Source: https://sintesis.colombiacompra.gov.co/jurisprudencia/ficha/22289
Timestamp: 2019-10-14 23:51:39+00:00

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Concepto: 4201814000006000/Competencia de Entidad para liquidar contrato; Acta de liquidación.
4201814000006000/Consecuencia de la pérdida de competencia de la Entidad para liquidar un contrato; Validez del acta de liquidación por fuera del término legal; caducidad de la acción de controversias contractuales.
4201814000006000/Competencia de Entidad para liquidar contrato; Acta de liquidación.
¿Cómo se le paga al contratista lo que se debe si la Entidad perdió competencia para liquidar el contrato? ¿El contratista puede demandar si vencieron los términos para la liquidación judicial? ¿Qué debe hacer el contratista en este caso?
Cuando la Entidad pierde competencia para liquidar el contrato, a su vez caduca el ejercicio de la acción contractual, es decir, ya pasaron dos (2) años desde la terminación del contrato estatal y no se realizó la liquidación. En este caso el contratista no podrá demandar a la Entidad Estatal y las obligaciones se vuelven naturales, lo cual implicaría que no existe un medio para hacerlas exigibles ni para que la Entidad proceda a hacer el pago al contratista.
▪ LA RESPUESTA SE SUSTENTA EN LOS SIGUIENTES ARGUMENTOS: 1. La jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de la liquidación del contrato, ha sostenido que transcurridos dos años desde la terminación del contrato, normal o normal, no es posible ni la liquidación bilateral ni la unilateral porque en tal caso ‘habrá caducado cualquier acción que las partes pudieran promover con fundamento en el contrato"’, conclusión jurisprudencial que estima aplicable después de la expedición de las leyes 80 de 1993 y 446 de 1998, "puesto que no existe un plazo perentorio para adelantar la liquidación unilateral de los contratos y la jurisprudencia ha establecido como límite máximo para efectuar la liquidación unilateral el mismo término de caducidad de la acción contractual.
2. Cuando la Entidad pierde competencia para liquidar unilateralmente el contrato, a su vez ha caducado el medio de control de controversias contractuales, en consecuencia, las obligaciones derivadas del contrato se convierten en obligaciones de carácter natural, es decir, que no dan derecho a exigir su cumplimiento, pero que cumplidas autorizan para retener lo que se ha dado o pagado en razón a ellas, de acuerdo con lo establecido en el Código Civil.
3. La Constitución Política establece que “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
4. En caso de que existan obligaciones naturales a cargo de la Entidad Estatal o del contratista, es posible que las partes decidan voluntariamente compensar sus débitos prestacionales, es decir, que ambas deudas se extingan recíprocamente hasta la concurrencia de sus valores. Pero en tanto las partes perdieron competencia para liquidar el contrato y que dichas obligaciones son naturales y carecen del requisito de exigibilidad, la compensación no puede operar de manera automática como ocurriría respecto de otras obligaciones que sí son exigibles.
¿La Entidad Estatal puede realizar el acta de liquidación fuera de los términos de ley y firmarla el supervisor y el contratista, pero sin la firma del ordenador o director y luego publicarla en el secop, es decir, tiene validez dicha acta para el contratista en caso de que quiera reclamar su pago a la entidad?
No. Las liquidaciones bilaterales o unilaterales que se realicen por fuera del término legal resultan ilegales: las primeras, debido a la falta de competencia temporal de la Entidad y por el vicio de nulidad absoluta por objeto ilícito, al desconocer las normas de orden público que establecen el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales (art. 164, Ley 1437 de 2011); y las segundas, también por falta de competencia temporal (ratio temporis) y extralimitación de funciones (arts. 6, 121 y 122 C.P.)
Por su parte, es importante mencionar que la persona que tiene la facultad para firmar el acta de liquidación es el ordenador del gasto; una vez, exista el visto bueno del supervisor del mencionado contrato; al ser éste el que ha verificado el cumplimiento de cada una de las actividades del negocio jurídico.
1. De acuerdo con el Consejo de Estado, los plazos para llevar a cabo la liquidación son preclusivos, por lo cual, si no tiene lugar en ellos, la Entidad Estatal pierde la competencia para liquidar el contrato.
2. La expiración del término de caducidad o la notificación del auto admisorio de la demanda del contratista que persigue la liquidación del contrato, hace perder competencia a la administración para estos efectos y, por lo tanto, sólo mientras esté en curso el término de caducidad es viable proceder a la liquidación del contrato.
