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Timestamp: 2019-10-22 09:55:47+00:00

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﻿ Sentencia C-462 de julio 17 de 2013
SENTENCIA C-462 DE 17 DE JULIO DE 2013
CONTENIDO:CONDICIONES PARA ADOPTAR UNA DECISIÓN INHIBITORIA. LOS SUPUESTOS QUE DAN LUGAR A LA ADOPCIÓN DE SENTENCIAS INHIBITORIAS EN MATERIA DE CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD, SE ENCUENTRAN ASOCIADOS A: I) EL OBJETO DEL CONTROLII) LA FUNDAMENTACIÓN DE LA LOS CARGOS DE LA DEMANDAIII) LA COMPETENCIA DE ESTE TRIBUNALIV) DEFICIENCIAS PROBATORIAS QUE IMPIDEN UN PRONUNCIAMIENTO DE FONDO. EN AQUELLOS CASOS EN LOS CUALES EXISTA UNA SENTENCIA INHIBITORIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL ADOPTADA EN DESARROLLO DE SUS FUNCIONES DE CONTROL ABSTRACTO, SE PRESENTA UNA NUEVA DEMANDA EN CONTRA DE LA MISMA NORMA Y EL CONTENIDO DEMANDADO COINCIDE CON LA ARGUMENTACIÓN FORMULADA EN LA ANTERIOR, DEBE LA CORTE INHIBIRSE NUEVAMENTE. REPARACIÓN INTEGRAL DE VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO. SE DECLARAR EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN “SIEMPRE” DEL INCISO PRIMERO DEL ARTÍCULO 51SE DECLARA EXEQUIBLE ALGUNAS EXPRESIONES DEL PRIMER INCISO DEL ARTÍCULO 66DECLARAR EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE ALGUNAS EXPRESIONES CONTENIDAS EN EL PARÁGRAFO 3º DEL ARTÍCULO 132Y DECLARAR INEXEQUIBLE LAS EXPRESIONES “LA SUMA QUE SEA ADICIONAL AL MONTO QUE PARA LA POBLACIÓN NO DESPLAZADA SE ENCUENTRA ESTABLECIDO EN OTRAS NORMAS PARA LOS MECANISMOS SEÑALADOS EN ESTE PARÁGRAFO, SE ENTENDERÁ QUE ES ENTREGADA EN FORMA DE INDEMNIZACIÓN” CONTENIDA EN EL INCISO TERCERO DEL PARÁGRAFO 3º DEL ARTÍCULO 132 DE LA LEY 1448 DE 2011.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN PÚBLICA DE CONSTITUCIONALIDAD, DESAPARICIÓN FORZADA, SENTENCIA INHIBITORIA, DELINCUENTE, REQUISITOS DEL CONTROL CONSTITUCIONAL, RECURSO CONTRA LA DECISIÓN SOBRE EL IMPEDIMENTO, VÍCTIMA DE CONFLICTO ARMADO, CONFLICTO ARMADO INTERNO, VIOLENCIA CONTRA LA MUJER, VÍCTIMA DE DESAPARICIÓN FORZADA, ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD
Sentencia C-462 de julio 17 de 2013
Ref.: expediente D-9362.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3º (parcial), 51 (parcial), 60 (parcial), 61 (parcial), 66 (parcial), 67 (parcial), 123 (parcial), 125 y 132 (parcial) de la Ley 1448 de 2011.
Bogotá, D.C., julio diecisiete de dos mil trece.
Con el propósito de precisar el alcance general de cada una de las acusaciones, a continuación se indicarán las expresiones o disposiciones acusadas, los cargos formulados y las intervenciones presentadas(1).
2.1. Cargos en contra de la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado” del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011.
El aparte demandado, que se subraya, hace parte del artículo 3º:
Se solicita la declaración de inexequibilidad de la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”. Subsidiariamente y en caso tal que la Corte Constitucional no declare la inexequibilidad, se solicita que emita una sentencia de constitucionalidad condicionada, a partir de la cual se entienda que con la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado interno” no se está limitando a las vulneraciones ocurridas a partir de una relación de causalidad directa con el conflicto armado, sino en su contexto, y por tanto, abarque vulneraciones tales como las basadas en violencia sociopolítica, violencia de género, desaparición forzada, desplazamiento interno, entre otras.
La condición que introduce el artículo demandado al establecer el concepto de víctima, constituye una restricción que desconoce los artículos 1º, 2º, 6º, 12, 13, 29, 93, 94 y 229 de la Constitución. Esta restricción tiene como efecto privar a algunas personas afectadas por graves violaciones a los derechos humanos del régimen de protección establecido en la Ley 1448 de 2011. Así las cosas “[u]na interpretación restrictiva como la indicada por la norma, deja por fuera del ámbito de la ley a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos y crímenes de lesa humanidad ocurridas en el contexto del conflicto armado pero con origen en hechos de violencia socio política. Bajo este supuesto, quedarían excluidas víctimas de desaparición forzada por motivo de persecución sociopolítica, graves violaciones de derechos humanos cometidos contra las mujeres, casos de desplazamiento forzado entre otros casos de similares características”.
2.1.3. Intervenciones relativas al artículo 3º de la Ley 1448 de 2011.
La Corte Constitucional ha tenido oportunidad de señalar que los criterios empleados por el legislador a efectos de determinar el alcance del concepto de víctima son compatibles con el derecho a la igualdad. El criterio empleado comprende razonablemente a los sujetos ubicados en una misma situación y no excluye de manera arbitraria a ninguno de los sujetos, en tanto la no inclusión de las personas afectados por la delincuencia común se encuentra plenamente justificada a la luz de las finalidades perseguidas por la Ley 1448 de 2011. En esa dirección se encuentran las sentencias C-253A y C-781 de 2012.
2.1.3.3. Ministerio de Defensa Nacional: cosa juzgada. Sobre el uso de la expresión “con ocasión del conflicto armado” la Corte Constitucional se pronunció ya en la Sentencia C-781 de 2008 y, adicionalmente, precisó el alcance de tal concepto en la sentencia C-253A de 2012.
2.1.3.4. Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas: exequibilidad. La Corte Constitucional ha considerado que la definición de víctima establecida en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 es plenamente compatible con la Constitución. Ello se sigue, entre otras, de las sentencias C-052, C-253A y C-781 de 2012.
2.1.3.5. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural: cosa juzgada. La Corte debe declarar juzgados los cargos formulados en contra del artículo 3º de la ley en atención a lo señalado por las sentencias C-1054, C-715 y C-781 de 2012.
2.1.3.6. Defensoría del Pueblo: cosa juzgada. En relación con la expresión acusada del artículo 3º, la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia C-781 de 2012 dado que se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
2.1.3.7. Universidad del Rosario —Grupo de Investigación en Derechos Humanos—: exequibilidad. Las expresiones acusadas del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 resultan compatibles con la Constitución, tal y como ha tenido oportunidad de señalarlo la jurisprudencia constitucional en diversas oportunidades. La definición de víctima y, en especial, la expresión “conflicto armado”, ha sido interpretada de manera amplia de manera que incluye toda la complejidad y evolución fáctica e histórica del conflicto armado interno colombiano.
2.2. Cargos formulados en contra de la expresión “siempre y cuando estas no cuenten con los recursos para su pago” del artículo 51 de la Ley 1448 de 2011.
Se solicita la declaración de inexequibilidad de la expresión “siempre y cuando estas no cuenten con los recursos para su pago”.
La expresión demandada implica una infracción de los artículos 13, 44, 67 y 93 de la Constitución. La condición para el acceso gratuito a la educación preescolar, básica y media consistente en que las víctimas no cuenten con recursos para su pago implica i) el desconocimiento del contenido del derecho a la educación que impone la gratuidad de la educación básica primaria, ii) la vulneración de la obligación de establecer medidas que otorguen tratamientos especiales a las personas consideradas víctimas y iii) la prohibición de retroceso en materia de derechos sociales en tanto las prestaciones previstas en el artículo 51 de la Ley 1448 de 2011 se califican como medidas de asistencia y no como expresiones de un derecho constitucional.
2.2.3.2. Ministerio de Hacienda: exequibilidad. A pesar de que el cargo tiene algunas deficiencias argumentativas, es posible concluir que la disposición acusada es exequible. Tal conclusión se funda en diferentes razones. En primer lugar, la disposición acusada no prevé un tratamiento diferenciado entre las personas que no son víctimas y las personas que sí ostentan tal condición dado que lo único que hace, de forma compatible con la Constitución, es prever que aquellas que tengan recursos puedan asumir los gastos a efectos de coadyuvar a las otras víctimas. En segundo lugar, la disposición acusada no resulta regresiva teniendo en cuenta, entre otras cosas, que no limita la realización del derecho sino que consagra un mecanismo para profundizar las posibilidades de acceso. En tercer lugar, no existe una prohibición para que una medida de asistencia sea al mismo tiempo expresión de un derecho, tal y como se del artículo 25 de la Ley 1448 de 2011.
2.2.3.9. Universidad del Rosario - Grupo de Investigación en Derechos Humanos: inconstitucionalidad. La expresión que se acusa resulta inconstitucional por varias razones. En primer lugar, establece un trato desproporcionado entre las personas destinatarias de la ley y los sujetos no sometidos a ella, en tanto la jurisprudencia ha establecido un estándar de gratuidad general y, en esa medida, son sometidos a una carga adicional. En segundo lugar, la disposición de la que hace parte el segmento demandado desconoce las obligaciones del Estado al no prever, en esta materia, medidas favorables y diferenciadas a favor de los destinatarios de la ley. Además de lo expuesto, la ubicación del artículo 51 en el título relativo a las medidas de asistencia y atención a las víctimas se opone a la Constitución si se considera que la educación no constituye una medida de tal naturaleza sino un derecho constitucional que ampara a todas las personas.
PAR. 2º—Para los efectos de la presente ley, se entenderá que es víctima del desplazamiento forzado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3º de la presente ley.
