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Timestamp: 2019-05-25 05:45:46+00:00

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﻿ Sentencia 14945 de mayo 29 de 2003
SENTENCIA 1995-00974 DE 29 DE MAYO DE 2003
CONTENIDO:CAPACIDAD DE CONTRATACIÓN DE LOS OFERENTES. EXAMEN DE SU CAPACIDAD RESIDUAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, PROPONENTE, OFERENTE, CAPACIDAD DEL PROPONENTE, CAPACIDAD RESIDUAL DEL PROPONENTE
Sentencia 14945 de mayo 29 de 2003
Radicación número: 76001-23-31-000-1995-00974-01(14945)
Actor: Ingenieria Estudios Control Ltda. “INESCO LTDA.”
Bogotá D.C., veintinueve de mayo de dos mil tres.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 7 de noviembre de 1997, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
El presente proceso se originó en la demanda presentada el 18 de enero de 1995 por la sociedad INESCO LTDA., la cual a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el art. 85 del c.c.a, solicitó se hicieran las siguientes declaraciones:
“1-. Que se declare Nula la RESOLUCIÓN Nro. A-213 de septiembre 21 de 1.994, “POR MEDIO DE LA CUAL SE PROFIERE EL ACTO DE ADJUDICACIÓN DEL CONCURSO PÚBLICO DE MERITOS STM -001-94”, proferida por el Alcalde Municipal de Cali (Valle) en asocio de la secretaría de Tránsito y Transporte de dicho municipio, la cual dispone en su artículo primero:
“Adjudicase el Concurso Público de Méritos STM-001-94 cuyo objeto es “la Interventoría de las obras de construcción de los Tramos II y III de la Troncal Aguablanca, (...) a la firma PLANES LTDA” ..... por las consideraciones de la presente Resolución.” (...)
2. Que como consecuencia de la anulación de la Resolución Nro. A-213 de Septiembre 21 de 1994, y para efecto del Restablecimiento del Derecho a INESCO LTDA, por el desconocimiento en que se incurrió del derecho a ser la adjudicataria del Concurso Público de Méritos STM-001-94 y a celebrar el consecuente Contrato, dado que presentó la mejor oferta en los términos establecidos para la evaluación y así consta al otorgársele el mejor puntaje en dicha evaluación, se condena a EL MUNICIPIO DE CALI a pagar a INGENIERIA ESTUDIOS CONTROL LTDA- INESCO LTDA- el monto de los perjuicios sufridos al no habérsele adjudicado el Concurso Público de Méritos STM-001-94.
Dichos perjuicios se estiman así
a) A título de daño emergente los perjuicios causados a INESCO LTDA al no habérsele adjudicado el Concurso Público de Méritos STM001-94, materia de la resolución demandada, indemnización correspondiente a las utilidades que esperaba INESCO LTDA percibir con la celebración del contrato, las cuales se calcularon, al presentar la propuesta, en un veinte por ciento (20%) del costo estimado de personal, o sea 44.17 puntos del total de 265 puntos que corresponden al factor multiplicador de cotos (sic) de personal, o sea sobre un total de $74.032.872,50. Así como los costos Directos, o sea sobre $32.456.600, con un factor multiplicador de 1.10, para un total, por este concepto de VEINTITRÉS MILLONES CIENTO SETENTA Y CUATRO MIL TREINTA Y SEIS PESOS ($23.174.036), según consta en la propuesta presentada.
Para este efecto se debe tener en cuenta que la propuesta económica, en cuanto hace referencia a los costos de personal se estimó que base (sic) en la resolución del Ministerio de Obras Públicas para 1.994 y en cuanto a los Costos Directos, no incluidos en dicha resolución, se reajustarían para 1.995 con base en el incremento de índice de precios al consumidor certificado por el DANE.
b) Igualmente a título de Daño Emergente los perjuicios acusados a INESCO Ltda, al no habérsele adjudicado el citado concurso de Méritos y por lo tanto habérsele restringido el Derecho a Celebrar el contrato, perjuicio este correspondiente a los gastos fijos de INESCO LTDA, que según la propuesta presentada se asumirían con ingresos del contrato, al no haberse adjudicado el contrato, a que tenía derecho INESCO LTDA, dichos costos fijos deben ser de todas formas cancelados a INESCO LTDA, con recursos obtenidos de otras fuentes, por lo tanto se ha perjudicado a la sociedad.
Estos costos fijos de INESCO LTDA, CORRESPONDEN A LOS ESTABLECIDOS EN LA propuesta económica, Factor Multiplicador “ADMINISTRACION Y GASTOS INDIRECTOS”, los cuales del factor Multiplicador de 265 puntos es estimaron (en la propuesta) en 44.17 puntos, cifra esta que se debe tomar sobre un total de $74.032.876,50. Para un total, por este concepto de TREINTA MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS CINCO PESOS.
C) Por concepto de lucro cesante los intereses que hubieran producido para INESCO LTDA los recursos obtenidos con base en este contrato. Teniendo en cuenta, para efectos prácticos, que se pagaría un anticipo equivalente al 30% del valor fiscal del contrato y el resto mediante actas mensuales, las cuales estando proyectado el contrato a seis meses, se liquidarían (repito, para efectos prácticos) a partir del cuarto mes.
Para este concepto solicito el lucro cesante se calcule y liquide con base en las peticiones a y b anteriores:
a) $23.174.664 + b) 30.344.505 = 53.519.169
$53.519.169 x 30% = 16.055.750
Sobre $16.055.750 se liquidaría intereses Bancarios corrientes desde el mes de Octubre de 1.994 (mes de firma del contrato resultado del concurso) hasta la ejecutoria de la sentencia con que se resuelva este proceso.
Sobre el saldo o sea $37.463.418 se pagarían intereses corrientes Bancarios desde Mayo de 1.995 hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia con que se resuelva este proceso.
Los intereses deben corresponder a los certificados para el respectivo período por la Superintendencia Bancaria, para lo cual solicito se pida a la Superintendencia la correspondiente certificación.
