Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IB-257%3Afr
Timestamp: 2016-10-21 15:08:34+00:00

Document:
113 Ib 25742. Arr�t de la Ire Cour de droit public du 1er juillet 1987 dans la cause Marcos et consorts contre Gen�ve, Chambre d'accusation (recours de droit administratif)
Entraide judiciaire internationale en mati�re p�nale. Blocage d'avoirs bancaires en Suisse au titre de mesure provisoire au sens de l'art. 18 EIMP. 1. Droit applicable. Recevabilit� du recours de droit administratif. L'EIMP et l'OEIMP s'appliquent � d�faut de trait� d'entraide en mati�re p�nale avec la R�publique des Philippines. Des mesures provisoires au sens de l'art. 18 EIMP �tant seules en cause, le Tribunal f�d�ral limite son examen � la question de l'admissibilit� de principe de l'entraide et de telles mesures (consid. 2). Irrecevabilit� du recours dirig� contre la d�cision cantonale de premi�re instance. Qualit� pour recourir admise sur la base de l'art. 21 al. 3 EIMP, disposition sp�ciale restrictive par rapport � l'art. 103 let. a OJ (consid. 3). 2. Pr�tendues irr�gularit�s de la proc�dure suivie par les autorit�s cantonales d'ex�cution. - Art. 22 EIMP: en d�pit de ce qu'on pourrait d�duire de la lettre de cette disposition, l'indication des voies de recours n'est pas une condition de validit� de la d�cision; le but et la port�e de cette disposition ne sont pas diff�rents de ceux de l'art. 35 PA. Le d�faut d'une telle indication n'a caus� en l'esp�ce aucun pr�judice aux recourants (consid. 4a). - Art. 21 al. 4 EIMP: seuls sont munis de l'effet suspensif l�gal les recours form�s contre la d�cision de cl�ture par laquelle l'autorit� d�cide de transmettre les renseignements � l'Etat requ�rant; dans le cas particulier, une telle d�cision n'a pas encore �t� prise (consid. 4b). - Restriction du droit de consulter le dossier fond�e sur l'art. 27 al. 1 let. c PA en relation avec l'art. 79 al. 3 EIMP: cette mesure n'est pas en contradiction avec le droit f�d�ral car, en l'�tat actuel de la proc�dure, les pi�ces essentielles ont �t� communiqu�es aux int�ress�s et un droit de consultation plus �tendu a �t� express�ment r�serv� au stade de la d�cision finale (consid. 4c). 3. Recevabilit� de la demande d'entraide. - Art. 1er et 63 al. 1 et 3 EIMP: ouverture d'une proc�dure p�nale dans l'Etat requ�rant. Bien que les objectifs de la demande d'entraide soient en l'esp�ce quelque peu ambigus, la volont� de poursuivre p�nalement les personnes vis�es ressort clairement de diverses notes verbales, d�nonciations ou d�clarations du gouvernement et du procureur g�n�ral de l'Etat requ�rant (consid. 5a). L'activit� d�ploy�e par les avocats constitu�s en Suisse dans le cadre de la proc�dure d'entraide n'est qu'accessoire (consid. 5b). Rejet du grief de recherche g�n�rale et ind�termin�e de moyens de preuve (consid. 5c). - Art. 2 EIMP: d�fauts de la proc�dure � l'�tranger. Les pr�tendues subordination totale des tribunaux philippins au pouvoir ex�cutif, violation de la non-r�troactivit� de la loi p�nale et impossibilit� pour les recourants d'�tre pr�sents � leur proc�s sont des objections pr�matur�es au stade des mesures provisoires; le Tribunal f�d�ral se borne pour l'heure � constater que les faits all�gu�s ne suffisent pas � d�montrer un risque objectif et s�rieux d'un d�roulement vici� de la proc�dure au sens de l'art. 2 EIMP (consid. 6). 4. Immunit� en droit international public: l'immunit� personnelle est le pendant de celle dont jouit l'Etat �tranger agissant "iure imperii"; elle est un privil�ge en faveur de magistrats ou de fonctionnaires en activit� dans l'int�r�t de l'Etat qu'ils repr�sentent, et non en faveur de particuliers, ceux-ci eussent-ils exerc� nagu�re les plus hautes charges publiques dans le pays �tranger (consid. 7). Faits � partir de page 261
Par notes verbales du 18 avril 1986 (demande informelle), puis du 25 avril 1986 (demande formelle), l'Ambassade de la R�publique des Philippines en Suisse a adress� � l'Office f�d�ral de la police une demande d'entraide judiciaire internationale �tablie le 7 avril 1986 par l'Avocat g�n�ral (Solicitor general) de cet Etat, � Manille. Cette d�marche �tait accomplie dans le cadre d'une enqu�te ouverte � l'instance de ce magistrat par la Commission pr�sidentielle pour un gouvernement honn�te (Presidential Commission on good government) que la Pr�sidente de la R�publique, Corazon Aquino, avait institu�e par un d�cret du 28 f�vrier 1986, �dict� sit�t apr�s la chute du r�gime de Ferdinand E. Marcos, qui avait gouvern� le pays sans interruption depuis 1966. Aux termes de l'art. 2 de ce d�cret, la Commission pr�sidentielle a pour t�che prioritaire de pr�ter assistance au nouveau chef de l'Etat en vue de la r�cup�ration de toute la fortune qu'auraient acquise illicitement, dans l'exercice de leurs fonctions publiques, Marcos, ses familiers et ses proches, qui avaient pr�cipitamment quitt� le pays le 25 f�vrier 1986 pour se r�fugier aux Etats-Unis d'Am�rique (Etat d'Hawa�). Puis, dans une note verbale du 29 avril 1986, l'Ambassade a inform� l'Office f�d�ral de la police que l'enqu�te pr�liminaire conduite devant la Commission pr�sidentielle avait notamment pour but la mise en accusation de Marcos et consorts devant le Sandiganbayan, cour sp�ciale �tablie par deux d�crets �dict�s par le Pr�sident Marcos lui-m�me les 10 d�cembre 1978 et 14 janvier 1983 sur la base d'une d�l�gation du Batasang Pambasa (Parlement), conform�ment � l'art. XIII al. 5 de la Constitution de la R�publique des Philippines du 17 janvier 1973. Aux termes de cette disposition, reprise par la Constitution provisoire proclam�e le 25 mars 1986 par la Pr�sidente de la R�publique et adopt�e par le peuple le 2 f�vrier 1987, le Sandiganbayan est un tribunal sp�cial ayant juridiction sur les affaires p�nales et civiles touchant � la corruption, aux transactions malhonn�tes et aux autres d�lits commis par des officiers de la fonction publique et des employ�s, y compris ceux BGE 113 Ib 257 S. 262qui se trouvent dans des soci�t�s appartenant au gouvernement ou contr�l�es par lui, dans l'exercice de leurs fonctions l�gales.
