Source: http://agiw.fak1.tu-berlin.de/Cricetus/SOzuC1/SOVsRSR/ArchivSO/WRoth.htm
Timestamp: 2018-12-11 03:01:45+00:00

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Wolfgang_Roth_zur_Verfassungswidrigkeit_der_Rechtschreibreform
Zur Verfassungswidrigkeit der Rechtschreibreform. Zugleich Anmerkung zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14.7.1998 -- 1 BvR 1640/97.
Von Dr. Wolfgang Roth, LL.M. (Michigan), Mannheim.
Internetbearbeitung des in der Zeitschrift 'Bayerische Verwaltungsblätter. Zeitschrift für öffentliches Recht und öffentliche Verwaltung', 1. Mai 1999, Heft 9, Seiten 257 bis 266 erschioenenen Beitrags. Dieser Text wurde am 25. und 26.6.1999 von Volker Lindenthal (14) abgetippt und damit elektronisch zur Verfügung gestellt. Übernommen wurde er vom Hg. dieser WWW-Seite aus: http://www.rechtschreibreform.com/Seiten2/Suchseite.html. D. Hg.
Die juristische Auseinandersetzung um die Rechtschreibreform (genauer: die durch Beschluß der Kultusministerkonferenz und durch entsprechende Verwaltungsvorschriften der jeweiligen Kultusministerien verordnete Einführung der Neuregelung der deutschen Rechtschreibung in den Schulen) scheint mit der Abweisung einer hiergegen gerichteten Verfassungsbeschwerde durch das BVerfG ein Ende gefunden zu haben. Tatsächlich gilt dies jedoch nur insoweit, als die Gerichte fortan die Einführung der Rechtschreibreform nicht als grundgesetzwidrig behandeln dürfen. Daß die Einführung der Rechtschreibreform - jedenfalls auf der Grundlage bloßer Verwaltungsvorschriften - mit Landes(verfassungs)recht vereinbar wäre, ist damit jedoch noch keineswegs gesagt. Eine eingehende Kritik des Urteils des BVerfG erweist nämlich dessen Fragwürdigkeit, und die Gerichte sind nicht verpflichtet, Begründung und Ergebnis des BVerfG bei der Auslegung der jeweiligen Landesverfassungen und Schulgesetze zu übernehmen.
Zu Recht geht das BVerfG davon aus, daß die Einführung der Rechtschreibreform an den Schulen gegen den Willen der Eltern der betroffenen Schüler deren Erziehungsrecht berührt, und prüft daher in erster Linie einen Verstoß gegen Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG1. In Übereinstimmung mit seiner ständigen Rechtsprechung geht es dabei davon aus, daß, soweit Gegenstände des Schulunterrichts betroffen sind, der staatliche Erziehungsauftrag dem elterlichen Erziehungsrecht nicht nach-, sondern gleichgeordnet sei2: Die Erziehung von Kindern ist danach, soweit sie Schulen besuchen, die gemeinsame Aufgabe von Eltern und Schule. Sie ist in einem sinnvoll aufeinander bezogenen Zusammenwirken zu erfüllen. ... Die dafür notwendige Abgrenzung von elterlichem Erziehungsrecht und staatlichem Erziehungsauftrag ist Aufgabe des Gesetzgebers3. Nach diesem Verständnis stellt sich die Diskussion um die Einführung der Rechtschreibreform als Problem der Grenzziehung zwischen diesen je gleichberechtigten Erziehungssphären dar.
Dieses Verständnis des staatlichen Erziehungsauftrages ist dogmatisch nicht unbedenklich. Denn nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG ist die Erziehung der Kinder das natürliche Recht der Eltern und die zuvörderst ihnen obliegende Pflicht. Da nun schwerlich die elterliche Erziehungspflicht gegenüber der staatlichen vorgehen kann, ohne daß den Eltern auch ein vorrangiges Erziehungsrecht zusteht -- sonst wären die Eltern in bezug auf die Erziehung ihrer Kinder rechtlich schlechter gestellt als der Staat -- , muß nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG auch das natürliche Elternrecht zur Erziehung ihrer Kinder dem Staat gegenüber vorrangig sein4. Dafür spricht auch, daß zumal angesichts des Mißbrauchs des staatlichen Erziehungswesens durch die Nationalsozialisten nicht angenommen werden kann, daß das Grundgesetz das sehr weite Verständnis staatlicher Schulhoheit aus der Weimarer Reichsverfassung übernommen hat5. Der grundrechtlich garantierte Erziehungsanspruch der Eltern ist freilich kein ausschließlicher6, sondern kann mit dem staatlichen Erziehungsauftrag kollidieren. Nach allgemeinen dogmatischen Grundsätzen bewirkt die Kollision eines Grundrechts mit einem Verfassungsgut jedoch nicht eine Beschneidung schon des abwehrrechtlichen Schutzbereiches, sondern verleiht dem Staat lediglich einen Rechtfertigungsgrund für einen Grundrechtseingriff7. Das elterliche Erziehungsrecht ist daher wie alle anderen Abwehrrechte als ein grundrechtlich geschützter Bereich zu verstehen, in den der Staat lediglich in Ausübung seines Wächteramtes (Art. 6 Abs. 2 Satz 2 GG) oder zur Wahrnehmung des staatlichen Erziehungsauftrages (Art. 7 Abs. 1 GG) eingreifen darf8. Da die Entscheidung der Eltern, welche Sprache ihre Kinder erlernen sollen und in welcher Form, eine Erziehungsfrage ist, haben sie hierauf quasi den ersten Zugriff, und wenn die staatlichen Schulen gegen den erklärten Willen der Eltern einen von deren Vorstellungen abweichenden Unterricht geben wollen, so bedarf dies der Rechtfertigung durch den schulischen Bildungsauftrag9.
