Source: http://www.senat.fr/rap/l97-422/l97-422.html
Timestamp: 2018-06-19 10:58:32+00:00

Document:
Rapport sur le projet de loi instituant une commission du secret de la défense nationale
6 mai 1998 : Secret de la défense nationale ( rapport - deuxième lecture )
RAPPORT N° 422 - PROJET DE LOI, ADOPTE AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE EN DEUXIEME LECTURE, INSTITUANT UNE COMMISSION CONSULTATIVE DU SECRET DE LA DEFENSE NATIONALE
COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES - RAPPORT N° 422 - 1997/1998
A. LE SOUCI DU SÉNAT : NE PAS FAIRE UNE LOI DE CIRCONSTANCE
1. Elargir les compétences de la commission consultative du secret de la défense nationale
2. Faire de la commission consultative une instance de plein exercice avec une présidence propre
B. LES AMÉLIORATIONS PRATIQUES À LA PROCÉDURE, PRÉCONISÉES PAR LE SÉNAT
1. Les points d'accord avec l'Assemblée nationale
2. Les autres modifications du Sénat rejetées par l'Assemblée nationale :
C. EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI
Création et compétence de la commission consultative du secret de la défense nationale
Procédures de saisine de la commission consultative
Collaboration entre l'administration et la commission
Décision de l'autorité administrative et publication du sens de l'avis de la commission
Disposition transitoire sur la durée du mandat des premiers membres
Annexe au procès-verbal de la séance du 6 mai 1998
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, instituant une commission consultative du secret de la défense nationale,
(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, Charles-Henri de Cossé-Brissac, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jacques Bellanger, Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, André Gaspard, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, André Rouvière, André Vallet.
Assemblée nationale (11ème législ.) : Première lecture : 593, 679, 684 et T.A. 84.
Deuxième lecture : 404 (1997-1998)
Le texte instituant une commission consultative du secret de la défense nationale, après une deuxième lecture à l'Assemblée nationale, revient devant notre Haute Assemblée sans que celle-ci y retrouve les principales modifications qu'elle y avait apportées.
En effet, à l'exception de quelques points d'accord sur des améliorations rédactionnelles qu'avait proposées le Sénat, des divergences sensibles demeurent sur des dispositions essentielles.
Si l'Assemblée nationale et le Sénat ont pu constater leur accord sur le principe même de la création de la commission consultative destinée à faciliter, au profit d'une juridiction, la procédure de déclassification de documents sensibles tout en respectant les impératifs essentiels de la défense nationale, les deux assemblées divergent sur l'ampleur des compétences qui peuvent lui être confiées.
Votre rapporteur se propose donc de rappeler en quoi le Sénat a été, et reste, soucieux de ne pas faire une loi de circonstance, mais bien de créer un instrument juridique crédible et de plein exercice, à même de permettre tant à la justice qu'à la représentation nationale, c'est-à-dire, en fait, au citoyen, de bénéficier d'une transparence accrue.
Dans son approche du projet de loi portant création d'une commission consultative du secret de la défense nationale, le Sénat, dans sa majorité, a souhaité faire un travail constructif en tentant notamment d'élargir la procédure de transparence qui lui était proposée au delà du seul dialogue entre une juridiction française et l'autorité administrative en charge de la classification de documents sensibles.
Or le texte qui revient au Sénat en deuxième lecture tend en fait -comme le projet de loi initial- à créer une instance dont on peut discerner qu'elle a été conçue comme une réponse de circonstance, inspirée par une affaire en cours depuis six ans, impliquant d'une part une juridiction et d'autre part l'autorité administrative, dans une procédure illégale d'interception de sécurité.
Le principe d'une présidence commune, de droit, à la future commission consultative et à l'actuelle CNCIS, en est un premier indice. Un deuxième indice en est également la saisine, par le Premier ministre, par anticipation sur le vote de la loi par le Parlement, de l'actuel président de la CNCIS afin de recueillir son avis sur l'opportunité de déclassifier certains documents demandés par le juge dans le cadre de cette même affaire.
