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Timestamp: 2019-02-20 11:21:49+00:00

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La tutela judicial «ambiental» efectiva a la luz de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental - El Derecho
La tutela judicial «ambiental» efectiva a la luz de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental
Foro 01-03-2014	Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda
La reciente Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental -EDL 2013/233747- disciplina conjuntamente los procedimientos de evaluación ambiental estratégica de planes y programas (de la Ley 9/2006, de 28 de abril -EDL 2006/36793-) y los de evaluación de impacto ambiental de proyectos (prevista en el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero -EDL 2008/841-).
Esta Ley califica ya expresamente ambos procedimientos de evaluación ambiental como instrumentales de los correspondientes procedimientos sustantivos y sectoriales. Clarifica también que la declaración ambiental estratégica (DAE) y la declaración de impacto ambiental (DIA) revisten naturaleza jurídica de informe preceptivo y determinante, de manera que "no es posible continuar con la tramitación del procedimiento sustantivo en tanto" no se evacúen dichas declaraciones.
Por otra parte, en línea con la jurisprudencia existente, declara también que dichos pronunciamientos ambientales en sí mismos no serán recurribles, si bien sí lo serán, los pronunciamientos del órgano sustantivo en virtud de los cuales se aprueben o adopten los planes o programas o se autoricen los proyectos, en los que se incorporan los pronunciamientos ambientales.
Ahora bien, la falta de emisión de la DIA o de la DAE en plazo "en ningún caso podrá entenderse que equivale a una evaluación ambiental favorable", cercenando, de esta manera, la posibilidad de entenderlas aprobadas por silencio positivo.
Desde la perspectiva del artículo 24 CE -EDL 1978/3879- resulta interesante formular los siguientes interrogantes:
¿Cabe sostener que estas declaraciones ambientales constituyan un acto de trámite cualificado, a los efectos de permitir su impugnación?
¿Qué ocurrirá si los planes y programas fuesen aprobados por una disposición legal, irrecurrible en sede contencioso administrativa? ¿Acaso resultaría posible promulgar una Ley con el contenido propio de un plan urbanístico o sectorial?
¿Podrían los interesados impetrar la aprobación de las correspondientes DIA o DAE a través de la vía de recurso contra la inactividad de la Administración del art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44324-, cuando la Administración no las emita dentro del plazo legalmente establecido?.
¿Se restringe la legitimación para recurrir de las asociaciones de protección del medio ambiente, al introducir el Artículo 5 de la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747- una nueva exigencia con relación al art. 23 de la Ley 27/2006, de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente -EDL 2006/93900-, consistente en que los fines de estas asociaciones, además, "puedan resultar afectados por la evaluación ambiental"?
Este foro ha sido publicado en la "Revista Urbanismo", el 1 de marzo de 2014.
Efectivamente la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ...
Efectivamente la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental -EDL 2013/233747-, regula de forma conjunta y sistemática una parte de nuestra legislación sectorial, que precisamente por su dispersión había dado lugar a algunos problemas de interpretación. Ciertamente no es esta la cuestión que nos ocupa. No cabe duda que la regulación de la Ley de 2013 -EDL 2013/233747 constituye el derecho positivo en la materia, y que por tanto y con carácter general creemos que no cabe hacer interpretaciones de la misma ancladas en la normativa derogada, ya que la voluntad del legislador se ha manifestado “ex novo” y de forma plena. Así las cosas, tampoco cabe acudir a la doctrina jurisprudencial que aun siendo fruto de la función de interpretación que le corresponde a los Órganos Judiciales, tenía por objeto otras normas jurídicas distintas. Habrá, por tanto, que considerar con plenitud el nuevo régimen legal.
Con estos precedentes afrontaremos la respuesta a las cuestiones plateadas.
En primer lugar y por lo que respecta a la previsión contenida en el artículo 25.4 -EDL 2013/233747- en relación a la declaración ambiental estratégica y en el 41.4 -EDL 2013/233747 en relación a la declaración de impacto ambiental, los términos de estos preceptos parecen claros. La obligación del intérprete sin duda es la de acomodar la misma a las previsiones de la Constitución, y ese es en concreto el mandato a los Órganos Judiciales que contiene el artículo 5 de la LOPJ -EDL 1985/8754-.
De esta manera y en principio, las dudas de constitucionalidad deberían ser instrumentadas, en su caso, a través del eventual planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad. Sin duda, antes habrá que agotar la necesaria interpretación conforme a la Constitución, y en esa línea creemos dificultosa una interpretación que no inadmita en recurso contra un acto como el propuesto. No solo porque la jurisprudencia ya avalaba esa imposibilidad de impugnación autónoma con la normativa anterior, sino porque la propia dinámica de estos procedimientos también abona que su cuestionamiento se haga con motivo del eventual recurso contra el acto resultante del procedimiento sustantivo. Razones de eficacia administrativa, constitucionalmente prevista, pero también de racionalidad procedimental, podrían fundamentar esta tesis.
La eventual existencia de una norma con rango de Ley que contuviera la aprobación de un plan o un proyecto, como planteamiento teórico e incluso práctico, es perfectamente asumible. El cauce de impugnación seria el del planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad. En nuestro sistema de jurisdicción constitucional concentrada no es posible otra alternativa. Cabría plantearse que el acto adjetivo no sería tal, porque no es el complemento a un procedimiento sustantivo, sino a otra cosa distinta, una Ley, y quizás estaríamos ante presupuestos distintos a los que recoge la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747-.
Por lo que respecta a la vía del recurso contra la inactividad de la Administración por falta de resolución de un procedimiento de evaluación ambiental, habría que distinguir entre el supuesto en el que la Administración no tramitara ese procedimiento, supuesto que podría encajar en el ámbito de la actividad impugnable que prevé el artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44324-, del caso de que iniciado éste no se dictara la resolución que le ponga fin, donde ya estaríamos ante un supuesto de acto presunto. Esta perspectiva general la concreta la Ley al entender que el procedimiento de declaración ambiental es un procedimiento complejo en el que intervienen varias administraciones y en el que se evacuan varios informes, en cuya caso cada inactividad por separado se puede considerar como tal y por tanto impugnable en vía contenciosa por ese cauce previsto en el artículo 29 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323-, y así se recoge por ejemplo en los artículos, 19.2 último párrafo, 24.5 último párrafo, 34.4 último párrafo y 40.4 también último párrafo -EDL 1998/44324-.
