Source: https://www.uohs.cz/cs/verejne-zakazky/sbirky-rozhodnuti/detail-11073.html
Timestamp: 2019-10-23 12:43:36+00:00

Document:
Rozhodnutí: R64/2012/VZ24773/2012/310/PMo
dokument ke stažení 509 KB
Č. j.: ÚOHS-R64/2012/VZ24773/2012/310/PMo
Ve správním řízení o rozkladu doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dne 14. 3. 2012 zadavatelem –
Centrem služeb pro silniční dopravu, s. p. o., se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha, IČ 70898219, ve správním řízení zastoupeným na základě plné moci ze dne 8. 3. 2012 JUDr. Petrem Holznerem, advokátem, se sídlem Španielova 1299, 163 00 Praha 6,
proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 27. 2. 2012, č. j. ÚOHS-S169/2011/VZ-19571/2011/520/DŘí, ve věci spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, jehož dalšími účastníky správního řízení jsou vybraní uchazeči –
při výběrových řízeních na veřejné zakázky „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Pardubickém kraji“, „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Ústeckém kraji“, „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Středočeském kraji“, „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v kraji Vysočina“, „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Moravskoslezském kraji“, „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Hlavním městě Praze“, „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Karlovarském kraji“, „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy ve Zlínském kraji“, „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Královéhradeckém kraji“, „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Olomouckém kraji“, „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Plzeňském kraji“, „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Jihomoravském kraji“, „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Libereckém kraji“ a „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Jihočeském kraji“,
když zadavatel při uzavírání příslušných smluv nedodržel postup stanovený v § 13 odst. 3 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, tím, že rozdělil předmět veřejné zakázky tak, že tím došlo ke snížení předpokládané hodnoty veřejné zakázky pod finanční limity stanovené v § 12 téhož zákona, v důsledku čehož nedodržel postup stanovený v § 21 tohoto zákona a neprovedl zadávací řízení, přičemž tyto postupy mohly podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky,
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 27. 2. 2012, č. j. ÚOHS-S169/2011/VZ-19571/2011/520/DŘí,
1. Zadavatel – Centrum služeb pro silniční dopravu, s. p. o., IČ 70898219, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha (dále jen „zadavatel“), zahájil na základě výzvy k podání nabídky ze dne 27. 7. 2009 výběrové řízení na veřejnou zakázku malého rozsahu „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Pardubickém kraji“ s tím, že dne 30. 9. 2009 uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem − Ing. O. Š. (dále jen „vybraný uchazeč Ing. O. Š.“).
2. Na základě výzvy k podání nabídky ze dne 3. 6. 2009 zadavatel zahájil výběrové řízení na veřejnou zakázku malého rozsahu „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Ústeckém kraji“ s tím, že dne 28. 7. 2009 uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem – J. P. (dále jen „vybraný uchazeč J. P.“).
3. Dále zadavatel zahájil na základě výzvy k podání nabídky ze dne 3. 6. 2009 výběrové řízení na veřejnou zakázku malého rozsahu „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy ve Středočeském kraji“, přičemž dne 3. 8. 2009 uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem – L. H. (dále jen „vybraný uchazeč L. H.“).
4. Na základě výzvy k podání nabídky ze dne 3. 6. 2009 zadavatel zahájil výběrové řízení na veřejnou zakázku malého rozsahu „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v kraji Vysočina“ s tím, že dne 29. 7. 2009 uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem – M. V. (dále jen „vybraný uchazeč M. V.“).
5. Zadavatel zahájil na základě výzvy k podání nabídky ze dne 3. 6. 2009 výběrové řízení na veřejnou zakázku malého rozsahu „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Moravskoslezském kraji“ a dne 30. 7. 2009 uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem – P. R. (dále jen „vybraný uchazeč P. R.“).
6. Na základě výzvy k podání nabídky ze dne 3. 6. 2009 pak zahájil výběrové řízení na veřejnou zakázku malého rozsahu „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Hlavním městě Praze“ s tím, že dne 28. 7. 2009 uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem − Ing. J. K. (dále jen „vybraný uchazeč Ing. J. K.“).
7. Zadavatel zahájil na základě výzvy k podání nabídky ze dne 3. 6. 2009 výběrové řízení na veřejnou zakázku malého rozsahu „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Karlovarském kraji“ a dne 28. 7. 2009 uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem – V. B. (dále jen „vybraný uchazeč V. B.“).
8. Na základě výzvy k podání nabídky ze dne 3. 6. 2009 bylo zahájeno výběrové řízení na veřejnou zakázku malého rozsahu „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy ve Zlínském kraji“ a dne 28. 7. 2009 zadavatel uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem – Z. P. (dále jen „vybraný uchazeč Z. P.“).
9. Zadavatel zahájil na základě výzvy k podání nabídky ze dne 3. 6. 2009 výběrové řízení na veřejnou zakázku malého rozsahu „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Královéhradeckém kraji“ s tím, že dne 29. 7. 2009 uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem – P. H. (dále jen „vybraný uchazeč P. H. “).
10. Na základě výzvy k podání nabídky ze dne 3. 6. 2009 zadavatel zahájil výběrové řízení na veřejnou zakázku malého rozsahu „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Olomouckém kraji“ a dne 28. 7. 2009 uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem − Ing. M. Ch. (dále jen „vybraný uchazeč Ing. M. Ch.“).
11. Zadavatel zahájil na základě výzvy k podání nabídky ze dne 3. 6. 2009 výběrové řízení na veřejnou zakázku malého rozsahu „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Plzeňském kraji“ s tím, že dne 28. 7. 2009 uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem – V. I. (dále jen „vybraný uchazeč V. I.“).
12. Zadavatel zahájil na základě výzvy k podání nabídky ze dne 3. 6. 2009 výběrové řízení na veřejnou zakázku malého rozsahu „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Jihomoravském kraji“ a dne 28. 7. 2009 uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem − Ing. D. V. (dále jen „vybraný uchazeč Ing. D. V.“).
13. Na základě výzvy k podání nabídky ze dne 3. 6. 2009 zadavatel zahájil výběrové řízení na veřejnou zakázku malého rozsahu „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Libereckém kraji“ a dne 28. 7. 2009 uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem – M. K. (dále jen „vybraný uchazeč M. K.“).
14. Zadavatel zahájil na základě výzvy k podání nabídky ze dne 23. 9. 2009 výběrové řízení na veřejnou zakázku malého rozsahu „Krajský koordinátor pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v Jihočeském kraji“ s tím, že dne 31. 10. 2009 uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem – V. K. (dále jen „vybraný uchazeč V. K.“).
15. V bodě 4. „Předmět veřejné zakázky malého rozsahu, doba a místo plnění“ dokumentace ke všem předmětným 14 veřejným zakázkám je uvedeno, že „Předmětem plnění veřejné zakázky malého rozsahu je zajištění a provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy…“. Rovněž v části 2 zadávací dokumentace „Závazný text smlouvy“ je vymezení předmětu smluvního vztahu definováno identicky ve všech předmětných veřejných zakázkách, přičemž tento předmět smlouvy je vždy konkretizován v přílohách č. 1 k návrhům smlouvy s ohledem na podmínky jednotlivých krajů.
16. Úřad v rámci správního řízení vedeného pod spisovou značkou S28/2009/VZ ve věci přezkoumání úkonů zadavatele ve veřejné zakázce „Provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v jednotlivých krajích ČR“ (dále jen „zrušená veřejná zakázka“), zadávané v otevřeném řízení, jejíž oznámení bylo v informačním systému o veřejných zakázkách uveřejněno dne 29. 7. 2008 pod evidenčním číslem 60020541, obdržel od účastníka předmětného správního řízení vyjádření, ve kterém bylo uvedeno, že po zrušení této veřejné zakázky bylo uveřejněno vyhlášení výše uvedených 14 veřejných zakázek malého rozsahu na internetových stránkách zadavatele. Na základě tohoto vyjádření si Úřad od zadavatele vyžádal dokumentaci o předmětných veřejných zakázkách, přičemž získal pochybnost, zda zadavatel zadáním výše uvedených veřejných zakázek, jejichž předmět plnění vykazuje známky věcné, místní a funkční souvislosti, jako veřejných zakázek malého rozsahu, neporušil zákaz stanovený v § 13 odst. 3 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“)[1]. Z tohoto důvodu Úřad zahájil správní řízení z moci úřední ve věci možného spáchání správního deliktu. Úřad zahájení správního řízení oznámil účastníkům řízení dopisem č. j. ÚOHS-S169/2011/VZ- 7748/2011/520/DŘí ze dne 13. 5. 2011 a zároveň jim usnesením č. j. ÚOHS-S169/2011/VZ- 7901/2011/520/DŘí z téhož dne stanovil lhůtu, v níž mohli navrhovat důkazy či činit jiné návrhy, a lhůtu, v níž se mohli vyjádřit k podkladům rozhodnutí.