Votre commission avait et conserve, à l'égard du texte qui lui est soumis, un double souci : donner de larges compétences à la nouvelle instance ; en faire un organe de plein exercice avec une présidence propre.
Le Sénat n'a pas, dans sa majorité et malgré quelques réserves, contesté l'intérêt d'une instance indépendante nouvelle, à même de concilier la légitime requête d'un juge dans sa recherche de la vérité et la non moins légitime protection dont doivent faire l'objet les documents sensibles pour la défense nationale. Le Sénat a toutefois souhaité élargir les compétences de la commission consultative à d'autres hypothèses où le secret défense pourrait être opposé à une institution, et notamment aux requêtes formulées par une commission parlementaire.
Deux raisons au moins plaident en faveur d'une telle disposition.
- La première raison renvoie à l'avis formulé par le Conseil d'Etat lui-même dans son rapport de 1995 et sur lequel s'appuie l'exposé des motifs du projet de loi. Si le Conseil d'Etat préconisait la création d'une commission du secret de la défense, c'était, à ses yeux, "pour satisfaire à la règle d'accès indirect aux données couvertes par le secret défense, quelles que soient les circonstances où se trouve posé un problème touchant à celui-ci (...) y compris, en cas de litige devant la juridiction administrative ou judiciaire."
Le Conseil d'Etat n'entendait donc pas limiter a priori les compétences de la future commission aux seules procédures engagées devant les juridictions. Le Sénat partage cette ambition que le projet de loi initial ne retenait pas.
- La seconde raison se fonde sur l'accroissement -modeste- des pouvoirs de contrôle du Parlement qui pourrait résulter de la possibilité ainsi donnée à une commission parlementaire de bénéficier de la procédure de saisine. Loin de modifier l'équilibre institutionnel actuel, aucun "droit" à déclassification n'étant évidement reconnu, un tel dispositif laisserait à l'autorité en charge de la classification toute latitude, pour décider, in fine, de ce qu'il lui paraît approprié de faire.
La critique selon laquelle une telle disposition aboutirait à "politiser" toute demande de déclassification par une commission parlementaire ne peut être valablement retenue. Le caractère "politique" de telles affaires ne provient pas de l'auteur de la demande de déclassification, mais bien des caractéristiques inhérentes à l'affaire elle-même. A cet égard, qui pourrait ne pas constater le caractère "politique" de tel ou tel dossier où la justice a eu -ou a encore en ce moment même- l'occasion d'être confrontée au secret de la défense nationale ?
Cet ensemble de raisons -ajoutées à celles évoquées par votre rapporteur lors de la première lecture,- incitera donc votre commission à proposer au Sénat de revenir au texte adopté précédemment par notre Haute Assemblée en première lecture.
L'Assemblée nationale, en deuxième lecture, n'a pas davantage retenu la modification apportée par le Sénat tendant à permettre de doter d'une présidence spécifique la Commission consultative du secret de la défense nationale. Reprenant la formulation du projet de loi initial, elle a réinscrit le principe d'une présidence commune de droit à cette future commission consultative et à l'actuelle CNCIS.
L'argument d'un souci -a priori fort louable- d'économie de moyens, résiste mal à l'examen. Il eût dans cette perspective été préférable d'élargir les compétences de l'actuelle CNCIS à celles prévues pour la future commission consultative et ne créer aucune instance nouvelle.
A partir du moment où le choix est opportunément fait de créer une autorité administrative nouvelle, la logique tant administrative que juridique est au contraire de lui donner une présidence autonome.
Au surplus, si les compétences de chacune de ces deux autorités administratives indépendantes sont certes voisines, en ce qu'elles ont trait à des informations sensibles protégées par le secret de la défense nationale, elles sont loin de se recouper totalement et l'on pourrait même imaginer des hypothèses où une décision de la CNCIS pourrait être ensuite soumise à la compétence consultative de la commission du secret de la défense nationale.
