Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/rizeni-pred-soudem-ochrana-pred-nezakonnym-zasahem-hospodarska-soutez-zneuziti-dominantniho-postaveni.p3324.html
Timestamp: 2019-09-16 10:09:29+00:00

Document:
Řízení před soudem: ochrana před nezákonným zásahem; hospodářská soutěž: zneužití dominantního postavení
k § 21e odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákonů č. 155/2009 Sb. a č. 360/2012 Sb.
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže musí při vyžadování informací a podkladů po soutěžitelích podle § 21e odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, postupovat v souladu se zásadou proporcionality. Požadované informace a podklady musí být způsobilé napomoci ke zjištění domnělého protiprávního jednání, nesmí být vyžadovány opakovaně po nepřiměřenou dobu a nesmí být vyžadovány s nepřiměřenou intenzitou.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2016, čj. 9 As 231/2015-64)
č. 835/2006 Sb. NSS; stanovisko Ústavního soudu č. 368/2011 Sb. a nálezy č. 3/2005 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 201/04), č. 108/2006 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 116/05), č. 196/2008 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1835/07), č. 26/2009 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 989/08) a č. 207/2009 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 961/09); rozsudky Soudního dvora ze dne 3. 7. 1991, AKZO (C-62/86, Recueil, s. I-3359), ze dne 2. 4. 2009, France Télécom (C-202/07, Sb. rozh., s. I-2369), ze dne 14. 10. 2010, Deutsche Telekom (C-280/08, Sb. rozh., s. I-9555), ze dne 27. 3. 2012,
Danmark A/S (C-209/10), a rozsudek Tribunálu ze dne 22. 3. 2012, Slovak Telekom (T-458/09 a T-171/10).
Akciová společnost RegioJet proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně podala u Krajského soudu v Brně žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím ve vyžadování dalších informací o ekonomice žalobkyně v rámci správního řízení vedeného žalovaným s jediným účastníkem - společností České dráhy, a.s. - ohledně jeho protisoutěžního jednání. Krajský soud žalobu rozhodnutím ze dne 11. 8. 2015, čj. 29 A 47/2013-129, zamítl. Žaloba se ve své podstatě týkala rozsahu informační povinnosti žalobkyně vůči žalovanému v rámci správního deliktního řízení vedeného s jinou osobou dle zákona o ochraně hospodářské soutěže. Žalobkyně měla zejména za to, že žalovaný vůči ní již překročil meze časové i věcné relevance požadovaných informací ve vztahu k předmětu řízení.
Krajský soud nejprve zdůraznil, že se žalobkyně domáhala soudní ochrany před úkony žalovaného činěnými v rámci dosud neukončeného správního řízení (byť vedeného s jinou osobou). V takové situaci je namístě jistá zdrženlivost soudní moci, neboť s určitými výjimkami není soud oprávněn zasahovat do probíhajících procesů veřejné správy. Správní soudnictví je v České republice primárně koncipováno jako následná záruka zákonnosti, a je tudíž ovládáno zásadou subsidiarity. Při posuzování zásahové žaloby týkající se úkonů provedených v rámci správního řízení si tedy soud musí uvědomovat, že jeho intervence může vyústit až ve znemožnění dokončení správního řízení. Soud by tedy měl v takových případech zasahovat pouze proti takovým úkonům správního orgánu, které lze označit jako zjevně excesivní.
Dne 4. 10. 2010 dala žalobkyně žalovanému podnět ohledně zneužití dominantního postavení společností České dráhy na trhu rychlíkové osobní železniční dopravy na lince Praha - Ostrava. Žalovaný na základě podnětu vedl ve věci předběžné šetření. Dne 26. 9. 2011 na shora vymezený
trh vstoupila žalobkyně. Dne 24. 1. 2012 zahájil žalovaný správní řízení ve věci možného porušení § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže společností České dráhy. Možné porušení zákona žalovaný spatřoval v jednání společnosti České dráhy "
spočívajícím v uplatňování podnákladových cen za poskytování služeb dálkové osobní železniční dopravy na trati Praha - Ostrava a zpět, a to v souvislosti se zahájením provozování dálkové osobní železniční dopravy konkurenčním poskytovatelem uvedených služeb na trati Praha - Ostrava a zpět - společností RegioJet, a. s
." Uvedené jednání společnosti České dráhy mohlo být dle žalovaného "
způsobilé omezit hospodářskou soutěž v oblasti poskytování služeb dálkové osobní železniční dopravy na trati Praha - Ostrava a zpět k újmě konkurenčního poskytovatele služeb a /nebo spotřebitelů
". V listopadu 2012 vstoupil na
trh další soutěžitel - společnost LEO Express, a.s. Dne 9. 7. 2013 žalovaný zaslal žalobkyni chronologicky poslední žádost o poskytnutí podkladů a informací (ve spojení s doplňujícím přípisem ze dne 2. 8. 2013) před podáním žaloby.
S ohledem na subjektivní lhůtu k podání zásahové žaloby se krajský soud mohl
zabývat v zásadě pouze žádostí žalovaného ze dne 9. 7. 2013. Vzhledem k argumentaci žalobkyně, povaze a chronologii věci, jakož i žalobnímu petitu směřujícímu k vyslovení zákazu opakování žádostí žalovaného, krajský soud ovšem nemohl
od skutkových okolností předcházejících uvedené "
žalovatelné
" žádosti žalovaného.