En lo atinente a la última cuestión propuesta, debemos reiterar lo inicialmente manifestado en relación con la necesaria aplicación de lo previsto en la Ley. Si se niega esa legitimación con carácter general, ciertamente habrá que estar a la norma posterior que deroga lo previsto en la anterior, y nos referimos a la Ley 27/2006, de 18 de Julio, de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente -EDL 2006/93900-. No obstante habría una variable a considerar y esa no es otra que las previsiones del Derecho de la Unión sobre esta cuestión, que si podría imponerse directamente sobre la norma española, desplazándola si fuere contraria en éste u otros aspectos a aquella.
Sin lugar a dudas, tanto la declaración ambiental estratégica (DAE) como la...
Sin lugar a dudas, tanto la declaración ambiental estratégica (DAE) como la declaración de impacto ambiental (DIA) constituyen actos de trámite cualificado. La primera condicionará –y no poco el contenido de los planes y programas en los que concurran las circunstancias previstas en el art 6 de la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747-, y la segunda predeterminará los términos en los que deberán ser aprobados o autorizados proyectos concretos, públicos o privados, o los términos en los que deberán ser implantadas y gestionadas determinadas actividades sometidas al régimen de comunicación previa o de declaración responsable (ver los arts 7, 8 y 9 de la Ley) -EDL 2013/233747-.
Es cierto que el art 25.4 de la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747 excluye de recurso directo a la DAE, y que otro tanto de lo mismo hace el art 41.4 -EDL 2013/233747 respecto de la DIA. Sin embargo, de ello no se desprende que por tal motivo pueda verse afectado el derecho fundamental de los interesados a la tutela judicial efectiva, porque en la economía de la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747-, esa exclusión del recurso directo (administrativo o jurisdiccional) se va a ver asociada a un escenario caracterizado por una decisión ulterior del órgano competente para aprobar el plan, el programa o el proyecto de que se trate, susceptible de impugnación, también por motivos vinculados a la DAE o a la DIA.
Si examinamos con detenimiento el articulado de la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747-, podremos comprobar que cuando la “pieza ambiental” se cierra con un pronunciamiento que por sí mismo excluye el ulterior pronunciamiento del órgano competente para aprobar el plan, el programa o el proyecto, o impide el ejercicio de una actividad sometida a comunicación previa o a declaración responsable, la Administración o el particular afectados van a poder promover los recursos que sean procedentes.
En el anterior sentido son concluyentes los arts. 18, 24.3 y 40.2 de la Ley -EDL 2013/233747-, al someter a recurso directo las decisiones de inadmisión adoptadas por el órgano ambiental. Decisiones de inadmisión que pueden obedecer a razones tales como, por ejemplo, la manifiesta inviabilidad del proyecto por razones ambientales; o la baja calidad del estudio de impacto ambiental.
Y lo mismo habría que decir de las decisiones ambientales obstativas del ejercicio de actividades sometidas a comunicación previa o a declaración responsable, toda vez que la Ley circunscribe lo que podríamos calificar como “impugnación concentrada” a aquellos supuestos en los que se va a producir un acto ulterior del órgano competente para aprobar o autorizar el plan, el programa o el proyecto de que se trate.
No cabe descartar, eso sí, la impugnación directa o autónoma de la decisión ambiental no obstativa de un pronunciamiento sustantivo posterior, si con la misma se ven afectados y se invocan por el cauce del art 114 de la Ley jurisdiccional -EDL 1998/44323-, derechos fundamentales o libertades públicas susceptibles de protección judicial ordinaria preferente y sumaria.
¿Cabe la posibilidad de que planes o programas puedan sortear el procedimiento de evaluación ambiental de la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747 mediante su aprobación a través de una Ley singular?. Sí cabe, aunque tal posibilidad deba interpretarse en términos ciertamente restrictivos, pues bajo ningún concepto una Ley podrá evitar la aplicación prioritaria –cuando sea el caso de imperativos derivados del derecho de la Unión Europea. A lo que habría que añadir las restricciones impuestas por el Tribunal Constitucional a la promulgación de Leyes singulares. De Leyes singulares portadoras de prescripciones en materia de planeamiento, cuya sede ordinaria sería la propia de las disposiciones de naturaleza reglamentaria.
Tenemos un ejemplo reciente: la STC 203/2013, de 5 de diciembre -EDJ 2013/25263-, por la que fue declarada inconstitucional y nula la Ley de Castilla y León 6/2007, de 28 de marzo, de aprobación del proyecto regional “Ciudad del Medio Ambiente -EDL 2007/20300 ”.
En esa sentencia el TC nos recuerda que una Ley de tales características sólo será constitucionalmente admisible si su “singularidad” queda acreditada en términos de razonabilidad, proporcionalidad y de excepcionalidad fundada en razones de trascendencia y complejidad. O dicho en otros términos: si se demuestra que los mismos objetivos no podrían haberse alcanzado mediante la tramitación y aprobación de un plan de naturaleza reglamentaria, asequible a una impugnación en sede contencioso-administrativa abierta a cualquier interesado.
En otro orden de cosas, conviene no ignorar la hipótesis de la “eternización” del procedimiento de evaluación ambiental. Y esa es una situación a la que habría que hacer extensiva la acción directa –administrativa en su caso, y judicial necesariamente-, por constituir un supuesto de paralización lesiva de intereses al que pretende hacer frente el art 25.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa -EDL 1998/44323 mediante la apertura del recurso a determinados actos de trámite.
A mayor abundamiento, podría interpretarse que cuando el art 10 de la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747 excluye del ámbito del silencio positivo los procedimientos de evaluación ambiental, tácitamente los está desplazando al ámbito propio del silencio de carácter negativo, con lo cual nos hallaríamos frente a la situación descrita más arriba con motivo de los actos ambientales (en este caso, un acto ambiental presunto) obstativos de un ulterior pronunciamiento sustantivo y definitivo, o impeditivos del ejercicio de una actividad.
