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Timestamp: 2019-12-12 04:54:27+00:00

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VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.10.1993 - 3 S 335/92 - openJur
Urteil vom 15.10.1993 - 3 S 335/92
VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.10.1993 - 3 S 335/92
openJur 2013, 8845
1. Gegenüber einem Bebauungsplan, der ein Kerngebiet mit dem Ziel festsetzt, dort einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb ohne Sortimentsbegrenzung anzusiedeln, ist eine Nachbargemeinde unter Berufung auf das interkommunale Abstimmungsgebot (§ 2 Abs 2 BauGB) antragsbefugt, wenn sie einen der Abstimmung bedürftigen Sachverhalt (hier: Störung der Versorgungsfunktion für Güter des kurzfristigen Bedarfs) geltend machen kann.
2. Der Ausschluß von "Verkaufsfläche für den Einzelhandel" in Teilen bestimmter Geschosse eines Kerngebiets in der Absicht, auf den Restflächen einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb mit insgesamt maximal 4.000 qm Verkaufsfläche zuzulassen, ist nicht durch § 1 Abs 7 bis Abs 9 BauNVO gedeckt.
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan Str./ straße" der Antragsgegnerin vom 30.4.1991. Sie ist selbständige Gemeinde im Landkreis und Mitglied in der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft, zu deren Erfüllungsaufgaben die vorbereitende Bauleitplanung gehört. Der Ortskern von liegt vom Plangebiet etwa 3,4 km entfernt.
Der Bebauungsplan umfaßt einen südlich des Ortszentrums jenseits der Bundesbahn-Rheintalstrecke gelegenen Teil des Stadtgebiets von. Zum östlichen Plangebiet gehören die bebauten Grundstücke beiderseits der Straße sowie eine Grundstückszeile mit überwiegend gewerblich genutzten Gebäuden. Der südwestliche Teil des Plangebiets, bestehend aus dem Grundstück Flst.-Nr., war bisher als Gewerbegebiet ausgewiesen. Auf diesem Grundstück befanden sich bis vor kurzem die Betriebsanlagen einer großen, seit etwa 40 Jahren dort ansässigen Spedition.
Der Bebauungsplan setzt für die Grundstücke an der Straße ein Kerngebiet nach § 7 BauNVO und eine westlich anschließende Grundstückszeile als eingeschränktes Gewerbegebiet (GEg) fest (MK 2). Das Flst.-Nr. wird ebenfalls als Kerngebiet mit einem großen Baufenster ausgewiesen (MK 1). Im nördlichen Teil des Baufensters darf höchstens zweigeschossig, im südlichen Teil maximal dreigeschossig gebaut werden. Verkaufsflächen für den Einzelhandel sind, gestützt auf § 1 Abs. 7 Nr. 2 BauNVO, auf den Geschoßflächen im 2. OG ganz und auf den Geschoßflächen im EG und im 1. OG teilweise ausgeschlossen. Diese Teilflächen im EG und OG liegen jeweils auf der Westseite der Geschosse. Sie sind schraffiert auf einem Schemaschnitt eingetragen und mit dem Einschrieb versehen: "Anliefer-, Lager-, Verkehrsflächen u. sonstige Nutzung (keine Verkaufsfläche für den Einzelhandel)".
Bezüglich der östlichen Teilflächen des EG und des 1. OG enthält der Schemaschnitt jeweils den Einschrieb "Verkaufsfläche für den Einzelhandel 2.000 qm". Ferner enthält der Schemaschnitt den Hinweis: "Aus dieser Festsetzung der Nutzungen innerhalb der Geschosse bzw. Teilen baulicher Anlagen ergibt sich eine max. realisierbare Netto-Verkaufsfläche für den Einzelhandel von 4.000 qm". In den textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans wird schließlich bestimmt, daß gemäß § 31 Abs. 1 BauGB als Ausnahme die in den Schemadarstellungen schraffiert dargestellten Flächen flächengleich gegen die nicht schraffierten Flächen ausgetauscht werden können.
Nach der Begründung ist es u.a. Ziel des Bebauungsplans, den seit 1830 gewachsenen Bereich entlang der Straße wieder an die Kernstadt anzubinden. Das MK 1 und der Festplatz sollen den südlichen Pol eines erweiterten innerstädtischen Straßenzugs mit einem attraktiven Einzelhandelsbetrieb bilden. Die geschoßweise Gliederung zielt auf eine "Beschränkung der Geschoßfläche für den Einzelhandel innerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche" ab. Die Beschränkung auf 4.000 qm soll dazu dienen, raumordnerische Bedenken, d.h. überregionale Auswirkungen einer Einzelhandelsnutzung auszuräumen. Damit soll den Vorgaben des Regierungspräsidiums entsprochen werden. Dem Gemeinderat lag eine Markt- und Standortuntersuchung der GMA (Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung, Ludwigsburg) von 1987 vor.
Der geltende Flächennutzungsplan der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft (wirksam seit 19.6.1985) stellt den Bereich des MK 1 als gewerbliche Baufläche dar. Die Verwaltungsgemeinschaft beschloß am 18.7.1990, die gewerbliche Baufläche in eine gemischte Baufläche zu ändern (Aufstellungsbeschluß). Die Änderung ist noch nicht in Kraft getreten.
Am 13.6.1989 faßte der Gemeinderat der Antragsgegnerin den Beschluß zur Aufstellung des Bebauungsplans. Die vorgezogene Bürgerbeteiligung fand am 18.9.1989 statt. Geplant war zunächst, das heutige MK 1 als "besonderes Sondergebiet" nach § 11 BauNVO für großflächige Einzelhandelsbetriebe und für Gewerbebetriebe nach § 8 Abs. 1 und 2 BauNVO zu überplanen. Im Rahmen der ersten Auslegung vom 6.3. bis 11.4.1990 gingen zahlreiche Bedenken und Anregungen örtlicher Gewerbetreibender und deren Organisationen ein. Auch einzelne Träger öffentlicher Belange erhoben Einwände. Nach Prüfung der Einwendungen wurde der Planentwurf durch Beschluß des Gemeinderats vom 6.11.1990 teilweise geändert. Das Grundstück Flst.-Nr. wurde nunmehr als Kerngebiet nach § 7 BauNVO überplant (MK 1). Ferner wurde eine Begrenzung der Verkaufsfläche auf 4.000 qm festgesetzt.
