Source: http://composi.info/consejo-de-estado-v6.html
Timestamp: 2020-02-26 21:42:22+00:00

Document:
CONTRATO ESTATAL - Adición / ADICIÓN DE CONTRATO - Concepto
Solamente habrá verdadera “adición” a un contrato cuando se agrega al alcance físico inicial del contrato algo nuevo, es decir, cuando existe una verdadera ampliación del objeto contractual, y no cuando solamente se realiza un simple ajuste del valor estimado inicialmente del contrato, en razón a que el cálculo de cantidades de obra estimada en el momento de celebrar el contrato no fue adecuada; en otros términos, los mayores valores en el contrato no se presentan debido a mayores cantidades de obra por cambios introducidos al alcance físico de las metas determinadas en el objeto del contrato, sino que esas mayores cantidades de obra surgen de una deficiente estimación inicial de las cantidades de obra requeridas para la ejecución de todo el objeto descrito en el contrato.
NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 2534 de 5 de agosto de 2002.
CONTRATO DE OBRA - Presupuestos para que proceda la adición / ADICIÓN DEL CONTRATO - Prohibición de ejecutarla por encima del 50 porciento del valor inicial / CONTRATO ADICIONAL - Límites / URGENCIA MANIFIESTA - Requisitos de procedencia / CONTRATACIÓN DIRECTA - Presupuestos para que proceda por urgencia manifiesta / RESPONSABILIDAD DE CONSULTOR - Deficiencia del diseño de proyecto
No se requiere la celebración de contrato adicional en los contratos de obra por precios unitarios cuando lo que varía no es el objeto del contrato sino la estimación inicial de las cantidades de obra y, como consecuencia del aumento en las mismas, el valor final del contrato aumenta. Por ello, debe ejecutarse el contrato hasta su culminación y la administración debe realizar el manejo presupuestal requerido para atender sus propias obligaciones derivadas de la forma de contratación adoptada y pagar oportunamente al contratista la ejecución de la obra. Solamente cuando se dan los supuestos de la ley es posible utilizar la figura de la contratación directa por urgencia manifiesta; no toda hipótesis en la cual la administración requiere satisfacer sus necesidades justifica la utilización de este procedimiento excepcional. En los casos en que las deficiencias de los diseños de un proyecto provengan de culpa del consultor o asesor, debe darse aplicación a las disposiciones de los artículos 53 y siguientes de la ley 80 de 1993.
NOTA DE RELATORIA: Sentencias 3886 de 6 de agosto de 1987 y 7625 de 6 de septiembre de 1995, Sección Tercera, Conceptos 677 de 24 de marzo de 1995; 1121 de 26 de agosto de 1998 y 1073 de 28 de enero de 1998, Sala de Consulta. Autorizada la publicación con oficio 2534 de 5 de agosto de 2002.
Bogotá D. C., julio diez y ocho ( 18 ) de dos mil dos ( 2002 )
Radicación número: 1439
Referencia: Contratos Estatales de Obra. Adición del Contrato y Contratos Adicionales: límites.
El Señor Ministro del Interior, a solicitud del Alcalde del municipio de Envigado (Antioquia), formuló consulta ante esta Sala, a fin de conocer la posibilidad legal de adicionar un contrato de obra en más del 50% de su valor inicial. A tal fin formuló las siguientes preguntas:
Es viable jurídicamente adicionar un contrato en más de un cincuenta por ciento (50%) del valor inicial?
En el evento de no ser posible la adición por encima del 50%, podría a la luz del artículo 42 de la ley 80 ante la urgencia manifiesta de la continuidad del contrato y la prestación del servicio público que se presta con la ejecución de la obra, el cual se vería afectado al tener que acudir a los procedimientos de selección o concurso públicos de las obras faltantes, se podría acudir para la contratación de dichas obras que exceden el 50% de adición a la figura de la contratación directa por urgencia manifiesta sin por ello incurrir en conductas al margen de la legalidad?
