Source: http://ww.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2009/C-094-09.htm
Timestamp: 2019-07-17 01:27:54+00:00

Document:
C-094-09
Sentencia C-094/09
MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE EL GOBIERNO DE AUSTRALIA Y EL GOBIERNO DE COLOMBIA SOBRE COOPERACION EN EL CAMPO DE LA EDUCACION Y CAPACITACION
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Características/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Alcance
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Legislador no puede alterar el contenido introduciendo nuevas cláusulas
TRATADO INTERNACIONAL-Suscrito bajo la modalidad del instrumento de refrendación de la firma
TRATADO INTERNACIONAL-Refrendación de la firma por el Presidente cumple con lo previsto en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados
TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Cumplimiento de requisitos constitucionales y legales en su trámite legislativo
El Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el campo de la Educación y la Capacitación y la Ley 1226 de 2008 que lo aprobó surtieron el procedimiento previsto en la Constitución y en la ley 5ª de 1992, toda vez que: inició su trámite en el Senado de la República; se cumplieron los términos que deben mediar para las respectivas aprobaciones del proyecto de ley en la comisión constitucional respectiva y la plenaria correspondiente de al menos 8 días, y entre la aprobación del proyecto en una Cámara y la iniciación del debate en la otra de al menos 15 días; se cumplieron las publicaciones oficiales por el Congreso del proyecto y de la ponencia antes de darle curso en la comisión respectiva; se dio cumplimiento al quórum decisorio y votaciones por mayorías, al igual que se dio cumplimiento al requisito del anuncio previo de que trata el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Cumplimiento aún cuando se utilice la expresión “se debata”
En la Plenaria de la Cámara de Representantes, el requisito del anuncio previo que establece el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 se cumplió de acuerdo a las exigencias constitucionales, y en cuanto a los términos empleados para hacer el anuncio, el Secretario de la Cámara utiliza la expresión “se debata”. Dado que esta expresión se usó en el contexto de la deliberación y votación de los proyectos de ley, era posible inferir que se estaba convocando a la Plenaria de la Cámara a la votación de los proyectos de ley mencionados. Asimismo, el anuncio se hizo para el “día martes 17 de junio a las 3 de la tarde o para la sesión donde se debata proyectos de ley o actos legislativos para la siguiente sesión”,. Entendiéndose que el anuncio se hizo para una fecha determinada, a saber, el día martes 17 de Junio y en su defecto, en caso de no poderse discutir el proyecto en tal fecha, se anunció el debate del mismo para una fecha determinable, es decir, para la sesión siguiente a la del 17 de Junio, en la cual se debatieran proyectos de ley o de acto legislativo
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Cumplimiento
En ninguna de las etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios, citaciones y votaciones. El Secretario, autorizado por el Presidente de cada célula legislativa, (i) anunció que el proyecto de ley sería considerado en una fecha determinada o determinable; (ii) especificó el número y/o el nombre del proyecto de ley correspondiente al “Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el campo de la Educación y la Capacitación", suscrito el seis (6) de Agosto de 2002,” y (iii) la votación del proyecto se llevó a cabo en las sesiones señaladas en el anuncio previo. Por lo tanto, tanto para los congresistas de la correspondiente célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían interés en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se haría la votación del proyecto era claramente determinada o determinable y futura, lo cual asegura que los fines de este requisito constitucional se cumplieron a cabalidad.
TRATADO INTERNACIONAL-Armoniza con postulados constitucionales y la promoción de la internacionalización de las relaciones económicas y sociales sobre bases de equidad y reciprocidad
El Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el campo de la Educación y la Capacitación armoniza con los postulados constitucionales de respeto a la soberanía nacional, a la autodeterminación de los pueblos y de reconocimiento de los principios de derecho internacional aceptados por Colombia, además, de resultar acorde con la promoción de la internacionalización de las relaciones económicas y sociales, sobre bases de equidad y reciprocidad.
Referencia: expediente LAT-337
Revisión Constitucional del "Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia
y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el campo de la Educación y la Capacitación", suscrito el seis (6) de Agosto de 2002, y de la Ley 1226 de 2008 aprobatoria del mismo.
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil nueve (2009)
en el proceso de revisión constitucional del “Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el campo de la Educación y la Capacitación”, suscrito el seis (6) de Agosto de 2002, y de la Ley 1226 de 2008 aprobatoria del mismo.
Con base en lo dispuesto en el artículo 241-10 de la Carta Política, mediante oficio radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 23 de Julio de 2008, dentro del término Constitucional, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República remitió copia autentica de la Ley 1226 de 2008, para efectos de su revisión constitucional.[1]
El Magistrado Jaime Araujo Rentería, mediante Auto del 26 de Agosto de 2008,[2] avocó el conocimiento del proceso y dispuso la práctica de pruebas. Recibidas éstas, mediante Auto de 7 de Octubre de 2008[3] ordenó continuar el trámite del mismo y en consecuencia, fijar en lista el proceso por el término de 10 días con el fin de permitir la intervención ciudadana, dar traslado al señor Procurador General de la Nación para el concepto correspondiente, comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, a los Ministros de Relaciones Exteriores y de Educación Nacional.
Presentado a consideración de la Sala el proyecto de sentencia por el Magistrado Jaime Araujo Rentería, luego de la discusión correspondiente, en virtud de las decisiones que fueron adoptadas en la sesión de 18 de Febrero de 2009, se designó como nuevo ponente de la sentencia en este proceso a la Magistrada Clara Elena Reales Gutiérrez.[4]
A continuación se transcribe el texto de la ley enviada para revisión, conforme su publicación en el Diario Oficial No. 47.052, de 16 de Julio de 2008:
Por medio de la cual se aprueba el “Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el Campo de la Educación y la Capacitación”, suscrito el seis (6) de agosto de 2002.
Artículo 1o. Apruébase el “Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el Campo de la Educación y la Capacitación”, suscrito el seis (6) de agosto de 2002.
Artículo 2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7a de 1944, el “Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el Campo de la Educación y la Capacitación”, suscrito el seis (6) de agosto de 2002, que por el artículo 1o de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
La Presidenta del honorable Senado la República,
Guiados por el deseo de realzar las amigables relaciones bilaterales entre ambas naciones en el campo de la educación y de la capacitación, y considerando la importancia de la educación como un factor de desarrollo económico, así como medio para estrechar los vínculos entre sus pueblos, el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia (denominados en Adelante como las “Partes”) suscriben los siguientes entendimientos:
(a) Facilitar el intercambio de personal académico y estudiantes entre colegios e instituciones reconocidos de educación superior y vocacional;
(b) Fomentar la asistencia mutua y el intercambio de información en áreas de interés en colegios de educación superior y vocacional;
(c) Facilitar la organización de exhibiciones y seminarios especializados;
(d) Respaldar el desarrollo de capacitación cooperativa, investigación conjunta, transferencia de tecnología y consorcios entre las respectivas autoridades e instituciones;
(e) Promover el desarrollo de actividades conjuntas tendientes a la explotación de la tecnología de la información, en particular de Internet, en el campo de la educación;
(f) Apoyar la creación de becas especialmente para estudios de postgrado, maestrías y PhD's en aquellas áreas de interés mutuo que conlleve a la formación del talento humano;
(g) Fomentar el intercambio lingüístico entre los dos países y el perfeccionamiento de los idiomas, de tal forma que Australia apoye el desarrollo de Programas para la capacitación en el inglés y Colombia en el castellano;
(h) Intercambiar información sobre las instituciones que fomentan y regulen la educación entre sus países, academias de educación superior, Universidades y otras entidades educativas;
(i) Disponer otras formas de cooperación en educación y capacitación que se determinen mutuamente.
Los costos de las actividades de cooperación y educación de acuerdo con este Memorando de Entendimiento serán financiados y determinados mutuamente y sujetos a la disponibilidad de los recursos.
(a) Este Memorando de Entendimiento entrará en vigor a partir de que las Partes se notifiquen mediante notas diplomáticas el cumplimiento de los requisitos legales internos necesarios para la entrada en vigor del presente Memorando;
(b) Este Memorando de Entendimiento podrá ser terminado en cualquier momento por cualquiera de las Partes mediante aviso escrito de su intención, a la otra Parte. La terminación se hará efectiva un mes siguiente al aviso;
(c) En caso de terminación de este Memorando de Entendimiento y salvo acuerdo al contrario, las disposiciones bajo el mismo continuarán vigentes hasta tanto se lleve a cabo hasta su terminación, la implementación de los procedimientos, planes y programas de cooperación que se hagan de acuerdo con este Memorando;
(d) Este Memorando de Entendimiento podrá ser revisado o modificado mediante consentimiento mutuo. Todo cambio o modificación de este Memorando de Entendimiento podrá hacerse por acuerdo escrito entre las Partes;
(e) Este Memorando de Entendimiento tendrá una vigencia de cinco años, luego de los cuales se renovará por otro periodo de cinco años, salvo acuerdo al contrario entre las Partes.
ARTÍCULO 2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7ª de 1944, el “Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el Campo de la Educación y la Capacitación”, suscrito el seis (6) de agosto de 2002, que por el artículo 1o de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Dada en Bogotá, D. C., a 3 de septiembre de 2003.
Presentado al honorable Congreso de la República por el Ministro de Relaciones Exteriores y la Ministra de Educación Nacional.
1. Intervención del Ministerio de Educación Nacional[5]
Por medio de escrito presentado el 23 de Octubre de 2008, la ciudadana Claudia Patricia Otalvaro Trejos, actuando en nombre del Ministerio de Educación Nacional, solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de la ley aprobatoria y del referido convenio, por las siguientes razones:
1.1. Respecto al trámite
Después de citar los artículos 150, 189, 224, 241 y 244 de la Constitución Política, así como los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley 7 de 1944 sobre vigencia de los tratados internacionales y su publicación en Colombia, manifiesta que el Ejecutivo cumplió con el deber de presentar los documentos relacionados con el convenio internacional al Congreso de la República, a través de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Educación y Cultura. A su turno, el Congreso de la República aprobó el convenio por medio de una ley.
1.2. Respecto de la materia
Para el Ministerio de Educación, las buenas relaciones y la cooperación con el Gobierno Australiano son muy importantes para desarrollar proyectos estratégicos que permitan alcanzar las metas de cobertura, calidad y pertinencia. Especialmente en materia de educación superior, el aporte australiano a Colombia es muy valioso porque dicho país, tiene uno de los sistemas de educación superior más competitivos del mundo, lo cual se refleja en que sus instituciones de educación superior ocupan lugares notables en los rankings internacionales, debido a la calidad de su enseñanza e investigación.
