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Arturo Alvarado Camacho
1 Reflexiones sobre la politica comercial internacional de mexico Beatriz Leycegui Gardoqui Coordinadora2 Reflexiones sobre la politica comercial internacional de mexico3 Agradecemos A4 Reflexiones sobre la politica comercial internacional de mexico Beatriz Leycegui Gardoqui Coordinadora autores invitados Ernesto Acevedo Francisco de Rosenzweig Jaime Zabludovsky h Mercedes Aráoz Marie-Anne Coninsx Gabriel Duque Arturo Fernández Bruno Ferrari Eduardo Ferreyros Sergio Florêncio Paulo França Carlos Furche Ángel Gurría Mario Roger Hernández Pascal Lamy Louis Lévesque Luis Alberto Moreno Muhamad Noor Fernando Ocampo Hideichi Okada Carlos Posada Francisco Sánchez Klaus Schwab Susan C. Schwab Raúl Trejo MÉXICO 20125 Esta investigación, arbitrada por pares académicos, se privilegia con el aval de la institución coeditora. Primera edición, octubre del año Secretaria de Economía Alfonso Reyes núm. 30, Col. Hipódromo Condesa, Del. Cuauhtémoc, C.P , México D.F Por características tipográficas y de diseño editorial Miguel Ángel Porrúa, librero-editor Derechos reservados conforme a la ley ISBN Queda prohibida la reproducción parcial o total, directa o indirecta del contenido de la presente obra, sin contar previamente con la autorización expresa y por escrito de los editores, en términos de lo así previsto por la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su caso, por los tratados internacionales aplicables. IMPRESO EN MÉXICO PRINTED IN MEXICO libro impreso sobre papel de fabricación ecológica con bulk a 80 gramos Amargura 4, San Ángel, Álvaro Obregón, México, D.F.6 CONTENIDO Autores invitados Agradecimientos Prólogo Bruno Ferrari Arturo Fernández Introducción Beatriz Leycegui Presentación Apreciaciones sobre la política comercial internacional de México La política comercial de México: experiencia y avenidas de futuro Pascal Lamy La consolidación del proceso mexicano de liberalización comercial: beneficios y desafíos de la apertura Ángel Gurría Las políticas de comercio e inversión, incentivo para la competitividad de México Klaus Schwab El caso mexicano de liberalización del comercio: una perspectiva desde el apec Muhamad Noor México: un modelo exitoso en materia de integración comercial para América Latina Luis Alberto Moreno7 6 contenido primera parte punto de partida Capítulo 1 Evaluación de la apertura comercial internacional ( ) Ernesto Acevedo y Jaime Zabludovsky Introducción. La estrategia de apertura comercial de México Evaluación de la apertura comercial de México ( ) Estructura sectorial y geográfica del comercio exterior de México ( ) Evolución de la inversión extranjera directa en México Valor agregado de las exportaciones mexicanas Conclusiones Capítulo 2 Momento de decisiones: corte de caja, retos y construcción de la agenda comercial internacional Beatriz Leycegui Retos del comercio exterior Definición de la política comercial internacional ( ) segunda parte agenda prioritaria y resultados Capítulo 3 Socios sin barreras: urgencia de una visión estratégica común en América del Norte Beatriz Leycegui Por qué nos debemos importar Agenda de competitividad Urgencia de una visión estratégica común8 contenido 7 Otras visiones Política comercial y negociaciones México-Estados Unidos: una historia contemporánea de éxito y esfuerzo compartido Susan C. Schwab Estados Unidos y México: socios para el progreso Francisco Sánchez tlcan: relaciones, resultados y futuro Louis Lévesque Capítulo 4 América Latina: la integración tan buscada y no encontrada Beatriz Leycegui Relevancia de la integración Negociaciones y resultados en el ámbito regional Negociaciones y resultados en el ámbito bilateral Consideraciones finales Otras visiones Proceso de convergencia de los Tratados de Libre Comercio con México: Importancia para Costa Rica Fernando Ocampo Centroamérica y México: desafíos de la integración comercial Mario Roger Hernández Proceso de convergencia de los Tratados de Libre Comercio con México: importancia para Guatemala Raúl Trejo La iniciativa del Arco del Pacífico. Balance y perspectivas Carlos Furche Nuevas formas de relacionamiento comercial en América Latina y el papel de la integración regional Carlos Posada El Tratado de Libre Comercio entre Colombia y México Gabriel Duque Perú y México: integrarnos mirando al futuro Mercedes Aráoz y Eduardo Ferreyros Acuerdo Estratégico de Integración Económica Brasil-México: un futuro interrumpido Sergio Florêncio9 Brasil-México: un nuevo horizonte para las relaciones bilaterales Paulo França Apéndice Capítulo 5 Otros frentes relevantes: Europa, Japón, Israel, Corea del Sur y China Beatriz Leycegui Europa Otra visión El Tratado de Libre Comercio Unión Europea-México y la evolución de las relaciones comerciales Marie-Anne Coninsx Asia-Pacífico Otra visión La amistad y el kaizen, bases para construir el Acuerdo de Asociación Económica México-Japón Hideichi Okada Capítulo 6 Los derechos no se mendigan, se exigen: la defensa legal de los intereses comerciales y de inversión de México Beatriz Leycegui Prevención y administración de controversias Mecanismos de solución de controversias en materia comercial: la experiencia de México Casos específicos Consideraciones finales tercera parte agenda futura Capítulo 7 Política de negociaciones comerciales internacionales: recuento de lo ocurrido y prospectiva Francisco de Rosenzweig y Beatriz Leycegui10 contenido 9 Evaluación de la apertura Retos y definición de la política Los 10 principales resultados durante el sexenio Agenda futura El Acuerdo de Asociación Transpacífica: un impulso a América del Norte Francisco de Rosenzweig Papel de México en la omc y en la Ronda de Doha Pascal Lamy Nuevo reto: integración a las cadenas globales de valor Consideraciones finales Siglas y acrónimos Bibliografía11 12 Autores invitados La autora agradece la participación de los siguientes colaboradores: Ernesto Acevedo, coordinador de asesores del secretario de Economía de México. Francisco de Rosenzweig, subsecretario de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía de México. Jaime Zabludovsky, exsubsecretario de Negociaciones Comerciales Internacionales (actualmente Subsecretaría de Comercio Exterior) de la Secretaría de Economía de México. Mercedes Aráoz, exministra de Comercio Exterior y de