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Timestamp: 2019-05-26 03:32:56+00:00

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Semanario Judicial de la Federación - Sistema Precedentes 19061
Novena Época Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta 19061 1 de 1
Pleno Tomo XXII, Septiembre de 2005, página 895.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 109/2004. PODER EJECUTIVO FEDERAL.
SECRETARIOS: MARA GÓMEZ PÉREZ, LOURDES MARGARITA GARCÍA GALICIA, MARCO ANTONIO CEPEDA ANAYA Y MARÍA DOLORES OMAÑA RAMÍREZ.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al diecisiete de mayo de dos mil cinco.
PRIMERO. Por oficio presentado el veintiuno de diciembre de dos mil cuatro, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Daniel Francisco Cabeza de Vaca Hernández, quien se ostentó como consejero jurídico del Ejecutivo Federal, en representación del titular del Poder Ejecutivo Federal, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por la autoridad que a continuación se señala:
"Órgano demandado: La Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión (en adelante, la Cámara de Diputados), con domicilio en Avenida Congreso de la Unión número 66, colonia El Parque, código postal 15969, Delegación Venustiano Carranza, México, Distrito Federal. Actos cuya invalidez se demanda: Los actos de la Cámara de Diputados siguientes: 1. El acuerdo de la Mesa Directiva de la LIX Legislatura de la Cámara de Diputados, de fecha 14 de diciembre de 2004, aprobado por el Pleno de ese órgano legislativo en sesión de la misma fecha y notificado al Ejecutivo Federal mediante oficio número DGPL 59-II-0-1276. 2. El Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2005 (en lo sucesivo, el Decreto PEF 2005), publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre del año 2004, únicamente en cuanto a las disposiciones, renglones, anexos o artículos que se detallan en: a) El apartado B del primer concepto de invalidez de la sección segunda del capítulo VIII de la presente demanda. b) El apartado D del segundo concepto de invalidez de la sección segunda del capítulo VIII de la presente demanda. c) Los numerales 1 a 5 del apartado C del tercer concepto de invalidez de la sección segunda del capítulo VIII de la presente demanda. 3. Las órdenes derivadas de los artículos transitorios y anexos del Decreto PEF 2005 impugnado, por medio de las cuales se pretende obligar al Ejecutivo Federal, así como a sus dependencias y entidades para ejecutar actos concretos y administrativos contrarios a la Constitución Federal que se precisan a lo largo de esta demanda."
SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes los siguientes:
"1. El 8 de septiembre de 2004, dentro del plazo que establece el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Ejecutivo Federal envió a la Cámara de Diputados el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2005. En dicho proyecto se contemplaban a cabalidad todos y cada uno de los rubros fundamentales para la administración y desarrollo del país, dando cumplimiento, entre otros, al plan nacional de desarrollo y a los programas derivados del mismo cuya planeación y ejecución están a cargo del Poder Ejecutivo Federal. 2. El 18 de noviembre de 2004, en clara contravención a las normas constitucionales, el Pleno de la Cámara de Diputados aprobó el Decreto PEF 2005, incluyendo en el mismo serias ingerencias a las atribuciones del Poder Ejecutivo de la Unión. 3. Así las cosas, el 22 de noviembre de 2004, la Cámara de Diputados, mediante oficio número DGPL 59-II-5-724, de fecha 15 de noviembre de 2004, suscrito por los secretarios de su mesa directiva, diputados Graciela Larios Rivas y Marcos Morales Torres, envió al Ejecutivo Federal el Decreto PEF 2005. 4. Tomando en consideración las serias violaciones a nuestra Carta Magna inmersas en el Decreto PEF 2005, el día 30 de noviembre de 2004, el Ejecutivo Federal, en estricto ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, devolvió a la Cámara de Diputados el Decreto PEF 2005 con las observaciones que conforme a derecho corresponden. 5. El 14 de diciembre de 2004, respecto a las observaciones remitidas por el Poder Ejecutivo de la Unión, el Pleno de la Cámara de Diputados ‘acordó’, mediante el voto favorable de trescientos treinta y dos de sus diputados, lo siguiente: ‘Primero. No es de admitirse con el carácter de observaciones para trámite en la Cámara de Diputados, el documento enviado por el presidente de la República a esta soberanía, mediante oficio No. SEL/300/4599/04, suscrito por el Lic. M. Humberto Aguilar Coronado, subsecretario de Enlace Legislativo de la Secretaría de Gobernación y fechado el 30 de noviembre de 2004, en relación con el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2005. Segundo. Devuélvase al Ejecutivo el original del documento suscrito por el presidente Vicente Fox Quezada en relación con el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2005, que fue remitido a la Cámara de Diputados el 30 de noviembre de este año. Tercero. Devuélvase al Ejecutivo el original del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2005, con las firmas autógrafas de los diputados Manlio Fabio Beltrones Rivera y Marcos Morales Torres, presidente y secretario, respectivamente, de la mesa directiva, para que proceda a su publicación. Cuarto. Comuníquese al Ejecutivo para los efectos constitucionales.’