Así mismo, el Gobierno Australiano tiene interés en fomentar y consolidar relaciones de cooperación con el Ministerio de Educación Nacional (MEN), por medio del Australian Education International (AEI), entidad encargada de las relaciones internacionales del Ministerio de Educación, Empleo y Relaciones Laborales de Australia. Para potenciar este interés, el MEN ha definido las áreas sobre las cuales la cooperación australiana tendría un impacto positivo en Colombia. Veamos:
1.2.1. Educación técnica y tecnológica
El AEI apoyaría al MEN en el desarrollo del sistema de educación técnica y tecnológica, brindando asistencia técnica en asuntos de movilidad académica y capacitación.
1.2.2. Financiación de la educación superior
AEI y el Council on Australia Latin America Relations (COALAR), promovieron la visita de un australiano experto en la financiación de la educación superior. Los resultados de esta visita sirvieron para diseñar un plan de trabajo sobre el tema y se espera, que el MEN y el AEI sigan trabajando juntos sobre el asunto.
1.2.3. Capacitación de profesores de lenguas
El MEN y el AEI reconocen la importancia de la enseñanza de diferentes lenguas en sus países, por tanto, desean trabajar en proyectos que mejoren la enseñanza del español en Australia y del inglés en Colombia. Esta intención del Gobierno australiano supone la prestación de asistencia técnica para el programa de bilingüismo en Colombia, por medio del cual se pretenden mejorar las competencias de los profesores de lenguas de nuestro país.
1.2.4. Colaboración institucional y académica
El MEN y el AEI reconocen que la cooperación institucional y el intercambio académico son parte importante de las medidas de cooperación. En consecuencia, quieren seguir promoviendo visitas institucionales bilaterales, la colaboración académica entre centros de investigación y entre investigadores individuales. También se espera desarrollar proyectos sobre agricultura, turismo y desarrollo del sistema educativo (particularmente, en las áreas de educación técnica y tecnológica).
1.2.5. Evaluación de competencias
El MEN y el AEI quieren explorar posibilidades de cooperación en el área de evaluación de competencias. Particularmente, dichas entidades facilitarán la asistencia técnica del Australian Council for Educational Research (ACER) al Instituto Colombiano de Fomento a la Educación Superior (ICFES), para mejorar el examen de evaluación de la educación superior (ECAES) y diseñar un examen que evalúe competencias genéricas, teniendo en cuenta el australian graduate skills assessment (GSA).
Dice el Ministerio que el Memorando en cuestión es muy importante para seguir desarrollando proyectos educativos con Australia, cuyo Gobierno se ha mostrado tan interesado en los mismos. Por último, afirma que en materias educativa y cultural, la generación de conocimiento debe estar abierta a los saberes de otras culturas y al intercambio lingüístico.
2. Ministerio de Relaciones Exteriores[6]
Por medio de escrito presentado el 24 de Octubre de 2008, la ciudadana Myrian Yaneth Suárez Callejas, actuando en nombre del Ministerio de Relaciones Exteriores, solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de la ley aprobatoria y del convenio por lo siguiente:
2.1. Respecto al trámite
El Memorando fue suscrito bajo la modalidad del instrumento de refrendación de la firma, por el entonces embajador de Colombia ante el Gobierno Australiano, teniendo en cuenta el artículo 12 numeral 2 literal b) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados aprobada mediante la Ley 32 de 1985.
El 3 de Septiembre de 2003, el Presidente de la República aprobó y ordenó someter a la aprobación del Congreso de la República el Memorando en cuestión, considerando el numeral 2 del artículo 189 de la Constitución Nacional y la Sentencia C-251 de 1997 de la Corte Constitucional.
Por medio de los Ministros de Relaciones Exteriores y de Educación, teniendo en cuenta el artículo 189.2 de la Carta Política, el Gobierno Nacional presentó a la Secretaría General del Senado, el proyecto de ley por el cual se aprobó el Memorando, el cual fue radicado bajo el número 20/07.
Realizados los trámites correspondientes, el Congreso aprobó el Memorando mediante la Ley 1226 del 16 de Julio de 2008, la cual fue sancionada por el Presidente de la República el 16 de Julio de 2008, y remitida a la Corte Constitucional dentro del término previsto en la Constitución Nacional.
Así, el Ministerio de Relaciones Exteriores considera que el trámite al que ha sido sometido el Memorando, cumple lo dispuesto en la Carta Política. Se recuerda que según el artículo 189.2 de la Constitución Política, corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, dirigir las relaciones internacionales.
2.2. Respecto de la materia
El Memorando celebrado entre los Gobiernos de Australia y Colombia sobre cooperación en los campos de educación y capacitación, hace parte de un conjunto de tratados y convenios bilaterales celebrados por Colombia, mediante los cuales se busca impulsar el conocimiento y los intercambios con naciones amigas. Por medio de este instrumento internacional, las partes adquieren compromisos para realizar una cooperación educativa amplia, enriquecedora, capaz de promover la asistencia para el intercambio de información entre colegios, instituciones de educación superior y vocacional, apoyando la investigación conjunta y la transferencia de tecnología entre las respectivas autoridades e instituciones, y fortaleciendo el conocimiento cultural entre países.
Los costos de las actividades de cooperación que se realicen en virtud del Memorando, según el parágrafo 3 del mismo, serán determinados y financiados mutuamente, según la disponibilidad de recursos de las partes. Colombia en particular, tiene recursos nacionales del Fondo de Cooperación y Asistencia Internacional (FOCAI), a cargo de la Dirección de Cooperación Internacional de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
En los últimos años se ha reconocido la necesidad de integrar el Sistema Nacional de Cooperación Internacional, con la intervención y articulación de todos los actores vinculados al tema. Con este objetivo, la Dirección de Cooperación Internacional de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, con la participación activa de diferentes actores, ha diseñado un sistema para identificar las líneas centrales de acción sobre la articulación de la oferta y de la demanda de cooperación internacional, prestando servicios en las áreas de asistencia técnica en cooperación, capacitación en formulación de proyectos, evaluación de proyectos de cooperación, asesoría en cooperación horizontal, negociación con las fuentes, administración de recurso de cooperación, aval y no objeción ante cooperantes.
Por otro lado, son tan importantes las relaciones de cooperación entre los Estados, que la Resolución 2625 de 1970 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, sobre los principios de Derecho Internacional, se refirió a las relaciones de amistad y cooperación entre los Estados. A su turno, el artículo 1 de la Ley 29 de 1990 dice que el Estado Colombiano debe promover y orientar el adelanto científico tecnológico, entonces, tiene la obligación de incorporar la ciencia y la tecnología a los planes y programas de desarrollo económico y social del país, y a formular planes de ciencia y tecnología, tanto para el mediano como para el largo plazo.
Igualmente, el Estado deberá establecer los mecanismos de relación entre sus actividades de desarrollo científico y tecnológico, y las que tengan en los mismos campos las universidades, la comunidad científica y el sector privado. Lo anterior demuestra que en Colombia existen desarrollos legales para impulsar la cooperación en las materias de educación y capacitación, lo que legitima aún más las medidas de cooperación en dichos asuntos.
De otra parte, la educación está consagrada en los artículos 44 y 67 de la Constitución Nacional, en el capítulo de los derechos sociales, económicos y culturales. No obstante, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia T-418 de 1992, otorgó a la educación el carácter de derecho fundamental por su relación con el núcleo jurídico, político, social, económico y cultural del hombre. Además, la educación tiene una función social que genera obligaciones para el Estado. En consecuencia, la educación es un servicio público de rango constitucional, inherente a la finalidad del Estado Social de Derecho de impulsar la igualdad de oportunidades entre los habitantes.
Adicionalmente, el Ministerio de Relaciones Exteriores dice que el memorando tiene la finalidad principal de “establecer un marco institucional que regule la cooperación en el campo de la educación y la capacitación, así como sentar las bases sobre las cuales las partes deben adelantar, conjuntamente, los programas de cooperación en dichas materias, tales como, la reciprocidad, el beneficio mutuo y el respeto por la legislación y las regulaciones vigentes en los dos países (Parágrafo 1º.).”[7]
Para alcanzar esta finalidad, las partes se comprometen a promover el desarrollo de contactos y cooperación entre las agencias del gobierno, las instituciones educativas, organizaciones y entidades de los países, así como el perfeccionamiento de otros convenios para ejecutar las actividades de cooperación. En consecuencia, las partes se comprometen a realizar una serie de acciones.
Visto lo anterior, el Ministerio concluye que el Memorando se ajusta a la Carta Política porque desarrolla sus principios y normas. De este modo, el Memorando desarrolla el artículo 226 de la Carta Política, sobre la promoción de la internacionalización de las relaciones políticas, económicas y sociales sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. Igualmente, desarrolla el artículo 227 del texto constitucional referente a la promoción de la integración económica, social y política con las demás naciones. Además, el Memorando supone el respeto a las decisiones de cada país, teniendo en cuenta el artículo 9 de la Constitución Nacional.
De igual manera, gracias al instrumento internacional, la política exterior colombiana se orientará hacia la integración de los temas relacionados con ciencia, tecnología e innovación en el campo internacional. El mismo instrumento impulsa la participación de los científicos colombianos en actividades realizadas en países extranjeros, con lo cual las actividades de la comunidad científica nacional tendrían presencia en escenarios internacionales.
Por otro lado, el Memorando permitirá al Estado Colombiano ampliar una educación integral y hacerla asequible a todos los miembros de la sociedad, propósito del Estado Social de Derecho. Al mismo tiempo, el instrumento permite que los Gobiernos de los países que lo celebran tengan un papel fundamental en la cooperación, estimulando el desarrollo en medio de los mecanismos de integración internacional. Adicionalmente, el Memorando respeta la soberanía nacional y la autodeterminación del Estado Colombiano. Dicho instrumento se funda en los principios de reciprocidad y de igualdad entre los gobiernos participantes.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION[8]
El Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, mediante Concepto No. 4661 recibido el 21 de Noviembre de 2008, solicita a la Corte se declaren exequibles el “Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el campo de la Educación y la Capacitación, suscrito el 6 de agosto de 2002”, y su ley aprobatoria, Ley 1226 de Julio de 2008, con base en los siguientes planteamientos:
1. Respecto del trámite
1.1. Adopción del Memorando
El Memorando fue firmado el 6 de Agosto de 2002, recibió aprobación ejecutiva el 3 de Septiembre de 2003 y fue sometido por el Presidente de la República al Congreso de la República, teniendo en cuenta el numeral 16 del artículo150 de la Carta Política.
