Source: http://www.ittig.cnr.it/BancheDatiGuide/Disabilita/docs/RBelli.Ilpienosviluppodellapersona.1992-06.html
Timestamp: 2019-03-22 08:31:00+00:00

Document:
Raffaello Belli, La sentenza della Corte costituzionale n. 106 e il "il pieno sviluppo della persona" nonostante la disabilità
La sentenza della Corte costituzionale n. 106 e il "il pieno sviluppo della persona" nonostante la disabilità. (*)
1. Il giudizio sottostante. - 2. Il quesito. - 3. L'indennità di accompagnamento. - 4. I riferimenti. - 5. Alcune questioni preliminari. - 6. L'assegno di accompagnamento. - 7. La realizzazione progressiva. - 8. Il dispositivo.
Dalla sentenza della Corte costituzionale del 18 marzo 1992 n. 106 (1) discendono immediate e positive conseguenze per molti giovani con disabilità. Ma perfino più importanti ne sono le asserzioni riguardo al contenimento della spesa pubblica, che a volte viene perseguito anche a scapito delle persone con disabilità (2).
1. Il giudizio sottostante.
Il giudice a quo (3), a seguito del ricorso dei rappresentanti legali di taluni minori con disabilità (4), solleva questione di illegittimità costituzionale dell'art. 6 della legge 21 ottobre 1989 n. 508 (5). Questa disposizione, abrogando l'art. 17 della legge 30 marzo 1971, n. 118 (6), aveva soppresso l'assegno di accompagnamento per i minori non deambulanti non completamente invalidi.
Prima ancora di sollevare la questione di illegittimità costituzionale, avendo maturato il diritto a percepire l'assegno di accompagnamento in data anteriore all'entrata in vigore della legge n. 508 citata, i ricorrenti ipotizzavano che la decisione del Ministero dell'interno di togliere loro tale assegno derivasse da un'errata interpretazione da parte ministeriale dell'art. 6 della legge n. 508 citata. Essi sostenevano che la domanda menzionata nel comma 2 di questo articolo (7) era quella iniziale volta al conseguimento del diritto all'assegno di accompagnamento. In altre parole secondo i ricorrenti il certificato di frequenza della scuola o del centro di riabilitazione, che loro dovevano presentare annualmente per continuare a percepire l'assegno, non era una nuova domanda, bensì un'integrazione dell'istanza iniziale. Sostenevano quindi di rientrare nei casi fatti salvi dal comma 2 appena citato avendo presentato la domanda (iniziale), volta ad ottenere l'assegno di accompagnamento, in data anteriore all'entrata in vigore della legge in questione.
Inoltre, ma solo per l'eventualità che il giudice a quo non avesse accolto questa tesi, i ricorrenti eccepivano l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 in questione per contrasto con gli artt. 3 e 38 comma 3 della Costituzione, essendo l'assegno di accompagnamento l'unico beneficio previsto a favore dei minori in persistenti difficoltà a causa di disabilità, ma non totalmente invalidi.
Nelle proprie ordinanze di remissione il giudice a quo puntualizza innanzitutto la necessità di chiarire la fondatezza o meno dell'interpretazione del comma 2 dell'art. 6 avanzata dai ricorrenti. Infatti, se la loro tesi fosse stata ritenuta fondata, ne sarebbe scaturita l'irrilevanza della questione di illegittimità costituzionale. Ovvero, se il Pretore avesse stabilito che, a seguito della disposizione appena citata, il Ministero dell'interno non poteva togliere l'assegno di accompagnamento, ne sarebbe scaturita l'irrilevanza (per quel procedimento) di un eventuale accoglimento da parte della Corte costituzionale della questione di illegittimità costituzionale sollevata dai ricorrenti.
Pertanto va notato che il giudice a quo respinge preliminarmente la prima delle richieste avanzate ritenendo corretta l'interpretazione data dal Ministero dell'interno al comma 2 dell'art. 6 in questione (8). Ed è solo a questo punto che egli avanza il dubbio di fondatezza della questione di illegittimità costituzionale.
2. Il quesito.
Secondo il giudice a quo il fatto è che l'art. 38 comma 3 della Costituzione è sì una norma programmatica, nel senso che, prima della sua attuazione, non consente agli interessati di vantare una pretesa dal contenuto precisamente determinato, spettando alla discrezionalità del legislatore stabilire il contenuto dei provvedimenti da adottare. Tuttavia, una volta che a tale norma è stata data concreta attuazione, il legislatore non può semplicemente abrogare i provvedimenti già adottati senza disporre interventi sostitutivi. Questo perché, in un caso del genere, la disposizione legislativa di mera abrogazione di benefici esistenti contrasta con il disposto costituzionale.
E per il giudice a quo il legislatore, nell'abrogare l'art. 17 della legge n. 118 citata, non ha previsto alcun intervento sostitutivo, dato che l'indennità di accompagnamento (9) (fatta salva, con modifiche, dalla legge n. 508 citata) è riconosciuta solo ai non deambulanti colpiti da inabilità assoluta, lasciando quindi privi di tutela i giovani con disabilità parziali. Inoltre, sempre a parere del giudice a quo, tale indennità persegue finalità riconducibili non al comma 3, ma al comma 1 dell'art. 38 della Costituzione, ossia diverse da quelle a cui risponde l'assegno d'accompagnamento. Differenza che va rilevata fra il comma 1 (necessità per le persone con disabilità di essere mantenute dalla collettività) e comma 3 (capacità delle persone con disabilità di guadagnarsi da vivere) dell'art. 38 della Costituzione.
Salvo dover subito osservare che questa distinzione risulta in larga misura superata dall'avanzatissima affermazione della Corte costituzionale secondo cui non esistono handicappati radicalmente irrecuperabili (10). Infatti, una volta affermato questo, non si può evitare di rilevare che, se la riabilitazione, l'educazione e l'avviamento professionale vengono effettuati correttamente, si potrebbe arrivare quasi ad escludere l'esistenza di persone che necessitano di essere mantenute totalmente, e per l'intera esistenza, dalla collettività.
3. L'indennità di accompagnamento.
L'appena menzionata affermazione della Corte costituzionale sull'inesistenza di handicappati radicalmente irrecuperabili fa poi apparire ancor più inesatta l'affermazione del giudice a quo secondo cui l'indennità di accompagnamento è riconducibile al mantenimento totale. Il fatto è che, a seguito di una certa giurisprudenza (11) e di una circolare del Ministero dell'interno (12), si è stabilito nel comma 3 dell'art. 1 della legge n. 508 citata che "l'indennità di accompagnamento non è incompatibile con lo svolgimento di attività lavorativa".
A questo proposito lascia inoltre perplessi anche l'affermazione che la Corte fa nella sentenza in esame secondo cui l'indennità di accompagnamento riguarda "un'area .. di maggiore .. gravità ("totale" inabilità ..) al di fuori di qualsiasi finalità educativa." Si tratta infatti di parole che, pur non costituendo "giudicato" in materia, si pongono comunque in contrasto con il menzionato orientamento della giurisprudenza e del governo, che ha indotto il legislatore ad approvare il comma citato poc'anzi.
In via preliminare va rilevato che, nella frase menzionata poco sopra, l'aver posto da parte della Corte il "totale" di inabilità fra virgolette di per sé non pare sufficiente a far ritenere che essa lo intenda nel senso accolto nella circolare del Ministero dell'interno n. 47 citata (13). Ovvero non ci si può basare esclusivamente sul fatto che, nella sentenza in esame, la parola "totale" sia fra virgolette per sostenere la tesi secondo cui con queste la Corte vorrebbe dire che la "totale inabilità" (di cui all'art. 1 della legge n. 18/80) è cosa diversa dalla "totale inabilità lavorativa" (prevista nell'art. 12 della legge n. 118 citata).
Interpretazione confermata in primo luogo dalle parole "al di fuori di qualsiasi finalità educativa", che la Corte ha aggiunto dopo la chiusura della parentesi. E poi anche dalla constatazione secondo cui, seppur nel contesto di una motivazione assai carente in quanto a logicità, in una precedente sentenza la Corte aveva affermato che l'indennità di accompagnamento "è ulteriore ed aggiuntiva rispetto allo stato di totale inabilità al lavoro" (14). Cioè a dire che queste ultime affermazioni della Corte costringerebbero ancor più ad interpretare la frase menzionata sopra nel senso di attribuire tale indennità solo a chi è totalmente inabile al lavoro.
Innanzitutto le parole della Corte qui in discussione non si possono condividere neppure nell'ipotesi che, almeno nella sentenza in esame, la Corte sia stata "costretta" ad affermare che l'indennità di accompagnamento spetta solo a chi è totalmente inabile al lavoro onde evitare di dover condividere la tesi dell'Avvocatura dello Stato secondo cui l'assegno di accompagnamento è sostituito dall'indennità di accompagnamento in quanto "per un minore la frequenza della scuola dovrebbe considerarsi atto quotidiano della vita" (15). In altre parole, una volta stabilito che l'indennità di accompagnamento spetta pure a chi non è totalmente inabile (al lavoro) e che la frequenza della scuola dell'obbligo è atto quotidiano della vita, in apparenza si potrebbe "temere" di dover affermare che, chi prima percepiva l'assegno di accompagnamento, avrebbe ora diritto a tale indennità (il cui importo è oltretutto maggiore di quello dell'assegno). In realtà invece sarebbe inesatto sostenere che tutti i giovani con disabilità, che percepivano l'assegno di accompagnamento, potrebbero rientrare nell'indennità di accompagnamento (intesa correttamente). Infatti, pur rimanendo nell'ambito dei giovani con disabilità in qualche modo recuperabili, esistono livelli ben diversi di gravità della menomazione, con conseguenti necessità assistenziali assai differenti (16).
Ovvero, seguendo la tesi dell'Avvocatura dello Stato, sarebbe stato possibile tutelare con l'indennità di accompagnamento tutti i giovani con disabilità, che prima percepivano l'assegno di accompagnamento, solo trattando allo stesso modo giovani che, ad esempio, possono frequentare la scuola esclusivamente con una continua assistenza personale, e giovani che necessitano semplicemente di essere accompagnati dalla porta di casa a quella della scuola. Ma attribuire l'indennità di accompagnamento ad ambedue queste situazioni così differenti significherebbe diseguaglianza. Dunque la Corte non può essere stata in alcun modo "costretta" dalla tesi dell'Avvocatura dello Stato a stabilire che l'indennità di accompagnamento spetta solo a chi è totalmente inabile.
E allora, affermando che l'indennità di accompagnamento spetterebbe soltanto a chi è totalmente inabile (al lavoro), la Corte si porrebbe di sicuro in contrasto con la sua precedente giurisprudenza sotto un duplice profilo. Da un lato, diversamente dalla tendenza prevalente, e oltretutto su una questione tanto fondamentale, la Corte prenderebbe una posizione meno favorevole alle persone con disabilità di quella sostenuta dal Ministero dell'interno (17).
