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Lectura 1 S4.pdf | Estado (política) | Sociedad de responsabilidad limitada
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Por el cual se adicionan unos artículos al Capítulo 1 del Título 1 de la Parte 3 del Libro 1 del Decreto 1625 de 2016
Informe-No.0109-2015-GART
80 Especial reformas estructurales / Extraordinario-2012
ESTEBAN ARIMANY Y MARIANO MAGIDE
Los autores ponen de relieve diversas razones que imponen un replanteamiento de los servicios públicos, tal y como se conciben en su sentido clásico y se desarrollan actualmente en la práctica, tomando como base de su exposición los servicios públicos vinculados al ciclo integral del agua para uso urbano y los servicios sanitarios. Este replanteamiento ha de coadyuvar a que el medio (el servicio público) sirva al fin que lo justifica en un Estado social: asegurar a los ciuda- danos un nivel de prestación mínimo en ciertos servicios básicos para su bienestar de manera mínimamente eficiente, de modo que esos niveles no se resientan en el actual contexto de restricciones presu- puestarias. Por lo que se refiere a los primeros, se concluye que no es estrictamente necesaria su privatización para transformarlos en ser- vicios de interés económico general no publificados. No obstante, se aboga por la instauración de mecanismos de colaboración público- privada para su gestión en el marco de una regulación que debe ser objeto de mejoras, especialmente en lo concerniente a la evitación de disfunciones en la ejecución de las concesiones, a la implantación de ámbitos óptimos de gestión que permitan superar la actual e indesea- ble fragmentación en la prestación de tales servicios y a la posible instauración de entes o agencias reguladoras, de ámbito cuando menos autonómico, que, en convivencia con los entes titulares de los servicios hídricos, se ocupen de aspectos operacionales y económicos, especialmente de los tarifarios. En cuanto a los servicios sanitarios, y concretamente al servicio de atención sanitaria especializada, se exa- minarán las diferentes posibilidades que la normativa general sanita- ria y la legislación de contratación pública ponen a disposición de las Administraciones sanitarias para una más eficiente prestación de esos servicios.
The Need to Rethink Public Services. Two Landmark Examples: Water Supply to Towns and Specialized Health Care
The authors highlight several reasons supporting reconsidering the nature of public services, as viewed in the traditional sense and cur- rently carried out in practice, basing the analysis on public services related to the integrated water cycle for urban use and health ser- vices. The reconsideration must contribute to the means (the public service) serving the purpose that justifies its existence in a welfare state: ensuring citizens the ability to receive a minimum level of cer- tain basic services for their well-being in a minimally efficient way, to avoid compromising the level of services in view of current budget constraints. As regards public services related to the integrated water cycle for urban use, the authors conclude that privatisation is not strictly necessary to transform the current services into services of general economic interest not considered to be of a public nature. Nevertheless, the authors support the creation of public-private part- nership mechanisms for their management under a regulation that must be improved, especially with regard to avoiding failure in the implementation of the concessions, the implementation of best man- agement areas to overcome the current undesirable fragmentation in providing such services and the possible establishment of regulatory bodies or agencies, at least at the regional level, which, in collabora- tion with bodies holding water services, would manage operational and economic aspects, especially those regarding tariffs. With respect to health services, the authors focus on those related to the specialised health care service, the different possibilities that the general rules on health and the public procurement legislation make available to health authorities for the more efficient provision of the services.
1 · EL REPLANTEAMIENTO DE LA ACTIVIDAD PRESTACIONAL PÚBLICA PARA QUE PUEDA CONTINUAR SIRVIENDO ADECUADAMENTE A SUS FINES PROPIOS
1.1 · La concepción clásica del servicio público
La actividad administrativa de servicio público es una actividad prestacional dirigida a satisfacer necesidades vitales de los ciudadanos. En su con-
* Del Grupo de práctica de Derecho Público y Medio Ambiente (Barcelona y Madrid).
cepción más clásica y estricta, dicha actividad pre- senta una relevante connotación subjetiva, puesto que llega a publificarse o, dicho en otras palabras, a ser asumida como propia del ente público titular del servicio de que se trate.
En efecto, son rasgos característicos del servicio públi- co la presencia de una actividad prestacional de com- petencia pública, asumida como propia por una enti- dad pública, quien ordena la actividad y decide la forma de prestación del servicio, con sujeción al Dere- cho administrativo y desarrollo conforme a principios bien conocidos —el ideario del servicio público, como son los de igualdad, accesibilidad, asequibili- dad, regularidad y progreso.
La publicatio o asunción pública puede revestir diversos grados, pero, ciertamente, puede y suele llegar a términos absolutos o monopolísticos, tanto por lo que se refiere a la exclusión total, en el ámbi- to territorial de que se trate, de la libre iniciativa privada, como por lo que concierne a la encomien- da de la prestación del servicio a un único gestor.
Claro que esta noción absoluta de publificación es más frecuente en los denominados servicios de carácter económico o territoriales (como es el caso de los servicios públicos hidráulicos), frente al supuesto de los servicios de carácter no económico
o personales (como los educativos, sociales o sani-
tarios) en los que, como punto de partida, la inicia- tiva pública convive con naturalidad con la libre iniciativa privada para acometerlos, eso sí y en todo caso, bajo regulación e intervención pública por motivos de interés general.
Por lo demás, la actividad de servicio público suele desarrollarse sobre el soporte físico que proporcio- nan relevantes infraestructuras afectas a la presta- ción del servicio y utilizando o canalizando una diversidad de bienes públicos o recursos naturales, siendo en tal caso preponderante la institución y el régimen jurídico del servicio público, que acaba imponiéndose, a modo de título de intervención dominante, al propio de las obras y los bienes públicos, como lo demuestra el conocido principio de atracción de las concesiones demaniales y de obra pública por las concesiones de servicios públicos.
1.2 · Razones de tipo general que postulan un replanteamiento del servicio público tradicional para que satisfaga adecuadamente sus finalidades propias
En nuestro sistema constitucional, el servicio públi- co constituye un elemento esencial en la configura- ción de nuestro Estado como un Estado social (artículo 1.1 de la Constitución). Pero este papel central no significa, en modo alguno, que no pueda
y deba replantearse su concepción más tradicional, lo que en modo alguno supone una renuncia a las
exigencias del Estado social, sino una adaptación de estas a las nuevas circunstancias. Este necesario replanteamiento surge, al menos, de dos grupos de
— La aparición de nuevos paradigmas comu- nitarios y nacionales sobre las actividades de prestación al público de servicios de carácter
esencial o vital, que cuestionan la propia idea de publicatio de la actividad y se inclinan por una función meramente garantista y regulato- ria de las Administraciones públicas, o que, en el ámbito de una previa publificación, propug- nan una mayor dosis de colaboración público- privada a la hora de gestionar los servicios pú- blicos.
— El contexto de crisis económica en que se desenvuelven actualmente toda clase de servi- cios de interés general, aspecto este que afecta a los propios contornos del estado de bienestar y tensiona el normal desarrollo de la gestión de dichos servicios, generando, por otra parte, re- dobladas exigencias de prestación eficiente y sostenible desde un punto de vista económico, social y medioambiental.
Para testar el impacto de estas nuevas circunstan- cias sobre el modelo más tradicional de servicio público, hemos elegido dos sectores, el del uso urbano del agua y el sanitario, y esa elección no es casual. El uso urbano del agua es un ejemplo para- digmático de servicio público económico o territo- rial, en el que la publificación de la actividad se ha justificado tradicionalmente en el carácter de monopolio natural de la infraestructura en red sobre la que descansa la prestación del servicio. El sanitario es, por el contrario, un sector en el que la iniciativa privada y la pública han convivido tradi- cionalmente, y en el que la función del Poder público es la de garantizar una asistencia mínima a cualquier ciudadano. Ambos son esenciales para garantizar unos niveles mínimos de bienestar a los ciudadanos de un Estado que se califica constitu- cionalmente como social. El servicio público es un mero medio para ese fin, y ni la inercia ni los pre- juicios deben impedir el replanteamiento y la refor- ma de ese instrumento para conseguir sus fines propios del modo más eficiente posible.
2 · EL DILEMA ENTRE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE SERVICIO PÚBLICO Y LA ACTIVIDAD DE REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS DE INTERÉS ECONÓMICO GENERAL, EN EL ÁMBITO DE LOS SERVICIOS VINCULADOS AL CICLO HIDRÁULICO PARA USO URBANO
2.1 · Publificación de los servicios hidráulicos
Como se ha anticipado, en el caso de los servicios públicos hidráulicos de uso urbano estamos ante servicios públicos de carácter económico o territo-
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rial, anclados todavía en la concepción clásica de la previa asunción pública o publicatio en régimen monopolístico y, sin perjuicio de lo que se indicará posteriormente, bajo competencia y titularidad pre- dominantemente local, no necesariamente muni- cipal.
