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Timestamp: 2016-10-28 08:30:41+00:00

Document:
1C_395/2010 (07.02.2011)
Referendumskomitee, Beschwerdef�hrer,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 6. August 2010 des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich,
Am 15. Juni 2009 hiess der Grosse Gemeinderat der Stadt Winterthur einen Kredit von Fr. 722'000.-- f�r bauliche Anpassungen im Anbau eines Geb�udes an der Y.________strasse zur Nutzung als "Anlaufstelle f�r Randst�ndige" gut.
Am 6. November 2009 erhob das Referendumskomitee Stimmrechtsrekurs an den Bezirksrat Winterthur unter anderem mit den Antr�gen, es sei festzustellen, dass die Abstimmungsunterlagen irref�hrend seien, und der Stadtrat sei anzuweisen, die Fehlinformationen zu korrigieren und den Stimmberechtigten die korrigierten Abstimmungsunterlagen bis sp�testens 16. November 2009 zuzustellen; eventualiter sei die Abstimmung zu verschieben oder zu wiederholen.
Mit Beschluss vom 26. M�rz 2010 wies der Bezirksrat Winterthur den Stimmrechtsrekurs des Referendumskomitees ab, soweit er auf diesen eintrat.
Am 24. April 2010 erhob das Referendumskomitee Stimmrechtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich. Dieses wies die Beschwerde mit Entscheid vom 6. August 2010 ab.
Mit Beschwerde vom 9. September 2010 an das Bundesgericht ficht das Referendumskomitee den Entscheid des Verwaltungsgerichts an und beantragt, der vom Verwaltungsgericht anerkannte Mangel in der Gestaltung der Abstimmungszeitung sei als erheblich zu erkennen; ebenso sei die Nichterw�hnung der Folgen der bestehenden Rechtstitel (Dienstbarkeit) in der Abstimmungszeitung als Unterdr�ckung von wichtigen Informationen zu erkennen. Die Volksabstimmung vom 29. November 2009 sei daher zu kassieren, und es sei eine Wiederholung der Abstimmung anzuordnen.
Der Stadtrat Winterthur beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden k�nne. Der Bezirksrat Winterthur und das Verwaltungsgericht verzichten auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde. Das Referendumskomitee verzichtet auf eine abschliessende Stellungnahme.
1.1 Mit der Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG kann die Verletzung von politischen Rechten beim Bundesgericht geltend gemacht werden. Dazu z�hlt die R�ge, Abstimmungserl�uterungen seien mangelhaft und verhinderten eine zuverl�ssige und unverf�lschte Willensbildung und -�usserung der Stimmberechtigten im Sinne von Art. 34 Abs. 2 BV. Von der Beschwerde werden sowohl eidgen�ssische als auch kantonale und kommunale Stimmrechtssachen erfasst (Art. 88 Abs. 1 BGG).
Das Beschwerderecht steht gem�ss Art. 89 Abs. 3 BGG jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist. Ein besonderes (rechtliches) Interesse in der Sache selbst ist nicht erforderlich (vgl. BGE 134 I 172 E. 1.3.3 S. 176). Ebenfalls als legitimiert gelten nach der Rechtsprechung die politischen Parteien, die im Gebiet des betreffenden Gemeinwesens t�tig sind, sowie politische Vereinigungen, namentlich ad hoc gebildete, mit juristischer Pers�nlichkeit ausgestattete Initiativ- und Referendumskomitees (BGE 134 I 172 E. 1.3.1 S. 175; Urteil 1C_247/2008 vom 21. Januar 2009 E. 1.1, in: Pra 2009 Nr. 83 S. 564; je mit Hinweisen). Soweit es sich beim Referendumskomitee nicht um eine juristische Person mit eigener Rechtspers�nlichkeit handelt, sind die Mitglieder des Komitees als in Winterthur Stimmberechtigte je einzeln zur Beschwerde legitimiert. Im Sinn einer Vereinfachung sind sie unter dem Namen des Referendumskomitees gemeinsam zur Beschwerdef�hrung zuzulassen (vgl. BGE 1C_174/2010 vom 14. Dezember 2010 E. 1.2).
