engagée par voie de déclaration unilatérale (si l'on admet cette possibilité) 48, soit que l'organisation ait conclu avec les parties à un traité X un traité collatéral en vertu duquel elle s'engage à respecter les règles contenues dans le traité X, sans pour autant devenir partie à ce traité. Au surplus, il doit être entendu que la définition relativement simple donnée ci-dessus ne saurait couvrir le cas des organisations internationales qui, à l'occasion de l'élaboration du texte d'un traité, prêtent leur assistance technique à sa préparation, sans être jamais destinées à y devenir parties. 18) La définition donnée à l'alinéa h du paragraphe 1 se borne à étendre aux organisations tierces la définition donnée par la Convention de Vienne pour les Etats tiers. 19) L'alinéa i du paragraphe 1 donne de l'expression «organisation internationale» une définition identique à celle de la Convention de Vienne. Cette définition doit être entendue dans le sens que lui donne la pratique, à savoir celui d'une organisation formée à titre principal d'etats et, à titre exceptionnel, d'une ou deux organisations internationales 49, et comprenant éventuellement des membres associés qui ne sont pas encore des Etats, ou peuvent même être d'autres organisations internationales. On a pu évoquer à ce sujet les situations particulières que sont celles de l'onu au sein de l'uit, de la Communauté économique européenne au sein du GATT ou d'autres organismes internationaux, ou même de l'onu agissant, par l'intermédiaire du Conseil pour la Namibie, au nom de cette dernière au sein de l'oms 41 Voir les exemples donnés ci-dessus p. 16, par Cette conception peut être comparée à celle adoptée au paragraphe 2 de l'article 9 ci-dessous en ce qui concerne l'adoption du texte d'un traité à une conférence internationale. Voir aussi ci-dessous le commentaire de l'article S.
6 Traités conclus entre Etats et organisations internationales ou entre deux ou plusieurs organisations internationales 21 depuis que la Namibie est devenue membre associé de cette organisation ) II convient toutefois de souligner que l'adoption, pour l'expression «organisation internationale», d'une définition identique à celle qui a été retenue pour la Convention de Vienne entraîne des conséquences beaucoup plus sensibles dans le présent projet que dans cette convention. 21) Le projet d'articles, par cette définition très souple, n'entend pas préjuger du régime auquel peuvent être soumises dans chaque organisation des entités qui, dans le cadre de l'organisation et suivant les règles en vigueur dans celle-ci, bénéficient d'une certaine autonomie (organes subsidiaires ou rattachés). On a également évité de préjuger de l'étendue de la capacité juridique nécessaire pour qu'une entité soit considérée comme une organisation internationale au sens du présent projet. En effet, le projet d'articles n'a pas pour objet principal de régler le statut des organisations internationales, mais le régime des traités auxquels une ou plusieurs organisations internationales sont parties. Le projet est destiné à s'appliquer à de tels traités quel que soit par ailleurs le statut des organisations intéressées. 22) Une autre conséquence extrêmement importante de la définition proposée doit être mise en lumière. Le projet est destiné à s'appliquer aux traités auxquels sont parties des organisations internationales, que celles-ci aient un objet plus ou moins général ou plus ou moins spécial, qu'elles aient une vocation universelle ou régionale, et que leur accès soit relativement ouvert ou fermé : il vise à s'appliquer aux traités de l'ensemble des organisations internationales. 23) La Commission s'est toutefois demandé s'il ne conviendrait pas de préciser la notion d'organisation internationale par autre chose que son caractère «intergouvernemental». A l'occasion de l'examen de l'article en deuxième lecture, plusieurs gouvernements ont également suggéré de définir l'expression «organisation internationale» par d'autres indications que ce caractère intergouvernemental 51. Après avoir réexaminé cette question, la Commission a maintenu sa définition antérieure, empruntée à la Convention de Vienne, car elle est suffisante aux fins du projet d'articles. En effet, ou bien une organisation intergouvemementale a la capacité suffisante pour conclure au moins un traité et les règles énoncées dans le projet sont appelées à s'appliquer à elle, ou bien elle n'a pas cette capacité, en dépit de sa dénomination, et il est inutile de spécifier que le projet d'articles ne s'applique pas à elle. 24) La disposition figurant à / 'alinéa j du paragraphe 1 est nouvelle par rapport à la Convention de Vienne. Etant donné que le présent projet d'articles contient plusieurs références aux règles d'une organisation internationale, on a jugé utile de donner une définition de l'expression «règles de l'organisation». On s'est référé notamment à celle qui venait d'être donnée à l'article 1 er, par. 1, al. 34, de la Convention sur la représentation des Etats. C'est dans ces conditions que la Commission a adopté le présent alinéa qui reproduit exactement la définition donnée par cette convention. 25) Toutefois, une question qui a retenu longuement l'attention de la Commission est celle des termes qui se réfèrent au droit propre de l'organisation, à ce droit que, lorsqu'il s'agit d'un Etat, on appelle le «droit interne» de l'etat et que la Commission a appelé «les règles» de l'organisation internationale. Elle a finalement maintenu les termes de sa définition. Il aurait été difficile de se référer au «droit interne» d'une organisation, parce que si ce droit a un aspect interne, par d'autres côtés, il a un aspect international. Quant à la définition, elle se devait de mentionner «les actes constitutifs de l'organisation»; elle devait également mentionner les actes posés par l'organisation elle-même; toutefois, la terminologie qui désigne ces actes varie selon les organisations; pour les désigner par une formule générale on aurait pu employer une expression abstraite théorique. La Commission a préféré procéder d'une manière descriptive en mentionnant les «décisions» et les «résolutions»; l'adverbe «notamment» montre qu'il ne s'agit que d'exemples et que d'autres actes peuvent être la source de «règles de l'organisation». Quant à l'adjectif «pertinentes» il a pour effet d'attirer l'attention sur le fait que toutes les «décisions» et les «résolutions» n'engendrent pas des règles mais seulement celles qui sont pertinentes à cet effet. Enfin, référence a été faite à la pratique bien établie. Ce point a suscité à nouveau des observations de gouvernements et d'organisations internationales". La plupart des organisations internationales connaissent en effet au bout de quelques années une pratique qui fait partie intégrante des règles de l'organisation". Mais la mention ici faite n'entend nullement affirmer que la pratique tient dans toutes les organisations une place identique; bien au contraire chaque organisation présente à cet égard ses caractères propres. De même, en exigeant une pratique «bien établie» on entend seulement écarter une pratique hésitante ou discutée, mais sans prétendre immobiliser la pratique à un moment quelconque de l'histoire de l'organisation. Les organisations, au moment des Conférences des Nations Unies sur le droit des traités (1969) et sur la représentation des Etats dans 30 A propos des situations dans lesquelles une organisation est amenée à agir au titre particulier d'un territoire, voir l'étude du Secrétariat, «Possibilités ouvertes à l'organisation des Nations Unies de participer à des accords internationaux pour le compte d'un territoire» {Annuaire , vol. II [2 e partie], p. 7, doc. A/CN.4/281). 11 Voir «Résumé thématique...» (A/CN.4/L.311), par. 171; et Annuaire , vol. II (2 e partie), p. 191, annexe II, sect. A.10, sous-sect. IV, par Voir p. ex. Annuaire , vol. II (2 e partie), p. 191, annexe II, sect. A. 10, sous-sect. IV, par Ainsi en a jugé la CIJ à propos de la portée de l'abstention des membres permanents du Conseil de sécurité dans les votes au sein de cet organe, Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l'afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité, avis consultatif du 21 juin 1971, C.I.J. Recueil 1971, p. 22, par. 22.