En este último ámbito, el artículo 86 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de régimen local (la
Ley 7/1985), califica los servicios de abastecimiento
y depuración de aguas como servicios esenciales y
reservados. Ello significa fundamentalmente que el legislador estatal, al amparo del artículo 128.2 de la
Constitución, constata la esencialidad de tales acti- vidades económicas y realiza una suerte de reserva abstracta en favor de las entidades locales, reserva que, no obstante, va a precisar adicionalmente, para su plena efectividad en un municipio o terri- torio determinado, de la tramitación de un expe- diente específico que culminará con una resolución de asunción de titularidad del servicio por parte del correspondiente ente local, normalmente en régi- men de monopolio (la tradicional municipaliza- ción).
A partir de dicho momento (publicatio monopolís-
tica), y por lo que se refiere a los empresarios priva- dos, sólo quienes estén dotados del título de conce- sionario de la entidad local titular del servicio
público van a poder gestionarlo indirectamente en
el territorio de referencia.
2.2 · La difícil despublificación de los servicios públicos hidráulicos
Pues bien, una primera cuestión que podemos plantearnos consiste en dilucidar si, tras la publifi- cación, los servicios públicos hidráulicos podrían despublificarse y si, llegado el caso, resultaría opor- tuna tal privatización.
A tal efecto, debe tenerse presente que la propia
Ley 7/1985 califica tales servicios locales, además de como esenciales y reservados, como de carácter mínimo o prestación obligatoria (art. 26), lo que permite a los vecinos exigir, incluso judicialmente, su implantación y prestación, de tal forma que, si bien la despublificación o desmunicipalización de servicios públicos está admitida de ordinario (véa- se, por ejemplo, arts. 95 a 101 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado mediante Decreto de 17 de junio de 1955, en el que se prevé conseguir recursos económicos con la devolución del servicio previamente publificado al
sector privado), lo cierto es que, respecto de los
servicios de carácter obligatorio, el artículo 26.2 de
la Ley 7/1985 solo permite al municipio la solici-
tud de dispensa autonómica de prestación cuando,
por otra parte, se trate de servicios mínimos que, por sus características peculiares, resulte de impo- sible o muy difícil cumplimiento el establecimiento
y prestación de dichos servicios por el propio
Ayuntamiento. Algunas leyes autonómicas dan un paso más y permiten también la dispensa en el supuesto de innecesariedad de la prestación (por ejemplo, el art. 68 del Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, apro- bado por Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril), lo que, en una determinada interpretación, podría acontecer si, efectivamente, la actividad prestacional viniera cubierta, con las debidas garantías y reglamentación pública, a cargo de la iniciativa privada.
De hecho, el TS, en sentencias como la de 22 de septiembre de 1994, ha admitido, en el campo de los servicios de abastecimiento de agua, situaciones de prestación no publificada, apelando a la doctrina del servicio público objetivo o del servicio público impropio, respecto del cual el municipio, sin haber municipalizado el servicio, no aparece despojado de las correspondientes facultades de regulación e intervención (sujeción a licencia operativa, inter- vención tarifaria, garantías de acceso, e incluso posibilidad de secuestro por razones sanitarias o de interrupción del abastecimiento).
Se trataría, en suma, de abrir espacios y de pasar de
una gestión municipal, directa o indirecta, de servi- cios públicos locales a la gestión de una actividad de mercado reglamentada, con protagonismo, total
o parcial, de la iniciativa privada.
2.3 · La despublificación de los servicios hidráulicos no es una exigencia comunitaria
Sin embargo, debe quedar claro que esta última no
es una opción impuesta por el Derecho de la Unión Europea.
Por supuesto, se aplican a los servicios hidráulicos las normas comunitarias de carácter horizontal, como es el caso de las protectoras de consumidores
y usuarios, las de contratación pública y las
medioambientales, en este último caso con presen- cia de una Directiva sectorial tan importante como
la Marco del Agua de 2005, que extiende su ámbito
no solamente a la protección del recurso, sino tam-
bién a aspectos organizativos de su gestión y a la vertiente económica de la recuperación de los cos- tes asociados a su utilización.
Pero el Derecho comunitario no exige desmantelar las publificaciones ni los derechos exclusivos para pasar a un sistema de regulación económica en competencia. Al tratarse de servicios de interés general, pero de carácter económico, se aplicarán, en lo que proceda, las normas y libertades del mer- cado interior y la normativa de competencia y pro- hibición de ayudas públicas. Pero la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Conse- jo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servi- cios en el mercado interior, deja muy claro (art. 1) que no trata la liberalización de servicios de interés económico general reservados a las entidades públicas o privadas ni la privatización de entidades públicas prestadoras de servicios y exceptúa de la libre prestación de servicios a los de distribución y suministro de agua y los de aguas residuales (art.17). Por su parte, la aplicación de las normas sobre competencia también queda exceptuada en la medida en que la aplicación de tales normas impi- dan, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica confiada a las empresas encarga- das de la gestión de servicios de interés económico general (art.106.2 del Tratado de Funcionamiento de la UE).
2.4 · El mantenimiento del servicio público hidráulico mejorando su regulación
Tanto en el caso de los servicios públicos como en el de los servicios de interés económico general regulados, está presente el fenómeno de la regula- ción, con sus principales manifestaciones licensing power, ratemaking power y power over business prac- tices. Así mismo, en ambos supuestos se utilizan principios coincidentes, propios de lo que anterior- mente hemos denominado el «ideario del servicio público».
En el servicio de interés económico general regu- lado, se persigue como objetivo la promoción de la competencia entre operadores, como camino —se entiende— para favorecer a los usuarios en calidad y precio y la paulatina implantación de las innovaciones tecnológicas, asegurándose tasas de retorno con márgenes razonables, no exageradas, pero seguras, y fijadas por una agencia indepen- diente. En este contexto, se sitúa al operador en una suerte de relación de sujeción especial, some- tida al denominado riesgo de cambio regulatorio,
que puede comportar para él cargas similares a las que se imponen al concesionario, pero sin otor- garle ninguno de los derechos, inherentes al con- trato de concesión, de que goza este gestor indi- recto.
En la concesión, se cuenta con una legislación bási- ca de referencia; se establecen situaciones monopo- lísticas, pero siempre temporales (las empresas luchan periódicamente por ser concesionarias); se admite el principio de tarifa suficiente, no siempre respetado; el riesgo y ventura se atempera con el principio de mantenimiento del equilibrio econó- mico financiero de la concesión y, a pesar de la situación monopolística y temporal en que se encuentra el concesionario, tal situación no es incompatible con hacer efectiva la innovación tec- nológica mediante una correcta configuración de las cláusulas de progreso.
Por lo demás, parece oportuno pararse a pensar si realmente es posible introducir una gran dosis de competencia en los aspectos nucleares de los ser- vicios públicos hidráulicos. Se nos antoja difícil la introducción de competencia en un mismo espa- cio territorial entre dos potenciales suministrado- res de agua a la población. Quizás sería planteable a nivel teórico introducir competencia en el esca- lón de comercialización, si es que ello se manifes- tara posible y susceptible de reportar ventajas a los consumidores. Sí parece, en cambio, que cabe competencia en el ámbito de servicios puramente accesorios, como el de cesión de contadores. Cier- tamente, una intervención regulatoria propia de los servicios de interés económico general no publificados sin competencia pierde gran parte de su sentido.
Por todo lo anterior, y no siendo exigible la des- publificación a nivel comunitario, no se ven razo- nes de peso que hagan aconsejable, para el caso de los servicios hidráulicos, pasar de un régimen jurídico de servicio público al de un servicio de interés económico general regulado y despublifi- cado. Tampoco se vislumbra un camino hacia esa dirección en un futuro próximo, de modo que, a nuestro parecer, los esfuerzos más inmediatos deberían ir dirigidos a mejorar la regulación de dichos servicios públicos, sin pérdida de su natu- raleza como tales, y, más específicamente, a mejo- rar aspectos como la regulación de las concesiones de servicio público en general, al tiempo que se exploran, como veremos posteriormente, los ámbitos de gestión más óptimos para la prestación del servicio.