Au demeurant, la solution préconisée par le Sénat préserve la possibilité d'une identité provisoire des présidences, s'il devait s'avérer opportun, pour assurer le démarrage de la nouvelle instance, de recourir à une personnalité ayant acquis, à la tête de la CNCIS, une expérience utile au traitement des sujets et des procédures sensibles liés aux questions relevant du secret de la défense nationale. La proposition du Sénat n'a d'autre objectif que de ne pas inscrire "dans le marbre de la loi" le principe d'une présidence commune "de droit".
L'Assemblée nationale a repris certaines des modifications adoptées par le Sénat en première lecture tendant à parfaire la rédaction du texte ou à aménager certains aspects pratiques de la procédure.
- à l'article 2 où l'expression de "membres non parlementaires" a été substituée à celle de "personnalités qualifiées" ;
- à l'article 4 où la formulation, plus conforme à l'esprit du texte, de la possibilité, pour le juge, de demander "la déclassification et la communication d'informations protégées" a été retenue de préférence à celle d' "accès à des informations classifiées" ;
- à l'article 7 où, à l'initiative de notre commission des Lois, le Sénat a introduit un mécanisme permettant à l'autorité administrative responsable de la classification de prendre sa décision alors même que l'autorité administrative n'aurait pas rendu son avis dans le délai de deux mois qui lui est imparti ;
- à l'article 8 enfin, où le Sénat a souhaité établir un échéancier plus cohérent concernant la publication du sens de l'avis de la commission consultative. Cette publication sera concomitante et non antérieure à la décision finale prise par l'autorité compétente.
· l'institution d'une double procédure de déclassification
Le Sénat avait institué une disposition destinée à limiter le recours à la procédure de saisine de la commission aux seules demandes dont la difficulté le justifie vraiment. Soucieux d'efficacité administrative, le Sénat avait adopté à l'article 4 cette double procédure de déclassification de documents ou d'informations sensibles, permettant :
- une déclassification directe des informations demandées dans les cas les plus simples -celles relevant notamment du "confidentiel défense". La procédure judiciaire y gagne en célérité et en simplicité, pour le bénéfice de tous, singulièrement du justiciable,
- une saisine obligatoire de la Commission consultative dans tous les autres cas.
L'Assemblée nationale s'est opposée à cette procédure de bon sens, aux motifs :
- qu'elle priverait la commission consultative de la matière nécessaire à l'élaboration d'une jurisprudence substantielle. Pour votre rapporteur, ce louable souci de juriste ne doit pas pour autant constituer une priorité législative ;
- qu'elle transformerait la commission consultative en une instance d'appel d'un refus de déclassification. Ce dernier argument ne convainc pas votre rapporteur : on n'engage une procédure d'appel que contre une "décision formelle " qui, en l'occurrence, serait inexistante. Une "non-déclassification " directe ne constitue pas une décision implicite de rejet de la demande, elle ne fait que justifier le recours à l'avis autorisé d'un tiers, précisément la commission consultative, instituée à cette fin. En d'autres termes, le choix proposé à l'autorité responsable n'est pas entre la déclassification et le refus de déclassifier, mais bien plus entre la déclassification immédiate, si elle est possible, et la saisine de la commission consultative dans les cas plus complexes. Rien n'empêche d'ailleurs l'autorité responsable, en pratique, de saisir systématiquement la commission consultative, la procédure que propose le Sénat a simplement pour objet de prévoir une faculté de nature à apporter des solutions rapides à des problèmes simples.
· la précision des critères de référence proposés à l'appréciation de la Commission consultative pour la formulation de son avis.
L'article 7 du projet de loi précise les éléments que les membres de la Commission consultative devront prendre en considération pour formuler leur avis.
