Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/14739
Timestamp: 2020-07-15 00:53:54+00:00

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Séance en hémicycle du 2 juin 2016 à 10h30 : NosSénateurs.fr
Séance en hémicycle du 2 juin 2016 à 10h30
Autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes (voir le dossier)
Discussion en deuxième lecture d'une proposition de loi et d'une proposition de loi organique dans les textes de la commission modifiés (voir le dossier)
Annexe (voir le dossier)
Discussion en deuxième lecture d'une proposition de loi et d'une proposition de loi organique dans les textes de la commission modifiés
L’ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture, à la demande du groupe Les Républicains et du groupe du RDSE, de la proposition de loi, modifiée par l’Assemblée nationale, portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes (proposition n° 568, texte de la commission n° 634, rapport n° 633, avis verbal n° 623), et de la proposition de loi organique, modifiée par l’Assemblée nationale, relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes (proposition n° 567, texte de la commission n° 635, rapport n° 633, avis verbal n° 623).
Thierry Braillard , secrétaire d'État auprès du ministre de la ville, de la jeunesse et des sports, chargé des sports
Madame la présidente, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, nous examinons aujourd’hui en deuxième lecture la proposition de loi organique et la proposition de loi déposées par vos collègues Marie-Hélène Des Esgaulx, Jean-Léonce Dupont et Jacques Mézard, qui visent à instaurer un statut unique pour les autorités administratives indépendantes, les AAI, et les autorités publiques indépendantes, les API.
Nous le savons tous, ces textes sont très attendus. Nous savons également qu’ils sont complexes.
Ces propositions de loi organique et de loi ordinaire font suite à plusieurs rapports parlementaires dont les auteurs s’interrogeaient sur ces autorités. Une commission d’enquête a été créée au Sénat. Ces travaux, précieux, soulevaient des questions importantes, notamment sur les garanties offertes en matière de déontologie, d’indépendance ou de rationalisation des modes de fonctionnement de ces autorités, questions sur lesquelles le Gouvernement avait déjà engagé un travail depuis plusieurs années, par exemple avec le processus de mise en commun de certaines fonctions supports des services du Premier ministre et des AAI visant à réduire les coûts et à développer un mode de fonctionnement collaboratif entre les services.
En matière de transparence, la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique dispose que les membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes adressent une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d’intérêts.
En matière de parité, l’ordonnance du 31 juillet 2015 consacre l’égal accès des femmes et des hommes aux autorités administratives indépendantes et aux autorités publiques indépendantes.
Enfin, plus récemment, la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires est venue préciser de nombreux éléments s’appliquant aux personnels des AAI.
Ce sont ainsi de nombreuses dispositions qui sont venues s’appliquer aux autorités administratives indépendantes et aux autorités publiques indépendantes, instituant des règles communes pour la plupart d’entre elles.
Le Sénat a souhaité aller au-delà et s’emparer pleinement de la création d’un statut commun, faisant valoir le nombre et la diversité des autorités administratives indépendantes et appelant à une clarification.
En effet, depuis la création de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la CNIL, en 1978, première autorité administrative indépendante, bien d’autres ont été créées, dans des domaines divers et avec des finalités également diverses. Cependant, je voudrais couper court à certains discours très à charge contre les autorités administratives indépendantes : celles-ci ont toujours été créées en vue de répondre au mieux à des problématiques d’intérêt général et d’assurer de nécessaires régulations. Il est important de ne pas l’oublier.
Nous cherchons beaucoup à simplifier. Cependant, et le Président de la République lui-même le répète souvent, cette simplification ne doit jamais se faire au détriment de la santé, de l’environnement ou du débat public. Nombre des autorités dont nous parlons aujourd’hui sont précisément les garantes du respect de ces grands principes fondateurs, et il est de notre rôle de les conforter dans leurs missions.
Créer un statut commun pour l’ensemble des autorités administratives indépendantes relève donc d’un débat ancien, dont les sénateurs ont voulu se saisir. Je veux d’ailleurs souligner, au-delà de nos divergences de vues, la qualité du travail réalisé tant par les sénateurs que par les députés, notamment par les rapporteurs de ces textes. La tâche n’était pas simple.
Les textes présentés en première lecture au Sénat ont évolué. Le travail important réalisé par les sénateurs, puis par les députés, les amendements déposés ont contribué à modifier, à préciser, voire à réévaluer certaines dispositions ; je vous en remercie. Je sais que certaines dispositions ne rencontreront que difficilement l’accord de tous, mais je sais aussi les échanges qui se sont tenus pour tenter d’y parvenir.
Dans leur version initiale, les textes n’avaient pas pu recevoir l’assentiment du Gouvernement. Ils comportaient certaines contradictions par rapport au très important travail gouvernemental engagé sur les autorités administratives indépendantes et pouvaient même présenter des dispositions allant à l’encontre de décisions récentes prises par le législateur ou le Gouvernement, ou soulevant de réelles questions de constitutionnalité.
Je constate avec la plus grande satisfaction que les textes que nous examinons aujourd’hui ont pris en compte nombre de remarques formulées par le Gouvernement lors de leur examen en première lecture et que des dispositions qui apparaissaient problématiques ont été révisées.
Ainsi, le Gouvernement a également pu revoir sa position envers ces textes. Même si nous proposons encore ce qui nous apparaît comme des améliorations, nous n’y sommes plus défavorables.
Les évolutions sont nombreuses et importantes ; elles portent sur les règles d’organisation, le statut des membres, les règles d’incompatibilité, de conflits d’intérêts, de transparence, la durée des mandats ou encore le nombre d’autorités dont la nomination du président relève du Président de la République.
Le Gouvernement avait présenté, lors de la première lecture à l’Assemblée nationale, un certain nombre d’amendements qui avaient pu être adoptés. Vous avez souhaité revenir sur certains d’entre eux. Encore une fois, même si nous ne sommes pas d’accord sur tout, un travail constructif a été engagé, et nous continuerons à le soutenir aujourd’hui dans ce débat.
Certaines évolutions nous semblent encore indispensables et justifient le dépôt des amendements que je présenterai au nom du Gouvernement. L’équilibre est parfois complexe à trouver et nécessite une souplesse que nous proposerons d’introduire, au travers par exemple d’un amendement portant sur le renouvellement des membres des autorités administratives indépendantes.
Le débat portera également sur l’opportunité ou pas de reconnaître à certaines instances la qualité d’autorités administratives indépendantes. Si liste de celles-ci recueille globalement l’accord tant du législateur que du Gouvernement, le statut de plusieurs d’entre elles reste à débattre. Tel sera le sens de plusieurs amendements que je présenterai.
Je ne serai pas plus long, me réservant de donner des explications plus précises lors de l’examen des amendements. Je vous remercie une nouvelle fois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, pour le travail de très grande qualité que vous avez réalisé.
Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain, du groupe CRC, du groupe écologiste et du RDSE.
Jacques Mézard, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale
Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, il est peu courant que des propositions de loi découlant des travaux d’une commission d’enquête parlementaire viennent en discussion en deuxième lecture au Sénat six mois environ après le dépôt du rapport initial…
Je tiens à remercier ceux qui ont rendu possible cette performance, en premier lieu ma collègue Marie-Hélène Des Esgaulx, présidente de la commission d’enquête et coauteure des deux propositions de loi, dont elle a facilité l’inscription à l’ordre du jour réservé du groupe Les Républicains à l’Assemblée nationale. Mes remerciements vont également à Jean-Léonce Dupont, coauteur de ces textes, et à notre collègue Alain Richard, avec lequel nous avons quelques désaccords de fond, mais qui nous a apporté un soutien efficace par sa compétence et dont le sens de l’État est incontestable.
Je salue la présence de M. Braillard, tout en regrettant l’absence de M. Placé, qui a rappelé devant l’Assemblée nationale qu’il avait été membre de notre commission d’enquête, même si nous ne l’y avions jamais vu…
Je dois rappeler in limine les objectifs de notre commission d’enquête, dont le titre du rapport, quelque peu provocateur, « Un État dans l’État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler », se suffit à lui-même.
Il ne s’agit aucunement de supprimer toutes ces autorités : nous n’avons jamais dit ou écrit qu’il fallait donner un grand coup de balai. Il est des autorités administratives indépendantes dont la nation a besoin. L’existence de certaines résulte de nos obligations européennes ; d’autres, dont la création procède de notre législation, jouent un rôle utile. Il s’agit simplement de fixer les critères de leur reconnaissance en tant que telles.
Une AAI est une autorité : en conséquence, elle prend des décisions opposables. Elle est administrative, et doit être aussi indépendante. Or la conjonction des adjectifs « administrative » et « indépendante » n’est pas toujours facile, monsieur le secrétaire d'État.
Fixer des critères pour la reconnaissance du statut d’AAI doit logiquement aboutir à réduire le nombre de ces instances, car depuis la création de la première d’entre elles, la CNIL, en 1978, on a assisté à une prolifération dont l’exécutif et le législatif sont conjointement responsables.
À plusieurs reprises, les gouvernements successifs se sont défaussés de problèmes délicats en créant des AAI, et le Parlement a été souvent trop complaisant. Cela a pu être considéré comme un délitement de l’État et une défaillance de ses structures habituelles.
Au fil du temps, certaines autorités, du fait de leurs prérogatives étendues, ont imposé à l’État de composer avec elles, sans la contrepartie du contrôle démocratique. Au cours de nos travaux, nous avons pu entendre certaines autorités contester même l’existence d’un contrôle de la Cour des comptes, par exemple.
La force du lobbying exercé par nombre d’organismes au cours de nos travaux en vue de conserver ou de se faire reconnaître le statut d’AAI est à cet égard révélatrice, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues. Cela nous a d'ailleurs permis de relever la force des réseaux d’influence de la haute fonction publique, activant les relations les plus éminentes.
Ne pas se voir reconnaître le statut d’autorité administrative indépendante, ce n’est ni une dégradation ni un déni de respectabilité, c’est simplement la conséquence du fait que les critères requis ne sont pas remplis.
Plus étrange, nous avons vu une AAI ne plus vouloir de ce statut et le Gouvernement insister pour qu’elle le conserve. C’est l’étrangeté du lobbying… Disons-le, il arrive que le lobby des assurances parte à l’assaut du lobby financier. N’en rajoutons pas sur ce sujet, ce ne serait guère utile.
La liste des autorités administratives indépendantes que nous proposons n’est pas encore parfaite. Des divergences subsistent avec nos collègues de l’Assemblée nationale – nous sommes en voie de les réduire –, ainsi qu’avec le Gouvernement, mais nous avons beaucoup progressé, comme vous l’avez souligné, monsieur le secrétaire d'État. Je me souviens que, lors de la première lecture, M. Harlem Désir s’opposait, certes avec beaucoup de diplomatie, à tout ce que nous proposions.
Notre travail a aussi, selon moi, le mérite d’alerter sur la prolifération, par exemple, de médiateurs divers et variés, et d’y mettre un frein. Je pense que l’on ne créera plus d’AAI discrètement, par le biais de cavaliers législatifs ; ce sera déjà un progrès.
La déontologie sera mieux appliquée et l’exemple récent de la nomination du président de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires, l’ARAFER, est une illustration de cette évolution…
D'ailleurs, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique a été amenée à adresser soixante-quinze relances et vingt-neuf injonctions aux membres des collèges des autorités administratives. Il y avait donc du travail !
Une harmonisation des règles, la mise en place d’un statut général sont donc nécessaires, nous l’avons dit. Il faut poursuivre sur ce chemin, en prévoyant évidemment quelques dérogations législatives, rendues indispensables par la spécificité de certaines autorités.
En principe, moins il y aura d’AAI, plus elles auront d’importance, de compétences, et il n’est donc pas anormal que, pour la plupart d’entre elles, la procédure de nomination de leur président relève de l’article 13 de la Constitution.
Nous avons eu un débat sur le recrutement des membres des collèges. La compétence, l’intelligence de ces derniers sont une évidence. La question que nous avons posée est celle de la diversification de leur recrutement, qui ne doit bien sûr pas nuire à la qualité de celui-ci. Le sujet est délicat, car des compétences très spécialisées sont parfois requises des membres des collèges.
Nous avons aussi relevé que certaines porosités peuvent poser problème. Que près des deux tiers des présidents d’AAI soient des conseillers d’État ou des magistrats de la Cour des comptes peut amener à s’interroger, sachant que la voie de recours est le Conseil d’État. Cela ne signifie pas pour autant qu’il y ait la moindre suspicion ! Nous disons nous-mêmes que la Cour des comptes doit pouvoir contrôler toutes les AAI.
Nous avons avancé, mais il reste des efforts à faire, notamment sur la question du cumul, monsieur le secrétaire d'État, ou sur celle du temps plein ou du temps partiel des présidents de certaines autorités. En ce qui concerne le cumul, le Gouvernement doit être cohérent : il ne peut pas refuser le cumul des mandats pour les parlementaires et, pour le reste, estimer que l’on peut cumuler tout et n’importe quoi sans que cela pose problème.
J’aborderai enfin la question de la déontologie. Nous considérons, par exemple, que les déclarations de patrimoine des membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique doivent être publiées. Le président de cette instance, M. Jean-Louis Nadal, le demande, mais le Gouvernement, bien conseillé en la matière, le refuse ! Ce n’est pas possible ! Nous y reviendrons lors de la discussion des articles, monsieur le secrétaire d'État.
Je conclurai en disant que nous avons bien avancé. Le Sénat et l’Assemblée nationale ont fait du bon travail.
Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, de nombreuses autorités administratives et autorités publiques indépendantes ont été créées ou reconnues a posteriori par le législateur, parfois de façon « cavalière », comme l’a excellemment souligné M. Mézard, mais certaines tiennent leur qualité de la jurisprudence ou de la doctrine administrative, ce qui rend leur liste incertaine.
Les textes que nous examinons aujourd’hui sont bienvenus, parce qu’ils visent à rationaliser le cadre de fonctionnement des autorités administratives ou publiques indépendantes en fixant dans la loi une liste exhaustive et des règles de fonctionnement communes.
L’intention de leurs auteurs est donc parfaitement louable, et nous saluons la grande qualité du travail qui a été réalisé, d’une part, par la commission d’enquête à l’origine de ces textes, et, d’autre part, par les différents rapporteurs. Nous soutenons la volonté de rationaliser, de simplifier et de clarifier le statut de ces instances créées pour satisfaire à ces deux finalités importantes que sont la protection des libertés publiques et la régulation d’un secteur économique s’ouvrant à la concurrence.