Správní řízení o možném zneužívání dominantního postavení obecně bývají vzhledem ke svojí samotné povaze i rozsahu mimořádně složitá. Nejinak je tomu i v daném konkrétním případě. Jediným obviněným, a tudíž i jediným účastníkem řízení, je společnost České dráhy. Postavení žalobkyně se postupně měnilo. Zprvu byla pouhým potenciálním konkurentem společnosti České dráhy na relevantním trhu, poté podatelem podnětu žalovanému ohledně zneužívání dominantního postavení společností České dráhy, po vstupu na
trh byla jediným reálným konkurentem společnosti České dráhy, posléze jedním ze dvou takových konkurentů. Vzhledem k uvedenému žalovaný od žalobkyně jak v rámci předběžného šetření, tak již v průběhu správního řízení vyžadoval podklady a informace. Oporu pro takový postup žalovanému poskytuje § 21e odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, podle něhož jsou mu soutěžitelé povinni poskytnout na jeho písemnou žádost ve lhůtě jím stanovené "
úplné, správné a pravdivé podklady a informace, včetně obchodních knih, jiných obchodních záznamů nebo jiných záznamů, které mohou mít význam pro objasnění předmětu řízení
Žalovaný správně zdůraznil prvek potenciality obsažený v citovaném ustanovení. Na dílčí skutkové závěry správního orgánu, včetně pochybností o skutkovém stavu, nelze klást takové požadavky jako na konečné rozhodnutí o spáchání správního deliktu. Rozhodování o právech a povinnostech není mechanická činnost. Správní orgán musí mít možnost v rámci jím uplatňované procesní strategie náležitě zjistit skutkový stav. V této souvislosti lze parafrázovat rozsudek Tribunálu ze dne 22. 3. 2012,
, T-458/09 a T-171/10 (viz zejména jeho body 40 a násl.), že pojem "
žalovaným požadované podklady a informace
" musí být vykládán ve vztahu k účelům, pro něž byly žalovanému svěřeny vyšetřovací pravomoci při ochraně hospodářské soutěže. Podmínka spojitosti mezi žádostí o podklady a informace a údajným protiprávním jednáním je splněna, lze-li se v daném stadiu řízení legitimně domnívat, že zmíněná žádost vykazuje souvislost s údajným protiprávním jednáním v tom smyslu, že žalovaný může mít rozumně za to, že mu požadovaná informace či podklad pomůže ke zjištění domnělého protiprávního jednání, a to ve vztahu k jakémukoli znaku jeho skutkové podstaty.
Krajský soud shledal, že všechny žalovaným požadované podklady a informace měly bezprostřední souvislost s vedeným správním řízením, a to včetně informací a podkladů požadovaných výzvou ze dne 9. 7. 2013. U všech z takto požadovaných informací lze spatřovat potenciální význam pro objasnění předmětu řízení. Žádná z žádostí tudíž nebyla učiněna nad rámec zákonného zmocnění žalovaného, resp. nelze dospět k závěru, že by některá z žádostí žalovaného zjevně vybočila ze zákonného účelu řízení, tedy např. byla zjevně nadbytečnou, nepřiměřenou či ve vztahu k rozhodným skutečnostem irelevantní nebo neúčelnou.
Z vymezení předmětu řízení nelze dovodit, že by žalovaný neměl žádným způsobem zjišťovat a hodnotit dopad jednání společnosti České dráhy na soutěž na relevantním trhu i v přiměřeném časovém období po vstupu žalobkyně na tento trh, resp. po zahájení správního řízení. Již ze samotného obsahu slova "
" je zřejmé, že posuzování žalovaného budou souviset mimo jiné i s následky údajného protisoutěžního jednání, které logicky nastávají posléze. Na druhou stranu je třeba dát žalobkyni za pravdu v tom, že období zkoumání takových následků musí být přiměřené. Pokračoval-li by soutěžitel ve zneužívání dominantního postavení i po zahájení řízení, je na žalovaném, aby po náležitém zjištění skutkového stavu takové jednání soutěžiteli v dohledné době zakázal. V daném případě však krajský soud nemá za to, že by žalovaný již překročil meze časové přiměřenosti, a to zejména v situaci, kdy v průběhu správního řízení na
trh vstoupil další soutěžitel, což je okolnost, kterou žalovaný nemohl pominout.
Pojem dopadu na soutěž na relevantním trhu není totožný s případnou újmou žalobkyně související s jednáním jejího konkurenta. Faktorů, jež musí žalovaný v tomto ohledu posoudit, je celá řada, a případná újma některého ze soutěžitelů je pouze jedním z aspektů dopadu jednání dominanta na soutěž na relevantním trhu. Tento závěr plyne zejména z hlavního úkolu žalovaného, kterým je ochrana účinné hospodářské soutěže, nikoli toliko ochrana konkurentů. Dominantní postavení soutěžitele není samo o sobě protiprávní. Dominant je oprávněn soutěžit na základě svých výkonů. To také obecně řečeno znamená, že soutěžitelé, kteří spotřebitelům přinášejí menší prospěch s ohledem na cenu, výběr, kvalitu a inovace, mohou trh opustit. Podle části B Pokynů k prioritám Komise v oblasti prosazování práva při používání článku 82 Smlouvy o založení ES na zneužívající chování dominantních podniků vylučující ostatní soutěžitele (dále jen "Pokyny Komise") se při posuzování jednání dominantního podniku zkoumá zejména postavení dominantního podniku, podmínky na relevantním trhu, postavení konkurentů dominantního podniku, postavení zákazníků nebo dodavatelů vstupů, rozsah údajného zneužívajícího chování, případné důkazy o skutečném uzavření trhu či přímé důkazy o případné strategii k vyloučení ostatních soutěžitelů. Totožné závěry plynou též z judikatury.
Pokud jde o vzájemnou komunikaci žalovaného s žalobkyní, krajský soud poukázal na podnět ze dne 4. 10. 2010, na jehož základě žalovaný zahájil předběžné šetření jednání společnosti České dráhy na relevantním trhu. Následovala žádost o poskytnutí podkladů a informací ze dne 21. 1. 2011, na kterou žalobkyně reagovala podáními ze dne 9. 3., 29. 8. a 12. 9. 2011. Podáním ze dne 5. 10. 2011 žalobkyně vyzvala žalovaného k zahájení řízení a k vydání předběžného opatření. V rámci předběžného šetření pak žalobkyně žalovanému ještě poskytla doplňující informaci ze dne 2. 11. 2011.