Der neue Entwurf lag vom 17.12.1990 bis 21.1.1991 öffentlich aus. Die Träger öffentlicher Belange wurden erneut angehört und es gingen wiederum zahlreiche Bedenken und Anregungen des ortsansässigen Handels und seiner Repräsentanten ein. Auch die Antragstellerin erhob erneut Einwände gegen die Planung. Sie rügte, wie schon bisher, daß die Festsetzungen im MK 1 gegen das Gebot der Abstimmung gemeindlicher Planungen verstießen. Sie hielt die örtliche Versorgung und die Ortskernsanierung in ihrem Ortsgebiet durch Kaufkraftabzug für gefährdet und bat, mit dem Satzungsbeschluß bis zur Vorlage eines Sachverständigengutachtens zur Frage solcher Auswirkungen zu warten. Ferner sei das Entwicklungsgebot (§ 8 Abs. 2 BauGB) verletzt und sei die Verkaufsflächenbegrenzung in einem Kerngebiet nicht statthaft. Da in Wirklichkeit nur ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb gewollt sei, stelle die Ausweisung eines Plangebiets einen "Etikettenschwindel" dar.
Als Ergebnis der Auslegung wurde die festgesetzte Verkaufsflächenbegrenzung im MK 1 aufgegeben, "um etwaige formal-rechtliche Mängel zu vermeiden". Stattdessen schlug die Verwaltung die heutige Regelung (geschoßweise Festsetzungen nach § 1 Abs. 7 BauNVO) vor. Eine nochmalige Offenlegung des Entwurfs wurde nicht für erforderlich gehalten, da "das städtebauliche Ziel unberührt" bleibe. Der Gemeinderat beschloß den so geänderten Bebauungsplan am 30.4.1991 als Satzung. Der Bebauungsplan wurde vom Regierungspräsidium durch Bescheid vom 8.8.1991 unter redaktionellen Auflagen genehmigt, denen entsprochen wurde. Der Vorgang wurde am 29.8.1991 in der " Zeitung" bekanntgemacht. Auf die Möglichkeit der Einsichtnahme in den Bebauungsplan wurde hingewiesen. In der Bekanntmachung heißt es, das Regierungspräsidium habe auf Anzeige des Bebauungsplans eine Verletzung von Rechtsvorschriften nicht geltend gemacht.
Am 6.2.1992 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gegen die Festsetzungen des Bebauungsplans im MK 1 gestellt. Sie hält den Antrag für zulässig und begründet, da der Bebauungsplan gegen die in § 2 Abs. 2 BauGB verankerte Pflicht zur zwischengemeindlichen Rücksichtnahme verstoße. Die Antragsgegnerin dürfe ungeachtet ihrer zentralörtlichen Funktion keine Einzelhandelsprojekte planen, die die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung in deren Einzugsbereich gefährde. Dies sei hier jedoch der Fall. Der im MK 1 zulässige Einzelhandelsgroßbetrieb mit unspezifiziertem Warenangebot werde die Versorgungsfunktion in mit Gütern des kurzfristigen Bedarfs und als Folge davon auch die Ortskernsanierung in nachteilig beeinflussen. Auf diese Auswirkungen hätten auch andere Stellen (Industrie- und Handelskammer, RP, Einzelhandelsverband hingewiesen. Sie ergäben sich vor allem auch aus einem in ihrem Auftrag erstellten Gutachten der GfK (Kommunale Entwicklungsplanung, Nürnberg) vom Mai 1991. Dieses Gutachten habe die Antragsgegnerin zu Unrecht nicht abgewartet. Die nachteiligen Auswirkungen des Bebauungsplans hätten durch eine Sortimentsspezifizierung und -beschränkung abgewendet werden können. Hierfür hätte es der Festsetzung eines Sondergebiets nach § 11 Abs. 3 BauNVO bedurft. Der Gemeinderat habe zu Unrecht Sortimentsbeschränkungen für rechtlich nicht möglich gehalten. Schließlich sei die Regelung über die Gliederung der Geschoßflächen nicht durch § 1 Abs. 7 Nr. 2 BauNVO gedeckt. Damit werde das Verbot des § 1 Abs. 8 BauNVO umgangen, im Kerngebiet beliebig Verkaufsflächen für den Einzelhandel festzusetzen.
den Bebauungsplan "-Str./straße" derAntragsgegnerin vom 30.4.1991 bezüglich der Festsetzungenfür das Grundstück Flst.-Nr. (MK 1) für nichtig zuerklären.Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzuweisen.Sie hält den Antrag schon für unzulässig, da die Antragstellerin nicht antragsbefugt sei. Diese habe in der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft Einwendungen gegen eine Änderung des Flächennutzungsplans zurückgenommen, durch die anstelle einer gewerblichen eine gemischte Baufläche festgelegt worden sei. Unmittelbare nachteilige städtebauliche Auswirkungen für die Antragstellerin durch den Bebauungsplan seien nicht substantiiert geltend gemacht und auch nicht zu befürchten. Der Antrag sei jedenfalls unbegründet. Der Bebauungsplan habe nach § 8 Abs. 3 BauGB im sog. Parallelverfahren ergehen dürfen. Ein Verstoß gegen das interkommunale Rücksichtnahmegebot liege nicht vor. Die Antragstellerin lege nicht dar, welche konkreten städtebaulichen Maßnahmen durch den Bebauungsplan beeinträchtigt würden. Es gehe ihr lediglich um die Erhaltung von Entwicklungschancen und Marktanteilen für den ortsansässigen Einzelhandel. Die behaupteten nachteiligen Folgewirkungen ließen sich dem GfK-Gutachten nicht entnehmen. Der Vorwurf des "Etikettenschwindels" sei unbegründet. Die Schaffung eines attraktiven Einzelhandelsbetriebs sei zwar ein wichtiges, aber nicht das ausschließliche Planziel gewesen. Man habe auf dem Flst.-Nr. von Anfang an mehrere Nutzungsmöglichkeiten vorsehen wollen. Mit der Gliederung der Geschoßfläche habe man auch erreichen wollen, daß der Einzelhandelsbetrieb im MK 1 zur Innenstadt hin ausgerichtet sei.
Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze verwiesen.
Am 9.6.1993 hat der Berichterstatter als beauftragter Richter das Plangebiet in Augenschein genommen und die Sach- und Rechtslage mit den Beteiligten erörtert. Wegen der Ergebnisse und wegen des Inhalts der mündlichen Verhandlung vom 13.10.1993 wird auf die jeweiligen Sitzungsniederschriften Bezug genommen.
Dem Senat liegen die einschlägigen Bebauungsplanakten der Antragsgegnerin, die Gerichtsakten im Normenkontrollverfahren 3 S 666/92 sowie die im Augenscheinstermin und in der mündlichen Verhandlung übergebenen Unterlagen (u.a. 3 Bebauungspläne der Antragstellerin) vor.
Der Antrag ist z u l ä s s i g . Die Antragstellerin ist nach § 47 Abs. 2 VwGO antragsberechtigt. Sie kann sich dabei freilich nicht schon auf § 47 Abs. 2 Satz 1, 2. Alt. VwGO berufen. Denn sie ist nicht "Behörde" im Sinne dieser Vorschrift. Erfaßt werden nur solche Träger öffentlicher Verwaltung, die mit der Ausführung der angegriffenen Norm befaßt sind, die den streitigen Bebauungsplan mithin in irgendeiner Form zu vollziehen (anzuwenden) haben (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.2.1987 - 5 S 2472/86 -, NVwZ 1987, 1088 m.w.N.; Beschluß vom 25.8.1977, BRS 32 Nr. 22). Dies ist bei der Antragstellerin ersichtlich nicht der Fall.
Die Antragsbefugnis der Antragstellerin ergibt sich jedoch aus § 47 Abs. 2 Satz 1, 1. Alt. VwGO, da sie durch den Bebauungsplan und dessen Anwendung in einem abwägungserheblichen schutzwürdigen Interesse nachteilig betroffen wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 9.11.1979, NJW 1980, 1061).
Die Grundsätze zum Nachteilsbegriff sind nicht nur für die Beachtlichkeit privater Interessen, sondern auch für die Beachtlichkeit öffentlicher Interessen einer Nachbargemeinde maßgeblich (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.2.1987, a.a.O.). Berechtigte und geschützte Belange der Nachbargemeinde sind von der planenden Gemeinde im Rahmen des Abwägungsgebots zu beachten und etwaige Konfliktsituationen sind zu bewältigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 8.9.1972, BVerwGE 40, 323, 331 = BRS 25 Nr. 14). Zu diesen Belangen gehört insbesondere das in der gemeindlichen Planungshoheit und Selbstverwaltung (§ 2 Abs. 1 BauGB, Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) wurzelnde und in § 2 Abs. 2 BauGB verankerte Gebot der gegenseitigen Abstimmung von Bauleitplänen (interkommunales Abstimmungsgebot). Es ist auf Rücksichtnahme und Vermeidung unzumutbarer Auswirkungen auf die Nachbargemeinde gerichtet und greift immer dann ein, wenn als Folge eines Bauleitplans "unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art" für die Nachbargemeinde zumindest in Betracht kommen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.1989, NVwZ 1990, 464 f. und vom 8.9.1972, a.a.O.). Gehalt und Zielrichtung dieser Auswirkungen sind dem Katalog der städtebaulichen Leitzielbestimmungen in § 1 Abs. 5 BauGB (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.1989, a.a.O.) oder anderen die dortigen Belange konkretisierenden Vorschriften zu entnehmen. Nicht erforderlich ist, daß sich die potentiell betroffenen Belange bereits in verbindlichen Bauleitplänen oder in bestimmten planerischen Vorstellungen der Nachbargemeinde niedergeschlagen haben. Die Schutzwürdigkeit der gemeindlichen Planungshoheit erhöht sich dann zwar, hängt davon jedoch nicht ab (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.12.1989 und vom 8.9.1972, a.a.O.; a.A. teilweise noch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.2.1987, a.a.O.).
Gemessen daran macht die Antragstellerin einen der gemeindlichen Abstimmung bedürftigen abwägungserheblichen Sachverhalt geltend. In der Stellungnahme des Marktforschungsgutachtens der GfK vom Mai 1991 zum streitigen Bebauungsplan wird die Auffassung vertreten, daß bei der Ansiedlung eines - möglichen - SB-Warenhauses auf 4.000 qm Verkaufsfläche mit überwiegendem Nahrungs- und Genußmittelsortiment die Versorgungsfunktion der Gemeinde für Güter des kurzfristigen Bedarfs erheblich gestört würde. Diese Einschätzung erscheint plausibel. Sie ist rechtlich und tatsächlich nachvollziehbar. Damit ist glaubhaft gemacht, daß sich der Bebauungsplan unmittelbar auf gewichtige planungsrelevante städtebauliche Belange der Antragstellerin auswirken kann. In Betracht kommen Auswirkungen auf die verbrauchernahe (Grund) versorgung der Bevölkerung von durch einen in deren Einzugsbereich angesiedelten großen Lebensmittelmarkt (vgl. § 1 Abs. 5 Nr. 8 BauGB). Wie sich aus § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO ergibt, ist von solchen nachteiligen Auswirkungen bereits bei großflächigen Einzelhandelsbetrieben ab 1.200 qm Geschoßfläche (dies entspricht einer Verkaufsfläche von deutlich unter 1.000 qm) im Regelfall auszugehen. Vorliegend ist jedoch ein um ein mehrfaches größerer Einzelhandelsbetrieb der Nahrungs- und der Genußmittelbranche zulässig und tatsächlich auch geplant. Ein solcher Betrieb erscheint für motorisierte Kunden aus wegen seiner Entfernung (nur ca. 3,4 km vom Ortszentrum) und guten Erschließung (über die und straße) auch attraktiv. Daher sind Anhaltspunkte für einen die Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO widerlegenden atypischen Sachverhalt i.S.d. § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO derzeit nicht ersichtlich. Der Senat hält es zudem nicht für ausgeschlossen, daß sich Kaufkraftabflüsse im Nahrungs- und Genußmittelsektor (Food-Bereich) nachteilig auf die Bemühungen der Antragstellerin um die Entwicklung und Stärkung ihres Ortszentrums als zentraler Versorgungsbereich auswirken können (vgl. dazu Fickert/Fieseler, a.a.O., RdNr. 25.5 zu § 11 BauNVO). Diese Sanierungsbemühungen haben sich in drei Teilbebauungsplänen niedergeschlagen, von denen zwei (Bebauungspläne "straße" und) beim Satzungsbeschluß rechtskräftig waren.
