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Timestamp: 2019-08-18 11:50:57+00:00

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﻿ SENTENCIA 4136 DE DICIEMBRE 7 DE 2006
SENTENCIA 4136 DE 07 DE DICIEMBRE DE 2006
CONTENIDO:CONFORMACIÓN DE TERNAS PARA DESIGNAR ALCALDES LOCALES. SE DEBE INCORPORAR AL MENOS UNA MUJER.
TEMAS ESPECÍFICOS:TERNA DE CANDIDATOS A ALCALDE LOCAL, CONFORMACIÓN DE LA TERNA DE CANDIDATOS A ALCALDE LOCAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:422 DE FEBRERO DE 2007, PG.300
Sentencia 4136 de diciembre 7 de 2006
CONFORMACIÓN DE TERNAS PARA DESIGNAR ALCALDES LOCALES
Se debe incorporar al menos una mujer.
EXTRACTOS: «Decide la Sala en segunda instancia los recursos de apelación formulados por los demandantes contra el fallo desestimatorio dictado el siete (7) de septiembre de dos mil seis (2006), dentro de los procesos acumulados de la referencia, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca —Sección Primera— Subsección “B”.
En copia auténtica se allegó al informativo el Decreto 256 del 4 de agosto de 2005, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., por medio del cual se designaron como alcaldesas locales a las siguientes personas: Martha Eugenia Botero Terreros - localidad de Usaquén, Angélica Lisbeth Lozano Correa - Localidad de Chapinero, Flor Paulina Donado Garizao - Localidad de Santa Fe, Elsa Hernández Hernández - Localidad de San Cristóbal, Flor Ángela Cobos Hernández - Localidad de Usme, Gladys Alexandra Cárdenas Rivera - Localidad de Tunjuelito, Damiana Patricia Amézquita Méndez - Localidad de Kennedy, Dunia Soad de la Vega Jalilie - Localidad de Fontibón, Hilda María Mancera de Mancera - Localidad de Engativá, Mercedes del Cármen Ríos Hernández, María Caterine Mateus Arango - Localidad de Barrios Unidos, Sandra Jaramillo González - Localidad de Teusaquillo, Diana Magally Medina Arévalo - Localidad de Mártires, Francy Alexandra Herrera Ospina - Localidad de Puente Aranda, Nohora Morales Amaris - Localidad de La Candelaria y Diana Marient Daza Quintero - Localidad de Ciudad Bolívar (1) .
Debe la Sala despachar los recursos de apelación que los demandantes Rodny Fabián Ortiz Chamorro (200500961) y Carlos Alberto Ramírez Donoso (200500968), interpusieron contra la sentencia proferida el 7 de septiembre de 2006 por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca —Sección Primera— Subsección “B”, que inaplicó, por ilegales, los artículos 84 del Decreto-Ley 1421 de 1993, 7º del Decreto 1350 de 2005 y 15 del Decreto Distrital 142 de 2005, en cuanto ordenan acudir al sistema del cuociente electoral para la integración de las ternas para designar alcaldes locales, y que en consecuencia denegó las súplicas de las demandas.
En cuanto a la demanda radicada bajo el número 200500961, promovida por el ciudadano Rodny Fabián Ortiz Chamorro, el examen de legalidad del acto acusado se hará a la luz del sustrato de los cargos planteados. Los cargos denominados incompetencia del alcalde, violación del artículo 6º de la Ley 581 de 2000 por indebida interpretación del Decreto 1350 de 2005, desviación de poder, falsa motivación, vicio en la formación de las ternas, violación del sistema de cuociente electoral y violación del debido proceso, por contener argumentos que se repiten en cada uno de ellos serán tomados conjuntamente y por materias.
En efecto, encuentra la Sala que las razones de ilegalidad para el demandante se soportan en que el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., no tenía competencia para expedir el Decreto 142 de 2005 y de paso exigir a las juntas administradoras locales la inclusión de al menos el nombre de una mujer en las ternas que debían serle remitidas para la designación de alcaldes locales, devolviéndoles las ternas que no acataran dicha regla. También considera que la violación del ordenamiento jurídico se produjo por el hecho de no haberse dispuesto la conformación de las ternas por el sistema del cuociente electoral, inobservado en esta oportunidad por las JAL gracias a la injerencia que sobre ellas ejerció el burgomaestre distrital. De igual forma encuentra el libelista que se malentendió el fallo de exequibilidad condicionada contenido en la sentencia C-371 de 2000 porque allí se previó que la conformación de ternas por distintas personas o entidades tornaba facultativo el requisito de la inclusión de una mujer en las ternas consagrado por la Ley 581 de 2000, interpretación que es la correcta porque las juntas administradoras locales no fungen como una entidad sino como un grupo de personas que ejercen la representación popular de la respectiva localidad.
Así, establecerá la Sala si la razón está de lado del demandante, si es cierto que la medida de discriminación positiva adoptada por el legislador al expedir la Ley 581 de 2000, apenas si constituía una facultad para las JAL, o si por el contrario se trata de un imperativo que no puede ser desacatado, incluso removiendo obstáculos como contrariedad entre normas jurídicas. [...].
