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﻿ Sentencia 2005-00357 de enero 20 de 2011
SENTENCIA 2005-00357 DE 20 DE ENERO DE 2011
CONTENIDO:PREVENCIÓN DE DESASTRES. LOS ENTES MUNICIPALES CUENTAN CON SENDAS COMPETENCIAS ESPECÍFICAS EN LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES, LAS CUALES PUEDEN SER FINANCIADAS CON RECURSOS PROPIOS, DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES O DE OTROS RECURSOS. ESTAS COMPETENCIAS NO SE LIMITAN A LAS ZONAS DE ALTO RIESGO NI SE AGOTAN CON LA REUBICACIÓN DE LOS ASENTAMIENTOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN POPULAR, OBTENCIÓN DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN, SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES, PREVENCIÓN DE DESASTRES, DERECHOS COLECTIVOS, INCENTIVOS ECONÓMICOS A LA ACCIÓN POPULAR
Sentencia 2005-00357 de enero 20 de 2011
Ref.: Expediente: 25000-23-25-000-2005-00357-01
Recurso de apelación contra la providencia de 24 de abril de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Actor: Dolly Vanessa Bohórquez Ayala
Bogotá, D.C. veinte de enero de dos mil once.
EXTRACTOS: « VII. Consideraciones de la Sala
Resulta así claro que mientras no se haya producido su reconocimiento legal, no se puede considerar que un interés determinado, así tenga carácter general, revista la naturaleza de colectivo; por consiguiente, sólo será derecho colectivo susceptible de ser amenazado o vulnerado por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares, aquel que, reuniendo las características propias del interés colectivo, esté reconocido como tal por la ley, la constitución o los tratados internacionales”.
7.3. Planteamiento del problema a resolver.
El señor Luis Morales Gómez en su calidad de representante legal de la Compañía Internacional de Construcciones S.A. presentó solicitud de licencia de desarrollo integral para el predio denominado “hacienda Los Molinos”, localizado en la avenida 10ª entre las calles 45 y 48J sur de la ciudad de Bogotá D.C. (fl. 232, cdno. 1).
En ese mismo sentido se pronunció el secretario de la junta de planeación del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, al manifestarle al secretario de obras públicas que en caso de darse un desarrollo urbano de vivienda para la “hacienda Los Molinos”, se debía supeditar esa aprobación a un estudio geológico con el fin de garantizar la estabilidad del terreno (fl. 249, cdno, 1).
En cumplimiento a dicho requerimiento, en agosto de 1994 la sociedad constructora presentó el estudio geotécnico del predio, dejando plasmado en el mismo la investigación realizada del subsuelo y consagrando algunas recomendaciones para la adecuación del terreno que conforma el lote donde se proyectaba la edificación del plan de vivienda de interés social “urbanización hacienda Los Molinos”.
“La investigación ejecutada permite concluir que no existen evidencias de un movimiento masivo que involucre toda el área donde se proyecta construir la urbanización.
Analizados los resultados de la zonificación geotécnica consignada en el numeral 3.4., se considera que el globo de terreno es apto para las construcciones proyectadas” (fls. 54 y 64, cdno. 1. resaltado de la Sala).
“Revisado el estudio geotécnico, para el predio de la referencia…”, “…se encontró que lo anterior se ajusta a las condiciones morfológicas y geotécnicas planteadas en el mencionado estudio y el anexo con el número 711-1419.
Se deben tener en cuenta todas las recomendaciones propuestas” (fl. 265, cdno. 1).
Teniendo en cuenta la anterior aprobación y corroborado el lleno de los demás requisitos de ley, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital concedió licencia de Desarrollo Integral, mediante la Resolución 1861 del 17 de noviembre 1995 (fls. 232 a 246, cdno. 1), estableciendo en la misma múltiples obligaciones para la construcción del proyecto y consagrando algunas recomendaciones dadas las características del suelo:
“1.4. Zona de densidad: Autorregulable
Recomendaciones: La construcción sin cumplir ninguna especificación técnica ha originado la remoción de la obertura vegetal, dejando al descubierto los niveles arcillo – arenosos muy susceptibles a la erosión.
“…………………………………………………………………………………………………………………………………………
“7. Otros
Facilidades minusválidos: Decreto 108 de 1995
Sismoresitencia: Decreto 1400 de 1994
Buzones hidrantes: Decreto 1388 de 1976
Almacenamiento de basuras: Decreto 2104 de 1983
Decretos 734 de 1993 y 737 de 1993”.
