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BOE.es - Documento BOE-T-2004-19068
Documento BOE-T-2004-19068
Pleno. Sentencia 168/2004, de 6 de octubre de 2004. Recurso de inconstitucionalidad 3726/1997. Promovido por el Presidente del Gobierno contra los artículos de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Cataluña, que establecen un gravamen sobre los elementos patrimoniales afectos a las actividades de las que pueda derivar la activación de planes de protección civil. Potestad tributaria y autonomía financiera de las Comunidades Autónomas: doble imposición inexistente (STC 289/2000). Competencias sobre energía y bases estatales sobrevenidas.
«BOE» núm. 270, de 9 de noviembre de 2004, páginas 68 a 82 (15 págs.)
BOE-T-2004-19068
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 3726/97, interpuesto por el Presidente del Gobierno contra los artículos 58 a 64 de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Cataluña.
Han intervenido y formulado alegaciones en el proceso el Parlamento y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Pascual Sala Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal.
a) En primer lugar, se examina la
inconstitucionalidad de la modalidad tributaria creada por la Ley recurrida por vulneración de los arts. 133 CE y 6.3 LOFCA.
El primero de estos preceptos afirma con rotundidad el carácter originario de la potestad tributaria estatal y, por tanto, el derivado de la potestad tributaria autonómica. Esta última existe únicamente "de acuerdo con la Constitución y las leyes" (art. 133.2 CE), contemplándose la posibilidad de que las Comunidades Autónomas establezcan sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales [art. 157.1 b) CE], pero siempre de conformidad con la regulación de la competencia financiera llevada a cabo "mediante ley orgánica" (art. 157.3 CE), regulación ahora plasmada en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).
El art. 6.3 LOFCA es más riguroso y estricto que el art. 6.2 de la misma ley puesto que cuando se trate de tributos que recaigan sobre materias que la legislación de régimen local reserve a las corporaciones locales la competencia tributaria autonómica se restringe extraordinariamente, hasta el punto de que sólo pueden establecerse tributos autonómicos cuando exista una habilitación legal expresa y en los términos de la misma.
Por otro lado, a diferencia de lo que sucede con los recargos del art. 12 LOFCA, además de dicha habilitación es necesario el establecimiento de unas medidas de compensación o coordinación. Sólo si se satisfacen estos requisitos es posible la creación de tributos sobre materias reservadas a la competencia de las corporaciones locales.
Para determinar si los preceptos legales impugnados se adecuan a lo dispuesto en el art. 6.3 LOFCA, el Abogado del Estado analiza en primer lugar la teleología de este último. A este respecto, indica que la finalidad perseguida se identifica expresamente en el inciso final del artículo, al decir que se trata de que "los ingresos de tales Corporaciones Locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro", esto es, asegurar el nivel de ingresos por vía tributaria de estos entes públicos tanto presentes como hipotéticos pro futuro. En aras de la preservación de este propósito, que representa el cumplimiento de un mandato constitucional, pues el art. 142 CE garantiza la suficiencia de las haciendas locales, cobran pleno significado los rigurosos requisitos introducidos por el precepto.
No puede, siempre en opinión del Abogado del Estado, exigirse aquí, como en el art. 6.2 LOFCA, una suerte de "identidad de materias imponibles", porque el concepto "materia imponible" no es una noción jurídico-fiscal precisa y porque esa exigencia tornaría imposible la aplicación del precepto con un mínimo de certeza y seguridad, pudiendo producirse toda clase de delimitaciones más o menos arbitrarias o, simplemente, determinar la inaplicación del precepto al no existir nunca identidad de materias imponibles. Por ello, la única inter
pretación precisa que puede existir es la expuesta: que el art. 6.3 LOFCA se refiere a cualquier tributo que grave o recaiga, en todo o en parte, sobre materias imponibles gravadas por impuestos locales. Precisando aún más la extensión del art. 6.3 LOFCA, lo que se quiere prohibir o limitar es la doble imposición material, es decir, que existan elementos materiales de riqueza (patrimoniales o de actividad) que se encuentren simultáneamente gravados por un impuesto local y otro autonómico. Sobre tales elementos materiales no pueden crearse tributos autonómicos sin cumplir los requisitos del art. 6.3 LOFCA (habilitación legal expresa y previsión de medidas de compensación), excluyéndose la doble imposición.
