Source: http://www.senat.fr/cra/s20121123/s20121123_1.html
Timestamp: 2018-11-21 00:43:29+00:00

Document:
Sénat - Compte rendu analytique officiel du 23 novembre 2012
Compte rendu analytique officiel du 23 novembre 2012
Juridictions de proximité (Procédure accélérée)
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative aux juridictions de proximité (procédure accélérée).
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi . - Les juridictions de proximité ont déjà donné lieu à débat dans cette enceinte. Alors minoritaires, nous avions exprimé notre opposition à leur création.
Mme Nathalie Goulet. - Moi aussi !
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - M. Badinter expliquait avec éloquence...
M. Jacques Mézard. - Et bon sens !
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - ...que le plus important était de développer la médiation, la conciliation, l'arbitrage, pour éviter si possible le procès. Nous étions nombreux aussi à dire que les tribunaux d'instance étaient des juridictions de proximité et qu'il suffisait de leur donner les moyens nécessaires, notamment des postes de magistrat.
Cela dit, les juridictions de proximité ont pris leur place, non sans problème ; et on a pu mesurer le dévouement et la disponibilité des juges de proximité, à qui je rends hommage.
La loi du 13 décembre 2011 relative à la répartition de contentieux et à l'allègement de certaines procédures a supprimé les juridictions de proximité, tout en maintenant les juges de proximité et en leur donnant de nouvelles compétences. Dans le même contexte, un grand nombre de tribunaux d'instance ont été supprimés ; le rapport Borvo-Détraigne a souligné les défauts de la réforme de la carte judiciaire, qui était certes nécessaire et difficile. La justice s'est ainsi éloignée des justiciables. La suppression des juridictions de proximité n'aurait pu se concevoir qu'avec la création de postes de juges d'instance. Nous avons évalué leur nombre à 60 : c'est une estimation basse des besoins.
Je n'ignore pas que le projet de loi de finances 2013 prévoit le recrutement de 142 magistrats, dont 50 pour les seuls tribunaux d'instance. C'est bienvenu. Mais ils n'intégreront les juridictions qu'à l'issue de leur cursus à l'École nationale de la magistrature, c'est-à-dire pas avant le 1er janvier 2015.
Est-il raisonnable dans ces conditions de supprimer dans le délai prévu les juridictions de proximité ? Le simple réalisme impose de les maintenir un certain temps. Le 1er octobre 2012, madame la garde des sceaux, vous disiez devant le Sénat y réfléchir, au regard de leur indiscutable utilité.
Pendant les deux prochaines années, nous aurons le temps de réfléchir à la nouvelle configuration de la justice de proximité. Nous créerons une mission d'information à ce sujet. Il ne s'agit pas de reporter les décisions mais de se donner le temps d'une réforme d'ensemble.
La proposition de loi ne fait que modifier une date. Mais ce qui est en cause, c'est le rapport entre les citoyens et la justice. Une bonne justice suppose une certaine distance, celle de l'impartialité, mais aussi un égal accès de tous à l'institution judiciaire. (Applaudissements)
Mme Virginie Klès, rapporteur de la commission des lois . - Souvent loi varie, bien fol qui s'y fie... (Sourires) Les juridictions de proximité ont été créées en septembre 2002 ; les premiers juges ont été nommés en 2005 pour sept ans. Depuis la loi de décembre 2011, leur suppression est programmée. Nous proposons non de supprimer la suppression mais de la reporter. Le Sénat, lui, a fait preuve d'une relative constance : il a toujours exprimé des réserves à l'égard des juridictions de proximité, redoutant la complexité organisationnelle qui allait en résulter; lorsqu'il a été question de leur suppression, il s'est interrogé sur les modalités de celle-ci.
Certes, les juridictions de proximité ne simplifient pas l'organisation judiciaire. Elles gèrent les contentieux civils en deçà de 4 000 euros, et en matière pénale, peuvent prononcer des contraventions des quatre premières classes ; les juges de proximité peuvent siéger dans certaines formations collégiales des tribunaux correctionnels. Mais la complexité ne tient pas seulement à leur existence ; en matière de droit de la famille, par exemple, la répartition des compétences entre tribunaux d'instance et tribunaux de grande instance est peu lisible pour le justiciable. C'est l'ensemble de l'organisation judiciaire qu'il faut simplifier pour que nos concitoyens s'y retrouvent.