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3 · ALGUNAS CUESTIONES SOBRE LA EXTERNALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS HIDRÁULICOS DE USO URBANO
3.1 · La creciente privatización de la gestión de los servicios hidráulicos
Como hemos dicho, al publificarse el servicio se ordena y regula por parte del ente público titular (el reglamento del servicio, de conformidad con las leyes), quien, por otra parte, determina su forma de gestión, directa o indirecta.
En los servicios públicos hidráulicos es deseable, e incluso imprescindible, como se insistirá posterior- mente, no olvidar los estrechos márgenes munici- pales y, por ende, potenciar el papel de diputacio- nes provinciales y entes públicos metropolitanos en la ordenación y prestación del servicio. La constitu- ción de consorcios y mancomunidades constituye también una opción a considerar que puede resul- tar suplida con el mero otorgamiento de convenios interadministrativos de colaboración si no se juzga oportuno dar luz a nuevas personificaciones jurídi- cas.
En cualquier caso, sea con previa colaboración inte- radministrativa o sin ella, si se opta por gestión directa a través de otros entes públicos o sociedades mercantiles, habrá que tener en cuenta la recepción en nuestro país de la doctrina comunitaria de los encargos in house. Conforme a esta doctrina, cuan- do media un encargo de gestión de un servicio público acompañado de transferencias de fondos a favor del gestor, la operación se entenderá que es contractual y no puramente organizativa, a menos que el ente público que realiza el encargo tenga sobre el ente que lo recibe un control análogo al que ostenta sobre sus propios servicios internos —lo que, respecto de las sociedades mercantiles, se traduce en un requisito necesario, pero no suficien- te, de poseer el ente que ejerce el control el cien por cien de las acciones o participaciones sociales representativas del capital social de aquéllas— y que, adicionalmente, el ente que recibe el encargo desarrolle esencialmente su actividad únicamente para el ente público de control (arts. 4.1.n) y 24.6 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sec- tor Público, aprobado mediante Real Decreto Legis- lativo 3/2011, de 14 de noviembre, en adelante TRLCSP).
Es cierto que las propias instituciones comunitarias han empezado a mitigar los efectos de una aplica- ción excesivamente rigurosa de la doctrina in house,
admitiendo ya sin reservas las sociedades de con- trol conjunto ejercidas por varios entes locales, y ello aunque uno o varios de dichos entes ostenten una pequeña parte del capital social de la mercantil controlada conjuntamente (STJCE de 10 de sep- tiembre de 2009, asunto Ponte di Nosa). Pero ello no supone olvido de la regla general anteriormente mencionada ni que sean admisibles experiencias acontecidas con cierta frecuencia en el campo de los servicios de abastecimiento municipal de agua potable —ya anuladas por los Tribunales— como las que suponen los convenios entre un municipio
y otro distinto para que sea este último quien, a
través de una empresa mixta por él participada, preste el servicio en el término municipal del pri- mero de ellos.
Una mayor delimitación de los presupuestos y efec- tos de la doctrina in house encuentra actual reflejo en el Documento de trabajo de la Comisión, sobre
la denominada colaboración público-pública, de 4
de octubre de 2011, y encontrará desarrollo en la futura Directiva de Concesiones en trámite de ela- boración y aprobación.
Con todo, se va abriendo cada vez más paso la externalización de los servicios hídricos de uso urbano, mediante fórmulas de gestión indirecta o contractual, en las modalidades de concesión y, muy especialmente, de sociedad de economía mix- ta. No se trata ahora de privatizar la actividad y los medios a ella afectos, en el sentido de la despublifi- cación, sino de una privatización limitada al ámbito de la gestión.
La constitución de una sociedad de economía mix-
con un empresario previamente elegido al efecto,
la enajenación de parte de la totalidad de las
acciones o participaciones sociales representativas del capital de una sociedad mercantil «pública», supone una actuación compleja en la que, además de elegir al socio privado, se atribuye a la sociedad
mixta un contrato de gestión. Por si hubiera alguna duda al respecto (la cuestión se había planteado a nivel comunitario), la disposición adicional vigési- ma novena del TRLCSP, siguiendo el sentido de la Comunicación de la Comisión sobre colaboración público-privada institucionalizada aclara que es
perfectamente posible utilizar para todo ello (elegir
el socio y atribuir el contrato a la mercantil) un solo
procedimiento, de modo que no resulta necesario un procedimiento específico de adjudicación del contrato a la sociedad mixta para cumplir con las exigencias de transparencia del Derecho comunita- rio en materia de contratación pública. De hecho,
nuestro TS, teniendo muy en cuenta la complejidad de la operación, había negado sistemáticamente que el procedimiento de enajenación de acciones mediante subasta (operación puramente patrimo- nial) fuese el camino indicado para conseguir el objetivo que se trataba de cubrir con el procedi- miento de adjudicación.
Aparte de los ingresos derivados de la enajenación de las acciones o participaciones sociales, suelen acompañar a este tipo de operaciones —al igual que acontece con la adjudicación de una conce- sión— pagos de cánones por parte de los empresa- rios que devienen gestores o cogestores del servicio público, de modo que, en tiempo de crisis, son más frecuentes este tipo de planteamientos para que acrezcan recursos a las arcas públicas.
Existen también, por supuesto, fórmulas de «incre- mento del grado de privatización en la gestión» de los servicios públicos hidráulicos, bien enajenando acciones o participaciones en favor de los empresa- rios privados y disminuyendo, en igual porcentaje, la participación pública en una empresa mixta pre- existente, bien cambiando de modalidad de gestión indirecta y transformando la empresa mixta en con- cesión, operaciones ambas que suelen provocar tensiones entre el principio de concurrencia y el de la continuidad del contrato con el único y preexis- tente socio privado.
Por lo demás, en aquellos casos en los que el ope- rador privado recibiera la remuneración del ente titular del servicio público y no se identificara el concepto de explotación económica (se ha discuti- do su existencia cuando dicha remuneración no depende del grado de la frecuentación del servicio por parte de los usuarios, véanse los arts. 275 y 281 TRLCSP), podría plantearse la oportunidad de cele- brar un contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado, bien sea en su modali- dad de colaboración simple o de colaboración ins- titucionalizada.
Ahora bien, hay que reconocer que, junto con las ventajas propias de la regulación de tal contrato (fundamentalmente, constituir una figura contrac- tual muy abierta que se ha venido a identificar con un «modelo para armar»), nuestro Derecho ha con- cebido un contrato excesivamente complejo, en su preparación y adjudicación, y de carácter subsidia- rio respecto de los demás tipos contractuales, todo lo cual ha conducido a una escasa, por no decir prácticamente nula, utilización de este modelo en el ámbito de los servicios públicos hidráulicos.
3.2 · La insuficiencia de remuneración y de financiación del gestor indirecto en tiempos de crisis
En el marco de la gestión indirecta de este tipo de servicios se están observando últimamente una serie de disfunciones provocadas fundamentalmen- te por el contexto de crisis económica en el que se desenvuelven.
Por poner grupos de ejemplos significativos, cabe hablar, en primer lugar, de insuficiencias en la remuneración y en la financiación del concesio- nario.
Por lo que se refiere a la remuneración, la regla general es la de hacerla efectiva a cargo de las tarifas satisfechas por los usuarios, con vocación de sufi- ciencia para cubrir los costes de inversión, los cos- tes de operación y una razonable tasa de retorno para los capitales propios y ajenos empleados en la empresa concesional.
Pero es el caso que, por lo que al pago de los usua- rios se refiere, las operadoras prefieren cobrar directamente de ellos, entre otros extremos razona- bles por la crisis que azota a las haciendas públicas y la creciente morosidad de los entes públicos. Tal cobro directo se ha mostrado más difícil durante los últimos ejercicios dado que, en el contexto de la secular discusión sobre la naturaleza de tasas (ingreso tributario) o tarifas (precio privado regula- do) que corresponde a dichas percepciones, alguna jurisprudencia reciente se había inclinado, rom- piendo con toda una tradición anterior, por la tesis de la tasa y por la necesidad de su percepción por parte del ente concedente, quien, a su vez, debía remunerar al concesionario (véase STS de 12 de noviembre de 2009). No obstante, la reciente supresión del párrafo segundo del artículo 2.2.a) de la Ley General Tributaria por parte de la disposi- ción final quinquagésima octava de la Ley de Eco- nomía Sostenible ha vuelto a poner el acento sobre la caracterización de precio privado regulado que corresponde a las tarifas percibidas por el concesio- nario.