17. Zadavatel ve svém vyjádření ze dne 24. 5. 2011 vysvětlil vazbu předmětných veřejných zakázek na zrušenou veřejnou zakázku. Dle něj Ministerstvo dopravy tuto veřejnou zakázku zrušilo a dne 5. 5. 2009 pověřilo zajištěním této činnosti svoji servisní organizaci Centrum služeb pro silniční dopravu, s. p. o., s tím, že předmětem zrušené veřejné zakázky bylo zajištění centrální koordinace BESIP a dopravní výchovy na celém území ČR a dále zajištění těchto služeb v jednotlivých krajích ČR. Poté, co tuto činnost převzal zadavatel, zajistil část této agendy (centrální koordinaci BESIP a dopravní výchovy) v rámci své organizační struktury tím, že vytvořil útvar BESIP, který tvoří zaměstnanci zadavatele. Pouze druhou část agendy (služby krajských koordinátorů) zajistilo smluvně, a to v jednotlivých krajích na základě provedených výběrových řízení veřejných zakázek malého rozsahu. S ohledem na specifika jednotlivých krajů v této oblasti bylo záměrem zadavatele zadat tyto veřejné zakázky samostatně pro každý kraj tak, aby osoba vybraného krajského koordinátora sídlila v daném kraji a byla tak zajištěna operativní vazba na spolupracující subjekty Policie ČR, krajské úřady a podobně – zadavatel neměl zájem zajišťovat tuto službu centrálně jediným zadávacím řízením, a ani v budoucnu k tomuto nepřistoupí, jelikož si centrální koordinaci těchto služeb na území ČR zajišťuje sám a pokud by zajišťoval tyto služby v jednotlivých krajích prostřednictvím jediného subjektu pro celou ČR, nebyla by dle jeho názoru zajištěna operativní vazba v místě jednotlivých krajů se spolupracujícími subjekty a příjemci služeb.
18. S ohledem na to zadavatel odmítá, že by porušil § 13 odst. 3 zákona. Již před zahájením předmětného správního řízení (za účelem odstranění pochybností o svém postupu) se rozhodl zrušit jednotlivé smlouvy (uzavřené v rámci výběrových řízení pro veřejné zakázky malého rozsahu) dříve, než finanční objem plnění bez DPH přesáhne částku 2 mil. Kč pro každou jednotlivou smlouvu a tyto veřejné zakázky zadat v jednotlivých krajích v otevřených řízeních. Dále podotýká, že zvažoval možnost rozdělení veřejné zakázky na části dle § 98 odst. 1 zákona s tím, že v nezávislém právním posouzení se uvádí, že tomuto postupu brání podmínka uvedená v § 98 odst. 5 zákona, dle níž celková předpokládaná hodnota všech takto zadávaných částí veřejné zakázky nepřesáhne 20 % předpokládané hodnoty předmětu celé veřejné zakázky. Dle zadavatele je tak při posouzení, zda se jedná o jednu či více veřejných zakázek, třeba přihlédnout k souvislostem věcným, geografickým a časovým. Z jednotlivých smluv vyplývá, že zde sice v obecné rovině existuje shoda poskytovaných služeb, ale že se jedná o rozdílné konkrétní plnění s ohledem na specifika jednotlivých krajů ČR tak, jak vyplývá z příloh č. 1 všech předmětných smluv (to je dokumentováno rozdílnou cenou za poskytované služby v jednotlivých krajích). Z geografického hlediska je pak zřejmé, že zde neexistuje shoda v místě plnění, neboť služby jsou poskytovány v různých krajích ČR. Proto se dle něj nejedná o jednu veřejnou zakázku, ale o čtrnáct samostatných veřejných zakázek.
19. Po přezkoumání všech rozhodných skutečností vydal Úřad dne 27. února 2012 rozhodnutí č. j. ÚOHS-S169/2011/VZ-19571/2011/520/DŘí (dále jen „napadené rozhodnutí“), v jehož výrokové části I. konstatoval, že se zadavatel dopustil správního deliktu podle ustanovení § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že při uzavírání jednotlivých smluv nedodržel postup stanovený v ustanovení § 13 odst. 3 zákona, když rozdělil předmět veřejné zakázky tak, že tím došlo ke snížení předpokládané hodnoty veřejné zakázky pod finanční limity stanovené v § 12 zákona, v důsledku čehož nedodržel postup stanovený v § 21 zákona a neprovedl zadávací řízení, přičemž tyto postupy mohly podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Ve výrokové části II. Úřad zadavateli uložil za spáchání předmětného správního deliktu podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona pokutu ve výši 1 000 000 Kč.
20. Úřad se v odůvodnění napadeného rozhodnutí v prvé řadě zaměřil na vymezení toho, co je možné považovat za jedinou veřejnou zakázku. Při posouzení, zda se jedná o jednu či více veřejných zakázek, je třeba přihlížet zejména k věcným, geografickým, časovým a místním souvislostem, popř. rovněž ke skutečnosti, že předmět plnění veřejné zakázky tvoří jeden funkční celek.
21. Ve vztahu k místní souvislosti Úřad poukázal na ustanovení § 124 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o silničním provozu“), a dále na ustanovení § 124 odst. 2 písm. h) zákona o silničním provozu. Ze skutečnosti, že Ministerstvo dopravy je dle zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších přepisů (dále jen „zákon č. 2/1969 Sb.“), ústředním orgánem státní správy, vyplývá, že jeho místní působnost je vymezena územím České republiky – povinnost zajišťovat provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu se tedy vztahuje na celé území České republiky. Z toho lze dovodit, že pokud realizace služeb, které jsou předmětem přezkoumávaných veřejných zakázek malého rozsahu, představuje naplnění „povinnosti“ stanovené Ministerstvu dopravy v § 124 odst. 2 písm. h) zákona o silničním provozu, pak místní (geografická) souvislost poptávaných služeb je dána samotným územím České republiky, ať už jsou v rámci tohoto území dané služby realizovány kdekoliv. Tomu podle Úřadu nijak neodporuje skutečnost, že zadavatelem předmětných veřejných zakázek nebylo Ministerstvo dopravy, ale zadavatel jakožto jeho příspěvková organizace.
22. Úřad posoudil otázku věcné, místní i časové souvislosti a dospěl k závěru, že předměty veřejných zakázek malého rozsahu jsou svým obsahem identické. Zadávací řízení byla podle Úřadu zahájena v relativně úzké časové návaznosti a rovněž i termíny realizací plnění předmětů veřejných zakázek vykazují znaky vzájemné časové souvislosti. Realizace služeb poptávaných zadavatelem v rámci 14 veřejných zakázek malého rozsahu tvoří jeden funkční celek, neboť představuje v souhrnu naplnění jediného účelu, a to realizaci povinnosti Ministerstva dopravy stanovené v § 124 odst. 2 písm. h) zákona o silničním provozu. V daném případě se tak podle Úřadu jedná o jedinou veřejnou zakázku na služby.
23. K zadavatelem namítané nemožnosti zadat přezkoumávané veřejné zakázky jako veřejnou zakázku jednu s tím, že by byl její předmět rozdělen na části, Úřad uvedl, že dle § 98 odst. 1 zákona zadavatel může rozdělit veřejnou zakázku na části, připouští-li to povaha předmětu veřejné zakázky. Toto ustanovení představuje jedinou podmínku rozdělení předmětu veřejné zakázky na části, přičemž tato podmínka byla v předmětné věci naplněna. Zadavatelem zmiňované ustanovení § 98 odst. 5 zákona žádným způsobem nebrání postupu zadavatele podle ustanovení § 98 odst. 1 zákona v přezkoumávané věci s tím, že jeho účelem je pouze umožnit zadavateli v případě nadlimitních veřejných zakázek zadávat určité části této zakázky postupem stanoveným pro podlimitní veřejné zakázky za podmínek v tomto ustanovení uvedených.