V průběhu předběžného šetření žalovaný nejednal pouze s žalobkyní. Vyžádal si podklady a informace od Ministerstva dopravy, které obdržel dne 13. 7. 2011. Dne 26. 10. 2011 pak žalovaný obdržel sdělení náměstka ministra financí. Žalovaný se obrátil též na potenciálního delikventa, a to konkrétně žádostmi o poskytnutí podkladů a informací ze dne 25. 8., 4. 10. a 12. 10. 2011. Společnost České dráhy těmto žádostem postupně vyhovovala.
Dne 24. 1. 2012 žalovaný zahájil správní řízení. V jeho rámci od žalobkyně opakovaně požadoval poskytnutí podkladů a informací o jejích obchodních plánech a ekonomice, a to o obchodních plánech předcházejících jejímu vstupu na trh, o spojích, měsíčních tržbách v podrobném členění, měsíčních nákladech v podrobném členění, obsazenosti spojů po týdnech, kalkulace obsazenosti, podíly jednotlivých druhů jízdného na celkových tržbách apod. V tomto ohledu jsou podstatné zejména žádosti ze dne 1. 3., 25. 7. a 18. 9. 2012 a dále ze dne 31. 1. a 9. 7. 2013. Žádosti ze dne 2. 4. a 12. 4. 2012 žalovaný činil v reakci na neúplné vyhovění výzvě ze dne 1. 3. 2012. Žádost ze dne 23. 5. 2012 žalovaný žalobkyni zaslal vzhledem k její nabídce na poskytnutí analýzy/kalkulace nákladů a výnosů společnosti České dráhy. Žádost ze dne 2. 8. 2013 žalovaný učinil v reakci na neúplné vyhovění žádosti ze dne 9. 7. 2013.
Co se týče vzájemných úkonů žalovaného a společnosti České dráhy ve správním řízení, nutno v prvé řadě upozornit na šetření na místě, které v obchodních prostorách společnosti České dráhy žalovaný provedl dne 25. 1. 2012 a v jehož průběhu převzal řadu objemných příloh interní povahy. Další žádosti o poskytnutí podkladů a informací žalovaný společnosti České dráhy adresoval ve dnech 1. 3., 25. 5., 19. 7. (při ústním jednání) a 13. 8. 2012 a dále ve dnech 29. 1., 27. 3., 11. 7. 2013 a 30. 1. 2014. Na tyto žádosti společnost České dráhy reagovala v některých případech až po opakovaném upřesnění požadavků žalovaného, v některých případech pak vzhledem k rozsahu poskytovaných příloh postupně.
Vedle těchto subjektů vyžadoval žalovaný ve správním řízení součinnost též od Ministerstva dopravy (žádosti ze dne 26. 9. 2013, 6. 5. 2014, ústní jednání dne 12. 11. 2013), Žilinské univerzity (žádost o konzultaci nákladových položek ze dne 20. 7. 2012, konzultace dne 28. 11. 2012), Univerzity Pardubice (žádost o posouzení charakteru nákladových položek ze dne 16. 4. 2013) a v neposlední řadě též od třetího soutěžitele - společnosti LEO Express (žádosti ze dne 13. 8. a 14. 9. 2012, 11. 2., 6. 3. a 15. 7. 2013 v zásadě v totožné struktuře jako ve vztahu k žalobkyni).
Z uvedeného dle krajského soudu plyne, že postup žalovaného vůči žalobkyni není jednak excesivní ve vztahu k jiným osobám (od společnosti LEO Express žalovaný požadoval vzhledem k okolnostem srovnatelné údaje jako od žalobkyně, a to jak z hlediska obsahu, tak rozsahu; od společnosti České dráhy žalovaný vcelku logicky požadoval informace ve větším rozsahu než od žalobkyně; srovnatelná byla též frekvence žádostí), jednak věcně či časově nepřiměřený (to zejména s ohledem na vymezený předmět řízení, újma žalobkyně je pouze jedním z aspektů, které musí žalovaný při hodnocení dopadu protisoutěžního jednání společnosti České dráhy posuzovat). Zjevně nepřiměřenými nebyly ani lhůty, v nichž žalovaný požadoval splnění žádostí o informace; tyto lhůty byl ostatně ochoten na žádost i opakovaně prodlužovat.
Žalovaný srozumitelnými argumenty vysvětlil i důvody, pro něž v bodu 15. žádosti ze dne 9. 7. 2013 od žalobkyně požadoval údaje o obratu celé skupiny STUDENT AGENCY. Ostatní body této žádosti pak spadají do rámce stanoveného § 21e zákona o ochraně hospodářské soutěže, resp. není zcela zjevné, že by pod něj nespadaly.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Uvedla, že informace o její ekonomické činnosti a obchodních plánech žalovaný vyžadoval opakovaně za další a další období trvání správního řízení a v naprosto nepřiměřeném (obsahovém i časovém) rozsahu. Nadto žalovaný žádostí ze dne 9. 7. 2013 požádal o informace týkající se celé koncernové skupiny STUDENT AGENCY, což stěžovatelka považovala za zcela nepřípustné.
Vzhledem k tomu, že účastníkem správního řízení není stěžovatelka, ale společnost České dráhy, jejíž ekonomická činnost při poskytování osobní železniční dopravy na lince Praha - Ostrava a její případný rozpor s § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže podléhá zkoumání žalovaného, měla by být právě společnost České dráhy adresátem naprosté většiny dotazů a žádostí ze strany žalovaného. Svůj názor stěžovatelka odůvodnila § 11 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně hospodářské soutěže, dle něhož dopad jednání osoby na jiné soutěžitele není rozhodujícím kritériem, které charakterizuje jednání osoby v rozporu s tímto ustanovením jako protiprávní, když stačí pouhá možnost narušení hospodářské soutěže. Z tohoto důvodu je nutné zkoumat primárně jednání osoby, u které existuje podezření, že narušuje hospodářskou soutěž, nikoliv hospodářské výsledky jiných soutěžitelů.
