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Timestamp: 2017-10-21 14:08:40+00:00

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Derecho del Consumo: bibliografía: ReDeco, Revista electrónica del Derecho del consumo y la alimentación, nº 34, 3-41
ReDeco, Revista electrónica del Derecho del consumo y la alimentación, nº 34, 3-41
Bernd MJ. van der Meulen[1] y Ana Sanhueza Martín[2]
Grupo de Derecho y Gobernanza Universidad de Wageningen, Hollandseweg 1, 6706 KN Wageningen, Países Bajos: E- Mail: bernd.vandermeulen@wur.nl
Resumen: Este artículo se ocupa de la estructura de la legislación alimentaria de la UE según un estudio de la Universidad de Wageningen en los Países Bajos. La estructura del Derecho alimentario en la UE puede usarse como referencia para la enseñanza, aplicación, futuros análisis y comparaciones de esta disciplina jurídica en otras partes del mundo. A partir de este análisis, la legislación alimentaria se perfila como un área funcional de la ley. Los elementos centrales son: (1) los objetivos del Derecho alimentario de la UE para proteger los intereses de los consumidores; (2) los principios de análisis del riesgo y precaución; (3) las obligaciones de las empresas en cuanto a la comercialización de los productos, los procesos que se aplican y la comunicación dirigida a los consumidores; y (4) los poderes públicos sobre la aplicación de la ley y la gestión de incidencias.
Palabras clave: Derecho alimentario de la UE; área funcional del Derecho; Wageningen; sistema; estructura
El objetivo de este artículo es proporcionar a los lectores una visión general del Derecho alimentario de la UE en una forma estructurada. La estructura trata de captar su esencia y así facilitar una herramienta para comparar el Derecho alimentario comunitario con la legislación alimentaria de otras partes del mundo, estudiar dicho Derecho de una manera organizada, y proporcionar un contexto legal para analizar y aplicar elementos específicos del mencionado en la UE.
Empezamos[3] a desarrollar la legislación alimentaria como un área funcional de la ley – como una disciplina académica con entidad propia – tras obtener la Cátedra de Derecho y Gobernanza en la Universidad de Wageningen, en septiembre de 2001. Nuestros esfuerzos han dado lugar a la posibilidad de impartir un master, de dos años, especializado en el Derecho de la seguridad alimentaria, abierto a estudiantes con una formación en ciencia alimentaria, ciencias sociales, o Derecho[4].
Una de las primeras cuestiones a las que no enfrentamos como base para investigar y enseñar fue “¿cuál es la estructura, cual es el sistema del Derecho alimentario?[5]” A primera vista, el Derecho alimentario en la UE se presenta como un sin fin de disposiciones[6] cuya naturaleza es muy técnica y detallada y, por lo tanto, difícil de comprender sin una forma de organización de las mismas. Actualmente, algunos autores recurren a tratar los temas por orden alfabético. Sin embargo, conseguimos demostrar nuestra convicción de que sería posible organizar la materia de una manera más adecuada/importante/elocuente lo que se consiguió no sin dificultades ni controversias.
Mientras que las disposiciones relacionadas con la alimentación son innumerables, un análisis más detallado sobre cómo tratar asuntos relacionados con alimentos muestra un patrón común en la forma de abordarlas. En este sentido, organizamos las disposiciones cuestionándonos “qué, quién y cómo”. Es decir, ¿a qué problema se enfrentan las disposiciones, a quién se dirigen y cómo resolver el problema en términos de derechos y obligaciones que se asignan a los destinatarios? Hemos optado por tomar el patrón que resulta de este análisis para diseñar un marco que posibilite a investigadores, estudiantes y profesionales entender la legislación alimentaria de la UE. Entender en este caso significa comprender la legislación alimentaria de la UE en su totalidad a nivel global. Este marco no solo puede usarse para la investigación y la enseñanza, sino que también permite adquirir una mayor comprensión del Derecho alimentario comunitario observando su aplicación en la práctica legal[7].
Presentamos nuestra visión del Derecho alimentario en obras que inicialmente preparamos como materiales didácticos: Food Safety Law in the European Union (2004) [6] and European Food Law Handbook (2008) [3]. En este contexto expondremos nuestra forma de entender actualmente la estructura del citado Derecho de la UE en forma gráfica en la siguiente sección y, luego, lo desarrollaremos posteriormente a lo largo del presente artículo.
La estructura del Derecho alimentario europeo presentada en esta contribución no se refiere (al menos no totalmente) a los anteproyectos tendentes a establecer la correspondiente legislación, aunque está analíticamente superpuesta a una situación que ha crecido orgánicamente, para darle sentido. Esa estructura contiene las características comunes y típicas identificadas a través del análisis académico de nuestra legislación y de otras fuentes del Derecho.
La cantidad de legislación europea relativa a los alimentos es ingente, y, como se describe más adelante, la mayor parte de las disposiciones actualmente vigentes fueron adoptadas tras la crisis de la encefalopatía espongiforme bovina (EEB) de mediados de los años 90. El sector alimentario se convirtió en uno de los sectores más controlados en la UE[8]. Vista más de cerca, sin embargo, esa legislación puede estructurarse de una manera más sencilla teniendo en cuenta, por una parte, los poderes públicos que implementan la ley, la aplican y gestionan incidentes; y, por otra, tomando en consideración la legislación dirigida a las empresas alimentarias. A su vez, esta última puede agruparse en tres categorías: legislación sobre el producto, legislación sobre el proceso[9] y legislación sobre la presentación de los productos alimenticios. Toda esa estructura está integrada en los principios generales, y está representada en la figura 1.
La figura 1 muestra en la parte superior los principios del Derecho alimentario europeo; en la parte izquierda, las disposiciones relativas a las autoridades públicas; y en la parte derecha, las disposiciones dirigidas a empresas. Un aspecto importante del citado Derecho que no está representado en dicha figura es el consistente en disposiciones institucionales, por ejemplo, la creación de organismos especializados para abordar cuestiones relativas a los alimentos.
1.3. Los actores del Derecho alimentario en la UE
En la UE, los actores del Derecho alimentario son las autoridades, las empresas, y los consumidores. Sin embargo, se trata de actores cuyo estudio se aborda de una manera muy diferente en cada caso. Mientras que la protección de la vida, la salud y otros intereses de los consumidores son el objetivo principal del Derecho alimentario (ver más adelante), la legislación alimentaria de la UE no proporciona a los consumidores ningún derecho o medio específico de resarcimiento. Los consumidores que quieren emprender acciones legales dependen de la legislación general referente a la protección de los consumidores, como es el caso de la normativa sobre la responsabilidad de los productos (ver sección 9). La clave del Derecho alimentario está en manos de las empresas dedicadas a la manipulación de alimentos: los requisitos más importantes en relación con los alimentos van dirigidos a las empresas. Las obligaciones de las autoridades públicas (tanto a nivel de la UE como al de los Estados miembros) son secundarias respecto a las de las empresas. Las autoridades en cuestión tienen que asegurar la conformidad de las producciones de las empresas a la legislación aplicable, así como ocuparse de las situaciones de su incumplimiento.
1.4. Visión general
En esta contribución, la estructura que se esquematiza en la figura 1 representa el marco para el análisis del Derecho alimentario de la UE. El texto sigue este cuadro poco más o menos en el sentido de la agujas del reloj. La sección 2 versa sobre el fundamento histórico del citado Derecho. La sección 3 empieza con una referencia al principio de la figura 1, analizando principios generales y conceptos. Las secciones 4, 5 y 6 siguen la parte derecha de la figura 1 hacia abajo. La sección 4 trata sobre la legislación relativa al producto, subdividida en productos estándares verticales (4.1), requisitos de comercialización (4.2) y objetivos en seguridad alimentaria (4.3). La sección 5 se ocupa de las disposiciones sobre procesos enfocados específicamente a la higiene en el apartado 5.1 y en la trazabilidad en el 5.2. La sección 6 se refiere a la presentación de los productos alimenticios en el etiquetado. Las secciones 7 y 8 tratan sobre los poderes públicos, representados en la parte izquierda de la figura 1: su aplicación en la sección 7 y la gestión de incidentes en la sección 8. La sección 9 versa sobre los objetivos de los consumidores representados en la parte inferior de la figura 1. Los recursos de los consumidores para hacer cumplir las normativas alimentarias se encuentran principalmente en la legislación que regula la responsabilidad por los productos. La sección 10 retoma los principios generales del Derecho alimentario en la UE examinando su fundamento en el análisis de riesgos. La sección 11 concluye esta contribución. Para facilitar la comprensión de nuestra exposición a los lectores que no estén familiarizados con la legislación europea, en el anexo 1 hemos incluidos los fundamentos necesarios para que nuestro artículo les resulte útil. El anexo 2 sugiere algunas otras fuentes.
2. El desarrollo del Derecho alimentario en la UE
Desde sus inicios, la Comunidad Económica Europea (actualmente UE) dedicó gran parte de su atención a la agricultura. Motivada por el deseo de ser autosuficiente y apoyar a las áreas rurales y sus poblaciones agrícolas. Casi de inmediato, la legislación empezó a desarrollarse abordando los alimentos como unos productos o mercancías con entidad propia[10]. Al principio, esta legislación se originó en la Dirección General (DG) responsable de agricultura, pero con el tiempo se desplazó a la DG de industria, empresa y comercio[11].
Desde principios de los años 60 hasta el estallido de la crisis de la Encefalopatía Espongiforme Bovina (EBB) a mediados de los años 90, el Derecho alimentario europeo estaba dirigido a crear un Mercado interior[12] de productos alimentarios en la UE.
Esta fase orientada hacia el mercado se puede dividir en dos etapas. Durante la primera etapa, se hizo hincapié en armonizar las normativas nacionales sobre determinados productos mediante directivas verticales. Esta etapa finalizó con la jurisprudencia sobre el Cassis de Dijon. Durante la segunda etapa, se privilegió la armonización a través de directivas horizontales[13].
La crisis de la EEB y otras crisis alimentarias en la década de los 90 pusieron de manifiesto muchas deficiencias graves en el Derecho alimentario europeo existente. Se evidenció la necesidad de llevar a cabo reformas fundamentales. En enero de 2000, la Comisión Europea anunció sus previsiones para el futuro desarrollo del Derecho alimentario europeo en el “Libro Blanco de Seguridad Alimentaria”[12][14]. En él se dejó clara la intención de la Comisión de cambiar su enfoque en el ámbito del sector alimentario, desde el desarrollo de un Mercado común hasta asegurar altos niveles de seguridad de los alimentos. Tras esta publicación, se ha revisado completamente la legislación alimentaria europea.
2.2. La creación de un Mercado interior de los alimentos en Europa
Cuando los seis miembros fundadores de lo que hoy es la Unión Europea firmaron el Tratado de Roma, en 1957, crearon una comunidad de carácter económico. Esto no solo se reflejó en su denominación originaria – la Comunidad Económica Europea – sino también en el objetivo inicial de crear un Mercado común.
En el núcleo básico de los instrumentos para lograr dicho objetivo s encuentran las llamadas cuatro libertades de la Unión Europea: libre circulación de trabajadores, libre circulación de servicios, libre circulación de capitales y libre circulación de mercancías. La libre circulación de mercancías[15] ha sito vital para el desarrollo del Derecho alimentario.
Durante los primeros años de aplicación de la ambiciosa idea del comercio sin fronteras, la legislación comunitaria estaba destinada principalmente a facilitar establecimiento y funcionamiento el Mercado interior mediante la armonización de las normativas nacionales relativas a los productos. En este sentido, se consideró necesario un acuerdo sobre calidad e identidad de los productos alimenticios. Para ello, se adoptaron directivas sobre la composición de ciertos productos alimenticios específicos. Estas normativas comunitarias se conocen como legislación vertical[16] (receta, normas técnicas o de composición).