Il nous paraît donc tout à fait pertinent de mettre un peu d’ordre dans ces instances jugées, peut-être à bon droit, trop nombreuses, insuffisamment contrôlées et sujettes à un recrutement endogamique, qu’a excellemment dépeint notre collègue Mézard.
Nous approuvons un grand nombre de mesures, dont celles qui sont relatives au régime des incompatibilités, au renforcement du contrôle parlementaire, aux règles encadrant le fonctionnement des autorités, notamment du point de vue budgétaire, aux règles de déport en cas de conflit d’intérêts sur une affaire soumise à l’autorité, bref à toutes les dispositions qui permettent d’introduire de la régulation et de la transparence.
Nous approuvons également l’idée selon laquelle diverses autorités administratives indépendantes méritent sûrement d’être requalifiées, ce qui n’amoindrirait en rien leur prestige ou leur travail, mais aboutirait à un changement de leur statut.
Toutefois, parallèlement, nous estimons que certaines institutions devraient pouvoir garder ou obtenir ce statut, eu égard à leur rôle ou aux fonctions qu’elles assument. Nous voudrions pouvoir en débattre sereinement.
À ce sujet, nous regrettons que le Médiateur national de l’énergie, le Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires, le CIVEN, et la Commission nationale du débat public, la CNDP, aient « reperdu » leur statut, mercredi dernier, en commission.
L’Assemblée nationale avait souscrit à l’idée de compléter la liste par l’inscription de ces institutions essentielles, selon nous, au bon fonctionnement de notre démocratie. Cette modification allait dans le bon sens, car elle permettait à la fois de préserver l’indépendance de ces institutions et de garantir le respect d’un certain nombre de principes.
Concernant le Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires, qui nous tient particulièrement à cœur, il a fallu un combat de plusieurs années, mené sur toutes nos travées, pour obtenir que le statut d’autorité administrative indépendante lui soit enfin reconnu, par la voie d’un amendement au projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 adopté à l’unanimité. À la demande des victimes, le groupe écologiste du Sénat avait proposé de transformer ce comité consultatif en une autorité administrative indépendante. Il s’agissait de renforcer son indépendance et celle de ses membres par rapport au ministère de la défense, éminemment concerné par ce dossier.
Dans la mesure où le CIVEN rend des décisions ayant une incidence importante sur les droits des requérants et susceptibles de recours, il nous semble pertinent de lui maintenir le statut d’autorité administrative indépendante. Ne pas le faire serait perçu par les victimes et leurs familles comme un recul symbolique extrêmement important.
Quant à la Commission nationale du débat public, elle fut créée par le législateur en 2002, via la loi relative à la démocratie de proximité. Elle est chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d’élaboration des projets – publics ou privés – d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national, dès lors qu’ils comportent de forts enjeux socioéconomiques ou ont des incidences significatives sur l’environnement ou l’aménagement du territoire. L’exclusion de la CNDP de la liste des AAI est à notre sens un mauvais signal et ne nous paraît pas être suffisamment fondée. Certes, cette commission ne se prononce pas de manière normative ou sur le fond des projets, mais il importe, selon nous, de garantir symboliquement son indépendance.
Le Médiateur national de l’énergie ne fait pas non plus partie de la liste ; nous le regrettons. Sa non-inscription sur la liste mettrait en danger, selon nous, son indépendance et sa liberté de parole. Il œuvre pourtant efficacement à la protection des consommateurs d’énergie, et ses compétences viennent d’être étendues par la loi relative à la transition énergétique, que le Sénat a votée. Soyons cohérents, mes chers collègues ! Nous avons, sur ce point, une petite divergence.
L’idée est non pas de figer le périmètre, mais d’améliorer le fonctionnement des autorités administratives indépendantes. C’est pourquoi nous proposons également d’intégrer la Commission nationale consultative des droits de l’homme, la CNCDH, à la liste. Cette institution a été quelque peu oubliée dans nos précédents débats, et nous pensons que la perte de la qualité d’AAI conduirait à fragiliser son statut, notamment sur le plan international.
Enfin, en matière de transparence, nous nous réjouissons que la publicité des avis des autorités administratives et publiques indépendantes sur les projets de loi ait pu être réinscrite dans le texte. Au moment où le projet de loi pour une République numérique va être examiné en commission mixte paritaire, cela nous semble important.
À ce stade, le groupe écologiste se félicite que ces textes soulèvent d’excellentes questions, même s’il ne partage pas toutes les réponses proposées.
Pour conclure, je voudrais poser de nouveau solennellement la question suivante : pourquoi n’appliquons-nous pas aux parlementaires le principe de la limitation des mandats dans le temps que nous prônons pour les membres des autorités administratives indépendantes ? Cela s’appelle la rotation démocratique. C’est une question de cohérence, mes chers collègues !
Applaudissements sur les travées du groupe écologiste. – M. François Fortassin applaudit également.
Rassurez-vous, les électeurs s’en chargeront !
Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous voici réunis en séance publique pour examiner, en deuxième lecture, la proposition de loi organique et la proposition de loi relatives aux autorités administratives indépendantes et aux autorités publiques indépendantes que j’ai cosignées avec MM. Jean-Léonce Dupont et Jacques Mézard.
Je relève avec satisfaction que la trajectoire d’examen de ces deux textes confirme la réalité du pouvoir de contrôle et d’initiative en matière législative des parlementaires, en l’occurrence des sénateurs.
Ces deux propositions de loi, qui reprennent les onze préconisations du rapport de la commission d’enquête adopté fin octobre 2015, ont été déposées en décembre 2015. Ces deux textes ont été adoptés sans opposition par le Sénat, le 4 février dernier, puis avec modifications par l’Assemblée nationale, le 28 avril 2016. Ils ont été inscrits à l’ordre du jour de cette semaine d’initiative sénatoriale sur demande conjointe du groupe Les Républicains et du groupe du RDSE.
Quatre mois seulement se sont écoulés entre la première et la deuxième lecture au Sénat. C’est un excellent tempo, et l’on peut se féliciter de ces délais très satisfaisants !
Sur le fond, je souhaite tout d’abord insister sur les points de convergence entre les deux assemblées.
Le Sénat et l’Assemblée nationale sont d’accord pour réserver au législateur une compétence exclusive en matière d’institution d’autorités administratives ou publiques indépendantes et de fixation des règles relatives à leur composition, à leurs attributions et aux principes fondamentaux de leur organisation et de leur fonctionnement.
Par ailleurs, l’Assemblée nationale est entrée dans la logique suivie par le Sénat s’agissant de l’établissement de la liste des autorités, en ne modifiant qu’à la marge celle qu’avait proposée la Haute Assemblée en première lecture. Cette liste, où figurent à présent vingt-trois autorités administratives ou publiques indépendantes, au lieu des quarante-deux identifiées dans le rapport de la commission d’enquête, rétablit une cohérence au sein de cette catégorie juridique, le critère retenu étant l’existence d’un pouvoir effectif, qu’il soit normatif, de régulation ou de sanction.
L’Assemblée nationale a néanmoins complété cette liste, portant le nombre de ces autorités à vingt-six, par l’ajout du Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires, de la Commission nationale du débat public et, contre l’avis de son rapporteur, du Médiateur national de l’énergie. La commission des lois du Sénat n’a pas souhaité suivre l’Assemblée nationale sur la voie de cet élargissement, et je soutiens pleinement cette décision. Je ne suis pas non plus favorable aux propositions d’ajouts que présenteront plusieurs de nos collègues par le biais d’amendements en séance publique, ni à celle du Gouvernement concernant l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, l’ACPR. Le président de cette autorité lui-même – il s’agit du gouverneur de la Banque de France – ne souhaite pas qu’elle relève de cette catégorie, car il s’agit d’une autorité très intégrée à la Banque de France.
De façon plus générale, je souligne que les autorités ne figurant plus sur cette liste ne disparaissent pas pour autant, hormis la Commission de sécurité des consommateurs, dont l’Assemblée nationale propose la suppression. Mieux encore, des garanties ont été prévues pour reconnaître la spécificité de certaines d’entre elles. Il en est ainsi du Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires, qui s’est vu conférer, sur proposition du rapporteur, la qualité d’établissement public national à caractère administratif rattaché au Premier ministre, les garanties d’indépendance prévues par la loi du 5 janvier 2010 étant en outre maintenues.
En revanche, des divergences plus substantielles apparaissent s’agissant du statut de ces autorités administratives et publiques indépendantes. Si l’Assemblée nationale a admis la nécessité d’un statut général pour les autorités administratives et publiques indépendantes, elle a apporté des modifications substantielles au contenu de ce statut. Les principales concernent le principe du non-renouvellement du mandat des membres, l’harmonisation de la durée de celui-ci, fixée à six ans, les règles d’incompatibilités, enfin les règles de nomination des présidents de ces autorités, qu’il est proposé de toutes soumettre à la procédure prévue à l’article 13 de la Constitution.
Je regrette que ces modifications induisent un affaiblissement certain des garanties d’indépendance et de transparence, pourtant indispensables au bon fonctionnement de ces autorités.
Il en est ainsi pour les incompatibilités strictes fixées par le Sénat entre le mandat de membre d’une autorité et la détention directe ou indirecte d’intérêts en lien avec le secteur contrôlé par cette autorité. L’Assemblée nationale a supprimé ces incompatibilités professionnelles, considérant que les mécanismes de prévention des conflits d’intérêts permettaient de s’en dispenser et que ces règles trop strictes empêcheraient le recrutement de personnes compétentes, particulièrement pour des autorités chargées de réguler des secteurs très spécifiques.
De même, l’Assemblée nationale n’a pas retenu le principe d’un mandat de six ans non renouvelable pour les membres de toute autorité administrative ou publique indépendante, considérant que cela risquait d’assécher le vivier de candidats potentiels. Mais autoriser un renouvellement du mandat rend possible l’exercice de pressions sur les membres au moment de ce renouvellement, ce qui n’est pas souhaitable.
En ce qui concerne la nomination des présidents de ces autorités, l’Assemblée nationale a considéré que la présidence de certaines autorités ne représentait pas une fonction dont « l’importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la nation » justifiait de soumettre la nomination à la procédure de l’article 13 de la Constitution, alors que, pour renforcer le contrôle du Parlement sur ces autorités, le Sénat avait prévu que cela serait systématique.
Enfin, en matière de transparence, l’Assemblée nationale a écarté certains des mécanismes mis en place, notamment en supprimant, en séance publique et à la demande du Gouvernement, la publication des déclarations d’intérêts et de patrimoine des membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Je ne suis pas du tout certaine que cette publication soulève une difficulté constitutionnelle et, à l’inverse, je relève que le président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique la réclame, au nom du devoir d’exemplarité de son autorité. Le rétablissement de cette disposition est donc important à mes yeux.
Au regard de ce constat, on pourrait être tenté de conclure que parvenir à un accord est impossible, et qu’il convient de rétablir strictement le texte adopté par le Sénat en première lecture pour marquer ce désaccord.
Telle n’est pas la position de notre excellent rapporteur, Jacques Mézard, qui a travaillé dans un véritable esprit de compromis et de recherche de consensus, que je salue. Je le remercie de ses travaux et de sa vigilance sur ce dossier. Il m’a associée pleinement à cette entreprise, et je soutiens toutes les propositions de rédaction qu’il a formulées en vue de parvenir, au-delà de cette deuxième lecture, à un accord avec l’Assemblée nationale.
Je pense tout particulièrement aux amendements adoptés hier matin par la commission des lois. S’ils sont également adoptés par le Sénat en séance publique, ils permettront de faire un grand pas en direction de l’Assemblée nationale. Je me bornerai à citer deux exemples à cet égard.
S’agissant de la règle du non-renouvellement du mandat, celle-ci s’appliquerait aux membres des autorités administratives et publiques indépendantes déjà soumises aujourd’hui à cette règle et à tous les présidents. Le mandat des membres des autres autorités, y compris celles qui ne connaissent aucune limitation actuellement, pourrait être renouvelé une seule fois. Cela inciterait à choisir le président des autorités dont les membres peuvent être reconduits une fois parmi les membres sortants, ce qui règlerait largement la question de l’assèchement du « vivier compétent » et conforterait la pérennité de l’autorité.
S’agissant des règles d’incompatibilité professionnelle, elles ne s’appliqueraient pas lors de la désignation d’un membre, celle-ci étant réputée intervenir en connaissance de cause, le nouveau membre étant, en outre, soumis à des mécanismes déontologiques classiques de déclaration et de déport. En revanche, serait interdit l’accès en cours de mandat à toute nouvelle fonction de dirigeant d’entreprise ou à une nouvelle activité professionnelle en lien direct avec le secteur contrôlé. Cette disposition répond aux objections de l’Assemblée nationale quant à la nécessité, pour les autorités de régulation, de compter en leur sein des représentants du secteur régulé, choisis pour leur connaissance de ce dernier, tout en interdisant une modification profonde des conditions initiales de leur désignation et en les soustrayant à des pressions éventuelles.
En tant que cosignataire de cette proposition de loi et de cette proposition de loi organique, je souhaite l’adoption des textes issus des travaux de la commission des lois, assortis des amendements de compromis du rapporteur que cette dernière a adoptés hier matin. Nous aurons ainsi fait une grande partie du chemin pour nous rapprocher des positions de l’Assemblée nationale et nous pourrons espérer aboutir à un texte commun dans les meilleurs délais.
Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je veux à mon tour, au nom du groupe UDI-UC, me réjouir de la diligence avec laquelle nous avons progressé dans l’examen de ces propositions de loi, fruits du remarquable travail accompli par la commission d’enquête, sous la houlette de Marie-Hélène Des Esgaulx et de Jacques Mézard. Ayant participé à cette commission, j’ai pu apprécier la grande qualité de ce travail extrêmement poussé et des propositions qui en ont découlé.
Le groupe UDI-UC se félicite que l’on puisse aujourd’hui avancer dans l’instauration d’un statut général des autorités administratives et publiques indépendantes.
Depuis la création de la CNIL, en 1978, on a assisté à une prolifération de ces organismes. Ces créations étaient bien souvent justifiées par nos obligations européennes ou internationales ou résultaient d’une volonté manifestée par le législateur lors de l’examen de différents textes, sans que les choses aient véritablement été cadrées. Tels sont les éléments qui sont ressortis de nos débats en commission d’enquête.