Les faits all�gu�s par l'Etat requ�rant ont �t� principalement expos�s dans la note verbale du 25 avril 1986 et dans ses annexes, parmi lesquelles figure un m�moire fort circonstanci� des avocats suisses charg�s de repr�senter le gouvernement philippin. Ils ont ensuite �t� pr�cis�s � plusieurs reprises. Ces documents fournissent des renseignements d�taill�s sur les charges qui p�sent individuellement sur chacune des personnes poursuivies. Celles-ci auraient us� de leur pouvoir politique pour pr�lever sur les affaires de l'Etat des b�n�fices dont le montant total pourrait s'�lever � 100 milliards de pesos philippins (�quivalant, au moment de la demande d'entraide, � 5 milliards de dollars US), fortune qui, pour une large part, aurait �t� transf�r�e en particulier aux Etats-Unis d'Am�rique, en Suisse, en Grande-Bretagne, en Autriche, en Italie, en Australie et au Canada. Vingt milliards de pesos (�quivalant, au moment de la demande, � 1 milliard de dollars US) auraient �t� transf�r�s sur des comptes ouverts en Suisse aupr�s de divers �tablissements bancaires, selon une d�claration du Procureur g�n�ral des Philippines dat�e du 7 avril 1986. Ces d�tournements de fonds auraient �t� op�r�s par divers m�canismes, entre autres par la retenue de pourcentages sur l'aide internationale et les r�parations de guerre vers�es par le Japon, par l'institution de monopoles d'Etat pour le commerce de mati�res premi�res et de produits manufactur�s, contr�l�s directement par Marcos et ses compagnons, voire par des pr�l�vements directs sur les caisses publiques et les stocks d'or de l'Etat. Ces faits tomberaient sous le coup de la loi No 3019 de la R�publique des Philippines, r�primant la corruption et les pratiques corrompues, et des art. 210 � 221 du code p�nal philippin r�vis�, r�primant la corruption directe, l'escroquerie et les "extorsions" au pr�judice du Tr�sor public, les transactions prohib�es accomplies par les membres des autorit�s et la malversation des deniers et des biens publics.
La demande d'entraide concluait � la mise en oeuvre de recherches aux fins de d�terminer les avoirs plac�s en Suisse par les int�ress�s, � la communication de tous renseignements relatifs � ces avoirs, � l'adoption par les autorit�s suisses des mesures conservatoires et, en d�finitive, � la remise des avoirs saisis � l'Etat requ�rant.
Le 21 avril 1986, l'Office f�d�ral de la police a transmis la demande initiale et informelle de la R�publique des Philippines aux BGE 113 Ib 257 S. 263autorit�s d'ex�cution des cantons dans lesquels les banques concern�es ont leur si�ge, et notamment au Juge d'instruction du canton de Gen�ve. Il invitait celui-ci � ordonner imm�diatement des mesures provisionnelles, qui ont aussit�t �t� prises. Le 30 avril 1986, l'Office f�d�ral de la police a transmis au Juge d'instruction genevois la demande du 25 avril 1986, apr�s avoir consid�r� que celle-ci r�pondait aux exigences de forme prescrites par la loi f�d�rale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en mati�re p�nale (EIMP) et que l'entraide demand�e ne paraissait pas manifestement inadmissible.
Marcos et consorts se sont oppos�s au blocage des avoirs litigieux, mesure que le Juge d'instruction avait confirm�e le 6 juin 1956 en communiquant aux �tablissements d�positaires sa d�cision d'entrer en mati�re sur la demande d'entraide et en les invitant � lui faire parvenir tous les renseignements et documents relatifs � ces avoirs. Les opposants ont demand� d'avoir acc�s � toutes les pi�ces de la proc�dure d'entraide, droit que le Juge d'instruction a limit�, en l'�tat de la proc�dure, le 2 juillet 1986.
Par d�cision du 30 octobre 1986, le Juge d'instruction du canton de Gen�ve a rejet� les oppositions. Il a simultan�ment ordonn� aux banques concern�es de lui faire parvenir les renseignements et documents qu'il leur avait demand�s le 6 juin 1986. Il a inform� les opposants qu'une fois en possession de ces renseignements, il statuerait sur leur transmission � l'Etat requ�rant par l'interm�diaire de l'Office f�d�ral de la police et rendrait une d�cision de cl�ture de la proc�dure en conformit� de l'art. 32 de la loi cantonale d'application du code p�nal suisse (LACP).
Marcos et consorts ont recouru contre cette d�cision aupr�s de la Chambre d'accusation du canton de Gen�ve. Du point de vue formel, ils soutenaient principalement que le Juge d'instruction avait viol� leur droit d'�tre entendus en leur refusant ind�ment l'acc�s � la totalit� du dossier de la proc�dure d'entraide. Du point de vue mat�riel, ils soutenaient, entre autres, que la demande d'entraide n'�tait pas admissible, aucune proc�dure p�nale n'�tant pendante dans l'Etat requ�rant, dont les institutions ne garantiraient au demeurant pas le standard minimum offert aux pr�venus par la Convention europ�enne des droits de l'homme.