Incluso si se entendiera que el objeto del gravamen impugnado consiste en la actividad de riesgo y no en los bienes afectos a ella, resultaría igualmente que nos encontramos ante una materia reservada a las corporaciones locales por la regulación del impuesto sobre actividades económicas [art. 60.1 b) LHL] y que según el art. 79.1 "es un tributo directo de carácter real, cuyo hecho imponible está constituido por el mero ejercicio en territorio nacional, de actividades empresariales, profesionales o artísticas, se ejerzan o no en local determinado y se hallen o no especificadas en las tarifas del impuesto", entre las que se incluyen expresamente las actividades mineras, industriales y de servicios (art.
79.2). Por lo que, evidentemente, las actividades a las que se refiere la Ley de protección civil de Cataluña quedarían comprendidas dentro de esta modalidad tributaria.
En conclusión, el nuevo tributo autonómico recae y grava elementos materiales -aquí, patrimonialesgravados íntegramente por un impuesto municipal sin que medie la habilitación legal expresa del art. 6.3 LOFCA.
Sobre dichos elementos se introduce una doble imposición contraria a la finalidad de este precepto legal integrante del bloque de la constitucionalidad, lo que contraría lo dispuesto en los arts. 133.2 y 157.3 CE.
La exposición de este motivo de inconstitucionalidad se cierra con la indicación de que su virtualidad se centra en el hecho de que la Ley recurrida no haya excluido del tributo aquellos sectores energéticos regulados por el Estado al amparo de sus competencias previstas en
las reglas 13, 22 y 25 del art. 149.1 CE. En este sentido, deberá tenerse presente que tal alegación de inconstitucionalidad se extiende también al gravamen sobre las conducciones e instalaciones de gas, cuyo régimen básico se regula en la entonces vigente Ley 10/1987, de 15 de junio.
Finalmente, como ejemplo de la importancia que reviste el respeto a la actividad planificadora del Estado realizada al amparo del art. 149.1.25 CE cita el Abogado del Estado la STC 24/1985, que en un supuesto en el que una Comunidad Autónoma autorizó un cambio en las cantidades de producción sin alterar el montante global de la instalación de elaboración de productos derivados del petróleo afirmó que "cualquier decisión que afecte al tope y a la estructura de la respectiva producción debe implicar, por la interdependencia de unas con respecto a otras, una alteración del sistema energético en su conjunto, tales decisiones sobre ambos aspectos (y no sólo sobre el tope) son básicas y se agotan en sí mismas". En consecuencia, de no estimarse los anteriores motivos de inconstitucionalidad, la sola contemplación del ahora desarrollado habría de llevar a la declaración de inconstitucionalidad de la aplicación del tributo en relación con las conducciones de gas [art.
59.1, segunda, a)] y las instalaciones eléctricas (art. 59.1, cuarto, quinto y sexto).
Esta noción se incardina en el concepto de seguridad pública del art. 149.1.29 CE, si bien la competencia estatal no es exclusiva puesto que este precepto constitu
cional permite a las Comunidades Autónomas crear sus propias policías. En el caso de Cataluña, la Generalidad ha asumido competencias en materia de seguridad pública y protección civil de acuerdo con lo dispuesto en el art. 13 de su Estatuto de Autonomía. Así, la Ley 10/1994, de 11 de julio, regula la policía de la Generalidad-Mossos d'Esquadra en el marco de lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado y, por otro lado, la Generalidad, respetando el orden de distribución competencial en la materia, ha aprobado la Ley 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Cataluña, objeto del presente recurso de inconstitucionalidad.
Se cierra esta primera alegación con la conclusión de que nos hallamos ante un impuesto autonómico que tiene su fundamento en el ejercicio del poder tributario reconocido en el art. 133.2 CE para las Comunidades Autónomas y, específicamente para Cataluña, en los arts.
13.1 y 44.1 de su Estatuto de Autonomía, un ejercicio aquí relacionado con la materia protección civil.
Se recuerda que los propios impuestos estatales recaen habitualmente sobre actividades o bienes gravados por tributos locales. Es el caso del impuesto sobre sociedades, sobre el patrimonio, o el propio impuesto sobre la renta en algunos casos. Y es lógico porque las manifestaciones de riqueza no pueden ser infinitas:
la tenencia de bienes, la realización de actividades económicas o la obtención de rentas; bienes y actividades radicados o que se realizan en un término municipal, con lo que es fácil anticipar que cualquier tributo que se cree -tanto por el Estado como por las Comunidades Autónomas- afectará directa o indirectamente a bienes y actividades que ya han sido objeto de imposición local.
En cuanto al impuesto de bienes inmuebles, el art.
