Source: http://jurischrono.free.fr/textes/CEDH-20020416-ColasVsFrance.html
Timestamp: 2018-06-20 07:09:10+00:00

Document:
CEDH-20020416-ColasVsFrance
MM. L. Loucaides, président,
A. Mularoni, juges,
5. Par une décision du 19 juin 2001, la chambre a déclaré la requête recevable [Note du greffe : la décision de la Cour est disponible au greffe].
8. Le syndicat national des entreprises de second œuvre (SNSO) ayant dénoncé l'existence de certaines pratiques illicites commises par de grandes entreprises du bâtiment, l'administration centrale demanda à la direction nationale des enquêtes d'effectuer une enquête administrative de grande ampleur sur le comportement des entreprises de travaux publics.
9. Par une note, en date du 9 octobre 1985, le directeur de la direction nationale des enquêtes, rattachée à la direction générale de la concurrence et de la consommation, devenue le 5 novembre 1985 la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), apporta des précisions aux responsables interdépartementaux sur l'enquête envisagée concernant le comportement des entreprises de travaux publics routiers lors de la passation de marchés locaux. A sa note fut annexée la liste des entreprises à visiter, soit à leur siège, soit à leur agence locale, dans dix-sept départements. Les trois sociétés requérantes y figuraient.
10. Le 19 novembre 1985, des enquêteurs de la DGCCRF effectuèrent, sans l'autorisation des responsables des sociétés concernées, une intervention simultanée réalisée auprès de cinquante-six sociétés et saisirent à cette occasion plusieurs milliers de documents. Dans un second temps, le 15 octobre 1986, ils procédèrent à des investigations complémentaires dans le but de recueillir des déclarations.
11. Chaque fois, les agents enquêteurs se sont rendus dans les locaux des sociétés requérantes, intervenant sur le fondement des dispositions de l'ordonnance no 45-1484 du 30 juin 1945, ne prévoyant aucune autorisation judiciaire. Lors de ces interventions, les enquêteurs procédèrent à la saisie de divers documents qui permirent d'établir l'existence d'ententes illicites relatives à certains marchés ne figurant pas sur la liste des marchés concernés par l'enquête.
17. Devant la cour d'appel de renvoi, les sociétés requérantes contestèrent la régularité des perquisitions et des saisies effectuées par les agents enquêteurs, sans autorisation judiciaire, sur la base de l'ordonnance de 1945. Elles invoquèrent l'article 8 de la Convention.
18. Le 8 avril 1994, le chef du service de la concurrence et de l'orientation des activités relevant de la DGCCRF présenta pour le ministre de l'Economie des observations complémentaires notamment en ces termes :
(...) il ressort des dispositions des ordonnances de 1945 que les enquêteurs étaient dotés de pouvoirs de visite et de saisie, qu'ils mettaient en œuvre dans le cadre de leur mission générale, laquelle consistait à rechercher des indices. En effet, l'article 15 précédemment cité doit être apprécié au regard de l'article 16 de cette même ordonnance qui donnait aux enquêteurs le droit d'accéder librement aux locaux (...) »
19. Le 4 juillet 1994, la cour d'appel de Paris, autrement composée, considéra notamment :
18. On ne saurait tirer une conclusion différente de l'article 8 de la Convention (...). L'objet de la protection de cet article concerne le domaine d'épanouissement de la liberté personnelle de l'homme et ne saurait donc être étendu aux locaux commerciaux. Par ailleurs, il y a lieu de constater l'absence d'une jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme à cet égard.
