Source: https://lagen.nu/prop/2004/05:41
Timestamp: 2019-10-20 22:14:37+00:00

Document:
Förbättrad kontroll av rättsliga biträdens ersättningsanspråk, m.m. | lagen.nu
2.1. Förslag till lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut
2.5. Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1620) om offentligt biträde
4.2. Ersättningsanspråk och kostnadsräkningar
4.3. Rätten att överklaga beslut om ersättning av allmänna medel m.m.
4.3.1. Domstolsverkets talerätt
4.3.2. Åtgärder för att effektivisera den ersättningsgranskande verksamheten
5. Kostnader för offentligt försvar vid ogillat enskilt åtal
6. Utvärderingen av rättshjälpslagen
6.2. Domstolsverkets redovisning
6.3. Åtgärder
9.1. Förslaget till lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut
9.4. Förslaget till lag om ändring i rättshjälpslagen (1996:1619)
9.5. Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1620) om offentligt biträde
Bilaga 1. Sammanfattning av departementspromemorian Rättshjälp och ersättning till rättsliga biträden (Ds 2003:55)
Bilaga 4. Domstolsverkets föreskrifter
Prop. 2004/05:41
Förbättrad kontroll av rättsliga biträdens ersättningsanspråk, m.m.
Originaldokument: Förbättrad kontroll av rättsliga biträdens ersättningsanspråk, m.m (pdf 602 kB), Källa
I propositionen behandlas en rad frågor som rör beslut om framför allt ersättning av allmänna medel till offentliga försvarare, målsägandebiträden, offentliga biträden och rättshjälpsbiträden (rättsliga biträden). Det övergripande målet med de förslag som lämnas i propositionen är att förbättra det statliga ersättningssystemet så att det blir mer effektivt och tillförlitligt. Bland annat föreslås att kontrollinsatserna koncentreras till de mål och ärenden som är mest kostnadskrävande.
En förutsättning för en förbättrad kontroll av de ersättningar som betalas av allmänna medel är att statens kontrollmöjligheter utnyttjas på ett bättre sätt än vad som sker i dag. I syfte att åstadkomma detta föreslås att rätten att överklaga beslut som fattas av domstolar och andra myndigheter angående bl.a. ersättning av allmänna medel till rättsliga biträden (den s.k. talerätten) flyttas från Domstolsverket till Justitiekanslern. Det föreslås även att Justitiekanslern skall kunna överklaga beslut om ersättning m.m. i större utsträckning än Domstolsverket kan i dag.
I propositionen föreslås vidare ändrade regler om kostnadsansvaret för den tilltalades offentliga försvar i vissa mål där en målsägande väckt enskilt åtal.
Propositionen behandlar slutligen den utvärdering av rättshjälpslagen som Domstolsverket gjort.
1. lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut,
5. lag om ändring i lagen (1996:1620) om offentligt biträde.
2. ersättning av allmänna medel till målsägande, enskild part, försvarare, målsägandebiträde, särskild företrädare för barn, vittne, sakkunnig eller annan som inte är part,
3. förordnande eller byte av offentlig försvarare, målsägandebiträde eller särskild företrädare för barn, och
Rätten att överklaga beslut enligt första stycket 2 omfattar inte överklagande av beslut om ersättning av allmänna medel enligt lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m.
1. avvisa en försvarare eller ogilla en framställning om att avvisa en försvarare, och
2. återkalla ett förordnande av offentlig försvarare eller ogilla en framställning om att ett sådant förordnande skall återkallas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2005, då lagen (1985:400) om behörighet för justitiekanslern att överklaga vissa beslut enligt rättegångsbalken samt lagen (1996:1621) om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m. skall upphöra att gälla.
2. I fråga om beslut som har meddelats före ikraftträdandet gäller de gamla lagarna.
I mål där endast målsägande för talan skall han eller hon vid frikännande dom ersätta staten vad som enligt rättens beslut betalas av allmänna medel i ersättning till försvarare, om det finns särskilda skäl för det.
Utgifterna för offentliga försvarare, målsägandebiträden och offentliga biträden har ökat under flera år. En orsak till utgiftsutvecklingen är att målen ökat i svårighet och komplexitet. Andra orsaker är att fler offentliga försvarare, målsägandebiträden och offentliga biträden har förordnats, att den genomsnittligt debiterade tiden har ökat samt att timkostnaden har stigit (se Riksrevisionsverkets rapport RRV 2001:30 Varför blev det dyrare? – kostnadsutvecklingen för offentlig försvarare, målsägandebiträde och offentligt biträde, dnr Ju2001/7356/DOM).
I april 2002 gav regeringen Domstolsverket i uppdrag att ge förslag på åtgärder som kan påverka kostnadsutvecklingen på rättshjälpsanslaget. Uppdraget redovisades i februari 2003 i rapporten Rättshjälpsanslaget, kostnadsräkningarna och talerätten (DV-rapport 2003:1). Domstolsverkets rapport finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju2003/1982/DOM).
I december 1997 trädde den nu gällande rättshjälpslagen i kraft. Den viktigaste förändringen i förhållande till 1972 års rättshjälpslag var att den statliga rättshjälpen gjordes subsidiär till rättsskyddet i privata försäkringar. I april 2000 uppdrog regeringen åt Domstolsverket att göra en allmän översyn av rättshjälpslagen och föreslå de författningsändringar eller annat som borde göras. I rapporten Utvärdering av rättshjälpslagen (1996:1619) – redovisning av ett regeringsuppdrag (DVrapport 2001:6), som överlämnades till regeringen i september 2001, konstaterade Domstolsverket att den nya rättshjälpsreformen i allt väsentligt fallit väl ut. Inga ändringar i rättshjälpslagen föreslogs. Domstolsverkets rapport har remissbehandlats. Rapporten och remissyttrandena finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr Ju2001/6516/DOM).
Som ett led i arbetet med att förbättra och effektivisera det statliga ersättningssystemet och dess kontrollmekanismer samt för att bedöma vilka åtgärder som borde vidtas med anledning av den reformerade rättshjälpslagstiftningen, utarbetades inom Justitiedepartementet departementspromemorian Rättshjälp och ersättning till rättsliga biträden (Ds 2003:55). Promemorian har remissbehandlats.
En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissutfallet liksom remissyttrandena i deras helhet finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (Ju2003/8879/DOM).
Regeringen beslutade den 9 september 2004 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådet har inte haft några synpunkter på utformningen av lagförslagen men har av principiella skäl starkt ifrågasatt den föreslagna överföringen av kontrollfunktionen till Justitiekanslern. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4.3.2.2.
SOU 2013:62: Avsnitt 11.7.5
I förhållande till lagrådsremissens förslag har ett par rent redaktionella ändringar gjorts.
För offentliga försvarare och målsägandebiträden finns en särskild taxa som bestämmer ersättningens storlek och som skall tillämpas i vissa, mindre omfattande mål. Taxebeloppen omfattar allt arbete som en offentlig försvarare eller ett målsägandebiträde utför i målet, liksom ersättning för en timmes tidsspillan och normala omkostnader för uppdragets utförande. Det sammanlagda ersättningsbeloppet enligt taxan får överskridas, om målet krävt avsevärt mer arbete än normalt. Detta anses vara fallet endast om skäligt arvode i målet överstiger ersättningsbeloppet med minst hälften eller med 2 500 kr. Taxan får även överskridas, om arbetet utförts under en helgdag och föranletts av att en helgförhandling varit aktuell. Ersättningsbeloppet får underskridas, om försvararen eller målsägandebiträdet varit vårdslös, försumlig eller visat oskicklighet, t.ex. genom att förbereda målet otillräckligt eller onödigtvis dra ut på förhandlingen.
För uppdrag där taxan inte är tillämplig för offentliga försvarare och målsägandebiträden har de, i likhet med rättshjälpsbiträden och offentliga biträden, rätt till skälig ersättning av allmänna medel för det arbete de har utfört samt för den tidsspillan och de utlägg som deras uppdrag har krävt.
Ersättningen för arbete skall bestämmas med utgångspunkt i den tidsåtgång som är rimlig med hänsyn till uppdragets art och omfattning och med tillämpning av den timkostnadsnorm som regeringen fastställer. Regeringen har beslutat att timkostnadsnormen för år 2004 skall vara 1 000 kr exklusive mervärdesskatt (1 250 kr inklusive mervärdesskatt). Detta innebär att det rättsliga biträdet normalt får debitera detta belopp för varje timme han eller hon lagt ned på uppdraget. Timersättningen får emellertid avvika från timkostnadsnormen, om den skicklighet och den omsorg som uppdraget utförts med eller andra omständigheter av betydelse ger anledning till det (se 27 § rättshjälpslagen beträffande rättshjälpsbiträden, 5 § lagen [1996:1620] om offentligt biträde och 27 § rättshjälpslagen beträffande offentliga biträden, 21 kap. 10 § rättegångsbalken beträffande offentliga försvarare samt 5 § lagen [1988:609] om målsägandebiträde beträffande målsägandebiträden).
Ett ersättningsanspråk kan sättas ned av i huvudsak tre skäl. För det första på grund av att den påstådda arbetsmängden, dvs. den nedlagda tiden, helt enkelt är oriktig. För det andra på grund av att den nedlagda tiden inte är skälig i förhållande till uppdragets art och omfattning. För det tredje på grund av att uppdraget utförts mindre skickligt. Den
vanligaste orsaken till att ett ersättningsanspråk sätts ned är att den tid som lagts ned på arbetet inte anses skälig.
På motsvarande sätt kan ersättning utgå med en timersättning som överstiger timkostnadsnormen, om uppdraget exempelvis utförts särskilt skickligt, omsorgsfullt eller effektivt, om uppdraget varit osedvanligt omfattande eller komplicerat samt då det av andra orsaker finns anledning att godta en högre timersättning än normalt. Antalet fall där ersättning utgår med en timersättning som överstiger timkostnadsnormen är mycket få. I en – till medel och metod ovetenskaplig – undersökning som gjorts av Domstolsverket för år 2002 har det visat sig att sådan högre ersättning beviljats endast i 10 av ca 2 330 ersättningsbeslut.
Någon annan grund för högre ersättning än som nu redovisats finns inte. Det är alltså en felaktig uppfattning att, vilket ibland påstås, ersättning i vissa mål eller vissa typer av mål kan utgå med ”dubbel taxa”. Endast i mål där helgförhandling ägt rum kan en offentlig försvarare få ersättning för arbete som under en helgdag lagts ned i anledning av förhandlingen med 2 500 kr för varje arbetad timme, vilket motsvarar en dubblerad timkostnadsnorm. Även för det fall förberedande arbete utförts under helgdag inför en förhandling på en vardag har det ansetts finnas anledning att bestämma ersättningen enligt helgförhandlingstaxan (se NJA 1998 s. 507).
Ofta avser ersättningsanspråket kostnader för resa med bil eller kommunala transportmedel eller hotellkostnader. Sådana kostnader ersätts med högst de belopp som anges i de avtal om reseförmåner vid tjänsteresa som gäller inom Domstolsverkets verksamhetsområde. Exempelvis ersätts en advokat för resa med egen bil med 35 kr per mil inklusive mervärdesskatt (28 kr per mil exklusive mervärdesskatt). Det är mot denna bakgrund relativt enkelt för domstolen att kontrollera den yrkade ersättningen för sådana utlägg. När det gäller andra utlägg kan det vara svårare att bedöma riktigheten i eller skäligheten av de angivna kostnaderna. Om domstolen finner anledning att ifrågasätta den begärda ersättningen, åligger det domstolen att begära in verifikationer som styrker utläggen.
Det har ibland hävdats att det föreligger omotiverade skillnader i ersättningen till å ena sidan advokater i egenskap av rättsliga biträden och å andra sidan vittnen och andra förhörspersoner som inte är parter. Här är det viktigt att komma ihåg att det rättsliga biträdet i allmänhet ersätts i egenskap av näringsidkare medan ett vittne eller någon annan förhörsperson får ersättning i egenskap av privatperson. Följden av detta blir att vittnets ersättning för t.ex. inställelsekostnader med egen bil (12 kr per mil) är skattefri. Ersättningen till det rättsliga biträdet måste beskattas på sedvanligt sätt. Skillnaden i ersättningar av det nu angivna slaget är därmed inte stor och i många fall blir det ingen skillnad alls.
Ersättning för tidsspillan Prop. 2004/05:41
Tidsspillan avser sådan tid då produktivt arbete med ett uppdrag inte utförs, trots att advokatens arbetstid tas i anspråk. Restid och väntetid är de vanligaste formerna av tidsspillan. Det måste avgöras från fall till fall vad som kan anses utgöra ersättningsgill tidsspillan. Syftet med reglerna om tidsspillan är dock att ersätta sådan tid som tagits i anspråk av domstolen och som medfört att biträdet inte kunnat utföra produktivt arbete med något annat uppdrag. I rättspraxis har ansetts att ersättning för tidsspillan inte skall utgå när det gäller sådan tid som kan sägas ha ett nära samband med utförandet av själva arbetet i målet eller avser en i sammanhanget alltför obetydlig tid för att ersättas särskilt (se t.ex. NJA 1979 s. 588 samt RH 1995:35–37 och 2001:70). Exempelvis ersätts inte ett rättsligt biträde för ”inbokad tid” i de fall en huvudförhandling har fått ställas in eller kunnat genomföras betydligt snabbare än planerat (se NJA 1976 s. 455).
Bestämmelserna om utformningen av rättshjälpsbiträdens kostnadsräkningar finns i 20 § rättshjälpsförordningen (1997:404). Genom hänvisningar i 3 § förordningen (1997:406) om offentlig försvarare m.m.,
3 § förordningen (1997:408) om målsägandebiträde samt 6 § förordningen (1997:405) om offentligt biträde skall 20 § rättshjälpsförordningen tillämpas även i fråga om offentliga försvarares, målsägandebiträdens respektive offentliga biträdens kostnadsräkningar.
Enligt 20 § första stycket rättshjälpsförordningen skall ett rättshjälpsbiträde i sin kostnadsräkning i skilda poster ta upp den ersättning som begärs för arbete, tidsspillan och utlägg. Bestämmelsen innehåller även en hänvisning till mervärdesskattelagens bestämmelser om fakturering. I andra stycket föreskrivs att kostnadsräkningen skall innehålla en arbetsredogörelse, om ersättningen inte skall bestämmas enligt taxa eller om den begärda ersättningen avviker från fastställd taxa. Redogörelsen skall vara så utförlig att ersättningsanspråkets skälighet kan bedömas. Om den som begär ersättning vill åberopa några särskilda omständigheter, såsom att uppdraget varit särskilt svårt eller krävande, skall dessa redovisas. Av kostnadsräkningen skall även framgå den tid som har lagts ned på uppdraget och när arbetet påbörjades. Enligt tredje stycket i samma lagrum skall, om ett biträde har satt en advokat eller en biträdande jurist i sitt ställe, detta framgå av kostnadsräkningen.
I prop. 1981/82:28 s. 18 – som främst avsåg förslag till ändringar i den då gällande rättshjälpslagen – angavs att det från de granskande myndigheterna hade påpekats att kostnadsräkningarna inte sällan uppvisade allvarliga brister. I propositionen utvecklas närmare vilka krav som bör
ställas på arbetsredogörelsen i en kostnadsräkning. Vad som i detta avseende sägs i propositionen är relevant även i dag. Det framhålls att kraven skiftar beroende på ärendets karaktär. I enkla och mindre tidskrävande ärenden kan det räcka med en redogörelse för olika arbetsmoment såsom sammanträden och telefonsamtal, medan det generellt sett bör ställas avsevärt högre krav på arbetsredogörelsen om ärendet är mer omfattande och det begärda arvodet högre. Som exempel på när det är särskilt befogat att ställa högre krav på arbetsredogörelsen nämns fall där den begärda ersättningen avviker från vad som kan betraktas som normal debitering för uppdrag av det aktuella slaget samt i fråga om de delar av biträdets arbete som den prövande myndigheten inte själv vid förhandling eller på något annat sätt kan bilda sig en uppfattning om. Det påpekas att en uppräkning av antalet åtgärder är av underordnad betydelse för en bedömning av biträdets insats. I stället bör biträdet lämna en redogörelse för den rättsliga angelägenheten, det värde tvisten rör, särskilda tvistefrågor och de resultat som åstadkommits. Sammanfattningsvis anförs att de omständigheter som visar att arbetet varit påkallat för att ta tillvara huvudmannens rätt eller i övrigt nödvändigt för att fullgöra uppdraget bör anges i redogörelsen. Som exempel nämns att biträdet kan, utan att åsidosätta eventuell tystnadsplikt, utveckla vad som har förekommit vid överläggningar och telefonsamtal. Om ärendet har inneburit särskilda svårigheter i juridiskt hänseende eller på något annat sätt, framhålls att orsakerna till detta bör anges i redogörelsen.
Den refererade praxis som rör frågan om kravet på att en arbetsredogörelse måste vara så utförlig att ersättningsanspråkets skälighet kan bedömas är mycket sparsam.
