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Timestamp: 2016-10-21 20:10:15+00:00

Document:
recourante, repr�sent�e par Me Alain Gros, avocat,
Office cantonal de l'inspection du commerce du canton de Gen�ve, Bandol Centre, rue de Bandol 1, 1213 Onex,
recours de droit public contre l'arr�t du Tribunal administratif du canton de Gen�ve du 25 janvier 2005.
X.________ SA, (ci-apr�s: la Soci�t�), a notamment pour but le d�veloppement et l'administration de commerces de livraison de pizzas. A Gen�ve, o� elle est install�e depuis 1999, la Soci�t� exploite trois laboratoires de fabrication de pizzas � l'enseigne Y.________. Les pizzas qui y sont confectionn�es sont destin�es soit � la vente � domicile soit � la vente � l'emporter; en revanche, elles ne peuvent pas �tre consomm�es sur place.
A la suite de diverses plaintes du voisinage en raison de nuisances excessives de l'un des laboratoires (bruit, odeurs, heures de fermeture, ...), l'Office cantonal de l'inspection du travail (ci-apr�s: l'Office cantonal) a avis� la Soci�t�, par lettre du 11 mai 2004, que celle-ci �tait tenue de respecter, sous peine des sanctions administratives et p�nales pr�vues par la loi, les horaires fix�s dans la loi cantonale du 15 novembre 1968 sur les heures de fermeture des magasins (LHFM, ci-apr�s �galement cit�e: la loi sur les heures de fermeture des magasins), � savoir:
- le dimanche, les jours f�ri�s, ainsi qu'une demi-journ�e par
semaine: ferm�s.
La lettre pr�cit�e, qui faisait suite � de pr�c�dentes mises en garde, pr�cisait que les restrictions d'horaires ne concernaient que l'activit� de vente � l'emporter de la Soci�t�, � l'exception de son activit� de livraison de pizzas � domicile "ou dans des locaux priv�s assimil�s".
Par acte du 14 juin 2004, la Soci�t� a saisi le Tribunal administratif du canton de Gen�ve (ci-apr�s: le Tribunal administratif) d'un recours tendant � l'annulation de la d�cision pr�cit�e de l'Office cantonal du 11 mai 2004, sous suite de frais et d�pens, ainsi qu'� la constatation qu'elle n'�tait pas soumise � la loi sur les heures de fermeture des magasins pour son activit� de vente � l'emporter. Pour l'essentiel, la Soci�t� invoquait la garantie de sa libert� �conomique (art. 27 Cst.), en faisant valoir que les heures de fermeture qui lui �taient impos�es pour cette activit� ne respectaient pas les exigences en mati�re de base l�gale, d'int�r�t public et de proportionnalit� pos�es � l'art. 36 Cst. pour restreindre les droits fondamentaux. Elle demandait par ailleurs d'�tre trait�e de la m�me mani�re que ses concurrents directs, tels les pizzerias traditionnels, qui pouvaient vendre des mets � l'emporter pendant les heures d'ouverture des restaurants, soit tous les jours jusqu'� minuit, en vertu d'une clause d'exception pr�vue � l'art. 4 lettre c LHFM. En tant qu'elle ne la mettait pas au b�n�fice de cette m�me clause d'exception, la loi pr�cit�e souffrait, selon la Soci�t�, d'une lacune proprement dite que le juge �tait tenu de combler.
Le D�partement cantonal de l'�conomie, de l'emploi et des affaires ext�rieures (ci-apr�s: le D�partement cantonal) a expos� que les buts de police poursuivis par la loi mise en cause, � savoir notamment le maintien de l'ordre et de la tranquillit� publics, constituaient un int�r�t public suffisant et ad�quat pour justifier les restrictions d'horaires litigieuses. Pour le surplus, il relevait que l'exception d'assujettissement en faveur des pizzerias pr�vue � l'art. 4 lettre c LHFM �tait motiv�e par le fait que, contrairement � la Soci�t�, celles-ci �taient soumises � la loi cantonale du 17 d�cembre 1987 sur la restauration, le d�bit de boissons et l'h�bergement (LRDBH, ci-apr�s �galement cit�e: la loi sur la restauration).