Diese Gesichtspunkte reichen aus, um die Antragsbefugnis der Antragstellerin zu bejahen. Daran ändert auch der Umstand nichts, daß der Bebauungsplan durch seine Festsetzungen lediglich die Möglichkeit zur Einrichtung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs gibt, einen solchen aber nicht zwingend vorschreibt (vgl. dazu die Ausführungen unten) und daß auch die sonstigen im Kerngebiet zulässigen Nutzungen verwirklicht werden können. Denn es war von Anfang an zentrales Ziel der Antragsgegnerin, einen solchen Betrieb auf dem Grundstück Flst.Nr. zuzulassen und dieses Ziel war auch Gegenstand der Abtragung im Planaufstellungsverfahren. Auf die Gewißheit, ob die dargelegten Auswirkungen für die Antragstellerin auch tatsächlich eintreten und ob sie letztlich die Schwelle des für die Antragstellerin Zumutbaren überschreiten, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an.
Die Antragstellerin hat auch ein rechtlich schützenswertes Interesse an der Durchführung des Normenkontrollverfahrens. Sie hat ihr Antragsrecht nicht etwa verwirkt oder darauf verzichtet. Ein Verzicht oder eine Verwirkung liegt nicht darin, daß sie im gemeinsamen Ausschuß der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft ihren Einspruch gegen die Änderung des Flächennutzungsplans für das Grundstück Flst.-Nr. von einer gewerblichen Fläche in eine gemischte Baufläche zurückgenommen hat. Denn ihre Zustimmung zu der "gemischten Baufläche" i.S.d. § 1 Abs. 1 Nr. 2 BauNVO schloß das Einverständnis zu der hier streitigen konkreten Planung eines Kerngebiets mit großflächigem Einzelhandel jeder Art nicht ohne weiteres ein. Der Typus der "gemischten Baufläche" legt nämlich die Nutzung des Gebiets nur sehr grob fest. Seine Bandbreite umfaßt Misch-, Dorf- und Kerngebiete der unterschiedlichsten Art und Ausdifferenzierung. Abgesehen davon nimmt die vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft auch nur die vorbereitende Bauleitplanung als Erfüllungsaufgabe ihrer Mitglieder wahr. Für die verbindliche Bauleitplanung (Aufstellen von Bebauungsplänen, vgl. § 8 Abs. 1 BauGB) ist sie, abgesehen von technischen Angelegenheiten, hingegen nicht zuständig (vgl. § 61 Abs. 4 Nr. 1 GO sowie § 1 Abs. 3 Nr. 1 und Abs. 4 a des Vertrages über die vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft i.d.F. vom 20.12.1982).
Der Antrag ist auch b e g r ü n d e t . Denn der Bebauungsplan -Str./straße" ist hinsichtlich der Festsetzungen im MK 1 mit höherrangigem Recht nicht vereinbar und daher nichtig.
1. Der Bebauungsplan leidet freilich nicht an nichtigkeitsbegründenden formellen Mängeln. Auf die Frage möglicher rügebedürftiger bundes- oder landesrechtlicher Verfahrensfehler (unterlassene nochmalige Auslegung nach §§ 3 Abs. 2, 13 Abs. 1 BauGB, Mitwirkung des möglicherweise befangenen Stadtrats beim Satzungsbeschluß) kommt es nicht an. Diese Fehler wären geheilt, da die Antragstellerin entsprechende Rügen nicht erhoben hat (vgl. § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, sowie § 4 Abs. 4 GO). Auch ein nichtigkeitsbegründender "absoluter" Fehler bei der Bekanntmachung des Bebauungsplans (vgl. §§ 12, 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BauGB) liegt nicht vor. Zwar stimmen die Bekanntmachung und der bekanntgemachte Sachverhalt nicht voll überein. Denn bekanntgemacht wurde die Durchführung des Anzeigeverfahrens nach § 11 Abs. 3 BauNVO, während das Regierungspräsidium den Bebauungsplan durch Bescheid vom 8.8.1991 nach § 11 Abs. 2 BauGB genehmigt hat. Diese Divergenz ist jedoch nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB unbeachtlich. Denn der mit der Bekanntmachung des Bebauungsplans verfolgte Hinweiszweck wurde gleichwohl erreicht. Das Ziel, dem betroffenen Bürger deutlich zu machen, daß für sein Grundstück eine neue bodenrechtliche Regelung in Kraft getreten ist und er sich über deren Inhalt informieren kann, wurde durch den Bekanntmachungsfehler nicht in Frage gestellt (zum Hinweiszweck vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 2. Aufl., § 12 RdNr. 5 m.w.N., Brügelmann/Gierke, BauGB § 12 RdNr. 33 m.w.N.).
2. Der Bebauungsplan ist bezüglich der Festsetzungen im MK 1 jedoch mit materiell-rechtlichen Fehlern behaftet, die zu seiner Nichtigkeit führen.