I RH 2000:68 konstaterade hovrätten följande. Kravet på en arbetsredogörelse skiftar beroende på ärendets karaktär. I enkla och föga tidskrävande ärenden kan det ofta vara tillräckligt med en i telegramstil avfattad redogörelse för olika arbetsmoment, såsom sammanträden och telefonsamtal med huvudmannen osv. Är ärendet mera omfattande och det begärda arvodet högre, bör generellt sett avsevärt högre krav ställas på arbetsredogörelsen. I sådana fall är en uppräkning av antalet åtgärder av underordnad betydelse för en bedömning av biträdets insatser. För att ett biträde skall få ersättning för sådant merarbete som orsakas av att hans arbete av någon anledning varit särskilt tidskrävande krävs att biträdet presenterar en arbetsredogörelse, som är så utförlig att den i förening med vad som i övrigt är känt för rätten ger tillräckligt underlag för bedömning av anspråkets skälighet (jfr RH 1986:145).
Även i NJA 1987 s. 58 prövades frågan om vilka krav som bör ställas på en kostnadsräkning. Ett rättshjälpsbiträde hade i ett mål om äktenskapsskillnad och vårdnad m.m. begärt ersättning för 24 timmars arbete. Biträdets kostnadsräkning innehöll uppgift om att hon hade upprättat inlagor till tingsrätten och haft olika kontakter med sin huvudman och med motparten samt dennes ombud. Till kostnadsräkningen var fogad en kopia av biträdets uppdragskort, av vilket framgick varje åtgärd som hade vidtagits med angivande av datum och tidsåtgång. Vad som hade avhandlats vid mötena eller telefonsamtalen angavs dock inte. Högsta
domstolen uttalade att rättshjälpsbiträden i vårdnadsmål ofta måste samtala med och ge råd till sin huvudman i betydligt större utsträckning än vad som är nödvändigt för att biträdet skall kunna fullgöra sitt uppdrag och att det åligger biträdet att försöka begränsa sådan tidsåtgång. Ersättning för sådant merarbete kan dock utgå, resonerade Högsta domstolen, men endast under förutsättningen att biträdet presterar en arbetsredogörelse som är så utförlig att den i förening med vad som i övrigt är känt för rätten ger ett tillräckligt underlag för bedömning av anspråkets skälighet. Högsta domstolen hänvisade till förarbetsuttalandet om att biträdet – utan att åsidosätta eventuell tystnadsplikt – kan redogöra för vad som förekommit vid överläggningar och telefonsamtal. Högsta domstolen menade att biträdet i det aktuella fallet otvivelaktigt kunde ha lämnat en mer upplysande arbetsredogörelse utan att bryta mot tystnadsplikten och ansåg därför att det saknades erforderligt underlag för att bedöma om hela den yrkade ersättningen var skälig.
I RH 1997:5 var det fråga om ett mål om fordran, i vilket förlikning träffades och där tingsrätten fastställde en arvodesersättning till rättshjälpsbiträdet motsvarande 210 timmars arbete. Domstolsverket överklagade och anförde till stöd för sin talan att kostnadsräkningen inte gav belägg för det yrkade arvodet. Hovrätten hänvisade till ovan refererade förarbetsuttalande om vad som bör gälla för arbetsredogörelsen när det är fråga om arbete som den prövande myndigheten inte själv vid förhandling eller på något annat sätt kan bilda sig en uppfattning om. Hovrätten konstaterade att biträdet i sin kostnadsräkning hade angett endast de olika arbetsmoment som utförts och att inget hade nämnts om svårigheterna med huvudmannen eller motparten samt att det helt saknades en närmare redogörelse för svårigheterna i förlikningsarbetet, vilket prövande myndighet inte kunnat följa. Ersättningen till biträdet sattes ned på grund av att hovrätten ansåg att biträdet hade åsidosatt grundläggande krav enligt rättshjälpsförordningen på vad som skall framgå av en kostnadsräkning i fall där biträdet grundar anspråket på att särskilda svårigheter har förelegat.
En arbetsgrupp bestående av representanter för Sveriges advokatsamfund och Sveriges Försäkringsförbund har gemensamt utformat en vägledning för kostnadsräkningars utformning vid utnyttjande av en konsuments rättsskyddsförsäkring. Vägledningen har, efter det att den förankrats hos respektive organisation under hösten 2001, spridits till advokater och försäkringsbolag för att vara ett hjälpmedel i deras arbete.
I vägledningen anges att det förekommer att försäkringsbolagen ibland anser sig inte ha tillräckligt underlag för att bedöma skäligheten av debiterat belopp då ett ombud fakturerat arvode och utlägg i samband med ianspråktagande av en rättsskyddsförsäkring. Vidare anges att det till följd härav emellanåt förekommer omfattande kontakter mellan försäkringsbolag och ombud. En modell för kostnadsräkningars utformning har därför utarbetats.
En inledande redogörelse för den rättsliga angelägenheten med uppgift – i förekommande fall – om det värde tvisten rör. En arbetsredogörelse med det kronologiska förloppet i handläggningen i huvuddrag. En redogörelse för särskilda tvistefrågor eller särskilda svårigheter med handläggningen. Uppgift om utgången av tvisten.
Redogörelsen för den rättsliga angelägenheten bör enligt vägledningen innehålla en redovisning av de faktiska omständigheterna och ange de juridiska tvistefrågorna. Också tvistens värde (eller förväntade värde) bör anges. Om ett utkast till stämningsansökan ingetts i samband med ansökan om rättsskydd, kan hänvisning till den ofta ske. I arbetsredogörelsen bör enligt vägledningen vidtagna åtgärder anges och dessutom ändamålet med dem, om detta inte framgår av sammanhanget. Det bör framgå när ärendet inleddes och avslutades. Den sammanlagda tidsåtgången bör anges. Dessutom bör den ungefärliga tidsåtgången för särskilt omfattande åtgärder anges. Kortare samtal och meddelanden med e-post, fax eller brev som kan betraktas som rutinåtgärder kan slås samman till en post med angivande av antal. Om särskilda svårigheter förelegat i ärendet, t.ex. om vissa delar varit särskilt komplicerade och därför krävt extra tidsåtgång, bör detta enligt vägledningen redovisas särskilt. Det kan röra sig om såväl praktiska och juridiska problem som omständigheter hänförliga till klienten. Om särskilda utredningsåtgärder vidtagits, t.ex. om utomstående expertis anlitats, bör detta motiveras. Slutligen skall enligt vägledningen utgången av tvisten redovisas. Detta görs lämpligen genom att en kopia av dom, förlikningsavtal eller liknande ges in.
England och Norge har i olika sammanhang använts som jämförelseländer när det gäller innehållet i kostnadsräkningar. Båda länderna har relativt utförliga krav på hur en kostnadsräkning skall se ut.
I Norge finns krav på att en arbetsredogörelse skall bifogas kostnadsräkningen. Arbetsredogörelsen skall ge så utförliga upplysningar om det arbete som utförts utöver förhandlingstid att domstolen kan bedöma om den tid som lagts ned på arbetet är rimlig och nödvändig. Särskilt förberedelsetid skall grundligt specificeras. Arbetsredogörelser med enbart standarduttryck och summariska tidssammanställningar utan klargörande kommentarer godkänns inte. Om den utbetalande myndigheten finner att mer tid har tagits upp än vad som kan betraktas som rimligt eller nödvändigt, sänks ersättningen.
Regeringens bedömning: Det statliga ersättningssystemet och dess kontrollmekanismer behöver förbättras.
Promemorians bedömning stämmer överens med regeringens (se promemorian s. 54 f.).
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har lämnat synpunkter på promemorians olika förslag på åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet instämmer i behovet av att förbättra ersättningssystemet och dess kontrollmekanismer.
Skälen för regeringens bedömning: Samhällets resurser är begränsade och de anslag som finns måste användas på bästa och mest effektiva sätt. Det är då varken möjligt eller rimligt att ha ett ersättningssystem utan effektiva och ändamålsenliga kontrollmekanismer. Särskilt viktigt är det med kontrollinsatser i de mest kostnadskrävande målen, där ersättningsanspråken måste undergå en särskilt noggrann prövning. Förslag om nya och förbättrade kontrollmekanismer skall inte ses som uttryck för misstro mot rättsliga biträden och deras ersättningsanspråk, utan skall i stället uppfattas som ett led i statens ständiga strävanden efter ett optimalt resursutnyttjande. Ett effektivt och väl fungerande statligt ersättningssystem gör också att förtroendet för de rättsliga biträdena och deras arbete ökar, vilket i förlängningen värnar rättssäkerheten.
Även om rådande krav på utformningen av kostnadsräkningar genom befintliga författningsbestämmelser, praxis och förarbetsuttalanden är tydliga i sig, finns det anledning att undersöka om ännu högre krav bör ställas på kostnadsräkningar och deras innehåll. Det är dock viktigt att reglerna för hur en kostnadsräkning skall se ut inte detaljregleras onödigt mycket, eftersom en sådan reglering skulle kunna bli omotiverat betungande för det rättsliga biträdet och knappast leda till några större fördelar för staten.
Vissa åtgärder för att höja ersättningskontrollens kvalitet har redan vidtagits inom ramen för den nuvarande kontrollorganisationen. Det finns dock fortfarande en rad förhållanden som försvårar en tillräckligt effektiv ersättningskontroll. Ett exempel på detta är att rätten att överklaga domstolars beslut om rättshjälp och ersättningar m.m. i dag ligger hos Domstolsverket, trots att verket inte anser sig kunna fullgöra denna uppgift på ett fullgott sätt. Ett annat exempel är att beloppsgränsen för att den granskande myndigheten automatiskt skall få del av ett ersättningsbeslut är så låg att antalet beslut som tillställs myndigheten blir för
stort för att en grundlig och effektiv kontroll skall vara möjlig att göra. Vidare är det så att alla möjligheter som står till buds för att belysa ersättningsanspråkets skälighet inte tas till vara. Exempelvis har en åklagare bättre förutsättningar än domstolen att uttala sig om skäligheten av ett ersättningsanspråk som avser arbete som utförts under förundersökningen, men åklagaren hörs sällan om ersättningsanspråket. Det finns även andra åtgärder som kan ge ett förbättrat och mer tillförlitligt beslutsunderlag beträffande ersättningar som utgår av allmänna medel.
Regeringens bedömning: Rättsliga biträden bör i sin arbetsredogörelse ange tidsåtgången för åtgärder som inte är rutinmässiga, specificerat på varje åtgärd för sig. En bestämmelse om detta kommer att tas in i 20 § rättshjälpsförordningen.
Det bör inte införas något krav på att det till kostnadsräkningen skall bifogas verifikationer för utlägg.
Promemorians förslag och bedömning stämmer överens med regeringens bedömning (se promemorian s. 55).
Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inte någon invändning mot promemorians förslag om angivande av tidsåtgång i arbetsredogörelsen. Helsingborgs tingsrätt anser att det därutöver bör införas en bestämmelse om att arbetsredogörelsen skall innehålla en uppgift om vilken tid som har lagts ned på uppdraget före respektive efter ansökan om rättshjälp för att på så sätt förbättra möjligheten för domstolarna att bedöma ersättning enligt 27 § andra stycket första meningen rättshjälpslagen. De flesta remissinstanser delar eller har inte någon invändning mot promemorians bedömning att det inte bör införas något krav på att det till kostnadsräkningen skall bifogas verifikationer för utlägg. Migrationsverket anser dock att det i vissa särskilda fall bör finnas en uttrycklig möjlighet att begära sådana verifikationer.
Som angetts tidigare skall en kostnadsräkning i skilda poster ta upp vad som begärs i ersättning för arbete, tidsspillan och utlägg.
Som framgått av avsnitt 4.2.1 ställs det redan i dag betydande krav på arbetsredogörelsen i en kostnadsräkning. För att ett rättsligt biträde skall kunna vara säker på att undgå nedsättning av yrkat arvode på grund av brister i kostnadsräkningen måste han eller hon lägga ned tid och kraft på sin arbetsredogörelse. Detta gäller särskilt i fall där den begärda ersättningen är tämligen hög, där den överstiger vad som kan anses som normal ersättning för uppdrag av det aktuella slaget, där den avser arbete som den beslutande myndigheten inte kunnat bilda sig en uppfattning om samt vid arbete av mer kurativt slag. I dessa fall är det alltså inte accep-
tabelt med arbetsredogörelser som enbart innehåller standarduttryck och summariska tidssammanställningar utan klargörande kommentarer.
Domstolsverket, som i dag med anledning av sin talerätt (se nedan 4.3.1) granskar ett stort antal kostnadsräkningar varje år, är av uppfattningen att det är ganska vanligt att arbetsredogörelserna inte uppfyller de krav som ställs. Det är exempelvis mycket ovanligt att arbetsredogörelsen mer i detalj anger vilket arbete som utförts. Detta leder till att Domstolsverket, som granskande myndighet, ofta tvingas gissa sig till vilken typ av arbetsinsats som det yrkas ersättning för, t.ex. ersättning för arbete av kurativt slag. Trots detta är det tämligen sällsynt att de rättsliga biträdenas ersättningsanspråk sätts ned på grund av brister i kostnadsräkningen.
Mot bakgrund av befintliga bestämmelser, praxis och förarbetsuttalanden är vad som i första hand behövs inte några nya bestämmelser med kraftigt ökade krav på kostnadsräkningarna. Det skulle räcka långt om de krav som redan i dag ställs på kostnadsräkningars utformning och innehåll efterlevdes på ett bättre sätt. En hårdare granskning från de ersättningsbeslutande myndigheternas sida utifrån dessa uttalanden skulle vara ett stort steg på vägen. Ett större ansvarstagande från biträdenas sida beträffande arbetsredogörelsens innehåll är också nödvändigt. Eftersom det redan finns en framtagen vägledning för kostnadsräkningars utformning när klienten har rättsskydd (se ovan 4.2.2) – vilken i många avseenden motsvarar de nu angivna kraven – bör det inte innebära något större svårigheter för de rättsliga biträdena att lika utförligt specificera sina arbetsåtgärder även när det inte är en rättsskyddsförsäkring som tas i anspråk.
Eftersom det måste bedömas från fall till fall hur detaljerad en arbetsredogörelse måste vara, är det inte heller lämpligt att genom nya uttryckliga bestämmelser i rättshjälpsförordningen klargöra vad som i dag gäller i fråga om kostnadsräkningars innehåll. Regeringen anser att det är tillräckligt att ovan återgivna förarbetsuttalanden härmed aktualiserats på nytt och att förutsättningar skapas för en noggrann och detaljerad kontroll av att de krav som enligt gällande rätt ställs på arbetsredogörelser uppfylls.
Det är dock inte endast redovisningen av vidtagna arbetsåtgärder som måste förbättras. Även det förhållandet att det sällan anges vilken tid som lagts ned på respektive åtgärd försvårar bedömningen av det begärda anspråkets skälighet. För att ersättningsanspråkets skälighet skall kunna bedömas är det inte tillräckligt att endast ange den totala tidsåtgången för samtliga vidtagna arbetsåtgärder. Det är i sådana fall mycket svårt att bedöma rimligheten av den tidsåtgång som det yrkade arvodet grundas på. Det finns därför i detta hänseende anledning till uppstramning av reglerna för vad en kostnadsräkning skall innehålla. Att kräva redovisning av varje arbetsmoment – oavsett hur kort eller allmänt förekommande det är – skulle dock leda alltför långt. Det skulle därför vara lämpligt att införa ett krav på att arbetsredogörelsen skall innehålla uppgift om tidsåtgången för åtgärder som inte är rutinmässiga, specificerat på varje åtgärd för sig. Regeringen avser att ta in en särskild bestämmelse om detta i 20 § rättshjälpsförordningen.
Kortare telefonsamtal och meddelanden med e-post, telefax eller brev bör även fortsättningsvis kunna slås samman till en post med angivande
av antal åtgärder och total tidsåtgång. När det gäller inlagor till rätten och brev till exempelvis motpartsombud bör dock huvudregeln vara att åtgärderna redovisas med tidsåtgång var och en för sig, om det inte är fråga om rena rutinåtgärder såsom begäran om anstånd, bekräftelse av mottagna handlingar etc.
Det är varken möjligt eller lämpligt att ställa upp någon absolut tidsgräns för vad som skall avses med rutinmässiga åtgärder. Åtgärder som tar mindre än 20 minuter i anspråk bör dock regelmässigt kunna bedömas vara av sådan art att de inte behöver särredovisas.
Det saknas tillräckligt underlag för att nu ta ställning till behovet av en sådan bestämmelse som Helsingborgs tingsrätt efterfrågar.