61 LHL lo define claramente como un tributo directo "de carácter real" cuyo hecho imponible está constituido por la "propiedad de los bienes inmuebles", cuyo valor se grava. Tanto es así que los arts. 67 a 71 están dedicados al cálculo del valor catastral del bien, que se toma como referencia. Titularidad del derecho real y valor del
bien son las dos premisas sobre las que se asienta el impuesto, en tanto que el gravamen creado por la Ley de protección civil de Cataluña no recae sobre los titulares de los bienes inmuebles ni tiene en cuenta su valor sino que su objeto y base imponible se refieren a actividades generadoras de riesgos para la población, siendo el bien inmueble su soporte físico. Por otra parte, los arts. 62 y 63 LHL definen el concepto de bienes inmuebles a los efectos del impuesto de bienes inmuebles, incluyendo no sólo los edificios urbanos sino también el suelo, tanto urbano como rústico. Por el contrario, en el caso del gravamen que nos ocupa sólo se toman como referencia algunas instalaciones y edificios que sirven de soporte físico a las actividades manipuladoras de elementos peligrosos (art. 59).
c) Se rechaza asimismo que el gravamen
autonómico afecte o vulnere las competencias estatales en materia de energía. Para el Gobierno de la Generalidad, la relación de los preceptos impugnados con las bases del régimen energético es tan indirecta que en modo alguno permite incardinar el gravamen discutido en un título competencial referente a la energía.
Algunas actividades energéticas se configuran como hecho imponible, pero sólo en la medida en que generan riesgos susceptibles de protección civil, siendo la relación con la energía indirecta o mediata, como sucede con los aeropuertos o los aeródromos y con las sustancias peligrosas, sin que hasta el momento se le haya ocurrido a nadie alegar los títulos competenciales que podrían referirse a estas materias aisladamente consideradas.
Evidentemente, estamos lejos del supuesto de la STC 24/1985, que versaba sobre una variación significativa del plan nacional de producción de crudos puesto que no se pretende producir energía ni afectar a su transporte y distribución sino sólo hacer participar a las empresas creadoras de riesgo en la financiación de los planes de protección civil necesarios en el área en que realizan sus actividades peligrosas.
En otro orden de cosas, se sostiene que la Ley 4/1997 grava de distinta forma cada fuente de energía, en función del riesgo que provoca. La Generalidad de Cataluña tiene competencia, en virtud del art. 10.1.6 del Estatuto, para el desarrollo legislativo y la ejecución del régimen energético, por lo que no puede calificarse sin más de inconstitucional cualquier incidencia, por pequeña que sea, en el ámbito energético, tal y como afirma la STC 197/1996. En este caso, la distinción del gravamen en función de los tipos de energía no responde a una política de diversificación energética, sino que deriva de la propia naturaleza del tributo, que grava con un tipo más alto las actividades relacionadas con la energía nuclear porque el riesgo que provocan en la población es mayor.
En efecto, son las únicas instalaciones productoras de energía que deben elaborar un plan específico de protección civil, en el caso de Cataluña el Plan de emergencia nuclear de Tarragona, cuya complejidad y movilización de efectivos no tiene parangón con las medidas de protección de otras instalaciones de energía.
a) En primer lugar, se examinan las competencias materiales de la Generalidad de Cataluña en el ámbito de la protección civil. Al efecto, se parte de la definición que de esta materia ha elaborado este Tribunal Constitucional, que ha puesto de manifiesto su consideración como vertiente de la seguridad pública -sobre la cual la Generalidad ostenta competencias en virtud del art.
13 del Estatuto de Autonomía- y que ha reconocido a las Comunidades Autónomas competencias en especial para la elaboración de los planes de prevención de riesgos y calamidades y para la dirección de sus propios servicios en caso de que las situaciones catastróficas o de emergencia se materialicen. Todo ello legitima a la Generalidad para adoptar medidas respecto a las actividades de previsión, prevención, planificación, información y formación relacionadas con la protección civil, respetando los límites derivados de las situaciones de emergencia declaradas de interés nacional.
Por su parte, el Parlamento de Cataluña entiende que es posible otra interpretación del precepto legal que haga compatibles todos los intereses generales en presencia.
Esta interpretación arranca de los criterios rectores aportados por la STC 132/1989, de 18 de julio, FJ 2, donde se señala que en una materia se incluyen el conjunto de actividades, funciones e institutos jurídicos relativos a un sector de la vida social. Conforme a esa acepción genérica, esté claro que el sector de la vida social afectado por el tributo impugnado atañe a la materia "protección civil" por cuanto el gravamen se crea para afectar a las actividades de las que pueda derivarse la activación de planes de protección civil y con la finalidad de financiar actuaciones de "previsión, prevención, planificación, información y formación en materia de protección civil" (art. 58.3 Ley de protección civil de Cataluña).