1.2. Trámite del proyecto de ley en el Congreso de la República
Las leyes aprobatorias de los tratados internacionales se tramitan mediante el procedimiento previsto para las leyes ordinarias (artículos 157, 158, 160 y 165 de la Constitución Nacional). La Procuraduría señala que en el caso de las primeras, el trámite inicia en el Senado (artículo 154 de la Constitución Política), porque la ley aprobatoria de un instrumento público hace parte del contexto de las relaciones internacionales. El proyecto radicado bajo los números 148 de 2007 Senado y 203 de 2007 Cámara, siguió el procedimiento que se describe a continuación.
1.2.1. Trámite en el Senado
El proyecto de ley fue radicado en el Senado por el Gobierno Nacional, el 20 de Septiembre de 2007, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Ministerio de Educación Nacional. El texto original y la exposición de motivos radicados fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 469 del 24 de Septiembre de 2007. De este modo, se cumplieron los requisitos del artículo 154 constitucional y del numeral 1 del artículo 157 de la Carta Política.
La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado, en sentido favorable, aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 554 del 6 de Noviembre de 2007. El proyecto de ley fue inicialmente anunciado en la sesión del 31 de Octubre de 2007, según el Acta No. 08 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 668 del 18 de Diciembre de 2007. Sin embargo, en la sesión del 7 de Noviembre de 2007 no se discutió el proyecto de ley, aunque fue anunciado nuevamente, tal y como consta en el Acta No. 09 de tal fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 699 de 18 de Diciembre de 2007. Pero en la sesión del 13 de Noviembre de 2007 no se discutió el proyecto, aunque fue anunciado tal y como consta en el Acta No. 10 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 699 de 18 de Diciembre de 2007.
Finalmente, el proyecto fue debatido y aprobado en la siguiente sesión, realizada el 14 de Noviembre de 2007, de acuerdo con el Acta No. 11 publicada en la Gaceta del Congreso No. 175 de 24 de Abril de 2008. Mediante el Oficio de 15 de Septiembre de 2008, dirigido a la Secretaría General de la Corte Constitucional, el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado informó que el proyecto de ley había sido aprobado con un quórum decisorio integrado por 11 de los 13 senadores que forman la Comisión Segunda del Senado, y conforme al inciso 1 del artículo 129 del Reglamento del Congreso.
Sobre lo anterior, el Procurador manifestó: “revisado el trámite legislativo surtido en Comisión en el Senado, resulta claro que en esta oportunidad se dio cumplimiento a la exigencia constitucional prevista en el Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 8. En efecto, durante la sesión del día 31 de octubre de 2007, se anunció la votación del proyecto de ley de la referencia para la sesión del 7 de noviembre de 2007, fecha en la que el citado proyecto de ley no fue debatido ni sometido a votación, pero se dio aviso para el día 13 de noviembre de ese año, y lo mismo sucedió en esta sesión en la que nuevamente se anunció para la sesión del 14 de noviembre, sesión en la que finalmente se llevó a cabo la discusión y aprobación del proyecto en mención. Así las cosas, la aprobación del proyecto en primer debate en el Senado, pese a las sucesivas prórrogas, se realizó de conformidad con el mandato constitucional indicado, pues no se presentó un rompimiento en la cadena de anuncios.”[9]
La ponencia favorable para segundo debate en el Senado fue presentada y publicada en la Gaceta del Congreso No. 616 del 3 de Diciembre de 2007. El proyecto de ley fue anunciado en la sesión del 5 de Diciembre de 2007, según el Acta No. 25 de la misma fecha publicada en la Gaceta del Congreso No. 41 del 15 de Febrero de 2008. El proyecto fue discutido y aprobado en la sesión de 10 de Diciembre de 2007, como se observa en el Acta No. 26 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 58 del 26 de Febrero de 2008. En el oficio dirigido a la Secretaría General de la Corte Constitucional el 2 de Septiembre de 2008, firmado por el Secretario General del Senado, consta que la votación fue de 95 senadores asistentes a la plenaria.
1.2.2. Trámite en la Cámara de Representantes
La ponencia para primer debate fue presentada y publicada en la Gaceta del Congreso No. 119 del 8 de Abril de 2008. Este proyecto fue anunciado para primer debate en la sesión del 27 de Mayo de 2008, según el Acta No. 29 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 594 de 2008. Posteriormente, el proyecto fue discutido y aprobado en la sesión del 28 de Mayo de 2008, tal y como consta en el Acta No. 30 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 594 de 2008. En la certificación del Secretario General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del 11 de Agosto de 2008, se indica que el proyecto fue aprobado en primer debate con la asistencia de 17 representantes, por unanimidad y en votación ordinaria.
La ponencia para segundo debate fue presentada y publicada en la Gaceta del Congreso No. 333 del 9 de Junio de 2008. El proyecto de ley fue anunciado para ser discutido y aprobado en plenaria en la sesión del 11 de Junio de 2008, según el Acta 117 de aquella fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 442 del 17 de Julio de 2008. Efectivamente, el proyecto fue debatido y aprobado en la sesión del 17 de Junio de 2008, según el Acta No. 118 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 423 del 17 de Julio de 2008. Según la certificación del Secretario General de la Cámara de Representantes, la sesión tuvo 156 representantes, el proyecto fue considerado y aprobado por mayoría de los presentes en votación ordinaria.
Por otro lado, dice la Procuraduría que en el trámite fueron respetados los artículos 160 y 162 de la Carta Política. El 16 de Julio de 2008, el Presidente de la República sancionó la ley aprobatoria del instrumento internacional, conocida como Ley 1226 de 2008. Su texto fue enviado por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República a la Corte Constitucional, el 23 de Julio de 2008, teniendo en cuenta el término previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Nacional.
2. Respecto de la materia
La integración es una forma de cooperación internacional en virtud de la cual, los Estados celebran acuerdos para lograr un desarrollo social, económico y político. A través del Memorando, se buscar fomentar el desarrollo de la población por medio de la educación y la capacitación, considerando a la educación como un factor de desarrollo económico.
Además, el Memorando fortalece el proceso de integración, porque es un importante mecanismo para impulsar canales de cooperación y desarrollo, lo cual está en consonancia con los artículos 9, 226 y 227 de la Constitución, que orientan la política exterior del Estado Colombiano. Dichas normas se refieren a la internacionalización de las relaciones políticas, económicas y sociales sobre bases de equidad, reciprocidad, conveniencia nacional, el respeto a la soberanía nacional y a la autodeterminación de los pueblos. Particularmente, el Memorando atiende la obligación constitucional del Estado de promover la integración con otras naciones en materia de investigación. El instrumento internacional es una herramienta de integración entre naciones, para generar herramientas de cooperación que permitan lograr mayores niveles de progreso social y económico.
Adicionalmente, el parágrafo 3 del Memorando sobre las fuentes de financiación, y el parágrafo 4 sobre el cumplimiento previo de los requisitos constitucionales y legales del sistema jurídico colombiano para la ratificación de los tratados internacionales, son muestras del respeto a la soberanía nacional del estado Colombiano.
En conclusión, el Ministerio Público considera que el Memorando se ajusta a los preceptos constitucionales, tanto en su parte formal como material. Por ello solicita declarar la exequibilidad del instrumento internacional y de su ley aprobatoria.
De conformidad con lo establecido en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución Política, corresponde a la Corte el examen de la constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias de los mismos. Según la Sentencia C-468 de 1997,[10] dicho control se caracteriza por ser (i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) automático, pues los documentos respectivos deben ser enviados directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional, dentro de los seis días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, en la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi) cumple una función preventiva[11], pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano.
Dada la naturaleza especial de las leyes aprobatorias de tratados públicos, el legislador no puede alterar el contenido de éstos introduciendo nuevas cláusulas ya que su función consiste en aprobar o improbar la totalidad del tratado.[12] Si el tratado es multilateral, es posible hacer declaraciones interpretativas y a menos que estén expresamente prohibidas, también se pueden introducir reservas que no afecten el objeto y fin del tratado.[13]
El Secretario Jurídico de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación, el 23 de Julio de 2008, copia de la Ley 1226 de 16 de Julio de 2008 por medio de la cual se aprueba el "Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el campo de la Educación y la Capacitación", suscrito el seis (6) de agosto de 2002” para su control constitucional, de conformidad con el artículo 241 numeral 10 de la Constitución[14], es decir, dentro del término de los seis días que prevé el numeral 10° del artículo 241 de la Constitución Política.
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que el deber constitucional de revisar los tratados internacionales, así como las leyes que los aprueben, incluye el examen de las facultades del Ejecutivo respecto de la negociación y firma del instrumento internacional respectivo. Sobre este punto, el Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante escrito de 24 de Octubre de 2008 manifestó que “El Memorando fue suscrito bajo la modalidad del Instrumento de Refrendación de la Firma por el entonces Embajador de Colombia ante el Gobierno de Australia JUAN SANTIAGO URIBE, de conformidad con el artículo 12 numeral 2 literal b) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados aprobada mediante Ley 32 de 1985”.[15]
El 20 de Diciembre de 2002, el Presidente de la República refrendó la firma del Memorando, realizada por el Doctor Juan Santiago Uribe, Embajador de Colombia ante el Gobierno Australiano.[16] De este modo, se cumplió con lo previsto en el artículo 12 numeral 2 literal b) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, sobre la forma en la que un Estado consciente mediante firma, en adquirir los derechos y las obligaciones de un tratado.
El 3 de Septiembre de 2003, el Presidente de la República impartió su aprobación ejecutiva al Memorando y ordenó someter al Congreso la aprobación del mismo. Los Ministros de Relaciones Exteriores y de Educación Nacional presentaron el instrumento internacional al Congreso, el 20 de Septiembre de 2007[17].
2.4. Trámite realizado en el Congreso de la República para la formación de la Ley 1226 de 2008
De conformidad con la documentación que obra en el expediente, el Proyecto de Ley 148 de 2007 Senado, 203 de 2007 Cámara agotó el siguiente trámite en el Congreso de la República.
2.4.1. El trámite en el Senado del Proyecto de Ley 148 de 2007 Senado
El Proyecto de Ley 148 de 2007 Senado fue presentado el 20 de Septiembre de 2007 ante la Secretaría del Senado de la República por los Ministros de Relaciones Exteriores, Fernando Araújo Perdomo, y de Educación Nacional, Cecilia María Vélez White. El texto original junto con la respectiva exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso de la República No. 469 de 24 de Septiembre de 2007.[18]
La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado, fue presentada por el Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda, en sentido favorable, y publicada en la Gaceta del Congreso No. 554 del 6 de Noviembre de 2007.[19]
El proyecto fue anunciado por primera vez para primer debate, el 31 de Octubre de 2007, para ser discutido y votado el 7 de Noviembre de 2007, según el Acta No. 08 de esa fecha, publicada en la Gaceta No. 668 del 18 de Diciembre de 2007. Los términos del anuncio fueron los siguientes:
“El señor Presidente solicita al señor Secretario dar lectura al anuncio de los proyectos para la próxima sesión.
