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Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 13 agosto 2019, n. 5702.
Sentenza 13 agosto 2019, n. 5702
Data udienza 30 luglio 2019
L’accesso civico, che concerne anche e soprattutto gli atti e documenti non pubblicati o che la PA non ha inteso pubblicare, non è utilizzabile come surrogato dell’accesso procedimentale, qualora si perdano o non vi siano i presupposti di quest’ultimo, perché serve ad un fine distinto, talvolta cumulabile, ma sempre inconfondibile.
ex artt. 38 e 60 c.p.a. sul ricorso NRG 5601/2019, proposto dal Comune di (omissis) (NA), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Al. Ba., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
il sig. Or. Ar., non costituito in giudizio e
della Ho. Ca. Ni. Ch. s.r.l., corrente in (omissis), in persona del rappresentante legale pro tempore, non costituita in giudizio,
della sentenza del TAR Campiania, sez. VI, n. 2486/2019, resa tra le parti e concernente il rigetto comunale dell’istanza d’accesso presentata il 25 giugno 2018 dal sig. Ar. ai sensi degli artt. 22 e ss. della l. 241/1990 e 5 e ss. del D.lgs. 97/2016;
Relatore alla camera di consiglio del 30 luglio 2019 il Cons. Silvestro Maria Russo e udito altresì, per il Comune appellante, l’avv. No. (in dichiarata delega di Ba.);
– il sig. Or. Ar., titolare in (omissis) di taluni esercizi di somministrazione di alimenti e bevande siti in edifici tuttora soggetti a procedimenti di condono edilizio, ha instaurato un lungo e articolato contenzioso col Comune di (omissis), con riguardo sia all’improcedibilità della sua istanza di agibilità (art. 35 della l. 28 febbraio 1985 n. 47) nell’immobile soggetto a sanatoria, sia alla sospensione dell’attività commerciale nei locali colà ubicati;
– avendo il TAR Napoli respinto i ricorsi del sig. Ar. su entrambe le questioni con la sentenza n. 3100/2018, egli, per meglio difendersi nel giudizio d’appello, il 25 giugno 2018 ha proposto a detto Comune un’istanza d’accesso ai sensi degli artt. 22 e ss. della l. 7 agosto 1990 n. 241 e degli artt. 5 e ss. del D.lgs. 14 marzo 2013 n. 33 e s.m.i.;
– in particolare, il sig. Ar. ha chiesto copia di: “… tutte le licenze commerciali di qualunque natura rilasciate nel comune di (omissis); – dei certificati di agibilità di dette attività commerciali (alberghi, ristoranti, negozi, ecc.); – delle domande di condono non ancora evase ovvero a cui non è stata ancora concessa la sanatoria in relazione ad immobili in cui vengono esercitate attività commerciali per le quali è stata rilasciata licenza di commercio; – di tutte le continuità d’uso rilasciate per immobili sottoposti a pratica di condono non ancora esaminata e concessa…”;
– con provvedimento prot. n. 5773 del 10 luglio 2018, notificato il successivo giorno 12, il Comune ha respinto tal istanza, poiché : a) con la sentenza n. 3100/2018 il TAR non s’è pronunciato sulla legittimità, o meno, delle agibilità provvisorie per gli edifici pendente il loro condono, né sulla c.d. “continuità d’uso”, donde l’assenza d’ogni interesse all’ostensione degli atti richiesti; b) sono inammissibili le istanze di accesso rivolte ad un controllo generalizzato o ispettivo sull’operato della P.A.; c) l’accesso “civico” non può esser adoperato in modo distorto o divenire causa di intralcio dell’azione amministrativa (in particolare, mercé istanze “massive”) e, comunque, quella proposta al soddisfacimento d’un interesse non già di valenza pubblica, bensì di natura solo privata, individuale ed egoistica; d) gli atti richiesti non sono soggetti a pubblicazione obbligatoria;
– il sig. Ar. ha allora impugnato tal diniego innanzi al TAR Napoli, per ottenere l’ostensione di quanto richiesto, all’uopo contestando le ragioni addotte dal Comune;
I) che gli atti e i documenti richiesti dal sig. Ar. non sono soggetti a pubblicazione obbligatoria ai sensi dell’art. 23 del D.lgs. 33/2013 (abrogato in parte qua dal D.lgs. n. 97/2016) -sicché essi appartengono alla categoria dei dati/documenti “ulteriori” ai sensi e per gli effetti del precedente art. 5, co. 2, vigente per i soli atti formati dopo l’entrata in vigore della citata novella-, né che il egli non ha adempiuto a quel minimo onere di diligenza ex art. 5, co. 3 circa l’esatta identificazione di atti e documenti cui intendeva accedere, donde l’inammissibilità della di lui istanza d’accesso civico, pure sotto il profilo temporale in cui si son formati gli atti medesimi;