19. Il n'en demeure pas moins que, dans tous les systèmes juridiques des Etats membres, les interventions de la puissance publique dans la sphère d'activité privée de toute personne, qu'elle soit physique ou morale, doivent avoir un fondement légal et être justifiées par les raisons prévues par la loi et que ces systèmes prévoient, en conséquence, bien qu'avec des modalités différentes, une protection face à des interventions qui seraient arbitraires ou disproportionnées. L'exigence d'une telle protection doit être reconnue comme un principe général du droit communautaire. A cet égard, il y a lieu de rappeler que la Cour a affirmé sa compétence de contrôle à l'égard du caractère éventuellement excessif des vérifications effectuées par la Commission dans le cadre du traité CECA (arrêt du 14 décembre 1962, San Michele e. a., 5 à 11 et 13 à 15/62, Rec. p. 859 (...) »
27. En son arrêt du 20 avril 1999 dans l'affaire Limburgse Vinyl Maatschappij NV e. a. c. Commission (T-305/94, T-307/94, T-313/94 à T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 et T-335/94), le tribunal de première instance des Communautés européennes s'est exprimé ainsi :
« 398. (...) les requérantes estiment que les actes de vérifications pris par la Commission méconnaissent le principe de l'inviolabilité du domicile, au sens de l'article 8 de la CEDH, tel qu'interprété par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (Cour eur. D.H., arrêt Niemietz c. Allemagne du 16 décembre 1992, série A no 251-B), dont le contrôle irait au-delà de celui effectué en droit communautaire (...)
403. La Commission souligne, à titre liminaire, que la CEDH n'est pas applicable aux procédures communautaires de concurrence. (...)
419. (...) Dans la mesure où les moyens et arguments avancés aujourd'hui par LVM et DSM sont identiques ou similaires à ceux invoqués alors par Hoechst, le Tribunal ne perçoit pas de raisons de s'écarter de la jurisprudence de la Cour.
420. En outre, il convient de relever que cette jurisprudence est fondée sur l'existence d'un principe général du droit communautaire, tel que rappelé ci-dessus, applicable aux personnes morales. La circonstance que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme relative à l'applicabilité de l'article 8 de la CEDH aux personnes morales aurait évolué depuis le prononcé [des arrêts précités] n'a, dès lors, pas d'incidence directe sur le bien-fondé des solutions retenues dans ces arrêts. »
28. Les requérantes estiment que les interventions des enquêteurs de l'administration, le 19 novembre 1985 et le 15 octobre 1986, ont constitué des violations de leurs domiciles, en dehors de tout contrôle ou de toute restriction. Elles invoquent l'article 8 de la Convention, dont les dispositions pertinentes se lisent comme suit :
« 1. Toute personne a droit au respect (...) de son domicile et de sa correspondance.
Il expose que les opérations ont été effectuées en conformité avec les dispositions de l'article 15 de l'ordonnance du 30 juin 1945 ; cette législation définit l'étendue et les modalités d'exercice du pouvoir des enquêteurs de la DGCCRF, excluant tout risque d'arbitraire. Les juridictions exercent certes un contrôle a posteriori mais efficace et réel. L'ingérence était donc prévue par la loi. Il fait valoir que l'ingérence visait à établir l'existence de pratiques anticoncurrentielles ; elle poursuivait donc des objectifs légitimes au sens du second paragraphe de l'article 8 : les opérations effectuées visaient à la fois au « bien-être économique » et à la « prévention des infractions pénales » (voir, mutatis mutandis, arrêt Funke précité, p. 24, § 52).
33. Le Gouvernement considère que l'ingérence dans les droits des sociétés requérantes n'apparaît pas disproportionnée au vu de l'ampleur des opérations menées simultanément pour éviter la disparition ou la dissimulation d'éléments de preuve dont la communication s'est avérée nécessaire pour la poursuite des infractions. En outre, il se prévaut de la marge d'appréciation laissée aux Etats pour juger de la nécessité de l'ingérence : il est admis que ce droit va plus loin pour les locaux commerciaux ou les activités professionnelles. En l'occurrence, l'exercice du droit de communication s'est effectué dans les locaux commerciaux des personnes morales, qui ne sont pas toujours le lieu officiel du siège social, sans être accompagné de mesures « intrusives » telles que perquisition ou contrainte. En tout état de cause, le Gouvernement estime que les requérantes ne sauraient prétendre avoir subi des conséquences dommageables évidentes de cette ingérence puisqu'elles n'ont invoqué une prétendue violation de leur droit que de nombreuses années après les mesures litigieuses.
35. Les requérantes estiment avoir bel et bien fait l'objet d'une visite domiciliaire. L'ordonnance du 30 juin 1945 rendait possible, sans aucune limitation, l'accès des agents à tous les locaux à l'exception de ceux d'habitation. L'ingérence était donc prévue par la loi.