3) Que a título de Restablecimiento del Derecho se condene al Municipio de Cali a pagar a INESCO LTDA. como indemnización por los perjuicios causados, una suma equivalente al valor de la garantía de seriedad de la oferta. Garantía la cual el mismo Municipio de CALI estableció en los pliegos de condiciones, CAPITULO III- CONDICIONES DE LA PROPUESTA, 2. “ Propuesta económica” en un 10% del valor total de la propuesta económica. Suma esta, $17.254.799. por la cual INESCO LTDA, como se demuestra en la propuesta por ella presentada, constituye la correspondiente póliza.
4) Que las sumas resultantes de las declaraciones anteriores se paguen actualizando su valor de conformidad con los dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo:
5) Que se condene al MUNICIPIO DE CALI y a los funcionarios de ese Municipio responsables de la expedición del acto demandado a pagar las costas del proceso y las agencias en derecho, incluyendo los honorarios del Abogado de la parte demandante, disponiendo su cuantía en la sentencia u ordenando que se liquiden oportunamente.
6) Que la sentencia que se dicte en virtud del presente proceso se le debe dar cumplimiento según lo dispuesto en el Título XXII de la parte primera del Libro Segundo del Código Contencioso Administrativo, en especial en los términos de los artículos 174, 176 y 177”.
a) Mediante resolución No. 171 del 20 de junio de 1994, la Secretaría de Tránsito Municipal de Cali, autorizó la realización del concurso público de méritos STM-01-94, para la interventoría de los tramos II y III de la troncal Aguablanca.
b) En el punto III.7 de los términos de referencia -evaluación de las propuestas- se estableció:
“El MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI -SECRETARÍA DE TRANSITO determinará la capacidad de contratación residual de cada uno de los proponentes, restando de su capacidad de contratación establecida en el Registro Unico de Proponentes del Municipio de Cali, en calidad de consultores, el valor por realizar de los contratos que el proponente tenga en proceso de ejecución y cuyo plazo de terminación sea posterior a la fecha de cierre del concurso y un (1) mes más. Si la capacidad de contratación así obtenida es inferior al valor de la propuesta, la oferta del proponente se descartará como elegible para adjudicación”.
c) El concurso de méritos se cerró el 19 de julio de 1994, al cual presentaron propuesta las siguientes firmas:
PLANES LTDA $137.797.350
DICONSULTORIA LTDA $125.264.408
INESCO LTDA $172.547.990
d) Mediante oficio No. 5047 calendado el 22 de julio de 1994, el subdirector de Informática y Sistematización del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, certificó al jefe de la División Jurídica de la Secretaría de Tránsito la capacidad de contratación de los proponentes, según el Registro Unico de Proponentes, así:
PLANES LTDA $694.7 MILLONES
DICONSULTORIA LTDA. $1.127.5 MILLONES
INESCO LTDA $2.587.3 MILLONES
e) Elaborado el informe de evaluación de las propuestas por el comité evaluador, éste conceptuó que la propuesta presentada por la firma INESCO LTDA no podía continuar en el proceso de selección, por cuanto su K residual de contratación era inferior al valor de la propuesta. El comité evaluador llegó a esta conclusión al considerar el contrato que INESCO había suscrito con EMCALI para la interventoría de la construcción de obras del acueducto y alcantarillado de Aguablanca, pese a que INESCO había acompañado a la propuesta el acta de suspensión de ese contrato. Dicho contrato no debió tenerse en cuenta para la determinación del K residual de contratación, ya que los pliegos de condiciones establecían que el K se disminuiría en el valor de los contratos que “el proponente tenga en ejecución” a la fecha del cierre del concurso.
f) La jefe de la División Jurídica de la alcaldía objetó esa evaluación para que la firma INESCO LTDA entrara al proceso de selección, por cuanto se constató que el contrato con Emcali estaba suspendido desde el 30 de agosto de 1988. Por esta razón se procedió a elaborar un nuevo informe de evaluación técnica de las propuestas, en el cual se dio a INESCO el mejor puntaje: 871 puntos; a Disconsultoría 837 puntos y a Planes Ltda. 794 puntos.
g) No obstante, dos miembros del comité evaluador al suscribir el informe afirmaron que “la firma INESCO LTDA no es elegible por tener un K residual de contratación inferior al requerido”.
h) El día 21 de septiembre de 1994 se llevó a cabo la audiencia pública para la adjudicación del concurso de méritos, a solicitud de la contraloría; en ella, el alcalde, no obstante poner de presente que las tres firmas participantes tenían capacidad para ejecutar la consultoría, manifestó “que el K residual de la firma DICONSULTORIA LTDA. de acuerdo a la evaluación técnico económico, era menor que el valor de la propuesta y que por esta razón, se descartó como elegible para la adjudicación. A renglón seguido, dijo que la propuesta más favorable para la administración era la presentada por la firma PLANES LTDA, y en consecuencia decidió adjudicar a esta firma el concurso de méritos”, adjudicación que se formalizó a través de la resolución A-213 de la misma fecha.
i) La firma INESCO Ltda. solicitó al alcalde certificar las razones por las cuales se habían desconocido los puntajes dados a las propuestas por el comité evaluador y la respuesta fue que los criterios de adjudicación aparecían en la parte resolutiva de la resolución. Sólo se le entregó copia auténtica de esa resolución y copia simple de los demás documentos, porque la alcaldía decía que reposaban en la secretaría de tránsito y ésta que los tenía la alcaldía.
j) Considera la parte actora que al no habérsele adjudicado el concurso y celebrado con ella el consecuente contrato, después de ser la primera y haber presentado la propuesta más favorable para el municipio, al aplicarse los criterios de evaluación, calificación y ponderación de las propuestas, se violaron de forma flagrante los términos de referencia en su capítulo III, numeral III.8 “determinación y ponderación de los factores objetivos de selección”, la ley 80 de 1993 en sus artículos 25 y 29 y la Constitución Política en sus artículos 6 y 29.