Le Sénat avait en première lecture apporté deux modifications à cet article tendant :
- d'une part, à remplacer l'expression "missions du service public de la justice" par celle de mission "incombant à la juridiction". L'Assemblée nationale n'a pas retenu cette première modification, que votre commission vous propose néanmoins de réintroduire dans le texte. En effet, la formulation du Sénat, plus précise, entend bien indiquer qu'il s'agit de faciliter in concreto l'activité d'une juridiction dans le cadre d'une affaire particulière et non de prendre en compte globalement la notion, excessivement large, de "service public de la justice".
- d'autre part, à faire explicitement référence aux "intérêts fondamentaux de la nation tels que définis à l'article 410-1 du code pénal". Cet article définit les intérêts fondamentaux de la nation en énumérant : son indépendance, l'intégrité de son territoire, sa sécurité, la forme républicaine de ses institutions, les moyens de sa défense et de sa diplomatie, la sauvegarde de sa population en France et à l'étranger, l'équilibre de son milieu naturel et de son environnement, les éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique et son patrimoine culturel.
Le Sénat avait justifié cette modification en précisant que "le respect des engagements internationaux de la France" et la nécessité de "préserver ses capacités de défense", figurant dans le texte du projet initial, étaient couverts -et au-delà- par la nouvelle rédaction proposée. Par ailleurs, votre rapporteur avait souligné qu'à l'heure d'une globalisation croissante de la notion de défense et de sécurité, une acception large des intérêts nationaux à défendre se justifiait pleinement.
Au surplus, comme le précise la circulaire du 14 mai 1993 commentant les dispositions du nouveau code pénal et singulièrement son article 410-1, "l'intérêt juridique [de cet article](...) apparaît (...) à la lecture des dispositions du chapitre [du nouveau code pénal] relatives à l'espionnage et à la trahison". Or, il convient de ne pas perdre de vue que la réforme proposée s'applique non seulement aux affaires où la justice serait confrontée au secret défense dans des affaires qui n'en relèvent pas directement -comme celles dont on parle le plus souvent- mais également dans les affaires touchant directement à des cas de violation délibérée du secret, c'est-à-dire précisément dans les cas d'actes d'espionnage, voire de trahison.
Votre rapporteur estime donc opportun de revenir sur ce point également à la rédaction initialement proposée par le Sénat.
· la préservation des pouvoirs spécifiques d'investigation du président de la commission consultative
Le projet de loi, dans sa rédaction initiale tendait légitimement à conférer au président de la commission consultative une spécificité quant aux pouvoirs d'investigation qu'il aurait à exercer, pour recueillir les informations nécessaires aux délibérations de ladite commission. L'Assemblée nationale a ajouté en première lecture -et a fait de même en deuxième lecture- la faculté pour le président de se faire assister, pour ces mêmes investigations, d'"un membre" de la commission. Comme elle l'a fait en première lecture, votre commission ne souhaite pas retenir une telle disposition, pour les mêmes motifs que ceux évoqués par votre rapporteur dans son rapport initial : reconnaître au seul président certaines compétences d'investigation et d'enquête se justifie pleinement au regard du domaine particulièrement sensible dans lequel il aura à exercer ces compétences. De surcroît, le choix du membre qui l'assistera -juriste ou parlementaire (et pour ce dernier cas, le représentant de quelle famille politique ?)- risque de s'avérer particulièrement délicat.
En revanche, le Président pourrait, en cas d'indisponibilité temporaire non pas être "assisté" mais "suppléé" par un vice-président qu'il reviendra à la commission de désigner, dans le cadre de dispositions ad hoc de son règlement intérieur. Tel sera le sens de l'amendement que votre commission vous proposera d'adopter à l'article 5 du projet de loi.
Nos deux assemblées sont d'accord sur le principe de la création de la commission consultative du secret de la défense nationale.