2.1 Entgegen der Auffassung der Antragstellerin verstößt der Bebauungsplan allerdings nicht gegen das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 BauGB. Zwar wurde mit der Planung eines Kerngebiets die Bandbreite des noch geltenden Flächennutzungsplans von 1985 überschritten, der das Flst.-Nr. als gewerbliche Baufläche nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 BauNVO 1977 darstellt. Dies ist jedoch unschädlich, da die Voraussetzungen eines Parallelverfahrens nach § 8 Abs. 3 BauGB vorlagen. Der Beschluß zur Änderung des Flächennutzungsplans (vgl. § 2 Abs. 1 und Abs. 4 BauGB) wurde von der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft am 18.7.1990, also deutlich vor dem Satzungsbeschluß über den Bebauungsplan gefaßt (zu diesem Erfordernis vgl. VGH Bad. -Württ., Beschluß vom 24.10.1991 - 5 S 2394/90 -, BRS 52, Nr. 29). Der Beschluß vom 18.7.1990 ging zeitlich auch dem zweiten Offenlegungsbeschluß vom 6.11.1990 voraus, durch den das bisherige Plankonzept eines Sondergebiets für großflächigen Einzelhandel und Gewerbebetriebe in das eines Kerngebiets geändert wurde. Dies zeigt, daß im Fortgang der beiden Verfahren eine inhaltliche Abstimmung zwischen den beiden Planentwürfen möglich und gewollt war (vgl. BVerwG, Beschluß vom 3.10.1984, BVerwGE 70, 171, 177 = BRS 42, Nr. 22). Dieser Abstimmungs- und Anpassungsprozeß wurde im späteren Flächennutzungsplanverfahren fortgesetzt. Am 20.10.1992 stimmte der Gemeinderat der Antragsgegnerin den für das Plangebiet "Str./straße" vorgesehenen Festlegungen zu und beauftragte die Verwaltung, in der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft die Offenlegung der Änderung des Flächennutzungsplans zu beschließen. Diese Offenlegung hat zwar bislang noch nicht stattgefunden. Durchgreifende Bedenken gegen die Änderung des Flächennutzungsplans wurden aber (außer durch den Einzelhandelsverband) nicht erhoben (vgl. Bl. 109-143 d.A.). Ferner waren und sind sich die Mitglieder der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft über die Änderung des Flächennutzungsplans in diesem Punkt einig. Die Antragstellerin hat ihren unter dem 23.11.1992 eingelegten Widerspruch bereits mit Schreiben vom 30.11.1992 wieder zurückgenommen (vgl. Bl. 227). Nach alldem ist davon auszugehen, daß der Änderung des Flächennutzungsplans keine wesentlichen Hindernisse entgegenstehen und daß die Änderung innerhalb eines Zeitraums in Kraft treten kann, der mit dem Bebauungsplan noch in angemessenem Zusammenhang steht (vgl. dazu BVerwG, a.a.O.). Der zeitliche Rückstand des Flächennutzungsplanverfahrens gegenüber dem Bebauungsplanverfahren ist unter diesen Umständen unschädlich (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluß vom 24.10.1991, a.a.O.).
2.2 Der Bebauungsplan für das MK 1 ist jedoch deswegen nichtig, weil die Regelung über den sich auf einen Teil der Geschosse beschränkenden Ausschluß von Verkaufsflächen für den Einzelhandel nicht durch § 1 Abs. 7 bis 9 BauNVO gedeckt ist. Diese Ausschlußregelung ist zentrales Glied im Gesamtkonzept der Antragsgegnerin über die Art der baulichen Nutzung im MK 1. Sie steht nach dem Willen des Plangebers mit den übrigen Festsetzungen im MK 1 ersichtlich in einem untrennbaren Regelungszusammenhang und bewirkt daher auch deren Nichtigkeit (vgl. dazu BVerwG, Beschluß vom 8.8.1989, DVBl. 1989, 1103 f.; Bay.VGH, Beschluß vom 19.1.1990, BayVBl. 1990, 530, 533; OVG Berlin, Urteil vom 19.12.1989, UPr. 1990, 347):
Zentrales Anliegen des Gemeinderats bei Überplanung des Grundstücks Flst.-Nr. war es einerseits, dort einen attraktiven großflächigen Einzelhandelsbetrieb mit "Magnetwirkung" unterzubringen, um einen markanten Abschluß der innerstädtischen "Nord- Süd-Achse" zu schaffen und die Entwicklung als Mittelzentrum zu fördern (vgl. Begr. S. 2). Andererseits sollte ein solcher Betrieb aus raumordnerischen und städtebaulichen Gründen aber auch im Umfang beschränkt werden. Zunächst war ein Sondergebiet für (u.a.) großflächigen Einzelhandel mit Verkaufsflächengrenzen von 5.000 bzw. 4.500 qm vorgesehen. Nach der ersten Offenlage wurde zur Ausweisung eines Kerngebiets übergegangen und eine Verkaufsflächenobergrenze von 4.000 qm festgesetzt. Nach der zweiten Offenlage rückte der Gemeinderat auf Vorschlag der Verwaltung von dieser (ersichtlich auf § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO gestützten) "direkten" Verkaufsflächenbegrenzung wieder ab. Statt dessen ging er auf die jetzige auf § 1 Abs. 7 Nr. 2 BauNVO gestützte (teil) geschoßweise Nutzungsregelung über. Nunmehr sind im gesamten 2. OG und auf den (westlichen) Teilflächen im EG und im 1. OG Verkaufsflächen für den Einzelhandel unzulässig. Auf den übrigen (östlichen) Teilflächen des EG und 1. OG bleiben Verkaufsflächen für den Einzelhandel möglich. Diese Teilflächen sind so bemessen, daß auf ihnen bei voller Ausnutzung jeweils 2.000 qm Einzelhandelsverkaufsfläche untergebracht werden können, woraus sich "indirekt" eine Gesamtverkaufsfläche für den Einzelhandel von höchstens 4.000 qm ergeben soll. Der Einschrieb "Verkaufsfläche für den Einzelhandel 2000 qm" in den Schemaschnitten für die östliche Teilfläche des EG und 1. OG im MK 