Source: http://jurisprudencia.tuabogado.com/sentencias/constitucional/interpretacion-constitucional-de-la-ley-de-comparecencia-del-estado-zulia-gaceta-oficial-del-estado-n-748-de-fecha-18-de-enero-de-2003
Timestamp: 2018-12-13 02:03:49+00:00

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Aprecia la Sala que la idea central del recurso de nulidad consiste en denunciar la incompetencia del Consejo Legislativo del Estado Zulia para dictar la ley impugnada y en particular, la violación de la autonomía municipal por parte del referido instrumento.
En torno a este punto, el recurrente presentó los siguientes argumentos:
Que “el ordinal (sic) 2 del artículo 168 de la Constitución de 1999, habla de la libre gestión de las materias de su competencia, lo que implica no sólo autonormación, sino también autoadministración. Así las cosas, el Consejo Legislativo Regional (del Estado Zulia) no tiene competencia para realizar una investigación relacionada con los parques y espacios abiertos bajo la competencia del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, y en este sentido, se lee de la notificación cartelaria que se hiciera, pretenden los legisladores estadales: ‘...Con relación a la investigación realizada con ocasión de la denuncia presentada por la Asociación Civil Unidos por el Parque sobre la presunta utilización de áreas del campo de recreación a campo abierto vereda del lago, según acuerdo número 4, aprobado por este Consejo Legislativo en sesión ordinaria (...)’. Como se observa el acto administrativo parcialmente transcrito e impugnado supone una flagrante violación a la autonomía municipal del Municipio Maracaibo, toda vez que interfiere arbitrariamente en el ámbito de competencias que la Constitución atribuye a esta entidad”.
Que el artículo 76 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (vigente para la época), contiene dentro de sus 18 numerales, las diferentes facultades que tienen los Concejos Municipales “entre ellas aquellas que corresponden al control legislativo sobre los órganos del gobierno local. Así las cosas, dispone el artículo 76 ejusdem: ‘Son facultades del Concejo o Cabildo: (...) 16. Ejercer el control y fiscalización de los órganos del gobierno y administración local’. De acuerdo a ello, el control legislativo, que implica un control político y de gestión de los municipios, corresponde a los Concejos Municipales, quienes como emanación de tal competencia, tienen la potestad de hacer comparecer a cualquiera de los funcionarios locales, cumpliendo para ello con los procedimientos establecidos para tal fin”.
Que “el carácter autonómico de los municipios establece un límite frente al cual, tanto el Poder Nacional como estadal, resienten sus potestades cuando se trata de competencias propias de lo local que envuelve a su vez, cuestiones que tienen que ver con su propia organización. De acuerdo a ello, es absoluta y totalmente inconstitucional, la pretensión que se observa en la Ley de Comparecencia del Estado Zulia de pretender extender la función legislativa y control parlamentario sobre el gobierno municipal de Maracaibo e incluso sobre los órganos del Gobierno Nacional, tal y como se establece en su artículo 2 de la Ley de Comparecencia del Estado Zulia, que dispone: ‘El Consejo Legislativo del Estado Zulia o sus comisiones a fin de ejercer la función de control legislativo y de investigación parlamentaria, sobre el gobierno estadal, municipal, así como los representantes de los órganos del gobierno nacional, de la administración nacional descentralizada, de los demás órganos de la administración pública nacional, del Estado Zulia, Municipal y (...)’.”.
Que “tales galimatías son definitivamente recalcadas en el artículo 3 de la Ley (impugnada) cuando se establece un deber indefinido y general a todos los funcionarios públicos de comparecencia ante las comisiones permanentes y ante la plenaria del Consejo Legislativo. Así según esta Ley están obligados a comparecer, al no establecer límites geográficos, desde el Presidente de la República y sus Ministros, así como los Gobernadores de otros Estados hasta los funcionarios judiciales incluyendo a los Magistrados de esta Sala, entre otros. Sin embargo, cosa extraña, el único funcionario que se le dispensa del deber de comparecer es precisamente aquel sobre el cual el Consejo Legislativo Regional tiene competencia para controlar legislativamente y, en tal sentido, no se explica cómo se excluye de tal obligación al Gobernador del Estado Zulia (Vid.Artículo 13)”.