Los primeros intentos de establecer un Mercado común de los productos alimenticios y alimentarios en Europa mediante la prescripción de composiciones armonizadas de los productos se enfrentaron a dos obstáculos importantes. En primer lugar, en ese momento, para la adopción de la legislación comunitaria se requería la unanimidad del Consejo, lo que le daba a cada Estado miembro un derecho de veto virtual sobre toda nueva normativa. En segundo lugar, cabe subrayar la magnitud de la tarea a realizar. Simplemente existen, como las instituciones Europeas se percataron rápidamente, muchos alimentos productos alimentarios a regular. Pese al cambio de orientación, un buen número de productos siguen sujetos a la normativa europea sobre su composición[17]. Estas normativas relativas a la composición de determinados productos forman parte del legado de la primera fase de la legislación alimentaria de la UE. Se están actualizando o sustituyendo en caso de ser necesario, pero no se añaden nuevos productos.
2.3. Avance en la jurisprudencia
Fue el Tribunal de Justicia el que mostró el camino para salir del estancamiento mediante una nueva interpretación, más amplia, de la disposición clave sobre la libre circulación de mercancías en el Mercado común: la prohibición de las restricciones cuantitativas en la importación y todas las medidas de efecto equivalente [ahora reguladas en el Artículo 34 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea[18] (TFUE)][19]. Hay que tener en cuenta como excepciones a la libre circulación de mercancías, lo previsto en aspectos tales como la protección de la salud y vida de los humanos, animales o plantas[20].
El punto de inflexión en este contexto fue la jurisprudencia consagrada en la sentencia “Cassis de Dijon” [16]: una cadena alemana de supermercados intentó importar Cassis de Dijon, un licor de frutas, desde Francia; las autoridades alemanas, sin embargo, se negaron a autorizar su importación porque el contenido alcohólico era menor del permitido por normativa nacional alemana, que estipulaba que los licores debían contener por lo menos un 25% de alcohol... y el Cassis de Dijon contenía solo un 20% de alcohol.
Las autoridades alemanas reconocieron que se trataba de una restricción al comercio, pero trataron de justificarla objetando que las bebidas con muy poco alcohol tenían varios riesgos. Dichas autoridades argumentaron que las bebidas alcohólicas con poco contenido de alcohol podrían inducir a las personas a desarrollar tolerancia al alcohol más rápido que con bebidas con alto contenido de alcohol, y que los consumidores que confiaban en la legislación (alemana) podrían sentirse engañados si compraron las bebidas en cuestión con la expectativa de que tuvieran un mayor contenido de alcohol.
Finalmente, Alemania alegó que, en ausencia de disposiciones específicas, las bebidas con bajo contenido de alcohol se beneficiarían de una ventaja competitiva injusta porque los impuestos sobre bebidas con mayor contenido de alcohol eran más altos que el de las bebidas con menor contenido y ésta serían vendidas a precios significativamente más bajos que los productos fabricados en Alemania de acuerdo con la legislación alemana.
El Tribunal sostuvo que el tipo de argumentos presentados por las autoridades alemanas podría ser relevante, aunque no entraron en las excepciones específicas contenidas en el Tratado, ya que tales argumentos se ajustan a una necesidad urgente. Este método se conoce como “la regla de la razón”.
Dicho Tribunal consideró que la argumentación de Alemania sobre la salud pública no cumplía con esta regla de urgencia. El Tribunal citó específicamente la disponibilidad de una amplia gama de bebidas alcohólicas en el mercado alemán con un contenido de alcohol inferior al 25%. En cuanto al riesgo de que los consumidores se sintieran engañados por un contenido en alcohol menor que el esperado, el Tribunal sugirió que este riesgo podría eliminarse con un efecto menor en el Mercado común, requiriendo la indicación de su contenido de alcohol en la etiqueta de la bebida.
Para casos como éste, en el que no existen justificaciones específicas para restricciones al comercio entre los Estados miembros, el Tribunal estableció una regla general que subyace en las disposiciones del Tratado: los productos que hayan sido legalmente fabricados y comercializados en un Estado miembro no pueden ser rechazados por otros Estados miembros basándose en que no cumplan con la normativa nacional. Esta interpretación se conoce como el principio de reconocimiento mutuo.
Con su fallo, el Tribunal de Luxemburgo sentó la base legal para el buen funcionamiento del Mercado común.
Varios comentaristas expresaron su preocupación acerca de que el principio de reconocimiento mutuo pudiera provocar la redacción de normativas de calidad de los productos basadas en el denominador común más bajo. Está claro que los fabricantes establecidos en un país miembro con límites de seguridad o requisitos legales o técnicos más indulgentes en sus procedimientos podían obtener una ventaja competitiva.
Las limitaciones e inconvenientes del principio de reconocimiento mutuo pusieron de manifiesto la necesidad de una mayor armonización sobre los requisitos de los alimentos a nivel europeo. Para los Estados miembros con mayores restricciones en sus ordenamientos nacionales, la legislación a nivel europeo se convirtió en una importante expectativa para lograr una igualdad de condiciones con sus vecinos sin comprometer la protección de los consumidores[21]. El fallo del Cassis de Dijon marcó un cambio significativo en la percepción de los beneficios de la armonización. Antes del pronunciamiento de dicha sentencia, la armonización se consideraba como una mera condición para el funcionamiento del Mercado interior. Después, el énfasis se puso en la necesidad de paliar las consecuencias en el mercado interno. En términos legales, también, la ola de armonización que siguió al caso Cassis difirió notablemente de los esfuerzos anteriores. Del énfasis en la legislación sobre productos específicos se pasó al desarrollo de la legislación horizontal, es decir, normativas generales dirigidas a aspectos comunes para una gama amplia de productos alimenticios o alimentarios.
2.4. Punto de inflexión
El apogeo del Derecho alimentario de mercado basada en el reconocimiento mutuo terminó en lágrimas... Los sectores alimentario y agrícola en la Unión Europea salieron de la década de los 90 profundamente traumatizados. Una serie de crisis dieron lugar a una pérdida de confianza de los consumidores en las autoridades públicas, la industria y la ciencia. La tercera fase actual del Derecho alimentario de la UE solo puede ser verdaderamente comprendida si se entiende el trauma que le precede.
La crisis de la Encefalopatía Espongiforme Bovina (EEB) no fue la primera, y en términos de número de muertos, tampoco fue la peor[22] crisis de seguridad alimentaria en la UE, pero causó un derrumbe en el panorama legal y reglamentario de Europa. Posteriores crisis de seguridad alimentaria[23], brotes de enfermedades de animales[24] y escándalos sobre prácticas fraudulentas[25] añadieron sucesiva y posteriormente un sentido de urgencia por adoptar medidas cautelares.
La conciencia pública sobre la epidemia de EEB, y el tiempo que supuso a las autoridades británicas y europeas para hacerle frente, supuso un gran desafío en ámbito de la cooperación en el ámbito de la seguridad alimentaria. Cuando la magnitud de la crisis se hizo pública, la Unión Europea estableció la prohibición total de exportar carne de vacuno de procedencia británica. Como respuesta, el Reino Unido adoptó una política de no-cooperación con instituciones europeas, y trató de negar la magnitud y gravedad del problema de la EEB[26].
El Parlamento Europeo desempeñó un papel crucial para apaciguar la crisis. Se instituyó un Comité Temporal presidido por Manuel Medina Ortega para averiguar las acciones de los entes nacionales y europeos involucrados en la crisis [22]. El Comité de Investigación presentó su informe a principios de 1997 [23]. Medina Ortega en su informe criticó enérgicamente al gobierno británico, así como a la Comisión Europea. La Comisión fue acusada erróneamente de anteponer los intereses de la industria a los intereses de salud pública y seguridad de los consumidores y se concluyó que la ciencia había sido parcial y deficiente.
Paradójicamente, este informe de recriminación, seguido de una moción de censura propuesta por el Parlamento Europeo, proporcionó a la Comisión el ímpetu del que carecía hasta ese momento, considerándolo incluso como una oportunidad para tomar la iniciativa de restructurar la legislación alimentaria europea de manera que aumentara grandemente el alcance de sus competencias. La Comisión aceptó compromisos de amplia significación para implementar las recomendaciones del Comité.
Ya en mayo de 1997, pocos meses después del informe de Medina Ortega, la Comisión publicó un Libro Verde sobre los principios generales del Derecho alimentario en la UE [24][27]. Se esbozaron en él las líneas generales de un sistema legal capaz de regular con disciplina y rigor la producción alimentaria: en este marco, la protección de los consumidores fue la principal prioridad. La Comisión se comprometió a fortalecer su función en el control de la seguridad alimentaria. Compromiso que condujo directamente a responsabilizar a la Dirección General de Salud y Consumidores (DG SANCO) y a establecer la Oficina Alimentaria y Veterinaria (OAV) de la DG SANCO en Dublín en 1997. Además, la Comisión anunció la creación la autoridad independiente de seguridad alimentaria [24, 25].
La Comisión, que mantuvo la presión más allá de 1997, finalmente consiguió el apoyo del Tribunal Europeo de Justicia para adoptar medidas – la prohibición de exportar ganado y en particular carne de res – contra Gran Bretaña en el clímax de la crisis [26-28].
El 12 de enero de 2000, la Comisión publicó su importante “Libro Blanco sobre Seguridad Alimentaria” [12][28].
2.5. El Libro Blanco: una nueva visión del Derecho alimentario
El nuevo enfoque de la Comisión sobre la futura configuración de la legislación alimentaria de la UE se establece en el Libro Blanco sobre seguridad alimentaria. Antes de la crisis de la EEB, la legislación relativa a la seguridad alimentaria en Europa se subordinaba al desarrollo del Mercado interior. Las deficiencias en la gestión de la crisis revelaron claramente la necesidad de ese nuevo enfoque integral de la seguridad en cuestión.
La Comisión se planteó como objetivo restablecer y mantener la confianza de los consumidores. El Libro Blanco se centró en la revisión de la legislación alimentaria con el fin de hacerla más coherente, comprensible y actualizada, así como en reforzar su aplicación[29].
Parte del paquete fue la prevista creación de una nueva Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria[30] como punto de referencia científico para toda la UE, y contribuir así a un alto nivel de protección de la salud del consumidor.
En el anexo del citado Libro Blanco se encuentra el Plan de Acción sobre Seguridad Alimentaria, una lista de 84 niveles/etapas legislativos que la Comisión consideraba necesarios para crear un marco normativo capaz de garantizar un alto nivel de protección de los consumidores y de la salud pública.
El comienzo del nuevo milenio coincidió con el principio de la revisión prevista para la legislación alimentaria europea y, en la primera década, la mayoría de los Estados adoptaron los mencionados 84 pasos. El nuevo marco regulador se basa en reglamentos en lugar de directivas.
2.6. El Derecho alimentario en el siglo XXI
Tan solo dos años después de que se publicara Libro Blanco, el legislador comunitario adoptó la piedra angular de la nueva legislación alimentaria: el Reglamento 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo de 28 de Enero de 2002 por el que se establecieron los principios generales y requisitos del Derecho alimentario, se creó la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria, y se promulgaron los procedimientos en materia de seguridad alimentaria [30]. Este reglamento también es conocido como la “Ley Alimentaria General” (LAG). Los alemanes hablan de él como un “Basisverordnung”: tal vez sea una expresión más precisa dado que el citado Reglamento es, de hecho, la base sobre la que se reconstruye[31] la normativa europea y nacional sobre alimentos. El principal objetivo de la LAG es asegurar un alto nivel de protección de la salud pública y de los intereses de los consumidores respecto a los productos alimenticios y alimentarios. Lo hace estableciendo los principios generales, creando la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria, y estableciendo procedimientos para hacer frente a las emergencias.
Tras la creación de la Ley Alimentaria General, siguieron paquetes enteros de nueva legislación (Figura 2).