. 6. El 15 de diciembre de 2004, mediante oficio número DGPL 59-II-0-1276, de fecha 14 de diciembre de 2004, la Cámara de Diputados, por conducto de los ciudadanos Manlio Fabio Beltrones y Marcos Morales Torres, en su carácter de diputado presidente y diputado secretario, respectivamente, informó al Poder Ejecutivo de la Unión el acuerdo tomado por esa Cámara, obviamente sin haber analizado las observaciones remitidas, sin haber efectuado los cambios que conforme a derecho son procedentes respecto al Decreto PEF 2005 y sin haber superado, mediante el voto favorable de las dos terceras partes de la Cámara de Diputados, las observaciones formuladas, todo ello en clara y flagrante contravención a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 7. Con motivo de lo anterior, aun cuando inconstitucionalmente la Cámara de Diputados se negó a analizar las observaciones realizadas por el Ejecutivo Federal e incluso no contó con los votos necesarios para superar dichas observaciones, en estricto cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y en especial de la contemplada en el artículo 87 de nuestra Carta Magna, el Ejecutivo Federal publicó el pasado 20 de diciembre de 2004, en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto PEF 2005 enviado por la Cámara de Diputados, sin que ello implique consentimiento alguno de los actos que aquí se impugnan, sirviendo como base el siguiente criterio de nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL PROMOVIDA POR EL GOBERNADOR DE UN ESTADO EN CONTRA DE UN DECRETO DENTRO DE CUYO PROCESO LEGISLATIVO NO HIZO VALER EL DERECHO DE VETO. ES IMPROCEDENTE POR NO AGOTAR LA VÍA LEGALMENTE PREVISTA PARA LA SOLUCIÓN DEL CONFLICTO, ASÍ COMO POR CONSENTIMIENTO. El ejercicio de la facultad que tiene el gobernador de un Estado para objetar, dentro del proceso legislativo, el decreto que le envía el Congreso Local para su sanción, promulgación y publicación, conocida como derecho de veto, expresa su desaprobación y falta de consentimiento con el decreto por vicios de inconstitucionalidad, por defectos o por ser inconveniente. Ahora bien, si el gobernador ejerce dicha facultad y, pese a ello, el Congreso insiste en su posición, aquél debe promulgar la ley y ordenar su publicación, pero ello por la fuerza de las normas constitucionales y legales, mas no por su consentimiento, lo cual lo legitima para promover la controversia constitucional en contra de la ley que se vio obligado a promulgar; pero si en su oportunidad no hace valer el derecho de veto, tal omisión implica su plena aprobación y consentimiento respecto al contenido del decreto proveniente del Legislativo, de modo que por tales razones la controversia constitucional que pretendiera promover sería improcedente en términos de lo dispuesto en las fracciones VI y VIII del artículo 19, esta última en relación con el artículo 10, fracción II, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tanto porque el actor no agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, como porque consintió los actos dentro del proceso legislativo.’. Es de destacarse que la promoción de esta controversia constitucional debe entenderse como una forma de dar cumplimiento a la obligación que el presidente de los Estados Unidos Mexicanos tiene de guardar y hacer guardar la Constitución, según la protesta que prestó ante el Congreso de la Unión al asumir el cargo. Asimismo, al advertirse la existencia de serias afectaciones a la esfera competencial del Poder Ejecutivo Federal por parte de la Cámara de Diputados al aprobar el Decreto PEF 2005, así como violaciones graves a la Norma Fundamental, el titular del Ejecutivo Federal no podía ni puede omitir su impugnación a través de la promoción de este medio de control constitucional; ya que hacerlo hubiese implicado no sólo consentir las violaciones constitucionales inherentes, sino afectar y poner en riesgo el logro de objetivos y metas establecidos en el Sistema de Planeación Nacional de Desarrollo establecido en el artículo 26 de la Constitución Federal y los programas derivados del mismo, cuya ejecución está a cargo del Poder Ejecutivo Federal. Es por todo lo anterior que acudo ante esa Suprema Corte de Justicia de la Nación en la vía y términos planteados en el presente documento, ante la clara, grave y alarmante intromisión de la Cámara de Diputados en las obligaciones, facultades y atribuciones que por disposición constitucional corresponden al Poder Ejecutivo de la Unión, actor en la presente controversia constitucional."