24. K otázce uložení pokuty Úřad uvedl, že horní hranice možné pokuty činila částku 10 000 000 Kč s tím, že při stanovení výše pokuty vzal v úvahu to, že se zadavatel dopustil jednoho z nejzávažnějších správních deliktů, neboť rozdělení předmětu veřejné zakázky pod finanční limity dle § 12 zákona představuje jeden ze zásadních zásahů do procesu zadávání veřejných zakázek. Jako k polehčující okolnosti Úřad přihlédl k tomu, že na zadavatelovo jednání nelze z hlediska způsobu spáchání deliktu pohlížet jako na jednání, jehož snahou bylo vyhnout se zadání veřejné zakázky postupem dle zákona s tím, že jeho postup nevykazuje znaky účelovosti a snahy bez dalšího uzavřít smlouvu s dopředu dohodnutým dodavatelem. Dále zohlednil to, že zadavatel zaslal výzvy k podání nabídky vždy několika dodavatelům a současně tyto výzvy spolu se zadávací dokumentací zveřejnil na svých internetových stránkách. Dále vzal Úřad při stanovení výše pokuty v potaz to, že v době zadávání veřejných zakázek dosud nebyla smluvně zajištěna povinnost vyplývající pro Ministerstvo dopravy z § 124 odst. 2 písm. h) zákona o silničním provozu, a bylo tedy nutné toto plnění zajistit v co nejkratším časovém horizontu. Rovněž bylo zohledněno i vyjádření zadavatele (dle něhož chtěl postupovat dle § 98 odst. 1 zákona, tj. rozdělením předmětu veřejné zakázky na části, ale který nebyl realizován z důvodu nesprávného výkladu § 98 odst. 5 zákona).
25. Dne 12. 3. 2012 podal zadavatel proti výše uvedenému rozhodnutí rozklad, který byl Úřadu doručen dne 14. 3. 2012, tedy v zákonem stanovené lhůtě.
Místní souvislost mezi jednotlivými zakázkami dle zadavatele nelze dovodit
26. V prvé řadě zadavatel ve vztahu k místní souvislosti jednotlivých případů označuje závěr Úřadu za nesprávný, poněvadž posouzení těchto souvislostí má několik rovin a je složitějšího charakteru. Podotýká, že zákon o silničním provozu svěřuje zcela obdobnou pravomoc (tedy prevenci v oblasti BESIP na pozemních komunikacích) nejen Ministerstvu dopravy, ale také jednotlivým krajským úřadům ve smyslu § 124 odst. 4 písm. c) zákona o silničním provozu, a také všem obecním úřadům obcí s rozšířenou působností ve smyslu § 124 odst. 5 písm. m) zákona o silničním provozu. Dále namítá, že centrální úloha v oblasti BESIP a dopravní výchovy přísluší přímo vládě, a sice Radě vlády ČR pro BESIP (a to podle Statutu této Rady, jenž je přílohou usnesení vlády č. 642 ze dne 11. 6. 2007). Z těchto skutečností dle zadavatele jednoznačně vyplývá, že z citovaných právních předpisů nelze dovodit místní souvislost jednotlivých případů, a rovněž to, že si Úřad vybral pouze jedno ustanovení zákona o silničním provozu, které má svědčit konstrukci Úřadu. Dle zadavatele tak dikce zákona o silničním provozu a centrální pravomoc vlády svěřená příslušné Radě vlády ČR v této oblasti neumožňují výklad použitý ze strany Úřadu.
Předmět zrušené zakázky a předmětných zakázek malého rozsahu není totožný; věcná souvislost není dána – smlouvy vycházejí z rozdílností a specifik jednotlivých krajů
27. Dle zadavatele je názor Úřadu determinován provázaností předmětného řízení s jiným řízením vedeným Úřadem, a sice správním řízením vedeným pod sp. zn. S168/2011/VZ, v jehož rámci bylo řešeno zrušení zadávacího řízení „Provádění prevence v oblasti BESIP a dopravní výchovy v jednotlivých krajích ČR“ zadavatelem Ministerstvem dopravy. Ministerstvo dopravy tuto veřejnou zakázku zrušilo dne 5. 4. 2009 s tím, že dne 5. 5. 2009 pověřilo zajištěním této činnosti zadavatele. Předmětem zrušené veřejné zakázky bylo jednak zajištění centrální koordinace BESIP a dopravní výchovy na celém území ČR a jednak zajištění těchto služeb v jednotlivých krajích ČR. Poté, co tuto činnost převzal zadavatel, zajistil část této agendy (centrální koordinaci BESIP a dopravní výchovy) v rámci své organizační struktury vytvořením útvaru BESIP, který tvoří zaměstnanci zadavatele. Pouze druhou část agendy (služby krajských koordinátorů) zajistil smluvně, a to v jednotlivých krajích ČR na základě provedených zadávacích řízení na veřejné zakázky malého rozsahu. Z výše uvedeného dle zadavatele vyplývá, že předmět zrušené veřejné zakázky a předmětných veřejných zakázek malého rozsahu není totožný. Místní souvislost jednotlivých případů je nutné interpretovat výhradně z hlediska předmětu jednotlivých veřejných zakázek malého rozsahu, protože centrální koordinace přísluší jednak Radě vlády ČR pro BESIP s tím, že vlastní výkon centrální koordinace byl přenesen na zadavatele, který jej vykonává prostřednictvím svého útvaru BESIP. V předmětu posuzovaných veřejných zakázek zcela absentuje prvek celostátní působnosti a koordinace. Jedná se tedy o služby výhradně lokalizované na oblast jednotlivých krajů, které spolu nejsou navzájem nijak provázány. Jednotlivé případy tedy nevykazují žádné známky místní souvislosti. V tomto kontextu zadavatel namítá, že Úřad neprovedl jím navržené důkazy vztahující se k těmto skutečnostem uvedeným v podání ze dne 24. 5. 2011.
28. Ve vztahu k věcné souvislosti předmětných veřejných zakázek zadavatel poukazuje na skutečnost, že jednotlivé posuzované smlouvy vycházejí z rozdílností a specifik jednotlivých krajů v této oblasti, kterými jsou rozdílná velikost území a velikost silniční sítě, počet škol, počet dětských hřišť, rozdílná dopravní infrastruktura, rozdílná dislokace spolupracujících útvarů Policie ČR a orgánů státní správy. Záměrem zadavatele bylo zadat tyto veřejné zakázky samostatně pro každý kraj tak, aby osoba vybraného krajského koordinátora pokud možno sídlila v daném kraji a tím byla zajištěna operativní vazba na spolupracující subjekty (Policie ČR, krajské úřady atd.), školy a další příjemce těchto služeb. Zadavatel neměl zájem tuto službu zajišťovat centrálně na základě jediného zadávacího řízení, a ani v budoucnu k tomu nehodlá přistoupit z toho důvodu, že centrální koordinaci těchto služeb zajišťuje sám s tím, že pokud by tyto služby zajišťoval v jednotlivých krajích prostřednictvím jediného vybraného subjektu pro celou ČR, nebyla by zajištěna odpovídající operativní vazba v místě jednotlivých krajů se spolupracujícími subjekty a příjemci služeb.
Zadavatel byl pověřen výkonem agendy v květnu 2009, převažující část smluv byla uzavřena v červenci 2009; v současnosti bylo ukončeno osm otevřených zadávacích řízení, čemuž předcházelo zrušení osmi smluv, jež byly předmětem tohoto správního řízení
29. Dle zadavatele lze přisvědčit závěru Úřadu týkajícího se časové souvislosti, kdy Úřad dovodil závěr, že veřejné zakázky malého rozsahu byly zadány v úzkém časovém sledu a obdobně byla vymezena i doba jejich plnění. To však nijak nesouvisí s úmyslem zadavatele neoprávněně rozdělit předmět dané veřejné zakázky. Souvisí to se skutečností, že zadavatel byl pověřen výkonem dané agendy Ministerstvem dopravy v květnu 2009 s tím, že byl povinen zajistit fungování krajských koordinátorů BESIP a dopravní výchovy, a to od 1. 8. 2009. Také zcela převažující část smluv byla uzavřena po provedeném zadávacím řízení v červenci 2009. Zadavatel byl při rozhodování ohledně zajištění předmětných činností limitován několika faktory. V prvé řadě se jedná o časový faktor, kdy během 11 týdnů musel zajistit z hlediska kontinuity fungování systému provádění prevence v oblasti BESIP a dopravní výchovy. Z důvodů úsporných opatření muselo u zadavatele dojít ke snížení počtu funkčních míst, pročež neměl prostředky k zajištění celé agendy BESIP zaměstnaneckou formou. Proto byla pouze část zadaného úkolu zajištována zaměstnanci zadavatele. V případě jakéhokoliv časového prodlení mohlo dojít k narušení vytvořené struktury pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu v jednotlivých krajích, což by mělo okamžitý dopad na nárůst dopravních nehod. S tím jsou dle zadavatele spojeny ekonomické důsledky, a to v podobě nárůstu finančních prostředků na léčbu zraněných a materiálních škod způsobených při dopravních nehodách. Jednalo se tedy o mimořádnou situaci, kdy hrozilo riziko škod značného rozsahu.