Dall'altro, alla luce dell'affermazione contenuta nella sentenza in esame e menzionata sopra (18), per ritenere l'indennità di accompagnamento applicabile ai giovani con disabilità in età scolare, si dovrebbero acquisire come smentite le precedenti affermazioni della Corte secondo cui non esistono handicappati radicalmente irrecuperabili (19) e "l'apprendimento e l'integrazione nella scuola sono, a loro volta, funzionali ad un più pieno inserimento dell'handicappato nella società e nel mondo del lavoro" (20). Infatti, se l'indennità di accompagnamento spetta soltanto a quei giovani con disabilità così totalmente inabili da collocarsi "al di fuori di qualsiasi finalità educativa", ne consegue che esisterebbero giovani radicalmente irrecuperabili, i quali frequenterebbero sì la scuola normale, ma non per un più pieno inserimento nella società e nel mondo del lavoro.
Tuttavia tesi di questa portata, e così profondamente diverse da tutta la precedente giurisprudenza della Corte, non si possono certamente dare come contenute implicitamente in una singola frase, bensì possono essere imputabili alla Corte solo a seguito di affermazioni esplicite della medesima.
Tanto più se si considera che la Corte nella decisione in esame fa esplicito riferimento alla sentenza n. 215 del 1987 citata, e non mostra davvero intenzioni tanto restrittive nei confronti delle persone con disabilità. Al punto che, volendosi limitare ad profili "secondari" rispetto a quelli principali esaminati in seguito, si può rilevare come, nel ritenere l'assegno di accompagnamento sostituito dall'indennità di frequenza, introdotta dall'art. 1 della legge 11 ottobre 1990, n. 289, la Corte non faccia minimamente cenno al fatto che per quest'ultima indennità non è più previsto il requisito della non deambulazione (21), ma è sufficiente che vi siano "difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni della propria età". Ovvero, a conferma delle proprie aperture in materia, la Corte non censura minimamente il fatto che, nel sostituire la prima provvidenza con la seconda, il legislatore abbia ampliato la sfera di tutela.
Né, d'altra parte, nelle decisioni di questi ultimi anni sulle persone con disabilità (22) la Corte sembra voler mutare la propria precedente giurisprudenza secondo cui "non sono costituzionalmente, oltre che moralmente, ammissibili esclusioni e limitazioni dirette a relegare su un piano di isolamento e di assurda discriminazione soggetti che, particolarmente colpiti nella loro efficienza fisica o mentale, hanno invece pieno diritto di inserirsi nel mondo del lavoro" (23). Tanto che l'importanza di valorizzare capacità residue delle persone con disabilità (24), affermata nella sentenza della Corte costituzionale n. 215 del 1987 più volte citata, è stata perfino ripresa da legislazione recente (25).
E questo mentre l'erogazione dell'indennità di accompagnamento esclusivamente a chi è totalmente inabile al lavoro (26) comporterebbe invece la conseguenza di costringere molte persone con disabilità, onde non perdere tale provvidenza, a farsi dichiarare totalmente inabili al lavoro (con ulteriore emarginazione), a seguito della modestia del reddito spesso conseguibile lavorando con la propria menomazione. Oltre al fatto che il lavoratore con notevoli disabilità si trova a dover sostenere spese assistenziali talmente diverse (e superiori) da quelle affrontate dal collega normodotato da porlo indubbiamente in una situazione così diversa da configurare di sicuro una di quelle condizioni tanto differenti per le quali la Costituzione impone un trattamento particolare.
Infine va ricordata la condivisibile giurisprudenza della Corte di cassazione (27) secondo la quale, per aver diritto all'indennità di accompagnamento, non è indispensabile essere al tempo stesso incapaci a deambulare e non "in grado di compiere gli atti quotidiani della vita". Ovvero, in base a questa giurisprudenza, ad esempio, si può essere titolari di tale indennità "semplicemente" a seguito dell'incapacità a deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore. E, anche volendo evitare situazioni di più difficile comprensione, un minimo di buon senso è sufficiente (28) per rendersi conto che quest'ultima disabilità da sola non implica necessariamente la totale inabilità al lavoro.
Non resta dunque che ricondurre le menzionate affermazioni della Corte sull'indennità di accompagnamento al mancato approfondimento della questione.
4. I riferimenti.
Tornando ai giudizi davanti al Pretore di Bologna, nel corso dei quali è stata sollevata la questione di illegittimità costituzionale che ha dato origine alla sentenza in esame, va ricordato che secondo il giudice a quo lo stesso legislatore si è reso conto della lacuna venutasi a creare a seguito dell'abrogazione che qui si discute, e, con la legge n. 289 citata, ha istituito l'indennità di frequenza, molto simile all'assegno di accompagnamento. Similitudine che verrà poi implicitamente condivisa anche dalla Corte costituzionale, come già accennato.
Inoltre è condivisibile l'opinione del Pretore che la questione di illegittimità costituzionale sollevata dai ricorrenti non sia manifestamente infondata in relazione all'art. 38 comma 3 della Costituzione. Lascia invece assai perplessi l'altra sua opinione secondo cui la stessa questione sarebbe manifestamente infondata in relazione all'art. 3 della Costituzione. Questa esclusione, che è contraddetta dalla precedente giurisprudenza della Corte, ha, fra l'altro, un grave inconveniente: per via del principio "di corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato", ha impedito una pronuncia in relazione a tale articolo, mentre tutto faceva pensare che altrimenti sarebbe stato affermato un principio di particolare rilievo al riguardo. Infatti la Corte costituzionale, a proposito delle persone con disabilità, aveva scritto che "l'art. 3 Cost. attribuisce ad ogni cittadino il diritto fondamentale di realizzare lo sviluppo della sua personalità" (29), e che la frequenza della scuola (30) è strumento fondamentale31 per il "pieno sviluppo della persona umana" (32). Per cui un nesso fra assegno di accompagnamento e art. 3 della Costituzione sarebbe dovuto risultare evidente. Tanto più se si considera che (33) il diritto all'istruzione delle persone con disabilità (34) viene "interpretato in stretto collegamento con l'art. 3" della Costituzione pure secondo dottrina (35).
E tutto ciò anche se è vero che il giudice a quo menziona la frequenza della scuola per uno solo dei ricorrenti (36). Infatti questo sarebbe stato di per sé sufficiente ad escludere l'irrilevanza della questione. Per di più anche la frequenza di centri ambulatoriali, menzionata per gli altri ricorrenti, poiché non esistono handicappati radicalmente irrecuperabili (37), se attuata correttamente, favorisce, anche se non pienamente, lo "sviluppo della persona umana".
E' poi da rilevare che, seppure soltanto nella motivazione, la Corte non ha rispettato pienamente il principio "di corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato" denunciando l'illegittimità costituzionale anche in riferimento al comma 4 dell'art. 38 della Costituzione, mentre la questione sollevata dal giudice a quo non aveva preso in considerazione tale parametro.
5. Alcune questioni preliminari.
Innanzitutto in questo giudizio davanti alla Corte costituzionale stupisce che le parti private ribadiscano la loro tesi secondo cui l'attestato di frequenza da presentare annualmente è un semplice rinnovo meramente ripetitivo della domanda iniziale, e insistano sull'istanza d'illegittimità costituzionale solo per l'eventualità in cui la Corte non condivida l'appena menzionata interpretazione che loro danno al comma 2 dell'art. 6 della legge n. 508 citata. E questo sebbene il giudice a quo abbia respinto la loro tesi in proposito (38) e abbia accolto solo la questione di illegittimità costituzionale. Tale comportamento delle parti private, se era comprensibilissimo davanti al Pretore, non lo è invece di fronte alla Corte costituzionale.
Infatti, se avesse accolto la tesi preferita dalle parti private, la Corte avrebbe dovuto pronunciare una sentenza non di illegittimità costituzionale, bensì interpretativa di rigetto. Ossia la Corte non avrebbe dovuto dichiarare che è illegittimo eliminare completamente l'assegno di accompagnamento. Al contrario, secondo i ricorrenti, la Corte avrebbe dovuto stabilire che tale abrogazione è legittima a patto di far salvo il diritto di chi aveva presentato la domanda iniziale prima dell'entrata in vigore della legge n. 508 citata.
E qui colpisce che i difensori di persone con disabilità portino avanti di nuovo (39) una tesi più restrittiva di quella sostenuta dalla Corte. Ciò perché, secondo quest'ultima, il comma 2 dell'art. 6 della legge n. 508 citata vale per un periodo limitato e solo per alcuni beneficiari, con la conseguenza che il suo utilizzo eventualmente più ampio non eliminerebbe il problema.
Innanzitutto il punto è che, diversamente da quelle di illegittimità, dalle sentenze interpretative di rigetto conseguono effetti assai più circoscritti. Infatti, secondo una dottrina delle più autorevoli, queste sentenze "dispiegano efficacia limitata anche in confronto allo stesso giudice che ha sollevato la questione" (40) e "nessuna efficacia esercitano di fronte agli altri giudici" (41). Mentre più di recente, fatto salvo il vincolo che ne consegue per il giudice a quo in quel processo specifico, ci si orienta sulla tesi per cui, nei confronti degli altri giudici o per ulteriori giudizi, le sentenze interpretative di rigetto rimangono nell'ambito del mero precedente, seppur autorevolissimo (42), comunque dotato non di efficacia vincolante, ma soltanto di forza persuasiva (43). E ciò sebbene questa sia notevole perché tali sentenze "sono espressione del principio dell'unità sistematica dell'ordinamento" (44).
Ma soprattutto un'eventuale sentenza interpretativa di rigetto avrebbe escluso comunque dalla tutela le persone con disabilità (tramite i loro rappresentanti legali) che avrebbero potuto presentare la domanda iniziale in una data successiva a quella in cui è invece entrata in vigore della legge n. 508 citata. Per cui va rilevato che la Corte, peraltro in conformità alla richiesta del giudice a quo, ha emesso una sentenza che non si limita a risolvere il problema dei ricorrenti, bensì da un lato tutela un maggior numero di persone con disabilità, e dall'altro ribadisce un'importante affermazione di principio efficace per tutti i potenziali interessati.
Un diverso aspetto della sentenza in esame è che questa è stata emessa in relazione all'art. 38 comma 3 della Costituzione, nel quale la stessa Corte ravvisa un programma solidaristico, cioè a dire che la decisione di illegittimità qui in esame è stata presa avendo come parametro una disposizione "programmatica" della Costituzione. Ciò ad ulteriore conferma del fatto che questo tipo di disposizioni, "lungi dall'essere puramente" programmatiche (45), sono anche precettive (46) e obbligano la repubblica (47) ad agire tramite i suoi organi (48), soprattutto legislativi (49), "in un dato modo e entro certi limiti" (50) per "il conseguimento di determinati fini" (51).