A esta misma conclusión se llega si se utiliza el sentido técnico tributario de la expresión usada en el art. 6.3 LOFCA. Aunque no se refiera específicamente a este precepto, en la STC 37/1987, de 26 de marzo, se define la materia imponible u objeto del tributo como "toda fuente de riqueza, renta o cualquier otro elemento de la actividad económica que el legislador decida someter a imposición, realidad que pertenece al ámbito de lo fáctico". Esta realidad fáctica sólo se convierte en materia
imponible cuando es contemplada por las normas reguladoras de un tributo como consecuencia de que el legislador ha decidido sujetarla a imposición a través de su consideración como uno de los elementos del hecho imponible. Únicamente la materia gravada de acuerdo con las normas reguladoras de cada tributo puede considerarse materia imponible u objeto del tributo cuando se tratan de comparar a los efectos del art. 6.3 LOFCA.
Por consiguiente, la expresión "materias reservadas a las corporaciones locales" ha de entenderse sinónima de "materia imponible", definida por la doctrina como aquellos bienes económicos o riqueza que aparecen descritos en las normas que determinan el hecho imponible de cada tributo y sobre los que éste recae o grava. La materia imponible gravada en los arts. 58 a 64 de la Ley de protección civil de Cataluña es la actividad generadora de riesgos susceptibles de activar un plan de protección civil, no el ejercicio de cualquier actividad económica en sí misma considerada y como tal sujeta al impuesto sobre actividades económicas, sino el desarrollo de una actividad que pueda calificarse como potencialmente generadora de riesgos a los que deba hacerse frente mediante un plan de protección civil.
Tampoco constituye materia imponible la titularidad o propiedad de los inmuebles o instalaciones, como sucede en el impuesto de bienes inmuebles, sino que dichos inmuebles o instalaciones se toman sólo en consideración en cuanto albergan sustancias peligrosas cuya utilización genera un riesgo susceptible de activar los planes de protección civil. Consecuentemente, la materia tributada u objeto del gravamen no coincide con la reservada a las entidades locales, con lo que debe descartarse la vulneración del art. 6.3 LOFCA.
9. Por providencia de 30 de abril de 2003 el Pleno del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite la recusación planteada, respecto de este recurso de inconstitucionalidad, por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña contra el Excmo. Sr. Presidente don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera por la causa prevista por
el art. 219.7 LOPJ y tramitarla acumuladamente en el proceso más antiguo de los afectados, el conflicto de competencia núm. 508/95. Asimismo se acordó en dicha providencia que "en cuanto a la recusación fundada en la causa del art. 219.9 LOPJ, planteada subsidiariamente, en su día se proveerá". El día 12 de junio de 2003 se dictaron dos Autos, por el Pleno de este Tribunal, en el conflicto de competencia núm. 508/95, por los que en uno se declaraba extinguido -al haberse desestimado por Sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo la demanda interpuesta contra el Magistrado recusado- el incidente de recusación tramitado de acuerdo con lo que se dispuso en la mencionada providencia, y en el otro Auto se acuerda no admitir a trámite la solicitud de recusación, fundada en la causa del art. 219.9 LOPJ, que se planteó subsidiariamente.
Primero.-Las instalaciones industriales o los almacenes en los que se utilicen, almacenen, depositen o produzcan una o varias sustancias de las consideradas peligrosas de acuerdo con el anexo III del Real Decreto 886/1988, de 15 de julio, y con el anexo II del Real Decreto 952/ 1990, de 29 de junio, siempre que la cantidad presente en la instalación o grupo de instalaciones de que se trate supere el 10% de las que figuran en el anexo III del Real Decreto 886/1988 o en la columna derecha del anexo II del Real Decreto 952/1990.
En todo caso, quedan excluidas del gravamen las instalaciones de gestión de residuos.
a) Si se trata de almacenes situados en terrenos calificados como de suelo urbano, el gravamen es exigible si la cantidad almacenada supera, en cualquier momento a lo largo del año natural, el 5 % de cualquiera de las que figuran en los citados anexos y con los mismos criterios.
b) En los supuestos a que se refieren el apartado primero y la letra a, la base del gravamen debe constituirse con la cantidad media anual de sustancia presente en la instalación o grupo de instalaciones, expresada en kilogramos.
