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﻿ Sentencia 2008-00125 de junio 13 de 2013
SENTENCIA 2008-00125 DE 13 DE JUNIO DE 2013
Sentencia 2008-00125 de junio 13 de 2013
Ref.: 25000232700020080012501
Rad.: 18828
El tema sobre el cual manifestó la apelante su inconformidad con el fallo impugnado, se contrae a determinar si los montos reportados en las cuentas impuestos, contribuciones y tasas, provisión deudores, provisión para obligaciones fiscales, depreciación de propiedades, plantas y equipos, depreciación de bienes adquiridos leasing financiero, amortizaciones de intangibles, intereses por obligaciones financieras de crédito, comisiones, diferencia en cambio, pérdidas en siniestros y pérdida en venta de propiedad planta y equipo, deben ser considerados gastos de funcionamiento para efectos de la liquidación de la contribución especial a que se refiere el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y, si, por tanto, se deben incluir en la base gravable de la misma.
En primer lugar, la Sala precisa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al dictar el fallo que se apela, no se sustentó únicamente en la sentencia emitida por esta sección el 23 de septiembre de 2010, dentro del expediente 16874. También tuvo en consideración la normativa relacionada con la materia (L. 142/1994, y D. 9990/2002) y doctrina judicial de esta sección respecto a qué se entiende por gastos de funcionamiento (sentencias 11790/2001 y 15771/2008). En todo caso, el solo hecho de que un fallo se soporte en un solo precedente jurisprudencial no lo desestima.
Ahora, sobre los gastos de funcionamiento que se deben tener en cuenta para la liquidación de la contribución especial para la vigencia 2007, es preciso citar la normativa que regula la materia y la doctrina judicial expedida al respecto:
La Ley 142 de 1994, “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios…” en su artículo 85 dispone un mecanismo de recuperación de los costos, que implica el ejercicio de esta función de policía administrativa. Señala esta norma:
Describe, por ende, el artículo 85 en mención, todos los elementos de este tributo, a que se refiere el artículo 338 de la Constitución Política(6), así:
De estos elementos, es relevante para el debate que nos ocupa, el de la base gravable que, como se indicó, está conformada por los gastos de funcionamiento, reportados por las entidades vigiladas en el sistema único de información, SUI, asociados al servicio público vigilado, en este caso, el de energía eléctrica.
En efecto, esta ley establece que entre las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos está la de definir en forma general las tarifas de esta contribución. Dice en su artículo 79.4:
“ART. 79.—Funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos.
Son funciones especiales de esta las siguientes:
En desarrollo de esta atribución, la Superintendencia expidió la Resolución 20071300016655 del 26 de junio de 2007(7) “por medio de la cual se establece la tarifa de la contribución especial para la vigencia 2007; en la parte resolutiva dijo:
“ART. 3º—Conceptos no incluidos en la base de liquidación de la contribución. Para efectos de determinar el valor de la base de liquidación de la contribución para el año 2007 se excluirá, de los gastos de funcionamiento a diciembre 31 de 2006, el grupo 75 costos de producción”.
Si bien, parece haber un equívoco en la referencia a la página 495 del plan de contabilidad para prestadores de servicios públicos domiciliarios(8), se entiende, a partir de la aplicación que la superintendencia dio de esta resolución, al liquidar la contribución a cargo del demandante, que se refiere a las cuentas de la clase 5 – gastos, con las únicas exclusiones mencionadas en su artículo 3º antes transcrito.
Es decir, para el cálculo de la base gravable incluye las cuentas de todos los grupos de esta clase, con excepción del grupo 75 costos de producción. Por lo tanto, en cuanto a la mención que hizo la parte demandada respecto a que los costos de producción de ese grupo hacen parte de la base gravable a tener en cuenta para la liquidación de la contribución, se debe resaltar que fue la misma superintendencia la que los excluyó de dicha base para la vigencia 2007.
Esta definición de gastos de funcionamiento recoge la descripción hecha de esta clase 5 - gastos en el plan de contabilidad ya mencionado, y en particular lo contemplado en su inciso 6º de la siguiente manera(9):
Para todos los efectos previstos en las leyes 142 y 143 de 1994 y las demás normas que las modifiquen o adicionen, se entenderá que los gastos de funcionamiento de los entes prestadores de servicios públicos domiciliarios a los que las mismas se refieren, corresponden a los contabilizados en las cuentas de la Clase 5 – Gastos, con las adiciones de las cuentas del grupo 75 – Costos de producción, y las exclusiones que se hagan en los respectivos actos administrativos que expida la autoridad competente en cada caso”.
No obstante, la legalidad de esta definición fue desestimada mediante decisión anulatoria de dicho inciso, en sentencia de la Sala del 23 de septiembre de 2010(10). En efecto, se dijo en tal providencia, que se reproduce in extenso, en virtud de la pertinencia de sus consideraciones para efectos de la decisión que tomará la Sala en el presente asunto:
“… Ahora bien, el aparte acusado señala que para los efectos previstos en las Leyes 142 y 143(11) de 1994, los gastos de funcionamiento corresponden a los contabilizados en las cuentas de la clase 5 – Gastos, con las adiciones de las cuentas del grupo 75 - Costos de producción y las exclusiones que se hagan en los actos administrativos que expida la autoridad competente.