Además agregó, que “los mecanismos en los cuales se podrá apoyar el Consejo Legislativo Regional van desde la posibilidad de establecer votos de censura a los Alcaldes que conforman al Estado Zulia, la posibilidad de establecer juicios políticos, hasta declarar responsabilidades administrativas de los funcionarios públicos, con lo cual pretende también usurpar funciones de la Contraloría General de la República y de las Contralorías Municipales”.
Que “el artículo 14 de la Ley impugnada extiende la obligación no solamente a los Alcaldes del Estado Zulia sino al fiscal superior como representante del Ministerio Público, de los representantes del Poder Judicial del Estado Zulia, de los efectivos de las Fuerzas Armadas Nacionales destacados en el Estado Zulia”.
Que “los artículos 19, 20 y 21 (de la ley impugnada) usurpan funciones del Órgano Contralor Estadal, del Ministerio Público y de la Asamblea Nacional, en ese orden, lo que implica que no solamente se viola la autonomía municipal, sino además se pretende establecer normas vinculantes que constriñen la autonomía funcional del Ministerio Público y de la Asamblea Nacional”.
Que “el título III de la Ley constituye de por sí el colofón de lo que en definitivamente debe tenerse por una Ley absolutamente arbitraria, contraria a la Constitución y a la Ley y que en tal sentido debe ser declarada nula de nulidad absoluta, cuando pretende imponer sanciones ante la incomparecencia tanto de funcionarios públicos como particulares que rehúsen cumplir con una norma que a todas luces es contraria a la razón, al derecho y a la justicia”.
Alegó además, la inconstitucionalidad del acto y la ley impugnados, “por considerarlos violatorios de la autonomía municipal prevista en el artículo 178 de la Constitución de 1999, la cláusula descentralizadora prevista en el artículo 158 ejusdem y por usurpar las competencias atribuidas al Municipio Maracaibo...”.
Al respecto, estima la Sala pertinente transcribir las disposiciones de la ley impugnada en las cuales se determina su objeto y su ámbito de aplicación, y formular algunos argumentos necesarios para dilucidarlo.
Así, los artículos 1, 2 y 3 de la Ley de Comparecencia del Estado Zulia disponen lo siguiente:
“Artículo 1: Objeto. La presente Ley tiene por objeto establecer las normas que regulen los mecanismos de control intraorgánico y extraorgánico legislativo atribuido a los Consejos Legislativos en el artículo 41 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, así como regular la comparecencia de los funcionarios o ex funcionarios públicos y de los particulares al seno del Consejo Legislativo o sus comisiones conforme lo establece el artículo 42 de la misma Ley.
Artículo 2: Función de Control. El Consejo Legislativo del Estado Zulia o sus Comisiones a fin de ejercer la función de control legislativo y de investigación parlamentaria, sobre el gobierno estadal, municipal, así como de los representantes de los órganos del gobierno nacional, de la administración nacional descentralizada, de los demás órganos de la Administración Pública Nacional, del Estado Zulia, Municipal y sobre las demás organizaciones intermedias de la sociedad, podrá apoyarse en los mecanismos de interpelaciones, invitaciones, investigaciones, preguntas, autorizaciones parlamentarias, aprobaciones parlamentarias, pedidos de informes, preguntas escritas o cuestionarios”
Artículo 3: Obligación de comparecer. Todos los funcionarios públicos, así como los particulares, preservando sus derechos fundamentales, garantías y principios constitucionales, están en la obligación de comparecer ante el Consejo Legislativo o sus Comisiones Permanentes y Especiales, cuando les sea requerido y en la oportunidad que se señale, a fin de que suministren las informaciones y documentos que requieran en el cumplimiento de sus funciones, so pena de ser sancionados. La comparecencia es personal e indelegable”.
Por lo que respecta a la autonomía, Eloy Lares Martínez explicaba que “esencial a la autonomía la aptitud del ente de que se trate para darse las normas jurídicas que rijan su actuación, en tanto que para que exista autarquía basta la capacidad del ente para administrarse a sí mismo, de acuerdo con reglas dictadas por una entidad superior y distinta” (LARES MARTÍNEZ, Eloy, Manual de Derecho Administrativo, Décima Segunda Edición, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2001, pp. 486-487).