In bezug auf die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) der Eltern liegt mangels rechtlicher Verbindlichkeit der Rechtschreibreform ihnen gegenüber kein imperativer Eingriff vor10. Ob insoweit auch ein faktischer Eingriff zu verneinen war, ist freilich weniger sicher. Das BVerfG meint zwar, ein Festhalten an den überkommenen Schreibweisen werde auch nach Ablauf der vorgesehenen Übergangsfristen nicht mit einem gesellschaftlichen Ansehensverlust verbunden sein, sondern vielmehr bleibe man frei, nach den bisherigen Regeln zu schreiben11. Andererseits spricht das BVerfG selbst von der faktischen Breitenwirkung, die die Reform voraussichtlich entfaltet12, und von daher ist keineswegs fernliegend, daß früher oder später doch ein faktischer Zwang entstehen wird, sich den neuen Regeln zu unterwerfen, um nicht als rechthaberischer und rückständiger Starrkopf angesehen zu werden. Jedenfalls aber liegt ein faktischer Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der Eltern insofern vor, als sie beispielsweise praktisch gezwungen sind, für ihre schulpflichtigen Kinder neue Wörterbücher zu kaufen, und zwar nicht nur solche für die deutsche Sprache, sondern auch solche für fremde Sprachen, insbesondere etwa deutsch-englische, deutsch-französische und deutsch-lateinische Wörterbücher. Denn würden die Kinder in der Schule nach den neuen Regeln unterrichtet, könnten sie dann aber zu Hause, etwa bei Erledigung von Hausaufgaben, nur auf die alten Wörterbücher zurückgreifen, so müßte dies aufgrund der hierdurch drohenden Verwirrung zum Nachteil für ihren Lernerfolg gereichen. Ob und inwieweit diese zu konstatierenden Eingriffe quantitativ und qualitativ besonders ins Gewicht fallen13, ist keine Frage des Vorliegens, sondern eine solche der etwaigen Rechtfertigung des Eingriffs. Selbst sogenannte Begatelleingriffe sind immer noch Eingriffe, die einer Rechtfertigung bedürfen, und nicht ohne hinreichenden Grund zulässig14, auch wenn wenig gewichtige Eingriffe, insbesondere im Blick auf das Übermaßverbot und die Wesentlichkeitstheorie, selbstverständlich leichter zu rechtfertigen sind als schwerwiegende.
Nach heutiger rechtsstaatlicher Erkenntnis stellt das Schulverhältnis kein besonderes Gewaltverhältnis mehr dar, innerhalb dessen die Schüler keine Grundrechte besäßen, und die Schule ist demzufolge kein (grund-)rechtsfreier Raum, innerhalb dessen die Schulbehörden nach Belieben schalten und walten könnten15. Deshalb geht das BVerfG zu Recht davon aus, daß die -- beispielsweise in Gestalt von Schulnoten -- in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) der von der Einführung der Rechtschreibreform betroffenen Schüler eingreift16. Für die Zeit nach Ablauf der Übergangsfrist versteht sich dies von selbst, da dann der Gebrauch der überkommenen Rechtschreibregeln nachgerade als Fehler gewertet werden wird. Doch schon in der Übergangszeit wird offensichtlich ein massiver Druck auf die Schüler ausgeübt, indem ihre Schreibweisen als überholt gekennzeichnet und entsprechend korrigiert werden sollen17.
Das BVerfG bejaht die Verhältnismäßigkeit der konstatierten Eingriffe mit dem Argument, die Rechtschreibänderungen fielen quantitativ und qualitativ nicht besonders ins Gewicht und seien durch den Gemeinwohlbelang des Erlernens richtigen Schreibens hinreichend gerechtfertigt18. Nun kann man darüber, ob ein Eingriff verhältnismäßig ist oder nicht, oft trefflich streiten. Immer aber muß die Bewertung in sich konsistent sein. Wenn das BVerfG ausführt, die Änderungen durch die Rechtschreibreform seien im Umfang verhältnismäßig gering, da die Reform quantitativ, abgesehen von den Änderungen der bisherigen ß-Schreibung, nur 0,5 vom Hundert des Wortschatzes betreffe19, so erweckt dies deshalb Bedenken, weil dann ja auch der durch die Rechtschreibreform allenfalls zu erzielende Gewinn für die Kinder bescheiden ausfallen müßte und dann niemals den enormen Aufwand rechtfertigen könnte, der mit ihrer Einführung verbunden ist20. Mögen hierüber aber immerhin noch verschiedene Beurteilungen vertretbar sein, so ist indessen nicht mehr diskussionsfähig, wenn das BVerfG bestimmte massive Änderungen der Schriftsprache, wie namentlich die ß-Schreibung sowie die Regeln über Zusammenschreibung, Silbentrennung und Zeichensetzung einfach außer acht läßt und auf diese Weise die Schwere des Eingriffs quasi künstlich herunterrechnet. Es kann nicht Aufgabe eines Gerichts sein, willkürlich einen Teil der materiellen Beeinträchtigung bewußt zu ignorieren, um dann dem Beschwerdeführer vorzuhalten, wie wenig doch der Eingriff ins Gewicht falle. Man braucht nur die neu auf den Markt gebrachten Wörterbücher aufzuschlagen und die Vielzahl der darin rot markierten Änderungen auf sich wirken zu lassen -- es sind auf manchen Seiten mehrere Dutzend -- , um die Fragwürdigkeit der Wertung, es handele sich um eine quantitativ und qualitativ bedeutungslose Reform, zu erkennen21.
Unverständlich erscheint auch das weitere Argument des BVerfG zur Begründung der Geringfügigkeit des Eingriffs in das elterliche Erziehungsrecht, die Beschwerdeführer seien nicht gehindert, ihre Kinder, nachdem diese sich die neue Schreibung angeeignet haben, auch mit den traditionellen Schreibweisen vertraut zu machen, ihnen eigene Bücher zum Lesen zu geben ...22. Doch was ist, bevor sich die Kinder die neue Schreibung angeeignet haben, und was ist während dieses -- lange dauernden -- Prozesses? Hätte das BVerfG das Gewicht der Änderungen und das wahre Ausmaß der Belastungen der Eltern und Schüler zutreffend bestimmt und dann die Verhältnismäßigkeit bejaht, so wäre dies eine zwar sachlich schwer einleuchtende23, aber doch immerhin methodisch unanfechtbare Entscheidung gewesen. So aber bleibt der ungute Eindruck, daß die Bejahung der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs nur durch Ausblendung eines Teiles der Eingriffsfolgen möglich war. Letztlich mag die Frage der Verhältnismäßigkeit der Rechtschreibreform hier dahinstehen. Denn sie ist schon infolge des Fehlens einer legitimen Zielsetzung rechtswidrig.