En cuanto a la suficiencia tarifaria, constituye el principio general asumido normativamente. Pero también es cierto que, incluso en servicios públicos con una demanda tan teóricamente inelástica como los hidráulicos de uso urbano, dicha suficiencia se pone en jaque por bajadas de consumo imputables al menor gasto en tiempo de crisis, a la escasez hidráulica en forma de sequías, o, simplemente, por inclinación hacia un consumo más responsa-
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ble. Las bajadas de consumo tienen una relevante repercusión en el mantenimiento del equilibrio económico-financiero de las concesiones de servi- cio público hidráulico, pues los costes asociados no bajan en la misma proporción que disminuye la demanda. Así las cosas, se plantea el recurso al ree- quilibrio económico-financiero de la concesión, sobre cuya aplicación simplemente queremos seña- lar que planean excesivas incertidumbres. Algunas de estas últimas: ¿acoge nuestro legislador el riesgo imprevisible como causa de reequilibrio?, ¿lo cons- tituye una bajada abrupta de demanda e ingresos?, y, en caso positivo, ¿qué grado de desequilibrio debe producirse y hasta dónde está obligada a ree- quilibrar la Administración?, esto es ¿rige un prin- cipio de compensación integral del desequilibrio o un principio de reparto de los efectos adversos?
El asunto no es baladí, desde el momento en que el artículo 282 del TRLCSP se refiere al ius variandi, al factum principis y a la fuerza mayor como causas de reequilibrio, pero, en cambio, nada indica expresa- mente sobre el riesgo imprevisible, ni, por tanto, en relación con él, sobre el resto de cuestiones que se han formulado.
Puede indicarse que el TS se inclina claramente por la admisión del riesgo imprevisible como causa de reequilibrio, e, incluso, por la admisión de un prin- cipio de compensación integral. La STS de 16 de mayo de 2011, aunque referida a una concesión de obra pública, da fe de ello, si bien, en relación con la aplicación de este último principio, las recientes sen- tencias del TS de 21 de noviembre y 12 de diciem- bre de 2011 aparecen mucho más matizadas. Pero, aun así, sigue sin resolverse de forma inequívoca si el impacto de la crisis económica, en forma de menos demanda, constituye esa circunstancia sobre- venida y razonablemente no previsible que subvierte la economía de la concesión por causas ajenas a las partes y que da lugar a una compensación a cargo de la Administración concedente. Las espadas dialécti- cas siguen, pues, en alto y sería deseable una mayor clarificación y seguridad jurídica.
Por lo que se refiere a la financiación, tan solo hay que constatar la aversión actual de las entidades financieras a todo lo que suponga financiar a largo plazo, lo que está provocando que los operadores vuelvan a pensar en figuras ya previstas legalmente, pero hasta ahora poco practicadas, como es la ape- lación a la financiación mediante bonos u obliga- ciones (vs. la financiación clásica bancaria), o ape- len a los modernos fondos de inversión en infraestructuras y servicios públicos.
Tampoco el legislador ha tratado convenientemente la problemática de la financiación del concesionario de servicios públicos. La Ley de Contrato del Sector Público de 2007 dejó subsistentes las previsiones del anterior Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RD Legislativo 2/2000), referidas, únicamente, a la financiación del concesionario de obra pública, previsiones que, por otra parte, han tenido que reincorporarse de nuevo formalmente al TRLCSP, al no cumplirse, en líneas generales, la previsión de la propia Ley de Contra- tos del Sector Público en el sentido de producir y aprobar una Ley en la que se regularan las modali- dades de captación de financiación en los mercados por los concesionarios de obras públicas o por los titulares de contratos de colaboración entre el sec- tor público y el sector privado. Sigue inédita, sin embargo, cualquier previsión relativa a la financia- ción del contratista de gestión de servicios públicos, lo que, ciertamente, no es de celebrar.
3.3 · El interés renovado por la suspensión, el secuestro y la resolución de las concesiones
El contexto de crisis económica en el que, actual- mente, se están gestionando los servicios públicos vinculados al ciclo integral del agua para uso urba- no influye, así mismo, en otros aspectos de la con- tratación pública y las concesiones, puesto que se está apreciando un interés renovado por aspectos que, en escenarios de normalidad, presentaban poca relevancia práctica, como es el caso de la sus- pensión, el secuestro y algunos supuestos de reso- lución contractual.
(i) La suspensión del cumplimiento del contrato supo- ne una facultad que el ordenamiento otorga al con- tratista para neutralizar los efectos de un retraso cualificado de la Administración Pública en el cum- plimiento de su obligación de pago.
En el sistema general recogido en el artículo 216 TRLCSP, si la demora es superior a 4 meses el con- tratista puede proceder a tal suspensión, comuni- cándolo a la Administración con un mes de antela- ción, con la finalidad de que puedan reconocerse sus efectos conforme a la Ley, lo que significa, según el artículo 220 TRLCSP, que, si concurren tales premisas, se levantará necesariamente acta de suspensión, consignando en ella las circunstancias que la motiven y la situación de hecho en que se encuentra la ejecución del contrato, con derecho del contratista al abono de los daños y perjuicios realmente sufridos.
Si la demora en el pago es superior y llega a los 8 meses, entonces constituye causa de resolución del contrato (art. 216.6 TRLCSP).
Como hemos dicho con anterioridad, en los servi- cios públicos vinculados al ciclo integral del agua —especialmente, por lo que se refiere a la fase de abastecimiento— la retribución del concesionario suele proceder directamente del usuario final. Sin embargo, ello no supone que no existan supuestos de prestación de servicios públicos hidráulicos remunerada mediante pagos de la Administración.
Pues bien, del TRLCSP parece deducirse que, segu- ramente teniendo en cuenta los principios de regu- laridad y continuidad en la prestación del servicio, no cabe suspender el cumplimiento de los contra- tos de gestión de servicios públicos por retrasos de la Administración en el cumplimiento de sus obli- gaciones de pago, lo que, por otra parte, se «com- pensa» acortando el plazo para instar la resolución (6 meses ex art. 286.a) TRLCSP). Curiosamente, en ocasiones, son los propios pliegos de cláusulas administrativas particulares los que, obviando los preceptos antes citados, suelen reconocer expresa- mente la facultad de suspensión de la prestación por parte del gestor indirecto en los mencionados casos de demora administrativa.
(ii) En caso de adoptarse efectivamente la medida de suspensión por el concesionario, aparece, en ocasiones, la contramedida del secuestro o interven- ción de la concesión por parte de dicha Administración (art. 285 TRLCSP y 127 y 134 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales). Se están dando supuestos de secuestro, ciertamente patoló- gicos desde distintos puntos de vista, a los que se ha llegado tras reiterados impagos de la Adminis- tración concedente y tras una sucesiva suspensión contractual adoptada por el concesionario con la oposición de aquella. El origen último del secuestro reside, en tales supuestos, en la asfixia económica del propio ente titular del servicio público, de modo que, a fin de cuentas, este último tampoco dispone de medios para atender el servicio y pagar los emolumentos de los trabajadores adscritos a él. En tal contexto, para evitar conflictos ciudadanos y costes políticos, es grande la tentación de intervenir la concesión y hacer recaer durante largo tiempo la financiación del servicio secuestrado a cargo del contratista, lo que finalmente plantea la cuestión de sobre qué o quién recae el secuestro: sobre la con- cesión o sobre el concesionario, quien se ve aboca- do a seguir financiando el servicio sin recibir pun- tualmente su contraprestación.
(iii) Por lo que se refiere a la resolución de la conce- sión, realizaremos unas consideraciones puntuales sobre la figura del rescate y sobre la resolución con la finalidad de adaptar el servicio hidráulico a nue- vas necesidades cuando no resulta posible la medi- da alternativa de la modificación contractual.
Los apartados b), c) y d), del artículo 286 TRLCSP contemplan, respectivamente, como causas resolu- torias específicas del contrato de gestión de servi- cios públicos, el rescate del servicio por la Adminis- tración, la supresión del servicio por razones de interés público y la imposibilidad de la explotación del servicio como consecuencia de acuerdos adop- tados por la Administración con posterioridad al contrato. Como efecto común a las tres causas que acaban de mencionarse, el artículo 288.4 del TRLCSP, prescribe que, sin perjuicio de compensar al concesionario por la parte no amortizada de su inversión, la Administración le indemnizará por los daños y perjuicios que se le irroguen, incluido el lucro cesante o beneficios futuros, en los términos que el propio precepto indica.