Reglamento 178/2002 (LAG [30])
Reglamentos 1829/2003 y 1830/2003: paquete sobre OGM
Reglamentos 852-854/2004: Paquete sobre higiene
Reglamento 882/2004: Controles Oficiales
Reglamento 1935/2004: Materiales en contacto con alimentos
Requisitos en el etiquetado de alérgenos incluidos en la Directiva 2000/13
Reglamento 1924/2006: Objetivos de nutrición y salud
Libro Blanco A: Estrategia europea en problemas de salud relacionados con la alimentación, el sobrepeso y la obesidad
Reglamento 1331-1334/2008: Procedimiento de autorización común para aditivos, enzimas y aromas alimentarios
Reglamento 1169/2011: Información sobre el alimento para el consumidor
El asunto más urgente en la agenda de los próximos años es probablemente el riesgo para la salud que supone el sobrepeso y la obesidad. Hasta el momento, el legislador de la UE no ha encontrado instrumentos adecuados para poder hacer frente al problema. Las medidas actuales se han limitado a ofrecer a los consumidores información directa y que figure en el etiquetado de los productos alimenticios[32]. La industria ha hecho alguna reformulación voluntariamente.
3. Conceptos y principios generales
La que hemos calificado de “Ley Alimentaria General” define el alcance del Derecho alimentario. Su enfoque es integral en el sentido de que dicha normativa comunitaria se aplica a todas las empresas que participan en la cadena alimentaria, “de la granja a la mesa”, incluyendo los piensos para alimentar a los animales. En principio, la legislación alimentaria se aplica al sector primario, pero existen excepciones, particularmente en lo que respecta a los requisitos de higiene.
La Ley Alimentaria General incluye una definición del concepto de “alimento” (Artículo 2)[33]. Su cumplimiento es una condición previa para aplicar la mencionada legislación [30]. Si un producto cumple con la definición es un alimento en el sentido de la LAG y ésta se le aplicará. Lo mismo puede decirse del resto de las leyes y reglamentos que emplean esta definición. A su debido momento, esto debe ocurrir en el conjunto de la legislación alimentaria en la Unión Europea y sus Estados miembro.
Se entiende por «alimento» (o «producto alimenticio») cualquier sustancia o producto destinado a ser ingerido por los seres humanos o con probabilidad razonable de serlo, tanto si ha sido transformado entera o parcialmente como si no.
«Alimento» incluye bebidas, goma de mascar y cualquier sustancia, incluida el agua, incorporada voluntariamente al alimento durante su fabricación, preparación o tratamiento. [...]. «Alimento» no incluye: a) los piensos; b) los animales vivos, salvo que estén preparados para ser comercializados para consumo humano[34]; c) las plantas antes de la cosecha; d) los medicamentos [...]; e) los cosméticos [...]; f) el tabaco y los productos del tabaco [...]; g) las sustancias estupefacientes o psicotrópicas tal como las define la Convención Única de las Naciones Unidas sobre Estupefacientes, de 1961, y el Convenio de las Naciones Unidas sobre Sustancias Psicotrópicas, de 1971; h) los residuos y contaminantes.
A diferencia de la legislación alimentaria estadounidense, el concepto de alimento no incluye el pienso de los animales. La definición de seres humanos como animales (al referirse a los “artículos usados para comida o bebida para el hombre u otros animales” [32]) iría en contra de la cultura europea. La cadena de alimentación animal se lleva a cabo dentro del ámbito de la legislación alimentaria de la UE mediante disposiciones y definiciones independientes en la tantas veces Ley Alimentaria General.
La Ley Alimentaria General enuncia los objetivos de la legislación alimentaria de la UE en el Artículo 5: 1. La legislación alimentaria perseguirá uno o varios de los objetivos generales de lograr un nivel elevado de protección de la vida y la salud de las personas, así como de proteger los intereses de los consumidores, incluidas unas prácticas justas en el comercio de alimentos, teniendo en cuenta, cuando proceda, la protección de la salud y el bienestar de los animales, los aspectos fitosanitarios y el medio ambiente. 2. La legislación alimentaria tendrá como finalidad lograr la libre circulación en la Comunidad de alimentos y piensos fabricados o comercializados de acuerdo con los principios y requisitos generales del presente capítulo.
Hasta el momento, esta disposición ha provocado cierta controversia[35]. Tomándola literalmente, puede interpretarse como que los intereses (individuales) tales como los de las empresas alimentarias y del sector alimentario en su conjunto podrían no tenerse en cuenta. La legislación posterior no indica, sin embargo, que se considere tal limitación. El mensaje principal, por lo tanto, no parece que sea excluir ciertos intereses, sino centrarse en la protección de los consumidores.
La Ley Alimentaria General prevé expresamente como “principios” que la legislación alimentaria que protege la salud humana debe basarse en el análisis del riesgo (Articulo 6 LAG [30]), y por lo tanto en la ciencia. Sin duda, las discusiones en la Organización Mundial del Comercio (OMC) de acuerdo con la estrategia de la UE para promover el crecimiento de hormonas y alimentos genéticamente modificados han contribuido a tomar la decisión de elaborar la legislación alimentaria basándose en la ciencia. Para situaciones de incertidumbre científica, se aplicará el principio de precaución (Artículo 7 LAG [30]). En virtud de dicho principio cuando la evaluación del riesgo no sea concluyente, pero se observen razones científicas para sospechar que pueda haber efectos nocivos para la salud, las autoridades públicas están legitimadas para adoptar medidas provisionales considerando el “peor de los casos” [35].
La cuestión sobre el significado práctico de basarse en la ciencia se discute en la sección 10.
Otro principio es que “cuando existan normas internacionales, o su formulación sea inminente, se tendrán en cuenta a la hora de elaborar o adaptar la legislación alimentaria, salvo que esas normas, o partes importantes de las mismas, constituyan un medio ineficaz o inadecuado de cumplir los objetivos legítimos de la legislación alimentaria, o que exista una justificación científica, o que el nivel de protección que ofrezcan sea diferente al determinado como apropiado en la Comunidad (LAG [30], Artículo 5(3)). Este principio se refleja, por ejemplo, en la definición de alimento basada en la definición de alimento del Codex Alimentarius[36].
4. Disposiciones centradas en el producto
La legislación de la UE sobre productos alimenticios sigue dos aproximaciones diferentes. Los investigadores alemanes los denominan como “principio de abuso” y “principio de prohibición, respectivamente [14].
Una disposición básica en la legislación alimentaria de la UE es que no se comercializarán alimentos que no sean seguros (Artículo 14 LAG) [45]. Es responsabilidad de las empresas alimentarias (Artículo 17 (1) LAG) juzgar caso por caso el cumplimiento de este requisito. Las infracciones pueden provocar la re-acción de la autoridad competente. Si no se aplica otro requisito nos encontramos ante el principio de abuso. Las empresas son libres de comercializar un producto pero pueden sufrir consecuencias si abusan de su libertad. Para algunos riesgos, el legislador define niveles aceptables (objetivos de seguridad alimentaria), distinguiendo los alimentos seguros de los alimentos no seguros. Ver sección 4.3.
Para algunas categorías de alimentos, se requiere que por seguridad se cumplan los requisitos impuestos por las autoridades antes de comercializarlos. Se aplica la prohibición previamente a obtener la autorización. Para estos alimentos se aplica el principio de prohibición. Ver sección 4.2.
Parte de la legislación anterior va más allá de los requisitos de seguridad y define todos los tipos de propiedades y aspectos de calidad que un alimento debe cumplir. Ver sección 4.1.
4.1. Normativa de productos
En las primeras etapas del desarrollo del Derecho alimentario de la UE y de la política agrícola común de la UE, se hizo hincapié en la legislación específica del producto.
La política agrícola común inicialmente se estableció para garantizar el autoabastecimiento de la Comunidad Europea y unas condiciones de vida aceptables para la población rural. Un instrumento importante en este contexto fue la garantía de precios. La CE pretendía comprar todos los productos que no fuesen vendidos en el mercado a un único precio. Para asegurar la calidad de los productos comprados en virtud de este régimen, se establecieron requisitos de calidad para frutas y hortalizas frescas compradas en el mercado de la UE[37].
Como se ha descrito anteriormente, para crear un Mercado común de alimentos entre países con diferentes normativas para sus productos, se intentó llegar a un acuerdo sobre definiciones comunes de los requisitos para los productos alimenticios en las directivas comunitarias. El éxito de este enfoque fue limitado y más adelante se abandonó cuando el Tribunal de Justicia de la UE desarrolló una alternativa para lograr un Mercado común: el principio de reconocimiento mutuo, al que ya hemos hecho referencia...
El Tribunal de Justicia de la UE se resiste a aceptar las normativas referentes a los productos establecidas por los Estados miembros si se aplican para mantener fuera del mercado propio productos originarios de otros Estados. En efecto, dicho Tribunal verifica determinados requisitos como el respeto a la proporcionalidad; por ejemplo: ¿se han adoptado para alcanzar un objetivo legítimo y se han tomado las medidas menos restrictivas para lograrlo? La prueba de fuego es si el mismo objetivo no puede conseguirse mediante el etiquetado o por la información que recibe el consumidor, por ejemplo. De esta manera, hemos podido comprobar que se ha producido un cambio… de los requisitos del producto a los del etiquetado.
En la medida en la que todavía existen disposiciones específicas relativas a un producto, en la etiqueta deben emplearse los nombres legalmente definidos y no pueden ser utilizados si no se cumple con la normativa legal[38].
4.2. Requisitos de acceso al mercado
Los alimentos convencionales pueden ser comercializados libremente en la UE. Desde principios de los años 60, se introdujeron sistemas de aprobación de requisitos previos para la comercialización de sustancias sintéticas añadidas al alimento por razones tecnológicas. Estas sustancias se conocen como aditivos alimentarios. Un aditivo es toda sustancia que normalmente no se consume como alimento en sí misma ni se usa como ingrediente característico de los alimentos, tenga o no valor nutritivo, y cuya adición intencionada – con un propósito tecnológico – a un alimento durante su fabricación, transformación, preparación, tratamiento, envasado, transporte o almacenamiento tenga por efecto, o quepa razonablemente prever que tenga por efecto, que el propio aditivo o sus subproductos se conviertan directa o indirectamente en un componente del alimento[46][39].
El concepto de aditivo incluye edulcorantes y colorantes. El sistema se basa en lo que se considera lista positiva. Es decir, los aditivos que hayan sido aprobados para su uso en alimentos están incluidos en la lista. Solo aquellos aditivos que se mencionan en dicha lista y que cumplen los requisitos pueden ser utilizados en los productos alimenticios. Los aditivos se incluyen en la lista bajo la denominación “número –E”. Este número puede usarse para declarar el aditivo en la lista de ingredientes del producto alimenticio en cuestión.
El sistema de listas positivas se ha ampliado gradualmente para aplicarlo a otras categorías de alimentos considerados potencialmente peligrosos. Entre ellas se encuentran los nuevos alimentos, es decir, alimentos que no se han consumido en la UE antes de 1997. Inicialmente, este concepto de Novel Food incluía los alimentos genéticamente modificados. A partir de 2004, estos forman una categoría aparte con una legislación separada.
Los esquemas de aprobación varían. Un aspecto común es que un alimento sujeto a aprobación solo podrá ser comercializado tras haber sido autorizado sobre la base científica de la estimación del riesgo. Otros criterios para la aprobación son, por ejemplo, que los alimentos no induzcan a error al consumidor o no resulten nutritivamente desfavorables en comparación con un alimento convencional al que reemplazará. Para los aditivos, existe un criterio adicional y es que deben satisfacer una necesidad tecnológica.
Con respecto a los organismos genéticamente modificados, los investigadores estadounidenses a veces sostienen que su enfoque se centra en el producto, mientras que el europeo se concentra en el proceso [47]. Es verdad que el proceso de la modificación genética lleva al alimento al ámbito de los requisitos de aprobación, pero es el producto resultante del proceso, no el proceso como tal, cuya seguridad se evalúa durante el proceso de aprobación.