Det görs ibland gällande att det är en brist att offentliga försvarare och andra rättsliga biträden inte behöver styrka sina utlägg genom kvitton eller andra verifikationer. Ofta hänvisas då till att sedvanliga tjänstefakturor skulle innehålla sådana verifikationer och att det saknas anledning att låta advokater slippa dessa redovisningskrav. Det bör i detta sammanhang framhållas att Riksdagens revisorer i slutet av år 2000 granskade frågan om advokaters arvoden och konstaterade att regleringen av ersättning till offentliga försvarare var tillfredsställande och uppfyllde bokföringslagens krav (skrivelse dnr 2000:102[32], Arbetsutskottets protokoll 2000/01:6). I den promemoria som låg till grund för revisorernas slutsats hänvisades just till att en sedvanlig tjänstefaktura (från exempelvis en bilverkstad) i allmänhet innehåller en redovisning av antalet arbetade timmar och eventuella utlägg men normalt inte innehåller några verifikationer som styrker utläggen. Om advokaters kostnadsräkningar regelmässigt skulle behöva innehålla verifikationer, skulle större krav ställas på denna yrkesgrupp än på andra grupper inom tjänstesektorn. Det är också viktigt att komma ihåg att advokater alltid måste ha kvitton och andra verifikationer för samtliga utlägg i rörelsens interna bokföring. Vidare är det så att advokater enligt lag skall handla redbart och nitiskt och alltid iaktta god advokatsed. Om en advokat skulle försöka lura till sig ersättning för sitt uppdrag, riskerar advokaten såväl straffrättsliga påföljder som disciplinpåföljd (sannolikt uteslutning). Det bör också understrykas att domstolens huvudsakliga uppgift är att avgöra mål. Skulle domstolen åläggas att granska varje kvitto som bifogas en kostnadsräkning, skulle detta öka arbetsbördan markant för domstolarna i form av ett mycket tidskrävande kontrollarbete. Det är rimligt att anta att detta skulle resultera i en minskning av antalet avgjorda mål. Mot denna bakgrund delar regeringen promemorians bedömning att det saknas tillräckliga skäl att införa krav på att kostnadsräkningar skall innehålla verifikationer för utlägg. Inte heller behöver det uttryckligen regleras att det finns en möjlighet för den ersättningsbeslutande myndigheten att i vissa fall begära in verifikationer.
Några regeländringar såvitt avser ersättningsanspråk avseende utlägg och tidsspillan föreslås alltså inte.
Regeringens bedömning: När ersättning av allmänna medel till ett rättsligt biträde uppgår till ett belopp om minst 100 000 kr inklusive mervärdesskatt, bör den domstol eller annan myndighet som beslutat om ersättningen underrätta den myndighet som har till uppgift att granska ersättningsbeslut. Eftersom Domstolsverket har för avsikt att föreskriva en sådan underrättelseskyldighet behövs det ingen reglering i förordning.
En domstol som förordnar offentlig försvarare bör underrätta den ersättningsgranskande myndigheten om sitt beslut när den förordnade advokaten har sin verksamhet långt ifrån domstolen. Eftersom Domstolsverket har för avsikt att föreskriva också en sådan underrättelseskyldighet behövs det inte heller här någon reglering i förordning.
En domstol eller annan myndighet som beslutar om ersättning av allmänna medel till en advokat bör rapportera till Sveriges advokatsamfund när den ersättning som yrkas sätts ned med en anmärkningsvärt stor del. Rapportering bör alltid ske när den yrkade ersättningen sätts ned med 50 000 kr eller mer. Detta bör regleras i förordning.
Promemorians förslag stämmer överens med regeringens bedömning (se promemorian s. 60). Promemorian innehåller dock inget förslag om rapportering av förordnande av offentlig försvarare som har sin advokatverksamhet långt ifrån domstolen.
Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslagen i promemorian utan någon invändning. Hovrätten för Nedre Norrland anser emellertid att rapporteringsskyldigheten bör knytas endast till ersättningen för arbete och att rapporteringsbeloppet därmed kan begränsas till 75 000 kr inklusive mervärdesskatt. Samma domstol anser vidare att det bör finnas en skyldighet för domstol att underrätta den granskande myndigheten om när en advokat som är verksam utanför domstolens domkrets förordnas som offentlig försvarare. Även Justitiekanslern menar att en särskild underrättelseskyldighet bör finnas för domstolarna i vissa fall av förordnande av offentlig försvarare. Enligt Justitiekanslern bör en sådan underrättelseskyldighet starkt begränsas och ta sikte på de ärenden som bör granskas.
Rapporteringsskyldighet beträffande vissa beslut om ersättning
Enligt 4 § i Domstolsverkets föreskrifter för domstol och andra myndigheter att lämna uppgifter om beslut rörande rättshjälp m.m. (DVFS 2003:9), bilaga 4, skall ersättningsbeslut skickas till Domstolsverket om den sammanlagda ersättningen uppgår till 50 000 kr inklusive mervärdesskatt eller mer. Enligt 5 § i föreskrifterna skall rapportering också ske när ersättningsbeslutet enligt domstolens uppfattning är av principiellt intresse.
SOU 2014:86: Avsnitt 9.5.6
I dag får Domstolsverket årligen del av ca 3 500 ersättningsbeslut. Domstolsverket utövar dock sin talerätt endast i ett fåtal fall. Verket överklagar endast 10–20 beslut per år. Orsakerna till detta är flera. En viktig orsak tycks vara att antalet beslut som kommer in till Domstolsverket (den s.k. granskningsposten) är så stort att det försvårar en tillräckligt effektiv granskning. En höjning av den gräns för ersättning som medför underrättelseskyldighet bör därför ske. Regeringen anser att domstolen eller annan ersättningsbeslutande myndighet, förutom i de principiellt intressanta fallen, skall rapportera till den ersättningsgranskande myndigheten i de fall den beslutade ersättningen uppgår till minst 100 000 kr, inklusive mervärdesskatt. En sådan höjning av rapporteringsbeloppet skulle leda till att granskningen kan inriktas på de riktigt kostnadskrävande målen. Detta skulle ge en mer koncentrerad, ändamålsenlig och effektiv kontroll. Eftersom regeringen vid sidan av denna justering av rapporteringsbeloppet också föreslår andra åtgärder för att höja effektiviteten på den granskning av kostnadsräkningar som staten har till sitt förfogande, bör det inte finnas någon risk för att en sådan höjning uppfattas som att den granskande myndigheten avhänds granskningsansvaret för många ersättningsbeslut, något som Domstolsverket tidigare uttryckt oro för. Numera delar emellertid Domstolsverket regeringens bedömning i fråga om en höjning av rapporteringsbeloppet. Eftersom Domstolsverket också delar bedömningen att verket bör behålla den s.k. föreskriftsrätten (se nedan avsnitt 4.3.2.2), skulle det vara möjligt att genomföra förslaget om en höjning av rapporteringsbeloppet genom att verkets föreskrifter ändrades så att beloppsgränsen blir 100 000 kr inklusive mervärdesskatt. Eftersom Domstolsverket har för avsikt att göra en sådan ändring av rapporteringsbeloppet behöver någon reglering i förordning – som annars hade varit alternativet – inte göras.
Att ytterligare utvidga omfattningen av domstolarnas och övriga myndigheters rapporteringsskyldighet i frågor rörande rättshjälp och ersättningar av allmänna medel är i nuläget inte aktuellt. Det förhållandet att domstolarna på eget initiativ väljer att kommunicera icke rapporteringspliktiga ersättningsbeslut till granskningsmyndigheten är dock positivt. Den ersättningsgranskande myndigheten kan också självmant besluta om kontroll av ersättningsanspråk (se avsnitt 4.3.2.1).
Rapporteringsskyldighet beträffande beslut om förordnanden av offentliga försvarare som har sin advokatverksamhet långt ifrån domstolen
En inte helt obetydlig del av de ökade kostnaderna för offentliga försvarare utgörs av kostnader för förordnanden på den misstänktes begäran av offentliga försvarare som har sin advokatverksamhet långt ifrån domstolen. Förordnanden enligt den misstänktes önskemål av kända advokater från de större städerna för misstänkta som bor i helt andra landsändar har blivit allt vanligare. Sådana förordnanden innebär ofta extra kostnader för resor, logi och tidsspillan. Dessa merkostnader för staten uppgår i många fall till betydande belopp.
Domstolsverket anses redan i dag ha rätt att överklaga ett beslut av domstol i fråga om förordnande av offentlig försvarare som har skett i enlighet med den misstänktes önskemål (se NJA 2001 s. 344). Nedan föreslås – som en följd av att Justitiekanslern föreslås ta över den rätt
Ds 2017:53: Avsnitt 4.2
som Domstolsverket i dag har att överklaga beslut om ersättning av allmänna medel m.m. – att det uttryckligen i lag klargörs att Justitiekanslern har en sådan överklaganderätt beträffande beslut om förordnande av offentlig försvarare, något som bör möjliggöra en mer frekvent och kontinuerlig granskning av domstolarnas förordnandebeslut.
I dag finns emellertid inte någon skyldighet för en domstol att lämna sådana uppgifter till Domstolsverket angående beslut om förordnande av offentliga försvarare som i de flesta fall är en förutsättning för en förbättrad kontroll av domstolarnas förordnanden. Det finns dock en allmän skyldighet att underrätta Domstolsverket om beslut som enligt domstolen är av principiellt intresse (10 § i DVFS 2003:9). För att den nedan föreslagna ordningen om Justitiekanslerns talerätt i fråga om beslut om förordnanden av offentliga försvarare skall få största möjliga effekt bör därför någon form av underrättelse ske mellan den förordnande domstolen och den kontrollerande myndigheten. Regeringen delar därför Justitiekanslerns och Hovrättens för Nedre Norrland synpunkt att det bör finnas en skyldighet för domstol att underrätta den kontrollerande myndigheten för det fall att en advokat som är verksam långt ifrån domstolen förordnas som offentlig försvarare. Självfallet måste en sådan underrättelseskyldighet begränsas och enbart ta sikte på sådana förordnanden som det verkligen finns behov av att granska. Regeringen anser att ett avstånd på 5–10 mil i tätbebyggda områden och 20 mil i mindre tätbebyggda områden mellan den domstol som förordnar offentlig försvarare och advokatens verksamhetsort kan tjäna som ett riktmärke för vad som kan anses utgöra verksamhet långt ifrån domstolen och därmed föranleda underrättelseskyldighet. Ett förordnande av en advokat inom den egna domkretsen bör dock aldrig föranleda underrättelseskyldighet. Även om det inte är möjligt att exakt ange vilka förordnanden som skall rapporteras till den ersättningsgranskande myndigheten, torde det inte bli några problem för domstolarna att identifiera vilka som bör rapporteras. Domstolarna torde lätt kunna avgöra om ett förordnande kommer att medföra avsevärt högre kostnader för det allmänna än vad som skulle ha blivit fallet om en på orten verksam advokat hade förordnats.
Självfallet får underrättelseskyldigheten inte avhålla domstolarna från att i mål som rör allvarliga brott förordna den försvarare som den misstänkte vill, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda för detta (se avsnitt 4.3.2.2).
Eftersom Domstolsverket har för avsikt att införa en underrättelseskyldighet i dess föreskrifter om underrättelseskyldighet för domstolar och andra myndigheter behöver frågan inte regleras i förordning, vilket annars hade varit alternativet. Den närmare utformningen av föreskriften får bestämmas efter samråd mellan Domstolsverket och Justitiekanslern.
Rapporteringsskyldighet till Sveriges advokatsamfund vid kraftiga nedsättningar av ersättningsanspråk
Vid utövande av sin verksamhet skall en advokat redbart och nitiskt utföra sina uppdrag och i allt väsentligt iaktta god advokatsed (34 § i stadgarna för Sveriges advokatsamfund). Såsom ombud eller biträde i en rättegång är en advokat skyldig att i allt iaktta vad rättegångsbalken och andra författningar rörande processen föreskriver (44 § i de vägledande
SOU 2014:86: Avsnitt 9.3.2
reglerna om god advokatsed). En advokat skall också uppträda sakligt och korrekt samt i övrigt uppträda på ett sådant sätt att förtroendet för advokatkåren upprätthålls (2 § i de vägledande reglerna om god advokatsed). Vidare skall det arvode en advokat debiterar alltid vara skäligt (25 § i de vägledande reglerna om god advokatsed).
I dag förekommer att domstolar och andra ersättningsbeslutande myndigheter som kraftigt sätter ned en advokats ersättningsanspråk skickar beslutet till Sveriges advokatsamfund (se SOU 1999:31 s. 91 f.). Syftet med en sådan information är naturligtvis att peka på de särskilda förhållanden som föranlett prutningen. Skulle ett sådant rapporteringsförfarande mellan t.ex. domstol och Advokatsamfundet – som i dag tillämpas ytterst sporadiskt och endast av vissa domstolar – kodifieras, skulle detta kunna få flera positiva följder. Det skulle rimligen innebära att advokaterna känner ett ännu större ansvar för sina kostnadsräkningar och ersättningsanspråk. Ett reglerat rapporteringsförfarande skulle vidare göra att advokaterna tvingades vara mycket noggranna i sin utformning av arbetsredogörelsen för att på så sätt undvika onödiga ersättningsprutningar som annars kan bli följden av att domstolen, utifrån summariska arbetsredogörelser utan klargörande kommentarer, saknar möjlighet att bedöma skäligheten av ett ersättningsanspråk. En uttrycklig reglering av en sådan rapporteringsskyldighet skulle även ha yrkesetiska fördelar, eftersom det skulle möjliggöra disciplinära förfaranden från samfundets sida när samfundet anser det vara nödvändigt. En motsvarande rapporteringsskyldighet finns när en advokat av rätten avvisas eller förklaras obehörig som ombud (se 12 kap. 6 § andra stycket rättegångsbalken).
Det är emellertid viktigt att en rapporteringsskyldighet utformas på ett sådant sätt att det inte menligt påverkar domstolarnas eller Advokatsamfundets verksamhet. Varken domstolarna eller Advokatsamfundet skall besväras i onödan av ett rapporteringsförfarande av nu angivet slag. Avsikten är därför att domstol eller annan ersättningsbeslutande myndighet skall rapportera till Sveriges advokatsamfund endast när den yrkade advokatersättningen sätts ned med en anmärkningsvärt stor del. Vad som utgör en anmärkningsvärt stor del får avgöras från fall till fall och bero på förhållanden hänförliga till såväl målet (art, komplexitet, omfattning m.m.) som biträdets arbetsinsats (skicklighet, omsorg m.m.).
I promemorian angavs att prutningar i storleksordningen trettio procent av det totala ersättningsanspråket i allmänhet borde utgöra en sådan anmärkningsvärt stor del som borde föranleda rapportering. Sveriges Domareförbund anser att nedsättning av ersättning med en anmärkningsvärt stor del bör motsvara femtio procent av den begärda ersättningen. Advokatsamfundet – som skall granska de nedsatta ersättningsanspråken för att när så anses erforderligt vidta disciplinära åtgärder – har emellertid inte någon invändning mot det i promemorian angivna riktmärket. Även regeringen delar promemorians bedömning. Regeringen delar även promemorians bedömning att rapportering till Advokatsamfundet alltid bör ske när det prutade beloppet uppgår till 50 000 kr eller mer.
Regeringen avser att reglera denna rapporteringsskyldighet i förordning.
Prop. 2004/05:41 4.2.4.3 Förbättrad kontroll över yrkad ersättning i brottmål
Regeringens bedömning: Om ett rättsligt biträde eller en särskild företrädare för barn yrkar ersättning av allmänna medel med 100 000 kr inklusive mervärdesskatt eller mer i ett mål som rör brott som hör under allmänt åtal, bör rätten höra åklagaren om ersättningsanspråket. Åklagaren bör yttra sig över den yrkade ersättningen för arbete och särskilt beträffande ersättning för arbete som utförts under förundersökningen eller som domstolen annars kan ha svårt att bedöma skäligheten av utan närmare upplysningar. Detta bör regleras i förordning.
Promemorians förslag stämmer överens med regeringens bedömning (se promemorian s. 64).
Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanser tillstyrker eller lämnar promemorians förslag utan någon invändning. Riksåklagaren har ingen erinran mot förslaget i sig men menar att yttrandeskyldigheten inte kommer att få tillräcklig effekt om inte åklagarna får rimlig tid på sig för sitt yttrande. Riksåklagaren anser därför att domstolens ersättningsprövning bör lyftas ut från den normala handläggningen av målet och i stället avgöras särskilt vid ett senare tillfälle. Solna tingsrätt avstyrker promemorians förslag, om inte möjlighet ges att pröva ersättningsyrkanden separat efter att dom i målet har meddelats. Sveriges advokatsamfund ifrågasätter behovet och effektiviteten av förslaget och anser att även åklagare skall redovisa tidsåtgången för det arbete som polis och åklagare lagt ned under förundersökning och rättegång. Hovrätten för Nedre Norrland tillstyrker förslaget som sådant, men föreslår att yttrandeplikten knyts till ersättningsyrkandet för arbete i stället för till det sammanlagda ersättningsbeloppet och menar att det belopp som skall föranleda yttrandeplikt därför skulle kunna begränsas till 75 000 kr.
Skälen för regeringens bedömning: Det finns inte några uttryckliga bestämmelser om parts rätt att yttra sig över motparts ersättningsanspråk. Enligt en allmänt vedertagen processuell princip anses dock en sådan rättighet finnas. När det gäller möjligheten för en åklagare att yttra sig över ett yrkande om ersättning av allmänna medel anses, med analog tillämpning av denna princip, också en sådan rätt finnas. Däremot kan en sådan analog tillämpning av principen inte anses medföra en skyldighet för åklagaren att yttra sig.
Såväl domstolar som Domstolsverket har goda erfarenheter av när åklagare yttrar sig över ersättningsanspråk från offentliga försvarare. Dessa yttranden utgör ett gott stöd för att ta ställning till yrkad ersättning. Särskilt gäller detta beträffande ersättning som yrkas för arbete som utförts under förundersökningen. Eftersom en stor del av arbetsinsatsen i många försvararuppdrag sker under förundersökningen kan ett yttrande av åklagaren underlätta för domstolen att bedöma skäligheten av och riktigheten i framställda ersättningsanspråk, t.ex. i mycket omfattande mål rörande ekonomisk brottslighet. Detsamma får anses gälla beträffande målsägandebiträden i omfattande mål om brott mot person.