1, die Teil der zeichnerisch und textlichen Festsetzungen sind, besagt nicht etwa, daß damit auf diesen Flächen die Unterbringung von Einzelhandelsbetrieben nach § 11 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO zwingend vorgeschrieben werden sollte. Dies ergibt sich mit der erforderlichen Klarheit und Sicherheit trotz des Wortlauts dieses Einschriebs, der für eine solche positive Festsetzung sprechen könnte, aus mehreren Umständen. So wird bei den zeichnerischen und textlichen Festsetzungen erwähnt, daß im MK 1 nach der gemäß § 1 Abs. 7 Nr. 2 BauNVO getroffenen Festsetzung Verkaufsflächen für den Einzelhandel im Bereich der im nebenstehenden Schemaschnitt schraffiert dargestellten Teilfläche unzulässig sind. Ebenso heißt es bei der Erläuterung des Schemaschnitts, daß die Geschoßflächen gemäß § 1 Abs. 7 Nr. 2 BauNVO gegliedert seien. Auf den schraffiert dargestellten Teilflächen seien Verkaufsflächen für den Einzelhandel ausgeschlossen. Sowohl der Hinweis auf § 1 Abs. 7 Nr. 2 (und nicht auch auf Nr. 1) BauNVO wie die Erläuterungen selbst und die Bezugnahme lediglich auf die schraffiert dargestellte Teilfläche sprechen eindeutig dafür, daß der Plangeber lediglich auf einer Teilfläche der Geschosse bestimmte Betriebe ausschließen, nicht dagegen eine bestimmte Nutzung vorschreiben wollte. Bestätigt wird dies ferner durch den Hinweis, daß sich auf Grund dieser Festlegung der Nutzungen innerhalb der Geschosse eine "maximal realisierbare" (also mögliche, aber nicht zwingende) Verkaufsfläche für Einzelhandel von 4000 qm ergebe.
Auf das Ziel der Schaffung eines attraktiven großflächigen Einzelhandelsbetrieb mit maximal 4.000 qm Verkaufsfläche kam es der Verwaltung und dem Gemeinderat trotz der Änderungen nach der zweiten Offenlegung unverändert an. Die Konstruktion über § 1 Abs. 7 BauNVO wurde nur deswegen gewählt, um - unter voller Beibehaltung des bisherigen Plankonzepts - "etwaige formal-rechtliche Mängel zu vermeiden" (vgl. Stellungnahme zu Bedenken und Anregungen der Antragstellerin, AS. 10, S. 12). Andere Absichten haben im Bebauungsplanverfahren offensichtlich keine Rolle gespielt. Aus den Planunterlagen ist insbesondere nicht ersichtlich, daß mit der geschoßweisen Regelung auch eine räumliche Zuordnung des Einzelhandelsbetriebs zur Innenstadt hin hätte gesichert werden sollen (so Vortrag des Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung). Gegen eine solche Zielsetzung spricht auch, daß im Bebauungsplan im Wege einer Ausnahme nach § 31 Abs. 1 BauGB die (der Innenstadt zugewandten) Verbotsflächen gegen (von der Innenstadt abgewandte) Teilflächen ausgetauscht werden dürften.
Eine geschoßweise Gliederung dieses Inhalts und dieser Zielrichtung läßt § 1 Abs. 7 BauNVO (auch in Kombination mit §§ 1 Abs. 8 und Abs. 9 BauNVO) indessen nicht zu.
§ 1 Abs. 7 BauNVO gehört zu den "vor die Klammer gezogenen" Gliederungsmöglichkeiten nach § 1 Abs. 4 bsi 9 BauNVO über die Art der baulichen Nutzung. Die Vorschriften ermächtigen den Plangeber, differenzierte, von den Baugebietstypen nach §§ 2 bis 9 BauNVO abweichende Gestaltungsvarianten wählen und dadurch flexibler auf die Verhältnisse vor Ort reagieren zu können. Die Bestimmungen ergänzen sich und sind teilweise untereinander kombinierbar. § 1 Abs. 5 und Abs. 6 BauNVO ermöglichen variable Regelungen bezüglich einzelner in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen Nutzungen. Nach § 1 Abs. 4 BauNVO können Baugebiete räumlich nach bestimmten Nutzungen, Betrieben und Anlagen gegliedert werden. § 1 Abs. 7 BauNVO reichert diese "horizontale" (zweidimensionale) Gliederung um eine "vertikale" (dreidimensionale) Gliederungsvariante an. Die Vorschrift wird durch Spezialregelungen innerhalb der einzelnen Baugebietsbestimmungen ergänzt (vgl. § 4 a Abs. 4 Nr. 2, § 7 Abs. 4 Nr. 2, und § 12 Abs. 5 BauNVO). Sie regelt, unter welchen Voraussetzungen und für welche "Höhenschichten" eines Bauwerks Nutzungen unterschiedlich festgesetzt werden dürfen. Bei Rechtfertigung durch besondere "geschoßspezifische" städtebauliche Gründe (vgl. dazu BVerwG, Beschluß vom 4.6.1991, BRS 52 Nr. 9 = NVwZ 1992, 373) dürfen (u.a.) einzelne allgemein zulässige Nutzungen geschoßweise entweder für zulässig (§ 1 Abs. 7 Nr. 1 BauNVO) oder - wie hier - für unzulässig erklärt werden (§ 1 Abs. 7 Nr. 2 BauNVO). Beide Tatbestände können räumlich (§ 1 Abs. 8 BauNVO: Beschränkung auf Teile des Baugebiets) und inhaltlich (§ 1 Abs. 9 BauNVO: Beschränkung auf bestimmte bauliche oder sonstige Anlagen) weiter ausdifferenziert werden (zu dieser Systematik vgl. auch Fickert/Fieseler, BauNVO, 7. Aufl., § 1 RdNrn. 74 - 77, 111 f.). Diese Regelungsmöglichkeiten zur Art der baulichen Nutzung, wie sie sich aus § 9 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3 BauGB sowie den konkretisierenden Vorschriften der BauNVO ergeben, sind abschließend. Die Gemeinden dürfen die Instrumente der BauNVO nicht erweitern; sie sind dem Typenzwang der Baugebiete unterworfen und dürfen diese Gebiete nur in dem ausdrücklich zugelassenen Umfang abweichend gestalten (vgl. BVerwG, Beschluß vom 12.12.1990, BRS 50, Nr. 16 = NVwZ-RR 1991, 455, 456; Bay.VGH, Beschluß vom 19.1.1990, a.a.O.).