Par arr�t du 25 janvier 2005, le Tribunal administratif a rejet� le recours, en reprenant, dans les grandes lignes, l'argumentation d�velopp�e par le D�partement cantonal dans sa r�ponse.
Agissant par la voie du recours de droit public, la Soci�t� demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t pr�cit� du Tribunal administratif, sous suite de frais et d�pens. Elle se plaint de la violation de son droit d'�tre entendue (art. 29 al. 2 Cst. et 6 par. 1 CEDH) et, comme en proc�dure cantonale, invoque la garantie de sa libert� �conomique (art. 27 Cst.).
Le Tribunal administratif n'a pas donn� suite � la possibilit� qui lui �tait offerte de se d�terminer sur le recours, tandis que le D�partement cantonal a conclu � son rejet.
En vertu de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit, � peine d'irrecevabilit�, contenir un expos� succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques viol�s et pr�ciser en quoi consiste la violation. Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal f�d�ral n'a donc pas � v�rifier de lui-m�me si l'arr�t entrepris est en tous points conforme au droit et � l'�quit�. Il n'examine que les griefs d'ordre constitutionnel invoqu�s et suffisamment motiv�s dans l'acte de recours. Le recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 261, 26 consid. 2.1 p. 31; 129 I 113 consid. 2.1 p. 120, 185 consid. 1.6 p. 189 et les arr�ts cit�s). En outre, dans un recours pour arbitraire fond� sur l'art. 9 Cst., le plaideur ne peut se contenter de critiquer l'arr�t attaqu� comme il le ferait dans une proc�dure d'appel o� l'autorit� de recours peut revoir librement l'application du droit. Il doit pr�ciser en quoi cet arr�t serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif s�rieux et objectif, appara�trait insoutenable ou heurterait gravement le sens de la justice (ATF 128 I 295 consid. 7a p. 312; 125 I 492 consid. 1b p. 495 et la jurisprudence cit�e).
La recourante invoque la violation de son droit d'�tre entendue sous un double aspect.
3.1 D'une part, elle soutient que le Tribunal administratif a viol� le principe de contradiction, d�duit du droit d'�tre entendu, car le motif d'int�r�t public retenu dans la d�cision attaqu�e, soit "le respect de la tranquillit� des voisins", n'a �t� �voqu� par l'administration ni dans la d�cision attaqu�e du 9 mai 2004, ni pr�c�demment dans d'autres �changes de correspondance.
Le droit d'�tre entendu d�coulant des art. 29 al. 2 Cst. et 6 par. 1 CEDH comprend effectivement, entre autres garanties, le droit pour un justiciable de prendre connaissance du dossier et de s'exprimer sur les �l�ments pertinents avant qu'une d�cision ne soit prise touchant sa situation juridique (cf. ATF 127 III 576 consid. 2c p. 578 s.; 127 V 431 consid. 3a p. 436 et les r�f�rences cit�es). Cependant, ce droit porte avant tout sur des questions de fait et une autorit� n'est en principe pas tenue d'entendre les parties sur des points juridiques avant de rendre sa d�cision, � moins qu'elle n'envisage de fonder celle-ci sur des normes ou des motifs jamais �voqu�s dans la proc�dure et dont personne ne pouvait raisonnablement envisager la prise en compte ou la pertinence pour le cas d'esp�ce (cf. ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505; 127 V 431 consid. 2b et les r�f�rences cit�es). Or, en l'occurrence, la recourante devait s'attendre � ce que le Tribunal administratif prenne en consid�ration, dans sa d�cision, le probl�me de la tranquillit� publique, car cette question entrait de mani�re �vidente dans l'appr�ciation � porter sur le cas. Ce point avait du reste �t� express�ment abord� par le D�partement dans sa r�ponse au recours cantonal, sans que la recourante n'e�t ensuite demand� � r�pliquer. Bien plus, alors qu'elle a �t� invit�e, apr�s le d�p�t de sa r�ponse, � se d�terminer sur un rapport parlementaire produit en proc�dure par le D�partement, la recourante n'a, l� encore, pas jug� utile de s'exprimer sur cette pi�ce qui portait pourtant pour une large part sur le probl�me des nuisances caus�es au voisinage par ses laboratoires, notamment en raison des heures de fermeture pratiqu�es.
