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Observations du Gouvernement sur les recours dirigés contre la loi relative aux organismes génétiquement modifiés | Legifrance
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Observations du Gouvernement sur les recours dirigés contre la loi relative aux organismes génétiquement modifiés
I. ― Sur la procédure législative
A. ― Les députés saisissants soutiennent, en premier lieu, que la convocation de la commission mixte paritaire le jour même du vote par l'Assemblée nationale de la question préalable aurait eu pour effet de méconnaître les droits du Parlement et que les dispositions du premier alinéa de l'article 42 du règlement de l'Assemblée nationale auraient été méconnues. Ils critiquent, en second lieu, les conditions dans lesquelles la commission mixte paritaire a adopté le texte. Au soutien de ce grief, les députés font valoir que la commission n'aurait pas délibéré sur les dispositions restant en discussion au sens de l'article 45 de la Constitution et en déduisent que la procédure d'adoption de la loi déférée les aurait privés du droit d'amendement en méconnaissance de l'article 44 de la Constitution.
Les auteurs des deux recours soutiennent enfin qu'auraient été méconnues les dispositions du 4° de l'article 151 du règlement de l'Assemblée nationale qui seraient le prolongement nécessaire » de l'article 88-4 de la Constitution.
B. ― Pour sa part, le Gouvernement considère que la loi adoptée ne s'expose à aucune de ces critiques.
1. En premier lieu, il relève que l'argumentation qui se prévaut de diverses dispositions du règlement de l'Assemblée nationale est inopérante.
En effet, les règlements des assemblées n'ont pas, par eux-mêmes, valeur constitutionnelle. Leur éventuelle méconnaissance n'est, par suite, pas de nature à conduire le Conseil constitutionnel à juger que la loi aurait été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution. Cette solution est constante ; elle a été notamment rappelée par la décision n° 99-419 DC du 9 novembre 1999, à propos précisément des dispositions du 4° de l'article 91 et du 3° de l'article 84 du règlement de l'Assemblée nationale invoquées par les parlementaires requérants.
2. En deuxième lieu, le Gouvernement estime que les conditions auxquelles l'article 45 de la Constitution subordonne la faculté du Premier ministre de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire étaient, en l'espèce, réunies.
On doit rappeler que le projet de loi a fait l'objet d'une première lecture au Sénat puis à l'Assemblée nationale avant que le Sénat, en deuxième lecture, adopte un texte conforme à celui voté par l'Assemblée nationale en première lecture sauf sur une partie des dispositions de ce qui est devenu l'article 2 de la loi déférée. Par un vote en deuxième lecture le 13 mai 2008, l'Assemblée nationale a cependant adopté une question préalable sur le texte. Selon le 4° de l'article 91 du règlement de l'Assemblée nationale, la question préalable a pour objet de faire décider qu'il n'y a pas lieu à délibérer » et que son adoption entraîne le rejet du texte à l'encontre duquel elle a été soulevée ».
Dans ces conditions, il n'apparaît pas douteux que demeurait un désaccord entre les deux assemblées » au sens de l'article 45 de la Constitution, dès lors que l'Assemblée nationale n'adoptait pas le même texte que celui qui avait été adopté en deuxième lecture par le Sénat. Il est clair, en outre, qu'il a été procédé à deux lectures par chaque assemblée » au sens de l'article 45 : l'adoption d'une motion de procédure constitue un examen et, par suite, une lecture du texte en débat.
3. En troisième lieu, on ne peut considérer que les dispositions du deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, selon lesquelles la commission mixte paritaire est chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion » auraient été au cas d'espèce méconnues.
Au cas présent, sans doute peut-on s'interroger sur l'étendue des dispositions restant en discussion » qui devaient impérativement être soumises à la commission mixte paritaire. Certaines indications données par la jurisprudence du Conseil constitutionnel incitent à considérer que les dispositions identiquement votées par les deux assemblées à un stade antérieur de la navette ne devaient pas être discutées par la commission mixte paritaire (a). La position des deux assemblées est néanmoins que, dans le cas spécifique de l'adoption d'une question préalable en deuxième lecture, l'ensemble du texte devait être remis en discussion (b). En toute hypothèse, le Gouvernement estime, au cas particulier, compte tenu du texte élaboré par la commission mixte paritaire, que les dispositions de l'article 45 de la Constitution n'ont pas été méconnues (c).