Posteriormente, la Cooperativa de Crédito y Ahorro Comercial Crediticia solicitó una nueva licencia de construcción por la expiración de la vigencia de la ya concedida; como resultado del estudio de la petición, la Curaduría Urbana 1 de Bogotá D.C. expidió una nueva licencia de urbanismo y construcción bajo la modalidad de desarrollo integral (Res011-0098 jun. 7/2001) (fl. 205, cdno. 1).
“ART. 5º—Los efectos que se deriven de la presente resolución, quedan supeditados al cumplimiento de los siguientes requisitos:
“4. Diseñar, programar y ejecutar las obras de prevención y mitigación de riesgo por remoción en masa.
“ART. 9º—Obligaciones del urbanizador responsable.
“1. Ejecutar las obras de forma tal que se garantice tanto la salubridad y seguridad de las personas, como la estabilidad de los terrenos, redes de servicios públicos, edificaciones...”.
2. Garantizar la eliminación del riesgo sísmico y la remoción en masa, para lo cual debe cumplir estrictamente las exigencias y recomendaciones a la que hace referencia el estudio de suelo” (fls. 207 y 208, cdno. 1).
Ante la ya iniciada existencia de la urbanización se tramitaron en el Instituto Nacional de Vivienda Urbana de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe subsidios familiares de vivienda a varios postulantes del proyecto “hacienda Los Molinos”, los cuales fueron aprobados por medio de las resoluciones 0761 y 0803 de 1996 (fls. 470 a 494, cdno. 1).
Con ocasión de los referidos hechos, la Alcaldía de la Localidad de Rafael Uribe Uribe adelantó querella y declaró mediante la Resolución 0124 del 14 de noviembre de 2003, infractores al régimen de obras a la Compañía Internacional de Construcciones S.A. y a la Cooperativa de Crédito y Ahorro Coocrediticia, sociedades que se encuentran en liquidación y contra las cuales se iniciaron sendos procesos de naturaleza ejecutiva por jurisdicción coactiva para el cobro de los subsidios familiares de vivienda asignados, desembolsados y no legalizados en el mencionado proyecto (fls. 424, 449 y 450, cdno. 1).
En la misma decisión se impuso una multa de sesenta y seis millones cuatrocientos mil pesos ($ 66.400.000), y se realizaron unos requerimientos para que el predio objeto de análisis no fuera habitado, tales como:
Se solicitó a la Décimo Octava Estación de Policía proceder al sellamiento inmediato de las obras.
Con Oficio A.O. 768 del 19 de septiembre de 2002, se ordenó al comandante de la décimo octava estación de policía constatar el sellamiento impuesto, en consideración a que en visita practicada se constató que los mismos fueron levantados y que algunas personas habían ocupado las obras.
Como resultado de las pesquisas realizadas por esa dependencia y de conformidad con las prescripciones de las leyes 2610 de 1979 y 78 de 1987, encontró irregularidades en la comercialización del proyecto, por lo que impuso a la urbanizadora una multa mediante Resolución 891 de 9 de noviembre de 2001.
Además, a través de la Resolución 089 del 6 de marzo de 2003, se sancionó con multa tanto a la Compañía Internacional de Construcciones S.A. como a la Cooperativa Multiactiva Crediticia, Coocrediticia por el incumplimiento de las obligaciones contraídas con los adquirentes de las unidades de vivienda del proyecto residencial en mención (fls. 31 a 39, cdno. 1).
En ese mismo sentido actuó el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe en liquidación, hoy Patrimonio Autónomo de Remanentes, quien en aras de recuperar los dineros públicos desembolsados en la figura de subsidio de vivienda, declaró ocurrido el siniestro de las pólizas de garantías CO-00102217, CO-00100042 y 34002236 de las compañías de seguros Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. y Caja Agraria por valores de $ 476.550.000, $ 219.000.0000 y $ 372.000.000 respectivamente (fls. 334 a 351, cdno. 1).
Incluso, como bien lo precisó el a quo, esa institución adelantó el correspondiente proceso de ejecución fiscal donde se decretó el embargo y secuestro de bienes y recibió otros en dación en pago. En cuanto a la conciliación prejudicial adelantada con las sociedades (fls. 433 a 438, cdno. 1) se encontró que la misma fue incumplida por ellas (fls. 190 a 197, cdno. 1).