Le moyen n'est pas fond�.
3.2 La recourante se plaint d'autre part, toujours au titre du m�me grief, de l'absence de motivation ou de la motivation insuffisante de la d�cision attaqu�e sur un certain nombre de points.
Le droit d'�tre entendu implique certes pour le juge l'obligation de motiver sa d�cision afin que le justiciable puisse la comprendre et, si n�cessaire, exercer son droit de recours � bon escient; pour satisfaire cette exigence, il suffit toutefois que le juge mentionne au moins bri�vement les motifs qui l'ont guid� et sur lesquels il a fond� sa d�cision; il n'a, en revanche, pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits ou griefs invoqu�s par les parties, mais peut au contraire se limiter � ceux qui, sans arbitraire, peuvent �tre tenus pour pertinents (cf. 130 II 530 consid. 4.3 p. 540, 473 consid. 4.1 p. 477; 129 I 232 consid. 3.2 p. 236 et les r�f�rences cit�es).
En l'esp�ce, pour relativement sommaire qu'elle puisse para�tre, la motivation de l'arr�t attaqu� n'en est pas moins concise, claire et parfaitement compr�hensible. Au demeurant, les critiques que la recourante forme � ce titre portent, en r�alit�, sur des questions mat�rielles - notamment la l�galit� et la proportionnalit� des restrictions litigieuses - qui doivent, dans la mesure utile, �tre examin�es avec le fond de l'affaire.
Sous cet angle �galement, le grief tir� de la violation du droit d'�tre entendu est mal fond�.
Sur le fond, la recourante fait valoir que, dans la mesure o� elle lui impose les heures de fermeture applicables aux magasins pour son activit� de vente de pizzas � l'emporter, la d�cision attaqu�e viole sa libert� �conomique.
4.1 Selon l'art. 27 Cst., la libert� �conomique est garantie (al. 1) et comprend notamment le libre choix de la profession, le libre acc�s � une activit� �conomique lucrative priv�e et son libre exercice (al. 2). Cette libert� prot�ge toute activit� �conomique priv�e, exerc�e � titre professionnel et tendant � la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 128 I 19 consid. 4c/aa p. 29). Elle peut �tre invoqu�e tant par les personnes physiques que par les personnes morales (cf. le message du Conseil f�d�ral du 20 novembre 1996 relatif � une nouvelle Constitution f�d�rale, in: FF 1997 I 1 ss, p. 179; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Berne 2000, n� 605, p. 315).
Toute restriction d'un droit fondamental doit �tre fond�e sur une base l�gale (art. 36 al. 1 Cst.), justifi�e par un int�r�t public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.), et appara�tre proportionn�e au but vis� (art. 36 al. 3 Cst.). Le Tribunal f�d�ral revoit avec un libre pouvoir d'examen l'exigence d'une base l�gale lorsque l'atteinte caus�e par une restriction est grave, et sous l'angle restreint de l'arbitraire seulement dans les autres cas. Il v�rifie librement si un int�r�t public ou les droits de tiers justifient la restriction en cause et si celle-ci est conforme au principe de la proportionnalit� (ATF 130 I 65 consid. 3.3 p. 68 et la jurisprudence cit�e).