In Grundrechte darf nur eingegriffen werden, wenn dies im Interesse der Grundrechte anderer oder zum Wohle der Allgemeinheit erfolgt. Ohne einen solchen legitimen Eingriffszweck darf der Staat keinerlei Eingriff vornehmen, unabhängig davon, wie schwer die Beeinträchtigung wiegt. Nach Ansicht des BVerfG kann sich der Staat zur Legitimation der Rechtschreibreform auf den staatlichen Erziehungsauftrag berufen und sich jedenfalls im Bereich der Schule auf Art. 7 Abs. 1 GG stützen. Denn hierdurch sei ihm die Befugnis verliehen, Bestimmungen über Art und Inhalt des Schulunterrichts zu treffen, und davon sei auch die Festlegung der Regeln der deutschen Rechtschreibreform nicht ausgenommen. Lehrer wie Schüler benötigen möglichst sichere, verbindliche, aber auch verständliche Grundlagen für richtiges Lehren und Lernen der deutschen Schreibung sowie zuverlässige Maßstäbe für Benotung24. Da nun auch die bisherigen Rechtschreibregeln eine sichere und verbindliche Grundlage für Unterricht und Benotung boten, kann der vom BVerfG gesehene Vorteil nur in der Annahme bestehen, die neuen Regeln stellten verständlichere Grundlagen für das Erlernen der deutschen Schriftsprache dar. In der Tat sieht das BVerfG das legitimierende Eingriffsziel vor allem in dem Gemeinwohlbelang, das Erlernen richtigen Schreibens durch Vereinfachung der Rechtschreibregeln und Schreibweisen zu erleichtern25: Nach den Eindrücken, die der Senat in den mündlichen Verhandlungen gewonnen hat, besteht kein Anlaß, die von der Einschätzungsprärogative des [zuständigen] Ministeriums getragene Prognose in Frage zu stellen, auf der Grundlage der neuen Rechtschreibregeln lasse sich das richtige Schreiben der deutschen Sprache leichter erlernen26.
Jedenfalls aber enthält die für die Entscheidung des BVerfG zentrale Begründung, auf der Grundlage der neuen Rechtschreibregeln lasse sich das richtige Schreiben der deutschen Sprache leichter erlernen, einen gravierenden logischen Fehler. Denn was als richtiges Schreiben zu gelten hat, ergibt sich weder aus den Festlegungen des Reformwerkes noch den Anordnungen der Kultusminister, sondern vielmehr aus einer Gesamtschau des heute vorherrschend praktizierten und von der Sprachgemeinschaft akzeptierten Sprach- und Schreibgebrauches28. Daß aber dessen Erlernen durch die neuen Regeln erleichtert wird, ist offenkundig unmöglich und auch gar nicht Ziel der neuen Regeln, da durch diese, wie auch das BVerfG erkennt, die Schriftsprache einen teilweise anderen Inhalt erhält29. Selbst wenn man annähme, daß die neuen Regeln als solche einfacher zu lernen sind, so folgte daraus also nicht, daß damit das richtige Deutsch leichter zu erlernen wäre30. Das hat auch nichts mit einem etwaigen pädagogischen Einschätzungsspielraum des Ministeriums zu tun. Dieses behauptet selbst nicht, daß mit den neuen Regeln die bislang bestehende und allgemein als richtig akzeptierte Schreibweise leichter zu erlernen sei. Es geht nur um die Behauptung, daß die neuen Regeln leichter zu erlernen seien als die bisherigen. Das mag sein, doch damit lernen die Schüler noch lange kein richtiges Deutsch.
Auch wenn man in Rechnung stellt, daß es in einzelnen Fällen mitunter schwierig sein kann, den für die Beurteilung richtigen Deutsches maßgeblichen Sprachgebrauch festzustellen, und selbst wenn man der zuständigen Schulbehörde einen gewissen Spielraum zubilligte, um etwaige Widersprüche im Schreibusus und Zweifel an der richtigen Schreibung zu beseitigen31, ändert sich an diesem Ergebnis nichts. Denn vorliegend geht es nicht um die Behebung sprachwissenschaftlicher Zweifelsfälle, sondern um die Änderung der bestehenden Regeln32. Sämtliche Regeländerungen betreffen Fälle, in denen die richtige Schreibweise durchaus bekannt ist (wenn auch vielleicht nicht jedem und insbesondere nicht jedem Schüler). Mit anderen Worten: Die Rechtschreibreform bezweckt entgegen der Argumentation des BVerfG nicht, den Schülern das Erlernen der richtigen Schreibweise zu erleichtern, sondern unternimmt vielmehr, das, was als richtige Schreibweise zu gelten hat, überhaupt zu ändern. Die Aussage, die Schüler lernten mit Hilfe der neuen Regeln leichter das richtige Schreiben, wäre daher nur haltbar, wenn man annähme, daß mit Einführung der Rechtschreibreform sich bereits das, was in der Bevölkerung als sprachlich richtig angesehen wird, geändert habe. Das aber ist nicht ersichtlich, und es wird ja auch von den Reformen immer betont, daß im Volke jeder nach wie vor schreiben könne wie ihm beliebt. Gegenwärtig und auf absehbare Zeit erlernen die nach den neuen Regeln unterrichteten Schüler daher möglicherweise leichteres, aber keineswegs richtiges Schreiben.
