Source: http://www.juramagazin.de/41282.html
Timestamp: 2020-04-02 15:30:32+00:00

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Etliche Kommunen bezogen die Kosten der Versicherungen nicht in die Abrechnung der Betriebskosten mit ein, obwohl dies vereinbart war. Teilweise enthielten die Mietverträge keine entsprechenden Regelungen.
Den Kommunen wird empfohlen, in Verhandlungen mit den Mietern die vertraglichen Voraussetzungen für die Erhebung der Kosten der Versicherungen anzustreben. Soweit vertragliche Ansprüche bestehen, sind sie durchzusetzen.
In einigen Kommunen wurden nicht alle festgestellten Schäden den Versicherungen gemeldet. So fehlte den Sachbearbeitern der Organisationseinheiten zum Teil die Kenntnis über den bestehenden Versicherungsschutz. Häufig bestanden bei den Bediensteten psychologische Hemmnisse, eigene Fehler, die zu Schäden geführt hatten, der Büroleitung zur Geltendmachung bei der Eigenschadenversicherung mitzuteilen. Die Sachbearbeiter korrigierten zwar ihr fehlerhaftes Verwaltungshandeln, die entstandenen Vermögensschäden wurden aber nicht ermittelt und über die Versicherung reguliert. In Einzelfällen teilte das Rechnungsprüfungsamt Schäden nicht dem Rechtsamt mit.
Die Verwaltungen sollten unter Hinweis auf die allgemeinen Dienstpflichten der Bediensteten darauf hinwirken, dass die Schäden der Versicherung zur Regulierung gemeldet werden.
Die Kommunen haben auch beim Abschluss von Versicherungen die Vorteile des Wettbewerbs zu nutzen. Sie sind zur öffentlichen Ausschreibung der Versicherungsleistungen verpflichtet, sofern nicht die Natur des Geschäfts oder besondere Umstände eine beschränkte Ausschreibung oder freihändige Vergabe rechtfertigen (§ 31 Abs. 1 GemHVO). Oberhalb des Schwellenwertes von 200 000 ist eine europaweite Ausschreibung der Versicherungsleistungen vorzunehmen. Bei großen Kommunen, die Rahmenverträge mit z. B. zehnjähriger Laufzeit abschließen, wird der Schwellenwert häufig erreicht 70).
Bei Ausschreibung der Versicherungsleistungen, insbesondere bei Sachversicherungen, sind zum Teil beträchtliche Ausgabeneinsparungen zu erzielen. So hatte z. B. eine Gemeindeverwaltung (10 900 Einw.) 1993 eine Rahmenvereinbarung über Gebäudeversicherungen für alle gemeindeeigenen Objekte über einen Zeitraum von zehn Jahren abgeschlossen (Versicherungsprämien zuletzt jährlich rund 54 900). Durch eine öffentliche Ausschreibung der Gebäudeversicherung (mit gleichzeitiger Einführung einer Eigenbeteiligung von 511 je Schadensfall) konnte der Aufwand für die Versicherung um rd. 40 000 jährlich vermindert werden.
Tz. 4 Kostenerstattung für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen
Seit 1. Mai 1993 müssen Städte und Gemeinden bereits bei der Bauleitplanung notwendige Maßnahmen zum Ausgleich der mit der Versiegelung von Grund und Boden verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft festsetzen71). Grundsätzlich sind die Eigentümer der Grundstücke, auf denen die Eingriffe vorgenommen werden, verpflichtet, die Ausgleichsmaßnahmen durchzuführen. In der Regel sind es aber die Städte und Gemeinden, die diese Leistungen an anderer Stelle erbringen, weil die Maßnahmen nicht oder nicht vollständig auf den Baugrundstücken durchgeführt werden können.
Die Kommunen sind dann verpflichtet, von den Grundstückseigentümern die Erstattung ihrer Kosten zu fordern. Im Hinblick auf die angespannte Finanzlage der meisten Kommunen ist die Erhebung der Kostenerstattungsbeträge nicht ohne Bedeutung.