Par ordonnance du 4 f�vrier 1987, la Chambre d'accusation du canton de Gen�ve a rejet� les recours.
Agissant par la voie de cinq recours de droit administratif distincts, Marcos et consorts demandent au Tribunal f�d�ral BGE 113 Ib 257 S. 264d'annuler cette d�cision et de dire qu'il n'y a pas lieu de faire droit � la demande d'entraide judiciaire de la R�publique des Philippines. Ils concluent subsidiairement au renvoi de la cause � l'une des deux autorit�s intim�es. Certains recourants demandent aussi l'annulation des d�cisions prises par le Juge d'instruction les 6 juin, 2 juillet et 30 octobre 1986.
La Chambre d'accusation du canton de Gen�ve propose le rejet des recours. L'Office f�d�ral de la police conclut principalement � leur irrecevabilit� et subsidiairement � leur rejet.
2. La Conf�d�ration suisse n'est pas li�e � la R�publique des Philippines par un trait� d'entraide judiciaire internationale en mati�re p�nale. C'est donc exclusivement sur la base du droit suisse - c'est-�-dire de la loi f�d�rale sur l'entraide p�nale internationale (EIMP), de son ordonnance d'application du 24 f�vrier 1982 (OEIMP) et des dispositions d'ex�cution du droit cantonal, en l'occurrence le titre IVe LACP - qu'il y a lieu de se prononcer sur les objections soulev�es par les recourants.
Aux termes de son art. 1er, l'EIMP r�gle toutes les proc�dures relatives � la coop�ration internationale en mati�re p�nale, en particulier l'entraide en faveur d'une proc�dure p�nale �trang�re ou petite entraide au sens de la troisi�me partie de la loi (al. 1 lettre b). Cette entraide comprend, en vertu de l'art. 63 EIMP, la communication de renseignements, ainsi que les actes de proc�dure et autres actes officiels admis en Suisse (recherche de moyens de preuve, remise de dossiers et de documents, saisie, etc.), lorsqu'ils paraissent n�cessaires pour la proc�dure men�e � l'�tranger et li�e � une cause p�nale, ou pour r�cup�rer le produit de l'infraction. Une restitution aux ayants droit d'objets et de valeurs provenant d'une infraction peut m�me intervenir en dehors de toute proc�dure p�nale engag�e dans l'Etat requ�rant (art. 74 al. 2 EIMP). A cet �gard, il faut pr�ciser d'embl�e qu'en l'esp�ce le Tribunal f�d�ral n'a � statuer ni sur la communication de renseignements ni sur la remise d'objets ou de valeurs � l'Etat requ�rant selon les art. 63 et 74 EIMP; son examen ne porte, en l'�tat, que sur l'admissibilit� de principe de l'entraide et des mesures provisoires ordonn�es sur la base de l'art. 18 EIMP (saisie, recherche de renseignements et de moyens de preuve). Par ailleurs, BGE 113 Ib 257 S. 265les d�cisions d�j� prises dans le cadre de la m�me affaire par le Conseil f�d�ral et la Commission f�d�rale des banques �chappent totalement � cet examen.
3. a) En vertu de l'art. 25 al. 1 EIMP, et � moins que la m�me loi n'en dispose autrement, le recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral est imm�diatement ouvert, en particulier contre les d�cisions prises en mati�re d'entraide p�nale internationale par les autorit�s cantonales de derni�re instance. Pour les modalit�s g�n�rales de l'exercice de cette voie de droit, cette disposition renvoie explicitement aux art. 97 � 114 OJ. Les actes attaqu�s sont incontestablement des d�cisions au sens de l'art. 97 OJ, telles qu'elles sont d�finies � l'art. 5 PA. Ils ont en outre �t� entrepris dans le d�lai fix� � l'art. 106 OJ.
b) Les autorit�s intim�es ont rendu leurs d�cisions en qualit� d'autorit�s cantonales d'ex�cution au sens de l'art. 16 al. 1, 2e phrase, EIMP. Elles l'ont fait successivement comme autorit� de premi�re instance et comme autorit� de recours que les cantons ont l'obligation d'instituer en vertu de l'art. 23 de la m�me loi. L'arr�t de la Chambre d'accusation a �t� rendu en derni�re instance cantonale, ce que dit l'art. 33 al. 1, 2e phrase, LACP. Sa comp�tence de se prononcer en fait et en droit sur les d�cisions qui lui sont d�f�r�es n'�tant pas limit�e, les pr�sents recours ne sont recevables que contre sa d�cision et non contre celles rendues en premi�re instance cantonale par le Juge d'instruction (art. 25 al. 1 EIMP et 98 lettre g OJ).
c) La proc�dure d'entraide au cours de laquelle les mesures litigieuses ont �t� adopt�es a pour objet, d'une part, la remise � l'Etat requ�rant d'avoirs qui auraient �t� d�pos�s dans des �tablissements bancaires suisses par les recourants et, d'autre part, la transmission de documents et de renseignements sur les op�rations relatives � la constitution de ces avoirs en Suisse, cela en vue de permettre la mise en accusation des recourants ou de certains d'entre eux. Les recourants sont donc tous des personnes vis�es par la proc�dure conduite � l'�tranger. L'art. 21 al. 3 EIMP ne leur donne toutefois la qualit� pour agir par la voie d'un recours de droit administratif que si elles sont touch�es personnellement par la mesure litigieuse ou lorsque celle-ci peut l�ser leurs droits de d�fense dans la proc�dure p�nale. Les recourants se bornent � se pr�valoir d'un int�r�t digne de protection au sens de l'art. 103 lettre a OJ et � dire qu'ils sont vis�s express�ment par la requ�te d'entraide. Ils nient en revanche �tre, � quelque titre que ce soit, les d�tenteurs des BGE 113 Ib 257 S. 266avoirs qui font l'objet des mesures dont ils contestent la l�galit�. L'Office f�d�ral de la police en d�duit qu'on ne saurait leur reconna�tre la qualit� pour recourir (cf. ATF 110 Ib 387 ss).