2.3.1.3 Se solicita declarar la inexequibilidad de la expresión parágrafo segundo que dispone: “PAR. 2º—Para los efectos de la presente ley, se entenderá que es víctima del desplazamiento forzado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3º de la presente ley”. Solicitan que en caso de no declarar la inexequibilidad del referido parágrafo, se establezca que la constitucionalidad de la norma se condiciona a que se entienda que no se considerarán como víctimas solo aquellas que sufran un daño con ocasión de acciones directas del conflicto armado, sino que se entenderá que dicha norma se refiere a los daños sufridos con ocasión del contexto de conflicto armado.
2.3.2.1. La expresión “que no contraríen la presente ley” desconoce el principio de no regresividad y, en consecuencia, los artículos 1º, 2 y 13 de la Constitución. Tal vulneración se produce dado que, sin diferenciar entre aquellas normas anteriores a la Ley 1448 de 2011 que otorguen un trato previo más favorable para las víctimas del desplazamiento forzado, se prevé la aplicación general de la citada ley. Ello implicaría, atendiendo que los derechos de los desplazados pueden encontrarse protegidos de manera más amplia en la regulación preexistente, la violación de la prohibición de retroceso establecida en materia de derechos sociales y ampliamente reconocida por la jurisprudencia constitucional.
2.3.2.2. El cargo con fundamento en el cual solicita que sea declarada inexequible la expresión “[e]sta oferta, siempre que sea prioritaria, prevalente y que atienda sus vulnerabilidades específicas, tiene efecto reparador, exceptuando la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de transición”, indica que el aparte demandado desconoce el principio que exige diferenciar entre las medidas de reparación y otras medidas diferentes asociadas, por ejemplo, a la prestación de los servicios sociales. Esta distinción, que encuentra apoyo en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de derechos Humanos, de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado(2), supone —entre otras cosas— i) que en ningún caso las medidas de asistencia así como tampoco la priorización de servicios sociales generales constituyen formas de reparación y ii) que la confusión entre las diferentes medidas implica una afectación directa del derecho a la reparación de las víctimas del desplazamiento forzado. Así las cosas, la disposición acusada constituye una infracción de los artículos 2, 90 y 93 de la Constitución.
2.3.2.3. El cuestionamiento que los demandantes formulan en contra del parágrafo segundo del artículo 60 y con apoyo en el cual solicitan la declaratoria de su inexequibilidad, se encuentra en estrecha conexión con el cargo formulado en contra de la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado interno” del artículo 3º de la ley. La definición de víctima de desplazamiento forzado remitiendo al artículo 3º de la ley, implica una restricción del concepto desconociendo que tal tipo de situación puede sobrevenir por razones diferentes al conflicto armado. De esta manera se excluyen eventos que “conforme a la Ley 387, los principios Deng y la jurisprudencia constitucional encierran, entre otros, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, fumigaciones de cultivos ilícitos, actuar de aparatos de poder cualquiera que sea su denominación, presiones generadas por megaproyectos productivos (mineros, agroindustriales, de infraestructura, etc.), violaciones de los derechos humanos, u otras circunstancias análogas a las anteriormente descritas en tanto puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”. La imposición de esta regla tiene como efecto el desconocimiento del artículo 13 de la Constitución que impone al Estado la obligación de adoptar las medidas para que la igualdad sea real y efectiva. La restricción hace que algunas de las víctimas del desplazamiento forzado no puedan beneficiarse de las medidas de atención, asistencia y reparación que prevé la Ley 1448 de 2011.
2.3.3.1. Ministerio del Interior: exequibilidad y cosa juzgada. Las expresiones que se acusan no se oponen a la Constitución. Uno de los desafíos de la Ley 1448 de 2011 consiste en la articulación de las políticas públicas sociales comunes con las medidas particulares y temporales de las víctimas. Este intento de articulación, que en ocasiones puede dar lugar a la existencia de coincidencias no desconoce las diferencias entre la política social y las medidas establecidas a favor de las víctimas. Adicionalmente, la pretensión de articulación de las diferentes reglas aplicables a las víctimas no comporta el desconocimiento de la progresividad en tanto la Ley 1448 de 2011 pretende ir incrementando paulatinamente y de manera escalonada, la atención, asistencia y reparación a las víctimas. Así las cosas, el objetivo es contar con un sistema armónico para canalizar los recursos existentes que tome en cuenta las exigencias adscritas al estado de cosas inconstitucional declarado en la Sentencia T-025 de 2004. La definición de víctima que establece el artículo 60 se encuentra comprendida por los efectos de la decisión adoptada en la Sentencia C-781 de 2012, dado que la referida disposición remite al artículo 3º que fue objeto de juzgamiento en la señalada providencia.
2.3.3.2. Ministerio de Hacienda: exequibilidad e inhibición respecto del inciso 2º del parágrafo 1º. La expresión acusada del segundo inciso del artículo 60 no vulnera la Constitución. La determinación de la preferente aplicación de las disposiciones adoptadas en la Ley 1448 de 2011 se funda en su carácter especial lo que justifica su prevalencia respecto de disposiciones de derecho ordinario. No se trata entonces de una medida regresiva en tanto pretende la materialización de la política pública asociada a la justicia transicional y, además de ello, asegurar estándares suficientes de seguridad jurídica. Sería sí regresivo permitir que continúen vigentes las disposiciones anteriores a la Ley 1448 de 2011 que afecten la realización de los derechos y beneficios que se establecen en ella. El aparte demandado del parágrafo 1 del artículo 60, al determinar el efecto reparador de la oferta especial para la población desplazada, no contradice la Constitución. Debe advertirse que el artículo 25 de la Ley 1448 contempla el carácter reparador de los servicios sociales y de las medidas de asistencia cuando consagran acciones adicionales a las desarrolladas en el marco de la política social del Gobierno Nacional para la población vulnerable, incluyen criterios de priorización, así como características y elementos particulares que responden a las necesidades específicas de las víctimas. Esas consideraciones son compatibles con la jurisprudencia constitucional y, en todo caso, su materialización no deriva en una restricción a la indemnización administrativa que corresponda; en todo caso, el cargo formulado por los demandantes carece de certeza y especificidad dado que no demuestran cómo las expresiones acusadas desconocen los artículos 2, 90 y 93. El parágrafo segundo del artículo 66 no se opone a la Constitución en atención a las razones expuestas para demostrar la constitucionalidad de las expresiones demandadas del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011.
2.3.3.3. Ministerio de Defensa Nacional: exequibilidad. Lo dispuesto en el aparte acusado del segundo inciso del artículo 60 no se opone a la Constitución en tanto se inscribe en el proceso de afinación de la política pública en materia de desplazamiento forzado y que ha sido impulsada por lo dispuesto en la Sentencia T-025 de 2004. Así las cosas, la expresión acusada implica la integración de las normas encaminadas a lograr el goce efectivo de los derechos de las personas en situación de desplazamiento. Los apartes cuestionados del parágrafo 1º del artículo 60 tampoco se oponen a la Constitución, dado que es posible conferirle a las medidas allí establecidas efecto reparador. Ello no supone, sin embargo, afirmar que tales ayudas se tengan como parte de la indemnización o sean descontadas, posibilidad excluida expresamente por la misma norma. Tampoco contradice la Carta Política el parágrafo segundo del artículo 60 si se considera que la definición de víctima allí mencionada coincide con la jurisprudencia de la Corte y, en particular, con lo señalado en la Sentencia T-141 de 2011. Adicionalmente y en relación con el empleo de la expresión “con ocasión del conflicto armado” la Corte Constitucional se pronunció en la Sentencia C-781 de 2012 y precisó el alcance de tal concepto en la Sentencia C-253A de 2012.
2.3.3.4. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural: exequibilidad y cosa juzgada del parágrafo 2º. Lo dispuesto en el artículo 60 no desconoce el principio de progresividad. Las determinaciones allí adoptadas caen comprendidas por el margen de configuración existente para la definición de las políticas en materia de justicia transicional. La Corte debe declarar probada la excepción de cosa juzgada en lo relativo al parágrafo segundo del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011 debido a lo dispuesto en las Sentencia C-781 y C-253A de 2012.
2.3.3.5. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: exequibilidad. La expresión “que no contraríen la presente ley continuarán vigentes” no se opone a la Constitución. La Ley 387 de 1997 y la Ley 1448 de 2011 se ocupan de regular lo relativo al tema de las políticas públicas en materia de población desplazada en Colombia. En atención a su posición en el ordenamiento jurídico ninguna tiene una jerarquía mayor que la otra. Conforme a lo anterior ninguna desplaza a la otra, por cuanto tienen el mismo grado de importancia y aplicabilidad en el marco normativo colombiano, y aquellos casos y situaciones que se refieran a este tipo de población y que no estén previamente reguladas en dichas legislaciones, será menester por vía de analogía remitirse a otras fuentes normativas, de tal manera que no hay lugar a que se predique la posibilidad de que queden desprotegidas por parte del Estado. La expresión acusada del segundo inciso del parágrafo primero del artículo 60 no contradice a la Constitución en tanto lo que allí se señala no supone que en lo relativo a la atención humanitaria inmediata de emergencia y de transición “las víctimas del conflicto armado queden desprotegidas e indefensas por parte del Estado, ya que la cobertura para este tipo de situaciones están reguladas y amparadas directamente por los programas y políticas del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social”. El parágrafo segundo del artículo 60 no desconoce la Constitución. La definición de víctima allí contenida, estrechamente relacionada con la contemplada en el artículo 3º de la ley, no permite identificar la violación de los derechos de las víctimas si se considera que tales derechos también son protegidos por la Ley 975 de 2005.