Dans ce sens, on peut faire valoir qu'il résulte de l'article 45 de la Constitution que le rôle et l'objet de la commission mixte paritaire sont de permettre d'aboutir à un compromis sur les points où se manifeste encore un désaccord entre les deux assemblées.C'est pourquoi les dispositions de l'article 45 sont interprétées par le Conseil constitutionnel dans le sens que la commission ne peut proposer un texte que si celui-ci porte sur des dispositions restant en discussion, c'est-à-dire qui n'ont pas été adoptées dans les mêmes termes par l'une et l'autre assemblée » (voir les décisions n° 76-74 DC du 28 décembre 1976 et n° 2004-501 DC du 5 août 2004).
Il faut relever, en outre, que la jurisprudence dite de l'entonnoir » (voir notamment la décision n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006) plaide également dans le sens d'une cristallisation des débats au rythme des lectures successives dans les deux assemblées. Cette jurisprudence donne à penser que la discussion des dispositions au sein de la commission mixte paritaire ne devrait porter que sur celles des dispositions que les deux assemblées n'ont pas adoptées en termes identiques par des votes conformes au cours des deux premières lectures.
b) Toutefois, pour le cas particulier où est adoptée une motion de procédure par une assemblée, il faut indiquer que les assemblées parlementaires considèrent traditionnellement que l'ensemble du texte, y compris celles de ses dispositions votées identiquement par les deux assemblées à un stade antérieur, doit être regardé comme restant en discussion » au sens de l'article 45 de la Constitution.
Deux séries de considérations inspirent cette position.D'une part, il conviendrait de donner une pleine portée à l'adoption d'une question préalable, qui est un vote de rejet du texte. Ce vote de rejet est réputé porter sur l'ensemble des dispositions du projet ou de la proposition en discussion et non sur celles qui demeurent en navette.D'ailleurs, si la question préalable avait été rejetée, l'Assemblée nationale, après débat sur les seules dispositions non votées conformes par le Sénat, aurait procédé à un vote sur l'ensemble du texte.
On doit indiquer, sur ce point, par analogie, que la commission mixte paritaire appelée à discuter de ce qui allait devenir la loi habilitant le Gouvernement à réformer la protection sociale avait été saisie de très nombreux amendements et qu'il avait été décidé par la commission de rejeter par un seul vote l'ensemble de ceux regardés comme exclusivement destinés à retarder l'adoption de la loi. Il a été jugé que les conditions d'adoption de la loi ne l'avaient pas entachée d'inconstitutionnalité (décision n° 95-370 DC du 30 décembre 1995).
Si, en revanche, on estime que la commission mixte paritaire, dans une hypothèse telle que celle de l'espèce, n'est valablement saisie que des dispositions qui n'ont pas été adoptées en termes identiques par les deux assemblées lors des stades antérieurs de la procédure législative, il faut relever qu'au cas particulier la commission mixte paritaire n'a remis en cause aucune disposition qui avait été adoptée en termes identiques préalablement. Les dispositions votées conformes n'ont aucunement été affectées par l'intervention de la commission mixte paritaire. Dès lors qu'elle n'a nullement modifié les dispositions adoptées en termes identiques par les deux assemblées, la commission peut être réputée s'être bornée à proposer un texte sur les dispositions sur lesquelles celles-ci n'étaient pas parvenues à un accord.
II. ― Sur l'article 2
A. ― L'article 2 de la loi déférée crée un nouvel article L. 531-2-1 au sein du code de l'environnement. Il prévoit en particulier que les OGM ne peuvent être cultivés, commercialisés ou utilisés que dans le respect de l'environnement et de la santé publique, des structures agricoles, des écosystèmes locaux et des filières de production et commerciales qualifiées sans OGM », et en toute transparence. Il est précisé que la définition du sans OGM » se comprend nécessairement par référence à la définition communautaire et que dans, l'attente d'une définition au niveau européen, le seuil correspondant est fixé par voie réglementaire, sur avis du Haut Conseil des biotechnologies, espèce par espèce.L'article 2 dispose, par ailleurs, que les études et les tests sur lesquels se fonde l'évaluation préalable aux décisions d'autorisation concernent les OGM sans nuire à la protection de la propriété intellectuelle.
B. ― Aucun de ces griefs ne peut être accueilli.
En particulier, pour ce qui concerne la définition du sans OGM », le Gouvernement relève que la loi déférée, en disposant que cette définition se comprend nécessairement par référence à la définition communautaire, se borne à rappeler qu'elle s'inscrit nécessairement dans le cadre des règles communautaires. Ces règles déterminent, en particulier, le seuil à partir duquel les produits contenant des OGM sont soumis à une obligation d'étiquetage ; elles résultent des articles 12 et 24 du règlement 1829 / 2003 du 22 septembre 2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés et de l'article 21, § 3, de la directive 2001 / 18 / CE du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement. Elles dispensent de l'obligation d'étiquetage les produits dans lesquels la proportion d'OGM dans chaque ingrédient n'excède pas 0, 9 %, à condition que cette présence soit fortuite ou techniquement inévitable.