En línea de principio, un contexto de crisis econó- mica como el que vivimos no tendría que impactar significativamente sobre la aplicación de tales cau- sas resolutorias. Ocurre, sin embargo, que empie- zan a proliferar supuestos en los que se acude nominalmente a dichas causas sin que concurran exactamente los presupuestos legales necesarios para su activación ni los fines ulteriores que la jus- tifican. En este sentido, se apela, en ocasiones, al rescate, no por razones de interés público que ava- len gestionar directamente (como, por cierto, orde- na el art. 287.2 TRLCSP), sino para retomar el con- trol del servicio y volver a licitar la concesión por un tiempo lo suficientemente prolongado como para exigir un nuevo y sustancioso canon al nuevo adjudicatario (coincida o no con el que previamen- te ha sufrido el rescate) superior, por supuesto, al importe de la compensación por rescate. Se con- funde la supresión del servicio —difícil, como hemos visto, en el caso de los obligatorios como los hidráulicos— con la inexistente facultad unilateral de denunciar anticipadamente el contrato con la misma finalidad de volver a licitar y hacer caja, y se traen a colación causas inexistentes de imposibili- dad de seguir en la prestación, siempre con el mis- mo objetivo final, como es el caso de transferencia del ejercicio de competencias municipales a una mancomunidad, siendo el caso que los municipios mancomunados tenían previamente concedido el servicio que ahora se presta mancomunadamente.
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Finalmente, un breve apunte sobre la nueva causa de resolución que, junto con el nuevo régimen de modificación de los contratos del sector público, ha introducido recientemente la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.
El artículo 233 g) TRLCSP recoge, como causa de resolución aplicable al conjunto de contratos admi-
nistrativos, «la imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados o la posibilidad cierta de producción de una lesión grave al interés público de continuarse ejecutando la prestación en esos términos, cuando no sea posible modificar el contrato conforme a lo dispuesto en el título V del Libro I». Por su parte, el apartado 5 del artículo 225 del mismo
) el contra-
tista tendrá derecho a una indemnización del 3 por ciento del importe de la prestación dejada de realizar,
salvo que la causa sea imputable al contratista».
Escapa al propósito de esta exposición hacer un análisis pormenorizado del nuevo régimen de modificación contractual introducido por el legisla- dor español para evitar los abusos en los «modifica- dos» que pudieran contrariar las exigencias comu- nitarias de publicidad y concurrencia. Baste con recordar que, en la nueva regulación, se hacen prácticamente inviables todos aquellos modificados que no están previa y detalladamente previstos en los pliegos que sirven de base a la licitación y adju- dicación del contrato. De este modo, y en una suer- te de ley del péndulo, principios como los de cláusu- la de progreso, adaptabilidad y continuidad del contrato, de trascendental relevancia en contratos de larga duración, como son los de gestión de ser- vicios hidráulicos, han quedado tendencialmente pulverizados. Lo que pretendemos subrayar es que, en virtud de la nueva regulación, una corporación local puede apreciar la necesidad de actualizar el objeto del contrato de gestión y, ante la imposibili- dad legal de modificarlo, pueda verse en la tesitura de no llevar a cabo la modificación o, como única alternativa, resolver el contrato con un importante coste para la hacienda local. Tampoco soluciona esta encrucijada la posibilidad de resituar en el patrimonio del nuevo contratista el coste de la reso- lución, toda vez que, como resulta obvio, el nuevo contratista querrá cubrir dicho coste vía tarifas a cargo de los usuarios o de pagos procedentes de la propia Administración.
TRLCSP indica que, en tal supuesto, «(
Se trata, en suma, de fallos regulatorios que debe- rían atacarse en un escenario de replanteamiento de los servicios públicos hidráulicos de uso urbano.
4 · ÁMBITOS DE GESTIÓN ÓPTIMOS PARA LOS SERVICIOS PÚBLICOS VINCULADOS AL CICLO HIDRÁULICO
4.1 · La actual fragmentación a superar
No puede discutirse la existencia de diversas fases de un único ciclo hidrológico a las que se asocian los también diversos servicios públicos hidráulicos que se proyectan sobre un ámbito territorial deter- minado, siendo el caso que, actualmente, la presta- ción de tales servicios adolece de un alto grado de fragmentación.
(i) En primer lugar, encontramos una diversi-
dad regulatoria caracterizada por a) la práctica ausencia de regulación estatal y uniforme para todo el Estado sobre los servicios públicos hi- drológicos; la legislación estatal de aguas ape- nas se ocupa de la actividad económica de abastecimiento y saneamiento como servicio público; b) la existencia, en su caso, de legisla-
ciones y planificaciones autonómicas, de muy distinta factura, que, en algunos supuestos, se limitan a regular fases concretas del ciclo, como puede ser el saneamiento, y c) la existen- cia de una multiplicidad de reglamentaciones de origen local sobre los distintos servicios hi- dráulicos.
(ii) En segundo lugar, también están fragmenta-
das las competencias y el ejercicio de potestades sobre cada una de las fases del ciclo. En este sentido: a) la regla general consiste en el reco- nocimiento de las mismas a escala municipal, si bien suele reconocerse la posibilidad de insti- tuir mecanismos de cooperación entre los mu- nicipios, o, incluso, se impone la constitución de entes de carácter supramunicipal para la prestación de los servicios hídricos que más cla- ramente exceden de los límites municipales; b) no obstante, las legislaciones autonómicas suelen reconocer competencias y potestades, en favor de las Comunidades Autónomas o sus en- tes públicos instrumentales, compartidas con las locales, en los denominados servicios de alta (abastecimiento en alta y depuración), compe- tencias que pueden limitarse a allegar recursos
financieros —vía cánones del agua o de sanea- miento— para la construcción y explotación de depuradoras gestionadas localmente, o bien ex- tenderse hasta la constitución de verdaderos servicios públicos autonómicos de depuración, o, incluso, de abastecimiento en alta, y c) por supuesto, sin perjuicio de las competencias de
los organismos de cuenca, en determinados ám- bitos territoriales están también presentes com- petencias y potestades que se ejercen a nivel estatal y que conviven con las competencias autonómicas y locales, como puede ser el caso de las que se proyectan sobre desalinizadoras y trasvases.
(iii) Ni que decir tiene que tal diversidad regu- latoria y competencial tiene su proyección en una también diversidad de instrumentos de fi- nanciación (fundamentalmente cánones auto- nómicos y tarifas locales) y, por supuesto, en una multiplicidad de entes y empresas gestoras que conviven tanto en el espacio estrictamente municipal como en ámbitos espaciales supralo- cales. En este último sentido, no es infrecuente encontrar —en los que podrían considerarse verdaderos sistemas explotatorios vocaciona- les— sociedades estatales, junto con empresas públicas autonómicas y una pléyade de gestores de entes locales, ocupándose, cada uno de tales gestores, de la explotación de fuentes e infraes- tructuras diversas correspondientes a las diver- sas fases del ciclo hidráulico (una captación subterránea, un trasvase o una desalinizadora, unas conducciones generales que sirven agua a varios municipios, los distintos abastecimientos y alcantarillados municipales y las depuradoras también municipales o al servicio de varios mu- nicipios).
4.2 · Los sistemas de gestión unitaria de los servicios públicos hidráulicos
Pues bien, el panorama descrito es claramente mejorable y debe superarse. El reto es migrar hacia ámbitos o sistemas óptimos (por supuesto supra- municipales e incluso supracomarcales, cuando menos metropolitanos) y regular y gestionar los servicios hídricos en tales sistemas como si de un solo servicio se tratara, mediante esquemas poten- tes de colaboración público-privada.
Tales sistemas óptimos de gestión permiten coordi- nar los distintos puntos de captación del recurso en el ámbito territorial de que se trate y, en definitiva, gestionar la escasez del agua, planificar el abasteci- miento del territorio con una visión integrada de las diversas fuentes, canalizando, por ejemplo, el agua subterránea de mejor calidad a usos estricta- mente urbanos y sustituyéndola por aguas trasva- sadas o regeneradas por lo que al uso agrícola se refiere. En suma, tejer un sistema integrado de
explotación de infraestructuras y servicios hidráu- licos desde la captación y potabilización, la distri- bución en alta a través de las grandes conducciones generales, la distribución en baja a los usuarios finales, la recogida de las aguas residuales y su depuración y, en su caso, regeneración para volver a ser reutilizadas. Ello permite, por otra parte, adoptar esquemas de mayor consolidación y soli- daridad tarifaria (así, por ejemplo, las aguas que libera el regante no resultan para éste más econó- micas que las que pueda adquirir procedentes de reutilización, trasvase o desalinización) y, por supuesto, contar con una mayor masa crítica que facilita la introducción de la necesaria innovación tecnológica.