2.3.3.6. Unidad para la Atención y Reparación Integral a las víctimas: inhibición y cosa juzgada. La demanda se funda en interpretaciones subjetivas que no se deducen del texto de la disposición dado que en el escrito no se demuestra en qué casos se podría presentar un caso en el cual se deba inaplicar una disposición contraría a la Ley 1448 que resulte más favorable a los derechos de las víctimas de la Ley 1448 de 2011; la argumentación de los demandantes se abstiene de considerar el carácter integrador y complementario de los diferentes regímenes. El cuestionamiento en contra de las expresiones acusadas del parágrafo 1 del artículo 60 no cuenta con sustento jurídico alguno en tanto se demandan expresiones parciales, descontextualizadas otorgándoles una interpretación arbitraria: es suficiente con examinar la ley para identificar que en ella se establece una clara distinción entre las medidas de reparación y aquellas correspondientes a la asistencia; la Corte debería estarse a lo dispuesto en la jurisprudencia constitucional y, en particular, en la sentencia(sic), T-458 de 2010, C-1199 de 2008 y T-188 de 2007 en las que se precisan las diferencias entre las medidas antes referidas. La acusación dirigida en contra del parágrafo segundo del artículo 60 no puede abrirse paso. En primer lugar, en la Sentencia C-372 de 2009 la Corte se ocupó de examinar la definición de las personas que ostentan la condición de desplazado en la Ley 387 de 1997 y en esa medida la norma fue ya objeto de revisión por parte de esta Corporación; a su vez, la expresión “con ocasión del conflicto armado” fue declarada ajustada a Constitución en la Sentencia C-781 de 2012.
2.3.3.7. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural: exequibilidad, inhibición y cosa juzgada. No desconoce la Constitución la expresión demandada del segundo inciso del artículo 60: el aparte demandado no implica un retroceso respecto de la protección prexistente(sic) si se tiene en cuenta que la interpretación de la Ley 1448 de 2011 debe ajustarse, de un lado, a la prevalencia de los tratados internacionales en materia de derechos humanos y, de otro, al deber de interpretar la Ley 1448 de la forma más favorable a la víctima. La acusación formulada en contra del inciso segundo del artículo no cumple los requerimientos necesarios para la formulación de un cargo de inconstitucionalidad: se trata de cargos vagos, indeterminados y abstractos; afirmar que las medidas allí señaladas tienen un efecto reparador no implica que se estén sustituyendo los deberes sociales y de reparación a cargo del Estado. En consecuencia la Corte debería inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo o, en todo caso, declarar la exequibilidad de la disposición cuestionada. El cuestionamiento que se dirige en contra del parágrafo segundo del artículo 60 y que se edifica a partir de la remisión que se hace al artículo 3º de la ley, debe analizarse tomando en consideración que la Corte ya juzgó tal cuestión en la Sentencia C-781 de 2012 y, en consecuencia, se ha configurado la cosa juzgada constitucional.
Tal y como se concluyó al examinar la procedencia del cargo en contra de la expresión acusada del artículo 3º de la ley, la Corte debe estarse a lo resuelto en la Sentencia C-781 de 2012 dado que se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
2.3.3.9. Universidad del Rosario – Grupo de Investigación en Derechos Humanos: inexequibilidad. La expresión que se demanda podría tener como resultado la afectación del principio de progresividad en el caso de que en la Ley 1448 de 2011 hubiere establecido una medida que implique un nivel menor de protección de un derecho. Esta posibilidad, aunque no es demostrada por los demandantes a partir de supuestos existentes, daría dar lugar al desconocimiento de la Constitución. Siendo ello así, es procedente la declaración de inexequibilidad de la disposición acusada.
ART. 61.—La declaración sobre los hechos que configuran la situación del desplazamiento. La persona víctima de desplazamiento forzado deberá rendir declaración ante cualquiera de las instituciones que integran el Ministerio Público, dentro de los dos (2) años siguientes a la ocurrencia del hecho que dio origen al desplazamiento, siempre y cuando estos hechos hubiesen ocurrido a partir del 1º de enero de 1985, y no se encuentre registrada en el registro único de población desplazada.
2.4.1.1. Se solicita declarar la inexequibilidad de las expresiones “Se establece un plazo de dos (2) años para la reducción del subregistro, periodo en el cual las víctimas del desplazamiento de años anteriores podrán declarar los hechos con el fin de que se decida su inclusión o no en el registro”, “Para este efecto” y “que no han declarado” contenidas en el parágrafo 1º del artículo 61 de la Ley 1448 de 2011.
2.4.2.1. Las expresiones del parágrafo primero de la norma demandada, al imponer un límite de tiempo para superar el subregistro y habilitar a las víctimas del desplazamiento de años anteriores para adelantar su declaración en ese plazo —2 años— con el propósito de que el Estado decida su inclusión o no, desconoce los derechos de las víctimas.
Estas estrategias imponen graves barreras al ejercicio de los derechos por parte de las víctimas atendiendo que, tal y como incluso lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, pueden presentarse eventos no atribuibles a la víctima —fuerza mayor o caso fortuito— que le impidan adelantar oportunamente las actividades requeridas frente al registro.
2.4.2.2. Las reglas establecidas en los parágrafos 2º y 3º del artículo 61 relativas a las declaraciones que preceden la decisión de incluir o no a una persona en el Registro Único de Víctimas, se oponen a la jurisprudencia constitucional en esta materia y, de manera particular, desconocen que con fundamento en el principio de la buena fe es el Estado quien tiene la carga de probar que no se trata de una persona con derecho al registro. Así las cosas “es necesario resaltar que antes de negar la inclusión en el RUV el Estado tiene la carga de probar que el o la declarante en verdad no ha padecido graves violaciones a sus derechos humanos, o infracciones al DIH”.
De otra parte y en lo relativo a la regla temporal para la declaración de los hechos que dan lugar a la inclusión en el registro de víctimas es posible advertir que de los parágrafos 2º y 3º del artículo 61 se sigue la posibilidad de que con posterioridad a los dos años realicen las inscripciones en el registro, de manera tal que no se trata de un término cerrado.
Las reglas fijadas en los parágrafos 2º y 3º del artículo 61, que hacen posible la indagación de las razones que impidieron la declaración previa, constituyen una manifestación del derecho al debido proceso reconocido en el artículo 29 de la Constitución.
La expresión acusada, que contempla un plazo para llevar a efecto el registro por hechos anteriores a su entrada en vigencia no desconoce la Constitución. Si ella se interpreta con los apartes restantes de la disposición puede concluirse que no se trata de un término inflexible. De esta manera la comprensión sistemática de las reglas que integran el artículo 61 permiten concluir que el plazo que ellas mencionan tiene carácter esencialmente relativo, consideran la eventualidad en qué circunstancias de diverso orden pudieran haber impedido rendir la declaración dentro del plazo de dos años y mencionan explícitamente el hecho de la fuerza mayor como hito justificativo de su presentación extemporánea.
PAR. 2º—La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, reglamentará el procedimiento para garantizar que las personas víctimas de desplazamiento forzado que se encuentren fuera del territorio nacional con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3º de la presente Ley, sean incluidas en los programas de retorno y reubicación de que trata el presente artículo.
ART. 67.—Cesación de la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta. Cesará la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta ocasionada por el hecho mismo del desplazamiento, cuando la persona víctima de desplazamiento forzado a través de sus propios medios o de los programas establecidos por el Gobierno Nacional, alcance el goce efectivo de sus derechos. Para ello accederá a los componentes de atención integral al que hace referencia la política pública de prevención, protección y atención integral para las víctimas del desplazamiento forzado de acuerdo al artículo 60 de la presente Ley.
2.5.3. Intervenciones relativas a los artículos 66 y 67 de la Ley 1448 de 2011.
2.5.3.1.2. La acusación formulada por los demandantes —relativa al artículo 67— no cumple las condiciones de argumentación requeridas para proponer un cargo de inconstitucionalidad. En todo caso, es claro que el Estado tiene facultades de intervención en la economía con el objeto, según lo establece el artículo 334 de la Constitución, de asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso a los bienes y servicios básicos. En atención a ello la norma debe ser declarada exequible.
La restitución, componente del derecho a la reparación, consiste en retrotraer las cosas al estado anterior en el que se encontraban al momento en que ocurrió la violación de los derechos de las víctimas. Ello implica la obligación de garantizar la tenencia de la vivienda con seguridad jurídica para las víctimas. No coincide con el contenido del derecho a la restitución el otorgamiento de subsidios regulado en la norma demandada y, en consecuencia, su calificación como tal —restitución— resulta inconstitucional.
El cargo presentado es deficiente. En todo caso, la norma cuestionada no es incompatible con la Constitución en tanto la política de vivienda debe tomar nota de las diferencias que existen entre los grupos que constituyen sus destinatarios y, de manera especial, de aquellos que carecen de recursos o que se encuentran en situación de debilidad(3).
2.6.3.9. Universidad del Rosario - Grupo de Investigación en Derechos Humanos.
A esta conclusión se arriba una vez se compara la regulación prexistente(sic) con aquella que se deriva de lo dispuesto en la norma acusada. Así “la norma acusada disminuye el subsidio máximo de 30 a 20 smlmv, lo que representa una disminución del 26%” si se considera, de una parte, lo definido en los Decretos 4911 de 2009 y 4729 de 2010 al regular los subsidios para las personas en situación de desplazamiento y, de otra, lo señalado en el Decreto 2190 de 2009 al establecer las reglas relativas a los subsidios para acceder a vivienda de interés social.
El artículo 125 se opone a la Constitución dado que la vinculación del monto del subsidio al régimen previsto para los subsidios ordinarios implica ciertamente una reducción sustancial en valores netos respecto de lo que han venido recibiendo como beneficiarios de las normas vigentes, en especial al amparo del artículo 14 del Decreto 951 de 2001, modificado por el artículo 5º del Decreto 4911 de 2009. Esta interpretación se apoya en lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 60 conforme al cual las disposiciones prexistentes(sic), que establecen un subsidio mayor, serían contrarias al artículo objeto de examen.