Die Schulbildung und der staatliche Erziehungsauftrag sind weder Selbstzweck noch zur Verwirklichung politischer Ziele gedacht. Schulbildung hat immer dienende Funktion, indem sie nämlich die Schüler auf ein selbständiges und selbstverantwortliches Leben als Erwachsene in Staat, Gesellschaft und Beruf vorbereiten soll. Dazu müssen gewisse Kenntnisse und Fertigkeiten vermittelt werden33. Welche dies im einzelnen sind, dies zu beurteilen kommt den Schulbehörden gewiß ein erhebliches pädagogisches Ermessen zu. Immer aber muß die Grundorientierung an den gesellschaftlichen Erwartungen und der Nachvollzug gesellschaftlicher Konvention erhalten bleiben34. Es stellt deshalb nicht nur eine Abkehr von der traditionellen Aufgabe des Schulwesens, sondern einen groben Mißbrauch der Schule und der Schüler dar, diese als Motor und Vehikel für gesamtgesellschaftliche Veränderungen zu benutzen35. Auch das BVerfG gebraucht mehrfach -- und zwar durchaus treffend -- das verräterische Wort Rechtschreibreform. In der Tat, hier geht es um eine auf allgemeingesellschaftliche Wirkung zielende Reform. Jedoch diese zu vollziehen, ist nicht Aufgabe der Schule und vom staatlichen Bildungsauftrag nicht gedeckt. Zwar wirkt die Schule notwendig nach außen, beeinflußt Verhaltensweisen des einzelnen und schafft Werte auch für das soziale Miteinander der Menschen ..., weil Zielsetzungen und Werte, die in der Schule vermittelt werden, stets in den außerschulischen Bereich ausstrahlen36. Indessen handelt es sich bei diesen Wirkungen doch stets nur um notwendige Begleiterscheinungen, die nicht zum eingentlichen Zweck der Schule gemacht werden dürfen. Wenn ein bestimmter Gegenstand legitimerweise gelehrt werden darf, so sind die gesellschaftlichen Folge- und Fernwirkungen allerdings hinzunehmen. Dies gilt auch bei Aufnahme neuer Unterrichtsinhalte. Das setzt jedoch voraus, daß damit auf wissenschaftliche Erkenntnisse oder gesellschaftliche Änderungen und Bedürfnisse reagiert wird37. Nie aber kann der Inhalt des Schulunterrichts in zirkulärer Weise mit gesellschaftlichen Bedürfnissen legitimiert werden, die durch den Schulunterricht überhaupt erst herbeigeführt werden (sollen).
Deshalb kann auch nicht argumentiert werden, die Schule ändere nicht die Orthographie, sondern passe sich an allgemein zu erwartende Rechtschreibänderungen an38. Nicht nur ist es logisch nicht nachvollziehbar, wie eine gegenwärtige Anpassung an eine künftige Änderung möglich sein soll. Vor allem ist es sachlich unrichtig, daß lediglich eine sich im gesellschaftlichen Bereich bereits anbahnende und also ohnehin zu erwartende Änderung der Schriftsprache vorweggenommen werden soll39: Ohne Einführung der Rechtschreibreform in den Schulen würde sich nämlich in der Sprachgemeinschaft gar nichts ändern. Es ist ja durchaus bezeichnend, daß die Kultusminister überaus eilig40 die Einführung der Rechtschreibreform an den Schulen verordnet haben, gerade ohne abzuwarten, ob sie in der Bevölkerung Anklang findet, um durch die irreversible Sprachprägung der Schüler unumkehrbare Fakten zu schaffen41. Das BVerfG spricht der Rechtschreibreform in den Schulen in Übereinstimmung mit der Intention der Reformer eine Vorbildfunktion zu42, doch eben damit fällt die Argumentation einer bloßen, quasi vorweggenommenen Anpassung an künftige Entwicklungen in sich zusammen.
Um was es bei der Rechtschreibreform in Wirklichkeit geht, ist durchaus offen bekannt geworden: Ziel ist nicht nur die Vereinheitlichung und Verständlichkeit der Regeln, sondern es soll auch der Überbewertung der Rechtschreibung in Gesellschaft und Schule entgegengetreten werden: Sie hat in der Vergangenheit zahllosen Menschen Angst und Schrecken eingejagt und sie oftmals am Schreiben gehindert. Die communis opinio ging im Einzelfall so weit, Rechtschreibleistung und Intelligenz gleichzusetzen; im Umkehrschluss hieß das, dass jener dumm sei, der Kommaregeln oder Groß- und Kleinschreibung nicht beherrsche. Damit soll jetzt ein Ende sein43. Dieser Gedanke wurde sogar von einem Obergericht aufgegriffen, das in dem Vorgang die Chance sieht, ein aufgeschlossenes Verhältnis zur Rechtschreibung zu gewinnen und eine Überbewertung orthographischer Fehler abzubauen44.
Sic! Hier geht es also nicht mehr um Erziehung, sondern um Gesellschafts- und Menschheitsverbesserung. Wenn die communis opinio -- also die ganz überwältigende Mehrheit des Volkes -- eine bestimmte, von den Reformern als unrichtig angesehene Auffassung über die Bedeutung der Rechtschreibung vertritt und wenn man sie nicht von dieser Überzeugung abbringen kann, dann wird eben die Rechtschreibung so lange geändert, bis diese Überzeugung ins Leere läuft. Es muß nur die Sprache so lange vereinfacht und mit möglichst vielen Alternativschreibweisen versehen werden, ferner müssen fremdsprachliche Wörter verhunzt (Spagetti) und die griechische und lateinische Etymologie unkenntlich gemacht werden45, bis eben keine Fehler mehr zu machen sind. (Im gleichen Atemzug kann dann der Deutschunterricht noch weiter gekürzt werden -- denn schließlich ist die deutsche Sprache ja auf einmal so einfach!)
1. Die Sprache gehört dem Volk
Die Unzulässigkeit der zwangsweisen Einführung der Rechtschreibreform an den Schulen ergibt sich weiter aus kompetenzrechtlichen Gründen. Der Bundestag hat in Zustimmung zu einer Beschlußempfehlung des Rechtsausschusses47 zu Recht anerkannt, daß die Sprache dem Volk gehört: Der Deutsche Bundestag ist der Überzeugung, daß sich die Sprache im Gebrauch durch die Bürgerinnen und Bürger ... ständig und behutsam, organisch und schließlich durch gemeinsame Übereinkunft weiterentwickelt. Mit einem Wort: Die Sprache gehört dem Volk48. In der Tat erscheint diese Schlußfolgerung zwingend. Denn da die Sprache gewiß nicht dem Staat gehört, muß sie, wenn man nicht sozusagen eine herrenlose Sprache annehmen will49, die sich jeder, der nur schnell genug zugreift, aneignen und dann mit ihr machen kann, was ihm beliebt, dem Volk gehören.