Gemessen daran ist die hier zu beurteilende Ausschlußregelung in mehrfacher Hinsicht nicht von § 1 Abs. 7 BauNVO gedeckt.
2.2.1 Die Verkaufsflächenregelung verstößt zunächst deswegen gegen § 1 Abs. 7 BauNVO, weil sie sich im EG und 1. OG nur auf Teilgeschoßflächen bezieht. Eine solche zusätzliche "horizontale" Stockwerksgliederung läßt § 1 Abs. 7 BauNVO aber nicht zu.
Regelungsobjekte des § 1 Abs. 7 BauNVO (ebenso § 9 Abs. 3 BauGB) können nur Geschosse, Ebenen oder sonstige Teile baulicher Anlagen sein. In allen drei Fällen muß es sich um im wesentlichen niveaugleiche Flächen geschoßähnlichen Charakters handeln, auf denen unterschiedliche Nutzungen i.S.d. § 1 Abs. 7 BauNVO zweckentsprechend untergebracht werden können (vgl. i.e. Fickert/Fieseler a.a.O. § 1 RdNr. 117). Diese Flächen können jeweils nur in ihrer Gesamtheit nach § 1 Abs. 7 BauNVO überplant werden. Regelungen nur für Teile eines Geschosses oder einer Ebene sind nicht möglich. Für diese Einschränkung spricht schon der Wortlaut des § 1 Abs. 7 BauNVO, der sich ausdrücklich nur auf bestimmte Geschosse, Ebenen oder sonstige Anlagenteile bezieht. Gegen eine Regelungsmöglichkeit für Teilgeschosse spricht ferner der Wortlaut und die Stellung des Merkmals "sonstige Teile baulicher Anlagen". Dieses steht hinter den Begriffen "Geschosse" und "Ebenen". Hierdurch und durch das Beiwort "sonstige" Teile ist klargestellt, daß es sich nicht um Teile von Geschossen oder Teile von Ebenen handeln kann, sondern nur um andere geschoßähnliche Teile einer baulichen Anlage, die weder Geschosse noch Ebenen sind (so zu Recht auch Fickert/Fieseler a.a.O., § 1 RdNr. 117; Brügelmann/Ziegler, § 1 RdNr. 378). Gegen die Zulässigkeit von Teilgeschoßregelungen nach § 1 Abs. 7 BauNVO spricht schließlich auch, daß eine solche Untergliederung in den Spezialvorschriften der §§ 4 a Abs. 4 Nr. 2, 7 Abs. 4 Nr. 2 und 12 Abs. 12 BauNVO ausdrücklich vorgesehen ist. Wäre diese Quotierungsmöglichkeit bereits allgemein in dem "vor die Klammer gezogenen" § 1 Abs. 7 BauNVO enthalten, hätte es dieser Spezialvorschriften nicht bedurft (vgl. auch BVerwG, Beschluß v. 12.12.1990 a.a.O.). Auch § 1 Abs. 8 BauNVO kann nicht als Ermächtigungsgrundlage für die streitige Regelung herangezogen werden. Denn diese Vorschrift läßt nur Beschränkungen auf Teile des Baugebiets zu, nicht jedoch auch auf Teile der Geschoßflächen der dort zulässigen baulichen Anlagen.
2.2.2 Die im Bebauungsplan ausgeschlossenen "Verkaufsflächen für den Einzelhandel" stellen auch weder "Nutzungen" nach § 1 Abs. 7 noch bestimmte Anlagetypen nach § 1 Abs. 9 BauNVO dar.
"Nutzungen" i.S.d. § 1 Abs. 7 BauNVO sind nur die im Katalog der einzelnen Baugebietstypen aufgeführten Nutzungsarten, wobei jeweils auf deren Nutzungszweck abzustellen ist. Der Begriff der "Nutzungen" ist, von dieser Besonderheit abgesehen, ebenso wie in den § 1 Abs. 4 bis Abs. 6 BauNVO auszulegen (vgl. Fickert/Fieseler a.a.O., § 1 BauNVO RdNr. 19). Die Auffassung, der Nutzungsbegriff in § 1 Abs. 7 unterscheide sich von dem der anderen Vorschriften und lasse auch bereits sämtliche Differenzierungsmöglichkeiten nach § 1 Abs. 9 BauNVO zu, ist aus gesetzessystematischen Gründen nicht haltbar (so zu Recht auch Fickert/Fieseler a.a.O.; a.A. Brügelmann/Ziegler, BauGB, Bd. 4, RdNrn. 380, 386 zu § 1 BauNVO).
In einem Kerngebiet wie hier kann daher im Rahmen des § 1 Abs. 7 BauNVO nur eine Einzelhandelsnutzung insgesamt ausgeschlossen werden (vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO). Es ist jedoch nicht möglich, nur deren "Verkaufsfläche" zu beschränken. Denn ein Einzelhandelsbetrieb besteht im Regelfall nicht nur aus Verkaufsflächen. Seine Geschäftsfläche umfaßt vielmehr auch andere Bereiche, wie etwa Lager- und Anlieferflächen sowie Sozialräume (vgl. Fickert/Fieseler a.a.O., § 11 RdNr. 19.3 m.w.N.). Davon geht auch der Bebauungsplan aus (vgl. Einschriebe auf den schraffierten Flächen der Schemaschnitte).
