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⭐Gestão da Limpeza Urbana Um investimento para o futuro das cidades
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Eduarda Duarte Marreiro
1 Gestão da Limpeza Urbana Um investimento para o futuro das cidades Abril de 20102 Gestão da Limpeza Urbana Um investimento para o futuro das cidades Apresentação A PricewaterhouseCoopers, para melhor atender às necessidades de seus clientes, opera com uma estrutura segregada em duas dimensões. A primeira agrupa diversas competências (auditoria, contabilidade, finanças, tributos, legal, organizacional, tecnologia, processos, sustentabilidade etc.) em três unidades de negócios: Auditoria, Consultoria Tributária e Legal e Consultoria de Gestão, distribuídos em 16 escritórios pelo País. A segunda está orientada para o conhecimento sobre a operação dos diversos segmentos de negócios e setores econômicos, nos quais as atividades econômicas fazem interface com questões socioambientais, econômicas e de sustentabilidade. Nesse contexto, mantemos um grupo de profissionais com grande experiência nas competências de sua especialização, que são aplicadas nas questões de sustentabilidade, buscando abranger todas as dimensões do tema, como controles, processos, auditorias, aspectos financeiros e legais, due diligence etc. Sob contratação do Sindicato das Empresas de Limpeza Urbana no Estado de São Paulo - SELUR e da Associação Brasileira de Resíduos Sólidos e Limpeza Pública - ABLP, a PricewaterhouseCoopers constituiu um grupo de trabalho que, desde dezembro de 2008, vem estudando as principais questões para o desenvolvimento sustentável desse setor, a fim de identificar os componentes e os incentivos que possam, de forma consistente, promover a otimização dos modelos de gestão pública relacionada à limpeza urbana em 14 cidades, levando em consideração os principais mecanismos que contribuem para a eficiência e eficácia. Esse grupo de trabalho é composto pelos seguintes profissionais do quadro permanente da PricewaterhouseCoopers: Rogério Gollo sócio responsável por soluções em sustentabilidade para América Latina Carlos Rossin gerente executivo responsável pela área de Sustentabilidade Heloisa Pizzo consultora jurídica em sustentabilidade Marta Braconi consultora técnica em sustentabilidade Alexandre Paris supervisor da área de Sustentabilidade Os recursos aplicados, as estruturas legais/institucionais e o modelo de interação entre o governo local e a prestadora dos serviços de limpeza, bem como as consequências na percepção das principais partes interessadas, serão os temas abordados no estudo.3 Índice Introdução...4 Sumário executivo Aspectos gerais da limpeza urbana nas cidades brasileiras...7 Regulamentações... 7 Formas de arrecadação aplicáveis... 9 Prestação de serviços e tabelas comparativas...11 Orçamento municipal Cenário nacional...17 São Paulo Rio de Janeiro Brasília - DF Belo Horizonte Salvador Goiânia Cenário internacional...26 Londres Roma Tóquio Cidade do México Nova Iorque Paris Buenos Aires Barcelona Percepção das principais partes interessadas...50 Considerações finais...52 Bibliografia...564 Introdução O trabalho de identificação e avaliação de possíveis obstáculos e oportunidades foi conduzido em linha com os conceitos e as práticas de sustentabilidade, sobretudo por tratar-se de um setor essencial ao bem público. Com base nessa premissa, entendemos que um dos princípios fundamentais em questão é a assertividade dos dados e das informações obtidas, o que se tem a partir de um planejamento eficaz. O principal objetivo do estudo é apresentar modelos de gestão pública relacionados à limpeza urbana em grandes cidades, tomando como referência seis capitais brasileiras e oito internacionais que figuram entre as principais economias globais. Na análise desses modelos, foram levados em consideração os principais mecanismos que contribuem para a eficiência e eficácia do setor de limpeza pública. Os recursos aplicados, as estruturas legais/ institucionais e o modelo de interação entre o governo local e a prestadora dos serviços de limpeza, bem como as consequências na percepção das principais partes interessadas, são os temas abordados no presente estudo. Na pesquisa bibliográfica realizada, pode-se notar a falta de parâmetros de referência, como qualidade, contratação e escopo dos serviços realizados. Tal fato deve-se à escassez de informações oficiais dessa natureza, que, muito embora sejam de interesse público, carecem ainda de levantamento e divulgação eficaz pelos órgãos que as controlam. Assim, o presente estudo procurou alcançar uma parametrização de critérios para comparação entre os sistemas de gestão de resíduos sólidos urbanos das cidades pesquisadas, em detrimento das limitações dos próprios sistemas, especialmente por ter sua base de dados advindas de fontes oficiais. O presente estudo aborda os resíduos de responsabilidade municipal. O município detém a responsabilidade pela coleta e destinação final dos resíduos urbanos, sejam aqueles decorrentes de residências sejam de qualquer outra atividade que gere resíduos com características domiciliares, bem como os resíduos originados da limpeza pública urbana. Em geral, a responsabilidade pela geração dos demais tipos de resíduos é do próprio gerador. A tabela 1 apresenta os responsáveis por tipo de resíduo. Tipos de resíduos Domiciliar Comercial* Público Serviços de Saúde Industrial* Portos, aeroportos, terminais ferroviários e rodoviários Agrícola Entulho (construção civil)* Responsabilidades Município Município Município Gerador Gerador Gerador Gerador Gerador Tabela 1 - Responsabilidade por tipo de resíduo * O município é corresponsável por pequenas quantidades. A quantidade máxima de resíduo varia de acordo com a legislação local. 