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Timestamp: 2018-10-22 22:26:52+00:00

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Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Bund-Länder-Streit: kein Verstoß des Bundes gegen die grundgesetzliche Kompetenzverteilung noch gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens durch Aufgabe des integrierten Entsorgungskonzepts ohne Beteiligung der Länder - Antrag Bayerns gegen Moratorium Gorleben wegen fehlender Antragsbefugnis unzulässig
StartseiteEntscheidungen Beschluss vom 05. Dezember 2001 - 2 BvG 1/00
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 5. Dezember 2001
- 2 BvG 1/00 -
über die Anträge festzustellen,
1. der Bund verstößt dadurch gegen Artikel 20 Absatz 3 des Grundgesetzes und die grundgesetzliche Kompetenzverteilung der Artikel 83 ff. des Grundgesetzes sowie den verfassungsrechtlichen Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens, dass er die Erkundung des Salzstockes Gorleben als Endlager für radioaktive Stoffe
2. der Bund verstößt dadurch gegen die grundgesetzliche Kompetenzverteilung und den verfassungsrechtlichen Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens, dass er das zwischen Bund und Ländern vereinbarte integrierte Entsorgungskonzept für radioaktive Abfälle ohne Beteiligung der Länder aufgibt,
Antragstellerin: Staatsregierung des Freistaates Bayern, vertreten durch den Ministerpräsidenten,
Staatskanzlei, Franz-Josef-Strauß-Ring 1, 80593 München
Rechtsanwalt Professor Dr. Fritz Ossenbühl,
Im Wingert 12, 53340 Meckenheim -
Antragsgegnerin: Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit,
Heinrich-von-Stephan-Straße 1, 53175 Bonn
Professor Dr. Georg Hermes,
Egenolffstraße 21, 60316 Frankfurt am Main -
am 5. Dezember 2001 gemäß § 24 BVerfGG einstimmig beschlossen:
1. Als Folge des 1974 von der Bundesregierung vorgelegten Entsorgungskonzepts wurden mit dem 4. Änderungsgesetz vom 30. August 1976 (BGBl I S. 2573) § 9a bis § 9c in das Atomgesetz (AtG) eingefügt. § 9a Abs. 1 AtG in seiner damaligen Fassung verpflichtete die Betreiber von Kernkraftwerken, radioaktive Reststoffe vorrangig schadlos zu verwerten und nur für den Fall, dass dies nach dem Stand von Wissenschaft und Technik nicht möglich, wirtschaftlich nicht vertretbar oder mit den in § 1 Abs. 1 Nrn. 2 bis 4 AtG bezeichneten Zwecken unvereinbar sein sollte, sie als radioaktive Abfälle geordnet zu beseitigen. Inhalt des so genannten integrierten Entsorgungskonzepts ist es danach, die abgebrannten Brennelemente nach Zwischenlagerung wieder aufzuarbeiten und die hierbei zurückgewonnenen Kernbrennstoffe durch Wiedereinsatz in Kernkraftwerken zu verwerten (Rückführung); die radioaktiven Abfälle werden nach Konditionierung und Zwischenlagerung endgelagert (vgl. Bericht der Bundesregierung zur Entsorgung der Kernkraftwerke und anderer kerntechnischer Einrichtungen vom 13. Januar 1988, BTDrucks 11/1632, S. 3, 5, 6). Das integrierte Entsorgungskonzept wurde mit Beschluss der Regierungschefs von Bund und Ländern vom 28. September 1979 im Grundsatz bestätigt (Bulletin der Bundesregierung vom 11. Oktober 1979, Nr. 122/S. 1133). Gemäß Nummer 9 dieses Beschlusses wurden die am 6. Mai 1977 von den Regierungschefs von Bund und Ländern festgelegten "Grundsätze zur Entsorgungsvorsorge für Kernkraftwerke" neu gefasst und am 19. März 1980 bekannt gemacht (BAnz. Nr. 58 vom 22. März 1980; Anlage 2 zu BTDrucks 11/1632).