TERCERO. La parte actora hace valer, en síntesis, los siguientes conceptos de invalidez:
Primero. La Cámara de Diputados, al no aceptar las observaciones formuladas por el Ejecutivo Federal al "Decreto PEF 2005", viola los artículos 49 y 72 de la Constitución y, consecuentemente, vulnera el principio de división de poderes.
De conformidad con el artículo 72, apartados A, B, C y J, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Ejecutivo Federal tiene la facultad de hacer observaciones a todo proyecto de ley o decreto aprobado por las Cámaras que integran el Congreso de la Unión.
No obstante lo anterior, la Cámara de Diputados resolvió no dar trámite a las observaciones formuladas por el Ejecutivo Federal al "Decreto PEF 2005", con base en los razonamientos siguientes:
a) El titular del Poder Ejecutivo sólo puede hacer observaciones a los decretos cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, según lo dispuesto por el artículo 72 de la Constitución Federal.
b) La aprobación anual del presupuesto de egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, corresponde de manera exclusiva a la Cámara de Diputados, según lo dispuesto por el artículo 74 de la Constitución Federal.
c) Del artículo 74, fracción IV, constitucional, se desprende que en el procedimiento de aprobación del presupuesto de egresos de la Federación, la facultad del titular del Poder Ejecutivo se restringe a la presentación de la iniciativa.
De una interpretación integral y sistemática del procedimiento de iniciativa y formación de leyes previsto en la Constitución, principalmente de los artículos 70, 71, 72 y 74, así como de los antecedentes históricos de la facultad presidencial de hacer observaciones, se puede afirmar, válidamente, que la postura de la Cámara de Diputados contraviene la propia Constitución en perjuicio del Ejecutivo Federal. Ello con fundamento en los razonamientos que se exponen a continuación.
1. El presupuesto de egresos de la Federación sigue el proceso legislativo.
El argumento principal de la Cámara de Diputados para no admitir las observaciones del Ejecutivo Federal al presupuesto de egresos, se reduce a que el artículo 72 de la Constitución hace alusión expresa y constante a los casos de intervención de ambas Cámaras y no a los casos en que participa de manera exclusiva una sola de ellas -que es el caso de la aprobación del Decreto PEF 2005-.
Tal argumento se basa en lo previsto en el primer párrafo del artículo 72 constitucional, que establece textualmente lo siguiente:
"Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el Reglamento de Debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones."
Para determinar el verdadero alcance de dicho precepto, no basta hacer una interpretación literal y aislada del mismo, sino que es menester realizar una lectura integral y sistemática de los diversos artículos que desarrollan el proceso legislativo, en particular de los artículos 70, 71 y 72, en relación con los artículos 74 y 126 de la Constitución.
En primer término, nuestra Constitución regula el procedimiento legislativo en sentido amplio, es decir, el procedimiento de elaboración de leyes y decretos. Si bien en la gran mayoría de estos instrumentos intervienen ambas Cámaras del Congreso de la Unión, ello no implica que el procedimiento legislativo no sea aplicable, en lo conducente, a aquellas resoluciones que se emitan por una sola Cámara en uso de facultades exclusivas.
El Constituyente estableció los principios del procedimiento que se enmarcan en el artículo 72 constitucional y que son aplicables a todos los actos formalmente legislativos (no sólo la elaboración de leyes), no hay, en consecuencia, un procedimiento específico para los actos unicamarales.
Cuando se trata de decretos bicamarales, la Constitución regula todos sus supuestos, cuando se trata de decretos únicamente el procedimiento es más sencillo, ya que nada más se aplica en lo conducente. En consecuencia, no por ser unicamaral el procedimiento deja de haber una Cámara de Origen, o deja de aplicarse la regla de mayoría.
El apartado F del citado artículo señala que "En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.". Nadie podría negar que dicho principio tiene aplicación para todos los actos formalmente legislativos y no sólo para los bicamarales, independientemente de su ubicación en el artículo 72.
El artículo 71, que dispone que "las iniciativas" presentadas pasarán, desde luego, a comisiones, obligación que las Cámaras aplican cuando ejercen funciones unicamarales, por tanto, en la presentación, aprobación, promulgación y publicación del decreto se sigue el proceso legislativo previsto en los artículos 71 y 72 de la Constitución, sólo respecto a la intervención del Ejecutivo Federal y de una sola Cámara del Congreso, la de Diputados.