Inoltre l'aver dichiarato l'illegittimità costituzionale in relazione all'art. 38 della Costituzione, anziché rispetto all'art. 34 (52), non sminuisce affatto la constatazione che la Corte ha riaffermato ancora una volta l'esigenza di tutelare il diritto delle persone con disabilità a frequentare la scuola. Ciò perché la frequenza della scuola è un requisito, che può essere indispensabile per riscuotere l'assegno di accompagnamento. Per di più, come già osservato, al termine della sentenza in esame la Corte rinvia esplicitamente alla sentenza n. 215 del 1987. Infine, sempre ad avviso della Corte (53), prima ancora che a tutela della formazione professionale delle persone con disabilità, il comma 3 dell'art. 38 della Costituzione, è rafforzativo e specificativo di quanto disposto dall'art. 34 della medesima (54).
6. L'assegno di accompagnamento.
Nella parte centrale della motivazione la Corte constata che, con la soppressione dell'assegno di accompagnamento disposta dall'art. 6 della legge n. 508 citata, restano "prive di un beneficio concesso da ben oltre un decennio una serie di situazioni, che, seppure di gravità non tale da giustificare l'indennità di accompagnamento, erano tuttavia meritevoli di tutela". E ne conclude che tale perdita, verificatasi nel periodo intercorso fra l'entrata in vigore delle leggi n. 508 e n. 289 citate, "poiché la provvidenza in questione era ormai elemento intrinseco della complessa disciplina dell'invalidità civile", contrasta con il comma 3 dell'art. 38 della Costituzione, nonché con il comma successivo dello stesso articolo.
Siffatte conclusioni non sono per niente sorprendenti, se non altro perché, in base alla giurisprudenza della Corte costituzionale, le possibilità di vivere consentite alle persone con disabilità (cioè ben oltre il citato loro inserimento scolastico) sono riconducibili ai valori fondamentali tutelati dall'art. 2 della Costituzione (55) e "sul tema della condizione giuridica del portatore di handicaps confluiscono un complesso di valori che attingono ai fondamentali motivi ispiratori del disegno costituzionale" (56). Oltre al rilievo della dottrina secondo cui l'integrazione sociale di queste persone è tutelata innanzitutto da tale articolo con la dizione "nelle formazioni sociali" (57).
Per di più, dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 215 del 1987 (alla quale, peraltro, quella in esame fa esplicito riferimento (58) l'accoglimento della questione di illegittimità costituzionale qui in discussione era "scontato" (59)). Infatti l'esigenza di integrare le persone con disabilità nella scuola va salvaguardata avendo come parametro non gli interessi della scuola, o comunque le maggiori difficoltà che ad essa ne derivano, bensì esclusivamente i vantaggi che possono venirne alla persona menomata (60); e una tale garanzia deve sussistere nonostante ogni possibile ostacolo che impedisca non solo l'apprendimento, bensì anche il pieno sviluppo della persona umana (61). Inoltre non è certo legittimo appellarsi a presunti interessi della comunità per arrecare danni enormi ai non pochi handicappati, che, pure a seguito di un notevole impegno personale, riescono a sviluppare enormemente le proprie capacità soltanto nella scuola di tutti (62). Per cui è evidente che anche uno strumento essenziale per consentire a molte persone con disabilità di frequentare la scuola, qual'è appunto l'assegno di accompagnamento, va garantito in relazione ai vantaggi che possono derivarne ai destinatari del medesimo, e non certo badando, ad esempio, ad esigenze di contenimento della spesa pubblica.
E, condividendo l'affermazione secondo cui la giurisprudenza si orienta su valori di libertà e democrazia soltanto se la vita politica e sociale è aperta a tali valori (63), ne consegue che la sentenza in esame non sorprende pure perché anche nel nostro paese "la società mostra sempre maggiore attenzione per le istanze" degli handicappati (64). Con la certezza (65) che questo è dovuto per lo più alle persone con disabilità stesse che riescono a dimostrare agli altri di essere capaci di vivere pienamente la vita (66) nonostante le innumerevoli difficoltà. In proposito è infatti interessante notare che la giurisprudenza della Corte costituzionale favorevole alle persone con disabilità è di gran lunga più avanzata per quel che riguarda l'inserimento scolastico, cioè proprio laddove, pur tra risorse largamente insufficienti, i progressi sono stati tanto notevoli da porre l'Italia in una posizione di rilievo.
Inoltre, poiché il diritto alla tutela giurisdizionale è ben più di un diritto civile perché senza di esso viene meno ogni garanzia per diritti soggettivi e interessi legittimi (67), un tipo di giurisprudenza come quella qui in esame è importante per l'avvenire. Il fatto è che con gli attuali progressi della medicina è possibile far vivere bambini altrimenti senza speranza. Con la conseguenza di un aumento dei giovani con disabilità, e fra questi di quelli con gravi handicaps multipli (68), per cui nel futuro prevedibile il mondo ogni anno avrà più persone con disabilità dell'anno precedente (69). E ciò indurrà a tenere in considerazione sempre maggiore il fatto che l'essere costretti (70) a contare su amici non pagati o su parenti, anche se fa risparmiare sui fondi pubblici, ha costi sociali altrettanto reali (71).
Ma soprattutto questa giurisprudenza è importante perché pure la Carta dei diritti dell'uomo dell'Onu pone il diritto di stare al riparo dal bisogno sullo stesso piano dei diritti di libertà (72). Infatti anche i diritti sociali sono diritti di libertà sia perché liberano il singolo da ciò che impedisce la partecipazione (73), e sia per il fatto che senza i diritti sociali le tradizionali libertà politiche possono diventare strumento di oppressione di una minoranza sulla maggioranza (74), ovvero, guardando al fine, i diritti sociali sono diritti di libertà (75).
E, nel richiamare queste affermazioni risalenti alle teorie sul welfare state del secondo dopoguerra, è ben lungi l'intenzione di sminuire i fallimenti succedutisi e di sorvolare su ciò che si è rivelato irrealizzabile. Più semplicemente si vuol sottolineare che nell'art. 2 della Costituzione il dovere di solidarietà è tuttora inderogabile, e che può esserci vera libertà soltanto nella misura in cui tutti hanno pari opportunità di goderne realmente (76).
7. La realizzazione progressiva.
Ma l'aspetto più notevole della sentenza in esame è che non si limita a ribadire il rilievo che va doverosamente attribuito a talune esigenze delle persone con disabilità, ma affronta anche un'altra questione della stessa importanza.
Il punto è che verso gli handicappati non basta la compensazione negativa, ma ci vuole anche la compensazione positiva (77) tanto da attribuire a quei cittadini, che si trovano nelle situazioni tutelate dell'art. 38 della Costituzione, una posizione di vantaggio (78), sebbene solo come interesse costituzionalmente protetto (79). Nel senso che spetta poi alla maggioranza politica stabilire il contenuto della compensazione positiva (80) in quanto le "situazioni raccomandate" dal Costituente non si qualificano come diritti di credito immediatamente esigibili, bensì si trasformano in "situazioni garantite" solo quando e nella misura in cui sono tutelate dalla legge ordinaria (81).
E allora diventa rilevante che nella sentenza in esame la Corte si basa fondamentalmente su un preciso aspetto che vincola il legislatore nell'attuare le norme "programmatiche" della Costituzione. Il problema è che, finché non è emanata la legislazione d'attuazione, dall'art. 38 della Costituzione non scaturiscono direttamente diritti soggettivi per i cittadini (82), per cui, ma solo a prima vista, si potrebbe pensare che il livello delle prestazioni è fissato di volta in volta con legge dello Stato, in modo da poter variare a seconda della situazione economica (83).
Invece nella sentenza in esame la Corte costituzionale dichiara illegittimo proprio quest'ultimo punto sulla possibilità di variare le prestazioni. E ciò è importante. Il fatto è che, secondo dottrina ormai comunemente accolta (84), con le disposizioni costituzionali "programmatiche" viene assegnato allo Stato e ai suoi organi l'obbligo di attuare un certo programma (85), di non agire in senso contrario ad esso, e, una volta attuato, di mantenerne comunque i risultati.
In altre parole, poiché talune esigenze delle persone con disabilità sono riconducibili direttamente a quei principi costituzionali che stabiliscono le scelte politiche di fondo (86) formando l'intelaiatura del sistema giuridico, il rilievo sta nel fatto che essi da un lato significano direttive, ma dall'altro rappresentano limiti sindacabili dalla Corte costituzionale. Ovvero questi principi, finché non sono svolti in leggi che stabiliscono una disciplina precisa, non consentono l'esercizio concreto di diritti e di poteri. Una volta però che queste leggi sono attuate, l'abrogazione delle medesime è illegittima se non è accompagnate da norme che, seppur attraverso una differente disciplina, consentano di raggiungere lo stesso obiettivo. Cioè a dire che le disposizioni costituzionali "programmatiche" vincolano gli organi statali "nell'esercizio di ogni potestà discrezionale, a cominciare dalla potestà legislativa: nel senso che questa deve svolgersi in modo da attuare il programma costituzionalmente adottato, e non può svolgersi contro di esso; con la conseguenza che gli atti di esercizio della potestà legislativa con i quali siasi contravvenuto alla norma programmatica saranno viziati di illegittimità e annullabili ad opera della Corte costituzionale" (87).
Ebbene nella sentenza in esame la Corte afferma proprio questo, e cioè che, quando ha dato attuazione ad una norma costituzionale "programmatica", il legislatore può successivamente decidere di regolare diversamente la materia, mantenendo però il risultato raggiunto, ma non può tornare indietro, perché questo si porrebbe in contrasto insanabile con i programmi fissati dalla Costituzione. Ovvero, nel caso della disposizione qui contestata, pur avendo come riferimento norme costituzionali, che determinano i fini, ma non i mezzi, e cioè che "prescrivono valori, programmi e obiettivi da perseguirsi" (88), vi è la dichiarazione di illegittimità costituzionale poiché si configura una di quelle situazioni in cui "in ogni modo, da ogni punto di vista, alla stregua di tutte le scelte politiche possibili, la legge e i mezzi da essa previsti appaiono inconciliabili con le finalità costituzionalmente previste" (89).