Disposition sp�ciale r�serv�e par l'art. 25 al. 1, l'art. 21 al. 3 EIMP restreint la qualit� pour recourir par rapport � l'art. 103 lettre a OJ (ATF ATF 110 Ib 391 consid. 3a). Examinant la question librement, sans �tre li� par les conclusions des parties (ATF 106 Ia 357 consid. 1), le Tribunal f�d�ral doit admettre la qualit� des recourants en l'esp�ce, car ceux-ci sont "touch�s personnellement" au sens de l'art. 21 al. 3 EIMP par le fait que des recherches sont entreprises � propos d'avoirs qu'ils poss�deraient en Suisse, que ces avoirs sont bloqu�s et sont susceptibles - c'est ce � quoi tend en d�finitive la demande d'entraide - d'�tre remis � l'Etat requ�rant. Les d�n�gations des recourants quant � la propri�t� de ces avoirs ou � la titularit� des comptes bancaires vis�s ne sont, � cet �gard, nullement d�cisives.
d) Les recourants proposent, � titre principal, non seulement l'annulation de la d�cision attaqu�e, mais �galement l'irrecevabilit� de la demande d'entraide. Ils concluent subsidiairement au renvoi de l'affaire � l'autorit� intim�e, voire � l'autorit� cantonale inf�rieure, afin qu'elles statuent pr�alablement � tout acte d'ex�cution sur la recevabilit� de la demande d'entraide. Il s'agit l� de conclusions qui sont en principe admissibles dans un recours de droit administratif. Le Tribunal f�d�ral dispose � cet �gard d'un grand pouvoir de d�cision car, en vertu de l'art. 25 al. 6 EIMP, lex specialis par rapport � l'art. 114 OJ, il n'est pas li� par les conclusions des parties. Il a donc la facult� de proc�der, le cas �ch�ant, � une reformatio in pejus sive in melius.
Par ailleurs, les recours �tant dirig�s contre la d�cision d'un tribunal cantonal, le Tribunal f�d�ral est li� par les faits constat�s par cette d�cision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont �t� �tablis au m�pris de r�gles essentielles de proc�dure (art. 105 al. 2 OJ).
4. Les recourants s'en prennent tout d'abord � la r�gularit� de la proc�dure suivie par les autorit�s cantonales d'ex�cution. Ils soutiennent que l'autorit� intim�e a viol� le droit f�d�ral en ne sanctionnant pas le d�faut d'indication des voies de droit et l'absence de motivation dont �taient entach�es les deux d�cisions prises par l'autorit� inf�rieure, en ne reconnaissant pas que le recours cantonal aurait �t� muni, de par la loi, de l'effet suspensif et en leur refusant l'acc�s au dossier.BGE 113 Ib 257 S. 267
a) Il est vrai que la d�cision du 6 juin 1986 par laquelle le Juge d'instruction est entr� en mati�re sur la demande d'entraide et a ordonn� aux banques concern�es la production de documents et la saisie des avoirs litigieux ne porte aucune mention des voies de recours. Elle contrevient en cela non seulement � l'art. 33 al. 1, 1re phrase, LACP, mais aussi � l'art. 22 EIMP, aux termes duquel les d�cisions et prononc�s rendus par les autorit�s f�d�rales et cantonales ne sont valables que dans la mesure o� ils indiquent les possibilit�s de recours. En d�pit de ce que l'on pourrait d�duire de la lettre de cette disposition, l'indication des voies de recours n'est pas une condition de validit� de la d�cision, le but et la port�e de l'art. 22 EIMP n'�tant pas diff�rents de ceux de l'art. 35 PA (arr�t non publi� B. du 7 mars 1984, consid. 1d). La seule question qui se pose ici est, partant, celle de savoir si cette irr�gularit� formelle a caus� aux recourants un pr�judice qui n'a pas �t� r�par� ult�rieurement. Les recourants le pr�tendent, qui affirment ne pas avoir "pens� d'attaquer" la d�cision du 6 juin 1986, ce qui aurait eu pour cons�quence de prolonger le blocage des avoirs litigieux. Cet argument est d�pourvu de pertinence, si l'on arrive � la conclusion - ce qui sera examin� plus bas - que le recours � la Chambre d'accusation ne devait pas �tre muni de l'effet suspensif. Le seul r�sultat de l'absence d'un recours contre la d�cision du 6 juin 1986 aurait �t� alors, comme le rel�ve l'autorit� intim�e, de retarder sa saisine, ce qui ne constitue pas un pr�judice de droit justifiant l'annulation de la d�cision prise par l'autorit� inf�rieure le 6 juin 1986, dont la l�galit� a �t� examin�e par l'autorit� de recours simultan�ment � celle de la d�cision du 30 octobre 1986.