El tribunal negó las pretensiones de la demanda, como quiera que luego de analizar la evaluación de las propuestas encontró que era tajante y concreta la afirmación del comité evaluador de que se descartaban como elegibles las firmas Inesco Ltda y Disconsultoría Ltda. porque su K residual era menor al valor de las propuestas. A esta conclusión podía llegarse, como lo hizo el comité, luego de constatar que la firma Inesco Ltda. tenía una obligación pendiente con una fecha prevista de terminación el 30 de noviembre de 1997, época posterior a la adjudicación del concurso público de méritos STM-001-94.
También constató que INESCO LTDA anexó a su documentación el acta de audiencia de la conciliación prejudicial de junio 15 de 1994, realizada en la Procuraduría Judicial 18 en asuntos administrativos, aprobada por el tribunal del Valle del Cauca mediante auto del 24 de junio de 1994, en la cual se dejó consignado que las Empresas Municipales de Cali EMCALI ya había celebrado los contratos de obra y en consecuencia, se reiniciaría el contrato de interventoría.
Concluyó el a quo que si la sociedad demandante con antelación al concurso de méritos STM-001-94 contemplaba la posibilidad lógica y próxima de reiniciar la ejecución del contrato que había celebrado con EMCALI, fue sano el criterio del comité de evaluación de tener en cuenta ese contrato para determinar el K residual de la sociedad Inesco Ltda., ya que “la demandante estaba ligada contractualmente con una de las empresas de servicio más sólida del país”
En tales condiciones, la adjudicación realizada por la resolución A-213 del 21 de septiembre de 1994, atendió las recomendaciones del comité evaluador, el cual había determinado que la única firma elegible era la de PLANES Ltda., habida cuenta de que las otras dos propuestas se descartaban por su K residual.
Considera la parte actora que la sentencia debe revocarse por cuanto se basó “en un supuesto y no en la realidad jurídica y material probada en el proceso”, toda vez que los pliegos de condiciones fueron muy claros en que del K certificado por el registro único de proponentes, se restaban los contratos en ejecución en los que su fecha de terminación fuera posterior al cierre del concurso y un mes más.
“Está perfectamente demostrado que al momento de cerrarse la licitación JULIO 19 DE 1994, el contrato GPM-28-86-AC-ALC no se encontraba en ejecución. Es más, al momento de adjudicarse el contrato, septiembre 21 de 1994 (DOS MESES DESPUÉS DE CERRADA LA LICITACIÓN) el contrato seguía suspendido, suspensión que operaba desde agosto de 1988 (6 años atrás). Siendo así no podía disminuirse el K de contratación de INESCO LTDA. y con base en ello eliminarlo, como se hizo”.
“Cosa distinta hubiera sido que en los pliegos de condiciones se hubiera establecido que el K de contratación se disminuiría con base en todos los contratos celebrados o que le hubieren adjudicado al contratista hasta el momento de la adjudicación... pero ello no se estableció así en los pliegos de condiciones, sino que únicamente se dispuso se afectaría con los contratos en ejecución”.
“En otras palabras, para tomar la decisión, contenida en el informe de evaluación, en el sentido de que INESCO LTDA no tenía K de contratación suficiente, partió, la secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Cali, de una violación al pliego de condiciones y por lo tanto violando los principios establecidos en los artículos 24 # 5 literal e, 28 y 29 de la ley 80 de 1993...”
De otra parte, manifiesta la apelante que es la División jurídica la encargada de “velar por que (sic) todas las actuaciones de las entidades de la Administración Central del Municipio se ciñan a las disposiciones legales vigentes”; por ello hizo la observación que el K de contratación de la firma Inesco Ltda. no debía ser afectado, lo cual permitió que se procediera a la elaboración de un nuevo informe, en el cual la propuesta de esa firma fue calificada con el mejor puntaje, tal como se destacó en el considerando 10 de la resolución demandada, pues en ella se dijo que tanto la firma Inesco Ltda. como Planes Ltda. cumplían con todos los requisitos técnicos, económicos y jurídicos.
La procuradora sexta delegada ante esta corporación conceptuó que no fue desvirtuada la legalidad del acto acusado y en consecuencia, debe confirmarse la sentencia. Considera que Independientemente de la forma como se reciban las propuestas, es decir, en forma directa o dentro de una licitación o concurso, el administrador deberá compararlas de acuerdo con el art. 29 de la ley 80 de 1993 y debe tener en cuenta la consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos consultores o asesores designados para ello, pero “es al representante legal, encargado y responsable de dirigir la actividad contractual de la respectiva entidad... a quien le corresponde hacer la adjudicación”.
“El hecho de que en desarrollo del proceso de selección se designen funcionarios evaluadores para calificar las propuestas ... y emitir un concepto sobre el orden de elegibilidad de las mismas, no significa que el representante legal de la entidad tenga necesariamente que acoger tal evaluación y concepto como tampoco tiene que acoger el de ninguna otra dependencia asesora, como lo es a titulo de ejemplo, la División Jurídica, porque ello implicaría que la adjudicación estaría radicada no en cabeza del representante legal o su delegado sino de aquellos que adelantaron el estudio de las propuestas y emitieron su concepto.
Por ello, se ha reconocido la posibilidad que le asiste al representante legal o al funcionario en quien éste haya delegado la facultad de adjudicar, de apartarse de las evaluaciones y escoger a un proponente distinto al que ocupó el primer lugar en ellas, siempre y cuando tal decisión tenga justificación legal y no obedezca a capricho suyo o a otra finalidad subjetiva que desvíe la adjudicación de su objetivo primordial, cual es la selección objetiva, es decir la escogencia de la mejor oferta. En la medida que se pueda demostrar que, a pesar de haber ocupado determinada propuesta el primer lugar en las evaluaciones, su selección no resulta ser la más favorable por cualquier motivo, la decisión está cumpliendo con la carga de ser objetiva”.
A juicio de la delegada esta fue la situación que se presentó en este caso, como quiera que si bien es cierto, una vez se calificaron todas las propuestas, la de INESCO LTDA quedó de primera y el representante legal de la entidad no obstante adjudicó el concurso de méritos a una firma distinta, se advierte que fue el mismo comité calificador quien, en principio, adujo la imposibilidad de seleccionar la oferta de la firma demandante por carecer ésta de la capacidad de contratación exigida en los términos de referencia. El representante legal se apartó de esa calificación a la hora de adjudicar, pero acogió el concepto que rindieron los evaluadores, antes de que a instancias de la División Jurídica se revisara la evaluación.