Turismo. Marie-Anne Coninsx, embajadora de la Unión Europea en México. Gabriel Duque, viceministro de Comercio Exterior de Colombia. Arturo Fernández, rector del Instituto Tecnológico Autónomo de México. Bruno Ferrari, secretario de Economía de México. Eduardo Ferreyros, exministro de Comercio Exterior y de Turismo de Perú. Sergio Florêncio, exembajador de Brasil en México. Paulo Roberto França, exdirector del Departamento de la aladi e Integración Económica Regional del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil. Carlos Furche, exdirector general de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. Ángel Gurría, secretario general de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Mario Roger Hernández, viceministro de Economía de El Salvador. Pascal Lamy, director general de la Organización Mundial del Comercio. Louis Lévesque, subsecretario de Comercio Exterior del Departamento de Asuntos Exteriores y Comercio Internacional de Canadá. Luis Alberto Moreno, presidente del Banco Interamericano de Desarrollo. Muhamad Noor, director ejecutivo del Secretariado del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico. Fernando Ocampo, viceministro de Comercio Exterior de Costa Rica. 1113 12 Beatriz Leycegui Gardoqui Hideichi Okada, viceministro de Asuntos Extranjeros del Ministerio de Economía, Comercio e Industria de Japón. Carlos Posada, viceministro de Comercio Exterior de Perú. Francisco Sánchez, subsecretario de Comercio Exterior del Departamento de Comercio de Estados Unidos. Klaus Schwab, presidente ejecutivo del Foro Económico Mundial. Susan C. Schwab, exrepresentante comercial de Estados Unidos. Raúl Trejo, exviceministro de Integración y Comercio Exterior de Guatemala.14 Agradecimientos El desarrollo de esta investigación y su publicación fueron posibles gracias a la confianza que Bruno Ferrari, secretario de Economía, y Arturo Fernández, rector del Instituto Tecnológico Autónomo de México (itam), depositaron en mí para coordinar este proyecto. Durante su elaboración y edición esta obra contó con el importante apoyo de Ernesto Acevedo, coordinador de asesores del secretario de Economía, y de su equipo, así como del subsecretario de Comercio Exterior, Francisco de Rosenzweig, de Rosaura Castañeda y Eduardo Ramos, jefes de la Unidad de Negociaciones Internacionales, y de los directores generales y representantes de la Subsecretaría en el extranjero: Juan Carlos Baker, Juan Antonio Dorantes, José Carlos Femat, César Guerra, Manuel Luna, Guillermo Malpica, Fernando de Mateo, José Luis Paz, Carlos Piñera, Roberto Reyes, Dora Rodríguez, Raúl Urteaga, Carlos Véjar y Roberto Zapata. Al rector Arturo Fernández, así como a Alejandro Hernández y Rafael Fernández de Castro, vicerrector y jefe de Departamento Académico de Estudios Internacionales del itam, respectivamente, les estoy agradecida por haberme abierto un espacio en su prestigiada casa de estudios y brindado el apoyo institucional y académico para realizar este trabajo. Asimismo, este libro contó con la generosidad de Simón Levy, quien coordina Agendasia, una organización sin fines de lucro que, a partir de septiembre de 2011, ha conformado una plataforma que integra a empresarios, cámaras y asociaciones, legisladores, funcionarios, académicos y medios de comunicación en China y México para construir una agenda estratégica e integral con ese gigante asiático y con Asia en general. Se sumaron a este proyecto, con entusiasmo y dedicación, 15 funcionarios de otros países, quienes en su calidad de contrapartes del gobierno de México dirigieron en su momento diversos esfuerzos de profundización de las 1315 14 Beatriz Leycegui Gardoqui relaciones bilaterales, regionales y multilaterales durante el sexenio Sus aportaciones fueron incluidas al final de los apartados que tratan las iniciativas de las que formaron parte. Sus contribuciones ofrecen una perspectiva acerca de los intereses de su país al negociar con México y contribuyen a entender la complejidad que representa conciliar posiciones diversas en aras de lograr los equilibrios necesarios para concluir una negociación y poner en vigor lo acordado. También resultan útiles y oportunas las apreciaciones sobre la política comercial internacional de México vertidas en la Presentación de este trabajo por Pascal Lamy, director general de la Organización Mundial del Comercio; Ángel Gurría, secretario general de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos; Klaus Schwab, presidente ejecutivo del Foro Económico Mundial; Luis Alberto Moreno, presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, y Muhamad Noor, director ejecutivo del Secretariado del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico. El acompañamiento de estos organismos en los procesos de reforma interna e inserción de México en la economía global ha sido fundamental. Sus recomendaciones, orientación y monitoreo periódico, así como su evaluación de las políticas adoptadas por México, han contribuido a generar los apoyos y consensos que se requieren para continuar insertando al país en la economía global y transformándolo en lo interno. En las negociaciones comerciales internacionales, la participación y apoyo de las cámaras, consejos y asociaciones que representan a los diversos sectores productivos del país deben estar presentes para poder concretar la agenda. En este libro lo estuvieron 18 organizaciones que representan a 37,500 empresas vinculadas a la manufactura, a través del sondeo que se les realizó para conocer su evaluación de la apertura comercial. Se agradece a sus directivos y presidentes el compromiso para recopilar la información solicitada, cuyos resultados aparecen en el último capítulo. En este trabajo participaron con gran esmero, diligencia y permanente disposición un grupo multidisciplinario de estudiantes, investigadores y profesionistas a quienes agradezco de manera especial: Imanol Ramírez (Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo y Universidad de Wisconsin-Superior); Mariana Pereira (Universidad Panamericana y El Colegio de México); Eduardo Tamariz (itam); Roberta Cervantes (Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey itesm, Campus Tampico); David Escamilla (Universidad16 AGRADECIMIENTOS 15 Nacional Autónoma de México unam, Universidad Carlos III de Madrid y Universidad de Warwick); Víctor González (unam) y