4 Gestão da Limpeza Urbana Um investimento para o futuro das cidades5 Resíduos sólidos urbanos são gerados por domicílios, estabelecimentos comerciais, prestadores de serviços públicos de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, que, por sua natureza ou composição, tenham as mesmas características dos gerados nos domicílios. Segundo o Manual de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos, elaborado em 2001 pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM) e Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República (SEDU/ PR), nas atividades de limpeza urbana, os tipos doméstico e comercial constituem o chamado resíduo domiciliar, que, somado ao resíduo público, representam a maior parcela dos resíduos sólidos produzidos nas cidades. Os resíduos públicos são aqueles presentes nos logradouros públicos, em geral resultantes da natureza, como folhas, galhadas, poeira, terra e areia; aqueles descartados de maneira irregular e indevida pela população, como entulho, bens considerados inservíveis, papéis, restos de embalagens e alimentos, e os descartados de forma regular, nas lixeiras públicas. O grupo de lixo comercial, assim como os entulhos de obras, pode ser dividido em subgrupos chamados de pequenos geradores e grandes geradores. O regulamento de limpeza urbana dos municípios poderá definir precisamente os subgrupos de pequenos e grandes geradores. Pode-se adotar como parâmetro: Pequeno Gerador de Resíduos Comerciais é o estabelecimento que gera até 120 litros de lixo por dia. Grande Gerador de Resíduos Comerciais é o estabelecimento que gera um volume de resíduos superior a esse limite. Analogamente, pequeno gerador de entulho de obras é a pessoa física ou jurídica que gera até kg ou 50 sacos de 30 litros por dia, ao passo que grande gerador de entulho é aquele que gera um volume diário superior a este. Geralmente, o limite estabelecido na definição de pequenos e grandes geradores de lixo deve corresponder à quantidade média de resíduos gerados diariamente em uma residência particular com cinco moradores. A indústria da construção civil é a que mais explora recursos naturais e a que mais gera resíduos. No Brasil, a tecnologia construtiva normalmente aplicada favorece o desperdício na execução das novas edificações. Enquanto em países desenvolvidos a média de resíduos proveniente de novas edificações se encontra abaixo de 100 kg/m 2, no Brasil esse índice gira em torno de 300 kg/m 2 edificados. Em termos quantitativos, esse material corresponde a aproximadamente 50% da quantidade em peso de resíduos sólidos urbanos coletados em cidades com mais de 500 mil habitantes de diferentes países, inclusive o Brasil. Em termos de composição, os resíduos da construção civil são uma mistura de materiais inertes, como concreto, argamassa, madeira, plásticos, papelão, vidros, metais, cerâmica e terra. SELUR ABLP PricewaterhouseCoopers 56 Sumário executivo Globalmente, a busca pela sustentabilidade urbana é um desafio enfrentado por grande parte dos países. Sustentabilidade é um termo que compreende o equilíbrio entre aspectos econômicos, sociais e ambientais para criar valor a longo prazo para a sociedade, para os negócios, seus colaboradores e acionistas. O gerenciamento dos resíduos sólidos produzidos pela sociedade faz parte desse contexto e tem importância fundamental dado o impacto que causa ao meio ambiente se feito de maneira inadequada. Nos grandes centros urbanos, a geração de resíduos sólidos urbanos mostra-se em uma taxa superior ao crescimento populacional, e milhares de toneladas de lixo são despejadas diariamente em lixões ou aterros sanitários, fazendo com que a necessidade de investimentos no setor aumente progressivamente. Diante dessa realidade, a ampliação dos serviços de gerenciamento de resíduos sólidos é uma característica inerente ao processo de urbanização, estando presente em praticamente todos os países. É notadamente importante a participação e a coresponsabilização de diversos atores na gestão de resíduos sólidos, no pagamento pelo serviço de limpeza urbana, na valorização da reciclagem e na promoção de ações educativas para mudanças de valores e hábitos da sociedade para uma gestão integrada, descentralizada e compartilhada. Um dos elementos centrais na gestão dos resíduos sólidos é a quantidade de recurso destinada a essa atividade. No Brasil, a cobrança pelos serviços de coleta e tratamento dos resíduos sólidos ainda é pouco discutida. No entanto, a cobrança, se corretamente aplicada, além de ser uma forma legal de possibilitar a sustentabilidade do sistema de limpeza urbana ainda contribui para um sistema de consumo mais consciente. Dessa forma, o presente estudo visa analisar os componentes e os incentivos atuais da gestão pública relacionada à limpeza urbana em 14 metrópoles levando em consideração os principais mecanismos do sistema, de forma a fomentar a discussão à respeito da gestão destes serviços nas cidades nacionais. Os recursos aplicados, as estruturas legais/ institucionais e o modelo de interação entre o governo local e a prestadora dos serviços de limpeza, bem como as consequências na percepção das principais partes interessadas, são os temas abordados no estudo. 6 Gestão da Limpeza Urbana Um investimento para o futuro das cidades7 1. Aspectos gerais da limpeza urbana nas cidades brasileiras Regulamentações Existe, no Brasil, uma coleção numerosa de leis, decretos, resoluções e normas que evidenciam enorme preocupação com o meio ambiente e, especificamente com a questão da limpeza urbana, há ainda iniciativas do Legislativo municipal nas leis orgânicas e demais instrumentos legais locais. Em se tratando do tema as Resoluções CONAMA e normas técnicas da Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT devem ser consideradas como um importante marco legal de âmbito federal, uma vez que regularam itens como: Coleta seletiva - Resolução CONAMA nº 275/2001; Resíduos do Serviço de Saúde - Resolução CONAMA nº 358/2005; Resíduos da construção civil - Resolução CONAMA nº 307/2002; Óleo lubrificante - Resolução CONAMA nº 362/2005; Pneus - Resolução CONAMA nº 258/99; Pilhas e baterias - Resolução CONAMA nº 257/1999; Resíduos sólidos - Classificação NBR ; e Aterros sanitários de resíduos sólidos urbanos - NBR e NBR 843. A Constituição Federal de 1988 tem papel fundamental na gestão da limpeza urbana, uma vez que elevou o município à categoria de ente político, podendo ele legislar, prestar serviços, instituir e cobrar os próprios tributos, além de eleger prefeito e vereadores. Além disso, os municípios têm a competência comum - do artigo 23, incisos VI e VII - de proteger o meio ambiente, combater a poluição e preservar as florestas, a fauna e a flora. O artigo 30 lhes permite legislar sobre interesse local, logo elaborar leis de política municipal de meio ambiente, suplementar às legislações de âmbito federal e estadual. Confere-lhes