Tampoco cabría descartar en tal supuesto el recurso a la impugnación de la inactividad ex art 29.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa -EDL 1998/44324-. No en vano, la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747 habría abierto tal posibilidad para las hipótesis de inactividad relacionadas con los informes oficiales interesados de otras Administraciones por el órgano ambiental (arts. 24.5, último párrafo; 34.4, último párrafo; y 40.4, último párrafo -EDL 2013/233747 ). Sin embargo, no deja de originar ciertas dudas esa opción, precisamente por el hecho de que la propia Ley 21/2013 -EDL 2013/233747 sólo haya traído a colación el art 29 de la Ley jurisdiccional para los supuestos que acabamos de citar. Y además, en la lógica del art 29.1 de la Ley rituaria -EDL 1998/44324 no parece que puedan encuadrarse con facilidad los supuestos de denegación tácita de un servicio público o del ejercicio de una función de la misma naturaleza; porque de ser así, la excepción que representa el instituto de la “inactividad” en sentido propio frente al más común del “silencio administrativo negativo”, dejaría de ser tal.
Por último, entiendo que no cabe ver en el art 5.1.g).2º de la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747 una restricción verdaderamente operativa de la legitimación para accionar que se reconoce en favor de las entidades o asociaciones constituidas para promover la protección del medio ambiente.
El hecho de que, además de tener como objeto social la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular, deban verse afectados sus fines por la evaluación ambiental de que se trate, no puede tener mayor consecuencia que la cegar esa acción cuando la entidad litigante se haya constituido con el propósito de proteger un aspecto del medio ambiente muy acotado y el procedimiento ambiental de que se trate carezca de puntos de conexión con el mismo. Pues si la entidad tiene como objeto social la protección del medio ambiente “en general” y cumple los restantes requisitos legales, difícil será que la evaluación ambiental concernida resulte ajena a su círculo de intereses.
La valoración inicial que merece la Ley 21/2013, de Evaluación Ambiental -E...
La valoración inicial que merece la Ley 21/2013, de Evaluación Ambiental -EDL 2013/233747-, no puede ser más que positiva en cuanto, como señala en su exposición de motivos, reúne en un único texto el régimen jurídico de la evaluación de planes, programas y proyectos, y establece un conjunto de disposiciones comunes que aproximan y facilitan la aplicación de ambas regulaciones.
La primera cuestión que se plantea es la de la recurribilidad independiente de la Declaración Ambiental Estratégica (DAE) y de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA). La Ley 21/2013 -EDL 2013/233747 no se aparta de la consideración que hasta ahora han tenido la DAE y la DIA como actos de trámite. Las define como informe preceptivo y señala expresamente en sus artículos 25.4 y 41.4 -EDL 2013/233747 que no serán recurribles, sin perjuicio de que lo sea la decisión del órgano sustantivo que apruebe o adopte los planes o programas o autorice los proyectos.
Para dar respuesta a este punto es necesario analizar la función que los procedimientos de evaluación ambiental estratégica y de impacto ambiental cumplen en relación con la autorización sustantiva. Los actos de trámite, como actos de instrucción, no pueden entenderse sino en relación con la resolución que ponga fin al procedimiento.
El acto de trámite sirve al acierto y oportunidad de la resolución final y, conforme a esta función, contiene elementos de juicio necesarios para la formación de la resolución final. Contemplado desde esta perspectiva, es completamente lógico que ni la DAE ni la DIA sean impugnables autónomamente puesto que, cuando se aprueban, no puede saberse si son relevantes o no para la decisión de fondo, y no se sabrá hasta que ésta se dicte pues son preparatorios y la voluntad administrativa no está aún expresada ni lo estará hasta que recaiga acuerdo de aprobación definitiva, única decisión final, y como tal impugnable.
Otra cuestión es la relativa a si la Administración con competencia decidiese aprobar formalmente los planes y programas mediante norma con rango de Ley. Esta cuestión se conecta con la problemática relativa a las denominadas “leyes autoaplicativas” que, aunque aprobadas formalmente con rango de Ley, materialmente tienen el contenido propio de una disposición o acto administrativo pero producen el efecto fundamental de que su control se sustrae del ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta controversia ha sido abordada por el Tribunal Constitucional en la STC 129/2013, de 4 de junio -EDJ 2013/80913-, de gran importancia pues sienta las bases de hasta dónde puede llegar la actuación del legislador al excluir la posibilidad que se eluda el control jurisdiccional mediante el empleo de normas con rango de Ley.
De manera muy resumida, el Tribunal Constitucional, con cita de sus sentencias SSTC 166/1986, de 19 de diciembre -EDJ 1986/166 y 48/2005, de 3 de marzo -EDJ 2005/11362-, parte de que no es descartable que el derecho a la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses afectados pueda llevarse a cabo por el Tribunal Constitucional. Pero ello exige, en primer lugar, que sus titulares puedan acceder a este Tribunal reclamando el control de constitucionalidad de la norma legal autoaplicativa y, en segundo lugar, que el control que realice el Tribunal Constitucional sea suficiente para brindar una tutela materialmente equivalente a la que puede otorgar, frente a un acto administrativo, la jurisdicción contencioso-administrativa (STC 48/2005, de 3 de marzo, FJ 6 -EDJ 2005/11362-), pues en modo alguna la reserva de ley puede servir como instrumento dirigido a evitar o disminuir la protección de los derechos e intereses legítimos amparados por la legalidad ordinaria, y subraya como los titulares de derechos e intereses legítimos carecen de un recurso directo contra las leyes autoaplicativas, es decir, aquellas que no requieren del dictado de un acto administrativo de aplicación, y sólo pueden solicitar del Juez el planteamiento de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, lo que no colma las exigencias de la tutela judicial efectiva pues el planteamiento de la Cuestión es una prerrogativa exclusiva del Juez, pero no un derecho del justiciable.
Por otra parte, cuando la Ley autoaplicativa tiene un contenido que es materialmente administrativo, señala el Tribunal Constitucional que no es posible que realice un control de la misma intensidad que el que correspondería realizar a los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa. Y es que en modo alguno corresponde al Tribunal Constitucional el control fáctico y de legalidad ordinaria -control de los elementos reglados de los actos de aplicación, que, en todo caso, exige la función de aplicación de la norma al caso concreto, ello con independencia de quién la lleve a cabo.