1.2 Das beschwerdef�hrende Referendumskomitee (nachfolgend als "die Beschwerdef�hrer" bezeichnet) beantragt im Hauptpunkt die Aufhebung der Volksabstimmung vom 29. November 2009 und deren Wiederholung. Diese Antr�ge sind zul�ssig. Betreffend die Rechtsbegehren, der Mangel in der Gestaltung der Abstimmungszeitung und die Nichterw�hnung der bestehenden Dienstbarkeit in den Abstimmungserl�uterungen seien als erheblich zu erkennen, fehlt es hingegen an einem besonderen Feststellungsinteresse, weshalb hierauf nicht eingetreten werden kann (vgl. insoweit Urteil 1C_385/2009 vom 29. September 2009 E. 1.2). Diese Einw�nde k�nnten jedoch, sollten sie berechtigt sein und sich auf das Abstimmungsergebnis ausgewirkt haben, zur Aufhebung und Wiederholung der Volksabstimmung f�hren. Unter diesem Blickwinkel ist nachfolgend darauf einzugehen.
2.1 Die Beschwerdef�hrer wenden sich gegen den Inhalt und die Gestaltung der Abstimmungszeitung. Einerseits bringen sie vor, die auf dem Grundst�ck an der Y.________strasse lastende Dienstbarkeit h�tte in den Abstimmungsunterlagen erw�hnt werden m�ssen, da eine allenfalls notwendige Abl�sung der Dienstbarkeit erhebliche Kostenfolgen zeitigen w�rde. Andererseits r�gen die Beschwerdef�hrer, ihren Argumenten sei deutlich weniger Platz einger�umt worden, da ihre Stellungnahme in einer sehr kleinen Schriftgr�sse abgedruckt worden sei. Diese beiden M�ngel seien erheblich und rechtfertigten eine Aufhebung und Wiederholung der Abstimmung.
2.2 Die Vorinstanz erw�gt, eine Erw�hnung der fraglichen Dienstbarkeit in den Abstimmungserl�uterungen sei nicht zwingend n�tig gewesen. Soweit die Beschwerdef�hrer hingegen die Gestaltung der Abstimmungszeitung r�gten, sei ihr Vorbringen stichhaltig. W�hrend der Stadtrat seine Argumentation optisch ansprechend und in normaler Schriftgr�sse ausgebreitet habe, seien die Argumente des Referendumskomitees auf einer halben Seite in gedr�ngter Form dargestellt worden. F�r die Stellungnahme des Referendumskomitees eine deutlich kleinere Schriftgr�sse zu verwenden, gehe nicht an. Da die Beschwerdef�hrer ihre Position jedoch h�tten aufzeigen k�nnen, handle es sich nur um einen leichten Mangel, der f�r den Ausgang der Abstimmung bloss von geringer Bedeutung gewesen sein d�rfte. Dies gelte umso mehr, als die Beschwerdef�hrer ihren Standpunkt auch in den Medien h�tten darlegen k�nnen. Schliesslich spreche auch das deutliche Abstimmungsresultat gegen die Annahme, dass sich der Mangel auf das Ergebnis entscheidend ausgewirkt habe.
2.3.1 Die in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht ihren freien Willen zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jede stimmberechtigte Person ihren Entscheid gest�tzt auf einen m�glichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit ihrer Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Abstimmungsfreiheit gew�hrleistet die f�r den demokratischen Prozess und die Legitimit�t direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 135 I 292 E. 2 S. 293 f.; 132 I 104 E. 3.1 S. 108; 131 I 442 E. 3.1 S. 447; je mit Hinweisen).