4. Demanda de Rodny Fabián Ortiz Chamorro - 200500961.
Se demanda a través de esta acción la presunción de legalidad que ampara al Decreto 256 del 4 de agosto de 2005, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., por medio del cual se designaron alcaldesas locales, fundado en una serie de reproches que se basan en que el artículo 6º de la Ley 581 de 2000 no era exigible a las juntas administradoras locales para la conformación de las ternas a remitir al Alcalde Mayor para la subsiguiente designación de los alcaldes locales, dado que la sentencia C-371 de 2000 incorporó al precepto un condicionamiento que torna el requisito facultativo, precisamente por ser las JAL un conjunto de personas y no un cuerpo o entidad única. Deriva de lo anterior el memorialista, que la reglamentación que hizo el Alcalde Mayor al expedir el Decreto 142 de 2005, en cuyo artículo 15 exigió la presencia de una mujer en las ternas, constituye desborde competencial, como también lo fue el hecho de haber devuelto, en algunos casos, las ternas por no haber incorporado al menos el nombre de una mujer. El resultado mismo de la designación de alcaldes locales, recaído en mujeres solamente, es tomado por el libelista como una medida discriminatoria que va en contra de dictados constitucionales.
El 31 de mayo de 2000 el Congreso de la República expidió la Ley 581, publicada en el Diario Oficial 44.026 el mismo día, “Por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones”, norma que refleja el loable esfuerzo del legislador por corregir una distorsión social que se viene presentando de tiempo atrás y que tiene como directa afectada a la mujer, en tanto sector de la población colombiana, constituido en minoría no en términos cuantitativos sino de manera cualitativa, debido al rezago a que se ha visto sometida en distintos escenarios de la vida nacional.
Esta norma, que también se identifica como la ley de cuotas, está inspirada en el derecho a la igualdad (C.N., art. 13), buscando materializar la fórmula de que “El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará las medidas a favor de grupos discriminados o marginados”, lo cual reconoce abiertamente que el igualitarismo no es equivalente a igualdad, y que una cosa es la igualdad formal y otra la material, donde la última propugna por una concepción de la justicia no en términos conmutativos sino distributivos, en cuya realización el Estado juega papel importante al ser el artífice y promotor de las medidas requeridas para que grupos discriminados superen ese estado en que se han visto colocados por circunstancias que no viene al caso precisar. Implica lo anterior, igualmente, que el trato igual se imparte a los iguales, y que entre los no iguales el trato debe ser diferente, postulado este de inspiración Aristotélica, para quien “hay que tratar igual a lo igual y desigual a lo desigual (Aristóteles, Política III 9 (1280a): “Por ejemplo, parece que la justicia consiste en igualdad, y así es, pero no para todos, sino para los iguales; y la desigualdad parece ser justa, y lo es en efecto, pero no para todos, sino para los desiguales”.
El constituyente, además, tenía plena conciencia de la necesidad de medidas de discriminación positiva a favor de la mujer, al haberlo así plasmado en el artículo 40 superior, que al tratar sobre el derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, precisó en su parte final que “Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración pública”, compromiso institucional que adquiere mayor relieve con el artículo 43 constitucional que expresa “La mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades. La mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación...”.
Constituye, entonces, la Ley 581 de 2000 un mecanismo idóneo para que la discriminación que han soportado las mujeres en el terreno laboral empiece a morigerarse, no solo por la finalidad que persigue, consistente en que las autoridades “den a la mujer la adecuada y efectiva participación a que tiene derecho en todos los niveles de las ramas y demás órganos del poder público” (art. 1º), sino también porque procura su ubicación en los máximos niveles decisorios de la administración pública tanto a nivel nacional como territorial.
Para la designación en los cargos que deban proveerse por el sistema de listas, quien las elabore incluirá hombres y mujeres en igual proporción”.
El legislador consagró dentro de las excepciones a la regla general del artículo 4º, atinente a los porcentajes mínimos de participación de la mujer en los niveles del poder público, los cargos de elección popular y “los que se proveen por el sistema de ternas o listas, los cuales se gobiernan por el artículo 6º de esta ley”. Aunque en principio pudiera pensarse en que los cargos que se proveen por el sistema de ternas estaban exceptuados, el artículo 6º trajo una redacción en la que se dijo que incluso allí “se deberá incluir, en su integración, por lo menos el nombre de una mujer”. Lo delicado del tema, de si en la conformación de las ternas era o no aplicable la ley de cuotas, fue abordado por la Corte Constitucional quien dio al debate el siguiente tratamiento.
4.2. Contenido y alcance de la sentencia C-371 de 2000.
La Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, abordó en forma previa y plena el estudio de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria (3) números 62 de 1998 Senado y 158 de 1998 Cámara, “por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones”, en el cual se llegó a la conclusión, respecto de lo consignado en el artículo 6º de la que sería luego la Ley 581 de 2000, de que debía proferirse una fallo de exequibilidad condicionada, como así se plasmó en la parte resolutiva de la sentencia C-371 de 2000, con ponencia del magistrado doctor Carlos Gaviria Díaz.
“Quinto: Declarar INEXEQUIBLE la expresión “y quien haga la elección preferirá obligatoriamente en el nombramiento a las mujeres, hasta alcanzar los porcentajes establecidos en el artículo cuarto de esta ley” contenida en el inciso segundo del artículo 6º del mencionado proyecto de ley, y EXEQUIBLE en forma condicionada el resto del artículo, bajo el entendimiento de que cuando en la conformación de ternas concurren distintas personas o entidades se procurará incluir mujeres, sin que esta sea una obligación inexorable” (negrillas de la Sala).
