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Timestamp: 2014-10-01 14:15:17+00:00

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Articolo 25.03.2013 (Roberto Riverso) Evidente risulta in base alla semplice lettura dell’art. 47 dpr 639/1970 che per decadere dall’azione processuale relativa ad una qualsiasi prestazione previdenziale occorra prima averla quanto meno richiesta con domanda all’INPS (altrimenti l’azione giudiziaria è addirittura inammissibile ed improponibile). Evidente è pure come non possa essere applicata ai benefici previdenziali amianto la nuova disciplina ex art. 38, d.l. 98/2011 conv. in l.111/2011 atteso che essi non danno luogo “all’adempimento di una prestazione riconosciuta solo in parte”, la cui decadenza possa maturare a decorrere “dal riconoscimento parziale della prestazione ovvero dal pagamento della sorte”.
Del tutto pacifico è poi – in mancanza di una regola in tal senso - che la decadenza processuale con effetti sostanziali regolata dall’art. 47 non possa consumare per sempre un diritto suscettibile di avere ulteriori effetti positivi in futuro sulla prestazione pensionistica, ma determini soltanto l’estinzione dei ratei pregressi alla maturata decadenza (come prevede, addirittura in via interpretativa, l’ art. 6 d.l. 29 marzo 1991 n. 103, conv. in legge 1 giugno 1991 n. 166).
Per uscire dal baillame della giurisprudenza in materia di decadenza amianto, che ha ingiustificatamente affossato il diritto alla rivalutazione per amianto – tra l’altro ed inspiegabilmente – in maniera parallela e contro la stessa giurisprudenza delle Sezioni Unite della Cassazione (che ha sempre affermato che non c’è nessuna decadenza in materia di adeguamento delle prestazioni) occorrerebbe, allora, soltanto un pizzico di buon senso e di rispetto dei principi (primo fra tutti quello della soggezione dei giudici alla legge).
Ma per non creare ulteriori lesioni ai diritti di persone che hanno comunque già troppo sofferto, occorre ora non solo un rapido cambiamento della giurisprudenza, bensì, anzitutto, un rapidissimo intervento normativo chiarificatore atto a ristabilire il primato di quello che è – in realtà - già scritto, in modo persino limpido, nel diritto vigente rispetto alle elucubrazioni della giurisprudenza. Sommario
2. La decadenza in generale
3. La necessità della domanda
4. La domanda per l’amianto
5. Diritto autonomo o diritto accessorio
6. Ma da dove nasce l’inedita decadenza amianto?
7. Quale ragionamento nella giurisprudenza della Cassazione?
8. Dalla mancanza di decadenza alla decadenza totale
9. Il nuovo 6° comma dell’ art.47 ambito applicativo
10. La mancanza di decadenza
11. Quale disciplina della decadenza per i benefici amianto
12. Divieto di analogia
13. L’effetto totalmente estintivo
14. Decadenza e principi costituzionali
15. Realtà e congetture tema di decadenza amianto
Come la torre di babele, la questione della decadenza per i “benefici previdenziali” amianto è stata resa, forse non per caso, illeggibile ed incomprensibile. Si potrebbero scrivere alcuni volumi per ricordare le affermazioni fatte, ora in un senso ora in un altro, dai vari giudici; ma, per lo più, sempre in funzione della restrizione e dell’ostacolo all’esercizio del buon diritto riconosciuto dall’ordinamento ai lavoratori esposti.
Alcuni punti fermi possono però essere tenuti presenti per orientarsi nella questione, tutt’altro che difficile da comprendere per chi ne avesse ancora intenzione.
Com’è reso evidente dalla lettera e dal testo dell’art.47 – inserito nel titolo III del D.P.R. 639/1970 avente ad oggetto “Ricorsi e controversie in materia di prestazioni” - l’azione, i cui termini ( rispettivamente di tre anni e di un anno) sono regolati dalla normativa a pena di decadenza, riguarda i ricorsi giurisdizionali contro l’INPS relativi a prestazioni (“trattamenti pensionistici” o “prestazioni della gestione di cui all'articolo 24 della legge 9 marzo 1989, n. 88”).