PAR. 3º—La indemnización administrativa para la población en situación de desplazamiento se entregará por núcleo familiar, en dinero y a través de uno de los siguientes mecanismos, en los montos que para el efecto defina el Gobierno Nacional:
Solicita se declaren inexequibles las expresiones “por núcleo familiar” así como “y a través de uno de los siguientes mecanismos, en los montos que para el efecto defina el Gobierno Nacional: I. Subsidio integral de tierras; II. Permuta de predios; III. Adquisición y adjudicación de tierras; IV. Adjudicación y titulación de baldíos para población desplazada; V. Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural, en la modalidad de mejoramiento de vivienda, construcción de vivienda y saneamiento básico, o VI. Subsidio de Vivienda de Interés Social Urbano en las modalidades de adquisición, mejoramiento o construcción de vivienda nueva. La suma que sea adicional al monto que para la población no desplazada se encuentra establecido en otras normas para los mecanismos señalados en este parágrafo, se entenderá que es entregada en forma de indemnización administrativa.” contenidas en el parágrafo 3º del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011.
El cuestionamiento que se dirige en contra del segundo inciso del parágrafo primero del artículo 60 argumentado la infracción del principio de distinción, se funda en una lectura parcial del inciso correspondiente. Su lectura completa permite establecer que no tienen efecto reparador la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de transición. Así pues, el cargo no satisface el mínimo argumentativo de certeza, ya que presenta un contenido normativo mutilado y, en consecuencia, la Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento.
3.5. Las medidas adoptadas en los artículos 61 y 66 no desconocen exigencia constitucional alguna y, por el contrario, han sido expedidas al amparo del margen de configuración que le es reconocido al Congreso de la República para adoptar normas en materia de justicia transicional. Cabe advertir que no es desproporcionado i) fijar un término para la declaración más aún cuando deja abierta la posibilidad de una inscripción fuera del mencionado plazo o ii) prescribir que las personas que han retornado o se han reubicado procuren permanecer en el sitio en la que ellos lo han definido.
La acusación dirigida en contra de la enunciación de los mecanismos de indemnización administrativa que se encuentran contemplados en el artículo 132 olvida que ellos si constituyen medidas de restauración en el marco de la indemnización administrativa en la medida en que están dirigidos a solucionar la situación de vulnerabilidad de las personas en situación de desplazamiento con ocasión del conflicto armado interno”.
La Corte Constitucional es competente para conocer la demanda presentada en contra de la Ley 1448 de 2011, en virtud de lo establecido en el numeral 4º del artículo 241 de la Carta.
En la Sentencia C-280 de 2013, la Corte Constitucional se ocupó de examinar la constitucionalidad de varios artículos de la Ley 1448 de 2011. Dispuso en esa oportunidad declarar la constitucionalidad simple respecto de algunos, la constitucionalidad condicionada de otros y, finalmente, decidió inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cuestionamientos dirigidos en contra de tres disposiciones. Asimismo, en la Sentencia C-781 de 2012, esta Corporación adelantó el examen de la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado interno” del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011. En aquella oportunidad concluyó la Corte que dicha expresión no desconocía la Constitución y, en consecuencia, dispuso declarar su exequibilidad.
En atención a tales pronunciamientos y considerando que la demanda que dio lugar al primero de ellos tiene significativas semejanzas con la que ahora ocupa la atención de la Corte(4), es necesario establecer si los cargos ahora formulados fueron objeto de juzgamiento en esa oportunidad o si, por el contrario, debe esta Corporación adoptar una decisión de fondo. Así las cosas este Tribunal debe abordar el siguiente problema:
2.2.1. La cosa juzgada constituye una cualidad(5) que se predica de una determinada hipótesis fáctica o normativa. La expresión “cosa juzgada” caracteriza un determinado conjunto de hechos o de normas que han sido objeto de un juicio por parte de un tribunal con competencia para ello y en aplicación de las normas procedimentales y sustantivas pertinentes. La cosa juzgada encuentra fundamento i) en la necesidad de preservar la seguridad jurídica que se anuda a la consideración de Colombia como un Estado Social de Derecho (art. 1º), ii) en la obligación de proteger la buena fe al promover la predictibilidad de las decisiones judiciales (art. 83), iii) en el deber de garantizar la autonomía judicial impidiendo que luego de examinado un asunto por el juez competente y según las reglas vigentes, pueda reabrirse un debate (art. 228) y en el deber de asegurar la supremacía de la Constitución (art. 4)(6). A este fundamento se adscribe el carácter intangible, inmutable, definitivo, indiscutible y obligatorio que acompaña a la cosa juzgada(7).
2.2.3 La importancia de la cosa juzgada se manifiesta en las consecuencias que ello trae. Cuando la decisión ha consistido en declarar la inconstitucionalidad de una norma, se activa la prohibición comprendida por el artículo 243 conforme a la cual ninguna autoridad puede reproducir su contenido material. En los casos en los que la determinación de la Corte ha consistido en declarar la constitucionalidad de la norma el efecto, decantado ampliamente por la jurisprudencia de este Tribunal, consiste en que no puede suscitarse un nuevo juicio por las mismas razones, a menos que ya no se encuentren vigentes o hubieren sido modificadas las disposiciones constitutivas del parámetro de constitucionalidad(8). A su vez, en el caso de las sentencias de constitucionalidad condicionada la cosa juzgada tiene como consecuencia, entre otras posibles(9), que la interpretación excluida del ordenamiento jurídico (norma)(10) no puede ser objeto de reproducción o aplicación en otro acto jurídico. Adicionalmente en los supuestos en los cuales la Corte ha adoptado una sentencia aditiva la cosa juzgada implica que no se encuentra permitido reproducir una disposición que omita el elemento que la Corte ha juzgado necesario adicionar.
En todo caso y al margen de las consecuencias específicas que tiene la asignación de valor de cosa juzgada a las sentencias de este Tribunal, dicho valor supone o bien una limitación a la posibilidad de que las autoridades adopten determinado tipo de normas, de una parte, o bien el establecimiento de una restricción a las posibilidades de que las autoridades judiciales —y en particular la Corte Constitucional— adopte un nuevo pronunciamiento(11).
2.2.4. De cara al presente caso, cabe advertir que la determinación de la existencia de cosa juzgada constitucional demanda llevar a cabo un examen doble cuando la decisión anterior ha declarado la constitucionalidad de la norma objeto de control. En primer lugar, (1) debe establecerse si la norma demandada es la misma que fue objeto de juzgamiento en una oportunidad precedente. Esto implica que no basta constatar que se trata de idéntico enunciado normativo en tanto el objeto del control constitucional está constituido por normas(12). En segundo lugar, (2) es necesario determinar si los cargos planteados en la nueva oportunidad coinciden con aquellos examinados en la decisión precedente. Este doble examen se conjuga al comparar los cargos de inconstitucionalidad analizados en la sentencia anterior con aquellos que se formulan en la nueva demanda.
En el examen de la existencia de cosa juzgada resulta indiferente que la decisión previa hubiere sido de constitucionalidad simple o de constitucionalidad condicionada. En ambas hipótesis la determinación de si se ha o no configurado dicho fenómeno demanda la revisión de los dos elementos mencionados(13). Es por ello que el juicio de la existencia de cosa juzgada en el caso de sentencias interpretativas del tipo indicado no sufrirá variación de ningún tipo. Sin embargo, la fijación de una condición de constitucionalidad ofrecerá al intérprete mayores elementos de juicio para identificar el alcance que tuvo la decisión previa de este Tribunal.
2.3. Existencia de cosa juzgada respecto de la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado interno” del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011.
2.3.1. Se cuestiona la constitucionalidad de la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado interno” del inciso primero del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011. A juicio de los demandantes la condición que se introduce al establecer el concepto de víctima, constituye una restricción que desconoce los artículos 1º, 2º, 6º, 12, 13, 29, 93, 94 y 229 de la Constitución. Esta restricción tendría como efecto privar a algunas personas afectadas por graves violaciones a los derechos humanos del régimen de protección establecido en la Ley 1448 de 2011. De esta forma “[u]na interpretación restrictiva como la indicada por la norma, deja por fuera del ámbito de la ley a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos y crímenes de lesa humanidad ocurridas en el contexto del conflicto armado pero con origen en hechos de violencia socio política. Bajo este supuesto, quedarían excluidas víctimas de desaparición forzada por motivo de persecución sociopolítica, graves violaciones de derechos humanos cometidos contra las mujeres, casos de desplazamiento forzado entre otros casos de similares características”.
“Para la Corte la expresión “con ocasión del conflicto armado”, inserta en la definición operativa de “víctima” establecida en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, delimita el universo de víctimas beneficiarias de la ley de manera constitucional y compatible con el principio de igualdad, como quiera que quienes lleguen a ser consideradas como tales por hechos ilícitos ajenos al contexto del conflicto armado, aun cuando no sean beneficiarios de la Ley 1448 de 2011, pueden acudir a la totalidad de las herramientas y procedimientos ordinarios de defensa y garantía de sus derechos provistos por el Estado colombiano y su sistema jurídico. La expresión “con ocasión del conflicto armado,” tiene un sentido amplio que cobija situaciones ocurridas en el contexto del conflicto armado. A esta conclusión se arriba principalmente siguiendo la ratio decidendi de la Sentencia C-253A de 2012, en el sentido de declarar que la expresión “con ocasión de” alude a “una relación cercana y suficiente con el desarrollo del conflicto armado”.
Esta conclusión también es armónica con la noción amplia de “conflicto armado” que ha reconocido la Corte Constitucional a lo largo de numerosos pronunciamientos en materia de control de constitucionalidad, de tutela, y de seguimiento a la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, la cual, lejos de entenderse bajo una óptica restrictiva que la limite a las confrontaciones estrictamente militares, o a un grupo específico de actores armados con exclusión de otros, ha sido interpretada en un sentido amplio que incluye toda la complejidad y evolución fáctica e histórica del conflicto armado interno colombiano. Estos criterios, fueron tenidos en cuenta por el Legislador al expedir la Ley 1448 de 2011 y constituyen criterios interpretativos obligatorios para los operadores jurídicos encargados de dar aplicación concreta a la Ley 1448 de 2011”.
