Source: https://www.derecholocal.es/novedades_jurisprudencia_ampliada.php?id=CATSUYZJ:7E28DBF2
Timestamp: 2018-10-15 18:50:20+00:00

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1. Este recurso de casación tiene por objeto la sentencia pronunciada el 12 de diciembre de 2016 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco , estimatoria (en parte, según aclaró el auto de fecha 21 de diciembre de 2016) del recurso de apelación núm. 735/2013.
2.Los hechos sobre los que versa el litigio, en lo que hace a las cuestiones que suscita el recurso que nos ocupa, son en síntesis, y sin perjuicio de lo que luego concretó aquella Sección en su auto de 9 de marzo de 2015 [ver antecedente de hecho tercero, letra A)], los siguientes:
a)El Sr. Guillermo interpuso recurso contencioso-administrativo impugnando la resolución de 12 de diciembre de 2012, del Concejal Delegado del Área de Función Pública del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, que acordó "Dar por concluida la relación administrativa entre D. Guillermo y el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz con efectos del día 31 de diciembre de 2012, por las razones expuestas en el cuerpo de esta resolución, último día éste en que deberá prestar sus servicios".
b)En esa resolución tan solo se lee: De un lado, que por resolución de dicho Concejal de fecha 01/02/1998 se aprobó el nombramiento de funcionario interino del (actor) como Técnico Superior de Administración Especial para la ejecución del programa temporal "Eliminación de barreras arquitectónicas y urbanísticas en el municipio de Vitoria-Gasteiz". Y, de otro, que mediante Decreto del Alcalde de fecha 10 de diciembre de 2012, con fecha 31 de diciembre de 2012 finaliza el programa temporal arriba mencionado, así como el nombramiento otorgado a favor (de aquél), "toda vez que dicho programa ha sido ejecutado en su totalidad y que el contexto actual de crisis impone la reducción de los gastos de las Administraciones Públicas".
c)En dicho Decreto de 10 de diciembre de 2012 se lee también: "la reducción de los gastos... imponen la finalización de aquel programa (el de 'eliminación de barreras arquitectónicas y urbanísticas en el municipio de Vitoria-Gasteiz') con fecha 31 de diciembre de 2012"; y, además, "consecuencia directa del imperativo de reducción de gastos, resulta coherente la reorganización del Departamento de Medio Ambiente y Espacio Público y por tanto la reasignación de tareas al personal propio de plantilla, al objeto de prestar los mismos servicios a la ciudadanía, si bien con menos efectivos".
d)En su demanda alegó el actor, en esencia, que:
-El 01/12/1995 formalizó contrato para la realización de obra o servicio determinado, con la misma categoría y funciones. Especifica el contrato que su objeto era "la ejecución del convenio suscrito con fecha 22.11.95 entre el Instituto Foral de Bienestar Social y el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz en orden a favorecer la eliminación de las barreras urbanísticas y arquitectónicas en el municipio de Vitoria-Gasteiz y contribuir a la consecución de la accesibilidad del entorno urbano para el normal desenvolvimiento de las personas con movilidad reducida".
-Con fecha 31/01/1998 tomó posesión como funcionario interino"para la ejecución del programa temporal 'eliminación de barreras arquitectónicas y urbanísticas en el municipio de Vitoria-Gasteiz' con objeto decontribuir a la consecución de la accesibilidad del entorno urbano para el normal desenvolvimiento de las personas con movilidad reducida en ejecución del Convenio interinstitucional de 22 de noviembre de 1995 y hasta la finalización del mismo".
-El 10/11/1998 se le notificó resolución del Concejal Delegado del Área de Función Pública del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz por la que se daba"por concluida la relación administrativa entre D. Guillermo y el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz con efectos del día 31 de diciembre de 1998, por conclusión del programa temporal objeto del nombramiento".
e)En dicha demanda invocó, transcribiéndolos, los arts. 10 del Estatuto Básico del Empleado Público y 92 de la Ley 6/1989 de la Función Pública Vasca . También, los principios de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y de seguridad jurídica, así como la desviación de poder. Los arts. 15.1.f) de la Ley 30/1984 y 130.2 del RD Legislativo 781/1986 , que igualmente transcribía.
f)Y, en fin, en su suplico solicitó una sentencia que declarará la nulidad o anulabilidad de la resolución recurrida; que condenara a la Administración a readmitirle en el puesto que venía ocupando, con todos los derechos inherentes a la readmisión, incluidos los retributivos, más los intereses legales; y que declarara que su relación con el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz es una relación de carácter laboral indefinida.
