Source: http://www.admi.net/jo/20060608/ARTT0600046S.html
Timestamp: 2018-10-15 17:30:07+00:00

Document:
NOR : ARTT0600046S
Vu la directive 2002/19 /CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l'accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées ainsi qu'à leur interconnexion (directive « accès ») ;
Vu la recommandation de la Commission du 19 septembre 2005 concernant la séparation comptable et les systèmes de comptabilisation des coûts au titre du cadre réglementaire pour les communications électroniques (JOCE L 266/64 du 11 octobre 2005) ;
Vu le document (03) 30 de position commune du Groupe des régulateurs européens du 1er avril 2004 sur les obligations dans le nouveau cadre réglementaire ;
Vu le code des postes et des communications électroniques, et notamment ses articles L. 38, D. 301 à D. 312 ;
Vu la déclaration de la société Télé-diffusion de France en date du 12 janvier 2005 en tant qu'opérateur de réseau ouvert au public ;
Vu la réponse à cette consultation publique ;
Vu la décision no 2006-0160 de l'Autorité, en date du 6 avril 2006, relative à la définition du marché pertinent de gros des offres de diffusion hertzienne terrestre de programmes télévisuels et à la désignation d'un opérateur exerçant une influence significative sur ce marché, ci-après dénommée décision « délimitation du marché et opérateur puissant » ;
A. - L'analyse des marchés pertinents
Conformément à l'article L. 37-1 du code des postes et des communications électroniques (CPCE), l'Autorité est en charge de la détermination des marchés du secteur des communications électroniques pertinents, susceptibles d'être soumis à une régulation ex ante. Elle conduit une analyse concurrentielle de ces marchés et désigne le ou les opérateurs réputés exercer une influence significative sur ces marchés. Conformément à l'article L. 37-2, l'Autorité fixe ensuite, en les motivant, la liste des obligations imposées à ce ou ces opérateurs.
Le 17 octobre 2005, après avoir pris en compte l'ensemble des contributions adressées par les acteurs à l'occasion de la consultation publique précitée, l'Autorité a transmis pour avis au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), dans le respect des dispositions des articles D. 301 et D. 302 du CPCE, le document présentant son analyse, ainsi que les contributions à la consultation publique précitée et la synthèse qu'elle en a effectué.
Après avoir pris en compte les observations émises par le Conseil supérieur de l'audiovisuel et le Conseil de la concurrence, l'Autorité a établi des projets de décisions en vue de leur notification à la Commission européenne le 27 janvier 2006, ainsi qu'aux autorités réglementaires compétentes des autres Etats membres de l'Union européenne. Ces projets ont également été soumis en parallèle à consultation publique du 27 janvier au 27 février 2006.
Les régulateurs des autres Etats membres n'ont pas émis de commentaires sur les projets de décisions notifiés par l'Autorité. La Commission européenne a adressé à l'Autorité une lettre formulant des observations principalement sur la délimitation du marché et non sur les obligations.
Enfin, l'Autorité a reçu une contribution en réponse à la consultation publique menée en parallèle de la notification. Cette contribution n'a pas mis en évidence de faits nouveaux par rapport aux éléments transmis par les acteurs à l'occasion des précédentes consultations publiques, et n'a donc pas mené l'Autorité à faire évoluer sensiblement son analyse.
Par la décision no 2006-0160 susvisée, l'Autorité a défini le marché de gros des services de diffusion hertzienne terrestre de programmes télévisuels, en modes analogique et numérique, sur les territoires de la métropole, des départements d'outre-mer, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte comme pertinent pour une régulation ex ante. Elle a également désigné la société Télédiffusion de France (ci-après dénommée « TDF ») comme exerçant une influence significative sur ce marché.
L'objet de la présente décision est de définir les obligations qui s'imposent à cette entreprise en sa qualité d'opérateur exerçant une influence significative sur le marché pertinent prédéfini.
B. - Durée d'application de la décision
Conformément aux prescriptions de l'article D. 303 du CPCE, il incombe à l'Autorité de fixer la durée d'application de chacune des obligations qui ne peut dépasser la date de révision des décisions prises en vertu de l'article D. 301, selon lequel l'inscription d'un marché sur la liste de l'ensemble des marchés pertinents « est prononcée pour une durée maximale de trois ans » ; l'Autorité doit réviser cette liste, de sa propre initiative « lorsque l'évolution de ce marché le justifie », ou encore « dès que possible après la modification de la recommandation de la Commission européenne » C(2003)497 du 11 février 2003 susvisée.
La présente décision s'applique jusqu'au 1er avril 2009 à compter du jour de sa notification à TDF après publication au Journal officiel de la République française.
C. - Principes généraux relatifs à la détermination des obligations imposées à l'opérateur
exerçant une influence significative sur un marché
Conformément à l'article 16 de la directive cadre, lorsqu'une autorité de régulation nationale a identifié un opérateur exerçant une influence significative sur un marché pertinent, celle-ci est tenue de lui imposer des mesures réglementaires spécifiques visées aux articles 9 à 13 de la directive « accès ». Ces obligations sont les suivantes :
- obligations de transparence ;
- obligations de non-discrimination ;
- obligation de publication d'une offre de référence ;
- obligation de non-discrimination ;
- obligations relatives à la séparation comptable ;
- obligations relatives à l'accès à des ressources spécifiques et à leur utilisation ;
- contrôle des prix et obligations relatives au système de comptabilisation des coûts.
Conformément au considérant 14 de la même directive, il s'agit d'un ensemble maximal d'obligations pouvant être imposées aux entreprises.
L'article 8 de la directive « accès » prévoit également que les obligations imposées sont fondées sur la nature du problème constaté, proportionnées et justifiées au regard des objectifs énoncés dans l'article 8 de la directive « cadre ».
Par ailleurs, le point 118 des lignes directrices indique qu'un projet de mesure est considéré comme compatible avec le principe de proportionnalité si la mesure à prendre poursuit un but légitime et si les moyens employés sont à la fois nécessaires et aussi peu contraignants que possible.