De otro lado y en relación con la actuación de la Superintendencia de Economía Solidaria de Vigilancia y Control, se advirtió que esta inició investigación administrativa en contra de la Cooperativa Coocrediticia, elevando pliego de cargos a cinco de los miembros del consejo de administración, al revisor fiscal y al gerente por el incumplimiento en el desarrollo y finalización de la obra “Bosques de la Hacienda”; de las actuaciones administrativas se sancionó a dichas personas en varias resoluciones expedidas el 22 de noviembre de 2004 (fls. 441, 442, 536 y 537, cdno. 1).
Así las cosas, la Sala considera que el Distrito Capital a través de sus dependencias, inició y concluyó múltiples actuaciones dirigidas a lograr que la Cooperativa Multiactiva Crediticia, Coocrediticia y la Compañía Internacional de Construcciones S.A., cumplieran no sólo con la normatividad vigente y exigible sino también con las recomendaciones dadas relacionadas con la edificación de un proyecto en un terreno caracterizado por fenómenos de remoción en masa.
Ciertamente, revisado el abundante material probatorio allegado al plenario, se pudo establecer que se cumplieron con las obligaciones legales contenidas en los numerales 1º, 5º, 6º, 9º y 11 del artículo 86 del Decreto 1421 de 1993 —por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital— los cuales a la letra disponen:
“1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, las demás normas nacionales aplicables, los acuerdos distritales y locales y las decisiones de las autoridades distritales.
11. Vigilar y controlar la prestación de servicios, la construcción de obras y el ejercicio de funciones públicas por parte de las autoridades distritales o de personas particulares”.
Contrario a lo expuesto por la demandante la alcaldía tuvo en cuenta que el proyecto se encontraba y se encuentra en una zona de riesgo alto, esto en razón a que desde el inicio del trámite para la concesión, se solicitaron de manera reiterada los estudios geotécnicos del suelo y una vez allegados se concluyó que a pesar de que el lote estaba ubicado en una zona de amenaza de remoción o deslizamiento podía edificarse el proyecto, pero siempre que se realizaran las adecuaciones técnicas recomendadas en el mismo estudio y en las resoluciones de aprobación del proyecto expedidas por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y la Curaduría Urbana 1 de Bogotá.
Visibles a folios 40 a 46 y 402 a 423 del cuaderno 1, se encuentran sendos informes rendidos por la coordinación técnica de la dirección de prevención y atención de emergencias relacionados con el estado de la urbanización, en donde se señalan que algunos apartamentos no se encuentran completamente terminados, otros están en proceso de construcción. Además, aseguró que por la falta de terminación y adecuación de la urbanización, de acuerdo con las prescripciones dadas, se han desencadenado procesos erosivos de amenaza alta.
En el diagnóstico técnico DI-1656 (fls. 409 a 415, cdno. 1) se determinó que en la zona de influencia de la urbanización aparecen materiales de la formación regadera (Ters) y de la formación Tilatá (Tqt), compuesta por arcillosita altamente meteorizadas y areniscas friables.
En particular, precisa que el inventario de procesos del estudio registra fenómenos en el predio de la urbanización, tales como explotación minera abandonada y de tipo artesanal por socavones. Los daños observados en las estructuras son grietas en los muros de cerramiento de los patios, faltas de alineación en la retícula de vigas aéreas de soporte a la placa de entrepiso, exposición de refuerzo y agrietamiento de pañetes.
“Mientras no se realicen los estudios y se implementen las recomendaciones del mismo, no se considera seguro habitar el proyecto. En forma complementaria se debe adelantar un control topográfico del sitio durante la continuación de las obras y como mínimo seis meses después, para determinar cualquier asentamiento que permita detectar zonas de subsidencia de los bloques actualmente construidos.
Se debe cumplir la norma urbanística, ambiental y verificar las condiciones actuales respecto de las recomendaciones del estudio geotécnico presentado con la solicitud de licencia de urbanismo, así como establecer las responsabilidad del proyecto por parte de la subsecretaría de control de vivienda” (negrillas y destacado de la Sala).
Basta recordar el mandato contenido en el artículo 2º de la Constitución Política, el cual establece que son fines esenciales del Estado servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en el ordenamiento jurídico.
Como bien lo expresa la jurisprudencia constitucional(1), ese deber genérico ha sido concretado en distintos preceptos de carácter legal, de manera específica y en relación con la materia que nos ocupa, la Ley 715 de 2001 dispuso en su artículo 76 lo siguiente:
“………………………………………………………………………………………………………………………………
“76.9. En prevención y atención de desastres:
De manera más específica el artículo 62 del Decreto-Ley 919 de 1989 “Por el cual se organiza el sistema nacional para la prevención y atención de desastres y se dictan otras disposiciones”, en su literal h) señala entre las funciones que corresponde a las entidades territoriales la de “atender las recomendaciones que en materia de prevención, atención y rehabilitación les formulen los comités regionales y locales”.