Constatant que la motivation de cette derni�re d�cision �tait sommaire, l'autorit� intim�e s'est refus�e � l'annuler pour ce motif, en partant de l'id�e qu'elle forme un tout avec la d�cision pr�c�dente du 6 juin 1986, elle-m�me parfaitement motiv�e, � laquelle elle se r�f�re de mani�re explicite. Cette opinion est pleinement fond�e � la lecture des deux d�cisions discut�es. Son bien-fond� est confirm� par le fait que, en d�pit du caract�re succinct de sa motivation, les recourants ont form� contre la d�cision du 30 octobre 1986 un recours cantonal dont le contenu atteste qu'aucun des �l�ments litigieux n'a �chapp� � leur examen.
b) L'art. 21. al. 4 EIMP prescrit - en d�rogation � l'art. 111 al. 2 OJ - que le recours contre une d�cision autorisant la communication de renseignements qui concernent le domaine secret a un effet suspensif. L'autorit� intim�e a consid�r� que cette BGE 113 Ib 257 S. 268r�gle n'�tait applicable qu'� la d�cision de transmettre � l'�tranger les renseignements concernant le domaine secret; elle s'est r�f�r�e pour cela � l'art. 33 al. 2 LACP. Aux yeux des recourants, cette interpr�tation restrictive et la r�gle du droit cantonal sur laquelle elle se fonde seraient contraires au droit f�d�ral. Cette objection est sans pertinence. L'art. 21 al. 4 EIMP est une disposition exceptionnelle dont le texte est clair. Compte tenu des probl�mes concrets qui se posent au cours de l'ex�cution d'une demande d'entraide internationale, il n'y a aucune raison pratique de s'�carter de ce texte pour lui donner une port�e que le l�gislateur ne peut avoir voulue. Si les recours dirig�s contre les mesures de s�ret� prises par l'Etat requis d�s le d�p�t d'une demande d'entraide �taient automatiquement munis de l'effet suspensif, la coop�ration de l'Etat requis ne pourrait pratiquement plus �tre assur�e dans de nombreux cas. La r�gle de l'art. 21 al. 4 EIMP, reprise pour l'essentiel par le l�gislateur cantonal � l'art. 33 al. 2 LACP, ne peut donc avoir d'autre sens que de munir d'un effet suspensif l�gal les recours form�s contre la d�cision de cl�ture de la proc�dure d'entraide par laquelle l'autorit� d'ex�cution d�cide de transmettre les renseignements qu'elle a obtenus. Or, comme on l'a vu, une telle d�cision n'a pas encore �t� prise en l'esp�ce. L'autorit� intim�e n'avait donc pas - c'est aussi le cas du Tribunal f�d�ral saisi des recours de droit administratif trait�s pr�sentement - � accorder ou � reconna�tre l'effet suspensif des recours qui lui �taient adress�s.
c) Le droit de consulter le dossier est, en r�gle g�n�rale, r�gi fondamentalement par l'art. 4 Cst., qui prohibe le d�ni de justice formel. Cette garantie proc�durale est mise en oeuvre, en mati�re d'entraide p�nale internationale, par l'art. 79 al. 3 EIMP, dont la premi�re phrase renvoie aux art. 6, 26 et 27 PA. L'art. 79 al. 3, 2e phrase, permet en outre � l'ayant droit, si la sauvegarde de ses int�r�ts l'exige, de consulter la demande d'entraide et les pi�ces � l'appui. En conformit� de l'art. 27 al. 1 PA, l'autorit� d'ex�cution ne peut donc lui refuser le droit de consulter la demande d'entraide et les pi�ces produites par l'Etat requ�rant que si le maintien du secret est command� par des int�r�ts publics importants de la Conf�d�ration ou des cantons, en particulier la s�curit� int�rieure ou ext�rieure de la Conf�d�ration (lettre a), ou par des int�r�ts priv�s importants, en particulier ceux de parties adverses (lettre b), ou encore par l'int�r�t d'une enqu�te officielle non encore close (lettre c). Les autorit�s cantonales ont ouvert dans une large BGE 113 Ib 257 S. 269mesure aux recourants l'acc�s au dossier constitu� � la suite du d�p�t par l'Etat requ�rant de sa demande formelle d'entraide. Elles ne l'ont en revanche pas autoris� notamment pour les pi�ces annex�es au m�moire r�dig� conjointement par les avocats de l'Etat requ�rant, ainsi que pour les renseignements donn�s par les banques interpell�es. Cette restriction aurait sa raison d'�tre dans l'int�r�t de l'enqu�te conduite par les autorit�s de l'Etat requ�rant; elle se fonde par cons�quent sur l'art. 27 al. 1 lettre c PA. Si l'on prend en consid�ration, d'une part, la complexit� des faits � propos desquels les autorit�s de l'Etat requ�rant m�nent leurs investigations, l'�tat d'avancement de cette enqu�te, tel qu'il peut �tre connu des autorit�s suisses, la phase de la proc�dure d'ex�cution dans laquelle on se trouve et, d'autre part, la nature des documents qui ont �t� soustraits � l'examen des recourants, on doit admettre que les restrictions apport�es par les autorit�s cantonales au droit de consulter le dossier ne sont nullement en contradiction avec le droit f�d�ral. Les pi�ces essentielles pour eux, au stade actuel de la proc�dure, leur ont d'ailleurs �t� communiqu�es et ils ont pu entreprendre, avec une connaissance suffisante de la cause, les mesures de s�ret� critiqu�es. Comme le souligne l'autorit� intim�e, les pi�ces qui n'ont pas �t� port�es � leur connaissance n'ont �t� mentionn�es ni dans les d�cisions de l'autorit� de premi�re instance, ni dans sa propre d�cision, ce qui montre qu'elles ne les ont pas influenc�es et que l'art. 28 PA a �t� respect�. La d�cision attaqu�e r�serve enfin la possibilit� qu'il "en aille autrement lorsque la cause sera en �tat d'�tre jug�e � propos de la transmission des informations recueillies, ne serait-ce que pour appr�cier l'existence de liens suffisants entre les renseignements � transmettre et l'objet de l'enqu�te ouverte � l'�tranger". Elle rel�ve qu'"il appartiendra au Juge d'instruction de se d�terminer formellement sur la communication demand�e par les recourants et de trancher en fonction des int�r�ts l�gitimes de chacun d'eux".
