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Timestamp: 2017-09-26 10:52:10+00:00

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DFR - BVerwGE 79, 318 - Örtliche fachplanerische Entscheidung
BVerwGE 79, 318 - Örtliche fachplanerische Entscheidung
BVerwGE 55, 220 - Privatnützige Planfeststellung im Wasserrecht
Eine überörtliche Planung im Sinne des § 38 Satz 2 BBauG (= § 38 Satz 2 BauGB) ist regelmäßig dann gegeben, wenn das planfestzustellende Vorhaben das Gebiet von zumindest zwei Gemeinden tatsächlich berührt. Die "überörtliche" Zuständigkeit der Planfeststellungsbehörde ist dagegen für sich allein nicht entscheidend (Abweichung von BVerwG, Urteil vom 3. April 1981 - BVerwG 4 C 11.79 - Buchholz 406.11 § 38 BBauG Nr. 1).
Ist von einer überörtlichen Planung im Sinne des § 38 Satz 2 BBauG (= § 38 Satz 2 BauGB) auszugehen, bestimmt das jeweilige Fachplanungsrecht, welche Maßgeblichkeit dem Bauplanungsrecht als Teil des materiellen Entscheidungsprogramms (noch) zukommt (Präzisierung von BVerwGE 55, 220 im Anschluß an BVerwGE 70, 242 [244]).
Entgegenstehende öffentliche Belange von Gewicht im Sinne von § 35 Abs. 1 BBauG (= § 35 Abs. 1 BauGB) lassen sich regelmäßig einem Flächennutzungsplan nicht entnehmen, wenn dieser keine konkreten standortbezogenen Aussagen enthält (hier: ortsgebundener Kiesabbau).
BBauG § 35 Abs. 1 Nr. 4, § 29 ff., § 38 Satz 2, § 36 Abs. 1; WHG § 6, § 31
des 4. Senats vom 4. Mai 1988
- BVerwG 4 C 22.87 -
I. Verwaltungsgericht Karlsruhe
Das Landsratsamt R. stellte den angefochtenen Plan für die Erweite rung einer Kiesgrube fest und erteilte dem beigeladenen Unternehmen die wasserrechtliche Erlaubnis zur Freilegung des Grundwassers. Die klagende Gemeinde wies darauf hin, daß auf ihrem Gebiet bereits mehrere Kieswerke mit erheblichem Flächenbedarf vorhanden seien. Weitere Abbauflächen würden die Landschaft, die Umgebung der Gemeinde und die Landwirtschaft in unverantwortlicher Weise beeinträchtigen. Für das beabsichtigte Vorhaben sei auch ein Bebauungsplan erforderlich, der aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln sei. Dieser sehe für den in Anspruch zu nehmenden Bereich landwirtschaftliche Nutzung vor. Das Vorhaben verletze damit zugleich ihr Selbstverwaltungsrecht. Auch wasserrechtliche Gesichtspunkte sprächen gegen einen weiteren Aufschluß des Grundwassers.
Die Klage hatte in allen drei Rechtszügen keinen Erfolg.
Das Vorhaben der Beigeladenen ist nach § 31 Abs. 1 WHG zu beurteilen (vgl. BVerwGE 55, 220 [223]). Das Berufungsgericht hat im Ergebnis zu Recht verneint, daß die Planfeststellungsbehörde das in §§ 29 ff. BBauG enthaltene Bauplanungsrecht verletzt habe. Mängel der planerischen Abwägung bestehen nicht:
Die wasserrechtliche Planfeststellung bedurfte nicht des Einvernehmens der klagenden Gemeinde. Der in § 38 BBauG (BauGB) enthaltene Vorbehalt des Fachplanungsrechtes schließt die Erforderlichkeit des Einvernehmens nach § 36 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbs. BBauG aus (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. April 1981 -BVerwG 4 C 11.79 - Buchholz 406.11 § 38 Nr. 1). Mit dem Berufungsgericht ist von § 38 Satz 2 BBauG auszugehen. Danach gilt bei Planfeststellungsverfahren für überörtliche Planungen auf den Gebieten des Verkehrs-, Wege- und Wasserrechts nach landesrechtlichen Vorschriften die Rechtsfolge des § 38 Satz 1 BBauG, wenn die Gemeinde beteiligt worden ist. Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Falle gegeben.