Sin lugar a duda, la primera de estas medidas es razonable y proporcionada. Aceptada la cuota que se consagra en el artículo 4º, con mayor razón un mecanismo que simplemente exige incluir a las mujeres en ternas y listas, se ajusta a la Constitución. Es claro, que al igual que los demás mecanismos analizados, encuentra fundamento en los artículos 1º, 2º, 13, 40 y 43 de la Carta. No obstante, respecto de esta medida, vale la pena señalar que la Corte no comparte el criterio de algunos de los intervinientes, en el sentido de que la inclusión de mujeres en las listas y ternas es un “simple saludo a la bandera”. Si bien este mecanismo no es tan eficaz como la cuota, pues no hay garantía de que las mujeres serán elegidas, la experiencia internacional ha demostrado que una medida como la que se estudia, si viene acompañada con un respaldo y compromiso serio de las autoridades, ayuda a aumentar la participación de la mujer en cargos de poder (4) . Este es el caso de Argentina y Paraguay; aunque debe advertirse que la obligación legal en dichos países se refiere a la inclusión de mujeres en las listas de candidatos para ocupar escaños en el Senado y en la Cámara de Diputados (5) .
No obstante, con respecto de la obligación de incluir en las ternas a una mujer, deben hacerse las mismas observaciones que se hicieron en el fundamento Nº 50 a propósito de la cuota, es decir, que no puede entenderse que el cumplimiento del requisito analizado es inexorable, cuando en la conformación de aquellas concurren distintas personas o entidades” (negrillas de la Sala).
Lo discurrido en el fundamento Nº 50 de la sentencia expone al respecto:
En consecuencia, se hará un segundo condicionamiento a la declaratoria de exequibilidad del artículo 4º, en el sentido de que cuando en la designación de cargos del “máximo nivel decisorio” o de “otros niveles decisorios” concurran varias personas o entidades, se procurará que las mujeres tengan una adecuada representación conforme a la regla de selección allí prevista, sin que esta sea inexorable” (resalta la Sala).
Como se podrá notar, cuando la Corte Constitucional precisa que la eficacia de la medida “depende de un verdadero compromiso de las autoridades nominadoras por garantizar una participación equitativa entre hombres y mujeres, en el desempeño de los empleos en cuestión”, lo hace en un contexto específico, consistente a la fase de la designación de la persona, no a la conformación de las ternas, dado que en esta parte del proceso de selección las autoridades, en principio, deben dar aplicación a la regla de incorporar al menos una mujer en la terna, siempre que haya superado las distintas fases del proceso meritocrático que se haya surtido.
Por otra parte, el condicionamiento que la Corte Constitucional hizo al artículo 6º de la Ley 581 de 2000, sobre “que cuando en la conformación de ternas concurren distintas personas o entidades se procurará incluir mujeres, sin que esta sea una obligación inexorable”, es sin duda una excepción a la regla de que las ternas deben estar compuestas al menos por el nombre de una mujer. Pero, ¿qué debe entenderse por “distintas personas o entidades”? La partícula “o”, según el Diccionario de la Lengua Española, puede tomarse como conjunción disyuntiva “que denota diferencia, separación o alternativa entre dos o más personas, cosas o ideas”, e igualmente como fórmula copulativa dando a entender “idea de equivalencia, significando o sea o lo que es lo mismo”, es decir que las expresiones “personas” y “entidades” puede tomarse como equivalentes o como diferentes. Pero, ¿cuál es el significado correcto?
Para empezar debe señalarse que la Corte Constitucional emplea un discurso lógico en el que cada palabra tiene un significado preciso y que no incurriría en el desacierto de tomar como equivalentes expresiones lingüísticas que de suyo entrañan acepciones distintas, lo cual se corrobora con algunas de las argumentaciones de la sentencia C-371 de 2000, en cuyo fundamento 50 se explica la imposibilidad material que representa exigir la incorporación en las ternas de al menos una mujer, cuando en su integración participan distintas entidades o personas, y se dice personas porque allí las identifica así al hablar exactamente de “El Presidente de la República o su delegado”, “el director o gerente del organismo respectivo o su representante”, “por particulares que ejercen actividades relacionadas”, etc.
En la Constitución existen múltiples ejemplos de ternas integradas por personas y entidades o por solo entidades. Prueba de ello son: (i) la elección de los magistrados de la Corte Constitucional, que la hace el Senado de la República de ternas enviadas por el Presidente de la República y por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado (6) ; (ii) la elección del Fiscal General de la Nación por parte de la Corte Suprema de Justicia, de terna enviada por el Presidente de la República (7) ; (iii) la elección de los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura por parte del Congreso de la República, de terna enviada por el Gobierno Nacional (8) ; (iv) la elección del Contralor General de la República por el Congreso en pleno, de terna enviada a razón de un candidato por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado (9) ; (v) la elección del Auditor General por el Consejo de Estado de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia (10) ; (vi) la elección del Procurador General de la Nación por parte del Senado de la República, de terna presentada por el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado (11) , y (vii) la elección del Defensor del Pueblo por la Cámara de Representantes, de terna enviada por el Presidente de la República (12) .