II) come il rigetto di tal istanza abbia ben distinto le ragioni sul diniego d’accesso procedimentale, rispetto a quello dell’accesso civico, espressamente motivato per il “… difetto di motivazione in quanto non risultano sufficientemente rappresentate le ragioni per cui deve essere negato l’accesso generalizzato richiesto…”;
IV) l’ultrapetizione e la contraddittorietà che inficiano la sentenza sull’omesso dia cooperativo tra il Comune ed il sig. Ar. affinché questi potesse, se del caso, rideterminare la sua istanza nel senso d’una più precisa specificazione, sia perché sarebbe spettato al ricorrente di far constare tale omissione e non al Giudice di rilevarla di ufficio, sia perché, se si predica la specificità e la natura non “massiva” dell’istanza, il dia sarebbe superfluo e viceversa, fermo restando che il rigetto di quest’ultima proprio per tal sua natura (contraria all’art. 5, co. 3 del D.lgs. 33/2013), non ne avrebbe impedito la riproposizione una più specifica e mirata e che il dia cooperativo è una mera facoltà della P.A. e non la formula per la sanatoria doverosa di un’istanza viziata;
– l’occasio, da cui il presente contenzioso in materia di accesso civico ex art. 5 del D.lgs. 33/2013 prende le mosse, è la sentenza n. 3100 del 28 maggio 2018, con cui il TAR Napoli ha respinto due ricorsi del sig. Or. Ar. (appellato) contro altrettanti provvedimenti del Comune di (omissis), aventi ad oggetto, l’uno, l’improcedibilità della richiesta per l’agibilità provvisoria d’un edificio soggetto a condono edilizio non esitato (e dove il sig. Ar. aveva posto un esercizio commerciale di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande) e, l’altro, la consequenziale sospensionedi tal attività (in assenza di agibilità );
– la vicenda sottostante all’accesso è incentrata sull’interpretazione dell’art. 35, XX co. della l. 47/1995 (“a seguito della concessione o autorizzazione in sanatoria viene… rilasciato il certificato di abitabilità o agibilità anche in deroga ai requisiti fissati da norme regolamentari, qualora le opere sanate non contrastino con le disposizioni vigenti in materia di sicurezza statica”);
– su tal norma da tempo, s’è formato l’indirizzo (già da Cons. St., V, 28 maggio 2009 n. 3262) per cui, alla luce dell’art. 3, co. 7 della l. 25 agosto 1991 n. 287 -poiché le attività di somministrazione di alimenti e bevande devono essere esercitate nel rispetto delle vigenti norme in materia edilizia, urbanistica ed igienico-sanitaria, nonché di quelle sulla destinazione d’uso dei locali e degli edifici-, ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni che la P.A. deve verificare non solo la presenza dei presupposti e requisiti in materia di attività commerciale, ma anche la conformità dei locali, da utilizzare per l’autorizzanda attività, alle norme predette sotto il profilo sia edilizio-urbanistico che igienico-sanitario;
– pertanto, non può esser mantenuto il titolo inerente a tal attività di somministrazione, ove svolta in un locale non conforme alla disciplina edilizia e urbanistica né ricondotto a conformità per effetto dell’accoglimento dell’istanza di condono presentata ma non ancora definita e che non può esser neppure oggetto di una certificazione provvisoria di agibilità , non prevista dall’ordinamento e che, al più, può riguardare solo manufatti conformi alla disciplina edilizia ed urbanistica;
– essendosi il TAR Napoli espresso in questi stessi termini con la sentenza n. 3100/2018, è di tutta evidenza che tal controversia, per la quale il sig. Ar. assume d’aver interposto appello, pone solo una questione di diritto, tutta incentrata sul significato della norma di sanatoria in rapporto con le tuttora vigenti regole per la somministrazione di alimenti e bevande;
– sulla scorta di tali brevi dati, può allora il Collegio pervenire già ad una prima conclusione nei riguardi dell’istanza d’accesso proposta dal sig. Ar., al contempo difensionale ex art. 24, co. 7 della l. 241/1990 e civico ex art. 5 del D.lgs. 33/2013 per spenderne i dati nel promovendo giudizio d’appello, nel senso di poter affermare l’inutilità, anzi il carattere soltanto emulativo della richiesta massiva di dati su atti, provvedimenti e rapporti del Comune con un numero indefinibile di soggetti terzi, tutti coinvolti e potenziali controinteressati e, soprattutto, titolari di interessi di difesa i più disparati e non omogenei (quindi, con diversi livelli di opponibilità all’accesso);