Este hecho ha sido reconocido por la Suprema Corte de Justicia al determinar que el presupuesto de egresos es producto de un procedimiento legislativo sujeto a las diversas etapas que lo componen y que conforman una unidad indisoluble, conforme a la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA UN DECRETO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS QUE NO HA SIDO PROMULGADO NI PUBLICADO."
El propio legislador ha reconocido que el artículo 72 constitucional, también es aplicable a actos unicamarales, conforme al artículo 144 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone:
"Los expedientes que deban pasar al Ejecutivo en cumplimiento del inciso A del artículo 72 de la Constitución, ya sea luego que fueren aprobados por ambas Cámaras o solamente por alguna de ellas, cuando la expedición de la ley fuere de su exclusiva facultad, se remitirán en copia y con los documentos a que se refiere el artículo 141."
Este artículo es la única disposición jurídica emitida por el Congreso de la Unión, que interpreta el contenido del artículo 72, apartado A, de la Constitución. Este tipo de interpretación es conocida por la doctrina como la "interpretación legislativa". Es decir, aquella que hace el órgano que discute y aprueba, en primera instancia, las reformas a la Constitución y que, por tanto, es el único que al legislar determina en forma auténtica cuál fue su voluntad.
En este contexto, el Congreso de la Unión al expedir el artículo 144 del reglamento citado, interpretó que el artículo 72, apartado A, no sólo se refiere a aquellas resoluciones adoptadas por ambas Cámaras, sino también a aquellas aprobadas por una de ellas, cuando su resolución fuere de su exclusiva facultad (como es el caso del decreto citado).
2. El primer párrafo del artículo 72 constitucional, no califica a los apartados de dicho artículo.
La Cámara de Diputados parte de una apreciación errónea, ya que el primer párrafo del artículo 72 es independiente de los apartados que dicho precepto constitucional contempla, es decir, ese primer párrafo no califica al resto de los apartados previstos en dicho artículo.
La expresión "cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras", se refiere única y exclusivamente a que aquellos proyectos de ley o decreto que no sean exclusivos de alguna de las Cámaras se discutirán sucesivamente en ambas. Se trata, simplemente, de una frase circunstancial para clarificar que, en los asuntos en que deben intervenir ambas Cámaras, la discusión debe ser sucesiva en oposición a simultánea.
En este sentido, el párrafo en comento tiene como una construcción completa y lógica: únicamente pueden ser discutidos sucesivamente en ambas Cámaras, leyes y decretos que no sean exclusivos de alguna de ellas.
El argumento de que la facultad de hacer observaciones sólo procede contra actos emitidos por ambas Cámaras, pierde fuerza ya que no tendría sentido el que la Constitución mencionara en el apartado J del artículo 72 a las resoluciones "de alguna de las Cámaras", si ninguna de estas resoluciones pudiera ser objeto de observaciones.
3. Las excepciones para la procedencia de las observaciones están expresamente previstas en la Constitución.
Al afirmar que la facultad del Ejecutivo Federal de formular observaciones sólo es aplicable a los actos formal y materialmente legislativos, la Cámara parece olvidar que la propia Constitución señala expresamente las excepciones a dicha facultad.
En efecto, el apartado J del artículo 72 constitucional, enuncia las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras, sobre las que el Ejecutivo no puede hacer observaciones. Éstas son:
• Las que se emitan en funciones de cuerpo electoral o de jurado;
• Las que emita la Cámara de Diputados declarando que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales; y,
• Las que emita la Comisión Permanente sobre la convocatoria a sesiones extraordinarias.
Por su parte, el artículo 70 constitucional establece otra excepción a la facultad de veto, esto es, cuando el Congreso legisla sobre su estructura y funcionamiento interno.
Estas excepciones son las únicas que prevé el texto constitucional vigente respecto a la facultad de formular observaciones a las leyes o decretos emitidos por el Congreso, en su conjunto o por alguna de sus Cámaras. En este sentido y de conformidad con el principio que establece que las normas prohibitivas o de excepción son de interpretación estricta, debe concluirse que si en estos casos de

References: artículo 74
 artículo 72
 artículo 87
 artículo 19
 artículo 10
 Artículo 105
 artículo 26
 artículo 72
 resolución 
 artículo 72
 artículo 74
 artículo 74
 artículo 72
 artículo 72
 resolución 
 artículo 72
 artículo 72
 artículo 71
 artículo 72
 artículo 144
 artículo 72
 artículo 141
 artículo 72
 artículo 144
 artículo 72
 resolución 
 artículo 72
 artículo 72
 resolución 
 artículo 72
 artículo 72
 artículo 70