El señor secretario anuncia los siguientes proyectos de ley para su discusión en la próxima sesión: por orden del presidente de la Comisión Segunda del senado de la república, anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión. (Artículo 8° del Acto Legislativo número 01 de 2003).
– Proyecto de ley número 148 de 2007 Senado, por medio de la cual se aprueba el memorando de entendimiento entre el gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia, sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación suscrito el 6 de agosto del 2002.
Autores: Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de educación.
Ponente, honorable Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda.
Publicación Gaceta número 469 de 2007
Le informo señor Presidente, que esos son los proyectos de ley que están anunciados para su discusión y votación en la próxima sesión.
El señor Presidente, Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda agradece a los Senadores por la asistencia y cita para el miércoles 7 de noviembre a las 10:00 a. m. para proyectos.”
En la sesión del 7 de Noviembre de 2007, el proyecto de ley fue incluido en el orden del día, dentro de los proyectos a ser anunciados para discusión y votación en la siguiente sesión, por orden del Presidente de la Comisión Segunda del Senado, según consta en el Acta 09 de tal fecha, publicada en la Gaceta 669 de 18 de Diciembre de 2007.[20] Las condiciones del anuncio fueron:
“El señor Presidente, Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda:
Solicita al señor Secretario leer el Orden del Día.
El señor Secretario, Felipe Ortiz Marulanda:
Procede con la lectura del Orden del Día: Sesión del día miércoles 7 de
Para el miércoles 7 de noviembre de 2007
Consideración y votación del Orden del Día
Anuncio de discusión y votación de proyectos de ley
por orden del Presidente de la Comisión Segunda del Senado de la
Anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima
1. Proyecto de ley número 148 de 2007 Senado, por medio de la cual se
aprueba el Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación, suscrito el seis (6) de agosto de 2002.
Autores: Ministerios de Relaciones Exteriores y de Educación Nacional.
Publicaciones: Proyecto de ley: Gaceta número 469 de 2007.
Ponencia Primer Debate: Gaceta número 554 de 2007.
Se continua con el Orden del Día, anuncio de proyectos.
El señor Secretario, doctor Felipe Ortiz, da lectura a los proyectos para anunciar:
Por orden del Presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República, anuncio discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión, según el artículo 8º del Acto Legislativo número 1 de 2003. Ya se habían anunciado 4 proyectos, son los Proyecto de ley número 148 de 2007; Proyecto de ley número 142 de 2007 Senado; Proyecto de ley número 15 de 2007 Senado y Proyecto de ley número 144 de 2007 Senado. Y se anuncian además de esos, los siguientes proyectos para la próxima sesión, para su discusión y votación.
Están anunciados los proyectos de ley para su discusión y votación en la próxima sesión señor Presidente.
El señor Presidente, Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda agradece
a todos los Miembros de la Comisión Segunda, a los asistentes, se cita para el martes 13 de noviembre de 2007, a las 10 de la mañana en este mismo recinto.”
Según el Orden del Día previsto en el Acta No. 10 de 13 de Noviembre de 2007, publicada en la Gaceta No. 669 de 18 de Diciembre de 2007, el proyecto sería discutido y votado el 13 de Noviembre de 2007. Aunque el proyecto de ley no fue ni debatido ni votado en esa sesión, fue anunciado para ser discutido y votado en la siguiente sesión[21]. El anuncio se hizo de la siguiente manera:
“Continúa el señor Secretario:
Por orden del Presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República, anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión, según el artículo 8º del Acto Legislativo número 1 de 2003.
-Proyecto de ley número 148 de 2007 Senado, por medio de la cual se aprueba el memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia, sobre la cooperación en el campo de educación y la capacitación, suscrito el 6 de agosto de 2002.
Están leídos los proyectos para la próxima sesión, según instrucciones del Presidente de la Comisión Segunda del Senado.
Toma la palabra el señor Presidente, Senador Carlos Emiro Barriga:
Gracias señor Secretario, entonces en razón de que están anunciados todos los proyectos, levantamos la sesión, no sin antes agradecerles a todos por la asistencia. Se cita para el miércoles 14 de noviembre a las 10 a. m.
De este modo, en el orden del día de la sesión de 14 de Noviembre de 2007, se incluyó el Proyecto de Ley No. 148 de 2007 Senado como uno de los proyectos que serían discutidos y votados en esa sesión. El proyecto fue debatido y aprobado, según consta en el Acta No. 11 de esa fecha, publicada en la Gaceta No. 175 de 2008.[22]
El Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la República, en constancia de 15 de Septiembre de 2008, certifica que dando cumplimiento al inciso 1º del artículo 156 del Reglamento, se envío la ponencia para primer debate oportunamente. El 14 de Noviembre de 2007 se entregó a los senadores, el ejemplar de la Gaceta No. 554 de 2007, donde fue publicada la ponencia para primer debate.[23] En el expediente se encuentra copia del acta de recibo de la Gaceta mencionada, en la oficina de los senadores de la Comisión Segunda del Senado.[24]
A través de la misma certificación, el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado manifiesta que el proyecto fue discutido y aprobado en primer debate el 14 de Noviembre de 2007, conforme al inciso 1 del artículo 129 del Reglamento del Congreso. Sobre el quórum deliberatorio y decisorio informa que al no haber existido solicitud de verificación del mismo durante la discusión del proyecto, dicho quórum fue integrado por 11 de los 13 senadores que forman la Comisión.
La ponencia para segundo debate en el Senado fue presentada por el senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda, publicada en la Gaceta del Congreso No. 616 de 3 de Diciembre de 2007.[25]
El proyecto fue anunciado en la sesión ordinaria de la Plenaria del Senado del día 5 de Diciembre de 2007, para ser discutido y debatido en la sesión Plenaria del Senado de 10 de Diciembre de 2007, según consta en el Acta 25 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 41 de 15 Febrero de 2008.[26] El anuncio se hizo en los siguientes términos:
• Proyecto de ley número 148 de 2007 Senado, por medio de la cual se aprueba el Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la Educación y la Capacitación, suscrito el seis (6) de agosto de 2002.
Siendo las 8:10 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día lunes 10 de diciembre de 2007, a las 11:00 a. m.”
Efectivamente, de acuerdo con certificación del Secretario General del Senado de la República, el proyecto de ley fue aprobado en segundo debate en la Plenaria del Senado, en sesión del día 10 de Diciembre de 2007. La votación fue de 95 senadores registrados en el acta. No hubo solicitud de verificación del quórum, ni de votación nominal, ni constancia de voto negativo, según consta en el Acta No. 26 de 10 de Diciembre de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso No. 58 de 26 de Febrero de 2008.[27]
2.4.2. El trámite en la Cámara de Representantes del Proyecto de ley 203 de 2007, 148 de 2007 Senado
La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes fue presentada por el Representante James Britto Peláez, y fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 119 de 8 de Abril de 2008.[28]
El Secretario de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, mediante constancia del 4 de Septiembre de 2008,[29] certificó que en cumplimiento de lo ordenado por el Acto legislativo 01 de 2003, el proyecto fue anunciado el 27 de Mayo de 2008, tal como consta en el Acta No. 29 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 594 de 3 de Septiembre de 2008.[30] El anunció se realizó en los siguientes términos:
Debido a que no existe un quórum decisorio, favor anunciar los proyectos de ley para la aprobación en primer debate. Para la próxima sesión, mañana miércoles se citará a las 10:00 de la mañana.
Anuncios de proyectos de ley para aprobación en primer debate, dándose cumplimiento así a lo determinado en el artículo 8º del Acto Legislativo número 1 de 2003. Los anuncios que voy a realizar de los proyectos de ley serán para ser discutidos y votados en la sesión de mañana miércoles a las 10:00 de la mañana, según lo ordenado por el Presidente.
2. Proyecto de ley número 203 de 2007 Cámara, 148 de 2007 Senado, por medio de la cual se aprueba el “Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación, suscrito el 6 de agosto de 2002.
Ponente: honorable Representante James Britto Peláez.
Ponencia primer debate en Cámara: Gaceta del Congreso número 119 de abril 8 de 2008, página 8.
Han sido realizados los anuncios ordenados por usted, señor Presidente.
Gracias señora Secretaria. Se levanta la sesión y se cita para mañana a las 10:00 de la mañana, donde estaremos discutiendo los proyectos anunciados.
Se levanta la sesión a las 11: 00 a. m.”[31]
Según esa misma certificación, el proyecto de ley fue aprobado por unanimidad con el voto de 15 Representantes, el día 28 de Mayo de 2008, según consta en el Acta 30 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 594 de 2008.[32]
La ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes también fue presentada por el Representante James Britto Peláez, y publicada en la Gaceta del Congreso No. 333 de 9 de Junio de 2008.[33]
De conformidad con la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes del 4 de Septiembre de 2008, el proyecto fue anunciado en la sesión Plenaria del día 11 de Junio de 2008, para ser discutido y aprobado el día 17 de Junio de 2008, tal y como consta en el Acta número 117 de esa misma fecha[34], publicada en la Gaceta del Congreso No. 422 de 2008. El anuncio se hizo en los siguientes términos:
“(Dice el señor Presidente de la Plenaria)
Informe de proyectos para el próximo martes a las tres de la tarde, señor Secretario por favor.
Subsecretaria General (e.) Doctora Flor Marina Daza Ramírez:
Se anuncian los proyectos de acuerdo con el Acto Legislativo número 01 del 3 de julio de 2003 en su artículo 8°. Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión Plenaria del día martes 17 de junio a las 3 de la tarde o para la sesión donde se debata proyectos de ley o actos legislativos para la siguiente sesión.
Proyecto de ley número 203 de 2007 Cámara–148 de 2007 Senado, por medio de la cual se aprueba el memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación, suscrita el seis de agosto de 2002.
Están anunciados, señor Presidente, los proyectos, las conciliaciones y los informes sobre objeciones.
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Oscar Arboleda Palacio:
A las colombianas y a los colombianos, muchas gracias por su amable atención. Buenas noches y recordamos a los Parlamentarios que el próximo martes a las tres de la tarde estaremos iniciando las sesiones.