– invero, non sfugge al Collegio il dato testuale dell’art. 24, co. 7, I per. della l. 241/1990, secondo cui “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”, ma da questo ben s’inferisce, segnatamente quando l’accesso difensivo sia esercitato in modo espresso per ragioni di difesa giudiziale, l’evidente differenza tra cura e difesa dei propri interessi -onde quest’ultima non è ricompresa, né è specificazione di quella-, nonché in particolare, come già da tempo afferma la Sezione (cfr. Cons. St., sez. VI, 7 febbraio 2014 n. 600), il principio in virtù del quale tal accesso non sia in grado di prevalere su ogni ipotesi di esclusione ai sensi dei precedenti commi dello stesso art. 24 (e non solo per i casi strettamente contemplati nel solo co. 7, II per.);
– ancora da ultimo (cfr. Cons. St., V, 21 agosto 2017 n. 4043) la giurisprudenza non solo esclude che le esigenze di cura e difesa di interessi giuridici ex art. art. 24, co. 7 siano tutelabili fino al punto d’ammettere istanze d’accesso di contenuto del tutto indeterminato o riferite a rapporti estranei alla sfera giuridica del richiedente -poiché ciò rende impossibile l’adempimento dell’obbligo, indicato dalla norma citata, per cui tal accesso va sempre garantito), come d’altronde (p. es., cfr. id., VI, 29 aprile 2019 n. 2737) il diritto all’accesso difensionale postula sempre un accertamento concreto dell’esistenza di un interesse differenziato della parte che richiede i documenti e tal accesso è solo strumentale per verificare i presupposti di fatto all’esercizio di un’azione in giudizio (o alla diversa cura della stessa), mai per la ricerca generale di lacune o di manchevolezze nell’operato della P.A., che darebbe luogo ad una richiesta ostensiva meramente esplorativa;
– in base all’art. 1 del D.lgs. 33/2013, l’accesso civico ha pur sempre la sua ratio esclusiva nella dichiarata finalità di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni d’istituto e sull’utilizzo delle risorse pubbliche, nonché nella promozione della partecipazione al libero dibattito pubblico, onde esso non è utilizzabile in modo disfunzionale rispetto alla predetta finalità ed essere trasformato in una causa di intralcio al buon funzionamento della P.A. e va usato secondo buona fede, sicché la valutazione del suo uso va svolta caso per caso e con prudente apprezzamento, al fine di garantire, secondo un delicato ma giusto bilanciamento che non obliteri l’applicazione di tal istituto, che non se ne faccia un uso malizioso e, per quel che concerne nella specie, non si crei una sorta di effetto “boomerang” sulla P.A. destinataria;
– non ha errato, dunque, il Comune appellante nel delibare il contenuto proprio dell’accesso civico spiegato dal sig. Ar., perché la sentenza del TAR Napoli n. 3100/2018 non s’è pronunciata in via diretta sulle agibilità provvisorie o sulla “continuità d’uso” delle attività commerciali in immobili sanandi ma ancora non condonati, dichiarando inammissibile l’uso dell’accesso civico per creare, mediante una richiesta “massiva” di dati per fini esclusivamente privati, un intralcio all’attività della P.A., al più per soddisfare un interesse di natura solo privata, individuale ed egoistica, incongruente con lo scopo pubblicistico dell’istituto;
– pertanto rettamente il Comune contesta d’aver ben distinto (2° motivo d’appello), nel respingere l’istanza del sig. Ar., le ragioni del rigetto di quella parte relativa all’accesso civico -stante sia il difetto di congrua rappresentazione del relativo interesse, sia l’uso disfunzionale e contra legem di tal accesso-, rispetto a quello procedimentale;
– giova rammentare al riguardo come, pur secondo la più liberale interpretazione dell’art. 5-bis del D.lgs. 33/2013 -in virtù della quale si predica che, dopo l’entrata in funzione dell’accesso civico, l’accesso difensionale di regola prevale se serve a soddisfare un bisogno di tutela d’una situazione giuridica soggettiva e recede solo se sia impedito da un contrapposto interesse di “pari rango” espressamente contemplato da una fonte primaria (si pensi ai casi di contrapposti interessi sensibili o giudiziari), in base ad un trattamento direttamente regolato dall’art. 24, co. 7 e senza più alcun apprezzamento discrezionale della P.A.-, la differenza di regime dell’accesso civico imponga e non suggerisca alla P.A. stessa, in mancanza d’una norma che replichi tal quale il regime dell’art. 24, co. 7 e stante invece il rigoroso sistema di tutele delle riservatezze, di delibare con altrettanto rigore l’istanza d’accesso civico ai sensi sia dell’art. 5-bis, co. 2 del decreto n. 33 (se siano implicati interessi riservati di terzi), sia del successivo co. 3, prima parte (ove siano implicati, in forza del combinato disposto dell’art. 21, co. 3 e dell’art. 24, co. 3 della l. 241/1990, atti per altri motivi inaccessibili);