La descripción de la clase 5 – Gastos señala: “La constituyen las cuentas representativas de los recursos utilizados por el ente prestador de servicios públicos domiciliarios en la adquisición de bienes o servicios necesarios para su operación y funcionamiento”(12). Dentro de esta clase se clasifican los siguientes grupos y sus respectivas cuentas, así:
La noción de gastos de funcionamiento debe incluir las erogaciones causadas(13) o pagadas durante el período contable que estén relacionadas con la prestación de los servicios públicos de cada ente prestador, lo que implica que no hagan parte de tales gastos los recursos que el ente destine para otros efectos, tales como, servicios de la deuda e inversión.
En tales condiciones, para la Sala, le asiste razón al actor al considerar que lo previsto en el inciso 6º de la descripción de la clase 5 - Gastos y en las cuentas del grupo 75 de la Resolución 20051300033635 de 2005 vulnera lo dispuesto en el artículo 85 numeral 85.2 inciso 2º de la Ley 142 de 1994, pues los gastos de funcionamiento solo deben referirse a aquellos que tengan una relación directa o indirecta, pero eso sí, necesaria e inescindible(14) con la prestación de los servicios sometidos a la vigilancia, control, inspección y regulación de los entes encargados de tal función constitucional y legal.
Además, la ampliación ilegal de la base gravable por parte de la entidad administrativa, en este caso la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, desconoce el mandato constitucional previsto en el inciso 1º del artículo 338 de la Carta Política, porque tratándose de contribuciones fiscales, la facultad para crearlas en tiempo de paz, solamente le corresponde al Congreso, quien, además, debe establecer los elementos de la obligación tributaria, entre ellos la base gravable, lo que implica que ningún otro órgano de las ramas del poder público puede modificarla o ampliarla so pena de violar dicho precepto constitucional, aspecto por el cual también prosperan las pretensiones de la demanda”. (Negrilla es nuestra).
Siguiendo la posición fijada por esta Sala, los fallos de nulidad de actos de carácter general, tienen efecto inmediato sobre las situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas que se debatían ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como en este caso, toda vez que cuando se define la situación jurídica particular y concreta, la norma que debía tenerse en cuenta para resolver el caso es inaplicable porque fue declarada nula.
En el presente caso y de acuerdo con lo anteriormente expuesto, no nos encontramos frente a una situación jurídica consolidada a favor de la Superintendencia dado que la liquidación oficial, que determinó el monto a pagar por razón de la contribución especial a cargo de Codensa S.A., aún estaba siendo debatida a la fecha de expedición y ejecutoria de la sentencia del 23 de septiembre de 2010. Por lo tanto, según el debate aquí planteado, el inciso 6º de la descripción de la clase 5 - Gastos del plan de contabilidad para entes prestadores de servicio públicos domiciliarios, adoptado mediante la Resolución 20051300033635 de 2005 expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, es inaplicable porque, en lo pertinente, fue declarada nula.
Además, se debe precisar que esta sección, en sentencia del 26 de enero de 2012(15), declaró la legalidad condicionada del artículo 1º(16) de la Resolución SSPD-20071300016655 de junio 26 de 2007 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por medio de la cual se estableció la tarifa de la contribución especial para la vigencia 2007, en el sentido de que la expresión “gastos de funcionamiento” debe entenderse como aquellos asociados al servicio sometido a regulación de la entidad contribuyente, conforme lo dispone el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994. Dijo la Sala en esa oportunidad:
“Precisa la Sala, que el concepto de gastos de funcionamiento fue enunciado en el acto acusado y en su motivación aparece el artículo 2º de la Resolución SSPD-200713000166555 de junio 26 de 2007 que no fue objeto de demanda, norma que permite entender el concepto de gastos de funcionamiento para efectos de establecer la tarifa y base gravable de la contribución, el cual fue citado en el aparte demandado, punto central de la controversia y que establece:
Como se advierte la SSPD para determinar los gastos de funcionamiento, hizo remisión al plan de contabilidad para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios. No obstante, la anterior disposición fue declarada nula por la Sala(17) en los siguientes términos:
Es de tener en cuenta que las sentencias que dicta la jurisdicción contencioso administrativa en materia de simple nulidad tienen efecto de cosa juzgada “erga omnes”, al ser anulada una norma que sirve de fundamento a otro acto administrativo sometido a control judicial de legalidad, obliga al obedecimiento del precedente judicial y a declarar su nulidad, independientemente que este último acto haya perdido su fuerza ejecutoria por desaparición del fundamento jurídico para su expedición.