La référence à la définition communautaire a ainsi pour conséquence que ne pourront être qualifiés de sans OGM » que des produits dans lesquels la proportion d'OGM sera inférieure au seuil à partir duquel la présence d'OGM doit être signalée au consommateur final conformément aux dispositions du règlement 1829 / 2003 et de la directive 2001 / 18 / CE. Cette référence signifie également que l'existence d'une définition communautaire du sans OGM » s'imposerait aux autorités nationales et dispenserait d'une définition nationale.
On doit ajouter, en outre, que la mention de l'attente d'une définition au niveau européen » n'est aucunement équivoque : le législateur renvoie ici aussi au droit communautaire.
Enfin, le grief particulier tiré de ce que l'absence dans la loi de définition du sans OGM » rendrait incertaine l'application de la loi et en particulier ses dispositions relatives aux distances entre les cultures ou au mécanisme d'indemnisation du préjudice lié à la présence d'OGM dans des cultures destinées à être vendues sans étiquetage doit être écarté. Il n'est, en effet, pas fondé dès lors que tant l'article L. 663-2 du code rural, dans sa rédaction issue de l'article 6 de la loi déférée, que son article L. 663-4 tel qu'il résulte de l'article 8 renvoient non pas à la définition du sans OGM » mais au seuil établi par la réglementation communautaire pour l'obligation d'étiquetage.
En outre, on doit relever que les dispositions de l'article 2 de la loi déférée ont encadré l'intervention du pouvoir réglementaire. En se référant à la définition communautaire, le législateur a, en effet, plafonné le seuil maximum à la proportion de 0, 9 % au-delà de laquelle la présence d'OGM doit être signalée par le biais d'un étiquetage. Le pouvoir réglementaire ne pourra, par suite, faire varier le seuil, fixé espèce par espèce, qu'entre 0 et 0, 9 %.
III. ― Sur l'article 6
A. ― L'article 6 de la loi déférée rétablit notamment l'article L. 663-2 du code rural selon lequel la mise en culture, la récolte, le stockage et le transport des végétaux autorisés au titre de l'article L. 533-5 du code de l'environnement ou en vertu de la réglementation communautaire sont soumis au respect de conditions techniques notamment relatives aux distances entre cultures ou à leur isolement, visant à éviter la présence accidentelle d'OGM dans d'autres productions. Les dispositions du même article indiquent que les conditions techniques doivent permettre que la présence accidentelle d'OGM dans d'autres productions soit inférieure au seuil établi par la réglementation communautaire.
B. ― Le Conseil constitutionnel ne pourra faire sienne cette argumentation.
L'article L. 533-3 subordonne, en outre, à une autorisation toute dissémination volontaire à toute autre fin que la mise sur le marché et précise que l'autorisation est délivrée par l'autorité administrative après avis du Haut Conseil des biotechnologies qui examine les risques que peut présenter la dissémination pour l'environnement et la santé publique ».
L'article L. 533-5 précise que l'autorisation de mise sur le marché est délivrée par l'autorité administrative après examen des risques que présente la mise sur le marché pour la santé publique ou pour l'environnement et après avis du Haut Conseil des biotechnologies ».
L'article L. 531-2-1, qui s'applique à l'ensemble des procédures d'autorisation énumérées ci-dessus, prévoit que les décisions d'autorisation concernant les OGM ne peuvent intervenir qu'après une évaluation préalable indépendante et transparente des risques pour l'environnement et la santé publique. Cette évaluation est assurée par une expertise collective menée selon les principes de compétence, pluralité, transparence et impartialité ».
L'article L. 251-1 du code rural met parallèlement en place un dispositif de contrôle qui oblige les utilisateurs d'OGM à participer au dispositif de surveillance biologique du territoire ».
IV. ― Sur l'article 7
A. ― L'article 7 de la loi déférée crée dans le code rural un nouvel article L. 671-15 selon lequel est puni de deux ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende le fait notamment de détruire ou de dégrader une parcelle de culture autorisée en application des articles L. 533-5 et L. 533-6 du code de l'environnement. Lorsque la parcelle a été autorisée en application de l'article L. 533-3 du code de l'environnement, la peine est portée à trois ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende.