3. En este sentido, el trámite de liquidación que se realice por fuera de los términos legales para efectuarla por mutuo acuerdo o unilateralmente es ilegal por falta de competencia de la Entidad Estatal para realizarla, así como la petición de liquidación judicial presentada por fuera de los términos previstos en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por vencimiento del término de caducidad.
4. Finalmente, las liquidaciones bilaterales o unilaterales realizadas por fuera del plazo máximo dispuesto por la ley para la liquidación de los contratos estatales son improcedentes y, por consiguiente, están viciadas de nulidad; circunstancia que a todas luces se extiende a cualquier acto, unilateral o bilateral, que con posterioridad al vencimiento del término de liquidación del contrato esté orientado a realizar revisiones, ajustes de cuentas entre las partes o, toma de
decisiones, que comporten el reconocimiento de deudas o valores a cargo de la entidad estatal contratante y a favor del contratista o cooperante.
5. El ordenador del gasto de la Entidad Estatal como responsable de la vigilancia y control de la ejecución del gasto, es quien debe designar el supervisor de los contratos, sin que ello lo exonere de su responsabilidad de control y vigilancia de la gestión contractual.
6. El ordenador del gasto es quien designa al supervisor de un contrato a más tardar al final de la audiencia de adjudicación, cuando el Proceso de Contratación es competitivo o en la fecha de la firma del contrato en los demás Procesos de contratación. La Entidad Estatal puede designar el supervisor en cualquier momento del Proceso de Contratación una vez iniciada la etapa de planeación.
7. El acta de liquidación como documento en el cual consta el corte de cuentas de una relación contractual, en el cual pueden reconocerse saldos a favor o declararse a paz y salvo, constituyendo así una fuente de obligaciones que presta mérito ejecutivo, debe ser suscrito por las partes del contrato estatal para que pueda generar dichos efectos, y por parte de cada una de las partes sólo podrá firmarla quien tiene la facultad de obligarla, esto es, el representante legal u ordenador del
“¿Qué pasa cuando la Entidad Estatal pierde competencia para liquidar un contrato? ¿Qué
consecuencias tendría la entidad si no paga el contratista? ¿Pasaría algo si de común acuerdo se
paga al contratista lo adeudado aun no estando en términos para liquidar, si el contratista ejecutó
todo lo pactado en el contrato?”
Una vez vencidos los términos señalados en la Ley para realizar la liquidación del contrato y caducada la acción de acuerdo con lo establecido en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Entidad Estatal pierde la competencia para realizar la liquidación del contrato y no existe un medio para que la Entidad reconozca saldos a favor del contratista. Igualmente, teniendo en cuenta que la acción para reclamar estas sumas de dinero
adeudadas ha caducado, las obligaciones pendientes son de carácter natural, es decir, no son exigibles.
En este sentido, si la Entidad Estatal no paga al contratista porque nunca se realizó ninguna
liquidación que establezca un saldo a favor de éste, no tendrá que responder por la falta de pago al
contratista. No obstante, se podrán interponer sanciones disciplinarias al funcionario de la Entidad
Estatal que debió adelantar el trámite de la liquidación y no lo realizó.
2. Colombia Compra Eficiente no es competente para pronunciarse sobre las consecuencias jurídicas que se presenten con ocasión del reconocimiento de sumas de dinero constitutivas de un saldo a favor de un contratista, y cuyo contrato ya terminó al igual que la competencia de la Entidad Estatal para liquidarlo. No obstante, le informamos que los servidores públicos responden disciplinaria, civil y penalmente por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los términos de la
“¿Qué término habría después de los dos (2) años para que el contratista pueda cobrar si fuera legalmente posible que cobre?
No existe ningún otro término para que el contratista pueda realizar el reclamo a la Entidad Estatal, toda vez que, si operó la caducidad de la acción contractual, lo anterior implica que el interesado ya no puede ejercer la acción ante el juez competente en razón a que no ejerció la mencionada acción en el término razonable previsto en la Ley.
1. La demanda deberá ser presentada: “En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga;”
2. La caducidad de la acción contenciosa administrativa como instituto procesal tiene fundamento y sustento en el artículo 228 de la Constitución Política. Con base en el sustrato constitucional se determina la aplicación de los términos procesales en el ordenamiento jurídico, buscando ante todo la protección material de los derechos y la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social, garantizando el derecho de acceso a la administración de justicia dentro de los límites de su ejercicio razonable y proporcional.