Tím, že žalovaný nevydal ve správním řízení konečné rozhodnutí, přestože toto správní řízení bylo zahájeno dne 24. 1. 2012, tedy téměř před 4 roky, přičemž požaduje poskytování stále dalších informací, což vede k nepřiměřenému prodlužování správního řízení, je společnosti České dráhy fakticky umožněno dále narušovat hospodářskou soutěž zneužíváním jejího dominantního postavení. Žalovaný tedy jednoznačně překročil časovou hranici přiměřenosti délky správního řízení.
Je zcela zásadní, aby správní orgán při uplatňování procesních institutů "
postupoval v souladu s principem proporcionality a minimalizoval zásahy tak, aby se konkrétní procesní postup nestal vůči jednotlivci nepřiměřeným a v důsledku porušujícím právo na informační autonomii jednotlivce
" (srov. nález Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2008, sp. zn. I. ÚS 1835/07, N 196/51 SbNU 375, č. 196/2008 Sb. ÚS). Obdobně rozhodl též Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 7. 4. 2011, čj. 5 Afs 88/2010-51.
Stěžovatelka měla za to, že se krajský soud v napadeném rozsudku nedostatečně vypořádal s její argumentací, své závěry nedostatečně odůvodnil a založil své rozhodnutí na nesprávném právním posouzení. Poukázala na bod [58] odůvodnění napadeného rozsudku, ve kterém je uvedeno následující: "
Žaloba se tedy ve své podstatě týká rozsahu informační povinnosti žalobce vůči žalovanému v rámci správního deliktního řízení vedeného dle zákona o ochraně hospodářské soutěže s jinou osobou
". Z tohoto tvrzení je zřejmé, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, která je předmětem žaloby, tedy domáhání se ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, a to zejména do budoucna tak, aby nebylo zasahováno do jejích ústavně zaručených a chráněných práv.
Krajský soud se v napadeném rozsudku vůbec nevypořádal s jednou z hlavních zásad správního práva, tj. s principem proporcionality, a zcela ignoroval obsahový i časový rozsah vyžádaných informací od stěžovatelky, který proporčně hraničil s šikanózním postupem správního úřadu. Test proporcionality při využití procesního institutu žádosti o informace v režimu zákona o ochraně hospodářské soutěže vůči subjektu, který nebyl a není účastníkem správního řízení, je bezpodmínečně nutný pro vlastní uplatnění tohoto procesního institutu. Jedině v rámci aplikace testu proporcionality lze zaručit, že dojde k naplnění účelu správního řízení a současně budou dostatečně chráněna práva a právem chráněné zájmy subjektu, vůči němuž daný úkon správního orgánu směřuje. Žalovaný ani krajský soud tuto skutečnost nezohlednili, čímž je sama o sobě založena flagrantní nezákonnost napadeného rozsudku.
Lze přisvědčit, že žalovaný je
nadán pravomocí vyžadovat od soutěžitelů informace, nicméně tato pravomoc není bezbřehá a musí být uplatňována v mezích zákona a způsobem stanoveným zákonem (čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Rozhodně nemůže využití dané pravomoci narušit ústavně zaručená práva, např. právo na informační sebeurčení, ani zneužívat dané pravomoci do
šikanózního postupu vůči soutěžitelům.
Krajský soud se v napadeném rozsudku nejen nevypořádal s argumentací stěžovatelky, ale navíc nesprávně posoudil jednání žalovaného, který měl dle názoru krajského soudu jednat v souladu s pravomocemi svěřenými mu zákonem. Ignorována byla rovněž intenzita tohoto jednání, které je excesivní, zcela nepřiměřené a v rozporu s principem proporcionality, přičemž se jedná o evidentní zásah do ústavně zaručených práv stěžovatelky.
Krajský soud se zcela odchýlil jak od konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, tak od rozhodovací praxe Ústavního soudu.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti podrobně reagoval na kasační námitky. K testu proporcionality uvedl, že tento je nástrojem pro řešení střetu dvou ústavně zaručených práv či svobod, a nikoli kritériem pro provádění úkonů správních orgánů při výkonu veřejné správy dle jejich zákonných oprávnění.
Dále poukázal na to, že informace vyžadoval rovnoměrně od všech subjektů působících na relevantním trhu a rovněž i od jiných subjektů. Informace požadované od stěžovatelky pod body 1 až 6 žádosti ze dne 9. 7. 2013 směřovaly k objasnění předchozích poskytnutých informací. Informace požadované pod body 7, 8, 9, 12 a 13 požadoval rovněž od společnosti LEO Express. Body 10 a 11 se týkaly rozhodnutí stěžovatelky přejít na jiný způsob členění nákladů a výnosů a jde jen o požadavek na vysvětlení tohoto rozhodnutí a předložení stejných podkladů jako v bodě 9, ovšem v nově změněné struktuře. V bodě 14 požadoval vysvětlení nesrovnalostí dříve poskytnutých informací. K informacím požadovaným v bodě 15 žalovaný uvedl, že v dané době zvažoval možnost uložení pořádkové pokuty a údaje o obratu skupiny STUDENT AGENCY byly nezbytné pro ověření zákonné maximální hranice dle § 22c odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Uložení pořádkové pokuty zvažoval v souvislosti s jednáním stěžovatelky v březnu 2012, kdy odmítla poskytnout informace s tím, že je předala do notářské úschovy a budou uvolněny až poté, co žalovaný splní stěžovatelkou stanovené podmínky. Požadované informace nakonec stěžovatelka dne 17. 5. 2012 poskytla.
