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Timestamp: 2019-11-13 21:10:23+00:00

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BVerwG, 20 F 4.06: Hauptsache, Rechtliches Gehör, Gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung, Innerstaatliches Recht
Urteil des BVerwG vom 22.03.2007, 20 F 4.06
Aktenzeichen: 20 F 4.06
Hauptsache, Rechtliches Gehör, Gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung, Innerstaatliches Recht
BVerwG 20 F 4.06 (20 F 8.03) OVG 13a D 80/02 BVerfG 1 BvR 2111/03
Die Beschwerde der Beigeladenen gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein- Westfalen vom 2. Oktober 2002 wird zurückgewiesen.
Die Kosten dieses Zwischenverfahrens trägt die Beigeladene.
11. Juni 2002 - 03d B 1961 -. Mit diesem hatte die damalige Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post angeordnet, dass in dem Rechtsstreit
VG Köln 1 K 1749/99, in dem die Klägerinnen gegen die Festsetzung der Entgelte für den Zugang zu Teilnehmeranschlussleitungen geklagt hatten, bestimmte Aktenstücke ihrer Verwaltungsvorgänge ungeschwärzt offengelegt
werden dürfen. Den Antrag der Beigeladenen auf Feststellung der Rechtswidrigkeit dieser Anordnung hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts für
Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO als unstatthaft verworfen. Die Beschwerde hat das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 15. August
2003 zurückgewiesen. Es hat ausgeführt, der Antrag der Beigeladenen auf
Feststellung, dass die Offenlegung von Teilen der Behördenakten rechtswidrig
sei, sei bei gebotener verfassungskonformer Auslegung des § 99 Abs. 2 Satz 1
VwGO statthaft. Der Antrag sei jedoch unbegründet. Auf die Verfassungsbeschwerde der Beigeladenen hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt,
dass der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts sowie die Entscheidung
der damaligen Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post vom
11. Juni 2002 die Beigeladene in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzen. Das Bundesverfassungsgericht hat den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts aufgehoben und die Sache an das Bundesverwaltungsgericht
zurückverwiesen. Das Bundesverfassungsgericht hat ausgeführt: Die Daten,
deren Offenlegung das Bundesverwaltungsgericht gebilligt habe, seien durch
Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen. Es bestehe ein Konflikt zwischen dem Staat in Gestalt der Regulierungsbehörde, den Klägerinnen als potentiell zur Entgeltzahlung Verpflichtete
mit ihrem Interesse an effektivem Rechtsschutz bei der Überprüfung der Entgelthöhe, die ihrerseits auf ihre Berufsausübung zurückwirke, sowie der Beigeladenen als Trägerin der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Betriebs- und
Geschäftsgeheimnisse und als Berechtigte zur Entgelterhebung, die ebenfalls
ein Interesse an effektivem Rechtsschutz im Rechtsstreit um die Entgeltgenehmigung habe. In diesem Interessenwiderstreit müssten die kollidierenden
Rechtsgüter und rechtlich geschützten Interessen mit dem Gewicht, dass sie in
der konkreten Situation hätten, gegeneinander abgewogen werden. Nicht zulässig sei es, einem Gesichtspunkt, etwa dem des effektiven Rechtsschutzes
nach Art. 19 Abs. 4 GG, in der Weise von vornherein ein größeres Gewicht zuzusprechen, dass die Vorlage sämtlicher Unterlagen als die gesetzlich gewollte
Regel und die Verweigerung wegen Geheimnisschutzes als begründungsbedürftige Ausnahme angesehen werde. So aber sei der Fachsenat verfahren.
Weil der Gesetzgeber das „in camera“-Verfahren ausdrücklich auf das Zwischenverfahren beschränkt habe, sei eine analoge oder eine verfassungskonforme Auslegung des § 99 VwGO mit dem Ergebnis eines „in camera“-
Verfahrens auch in der Hauptsache nicht möglich.
2Die zulässige Beschwerde ist unbegründet.