En un futuro inmediato resultará, pues, aconsejable acometer reestructuraciones de los servicios vincu- lados al ciclo integral del agua en los diversos siste- mas que se vayan identificando como tales. La ope- ración de reestructuración pasará, preliminarmente, por identificar el ámbito óptimo de cada sistema de explotación y, a partir de tal constatación, deberán darse dos grandes grupos de pasos necesarios que, debido a las lógicas limitaciones de este trabajo, tan solo podemos dejar enunciados:
(i) Articular, en primer lugar, una premisa habi- litadora para la institucionalización del sistema, lo que pasa por reconocer que es de interés pú- blico la gestión unitaria del ciclo integral en el sistema y atribuirla a un único gestor. Tal reco- nocimiento puede surgir de un cambio norma- tivo, pero también de un convenio entre las di- versas Administraciones Públicas presentes en el sistema, las cuales —sin perder la titularidad de sus respectivas competencias y potestades— acuerdan canalizarlas de un modo integrado y unitario. El acuerdo interadministrativo con- templa, así mismo, otros aspectos relevantes como son los concernientes a las inversiones que deben acometerse en el sistema y a su es- tructuración financiera a partir de los instru- mentos existentes.
(ii) En segundo lugar, la constitución del único gestor del ciclo integral del agua en el sistema de que se trate, mediante, en su caso, la concen- tración en un único y potente vehículo de cola- boración público-privada de los entes públicos competentes y los diversos gestores preexisten- tes o aquel gestor preeminente sin el cual resul- te impensable el buen fin de la operación. El vehículo de colaboración público-privada, ges- tor unitario del sistema, deviene el titular, por
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otorgamiento o aportación, de las concesiones necesarias y homogéneas (por ejemplo, por lo que se refiera a su duración) para prestar los diversos servicios en presencia.
5 · SOBRE LA OPORTUNIDAD DE UNA AGENCIA REGULADORA DE LOS SERVICIOS HIDRÁULICOS
Como se desprende de lo expuesto en los apartados anteriores, no migrar del régimen jurídico propio de los servicios públicos al característico de los ser- vicios de interés económico general no publificados no significa que, en el caso de los servicios públicos hidráulicos, no sea deseable transitar hacia una mejora de su regulación y de los cauces empleados para ejecutarla.
En el contexto de los servicios de interés económi- co general no publificados, una vez prevista legal- mente la regulación nuclear, suele atribuirse tanto el desarrollo de dicha regulación como su aplica- ción a una agencia o ente regulador (o grupo redu- cido de ellos) dotado de cierto estatuto de indepen- dencia —separado tanto de los niveles de gobierno, como de los operadores y los usuarios— y, por supuesto, con una regla clara de separación entre las funciones de regulación y las propias de gestión de la actividad regulada.
En el ámbito de los servicios públicos hidráulicos, sin perjuicio de las previsiones legislativas y, en su caso, de los reglamentos generales de ejecución, la regulación como tal corresponde a la entidad públi- ca titular del servicio público en cuestión, quien, por una parte, dicta la reglamentación (con subor- dinación a las leyes y a los reglamentos generales) y, por otra parte, ejerce las potestades inherentes a dicha titularidad, como es el caso relevante de la potestad tarifaria.
El caso es que, como hemos visto anteriormente, todo ello se traduce en una fragmentación regulato- ria, podría incluso decirse en una fragmentación local, que ni siquiera viene precedida de normas básicas estatales que procuren líneas de coherencia entre las también diversas legislaciones autonómi- cas.
Uno de los puntos más débiles de dicha dispersión lo encontramos en el establecimiento y aplicación de las correspondientes políticas tarifarias, que ado- lecen de falta de homogeneidad y transparencia. Muy a menudo dichas políticas suponen la finan- ciación, mediante tarifas, de los más diversos cáno- nes a favor de los titulares del servicio público
hidráulico —no siempre claramente relacionados con el servicio que se trata de financiar— o la fija- ción de tarifas claramente insuficientes con la fina- lidad de evitar desgastes políticos, lo que posterior- mente debe compensarse con fondos públicos procedentes de los impuestos de todos los ciudada- nos o con reequilibrios económico-financieros des- fasados en el tiempo. Por otra parte, todas esas posibles disfunciones no se corrigen, hoy por hoy, mediante la intervención de las comisiones autonó- micas de precios, órganos un tanto obsoletos cuya concreta misión —se entiende normalmente que constreñida al control de la inflación— dista de estar clara.
Es por todo ello por lo que, desde los operadores del sector de los servicios hidráulicos para uso urbano, se ha venido reclamando la previsión legal y constitución de reguladores a nivel autonómico (no incompatibles con la presencia de entes públi- cos titulares del correspondiente servicio público), volviendo la vista hacia ejemplos de distinta factu- ra como la OFWAT de Inglaterra y Gales, la Comi- sión de Vigilancia del Recurso Hídrico en Italia (CONVIRI), la Superintendencia de Servicios Sanitarios en Chile (SISS) o la reciente y próxima Entidad Reguladora de los Servicios de Aguas y Resíduos de Portugal (ERSAR), un ente regulador tutelado por el Ministerio del Ambiente de dicho país, con competencias de control económico y operacional, que convive con la presencia de una pluralidad de entidades titulares de servicios públicos hidráulicos como son las autarquías (locales).
Estaríamos, en definitiva, ante otro de los aspectos que permitiría replantear, mediante una mejora de su regulación, el actual marco de prestación de los servicios públicos vinculados al ciclo integral del agua para uso urbano.
6 · LA NECESIDAD DE GESTIONAR EFICIENTEMENTE LOS SERVICIOS PÚBLICOS SANITARIOS; EN PARTICULAR, LA ASISTENCIA SANITARIA ESPECIALIZADA
El artículo 43 de nuestra Constitución reconoce, en su apartado 1.º, el derecho a la protección de la salud. Para hacer efectivo ese derecho, el apartado 2.º de este precepto dispone que competerá a los Poderes públicos, entre otras medidas, la de poner en marcha los «servicios necesarios» para tal fin. Estos servicios no se limitan, desde luego, a la aten- ción sanitaria especializada, pero, por la trascen-
dencia y coste de este servicio, nos centraremos en
él en el presente artículo 11 .
(en adelante, «LGS») continúa siendo el texto legal fundamental en la materia. De naturaleza básica en
la mayor parte de sus preceptos, tiene precisamente
por objeto «la regulación general de todas las actuacio- nes que permitan hacer efectivo el derecho a la protec- ción de la salud reconocido en el artículo 43 y concor- dantes de la Constitución» (artículo 1.1). Y uno de los medios fundamentales para lograr esa finalidad es la «creación de una red integrada de hospitales del sector
público» (artículo 66.1). En la medida en que, en la actualidad, las competencias ejecutivas en materia sanitaria corresponden en lo esencial a las Comuni- dades Autónomas, a través de las diferentes atribu- ciones estatutarias de competencias, esa red es, a día de hoy, una red fundamentalmente autonómica.
En los últimos años las Comunidades Autónomas han realizado una ingente actividad inversora para completar esa red, que, desde luego, era insuficien- te en buena parte del territorio nacional. Las res- tricciones presupuestarias que la crisis ha obligado
a imponer a las Comunidades Autónomas, y la
necesaria racionalización en el futuro del gasto autonómico (más allá de las urgencias más o menos coyunturales de nuestra actual crisis de las finanzas públicas), obligan a replantearse las condiciones de eficiencia de ese esfuerzo inversor. Parece evidente que las inversiones públicas no podrán continuar al mismo ritmo, pero también resulta difícilmente cuestionable que la inversión en hospitales de esa red integrada al servicio del público deberá conti- nuar, para completarla allí donde sea necesario y para mantenerla en adecuadas condiciones de fun- cionamientos con carácter general.
En este contexto, la necesidad de aprovechar siner- gias será esencial para, con una mayor eficiencia, lograr los objetivos descritos con un menor desem-
bolso de fondos públicos. En este sentido, será vital
la intensificación de la coordinación de las diferen-
tes Comunidades Autónomas, para crear un Siste- ma Nacional de Salud cohesionado, eficiente y sufi- ciente, que aproveche el esfuerzo inversor de las
11 Una parte esencial de la política sanitaria es, sin duda, la política farmacéutica, a la que no se hará referencia en el pre- sente trabajo entre otras razones porque ha sido ya objeto de estudio en el artículo de T. Paz-Ares y Beatriz Cocina: «El sistema de precios de referencia: quince años de experiencia», publica- do en el n.º 33 de esta revista.
diferentes Administraciones autonómicas evitando el gasto superfluo. En segundo lugar, esa red debe aprovechar el potencial del sector privado, porque, como más adelante se comentará, «red integrada de hospitales del sector público» no significa, ni mucho menos, red de centros de gestión directa pública; la Administración debe, en este sentido, aprovechar de modo inteligente las posibilidades que la LGS y la normativa de contratación pública le ofrece para la gestión de esa red.