No comparte la delegada la perspectiva manejada por el actor respecto a que el contrato que celebró con Emcali, por estar suspendido, no debió tenerse en cuenta para la determinación del k residual, “por cuanto ello implica una interpretación absolutamente literal de la disposición del pliego, divorciada de la finalidad que la misma persigue y que no es otra que asegurar, al menos desde el punto de vista de la capacidad obligacional del contratista, la correcta y cumplida ejecución del contrato que se va a adjudicar; ello se traduce en la necesidad de que el futuro contratista, en el momento de proponer no esté ya comprometido en el cumplimiento de otras obligaciones, de tal manera que se puede prever la dificultad para responder por el nuevo contrato que se está licitando”.
Si dicho contrato se reinició el 3 de octubre de 1994, como lo aceptó la actora en el recurso de apelación, ello “lo que hace es confirmar la razón que tuvo el representante legal de la entidad demandada al no adjudicarle el contrato, por cuanto su capacidad de contratación si estaba seriamente comprometida” con ese negocio jurídico, vigente al momento de celebrarse el concurso de méritos, circunstancia que, además de repercutir adversamente en la ejecución del nuevo contrato, estaba expresamente contemplada en los términos de referencia como causal para descartar la propuesta”.
Pretende la sociedad demandante INESCO LTDA. la nulidad de la resolución A-213 del 21 de septiembre de 1994, por medio de la cual el alcalde del municipio de Santiago de Cali adjudicó a la sociedad PLANES LTDA. el contrato para la interventoría del tramo II y III de la troncal Aguablanca, correspondiente al concurso público de méritos STM-001-94, por cuanto a su juicio, se contrariaron los términos de referencia y las normas sobre selección objetiva de la ley 80 de 1993, toda vez que se desconoció que su propuesta fue la mejor calificada en la evaluación técnica de las propuestas.
Para la Sala la sentencia del tribunal debe confirmarse, por cuanto la sociedad demandante parte de dos supuestos equivocados: el primero, la forma como se debía determinar su capacidad de contratación residual y el segundo, la comparación de las propuestas para señalar la suya como la mejor calificada.
1. Los términos de referencia que rigieron el concurso de méritos y la evaluación de las propuestas que realizó la entidad demandada
a) En los términos de referencia que rigieron el concurso de méritos STM 001- 94, se previó lo siguiente:
“III. 7 EVALUACIÓN DE LAS PROPUESTAS
El MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI -SECRETARÍA DE TRANSITO determinará la capacidad de contratación residual de cada uno de los proponentes, restando de su capacidad de contratación establecida en el Registro Unico de Proponentes del Municipio de Cali, en calidad de consultores, el valor por realizar de los contratos que el proponente tenga en proceso de ejecución y cuyo plazo de terminación sea posterior a la fecha de cierre del concurso y un (1) mes más. Si la capacidad de contratación así obtenida es inferior al valor de la propuesta, la oferta del proponente se descartará como elegible para adjudicación.
Las propuestas serán estudiadas por funcionarios públicos expertos en la materia relacionada con el objeto del contrato.
Los funcionarios públicos designados elaborarán los estudios técnicos, económicos y jurídicos necesarios para la evaluación de las propuestas.
El informe de evaluación de las propuestas, estará debidamente motivado (numeral 7 del artículo 24 de la ley 80 de 1993), y permanecerá en la División Técnica del MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI-SECRETARIA DE TRANSITO por un término de cinco (5) días hábiles para que los oferentes presenten las observaciones que estimen pertinentes, en ejercicio de esta facultad los oferentes no podrán completar, adicionar, modificar o mejorar sus propuestas (numeral 8 artículo 30 de la ley 80 de 1993). (...)”. (fl.91 C.2)
b) Fue así como por medio de la resolución No. 236 del 19 de julio de 1994, la Secretaria de Tránsito y Transporte Municipal de Cali, conformó el comité evaluador de las propuestas para dar aplicación a lo reglamentado en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, con la finalidad primordial de “la imparcialidad, la igualdad de oportunidades y la escogencia objetiva de los contratistas, teniendo en cuenta los criterios de evaluación establecidos en los pliegos de condiciones” (fl. 73 C.2).
Designó dos ingenieros y una abogada, todos funcionarios de la entidad, para cumplir las siguientes funciones básicas:
“1. Evaluar y calificar las propuestas técnicas y financieras presentadas en el concurso..., teniendo en cuenta los criterios de selección establecidos en los términos de referencia, en un plazo de ocho (8) días ...”
2. Determinar y adoptar por separado el orden de elegibilidad de los proponentes”.
En el artículo tercero dispuso que todas las decisiones del comité evaluador debían ser consignadas en actas debidamente firmadas por todos sus integrantes.
c) Los términos de referencia establecían que al concurso de méritos podían presentarse las personas debidamente inscritas y calificadas en el registro único de proponentes del municipio de Cali, en calidad de consultores, con una capacidad de contratación mayor a 200.000.000 (fl.52 c.2). Para verificar la capacidad de contratación de los proponentes que se presentaron al concurso de méritos, a solicitud de la entidad licitante, el departamento administrativo de planeación municipal, encargado del registro, certificó que la sociedad Planes Ltda. tenía una capacidad de contratación de $694.7 millones; Diconsultoría Ltda. $1.127.5 millones e INESCO Ltda. $2.587.3 millones (fl. 53 C. ppal).
d) En agosto de 1994 el comité evaluador elaboró el informe de evaluación jurídica, técnica y financiera de las propuestas (fl.s 46 a 70), en el cual se determinó el K residual de los proponentes “teniendo en cuenta los contratos en ejecución con fecha de terminación posterior al 19 de agosto de 1994 (un mes posterior a la fecha de cierre del concurso de méritos)” el cual arrojó los siguientes resultados:
Sociedad DICONSULTORÍA Ltda.