L'article L. 38-I du CPCE prévoit que « les opérateurs réputés exercer une influence significative sur un marché du secteur des communications électroniques peuvent se voir imposer, en matière d'interconnexion et d'accès, une ou plusieurs des obligations [...], proportionnées à la réalisation des objectifs mentionnés à l'article L. 32-1 ».
- « rendre publiques des informations concernant l'interconnexion ou l'accès, notamment publier une offre technique et tarifaire détaillée d'interconnexion ou d'accès lorsqu'ils sont soumis à des obligations de non-discrimination ; [...]
- fournir des prestations d'interconnexion ou d'accès dans des conditions non discriminatoires ;
- faire droit aux demandes raisonnables d'accès à des éléments de réseau ou à des moyens qui y sont associés ;
- ne pas pratiquer de tarifs excessifs ou d'éviction sur le marché en cause et pratiquer des tarifs reflétant les coûts correspondants ;
- isoler sur le plan comptable certaines activités en matière d'interconnexion ou d'accès, ou tenir une comptabilité des services et des activités qui permette de vérifier le respect des obligations imposées au titre du présent article ».
S'agissant de l'accès, l'Autorité peut imposer à un opérateur réputé exercer une influence significative de faire droit aux demandes raisonnables notamment lorsqu'elle considère qu'un refus ou des propositions déraisonnables empêcheraient l'émergence d'un marché de détail concurrentiel durable ou risqueraient d'être préjudiciables aux utilisateurs finaux.
Dans ce cadre, l'Autorité peut préciser les contours de l'obligation de faire droit aux demandes raisonnables d'accès en imposant certains des mécanismes spécifiques qui figurent notamment à l'article D. 310 du CPCE.
Enfin, les obligations doivent être proportionnées aux objectifs généraux fixés à l'article L. 32-1 II du CPCE, à savoir :
« 1° A la fourniture et au financement de l'ensemble des composantes du service public des communications électroniques ;
14° A l'intégrité et la sécurité des réseaux de communications électroniques ouverts au public. »
2. ANALYSE DE L'AUTORITÉ
Au regard de la situation concurrentielle observée sur le marché de gros des services de diffusion hertzienne terrestre de programmes télévisuels, l'Autorité est amenée à imposer à TDF plusieurs obligations, établies au terme de l'analyse suivante.
L'Autorité note que, dans son avis no 06-A-01 susvisé, le Conseil de la concurrence considère également « qu'il est légitime pour [l'Autorité] de recourir à certains remèdes ex ante pour mettre en place, à titre transitoire, les conditions de marché aptes à faciliter [une évolution réelle du marché considéré vers une situation de concurrence effective] » et que « la priorité devrait être mise sur l'obligation de séparation comptable ».
A. - Périmètre des obligations
A-1. Obligation imposée sur l'ensemble du marché pertinent :
obligation de séparation comptable et de comptabilisation des coûts
L'article L. 38-I (5°) du CPCE prévoit que l'Autorité peut imposer aux opérateurs exerçant une influence significative sur un marché pertinent d'isoler sur le plan comptable certaines activités.
L'obligation de séparation comptable repose sur la mise en oeuvre d'un système de comptabilisation et consiste en un dispositif comptable qui permet notamment, conformément aux dispositions de l'article 11 de la directive « accès » susvisée, d'une part, d'assurer la transparence des prix des offres de gros et des prix de transferts internes à l'entreprise verticalement intégrée et de ce fait, de garantir le respect de certaines obligations comme celle de non-discrimination lorsqu'elle s'applique et, d'autre part, de prévenir d'éventuelles pratiques de subventions croisées.
Le fait que les infrastructures de TDF soient difficiles à dupliquer donne à l'opérateur un pouvoir de marché sur le marché de gros aval des offres de diffusion proposées aux éditeurs ou aux opérateurs de multiplexe. En effet, la situation concurrentielle qui prévaut sur ce marché est conditionnée par l'accès des diffuseurs alternatifs à ces infrastructures difficilement réplicables, mais aussi les conditions techniques et tarifaires de cet accès.
TDF pourrait ainsi être tentée d'user de l'influence significative qu'elle exerce sur le marché de gros amont pour tenter d'évincer ses concurrents du marché de gros aval par le biais de subventions croisées ou de pratiques de ciseau tarifaire. De telles pratiques auraient in fine des répercussions sur le marché de gros amont.
En pratique, TDF pourrait être tentée de pratiquer des subventions croisées entre l'infrastructure destinée à fournir des prestations sur le marché de la diffusion hertzienne terrestre de télévision en mode analogique, marché sur lequel seul TDF est présent, et son activité de vente de services de diffusion de télévision hertzienne terrestre en mode numérique à des opérateurs de multiplexe, marché sur lequel se développe une concurrence.
Les éventuelles distorsions concurrentielles peuvent être mises sous surveillance grâce à l'imposition d'une obligation de séparation comptable.
Ainsi, compte tenu à la fois de la structure verticalement intégrée de TDF, du caractère difficilement duplicable de ses infrastructures et de la dynamique concurrentielle du marché de gros aval, il apparaît justifié d'imposer à TDF une obligation de séparation comptable.
Au regard de la nature des comportements anticoncurrentiels qu'elle doit permettre d'éviter (possibles subventions croisées entre l'analogique et le numérique), cette obligation s'applique à l'ensemble du marché de la diffusion hertzienne terrestre de télévision. Elle a notamment vocation à :
- identifier la manière dont se répartissent les coûts entre les segments analogique et numérique, ainsi que les autres activités de TDF comme la prestation de services pour opérateurs de communications électroniques ;
- permettre de distinguer les prestations que TDF se livre à elle-même pour proposer des offres de diffusion aux éditeurs ou aux opérateurs de multiplexe, de celles qu'elle propose sur le marché de gros à des diffuseurs concurrents, afin notamment de s'assurer du respect de l'obligation de non-discrimination, lorsqu'elle s'applique.
Dans son avis no 06-A-01 susvisé, le Conseil de la concurrence partage la position de l'Autorité. Il considère en effet que « la priorité devrait être mise sur l'obligation de séparation comptable à l'égard de TDF, seul acteur à disposer d'une influence significative sur le marché, de manière à faire apparaître clairement la manière dont se répartissent les coûts :
- entre la diffusion de la télévision analogique et celle de la TNT ;
- entre les activités de diffusion et les autres activités de TDF ».