7 · LA NECESIDAD DE INTENSIFICAR
LA COORDINACIÓN ENTRE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS PARA SER MÁS EFICIENTES EN EL GASTO SANITARIO
La generalizada asunción por parte de las Comuni- dades Autónomas de las competencias ejecutivas en materia de sanidad está, sin duda, en la base de los actuales problemas presupuestarios de buena parte de aquéllas. No se propugna aquí, ni mucho menos, una devolución de esas competencias, sino la conve- niencia de su ejercicio coordinado, que debería ser la regla, y no la excepción, en un Estado compuesto. La propia LGS dedica un capítulo, el IV, a la «Coordina- ción General Sanitaria», y nuestro ordenamiento prevé, con carácter general, instrumentos, como los convenios interadministrativos, que proveen de una base jurídica suficiente para la intensificación de esa coordinación (cfr. artículo 145.2 de la Constitución).
Son muchos los posibles ejemplos de las ventajas que podría representar esa coordinación. Por hacer refe- rencia a uno de ellos, piénsese en los ahorros que podrían derivarse del aprovechamiento de infraes- tructuras hospitalarias situadas en una Comunidad Autónoma para atender a pacientes de otras Comu- nidades Autónomas limítrofes. Existen casos de este tipo de cooperación, por supuesto, pero, a nuestro juicio, demasiado limitados. Una coordinación y coo- peración más intensa en este sentido sería, sin duda, deseable, y habría de ser jurídicamente posible.
8 · LA POSIBLE GESTIÓN, E INCLUSO
TITULARIDAD, PRIVADAS DE LOS HOSPITALES
8.1 · Los convenios de vinculación de hospitales de titularidad privada a la red pública
La «red integrada de hospitales del sector público» a la que se refiere el artículo 66 de la LGS no es el único
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elemento integrante de la red hospitalaria del Siste- ma Nacional de Salud. Así, el propio artículo 66, en su apartado 1.º, dispone que «los hospitales genera- les del sector privado que lo soliciten serán vinculados al Sistema Nacional de Salud, de acuerdo con un proto- colo definido, siempre que por sus características técni- cas sean homologables, cuando las necesidades asisten- ciales lo justifiquen y si las disponibilidades del sector público lo permiten». De este modo, la red de asis- tencia pública en cada Comunidad Autónoma (todas ellas integrantes del Sistemas Nacional de Salud), podrá integrar hospitales tanto del sector público como del privado, en igualdad de condi- ciones para el usuario, de modo que tan Sistema Nacional de Salud serán los unos como lo otros. Como ya se apuntó al principio de este artículo, las exigencias constitucionales del Estado social lo son de resultado, no de medios: «asistencia sanitaria pública» es, en la propia terminología de la LGS, asistencia prestada por el Sistema Nacional de Salud, no asistencia prestada con medios públicos. Integrar, pues, hospitales de titularidad privada en el sistema no es desmantelar la sanidad pública («privatizar», en el sentido peyorativo que muchas veces esta palabra asume en el sector), sino allegar a la red pública recursos, instalaciones y profesio- nales que venían prestando su actividad de modo privado, solución que puede resultar muy eficiente en un buen número de casos.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 67 de la LGS, la vinculación a la red pública de hospitales de los referidos centros privados se realizará mediante convenios singulares. En nuestra opinión, estos convenios singulares no pueden ser calificados como contratos del sector público y, más concreta- mente, no pueden ser considerados contratos admi- nistrativos de gestión de servicios públicos, sin per- juicio de que, en ellos, se incluyan en ocasiones compromisos bilaterales (entre la Administración sanitaria y el titular del centro privado) a los que sean supletoriamente, aplicables las previsiones del TRLCSP, ya sea por remisión del propio convenio o con carácter supletorio. Y ello porque el objeto de estos convenios no es, como corresponde a los con- tratos de gestión de servicios públicos, la gestión por un sujeto privado de una actividad pública durante un determinado período de tiempo, sino la vinculación de un hospital privado a la red pública, manteniéndose en todo momento la naturaleza pri- vada del hospital vinculado, tal y como se proclama con claridad en los artículos 66 y 67 de la LGS.
La utilización de esta figura para vincular hospitales privados a la red pública es habitual en algunas
Comunidades Autónomas que, además, han dicta- do normativa de desarrollo de los artículos 66 y 67 de la LGS, como es el caso de Cataluña y la Xarxa Hospitalària d’Utilització Pública 12 . En otras, su uti- lización es mucho menor o incluso inexistente. Tie- ne, pues, este instrumento aún un amplio recorri- do, que permitiría una vinculación más estable de recursos privados a la red, recursos a los que, en muchas ocasiones, se recurre de manera intensa, pero un tanto desorganizada, mediante la contrata- ción de determinadas prestaciones cuando los recursos públicos no resultan suficientes para aten- der las necesidades sanitarias de la población (reducción de listas de espera, contratación de prestaciones para las que algunos hospitales públi- cos carecen de medios técnicos, etc.). Y esa vincu- lación más estable podría permitir una mejor y más eficiente planificación de los recursos (públicos o privados) a disposición del Sistema Nacional de Salud.
8.2 · Los mecanismos que el TRLCSP ofrece para la gestión privada de la red de hospitales del sector público
En el apartado anterior se ha hecho referencia a un instrumento que permite la vinculación de hospita- les privados a la red de asistencia pública. Adicio- nalmente, se debe reparar en que los hospitales estrictamente públicos pueden perfectamente ges- tionarse (o construirse y gestionarse) mediante alguno de los diferentes mecanismos contractuales previstos en el TRLCSP. En ese caso, el hospital en cuestión, o más propiamente la actividad que en él se desempeñe, será plenamente pública, sin perjui- cio de que no se gestione directamente (en parte o en todo) con medios públicos, sino a través de un contratista o colaborador de la Administración.
Esta colaboración podrá referirse a la globalidad del servicio hospitalario, incluyendo los servicios sani- tarios que en él se presten. Así ocurrirá si se recurre a alguna de las modalidades del contrato de gestión de servicios públicos, posibilidad que no solo no está excluida en norma alguna, sino que está expre- samente reconocida con carácter general en el TRLCSP (artículo 278). O podrá referirse, por ejem-
12 Cfr. La Ley 1/1990, de 9 de julio, de Ordenación Sanitaria de Cataluña (principalmente su artículo 43) y el Decreto de la Generalitat 196/2010, de 14 de diciembre, del Sistema Sanitario Integral de Utilización Pública de Cataluña.
plo, tan solo a alguna parte de las actividades nece- sarias para el funcionamiento de un hospital, dejan- do las actividades propiamente asistenciales al correspondiente servicio autonómico de salud. Así sucede cuando, como ha ocurrido en diversas oca- siones en los últimos años, se adjudica a un privado un contrato de concesión de obra pública para la construcción (y en ocasiones también equipamien- to) de un hospital, para su posterior puesta a dispo- sición (incluyendo los servicios accesorios no sani- tario) del servicio autonómico de salud, de manera que estos desarrollen su actividad asistencial empleando la infraestructura y los servicios acceso- rios que el particular pone a su disposición (las conocidas, en el mercado, como «concesiones de ladrillo», por contraposición a las «concesiones de bata blanca», que son concesiones de gestión del servicio público sanitario).
Pues bien, el TRLCSP pone a disposición de las Administraciones sanitarias los tipos contractuales que a continuación se examinarán brevemente, y que pueden permitir, en un buen número de casos, una gestión más eficiente de centros hospitalarios que continuarán siendo público en su titularidad última. Si no hay claudicación alguna de la sanidad pública por vincular recursos sanitarios a la red pública, tal y como contempla expresamente los artículos 66 y 67 de la LGS, mucho menos la habrá con la utilización instrumental (contractual) de un gestor privado para desarrollar una actividad en última instancia pública. De nuevo, lo relevante es el fin (la garantía al público de una asistencia de calidad en condiciones de igualdad), no los medios:
(i) Contratos de gestión de los servicios públicos sanita- rios mediante cualquiera de las modalidades legalmen- te previstas: concesión, concierto o sociedad de econo- mía mixta 13 .