Se levantó la sesión Plenaria a las 11:02 y se convocó para el día martes 17 de junio de 2008 a las 3:00 p. m.”.[35]
Efectivamente, el proyecto fue discutido en la sesión Plenaria de la Cámara de 17 de Junio de 2008, y fue aprobado en la misma fecha por mayoría de los presentes, con la asistencia de 156 Representantes, según consta en el Acta 118 de 17 de Junio de 2008.[36]
En la Gaceta del Congreso No 391 de 27 de Junio de 2008 se publicó el texto definitivo del proyecto de ley 203 de 2007 Cámara, 148 de 2007 Senado.[37]
2.4.3. El cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales en el trámite legislativo de la Ley 1226 de 2008
De acuerdo con la descripción anterior, el "Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el campo de la Educación y la Capacitación", suscrito el seis (6) de Agosto de 2002”, y la Ley que lo aprobó surtieron el procedimiento previsto en la Constitución y la ley, en los siguientes aspectos.
Según el artículo 160 de la Carta, los términos que deben mediar para las respectivas aprobaciones de un proyecto de ley en la comisión constitucional respectiva y la plenaria correspondiente es de al menos 8 días, y entre la aprobación del proyecto en una Cámara y la iniciación del debate en la otra es de al menos 15 días. En el caso bajo estudio, estos términos se cumplieron así:
a) En el Senado: el primer debate en la Comisión fue el 14 de Noviembre de 2007[38] y el segundo debate en la Plenaria del Senado fue el 10 de Diciembre de 2007.[39]
b) En la Cámara: el primer debate en la Comisión de la Cámara se realizó el 28 de Mayo de 2008[40] y la aprobación en la Plenaria de la Cámara, se efectuó el 17 de Junio de 2008.[41]
El artículo 157, numeral 1 de la Constitución señala la obligación de realizar la publicación oficial por el Congreso del proyecto y de la ponencia antes de darle curso en la comisión respectiva.[42] Estas publicaciones se cumplieron así:
a) Publicación del texto original del proyecto, junto con la respectiva exposición de motivos en la Gaceta del Congreso de la República No. 469 de 24 de Septiembre de 2007.
b) La publicación de la ponencia para el primer debate de Comisión de Senado se hizo en la Gaceta del Congreso No. 554 de 6 de Noviembre de 2007. El proyecto fue debatido y aprobado el 14 de Noviembre de 2007. Para segundo debate, la ponencia se publicó el 3 de Diciembre de 2007 en la Gaceta del Congreso No. 616 de 2007. El proyecto fue debatido y aprobado el 10 de Diciembre de 2007.
c) En la Cámara, la ponencia para primer debate se publicó en la Gaceta del Congreso No. 119 de 8 de Abril de 2008. El proyecto se debatió y aprobó el 28 de Mayo de 2008. Para el segundo debate, la ponencia se publicó en la Gaceta del Congreso No. 333 de 9 de Junio de 2008. El proyecto se discutió y aprobó en Plenaria, el 17 de Junio de 2008.
En cuanto al quórum decisorio del artículo 146 de la Constitución, según sendas certificaciones de los Secretarios del Senado y de la Cámara, las votaciones se dieron por mayoría, estando reunido el quórum requerido, conforme a la exigencia constitucional[43].
En cuanto al cumplimiento del requisito del anuncio previo de que trata el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003,[44] que adicionó el artículo 160 de la Carta, encuentra la Corte que dicho requisito también se cumplió.[45]
(i) Anuncio para primer debate: el proyecto de ley fue anunciado por primera vez el día 31 de Octubre de 2007, para ser discutido y votado el 7 de Noviembre de 2007.[46]
En la sesión de 7 de Noviembre de 2007, el proyecto de ley fue incluido en el orden del día, dentro de los proyectos a ser anunciados para discusión y votación en la sesión de 13 de Noviembre de 2007, por orden del Presidente de la Comisión Segunda del Senado.[47]
Según el Orden del Día del Acta No. 10 de 13 de Noviembre de 2007, publicada en la Gaceta No. 669 de 18 de Diciembre de 2007, el proyecto sería discutido y votado en esta fecha. Aunque esto no sucedió, fue anunciado para ser discutido y votado en la sesión del 14 de Noviembre de 2007.[48]
En el orden del día de la sesión de 14 de Noviembre de 2007, se incluyó el Proyecto de Ley No. 148 de 2007 Senado como uno de los proyectos que sería discutido y votado en esa sesión. Efectivamente, el proyecto fue debatido y aprobado, según consta en el Acta No. 11 de esa fecha, publicada en la Gaceta No. 175 de 2008.[49]
En la Comisión Segunda del Senado, el requisito del anuncio previo que establece el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 se cumplió a cabalidad por las siguientes razones: (a) el anuncio lo hizo el Secretario de la Comisión por instrucciones del Presidente; (b) se empleó la expresión “ser votados” para señalar expresamente para qué asunto estaban siendo convocados los congresistas. Además, según ha señalado esta Corporación, (c) el anuncio para la votación de un proyecto de ley, debe hacerse para una sesión posterior a aquella en la que se hace el anuncio, siempre y cuando se convoque para (…) una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable”.[50] En el caso bajo estudio, la Comisión Segunda del Senado señaló las fechas en las cuales tendría lugar la votación del Proyecto de Ley 148 de 2007 Senado, por lo cual, para los miembros de la Comisión Segunda del Senado, era claro cuándo sería discutido y votado el proyecto,[51] (d) no se rompió la cadena de anuncios, desde la fecha del primer anuncio hasta la fecha en que fue discutido y aprobado el proyecto de ley.
(ii) Anuncio para segundo debate: el 5 de Diciembre de 2007, el proyecto de ley fue anunciado para ser discutido y aprobado en segundo debate, en la Plenaria del Senado del día 10 de Diciembre de 2007.[52]
El proyecto fue debatido y aprobado el 10 de Diciembre de 2007, según consta en el Acta No. 26 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 58 del 26 de Febrero de 2008.[53]
En la Plenaria del Senado de la República, el requisito del anuncio previo que establece el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 se cumplió de acuerdo a las exigencias constitucionales: (a) El anuncio lo hizo el Secretario del Senado, por instrucciones de la Presidencia de esa Corporación. (b) Si bien ha señalado esta Corporación que lo ideal al hacer el anuncio a que se refiere el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 es emplear la expresión “votación”, cuando ello no es así, tal situación no implica un incumplimiento de esta exigencia constitucional, si del contexto general se puede inferir que la expresión empleada para anunciar el proyecto comprende su votación.[54] En el caso bajo estudio, el anuncio se hizo para “discutir” y “aprobar” el proyecto, expresiones que se han entendido como sinónimas de los vocablos “deliberar” y “votar”. Por lo tanto, en el contexto en que se anunció el Proyecto de ley número 148 de 2007 Senado, los parlamentarios sabían que el anuncio correspondía al exigido por la Constitución. (c) El anuncio se hizo de manera clara, empleando la expresión “la próxima sesión,” es decir, que se trataba de una fecha determinable que permitía a los congresistas, saber cuándo exactamente tendría lugar la votación. (d) La votación se hizo efectivamente en la sesión inmediatamente posterior a aquella en que se hizo el anuncio, respetando así la cadena de anuncios exigida por la Carta.
(i) Anuncio para primer debate: el proyecto fue anunciado el día 27 de Mayo de 2008, para ser discutido y aprobado el día 28 de Mayo de 2008, tal como consta en el Acta No. 29 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 594 de 2008.
El proyecto de ley fue aprobado el día 28 de Mayo de 2008, según consta en el Acta 30 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 594 de 2008.
En la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes se dio pleno cumplimiento al requisito que establece el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003: (a) El anuncio lo hizo la Secretaria de la Comisión por instrucciones del Presidente. (b) Se empleó la expresión “ser discutidos y votados” para señalar expresamente para qué asunto estaban siendo convocados los congresistas. (c) El anuncio se hizo de manera clara, empleando la expresión “mañana miércoles” es decir, que se trataba de una fecha determinada que permitía a los congresistas saber cuándo exactamente tendría lugar la votación y para qué asunto estaban siendo convocados (d) La votación se hizo efectivamente en la fecha indicada por el secretario al hacer el anuncio, respetando así la cadena de anuncios exigida por la Carta.
(ii) Anuncio para segundo debate: el proyecto fue anunciado en la sesión Plenaria del día 11 de junio de 2008, para ser discutido y aprobado el día 17 de junio de 2008, según consta en el Acta número 117 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 422 de 2008,
El proyecto fue aprobado por la Plenaria de la Cámara el día 17 de junio de 2008, según consta en el Acta 118 de esa misma fecha.[55]
En la Plenaria de la Cámara de Representantes, el requisito del anuncio previo que establece el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 se cumplió de acuerdo a las exigencias constitucionales: (a) El anuncio lo hizo el Secretario de la Cámara, por instrucciones del Presidente de esa Corporación. (b) En cuanto a los términos empleados para hacer el anuncio, el Secretario de la Cámara utiliza la expresión “se debata”. Dado que esta expresión se usó en el contexto de la deliberación y votación de los proyectos de ley, era posible inferir que se estaba convocando a la Plenaria de la Cámara a la votación de los proyectos de ley mencionados. (c) El anuncio se hizo para el “día martes 17 de junio a las 3 de la tarde o para la sesión donde se debata proyectos de ley o actos legislativos para la siguiente sesión”. Se entiende que el anuncio se hizo para una fecha determinada, a saber, el día martes 17 de Junio y en su defecto, en caso de no poderse discutir el proyecto en tal fecha, se anunció el debate del mismo para una fecha determinable, es decir, para la sesión siguiente a la del 17 de Junio, en la cual se debatieran proyectos de ley o de acto legislativo. De este modo, los congresistas podían saber cuándo exactamente tendría lugar la votación. (d) La votación se hizo efectivamente en la sesión inmediatamente posterior a aquella en que se hizo el anuncio, respetando así la cadena de anuncios exigida por la Carta.
Resalta la Corte que en ninguna de las etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios, citaciones y votaciones. El Secretario, autorizado por el Presidente de cada célula legislativa, (i) anunció que el proyecto de ley sería considerado en una fecha determinada o determinable; (ii) especificó el número y/o el nombre del proyecto de ley correspondiente al “Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el campo de la Educación y la Capacitación", suscrito el seis (6) de Agosto de 2002,” y (iii) la votación del proyecto se llevó a cabo en las sesiones señaladas en el anuncio previo. Por lo tanto, tanto para los congresistas de la correspondiente célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían interés en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se haría la votación del proyecto era claramente determinada o determinable y futura, lo cual asegura que los fines de este requisito constitucional se cumplieron a cabalidad.
En consecuencia, concluye la Corte Constitucional que desde el punto de vista formal, la Ley 1226 de 2008 cumplió el procedimiento legislativo previsto en la Carta Política y en la Ley 5 de 1992 y por lo tanto será declarada exequible.