ainda competência exclusiva para legislar sobre ordenamento territorial, mediante planejamento e uso do solo. O artigo 225 da Constituição Federal reforça que o município tem o dever de proteger o meio ambiente, uma vez que impõe ao poder público (União, Estado e Município) e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Deste modo, o Município pode legislar sobre proteção ambiental e exercer o poder de polícia administrativa. Ainda com relação às regulamentações de âmbito federal, dois importantes diplomas devem ser considerados: Lei nº /2007 do Saneamento Básico No início de 2007, foi promulgada a Lei de Saneamento Básico, depois de muito debate entre as empresas do setor, os governos federal, estadual e municipal, bem como representantes da sociedade civil. A Lei nº /07 conceituou saneamento básico como o conjunto de atividades compreendidas pelos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos e das águas pluviais. Além da definição mais ampla de saneamento, a lei também abre possibilidades para formação de parcerias, consórcios e sociedades entre as companhias prestadoras de serviços. Foi a primeira vez em que o serviço de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos foi considerado como um serviço de saneamento básico. A lei determina ainda a elaboração de um plano de investimentos em saneamento em âmbito municipal, juntamente com a empresa prestadora dos serviços. Com o maior planejamento, também deverá seguir maior cuidado com a supervisão do cumprimento dos termos do contrato, para isso um órgão supervisor deve ser criado pelos municípios. Por não determinar prazo-limite para a adoção dos requisitos exigidos na lei, sua aprovação foi seguida de discussões entre o Governo Federal e as instituições representativas. Sem a definição dos prazos, a implementação da lei teria impactos diferenciados sobre os municípios. Aqueles municípios com contratos de serviços de saneamento com prazos longos de vencimento e outros que assumem eles próprios a prestação desses serviços teriam mais tempo para sua adequação ao novo marco regulatório. Contudo, a situação dos municípios com contratos vencidos, a vencer no curto prazo ou então com contratos inadequados (sem valor jurídico) estariam proibidos, pela nova lei, de firmar novos acordos antes da adequação à Lei do Saneamento. SELUR ABLP PricewaterhouseCoopers 78 Além disso, a exigência de elaboração dos planos municipais também faria necessários esforços financeiros e jurídicos difíceis de serem realizados no curtíssimo prazo. Uma vez que a liberação dos recursos previstos pelo PAC (Plano de Aceleração do Crescimento) está vinculada ao cumprimento da Lei do Saneamento, correria o risco de o governo não conseguir atingir suas próprias metas de liberação de recursos para o saneamento. Diante dessas dificuldades, o Governo Federal definiu orientações e ajuda financeira para que os municípios pudessem elaborar seus projetos de investimento em saneamento. Em março de 2007, o Conselho das Cidades aprovou resolução definindo os prazos para elaboração dos planos de saneamento por estados e municípios. Então ficou decidido que, até 2008, o Governo Federal deveria concluir o Plano Nacional de Saneamento, contendo diretrizes para os governos estaduais e municipais. Estados e regiões teriam até 2009 e municípios até 2010 para a adequação. Nesse período de transição, o Conselho decidiu realizar, ainda no primeiro semestre de 2007, uma campanha de mobilização para elaborar planos de saneamento entre governadores e prefeitos. Com os ajustes à Lei do Saneamento, feitos mediante decreto complementar, espera-se criar as condições legais necessárias para aumentar a segurança dos investimentos e a transparência das relações entre as empresas prestadoras de serviço e os governos contratantes, ampliando assim o volume de recursos aplicados no setor, tanto pelo poder público como pela iniciativa privada. De acordo com a Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais (AESBE) de toda a população brasileira atendida por abastecimento de água, 76% é servida por companhias estaduais, 21% por municipais e 3% pelo setor privado. Projeto de Lei nº 1991/ Institui a Política Nacional de Resíduos Embora exista um vasto conjunto de regulamentações federais que disciplinam os resíduos sólidos no Brasil, distribuídas em leis, decretos, portarias, e resoluções, não existe uma lei federal que trate especificamente da gestão dos resíduos sólidos. Esse fato, além de dificultar a aplicação das normas legais já existentes, também cria considerável insegurança jurídica nos atos da administração pública e privada. Segundo o Ministério do Meio Ambiente, no ano 2000, cerca de 60% dos resíduos coletados foram depositados inadequadamente em lixões brasileiros; 17% em aterros controlados; e 13% em aterros sanitários. Em uma década, houve um aumento de cerca de 12% dos resíduos dispostos inadequadamente no solo. De acordo com os dados, os setores que mais geram resíduos atualmente no Brasil são a construção civil, a agricultura e a pecuária. Com o intuito de estabelecer uma diretriz federal, foi elaborado o Projeto de Lei n o 1991/2007 instituindo a Política Nacional de Resíduos Sólidos, ainda sujeito à apreciação do Plenário da Câmara dos Deputados e, que se aprovado, seguirá para o Senado. Conforme o texto do Projeto de Lei, o tratamento dos resíduos deve seguir os princípios estabelecidos pelas políticas nacionais de meio ambiente, educação ambiental, recursos hídricos, saneamento básico e saúde. A proposta proíbe o lançamento de lixo no solo, nos rios, a queima a céu aberto, bem como a importação de materiais que produzam rejeitos nocivos ao meio ambiente e à saúde pública, como pneus usados. Entre as diretrizes estabelecidas, destaca-se o consumo sustentável, a articulação entre as diferentes esferas do Poder Público e a inclusão social dos catadores de materiais recicláveis. Entre os instrumentos da Política Nacional de Resíduos Sólidos, destaca-se a chamada logística reversa, que atua como um dos principais impasses para a promulgação da lei, uma vez que acarreta mudanças drásticas nos padrões de consumo e em toda a logística da cadeia produtiva. Da mesma forma, o texto estabelece que a responsabilidade do gerador de resíduos sólidos só cessa quando estes forem reaproveitados em produtos, na forma de novos insumos, em seu ciclo ou em outro ciclo produtivo. Também disciplina a responsabilidade compartilhada do consumidor, do fabricante e do importador, de comerciantes, revendedores, e distribuidores de produtos, ou seja, a responsabilidade distribuída entre todos os participantes da cadeia de consumo. 