B. ― Ces moyens ne peuvent être accueillis.
En effet, d'une part, les délits visés par l'article 7 de la loi déférée ont nécessairement un caractère volontaire, et le législateur pouvait rester muet sur ce point, dès lors que les dispositions de l'article 121-3 du code pénal prévoient qu'il n'y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre ».D'autre part, le législateur n'a aucunement méconnu le principe d'égalité en prévoyant, pour les délits dont il organise la répression, des peines distinctes de celles qu'il a instituées pour d'autres délits.
On doit rappeler, sur ce point, que l'application du principe de nécessité des peines repose sur une jurisprudence bien établie.D'une part, la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir général d'appréciation » du législateur en vertu de l'article 34 de la Constitution.D'autre part, il n'incombe au Conseil constitutionnel que de s'assurer de l'absence de disproportion manifeste entre l'infraction et la peine encourue (voir notamment la décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007).
Au cas particulier, on peut relever, à titre de comparaison, qu'il résulte des dispositions de l'article 322-3 du code pénal que la destruction ou la dégradation grave de biens commise en réunion est sanctionnée par une peine d'emprisonnement de cinq ans et 75 000 euros d'amende.
Les délits prévus à l'article L. 671-15 du code rural pour la destruction ou la dégradation d'une parcelle de culture d'OGM sont ainsi réprimés par des peines d'emprisonnement qui sont inférieures ― deux ou trois ans selon les cas ― et par une peine d'amende égale s'agissant des parcelles de cultures d'OGM dont la mise sur le marché a été autorisée. Si, par suite, l'échelle des peines diffère de celle déterminée en matière de destruction ou dégradation grave de biens, il ne saurait être constaté aucune disproportion manifeste entre l'infraction et la peine encourue.
V. ― Sur l'article 8
A. ― L'article 8 de la loi rétablit un article L. 663-4 du code rural qui détermine les conditions dans lesquelles tout exploitant agricole mettant en culture un OGM dont la mise sur le marché est autorisée est responsable, de plein droit, du préjudice économique résultant de la présence accidentelle de cet OGM dans la production d'un autre exploitant agricole.L'article L. 663-5 précise que les dispositions de l'article L. 66 3-4 ne font pas obstacle à la mise en cause, sur tout autre fondement que le préjudice économique défini à l'article précédent, de la responsabilité des exploitants mettant en culture un OGM, des distributeurs et des détenteurs de l'autorisation de mise sur le marché et du certificat d'obtention végétale.
B. ― Cette argumentation n'est assurément pas fondée.
VI. ― Sur les articles 10, 11 et 14
A. ― L'article 10 de la loi déférée rétablit l'article L. 663-1 du code rural et prévoit une obligation de déclaration des cultures OGM, l'information des exploitants des parcelles voisines de cultures d'OGM ainsi que la tenue d'un registre national indiquant la nature et la localisation des parcelles culturales d'OGM.L'article 11 précise les règles de publicité des informations contenues dans les dossiers de demande d'autorisation d'utilisation d'OGM. Certaines de ces informations peuvent demeurer confidentielles ; il revient à l'autorité administrative de les déterminer et d'en informer l'exploitant, et la liste des informations qui ne peuvent en aucun cas rester confidentielles est fixée par décret en Conseil d'Etat.L'article 14 modifie les dispositions du code de l'environnement relatives à la dissémination volontaire d'OGM.
Les députés saisissants font valoir que ces dispositions, qui ont pour objet de transposer en droit interne la directive 2001 / 18 / CE du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire des OGM, sont manifestement incompatibles avec ses prescriptions, de sorte que les exigences qui s'attachent à l'article 88-1 de la Constitution auraient été méconnues. Les dispositions critiquées ne seraient, en particulier, pas compatibles avec les prescriptions de la directive relatives à l'information du public.
B. ― Ces différents moyens seront écartés.
1. On sait qu'il appartient au Conseil constitutionnel, saisi dans les conditions prévues par l'article 61 de la Constitution d'une loi ayant pour objet de transposer en droit interne une directive communautaire, de veiller à ce que le législateur se soumette à l'exigence constitutionnelle de transposition du droit communautaire en droit interne. Il ne saurait néanmoins déclarer non conforme à l'article 88-1 de la Constitution qu'une disposition législative manifestement contraire à la directive qu'elle a pour objet de transposer.
Or, au cas présent, et contrairement à ce que soutiennent les parlementaires requérants, la loi déférée n'a pas pour objet de transposer la directive 2001 / 18 qui a déjà été transposée. Deux décrets du 19 mars 2007 et plusieurs arrêtés ont en effet achevé de transposer en droit interne cette directive. La loi déférée se borne, sur certains points, à préciser ou reformuler certaines dispositions de transposition.