De este abanico de posibilidades se puede tomar, como ejemplo, el caso de la elección del Contralor General de la República, el que es elegido por el Congreso en pleno de terna integrada por candidatos presentados a razón de uno por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Por tanto, aunque la expresión “persona” puede cobijar a las personas jurídicas o morales, es claro para la Sala que no puede ser ese el significado que quiso darle la Corte Constitucional a esa expresión, ya que terminarían siendo equivalentes las expresiones analizadas, dejando por fuera la posibilidad de aquellas ternas que se integran a la vez por candidatos propuestos por entidades y personas naturales que ocupen altas dignidades de la administración pública.
Deviene de lo dicho hasta el momento, que el condicionamiento incorporado por la Corte Constitucional al artículo 6º de la Ley 581 de 2000, debe ser interpretado en el sentido de que el deber legal de incorporar al menos el nombre de una mujer en las ternas se diluye cuando en su conformación se presenta alguna de las siguientes posibilidades: (i) intervención de distintas entidades, y (ii) intervención de una o varias personas o funcionarios públicos y distintas entidades públicas.
En efecto, el discurso que se acaba de exponer fue lo suficientemente explícito en señalar que cuando la Corte Constitucional empleó la expresión gramatical “personas o entidades”, no lo hizo con el propósito de designar una misma cosa, sino con el ánimo de distinguir a unos de otros, que por personas deben entenderse a los altos dignatarios de la administración pública a quienes la Constitución o la ley les reconoce la facultad de postular personas para integrar ternas o directamente integrarlas, en tanto que las entidades son precisamente eso, entes morales que colegiados o no tienen una identidad constitucional o legal propia, con una estructura orgánica y funcional que constituye una unidad o una entidad.
Por tanto, no es admisible el raciocinio empleado por un sector de los apelantes, en el sentido de que las juntas administradoras locales, por estar integradas por distintas personas, que responden a una representación plural y democrática, deben ser consideradas como un conjunto de personas, y que por lo mismo están exentas del deber legal de incluir al menos una mujer en las ternas que deben integrar para la elección de alcaldes locales. Esto sería tanto como acudir a las partes para desconocer el todo, representado en esta oportunidad por las JAL, que como corporaciones administrativas que son, responden perfectamente al concepto de entidad pública, unidad que se ratifica con lo dicho por el constituyente en el artículo 323 constitucional, modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 02 de 2002, al prescribir que “... En cada una de las localidades habrá una junta administradora elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años...” (negrillas de la Sala).
4.3. Competencia del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., para expedir el Decreto 142 de 2005.
Bajo este ítem el accionante dirige su argumentación a cuestionar la legalidad del Decreto Distrital 142 del 13 de mayo de 2005 “Por el cual se establecen las medidas para dar cumplimiento al Decreto 1350 del 2 de mayo de 2005, expedido por el Gobierno Nacional”, aduciendo que el Alcalde Mayor de Bogotá carecía de competencia para expedirlo y por su conducto imponer como requisito a las juntas administradoras locales, el deber de incluir al menos el nombre de una mujer en las ternas para escoger alcaldes locales; es decir, la acusación contra el citado acto administrativo de carácter general se funda en la causal de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Decreto 2304 de 1989, artículo 14, valga decir cuando los actos “hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes”.
El juez está obligado a respetar el principio de la congruencia al momento de emitir sentencia, acatando lo dispuesto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, en cuanto señala que “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en este...” (negrillas de la Sala). Conduce lo anterior a afirmar que el juez, por regla general, tiene un limitado campo de actuación en torno al juzgamiento de los casos sometidos a su consideración, parámetros que vienen dados por la demanda y su contestación, cuyo desbordamiento está prohibido por razones que guardan relación directa con principios constitucionales derivados del debido proceso y el de legalidad.
Ahora bien, el objeto de esta acción electoral está representado única y exclusivamente por el Decreto 256 de 2005, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., de suerte que la Sala no puede, como lo plantea el accionante, entrar a estudiar la legalidad del Decreto 142 de 2005 dictado por la misma autoridad, pues de hacerlo se incurriría en clara violación del principio de la congruencia al juzgar la legalidad de un acto administrativo ajeno al referido en el petitum de la acción electoral. Recuérdese que el Decreto Distrital 142 de 2005 goza de presunción de legalidad, de la cual solo puede ser despojado con observancia del debido proceso, tras desarrollar la doble garantía del juez natural y la observancia de las formas propias del juicio respectivo.
Basta dar una lectura el artículo 229 del Código Contencioso Administrativo, para darle mayor asidero al razonamiento que se viene construyendo. En efecto, cuando el precepto señala que para obtener la nulidad de un acto de elección “deberá demandarse precisamente el acto por medio del cual la elección se declara”, es porque el legislador clara y contundentemente fijó como objeto único del contencioso de nulidad electoral a ese acto. Lo mismo puede predicarse respecto de los actos de designación o nombramiento como el acusado, donde la controversia solamente puede versar en torno suyo, sin que pueda entrar a cuestionarse la legalidad de actos administrativos reglamentarios que hayan contribuido a su producción.
Por otra parte, el examen de legalidad de los decretos 142 y 256 de 2005, expedidos por el Alcalde Mayor de Bogotá, no puede realizarse bajo una misma cuerda procesal, en atención a que el primero se juzgaría a través de la acción de nulidad, en tanto que el segundo, como ocurre, se controla por la vía del contencioso de nulidad electoral, actuaciones que responden a ritos procesales disímiles.