Au regard de l'ensemble de ces circonstances, le Tribunal f�d�ral ne saurait voir dans les limitations apport�es en l'esp�ce au droit des recourants de consulter le dossier une violation du droit f�d�ral. La teneur de la d�cision entreprise r�v�le au contraire que l'autorit� intim�e est consciente du caract�re fondamental du droit de consulter le dossier et de l'obligation qu'elle aura - avant de rendre sa d�cision finale - d'appliquer les restrictions institu�es � l'art. 27 PA dans le respect du principe de la proportionnalit�, BGE 113 Ib 257 S. 270dont l'art. 28 PA pr�sente un cas d'application (cf. arr�t T. du 16 f�vrier 1987).
Les griefs de nature formelle dirig�s contre la d�cision attaqu�e doivent ainsi �tre �cart�s.
5. Les recourants reprochent essentiellement aux autorit�s cantonales d'ex�cution d'�tre entr�es en mati�re sur la demande d'entraide et d'avoir ordonn�, � titre provisionnel, des mesures de contrainte, alors m�me qu'aucune proc�dure p�nale ne serait pendante contre eux dans l'Etat requ�rant � propos des faits que celui-ci pr�tend mettre � leur charge. Ceux-ci seraient de surcro�t insuffisamment d�crits dans la demande et dans ses annexes pour pouvoir �tre qualifi�s sous l'angle du droit p�nal; le m�moire explicatif r�dig� � ce propos par les avocats suisses de l'Etat requ�rant n'aurait pas � �tre pris en consid�ration, car il ne s'agirait pas d'un acte officiel dont le d�p�t est pr�vu par la loi.
a) Pour que la Suisse collabore, au sens de l'art. 1er EIMP, il n'est pas n�cessaire que les autorit�s de l'Etat requ�rant aient d�j� ouvert une proc�dure judiciaire proprement dite contre les personnes poursuivies. Il suffit qu'y soit ouverte, conform�ment � la loi de cet Etat, une enqu�te pr�paratoire qui serait le pr�alable oblig� � la saisine des autorit�s judiciaires comp�tentes pour proc�der � une mise en accusation des int�ress�s. Telle est la port�e de la jurisprudence du Tribunal f�d�ral, qui a admis que les investigations de la Commission am�ricaine des op�rations boursi�res (Securities and Exchange Commission, SEC) pouvaient �tre assimil�es aux enqu�tes et proc�dures judiciaires pour lesquelles l'entraide doit �tre accord�e en vertu de l'art. 1er ch. 1 lettre a du Trait� am�ricano-suisse (cf. ATF 109 Ib 50 consid. 3). La l�gislation f�d�rale sur l'entraide p�nale internationale ne saurait en revanche servir de base � la coop�ration de la Suisse � des proc�dures strictement administratives ou � des proc�dures civiles conduites � l'�tranger. Aux termes de l'art. 1er al. 3 EIMP, elle ne s'applique qu'aux affaires p�nales dans lesquelles le droit de l'Etat requ�rant permet de faire appel au juge. Cette disposition est � mettre en relation avec l'art. 11 al. 1 EIMP qui consid�re comme poursuivi non seulement la personne contre laquelle une action p�nale est ouverte ou une sanction p�nale prononc�e, mais encore toute personne simplement suspecte (cf. ATF 112 Ib 590 consid. 9 in fine).
Les objectifs de la demande d'entraide sont en l'esp�ce quelque peu ambigus. L'Etat requ�rant a-t-il l'intention de traduire BGE 113 Ib 257 S. 271l'ancien Pr�sident Ferdinand Marcos, ses proches et, le cas �ch�ant, ses familiers devant le Sandiganbayan, tribunal r�guli�rement institu� avant l'arriv�e au pouvoir des gouvernants actuels pour r�primer les actes de corruption et de concussion reproch�s aux anciens magistrats, fonctionnaires et autres agents de l'Etat dans l'exercice de leurs charges? La d�nonciation (complaint) d�pos�e par le Procureur g�n�ral de la R�publique, en premier lieu le 7 avril 1986, n'a en effet pas �t� adress�e � cette autorit�, ou au Tanodbayan (ombudsman), que l'art XIII al. 6 de la Constitution nationale du 17 janvier 1973, repris dans la nouvelle Constitution provisoire, para�t investir de la t�che d'instruire les affaires entrant dans la comp�tence du Sandiganbayan. Elle a au contraire �t� remise � la Commission pr�sidentielle pour un gouvernement honn�te, institu�e par le premier d�cret pr�sidentiel �dict� le 28 f�vrier 1986 imm�diatement apr�s la chute de Marcos. Or cette commission n'est nullement une juridiction p�nale, mais un organe administratif charg� d'assister la Pr�sidente de la R�publique dans sa tentative de r�cup�rer la fortune que l'ancien Pr�sident, ses proches et ses familiers auraient accumul�e par corruption ou concussion. Il n'a jamais �t� question, ni dans ce d�cret, ni dans les d�crets successifs �dict�s sur le m�me objet, de conf�rer � cette commission la comp�tence de mener une enqu�te pr�liminaire en vue de traduire les personnes concern�es devant le Sandiganbayan ou devant une autre juridiction criminelle. Un examen approfondi du dossier conduit en tout cas � la conclusion qu'une proc�dure p�nale ou une proc�dure li�e � une cause p�nale au sens de l'art. 63 al. 1 et 3 EIMP n'a toujours pas �t� engag�e formellement contre les recourants.