Toutefois, certaines des compétences de la nouvelle instance continuent d'opposer le Sénat et l'Assemblée nationale.
Deux modifications proposées par le Sénat à cet article n'ont pas été retenues par nos collègues députés.
· Le Sénat, sur proposition de sa commission des lois, avait décidé de requalifier la nouvelle instance en "commission administrative indépendante", compte tenu de la compétence exclusivement consultative qui lui était reconnue et qui ne pouvait, dès lors, lui valoir l'appellation "d'autorité administrative indépendante". L'Assemblée nationale a rétabli cette qualification initiale sur laquelle votre commission, dans un souci de compromis, ne vous proposera pas cependant de revenir. En effet, "l'autorité administrative indépendante" constitue désormais une catégorie juridique reconnue et la notion d'"autorité" doit être comprise davantage au sens d'"autorité morale" que comme l'expression d'une seule compétence décisionnelle.
· En revanche, votre commission vous propose à nouveau de réinscrire à cet article ler la possibilité -supprimée par l'Assemblée nationale- donnée à une commission parlementaire, de bénéficier de la procédure de saisine de la commission consultative, prévue pour une juridiction française.
Votre rapporteur a déjà rappelé, dans l'exposé général, les raisons qui légitiment une telle disposition qui paraît d'ailleurs, à votre commission, essentielle pour justifier l'intérêt de la nouvelle instance. Votre rapporteur a d'ailleurs été extrêmement surpris de voir l'Assemblée nationale priver ainsi, d'un trait de plume, le Parlement de la possibilité, certes modeste mais malgré tout significative, d'accroître son pouvoir de contrôle, alors même que l'équilibre institutionnel général, auquel le Sénat est attaché autant que quiconque, ne s'en trouve aucunement modifié.
L'objet de l'amendement de votre commission tend donc à rétablir la proposition adoptée par le Sénat en première lecture et qui prévoit, dans trois hypothèses, la possibilité pour une commission parlementaire de bénéficier -via l'autorité ministérielle responsable- de la procédure de saisine de la Commission consultative. Plus précisément le dispositif proposé par votre commission ouvre cette faculté :
- à des commissions spéciales ou permanentes si elles estiment nécessaire d'entendre une personne (article 5 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) ;
- aux rapporteurs des commissions permanentes ou spéciales investies de pouvoirs d'enquête (article 5 ter) ;
- aux commissions d'enquête constituées conformément à l'article 6 de la même ordonnance.
L'Assemblée nationale n'a pas souhaité, contrairement au Sénat, revenir sur le principe d'une présidence commune de droit à la CNCIS et à la future commission consultative. Pour les raisons déjà exposées par votre rapporteur, votre commission estime pour sa part administrativement plus cohérent et juridiquement plus clair de ne pas prévoir dans la loi une telle identité de présidence.
L'amendement de votre commission tend donc à revenir au texte adopté sur ce point par le Sénat en première lecture.
................................................................................ ............................
A cet article, votre commission propose deux amendements :
- Le premier amendement, par coordination avec la proposition d'amendement formulée à l'article premier, vise à prendre en compte l'hypothèse d'une saisine de la commission consultative par l'autorité administrative, à la suite de la demande d'une commission parlementaire.
- Le second amendement propose de réintroduire la procédure, votée par le Sénat en première lecture, permettant à l'autorité responsable de déclassifier d'elle-même, dans les cas les plus simples, les documents faisant l'objet d'une demande émanant soit d'une juridiction, soit d'une commission parlementaire, et réservant la saisine de la commission consultative aux cas les plus complexes qui requièrent une investigation plus poussée et une analyse particulière. Cet amendement fait l'objet d'une nouvelle rédaction destinée à clarifier l'objet de la procédure proposée.