Segundo.-Las instalaciones y estructuras destinadas al transporte de sustancias peligrosas, en el sentido a que se refiere el apartado primero, efectuado por medios fijos.
a) En las conducciones de gas canalizado de presión igual o superior a 36 kilogramos por centímetro cuadrado, el tipo de gravamen es de 35 pesetas por metro lineal.
Quinto.-Las centrales nucleares y demás
instalaciones y estructuras destinadas a la producción o transformación de energía eléctrica: la base del gravamen debe constituirse con la potencia nominal, expresada en megavatios. El tipo de gravamen es de 5.000 pesetas por megavatio para las centrales nucleares, y de 2.500 pesetas por megavatio para las demás instalaciones.
Sexto.-Las instalaciones y estructuras destinadas al transporte o suministro de energía eléctrica, de acuerdo con la siguiente tarifa: a) Entre 26 y 110 kilovoltios:
0,1 pesetas por metro. b) Entre 111 y 220 kilovoltios:
0,5 pesetas por metro. c) Entre 221 y 400 kilovoltios:
1 peseta por metro. d) Más de 400 kilovoltios: 4 pesetas por metro".
Interesa dejar constancia de que la redacción del apartado primero ha sido modificada por el art. 6.1 de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2000, de 26 de mayo, de medidas fiscales y administrativas. Concretamente, las referencias a los Reales Decretos 886/1988 y 952/1990 contenidas en el primer párrafo se sustituyen por la referencia al "Anexo I, parte 1, Relación de sustancias, y parte 2, Categorías de sustancias y preparados no denominados específicamente en la parte 1, del Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, siempre que la cantidad presente en la instalación o grupo de instalaciones de que se trate supere el 10 % de las que figuran en la columna 3 del Anexo I, parte 1 y parte 2, del Real Decreto 1254/1999".
Asimismo, en la letra c) la remisión pasa a hacerse a la "columna 3 del Anexo I, parte 1 y parte 2, del Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio".
Según se puede apreciar, en los distintos apartados del precepto legal reproducido se fija la base del gravamen o tarifa correspondiente. A su vez, en el art. 59.2 se establece un límite máximo de 10.000.000 de pesetas (60.101,21 euros), de acuerdo con una escala que atiende al volumen de facturación. Además, se dispone, para las empresas sometidas al gravamen y que estén afectadas por un Plan especial de protección civil expresamente destinado a los riesgos que puedan generar, que la cantidad del gravamen se fije en la Ley de presupuestos "de forma que la recaudación prevista no supere los costes del citado plan, en cuya elaboración deben ser escuchadas las empresas afectadas" (art. 59.3). Los sucesivos desarrollos de esta previsión se encuentran en los arts. 36 de la Ley 20/1998, de 29 de diciembre, por la que se aprueban los presupuestos de la Generalidad de Cataluña para 1999; 36 de la Ley 3/2000, de 19 de mayo, que los aprueba para el año 2000; 49 de la Ley 30/2002, de 30 de diciembre, aprobatoria de los presupuestos para el año 2003, y 36 de la Ley 6/2004, de 16 de julio, de presupuestos para el año 2004.
Según el art. 61, "están obligadas al pago del gravamen las personas físicas o jurídicas y las entidades que realizan la actividad a la que están afectos los elementos patrimoniales enumerados en el artículo 59".
Como regla general, el gravamen se devenga a 31 de diciembre de cada año natural, si bien cabe el prorrateo para las actividades realizadas durante un período inferior al año (art. 62).
Finalmente, el art. 64 presenta un doble contenido.
En su primer apartado se establece que "las referencias al Real Decreto 886/1988, de 15 de julio, y al Real Decreto 952/1990, de 29 de junio, contenidas en la presente sección, se entienden dirigidas a las normas del Estado que las modifican en ejecución de las directivas comunitarias en la materia, siempre que las citadas normas hayan entrado en vigor el primer día del año natural", mientras que en el segundo se contempla la posibilidad de que las Leyes de presupuestos modifiquen la definición de sustancias peligrosas a efectos del gravamen, así como las normas que determinan su exigencia o cuantía. Debemos dejar constancia de que el primer apartado ha sido modificado por el art. 6.2 de la Ley 4/2000, anteriormente citada, sustituyendo las menciones a los Reales Decretos por las referencias al Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio.
