Source: https://tc.vlex.es/vid/limites-decretos-leyes-principio-631639677
Timestamp: 2020-07-14 05:58:48+00:00

Document:
STC 26/2016, 18 de Febrero de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 631639677
Número de Recurso: 4528-2012
Sentencia citada en: 47 sentencias, 7 artículos doctrinales, una disposición normativa
Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 20 de julio de 2012, la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 2, 3, 4, 5, 6, en sus apartados 1, 2, 3, y 4, 7 y la disposición final primera del Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo.
El escrito de recurso sostiene la infracción del art. 86.1 CE por parte del Real Decreto-ley 14/2012, por no existir una situación de extraordinaria y urgente necesidad que justifique su aprobación. Para ello invoca la doctrina acumulada en esta materia desde la STC 29/1982 , de 31 de mayo, sin desconocer que la interpretación realizada sobre el presupuesto habilitante de los decretos-ley por parte de este Tribunal ha tenido un carácter expansivo. Pero no por ello están legitimados los usos abusivos o arbitrarios de esta potestad legislativa por parte del Gobierno. En este sentido, es función propia del Tribunal Constitucional el aseguramiento de esos límites (STC 68/2007 , de 28 de marzo, FJ 6), exigiendo que la definición de cada situación de extraordinaria y urgente necesidad por el Gobierno “sea explícita y razonada, y que exista una conexión de sentido entre la situación definida y las medidas que en el Decreto-ley se adoptan” (STC 29/1982 , de 31 de mayo, FJ 3). Para hacer esta valoración, deberá tenerse en cuenta el propio Decreto-ley, pero también otros elementos, como su preámbulo, el expediente de elaboración de la norma y el debate parlamentario sobre su convalidación. Concretamente, se invoca la STC 137/2011 , de 14 de septiembre, que declaró la inconstitucionalidad del art. 1 del Real Decreto-ley 4/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes, por no quedar acreditada en aquel caso la necesidad de una acción normativa en un plazo menor que el requerido para la tramitación parlamentaria de una ley, bien por el procedimiento ordinario o bien por el de urgencia.
Respecto a los títulos competenciales del art. 149.1.18 y 30 CE, se destaca que en ambos casos la competencia estatal sólo alcanza a las bases, tanto del régimen estatutario de los funcionarios, como de las normas de desarrollo del derecho a la educación. Como explicó nuestra STC 22/2012 , de 16 de febrero, el Estado no puede agotar con sus bases la regulación de una materia, vaciando de contenido las competencias normativas de las Comunidades Autónomas. Concretamente, en ambos ámbitos competenciales el Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo (EAAnd), ha asumido funciones propias. Por un lado, la competencia compartida sobre el régimen estatutario del personal al servicio de la Administración de la Comunidad Autónoma (arts. 47.2 y 76.2 EAAnd). Por otro lado, competencias en materia de educación no universitaria y universitaria (arts. 52 y 53 EAAnd), en las que se parte de la premisa de que las leyes orgánicas del Estado en materia de educación no son básicas en su integridad. De manera que la Comunidad Autónoma de Andalucía ha asumido con toda la amplitud posible, sobre todo respecto a la educación no universitaria, las competencias que no han sido reservadas expresamente al Estado por el art. 149.1.30 CE.
La inconstitucionalidad estaría aquí en que el establecimiento del horario de trabajo excede el ámbito de las bases en la materia. De hecho, hasta ahora la normativa básica estatal no había regulado esta cuestión. El art. 47 de la Ley del estatuto básico del empleado público atribuye a cada Administración pública el establecimiento de la jornada de trabajo general y especial, a tiempo completo y a tiempo parcial, de los funcionarios públicos. En este sentido, se invoca la STC 235/1991 , de 12 de diciembre, en la que, en relación con el calendario académico de las universidades, este Tribunal manifestó que puede considerarse básica la obligación normativa de dar publicidad al calendario, pero no su contenido concreto. Y de forma complementaria se cita también la STC 54/1982 , de 26 de julio, que no consideró inconstitucional la fijación de una dedicación de cuarenta horas semanales del personal administrativo de la Generalitat al establecer sus retribuciones brutas mensuales. Se estarían vulnerando así las competencias autonómicas asumidas en materia de educación no universitaria en relación con el personal al servicio de la Administración educativa (art. 52.1 y 2 EAAnd). Adicionalmente, se considera el precepto inconstitucional en atención a la imprevisibilidad de su cambio, al llevarse a cabo mediante decreto-ley, contrariando la doctrina del Tribunal Constitucional que señala que la normativa básica debe crear un marco normativo unitario dotado de estabilidad, dado que las bases han de atender a aspectos más estructurales que coyunturales. Por los motivos expuestos, el escrito de recurso concluye que el art. 3.1 del Real Decreto-ley 14/2012 es contrario al art. 52.1 EAAnd y al art. 86 CE.
Además, se reprocha la habilitación legal en blanco que se introduce en la Ley Orgánica de universidades para que el Gobierno dicte disposiciones básicas de rango reglamentario. Invocando doctrina constitucional en la materia, se recuerda la preferencia que existe de partida para el establecimiento de las bases estatales mediante normas con rango de ley, dotadas de generalidad y estabilidad. La posibilidad de hacerlo mediante disposiciones reglamentarias podría tener lugar cuando esa regulación reglamentaria se considere complemento indispensable para asegurar el mínimo común denominador que constituyen las bases y, además, actúe “como desarrollo de una ley que previamente ha acotado el alcance general de lo básico” (STC 131/1996 , de 11 de julio, FJ 2). En este caso estaríamos ante una deslegalización completa de las bases sin la imprescindible acotación legal mínima de su contenido.
En relación con el carácter exhaustivo de la regulación de la dedicación docente, se reitera la cita de la STC 54/1982 , de 26 de julio, que negó el carácter básico de la regulación estatal de la jornada de los funcionarios públicos a efectos retributivos, subrayando el margen de configuración que en este punto deben tener las Comunidades Autónomas.
En relación con la autonomía universitaria, se indica que si bien es un derecho de configuración legal, requiere que la normativa universitaria permita un margen de flexibilidad, que sea real y no ficticio o residual, para ser adaptada a las necesidades y características de cada universidad, tal como señaló la STC 26/1987 , de 27 de febrero. Más en concreto, el art. 2.2 e) LOU indica que es parte del contenido de esa autonomía la determinación de las condiciones en que el personal docente e investigador ha de desarrollar sus actividades. Pero el nuevo art. 68 LOU tiene un contenido taxativo y sin excepciones sobre la dedicación del profesorado, en función de méritos de investigación acreditados, que no permite la introducción de criterios propios de las universidades. Se ha producido un salto cualitativo respecto a las condiciones que prescribía hasta ahora el art. 9 del Real Decreto 898/1985, de 30 de abril, sobre el régimen del profesorado universitario. La nueva regulación introducida por el Real Decreto-ley sería “mucho menos respetuosa con la autonomía universitaria” (sic).
ix) El último precepto recurrido en materia de educación universitaria por parte de la Junta de Andalucía es el art. 7.1 del Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, por la posible infracción del principio de autonomía financiera establecido en el art. 175.2
EAAnd. El Real Decreto-ley, en su art. 6.5, abre unos márgenes importantes en la concreción de los precios públicos universitarios por parte de las Comunidades Autónomas. Un efecto indirecto del establecimiento de esas horquillas de precios y de la consiguiente diferenciación de precios por territorios, es el distinto coste para las arcas públicas de las becas y ayudas al estudio de los estudiantes universitarios. Por ese motivo, el art. 7.1 del Real Decreto-ley viene a establecer que el Estado sólo financiará la cuantía mínima de las becas y ayudas en cada territorio. El coste de las becas que exceda de ese umbral por decisión de cada Administración autonómica, al elevar el montante de los precios públicos aplicables dentro del margen permitido por la Ley Orgánica de universidades, deberá ser financiado por los presupuestos de cada Comunidad Autónoma.