Contrairement à l'Assemblée nationale, le Sénat n'a pas estimé opportun de prévoir l'assistance du Président par "un membre" de la commission dans l'exercice de ses pouvoirs d'investigation. Les raisons déjà évoquées, tant pratiques que de principe, incitent donc votre commission à supprimer cette disposition. Toutefois, votre commission reconnaît qu'il convient de prévoir les cas d'indisponibilité temporaire du Président et donc la possibilité pour la commission de désigner un vice-président chargé de conduire alors -mais seul- les activités d'investigation et d'enquête réservées au président.
Tels sont les objets des deux amendements proposés par votre commission à cet article 5, qui institue ainsi un mécanisme de suppléance, aux lieu et place du mécanisme d'assistance.
A l'issue de la deuxième lecture effectuée par l'Assemblée nationale, deux points restent l'objet d'une différence d'approche entre les deux assemblées.
- le premier a trait à l'expression de "missions incombant à la juridiction" que votre commission continue de préférer à celle de "missions incombant au service public de la justice", jugeant celle-là plus précise et en l'espèce plus adaptée que celle-ci. C'est l'objet d'un premier amendement proposé par votre commission.
- le deuxième concerne la référence explicite à l'article 410-1 du code pénal définissant de façon appropriée les intérêts fondamentaux de la nation et qui sera l'un des critères d'appréciation proposés aux membres de la commission lors de la préparation de leur avis. Cette référence apparaît opportune au Sénat, en ce qu'elle :
. correspond à la notion de défense globale, élargie au delà des seuls intérêts militaires ou diplomatiques,
. permet de prendre en compte les cas où la justice est appelée à juger de violations caractérisées du secret de la défense nationale lors des affaires d'espionnage ou de trahison.
Votre commission a donc adopté un deuxième amendement en ce sens.
L'Assemblée nationale a adopté à cet article deux des modifications préconisées par le Sénat :
- le dispositif permettant à l'autorité administrative responsable de prendre sa décision, alors même que la commission consultative n'aurait pas rendu son avis dans le délai imparti de deux mois,
- la procédure de publication du sens de l'avis qui n'interviendra que concomitamment à la décision finale de l'autorité administrative responsable de la classification.
A cet article, votre commission n'a donc adopté qu'un amendement de cohérence, lié à la possibilité reconnue à une commission parlementaire de bénéficier de la procédure de saisine de la commission consultative.
La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, réunie sous la présidence de M. Xavier de Villepin, président, a examiné en deuxième lecture le présent projet de loi lors de sa réunion du mercredi 6 mai 1998.
A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Bertrand Delanoë a regretté que le Sénat et l'Assemblée nationale n'aient pu se rapprocher -à quelques exceptions près- sur un texte qui constitue un progrès du droit. Il avait donc, à titre personnel, les mêmes accords et les mêmes désaccords à l'égard des amendements proposés par le rapporteur, et qui tendent, pour l'essentiel, à revenir au texte précédemment adopté par le Sénat.
La commission a ensuite adopté les amendements présentés par le rapporteur et tendant :
- à étendre le bénéfice de la procédure de saisine de la commission consultative à une commission parlementaire (articles premier, et, par coordination, articles 4, 7 et 8) ;
- à supprimer le principe de la présidence commune de droit à la CNCIS et à la future commission consultative (article 2) ;
- à préserver la possibilité d'une procédure directe de déclassification par l'autorité responsable (article 4) ;
- à prévoir une éventuelle suppléance du président dans ses missions d'investigation (article 5) ;
- à reprendre la formule "mission incombant à la juridiction" de préférence à celle de mission du "service public de la justice" (article 7) ;
- à reprendre la référence à l'article 410-1 du code pénal sur les "intérêts fondamentaux de la nation" dans les critères d'élaboration de l'avis de la commission consultative (article 7).

References: in fine
 l'article 2
 l'article 4
 l'article 7
 l'article 8
 l'article 4

L'article 7
 l'article 410
 l'article 5
 l'article 6
 l'article 410
 l'article 410