En consecuencia, al no ser de recibo el examen de legalidad del Decreto 142 de 2005, por apartarse del objeto de esta acción electoral, la Sala se abstendrá de estudiar los cargos de incompetencia del funcionario (1º), infracción de norma superior (2º), desviación de poder (3º), falsa motivación (4º) y vicio en la formación de las ternas (5º), en lo relativo a su legalidad.
La aplicación de la ley de cuotas en el seno de las juntas administradoras locales para la conformación de las ternas para designar alcaldes locales se vuelve un imperativo, dado que su raigambre constitucional lo confiere un status superior al de las demás disposiciones jurídicas que ofrecen resistencia. No puede negarse, igualmente, que entre ese paquete normativo y la Ley 51 de 1981 “Por medio de la cual se aprueba la ‘Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1979 y firmada en Copenhague el 17 de julio de 1980 (13) , se produce un bloque de constitucionalidad que tiene prevalencia en el orden interno, de conformidad con lo previsto en el artículo 93 constitucional, según el cual
“Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia...” (resalta la Sala).
Es claro, además, que en situaciones como la presente, donde resultan en conflicto derechos fundamentales de la persona humana, de un lado el derecho de la mujer a participar en la conformación del poder político en los máximos niveles decisorios de la administración de las localidades del Distrito Capital, y del otro, el derecho de los ediles a ejercer su derecho a conformar la terna de candidatos a alcalde local del Distrito Capital empleando el sistema del cuociente electoral, es necesario aplicar el principio pro hominem (14) que propugna por la interpretación conforme con los tratados internacionales, en este caso el que fuera aprobado por el Estado colombiano e incorporado en la Ley 51 de 1981.
La aplicación de dicho principio permite aseverar, sin duda, que al sopesar el derecho de las mujeres a integrar las ternas conformadas por las juntas administradoras locales, con el derecho de los ediles por ejercer su derecho a integrarlas a través del voto escrutado por el sistema del cuociente electoral, la interpretación que debe prevalecer es aquella que dé eficacia al derecho femenino consagrado en la ley de cuotas, por ser la que da realización a su derecho fundamental a participar en la conformación del poder político. En términos de ponderación el razonamiento anterior igualmente sale bien librado. Piénsese por un instante, que si se aceptara la primacía del derecho reglamentario de los ediles a conformar la respectiva terna con sujeción al sistema del cuociente electoral, lo más seguro es que los derechos femeninos estipulados en la ley de cuotas estatutaria resultarían vulnerados en forma absoluta, puesto que lo imperativo se degradaría a facultativo; en cambio, la inclusión de las mujeres en las citadas ternas, como un deber legal, de ningún modo conduciría a la anulación del derecho a elaborarlas por el voto de los ediles, quienes bien podrían ejercerlo a través de mecanismos alternativos igualmente democráticos. En pocas palabras, la protección para las mujeres de su derecho a acceder a los máximos niveles decisorios de la administración sería efectiva, en tanto que el derecho al sufragio de los ediles no se menoscabaría realmente, y eso basta para aplicar el principio pro hominem.
La conclusión de que debe primar la aplicación de la ley de cuotas sobre el escrutinio de los votos por el sistema del cuociente electoral en la conformación de las ternas para designar alcaldes locales, no solo se apoya en la “Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer”, que tiene prevalencia en el orden interno por así disponerlo el artículo 93 constitucional, sino que igualmente se robustece con lo previsto en la parte final del artículo 40 ibídem, en tanto impone a “Las autoridades garantiza[r] la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración pública”, postulado que se satisface acogiendo la interpretación conforme a los dictados constitucionales, esto es haciendo eficaz las medidas de discriminación positiva que se promulgaron con la Ley 581 de 2000 y cuya aplicación no puede quedar condicionada al sistema de escrutinio que se emplee para la escogencia de los integrantes de las respectivas ternas para alcaldes locales.
De otro lado, cuando las mujeres superan el proceso meritocrático su derecho a formar parte de las ternas integradas por las juntas administradoras locales no sacrifica el principio democrático al interior de estas colegiaturas, únicamente lo limita, ya que los ediles conservan su derecho a conformar las ternas de candidatos a las alcaldías menores, pudiendo acudir al sistema mayoritario para elegir entre las mujeres que superaron el proceso de selección a la que hará parte de la terna, y elegir a los dos miembros restantes a través de un sistema proporcional.
Adicionalmente, la Ley 581 de 2000, como ya se explicó en esta providencia, tiene rango de ley estatutaria, circunstancia que dentro del sistema de fuentes la ubica en una escala superior en la que se encuentran el Decreto-Ley 1421 de 1993, con rango de ley ordinaria, y el Decreto Nacional 1350 de 2005, con rango de acto administrativo reglamentario. Esa superioridad jerárquica permite afirmar que la implementación del sistema de cuociente electoral que en los últimos se prevé, igualmente se opone a los fines de la ley de cuotas, en especial en aquellas partes en que el artículo 84 del primero señala que “Para la integración de la terna se empleará el sistema del cuociente electoral”, y en que el artículo 7º del decreto reglamentario ordena integrar la terna de aspirantes al cargo de alcalde local “empleando el sistema del cuociente electoral”, pues como vio no es seguro que se garantice a la mujer su derecho a integrar la citada terna cuando al menos una de ellas ha superado el proceso de selección.
