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Consiglio di Stato, Sez. V, 27 ottobre 2014, n. 5296 – funerali.org
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Consiglio di Stato, Sez. V, 27 ottobre 2014, n. 5296
funerali.org Pubblicato il 27/10/2014 da Laura 10/03/2019
sul ricorso numero di registro generale 912 del 2014, proposto dalla signora Gisella Galatà, rappresentata e difesa dall’avvocato Riccardo Marone, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luigi Napolitano in Roma, via Sicilia, n. 50;
il Comune di Napoli, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Maria Ferrari, Anna Pulcini e Bruno Crimaldi, con domicilio eletto presso lo studio avvocato Grez e associati in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – Napoli Sezione VII n. 4178/2013, resa tra le parti, concernente la revoca per decadenza della concessione di suolo cimiteriale
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 luglio 2014 il Consigliere Doris Durante e uditi per le parti l’avvocato Soprano, in dichiarata delega dell’avvocato Marone, e l’avvocato Crimaldi;
I.1- Il Comune di Napoli con delibera di Giunta Municipale n. 82 del 9 febbraio 1972 concedeva alla ricorrente signora Galatà Gisella un appezzamento di suolo nel Cimitero di Poggioreale, zona Pietà 5° riquadro, particella 5 (di 9,00 metri quadri di suolo, oltre metri quadri 4,32 di gavetta) per la costruzione di una cappella funeraria.
Su tale area la signora Galatà aveva realizzato il manufatto funerario che aveva poi ceduto, con rogito per notaio Filippo Improta del 26 febbraio 2010 alla signora Cardone Rita, cessione effettuata ai sensi dell’art. 270 del Regolamento di Polizia cimiteriale del Comune di Napoli.
La cessione veniva comunicata all’amministrazione concedente che nulla aveva da obiettare.
I.2. Con provvedimento dirigenziale n. 30 del 15 ottobre 2012, previa rituale comunicazione in data 21 giugno 2012 di avvio del procedimento all’interessata, è stata disposta la “…revoca decadenziale della concessione di suolo cimiteriale, con invito alle parti a lasciare libero il manufatto da arredi funerari e resti mortali entro il termine di 90 giorni, con l’avvertenza che, in mancanza, vi avrebbe provveduto in danno.
I.3. A fondamento della predetta revoca decadenziale è stato rilevato che: a) l’art. 53, comma 1, del Regolamento comunale di Polizia Mortuaria e dei Servizi funebri e cimiteriali, approvato con delibera consiliare n. 11 del 21 febbraio 2006, prevedeva il divieto di cessione fra privati dei manufatti funebri; b) con atto notarile del 26 febbraio 2010, la signora Galatà aveva alienato il manufatto funerario alla signora Rita Cardone in violazione del predetto art. 53 del nuovo Regolamento di Polizia Mortuaria; c) ai sensi degli artt. 823 e 824 c.c. il cimitero è un bene demaniale e la concessione di sepoltura privata costituisce una concessione amministrativa di bene demaniale con diritto d’uso non alienabile; d) l’art. 44 del Regolamento di Polizia Mortuaria stabilisce che non può essere fatta concessione di aree per sepoltura privata a persone o ad enti che mirino a farne oggetto di lucro e di speculazione; d) l’art. 53, comma 1, del predetto regolamento, che vieta la cessione diretta tra privati, è posto a tutela dell’ordine pubblico e del buon governo ed è preordinato alla salvaguardia delle esigenze pubblicistiche che impongono all’amministrazione di sovrintendere, vigilare e controllare tutte le attività relative all’area sepolcrale; f) l’atto di compravendita in data 26 febbraio 2010 era pertanto nullo ed inefficace nei confronti dell’amministrazione concedente, che aveva un interesse concreto ed attuale a rientrare nella disponibilità del manufatto funebre per procedere alla sua rassegnazione nel rispetto delle procedure ad evidenza pubblica.
II.2. Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione VII, con la sentenza n. 4178 del 6 settembre 2013, nella resistenza dell’intimata amministrazione comunale, ha respinto il ricorso proposto dalla signora Galatà avverso il ricordato provvedimento di revoca decadenziale, ritenendo infondati tutti i tredici motivi di censura (imperniati sulla violazione di legge ed illegittimità della revoca per illegittimità ovvero falsa applicazione dell’art. 53 del regolamento e per violazione degli artt. 4 e 11 delle preleggi, nonché degli artt. 953 e 1379 del codice civile; sulla violazione di legge e carenza di potere, eccesso di potere per sviamento, illogicità manifesta, difetto di motivazione, contraddittorietà manifesta, illegittimità o nullità della revoca ovvero inesistenza del potere di revoca per violazione degli artt. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990, degli artt. 2 e 19, 42 e 97 Cost., dell’art. 1 del Primo Protocollo della CEDU, eccesso di potere per contraddittorietà manifesta e violazione del precetto di logica, contraddizione con precedenti manifestazioni di volontà, violazione dei principi di affidamento o proporzionalità, mancata osservanza dei limiti auto – imposti, travisamento ed erronea valutazione dei fatti).
II.3. La signora Galatà Gisella ha chiesto la riforma della sentenza n. 4178 del 2013, lamentando l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua di sei motivi di gravame, cosi rubricati: “Errata ricostruzione del fatto storico”; “Violazione dell’art. 19 Cost. Diritto di sepolcro, suo rilievo costituzionale e carattere “in affievolibile”; “Violazione art. 11 Preleggi e 1 prot. add. CEDU. Irretroattività del Regolamento. Ipotesi di espropriazione senza indennizzo”, “Violazione art. 23 Cost. e artt. 44 e 53 del regolamento del Comune di Napoli. Inesistenza di una ipotesi di revoca – sanzione. Violazione del principio di proporzionalità”; “Violazione art. 44 Regolamento comunale. Diritto sul manufatto costruito e diritto sul suolo o sul manufatto comunale. Differenze. Ambito applicativo del divieto di cessione” e “Violazione dell’art. 20 L. 241/90. Eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti manifestazioni di volontà e travisamento dei fatti”.
