Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/ii-sab-sz-143-14-wyrok-wojewodzkiego-sadu-521907884
Timestamp: 2020-08-10 05:03:59+00:00

Document:
II SAB/Sz 143/14 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
II SAB/Sz 143/14 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu...
Opublikowano: LEX nr 1814188
II SAB/Sz 143/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji
zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia wniosku Stowarzyszenia A. z dnia (...) r., w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi wyroku wraz z aktami postępowania,
zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia A. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Wójt Gminy M. umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie wszczęte wnioskiem Spółki A z (...) r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej w miejscowości Ł., na działce nr (...), z tego względu, że planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie będzie też zlokalizowane w obszarze Natura 2000, dlatego uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia nie było wymagane.
Wnioskiem z dnia (...) r. Stowarzyszenie A zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie z urzędu nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 dalej - "k.p.a."), wskazując, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej.
Pismem z dnia (...) r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. poinformowało wnioskodawcę, że sprawa objęta wnioskiem była już badana przez Kolegium w kontekście wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., na wniosek dwojga mieszkańców Ł. i postępowanie to zakończyło się decyzją z dnia (...) r. nr (...) odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. W decyzji tej Kolegium odniosło się także do ewentualnego wszczęcia takiego postępowania z urzędu, stwierdzając, że po dokonaniu oceny zgromadzonych materiałów nie znalazło do tego podstaw.
Wezwaniem z dnia (...) r. Stowarzyszenie A wezwało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. do usunięcia naruszenia prawa i rozpatrzenie wniosku organizacji społecznej zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., albowiem odpowiedź pismem na ww. wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania narusza art. 6 k.p.a. w zw. art. 7 Konstytucji RP, ponieważ art. 31 § 2 k.p.a. stanowi, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, organizacji społecznej przysługuje zażalenie.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pismem z dnia (...) r. ponownie poinformowało Stowarzyszenie A, że rozpoznając wniosek mieszkańców Ł., badało już przedmiotową sprawę przez pryzmat przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdziło, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu.
Wobec powyższego Stowarzyszenie A (dalej także: "Stowarzyszenie") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. żądając zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu. W ocenie strony skarżącej merytorycznych ustaleń w sprawie nie można dokonywać poza postępowaniem administracyjnym, tymczasem organ wyjaśnił, że odmawiając wszczęcia postępowania na wniosek innych osób, oceniał także przesłanki wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 91/13 oddalił powyższą skargę.
Od powyższego wyroku Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów prawa procesowego tj.:
- art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) poprzez dokonanie kontroli sądowej stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. bez przywołania podstawy prawnej. Ponadto pominięcie zarzutów skargi, pomimo że sprawa dotyczy interpretacji tylko jednego przepisu prawa w niej podniesionego. Ponadto wskazanie w wyroku, iż organ zbadał przesłanki podniesione we wniosku organizacji w sytuacji, w której nie prowadził on postępowania merytorycznego w sprawie z uwagi, iż odmawiał on przymiotu strony dwóm osobom wnioskującym o stwierdzenie nieważności decyzji objętej wnioskiem;
- art. 2 oraz 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez wskazania podstawy prawnej, z której wynika, iż wniosek organizacji społecznej można rozpatrzyć pismem bez możliwości jego zaskarżenia oraz merytorycznego rozstrzygnięcia;
- art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 2, 7, 178 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione pominięcie przepisu prawa, który wskazuje jak należy rozpoznać wniosek organizacji społecznej bez potrzeby dokonywania jakiejkolwiek wykładni gramatycznej art. 31 § 2 k.p.a.;
- art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w związku z art. 174 p.p.s.a. poprzez pozbawienie organizacji możliwości złożenia skutecznego środka odwoławczego z uwagi na rozpoznanie wniosku pismem.
Po rozpatrzeniu powyższej skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II OSK 580/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż za zasadny uznaje zarzut skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 2, 7, 178 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 p.p.s.a. poprzez pominięcie przepisu prawa, który wskazuje jak należy rozpoznać wniosek organizacji społecznej.
NSA wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu dotyczącym innej osoby. Organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby zarówno wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, jak i wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte na żądanie jednej ze stron. Zgodnie z przepisem art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Wobec powyższego stosownie do przepisu art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany orzec o zasadności wniosku organizacji społecznej w formie postanowienia. Z powyższej regulacji wynika, iż mogą zapaść zasadniczo cztery rodzaje postanowień - dwa pozytywne: o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do toczącego się postępowania oraz dwa negatywne: o odmowie wszczęcia postępowania lub o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do toczącego się postępowania.
Wykładnia przepisów prawa zaprezentowana przez Sąd I instancji, że organ nie miał obowiązku wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest nieprawidłowa. Odwoływanie się przez Sąd pierwszej instancji wyłącznie do regulacji art. 61a § 1 k.p.a., z całkowitym pominięciem art. 31 § 2 k.p.a. było niedopuszczalne. W sytuacji gdy organizacja społeczna składa w trybie art. 31 k.p.a. wniosek o wszczęcie postępowania, to przepisy art. 61 i 61a k.p.a. nie znajdują zastosowania.