“Es importante aclarar que la obra contratada tienen el carácter de prioritario y representa para la comunidad un paso fundamental para su vida social y económica, por lo que su no continuidad de ejecución inmediata y completa ocasiona no solo grandes riesgos de daño de las obras ya ejecutadas, sino que afecta en forma directa a la comunidad beneficiaria de la misma, a más de generarse mayores costos por paralización de obras mientras convoca para un nuevo contrato previo proceso licitatorio a fin de contratar las obras necesarias para su terminación y que no se podrían ejecutar por haberse copado el límite fijado en el artículo 40 de la Ley 80 para la adición del contrato actualmente en ejecución. Por tanto dicha situación no beneficiará ni a la entidad contratante, ni a la comunidad como tampoco a la misma obra.
“Ahora bien de no adicionarse (sic) contrato en el valor que se requiere para la terminación de las obras, que como dijimos supera el porcentaje superior establecido en el artículo 40 de la Ley 80, éste (sic) hecho conduciría necesariamente a la liquidación del contrato actualmente en ejecución, antes de su terminación, es decir, en el estado en que se encuentre cuando se cope el límite de adición establecido en dicha disposición, dando pié a el (sic) Contratista a efectuar reclamaciones pertinentes, a los que habría que sumar los costos de una nueva licitación, todo lo cual se podría contener con la continuidad del contrato por parte del contratista que viene ejecutando el contrato hasta su terminación.
“Fuera de lo anterior y teniendo en cuenta las características de la obra dado su alta tecnología en materia de la responsabilidad por la estabilidad de la misma, se hace necesario unificar dicha responsabilidad, la que no se daría en el evento de tener que licitar y contratar parte de la misma con otro contratista, lo que daría lugar, en evento de un siniestro, a la gran dificultad de señalar una culpa compartida imputando responsabilidades y recurriendo a la reparación del daño en forma fraccionada”.
1. Adición de un contrato, celebración de contratos adicionales.- concepto.-utilización.
“Parágrafo. (...). Los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado éste en salarios mínimos legales mensuales.”.
“Artículo 13: DE LA NORMATIVIDAD APLICABLE A LOS CONTRATOS ESTATALES. Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2° del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias de particularmente reguladas en esta ley (…)”.
“Artículo 40: DEL CONTENIDO DEL CONTRATO ESTATAL. Las estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza.
“Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requiera el cumplimiento de los fines estatales.
“En los contratos que celebren las entidades estatales podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, siempre que no sea contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y a los principios y finalidades de esta ley y a los de la buena administración
De esta manera, es fácil establecer, siguiendo las disposiciones del código civil1, que es de la esencia del contrato de obra el acuerdo sobre el objeto del contrato y sobre el precio, sólo que sobre éste se puede utilizar el sistema de determinarlo totalmente desde el comienzo, caso del precio global, o de hacerlo determinable, en los demás eventos (precios unitarios, administración delegada y reembolso de gastos).
En todas las modalidades de contratación de obra es muy importante la inclusión de la cláusula sobre el valor del contrato2; sin embargo, según se trate de una u otra modalidad de contratación, esta cláusula tiene una función o importancia distinta. En efecto, en el contrato por precio global, el valor establecido en la cláusula de valor es vinculante y genera, por lo mismo, obligaciones mutuas pues señala la contraprestación a que tiene derecho el contratista por su trabajo pero, a su vez, señala para él la obligación de ejecutar la totalidad de la obra por ese precio. Es por lo mismo, una cláusula que señala el verdadero valor total del contrato, pues el contrato se celebró a precio determinado.