Die Klägerin ist am Planfeststellungsverfahren beteiligt worden. Gegenstand des Verfahrens war eine überörtliche Planung auf dem Gebiete des Wasserrechtes. Soweit das Berufungsgericht im Anschluß an das angeführte Senatsurteil vom 3. April 1981 allerdings bereits aus der überörtlichen Zuständigkeit des Planungsträgers auf die Überörtlichkeit der Planung selbst schließt, vermag der erkennende Senat dem nicht zu folgen. Die Auffassung des Berufungsgerichtes ist insoweit nur im Ergebnis zu billigen.
Die Auslegung des Begriffes der "überörtlichen Planung" bereitet Schwierigkeiten. Darauf weist die Revision zutreffend hin. Die bisherige Rechtsprechung des erkennenden Senates bedarf hierzu der Verdeutlichung. Die der Gemeinde nach dem Bundesbaugesetz (Baugesetzbuch) mögliche gesamträumliche materielle Planungskompetenz soll ihr nach § 38 Satz 2 BBauG nur genommen und durch eine "einfache" Beteiligung ersetzt werden, wenn eine Planung entwickelt werden muß, welche die städtebauliche Steuerungsfunktion der Gemeinde angesichts "überörtlicher" und damit raumbedeutsamer Bezüge voraussichtlich überfordert. Das ist vor allem der Fall, wenn ein Vorhaben einen Koordinierungsbedarf im Hinblick auf die Belange anderer Planungsträger mit überörtlicher Zielsetzung auslöst, den zu bewältigen die planerische Kraft der einzelnen Gemeinde mutmaßlich übersteigt. Andererseits hält es das Bundesbaugesetz im Bereich des Verkehrs-, Wege- und Wasserrechtes für möglich, daß die gemeindliche Bauleitplanung auch gegenüber den berechtigten Belangen anderer öffentlicher Planungsträger hinreichend integrierend sein kann. Das ergibt sich mittelbar auch aus §§ 2 Abs. 5, 7 BBauG. Diesen gesetzgeberisch gewollten integrativen Effekt der Baupleitplanung - wie er sonst vornehmlich in der Raumordnungsplanung erkennbar ist - würde daher eine betont formale Auslegung des § 38 Satz 2 BBauG, die vor allein an der "überörtlichen" Zuständigkeit der Planfeststellungsbehörde anknüpft, ohne zwingenden Grund mindern. Damit würde zudem gerade im Bereich der wasserrechtlichen Planfeststellung die Überörtlichkeit der Planung in kaum einem Fall verneint werden können. Das entspricht indes nicht dem Sinn der in § 38 Satz 2 BBauG auf den Einzelfall bezogenen Betrachtungsweise. Soweit der erkennende Senat in seinem Urteil vom 3. April 1981 - BVerwG 4 C 11.79 - (aaO) als maßgebliches Entscheidungskriterium gerade die überörtliche Zuständigkeit der Planungsfeststellungsbehörde hervorgehoben hat, hält er hieran nicht mehr fest. Die Reichweite des § 38 Satz 2 BBauG wäre anderenfalls zu sehr den Besonderheiten der jeweiligen landesrechtlichen Behördenorganisation überantwortet. Das stünde mit der bundesrechtlichen Intention des § 38 BBauG in einem inneren Widerspruch. Es genügt auch nicht, für die Annahme einer "überörtlichen" wasserrechtlichen Planung allein auf die fast stets bestehenden gemeindeübergreifenden wasserwirtschaftlichen Zusammenhänge zu verweisen. Ein derartiges Verständnis würde den Einfluß kommunaler Gesamtplanung auf die wasserwirtschaftlichen Fachplanungen fast völlig zurückdrängen. Die Fachplanung soll sich aber gegenüber der kommunalen Planung in den von § 38 Satz 2 BBauG erfaßten Fallgruppen ganz allgemein nur durchsetzen, wenn sie als eine überörtliche Planung ein derartiges Gewicht entwickelt, daß die gemeindliche Bauleitplanung als eine Maßnahme der kleineren Planungseinheit gegenüber der größeren Einheit zurückzustehen hat.