La primera de estas disposiciones introduce un nuevo art. 63.4 en la Ley de protección civil de Cataluña, por el que se declara de aplicación al régimen de infracciones y sanciones en la gestión del gravamen el general de tributos autonómicos, en tanto que los dos apartados del art. 6 de la Ley 4/2000 actualizan las remisiones a la normativa reglamentaria estatal contenida en los
arts. 59.1.1 y 64.2. Pues bien, a la vista de las novedades incorporadas al texto de la Ley y teniendo muy presentes los argumentos expuestos por las partes que han intervenido en el actual proceso constitucional, resulta obvio que la controversia competencial que se ha trabado persiste en los mismos términos, por lo que nuestro enjuiciamiento en nada se ve afectado por estas reformas legales.
El mencionado principio encierra dos vertientes. Por un lado, la vertiente del gasto que, como consecuencia del establecimiento inicial de un sistema de financiación autonómica basado en las transferencias de la hacienda estatal a las autonómicas, ha sido la primera a la que hemos debido prestar atención en nuestros pronunciamientos. La doctrina elaborada al respecto se sintetiza en la STC 239/2002, de 11 de diciembre, donde se insiste en que las Comunidades Autónomas "disponen de autonomía financiera para poder elegir sus "objetivos políticos, administrativos, sociales y económicos" (STC 13/1992 FJ 7), lo que les permite "ejercer sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias propias, en especial las que figuran como exclusivas"' (STC 201/1998, FJ 4), pues dicha autonomía financiera "no entraña sólo la libertad de sus órganos de gobierno en cuanto a la fijación del destino y orientación del gasto público, sino también para la cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias" (STC 127/1999, de 1 de julio, FJ 8, con cita de la STC 13/1992, de 6 de febrero)" (FJ 9).
Ahora bien, debemos recordar que "en los últimos años se ha pasado de una concepción del sistema de financiación autonómica como algo pendiente o subordinado a los presupuestos generales del Estado, a una concepción del sistema presidida por el principio de "corresponsabilidad fiscal" y conectada, no sólo con la participación en los ingresos del Estado, sino también y de forma fundamental, de la capacidad del sistema tributario para generar un sistema propio de recursos como fuente principal de los ingresos de Derecho público" (STC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 3), con lo que se incrementa el interés por la vertiente de los ingresos. Vertiente que implica, en lo que ahora estrictamente interesa, la "capacidad de las Comunidades Autónomas para establecer y exigir sus propios tributos" (STC 96/2002, 25 de abril, FJ 2; en parecidos términos y por referencia a la Comunidad Autónoma de Cataluña, STC 176/1999, 30 de septiembre, FJ 4).
Sin embargo, convendrá no olvidar que la formulación de este criterio parte de la premisa insoslayable de que "el poder tributario propio, reconocido por la Constitución a las Comunidades Autónomas, en nuestro Ordenamiento está también constitucionalmente condicionado en su ejercicio" (STC 289/2000, FJ 3). En efecto, según indicamos en la STC 49/1995, de 16 de febrero, "la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas no se configura constitucionalmente con carácter absoluto, sino que aparece sometida a límites intrínsecos y extrínsecos que no son incompatibles con el reconocimiento de la realidad constitucional de las haciendas autonómicas (SSTC 14/1986, FJ 3; 63/1986, FJ 11, y 179/1987, FJ 2), entre cuyos límites, algunos son consecuencia de la articulación del ámbito competencial -material y financiero- correspondiente al Estado y a las Comunidades Autónomas (SSTC 13/1992, FFJJ 2, 6 y 7, y 135/1992, FJ 8). Así, la subordinación a los principios proclamados por el art. 156.1 CE ("coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad con todos los españoles") a los que hay que añadir los que resultan respecto de los impuestos propios de las Comunidades Autónomas de los arts. 157.2 CE y 6 y 9 LOFCA" (FJ 4).
La creación del impuesto sobre bienes inmuebles supuso la refundición en un solo tributo de las contribuciones territoriales vigentes desde 1845. De acuerdo con el art. 60 LHL, se trata de "un tributo directo de carácter real que grava el valor de los bienes inmuebles en los términos establecidos en esta Ley", cuyo hecho imponible está constituido por la propiedad de los bienes inmuebles rústicos y urbanos, o de los inmuebles de características especiales (concepto que remite a lo dispuesto en las normas reguladoras del catastro ex art.
61.3 LHL), la titularidad de un derecho real de usufructo o de superficie, o de una concesión administrativa (art.
61.1 LHL) y cuyos sujetos pasivos son las personas naturales o jurídicas -y entidades a las que se refiere el art. 35.4 de la Ley general tributaria (Ley 58/2003, de 17 diciembre, en adelante LGT)- titulares del derecho que constituya el hecho imponible (art. 63 LHL). La base imponible de este tributo está constituida por el valor catastral de los bienes inmuebles, determinada conforme a las normas reguladoras del catastro inmobiliario (art.