Även om rätten, ofta i mål av större omfattning och komplexitet, redan i dag ger åklagaren tillfälle att lämna synpunkter på den ersättning som yrkas av offentliga försvarare med flera, finns klara fördelar med att göra
sådana yttranden obligatoriska. Regeringen anser därför att det bör införas en skyldighet för rätten att i vissa avseenden höra åklagaren om ersättningsanspråket. Åklagaren bör, i allmänhet muntligen, yttra sig över ersättningsanspråk avseende arvode, och särskilt såvitt avser ersättning för sådant arbete som utförts under förundersökningen eller som domstolen annars kan ha svårt att bedöma omfattningen av eller kvaliteten på. Yttrandeplikten bör gälla endast i mål rörande brott som hör under allmänt åtal. Regeringen avser att reglera yttrandeplikten i förordning.
Det är viktigt att yttrandeskyldigheten inte menligt påverkar åklagarens sedvanliga arbete. En skyldighet för åklagare att yttra sig över ett framställt ersättningsanspråk bör därför föreligga endast om det sammanlagda anspråket på ersättning av allmänna medel uppgår till ett betydande belopp. En lämplig beloppsgräns för när åklagaren skall yttra sig över ett ersättningsanspråk skulle kunna vara 50 000 kr inklusive mervärdesskatt. Ett så förhållandevis lågt belopp har den fördelen att det i ett stort antal fall skulle förbättra domstolarnas beslutsunderlag i ersättningsfrågor. Det finns emellertid en risk för att yttrandeplikten skulle komma att uppta alltför stor del av den normala verksamheten hos ett inte obetydligt antal åklagare. Yttrandeplikten skulle alltså kunna bli alltför betungande i förhållande till de positiva effekter den skulle medföra. En beloppsgräns för när rätten skall höra åklagaren om ersättningsanspråket bör därför bestämmas till ett betydligt högre belopp. Ett lämpligt sådant belopp är 100 000 kr inklusive mervärdesskatt. Detta belopp korresponderar med den beloppsgräns som regeringen anser lämplig för en rapporteringsskyldighet till den ersättningsgranskande myndigheten (se avsnitt 4.2.4.2).
Yttrandeskyldigheten innebär inte att åklagaren måste nagelfara kostnadsräkningen och kommentera ersättningsanspråket i detalj. Åklagaren behöver endast uttala sig om skäligheten av det totala arvodesanspråket. Någon egen uppfattning om vad som bör utgöra skäligt belopp behöver inte presenteras. För att bedöma om ett arvodesanspråk är skäligt bör åklagaren i de flesta fall kunna förlita sig på sina egna erfarenheter av vad som är ett normalt ersättningsanspråk för en viss typ av mål av en viss omfattning. Åklagaren får här göra en bedömning exempelvis av vad som kan anses vara en rimlig förberedelsetid för biträdet (inläsning av förundersökning m.m.). Avsikten är inte att åklagaren skall behöva föra några särskilda minnesanteckningar avseende biträdets arbetsinsatser. I vissa fall kan det dock finnas anledning för åklagaren att genom kontakter med förhörsledare eller andra bilda sig en uppfattning om biträdets deltagande i olika handläggningsåtgärder under förundersökningen (deltagande vid förhör, antal besök hos frihetsberövad klient
m.m.). Syftet är att domstolen skall bli varse om åklagaren anser att anspråket avsevärt avviker från dennes uppfattning om omfattningen av och kvaliteten på biträdets arbetsinsats. Åklagarens yttrande kommer alltså att fungera som ledning för domstolen, i vissa fall enbart i form av en ”varningsklocka”, och det står självfallet domstolen fritt att behandla yttrandet som den vill. Det är alltid domstolen som ansvarar för att granskningen av varje ersättningsanspråk utförs grundligt och på bästa sätt. Åklagarens yttrandeplikt påverkar alltså inte alls det ansvar som åligger domstolen i detta hänseende. Det är viktigt att påpeka att åklagarens yttrande naturligtvis också kan utgöra ett stöd för biträdets ersättningsanspråk.
Regeringen håller med de remissinstanser som anser att åklagarens yttrande skulle ge domstolen ännu bättre beslutsunderlag om han eller hon fick tid att i lugn och ro gå igenom ersättningsanspråket och formulera sitt yttrande skriftligt. Eftersom yttrandeplikten främst är tänkt att tjäna som ledning för rätten för att den skall kunna bedöma om den ersättning som yrkas för arbete är skälig och då det inte är möjligt att överblicka konsekvenserna av att lyfta ut ersättningsprövningen från prövningen av själva saken, avser regeringen emellertid inte att tillmötesgå remisskritiken i detta avseende.
Det saknas anledning att, som Advokatsamfundet föreslår, ålägga åklagare att uppge tidsåtgången för det arbete polis och åklagare lagt ned i målet.
4.2.4.4 Offentliga biträdens kostnadsräkningar i högre instans
Regeringens förslag: Ett offentligt biträde som överklagar ett beslut om ersättning i ett mål eller ärende skall i högre instans inte få åberopa några nya omständigheter till stöd för sitt anspråk, om det inte finns särskilda skäl för det.
Remissinstanserna tillstyrker promemorians förslag eller har inte något att invända mot det.
Skälen för regeringens förslag: Enligt 47 § rättshjälpslagen får ett rättshjälpsbiträde som överklagar ett beslut om ersättning i den högre instansen åberopa nya omständigheter till stöd för sitt yrkande endast om det finns särskilda skäl för det. Samma sak gäller för målsägandebiträden, offentliga försvarare och särskilda företrädare för barn. I samband med Domstolsverkets utvärdering av rättshjälpslagen (se avsnitt 6) uppmärksammades att det i fråga om ersättning till offentliga biträden inte finns något krav i lagen om offentligt biträde på särskilda skäl för att ett offentligt biträde i högre instans skall tillåtas åberopa nya omständigheter till stöd för sitt anspråk.
Regleringen av offentliga biträden ingick som en del i den tidigare gällande rättshjälpslagen. Enligt 49 c § i den lagen fanns en bestämmelse som motsvarade den nuvarande regleringen i 47 § rättshjälpslagen. Bestämmelsen i 49 c § i den tidigare gällande rättshjälpslagen tog sikte på såväl offentliga biträden som rättshjälpsbiträden (prop. 1987/88:73 s.
112). Som ett led i arbetet med att öka överskådligheten av rättshjälpen togs regleringen av rätten till offentligt biträde bort från den nu gällande rättshjälpslagen och reglerades i stället i en särskild lag. Samtidigt som rättshjälpslagen trädde i kraft trädde också lagen om offentligt biträde i kraft. I stora delar hänvisar lagen om offentligt biträde till reglerna i rättshjälpslagen. Någon hänvisning till den bestämmelse i rättshjälpslagen (47 §) som begränsar möjligheten för rättshjälpsbiträden att i högre instans åberopa nya omständigheter till stöd för sitt yrkande finns dock inte.
Det finns inga sakliga skäl som motiverar en sådan skillnad mellan ett offentligt biträde och ett rättshjälpsbiträde och det finns heller inget som talar för att skillnaden skulle ha varit avsiktlig. Tvärtom anges i författningskommentaren till 5 § lagen om offentligt biträde (prop. 1996/97:9 s. 227) att bestämmelserna om rättshjälpsbiträden och ersättning till sådana biträden skall tillämpas i fråga om offentliga biträden. Att det i lagen om offentligt biträde saknas en bestämmelse som motsvarar 47 § rättshjälpslagen får därmed ses som ett förbiseende. Det föreslås därför att en sådan bestämmelse nu införs.
Domstolsverket har enligt 45 § rättshjälpslagen rätt att överklaga beslut om rättshjälp. Ett sådant beslut får överklagas av Domstolsverket även till förmån för en enskild part. Vidare får Domstolsverket enligt 46 § rättshjälpslagen påkalla beslut om att rättshjälp skall upphöra enligt 32– 34 §§ samma lag, t.ex. om rättshjälpsavgiften inte har betalats. Domstolsverket har dessutom rätt att, på samma sätt som part, överklaga vissa andra beslut, t.ex. beslut om ersättning av allmänna medel till enskild part, försvarare och målsägandebiträde samt vittne, sakkunnig eller annan som inte är part. Denna rätt följer av lagen (1996:1621) om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m.
Enligt 17 § rättshjälpsförordningen skall domstolar och andra myndigheter, enligt de föreskrifter som Domstolsverket utfärdar, lämna uppgifter till verket och till Rättshjälpsmyndigheten om sina beslut i fråga om rättshjälp. Domstolsverket har med stöd av denna bestämmelse meddelat föreskrifter om skyldighet för domstolar att lämna underrättelse till Rättshjälpsmyndigheten om beslut rörande rättshjälp (DVFS 1998:19) och föreskrifter för bl.a. domstolar att till Domstolsverket lämna uppgifter om beslut rörande rättshjälp m.m. (DVFS 2003:9). I sist nämnda föreskrifter har Domstolsverket angett i vilka fall som verket vill träda in som part. Det är bl.a. aktuellt vid ersättningsbeslut där beviljad ersättning uppgår till minst 50 000 kr inklusive mervärdesskatt samt vid beslut av principiellt intresse.
Domstolsverkets rätt att överklaga beslut har både en kontrollerande funktion och en fiskal funktion. Den får primärt anses påkallad från rättssäkerhetssynpunkt, men kan dessutom bidra till en effektiv kostnadskontroll och enhetlig praxis (prop. 1972:4 s. 213 f.). När det gäller den
kontrollerande funktionen måste Domstolsverket få del av en stor mängd beslut som fattas vid domstolarna, Rättshjälpsmyndigheten, Migrationsverket och arrende- och hyresnämnderna för att i praktiken kunna utföra det granskande arbete verket är satt att utföra. Syftet med granskningen är nämligen att finna de ärenden som är värda att överklaga. Antalet ärenden (rörande rättshjälp och ersättning till rättsliga biträden) som Domstolsverket i egenskap av granskande myndighet får del av uppgår uppskattningsvis till cirka 3 500 per år.
Allteftersom Domstolsverkets roll gentemot domstolarna och verkets övriga myndigheter förändrats har allt mindre tid och resurser avsatts för att utöva talerätten. Domstolsverkets talerätt tog under åren 2001 och 2002 endast ca 0,7 årsarbetskrafter i anspråk. Antalet handläggare (assessorer) som på senare tid har deltagit i handläggningen av denna typ av granskningsärenden uppgår till mellan fem och åtta personer. Den offensiva talerätten har minskat och tyngdpunkten ligger nu på att driva mer principiella frågor och att agera för att uppenbara felaktigheter rättas till. Domstolsverkets talerätt har alltså fått en passiv inriktning. Mot slutet av perioden 1996–2002 har antalet överklaganden avseende skäligheten i tillerkänd ersättning sjunkit betydligt (endast 10–20 överklaganden per år).
Även om antalet överklaganden är litet får Domstolsverket i hög grad framgång med sina överklaganden. Under åren 1998–2002 ändrades beslut om rättshjälp och ersättningar till rättsliga biträden i ungefär 85 procent av de fall som Domstolsverket överklagade (se Domstolsverkets rapport Rättshjälpsanslaget, kostnadsräkningarna och talerätten [DVrapport 2003:1] s. 33).
Regeringens förslag: Rätten att överklaga beslut som fattas av domstolar och andra myndigheter om rättshjälp och ersättning av allmänna medel till rättsliga biträden m.m. (den s.k. talerätten) skall tas bort från Domstolsverkets ansvarsområde.
Promemorians förslag stämmer överens med regeringens (se promemorian s. 74).
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser förutom Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet tillstyrker promemorians förslag eller har inga invändningar mot det.
Skälen för regeringens förslag: Den möjlighet som staten har att kontrollera och överklaga beslut om ersättning av allmänna medel m.m. är, som ovan sagts, viktig av flera skäl. För att utnyttja talerätten så effektivt som möjligt krävs att granskningen sätts in där den kan göra mest nytta. Talerätten bör därför koncentreras till de mest kostnadskrävande målen och ärendena. I dessa fall bör talerätten utnyttjas offensivt och granskningen vara intensiv. Härutöver bör under vissa tidsperioder vissa typer av beslut kunna granskas extra noggrant, s.k. riktade
kontroller. Vidare bör det finnas stort utrymme för att med jämna mellanrum utföra stickprovskontroller beträffande ersättningsanspråk som understiger det föreslagna obligatoriska rapporteringsbeloppet på 100 000 kr (se avsnitt 4.2.4.2).
Det är lätt att konstatera att talerätten i dag inte utövas på det sätt som är önskvärt. Detta framgår bland annat av att det läggs ner mycket begränsade resurser på talerätten och att antalet överklaganden av ersättnings- och rättshjälpsbeslut sjunkit betydligt de senaste åren (se avsnitt 4.3.1). Att talerätten inte utövas på det önskvärda sättet framgår också av Domstolsverkets syn på sin talerätt. Ett offensivt utövande av talerätten kan enligt Domstolsverket försämra verkets relation till de myndigheter som Domstolsverket är central förvaltningsmyndighet för, något som är särskilt problematiskt eftersom dessa myndigheter nästan uteslutande är domstolar. Domstolsverket anser att det inte är förenligt med verkets roll att driva talerätten fullt ut på ett offensivt sätt. Detta har lett till att Domstolsverket intagit ett passivt förhållningssätt till sin granskande uppgift. För att granskningen av beslut om ersättning av allmänna medel m.m. skall kunna intensifieras och bli mer offensiv anser Domstolsverket att talerätten måste flyttas till en annan myndighet. Det huvudsakliga argumentet för denna ståndpunkt är enligt Domstolsverket, som tidigare sagts, att det från konstitutionell synpunkt är betänkligt att verket överklagar domstolarnas beslut i frågor som rör rättshjälp och ersättning av allmänna medel.
Domstolsverkets roll gentemot domstolarna är i dag en annan än den en gång var. Verket är numera mycket drivande bland annat när det gäller organisationsarbetet och utvecklingsarbetet inom domstolsväsendet. Domstolsverket är därför i dag mer i fokus än tidigare, då verket hade en mer förvaltande funktion. Mot den bakgrunden har regeringen i och för sig förståelse för att Domstolsverket har intagit en mer passiv hållning när det gäller utövandet av talerätten. Samtidigt vill regeringen dock betona att detta inte är en tillfredsställande ordning. Som tidigare sagts är det mycket viktigt att den granskande verksamheten fungerar väl. Regeringen kan därför inte se någon annan lösning än att talerätten tas bort från Domstolsverkets ansvarsområde och i stället flyttas över till någon annan myndighet. Regeringen föreslår således att talerätten tas bort från Domstolsverkets ansvarsområde.
4.3.2.2 Talerätten tas över av Justitiekanslern
Regeringens förslag: Rätten att överklaga beslut som fattas av domstolar och andra myndigheter om rättshjälp och ersättning av allmänna medel till rättsliga biträden m.m. (talerätten) tas över av Justitiekanslern, som också ges utökade möjligheter att överklaga vissa beslut. Regeringens bedömning: Domstolsverket bör ansvara för utfärdandet av föreskrifterna om underrättelseskyldighet till Justitiekanslern.
Promemorians förslag om att talerätten skall tas över av Justitiekanslern men att Domstolsverket skall fortsätta att ansvara för utfärdandet av föreskrifter till domstolar och andra myndigheter om viss
Prop. 2004/05:41 underrättelseskyldighet stämmer överens med regeringens förslag respektive bedömning (se promemorian s. 76).
Remissinstanserna: Förslaget i promemorian om att låta talerätten övertas av Justitiekanslern tillstyrks eller lämnas utan någon invändning respektive utan synpunkter eller liknande av t.ex. Domstolsverket, Riksåklagaren, Sveriges advokatsamfund, Göta hovrätt, Solna tingsrätt, Umeå tingsrätt, Kammarrätten i Göteborg, Länsrätten i Östergötlands län samt Skatteverket. Justitiekanslern framför vissa synpunkter men motsätter sig inte förslaget. Förslaget avstyrks, kan inte tillstyrkas, ifrågasätts eller liknande av Riksdagens ombudsmän (JO), Regeringsrätten, Helsingborgs tingsrätt, Ekobrottsmyndigheten, Rättshjälpsmyndigheten, Rättshjälpsnämnden, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet samt Sveriges Domareförbund. Som skäl mot att Justitiekanslern övertar talerätten anförs framför allt den i promemorian behandlade konfliktsituationen som kan uppstå med anledning av att Justitiekanslern genom förslaget i vissa fall kan få dubbla roller som företrädare för staten. En annan invändning mot förslaget är att den ersättningsgranskande uppgift som Justitiekanslern föreslås överta från Domstolsverket inte anses förenlig med Justitiekanslerns exklusiva tillsynsroll och dess kvalificerade arbetsuppgifter. Av de remissinstanser som avstyrker att Justitiekanslern övertar talerätten påtalar några att det i promemorian inte har redovisats någon alternativ myndighet som skulle kunna överta talerätten. Regeringsrätten föreslår att en myndighet med mer kamerala funktioner, som t.ex. Kammarkollegiet, övertar uppgiften. Vissa remissinstanser, t.ex. Riksåklagaren, pekar också på möjligheten att låta granskningsarbetet ligga kvar på Domstolsverket eller någon annan myndighet med erfarenhet av ekonomisk granskning och låta Justitiekanslern enbart överklaga de aktuella besluten.