Žalovaný uzavřel, že nedochází k žádnému šikanóznímu postupu z jeho strany. Všechny vyžádané informace mají bezprostřední souvislost s řízením ve věci a jsou nezbytně potřeba k objektivnímu zjištění skutkového stavu. Informace vyžádal za účelem zjištění dopadu jednání společnosti České dráhy na efektivní soutěž na relevantním trhu. Ztráta stěžovatelky v podobě nižší ziskovosti či zmařených investičních plánů je pouze jedním z aspektů, kterým se může projevovat dopad možného protisoutěžního jednání na trh. Ne každé jednání podniku, který se potenciálně nachází v dominantním postavení, zaměřené proti konkurentům nově vstupujícím na
trh, má protisoutěžní charakter. V případě vstupu nového konkurenta je nutné počítat s tzv.
, tj. lze očekávat obrannou reakci, přičemž přirozeným důsledkem působení tohoto soutěžního mechanismu může být i to, že se vstup na trh méně efektivnímu konkurentovi nepodaří. Ohrožením soutěže jsou však zejména ty případy, kdy je konkurent stejně efektivní či efektivnější než dominantní podnik. Dopad na soutěž na relevantním trhu není totéž, co případná újma stěžovatelky.
(...) [36] K poukazu na bod [58] napadeného rozsudku krajského soudu, z něhož má být zřejmé, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, která je předmětem žaloby (tj. domáhání se ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, a to zejména do budoucna), lze konstatovat, že krajský soud se v napadeném rozsudku zabýval žalobním návrhem tak, jak byl v žalobě vymezen (srov. žalobní návrh na s. 10 žaloby, kde je uvedeno, že vyžadování informací o ekonomice stěžovatelky již přesáhlo hranici pravomoci žalovaného svěřené mu zákonem a z tohoto důvodu stěžovatelka požaduje, aby krajský soud do budoucna zakázal žalovanému v rámci řízení v předmětné věci od ní žádat údaje o její ekonomice). Krajský soud si byl při posuzování žaloby plně vědom žalobního petitu směřujícího k zákazu dalšího vyžadování informací od stěžovatelky (tj. opakování nezákonného zásahu), jak je zřejmé např. z bodu [62] napadeného rozsudku (obdobně srov. shrnutí v bodu [5] tohoto rozsudku), a v tomto smyslu přistoupil i k posouzení žaloby. Stěžovatelka z odůvodnění napadeného rozsudku vytrhuje z kontextu jedinou větu obsaženou v bodu [58] a z ní dovozuje, že krajský soud nesprávně posoudil předmět žaloby, aniž by však brala v úvahu obsah odůvodnění napadeného rozsudku jako celek.
[37] Nelze se ztotožnit ani s námitkou, že se krajský soud nevypořádal s principem proporcionality a že ignoroval intenzitu a obsahový a časový rozsah informací požadovaných od stěžovatelky. Ačkoli krajský soud výslovně nehovoří o principu proporcionality, podrobně se zabýval tím, zda byl postup žalovaného vůči stěžovatelce přiměřený a zákonný. Nejprve posuzoval přiměřenost požadovaných informací z hlediska věcného/obsahového (tj. zda požadované informace souvisí s vedeným správním řízením a zda se nejedná o informace zcela nadbytečné či irelevantní), přičemž dospěl k závěru, že u všech požadovaných informací lze spatřovat potencionální význam pro objasnění předmětu řízení (srov. zejména body [65], [66], [67], [69], [76] a [77] napadeného rozsudku). Krajský soud se dále zabýval časovou přiměřeností žádostí o informace (tj. zda nejsou od stěžovatelky opakovaně vyžadovány informace po nepřiměřenou dobu), přičemž dospěl k závěru, že meze časové přiměřenosti překročeny nebyly (srov. body [63], [68] a [76] napadeného rozsudku). Rovněž se krajský soud zabýval tím, zda žalovaný nevyžaduje od stěžovatelky informace v nepřiměřeně vysoké intenzitě v porovnání s dalšími osobami. Dospěl k závěru, že od společnosti LEO Express žalovaný požadoval vzhledem k okolnostem srovnatelné údaje jako od stěžovatelky, a to jak z hlediska obsahu, tak rozsahu, od společnosti České dráhy žalovaný požadoval informace ve větším rozsahu než od stěžovatelky, frekvence žádostí byla srovnatelná (srov. body [71] až [76] napadeného rozsudku). Krajský soud neshledal zjevně nepřiměřenými ani lhůty, v nichž žalovaný požadoval poskytnutí informací (srov. bod [76] napadeného rozsudku).
[38] Nezbývá než doplnit, že dle judikatury Ústavního soudu "[n]
." (nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, N 26/52 SbNU 247, č. 26/2009 Sb. ÚS). Povinnost soudu řádně odůvodnit své rozhodnutí není dle Ústavního soudu nutno pojímat tak široce, že by bylo třeba vždy vyslovit podrobnou odpověď na každý argument účastníka řízení (nález ze dne 5. 1. 2005, sp. zn. IV. ÚS 201/04, N 3/36 SbNU 19, č. 3/2005 Sb. ÚS, nález ze dne 30. 5. 2006, sp. zn. I. ÚS 116/05, N 108/41 SbNU 349, č. 108/2006 Sb. ÚS, či nález ze dne 22. 9. 2009, sp. zn. III. ÚS 961/09, N 207/54 SbNU 565, č. 207/2009 Sb. ÚS).
[39] Nejvyšší správní soud se následně v rozsahu kasačních námitek zabýval věcným posouzením sporu, tj. zda lze žádost o informace ze dne 9. 7. 2013 (ve světle skutkových okolností předcházejících této žádosti) považovat za nezákonný zásah správního orgánu, či nikoliv.
