Source: https://www.procuraduria.gov.co/guiamp/media/file/Macroproceso%20Disciplinario/Providencias/01-C-556.htm
Timestamp: 2019-05-22 21:57:45+00:00

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SENTENCIA C-556 /2001
PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN - Sanción frente a la inactividad de la administración
La prescripción de la acción es un instituto de orden público, por virtud del cual el Estado cesa su potestad punitiva -ius puniendi- por el cumplimiento del termino señalado en la ley. Al tiempo que la prescripción constituye una sanción frente a la inactividad de la administración, el fin esencial de la misma, está íntimamente ligado con el derecho que tiene el procesado a que se le defina su situación jurídica, pues no puede el servidor público quedar sujeto indefinidamente a una imputación, lo que violaría su derecho al debido proceso y el interés de la propia administración a que los procesos disciplinarios concluyan.
DEBIDO PROCESO - Prescripción de la acción disciplinaria hace parte del núcleo esencial / PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA / Cosa juzgada
La jurisprudencia ha sostenido que el derecho al debido proceso comporta, desde el punto de vista material, la culminación de la acción con una decisión de fondo. Así ha señalado esta Corporación que: “(...) En definitiva la protección al debido proceso tiene como núcleo esencial la de hacer valer ante los jueces los derechos e intereses de las personas, mediante la defensa contradictoria, y de obtener en fin, una respuesta fundada en derecho”. Se tiene que la prescripción no desconoce ese núcleo esencial, toda vez que su declaración tiene la virtualidad de culminar de manera definitiva un proceso, con efectos de cosa juzgada, contrariamente a lo que ocurre con los fallos inhibitorios, que no resuelven el asunto planteado y que dejan abierta la posibilidad para que se dé un nuevo pronunciamiento.
PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA - Presunción de inocencia
La declaratoria de prescripción de la acción disciplinaria no contradice ni desconoce la presunción de inocencia, prevista en el artículo 29 de la Carta Política. En efecto, sólo una decisión condenatoria puede desvirtuar esa presunción, y por ello en materia disciplinaria no se podrá endilgar al investigado una responsabilidad que no haya sido declarada legalmente. El artículo 8 de la ley 200 de 1995[1] indica al respecto claramente que solo un fallo ejecutoriado puede contradecir la presunción de inocencia, que se impone durante todo el proceso disciplinario en sus diferentes fases, como sustento además del reconocimiento de la dignidad humana (art. 7 de la ley 200/95), el principio de legalidad (art. 4 de la ley 200/95) y el debido proceso garantizado en la ley (art. 5 de la ley 200/95).
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Enrique Roa Montoya demandó el artículo 36 (parcial) de la Ley 200 de 1995 “Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”.
(julio28)
“por la cual se adopta el Código disciplinario Único
Artículo 36.- Renuncia y Oficiosidad. El disciplinado podrá renunciar a la prescripción de la acción disciplinaria. En este caso la acción solo podrá proseguirse por un término máximo de un (1) año contado a partir de la presentación personal de la solicitud, vencido el cual sin que se hubiese proferido y ejecutoriado el respectivo fallo, no procede decisión distinta a la declaratoria de la prescripción.”
Partiendo de las regulaciones contenidas en el Código de Procedimiento Penal en materia de presunción de inocencia (art. 2 y 445 C.P.P.) y renuncia a la prescripción de la acción penal (art. 42 C.P.P.), así como de la cita de diversos autores en relación con derecho a la honra, el actor analiza el contenido del artículo cuyo aparte se ataca en esta demanda para concluir que “ Indudablemente todo asomo de duda con respecto a si sí o no el disciplinado es responsable de la conducta que se le endilga, deja una impresión desagradable, por cuanto no es lo mismo ser absuelto, que haber sido beneficiado (sic), favorecido por una prescripción que deja abierta la posibilidad de la responsabilidad del disciplinado, y que simplemente queda impune su conducta por negligencia del operador disciplinario”.
Para el actor no es lógico que a pesar de la renuncia a la prescripción no se logre un “fallo real” que ponga fin al proceso de manera ordinaria dejando totalmente definida la responsabilidad o no del procesado..
El representante del Ministerio del Interior interviene en el proceso de la referencia y solicita a la Corte se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre esta demanda, considerando que “el impugnante es muy confuso e impreciso al invocar los motivos de la violación”.