2.3.2 Das Ergebnis eines Urnengangs kann unter anderem durch eine unzul�ssige beh�rdliche Beeinflussung der Willensbildung der Stimmberechtigten im Vorfeld der Abstimmung verf�lscht werden. Eine solche Beeinflussung f�llt namentlich in Bezug auf amtliche Abstimmungserl�uterungen in Betracht (vgl. BGE 135 I 292 E. 2 S. 294 und E. 4.2 S. 297 ff.; 119 Ia 271 E. 3a S. 272; Urteile des Bundesgerichts 1C_412/2007 vom 18. Juli 2008 E. 4 und 1C_392/2009 vom 1. Dezember 2009 E. 2; je mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung sind beh�rdliche Abstimmungsbotschaften, in denen eine Vorlage erkl�rt und zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird, unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit zul�ssig. Die Beh�rde ist dabei zwar nicht zur Neutralit�t verpflichtet - und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben -, wohl aber zur Objektivit�t. Sie verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn sie �ber den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dem Erfordernis der Objektivit�t gen�gen Abstimmungserl�uterungen, wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gr�nde daf�r sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung erm�glichen oder wenn sie trotz einer gewissen �berspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und unvollst�ndig sind. Die Beh�rde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, welche erhoben werden k�nnten, erw�hnen. Dies ist schon deshalb entbehrlich, weil der beh�rdliche Bericht keineswegs das einzige Informationsmittel im demokratischen Meinungsbildungsprozess darstellt und die Stimmberechtigten von den f�r oder gegen die Vorlage sprechenden Argumenten auch noch �ber andere Quellen wie namentlich via Medien Kenntnis erhalten k�nnen. Das Gebot der Sachlichkeit verbietet indessen, in den Abstimmungserl�uterungen f�r den Entscheid der Stimmb�rger wichtige Elemente zu unterdr�cken oder Argumente von gegnerischen Referendumskomitees falsch wiederzugeben (vgl. BGE 130 I 290 E. 3.2 S. 294; 119 Ia 271 E. 3b S. 273; Urteil 1C_392/2009 vom 1. Dezember 2009 E. 2; vgl. zum Ganzen Michel Besson, Beh�rdliche Information vor Volksabstimmungen, 2003, S. 182 ff., 208 ff. und 250 ff.).
2.3.3 Stellt das Bundesgericht im Vorfeld einer Abstimmung oder bei deren Durchf�hrung M�ngel fest, so hebt es den Urnengang nur auf, wenn die ger�gten Unregelm�ssigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben k�nnten. Die Beschwerdef�hrenden m�ssen in einem solchen Fall allerdings nicht nachweisen, dass sich der Mangel auf das Ergebnis der Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat. Es gen�gt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereich des M�glichen liegt. Infolge der fehlenden ziffernm�ssigen Feststellbarkeit der Auswirkung eines Verfahrensmangels ist nach den gesamten Umst�nden und grunds�tzlich mit freier Kognition zu beurteilen, ob der ger�gte Mangel das Abstimmungsergebnis beeinflusst haben k�nnte. Dabei ist insbesondere die Gr�sse des Stimmenunterschiedes, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der Abstimmung zu ber�cksichtigen. Erscheint die M�glichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen w�re, nach den gesamten Umst�nden als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht f�llt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (BGE 135 I 292 E. 4.4 S. 301; 132 I 104 E. 3.3 S. 110; 130 I 290 E. 3.4 S. 296; je mit Hinweisen; vgl. zum Ganzen BGE 1C_174/2010 vom 14. Dezember 2010 E. 2).
2.4.1 Gem�ss � 64 Abs. 1 des Gesetzes �ber die politischen Rechte vom 1. September 2003 im Kanton Z�rich (GPR/ZH; LS 161) wird zu jeder Abstimmungsvorlage ein kurzer, sachlich gefasster und gut verst�ndlicher "Beleuchtender Bericht" verfasst. Bei fakultativen Volksreferenden muss der Beleuchtende Bericht die Stellungnahme des Referendumskomitees enthalten (� 64 Abs. 1 lit. c GPR/ZH). Der Beleuchtende Bericht wird in der Regel von der Exekutive verfasst (� 64 Abs. 3 GPR/ZH).