3. Desde este punto de vista, la caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre y materializando el ejercicio razonable y proporcional que toda persona tiene para hacer
valer sus derechos ante las autoridades judiciales. En este sentido, las consecuencias del acaecimiento del elemento temporal que es manifiesto en toda caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública
4. Asimismo, la Corte Constitucional señaló que “El fenómeno jurídico de la caducidad es la consecuencia de la expiración del término perentorio fijado en la ley para el ejercicio de ciertas acciones, cuando por un acto, hecho, omisión u operación administrativa por parte de una autoridad pública, se lesiona un derecho particular… “La ley establece un término
para el ejercicio de las acciones contencioso-administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien
estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado.
“¿Qué pasa si el contratista radica derecho de petición cobrando su pago y la entidad contesta que si va a pagar y reconoce la deuda manifestando que harán el trámite correspondiente con hacienda y planeación y luego de surtidas las aprobaciones de dichas entidades la entidad se retracta? ¿Acaso se revivirán los términos al contratista al contestar el derecho de petición?
Si la respuesta al derecho de petición crea, modifica o extingue una relación jurídica se estaría frente a un acto administrativo de carácter particular; toda vez que, se estaría reconociendo una obligación expresa, clara y exigible. Sin embargo, en el único evento que esta respuesta tendría los efectos de reconocer el pago al contratista, es cuando la misma se realizó durante el término de liquidación del contrato. Teniendo en cuenta que, el derecho de petición no reanuda el término de la caducidad del medio de control de controversias contractuales porque éste es un fenómeno jurídico que implica la imposibilidad de formular ante la jurisdicción unas determinadas pretensiones, habida cuenta de que ha transcurrido el término que perentoriamente ha señalado la ley para ejercitar la correspondiente acción.
1. El Consejo de Estado ha señalado que “(…) el acto administrativo unilateral sometido al control Jurisdiccional es el acto jurídico como manifestación de voluntad destinado a producir efectos en derecho, que contiene una decisión de naturaleza administrativa; en sentido orgánico y material es un acto decisorio de la administración Pública, una manifestación unilateral de voluntad con el fin de producir efectos jurídicos. (…)”
2. La caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre y aterializando el ejercicio razonable y proporcional que toda persona tiene para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales.
3. La Ley no ha previsto que el derecho de petición reanuda los términos de la caducidad contractual, en este sentido, en razón a que el proveedor no ejerció sus derechos dentro del término previsto, se entiende que ya no tiene el derecho de reclamar su derecho ante la jurisdicción contenciosa.
Constitución Política, artículo 83.
Código Civil, artículos 1527, 1715 y 2469.
Consejo de Estado- Sala de Consulta y Servicio Civil, Fecha 31 de octubre de 2011. MP: Flavio
Augusto Rodríguez Arce. Expo. 1365
Consejo de Estado- Sala de Consulta y Servicio Civil. Fecha 08 de marzo de 2017. Exp. 2298. MP:
Ley 1150 de 2007, artículo 11
Ley 80 de 1993, artículo 12.
Augusto Rodríguez Arce. Exp. 1365
Colombia Compra Eficiente, Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de
los contratos suscritos por las Entidades Estatales, disponible en:
https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/guia_g-efsice-02.pdf
Ley 80 de 1993, artículo 50, 51 y 60.
Ley 1150 de 2007, artículo 11.
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, literal j del numeral 2
del artículo 164.
Ley 1437 de 2011. artículo 164.
Consejo de Estado- Sección Tercera. Fecha 05 de septiembre de 2016. MP: Jaime Orlando
Santofimio Gamboa. Expediente No. 57625.
Corte Constitucional. Sentencia C-115 de 1998. MP: Hernando Herrera Vergara. Fecha: 25 de
Consejo de Estado- Sección Tercera. Fecha: 5 de septiembre de 2016. MP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Expediente: 57625
Consejo de Estado- Sección Primera. Fecha: 22 de abril de 2010. MP: Rafael Ostou Lafont Pianote. Expediente: 5001
Corte Constitucional. Sentencia C-542. Fecha: 24 de mayo de 2005. MP: Humberto Antonio Sierra Porto.
Consejo de Estado- Sección Cuarta. Fecha: 14 de octubre de 1983. MP: Mario Enrique Pérez.
Ficha: 4201814000006000/Consecuencia de la pérdida de competencia de la Entidad para liquidar un contrato; Validez del acta de liquidac
4201814000006000/Consecuencia de la pérdida de competencia de la Entidad para liquidar un contrato; Validez del acta de liquidac

References: artículo 141
 artículo 164
 artículo 228
 resolución 
 artículo 83
 artículo 11
 artículo 12
 artículo 50
 artículo 11
 artículo 164
 artículo 164