Considera que no puede asistir razón al demandante, cuando aparentemente solicita, que en el caso de que un disciplinado renuncie a la prescripción el fallo que se produzca sea absolutorio, por cuanto por ese solo hecho no se puede declarar la absolución como quiera que si “del caudal probatorio no se infiere la inocencia y tampoco hay mérito para sancionar, se impone decretar la prescripción”
Para el interviniente además no puede existir violación del artículo 15 de la Carta política por cuanto “el banco de datos lo guarda la Procuraduría General de la Nación y la Hoja de vida del funcionario se encuentra limpia mientras no exista una sanción con providencia debidamente ejecutoriada”.
Tampoco se viola en su concepto el artículo 21 de la Constitución pues al adelantar una investigación disciplinaria no se está violando ni dejando de garantizar el derecho a la honra del servidor público, quien al tener la primera noticia de la apertura del procedimiento en su contra está en plena libertad de acudir a las autoridades competentes para “probar durante el término que le concede la ley, las causales de terminación del procedimiento, previstas en el artículo 54 de la Ley 200 de 1995”
En primer término manifiesta que el objetivo del artículo atacado es precisamente garantizar el derecho al buen nombre y a la honra consagrados en los artículos 15 y 21 de la Constitución Política, y que la ley “obviamente” limita el ejercicio de ese derecho dentro de un lapso dentro del cual se puede probar de forma clara la ausencia de responsabilidad de un investigado.
Para el interviniente partir de la base de la imposibilidad de probar la inocencia en un año “lleva de plano a desconocer incluso el efecto que la prescripción de la acción trae consigo”. Al respecto señala que no se puede perder de vista que dicha renuncia “parte de una sanción a la Administración y un beneficio al investigado que se constituye en la misma prescripción de la acción”.
Para apoyar su argumento cita la sentencia C-244/96 de esta Corte y concluye señalando que “no establecer un lapso como el previsto en el texto demandado, constituiría una real y efectiva violación al derecho de un procesado a obtener resolución de su situación, la cual no puede ser indefinida ni aún con el permiso del interesado que renuncia a la prescripción de la Acción, so pena de violar el Derecho al Debido Proceso”
El interviniente al analizar los antecedentes históricos del instituto jurídico de la prescripción y en particular el referente al estatuto penal de 1936, cita al inspirador del texto que lo introdujo en materia penal con los siguientes argumentos: “La prescripción es un beneficio que se otorga a favor del sindicado o condenado; por lo tanto, no se ve por qué no se puede renunciar a él. Puede suceder que un sindicado se considere (y sea realmente) inocente del hecho que se le imputa. En este caso es claro que tendrá interés, no en que una prescripción venga a poner fin a la investigación, quedando en el misterio y en la duda su responsabilidad, sino que esa investigación termine y quede definitivamente aclarada la imputación que se le ha hecho”[2].
En su concepto “Para un hombre honrado tiene más valor demostrar una conducta ajustada a las exigencias jurídicas, el reconocimiento de su inocencia, que arroparse con el simple transcurso de un tiempo determinado por la ley, que pone fin a su responsabilidad punitiva”. Así pues, por ser la propia estimación del inculpado y su “crédito moral” ante la sociedad, las que están en juego, la norma acusada debe ser declarada inconstitucional.
En relación con los cargos de la demanda la vista fiscal considera que ellos son infundados “por cuanto el demandante ha realizado una interpretación errónea del precepto dado que parte de una presunción de culpabilidad del disciplinado y no de la presunción de inocencia”.
Para la vista fiscal resulta erróneo por tanto afirmar que la prescripción sea una forma de dejar en tela de juicio la honra y el buen nombre, dado que “cuando opera la prescripción de la acción disciplinaria después de que el disciplinado ha renunciado a ella, el investigado mantiene su condición de inocente ya que precisamente al operar la prescripción no existen pruebas que hagan suponer la responsabilidad del individuo”.
Concluye que el legislador “consultando un sano criterio de razonabilidad otorga al procesado la posibilidad de renunciar a la prescripción en defensa de sus derechos a la honra y al buen nombre, pero sin desconocer que la acción no puede tornarse imprescriptible, razón por la cual establece un término de un año vencido el cual opera la prescripción”.
1. Competencia La materia sujeta a examen
La duda que queda en su concepto con respecto a sí o no el disciplinado es responsable de la conducta que se le endilga, deja una impresión “desagradable” que vulnera los derechos invocados.