Il paraissait dès lors extrêmement important de définir un cadre général, et d’abord de savoir de quoi l’on parlait. En effet, personne n’était capable, au moment où la commission d’enquête a commencé son travail, de définir ce qu’était une autorité administrative indépendante et quelles instances relevaient de cette catégorie. On se fondait simplement sur les listes fournies par le secrétariat général du Gouvernement.
Le travail d’investigation mené par la commission d’enquête du Sénat a permis d’établir une liste de vingt-trois organismes pouvant prétendre au statut d’autorité administrative indépendante. L’Assemblée nationale a souhaité en ajouter trois. Le groupe UDI-UC partage l’idée qu’il faut en rester à la liste proposée initialement par le Sénat, dont les fondements nous semblent plus solides.
Je prendrai un seul exemple, celui du Médiateur national de l’énergie. Il existe déjà la Commission de régulation de l’énergie, qui joue effectivement un rôle d’autorité administrative indépendante. Est-il nécessaire que, pour le même secteur d’activité, coexistent deux autorités administratives indépendantes ?
En outre, si nous décidions finalement d’octroyer au Médiateur national de l’énergie le statut d’autorité administrative indépendante, d’autres médiateurs ne manqueraient pas de revendiquer celui-ci. Cela risquerait de conduire à une expansion du nombre d’organismes relevant de ce statut.
Nous partageons aussi, monsieur le rapporteur, l’idée que l’initiative de la création de ces autorités administratives indépendantes doit revenir au Parlement. Ne pas être reconnu comme autorité administrative indépendante ou autorité publique indépendante n’empêchera pas un organisme de bénéficier d’une certaine indépendance dans l’exercice de ses missions. Toutefois, il est souhaitable que le statut soit extrêmement clair, notamment pour ce qui concerne les règles de fonctionnement de ces autorités administratives ou publiques indépendantes et les conditions de nomination de leurs membres.
Nous tenons à appeler l’attention du Sénat sur le fait que la prolifération de ces autorités a entraîné une augmentation significative des moyens qui leur sont consacrés, dans un contexte de raréfaction de la ressource publique. On peut en effet considérer que le coût global de fonctionnement de l’ensemble des quarante-deux instances considérées comme étant des autorités administratives ou publiques indépendantes avoisine 600 millions d’euros, montant à rapprocher des 630 millions d’euros de crédits de la mission « Conseil et contrôle de l’État »…
C’est dire que ces autorités pèsent d’un poids très significatif sur le budget de l’État. Au regard de l’importance de la dépense consentie, il apparaît nécessaire que le contrôle de ces organismes soit mieux défini. Jusqu’à présent, la Cour des comptes pratique des contrôles ponctuels, mais les choses ne sont pour l’heure pas véritablement cadrées. L’adoption de la proposition de loi permettra que, comme pour l’ensemble des institutions de l’État, des comptes soient rendus devant la représentation nationale, ce qui est absolument nécessaire. En effet, certaines de ces autorités peuvent s’apparenter à des démembrements de l’État, pour des raisons tout à fait légitimes tenant à leur nécessaire indépendance. En tout état de cause, il convient que nous puissions les contrôler. C’est pourquoi j’approuve totalement la proposition que ces autorités administratives indépendantes remettent au Parlement un rapport annuel, dont la représentation nationale pourra prendre l’initiative de débattre. Il paraît en effet logique que l’on puisse analyser le fonctionnement de ces institutions.
Nous n’avons pas voulu aller plus loin que la définition d’un statut général des autorités administratives indépendantes, en engageant des processus de regroupement de certains organismes, comme cela s’est fait par le passé – je pense en particulier au Défenseur des droits, issu du regroupement de quatre autorités préexistantes. La manière dont le Défenseur des droits remplit sa mission aujourd’hui montre, à mon avis, que ce regroupement était tout à fait justifié.
Il me semble que le Parlement devra réfléchir à d’autres regroupements. Poursuivre cette démarche paraît souhaitable pour des questions d’efficience, mais aussi de lisibilité pour le public. En effet, si les autorités sont trop nombreuses, personne n’y comprend plus rien. Cette situation peut être source d’opacité et de doutes sur l’organisation de notre République et de nos institutions. Il est nécessaire de clarifier les choses.
Pour conclure, j’indique que je ne partage pas l’idée émise tout à l’heure par notre collègue écologiste de limiter le cumul dans le temps des mandats de parlementaire, à l’instar de ce qui est prévu pour les mandats de membre d’une AAI : en effet, il ne s’agit pas du tout de la même chose. Il faut revenir sur terre !
Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC et sur quelques travées du groupe Les Républicains.
Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, comme nous l’avions précisé en première lecture, nous partageons les préoccupations et les positions des auteurs de ces propositions de loi.
Les autorités indépendantes, dont la multiplication a accompagné la dérégulation de pans entiers de notre économie, coûtent près de 600 millions d’euros par an. Leur budget a augmenté de 11 % depuis 2010 et leurs effectifs de 5, 3 %. Certains de leurs dirigeants bénéficient de rémunérations pouvant aller jusqu’à 300 000 euros par an, compte non tenu de la possibilité de cumul.
Au-delà de ces chiffres, leur mode de mise en place, les problèmes de déontologie et de conflits d’intérêts qui se posent ont été largement mis en lumière par le rapporteur en première lecture.
Les autorités administratives sont effectivement trop nombreuses aujourd’hui. Leur composition, trop peu diversifiée – mêmes membres, issus des mêmes grands corps, des mêmes grandes écoles… –, accentue, comme nous l’avions souligné, un « entre soi » qui freine tout changement. De ce point de vue, il faut bien admettre que la France ignore totalement le modèle participatif, dans lequel les usagers d’un secteur peuvent – et à mes yeux doivent – participer activement aux prises de décision.
La composition des AAI de régulation reflète parfaitement le champ auquel les pouvoirs publics ont entendu confiner le service public, à savoir celui des questions techniques. Elles ont de plus dépouillé l’État de son pouvoir politique et normatif dans les secteurs clés de l’économie, sans parler de toutes les fois où l’exécutif a fait le choix de se défausser de ses responsabilités en matière d’arbitrages. En effet, ces autorités indépendantes de régulation définissent une politique, une stratégie pour l’avenir du secteur d’activité concerné, elles produisent en partie le droit de la régulation, même quand elles ne sont pas dotées d’un pouvoir normatif direct. Elles exercent la supervision quotidienne de l’activité régulée, non seulement par la délivrance de permis ou autres autorisations, mais aussi par l’utilisation de pouvoirs d’inspection et d’investigation des plus étendus, sans contrôle juridictionnel préalable. Elles interviennent en tant qu’arbitres dans des rapports juridiques de nature purement privée. Je pourrais continuer cette énumération. En résumé, le pouvoir public est délégué à des institutions trop souvent inspirées par une logique technocratique.
Enfin, comment, du point de vue de la séparation des pouvoirs, concevoir qu’un même organe, indépendant du pouvoir politique dont il tire sa légitimité, puisse à la fois édicter des règles générales, les faire respecter, sanctionner et arbitrer les litiges liés à leur application ?
Ainsi, pour reprendre les mots d’un éminent publiciste, les AAI participent à l’exercice d’une « fonction hyper-administrative, clairement plus étendue et pluridimensionnelle, qui envahit des domaines appartenant jadis aux fonctions gouvernementale, législative et juridictionnelle ».
Dès lors, nous nous interrogeons sur la frilosité du Gouvernement, si prompt à dénoncer les doublons, les gaspillages et à prôner un effort de rationalisation et de mutualisation. À cet égard, mes chers collègues, je vous renvoie à nos débats sur la réforme territoriale : je me garderai de toute comparaison hasardeuse, mais, à l’instar du rapporteur, je pense que certains principes ne doivent pas être oubliés.
Alors qu’existe un besoin certain d’encadrement et de moralisation dans ce domaine, le Gouvernement a fait jusqu’à présent le choix du statu quo.
Nous n’avons pas d’opposition de principe aux autorités administratives indépendantes et nous pouvons reconnaître l’utilité de certaines d’entre elles, qui ont un rôle de vigilance, de conseil, d’alerte, de protection des plus faibles.
Toutefois, on ne peut nier que les AAI manquent de légitimité démocratique, et ce déficit ne peut être compensé par leur expertise, réelle ou supposée. Nous récusons la légitimation technocratique a posteriori, qui voudrait que les AAI régulatrices résolvent « mieux » les questions touchant aux activités dérégulées. Accepter cette forme de légitimité comme substitut à la démocratie représentative n’est pas possible pour nous, la toute-puissance du régulateur accroissant les risques d’arbitraire et suscitant, comble d’ironie, l’apparition de nouvelles formes d’interventionnisme.
C’est pourquoi, comme nous l’avions fait en première lecture, nous voterons en faveur de l’adoption de cette proposition de loi, premier pas vers l’acceptation d’un constat que nous dressons, avec d’autres, depuis plusieurs années, celui d’une perte de repères et de compétences des administrations centrales, d’une dilution du pouvoir de décision, et donc de la responsabilité, d’une distorsion de l’État, d’une perte de son pouvoir politique sur les marchés, d’une confiscation de la définition de l’intérêt général par une élite déconnectée des réalités.
Monsieur le secrétaire d’État, nous ne pouvons que vous applaudir lorsque vous soutenez le travail parlementaire. Les deux lectures de ce texte auront finalement eu lieu dans un temps assez court. La démonstration est faite que le Parlement doit être écouté et respecté.
Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe écologiste. – Mme Françoise Laborde et M. le rapporteur applaudissent également.
Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous poursuivons donc, sur ce sujet d’une certaine complexité, une évolution législative constructive, dont je redirai ultérieurement quelques mots.
Au fond, nous sommes en train de concrétiser une intention progressivement partagée, dirai-je, de clarification, de mise en cohérence, et donc de stabilisation des autorités administratives indépendantes, qui sont une composante de notre État.
Cela nous conduit à aborder différents sujets de réflexion institutionnels, sur lesquels un dialogue approfondi et un travail législatif pluraliste se déploient. Il convient à mon sens de saluer le fait que, à l’issue de ce travail, nous aurons abouti à une certaine reconnaissance par le législateur du rôle régulateur de ces instances, par nature collégiales et chargées, au sein de l’État – j’insiste sur ce point –, de prendre des décisions débattues publiquement et cohérentes dans la durée pour exercer des missions de protection des droits de la personne dans des domaines spécialisés ou pour assurer l’équilibre sectoriel de branches d’activité où se confrontent des impératifs de concurrence et de liberté d’entreprise, d’une part, et de services d’intérêt général, d’autre part.
Si des termes assez critiques ont pu être employés à propos des motifs de création et de développement de ces autorités, il faut aussi se rappeler la vision que beaucoup de nos concitoyens ont d’un État juge et partie, vision qui se développe tout particulièrement dans les moments critiques ou lors de mouvements de protestation ou de réclamation momentanés.
Au cours du travail qu’il m’a été demandé de piloter sur la question de la concertation en matière de projets de développement ou d’aménagement, cette question nous est revenue à la face : l’État peut-il vraiment donner place au pluralisme et à des conceptions diversifiées, alors qu’il est lui-même porteur de certains intérêts, fussent-ils généraux, et de pouvoirs de décision ?
Ce qui, selon moi, confère à ces autorités leur légitimité, c’est précisément le fait qu’elles relèvent d’une formule, sans doute encore amenée à se perfectionner et à se stabiliser, permettant de surmonter cette situation d’un État juge et partie. Les autorités et leurs membres font partie de l’État et, comme certains collègues l’ont fort judicieusement souligné, exercent des missions administratives, englobant un pouvoir de décision encadré par la loi. Ces institutions relèvent donc clairement de la branche exécutive de l’État, d’où une relation complexe, qui suppose un apprentissage mutuel, avec l’exécutif « de plein exercice ». Ainsi, quand une commission de régulation de l’énergie dispose de pouvoirs importants d’arbitrage, l’État, lorsqu’il redéfinit et développe sa politique énergétique, doit forcément en tenir compte. On pourrait multiplier les exemples sectoriels.
Les textes sur lesquels nous travaillons ont pour objet la fixation de principes généraux encadrant la structuration institutionnelle, le fonctionnement et donc les garanties d’ouverture au public de ces autorités administratives indépendantes, ce qui suppose aussi l’établissement d’un cadre déontologique.
Voilà quelques jours, certains d’entre nous étaient réunis avec des magistrats de la Cour de cassation pour réfléchir, là aussi de façon pluraliste, sur le sens de la notion d’indépendance d’une institution.
Dans le cas des autorités dont nous parlons, comment approcher d’une définition de cette indépendance ? La connaissance d’une matière complexe, une conception acquise de la régulation, reposant sur l’expérience, la capacité d’interpréter l’intérêt général, la volonté d’agir sous le regard du public, ce qui suppose aussi un certain sens du devoir, notion qu’il est utile de rappeler de temps en temps.
Beaucoup d’interrogations sur la relation de ces autorités avec le Parlement se sont exprimées. Nous avons bien senti, à différents moments du débat, que cette relation était empreinte d’une forme de frustration, comme si le rôle confié aux autorités administratives indépendantes retirait quelque chose à notre mission de contrôle. C’est d’ailleurs une des raisons pour lesquelles, au cours des travaux de la commission d’enquête, nous n’avons pas su trouver une réponse de principe à la question difficile de la présence ou pas de parlementaires au sein des autorités administratives indépendantes. Nombre de celles-ci ne comptent pas de parlementaires, et nous arrivons néanmoins à concevoir qu'elles présentent malgré tout un équilibre représentatif. Dans d’autres, au contraire, la présence de parlementaires semble indispensable.
Mais c’est surtout sur les missions qui sont les nôtres que je veux attirer votre attention, mes chers collègues. Nous souffrons tout de même d’une petite maladie récurrente : nous nous interrogeons toujours pour savoir si nous avons suffisamment de pouvoirs, notamment en matière de contrôle, mais un peu moins sur la diligence avec laquelle nous exerçons les pouvoirs dont nous disposons déjà. Le texte en débat prévoit que toutes les AAI nous envoient leur rapport d’activité, ce que faisaient déjà la grande majorité d’entre elles, qui font correctement leur travail. Or je ne suis pas certain que nous ayons consacré suffisamment de temps à les analyser et à en tirer les conclusions. Je pense que l’examen de ce texte et la réflexion collective qu’il aura suscitée seront de nature à développer cet aspect du travail parlementaire.
Pourquoi faut-il parler des rapports d’activité ? Parce que la régulation n’est pas une tâche secondaire ou anecdotique. Elle emporte des conséquences.