L'importanza di questa affermazione è ben più vasta della portata della sentenza in esame, perché nel caso specifico la Corte ha voluto sì affermare che la disposizione "programmatica" contenuta nel comma 3 dell'art. 38 della Costituzione, pur vincolando il legislatore ad adempiere, non pone alcun termine specifico. Tuttavia, dopo l'intervento del parlamento, ad esempio sostenendo l'inserimento scolastico dei bambini con disabilità medie attraverso l'assegno di accompagnamento, può essere deciso di provvedere diversamente a tale sostegno, ma questo non può essere semplicemente abolito senza violare i vincoli posti dalla Costituzione, proprio perché essa obbliga la pubblica amministrazione a perseguire determinati obiettivi concreti (90).
Evidentemente la norma qui dichiarata illegittima era finalizzata sicuramente non ad una diversa tutela delle esigenze dei giovani con disabilità, bensì al contenimento della spesa pubblica. Di conseguenza, e a maggior ragione per quei casi in cui esiste già una precisa disposizione di legge, dalla sentenza in esame scaturisce una importante conferma dell'esattezza della tesi secondo cui in tema di esigenze fondamentali della vita prima si determina il bisogno, e poi il bilancio va adeguato ad esso (91).
E' inoltre chiaro che a monte di questo c'è un problema ben più grosso, e cioè l'essenzialità di sottrarre la possibilità di godere dei diritti fondamentali alla libera disponibilità delle maggioranze politiche, mentre si è ben lungi dal realizzare tale inviolabilità, almeno per quanto riguarda la concezione "positiva" delle libertà.
In altre parole è noto che le esigenze riconducibili all'art. 2 della Costituzione sono state definite dalla medesima come "diritti inviolabili" onde togliere al legislatore ordinario qualsivoglia potere di interventi restrittivi (92). Cosicché, tanto per fare un esempio, secondario solo a prima vista, ad una persona maggiorenne e normodotata soltanto nei casi previsti tassativamente dalla Costituzione può essere impedito di uscire di casa per andare a fare una passeggiata, ad una riunione, ad impostare una lettera ecc. Viceversa molte persone con disabilità possono svolgere queste attività solo se hanno a disposizione gli opportuni ausili tecnici (93) e/o adeguata assistenza personale. Però, per la stragrande maggioranza delle persone con disabilità, tutto ciò può essere ottenuto soltanto se una norma di legge vincola la pubblica amministrazione a fornire comunque le prestazioni menzionate poco sopra, oppure solo se il parlamento, il consiglio regionale, provinciale e comunale dotano di adeguati fondi determinati capitoli dei rispettivi bilanci. Ovvero le persone normodotate possono godere dei diritti inviolabili, "salvo" i limiti espressamente previsti dalla Costituzione; al contrario molte persone con disabilità possono godere davvero di molti degli stessi diritti "inviolabili" "soltanto se" le maggioranze politiche presenti in parlamento, o negli organismi elettivi altrimenti competenti, decidono che questo debba accadere.
Il punto è importante perché far dipendere la possibilità di godere effettivamente di taluni diritti dall'utilità complessiva che ne viene alla collettività significa subordinare il diritto all'economia (94), mentre diritto vuol dire tutela delle minoranze contro la maggioranza (95. Con la conseguenza secondo cui i diritti non possono essere limitati per ragioni utilitaristiche o per star dietro a quel che pensa la maggioranza (96). Ovvero, sebbene da un'angolatura un po' diversa, il welfare state deve puntare non alla governabilità a tutti i costi, bensì a renderla funzionale al benessere e alla felicità della popolazione (97). Perché, tornando allo specifico della sentenza in esame, il nocciolo del problema non è certamente nuovo, ed è riconducibile alla questione se le persone con disabilità hanno diritto di vivere anche se questo costa molto (98). Con il risultato preliminare di rendere doveroso il consenso con l'affermazione secondo cui non si possono subordinare i diritti (degli handicappati) alle preferenze della maggioranza (99).
A questo proposito è fondamentale in primo luogo tentare di chiarire la natura giuridica delle esigenze delle persone con disabilità. E non si può prescindere dalla consapevolezza che essa va determinata basandosi innanzitutto sul fatto che la Costituzione pone talune esigenze essenziali della vita in cima alle proprie disposizioni tutelandole nell'art. 2 come diritti inviolabili o fondamentali; e, sempre nel medesimo articolo, viene aggiunto che i doveri di solidarietà sono inderogabili. Ovvero, nell'esaminare le richieste provenienti dalle persone con disabilità va innanzitutto tenuto ben presente che l'inviolabilità dei diritti e l'inderogabilità della solidarietà sono le norme cardine della Costituzione.
Ed è per questo che, nel determinare la natura giuridica delle esigenze menzionate poco sopra, è sicuramente impossibile prescindere dalla tesi giurisprudenziale secondo cui quelli delle persone con disabilità sarebbero diritti assoluti della personalità (100). Va infatti rilevato che in questo caso si rientra nella tutela diretta degli artt. 2 e 3 comma 2 della Costituzione (101) trattandosi di diritti inerenti alla "individualità fisica" della persona onde garantire "la signoria su una parte essenziale della propria personalità" (102) allo scopo di assicurare "le ragioni fondamentali della vita e dello sviluppo, fisico e morale, della propria esistenza" (103) perché senza di essi "non sorgerebbero o non vivrebbero i rimanenti" (104 diritti. Per di più si ha a che fare con diritti caratterizzati da peculiarità importanti ai fini di cui stiamo discutendo, e cioè l'imprescrittibilità, l'irrinunciabilità, l'indisponibilità e l'intrasmissibilità (105).
Il problema è però che, facendo rientrare talune esigenze delle persone con disabilità fra i diritti della personalità, resta sempre un'enorme difficoltà, attualmente insuperata, e cioè i diritti assoluti (della personalità) valgono erga omnes, mentre i diritti alle prestazioni da parte delle persone con disabilità rilevano giuridicamente solo verso il pubblico potere (106). Ed è per tale motivo che questa importante teoria non può essere sostenuta in maniera decisiva per quanto riguarda le esigenze di chi non è normodotato.
E allora si potrebbe tentare di dare una prima e precaria definizione alla natura giuridica delle pretese delle persone con disabilità pensando alla teoria degli alimenti. A favore di questa impostazione si può notare che la natura privatistica di tale teoria non è del tutto pacifica (107). Inoltre, se nel diritto medioevale veniva sostenuto che "negare gli alimenti a colui al quale sono dovuti vuol dire ucciderlo" (108), è altrettanto vero che oggi, a differenza del passato, talune prestazioni pubbliche sono così essenziali che il loro venir meno lascia insoddisfatte esigenze primarie della vita nient'affatto diverse da quelle che si intendono tutelare con il diritto agli alimenti (109). A questo va aggiunto che gli obblighi alimentari si fondano sulla solidarietà (110) (invece della cooperazione che caratterizza ad esempio i diritti di credito (111)), c'è un interesse collettivo alla loro tutela (112), sono intrasmissibili, incedibili, inopponibili e individuali (113), il diritto non sussiste per la parte in cui si mira al lusso e allo sciupo (114): insomma tutte caratteristiche indispensabili per cercare di dare una definizione giuridica alle pretese delle persone con disabilità nei confronti della pubblica amministrazione.
D'altra parte è sì vero che il diritto agli alimenti deriva dal legame familiare (115), mentre non è di questo tipo il rapporto che obbliga la pubblica amministrazione, o comunque la collettività, nei confronti delle persone con disabilità. Ma non può trattarsi di un'obiezione decisiva in quanto è altresì noto che nelle società contemporanee va diminuendo il supporto della famiglia (più piccola d'un tempo e con i suoi componenti maggiormente impegnati al suo esterno) e, a prescindere dalla disabilità, aumenta l'interdipendenza degli individui (116) al di fuori dell'ambito familiare.
Va pure constatato che, volendo ricondurre momentaneamente la materia in esame alla teoria degli alimenti, sono indispensabili alcune precisazioni: si tratterebbe comunque di un diritto patrimoniale e relativo (117), mentre talune pretese delle persone con disabilità non hanno alcun contenuto patrimoniale (118); le prestazioni pubbliche di cui stiamo discutendo sono necessarie non solo a chi è sprovvisto di altri redditi significativi, come avviene per gli alimenti (119), ma anche a quelle persone con disabilità che lavorano. Per cui è essenziale riconoscere il menzionato diritto non esclusivamente a chi si trova in stato di bisogno (120), bensì seguendo un diverso criterio. Tuttavia, in attesa di una più precisa definizioni della materia, perfino quelle appena esposte non paiono obiezioni sufficienti ad abbandonare la teoria degli alimenti.
E allora è importante osservare che, anche dal punto di vista di questa teoria (e pur con i molti aspetti fondamentali che essa lascia irrisolti), su un tema così rilevante, come la possibilità per lo Stato di eliminare prestazioni indispensabili già assicurate alle persone con disabilità, nella sentenza in esame è affrontata in maniera ineccepibile una questione essenziale. E cioè abbiamo già visto che, per tutto quanto è riconducibile alle disposizioni "programmatiche" della Costituzione, una volta realizzata, e nella misura in cui lo è, la tutela delle libertà (nella loro concezione "positiva") è sottratta alla libera disponibilità del legislatore ordinario.
Ma qui va aggiunta l'osservazione secondo cui la questione è rilevante anche dal punto di vista della teoria degli alimenti. Infatti il comma 1 dell'art. 440 del Codice civile (121) viene interpretato nel senso che, una volta determinata, l'obbligazione alimentare può estinguersi a causa del deterioramento delle condizioni economiche dell'obbligato solo quando queste "diventino talmente misere da non essere nemmeno sufficienti o appena sufficienti al proprio mantenimento" (122). E non pare proprio che questo sia in Italia il livello di degrado della collettività nel suo complesso.
Sotto un diverso, ma sempre specifico, profilo va poi rilevato che la doverosità di assicurare la frequenza della scuola superiore agli handicappati trova giustificazione anche nell'art. 32 della Costituzione (123) dato che per queste persone "la scuola ... adempie ... anche ad una funzione che si potrebbe definire "terapeutica"" (124). Tant'è che la stessa Corte costituzionale (125), a proposito dell'inserimento scolastico delle persone con disabilità, si è rifatta anche all'art. 32 della Costituzione.
In proposito è essenziale puntualizzare preliminarmente la piena consapevolezza in chi scrive che, ai fini del pieno godimento delle libertà, non tutte le persone con disabilità devono necessariamente curare la propria menomazione. Volendo accennare in estrema sintesi (126) alla questione si può osservare che molte disabilità sono la conseguenza di malattie incurabili o di lesioni irrimediabili. Per cui in questi casi "curare" la menomazione significherebbe soltanto sottrarre (infruttuosamente) (127) energie al "pieno sviluppo della persona". Così (128) a Beethoven l'impossibilità di curare la sopravvenuta sordità non impedì certamente di sviluppare pienamente le proprie capacità ("residue") (129) continuando a scrivere musica, che non poteva più né ascoltare né eseguire; oppure la cecità, pur rilevatasi incurabile e difficilmente compatibile ad esempio con la pittura, non impedì a Francesco Landino di sviluppare pienamente le proprie capacità ("residue") (130) facendo il musicista; e ancora la disabilità, conseguente a malattia mentale, non impedì a Tasso, a Stindberg, a Hölderling e a Van Gog di sviluppare le proprie capacità ("residue") (131), come letterati gli uni e pittore l'altro.