Aclara la Sala, que si bien le asiste la razón a la parte demandante para decretar la nulidad de la expresión “gastos de funcionamiento” del artículo 1º del acto acusado, sin embargo, para efectos de su aplicación, se declarará la legalidad condicionada en el sentido de que los “gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente,” son aquellos asociados al servicio sometido a regulación conforme lo dispone el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994. Igualmente precisa la Sala que con base en la norma citada, la tarifa aplicable para liquidar la contribución especial corresponde al 0.4117% de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación de la entidad contribuyente”.
Según la posición sentada por esta corporación en la doctrina judicial aludida, que se refuerza por el hecho de que la providencia del 23 de septiembre de 2010 anuló el inciso 6º de la descripción de la clase 5 - gastos del plan de contabilidad para entes prestadores de servicio públicos domiciliarios, adoptado mediante la Resolución 20051300033635 de 2005 expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y reiterada en fallo del 25 de abril pasado(18), en un asunto similar, se sostiene que los gastos contenidos en las cuentas 5304 - Provisión para deudores, 5313 - Provisión para obligaciones fiscales, 5330 - Depreciación de propiedades, planta y equipo y 5331 - Depreciación de bienes adquiridos en leasing financiero y 5345 - Amortización de intangibles todas pertenecientes al grupo 53 - Provisiones, agotamiento, depreciaciones y amortizaciones, no son gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación conforme lo dispone el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 y, por tanto, no deben ser incluidas en el cálculo de la base gravable de la contribución.
Igual consideración merecen las cuentas 5120 - Impuestos, contribuciones y tasas(19), 580107 Obligaciones financieras de crédito, 5802 Comisiones, 5803 Ajuste por diferencia en cambio(20), 581006 Pérdidas en siniestros, 581029 Pérdida en venta de propiedad planta y equipo, gastos que no tienen una relación necesaria e inescindible(21) con el servicio público que presta la parte demandante, lo que implica que tales gastos no hacen parte de la base gravable de la contribución en mención. En cuanto a los gastos por pérdidas, no constituyen una operación normal dentro de las actividades ordinarias o de funcionamiento de cualquier ente económico(22).
CONFÍRMASE la sentencia del 24 de marzo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
(6) ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos…”.
(7) Folios 57 a 62 del cuaderno principal.
(8) Según se confrontó con la publicación de la resolución y el plan en el Diario Oficial 46.137 del 30 de diciembre de 2005, la página 495 corresponde al anexo 2 y en ella se describen los códigos de las subcuentas 663942 a 664771 del servicio de telecomunicaciones.
(9) Página 514 del plan, edición precitada del Diario Oficial, pág. 148.
(11) Nota de la cita jurisprudencial. La Ley 143 de 1994 establece “el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones en materia energética”.
(12) Nota de la cita jurisprudencial. Folio 310 visto.
(13) Nota de la cita jurisprudencial. El numeral 4.2.7.2 de la Resolución 20051300033635 de 2005 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contenido dentro de las normas técnicas generales establece la “contabilidad de causación o por acumulación” según el cual “los entes prestadores de servicios públicos domiciliarios deben reconocer en el período en el cual se realizan los hechos financieros y económicos, y no cuando se pague o se reciba el efectivo o su equivalencia”.
(14) Nota de la cita jurisprudencial. Bajo este criterio la Sala, en sentencias del 17 de abril de 2008, expediente 15771, M.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa y del 4 de febrero de 2010, expediente 17206, M.P. Dr. William Giraldo Giraldo, ha analizado si los gastos de pensiones, como gastos de funcionamiento, son inherentes al servicio prestado por la entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios obligada al pago de la contribución especial y ha señalado que “aunque el gasto de pensiones no tenga una relación directa con el cometido estatal de prestación del servicio público, si sirve de apoyo para el cumplimiento de la misión y por tal razón es un gasto de funcionamiento”.
(15) C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente 16841.
(16) ART. 1º—Tarifa y base para liquidar la contribución especial para la vigencia 2007. Fijar la tarifa de la contribución especial que deben pagar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios las entidades sometidas a su inspección, control y vigilancia por la vigencia 2007, en el 0.41176 por ciento (0.4117%) de los gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente causados en el año 2006, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia a través del sistema único de información, SUI. (Negrillas fuera de texto).
(17) Sentencia de 23 de septiembre de 2010, expediente 16874. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
(18) Sección Cuarta, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, expediente 18931.
(19) Sobre esta cuenta se hizo mención específica en la sentencia del 25 de abril de 2013, expediente 18931, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
(20) Sobre esta cuenta se hizo mención específica en la sentencia del 13 de diciembre de 2011, expediente 17709, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
(21) Sentencia de 23 de septiembre de 2010, expediente 16874. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
(22) Se reitera sentencia del 9 de noviembre de 2001, expediente 11790 de 2001 C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

References: artículo 85
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 artículo 338
 artículo 79
 Resolución 
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 85
 artículo 338
 Resolución 
 artículo 1
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 artículo 85
 artículo 2
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