7 22 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa trente-quatrième session leurs relations avec les organisations internationales (1975), ont insisté sur cet aspect". 26) Le paragraphe 2 de l'article 2 étend au cas des organisations internationales les dispositions du paragraphe 2 de l'article 2 de la Convention de Vienne, modifiées compte tenu de l'adoption de l'expression «règles de l'organisation», selon l'explication donnée plus haut. Article 3. Accords internationaux n 'entrant pas dans le cadre des présents articles Le fait que les présents articles ne s'appliquent i) ni aux accords internationaux auxquels sont parties un ou plusieurs Etats, une ou plusieurs organisations internationales et un ou plusieurs sujets du droit international autres que des Etats ou des organisations; ii) ni aux accords internationaux auxquels sont parties une ou plusieurs organisations internationales et un ou plusieurs sujets du droit international autres que des Etats ou des organisations; iii) ni aux accords internationaux non écrits entre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organisadons internationales, ou entre des organisations internationales; ne porte pas atteinte a) à la valeur juridique de tels accords; b) à l'application à ces accords de toutes règles énoncées dans les présents articles auxquelles ils seraient soumis en vertu du droit international indépendamment des présents articles; c) à l'application des présents articles aux relations entre Etats et organisations internationales ou aux relations entre organisations, lorsque lesdites relations sont régies par des accords internationaux auxquels sont également parties d'autres sujets du droit international. 1) La nécessité de sauvegarder, par une disposition analogue à l'article 3 de la Convention de Vienne, la situation au regard du droit international de certains accords internationaux n'entrant pas dans le cadre des présents articles n'est guère discutable. Il suffira pour s'en convaincre de rappeler que ce n'est point une chose extraordinaire que soient conclus des accords internationaux entre une organisation internationale et une entité autre que des Etats ou des organisations internationales. On pourrait mentionner ici (si l'on refuse à la Cité du Vatican les caractères d'un Etat) les accords conclus entre le Saint-Siège et des organisations internationales. De même, il n'est guère douteux que des accords conclus entre le Comité international de la Croix-Rouge et une organisation internationale (comme ceux qui ont été conclus en application du Programme alimentaire mondial avec la Communauté économique européenne) sont 14 Voir Annuaire , vol. II, p. 203 et 204, doc. A/CN.4/258, par. 51. bien régis par le droit international. Le développement du droit humanitaire mondial et son extension au bénéfice d'entités qui ne sont pas encore constituées en un Etat multiplieront des exemples de ce genre, et l'on verra même apparaître des accords entre une ou plusieurs organisations internationales, un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs entités qui ne sont pas des Etats ni des organisations internationales. 2) D'un autre côté, il n'est pas nécessaire d'insister longuement sur la fréquence et l'importance des accords non écrits entre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organisations internationales. On peut douter en effet que constituent des accords écrits les accords résultant d'une offre faite par un Etat et acceptée par une organisation internationale au cours d'une réunion dont il sera seulement dressé un compte rendu sommaire. On doit également tenir compte du fait que beaucoup d'accords entre organisations sont, par exemple, consignés dans des procès-verbaux de conférences ou de commissions de coordination. Enfin, le développement des télécommunications conduit nécessairement, dans des domaines variés (qui vont du maintien de la paix aux interventions sur les marchés économiques), à la multiplication d'accords internationaux non écrits cela est tellement vrai que des voix se sont élevées contre un recours estimé parfois abusif à de tels accords. Mais même si cette observation peut apparaître dans certains cas comme justifiée, elle ne saurait porter atteinte à la nécessité de conclure de tels accords. C'est à chaque organisation, suivant la règle posée à l'article 6, d'organiser le régime des accords non écrits de manière qu'aucun organe ne dépasse les limites des compétences qui lui sont assignées par les règles pertinentes de l'organisation. 3) II a donc semblé à la Commission que certains accords devaient bénéficier de dispositions analogues à celles qui figurent aux alinéas a, b et c de l'article 3 de la Convention de Vienne. Le texte de ces alinéas a été retenu pour l'article 3 du projet d'articles, seul l'alinéa c étant l'objet, par rapport à la Convention de Vienne, d'une modification allant de soi et imposée par la différence de portée de cette convention et du projet d'articles. 4) En revanche, un problème pouvait naître de la définition des accords bénéficiant des règles énoncées aux alinéas a, b et c. La CDI a estimé qu'elle devait, dans un souci de clarté, énumérer ces accords, et elle a écarté des formules globales, d'une rédaction plus simple, mais moins précise; elle a donc énuméré par catégories distinctes ces accords aux alinéas i, ii et iii les catégories i et ii, comme l'implique le sens général du terme «accord», comprennent tant les accords écrits que les accords non écrits. 5) En considérant les trois catégories visées aux alinéas i, ii et iii, on constatera que la Commission a écarté les accords entre Etats, écrits ou non, ainsi que les accords entre des entités autres que des Etats ou des organisations internationales, écrits ou non. Il lui a semblé, en effet, qu'il n'était pas nécessaire de rappeler, après la Convention de Vienne, que les accords entre Etats,
8 Traites conclus entre Etats et organisations internationales ou entre deux ou plusieurs organisations internationales 23 quelle que soit leur forme, étaient soumis au droit international. Quant aux accords entre des entités autres que des Etats ou des organisations internationales, ils semblent former un ensemble trop hétéroclite pour constituer une catégorie générale, dont les traits seraient encore impossibles à dégager d'une pratique internationale pour le moment très mince. 6) En deuxième lecture, après avoir examiné des rédactions plus brèves de cet article, la Commission a décidé de maintenir pour des raisons de clarté la rédaction actuelle en dépit de sa lourdeur. Elle a décidé de remplacer l'expression «une ou plusieurs entités autres que des Etats ou des organisations internationales» par celle «un ou plusieurs sujets du droit international autres que des Etats ou des organisations». L'expression «sujet du droit international» est employée par la Convention de Vienne où elle s'applique notamment aux organisations internationales. En première lecture, la Commission avait évité ce terme pour écarter toute discussion sur la question de savoir s'il y a actuellement des sujets du droit international autres que des Etats ou des organisations internationales. Mais, en deuxième lecture, il est apparu que le terme «entité» était trop vague et pouvait recouvrir toute personne de droit privé et notamment des associations ou des sociétés et qu'une telle extension pouvait soulever des difficultés de toute nature. La référence à des sujets du droit international est, à l'heure actuelle, beaucoup plus étroite et le champ de discussions qu'elle ouvre très limité. Article 4. Non-rétroactivité des présents articles Sans préjudice de l'application de toutes règles énoncées dans les présents articles auxquelles les traités entre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organisations internationales ou entre des organisations internationales seraient soumis en vertu du droit international indépendamment des présents articles, les présents articles s'appliquent uniquement à de tels traités conclus après l'entrée en vigueur des présents articles à l'égard de ces Etats et de ces organisations. " Voir ci-dessus p. 16, par. 56 à 61. Sauf la mention des traités qui sont l'objet du présent projet d'articles, ce texte est conforme à celui de l'article 4 de la Convention de Vienne. En se référant à «l'entrée en vigueur» à l'égard d'etats et d'organisations internationales déterminés, le projet d'articles implique qu'un traité sera conclu pour assurer la force obligatoire des articles. La Commission a présenté dans son rapport une recommandation à l'assemblée générale en ce sens"; mais comme elle l'a souligné, elle n'entend nullement procéder à une anticipation de la décision que l'assemblée générale prendra sur ce point. Si celle-ci prend une décision dans un autre sens, il suffira de modifier la teneur de l'article 4. En revanche, comme la Commission l'a déjà indiqué, même si l'assemblée générale décide de confier le projet d'articles à une conférence chargée d'élaborer un traité, cela n'implique pas nécessairement que les organisations internationales deviendront «parties» à ce traité, les règles du traité pouvant entrer en vigueur à leur égard sans qu'elles acquièrent la qualité de parties. Article 5. Traités constitutifs d'organisations internationales et traités adoptés au sein d'une organisation internationale Les présents articles s'appliquent à tout traité qui est l'acte constitutif d'une organisation internationale et à tout traité adopté au sein d'une organisation internationale, sous réserve de toute règle pertinente de l'organisation. 1) Lors de sa première lecture du projet d'articles, la Commission avait adopté le point de vue du Rapporteur spécial selon lequel il n'était pas nécessaire de prévoir une disposition symétrique à celle de l'article 5 de la Convention de Vienne. 2) En réexaminant à nouveau cette question, la Commission a estimé qu'une telle disposition n'était peutêtre pas inutile, bien que sa portée concrète réponde encore à des hypothèses plutôt exceptionnelles; elle a donc adopté un projet d'article 5 qui suit exactement le texte de l'article 5 de la Convention de Vienne. Toutefois, il convient de préciser et d'apprécier les différences qui résultent du sens différent dans les deux textes du terme «traité». 3) En premier lieu, le projet d'article 5 conduit à envisager l'hypothèse d'une application du projet d'articles à l'acte constitutif d'une organisation auquel une autre organisation serait également partie. Ce cas semble pour le moment rare sinon inconnu, si l'on met à part les statuts particuliers dont une organisation peut bénéficier au sein d'une autre organisation comme membre associés 36. Mais il n'y a pas de raison de ne pas envisager cette hypothèse à l'avenir. ïl y a d'ailleurs dès à présent des accords portant sur des produits de base qui admettent comme membres certaines organisations possédant des caractéristiques particulières 57. Toutefois, il n'a pas semblé nécessaire à la Commission d'en tirer la conséquence qu'il conviendrait de modifier en fonction de ce cas la définition de l'expression «organisation internationale»; en effet, il ne s'agira toujours que d'une organisation essentiellement intergouvernementale admet- 56 Voir ci-dessus le commentaire de l'article 2, par Voir Accord international de 1971 sur le blé (Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 800, p. 45); Accord international de 1975 sur le cacao (Conférence des Nations Unies sur le cacao, 1975 [publication des Nations Unies, numéro de vente : F.76.II.D.9]); Accord international de 1976 sur le café (publication de l'organisation internationale du café, Londres, 1976); Accord international de 1977 sur le sucre (Conférence des Nations Unies sur le sucre, 1977 [publication des Nations Unies, numéro de vente : F.78.II.D.17]); Accord international de 1979 sur le caoutchouc naturel (publication des Nations Unies, numéro de vente : F.80.II.D.5 et rectificatif); Accord international de 1979 sur l'huile d'olive (publication des Nations Unies, numéro de vente : F.80.II.D.1); Sixième Accord international sur l'étain [1981] (publication des Nations Unies, numéro de vente : F.82.II.D. 16).