Capacidad de contratación $1.127.500.000
Total de contratos por ejecutar $1.167.090.131
K residual ($39.590.131)
Valor de la propuesta $125. 264.408
K residual menor que el valor de la propuesta
Por lo tanto no cumple con el requisito del K residual y se descarta como elegible para adjudicación. (fl. 62C.2)
Sociedad INESCO Ltda.
Capacidad de contratación $2.587.300.000
Total de contratos por ejecutar $4.219.393.415
K residual ($1.632.093.415)
Valor de la propuesta $172.547.990
Por lo tanto no cumple con el requisito del K residual y se descarta como elegible para adjudicación. (fl. 63C.2)
“2.2.2. PROPUESTA ELEGIBLE
Como resultado del análisis del K residual solamente la firma PLANES LTDA, es elegible para la adjudicación del presente concurso de méritos. Esta propuesta cumple con todos los requisitos jurídicos exigidos en los pliegos de condiciones.
Para la Evaluación Técnica de la propuesta se efectuó una revisión de los aspectos determinantes solicitados en los términos de referencia.
Debido a que en el proceso de evaluación se requiere en varias de las calificaciones de apreciaciones a nivel comparativo de las propuestas, no es posible efectuar dicha calificación, por lo tanto la revisión está dirigida a establecer las características generales presentadas por la firma en los aspectos técnicos, sin otorgar un puntaje específico en cada uno de ellos. La calificación en este caso se refiere al cumplimiento con los aspectos técnicos” (fl.64).
En la parte de RECOMENDACIONES señaló:
“Si la firma escogida como elegible es contratada para llevar a cabo la interventoría de la obra, se considera necesario que la secretaría de Tránsito Municipal le defina el tipo de informes que se deben presentar, adicionales a los especificados en la propuesta y la periodicidad de los mismos” (fl.70).
e) Los términos de referencia exigían como uno de los documentos que debía adjuntarse con la propuesta la “relación de estudios o proyectos o contratos en ejecución a la fecha del cierre del presente concurso” (fl 86 c.2). Fue así como entre los valores de los contratos para disminuir la capacidad de contratación de la sociedad demandante el comité evaluador tuvo en cuenta el contrato que ésta relacionó, celebrado con Emcali en 1988 para la interventoría de la construcción de las obras de acueducto y alcantarillado de Aguablanca, por un valor de $3.200.000.000, con fecha de terminación noviembre 27 de 1997, el cual se encontraba suspendido.
El gerente de obras de la empresa Emcali, a petición de la oficina jurídica del municipio, confirmó la anterior información y afirmó que el contrato se encontraba suspendido desde el 30 de agosto de 1988 y a la fecha (septiembre 2 de 1994) no se había suscrito acta de reiniciación (fl. 45 C.2).
Tal como se destaca en los hechos de la demanda, la anterior evaluación llevó a un pronunciamiento de la jefe de la división jurídica de la alcaldía, encaminado a rechazar el informe en el que se recomendada la adjudicación a la firma Planes Ltda. Recomendó esa funcionaria que todas las firmas proponentes debían entrar en el proceso de análisis jurídico, técnico y financiero; que no debía tenerse en cuenta el contrato que la firma INESCO Ltda.. había celebrado con EMCALI para determinar su capacidad de contratación residual, por cuanto dicho contrato estaba suspendido y no en proceso de ejecución, y que debía existir una determinación y ponderación de los factores objetivos de selección de la propuesta presentada por la firma Planes Ltda, con una calificación comparativa frente a las demás propuestas (fls. 37 a 42 C.2) .
El 20 de septiembre de 1994, el comité evaluador realizó el informe en la forma que se le solicitó (fls.5 a 17 C2), en el cual destacó, una vez más, la capacidad residual de las tres propuestas y nuevamente manifestó que las firmas Inesco Ltda y Disconsultoría Ltda se descartaban como elegibles para la adjudicación, “ya que su K residual es menor que el valor de la propuesta” (fl. 6 C.2).
Sin embargo, ante la solicitud de la jefe de la división jurídica de la alcaldía, realizó la evaluación técnica de las tres propuestas de acuerdo con la metodología y criterios de ponderación establecidos en los términos de referencia (punto III.8), la cual arrojó, luego de la sumatoria de todos los criterios que se fijaron como calificables, que la propuesta de mayor puntaje era la de la firma INESCO LTDA. (871 puntos), seguida de Disconsultoría Ltda. (838) y por último la de Planes Ltda (794) ( fl. 17 C.2).
Este segundo y último informe fue firmado únicamente por los dos ingenieros integrantes del comité, quienes hicieron la salvedad de que “el hecho de incluir en dicha evaluación firmas no elegibles, altera sustancialmente la calificación de cada uno de los proponentes que no hayan sido descartados en el proceso jurídico y de K residual” (fl. 6 C.2) y dejaron además la siguiente nota:
“Las firmas INESCO Ltda y Disconsultoría Ltda, no son elegibles por tener un K residual menor que el valor de sus propuestas. La firma PLANES LTDA, es la única elegible” (fl.17).
f) Del acta de la audiencia pública de adjudicación que se realizó el 20 de septiembre de 1994 (fls. 1 a 4 C.2), se destaca la constancia dejada por el representante legal de la sociedad Inesco Ltda., quien después de la lectura que un funcionario hizo de la evaluación de las propuestas manifestó que entendía que estaba habilitado par entrar en el proceso de selección. La respuesta del alcalde fue que “por concepto de la División Jurídica… el Comité... realizó la respectiva evaluación de las tres firmas”.
Los proponentes objetaron la forma como se realizó la evaluación de las propuestas, ya que en los términos de la ley 80 de 1993 no había sido objetiva, “pues habían varios parámetros bastante subjetivos, como el factor de evaluación que tiene que ver con la experiencia”; para ellos, resultaba discriminatorio y excluyente tener en cuenta la experiencia de los últimos tres años.
Se dijo que por el contrato discutido (se referían al celebrado con Emcali) no se había asignado al proponente mayor puntaje en el factor experiencia porque solamente se tenían en cuenta los contratos terminados y cuestionaron, además, la forma que había adoptado la administración para determinar el K residual.