La aprobación de aditivos alimentarios es genérica. Si un aditivo se incluye en la lista, cualquier empresa está legitimada (desde el punto de vista de la legislación alimentaria, los derechos de propiedad intelectual pueden establecer lo contrario) a comercializarlo en el Mercado europeo. Para otros alimentos como los OGM, su autoriación es específica. Esto significa que su aprobación autoriza exclusivamente al solicitante para comercializar el producto. Si otros empresarios también quieren comercializarlo, necesitarán una nueva aprobación. Se trata de una exigencia que resulta especialmente incómodo para los llamados alimentos exóticos. Estos son alimentos cuyo consumo no tiene antecedentes en la UE y, por lo tanto, se consideran nuevos, aunque tienen un historial de uso seguro en otras partes del mundo, como son noni, stevia y baobab.
4.3. Objetivos de inocuidad alimentaria
Finalmente existe un legislación que establece límites a la presencia de sustancias indeseables (contaminantes, toxinas, residuos de plaguicidas o medicamentos veterinarios), o de otros organismos en la comida[40]. Los límites se establecen sobre la base de una estimación científica del riesgo. Para los residuos de los productos que no han sido aprobados y sustancias para las que no pueda establecerse un límite de seguridad más bajo, es legítimo, en nuestra opinión, aplicar una tolerancia cero.
5. Disposiciones centradas en el proceso
Ya hemos explicado que, con el fin de garantizar la seguridad alimentaria, los procesos de producción así como los de comercialización deben estar bajo control. En la práctica, la prevención de riesgos en seguridad alimentaria se conoce como “higiene” [48]. Como elemento fundamental de la legislación comunitaria sobre higiene de los alimentos se encuentra el llamado sistema APPCC: Análisis de Peligros y de Puntos de Control Críticos. Este sistema exige a las empresas alimentarias que realicen un análisis en aquellos procesos que consideren que puedan generarse peligros, e implica cómo reconocerlos y cómo tratarlos a fin de mantener la seguridad de los alimentos. La aplicación del sistema debe estar bien documentada.
En el comercio, se aplica una exigencia de trazabilidad (Artículo 8 LAG [30],). Las empresas alimentarias deben registrar de donde vienen sus materias primas y a dónde van sus productos. Si se produce un incidente en materia de seguridad alimentaria, esta información debe permitir a las autoridades identificar rápidamente el origen del problema y su extensión para poder eliminar la causa y controlar las consecuencias.
Por último, las empresas que tengan razones para creer que un alimento que hayan comercializado puede infringir los requisitos de seguridad alimentaria, tienen la obligación de retirarlo de la cadena alimentaria y recuperarlo si ya se le ha suministrado a los consumidores (Artículo 19 LAG [30]).
5.1. Una cuestión de método
El sistema APPCC fue desarrollado por la agencia espacial estadounidense NASA para asegurar que los astronautas no enfermaran de diarrea, vómitos, intoxicación alimentaria y otros riesgos derivados de los alimentos, durante su estancia en el espacio exterior. La Comisión del Codex Alimentarius lo ha adoptado como un sistema adecuado para garantizar la seguridad alimentaria en todo el mundo. Algunos elementos del sistema ya estaban integrados en los procedimientos aplicables en la UE, pero, a partir del 1 de enero de 2006, se aplica todo el sistema a todas las empresas alimentarias en la UE, a excepción del sector primario[41] y de algunos productores tradicionales.
A todas las empresas alimentarias en la UE, se les exige la trazabilidad. El concepto de trazabilidad se define como la posibilidad de encontrar y seguir el rastro, a través de todas las etapas de producción, transformación y distribución, de un alimento, un pienso, un animal destinado a la producción de alimentos o una sustancia destinados a ser incorporados en alimentos o piensos o con probabilidad de serlo Artículo 3 (15) LAG [30]). El fin de la trazabilidad es ser capaz de identificar rápidamente el origen de un problema de seguridad alimentaria y eliminar del mercado los productos afectados. A falta de requisitos más específicos se aplicaran los basados en el Artículo 18 LAG: las empresas deben poder rastrear sus entradas y salidas, tanto hacia arriba como hacia abajo. La obligación de reconstruir la cadena informativa en caso de incidente de seguridad alimentaria corresponde a las autoridades competentes.
Para algunos grupos de productos como los OGM [49] o la carne de ganado vacuno [50] se aplica la obligación de tener a disposición pruebas documentales completas y originales.
Gran parte de la legislación alimentaria se ocupa de la información que las empresas proporcionan a los consumidores acerca de sus productos mediante publicidad y – principalmente – en el etiquetado. La codificación más importante de estas reglas se encuentra en el Reglamento 1169/2011 sobre la información alimentaria facilitada al consumidor [51][42]. El etiquetado se define como las menciones, indicaciones, marcas de fábrica o comerciales, dibujos o signos relacionados con un alimento y que figuren en cualquier envase, documento, rótulo, etiqueta, faja o collarín, que acompañen o se refieran a dicho alimento (Artículo 2 (2)(i) del Reglamento 1169/2011 [51]). El etiquetado y cualquier otra información alimentaria no deberán inducir a error a los consumidores (Artículo 16 LAG [30], y Artículo 7 (1) del citado Reglamento 1169/2011 [51]).
Todos los productos alimenticios pre-envasados deben etiquetarse en un idioma fácilmente comprensible para el consumidor. Normalmente, esto implica utilizar la lengua oficial de cada Estado miembro. La información prevista en la legislación puede ser obligatoria, restringida, o prohibida.
Existen doce menciones requeridas (obligatorias) sobre información, que figuran en el Artículo 9 del Reglamento; las más importantes son: la denominación del alimento; la lista de ingredientes; la presencia de alérgenos; la cantidad de determinados ingredientes o de determinadas categorías de ingredientes; la cantidad neta del alimento; la fecha de consumo preferente o, en caso de los alimentos perecederos desde el punto de vista microbiológico, la fecha de caducidad; el nombre o razón social y la dirección del operador de la empresa alimentaria responsable de la información dada, que es, el operador con cuyo nombre o razón social se comercialice el alimento o, el importador del alimento al Mercado de la Unión o el fabricante o el envasador, o el vendedor establecido en la Unión Europea).
El cambio más importante que ha supuesto el Reglamento 1169/2011 en comparación con la situación previa es el etiquetado nutricional obligatorio en vez de voluntario, por ejemplo, mencionando los nutrientes y energía presentes en el alimento[43] (en 2015 será obligatorio)
Otros requisitos específicos de etiquetado del Reglamento 1169/2011 reclaman que la presencia de aditivos, nuevos ingredientes y OGM se mencionen en la etiqueta.
6.2. Declaraciones nutricionales y de salud
En 2006 se publicó un Reglamento sobre declaraciones nutricionales y de salud [53]. Las declaraciones nutricionales deben ser conformes al anexo de dicho Reglamento. El citado anexo establece entre otras cosas que la expresión “light”[44] solo puede usarse en caso de una reducción de al menos del 30% de ciertos nutrientes o energía. Las declaraciones de propiedades saludables, por ejemplo, afirmaciones sobre los efectos de ciertos alimentos en la salud, deben basarse en la ciencia y estar aprobadas. A los alimentos que poseen propiedades beneficiosas para la salud se les conoce a veces[45] como “alimentos funcionales”.
6.3. Denominaciones protegidas
El origen de un producto debe estar presente en el etiquetado cuando, si se omite esta información, puede inducirse a error al consumidor. En la mayoría de los casos, dicha indicación es voluntaria.
Algunas denominaciones de origen están protegidas. El Reglamento 510/2006 sobre indicaciones agrícolas establece reglas para la protección de ciertas denominaciones de origen (DOP) e indicaciones geográficas (IGP) de productos agrícolas. El Reglamento proporciona oportunidades a los pequeños productores permitiéndoles emplear los correspondientes símbolos de calidad como medio de promoción de sus productos, evitando el largo y costoso proceso para obtener el reconocimiento de la marca de su producto. En cierta medida, este sistema es comparable a las marcas colectivas en el sentido de que puede ser utilizado por un grupo de productores para distinguir sus productos. Los Estados miembros no pueden adoptar estrategias adicionales[46].
El Reglamento 509/2006 [55] ha introducido un registro de especialidades tradicionales reconocidas. Para obtener la designación ETG (Especialidad Tradicional Garantizada), un producto debe poseer características que le distingan del resto de productos y, además, debe ser tradicional.
El Reglamento 834/2007 [56] y el Reglamento 889/2008 establecen condiciones para el uso de términos referidos al método de producción ecológica (tales como “bio”). Estos términos solo pueden usarse en el etiquetado, la publicidad o la marca en relación con los productos que cumplan los requisitos normativos aplicables en en virtud de dichos reglamentos. En el caso de los alimentos procesados, al menos el 95% de los ingredientes (en peso) deben ser ecológicos. Tiene que suministrarse determinada información adicional, así como el número de la autoridad de control.
7.1. Estados miembros
Es responsabilidad de los Estados miembros hacer cumplir la legislación alimentaria, y controlar y verificar que los requisitos exigidos por el Derecho alimentario son cumplidos por las empresas productoras de alimentos y de piensos en todas las etapas de producción, transformación y distribución. Para ello deben mantener un sistema de controles oficiales y otras actividades adecuadas a las circunstancias, incluyendo la comunicación pública acerca de la seguridad y los riesgos del alimento o pienso (Artículo 10 LAG [30]), la vigilancia de alimentos y piensos y otras actividades de control que cubran todas las etapas de producción, transformación y distribución (Artículo 17 (2) LAG [30]). En términos generales, la aplicación abarca tanto la verificación del cumplimiento de las normativas legales como la aplicación de sanciones en caso de infracciones. Si bien el Artículo 17 de la Ley Alimentaria General prevé que los Estados miembros son los encargados de aplicar el Derecho alimentario, la legislación alimentaria comunitaria establece reglas de aplicación nacional e impone su supervisión. El Reglamento (CE) No 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales, incluye obligaciones para la verificación por parte de los Estados miembros, las medidas que deben adoptarse en caso de infracción, un marco de cooperación entre las autoridades nacionales y la Comisión, y la supervisión de la gestión de las autoridades de los Estados miembros y en los países terceros por parte de la Comisión.
Infringir la legislación alimentaria puede causar quebrantos en la seguridad alimentaria. Este tipo de incidentes pueden, sin embargo, ocurrir también por otras razones (accidentalmente). La gestión de incidencias y el cumplimiento pueden estar estrechamente relacionados, pero no son necesariamente lo mismo. La gestión de incidencias se trata en el siguiente apartado.
Si un Estado miembro comprueba que una empresa procesadora de alimentos incumple la normativa, debe tomar medidas para garantizar que el procesador remedie la situación. Al decidir qué medidas deben adoptarse, la autoridad competente deberá tener en cuenta la naturaleza del incumplimiento y los antecedentes del infractor al respecto (Artículo 54 del Reglamento 882/2004 [57]).
Tales acciones pueden incluir la imposición de procedimientos que afectan a la salubridad, la retirada de un producto alimenticio, una restricción o prohibición de comercialización, así como el cierre total o parcial de la empresa en cuestión. En caso de productos importados las medidas pueden incluir: la destrucción, un tratamiento especial para resolver la irregularidad y el reenvío del producto al país de origen. Para esta última acción, se aplica en un plazo no mayor que 60 días.
7.2. Oficina Alimentaria y Veterinaria
En 1997 se instituyó la Oficina Alimentaria y Veterinaria (OAV). No es una agencia independiente similar a la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA), sino que forma parte de la DG Sanco. Sin embargo, como tiene su sede en Irlanda, está físicamente lejos de los otros departamentos de la citada DG. En nuestra opinión este hecho indica que se pretende un cierto grado de independencia.
La OAV tiene dos funciones principales. Audita la gestión de las agencias nacionales de los Estados miembros y examina las actividades de la industria y de las autoridades públicas de los países terceros que desean exportar productos alimenticios a la Unión Europea. A pesar que la OAV no se menciona por su nombre, el Reglamento 882/2004 constituye una base para sus actividades. Los Estados miembros deben ofrecer toda la asistencia necesaria y proporcionar toda la documentación que soliciten los expertos de la Comisión – la OAV-.