Ainsi, après plusieurs années d’observation, par exemple depuis la dernière réforme du Conseil supérieur de l’audiovisuel, il doit y avoir un retour d’expérience pour savoir si nous sommes parvenus à un meilleur équilibre entre les impératifs de régulation de ce secteur, évidemment très délicat, et son cadre législatif, posé à une date donnée, quatre ou cinq ans auparavant.
Je pense que cela devrait être, pour nous, l’occasion d’une sorte d’obligation choisie de réviser de manière critique et, le cas échéant, d’actualiser les choix législatifs précédents.
Dernier point : nous allons débattre – cela a déjà commencé – de la liste des autorités. Il est compréhensible et légitime de continuer ce débat, parce que quelques cas sont à la limite. Nous allons donc essayer de nous convaincre, les uns et les autres, pour fixer cette liste « à la bonne taille ».
Toutefois, je voudrais insister sur un aspect que le débat en commission a déjà permis de faire avancer : si l'on ne reconnaît pas la qualité d’autorité administrative indépendante à une institution, cela ne veut évidemment pas dire que l’on ne lui reconnaît pas d’indépendance.
Le projet de loi modifie, en réalité, une quinzaine de codes, dans lesquels sont fixées les missions et les conditions d’intervention des AAI. Par approches successives, nous pourrons donc être amenés à perfectionner – à « fignoler », si vous me permettez cette expression – l’affirmation d’indépendance d’un certain nombre d’institutions, même si elles n’ont pas une fonction d’autorité, au sens de disposer d’un pouvoir de décision.
De nombreux points de vue se sont déjà rapprochés durant le travail approfondi que nous avons mené, et je veux souligner l’approche très ouverte de notre rapporteur, le président Jacques Mézard, qui a montré sa volonté d’intégrer les différents avis qui pouvaient contribuer à éclairer la complexité des missions de service public et de puissance publique des AAI. Il s’agit donc, à mon sens, d’un avancement heureux de notre fonction législative.
Enfin, je voudrais aussi saluer la maturation lente, mais maintenant significative, de la réflexion du Gouvernement, car je suis toujours heureux d’encourager mes amis qui en sont membres, sur ce sujet…
Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, dans son rapport annuel de 2001, le Conseil d’État soulignait le caractère imprévu de la qualification législative d’autorité administrative indépendante, constatant que ce concept désignait des entités administratives aux règles de fonctionnement et aux attributions non uniformes.
Face à cette impression de « hasard législatif », pour reprendre l’expression du Conseil d’État, le juge s’est parfois aventuré à attribuer, lui-même, la qualification à certaines autorités administratives indépendantes, qui auraient été oubliées par le législateur, accélérant ainsi un mouvement de prolifération.
Je voudrais donc, dès à présent et au nom de l’ensemble des sénateurs du groupe du RDSE, saluer le travail qui a été réalisé par Jacques Mézard et les autres auteurs des deux propositions de loi, organique et ordinaire, que nous examinons aujourd’hui en deuxième lecture. Elles visent précisément à ne plus laisser place au hasard dans la qualification des AAI. Il s’agit, au contraire, de rendre le Parlement totalement maître de la notion d’autorité indépendante qu’il a lui-même instaurée.
Comme l’ont souligné plusieurs rapports parlementaires, notamment le rapport issu de la commission d’enquête du Sénat créée à l’initiative du groupe du RDSE, les autorités se sont multipliées, sans que leur indépendance soit effectivement garantie par des normes minimales.
Qui pourrait croire, en effet, à l’indépendance de collèges composés, pour l’essentiel, de membres de grands corps de l’État, en l’absence de règles déontologiques claires et d’une réelle indépendance budgétaire ? Comme s’il suffisait d’appartenir à la haute fonction publique pour être indépendant et au-dessus de tout soupçon…
L’invention des autorités publiques indépendantes, qui, contrairement aux autorités administratives indépendantes, sont dotées d’un budget propre, constitue un premier aveu de faiblesse. Et même si nous l’aurions souhaité plus ambitieux encore, nous nous félicitons de l’équilibre trouvé par le texte à ce stade de la procédure.
Il permettra de nommer, au sein des collèges, des personnalités compétentes, possédant une expérience du secteur concerné, tout en fixant des normes déontologiques communes, destinées à lutter contre les conflits d’intérêts, l’un des plus grands maux qui rongent notre République.
Nous soutenons également pleinement l’esprit de ces propositions de loi, qui réaffirment la compétence exclusive du législateur concernant la création d’autorités administratives et publiques indépendantes dans une perspective de rationalisation.
Comme vous le savez, ces nouvelles autorités jouent un rôle indispensable au service de la protection des libertés publiques et de la régulation du secteur économique.
L’étude annuelle du Conseil d’État de 2013 mentionne les recommandations de certaines d’entre elles comme des normes de « droit souple », façonnant subtilement le champ d’action d’acteurs économiques. Leurs décisions sont régulièrement commentées par les médias et sur les réseaux sociaux.
Il est donc absolument nécessaire de s’assurer que leurs règles de fonctionnement sont facilement accessibles au public et fondées sur un socle légal, plus légitime qu’une construction jurisprudentielle, aussi étoffée soit-elle. Il nous semble, à ce titre, que la réunion et l’harmonisation de dispositions variables et éparses satisfont les objectifs à valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi. En outre, l’impact des missions de ces autorités sur la vie économique ou politique de la Nation justifie de les placer sous le contrôle du Parlement.
De nombreuses autorités indépendantes ont été conçues comme des gages d’impartialité et d’indépendance en période de défiance des citoyens vis-à-vis des institutions traditionnelles de l’État.
On pense notamment aux circonstances qui ont abouti à la création de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la CNIL, et de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
Si elle peut permettre d’apaiser temporairement les esprits, leur indépendance consacrée ne doit pas faire obstacle à l’impératif, pour elles, de rendre des comptes devant les représentants du peuple, les seuls qui bénéficient de la légitimité démocratique. Nous ne pourrions tolérer un État dans l’État, sans affaiblir l’autorité de ce dernier.
Or la prolifération des AAI depuis quelques années participe de ce démembrement de l’État, auquel nous souhaitons mettre un terme. Comme le suggérait notre ancien collègue, le doyen Gélard, en 2006 et comme l’a très bien souligné le rapporteur Jacques Mézard à l’issue de la commission d’enquête, la prolifération de telles autorités ne peut être interprétée comme un signe de vigueur démocratique. C’est au politique à prendre les décisions, même les plus difficiles à assumer…
Nous soutenons donc sans réserve le parti pris de limiter le nombre d’autorités indépendantes, afin d’apporter aux entités les plus exposées aux risques d’immixtion, en raison notamment de leurs pouvoirs de sanction et de recommandation, les garanties budgétaires prévues dans ce nouveau statut général.
Une fois adopté, ce texte constituera donc un cadre très utile, à condition de ne pas y insérer trop de dispositions dérogatoires et de poursuivre la réflexion sur la rationalisation et les possibilités de fusion des entités existantes.
Mes chers collègues, vous l’aurez compris, les sénateurs du groupe du RDSE se réjouissent de l’évolution de ces propositions de loi sénatoriales, et nous les approuverons de façon unanime. Nous sommes tout proches du but et espérons que l’Assemblée nationale pourra, sans tarder, procéder à la deuxième lecture.
Le Sénat apporte ainsi, une nouvelle fois, la preuve de l’efficacité du contrôle parlementaire et de sa capacité d’initiative : d’une commission d’enquête à la production législative, nous aurons fait œuvre utile, même s’il nous faudra poursuivre indéfiniment ce travail de contrôle des autorités administratives indépendantes. C’est notre mission !
Applaudissements sur les travées du RDSE, du groupe écologiste et du groupe socialiste et républicain.
Nous passons à l’examen de la proposition de loi, dans le texte de la commission.
L’amendement n° 30, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
… Autorité de contrôle prudentiel et de résolution
Thierry Braillard , secrétaire d'État
Cet amendement vise à réintégrer l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, l’ACPR, dans la liste des autorités administratives.
Nous pensons, en effet, que cette perte de statut n’est pas souhaitable du point de vue de la réputation de l’ACPR en Europe et à l’international. Le Fonds monétaire international, le FMI, attache notamment beaucoup d’importance à l’indépendance des autorités de supervision en matière financière.
Enfin, dois-je vous rappeler que la transformation structurelle de l’ACPR, dont la création est tout de même très récente, n’apparaît pas souhaitable, alors que l’organisation et le fonctionnement mis en place par l’ordonnance de 2010 donnent entière satisfaction ?
Nous sommes dans la situation que je décrivais tout à l’heure : d’un côté, tant le président actuel que les anciens présidents de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution nous disent qu’ils ne souhaitent pas être intégrés dans les autorités administratives indépendantes ; de l’autre, le Gouvernement nous explique que l’ACPR doit l’être…
J’ai déjà parlé du poids du lobby des assurances, et nous savons, à peu près, quels ont été les rapports de force… Je crois qu’il faut être raisonnable : il n’existe pas de raison de fond, justifiant de conserver l’ACPR dans la liste des AAI.
M. le secrétaire d’État évoque le poids international, mais, je le répète, le statut d’AAI n’est pas la Légion d’honneur. C’est uniquement un statut ! Ce n’est pas parce que l’on n’est pas une AAI que l’on n’a pas un rôle, que l’on n’exerce pas des missions, dans le respect des devoirs inhérents à tous ces organismes.
Il existe, tout simplement, des critères ! Il peut y avoir, à la marge, des différences et quelques cas où il n’est pas facile de faire la distinction et où les choses pourraient évoluer. J’entends l’argument, qui sera repris pour d’autres autorités, selon lequel un tel statut leur donne de la notoriété internationale. Toutefois, monsieur le secrétaire d’État, si tous ceux qui sont à la recherche de notoriété demandent à être reconnus comme AAI, nous n’avons pas fini d’allonger la liste…
Il est dommage que ce sujet vienne en premier dans la discussion, parce que le climat de rapprochement aurait sûrement permis, plus tard, de faire les choses autrement.
Malheureusement, l’ACPR remplit les critères pour être une autorité administrative indépendante : elle a une mission de régulation d’un secteur économique, qui n’est pas dépourvu d’importance financière. Comme chacun peut le remarquer, la France excelle dans le domaine des assurances et y a des intérêts à défendre.
L’ACPR a effectivement un pouvoir de décision et remplit, à ce titre, la condition pour être une autorité administrative.
Au fond, le sujet porte sur son indépendance. Comme vient de le rappeler le rapporteur Jacques Mézard, il est vrai que les représentants actuels de cette autorité ont manifesté leur indépendance – d’ailleurs de façon éclatante –, en disant qu’ils ne voulaient pas être une autorité indépendante…
En outre, la position du Gouvernement n’était pas stabilisée sur ce sujet, ce qui était un tout petit peu ennuyeux… Je comprends qu’elle l’est désormais, et, à mon avis, dans le bon sens. Néanmoins, tout cela ne rend pas l’affaire extraordinairement convaincante…
Il me semble cependant que, en surmontant une certaine approche critique liée à cette hésitation et imprécision, notre assemblée devrait essentiellement regarder le fond du sujet. Il s’agit d’un secteur économique important, qui pose des problèmes de régulation et dans lequel l’État a des intérêts. Je rappelle en effet qu’il est encore actionnaire d’un certain nombre des sociétés dont il est question. Notre intérêt général est donc bien que l’autorité en question soit revêtue de critères d’indépendance.
Autre difficulté de la matière : l’ACPR est totalement liée à la Banque de France, elle-même une institution sui generis, qui n’est pas un établissement public et dont l’indépendance internationale est reconnue, en particulier du fait de traités. Ainsi, les conditions de nomination et le fonctionnement institutionnel de l’ACPR créent une situation ambiguë.
Il me semble qu’il serait réellement de l’intérêt général de clarifier la situation, en incorporant l’ACPR dans la liste des AAI. Il faut toutefois en tirer toutes les conséquences, sujet sur lequel le Gouvernement devrait peut-être apporter des précisions.
Je mets aux voix l’amendement n° 30.
Je rappelle que l’avis de la commission est défavorable et que celui du Gouvernement est favorable.
Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 239 :
L’amendement n° 5 est présenté par M. Courteau.
L’amendement n° 9 est présenté par Mme Bataille.
… Comité consultatif national d’éthique
La parole est à M. Roland Courteau, pour présenter l’amendement n° 5.
L’article 1er de la proposition de loi précise que les dispositions des titres Ier à IV constituent le statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Il renvoie à une annexe pour fixer la liste des entités qualifiées comme telles.
Par cet amendement, auquel s’associent Delphine Bataille, membre de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, et Daniel Raoul, qui en est un ancien membre – éminent ! –, je voudrais dire que le Comité consultatif national d’éthique est une instance désormais installée dans le paysage institutionnel français. Ses avis sont perçus par la population comme faisant référence.
Il est donc primordial, selon nous, que cette institution, qui a actuellement le statut d’autorité indépendante, ne le perde pas. En effet, cela serait perçu comme une dégradation de son importance, au moment même où les questions éthiques, scientifiques et morales sont prégnantes et largement débattues dans le public.
La parole est à Mme Delphine Bataille, pour présenter l’amendement n° 9.
Je n’ai presque rien à ajouter pour présenter cet amendement, identique à celui qui vient d’être parfaitement défendu par M. Courteau.
Je me permets simplement d’insister sur l’importance du rôle du Comité consultatif national d’éthique, qui est une référence pour bon nombre de nos concitoyens et qui ne doit pas perdre son statut d’autorité indépendante. Ce serait un recul, alors que les questions éthiques, scientifiques et morales sont une profonde préoccupation pour le public.
Pour commencer, je rappelle, là encore, que le Comité consultatif national d’éthique n’est pas, aujourd’hui, une autorité administrative indépendante. C’est une autorité indépendante, qui souhaite devenir une autorité administrative indépendante.
Selon les auteurs de ces très respectables amendements, il est important que cette institution, qui a actuellement le statut d’autorité indépendante, ne le perde pas, ce qui serait perçu comme une dégradation de son importance. On ne peut être d’accord avec cette motivation, puisque cette institution ne perdra pas son indépendance !
J’en reviens d’ailleurs au précédent débat. La question n’est pas la dégradation ou la décoration. Il faut être clair ! Si figurer dans la liste des autorités administratives indépendantes valorise le président et les membres de ces comités, ce n’est pas le but visé.