Die Auffassung des Berufungsgerichts stimmt mit den vorstehenden Erwägungen nicht überein. Gleichwohl ergibt sich auf der Grundlage der berufungsgerichtlichen Feststellungen, daß im vorliegenden Falle von einer überörtlichen Planung auch unabhängig von der überörtlichen Zuständigkeit der unteren Wasserbehörde auszugehen ist. Eine Überörtlichkeit im Sinne des § 38 Satz 2 BBauG wird jedenfalls regelmäßig dann gegeben sein, wenn das Vorhaben das Gebiet von zumindest zwei Gemeinden tatsächlich berührt. Man kann dies auch dahin ausdrücken, daß es indiziell für die Überörtlichkeit einer Planung spricht, wenn diese sich auf das Gebiet zweier Gemeinden erstreckt oder sich hierauf auswirkt. So liegt es hier (wird ausgeführt).
Ist von einer überörtlichen Planung im Sinne des § 38 Satz 2 BBauG auszugehen, entfällt nach § 38 Satz 1 die unmittelbare Anwendung der Vorschriften des Dritten Teils des Bundesbaugesetzes. Vielmehr bestimmt nunmehr allein das jeweilige Fachplanungsgesetz, welche Maßgeblichkeit dem Bauplanungsrecht als Teil des materiellen Entscheidungsprogramms zukommt (vgl. BVerwGE 70, 242 [244]; Urteil vom 11. April 1986 -BVerwG 4 C 67.82 - NJW 1986, 2774). Das kann gesetzestechnisch in unterschiedlicher Weise geschehen. Stets bedarf es der Auslegung des jeweiligen Fachplanungsgesetzes. Das Bundesbaugesetz will mit der in § 38 Satz 1 angeordneten Rechtsfolge gerade zum Ausdruck bringen, daß es sich hierzu einer bindenden Aussage enthält. Das bedeutet: Die fachplanerische Beachtung städtebaulicher Belange oder auch Vorschriften richtet sich ausschließlich nach dem jeweiligen Fachplanungsgesetz. Soweit darin - wie allgemein üblich - eine umfassende Abwägung der berührten öffentlichen und privaten Belange gefordert wird, muß die planfeststellende Behörde auch die städtebaulichen Probleme sachgerecht bewältigen. Dazu wird regelmäßig eine an den Grundvorstellungen des Bundesbaugesetzes oder nunmehr des Baugesetzbuches ausgerichtete Einbettung des Vorhabens in das Beziehungsgeflecht der vorhandenen Bebauung, kommunaler Planungen und anderer für die räumliche Situation bedeutsamer Faktoren gehören. Die in den §§ 30 ff. BBauG/BauGB vorgezeichneten Lösungen gelten damit zwar nicht unmittelbar, indes als fachplanerisch zu berücksichtigende Orientierungshilfen von unterschiedlicher Intensität. Daß daneben auch Planungsabsichten der Gemeinde je nach dem Grad ihrer Konkretisierung und räumlichen Verfestigung zu beachten sind, entspricht der ständigen Rechtsprechung der erkennenden Senate (vgl. BVerwGE 74, 124 [132]).
Dieser Auffassung steht das Senatsurteil vom 10. Februar 1978 (BVerwGE 55, 220) teilweise entgegen. Die Entscheidung legt für das bundesrechtlich normierte Bauplanungsrecht nahe, die §§ 29, 35 BBauG als "zwingende Versagungsgründe" anzusehen. Ob sich für das wasserrechtliche Planfeststellungsrecht im Falle der privatnützigen Planfeststellung überhaupt Besonderheiten ergeben, bedarf für den vorliegenden Fall indes keiner abschließenden Erörterung. Das gilt auch für das insoweit umstrittene Verständnis des § 6 WHG. Zugunsten der Klägerin kann nämlich eine strikte Bindung der planfeststellenden Wasserbehörde an das materielle Bauplanungsrecht unterstellt werden. Auch dann läßt sich eine Rechtsverletzung zu ihrem Nachteil nicht feststellen. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:
Die beabsichtigte Erweiterung der bereits vorhandenen Abbaustätte ist gemäß § 29 Satz 3 BBauG nach § 35 BBauG zu beurteilen. Das Vorhaben der Beigeladenen ist grundsätzlich privilegiert. Seine Zulässigkeit bestimmt sich nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG, nicht indes nach § 35 Abs. 2 BBauG. Der geplante Kiesabbau dient einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 1976 - BVerwG 4 C 43.74 - BRS 30 Nr. 56; Urteil vom 18. März 1983 - BVerwG 4C 17.81 - Buchholz 406.11 § 35 Nr. 199 = ZfBR 1983, 199; ferner BVerwGE 67, 84). Allerdings hat der Gesetzgeber mit § 35 Abs. 1 BBauG keine Entscheidung über den konkreten Standort der von ihm im Außenbereich für zulässig erklärten Vorhaben getroffen. Er hat ihre Zulässigkeit der Prüfung im bauaufsichtlichen Verfahren dahingehend unterworfen, ob im Einzelfall öffentliche Belange ent gegenstehen (vgl. BVerwGE 68, 311 [315]; vgl. auch BVerwGE 77, 300 [301]). Denn auch für privilegierte Vorhaben gilt das Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs.