Skälen för regeringens förslag och bedömning: Syftet med att ta bort talerätten från Domstolsverkets ansvarsområde är, som framgått ovan, att öka effektiviteten i den statliga granskningen av ersättningsbeslut m.m. Det krävs att granskningen intensifieras. En sådan offensiv och intensifierad granskning som eftersträvas ställer stora krav på den myndighet som skall ta över talerätten. Myndigheten bör inte anse sig ha ett – ur ett talerättsperspektiv – lika diskutabelt förhållande till domstolarna som Domstolsverket anser sig ha. Detta anges nämligen av Domstolsverket vara det främsta skälet till att verket inte vill ha kvar talerätten. Myndigheten bör dessutom besitta stor kompetens i sådana frågor som omfattas av talerätten. Den myndighet som bäst uppfyller dessa krav är enligt regeringens mening Justitiekanslern. Justitiekanslern är den myndighet som har bäst förutsättningar att bedriva den eftersträvade offensiva granskningen. Justitiekanslern är också den myndighet som primärt har att föra statens talan. Enligt 2 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern åligger det Justitiekanslern att under regeringen bevaka statens rätt. I mål som rör statens rätt skall Justitiekanslern, om det inte ankommer på någon annan myndighet, föra eller låta föra statens talan. Trots att uppgiften att företräda staten vid eller utom domstol ankommer på annan myndighet än Justitiekanslern, får Justitiekanslern i en tvist som prövas eller kan bli föremål för prövning av en allmän domstol från myndigheten överta uppgiften att bevaka statens rätt. Även denna roll som statens företrädare
talar för att Justitiekanslern anförtros uppgiften att föra talan mot ersättningsbeslut m.m. Den vana och erfarenhet Justitiekanslern besitter när det gäller att driva processer gör att myndigheten kan identifiera vilka beslut som bör överklagas och avgöra hur ett visst överklagande bör drivas.
En invändning som kan framföras mot att Justitiekanslern övertar talerätten är, som flera remissinstanser och Lagrådet också pekar på, att Justitiekanslern i några fall kan komma att inta dubbla roller som företrädare för staten. Justitiekanslern agerar exempelvis som ombud för staten i vissa tvistemål. I denna egenskap av företrädare för staten är det exempelvis i ett tvistemål där motparten har rättshjälp betänkligt att Justitiekanslern skulle kunna överklaga ett rättshjälpsbeslut rörande en person som har för avsikt att föra talan mot staten, kanske efter att tidigare ha fått avslag på ett skadeståndsanspråk som framställts hos Justitiekanslern. Det skulle kunna misstänkas att Justitiekanslern är benägen att överklaga rättshjälpsbeslutet för att försvara sitt tidigare ställningstagande eller bara för att slippa rättegång. Det kan emellertid också tänkas att Justitiekanslern anser att myndigheten bör avstå från ett i och för sig motiverat överklagande för att inte dra på sig misstankar om ovidkommande hänsyn. Det finns även andra situationer där Justitiekanslerns opartiskhet skulle kunna ifrågasättas. För Justitiekanslerns verksamhet i dess helhet gäller dock – liksom för alla andra förvaltningsmyndigheter – regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet. Justitiekanslern har också hittills ansetts kunna förena tillsynsuppgifter med sin partsfunktion; Justitiekanslern utövar exempelvis tillsyn över advokater (se 8 kap.6 och 8 §§rättegångsbalken och 7 § förordningen med instruktion för Justitiekanslern). Justitiekanslern kan också överklaga allmän domstols beslut i fråga om avvisning av försvarare och i fråga om återkallande av förordnande av offentlig försvarare enligt lagen (1985:400) om behörighet för justitiekanslern att överklaga vissa beslut enligt rättegångsbalken (se vidare nedan). Det finns också anledning att hysa ett stort förtroende för Justitiekanslerns förmåga att skilja olika frågor åt, och det torde vara uteslutet att Justitiekanslern inte skulle kunna hantera en möjlig intressekonfliktsituation på ett korrekt sätt. Exempelvis intar Justitiekanslern i sin skadereglerande verksamhet ofta en mer objektiv roll vid bedömningen av ett anspråk mot staten än vad som skulle vara fallet när Justitiekanslern uppträder i en rättegång rörande skadestånd mot staten.
Regeringen är alltså väl medveten om problematiken med de intressekonflikter som i vissa, fåtal, fall skulle kunna uppstå när Justitiekanslern har ansvaret för att granska beslut om rättshjälp och ersättningar av allmänna medel. Enligt regeringens bedömning är emellertid, som framgått, problematiken inte av sådan art att det finns anledning att inte gå fram med förslaget. Det är naturligtvis av största vikt att förtroendet för Justitiekanslerns saklighet och opartiskhet inte urholkas. Någon anledning att befara att Justitiekanslerns övertagande av talerätten skulle påverka myndighetens saklighet och opartiskhet i negativ riktning finns dock inte. Det bör i detta sammanhang också framhållas att det är domstolarna och de andra beslutande myndigheterna och inte Justitiekanslern som fattar besluten om ersättning och rättshjälp m.m. Justitiekanslern har därmed inget avgörande inflytande över besluten som sådana.
Justitiekanslern är av tradition en myndighet med uppgifter av extraordinär karaktär. Mycket höga krav ställs på myndighetens juridiska kompetens och omdöme. Det är naturligtvis viktigt att förslaget om att överföra talerätten på Justitiekanslern inte urlakar myndighetens roll som expertmyndighet. Lagrådet har, främst med hänvisning till just sådana farhågor, starkt ifrågasatt överföringen av kontrollfunktionen till Justitiekanslern. Justitiekanslern pekar också på denna omständighet men har ändå inte motsatt sig att överta talerätten. Regeringen bedömer inte heller att övertagandet av talerätten negativt skulle påverka Justitiekanslerns ställning som expertmyndighet.
För att undvika den konflikt som anses ligga i talerättens placering hos Domstolsverket, samla kompetens och skapa en hållbar och mycket kompetent organisation för att föra statens talan, föreslås därför att talerätten tas över av Justitiekanslern. Genom en sådan ändring skapas goda förutsättningar för ett effektivt utövande av talerätten.
Det skulle inte vara en bra ordning att en annan myndighet först granskade besluten och sedan överlämnade vissa beslut till Justitiekanslern för överklagande. Det bör vara samma myndighet som både granskar besluten och som överklagar sådana beslut som anses felaktiga i något avseende.
Justitiekanslern kommer med sin talerätt att ha goda möjligheter att verka för en enhetlig rättstillämpning. Enligt regeringens bedömning finns förutsättningar för detta även utan det i promemorian angivna förslaget om att undanta Justitiekanslern från krav på prövningstillstånd för att föra upp principiellt intressanta beslut till Regeringsrätten. Att undanta Justitiekanslern från prövningstillstånd vid överklagande av rättshjälps- och ersättningsbeslut skulle dessutom gå i motsatt riktning i förhållande till vad som från och med den 1 juli i år gäller för Riksåklagaren vid överklagande till bl.a. Högsta domstolen. Riksåklagaren är inte längre undantagen från systemet med prövningstillstånd (se prop. 2003/04:78, bet. 2003/04:JuU23, rskr. 2003/04:204). I dessa förarbeten anges också när det gäller krav på prövningstillstånd för Justitiekanslern att det kan finnas skäl att överväga den frågan i ett senare sammanhang (se prop. 2003/04:78 s. 9 f.).
För att Justitiekanslern skall kunna föra talan mot beslut rörande exempelvis ersättning och rättshjälp behöver myndigheten naturligtvis få del av besluten. Domstolar och andra myndigheter måste därför lämna sina uppgifter till Justitiekanslern. Domstolsverket har i dag rätt enligt olika förordningar att föreskriva att domstolar och andra myndigheter skall lämna uppgifter till verket om beslut i frågor om ersättning m.m. Denna s.k. föreskriftsrätt sker genom bestämmelser i Domstolsverkets författningssamling (DVFS).
I och med att Justitiekanslern föreslås överta talerätten från Domstolsverket uppkommer frågan om Domstolsverket fortfarande skall vara den myndighet som ålägger domstolarna och de andra beslutande myndigheterna att informera om sådana beslut som omfattas av talerätten eller om Justitiekanslern skall överta denna föreskriftsrätt. Domstolsverket har redan upparbetade och väl fungerande föreskriftsrutiner och föreskriftsförfattningar (DVFS). Verket har också ställt sig positivt till att fortsätta ansvara för de aktuella föreskrifterna. Även Justitiekanslern anser att föreskriftsrätten bör ligga kvar hos Domstolsverket. Mot bakgrund av det
Prop. 2008/09:150: Avsnitt 10.1
sagda anser regeringen att Domstolsverket bör fortsätta att ansvara för utfärdandet av föreskrifter till domstolarna och övriga myndigheter i fråga om uppgifter rörande beslut om ersättning m.m. Av föreskrifterna bör dock framgå att uppgifterna skall lämnas till Justitiekanslern. Föreskrifterna bör utformas i samråd med Justitiekanslern. Regeringen avser att reglera föreskriftsrätten i en förordning.
I dag är Domstolsverket motpart till en enskild som överklagar ett beslut om rättshjälp eller ersättning av allmänna medel m.m. (se DVFS 2003:9). Med anledning av att Justitiekanslern tar över talerätten blir i stället Justitiekanslern motpart i dessa mål (jfr NJA 1982 s. 845). Den närmare utformningen av en föreskrift som anger i vilka fall Justitiekanslern vill inträda som motpart får bestämmas enligt överenskommelse mellan Domstolsverket och Justitiekanslern.
I sekretesshänseende innebär förslaget om Justitiekanslerns talerätt att den sekretess som i dag gäller för Domstolsverket i ärenden om rättshjälp (9 kap. 10 § sekretesslagen) i stället bör gälla för Justitiekanslern vid myndighetens handläggning av rättshjälpsärenden. Det kan i och för sig ifrågasättas – vilket också görs av Riksdagens ombudsmän (JO) – om inte behovet av sekretess i detta avseende redan är uppfyllt genom bestämmelsen i 11 kap. 4 § sekretesslagen. Enligt denna bestämmelse gäller sekretess hos Justitiekanslern i myndighetens tillsyn över offentlig verksamhet och i myndighetens verksamhet för att bevaka statens rätt. Enligt regeringens bedömning förefaller det emellertid inte helt klart att Justitiekanslerns granskning av rättshjälpsbeslut skulle komma att omfattas av denna bestämmelse (jfr Regner, Eliason och Heuman, Sekretesslagen – en kommentar s. 11:9). För att osäkerhet om rättsläget inte skall uppstå anser regeringen att det bör införas en bestämmelse som uttryckligen reglerar sekretessen i denna del av Justitiekanslerns verksamhet. Det behövs alltså en särskild bestämmelse i sekretesslagen som reglerar denna fråga. Det skulle kunna hävdas att en sådan bestämmelse bör placeras i 11 kap. 4 § sekretesslagen. Mot detta kan invändas att sekretessen hos andra myndigheter som handlägger rättshjälpsärenden regleras i 9 kap. 10 § sekretesslagen och att den sekretess som gäller hos Justitiekanslern i sådana ärenden bör regleras i samma lagrum. Även det förhållandet att viss sekretess hos Justitiekanslern redan har särreglerats i 9 kap. 12 § sekretesslagen (sekretess vid Justitiekanslerns tillsyn över advokatväsendet) talar för en reglering i 9 kap. 10 § sekretesslagen. Regeringen föreslår därför att den sekretess som bör gälla hos Justitiekanslern i rättshjälpsärenden regleras i sistnämnda lagrum. Den enskilde får därmed samma starka sekretesskydd som gäller i dag. Några tolkningssvårigheter med anledning av en eventuell konkurrens mellan 9 kap. 10 § och 11 kap. 4 §sekretesslagen torde inte uppstå, eftersom det är en allmän sekretessrättslig princip att det är den strängaste sekretessbestämmelsen som skall tillämpas om en myndighet har att beakta flera sekretessbestämmelser samtidigt (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 70).
I 16 kap. 1 § sekretesslagen finns de tystnadsplikter uppräknade som har företräde framför den grundlagsstadgade rätten att lämna uppgifter i media, den s.k. meddelarfriheten. Justitiekanslern har en total meddelarfrihet beträffande uppgifter som rör myndighetens verksamhet enligt 11 kap. 4 § och 9 kap. 12 §sekretesslagen. Meddelarfriheten är däremot inskränkt när det gäller uppgifter som omfattas av sekretess enligt 9 kap.
10 § första stycket 1 sekretesslagen, men inte beträffande uppgifter som i övrigt omfattas av paragrafen. Regeringen anser att samma inskränkningar i meddelarfriheten som tidigare gällde för Domstolsverket nu skall gälla för Justitiekanslern, oaktat den meddelarfrihet som gäller för Justitiekanslerns övriga verksamhet. Frågan om meddelarfrihet för uppgifter som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 10 § sekretesslagen bör alltså regleras på samma sätt hos Justitiekanslern som hos Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden. Någon ändring i 16 kap. 1 § sekretesslagen behöver inte göras för att detta resultat skall uppnås.
Den lag som i dag reglerar Domstolsverkets talerätt har kritiserats i olika sammanhang. Det är t.ex. inte helt klart vad som avses med att Domstolsverket får överklaga ett beslut ”på samma sätt som en part” (se t.ex. NJA 2001 s. 344). En möjlig tolkning är att Domstolsverket endast kan överklaga ett beslut i den utsträckning som en part kan göra det. Detta framstår inte som en lämplig ordning. För att den granskande myndigheten skall ha rätt att överklaga ett beslut bör inte nödvändigtvis krävas att en part kan överklaga beslutet. Regeringen föreslår därför att det i den lag som skall reglera Justitiekanslerns talerätt görs klart att talerätten inte är beroende av att en part kan överklaga beslutet. Det föreslås också att Justitiekanslern aldrig, vilket en part ibland är, skall vara förhindrad att överklaga ett beslut särskilt. För att talerätten skall få avsedd effekt, bl.a. med hänsyn till de frågor som omfattas av talerätten, bör Justitiekanslern kunna överklaga besluten särskilt (jfr prop. 1984/85:178 s. 41 f.).
Med anledning av att Justitiekanslern genom den föreslagna lagen får överklaga beslut som en part inte får överklaga, anser Riksdagens ombudsmän (JO) att 49 kap. 8 § första stycket rättegångsbalken bör kompletteras så att detta framgår. Bestämmelsen i rättegångsbalken tar emellertid inte sikte på den klagorätt för Justitiekanslern som regleras i den föreslagna lagen. Bestämmelsen behöver därför inte ändras.
I förslaget till lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut slås uttryckligen fast vad som i praxis redan anses gälla för Domstolsverket (se NJA 2001 s. 344), nämligen att Justitiekanslern har rätt att överklaga ett beslut om förordnande av offentlig försvarare som har skett i enlighet med den misstänktes begäran. Eftersom det enligt nuvarande lydelse uppenbarligen är oklart i vilken omfattning den granskande myndigheten har klagorätt i detta fall, finns behov av en uttrycklig reglering trots nyss nämnda rättsfall.
Beträffande möjligheten att föra talan mot ett förordnande av offentlig försvarare som skett i enlighet med den misstänktes begäran bör även understrykas de möjligheter till positiva ekonomiska effekter som följer av en uttrycklig reglering av en sådan klagorätt. Som framgått ovan (avsnitt 4.2.4.2) uppgår nämligen kostnaderna för denna typ av förordnanden i många fall till betydande belopp. Att andra än på orten verksamma advokater ofta förordnas, särskilt i mer uppmärksammade mål, hänger samman med den misstänktes rätt att själv välja offentlig försvarare, om det inte medför avsevärt ökade kostnader eller det finns andra särskilda skäl emot ett förordnande enligt den misstänktes förslag (se 21 kap. 5 § andra stycket rättegångsbalken). Visserligen är det i många fall av särskilt allvarlig brottslighet befogat att låta den misstänkte få större valfrihet när det gäller val av offentlig försvarare än annars, men
förordnanden av advokater som är verksamma långt från den misstänktes hemvist måste alltid föregås av en noggrann prövning. En uttryckligt reglerad klagorätt enligt förslaget bör möjliggöra en mer kontinuerlig granskning av domstolarnas förordnandebeslut. Likaså bör medvetenheten i domstolarna om att Justitiekanslern kan överklaga och faktiskt också överklagar förordnandebeslut leda till begränsande effekter på antalet förordnanden i allmänhet och antalet kostsamma förordnanden av advokater med verksamhetsort långt ifrån klienten i synnerhet. Det senare särskilt som det föreslås en skyldighet för domstol att underrätta Justitiekanslern i de fall en advokat som är verksam långt ifrån domstolen förordnas som offentlig försvarare (se avsnitt 4.2.4.2).
Även i andra avseenden utsträcks Justitiekanslerns rätt att överklaga beslut i förhållande till vad som gäller för Domstolsverket – och part – enligt 1996 års lag (se författningskommentaren i avsnitt 9.1).
