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Timestamp: 2017-08-20 15:16:38+00:00

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I DATI PRIMA DEI LIMITI (GIOCONEWS LUGLIO/AGOSTO 2017) - Studio Legale Cardia e Cardia - gclegal
I DATI PRIMA DEI LIMITI (GIOCONEWS LUGLIO/AGOSTO 2017)
18 Lug I DATI PRIMA DEI LIMITI (GIOCONEWS LUGLIO/AGOSTO 2017)
Posted at 10:05h in Gaming	by	GCLEGAL
La giurisprudenza comincia a imporre alle ordinanze territoriali limitative di orari di essere supportate da studi specifici che ne giustifichino esistenza e proporzionalità.
Ci sono due pronunce di merito in materia di limitazioni di orari di gioco che offrono un contributo concreto alla definizione dei principi che devono caratterizzare la normativa territoriale in materia.
Il 2 Maggio 2017 è stata pubblicata una sentenza in forma semplificata, adottata presso il Tar Molise in sede di deci- sione della domanda cautelare che si presenta di assoluto interesse, in quanto consente di cristallizzare alcuni prin- cipi critici che viziano numerose ordinanze comunali limitative di orari (si tratta della sentenza n. 156/2017 Reg.Prov. Coll., n. 00127/2017 Reg. Ric.).
La sentenza ha annullato l’ordinanza sindacale di Campobasso (la numero 6 del 12 gennaio 2017), avente ad oggetto la “disciplina comunale degli orari di funzionamento apparecchi per il gioco lecito con vincita in denaro, installati ne- gli esercizi autorizzati ex art. 86 e 88 del Testo Unico delle leggi di Pubblica Sicurezza e negli esercizi commerciali ove è consentita la loro installazione”.
Nella sentenza che ha ritenuto fondato il ricorso, si leg- ge chiaramente che “il Sindaco del Comune ha un potere contingibile e urgente di ordinanza per la tutela dell’igiene e della salute pubblica (articolo 50 del T.u.e.l. – D.Lgs. n.267/2000 e s.m.i.) e persino della sicurezza urbana (aricolo.54 T.u.e.l.)” ma anche che “in assenza di un’apposita istruttoria che provi, ad esempio, l’insufficienza delle misure preventive e terapeutiche poste in essere dalle strutture sanitarie pubbliche rispetto a fenomeni di codipendenza psicologica ovvero metta in luce altre fenomenologie di contesto, il provvedimento contingibile e urgente difetta degli elementi di fatto e motivazionali che giustifichino l’intervento “extra ordinem” dell’autorità comunale”. L’affermazione è molto interessante perché consente di fo- calizzare con maggiore precisione quali siano le indagini che il Comune deve dimostrare di avere portato a termine affinché possa dimostrare di avere legiferato consapevolmente ed opportunamente.
Viene chiesto che l’istruttoria metta in evidenza non solo l’inquadramento del fenomeno della ludopatia sullo specifico territorio di interesse ma anche che tutte le misure in essere (e nella sentenza si citano ad esempio quelle preventive e terapeutiche poste in essere dalle strutture sanitarie pubbliche) risultino insufficienti. L’istruttoria potrebbe in alternativa evidenziare “altre fenomenologie di contesto” senza le quali però il provvedimento risulta illegittimo. Peraltro, è da tempo che gli operatori stanno cercando di mettere in luce che andrebbe altresì dimostrata – e scienti- ficamente – l’idoneità della misura a perseguire lo scopo. Perché se l’interesse tutelato è quello del contenimento della ludopatia, molti sono i dubbi che la riduzione dell’orario di offerta legale sia azione idonea ad incidere sulla dipendenza. Su questo ormai sono anni che ci si chiede e si chiede se la riduzione dell’orario di apertura delle pa- sticcerie possa avere o meno un’incidenza sul fenomeno del diabete del territorio di riferimento. E l’esempio, più fa sorridere, più rende l’idea di quanto amare debbano essere le considerazioni sui proclami a commento delle ordinanze in commento. Allo stesso tempo, se l’interesse tutelato risulta essere quel- lo del contenimento del traffico, occorrerebbe provare qua- le sia il volume effettivo di spostamenti che risulta generato dal gioco pubblico, piuttosto che da altri servizi offerti sul territorio. E ancora, laddove l’interesse tutelato sia la quiete pubblica, andrebbe provato quanto essa sia lesa dalle attivi- tà degli avventori del gioco legale, piuttosto che da attività in cui vengono erogate altri servizi. Spesso e volentieri il problema è che ci si debba confrontare con affermazioni apodittiche non sorrette dai necessari riscontri empirici. A tale conclusione la sentenza perviene anche valorizzando le risultanze della sentenza Corte Costituzionale n. 220 del 2014 che se, da un lato, “ha considerato pienamente legit- timo l’utilizzo in questo campo dei poteri di ordinanza ex art. 50, comma 7, del T.u.e.l. per esigenze di tutela della salute”, dall’altro, tuttavia non ha escluso il principio secondo cui “i provvedimenti comunali di contrasto della ludopatia (benché ancorati a disposizioni di legge regionale), devono riguardare aspetti specifici della comunità locale amministrata, non già la questione nella sua generica definizione sociale”.