Fermo restando quindi che le persone con disabilità non hanno necessariamente bisogno di cure specifiche, poco sopra si è tuttavia fatto riferimento al diritto alla salute perché fra questo e gli altri diritti delle persone con disabilità ci sono almeno tre punti in comune. Innanzitutto ambedue sono riconducibili direttamente all'inderogabilità del dovere di solidarietà, e quindi anche alla teoria degli alimenti, seppure con i limiti e le perplessità accennate sopra. Inoltre, sia per il diritto alla salute che per gli altri diritti delle persone con disabilità, non è stata ancora del tutto chiarita la loro natura. Infine in tutti e due i casi l'effettiva possibilità di veder tutelati valori, che la Costituzione riconduce ai suoi principi fondamentali, dipende in larga misura dall'intervento attivo della pubblica amministrazione.
Ma, se è legittimo un parallelismo fra i diritti delle persone con disabilità e il diritto alla salute, si addiviene allora ad una constatazione di rilievo.
Il punto è che, per quanto riguarda la salute, mentre la Corte di cassazione ha stabilito il diritto al rimborso dei medicinali indispensabili non contemplati nel prontuario terapeutico (132), viceversa la giurisprudenza della Corte costituzionale è sempre stata alquanto prudente. Così questa ha stabilito che la tutela del diritto alla salute "va assicurata soltanto nei limiti oggettivi dell'organizzazione dei servizi sanitari" (133). Oppure, pur ribadendo che quello alla salute è un "diritto primario", la Corte costituzionale ha deciso che questo va perseguito trovando "un equilibrato contemperamento" con le esigenze dell'imprenditore e con gli obiettivi di ridimensionamento della spesa sanitaria (134). E ancora, a proposito del mancato rimborso da parte del Servizio Sanitario Nazionale del costo di un determinato esame clinico, la Corte, nel convenire sull'illegittimità in proposito, censura non il mancato rimborso totale (o comunque significativo), bensì l'assenza di un "qualsivoglia ristoro" (135).
Al contrario, per quanto riguarda i diritti delle persone con disabilità, oltre alla favorevolissima giurisprudenza vista sopra, la Corte ha stabilito con molta fermezza che l'integrazione scolastica di queste persone va salvaguardata avendo come parametro non gli interessi della scuola, o comunque le maggiori difficoltà che ad essa ne derivano, bensì esclusivamente i vantaggi che possono venirne alla persona menomata (136), e nonostante ogni possibile ostacolo che impedisca non solo l'apprendimento, bensì anche il pieno sviluppo della persona umana (137). Aggiungendo che non è certo legittimo appellarsi a presunti interessi della comunità per stroncare i non pochi handicappati, che, pure a seguito di un notevole impegno personale, riescono a sviluppare enormemente le proprie capacità soltanto nella scuola di tutti (138).
Dunque, in tema di benefici necessari alle persone con disabilità, la Corte ha una posizione assai più precisa e garantista che non per quanto riguarda il diritto alla salute.
E' indubbiamente vero che questa differenza potrebbe discendere dal fatto che la tutela di certe esigenze delle persone con disabilità è riconducibile ai diritti di libertà. Infatti, tanto per limitarsi a qualche esempio, senza l'eliminazione delle barriere architettoniche le persone con disabilità non possono partecipare a riunioni e manifestazioni, senza taluni ausili per la comunicazione queste persone non possono manifestare liberamente il proprio pensiero, senza idonea socializzazione non possono (al pari di qualsiasi altro individuo) realizzare pienamente la propria personalità, e così via. Ed è noto, se non altro per lo stretto collegamento esistente fra gli artt. 2 e 3 comma 2 della Costituzione nonché per altre fondamentali considerazioni viste sopra, che il Costituente, nell'occuparsi dei diritti di libertà, non si è limitato ad affrontarne la versione "negativa", bensì ha voluto tutelare anche la versione "positiva" delle medesime, badando all'effettiva possibilità per tutti i cittadini di godere davvero di tali libertà.
Sarebbe però assai debole imputare la differenza, riscontrabile nella giurisprudenza costituzionale, fra il trattamento riservato a talune esigenze delle persone con disabilità e il diritto alla salute, al fatto che quest'ultimo non rientra fra i diritti di libertà: infatti la salute è bene primario, e, se questa manca, i diritti di libertà non possono essere goduti pienamente.
Il punto è che la giurisprudenza della Corte costituzionale è maggiormente "favorevole" alle persone con disabilità per quel che riguarda la scuola e la riabilitazione. Cioè in quei campi dove sono più rilevanti i progressi materiali compiuti nel paese, e maggiore è la connessione con l'utilizzo di capacità "residue" delle persone con disabilità, rendendo più evidente lo spreco di energie derivante dalle inadempienze in materia (139).
In altre parole si potrebbe ipotizzare che la Corte sia titubante in materia di diritto alla salute perché intravveda un "pozzo senza fine" per le finanze pubbliche. Al contrario la risolutezza della Corte in merito alle persone con disabilità farebbe ipotizzare la consapevolezza che idonei "investimenti" in questo campo trasformano dei "parassiti" in soggetti attivi capaci di contribuire allo sviluppo della società. Se così fosse, la posizione della Corte sarebbe davvero molto avanzata in materia di disabilità, almeno per l'impossibilità di superare le discriminazioni fondate su asserite diversità psico-fisiche prescindendo dalla valorizzazione delle potenzialità insite in ogni essere umano. Ma tale posizione lascerebbe dissenzienti in merito alla legittimità di subordinare l'inviolabilità delle libertà a valutazioni di opportunità.
Volendo infine accennare ad una questione solo apparentemente disgiunta dalla sentenza in esame, e constatando che, per le esigenze delle persone con disabilità riconducibili ai valori fondamentali della Costituzione, la Corte costituzionale pone precisi vincoli al legislatore, si rilevano forti dubbi sulla costituzionalità di alcuni punti "qualificanti" (140) della legge 2 febbraio 1992, n. 104 (141). La questione è che in detta legge talune esigenze delle persone con disabilità vengono giustamente ricondotte ai diritti di libertà tutelati dall'inviolabilità dell'art. 2 della Costituzione, cioè poste in quell'area sottratta alla libera disponibilità del legislatore (142).
Per cui le perplessità sorgono innanzitutto dal fatto che in tale legge a carico della pubblica amministrazione viene stabilito non l'obbligo, bensì soltanto la facoltà di istituire le provvidenze essenziali per il godimento di tali diritti inviolabili. Cioè, con legge ordinaria (143), viene stabilito che la salvaguardia della possibilità di godere effettivamente di questo tipo di diritti non corrisponde ad un obbligo.
Ulteriori perplessità a proposito della legge n. 104 citata sorgono dal fatto che questa subordina l'istituzione da parte della pubblica amministrazione delle provvidenze, essenziali alle persone con disabilità per il godimento di diritti inviolabili, anche ai limiti delle risorse ordinarie di bilancio degli enti competenti. Cioè a dire che per il legislatore non si tratta di spese obbligatorie. Infatti per queste ultime il bilancio è solo uno strumento attuativo, nel senso che lo stanziamento previsto in esso non costituisce limite di spesa, e, se esso è insufficiente, il governo può attingere al fondo di riserva oppure andare in passivo (144).
Viceversa, per quanto riguarda molte delle provvidenze consentite dalla legge menzionata poco sopra, le norme sono disposte in modo tale che lo stanziamento previsto negli appositi capitoli di bilancio degli enti competenti costituisce assai di frequente limite di spesa, il che significa far rientrare tali provvedimenti nell'ambito delle spese discrezionali (145). In questo modo però l'ammontare delle somme stanziate nei relativi capitoli di bilancio finisce per dipendere esclusivamente dalla volontà delle assemblee preposte alla loro approvazione, per cui da una siffatta disposizione consegue che di frequente il parlamento, e pure le regioni e gli enti locali, possono stravolgere l'effettiva possibilità delle persone con disabilità di godere di molti diritti "inviolabili". Il che è inammissibile perché palesemente in contrasto con tale inviolabilità.
Tanto più se si considera poi che in tema di spese discrezionali il cittadino non ha praticamente nessuno strumento di effettiva tutela giurisdizionale nei confronti dell'eventuale insufficiente ammontare dei relativi capitoli di bilancio.
Pur con la consapevolezza che la Corte costituzionale non poteva pronunciarsi sul punto del bilancio perché non interpellata a tale riguardo, va tuttavia rilevato che in proposito nella sentenza in esame viene stabilito un principio importante. Infatti, e volendo limitarci al punto più specificamente posto da questa sentenza, si dovrebbe dire che, per le materie tutelate dalla Costituzione, nel momento in cui le relative provvidenze, eventualmente disposte dal governo nazionale, dalle regioni o dagli enti locali, siano diventate "elemento intrinseco della complessa disciplina dell'invalidità civile", non possono più essere eliminate completamente. E i bilanci di detti enti sono tenuti a prevedere sempre i necessari stanziamenti a tal fine.
È evidente che l'affermazione di questo principio può costituire un rimedio per far cadere sotto il vizio dell'illegittimità costituzionale tutti quegli atti abolitivi di talune provvidenze già istituite. E si tratta di un punto importante contro la prassi dilagante di svuotare i principi fondamentali della Costituzione attraverso atti di rango inferiore. Tuttavia non pare la soluzione idonea a tutelare completamente il godimento delle "libertà inviolabili" nella loro concezione "positiva". L'ostacolo forse più rilevante in proposito è che, di fronte ad una maggioranza politica, la quale (pur evitando di abolire formalmente dette provvidenze) non stanzia i fondi necessari, la tutela giurisdizionale, quando non impossibile, è comunque di una difficoltà tale da essere incompatibile con la posizione di privilegio riservata dalla Costituzione alle libertà inviolabili.
8. Il dispositivo.
Venendo al dispositivo della sentenza in esame si rileva innanzitutto che l'art. 6 della legge 21 ottobre 1989 n. 508 è dichiarato illegittimo "nella parte in cui non prevede". Dunque si tratta di sentenza di accoglimento parziale (146) (da non confondere con le sentenze che, con la dizione "limitatamente alle parole" incidono sul testo della disposizione, anziché sulla norma (147)).