Seit seiner Einführung im Jahre 1976 sieht § 9a Abs. 3 Satz 1 AtG vor, dass der Bund Anlagen zur Sicherstellung und zur Endlagerung radioaktiver Abfälle und die Länder Landessammelstellen für die Zwischenlagerung der in ihrem Gebiet angefallenen radioaktiven Abfälle einzurichten haben. Für radioaktive Abfälle aus Kernkraftwerken bestimmt die Strahlenschutzverordnung allerdings, dass sie an Landessammelstellen nur dann abgeliefert werden dürfen, wenn die zuständige Behörde dies zugelassen hat; anderenfalls sind die Betreiber der Kernkraftwerke zur privaten Zwischenlagerung bis zum Abruf für die Endlagerung verpflichtet (derzeit §§ 76 Abs. 5, 78 StrlSchV vom 20. Juli 2001, BGBl I S. 1714 <1746 f.>; zuvor §§ 82 Abs. 2, 86 StrlSchV vom 30. Juni 1989, BGBl I S. 1321 <1346 f.>).
Nachdem bis 1998 von der grundsätzlichen Eignung des Salzstockes in Gorleben ausgegangen worden war, sieht die heutige Bundesregierung angesichts der internationalen Diskussion und der Weiterentwicklung des Stands von Wissenschaft und Technik und der allgemeinen Risikobewertung die Notwendigkeit, die Eignungskriterien für ein Endlager fortzuentwickeln und die Konzeption für die Endlagerung radioaktiver Abfälle zu überarbeiten. Eine weitere Erkundung des Salzstockes in Gorleben könne zur Klärung der dabei aufgeworfenen Fragen nichts beitragen (Erklärung des Bundes zur Erkundung des Salzstockes Gorleben, Anlage 4 zur Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000, NVwZ-Beilage IV zu Heft 10/2000). Nummer IV. 4. der am 14. Juni 2000 paraphierten und am 11. Juni 2001 unterzeichneten Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen lautet deshalb:
2. Seit der Änderung des § 9a Abs. 1 AtG durch das Gesetz vom 19. Juli 1994 (BGBl I S. 1618) steht die Wiederaufarbeitung radioaktiver Stoffe gleichrangig neben der direkten Endlagerung (Entsorgung ohne Wiederaufarbeitung). Die heutige Bundesregierung sieht jedoch das Konzept der Wiederaufarbeitung radioaktiver Stoffe als gescheitert an. Nummer IV. 2. der Vereinbarung vom 14. Juni 2000 lautet deshalb:
a) Eine Pflicht des Bundes zur zügigen und kontinuierlichen Erkundung eines Endlagers ergebe sich bei sachgerechter Auslegung bereits aus § 9a Abs. 3 Satz 1 AtG, dessen Missachtung zugleich einen Verstoß gegen die in Art. 20 Abs. 3 GG statuierte Gesetzesbindung bedeute. Verfassungsrechtliche Grundlage für eine Pflicht zur zügigen und kontinuierlichen Erkundung seien die aus den Grundrechtsverbürgungen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) folgende Pflicht des Staates zum Schutz der Bevölkerung vor radioaktiver Strahlung sowie die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG, aus der hinsichtlich des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen ein Optimierungsgebot und ein Untermaßverbot herzuleiten seien. Die Verletzung von Grundrechten könnten die Länder im Bund-Länder-Streit vor dem Bundesverfassungsgericht zwar nicht geltend machen. Es könne dahinstehen, ob dies auch für die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG gelte. Jedenfalls habe der Bund aber gegen den Verfassungsgrundsatz der "Bundestreue" verstoßen. Dieser sei zwar akzessorisch zu einem Bund und Land umschließenden Verfassungsrechtsverhältnis, das Bundesverfassungsgericht habe aber in seiner bisherigen Rechtsprechung den Akzessorietätsgrundsatz zuweilen selbst durchbrochen. Ausreichend als Verfassungsrechtsverhältnis sei im vorliegenden Fall die Verbundverwaltung von Bund und Ländern im Bereich der Endlagerung, nämlich die Zuständigkeit des Bundes für die Endlagerung in bundeseigener Verwaltung und die der Länder für die Zwischenlagerung in Bundesauftragsverwaltung. Bund und Länder seien insoweit in ein Verhältnis wechselseitigen Aufeinanderangewiesenseins gedrängt. Auch wenn die Verbundverwaltung erst durch einfach-gesetzliche Anordnung (§ 22 bis § 24 AtG) zustande komme, begründe sie ein Verfassungsrechtsverhältnis zwischen Bund und Ländern, weil sie auf der verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsordnung der Art. 30, 83 ff., 87 Abs. 3 Satz 1, 87c GG basiere.