III. L’appello è infondato
È stato precisato che il rapporto concessorio deve rispettare tutte le norme di legge e di regolamento emanate per la disciplina dei suoi specifici aspetti, osservando che, in particolare, lo “ius sepulchri” attiene ad una fase di utilizzo del bene che segue lo sfruttamento del suolo mediante edificazione della cappella e che soggiace all’applicazione del regolamento di polizia mortuaria. Questa disciplina si colloca ad un livello ancora più elevato di quello che contraddistingue l’interesse del concedente e soddisfa superiori interessi pubblici di ordine igienico-sanitario, oltre che edilizio e di ordine pubblico.
In definitiva nel nostro ordinamento il diritto sul sepolcro già costituito nasce da una concessione da parte dell’autorità amministrativa di un’area di terreno o di porzione di edificio in un cimitero pubblico di carattere demaniale (art. 824 c.c.) e tale concessione, di natura traslativa, crea a sua volta nel privato concessionario un diritto soggettivo perfetto di natura reale (suscettibile di trasmissione per atti inter vivos o mortis causa) e perciò opponibile iure privatorum agli altri privati, assimilabile al diritto di superficie, che comporta posizioni di interesse legittimo nei confronti della pubblica amministrazione nei casi in cui esigenze di pubblico interesse per la tutela dell’ordine e del buon governo del cimitero impongono o consigliano alla pubblica amministrazione il potere di esercitare la revoca della concessione (Cass. civ., sez. II, 30 maggio 2003, n. 8804; 7 ottobre 1994, n. 8197; 25 maggio 1983, n. 3607; Cons. St., sez. V, 7 ottobre 2002, n. 5294).
III.3.1. Deve innanzitutto respingersi il primo motivo di doglianza, con cui l’appellante ha lamentato “errata ricostruzione del fatto”, sostenendo che i primi giudici avrebbero malamente interpretato (pronunciando in tal senso una sentenza punitiva, con condanna alle spese) come una machinatio ai danni del Comune l’atto di compravendita del 26 febbraio 2010 stipulato tra la concessionaria e la signora Rita Cardone (accompagnato da una procura in favore dell’acquirente per la gestione ordinaria e straordinaria del manufatto), giacché esso costituiva invece una semplice vendita del manufatto, del tutto lecita e consentita, senza alcun intento di lucro o speculativo (peraltro solo asserito, ma non provato).
La legittimità dell’impugnato provvedimento di revoca è stata infatti riconosciuta in ragione della violazione del ricordato articolo 53, comma 1, che vieta la cessione diretta tra privati, violazione obiettivamente conseguita all’atto notarile di compravendita del 26 febbraio 2010.
D’altra parte non può sottacersi che titolare del diritto reale o della posizione di interesse legittimo è esclusivamente il legittimo concessionario, cui non possono neppure essere assimilati il richiedente la sub – concessione, in mancanza del formale provvedimento dell’amministrativo, e l’acquirente del bene demaniale dal richiedente la sub – concessione.
Il principio di irretroattività postula invero l’inapplicabilità di una disposizione di legge ad un fatto avvenuto nel passato, prima della sua emanazione, fattispecie che tuttavia non si riscontra nel caso di specie in cui, stante la natura di durata del provvedimento concessorio, è ben possibile che i relativi rapporti, nel loro concreto ed effettivo dipanarsi nel tempo, possano essere sottoposti anche ad una disciplina diversa da quella esistente al momento del provvedimento concessorio, riguardante vicende e situazioni non ancora verificatesi o i cui effetti non si siano ancora definitivamente consolidati (salva la tutela del legittimo affidamento, che tuttavia non viene minimamente in rilievo nel caso in esame).
Quanto poi alla prospettata violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, con cui l’appellante ha dedotto che il provvedimento impugnato darebbe luogo ad un’ipotesi paradigmatica di espropriazione della proprietà senza indennizzo, va osservato che risulta correttamente esercitato il potere di decadenza dalla concessione stessa.
Non possono infatti condividersi le tesi dell’appellante, secondo cui, per un verso, la legittimità della revoca – sanzione in esame presupponeva un’apposita previsione normativa di rango legislativa in tal senso, in omaggio al principio di legalità e dei corollari di chiarezza e prevedibilità, e, per altro verso, la decadenza prevista dall’art. 44, comma 9, lett. b), avrebbe riguardato esclusivamente l’inadempimento concernente la fase di costruzione del manufatto (insussistente nel caso di specie): è sufficiente osservare non solo che la revoca in questione è espressamente prevista dal regolamento comunale di polizia mortuaria approvato con la delibera consiliare n. 11 del 21 febbraio 2006, che non è stato oggetto di apposita impugnazione, per quanto essa non ha neppure natura sanzionatoria in senso stretto, conseguendo piuttosto all’inadempimento degli obblighi discendenti dall’esatta osservanza della concessione, non limitati, secondo il richiamato comma 9, lett. b), dell’art. 44 del regolamento alla sola inosservanza dei termini fissati per l’esecuzione delle opere, ma estesi altresì alla fase della costruzione dei manufatti e loro mantenimento, proprio a quest’ultimo profilo avendo fatto riferimento l’amministrazione comunale, come già rilevato in precedenza.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sul ricorso in appello n. 912 del 2014, proposto dalla signora Gisella Galatà avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Campania n. 4178 del 6 settembre 2013, lo respinge.
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 art. 53
 sentenza 
 sentenza 
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 articolo 53
 sentenza