Otro problema es el de los mecanismos de reacción ante la inactividad de la autoridad ambiental que deja de emitir la Declaración, lo que normalmente provocará que no se dicte la resolución sustantiva. La falta de emisión de la Declaración sólo puede entenderse como negativa y la única opción posible para el interesado será la de impugnar la resolución, expresa o presunta, de la autoridad sustantiva. Todo dependerá de la complejidad del plan, programa o proyecto, pero las opciones del interesado serán en principio dos. O pretender que se condene a la Administración a que se emita efectivamente la declaración correspondiente y se dicte nueva decisión sustantiva, o que se declare su derecho al otorgamiento de la aprobación o autorización sustantiva, lo que implicará el despliegue de una intensa actividad pericial pues el proceso tendrá que aportar la información suficiente como para adoptar una decisión de tal alcance. La situación es obviamente muy complicada.
Por último en relación con la exigencia a las asociaciones de que "puedan resultar afectados por la evaluación ambiental” para poder ser consideradas interesadas, entiendo que la respuesta pasa necesariamente por el contraste con la Directiva 2003/35/CE -EDL 2003/17021 por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente.
De acuerdo con la modificación que hace de la Directiva 96/61/CE [artículo 15 bis en relación con el 2. b), apartado 14] -EDL 1996/16651 resulta que el requisito introducido por la Ley podría ir más allá de los límites de acceso a la justicia establecidos por la Directiva pues el artículo 15 bis -EDL 1996/16651 da por supuesta la legitimación de toda organización no gubernamental que cumpla los requisitos contemplados en el apartado 14 del artículo 2 -EDL 1996/16651-. Y este artículo exige dos: que trabaje en favor de la protección del medio ambiente y que cumpla los requisitos pertinentes previstos por la legislación nacional. La duda es la de si estos “requisitos pertinentes” son los generales para poder ser reconocida legalmente con tal ONG o si se habilita a los estados miembros para la introducción de requisitos adicionales que puedan condicionar su legitimación. Personalmente, veo que el requisito adicional es problemático puesto que la Directiva, en general, basa la legitimación en la posesión de un interés suficiente o en el menoscabo de un derecho, pero presume que las ONG tienen siempre interés suficiente o acreditan el menoscabo de un derecho. La exigencia de que puedan resultar afectadas por la evaluación las pone al mismo nivel que cualquier interesado y quita fuerza a la presunción, si no es que la anula. En fin, esta es una duda a la que sólo puede dar respuesta el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Las preguntas de este mes se centran en determinados aspectos procesales rela...
Las preguntas de este mes se centran en determinados aspectos procesales relativos a la evaluación ambiental regulada en la nueva Ley 21/2013, de 9 de diciembre -EDL 2013/233747-. En concreto, sobre el tratamiento de los pronunciamientos ambientales (declaración ambiental estratégica, informe ambiental estratégico, declaración de impacto ambiental e informe de impacto ambiental) como "informes preceptivos y determinantes" del procedimiento sustantivo (arts. 25.2 y 41.2 -EDL 2013/233747-). El carácter "determinante" de dichos informes ambientales tiene una doble vertiente material y formal. Desde el punto de vista material, significa que resultan necesarios para que el órgano competente pueda formarse criterio sobre las cuestiones planteadas. Desde el punto de vista formal, implica que no es posible continuar con la tramitación del procedimiento sustantivo mientras no se evacúe el informe (ex. art. 83 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-).
(1) Pues bien, la primera pregunta sometida a nuestra consideración es si tales pronunciamientos ambientales son recurribles autónomamente. La Exposición de Motivos de la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747 advierte al respecto que "los pronunciamientos ambientales en sí mismos no serán recurribles, si bien sí lo serán, como no puede ser de otra manera si se quiere evitar la indefensión, los pronunciamientos del órgano sustantivo en virtud de los cuales se aprueben o adopten los planes o programas o se autoricen los proyectos, en los que se incorporan los pronunciamientos ambientales". Esta aclaración, amén de innecesaria por obvia, no me resulta convincente. La indefensión de los interesados es, justamente, una de las causas que legitiman la impugnación autónoma de los actos de trámite, junto al hecho de tratarse de actos de trámite "que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento" (ex. art. 107.1 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-). Y si la Ley ha calificado a los pronunciamientos ambientales como trámites determinantes que impiden continuar con la tramitación del procedimiento, entonces hay que concluir que es posible impugnarlos sin esperar a la resolución del órgano sustantivo, en tanto que "actos de trámite cualificados".
Sin embargo, no es del todo cierto que el procedimiento sustantivo quede paralizado si los órganos ambientales no emiten en plazo sus informes de evaluación ambiental, o si éstos no resultan suficientes. Según la misma Exposición de Motivos, "para evitar demoras que no tienen justificación desde el punto de vista ambiental y conseguir que el procedimiento sea eficaz, la falta de pronunciamiento de las administraciones públicas afectadas no puede, en modo alguno, ralentizar, y menos aún paralizar el procedimiento", y por eso la Ley dispone que el órgano ambiental "continuará con el procedimiento siempre que disponga de los elementos de juicio suficientes para realizar la evaluación ambiental" (art. 24.5 y 40.4 -EDL 2013/233747-.). ¿Cómo salvamos esta contradicción legal, que define al informe ambiental como determinante, pero a su vez autoriza la continuación del procedimiento sustantivo? La clave radica en un concepto jurídico indeterminado como es "disponer de elementos de juicio suficientes", cuya apreciación debería estar suficientemente motivada y acreditada en el expediente. Al fin y al cabo, los procedimientos ambientales no dejan de ser simplemente "instrumentales" con respecto al procedimiento sustantivo y sectorial de aprobación de los planes, proyectos o programas.