La Letrada de la Junta de Andalucía sostiene que esa regla obliga a la Comunidad Autónoma a destinar una parte de sus recursos a una finalidad concreta, vulnerando su autonomía financiera en su vertiente de gasto. En este sentido, se cita la STC 13/1992 , de 6 de febrero, FJ 7, en la que este Tribunal aseguró que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas está definida en el bloque de la constitucionalidad más por relación a su vertiente de gasto público, que por referencia a la existencia de un sistema tributario propio. En este sentido, la capacidad de las Administraciones autonómicas de disponer de sus recursos financieros según sus necesidades y objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos, asignándolos a los programas de gasto que consideren oportuno, tiene una función capital. De manera que “si por el origen de los fondos se pudiera condicionar el destino que se haya de dar a los mismos, se privaría a las Comunidades Autónomas de una potestad decisoria fundamental, sin la cual no cabe hablar de autonomía”. Y en todo caso, toda medida limitativa de la autonomía financiera autonómica debe tener una relación directa con el objetivo de política económica de mantener la estabilidad y el equilibrio económico (STC 171/1996 , de 30 de octubre). En resumen, la medida adoptada excedería las funciones de coordinación que corresponden a la Hacienda estatal de acuerdo con el art. 156 CE.
Por providencia de 13 de septiembre de 2012 el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno de la Nación, a través del Ministerio de Justicia, para que pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen pertinentes y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
El Presidente del Senado, por escrito registrado en este Tribunal el día 26 de septiembre de 2012, interesó se tuviera por personada a dicha Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. En los mismos términos, y mediante escrito registrado el día 26 de septiembre de 2012, el Presidente del Congreso comunicó el acuerdo adoptado por la Mesa de la Cámara, que además remitía el asunto a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones y a la asesoría jurídica de la Secretaría General de la Cámara.
El escrito de alegaciones de la Abogada del Estado interesa la íntegra desestimación del recurso de inconstitucionalidad. En él, tras identificar el objeto y fundamento del recurso, dedica sus alegaciones a fundamentar, por un lado, la existencia tanto de presupuesto habilitante para la aprobación por el Gobierno del Real Decreto-ley 14/2012, como de títulos competenciales que dan cobertura a su contenido material, y por otro lado, a justificar la constitucionalidad de cada uno de los preceptos y apartados impugnados.
i) En primer lugar, se argumenta que el decreto-ley recurrido cuenta con el presupuesto habilitante exigido por el art. 86.1 CE. A estos efectos, se invoca la doctrina sentada por este Tribunal Constitucional sobre el particular, destacando que la concurrencia del presupuesto habilitante debe apreciarse mediante un juicio político, del Gobierno al dictarlo y del Congreso en el trámite de convalidación, sobre el cual corresponde a este Tribunal hacer un control jurídico, que sin suplantarlos evite que se haga un uso abusivo o arbitrario de este modo de producción legislativa. Ese control se extiende tanto a la concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad como a su conexión de sentido con las medidas adoptadas para atenderla. Además, se destaca la especial aptitud reconocida por este Tribunal a los decretos-leyes adoptados para acometer “coyunturas económicas problemáticas” (STC 23/1993 , de 21 de enero, FJ 5), con cita de varias sentencias concretas. Al final, la situación de extraordinaria y urgente necesidad se referiría a casos de necesidad relativa, en los que es precisa una acción normativa adoptada en un plazo más breve que el parlamentario habitual.
Por su parte, el art. 149.1.18 CE, al permitir fijar las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, prestaría cobertura especialmente a las medidas del decreto-ley relativas al profesorado universitario, con preferencia a la prestada por las competencias estatales sobre enseñanza. El Estado puede fijar así el necesario común denominador normativo que asegure una unidad fundamental, la cual no tiene que ser meramente genérica, aunque sí compatible con las peculiaridades que puedan introducir las Comunidades Autónomas en persecución de sus propios intereses. De todos modos, la Abogada del Estado invoca la STC 235/1991 , de 12 de diciembre, para apuntar que las Comunidades Autónomas no tendrían siquiera competencia de desarrollo normativo respecto a los cuerpos docentes universitarios, al no estar integrados por funcionarios de las Comunidades Autónomas, sino del Estado. En cambio, respecto a las medidas sobre profesorado no universitario entiende que sería prevalente la invocación del art. 149.1.30 CE, ya que su finalidad prioritaria sería la garantía de la calidad mínima de la enseñanza, aunque repercutan en la organización administrativa y en el acceso a puestos de trabajo en el sector público. De todas formas, no es descartable la invocación del apartado 18 del art. 149.1 CE para justificar medidas sobre horarios de los profesores en la medida en que el propio art. 2.3 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, sobre el estatuto básico del empleado público, remite a la legislación específica estatal y autonómica para determinados colectivos, como el personal docente y el sanitario. Y respecto de este último el legislador estatal hace tiempo que ha establecido previsiones concretas sobre su régimen de horarios, de modo similar a como ahora pasa a hacerlo el decreto-ley impugnado respecto al personal docente no universitario.
En relación con el art. 149.1.30 CE, el escrito de alegaciones razona sobre el alcance material de las bases estatales en cuestiones de enseñanza, sosteniendo que no tienen por qué constreñirse sólo a pautas genéricas y abstractas, pudiendo comprender reglas de distinto tipo, topes máximos, niveles mínimos, tramos, e incluso actos de naturaleza ejecutiva. A la vez, con carácter general, esa regulación no puede tener tanto detalle que no deje espacio para el desarrollo autonómico. El contenido y alcance concreto de lo básico será determinado por el legislador estatal, sin perjuicio del control que corresponde hacer a este Tribunal Constitucional (STC 141/1993 , de 22 de abril, FJ 3). Por ejemplo, la STC 131/1996 , de 11 de julio, consideró básica la fijación por el Estado de un porcentaje mínimo de profesores doctores para cada ciclo universitario, así como de profesorado funcionario para las universidades públicas, en cuanto medida de garantía de un mínimo de calidad de la enseñanza. Lo mismo ocurriría en el caso del Real Decreto-ley recurrido, en cuanto contiene medidas para asegurar una calidad mínima de la docencia, sin perjuicio de que tengan también consecuencias de carácter organizativo del sistema educativo. Además, esos efectos son de carácter indirecto y reflejo al dejar un margen amplio de plasmación a las Comunidades Autónomas.