El “Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el campo de la Educación y la Capacitación", suscrito el seis (6) de Agosto de 2002” consta de seis parágrafos. En la parte considerativa dice que los Gobiernos de Australia y Colombia suscriben los siguientes seis entendimientos, “Guiados por el deseo de realzar las amigables relaciones bilaterales entre ambas naciones en el campo de la educación y de la capacitación, y considerando la importancia de la educación como un factor de desarrollo económico, así como medio para estrechar los vínculos entre los pueblos (…)”.[56] En estas palabras se encuentran las motivaciones de ambas partes para celebrar el instrumento internacional.
Al presentar el convenio a consideración del Congreso, el gobierno señaló en la exposición de motivos que “Con el propósito de buscar fórmulas para que estas oportunidades (educativas) se puedan dar a un mayor número de estudiantes y también con el fin de atraer estudiantes australianos, capacitar a profesores colombianos, establecer alianzas entre centros educativos de educación superior, promover el establecimiento de carreras técnicas, y fomentar el intercambio bibliográfico, la transferencia tecnológica y la investigación conjunta, se firmó este instrumento bilateral que permitirá facilitar la consecución de dichos objetivos”.[57]
En la misma exposición de motivos se dice que el Ministerio de Educación de Colombia, considera que con la aprobación del Memorando se aprovecharán los conocimientos y alta tecnología de Australia, en la promoción y exportación de servicios educativos, programas de educación virtual y a distancia, acreditación de programas virtuales e indicadores de calidad en la gestión de las instituciones de educación superior colombianas. Igualmente, entidades adscritas al Ministerio de Educación como el Instituto Nacional para Ciegos, -INCI-, y el Instituto Nacional para Sordos, -INSOR-, manifiestan que el acuerdo internacional es una herramienta útil para mejorar y fortalecer los programas, en beneficio de la población discapacitada de Colombia. De hecho, la calidad, experiencia y logros alcanzados por Australia en el lenguaje de las señas y sus adelantos sobre la capacitación de profesionales que atienden a personas con baja visión, servirán para iniciar intercambios académicos en programas relacionados con la limitación visual y auditiva entre los dos países.[58]
En el PARÁGRAFO 1 se dice que el Memorando sienta las bases dentro de las cuales, las partes deben considerar conjuntamente, los programas de cooperación en educación y capacitación partiendo de la reciprocidad y del beneficio mutuo.
El PARÁGRAFO 2 establece que las partes harán todo lo posible para fomentar y facilitar, según sea el caso y de acuerdo con las leyes y reglamentos pertinentes a ambas partes, el desarrollo de contactos y cooperación entre las agencias del gobierno, las instituciones educativas, organizaciones y demás entidades australianas y colombinas, así como el perfeccionamiento de otros convenios entre dichos organismos para realizar actividades de cooperación.
Para lograr lo anterior cada parte podrá: “a) Facilitar el intercambio de personal académico y estudiantes entre colegios e instituciones reconocidos de educación superior y vocacional; b) Fomentar la asistencia mutua y el intercambio de información en áreas de interés en colegios de educación superior y vocacional; c) Facilitar la organización de exhibiciones y seminarios especializados; d) Respaldar el desarrollo de capacitación cooperativa, investigación conjunta, transferencia de tecnología y consorcios entre las respectivas autoridades e instituciones; e) Promover el desarrollo de actividades conjuntas tendieres a la explotación de la tecnología de la información, en particular de Internet, en el campo de la educación; f) Apoyar la creación de becas especialmente para estudios de postgrado, maestrías y PhD en aquellas áreas de interés mutuo que conlleve a la formación del talento humano; g) Fomentar el intercambio lingüístico entre los dos países y el perfeccionamiento de los idiomas, de tal forma que Australia apoye el desarrollo de Programas para la capacitación en el inglés y Colombia en el castellano; h) Intercambiar información sobre las instituciones que fomentan y regulen la educación entre sus países, academias de educación superior, Universidades y otras entidades educativas; i) Disponer otras formas de cooperación en educación y capacitación que se determinen mutuamente”.[59]
El PARÁGRAFO 3 dice que los costos de las actividades de cooperación educación que se realicen de acuerdo con el Memorando, serán financiados y determinados mutuamente. Dichos costos dependerán de la disponibilidad de recursos.
El PARÁGRAFO 4 se refiere a asuntos procedimentales de la ejecución del Memorando. El literal (a) dice que el instrumento internacional entrará en vigor desde que las partes se notifiquen, mediante notas diplomáticas de cumplimiento de los requisitos legales internos necesarios para la entrada en vigor del Memorando. Teniendo en cuenta el literal (b), el instrumento internacional podrá ser terminado en cualquier tiempo y por cualquiera de las partes, mediante aviso escrito de su intención a la otra parte. La terminación se hará efectiva un mes siguiente al aviso. Según el literal (c), en caso de terminación del Memorando de Entendimiento y salvo acuerdo en contrario, las disposiciones del mismo seguirán vigentes hasta cuando se realice su terminación, la implementación de los procedimientos, planes y programas de cooperación realizados teniendo en cuenta el Memorando. Dice el literal (d) que el instrumento internacional podrá ser revisado o modificado a través del mutuo consentimiento de las partes. Se advierte que los cambios o modificaciones del memorando podrán hacerse por acuerdo escrito entre las partes. Por último, el literal (e) establece que el instrumento internacional tendrá una vigencia de 5 años, luego de los cuales se renovará por otro periodo igual, salvo acuerdo en contrario de las partes.
Por su parte, el PARÁGRAFO 5 determina que ambas partes arreglarán amigablemente y sin demora, mediante consultas, las diferencias surgidas en torno al Memorando. Finalmente, el PARÁGRAFO 6 prevé que el instrumento internacional se suscribe en inglés y en castellano, ambos textos auténticos el 6 de agosto de 2002.
3.2. La constitucionalidad del Convenio
La Corte procede a analizar si las disposiciones del Memorando resultan acordes con la Constitución.
Este Convenio es el resultado, según se enuncia en su introducción, de “el deseo de realzar las amigables relaciones bilaterales entre ambas naciones en el campo de la educación y de la capacitación, y considerando la importancia de la educación como un factor de desarrollo económico, así como medio para estrechar los vínculos entre los pueblos (…)”[60]. Este propósito resulta congruente con los fines constitucionales previstos en el artículo 2 Superior relativos a la promoción de la prosperidad general, la garantía de la efectividad de los principios, derechos, libertades y deberes consagrados en la Constitución y el cumplimiento de los deberes sociales del Estado.
En términos generales, el Memorando establece las bases para realizar actividades de cooperación entre Australia y Colombia en los temas de educación y capacitación, lo cual permitirá desarrollar el artículo 54 de la Constitución Nacional, referente al deber del Estado de ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran; el artículo 67 Superior que trata a la educación como un derecho de la persona y un servicio público con garantía social; el artículo 68 de la Carta Política en virtud del cual, la ley garantiza la profesionalización y dignificación de la actividad docente, por el cual, la erradicación del analfabetismo, la educación de personas con limitaciones físicas o mentales, o con capacidades excepcionales son obligaciones especiales del Estado.
Igualmente, el contenido del Memorando permitirá desarrollar el artículo 69 constitucional que otorga al Estado el deber de fortalecer la investigación científica en las universidades oficiales y privadas, de ofrecer las condiciones adecuadas para su desarrollo y de facilitar los mecanismos financieros, que hagan posible el acceso de las personas aptas a la educación superior; el artículo 70 de la Constitución Política sobre el deber del Estado de fomentar el acceso a la cultura de los colombianos en igualdad de oportunidades, a través de la educación permanente, la enseñanza científica, técnica, artística y profesional. El mismo artículo, se refiere el deber estatal de promover la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación. La celebración e implementación del Memorando, realiza y realizará esta obligación estatal. Por último, el Memorando permite desarrollar el art. 71 Superior sobre el deber del Estado de crear incentivos para personas e instituciones que promuevan la ciencia, la tecnología y las demás manifestaciones culturales.
Ahora bien, mirando en particular las disposiciones del instrumento, se observa que según el parágrafo 1, el Memorando tiene los fundamentos que deben observar las partes para desarrollar los programas de cooperación. El parágrafo 2 establece que las partes harán todo lo posible para impulsar los contactos y la cooperación entre entidades relacionadas con materias educativas, así como la celebración de otros convenios entre esas instituciones para ejecutar actividades de cooperación. El parágrafo 3 dice que los costos de las actividades de cooperación en educación realizadas en virtud del Memorando, serán financiados y determinados mutuamente. Además, la satisfacción de tales costos dependerá de la disponibilidad de recursos de cada país. El parágrafo 4 prevé aspectos como la vigencia del instrumento, la forma de terminar, revisar y modificar el Memorando. El parágrafo 5 establece la forma de arreglar las diferencias surgidas entre las partes en relación con el Memorando. El parágrafo 6 dice que el instrumento internacional será suscrito en inglés y en castellano, los idiomas oficiales de las partes.
Las seis disposiciones anteriores tienen presente el mutuo consentimiento de las partes, remiten al ordenamiento interno vigente, consideran la disponibilidad de recursos de cada país para financiar las actividades desarrolladas en virtud del Memorando, y la lengua oficial de cada una de las partes. En consecuencia, el Memorando armoniza con los postulados constitucionales de respeto a la soberanía nacional, a la autodeterminación de los pueblos y de reconocimiento de los principios de derecho internacional aceptados por Colombia, según lo instituye el artículo 9 Superior.
Además, el Convenio resulta acorde con la promoción de la internacionalización de las relaciones económicas y sociales, sobre bases de equidad y reciprocidad, tal y como lo ordena el artículo 226 de la Carta Política.
Primero.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1226 de 2008. Por medio de la cual se aprueba el “Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el campo de la Educación y la Capacitación”.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el "Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el campo de la Educación y la Capacitación", suscrito el seis (6) de Agosto de 2002”.
JAIME ARAUJO RENTERÍA CLARA ELENA REALES GUTIERREZ
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA A LA SENTENCIA C-094 de 2009
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento cuando sólo se avisa que un proyecto será sometido a debate o discusión/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento también cuando en el anuncio se pretermite la claridad y certeza de la sesión en que se someterá a votación el proyecto de ley (Salvamento de voto)
En el examen de cumplimiento del citado anuncio, debe tenerse en cuenta que jurídicamente el debate o la discusión de un proyecto de ley y la votación del mismo son figuras de contenido y efectos distintos, lo cual explica que los Arts. 145 de la Constitución y 116 de la ley 5ª de 1992 contemplen quórumes distintos para deliberar y para decidir. Por ello, es evidente que la deliberación, sin duda importante, es sólo un medio o instrumento para efectuar la votación, y que ésta por su naturaleza decisoria tiene una mayor entidad jurídica. De otro lado, en la práctica puede ocurrir que la discusión de un determinado proyecto de ley se extienda y que, por dicha razón, la votación se realice en una fecha distinta de la fecha en que se inició aquella. Por tanto, como la norma constitucional, en forma justificada , exige el aviso previo de que un proyecto “será sometido a votación”, dicho requisito no se cumple cuando sólo se avisa que aquél será sometido a debate o discusión.