(2) Ello nos conduce a otra de las preguntas planteadas como es la relativa a si pueden los interesados acudir a la vía del recurso contra la inactividad material en el caso de que el órgano ambiental no emita el informe preceptivo. La Ley 21/2013 -EDL 2013/233747 establece, al respecto, que la no emisión de los pronunciamientos ambientales "en ningún caso podrá entenderse que equivale a una evaluación ambiental favorable" (art. 10 -EDL 2013/233747-). En tales casos, el órgano sustantivo deberá requerir al titular del órgano jerárquicamente superior de aquel que tendría que emitir la evaluación para que ordene la entrega del correspondiente informe en el plazo de diez días, sin perjuicio de las responsabilidades en que pudiera incurrir el responsable de la demora y de la posibilidad que tiene el promotor de reclamar a la Administración competente la emisión del informe, "a través del procedimiento previsto en el artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa" (arts. 28.4, 30.2 40.4 y 44.4) -EDL 1998/44323-. En definitiva, queda abierta la vía para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa contra la inactividad material del órgano ambiental responsable de la emisión del informe.
(3) En tercer lugar, se nos plantea la hipótesis de que los planes y programas sometidos a evaluación ambiental fuesen aprobados por una norma con rango legal, irrecurrible en sede contencioso administrativa. Sobre las leyes "singulares" o "ad hoc" (es decir: elaboradas "a la carta" en atención a un hecho concreto) existe una sólida jurisprudencia jurisprudencial. En una de sus últimas sentencias, relativa a la Ley de Castilla y León 6/2007, de 28 de marzo, sobre el Proyecto Regional "Ciudad del Medio Ambiente de Soria" -EDL 2007/20300 el Tribunal Constitucional recuerda que las leyes singulares "no constituyen un ejercicio normal de la potestad legislativa" y que una tramitación indebida como Ley sacrifica "el control de legalidad de los aspectos urbanísticos y ambientales del proyecto", cerrando la puerta a que los titulares de los derechos e intereses legítimos, o de la acción pública reconocida en materia de urbanismo y medio ambiente, puedan recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa (STC 203/2013, de 5 de diciembre -EDJ 2013/252263-). En definitiva, no resultaría conforme a la Constitución que se promulgara una Ley con el contenido propio de un plan urbanístico o sectorial con la intención de burlar las preceptivas evaluaciones de impacto ambiental.
(4) Por último, debemos reflexionar sobre si la nueva Ley 21/2013 -EDL 2013/233747 restringe la legitimación de las asociaciones de protección del medio ambiente, a los efectos de su consideración como personas interesadas, al añadir su artículo 5.1.g) -EDL 2013/233747 una nueva exigencia como es la de que sus fines "puedan resultar afectados por la evaluación ambiental". A mi juicio, no estamos ante una restricción de la legitimación, sino ante una definición más precisa de lo que deba entenderse por "persona interesada" que refuerza el concepto recogido en la legislación administrativa y atribuye esta condición a las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se dedican a la protección y defensa del medio ambiente, siempre que acrediten el cumplimiento de unos requisitos mínimos dirigidos a perfilar una actuación rigurosa de las mismas. Nótese que esta supuesta restricción (o matización) no resulta extraña en el ámbito ambiental, puesto que ya la propia Ley 27/2006, de acceso a la información en materia de medio ambiente -EDL 2006/93900-, había modificado la definición de "personas interesadas" en los mismos términos a los efectos de la Ley 16/2002, de prevención y control integrados de la contaminación (véase su disposición final segunda) -EDL 2002/22876-. Por eso, es razonable exigir que los fines acreditados en los estatutos de dichas personas jurídicas resulten "afectados" por la decisión administrativa de que se trate; la legitimación de las personas jurídicas se halla sujeta a ciertos requisitos, y también la Ley 27/2006 (arts. 2.2.b) y 23) -EDL 2006/93900 exige que su actividad se desarrolle en un ámbito territorial afectado por la actuación o, en su caso, omisión administrativa.
La jurisprudencia contencioso-administrativa viene calificando de manera cons...
La jurisprudencia contencioso-administrativa viene calificando de manera constante a las declaraciones ambientales como actos de trámite no susceptibles de impugnación autónoma, con independencia de que su contenido pueda ser controvertido en el recurso que se formule contra la resolución definitiva (por todas, Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo 6157/2013, de 29 de noviembre -EDJ 2013/257899-). No parece que esta doctrina, elaborada fundamentalmente durante la vigencia del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio -EDL 1986/10997-, vaya a sufrir una reconsideración en un futuro próximo, en especial si reparamos en que ha sido confirmada por el propio legislador. Así, los preceptos de la Ley de impacto ambiental relativos a los distintos tipos de evaluación ambiental [declaración ambiental estratégica (art. 25.4 -EDL 2013/233747-), informe ambiental estratégico (art. 31.5 -EDL 2013/233747-), declaración de impacto ambiental (art. 41.4 -EDL 2013/233747-) e informe de impacto ambiental (art. 47.6) -EDL 2013/233747-] son unánimes al declarar que contra ellos “no procederá recurso alguno”.
Ahora bien, como quiera que la falta de emisión de la evaluación ambiental correspondiente paraliza el procedimiento administrativo en el que se inserta (art. 10 de la Ley de evaluación ambiental -EDL 2013/233747-), no debe descartarse por entero la eventualidad de su impugnación autónoma. Al menos así puede suceder, cuando se trate de una evaluación de impacto ambiental que tenga por objeto un proyecto de iniciativa privada. En este supuesto la falta de emisión de la declaración ambiental no solo impide otorgar la correspondiente autorización administrativa por mor del ya citado artículo 10 de la Ley -EDL 2013/233747-, lo que ya sería motivo suficiente para defender su consideración como objeto idóneo de un proceso contencioso-administrativo, en la medida en que la inactividad administrativa impide proseguir el procedimiento (art. 107.1 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas -EDL 1992/17271-) sino que, puede llegar a causar un perjuicio irreparable para los derechos o intereses del promotor del proyecto. No se diga, a este respecto, que los perjuicios patrimoniales son siempre reparables y que igual consideración han de recibir los perjuicios dimanantes del retraso padecido en el procedimiento de autorización de un proyecto.