Finalmente, para la Abogada del Estado el principal título competencial de cobertura del Real Decreto-ley 14/2012, debido a los objetivos de esta disposición, está en el apartado 13 del art. 149.1 CE, en conexión con el principio de coordinación de las haciendas públicas por parte del Estado (art. 156 CE). Recuerda en este punto la jurisprudencia de este Tribunal, que entiende que este título ampara acciones unitarias en todo el territorio del Estado para la consecución de objetivos de política económica nacional, efectuando una planificación de detalle, sin que se puedan vaciar por esta vía las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas. Más en concreto, cabe establecer por esta vía medidas de contención de gastos corrientes y de reducción del déficit público, en línea con las exigencias de estabilidad presupuestaria y de prohibición de déficit estructural superior al establecido, que están ahora contempladas en el art. 135 CE y desarrolladas por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Es el caso de las restricciones al volumen cuantitativo de las plazas contenidas en la oferta de empleo público de cada Administración o al incremento global de retribuciones de los empleados públicos (STC 63/1986 , de 21 de mayo, FFJJ 6 y 11, que las vincula a la competencia de dirección y ordenación general de la economía, y no a las bases del régimen estatutario de los funcionarios).
Y en cuanto a los títulos competenciales invocados por la Junta de Andalucía [art. 52 EAAnd, sobre educación; art. 53 EAAnd, sobre universidades; art. 76 EAAnd, sobre función pública; y art. 175.2
EAAnd, sobre autonomía financiera de la Comunidad Autónoma], se recuerda la doctrina aplicada por este Tribunal en relación con el término de competencias exclusivas manejado por el art. 110 del Estatuto de Autonomía de Cataluña: éstas no impiden el ejercicio por el Estado de sus competencias exclusivas ex art. 149.1 CE con el alcance que les corresponda, sin necesidad de que el Estatuto de Autonomía contenga cláusulas de salvaguardia de las competencias estatales (STC 31/2010 , de 28 de junio, FFJJ 59 y 64).
En el ámbito universitario, el Real Decreto-ley 14/2012 introduce una serie de modificaciones concretas de la Ley Orgánica de universidades, motivadas por el déficit y endeudamiento en que han incurrido distintas universidades públicas. La primera de ellas es la previsión, en el art. 6.1, del establecimiento de requisitos reglamentarios básicos para la creación y mantenimiento de centros y estructuras universitarias. El escrito niega que la medida carezca de inmediatez por el hecho de requerir un desarrollo reglamentario para su efectividad, debido a que la situación de crisis económica y la necesidad urgente de racionalizar el mapa universitario imponen la adopción de una medida normativa como ésta. Además, se niega que este precepto constituya una deslegalización de la materia, dado que el carácter técnico y cambiante de esa regulación justifica la remisión que se hace a una norma reglamentaria para su regulación, sin que esté reservada a Ley Orgánica. Pese a la preferencia de la ley formal para la fijación de las bases estatales, la jurisprudencia constitucional admite claramente que las mismas puedan contenerse en normas reglamentarias cuando éstas sean complemento indispensable para asegurar el mínimo común denominador que comportan esas bases. De hecho, el art. 4.3 LOU en su redacción originaria ya establecía una remisión reglamentaria semejante para la fijación de los requisitos básicos para la creación y reconocimiento de las universidades. Y la STC 26/1987 , de 27 de febrero, reconocía la legitimidad de que el Gobierno fijara normas básicas sobre creación, modificación y supresión de departamentos universitarios, siempre que lo hiciese de manera flexible, sin excesos de concreción y de contenido, y con respeto a la autonomía organizativa de cada universidad para configurar sus departamentos. Pero la autonomía universitaria no incluye el derecho a contar con unos u otros concretos centros, que además no puedan ser afectados por decisiones del Estado o de las Comunidades Autónomas sobre la organización del sistema universitario (STC 47/2005 , de 3 de marzo). Finalmente, se niega que esta medida, por el hecho de remitir su concreción a una norma estatal reglamentaria, impida a la Comunidad Andaluza el ejercicio de sus competencias compartidas en la materia [art. 53.2
EAAnd]. Se trataría de una alegación preventiva de inconstitucionalidad, que no puede adelantarse a lo que en el futuro pueda recoger esa disposición.
En relación con la presunta invasión de las competencias autonómicas de desarrollo y ejecución en materia de dedicación docente del profesorado universitario funcionario, se niega que la Junta de Andalucía haya asumido competencias sobre este personal estatutario, por no tratarse de empleados de las Comunidades Autónomas. De acuerdo con la STC 235/1991 , de 12 de diciembre, ya citada, al ser funcionarios de cuerpos nacionales que pueden ocupar plaza, mediante el oportuno concurso, en una universidad diferente de aquélla en la que fueron nombrados, es el Estado quien tiene competencia para regular in extenso su relación de servicio con la universidad ex art. 149.1.1 y 18 CE, incluyendo cuestiones como la duración de la jornada laboral, el reparto de horas de dedicación, o la exención de obligaciones docentes. Lo cual no obsta para que la Comunidad Autónoma pueda regular algunos aspectos de la actividad docente en virtud de otros títulos conectados con la materia educación, en la que sí es de aplicación el esquema bases-desarrollo para el reparto de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma.
En cualquier caso, la Abogada del Estado recuerda que es competencia exclusiva del Estado configurar el sistema de becas y ayudas al estudio, con su cuantía, requisitos y criterios de compatibilidad (STC 188/2001 , de 20 de septiembre). Esa competencia se ha ejercido mediante el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, modificado en distintas ocasiones, que tiene carácter básico y condiciona las competencias normativas y ejecutivas de las Comunidades Autónomas en esta materia. El art. 40.1 en relación con la disposición adicional primera del Real Decreto adopta ya ese criterio de corresponsabilidad financiera, de manera que el Estado asume sólo la financiación del extremo inferior o necesario de las becas y ayudas al estudio cuando el umbral de éstas se somete a un intervalo. Así fue aplicado en concreto por la disposición adicional cuarta del Real Decreto 1000/2012, de 29 de junio, que estableció los umbrales de renta y patrimonio familiar, así como las cuantías, de las becas y ayudas al estudio para el curso 2012-2013.
La presente resolución tiene por objeto dar respuesta al recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía contra los arts. 2; 3; 4; 5; 6, en sus apartados 1, 2, 3 y 4; 7 y la disposición final primera del Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo.
Con independencia de los distintos argumentos alegados por la Junta de Andalucía en relación con cada uno de los preceptos impugnados, que se examinarán en esta Sentencia, cabe adelantar que casi todos ellos tienen en común la alegación de un doble vicio de inconstitucionalidad. Por un lado, se aduce la infracción del art. 86.1 CE por no existir una situación de extraordinaria y urgente necesidad que justifique la aprobación de un decreto-ley por parte del Gobierno de la Nación, ni relación de conexión de las concretas medidas adoptadas con esa situación. Por otro lado, se argumenta la vulneración de las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma de Andalucía en su Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo (EAAnd), tanto en materia de educación (arts. 52 y 53) como de empleo público (arts. 47.2 y 76.2), por cuanto el Estado se ha excedido en la formulación de la legislación básica que le corresponde dictar en estas materias. A estas dos alegaciones comunes se une la invocación, en relación con algunas de las medidas de reforma en materia de educación superior, de la lesión de la autonomía universitaria (art. 27.10 CE) y de la autonomía financiera [art. 175.2
EAAnd]; y asimismo, también respecto al art. 6.4 y la disposición final primera del Real Decreto-ley 14/2012 se denuncia su posible contravención del principio de seguridad jurídica proclamado en el art. 9.3 CE.