2. Le Gouvernement tient néanmoins à apporter les précisions suivantes.
S'agissant de l'argumentation des auteurs des recours reposant sur les exigences relatives à l'information du public, également invoquées à l'encontre de l'article 2 de la loi déférée en ce qu'il prévoit la mise à disposition du public des conclusions des études et tests réalisés pour l'évaluation des OGM sans atteinte, notamment, à la protection de la propriété intellectuelle, on doit observer que les énonciations de la loi sont en harmonie avec celles de la directive 2001 / 18.
Or il n'apparaît aucune discordance entre les dispositions de l'article L. 532-4-1 du code de l'environnement issues du II de l'article 11 de la loi déférée et celles de l'article 19 de la directive 90 / 219 relative à l'utilisation confinée d'OGM. De même, les dispositions de l'article L. 535-3 qui résultent du III de ce même article 11 sont compatibles avec celles de l'article 25 de la directive n° 2001 / 18.L'article 25 prévoit en effet que les droits de propriété intellectuelle afférents aux données reçues en application de la directive sont protégés, que le notifiant peut indiquer les informations peut indiquer quelles sont les informations dont la divulgation pourrait nuire à sa position concurrentielle ou encore que l'autorité compétente décidé quelles sont les informations resteront confidentielles.
L'article 24 de la directive 2001 / 18 soumet bien, en outre, à la réserve de l'article 25 la mise à disposition du public des différents rapports d'évaluation ou avis des comités scientifiques qu'il prévoit.
Enfin, l'article L. 533-8 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de l'article 14, a pour objet d'habiliter l'autorité administrative à prendre toutes les mesures qui apparaîtraient nécessaires si, après qu'un OGM a été autorisé, des informations nouvelles viennent modifier l'appréciation du risque pour l'environnement ou la santé publique. Comme l'article 23 de la directive, il rappelle que, parmi les mesures à prendre d'urgence en cas de risque grave, figure l'information du public.
3. En ce qui concerne, enfin, la méconnaissance alléguée par les dispositions contestées de la loi de l'article 7 de la Charte de l'environnement, le Gouvernement estime la critique vaine.
D'une part, le texte même de l'article 7 de la Charte de l'environnement confie au législateur le soin de définir les conditions et limites » du droit à l'information. Or, au cas particulier, le législateur, par les dispositions des articles critiqués, a donné sa pleine portée à l'exercice du droit à l'information.D'autre part, le renvoi à un décret en Conseil d'Etat s'explique par le souci de mettre en œuvre les articles 34 et 37 de la Constitution : l'énumération précise des informations non confidentielles ne relève pas de la compétence du législateur, mais peut être déterminée par décret.
Décision n°95-370 du 30 décembre 1995, v. init.
Décision n°99-419 DC du 9 novembre 1999, v. init.
Décision n°2004-501 DC du 5 août 2004, v. init.
Décision n°2005-532 DC du 19 janvier 2006, v. init.
Décision n°2007-554 DC du 9 août 2007, v. init.
Code pénal - art. 121-3 (M)
Code pénal - art. 322-3 (M)
article 25 de la directive n° 2001/18
article L. 125-3 du code de l'environnement
article L. 251-1 du code rural
article L. 532-2 du code de l'environnement
article L. 533-5 du code de l'environnement
article L. 533-8 du code de l'environnement
article L. 663-1 du code rural
article L. 663-2 du code rural
article L. 663-4 du code rural
article L. 671-15 du code rural
article R. 533-43 du code de l'environnement
articles L. 533-3-1 et L. 533-8 du code de l'environnement
dispositions de l'article L. 532-4-1 du code de l'environnement
dispositions de l'article L. 533-3 du code de l'environnement
décrets du 19 mars 2007
nouvel article L. 671-15 du code rural

References: l'article 42
 l'article 45
 l'article 44
 l'article 151
 l'article 88
 l'article 91
 l'article 84
 l'article 45
 l'article 2
 l'article 91
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 2
 L'article 2
 l'article 21
 § 3
 l'article 6
 l'article 8
 l'article 2
 l'article 6
 L'article 6
 l'article 7
 L'article 7
 l'article 7
 l'article 121
 l'article 34
 l'article 322
 l'article 8
 L'article 8
 L'article 10
 l'article 88
 l'article 61
 l'article 88
 l'article 2
 l'article 11
 l'article 19
 l'article 25

L'article 24
 l'article 25
 l'article 14
 l'article 23
 l'article 7
 l'article 7
 art. 121
 art. 322