El Derecho de daños nos muestra que prácticamente cualquier lesión es susceptible de compensación en términos patrimoniales, pero también nos enseña que no es lo mismo “compensar” que “reparar” y que los costes de oportunidad derivados de la inactividad de la Administración en supuestos como el que ahora nos sirve como hipótesis para nuestra reflexión únicamente se compensan, y nunca en su totalidad. Queden así respondidas las preguntas 1 y 3, pues no creo que deba descartarse la posibilidad de acudir a los tribunales denunciando la inactividad de la Administración en vía de evaluación ambiental cuando cause perjuicios a los particulares.
La segunda cuestión que se nos plantea, y que se desdobla en dos preguntas, no podía ser más oportuna. El pasado año, el Tribunal Constitucional dictó dos sentencias de singular interés para este tema y que representan una nueva vuelta de tuerca en la revisión de la doctrina sentada en la STC 166/1986, de 19 de diciembre (RUMASA II) -EDJ 1986/166-: SSTC 129/2013, de 4 de junio -EDJ 2013/80913-, y 203/2013, de 5 de diciembre -EDJ 2013/252263-.
La primera de estas sentencias estimó parcialmente un recurso de inconstitucionalidad planteado respecto de la Ley de las Cortes de Castilla y León 9/2002, de 10 de julio, sobre declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular interés para la Comunidad -EDL 2002/27994-. Siguiendo la línea ya establecida en la STC 48/2005, de 3 de marzo -EDJ 2005/11362 (expropiación por ley para ampliación de la sede del Parlamento de Canarias), la Sentencia 129/2013 -EDJ 2013/80913 anuló los preceptos de la Ley controvertida que merecían la consideración de “ley singular autoaplicativa” en la medida en que la legitimidad de este tipo de leyes singulares, que no precisan de la intermediación administrativa de carácter ejecutivo, pasarían eventualmente por la posibilidad de que los ciudadanos directamente afectados por la Ley pudieran impugnarla ante el Tribunal Constitucional y que este órgano pudiera ejercer un control de intensidad equivalente al que llevan a cabo los tribunales contencioso-administrativos respecto de las disposiciones y actos de las Administraciones públicas. Si lo primero exigiría la instauración del “amparo frente a leyes”, lo segundo parece una hipótesis de imposible realización pues, por definición, el control de constitucionalidad de la ley es menos incisivo que el control de legalidad de las disposiciones infralegales; por no decir nada respecto de la tutela cautelar, que el Tribunal Constitucional no podría dispensar en estos casos.
A su vez, la STC 203/2013 -EDJ 2013/252263 anuló en su totalidad la Ley, también castellano-leonesa, 6/2007, de 28 de marzo, de aprobación del proyecto regional “Ciudad del Medio Ambiente” -EDL 2007/20300-. En este caso no se trataba propiamente de una Ley autoaplicativa sino de una norma legal cuya “regulación material […] no presenta peculiaridad alguna -sin perjuicio de las necesarias diferencias entre planeamientos derivadas de las diferentes necesidades que con ellos se pretenden satisfacer con respecto a cualquier otra ordenación urbanística regional aprobada por el Consejo de Gobierno”. Pues bien, la Sentencia acordó la nulidad de la Ley porque el legislador autonómico no había ofrecido razones suficientes que justificaran el sacrificio del derecho a la tutela judicial efectiva en cuanto afecta a la impugnabilidad de la disposición general (en el caso era precisa una intermediación ejecutiva de la Administración, lo que eventualmente permitía un recurso indirecto con la Ley, a diferencia de lo que ocurre en el caso de las leyes autoaplicativas, que ocupan todo el espacio de intervención pública no jurisdiccional).
A la vista de la doctrina sentada en estas dos sentencias del Tribunal Constitucional habremos de convenir en que la materialización de la hipótesis que se apunta abocaría, de modo prácticamente insoslayable, a la anulación de la norma legal que tuviera el contenido propio de un plan urbanístico. Salvo, claro es, que el legislador acreditara la existencia de una situación excepcional que justificara el recurso a este tipo de normas.
Con respecto a la cuarta y última pregunta, parece indiscutible que no existe equivalencia entre los arts. 5 de la Ley de evaluación ambiental -EDL 2013/233747 y 23 de la Ley de acceso a la información -EDL 2006/93900-, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. En efecto, ambos preceptos enumeran tres requisitos para que las asociaciones de defensa ambiental reúnan la condición de interesadas en el procedimiento, a fin de ejercer la acción popular en asuntos medioambientales. Dos esos requisitos, los relativos al ámbito territorial de actuación y a la antigüedad de la asociación, son plenamente coincidentes, en tanto que la Ley de evaluación ambiental añade al atinente al fin social -“que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular” el inciso “y que tales fines puedan resultar afectados por la evaluación ambiental”. Habida cuenta de que se trata de la atribución de la condición de interesado en el procedimiento de evaluación ambiental, y teniendo presentes los múltiples aspectos que estas evaluaciones han de tomar en consideración, parece ontológicamente imposible la existencia de una evaluación ambiental que no afecte a “la protección del medio ambiente en general”. Pero no sucede lo mismo cuando se trata de “alguno de sus elementos en particular”, es decir, de los distintos recursos naturales que integran el medio ambiente. Cabe imaginar un supuesto en el que se niegue la legitimación de una asociación de defensa de la calidad de las aguas porque la evaluación ambiental que trata de controvertir no afecta a este recurso natural. Ahora bien, llegado el caso, la antinomia podría salvarse poniendo el acento en que lo determinante de la protección ambiental no es tanto la preservación de los distintos recursos naturales en sí considerados sino en atención a sus relaciones mutuas. De modo que un plan o proyecto que aparentemente no afecte a las aguas pudiera tener incidencia sobre el recurso hídrico, en términos de disponibilidad cuantitativa o cualitativa, porque produzca un riesgo de erosión o que porque entrañe el riesgo de filtración a la capa freática. La clave de lo ambiental se encuentra en la interrelación de los factores y recursos naturales, en los ecosistemas, no en las especies que en ellos habitan.
La Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental -EDL 2013/233747-...
La Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental -EDL 2013/233747-, enfáticamente en su Preámbulo apunta a la real y verdadera trascendencia que la evaluación ambiental tiene como técnica indispensable para la protección del medio ambiente.