Demgegenüber meint nun das BVerfG erstens, das Gehören bringe keine Zuordnung im Rechtssinne zum Ausdruck50. Das ist nicht richtig. Daß die Sprache dem Volk gehört, ist ersichtlich in dem Sinne gemeint, daß dem Volk die alleinige und den Staat ausschließende Bestimmungsbefugnis über die Sprache zustehe51, und bringt damit sehr wohl eine rechtliche Zuordnung zum Ausdruck. Das BVerfG mag zwar der Ansicht sein, eine solche ausschließliche Sprachkompetenz des Volkes sei nicht gegeben. Das hätte es aber begründen müssen, und nicht einfach mit seiner der Bedeutung der Entschließung immerhin des Bundestages kaum in angemessener Weise Rechnung tragenden Bemerkung übergehen dürfen, der Begriff des Gehörens bringe überhaupt keine rechtliche Zuordnung zum Ausdruck.
Zweitens meint das BVerG, selbst eine solche rechtliche Zuordnung schließe eine staatliche Reglementierung nicht aus: Daß ein Gegenstand dem Staat nicht &#130;gehört&#145;, hindert diesen nicht daran, seinen Gebrauch bestimmten Regeln zu unterwerfen52. Diese Aussage ist indessen zu allgemein gefaßt. Freilich muß der Umstand, daß ein Gegenstand dem Staat nicht gehört, kein zwingendes Hindernis sein, seinen Gebrauch zu regeln. Ein Rechtfertigungsgrund für eine derartige Regelung ist dieser Umstand aber anderseits gewiß erst recht nicht. Denn daß der Staat alles regeln dürfte, einschließlich solcher Materien, die ihre Entstehung vor- und außerstaatlichen Vorgängen verdanken, kann nicht ernsthaft behauptet werden. Die Beweis- und Argumentationslast für die Zulässigkeit eines Grundrechtseingriffs liegt verfassungsrechtlich allemal beim Staat, und dieser Last wird die bloße Behauptung einer Regelungsbefugnis nicht gerecht. Im übrigen sucht die Rechtschreibreform keineswegs lediglich den Gebrauch der deutschen Sprache zu regeln, sondern sie will deren Inhalt ändern, und die Zulässigkeit eines so gearteten Eingriffs bedarf besonders sorgfältigen Nachweises.
Für die Argumentation des BVerfG, weshalb der Staat eine Sprachregelungskompetenz besitze, ist die Überlegung wesentlich, daß das Grundgesetz ... kein Verbot [enthält], die Rechtschreibung zum Gegenstand staatlicher Regelung zu machen. Ein solches Verbot folgt auch nicht daraus, daß der Staat zur Regelung der Rechtschreibung nicht ausdrücklich ermächtigt worden ist. Dem Grundgesetz liegt nicht die Vorstellung zugrunde, daß sich jede vom Staat ergriffene Maßnahme auf eine verfassungsrechtliche Ermächtigung zurückführen lassen müsse. Es geht vielmehr von der generellen Befugnis des Staates zum Handeln im Gemeinwohlinteresse aus, erlegt ihm dabei aber sowohl formell als auch materiell bestimmte Beschränkungen auf. Ein Regelungsverbot kann sich unter diesen Umständen nicht schon aus einer fehlenden verfassungsrechtlichen Ermächtigung, sondern nur aus den verfassungsrechtlichen Schranken staatlicher Entscheidungen ergeben53.
Diese Doktrin ist nicht unbedenklich und auch in ihren möglichen Konsequenzen gefährlich. Denn der Staat ist eine juristische Person, und als solcher können ihm nur diejenigen Kompetenzen zustehen, die ihm bei seiner Konstituierung vom Volk als dem Souverän (Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG) zugewiesen worden sind. Das ist keine Entrechtung des Staates oder des Gesetzgebers54, sondern lediglich die zwingende Konsequenz aus der wesensmäßigen Begrenztheit des Staates. Weder durch Verfassungsgebung noch durch Wahlakt legitimiert das Volk den Staat dazu, jedwede Tätigkeit an sich zu ziehen, sondern vielmehr besteht diese Legitimation immer nur im Rahmen der dem Staat zugedachten Kompetenzen55. Dem Staat kommt schon aus dieser allgemeinen Erwägung heraus im Unterschied zum Bürger keine allgemeine Handlungsfreiheit zu, alles tun zu dürfen, was nicht verboten ist.
Nach positivem Verfassungsrecht kann die Argumentation des BVerfG jedenfalls von vornherein nicht für den Bund gelten. Dieser kann nämlich nur solche Kompetenzen wahrnehmen, die ihm durch das Grundgesetz ausdrücklich oder zumindest konkludent übertragen sind. Schon dies zeigt, daß es keinen allgemeingültigen Grundsatz geben kann, daß einem Staat eine Allkompetenz zukomme. Deshalb könnte allenfalls in bezug auf die Länder erwogen werden, ob ihnen -- vorbehaltlich wiederum einer Kompetenzzuweisung an den Bund -- eine staatliche Allzuständigkeit zusteht. Hier ist jedoch die grundlegende Kompetenznorm des Art. 30 GG zu beachten, wonach die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder ist. So weitreichend diese Vorschrift auch zweifellos ist, so ist sie doch bezeichnenderweise dahin beschränkt, daß es sich um staatliche Befugnisse und Aufgaben handeln muß. Das Grundgesetz geht also offenbar davon aus, daß bestimmte Regelungsmaterien überhaupt aus dem staatlichen Bereich herausfallen können und damit von vornherein nicht staatlicher Regelung unterliegen.
Zu denken ist hierbei insbesondere an Angelegenheiten rein gesellschaftlicher, privater und intimer Natur, deren Bewältigung gemeinhin als Aufgabe jedes einzelnen Menschen sowie seiner persönlichen und sozialen Beziehung verstanden wird, nicht aber als Sache des Staates. Es ist beispielsweise von vornherein nicht Aufgabe des Staates, eine Religion zu stiften, Moralsysteme zu entwerfen, wissenschaftliche Wahrheiten zu dekretieren56, gesellschaftliche Konventionen zu entwickeln, Vorgaben für Liebe und Freundschaft zu machen. Für diese Aussage kommt es auch keineswegs darauf an, ob der Staat derartige Maßnahmen unter Verletzung von Grundrechten durchsetzen wollte. Die Grundrechte stellen Schranken für die staatliche Tätigkeit auf, definieren aber keineswegs, was nach objektivem Verfassungsrecht als staatliche Tätigkeit in Betracht kommt. Daraus, daß eine Maßnahme den Schutzbereich von Grundrechten berührt, folgt also nicht, daß es sich dabei überhaupt um eine als staatlich zu legitimierende Aufgabe handelte. Infolgedessen darf der Staat in der Tat nur tun, was ihm durch Verfassung und Gesetz gestattet ist. Auch wenn zu konzedieren ist, daß die Aufgabenzuweisungsnormen außerordentlich weit gefaßt sind, genügt jedenfalls nicht die bloße Feststellung, daß das Grundgesetz kein generelles Verbot gestaltender Eingriffe in die Schreibung enthält57.