65 LHL) y la base liquidable será el resultado de la aplicación de los criterios correctores recogidos en el art.
66 LHL.
Como entonces pusimos de relieve, dicho tributo no gravaba las actividades contaminantes sino la mera titularidad de elementos patrimoniales, sin atención alguna a su capacidad contaminante, y el legislador autonómico no había arbitrado ningún instrumento dirigido a la estimulación de actividades protectoras del medio ambiente.
Circunstancias bien diferentes en el gravamen para la protección civil creado por la Ley del Parlamento de Cataluña 4/1997, de 20 de mayo, según hemos podido advertir.
Del examen de esta regulación legal concluimos en la ya citada STC 289/2000 que, "aunque la exposición de motivos exteriorice una pretendida finalidad protectora del medio ambiente, según la Ley autonómica el hecho imponible del impuesto lo constituye la titularidad de elementos patrimoniales afectos a la realización de las actividades que integran el objeto del tributo, ...
siendo lo sometido a tributación (verdadera riqueza gravada), el valor de los elementos patrimoniales calculado mediante la capitalización del promedio de los ingresos brutos de explotación durante los tres últimos ejercicios o, lo que es lo mismo, articulándose el gravamen con independencia de la capacidad o aptitud de cada uno para incidir en el medio ambiente que se dice proteger.
Estamos, pues, en presencia de un tributo que no grava directamente la actividad contaminante, sino la titularidad de unas determinadas instalaciones y ... el hecho de que el valor de esas instalaciones se calcule mediante la capitalización de los ingresos no trasmuta lo que es impuesto sobre unos elementos patrimoniales en un impuesto sobre actividades contaminantes" (FJ 5).
Profundizando en el análisis del tributo autonómico discutido, este Tribunal pudo observar en aquella ocasión que "bajo la aparente finalidad protectora del medio ambiente, no arbitra instrumento alguno que se dirija a la consecución de ese fin, con lo que, a la postre, no grava la capacidad económica pretendidamente sometida a imposición, como una forma de contribuir al sostenimiento del gasto público que genera la indebida, o incluso debida, utilización del medio ambiente (manifestación concreta del principio de "quien contamina paga")", sino que "lo gravado es la mera titularidad de [los] bienes inmuebles incurriendo así en la prohibición establecida por el art. 6.3 LOFCA, al solaparse con la materia imponible reservada a las haciendas locales con relación al impuesto sobre bienes inmuebles" (ibidem).
Ese solapamiento entre los tributos local y autonómico puestos en contraste no se salvaba por el hecho de que el impuesto sobre bienes inmuebles se refiera a "bienes inmuebles", en tanto que el impuesto balear sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente lo hiciera a "instalaciones", pues, según tuvimos ocasión de apreciar, "éstas no son más que una especificación o parte de aquéllos" (FJ 6). Y añadíamos: "Es más, aunque excepcionalmente algunos supuestos específicos de "instalaciones" gravadas por el impuesto balear pudiese dudarse de si en rigor cabe calificarlas como bienes inmuebles a efectos del impuesto sobre bienes inmuebles, el hecho de que baste ser titular de una instalación que afecte al medio ambiente para quedar sometido al impuesto balear sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente mediante la simple capitalización de los ingresos, y dada la amplitud con la que la Ley de haciendas locales define los bienes inmuebles y el impuesto balear las instalaciones, no cabe duda de que el solapamiento en cuanto a la materia imponible entre ambos impuestos se produce en la absoluta generalidad de los supuestos imaginables" (loc. cit.).
A la misma conclusión conducía, por último, el análisis de la configuración de la base imponible "ya que en los dos casos se gravan los bienes inmuebles con relación a su "valor", aunque, eso sí, cada norma elige una forma distinta de cuantificación: el impuesto sobre bienes inmuebles, un valor administrativo como es el "valor catastral" y el impuesto balear sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente una suerte de "valor contable" derivado de la capitalización del promedio de ingresos" (FJ 6). Coligiéndose que "la configuración de la base imponible a partir únicamente del volumen de ingresos brutos de explotación pone de relieve que el impuesto balear no grava realmente la actividad contaminante, ya que la capacidad de contaminar no depende de la cuantía de los ingresos brutos, sino de otros factores como, por ejemplo, de las inversiones realizadas para evitar precisamente la afectación del medio ambiente. En suma, debe concluirse que el impuesto balear sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente se configura como un impuesto sobre el patrimonio inmobiliario, que incide en la misma materia imponible que la del impuesto municipal sobre bienes inmuebles, incurriendo por ello en la prohibición prevista en el apartado 3 del art. 6 LOFCA." (ibidem).