Auch § 1 Abs. 9 BauNVO trägt die hier streitige Verkaufsflächenregelung nicht. Die Vorschrift läßt zwar gegenüber § 1 Abs. 7 BauNVO eine Feindifferenzierung nach bestimmten Arten baulicher oder sonstiger Anlagen zu. Diese müssen jedoch als Gattung oder sonst typisierend umschreibbar sein, es muß sich um bestimmte allgemein oder zumindest im Gebiet der Gemeinde anerkannte konkrete Anlagetypen handeln (vgl. BVerwG, Urteil v. 22.5.1987 - 4 C 77.84 -, BVerwGE 77, 317 = 47 Nr. 58; Urteil des Senats v. 30.11.988 - 3 S 1099/88 -). Eine Differenzierung nach "Einzelhandelsverkaufsflächen" oder nach Einzelhandelsbetrieben mit einer Verkaufsflächenbegrenzung erfüllt diese Voraussetzungen im Regelfall nicht. Denn die Begrenzung der höchstzulässigen Verkaufsfläche trägt die Umschreibung eines Typs von baulicher Anlage nicht "gleichsam in sich selbst". Die Gemeinde muß vielmehr darlegen, warum Betriebe unter bzw. über einer bestimmten Größe generell oder doch jedenfalls unter Berücksichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse eine bestimmte Art von Anlagen sind (vgl. BVerwG, Urteil v. 22.5.1987 a.a.O.).
An solchen Darlegungen fehlt es hier. Die Antragsgegnerin hat nichts dafür dargetan, daß die im Bebauungsplan ausgeschlossenen Verkaufsflächen für den Einzelhandel einen bestimmten allgemein oder ortsüblich anerkannten Betriebstypus des großflächigen Einzelhandels kennzeichnen. Die Größe der Einzelhandelsverbotsflächen ist schon gar nicht an einer bestimmten Betriebsart orientiert. Die Größe der Verkaufsflächen je Geschoß ist vielmehr ausschließlich das Ergebnis eines Rechenprozesses mit dem Ziel, städtebaulich unerwünschte Einzelhandelsbetriebe mit mehr als 4000 qm (2000 qm je Geschoß) zu verhindern (vgl. Begr. S. 2 sowie die Hinweise und Einschriebe in den Schemaschnitten des Bebauungsplans). Eine solche Regelung sprengt den Rahmen des § 1 Abs. 9 BauNVO. Sie kann nur in einem Sondergebiet nach § 11 BauNVO getroffen werden. Die Schranken der § 1 Abs. 4 ff. BauNVO gelten in Sondergebieten nicht. Der Plangeber kann dort bauliche Anlagen ohne Bindungen an Typisierungsgebote festlegen (vgl. dazu BVerwG, Urteil v. 27.4.1990, UPR, 1990, 346).
2.2.3 Aus Vorstehendem folgt, daß es auch an "besonderen städtebaulichen Gründen" für die streitige Verkaufsflächenregelung i.S.d. § 1 Abs. 7 BauNVO fehlt.
Das Merkmal "besondere städtebauliche Gründe" ist anders als in § 1 Abs. 9 BauNVO auszulegen. Es muß sich um ein städtebauliches Ziel handeln, das speziell eine bestimmte Verteilung und/oder Mischung von Nutzungsarten auf jedem der davon betroffenen Grundstücke im Auge hat und deshalb nach der konkreten örtlichen Planungssituation durch das Instrument der vertikalen Gliederung verwirklicht werden soll. Erforderlich ist, m.a.W. ein städtebaulicher Grund, der gerade auf die vertikale Gliederung zielt, also die Nutzungsverteilung auf den einzelnen Grundstücken im jeweiligen Baugebiet in den Blick nimmt (vgl. BVerwG, Beschluß v. 4.6.1991, a.a.O.).
Ein solcher an das konkrete Baugebiet und das Baugrundstück Flst.Nr. anknüpfender städtebaulicher Rechtfertigungsgrund ist hier nicht gegeben. Denn die Verkaufsflächenregelung dient, wie dargelegt, allein dem Ziel, einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb bestimmter Größe wegen seiner raumordnungsrechtlichen und städtebaulichen "Fernwirkungen" (zu diesem Begriff vgl. BVerwG, Urteil v. 22.5.1987 - 4 C 6.85, NVwZ 1987, 1078) auf Bereiche außerhalb des Baugrundstücks und des Baugebiets zu verhindern. Art und Umfang der Verteilung der Einzelhandelsflächen auf dem Baugrundstück und innerhalb der Stockwerke sind allein diesem "Fernziel" untergeordnet. Darüber hinausgehende gebietsbezogene "Nahziele", die durch die festgesetzte Vertikalgliederung bewältigt werden müßten, hat die Antragsgegnerin im Bebauungsplanverfahren nicht dargelegt (zu Beispielen solcher "Nahziele" vgl. BVerwG a.a.O. sowie Fickert/Fieseler a.a.O. § 1 RdNr. 115).
Der Bebauungsplan ist nach alldem bezüglich der Festsetzungen im MK 1 nichtig. Darauf, ob der Plan auch an einem Abwägungsfehler (§ 1 Abs. 6 BauGB), insbesondere an den von der Antragstellerin geltend gemachten Mängeln im Abwägungsvorgang leidet, kommt es nicht mehr an. Der Senat kann daher offenlassen, ob der Gemeinderat - wofür freilich einiges spricht - verpflichtet gewesen wäre, den Satzungsbeschluß bis zum Vorliegen des bereits Anfang 1991 von der Antragstellerin in Auftrag gegebenen GfK-Gutachtens (städtebauliche Auswirkungen des Bebauungsplans, Beeinträchtigung der Nahversorgung mit Gütern des täglichen Bedarfs) hätte abwarten und die Ergebnisse des Gutachtens hätte verwerten müssen.
Permalink: https://openjur.de/u/546729.html (https://oj.is/546729)

References: § 1
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 § 31
 § 11
 § 8
 § 7
 § 1
 § 2
 § 11
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 § 1
 § 8
 § 47
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 Art. 28
 § 2
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 § 214
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