Es preciso, entonces, entender que solamente habrá verdadera “adición” a un contrato3 cuando se agrega al alcance físico inicial del contrato algo nuevo, es decir, cuando existe una verdadera ampliación del objeto contractual, y no cuando solamente se realiza un simple ajuste del valor estimado inicialmente del contrato, en razón a que el cálculo de cantidades de obra estimada en el momento de celebrar el contrato no fue adecuada; en otros términos, los mayores valores en el contrato no se presentan debido a mayores cantidades de obra por cambios introducidos al alcance físico de las metas determinadas en el objeto del contrato, sino que esas mayores cantidades de obra surgen de una deficiente estimación inicial de las cantidades de obra requeridas para la ejecución de todo el objeto descrito en el contrato.
No se puede establecer a ciencia cierta del relato hecho en la consulta, si para desarrollar el objeto del contrato es preciso cambiar ítems del contrato o si sólo se presenta una variación en las cantidades de obra; pero, como se expresa que “(…) presentan inconsistencias de carácter técnico respecto al diseño estructural y de algunos cálculos (…)”, la Sala entiende que lo que se presentó en el contrato objeto de la consulta fue una deficiente valoración o cálculo de las cantidades de obra requeridas para construir la estructura del proyecto, con la solidez requerida para garantizar su “estabilidad y seguridad de la obra contratada”.
"La norma merece una reflexión adicional. Existen eventos en los que puede determinarse con una gran precisión las unidades o cantidades de obra que se van a ejecutar; pero existen otros, como sucedió en el caso subjudice, en los que el estimativo hecho de los distintos items apenas es aproximado y para fines más que todo fiscales, y donde es fácil que se queden items sin indicar y obviamente sin valorar. No puede olvidarse que la obligación del contratista es de resultado, con una finalidad comprensiva: "Las obras necesarias para la construcción de la carretera X".
“De esta salvedad se destacan los siguientes apartes que la Sala prohíja:
La contratación entendida como un instrumento para alcanzar los fines estatales y satisfacer el interés público, hace que la administración se encuentre facultada para modificar los diseños y estudios previstos inicialmente para la ejecución de una obra pública, cuando éstos adolezcan de errores o sean insuficientes o inadecuados, independientemente de la responsabilidad que ello pueda generar.4
Al respecto esta Corporación, en Sentencia de la Sección Tercera, proferida el 6 de septiembre de 1995, expediente No. 7625, dijo:
“(...) para el sentenciador resulta incuestionable que la mayor cantidad de obras y las obras adicionales a que se ha hecho referencia, indispensables en el desarrollo del contrato, fueron ordenadas por la administración en ejercicio del IUS VARIANDI que ella tiene como poder, y al cual no pudo el contratista, resistir. Si en el caso en comento y como lo dice el Vicepresidente de Telecomunicaciones Rurales de la Empresa, LAS OBRAS ADICIONALES FUERON INDISPENSABLES PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LOS EDIFICIOS DE ESAS LOCALIDADES, que sentido tenía ordenar las cosas mal para que quedaran definitivamente mal? Estas situaciones son las que llevan al profesor EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA a señalar:
“Límites en este sentido no existen ni pueden existir, porque las exigencias del interés público, el servicio a la comunidad, no pueden quedar comprometidos por el error inicial de la administración contratante o por un cambio en las circunstancias originariamente tenidas en cuenta en el momento de contratar. El interés general debe prevalecer en todo caso y en cualesquiera circunstancias, porque, de otro modo, SERIA LA PROPIA COMUNIDAD LA QUE HABRIA DE PADECER LAS CONSECUENCIAS. OBLIGAR A LA COMUNIDAD A SOPORTAR UNA CARRETERA, UN PUERTO O UN EMBALSE MAL PLANTEADO AB INITIO, INÚTILES O INEFICACES DESDE SU MISMA CONCEPCIÓN, POR UN SIMPLE RESPETO AL CONTRATUS LEX NO TENDRÍA SENTIDO. AL SERVICIO DEL INTERES PUBLICO Y DE SUS CONCRETAS E INSOSLAYABLES EXIGENCIAS, EL IUS VARIANDI DE LA ADMINISTRACIÓN CONTRATANTE ES ILIMITADO EN EXTENSIÓN O INTENSIDAD YA QUE EL INTERES PUBLICO PRIMA SOBRE CUALQUIER OTRA CONSIDERACIÓN. (Curso De Derecho Administrativo, Tomo I, Cuarta Edición, Civitas, pag. 675. Subrayas de la Sala.)”.