Dans ses notes verbales des 29 avril et 10 septembre 1986, le gouvernement de l'Etat requ�rant a cependant d�clar� sans �quivoque qu'il entendait poursuivre p�nalement l'ancien chef de l'Etat et ceux qu'il consid�re comme ses complices devant le Sandiganbayan. La teneur des d�nonciations d�pos�es par le Procureur g�n�ral de l'Etat les 7 et 29 avril 1986 et �tay�es par diverses d�clarations et documents les 1er et 25 juillet 1986, est tout aussi cat�gorique sur ce point. Les propos tenus respectivement lors d'une conf�rence de presse et lors d'un d�bat t�l�vis� par le Pr�sident de la Commission pr�sidentielle et par le Ministre de la justice ne sont pas propres � contrebalancer le poids de ces actes officiels. Sur la base de ces derniers, les autorit�s cantonales d'ex�cution pouvaient admettre, lors de l'examen prima facie BGE 113 Ib 257 S. 272auquel elles se livrent � ce stade de la proc�dure, qu'il y avait lieu d'entrer en mati�re sur la demande d'entraide et qu'il �tait partant opportun de prendre les mesures de s�ret� n�cessaires � assurer l'ex�cution �ventuelle de cette demande. Elles avaient d'autant moins de raisons d'h�siter � ce moment que, contrairement � l'opinion des recourants, le caract�re d�lictueux des faits all�gu�s par l'Etat requ�rant est expos� avec clart� dans les documents officiels qu'il a produits et que leur incrimination selon le droit philippin a �t� expliqu�e avec soin et pr�cision.
b) Cette conclusion s'impose ind�pendamment de la teneur du m�moire d�pos� le 25 avril 1986 par les trois mandataires en Suisse de l'Etat requ�rant. On rel�vera simplement qu'en acceptant de joindre ce document � la proc�dure, l'autorit� intim�e n'a pas viol� le droit f�d�ral. La demande d'entraide �mane en effet clairement des autorit�s �trang�res (cf. notes verbales des 18 et 25 avril 1986), comme l'exige l'art. 75 EIMP, les avocats qu'elles ont constitu�s en Suisse aux fins de se faire conseiller et repr�senter s'�tant limit�s, dans le cadre �troit de la proc�dure d'entraide, � agir accessoirement. Cette intervention n'est de surcro�t pas de nature � occasionner aux recourants des frais de proc�dure suppl�mentaires, puisque l'Etat requ�rant n'est partie ni � la proc�dure d'ex�cution, ni � la proc�dure de recours.
c) La qualit� de l'expos� des faits � la base de la demande, les pr�cisions donn�es par les d�nonciations du Procureur g�n�ral de la R�publique des Philippines qui y sont annex�es et les all�gu�s de celui-ci devant la Commission pr�sidentielle permettent d'�carter sommairement le grief des recourants, pour qui la demande d'entraide constituerait une recherche g�n�rale et ind�termin�e de moyens de preuve prohib�e par le droit suisse (fishing expedition ou requ�te exploratoire; ATF 103 Ia 206 ss consid. 6). La prohibition d'une telle recherche signifie simplement qu'il est inadmissible de recueillir des preuves au hasard. Ce reproche ne saurait �tre fait � la l�g�re � un Etat qui demande l'entraide d'un autre dans une phase initiale de la proc�dure p�nale, c'est-�-dire � un moment o� il ne lui est pas possible d'�tayer une inculpation dont les renseignements demand�s doivent justement lui permettre d'en d�terminer la justification de mani�re appropri�e.
Les griefs des recourants bas�s sur le d�faut d'une proc�dure p�nale �trang�re et sur le contenu mat�riel de la demande d'entraide s'av�rent donc mal fond�s.BGE 113 Ib 257 S. 273
6. a) Aux termes de l'art. 2 EIMP, la demande de coop�ration en mati�re p�nale est irrecevable s'il y a lieu d'admettre que la proc�dure � l'�tranger n'est pas conforme aux principes de proc�dure fix�s par la Convention europ�enne de sauvegarde des droits de l'homme et des libert�s fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH) (lettre a) ou tend � poursuivre ou � punir une personne en raison de ses opinions politiques, de son appartenance � un groupe social d�termin�, de sa race, de sa religion ou de sa nationalit� (lettre b), ou risque d'aggraver la situation de la personne poursuivie, pour l'une ou l'autre de ces raisons (lettre c), ou encore pr�sente d'autres d�fauts graves (lettre d). Il convient d'embl�e de souligner que, contrairement � ce qui pourrait �tre d�duit de la motivation de l'arr�t attaqu�, ces limitations apport�es par la loi � l'admissibilit� d'une demande d'entraide, de m�me que celles li�es � la nature des infractions poursuivies au sens de l'art. 3 EIMP, s'appliquent de la m�me mani�re aux demandes qui ont pour objet l'extradition d'un individu et � celles qui ont pour objet, comme en l'esp�ce, les autres actes d'entraide vis�s par la troisi�me partie de la loi, cela sous r�serve de ce qui est dit � l'art. 3 al. 3, 2e phrase, de celle-ci. Ces restrictions ont pour but d'�viter que la Conf�d�ration ne participe, par sa coop�ration internationale, au d�roulement de proc�dures r�pressives qui ne garantissent pas � la personne poursuivie un standard minimum correspondant � celui offert par le droit des Etats d�mocratiques et d�fini en particulier par la Convention europ�enne des droits de l'homme, ou qui se heurteraient � l'ordre public international (cf. ATF 111 Ib 138 ss, ATF 109 Ib 64, ATF 108 Ib 408 ss; CLAUDE ROUILLER, L'�volution du concept de d�lit politique en droit de l'entraide internationale en mati�re p�nale, dans Revue p�nale suisse 1986, p. 23 ss, sp�c. p. 40-42).
b) Les recourants pr�tendent qu'une proc�dure p�nale ouverte contre eux dans l'Etat requ�rant ne serait en aucun cas compatible avec les exigences d'ind�pendance et d'impartialit� des tribunaux pos�es � l'art. 6 ch. 1 CEDH, que la pr�somption d'innocence consacr�e au ch. 2 de ce m�me texte ne leur serait pas reconnue et qu'aucun des droits g�n�raux de la d�fense �num�r�s au ch. 3 de la m�me disposition ne leur serait garanti. Ils fondent leurs assertions sur une pr�tendue subordination totale des tribunaux philippins au pouvoir ex�cutif, sur le jugement sommaire port� � leur �gard par la pr�sidence de la R�publique dans les d�crets BGE 113 Ib 257 S. 274instituant la Commission pour un gouvernement honn�te et sur l'impossibilit� pour eux d'�tre pr�sents � leur proc�s, car ils seraient de facto bannis du territoire de l'Etat requ�rant.