Daß Regelungen über die richtige Schreibung in der deutschen Orthographiegeschichte zumindest seit der Mitte des 19. Jahrhunderts immer auch, wenn nicht zuvörderst, eine Sache von Staat und Schule waren60, begründet auch nicht den Staatsaufgabencharakter. Immerhin haben sich nicht nur die verfassungsrechtlichen Verhältnisse seit der Mitte des 19. Jahrhunderts, sondern eben auch die Ansichten über Bestimmung und Aufgabe des Staates deutlich gewandelt. Erstens war das damalige Denken noch einem Staatsverständnis verhaftet, wonach der Staat als gute Polizey in der Tat umfassend für sämtliche Belange seiner Bürger zu sorgen hatte. Zweitens konnten Vorgaben für die Rechtschreibung an den Schulen seinerzeit aufgrund der Vorstellung vom besonderen Gewaltverhältnis ohnehin nicht rechtlich problematisiert werden61. Drittens ist die besondere Situation zu bedenken, daß sich im Zuge der Entstehung eines deutschen Nationalstaates zwingende Bedürfnisse in Richtung auf eine Vereinheitlichung der Sprache ergaben62, welche mit guten Gründen als Legitimationsgrundlage für entsprechende Regelungen seitens des Staates angesehen werden konnten63. Indessen muß selbst für diese Situation konstatiert werden, daß sich daraus allein eine Art staatliche Notkompetenz zur Vereinheitlichung der Sprache unter Rückgriff auf das, was sich in weiten Teilen des Reiches bereits durchgesetzt und lediglich noch auf weitere Gebiete zu erstrecken war, ergab. Keiner dieser Gründe gilt auch heute noch, und insbesondere ist auch nicht zu erkennen, daß die Sprachentwicklung innerhalb Deutschlands eine derartige unterschiedliche Richtung genommen hätte, daß der Vereinheitlichungsgedanke hoheitliche Spracheingriffe legitimierte64. Die Durchführung einer Reform zur Einführung von Schreibweisen, die nirgendwo in Deutschland gebräuchlich sind, kann sich jedenfalls auf keine denkbare Notkompetenz des Staates stützen.
Nicht überzeugend ist ferner folgende Ausführung: Daß und in welchem Umfang der Staat die Befugnis für sich in Anspruch nahm, auch verändernd in den Schreibusus einzugreifen, zeigen im übrigen Reformvorschläge wie die Wiesbadener Empfehlungen von 1958, auch wenn sich diese nicht durchsetzen konnten65. Daß der Staat eine Befugnis für sich in Anspruch nimmt, beweist noch lange nicht, daß er sie wirklich besitzt, und wieso gar ein fehlgeschlagener Versuch als Nachweis einer solchen Kompetenz herhalten können soll, ist nicht nachvollziehbar. Auch daß das BVerfG eine normative Einflußnahme des Dudens auf die deutsche Schriftsprache jedenfalls im Grundsatz nicht ausschließen kann66, stellt ebenfalls keinen Grund für die Annahme dar, nunmehr dürfe der Staat diesen normativen Einfluß an sich ziehen. Immerhin stellt der Duden ein anerkanntes nichtstaatliches wissenschaftliches Sprachwerk dar, und wenn er sich auf dem Wörterbuchmarkt dominierend etabliert hatte67, bevor ihn die Kultusminister im Jahre 1955 als in Zweifelsfällen maßgeblich dekretierten68, so ist dies ein ganz anders zu bewertender Vorgang, als wenn nunmehr die Sprache hoheitlich verordnet werden soll. Die normative Einflußnahme des Dudens war eine sich im gesellschaftlichen Bereich abspielende und keineswegs mit der normativen Einflußnahme im Rechtssinne zu vergleichen, die nunmehr die Kultusminister ausüben wollen.
Problematisch ist ferner die Ansicht des BVerfG, die Rechtschreibreform könne allein durch die Länder beschlossen werden70. Denn angesichts der faktischen Breitenwirkung71 und der weit über die Schule hinausgehenden Zielrichtungen der Reform ist die Zuständigkeit der Länder für das Schulwesen von vornherein kein ausreichender Kompetenztitel. Vielmehr wäre -- eine staatliche Sprachreformkompetenz unterstellt -- eine (zusätzliche) Bundeskompetenz kraft Natur der Sache anzunehmen72. Dies ergibt sich schon daraus, daß die Sprache bei allem Streit um den völker- bzw. staatsrechtlichen Begriff des Volkes ein wesentliches Identitätsmerkmal des Volkes darstellt73. Für den sich über das deutsche Volk definierenden (vgl. Präambel GG) Gesamtstaat Bundesrepublik Deutschland kommt der deutschen Sprache zentrale Bedeutung zu. Namentlich stellt die Beherrschung der deutschen Sprache ein wesentliches und nur in Ausnahmefällen verzichtbares Kriterium zur Beurteilung der deutschen Volkszugehörigkeit nach Art. 116 Abs. 1 GG dar74; ferner sind Kenntnisse der deutschen Sprache ein wesentliches Kriterium bei der Ermessensentscheidung über die Einbürgerung nach § 8 RuStAG75. Deutsch ist verfassungsrechtlich Staatssprache76 und auch auf der Ebene des einfachen Bundesgesetzes -- § 184 GVG (Die Gerichtssprache ist deutsch.), § 23 Abs. 1 BVwVfG (Die Amtssprache ist deutsch.) -- ausdrücklich als maßgebliche Sprache vorgeschrieben. Da die deutsche Sprache hiernach einen wichtigen Anknüpfungsgegenstand für das Grundgesetz sowie die Gerichts- und Amtssprache darstellt, kann den Ländern keine Vollmacht zukommen, sie ohne Zustimmung des Bundes zu ändern77.