Elles soulignent que l'ordonnance no 86-1243 du 1er décembre 1986 était postérieure de plus d'un an aux faits litigieux. Or les garanties prévues par cette ordonnance qui entouraient les visites et saisies n'existaient pas dans le droit applicable au moment des faits litigieux. Elles estiment que si la Cour considère ne pas devoir se prononcer sur les réformes législatives intervenues après les faits de la cause, l'institution par l'ordonnance du 1er décembre 1986 d'une procédure d'autorisation judiciaire, assortie des garanties d'un contrôle par le juge pendant l'intervention des enquêteurs, fait ressortir l'absence de celles-ci dans le droit applicable au moment des faits.
Celles-ci contestent la qualification retenue par le Gouvernement des opérations litigieuses, selon laquelle les enquêteurs se seraient bornés à se faire communiquer des documents. S'appuyant sur les observations complémentaires présentées par le ministre de l'Economie en réponse à leurs écritures excipant de la violation de l'article 8 de la Convention, elles en déduisent que le ministre ne faisait aucune différence entre le droit de communication et le droit de perquisition puisqu'il se référait au contrôle judiciaire introduit par l'article 48 de l'ordonnance du 1er décembre 1986, qui ne vise que les « visites en tous lieux », c'est-à-dire les visites domiciliaires ou perquisitions. Elles en concluent que, tant pour le ministre que pour son administration dont dépendaient les enquêteurs, le droit de communication (article 15) et le droit de perquisition (article 16) constituaient un ensemble indivisible. D'ailleurs, le fait que se pose la question de la nature exacte des opérations témoigne de l'absence totale de garantie ou de limite apportée aux pouvoirs des enquêteurs : leurs procès-verbaux relatent « la saisie » des documents sans préciser s'ils les ont obtenus au moyen du droit de communication ou du droit de perquisition, les garanties étant inexistantes dans les deux cas. Elles font observer qu'en l'absence d'un contrôle des opérations par un juge, les enquêteurs pouvaient passer à tout moment de l'exercice du droit de communication à celui de perquisition. Enfin, elles soutiennent que la référence des arrêts de la cour d'appel de Paris et de la Cour de cassation à l'absence de contrainte serait purement théorique : dès lors que les enquêteurs ont le droit et la possibilité pratique de perquisitionner, même lorsqu'ils n'exercent que le droit de communication, ils le font sous la menace constituée par la possibilité d'une perquisition.
37. Se référant aux affaires Funke, Crémieux et Miailhe (no 1), les requérantes soulignent que si l'état du droit de la concurrence était à l'époque comparable au droit en matière douanière, l'absence de garanties était encore plus patente dans le premier. Elles estiment que le Gouvernement ne saurait tirer argument de ce que les mesures en question « n'ont pas été opérées par des officiers de police judiciaire ».
Elles estiment que l'argument selon lequel les mécanismes procéduraux de l'ordonnance de 1986 ont été appliqués aux enquêtes en cours ne saurait être retenu : les mesures litigieuses ont eu lieu le 19 novembre 1985, soit plus d'un an avant l'ordonnance du 1er décembre 1986. Or les nouvelles mesures de contrôle prévues sont liées à l'exigence d'une autorisation judiciaire préalable par voie d'ordonnance. En l'espèce, en l'absence d'une autorisation judiciaire, aucun juge n'a pu contrôler la visite et la saisie. Le contrôle a posteriori résulte de l'ordonnance du juge pouvant être attaquée par le biais d'un pourvoi en cassation. Concrètement, elles n'ont pu bénéficier à l'époque d'un recours juridictionnel spécifique à l'encontre des mesures litigieuses. Elles ont pu les critiquer uniquement au cours de la procédure sur le fond de nombreuses années après.
A. Principes se dégageant de l'article 8 de la Convention et leur applicabilité au « domicile » des personnes morales
40. La Cour constate tout d'abord que la présente espèce se distingue des affaires Funke, Crémieux et Miailhe (no 1), précitées, en ceci que les requérantes sont des personnes morales invoquant la violation de leur « domicile » conformément à l'article 8 de la Convention. Cependant, la Cour rappelle qu'au sens de sa jurisprudence, le terme « domicile » a une connotation plus large que le mot « home » (figurant dans le texte anglais de l'article 8) et peut englober par exemple le bureau ou le cabinet d'un membre d'une profession libérale (Niemietz précité, p. 34, § 30).