Il n’est aucunement dans notre idée de dégrader ce type d’organismes, qui jouent un rôle, exercent une mission et le font bien. Mais il n’y a pas de raison de considérer que, dans la gradation des instances de la République, le statut d’AAI brille de tous ses feux et constitue le moyen d’être reconnu et peut-être d’être mieux financé. Ce n’est pas du tout la question !
Enfin, je rappelle qu’à l’issue de la première lecture, l’Assemblée nationale est tombée d’accord avec le Sénat pour ne pas inscrire ce comité sur la liste des AAI.
Cet organisme est actuellement une autorité indépendante, et le Gouvernement souhaite qu’il le reste.
Par conséquent, l’avis du Gouvernement est défavorable.
Avec Delphine Bataille, j’insiste et persiste… Qu’on le veuille ou non, la suppression du statut sera perçue comme une dégradation de l’importance du comité, alors que, je le rappelle, les questions éthiques, scientifiques et morales sont particulièrement d’actualité.
Nous maintenons donc nos amendements, madame la présidente.
Je mets aux voix les amendements identiques n° 5 et 9.
L’amendement n° 10, présenté par Mme Bouchoux et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Rétablir le 8 bis dans la rédaction suivante :
Cet amendement tend à rétablir le Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires, le CIVEN, dans la liste des AAI.
Nous en avions collectivement décidé ainsi, lors de l’examen de la loi de programmation militaire, ici même au Sénat. Cet amendement avait d’ailleurs reçu un avis favorable du Gouvernement, par la voix du ministre de la défense, ce qui n’est pas banal. Il serait étonnant de revenir, aussi peu de temps après, sur ce vote.
Cet amendement est celui auquel nous tenons le plus. Nous souhaitons vivement que le CIVEN reste une AAI.
Cet amendement a pour objet de maintenir le statut d’autorité administrative indépendante attribué au CIVEN.
En première lecture, nous avons considéré que, en réalité, l’attribution de ce statut au CIVEN ne relevait, au départ, que de la volonté, tout à fait respectable, de lever tout soupçon de partialité sur les décisions rendues en matière d’indemnisation des victimes d’essais nucléaires.
Toutefois, sur le fond, le CIVEN exerce exactement le même type de missions que l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales, l’ONIAM, qui est un établissement public administratif. C’est rigoureusement le même processus. Voilà pourquoi nous avions écarté le CIVEN de la liste.
L’Assemblée nationale l’a rétabli, dans la mesure où il répondrait au critère de détention d’un pouvoir de décision.
Prenant en considération ces différents éléments, votre commission propose, dans le texte qu’elle a adopté, que le CIVEN, s’il n’est pas autorité administrative indépendante, bénéficie, de par la loi, du statut d’établissement public administratif de l’État placé auprès du Premier ministre, et non plus auprès du ministre de la défense.
Ses membres seraient, dans ces conditions, soumis aux obligations de dépôt des déclarations d’intérêts et de patrimoine pour conforter leur indépendance.
En outre, je le rappelle, la loi prévoit d’ores et déjà que, dans l’exercice de leurs attributions, les membres du comité ne reçoivent d’instructions d’aucune autorité. C’est bien là l’objectif !
L’avis est favorable, dans le droit fil de la loi de programmation militaire de 2013 et de la position prise par le ministre de la défense.
Je mets aux voix l’amendement n° 10.
L’amendement n° 1 est présenté par M. Kaltenbach.
L’amendement n° 7 est présenté par Mmes Cukierman et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
L’amendement n° 17 est présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste.
… Commission nationale consultative des droits de l’homme
L’amendement n° 1 n’est pas soutenu.
Comme je l’ai précisé dans mon intervention lors de la discussion générale, mon groupe approuve les objectifs de cette proposition de loi.
Toutefois, comme nous l’avons également indiqué, il est possible de distinguer deux types d’AAI, celles qui jouent un rôle de régulation et celles qui exercent une mission de protection des libertés fondamentales. La Commission nationale consultative des droits de l’homme, la CNCDH, fait partie de cette dernière catégorie.
Nous pensons que la CNCDH, autorité de protection, doit pouvoir conserver un statut d’AAI, quand bien même elle n’aurait pas le pouvoir de sanction requis pour entrer dans la classification retenue.
Je souhaite reprendre les arguments du Mouvement contre le racisme et pour l’amitié entre les peuples, le MRAP, selon lequel « l’absence de la CNCDH dans le champ de cette loi nuirait à la crédibilité de son action, au travers de ses recommandations, de ses avis et de ses rapports d’évaluation de la politique publique, émis notamment au titre de ses mandats de rapporteur national sur le racisme et sur la traite des êtres humains. Elle porterait aussi atteinte à son statut international d’institution nationale des droits de l’homme, reconnue par l’ONU. » La commission pourrait ainsi perdre son accréditation auprès de cette organisation internationale.
C’est également son statut actuel qui a permis à la CNCDH d’émettre des avis réellement indépendants sur la déchéance de la nationalité, l’état d’urgence et les abus qui ont pu être constatés dans son application, cette liste n’étant pas exhaustive.
C’est pourquoi nous vous proposons de voter notre amendement, afin de protéger cette autorité essentielle à la protection des libertés fondamentales, cette voix claire et indépendante, sur la scène nationale et internationale, pour reprendre les mots de sa présidente.
Je connais les arguments qui vont m’être opposés, mais je tiens à préciser que nous avons déposé cet amendement parce que nous faisons le constat qu’il n’existe malheureusement pas, aujourd’hui, d’autre statut qui permette de satisfaire et garantir les exigences que je viens de rappeler.
Puisque je me doute du sort qui sera réservé à cet amendement, je signale que nous examinerons, plus tard dans notre débat, un amendement de notre collègue Alain Richard qui vise à garantir le caractère d’indépendance indispensable à la CNCDH.
Nous voterons donc bien évidemment pour l’amendement n° 7, mais, s’il n’est pas adopté, nous voterons en faveur de l’amendement de repli déposé par notre collègue.
La parole est à Mme Corinne Bouchoux, pour présenter l’amendement n° 17.
Cet amendement est identique au précédent, que ma collègue Cécile Cukierman a excellemment défendu.
Quel est l’avis de la commission sur les amendements identiques n° 7 et 17 ?
La CNCDH, excellemment présidée par Mme Christine Lazerges, accomplit son travail dans un esprit d’indépendance qui n’a jamais été contesté par quiconque. Or, aujourd’hui, cette commission n’est pas une autorité administrative indépendante et elle ne l’a jamais été ! Cela ne l’empêche pas de réaliser son travail en toute indépendance, parfois au grand déplaisir du pouvoir exécutif ou d’un certain nombre de représentants politiques.
Que lit-on dans l’objet de ces amendements identiques ? Que l’absence de la CNCDH du champ de cette loi « porterait atteinte à son statut international d’institution nationale des droits de l’homme reconnue par l’ONU ». Ainsi, si nous n’accordions pas à cette commission la qualité d’autorité administrative indépendante, l’ONU ne la reconnaîtrait pas ! Pourtant, elle n’a pas cette qualité aujourd’hui, et l’ONU n’a rien trouvé à y redire.
J’aurai à le répéter constamment, car je connais la modestie de Mme Lazerges : le fait que la CNCDH n’ait pas le statut d’autorité administrative indépendante n’enlèvera rien à la reconnaissance de la qualité de son travail.
Si nous donnions un accord de principe aux auteurs de ces amendements, tout organisme qui exerce une mission d’intérêt général avec indépendance pourra réclamer le statut d’autorité administrative indépendante. Nous ne serions alors plus du tout dans les clous !
J’admets – je l’ai dit – que l’on s’interroge sur certains cas. En l’espèce, il n’y a aucune raison de le faire. Nous examinerons tout à l’heure un amendement qui vise à réaffirmer l’indépendance de la CNCDH, s’il en était besoin – je ne crois pas que ce soit nécessaire –, et nous pourrons à nouveau en discuter.
Thierry Braillard , secrétaire d’État
Le Gouvernement reconnaît lui aussi l’utilité et la qualité du travail de la CNCDH.
C’est pourquoi, concernant ces amendements identiques qui visent le statut de cette commission, le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.
Je mets aux voix les amendements identiques n° 7 et 17.
L’amendement n° 11, présenté par Mme Bouchoux et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Rétablir le 12 bis dans la rédaction suivante :
Comme je l’ai dit lors de la discussion générale, notre groupe a trois regrets. Après le CIVEN, la Commission nationale du débat public, ou CNDP, est notre deuxième regret.
Cet amendement vise à rétablir la CNDP dans la liste des autorités administratives indépendantes telle qu’elle avait été adoptée par l’Assemblée nationale, afin de respecter les dispositions de l’article L. 121-1 du code de l’environnement.
Nous venons de détricoter ce que nous avions adopté à l’unanimité lors de l’examen du projet de loi de programmation militaire… Je me doute donc du destin de cet amendement auquel mon groupe tient beaucoup.
Je le rappelle, l’article 7 de la Charte de l’environnement dispose que « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».
Pour nous, il aurait donc été préférable que la CNDP figure sur la liste des autorités administratives indépendantes, mais je devine vos arguments, monsieur le rapporteur.
En première lecture, le Sénat avait déjà considéré que cette instance ne répondait pas aux critères retenus pour qualifier un organe d’autorité administrative indépendante, dans la mesure où la Commission nationale du débat public se borne à déterminer les modalités de participation du public au processus de décision, sans jamais se prononcer elle-même sur le fond des projets.
L’objet de l’amendement précise : « À l’heure où tous soulignent la nécessité de renforcer le dialogue environnemental, et où les décisions de la CNDP sont parfois contestées, y compris devant les tribunaux administratifs, il importe de garantir son indépendance. » Or j’ai reçu les représentants de cette commission et je peux vous dire, compte tenu de ce que j’ai entendu, que je ne doute aucunement de leur indépendance. Il n’y a donc pas de discussion sur ce point.
Si l’on s’en tient aux arguments des auteurs de cet amendement, on pourrait penser que cette commission ne travaille pas en toute indépendance. Pourtant, mes chers collègues, je vous assure que, si l’on s’en tient à leurs déclarations, nous pouvons être tout à fait rassurés !
Sur ce sujet, j’ai éprouvé quelques hésitations, mais j’ai fini par me rallier à l’avis de M. le rapporteur.
En réalité, c’est la loi qui fait obligation à un certain nombre d’investisseurs ou de porteurs de projet de passer par la procédure du débat public, puisqu’elle fixe des critères chiffrés, le plus souvent financiers, mais il s’agit parfois de la taille de l’infrastructure – par exemple, un projet d’autoroute fait l’objet d’un débat public obligatoire au-delà d’un certain nombre de kilomètres.
Ce n’est donc pas là que s’exerce l’autorité de la Commission nationale du débat public. Certes, celle-ci peut, jusqu’à un certain point, réduire les obligations formelles de débat imposées à certains porteurs de projet, voire les en dispenser.
Dans la mesure où le débat public est organisé uniquement en application d’une loi, il me semble que les pouvoirs consentis à la CNDP se situent en deçà de la fixation d’obligations à l’égard des tiers, critère retenu dans la définition des autorités administratives indépendantes. Il me semble donc qu’une bonne interprétation de cette définition aboutit à ne pas inscrire la CNDP sur la liste, compte tenu des missions qu’elle assume actuellement.
Je mets aux voix l’amendement n° 11.
L’amendement n° 12, présenté par Mme Bouchoux et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Rétablir le 21 dans la rédaction suivante :
Au vu des arguments déployés concernant le CIVEN, que nous avions décidé de transformer en AAI – à l’unanimité, me semble-t-il – et au vu du vote précédent, je devine que cet amendement ayant pour objet le Médiateur national de l’énergie ne recevra pas un meilleur accueil.
Je souhaite seulement rappeler que ce médiateur défend les intérêts des consommateurs. À cet égard, compte tenu de la force des lobbys qui interviennent dans le domaine de l’énergie, il eût été important de faire de ce médiateur une autorité administrative indépendante.
Mon état d’esprit reste cependant très constructif, malgré le sort qui attend cet amendement. Je remercie le Gouvernement de l’élégance dont il a fait preuve concernant le CIVEN et la CNDP.
L’amendement n° 12 sera le dernier que je défendrai aujourd’hui, et je retirerai les quatre autres amendements que notre groupe avait déposés, madame la présidente.
Le Médiateur national de l’énergie ne répond pas aux critères retenus pour qualifier un organe d’autorité administrative ou publique indépendante, à savoir la détention d’un pouvoir normatif, de régulation, de sanction ou de contrainte. Les auteurs de l’amendement, qui mettent en avant un simple « pouvoir d’influence », le reconnaissent eux-mêmes.
D’ailleurs, en première lecture, le Sénat s’était prononcé contre l’inscription du Médiateur national de l’énergie sur la liste des AAI. À l’époque, il avait suivi l’avis du rapporteur et celui du Gouvernement, puisque M. Harlem Désir, qui siégeait à votre place, monsieur le secrétaire d’État, avait rappelé : « Le fait que [le Médiateur national de l’énergie] soit uniquement à même d’émettre des recommandations, dont la portée est difficile à apprécier, ne plaide pas pour qu’il soit retenu au nombre de ces instances. En conséquence, le Gouvernement émet lui aussi un avis défavorable sur cet amendement. »
L’Assemblée nationale, contre l’avis de son rapporteur, a toutefois conféré ce statut à cet organe.
Mes chers collègues, j’attire votre attention sur les conséquences que pourrait avoir une telle mesure : outre qu’elle affaiblirait fortement le dispositif que nous mettons en place, car elle réduit la portée de la définition de l’autorité administrative indépendante, elle pourrait conduire à l’inscription d’autres organismes assumant des missions similaires, tels que le médiateur du cinéma, le médiateur du livre, le médiateur de l’eau et tant d’autres !
Le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.
Je mets aux voix l’amendement n° 12.
Je mets aux voix l’ensemble constitué par l’article 1er et l’annexe.
L’article 1 er et l’annexe sont adoptés.
Les règles prévues aux titres Ier à IV de la présente loi s’appliquent aux membres des collèges et, le cas échéant, des commissions des sanctions ou de règlement des différends et des sanctions créées au sein de ces autorités. –
Pour l’application de la présente loi, les dispositions des titres Ier à IV mentionnant le président d’une autorité administrative indépendante s’appliquent au Défenseur des droits et au Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Le deuxième alinéa de l’article 7 et l’article 12 ne sont pas applicables au Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Par dérogation à la première phrase de l’article 16, il établit le règlement intérieur de l’autorité. –
La durée du mandat des membres d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante est comprise entre trois et six ans. Par dérogation, le mandat des députés ou des sénateurs membres d’une de ces autorités prend fin avec la cessation de leur mandat de député ou de sénateur.