Nach der Wesentlichkeitstheorie müssen alle wesentlichen Entscheidungen durch das Parlament selbst getroffen und dürfen nicht der Exekutive überlassen werden. Was in diesem Sinne wesentlich ist, ist nur im Hinblick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betreffenden Regelungsgegenstandes zu beurteilen, wobei die anzulegenden verfassungsrechtlichen Wertungskriterien den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes zu entnehmen sind. Die politische Umstrittenheit einer Frage impliziert für sich genommen nicht ihre Wesentlichkeit, zumal auch der Gedanke funktioneller Richtigkeit einem umfassenden Parlamentsvorbehalt entgegensteht85. In grundrechtsrelevanten Bereichen bedeutet wesentlich in der Regel wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte86.
Von diesem Ausgangspunkt aus untersucht das BVerfG, ob die Einführung der Rechtschreibreform schwerwiegende Eingriffe in die Grundrechte der Eltern, der Schüler bzw. Dritter verursacht. Wenig überraschend kommt es, indem es einen Teil der Eingriffsfolgen willkürlich ausblendet87, zu dem Ergebnis, daß die Beeinträchtigungen für Eltern und Schüler nicht so gravierend seien, um als wesentlich zu gelten. Auch Grundrechte Dritter sollen die Rechtschreibreform nicht zu einer wesentlichen Frage machen. Das BVerfG sieht zwar die erheblichen wirtschaftlichen Folgen der Reform beispielsweise für Verlage und andere Wirtschaftsunternehmen, meint dann jedoch, die Neuregelung berühre weder deren Berufs- noch deren allgemeine Handlungsfreiheit, weil die Rechtschreibreform kraft der ihr zugedachten Vorbildfunktion lediglich mittelbar Folgewirkung auslöse88. Diese Behandlung der Problematik des faktischen Eingriffs kann nicht befriedigen. Jedenfalls wenn der Staat Maßnahmen ergreift, die -- wie das BVerfG selbst betont -- aufgrund ihrer Vorbildfunktion und faktischen Breitenwirkung die Betroffenen bei vernünftiger Entscheidung faktisch zu einer Anpassung zwingen, so läßt sich ein Eingriff in die betroffenen Freiheitsrechte nicht verneinen89. Ob dieser Eingriff rechtmäßig oder rechtswidrig ist, ist eine ganz andere Frage. Denn natürlich steht es dem Staat frei, auch Maßnahmen zu ergreifen, die bedeutende wirtschaftliche Auswirkung haben, sofern nur die erforderlichen Rechtfertigungsvoraussetzungen erfüllt sind. Demgegenüber war es nicht richtig, schon den Eingriff zu verneinen und daraus die Unwesentlichkeit der Rechtschreibreform abzuleiten.
Selbst wenn man aber einen solchen Eingriff verneinen wollte, durfte das BVerfG bei der Anwendung der Wesentlichkeitstheorie nicht die gesamtwirtschaftlichen Belastungen außer acht lassen. Denn wenn man den entscheidenden Fortschritt der Wesentlichkeitstheorie darin sieht, den Vorbehalt des Gesetzes von seiner Bindung an den Eingriffsbegriff gelöst und von seiner demokratisch-rechtsstaatlichen Funktion her auf ein neues Fundament gestellt zu haben90, so war es geboten, bei der Wesentlichkeitsprüfung von der Eingriffsfrage abzusehen und die gesamtgesellschaftlichen Folgen der Rechtschreibreform unabhängig davon zu berücksichtigen, ob sie den Kultusministern als Eingriff im grundrechtsdogmatischen Sinn zuzurechnen sind91. Die Wesentlichkeit der Rechtschreibreform für die Gesamtheit des Volkes aber ist nicht zu bezweifeln. Zum einen wird sie faktisch Millionen von Erwachsenen zum orthographischen Umlernen zwingen92, zum anderen wird die vollständige Durchsetzung der Reform Personal- und Sachkosten in Höhe mehrerer hundert Millionen DM verursachen93: Personalschulung, Anschaffung neuer Wörterbücher, Änderung und Neuanschaffung von Rechtschreib- und Trennprogrammen, Anpassung von Formularen, Textdateien und Textbausteinen, Korrektur von Druckfahnen etc.
Die Verfehltheit der Entscheidung des BVerfG erweist sich auch daran, daß sie eine direkte Einladung zur Verfolgung einer Salami-Taktik darstellt. Die Befürworter der Reform haben nie ein Hehl daraus gemacht, daß die vorliegende Reform nur einen ersten Schritt darstellt, der ihnen nicht weit genug geht, und man sich nur zähneknirschend im Hinblick auf die zahlreichen Proteste vorläufig noch zurückgehalten hat. Doch der Keiser ist nicht tot: Mit dieser Reform werden die gröbsten Missstände beseitigt; ein radikaler Neuanfang wurde freilich vermieden. ... Ehrlicherweise muss gesagt werden, dass dieser Missstand nur teilweise überwunden sein wird. ... Die entscheidenden Probleme wie die Groß- oder Kleinschreibung wurden nicht gelöst; ein Bruch mit der Rechtschreibtradition wurde nicht vollzogen. So bleibt die deutsche Sprache auch in Zukunft die einzige Sprache auf der Welt, in der Substantive in der Satzmitte mit großem Anfangsbuchstaben geschrieben werden. ... Ein langer Prozess ist damit an seinem vorläufigen Ende angelangt96. Aus Sicht der Reformer ist mit anderen Worten nur ein erster Schritt getan, das Ende bloß ein vorläufiges, die entscheidenden Probleme sind noch nicht gelöst, ein radikaler Bruch mit der Rechtschreibtradition steht noch aus, damit endlich insbesondere die Kleinschreibung aller Substantive eingeführt werden kann. Die Argumentation des BVerfG gibt den Reformern ein apartes Mittel an die Hand, alle paar Jahre einige weitere unbedeutende Änderungen im Erlaßwege verfügen (und wieder etliche Millionen Wörterbücher verkaufen) zu können, bis in einigen Jahrzehnten die deutsche Sprache nicht mehr wiederzuerkennen sein wird -- indes nach Ansicht des BVerfG wird dennoch wohl kein einzelner Reformschritt wesentlich gewesen sein! Schon aufgrund dieses Umstandes war es zu kurz gegriffen, die Wesentlichkeit der Rechtschreibreform isoliert auf die gegenwärtige zu beziehen. Vielmehr hätte das BVerfG berücksichtigen müssen, daß damit ein permanenter Reformprozeß eingeleitet werden soll, der als eine bildungs- und schulpolitische, ja allgemein gesellschaftspolitische Grundentscheidung von allgemeiner Bedeutung verstanden und damit als wesentlich angesehen werden muß.