Las anteriores normas se complementan con los diferentes mandatos contenidos en la Ley 388 de 1997(2) los cuales destacan la importancia de la prevención de desastres dentro de la planeación del ordenamiento territorial municipal.
El artículo 1º señala entre los objetivos de la ley el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes; garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres; promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.
Por su parte, el artículo 8º establece que la función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo, y menciona entre las acciones urbanísticas “localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística”.
En el mismo sentido el artículo 10º supra prescribe que “en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta como determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales”.
Así pues, los entes municipales cuentan con sendas competencias específicas en la prevención y atención de desastres, las cuales pueden ser financiadas con recursos propios, del sistema general de participaciones o de otros recursos. Estas competencias no se limitan a las zonas de alto riesgo ni se agotan con la reubicación de los asentamientos(3).
Adicionalmente deben atender las medidas que las autoridades de otros niveles territoriales les dirijan en materia de prevención, entre ellas por supuesto la realización de los estudios recomendados por estas, tal es el caso de las hechos por la dirección de prevención y atención de emergencias en el caso sub examine.
A efectos de solucionar el grave problema que aqueja a la población, se ordenará al Distrito Capital —Alcaldía Mayor de Bogotá, secretaría de gobierno, Fondo de Prevención y Atención Emergencias, Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe— acometer de manera inmediata, coordinada y armónica las medidas técnicamente exigibles, jurídicas y presupuestalmente viables, a fin de precaver la ocurrencia de un desastre en el sitio conocido como la urbanización “Bosques de la Hacienda”, para lo cual se concede un término de seis meses para su iniciación, contados a partir de la ejecutoria de la presente Sentencia y doce meses para su conclusión.
Con ese propósito las entidades deberán contar y promover el integro y permanente compromiso y apoyo de la parte actora y de la comunidad que circunda el sector afectado, en atención al principio de solidaridad consagrado en el artículo 95, numeral 2º de la Constitución Política.
1. REVÓCASE la providencia apelada, esto es, la sentencia del 24 de abril de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva.
2. AMPÁRESE el derecho colectivo a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente de la comunidad de la localidad Rafael Uribe Uribe, el cual se encuentra amenazado y en peligro de vulneración, conforme a lo razonado en la parte motiva de esta sentencia.
3. ORDÉNASE al Distrito Capital —Alcaldía Mayor de Bogotá— secretaría de gobierno, Fondo de Prevención y Atención Emergencias, Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe, acometer de manera inmediata, coordinada y armónica las medidas técnicamente exigibles, jurídicas y presupuestalmente viables, a fin de precaver la ocurrencia de un desastre en el sitio conocido como la urbanización “Bosques de la Hacienda”, para lo cual se concede un término de seis meses para su iniciación, contados a partir de la ejecutoria de la presente Sentencia y doce meses para su conclusión.
4. ORDÉNASE al Distrito Capital, a través de sus dependencias, tomar todas las medidas encaminadas a la reubicación de las familias que se encuentran en la urbanización ubicada en zona de alto riesgo, todo ello teniendo en cuenta las recomendaciones formuladas por la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias en el diagnóstico técnico que obra a folios 405 a 415 del cuaderno 1. Para el cumplimiento de esta orden se concede un término de seis meses para su conclusión, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia.
Con este propósito las entidades deberán contar y promover el integro y permanente compromiso y apoyo de la parte actora y de la comunidad que circunda el sector afectado, en atención al principio de solidaridad consagrado en el artículo 95, numeral 2º de la Constitución Política.
5. FIJASE como incentivo a favor del demandante y a cargo del Distrito Capital, Alcaldía Mayor de Bogotá, Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe, el equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales.
6. CONFÓRMASE el Comité para la vigilancia del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán, además de las partes, un representante de la personería y de la Defensoría del Pueblo, Seccional Bogotá.
7. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMÍTASE copia auténtica de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.
8. Ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
(1) Corte Constitucional. Sentencia del 23 de marzo de 2010. Rad. T - 199 de 2010. Magistrado ponente: Humberto Antonio Sierra Porto.
(2) Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.
(3) Corte Constitucional. Sentencia del 23 de marzo de 2010. Rad. T - 199 de 2010. Magistrado ponente: Humberto Antonio Sierra Porto.

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 86
 artículo 2
 artículo 76
 artículo 62
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 10
 artículo 95
 artículo 95
 artículo 80