[40] Podle § 21e odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže jsou "[s]
outěžitelé
povinni poskytovat Úřadu úplné, správné a pravdivé podklady a informace, včetně obchodních knih, jiných obchodních záznamů nebo jiných záznamů, které mohou mít význam pro objasnění předmětu řízení (dále jen
‚obchodní záznamy'
[41] Stěžovatelka poukazuje na citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1835/07, v němž Ústavní soud dospěl k závěru, že je "
povinností správce daně při uplatňování jednotlivých procesních institutů postupovat v souladu s principem proporcionality a minimalizovat zásahy tak, aby se konkrétní procesní postup nestal vůči jednotlivci nepřiměřeným a v důsledku porušujícím právo na informační autonomii jednotlivce
." (obdobně srov. například stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS-st. 33/11, ST 33/63 SbNU 567, č. 368/2011 Sb.).
[42] Uvedené se plně použije i na postup správních orgánů, tj. správní orgány musí při uplatňování jednotlivých procesních institutů minimalizovat zásahy tak, aby se konkrétní postup nestal vůči jednotlivci nepřiměřeným. Toto vyplývá ze zásady proporcionality vymezené v § 6 odst. 2 správního řádu.
[43] Ustanovení § 21e odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže zakládá žalovanému oprávnění vyžadovat od soutěžitelů informace a obchodní záznamy, musí se však jednat o informace, "
které mohou mít význam pro objasnění předmětu řízení
". Žalovaný tedy nemůže od soutěžitelů vyžadovat jakékoliv dokumenty, ale pouze takové, které mají vztah k řízení, resp. mohou mít význam pro objasnění jeho předmětu. Při vyžadování těchto informací a dokumentů je žalovaný samozřejmě povinen postupovat v souladu se zásadou proporcionality, tj. minimalizovat zásahy tak, aby jeho postup nebyl vůči jednotlivci nepřiměřený.
[44] V této souvislosti lze poukázat na citovaný rozsudek Tribunálu ve spojených věcech
, v němž se Tribunál zabýval obdobným oprávněním Evropské komise (čl. 18 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy, dle něhož si může Evropská komise "
vyžádat od podniků a sdružení podniků veškeré nezbytné informace
"). Dospěl k závěru, že pojem "
" musí být vykládán ve vztahu k účelům, pro něž byly dotčené vyšetřovací pravomoci Evropské komisi svěřeny. Podmínka spojitosti mezi žádostí o informace a údajným protiprávním jednáním je splněna, lze-li se v tomto stadiu řízení legitimně domnívat, že zmíněná žádost vykazuje spojitost s údajným protiprávním jednáním v tom smyslu, že Evropská komise může mít rozumně za to, že jí tento dokument napomůže k zjištění domnělého protiprávního jednání.
[45] V posuzované věci bylo oznámením ze dne 24. 1. 2012 zahájeno správní řízení ve věci možného porušení § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Možné porušení uvedeného ustanovení žalovaný spatřoval v jednání společnosti České dráhy "
spočívajícím v uplatňování podnákladových cen za poskytování služeb dálkové osobní železniční dopravy na trati Praha - Ostrava a zpět, a to v souvislosti se zahájením provozování dálkové osobní železniční dopravy konkurenčním poskytovatelem uvedených služeb na trati Praha-Ostrava a zpět - společností RegioJet a.s., se sídlem Brno, náměstí Svobody 86/17, PSČ 602 00, IČ 28333187. Uvedené jednání společnosti
může být způsobilé omezit hospodářskou soutěž v oblasti poskytování služeb dálkové osobní železniční dopravy na trati Praha - Ostrava a zpět k újmě konkurenčního poskytovatele služeb a /nebo spotřebitelů
[46] Podle § 11 odst. 1 věty první zákona o ochraně hospodářské soutěže je zakázáno "
zneužívání dominantního postavení na újmu jiných soutěžitelů nebo spotřebitelů
". Podle písm. e) tohoto ustanovení je zneužitím dominantního postavení např. "
[47] Podle ustálené judikatury Soudního dvora (srov. například rozsudek ze dne 27. 3. 2012,
C-209/10) konstatování existence dominantního postavení samo o sobě neznamená žádnou výtku vůči dotyčnému podniku. Cílem článku 82 Smlouvy o založení ES [pozn. Nejvyššího správního soudu: toto ustanovení, v současnosti zakotvené v článku 102 Smlouvy o fungování EU, upravuje zneužívání dominantního postavení na vnitřním trhu Evropské unie v podstatě obdobně jako český zákon o ochraně hospodářské soutěže] není zabránit podniku, aby na základě vlastní výkonnosti získal dominantní postavení na trhu. Toto ustanovení nemá ani zajistit, aby konkurenti méně výkonní než podnik s dominantním postavením zůstali na trhu. Každý účinek vyloučení tak nutně neznamená narušení hospodářské soutěže. Hospodářská soutěž na základě výkonnosti může z povahy věci vést k tomu, že soutěžitelé, kteří jsou méně výkonní, a tedy pro spotřebitele méně zajímaví zejména z hlediska ceny, výběru, kvality nebo inovací, zmizí z trhu nebo se dostanou na jeho okraj.
[48] Článek 82 Smlouvy o založení ES se vztahuje konkrétně na jednání podniku s dominantním postavením, která mají na úkor spotřebitelů za následek bránění, za použití prostředků odlišných od těch, které jsou používány při běžné soutěži na základě plnění hospodářských subjektů, zachování nebo rozvoji stupně hospodářské soutěže, který na trhu existuje, nebo rozvoji této hospodářské soutěže. Článek 82 Smlouvy o založení ES tak podniku s dominantním postavením zakazuje zejména to, aby používal praktiky mající za následek vyloučení jeho konkurentů, považovaných za stejně výkonné jako on sám, posilováním svého dominantního postavení uplatněním jiných prostředků, než jsou ty, které spadají do hospodářské soutěže na základě výkonnosti. Z tohoto hlediska nelze tedy za legitimní považovat každou cenovou soutěž (srov. rozsudky ze dne 3. 7. 1991,
, C-62/86, Recueil, s. I-3359, ze dne 2. 4. 2009,
, C-202/07, Sb. rozh., s. I-2369,
a ze dne 14. 10. 2010,
, C-280/08, Sb. rozh., s. I-9555).