2.4.1. En la demanda se ataca la expresión “y cuando estas no cuenten con los recursos para su pago” del artículo 51 de la Ley 1448 de 2011. En opinión de los demandantes dicha expresión implica una infracción de los artículos 13, 44, 67 y 93 de la Constitución. En efecto, la condición para el acceso gratuito a la educación preescolar, básica y media consistente en que las víctimas no cuenten con recursos para su pago i) desconoce del contenido del derecho a la educación que impone al menos la gratuidad de la educación básica primaria, ii) vulnera la obligación de establecer medidas que otorguen tratamientos especiales a las personas consideradas víctimas y iii) viola la prohibición de retroceso en materia de derechos sociales al calificar lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley 1448 como una medida de asistencia y no como un derecho constitucional. La expresión acusada conduce también a la infracción de los derechos de los niños y al desconocimiento de las exigencias derivadas de instrumentos internacionales en materia de protección del derecho a la educación.
2.4.2. Para este Tribunal, la comparación de los argumentos expuestos en la demanda que dio lugar a la Sentencia C-280 de 2013 con aquellos formulados en esta oportunidad, permite concluir su coincidencia. Aunque en la demanda que ocupa ahora la atención de la Corte se presentan algunos argumentos adicionales, ellos no afectan la estructura ni orientación del reproche formulado en aquella ocasión. En esa sentencia, la Corte consideró que se ajustaba a la Constitución la expresión demandada dado que el texto impugnado no tenía el efecto de privar a los niños de su derecho a la educación en los términos del artículo 67 de la Constitución; adicionalmente precisó que la norma no excluye a ninguna de las víctimas cobijadas por la Ley 1448 de 2011 de su condición de beneficiarias de las medidas que en materia de educación allí se establecen y cuya situación de vulnerabilidad se presume; advirtió también que es al Estado a quien le corresponderá probar que el destinatario de la medida cuenta con recursos para su pago, pero en principio, quienes tengan el carácter de víctimas conforme esta ley, serán beneficiarios de la protección que allí se establece en materia educativa. Con fundamento en tales razones la Corte Constitucional decidió declarar exequible la expresión demandada(14).
Cabe advertir, en todo caso, que en la actualidad existen disposiciones que aseguran el carácter gratuito de la educación en instituciones estatales, incluso más allá de las exigencias mínimas previstas en el inciso tercero del artículo 67 de la Carta Política. El Decreto 4807 de 2011, luego de establecer en su artículo 1º que el objeto del mismo consiste en reglamentar la gratuidad educativa para todos los estudiantes de las instituciones educativas estatales matriculados entre los grados transición y undécimo, advierte en el artículo 2º que dicha gratuidad se entiende como la exención del pago de derechos académicos y servicios complementarios.
En esa dirección, el citado artículo 2º advierte que las instituciones educativas estatales no podrán realizar ningún cobro por derechos académicos o servicios complementarios. Así las cosas, la regulación actualmente vigente se ajusta al mandato de progresividad en materia de derechos sociales y, en particular, a la obligación de realizar en la mayor medida posible las normas que reconocen tales derechos.
2.5. Existencia de cosa juzgada respecto de i) la expresión “que no contraríen la presente ley”, ii) del inciso segundo del parágrafo primero y iii) del parágrafo segundo, del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011.
2.5.1.1. El argumento con fundamento en el cual se solicita que sea declarada inexequible la expresión “que no contraríen la presente ley” advierte que la expresión acusada desconoce el principio de no regresividad y, en consecuencia, los artículos 1º, 2º y 13 de la Constitución. Tal vulneración se habría producido dado que, sin diferenciar entre aquellas normas anteriores a la Ley 1448 de 2011 que otorgan un trato previo más favorable para las víctimas del desplazamiento forzado, se prevé su aplicación general.
2.5.1.2. El cuestionamiento del segmento “[e]sta oferta, siempre que sea prioritaria, prevalente y que atienda sus vulnerabilidades específicas, tiene efecto reparador, exceptuando la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de transición” que corresponde al inciso segundo del parágrafo primero, señala que ella desconoce el principio que exige diferenciar entre las medidas de reparación y otras medidas diferentes asociadas, por ejemplo, a la prestación de los servicios sociales. Esta distinción supone —entre otras cosas— i) que en ningún caso las medidas de asistencia así como tampoco la priorización de servicios sociales generales constituyen formas de reparación y ii) que la confusión entre los diferentes tipos de medidas implica una afectación directa del derecho a la reparación de las víctimas del desplazamiento forzado. Así las cosas, la disposición acusada constituye una infracción de los artículos 2, 90 y 93 de la Constitución.
2.5.1.3. El ataque contra el parágrafo segundo del artículo 60 se encuentra en estrecha conexión con el cargo formulado en contra de la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado interno” del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011.
Señala que la definición de víctima de desplazamiento forzado, remitiendo al artículo 3º de la ley, implicaría una restricción del concepto y, en esa medida, desconocería que tal tipo de situación puede sobrevenir por razones diferentes al conflicto armado. Se excluyen entonces eventos que “conforme a la Ley 387, los principios Deng y la jurisprudencia constitucional encierran, entre otros, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, fumigaciones de cultivos ilícitos, actuar de aparatos de poder cualquiera que sea su denominación, presiones generadas por megaproyectos productivos (mineros, agroindustriales, de infraestructura, etc.), violaciones de los derechos humanos, u otras circunstancias análogas a las anteriormente descritas en tanto puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”.
“(…) la regla sobre derogatoria tácita contenida en el artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 solo alcanza a aquellas normas que tengan el mismo grado de especialidad que las que integran la nueva ley, pero deja incólumes los preceptos de carácter general que regulan los mismos temas frente a escenarios diferentes a los previstos en su artículo 3º. En cambio, el inciso segundo del artículo 60 podría traer como resultado, la derogación de todas las normas que con anterioridad a la Ley de Víctimas hubieren regulado los derechos de la población en situación de desplazamiento forzado en forma distinta a como ésta lo hace, hipótesis que incluiría, entre otras normas, la Ley 387 de 1997 y las que posteriormente la hubieren modificado y/o reglamentado.
(…) la reducción en el grado de protección reconocido por la ley a las personas víctimas de desplazamiento forzado que puede tener lugar en algunas de las normas de la Ley 1448 de 2011, acarrea la desatención de los fines esenciales del Estado contenidos en el artículo 2º de la Constitución Política, pues lleva consigo un menor grado de cumplimiento efectivo al deber de proteger a las personas víctimas de esta situación. Así mismo, implica un desconocimiento del deber plasmado en los principales tratados de derechos humanos y de derechos sociales, económicos y culturales, de adoptar disposiciones de derecho interno apropiadas para garantizar la plena efectividad de los derechos reconocidos por esos tratados, especialmente de población vulnerable”.
2.5.3. La argumentación que se expuso —en la demanda que precedió la adopción de la Sentencia C-280 de 2013— para controvertir el inciso segundo del parágrafo primero del artículo 60, coincide con la que ahora ocupa la atención de la Corte. Al evaluar los cargos formulados indicó este Tribunal que dicho inciso no desconocía el denominado principio de distinción conforme al cual no pueden confundirse las medidas de reparación ni las de ayuda o asistencia humanitaria, con la prestación de servicios sociales a cargo del Gobierno. Destacó la Corte:
“(…) cuando la norma hace referencia al “efecto reparador” de la oferta dirigida a la población desplazada, lo hace bajo una perspectiva amplia de dicho concepto, que consiste entonces en el efecto positivo, garantizador de derechos y restablecedor de la dignidad humana que es común a todas las acciones que el legislador creó en esta Ley 1448 de 2011 en beneficio de las víctimas, conforme a los objetivos que él mismo dejó planteados en su artículo 1º. Además, debe tenerse en cuenta que la referida oferta tiene que ser prioritaria, prevalente y atender las vulnerabilidades específicas que afectan a la población desplazada. De esta manera, el efecto reparador no se extiende sin más, a todas las acciones que se desarrollen en cumplimiento de esta ley, sino que deberá tratarse de acciones cualificadas, que de manera oportuna, específica y adecuada atiendan las necesidades particulares que afrontan la población desplazada. En este sentido, el efecto reparador que la disposición le atribuye a lo que denomina la oferta dirigida a la población desplazada, no resulta contrario a la Constitución”(15).
Con fundamento en ello esta corporación declaró exequible, por los cargos analizados, el segundo inciso del parágrafo 1º del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011. Así las cosas, la Corte puede concluir que se ha configurado la cosa juzgada constitucional y, en esa medida, dispondrá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-280 de 2013.
Para fundamentar tal conclusión la Corte sostuvo que de admitirse que la regulación de la Ley 1448 de 2011 reemplazó la normatividad prexistente(sic) para las víctimas del desplazamiento forzado un importante número de personas que de acuerdo con la legislación anterior eran consideradas víctimas de ese grave fenómeno social, quedarían al margen de tal calificación y sin acceso a los beneficios previstos en la normatividad cuya derogación se discute y desarrollados por la jurisprudencia de esta Corporación.
“De ser este el entendimiento y alcance atribuido al citado parágrafo 2º, claramente se producirían situaciones contrarias a la Constitución, como quiera que la definición de víctimas del desplazamiento forzado incluida en el artículo 60 tiene menor cobertura que la contenida en la Ley 387 de 1997. En efecto, la definición de víctima de desplazamiento forzado en esta ley —que coincide con la consignada en un documento de Naciones Unidas, en el que se recopilaron criterios orientadores en la atención de esa población, que se conocen como Principios Deng— a diferencia de la establecida en la Ley 1448 de 2011, contempla también como posible causa del riesgo o amenaza otras situaciones, como la violencia generalizada, las violaciones al derecho internacional de los derechos humanos, las infracciones del derecho internacional humanitario e incluso desastres naturales.