De lo anterior resulta claro que es un deber de la administración ordenar las modificaciones necesarias para responder por la buena ejecución de los trabajos y el logro del fin perseguido con la contratación; es un imperativo de su gestión, al cual no puede sustraerse so pena de incurrir en responsabilidad por omisión, pues iría en contra de lo previsto en el artículo 3 de la ley 80 de 1993 5. Desde luego que si las modificaciones requeridas implican adiciones en el alcance del objeto contractual o exigen la creación de nuevos ítems de contrato o variación en los precios unitarios, tales modificaciones deberán recogerse en un contrato adicional; si ellas solo exigen modificaciones de diseño o de cantidades de obra simplemente, no será necesario suscribir un contrato adicional y bastará, entonces, el acuerdo entre las partes.
Sobre este particular, el profesor Roberto Dromi manifiesta que si bien es cierto el contratista debe ejecutar la obra conforme al proyecto, pliegos y demás documentos que integren el contrato, también lo es, que
“si durante la ejecución de los trabajos advierte un error técnico en el proyecto, el contratista debe informarlo para dejar a salvo su responsabilidad, si se ordena proseguirlos por la inspección de obra.”.6 .
“Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso públicos. (...)”.
Esta Corporación y, en particular la Sala de Consulta, se ha ocupado de estudiar en que casos o situaciones procede la declaratoria de urgencia manifiesta de que trata el artículo citado. Es así como, en concepto proferido el 24 de marzo de 1995, expuso:
Cuando se amenace la continuidad del servicio
“El literal a), es amplio y genérico, lo que hace necesario precisar que esta situación debe ser invocada en casos de amenaza real de paralización de un servicio, no simplemente cuando la entidad pública pretenda adquirir bienes y servicios que, en estricto rigor, no son necesarios para la continuidad del mismo. En cuanto a los eventos descritos en los literales b) y c), son claros y no existe motivo de duda.”.
En el mismo sentido, la Corte Constitucional, al estudiar la constitucionalidad del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-949/01, señaló:
“No encuentra la Corte reparo alguno de constitucionalidad a la declaración administrativa de urgencia manifiesta regulada en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, puesto que constituye una justificada excepción a los procedimientos reglados de selección objetiva si se tiene en cuenta que su aplicación se encuentra sujeta a la existencia de situaciones evidentes de calamidad pública o desastre que afecten de manera inminente la prestación de un servicio, que son circunstancias que por su propia naturaleza hacen imposible acudir al tramite de escogencia reglada del contratista.”
No existe realmente una situación que amenace la prestación del servicio o la ejecución de la obra, pues jurídicamente, no es viable proceder, so pretexto de la aplicación del articulo 40 de la ley 80 de 1993, a la terminación del contrato actualmente vigente, y generar artificialmente, una situación que amenace la estabilidad de la obra ejecutada a la fecha.
Por el contrario, como se explicó anteriormente, la administración municipal se encuentra frente a una situación derivada de la naturaleza misma de un contrato suscrito bajo el sistema de precios unitarios o valor determinable, cuya solución depende directamente de ésta. No se trata, entonces, de una situación excepcional que habilite la declaración de urgencia manifiesta. 7
El artículo 48, numeral 33, de la ley 734 de 2002 , sancionada en el mes de febrero, dispone al respecto:
“33.- Aplicar la urgencia manifiesta para la celebración de los contratos sin existir las causales previstas en la ley.