9 24 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa trente-quatrième session tant de surcroît une ou deux autres organisations internationales comme membres 58. La Commission n'a pas envisagé l'hypothèse d'une organisation internationale dont tous les membres seraient des organisations internationales. Un membre de la Commission a cependant considéré que, pour le moment, on aurait pu se contenter d'envisager à l'article 5 l'hypothèse exposée au paragraphe 4 ci-après. 4) En second lieu, l'article 5 est l'application du projet d'articles aux traités adoptés au sein d'organisations internationales. Cette situation se trouve réalisée principalement lorsqu'un traité est adopté par une organisation internationale dont une autre organisation internationale est membre. Mais on peut concevoir aussi qu'une organisation internationale dont tous les membres sont des Etats adopte un traité destiné à être conclu par des organisations internationales ou par une ou plusieurs organisations internationales et un ou plusieurs Etats. En effet, l'article 5, en visant «l'adoption d'un traité», semble se référer à l'adoption du texte d'un traité et l'on peut imaginer que le texte d'un traité soit adopté par exemple au sein de l'assemblée générale des Nations Unies, même si certaines organisations sont invitées par la suite à y devenir parties. PARTIE II CONCLUSION ET ENTRÉE EN VIGUEUR DES TRAITÉS SECTION 1. CONCLUSION DES TRAITÉS Article 6. Capacité des organisations internationales de conclure des traités La capacité d'une organisation internationale de conclure des traités est régie par les règles pertinentes de cette organisation. 1) Lorsque la Commission a abordé la question d'un article consacré à la capacité des organisations internationales de conclure des traités, les avis de ses membres, en la matière, étaient partagés. Des opinions diverses et nuancées ont été exprimées à ce sujet : on peut, en les simplifiant un peu, les ramener à deux tendances générales. Selon la première, un tel article est d'une utilité douteuse, ou au moins il doit se ramener à énoncer que la capacité d'une organisation de conclure des traités ne dépend que des règles de l'organisation. Selon la seconde tendance, cet article doit avoir, au minimum, pour objet de rappeler que c'est le droit international qui pose le principe de cette capacité; de là découle, au moins pour certains membres de la Commission, qu'en matière de traités la capacité des organisations internationales est la règle de droit commun, qui ne cède que devant des dispositions restrictives expresses des chartes constitutives. SB La situation est comparable à celle qu'envisage l'article 9 à propos des «conférences internationales d'etats». 2) La formule finalement retenue par la Commission pour l'article 6 est le résultat d'un compromis basé essentiellement sur la constatation que cet article ne doit nullement être considéré comme ayant pour objet ou pour effet de décider de la question du statut des organisations internationales en droit international. Cette question demeure réservée, et la rédaction proposée est compatible tant avec une conception aux termes de laquelle le droit international général est le fondement de la capacité des organisations internationales qu'avec une conception contraire. L'objet de l'article 6 est simplement de poser une règle relative au droit des traités; l'article indique, aux seules fins du régime des traités auxquels des organisations internationales sont parties, selon quelles règles leur capacité de conclure des traités doit être appréciée. 3) L'article 6 étant ainsi placé dans son cadre, il n'en conserve pas moins une grande importance. Il consacre le fait que chaque organisation présente une physionomie juridique qui lui est propre et qui se traduit notamment par une capacité individualisée, pour chaque organisation, de conclure des traités internationaux. L'article met donc en œuvre la notion fondamentale de «règles d'une organisation internationale» déjà posée au paragraphe 2 de l'article 2 du projet. L'adjonction dans l'article 6 de l'adjectif «pertinentes» à l'expression «règles de l'organisation» s'explique simplement par le fait que le paragraphe 2 de l'article 2 vise Y ensemble des «règles d'une organisation» alors que l'article 6 ne concerne qu'une partie de ces règles, à savoir celles qui sont pertinentes pour résoudre la question de sa capacité. 4) II est normal que l'on s'interroge sur la nature et les caractères des «règles pertinentes» au regard de la capacité d'une organisation; et l'on pourrait être tenté de répondre à cette question en termes généraux, notamment en ce qui concerne le rôle de la pratique. Ce serait manifestement une erreur, contre laquelle le texte du projet d'article 6 met en garde en précisant que «la capacité d'une organisation internationale de conclure des traités est régie par les règles pertinentes de cette organisation». 5) En effet, il faut bien comprendre que la question de savoir dans quelle mesure la pratique peut jouer un rôle créateur, en ce qui concerne notamment la capacité des organisations internationales de conclure des traités, n'est pas susceptible de recevoir une réponse uniforme pour toutes les organisations internationales. C'est en effet une question qui dépend elle aussi des «règles de l'organisation». Elle dépend même de la partie la plus élevée de ces règles : celle qui constitue en quelque sorte le droit constitutionnel de l'organisation et qui régit notamment les sources des règles de l'organisation. En principe, on pourrait concevoir une organisation qui, adoptant un cadre juridique rigide, exclurait la pratique comme source des règles de l'organisation. Mais, même sans aller jusque-là, on est bien obligé de reconnaître que les organisations internationales présentent de l'une à l'autre de grandes différences quant au rôle et à la
10 Traités conclus entre Etats et organisations internationales ou entre deux ou plusieurs organisations internationales 25 forme que prend la pratique, notamment en ce qui concerne leur capacité de conclure des accords internationaux. Rien n'est plus normal : il est impossible de comparer la place qu'a tenue à cet égard la pratique dans une organisation comme l'onu, qui doit dans tous les domaines faire face à des problèmes fondamentaux pour l'avenir de l'ensemble de l'humanité, et une organisation technique assurant une modeste activité opérationnelle dans un secteur délimité. C'est pour ces raisons que la pratique en tant que telle n'a pas à être expressément mentionnée dans le corps de l'article 6 : c'est dans et par les «règles de l'organisation», telles qu'elles sont définies à l'alinéa j du paragraphe 1 de l'article 2, que la pratique trouve sa place dans le développement de chaque organisation, et cette place varie d'une organisation à une autre. 6) Ces considérations doivent permettre d'éclaircir un autre point qui a préoccupé vivement les organisations internationales dans d'autres domaines 59, mais qui ne peut donner lieu à aucun malentendu en ce qui concerne le présent projet d'articles. Il ne saurait être question, en ce qui concerne les matières (dont la capacité de conclure des traités) qui relèvent des règles de chaque organisation, de figer ces règles au moment où la codification entreprise deviendrait opposable à chaque organisation. En réservant la pratique de chaque organisation dans la mesure où celle-ci l'admet elle-même, ce n'est pas de la pratique établie au moment de l'entrée en vigueur de la codification dont il est fait réserve, mais de la faculté même de modifier ou de compléter par la pratique les règles de l'organisation, dans la mesure même où celles-ci le permettent. Ainsi l'article 6, sans imposer aux organisations la contrainte d'une règle uniforme pour laquelle elles ne sont point faites, consacre pour elles le droit d'avoir chacune sa figure juridique propre. 7) Finalement, d'un point de vue formel on aurait pu concevoir que, dans un premier paragraphe, l'article 6 énonce à nouveau la règle de l'article 6 de la Convention de Vienne : «Tout Etat a la capacité de conclure des traités». Mais il a semblé que ce rappel était inutile et que tout l'intérêt de l'article 6 pouvait être concentré sur le cas des organisations internationales. Article 7. Pleins pouvoirs et pouvoirs 1. Une personne est considérée comme représentant un Etat pour l'adoption ou I'authentification du texte d'un traité ou pour exprimer le consentement de l'etat à être lié par un traité a) si elle produit des pleins pouvoirs appropriés; ou b) s'il ressort de la pratique ou d'autres circonstances que cette personne est considérée comme représentant l'etat à ces fins sans présentation de pleins pouvoirs. 2. En vertu de leurs fonctions et sans avoir à produire de pleins pouvoirs, sont considérés comme représentant leur Etat : " Voir Annuaire , vol. II, p. 203 et 204, doc. A/CN.4/258, par. 51. a) les chefs d'etat, les chefs de gouvernement et les ministres des affaires étrangères, pour tous les actes relatifs à la conclusion d'un traité entre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organisations internationales; b) les chefs de délégation des Etats à une conférence internationale d'etats à laquelle participent des organisations internationales, pour l'adoption du texte d'un traité entre des Etats et des organisations internationales; c) les chefs de délégation des Etats auprès d'un organe d'une organisation internationale, pour l'adoption du texte d'un traité au sein de cette organisation; d) les chefs de missions permanentes auprès d'une organisation internationale, pour l'adoption du texte d'un traité entre les Etats accréditants et cette organisation; é) les chefs de missions permanentes auprès d'une organisation internationale, pour la signature ou la signature ad référendum d'un traité entre les Etats accréditants et cette organisation, s'il ressort de la pratique ou d'autres circonstances que ces chefs de missions permanentes sont considérés comme représentant leurs Etats à ces fins sans présentation de pleins pouvoirs. 3. Une personne est considérée comme représentant une organisation internationale pour l'adoption ou I'authentification du texte d'un traité a) si elle produit des pouvoirs appropriés; ou b) s'il ressort de la pratique ou d'autres circonstances que cette personne est considérée comme représentant l'organisation à ces fins sans présentation de pouvoirs. 4. Une personne est considérée comme représentant une organisation internationale pour exprimer le consentement de cette organisation à être liée par un traité a) si elle produit des pouvoirs appropriés; ou b) s'il ressort de la pratique des organes compétents de l'organisation ou d'autres circonstances que cette personne est considérée comme représentant l'organisation à cette fin sans présentation de pouvoirs. 1) Cet article du projet traite en ses deux premiers paragraphes des représentants des Etats et en ses deux derniers des représentants des organisations internationales. Dans le premier cas sont implicitement visés seulement les traités entre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organisations internationales; dans le second cas sont visés les traités au sens du paragraphe 1, al. a, de l'article 2 du projet, c'est-à-dire à la fois les traités entre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organisations internationales et les traités entre plusieurs organisations internationales. 2) Pour les représentants des Etats, on a suivi dans ses lignes générales l'article 7 de la Convention de Vienne : en principe ceux-ci sont appelés à présenter des «pleins pouvoirs» appropriés pour l'adoption, I'authentification du texte d'un traité entre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organisations internationales ou pour exprimer le consentement de l'etat à être lié par un tel