Non c’è alcun dubbio dunque che il soggetto passivo dell’azione regolata dall’art. 47 sia soltanto l’INPS (o il diverso Istituto competente ad erogare la prestazione); e che la domanda giudiziaria debba riguardare una prestazione ossia inerire, come prevede la legge, ad una controversia in materia di trattamenti pensionistici (o prestazioni temporanee).
Per quanto concerne il meccanismo temporale che innesca il decorso del tempo è altrettanto certo che esso decorra da una delle tre ipotesi previste alternativamente dalla norma: a) dalla data di comunicazione della decisione del ricorso pronunziata dai competenti organi dell'Istituto o b) dalla data di scadenza del termine stabilito per la pronunzia della predetta decisione o c) ovvero dalla data di scadenza dei termini prescritti per l'esaurimento del procedimento amministrativo, computati a decorrere dalla data di presentazione della richiesta di prestazione. Perciò ove, manchi il ricorso amministrativo, alla data della richiesta, si sommano i termini presuntivi (per complessivi 300 giorni ex art. 7 legge n. 533 del 1973, ed ex art. 46 commi 5 e 6 della legge n. 88 del 1989) per l'esaurimento del procedimento amministrativo ai quali si aggiungono poi (i tre anni o un anno di decadenza a secondo della prestazione richiesta). In questi termini si è pure pronunciata a Sez. Unite la Cassazione con la sentenza n. 12718 del 29/05/2009.[1]
Il riferimento alla scadenza dei termini prescritti per l'esaurimento del procedimento amministrativo, contestualmente ed alternativamente alla previsione del dies a quo costituito dalla comunicazione della decisione sul ricorso ovvero del termine per renderla, assorbe proprio l'eventualità della mancata proposizione di ricorsi, dopo la domanda di prestazione. Il termine per proporre l’azione giudiziaria decorre, dunque, anche dall’esaurimento del procedimento amministrativo.[2]
3. La necessità della domanda Il primo evidente punto che balza alla luce, in base alla ricognizione normativa sopra svolte, è che, nel sistema delle controversie previdenziali e assistenziali, non è consentito rivolgersi al giudice prima che l'ente gestore sia stato posto in condizione di pronunciarsi in ordine al diritto alle prestazioni. Ogni prestazione previdenziale o assistenziale presuppone la proposizione di una domanda amministrativa da parte del lavoratore interessato, come presupposto indefettibile per l’avvio del procedimento amministrativo il quale non può mai avviarsi d’ufficio o ex lege ma solo su istanza di parte (salvo il caso eccezionale di normativa sopravvenuta di cui l’ente debba tener conto d’ufficio su istanze pendenti).[3]
Tanto più ciò vale quando, come nel caso della rivalutazione amianto, sia esplicitamente prevista una domanda amministrativa ad hoc per dare impulso al procedimento di liquidazione, che non può avvenire certo d’ufficio senza che la stessa domanda sia presentata. Ed ancor più quando come nel caso dell’amianto la domanda all’INPS deve essere preceduta pure da una prima domanda all’Inail per accertare il presupposto dell’esposizione.
Ne discende che la decadenza, a differenza della prescrizione (che decorre dall'insorgenza del diritto ai singoli ratei ed è interrotta, appunto, dalla domanda amministrativa) non può mai iniziare a decorrere prima che, con la presentazione della domanda amministrativa ed il trascorrere dello spatium deliberandi concesso all'ente, sia consentito rivolgersi al giudice (ancorché con domanda che risulti improcedibile per la mancata proposizione del ricorso amministrativo).
Il punto di partenza di tutta la normativa generale sulla decadenza previsto nell’art. 47, 2° comma è perciò (salvo quanto si dirà per il 6° comma introdotto però nel 2011) “la presentazione di una richiesta di prestazione”, come dice stessa formula della legge (cui segua o meno un ricorso amministrativo o la definizione del relativo procedimento); e ciò sul presupposto che la questione abbia formato oggetto di un provvedimento amministrativo (negativo: di rigetto o di inadempimento o silenzio rifiuto) contro il quale l’interessato abbia (o non abbia) adito la via dei ricorsi amministrativi.