Para el representante del Ministerio del Interior “el impugnante es muy confuso e impreciso al invocar los motivos de la violación” por lo que en su concepto no se darían los elementos exigidos en la ley para proceder al juicio de constitucionalidad y la demanda debería considerarse inepta.
“La prescripción de la acción es un instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa el derecho del Estado a imponer una sanción.
Es que si el Estado no ejercita su potestad disciplinaria dentro del término quinquenal señalado por el legislador, no puede después, invocando su propia ineficacia, desinterés o negligencia, ampliar dicho lapso prescriptivo sin violar el derecho del infractor, de exigir una pronta definición de su conducta. Es que la potestad sancionatoria no puede quedar indefinidamente abierta, hasta cuando la autoriad respectiva la quiera ejercer, de ahí que el legislador haya establecido un límite en el tiempo -5 años-.(..:)”
“Todas las actuaciones que se adelanten dentro del proceso disciplinario, deben enmarcarse plenamente, dentro de los principios que integran el derecho fundamental al debido proceso, de manera, que las normas que integran el proceso disciplinario, no pueden desconocer los principios de publicidad, contradicción, defensa, legalidad e imparcialidad”[3].
“La vigencia de un Estado Social de Derecho impone la facultad jurisdiccional de tomar decisiones obligatorias, las cuales, para que sean aceptadas, deben adoptarse con fundamento en reglas que determinan cuales autoridades están autorizadas para tomar las decisiones obligatorias y cuales son los procedimientos para obtener una decisión judicial. Esas reglas son las que recogen un conjunto de actos procesales sucesivos y coordinados que integran unos principios fundantes y unos derechos fundamentales que hacen del debido proceso una verdadera garantía en el derecho. En efecto, el debido proceso es una institucionalización del principio de legalidad, del derecho de defensa, que se ha considerado por la Constitución (art. 29) como un derecho fundamental que se complementa con otros principios dispersos en la Carta fundamental, tales como artículos 12, 13, 28, 31, 228, 230. Y, uno de estos principios es el del Juez competente. En definitiva la protección al debido proceso tiene como núcleo esencial la de hacer valer ante los jueces los derechos e intereses de las personas, mediante la defensa contradictoria, y de obtener en fin, una respuesta fundada en derecho”[4]
En este orden de ideas, se tiene que la prescripción no desconoce ese núcleo esencial, toda vez que su declaración tiene la virtualidad de culminar de manera definitiva un proceso, con efectos de cosa juzgada, contrariamente a lo que ocurre con los fallos inhibitorios, que no resuelven el asunto planteado y que dejan abierta la posibilidad para que se dé un nuevo pronunciamiento[5].
"El principio de la cosa juzgada hace parte indiscutible de las reglas del debido proceso aunque no se halle mencionado de manera expresa en el artículo 29 de la Constitución. Todo juicio, desde su comienzo, está llamado a culminar, ya que sobre las partes no puede cernirse indefinidamente la expectativa en torno al sentido de la solución judicial a su conflicto. En consecuencia, hay un verdadero derecho constitucional fundamental a la sentencia firme y, por tanto, a la autoridad de la cosa juzgada"[6]
“Respecto de la pena, el artículo 28 de la Constitución Política, en el último inciso se refirió a que en ningún caso podrá haber penas imprescriptibles. El transcurso del tiempo obra como causa de extinción de la punibilidad no solamente en abstracto -prescripción del delito-, sino en concreto -prescripción de la pena-, y, por consiguiente, pone fin al proceso penal.
Esta ideas es reiterada por Eissen cuando afirma que ello "implica un justo equilibrio entre la salvaguardia del interés general de la comunidad y el respeto de los derechos fundamentales del hombre, aunque atribuyendo un valor particular a estos últimos".[7]
Por tal razón, con base en los instrumentos internacionales que Colombia ha ratificado y en la Constitución Política de 1991 es imposible pensar en interpretar en forma diferente la prescriptibilidad de la acción penal y de la pena(...)”[8].
Así mismo, cabe recordar que como ha señalado esta Corporación “La firmeza de las decisiones es condición necesaria para la seguridad jurídica. Si los litigios concluyen definitivamente un día, y tanto las partes implicadas en él como el resto de la comunidad, tienen certeza de que a partir de ese momento la decisión judicial es inalterable, el proceso cumple un papel eficaz en la solución de los conflictos.”[9]
El artículo 8 de la ley 200 de 1995[10] indica al respecto claramente que solo un fallo ejecutoriado puede contradecir la presunción de inocencia, que se impone durante todo el proceso disciplinario en sus diferentes fases, como sustento además del reconocimiento de la dignidad humana (art. 7 de la ley 200/95), el principio de legalidad (art. 4 de la ley 200/95) y el debido proceso garantizado en la ley (art. 5 de la ley 200/95).