El primer motivo de inconstitucionalidad alegado es el relativo a la vulneración del art. 86.1 CE, lo que exige abordar el examen de la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad para la aprobación por el Gobierno de un decreto-ley. Este motivo se presenta argumentado en relación con los arts. 2 y 5, así como con los cuatro primeros apartados del art. 6.
Como hemos señalado en ocasiones anteriores (por todas, STC 215/2015 , de 22 de octubre, FJ 3), en la medida en que esta pretensión impugnatoria incide directamente sobre la validez de los preceptos impugnados, su examen debe ser prioritario en el orden lógico de nuestro enjuiciamiento, pues, en caso de ser estimada, resultaría innecesario el análisis de las restantes alegaciones formuladas en relación con los cuatro apartados del art. 6, que han sido también impugnados por otros motivos.
El concepto de extraordinaria y urgente necesidad que se contiene en la Constitución no es, en modo alguno, “una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes”, razón por la cual, este Tribunal puede, “en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada” (SSTC 100/2012 , de 8 de mayo, FJ 8; 237/2012 , de 13 de diciembre, FJ 4, y 39/2013 , de 14 de febrero, FJ 5). El control de este Tribunal es, pues, un control jurisdiccional ex post , y tiene por misión velar por que el Gobierno no se haya apartado del margen de apreciación concedido por la norma, esto es, que aquél se mantenga dentro del concepto jurídicamente asequible que es la situación de “extraordinaria y urgente necesidad”. Se trata, en definitiva, de un “control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno” (STC 142/2014 , de 11 de septiembre, FJ 3, y las que allí se citan). La adecuada fiscalización del recurso al decreto-ley requiere, por consiguiente, que la definición por los órganos políticos de una situación “de extraordinaria y urgente necesidad” sea “explícita y razonada”, del mismo modo que corresponde a este Tribunal constatar la existencia de “una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el decreto-ley se adoptan” (así, desde un principio, STC 29/1982 , de 31 de mayo, FJ 3, hasta las más recientes SSTC 96/2014 , de 12 de junio, FJ 5, y 183/2014 , de 6 de noviembre, FJ 4).
En cuanto al primero de estos aspectos —la definición de la situación de urgencia—, nuestra doctrina ha precisado que no es necesario que tal definición expresa de la extraordinaria y urgente necesidad haya de contenerse siempre en el propio Real Decreto-ley, sino que tal presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos. A este respecto, conviene recordar que el examen de la concurrencia del citado presupuesto habilitante de la “extraordinaria y urgente necesidad” siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma (SSTC 29/1982 , de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997 , de 28 de octubre, FJ 4; 11/2002 , de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003 , de 3 de julio, FJ 3).
Sobre la segunda dimensión del presupuesto habilitante de la legislación de urgencia —conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el Real Decreto-ley se adoptan—, hemos afirmado un doble criterio o perspectiva para valorar su existencia: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el Real Decreto-ley controvertido. Así, ya en la STC 29/1982 , de 31 de mayo, FJ 3, excluimos a este respecto aquellas disposiciones “que, por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente, aquéllas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente” (STC 39/2013 , de 14 de febrero, FJ 9).
Por lo que hace a la definición de la concurrencia del presupuesto habilitante, la exposición de motivos de la norma afirma que “en la actual coyuntura económica se hace necesario mejorar la eficiencia de las Administraciones Públicas en el uso de los recursos públicos, con objeto de contribuir a la consecución del inexcusable objetivo de estabilidad presupuestaria derivado del marco constitucional y de la Unión Europea”, señalando que “el objetivo común perseguido es proporcionar a las Administraciones educativas un conjunto de instrumentos que permitan conjugar los irrenunciables objetivos de calidad y eficiencia del sistema educativo con el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y su ineludible reflejo en la contención del gasto público y en la oferta de empleo público”. Tras exponer el contenido de la norma la exposición de motivos recalca que con las medidas incorporadas en materia de educación en el Real Decreto-ley cuestionado “se trata, en definitiva, de introducir importantes elementos de racionalidad y eficiencia en el sistema educativo, que redundarán en una mejor prestación de este servicio público indispensable. Y se hace a través de medidas encaminadas a la consecución del equilibrio presupuestario”, poniendo de relieve que tales medidas adoptadas “resultan imprescindibles para cumplir con la senda de consolidación fiscal fijada y con el compromiso de reducción de déficit de la Unión Europea, por lo que concurren las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86 de la Constitución Española como premisa para recurrir a este instrumento jurídico”.
Cabe por tanto reconocer que al tiempo de dictarse el Real Decreto-ley 14/2012 es cierto que concurrían en nuestro sistema económico circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad para acometer la inmediata corrección del déficit público en el propio ejercicio de 2012, derivadas de nuestros compromisos de consolidación fiscal. Además, frente a lo aducido en el escrito de recurso respecto a la carencia de la nota de imprevisibilidad en la situación a la que trata de dar respuesta el Real Decreto-ley 14/2012 por considerarse que constituye una situación mantenida en el tiempo, hemos de contraponer la doctrina de este Tribunal que considera que “la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación, pues lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran” (STC 156/2015 , de 9 de julio, FJ 6).
En cuanto a la segunda dimensión del presupuesto habilitante de la legislación de urgencia, esto es, la conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el Real Decreto-ley se adoptan, debemos examinarla en relación a cada uno de los preceptos que han sido impugnados por este motivo. Pero antes resulta pertinente realizar un par de consideraciones previas en atención al campo material sobre el que incide el Real Decreto-ley 14/2012, que es la educación, y que comporta matices especiales para el empleo de esta fórmula legislativa de urgencia.
La primera deriva del régimen de reparto de competencias en materia de educación, que tiene carácter compartido, como ocurre en muchos otros sectores del ordenamiento jurídico. En efecto, al Estado corresponde dictar sólo la legislación educativa básica, salvo en lo relativo a la ordenación de los títulos académicos y profesionales, en que su competencia es plena (art. 149.1.30 CE). En consecuencia, la mayoría de las medidas que pueda contener un decreto-ley en cuestiones de educación de ordinario estarán necesitadas de un desarrollo, correspondiendo a las Comunidades Autónomas, conforme a sus competencias, adoptar a su vez las medidas de desarrollo y ejecución que sean necesarias (en el presente caso, para concretar el ahorro que se persigue en las partidas de gasto público educativo). Esta circunstancia puede hacer cuestionar la efectividad inmediata de esas medidas y, por tanto, su legitimidad para ser incluidas en un decreto-ley, restringido siempre a situaciones de acción pública urgente. Pero precisamente ese juego de bases/desarrollo que define el reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas en educación (y en el régimen del empleo público, que es otra de las materias afectadas por el Real Decreto-ley impugnado), es el que permite enfocar de forma apropiada el examen del requisito de la extraordinaria y urgente necesidad. La urgencia está en estos casos no en el impacto material final de la reforma sobre el sistema educativo sino en el propio establecimiento de la normativa estatal a partir de la que las Comunidades Autónomas adopten esas decisiones que les corresponden. El tiempo que requiera la posterior implementación de las medidas, y el desarrollo diverso que las Comunidades Autónomas puedan hacer, no desacreditan en sí la urgencia de la acción estatal, que debe medirse por referencia a la necesidad de actuar del Estado y de ejercer sus propias competencias a la hora de enfrentarse a una determinada situación anormal. Tal como hemos manifestado en la STC 332/2005 , de 15 de diciembre, FJ 7 “lo verdaderamente importante, desde el punto de vista constitucional, es que el Decreto-ley produzca una innovación normativa efectiva, y no que el régimen jurídico introducido a través del mismo sea completo o definitivo”. Es más, precisamente porque en estos casos es necesario un desarrollo autonómico urge al Gobierno nacional dictar su normativa básica para que el efecto material final de las medidas se verifique del modo más inmediato posible en el ejercicio presupuestario en curso.