Los controles en países terceros solo se ejecutan si las autoridades de estos países están conformes. Sin embargo, tales controles pueden ser una condición sine qua non para exportar a la UE y por consiguiente las mencionadas autoridades tienen pocas alternativas. La situación a la inversa también existe; los países terceros llevan a cabo inspecciones en la UE y el Reglamento establece que la Comisión (es decir, la OAV) ayude a los Estados miembros a hacer frente a este tipo de situaciones (Artículo 52 del Reglamento 882/2004 [57]).
8. Gestión de incidentes
La legislación alimentaria de la UE proporciona instrumentos para hacer frente a incidentes y emergencias de seguridad alimentaria. La información es compartida entre las autoridades (apartado 8.1), las empresas tienen sus responsabilidades (apartado 8.2) y – además de las prerrogativas de ejecución discutidas anteriormente – las autoridades públicas cuentan con instrumentos específicos.
En el ámbito de la seguridad alimentaria, existe un sistema de alerta rápida desde 1979. Sin embargo, inicialmente no incluía a los piensos. El Sistema de Alerta Rápida para Alimentos y Piensos (RASFF[47]) introducido por la Ley Alimentaria General (Artículo 50 LAG [30]), sí abarca alimentos y piensos, en línea con el enfoque de la “granja a la mesa”.
El RASFF es una red de intercambio de información sobre riesgos directos o indirectos para la salud humana derivados de alimentos o piensos. El sistema agrupa a los Estados miembros, la EFSA y a la Comisión Europea. La participación en el RASFF puede extenderse a terceros países u organizaciones internacionales, mediante acuerdos con la UE. El RASFF es el punto de contacto de participación de la UE con la Red Internacional de Autoridades de Inocuidad de los Alimentos (INFOSAN) gestionada por la Organización Mundial de la Salud.
Cuando un miembro de la red RASFF tiene información sobre la existencia de un riesgo grave, directo o indirecto, en relación con alimentos o piensos, debe notificarlo a la Comisión Europea (que es la responsable de gestionar la red). La Comisión evalúa la información recibida y clasifica la notificación en 3 categorías (alerta, información, rechazo en la frontera) antes de transmitirla. La información transmitida por la RASFF puede ser rechazada por la Comisión, si los criterios para su notificación no son satisfactorios o si la información es insuficiente. Se informa al país notificador sobre esta decisión.
La notificación se transmite a los puntos de contacto de la RASFF a través de los miembros de la red y la EFSA. Además, cuando la notificación se refiere a un intento de importación de productos prohibidos (rechazo en la frontera), la información se envía a los puestos de inspección fronterizos de la UE a fin de aumentar la vigilancia y garantizar que el producto no vuelva a entrar en la UE a través de otro puesto fronterizo. Al mismo tiempo, cuando se sabe que un producto sujeto a una notificación ha sido exportado a un tercer país o cuando la notificación se refiere a un producto originario de un tercer país, la Comisión también envía información a dicho tercer país.
El papel de la EFSA es analizar el contenido de la notificación y de suministrar información científica y técnica de utilidad para los Estados miembros.
8.2. Papel de las empresas
La responsabilidad principal de asegurar que los alimentos o los piensos cumplan con los requisitos que estable la normativa alimentaria recae en las empresas alimentarias (Artículo 17 (1) LAG [30]). Si un procesador de alimentos considera o tiene motivos para pensar que alguno de sus alimentos no cumple con los requisitos de seguridad alimentaria, informará de ello a las autoridades competentes y procederá inmediatamente a su retirada del mercado y – si es necesario – lo retirará del mercado. Durante este proceso, las empresas alimentarias están obligadas a colaborar estrechamente con las autoridades competentes (Artículo 19 LA [30]).
8.3. Papel de las autoridades
8.3.1. Autoridades nacionales
Las autoridades nacionales de los Estados miembros aplican el Derecho alimentario y, además controlan y verifican si las empresas alimentarias y de piensos cumplen con los requisitos que establece la legislación. En ciertos casos, los problemas serán notificados a las autoridades nacionales por las empresas alimentarias o de piensos, que, al mismo tiempo, iniciarán retiradas y recuperaciones. Pueden darse otros supuestos en los que el problema sea identificado por las autoridades, mediante inspecciones, brotes de enfermedad, pruebas en muestras de alimentos o quejas de los consumidores o competidores. Una alerta alimentaria también puede deberse a la información recibida de la RASFF. Las autoridades nacionales de seguridad alimentaria son el punto de contacto para informar y comunicar sobre los incidentes en alimentos o piensos, y coordinan las investigaciones relacionadas con la retirada y recuperación a gran escala.
Cuando la autoridad nacional adopta medidas dirigidas a restringir la comercialización u obligando a la retirada y/o recuperación de los alimentos o piensos, lo notificará inmediatamente a la Comisión en el marco de la RASFF. También informará a la Comisión de los rechazos de envíos que se produzcan en los Puestos Fronterizos de Inspección y de las recomendaciones o acuerdos con empresas alimentarias o de piensos con el fin de prevenir, limitar o imponer condiciones especiales a la hora de comercializar o emplear alimentos o piensos, cuando exista un riesgo grave que exija una acción rápida.
8.3.2. La Comisión Europea
Antes de que entrara en vigor la Ley Alimentaria General, los mecanismos de la Comisión para adoptar medidas de urgencia eran diferentes en función del área de legislación. El ámbito para adoptar medidas de urgencia, introducido en el Artículo 53 LAG [30], abarca todo tipo de alimentos y piensos, ya sea originario de un Estado miembro o de un tercer país y, por lo tanto, las medidas de urgencia garantizan la coherencia y la coordinación adecuada a los riesgos aplicables a las diferentes categorías de alimentos o piensos. Cuando un alimento o pienso vaya a constituir un riesgo para la salud humana o animal o para el medio ambiente, y que – dada la gravedad de la situación – el riesgo no pueda controlarse satisfactoriamente a través de medidas adoptadas por el/los Estado/s miembro/s[48] interesados, la Comisión debe:
- Suspender la comercialización del alimento o pienso en cuestión
- Establecer condiciones especiales para el alimento o pienso en cuestión
- Adoptar cualquier otra medida provisional pertinente
La Comisión Europea puede iniciar tales acciones no solo a petición de un Estado miembro, sino también por iniciativa propia. Si la Comisión, a raíz de la información facilitada por un Estado miembro ante la necesidad de tomar medidas de urgencia, no inicia el procedimiento para adoptarlas a nivel comunitario, el Artículo 54 LAG legitima al Estado miembro en cuestión a adoptar medidas cautelares preventivas. El citado Estado miembro podrá mantener dichas medidas hasta que se tome una medida comunitaria sobre la ampliación, modificación o derogación de las mismas.
9. Responsabilidad y derechos de los consumidores
A pesar de que los primeros y principales objetivos del Derecho alimentario de la UE consistían en salvaguardar la salud y otros intereses de los consumidores, no puede encontrarse ninguna disposición en la legislación alimentaria actual que garantice al consumidor de la UE una solución que pueda invocarse ante el Tribunal de Justicia.
Sin embargo, dicho Derecho alimentario menciona cada vez más “los derechos de los consumidores”[49]. Si echamos un vistazo más de cerca a la forma en que ese Derecho alimentario protege estos derechos, resulta que consiste en la concesión de potestades en el mercado, no ante los Tribunales de Justicia. Los derechos legales de los consumidores se encuentran actualmente fuera del ámbito del Derecho alimentario.
Si bien el Derecho alimentario no proporciona directamente soluciones a los consumidores, influye en los derechos que puedan tener en otras ramas. Mediante la definición de los requisitos legales para los alimentos, se da sustancia a los contratos que los consumidores suscriben con empresas alimentarias. En general, esto puede considerarse justo para que los consumidores puedan interpretar como debe presentarse el alimento de acuerdo a la legislación aplicable. De no ser así, el consumidor debería obtener su reembolso sin complicaciones. Las infracciones de los requisitos de seguridad alimentaria pueden también constituir fácilmente un fundamento de responsabilidad extracontractual (perjuicio).
La legislación que protege al consumidor ha creado un instrumento destinado a apoyar al consumidor en caso de sufrir perjuicios en su relación con el fabricante de un producto defectuoso, conocida como la normativa referente a la responsabilidad del producto. Las normativas sobre la responsabilidad de los productos se han armonizado en la Unión Europea gracias a la Directiva 85/374 [57][50]. Dicha Directiva establece el principio de responsabilidad objetiva del productor, lo que significa que un productor puede ser considerado responsable de los daños causados por un producto defectuoso que haya comercializado aún sin tener culpa.
10. Un Derecho alimentario basado en la ciencia
La legislación europea ha consagrado el principio sobre el que se basa el Derecho alimentario de la UE, el análisis de riesgo [59]. El análisis del riesgo es un procedimiento de decisión basado en la ciencia que consiste en la evaluación, comunicación y gestión del riesgo. Para asegurar la base científica del análisis del riego en la UE, la Ley Alimentaria General instituyó la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA). A diferencia de lo que su nombre sugiere, la EFSA no es una autoridad en el sentido literal de la palabra, ya que no tiene la potestad de tomar decisiones vinculantes para los interesados. Es responsabilidad de EFSA facilitar resultados científicos (por ejemplo, la evaluación del riesgo) que serán la base de las decisiones (gestión del riesgo) tomadas por otros órganos como la propia Comisión Europea
A primera vista, el hecho de que el Derecho alimentario de la UE se base en el análisis de riesgos genera unas altas expectativas. Sin embargo, un análisis más pormenorizado provoca cierta decepción. Un ciudadano ingenuo podría esperar que, a partir de la entrada en vigor de la Ley General Alimentaria, la DG Sanco pediría a EFSA un dictamen sobre cada propuesta de la nueva legislación sobre seguridad alimentaria (como los grandes paquetes de OGM, higiene y agentes para mejorar los alimentos o aditivos alimentarios). Si el Artículo 6 GFL se debe entender en el sentido de exigir al legislador un asesoramiento científico a la hora de elaborar la normativa de seguridad alimentaria, puede que sea la disposición más infringida en el Derecho alimentario de la UE. La DG Sanco nunca pregunta a EFSA su opinión acerca de las disposiciones generales de la legislación alimentaria.
Si echamos un vistazo a las opiniones disponibles en la página web de la EFSA [6], casi todas se refieren a determinadas sustancias o productos alimenticios o a reclamaciones formuladas en relación con dichas sustancias o productos alimentarios. Técnicamente hablando, las decisiones relativas a tales sustancias, productos y reclamaciones [61] se establecen en forma de legislación. En la práctica son decisiones de casos específicos en lugar de normativas generales.
Conciliando la interpretación del Artículo 6 con la práctica que ya se encuentran en funcionamiento de la DG Sanco y la EFSA, el núcleo del “principio general” del Derecho alimentario es la regla de que el asesoramiento científico debe formar parte del proceso de toma de decisiones sobre la comercialización de sustancias o productos específicos. Considerando el contexto de las obligaciones de la UE en ámbito mundial, esta conclusión tiene sentido. Los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) están obligados a evitar obstáculos innecesarios en el comercio. Básicamente, los aranceles comerciales siempre tendrán efecto sobre productos específicos.
En el ámbito de la legislación referente a la seguridad alimentaria, surgen dos tipos diferentes de preguntas, dependiendo del tipo de decisión que se trate. Las decisiones pueden suponer medidas restrictivas, por ejemplo las que limitan la comercialización de productos, o medidas que eliminan restricciones, por ejemplo la concesión de acceso al mercado. En el primer caso, el fundamento científico que justifica la medida responde a la pregunta de si el alimento es o no seguro. En el segundo caso, la cuestión que se plantea es si el producto es seguro. O, dicho de otra manera, en el primer caso, se le pregunta a la ciencia que identifique los peligros y riesgos; y el en segundo caso, se le pide que los excluya. Obviamente, las diferencias entre ambas cuestiones conducen a diferencias en la carga y valoración de la prueba, y a consecuencias a las que el análisis del riesgo no da respuesta satisfactoria.