In realtà la questione di illegittimità costituzionale verteva sull'avvenuta abrogazione dell'art. 17 della legge n. 118 citata, quindi solo sul comma 1 dell'art. 6 della legge n. 508 citata. E il giudice a quo aveva sollevato questione di illegittimità costituzionale per l'intero art. 6, dato che, evidentemente, il secondo e ultimo comma (148) sarebbe diventato superfluo una volta abrogato il primo.
Invece la Corte, con estrema e condivisibile precisione, non distingue fra i due commi e dichiara costituzionalmente illegittimo l'art. 6 della legge n. 508 citata, ma non per intero, come aveva chiesto il giudice a quo, bensì solo "nella parte in cui non prevede". Con questa formula non viene salvato dalla dichiarazione d'illegittimità l'intero comma 2 (149), che sarebbe diventato superfluo per effetto della dichiarazione d'illegittimità costituzionale del comma 1, e al contempo viene evitato di dichiarare costituzionalmente illegittima la situazione di chi ha percepito l'assegno di accompagnamento per un ulteriore anno per il fatto di aver presentato la domanda annuale di rinnovo prima dell'entrata in vigore della legge in discussione.
Inoltre la sentenza in esame ha sicuramente efficacia di giudicato dato che il contenuto normativo dichiarato illegittimo è facilmente individuabile (150).
Poiché nel dispositivo in esame viene dichiarata l'illegittimità costituzionale di una norma, che ne abrogava un'altra, volendo essere molto superficiali ci si potrebbe rifare alla dottrina secondo cui, ma ad altro proposito, non sta alla Corte, bensì al giudice comune, stabilire quale norma rivive (151). In realtà non pare vi siano molti dubbi sul fatto che riviva l'art. 17 della legge n. 118 citata dato che la norma dichiarata illegittima disponeva l'abrogazione espressa.
Va poi rilevato che nel dispositivo in esame la Corte dichiara l'illegittimità dell'abrogazione dell'assegno di accompagnamento "fino alla data di entrata in vigore della legge 11 ottobre 1990, n. 289". Con tale dizione la Corte non ha voluto affatto stabilire che l'indennità di frequenza (istituita appunto con questa legge) corrisponde necessariamente in tutto e per tutto all'assegno di accompagnamento. Il punto è che la Corte ha dichiarato illegittima non tanto l'abrogazione dell'assegno di accompagnamento in sé, quanto il fatto che questo sia stato abrogato senza sostituirvi niente, ovvero senza provvedere altrimenti. E quindi, nel disporre l'illegittimità "..fino..", la Corte si limita a constatare che l'indennità di frequenza costituisce un diverso (non rileva se migliore o peggiore) modo di provvedere alle peculiari necessità dei giovani che incontrano determinate difficoltà per frequentare la scuola o centri di riabilitazione.
Essendo quella in esame una sentenza di accoglimento, ne scaturiscono determinati effetti costitutivi (152), e cioè chi riscuoteva già l'assegno di accompagnamento, o aveva già superato affermativamente l'accertamento medico, dovrà presentare gli attestati di frequenza arretrati e riscuoterà quanto dovutogli per il periodo non percepito. Viceversa chi, a seguito dell'entrata in vigore della norma successivamente dichiarata illegittima, pur avendo già presentato la domanda iniziale, non è stato sottoposto ad accertamento medico (153), oppure non ha nemmeno potuto presentare la domanda iniziale, non può riscuotere alcunché, salvo una norma transitoria, che, oltre ad essere auspicabile, appare doverosa.
* Già pubblicato in “Giurisprudenza costituzionale”, 1992, (3), pagg. 2399-2417. Si ringrazia la Direzione della Rivista per l’autorizzazione alla pubblicazione online.
1 Pubblicata sul n. 13 della prima serie speciale della Gazzetta Ufficiale del 25 marzo 1992.
2 Per quanto riguarda le persone con difficoltà psico-fisiche l'Organizzazione Mondiale della Sanità, in Classificazione internazionale delle menomazioni, delle disabilità e degli svantaggi esistenziali, Edizione italiana a cura del "Centro Lombardo per l'Educazione Sanitaria", Milano, ha elaborato tre definizioni che risultano essere le più rigorose sinora disponibili. Secondo l'O.M.S. (op. cit., p. 17): "Nell'ambito delle evenienze inerenti alla salute è menomazione qualsiasi perdita o anormalità a carico di una struttura o di una funzione psicologica, fisiologica o anatomica." E (op. cit., p. 18): "Nell'ambito delle evenienze inerenti alla salute si intende per disabilità qualsiasi limitazione o perdita (conseguente a menomazione) della capacità di compiere un'attività nel modo o nell'ampiezza considerati normali per un essere umano." Infine (op. cit., p. 19): "L'handicap è la condizione di svantaggio conseguente ad una menomazione o a una disabilità che in un certo soggetto limita o impedisce l'adempimento del ruolo normale per tale soggetto in relazione all'età, sesso e fattori socio-culturali."
Fra le definizioni appena menzionate nel presente scritto non si usa la parola "menomazione" dato che talvolta questa può essere irrilevante ai nostri fini (basti pensare, ad esempio, alla mancanza di un dente, o di un'unghia: di sicuro si tratta di menomazioni, ma le conseguenze sociali negative che ne scaturiscono sono pressoché inesistenti). Non si adotta neppure la dizione "handicap" perché questa ha un significato relativo a seconda del tipo di società (tanto da diventare irrilevante in assenza di discriminazioni) e quindi una compiuta realizzazione della Costituzione non dovrebbe rendere più necessario l'uso di tale parola: basti pensare, ad esempio, ad una persona non vedente, la quale, trovandosi a vivere in una società, che mette a disposizione gli idonei supporti, di sicuro rimarrebbe priva della vista, ma certamente non sarebbe più handicappata. Nel presente scritto ci si sofferma invece sulla disabilità: è infatti una situazione quasi sempre rilevante ai nostri fini e dotata di una notevole oggettività. Tuttavia, in conformità a quanto emerge dal movimento internazionale per la vita indipendente delle persone con disabilità, non si usa la parola "disabile", o "disabili". Infatti, nella peggiore delle ipotesi, l'uso di quest'ultima dizione significa affermare che, in assenza dell'integrità psico-fisica, si è completamente incapaci di fare qualsiasi cosa, negando così l'evidenza secondo cui la presenza di talune incapacità non pregiudica minimamente l'esistenza di preziosissime abilità. Mentre, nell'eventualità migliore, l'uso di tale parola vuol dire mettere l'accento sulle incapacità. Al contrario, pare doveroso puntare alla valorizzazione delle enormi potenzialità insite pure in chi ha dei limiti psico-fisici. Ed è per questo che in questo scritto viene usata l'espressione "persone con disabilità" (intendendo quest'ultima parola indifferentemente sia al singolare che al plurale), volendo così affermare che il sostantivo è la persona (con tutti i suoi diritti e capacità), mentre la disabilità è solo un attributo. Oltre a rilevare anche che sono poche le persone davvero prive di qualsiasi disabilità.
Volendo soffermarci con delle esemplificazioni sulla differenza fra "disabile" e "persona con disabilità" si potrebbe pensare a S. Hawking. Costui ha delle disabilità talmente gravi che ha bisogno dell'assistenza continua di un infermiere e riesce a comunicare (parlare e scrivere) con gli altri solo attraverso il computer. Ciononostante egli insegna fisica all'Università di Cambridge, in quella che fu la cattedra di I. Newton, ed è candidato al premio Nobel. Di sicuro questo signore è una persona con disabilità, ma non si può certo dire che è disabile, cioè incapace a fare qualsiasi cosa; inoltre i suoi studenti e i suoi colleghi entrano in contatto con lui per trarre vantaggio dalle sue enormi capacità, e non certo per focalizzarsi sulle sue incapacità.
Oppure F. D. Roosvelt aveva sicuramente delle disabilità, al punto che poteva spostarsi solo stando seduto su una carrozzina; ma questo non lo rendeva certamente disabile, cioè incapace a fare qualsiasi cosa, tant'è vero che è stato Presidente degli Stati Uniti d'America. E ciò che contava in detti anni in quel paese erano le sue capacità di Presidente, e non certo la sua incapacità a camminare.
3 Con ordinanze di remissione del Pretore di Bologna del 30 aprile e del 17 giugno 1991, iscritte ai nn. 598, 655 e 656 del registro delle ordinanze del 1991 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 39 e 44, prima serie speciale, dell'anno 1991.
4 Questi minori erano in possesso dei requisiti previsti dall'art. 17 della legge 30 marzo 1971, n. 118, quali l'età, l'incapacità di deambulare in modo autonomo e la frequenza di un centro ambulatoriale; essi avevano inoltre maturato il diritto a percepire per la prima volta l'assegno di accompagnamento in data anteriore all'entrata in vigore della legge 21 ottobre 1989 n. 508.
5 L'art. 6 della legge 21 ottobre 1989 n. 508 disponeva al comma 1: "1. E' abrogato l'articolo 17 della legge 30 marzo 1971, n. 118."; e al comma 2: "2. Sono fatte salve le domande presentate sino alla data di entrata in vigore della presente legge per ottenere le provvidenze di cui all'art. 17 della citata legge n. 118 del 1971."
6 L'art. 17 della legge 30 marzo 1971, n. 118 dispone al comma 1: "Ai mutilati ed invalidi civili, di età inferiore ai 18 anni, che siano riconosciuti non deambulanti dalle commissioni sanitarie previste dalla presente legge e che frequentino la scuola dell'obbligo o corsi di addestramento o centri ambulatoriali e che non siano ricoverati a tempo pieno, è concesso, per ciascun anno di frequenza, un assegno di accompagnamento di lire 12.000 per tredici mensilità."; al comma 2: "A tali fini chi ha la rappresentanza legale del minore deve produrre istanza in carta libera, corredata da un certificato della direzione della scuola, del corso o del centro, alla Commissione sanitaria provinciale competente per territorio."; al comma 3: "La concessione dell'assegno decorre dal primo giorno successivo a quello della presentazione dell'istanza ed è rinnovabile di anno in anno previa presentazione al competente Comitato provinciale di assistenza e beneficienza pubblica del certificato di frequenza."; al comma 4: "L'assegno di accompagnamento è attribuito ed erogato al legale rappresentante del minore con le stesse valutazioni economiche previste per la concessione dell'assegno."
7 Per il testo di tale comma si veda la nota n. 0.
8 In proposito va riferito il di parere contrario del Pretore di Pisa dott. Nistico, che, con sentenza n. 522 del 30 novembre 1990, aveva fatto salve le domande iniziali presentate prima dell'entrata in vigore del comma 2 dell'art. 6 in esame, con la conseguenza di mantenere l'assegno di accompagnamento erogato in favore di un minore i cui requisiti per il percepimento di tale assegno erano stati riconosciuti prima dell'entrata in vigore della legge n. 508 cit., ancorché la domanda di mero rinnovo annuale della provvidenza fosse stata presentata successivamente a quest'ultima data.