Il est pourvu au remplacement des membres huit jours au moins avant l’expiration de leur mandat. En cas de décès ou de démission volontaire ou d’office d’un membre, il est pourvu à son remplacement dans les soixante jours. À défaut de nomination d’un nouveau membre à l’expiration de ces délais, le collège de l’autorité, convoqué à l’initiative de son président, propose, par délibération, un candidat à l’autorité de nomination, dans un délai de trente jours. –
Le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante n’est pas révocable.
En cas d’empêchement à exercer les fonctions de membre du collège, le mandat peut être suspendu, pour une durée déterminée, soit à la demande du membre concerné, soit par le collège, à la majorité des trois quarts des autres membres, sur proposition de l’un d’entre eux.
Il ne peut être mis fin aux fonctions d’un membre du collège que dans les formes prévues pour sa nomination soit en cas de démission, soit, sur proposition du président ou d’un tiers des membres du collège, après délibération à la majorité des trois quarts des autres membres du collège que l’intéressé constatant un manquement grave à ses obligations légales empêchant la poursuite de son mandat. Cette délibération ne peut intervenir qu’après avoir demandé à l’intéressé de produire ses observations dans un délai qui ne peut être inférieur à une semaine.
Le vote a lieu à bulletin secret hors la présence de l’intéressé.
Un membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante qui se trouve dans une situation d’incompatibilité met fin à celle-ci dans un délai de trente jours à compter de sa nomination ou de son élection. À défaut d’option dans ce délai, le président de l’autorité administrative indépendante ou de l’autorité publique indépendante, ou un tiers au moins des membres du collège lorsque l’incompatibilité concerne le président, le déclare démissionnaire.
L’amendement n° 21 rectifié, présenté par M. Richard et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :
ou une incapacité définitive
En poursuivant ce travail de cohérence, je me suis rendu compte que nous avions omis une hypothèse importante dans le cas des membres des autorités administratives indépendantes qui sont irrévocables. Il convient de prévoir, en effet, que le collège peut constater l’incapacité définitive de l’un de ses membres.
Nous savons que, dans d’autres institutions, lorsque l’un des membres n’est plus en état d’exercer ses fonctions, le constat de son incapacité permet de « libérer » son poste.
Je ne suis pas tout à fait satisfait par la rédaction de cet amendement, parce qu’il tend à insérer la disposition relative à l’incapacité définitive après le constat d’un manquement à la déontologie. Je suggère donc que, dans le cadre de la navette, une amélioration puisse être apportée.
Quoi qu’il en soit, il me semblait important de laisser un marqueur, en prévoyant que le collège puisse constater l’empêchement physique de l’un de ses membres, puisque ce constat ne peut émaner d’une autorité tierce.
Cet amendement, incontestablement judicieux, améliore le texte.
Je mets aux voix l’amendement n° 21 rectifié.
L’amendement n° 54, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
avoir demandé à l’intéressé
que l’intéressé a été en mesure
Il s’agit d’un amendement rédactionnel, madame la présidente.
Pour montrer la bonne volonté du Gouvernement, j’émets un avis favorable.
Je mets aux voix l’amendement n° 54.
Le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante n’est pas renouvelable.
Un membre nommé en remplacement d’un membre ayant cessé son mandat avant son terme normal est désigné pour la durée du mandat restant à courir. Si cette durée est inférieure à deux ans, le mandat du nouveau membre est renouvelable une fois.
L’amendement n° 55, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
Le mandat de membre
La fonction de président
le mandat du nouveau membre
la fonction du nouveau président
… – Un membre nommé en remplacement d’un membre ayant cessé son mandat avant son terme normal est désigné pour la durée du mandat restant à courir. Si cette durée est inférieure à deux ans, ce mandat n’est pas pris en compte pour l’application des règles propres à chaque autorité en matière de limitation du nombre de mandat de ses membres.
Dans un souci de conciliation sur la question du renouvellement du mandat des membres des collèges, cet amendement tend à aménager la rédaction de l’article 8 adoptée par la commission des lois du Sénat, afin de la faire converger avec celle de l’Assemblée nationale.
Cet amendement vise à prévoir que la règle de non-renouvellement ne s’appliquerait qu’à la fonction de président, et non à tous les mandats des membres des collèges.
Pour les autorités où le renouvellement du mandat est possible, cette règle favoriserait l’accession à la présidence d’un membre qui a déjà exercé un mandat, ce qui est de nature à lever l’objection des députés sur la perte de compétences liée au non-renouvellement du mandat. En effet, selon les députés, si l’on empêche tout renouvellement de mandat, on se prive des compétences qui ont pu se constituer lors de l’exercice d’un premier mandat.
En revanche, la règle de non-renouvellement applicable à l’ensemble du collège serait maintenue lorsqu’elle existe. Pour les mandats renouvelables, ce renouvellement ne pourrait intervenir qu’une fois, y compris pour les autorités qui ne connaissent actuellement aucune limitation. Ces modifications seraient apportées directement au sein des statuts propres à chaque autorité.
Les positions se rapprochent peu à peu, mais nous ne sommes pas encore sur la même ligne !
L’avis du Gouvernement est donc défavorable, puisque cette rédaction pose problème pour l’élection des présidents des collèges.
Je mets aux voix l’amendement n° 55.
L’amendement n° 31, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
n’est pas renouvelable
est renouvelable une fois
Cet amendement vise à rétablir la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale.
Nous souhaitons que le mandat des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes puisse être renouvelé une fois. Cette solution permet de tenir compte de la diversité des situations existantes, en évitant de s’en tenir à un régime strict de non-renouvellement.
Je sais que la position de M. le rapporteur pourrait encore évoluer, mais la possibilité de conserver un seul renouvellement de mandat me paraît excellente.
L’avis de la commission est défavorable, cet amendement n’étant pas compatible avec celui que nous venons d’adopter, conformément au vote de la commission des lois.
La question du non-renouvellement du mandat est importante, parce que la possibilité d’un renouvellement réduit l’indépendance des membres de l’autorité. C’est notre position depuis le début de la discussion de ce texte.
Cela dit, nous ne voulons pas provoquer de blocage. Nous essayons de trouver un compromis, afin de permettre une issue acceptable pour tous. Il n’en reste pas moins évident que, si l’on accepte la possibilité d’un renouvellement du mandat du président ou des membres des autorités administratives indépendantes, surtout lorsque l’on connaît les modalités de leur nomination, on peut se poser des questions sur leur indépendance…
Nous essaierons encore d’améliorer ces dispositions, en concertation avec l’Assemblée nationale et le Gouvernement. En attendant, je ne puis qu’émettre un avis défavorable sur cet amendement.
J’invite le Gouvernement à poursuivre le mûrissement de sa réflexion.
Les deux assemblées ont eu la sagesse de ne pas vouloir uniformiser les conditions de nomination : différentes procédures existent donc. Cependant, dans leur grande majorité, les membres des autorités administratives indépendantes sont nommés directement par le Gouvernement. Leur indépendance ne pose pas de problème si, une fois nommés par le Gouvernement, ils ne dépendent plus en rien de lui par la suite.
J’observe, d’ailleurs, que c’est la raison pour laquelle le rapporteur et la commission des lois sont plutôt favorables à des mandats de six ans, puisqu’il est tout à fait concevable que l’on nomme des personnes qui ne soient pas familières du domaine d’intervention de l’AAI : il n’est pas nécessaire d’être ingénieur des mines pour être nommé à la Commission de régulation de l’énergie, et un mandat de six ans permet d’acquérir une expérience solide.
En revanche, si les membres de l’autorité, au terme des six ans, doivent justifier de la manière dont ils ont exercé leur mandat pour avoir une chance que ce dernier soit renouvelé par le Gouvernement, c’est la notion même d’indépendance qui se trouve sapée.
Après réflexion, j’estime donc que le Gouvernement ne devrait pas persévérer dans cette voie.
Je mets aux voix l’amendement n° 31.
Nul ne peut être membre de plusieurs autorités administratives indépendantes ou autorités publiques indépendantes. Toutefois, lorsque la loi prévoit qu’une de ces autorités est représentée au sein d’une autre de ces autorités, elle peut désigner ce représentant parmi ses membres.
Au sein du collège d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante, certains membres peuvent faire partie d’une formation restreinte, compétente pour prononcer des sanctions. Dans ce cas, ils ne peuvent pas participer aux délibérations du collège qui engagent les poursuites.
L’amendement n° 25, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Nul ne peut être membre de plus de deux autorités administratives indépendantes ou autorités publiques indépendantes.
Le présent amendement vise à permettre que, lorsque la situation le justifie, une même personne puisse être membre de deux autorités administratives indépendantes ou autorités publiques indépendantes. Limiter la possibilité de siéger au sein de deux autorités aux seuls cas où la loi prévoit expressément que le membre d’une autorité siégera au sein d’une autre autorité ne couvre pas l’ensemble des hypothèses.
Cet amendement tend à prendre en compte ce qui était d’ores et déjà prévu par la loi. La limitation des possibilités de cumul à deux mandats a été imposée par la loi aux élus, comme l’a souligné tout à l’heure M. le rapporteur : je vous demande donc d’accorder la même liberté aux membres des autorités administratives indépendantes.
Je suis désolé, monsieur le secrétaire d’État, mais je vais devoir encore émettre un avis défavorable sur cet amendement du Gouvernement !
En effet, cet amendement tend à rétablir la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en permettant le cumul de deux mandats de membre d’autorité administrative indépendante. En première lecture, nos collègues députés ont retenu cette rédaction pour permettre à une autorité de désigner un représentant au sein d’une autre autorité administrative indépendante, lorsque des dispositions législatives le prévoient ou l’imposent.
En deuxième lecture, nous avons rétabli la limitation à un mandat exercé par une même personne à un instant donné, en prévoyant une exception pour répondre à l’objection légitime de l’Assemblée nationale et du Gouvernement. Ainsi, le premier alinéa de l’article 9 dispose désormais que, « lorsque la loi prévoit qu’une de ces autorités est représentée au sein d’une autre de ces autorités, elle peut désigner ce représentant parmi ses membres ».
Monsieur le secrétaire d’État, j’appelle le Gouvernement à lutter contre le cumul, surtout lorsqu’il s’agit de la haute fonction publique. Il faut une cohérence globale dans l’organisation de notre République !
Je mets aux voix l’amendement n° 25.
L’article 9 est adopté.
L’amendement n° 18, présenté par M. Richard et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :
Les membres des autorités administratives indépendantes ou autorités publiques indépendantes peuvent percevoir une indemnité ou une rémunération, dans les conditions déterminées par un décret en Conseil d’État.
Je vais retirer cet amendement.
Ma préoccupation est de permettre une visibilité des conditions d’indemnisation et de rémunération des membres et des présidents d’AAI.
L’idée d’un barème général se heurte à un risque – celui-ci s’est déjà réalisé, en réalité – d’alignement vers le haut, comme j’ai pu en faire l’expérience à divers moments de ma vie administrative. Je puis assez facilement concevoir, par exemple, que le président de l’Agence française de lutte contre le dopage n’exerce pas des responsabilités financières aussi étendues que celles qui sont assumées par le président de l’Autorité des marchés financiers, encore que l’évolution économique du sport laisse planer un doute sur cette dernière observation, émise par quelqu’un qui n’y connaît rien…
L’idée d’un barème général ne me paraît donc pas bonne, et c’est la raison pour laquelle je ne persiste pas dans ce projet. En revanche, je recommande au Gouvernement de réfléchir à d’autres formes de publication de ces rémunérations.
L’amendement n° 18 est retiré.
En conséquence, l’article 9 bis demeure supprimé.
DÉONTOLOGIE AU SEIN DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES
Les membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes exercent leurs fonctions avec dignité, probité et intégrité et veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d’intérêts, au sens de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
Dans l’exercice de leurs attributions, les membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes ne reçoivent ni ne sollicitent d’instruction d’aucune autorité.
Les membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes ne prennent, à titre personnel, aucune position publique préjudiciable au bon fonctionnement de l’autorité à laquelle ils appartiennent.
Les membres et anciens membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes sont tenus de respecter le secret des délibérations. Ils sont soumis au secret professionnel, dans les conditions prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal. Ils font preuve de discrétion professionnelle pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont ou ont eu connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions. –
À l’exception des députés et sénateurs, le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante est incompatible avec :
2° La fonction de président d’un établissement public de coopération intercommunale ;
3° bis La fonction de président de la métropole de Lyon ;
4° La fonction de président de conseil régional ;
5° La fonction de président d’un syndicat mixte ;
6° Les fonctions de président du conseil exécutif de Corse et de président de l’Assemblée de Corse ;
7° Les fonctions de président de l’assemblée de Guyane ou de l’assemblée de Martinique et de président du conseil exécutif de Martinique ;
8° La fonction de président de l’organe délibérant de toute autre collectivité territoriale créée par la loi ;
9° La fonction de président de l’Assemblée des Français de l’étranger.
Sans préjudice d’incompatibilités spécifiques, ce mandat est également incompatible avec toute détention, directe ou indirecte, d’intérêts en lien avec le secteur dont l’autorité assure le contrôle.
La fonction de président ou, lorsqu’il est exercé à temps plein, le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante est incompatible avec l’exercice d’une activité professionnelle ou d’un emploi public. Le président ou le membre de l’autorité peut toutefois se livrer à l’exercice de travaux scientifiques, littéraires, artistiques ou d’enseignement.
Sauf s’il y est désigné en cette qualité, l’exercice des fonctions de membre du Conseil d’État, de membre de la Cour des comptes, de membre du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel et de membre du corps des magistrats des chambres régionales des comptes est incompatible avec un mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante.
L’amendement n° 22 rectifié, présenté par M. Richard et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :
… – La fonction de président d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante est également incompatible avec :
1° La fonction de maire d’arrondissement, de maire délégué et d’adjoint au maire ;
2° La fonction de vice-président de l’organe délibérant ou de membre de l’organe exécutif d’une collectivité territoriale mentionnée au I ;
3° La fonction de vice-président d’un établissement public de coopération intercommunale ou d’un syndicat mixte ;
4° La fonction de membre du bureau de l’Assemblée des Français de l’étranger et de vice-président de conseil consulaire.
Cet amendement vise à établir une forme de cohérence. Malheureusement, en raison de la conjonction d’autres activités cette semaine, je n’ai pas pu le défendre devant la commission.