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento constituye vicio insubsanable/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Carácter insubsanable de vicio resulta consecuente con la evolución jurisprudencial (Salvamento de voto)
Revisión constitucional del “Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el Campo de la Educación y la Capacitación”, suscrito el seis (6) de Agosto de 2002, y la Ley 1226 de 2008 aprobatoria del mismo.
Con el respeto acostumbrado, me permito salvar el voto en relación con la decisión adoptada por la Sala Plena en el asunto de la referencia, por las siguientes razones:
1. De conformidad con lo dispuesto en el Art. 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, que adicionó el Art. 160 de la Constitución Política:
Esta corporación ha señalado en numerosas ocasiones su criterio en relación con el contenido de esta disposición. Específicamente acerca de sus finalidades ha señalado que la misma persigue la realización de los principios de publicidad, transparencia y democracia participativa en el proceso de formación de las leyes, en los siguientes términos:
“La finalidad principal de dicho precepto constitucional es, tal como lo ha reconocido esta Corporación, “permitir a los Congresistas saber con anterioridad cuáles proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas[61].” [62] Adicionalmente, dicha reforma facilita a los ciudadanos y organizaciones sociales que tengan interés en influir en la formación de la ley y en la suerte de ésta, ejercer sus derechos de participación política (Artículo 40 C. P.) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa (Artículos 1 y 3 C.P.)”.[63]
Así mismo, la citada norma permite la aplicación en debida forma del Art. 183, Num. 2, superior, que sanciona con la pérdida de investidura la inasistencia a sesiones plenarias en las cuales se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, pues con el anuncio previo los congresistas tienen una información oportuna y cierta sobre el contenido programado de dichas sesiones y pueden evitar la imposición de la mencionada sanción.
Para cumplir estas finalidades, la sesión en la cual se someterá a votación el proyecto de ley debe ser determinada o, al menos, determinable, de modo que exista certeza completa sobre ella.
De igual modo, en el examen del cumplimiento del citado anuncio debe tenerse en cuenta que jurídicamente el debate o la discusión de un proyecto de ley y la votación del mismo son figuras de contenido y efectos distintos, lo cual explica que los Arts. 145 de la Constitución y 116 de la Ley 5a de 1992 contemplen quórumes distintos para deliberar y para decidir. En tal sentido, el Art. 122 de la misma ley señala que la votación es un acto colectivo por medio del cual las cámaras y sus comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general. Por ello, es evidente que la deliberación, sin duda importante, es sólo un medio o instrumento para efectuar la votación, y que ésta por su naturaleza decisoria tiene una mayor entidad jurídica.
De otro lado, en la práctica puede ocurrir que la discusión de un determinado proyecto de ley se extienda y que, por dicha razón, la votación se realice en una fecha distinta de la fecha en que se inició aquella.
Por tanto, como la norma constitucional, en forma justificada, exige el aviso previo de que un proyecto "será sometido a votación", dicho requisito no se cumple cuando sólo se avisa que aquel será sometido a debate o discusión.
2. En virtud de lo contemplado en el Parágrafo del Art. 241 de la Constitución Política, cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto.
Esta disposición fue reiterada y desarrollada en el Art. 45 del Decreto 2067 de 1991, por el cual se dictó el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional.
3. La omisión del aviso previo a la votación de un proyecto de ley o su realización en forma indebida constituyen un vicio de procedimiento insaneable, es decir, que no es susceptible de enmienda por parte del Congreso de la República, por las siguientes razones:
i) Se trata de un requisito de orden constitucional, que forma parte de la estructura del proceso legislativo y, por tanto, tiene carácter esencial en el mismo, junto con otros señalados en los Arts. 154, 157, 158, 160, 165 y 169 de la Constitución y las normas complementarias contenidas en ella.
ii) Al consagrar dicho requisito, la norma constitucional prohíbe que el proyecto de ley se apruebe sin su cumplimiento, de modo que la falta del mismo o su realización en forma indebida genera incompetencia de la cámara o de la comisión respectiva para aprobarlo.
Por consiguiente, dicho vicio origina inevitablemente la declaración de inexequibilidad de la ley afectada por el mismo.
4. Así mismo, no es válido afirmar que el mencionado vicio es insaneable respecto de la actuación en el Senado y saneable respecto de la actuación en la Cámara de Representantes, arguyendo que en aquella corporación se surte la primera fase del trámite de formación de la ley según lo dispuesto en el Art. 154 superior, puesto que, por una parte, el Art. 8° del Acto Legislativo N° 01 de 2003 y el Parágrafo del Art. 241 de la Constitución no hacen esa distinción, de suerte que el operador de estas normas no puede hacerla, y, por otra parte, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución y en la Ley 5a de 1992, el trámite de formación de las leyes tiene en ambas cámaras el mismo valor jurídico y, por tanto, no puede darse en dicho ámbito preeminencia a una de ellas sobre la otra.
5. Conforme al desarrollo del trámite de formación de la Ley 1226 de 2008, el anuncio previo a la votación en segundo debate en la Cámara de Representantes fue efectuado en la sesión plenaria del miércoles 11 de Junio de 2008, según consta en el Acta Nº 117 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 422 del 17 de Julio de 2008 (Ps. 44-45, Fls. 89-90, Cuaderno de Pruebas Nº 5), en los siguientes términos:
“Informe de proyectos para el próximo martes a las tres de la tarde, señor Secretario por favor.
“Subsecretaria General (e.) Doctora Flor Marina Daza Ramírez:
“Se anuncian los proyectos de acuerdo con el Acto Legislativo número 01 del 3 de julio de 2003 en su artículo 8°. Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión Plenaria del día martes 17 de junio a las 3 de la tarde o para la sesión donde se debata (sic) proyectos de ley o actos legislativos para la siguiente sesión.
Proyecto de ley número 203 de 2007 Cámara¿148 de 2007 Senado, por medio de la cual se aprueba el memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación, suscrita (sic) el seis de agosto de 2002.
Están anunciados, señor Presidente, los proyectos, las conciliaciones y los informes sobre objeciones”. (se subraya)
Al final del acta se expresó:
“Se levantó la sesión Plenaria a las 11:02 y se convocó para el día martes 17 de junio de 2008 a las 3:00 p. m.”.
Se observa que la sesión en la cual se votaría el proyecto de ley no fue determinada, ni tampoco determinable, ya que se fijó la fecha 17 de Junio de 2008 para la votación pero se dejó abierta expresamente la posibilidad de que ésta se llevara a cabo en otras sesiones, al indicar en el anuncio que el mismo se hacía para la sesión de esa fecha o, también, “para la sesión donde se debata (sic) proyectos de ley o actos legislativos para la siguiente sesión”. Es decir, la sesión de aquella fecha era sólo una posibilidad, entre otras, para someter el proyecto de ley a votación.
En esta forma, ni los congresistas, ni los ciudadanos en general, ni las organizaciones políticas y sociales pudieron conocer con claridad y certeza la sesión en la cual se sometería a votación el proyecto de ley, de modo que se frustraron las finalidades constitucionales antes indicadas del anuncio.
En este sentido debe señalarse que el hecho de que al final de la sesión se haya convocado para el martes 17 de Junio de 2008 no elimina el vicio mencionado, pues el anuncio para sometimiento de un proyecto a votación en una sesión es distinto e independiente de la convocatoria a la siguiente sesión.
Igualmente, el hecho de que el proyecto de ley haya sido discutido y aprobado en la fecha señalada en el anuncio, esto es, en la primera de las posibilidades contenidas en el mismo, no elimina tampoco el vicio, pues evidentemente el contenido y el efecto fallido de aquel siguen siendo los mismos.
Por lo anterior, la Corte debió declarar inexequible la Ley 1226 de 2008, por incumplimiento del requisito establecido en el Art. 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 (Art. 160 C. Pol.)
6. Finalmente, es oportuno recordar que mediante el Acto Legislativo 3 de 1910 (Art. 41) se establecieron la acción pública de inconstitucionalidad y el control de constitucionalidad de las leyes por parte de la Corte Suprema de Justicia.
Dicha corporación, mediante sentencia de 20 de Abril de 1912[64] se declaró incompetente para decidir sobre la constitucionalidad de las leyes por vicios de trámite o de forma, aduciendo lo siguiente:
“La acusación propuesta contra la ley que se examina va encaminada, no precisamente a obtener la declaración de que sus disposiciones violan la Carta Fundamental, sino a que se decida que aquel acto no es una ley por defecto en los trámites seguidos para su expedición. Ahora bien: entiende la Corte que la facultad a ella conferida por el artículo 41 citado, no puede extenderse hasta declarar que una ley no es ley porque se hayan quebrantado en su formación algunas ritualidades prescritas por la Constitución Nacional; pues si de otro modo se entendiese aquella facultad, se daría a la Corte Suprema tal suma de poderes que invadiría el campo de acción del Cuerpo Legislativo, lo cual sin duda no ha sido la intención del Constituyente de 1910, pues ello iría abiertamente contra el principio fundamental consignado en el artículo 57 de la Carta, según el cual todos los poderes públicos son limitados y ejercen separadamente sus respectivas atribuciones, principio éste que informa nuestras instituciones y es piedra angular del sistema republicano que ellas reconocen y consagran”.
Este criterio fue reiterado por la Corte Suprema de Justicia en sentencias posteriores, hasta cuando adoptó el criterio opuesto, esto es, que tal corporación sí tenía competencia para decidir sobre la constitucionalidad de las leyes por vicios de trámite o de forma, mediante sentencia de 28 de Julio de 1952[65] , en la cual expresó:
“La Corte abandona el criterio diferencial hasta ahora defendido de que se distinguen en la Constitución preceptos sustantivos y preceptos adjetivos; normas principales y normas accesorias; reglas de forma y reglas de fondo. A todas las tiene la Corte como del mismo valor y de la misma categoría; superiores por todos conceptos a las disposiciones de las leyes comunes.
“Una violación cualquiera de cualquiera artículo de la Constitución queda bajo la jurisdicción de la Corte, siempre que su conocimiento pueda sometérsele ya sea por el Presidente de la República, en el caso de objeciones previstas por el art. 90 de la Constitución, bien sea a través de las acusaciones de los ciudadanos, de acuerdo con el art. 214 de la misma”.
Este nuevo criterio jurisprudencial fue reafirmado en la reforma constitucional de 1968, la cual estableció expresamente la competencia de la Corte Suprema de Justicia para decidir sobre la constitucionalidad de las leyes, tanto por su contenido o materia como por vicios de procedimiento en su formación.