Il ajoute : « de manière générale, l'existence d'une comptabilité analytique est le seul moyen de garantir l'effectivité d'injonctions visant à éliminer un effet de ciseau ou une discrimination tarifaire ou à imposer une orientation des tarifs vers les coûts, à l'égard d'entreprises détenant une position dominante ou monopolistique, à l'un des étages de leur structure verticale. La connaissance des coûts associés à telle ou telle prestation est en effet indispensable. Or elle suppose la tenue d'une comptabilité analytique dont la mise en place dépend de l'impulsion du régulateur sectoriel.
En l'espèce, une telle obligation de séparation comptable devrait garantir également que les prestations que TDF se livre à elle-même afin de servir le marché aval sont identiques aux offres qu'elle propose sur le marché de gros aux autres diffuseurs. »
Dans son avis du 6 décembre 2005, le CSA « approuve [également] les propositions de l'Autorité de mettre en place une mesure de séparation comptable sur l'ensemble du marché de la diffusion hertzienne terrestre de télévision (analogique et numérique) ».
Eu égard à l'ensemble de ces éléments, cette obligation est proportionnée aux objectifs de régulation de l'article L. 32-1-II du CPCE, notamment des objectifs de « concurrence effective et loyale », « d'égalité des conditions de concurrence » et « d'absence de discrimination ». Cette obligation constitue le minimum nécessaire pour s'assurer notamment de l'absence de subventions croisées et de discrimination.
L'obligation de séparation comptable sera précisée dans une décision ultérieure de l'Autorité.
A-2. Périmètre des autres obligations
Conformément à l'article 16 de la directive « cadre » et à l'article D. 303 du CPCE, l'Autorité doit imposer au moins une obligation à un opérateur disposant d'une influence significative sur un marché pertinent. Néanmoins, une obligation peut n'être imposée que sur une partie des prestations offertes par cet opérateur.
Cette possibilité a déjà été reconnue par la Commission européenne dans ses lettres de commentaire dans le cadre de la procédure de notification des analyses de marchés, notamment en ce qui concerne les marchés de détail de la téléphonie fixe notifiés par l'Autorité (cf. lettre de la Commission européenne du 14 septembre 2005 cas FR/2005/0221 à 226).
Au cas d'espèce, malgré l'utilisation de la même voie de transmission et leur appartenance au même marché pertinent, plusieurs éléments majeurs distinguent la diffusion hertzienne terrestre en mode analogique de la diffusion hertzienne terrestre en mode numérique.
Tout d'abord, l'Autorité note que le réseau de diffusion de la TNT, composé de 115 sites également utilisés pour la diffusion de la télévision analogique, apparaît comme un sous-ensemble du réseau hertzien analogique, composé de 3 650 sites environ. En outre, la chaîne technique de la diffusion en mode analogique est plus complexe et plus onéreuse que celle de la diffusion en mode numérique. Ainsi, à puissance égale, le coût d'un émetteur numérique est sensiblement moins élevé que celui d'un émetteur analogique.
Par ailleurs, les pouvoirs publics ont programmé l'arrêt de la télévision analogique terrestre, fixant de fait en principe à cinq ans la fenêtre de rentabilisation des investissements qu'un nouvel opérateur de diffusion devrait consentir pour entrer sur le marché.
En effet, l'article 127 de la loi no 2004-669 du 9 juillet 2004 dispose : « la diffusion des services de télévision par voie hertzienne, terrestre en mode analogique, prendra fin cinq ans après le début effectif des émissions en mode numérique, sous réserve du constat par le Conseil supérieur de l'audiovisuel de la couverture du territoire par ce mode de diffusion, de la pertinence des choix technologiques, de l'information appropriée du public et de l'équipement des foyers pour ce mode de réception ».
De même, la Commission européenne a précisé dans sa communication du 24 mai 2005 qu'elle considérait que la télévision analogique devait disparaître à l'horizon 2012 (1).
L'extinction programmée de la télévision analogique terrestre et l'évolution, en légère baisse, des tarifs de diffusion des éditeurs, montrent qu'il s'agit d'un marché en décroissance régulière depuis près de dix ans.
Il est ainsi peu probable qu'un opérateur de diffusion, concurrent de TDF, se positionne sur l'ensemble du marché de la diffusion hertzienne terrestre en proposant des services de diffusion en mode analogique. D'autant plus que le segment des services de diffusion de la télévision analogique terrestre comprend un nombre réduit de clients et nécessite des investissements plus importants que pour la TNT par exemple (émetteurs de plus forte puissance...).
Typiquement, les investissements en équipements pour la diffusion en mode analogique s'amortissent sur au moins 10 ans, parfois 15 ans voire 20 ans. Il semble ainsi que l'horizon de l'extinction de la télévision analogique terrestre ne permette pas à un opérateur qui souhaiterait se positionner sur le segment de la diffusion hertzienne terrestre en mode analogique de rentabiliser ses investissements. Un plan d'affaires fondé sur une activité de diffusion de télévision analogique peut donc sembler difficilement viable.
Au regard de cette spécificité de la diffusion de la télévision analogique terrestre, l'Autorité estime qu'il est proportionné de restreindre le champ des obligations aux services de diffusion hertzienne terrestre de programmes télévisuels en mode numérique. Une telle approche n'a pas fait l'objet de commentaires de la Commission dans ses observations susvisées en date du 24 février 2006.
Dans son avis du 6 décembre 2005 susvisé, le CSA estime toutefois que, « s'il apparaissait que des opérateurs alternatifs [étaient] susceptibles, même à une échelle relativement modeste, d'entrer sur le [segment des services de diffusion de télévision analogique terrestre], il serait souhaitable, compte tenu de l'importance de ce marché en termes de chiffre d'affaires et de référence professionnelle pour les nouveaux entrants, que [l'Autorité] examine l'hypothèse d'une régulation ex ante plus poussée sur ce segment de marché ».
A cet égard, l'Autorité rappelle qu'elle dispose de la possibilité, si les évolutions du marché le justifient, d'anticiper une nouvelle analyse de marché avant le terme de la présente décision. Elle sera donc vigilante à l'évolution concurrentielle de ce segment de marché.