11 26 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa trente-quatrième session traité. Toutefois, cette règle comporte des exceptions. En premier lieu, comme dans la Convention de Vienne, la pratique ou d'autres circonstances peuvent conduire à considérer, malgré l'absence de présentation de pleins pouvoirs, une personne comme représentant un Etat. 3) En second lieu, comme dans la Convention de Vienne, certaines personnes sont, en vertu de leurs fonctions, considérées comme représentant un Etat. La liste de ces personnes donnée par la Convention de Vienne a dû être partiellement modifiée. Sont maintenus sans changement les chefs d'etat et les ministres des affaires étrangères (par. 2, al. a); mais pour les autres représentants, certaines modifications ont été introduites. Tout d'abord, l'alinéa b du paragraphe 2 de l'article 7 de la Convention de Vienne, visant «les chefs de mission diplomatique, pour l'adoption du texte d'un traité entre l'etat accréditant et l'etat accréditaire», devait disparaître, faute d'objet dans le présent article du projet. On a dû d'autre part tenir compte à la fois de certains progrès opérés, par rapport à la Convention de Vienne, par la Convention sur la représentation des Etats et des limites, tenant à leurs fonctions, de certains représentants des Etats. 4) On a ainsi, dans Valinéa b du paragraphe 2 du présent article, traité d'une manière symétrique à celle de l'alinéa c du paragraphe 2 de l'article 7 de la Convention de Vienne le cas des conférences internationales, en substituant toutefois à l'expression «les représentants accrédités des Etats à une conférence internationale», employée dans la Convention de Vienne, l'expression, plus précise, «les chefs de délégation des Etats à une conférence internationale» qui est inspirée de l'article 44 de la Convention sur la représentation des Etats. En spécifiant, sur le modèle de l'article 9, que le cas envisagé est celui d'une conférence «d'etats à laquelle participent des organisations», on a encore ajouté à la précision de cet alinéa. 5) On a traité à Valinéa c du paragraphe 2 du cas des chefs de délégation des Etats auprès d'un organe d'une organisation internationale, en limitant leur compétence à adopter le texte d'un traité sans produire de pleins pouvoirs au seul cas d'un traité conclu entre un ou plusieurs Etats et Y organisation dont relève l'organe auprès duquel ils sont délégués. En effet, leurs fonctions ne dépassent pas le cadre de cette organisation. 6) Enfin, en ce qui concerne les missions auprès des organisations internationales, on a non seulement abandonné la terminologie de la Convention de Vienne («les représentants accrédités des Etats [...] auprès d'une organisation internationale») pour celle de la Convention sur la représentation des Etats («le chef de mission»), mais on s'est inspiré, pour les alinéas d et e du paragraphe 2, des paragraphes 1 et 2 de l'article 12 de cette dernière convention qui constituent l'expression de la règle la plus récente rédigée par des représentants d'etats en la matière. Les chefs de mission permanente auprès d'une organisation internationale sont, de plein droit en vertu de leurs fonctions, compétents pour l'adoption du texte d'un traité entre des Etats accréditants et l'organisation. Ils peuvent également être compétents mais seulement en vertu de la pratique ou d'autres circonstances pour la signature ou pour la signature ad référendum du texte d'un traité entre des Etats accréditants et cette organisation. 7) La question des représentants des organisations internationales soulève des questions nouvelles, et d'abord une question de principe. Est-il normal de poser la règle que le représentant d'une organisation est astreint, comme celui d'un Etat, à établir par un document approprié qu'il a compétence pour représenter une organisation déterminée aux fins d'accomplir certains actes relatifs à la conclusion d'un traité (adoption et authentification du texte, consentement à être lié par un traité, etc.)? La Commission a répondu affirmativement à cette question, car il n'y a aucune raison, bien au contraire, de ne pas soumettre les organisations internationales à un principe déjà fermement et généralement établi pour le cas des traités entre Etats. Il est certes exact que dans la pratique des organisations internationales on ne recourt pas habituellement à cet effet à des documents formels. Les traités conclus actuellement par des organisations internationales sont dans une large mesure des traités bilatéraux ou restreints à un très petit nombre de parties; ils sont précédés par des échanges de correspondance qui déterminent généralement sans doute possible l'identité des personnes physiques appelées à poser, au nom de l'organisation, certains actes relatifs à la procédure de conclusion (au sens large) d'un traité. Dans d'autres cas, il existe dans les organisations un chef hiérarchique suprême des fonctionnaires de l'organisation («le plus haut fonctionnaire de l'organisation», au sens du paragraphe 3 de l'article 85 de la Convention sur la représentation des Etats), que l'on considère en général dans la pratique, avec ses adjoints immédiats, comme représentant l'organisation sans autre preuve documentaire. 8) Mais ces faits ne sauraient faire méconnaître que, dès que les organisations présentent une structure institutionnelle plus complexe, le recours à des documents formels aux fins sus-indiquées s'impose. Par ailleurs, le projet d'articles envisage la possibilité, si les Etats y consentent, d'un accès des organisations internationales à des traités élaborés dans une conférence internationale comprenant principalement des Etats (art. 9), et il semble tout à fait normal que dans de tels cas les organisations soient soumises aux mêmes règles que les Etats. Ce qui reste vrai, c'est qu'il est nécessaire de donner le plus de souplesse possible à l'obligation de principe imposée aux organisations internationales et de permettre une pratique, acceptée par tous les intéressés, qui consiste à recourir à tous les accommodements souhaitables; c'est ce que l'on a fait par les alinéas b des paragraphes 3 et 4, dans des termes qui transposent au cas des représentants des organisations internationales la règle admise pour les représentants des Etats. En revanche, il n'a pas semblé possible à la Commission d'établir une liste de cas dans lesquels, à raison de ses fonctions au sein d'une organisation internationale, une personne serait dispensée de plein droit d'apporter la preuve
12 Traités conclus entre Etats et organisations internationales ou entre deux ou plusieurs organisations internationales 27 documentaire de sa compétence pour représenter une organisation pour un acte relatif à la conclusion (au sens large) d'un traité. En effet, sous peine de complications inextricables, le présent projet d'articles doit, à la différence de la Convention sur la représentation des Etats, s'appliquer à toutes les organisations, et les organisations internationales prises dans leur ensemble présentent des différences de structure telles que l'on ne peut poser à leur sujet de règles générales. 9) D'autres considérations renforcent ce point de vue. Comme on l'a laissé entendre, aucune organisation n'a, en matière de conclusion de traités internationaux, une compétence comparable à celle d'un Etat : toute organisation a une capacité limitée, comme il résulte de Y article 6 du projet. Une terminologie appropriée assure le maintien de ces différences et il est précisé, plus que pour les Etats, que la compétence des représentants des organisations internationales est limitée. Ainsi, comme il a été indiqué dans le commentaire relatif à l'article 2, l'alinéa c du paragraphe 1 de cet article établit que l'expression «pleins pouvoirs» est réservée aux documents produits par les représentants d'etats, et l'alinéa c bis du même paragraphe que le terme «pouvoirs» est réservé aux documents produits par les représentants d'organisations internationales. 10) De plus, en ce qui concerne les représentants des organisations internationales, il a semblé nécessaire à la Commission de distinguer l'adoption ou l'authentification du texte d'un traité, d'une part, et le consentement à être lié par un traité, d'autre part; les deux hypothèses font respectivement l'objet des paragraphes 3 et 4 du présent article. Concernant l'adoption ou l'authentification du texte d'un traité, il est proposé une formule qui correspond à celle qui résulte de l'alinéa a du paragraphe 1 pour les représentants des Etats. Toutefois, en ce qui concerne le consentement à être lié par un traité, la Convention de Vienne et le paragraphe 1 du présent article prévoient le cas où «une personne est considérée comme représentant un Etat [...] pour exprimer le consentement de l'etat à être lié par un tel traité». Peut-on introduire la même disposition en ce qui concerne le consentement des organisations internationales à être liées par un traité? 11) La réponse semblait en général devoir être affirmative. Cependant, comme on l'a dit précédemment, dans la pratique, les représentants des organisations sont rarement munis de pouvoirs; souvent le représentant de l'organisation n'est autre que le chef du secrétariat de cette organisation et il n'est pas possible de concevoir qu'il se délivre à lui-même des pouvoirs. Dès lors l'exception prévue pour les représentants des Etats à la règle de la production des pouvoirs et se référant à la pratique ou à d'autres circonstances conduisant à considérer une personne comme représentant un Etat sans production de pouvoirs prenait pour les organisations une très grande importance. La crainte a été exprimée, au sein de la Commission et en dehors, que les représentants des organisations qui sont le plus souvent des membres des secrétariats internationaux fassent état d'un consentement qui n'a jamais été formulé par les organes compétents de l'organisation. Pour éviter cet inconvénient, la Commission, en première lecture, avait opéré un changement par rapport à la terminologie employée pour les Etats. Alors que le représentant d'un Etat «exprime» le consentement d'un Etat à être lié par un traité, celui d'une organisation se borne à «communiquer» ce consentement, l'emploi de ce terme suggérant que ce consentement a été donné par un autre organe que l'organe qui en fait état. La Commission a maintenu, en deuxième lecture, le texte approuvé à sa trente-troisième session. 12) Cependant cette solution présentait de sérieux inconvénients qui avaient été signalés, notamment par des organisations internationales. Si «communiquer» doit toujours être pris dans le sens de «transmettre», son emploi ne correspond pas toujours à la réalité, car dans bien des cas ce consentement est bien élaboré au niveau de l'organe qui assure la représentation. Si «communiquer» veut dire selon le cas «transmettre» ou «élaborer», son emploi n'apporte pas les garanties recherchées. Au surplus l'emploi de ce terme dans un sens ambigu ne correspond guère à l'usage; une confusion va ainsi apparaître dans le langage du projet d'articles. En effet, l'article 67 emploie le terme «communication», dans le sens normal de «transmission». 13) Lors de la deuxième lecture des articles 27 et suivants, la Commission a décidé, à sa trente-quatrième session, d'employer le même vocabulaire pour les représentants de l'organisation que pour ceux des Etats et a donc remplacé le terme «communiquer» par celui d'«exprimer» non seulement dans l'article 7, par. 4, mais aussi dans l'article 2, par. 1, al. c bis, et l'article 47; l'article 67 reste sans changement. Dans le texte du projet d'articles, le verbe «exprimer» recouvre, selon le cas et indifféremment, l'hypothèse d'un consentement rendu public par qui l'a élaboré juridiquement et l'hypothèse d'un consentement rendu public par un autre (organe compétent quel qu'il soit) qui l'a élaboré juridiquement. 14) Par ailleurs, la Commission a apporté au texte du paragraphe 4 un léger changement qui tient compte, et d'une manière plus satisfaisante que le recours au terme «communiquer», des préoccupations qui ont été à l'origine de l'emploi du terme «communiquer». La Commission, au lieu de se référer dans le paragraphe à la «pratique» sans la qualifier, a précisé dans le texte final qu'il devait s'agir de «la pratique des organes compétents de l'organisation». Ainsi est levée une ambiguïté. C'est un fait que, dans les traités constitutifs de beaucoup d'organisations parmi les plus importantes, aucune disposition ne précise à quel organe appartient la compétence pour engager l'organisation. En fait, la «pratique» y a pourvu, par des solutions nuancées qui admettent que dans beaucoup de cas le chef du secrétariat de l'organisation (quel que soit son titre) est compétent pour exprimer le consentement de l'organisation sans avoir à en référer à un autre organe. Cette solution découle des nécessités de la vie internationale.