SEGUNDO. La sentencia del Juzgado
TERCERO. Recurso de apelación y planteamiento de cuestión prejudicial previo relato de los datos relevantes que obraban en el expediente administrativo
A) Dicha Sección dictó auto de fecha 9 de marzo de 2015 en el que, de un lado, se refería a los datos relevantes que obran en el expediente administrativo en los siguientes términos:
-En la sentencia de primera instancia, a que continuación haremos referencia, se contiene un dato importante (Fundamento de Derecho Segundo) al afirmar que:"...Asimismo del examen de la documental aportada en autos se debe concluir que pese a que el programa dejó de estar subvencionado por la Diputación Foral de Álava, la actividad constitutiva del mismo continuó, llevándola a cabo el propio recurrente, en su condición de funcionario interino".
Primera.- La cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre trabajo de duración determinada, ¿debe ser interpretada en el sentido de que se opone a una legislación nacional que, en los supuestos de abusos como consecuencia de la utilización de contratos de trabajo de duración determinada, no reconoce con carácter general, en el caso de los funcionarios interinos y a diferencia de lo que ocurre en idéntica situación para los contratados laborales por la Administración, el derecho al mantenimiento del vínculo como indefinidos no fijos, es decir, con derecho a ocupar la plaza desempeñada temporalmente hasta su cobertura en forma reglamentaria o su amortización por los procedimientos legalmente establecidos?
Segunda.- En el caso de responderse negativamente la cuestión anterior, ¿el principio de equivalencia debe ser interpretado en el sentido de que el Juez nacional puede considerar que ambas situaciones, la del contratado laboral por tiempo determinado por la Administración y la del funcionario interino, son similares cuando se produce un abuso en la utilización de contratos de trabajo de duración determinada o bien, aparte de la identidad del empleador, la identidad o similitud de los servicios prestados y la duración determinada del contrato de trabajo, el Juez nacional debe considerar otros elementos al efectuar el juicio de similitud, tales como, por ejemplo, la naturaleza específica de la relación laboral o funcionarial del empleado o la potestad de la Administración para autoorganizarse, que justifican un tratamiento diferenciado de ambas situaciones?
Tercera.- En el caso de contestarse negativamente las cuestiones anteriores, ¿el principio de efectividad debe ser interpretado en el sentido de que debe debatirse y declararse la sanción procedente en el seno del mismo procedimiento en que se constata la utilización abusiva de contratos de trabajo de duración determinada, mediante el correspondiente incidente en el que las partes puedan solicitar, alegar y probar lo que consideren oportuno al afecto, o, por el contrario, es compatible con la remisión al perjudicado, a tal fin, a un nuevo procedimiento administrativo y, en su caso, judicial?
CUARTO. La respuesta del Tribunal de Justicia de la Unión Europea
QUINTO. La sentencia dictada en apelación. Sus fundamentos de derecho y su fallo
SEXTO. Preparación del recurso de casación y auto de admisión
1ª. Si, constatada una utilización abusiva de los sucesivos nombramientos de quien suscribió, primero, un contrato laboral de duración determinada, y después fue nombrado y vuelto a nombrar funcionario interino, debe, de conformidad con la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Décima) de 14 de septiembre de 2016, dictada en los asuntos acumulados C-184/15 y C-197/15 , adoptarse como única solución jurídica aplicable la de conversión de su relación de servicios en una de carácter indefinido no fija, aplicando de forma analógica la jurisprudencia del orden social, o bien, si cabe afirmar que en nuestro ordenamiento jurídico existen otras medidas de aplicación preferente e igualmente eficaces para sancionar los abusos cometidos en dicha relación.
SÉPTIMO. Providencias entendiendo innecesaria la vista pública y señalando para votación y fallo
OCTAVO. Incumplimiento del plazo para dictar sentencia
PRIMERO.- Remisión a lo expuesto en los antecedentes de hecho
SEGUNDO. El escrito de interposición
TERCERO. El escrito de oposición
-En la Sentencia de 7 de septiembre de 2006 (Sala Segunda, C-53/04 , Morrosu, ECLI: EU: C: 2006:517 ), el Tribunal de Justicia ha declarado quecuando se ha producido un uso abusivo de sucesivos contratos laborales de duración determinada, es indispensable poder aplicar alguna medida que presente garantías de protección de los trabajadores efectivas y equivalentes, con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y borrar las consecuencias de la violación del Derecho comunitario. En efecto, según los propios términos del art. 2 párrafo primero, de la Directiva 1999/70, los Estados miembros deben adoptartodas las disposiciones necesarias para poder garantizar en todo momento los resultados fijados por la presente Directiva.