La Cour a considéré dans l'affaire Chappell c. Royaume-Uni (arrêt du 30 mars 1989, série A no 152-A, pp. 12-13, § 26, et p. 26, § 63) qu'une perquisition effectuée au domicile d'une personne physique se trouvant simultanément être le siège des bureaux d'une société contrôlée par elle, constituait bien une ingérence dans le droit au respect du domicile, au sens de l'article 8 de la Convention.
41. La Cour rappelle que la Convention est un instrument vivant à interpréter à la lumière des conditions de vie actuelles (voir, mutatis mutandis, arrêt Cossey c. Royaume-Uni du 27 septembre 1990, série A no 184, p. 14, § 35 in fine). S'agissant des droits reconnus aux sociétés par la Convention, il y a lieu de souligner que la Cour a déjà, au titre de l'article 41, reconnu le droit à réparation du préjudice moral subi par une société sous l'angle de l'article 6 § 1 de la Convention (Comingersoll c. Portugal [GC], no 35382/97, §§ 33-35, CEDH 2000-IV). Dans le prolongement de l'interprétation dynamique de la Convention, la Cour considère qu'il est temps de reconnaître, dans certaines circonstances, que les droits garantis sous l'angle de l'article 8 de la Convention peuvent être interprétés comme incluant pour une société le droit au respect de son siège social, son agence ou ses locaux professionnels (voir, mutatis mutandis, arrêt Niemietz précité, p. 34, § 30).
42. En l'espèce, la Cour constate que lors d'une vaste enquête administrative, des agents de la DGCCRF se rendirent aux sièges et agences des sociétés requérantes afin d'y procéder à la saisie de plusieurs milliers de documents. Elle constate que le Gouvernement ne conteste pas qu'il y eut ingérence dans le droit des sociétés requérantes au respect de leur domicile (paragraphe 32 ci-dessus) bien qu'il considère cependant qu'elles ne sauraient revendiquer un droit à la protection des locaux « avec la même intensité qu'un individu pour son domicile professionnel » (paragraphe 30 ci-dessus) et donc que l'ingérence pouvait « fort bien aller plus loin ».
B. L'exigence d'une mesure « prévue par la loi »
43. La Cour rappelle qu'une ingérence ne saurait passer pour « prévue par la loi » que si, d'abord, elle a une base en droit interne (voir, mutatis mutandis, arrêt Chappell précité, p. 22, § 52). Conformément à la jurisprudence des organes de la Convention, dans le domaine du paragraphe 2 de l'article 8, le terme « loi » doit être entendu dans son acception « matérielle » et non « formelle ». Dans un domaine couvert par le droit écrit, la « loi » est le texte en vigueur tel que les juridictions compétentes l'ont interprété (voir, mutatis mutandis, arrêts Kruslin et Huvig c. France du 24 avril 1990, série A no 176-A et B, respectivement pp. 22-23, § 29, et pp. 53-54, § 28).
En l'occurrence, les visites et saisies de documents effectuées par les enquêteurs de la DGCCRF relevèrent des compétences qui leur étaient reconnues par les articles 15 et 16, alinéa 2, de l'ordonnance du 30 juin 1945 réglementant leurs pouvoirs d'enquête pour la recherche d'infractions économiques en matière de concurrence. Ainsi, la Cour constate que l'ingérence fut « prévue par la loi ».
44. L'ingérence dans le domicile des requérantes tendit à la recherche d'indices et de preuves de l'existence d'ententes illicites entre les entreprises de travaux publics dans la passation des marchés de travaux routiers. De toute évidence, l'ingérence poursuivit à la fois le « bien-être économique du pays » et « la prévention des infractions pénales ».
Reste à examiner si l'ingérence apparaît proportionnée et peut être considérée comme nécessaire à la poursuite de ces objectifs.