Ahora bien, Sabino Cassese considera que el término autarquía se desarrolló en la época en la que dominaba el estatalismo, ya que para aquel entonces se planteó el problema de explicar la existencia de entes públicos no estatales, y para ello se recurrió a la idea de que el Estado podía equiparar la actividad administrativa de otros sujetos públicos a la realizada directamente por el Estado. Sin embargo, señala este autor que en los actuales momentos no se hace necesario realizar la mencionada equiparación, “porque puede decirse que el ordenamiento general atribuye capacidad de emanar resoluciones administrativas dotadas de autonomía a oficios públicos centrales y periféricos, estatales y no estatales” (CASSESE, Sabino, Las Bases del Derecho Administrativo, Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid, 1994, p. 152.) .
Así, la identificación del término autonomía con autonormación ha sido objeto de críticas por ser excesivamente restringida. En efecto, señalaba Antonio Moles Caubet que “algunos tratadistas, desorientados por la raíz etimológica de la palabra -‘autos’, ‘nomos’-, destacan únicamente la autonormación (Santi Romano, Zanobini, Forsthoff), sin tener en cuenta que ésta es tan sólo autonomía normativa, una de las posibles, una de tantas” (MOLES CAUBET, Antonio, Los límites de la Autonomía Municipal, Estudios de Derecho Público, Compilador Oswaldo Acosta-Hoenicka, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1997, p. 236).
Apreciaba Antonio Moles Caubet que la autonomía es un concepto abstracto cuya determinación puede hacerse únicamente enumerando las distintas clases de autonomía que concretamente contiene, razón por la cual se trata en puridad de especies de autonomía. Así, según este autor la autonomía podrá ser normativa, fiscal, económica, organizativa y administrativa según la materia a la cual se refiera (MOLES CAUBET, Antonio, El concepto de autonomía universitaria, Estudios de Derecho Público, Compilador Oswaldo Acosta-Hoenicka, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1997, p. 256-257).
Así las cosas, podemos apreciar que si bien en un principio el concepto de autonomía se entendía como la capacidad para autonormarse, en la actualidad ésta es entendida como independencia, libertad de actuación, que variará dependiendo de la materia a la cual se refiera. Por ello, si hablamos de autonomía normativa, nos estamos refiriendo a la posibilidad de autonormarse; si nos referimos a autonomía fiscal queremos señalar que determinado ente u organismo tiene ingresos propios; si hablamos de autonomía presupuestaria nos referimos a la posibilidad de elaborar su propio presupuesto y así sucesivamente dependiendo de la materia.
En este contexto, lo que en un principio era la autonomía (capacidad de autonormarse) pasó a ser sólo un tipo de autonomía que en la actualidad es la normativa.
En este orden de ideas, no discute la doctrina, ni esta Sala Constitucional, el hecho de que los Municipios, sean entes político territoriales que poseen autonomía no sólo porque pueden dictar sus propias normas -ordenanzas- sino porque también actúan según su libre determinación en distintas áreas que solo pueden ser impugnadas ante los órganos jurisdiccionales.
Así, es el caso que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dispone expresamente la existencia de la autonomía municipal al indicar expresamente en su artículo 168 lo siguiente:
“Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de esta Constitución y de la ley. La autonomía municipal comprende:
Los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino ante los tribunales competentes, de conformidad con esta Constitución y con la ley.”
Por su parte, la jurisprudencia de la Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia, también ha sido clara al referirse a la autonomía municipal, en la sentencia del 13 de noviembre de 1989, caso Herberto Contreras Cuenca, en la cual se señaló lo siguiente:
"La Constitución confiere autonomía normativa limitada a las Municipalidades, entendida ella no como el poder soberano de darse su propia ley y disponer de su existencia, que sólo le corresponde a la República de Venezuela, sino como el poder derivado de las disposiciones constitucionales de dictar normas destinadas a integrar el ordenamiento jurídico general, en las materias de su competencia local, incluso con respecto a aquellas que son de la reserva legal; circunstancia ésta que ha dado lugar a que la jurisprudencia de este Supremo Tribunal haya otorgado carácter de "leyes locales" a las ordenanzas municipales. En cuanto al valor normativo de esas fuentes de derecho emanadas de los Municipios, en algunos casos se equiparan a la Ley Nacional, supuestos en los cuales se da una relación de competencia, mientras que en otros deben subordinase a las leyes nacionales y estadales, supuestos en los cuales se da una relación de jerarquía normativa, todo ello según lo predispuesto en el texto constitucional.
La Constitución atribuye autonomía financiera y tributaria a los Municipios dentro de los parámetros estrictamente señalados en su artículo 31, con las limitaciones y prohibiciones prescritas en los artículos 18, 34 y 136 del mismo texto constitucional, derivadas de las competencias del Poder Nacional, a fin de garantizar la autosuficiencia económica de las entidades locales. No obstante, la Constitución sujeta a la Ley nacional y a la leyes estadales, el aporte que reciben las Municipalidades, por intermedio de los Estados, del Poder Nacional, al cual se denomina Situado Constitucional. Por lo que respecta a los límites de la autonomía tributaria municipal, su ejercicio debe supeditarse a los principios de la legislación reglamentaria de las garantías constitucionales, que corresponden al Poder Nacional, ya que la legalidad tributaria es una garantía ligada al surgimiento mismo del Estado de Derecho."
Como puede verse de lo expuesto, los Municipios disponen de autonomía en distintas áreas, que en modo resumido pudieran mencionarse las normativas y financieras.
Ahora bien, en materia de organización, los municipios no sólo están sometidos a lo que establezca la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino también a las leyes orgánicas nacionales y a las leyes estadales. Así lo indica expresamente el texto fundamental que en su artículo 169 dispone lo que de seguida exponemos:
En este mismo sentido, el artículo 164.2 eiusdem, al regular la competencia de los estados, establece lo siguiente:
2. La organización de sus Municipios y demás entidades locales y su división políticoterritorial, conforme a esta Constitución y a la ley”
Como puede verse, el régimen constitucional venezolano es claro al prever que los Estados tienen dentro de sus competencias la de organizar a los municipios que los integran; siendo además que las competencias en materia de derecho público no sólo determinan un marco de actuación para quienes ejercen el poder público, sino que además son de obligatorio cumplimiento. Es decir, traducido a la materia en estudio, los Estados no sólo tienen la competencia para organizar a sus municipios, sino que tiene la obligación de hacerlo y no pueden excusarse de su incumplimiento.
Al respecto, quiere dejar sentado esta Sala que la circunstancia de que los Estados tengan dentro de su competencia la organización de los municipios no implica que los mismos no tengan autonomía; esto es, no se niega la existencia de la “autonomía municipal” sino que ello constituye una característica de la misma.
Podrá, en consecuencia, el Municipio obrar con autonomía política en el ejercicio de las competencias que tanto la Constitución como las leyes le asignan; ello sin menoscabo de poder ser organizados por los Estados correspondientes.
Ahora bien, visto como ha sido que los Estados tienen competencias para organizar a sus Municipios, corresponde determinar si esa competencia incluye la posibilidad de que por ley estadal se disponga que los funcionarios municipales deban comparecer ante los Consejos Legislativos correspondientes; estudio que se estima determinante para resolver el presente recurso de nulidad.
Al respecto, debemos reiterar lo que dispone el primer párrafo del artículo 169 de la Constitución:
Como puede apreciarse, la organización de los Municipios tienen las siguientes fuentes normativas: (i) la Constitución, (ii) las leyes orgánicas nacionales, y (iii) “las disposiciones legales que de conformidad con aquellas dicten los Estados”. (Subrayado del presente fallo).
Así, en primer término debe respetarse lo que establezca la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, luego las leyes orgánicas y finalmente las leyes estadales.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 12 días del mes de julio de dos mil doce (2012). Años: 202º de la Independencia y 153º de la Federación.
Expediente 03-2415

References: artículo 168
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 14
 artículo 178
 artículo 158
 artículo 41
 artículo 42

Artículo 2

Artículo 3
 artículo 168
 artículo 31
 artículo 169
 artículo 164
 artículo 169