a) Entrando ya a analizar la medidas cuestionadas, la primera de ellas es el art. 2 del Real Decreto-ley 14/2012. Esta norma flexibiliza, sólo en ciertas circunstancias, el número máximo de alumnos por aula en los centros docentes públicos y concertados, con su consiguiente repercusión en las necesidades globales de profesorado de esos centros. Los límites ordinarios están establecidos en el art. 157.1 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), que prohíbe que se supere el número de 25 alumnos por aula en educación primaria y el de 30 alumnos por aula en educación secundaria obligatoria. La flexibilización consiste en la posible ampliación de esos topes en un 20 por 100 por decisión de las Administraciones educativas (por tanto, hasta 30 y 36 alumnos, respectivamente), sólo mientras la Ley de presupuestos generales del Estado, tal como ocurrió en 2012 y ejercicios sucesivos, dispusiera la congelación de la incorporación de personal de nuevo ingreso en las Administraciones públicas o fijara la tasa anual de reposición de efectivos por debajo del 50 por 100.
Cabe por tanto concluir que la modificación introducida por el art. 2 del Real Decreto-ley 14/2012 sobre el régimen de aplicación del art. 157.1
LOE no es inconstitucional.
Resueltas las cuestiones atinentes al empleo por el Gobierno del procedimiento legislativo de urgencia, procede acometer el examen de las restantes alegaciones relacionadas, fundamentalmente, con la falta de competencia estatal para la adopción de distintas medidas contenidas en el Real Decreto-ley 14/2012. Por razones competenciales se impugnan los arts. 3; 4; 6, apartados 1, 2 y 4, al que también se le imputan otras infracciones constitucionales, y 7.1, si bien este último por vulnerar la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma, así como la disposición final primera.
La disposición final primera del Real Decreto-ley 14/2012 atribuye a la totalidad de la norma el carácter de legislación básica y la afirma dictada al amparo de las competencias estatales de los apartados 1, 13, 18 y 30 del art. 149.1 CE. Esta falta de claridad del legislador estatal respecto a la identificación del título competencial habilitante de la regulación establecida en cada precepto, que hubiera resultado oportuno haber evitado con vistas a dotar a la normativa básica del necesario rigor formal (STC 141/2014 , de 11 de septiembre, FJ 3), obliga a este Tribunal a identificar finalmente el título competencial concreto que ofrezca —cuando proceda— cobertura al precepto impugnado.
A estos efectos, hay que tener en cuenta que, de acuerdo con nuestra doctrina, ante la posible concurrencia de dos títulos competenciales del Estado procede, en principio, identificar un título prevalente que, por regla general, es el más específico. No obstante, tampoco cabe descartar, pues así lo hemos admitido ocasionalmente (entre otras, SSTC 81/2012 , de 18 de abril, y 120/2012 , de 5 de junio), que, en función de la naturaleza de los títulos concurrentes o del contenido de la regulación, quepa entender que diversos títulos competenciales confluyen o incluso se solapan y son, por tanto, indistinta o simultáneamente invocables por el Estado.
Con arreglo a tales premisas examinaremos primero los arts. 3 y 4, en cuanto que se refieren a cuestiones relacionadas con la educación no universitaria, y posteriormente nos referiremos al art. 6.4.
Las medidas introducidas en estos dos preceptos —fijación de un horario mínimo lectivo para el profesorado, el régimen de compensación con horas complementarias y la vinculación del nombramiento de personal interino o sustituto a que las ausencias superen los diez días lectivos— son cuestiones que afectan a la ordenación del servicio público educativo. Es cierto que las mismas se integran en un conjunto más amplio de medidas que persiguen un objetivo común, que es la contención del gasto en el ámbito educativo, objetivo que podría llevar a concluir que la índole de la norma adoptada es de naturaleza económica, en el sentido de que su finalidad fundamental es contribuir al objetivo macroeconómico de contención y reducción del gasto público, asumido por el Gobierno como una prioridad política. No obstante, siendo indiscutible que el Estado puede perseguir dicha finalidad, el que la aplicación de un conjunto de medidas vaya o pueda producir un ahorro económico no es, por sí sólo, argumento suficiente para que puedan ser entendidas como “bases y coordinación de la planificación de la actividad económica”, a las que se refiere el artículo 149.1.13 CE (en el mismo sentido, STC 156/2015 , de 9 de julio, FJ 8). Ello, sin perjuicio de que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas puedan adoptar diferentes medidas de ahorro o de crecimiento dentro de las competencias sectoriales respectivas. De este modo, las medidas estatales que hayan de adoptarse para conseguir la finalidad de contención del gasto público deberán ser encuadradas en función, no de su finalidad, sino de su concreto contenido material que, en el caso, está, evidentemente relacionado con la educación, con lo que los títulos estatales a considerar son el art. 149.1.30 CE y, complementariamente, el art. 149.1.18 CE, en lo que respecta a la función pública docente, ambos más específicos que el genérico del art. 149.1.13 CE. Así, debemos descartar la aplicación en este caso del citado título, así como también la del art. 149.1.1 CE, igualmente invocado en la disposición final primera, pues al tratarse de una cuestión relacionada con el ámbito educativo este título, queda, dado su carácter genérico, desplazado por el más específico en razón de la materia.
En relación con el alcance del art. 149.1.30 CE baste ahora con remitirse al fundamento jurídico 3 de la STC 184/2012 en la que sintetizamos nuestra doctrina tanto respecto a las competencias estatales en materia de educación, en su doble contenido relativo a la competencia exclusiva para la “[r]egulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales”, y a la competencia sobre las “normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia”, así como a las exigencias materiales y formales que ha de cumplir la normativa básica dictada en el ejercicio de la última competencia citada. Por lo que al art. 149.1.18 CE respecta la STC 213/2013 , de 19 de diciembre, FFJJ 3 y 4, analiza las competencias estatales en materia de función pública docente en unos términos que procede dar ahora por reproducidos.