A partir de la afirmación realizada en la consulta, según la cual, “luego de contratada la obra y estando en ejecución la misma se detectó que los diseños del proyecto, los cuales a su vez fueron contratados por la Administración previamente a la apertura de la licitación, presentan inconsistencias de carácter técnico respecto al diseño estructural y de algunos cálculos, lo que demanda la revisión de los mismos, dando como resultado que dichos diseños no garantizan la estabilidad y seguridad de la obra contratada(...).”, la Sala considera necesario manifestar, que no debe escapar al análisis de este caso, el tema de la responsabilidad que le podría caber a los consultores y/o asesores que participaron en el diseño de la obra pública.
“De la responsabilidad de los consultores, interventores y asesores. Los consultores, interventores y asesores externos responderán civil y penalmente tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de consultoría, interventoría o asesoría, como por los hechos u omisiones que les fueren imputables y que causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan funciones de consultoría, interventoría o asesoría.”.
Sobre el particular, en sentencia No.10315 del 28 de agosto de 1997, de la Sección Tercera dijo esta Corporación respecto de la responsabilidad de un asesor diseñador de proyectos:
No se requiere la celebración de contrato adicional en los contratos de obra por precios unitarios cuando lo que varía no es el objeto del contrato sino la estimación inicial de las cantidades de obra y, como consecuencia del aumento en las mismas, el valor final del contrato aumenta. Por ello, debe ejecutarse el contrato hasta su culminación y la administración debe realizar el manejo presupuestal requerido para atender sus propias obligaciones derivadas de la forma de contratación adoptada y pagar oportunamente al contratista la ejecución de la obra.
Solamente cuando se dan los supuestos de la ley es posible utilizar la figura de la contratación directa por urgencia manifiesta; no toda hipótesis en la cual la administración requiere satisfacer sus necesidades justifica la utilización de este procedimiento excepcional.
En los casos en que las deficiencias de los diseños de un proyecto provengan de culpa del consultor o asesor, debe darse aplicación a las disposiciones de los artículos 53 y siguientes de la ley 80 de 1.993.
SUSANA MONTES DE ECHEVERRI FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE
1 Artículo 1.501: “ Se distinguen en cada contrato las cosas que son de la esencia, las que son de su naturaleza, y las puramente accidentales. Son de la esencia de un contrato aquellas cosas sin las cuales, o no produce efecto alguno, o degenera en otro contrato diferente; son de la naturaleza de un contrato las que no siendo esenciales en él, se entienden pertenecerle, sin necesidad de una cláusula especial; y son accidentales a un contrato aquellas que ni esencial ni naturalmente le pertenecen, y que se le agregan por medio de cláusulas especiales”.
2 Sobre este mismo tema y el papel que cumple la cláusula relacionada con el valor dentro de los contratos, ésta Sala se pronunció en Consulta de fecha 26 de agosto de 1.998, Radicación N°1121
3 En igual sentido ésta Sala emitió su concepto en consulta N° 1121 de fecha 26 de agosto de 1.998.
4 DROMI ROBERTO. DERECHO ADMINISTRATIVO.- EDICIÓN 5ª. Pag. 348. “El principio de mutabilidad de los contratos administrativos es una consecuencia impuesta por finalidades del interés público, dado que con ellos se tiende a lograr una más eficiente realización de la”justicia distributiva. (...) las modificaciones en el contrato pueden traducirse tanto en aumento (adicionales) como en una disminución (reducciones) de las prestaciones .”.
5 “Art.3º.De los fines de la contratación estatal. Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ella en la consecución de dichos fines. Los particulares por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que, además de la obtención de utilidades cuya protección garantiza el Estado, colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones.” (Negrilla fuera de texto).
6DERECHO ADMINISTRATIVO. ROBERTO DROMI. Ediciones Ciudad Argentina. Edición 5ª. Pág.394-395
7 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil.. 28/01/98 expediente 1.073

References: artículo 42
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 48
 Artículo 1