Cuando se le pide a la ciencia identificar los riesgos, la carga de la prueba recae generalmente en las autoridades. En procedimientos donde se solicita a la ciencia la exclusión de los riesgos, la carga de la prueba - o al menos la carga de proporcionar datos científicos - es para las empresas que desean comercializar[51] un producto.
11. Conclusiones y comentarios finales
En el presente artículo, he intentado presentar la esencia del Derecho alimentario de la UE en el estilo del Derecho civil. Esto quiere decir que he estado buscando un sistema procedente de la legislación y se ha tomado como estructura de presentación de la materia. Sin embargo, la estructura por sí sola no es suficiente para facilitar su comprensión. Por esta razón, también he dedicado atención a ciertos aspectos históricos. En su historia, el Derecho alimentario de la UE ha pasado de estar orientado al objetivo de establecer un Mercado único, a incluir la protección del consumidor.
A efectos de comparación jurídica en enfoques a nivel macro de la legislación alimentaria, pido a mis colegas de otras partes del mundo que nos informen sobre las respectivas estructuras para poder presentar sus sistemas jurídicos en materia de Derecho alimentario. Cuando tengamos claro el alcance que tienen las reglas del juego del Derecho alimentario en distintas regiones del mundo, ya sean similares o diferentes, sería muy interesante ocuparse de la investigación empírica comparativa sobre cómo funciona realmente el juego.
Etiquetar como “Derecho alimentario” un área funcional de la ley es una opción para centrar la atención académica sobre la base de fenómenos sociales en vez de distinciones dogmáticas. Esto en sí mismo no es nuevo. En el Derecho de medio ambiente – por ejemplo – ha pasado lo mismo. Hay varias consideraciones que argumentan a favor de prestar una atención especial a la implantación de la legislación en el sector alimentario. Este sector se encuentra en todo el mundo y es primordial para todas las personas. Además, me atrevo a decir que es muy ameno. Todo lo relevante a la legislación está ocurriendo en el sector alimentario: diferentes enfoques de la legislación; legislación económica y legislación del riesgo basada en la ciencia; y autoridades políticas e independientes. El Derecho alimentario se desarrolla en todos los niveles del Derecho: global (OMC, Codex Alimentarius, regional, nacional – en la práctica mayoría de los países del mundo – e incluso en el sector privado [63]). Finalmente, es realizable. Espero que nuestro trabajo de investigación demuestre que es posible tomar el Derecho alimentario como un conjunto bien estructurado.
Referencias, anexos y notas
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28. Tribunal de Justicia Europeo. Caso C-209/96. United Kingdom vs. Commission. 1998, ECR I-5655.
29. Nicole Coutrelis. “EU ‘New Approach’ Also for Food Law?” In Food Law. Governing Food Chains Through Contract Law, Self-regulation, Private Standards, Audits and Certification Schemes. Edited by Bernd van der Meulen. Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2011, 381–90. www.wageningenacademic.com/eifl-06
30. Reglamento (CE) No 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo de 28 de enero de 2002 por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria (DO L 31 de 1.2.2002, p. 1)
31. Comisión Europea. Libro Blanco sobre la estrategia europea para los problemas de salud relacionados con la alimentación, el sobrepeso y la obesidad. COM 279, 1997.
32. U.S. Congress. Federal Food, Drug and Cosmetic Act. § 201 (21 USC § 321), 1938.
33. Bernd van der Meulen. Reconciling Food Law to Competitiveness. Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2009. http://www.wageningenacademic.com/reconciling
34. Bernd van der Meulen. “The Function of Food Law. On the Objectives of Food Law, Legitimate Factors and Interests Taken Into Account.” European Food and Feed Law Review 2 (2010): 83–90.
35. Anna Szajkowska. Regulating food law. Risk analysis and the Precautionary Principle as General Principles of EU Food Law. Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2012, 155. http://www.wageningenacademic.com/eifl-07
36. Bernd van der Meulen. “The Global Arena of Food Law: Emerging Contours of a Meta- Framework.” Erasmus Law Review 3 (2010): 217–40. http://www.erasmuslawreview.nl/files/the_global_arena_of_food_law
37. Marsha A. Echols. Food Safety and the WTO: The Interplay of Culture, Science and Technology. La Haya: Kluwer Law International, 2001.
38. Alberto Alemanno. Trade in Food: Regulatory and Judicial Approaches in the EC and the WTO. Londres: Cameron May Ltd, 2007.
39. Marco Bronckers, y Ravi Soopremanien, “The impact of WTO on European food regulation.” European Food and Feed Law Review 3 (2008), 361–75.
40. Marielle D. Masson-Matthee. The Codex Alimentarius Commission and Its Standards: An Examination of the Legal Aspects of the Codex Alimentarius Commission, Den Haag: T.M.C. Asser Press, 2007.
41. Joan Scott. The WTO Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures: A Commentary. Oxford: Oxford University Press, 2007.
42. D. John Shaw. Global Food and Agricultural Institutions. Londres: Routledge, 2009.
43. Peter van den Bossche, Nico Schrijver, y Gerrit Faber. Unilateral Measures Addressing non-Trade Concerns. La Haya: Ministerie van BuZa, 2007. Disponible online: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1021946 (visitada el 2 de abril de 2013).
44. Margaret Will, y Doris Guenther. Food Quality and Safety Standards, as Required by EU Law and the Private Industry with Special Reference to the MEDA Countries’ Exports of Fresh and Processed Fruits & Vegetables, Herbs & Spices A Practitioners’ Reference Book. Eschborn: GTZ, 2007, 162. http://www2.gtz.de/dokumente/bib/07-0800.pdf
45. Bernd van der Meulen. “The Core of Food Law. A Critical Reflection on the Single Most Important Provision in All of EU Food Law.” European Food and Feed Law Review 3 (2012): 11725.
46. Reglamento (EC) No 1333/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 2008 sobre aditivos . OJ L 354/16, 31 de diciembre de 2008.
47. Helle Tegner Anker, and Margaret Rosso Grossman. “Authorization of Genetically Modified Organisms: Precaution in US and EC Law.” European Food and Feed Law Review 1 (2009): 3–22.
48. Reglamento (CE) no 852/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 relativo a la higiene de los productos alimenticios. oj l 139/1, 30 de abril de 2004.
49. Reglamento (CE) no 1830/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de septiembre de 2003 relativo a la trazabilidad y al etiquetado de organismos modificados genéticamente y a la trazabilidad de los alimentos y piensos producidos a partir de éstos, y por el que se modifica la directiva 2001/18/CE. Oj l 268/24, 18 de octubre de 2003.
50. Bernd M.J. van der Meulen, and Annelies A. Freriks. “‘Beastly Bureaucracy’ Animal Traceability, Identification and Labeling in EU Law.” American Journal of Food Law and Policy 2 (2006): 317–59.
51. Reglamento (UE) No 1169/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2011 sobre la información alimentaria facilitada al consumidor y por el que se modifican los Reglamentos (CE) No 1924/2006 y (CE) No 1925/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan la directiva 87/250/CEE de la Comisión, la Directiva 90/496/CEE del Consejo, la Directiva 1999/10/CE de la Comisión, la Directiva 2000/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, las Directivas 2002/67/CE, y 2008/5/CE de la Comisión, y el Reglamento (CE) No 608/2004 de la Comisión. Oj l 304/18, 22 de noviembre de 2011.
52. Dario Dongo. The Food Label. Ilfattoalimentare.it (e-book), 2011, 54. http://www.ilfattoalimentare.it
53. Reglamento (CE) No 1924/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de diciembre de 2006 relativo a las declaraciones nutricionales y de propiedades saludables en los alimentos. OJ L 404/9, 30 de diciembre de 2006.
54. Tribunal de Justicia Europeo. Caso C-6/02. Commission vs. France. 2003, ECR I-2389.
55. Reglamento del Consejo (CE) No 509/2006 de 20 de marzo de 2006 sobre las especialidades tradicionales garantizadas de los productos agrícolas y alimenticios, OJ L 93/1, 31 de marzo de 2006.
56. Reglamento del Consejo (CE) No 834/2007 de 28 de junio de 2007 sobre producción y etiquetado de los productos ecológicos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) No 2092/91. OJ L 189/1, 20 de julio de 2007.
57. Reglamento (CE) No 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales. OJ L 165/1, 28 de mayo de 2004.
58. Directiva 85/374/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1985, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Miembros en materia de responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos. OJ L 210, 7 August 1985.
59. Bernd van der Meulen. “Science Based Food Law.” European Food and Feed Law Review 4 (2009): 58–71.
60. European Food Safety Authority. Disponible online: http://www.efsa.europa.eu/ (visitada el 2 de abril de 2013).
61. Cécile Povel, and Bernd van der Meulen. “Scientific Substantiation of Health Claims—The Soft Core of the Claims Regulations.” European Food and Feed Law Review 2 (2007): 82–90.
62. Bernd van der Meulen, Harry J. Bremmers, Jo H.M. Wijnands, and Krijn J. Poppe, “Structural Precaution: The Application of Premarket Approval Schemes in EU Food Legislation.” Food and Drug Law Journal 67 (2012): 453–73.
63. Bernd van der Meulen, ed. Private Food Law. Governing Food Chains through Contract Law, Self-Regulation, Private Standards, Audits and Certification Schemes. Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2011. www.wageningenacademic.com/eifl-06
64. Klaus-Dieter Borchardt. The ABC of European Union Law. Luxembourg: Publications Office of the European Communities, 2010, 131.
65. Consejo de Europa. Disponible online: http://www.coe.int/ (visitada el 2 de abril de 2013).
66. International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. Disponible online: www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/CESCR.aspx (visitada el 10 de abril de 2013).
67. Tibunal de Justicia Europeo. Caso C-544/10. Deutsches Weintor eG v Land Rheinland-Pfalz. 2012, ECR I‑0000.
68. Bernd van der Meulen, and Eva van der Zee. “Through the Wine Gate: Case Note on Tentative First Steps in ECJ 6 September 2012 C-544/10 towards Human Rights Awareness in EU Food (Labelling) Law.” European Food and Feed Law Review 8 (2013): 41–52.
69. Otto Hospes, and Bernd van der Meulen. Fed up with the Right to food? The Netherlands’ Policies and Practices Regarding the Human Right to Adequate Food. Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2009. http://www.wageningenacademic.com/righttofood
70. Edward M. Basile, and Melanie Gross. “The First Amendment and Federal Court Deference to the Food and Drug Administration: The Times They Are A-Changin’” Food and Drug Law Journal 59 (2004): 31–44.
Elementos básicos del Derecho de la UE
Para beneficio de los lectores que no estén familiarizados con la infraestructura legal de la Unión Europea, este anexo facilita los conocimientos básicos necesarios para comprender la información proporcionada en el artículo.
La Unión Europea tal como la conocemos hoy en día se desarrolló a partir de la Comunidad Económica Europea[52] que fue fundada por el Tratado de Roma en 1957 (entró en vigor el 1 de enero de 1958). Es una organización internacional supranacional. Los Estados miembros cedieron una limitada parte de su soberanía a las Instituciones con el fin de lograr ciertos objetivos comunes[53]. A lo largo de los años los Tratados se han modificado y ampliado en varias ocasiones. El actual Tratado marco de de la Unión Europea resulta de la refundición realizada mediante el Tratado de Lisboa (2007). Se compone de tres documentos: el Tratado de la Unión Europea (TUE), que regula las instituciones de la UE; el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que recoge las funciones y competencias de las instituciones; y la Carta de los Derechos Fundamentarles de la Unión Europea, que reconoce los derechos y libertades personas físicas y jurídicas cuando se enfrentan con el ejercicio de la autoridad de la UE.
El primer objetivo de la Unión Europea es la creación de un Mercado interior como lo es un mercado dentro de un Estado.