CUARTO. Unas aclaraciones de principio sobre los alegados límites del objeto del recurso
A) Sí forma parte del objeto de este recurso de casación decidir si en el caso enjuiciado se produjo, o no, una situación de abuso como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada. Es así, porque las cuestiones prejudiciales que planteó la Sala de instancia no versaban sobre la interpretación, de cara a su aplicación al caso de autos, de ese particular de la cláusula 5 del Acuerdo marco anexo a la Directiva 1999/70/CE [ver antecedente de hecho tercero, letra B)]. Y, también, porque la STJUE que respondió a tales cuestiones (ver antecedente de hecho cuarto), no se pronunció explícitamente sobre ese particular (ver su apartado 45, transcrito luego en el fundamento de derecho séptimo de esta sentencia), sin que sea inequívoco o indubitado que diera por certera, implícitamente, la apreciación de aquella Sala. Ahí, lo único que cabe afirmar, como lógica consecuencia de que abordara el estudio de las cuestiones planteadas, es que el TJUE no entendió, prima facie, que careciera de fundamento esa apreciación.
QUINTO. La cláusula 1 del Acuerdo marco anexo a la Directiva 1999/70/CE
SEXTO. La cláusula 5. Una breve referencia al Preámbulo del Acuerdo marco
b) se considerarán celebrados por tiempo indefinido."
SÉPTIMO. La jurisprudencia del TJUE sobre esa cláusula 5
OCTAVO. Otras afirmaciones de esa jurisprudencia que no han de ser olvidadas
-Hay que recordar que la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco tiene por objeto alcanzar uno de los objetivos perseguidos por éste, en concreto, imponer límites a la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada,considerada fuente potencial de abusos en perjuicio de los trabajadores, estableciendo un cierto número de disposiciones protectoras mínimas con objeto de evitar la precarización de la situación de los asalariados (véanse las sentencias Adeneler y otros, antes citada, apartado 63; de 23 de enero de 2012, Angelidaki y otros, C-378/07 a C-380/07 , Rec. p. I-3071, apartado 73, y de 26 de enero de 2012, Kücük, C-586/10 , apartado 25) (STJUE de 13 de marzo de 2014, Sala Octava, C-190/13 , Márquez Samohano, ECLI: EU:C:2014:146 , apartado 41).
-En efecto, como se desprende del párrafo segundo del preámbulo del Acuerdo marco y de los puntos 6 y 8 de las consideraciones generales de dicho Acuerdo marco,el derecho a la estabilidad en el empleo se concibe como un componente primordial de la protección de los trabajadores, mientras que los contratos de trabajo de duración determinada sólo pueden responder simultáneamente a las necesidades de los empleadores y de los trabajadores en ciertas circunstancias (sentencias de 4 de julio de 2006, Adeneler y otros, C-212/04 , EU:C:2006:443 , apartado 62; de 3 de julio de 2014, Fiamingo y otros, C-362/13 , C-363/13 y C-407/13 , EU:C:2014:2044 , apartado 55, y de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros, C-22/13 , C-61/13 , C-63/13 y C-418/13 , apartado 73) (STJUE de 14 de septiembre de 2016, C-16/15 , María Elena Pérez López y Servicio Madrileño de Salud, apartado 27).
NOVENO. Sobre la interpretación del punto 1) de la STJUE de 14 de septiembre de 2016, antes transcrito
DÉCIMO. Breve apunte sobre los principios de eficacia directa y de primacía
A) Desde la sentencia Van Gend & Loos , de 5 de febrero de 1963, dictada en el asunto 26/62 , se entiende proclamado el conocido principio de eficacia directa, según el cual las normas del Derecho de la Unión deben desplegar, por sí mismas, plenitud de efectos de manera uniforme en todos los Estados miembros, a partir de su entrada en vigor y durante toda su vigencia. En consecuencia, crean derechos y obligaciones para todos aquellos que puedan verse afectados por su ámbito de aplicación, pudiendo ser invocadas ante las autoridades públicas (administrativas y judiciales), las cuales tienen la obligación de salvaguardar esos derechos y obligaciones (su evolución jurisprudencial puede verse, entre otras muchas, en las SSTJUE de 19 de diciembre de 1968,Salgoil, C-13/68 ; 6 de octubre de 1970,Grand, C-9/70 ; 17 de diciembre de 1970,SACE, C-33/70 ; 24 de octubre de 1973,Schlüter, C-9/73 ; 4 de diciembre de 1974,Van Duyn, C-41/74 ; 5 de abril de 1979,Ratti, C-148/78 ; 19 de enero de 1982,Becker, C-8/81 ; 20 de septiembre de 1988,Moorman, C-190/87 ; o 19 de noviembre de 1991,Francovich, C-6/90 y 9/90).