Les missions des juridictions de proximité seraient reportées sur les tribunaux d'instance, mais les moyens nécessaires manquent. Il est difficile de les évaluer précisément. Pour autant, les juges de proximité sont indispensables aujourd'hui, qu'il s'agisse de conciliation ou d'humanité. Les tribunaux d'instance ont payé le plus lourd tribut aux récentes réformes de la carte judiciaire, des tutelles, de la garde à vue, de la justice des mineurs, des jurys... Tout cela dans un contexte de judiciarisation croissante.
Prenons donc le temps de repenser globalement l'organisation de la justice ; Je crois savoir que les circulaires nécessaires pour modifier, si nécessaire, les ordonnances de roulement ont déjà été prises.
Une mission d'information va se mettre au travail. Nous nous appuierons sur le rapport Borvo-Détraigne et sur les travaux de M. Fauchon, de Mme Tasca.
Cette proposition de loi est courte, comme il se doit et c'est un point de départ. Elle reconnaît le travail des juges de proximité et les difficultés croissantes auxquelles nos tribunaux font face, en raison des évolutions sociales et de réformes précipitées.
Montrons notre volonté d'y apporter des réponses concrètes, pragmatiques et efficaces. (Applaudissements à gauche)
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice . - Je salue l'initiative très pertinente de M. Sueur, qui propose une solution en douceur au problème posé par la loi de décembre 2011. Les conditions d'une suppression des juridictions de proximité ne sont aujourd'hui pas réunies.
Les lois de 2002, 2003 et 2005 ont créé ces nouvelles juridictions de première instance, qui interviennent en matière pénale et civile. Mais leurs compétences sont mal distinguées de celles des tribunaux d'instance.
Les juges de proximité ont montré leur utilité. Ils sont recrutés parmi les professions judiciaires et juridiques, et il s'agit de personnes en activité ou à la retraite. Leur compétence est certaine. Ce sont des magistrats de l'ordre judiciaire, qui jouissent des garanties afférentes. Payés par vacation, ils sont au nombre de 460.
Leur création a suscité des protestations, parmi les magistrats et les parlementaires, souvent pour de bonnes raisons : les conditions de leur formation ne semblaient pas répondre aux missions qui étaient les leurs. Mais ils ont à peu près trouvé leur place et rendent incontestablement des services.
Sans toucher aux juges de proximité, la loi de 2011 a prévu la suppression des juridictions de proximité dans un délai très bref. La loi varie beaucoup plus que les femmes... (Sourires) Cette suppression est prématurée : 324 juges de proximité sont toujours en fonction, il aurait fallu les renommer ; cela n'a pas été fait. La nomination des 99 juges en formation aurait dû être transmise au CSM ; cela n'a pas été fait. Il aurait aussi fallu un décret en Conseil d'État pour définir les modalités de leur transfert aux tribunaux d'instance et de grande instance. Il aurait enfin été nécessaire d'anticiper en cours d'année les modifications d'affectation.
Il leur faudrait aussi une formation, pour s'adapter à la dématérialisation en cours dans nos juridictions ou à la rédaction d'instruction pour les greffes.
Un dialogue de gestion est en cours. Deux tiers des tribunaux d'instance préviennent qu'ils n'auront pas recours aux juges de proximité : il est rare qu'ils siègent en formation collégiale, et les contentieux qu'ils traitent sont souvent très techniques. Pour assurer le transfert du contentieux vers les tribunaux d'instance, il aurait fallu recruter 110 juges dans les tribunaux d'instance. Ce recrutement n'a pas été préparé. Le projet de loi de finances 2013, lui, prévoit la création de 142 postes, dont 50 affectés aux tribunaux d'instance pour éviter leur embolie.
Tous ces éléments rendent donc cette proposition de loi très opportune.
Il reste à préparer l'avenir : nous aurons deux ans. Nous avons discuté une récente nuit de la redéfinition du périmètre des contentieux civils. Cela supposera peut-être des réouvertures de juridictions, des expérimentations, des audiences foraines, une redéfinition des missions des maisons de la justice et du droit... Nous devrons choisir les solutions les plus pertinentes selon les ressorts.
J'ai chargé l'Institut des hautes études sur la justice (IHEJ) d'une mission sur le travail du juge et les conditions d'exercice de son métier. Nous avons par exemple un besoin réel d'assistants spécialisés. Les réformes récentes ont aussi extraordinairement dilué les missions du juge et l'ont contraint à se disperser. J'ai demandé à la Direction générale des services judiciaires de créer deux groupes de travail, sur les missions du juge et sur l'organisation judiciaire.