El mismo criterio fue adoptado expresamente en la nueva Constitución de 1991 al señalar las atribuciones de la Corte Constitucional (Art. 241).
En contradicción con dicho criterio, al negar totalmente relevancia constitucional al mencionado vicio de procedimiento y declarar exequible la Ley 1226 de 2008, la Corte Constitucional está renunciando al ejercicio de su función general de guarda de la supremacía e integridad de la Constitución respecto de ese tipo de vicios y reduciendo esa función al control del contenido o materia de las normas legales. Así, manifiestamente está retomando el criterio adoptado por la Corte Suprema de Justicia en 1912 y desconociendo la evolución jurisprudencial y normativa superior indicada.
[1] Cfr. Cuaderno principal
[2] Cfr. Folios 9 y 10 Cuaderno principal.
[3] Cfr. Folios 21 y 22 Cuaderno principal.
[4] Cfr. Folio 67 Cuaderno principal.
[5] Cfr. Folios 29-38 Cuaderno principal.
[6] Cfr. Folios 39-49 Cuaderno principal.
[7] Cfr. Folio 43 Cuaderno principal.
[8] Cfr. Folios 51-64 Cuaderno principal.
[9] Cfr. Folio 55 Cuaderno principal.
[10] Corte Constitucional, Sentencias C-468 de 1997, C-378 de 1996, C-682 de 1996, C-400 de 1998, C-924 de 2000.
[11] Corte Constitucional, Sentencias C-468 de 1997, C-376 de 1998, C-426 de 2000, C-924 de 2000.
[12] Según lo dispuesto en el artículo 204 del Reglamento del Congreso, los proyectos de ley aprobatorios de tratados internacionales se tramitan por el procedimiento legislativo ordinario o común, con las especificidades establecidas en la Carta (sobre la iniciación del trámite de la ley en el Senado de la República, artículo 154 CN) y en el reglamento sobre la posibilidad del presentar propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto de tratados y convenios internacionales (artículo 217 de la Ley 5ª de 1992). En relación con esta posibilidad, en la Sentencia C-227 de 1993, la Corte señaló que durante el trámite de un proyecto de ley que aprueba el tratado, pueden presentarse propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto de tratados y convenios internacionales.
[13] El artículo 19 de la Convención de 1969 sobre derecho de los tratados dice: “Un Estado podrá formular una reserva en el momento de firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o de adherirse al mismo, a menos: a) que la reserva esté prohibida por el tratado; b) que el tratado disponga que únicamente pueden hacerse determinadas reservas, entre las cuales no figure la reserva de que se trata (...)” En la práctica las soluciones convencionales son diversas: ciertos tratados prohíben cualquier tipo de reservas (como la Convención de Montego Bay de 1982 sobre el Derecho del Mar o las convenciones de Nueva York y Río de Janeiro sobre Diversidad Biológica y Cambios Climático); otros autorizan las reservas sobre ciertas disposiciones únicamente (por ejemplo el artículo 42 de la Convención sobre Refugiados de 1951) y algunos excluyen ciertas categorías de reservas (como el artículo 64 de la Convención Europea de Derechos Humanos que prohíbe las reservas de carácter vago). De manera general, una reserva expresamente permitida por las cláusulas finales del tratado no requiere ser aprobada o aceptada por los demás Estados (artículo 20 párrafo 1 de las Convenciones de Viena de 1969 y 1986).
[14] Cfr. Cuaderno principal.
[15] Cfr. Folio 41 Cuaderno principal.
[16] Cfr. Folio 2 Cuaderno de pruebas 6.
[17] Cfr. Gaceta del Congreso No. 469 de 2007, p. 33-34.
[18] Gaceta del Congreso No. 469 de 2007, pp. 39-42.
[19] Gaceta del Congreso No. 554 de 2007, pp. 27-31.
[20] Gaceta del Congreso No. 669 de 2007.
[21] Gaceta del Congreso No. 669 de 2007.
[22] Gaceta del Congreso No. 175 de 2008, p. 5-7.
[23] Cfr. Folios 1-2, Cuaderno de pruebas 1.
[24] Cfr. Folio 2A, Cuaderno de pruebas 1.
[25] Cfr. Gaceta del Congreso No. 616 de 2007, páginas 18-21.
[26] Gaceta del Congreso No. 41 de 15 febrero de 2008, páginas 45-48.
[27] Cfr. Folio 1 Cuaderno de pruebas 2. Gaceta del congreso N° 58 de 2008, páginas 6, 8, 41.
[28] Gaceta del Congreso No. 119 de 2008, páginas 8-11.
[29] Cfr. Folio 1, Cuaderno de pruebas 3.
[30] Gaceta del Congreso No. 594 de 2008, página 1.
[31] Gaceta del Congreso No. 594 de 2008, p. 1-2.
[32]. Gaceta del Congreso No. 594 de 2008, páginas 3-5.
[33] Gaceta del Congreso No. 333 de 2008, páginas 7-11.
[34] Cfr. Folio 3, Cuaderno de pruebas 4. Rama Legislativa del Poder Público, Cámara de Representantes, Acta de Plenaria, Legislatura 20 de Julio de 2007 – 20 de Junio de 2008, No. 117 de la Sesión Ordinaria del día, miércoles 11 de junio de 2008.
[35] Gaceta del Congreso No. 422 de 2008, p. 44-47.
[36] Cfr. Folio 3, Cuaderno de pruebas 4.
[37] Cfr. Folio 2 Cuaderno de pruebas 4.
[38] Gaceta del Congreso No. 175 de 2008.
[39] Gaceta del Congreso No. 58 de 2008.
[40] Gaceta del Congreso No. 594 de 2008.
[41] Gaceta del Congreso No. 423 de 2008.
[42] Constitución Política, artículo 157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: ║ 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. (…)”
[43] Cfr. Folios 1-2ª Cuaderno de pruebas 1. Folio 1 Cuaderno de pruebas 2. Folios 1-3 Cuaderno de pruebas 3. Folios 1-3 Cuaderno de pruebas 4.
[44] El artículo 160 de la Constitución fue adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de fecha 3 de julio de 2003 así: “Artículo 8°. El artículo 160 de la Constitución Política tendrá un inciso adicional del siguiente tenor: ║ Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”
[45] Acerca de este requisito dijo la Corte Constitucional en el Auto 089 de 3 de Mayo de 2005, así como en el Auto 038 de 2004 y en la Sentencia C-533 de 2004: “A partir del 3 de julio de 2003, fecha en que entró en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2003, debe darse cumplimiento al mandato contenido en el artículo 8 de dicho Acto Legislativo, el cual adicionó con un último inciso el artículo 160 constitucional y según el cual ‘Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación. ║ “La finalidad principal de dicho precepto constitucional es, tal como lo ha reconocido esta Corporación, ‘permitir a los Congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas’(…) Adicionalmente, dicha reforma facilita a los ciudadanos y organizaciones sociales que tengan interés en influir en la formación de la ley y en la suerte de ésta, ejercer sus derechos de participación política (Artículo 40 C. P.) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa (Artículos 1 y 3 CP.) ║ “La Corte ha establecido que esta disposición requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable.[ Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2004] La exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que serán objeto de decisión, por lo que, si por razones del desarrollo del debate legislativo, la votación de un proyecto no tiene lugar el día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneración a la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan prever con claridad cuando se realizará la votación.”
[46] Gaceta del Congreso No. 668 de 2007, p.44.
[47] Gaceta del Congreso No. 669 de 2007.
[48] Gaceta del Congreso No. 669 de 2007.
[49] Gaceta del Congreso No. 175 de 2008, p. 5-7.
[50] Corte Constitucional. Sentencia C-644 de 2004.
[51] Corte Constitucional, Sentencia C-576 de 2006. Al respecto dijo la Corte: “no se incurre inexorablemente en una vulneración a la Carta Fundamental, si se hace clara y nuevamente el anuncio, o si del contexto existen elementos que permitan determinar con claridad cuando se realizará la votación.” Ver al respecto la Sentencia de la Corte Constitucional C-533 de 2004.
[52] Gaceta del Congreso No. 41 de 2008, p. 45-48.
[53] Gaceta del congreso No. 58 de 2008, páginas 6, 8, 41.
[54] Ver, entre otras, la Sentencia C-473 de 2005, en la que se dijo lo siguiente: “Por ejemplo, el concepto de primer debate o de segundo debate abarca tanto la discusión como la votación, como lo dice el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 al definir “debate”.(…) Del mismo modo, la expresión “considerar” implica no solo reflexionar sobre un asunto sino hacerlo para cumplir la función propia de cada célula legislativa, consistente en decidir sobre un proyecto de ley. En este sentido, someter a consideración implica mucho más que discutir o deliberar, puesto que cuando las comisiones constitucionales permanentes y las plenarias consideran un proyecto lo hacen para votar sobre él, en cumplimiento de su atribución de concurrir a la “formación de las leyes”. De tal manera que, en el contexto de la actividad legislativa, la expresión “considerar” tiene un alcance diferente al que se deriva del uso que puede dársele a este vocablo en el medio académico o en una reunión informal. Por lo tanto, si bien en el ámbito parlamentario discutir y deliberar, de un lado, son categorías diferentes a las de votar y decidir, de otro lado, el concepto “considerar” lejos de ser asimilable a alguna de estas categorías comprende tanto la discusión como la votación, o sea, la consideración, en sentido parlamentario, de los proyectos de ley.”
[55] Cfr. Folio 3 Cuaderno de Pruebas 4.
[56] “Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el campo de la Educación y la Capacitación", suscrito el seis (6) de Agosto de 2002”
[57] Gaceta del Congreso No. 469 de 2007, p. 40.
[58] Gaceta del Congreso No. 469 de 2007.
[59] “Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el campo de la Educación y la Capacitación", suscrito el seis (6) de Agosto de 2002”.
[60] “Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre Cooperación en el campo de la Educación y la Capacitación", suscrito el seis (6) de Agosto de 2002”.
[61] Véase: Auto 038 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y Sentencia C-533 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[62] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2004, MP: Rodrigo Escobar Gil, SV: Rodrigo Uprimny Yepes.
[63] Auto 089 de 2005, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; Salvamento y Aclaración de Voto de Jaime Araújo Rentería; Salvamento de Voto de Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández.
[64] Gaceta Judicial, T. XX, 20 de Abril de 1912, Nºs 1019 y 1020, Ps. 244 ss. , M. P. Alberto Suárez Murillo.
[65] Gaceta Judicial, T. LXXI, Abril de 1952, Nº 2113, Ps. 654 ss. , M. P. Luis Enrique Cuervo A.

References: artículo 8
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