13 28 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa trente-quatrième session Mais si l'on recherche comment cette pratique s'est établie, il faut reconnaître qu'au début cette compétence n'était pas «établie» et elle n'a pas été «établie» par les seules initiatives du chef du secrétariat, mais tout autant par l'attitude prise par tous les autres organes qui auraient eu des titres à revendiquer cette compétence et ne l'ont pas fait. Par leur conduite ils ont accepté que cette pratique se développe, s'établisse et devienne ainsi une «règle de l'organisation». C'est l'acquiescement de ces organes qui constitue la pratique. Si plus tard un nouveau développement des compétences appartenant au chef du secrétariat devient utile, il ne sera pas suffisant que celui-ci exerce en fait cette compétence, les autres organes de l'organisation pouvant discuter cette solution et chercher à la soumettre à des conditions et à des limites; s'ils ne le font pas, ce sera leur acceptation, même tacite, qui aura permis à la pratique d'acquérir une valeur juridique. 15) Bien que cette suggestion ait été reprise dans certaines observations 60, la Commission n'a pas estimé qu'il était possible de prévoir que le «chef exécutif» («executive head») d'une organisation possédait, comme les chefs d'etat, les chefs de gouvernement ou les ministres des affaires étrangères pour les Etats, un droit général de représenter une organisation aux fins de la conclusion d'un traité. Il est certain qu'on ne se délivre pas de «pouvoirs» à soi-même et qu'en fait il existe dans les organisations une personne appelée à donner aux autres des «pouvoirs» sans s'en donner à ellemême 61. Mais il faut maintenir fermement le principe que chaque organisation possède une structure propre, fortement individualisée et détermine selon ses règles propres quels sont la qualité, le statut et la dénomination de la personne appelée à la représenter sans pouvoirs et à délivrer quand cela est nécessaire des pouvoirs aux autres. Article 8. Confirmation ultérieure d'un acte accompli sans autorisation Un acte relatif à la conclusion d'un traité accompli par une personne qui ne peut, en vertu de l'article 7, être considérée comme autorisée à représenter un Etat ou une organisation internationale à cette fin est sans effet juridique, à moins qu'il ne soit confirmé ultérieurement par cet Etat ou cette organisation. Cet article ne comporte, par rapport à l'article correspondant de la Convention de Vienne, que des modifications nécessitées par l'objet propre du présent texte. Article 9. Adoption du texte 1. L'adoption du texte d'un traité s'effectue par le consentement de tous les Etats et de toutes les organisations internationales ou, selon le cas, de toutes les orga- 60 Annuaire , vol. II (2 e partie), p. 187, annexe II, sect. A.3, par Ibid., p. 200, sect. B.l, sous-sect. II, par. 2. nisations participant à son élaboration, sauf dans les cas prévus au paragraphe L'adoption du texte d'un traité entre des Etats et des organisations internationales à une conférence internationale d'etats à laquelle participent des organisations s'effectue à la majorité des deux tiers des Etats et des organisations présents et votants, à moins que ceuxci ne décident, à la même majorité, d'appliquer une règle différente. 1) L'article correspondant de la Convention de Vienne établit une règle : l'adoption du texte du traité à l'unanimité de tous les Etats participant à son élaboration, et une exception pour l'adoption du texte du traité à une «conférence internationale» mais sans définir autrement ce qu'est une «conférence internationale». Toutefois, le sentiment commun a toujours été que ce terme visait une conférence relativement ouverte et générale et à laquelle les Etats participaient sans que le consentement final à être lié par le traité de l'un ou de plusieurs d'entre eux apparaisse, à l'égard des autres Etats, comme une condition de la mise en vigueur du traité. 2) Le présent article présente un certain nombre d'aspects particuliers qui tiennent au caractère propre des organisations internationales. Tout d'abord, l'article 9 de la Convention de Vienne vise, dans son paragraphe 1, à propos du traité «tous les Etats participant à son élaboration» sans définir autrement cette expression, dont la portée est assez claire quand seuls sont en cause des Etats. Quand des organisations sont en cause, il ne faut considérer comme «organisations» participant à l'élaboration du texte que les organisations qui participent à l'élaboration sur le même pied que les Etats, en excluant le cas de l'organisation qui se bornerait dans l'élaboration du texte à jouer un rôle de préparation ou de conseil. 3) En examinant quelle pouvait être dans le développement de la communauté internationale la place des organisations internationales, la Commission a dû résoudre la question de savoir si l'on pouvait concevoir une conférence qui ne réunirait que des organisations internationales. L'hypothèse, pour être exceptionnelle, ne saurait être exclue, et l'on pourrait imaginer, par exemple, que, par la voie d'une conférence internationale, des organisations internationales cherchent à résoudre certains problèmes, ou au moins à harmoniser certaines solutions concernant la fonction publique internationale. Mais il a semblé que, même dans une hypothèse de ce genre, chaque organisation présente des caractères tellement spécifiques par rapport aux autres organisations qu'il serait peu indiqué d'étendre à une telle «conférence» la règle du paragraphe 2 de l'article 9. Dans l'article proposé ci-dessus, une «conférence» qui ne réunirait que des organisations internationales tomberait, en ce qui concerne l'adoption du texte d'un traité, sous le coup du paragraphe 1 : le texte devrait être
14 Traités conclus entre Etats et organisations internationales ou entre deux ou plusieurs organisations internationales 29 adopté par tous les participants, à moins que, du consentement de tous, une autre règle ne soit établie. 4) La seule hypothèse concrète qui appelle l'application d'une règle symétrique à celle du paragraphe 2 de l'article 9 de la Convention de Vienne est celle d'une «conférence» entre Etats au sens de cette convention, à laquelle participeraient en outre une ou plusieurs organisations internationales en vue de l'adoption du texte d'un traité entre ces Etats et cette ou ces organisations internationales. Dans cette hypothèse, il semblerait raisonnable de présumer le maintien de l'application de la règle de la majorité des deux tiers stipulée dans le texte de la Convention de Vienne en appliquant la règle de la majorité des deux tiers à l'ensemble des participants, Etats et organisations internationales. Tel est l'objet du paragraphe 2 du présent article. Faute d'une telle disposition, si des Etats réunis en conférence décidaient d'inviter une ou deux organisations internationales à participer à la conférence sur le même pied que des Etats, la règle posée par le paragraphe 2 de l'article 9 de la Convention de Vienne serait inapplicable, et l'on en serait réduit à employer une règle de consentement unanime, peut-être pour l'adoption du texte d'un traité, et en tout cas pour l'adoption de la règle suivant laquelle le texte du traité serait adopté. En proposant le paragraphe 2 du présent article, la Commission n'a pas entendu recommander la participation d'une ou de plusieurs organisations internationales à l'élaboration d'un traité au sein d'une conférence internationale : c'est là une question qui doit être examinée cas par cas et qui relève des Etats. Elle a simplement voulu prévoir cette éventualité. Dans certains cas tout au moins, des unions douanières ou économiques peuvent être amenées en tant que telles à participer à l'élaboration de certaines conventions dans des conférences internationales. Il n'était pas non plus dans l'intention de la Commission que les dispositions du paragraphe 2 soient interprétées comme limitant l'autonomie des conférences internationales lorsqu'elles adoptent leur règlement intérieur lequel peut prévoir une règle différente pour l'adoption du texte d'un traité ou lorsqu'elles comblent une lacune de leur règlement intérieur à cet égard. 5) En deuxième lecture, sans porter atteinte à aucune disposition substantielle, la Commission a modifié la rédaction de l'article 9 en la rendant plus explicite. Il est rappelé au paragraphe 1 qu'il s'agit de «l'adoption du texte d'un traité» (comme dans l'article 9 de la Convention de Vienne). D'autre part, on a précisé la qualité des «participants» à l'élaboration du texte d'un traité en distinguant les deux catégories de traités qui sont l'objet du projet d'articles : L'adoption du texte d'un traité s'effectue par le consentement de tous les Etats et de toutes les organisations internationales ou, selon le cas, de toutes les organisations participant à son élaboration [...]. Article 10. Authentification du texte 1. Le texte d'un traité entre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organisations internationales est arrêté comme authentique et définitif a) suivant la procédure établie dans ce texte ou convenue par les Etats et par les organisations participant à l'élaboration du traité; ou b) à défaut d'une telle procédure, par la signature, la signature ad référendum ou le paraphe, par les représentants de ces Etats et de ces organisations, du texte du traité ou de l'acte final d'une conférence dans lequel le texte est consigné. 2. Le texte d'un traité entre des organisations internationales est arrêté comme authentique et définitif à) suivant la procédure établie dans ce texte ou convenue par les organisations participant à son élaboration; ou b) à défaut d'une telle procédure, par la signature, la signature ad référendum ou le paraphe, par les représentants de ces organisations, du texte du traité ou de l'acte final d'une conférence dans lequel le texte est consigné. Cet article du projet ne comporte, par rapport au texte correspondant de la Convention de Vienne, que des modifications de présentation, correspondant aux deux variétés particulières de traités auxquelles il est consacré. La brève allusion, à la fin du paragraphe 2, à une conférence ne réunissant que des organisations internationales doit être entendue comme visant une hypothèse exceptionnelle, ainsi qu'on l'a établi à propos de l'article Article 11. Modes d'expression du consentement à être lié par un traité 1. Le consentement d'un Etat à être lié par un traité peut être exprimé par la signature, l'échange d'instruments constituant un traité, la ratification, l'acceptation, l'approbation ou l'adhésion, ou par tout autre moyen convenu. 2. Le consentement d'une organisation internationale à être liée par un traité peut être exprimé par la signature, l'échange d'instruments constituant un traité, un acte de confirmation formelle, l'acceptation, l'approbation ou l'adhésion, ou par tout autre moyen convenu. 1) Le paragraphe 1 de cet article reproduit, pour le consentement des Etats à être liés par un traité, qui est implicitement entre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organisations internationales, la liste des différents modes d'expression du consentement donnée à l'article 11 de la Convention de Vienne pour les traités entre Etats. 2) Une détermination de la liste des différents modes d'établissement du consentement d'une organisation internationale à être liée par un traité auquel elle entend devenir partie est plus délicate. Il n'y a aucune difficulté à admettre pour les organisations internationales la " Voir ci-dessus le commentaire de l'article 9, par. 3.