Perla Buenrostro (itesm y Graduate Institute, Ginebra). Mi gran aprecio y reconocimiento a Miguel Ángel Porrúa, Aldonza Porrúa, Manuel Grañén, Raúl Guerrero, Gabriela Pardo, Viridiana Morales, Veronica Santos, Alejandra Rivas y Omar Ponce, quienes hicieron un esfuerzo extraordinario para publicar esta obra. Asimismo, a Bertha Trejo y su grupo de colaboradores por realizar la minucio sa y experta revisión de estilo del manuscrito en tiempos también notables. No puedo dejar de agradecer el apoyo administrativo y legal recibido de parte de la Secretaría de Economía a través del oficial mayor Eduardo Seldner y su equipo, Saraí Escobedo y Claudia Nájera, así como de Humberto Mundo, coordinador administrativo del secretario, y, por parte del itam, de Víctor Blanco, abogado general, y Carla Loyo, su colaboradora, así como de Ana Midori Franco, directora de Administración y Finanzas, y su equipo: Mónica Arrieta y Gerardo Fernández. No existe trabajo más gratificante que el poder servir al país. Expreso mi profundo agradecimiento a aquellos que me han dado la oportunidad de hacerlo desde que comencé mi carrera profesional. En particular, al presidente Felipe Calderón y a los Secretarios de Economía durante su sexenio, Eduardo Sojo, Gerardo Ruiz Mateos y Bruno Ferrari. Gracias a todos los que he mencionado y a todos aquellos con los que trabajé, por haberme dejado sumarme a su tiempo y por los numerosos y enriquecedores cuentos compartidos. Beatriz Leycegui Gardoqui [Octubre 2012]17 18 Prólogo19 20 Bruno Ferrari* Esta obra nos presenta un verdadero mapa intergeneracional que explica cómo la política comercial se ha convertido en uno de los ejes del desarrollo nacional para alcanzar mayores niveles de bienestar para todos los mexicanos. Hace más de 25 años nuestro país inició una transformación económica sin parangón que requirió reformas estructurales profundas. Como parte de ese proceso, México suscribió acuerdos comerciales trascendentales, entre los que destaca nuestra adhesión al Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio en 1986, y la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en Estos sucesos fueron determinantes y sembraron la semilla para que nuestro país abriera sus fronteras al comercio e iniciara una franca integración a la economía mundial. El Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Sectorial de Economía recogen esa experiencia, encauzan dicha transformación y establecen en la política comercial una estrategia fundamental para incrementar la competitividad del país y generar mejores oportunidades laborales para los mexicanos. El comercio internacional incide prácticamente en todas las actividades económicas, en la disponibilidad de bienes y servicios para consumidores y productores, en la variedad y calidad de las mercancías y, por supuesto, en los precios de los productos. Pero también tiene una importante influencia en el empleo, los salarios, la inversión, la productividad y la transferencia tecnológica. Una virtud adicional del comercio exterior es que nos obliga a ser más competitivos y a innovar permanentemente para estar a la vanguardia. La política comercial es una realidad y un vehículo que sí contribuye al desarrollo de los países, como hemos constatado en el caso de México; pero para maximizar sus beneficios siempre debe ser auxiliada y complementaria * Secretario de Economía. 1921 20 Bruno Ferrari a otras medidas de disciplina macroeconómica, de perfeccionamiento institucional, de mejoramiento del capital humano, de ampliación y modernización de la infraestructura, de fortalecimiento del Estado de derecho y de profundización de la competencia económica, entre otras. Por ello, la implementación de la política comercial debe ser parte de una agenda más amplia para atender de manera integral los múltiples factores que propician el bienestar de una nación. Aún existen grandes retos y desafíos que habremos de superar en materia de comercio exterior. Debemos propiciar una distribución más democrática y justa de los beneficios económicos del intercambio comercial entre toda la sociedad; lograr cada vez mayor inclusión de las pequeñas y medianas empresas al círculo virtuoso que hemos desarrollado con nuestra participación en la economía internacional; aumentar la presencia de México en las cadenas globales de valor y beneficiarnos más de ellas; explorar más mercados y diversificar proveedores; ampliar la gama de bienes que se exportan y, sobre todo, enfocarnos hacia la exportación de servicios de alto valor agregado. Con esa perspectiva, este libro aborda todos los temas anteriores, documenta las arduas negociaciones comerciales internacionales que hemos realizado durante el sexenio que termina, reseña nuestros principales logros y vislumbra con claridad los grandes desafíos. La Secretaría de Economía y el Instituto Tecnológico Autónomo de México estimamos pertinente que la coordinadora de este esfuerzo editorial fuera Beatriz Leycegui quien, con el apoyo de Ernesto Acevedo, enarboló la iniciativa de crear este libro. Agradezco a los principales organismos internacionales su contribución a esta obra, así como a las autoridades de los países con los que trabajamos de cerca para profundizar nuestras relaciones comerciales. Estoy seguro de que sus valiosas aportaciones contribuirán a que el lector tenga una perspectiva más completa y objetiva de la evolución y de los resultados de la política de comercio exterior implementada por el gobierno mexicano. De igual modo, quiero agradecer de manera muy especial a Francisco de Rosenzweig y a su equipo en la Subsecretaría de Comercio Exterior por continuar exitosamente el proceso de apertura comercial del país.22 Arturo Fernández* Me satisface mucho que el Instituto Tecnológico Autónomo de México (itam) y la Secretaría de Economía hayamos unido esfuerzos para producir esta obra. Desde finales de los años ochenta, México ha mantenido una ambiciosa estrategia de negociaciones comerciales internacionales mediante la cual ha creado una amplia red de tratados que le da acceso preferencial a un mercado de más de mil millones de consumidores. No hay duda de que la apertura ha generado grandes beneficios para el país en términos de más y mejores empleos, en acceso a una mayor variedad y calidad de productos a precios que han derivado en claras ventajas para los consumidores, y