48. La Cour considère que si l'ampleur des opérations menées afin, comme le souligne le Gouvernement, d'éviter la disparition ou la dissimulation des éléments de preuve de pratiques anticoncurrentielles, justifia les ingérences litigieuses dans le domicile des requérantes, encore aurait-il fallu que la législation et la pratique en la matière offrissent des garanties adéquates et suffisantes contre les abus (ibidem, mutatis mutandis, respectivement pp. 24-25, § 56, p. 62, § 39, et pp. 89-90,§ 37).
49. Or elle constate qu'il n'en alla pas ainsi en l'occurrence. En effet, à l'époque des faits – la Cour n'ayant pas à se prononcer sur les réformes législatives de 1986 visant à soumettre le pouvoir d'investigation des enquêteurs à une autorisation préalable d'un magistrat de l'ordre judiciaire – l'administration compétente disposa de pouvoirs très larges qui, en application de l'ordonnance de 1945, lui permirent d'apprécier seule l'opportunité, le nombre, la durée et l'ampleur des opérations litigieuses. De surcroît, les opérations litigieuses s'effectuèrent sans mandat préalable du juge judiciaire et hors la présence d'un officier de police judiciaire (ibidem, mutatis mutandis, respectivement p. 25, § 57, p. 63, § 40, et p. 90, § 38). Dans ces circonstances, à supposer que le droit d'ingérence puisse aller plus loin pour les locaux commerciaux d'une personne morale (voir, mutatis mutandis, arrêt Niemietz précité, p. 34, § 31), la Cour considère, eu égard aux modalités décrites plus haut, que les opérations litigieuses menées dans le domaine de la concurrence ne sauraient passer comme étroitement proportionnées aux buts légitimes recherchés (arrêts Funke, Crémieux et Miailhe (no 1), respectivement p. 25, § 57, p. 63, § 40, et p. 90, § 38).
52. Les requérantes font valoir que le Gouvernement mit presque trois ans à compter de la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 1983 pour abroger l'ordonnance de 1945 et que les autorités administratives continuèrent entre-temps à mettre en œuvre des dispositions réglementaires dont elles ne pouvaient ignorer qu'elles étaient contraires à la Constitution et aux principes de l'article 8 de la Convention. Les opérations litigieuses furent précisément effectuées dans cet intervalle de temps. En outre, elles exposent qu'aucune recommandation de précaution minimale ne fut donnée aux agents enquêteurs. Eu égard à la procédure postérieure au renvoi de l'affaire devant la cour d'appel de Paris, les requérantes font valoir que cette dernière juridiction ne tira pas les conséquences des observations présentées par le ministre en réponse à leurs écritures excipant de la violation de l'article 8 de la Convention. Selon les requérantes, l'argumentaire du ministre aurait dû logiquement conduire cette juridiction, à la lumière des affaires Funke, Crémieux et Miailhe (no 1), à constater la violation de l'article 8 et donc à annuler la procédure d'enquête. Ce serait donc « proprio motu » et par une affirmation de principe qui ne résultait d'aucun des éléments matériels qui lui étaient soumis que la cour d'appel de Paris a affirmé qu'il n'y avait eu, en l'espèce, que l'exercice du droit de communication. Elles considèrent que les autorités judiciaires ont « sauvé » la procédure au mépris de la jurisprudence de la Cour. Sur un plan pratique, les comportements litigieux ont abouti pour les requérantes aux condamnations suivantes : 5 millions de FRF pour la société Colas Est, 3 millions de FRF pour la société Colas Sud-Ouest et 6 millions de FRF pour la Sacer.
Elles estiment que l'octroi d'une satisfaction équitable devrait compenser l'iniquité qui résulte de ce qu'elles ont dû payer des sanctions pécuniaires qui n'auraient pas été dues si les pièces saisies en violation de l'article 8 n'avaient pas été communiquées aux juridictions saisies de l'affaire et utilisées par elles.
En conséquence, elles prient la Cour de bien vouloir leur accorder le remboursement des amendes payées au titre du préjudice subi.