Avec tous les travaux en cours, nous disposerons d'éléments dès le 1er trimestre 2013 pour prendre des décisions éclairées. Et dans deux ans, nous serons prêts pour une réforme globale. La justice civile est celle de l'endettement, des familles, du handicap, de l'aide sociale. C'est celle du quotidien de nos concitoyens. Elle doit être efficace et proche, surtout en période de crise. L'expérimentation en cours à Arras et à Bordeaux sur la médiation nous sera également utile.
Si la justice n'est pas diligente, ce n'est pas parce les magistrats, les greffiers, les fonctionnaires ne travaillent pas, mais parce que le contentieux de masse s'est développé. Il y a plusieurs façons de désengorger les tribunaux : les recrutements de magistrats et de greffiers, l'informatisation... Il faut aussi s'interroger sur la judiciarisation de la société. Cette demande croissante de justice est légitime : la justice est la réponse de l'État aux demandes des citoyens. Mais certains litiges peuvent être réglés équitablement et efficacement sans en passer par une procédure judiciaire.
Les juges de proximité ont fait du bon travail. Il faut améliorer leur formation, et réfléchir à leur rôle dans les tribunaux d'instance. J'ai adressé une circulaire pour alerter sur l'existence de cette proposition de loi. Après adoption, j'en tirerai toutes les conséquences. Il n'y a pas de risque sur les limites de contentieux.
La formation des juges de proximité doit être adaptée aux nouvelles règles et procédures. Nommés pour sept ans, ils offrent de meilleures garanties que les citoyens assesseurs. Ils ont de l'expérience, des méthodes.
Le Gouvernement se réjouit de l'initiative de M. Sueur et de la qualité du travail de Mme Klès. Ce texte ouvre la voie à une réforme globale et concrète. (Applaudissements)
M. Jacques Mézard . - Merci au président Sueur d'éviter plus de désordre encore. La justice mérite mieux qu'un processus législatif chaotique et contradictoire. Comment appliquer sereinement la loi, si celle-ci ne cesse de changer, si la nation a perdu l'esprit de codification ?
L'actuelle majorité avait contesté la création des juridictions de proximité ; elle veut à présent les maintenir, alors que l'ancienne avait décidé de les supprimer... Les tribunaux de première instance sont le grand niveau de proximité, celui qui préoccupe au premier chef nos concitoyens et les élus locaux que nous sommes encore... Combien la politique passée fut incohérente ! Si on a créé les juridictions de proximité en 2002, c'est pour pallier le manque de juges d'instance. On a ensuite réformé la carte judiciaire et supprimé 178 tribunaux d'instance -y revenir, ce ne sera pas se contenter de rétablir le tribunal de grande instance de Tulle...(Sourires) Puis on a décidé de supprimer les juridictions de proximité, mais pas les juges de proximité qu'on a affectés aux tribunaux d'instance -au moment où on créait les citoyens assesseurs ! Politique de Gribouille... D'autant que début 2011, 12 % des juridictions de proximité fonctionnaient sans juges de proximité ! Situation ubuesque.
Il faudrait 110 magistrats de plus pour compenser la suppression des juridictions de proximité. On en conclut qu'il faut gagner du temps. Politique de Gribouille encore...
Nous avons besoin de magistrats de proximité. Les juges d'instance n'auraient pas le temps de l'humanité ? Mais les juges de proximité sont soumis aux mêmes cadences, sans avoir la même expérience.
La conciliation, c'est l'âme même du juge d'instance. C'est cela qu'il faut restaurer. Conciliateurs de justice, délégués du procureur, médiateurs de tout poil, associations parajudiciaires... La coupe est pleine, la coupe déborde ! Je suis peut-être un peu jacobin, mais c'est ainsi que la République fonctionne !
M. Jacques Mézard. - Revenons aux fondamentaux, madame la garde des sceaux ! Nous avons besoin d'une belle et grande loi, pérenne cette fois, d'organisation judicaire. En attendant, nous voterons cette proposition de loi. (Applaudissements)
Mme Esther Benbassa . - Après ces paroles si républicaines, je n'ai presque plus rien à dire...
En 1790, la Constituante a institué les juges de paix, dans le ressort du canton, symboles d'une justice rapide, accessible, gratuite et équitable, pour régler les petits litiges de la vie quotidienne. Supprimés en 1958, ils ont été remplacés par les tribunaux d'instance, juridictions d'exception au ressort plus large fixé par décret. La particulière proximité qui avait assuré le succès du bon vieux juge cantonal a été perdue.