15 30 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa trente-quatrième session signature, l'échange d'instruments constituant un traité, l'acceptation, l'approbation ou l'adhésion. La Commission a également estimé que l'on pouvait admettre pour les organisations internationales le même principe que pour les Etats et ajouter à cette liste «tout autre moyen convenu». Cette formule, qui a été adoptée à la Conférence des Nations Unies sur le droit des traités, a une portée considérable, car elle introduit une extrême souplesse dans les modes d'expression du consentement à être lié par un traité. Cette liberté laissée aux Etats, et qu'il est proposé d'étendre aux organisations internationales, porte également sur la terminologie, puisque la Convention de Vienne énumère, mais ne définit pas, les modes d'expression du consentement à être lié par un traité. Mais la pratique a démontré que l'expansion considérable des engagements conventionnels requérait cette souplesse, et il n'y a aucune raison d'en refuser le bénéfice aux organisations internationales. 3) L'article 11 reflète la décision, expliquée ci-dessus dans le commentaire relatif à l'article 2, de réserver aux Etats le terme «ratification» comme mode d'expression du consentement à être lié par un traité, et d'employer une nouvelle expression, «acte de confirmation formelle», pour désigner le mode analogue d'expression, par une organisation internationale, du consentement à être liée par un traité 63. 4) Au cours de la deuxième lecture de cet article à la trente-troisième session de la Commission, celle-ci a abouti à la conclusion qu'il n'y avait pas de raisons convaincantes de maintenir la distinction qui avait été faite, dans le texte adopté en première lecture, entre le consentement «exprimé» d'un Etat à être lié par un traité et celui d'une organisation internationale, qui était «établi». La terminologie adoptée en deuxième lecture est maintenant uniforme à cet égard. Cette modification apparaît également dans les articles qui suivent. Article 12. Expression, par la signature, du consentement à être lié par un traité 1. Le consentement d'un Etat à être lié par un traité s'exprime par la signature du représentant de cet Etat a) lorsque le traité prévoit que la signature aura cet effet; b) lorsqu'il est par ailleurs établi que les Etats et les organisations ayant participé à la négociation étaient convenus que la signature aurait cet effet; ou c) lorsque l'intention de l'etat de donner cet effet à la signature ressort des pleins pouvoirs de son représentant ou a été exprimée au cours de la négociation. 2. Le consentement d'une organisation internationale à être liée par un traité s'exprime par la signature du représentant de cette organisation à) lorsque le traité prévoit que la signature aura cet effet; b) lorsqu'il est par ailleurs établi que les Etats et les organisations ou, selon le cas, les organisations ayant 63 Voir ci-dessus art. 2, par. 1, al. b et b bis. participé à la négociation étaient convenus que la signature aurait cet effet; ou c) lorsque l'intention de l'organisation de donner cet effet à la signature ressort des pouvoirs de son représentant ou a été exprimée au cours de la négociation. 3. Aux fins des paragraphes 1 et 2, a) le paraphe du texte vaut signature lorsqu'il est établi que les Etats et les organisations ou, selon le cas, les organisations ayant participé à la négociation en étaient ainsi convenus; b) la signature ad référendum d'un traité par le représentant d'un Etat ou d'une organisation internationale, si elle est confirmée par cet Etat ou cette organisation, vaut signature définitive du traité. 1) L'article 12 correspond à l'article 12 de la Convention de Vienne et prévoit essentiellement le même régime pour les Etats et les organisations internationales. On a jugé opportun de maintenir des paragraphes distincts pour les Etats et les organisations en raison de la distinction importante entre «pleins pouvoirs» (alinéa c du paragraphe 1) et «pouvoirs» (alinéa c du paragraphe 2). 2) L'autre distinction qui a été faite au stade de la première lecture impliquait que l'on refusait aux organisations internationales la faculté mentionnée pour les Etats à l'alinéa b du paragraphe 1. La Commission a abouti à la conclusion qu'il n'y avait aucune raison valable pour que le consentement d'une organisation internationale à être liée par un traité ne puisse pas être exprimé par une signature lorsque, en l'absence d'une disposition pertinente dans le traité, il est établi que les Etats et les organisations ou, selon le cas, les organisations ayant participé à la négociation étaient convenus que la signature aurait cet effet. A ce propos, on peut souligner que l'emploi de l'expression «organisation ayant participé à la négociation» doit être interprété compte tenu du fait que le consentement d'une organisation à être liée par une signature ne peut être donné que conformément aux règles pertinentes de l'organisation. 3) Enfin, la Commission a décidé en deuxième lecture de remplacer l'expression ambiguë «participants à la négociation» par une formule plus précise inspirée du texte de l'article correspondant de la Convention de Vienne : «les Etats et les organisations ou, selon le cas, les organisations ayant participé à la négociation». Article 13. Expression, par l'échange d'instruments constituant un traité, du consentement à être lié par un traité Le consentement des Etats et des organisations internationales ou, selon le cas, des organisations à être liés par un traité constitué par les instruments échangés entre eux s'exprime par cet échange a) lorsque les instruments prévoient que leur échange aura cet effet; ou
16 Traités conclus entre Etats et organisations internationales ou entre deux ou plusieurs organisations internationales 31 b) lorsqu'il est par ailleurs établi que ces Etats et ces organisations ou, selon le cas, ces organisations étaient convenus que l'échange des instruments aurait cet effet. 1) Cet article ne comporte par rapport à l'article 13 de la Convention de Vienne que les changements nécessités par l'objet propre du projet d'articles. La rédaction de ce projet rappelle, bien que cette hypothèse soit devenue aujourd'hui assez rare, que le mécanisme de l'échange d'instruments constituant un traité peut jouer aussi pour des traités comptant plus de deux parties contractantes. 2) Le texte adopté en première lecture comprenait deux paragraphes, dont l'un était consacré aux traités entre un ou plusieurs Etats ou une ou plusieurs organisations internationales et l'autre aux traités entre organisations internationales. A la deuxième lecture, il a été décidé de simplifier l'article en réunissant les deux paragraphes en un seul applicable aux deux catégories de traités. Article 14. Expression, par la ratification, un acte de confirmation formelle, Inacceptation ou Vapprobation, du consentement à être lié par un traité 1. Le consentement d'un Etat à être lié par un traité s'exprime par la ratification a) lorsque le traité prévoit que ce consentement s'exprime par la ratification; b) lorsqu'il est par ailleurs établi que les Etats et les organisations ayant participé à la négociation étaient convenus que la ratification serait requise; c) lorsque le représentant de cet Etat a signé le traité sous réserve de ratification; ou d) lorsque l'intention de cet Etat de signer le traité sous réserve de ratification ressort des pleins pouvoirs de son représentant ou a été exprimée au cours de la négociation. 2. Le consentement d'une organisation internationale à être liée par un traité s'exprime par un acte de confirmation formelle a) lorsque le traité prévoit que ce consentement s'exprime par un acte de confirmation formelle; b) lorsqu'il est par ailleurs établi que les Etats et les organisations ou, selon le cas, les organisations ayant participé à la négociation étaient convenus qu'un acte de confirmation formelle serait requis; c) lorsque le représentant de cette organisation a signé le traité sous réserve d'un acte de confirmation formelle; ou d) lorsque l'intention de cette organisation de signer le traité sous réserve d'un acte de confirmation formelle ressort des pouvoirs de son représentant ou a été exprimée au cours de la négociation. 3. Le consentement d'un Etat ou d'une organisation internationale à être lié par un traité s'exprime par l'acceptation ou l'approbation dans des conditions analogues à celles qui s'appliquent à la ratification ou, selon le cas, à un acte de confirmation formelle. 1) Cet article du projet traite séparément dans son paragraphe 1 du consentement de l'etat, dans le cas des traités, qui est implicite entre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organisations internationales, et dans son paragraphe 2 du consentement d'une organisation internationale dans le cas d'un traité au sens de l'alinéa a du paragraphe 1 de l'article 2, c'est-à-dire d'un traité entre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organisations internationales ou d'un traité entre plusieurs organisations internationales. ïl n'appelle pas d'observations en ce qui concerne la question de l'emploi, dans le cas des organisations internationales, de l'expression «un acte de confirmation formelle», qui a déjà été traité 64 ; on notera seulement que le titre de cet article souligne que l'expression retenue («un acte de confirmation formelle») est une expression verbale décrivant une opération qui jusqu'à présent n'a pas été désignée dans la pratique internationale par un terme généralement reçu. 2) A sa trente-troisième session, la Commission a maintenu pour l'essentiel le texte adopté en première lecture, sous réserve de quelques modifications de forme qui ont été expliquées 65 à propos d'autres articles. Article 15. Expression, par Vadhésion, du consentement à être lié par un traité Le consentement d'un Etat ou d'une organisation internationale à être lié par un traité s'exprime par l'adhésion a) lorsque le traité prévoit que ce consentement peut être exprimé par cet Etat ou cette organisation par voie d'adhésion; b) lorsqu'il est par ailleurs établi que les Etats et les organisations ou, selon le cas, les organisations ayant participé à la négociation étaient convenus que ce consentement pourrait être exprimé par cet Etat ou cette organisation par voie d'adhésion; ou c) lorsque toutes les parties sont convenues ultérieurement que ce consentement pourrait être exprimé par cet Etat ou cette organisation par voie d'adhésion. L'article 15 du présent projet correspond aux dispositions de l'article 15 de la Convention de Vienne, et sa forme actuelle est le résultat d'un effort visant à simplifier le texte adopté en première lecture en réunissant en un seul les deux paragraphes consacrés, dans le texte précédent, aux deux catégories de traités visées par le projet d'articles. Comme la même règle s'applique à ces deux catégories de traités, ceux-ci ne sont pas désignés " Voir ci-dessus le commentaire de l'article 2, par. 8 et Voir ci-dessus le commentaire de l'article 11, par. 4, et le commentaire de l'article 12, par. 3.
17 32 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa trente-quatrième session dans le nouveau texte simplifié. Un des membres de la Commission s'est abstenu lors de l'adoption du texte unifié; à son sens, il n'était pas possible d'envisager, dans le cas d'un traité conclu uniquement entre organisations internationales, l'adhésion ultérieure d'etats à ce traité. Par ailleurs, le présent projet ne devrait pas viser une telle situation du moment que la Convention de Vienne n'avait pas prévu le cas correspondant de l'adhésion d'organisations internationales à des traités conclus uniquement entre Etats. Le texte de l'article 15 tel qu'il a été adopté en deuxième lecture comporte des modifications analogues à celles qui ont été apportées à d'autres articles 66. Article 16. Echange ou dépôt des instruments de ratification, de confirmation formelle, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion 1. A moins que le traité n'en dispose autrement, les instruments de ratification, les instruments relatifs à un acte de confirmation formelle ou les instruments d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion établissent le consentement d'un Etat ou d'une organisation internationale à être lié par un traité entre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organisations internationales au moment a) de leur échange entre les Etats contractants et les organisations contractantes; b) de leur dépôt auprès du dépositaire; ou c) de leur notification aux Etats contractants et aux organisations contractantes ou au dépositaire, s'il en est ainsi convenu. 2. A moins que le traité n'en dispose autrement, les instruments relatifs à un acte de confirmation formelle ou les instruments d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion établissent le consentement d'une organisation internationale à être liée par un traité entre des organisations internationales au moment a) de leur échange entre les organisations contractantes; b) de leur dépôt auprès du dépositaire; ou c) de leur notification aux organisations contractantes ou au dépositaire, s'il en est ainsi convenu. Cet article du projet suit les dispositions de l'article 16 de la Convention de Vienne, en distinguant en deux paragraphes les deux catégories de traités visées. Pour les actes de confirmation formelle, les instruments qui en établissent l'existence ont été dénommés, dans les textes adoptés en première et en deuxième lecture, «instruments d'un acte de confirmation formelle». Pour éviter cette tournure grammaticale bizarre, cette expression a été remplacée, à la présente session, par l'expression «instruments relatifs à un acte de confirmation formelle»; cette formule est en harmonie avec l'expression «acte de confirmation formelle» figurant dans les articles 2 (par. 1, al. b bis), 11 et i4, puisque ces termes permettent d'éviter toute confusion avec la confirmation visée à l'article 8 et que par ailleurs, comme on l'a déjà exposé 67, ils tendent non pas à dénommer, mais à décrire l'opération visée. Article 17. Consentement à être lié par une partie d'un traité et choix entre des dispositions différentes 1. Sans préjudice des articles 19 à 23, le consentement d'un Etat ou d'une organisation internationale à être lié par une partie d'un traité entre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organisations internationales ne produit effet que si le traité le permet ou si les autres Etats contractants et les organisations contractantes ou, selon le cas, les autres organisations contractantes et les Etats contractants y consentent. 2. Sans préjudice des articles 19 à 23, le consentement d'une organisation internationale à être liée par une partie d'un traité entre des organisations internationales ne produit effet que si le traité le permet ou si les autres organisations contractantes y consentent. 3. Le consentement d'un Etat ou d'une organisation internationale à être lié par un traité entre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organisations internationales qui permet de choisir entre des dispositions différentes ne produit effet que si les dispositions sur lesquelles il porte sont clairement indiquées. 4. Le consentement d'une organisation internationale à être liée par un traité entre des organisations internationales qui permet de choisir entre des dispositions différentes ne produit effet que si les dispositions sur lesquelles il porte sont clairement indiquées. Cet article traite en quatre paragraphes des deux questions distinctes qui font l'objet de l'article 17 de la Convention de Vienne, en considérant séparément les deux catégories de traités qui sont l'objet du présent projet d'articles. Article 18. Obligation de ne pas priver un traité de son objet et de son but avant son entrée en vigueur Un Etat ou une organisation internationale doit s'abstenir d'actes qui priveraient un traité de son objet et de son but a) lorsque cet Etat ou cette organisation a signé le traité ou a échangé les instruments constituant le traité sous réserve de ratification, d'un acte de confirmation formelle, d'acceptation ou d'approbation, tant que cet Etat ou cette organisation n'a pas manifesté son intention de ne pas devenir partie au traité; ou b) lorsque cet Etat ou cette organisation a exprimé son consentement à être lié par le traité, dans la période qui précède l'entrée en vigueur du traité et à condition que celle-ci ne soit pas indûment retardée. 66 Ibid. 67 Voir ci-dessus le commentaire de l'article 2, par. 9.