53. Le Gouvernement estime tout à fait disproportionnées les demandes de remboursement des amendes auxquelles les requérantes ont été condamnées, soit 14 millions de FRF. Il expose que ces amendes avaient pour but de sanctionner des pratiques anticoncurrentielles avérées et qu'aucun élément ne permet de considérer que si les opérations de contrôle au siège des sociétés requérantes s'étaient déroulées selon un cadre juridique différent de celui dans lequel elles ont été opérées, la procédure n'aurait pas abouti à un résultat identique et à une condamnation. Dès lors, il considère que les demandes de ce chef doivent être rejetées puisqu'aucun lien de causalité entre la violation alléguée, les conditions dans lesquelles a été opéré le contrôle au siège des sociétés et le préjudice invoqué n'est établi. En conséquence, il estime que le constat de violation suffirait à réparer le préjudice subi par les requérantes. Il souligne que dans l'affaire Crémieux invoquée par les requérantes qui portait sur un grief identique, la Cour a estimé que la simple constatation du manquement constituait en soi une satisfaction équitable.
54. La Cour note que les requérantes sollicitent au titre du dommage allégué le montant des amendes qui leur ont été infligées en vertu des condamnations prononcées à leur encontre par les juridictions internes. La Cour ne saurait certes spéculer sur ce qu'eût été l'issue des opérations des agents enquêteurs dans le cadre d'une procédure conforme à l'article 8. Elle rappelle qu'elle conclut au constat de violation de l'article 8 de la Convention au motif que les procédures d'enquêtes n'ont pas été effectuées dans le respect de cette disposition.
55. C'est pourquoi elle conclut que les sociétés requérantes ont subi un tort moral certain et, dans ces circonstances, statuant en équité comme le veut l'article 41, elle octroie à chaque requérante 5 000 euros (EUR) à ce titre.
En l'espèce, elle constate qu'à compter du renvoi de l'affaire par la Cour de cassation devant la cour d'appel de Paris, les requérantes ont invoqué le droit au respect de leur domicile, droit à la violation duquel la Cour conclut. La Cour observe ensuite qu'elles justifient également leurs prétentions par la production de factures pour les frais engagés à compter du renvoi de l'affaire devant la cour d'appel de Paris dont les montants se ventilent entre les requérantes comme suit : 91 700 FRF, pour la société Colas Est, 184 100 FRF, pour la société Colas Sud-Ouest et 31 700 FRF, pour la Sacer. Cependant, la Cour note également que la totalité des frais engagés ne tendaient pas « nécessairement » à remédier à la violation constatée et qu'ils ne peuvent être considérés comme « raisonnables » dans leur quantum. Dès lors, la Cour statuant en équité accorde respectivement aux requérantes les sommes suivantes : 3 500 EUR pour la société Colas Est, 7 000 EUR pour la société Colas Sud-Ouest, et 1 200 EUR pour la Sacer, plus tout montant pouvant être dû au titre de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).
En ce qui concerne les frais exposés devant les organes de la Convention, la Cour alloue à chacune des sociétés requérantes la somme de 3 200 EUR, plus tout montant pouvant être dû au titre de la TVA.
a) que l'Etat défendeur doit verser aux requérantes, dans les trois mois à compter du jour où l'arrêt sera devenu définitif conformément à l'article 44 § 2 de la Convention, les sommes suivantes :
i. 5 000 EUR (cinq mille euros) pour préjudice moral, à chaque société,
ii. 6 700 EUR (six mille sept cents euros) à la société Colas Est, 10 200 EUR (dix mille deux cents euros) à la société Colas Sud-Ouest, et 4 400 EUR (quatre mille quatre cents euros) à la société Sacer, pour frais et dépens, plus tout montant pouvant être dû au titre de la taxe sur la valeur ajoutée ;

References: l'article 8
 l'article 15
 l'article 16
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 15
 l'article 8
 § 52
 l'article 8
 l'article 48
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 8
 § 30
 § 26
 § 63
 l'article 8
 § 35
in fine
 l'article 41
 l'article 6
 § 1
 l'article 8
 § 30
 § 52
 l'article 8
 § 29
 § 28
 § 56
 § 39
 § 57
 § 40
 § 38
 § 31
 § 57
 § 40
 § 38
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 41
 l'article 44
 § 2