[49] Za účelem určení, zda podnik v dominantním postavení tohoto postavení zneužil tím, že uplatňuje své tarifní praktiky, je třeba posoudit celkové okolnosti a přezkoumat, zda tyto praktiky směřují k odnětí nebo omezení možností kupujícího zvolit si zdroje zásobování, k zabránění v přístupu na trh konkurentům, k uplatňování rozdílných podmínek vůči obchodním partnerům při plnění stejné povahy, čímž dochází ke konkurenčnímu znevýhodnění posledně uvedených, nebo k posilování dominantního postavení prostřednictvím narušené hospodářské soutěže (srov. citovaný rozsudek ve věci
[50] Ve zmiňovaném rozsudku ve věci
Danmark A/
S dospěl Soudní dvůr k závěru, že politika nízkých cen uplatňovaná vůči některým bývalým významným zákazníkům konkurenta ze strany podniku s dominantním postavením nemůže být považována za zneužití spočívající ve vyloučení konkurenta pouze z důvodu, že cena uplatňovaná tímto podnikem vůči jednomu z těchto zákazníků je nižší, než kolik činí průměrné celkové náklady připadající na předmětnou činnost, avšak vyšší, než kolik činí průměrné přírůstkové náklady na tuto činnost, jak jsou vyhodnoceny v řízení, z něhož vychází věc v původním řízení. Za účelem posouzení existence protisoutěžních účinků za takových okolností, jako jsou okolnosti uvedené věci, je třeba přezkoumat, zda tato cenová politika - bez objektivního odůvodnění - vede ke skutečnému nebo pravděpodobnému vyloučení tohoto konkurenta na úkor hospodářské soutěže, a v důsledku toho na úkor zájmů spotřebitelů.
[51] Poukázat lze rovněž na část III.B a III.C Pokynů Komise, z nichž vyplývá, že pro posouzení zneužívajícího chování dominantních soutěžitelů budou obecně důležité tyto činitele: postavení dominantního podniku, podmínky na relevantním trhu, postavení konkurentů dominantního podniku, postavení zákazníků nebo dodavatelů vstupů, rozsah údajného zneužívajícího chování, případné důkazy o skutečném uzavření trhu či přímé důkazy o případné strategii k vyloučení ostatních soutěžitelů.
[52] Z výše uvedeného (
Soudního dvora, Pokyny Komise a i samotné znění § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže) vyplývá, že při posuzování případného zneužívání dominantního postavení společností České dráhy na relevantním trhu se žalovaný nemůže omezovat pouze na zjištění, zda společnost České dráhy uplatňovala ceny pod svými průměrnými celkovými náklady, a na zjištění případné stěžovatelčiny újmy související s jednáním společnosti České dráhy (újma může konkurentům vzniknout i v případě nezneužívajícího jednání dominanta, např. pokud jsou méně výkonní než dominantní soutěžitel). Úkolem žalovaného je posoudit dopad jednání společnosti České dráhy na soutěž na relevantním trhu a v důsledku toho i postavení konkurentů a dopad jednání společnosti České dráhy na ně.
[53] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že informace požadované žalovaným týkající se ekonomiky stěžovatelky (jakožto konkurenta společnosti České dráhy) a její činnosti na relevantním trhu mohou mít význam pro objasnění předmětu řízení, mohou totiž napomoci ke zjištění případného protiprávního jednání společnosti České dráhy. Žádost o informace pod body 1 až 14 přípisu ze dne 9. 7. 2013 tedy nelze považovat za nezákonný zásah žalovaného (body 1 až 6 a 14 se týkají upřesnění již dříve požadovaných informací o ekonomice stěžovatelky; body 7 až 13 se týkají činnosti stěžovatelky na relevantním trhu - např. počet nasazených vagónů, obsazenost, náklady a výnosy z přepravní činnosti).
[54] V bodu 15 žádosti ze dne 9. 7. 2013 žalovaný od stěžovatelky požadoval informace o jejím obratu a informace o obratu celé skupiny STUDENT AGENCY za rok 2012. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že zamýšlel postupovat dle § 22c odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a uložit stěžovatelce pořádkovou pokutu, nakonec však od svého záměru upustil. Na jednání u krajského soudu pak doplnil, že bod 15 žádosti ze dne 9. 7. 2013 byl reakcí na jednání stěžovatelky ve vztahu k žádosti o informace ze dne 1. 3. 2012, kdy stěžovatelka uložila část informací do notářské úschovy a odmítala je poskytnout žalovanému. Opakovaným výzvám žalovaného nakonec stěžovatelka vyhověla až dne 17. 5. 2012. Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že žalovaný srozumitelně vysvětlil důvody, proč od stěžovatelky požadoval údaj o obratu celé skupiny STUDENT AGENCY, a že takovýto požadavek je v souladu se zákonem. Stěžovatelka v kasační stížnosti pouze v obecné rovině namítá, že požadavek na informace o obratu celé skupiny STUDENT AGENCY považuje za dané situace za zcela nepřípustný, neuvádí však, z jakého důvodu.
[55] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se v rozsudku ze dne 20. 12. 2005, čj. 2 Azs 92/2005-58, č. 835/2006 Sb. NSS, podrobně vyjádřil k formulaci žalobních bodů:
Žalobce je též povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti
. Tyto závěry rozšířeného senátu lze plně vztáhnout i na formulaci důvodů kasační stížnosti s tím, že důvody musí směřovat proti rozhodnutí krajského soudu, neboť podstatou řízení o kasační stížnosti je přezkum soudního rozhodnutí (§ 102 s. ř. s.).