Kein Argument gegen die Bejahung der Wesentlichkeit kann der vom BVerfG betonte Umstand sein, daß Schriftbild und Lesbarkeit von Texten durch die neuen Regeln und Schreibweisen kaum, zumindest nicht in dem Maße beeinträchtigt [werden], daß darunter ernstlich Verständlichkeit und Verständlichkeit litten und daß schriftliche Kommunikation ... deshalb weiterhin möglich ist97. Denn das BVerfG kann wohl nicht ernsthaft behaupten, hoheitliche Eingriffe in die Sprache wären erst dann wesentlich und parlamentarisch-gesetzlich abzusegnen, wenn sie die Kommunikation zwischen Altschreibern und Neuschreibern tatsächlich ernstlich beeinträchtigten oder die schriftliche Kommunikation gar unmöglich machten. Solche Eingriffe sind nämlich unter keinen denkbaren Umständen jemals zulässig. Die Wesentlichkeit einer Sprachreform muß deshalb unter der Schwelle der ernstlichen Kommunikationsbeeinträchtigung beginnen, wenn man nicht die unhaltbare These aufstellen will, daß es gar keine wesentlichen Sprachreformen geben könne.
Der Erforderlichkeit einer gesetzlichen Eingriffsermächtigung läßt sich auch nicht mit der These entgegentreten, Sprache sei nicht positiv durch Gesetz formbar98. Die Forderung nach einer spezialgesetzlichen Ermächtigung zielt nicht auf eine Formung der Sprache, sondern auf die Sicherung der Beteiligung der Parlamente. Denkbar wären beispielsweise gesetzliche Regelungen über Reformverfahren und die Besetzung der Ausschüsse99, spezialgesetzliche Reformermächtigungen, Vorgabe von Leitkriterien einer Reform100, gesetzliche Ratifizierungsverfahren über erarbeitete Vorschläge. Verabschiedung eines Regelwerks als Gesetz usw. Selbst wenn das Parlament sachlich-inhaltlich nicht mehr regeln könnte als was die Kultusminister angeordnet haben, entfiele nicht die Erforderlichkeit eines solchen Gesetzes. Zwar kann es Konstellationen geben, in denen eine gesetzliche Eingriffsermächtigung aufgrund der Überlegung entbehrlich erscheint, daß der Gesetzgeber auch keine präziseren Vorgaben machen kann als was etwa kraft Verfassungsrechts ohnehin gilt; die Annahme einer derartigen Funktionslosigkeit setzt aber voraus, daß dem Gesetzgeber keinerlei Entschließungsermessen darüber zukommt, ob er die betreffende Maßnahme überhaupt zulassen will101. Das aber ist vorliegend selbstverständlich nicht der Fall. Infolgedessen wäre das Prostulat einer gesetzlichen Sanktionierung der Rechtschreibreform keine bloße Förmelei, sondern notwendige Bedingung, den Parlamenten die verantwortliche Entscheidung zumindest über das Ob, wenn schon wohl nur schwer über das Wie einer Rechtschreibreform vorzubehalten.
Vgl. hierzu eingehend Roth, Faktische Eingriffe in Freiheit und Eigentum, 1994, S. 481 ff., 512 ff. Die Annahme einer echten Bereichsabgrenzung zwischen Elternrecht und Schule (Lecheler [Fußnote 5], Art. 7 RdNr. 37; ähnlich Gröschner, in: Dreier, GG, 1996, Art. 7 RdNr. 56) überzeugt deswegen nicht.
Zur Unrichtigkeit der Wertung der überkommenen Schreibweisen als überholt vgl. OVG Münster, NJW 1998, 1240/1241.
Weshalb das BVerfG korrekturbedürftige Fehlentwicklungen  etwa im Sinn erschwerter Lehr- und Lernbarkeit  der deutschen Sprache nicht auszuschließen können meint (BVerfG, BayVBl. 1998, 626/627), bleibt sein Geheimnis.
Selbstwidersprüchlich daher auch Schürmann, EWiR 1997, 845/846: Vereinfachung der bisherigen Schreibweise.
Götze, in: Die neue deutsche Rechtschreibung, Bertelsmann Lexikon Verlag, 1996, S. 21 (Hervorhebungen im Original).
Roelleke, NJW 1997, 2500: Die Sprache gehört niemandem.
1 Gesetzentwurf der Volksinitiative Wir gegen die Rechtschreibreform:
In den Schulen wird die allgemein übliche Rechtschreibung unterrichtet. Als allgemein üblich gilt die Rechtschreibung, wie sie in der Bevölkerung seit langem anerkannt ist und in der Mehrzahl der lieferbaren Bücher verwendet wird. Stimmen Sie diesem Gesetzentwurf zu?
In den Schulen wird die allgemein übliche deutsche Rechtschreibung unterrichtet. Als allgemein üblich gilt die Rechtschreibung, wie sie in den übrigen Bundesländern der Bundesrepublik Deutschland für die Schulen verbindlich ist. Stimmen Sie dieser Vorlage zu?
Vgl. Löwer, RdJB 1997,226/227: Wandlungsoffenheit . . . in den Händen der Exekutive.
diesem allgemeinen Gesetzesvorbehalt bezüglich der für alle verbindlichen Gebote vgl. Meder (Fußnote 4), Artikel 70 RdNr. 1.

References: Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 7
 Art. 30
 Art. 116
 § 8
 § 184
 § 23
 Art. 7
 Art. 7