Con estos antecedentes, el alcalde “conceptuó que el K residual de la firma DISCONSULTORÍA LTDA. de acuerdo a la evaluación técnico -económico, era menor que el valor de la propuesta y que por esta razón, se descartó como elegible para la adjudicación”. A renglón seguido, dijo que la propuesta más favorable para la administración era la presentada por la firma PLANES LTDA., y en consecuencia, decidió adjudicar el contrato a esa firma.
g) En la misma fecha, se formalizó la adjudicación del contrato a la firma PLANES LTDA, a través de la resolución No. A-213 (fl. 5 C. ppal), acto del que se destacan los siguientes numerales de su parte motiva :
“8. Que la administración en el proceso de evaluación de las propuestas presentadas por las firmas DICONSULTORIA LTDA., PLANES LTDA. e INESCO LTDA., entraron a determinar la ponderación de los factores objetivos de selección establecidos en el item III.8 de los términos de referencia, teniendo en cuenta los criterios para la calificación de cada uno de los siguientes factores: 1) Enfoque y metodología a desarrollar; 2) Descripción de reportes e información periódica que el proponente se compromete a presentar; 3) Organización que se dará a la interventoría y al control de calidad; 4) Experiencia general de la firma; 5) Experiencia de la firma en Interventoría de Construcción de vías durante los últimos tres (3) años; 6) Experiencia total de los profesionales que intervendrán en la interventoría y el control de calidad de la obra, obtenido durante los últimos tres (3) años en actividades similares; 7) Equipo que el proponente ofrece utilizar para la interventoría y para el Control de Calidad (topografía, laboratorio, oficina, transporte, etc) y 8) Precio.
9. Que de este análisis se obtuvo el siguiente resultado:
RESULTADO FINAL DE LA EVALUACIÓN TECNICA
CRITERIOS PUNTAJE MÁXIMO PLANES INESCO DICONSULTORIA
Enfoque y metod. 100 71 96 94
Reporte e infor. 59 35 50 27
Organización 50 50 45 50
Experiencia Gral 50 50 50 50
Experiencia Vías 100 35 100 10
Experiencia prof. 200 145 190 157
Equipo 50 45 50 50
Precio 400 363 290 400
TOTAL 1000 794 871 938
10. Que como consecuencia de lo anterior en el proceso de selección, solo entraron a participar las firmas: PLANES LTDA. y INGENIERIA DE ESTUDIOS-CONTROL (INESCO LTDA.), encontrando en el análisis técnico -económico que la firma DICONSULTORIA LTDA, no fue elegible por tener un K residual menor que el valor de su propuesta.
13. Que como ofrecimiento más favorable conforme al análisis que antecede se obtiene el de la firma PLANES LTDA., conforme el acta de audiencia pública, con un puntaje total de 794, a quien en consecuencia se adjudicará el contrato, como resultado de la selección objetiva donde se tuvieron en cuenta los factores contenidos en los términos de referencia: evaluación que se hizo mediante la comparación en igualdad de condiciones de los diferentes ofrecimientos. La calificación del proponente en segundo lugar correspondió a la firma INESCO LTDA. y sin selección para el otro concursante, al que se le devolverá las garantías de depósito de seriedad de la propuesta presentada
2. La capacidad de contratación de los oferentes es un factor determinante para contratar con el Estado
La Sala considera que fue acertado el concepto de la mayoría de los integrantes del comité evaluador de determinar la capacidad de contratación residual de la sociedad demandante, descontando de la capacidad de contratación que tenía al momento de presentar la propuesta para el concurso de méritos, el valor del contrato que había celebrado con las Empresas Municipales de Cali, así éste estuviera suspendido.
La capacidad de contratación de los oferentes(1) es un requisito habilitante para que las personas inscritas en el registro de proponentes aspiren a celebrar contratos con el Estado. Se exige como un requisito de participación en la licitación, a tal punto que quien no cumpla con la exigida por la entidad pública al momento de establecer las condiciones particulares en un proceso de selección para la celebración de un determinado contrato, será descartado porque no tiene la capacidad para participar y por lo tanto, no debe considerarse la oferta.
En el caso concreto, la entidad demandada convocó públicamente al concurso de méritos STM-01-94 a “las personas nacionales, naturales o jurídicas” que estuvieran “debidamente inscritas y calificadas a la fecha de apertura del concurso... con una capacidad de contratación de K > 200´000.000 cada uno”.
A los proponentes habilitados por cumplir con esta capacidad mínima, se les evaluaría seguidamente la capacidad residual. Los términos de referencia contemplaron que ésta se obtendría “restando de su capacidad de contratación establecida en el Registro Unico de Proponentes... el valor por realizar de los contratos que el proponente tenga en proceso de ejecución y cuyo plazo de terminación sea posterior a la fecha del cierre del concurso y un mes más” (subrayas de la sala).(2)
Para los efectos que la entidad contratante busca con la determinación de la capacidad residual de los oferentes, cual es el de asegurar que el proponente tiene la disponibilidad de ejecutar el objeto del contrato, lo lógico es que tenga en cuenta los contratos que el oferente tiene pendientes, es decir, los que haya celebrado con otra entidades y que al momento de aspirar a uno nuevo, no haya terminado. En ese sentido debe entenderse la expresión “los contratos que el proponente tenga en proceso de ejecución”, proceso que se inicia con la celebración de los mismos y va hasta que se terminen, independientemente de las fases que en ese proceso ocurran, por ejemplo, la suspensión. Lo que en ese momento se pretende, es conocer el grado de compromiso que puede adquirir el proponente y ello se define teniendo en cuenta las obligaciones que adquirió con anterioridad a la licitación y que estén vigentes al momento de presentar una nueva oferta.