4. La domanda per l’amianto A quale domanda amministrativa occorre far riferimento (per stabilire la decorrenza della decadenza) a proposito dei benefici previdenziali per esposizione all’amianto?
Trattandosi di un beneficio fondato su presupposti diversi, e speciali, rispetto alla normale contribuzione versata e computabile ai fini del trattamento parrebbe ovvio - addirittura lapalissiano - che bisogna far riferimento alla domanda presentata dal pensionato all’INPS per ottenere gli stessi benefici amianto. Ipotizzare un dies a quo diverso che decorra dall’originaria pensione (o da altra domanda), non svaluta soltanto l’azione e l’autonomia dell’azione dell’Istituto pubblico competente cui è preordinato lo speciale procedimento amministrativo volto al riconoscimento della contribuzione aggiuntiva; ma rappresenterebbe pure null’altro che un’escamotage qualora si volesse sostenere (come più volte si è già sostenuto, purtroppo, in giurisprudenza) che chi ha richiesto la pensione (fondata sui normali contributi da lavoro) abbia pure richiesto l’accertamento del diritto alla rivalutazione dei benefici contributivi per l’amianto ed il conseguente aumento della pensione: anche se non lo ha mai richiesto! Così come rappresenterebbe un puro ed illogico artifizio dire (come è stato pure detto in giurisprudenza) che ottenendo la pensione originaria i lavoratori abbiano già ottenuto un riconoscimento parziale dello stesso diritto alla rivalutazione per amianto: anche se nessuno glielo ha mai riconosciuto!.
In realtà prima dell’istanza per ottenere la rivalutazione contributiva ( cui deve seguire in ogni caso la domanda all’INPS) nessun diritto alla medesima contribuzione poteva dirsi richiesto e riconosciuto; trattandosi di un diritto legato a presupposti specifici, totalmente differenti rispetto a quelli che hanno portato alla liquidazione della pensione.
Per parlare di decadenza su un diritto (autonomo o accessorio che sia) occorre che vi sia stato quindi l’avvio del procedimento previsto dalla legge su quel medesimo diritto; altrimenti il giudice neppure arriverà a pronunciare alcuna domanda di decadenza, dovendo sancire illico ed immediate l’improponibilità assoluta dell’azione.
Il diritto della rivalutazione contributiva ed il relativo procedimento sono troppo speciali per sostenere che fossero stati azionati già con la richiesta originaria di liquidazione della pensione per contributi che non riguardavano l’esposizione all’amianto.
Non convince perciò voler far discendere la decadenza dalla liquidazione della pensione originaria, senza considerare la specialità della rivalutazione dei contributi per esposizione all’amianto.
I contributi afferenti sulla posizione contributiva del lavoratore per effetto del rapporto di lavoro e l’aumento dei medesimi contributi per effetto dell’esposizione all’amianto, incidono è vero entrambi sulla medesima prestazione pensionistica (diritto ed entità), ma sono contributi che presentano caratteristiche e presupposti totalmente differenti. I primi soggetti alla regola dell’automatismo; e vanno accreditati in virtù del rapporto assicurativo con l’istituto e non occorre alcun procedimento ad hoc né alcuna domanda dell’interessato. Mentre i secondi non sono assoggettati ad alcun automatismo, non basta aver lavorato né basta essere stati esposti per avere l’accredito; occorre accertare il presupposto dell’esposizione, autonomamente, attraverso un complesso procedimento ad hoc (e che inizia attraverso la domanda dell’interessato, sempre).