Por su contenido se trata de una cuestión que persigue garantizar el derecho a la educación en su dimensión prestacional. La norma se refiere tanto a los centros públicos como a los centros privados sostenidos con fondos públicos, de acuerdo con la clasificación del artículo 108 LOE y fija un criterio de coordinación que el Estado puede establecer en ejercicio de sus competencias básicas en materia de educación, pues la coordinación es una facultad que guarda estrecha conexión con las competencias normativas, de modo que el titular de estas últimas ostenta aquella facultad como complemento inherente (STC 194/2004 , de 4 de noviembre, FJ 8) encontrándose ínsita en toda competencia básica (STC 81/2005 , de 6 de abril, FJ 10).
En tanto servicio público, la educación es una actividad prestacional en cuya regulación ha de atenderse, entre otros factores, a los recursos existentes y a las pautas constitucionales orientadoras del gasto público (SSTC 86/1985 , de 10 de julio, FJ 3; 155/2015 , de 9 de julio, FJ 5). De este modo, en virtud del art. 149.1.30 CE y previa atención a tales principios, dentro del orden competencial corresponde al legislador estatal establecer la normativa básica sobre el alcance prestacional de la educación financiada con cargo a fondos públicos y las medidas para hacerlo efectivo. Pues bien, por lo que ahora interesa, cabe considerar que una de esas previsiones básicas dirigidas a definir y hacer efectivo el nivel prestacional financiado con fondos públicos en el ámbito de la enseñanza es la determinación cuantitativa de las horas lectivas que, conforme al cuestionado art. 3, debe impartir el personal docente, en garantía, según indica el Preámbulo del Real Decreto-ley 14/2012, “del cumplimiento de los objetivos, competencias básicas y contenidos de las distintas enseñanzas”.
Pero además, para el caso específico de los profesores con la condición de funcionarios públicos, el legislador estatal se encuentra legitimado para dictar la previsión controvertida en virtud del título competencial ex art. 149.1.18 CE. Con relación al art. 149.1.18 CE, la jurisprudencia constitucional ha declarado que la competencia del Estado para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos de todas las Administraciones públicas incluye, en principio, la normación relativa “a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios” (por todas, STC 165/2013 , de 26 de septiembre, FJ 13). Pues bien, no cabe duda de que la fijación de la jornada de trabajo constituye una previsión integrada en la esfera “de los derechos y deberes” de los funcionarios (STC 163/2012 , de 20 de septiembre, FFJJ 6 y 9). Y en el caso del personal docente, lo mismo cabe decir respecto a la determinación de la parte lectiva de dicha jornada —incluido el aspecto relativo a la compensación con horas complementarias—, cuya regulación como legislación estatal básica se justifica en tanto a través de esta medida se establece para los profesores funcionarios que imparten enseñanzas reguladas en la Ley Orgánica de educación un régimen común de dedicación a la labor docente con el que se logra una mínima y fundamental homogeneidad en un aspecto sustancial de su régimen funcionarial, máxime si, como ya declaró la STC 213/2013 , se trata de funcionarios de ámbito estatal que pueden prestar servicio en cualquier parte del sistema educativo.
La respuesta a la queja planteada exige determinar qué tipo de funcionarios son los catedráticos y profesores titulares de universidad y escuela universitaria. A esta cuestión hemos tratado de dar respuesta en términos negativos, manteniendo que no son empleados públicos de las Comunidades Autónomas ni de las corporaciones locales, y en términos positivos, señalando que pertenecen a cuerpos de ámbito estatal, con independencia de la universidad concreta a la que pertenezcan, lo que les permite una movilidad geográfica completa dentro de ellos (SSTC 26/1987 , de 27 de febrero, FJ 12, y 146/1989 , de 21 de septiembre, FJ 2). Son funcionarios inicialmente de la universidad por la que son nombrados, pero pertenecen a la vez a un cuerpo interuniversitario de ámbito nacional. Ello nos llevó a concluir que “el Estado puede regular, sin distinción de bases y desarrollo, el estatuto de los funcionarios docentes universitarios, pertenecientes a los Cuerpos Nacionales, con el límite, claro está, de la autonomía universitaria (art. 27.10 CE)” (STC 235/1991 , de 12 de diciembre, FJ 2, citada a su vez en la STC 131/1996 , de 11 de julio, FJ 7). Por tal razón, afirmamos que “el desarrollo de las bases del régimen funcionarial -al que, sin duda, pertenece el régimen de dedicación del profesorado universitario- no corresponde a la Comunidad Autónoma” (STC 235/1991 , FJ 4). Esta doctrina ha sido recientemente reiterada y aplicada por nuestra STC 176/2015 , de 22 de julio, FJ 5, al defender la constitucionalidad del art. 56.2 LOU tras su reforma por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril.
Además, en relación con la cuestión concreta de la regulación por el Estado de la carga lectiva del profesorado universitario, entre otros aspectos del estatuto funcionarial docente, ya tuvimos ocasión de pronunciarnos en el conflicto de competencias que resolvimos en la citada STC 235/1991 , FJ 4. Uno de los aspectos cuestionados entonces fue precisamente el establecimiento, a través del art. 9 del Real Decreto 898/1985, de 30 de abril, de la carga docente de los profesores universitarios a tiempo completo, que se concretó en ocho horas lectivas semanales, más seis de tutorías. Aunque el monto concreto de la dedicación haya cambiado, y ahora se gradúe en tres escalones y no de forma unitaria, los mismos argumentos manejados entonces para rechazar la invasión competencial por parte del Estado al regular este aspecto de la jornada laboral del profesor han de ser mantenidos aquí.
El último precepto impugnado por razones competenciales es el art. 7.1 del Real Decreto-ley 14/2012, al que se le reprocha la vulneración de la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma, proclamada en el art. 156 CE y recogida como principio general aplicable a la Hacienda autonómica por el art. 175.2 a) EAAnd.
La Junta de Andalucía cuestiona la constitucionalidad de esta medida por vulnerar su autonomía financiera en su vertiente de gasto, al obligar a la Comunidad Autónoma a destinar una parte de sus recursos a una finalidad concreta (cubrir el coste adicional de las matrículas de los estudiantes universitarios becados por la elevación de los precios públicos de los estudios). Sin duda, el art. 156.1 CE garantiza la capacidad financiera de las Comunidades Autónomas para decidir sobre sus ingresos, y especialmente sobre la administración de sus gastos, pues de otro modo la asunción de sus competencias sería meramente teórica, ya que su ejercicio quedaría condicionado a una financiación y a unas decisiones externas. Pero evidentemente autonomía no significa una capacidad completa de elección libre, sino que está sujeta a unas limitaciones y condicionantes, empezando por la propia función de coordinación de las haciendas públicas autonómicas que corresponde al Estado como garante del equilibrio económico general [SSTC 171/1996 , de 30 de octubre, FJ 2; 103/1997 , de 22 de mayo, FJ 1; 222/2006 , de 6 de julio, FJ 3; 134/2011 , de 20 de julio, FJ 8 a), y 219/2013 , de 19 de diciembre, FJ 4]. Además, debe tenerse en cuenta la titularidad estatal sobre competencias que pueden incidir sobre el gasto público de las Comunidades Autónomas, así como otras de carácter transversal, especialmente la de dirección de la actividad económica general (STC 215/2014 , de 18 de diciembre, FJ 7). En este sentido, tal como hemos expresado en nuestra STC 219/2013 , FJ 4, cabe “la posibilidad de establecer esta suerte de restricciones a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, por fundamentar su carácter básico en el art. 149.1.13 CE, y, al mismo tiempo, en el límite a la autonomía financiera que establece el principio de coordinación del art. 156.1 CE. Este último condicionamiento, en virtud de lo establecido en el art. 2.1 b) LOFCA, exige a las Comunidades Autónomas que su actividad financiera se acomode a las medidas oportunas que adopte el Estado tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y externa, toda vez que a él corresponde la responsabilidad de garantizar el equilibrio económico general. Así pues, como ya indicamos en la STC 63/1986 (FJ 11), también con base en el principio de coordinación delimitado por la LOFCA, cabe justificar que el Estado acuerde una medida unilateral con fuerza normativa general susceptible de incidir en las competencias autonómicas en materia presupuestaria (STC 171/1996 , FJ 2)”.