De un parte, destaca dos perspectivas de Convenios Internacionales –tanto la del Convenio sobre evaluación del impacto en el medio ambiente, en un contexto transfronterizo, de 25 de febrero de 1991, conocido como Convenio de Espoo y ratificado por nuestro país el 1 de septiembre de 1992 -EDL 1997/24746- y su Protocolo sobre evaluación ambiental estratégica -EDL 2008/197025-, como la de la plena aplicabilidad del Convenio Europeo del Paisaje, ratificado el 6 de noviembre de 2007 -EDL 2007/394503-.
Y, de otra parte, atiende al Derecho comunitario, tanto en razón a la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, sobre evaluación de las repercusiones de determinados planes y programas en el medio ambiente -EDL 2001/24246-, como a la Directiva 2011/92/UE, de 13 de diciembre, de evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente -EDL 2011/320225-.
Ya de entrada, procede advertir que si se trata de evitar o eludir lo establecido en derecho comunitario por medio de supuestos elevados a la consideración de una Ley deberá ser por las vías de derecho comunitario donde haya lugar a depurar lo que proceda –especialmente, y en su caso, baste la cita de las vías por incumplimiento o por cuestión prejudicial-.
Pues bien, volviendo a la legislación que nos debe ocupar interesa resaltar que en esa Ley expresa y decididamente se apunta a reunir en un único texto el régimen jurídico de la evaluación de planes, programas y proyectos, y con el propósito de establecer un conjunto de disposiciones comunes que aproximen y faciliten la aplicación de ambas regulaciones. En lo que ahora interesa se unifican en una sola norma dos disposiciones: la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente -EDL 2006/36793 y el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos -EDL 2008/841 y modificaciones posteriores al citado texto refundido, apostillándose a una simplicidad consistente en que su desarrollo reglamentario no resulta imprescindible, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección –artículo 149.1.23ª de nuestra Constitución -EDL 1978/3879-.
Cuando se dirige la atención a la regulación establecida bien en materia de la declaración ambiental estratégica –artículo 5.2.d) -EDJ 2013/80913-, informe ambiental estratégico –artículo 5.2.e) -EDJ 2013/80913-, bien en materia de declaración de impacto ambiental –artículo 5.3.d) -EDJ 2013/80913 e informe de impacto ambiental –artículo 5.3.e) -EDJ 2013/80913 existe un claro esfuerzo de la Ley en intentar clarificar la naturaleza jurídica del procedimiento y de esos pronunciamientos ambientales. Así:
-El procedimiento de evaluación ambiental estratégica y el procedimiento de evaluación de impacto ambiental se califican como «procedimiento administrativo instrumental» con respecto al procedimiento sustantivo y sectorial de aprobación o adopción de los planes y programas o de la autorización de los proyectos –artículo 5.1.a) -EDJ 2013/80913-.
-Y los pronunciamientos ambientales, es decir, la declaración ambiental estratégica –artículos 5.2.d) y 25.2-, el informe ambiental estratégico –artículo 5.2.e)-, la declaración de impacto ambiental –artículos 5.3.d) y 41.2 y el informe de impacto ambiental –articulo 5.3.e) -EDL 2013/233747-, se configuran con la naturaleza jurídica de un informe preceptivo y determinante (sic).
Esa naturaleza jurídica se explicita especialmente en el Preámbulo de la Ley -EDL 2013/233747 en una doble vertiente, formal y material.
Desde el punto de vista formal o procedimental, del siguiente modo:
“… Desde el punto de vista formal o procedimental, el carácter determinante de los pronunciamientos ambientales implica que no es posible continuar con la tramitación del procedimiento sustantivo en tanto éste no se evacue”.
Y desde el punto de vista material, del siguiente modo:
“Desde el punto de vista material, esto es, en cuanto a la vinculación de su contenido para el órgano que resuelve, el carácter determinante de un informe supone, conforme a la reciente jurisprudencia, que el informe resulta necesario para que el órgano competente para resolver pueda formarse criterio sobre las cuestiones a las que el propio informe se refiere.
Este carácter determinante se materializa en el mecanismo previsto en esta ley para la resolución de discrepancias, de manera que el órgano sustantivo está determinado por el condicionado de los pronunciamientos ambientales, pudiendo apartarse motivadamente solo en el ámbito de sus competencias y planteando la correspondiente discrepancia ante el Consejo de Ministros o el Consejo de Gobierno de la comunidad autónoma correspondiente, o en su caso, el que dicha comunidad haya determinado”.
O, si así se prefiere, no resulta ocioso añadir y reproducir el régimen jurídico del artículo 9.1 párrafo segundo y del artículo 10 -EDL 2013/233747 del siguiente modo:
“Artículo 9 -EDL 2013/233747-. Obligaciones generales.
Carecerán de validez los actos de adopción, aprobación o autorización de los planes, programas y proyectos que, estando incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley no se hayan sometido a evaluación ambiental, sin perjuicio de las sanciones que, en su caso, puedan corresponder”.
“Artículo 10 -EDL 2013/233747-. Falta de emisión de las declaraciones e informes ambientales
La falta de emisión de la declaración ambiental estratégica, del informe ambiental estratégico, de la declaración de impacto ambiental o del informe de impacto ambiental, en los plazos legalmente establecidos, en ningún caso podrá entenderse que equivale a una evaluación ambiental favorable”.
En esas perspectivas la posible impugnación independiente de los pronunciamientos ambientales en sí mismos, siguiendo conocida doctrina al respecto, no se acepta:
Como se va estableciendo en sede de declaración ambiental estratégica –artículo 25.4 -EDL 2013/233747 y de informe ambiental estratégico –artículo 31.5 -EDL 2013/233747-, sin perjuicio de la vía judicial frente a disposiciones de carácter general de la aprobación bien de los planes o programas o contra los actos de adopción o de aprobación del plan o programa, o bien de los proyectos.
Y tampoco en sede de declaración de impacto ambiental –artículo 41.4 -EDL 2013/233747 y de informe de impacto ambiental –artículo 47.6 -EDL 2013/233747-, sin perjuicio de la vía judicial frente al acto que autoriza el proyecto.