Sont notamment autoris�es, aux conditions pr�cit�es, les restrictions � la libert� �conomique reposant sur des mesures de police, des mesures de politique sociale ou des mesures dict�es par la r�alisation d'autres int�r�ts publics (ATF 125 I 322 consid. 3a p. 326; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, op. cit., n� 684 ss, p. 351). En revanche, sont interdites les mesures qui causent une distorsion de la comp�tition entre concurrents directs, c'est-�-dire celles qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence (ATF 130 I 26 consid. 6.3.3.1 p. 53). On entend par concurrents directs les membres de la m�me branche qui s'adressent avec les m�mes offres au m�me public pour satisfaire les m�mes besoins. L'�galit� entre concurrents n'est cependant pas absolue et autorise des diff�rences, � condition que celles-ci r�pondent � des crit�res objectifs et s�rieux et r�sultent du syst�me lui-m�me; il est seulement exig� que les in�galit�s ainsi instaur�es soient r�duites au minimum n�cessaire pour atteindre le but d'int�r�t public poursuivi (cf. ATF 125 I 431 consid. 4b/aa p. 435-436 et la jurisprudence cit�e).
4.2 La restriction litigieuse est fond�e sur la loi sur les heures de fermeture des magasins qui s'applique � tous les magasins sis sur le territoire du canton de Gen�ve (art. 1er LHFM), soit � tous les locaux ou installations accessibles au public et utilis�s pour la vente au d�tail de marchandises de toute nature, y compris les stands de vente se trouvant � l'int�rieur d'une exploitation d'un genre diff�rent (cf. art. 3 LHFM). Les chapitres II et III de la loi r�glent les heures de fermeture des magasins le soir (art. 9 ss LHFM) ainsi que le dimanche et les jours f�ri�s (art. 16 ss LHFM), tandis que le chapitre IV pr�voit l'obligation de fermer une demi-journ�e par semaine (art. 24 ss LHFM).
Au titre des exceptions g�n�rales � la loi, l'art. 4 lettre c LHFM pr�voit que les �tablissements r�gis par la loi sur la restauration ne sont pas assujettis � la loi sur les heures de fermeture des magasins. En dehors des heures d'ouverture prescrites aux magasins d'alimentation, il leur est cependant interdit, selon la disposition pr�cit�e, de vendre � l'emporter, � l'exception des pr�parations offertes usuellement par les �tablissements de type "restauration rapide."
4.3 Selon la recourante, la restriction litigieuse ne repose pas sur une base l�gale suffisante (infra consid. 4.3.1), n'est pas justifi�e par un int�r�t public pr�pond�rant (infra consid. 4.3.2), ne respecte pas le principe de la proportionnalit� (infra consid. 4.3.3), et est contraire au principe d'�galit� entre concurrents directs (consid. 4.3.4).
4.3.1 La recourante ne conteste pas que, pour leur activit� de vente de pizzas � l'emporter, ses laboratoires r�pondent � la d�finition de magasins au sens des art. 1er et 3 LHFM et que, comme tels, ils sont en principe assujettis � la loi sur les heures de fermeture des magasins. Elle soutient cependant que, correctement interpr�t�e, la clause d'exception pr�vue � l'art. 4 lettre c LHFM en faveur de certains restaurants, notamment ceux, comme les pizzerias, offrant de la "restauration rapide", doit �galement �tre appliqu�e � ses �tablissements. En effet, la solution contraire retenue dans l'arr�t attaqu� consacrerait, selon elle, une grave distorsion de concurrence: alors que les pizzerias traditionnels peuvent vendre des pizzas � l'emporter tous les jours de la semaine jusqu'� minuit en vertu de la clause d'exception pr�cit�e, son �tablissement ne b�n�ficie pas de cette clause et reste soumis, pour son activit� de vente � l'emporter, aux restrictions d'horaires valables pour les magasins. Or, poursuit la recourante, "cette distinction est contraire au sens que l'interpr�tation t�l�ologique commande de donner � l'art. 4 lettre c LHFM. On doit en effet pr�sumer, avec une vraisemblance confinant � la certitude, que si la pratique commerciale de livraison � domicile avait exist� � l'�poque de sa r�daction, le l�gislateur n'aurait pas op�r� la distinction d�raisonnable que l'autorit� intim�e fait entre les pizzerias selon qu'elles offrent aussi la possibilit� de consommer sur place ou qu'elles offrent aussi la possibilit� de se faire livrer des pizzas � domicile."