8 Gestão da Limpeza Urbana Um investimento para o futuro das cidades9 Planejamento, implementação e fiscalização No Brasil, compete aos governos municipais planejar o formato e gerir o sistema de limpeza urbana. Já as empresas privadas contratadas devem se ater à execução do objeto do contrato. Neste sentido, a atividade de fiscalização deve ser incorporada no modelo de gestão adotado visando garantir sua efetividade como parte do processo de manutenção. Sob esta ótica o planejamento do sistema deveria prever um escopo claro, especificando a qualidade dos serviços a serem prestados e estruturas necessárias. Na grande parte das cidades nacionais analisadas o atual modelo gestão dos serviços de limpeza urbana está focado na sua implementação e fiscalização, enquanto o planejamento com uma visão de longo prazo ainda é pouco fomentado. A fiscalização sobre o munícipe usuário é deficiente e em geral consiste em verificar se os resíduos foram dispostos em local ou horário inadequados, fato que é dificilmente verificado na inspeção de rotina dos agentes que passam a agir através de denúncias e que dependem da infra estrutura disponibilizada por seus órgãos para verificarem o fato in loco. O flagrante é necessário para aplicação de penalidades, e em geral o valor das multas aplicadas aos munícipes usuários é baixo. A melhoria no sistema de fiscalização da limpeza urbana aliada a implantação de um eficiente sistema de educação ambiental além de coibirem as infrações, resultariam em significativa redução da poluição ambiental, e consequentemente em menos custos para o Estado, que deixaria de gastar com a limpeza urbana em todas as suas etapas, inclusive com os problemas causados pelo descarte incorreto de resíduos. Formas de arrecadação aplicáveis Antes de adentrarmos na discussão sobre as formas de arrecadação aplicáveis ao setor de limpeza urbana, devemos considerar o que já foi exposto sobre a competência dos municípios. O inciso I do artigo 30 da Constituição Federal determinou que estes são competentes a instituir e arrecadar tributos. Ainda em se tratando do texto constitucional, destacamos o seguinte artigo: Art A União, os Estados, O Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: I II Impostos; Taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição; e III Contribuição de Melhoria, decorrente de obras públicas.... 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos. Muito embora muitos municípios brasileiros remunerem, total ou parcialmente, os serviços de limpeza urbana mediante uma taxa, em geral cobrada na mesma guia do Imposto Predial e Territorial Urbano, existem dois pontos de atenção a serem observados na aplicação dessa cobrança. O primeiro deles se depreende do 2º, anteriormente mencionado, em que fica vedada a criação de taxas que tenham a mesma base de cálculo de impostos, ou seja, a tributação pela serviço de limpeza urbana não pode ter a mesma base de cálculo da área do imóvel (área construída ou área do terreno). O segundo ponto refere-se à natureza da taxa descrita no inciso II e, da mesma forma, disciplinou o Código Tributário Nacional em seu artigo 77 ao definir que a taxa será instituída em razão da utilização de serviços públicos específicos e divisíveis. O atual sistema de limpeza urbana não dispõe de um sistema de medição dos resíduos coletados, ficando impossibilitada a característica de divisão destes; mesmo que esse sistema existisse, ainda não seria aplicável ao lixo público recolhido nas ruas e nos logradouros uma vez que este tem natureza indivisível. SELUR ABLP PricewaterhouseCoopers 910 Dessa forma, para que a aplicação da taxa como forma de cobrança dos serviços de limpeza urbana seja juridicamente viável, esta necessita ter base de cálculo própria e seu valor deverá revelar divisibilidade entre os contribuintes em razão dos respectivos potenciais de uso. A divisibilidade então estaria caracterizada na possibilidade de medição isolada por usuário do serviço de coleta do lixo, o que justificaria, inclusive, a repartição das despesas da atividade entre os usuários, efetivos ou potenciais, em consonância com o quanto lhe fora ofertado. Pelos itens anteriormente mencionados, há intensa disputa jurisprudencial na aplicação das taxas de limpeza urbana; assim, sua cobrança vem sendo contestada em muitos municípios que passam a não ter como arrecadar recursos para cobrir os gastos dos serviços, que podem chegar algumas vezes até 15% do orçamento municipal. Em geral, os municípios que utilizam a taxa de resíduos sólidos domiciliares raramente conseguem custear 100% dos serviços com sua arrecadação, o que gera a necessidade de aportes complementares de recursos pelo Tesouro Municipal por meio do desvio de verbas orçamentárias de outros setores essenciais, exceto saúde e educação, para a execução dos serviços de coleta, limpeza de logradouros e destinação final dos resíduos. Embora em muitas localidades a cobrança pelos serviços de limpeza urbana seja, autorizada pela legislação municipal, segundo o Ministério das Cidades (2008), 40,1% dos municípios brasileiros não exercem esse direito, e aqueles em que a cobrança é efetuada, o valor médio da receita municipal arrecadada pelos serviços de limpeza urbana é de R$ 31,00 habitante ao ano. Outra forma de cobrança pelo serviço de limpeza urbana é a tarifa também chamada de preço público, que é um instituto típico de direito privado existente em uma relação de consumo, em que há a autonomia da vontade e a liberdade de contratar diferente da taxa. A tarifa não tem caráter compulsório, é cobrada somente dos usuários que utilizam efetivamente os serviços. As tarifas não são tributos, são fixadas mediante ato administrativo e relacionadas especificamente com a remuneração de serviços públicos prestados por instituições não integrantes da Administração direta. O impasse na aplicação de tarifas é que o serviço de limpeza pública engloba uma variedade de atividades de fruição obrigatória pelos particulares. Assim, os cortes comumente adotados no fornecimento de luz ou água, pela