B) A su vez, en la sentencia Costa-ENEL , de 15 de julio de 1964, asunto 6/64 , se afirmaría el principio igualmente conocido de la primacía del Derecho de la Unión sobre los Derechos Nacionales, que exige, en caso de incompatibilidad entre uno y otro, el cumplimiento de aquél por encima de cualquier regla de Derecho interno, incluidas las propias Constituciones (SSTJUE, por todas, de 13 de febrero de 1969,Walt Wilhelm, C-14/68 ; 13 de julio de 1972,Comisión c. Italia, C- 48/71 ; o 4 de abril de 1974,Comisión c. Francia, C-167/73 ).
Tales principios pueden entenderse resumidos en la doctrina de la sentenciaSimmenthal, de 9 de marzo de 1978, asunto C-106/77 , a través de las declaraciones que efectúa, como más significativos, en sus apartados 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24 y 26, y en la que respondió a las cuestiones prejudiciales allí planteadas afirmando que:"Los Jueces nacionales encargados de aplicar, en el marco de su competencia, las disposiciones del Derecho comunitario, están obligados a garantizar la plena eficacia de dichas normas dejando, si procede, inaplicadas, por su propia iniciativa, cualesquiera disposiciones contrarias de la legislación nacional, aunque sean posteriores(también, por supuesto y como declara en tales apartados, las anteriores)sin que estén obligados a solicitar o a esperar la derogación previa de éstas por vía legislativa o mediante otro procedimiento constitucional".
En esta línea, el apartado 59 de la STJUE (Gran Sala) de 26 de febrero de 2013, asunto C-399/11 , afirma que,"según jurisprudencia asentada, en virtud del principio de primacía del Derecho de la Unión, que es una característica esencial del ordenamiento jurídico de la Unión, la invocación por un Estado miembro de las disposiciones del Derecho nacional, aun si son de rango constitucional, no puede afectar a la eficacia del Derecho de la Unión en el territorio de ese Estado (véanse, en especial, lassentencias de 17 de diciembre de 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70,Rec. p. 1125, apartado 3, yde 8 de septiembre de 2010, Winner Wetten,C-409/06, Rec. p. I-8015, apartado 61)".
UNDÉCIMO. Breve apunte sobre la inexistencia de tacha de inconstitucionalidad en la creación jurisprudencial de la relación de empleo "indefinida no fija"
DUODÉCIMO. Existencia en el caso de autos de una situación de abuso en la utilización sucesiva de relaciones de empleo de duración determinada
a) De entrada, porque la sentencia de instancia contiene en sus fundamentos de derecho una remisión expresa al razonamiento jurídico cuarto del auto de 9 de marzo de 2015, en el que se plantearon las cuestiones prejudiciales, afirmando también que allí obra "la valoración que la Sala efectúa respecto de la sucesión de nombramientos de que ha sido objeto la apelante desde el nombramiento de 1995 concluyendo con que ha sido abusiva, contraria a derecho" (antecedente de hecho quinto).
b) También, porque aquel razonamiento jurídico cuarto ofrece una argumentación que en sí misma es acorde con la interpretación de la cláusula 5 del Acuerdo marco. Se dice allí:
c) Y, en definitiva, porque la documentación obrante en el expediente administrativo, proveniente de la propia Administración demandada, y muy en particular el informe que emite el Jefe administrativo de Medio Ambiente y Espacio Público el 13 de febrero de 2013 a petición de la Directora General del Departamento de Función Pública, así como el Decreto del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz de 10 de diciembre de 2012, avalan como única interpretación razonable que en el muy prolongado espacio de tiempo (1998-2012) en que el actor prestó servicios para dicho Ayuntamiento bajo la cobertura jurídica de su nombramiento como funcionario interino, cubrió necesidades que, de hecho, no tenían carácter provisional, sino permanente y estable, lo que, como consta en la jurisprudencia del TJUE antes transcrita, no está justificado en el sentido de la cláusula 5, apartado 1, letra a), del repetido Acuerdo marco.
DECIMOTERCERO. Inexistencia de razones objetivas
DECIMOCUARTO. Incumplimiento de medidas legales equivalentes
A) La primera de aquellas normas, sólo podría haber sido considerada como una "medida legal equivalente" a efectos de la cláusula 5 del Acuerdo marco, si el "programa temporal" que motivaba el nombramiento del funcionario interino tuviera establecido un plazo de ejecución.