30. Dále poukazuje na to, že již před zahájením předmětného správního řízení učinil rozhodnutí, že jednotlivé smlouvy uzavřené v rámci výběrových řízení pro veřejné zakázky malého rozsahu zruší dříve, než finanční objem plnění bez DPH přesáhne částku 2 miliony Kč vždy pro jednotlivou smlouvu a tyto veřejné zakázky zadá v jednotlivých krajích formou otevřených řízení. Dle zadavatele bylo v současné době ukončeno osm otevřených zadávacích řízení, čemuž předcházelo zrušení osmi smluv, jež byly předmětem tohoto správního řízení s tím, že nadále probíhají další tři otevřená zadávací řízení v dalších třech krajích. Mimo jiné i tímto zadavatel dokládá, že jeho záměr zadání veřejných zakázek malého rozsahu nebyl účelovým rozdělením veřejné zakázky, ale skutečným záměrem zadat veřejné zakázky na tyto služby samostatně v jednotlivých krajích.
31. V této souvislosti zadavatel namítá, že v bodě 55. odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad v rámci konstrukce jediné veřejné zakázky sčítá plnění jednotlivých smluv uzavřených na dobu neurčitou podle zákonné fikce 4 let trvání smlouvy. Vzhledem k okolnostem uváděným v rozkladu měl Úřad vycházet ze skutečnosti, že převažující část přezkoumávaných smluv již byla ukončena v souvislost s ukončenými (resp. probíhajícími) otevřeními řízeními. Za tohoto stavu by byl celkový součet smluvních cen výrazně nižší, než uvádí Úřad (tedy přibližně 23 milionů Kč bez DPH) s tím, že tato skutečnost se nepřímo váže i na výpočet výše pokuty uvedený v bodě 66. odůvodnění napadeného rozhodnutí.
Výše uložené pokuty je nespravedlivá; postupem zadavatele nevznikla žádnému subjektu újma
32. I když zadavatel odmítá, že se dopustil spáchání správního deliktu, vyjadřuje se k uložení sankce a jejímu zdůvodnění. Má za to, že Úřad nezohlednil všechny polehčující okolnosti na straně zadavatele. V důsledku vnějších okolností se zadavatel ocitl v situaci, kdy musel ve velmi krátké době zajistit přípravu a realizaci úkolu, kterým byl pověřen svým zřizovatelem, přičemž samotný stát mu nevytvořil předpoklady, aby mohl tento úkol zajistit jako celek v rámci své zaměstnanecké struktury vlastními silami. Dále podotýká, že jeho postupem nevznikla žádnému subjektu újma. K závěru Úřadu, že v případě otevřeného řízení mohl zadavatel obdržet více nabídek, uvádí, že pouze v jednom případě (a sice u následných otevřených řízení) došlo k obměně dodavatelem poskytovaných služeb, přičemž v naprosté většině případů se otevřených zadávacích řízení účastnili stávající poskytovatelé služeb s tím, že nedošlo k žádnému nárůstu počtu uchazečů a ke snížení nabídkových cen. Dle zadavatele je pokuta uložená Úřadem krajně nespravedlivá, byť byla uložena v dolní hranici zákonné sazby. Třebaže je zadavatel státní příspěvkovou organizací, příspěvek na jeho činnost je dán rozpočtovými pravidly státu, přičemž je plánován s ročním předstihem. Nadto v době úsporných opatření ve státní sféře bylo zčásti pozastaveno čerpání tohoto příspěvku. Uložená pokuta by tak mohla mít pro zadavatele likvidační charakter.
33. Na základě shora uvedených skutečností zadavatel navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil, anebo s ohledem na okolnosti případu a polehčující okolnosti na straně zadavatele uloženou pokutu snížil.
34. Úřad neshledal důvody pro zrušení nebo změnu svého rozhodnutí v rámci autoremedury a v souladu s § 88 odst. 1 správního řádu, věc postoupil odvolacímu správnímu orgánu.
35. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí jsem přezkoumal v rozsahu námitek uvedených v rozkladu a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.
36. Úřad tím, že ve svém rozhodnutí č. j. ÚOHS-S169/2011/VZ-19571/2011/520/DŘí ze dne 27. 2. 2012 konstatoval, že se zadavatel dopustil správního deliktu dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že při uzavírání jednotlivých smluv nedodržel postup stanovený v § 13 odst. 3 zákona, když rozdělil předmět veřejné zakázky tak, že tím došlo ke snížení předpokládané hodnoty veřejné zakázky pod finanční limity stanovené v § 12 zákona, v důsledku čehož nedodržel postup stanovený v § 21 zákona a neprovedl zadávací řízení, přičemž tyto postupy mohly podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a tím, že zadavateli za spáchání tohoto deliktu uložil podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona pokutu ve výši 1 000 000 Kč, rozhodl správně a v souladu se zákonem. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí budou v podrobnostech rozvedeny důvody, proč jsem nepřistoupil ke zrušení nebo změně napadeného rozhodnutí.
37. Ve vztahu k tvrzení zadavatele, dle něhož mezi jednotlivými veřejnými zakázkami není dána místní souvislost, je třeba uvést následující. Lze se ztotožnit s konstatováním, že zákon o silničním provozu v oblasti provádění prevence v bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích opravdu stanoví působnost rovněž i krajským a obecním úřadům obcí s rozšířenou působností. Z hlediska posouzení místní souvislosti jednotlivých veřejných zakázek malého rozsahu však není tato skutečnost jakkoliv relevantní. Třebaže v dané oblasti působí krajské úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností (což vyplývá i z povinnosti krajských koordinátorů s nimi jednat, jak je uvedeno v přezkoumávaných smlouvách), argumentace Úřadu spočívala v tom, že Ministerstvo dopravy má celostátní působnost. Jak bylo (správně) uvedeno v bodech 36. a násl. odůvodnění napadeného rozhodnutí, Ministerstvo dopravy má dle zákona o silničním provozu povinnost zajišťovat provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu s tím, že Ministerstvo dopravy je ve smyslu zákona č. 2/1969 Sb. ústředním orgánem státní správy. Jeho místní působnost je tedy vymezena územím České republiky.
38. Je proto třeba se ztotožnit s konstatováním Úřadu, dle něhož se povinnost zajišťovat provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu vztahuje na celé území České republiky. Pokud realizace služeb, které jsou předmětem jednotlivých veřejných zakázek malého rozsahu, představuje naplnění „povinnosti“ stanovené Ministerstvu dopravy v ustanovení § 124 odst. 2 písm. h) zákona o silničním provozu, kterážto povinnost se vztahuje na celé území České republiky, pak je místní souvislost poptávaných služeb dána samotným územím České republiky, ať už jsou v rámci tohoto území předmětné služby realizovány kdekoliv. Na výše uvedeném nemůže nic změnit to, že vláda České republiky zřídila Radu vlády České republiky pro BESIP.
39. Jak bylo rovněž uvedeno v bodě 38. odůvodnění napadeného rozhodnutí, s těmito závěry není a nemůže být v rozporu ta skutečnost, že zadavatelem přezkoumávaných veřejných zakázek nebylo Ministerstvo dopravy, ale jeho příspěvková organizace Centrum služeb pro silniční dopravu, s. p. o., na kterou byla Ministerstvem dopravy povinnost zajistit provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu převedena „Zadáním činnosti (úkolu)“ ze dne 5. 5. 2009. Místní souvislost je předurčena povinností zadavatele zajistit příslušné služby na celém území České republiky. V daném případě je zadavatelem příspěvková organizace Ministerstva dopravy. Z tohoto důvodu Úřad vycházel právě z ustanovení § 124 odst. 2 zákona o silničním provozu upravujícího působnost Ministerstva dopravy. Ostatní orgány státní správy uvedené zadavatelem v rozkladu sice rovněž mají stanovenu působnost v oblasti provádění prevence v bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích, v dané věci se však jednalo o naplnění povinnosti Ministerstva dopravy stanovené zákonem o silničním provozu. Působnost ostatních orgánů veřejné právy je proto z hlediska posouzení zadávání předmětných veřejných zakázek zadavatelem bezpředmětná. Na základě výše uvedeného je tedy zřejmé, že se v daném případě nejedná o služby výhradně lokalizované na oblast jednotlivých krajů, které by spolu nebyly navzájem nijak provázány. Tato námitka vznesená zadavatelem v rozkladu proto v žádném případě nemůže obstát.