No obstante, no debe devaluarse toda la serie de supuestos en que, incluidos en el ámbito de aplicación de esa Ley, estén sujetos a declaración responsable o comunicación previa ya que en esos casos, por el contrario, seguramente por razones técnicas de su naturaleza, la Disposición Adicional Primera.4 de esa Ley -EDL 2013/233747 dispone:
“4. En estos casos, contra la declaración de impacto ambiental y el informe de impacto ambiental se podrán interponer los recursos que, en su caso, procedan en vía administrativa o judicial”.
Una segunda temática que interesa resaltar es la relativa a la reiterada invocación a la vía de la inactividad que se prevé en el artículo 29.1 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa -EDL 1998/44323-. Así para con la iniciativa del promotor:
Bien en sede de evaluación ambiental estratégica ordinaria y para tener elementos de juicio suficientes en relación con el documento de alcance del estudio ambiental estratégico –artículo 19.1.párrafo cuarto -EDL 2013/233747 -; para con el análisis técnico del expediente -artículo 24.5.párrafo cuarto -EDL 2013/233747-; o en los casos de modificación de la declaración ambiental estratégica –artículo 28.4.párrafo cuarto -EDL 2013/233747-. O en sede de evaluación ambiental simplificada –artículo 30.2.párrafo tercero -EDL 2013/233747-.
Bien en sede de evaluación de impacto ambiental ordinaria y para tener elementos de juicio suficientes en relación con el documento de alcance del estudio de impacto ambiental –artículo 34.4.párrafo cuarto -EDL 2013/233747-; para con el análisis técnico del expediente –artículo 40.4.párrafo cuarto -EDL 2013/233747-; o en los casos de modificación de las condiciones de la declaración de impacto ambiental -artículo 44.5.párrafo cuarto -EDL 2013/233747-. O en sede de evaluación de impacto ambiental simplificada –artículo 46.3.párrafo segundo -EDL 2013/233747-.
Sin que se cuente con precedentes de esa singular vía a la que se da cobertura jurídica por la Ley que nos ocupa, debe dejarse anotada la complejidad en que se incurre cuando en un mismo expediente pudiera resultar la reiterada necesidad de ejercitar las correspondientes acciones y pretensiones por inactividad en varios supuestos, en su caso a poder acumular o no, y cuya satisfacción judicial pudiera resultar muy compleja y hasta insatisfactoria si es que con ese ejercicio sólo pudiera darse lugar a dotar al caso de los “elementos de juicio suficientes” para el correspondiente órgano ambiental o/y sustantivo, pero sin alcanzar un pronunciamiento judicial concreto respecto a lo que se pretendiese respecto a un pronunciamiento ambiental –declaración ambiental estratégica, informe ambiental estratégico, declaración de impacto ambiental o informe de impacto ambiental -EDL 2013/233747-.
Finalmente en relación a la legitimación de las personas por acción popular establecida por el artículo 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente -EDL 2006/93900 (que incorpora las Directivas 2003/4/CE -EDL 2003/1910 y 2003/35/CE -EDL 2003/17021-), no deja de resultar curioso que el artículo 5.1.g) de la Ley -EDL 2013/233747 que se comenta exija que entre los fines acreditados en sus estatutos de la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular, además concurra que tales fines puedan resultar afectados por la evaluación ambiental.
Otro buen ejemplo que puede producir un riesgo de limitación o de exclusión de acción popular establecida y que para evitar males mayores y a modo de prevención bien parece que puede o va a producir una reacción de esas personas jurídicas, en su caso, clarificando ambiciosamente sus estatutos para dejar fuera de duda que sus fines generales y desde luego particulares pueden efectivamente resultar afectados también por medio de evaluaciones ambientales en los ámbitos ambientales que les interese.
Se aprecia cierta tensión entre, por un lado, el reconocimiento de que el nuevo régimen legal resulta tributario de la jurisprudencia recaída sobre la normativa precedente y, por otro lado, la necesidad de asimilar con plenitud los dictados de la nueva Ley de Evaluación Ambiental, respecto de la que algunos comentarios no escatiman valoraciones positivas.
Las reflexiones en torno a la imposibilidad de impugnación autónoma de la DAE y de la DIA trazan una derrota amplia que oscila entre quienes no perciben una afectación negativa de la tutela judicial efectiva -bien por razones de racionalidad procedimental, o por el hecho de que dichos actos de trámite contienen ya de por sí elementos que van a plasmarse en la resolución final-, y quienes, por el contrario, consideran que no resulta convincente dicha restricción al entender que la indefensión de los interesados opera como límite a la prohibición de revisar actos de trámite, no faltando quienes introducen en el debate la posibilidad de su impugnación con relación a la declaración responsable o comunicación previa.
La sintonía en las respuestas a la hora de admitir el cauce del artículo 29 LRJCA -EDL 1998/44324- para impugnar la inactividad de la Administración en el ámbito de la evaluación ambiental se mantiene también en forma de crítica generalizada a la posibilidad de incorporar el contenido de planes o programas a lo que los expertos denominan "leyes singulares", "leyes autoaplicativas" o "leyes ad hoc", recordando la doctrina del Tribunal Constitucional al producir el efecto de sustraer su control del ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa.
No obstante, la dispersión de opiniones vuelve a surgir a la hora de abordar la legitimación para recurrir de las asociaciones de protección del medio ambiente, por cuanto, los hay quienes entienden posible distinguir entre una afectación general del medio ambiente y la de "alguno de sus elementos en particular", los que mantienen la existencia de una auténtica restricción operativa de la legitimación que, incluso, -estiman- podría ir más allá de los límites de acceso a la justicia establecidos por el derecho de la Unión Europea y, finalmente, quienes entienden que no estamos en presencia de un obstáculo a la legitimación sino más bien de una definición más precisa del concepto "persona interesada".

References: Real Decreto 
 artículo 24
 Artículo 5
 artículo 25
 artículo 5
 resolución 
 artículo 29
 resolución 
 artículo 29
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 resolución 
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 artículo 15
 artículo 2
 resolución 
 artículo 29
 artículo 5
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 Real Decreto 
 artículo 10
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 9
 artículo 10
 artículo 29
 artículo 23
 artículo 5
 resolución 
 artículo 29