Nach den Feststellungen des Rechnungshofs haben neun Jahre nach Einführung des Kostenerstattungsrechts nur wenige Städte und Gemeinden davon Gebrauch gemacht. Häufig fehlt es bereits an den formellen Voraussetzungen für die Erhebung der Kostenerstattungsbeträge. So haben z. B. viele Kommunen noch keine Satzung zur Erhebung der Beträge erlassen oder die Bebauungspläne setzen zwar Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen fest, ordnen sie aber nicht den Grundstücken zu, auf denen Eingriffe in Natur und Landschaft zu erwarten sind.
70) Vgl. Tz. 5 Nr. 1.
71) § 8 a Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG), eingefügt durch Art. 5 des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes vom 22. April 1993 (BGBl. I S. 466, 481). Die Regelung wurde durch das Bau- und Raumordnungsgesetz vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2081) zum 1. Januar 1998 in das Baugesetzbuch übernommen (§ 1 a, § 9 Abs. 1 a, §§ 135 a bis 135 c).
Mit dem vorliegenden Beitrag will der Rechnungshof Städte und Gemeinden auf ihre Verpflichtung zur Erhebung von Kostenerstattungsbeträgen hinweisen und auf Probleme aufmerksam machen, die im Zusammenhang damit im Rahmen der örtlichen Erhebungen immer wieder angesprochen werden.
2. Eingriffe in Natur und Landschaft Werden bei der Aufstellung von Flächennutzungsplänen und Bebauungsplänen neue Bauflächen ausgewiesen, stehen regelmäßig Eingriffe in Natur und Landschaft an, die die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig beeinträchtigen können (§ 8 Abs. 1 BNatSchG). Sind solche mit der Versiegelung von Grund und Boden verbundenen Eingriffe unvermeidbar, hat die Kommune im Rahmen einer objektiven und sorgfältigen Abwägung der öffentlichen und privaten Belange zu prüfen, welche Ausgleichsmaßnahmen in Frage kommen und in welchem Umfang sie erforderlich sind. Dabei handelt es sich um Maßnahmen, die zu einer ökologischen Aufwertung von Flächen führen (z. B. Begrünung nicht überbauter Flächen, Anpflanzung einer Streuobstwiese, Renaturierung eines Gewässers, Aufforstung von Waldflächen), durch welche die erwarteten Beeinträchtigungen aufgefangen werden sollen. Die Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich der Eingriffe sind im Flächennutzungsplan darzustellen und im Bebauungsplan festzusetzen.
3. Ausgleichsflächen und -maßnahmen Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft können festgesetzt werden
­ im Geltungsbereich des Bebauungsplans
­ auf den Grundstücken, auf denen ein Eingriff zu erwarten ist (Eingriffsflächen: Baugrundstücke, Verkehrsflächen), oder
­ an anderer Stelle, d. h. auf anderen Grundstücken (Ausgleichsflächen) im sonstigen Bereich des Bebauungsplans sowie
­ im Geltungsbereich eines anderen Bebauungsplans der Gemeinde, der ergänzend zu dem Bebauungsplan mit den Eingriffsflächen die Ausgleichsflächen festsetzt.
Ohne planungsrechtliche Festsetzungen können Ausgleichsmaßnahmen getroffen werden
­ auf Flächen, die von der Gemeinde bereitgestellt werden, und
­ auf Flächen, die im Rahmen eines städtebaulichen Vertrags von einem Dritten (z. B. einem Erschließungsträger) bereitgestellt werden (§ 1 a Absatz 3 Satz 3, § 11 Abs. 1 Nr. 2 BauGB) 72).
4. Durchführung von Ausgleichsmaßnahmen
Die Ausgleichsmaßnahmen sind nach dem Verursacherprinzip grundsätzlich vom Vorhabenträger auf eigene Kosten durchzuführen (§ 135 a Abs. 1 BauGB). In der praktischen Anwendung beschränkt sich diese Regelung jedoch regelmäßig auf Fälle, in denen der Bebauungsplan Ausgleichsmaßnahmen auf den Grundstücken festsetzt, auf denen Eingriffe in Natur und Landschaft zu erwarten sind.