40. Byť zadavatel v rozkladu argumentuje absencí prvku celostátní působnosti a koordinace, nijak nevysvětlil, v čem jím uváděná absence prvku celostátní působnosti spočívá ve vztahu k poptávanému plnění, a tudíž v jaké míře místní specifika jednotlivých krajů ovlivní či vzájemně odliší požadovaná plnění. Nelze dovodit, že činnost krajského koordinátora pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v některém z krajů České republiky bude pro místní odlišnosti zcela jiného charakteru než v kraji jiném. Jednotlivé kraje představují územní samosprávné celky v rámci České republiky. Zadavatel v rozkladu neobjasnil, v čem jsou jednotlivé kraje od sebe natolik jiné, že požadovaná činnost krajského koordinátora bude v tom kterém případě významně odlišná. Předmětný postup zadavatele neodpovídá smyslu a účelu zákona. Ratione legis (výklad) ustanovení § 6 ve spojení s ustanovením § 13 zákona je, že v případě shodnosti charakteristik poptávaného plnění se jedná o jedinou veřejnou zakázku, ledaže by se vyskytovaly takové místní či časové odlišnosti, že by nešlo poptávané plnění takto charakterizovat. S ohledem na to, že se v případě veřejných zakázek jedná o vynakládání veřejných prostředků, je třeba důsledně dbát o to, aby veřejná zakázka, jež je materiálně veřejnou zakázkou na jediné plnění, byla i takto formálně a procedurálně zadavatelem zpracována.
41. Jak je konstatováno v rozsudku Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) č. j. 2 Afs 55/2010 – 173 ze dne 15. 12. 2010, pro určení, zda konkrétní plnění ve prospěch zadavatele je jedinou veřejnou zakázkou nebo několika veřejnými zakázkami, je rozhodující věcný charakter takového plnění. Poptává-li zadavatel plnění svým charakterem totožné či obdobné, např. plnění stejného nebo srovnatelného druhu uskutečňované pro téhož zadavatele v témže časovém období a za týchž podmínek co do charakteru plnění, pak takové plnění musí zadávat jako jedinou veřejnou zakázku podle zákona (s tím, že v případě zadávání takové jediné veřejné zakázky není vyloučeno, aby byly nabídky podávány jen na její jednotlivé části). V tomto rozsudku následně NSS učinil závěr, že jednota místa z hlediska předmětu veřejné zakázky je nastolena i v případě, že je místem plnění celé území České republiky. S ohledem na výše uvedené je tedy naprosto zřejmé, že místní souvislost mezi jednotlivými veřejnými zakázkami malého rozsahu byla v daném případě dána.
42. Ve vztahu k námitce zpochybňující věcnou souvislost jednotlivých veřejných zakázek malého rozsahu podotýkám následující skutečnosti. Jak Úřad (správně) konstatoval v bodech 39. a násl. odůvodnění napadeného rozhodnutí, v bodě 4 „Předmět veřejné zakázky malého rozsahu, doba a místo plnění“ zadávací dokumentace všech 14 veřejných zakázek je uvedeno, že „Předmětem veřejné zakázky malého rozsahu je zajištění a provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy v (příslušném) kraji. Vymezení předmětu plnění zakázky je detailně specifikováno v části druhé dokumentace k veřejné zakázce.“ s tím, že část druhou dokumentace k veřejným zakázkám tvoří závazný text návrhu smlouvy o dílo, kde je v bodě 2 „Předmět smlouvy“ uvedeno, že „cílem plnění této smlouvy je podílet se na naplnění úkolů vyplývajících pro objednatele, resp. Ministerstva dopravy, útvar BESIP ze zákona o silničním provozu, jakož i podílet se na plnění úkolů vyplývajících z opatření přijatých v rámci Národní strategie bezpečnosti silničního provozu, která jsou uveřejněna na webových stránkách MD-BESIP www.besip.cz. Na území kraje bude působit alespoň jedna osoba odpovědná za plnění úkolů specifikovaných níže v tomto článku smlouvy.“ s tím, že „Činnosti bude poskytovatel vykonávat na základě organizačních pokynů objednatele pod metodickým řízením MD – BESIP“. Zdůrazňuji, že v tomto bodě smlouvy jsou jednotlivé konkrétní úkony podrobněji popsány (spolupráce s krajem, obcemi, školami, Policií ČR, organizace preventivních akcí podle místních podmínek, zajištění celostátních preventivních programů, realizace dopravní výchovy na dětských hřištích, medializace problematiky prevence nehodovosti v silničním provozu ve sdělovacích prostředcích, rozbory dopravní nehodovosti a jejich negativních následků, vyhodnocování provádění dopravní výchovy, získávání spolupracovníků z řad Policie ČR, strážníků městské policie, učitelů škol, autoškol a ostatních dobrovolníků, distribuce učebních a motivačních předmětů do škol). Součástí návrhu smlouvy byla příloha č. 1, která vymezovala technickou specifikaci předmětu plnění podle jednotlivých krajů (viz následující body odůvodnění tohoto rozhodnutí).
43. Tato technická specifikace se v jednotlivých krajích (resp. v jednotlivých smlouvách) liší pouze v jednotlivostech nemajících vliv na učinění relevantního závěru, dle něhož je dána věcná souvislost jednotlivých veřejných zakázek. Pro ilustraci: Mezi „Úkoly krajského koordinátora“ je v případě Pardubického kraje (v příloze č. 1 příslušné smlouvy) mimo jiné uvedeno: Spolupracovat s 10 pověřenými obcemi na rozšiřování prevence nehodovosti, zabezpečit 10 dopravních soutěží dětí a preventivních akcí, realizovat příslušné preventivní (výchovné) programy na nejméně 150 základních školách, zajistit dopravní výchovu dětí na 11 dětských (dopravních) hřištích a zabezpečit jejich funkce pro 6 000 dětí. Naproti tomu mezi „Úkoly krajského koordinátora“ je v případě Královéhradeckého kraje (v příloze č. 1 příslušné smlouvy) mimo jiné uvedeno: Spolupracovat s 15 pověřenými obcemi na rozšiřování prevence nehodovosti, realizovat příslušné preventivní (výchovné) programy na nejméně 50 % základních škol, zajistit dopravní výchovu dětí na 9 dětských (dopravních) hřištích. V případě kraje Vysočina je mezi „Úkoly krajského koordinátora“ (v příloze č. 1 příslušné smlouvy) mimo jiné uvedeno: Spolupracovat s 15 pověřenými obcemi na rozšiřování prevence nehodovosti, zabezpečit 8 dopravních soutěží dětí a preventivních akcí, realizovat příslušné preventivní (výchovné) programy na nejméně 100 základních školách, zajistit dopravní výchovu dětí na 9 stálých a 3 provizorních dětských (dopravních) hřištích.
44. I na základě výše uvedeného porovnání (nepatrné) rozdílnosti úkolů jednotlivých krajských koordinátorů, tak jak byly specifikovány v přílohách č. 1 („Technická specifikace“) předmětných smluv, je zcela zřejmé, že se v jednotlivých případech jedná pouze o dílčí odchylky v jednotlivostech vyplývajících z odlišností mezi kraji (počet pověřených obcí, počet základních škol a dětských dopravních hřišť, množství organizovaných akcí a soutěží), třebaže se tato specifikace mezi jednotlivými kraji liší co do konkretizace úkonů dodavatele. V této souvislosti se tedy ztotožňuji se závěrem obsaženým v odůvodnění napadeného rozhodnutí, dle něhož předměty veřejných zakázek malého rozsahu jsou svým obsahem zcela identické, přičemž směřují ke stejnému cíli a jsou tedy účelově shodné. Počet škol a obcí je v tomto případě nerozhodný, jelikož se jedná jen o rozdíl v rozsahu činnosti, kterou budou jednotliví krajští koordinátoři vykonávat. Obsah činnosti je však u všech z nich totožný a je dán povinnostmi Ministerstva dopravy, které má v dané oblasti uloženy zákonem o silničním provozu, a na základě kterých zajišťuje provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu. K tomu uzavírám, že z hlediska posouzení věcné souvislosti předmětů veřejných zakázek malého rozsahu (a rovněž z hlediska naplnění skutkové podstaty správního deliktu) je irelevantní, zda jsou tyto předměty v souhrnu totožné s předmětem zrušené veřejné zakázky, či nikoliv. Rozhodující je pouze vzájemná vazba předmětů přezkoumávaných veřejných zakázek, nikoliv jejich vztah ke zrušené veřejné zakázce. To, že záměrem zadavatele bylo, aby osoba krajského koordinátora v jednotlivých případech sídlila v tom kterém kraji, samo o sobě neznamená, že je zadavatel povinen zvlášť přistoupit k zadávání jednotlivých veřejných zakázek malého rozsahu. Jak již bylo uvedeno, takový postup zákon zadavateli v daném případě neumožňuje. Tato námitka vznesená zadavatelem proto nemůže obstát.