La antinomia que se registra entre lo previsto en el Decreto-Ley 1421 de 1993 y el Decreto 1350 de 2005, en lo que respecta al empleo del sistema del cuociente electoral para la integración de las ternas para alcaldes locales, y lo previsto en el artículo 6º de la Ley 581 de 2000, se resuelve a favor de la última y del derecho a la mujer a participar en los máximos niveles decisorios de la administración pública, gracias a la aplicación de los criterios jerárquico y temporal. Como ya se dijo, la Ley 581 de 2000 tiene rango de ley estatutaria y eso lo confiere un plus para imponerse a aquellas normas que apenas si tienen rango de ley ordinaria y de decreto reglamentario respectivamente, debiendo ceder por tanto ante su supremacía; de igual forma el principio de lex posteriori derogat priori adquiere especial significado en el sub lite porque la presencia de la ley de cuotas deroga la aplicación del sistema del cuociente electoral, debido a que no asegura la participación de al menos una mujer en las mencionadas ternas.
De otra parte, una distinción importante emerge entre el sistema del cuociente electoral de rango constitucional, que por supuesto no ha desaparecido de dicho escenario pese a la implementación de la reforma política contenida en el Acto Legislativo 01 de 2003 (15) , y el de rango legal que se discute en el proceso. El artículo 263 original disponía:
“El cuociente será el número que resulte de dividir el total de los votos válidos por el de puestos por proveer. La adjudicación de puestos a cada lista se hará en el número de veces que el cuociente quepa en el respectivo número de votos válidos. Si quedaren puestos por proveer se adjudicarán a los mayores residuos, en orden descendente”.
Nótese que el cuociente electoral de rango constitucional hacía parte del capítulo I “Del sufragio y de las elecciones” del título IX “De las elecciones y de la organización electoral”, de donde se deriva que se trataba de un sistema de escrutinio para asegurar la representación proporcional de los partidos o movimientos políticos para elecciones por voto popular, no en vano el inciso primero del modificado artículo 263 prescribía: “Para asegurar la representación proporcional de los partidos, cuando se vote por dos o más individuos en elección popular o en una corporación pública se empleará el sistema de cuociente electoral” (resalta la Sala). Por lo mismo, el sistema de cuociente electoral constitucional se explicaba como un sistema de “adjudicación de puestos a cada lista”, lo cual supone la presentación de una lista de aspirantes por cada partido o movimiento político.
Por el contrario, el sistema de cuociente electoral de que tratan el Decreto-Ley 1421 de 1993 y el Decreto 1350 de 2005, no pueden tomarse como sucedáneos de aquel de rango constitucional, ya que están inspirados en una teleología diferente. Como se dijo, el constitucional busca asegurar la representación proporcional de los partidos o movimientos políticos en los cuerpos colegiados de elección popular, en tanto que el consagrado para el Distrito Capital tiene unos fines democráticos no grupales o partidistas, sino individuales referidos a la satisfacción de unos requisitos mínimos de los aspirantes y a la superación de unas pruebas de selección que conduzcan a la conformación de las ternas por las personas más idóneas, las que desde luego se ubican en el abanico de aspirantes no por razones partidistas sino por sus propios méritos. Por lo mismo, no duda la Sala que finalísticamente el sistema no opera en igual forma para elecciones populares que para la integración de las ternas de aspirantes a alcaldes menores de Bogotá, D.C., circunstancia que se erige en razón adicional para concluir en la supremacía de los derechos de la mujer a participar en los máximos niveles decisorios de la administración pública.
“Por lo tanto, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, la Sala estima que el Decreto-Ley 1421 de 1993, el Decreto Reglamentario 1350 de 2005 y el Decreto Distrital 142 del mismo año resultan inaplicables para la conformación de las ternas de candidatos a las alcaldías locales, pues imponen a las juntas administradoras locales acudir al sistema del cuociente electoral para tal propósito, cuando lo cierto es que este sistema no garantiza la inclusión de una mujer en la terna, como lo estableció el artículo 6º de la Ley Estatutaria 581 de 2000 y, de suyo, van en contra de la eficacia material de las normas constitucionales de carácter fundamental contenidas en los citados artículos 13 y 40, inciso final, de la Constitución Política.
Es así como concluye la Sala que la Junta Administradora Local de Rafael Uribe Uribe debe inaplicar los referidos decretos para que le sea posible cumplir la obligación contenida en el artículo 62 de la Ley 581 de 2000. Claro está que la inaplicación únicamente se predica en lo que respecta a la conformación de la terna por el sistema del cuociente electoral, pues las demás etapas del procedimiento de selección de los integrantes de la terna, principalmente el proceso meritocrático contemplado en los decretos 1350 y 142 de 2005 no se oponen a los propósitos de la mencionada ley estatutaria. En otras palabras, una mujer solo tendrá derecho a ocupar un lugar en la terna de candidatos a alcalde local, siempre que haya superado el proceso meritocrático, circunstancia que acontece efectivamente en el sub judice, pues 3 mujeres pasaron tal etapa (fI. 109)” (16) .
Deviene de todo lo argüido, que el sistema del cuociente electoral consagrado en los artículos 84 del Decreto-Ley 1421 de 1993 y 7º del Decreto 1350 de 2005, no es compatible con el bloque de constitucionalidad integrado por los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional, la Ley 51 de 1981 “Por medio de la cual se aprueba la ‘Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer’, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1979 y firmada en Copenhague el 17 de julio de 1980”, y la Ley Estatutaria 581 del 31 de mayo de 2000 “Por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones”. Por consiguiente, respecto de esas normas debe aplicarse la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4º de la Carta Fundamental.