Förutom den talerätt som ovan föreslås tillkomma Justitiekanslern har Justitiekanslern i dag rätt att överklaga vissa beslut enligt lagen (1985:400) om behörighet för justitiekanslern att överklaga vissa beslut enligt rättegångsbalken. Denna lag reglerar Justitiekanslerns möjlighet att överklaga beslut rörande avvisning av försvarare och återkallelse av förordnande av offentlig försvarare (se prop. 1984/85:178 s. 41 f.). Justitiekanslerns talerätt i dessa frågor avser inte enbart offentlig försvarare, utan även privat försvarare och har inte heller någon direkt koppling till de frågor som i övrigt behandlas i denna lagrådsremiss. Det är dock lämpligt att samla Justitiekanslerns möjligheter att som företrädare för staten överklaga beslut av domstolar och andra myndigheter i en lag. Bl.a. av denna anledning finns det, som t.ex. Hovrätten för Nedre Norrland påpekar, skäl att sammanföra innehållet i 1985 års lag med den föreslagna lagen om Justitiekanslerns rätt att överklaga vissa beslut. Regeringen föreslår därför att så sker. Det behövs inga särskilda föreskrifter om underrättelseskyldighet för domstolarna i fråga om avvisning av försvarare eller återkallelse av förordnande som offentlig försvarare, eftersom det redan anses ankomma på åklagaren i målet att anmäla frågan för Justitiekanslern om åklagaren anser att beslutet bör överklagas (se prop. 1984/85:178 s. 43).
För att granskningen av ersättningsbeslut m.m. skall bli så effektiv som möjligt krävs att granskningen som sådan intensifieras och på olika sätt blir mer offensiv än vad den är i dag. Förutsättningar måste därför skapas för en sådan förbättrad verksamhet. Verksamheten bör utföras av i vart fall två kvalificerade tjänstemän. Eftersom verksamheten går ut på att granska domstolars och andra myndigheters beslut om ersättning m.m. och även i vissa fall att driva överklaganden muntligen inför domstol, bör tjänstemännen vara assessorer eller andra kvalificerade jurister. Justitiekanslern måste ges förutsättningar att aktivt utöva sin talerätt så att myndigheten, i betydligt större utsträckning än vad som nu sker, kan föra upp ersättningsbeslut till prövning för att på så sätt skapa en skärpt praxis när det gäller kostnadsräkningar. Detta är, bland annat i fiskalt syfte, viktigt med hänsyn till att ändringsfrekvensen av de av Domstolsverket överklagade rättshjälps- och ersättningsbesluten redan i dag är mycket hög (se ovan 4.3.1). Med hänsyn till att domstolarnas prövning av kostnadsräkningar i praktiken ofta tycks rimma illa med de i vissa avseenden högt ställda krav som anges i förarbetsuttalanden och praxis
beträffande kostnadsräkningars utformning och innehåll, bör det finnas goda förutsättningar för att en intensifierad användning av talerätten kan få positiva effekter i detta avseende. Detta särskilt som Justitiekanslern genom många av de övriga åtgärder som föreslås erhåller ytterligare verktyg för att nå detta mål. För att Justitiekanslern skall kunna bedriva sin ersättningsgranskande verksamhet så effektivt som krävs för att talerätten återigen skall ha en sådan kostnadskontrollerande och praxisbildande funktion som en gång uttalades i förarbetena (prop. 1972:4 s. 213 f.), måste myndigheten alltså tillföras erforderliga resurser. I vilken utsträckning detta bör ske framgår av avsnitt 8.
Regeringens förslag: När det finns särskilda skäl för det skall en målsägande vara skyldig att stå för den tilltalades kostnader för offentlig försvarare när ett enskilt åtal ogillas.
Promemorians förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens (se promemorian s. 85).
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser förutom fyra tillstyrker eller lämnar förslaget utan någon invändning. Hovrätten för Nedre Norrland, Solna tingsrätt och Helsingborgs tingsrätt delar den i promemorian anförda uppfattningen att nuvarande reglering är otillfredsställande men vill gå längre i fråga om målsägandens ersättningsskyldighet. Domstolarna anser att målsäganden alltid skall stå den tilltalades försvararkostnader vid ogillat enskilt åtal, om inte särskilda skäl talar mot det. Riksdagens ombudsmän (JO) däremot ifrågasätter om målsäganden överhuvudtaget skall riskera att behöva betala kostnaderna för en motparts offentliga försvar. Enligt JO gäller detta särskilt brott som inte får åtalas av annan än målsäganden.
Enligt 31 kap. 11 § första stycket rättegångsbalken skall i mål där enbart målsäganden för ansvarstalan mot en tilltalad (enskilt åtal) beträffande rättegångskostnaderna samma regler tillämpas som gäller för tvistemål, dvs. reglerna i 18 kap. rättegångsbalken i tillämpliga delar. Detta innebär att utgången i målet som huvudregel avgör fördelningen av rättegångskostnaderna parterna emellan (18 kap. 1 § rättegångsbalken). Om en målsägande förlorar målet – den tilltalade frikänns – skall alltså målsäganden som huvudregel ersätta den tilltalade för dennes rättegångskostnader, inklusive ersättning för privat försvarare.
Enligt 18 kap. 13 § rättegångsbalken, i dess lydelse före den 1 december 1997, gällde beträffande kostnad för åtgärd som enligt rättens beslut skulle utgå av allmänna medel vad som stadgades i samma kapitel. I
praxis tillämpades denna regel analogt beträffande målsägandes ansvar för den tilltalades kostnad för offentlig försvarare när ett enskilt åtal ogillades. Målsäganden förpliktades i regel ersätta sådan kostnad vid ogillande dom (se NJA 1949 s. 579, 1968 s. 70, 1971 s. 383, 1972 s. 15 och 1990 s. 583). Staten trädde alltså in som ersättningsberättigad part i förhållande till målsäganden.
Bestämmelsen om skyldighet för part att ersätta kostnad som utgått av allmänna medel har emellertid tagits bort från bestämmelsen i 18 kap. 13 § rättegångsbalken, se lagen (1996:1624) om ändring i rättegångsbalken. Av förarbetena (prop. 1996/97:9 s. 164 f. och s. 231) framgår att fokus i lagstiftningsarbetet var den tilltalades ansvar för kostnaderna för offentlig försvarare och målsägandebiträde. Däremot anges inte i förarbetena varför målsägandens kostnadsansvar för åtgärder som enligt rättens beslut skulle utgå av allmänna medel togs bort. Det mesta talar för att man helt enkelt av förbiseende bortsåg från de konsekvenser som lagändringen kunde medföra i det hänseendet.
Enligt gällande praxis anses att 18 kap. 13 § rättegångsbalken i dess nuvarande lydelse inte medger en sådan analogitillämpning som förekom tidigare (se RH 1998:62 och Fitger, Rättegångsbalken s. 18:56 f. och 31:29 f. samt jfr NJA 1998 s. 244). Rättsläget får därmed nu anses vara sådant att en målsägande som förlorar målet inte kan åläggas att ersätta den tilltalades kostnader för offentlig försvarare. Staten står alltså i dag för dessa kostnader.
Otvivelaktigt är en målsägandes situation många gånger utsatt och det är helt riktigt att frågor om en förbättring av målsägandens möjligheter att ta sin rätt tillvara på senare tid alltmera har kommit i blickfånget för kriminalpolitiken. En målsägande får beträffande de flesta typer av brott samhällets hjälp på många sätt, t.ex. genom att åklagare är skyldig att ta sig an hans eller hennes sak. I den absoluta majoriteten av fall där det finns ett befogat intresse av att få en ansvarsfråga prövad för åklagare talan genom allmänt åtal. I de få fall en åklagare beslutar att inte väcka åtal kan målsäganden begära att överordnad åklagare – i sista hand Riksåklagaren – överprövar ett sådant beslut.
Vid enskilda åtal kan ett ansvar för de kostnader som uppstår i samband med processerna vara ett skydd mot obefogade åtal och mot att enskilda övertar eller i högre instans driver vidare åtal som åklagare inte funnit skäl att vidhålla. Sådana processer kan innebära stort obehag för den åtalade. Särskilt gäller detta i de fall då det är uppenbart att det inte rör sig om annat än personliga vendettor och andra omotiverade processer. Trots att rätten inte bör utfärda stämning utan meddela friande dom omedelbart om det saknas laga skäl för åtal eller om det annars är uppenbart att åtalet är ogrundat (47 kap. 5 § rättegångsbalken), finns det behov av processpreventiva regler om kostnadsansvar. Med nuvarande ordning kan den spärr mot obefogade åtal som rättegångsbalkens bestämmelser om rättegångskostnader bland annat syftar till inte upprätthållas fullt ut.
Argument till stöd för nuvarande ordning som går ut på att skydda en målsägande från ersättningsskyldighet för motpartens kostnader för
offentlig försvarare väger inte särskilt tungt om det visar sig att talan var omotiverad och särskilt inte som det i särskilt ömmande fall finns en möjlighet för staten att efterge sin fordran på ersättning för försvararkostnader (se JuU 1986/87:26 s. 12 f. och där gjord hänvisning till det av riksdagen 1965 givna bemyndigandet, enligt vilket regeringen får efterge en fordran på grund av ”gäldenärens sjukdom eller därmed jämförlig orsak eller när det av annan anledning måste anses uppenbart obilligt att utkräva betalning”; se prop. 1965:160, SU 20, rskr. 429). Enligt förarbetsuttalandena till lagändringen 1997 är kostnadsskyddet för målsägande uppenbarligen inte heller ett skäl till varför ändringen gjordes. En målsägande bör alltså i vissa fall kunna åläggas ersätta den tilltalades kostnader för offentlig försvarare. Frågan är under vilka förutsättningar målsäganden skall ha en sådan ersättningsskyldighet.
Man skulle kunna överväga ett återinförande av den ordning som gällde före den 1 december 1997, då målsägandens ersättningsansvar för den tilltalades offentliga försvarare ansågs vara obligatorisk vid frikännande dom. Med beaktande av det starka brottsofferperspektiv som i dag präglar det svenska rättsväsendet bör emellertid en sådan ordning inte återinföras. Enligt regeringens bedömning vore det även att gå för långt att, såsom Hovrätten för Nedre Norrland, Solna tingsrätt och Helsingborgs tingsrätt förespråkar, föreslå att målsäganden alltid skall vara betalningsskyldig för den tilltalades försvararkostnader, om det inte finns särskilda skäl mot en sådan ersättningsskyldighet. Huvudregeln bör fortfarande vara att staten skall stå för kostnaderna för den tilltalades offentliga försvar vid ogillade enskilda åtal. Endast i vissa situationer skall målsäganden kunna åläggas betalningsskyldighet för dessa kostnader.
Riksdagens ombudsmän (JO) anser att den i promemorian föreslagna lösningen med en ersättningsskyldighet för det fall rätten finner att ansvarstalan är obefogad innebär en onödig dubbel prövning. JO pekar på att rätten med en sådan konstruktion först skall ta ställning till om åtalet är styrkt eller inte och därefter, om åtalet inte anses styrkt, pröva om talan var obefogad. Regeringen delar JO:s synpunkter i detta avseende. Det är alltså inte lämpligt att bestämmelsen utformas på det i promemorian föreslagna sättet. I stället bör bestämmelsen utformas så att målsäganden skall ersätta en frikänd tilltalads kostnader för offentlig försvarare, om det finns särskilda skäl för det. Sådana särskilda skäl som kan tala för betalningsskyldighet är att den som väckt enskilt åtal inte har haft ett beaktansvärt intresse av att få saken prövad. Med en sådan regel riskerar ingen målsägande som väcker enskilt åtal – inte heller den som väcker enskilt åtal för brott som endast han eller hon kan åtala – kostnadsansvar för den tilltalades försvararkostnader, under förutsättning att det finns ett beaktansvärt intresse av att få ansvarsfrågan prövad.
Kostnadsansvaret vid omotiverade processer bör gälla både i det fall målsäganden väcker enskilt åtal och i det fall målsäganden, men inte åklagaren, i mål rörande brott som hör under allmänt åtal driver ansvarstalan vidare i högre rätt enligt 20 kap. 8 § andra stycket rättegångsbalken. Det bör även gälla när målsäganden enligt 20 kap. 9 § rättegångsbalken övertagit ett av åklagaren väckt åtal.
Med den föreslagna ordningen uppkommer ett behov av att låta Justitiekanslern överklaga domstols beslut om återbetalningsskyldighet för en
tilltalads kostnader för offentlig försvarare vid ogillade enskilda åtal. Detta bör regleras i den nya lagen om Justitiekanslerns talerätt (se författningskommentaren i avsnitt 9.1).
Prop. 2004/05:41: Avsnitt Författningskommentar till 1 § lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut, Författningskommentar till 31 kap. 11 § rättegångsbalken
Som angetts i avsnitt 3 uppdrog regeringen i april 2000 åt Domstolsverket att göra en allmän översyn av rättshjälpslagen och föreslå de författningsändringar eller annat som borde göras.
att analysera effekterna av att rättshjälpen gjorts subsidiär i förhållande till rättsskyddsförsäkringar, att undersöka om rådgivningsinstitutet fungerat på det sätt som var avsett, att göra en heltäckande översyn av det nya avgiftssystemet, att utreda hur bestämmelsen om rimlighetsbedömning fallit ut, att undersöka effekterna av att förmånen av rättshjälpsbiträde som huvudregel omfattar ersättning för arbete i högst 100 timmar, att utreda hur bestämmelserna om ersättning för utredningskostnader och förordnande av medlare fallit ut, att analysera hur de nya reglerna rörande näringsidkare tillämpats, att utreda vilka effekter den nya rättshjälpslagen haft i mål och ärenden av familjerättslig natur, samt att analysera förhållandet mellan rättshjälpslagen och de internationella konventioner som Sverige anslutit sig till.
Utvärderingen av rättshjälpslagen visar enligt Domstolsverket att rättshjälpsreformen i allt väsentligt fallit väl ut; reformen har inneburit minskade rättshjälpskostnader för staten, statlig hjälp bara när den behövs, ökat kostnadsmedvetande och en mer överskådlig rättshjälpslag. Mot denna bakgrund föreslår Domstolsverket inga ändringar i rättshjälpslagen. Det övervägande antalet av de 25 remissinstanser som yttrat sig över rapporten har inte haft någon invändning mot innehållet i utvärderingen.
Domstolsverket konstaterar bl.a. att det inte är någon nyhet att beräkningssätten för rättshjälp och rättsskydd är olika, men att det vore önskvärt att rättsskyddet närmades rättshjälpen genom en utveckling av
rättsskyddsmomentet i hem- och villaförsäkringarna, särskilt avseende det s.k. taket som i försäkringarna oftast ligger mellan 75 000 kr och 100 000 kr.
Flertalet av remissinstanserna anser att villkoren i de olika systemen måste vara likvärdiga och delar också uppfattningen att det är rättsskyddet som bör utvecklas. Malmö tingsrätt, Rättshjälpsmyndigheten, Rättshjälpsnämnden och Konsumentverket anser att det i ömmande fall, särskilt i fall rörande barn som befinner sig utomlands, bör finnas någon form av ventil i den statliga rättshjälpen när rättsskyddet är uttömt.
Domstolsverket konstaterar bl.a. att praxis är restriktiv när det gäller att bevilja rättshjälp för ”rena” äktenskapsskillnader och att detta har acceptans bland allmänheten. Gäller tvisten även vårdnad eller andra frågor som rör barn är praxis generös och särskilda skäl för rättshjälp anses normalt finnas. Domstolsverket pekar också på att modern i vissa fall inte vill utnyttja sitt rättsskydd i mål om fastställande av faderskap. Tänkbara lösningar kan enligt verket vara att låta socialnämnden stå för barnets rättegångskostnad, att införa en möjlighet att förordna en särskild ställföreträdare för barnet eller att göra rättshjälpen primär. Domstolsverket anser att frågan bör övervägas närmare i ett annat sammanhang.
Hovrätten för Övre Norrland, Malmö tingsrätt, Rättshjälpsmyndigheten, Rättshjälpsnämnden, Socialstyrelsen, Svenska Kommunförbundet och Sveriges advokatsamfund är av uppfattningen att staten bör stå för kostnaden när socialnämnden för barnets talan i faderskapsmål. Vidare anser Advokatsamfundet och Jusek att kravet på särskilda skäl för att få rättshjälp vid äktenskapsskillnader bör tas bort.
Domstolsverket konstaterar att det är ovanligt att arbetsinsatsen i en och samma angelägenhet uppgår till 100 timmar och att den s.k. ventilregeln i 34 § rättshjälpslagen tillämpas restriktivt av domstolarna och Rättshjälpsmyndigheten. Enligt bestämmelsen kan rättshjälp beviljas ytterligare ett bestämt antal timmar. Även om denna möjlighet är tänkt att användas endast i undantagsfall, menar Domstolsverket att det finns visst utrymme för en generösare hållning i vissa frågor, t.ex. när det gäller angelägeheter som behandlas utomlands och som rör barn.
Rättshjälpsmyndigheten menar att 100 timmar sällan räcker vid processer utomlands. Enligt Rättshjälpsnämnden bör det övervägas om rättshjälp skulle kunna beviljas till dess målet är slutligt avgjort. Jusek menar att 100-timmarsregeln bör slopas.