que han contribuido a incrementar la competitividad de la industria mexicana. Sin embargo, en los últimos años estas preferencias se han ido erosionando en varios mercados como consecuencia de los tratados suscritos por los socios comerciales de México. Asimismo, han surgido nuevos competidores, como China, y se han transformado los procesos de producción que se realizan en diversos países a lo largo de cadenas globales de valor. Todo esto ha cambiado la forma en la que se concibe y lleva a cabo el comercio internacional. Al mismo tiempo, han surgido nuevas tendencias proteccionistas en algunas naciones, estimuladas por la grave crisis financiera internacional, que procuran resolver sus problemas exportándolos a otras naciones, como ocurrió durante la Gran Depresión, acciones que profundizaron la crisis. Este libro ofrece un balance objetivo sobre la contribución económica de la apertura comercial: describe cuál ha sido ésta y detalla cómo, en función de ella, la administración del presidente Felipe Calderón definió la agenda; analiza cuáles fueron los resultados y plantea qué quedó por hacer; por último, formula recomendaciones para la agenda futura. En la gran mayoría de los * Rector del Instituto Tecnológico Autónomo de México (itam). 2123 22 Arturo Fernández casos, al tratar los temas se analizan periodos previos al sexenio para explicar los antecedentes de cada iniciativa. Constituye una valiosa aportación a esta obra la evaluación imparcial, especializada y amplia de la política comercial de México que realizan quienes encabezan los principales organismos económicos internacionales. También tienen gran valor las aportaciones realizadas por 15 de las contrapartes de México en los procesos más relevantes durante el sexenio Estas visiones le permitirán al lector conocer las recomendaciones de los organismos internacionales y las perspectivas e intereses de los otros países con los que México negoció. Beatriz Leycegui Gardoqui, autora principal del libro, cuenta con una amplia experiencia en el comercio internacional, que ha adquirido en la función pública, en la academia y en las tareas de consultoría, y ha hecho una extraordinaria labor compilando este libro. La participación de funcionarios y exfuncionarios que contribuyeron en la autoría del libro, así como la exhaustiva revisión realizada de los textos por parte de los técnicos responsables de negociar los diversos temas en la Secretaría de Economía, respaldan los numerosos datos e información contenidos en la obra. Cabe destacar que una constante en las evaluaciones de los distintos actores que participaron en la elaboración de este libro, es la necesidad de concretar las reformas estructurales y transformaciones pendientes que pongan a México en una posición más productiva, no sólo en el ámbito nacional sino también en el entorno mundial. Las oportunidades que genera la apertura solo podrán ser aprovechadas a cabalidad si México realiza las acciones internas que fortalezcan su estructura productiva y le permitan escalar hacia la producción de bienes que requieren de una mayor complejidad tecnológica. Este libro fue concebido para los interesados en la política comercial internacional de México. Ante el cambio de administración que se aproxima en el país y la reciente renovación del Senado, esperamos que también constituya una aportación para aquellos a quienes les toque diseñar, negociar y aprobar las iniciativas que conformen la agenda por venir.24 Introducción* Beatriz Leycegui Gardoqui El libre comercio no es un fin en sí mismo, sino parte de una estrategia para promover el desarrollo económico y el bienestar social en busca de la mejora en la eficiencia de los sectores productivos y en la asignación de los recursos económicos para que éstos sean más accesibles a todos. El libre comercio da a un país acceso a productos, servicios, conocimientos y recursos que de otra forma no tendría debido a sus propias limitaciones; asimismo, le otorga a los productores y oferentes de bienes y servicios de un país la oportunidad de acceder a consumidores más allá de sus fronteras. El propósito principal de este libro es ofrecer al lector una investigación sobre la política comercial internacional de México en el periodo Sin embargo, en este ejercicio fue necesario ir hacia atrás: Partiendo de mediados de la década de 1980, momento en el que México decide cambiar el rumbo de la política económica que había seguido por décadas, de una economía cerrada a una abierta a la competencia internacional. Pasando por los años noventa, cuando el país suscribe la gran mayoría de los tratados de libre comercio que hoy nos rigen. Haciendo alusión a la gran transformación del comercio internacional desde el inicio del siglo xxi por dos fenómenos: el ingreso de China al sistema multilateral de comercio y la presencia cada vez mayor del comercio de insumos o bienes intermedios en lugar de bienes finales, con la consecuente proliferación de las cadenas globales de valor. *Las opiniones que he externado en este trabajo no necesariamente reflejan las de la Secretaría de Economía o el itam. He tratado de ser objetiva porque estoy convencida de que eso le otorga mayor legitimidad a las opiniones vertidas. 2325 24 Beatriz Leycegui Gardoqui Este libro consta de tres grandes apartados. El primero, denominado Punto de partida, incluye aquellos aspectos que fueron primordialmente considerados al momento de decidir la política comercial internacional que se aplicaría durante el sexenio : Las evaluaciones y recomendaciones de los principales organismos económicos internacionales. En la Presentación se ofrecen las apreciaciones sobre la política comercial de México por parte de quienes dirigen la Organización Mundial del Comercio, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, el Foro Económico Mundial, el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico y el Banco Interamericano de Desarrollo. Los resultados de la política de apertura comercial que México siguió desde mediados de la década los ochenta. En el capítulo 1, Ernesto Acevedo y Jaime Zabludovsky presentan una evaluación de la apertura comercial internacional de ese periodo ( ), que incluye un repaso de las diversas estrategias de apertura; el comportamiento del comercio exterior, que dividen para su análisis en tres etapas ( , y ), y la estructura sectorial