LE MOTIVAZIONI DEI GIUDICI – I Giudici del Molise hanno quindi giustamente rappresentato che “le limitazioni di orario (…) troverebbero giustificazione (…) in esigenze concrete – da dimostrare volta per volta – di prevenire, al- meno per un periodo di tempo limitato (stante la natura provvisoria e contingente di tali misure) il fenomeno de la ludopatia tra le fasce più deboli della popolazione, ad esempio, gli adolescenti, ovvero di contenere il fenomeno dell’evasione scolastica durante l’anno scolastico, ovvero ancora di regolare i problemi di traffico e viabilità dovu- ti all’afflusso notevole di utenza in prossimità dei locali di gioco-scommesse, e via dicendo”. I Giudici sono molto chiari quando precisano che “tutto questo non può essere semplicemente affermato in via apodittica ma deve trovare riscontro nei dati che l’Amministrazione comunale può e deve acquisire, in via istruttoria, in sede procedimentale, prima di adottare un provvedimento di tal genere e di tale impatto. Pertanto, è insufficiente e, comunque, tardiva la giustificazione postuma fornita dalla difesa della resisten- te, versando in atti l’allegazione di dati parziali del S.e.r.t.- A.S.Re.M., sulla diffusione territoriale della ludopatia”. Da tale ultima affermazione si può anche ricavare l’interes- sante assunto proposto dai Giudici secondo cui l’istruttoria richiesta debba essere necessariamente preventiva, non potendosi in alcun modo concepire come sananti spunti valu- tativi successivi al concepimento delle limitazioni di orari, quali quelli delle difese prodotte in giudizi incardinati per l’impugnazione dei provvedimenti comunali.
Il 12 giugno 2017 è stata poi pubblicata una sentenza di merito, adottata presso il Tar Toscana, che ha annullato l’ordinanza del Sindaco del Comune di Grosseto n. 98 del 07.10.2016 sulla “disciplina orari di apertura sale giochi autorizzate ai sensi degli artt. 86 e 88 Tulps (…) e di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro di cui all’art. 110 c. 8 Tulps (…) installati negli esercizi autorizzati ai seni degli artt. 86 e 88 Tulps” (si tratta della sentenza n.00806/2017 Reg. Prov. Coll., n. 01649/2016 Reg. Ric.). In questo caso i Giudici hanno preliminarmente ribadito ma anche opportunamente riordinato precedenti giurisprudenziali secondo cui: è necessario “che il potere di li- mitazione degli orari sia assistito da precisi studi scientifici relativi all’ambito territoriale di riferimento e non carat- terizzato da evidenti illogicità o irragionevolezze che in- cidano sulla legittimità del provvedimento”; “l’intervento dell’autorità in materia di apertura delle sale giochi deve contemplare un accurato bilanciamento tra valori ugual- mente sensibili (il diritto alla salute e l’iniziativa economica privata), sulla scorta di approfondite indagini sulla realtà sociale della zona e sui quartieri limitrofi, con l’acquisizione di dati ed informazioni – il più possibile dettagliati ed aggiornati – su tendenze ed abitudini dei soggetti coinvolti”. Infine, “sono pertanto da ritenersi insufficienti i generici riferimenti a ‘non meglio specificati “studi clinici” in ordine alle dipendenze patologiche da gioco (…) o altri generici riferimenti’”.