El art. 7.1 del Real Decreto-ley 14/2012 es, por tanto, una medida de corresponsabilidad entre Administraciones públicas, que el Estado introduce como coordinador de las haciendas públicas (art. 156.1 CE), en una materia, como la regulación de las becas y ayudas al estudio en la que el Estado ostenta indiscutibles competencias (por todas, STC 25/2015 , de 19 de febrero, FJ 3).
Restan por resolver dos tachas que se plantean respecto al art. 6.4. La primera es la posible afectación del contenido esencial del derecho fundamental a la autonomía universitaria. La Constitución garantiza este derecho en su art. 27.10, si bien lo hace “en los términos que la ley establezca”, lo cual remite a la configuración que el legislador ha dado a esa autonomía. En esa tarea delimitadora, el legislador debe ser respetuoso con el contenido esencial de la autonomía universitaria, que consiste en la libertad académica, tanto individual de los profesores como institucional de cada universidad, para la enseñanza, el estudio y la investigación (STC 26/1987 , de 27 de febrero, FJ 4). Por tanto, ese núcleo debe estar libre de injerencias externas, sin que la ley pueda introducir “limitaciones o sometimientos a las Universidades que conviertan su autonomía en una simple proclamación teórica” (STC 106/1990 , de 6 de junio, FJ 6).
Sin embargo, la autonomía universitaria no cierra la puerta a toda intervención estatal en la organización de las tareas docentes e investigadoras por parte de las universidades. Así lo expresamos ya en la STC 26/1987 , de 27 de febrero, FJ 4 a): “esta conceptuación como derecho fundamental con que se configura la autonomía universitaria, no excluye las limitaciones que al mismo imponen otros derechos fundamentales (como es el de igualdad de acceso al estudio, a la docencia y a la investigación) o la existencia de un sistema universitario nacional que exige instancias coordinadoras; ni tampoco las limitaciones propias del servicio público que desempeña”. Lo cual ha llevado a este Tribunal a reconocer en diversas ocasiones la constitucionalidad de medidas legales que incidían en el contenido mismo de la autonomía universitaria, pero teniendo cobertura en alguno de esos tres límites mencionados.
Así, la STC 87/2014 , de 29 de mayo, avala la decisión de un legislador autonómico al establecer un sistema de sorteo limitado en la formación de las comisiones de selección del profesorado contratado, a pesar de reconocer que la medida incide en un aspecto concreto del contenido esencial de la autonomía universitaria, como es la selección de su personal docente e investigador. Allí concluimos que la medida “está constitucionalmente justificada porque en el ámbito material afectado, junto a los intereses peculiares de la comunidad universitaria, concurren intereses generales derivados de que la enseñanza superior se conforme en nuestro ordenamiento jurídico como un servicio público” (FJ 10), aparte de que es una limitación que deja aún amplio margen para que la comunidad universitaria gestione la selección de su profesorado.
En esa Sentencia manifestamos que “cuando este Tribunal ha considerado la autonomía universitaria ex art. 27.10 CE lo ha hecho siguiendo un mismo esquema. En primer lugar, verifica que la actividad administrativa en presencia es expresión de uno de los ámbitos que según la ley orgánica correspondiente integran el contenido esencial del derecho fundamental y a continuación analiza si el límite que se impone a las universidades en ese ámbito encuentra justificación en alguna de las limitaciones especificadas en la configuración general definida en el fundamento jurídico 4 a) de la STC 26/1987 , con especial atención a las que derivan del servicio público que desempeña la universidad” (FJ 7).
El segundo reproche que se dirige al art. 6.4 del Real Decreto-ley 14/2012 es el relativo a la infracción del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), que la parte recurrente fundamenta en la conexión que el nuevo art. 68 LOU establece entre la carga docente y el número de sexenios necesarios para modularla, siendo que la solicitud de sexenios regulada en el art. 2.4 Real Decreto 1086/1989 se concebía como voluntaria y sin ninguna relación con el nivel exigible de docencia, habiéndosele ahora atribuido consecuencias jurídicas sobre el régimen de dedicación del profesorado.
Con relación a esta alegación —vinculada al contenido del art. 68.2 LOU—, además de destacar que, desde la perspectiva de la certeza del derecho, la previsión controvertida es clara y precisa en cuanto a su alcance, se hace necesario recordar que, conforme a nuestra jurisprudencia, el principio de seguridad jurídica “no se infringe porque el legislador lleve a cabo modificaciones en las normas legales, ni dicho principio ampara la necesidad de preservar indefinidamente un determinado régimen jurídico existente en un momento histórico dado en relación con concretos derechos o situaciones (SSTC 99/1987 , 70/1988 y 227/1988 )” (STC 134/1996 , de 22 de julio, FJ 3). Al respecto, en relación con los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, este Tribunal ha afirmado que “ni esos principios permiten consagrar un pretendido derecho a la ‘congelación del ordenamiento jurídico existente’ (SSTC 182/1997 , de 28 de octubre, FJ 13, y 183/2014 , de 6 de noviembre, FJ 3) ni, evidentemente, pueden impedir la introducción de modificaciones legislativas repentinas, máxime cuando lo hace el legislador de urgencia (STC 237/2012 , de 13 de diciembre, FJ 6)” (STC 81/2015 , de 30 de abril, FJ 8). Por más que el panorama de las normas jurídicas vigentes en cada momento incide en la forma como los ciudadanos programan sus conductas, el principio de seguridad jurídica “no protege las expectativas que en relación con la aplicación de un determinado régimen jurídico hayan podido crearse los ciudadanos” ni “tampoco garantiza… que en todo caso las modificaciones legislativas que se efectúen deban realizarse de modo que sean previsibles para sus destinatarios” (ATC 84/2013 , de 23 de abril, FJ 3). Siendo esto así, y dado que la modificación aquí cuestionada se implanta por el Real Decreto-ley con efectos hacia el futuro a partir de su entrada en vigor, cabe concluir que la decisión normativa de incorporar la actividad investigadora reconocida como elemento de determinación de la carga docente del profesorado universitario no resulta lesiva del principio de seguridad jurídica.