31. Der mit ihr weiter verfolgte Antrag der Beigeladenen ist statthaft.
4§ 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO beschränkt das Antragsrecht nicht auf die Verweigerung der Vorlage von Urkunden oder Akten durch die zuständige Behörde im
Verwaltungsstreitverfahren. Der missglückte Wortlaut dieser Vorschrift gibt dafür nicht genügend her. Sinnzusammenhang, Zweck und Entstehungsgeschichte gebieten vielmehr ihre erweiternde Auslegung in dem Sinne, dass auch die
behördlich angeordnete Offenlegung von Akten erfasst wird. Allein diese Aus-
legung ist auch verfassungskonform. Das ergibt sich aus den nachfolgenden,
vom Fachsenat bereits in seinem Beschluss vom 15. August 2003 niedergelegten Erwägungen:
5Über die Vorlage von Akten oder Urkunden, die Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse eines Verfahrensbeteiligten enthalten, an das Gericht der Hauptsache entscheidet nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO die zuständige Behörde. Diese
hat eine Ermessensentscheidung zu treffen, bei der die im Widerstreit stehenden Interessen an der Offenlegung der Akten oder Urkunden einerseits und an
der Wahrung der in ihnen enthaltenen Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisse
andererseits gegeneinander abzuwägen sind. Daran haben die Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999
- 1 BvR 385/90 - BVerfGE 101, 106 <124 ff.>) und die ihr Rechnung tragende
Änderung lediglich des Absatzes 2 des § 99 VwGO nichts geändert. Die
Ermessensentscheidung hat der zuständige Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts auf Antrag eines Beteiligten nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO in einem
Zwischenverfahren zu überprüfen. Dessen Beschluss kann selbstständig mit
der Beschwerde angefochten werden (§ 99 Abs. 2 Satz 12 VwGO). Das gilt
auch für den Fall, dass der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts die Vorlage
der Urkunden oder Akten für geboten hält. Eine Beschränkung des Antragsrechts nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf die Verweigerung der Akten- oder
Urkundenvorlage durch die Behörde stünde dazu in offenbarem Widerspruch.
Sie widerspräche zudem offensichtlich dem mit der Einführung des „in camera“-
Verfahrens durch den neu gefassten § 99 Abs. 2 VwGO verfolgten Zweck, legitimen Geheimhaltungsbedürfnissen dadurch Rechnung zu tragen, dass die
Kenntnisnahme des Inhalts der Akten oder Urkunden im Zwischenstreit um ihre
Vorlage auf die Fachsenate beschränkt bleibt (vgl. BVerfG, Beschluss vom
27. Oktober 1999 a.a.O. S. 128). Da § 99 VwGO für sämtliche verwaltungsgerichtlichen Verfahren gilt, bestünde für denjenigen Verfahrensbeteiligten, der
sich gegen die von der Behörde beabsichtigte Preisgabe seiner Geschäftsoder Betriebsgeheimnisse im Verfahren zur Wehr setzen will, auch kein anderweitiger Rechtsschutz. Die Verweisung der Beigeladenen auf vermeintliche
Rechtsschutzmöglichkeiten durch einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung (§ 123 VwGO) oder eine vorbeugende Unterlassungsklage stellt
einen Zirkelschluss dar. Eine Aktenvorlagepflicht der Behörde in diesen Verfahren nähme die Entscheidung zu Ungunsten des Geheimnisschutzsuchenden
wegen des Akteneinsichtsrechts der anderen Beteiligten (§ 100 VwGO) vorweg.
Ein Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO bei einer auf die Untersagung
der Aktenvorlage wegen Geheimnisschutzes gerichteten Klage oder einem Antrag nach § 123 VwGO setzte wiederum das Antragsrecht des sich gegen die
Offenlegung durch die Behörde wendenden Klägers oder Antragstellers nach
§ 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO voraus.
6Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, diese Vorschrift versage das Antragsrecht gegenüber der Aktenvorlage durch die Behörde, verbietet sich deswegen auch mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG. Dessen Gewährleistung eines
möglichst lückenlosen Rechtsschutzes gegen Verletzungen der Individualrechtssphäre durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt ist besonders bedeutsam,
wenn es um die Abwehr von Verletzungen grundrechtlich geschützter Geheimnisse geht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 a.a.O. S. 122 f.).
72. Der Antrag ist aber nicht begründet. Die von der Beklagten angeordnete Offenlegung der umstrittenen Aktenstücke ist rechtmäßig. Dies folgt aus der gebotenen gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung der Vorschrift des § 99
Abs. 1 Satz 2 VwGO. Diese Vorschrift ist gemäß § 150 Abs. 14 des Telekommunikationsgesetzes i.d.F. vom 22. Juni 2004 (BGBl I S. 1190) auf den vorliegenden, am 24. Mai 2002 und damit vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes am
26. Juni 2004 (vgl. § 152 Abs. 1 Satz 1 TKG) anhängig gewordenen Antrag im
Zwischenverfahren anzuwenden.
8Nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann die oberste Aufsichtsbehörde der am
kaufmännischen Aspekte der Geschäftstätigkeit der Beigeladenen betreffen und
sich auf die Verhältnisse im Jahre 1998 und früher beziehen, Rückschlüsse auf
das gegenwärtige technische und kaufmännische Wissen der Beigeladenen,
auf ihre gegenwärtigen geschäftlichen Pläne und Absichten erlauben und
deshalb einem Wettbewerber nicht bekannt werden dürfen, kann unentschieden
bleiben. Handelt es sich bei den acht und mehr Jahre alten Angaben nicht um
Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse, ist für eine Weigerung, die Behördenakten im Rechtsstreit vor dem Verwaltungsgericht Köln vorzulegen,
schon deshalb kein Raum. Aber auch wenn die offengelegten Akten Betriebsoder Geschäftsgeheimnisse enthalten sollten, ist die Offenlegung rechtmäßig.
Denn § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist in Fällen, in denen es um die Vorlage von
Akten der Regulierungsbehörde in einem Rechtsstreit gegen Entscheidungen
dieser Behörde geht, von dem Nutzer oder Anbieter elektronischer Kommunikationsnetze und/oder -dienste betroffen sind, dahin auszulegen, dass die zuständige oberste Aufsichtsbehörde kein Ermessen hinsichtlich der Aktenvorlage
besitzt, die Akten vielmehr vorgelegt werden müssen.
9Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 14. März 2006
des Unternehmens gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit mit der Fol-
ge, dass die Vorlage zu unterbleiben hat. Das bedeutet, dass das Gericht nach
10Nach dem - vom Bundesverfassungsgericht nicht geprüften - Europäischen
11Bestimmungen zum Verfahren der Überprüfung der Entscheidungen, welche
12Nach diesem Urteil des Europäischen Gerichtshofs ist Art. 4 Rahmenrichtlinie
Antrags der Beigeladenen nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO bereits galt, im
13Ob dieser Regelung, die trotz Ablaufs der Umsetzungsfristen bisher nicht in
14Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs folgt das Gebot europarechtskonformer Auslegung bei versäumter oder unzureichender Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht aus der Verpflichtung der Mitglie-
der aus Art. 249 Abs. 3 EG, die in einer Richtlinie aufgestellten Ziele zu erreichen, und der sich aus Art. 10 EG ergebenden Obliegenheit, alle zur Erfüllung
(EuGH, Urteil vom 5. Oktober 2004 - Rs. C-379/01 bis 403/01 - Slg 2004,
15Weil gemäß Art. 4 Abs. 1 Rahmenrichtlinie und Art. 5a Abs. 3 ONP-Richtlinie
unzulässig und damit entgegen dem Antrag der Beigeladenen im Zwischenverfahren rechtswidrig.