Il nous semble qu’il faut distinguer deux niveaux d’incompatibilité entre le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante et l’exercice de fonctions électives.
Les membres des collèges qui ne sont pas occupés à temps plein – c’est le cas de la majorité d’entre eux, qui exercent d’autres activités – pourraient être des élus exerçant des fonctions exécutives locales. L’Assemblée nationale a ainsi établi une incompatibilité avec l’exercice des fonctions de chef d’exécutif local.
En revanche, il me semble que nous n’avons pas complètement statué sur le cas des présidents d’autorité administrative indépendante ou des autres membres à temps plein de ces autorités.
En cohérence avec ce qui a été voté – je ne voudrais pas entrer en conflit avec le rapporteur, dont l’indépendance d’esprit sur ces questions le conduit à prendre des positions différentes des miennes –, il me semble nécessaire que le niveau des incompatibilités soit plus élevé pour les membres à temps plein.
Les dispositions de cet amendement vont dans le bon sens. Cette rédaction permet un bon compromis avec la position adoptée par l’Assemblée nationale et nous paraît particulièrement utile.
Je mets aux voix l’amendement n° 22 rectifié.
L’amendement n° 26, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Il s’agit de supprimer l’alinéa 12, qui pose la règle générale selon laquelle un mandat est incompatible avec toute détention, directe ou indirecte, d’intérêts en lien avec le secteur dont l’autorité assure le contrôle.
L’amendement n° 56, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
… – Pendant la durée de son mandat, le membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante ne peut exercer de nouvelles fonctions de chef d’entreprise, de gérant de société, de président et membre d’un organe de gestion, d’administration, de direction ou de surveillance au sein d’une entreprise distincte ou une nouvelle activité professionnelle, en lien direct avec le secteur dont l’autorité dont il est membre assure le contrôle.
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° 26.
Là encore, il s’agit de trouver une solution de compromis avec l’Assemblée nationale. Nous proposons donc une solution de rechange à celle qui a été adoptée par la commission des lois à l’article 11, c’est-à-dire l’incompatibilité s’agissant de la détention directe ou indirecte d’intérêts en lien avec le secteur régulé.
Cette incompatibilité générale se heurte à la composition de certaines autorités, qui ont été conçues comme des régulateurs comprenant en leur sein des représentants issus du secteur régulé, choisis en raison de leur bonne connaissance du milieu économique. Quelle que soit l’appréciation portée sur ce choix, il se traduit dans la composition du collège de ces autorités : il est donc contradictoire, dans son principe, avec l’incompatibilité envisagée.
Notre amendement vise le même objectif de prévention des conflits d'intérêts en retenant une approche différente.
Le choix, imposé par la loi, de nommer au sein du collège une personnalité issue du milieu économique, s'effectue en toute connaissance de l'activité exercée par l'intéressé. En outre, le nouveau membre sera soumis aux mécanismes déontologiques prévus : obligations déclaratives, obligations de déport.
Il importe néanmoins qu'il ne puisse accéder, au cours de l'exercice de son mandat, à de nouvelles fonctions de dirigeant d'entreprise – mandataire social, chef d'entreprise, gérant – ou à une nouvelle activité professionnelle dans le secteur qu'il contrôle en tant que membre de l'autorité. En effet, dans pareil cas les conditions initiales qui avaient pu motiver sa désignation seraient profondément modifiées.
En outre, une « promotion » dans un nouveau secteur économique pourrait jeter le trouble concernant les contreparties obtenues auprès du membre.
Cette règle s’assortit de plusieurs précautions, afin de ne pas imposer d'entraves excessives à la carrière d'un membre de l'autorité issu du secteur privé.
D'une part, l’interdiction ne s'oppose pas à l'évolution de sa carrière dans une même entreprise ou groupe ou à l'évolution de la gouvernance au sein des organes dirigeants de cette entreprise, mais uniquement à l’exercice de nouvellesactivités ou fonctions au sein de nouvellesentreprises.
D’autre part, elle ne porte pas atteinte au droit de propriété, car aucune restriction n’est apportée à la détention de capital au sein de différentes sociétés.
Enfin, ne sont visés, sous une forme cumulative, que le secteur contrôlé par l'autorité et les fonctions ou activités entretenant un lien direct avec ce secteur.
J’attire l’attention de notre assemblée sur l’importance de cet amendement. Nous avons, récemment encore, connu des cas où une personnalité nommée membre du collège d’une autorité administrative indépendante disposant de grands pouvoirs s’est trouvée, quelques mois plus tard, nommée au conseil d’administration d’une grande entreprise de travaux publics. Ce n’est pas bien !
Il ne s’agit pas d’interdire l’entrée dans les collèges de personnes compétentes, mais d’empêcher que les membres des collèges ne profitent de leur position pour aller occuper de nouvelles fonctions dans une entreprise privée. Il s’agit d’une solution de compromis, utile, réaliste. D’ailleurs, monsieur le secrétaire d’État, il me semblerait extrêmement pertinent d’appliquer cette solution aux cas de certains hauts responsables du Trésor ou d’autres administrations…
Par conséquent, l’avis de la commission est défavorable sur l’amendement n° 26, madame la présidente.
Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 56 ?
La rédaction cet amendement va dans le même sens que celle de l’amendement présenté par le Gouvernement, mais nous la trouvons trop stricte.
Mes chers collègues, je voudrais attirer votre attention sur la difficulté de concilier ces deux positions.
La position du Gouvernement, qui est une position de permissivité complète, consiste à ne pas imposer d’incompatibilité professionnelle ou financière aux membres des collèges ; elle ne me paraît pas suffisamment prudente. Elle est en effet susceptible de porter atteinte, précisément, à l’autorité de ces autorités indépendantes, en laissant libre cours à des situations qui pourraient être perçues, de l’extérieur – c’est de cela qu’il s’agit : d’image publique ! –, comme des situations de confusion des rôles.
En revanche, je soutiens l’amendement de la commission. Monsieur le rapporteur, nous avons eu un débat, désormais tranché, sur la possibilité ou non de déroger, par des lois spéciales, à la règle que vous proposez. Il va de soi, même si nous ne l’écrivons pas dans la présente proposition de loi, que les dispositions institutionnelles relatives aux AAI constituent un statut général, mais que des règles particulières peuvent y déroger.
Il me semble que le schéma proposé par notre rapporteur est satisfaisant pour toutes les autorités administratives indépendantes à caractère économique, sauf une, à savoir l’Autorité des marchés financiers, l’AMF : vu l’étendue du champ de ses responsabilités et la variété des types d’entreprises à propos desquels elle peut prendre des décisions de régulation, empêcher les membres du collège de l’AMF, pendant les six années de leur mandat, de connaître une évolution de carrière ou d’acquérir de nouveaux mandats sociaux, y compris par simple restructuration de leur groupe, risquerait de limiter la composition dudit collège à des professionnels en fin de carrière ou à des retraités.
Je pense donc qu’il faut soutenir votre proposition, monsieur le rapporteur – c’est le bon équilibre ! – tout en reconnaissant la nécessité d’imaginer, pour le cas de l’Autorité des marchés financiers, une disposition dérogatoire.
L'amendement n° 57, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
… – Lorsque la fonction de président ou le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante est exercé à temps plein, cette fonction ou ce mandat est incompatible…
Là encore, nous essayons de trouver une solution qui puisse faire consensus avec l’Assemblée nationale. Cet amendement vise à préciser l’incompatibilité professionnelle, dont le principe a été adopté par la commission des lois à l'article 11.
Concernant la nécessité d’imposer que la fonction de président soit en général exercée à temps plein, notre approche diffère de celle de l’Assemblée nationale. Si, au Sénat, nous avons considéré, en première lecture, que cette règle assurait la pleine disponibilité du président, les députés ont estimé, pour leur part – ils aiment bien le cumul ! §–, qu’elle pouvait conduire à décourager les vocations ou à créer de nouveaux emplois publics.
Afin d’assurer l’application la plus réaliste possible de cette règle d’incompatibilité professionnelle, nous proposons qu’elle s'applique lorsque la loi prévoit que la fonction de président doit s’exercer à temps plein.
Parallèlement, il est proposé d’inscrire dans le statut des autorités administratives indépendantes que la fonction de président s’exerce à temps plein, à l’exception de quelques autorités pour lesquelles la charge de travail ne nécessite pas une présence permanente. Dans ce dernier cas et par exception, l'incompatibilité professionnelle ne s’appliquerait pas.
Il est tout de même incongru de conférer aux autorités administratives indépendantes un pouvoir et une activité considérables – leur nombre est d’ailleurs en train d’être réduit et leur champ d’action étendu à due proportion –, tout en permettant à leurs présidents d’exercer en même temps d’autres responsabilités extrêmement importantes, président de chambre à la Cour des comptes par exemple. Ce que l’on veut imposer par la force au Parlement, on ne l’impose pas dans d’autres secteurs de la République !
Avis favorable, madame la présidente.
Je mets aux voix l'amendement n° 57.
L'amendement n° 27, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Il s’agit de supprimer l’alinéa 14, madame la présidente. Je n’ajouterai rien d’autre !
L'amendement n° 58, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
… – Lorsque la loi prévoit la présence au sein du collège d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante de membres désignés parmi les membres en activité du Conseil d'État, de la Cour des comptes, du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel et du corps des magistrats des chambres régionales des comptes, il ne peut être désigné d'autre membre du même corps.
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° 27.
L’amendement n° 27 vise à modifier l’article 11, tel qu’il a été voté par la commission des lois, en assouplissant la règle d’incompatibilité relative à l’exercice d’un mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante.
D’une part, cette rédaction alternative n’applique cette règle qu’aux seuls collèges : la commission a considéré que la fonction même des commissions des sanctions, quelle que soit leur dénomination, peut justifier le recrutement sans limitation de membres des juridictions.
D’autre part, elle n’empêche la désignation de membres des juridictions administratives et financières que dans le cas où la loi prévoit déjà expressément la présence de membres de ces corps au sein du collège.
Lorsque la loi, par exemple, impose la présence de deux membres du Conseil d’État ou de deux membres de la Cour des comptes, il paraît raisonnable et logique d’empêcher la désignation au sein du collège d’autres membres de ces mêmes corps.
Concrètement, lorsque le législateur a simplement prévu la présence de membres en raison de leurs compétences juridiques ou financières, les autorités de nomination conserveraient leur liberté de nomination – c’est l’exemple de l’ARAFER, l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières. Leur choix peut alors se porter sur des membres des juridictions administratives et financières, mais aussi sur d'autres personnalités possédant les mêmes compétences.
En revanche, lorsque le législateur a pris soin de prévoir plusieurs catégories de membres en précisant qu'ils devaient, pour certains d’entre eux, être issus desdites juridictions, il paraît cohérent, en contrepartie, d'imposer aux autres autorités de nomination de porter leur choix sur des viviers de recrutement différents. Nous sommes pour la diversité de recrutement !
L’avis de la commission est donc défavorable sur l’amendement n° 27 du Gouvernement : je n’ai pas été tout à fait convaincu par l’excellente argumentation de M. le secrétaire d’État !
Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 58 ?
Avis défavorable, madame la présidente.
Je mets aux voix l'amendement n° 58.
La déclaration d’intérêts déposée par un membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante en application du 6° du I de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique est mise, de manière permanente, à la disposition des autres membres de l’autorité au sein de laquelle il siège. –
Aucun membre de l’autorité administrative indépendante ou de l’autorité publique indépendante ne peut siéger ou, le cas échéant, ne peut participer à une délibération, une vérification ou un contrôle si :
1° Il y a un intérêt, au sens de l’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, ou il y a eu un tel intérêt au cours des trois années précédant la délibération, la vérification ou le contrôle ;
2° Il exerce des fonctions ou détient des mandats ou, si au cours de la même période, il a exercé des fonctions ou détenu des mandats au sein d’une personne morale concernée par la délibération, la vérification ou le contrôle ;
3° Il représente ou, au cours de la même période, a représenté une des parties intéressées. –
FONCTIONNEMENT DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES
Un règlement intérieur, adopté par le collège sur proposition de son président, précise les règles d’organisation, de fonctionnement et de déontologie au sein de chaque autorité administrative indépendante ou autorité publique indépendante. Il est publié au Journal officiel. –
Une autorité administrative indépendante ou une autorité publique indépendante peut saisir pour avis une autre autorité de toute question relevant de la compétence de celle-ci. –
Personnel des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
L'amendement n° 2, présenté par M. Leconte, n'est pas soutenu.
L'amendement n° 19, présenté par M. Richard et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :
Un décret en Conseil d'État détermine l'échelle des rémunérations des personnels des autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes.
L’argumentaire que j’ai développé tout à l’heure pour retirer l’amendement n° 18, visant l’échelle des rémunérations des membres et présidents de collèges, n’est pas valable ici.
Il est évident que les fonctions de collaborateur des services des autorités administratives indépendantes sont directement comparables à celles de fonctionnaire d’administration centrale. Il est souhaitable, notamment pour le bien des services gouvernementaux, d’éviter une excessive dérive vers le haut des rémunérations des personnels des autorités administratives indépendantes, par rapport à celles de leurs homologues occupant des fonctions comparables dans les administrations centrales.
Il me paraît donc utile, à tous égards, d’instaurer la publicité du barème des rémunérations.
Le texte a évolué, à l’Assemblée nationale, au gré de la position du Gouvernement. Je souhaiterais donc connaître l’avis de ce dernier.
Nous devons laisser davantage de liberté aux autorités administratives indépendantes pour rechercher les compétences dont elles ont besoin, lesquelles sont très variées. Des contraintes sont introduites, par ailleurs, s’agissant de l’évolution des carrières des membres des AAI.
En contrepartie, il est vraisemblable qu’il y aura augmentation des niveaux de rémunération nécessaires pour attirer les détenteurs de telles compétences, lesquelles sont parfois difficilement disponibles.
Par ailleurs, si, pour reprendre l’argument du sénateur Richard, nous décidions de l’élaboration d’un barème, le risque serait que l’échelle soit de toute façon tirée vers le haut, afin de pouvoir y inclure un certain nombre de personnes pour lesquelles, dans certains domaines, des offres de salaires plus importantes que celles qui sont habituellement pratiquées sont justifiées.
Un tel barème existe déjà pour les administrations centrales !
Précisément, il faut que cela change !
Quel est, maintenant, l’avis de la commission ?
J’attendais avec intérêt la position du Gouvernement. J’émets à présent, au nom de la commission, un avis de sagesse positive sur l’amendement de notre collègue Alain Richard.