Ma quel più rileva è che i Giudici si sono altresì spinti ad operare una valutazione compiuta della relazione istruttoria sottoposta dal Comune interessato, giungendo a rilevare il fatto che essa “si presenta caratterizzata da una serie di insufficienze istruttorie e contraddittorietà che non possono non inficiare la successiva determinazione degli orari di apertura delle sale gioco (peraltro caratterizzata anche da ulteriori ed autonome contraddittorietà rispetto all’apporto istruttorio)”. Nella sentenza in esame vengono affrontate nel dettaglio le rilevate debolezze del mezzo istruttorio, laddove viene specificato che “a) (…) irrilevante appaia il riferimento agli studi americani in materia di dipendenza dal gioco (…), trattandosi (…) di studi che si riferiscono ad altro contesto e non possono certamente evidenziare particolari problemati- cità sussistenti sul territorio del Comune di Grosseto; b) (…) i pochi dati (…) si riferiscano all’intera Provincia (…) e non al territorio comunale e siano pertanto da ritenersi non uti- lizzabili, non apparendo focalizzati sul territorio del Comune che ha emanato l’ordinanza (…); c) (…) non [si] evidenzi per nulla quanti siano i soggetti in trattamento per problemi di ludopatia sul territorio comunale o interessati dalla relativa problematica (ed anzi riconosca come non vi siano dati at- tendibili al proposito), così rendendo impossibile una valutazione in ordine alla consistenza statistica del fenomeno e al relativo allarme sociale; d) (…) l’incidenza della ludopatia sul territorio comunale non possa essere desunta dall’aumento degli esercizi commerciali con Vlt presenti sul territorio, do- vendosi operare una distinzione tra aumento degli esercizi di gioco (di per sé permessa dall’ordinamento) e serio accer- tamento della sussistenza di un’abnorme presenza del feno- meno della ludopatia sul territorio; e) (…) illogico e con- traddittorio appaia il riferimento (…) all’indagine statistica condotta in un liceo (…), dovendo ritenersi che la risposta positiva alla domanda sulla dannosità del gioco d’azzardo possa essere ritenuta idonea ad evidenziare, più che la sus- sistenza di una condizione patologica di ludopatia, una più matura consapevolezza dei rischi dell’attività cui ci si dedica (…); f ) (…) il contributo istruttorio (…) individui l’incidenza del gioco in fasce d’età (soprattutto, la fascia 42-57 anni) non giovanili, così evidenziando una sostanziale contraddizione con la preoccupazione di tutela dei minori posta ad espressa giustificazione dell’ordinanza impugnata; g) (…) non possa essere attribuita alcuna rilevanza ai dati contenuti nelle re- lazione (…) successiva all’emanazione dell’atto impugnato e che non può “sanare” a posteriori l’evidente vizio di istrut- toria sopra rilevato; h) (…) anche detta relazione individui una sostanziale incidenza dei soggetti interessati dalla lu- dopatia sul territorio comunale (in buona sostanza, lo 0,04 percento) inferiore all’incidenza media del fenomeno sul territorio nazionale (stimata dallo studio Espad nello 0,5-2,2 percento della popolazione nazionale) ed alla conseguente proiezione sul territorio regionale; i) (…) manchino del tutto (…) i ‘precisi studi scientifici’ necessari per poter procedere all’emanazione alla disciplina restrittiva degli orari”.
I Giudici, infine, non risparmiano l‘ordinanza della censura del principio della proporzionalità. Ed infatti, viene denun- ciato il fatto importante secondo cui “L’ordinanza (…) appare poi essere caratterizzata dalla sostanziale assenza di una qualche considerazione degli interessi dei gestori (…). A questo proposito, devono ovviamente essere richiamati, sia l’’accurato bilanciamento tra valori ugualmente sensibili (il diritto alla salute e l’iniziativa economica privata)’ ritenuto necessario dalla precedente giurisprudenza (…), sia il più generale <<congruo contemperamento di interessi diver- si normativamente tutelati anche a livello costituzionale>> (…); appare impossibile negare come l’atto impugnato sia da ritenersi sicuramente viziato, non contenendo una qual- che considerazione degli interessi dei gestori delle struttu- re e dell’’indotto’ correlato ed il conseguente bilanciamento con le esigenze di prevenzione della ludopatia. Il sostanzia- le unilateralismo dell’atto impugnato (che considera solo le esigenze di prevenzione della ludopatia) e la mancanza completa di una qualche considerazione degli interessi contrapposti appaiono poi ancora più rilevanti, in un contesto in cui l’importanza percentuale della riduzione oraria imposta agli esercenti (in precedenza, la detta attività era, infatti, per- messa senza limitazioni d’orario) e l’esiguo numero di ore rimaste a disposizione (solo 4) portano a ritenere concreto il pericolo che la disciplina limitativa possa risolversi nella pratica interdizione di un’attività che, al contrario, continua ad essere permessa dallo Stato; ed il tutto in un contesto in cui la giurisprudenza (…) ha considerato ex se lesive del principio di proporzionalità discipline limitative degli orari di apertura degli esercizi di gioco caratterizzate da limitazioni d’orario in termini percentuali minori di quelle previsti, con riferimento alle Vlt., dall’ordinanza impugnata”.
Alla luce dei principi così ordinatamente esposti da queste due sentenze si potranno e si dovranno esaminare anche le altre ordinanze sugli orari che i Comuni non stanno mancando di proporre nonostante il perdurare dei lavori della sempre invocata Conferenza Unificata.
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