Finalmente hemos de precisar los efectos de la declaración de nulidad del art. 6.3 del Real Decreto-ley 14/2012, que modifica el art. 30 bis de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades para permitir la creación de alianzas estratégicas entre universidades o con organismos públicos de investigación, empresas u otros agentes del sistema español de ciencia, tecnología e innovación o pertenecientes a otros países para desarrollar conjuntamente enseñanzas conducentes a la obtención de títulos universitarios de carácter oficial. Dado su contenido, debemos modular en el tiempo dichos efectos, atendiendo a la pluralidad de valores constitucionales que concurren, en especial el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) que —en el asunto que nos ocupa— reclama que esta declaración de inconstitucionalidad sólo sea eficaz pro futuro, sin afectar a los supuestos en los que ya se haya aplicado este precepto para desarrollar conjuntamente enseñanzas conducentes a la obtención de títulos universitarios de carácter oficial.
Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y en consecuencia
Declarar que los arts. 6.1 y 2 del Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, son inconstitucionales y nulos.
Voto particular que formulan la Magistrada doña Adela Asua Batarrita y el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 4528-2012.
Nuestra primera discrepancia concierne a la desestimación de la impugnación dirigida contra el art. 3 del Real Decreto-ley 14/2012. La cuestión que regula la disposición impugnada es muy sencilla: la jornada lectiva (que no laboral) de los profesores no universitarios que prestan servicios en centros públicos y privados concertados; en otras palabras, el número mínimo de horas de clase que deben impartir a la semana. Para la mayoría del Pleno, se trata de una cuestión que el Estado puede regular al amparo de su competencia legislativa básica sobre educación (art. 149.1.30 CE).
Contra lo que afirma la Sentencia, el número mínimo de horas de clase que debe impartir un docente a la semana no es una cuestión directamente relacionada con la “calidad de la enseñanza” o con la garantía del cumplimiento de las “obligaciones de los poderes públicos” o del “derecho a la educación en su dimensión prestacional”. Tampoco es, como también se afirma, “un criterio de coordinación” que el Estado puede establecer en ejercicio de sus competencias básicas en materia de educación, ni “un mínimo común denominador normativo en materia de programación docente que garantiza una continuidad en el proceso de aprendizaje de los alumnos”.
Por otro lado, la jurisprudencia constitucional que la Sentencia invoca (STC 163/2012 , de 20 de septiembre, FFJJ 6 y 9) se refiere a la jornada de trabajo de los funcionarios de los cuerpos nacionales al servicio de la Administración de Justicia, cuyo estatuto jurídico no puede ser puesto en cuestión o alterada su homogeneidad por el ejercicio de las competencias autonómicas, reglamentarias o de mera ejecución, derivadas de las cláusulas subrogatorias en ese ámbito material. Sin embargo, en el presente caso no se fija la jornada laboral, sino la dedicación docente del profesorado dependiente de las Administraciones educativas de las Comunidades Autónomas, que es algo muy distinto. La Sentencia lo sabe y pretende equiparar ambas cuestiones, afirmando que “lo mismo cabe decir respecto a la determinación de la parte lectiva de la jornada laboral”. Con ello se produce una equiparación a efectos competenciales entre cuestiones distintas que no resulta convincente (y, como consecuencia, se produce una ampliación de las bases). No parece que las bases del régimen de los funcionarios públicos puedan descender al detalle de fijar cuántas horas de clase debe impartir un profesor, cuántas horas tiene que dedicar a consultas o a visitas domiciliarias un médico de familia, cuántas horas a vigilancia un policía local, etc.: todas esas cuestiones corresponden a la organización interna de cada Administración (educativa, sanitaria, local, etc.). La Sentencia argumenta que es necesario un régimen común de dedicación para lograr una mínima homogeneidad en un aspecto sustancial de su régimen funcionarial, tratándose de funcionarios de ámbito estatal que pueden prestar servicio en cualquier parte del sistema educativo. En nuestra opinión, esa argumentación no resulta convincente.
c) Por último, resulta irónico que, en una invocación ritual del criterio del no vaciamiento de la competencia autonómica de desarrollo legislativo, la Sentencia proclame que la norma cuestionada deja margen de desarrollo respecto a la organización y concreción de la jornada lectiva del personal docente, pues “no cierra a las Comunidades Autónomas toda posibilidad de desarrollo y aplicación de la normativa básica sobre la materia”. Teniendo en cuenta que las horas de clase pueden ascender a seis horas diarias, sobran comentarios respecto al espacio que resta a las Comunidades Autónomas para que opten “libremente” por elevar las horas de clase, ¿hasta el tope de la jornada laboral?
Por los mismos argumentos desarrollados hasta ahora debe concluirse también, en nuestra opinión, que la sustitución transitoria de los profesores no universitarios, que el art. 4 del Real Decreto-ley 14/2012 condiciona a que las ausencias hayan sido superiores a diez días lectivos, es una cuestión que no se relaciona con la competencia estatal en la materia -la adopción de normas básicas para el ejercicio del derecho fundamental a la educación-, sino una cuestión de organización interna de cada Administración educativa.
Sin embargo, no alcanzamos a comprender por qué las normas básicas estatales tienen que garantizar una homogeneidad mínima en el proceso de sustitución del profesorado, cuestión que solo atañe a la organización interna de los recursos humanos con que cuenta el propio centro docente y la Administración educativa de la que depende. Por lo demás, aquí, de nuevo, la norma no fija un número máximo de ausencias lectivas que debiera acarrear la inmediata disposición de un profesor sustituto (lo que indirectamente sí podría tener alguna relación con la garantía de la enseñanza), sino un número mínimo , impidiendo de esta forma que las Comunidades Autónomas organicen un régimen de sustitución que se active ante un número menor de ausencias.
Finalmente, la Sentencia desestima la impugnación de la regulación de la jornada lectiva de los profesores universitarios que contiene el art. 6.4 del Real Decreto-ley 14/2012. El recurso de inconstitucionalidad alega que la imposición de unas obligaciones lectivas diferenciadas (16, 24 o 32 créditos ECTS) en virtud del número de sexenios alcanzados vulnera el contenido esencial del derecho fundamental a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE). A diferencia de otras medidas previstas en el Real Decreto-ley 14/2012, esta medida no es coyuntural, sino estructural, pues se incorpora con carácter indefinido al ordenamiento jurídico, al modificar el art. 68 de la Ley Orgánica de universidades: razón de más para dedicarle un examen más detenido que el que ofrece la Sentencia.
Compartimos plenamente el punto de partida de la Sentencia: “la organización y distribución de la dedicación del profesorado (y dentro de ella de sus tareas docentes) forma parte relevante de las condiciones de ejercicio de sus actividades que, según la Ley Orgánica de universidades, las universidades deben gestionar con autonomía”. Es cierto que, como también recuerda la Sentencia, la autonomía universitaria no cierra la puerta a toda intervención pública en la organización de las tareas docentes e investigadoras de las universidades. Según la jurisprudencia constitucional, esa intervención debe justificarse en: a) derechos fundamentales (igualdad de acceso al estudio, a la docencia y a la investigación); b) la existencia de un sistema universitario nacional que exige instancias coordinadores; y c) las limitaciones propias del servicio público [STC 26/1987 , de 27 de febrero, FJ 4 a)].

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 86
 artículo 149
 artículo 27
 artículo 108
 Real Decreto 
 Real Decreto