B. - Obligation de faire droit
aux demandes raisonnables d'accès
B-1. Cadre réglementaire
L'article L. 38-I (3°) du CPCE dispose que l'Autorité peut imposer des obligations de « faire droit aux demandes raisonnables d'accès à des éléments de réseau ou à des moyens qui y sont associés ».
Cette obligation est précisée à l'article D. 310 du CPCE : l'Autorité peut imposer à l'opérateur exerçant une influence significative sur le marché de faire droit aux demandes raisonnables d'accès à des éléments de réseau ou à des moyens qui y sont associés, « lorsqu'elle considère qu'un refus d'accorder l'accès ou des modalités et conditions déraisonnables ayant un effet similaire empêcheraient l'émergence d'un marché de détail concurrentiel et durable ou risqueraient d'être préjudiciables aux utilisateurs finals ».
Ces obligations peuvent notamment prendre la forme d'une obligation d'accorder à des tiers l'accès à des éléments ou ressources de réseau spécifiques, de négocier de bonne foi avec les opérateurs ou encore de ne pas retirer un accès déjà accordé.
L'article L. 38-V du CPCE prévoit que, dans son appréciation du caractère proportionné des obligations d'accès qu'elle est susceptible d'imposer, l'Autorité doit notamment prendre en considération :
« - la viabilité technique et économique de l'utilisation ou de la mise en place de ressources concurrentes, compte tenu du rythme auquel le marché évolue et de la nature et du type d'interconnexion et d'accès concerné ;
- le degré de faisabilité de la fourniture d'accès proposée, compte tenu de la capacité disponible ;
- l'investissement initial réalisé par le propriétaire des ressources, sans négliger les risques inhérents à l'investissement ;
- la nécessité de préserver la concurrence à long terme ;
- le cas échéant, les éventuels droit de propriété intellectuel pertinents ;
- la fourniture de services paneuropéens. »
B-2. Obligations générales
L'analyse prospective de la situation concurrentielle prévalant sur le marché de gros des services de diffusion hertzienne terrestre de programmes télévisuels a montré que les concurrents de TDF pourraient difficilement dupliquer les infrastructures de diffusion de la TNT détenues par TDF, à l'horizon de la présente analyse.
En effet, sur les 32 premières zones de diffusion de la TNT, seuls deux sites ne sont pas détenus par TDF.
C'est pourquoi, pour pouvoir proposer aux opérateurs de multiplexe des offres de diffusion sur un maximum de zones, il est nécessaire que les opérateurs de diffusion alternatifs aient accès aux sites de TDF.
Ainsi, l'Autorité estime que le refus de faire droit à des demandes raisonnables d'accès ou l'imposition de conditions d'accès déraisonnables ne permettraient pas aux opérateurs alternatifs de construire sur le marché de gros aval des offres alternatives à celles de TDF, empêchant ainsi le développement d'une concurrence pérenne sur le marché.
Il convient par conséquent que TDF fasse droit aux demandes de ses concurrents visant à obtenir l'accès à des éléments de réseaux ou à des moyens et ressources associés sur le marché considéré.
Ensuite, il convient de souligner que TDF propose d'ores et déjà une offre d'accès à ses sites de diffusion de la TNT. Pour les deux premières phases de déploiement de la TNT, l'offre proposée par le diffuseur historique était dénommée « DigiSiTV ». A partir de la troisième phase de déploiement, l'offre de gros de TDF est subdivisée en deux : une offre d'hébergement dénommée « Hébergement-TNT » et une offre d'accès au système antennaire dénommée « DiffHF-TNT ». Antalis-tv et Towercast recourent à ces offres de gros sur la quasi-totalité des zones pour lesquelles ils ont été retenus par les opérateurs de multiplexe.
Compte tenu des investissements consentis par les opérateurs pour accéder aux sites de diffusion de TDF, et conformément à l'article D. 310 (3°) du CPCE, l'Autorité estime nécessaire que TDF soit soumis à une obligation de ne pas retirer un accès déjà accordé, sauf demande contraire de l'opérateur concerné ou accord préalable expresse de l'Autorité.
En effet, toute remise en cause ou évolution artificielle à court terme de ces prestations serait une source de déstabilisation technique, économique et commerciale des opérateurs, nuisible à la pérennité de leur plan d'affaires et au développement de la concurrence sur ce marché. Le maintien des prestations existantes est donc un élément indispensable pour assurer notamment la pérennité des plans de développement des opérateurs.
En outre, TDF devra, conformément à l'article D. 310 (2°) du CPCE, négocier de bonne foi avec les opérateurs qui demandent l'accès sur ce marché, afin, d'une part, de minimiser les cas de litige et, d'autre part, de ne pas profiter de l'influence significative qu'elle exerce sur le marché pour durcir les négociations avec les opérateurs.
Par ailleurs, TDF étant une entreprise verticalement intégrée fournissant tout type de prestations de détail et de gros, il est également nécessaire et proportionné, au regard notamment de l'objectif de développement efficace dans les infrastructures et de compétitivité du secteur mentionné au 3° de l'article L. 32-1 du CPCE, qu'elle présente les prestations qu'elle offre de façon suffisamment claire et détaillée, et qu'elle ne subordonne pas l'octroi d'une prestation à une autre, afin de ne pas conduire les acteurs à payer pour des prestations qui ne leur seraient pas nécessaires.
Ces obligations sont conformes aux critères fixés par l'article L. 38 V, en particulier les a, b et d en ce qu'elles sont aujourd'hui pour certaines d'entre elles déjà fournies par TDF et permettent le développement de la concurrence. Elles sont proportionnées aux objectifs fixés à l'article L. 32-1-II du CPCE précités, en particulier les 2°, 3° et 4°.
B-3. Précision de l'obligation d'accès
Le caractère raisonnable d'une demande d'accès formulée par un opérateur sera évalué au regard de la proportionnalité entre les contraintes économiques et techniques d'une telle demande pour TDF et le bénéfice attendu pour la résolution d'un problème concurrentiel particulier ou plus généralement pour le fonctionnement du marché considéré. A cette fin, il devra être tenu le plus grand compte des éléments d'appréciation retenus dans le CPCE dans son article L. 38 V.