18 Traités conclus entre Etats et organisations internationales ou entre deux ou plusieurs organisations internationales 33 Cet article suit le principe posé par l'article 18 de la Convention de Vienne. Comme dans le cas des articles 13 et 15 et pour des raisons analogues de simplification, le texte de cet article, tel qu'il apparaît à la suite d'une deuxième lecture à la trente-troisième session, est le résultat de la réunion en un seul des deux paragraphes que comportait le texte initial. En conséquence, ses dispositions visent «un traité», au sens de l'alinéa a du paragraphe 1 de l'article 2, sans faire de distinction selon la catégorie de traité dont il s'agit. SECTION 2. RÉSERVES généra/ de la section 2 1) Même pour les traités entre Etats, la question des réserves a toujours été une question difficile et controversée, et même les dispositions de la Convention de Vienne n'ont peut-être pas mis fin à toutes les difficultés 68. En ce qui concerne les traités auxquels des organisations internationales sont parties, les débats à la Commission ont été difficiles en première lecture 69 ; le texte finalement adopté sur la base d'un compromis n'a pas été adopté à l'unanimité au sein de celle-ci 70. La question avait été longuement débattue devant la Sixième Commission, et des positions éloignées les unes des autres avaient été exposées en ) ; on y était revenu incidemment en 1978 et Les observations écrites présentées par un certain nombre de gouvernements et d'organisations internationales 73 reviennent sur cette question. 2) Avant d'examiner quelles étaient les voies ouvertes en deuxième lecture à la Commission, il convient d'examiner si on ne peut tout de même pas recueillir quelques indications de la pratique, en dépit de la constatation communément admise que la pratique fait défaut. En 68 Voir P.-H. Imbert, Les réserves aux traités multilatéraux. Evolution du droit et de la pratique depuis l'avis consultatif donné par la Cour internationale de Justice le 28 mai 1951, Paris, Pédone, 1979; et id., «La question des réserves dans la décision arbitrale du 30 juin 1977 relative à la délimitation du plateau continental entre la République française et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'irlande du Nord», Annuaire français de droit international, 1978, Paris, vol. XXIV, p. 29. " Voir Annuaire , vol. I, p. 260 à 273, 1348 E à 1350 e séance, et Annuaire , vol. I, p. 70 à 104, 1429 e à 1435 e séance. 7D Un membre de la Commission ne s'était pas rallié à la solution de compromis adoptée et avait proposé un autre texte (A/CN.4/L.253) [voir Annuaire , vol. II (2 e partie), p. 109 et 110, note 464, et p. 113 et 114, note 478]. " Voir Documents officiels de l'assemblée générale, trentedeuxième session, Annexes, point 112 de l'ordre du jour, doc. A/32/433, par. 169 à 177. Si certains représentants ont appuyé le compromis présenté par la CDI {ibid., par. 170), d'autres ont demandé un système plus strict dans le sens de celui qui est visé à la note précédente (ibid., par. 171); d'autres encore ont demandé un système plus libéral {ibid., par. 172). 72 Ibid., trente-troisième session, Annexes, point 114 de l'ordre du jour, doc. A/33/419, par. 228; et «Résumé thématique...» (A/CN.4/L.311), par. 175 et Voir Annuaire , vol. II (2 e partie), annexe II. effet, cette constatation n'est pas tout à fait exacte; il existe un certain nombre de cas où ces questions se sont posées. Certes, la valeur probante de ces cas est discutable : s'agissait-il dans les exemples que l'on va citer de véritables réserves, de véritables objections ou même de véritables organisations internationales? On peut en discuter, mais il semble cependant difficile de prétendre que les problèmes des réserves sont tout à fait ignorés de la pratique. 3) Un intéressant avis juridique avait été adressé sous forme d'aide-mémoire au représentant permanent d'un Etat membre par le Secrétaire général de l'onu sur la «capacité juridique des institutions spécialisées en ce qui concerne les réserves à la Convention sur les privilèges et immunités des. institutions spécialisées» 7 \ adoptée par l'assemblée générale des Nations Unies le 21 novembre Les Etats, en devenant parties à cette convention, ont parfois formulé des réserves et plusieurs institutions spécialisées «ont fait objection à la réserve»; à la suite de diverses interventions, quatre Etats qui avaient ainsi formulé des réserves ont retiré celles-ci. C'est sur le plan des objections à des réserves que ces précédents peuvent être invoqués. Selon l'avis juridique du Secrétaire général : [...] La pratique [...] a établi [...] le droit d'exiger qu'une réserve incompatible avec les objectifs de la Convention et qui peut avoir pour conséquence de modifier unilatéralement les privilèges et immunités appartenant à ladite institution ne peut entrer en vigueur sans le consentement de cette institution' 6. Comme cas d'objection d'une organisation internationale à une réserve formulée par un Etat, l'exemple de la Convention de 1947 peut se discuter parce que les institutions spécialisées ne sont généralement pas considérées comme «parties» à cette convention 77. Mais même si on leur refuse cette qualité, il existe manifestement un lien conventionnel entre chacune d'entre elles et chaque Etat partie à la Convention et c'est au titre de ce lien conventionnel que l'objection est faite 78. 4) Un cas analogue s'est présenté un peu plus tard, mettant en cause des réserves, non seulement à la Convention de 1947, mais à la Convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies, approuvée par l'assemblée générale des Nations Unies le 13 février 7< Nations Unies, Annuaire juridique, 1964 (numéro de vente : 66.V.4), p. 276 et suiv. 75 Résolution 179 (II) de l'assemblée générale. Pour le texte de la Convention, voir Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 33, p Nations Unies, Annuaire juridique, , p. 277, par L'avis juridique déclare : «[...] les clauses et l'exécution de la Convention présentent pour chaque institution spécialisée le même intérêt juridique que pour un Etat partie, la question de savoir si chaque institution peut ou non être qualifiée, d'un point de vue strictement juridique, départie à la Convention mise à part» (ibid., par. 5). Voir aussi le rapport du Secrétaire général intitulé «Pratique suivie par les dépositaires au sujet des réserves» (Annuaire , vol. II, p. 109, doc. A/5687, par. 23 à 25). 78 Voir l'opinion exprimée par le Rapporteur spécial dans son premier rapport : Annuaire , vol. II, p. 212, doc. A/CN.4/258, note 181.