falta de pagamento da tarifa, não podem ser aplicados na coleta ou remoção de lixo. A falta de pagamento da taxa de coleta de lixo, por exemplo, não pode ser combatida com a suspensão do serviço e do atendimento ao contribuinte inadimplente, simplesmente porque o lixo de que ele dispõe para a coleta tem que ser recolhido de qualquer maneira por razões de saúde pública. Restam, assim, poucas formas de executar a cobrança. Embora a aplicação seja legalmente duvidosa, em alguns casos é adotada a inscrição do imóvel do devedor na dívida pública do município. Mesmo assim, esse ato tem pouco poder punitivo, porque apenas ameaça o devedor na ocasião da possível alienação do imóvel (IBAM e SEDU/PR, 2001). Considerando as limitações dos requisitos para aplicação de taxa ou tarifa, conclui-se que é difícil assegurar a sustentabilidade financeira por meio desses instrumentos; portanto, é preciso que as prefeituras garantam dotações orçamentárias que sustentem adequadamente o custeio e os investimentos do sistema. De outro modo, fica prejudicada a qualidade dos serviços prestados, o sistema de limpeza urbana não é modernizado e/ou evolui, pois não dispõe dos recursos necessários. É importante ainda ressaltar que a instituição de uma cobrança específica e eficiente pelos serviços de limpeza urbana não apenas garantiria a sustentabilidade financeira do setor, como também seria um modo de conscientizar a população para a necessidade de reduzir a geração e destinar de forma correta os resíduos. 10 Gestão da Limpeza Urbana Um investimento para o futuro das cidades11 Formas de contratação No Brasil, a grande maioria dos órgãos administrativos delega a execução do serviço de limpeza urbana a empresas privadas por meio do processo de licitação e posterior contratação pública, regulados pela Lei Federal nº 8.666/93. De acordo com o disposto no artigo 175 da Constituição Federal incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre mediante licitação, a prestação de serviços públicos, entre eles, a limpeza urbana. Segundo Celso Antônio Bandeira de Melo, concessão de serviço público é o instituto por meio do qual o Estado atribui o exercício de um serviço público a alguém que aceita prestá-lo em nome próprio, por sua conta e risco, nas condições fixadas e alteráveis unilateralmente pelo poder público, mas sob garantia contratual de um equilíbrio econômico-financeiro, remunerando-se pela própria exploração do serviço, em geral e basicamente cobradas diretamente dos usuários do serviço 1. Por sua vez, permissão é ato por meio do qual o Poder Público transfere a alguém o desempenho de um serviço de seu dever e proporciona a possibilidade de cobrança de tarifa dos usuários. Considerando que grande parte dos municípios exige nos contratos de concessão o investimento por parte das empresas privadas executoras na gestão dos serviços, como por exemplo na ampliação de aterros, na operação de estações de transbordo, e na compra e manutenção de caminhões entre outros, a contratação ou permissão de empresas privadas para execução do serviço de limpeza urbana permite viabilizar o alto investimento necessário no setor, não onerando o setor público no curto prazo. Prestação de serviços e tabelas comparativas A concorrência no segmento de coleta de lixo é maior quando comparada à de outras áreas de saneamento, como a rede de fornecimento de água e o de esgotamento sanitário. Esse cenário mais propício para a participação de outras empresas se deve ao fato de que os municípios nem sempre conseguem atender à demanda, principalmente em relação à construção civil que gera uma elevada quantidade de resíduos de obras e demolições. Dessa forma, considerando os conceitos e fatores previamente discutidos, a Tabela 3 apresenta um quadroresumo das informações das cidades nacionais selecionadas. 1- Curso de Direito Administrativo. 24a. ed., 2007, Editora Melhoramentos SELUR ABLP PricewaterhouseCoopers 1112 Cidades São Paulo Rio de Janeiro Brasília - DF Salvador Belo Horizonte Goiania População Urbana Área (km 2 ) Densidade da população PIB per capita (R$) Despesas totais** (R$) Despesas correntes** Receita total** (R$/ano) Receita corrente líquida** Receita de impostos** Cobrança por serviços de limpeza urbana Despesas com limpeza urbana (R$/ano) Arrecadação específica Arrecadação (R$/ano) Natureza jurídica do órgão municipal responsável pela limpeza urbana Quantidade coletada - RDO+RPU** (ton/ano) Percentual da população atendida segundo frequência (%) Não Sim Sim Sim Sim Não Agente Público Agente Privado Administração pública direta Sociedade de economia mista com administração pública Autarquia Empresa pública Autarquia Sociedade de economia mista com administração pública Agente Público Empresas privadas contratada 1 vez por semana 2 ou 3 vezes por semana Distância média da coleta desde o centro de massa até o descarregamento (km) Diária <15 >15 < ,3 <15 Tabela 2 - Informações referentes às cidades nacionais selecionadas para o estudo Fonte - Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento - SNIS, Ministério das Cidades, 2008 e Secretaria do Tesouro Nacional, Ministério da Fazenda, * Valor anual do total de despesas da administração pública municipal para a manutenção dos serviços públicos em geral, exceto despesas de capitais. ** Inclui despesas com serviço de coleta de resíduos domiciliares e públicos, resíduos hospitalares, varrição e demais serviços, como administração a unidades de processamento. 