9 Disposta dalla legge 11 febbraio 1980 n. 18.
10 Sentenza della Corte costituzionale del 3 giugno 1987, n. 215, in "Giur. cost.", 1987, I, 1615 ss.
11 Il Pretore di Roma, con sentenza del 20 ottobre 1984, stabilì che non osta all'accoglimento della richiesta di concessione dell'indennità di accompagnamento la circostanza che la ricorrente svolga attività lavorativa retribuita. A titolo informativo va inoltre riferito che, dopo l'entrata in vigore della legge n. 508 più volte cit., la Sezione Lavoro della Corte di cassazione, con sentenza n. 4498 del 24 aprile 1991 (in "Foro it.", 1992, I, 1521 ss.), ha stabilito che l'inabilità lavorativa, quale presupposto della indennità di accompagnamento prevista dall'art. 1 della legge n. 18 cit., va intesa in senso meno restrittivo rispetto alla totale inabilità lavorativa, richiesta dalla legge n. 118 cit., ai fini della concessione della pensione ai mutilati ed invalidi civili.
12 A seguito del parere dell'Avvocatura dello Stato dell'8 agosto 1986, e dell'intervento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, che in data 14 novembre 1986 ha risolto il conflitto interpretativo fra Ministero della sanità e Ministero dell'interno, quest'ultimo, con circolare n. 47 del 17 dicembre 1986, ha escluso "che la locuzione totale inabilità, che si rinviene nel testo dell'articolo 1 della legge n. 18/80, coincida con la totale inabilità lavorativa richiesta dell'articolo 12 della legge 118/71, ai fini della concessione della pensione di inabilità".
13 Si veda la nota precedente.
14 Sentenza n. 346 del 22 giugno 1989, in "Giur. cost.", 1989, I, 1586 ss.
15 Secondo l'art. 1 della legge n. 18 cit. uno dei casi in cui spetta l'indennità di accompagnamento è quando non si è "in grado di compiere gli atti quotidiani della vita" senza l'aiuto di altri.
16 In tal senso è condivisibile il sistema vigente in Gran Bretagna secondo il quale per alcune indennità assistenziali esistono importi diversi a seconda della gravità della disabilità.
17 Si veda la nota n. 0.
18 L'indennità di accompagnamento riguarda "un'area .... al di fuori di qualsiasi finalità educativa."
19 Si veda la nota n. 0.
21 Essenziale invece per ottenere l'assegno di accompagnamento.
22 Si veda, ad esempio, la sentenza della Corte costituzionale del 2 febbraio 1990 n. 50, in "Giur. cost.", 1990, 199 ss.: "sul piano proprio costituzionale, oltre che su quello morale, non sono ammissibili esclusioni e limitazioni volte a relegare in situazioni di isolamento e di assurda discriminazione soggetti .. particolarmente colpiti".
23 Sentenza della Corte costituzionale del 2 giugno 1983 n. 163, in "Giur. cost.", 1983, I, 907 ss. e sentenza della Corte costituzionale del 22 febbraio 1985 n. 52, in "Giur. cost.", 1985, I, 254 ss.
24 A. HULEK, Using the Mass Media as an Influence for Social Integration - Time Results of an International Symposium, in Proceedings of 16th World Congress of Rehabilitation International (Tokyo, Japan, Sept. 5-9, 1988), Japan, Japanese Society for Rehabilitation of the Disabled, 1989, 395.
25 Art.art 5 lett. e) della "Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate" del 2/2/1992, n. 104, su Suppl. ord. n. 30 G.U. n. 39 del 17 febbraio 1992.
26 Come la Corte parrebbe auspicare nella sentenza in esame.
27 Sezione lavoro, sentenza 27 settembre 1991, n. 10094, in "Foro it.", 1992, I, 1494 ss.
28 Basti pensare, ad esempio, a quanti lavori è possibile svolgere stando semplicemente seduti ad un tavolo.
29 Sentenza della Corte costituzionale n. 163 del 2 giugno 1983 cit.
30 Certamente certamente favorita dalla possibilità di ricevere l'assegno di accompagnamento, come sostiene anche la Corte quando afferma, nella sentenza in esame, che questo aveva "finalità educativa e l'intento di favorire l'avviamento professionale".
31 Si veda anche U.M. Colombo e E.M. Colombo, Handicappati, in "Nuoviss. Dig. it.", Appendice, Vol. III, Torino, UTET, 1982, 1176 secondo cui il recupero degli handicappati avviene attraverso la riabilitazione e l'educazione.
32 Sentenza della Corte costituzionale n. 215 del 1987 cit.
33 In Idem.
34 Si veda la nota n. 0.
35 M. DOGLIOTTI, Diritti della persona ed emarginazione: minori, anziani, handicappati, in "Giur. it.", 1990, IV, 365.
36 Gli altri ricorrenti frequentavano invece un centro ambulatoriale.
37 Sentenza della Corte costituzionale n. 215 del 1987 più volte cit.
38 Si veda però anche la nota n. 0.
39 In "Giur. cost.", 1987, I, (6), 1630 fu osservato che, nella sentenza n. 215 del 1987 più volte cit., la Corte costituzionale, per quanto riguarda i diritti delle persone con disabilità, si era mostrata molto più attenta dei difensori di tali persone.
40 C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, tomo II, Padova, Cedam, 1976, 1433.
41 Idem, 1433-4.
42 A. PIZZORUSSO, Giurisdizione costituzionale e diritti fondamentali, in "Riv. dir. proc." , 1981, 345.
43 G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, Bologna, il Mulino, 1988, 293.
45 C. MORTATI, Istituzioni cit., 1032.
46 V. CRISAFULLI, La Costituzione e le sue disposizioni di principio, Milano, Giuffrè, 1952, 19, 52 e 91.
47 C. MORTATI, Istituzioni cit., 1031.
48 V. CRISAFULLI, La Costituzione cit., 52.
49 Idem, 37-8.
50 Idem, 61 e 92.
52 Va notato che la Corte non avrebbe comunque potuto pronunciarsi in relazione a questo articolo della Costituzione dato che la questione di illegittimità costituzionale non era stata sollevata rispetto a detta disposizione.
53 Sentenza della Corte costituzionale n. 215 del 1987 più volte cit.
55 Sentenza n. 163 del 2 giugno 1983 cit.
56 Sentenza n. 215 del 1987 più volte cit.
57 S. RODOTA', in AA.VV., Prevenzione degli handicaps e diritti civili degli handicappati (Atti del I congresso scientifico internazionale), Roma, 1978, 479.
58 Tanto da potersi affermare che fra le due sentenze vi è una certa continuità, salvo precisare che quella del 1987 era destinata maggiormente alle persone con disabilità rilevanti, mentre quella in esame riguarda più che altro persone con disabilità medie.
59 Nei limiti della scarsa prevedibilità della giurisprudenza costituzionale.
60 Sentenza della Corte costituzionale n. 215 del 1987 più volte cit.
63 G. ZAGREBELSKY, La giustizia cit., 44.
64 G. DONDI, Handicap psichico, collocamento coattivo e giurisprudenza, "Giur. piem.", 1983, 412.
65 Specialmente se si conviene che il pregiudizio nei confronti delle persone con disabilità (diversamente da quello razziale) è dovuto non a chiusura etnica, bensì al fatto che le capacità di costoro non sono per niente conosciute. Con la conseguenza che il pregiudizio verso le persone con disabilità porta non a relegare queste nei lavori più umili, bensì ad escluderle completamente dalla vita economicamente attiva (reclusione negli istituti, sopravvivenza con la pensione o le elemosine, ecc.). Significativo in tal senso è che nel Nord Europa e in Nord America, cioè laddove le persone con disabilità hanno avuto maggiori possibilità di mostrare le proprie capacità, l'atteggiamento negativo verso di loro si dissolve come la nebbia al sole (al pari di quel che sta accadendo attualmente in Italia, a seguito soprattutto della diffusa integrazione scolastica, favorita anche dalla sentenza della Corte costituzionale n. 215 citata più volte), mentre in tali società pur tanto "progredite" il razzismo è ancora largamente diffuso.
66 R.C. CHEEVER, Life is Looking Good!, in "Accent on living", Spring 1991, 11.
67 A. PACE, Problematica delle Libertà Costituzionali Parte generale, Padova, CEDAM, 1990, 73.
68 A. MELLGREN, Towards a Life Full of Meaning Based on Human Rights, in Proceedings of 16th World Congress of Rehabilitation International (Tokyo, Japan, Sept. 5-9, 1988), Japan, Japanese Society for Rehabilitation of the Disabled, 1989, 249.
69 N. ACTON, Looking Ahead: the Challenge of the future, in Proceedings of 16th World Congress of Rehabilitation International (Tokyo, Japan, Sept. 5-9, 1988), Japan, Japanese Society for Rehabilitation of the Disabled, 1989, 142.
70 Dalla mancanza di provvidenze come quella reintrodotta dalla Corte costituzionale con la sentenza qui in esame.
71 H. ZUKAS, The case for a national attendant care program, World Institute on Disability, Berkeley, California, 1.
72 E. H. CARR, I diritti dell'uomo, in UNESCO, Autor de la nouvelle declaration universelle des droits des l'homme, 1949, Italian Edition, Milano, Edizioni di Comunità, 1952, 27.
73 P. CALAMANDREI, L'avvenire dei diritti di libertà, in (Prefazione a) F. RUFFINI, Diritti di libertà, Firenze, La Nuova Italia Editrice, 1975 (ristampa anastatica della seconda edizione), XXXVII-XXXVIII.
75 Idem, XXXVIII.
76 In proposito non può essere sicuramente taciuto il rilievo che l'Americans with Disabilities Act of 1990 (più nota come ADA) sta avendo sia negli Stati Uniti d'America che nel resto del mondo. E questo senza voler minimamente sminuire il netto dissenso di chi scrive da quelli che propongono una trasposizione pressoché meccanica di questa legge nella realtà dell'Europa continentale.
77 B.A. ACKERMAN, La Giustizia Sociale nello Stato Liberale, Bologna, il Mulino, 1984, 331-2.
78 V. CRISAFULLI, La Costituzione cit., 136.
79 Idem, 75-77 e 135.
80 B.A. ACKERMAN, La Giustizia Sociale cit., 332.
81 A. PACE, Problematica cit., 38.
83 E. FERRARI, I servizi sociali, vol. I, Milano, Giuffrè, 1986, 28-9.
84 S. BARTOLE, Principi generali del diritto (diritto costituzionale), in "Enc. dir.", XXXV, Milano, Giuffré, 1986, 494 ss.