Jeżeli organ uzna żądanie organizacji społecznej za bezzasadne winien, zgodnie z brzmieniem art. 31 § 2 k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W niniejszej sprawie wniosek dotyczył wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, a uruchamia etap wstępny, w ramach którego organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wniosku. Na tym etapie bada się jedynie kwestie formalne: wniesienie wniosku przez legitymowany podmiot i wskazanie podstawy prawnej z art. 156 § 1 k.p.a. Skoro więc decyzją z dnia (...) r. Wójt Gminy M. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) r. z uwagi na to, że wszczęcia postępowania domagały się osoby nie będące stroną postępowania, to organ nie mógł w tym postępowaniu przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.
NSA wskazał także, iż w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powołał się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji.
Nie zawsze kwestia prowadzenia wcześniej innego postępowania nieważnościowego będzie mogła stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia kolejnego postępowania. Dopiero po ustaleniu czy organ w toczącym się wcześniej postępowaniu w sprawie faktycznie badał przesłanki nieważnościowe pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania.
W związku z powyższym NSA wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji będąc związany wykładnią przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu tego wyroku zobligowany będzie do dokonania oceny czy w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia z bezczynnością organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., rozpatrując sprawę ponownie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez Stowarzyszenie A (dalej "Stowarzyszenie") jest - jak wynika z jej treści - bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. polegająca na nie wydaniu postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia (...) r. o umorzeniu wszczętego na wniosek Spółki A wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Złożony przez Stowarzyszenie wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. załatwiło pismem z dnia (...) r. informującym Stowarzyszenie, że badało już decyzję, której wniosek dotyczy, w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym na wniosek mieszkańców miejscowości Ł., także w kontekście wad nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie znalazło podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyroku z dnia 23 października 2013 r. oddalając skargę Stowarzyszenia na bezczynność SKO w rozpatrzeniu jego wniosku, odwołując się do treści art. 61a § 1 k.p.a. stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z dwóch wykazanych w tym przepisie przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, zatem organ nie miał podstaw do zastosowania tego przepisu i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku jednoznacznie zakwestionował wyrażone w ww. wyroku WSA w Szczecinie (sygn. II SAB/Sz 91/13), stanowisko, iż postanowienie wydane na podstawie art. 61a k.p.a., w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wydane tylko wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, a podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego mogą być przyczyny podmiotowe, gdy podanie wniosła osoba nie będąca stroną w sprawie.
Kierując się wyżej przytoczonymi wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, iż organ, do którego wpłynął wniosek Stowarzyszenia, zobowiązany był do załatwienia sprawy zgodnie z wymogami procesowymi określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W ich świetle wniosek skarżącego Stowarzyszenia, którego status w sprawie określa art. 31 k.p.a. powinien być załatwiony albo przez zgodne z tym wnioskiem zbadanie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. wobec wskazanej we wniosku Stowarzyszenia decyzji albo przez wydanie opartego na art. 31 § 2 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W skardze na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do jednoznacznego wskazania sposobu załatwienia sprawy lecz związany jest dyspozycją art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie Sąd stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w zakreślonym prawem terminie, w tym wypadku określonym w przepisie art. 35 k.p.a. lub określonym w trybie art. 36 k.p.a. organ nie załatwił sprawy w przewidzianym prawem trybie.
W związku z tym uznać należało, iż organ nie podejmując, ani nie wydając postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wskazanego we wniosku Stowarzyszenia z dnia (...) r., pozostaje w bezczynności, wobec czego Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Rozpatrując zatem ponownie wniosek Stowarzyszenia z dnia (...) r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uwzględnić przedstawioną w wyroku NSA z dnia 17 września 2014 r. i przytoczoną wyżej wykładnię art. 61 i 61a k.p.a. w związku z art. 31 § 2 k.p.a.
Jednocześnie, mając na względzie okoliczność, iż organ działał bez zwłoki, a niewydanie stosownego aktu wynikało z przyjętej przez organ i podzielonej w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 października 2013 r. sygn. II SAB/Sz 91/13 wykładni art. 156 i nast. oraz art. 61a k.p.a., w związku z art. 31 § 2 k.p.a., wobec czego nie miało charakteru zawinionego, Sąd uznał, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

References: art. 156
 art. 156
 art. 31
 art. 6
 art. 7
 art. 31
 art. 156
 art. 141
 art. 2
 art. 6
 art. 174
 art. 31
 art. 2
 art. 174
 art. 31
 art. 13
 art. 174
 art. 141
 art. 31
 art. 2
 art. 174
 art. 31
 art. 31
 art. 31
 art. 61
 art. 31
 art. 31
 art. 61
 art. 31
 art. 157
 art. 156
 art. 158
 art. 156
 art. 158
 art. 156
 art. 190
 art. 156
 art. 61
 art. 61
 art. 31
 art. 156
 art. 31
 art. 149
 art. 35
 art. 36
 art. 149
 art. 61
 art. 31
 art. 156
 art. 61
 art. 31