Le secrétaire général ou le directeur général est nommé par le président de l’autorité administrative indépendante ou de l’autorité publique indépendante. –
Finances des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
Le président de l’autorité publique indépendante est ordonnateur des recettes et des dépenses.
La loi du 10 août 1922 relative à l’organisation du contrôle des dépenses engagées n’est pas applicable à la gestion des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.
L'amendement n° 28, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Un décret en Conseil d’État définit les règles du contrôle budgétaire applicable aux autorités publiques indépendantes et aux autorités administratives indépendantes qu’il désigne.
Depuis 2005, la loi du 10 août 1922 ne comprend plus de dispositions prévoyant un contrôle financier. La référence à cette loi n’a donc plus de portée juridique réelle.
Cet amendement vise à renvoyer à un décret la désignation des AAI et des API soumises à un contrôle budgétaire.
Le Gouvernement propose, pour le régime comptable de ces autorités, une rédaction de substitution que nous avons déjà rejetée en commission la semaine dernière. J’avais alors indiqué que l’adoption de cet amendement permettrait au Gouvernement, par voie réglementaire, de prévoir, au cas par cas, de dispenser ou non les autorités administratives indépendantes de visa financier. Ce serait revenir sur ce qui constitue aujourd’hui une garantie de l’indépendance de ces autorités.
En outre, sur quels critères fonder une différence de situation entre autorités administratives indépendantes ? Au demeurant, une telle différence apparaît, sans réelle justification, contraire à la logique d’édification d’un statut général.
Je mets aux voix l'article 19.
Le budget de l’autorité publique indépendante est arrêté par le collège sur proposition de son président. –
Les biens immobiliers appartenant aux autorités publiques indépendantes sont soumis aux dispositions du code général de la propriété des personnes publiques applicables aux établissements publics de l’État. –
Toute autorité administrative indépendante ou autorité publique indépendante adresse chaque année, avant le 1er juin, au Gouvernement et au Parlement un rapport d’activité rendant compte de l’exercice de ses missions et de ses moyens. Il comporte un schéma pluriannuel d’optimisation de ses dépenses qui évalue l’impact prévisionnel sur ses effectifs et sur chaque catégorie de dépenses des mesures de mutualisation de ses services avec les services d’autres autorités administratives indépendantes ou autorités publiques indépendantes ou avec ceux d’un ministère. Le rapport d’activité est rendu public.
L'amendement n° 24, présenté par M. Canevet, est ainsi libellé :
Le Gouvernement adresse chaque année au Parlement, avant le 1er octobre, un rapport comportant un schéma pluriannuel de mutualisation des services entre les services des autorités administratives indépendantes ou autorités publiques indépendantes, ou entre ces mêmes services et ceux d'un ministère, ainsi qu'un schéma pluriannuel d'optimisation de leurs dépenses. Ce schéma évalue notamment l'impact prévisionnel de chaque mesure de mutualisation et d'optimisation sur les effectifs de l'autorité et sur chaque catégorie de dépenses. Ce rapport est rendu public.
Cet amendement tend à demander au Gouvernement d’adresser chaque année au Parlement un rapport sur les possibilités de mutualisation des moyens des autorités administratives indépendantes.
Nous sollicitons l’ensemble des services de l’État, voire des collectivités territoriales, pour qu’ils engagent des efforts de mutualisation. Il paraît donc logique d’étendre cette réflexion aux autorités administratives indépendantes.
Si le Gouvernement, en la matière, ne prend pas les choses en main, alors, a fortiori, chaque autorité étant indépendante, les AAI n’auront pas tendance à le faire. Une approche globale est donc nécessaire.
Le cas du centre « Ségur-Fontenoy », où vont venir s’installer, à partir du mois prochain, la Commission nationale de l’informatique et des libertés et le Défenseur des droits, montre bien l’étendue considérable des sources d’économies possibles. Ces économies permettraient de redéployer des moyens au service de l’action concrète des autorités administratives indépendantes.
Il est donc à mon sens utile qu’une réflexion ordonnée soit menée sur le sujet.
Je suis désolé pour mon excellent collègue Canevet, qui a beaucoup travaillé sur ces dossiers, mais son amendement a pour objet une nouvelle demande de rapport au Parlement. Son adoption donnerait donc du travail supplémentaire au Gouvernement, qui en a déjà beaucoup !
Ledit rapport comporterait un schéma de mutualisation des services entre les services des AAI ou des API, ou entre ces mêmes services et les services ministériels, ainsi qu’un schéma d’optimisation des dépenses. L’intention est excellente – le texte a d’ailleurs déjà évolué dans un sens qui me paraît analogue, suite à l’adoption d’un amendement de notre collègue Alain Richard. Toutefois, nous ne sommes pas, ici, d’une manière générale, très favorables à la multiplication des rapports…
En outre, votre proposition fait peut-être un peu double emploi, mon cher collègue, avec l’instauration prévue du jaune budgétaire dédié aux AAI et API.
Certes, mais cela participe de l’évolution que vous souhaitez encourager. Quant aux demandes de rapports, point trop n’en faut !
L'amendement n° 24 est retiré.
Je mets aux voix l'article 22.
À la demande des commissions permanentes compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat, toute autorité administrative indépendante ou autorité publique indépendante rend compte annuellement de son activité devant elles.
L’avis d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante sur tout projet de loi est rendu public. –
Le Gouvernement présente, en annexe générale au projet de loi de finances de l’année, un rapport sur la gestion des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.
1. Cette annexe générale récapitule, par autorité et pour le dernier exercice connu, l’exercice budgétaire en cours d’exécution et l’exercice suivant :
– par corps ou par métier et par type de contrat ;
– par catégorie ;
– par position statutaire pour les fonctionnaires ;
d) Le loyer, la surface utile brute du parc immobilier de l’autorité ainsi que le rapport entre le nombre de postes de travail et la surface utile nette du parc immobilier ;
e) Les rémunérations et avantages du président et des membres de l’autorité.
2. Elle présente également, de façon consolidée pour l’ensemble des autorités administratives et publiques indépendantes, l’ensemble des crédits et des impositions affectées qui leur sont destinés et le total des emplois rémunérés par eux ou mis à leur disposition par des tiers.
3. Cette annexe générale comporte enfin, pour chaque autorité publique indépendante, une présentation stratégique avec la définition d’objectifs et d’indicateurs de performance, une présentation des actions et une présentation des dépenses et des emplois avec une justification au premier euro. Elle expose la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l’autorité et la justification des variations par rapport à la situation existante et comporte une analyse des écarts entre les données prévues et constatées pour les crédits, les ressources et les emplois, ainsi que pour les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés.
Elle est déposée sur le bureau des assemblées parlementaires et distribuée au moins cinq jours francs avant l’examen du projet de loi de finances de l’année qui autorise la perception des impôts, produits et revenus affectés aux organismes divers habilités à les percevoir. –
1° Au premier alinéa du I de l’article L. 612-1, les mots : «, autorité administrative indépendante, » sont supprimés ;
2° Après le cinquième alinéa de l’article L. 612-10, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Les membres du collège de supervision, du collège de résolution et de la commission des sanctions de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution se conforment aux obligations de dépôt des déclarations prévues au I de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. »
3° Après l’article L. 1412-2, il est inséré un article L. 1412-2-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 1412 -2 -1. – Les membres du comité se conforment aux obligations de dépôt des déclarations prévues au 6° du I de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. »
IV. – Le II de l’article 4 de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l’indemnisation des victimes des essais nucléaires français est ainsi modifié :
1° Au premier alinéa, les mots : « une autorité administrative indépendante » sont remplacés par les mots : « un établissement public à caractère administratif de l’État, placé auprès du Premier ministre » ;
« Les membres du comité se conforment aux obligations de dépôt des déclarations prévues au I de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. »
VI. – Le code du cinéma et de l’image animée est ainsi modifié :
1° Après l’article L. 212-10-8, il est inséré un article L. 212-10-8-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 212 -10 -8 -1. – La Commission nationale d’aménagement cinématographique prend ses décisions sans recevoir d’instruction d’aucune autorité. Ces décisions sont insusceptibles de réformation. » ;
2° Après l’article L. 213-6, il est inséré un article L. 213-6-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 213 -6 -1. – Le médiateur du cinéma intervient au règlement des litiges et prend ses décisions sans recevoir d’instruction d’aucune autorité. Ces décisions sont insusceptibles de réformation. »
VII. – L’article L. 751-7 du code de commerce est complété par un V ainsi rédigé :
« V. – La Commission nationale d’aménagement commercial n’est pas soumise au pouvoir hiérarchique des ministres. »
VIII. – Au premier alinéa de l’article L. 121-1 du code de l’environnement, les mots : «, autorité administrative indépendante, » sont supprimés.
« Les membres de la commission se conforment aux obligations de dépôt des déclarations prévues au I de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. »
XI et XII. –
1° Au premier alinéa de l’article 5, les mots : « Il est institué une commission des sondages » sont remplacés par les mots : « La commission des sondages est » ;
« Les deux précédents alinéas sont applicables au personnel de la commission ainsi qu’aux rapporteurs désignés par cette dernière. » ;
3° Au premier alinéa de l’article 7, les mots : « pris en application de l’article 5 ci-dessus » sont remplacés par le mot : « applicables » ;
L'amendement n° 33 est retiré.
L'amendement n° 6 est présenté par M. Courteau.
L'amendement n° 8 est présenté par Mme Bataille.
Alinéas 6 à 15
La parole est à M. Roland Courteau, pour présenter l’amendement n° 6.
Le législateur a entendu confier au Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé, le CCNE, une responsabilité éminente dans l’élaboration des normes en matière bioéthique, qui touchent à des droits fondamentaux de la personne.
En particulier, aux termes de l’article L. 1412-1-1 du code de la santé publique, « tout projet de réforme sur les problèmes éthiques et les questions de société soulevés par les progrès de la connaissance dans les domaines de la biologie, de la médecine et de la santé doit être précédé d’un débat public sous forme d’états généraux. Ceux-ci sont organisés à l’initiative du CCNE, après consultation des commissions parlementaires permanentes compétentes et de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques. »
Le choix de confier l’organisation des débats publics au CCNE a été fait en considération même de son indépendance. Il convient donc de pérenniser le rôle d’autorité morale que cet organisme a acquis, au plan tant national qu’international.
La parole est à Mme Delphine Bataille, pour présenter l'amendement n° 8.
Le texte que cet amendement a pour objet de supprimer vise à unifier et à préciser le statut d’organismes divers, en créant notamment, pour le Comité consultatif national d’éthique, une nouvelle catégorie d’organisme aux contours plus flous, celle d’ « institution indépendante », ce qui introduit ainsi confusion et complexité.
Le législateur a entendu confier au CCNE une responsabilité dans l’élaboration des normes en matière bioéthique, qui touchent à des droits fondamentaux de la personne. M. Courteau l’a dit : les projets de réforme sont précédés d’un débat public, qui est organisé à l’initiative du CCNE, avec l’appui des commissions parlementaires des assemblées et de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques.
Ce choix a précisément été effectué en vertu de l’indépendance du CCNE. Il convient donc de lui conserver son rôle d’autorité morale, qu’il a acquis non seulement en France, mais également sur le plan international.
Alinéas 6 à 11
Le présent amendement a pour objet de rétablir le Comité consultatif national d’éthique dans son statut actuel d’« autorité indépendante », sans aller jusqu’à celui d’AAI.
L’Assemblée nationale a modifié le statut du CCNE en « institution indépendante », terme qui ne convient pas, notamment au niveau international, alors même que le CCNE est repris comme un exemple par de nombreux pays.
L'amendement n° 13 rectifié est présenté par Mme Bouchoux et les membres du groupe écologiste.
L'amendement n° 36 est présenté par le Gouvernement.
Alinéas 12 à 15
L’amendement n° 13 rectifié n’est pas soutenu.
La parole est à M. le secrétaire d'État, pour présenter l’amendement n° 36.
Quel est l’avis de la commission sur les amendements identiques n° 6 et 8, ainsi que sur l’amendement n° 32 ?
L’avis de la commission est défavorable sur les amendements identiques n° 6 et 8. Nous tirons simplement les conséquences du débat que nous venons d’avoir sur le Comité consultatif national d’éthique.
En ce qui concerne l’amendement n° 32, et en vertu de la même logique, l’avis de la commission est également défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement sur les amendements identiques n° 6 et 8 ?
En bonne logique, c’est un avis défavorable, madame la présidente.
Je mets aux voix les amendements identiques n° 6 et 8.
L'amendement n° 23 rectifié bis, présenté par MM. Richard, Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :
… – L'article 1er de la loi n° 2007-292 du 5 mars 2007 relative à la Commission nationale consultative des droits de l'homme est ainsi modifié :
« Elle ne reçoit et ne sollicite d’instruction d’aucune autorité administrative ou gouvernementale. » ;
« Ses membres se conforment aux obligations de dépôt des déclarations prévues au 6° du I de l'article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie politique. »
M. le rapporteur y a fait allusion il y a quelques minutes : il existe des organismes qui ne sont pas des autorités administratives indépendantes, mais dont l’indépendance est garantie par la loi, notamment parce qu’ils exercent des missions en matière d’éthique, mais sans avoir de fonction administrative.
Nous avons souhaité compléter la loi du 5 mars 2007 relative à la Commission nationale consultative des droits de l’homme, de manière à prévoir explicitement que les membres de cette commission, d’une part, se conforment aux obligations déontologiques relatives à la transparence de la vie publique, et, d’autre part, ne reçoivent en aucun cas d’instruction d’une autorité administrative ou gouvernementale.
Il s’agit en quelque sorte d’un renforcement formel des garanties d’indépendance de cette institution.
M. Jacques Mézard, rapporteur. M. Jourdain faisait de la prose sans le savoir !
Vous ajoutez que « ses membres se conforment aux obligations de dépôt des déclarations prévues [par] la loi relative à la transparence de la vie politique. ».
Je ne doute pas qu’une telle reconnaissance, assortie d’une obligation de dépôt des déclarations d’intérêts et de patrimoine, confortera leur indépendance, qui est en effet grande.
Je mets aux voix l'amendement n° 23 rectifié bis.
L'amendement n° 14, présenté par Mme Bouchoux et les membres du groupe écologiste, n'est pas soutenu.
La séance, suspendue à douze heures cinquante-cinq, est reprise à quatorze heures trente.

References: sui generis
 l'article 11
 l'article 19
 l'article 22
 L'article 1
 l'article 11