12 Gestão da Limpeza Urbana Um investimento para o futuro das cidades13 Cidades Despesas correntes** Orçamento municipal destinado a limpeza urbana Relação entre arrecadação específica e despesa com SLU Orçamento gasto com empresas terceirizadas Quantidade de lixo por habitante por ano (kg/ hab/ano) Custo por habitante ano (R$/hab/ ano) Brasília - DF ,7% 19,8% 53,2% 605,02 144,45 Salvador ,5% 20,7% 84,8% 253,31 84,99 Rio de Janeiro ,8% 110,0% 31,8% 456,56 81,18 Goiânia ,8% 0,0% 35,6% 368,65 75,80 São Paulo ,3% 0,0% 100,0% 351,41 73,63 Belo Horizonte ,0% 47,7% 53,1% 349,13 68,04 Tabela 3 - Principais indicadores comparativos entre as cidades nacionais Fonte: Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento - SNIS, Ministério das Cidades, ** Valor anual do total de despesas da administração pública municipal para a manutenção dos serviços públicos em geral, exceto despesas de capital (exemplos: investimentos em obras públicas, compra de materiais, inversões de capitais). De acordo com concepção de desenvolvimento sustentável estabelecida pela Agenda 21, reduzir e utilizar os resíduos e subprodutos que aparecem como tarefas fundamentais à sociedade atual. No caso do entulho de obra, os maiores desafios são: Reduzir o volume de entulho gerado, evitando a utilização dos escassos locais para sua disposição. Beneficiar a quantidade de entulho gerado, reutilizando-o no ciclo produtivo e diminuindo o consumo de energia e de recursos naturais. A seguir, a Tabela 4 apresenta mais informações sobre o gerenciamento de entulho nas cidades brasileiras selecionadas. Cidades Serviço executado pela prefeitura* Existência Cobrança Existência de empresa especializada Entulho Quantidade coletada pela prefeitura ou contratada (ton/dia) Quantidade coletada por empresa ou autônomo contratado pelo gerador (ton/dia) Quantidade coletada por outros agentes (ton/dia) São Paulo Sim Não Sim Rio de Janeiro Sim Não Sim Brasília - DF Não - Sim Salvador Sim Não Sim Belo Horizonte Sim Não Sim Goiânia Sim Não Sim Tabela 4 - Informações sobre entulho nas cidades nacionais selecionadas Fonte: Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento - SNIS, Ministério das Cidades, * Em cada município, incidirá uma regulamentação específica estabelecendo um limite a ser coletado. SELUR ABLP PricewaterhouseCoopers 1314 No Brasil, existem em operação cerca de nove unidades de beneficiamento de resíduos de construção implantadas a partir de 1991, sendo a experiência mais significativa a da prefeitura de Belo Horizonte que dispõe de duas usinas de reciclagem de entulho com capacidade para processar até 400 toneladas diárias. O grande problema do entulho está relacionado ao seu acondicionamento, pois os contêineres metálicos utilizados atrapalham a passagem de pedestres e/ou o trânsito, bem como o estacionamento de veículos. Além disso, o entulho de obra também consome muito espaço nos aterros, espaço esse que poderia ser utilizado para a destinação de outros tipos de resíduos não passíveis de reciclagem. Orçamento municipal O presente capítulo traz um comparativo quanto ao orçamento público contemplando o percentual destinado ao setor de limpeza urbana. Segundo estudo do IBAM e SEDU/PR, em muitos municípios brasileiros a limpeza urbana pode consumir até 15% do orçamento municipal. No caso das cidades selecionadas para o presente estudo, todas apresentam um percentual inferior a essa média. A Tabela 5 apresenta esses valores para os municípios selecionados, no qual o Distrito Federal se destaca pelo menor percentual e Salvador pelo maior, apesar de cobrir apenas 20,7% de suas despesas com a arrecadação do serviço. Cidades Brasília - DF Salvador Rio de Janeiro Goiânia São Paulo Belo Horizonte 4,7% 12,5% 6,8% 7,8% 5,3% 6,0% Tabela 5 - Percentual do orçamento municipal destinado à limpeza urbana Fonte: Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento - SNIS (2008). Com o advento da Constituição Federal de 1988, nosso País passou a reconhecer a saúde como um direito de todo o cidadão e um dever do Estado, garantida mediante políticas sociais e econômicas que visam à redução do risco de doença e de outros agravos, bem como mediante acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para sua promoção, proteção e recuperação. Dessa forma, todo ano uma parte do orçamento municipal é obrigatoriamente repassado à saúde. Desse modo, a execução da limpeza urbana, além de evitar problemas ambientais catastróficos, ainda evita a transmissão de diversas doenças causadas pela destinação e disposição inadequada dos resíduos como leptospirose, febre tifóide, dengue, giardíase e febre amarela. Por essa ótica, a limpeza urbana é muitas vezes questionada como uma questão de saúde pública passível de previsão orçamentária quer seja por meio de um percentual no orçamento reservado à saúde quer seja por meio específico. 14 Gestão da Limpeza Urbana Um investimento para o futuro das cidades15 Custo do serviço de limpeza urbana Os custos em limpeza urbana estão divididos entre coleta, varrição, tratamento e disposição final dos resíduos sólidos urbanos (RSU). Existem diversas variáveis que influenciam nesses custos, como o número de empregados, o valor dos salários, a abrangência do atendimento, a frequência, a logística, a reciclagem e a qualidade dos serviços prestados. Existem ainda questões culturais, como o consumismo, o desperdício e a falta de conscientização da população, que podem afetar diretamente esse valor. A Figura 1 apresenta uma comparação dos custos per capita dos serviços de limpeza urbana nas cidades selecionadas pelo estudo. Se considerado o valor médio, os municípios brasileiros apresentam valores significativamente inferiores às médias apresentadas pelas cidades internacionais analisadas. 1200, ,00 800,00 600,00 Média Internacional: 480,17 400,00 200,00 Média Brasil: 88,01 0,00 Tóquio Cidade Barcelona Roma Paris Nova do México Iorque Londres Buenos Aires Brasília - DF Salvador Rio de Janeiro Goiânia São Paulo Belo Horizonte Figura 1 - Gastos em RSU per capita (R$/habitante/ano) das cidades selecionadas pelo estudo Fonte: Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento - SNIS (2008). SELUR ABLP PricewaterhouseCoopers 1516 A cidade de Nova Iorque, por exemplo, é similar à São Paulo em relação à quantidade de trabalhadores por habitante apresentando respectivamente, um trabalhador para 800 habitantes em Nova Iorque e um trabalhador para aproximadamente habitantes em São Paulo. Os custos com limpeza urbana em Nova Iorque são três vezes maiores do que em São Paulo, porém devemos considerar que o valor do salário mínimo é superior assim como o valor econômico de sua moeda. Já Brasília apresenta o maior custo per capita em decorrência da longa distância a ser percorrida para atingir a maior parte da população. A Cidade do México, que apresenta desafios semelhantes à de São Paulo tanto em sua dimensão territorial como populacional apresenta, entretanto, um gasto no gerenciamento de resíduos sólidos sete vezes maior. Buenos Aires, outra cidade similar em comparação à cidade de São Paulo, também apresenta um gasto per capita duas vezes maior. 