DECIMOQUINTO. Sobre elart. 140 de la Constitución
DECIMOSEXTO. Sobre elart. 135 de la Constitucióny las Leyes de Presupuestos Generales del Estado
DECIMOSÉPTIMO. Las consecuencias jurídicas de la situación de abuso en el caso de autos
A) Aunque por razones que tienen que ver con lo prolongado de la situación abusiva y con la actitud renuente de la Administración a observar aquellas medidas legales equivalentes, pudiéramos llegar al convencimiento de que el "abuso", en este caso, merecería el calificativo de "manifiesto", con las posibles consecuencias jurídicas ordenadas en el art. 7.2 del Código Civil , esto es, la indemnización correspondiente y la adopción de medidas que impidan la persistencia en el abuso, no es ese el precepto que vamos a aplicar, ya que no ha sido objeto de análisis en el proceso y sobre él no ha podido la parte recurrente alegar lo que a su derecho conviniera.
1ª. La relación de empleo como funcionario interino del Sr. Guillermo no debe tenerse por finalizada el día 31 de diciembre de 2012, pues la resolución que así lo acuerda carece de la motivación exigible por expresar una causa que a la luz de las actuaciones no puede tenerse por verdadera o cierta en sentido jurídico. Recordemos aquí que el acto administrativo debe servir al fin en consideración al cual la norma ha configurado la potestad que el acto ejercita. Es esto, la adecuación o congruencia efectiva a los fines propios de esa potestad, lo que integra uno de los elementos objetivos de aquél, constituyendo sucausaen sentido técnico. Elemento objetivo que cabe ver en el inciso final del art. 53.2 ("El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos ") de la Ley 30/1992 , entonces en vigor. Su ausencia jurídica, por inadecuación a dichos fines, arrastra de por sí la falta de motivación del acto administrativo. En consecuencia, aquella resolución incurrió, así, en un supuesto de anulabilidad, el del art. 63.1 de dicha Ley , en relación con los arts. 53.2 y 54 de la misma.
2ª. Consiguientemente, tal relación de empleo subsiste y debe continuar, con los derechos profesionales y económicos que le son propios, hasta que el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz cumpla en debida forma lo que ordena la norma de carácter básico establecida en el art. 10.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril , y hoy en el mismo precepto del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.
En este orden de cosas, una consecuencia que consistiera sólo en el reconocimiento de un derecho al resarcimiento de los daños y perjuicios que pudiera haber causado el abuso, no sería lo bastante disuasoria como para garantizar esa plena eficacia, por razón delquantumreducido que en buena lógica cabría fijar para la eventual indemnización.
3ª. El cumplimiento de aquella norma, dadas las funciones permanentes y estables, no temporales o provisionales, que realmente desempeñaba el Sr. Guillermo , debe valorar, de modo motivado, fundado y referido a ellas en concreto, si procede o no el incremento de la plantilla municipal, con las consecuencias ligadas a la decisión que se adopte, entre ellas, de ser negativa por no apreciar déficit estructural de puestos fijos, la de mantener la coherencia de la misma, acudiendo a aquel tipo de nombramiento cuando se de alguno de los supuestos previstos en ese art. 10.1, identificando cuál es, justificando su presencia, e impidiendo en todo caso que perdure la situación de precariedad de quienes eventual y temporalmente deban prestar tales funciones.
4ª Junto con esas consecuencias jurídicas, no habría cabido negar, de entrada, que además pudiera proceder el reconocimiento de un derecho indemnizatorio. Pero este reconocimiento depende de las circunstancias singulares del caso; debe ser hecho en el mismo proceso en que se declara la existencia de la situación de abuso; y sólo habría podido ser hecho si la parte actora, además de deducir tal pretensión: a) hubiera invocado en el momento procesal oportuno qué daños y perjuicios, y por qué concepto o conceptos en concreto, le fueron causados; y b) hubiera acreditado por cualquiera de los medios de prueba admitidos en derecho, la realidad de tales daños y/o perjuicios, de suerte que sólo pudiera quedar para ejecución de sentencia la fijación o determinación del quantum de la indemnización debida.
DECIMOCTAVO.Respuestas a las cuestiones interpretativas planteadas en el auto de admisión
DECIMONOVENO. Resolución de las pretensiones deducidas en el proceso
VIGÉSIMO. Pronunciamientos sobre costas
1º. Hemos de mantener el pronunciamiento de la sentencia recurrida referido a que cada litigante soportará las costas procesales causadas a su instancia en la Apelación, pues el mismo no ha sido combatido en el recurso que resolvemos.
2º. Y, en lo que hace a las de este recurso de casación, conforme a lo dispuesto en el art. 93.4 LJCA no procede declaración expresa de condena en dicho concepto.
Fuente de suministro: Centro de Documentación Judicial. IdCendoj: 28079130042018100408

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