4.5. Competencia del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., para exigir de las juntas administradoras locales el cumplimiento de la ley de cuotas.
Cuestiona el libelista al Alcalde Mayor de Bogotá por haber compelido, en algunos casos, a las juntas administradoras locales para que dieran estricto cumplimiento a la Ley 581 de 2000, incluyendo en las ternas al menos el nombre de una de las mujeres que superó el proceso de selección. El planteamiento, por sí solo, resulta inaceptable. Procura entronizar dicho reparo que el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., pese a advertir la violación de la ley de cuotas en las ternas que las juntas administradoras locales le remiten, debe asumir una actitud pasiva y tolerante, procediendo a designar a uno de ellos, sacrificando de paso los legítimos derechos de las mujeres a aspirar a ocupar los máximos niveles decisorios de la administración de las localidades del Distrito Capital. Ello riñe con la Constitución Política al decir que “Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”, lo que se endurece aún más si se trata directamente de las autoridades, en particular el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., puesto que a términos del artículo 38 del Decreto-Ley 1421 de 1993, entre las atribuciones de ese funcionario, que más parece un deber legal, se halla la de “Hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del Gobierno Nacional y los acuerdos del Concejo”.
El artículo 7º del Decreto 1350 de 2005 que prevé en su inciso 2º la posibilidad de que el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., devuelva a las juntas administradoras locales la terna que “sea conformada por alguna persona que tenga una inhabilidad o no cumpla los requisitos”, no debe tomarse con carácter taxativo, pues no duda la Sala que allí quedó incorporada como causal de devolución de la terna la inobservancia de la Ley 581 de 2000 cuando al menos una mujer haya superado el proceso meritocrático; frente a dicha omisión de las JAL el Alcalde Mayor no puede tomar una actitud pasiva o ser apenas un convidado de piedra, dado que caros fines y valores constitucionales están en medio y como se precisó anteriormente el acatamiento a la Constitución y la ley compete a todos, en especial a la primera autoridad administrativa del Distrito Capital cuando es a él a quien corresponde designar los alcaldes locales y velar porque la medida de discriminación positiva inmersa en la ley de cuotas sea una realidad.
Por último, no puede tomarse como causal de nulidad la exigencia que el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., hizo a algunas juntas administradoras locales para que incluyeran en las ternas al menos el nombre de una de las mujeres que habían superado el proceso de selección, dado que ello además de desarrollar las garantías constitucionales consagradas en los artículos 13, 40 y 43 a favor de la mujer, hace realidad los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano con la aprobación de la “Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer”, en particular adoptar las medidas necesarias para conjurar la discriminación contra la mujer en el plano laboral, asegurándole “a) El derecho al trabajo como derecho inalienable de todo ser humano; b) El derecho a las mismas oportunidades de empleo, inclusive a la aplicación de los mismos criterios de selección en cuestiones de empleo” (art. 11.1).
4.6. Es ilegal el acto acusado porque solamente fueron designadas mujeres en los cargos de alcaldes locales.
Los artículos 84 del Decreto-Ley 1421 de 1993, 2º del Decreto 1350 de 2005 y 16 del Decreto Distrital 142 de 2005, coinciden en que el Alcalde Mayor designará los alcaldes locales de la terna que le envíen las respectivas juntas administradoras locales. Conlleva lo anterior que el acto de designación de esos funcionarios es clara manifestación del ejercicio de una facultad discrecional, de modo que el Alcalde Mayor está en libertad de nombrar a cualquiera de ellos, dándole a través del ejercicio de esa potestad la orientación política que considere más conveniente a su gobierno distrital.
Es cierto que cuando el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., como en el sub lite, opta por designar en las alcaldías locales únicamente a mujeres, está haciendo una discriminación, pero lo es en sentido positivo o afirmativo y desde luego conforme a la Constitución y la ley, en atención a que “El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados” (C.N., art. 13), y porque el derecho fundamental a participar en la conformación del poder político tiene una especial inclinación a favorecer a la población femenina al predicar el constituyente que “Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración pública” (C.N., art. 40 in fine).
1. MODIFÍCASE el numeral 1º de la parte resolutiva de la sentencia proferida el siete (7) de septiembre de dos mil seis (2006) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Primera— Subsección “B”, dentro de los procesos electorales acumulados que promovieron los ciudadanos Rodny Fabián Ortiz Chamorro (200500961) y Carlos Alberto Ramírez Donoso (200500968), el cual quedará así:
“Inaplicar, por inconstitucionales, las expresiones “Para la integración de la terna se empleará el sistema del cuociente electoral” del artículo 84 del Decreto-Ley 1421 de 1993 y “empleando el sistema del cuociente electoral” del artículo 7º del Decreto Nacional 1350 de 2005, por no garantizar el cumplimiento del artículo 6º de la Ley 581 de 2000, cuando al menos una mujer ha superado el proceso de selección para la conformación de las ternas para la designación de alcaldes locales en el Distrito Capital”.
2. CONFÍRMASE en lo demás la referida sentencia.
(Sentencia de diciembre 7 de 2006. Expediente 4136. Consejera Ponente: Dra. María Nohemí Hernández Pinzón).