y geográfica del comercio exterior de México ( ). Los retos internos y externos del comercio exterior (véase capítulo 2). En la segunda parte, Agenda prioritaria y resultados, se hace un repaso de lo que se realizó en las diversas regiones entre 2006 y 2012 (América del Norte, América Latina, Europa y Asia Pacífico). Por distintas circunstancias, en este periodo se enfocó la agenda en lograr una mayor integración en el continente americano y Asia. En el capítulo 3, dedicado al análisis de América del Norte, se buscó contestar una interrogante: Por qué nos debemos importar? Con ese propósito se describen los distintos elementos de la agenda de competitividad, las instituciones por medio de las cuales se ha tratado de desahogarla y los factores que han impedido que los socios de la región la impulsen con el vigor requerido para recuperar los espacios perdidos. Se hace notar la urgencia de que exista una visión estratégica común por parte de los líderes de los tres países, que oriente el actuar de las administraciones y sectores privados. En este sentido, el Acuerdo de Asociación Transpacífica (tpp por sus siglas en inglés)26 INTRODUCCIÓN 25 pudiera servir para revisar algunos temas del Tratado de Libre Comercio de América del Norte; sin embargo, la interdependencia económica de los socios de América del Norte es lo suficientemente importante para que éstos profundicen su relación comercial dentro de su región, sobre todo en aquellos temas que son por naturaleza bilaterales (e.g. funcionamiento de las fronteras) o regionales (e.g. impulso a los sectores integrados regionalmente). El capítulo 4, que se ocupa de América Latina, explica la relevancia de la integración regional y profundización de la relación comercial con los países de la segunda región más dinámica del mundo. Aborda, asimismo, los resultados de las negociaciones comerciales, la agenda aún no atendida y el riesgo del proteccionismo. Advierte que si México no actúa a tiempo y logra comprometerse más con sus socios latinoamericanos, corre el riesgo de que otros países aprovechen las oportunidades y ganen espacios en lo económico y político, que difícilmente podrá recuperar en el futuro. El capítulo 5 revisa el marco institucional y el estado de la relación comercial de México con sus socios de Europa, Japón e Israel. Destacan las profundizaciones que se realizaron a los acuerdos existentes durante el periodo analizado ( ). A pesar de que Corea del Sur y China no son socios comerciales bajo un tratado de libre comercio, se estimó importante reflexionar sobre la relación comercial entre dichos países y México. En el caso de Corea, por tratarse de una de las economías más dinámicas de Asia y el mundo, un importador neto de productos alimenticios. En el de China, porque constituye el segundo proveedor de bienes para México y tercer mercado de exportación después de Estados Unidos y Canadá; se hace en este capítulo un recuento de la evolución de la relación bilateral y la instancias formales de diálogo que existen para dar seguimiento a la relación, y se pre - sentan propuestas para acercar a México y China. Se concluye que se requiere acordar una agenda integral para que estos países, en lugar de percibirse como competidores, se comiencen a ver como socios, y se analizan cuáles han sido los principales obstáculos para lograr lo anterior. En los tres capítulos referidos se revisa la relación comercial de México con prácticamente todos los países con los que tiene tratados de libre comercio. Para facilitar la consulta de lo que representa cada país o región para México en términos económicos y los flujos de comercio e inversión que se han registrado desde que entraron en vigor los tratados, se ha incluido esta información27 26 Beatriz Leycegui Gardoqui en recuadros al inicio de cada apartado que trata el tema o en los apéndices de cada capítulo. Estos capítulos se enriquecen con las interesantes y analíticas contribuciones de los funcionarios que encabezaron las negociaciones o procesos de acercamiento entre sus países y México entre 2006 y 2012, las cuales se han incorporado al final de cada apartado en el que se describe la iniciativa o tema en el que estuvieron involucrados. El capítulo 6 trata sobre la defensa legal de los intereses comerciales y de inversión de México a través de los diversos mecanismos de prevención, administración y solución de controversias previstos bajo la Organización Mundial de Comercio y los acuerdos comerciales. Se explican las características principales de los procedimientos, el número de casos presentados por México, su descripción, estado, relevancia económica, resultados y efectividad. Por su importancia, se analizan tres controversias de las que se derivaron múltiples litigios: atún, azúcar y transporte transfronterizo de carga. Sin la voluntad del gobierno de México de hacer respetar los compromisos contraídos por las contrapartes en los tratados, se mermaría el apoyo a la apertura comercial y se desalentaría la inversión. La liberalización de los mercados supone la existencia de condiciones iguales de competencia o la imposición de medidas en caso de violación a las reglas o de la existencia de prácticas desleales. El valor del comercio y la inversión afectados por las controversias que han surgido carece de peso cuando se compara con el valor del comercio e inversión registrados. La tercera y última parte de este libro, Agenda futura contiene el capítulo 7, en el cual Francisco de Rosenzweig y yo ofrecemos: Un resumen de los puntos en los que coinciden los organismos internacionales. Las conclusiones principales de Ernesto Acevedo y Jaime Zabludovsky en cuanto a los resultados de la apertura comercial de México. La visión de diversos sectores productivos sobre su desempeño en una economía abierta, resultado de un sondeo realizado a 18 sectores vinculados a la manufactura. Una mención breve de los retos internos y externos del comercio exterior. Un resumen de la racionalidad detrás de la política comercial internacional de la administración del presidente Felipe Calderón y las agendas estratégicas adoptadas.28 INTRODUCCIÓN 27 Los 10 principales resultados de la política de negociaciones comerciales internacionales adoptada. Los asuntos que requieren de atención en el futuro. En lo que se refiere a la agenda futura, se hace mención de la agenda continua, la