1200,00 800,00 700, ,00 600,00 Gastos per capita (R$/Hab/ano) 800,00 600,00 400,00 500,00 400,00 300,00 Quantidade per capita (kg/hab/ano) 200,00 200,00 100,00 0,00 Tóquio Cidade Barcelona Roma Paris Nova do México Iorque Londres Buenos Aires Brasília - DF Salvador Rio de Janeiro Goiânia São Paulo Belo Horizonte Gastos per capita (R$/Hab/ano) Quantidade de resíduo per capita (kg/hab/ano) Figura 2 - Comparação dos gastos per capita dos serviços de limpeza urbana nas cidades com a quantidade de resíduo per capita. Podemos observar através deste gráfico que as cidades internacionais produzem aproximadamente 20% mais de resíduo por habitante, porém gastão cerca de 5 vezes mais em limpeza urbana. Por exemplo, Tóquio gera cerca de 400 kg/hab/ano comparado a 350 kg/ hab/ano em São Paulo, porém investe 13 vezes mais por habitante respectivamente. 16 Gestão da Limpeza Urbana Um investimento para o futuro das cidades17 2. Cenário nacional São Paulo A cidade de São Paulo é composta por mais de dez milhões de habitantes e, com mais 38 municípios, forma a região metropolitana de São Paulo, constituindo a quarta maior conurbação urbana do mundo. É uma cidade que abrange uma área de aproximadamente km 2 e apresenta uma economia bastante desenvolvida, com PIB per capita de R$ ,00. Nas últimas duas décadas, o crescimento urbano evoluiu de forma diferenciada, ou seja, as áreas centrais registraram taxas negativas de crescimento, com redução da população já consolidada, enquanto as regiões da periferia estão constantemente recebendo novos habitantes. Esse fato agrava o desafio da gestão da limpeza urbana. São Paulo apresenta o maior custo (R$ 762 milhões no ano de 2006) e a geração absoluta de resíduos sólidos urbanos (3,65 milhões de toneladas ano), porém os indicadores de geração per capita/dia e de custo por tonelada estão muito próximos da média das cidades brasileiras selecionadas. A cidade apresenta o maior percentual (99%) de terceirização dos serviços de limpeza urbana. Em 2004, duas grandes empresas venceram a concorrência pública que assegurou a concessão dos serviços de coleta por 20 anos, podendo ser prorrogada por mais 20 anos, no valor de R$ 9,8 bilhões. Pelo contrato, as concessionárias são obrigadas a fazer investimentos de R$ 1 bilhão, em que R$ 457,5 milhões serão investidos nos primeiros cinco anos do contrato, e os demais previstos, ao longo do período de concessão. Essa é a primeira concessão em que o serviço de limpeza urbana não é pago por tonelada de resíduo coletado e tratado. As empresas concessionárias recebem uma tarifa fixa mensal e, consequentemente, faz com que não seja interessante ter maior quantidade de lixo produzida. A tonelagem de resíduos produzidos e as coletas são medidas somente para controle estatístico. Uma das concessionárias é responsável por atender à região Sudeste da capital paulista, que abrange 18 subprefeituras, da zona leste à zona sul, atendendo a uma população de 6,1 milhões de habitantes e cerca de 1,6 milhão de domicílios. A empresa coleta diariamente cerca de 6 mil toneladas de resíduos domiciliares e 50 toneladas de resíduos de serviços de saúde que são levados, em menor parte, para o aterro São João e Centro de Disposição de Resíduos (CDR) Pedreira, em Guarulhos. Por sua vez, a outra concessionária é responsável pela Região Noroeste da cidade, abrangendo 13 subprefeituras, atendendo a uma população de 4,2 milhões de habitantes e um total de 1,4 milhões de domicílios. A empresa informa que coleta 6 mil toneladas de resíduos domiciliares por dia que vão para um aterro sanitário em Caieiras. SELUR ABLP PricewaterhouseCoopers 1718 Remuneração dos serviços No ano de 2002, foi reinstituída a Taxa de Resíduos Sólidos Domiciliares - TRSD, popularmente conhecida como Taxa do Lixo, mediante a Lei nº A referida Lei trouxe uma série de inovações, como a definição do sistema de limpeza urbana em São Paulo, a remuneração do concessionário, a classificação do potencial de geração de resíduo por residência, o conceito de grandes geradores e a criação da AMLURB - Autoridade Municipal de Limpeza Urbana, que fiscalizaria todo o sistema estabelecido. A fração divisível dos serviços (coleta domiciliar) passou a ser custeada por meio da taxa de coleta domiciliar do lixo, a fração indivisível era custeada por outros tributos municipais. Todavia, a TRSD, como ficou conhecida, desde sua criação passou a ser alvo de questionamentos, bem como de indagações quanto à sua constitucionalidade, e acabou sendo extinta em 2005 pelo Decreto Lei nº Vale ressaltar que o referido decreto, determinou a isenção da taxa para os munícipes que habitarem local de difícil acesso, bem como para aqueles que gerarem diariamente até 200 l (duzentos litros) de resíduos sólidos comuns. Tal disposição traz algumas divergências com a realidade da prestação de serviços de limpeza, uma vez que as empresas concessionárias não dispõem de um sistema de verificação de peso e volume, estando, portanto, sujeitas a coletar os resíduos dispostos para coleta indiscriminadamente. Atualmente, não há cobrança específica pelos serviços de limpeza urbana, e a destinação do orçamento municipal para o serviço de limpeza urbana foi inferior a 6% no ano de Legislação O Estado de São Paulo possui um vasto conjunto de leis disciplinando a limpeza urbana. Para efeitos deste estudo, destacamos alguns diplomas, a começar pela Lei nº de 2006, que instituiu a Política Estadual de Resíduos Sólidos e tem como princípio a gestão integrada e compartilhada dos resíduos sólidos envolvendo o Poder Público, a iniciativa privada e demais segmentos da sociedade civil. O princípio da responsabilidade compartilhada entre produtores, comerciantes, consumidores, catadores e coletores de resíduos e o princípio do poluidor pagador, normas de direito ambiental, consistem em obrigar o poluidor a arcar com os custos da reparação do dano por ele causado ao meio ambiente. A referida Política Estadual também considerou a problemática da conurbação urbana ao estabelecer em seu artigo 12, a criação de incentivos aos municípios que se dispuserem a implantar, ou a permitir a implantação, em seus territórios, de instalações licenciadas para tratamento e disposição final de resíduos sólidos oriundos de quaisquer outros municípios. Estabeleceu ainda o Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos, a ser elaborado pelo gerenciador dos resíduos, e constitui documento obrigatoriamente integrante do processo de licenciamento das atividades. Já a Lei Municipal nº /02 determinou as principais diretrizes como a organização do sistema de limpeza urbana do município, criou e estruturou o órgão regulador, autorizou o poder público a delegar a execução de serviços mediante a concessão ou permissão, instituiu as taxas de resíduos domiciliares, serviços de saúde e de fiscalização dos serviços de limpeza urbana e criou o fundo municipal de limpeza urbana. 