Det finns mycket information om rättshjälp och rättsskydd i både skriftlig och elektronisk form, men det är enligt Domstolsverket inte tillräckligt; informationen måste göras mer lättillgänglig och nå ut till medborgarna. Särskilda informationsinsatser bör enligt verket riktas mot
vissa grupper i samhället, bl.a. ungdomar och invandrare. Domstolsverket tar på sig att utveckla det skriftliga informationsmaterialet beträffande rådgivning och rättshjälp. Vidare anser Domstolsverket att advokater behöver bli bättre på att informera om innebörden av rådgivningen och om kostnaderna i olika typer av mål samt att muntlig information alltid bör kompletteras med skriftlig information. Remissinstanserna instämmer i Domstolsverkets slutsatser och pekar på att det finns ett stort behov av insatser.
Regeringens bedömning: Det informationsmaterial som finns om rättshjälp behöver förbättras och göras mer tillgängligt för allmänheten. Regeringen avser därför att ge Domstolsverket i uppdrag att, i samråd med berörda myndigheter och organisationer, vidta åtgärder för att så skall bli fallet.
Det bör göras en ny utvärdering av rättshjälpslagen i syfte att skapa ett fylligare underlag för att ge svar på vilka effekter rättshjälpslagen har haft för enskilda och för att säkerställa att de som bäst behöver rättshjälp får den. En sådan utvärdering bör påbörjas inom några år.
Promemorians bedömning stämmer överens med regeringens (se promemorian s. 39).
Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft någon invändning mot promemorians bedömning. Sveriges advokatsamfund påtalar särskilt att det är angeläget att grunderna för rättshjälpslagstiftningen och utvecklingen av rättsskyddet snarast analyseras och utvärderas, bl.a. ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Samfundet anser också att informationen om rättshjälp inte uteslutande bör ske från statens sida; även samfundet och de enskilda advokatbyråerna har en viktig roll att fylla.
I uppdraget till Domstolsverket att utvärdera rättshjälpslagen uttalade regeringen att en grundläggande förutsättning för att den nya rättshjälpslagen skall fungera på det sätt som är avsett, och därmed garantera att enskilda får möjlighet att ta till vara sin rätt, är att de rättssökande har kunskap om vilka rättigheter de har enligt lagen.
Domstolsverket konstaterar i sin rapport att det finns ganska gott om information rörande rättshjälp och rättsskydd. Enligt verket saknas det dock två typer av information. Den ena är en mera allmän information om rättshjälpssystemets innehåll och uppbyggnad, vilket är en infor-
mation som bör nå ut till alla. Den andra är en mera fördjupad information för dem som behöver informationen med anledning av en förestående eller pågående tvist.
Allmänt sett finns det enligt Domstolsverket ett behov av att på olika sätt förbättra informationen och göra den mer lättillgänglig. Ett särskilt problem är att nå ut med information till samhällsgrupper som t.ex. invandrare och ungdomar. För invandrarnas del menar Domstolsverket att grundläggande information om rättshjälpslagen skulle kunna vara en del av utbildningen svenska för invandrare (SFI).
Domstolsverket föreslår mot denna bakgrund åtgärder för att förbättra spridning och tillgänglighet. Vidare föreslås informationsinsatser riktade till vissa samhällsgrupper. Också innehållet i materialet måste utvecklas så att alla kan ta det till sig. Verket föreslår slutligen insatser för att förbättra kunskapen om möjligheterna till rådgivning enligt rättshjälpslagen samt även förbättringar av den information som ges vid rådgivningen.
Betydelsen för den enskilde av att enkelt och smidigt kunna få relevant och begriplig information av hög kvalitet kan inte nog framhållas. Om rättssökande saknar kunskaper om vilka rättigheter de har, kan det inte garanteras att de får den möjlighet att ta tillvara sin rätt som rättshjälpslagen har till syfte att säkerställa. Det är därför av största vikt att enskilda får tillgång till ett bra informationssystem. Som angetts ovan instämmer flera remissinstanser i Domstolsverkets slutsatser och de framhåller att det finns ett stort behov av insatser. Mot denna bakgrund avser regeringen att ge Domstolsverket i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och organisationer göra en översyn av tillgänglig information och se över informationskanaler samt ta fram informationsmaterial som är bättre anpassat till behoven i dagens samhälle.
Flera remissinstanser – Svea hovrätt, Jönköpings tingsrätt, Jämställdhetsombudsmannen, Sveriges Domareförbund, Sveriges Försäkringsförbund och Jusek – som har yttrat sig över Domstolsverkets utvärdering anser att utvärderingen gjorts i ett för tidigt skede och att den inte gett svar på samtliga frågor som ställdes i utvärderingsuppdraget.
När utvärderingsuppdraget gavs till Domstolsverket hade rättshjälpslagen varit i kraft under drygt tre år. Det är naturligt att verkningarna av rättshjälpslagen inte kunnat utredas till fullo under den korta tid som lagen hade varit i kraft. Avsikten med regeringsuppdraget om en utvär-
dering var snarare att säkerställa att eventuella systemfel eller större brister i lagen snabbt skulle kunna identifieras och åtgärdas.
Det är naturligtvis av största vikt att effekterna av lagen utreds på ett fullgott sätt. För att ge en fullständig bild av utfallet av lagstiftningen bör en ny utvärdering ske inom några år. En ny utvärdering bör kunna ge en mera tillförlitlig bild av vilka effekter rättshjälpslagen har haft för enskilda. Därefter kan en säkrare bedömning göras om det finns skäl att göra några lagändringar. En förnyad översyn av rättshjälpslagen kan också vara av betydelse för att klarlägga förhållanden där Domstolsverket varit av en annan uppfattning än flera av ledamöterna i den särskilda arbetsgrupp som utredningsarbetet skedde tillsammans med. Även frågan om utvecklingen av rättsskyddet och andra verkningar av lagstiftningen kan lämpligen belysas inom ramen för en ny utvärdering.
Mot bakgrund av att rättshjälpslagen är en social skyddslagstiftning bör en utgångspunkt för utvärderingen vara att bedöma de effekter som rättshjälpslagstiftningen, utifrån ett socialt perspektiv, haft för dem som inte kan få rättsligt bistånd på något annat sätt.
Regeringens förslag: Lagändringarna skall träda i kraft den 1 april 2005. I vissa fall skall övergångsbestämmelser införas.
Promemorians bedömning: I promemorian gjordes bedömningen att de nya bestämmelserna borde träda i kraft den 1 juli 2004. I fråga om behovet av övergångsbestämmelser i vissa fall stämmer promemorians bedömning i huvudsak överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Endast Justitiekanslern har haft synpunkter på tidpunkten för ikraftträdande. Justitiekanslern anser att ett ikraftträdande bör ske tidigast den 1 januari 2005.
Skälen för regeringens förslag: De föreslagna författningsändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt. Regeringen inser att ett alltför tidigt datum för ikraftträdande kan innebära svårigheter för Justitiekanslern som skall överta en helt ny verksamhet. Det är emellertid mycket angeläget att förbättringen och effektiviseringen av det statliga ersättningssystemet sker snarast möjligt. Regeringen föreslår att lagändringarna träder i kraft den 1 april 2005.
När det gäller processrättslig lagstiftning är utgångspunkten att nya regler skall tillämpas genast efter ikraftträdandet. Det innebär att nya regler skall tillämpas på varje processuell företeelse som inträffar efter det att regleringen har trätt i kraft. Endast vid större olägenheter och svårlösta konflikter mellan gammal och ny författning har särskilda bestämmelser getts i fråga om lagens tillämpning på rättegångar som pågår vid lagens ikraftträdande. Sådana övergångsbestämmelser har t.ex. getts vid införandet av en begränsning av möjligheten att överklaga ett beslut eller vid ändrade regler om rättegångskostnader och kostnadsansvar (se prop. 1999/2000:61 s. 185 och där gjorda hänvisningar).
Mot denna bakgrund bör den föreslagna bestämmelsen om målsägandes ersättningsskyldighet för tilltalades försvararkostnader vid vissa
ogillade enskilda åtal förenas med en övergångsbestämmelse. Det är nämligen av största vikt för målsäganden att inför ett eventuellt enskilt åtal veta om han eller hon riskerar ersättningsskyldighet för den tilltalades försvararkostnader eller inte. Den nya bestämmelsen bör därför inte tillämpas, om enskilt åtal har väckts eller en målsägande har övertagit ett allmänt åtal före ikraftträdandet. Bestämmelsen bör inte heller tillämpas, om målsäganden i mål rörande brott som hör under allmänt åtal före ikraftträdandet ensam driver ansvartalan vidare i högre rätt.
Den nya lagen om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut bör inte tillämpas på beslut som har meddelats före ikraftträdandet. I fråga om sådana beslut bör i stället gälla 1985 års lag om Justitiekanslerns rätt att överklaga beslut rörande avvisning av försvarare m.m. och 1996 års lag om Domstolsverkets talerätt. Genom övergångsbestämmelser som klargör detta tydliggörs att Domstolsverket har kvar talerätt enligt 1996 års lag och Justitiekanslern enligt 1985 års lag beträffande beslut meddelade före ikraftträdandet, medan Justitiekanslern har talerätt beträffande samtliga beslut som meddelats efter ikraftträdandet. Därigenom undanröjs oklarheter rörande den praktiska hanteringen då ett beslut meddelas precis innan den nya lagen träder ikraft och sänds till Domstolsverket utan att verket hinner klaga före ikraftträdandet. Domstolars och andra myndigheters expedieringar av domar och beslut underlättas också genom sådana övergångsbestämmelser. Även beträffande beslut som enligt 45 § rättshjälpslagen och 8 § lagen om offentligt biträde har meddelats före ikraftträdandet bör äldre bestämmelser gälla. Domstolsverket bör ha kvar klagorätten även beträffande ett beslut om rättshjälp som meddelats efter ikraftträdandet om verket före ikraftträdandet med stöd av 46 § rättshjälpslagen har påkallat ett beslut om att rättshjälp skall upphöra. Det behövs övergångsbestämmelser som klargör också detta. Övergångsbestämmelserna behandlas vidare i författningskommentaren, avsnitt 9.
Också ändringen i sekretesslagen bör förenas med en övergångsbestämmelse. Sekretessen bör nämligen bestå för uppgifter i ärenden hos Domstolsverket som kommer att finnas kvar hos verket även efter ikraftträdandet.
Regeringens bedömning: Syftet med de förslag som läggs fram och de bedömningar som görs är att förbättra det statliga ersättningssystemet så att det blir mer effektivt och tillförlitligt. En naturlig och önskad effekt av en sådan systemförändring är att kostnadseffektiviteten för rättshjälpsanslaget ökar.
Promemorians bedömning stämmer överens med regeringens (se promemorian s. 91).
Regeringens förslag och bedömningar i fråga om ökade krav på kostnadsräkningars utformning, om förbättrade rapporteringssystem beträffande ersättningsanspråk, om förbättrad kontroll över yrkad ersättning samt om offentliga biträdens kostnadsräkningar i högre instans bör samtliga kunna medföra positiva ekonomiska effekter på rättshjälpsanslaget. Det är emellertid svårt att mer exakt förutse i vilken utsträckning ändringarna kommer påverka kostnadsmedvetandet hos de rättsliga biträdena och kostnadskontrollen hos domstolar och övriga granskande myndigheter. Det är därför inte möjligt att beräkna hur stora kostnadsminskningarna blir.
När det gäller förslaget om att målsäganden skall stå för den tilltalades kostnader för offentlig försvarare vid vissa ogillade enskilda åtal, har detta direkta ekonomiska effekter för staten. I de mål som Justitiedepartementet har uppmärksammats på har ersättningarna som utgått av allmänna medel till de offentliga försvararna uppgått till betydande belopp. Men eftersom brottmål med anledning av enskilda åtal inte är särskilt frekvent förekommande (sammanlagt ca 430 enskilda åtal under år 2000–2002), kommer förslaget sannolikt inte ensamt leda till några större besparingar.
Framtagandet av ett nytt informationsmaterial rörande rådgivning och rättshjälp kommer att medföra kostnadsökningar för Domstolsverket. Med anledning av de kostnadsbesparingar som följer av att talerätten flyttas från Domstolsverket (se nedan) så skall dessa kostnader finansieras inom befintlig anslagsram. Förhoppningen är att denna informationsinsats kommer generera kostnadsminskningar för rättshjälpen i stort, bland annat genom minskade samhällskostnader för rådgivning. Ökad information bör också kunna medföra ett mer effektivt utnyttjande av rättshjälpssystemet och därmed innebära lägre kostnader på sikt.
Överflyttning av talerätten till Justitiekanslern
Som anförts är ett av huvudsyftena med förslaget om att Justitiekanslern övertar statens rätt att föra talan mot ersättningsbeslut m.m. att kostnadskontrollen över beviljad ersättning till rättsliga biträden blir bättre. För det fall Justitiekanslern ges förutsättningar att utföra sin talerätt på ett i alla avseenden effektivt sätt, blir det med stor sannolikhet så att förslaget kommer medföra positiva ekonomiska effekter. Även de
utökade möjligheterna till överklagande för Justitiekanslern i förhållande till dem som Domstolsverket har torde ha sådana effekter, eftersom Justitiekanslern kommer att ha möjlighet att få till stånd ändring av fler beslut som annars skulle medföra kostnader för staten. Justitiekanslern kan också genom sin talerätt verka för en enhetlig och striktare praxis, vilket kan begränsa kostnaderna för ersättningar till rättsliga biträden.
För att Justitiekanslern skall kunna bedriva sin ersättningsgranskande verksamhet effektivt måste myndigheten tillföras nödvändiga resurser. Bedömningen i promemorian var att verksamheten skulle komma att ta två årsarbetskrafter i anspråk. Kostnaderna för detta, när assessorer eller andra kvalificerade jurister utför arbetsuppgifterna, beräknades för år 2005 uppgå till 1 250 000 kr. Därtill uppgavs tillkomma behov av resurser för att rent praktiskt organisera arbetet (hyreskostnader m.m.). Regeringen uppskattar den sammanlagda årliga kostnaden till 1,9 miljoner kr. Denna kostnad skall finansieras genom att motsvarande belopp överförs från rättshjälpsanslaget till Justitiekanslerns anslag.
Överflyttandet av talerätten från Domstolsverket kommer, med hänsyn tagen till att Domstolsverket har kvar talerätten beträffande beslut om rättshjälp som har meddelats enligt rättshjälpslagen (1972:429), innebära kostnadsbesparingar för verket med uppskattningsvis 400 000 kr per år, motsvarande nästan de ca 0,7 årsarbetskrafter (assessorer) som lagts ned på överklaganden och yttranden m.m. de senaste åren.
Regeringens bedömning är att förslagen sammantagna kommer att förbättra det statliga ersättningssystemet genom att det blir mer effektivt och tillförlitligt.
I stort sett samtliga förslag kommer leda till positiva ekonomiska effekter, i vart fall på sikt.
Förslagen torde inte leda till några ökade kostnader för domstolarna. Sammantaget kommer reformen innebära positiva budgetära konsekvenser.
Lagen är ny och anger i vilka fall Justitiekanslern har rätt att för statens räkning överklaga beslut av domstol som rör ersättning av allmänna medel m.m. I denna del motsvarar lagen till stora delar den tidigare gällande lagen (1996:1621) om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m. (se prop. 1996/97:9, bet. 1996/97:JuU3, rskr. 1996/97:55 samt prop. 1998/99:10, bet. 1998/99:JuU6, rskr. 1998/99:132). Lagen ger även Justitiekanslern rätt att överklaga vissa andra beslut. Denna del motsvarar den tidigare gällande lagen (1985:400) om behörighet för justitiekanslern att överklaga vissa beslut
enligt rättegångsbalken (se prop. 1984/85:178, JuU 39, rskr. 360). Övervägandena finns i avsnitt 4.3.2.2.
Med undantag för redaktionella ändringar motsvarar första stycket i paragrafen i huvudsak första stycket i den tidigare gällande lagen om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m., men till skillnad från den lagen finns här ingen koppling till parts klagorätt. På detta sätt görs helt klart att Justitiekanslern har en klagorätt som sträcker sig längre än den klagorätt som en part har enligt rättegångsbalkens regler. Exempelvis får Justitiekanslern, till skillnad från part, överklaga beslut om att förordna målsägandebiträde och beslut om att staten skall stå för kostnaderna för enskild parts inställelse eller till ett vittne som åberopats av enskild part. Vidare får Justitiekanslern överklaga ett beslut om att förordna en offentlig försvarare i enlighet med den misstänktes önskemål särskilt, vilket part inte får göra (jfr 49 kap. 5 § 7 rättegångsbalken). En skillnad i förhållande till Domstolsverkets klagorätt är att Justitiekanslern har rätt att överklaga beslut om förordnande och byte av särskild företrädare för barn. Genom den nya hänvisningen till 31 kap. 11 § rättegångsbalken framgår vidare att Justitiekanslern inte bara har att bevaka statens rätt i fråga om återbetalningsskyldighet i brottmål där allmänt åtal väckts, utan även i brottmål där enskilt åtal väckts (se avsnitt 5 och 9.2). I likhet med vad som tidigare gällde för Domstolsverket har Justitiekanslern rätt att överklaga beslut om ersättning till bl.a. tolk och vårdnadshavare som kallats till förhandling enligt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Detta framgår av orden ”eller annan som inte är part”. I den tidigare gällande lagen om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m. omfattades även särskild företrädare för barn av dessa ord. Klagorätten beträffande ersättning till särskild företrädare för barn framgår av tydlighetsskäl nu uttryckligen av lagtexten.