Curiosamente los Tratados no constituidos como tal, proporcionan una base para el Derecho alimentario. Por consiguiente la política alimentaria de la UE ha basado su legislación en una combinación de disposiciones del Tratado, como las disposiciones sobre agricultura[54] y Mercado interior[55] combinándolas con la obligación de garantizar en sus políticas un alto nivel de protección de la salud pública[56] y contribuir a un elevado nivel de protección de los consumidores[57].
3. Legislación de la UE
La legislación de la UE es un producto común de la Comisión Europea que actúa como un administrador de día a día, el Consejo que representa a los Estados miembros (ya que lo componen Ministros nacionales) y el Parlamento Europeo, representante de los ciudadanos de la UE. Dentro de la Comisión Europea, la Dirección General (DG) Sanco (Sanidad y consumidores) es responsable en el campo del Derecho alimentario. Inicia su legislación y actúa como órgano ejecutivo.
La legislación de la UE se presenta en dos formas principalmente: reglamentos y directivas[58]. Los reglamentos son comparables con la legislación como la que se conoce en casi todos los países que se dirigen directamente a sus ciudadanos confiriendo derechos y obligaciones a los mismos. Las directivas tienen que incorporarse a las legislaciones de los Estados miembros: las sirven al objetivo de armonizar las legislaciones nacionales de los Estados miembros. Los reglamentos son aplicables directamente en todos los Estados y, por lo tanto, dan lugar a una legislación uniforme. Las directivas armonizan la legislación nacional.
4. Comitología
La Comisión Europa es el poder ejecutivo en la UE. Es lo más cercano a un gobierno que tiene la UE. En el ejercicio de sus poderes ejecutivo y legislativo (delegado o de ejecución), para compensar a los Estados miembros por la ausencia del Consejo en el procedimiento, la Comisión coopera con los comités representantes de los citados Estados[59]. En el ámbito del Derecho alimentario, actúa el Comité Permanente de la Cadena Alimentaria y de Sanidad Animal (CPCASA). En la redacción de la legislación, la Comisión es “asistida” por la CPCASA[60]. Este eufemismo significa que la Comisión necesita la aprobación de CPCASA a la hora de tomar decisiones.
La Oficina Alimentaria y Veterinaria (OAV) forma parte de la DG Sanco. La OAV es un servicio de inspección que supervisa si los controles nacionales en la UE y en terceros países que quieran exportar a la UE cumplen con la normativa de la UE[61].
La Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) es responsable de la evaluación científica de los riesgos[62]. Opera de forma independiente a la Comisión Europea que se encarga de la gestión del riesgo[63]. Es independiente en el sentido de que la Comisión no puede darle instrucciones.
6. Tribunal de Justicia
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea se ocupa de la interpretación uniforme del Derecho de la UE. Ejerce varias funciones. Respalda a los Tribunales nacionales de los Estados miembros proporcionando pautas preliminares sobre cómo interpretar el citado Derecho; resuelve recursos de anulación de las decisiones tomadas por las Instituciones de la UE; y juzga el comportamiento de los Estados miembros denunciados a la Comisión Europea en los llamados procedimientos de infracción (presuntos casos de incumplimiento de las obligaciones legales de los Estados miembros en la UE)[64].
7. Estados miembros
Todas las competencias (y responsabilidades relacionadas) que no se han transferido expresamente a las Instituciones de la UE corresponden a los Estados miembros, que son soberanos. No hay una fuerza política Europea. Los Estados son responsables de la aplicación del Derecho Europeo en general[65] y del Derecho alimentario europeo en particular.
La soberanía de los Estados miembro está reconocida, no exclusivamente, en el llamado principio de autonomía institucional. El Derecho de la UE tiene poco que decir acerca de la organización del sector público en los Estados en cuestión. Normalmente, las obligaciones establecidas por reglamentos o directivas se confieren a la autoridad competente nacional. Corresponde al legislador nacional decidir que órgano del Estado será la autoridad competente en cualquier situación y dotarlo de las competencias necesarias para cumplir sus obligaciones en virtud de la legislación comunitaria. En la mayoría de Estados miembros el Derecho alimentario se aplica en el Ministerio de Agricultura o el Ministerio de Salud Pública, o en ambos departamento. La mayoría de los Estados miembros tienen una autoridad competente más o menos independiente en relación con la seguridad alimentaria.
8. Dimensión de los derechos humanos
Todos los Estados miembros de la UE también lo son del Consejo de Europa [66] y como tal forman parte de la Convención Europea de derechos humanos y libertades fundamentales; así como de la Carta Social Europea. Los citados Estados también forman parte de los tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas: la Convención Internacional de Derechos Civiles y Políticos y, - desde el punto de vista alimentario más importante – el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. La UE tiene su propia Carta de los Derechos Fundamentales.
A pesar del énfasis que la UE pone en el respeto a los derechos humanos por parte de sus Estados miembros, en la legislación alimentaria de la UE, la conciencia de derechos humanos está prácticamente ausente[67]. En ninguna parte la legislación de la UE expresa la opinión de que garantizar la seguridad alimentaria esté a la altura de las obligaciones de los derechos humanos[68]. Tampoco se da cuenta de que la normativa sobre el etiquetado limita la libertad de expresión y debe por lo tanto ajustarse a las cláusulas de limitación aplicables en los tratados de derechos humanos[69].
Los instrumentos que pueden ayudar al lector a obtener un mayor acceso a la legislación alimentaria de la UE, son los siguientes:
- Toda la legislación de la UE y la jurisprudencia está disponible en: http://eur-lex.europa.eu/en/index.htm ;
- La información sobre Derecho alimentario de la UE está disponible en: http://ec.europa.eu/food/ ;
- Para un relato elaborado sobre la legislación alimentaria de la UE visite: Bernd Van der Meulen y Menno van der Velde, Alimentación Manual de Derecho Europeo, Wageningen Academic Publishers, 2008:http://www.wageningenacademic.com/foodlaw o Luigi Costato y Ferdinando Albisinni (eds.), la legislación alimentaria europea, Wolters Kluwer Italia, 2012;
- La revista jurídica especializada en Derecho alimentario es the European Food & Feed Law Review (EFFL) : http://www.lexxion.eu/effl/ Cada EFFL año organiza una conferencia científica;
- La experiencia en la legislación alimentaria de la UE está disponible en el Instituto Europeo de Derecho sobre la Alimentación: www.food-law.nl ;
- La asociación que trata sobre Derecho Alimentario Europeo, es la Asociación Europea de Derecho Alimentario
(EFLA) http://www.efla-aeda.org . Cada dos años EFLA organiza una conferencia científica.
[1] Bernd van der Meulen, Profesor de Derecho y Gobernanza en la Universidad de Wageningen, Países Bajos. Es presidente de la Asociación Holandesa de Derecho Alimentario (NVLR) y director del Instituto Europeo para el Derecho Alimentario. Una versión reciente de este texto fue publicada en Deakin Law Review en 2009 (volumen 14, nr.2, p. 305–339). Se agradecerán comentarios los comentarios dirigidos a: bernd.vandermeulen@wur.nl. Además, damos las gracias a Dominique Sinopoli por su ayuda que nos permitió la nueva versión.
[2] Universitat de Lleida.
[3] Cuando utilizamos la primera persona de plural nos referimos al Grupo de Derecho y Gobernanza de la Universidad de Wageningen. Al emplear primera persona del singular, aludimos a las opiniones del propio autor.
[4] El programa ofrece una variedad de cursos dedicados: al Derecho alimentario; Derecho alimentario Internacional y estadounidense; Derecho alimentario, Gestión y Economía; Gestión de calidad de los alimentos; Fundamentos de la tecnología alimentaria; Ciencias Económicas de Seguridad alimentaria; Legislación China sobre alimentos y agricultura; Toxicología alimentaria; Gestión dela seguridad alimentaria; Riesgos asociados a los alimentos; Derechos de Propiedad Intelectual; Alimentación, nutrición y Derechos Humanos, y Comunicación del Riesgo. Para más detalles ver [Ref. 1].
[5] Para responder a esta pregunta nos referimos como antecedentes al Derecho civil. En un folleto estadounidense sobre Derecho comparado [Ref. 2], encontré el siguiente comentario: “una de las mayores diferencias entre la educación jurídica sobre los sistemas de Derecho común y Derecho civil está en cómo se inicia al estudiante en el estudio del derecho. Mientras un estudiante de Derecho estadounidense normalmente dedica su primer año en la facultad a estudiar casos dirigiendo su atención una y otra vez a hechos concretos; a un estudiante de Derecho civil se le ofrece desde el inicio una visión sistemática de todo el marco del sistema legal. El texto introductorio (un tratado, no un libro de casos o precedentes) puede incluso incluir un diagrama representando “La Ley” como un árbol, con sus dos grandes divisiones, pública y privada, que se ramifican en muchas subdivisiones y categorías, cada una de las cuales se convertirá a su vez en objeto de estudio posterior”. La sistematización no se limita a la educación: “todos los demás actores del sistema legal reciben su formación a partir de profesores que les remitirán a un modelo integral y altamente ordenado del sistema, aunque en gran medida se controla la forma en que se organiza su conocimiento, se plantean preguntas y se comunican entre sí. Este modelo no solo se enseña en universidades sino que constituye el marco básico de tratados y artículos elaborados por los profesores. Es más, las revistas jurídicas, en países de Derecho civil, están a cargo de profesores en vez de estudiantes, desempeñando un papel más importante en ese ámbito que en países con Derecho común a la hora de elaborar una nueva legislación y comentar la jurisprudencia para fines profesionales”([Ref. 2], p.91). Este diagrama se puede encontrar en ([3], pp 50-51).
[6] Entre en 1 de enero de 1997 y el 10 de noviembre de 2006, en el Diario Oficial de la UE se publicaron 1359 medidas dirigidas, total o parcialmente, a regular la industria alimentaria ([Ref. 4], p. 64) (basado en la página web de la Universidad de Reading [5]).
[7] De acuerdo con nuestra experiencia, los gestores de asuntos referentes a la legislación alimentaria en particular se sienten más seguros cuando entienden mejor el contexto de las normativas con las que trabajan diariamente.
[8] ¿Cómo se puede establecer el grado de regulación de un sector? De acuerdo con [Ref. 7], el tercer sector más regulado en la UE son los alimentos. Si nos limitamos a la base de datos de publicaciones oficiales de la UE [Ref. 8], con 14.569 (de un total de 68.735 para la categoría del sector agroalimentario) productos alimenticios, el sector alimentario se posicionan antes que sectores como la química con 8.330 (de 38.465 para la industria) (consultado 10/03/2013).
[9] Incluimos en dicha legislación la relativa a las instalaciones. En el futuro podría convertirse en una categoría aparte (tema que no se aborda en esta ocasión).
[10] Sin embargo costó varias décadas desarrollar el Derecho alimentario como una especialización académica. La Asociación Europea para el Derecho Agrícola (CEDR: Comité Europeèn de Droit Rurale), por ejemplo, se estableció en 1957 [9]. La Asociación Europea de Derecho Alimentario (EFLA) se fundó en 1973 [Ref. 10].
[11] Sobre la historia del Derecho alimentario en la UE, ver también [Ref. 11].
[12] En las diferentes etapas de su desarrollo también se le conoce como el “mercado común” o “mercado único” (expresiones se utilizan indistintamente en nuestro artículo).
[13] La distinción entre directivas horizontales y verticales se discutirá más adelante.
[14] Los Libros Blancos de la Comisión tradicionalmente contienen propuestas de acción comunitaria en áreas específicas, y se desarrollan para poner en marcha procesos de consulta a nivel europeo. Si los Libros Blancos son acogidos favorablemente por el Consejo, a menudo constituyen la base de posteriores “Programas de Acción” para poner en práctica sus recomendaciones.
[15] Ahora se regula en los Artículos 14 y 28-37 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) [Ref. 13], anteriormente eran los Artículos 3 (1) (c) y Artículos 23-31 del Tratado de CE [Ref. 14].