Compte tenu du développement du marché, il apparaît d'ores et déjà que certaines demandes doivent être considérées comme raisonnables ; il convient donc conformément à l'article D. 310 du CPCE de préciser les types d'obligations imposés à TDF.
D'une part, il est justifié que TDF fasse droit aux demandes d'accès à ses bâtiments et pylônes, afin que les diffuseurs alternatifs puissent installer leurs propres équipements de diffusion (équipement de réception du signal, émetteurs, feeders, antennes...). Il s'agit d'une offre d'hébergement, imposée conformément à l'article D. 310 (6°) du CPCE.
Cette offre devra permettre à tout diffuseur nouvel entrant d'installer et d'exploiter, sous certaines réserves (de faisabilité et de limite des capacités disponibles), sur un site exploité par TDF, une chaîne de diffusion TNT composée d'équipements, avec ou sans système antennaire, afin de diffuser un ou plusieurs programmes TNT pour le compte d'opérateurs de multiplexe qui détiennent une autorisation d'émettre sur le site considéré et sur un ou des canaux.
En l'absence d'une telle obligation, l'obligation de fournir un accès aux sites de TDF serait vidée de son sens puisque aucun opérateur ne pourrait placer ses équipements de réseau. L'obligation de fournir des emplacements de cohabitation physique des équipements ne peut cependant être uniforme, et doit tenir compte des réalités techniques et économiques des différents sites sur lesquels ces emplacements peuvent être proposés. Dans ces conditions, il apparaît nécessaire pour assurer la proportionnalité de l'obligation que TDF puisse prévoir plusieurs types de cohabitation adaptés aux différents types de sites existants sur le terrain.
D'autre part, il est également nécessaire d'imposer à TDF une obligation d'accès à sa chaîne de diffusion (accès à un multiplexeur) afin de permettre à un nouvel entrant d'utiliser le système antennaire de TDF.
En effet, dans un premier temps, avant de monter l'échelle des investissements, il apparaît que les concurrents de TDF demandent dans la plupart des cas à utiliser le système antennaire de TDF. Les concurrents peuvent ensuite installer leur propre système antennaire sur les pylônes de TDF, puis, à plus long terme, construire leurs propres sites.
Cette obligation doit permettre à tout diffuseur nouvel entrant, sur un site exploité par TDF, de diffuser sur un canal d'émission son signal à haute fréquence de puissance (fourni en sortie de son émetteur hébergé sur ce site) au moyen du système antennaire de diffusion de TDF pour un ou plusieurs programme de TNT.
Ces deux types d'obligations vérifient les critères fixés par l'article L. 38 V, en particulier les a, b et d et sont proportionnés aux objectifs poursuivis en particulier les 2°, 3° et 4° de l'article L. 32-1-II du CPCE.
C. - Obligation de fournir l'accès
dans des conditions non discriminatoires
C-1. Cadre réglementaire
Au titre de l'article L. 38-I (2°) du CPCE, l'Autorité peut imposer des obligations de non-discrimination. Conformément à l'article D. 309, l'obligation de non-discrimination comprend deux volets. En effet, l'opérateur qui exerce une influence significative sur le marché soumis à une telle obligation doit :
- appliquer « des conditions équivalentes dans des circonstances équivalentes aux autres opérateurs fournissant des services équivalents » ; et
- fournir « aux autres des services et informations dans les mêmes conditions et avec la même qualité que ceux qu'ils assurent pour leurs propres services, ou pour ceux de leurs filiales ou partenaires ».
C-2. Vérification du caractère proportionné de l'obligation
Les enjeux liés au second volet prennent tout leur sens dans le cas d'une entreprise verticalement intégrée. C'est le cas de TDF, actif à la fois sur le marché de gros aval et le marché de gros amont de services de diffusion hertzienne terrestre de programmes télévisuels.
En l'absence d'obligation de non-discrimination, TDF pourrait être incitée à offrir à ses concurrents des conditions techniques ou tarifaires moins avantageuses que celles qu'elle s'accorde à elle-même, afin de renforcer sa position sur le marché de gros aval des services de diffusion hertzienne terrestre de programmes télévisuels. Une telle pratique aurait pour effet de limiter artificiellement le développement de la concurrence sur ce marché.
Par conséquent, il apparaît nécessaire, sur le fondement de l'article D. 309 précité du CPCE, d'imposer à TDF de fournir l'accès sur le marché considéré dans des conditions non discriminatoires, afin que ses concurrents soient assurés de bénéficier des mêmes ressources que celles qu'elle utilise pour son propre compte.
Cette obligation ne saurait être considérée comme excessive dans la mesure où elle permet d'atteindre les objectifs visés à l'article L. 32-1-II du CPCE et en particulier à ceux visant à garantir « l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques » et « l'absence de discrimination, dans des circonstances analogues, dans le traitement des opérateurs ».
D. - Obligation de transparence
Conformément à l'article L. 38-I (1°) du CPCE, l'Autorité peut imposer à l'opérateur qui exerce une influence significative sur le marché une obligation de transparence. Cette obligation est précisée à l'article D. 307-I du même code, en vertu duquel l'opérateur puissant peut se voir imposer l'obligation de publier :
- « les informations comptables et notamment la description du système de comptabilisation des coûts d'interconnexion et d'accès ;
- les spécifications techniques des prestations d'interconnexion ou d'accès [...] ;
- les caractéristiques du réseau [de l'opérateur] ;
- les conditions techniques et tarifaires de fourniture des prestations d'interconnexion et d'accès [...] ».
L'existence et la publication d'informations répondent à plusieurs objectifs :
- pallier la faiblesse du pouvoir de négociation bilatérale des diffuseurs clients de l'offre ;
- assurer la non-discrimination dans le traitement des diffuseurs alternatifs ;
- apporter de la visibilité et de la stabilité aux diffuseurs pour l'élaboration de leurs plans de développement.
Pour les opérateurs de diffusion ayant recours aux offres de gros de TDF, les reversements directs à TDF représentent une proportion importante de leur chiffre d'affaires. Il est donc nécessaire pour l'équilibre économique des nouveaux entrants que ceux-ci disposent d'une bonne visibilité sur les conditions techniques et tarifaires proposées par TDF lors de l'élaboration de leurs plans d'affaires et de leur stratégie technique et commerciale.