In proposito ( domanda sì domanda no) va anche osservato che risulta profondamente sbagliato quanto affermato (ma non si capisce a che pro) dalla Cassazione nelle sentenze 18 novembre 2004, n. 21862; Cass., 15 luglio 2005, n. 15008 secondo cui “nel regime precedente, non era prevista una domanda amministrativa per far accertare il diritto alla rivalutazione dei contributi previdenziali per effetto di esposizione all'amianto”. Si tratta di una tesi errata, tant’è che oggi la Cassazione afferma esattamente il contrario: la domanda bisognava farla e da questo punto di vista non vi è stato neppure alcun cambiamento di regime prima e dopo il 2003 ( ovvero nel passaggio dalla legge 257/1992 alla legge 326/2003); prima del 2003 la domanda all’Inail era prevista ripetutamente da circolari amministrative emesse dai due istituti ( Inail 23.11.1995; INPS 129/1994; 304/1995); dopo il 2003 la stessa domanda all’INAIL è stata prevista anche dall’art. 47 della legge 2003 (che non si occupa di altro sul punto).
Per la verità nelle medesime circolari (304/1995, 129/1994) è stata pure da sempre prevista la domanda all’INPS, perchè dopo il riconoscimento dell’esposizione l’interessato doveva ( come pare ovvio) presentare la domanda all’INPS per farsi riconoscere il beneficio producendo la certificazione positiva emessa dell’INAIL (ed anche su questo dovrebbe essere superfluo questionare). Oggi questa situazione è pure regolata nel d.m. 27.10.2004 - emanato in attuazione dell'art. 47 d.l. 269/2003 conv mod. legge 326/2003 - all'art. 3 comma 10 ove si prevede che " il lavoratore in possesso della certificazione rilasciata dall'INAIL presenta domanda di pensione all'ente previdenziale di appartenenza che provvede a liquidare il trattamento pensionistico con i benefici di cui al presente decreto".
L’unico problema che non era (e non è) affrontato da una norma speciale riguarda il caso in cui la risposta dell’INAIL fosse stata negativa per l’interessato; nessuna norma speciale si occupava ( e si occupa) di dire se andasse fatta o meno la domanda all’INPS; ma questo prima del 2003 come dopo il 2003; anche su questo punto nulla è cambiato. Se si cercasse una soluzione di questo ultimo problema su un piano puramente logico la risposta è che non avrebbe senso, quando l’accertamento dell’INAIL sia stato negativo, prescrivere di presentare una domanda all’INPS per ottenere una scontata risposta negativa e fare un poi un ricorso amministrativo per ottenere un’altrettanto scontata risposta negativa. Ma noi dobbiamo confrontarci con l’intero ordinamento, e su questo piano la necessità di una domanda all’INPS (per quanto superflua per l’amministrato) discende prima e dopo il 2003 dai principi generali, secondo cui per poter promuovere un’azione nei confronti dell’Istituto previdenziale (nei termini previsti dalla legge) occorre presentare prima una domanda amministrativa all’ente competente ad erogarla; ma questo sia prima sia dopo il 2003; ed anche da questo punto di vista non c’è differenza alcuna tra prima e dopo la riforma del 2003.
In conclusione: la domanda all’INAIL è sempre stata prevista (nulla è cambiato sul punto); la domanda all’INPS (in caso di risposta negativa INAIL) non era prevista espressamente, in caso di risposta negativa dell’INAIL, ma la sua necessità discende dai principi generali che regolano l’azione nei confronti dell’Istituto..
La tesi della liquidazione parziale in base a domanda già presentata è fondata su presupposti sbagliati ed inesistenti quando all’INPS (o peggio ancora all’INAIL) non sia stato mai richiesto l’aumento per l’amianto; e l’INPS giammai avrebbe potuto provvedere d’ufficio, senza che fosse stata presentata la domanda per avviare il procedimento previsto dalle circolari in base alla legge.
La decadenza dall’azione non può mai decorrere prima che fosse stata presentata la domanda amministrativa su quel diritto ( autonomo o accessorio che sia, se legato a specifici presupposti); diversamente, la tesi che fa decorrere la deca

References: art. 38
 art. 6
 art.47
 art. 7
 art. 46
 sentenza