Así que no puede interpretarse literalmente la expresión “en ejecución”, señalada en los términos de referencia como lo pretende el demandante, por cuanto mientras el proponente tenga obligaciones anteriormente contraídas, aún vigentes, éstas incidirán para que su capacidad de contratación aparezca comprometida y por consiguiente, disminuida. (3)
En el caso concreto los términos de referencia dispusieron la exclusión de los proponentes que al evaluarles su capacidad residual ésta resultara inferior al valor de la propuesta. Examinar los compromisos que un proponente tiene vigentes cuando aspira asumir uno nuevo, está a tono con el régimen contractual de otras legislaciones. Así, el derecho público argentino al lado de la capacidad jurídica de los licitadores exigida por el derecho positivo, establece unos presupuestos para la admisibilidad de la oferta, tales como la inscripción en el registro y la calificación y capacitación en el mismo, igual a como lo establece nuestro ordenamiento. Se define la capacitación como “el cupo anual máximo de obras que se estima que una empresa puede ejecutar”, la cual deberá afectarse con el “monto anual de obra comprometida.”(4) Allí también es causal de rechazo de la oferta el que la capacidad de contratación del oferente resulte inferior a las necesidades presupuestales que para cada caso determine la licitación.
En el caso que se examina está demostrado que la sociedad demandante había celebrado con las Empresas Municipales de Cali, el 17 de mayo de 1988, el contrato de interventoría para la construcción de las obras de acueducto y alcantarillado a ejecutar en Aguablanca y que si bien es cierto las partes suspendieron provisionalmente el contrato desde el mes de agosto de 1988, por cuanto aún estaban en etapa de diseño las obras que serían objeto de la interventoría, también lo es que para la fecha en que se cerró el concurso de méritos STM-01-94 y la sociedad demandante presentó propuesta (19 de julio de 1994), ésta ya había logrado con esa empresa en audiencia de conciliación prejudicial que llevaron a cabo el 15 de junio de 1994, un acuerdo para actualizar el valor del contrato en la suma de $3.235.404.708, el cual inicialmente habían estimado en $659´064.791; las razones de ese acuerdo se debieron a que era procedente la reiniciación del contrato de interventoría, toda vez que Emcali ya había celebrado los contratos de ejecución de obra. De lo anterior da cuenta el auto del 24 de junio de 1994, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca le impartió aprobación al acuerdo conciliatorio (fls. 22 a27 C.2).
Si ello es así, era una realidad fácilmente comprobable, que la sociedad demandante tenía toda su capacidad de contratación comprometida y por lo tanto, quedó incursa en el supuesto contemplado en los términos de referencia, los cuales previeron que “si la capacidad de contratación residual... es inferior al valor de la propuesta, la oferta del proponente se descartará como elegible para adjudicación”, condiciones en las cuales no podía la sociedad demandante pretender que su propuesta fuera considerada.
3. El acto de adjudicación incurrió en inconsistencias que no lo vician de nulidad
En consonancia con lo dicho, no podría predicarse que la resolución No. A-213 del 21 de septiembre de 1994, a través de la cual el alcalde del municipio de Santiago de Cali formalizó la adjudicación del contrato del concurso de méritos STM-01-94 a la sociedad Planes Ltda. está falsamente motivada y por consiguiente, viciada de nulidad.
Es verdad que dicho acto incurrió en inconsistencias que son evidentes de la simple lectura de los numerales 9, 10, 12 y 13, toda vez que en el num. 13 concluyó que el ofrecimiento más favorable era el de la firma Planes Ltda., la cual no es una conclusión coherente y lógica con la calificación que se le dio a cada una de las propuestas en el numeral 9, que arrojó como la propuesta de mejor puntaje la de la sociedad Inesco Ltda., ni con lo consignado en el numeral 10 en el que se predicó que “solo entraron a participar las firmas PLANES LTDA, Y INGENIERIA DE ESTUDIOS-CONTROL (INESCO LTDA)”, de lo cual podía esperarse un resultado diferente.
Aunado a lo anterior, el alcalde de Cali nunca fue tajante en descartar la propuesta presentada por la firma Inesco Ltda., como puede apreciarse en el acta de la audiencia pública de adjudicación, en la cual también omitió hacer comentarios sobre esa propuesta y a pesar de que conceptuó “que las tres firmas participantes tenían capacidad de ejecutar la consultoría” y anunció que sólo se descartaba como elegible la propuesta presentada por la sociedad Diconsultoría Ltda. por cuanto su K residual “de acuerdo a la evaluación técnico-económico, era menor que el valor de la propuesta”, guardó silencio sobre la suerte de la propuesta de Inesco Ltda. y declaró que “la propuesta más favorable para la administración era la presentada por la firma “Planes Ltda.”
Lo cierto es que la propuesta escogida fue la recomendada por el comité evaluador, ya que éste en los dos informes que elaboró sobre la evaluación de las propuestas siempre puso de presente que las sociedades INESCO LTDA. y Diconsultoría Ltda. no tenían el K residual suficiente para ser elegibles. No obstante, accedió a realizar la comparación objetiva de las propuestas, tal como se lo recomendó la división jurídica de la alcaldía, pero sus alcances, ante las constancias dejadas, no constituían un orden de elegibilidad de las propuestas para efectos de la adjudicación.
Para la sala, la evaluación que se hizo de las propuestas, en la cual se incluyeron las dos que resultaban inhábiles por no cumplir con la capacidad residual exigida, sólo permitió confundir a la sociedad demandante quien se creyó con derecho a obtener la adjudicación, dado el puntaje que allí se le asignó y confundió de paso al representante legal del municipio, a cargo de quien estaba la adjudicación del contrato, como quiera que quiso ignorar la situación que se había presentado con la propuesta de la firma demandante, que se contradijo al considerar que esa propuesta participaba en el proceso de selección, pero no le adjudicó el contrato a pesar de su puntaje, como lo habían recomendado los informes de la evaluación por el monto de su capacidad residual.
Cabe entonces preguntar si dichas contradicciones vician la validez del acto de adjudicación por falta de concordancia entre la motivación y la decisión, pues de entrada no es lógico que en la parte motiva se señale que el mejor puntaje recayó en una propuesta, en este caso la de Inesco Ltda. y sin embargo, se adjudique el contrato a otra empresa, Planes Ltda., aunque en la parte motiva se haya anunciado como el “ofrecimiento más favorable” no por las razones expuestas en ese acto, sino por las expuestas en la audiencia pública de adjudicación.
El derecho de los proponentes en el proceso de selección se circunscribe a que la propuesta presentada sea evaluada en la forma prevista en los pliegos de condiciones.