Enfin, le recours à une offre publique permet également de s'assurer du traitement non discriminatoire des différents opérateurs clients de l'offre.
Pour ces raisons, l'Autorité impose donc à TDF une obligation de transparence sous la forme d'une obligation de publier les spécifications techniques des prestations d'accès, les caractéristiques du réseau, les conditions tarifaires de fourniture des prestations d'accès.
La liste donnée en annexe recense les éléments qui doivent a minima faire l'objet d'une publication. Ces éléments sont proches de ceux proposés par TDF à ses concurrents dans son offre « DigiSiTV » ; cette obligation n'impose donc pas une contrainte supplémentaire importante à TDF.
Cette obligation est proportionnée aux objectifs de régulation fixés à l'article L. 32-1-II du CPCE en ce qu'elle doit permettre de réaliser les objectifs de développement de « l'investissement efficace dans les infrastructures, de l'innovation et de la compétitivité », ou encore « d'égalité des conditions de concurrence ».
Enfin, TDF est amenée à faire évoluer au cours du temps les informations ainsi soumises à publication. Une évolution unilatérale sans concertation préalable risque cependant de s'avérer préjudiciable pour le secteur. Elle peut, en effet, sur le plan tarifaire, remettre en question la politique commerciale d'un opérateur ou, sur le plan technique, impacter le plan de déploiement d'un opérateur et nécessiter des adaptations techniques longues à mettre en oeuvre. Il est donc nécessaire que TDF publie avec un préavis suffisant toute évolution de ces éléments soumis à une obligation de publication.
Ce préavis doit permettre à l'Autorité de s'assurer, le cas échéant, du respect des obligations portant sur les conditions tarifaires et techniques de l'offre. Il a aussi pour fin de permettre à l'ensemble du secteur de répercuter ces évolutions sur les tarifs de diffusion aux opérateurs de multiplexe dès leur application, et de mettre en oeuvre les solutions techniques correspondantes. Au regard des délais de mise en place d'équipements techniques, un préavis de trois mois minimum paraît adapté pour que les opérateurs soient en mesure d'utiliser effectivement les nouvelles modalités d'une offre de gros. Ce préavis, que TDF doit respecter lorsqu'elle fait évoluer les conditions tarifaires et techniques de son offre de gros, n'a donc pas pour conséquence d'imposer une quelconque contrainte sur la fluidité du marché de gros aval.
Ainsi, sur le fondement des dispositions de l'article D. 307-III du CPCE, l'Autorité considère qu'au regard du fonctionnement actuel du marché une durée minimum de trois mois de préavis est adaptée au respect des objectifs d'égalité des conditions de la concurrence, sans pour autant représenter une charge excessive pour TDF.
L'obligation de publication avec préavis s'entend sauf décision contraire de l'Autorité ou de toute autre autorité habilitée. Certains cas particuliers peuvent en effet nécessiter une mise en oeuvre immédiate des évolutions de l'offre. Ce cas peut notamment se rencontrer à la suite d'une décision de règlement de litige.
Enfin, s'agissant de la première publication de cette offre conformément à la présente décision, il n'y a pas lieu d'observer le préavis de trois mois susmentionné entre sa publication et son entrée en vigueur, et ce afin d'assurer au secteur une mise en oeuvre des obligations telles que détaillées dans la présente décision aussi rapide que possible.
Il apparaît cependant raisonnable de laisser à TDF un délai d'un mois à compter de l'entrée en vigueur de la présente décision pour publier une offre qui y soit conforme. Ce délai d'un mois apparaît suffisant au regard du fait qu'une offre préexistait, et que TDF a pris connaissance des obligations qu'il était envisagé de lui appliquer durant le processus d'analyse des marchés et de consultation du secteur, en amont de l'entrée en vigueur de la présente décision.
E. - Obligation de contrôle tarifaire
L'article L. 38-I (4°) du CPCE prévoit que l'Autorité peut imposer un contrôle tarifaire à tout opérateur exerçant une influence significative. Elle peut ainsi lui imposer de « ne pas pratiquer de tarifs excessifs ou d'éviction sur le marché et de pratiquer des tarifs reflétant les coûts correspondants ».
E-1. Enjeux concurrentiels de la régulation tarifaire
Compte tenu des éléments exposés ci-avant, les enjeux concurrentiels de la régulation tarifaire de l'accès sont multiples.
Les tarifs de l'offre doivent :
- permettre aux opérateurs alternatifs l'utilisant de répliquer les offres de TDF sur le marché de détail ;
- maintenir une incitation pour les opérateurs alternatifs à investir pour mettre en place des sites alternatifs lorsque cela est économiquement viable.
En l'absence de contrôle tarifaire, TDF pourrait être incitée à augmenter indûment le tarif de son offre pour limiter la capacité des opérateurs de la concurrencer sur le marché de gros aval, et à baisser son prix là où la concurrence est possible.
Par ailleurs, les tarifs de cette offre doivent permettre à TDF une juste rémunération du capital investi et de poursuivre la politique de modernisation de ses infrastructures.
Le tarif de l'offre de gros d'accès est donc particulièrement stratégique pour l'équilibre général de la chaîne de valeur de la diffusion télévisuelle.
L'Autorité estime ainsi justifié d'imposer à TDF une obligation de contrôle tarifaire portant sur les tarifs de l'offre de gros d'accès et sur ses prestations associées, sous la forme d'une interdiction des tarifs excessifs et des tarifs d'éviction.
E-2. Vérification du caractère proportionné de l'obligation
Afin de permettre à la concurrence de se maintenir et de se développer sur ce marché de gros aval, entre opérateurs de multiplexe et diffuseurs, l'Autorité considère qu'une interdiction de pratiquer des tarifs excessifs ou des tarifs d'éviction constitue un remède approprié, eu égard aux objectifs poursuivis de réplicabilité des offres de TDF par ses concurrents et d'incitation à l'investissement pour ces derniers.