Die Antragstellerin hat ihre Antragsbefugnis nicht darzulegen vermocht. Im Verfahren des Bund-Länder-Streits nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7 BVerfGG sind als Streitgegenstand Maßnahmen oder Unterlassungen vorausgesetzt, die innerhalb eines Bund und Land umspannenden materiellen Verfassungsrechtsverhältnisses eine verfassungsrechtliche Rechtsposition des Landes verletzen oder unmittelbar gefährden können (BVerfGE 81, 310 <329>; 92, 203 <226>; 95, 250 <262>; stRspr). Es ist nichts dafür ersichtlich, dass dem Freistaat Bayern eine im Grundgesetz wurzelnde Rechtsposition auf "zügige und kontinuierliche Erkundung" des Endlagers Gorleben (Antrag zu 1.) oder auf Beteiligung bei der Änderung des Entsorgungskonzepts (Antrag zu 2.) gegenüber dem Bund zustehen könnte.
1. a) Die Antragstellerin kann sich auf die Verletzung von Grundrechten, des Art. 20a GG und des Art. 20 Abs. 3 GG nicht berufen, weil ein Land vom Bund nur die Achtung solcher Verfassungsnormen verlangen kann, die die Bundesgewalt in ihrer Auswirkung auf das Verfassungsleben der Länder beherrschen und damit eine rechtliche Beziehung zwischen Bundesgewalt und Landesgewalten herstellen (BVerfGE 81, 310 <333>). Die genannten Bestimmungen des Grundgesetzes prägen aber das föderative Bund-Länder-Verhältnis nicht.
aa) Die Länder sind nicht Träger von Grundrechten, und sie können auch nicht deshalb, weil sie Aufgaben im Interesse der Allgemeinheit wahrnehmen, Sachwalter des Einzelnen bei der Wahrnehmung seiner Grundrechte sein. In der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes begründen die Grundrechte nicht selbständige Kompetenzen, sondern binden nur bei der Wahrnehmung von Kompetenzen (BVerfGE 81, 310 <334>). Ein Ausnahmefall, wie er für die Rundfunkfreiheit wegen der fundamentalen Bedeutung für das verfassungsrechtliche Leben in den Ländern begründet wurde (BVerfGE 12, 205 <259 ff.>), ist von der Antragstellerin nicht behauptet und liegt hier auch nicht vor.
aa) Endlagerstätten werden auf der Grundlage des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG in bundeseigener Verwaltung erkundet. Dem Bund steht für die Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken einschließlich der Beseitigung radioaktiver Stoffe die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11a GG zu. Er ist deshalb gemäß Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG berechtigt, für diese Angelegenheiten selbständige Bundesoberbehörden durch Bundesgesetz zu errichten. Es handelt sich dabei um einen Fall der fakultativen Bundesverwaltung. Der Bund kann durch die Errichtung der Bundesoberbehörde, der er bestimmte Aufgaben zuweist, die Verwaltungszuständigkeit an sich ziehen und gleichzeitig insoweit die Verwaltungshoheit der Länder nach Art. 83 GG beenden. Es ist nicht erforderlich, dass die Verwaltungszuständigkeit des Bundes im Grundgesetz schon anderweitig begründet oder zugelassen ist (BVerfGE 14, 197 <210>). Der Bund hat von seinen Kompetenzen durch § 23 Abs. 1 Nr. 2 AtG Gebrauch gemacht und durch Gesetz vom 9. Oktober 1989 (BGBl I S. 1830) das Bundesamt für Strahlenschutz errichtet (zuvor war die Physikalisch-Technische Bundesanstalt zuständig).