45. Rovněž neobstojí ani námitka zadavatele poukazující na skutečnost, že Úřad neprovedl důkaz porovnáním dokumentace zrušené veřejné zakázky (zadávané Ministerstvem dopravy) a zadávacích dokumentací předmětných veřejných zakázek malého rozsahu z hlediska definice jejich předmětů. K tomu se Úřad rovněž vyjádřil v bodě 43. odůvodnění napadeného rozhodnutí. Zde (správně) konstatoval, že rozhodující je pouze vzájemná vazba předmětů přezkoumávaných veřejných zakázek, nikoliv jejich vztah ke zrušené veřejné zakázce. Ani tato dílčí námitka zadavatele proto neobstojí s tím, že s ohledem na výše uvedené nebyl dán důvod k tomu, aby prvostupňový orgán přistoupil k provedení důkazu porovnáním zadávací dokumentace zrušené veřejné zakázky a zadávacích dokumentací předmětných veřejných zakázek malého rozsahu.
46. Ve vztahu k námitce zadavatele, v rámci které poukazuje na to, že v daném případě absentuje prvek celostátní působnosti, je nezbytné doplnit následující. Právě v tom, co mají za úkol jednotliví krajští koordinátoři pro provádění prevence v oblasti bezpečnosti silničního provozu a dopravní výchovy, je dán spojující prvek (prvek celostátní působnosti). Tento prvek je dán úkoly stanovenými Ministerstvem dopravy a rovněž tím, že se jedná o naplnění jediného účelu (tzn. realizace výše uvedené zákonné povinnosti Ministerstva dopravy), přičemž úkoly jednotlivých krajských koordinátorů jsou v podstatě totožné či podobné s tím, že směřují ke stejnému cíli. Není tak ani třeba, aby byla dána jejich vzájemná provázanost Obdobným příkladem je např. úklid poboček jednoho zadavatele, které jsou na celém území České republiky. I zde bude úklid v každé pobočce zahrnovat jiný rozsah služeb, avšak účel zůstává stejný. Je tedy možné, aby celý úklid realizoval jeden dodavatel. Stejně tak je možné, aby v každé z poboček úklid zajišťoval dodavatel odlišný.
47. Nelze přisvědčit argumentaci zadavatele, dle které již před zahájením daného správního řízení učinil rozhodnutí, že jednotlivé smlouvy uzavřené ve výběrových řízeních na veřejné zakázky (malého rozsahu) zruší dříve, než finanční objem plnění bez DPH přesáhne částku 2 000 000 Kč pro každou ze smluv (s tím, že tyto veřejné zakázky následně zadá formou otevřených řízení). Z ničeho nevyplývá výše deklarovaný záměr zadavatele předmětné smlouvy zrušit dříve, než finanční objem plnění bez DPH přesáhne částku 2 000 000 Kč pro každou smlouvu. Pouhý záměr zadavatele je irelevantní. Rozhodné jsou skutečnosti obsažené v příslušných smlouvách, uzavřených na dobu neurčitou. Je totiž evidentní, že pokud by chtěl zadavatel uzavřít smlouvy na omezenou dobu (na dobu určitou), promítl by tuto skutečnost do smluv. Nadto doplňuji, že výše uvedený záměr zadavatele nemá sebemenší vliv na charakter předmětného pochybení. I za situace, kdy by takový záměr zadavatele byl zřejmý, předmětné veřejné zakázky by v součtu přesahovaly zákonem stanovený limit pro veřejné zakázky malého rozsahu. V ustanovení § 14 odst. 1 písm. b) zákona je zakotveno, že „předpokládaná hodnota veřejné zakázky … se stanoví na základě předpokládané výše celkového peněžitého závazku zadavatele za 48 měsíců, má-li být smlouva uzavřena na dobu neurčitou nebo na dobu, jejíž trvání nelze přesně vymezit“. Jak je konstatováno v rozsudku NSS č. j. 2 Afs 198/2006-69 ze dne 27. 6. 2007, „Spočívá-li zadání veřejné zakázky v uzavření několika samostatných smluv, je rozhodující součet všech peněžitých závazků, které zadavateli vzniknou ze zadání veřejné zakázky v jednom rozpočtovém roce.“ s tím, že „Časové hledisko v jednom rozpočtovém roce se neváže k okamžiku vzniku peněžitých závazků, ale k okamžiku zadání veřejné zakázky“.
48. Zdůrazňuji, že jednotlivé smlouvy uzavřené mezi zadavatelem a vybranými uchazeči byly sjednány na dobu neurčitou. S odkazem na ustanovení § 15 odst. 1 zákona, podle kterého se obdobně použije ustanovení § 14 odst. 1 zákona, je tedy v daném případě třeba vycházet z ceny za služby poskytované v délce 4 let. Ztotožňuji se se závěrem učiněným v bodě 55. odůvodnění napadeného rozhodnutí, dle něhož nabídková cena u všech 14 veřejných zakázek malého rozsahu činí v souhrnu za období 48 měsíců částku 37 060 800 Kč včetně DPH (jak jsem si ověřil v dostupné spisové dokumentaci, předpokládaná hodnota přezkoumávaných veřejných zakázek není v zadávacích dokumentacích uvedena). Nabídková cena bez DPH tedy činí částku ve výši cca 29 648 640 Kč.
49. S ohledem na výše uvedené nemůže obstát předmětná námitka vznesená zadavatelem v rozkladu. Jak vyplývá z ustanovení § 13 odst. 1 zákona, zadavatel je před zahájením zadávacího řízení povinen stanovit pro účely postupu v tomto řízení předpokládanou výši peněžitého závazku (vyplývající z plnění veřejné zakázky) s tím, že při stanovení předpokládané hodnoty je vždy rozhodná cena bez daně z přidané hodnoty. S ohledem na tyto skutečnosti doplňuji, že zadavatel měl mít již v době před zahájením zadávacího řízení na zřeteli, že by měl zadat nadlimitní veřejnou zakázku, a to v souladu s ustanovením § 13 odst. 3 zákona. Zadavatel proto měl předpokládanou hodnotu veřejných zakázek odvodit z předpokládané výše celkového peněžitého závazku (za 48 měsíců) ve smyslu ustanovení § 14 odst. 1 písm. b) zákona ve spojení s ustanovením § 15 odst. 1 zákona. Zadavatel je veřejným zadavatelem ve smyslu § 2 odst. 2 písm. b) zákona, neboť je státní příspěvkovou organizací. Finančním limitem pro nadlimitní veřejnou zakázku na služby je tedy v jeho případě částka 3 782 000 Kč bez DPH. Se zřetelem na výše uvedené skutečnosti je proto třeba učinit relevantní závěr, že zadavatel nepostupoval v souladu se zákonem, neboť veřejné zakázky malého rozsahu nezadal v příslušném zadávacím řízení ve smyslu ustanovení § 21 zákona a uzavřel předmětné smlouvy.
50. Účelem zadávacího řízení podle zákona je zejména zabezpečení volné a efektivní soutěže o předmět veřejné zakázky a tím také dosažení efektivního nakládání s prostředky z veřejných rozpočtů. Nezákonné omezení principu soutěže, na němž je zadávání veřejných zakázek založeno, je jedním z vůbec nejzávažnějších porušení zákona. Jak je konstatováno v odůvodnění napadeného rozhodnutí, pokud by zadavatel dodržel postup stanovený zákonem a provedl by zadávací řízení dle zákona, nelze vyloučit, že by obdržel nabídky i od dalších dodavatelů, kteří by mu mohli nabídnout výhodnější podmínky, než jednotliví vybraní uchazeči, se kterými uzavřel smlouvy. V daném případě zadavateli ve volbě takového postupu nic nebránilo. Zadavatel tak naplnil skutkovou podstatu správního deliktu dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona, jak bylo uvedeno ve výrokové části I. napadeného rozhodnutí. Zadavatel tedy nepostupoval správně a v souladu se zákonem, když danou veřejnou zakázku nezadal jako nadlimitní veřejnou zakázku na služby v některém z odpovídajících zadávacích řízení ve smyslu § 21 zákona.