L'Autorité estime par ailleurs que la proscription de tarifs excessifs et de tarifs d'éviction est proportionnée au regard des objectifs visés à l'article L. 32-1-II du CPCE, en particulier « l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques » et le « développement de l'emploi de l'investissement efficace dans les infrastructures, de l'innovation et de la compétitivité dans le secteur des communications électroniques ».
L'Autorité estime ainsi justifié et proportionné d'imposer à TDF l'obligation de ne pas pratiquer des tarifs excessifs ou d'éviction pour son offre d'accès.
Dans son avis en date du 6 décembre 2005, le CSA partage cette analyse. Pour favoriser la concurrence jusqu'en septembre 2009, date anniversaire de la signature des quinze premiers sites de la TNT, le CSA recommande en effet « une attention particulière aux conditions de colocalisation consenties [par TDF] à ses concurrents, et plus précisément à l'absence de prix excessifs de cette prestation ».
F. - Précision de l'obligation de séparation comptable pour la diffusion hertzienne terrestre de télévision en mode numérique
F-1. Cadre réglementaire
L'article 11 de la directive « accès » susvisée dispose que « l'autorité réglementaire nationale peut, conformément aux dispositions de l'article 8, imposer des obligations de séparation comptable en ce qui concerne certaines activités dans le domaine de l'interconnexion et/ou de l'accès.
Elles peuvent, notamment, obliger une entreprise intégrée verticalement à rendre ses prix de gros et ses prix de transferts internes transparents, entre autres pour garantir le respect de l'obligation de non-discrimination prévue à l'article 10 ou, en cas de nécessité, pour empêcher des subventions croisées abusives. Les autorités réglementaires nationales peuvent spécifier le format et les méthodologies comptables à utiliser ».
En outre, l'article 1er de la recommandation de la commission sur la séparation comptable du 19 septembre 2005 susvisée précise que « l'obligation de séparation comptable a pour objet de conférer aux informations un niveau de détail plus élevé que celui qui ressort de la comptabilité sociale de l'opérateur notifié, de représenter le plus fidèlement possible le comportement de parties de l'entreprise de l'opérateur notifié comme si elles avaient fonctionné en qualité d'entreprises distinctes et, dans le cas d'entreprises verticalement intégrées, d'empêcher les discriminations en faveur de leurs propres activités et les subventions croisées abusives. »
Il est précisé dans l'article 4 de cette recommandation que « les prix de transfert ou les achats entre marchés et services doivent apparaître clairement et d'une manière suffisamment détaillée pour attester du respect des obligations de non-discrimination ».
Par ailleurs en droit interne, l'article D. 309 du CPCE précise qu'au titre de l'obligation de non-discrimination, « les modalités techniques et financières des services d'interconnexion et d'accès qu'ils [les opérateurs] offrent à leurs propres services, filiales et partenaires doivent pouvoir être justifiées sur demande de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ».
De même, l'obligation de séparation comptable imposée au titre de l'article L. 38-I (5°) du CPCE prévoit que, lorsque l'obligation de non-discrimination est également imposée, l'opérateur peut être tenu, en vertu de l'article D. 312 du CPCE, de « valoriser aux mêmes prix de cession les installations et équipements de son réseau ou les moyens qui y sont associés, qu'ils soient employés pour fournir des services d'interconnexion et d'accès ou d'autres services ».
Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que la mise en oeuvre simultanée des obligations de séparation comptable et de non-discrimination consiste en la formalisation de prix de transfert interne, dans l'objectif de rendre transparents les conditions techniques et les prix de cessions internes pratiqués entre les différentes entités d'une entreprise verticalement intégrée.
Cette obligation consiste pour l'entreprise verticalement intégrée à formaliser et tenir à jour, sous forme de protocoles, les conditions techniques et tarifaires de prestation de services internes. Ce dispositif permettra au régulateur sectoriel et, le cas échéant, aux autorités de concurrence, de s'assurer respectivement :
- de l'absence de tarifs ou de pratiques d'éviction qui résulteraient de conditions de cessions internes non réplicables par les concurrents de l'entreprise en s'appuyant sur les prestations que celle-ci leur fournit ;
- de l'absence de pratiques d'éviction ou de prédation de la part de l'entreprise verticalement intégrée sur le marché de détail, qui résulteraient de subventions croisées lui permettant de vendre au détail à des tarifs trop faibles, voire inférieurs, aux tarifs de cessions internes.
F-2. Vérification du caractère proportionné de l'obligation
En l'espèce, l'obligation de séparation comptable imposée à TDF ne pourra être mise en oeuvre qu'au terme d'un délai de quelques mois.
Ainsi, afin d'assurer l'effectivité du dispositif de régulation ex ante qu'elle définit et sans préjudice de la décision qu'elle adoptera ultérieurement pour préciser les obligations de comptabilisation des coûts et de séparation comptable, l'Autorité estime nécessaire d'assortir dès l'entrée en vigueur de la présente décision, afin de mieux appréhender les activités de diffusion hertzienne numérique de TDF, une obligation pour TDF de formaliser et transmettre à l'Autorité, sous la forme de protocoles, des conditions et tarifs des prestations internes à l'entreprise pour fournir à un opérateur de multiplexe un service de diffusion audiovisuelle en mode numérique.
En l'absence de mesure moins contraignante qui pourrait être imposée à TDF dans un but identique, l'obligation apparaît proportionnée tant aux objectifs publics préalablement exposés, en ce qu'elle constitue le minimum nécessaire permettant de les atteindre, qu'aux objectifs fixés à l'article L. 32-1 II du CPCE et en particulier à « l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale », au « développement de l'emploi, de l'investissement efficace dans les infrastructures, de l'innovation et de la compétitivité dans le secteur des communications électroniques », à « l'égalité des conditions de concurrence » et à « l'absence de discrimination, dans des circonstances analogues, dans le traitement des opérateurs ». Par ailleurs, le coût direct supporté par TDF pour remplir cette obligation est faible par rapport aux enjeux. Le coût indirect supporté par TDF d'être soumis à un contrôle effectif dissuadant ou interdisant d'éventuels comportements anticoncurrentiels ou des pratiques discriminatoires ne saurait être considéré comme excessif au regard de l'influence significative exercée par TDF sur le marché pertinent considéré.