85 V. CRISAFULLI, La Costituzione cit., 104.
86 Sentenza della Corte costituzionale n. 215 citata più volte.
87 V. CRISAFULLI, La Costituzione cit., 104.
88 G. ZAGREBELSKY, La giustizia cit., 128.
90 E. FERRARI, I servizi cit., 223.
91 G.U. RESCIGNO, Profili costituzionali del trasferimento delle funzioni in materia di assistenza e beneficienza, in Assistenza e beneficienza tra "pubblico" e "privato", Milano, Angeli, 1980, 91.
92 P. GROSSI, Inviolabilità dei diritti, in "Enc. dir.", Milano, Giuffrè, vol. XXII, 1974, 712 ss.
93 Come montascale, carrozzina elettronica, automobile adattata ecc.
94 R. DWORKIN, I diritti presi sul serio, Bologna, il Mulino, 1982, 194-5.
95 Idem, 260.
96 Idem, 287-90.
97 P. OLIVELLI, La Costituzione e la sicurezza sociale, Milano Giuffrè, 1988, 8.
98 T. DEGENER, Vita indipendente e assistenza personale: un confronto della legislazione fra Stati Uniti, Germania Occidentale e Svezia, in "a.i.a.s.", anno IX, n. 1-2, gennaio-aprile 1991, 24.
99 R. DWORKIN, op. cit., 287-290 e 438.
100 Ordinanza del Pretore di Roma del 4 giugno 1980, in "Foro it.", 1980, I, 2921 ss.
101 P. RESCIGNO, Manuale del diritto privato italiano, Napoli, Jovene, 1979, 203; A. TORRENTE, P. SCHLESINGER, Manuale di diritto privato, Milano, Giuffrè, 1981, 297; A. TRABUCCHI, Istituzioni di diritto civile, Padova, CEDAM, 1986, 91.
102 F. MESSINEO, Manuale di diritto commerciale e civile, Milano, Giufffrè, vol. II, 1965, 3.
103 A. TRABUCCHI, op. cit., 90.
104 G. BRANCA, Istituzioni di diritto privato, Bologna, Zuffi, 1955, 119.
105 G. BRANCA, op. cit., 120; F. MESSINEO, op. cit., 4; P. RESCIGNO, op. cit., 202; A. PACE, Diritti degli handicappati e inadempienze della pubblica amministrazione, in "Giust. civ.", 1980, I, 1996 e Problematica cit., 153-4; A. TRABUCCHI, op. cit., 91.
106 A. PACE, Diritti cit., 1996.
107 Si veda G. TAMBURRINO, Alimenti (Diritto civile), in "Enc. dir.", Milano, Giuffrè, vol. II, 1958, 29; inoltre è agevole dedurre il rilievo pubblicistico della materia dall'osservazione di A. TRABUCCHI, op. cit., 258, secondo cui l'inadempimento dell'obbligo alimentare è punito penalmente.
108 A. MARONGIU, Alimenti (Diritto Intermedio), in "Enc. dir.", Milano, Giuffrè, vol. II, 1958, 21.
109 G. BRANCA, op. cit., 185; F. MESSINEO, op. cit., 225.
110 G. TAMBURRINO, op. cit., 29; F. MESSINEO, op. cit., 225; P. RESCIGNO, op. cit., 422; A. TORRENTE, P. SCHLESINGER, op. cit., 907; E. TRABUCCHI, op. cit., 255.
111 P. RESCIGNO, op. cit., 569.
112 G. TAMBURRINO, op. cit., 28.
113 G. TAMBURRINO, op. cit., 28; F. MESSINEO, op. cit., 230-1; P. RESCIGNO, op. cit., 423.
114 G. TAMBURRINO, op. cit., 42.
115 F. MESSINEO, op. cit., 185.
116 S. R. HAMMERMAN, Rehabilitation International towards the Year 2000, in Proceedings of 16th World Congress of Rehabilitation International - Tokyo, Japan, Sept. 5-9, 1988 - Japan, Japanese Society for Rehabilitation of the Disabled, 1989, 136.
117 G. TAMBURRINO, op. cit., 28 e 30-1; F. MESSINEO, op. cit., vol. I, 1957, 143.
118 Basti pensare alla necessità di costruire senza barriere architettoniche (il che può avvenire senza aumento di costi), al conseguimento della patente per guidare l'auto, a taluni inserimenti scolastici e al collocamento al lavoro mirato possibili senza incremento di spese, al diritto a non essere discriminati nei luoghi pubblici e nei trasporti, ecc.
119 G. TAMBURRINO, op. cit., 42.
120 Come avviene invece per gli alimenti. In proposito si veda G. BRANCA, op. cit., 187; G. TAMBURRINO, op. cit., 26; P. RESCIGNO, op. cit., 423; A. TORRENTE, P. SCHLESINGER, op. cit., 907; A. TRABUCCHI, op. cit., 255.
121 L'art. 440 comma 1 del codice civile stabilisce che: "Se dopo l'assegnazione degli alimenti mutano le condizioni economiche di chi li somministra o di chi li riceve, l'autorità giudiziaria provvede per la cessazione, la riduzione o l'aumento, secondo le circostanze."
122 G. TAMBURRINO, op. cit., in "Enc. dir.", Milano, Giuffrè, vol. II, 1958, 47.
123 P. GRIMAUDO, L'accesso dei portatori di handicap agli istituti di istruzione superiore, in "Riv. giur. scuo.", 1988, 692-3.
124 Idem, 694.
125 Nella sentenza n. 215 del 1987 cit. più volte.
126 Più in dettaglio si veda A. D. RATZKA, lui stesso persona con disabilità, in Principles of the Independent Living philosophy, in "Proceedings of the Third ENIL Seminar", Stockholm, Sweden, June 1991, 6-7: "Society has a tendency to label people who are different as "sick". Sick people do not have to work, are exempted from the normal duties of life, and are marginalized. As long as we are considered sick by general public, there will be little understanding, for example, why we want to use regular public transportation and are not satisfied to go by ambulance or paratransit. If we let other people treat us as if we were sick persons, we should not be surprised, if they will make up lots of rules to protect us, rules that limit our lives and give them control over us." E ancora: "Since we are often considered sick, many of us are shut away in hospital and hospital-like institutions. There, it is claimed, we can better "cared for". With this argument we are put into special kindergartens, special schools, special workshops, special housing and special transportation."
127 Questa parola è messa fra parentesi perché ovvia, nel senso che, se le cure fossero fruttuose, le energie da esse richieste non sarebbero sottratte al "pieno sviluppo della persona", bensì diventerebbero funzionali a questo (esclusi, ovviamente, quei miglioramenti psico-fisici, il cui conseguimento richiede l'impiego di energie ritenute sproporzionate).
128 Omettendo esempi di persone normodotate sane per le quali è pacifica la possibilità di sviluppare pienamente le proprie capacità prescindendo dalle cure.
129 In quest'ultima parola le virgolette stanno ad indicare che si trattava di capacità talmente enormi da essere residue quasi soltanto per modo di dire; e le parentesi stanno ad indicare che "il pieno sviluppo della persona umana" si riferisce alle capacità esistenti o comunque possibili, per cui diventa irrilevante la caratteristica della residuità.
130 Si veda la nota precedente.
131 Idem.
132 Sezioni Unite della Cassazione, sentenza n. 1504 del 20 febbraio 1985, su "Foro it.", 1985, I, 672.
133 Corte costituzionale, sentenza n. 175 del 25 ottobre 1982, in "Giur. cost.", 1982, I, 1981.
134 Sentenza della Corte costituzionale 18 dicembre 1987 n. 559, in "Giur. cost.", 1987, I, 3506 ss.
135 Sentenza della Corte costituzionale 27 ottobre 1988 n. 992, in "Giur. cost.", 1988, I, 4673 ss.
136 Sentenza della Corte costituzionale n. 215 del 1987 cit.
137 Idem.
139 Secondo Boardman Barbara, MD, MPH, Office of Technology Assessment, Technology and Disabled People, durante una testimonianza resa il 20 maggio 1988 davanti alla Sottocommissione sugli Handicappati della Commissione Lavoro e Risorse Umane del Senato degli Stati Uniti d'America (riportato da C.G. WARREN, Development of Assistive Technology Services for Disabled Americans, in Technical Aids and Information, Report from the ICTA Seminars in Tokorozawa, Japan on September 1, 1988, and Stockholm, Sweden on June 17, 1987, ICTA, Bromma, Sweden, 1989, 128), gli investimenti per la riabilitazione delle persone con disabilità rendono da 8 a 14 volte il loro costo. Secondo H. ZUKAS, The case for a national attendant care program, World Institute on Disability, Berkeley, California, 2, assistere una persone con disabilità a casa, anziché in istituto, cosa la metà, e anche meno, a seconda della disabilità. E S.R. HAMMERMAN, Rehabilitation International towards the Year 2000, in Proceedings of 16th World Congress of Rehabilitation International (Tokyo, Japan, Sept. 5-9, 1988), Japan, Japanese Society for Rehabilitation of the Disabled, 1989, 137, si chiede chi può negare che le persone con disabilità e le loro famiglie sono una delle risorse maggiormente inutilizzate per lo sviluppo del mondo.
140 Almeno agli artt. 9, 10, 13 e 39.
141 Legge-quadro cit. alla nota n. 0.
142 P. GROSSI, op. cit., 712 ss.
143 Si veda la nota n. 0.
144 S. BUSCEMA, Bilancio dello Stato, in "Enc. dir.", V, Milano, Giuffré, 1959, 388.
145 Idem, 388.
146 G. ZAGREBELSKY, La giustizia cit., 297; A. PIZZORUSSO, Lezioni di diritto costituzionale, Roma, Edizioni de "Il Foro italiano", 1984, 372.
147 G. ZAGREBELSKY, La giustizia cit., 298.
148 Per il testo di questo comma si veda la nota n. 0.
149 Idem.
150 Sull'efficacia di giudicato in casi del genere si veda A. Pizzorusso, Giurisdizione cit., 345.
151 P.A. CAPOTOSTI, Reviviscienza di norme abrogate e dichiarazione d'illegittimità costituzionale, in "Giur. cost.", 1974, 1411.
152 G. ZAGREBELSKY, La giustizia cit., 256.
153 La giurisprudenza è infatti costante nell'attribuire natura costitutiva all'accertamento medico. Da ultimo si veda l'ordinanza della Corte costituzionale 23 febbraio 1989, n. 61, in "Giur. cost.", 1989, I, 336 ss.

References: sentenza 
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 art. 3
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 art. 6
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e contrario
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