La capacidad de contratación residual de los proponentes era un requisito habilitante y se entendía que las propuestas que fueran descartadas por no ajustarse a lo pedido en los términos de referencia, en lo tocante a no cumplir con la mínima exigida -tener por lo menos una equivalente al valor de la propuesta presentada- no serían sometidas a la determinación y ponderación de los factores objetivos de selección, en la forma prevista en el numeral III.8 de los pliegos, es decir, no serían calificados los criterios allí previstos, ni sometidas a la comparación con las propuestas que resultaran hábiles para la continuación del proceso.
La circunstancia de que el comité evaluador haya realizado la comparación de las ofertas, lo cual implicaba la calificación para cada una de todos los criterios de ponderación previstos en los términos de referencia, no constituyó, en estricto sentido, un orden de elegibilidad para la adjudicación, Ello no podría desprenderse frente a las constancias dejadas en el informe, en el que ante todo se destacó que la propuesta de la sociedad demandante debía descartarse y que “el hecho de incluir en dicha evaluación firmas no elegibles, altera sustancialmente la calificación de cada uno de los proponentes que no hayan sido descartados en el proceso jurídico y de K residual”.
Fueron claros los términos de referencia al prever que antes de pasar a la ponderación de los factores objetivos de selección se determinaría la capacidad de contratación residual de cada uno de los proponentes y ésta se determinó en la forma prevista.
Las vacilaciones del comité y las contradicciones en que se incurrió en el acto de adjudicación, no alcanzan a viciarlo de nulidad por falsa motivación, por cuanto las otras circunstancias fácticas del proceso de selección le permitieron al juzgador concluir que la adjudicación finalmente recayó en la propuesta que satisfacía las exigencias legales y técnicas de la entidad licitante.
Adjudicar el contrato a la propuesta que entre las que se presentaron al proceso de selección era la única que cumplió con las exigencias del pliego de condiciones, está permitida en la ley, en tanto el deber de selección objetiva no es sinónimo de pluralidad de ofertas, sino de escogencia de una buena oferta(5). Así, el art. 6º del decreto 287 de 1996 señala que “de conformidad con los literales g) y h) del numeral 1º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, no procederá la declaratoria de desierta de la licitación cuando sólo se presenta una propuesta hábil y ésta pueda ser considerada como favorable para la entidad, de conformidad con los criterios legales de selección objetiva”.
En el caso de la propuesta que resultó favorecida con la adjudicación, el comité evaluador en todo el proceso de selección sostuvo que era la única elegible para la adjudicación y que cumplía con los requisitos exigidos en los pliegos de condiciones.
En consecuencia, la sentencia apelada habrá de confirmarse.
Magistrados: Germán Rodríguez Villamizar—María Elena Giraldo Gómez, Presidente de Sala—Ricardo Hoyos Duque—Alier E. Hernández E.
1 Conocida como el K de contratación y se deriva de la calificación que se obtiene en el registro de proponentes con base en la sumatoria de los diferentes factores suministrados por el mismo proponente: experiencia, capacidad financiera, técnica, operativa, etc. Ese puntaje se traduce en pesos y es la capacidad máxima que tiene para contratar el inscrito. La capacidad de contratación que cada inscrito adquiere se va disminuyendo en la medida que avanza su gestión contractual y de ahí que se aluda al concepto de capacidad residual.
2 El concepto de capacidad residual está definido en el decreto 92 de 1998 (art. 1º), por el cual se reglamentó la clasificación y calificación en el registro único de proponentes, establecido en el art. 22 de la ley 80 de 1993. Se define como “la capacidad real de contratación que resulta de restarle a la capacidad máxima de contratación la sumatoria de los valores de los contratos que tenga en ejecución el contratista. La capacidad residual se exigirá por parte de las entidades estatales en el momento de presentar la propuesta cualquiera que sea la modalidad del contrato”.
3 Luis Guillermo Dávila Vinueza. en su obra Régimen Jurídico de la Contratación Estatal, refiriéndose al tema de la capacidad residual de contratación, considera que la ejecución del contrato “cubre el período convenido para el cumplimiento del objeto o lo que es lo mismo para la ejecución de las prestaciones nacidas a cargo del contratista”. Y si bien, al finalizar el plazo, por lo general, cesa también la ejecución del contrato y se inicia la etapa final de liquidación, no debe tenerse en cuenta para efectos de la capacidad residual esa etapa de liquidación. (1ª edición, 2001. p. 143). La Sala es del parecer que no podría predicarse lo mismo ante la suspensión temporal del contrato, como quiera que la etapa de liquidación es indicativa de que se terminó la ejecución, lo que no sucede con la suspensión del plazo del contrato que generalmente es temporal.
4 JOSE ROBERTO DROMI. La licitación pública. Buenos Aires, Edit. Astrea. 1985. Pag. 278.
5 En la exposición de motivos del proyecto de ley 149 de 1992, que corresponde hoy a la ley 80 de 1993, el legislador justificó la eliminación del requisito de la concurrencia obligatoria de propuestas en los procedimientos de selección en la supresión del proyecto de la obligación de declarar desierta la licitación o el concurso por esa causa, ya que resultaba “carente de toda justificación que en el evento de presentarse un solo proponente que de acuerdo con el criterio de selección objetiva reúna los requisitos y cumpla las condiciones exigidas por la entidad pública contratante, ésta debe abstenerse de contratar con dicho proponente por no haber habido concurrencia, viéndose de esa manera abocada a la necesidad de realizar un nuevo proyecto licitatorio o de concurso que, a todas luces, no se compadece con los criterios de agilidad, eficiencia y oportunidad que deben predominar en las actuaciones administrativas”. Fue esa la razón por la cual la ley establece en el art. 25 num 18 que “la declaratoria de desierta de la licitación o concurso únicamente procederá por motivos o causas que impidan la escogencia objetiva”. Gaceta del congreso del 23 se septiembre de 1992, p. 18.

References: RESOLUCIÓN 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
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 resolución 
 resolución 
 artículo 24
 artículo 30
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 artículo 24
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 artículo 24