Cette argumentation ne revient pas tant, quoi qu'en dise la recourante, � d�montrer l'absence de base l�gale de la restriction litigieuse, qu'� soutenir que la clause d'exception pr�vue � l'art. 4 lettre c LHFM aurait �t� appliqu�e de mani�re insoutenable. Cela �tant, l'atteinte en cause ne peut pas �tre qualifi�e de grave: la Soci�t� n'est en effet pas emp�ch�e d'exercer son activit� de vente de pizzas � l'emporter, mais se voit seulement imposer certaines restrictions concernant les heures de fermeture de ses �tablissements. C'est d�s lors sous l'angle restreint de l'arbitraire que doit s'envisager le probl�me de base l�gale ici en cause. Or, l'interpr�tation qu'ont donn�e les premiers juges de l'art. 4 lettre c LHFM correspond tr�s fid�lement � la lettre de cette disposition, �tant admis par la recourante elle-m�me qu'elle n'est pas soumise � la loi sur la restauration. Cette interpr�tation �chappe donc au grief d'arbitraire, d'autant que les motifs mis en avant par l'int�ress�e pour qu'on s'en �carte s'�puisent dans de pures sp�culations entourant la volont� du l�gislateur historique.
4.3.2 La recourante conteste l'existence d'un int�r�t public � soumettre l'activit� de vente � l'emporter de ses �tablissements aux heures de fermeture des magasins pour deux raisons. En premier lieu, elle rel�ve que la livraison de pizzas � domicile, activit� qu'elle n'est pas emp�ch�e d'exercer, entra�ne des nuisances au voisinage au moins aussi importantes que la vente � l'emporter de pizzas au d�tail. En second lieu, elle fait valoir que, dans le cas particulier, ses �tablissements sont exploit�s dans trois rues "au trafic consid�rable".
Ces arguments ne convainquent pas. Contrairement � ce que pr�tend la recourante, la vente de pizzas � l'emporter, en sus de l'activit� de livraison � domicile, g�n�re un trafic et des nuisances sup�rieurs au seul exercice de cette derni�re activit�. Le raisonnement de la recourante ne pourrait valoir que si tous les clients qui, jusqu'� pr�sent, achetaient des pizzas � l'emporter, allaient subitement, d�s la suppression de cette possibilit�, recourir au service de la livraison � domicile. Or, tel n'est �videmment pas le cas. D'ailleurs, s'il en allait comme elle le soutient, la recourante ne pourrait pas se plaindre d'une atteinte � sa libert� �conomique, puisque la restriction litigieuse ne lui causerait en fin de compte aucun pr�judice �conomique. Par ailleurs, la vente de pizzas au d�tail conduit in�vitablement � des attroupements de consommateurs � certaines heures, notamment le soir apr�s les spectacles ou les cin�mas. Enfin, au contraire de ce type de vente, la livraison � domicile permet de grouper les commandes et les livraisons et, par cons�quent, de r�duire dans une mesure correspondante les nuisances au voisinage. Que les rues o� se situent les �tablissements de la Soci�t� soient passantes n'est pas un motif suffisant pour soustraire cette derni�re aux restrictions pr�vues dans la loi sur les heures de fermeture des magasins. Une exception de ce genre en entra�nerait en effet imm�diatement de nombreuses autres et priverait la loi d'une bonne partie de son efficacit�, tout en compliquant consid�rablement son application.