10. Por lo que atañe al tributo autonómico ahora controvertido, en el preámbulo de la Ley de protección civil de Cataluña se anuncia el establecimiento de "un gravamen sobre los elementos patrimoniales afectos a actividades de las que pueda derivar la activación de planes de protección civil" y que radiquen en el territorio de la Comunidad Autónoma, afirmándose que, "de acuerdo con el principio de solidaridad recogido en el art.
2.1 de la Ley, el gravamen tiene carácter finalista, destinado a financiar las actuaciones de protección civil, mediante una distribución solidaria de los costes de la protección civil entre los creadores de riesgos".
Coherentemente con este carácter finalista del tributo, su producto "debe destinarse íntegramente a las actividades de previsión, prevención, planificación, información y formación, definidas en la presente Ley, pudiendo constituirse un fondo de seguridad, que debe nutrirse del producto del gravamen, sin perjuicio de las aportaciones públicas y privadas". Pues bien, a la vista de la regulación que del gravamen se efectúa en el articulado de la Ley,
podemos afirmar que el carácter finalista del tributo se materializa en unos términos que pueden reputarse respetuosos con la prohibición de doble imposición establecida en el art. 6.3 LOFCA.
A este respecto, debemos señalar que, según apunta el propio Abogado del Estado en el escrito rector de este proceso constitucional, la Ley de protección civil de Cataluña puede adolecer en ocasiones de cierta imprecisión técnica. Tal sería el caso del art. 58.1, donde se afirma que el gravamen "recae sobre los elementos patrimoniales afectos a las actividades de las que pueda derivar la activación de los planes de protección civil".
Del contraste de este precepto con la enumeración de supuestos sujetos al gravamen que se efectúa en el art.
59.1 claramente se deduce que el objeto del gravamen no son dichos elementos patrimoniales, sino el riesgo potencial de las actividades e instalaciones allí mencionadas. Ahora bien, siendo en todo momento conscientes de que a este Tribunal no le corresponde emitir juicios de técnica legislativa (por todos, STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 6), resulta pertinente apuntar que el art.
58.1 incorpora una primera delimitación de esas actividades e instalaciones al exigir los elementos patrimoniales estén "situados en el territorio de Cataluña". Esta exigencia ha de entenderse como la identificación del punto de conexión determinante de la competencia autonómica y como garantía del principio de territorialidad, al que nos hemos referido con anterioridad. En este mismo sentido, interesa que la disposición adicional segunda de la Ley de protección civil de Cataluña declara sujetas al gravamen "las centrales nucleares de potencia", en la medida en que "tienen elementos patrimoniales situados en el territorio de Cataluña y afectos a actividades que pueden originar la activación de planes de protección civil".
Más aún, mediatamente el gravamen pudiera coadyuvarse a reducir los riesgos al desincentivar, haciéndolas más onerosas, algunas conductas o actividades.
Así sucede, significativamente, con el almacenamiento de sustancias peligrosas en suelo urbano [art. 59.1, primero a)].
Por lo que se refiere al primero de estos reproches, hemos de advertir que lo dispuesto en los preceptos legales cuya constitucionalidad se discute no entra en contradicción con la doctrina establecida en la STC
24/1985, toda vez que el legislador autonómico no ha tratado aquí de organizar, dirigir u ordenar, ni de incidir directamente en el proceso de producción o transporte de energía, sino tan sólo de gravar la peligrosidad que dichas actividades, y las instalaciones a ellas afectas, revisten para la tranquilidad colectiva.
Dada en Madrid, a seis de octubre de dos mil cuatro.-María Emilia Casas Baamonde.-Guillermo Jiménez Sánchez.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Javier Delgado Barrio.-Elisa Pérez Vera.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Eugeni Gay Montalvo.-Jorge
Rodríguez-Zapata Pérez.-Ramón Rodríguez Arribas.-Pascual Sala Sánchez.-Manuel Aragón Reyes.-Pablo Pérez Tremps.
Fecha de disposición: 06/10/2004
DICTADA en el Recurso 3726/1997 (Ref. BOE-A-1997-21373).
DECLARA la desestimación del mismo en relación con los arts. 58 a 64 de la Ley 4/1997, de 20 de mayo (Ref. BOE-A-1997-14409).

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
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 artículo 59
 Real Decreto 
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