Dem Vorhaben der Beigeladenen stehen im Rahmen des § 35 Abs. 1 BBauG öffentliche Belange nicht entgegen. Bei der Abwägung, die zwischen den privaten Interessen des Vorhabenträgers und den öffentlichen Belangen vorzunehmen ist, hat der Gesetzgeber dem privilegierten Vorhaben besonderes Gewicht beigemessen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. August 1979 -BVerwG 4 C 3.77 - DÖV 1979, 905). Entgegenstehende öffentliche Belange von Gewicht sind nicht gegeben. Das ergeben die in einem anderen Zusammenhang getroffenen tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts. Seine Annahme, die Darstellung des von der Beigeladenen für den Kiesabbau in Aussicht genommenen Gebietes als Fläche für die Landwirtschaft sei keine konkrete standortbezogene Aussage, ist als solche revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie stimmt mit der neueren Rechtsprechung des Senates grundsätzlich überein (vgl. BVerwGE 68, 311; BVerwGE 77, 300; vgl. auch Urteil vom 13. April 1984 - BVerwG 4 C 69.80 - Buchholz 406.11 § 35 Nr. 213). Das Vorhaben der Beigeladenen ist danach mit den Aussagen des Flächennutzungsplans vereinbar. Dieser enthält insoweit keine über den Regelungsgehalt des § 35 Abs. 2 BBauG hinausgehenden Planungsaussagen. Die Darstellung von Flächen für die Landwirtschaft ist im allgemeinen keine qualifizierte Standortzuweisung. Sie weist vielmehr dem Außenbereich nur die ihm ohnehin nach dem Willen des Gesetzes in erster Linie zukommende Funktion zu.
Das Berufungsgericht hat nicht verkannt, daß die im Flächennutzungsplan vorhandene Ausweisung von Kiesabbauflächen keine abschließende Bedeutung haben muß. Zwar ist nicht ausgeschlossen, daß die Darstellung von Abbauflächen die "Unterstützung und einleuchtende Fortschreibung tatsächlicher Gegebenheiten" sein kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1975 - BVerwG 4 C 30.73 - Buchholz 406.11 § 19 Nr. 33; ferner BVerwGE 68, 311 [314]). Für eine derartige Darstellung im Flächennutzungsplan mit negativer Aussage für den Abbau auf anderen als den dargestellten Flächen fehlt es der Gemeinde auch nicht an der erforderlichen bau-planungsrechtlichen Ermächtigung. Dies ergibt sich aus dem gesamträumli chen Entwicklungskonzept, das die Gemeinde mit dem Aufstellen eines Flächennutzungsplans zu verfolgen hat (vgl. BVerwGE 77, 300 [302]). Ob dies der konkreten Zielsetzung der Klägerin entspricht, bleibt indes eine Frage der tatsächlichen Umstände des Einzelfalles. Das gilt auch dann, wenn der Flächennutzungsplan für Abgrabungen eine "Abgrenzung der Konzessionsflächen" enthält. Das Berufungsgericht hat den subjektiven Willen des "historischen" Plangebers untersucht und ist hierbei zu dem Ergebnis gelangt, daß der Darstellung der Kiesabbauflächen eine insoweit abschließende Bedeutung nicht zuzumessen sei. Dem kann das Revisionsgericht auf der Grundlage der berufungsgerichtlichen Feststellungen nicht mit einer eigenen Würdigung entgegentreten.