Como es de todos sabido, el juez al realizar la valoración de la prueba, lo que ha de realizar conforme a las reglas de la sana crítica, debe llegar a la certeza o convicción sobre la existencia del hecho y la culpabilidad del implicado. Cuando la Administración decide ejercer su potestad sancionatoria tiene que cumplir con el deber de demostrar que los hechos en que se basa la acción están probados y que la autoría o participación en la conducta tipificada como infracción disciplinaria es imputable al procesado. Recuérdese que en materia disciplinaria, la carga probatoria corresponde a la Administración o a la Procuraduría General de la Nación, según el caso; dependiendo de quien adelante la investigación, y son ellas quienes deben reunir todas las pruebas que consideren pertinentes y conducentes para demostrar la responsabilidad del disciplinado. (...)”[11]..
“De acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de respetar y hacer respetar el derecho al buen nombre de las personas. Sin embargo, esta garantía, como todas las consagradas en la Carta, no es absoluta, pues encuentra límites en el interés social representado por las autoridades públicas, quienes, observando el ordenamiento jurídico, están facultadas para dar a conocer informaciones objetivas y veraces acerca del comportamiento de las personas que integran el conglomerado.
Por lo anterior, considera la Sala que en este caso tales derechos no han sido quebrantados. Apenas acontece que contra el accionante se ha iniciado un proceso administrativo que puede concluir tanto en su condena como en su absolución”[12].
Podría alegarse que dicho término puede resultar insuficiente en relación con el inicialmente fijado[13], o comparado con el establecido para la interrupción de la prescripción en materia penal[14]. Sin embargo la fijación de dicho término integra la libertad de configuración del legislador en tanto éste no resulte irrazonable ni desproporcionado y en todo caso debe mirarse dentro de los objetivos de la norma que nos son otros que la búsqueda de seguridad jurídica. Además, es importante tener en cuenta al respecto que la prescripción de la acción disciplinaria debe ser entendida como una sanción a la inercia administrativa, y correlativamente como medida de protección al procesado contra la señalada inactividad e ineficiencia de la autoridad investigadora, por lo que un plazo mayor tampoco resultaría razonable.
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el aparte “vencido el cual sin que se hubiese proferido y ejecutoriado el respectivo fallo, no procede decisión distinta a la declaratoria de la prescripción” contenido en el artículo 36 de la Ley 200 de 1995, “Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”
REF: Expediente D-3259
[1] “artículo 8º Presunción de inocencia. El servidor público o el particular que ejerza función pública a quienes se atribuya una falta disciplinaria se presumen inocentes mientras no se declare legalmente su responsabilidad en fallo ejecutoriado”
[2] Cita del doctor Parmenio Cárdenas, hecha por Antonio Vicente Arenas, Comentarios al Código penal, Parte general, Editorial Temis , Bogotá , 1983, tomo I, pag.361
[3] Sentencia C-892/99 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[4] Sentencia T-416/98 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[6] C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[7]EISSEN, Marc André. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Editorial Cuadernos Cívitas. Madrid. 1985. pág. 95.
[8] Sentencia C-176/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[9] Sentencia C-548/97 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[10] “artículo 8º Presunción de inocencia. El servidor público o el particular que ejerza función pública a quienes se atribuya una falta disciplinaria se presumen inocentes mientras no se declare legalmente su responsabilidad en fallo ejecutoriado”
[11] Sentencia C-244/96 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[12] Sentencia T414/95 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[13] El artículo 34 de la ley 200 de 1995 fija el términos de 5 años para la prescripción de la acción disciplinaria.
[14] El artículo 84 inciso segundo del Código Penal vigente señala que “interrumpida la prescripción , principiará a correr de nuevo por tiempo igual a la mitad del señalado en el artículo 80 . En este caso el término no podrá ser inferior a cinco (5) años

References: artículo 29
 artículo 8
 artículo 36

Artículo 36
 artículo 15
 artículo 21
 artículo 54
 resolución 
 artículo 29
 artículo 28
 artículo 8
 artículo 15
 artículo 36
 artículo 34
 artículo 84
 artículo 80