(…) las víctimas de desplazamiento forzado son todas las personas afectadas por acciones constitutivas de infracción a los derechos humanos y/o el derecho internacional humanitario, como pueden ser las que actualmente perpetran las denominadas bandas criminales, los desmovilizados de grupos armados que en lugar de reintegrarse a la vida civil hubieren reincidido en su accionar delictivo e incluso los afectados por desastres de la naturaleza generados dentro del conflicto, como sería la voladura de una represa.”(16)
2.6.1. Según los demandantes las expresiones acusadas son inconstitucionales dado que asignan cargas desproporcionadas a las víctimas. Así, fijar como condición para que el Estado garantice el goce efectivo de los derechos, el retorno de las personas a su lugar de origen —incisos primero y segundo del artículo 66—, implica desconocer las dificultades que se asocian a dicho proceso. A su vez, la expresión “o sus propios medios” del artículo 67 se opone a las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en Sentencia C-278 de 2007 en la que se indicó, entre otras cosas, que resulta inconstitucional asignarle al desplazado la responsabilidad de su restablecimiento puesto que ello desconoce que a cargo del Estado se encuentra el deber principal de protección de las víctimas en tanto sujetos destinatarios de una especial protección constitucional.
En consideración a que el aparte que precede a la expresión demandada del primer inciso i) indica los propósitos de las medidas que allí se establecen –garantizar la atención integral de las víctimas que toman la decisión de retornar o reubicarse- de manera tal que se vincula de manera inescindible con la frase que fue objeto de examen por parte de la Corte y ii) no plantea problema constitucional alguno desde la perspectiva del cargo formulado, la Corte declarará su exequibilidad en atención al precedente que se sigue de la Sentencia C-280 de 2013.
A diferencia de lo anterior la expresión “a través del diseño de esquemas especiales de acompañamiento” —también demandada y en contra de la cual no se dirigió un cargo específico—, sí tiene un significado normativo propio en tanto establece la obligación de diseñar medidas especiales. Siendo ello así la Corte se inhibirá de adoptar una decisión de fondo sobre su exequibilidad.
Debe, en todo caso, precisarse que la decisión de una persona víctima del desplazamiento forzado de afrontar por sí mismo, sin el concurso del Estado, la circunstancia de “vulnerabilidad y debilidad manifiesta” propia de su condición de desplazado, no cabría ser considerada inconstitucional. La determinación de un individuo o familia de apoyarse en sus propios esfuerzos para superar la situación de víctima, hace parte de su derecho de autodeterminación y del libre desarrollo del proyecto vida elegido. Si bien el Estado no puede trasladar a tales víctimas la carga de solucionar el desplazamiento “por sus propios medios” para eludir el cumplimiento de sus deberes sociales y especiales de protección, no por ello deja de ser constitucionalmente válida la opción personal de hacerlo, máxime cuando puede involucrar valores sociales jurídicamente relevantes como el trabajo y la dignidad.
2.7.1. Los ciudadanos demandantes cuestionan la constitucionalidad del artículo 125 de la Ley 1448 advirtiendo que con lo allí dispuesto se retrocede en el grado de protección del derecho a la vivienda digna de las personas en situación de desplazamiento. Ese retroceso implica, a su juicio, el desconocimiento del principio de progresividad y vulnera los artículos 13 y 51 de la Constitución. Esta conclusión, según se enuncia en el cuestionamiento formulado, se puede establecer una vez se compara la regulación prexistente(sic) con aquella que se deriva de lo dispuesto en la norma acusada. Así “la norma acusada disminuye el subsidio máximo de 30 a 20 smlmv, lo que representa una disminución del 26%” si se considera lo definido, de una parte, en los Decretos 4911 de 2009 y 4729 de 2010 al regular los subsidios a las personas en situación de desplazamiento y, de otra, lo señalado en el Decreto 2190 de 2009 al establecer las reglas relativas a los subsidios para acceder a vivienda de interés social.
En razón del carácter claramente diferenciado y de los distintos requisitos existentes, según se tenga o no esa particular connotación de víctima, (…) se trata de dos situaciones distintas que no pueden mezclarse ni compararse, por lo cual no pude aducirse violación del derecho a la igualdad, como resultado de la distinta posibilidad de lograr ese beneficio. Tampoco es atinado pretender que el monto del subsidio de vivienda, en cuanto mecanismo de restitución dentro el contexto de la ley de víctimas, deba necesariamente ser igual o superior al que se concede bajo otras circunstancias, en las que su otorgamiento atiende otras finalidades, o afirmar que tales diferencias implican vulneración al principio de progresividad de los derechos sociales. Por consiguiente, los cargos formulados contra el artículo 125 de la Ley 1448 de 2011, no estaban llamados a prosperar, de modo, que fue declarado exequible frente a los mismos”(17).
3.1.1. Las sentencias inhibitorias, en tanto suponen una decisión de no adelantar la actividad de juzgamiento pretendida, constituyen un tipo excepcional(18) de decisión judicial que solo es procedente cuando se verifiquen precisas hipótesis que impidan adelantar el examen de constitucionalidad. Tal carácter ha supuesto un esfuerzo de la jurisprudencia de esta Corporación para establecer los eventos en los cuales procede adoptar una decisión inhibitoria al ejercer sus competencias de control abstracto. Dichas hipótesis se asocian i) con el objeto del control, ii) con las características de la acusación, iii) con la competencia de este tribunal o iv) con deficiencias probatorias que impiden un pronunciamiento de fondo
Desde la perspectiva del objeto del control, una decisión inhibitoria procede en aquellos casos en los cuales la norma acusada ha dejado de pertenecer al ordenamiento como consecuencia de su derogatoria expresa o tácita(19) o por la pérdida de fuerza ejecutoria. En esa hipótesis, salvo en aquellos casos en que pueda identificarse que la norma cuestionada tiene vocación para producir efectos a pesar de su derogatoria(20) o de la pérdida de fuerza ejecutoria, no procede adoptar una decisión de fondo.
Ahora bien, con fundamento en el carácter predominantemente rogado de la acción pública, este Tribunal ha señalado que los ciudadanos que cuestionen la constitucionalidad de una norma, tienen la obligación de cumplir determinadas cargas argumentativas para que la acusación pueda considerarse admisible(21) (características de la acusación). En esa dirección ha destacado que los cargos deben ser ciertos, claros, pertinentes, específicos y suficientes. Este punto de partida ha implicado también un esfuerzo por precisar los requerimientos que deben cumplir algunas acusaciones en razón a la naturaleza del cargo, tal y como ocurre en cargos por infracción de la igualdad, por configuración de una omisión legislativa relativa o por exceso en el ejercicio de las competencias de reforma constitucional.
En tercer lugar, una sentencia inhibitoria puede producirse si se configuran supuestos que afecten la competencia de la Corte. Así ocurre cuando se demanda una norma que no se encuentra comprendida por las atribuciones típicas o atípicas(22) de esta Corporación o cuando ha transcurrido el término para la formulación de la acción pública, tal y como lo prevén los artículos 242 y 379 de la Constitución(23).
En cuarto lugar, la Sala Plena de la Corte puede adoptar la decisión de abstenerse temporalmente de emitir un pronunciamiento de fondo hasta tanto no sean aportadas las pruebas requeridas para adelantar el examen (defectos probatorios que impiden el control) tal y como ha ocurrido, por ejemplo, en el caso del control de constitucionalidad de las objeciones gubernamentales cuando el Congreso de la República no remite las gacetas o certificaciones que dan cuenta del trámite de las objeciones en dicha Corporación(24).
Para este Tribunal, en aquellos casos en los cuales i) exista una sentencia inhibitoria de la Corte Constitucional adoptada en desarrollo de sus funciones de control abstracto, ii) se presenta una nueva demanda en contra de la misma norma y iii) el contenido de la demanda coincide claramente con la argumentación formulada en la anterior, debe la Corte inhibirse nuevamente.
En este caso, razones fundadas en el derecho a la igualdad (art. 13), en la obligación de asegurar un ejercicio responsable del derecho político establecido en el numeral 7º del artículo 40 de la Constitución y en la seguridad jurídica (art. 1º) justifican admitir que la decisión previa constituye, al menos en principio, un examen de la aptitud de los cargos. De este modo, la inhibición adoptada por la Corte no impide que el cargo de inconstitucionalidad de la norma en cuestión sea reformulado con un nuevo fundamento discursivo; pero sí determina la improcedencia de una nueva demanda con idéntico cargo de inconstitucionalidad basado en la misma argumentación.
En la Sentencia C-280 de 2013 la Corte se abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de varias de las expresiones acusadas en aquella oportunidad y que son ahora nuevamente demandadas. Ello ocurrió respecto i) de algunos apartes acusados de los parágrafos primero, segundo y tercero del artículo 61, ii) de la expresión “de restitución” incluida en el título del artículo 123 y iii) de las expresiones demandadas del artículo 132.
Tal decisión conduce obliga a la Corte a establecer si atendiendo la semejanza entre las demandas presentadas, puesta incluso de presente por los ciudadanos que suscriben la que ahora revisa la Corte, es procedente una nueva inhibición o si, por el contrario, debe emprenderse un examen de fondo.
La demanda ahora estudiada incorpora algunas nuevas consideraciones respecto de la inconstitucionalidad del parágrafo primero del artículo 61. A pesar de ello, la nueva acusación —de la misma manera en que ello ocurrió en la anterior oportunidad— se funda en una premisa evidentemente incorrecta. Tal premisa consiste en afirmar que incluso en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito, el término fijado para rendir la declaración requerida para la inclusión en el registro de víctimas, se extinguirá corridos dos años.
Los demandantes fundan su desacuerdo en la rigidez de la regulación respecto del cómputo del plazo. No abordan, específicamente, el alcance del enunciado normativo mencionado y que incluye el supuesto de fuerza mayor como un evento que limita la aplicación del plazo para que las personas comprendidas por el artículo 61 lleven a efecto su declaración(25).
En relación con los parágrafos segundo y tercero del artículo 61 la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo dado que la argumentación presentada en esta oportunidad —y que fue sintetizada en el numeral 2.4.3 de los antecedentes de esta providencia— coincide sustancialmente con el razonamiento que se presentó en la oportunidad anterior. En esa medida, la Sentencia C-280 de 2013 había ya evaluado la aptitud de los cargos nuevamente formulados.