51. Ve vztahu k námitce zadavatele, v rámci které poukazuje na to, že v současné době ukončil osm otevřených zadávacích řízení, čemuž předcházelo zrušení osmi předmětných smluv s tím, že nadále probíhají další tři otevřená zadávací řízení v dalších třech krajích, což má doložit jeho záměr účelově nerozdělit předmět dané veřejné zakázky, je třeba uvést následující. Skutečnost, že 8 ze 14 předmětných smluv bylo v průběhu kalendářního roku 2012 zrušeno, nemá a nemůže mít vliv na spáchání předmětného správního deliktu zadavatelem, spočívajícího v nedodržení § 13 odst. 3 zákona tím, že při uzavírání jednotlivých smluv nedodržel zákonný postup, když rozdělil předmět veřejné zakázky tak, že tím došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limity dle 12 zákona, v důsledku čehož nebyl dodržen postup dle § 21 zákona a nebylo provedeno zadávací řízení. V daném případě se Úřad o spáchání předmětného správního deliktu dozvěděl z dokumentace předmětných výběrových řízení, kterou obdržel dne 12. 11. 2009 (resp. poslední uzavřenou smlouvu v Jihočeském kraji). Ke spáchání správního deliktu při uzavírání smluv došlo dne 28. 7. 2009, 29. 7. 2009, 30. 7. 2009, 30. 9. 2009 a 31. 10. 2009, kdy zadavatel uzavřel smlouvy s vybranými uchazeči. Úřad tedy příslušné správní řízení zahájil z moci úřední. Úřad posuzuje úkony zadavatele učiněné v souladu s uzavřením předmětných smluv s tím, že v době, kdy smlouvy uzavíral, postupoval v rozporu se zákonem. Následné ukončení některých smluv nemohlo mít vliv na trestnost zadavatelova jednání. To, že došlo k vypovězení některých smluv ze strany zadavatele, tedy nemá v souvislosti se stanovením předpokládané hodnoty veřejné zakázky sebemenší význam. Je třeba uvést, že otázka vypovězení smluv má význam při stanovení horní hranice výše uložené pokuty (viz následující body odůvodnění tohoto rozhodnutí). Neobstojí proto související argumentace zadavatele, dle které měl prvostupňový orgán vycházet z toho, že převažující část smluv již byla ukončena v souvislosti s ukončenými (resp. probíhajícími) otevřeními řízeními s tím, že celkový součet smluvních cen by tak byl výrazně nižší, než uvádí Úřad. Nadto je zřejmé, že v daném případě zadavatel nevypověděl všechny smlouvy a nebylo tak možné stanovit „souhrnnou“ nabídkovou cenu za fakticky realizované práce u všech smluv. Obstát proto nemůže ani další tvrzení zadavatele, v rámci něhož zpochybňuje (výše uvedenou) konstrukci Úřadu obsaženou v bodě 55. odůvodnění napadeného rozhodnutí, kdy byla sečtena plnění jednotlivých smluv uzavřených na dobu neurčitou dle zákonné fikce 4 let trvání smlouvy (viz předcházející body odůvodnění tohoto rozhodnutí).
52. V souvislosti s námitkou zadavatele, že výše uložené pokuty je nespravedlivá s tím, že v důsledku jeho postupu nebyla žádnému subjektu způsobena újma, uvádím následující. Úřad při uložení pokuty a stanovení její výše přihlédl mimo jiné k tomu, že se zadavatel dopustil jednoho z nejzávažnějších správních deliktů. Jak bylo správně uvedeno v bodě 70. odůvodnění napadeného rozhodnutí, „Následkem jednání zadavatele byl stav, kdy o předmětných zadávacích řízeních byl informován menší okruh dodavatelů, než by byl v případě, kdy by oznámení o zahájení zadávacího řízení bylo zveřejněno řádným způsobem v informačním systému o veřejných zakázkách, což mohlo představovat širší soutěž a tedy nižší nabídnuté ceny, než za které byly jednotlivé veřejné zakázky realizovány“.
53. V souvislosti s problematikou přiměřenosti (spravedlnosti) výše Úřadem uložené pokuty je dále třeba uvést tyto skutečnosti. Úřad postupoval v části odůvodnění napadeného rozhodnutí vztahující se k výši jím uložené pokuty zcela správně a v souladu se zákonem. Zdůrazňuji, že rozhodnutí o uložení pokuty je nepřezkoumatelné, je-li její výše odůvodněna pouhým zopakováním skutkových zjištění a konstatováním zákonných kritérií pro uložení pokuty či funkcí pokuty, aniž by bylo zřejmé, zda, a jakým způsobem byla tato kritéria správním orgánem hodnocena. Z judikatury NSS vyplývá, že jakkoli má správní orgán při ukládání pokuty volnost správního uvážení, je vázán základními principy správního rozhodování (viz např. rozsudek NSS č.j. 8 As 5/2005-53 ze dne 29. 6. 2005). Mezi tyto principy pak jistě patří i úplnost, resp. dostatečná odůvodněnost rozhodnutí správního orgánu, která v konečném důsledku vyvolá i jeho přesvědčivost. Úřad tak při rozhodování o výši pokuty musí zohlednit všechny skutečnosti, které výši pokuty mohou v konkrétním případě ovlivnit, řádně se s nimi v odůvodnění svého rozhodnutí vypořádat a přesvědčivě odůvodnit, ke které okolnosti přihlédl, a jaký vliv měla na konečnou výši pokuty. Výše uložené pokuty tak musí být v každém rozhodnutí zdůvodněna způsobem, který nepřipouští rozumné pochybnosti o tom, že právě taková výše pokuty odpovídá konkrétním okolnostem individuálního případu. Z napadeného rozhodnutí je zřejmé, že výše pokuty uložená v tomto případě uvedeným požadavkům vyhovuje.
54. Úřad v odůvodnění napadeného rozhodnutí při stanovení výše pokuty dostatečně zhodnotil způsob spáchání deliktu a rovněž i okolnosti, za nichž byl delikt spáchán. Prvostupňový orgán postupoval v souladu s § 121 odst. 2 zákona, dle něhož Úřad při určení výměry pokuty zadavateli přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k (mimo jiné polehčujícím) okolnostem, za nichž byl spáchán. V této souvislosti však poukazuji na to, že se Úřad v bodech 69. a 71. odůvodnění napadeného rozhodnutí dopustil formulační nepřesnosti (resp. nevhodnosti) vztahující se k polehčujícím okolnostem majícím vliv na stanovenou výši pokuty ve smyslu ustanovení § 121 odst. 2 zákona. V bodě 69. odůvodnění napadeného rozhodnutí prvostupňový orgán poukazuje na to, že „Zadavatelův postup nevykazuje znaky účelovosti a snahy bez dalšího uzavřít smlouvu s dopředu dohodnutým dodavatelem“. Jedná se o neprokázaný (možný) subjektivní důvod na straně zadavatele, který nemá oporu ve skutkovém stavu věci zjištěném prvostupňovým orgánem, resp. nevyplývá z obsahu předmětného správního spisu, vedeného pod sp. zn. ÚOHS-S169/2011/VZ. Bez dalšího však neobstojí ani formulace Úřadu v tomto kontextu uvedená v bodě 71. odůvodnění napadeného rozhodnutí, dle níž „Úřad nemá listinný důkaz, který by tuto skutečnost prokazoval, ale vychází z vyjádření účastníka správního řízení spis. zn. ÚOHS-S28/2009/VZ ze dne 12. 6. 2009, kde je tato informace obsažena, a rovněž z faktu, že zadavatel obdržel nabídku i od dodavatele, kterému nebyla výzva k podání nabídky zaslána“. Tuto polehčující okolnost je třeba dovodit z objektivních skutečností, a nikoliv z domněnek Úřadu (poukazujících na možné subjektivní důvody na straně zadavatele), které, jak bylo výše uvedeno, nejsou nikterak prokázány, resp. podloženy obsahem předmětného správního spisu.