Andere öffentliche Belange, welche dem Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BBauG entgegenstehen könnten, kommen nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht in Betracht. Das gilt insbesondere für wasserwirtschaftliche oder für Belange des Natur- und Landschaftsschutzes. Die Klägerin macht solche Belange auch nicht geltend. Aber selbst wenn derartige Belange vorhanden wären, ist nicht erkennbar, daß ihnen gegenüber der Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG ein entscheidendes Gewicht beizumessen wäre. Dabei ist darauf hinzuweisen, daß die abzugrabende Fläche unmittelbar an das bereits für den Kiesabbau freigegebene Gelände angrenzt. Daraus folgt, daß das beabsichtigte Vorhaben der Beigeladenen in stärkerem Maße "ortsgebunden" ist, als dies bei einem Unternehmen der Fall wäre, das an einem bestimmten Standort erstmals Kies oder Sand abbauen möchte. Einem privilegierten Vorhaben eines am Standort bereits ansässigen Betriebes wird gegenüber (hier unterstellten) öffentlichen Belangen in der Regel ein stärkeres Gewicht beizumessen sein als dem Vorhaben eines standortmäßig noch ungebundenen Betriebes. Insoweit bestand im vorliegenden Falle bereits zum Nachteil der Klägerin eine standortbezogene Prägung des Außenbereichs.
Außerhalb der bauplanerischen Beurteilung sind rechtserhebliche Mängel des Abwägungsvorgangs oder des Abwägungsergebnisses nicht erkennbar. Dabei mag dahinstehen, ob und in welchem Umfang die Klägerin dies geltend machen könnte. Daß die Planfeststellung gegen die Gemeinwohlklausel des § 6 WHG verstößt, ist nicht ersichtlich.
Jeder öffentliche Planungsträger hat bei seiner Planung die Belange des Städtebaus, wie sie im Flächennutzungsplan konkretisiert sind oder sich aus anderen Gründen ergeben und von der zu beteiligenden Gemeinde geltend gemacht werden, zu berücksichtigen. Derartige Belange sind mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung einzustellen (vgl. BVerwGE 31, 263 [266]; Urteil vom 13. Februar 1970 - BVerwG 4 C 104.68 - DVBl. 1970, 577; Urteil vom 11. Mai 1984 - BVerwG 4 C 83.80 - NVwZ 1984, 584; ferner BVerwGE 74, 124 [132]). Auf der Grundlage der berufungsgerichtlichen Feststellungen sind auch insoweit Rechtsfehler nicht erkennbar. Das Berufungsgericht hat beachtet, daß das beabsichtigte Vorhaben eine privatnüt-zige wasserrechtliche Erlaubnis betrifft. Es hat den Belangen der Bauleitplanung angesichts der fehlenden Konkretisierung ein deutlich geringeres Gewicht beigemessen. Das ist als solches nicht zu beanstanden.
Die wasserrechtliche Planfeststellung verletzt die Klägerin auch im übrigen nicht in ihrer Planungshoheit. Die Planungshoheit der Gemeinde umfaßt nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats das ihr als Selbstverwaltungskörperschaft zustehende Recht auf Planung und Regelung der Bodennutzung auf ihrem Gebiet (vgl. BVerwGE 74, 124 [132]). Dieses Recht wird durch eine überörtliche Planung berührt, in der Regel indes nur beeinträchtigt, wenn bereits eine hinreichend bestimmte Planung vorliegt und diese nachhaltig gestört wird (vgl. BVerwG, Urteil vorn 22. Juni 1979 -BVerwG 4C 40.75 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 11; Urteil vom 29. Juni 1983 - BVerwG 7 C 102.82 - DVBl. 1984, 88). Darüber hinaus kann auch eine Beeinträchtigung der Planungshoheit vorliegen, wenn durch ein großräumiges Vorhaben wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren Planung der Gemeinde gänzlich entzogen werden (vgl. BVerwGE 74, 124 [132]; vgl. ferner BVerfGE 56, 298 [317]; Steinberg DVBl. 1982, 13 [15]). Auch diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Weder die berufungsgerichtlichen Feststellungen noch das Revisionsvorbringen ergeben, daß die Klägerin außerhalb der Ausweisungen des Flächennutzungsplans eine bestimmte Planung verfolgt oder daß das planfestgestellte Vorhaben wesentliche Teile des Gemeindegebietes beansprucht und damit eine sinnvolle kommunale Entwicklungsplanung in diesem Bereich künftig ausschließt oder doch wesentlich erschwert.

References: § 38
 § 38
 § 38
 § 38
 § 38
 § 35
 § 35
 § 35
 § 29
 § 38
 § 36
 § 6
 § 31
 § 31
 § 38
 § 36
 § 38
 § 38
 § 38
 § 38
 § 38
 § 38
 § 38
 § 38
 § 38
 § 38
 § 38
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 § 38
 § 6
 § 29
 § 35
 § 35
 § 35
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 § 35
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 § 19
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 § 6
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