3.6.1. En ambas demandas se plantea una acusación en contra de la expresión “núcleo familiar” al considerar que con ella se desconoce que la reparación procede también individualmente y, en esa medida, se estaría vulnerando el derecho a la reparación y el derecho de acceder a la administración de justicia. La demanda presentada en esta oportunidad ofrece algunos razonamientos adicionales encaminados a demostrar que: la medida i) resulta desproporcionada en tanto el propósito que se le adscribe —estabilidad económica del Estado— no es suficiente para establecer la restricción; ii) desconoce la situación de las mujeres afectadas por el desplazamiento, especialmente protegidas según el auto 092 de 2008 de esta Corporación; y iii) se opone a los indicadores de goce efectivo que con ocasión del seguimiento adelantado por la Corte al cumplimiento de la T-025 de 2004 han sido definidos.
Cabe destacar en este punto que algunas de las intervenciones advierten que la interpretación ofrecida por los demandantes es incorrecta. Así por ejemplo, en la intervención del Ministerio de Hacienda se señala que “[d]e ninguna forma, una lectura objetiva de la norma demandada lleva a esa interpretación. Evidentemente, la norma establece que la indemnización administrativa, a la que se refiere el capítulo VII de la Ley 1448 de 2011, y sobre la cual tienen derecho las personas desplazadas por la violencia, se entregará por núcleo familiar, lo cual no significa, que se entregará a las personas desplazadas siempre y cuando hagan parte de un núcleo familiar”.
En efecto, el cargo es ahora complementado i) afirmando que algunos subsidios que en la actualidad ofrece el Estado en materia de tierras y vivienda no se les asigna la condición de formas de reparación e ii) indicando que la atención especial a la población desplazada deriva de los deberes especiales que se siguieron de la Sentencia T-025 y por ello no pueden considerarse medidas de reparación.
3.6.2.1. Debe señalar la Corte que considerar los mecanismos enunciados en el parágrafo tercero del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 —subsidios, adquisición o adjudicación de tierras, entre otros— como formas posibles de indemnización administrativa no se opone a la Constitución. Dicha calificación sería inconstitucional únicamente si condujera a una confusión de la indemnización administrativa que debe pagarse en dinero con la obligación del Estado de prestar los servicios sociales a su cargo. En esa medida el Congreso, con el límite antes referido, dispone de una relativa libertad configurativa para precisar la naturaleza jurídica de las acciones que emprende respecto de una población cuyos miembros son considerados como víctimas.
La restricción antes referida fue perfilada recientemente por esta Corporación. En efecto, la sentencia SU-254 de 2013 indicó lo siguiente:
(…) a juicio de esta Corporación, lo establecido en el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, parágrafo 3º y el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, que prevén los medios a través de los cuales se pagará la indemnización administrativa a las víctimas de desplazamiento forzado, deben interpretarse en armonía con la diferenciación entre lo que constituye una indemnización por vía administrativa como reparación y la atención o asistencia social, de conformidad con la propia Ley 1448 de 2011 en su artículo 154 ya citado, y en armonía con las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional y de la CIDH. De esta manera, la Corte encuentra que el monto de indemnización administrativa debe pagarse en forma adicional y no acumularse o descontarse del subsidio integral de tierras, de la permuta de predios, de la adquisición y adjudicación de tierras, de la adjudicación y titulación de baldíos para población desplazada o del subsidio de vivienda de interés social rural y urbana de que trata el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011.
Esta es la interpretación que hace el propio Gobierno Nacional respecto del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 y del artículo 149 del Decreto 4800 de 2011 que lo reglamenta, la cual ha sido puesta en conocimiento de esta Corte —y es de público conocimiento— ya que se expuso por la directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a Víctimas, y por otros ministros del despacho, durante la celebración de las audiencias sobre desplazamiento forzado que tuvieron lugar los días 15 de diciembre de 2011 y 26 de enero de 2012 con organismos de control y durante la audiencia celebrada el día 13 de febrero de 2012 con el Gobierno Nacional (…).
Así, el Gobierno Nacional ha expresado clara y expresamente a esta Corporación, a través de la Sala Especial de Seguimiento a Población Desplazada, que en atención a lo consagrado por la Ley 1448 de 2011 y en armonía con la jurisprudencia de esta Corte, el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, que consagra el monto para la indemnización vía administrativa a desplazados, debe interpretarse haciendo clara diferenciación entre esta indemnización administrativa, como un componente de reparación integral y la atención y asistencia social, de manera que los diecisiete (17) salarios mínimos de que trata dicho artículo son adicionales y no descontables de los subsidios de que trata esa misma normativa. Lo contrario, esto es, el confundir la atención o asistencia social con la indemnización administrativa como parte de la reparación integral, es decir, considerar que las medidas que se enmarcan en la política social del Estado, destinadas a satisfacer necesidades materiales básicas mínimas de población en situación de pobreza, exclusión e inequidad, —como los subsidios— pueden tenerse como medidas de reparación frente a graves violaciones de derechos humanos y DIH como el desplazamiento forzado, resultaría inadmisible y abiertamente inconstitucional.” (Subrayas no hacen parte del texto original)
Este condicionamiento, de una parte, reconoce el margen de configuración que ampara la decisión del Congreso de calificar como indemnización administrativa formas de acción estatal que favorecen a las víctimas y, de otra, sigue el precedente derivado de la sentencia SU-254 de 2013 en la que se estableció la improcedencia de compensar la indemnización administrativa que debe entregarse en dinero con el valor asignado a los mecanismos enunciados en el parágrafo tercero del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011.
3.6.2.2. La prohibición de indistinción entre reparación y servicios sociales del Estado conduce a que el inciso final del parágrafo 3º del artículo 132 resulte constitucionalmente problemático. Conforme a tal norma, sería posible considerar indemnización administrativa descontable de aquella entregada en dinero, la diferencia existente entre la cuantía ordinaria en que se ofrecen los mecanismos contemplados —subsidios, adquisición o adjudicación de tierras, entre otros— y el mayor valor en que ellos son ofrecidos a las personas en situación de desplazamiento.
Esa especial protección se funda en el cumplimiento de deberes sociales del Estado orientados al aseguramiento de condiciones mínimas de existencia. Aunque la Corte, según se expuso anteriormente, acepta la posibilidad de que las medidas referidas en el parágrafo tercero del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 sean calificadas por el legislador como formas de indemnización administrativa, ello no autoriza, tal como definió la sentencia SU-254 de 2013, la reducción o afectación de la indemnización administrativa en dinero prevista en otras normas.
4.1.3. Considerando i) que varios de los cargos formulados en el proceso que dio lugar a la Sentencia C-280 de 2013 fueron descartados por su ineptitud para propiciar un pronunciamiento de fondo, y ii) que en la demanda que da lugar a la presente sentencia se plantearon de forma sustancialmente igual, la Corte considera que es forzoso adoptar de nuevo decisiones inhibitorias. Ello ocurre en relación con los artículos 61 (parcial), 66 (parcial), 123 (parcial) y 132 (parcial). Sin embargo en el caso de este último, atendiendo los nuevos argumentos planteados en la demanda la Corte estimo que era posible adoptar una decisión de fondo y, para ello, examinó si la regulación allí establecida respecto de las diferentes formas de indemnización administrativa, desconocía la obligación de diferenciar las medidas de asistencia social y las medidas de reparación.
4.2.2. Se configura la cosa juzgada constitucional (C.P., art. 243 y D. 2067/91, art. 21) y debe la Corte estarse a lo resuelto previamente cuando: i) existe un pronunciamiento previo respecto de la misma norma demandada y ii) la acusación que se le plantea a la Corte coincide sustancialmente con la abordada en la decisión precedente.
4.2.4. Los supuestos que dan lugar a la adopción de sentencias inhibitorias en materia de control abstracto de constitucionalidad, se encuentran asociados a: i) el objeto del control; ii) la fundamentación de la los cargos de la demanda; iii) la competencia de este Tribunal; iv) deficiencias probatorias que impiden un pronunciamiento de fondo. En aquellos casos en los cuales exista una sentencia inhibitoria de la Corte Constitucional adoptada en desarrollo de sus funciones de control abstracto, se presenta una nueva demanda en contra de la misma norma y el contenido demandado coincide con la argumentación formulada en la anterior, debe la Corte inhibirse nuevamente.
4.2.5. Considerar los mecanismos del parágrafo 3 del artículo 132 como forma de indemnización administrativa no se opone a la Constitución dado que el legislador cuenta, en esta materia, con un relativo margen de configuración y, en sí misma, tal calificación no desconoce los derechos de la población desplazada. Sin embargo, el último inciso de tal parágrafo sí se opone a la Constitución dado que aceptar que el mayor valor de los mecanismos allí establecidos constituye una forma de indemnización que puede compensarse con la otorgada en dinero, desconoce que la especialidad de la atención a la población desplazada se funda en el cumplimiento de deberes sociales del Estado respecto de una población especialmente protegida dada su situación de debilidad manifiesta.
1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-781 de 2012 en lo relacionado con la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado interno” contenida en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011.
2. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-280 de 2013 en lo relacionado con la expresión “cuando estas no cuenten con los recursos para su pago” del inciso primero del artículo 51 de la Ley 1448 y declarar EXEQUIBLE la expresión “siempre” del mismo inciso.
3. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-280 de 2013 en lo relacionado con la expresión “que no contraríen la presente ley” del inciso segundo del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011.
4. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-280 de 2013 en lo relacionado con el inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011.
5. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-280 de 2013 en lo relacionado con los apartes demandados del parágrafo segundo del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011.
6. Declararse INHIBIDA para decidir sobre el cargo dirigido contra los apartes demandados de los parágrafos 1º, 2º y 3º del artículo 61 de la Ley 1448 de 2011.
7. En relación con el primer inciso del artículo 66 de la Ley 1448 de 2011:
i) ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-280 de 2013 en lo relacionado con los apartes demandados del primer inciso del artículo 66 de la Ley 1448 de 2011.
ii) Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado en la presente sentencia, la expresión “Con el propósito de garantizar la atención integral a las personas víctimas de desplazamiento forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo condiciones de seguridad favorables”, contenida en el primer inciso del artículo 66 de la Ley.
iii) Declararse INHIBIDA para decidir sobre la constitucionalidad de la expresión “a través del diseño de esquemas especiales de acompañamiento” del primer inciso del artículo 66 de la Ley 1448 de 2011.
8. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-280 de 2013 en lo relacionado con el segundo inciso del artículo 66 de la Ley 1448 de 2011.
9. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-280 de 2013 en lo relacionado con el artículo 67 de la Ley 1448 de 2011.
10. Declararse INHIBIDA para decidir sobre el cargo dirigido contra la expresión “de restitución” del artículo 123 de la Ley 1448 de 2011.
11. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-280 de 2013 en lo relacionado con el artículo 125 de la Ley 1448 de 2011.
12. En relación con el parágrafo tercero del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011:
i) Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento sobre la expresión “por núcleo familiar”, contenida en el inciso primero del parágrafo tercero del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011.
ii) Declarar EXEQUIBLE las expresiones “y a través de uno de los siguientes mecanismos, en los montos que para el efecto defina el Gobierno Nacional: I. Subsidio integral de tierras; II. Permuta de predios; III. Adquisición y adjudicación de tierras; IV. Adjudicación y titulación de baldíos para población desplazada; V. Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural, en la modalidad de mejoramiento de vivienda, construcción de vivienda y saneamiento básico, o VI. Subsidio de Vivienda de Interés Social Urbano en las modalidades de adquisición, mejoramiento o construcción de vivienda nueva”, contenidas en el parágrafo 3º del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, en el entendido que tales mecanismos son adicionales al monto de indemnización administrativa que debe pagarse en dinero.
iii) Declarar INEXEQUIBLE las expresiones “La suma que sea adicional al monto que para la población no desplazada se encuentra establecido en otras normas para los mecanismos señalados en este parágrafo, se entenderá que es entregada en forma de indemnización” contenida en el inciso tercero del parágrafo 3º del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011.
Magistrados: Jorge Iván Palacio Palacio, presidente—María Victoria Calle Correa, con aclaración de voto—Mauricio González Cuervo, con salvamento parcial de voto—Luis Guillermo Guerrero Pérez, con aclaración de voto—Gabriel Eduardo Mendoza M.—Nilson Elías Pinilla Pinilla—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Alberto Rojas Ríos—Luis Ernesto Vargas Silva, con salvamento parcial de voto y aclaración de voto.
(1) El Departamento Nacional de Planeación no se ocupa de efectuar un análisis separado de cada uno de los cargos. En la conclusión de su escrito señala i) que los cargos planteados por los demandantes carecen del requisito mínimo de certeza frente a la vulneración de la Carta Política, toda vez que no se dirigen en concreto contra la ley sino contra una hipotética aplicación o interpretación de la misma y ii) que a partir de las cuatro decisiones adoptadas por la corte Constitucional sobre esta materia ya se encuentra consagrada una posición frente a las normas demandadas, que si bien no constituyen cosa juzgada frente a los cargos presentados (…) sí constituyen unos principios orientadores para la adopción de decisiones judiciales (…). Es también pertinente señalar que la intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a pesar de extensas consideraciones no ofrece, respecto de varios de los cargos planteados, una argumentación específica al respecto. Cuando ello ocurra la Corte se abstendrá de hacer cualquier referencia en los antecedentes de esta providencia.
(2) En el texto de la demanda se hace una citación amplia de las principales decisiones en esta materia.
(3) La intervención del Ministerio del Interior sigue, en este punto, idéntica orientación a la planteada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
(4) En la página 4 de la demanda se señala: “Es importante advertir que la construcción de la presente demanda responde a un ejercicio colectivo en el que han participado de manera activa diferentes organizaciones de DDHH y de Víctimas, entre las que se encuentra Asocar, organización de población desplazada que presentó una versión aún sin finalizar del texto de la presente demanda el 18 de septiembre del año en curso a través del Sr. Álvaro Huertas Molina (…)”.
(5) Pueden confrontarse en ese sentido las Sentencia C-153 de 2002 y C-1034 de 2003.
(6) Así por ejemplo lo ha indicado, entre otras, la Sentencia C-600 de 2010.
(7) Entre muchas otras providencias en esa dirección se encuentran la C-798 de 2003, la C-1034 de 2003, la C-244 de 2006 y la C-716 de 2008.
(8) Así por ejemplo se encuentran las sentencias C-774 de 2001, C-259 de 2008 y C-712 de 2012.
(9) En la Sentencia C-433 de 2009 la Corte explicó que cuando se acusa una disposición declarada constitucional de forma condicionada “el nuevo examen de constitucionalidad no recae sobre el texto legal tal como estaba inicialmente redactado sino sobre la norma que resulta a partir del fallo de constitucionalidad”.
(10) Aludiendo a la distinción entre enunciado normativo y norma la Sentencia C-1046 de 2001 explicó: “Sin embargo, lo cierto es que es posible distinguir entre, de una parte, los enunciados normativos o las disposiciones, esto es, los textos legales y, de otra parte, los contenidos normativos, o proposiciones jurídicas o reglas de derecho que se desprenden, por la vía de la interpretación, de esos textos. Mientras que el enunciado o el texto o la disposición es el objeto sobre el que recae la actividad interpretativa, las normas, los contenidos materiales o las proposiciones normativas son el resultado de las misma”.
(11) En ese sentido puede confrontarse la Sentencia C-600 de 2010. Según la Corte señalo en la Sentencia C-774 de 2001 “[d]e ella surge una restricción negativa consistente en la imposibilidad de que el juez constitucional vuelva a conocer y decidir sobre lo resuelto”.
(12) Esta consideración, según lo señala la Sentencia C-038 de 2006, explica conceptualmente la posibilidad de adoptar sentencias de constitucionalidad condicionada.
(13) La Corte ha tenido oportunidad de destacar que es irrelevante para determinar si existe cosa juzgada o relativa el hecho de que la decisión previa hubiese declarado la constitucionalidad condicionada de un enunciado normativo. En esa dirección se encuentran, por ejemplo, el auto 282 de 2001 y la Sentencia C-211 de 2003.
(14) Respecto del cargo formulado en esta oportunidad contra el artículo 51, la demanda solicitó la inexequibilidad de la palabra “siempre”, que antecede a la declarada exequible en esa oportunidad. Dicho vocablo, a juicio de la Corte, constituye un giro lingüístico directamente articulado con “y cuando estas no cuenten con los recursos para su pago” que no altera en nada su significado. En efecto, la expresión “siempre y cuando” es equivalente a “con tal de que” y por ello la palabra “siempre” no tiene un significado deóntico o jurídico independiente al de aquel encontrado exequible en la Sentencia C-280 de 2013. Para la Corte, en este tipo de casos, razones asociadas a la seguridad jurídica y a la prevalencia del derecho sustancial, justifican aplicar el precedente que se deriva de la sentencia anterior —en este caso la C-280 de 2013—. Por ello este Tribunal declarará la exequibilidad del vocablo “siempre”.
(15) Comunicado de Prensa 19 de 2013
(16) Comunicado de Prensa 19 de 2013
(17) Comunicado de Prensa 19 de 2013.
(18) Sobre tal carácter se encuentra, por ejemplo, la Sentencia C-487 de 2002 en la que esta Corporación señaló: Cabe señalar al respecto que es deber de la Corte, al igual que de todo juez, utilizar todos sus poderes a fin de evitar, hasta donde sea posible, los fallos inhibitorios, ya que la finalidad de los procedimientos es que prevalezca el derecho sustancial (C.P., art. 228 y CPC, arts. 37 ord. 4º y 401)”.
(19) En esa dirección se encuentra la Sentencia C-901 de 2011.
(20) Así por ejemplo la Sentencia C-180 de 1995.
(21) Entre muchas otras, las sentencias C-530 de 2010, C-647 de 2010, C-937 de 2011 y C-456 de 2012.
(22) Sobre el particular puede examinarse la Sentencia C-049 de 2012.
(23) Sentencias C-400 de 2011 y C-395 de 2011.
(24) Así por ejemplo, el auto 006ª de 2010,
(25) En esa misma dirección la Defensoría del Pueblo sostuvo en su intervención que el plazo que ellas mencionan tiene carácter esencialmente relativo, consideran la eventualidad en qué circunstancias de diverso orden pudieran haber impedido rendir la declaración dentro del plazo de dos años y mencionan explícitamente el hecho de la fuerza mayor como hito justificativo de su presentación extemporánea.
1. Mi discrepancia se plantea respecto del punto décimo segundo de la parte resolutiva de la sentencia, en su aparte iii). En este aparte se declara inexequible la expresión: “La suma que sea adicional al monto que para la población no desplazada se encuentra establecido en otras normas para los mecanismos señalados en este parágrafo, se entenderá que es entregada en forma de indemnización”, contenida en el inciso tercero del parágrafo 3º del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011.
2. Concuerdo en que las obligaciones del Estado en materia de reparación son diferentes a las relativas a la ayuda humanitaria, a las medidas de asistencia social o a los servicios sociales. No obstante, discrepo de la afirmación de que las medidas de asistencia social o los servicios sociales, en tanto impliquen un mayor contenido prestacional al que se otorga a las demás personas respecto de quienes se adoptan o se prestan, según sea el caso, no pueden de ninguna manera ser asimilables a las medidas de reparación”.

References: ARTÍCULO 51
 ARTÍCULO 66
 ARTÍCULO 132
 ARTÍCULO 132
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 51
 artículo 51
 artículo 25
 artículo 51
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 60
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 60
 artículo 3
 artículo 60
 artículo 60
 artículo 25
 artículo 66
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 artículo 60
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 artículo 60
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 artículo 60
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 artículo 29
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 artículo 60
 artículo 67
 artículo 334
 artículo 125
 artículo 14
 artículo 5
 artículo 60
 artículo 132
 artículo 60
 artículo 132
 artículo 241
 artículo 3
 artículo 243
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 51
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 artículo 208
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 artículo 2
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 artículo 61
 artículo 61
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 artículo 149
 artículo 154
 artículo 149
 artículo 132
 artículo 149
 artículo 149
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 artículo 132
 artículo 132
 artículo 132
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 artículo 60
 artículo 60
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