16Der vorstehend dargelegten gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung (und
Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen trägt der Europäische Gerichtshof in sei-
ner mehrfach zitierten Entscheidung vom 13. Juli 2006 (a.a.O.) in der Weise
17Mit der Entscheidung des Senats im vorliegenden Zwischenstreit steht fest,
dass die zuständige Behörde die umstrittenen Aktenteile ungeachtet dessen zu
Recht offengelegt hat, ob diese - auch heute noch - Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse enthalten. Sie müssen dem Verwaltungsgericht auf dessen Verlangen zur Verfügung stehen, damit es sie bei seiner Entscheidung in der
18Gemäß § 138 Abs. 2 Satz 1 TKG entscheidet über die Vorlage von Unterlagen
19Allerdings lässt § 99 VwGO, der für telekommunikationsrechtliche Streitigkeiten
ob Akten, die Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse enthalten, im Hauptsache-
verfahren vorgelegt und verwertet werden dürfen. Zwar hat der Gesetzgeber bei
138 Abs. 4 TKG - freilich nur für den Fall der Nichtvorlage der Akten - normierten Verbot der Verwertung des Akteninhalts bei der Entscheidung zur Hauptsache. Diese Regelungen lassen erkennen, dass der Gesetzgeber bei der Formulierung des § 138 TKG nicht grundlegend anders als in § 99 Abs. 2 VwGO von
dass das weitere Verfahren im Falle der Verneinung der Geheimhaltungsbedürftigkeit durch die allgemeinen Vorschriften, insbesondere
20Gleichwohl ist § 138 TKG in dem dargelegten Sinne gemeinschaftsrechtskonform auszulegen. Denn die Möglichkeit einer solchen Auslegung endet erst
21Nach alledem wird das Verwaltungsgericht nach der Beendigung des vorliegenden Zwischenverfahrens auf Antrag der Beigeladenen in dem neugeordneten Verfahren gemäß § 138 TKG, das die Möglichkeit der Geheimhaltung von
haben. Dabei wird es, wenn es weiterhin den Akteninhalt als entscheidungserheblich und daher - mangels anderer Möglichkeiten der Sachverhaltsaufklärung - sämtliche Aktenbestandteile als vorlagebedürftig ansieht, zunächst zu
prüfen haben, ob und inwieweit die Akten auch in Anbetracht der seit ihrer Entstehung verstrichenen Zeit Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse enthalten.
Soweit sich der Akteninhalt hiernach nicht (mehr) als geheimhaltungsbedürftig
erweist, wird es die uneingeschränkte, d.h. mit dem Akteneinsichtsrecht nach
§ 100 VwGO verbundene Vorlage der Akten anordnen müssen. Bei Geheimhaltungsbedürftigkeit des Akteninhalts wird das Verwaltungsgericht das Geheimhaltungsinteresse der Beigeladenen mit dem Anspruch insbesondere der Klägerinnen auf rechtliches Gehör abzuwägen haben und je nach dem Ergebnis
dieser Abwägung die Vorlage der Akten unter gleichzeitigem Ausschluss des
Akteneinsichtsrechts gemäß § 100 VwGO oder aber die uneingeschränkte Aktenvorlage anordnen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Das selbstständige
Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO hat einen eigenen Streitgegenstand und erfordert eine Kostenentscheidung. Die Streitwertfestsetzung für dieses Zwischenverfahren beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG (a.F.) i.V.m. § 72
20 F 4.06
Hauptsache, Rechtliches Gehör, Gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung, Innerstaatliches Recht, Verfassungskonforme Auslegung, Offenlegung, Eugh, Geheimhaltung, Antragsrecht, Ermessen

References: § 99
 § 99
 Art. 12

Art. 12
 Art. 12
 Art. 19
 § 99
 § 99
 § 99
 § 99
 § 99
 § 99
 § 99
 § 99
 § 123

§ 99
 Art. 19
 § 99
 § 150
 § 152
 § 99
 § 99
 Art. 4
 § 99
 Art. 249
 Art. 10
 Art. 4
 Art. 5
 § 138
 § 99
 § 138
 § 99
 § 138
 § 138

§ 100
 § 100
 § 154
 § 99
 § 13
 § 72