cual consiste en administrar o dar seguimiento a los acuerdos comerciales y la relación del país con todas las regiones del mundo, así como representar a México en los foros económicos internacionales. Se incluyen, en particular, por su importancia estratégica, el análisis del tpp y las negociaciones multilaterales de la Ronda de Doha. Además se alude al nuevo reto del comercio internacional, la integración de las cadenas globales de valor, sus implicaciones para el desarrollo, la agenda nacional y la política comercial, y se hace referencia al lugar que ocupa México en las mismas. Por último, en este capítulo se anotan algunos aspectos estratégicos a considerar para que la política de negociaciones comerciales internacionales pueda ser ejecutada de manera efectiva. Por diversos motivos han sido años difíciles para poder desahogar la agenda de negociaciones comerciales internacionales. Se tuvo la intención de identificar en este libro los principales obstáculos para que en un futuro puedan ser resueltos, ya que no hay más tiempo que perder. Entre estos destacan el que: México sea prioridad para los países con los que pretende profundizar la relación comercial. Se cuente con los suficientes apoyos internos para que las iniciativas sean aprobadas por el Legislativo, de así requerirlo. Exista el mismo interés de concretar las iniciativas por las diversas dependencias involucradas dentro del país y las de los países con los que se negocia. Se atienda la agenda de competitividad interna para que los empresarios tengan más posibilidades de competir frente a productores de otros países y México pueda continuar incrementando el valor agregado que añade a las exportaciones o cadenas globales de valor. Se extiendan los beneficios del comercio exterior a un mayor número de empresas, sectores y regiones.29 28 Beatriz Leycegui Gardoqui Se den los apoyos internos necesarios para que las empresas obtengan el financiamiento, capacitación que requieren para explorar nuevos mercados y con ello diversificar el comercio exterior. Se tengan los recursos para reubicar o relocalizar a los trabajadores y empresarios afectados por una iniciativa concreta. Se generen nuevas instancias de diálogo interno para que en los procesos de negociación se incluyan actores que no han podido participar en el pasado. El Ejecutivo y el Legislativo coordinen sus acciones para poder presentar una posición común frente a sus contrapartes y por lo tanto tener mayor efectividad en la concreción de los objetivos. Los empresarios se coordinen con sus contrapartes de otros países para que de manera conjunta le presenten propuestas a sus gobiernos. Mientras México ha enfrentado dificultades para librar las anteriores trabas, el mundo ha avanzado con una rapidez inimaginable y existe el riesgo de quedar fuera de varios procesos. A manera de ejemplo: de no haber sido aprobado el Tratado con Perú en diciembre de 2011, México no hubiera contado con la credibilidad para solicitar su ingreso al tpp, negociaciones que se han denominado como altamente ambiciosas por el alcance de los compromisos que buscan establecer. México debe continuar profundizando sus relaciones comerciales con el mundo como herramienta para mejorar el crecimiento y con ello la prosperidad de su población. Sin embargo, esta política debe ir acompañada del fortalecimiento del mercado interno, de la adopción de las políticas públicas tan identificadas y anheladas para que su competitividad alcance los niveles que demandan los tiempos modernos. En el diseño, negociación, aprobación e instrumentación de la política comercial internacional, el Ejecutivo y el Legislativo deben velar por los intereses económicos amplios del país. Decidir en función de los beneficios que traerá la agenda a los consumidores, los trabajadores de la industria y el campo de México, y a los empresarios grandes, medianos y pequeños. Por la imposibilidad de que una iniciativa favorezca a la totalidad de la población o que a ella sean inmunes todos los sectores productivos, los tomadores de decisiones deben contemplar medidas para que los posiblemente afectados logren30 INTRODUCCIÓN 29 recapacitarse y reacomodarse en los sectores donde el país ha mostrado tener ventajas comparativas. Es preciso que recuperemos la confianza en nuestra capacidad para generar el cambio, cuidar nuestro entorno, construir acuerdos, exigir nuestros derechos y respetar las reglas. No se necesita en todos los casos de grandes proyectos para transformar a México. Vayamos construyendo cada día, desde nuestras trincheras, un nuevo país más justo y sustentable, para darle la bienvenida a aquellos años, a los que se refería Carlos Fuentes, en los que siglos ocurren. [Octubre 2012]31 32 presentación Apreciaciones sobre la política comercial internacional de México* Lamy, Gurría, Schwab, Noor y Moreno La política comercial de México: experiencia y avenidas de futuro Pascal Lamy Director general de la Organización Mundial del Comercio. En las últimas décadas México se ha beneficiado de una política comercial abierta. Los vínculos con los mercados externos han ayudado a diversificar la economía, apartándola así de una dependencia excesiva del petróleo. Tras la crisis de 2008, el comercio ha contribuido de manera decisiva a la recuperación y el repunte de la economía, pero aún quedan importantes retos. Para beneficiarse plenamente de la apertura comercial, México debería seguir promoviendo y aplicando políticas encaminadas a simplificar los trámites comerciales, así como a mejorar la competencia y la competitividad de las industrias nacionales. Para que el comercio pueda conducir al crecimiento, al desarrollo y a la creación de empleo, es necesario que vaya acompañado de políticas internas en materia de educación, innovación o infraestructura. México camina en esta dirección. Beneficios de la apertura del comercio para la economía mexicana La política comercial mexicana combina la apertura unilateral con un programa activo en el marco de las negociaciones multilaterales de la Organización Mundial del Comercio (omc), la conclusión de acuerdos comerciales preferenciales con socios estratégicos, una mayor promoción y diversificación de sus * Es posible que existan pequeñas discrepancias entre las cifras económicas de los autores de la presentación; así como las de éstos y las mencionadas en otras partes del libro. Lo anterior se explica por el uso de fuentes distintas. 