[56] Stěžovatelka v kasační stížnosti neuvedla, z jakých důvodů považuje požadavek na informace o obratu skupiny STUDENT AGENCY za nepřípustný, nijak nebrojí proti závěrům krajského soudu. Za uvedené situace nesplňuje námitka stěžovatelky náležitosti kasačního důvodu. Takovouto námitkou se nemohl Nejvyšší správní soud zabývat.
[57] Nejvyšší správní soud neshledal nepřiměřenou ani délku správního řízení (zahájené oznámením ze dne 24. 1. 2012), v rámci něhož žalovaný od stěžovatelky informace o její ekonomice a její činnosti na relevantním trhu opakovaně vyžaduje (vždy za další období). Jak správně konstatoval krajský soud, správní řízení o možném zneužívání dominantního postavení bývají vzhledem k samotné svojí povaze i rozsahu mimořádně složitá. Tak je tomu i v tomto případě. Nelze rovněž přehlédnout, že v průběhu správního řízení na
trh vstoupili dva noví soutěžitelé - stěžovatelka a společnost LEO Express - což je jistě okolnost, kterou musí vzít žalovaný v úvahu (a potřebuje k tomu získat
informace). Zbývá doplnit, že i u Evropské komise probíhají některá řízení týkající se zneužívání dominantního postavení několik let (srov. například řízení ve věci AT.39523,
, které bylo zahájeno dne 8. 4. 2009 a rozhodnutí bylo vydáno dne 15. 10. 2014).
[58] Za zjevně nepřiměřenou Nejvyšší správní soud nepovažuje ani intenzitu žádostí o informace a podklady. Ze správního spisu plyne, že v rámci šetření podnětu stěžovatelka sama poskytla žalovanému řadu informací prostřednictvím několika podání, žalovaný stěžovatelku žádal o informace a podklady pouze jednou, a to přípisem ze dne 21. 1. 2011. V rámci předmětného správního řízení žádal žalovaný od stěžovatelky informace a podklady přípisy ze dne 1. 3. 2012, 25. 7. 2012, 18. 9. 2012, 31. 1. 2013 a 9. 7. 2013. Žádosti ze dne 2. 4. 2012 a 12. 4. 2012 žalovaný učinil v reakci na neúplné vyhovění žádosti ze dne 1. 3. 2012. Žádost ze dne 2. 8. 2013 žalovaný učinil v reakci na neúplné vyhovění žádosti ze dne 9. 7. 2013. Žádost ze dne 23. 5. 2012 žalovaný stěžovatelce zaslal v reakci na její nabídku na poskytnutí analýzy/kalkulace nákladů a příjmů společnosti České dráhy.
[59] Od dalšího soutěžitele na relevantním trhu - společnosti LEO Express - žalovaný vyžadoval informace a podklady přípisy ze dne 13. 8. 2012, 14. 9. 2012, 11. 2. 2013, 6. 3. 2013 a 15. 7. 2013.
[60] Od potencionálního delikventa - společnosti České dráhy - žalovaný vyžadoval informace a podklady v rámci šetření podnětu přípisy ze dne 25. 8. 2011, 4. 10. 2011 a 12. 10. 2011. V průběhu správního řízení pak žalovaný provedl dne 25. 1. 2012 místní šetření, v rámci něhož získal od společnosti České dráhy řadu podkladů. O další informace a podklady společnost České dráhy požádal přípisy ze dne 1. 3. 2012, 25. 5. 2012, 13. 8. 2012, 29. 1. 2013, 27. 3. 2013, 11. 7. 2013, 30. 1. 2014, 17. 12. 2014, 27. 3. 2015, 10. 4. 2015 a 15. 4. 2015 a při ústním jednání dne 19. 7. 2012.
[61] Mimo výše uvedené subjekty žalovaný rovněž vyžadoval součinnost od Ministerstva dopravy, Žilinské univerzity a Univerzity Pardubice.
[62] Z výše uvedeného vyplývá, že žalovaný žádal informace od stěžovatelky přibližně se stejnou intenzitou jako od společnosti LEO Express (s ohledem na skutečnost, že společnost LEO Express vstoupila na
trh přibližně o rok později než stěžovatelka, a na skutečnost, že stěžovatelka některým žádostem o informace odmítala vyhovět/nevyhověla úplně, což vedlo k opakovaným žádostem). Stejně tak z obsahu jednotlivých žádostí vyplývá, že požadované informace byly obdobného charakteru i rozsahu. Od společnosti České dráhy, jakožto potencionálního delikventa, žalovaný pochopitelně požadoval informace ve větším rozsahu a intenzitě.
[63] Stěžovatelka v kasační stížnosti dále namítá, že se krajský soud odchýlil od konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu a od rozhodovací praxe Ústavního soudu, neuvádí však konkrétně, od jaké judikatury se měl krajský soud odchýlit. Nejvyšší správní soud rozpor napadeného rozsudku s judikaturou neshledal. Pokud má stěžovatelka na mysli citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1835/07 a citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs 88/2010-51, na které v jiné části kasační stížnosti odkazuje, pak je nutno konstatovat, že napadený rozsudek krajského soudu není s těmito rozhodnutími v rozporu. V uvedených rozhodnutích byl jinak posouzen skutkový stav, neboť bylo shledáno, že postup správce daně byl nepřiměřený, naproti tomu v napadeném rozsudku krajský soud dospěl k závěru, že postup správního orgánu nepřiměřený nebyl.

References: § 21
 zákona č. 143
 § 21
 zákona č. 143
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 11
 soud 
 soud 
 § 21
 soud 
 soud 
 soud 
 § 21
 § 11
 § 11
 SbNU 375
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 22
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 SbNU 247
 SbNU 19
 SbNU 349
 SbNU 565
 soud 
 § 21
 soud 
 SbNU 567
 § 6
 § 21
 § 11
 § 11
 § 11
 soud 
 § 22
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud