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O Planejamento Urbano e o futuro das cidades, face à Lei n 10.257/2001 | Prolegis
O Planejamento Urbano e o futuro das cidades, face à Lei n 10.257/2001
Revista Prolegis 16 de dezembro de 2007 admin 0
Promulgada a Constituição Federal em 1988, teve início em 1990, no Congresso Nacional, a tramitação do Projeto de Lei nº 5.788/90, que após onze anos, foi afinal aprovado e transformado, na Lei nº 10.257/2001, denominada de Estatuto da Cidade, que traça as diretrizes gerais para o ordenamento urbano, com objetivo de dar uma nova configuração às cidades brasileiras, conforme explicitado na Carta Magna.
O Estatuto da Cidade veio dar efetividade aos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, estabelecendo diretrizes específicas à execução de uma política urbana voltada à melhoria do meio ambiente artificial, que passou a ter tutela imediata, além da “tutela mediata, revelada pelo art. 225 da Constituição Federal, em que encontramos uma proteção geral ao meio ambiente enquanto tutela da vida em todas as suas formas centradas na dignidade da pessoa humana" (1).
Pelo referido instrumento legal, foi dada grande ênfase ao planejamento municipal, com o fim de propiciar um crescimento equilibrado e sustentável, com especial destaque ao equilíbrio ambiental, abordado numa forma ampla, dentro de uma nova e moderna visão, em que o meio ambiente deve ser entendido no seu aspecto natural e artificial, ou seja, preservado, promovido e planejado pelo próprio homem.
Tal visão, está assentada numa preocupação permanente com a necessidade de se preservar a natureza, corrigindo os erros cometidos pela geração presente e pelas gerações passadas, para propiciar às futuras gerações uma cidade em que se ofereça as condições mínimas de vida saudável e bem estar dos seus habitantes.
2. Desenvolvimento sustentável e a função social da cidade
Prescreve o Estatuto da Cidade, em seu artigo 2º, que “a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana”, mediante diretrizes gerais que passa a explicitar, em seus incisos, dos quais destacamos:
garantia do direito a cidades sustentáveis;
oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transportes e serviços públicos;
adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira;
proteção e preservação do meio ambiente natural e artificial;
regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas pela população de baixa renda.
A preocupação maior que emerge do texto legal sob análise é pois ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, com a preocupação de garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações, conforme artigo 2º, inc. I, do Estatuto da Cidade.
Têm-se assim, que a nova política urbana a ser desenvolvida após a edição da Lei 10.251/01, deve garantir dois objetivos fundamentais, à população das cidades brasileiras, quais sejam: cidades sustentáveis e sua função social.
Por desenvolvimento sustentável, entende-se “aquele que atende as necessidades do presente, sem comprometer a possibilidade das gerações futuras de atenderem às suas próprias."(2), ou “o desenvolvimento que provê, a todos, os serviços econômicos e ambientais básicos, sem ameaçar a viabilidade dos sistemas natural, social construído, dos quais estes serviços dependem"(3).
Para que as cidades obtenham um desenvolvimento sustentável, porém, surge um grande desafio, pois devem preservar o crescimento econômico, buscando melhorar a qualidade de vida da população, através da promoção de justiça social, sem o que, de nada valerá o esforço para preservar do meio ambiente, quer natural ou artificial.
3. A gestão democrática como meio de pressão e fiscalização
Um componente novo introduzido pelo Estatuto da Cidade, é a participação efetiva da população, pela sociedade organizada, através de associações de bairros, clubes de serviços e outros segmentos com representação, através da denominada gestão democrática, expressamente prevista no artigo 2º, inciso II, onde garante a essa sociedade, participação na formulação, execução e acompanhamento de plenos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Tal disposição legal, estabelecida na ordem infraconstitucional, tem amparo, na Constituição Federal, no inciso XII do artigo 29, que traz como preceito fundamental para os Municípios, "a cooperação das associações representativas no planejamento municipal".
A sociedade organizada pode se manifestar através de audiências públicas, de abaixo-assinados, de ações populares, de projetos de lei de iniciativa popular, plebiscitos, dentre outros, instrumentos estes que passam a ser utilizados num grande número de cidades brasileiras, fazendo com que o Poder Público Municipal fique atento às necessidades e prioridades do povo, direcionando o planejamento econômico tanto quanto possível, para satisfação de tais reivindicações, como forma de prestígio à gestão democrática estabelecida em lei.
Não temos dúvida, que as cidades que ouvirem as necessidades de sua população em geral, que captarem o clamor da natureza e elaborarem projetos viáveis e principalmente sustentáveis, obterão pleno sucesso na perseguição um desenvolvimento sustentável e condições sociais dignas ao seu povo, para as presentes e futuras gerações.
4. A importância do planejamento, como fator do Desenvolvimento Urbano
O artigo 2º, inciso IV, da Lei 10.257/01, parece-nos o mais importante para garantir o efetivo desenvolvimento urbano, de forma sustentável e eficaz para atender as necessidades sociais da população, ao preconizar como diretrizes gerais da política urbana:
“IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente."
Por este dispositivo, se busca o adequado planejamento do desenvolvimento das cidades, com uma eficiente distribuição da população, bem como das atividades econômicas do Município, buscando corrigir as distorções do crescimento urbano e os nefastos efeitos que tais distorções acabam causando ao meio ambiente.
Por certo, tal planejamento, envolve uma questão de fundamental importância, notadamente das grandes cidades brasileiras, que é a ocupação da terra pela população de baixa renda, que mora ou se amontoa de forma desordenada nas regiões periféricas, nas grandes favelas, sem as mínimas condições urbanísticas e essenciais para preservação da dignidade humana de tais habitantes.
Assim, a questão fundiária deve ser objeto de especial atenção em todo o planejamento urbano, sem o que, não se alcançarão os objetivos perseguidos pelo Estatuto da Cidade.
Não basta apenas o crescimento quantitativo da população e das áreas urbanas ocupadas, uma vez que este crescimento, sem o necessário planejamento e organização das cidades, acaba ocasionando toda gama de problemas, destacando-se, dentre outros, a poluição hídrica; o acúmulo de lixo em locais inadequados, pondo em risco a saúde pública; o desmatamento; a falta de áreas verdes e o comprometimento da fauna.
O que se pretende, com o Estatuto da Cidade, é justamente garantir o desenvolvimento qualitativo, em que, mesmo que haja um crescimento da população, isso não venha a comprometer a qualidade de vida e o meio ambiente das atuais e futuras gerações. O crescimento qualitativo, abrange a melhoria da estrutura urbana, a proteção dos recursos naturais e melhoria dos índices de produção, em proveito de sua população. Tais fatores são determinantes na melhoria da qualidade de vida dos habitantes dos aglomerados urbanos.
É entendimento crescente que o Município passou a ter importância ímpar com a Constituição Federal de 1988. Passou a ser, de forma definitiva, um ente federativo, com independência administrativa, legislativa e financeira, passando, como conseqüência a seus governantes, uma parcela muito maior de responsabilidade perante seus habitantes.
É no município que vive o cidadão no seu dia a dia. É do município que retira o seu sustento, sua educação, e normalmente reside com sua família. O Município por sua vez, tem a sua base territorial, com peculiaridades e características próprias, com deferente configuração geográfica, hidrografia, fauna, flora, etc.
Dessa forma, incumbe ao Governo Municipal traçar as metas adequadas, respeitando suas características próprias, para propiciar o ordenamento do espaço físico da cidade, de forma a que a mesma possa cumprir a sua função social, e busque seu desenvolvimento sustentável.
5. Instrumentos disponíveis à aplicabilidade do Estatuto da Cidade
Para assegurar a plena execução da política urbana e atingir os princípios perseguidos na Constituição Federal e os objetivos determinados no Estatuto da Cidade, notadamente em seus artigos 1º e 2º, foram disciplinados vários instrumentos, relacionados no artigo 4º, a saber:
IV – institutos tributários e financeiros
V – institutos jurídicos e políticos
VI – estudo prévio de impacto (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV).
Analisaremos a seguir, dentro do foco do trabalho, os instrumentos diretamente ligados ao planejamento urbano, notadamente os previstos nos incisos I, I e III,
Através do referido artigo, o legislador ordinário dotou os administradores públicos dos instrumentos adequados ao cumprimento da política urbana, prevista pelo artigo 182, da CF, mas que ainda estava à mingua de meios para a sua execução.
A viabilização dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, logicamente, exigirá uma perfeita integração e sintonia entre as ações de política urbana implantadas pelos municípios, com planejamento e formulação de política urbana incrementada pelos Estados, notadamente para a harmonização do desenvolvimento metropolitana e regional.
Na visão de Eliane D’arrigo Grenn, (4) “o planejamento urbano do Município deve ser capaz de pensar a cidade estrategicamente, garantindo um processo permanente de discussão e análise das questões urbanas e suas contradições inerentes, de forma a permitir o envolvimento de seus cidadãos.”
Por sua vez, o transporte urbano intermunicipal, o saneamento básico, o tratamento de água, o meio ambiente natural, dentre outros, exigem ações que extrapolam o âmbito territorial de cada município, e se mostram indispensáveis ao meio ambiente artificial.
Dessa forma, exigem uma planificação harmonizada, através de planejamento que direcione os objetivos comuns a serem perseguidos, para a efetiva qualificação de vida da população das cidades, em cumprimento ao que dispõe os incisos I e II, do referido artigo 4º.
Observe-se que o planejamento previsto no Estatuto da Cidade, por disposição do artigo 174 da Constituição Federal, já era obrigatório para o setor público, não sendo portanto uma novidade trazida no novo instrumento legal, que apenas o consolidou, ao lado de outros instrumentos de organização essenciais, denominados planos nacionais, regionais e estaduais visando a ordenação do território e o desenvolvimento econômico e social.
A organização do planejamento municipal, que deve ser executado pelo município, destaca o inciso III, as seguintes ações:
a) o plano diretor
b) disciplina do parcelamento, do uso e ocupação do solo
c) zoneamento ambiental
e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual
g) planos, programas e projetos setoriais
h) planos de desenvolvimento econômico e social
Quanto a exigência do plano diretor, por disposição expressa no artigo 41, é obrigatório para cidades:
7. Plano plurianual, diretrizes orçamentárias e outros
Quanto ao plano plurianual e diretrizes orçamentárias e orçamento anual (alíneas "d" e "e"), e os planos, programas e projetos setoriais e planos de desenvolvimento econômico e social (alíneas "g" e "h"), devem ser elaborados pelo gestor das cidades, com aprovação do poder legislativo, submetendo tais instrumento à gestão orçamentária participativa, onde a população deverá ser previamente consultada e chamada a opinar, e sua importância está diretamente relacionada com a Lei de Responsabilidade Fiscal, através da delimitação do que pode ser efetivamente comprometido e realizado pelo poder público.Os demais instrumentos, passam a ser analisados de forma mais pormenorizada, uma vez que nos parecem mais importantes, na efetiva busca da melhoria do meio ambiente artificial.
11. Fiscalização e controle da gestão do Plano Diretor
É exigência contida no artigo 42, inciso III, que o Plano Diretor contenha um sistema de acompanhamento e controle.
Eis algumas ações que podem ser desenvolvidas pela sociedade organizada e pelas comunidades locais, quando da elaboração do plano diretor, que emergem das disposições contidas no Estatuto da Cidade no que se refere à gestão democrática da cidade, e que em muito poderão contribuir para a ordenação do espaço das cidades e contribuam para que as mesmas alcançam seus objetivos sociais, tais como:
– definição de áreas especiais destinadas à habitação de interesse social, para exigir sua urbanização ou ocupação compulsórias, sob pena de imposto territorial ou predial progressivo ou até de desapropriação, com pagamento em títulos da dívida pública;
– autorização para outorga de direitos de construir, com sua contrapartida de interesse social como fonte de novos recursos financeiros para habitação de interesse social, ou para equipamentos de infra-estrutura urbana, ou para programas de reurbanização;
– definição de áreas urbanas adensáveis e não adensáveis, para evitar a ocupação urbana de áreas não suficientemente equipadas, bem como a retenção de imóveis vagos, com fim especulativo;
– definição de áreas especiais para proteção ambiental ou para proteção de patrimônio cultural, associada à autorização para transferência do seu potencial construtivo, possibilitando a realização desse potencial e de seu valor em outro local;
– realização de estudos de impacto ambiental de determinados empreendimentos, de grande porte, e exigência de reparação dos eventuais impactos sobre o ambiente urbano.
O Estatuto da Cidade, originado da Lei 10.257/2001, conforme foi examinado acima, tem, em resumo como pontos importantes:
– o ordenamento das cidades em proveito da dignidade humana, princípio que vem consagrado no artigo 1º, inciso III, da Constituição Federal;
– criar condições adequadas para satisfazer os preceitos constitucionais mínimos garantidos no artigo 5º, tais como direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, bem como o artigo 6º, ao garantir o chamado piso vital mínimo, representado pelos direitos sociais à educação, à saúde, ao trabalho, à moradia, ao lazer, à segurança, à previdência social, a proteção à maternidade e à infância, à assistência aos desamparados.
– incrementar as disposições constitucionais de tutela mediata, conforme artigo 225 da Constituição Federal, de proteção geral ao meio ambiente, e de tutela imediata, com a regulamentação dos artigos 182 e 183, possibilitando através no novo instrumento jurídico, a execução de uma política urbana voltada para o aprimoramento do meio ambiente artificial;
– preocupação bem definida em criar condições favoráveis à busca do bem coletivo, a segurança e o bem estar, bem como o equilíbrio ambiental (art. 1º, § único, Lei 10.257/01);
– organizar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, com objetivo de garantir o direito a cidades sustentáveis, mediante rígido planejamento, oferta de equipamentos urbanos, transporte coletivo e serviços públicos em geral;
– estimular a gestão democrática, com o envolvimento efetivo da população, através de suas associações e organizações, na formulação e execução da política urbana, em prol da conservação do meio ambiente natural e da construção do meio ambiente artificial.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco, Curso de Direito Ambiental Brasileiro, 4ª ed. – São Paulo; Saraiva, 2003.
_____________ Estatuto da Cidade Comentado, Editora RT, 2002.
SILVA, José Afonso da, Direito ambiental constitucional, 3ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2000.
MUKAI, Toshio, O Estatuto da Cidade, 1ª ed., São Paulo, Saraiva, 2001.
NUNES, Rizzatto, O Principio Constitucional da Dignidade da Pessoa Humana, São Paulo, Saraiva, 2002.
Artigos e Ensaios 27 de junho de 2007 Clovis Brasil Pereira 0
Clovis Brasil Pereira – Advogado, Especialista em Direito Processual Civil, Mestre em Direito, Professor Universitário, ministra cursos práticos de Atualização Profissional nas Unidades da ESA – Escola Superior da Advocacia e em Curso Jurídicos, no Estado de São Paulo. É coordenador e editor responsável do Site Jurídico www.prolegis.com.br. E-mail para contato: prof.clovis@terra.com.br – 2006Contato: prof.clovis@54.70.182.189

References: artigo 2
 artigo 2
 artigo 2
 artigo 29
 artigo 2
 artigo 4
 artigo 182
 artigo 4
 artigo 174
 artigo 41
 artigo 42
 artigo 1
 artigo 5
 artigo 6
 artigo 225