I andra stycket undantas från Justitiekanslerns klagorätt beslut om sådan ersättning som kan utgå av allmänna medel enligt lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. Besluten undantas från Justitiekanslerns klagorätt eftersom det enligt den nämnda lagen finns särskilda regler för överklagande och då den statliga kontrollfunktionen där är tillgodosedd på annat sätt.
Paragrafen motsvarar i sak lagen (1985:400) om behörighet för justitiekanslern att överklaga vissa beslut enligt rättegångsbalken. Någon förändring av Justitiekanslerns klagorätt är alltså inte avsedd.
Av paragrafens första stycke framgår att Justitiekanslern alltid har rätt att överklaga besluten särskilt. Det framgår också att det vid ett sådant överklagande skall tillämpas de regler som gäller för ett särskilt
Prop. 2012/13:115: Avsnitt 15.1
Paragrafens andra stycke överensstämmer med andra stycket i den tidigare gällande lagen om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m.
Av föregående paragraf framgår att det vid ett särskilt överklagande från Justitiekanslern skall tillämpas de regler som gäller för ett särskilt överklagande från part. I denna paragraf anges dock att i fråga om krav på anmälan om missnöje vid överklagande av en domstols beslut tilllämpas 49 kap. 6 § rättegångsbalken. Följden av detta blir att också andra stycket i den sistnämnda paragrafen blir tillämpligt. Att bestämmelsen i andra stycket även gäller beslut meddelade av en hovrätt framgår av 54 kap. 4 § rättegångsbalken.
I fråga om beslut som har meddelats före den 1 april 2005 gäller lagen (1985:400) om behörighet för justitiekanslern att överklaga vissa beslut enligt rättegångsbalken samt lagen (1996:1621) om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m. Det är alltså Domstolsverket som får överklaga beslut om ersättning m.m. som har meddelats före ikraftträdandet även om överklagande sker efter ikraftträdandet.
Eftersom det beslut som avses är det ursprungliga beslutet och inte ett beslut som meddelats av en högre instans med anledning av att beslutet överklagats, är Domstolsverket part till dess frågan slutligt avgjorts. Detsamma gäller i det fall en enskild part har överklagat ett beslut som meddelats före ikraftträdandet, om Domstolsverket meddelat att verket vill inträda som part i mål av det slaget.
Av tredje stycket, som är nytt, följer att om endast målsäganden för ansvarstalan i målet, kan han eller hon åläggas att ersätta staten kostnaden för den tilltalades offentliga försvar. Målsäganden skall ersätta den tilltalades kostnader för offentlig försvarare, om rätten vid en frikännande dom anser att det finns särskilda skäl för det. Målsäganden kan alltså inte, vilket var fallet före den 1 december 1997, åläggas ersättningsskyldighet i alla fall då åtalet ogillas utan endast när det finns särskilda skäl för det. Avsikten är att en person som väckt ett enskilt åtal, övertagit ett allmänt åtal eller ensam drivit ansvarstalan vidare i högre rätt skall åläggas ersättningsskyldighet för den tilltalades försvarar-
kostnader om det står klart att personen inte har haft något beaktansvärt intresse att få ansvarstalan prövad. Övervägandena finns i avsnitt 5.
Av övergångsbestämmelsen framgår att den nya bestämmelsen i tredje stycket inte skall tillämpas om enskilt åtal har väckts före den 1 april 2005. Har enskilt åtal väckts före den dagen, kan målsäganden aldrig åläggas ersättningsskyldighet för den tilltalades kostnader för offentlig försvarare. Vidare framgår att målsäganden inte heller kan åläggas någon ersättningsskyldighet, om han eller hon före ikraftträdandet har övertagit ett allmänt åtal eller i mål rörande brott som hör under allmänt åtal ensam har drivit ansvarstalan vidare i högre rätt.
Prop. 2004/05:41: Avsnitt Författningskommentar till 1 § lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut
I paragrafens första stycke har Justitiekanslern ersatt Domstolsverket som en av de myndigheter vid vilken sekretess gäller i ärenden om rättshjälp. Övervägandena finns i avsnitt 4.3.2.2.
Enligt övergångsbestämmelsen skall äldre bestämmelser om sekretess fortfarande gälla för uppgifter i ärenden som finns kvar hos Domstolsverket efter ikraftträdandet. Bestämmelsen innebär med andra ord att den tidigare lydelsen av 9 kap. 10 § sekretesslagen fortfarande gäller för sådana uppgifter i rättshjälpsärenden som Domstolsverket inte har överlämnat till Justitiekanslern.
I båda paragraferna har Domstolsverket bytts ut mot Justitiekanslern. Övervägandena finns i avsnitt 4.3.2.2.
I fråga om beslut om rättshjälp som meddelats före den 1 april 2005 gäller 45 § i dess äldre lydelse. Det är alltså Domstolsverket som får
Prop. 2004/05:41 överklaga ett beslut om rättshjälp som har meddelats före ikraftträdandet oavsett om överklagande sker före eller efter ikraftträdandet.
Eftersom det beslut som avses är det ursprungliga beslutet om rättshjälp och inte ett beslut som meddelats av en högre instans med anledning av att beslutet överklagats, är Domstolsverket part till dess frågan slutligt avgjorts. Detsamma gäller i det fall en enskild part har överklagat ett beslut som meddelats före ikraftträdandet, om Domstolsverket meddelat att verket vill inträda som part i mål av det slaget.
I fråga om beslut som har meddelats efter ikraftträdandet gäller 45 § i dess nya lydelse. Som framgår av andra meningen i övergångsbestämmelsen gäller detta dock inte, om Domstolsverket före ikraftträdandet har påkallat beslut om upphörande av rättshjälp med stöd av
46 § men beslutet meddelas först efter ikraftträdandet. I ett sådant fall har Domstolsverket alltså kvar klagorätten trots att beslutet har meddelats efter ikraftträdandet.
I paragrafen har, utöver en redaktionell ändring, Domstolsverket bytts ut mot Justitiekanslern. Övervägandena finns i avsnitt 4.3.2.2.
Paragrafen, som är ny, behandlar möjligheten att i högre instans få åberopa nya omständigheter till stöd för ett ersättningsanspråk. Bestämmelsen motsvarar den som finns i 47 § rättshjälpslagen. Frågan har behandlats i avsnitt 4.2.4.4.
I fråga om beslut som har meddelats före den 1 april 2005 gäller 8 § i dess äldre lydelse. Det är alltså Domstolsverket som får överklaga ett beslut om rättshjälp som har meddelats före ikraftträdandet oavsett om överklagande sker före eller efter ikraftträdandet.
Eftersom det beslut som avses är det ursprungliga beslutet i fråga om offentligt biträde och inte ett beslut som meddelats av en högre instans med anledning av att beslutet överklagats, är Domstolsverket part till dess frågan slutligt avgjorts. Detsamma gäller i det fall en enskild part har överklagat ett beslut som meddelats före ikraftträdandet, om Domstolsverket meddelat att verket vill inträda som part i mål av det slaget.
Sammanfattning av departementspromemorian Rättshjälp och ersättning till rättsliga biträden (Ds 2003:55)
I promemorian behandlas en rad frågor som rör ersättning av allmänna medel till offentliga försvarare, målsägandebiträden, offentliga biträden och rättshjälpsbiträden (nedan benämnda med samlingsbegreppet rättsliga biträden). Promemorian tar även upp den utvärdering av rättshjälpslagen som Domstolsverket gjort.
Det övergripande målet med de förslag som lämnas i promemorian är att förbättra det statliga ersättningssystemet och att koncentrera kontrollinsatserna till de mål och ärenden som är mest kostnadskrävande. I promemorian föreslås åtgärder som ställer större krav på de rättsliga biträdenas redovisning av sina ersättningsanspråk. Vidare lämnas förslag som i olika hänseenden syftar till att förbättra kontrollen av dessa ersättningsanspråk.
En förutsättning för en förbättrad kontroll av de ersättningar som betalas av allmänna medel är att statens kontrollmöjligheter utnyttjas på ett bättre sätt än idag. Därför föreslås att rätten att föra talan över beslut som fattas av domstolar och andra myndigheter angående rättshjälp och ersättning av allmänna medel till rättsliga biträden (den s.k. talerätten) flyttas från Domstolsverket till Justitiekanslern samt att den granskande verksamheten skärps och att kontrollen intensifieras.
I promemorian föreslås också ändrade regler om kostnadsansvaret för den tilltalades offentliga försvar i vissa mål där en målsägande väckt enskilt åtal.
Den utvärdering som gjorts av rättshjälpslagen visar att rättshjälpsreformen i allt väsentligt fallit väl ut. I promemorian lämnas därför endast några smärre förslag som rör rättshjälpslagen. Ett sådant förslag är att informationen om rättshjälpslagens innehåll skall förbättras. I syfte att skapa ett fylligare underlag för att ge svar på vilka effekter den nya rättshjälpslagen haft och har för enskilda föreslås också att en ny utvärdering av lagen sker inom några år.
I mål där endast målsägande för talan om ansvar för brott skall han eller hon, om den tilltalade frikänns och rätten finner att talan är obefogad, ersätta staten vad som enligt rättens beslut betalas av allmänna medel i ersättning till försvarare.
3. talan som Justitiekanslern för i mål enligt 45 eller 46 § rättshjälpslagen (1996:1619), 8 § lagen (1996:1620) om offentligt biträde eller lagen (2004:000) om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut om ersättning m.m.
5 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1620) om offentligt biträde
Ett beslut enligt denna lag får överklagas av den som är enskild part och av Justitiekanslern. Räknas tiden för överklagande från den dag en part fått del av beslutet, får Justitiekanslern ändå inte överklaga beslutet senare än två månader från dagen från beslutet. Justitiekanslern får överklaga ett beslut även till förmån för en enskild part.
6 Förslag till lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut om ersättning m.m.
Efter remiss har yttranden över promemorian avgetts av Riksdagens ombudsmän (JO), Regeringsrätten, Göta hovrätt, Hovrätten för Nedre Norrland, Solna tingsrätt, Helsingborgs tingsrätt, Umeå tingsrätt, Kammarrätten i Göteborg, Länsrätten i Östergötlands län, Justitiekanslern, Domstolsverket, Riksåklagaren, Ekobrottsmyndigheten, Skatteverket, Rättshjälpsmyndigheten, Rättshjälpsnämnden, Brottsoffermyndigheten, Migrationsverket, Utlänningsnämnden, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Sveriges advokatsamfund, Sveriges Domareförbund och Sveriges Försäkringsförbund.
Riksrevisionen och Sammanslutningen för Sveriges Juridiska byråer har beretts tillfälle att avge yttrande men har avstått från att yttra sig.
Yttrande har också inkommit från Patent- och registreringsverket och Socialtjänstförvaltningen i Stockholms stad.
ISSN 0347-5271 Ansvarig utgivare: Charlotte Brokelind Utkom från trycket den 11 december 2003
DVFS 2003:9
Domstolsverkets föreskrifter för domstol, Kriminalvårdsstyrelsen, Migrationsverket, Rättshjälpsmyndigheten och åklagarmyndigheterna att lämna uppgift om beslut rörande rättshjälp m.m. ;
beslutade den 2 december 2003. Domstolsverket utfärdar med stöd av 17 § rättshjälpsförordningen (1997:404), 5 § förordningen (1997:405) om offentligt biträde, 7 § förordningen (1997:406) om offentlig försvarare m.m., 4 § förordningen (1997:407) om ersättningsgaranti vid bodelning, 7 § förordningen (1997:408) om målsägandebiträde, 7 § förordningen (1999:998) om särskild företrädare för barn och 9 b § förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m. följande föreskrifter om domstolarnas, Kriminalvårdsstyrelsens, Migrationsverkets, Rättshjälpsmyndighetens och åklagarmyndigheternas skyldighet att underrätta Domstolsverket om vissa beslut om rättshjälp m.m.
– 9 § andra stycket rättshjälpslagen (1996:1619)
– 11 § 2–5 rättshjälpslagen
– 13 § rättshjälpslagen
6 § Beslut om byte av rättshjälpsbiträde eller byte av offentligt biträde. Prop. 2004/05:41 Bilaga 4 7 § Beslut om byte av offentlig försvarare för det fall byte tidigare har skett i samma mål.
8 § Beslut genom vilket Kriminalvårdsstyrelsen, Migrationsverket eller åklagarmyndighet har förordnat offentligt biträde om beslutet enligt myndighetens uppfattning är av principiellt intresse.
Domstolsverket anmäler att verket önskar inträda som part om det finns anledning att ändra ett beslut
– som omfattas av uppgiftsskyldigheten i denna författning
– som skulle ha omfattats av uppgiftsskyldigheten i denna författning om underinstansen meddelat ett för klaganden mer fördelaktigt beslut än det som överprövas.
Dessa föreskrifter träder i kraft den 1 januari 2004, då tidigare utfärdade föreskrifter (DVFS 1999:20) skall upphöra att gälla.
(DV:s dnr 1409-2003)
1 Förslag till lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut
3 § Beslut enligt 1 eller 2 § får överklagas särskilt. Vid ett sådant överklagande tillämpas de regler som gäller för ett särskilt överklagande från part, dock med följande avvikelser.
4 § I fråga om krav på anmälan om missnöje vid överklagande av en tingsrätts beslut tillämpas 49 kap. 6 § rättegångsbalken.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005, då lagen (1985:400) om behörighet för justitiekanslern att överklaga vissa beslut enligt rättegångsbalken samt lagen (1996:1621) om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m. skall upphöra att gälla.
Prop.2004/05:41 Bilaga 5
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2004-09-28
5. lag om ändring i lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Förslagen har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Johan Sangborn. Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:
Ersättning av allmänna medel som utgår till offentliga försvarare, målsägandebiträden, offentliga biträden och rättshjälpsbiträden har, som framgår av remissen, ökat under flera år. Ett antal orsaker till detta har också angivits, såsom att målen ökat i svårighetsgrad och komplexitet, att fler biträden förordnats och att timkostnaden stigit.
Den hittillsvarande kontrollen av domstols beslut om rättshjälp och om ersättning av allmänna medel har utövats av Domstolsverket enligt bestämmelser i rättshjälpslagen och i lagen om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m. Det är regeringen som fastställer den s.k. timkostnadsnormen medan Domstolsverket enligt regeringens bemyndigande utfärdar närmare bestämmelser om bl.a. taxor för vissa mindre omfattande mål samt om underrättelseskyldighet.
I lagrådsremissen anförs att Domstolsverket inte anser sig på ett fullgott sätt kunna fullgöra sin kontroll av de beslut om ersättningar som meddelats av domstol. De statistiska uppgifterna, med så få överklaganden som 10 – 20 per år, av vilka ca 85 procent bifallits, tyder också på att Domstolsverket inte på ett tillfredsställande sätt fullgjort sin kontrollerande funktion.
Enligt förslaget flyttas kontrollen av ersättningsbeslut m.m. och därmed rätten att överklaga från Domstolsverket till Justitiekanslern. Som skäl för överföringen anges i lagrådsremissen att det är mycket viktigt att den granskande verksamheten fungerar väl och att det inte är tillfredsställande med den passiva hållning som Domstolsverket intagit i fråga om utövandet av talerätten. Regeringen säger sig dock, med hänvisning till det organisations- och utvecklingsarbete som Domstolsverket bedriver inom domstolsväsendet, i och för sig ha förståelse för verkets förhållningssätt och ser ingen annan lösning än att flytta talerätten till någon annan myndighet.
Den kontrollfunktion som enligt förslaget överförs till Justitiekanslern innefattar en masshantering av ärenden, där det i det alldeles övervägande antalet fall är fråga om rena skälighetsbedömningar och inte om komplicerade juridiska frågeställningar.
Myndigheten Justitiekanslern är organiserad med utgångspunkt i att dess arbetsuppgifter skall vara begränsade till antalet och lämpligen böra ankomma på en myndighet med Justitiekanslerns speciella kompetens som utpräglad juridisk expertmyndighet. Redan mot denna bakgrund synes det klart att den nu aktuella kontrollfunktionen inte lämpligen bör inrangeras inom Justitiekanslerns ansvarsområde.
Prop.2004/05:41 Bilaga 6
Därtill kommer att den föreslagna överföringen skulle ytterligare vidga det område där Justitiekanslern har dubbla roller, vilket i sig innefattar ökad risk för förtroendeskada.
Av nu anförda skäl vill Lagrådet – särskilt mot bakgrund av att de anförda skälen för att flytta kontrollfunktionen från Domstolsverket inte framstår som övertygande – starkt ifrågasätta den föreslagna överföringen av kontrollfunktionen till Justitiekanslern.
Lagrådet har ingen erinran mot förslaget till ändring i rättegångsbalken och inte heller mot den föreslagna 9 § i lagen om offentligt biträde.
Regeringen beslutar proposition 2004/05:41 Förbättrad kontroll av rättsliga biträdens ersättningsanspråk, m.m.

References: domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 

domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen

 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 § 7
 § 2