Beispiel: Sieht ein Bebauungsplan für die Baugrundstücke oder die Straßenflächen ein Pflanzgebot vor (§ 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB), müssen die Grundstückseigentümer oder der Träger der Straßenbaulast die Pflanzungen vornehmen und die hierdurch entstehenden Kosten tragen.
Sind die Ausgleichsmaßnahmen an anderer Stelle (auf anderen Grundstücken) durchzuführen (so genannte Sammel-Ausgleichsmaßnahmen), obliegt dies im Regelfall der Gemeinde. Sie führt die Maßnahmen anstelle und auf Kosten der Vorhabenträger oder Grundstückseigentümer durch und stellt die hierfür erforderlichen Flächen bereit (§ 135 a Abs. 2 Satz 1 BauGB).
Es ist zulässig, die Ausgleichsmaßnahmen bereits vor den Baumaßnahmen zu realisieren (§ 135 a Abs. 2 Satz 2 BauGB).
Die Durchführung von Ausgleichsmaßnahmen und die Übernahme der hiermit verbundenen Kosten können auch Gegenstand eines städtebaulichen Vertrags sein (§ 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB).
Allgemeines Führt die Kommune anstelle der Vorhabenträger oder Grundstückseigentümer Ausgleichsmaßnahmen durch, hat sie von diesen Kostenerstattungsbeträge zu erheben (§§ 135 a bis 135 c BauGB).
Durch die Formulierung „... erhebt..." in § 135 a Abs. 3 Satz 2 BauGB verpflichtet der Gesetzgeber die Gemeinde, die Kostenerstattungsbeträge geltend zu machen. Damit ist zugleich bestimmt, dass die Gemeinde Erstattungsansprüche grundsätzlich in vollem Umfang erheben muss, obwohl der Kostenerstattungsbetrag materiell keinen Beitrag, sondern eine
72) Baugesetzbuch in der Fassung vom 27. August 1997 (BGBl. S. 2141), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Dezember 1997 (BGBl. I S. 2902). öffentliche Abgabe besonderer Art darstellt. Insoweit gelten die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zum Erschließungsbeitragsrecht entsprechend 73). Der Betrag ruht als öffentliche Last auf dem Grundstück (§ 135 a Abs. 3 Satz 4 BauGB). Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die Geltendmachung des Kostenerstattungsbetrags haben keine aufschiebende Wirkung (§ 212 a Abs. 2 BauGB).
Soweit das Baugesetzbuch keine speziellen Regelungen trifft, sind die landesrechtlichen Vorschriften über kommunale Beiträge einschließlich der Billigkeitsregelungen auf den Kostenerstattungsbetrag entsprechend anzuwenden (§ 135 a Abs. 4 BauGB). Dies gilt vor allem für die Abwicklung des Abgabenschuldverhältnisses (z. B. Bekanntgabe des Abgabenbescheids, Verjährung, Verzinsung, Säumniszuschläge, Vollstreckung, Erhebung von Vorauszahlungen74), Zulässigkeit von Ablöseverträgen). Darüber hinaus hat der Gesetzgeber die Gemeinden ermächtigt, die Grundsätze der Kostenerstattung in einer Satzung zu konkretisieren (§ 135 c BauGB).
Abgrenzung zu Erschließungsbeiträgen
Ist als Ausgleich die Herstellung einer (selbständigen oder unselbständigen) Grünanlage vorgesehen, ergeben sich Abgrenzungsprobleme zwischen Kostenerstattungsbeträgen und Erschließungsbeiträgen. Selbständige Grünanlagen stellen grundsätzlich beitragsfähige Erschließungsanlagen dar, unselbständige Grünanlagen (Straßenbegleitgrün) sind Teileinrichtungen beitragsfähiger Erschließungsanlagen (§ 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB).