19 34 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa trente-quatrième session Le Secrétaire général de l'onu, dans une lettre adressée à un représentant permanent d'un Etat Membre 80, a réagi encore plus directement à la position d'un Etat qui avait manifesté son intention d'adhérer à cette convention avec certaines réserves. Sans que le terme «objection» soit employé, le Secrétaire général indiqua que certaines réserves sont contraires à la Charte des Nations Unies et exerça une forte pression pour que la réserve soit retirée en signalant qu'il devrait saisir l'assemblée générale de la question si, malgré son objection, la réserve était maintenue, et qu'il fallait envisager un accord complémentaire «aménageant» les dispositions de la Convention conformément à la section 36 de celle-ci. Ce précédent a d'autant plus d'intérêt que la Convention ne contient aucune disposition sur les réserves et les objections aux réserves et que les Etats parties ont fait d'assez nombreuses réserves 81. 5) Plusieurs précédents concernent la Communauté économique européenne, dont un au moins est particulièrement intéressant. La Communauté est partie à plusieurs conventions multilatérales, dans des conditions généralement bien spécifiées. Certaines de ces conventions interdisent les réserves, ou spécifient d'une manière limitative les réserves autorisées; d'autres sont muettes 82. La Communauté a déjà fait des réserves autorisées par de telles conventions 83. Un cas particulier mérite quelque attention et concerne la Convention douanière relative au transport international de marchandises sous le couvert de carnets TIR (Convention TÏR), conclue à Genève le 14 novembre Cette convention prévoit que les unions douanières ou économiques pourront devenir parties à la Convention en même temps que tous leurs Etats membres ou après que 79 Résolution 22 (I) de l'assemblée générale. Pour le texte de la Convention, voir Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 1, p Annuaire juridique, 1965 (numéro de vente : F.67.V.3), p. 249 et suiv. 81 Voir Nations Unies, Traités multilatéraux pour lesquels le Secrétaire général exerce les fonctions de dépositaire Etat, au 31 décembre 1979, des signatures, ratifications, adhésions, etc. (numéro de vente : F.80.V. 10), p. 35 et suiv. 82 Des exemples d'interdiction ont déjà été donnés dans le rapport de la Commission sur sa vingt-neuvième session {Annuaire , vol. II [2 e partie], p. 109, notes 458 à 462). On peut citer également la Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage, signée à Bonn le 23 juin 1979, qui, à l'article I er, par. 1, al. k, admet «toute organisation d'intégration économique régionale» comme partie; l'article XIV limite le droit de faire des réserves mais spécifie que les réserves autorisées sont ouvertes «à tout Etat ou toute organisation d'intégration économique régionale» [International Protection of the Environment, Treaties and Related Documents, B. Rùster, B. Simma et M. Bock, éd., Dobbs Ferry (N.Y.), Oceana Publications, 1981, vol. XXIII, p. 14 et 24]. L'URSS s'est opposée à la mention de telles organisations et n'est pas devenue Etat contractant. 83 La Convention internationale pour la simplification et l'harmonisation des régimes douaniers, faite à Kyoto, le 18 mai 1973, autorise certaines réserves, et la CEE, qui est partie à cette convention, a, à plusieurs reprises, accepté des «annexes» en utilisant la faculté de formuler des réserves (Journal officiel des Communautés européennes, Luxembourg, 18 e année, n" L 100, 21 avril 1975, p. 1; ibid., 21 e année, n L 160, 17 juin 1978, p. 13; et ibid., 23 e année, n L 100, 17 avril 1980, p. 27). 14 ECE/TRANS/17. ceux-ci seront devenus parties; elle n'autorise les réserves qu'à un seul article, relatif au règlement obligatoire des différends. La Bulgarie et la République démocratique allemande ont fait chacune une déclaration aux termes de laquelle : [...] la possibilité prévue au paragraphe 3 de l'article 52 pour des unions douanières ou économiques de devenir parties contractantes à la Convention n'entraîne pour la Bulgarie [la République démocratique allemande] aucune obligation à l'égard desdites unions 85. Les Etats membres de la Communauté (qui étaient neuf à l'époque), ainsi que la Communauté, ont formulé en commun une objection aux termes de laquelle : [...] De par son contenu, la déclaration faite par la Bulgarie [la République démocratique allemande] au sujet de l'article 52, paragraphe 3, offre toutes les apparences d'une réserve à cette disposition, alors qu'une telle réserve est expressément interdite par la Convention. La Communauté et ses Etats membres estiment, par conséquent, que cette déclaration ne saurait en aucun cas leur être opposable et ils la considèrent dépourvue de tout effet 86. Il ne s'agit pas de discuter ni même d'examiner les problèmes juridiques soulevés par ce précédent. Il montre simplement que des organisations internationales (où à tout le moins des organisations qui présentent certaines analogies avec des organisations internationales) peuvent être appelées à connaître de questions relatives aux réserves à un moment où l'on n'admettrait peut-être pas d'une manière unanime, même en ce qui concerne les rapports entre Etats, que les règles de la Convention de Vienne sont devenues des règles coutumières du droit international. On peut simplement relever que ces précédents, notamment celui concernant la Convention de 1947 sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées et la Convention de 1946 sur les privilèges et immunités des Nations Unies, montrent que la formulation de ce qui peut être considéré comme des réserves ou des objections par des organisations internationales n'est pas une institution inconnue de nos jours. 6) A sa trente-troisième session la Commission a procédé à nouveau à un examen général des articles relatifs aux réserves adoptés en première lecture. D'une part, la difficulté du sujet, d'autre part les divergences apparues au sein de la Commission lors de la première lecture ainsi que les observations orales et écrites des gouvernements l'invitaient à accorder une attention particulière à ce sujet. 7) En dehors des sérieux problèmes rédactionnels qui se posaient à elle, la Commission a consacré un long débat au problème de fond qui concerne la question de la formulation des réserves (art. 19 de la Convention de Vienne). En effet, il lui est apparu bien clairement que c'était cette question qui soulevait le plus de difficultés et que, pour lui apporter une réponse, il fallait à la fois choisir une solution de principe et admettre à celle-ci des exceptions. 8) En ce qui concerne le principe, on peut ou bien étendre aux organisations la liberté de formuler des réserves posées pour les Etats par l'article 19 de la Convention de 83 Nations Unies, Traités multilatéraux..., p. 336 et 337. " Ibid., p. 337.
20 Traités conclus entre Etats et organisations internationales ou entre deux ou plusieurs organisations internationales 35 Vienne ou bien au contraire poser pour les organisations la règle générale de l'interdiction des réserves. Dans l'une et dans l'autre solution des exceptions appropriées permettent d'en atténuer les conséquences. 9) En première lecture, la Commission avait tenté d'établir un compromis entre deux tendances qui s'étaient manifestées en son sein, favorables l'une au principe de liberté, l'autre au principe d'interdiction. Elle avait ainsi retenu le principe de liberté pour les traités entre organisations internationales et pour les réserves formulées par les Etats, mais institué un régime tantôt de liberté tantôt d'interdiction pour les réserves formulées par une organisation internationale à un traité entre Etats et organisations internationales. 10) Cette solution n'avait pas entraîné l'adhésion de tous les membres de la Commission et un membre avait proposé une série cohérente d'articles basée sur le principe de l'interdiction ) De nombreuses observations ont été présentées au sujet des articles adoptés en première lecture. On a notamment souligné que les distinctions faites par la Commission ne se justifiaient pas logiquement et qu'elles mettaient en œuvre des critères qui manquaient de clarté. Par ailleurs, pour étendre la solution de compromis adoptée pour la formulation des réserves par les articles 19 et 19 bis, la Commission avait consacré un article 19 ter, sans analogue dans la Convention de Vienne, à la formulation des objections aux réserves, et l'on a pu soutenir que les règles qu'il énonçait étaient inutiles, compliquées et peu claires. 12) Enfin, la Commission avait proposé dans les articles 19, 19 bis et 19 ter une description des traités pris en considération qui impliquait que ces articles et, par conséquent, la formulation des réserves ne s'appliquaient qu'aux traités multilatéraux. Or, s'il est certain que les réserves n'ont leur pleine signification que pour les traités multilatéraux, on a pu faire observer que la pratique n'ignorait pas les réserves aux traités bilatéraux, que la matière était l'objet de controverses et que la Convention de Vienne avait adopté une rédaction prudente sans prendre position. 13) Après avoir mûrement examiné à nouveau le problème, la Commission a réalisé en son sein un consensus et s'est ralliée à une solution plus simple que celle qu'elle avait adoptée en première lecture, assimilant, aux fins de la formulation des réserves, les organisations internationales aux Etats. 14) Ainsi donc les règles énoncées par l'article 19 de la Convention de Vienne se trouvent, étendues aux réserves formulées tant par des Etats que par des organisations internationales dans le cas des traités entre Etats et organisations internationales ou des traités entre organisations internationales. Le principe de la liberté de formulation des réserves posé pour les Etats vaut pour les organisations internationales conformément au vœu exprimé par celles-ci et, semble-t-il, conformément à " 7 A/CN.4/L.253 (voir ci-dessus note 70). certaines indications de la pratique; les limites à cette liberté énoncées par les alinéas a, b et c de l'article 19 de la Convention de Vienne pour les Etats s'appliquent en termes identiques aux organisations internationales. 15) Cette modification de fond par rapport aux solutions arrêtées en première lecture par la Commission conduit à des simplifications rédactionnelles considérables. Il n'est en effet plus nécessaire de faire une distinction de principe entre les traités entre Etats et organisations internationales et les traités entre organisations internationales; on peut même parfois éviter de distinguer le cas des Etats et celui des organisations internationales. Les articles 19 et 19 bis adoptés en première lecture ont été ramenés à un seul, le nouvel article 19; l'article 19 ter adopté en première lecture et qui différenciait le régime de la formulation des objections aux réserves selon que l'objection émanait d'une organisation ou d'un Etat et selon qu'il s'agissait d'un traité entre les organisations internationales ou d'un traité entre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organisations internationales a été supprimé puisqu'il était devenu sans objet. Il a été par ailleurs possible soit comme conséquence directe de la modification de la solution adoptée en ce qui concerne la formulation des réserves, soit par une simplification purement rédactionnelle d'alléger sensiblement le texte des autres articles relatifs aux réserves et notamment de ramener à un seul article les articles 20 et 20 bis, ainsi que les articles 23 et 23 bis. Article 19. Formulation des réserves 1. Un Etat, au moment de signer, de ratifier, d'accepter, d'approuver un traité ou d'y adhérer, peut formuler une réserve, à moins a) que la réserve ne soit interdite par le traité ou qu'il ne soit par ailleurs établi que les Etats et les organisations ayant participé à la négociation étaient convenus que la réserve était interdite; b) que 9e traité ne dispose que seules des réserves déterminées, parmi lesquelles ne figure pas la réserve en question, peuvent être faites; ou c) que, dans les cas autres que ceux visés aux alinéas a et b, la réserve ne soit incompatible avec l'objet et le but du traité. 2. Une organisation internationale, au moment de signer, de confirmer formellement, d'accepter, d'approuver un traité ou d'y adhérer, peut formuler une réserve, à moins a) que la réserve ne soit interdite par le traité ou qu'il ne soit par ailleurs établi que les Etats et les organisations ou, selon le cas, les organisations ayant participé à la négociation étaient convenus que la réserve était interdite; b) que le traité ne dispose que seules des réserves déterminées, parmi lesquelles ne figure pas la réserve en question, peuvent être faites; ou c) que, dans les cas autres que ceux visés aux alinéas a et b, la réserve ne soit incompatible avec l'objet et le but du traité.

References: art. 82
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 1
 l'article 36
 l'article 2
 l'article 11
 l'article 27
 l'article 13
 l'article 11
 l'article 11
 l'article 7
 l'article 11
 l'article 2
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 1
 l'article 9
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 3
 l'article 6
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 2
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 9
 l'article 6
 l'article 6
 L'article 6
 l'article 2
 l'article 6
 l'article 2
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 2
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 2
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 44
 l'article 9
 l'article 12
 l'article 85
 l'article 2
 l'article 67
 l'article 7
 l'article 2
 l'article 47
 l'article 67
 l'article 7
 l'article 9
 l'article 9
 l'article 9
 l'article 9
 l'article 9
 l'article 9
 l'article 11
 l'article 9
 L'article 11
 l'article 2
 art. 2
 L'article 12
 l'article 12
 l'article 13
 l'article 2
 L'article 15
 l'article 15
 l'article 2
 l'article 11
 l'article 12
 l'article 15
 l'article 16
 l'article 8
 l'article 17
 l'article 2
 l'article 18
 l'article 2
 l'article 52
 l'article 52
 l'article 19
 l'article 19
 l'article 19
 l'article 19