– siffatta delibazione, peraltro realmente compiuta dal Comune (donde la fondatezza pure del primo motivo d’appello), concerne sia l’appartenenza, o meno, degli atti richiesti alla categoria di quelli non soggetti a pubblicazione obbligatoria ai sensi dell’art. 23 del D.lgs. 33/2013 -sicché essi vanno intesi come quei dati o documenti ulteriormente rifiutabili ai sensi e per gli effetti del citato art. 5, co. 2 a far tempo (23 giugno 2016) dall’intervenuta abrogazione in parte qua del medesimo art. 23 ad opera della novella recata dall’art. 22, co. 1, lett. a) del D.lgs. n. 97/2016-, sia il rispetto, o meno, di quel minimo onere di diligenza ex art. 5, co. 3, II per. circa l’esatta identificazione di atti e documenti cui il sig. Ar. aveva desiderato di accedere, onere, questo, imprescindibile per ben chiare ragione di leale collaborazione con la P.A. a fronte d’un diritto d’accesso che non sconta più limiti di legittimazione soggettiva;
– parimenti da accogliere è il terzo motivo d’appello, poiché l’istanza d’accesso civico in questione è ictu oculi “massiva” (all’uopo bastando scorrerne l’articolazione) quand’anche non la si volesse ritenere emulativa, giacché il rigetto dell’istanza stessa va letta in una con il contenuto di questa, il quale assomma all’ampiezza degli atti cui accedere la totale assenza, al di là della loro partizione in macro-categoria, d’ogni specificità ;
– invero, il sig. Ar. ha chiesto d’accedere e d’ottenere copia di: “… tutte le licenze commerciali di qualunque natura rilasciate nel comune di (omissis); – dei certificati di agibilità di dette attività commerciali (alberghi, ristoranti, negozi, ecc.); – delle domande di condono non ancora evase ovvero a cui non è stata ancora concessa la sanatoria in relazione ad immobili in cui vengono esercitate attività commerciali per le quali è stata rilasciata licenza di commercio; – di tutte le continuità d’uso rilasciate per immobili sottoposti a pratica di condono non ancora esaminata e concessa…”;
– quantunque siano notorie le contenute dimensioni del territorio e della popolazione di (omissis), tali circostanze, unite al fatto che si tratta d’un Comune sparso, non elidono, ma invece enfatizzano il peso che grava sull’Amministrazione municipale, le cui forze, proporzionate a dette dimensioni, sono messe con ogni evidenza a prova dall’istanza del sig. Ar., affaticando così la organizzazione e l’attività degli uffici, soprattutto ove si volesse seguire il suggerimento di oscurare i dati personali di tutti i soggetti terzi coinvolti, foss’anche al fine d’evitare o limitare al massimo le posizioni di controinteresse;
– del pari fondato è il quarto mezzo d’appello con riguardo al vizio d’ultrapetizione che affligge la sentenza impugnata, giacché il dia cooperativo tra il Comune ed il sig. Ar., di cui essa parla qual formula per giungere ad una soluzione concordata stragiudiziale sul perimetro concreto di tale accesso civico, è una mera facoltà del Comune e non si rinviene a guisa d’obbligo nell’art. 5 e ss. del D.lgs. 33/2013;
– a tutto concedere, quindi, avrebbe dovuto il ricorrente denunciare l’eventuale omissione e non il Giudice accertarla d’ufficio e, certo, non per realizzare una sorta d’ortopedia dell’istanza d’accesso, che, peraltro, di per sé non incappa in decadenze ed è correggibile e riproponibile a cura del sig. Ar. finché in capo a lui ne permanga l’interesse;
– deve il Collegio osservare comunque che la soluzione prospettata dalla sentenza s’appalesa, come rettamente osserva l’appellante, una sorta di contraddizione, giacché, se si predica la specificità e la natura non “massiva” dell’istanza, il dia cooperativo sarebbe superfluo e viceversa, l’eventuale dia, oltre a non elidere la delibazione sull’ammissibilità dell’istanza, implicherebbe l’esistenza delle manchevolezze che l’inficiano;
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 30 luglio 2019, con l’intervento dei Magistrati:
In materia di ricorsi elettorali l’errata trascrizione del nome

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