En la concesión de servicio público, la Administración sanitaria adjudica a un particular la gestión del ser- vicio de asistencia especializada en uno o más cen- tros, para que aquél lo explote a su riesgo y ventu-
13 No se incluye la gestión interesada como un cuarto subtipo del contrato de gestión de servicios públicos porque, a nuestro
juicio, no es tal, sino tan solo una modalidad de retribución en
la que la Administración y el particular participan de los rendi-
mientos de la actividad, modalidad que se podría proyectar
sobre cualquiera de las otras categorías de contratos de gestión,
o al menos sobre las de concesión y concierto, sin modificar sustancialmente el esquema contractual. Adicionalmente, la
gestión interesada no parece que encaje con un servicio, como
el sanitario, que en la actualidad es gratuito para los usuarios.
ra. Habida cuenta de la actual gratuidad general de los servicios sanitarios, la retribución del concesio- nario se realiza por la propia Administración, en función de las variables que se tomen en considera- ción a efectos retributivos en el contrato en cues- tión, una de las cuales suele ser el número de habi- tantes a los que, cuando menos por referencia, se presta en ese centro la asistencia sanitaria especiali- zada (artículo 275, 277.a) y 281 del TRLCSP). Estas concesiones pueden o no incluir la construc- ción del centro hospitalario por el contratista, o la realización por su parte de obras de restauración y reparación de infraestructuras hospitalarias ya exis- tentes, o limitarse a la gestión del servicio sanitario sin realizar actuaciones relevantes sobre centros ya construidos. En el primero de los supuestos, el período concesional puede extenderse hasta los cincuenta años, de modo que el concesionario ten- ga tiempo suficiente para la legítima amortización de sus inversiones. En el segundo, el tenor literal del TRLCSP limita la duración de la concesión a diez años, quince por debajo del límite general de veinticinco para los servicios públicos distintos del sanitario. Lo cierto es que esta excepcional limita- ción temporal del contrato de gestión de servicios públicos sanitarios que no lleve aparejado la cons- trucción de obras carece de justificación. No exis- ten razones objetivas para esta limitación, que igno- ra que el concesionario de un servicio sanitario realiza inversiones (en formación del personal, en equipamiento, etc.) distintas a las de las obras que pueden también requerir de plazos amplios de amortización, o que puede resultar deseable que, si va explotar instalaciones ya existentes (construidas a cargo de los presupuestos públicos), pague un canon de entrada a la Administración contratante que el particular ha de tener tiempo suficiente de amortizar mediante la prestación del servicio. Cabría, pues, esperar que una futura reforma del TRLCSP que pretendiera intensificar la participa- ción privada en la gestión de servicios públicos eli- mine esa limitación temporal excepcional para la gestión de los servicios públicos sanitarios, equipa- rándola a la regla general de veinticinco años.
En el concierto, la gestión del servicio sanitario se encomienda por la Administración a una «persona natural o jurídica que venga realizando prestaciones análogas a las que constituyen el servicio público de que se trata» (artículo 277.c) del TRLCSP). Esta figura, que no es extraña al sector sanitario, debe distin- guirse del convenio de vinculación a la red pública al que se ha hecho referencia en el apartado ante- rior. La propia LGS distingue entre ambas figuras,
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haciendo referencia a los convenios de vinculación en el ya citado artículo 67 y a los conciertos en el 90. En el concierto, el privado no es el titular de un centro que se integra en la red de servicio al públi- co por cumplir determinados requisitos que le hacen homologable a los hospitales públicos, sino un contratista, que pone medios preexistentes a disposición de la Administración contratante para que ésta, a través de aquéllos, preste de modo indi- recto el servicio sanitario.
En el contrato de gestión del servicio público mediante una sociedad de economía mixta, la ges- tión del hospital u hospitales y de la prestación sanitaria desarrollada en ellos se realizaría por una sociedad mercantil participada directa o indirecta- mente por la Administración y por un socio priva- do (artículo 277 d) del TRLCSP). Esta figura, inédi- ta (s.e.u.o) en el ámbito sanitario, podría permitir a las Administraciones públicas allegar a la gestión de algunos de sus hospitales un socio privado, con potenciales beneficios en términos de eficiencia, y resarcirse en parte de las inversiones realizadas en las infraestructuras hospitalarias que la sociedad de economía mixta pasara a explotar (por ejemplo, y en función de cómo se instrumentara la constitu- ción de la sociedad de economía mixta, mediante el pago por el socio privado del valor de las acciones que adquiriera con ocasión de la adjudicación del contrato).
(ii) Contratos de concesión de obras públicas. En su versión tradicional en nuestro Derecho, se trataba de un contrato mediante el cual el concesionario construía una obra pública y se le retribuía a través del derecho a explotarla, a su riesgo y ventura, durante el período concesional, lo que tradicional- mente significaba el cobro de un precio o peaje a los usuarios. No obstante, este concepto clave de explotación se vio sustancialmente ampliado en la regulación que la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas hizo de este contrato típico, que se man- tiene sustancialmente en el actual TRLCPSP. De acuerdo con la actual regulación de la explotación, ésta: (a) puede consistir en la puesta a disposición de la obra a la Administración competente para que dicha Administración la emplee obra como base física para la prestación del servicio público de que se trate; y (b) puede ser retribuida directamente por la Administración, en función del nivel de utiliza- ción de la obra o de las condiciones de la referida puesta a disposición (cfr. artículos 7 y 255.4 del TRLCSP).
(iii) Contratos de colaboración entre el sector público y el privado. Una de las principales novedades de la LCSP fue la previsión de un nuevo contrato admi- nistrativo típico: el contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado. Lo cierto es que la configuración legal del objeto de este contra- to es tan amplia y de contornos tan difusos que no es en absoluto fácil convertir la descripción conte- nida en el artículo 11 del TRLCSP en una defini- ción. Cabría ensayar la siguiente: estamos ante un contrato cuyo objeto se caracteriza a partir de la conjunción de dos elementos: (a) La ejecución por
el contratista de una actuación compleja, pero con
una mínima coherencia funcional, que incluya alguna o varias de las siguientes actividades: la eje- cución de obras, equipos, sistemas y suministros complejos, así como su mantenimiento, renovación
o explotación integral; la gestión integral de insta-
laciones complejas; u otras prestaciones de servi- cios complejos ligadas a la realización por la Admi- nistración de sus funciones propias; y (b) la financiación inicial por el contratista de las inver- siones materiales o inmateriales que las prestacio- nes que configuran el primero de los elementos requieran.
Por variadas razones, que no pueden examinarse aquí con un mínimo de atención, la aplicación de este tipo contractual por nuestras Administraciones públicas ha sido prácticamente anecdótica. Una de esas razones es que este contrato está regulado legalmente en términos estrictamente subsidiarios,
esto es, tan solo resultará de aplicación «cuando pre-
] que otras
fórmulas alternativas de contratación no permiten la satisfacción de las finalidades públicas» que persigue
el contrato en cuestión (artículo 11.2 del TRLCSP).
Por lo que al ámbito sanitario respecta, lo anterior significa que este tipo contractual no podrá emplearse para la realización de las actuaciones y proyectos a los que se ha hecho mención al repasar las potencialidades de los demás tipos contractuales repasados. Eso no significa que el contrato de cola- boración entre el sector público y el sector privado no pueda ser empleado para una más eficiente organización de los servicios públicos sanitarios en el futuro próximo. Piénsese, por ejemplo, en la posibilidad de adjudicar uno de estos contratos para que un sujeto privado lleve a cabo una actua- ción global e integrada en una o varias áreas sanita- rias de una Comunidad Autónoma, en virtud de la cual, además de gestionar distintos centros de aten- ción sanitaria especializada (incluyendo o no los servicios propiamente asistenciales), prestara otros
viamente se haya puesto de manifiesto [
servicios sanitarios o accesorios para la red pública en otros centros de asistencia sanitaria no especiali- zada, o relacionados con la gestión de la correspon- diente área (logística, ambulancias, etc.); todo ello con la realización de las inversiones en equipa- mientos u obras necesarios para la gestión integral del área.
En definitiva, nuestro Derecho público de la con- tratación ofrece variadas e interesantes alternativas
a las Administraciones sanitarias para que cumplan adecuadamente, sin verse necesariamente constre- ñidas por el modelo tradicional de gestión directa del servicio público, con la obligación legal de dis- poner y hacer funcionar adecuadamente una «red integrada de hospitales del sector público» y, lo que es realmente importante, garantizar un adecuado nivel de prestación del servicio sanitario a los ciu- dadanos.
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References: artículo 86
 artículo 128
 resolución 
 artículo 26
 Real Decreto 
 artículo 2
 artículo 282
 resolución 
 artículo 216
 artículo 220
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 286
 artículo 288
 resolución 
 artículo 233
 resolución 
 artículo 225
 artículo 43
 artículo 11
 artículo 43
 artículo 145
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 67
 artículo 43
 artículo 67
 artículo 11