3. COMMENTAIRES DE LA COMMISSION EUROPÉENNE ET DES AUTORITÉS
RÉGLEMENTAIRES NATIONALES DES AUTRES ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE
Dans ses observations en date du 24 février 2006, la Commission européenne n'a pas formulé de commentaire sur les obligations que l'Autorité proposait d'imposer à TDF au terme de la présente décision.
La société TDF est soumise à une obligation de séparation comptable et une obligation relative à la comptabilisation des coûts concernant les offres de gros de diffusion hertzienne terrestre de programmes télévisuels, quel que soit le mode de diffusion.
Cette obligation sera précisée dans une décision ultérieure de l'Autorité.
TDF doit faire droit à toute demande raisonnable d'accès à des éléments de réseau ou à des moyens qui y sont associés portant sur la fourniture de prestations de diffusion hertzienne terrestre de programmes télévisuels en mode numérique. Cette obligation, qui vise en particulier l'accès aux bâtiments et aux pylônes de TDF d'une part, et l'accès à sa chaîne de diffusion d'autre part, consiste notamment pour TDF, lorsque la demande est raisonnable :
- à négocier de bonne foi avec les opérateurs qui demandent un accès ;
- à ne pas retirer à un opérateur un accès déjà accordé, sauf accord préalable de l'Autorité ou de l'opérateur tiers concerné ;
- à fournir une possibilité de colocalisation ou d'autres formes de partage des moyens, y compris le partage des bâtiments ou des pylônes.
Tout refus de TDF de fournir ces prestations doit être dûment motivé.
Les conditions techniques et tarifaires des prestations d'accès fournies par TDF doivent être suffisamment détaillées pour faire apparaître les divers éléments propres à répondre à la demande. En particulier, la fourniture d'une prestation d'accès ne doit pas être subordonnée à la fourniture de services, de moyens ou de toute autre ressource, qui ne seraient pas nécessaires à la fourniture de cette prestation.
TDF doit fournir toute prestation relative aux offres de gros de diffusion hertzienne terrestre de programmes télévisuels en mode numérique dans des conditions non discriminatoires.
TDF est soumise à une obligation de transparence sur le marché de gros des offres de diffusion hertzienne terrestre de télévision en mode numérique. A ce titre elle doit au minimum publier les éléments prévus à l'annexe de la présente décision.
Toute évolution de l'offre technique et tarifaire décidée par TDF devra faire l'objet d'un préavis minimum de trois mois, sauf décision contraire de l'Autorité ou de toute autre autorité habilitée.
Par exception au précédent alinéa, les modalités techniques et tarifaires prévues pour la première offre entrent en vigueur dès publication, laquelle intervient au plus tard un mois après la notification de la présente décision.
TDF est tenue de ne pas pratiquer de tarifs d'éviction ou excessifs pour ses offres de gros de diffusion hertzienne terrestre de programmes télévisuels en mode numérique, ainsi que pour les prestations qui y sont associées.
Sans préjudice de la décision prévue à l'article 1er de la présente décision, TDF formalise et transmet à l'Autorité, sous la forme de protocoles, les conditions et les tarifs des prestations internes à la société TDF pour fournir des offres de diffusion en mode numérique aux opérateurs de multiplexe.
La présente décision s'applique jusqu'au 1er avril 2009 sans préjudice d'un éventuel réexamen anticipé dans les conditions fixées par les dispositions de l'article D. 303 du CPCE.
Le directeur général de l'Autorité est chargé de l'application de la présente décision. Il notifiera à TDF cette décision et son annexe, qui seront publiées au Journal officiel de la République française.
(1) Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions concernant l'accélération de la transition de la radiodiffusion analogique à la radiodiffusion numérique, 24 mai 2005, COM(2005) 204 final.
La liste donnée ci-après recense les éléments qui doivent a minima faire l'objet d'une publication :
Etudes préalables de faisabilité et tarifs associés
Etude d'hébergement en indoor et en outdoor.
Etude d'hébergement des antennes d'émission/réception FH sur un pylône existant.
Etude d'hébergement d'une antenne d'émission spécifique sur un pylône existant.
Etude de multiplexage sur les systèmes antennaires existants et sur les nouveaux systèmes antennaires spécifiques.
Etude de fourniture d'énergie électrique.
Délais de mise en oeuvre de chacune de ces études.
Prestations d'hébergement des équipements radioélectriques
- nom du site sur lequel les équipements sont hébergés ;
- puissance nominale et type de refroidissement des émetteurs à installer ; nombre de baies à installer ;
- structure pylône ;
- diamètre de parabole FH dont l'hébergement est demandé et hauteur maximale de fixation ;
- nombre de panneaux et hauteur maximale de fixation de l'antenne d'émission dont l'hébergement est demandé ;
- diamètre du feeder de l'antenne d'émission à héberger ;
- puissance appelée maximale demandée (si fourniture énergie).
Tarif des postes suivants :
- travaux d'adaptation hors pylône (bordereau de prix) ;
- hébergement indoor ;
- hébergement outdoor ;
- hébergement pylône ;
Hébergement au sol d'une réception satellite et tarif associé ;
Hébergement au sol d'un aérotherme et tarif associé ;
Hébergement sur le pylône d'une antenne d'émission/réception FH et tarif associé ;
Hébergement sur le pylône d'une antenne d'émission spécifique ;
Hébergement indoor d'un groupe électrogène et tarif associé ;
Fourniture d'énergie électrique avec ou sans secours groupe électrogène suivant le niveau de sécurisation disponible sur le site ;
Condition d'accès du client aux sites de TDF (nombre d'accès du client compris dans la prestation).
Prestations de diffusion HF
- nom du site sur lequel se trouve le système antennaire à partir duquel le service de diffusion HF est assuré ;
- caractéristiques du système antennaire utilisé ;
- hauteur maximale de fixation du système antennaire utilisé ;
Condition d'accès du client aux sites de TDF (nombre d'accès du client compris dans la prestation) ;
Tarif du poste suivant : service de diffusion HF.

References: l'article 16

L'article 8
 l'article 8
 l'article 11
in fine
 l'article 16
 l'article 127

L'article 11
 l'article 8
 l'article 10
 l'article 1
 l'article 4
 l'article 1