55. Tyto citované formulační nepřesnosti (vztahující se k výše uvedeným polehčujícím okolnostem majícím vliv na výši sankce stanovenou Úřadem), obsažené v odůvodnění napadeného rozhodnutí, však nemají a nemohou mít vliv na výši uložené pokuty. Zdůrazňuji, že výše uložené pokuty byla stanovena zcela správně a v souladu se zákonem, když byla prvostupňovým orgánem uložena v samé dolní hranici maximální zákonné sazby, a to s ohledem na relevantní polehčující okolnosti (nadto byla též přezkoumatelným způsobem odůvodněna, a to ve smyslu výše uvedeného rozsudku NSS č. j. 8 As 5/2005-53 ze dne 29. 6. 2005). Úřad totiž postupoval správně, když jako polehčující okolnost zohlednil to, že „zadavatel zaslal výzvy k podání nabídky vždy několika dodavatelům a současně tyto výzvy spolu se zadávací dokumentací zveřejnil na svých internetových stránkách“. Z výše uvedeného tedy lze dovodit dodržení zásady transparentnosti, byť pouze v základní rovině. Další skutečností, kterou Úřad správně zohlednil při stanovení výše pokuty, bylo to, že v době zadávání přezkoumávaných veřejných zakázek (tj. druhá polovina roku 2009) dosud nebyla smluvně zajištěna povinnost vyplývající pro Ministerstvo dopravy z ustanovení § 124 odst. 2 písm. h) zákona o silničním provozu, a bylo tedy nutné toto plnění zajistit v co nejkratším časovém horizontu. Doplňuji, že Úřad postupoval rovněž správně a v souladu se zákonem, když z hlediska přiměřenosti sankce vzal v úvahu i skutečnost, že v důsledku postupu zadavatele došlo k popření primárního účelu zákona, když zadavatel přistoupil k rozdělení předmětu veřejné zakázky pod finanční limity ve smyslu ustanovení § 12 zákona.
56. Dále je nezbytné uvést, že Úřad v bodě 63. odůvodnění napadeného rozhodnutí zkoumal, zda není naplněna podmínka uvedená v ustanovení § 121 odst. 3 zákona, dle něhož odpovědnost zadavatele, který je právnickou osobou, za správní delikt zaniká, jestliže Úřad o něm nezahájil řízení do 5 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 10 let ode dne, kdy byl spáchán. Úřad v této souvislosti v bodě 64. odůvodnění napadeného rozhodnutí konstatoval, že před uložením pokuty přistoupil k ověření, zda je naplněna podmínka uvedená v § 121 odst. 3 zákona k uložení pokuty. K tomu dodávám, že Úřad postupoval správně, když v tomtéž bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí konstatoval, že odpovědnost zadavatele za správní delikt nezanikla, jelikož v daném případě se Úřad o spáchání předmětného deliktu dozvěděl dne 12. 11. 2009, kdy obdržel dokumentaci předložených výběrových řízení, a k porušení zákona při uzavírání předmětných smluv došlo ve dnech 28. 7. 2009, 29. 7. 2009, 30. 7. 2009, 30. 9. 2009 a 31. 10. 2009, kdy zadavatel uzavřel smlouvy s jednotlivými vybranými uchazeči.
57. K výše uvedenému shrnuji následující. Úřad rozhodoval objektivně a nestranně, když konstatoval spáchání výše uvedeného správního deliktu, a když uložil pokutu při samé dolní hranici zákonné sazby (1 000 000 Kč) s tím, že maximální hranice pokuty za zadavatelem spáchaný správní delikt činí 10 000 000 Kč. To, že byla v daném případě pokuta uložena při dolní hranici zákonné sazby, navíc samotný zadavatel v rozkladu uznává. V této souvislosti je proto třeba označit předmětnou námitku zadavatele poukazující na nespravedlivou výši uložené pokuty za nedůvodnou. Zároveň podotýkám, že se zřetelem na výše uvedené skutečnosti nejsou dány zákonné důvody pro upuštění od uložení sankce či pro její snížení, jak zadavatel požaduje v petitu svého rozkladu. S ohledem na výše uvedené je zřejmé, že jiné nápravy již v době rozhodování prvostupňového orgánu nebylo možné dosáhnout, neboť předmětné smlouvy již byly uzavřeny. Výše uvedený právní názor Úřadu vyjádřený v napadeném (i v tomto) rozhodnutí je třeba označit za zcela správný a odpovídající faktickému i právnímu stavu věci. Prvostupňový orgán totiž na základě správných skutkových zjištění dovodil závěr o naplnění skutkové podstaty předmětného správního deliktu, který ani v rámci vypořádání námitek rozkladu nebyl jakkoliv zpochybněn.
Zadavatel je státní příspěvkovou organizací, příspěvek na jeho činnost je dán rozpočtovými pravidly státu, přičemž je plánován s ročním předstihem
58. Ve vztahu k námitce, že Úřad při stanovení výše sankce nezohlednil to, že se v případě zadavatele jedná o státní příspěvkovou organizaci (s tím, že příspěvek na jeho činnost je dán rozpočtovými pravidly státu, přičemž je plánován s ročním předstihem) a uložená pokuta by tak mohla mít pro zadavatele likvidační charakter, uvádím následující. Centrum služeb pro silniční dopravu, s. p. o., je samostatnou právnickou osobou oprávněnou hospodařit s veřejnými prostředky (byť přímo nevlastní majetek). Úřad při stanovení výše pokuty v bodě 72. odůvodnění napadeného rozhodnutí poukázal na to, že přihlédl k ekonomické situaci odpovědného subjektu, neboť v určitém případě se pokuta, byť uložená v minimální výši, může jevit jako krajně „nespravedlivá“. Vzhledem k tomu, že zadavatel je státní příspěvkovou organizací, která hospodaří s rozpočtovými prostředky státu, nemůže mít jemu uložená pokuta charakter zásahu do vlastnických práv, jak je uváděno v nálezu Ústavního soudu č. 405 uveřejněného ve Sbírce zákonů, částka 142/2002 Sb. Úřad na zadavatele správně nahlížel jako na jakýkoli jiný subjekt z pozice veřejného zadavatele hospodařící s veřejnými prostředky, přičemž se ztotožňuji s prvostupňovým orgánem v tom, že uloženou výši pokuty nelze s ohledem na výše uvedené považovat za likvidační.
59. Se zřetelem na tyto skutečnosti je třeba ztotožnit se i s dílčím konstatováním uvedeným v bodě 73. odůvodnění napadeného rozhodnutí, dle něhož „Pokuta uložená zadavateli za nedodržení postupu stanoveného zákonem má splnit dvě základní funkce právní odpovědnosti, a to funkci represivní – postih za porušení povinností stanovených zákonem, a především funkci preventivní, která směřuje k předcházení porušování zákona, resp. k jednání, které je se zákonem v souladu. Po zvážení všech okolností případu a uvážení všech argumentů Úřad stanovenou výši pokuty vzhledem k souvislostem případu posoudil jako dostačující“. Jak již bylo konstatováno, výše uložené pokuty (1 000 000 Kč) se pohybuje na samé dolní hranici zákonné sazby a preventivní funkci tak plní výrazným způsobem. Na základě výše uvedeného je nezbytné učinit závěr, že Úřad výši jím uložené pokuty v napadeném rozhodnutí odůvodnil zcela dostatečně a rovněž přezkoumatelným způsobem.
60. Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad postupoval ve věci v souladu se zákonem a správním řádem, když posoudil případ ve všech jeho vzájemných souvislostech a hodnotil veškeré písemné podklady, jsem dospěl k závěru, že nenastaly podmínky pro zrušení nebo změnu napadeného rozhodnutí z důvodů uváděných v rozkladu.
61. Vzhledem k výše uvedenému, když jsem neshledal důvody, pro které by bylo nutno napadené rozhodnutí změnit nebo zrušit, rozhodl jsem tak, jak je ve výroku uvedeno.
1. JUDr. Petr Holzner, advokát, Španielova 1299, 163 00 Praha 6,
2. Ing. O. Š.
3. J. P.
4. L. H.
5. M. V.
7. Ing. J. K.
8. V. B.
9. Z. P.
10. P. H.
11. Ing. M. Ch.
12. V. I.
13. Ing. D. V.
14. M. K.
15. V. K.

References: § 120
 zákona č. 137
 § 13
 zákona č. 137
 § 12
 § 21
 § 13
 zákona č. 137
 § 13
 § 98
 § 98
 § 120
 § 13
 § 12
 § 21
 § 120
 § 124
 zákona č. 361
 § 124
 zákona č. 2
 § 124
 § 124
 § 98
 § 98
 § 98
 § 12
 § 124
 § 98
 § 98
 § 124
 § 124
 § 88
 § 152
 § 89
 § 120
 § 13
 § 12
 § 21
 § 120
 zákona č. 2
 § 124
 § 124
 § 6
 § 13
 § 14
 § 15
 § 14
 § 13
 § 13
 § 14
 § 15
 § 2
 § 21
 § 120
 § 21
 § 13
 § 21
 § 121
 § 121
 § 124
 § 12
 § 121
 § 121