2.4.2 Die kommunale Abstimmungszeitung zum Umbaukredit f�r die Anlaufstelle f�r Randst�ndige an der Y.________strasse enth�lt einen l�ngeren Beleuchtenden Bericht, welcher die wesentlichen Aspekte der Vorlage er�rtert. Nicht gefolgt werden kann der Argumentation der Beschwerdef�hrer, der Stadtrat habe mangels Erw�hnung der auf dem in Frage stehenden Grundst�ck lastenden Dienstbarkeit f�r den Entscheid der Stimmb�rger wichtige Elemente unterdr�ckt. Wie ausgef�hrt, muss die Beh�rde sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden k�nnen, erw�hnen (vgl. E. 2.3.2 hiervor). Die fragliche Dienstbarkeit zugunsten der beiden Nachbarsgrundst�cke schreibt vor, dass auf dem Grundst�ck an der Y.________strasse nicht mehr als zwei H�user erstellt werden d�rfen, welche unter sich einen Mindestabstand von 16,5 Meter aufweisen m�ssen. Dieser Mindestabstand zwischen den beiden seit langem bestehenden Geb�uden wird bereits heute nicht eingehalten, sondern betr�gt bloss rund 12,5 Meter. Wie die Vorinstanz zutreffend betont, �ndert sich mit der Abstimmungsvorlage an der Sach- und Rechtslage nichts. Mit dem Umbauprojekt bleiben die bisherigen Bauvolumen unver�ndert, und die konkrete Nutzung des Grundst�cks bildet ohnehin nicht Gegenstand der Dienstbarkeit. Vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt werden, dass ein Hinweis auf die bestehende Dienstbarkeit in den Abstimmungserl�uterungen zwingend geboten gewesen w�re.
2.4.3 In der Abstimmungszeitung werden die f�r und gegen die Vorlage sprechenden Argumente dargelegt, indem der begr�ndeten Abstimmungsempfehlung von Regierung und Parlament die Stellungnahme des Referendumskomitees gegen�bergestellt wird. Wie die Vorinstanz allerdings zu Recht festh�lt, ist die Gestaltung der Abstimmungszeitung problematisch, da die Stellungnahme des Referendumskomitees in kleiner Schriftgr�sse abgedruckt wurde. Eine Abstimmung ist jedoch, wie dargelegt, nur aufzuheben, wenn die ger�gten Unregelm�ssigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben k�nnten, wobei insoweit namentlich die Gr�sse des Stimmenunterschieds und die Schwere des festgestellten Mangels zu ber�cksichtigen sind (vgl. E. 2.3.3 hiervor).
Die Voraussetzungen f�r eine Aufhebung sind vorliegend nicht erf�llt: Die Vorlage wurde mit rund 62 %, respektive 19'986 Ja-Stimmen gegen 12'210 Nein-Stimmen, sehr deutlich angenommen, und der festgestellte Mangel kann nicht als schwer qualifiziert werden, ist die Abstimmungsbotschaft doch einzig gestalterisch zu beanstanden. Inhaltlich hingegen wurde in der Abstimmungszeitung umfassend �ber die Vor- und Nachteile der Vorlage informiert, was den Stimmberechtigten eine objektive Beurteilung erlaubte. Die Tatsache, dass die Argumente der Beschwerdef�hrer verglichen mit dem Positionsbezug der Regierung in einer kleineren Schriftgr�sse abgedruckt wurden, d�rfte sich auf die Meinungsbildung der Stimmb�rger kaum entscheidend ausgewirkt haben. Die M�glichkeit, dass die Abstimmung ohne diesen gestalterischen Mangel der Abstimmungsbotschaft anders ausgefallen w�re, das heisst, dass die Vorlage von einer Mehrheit des Stimmvolks abgelehnt worden w�re, erscheint nach den gesamten Umst�nden als derart gering, dass sie nicht ernsthaft in Betracht f�llt.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den Beschwerdef�hrern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der Stadt Winterthur ist keine Parteientsch�digung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern, der Stadt und dem Bezirksrat Winterthur sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 82
 Art. 34
 Art. 89
 BGE 
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 Art. 34
 BGE 
 BGE 
 BGE