[16] La legislación vertical se parece a las normas sobre productos del Codex Alimentarius y a las normas sobre identificación en el derecho alimentario de EE.UU.
[17] Por ejemplo: Azúcar, miel, zumos de frutas, leche, grasas para untar, mermeladas, gelatinas, puré de castañas, café, chocolate, agua mineral natural, carne picada, huevos, pescados. El vino tiene su propia legislación, es una rama del derecho en sí mismo.
[18] En aquel momento era el Artículo 30 del TFUE.
[19] Sobre la importancia de la prohibición de los derechos de aduana y de exacciones de efecto equivalente (Artículo 30 TFUE [Ref. 13], previamente Artículo 25 del Tratado de la CE [Ref.14]), ver [Ref. 15].
[20] Ahora en el Artículo 36 TFUE [Ref. 13]. Previamente en el Articulo 30 del Tratado de la CE [Ref. 14].
[21] Esto se expondrá más adelante en este artículo. Mientras tanto, la protección de seguridad de los consumidores se ha concentrado a nivel de la UE.
[22] Ver [Refs.17 y 18] en la búsqueda del síndrome del aceite toxico (SAT), epidemia que se produjo en España en la primavera de 1981 y que causó aproximadamente 20.000 casos de una nueva enfermedad. Los investigadores identificaron 1.663 muertes entre el 1 de mayo y el 31 de diciembre de 1994 de entre 19.754 afectados por el SAT. La mortalidad fue la más alta en 1981. La causa del envenenamiento fue el fraude consistente en la mezcla de aceite de vehículos con aceite para consumo humano.
[23] Un ejemplo es la crisis de las dioxinas belgas. Fue causada por la industria petrolera que había encontrado un camino en la alimentación animal y posteriormente en la cadena alimentaria [Ref. 19]. Otro ejemplo es la introducción de acetato de medroxiprogesterona (MPA) en piensos de cerdos en 2002 [Ref. 20]. Descargas de azúcar procedente de la producción de MPA, una hormona usada en la fabricación de anticonceptivos, se utilizó en piensos de cerdo y, por esta vía, el MPA entró en la cadena alimentaria. En 2004, se desató la crisis de la dioxina en los Países Bajos.
[24] Incluyendo la fiebre aftosa del ganado, el síndrome respiratorio agudo severo, la peste porcina y la gripe aviar.
[25] Tales como las de la crisis de la melanina.
[26] Un archivo de la televisión que se convirtió en simbólico muestra al Secretario de Estado John Gummer dándole de comer a su hija una hamburguesa y así convencer al público que no había nada malo en la carne de vacuno británica [21].
[27] El Libro Verde al que se refiere el informe de Surherland de octubre de 1992: “The Internal Market after 1992: Meeting the Challenge”. Sin embargo, supera el alcance del presente artículo todo intento de explicar la historia del Derecho alimentario de la UE en toda su riqueza de detalles.
[28] A diferencia de un Libro Verde que se destina principalmente como base para el debate público, el Libro Blanco contiene intenciones políticas concretas.
[29] Se anunció que se fomentaría una mayor participación en la regulación en el mercado alimentario, que contrastaba con lo que se conoce como “nuevo enfoque” que por lo general se siguió con respecto a las normativas de productos. En este nuevo enfoque, la legislación de la UE se limitaba a fijar los requisitos de seguridad, dejando la elaboración de normas técnicas al sector privado. Para más información sobre este tema, ver [Ref. 29].
[30] En el Libro Blanco, la Comisión se refirió a una Autoridad Alimentaria Europea. La palabra "seguridad" se insertó más tarde.
[31] El Derecho alimentario europeo contemporáneo muestra varias características que lo diferencias de su predecesor: un mayor énfasis en los reglamentos horizontales (que en la legislación vertical), una tendencia a adoptar reglamentos que formulan los objetivos que deben logarse, los llamados “reglamentos objetivos”, que en los “reglamentos medio”; un mayor uso de reglamentos (en lugar de directivas) y, como consecuencia, un incremento de la centralización.
[32] A diferencia de la legislación relativa a la seguridad alimentaria, en la que la responsabilidad se atribuye a las empresas alimentarias, de acuerdo con el Libro Blanco sobre a estrategia europea para asuntos de salud relacionados con la alimentación, el sobrepeso y la obesidad [Ref. 31], la responsabilidad final recae sobre el estilo de vida de cada individuo y el de sus hijos.
[33] Sorprendentemente, aunque el legislador europeo ha sido muy activo en el campo del Derecho alimentario, el término "alimento" se definió por primera vez en 2002 en la Ley Alimentaria General. La LAG no distingue entre alimento e ingredientes alimentarios como lo hace la anterior normativa. Los ingredientes se ajustan a la definición de alimento y están (por lo tanto) sujetos a las mismas normas de seguridad. Solo en la legislación del etiquetado la distinción sigue siendo importante.
[34] Tales como ostras.
[35] No obstante, abordamos esta cuestión con cierto detalle en nuestros libros: “Reconciling food law to competitivenes” [Ref. 33], y en "The Function od Food Law. On the objetives of food law, legitimate factors and interests taken into account” [Ref. 34].
[36] Para tener una visión general del Derecho alimentario internacional, ver: Bernd Van der Meulen "The Global Arena of Food Law: Emerging Contours of a Meta-Framework” [Ref. 36]. Sobre el Derecho alimentario internacional y otros temas relacionados ver también: Marsha A. Echols [37], A. Alemanno [38], Marco Bronckers y Ravi Soopremanien [Ref. 39], Marielle D. Masson-Matthee [Ref. 40], Joan Scott, [Ref. 41], D.John Shaw [Ref. 42] y G. Faber, Unilateral Measures Addressing non-Trade Concerns [Ref. 43].
[37] Estos requisitos de calidad van siendo suprimidos.
[38] Mientras escribo estas líneas, una radio comercial se burla de esta ley al afirmar que sería ilegal llamar a su producto "mermelada", ya que tiene menos de 60% de azúcar. Tienen la esperanza de que no van a ser multados por ser demasiado saludable.
[39] El Artículo 3 (2) (a) del Reglamento 1333/2008 sobre aditivos alimentarios. Téngase en cuenta que este concepto de aditivo alimentario es mucho menos amplio que el que se aplica en los EE.UU. [ver la Federal Food, Drug and Cosmetics Act § 201 (21 USC § 321)].
[40] Ver, por ejemplo, el Reglamento marco 315/93, el Reglamento 1881/2006 sobre micotoxinas y productos químicos; el Reglamento 2073/2005 sobre criterios microbiológicos, el Reglamento 396/2005 sobre residuos de plaguicidas, y el Reglamento 470/2009 y el Reglamento 37/2010 sobre medicamentos veterinarios, la Directiva 96/22 sobre hormonas, el Reglamento (EURATOM) 3954/87 y el Reglamento (EURATOM) 944/89 sobre contaminación radiactiva.
[41] Por lo menos en derecho privado se aplica una excepción. Los productores primarios siguen normas privadas tales como la Global B.P.A implementada en el APPCC.
[42] Este Reglamento sustituye a la Directiva General sobre Etiquetado 2000/13 y algunas otras legislaciones horizontales sobre etiquetado. Su finalidad es simplificar la legislación referente al etiquetado de los alimentos en la UE. Véase un eBook sobre este Reglamento, titulado The Food Label [Ref. 52].
[43] Este es el logro más concreto hasta la fecha en la traducción de la política de nutrición y la salud a la legislación.
[44] En la UE, para productos con energía reducida, la expresión “light” se prefiere antes que la expresión “dieta“ porque este último término se asocia con enfermedad.
[45] Este es en el caso en la doctrina y el lenguaje común, no en la legislación.
[46] Tribunal Europeo de Justicia. Caso C-6/02. La Comisión vs. Francia [Ref. 49]: las denominaciones de origen protegidas no se pueden introducir en la legislación nacional pero solo podrán solventarse en el marco del Reglamento (CE) 2081/92 (actualmente Reglamento (CE) 510/2006)
[47] Se conoce por su acrónimo en inglés
[48] Se aplica el llamado principio de subsidiariedad. Si la acción del/los Estado(s) miembro(s) puede resolver el problema, la Comisión Europea no debería involucrarse.
[49] Como el último ejemplo (cuando redactamos el presente artículo), véase el Reglamento 1169/2011 sobre la información alimentaria facilitada al consumidor.
[50] En su versión modificada por la Directiva 1999/34.
[51] Esta distinción es paralela a la distinción entre el principio de abuso y el principio de prohibición discutido en el apartado 4. Sobre esta materia ver: “Structural Precaution: The Application of Premarket Approval Schemes in EU Food Legislation” [Ref. 62].
[52] Fue etiquetada parcialmente: Comunidades Europeas y la Comunidad Europea. Cada nuevo nombre designa un paso más en el proceso de integración.
[53] Para una introducción más accesible al sistema del Derecho de la UE está disponible gratuitamente en Internet, ver: The ABC of European Union law [Ref. 64].
[54] Anteriormente Articulo 3 (1)(e) y Articulo 33 del Tratado de la CE [Ref. 14]; ahora Articulo 43 TFUE [Ref. 13].
[55] Articulo 114 TFUE [Ref. 13] (anteriormente Articulo 93 del Tratado CE [Ref. 14]).
[56] Articulo 168 TFUE [Ref. 13] (anteriormente Articulo 152 del Tratado CE [Ref. 14]).
[57] Articulo 169 TFUE [Ref. 13] (anteriormente Articulo 153 del Tratado CE [Ref. 14]).
[58] Ver Articulo 288 TFUE [Ref. 13] (anteriormente Articulo 249 del Tratado CE [Ref. 14]).
[59] Ver Artículos 289, 290 y 291 TFUE [13] y el Reglamento 182/2011.
[60] Articulo 58 del Reglamento 178/2002 (LAG [30]).
[61] Ver más arriba 7.2
[62] Ver más arriba el capítulo 10.
[63] Dependiendo del tipo de medidas de gestión de riesgos la responsabilidad puede recaer en los Estados miembros o en el Consejo y el Parlamento Europeo, conjuntamente con la Comisión.
[64] Ver Articulo 19 (#) TUE
[65] Con la notable excepción de la ley de competencia (ley antimonopolio).
[66] Esta es una organización internacional distinta de la UE. No debe confundirse, en particular, con el Consejo, que es una institución de la Unión Europea. En el Consejo de Europa, ver: [Ref. 65].
[67] En un fallo de 6 de septiembre 2012 (Caso C-544/10 Weintor) [Ref. 67], el Tribunal de Justicia Europeo juzgó por primera vez una disposición de la legislación alimentaria en contra de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Se confirmó la prohibición de declaraciones de propiedades saludables a las bebidas alcohólicas. Sobre esta sentencia, ver: “Through the Wine Gate: Case note on tentative first steps in ECJ 6 September 2012 C-544/10 towards Human Rights awareness in EU food (labelling) law” [Ref. 68].
[68] Para un análisis de la falta de conciencia de los derechos humanos en uno de los Estados miembros de la UE, ver: Fed up with the right to food? The Netherlands’ policies and practices regarding the human right to adequate food [Ref. 69].
[69] A diferencia del derecho alimentario de EE.UU., donde la legislación de etiquetado es analizada en el contexto de la Primera Enmienda. Ver, por ejemplo: "The First Amendment and Federal Court Deference to the Food and Drug Administration: The Times They Are A-Changin’” [Ref. 70].
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Posted by gentilesse de CEEUDECO at 7:24 AM
Labels: Aditivos alimentarios, Alergias, Alimentos funcionales, Biotecnología, Derecho alimentario, Etiquetado, Principio de precaución, Publicidad, ReDeco, Trazabilidad, Unión Europea

References: Artículo 34
 Artículo 5
 Artículo 5
 Artículo 3
 Artículo 18
 Artículo 7
 Artículo 9
 Artículo 17
 Artículo 53
 Artículo 54
 Artículo 6
 Artículo 6
 Artículo 30
 Artículo 25
 Artículo 36
 Artículo 3