18 Gestão da Limpeza Urbana Um investimento para o futuro das cidades19 A Lei Municipal nº de 2008, por sua vez, adiciona aos geradores de resíduos da construção civil a responsabilidade pela destinação dos resíduos oriundos dessas atividades e ainda restringe a 1 m3 o volume de resíduos da construção civil e de resíduos volumosos, destinados aos pontos de entrega implantados nas subprefeituras. Os pontos de entrega municipais são chamados de Ecopontos. Os Ecopontos podem receber, além de pequenos volumes de entulho, grandes objetos e materiais recicláveis, com uma caçamba para cada tipo de resíduo. A intenção da Prefeitura é aumentar o número de pontos disponíveis. A Lei Municipal n de 2009 dispõe sobre a organização do sistema de coleta seletiva nos Grandes Geradores de Resíduos Sólidos, determinando que estes deverão separar os resíduos sólidos produzidos em seus setores além de enviarem estes para locais adequados que garantam o seu bom aproveitamento, ou seja, a reciclagem. Rio de Janeiro Com mais de 6 milhões de habitantes, a cidade do Rio de Janeiro está entre as primeiras economias do País, com PIB per capita de R$ ,00 ao ano. Com uma área de km 2, a cidade é referência nos cenários nacional e internacional e foco de turistas o ano todo. A prestação de serviços de limpeza urbana na cidade do Rio de Janeiro é de responsabilidade de uma empresa de economia mista denominada Companhia Municipal de Limpeza Urbana - COMLURB. O Rio de Janeiro é a cidade com o menor custo por quilograma de resíduo sólido urbano. Entre as cidades selecionadas é a única em que a arrecadação destinada para limpeza urbana cobre todos os custos e ainda supera em 10% as despesas com a prestação desses serviços. Apresenta o menor índice de terceirização (31,8%), que corresponde apenas à sua frota e à manutenção desta. O órgão municipal responsável pela limpeza urbana é uma sociedade de economia mista com administração pública. Remuneração dos serviços A COMLURB praticou, até 1980, a cobrança de uma Tarifa de Coleta de Lixo - TCL, recolhida diretamente aos seus cofres. O Supremo Tribunal Federal, entretanto, em acórdão de 4/9/1980, decidiu que aquele serviço, por sua ligação com a preservação da saúde pública, era um serviço público essencial, não podendo, portanto, ser remunerado mediante tarifa (preços públicos), mas sim por meio de taxas e impostos. Esse acórdão continua em vigor até hoje, até que as proposições de modificação dessa legislação tenham efeito em uma reforma tributária. No ano de 2000, a prefeitura do Rio de Janeiro extinguiu a taxa de limpeza urbana e criou a taxa de coleta de lixo, tendo como base de cálculo a produção de lixo per capita em cada bairro da cidade, bem como o uso e a localização do imóvel. Conseguiu-se, com a aplicação desses fatores, um diferencial de sete vezes entre a taxa mais baixa e a mais alta cobradas no município. A COMLURB contratou as associações de moradores de favelas para que estas operassem a coleta de lixo porta a porta e a limpeza das vias internas. A contratação de trabalhadores locais eleva o comportamento dessas comunidades, que passam a ter ação direta no asseio dos próprios assentamentos. A empresa paga pelos serviços, dá suporte técnico e fiscaliza a qualidade da operação. As associações contratam os próprios empregados e gerenciam os trabalhos. Os resultados positivos motivaram a expansão rápida desse programa para quase todas as favelas existentes no Rio de Janeiro. SELUR ABLP PricewaterhouseCoopers 1920 Além disso, em março de 2009, o governo do Rio de Janeiro declarou a implantação de um projeto chamado Dê a mão para o futuro - Colabore com a Reciclagem e Ajude a Gerar Trabalho e Renda. Esse programa tem como objetivo criar uma solução técnica, ambiental, econômica e socialmente apropriada para gestão dos resíduos sólidos. Para isso, serão utilizados sistemas de coletas seletivas já existentes no município e associações ou cooperativas de catadores. A duração prevista é de 24 meses e inclui um programa de educação ambiental para a população, como forma de estimulá-la a participar separando o seu lixo. Já as prefeituras serão responsáveis por manter infraestrutura e condições para operação das cooperativas e pela destinação de materiais recicláveis provenientes da coleta seletiva para essas organizações. A qualidade dos serviços prestados é acompanhada pelas reclamações e sugestões encaminhadas ao teleatendimento 24 horas e à ouvidoria, além do site da empresa. As reclamações são avaliadas e imediatamente encaminhadas às áreas operacionais para as correções que se fizerem necessárias. Legislação Entre os diplomas que disciplinam a limpeza urbana no Rio de Janeiro destaca-se a Lei Municipal n o de 2001 que autoriza cobrança de tarifa/taxa e multas, atribui a responsabilidade da fiscalização ao Órgão Municipal competente e ainda traz definições importantes, como o lixo urbano por tipo, que difere os resíduos com tipologia de resíduo domiciliar produzido por estabelecimentos comerciais e de saúde do lixo extraordinário, de acordo com o limite diário de 120 kg. Brasília - DF O Distrito Federal - DF é uma das 27 unidades federativas do Brasil, em que se localiza a capital federal Brasília. Por limitação constitucional, não pode ser dividido em municípios. O Distrito Federal é regido por lei orgânica, típica de municípios, e não por uma constituição estadual. Acumula as competências legislativas reservadas aos estados federados e municípios, não vedadas pela Constituição. Brazlândia Sobradinho Brasília Planaltina Lago Norte Ceilândia Taguatinga Cruzeiro Guará Candangolândia Samambaia Riacho Lago Sul Recanto Fundo Núcleo das Emas Bandeirante Paranoá Gama Santa Maria São Sebastião 20 Gestão da Limpeza Urbana Um investimento para o futuro das cidades Figura 2 - Regiões administrativas do Distrito Federal Exibir mais
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