(1) Ver documento de folios 91 a 93, expediente 200500968, C. 1.
(3) No existe la menor duda de que se trata de una ley estatutaria, pues así lo aclaró la Corte Constitucional en su sentencia C-371 de 2000 al aducir: “Una cuestión previa: ¿Por qué es este un proyecto de ley estatutaria? 2. Tal y como lo dispone el artículo 152 de la Carta, las leyes que regulan “el ejercicio de los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección” deben ser estatutarias. El proyecto de ley que se examina, precisamente, versa sobre un derecho fundamental, la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Carta y, específicamente, sobre lo que se establece en el inciso segundo de esta norma superior, pues busca crear condiciones materiales que permitan hacerla real y efectiva, en beneficio de un grupo (las mujeres), tradicionalmente discriminado en materia de participación política. Además, el proyecto es un desarrollo del derecho de participación ciudadana, aunque específicamente referido a la participación política de la población femenina”.
(4) Ver al respecto, Mala N. Htun y Mark P. Jones. Op. cit.
(5) En Argentina, desde que fue promulgada la “Ley de Cupos de 1991” o Ley 24.012, la participación de la mujer en el Congreso de la Nación se elevó de un 5% antes de la ley a un 27% después de la ley y, en Paraguay, aprobada la Ley 834 de 1996, de un promedio de dos mujeres congresistas se aumentó a nueve.
(6) Artículo 239, Constitución Nacional.
(7) Artículo 249, Constitución Nacional.
(8) Artículo 254, Constitución Nacional.
(9) Artículo 267, Constitución Nacional.
(10) Artículo 274, Constitución Nacional.
(11) Artículo 276, Constitución Nacional.
(12) Artículo 281, Constitución Nacional.
(13) Este tratado internacional señala en algunos de sus apartes: “Artículo 4.1. La adopción por los Estados partes de medidas especiales de carácter temporal encaminada a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerará discriminación en la forma definida en la presente convención, pero de ningún modo entrañará, como consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o separadas; estas medidas cesarán cuando se hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidad y trato. (...) Artículo 11.1. Los Estados partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la esfera del empleo a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, los mismos derechos, en particular: a) El derecho al trabajo como derecho inalienable de todo ser humano; b) El derecho a las mismas oportunidades de empleo, inclusive a la aplicación de los mismos criterios de selección en cuestiones de empleo; c) El derecho a elegir libremente profesión y empleo, el derecho al ascenso, a la estabilidad en el empleo y a todas las prestaciones y otras condiciones de servicio, y el derecho al acceso a la formación profesional y al readiestramiento, incluido el aprendizaje, la formación profesional superior y el adiestramiento periódico; d) El derecho a igual remuneración, inclusive prestaciones, y a igualdad de trato con respecto a un trabajo de igual valor, así como a la igualdad de trato con respecto a la evaluación de la calidad del trabajo; e) El derecho a la seguridad social, en particular en casos de jubilación, desempleo, enfermedad, invalidez, vejez u otra incapacidad para trabajar, así como el derecho a vacaciones pagadas; f) El derecho a la protección de la salud y a la seguridad en las condiciones de trabajo, incluso la salvaguardia de la función de reproducción”.
(14) La Corte Constitucional tiene dicho sobre este principio: “Esto es aún más claro en materia de derechos constitucionales, puesto que la Carta expresamente establece que estos deben ser interpretados de conformidad con los tratados ratificados por Colombia (C.P., art. 93), por lo que entre dos interpretaciones posibles de una disposición constitucional relativa a derechos de la persona, debe preferirse aquella que mejor armonice con los tratados de derechos humanos, dentro del respeto del principio de favorabilidad o pro hominem, según el cual, deben privilegiarse aquellas hermenéuticas que sean más favorables a la vigencia de los derechos de la persona” (Sent. C-551/2003, M.P. Dr. Eduardo Montealegre Lynett).
(15) A manera de ejemplo se tiene la siguiente referencia constitucional sobre la vigencia del sistema de cuociente electoral: “En las circunscripciones electorales donde se elijan dos (2) curules se aplicará el sistema del cuociente electoral, con sujeción a un umbral del treinta por ciento (30%), del cuociente electoral” (art. 263 in fine. Mod. A.L. 01/2003, art. 12).
(16) Consejo de Estado —Sala de lo Contencioso Administrativo— Sección Quinta. Sentencia de agosto 24 de 2006. Expediente: 250000325000200501631-01. Acción de cumplimiento. Actor: Secretaría de Gobierno de Bogotá, D.C. Demandado: Junta Administradora Local de Rafael Uribe Uribe. C.P. Dra. María Nohemí Hernández Pinzón.

References: artículo 6
 artículo 6
 artículo 15
 artículo 40
 artículo 43
 artículo 4
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 6
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 artículo 323
 artículo 5
 artículo 84
 artículo 14
 artículo 305
 artículo 229
 artículo 93
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 artículo 40
 artículo 84
 artículo 7
 artículo 6
 artículo 263
 artículo 263
 artículo 6
 artículo 62
 artículo 4
 artículo 38
 artículo 7
in fine
 artículo 84
 artículo 7
 artículo 6
 artículo 152
 artículo 13
 Artículo 239
 Artículo 249
 Artículo 254
 Artículo 267
 Artículo 274
 Artículo 276
 Artículo 281
 Artículo 11
in fine