Der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts akzessorischer Natur und kann deshalb nur innerhalb eines anderweitig begründeten Rechtsverhältnisses oder einer anderweitig begründeten Rechtspflicht Bedeutung gewinnen (BVerfGE 42, 103 <117> m.w.N.; 103, 81 <88>). Er konstituiert oder begrenzt Rechte innerhalb eines bestehenden Rechtsverhältnisses, begründet aber nicht selbständig ein Rechtsverhältnis zwischen Bund und Ländern (BVerfGE 13, 54 <75>). In einem Bund-Länder-Streit kann wegen des Erfordernisses eines Bund und Länder umschließenden Verfassungsrechtsverhältnisses der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens nur innerhalb eines anderweitig begründeten Verfassungsrechtsverhältnisses zur Geltung kommen (BVerfGE 103, 81 <88>). Ein im Bund-Länder-Streit geltend zu machender Anspruch der Länder gegen den Bund aus dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens setzt als Anknüpfungspunkt eine verfassungsrechtliche Rechtsposition der Länder voraus (BVerfGE 95, 250 <266>).
2. Die Antragstellerin hat auch bezüglich des Antrags zu 2. nicht vermocht, ihre Antragsbefugnis darzulegen. Sie hat keine stichhaltigen Gesichtspunkte dafür vorgetragen und solche sind auch nicht ersichtlich, dass ihr eine im Wege des Bund-Länder-Streits durchsetzbare verfassungsrechtliche Position gegen den Bund des Inhalts zustehen könnte, dass dieser das integrierte Entsorgungskonzept nicht ohne Beteiligung der Länder aufgeben dürfte. Der Bund, dem für die Änderung des Entsorgungskonzepts gemäß Art. 72, 74 Abs. 1 Nr. 11a GG die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zusteht, hat weder gegen die grundgesetzliche Kompetenzverteilung noch den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen. Eine angesichts der Akzessorietät des Grundsatzes des bundesfreundlichen Verhaltens erforderliche verfassungsrechtliche Rechtsposition der Antragstellerin (BVerfGE 95, 250 <266>) kann weder aus deren Zuständigkeit für den mit der (privaten) Zwischenlagerung zusammenhängenden Gesetzesvollzug (dazu oben 1 c) noch aus vorangegangenem Zusammenwirken hergeleitet werden. Der Beschluss vom 28. September 1979 bestätigte lediglich nachträglich aus Gründen politischer Opportunität ein bereits verankertes gesetzliches Entsorgungskonzept. Die davon zu unterscheidenden Grundsätze zur Entsorgungsvorsorge für Kernkraftwerke dienen dem einheitlichen Vollzug eines gesetzlichen Entsorgungskonzepts (vgl. Nummer I. 3. der Grundsätze, Anlage 2 zu BTDrucks 11/1632) und legen dieses nicht fest; auch sie scheiden deshalb als Grund für ein vom Land zu beanspruchendes Zusammenwirken bei der Entschließung für ein neues Entsorgungskonzept aus.
ECLI:DE:BVerfG:2001:gs20011205.2bvg000100
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 05. Dezember 2001
- 2 BvG 1/00 - Rn. (1-38),
http://www.bverfg.de/e/gs20011205_2bvg000100.html
Nr. 20/2002 vom 20. Februar 2002
BVerfGE 104, 238 - 249

References: § 24
 § 9
 § 9
 § 9
 § 1
 § 9
 § 9
 § 9
 Art. 20
 Art. 20
 Art. 20
 § 24
 Art. 30
 Art. 93
 § 13
 Art. 20
 Art. 20
 Art. 87
 Art. 74
 Art. 87
 Art. 83
 § 23
 Art. 72