3133 32 Lamy, Gurría, Schwab, Noor y Moreno exportaciones, así como la atracción de inversiones extranjeras. Todo ello ha contribuido al crecimiento económico y a una mayor integración del país a la economía mundial. Entre 2001 y 2006, el crecimiento económico en México alcanzó una cifra cercana a 2.3% anual. La crisis afectó fuertemente a la economía mexicana, que registró un crecimiento de 1.2% en 2008 y una acu sada contracción de 6.2% en El crecimiento se recuperó hasta alcanzar 5.5% en 2010, la mayor tasa anual en una década. En 2011, el crecimiento del Producto Interno Bruto (pib) fue más moderado, de 3.9%, pero se espera que en 2012 sea algo superior a 3.5% y cercano a 4% en El comercio exterior, como parte del pib, ha aumen tado de forma constante, de 57% en 2006 y 2007, a 62% en Las exportaciones de mercancías y servicios crecieron 25% en 2010, tras haber disminuido en Se prevé que la demanda de productos manufacturados mexicanos se mantenga y se normalice en compa ración con el fuerte repunte registrado después de la crisis. 1 El déficit comercial de México disminuyó hasta 4,700 millones de dólares en 2009 y 3,200 millones de dólares en 2010 (0.3% del pib), tras un déficit de 17,300 millones de dólares en La balanza comercial con Estados Unidos ha sido positiva desde 1995: tras reducirse a 72,400 millones de dólares en 2009, se recuperó y alcanzó los 93,300 millo nes de dólares en 2010, con exportaciones equivalentes a 238,400 millones de dólares, lo que contribuyó de manera central al repunte del crecimiento. México exporta principalmente manufacturas (75%), seguidas por combustibles y productos de la minería (17%) y productos agro pecuarios (6%). Los viajes (79%), el transporte (7%) y otros servicios comerciales (14%) constituyen las exportaciones de servicios más importantes. Estados Unidos continúa siendo el principal interlocutor comercial de México, ya que absorbe alrededor de 80% de sus exportaciones. Otros socios comerciales relevantes son la Unión Europea (5%), Canadá (4%), China (1%) y Brasil (1%). 3 México considera que la omc es el mejor mecanismo para llevar a cabo la apertura comercial y ha promovido firmemente las negociaciones de la Ronda de Doha. Asimismo, se ha apoyado en una amplia red de acuerdos co 1 Datos del Banco Mundial, disponibles en: <http://databank.worldbank.org/ddp/home.do?step =2&id=4&hActiveDimensionId=WDI_Series>. 2 Estadísticas de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (ocde), disponibles en: <http://stats.oecd.org/index.aspx?queryid=166>. 3 Estadísticas comerciales de la omc, disponibles en: <http://stat.wto.org/countryprofile/wsdb CountryPFView.aspx?Language=E&Country=MX>.34 presentación 33 merciales preferenciales para su acceso a los mercados. De hecho, estos acuerdos pueden complementar el sistema multilateral y actuar como instrumentos para la creación neta de comercio, si se centran de manera cabal en eliminar los obstáculos al mismo, especialmente en el ámbito de la reglamentación, mediante la supresión de requisitos administrativos, controles en la frontera y obstáculos tanto arancelarios como no arancelarios. Sin embargo, existe el peligro de que los acuerdos comerciales preferenciales den lugar a la creación de una red de estructuras reglamentarias superpuestas, lo que complicaría el entorno global y, en consecuencia, las actividades económicas. De ahí la importancia de que haya procedimientos coherentes impulsados desde la omc. México ha negociado acuerdos de libre comercio que proporcionan un acceso preferencial a más de mil millones de posibles consumidores y a tres cuartas partes del pib mundial. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan) representa alrededor de 67% de su comercio. También ha firmado acuerdos de libre comercio con la Unión Europea y Japón. Además, ha concertado acuerdos bilaterales de ese tipo con numerosos países de América Latina y Asia Oriental, así como acuerdos recíprocos de promoción y protección de las inversiones, que aportan seguridad jurídica tanto para las inversiones mexicanas en el extranjero, como para las inversiones extranjeras en México. Esto ha promovido el desarrollo del sector exportador, uno de los principales motores del crecimiento económico, que ofrece los puestos de trabajo mejor pagados de México. La eliminación o reducción significativa de los aranceles y otros obstáculos a la importación de mercancías y servicios ha contribuido a aumentar la competitividad de los productos de exportación, gracias a que ha reducido el precio de los insumos. El éxito de México se debe a la relevancia que ha dado a las importaciones como base de sus exportaciones. México ha sido pionero en la integración de sus empresas en cadenas de producción mundiales, en busca de generar cada vez más valor añadido. La expansión de las cadenas de producción mundiales significa que la mayoría de los productos son ensamblados a partir de insumos procedentes de numerosos países. Es decir, que los productos son hechos en el mundo, más que en México, Estados Unidos o Brasil. El contenido de insumos importados en los productos de exportación ha aumentado de 20% hace 20 años, a 40% en la actualidad. Si se emplea el comercio en produc tos intermedios35 34 Lamy, Gurría, Schwab, Noor y Moreno como medida de estas cadenas de producción, se puede decir que se ha incrementado hasta representar 60% del comercio mundial de mercancías. Esto significa que hoy en día la competitividad de una empre sa no sólo depende de su propia productividad, sino también de la competitividad de sus proveedores, del acceso a los servicios y de la existencia de infraestructuras eficientes. Quiere decir que la competitividad de las mercancías está cada vez más vinculada a la del sector de los servicios. Significa, asimismo, que las importaciones cuentan tanto como las exportaciones, contrariamente a la opinión mercantilista según la cual las exportaciones son buenas y las importaciones malas. Pero también significa el daño que pueden causar políticas proteccionistas. Todo esto hace necesario reflexionar sobre el diseño de las políticas comerciales y la adopción de políticas internas sobre educación, innovación o infraestructuras. Durante su presidencia del G-20, México ha promovido un mayor estudio de las cadenas