4.3.3 La recourante fait valoir que, m�me si elle ne peut plus vendre des pizzas � l'emporter en dehors des heures de fermeture des magasins, le personnel qu'elle emploie doit de toute fa�on continuer � travailler dans ses �tablissements durant ces m�mes heures pour assurer les livraisons � domicile, en sorte que la restriction litigieuse n'est pas proportionn�e au but de protection sociale poursuivi par la loi. Comme on l'a vu, l'int�r�t public � soumettre les �tablissements de la Soci�t� � des heures de fermeture r�side dans la pr�servation de la tranquillit� publique. L'argument de la recourante tombe donc � faux. Certes, le Tribunal administratif a pris en compte, dans l'examen de la proportionnalit�, les r�percussions d'une extension des heures d'ouverture des magasins sur la situation du personnel; il l'a toutefois fait d'une mani�re accessoire au but de tranquillit� publique qui a du reste seul �t� mentionn� comme int�r�t public justifiant la restriction litigieuse (cf. consid. 7b et 7c de l'arr�t attaqu�).
Pour le reste, l'argumentation que la recourante d�veloppe sous l'angle de la proportionnalit� en rapport avec le probl�me de la tranquillit� publique se confond avec les griefs qu'elle soul�ve au titre de l'exigence d'un int�r�t public (cf. supra consid. 4.3.2) et du respect du principe d'�galit� entre concurrents directs (cf. infra consid. 4.4.4).
4.3.4 Il est douteux que la Soci�t� puisse �tre consid�r�e, s'agissant de son activit� de vente � l'emporter de pizzas, comme un concurrent direct des restaurants qui pratiquent �galement la vente � l'emporter pour certains de leurs mets, comme les pizzerias. En effet, la client�le de ces �tablissements ne se recoupe que tr�s partiellement et il s'agit de deux formes d'entreprises tr�s diff�rentes. L'activit� principale des pizzerias est la restauration, soit la consommation sur place de mets cuisin�s de toutes sortes (et pas seulement de pizzas) ainsi que de boissons, tandis que l'activit� principale de la recourante r�side dans la livraison de pizzas � domicile. Pour l'un et l'autre des �tablissements concern�s, la vente de pizzas � l'emporter ne repr�sente ainsi, en fin de compte, qu'une activit� accessoire (cf. �criture de recours au Tribunal administratif, p. 3). Le pr�sent cas se distingue donc de la situation vis�e par l'arr�t cit� par la recourante (ATF 120 Ia 236 consid. 2b p. 239), o� les acteurs �conomiques qui ont �t� jug�s dans un rapport de concurrence directe �taient, d'un c�t�, une boulangerie-p�tisserie et, de l'autre, une boulangerie-p�tisserie exploitant en annexe un caf�-restaurant, soit deux �tablissements dont la part primordiale de l'activit� se recoupait enti�rement, la vente au d�tail �tant en effet la seule activit� exerc�e par le premier de ces commerces et l'activit� principale du second.
Quoi qu'il en soit, au contraire des restaurants en g�n�ral et des pizzerias en particulier, les laboratoires g�r�s par la Soci�t� ne sont pas assujettis � la loi sur la restauration. En cons�quence, la recourante n'est pas tenue au respect des s�v�res obligations impos�es aux restaurateurs en mati�re de maintien de l'ordre, non seulement � l'int�rieur de leurs �tablissements, mais aussi � l'ext�rieur en vue de pr�venir les inconv�nients pour le voisinage (cf. art. 22 LRDBH); pareillement, en cas de violation de ces obligations, elle ne s'expose pas aux strictes mesures et sanctions administratives pr�vues par la loi qui peuvent aller jusqu'� la fermeture pendant douze mois des �tablissements concern�s voire au retrait de l'autorisation d'exploiter (cf. art. 69 ss LRDBH). Or, ce sont l� des diff�rences objectives, fond�es sur la loi, qui justifient � elles seules une r�glementation distincte des heures de fermeture applicables � chacune des formes d'exploitation examin�es.
4.4 Le grief tir� de la violation de la libert� �conomique s'av�re d�s lors infond�.
En tous points mal fond�, le recours doit �tre rejet�.
Succombant, la recourante supportera les frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ) et n'a pas droit � des d�pens (art. 159 al. 1 OJ).
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire de la recourante, � l'Office cantonal de l'inspection du commerce et au Tribunal administratif du canton de Gen�ve.

References: art. 29
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 3
 art. 1
 art. 22
 art. 69