Die Unterscheidung zwischen Kostenerstattungsbeträgen und Erschließungsbeiträgen ist für die Gemeinden nicht nur rechtlich, sondern auch finanziell von Bedeutung, da das Kostenerstattungsrecht im Gegensatz zum Erschließungsbeitragsrecht (§ 129 Abs. 1 Satz 3 BauGB) keinen Gemeindeanteil kennt. Die Kosten der Ausgleichsmaßnahmen sind in voller Höhe auf die Eigentümer der erstattungspflichtigen Grundstücke umzulegen. Außerdem können Kostenerstattungsbeträge auch für Grünanlagen im Außenbereich geltend gemacht werden, während im Erschließungsbeitragsrecht selbständige Grünanlagen nur dann beitragsfähig sind, wenn sie innerhalb eines Baugebiets nach städtebaulichen Grundsätzen zu dessen Erschließung notwendig sind (§ 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB).
Es steht nicht im Ermessen der Gemeinde, ob sie Kostenerstattungsbeträge oder Erschließungsbeiträge erhebt. Die Form der Refinanzierung ist vielmehr von der Funktion der Grünanlage abhängig, die in den Festsetzungen des Bebauungsplans, seiner Begründung oder den Abwägungsbeschlüssen des Gemeinderats zum Ausdruck kommt. Soweit danach eine Grünanlage dem naturschutzrechtlichen Ausgleich dient, haben die Vorschriften über die Kostenerstattung Vorrang vor dem Erschließungsbeitragsrecht.
Festsetzungen von Flächen oder Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft (§ 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB) zielen regelmäßig auf Ausgleichsmaßnahmen ab. Schwierigkeiten bei der Einstufung einer Grünanlage als Ausgleichs- oder als Erschließungsmaßnahme könnten sich ergeben, wenn der Bebauungsplan eine „öffentliche Grünfläche" festsetzt (§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB), verbunden mit einem Gebot zum Anpflanzen von Bäumen, Sträuchern und sonstigem Grün oder mit Bindungen für Bepflanzungen und für die Erhaltung von Bäumen, Sträuchern, sonstigem Aufwuchs und von Gewässern (§ 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB).
Eine im Bebauungsplan ausgewiesene Grünanlage kann dem naturschutzrechtlichen Ausgleich und zugleich auch der Erschließung des Baugebiets nach städtebaulichen Grundsätzen dienen. In einem solchen Fall sind die Kosten in erstattungsfähige und erschließungsbeitragsfähige Aufwendungen zu trennen.
Zum Ausgleich der Eingriffe in Natur und Landschaft sieht der Bebauungsplan innerhalb einer öffentlichen Grünanlage ein Biotop vor. Die Kosten des Biotops sind durch Kostenerstattungsbeträge zu refinanzieren. Die Grünanlage selbst dient nach der Begründung zum Bebauungsplan ausschließlich der Grünordnung innerhalb des Baugebiets. Für sie können ggf. Erschließungsbeiträge erhoben werden.
Aufwendungen hingegen für Maßnahmen, die dem Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft durch öffentliche Straßen, Wege und Plätze dienen, gehören zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand (§ 128 Abs. 1 BauGB). Es handelt sich um notwendige Kosten der erstmaligen Herstellung der Erschließungsanlagen, weil diese ohne die Kompensation des Eingriffs in die Natur nicht gebaut werden dürfen. Insoweit ist die Gemeinde selbst Vorhabenträger und für die Durchführung der Ausgleichsmaßnahmen originär zuständig. Die Kosten sind jedoch nur dann beitragsfähig, wenn sie den Verkehrsanlagen hinreichend konkret zugerechnet werden können. Das ist eindeutig, wenn der Bebauungsplan eine konkrete Maßnahme ausdrücklich den Verkehrsanlagen zuordnet (§ 9 Abs. 1 a Satz 2 BauGB).
73) Z. B.: Urteil vom 26. Januar 1996 (DVBl. 1996 S. 1046). 74) Mit Blick auf § 135 c Nr. 5 BauGB wird auch die Auffassung vertreten, dass Vorauszahlungen nur dann gefordert werden können, wenn eine Satzung hierzu ermächtigt.

References: § 8
 Art. 5
 § 9
 § 11
 § 135
 § 135