de producción globales y de sus consecuencias para las políticas comerciales y nacionales. Éste fue uno de los temas discutidos en la reunión de ministros de comercio de este grupo en Puerto Vallarta en abril de El programa de trabajo adoptado en esta reunión y respaldado por los líderes en la Cumbre de Los Cabos traza el camino a seguir para una mayor comprensión y mejor regulación internacional de esta realidad económica global. Examen de las políticas comerciales de México: recomendaciones y progresos En 2008, la omc tuvo la ocasión de revisar la política comercial de México en el marco del Examen de las Políticas Comerciales. El balance general fue muy positivo. Se analizó los progresos realizados desde 2002 y se diseñó vías para la actuación futura, que se comenta en los siguientes párrafos. En el informe preparado por la Secretaría de la omc se constató que si bien México había reducido el promedio aritmético de los aranceles de la nación más favorecida (nmf) entre 2001 y 2007, el régimen de los aranceles aplicados era complejo, la dispersión arancelaria se había acentuado y se registraba una progresividad arancelaria negativa entre las materias primas y los productos semielaborados, lo que daba lugar a incongruencias en la estructura36 presentación 35 arancelaria. En el informe se recomendaba que se redujera más los aranceles nmf y se simplificara la estructura arancelaria. En el marco de su plan de promoción de la competitividad de la economía, el gobierno mexicano ha aplicado un programa gradual de reducción y simplificación arancelaria, encaminado a reducir los costos administrativos y de explotación de las empresas mediante el acceso a los insumos a precios com petitivos. Entre 2008 y 2010, México redujo unilateralmente el arancel nmf medio sobre los productos industriales de 10.4 a 5.3% y lo bajará hasta 4.3% antes de En consecuencia, se aminorarán la disper sión arancelaria y las incongruencias. En 2013, 63% de las líneas aran celarias estará libre de derechos. Globalmente, el arancel nmf medio se redujo de 11.2% en 2007, a 9% en En el informe de la Secretaría de la omc también se indicaba que México había adoptado varias medidas para agilizar las operaciones de comercio exterior. Sin embargo, se constataba que ciertos procedimientos seguían siendo complejos y se sugería la necesidad de mantener el proceso de reforma aduanera y la simplificación de la reglamentación del comercio exterior. Desde el último Examen de las Políticas Comerciales, realizado en 2008, México ha puesto en marcha un programa de facilitación del comercio y ha agilizado el régimen de comercio exterior. Entre las principales medidas aplicadas en el marco de ese programa cabe mencionar la eliminación de los precios de referencia para la importación de mercancías en 332 líneas arancelarias; la supresión de los requisitos de registro para las importaciones de productos que no suponen riesgos para la seguridad o la salud; la introducción de un sistema de exportadores autorizados; la eliminación de reglamentos y controles de importación innecesarios; y la agilización y simplificación de los procedimientos aduaneros. 4 Se espera que un mayor uso de los sistemas de evaluación de los riesgos facilite aún más el despacho de aduana. En abril de 2011, el gobierno mexicano adoptó nuevas medidas para simplificar los procedimientos comerciales, especialmente la expedición automática y electrónica de certificados de origen. Ya en enero de 2011 se había establecido, a través de un decreto, una ventanilla única digital para el comercio exterior que se espera esté en plena operación a fines de Decreto de Facilidades Administrativas en Materia Aduanera y de Comercio Exterior, publicado el 31 de marzo de Decreto por el que se establece la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior, publicado el 14 de enero de 2011.37 36 Lamy, Gurría, Schwab, Noor y Moreno Asimismo, en el informe para el Examen de las Políticas Comerciales de México de 2008 se destacó la aplicación de programas de fomento sectorial en la industria manufacturera. 6 El informe hacía suya la conclusión a la que se llegó en un estudio oficial, en la que se decía que esos programas no eran la mejor solución para contrarrestar los efectos de los aranceles nmf en los costos de las empresas que importan insumos de fuentes no preferenciales, ya que su alcance era limitado y generaba costos administrativos. Indicaba, además, que debido al gran volumen y diversificación del sector manufacturero mexicano, sería más apropiado adoptar medidas horizontales para aumentar la productividad y reducir al mínimo las posibles distorsiones, que aplicar enfoques sectoriales. Con el fin de promover la competitividad del sector manufacturero sin crear distorsiones, el gobierno mexicano decidió revisar los regímenes arancelarios especiales, incluida la asistencia a sectores específicos mediante reducciones arancelarias. En consecuencia, entre 2008 y 2010, el número de líneas arancelarias sujetas a programas especiales se redujo 72%. Se constató también que México había fortalecido la legislación en materia de competencia y la autoridad encargada de ella. No obstante, seguían existiendo monopolios y los niveles de competencia eran insuficientes en algunos sectores, como el de la electricidad, los hidrocarburos y la telefonía, por lo cual se recomendaba incrementar la competencia en ellos y en otros sectores clave. Aunque se han hecho algunas modificaciones parciales de los marcos reglamentarios del sector energético, la competencia en las esferas mencionadas (incluida la telefonía fija) sigue siendo limitada. No obstante, se han introducido importantes reformas referidas a la observancia de la legislación general sobre competencia, como el aumento de las sanciones por infracción de la legislación pertinente y la tipificación como delito de las prácticas comerciales desleales. Las recomendaciones mencionadas ofrecen a México una orientación clara para seguir trabajando en la consolidación de sus esfuerzos en la apertura del comercio. 6 En el marco de esos programas, las empresas beneficiarias que fabrican determinadas mercancías pueden importar insumos con aranceles reducidos con el fin de producir las mercancías, pero esos insumos no se pueden utilizar para otros fines. Mostrar más
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