Il serait pr�matur� pour le Tribunal f�d�ral de se prononcer d�finitivement sur ces objections. Hormis les cas o� la situation perturb�e de l'Etat requ�rant et ses effets sur les droits des personnes qui y sont jug�es sont notoires, la nature des vices de proc�dure, auxquels se r�f�re l'art. 2 EIMP, fait que l'Etat requis ne doit se prononcer d�finitivement � leur sujet qu'au moment o� il cl�t la proc�dure d'entraide et non pas d�j� lorsqu'il adopte des mesures provisionnelles. Il appartiendra aux autorit�s cantonales d'ex�cution de se livrer, � ce moment-l�, � un examen approfondi des questions soulev�es par les recourants. Il leur appartiendra aussi, pour autant que les assurances donn�es jusqu'ici par l'Etat requ�rant s'av�raient insuffisantes, d'inviter celui-ci, par l'organe de l'Office f�d�ral de la police, � fournir des pr�cisions compl�mentaires sur la proc�dure p�nale qui sera suivie et en particulier sur le respect en faveur des pr�venus ici concern�s des droits ordinaires de la d�fense.
Le Tribunal f�d�ral se bornera pour l'instant � constater que les faits all�gu�s par les recourants ne suffisent pas � d�montrer un risque objectif et s�rieux d'un d�roulement vici� de la proc�dure au sens de l'art. 2 EIMP. Ce n'est en effet pas pour les activit�s de la Commission pr�sidentielle que l'entraide serait en d�finitive accord�e et les mutations intervenues au sein du personnel des tribunaux appel�s � juger les recourants ne sont pas un indice clair de leur partialit� et de leur d�pendance � l'�gard du pouvoir politique. Quant � la pr�tendue violation de la non-r�troactivit� de la loi p�nale, elle est d�nu�e de fondement, les d�nonciations du Procureur g�n�ral ne se fondant pas sur les d�crets pr�sidentiels adopt�s apr�s la chute de Ferdinand Marcos, mais sur des textes l�gaux adopt�s ant�rieurement et toujours en vigueur. Par ailleurs, les recourants n'�tablissent pas avec nettet� que l'Etat requ�rant refuserait de leur d�livrer des sauf-conduits leur permettant de se pr�senter personnellement devant leur juge.
7. Le moyen tir� de la pr�tendue immunit� de Marcos et des membres de sa famille ne r�siste pas � l'examen.
S'agissant de l'immunit� dont Marcos et son �pouse paraissent se pr�valoir � l'�gard des juridictions suisses, elle n'entre manifestement en consid�ration, en tant qu'obligation faite � la Suisse par le droit des gens, qu'� l'�gard des chefs d'Etat en BGE 113 Ib 257 S. 275fonction, situation qui n'est � l'�vidence plus celle de Marcos depuis fin f�vrier 1986. L'immunit� personnelle est en effet le pendant de l'immunit� dont jouit l'Etat �tranger quand il agit "iure imperii", c'est-�-dire dans ses attributs de puissance publique. La Convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961 (RS 0.191.01) traduit simplement dans un acte normatif un concept issu du droit international coutumier. L'immunit� qu'elle accorde, notamment � ses art. 31 et 37, est un privil�ge en faveur de magistrats ou de fonctionnaires en activit� dans l'int�r�t de l'Etat qu'ils repr�sentent, et non en faveur de particuliers, ceux-ci eussent-ils exerc� nagu�re les plus hautes charges publiques dans le pays �tranger. Il serait � tout le moins contraire au syst�me qu'un particulier, qui n'est plus charg� de repr�senter un Etat, puisse invoquer son immunit� personnelle � l'encontre des int�r�ts m�mes de cet Etat.
La question de savoir si la personne poursuivie au sens de l'art. 11 EIMP jouit de l'immunit� diplomatique dans l'Etat requ�rant doit �tre r�solue non par le juge suisse de l'entraide, mais par celui du fond. Il n'appartient donc pas � la Suisse en l'occurrence de trancher le point de savoir si l'ancien chef de l'Etat doit �tre mis au b�n�fice de l'immunit� qui lui �tait garantie par l'art. VII al. 17 de la Constitution philippine du 17 janvier 1973 pour les actes officiels accomplis durant son mandat (cf. ATF 113 Ib No 28, consid. 3 in fine).
Il suffit d�s lors de constater en l'esp�ce que les mesures de contrainte requises peuvent �tre ordonn�es parce que l'�tat de fait expos� dans la demande correspond aux �l�ments objectifs d'une infraction r�prim�e par le droit suisse, comme l'exige l'art. 64 al. 1, 1re phrase, EIMP. Or les recourants ne contestent pas s�rieusement que les faits de la demande tomberaient sous le coup de plusieurs dispositions du droit p�nal suisse, entre autres des art. 312 � 317 CP, qui r�priment certaines infractions contre les devoirs de fonction.
Rejette les recours dans la mesure o� ils sont recevables, au sens des consid�rants;
109 IB 50 suite... ,
112 IB 590,
Art. 21 al. 4 EIMP,
Art. 1er et 63 al. 1 et 3 EIMP,
art. 79 al. 3 EIMP,
art. 28 PA,
art. 27 al. 1 PA,
art. 11 al. 1 EIMP,
art. 75 EIMP,
art. 11 EIMP

References: Art. 22
 Art. 21
 Art. 1
 Art. 2
 art. 210
 art. 1
 art. 63
 art. 97
 ATF 
 ATF 
 art. 6
 ATF 
 ATF 
in fine
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 31
 ATF 
in fine
 art. 312

Art. 21

Art. 1

art. 79

art. 28

art. 27

art. 11

art. 75

art. 11