Le souci ancien de rapprocher les citoyens de la justice a conduit le législateur à créer en septembre 2002 les juridictions de proximité en 2002. On comptait, en 2011, 672 juges de proximité, qui ont traité 90 000 affaires civiles et 370 000 affaires pénales. C'est dire si le contentieux du quotidien est important !
La loi du 13 décembre 2011 prévoyait de supprimer les juridictions de proximité le 1er janvier 2013 et de rattacher les juges de proximité aux tribunaux d'instance. Les arguments avancés étaient que la superposition des juridictions de première instance est source de complexité, puisqu'en l'absence de juge de proximité, le tribunal d'instance retrouve ses compétences ; que le faible nombre des juges de proximité ne parvient pas à désengorger les tribunaux. On déplorait aussi cette présence de membres de la société civile dans l'institution judiciaire. Bref, les juridictions de proximité auraient échoué dans leur tâche.
Cette proposition de loi reporte au 1er janvier 2015 leur suppression, sursis de deux ans encore...
Les réformes récentes ont ébranlé encore un peu plus la confiance de nos concitoyens dans la justice, à preuve la réforme Dati de la carte judiciaire. Si le délai imposé par la loi du 13 décembre 2011 était respecté, tout le contentieux serait transféré aux tribunaux d'instance, dont 178 ont été supprimés sans que les moyens des autres aient été augmentés. Il faut donc revoir tout l'appareil judiciaire de première instance, avec les moyens financiers et humains nécessaires. Pour que cette réforme ne constitue pas un énième rendez-vous manqué, nous devons nous donner le temps de la réflexion et de la concertation. D'où ce texte, que les écologistes voteront.
Je saisis l'occasion pour vous dire notre conviction car, pour n'être pas jacobins, nous n'en sommes pas moins de gauche. (M. Jacques Mézard se montre dubitatif) Nous considérons que l'accès au droit est un rempart contre la précarité et doit être une priorité du Gouvernement : tous les citoyens doivent être égaux devant la justice. Je reprendrai les mots du candidat Hollande, qui faisait de la justice de proximité celle des oubliés, des humbles, des accidentés de la vie, la justice du travail, de l'aide sociale, du handicap, des pensions, des allocations familiales, qui concerne chaque année 250 000 personnes. (Applaudissements sur les bancs socialistes et écologistes)
M. Jean-Jacques Hyest . - M. Sueur a bien fait de présenter ce texte. Compte tenu de l'état de préparation de cette suppression, il fallait agir avant le 1er janvier 2013. La loi du 13 décembre 2011 est issue du rapport Guinchard.
M. Jean-Pierre Michel. - Funeste rapport !
M. Jean-Jacques Hyest. - Il contenait des choses intéressantes...
M. Jean-Pierre Michel. - Ultralibéral.
M. Jean-Jacques Hyest. - Il insistait sur la complexité de la justice, des compétences de la juridiction de proximité. M. Mercier avait prévu la suppression de ces juridictions, mais pas des juges de proximité. Le tribunal d'instance voyait sa compétence rétablie pour les litiges inférieurs à 4 000 euros. Le tribunal de police redeviendrait compétent pour les contraventions. Le contentieux est extrêmement important, même si l'on fait tout, en matière automobile, pour éviter que les gens aillent devant le juge, avec toutes les incertitudes que cela suppose pour les justiciables.
Le groupe UMP votera cette proposition de loi, considérant qu'il faut mettre ce délai à profit pour mener une réflexion sur la proximité. N'idéalisons quand même pas les juges de paix supprimés en 1958. J'en ai connu dans mon canton, et cette forme de justice n'était pas idéale. Notre ancien collègue Fauchon les défendait avec ardeur. La commission des lois a toujours été réservée sur la création des juridictions de proximité, pas sur les juges de proximité, dont nous préconisions le recrutement à partir des juges d'instance. Les organisations judiciaires ont l'art de rejeter toute réforme, même devant les évolutions de la société.
En Grande-Bretagne, la justice de proximité fonctionne plutôt bien.
M. Jean-Pierre Michel. - Nous y sommes allés ensemble.
M. Jean-Jacques Hyest. - Les tutelles étaient confiées aux juges et maintenant aux greffiers... qui sont surchargés de travail. Des groupes de travail vont être constitués, espérons que nous avancerons. Les juges de proximité sont constitués de magistrats à la retraite. Il existe d'autres juridictions de proximité : tribunaux de sécurité sociale, de commerce. Ceux-ci fonctionnent mieux depuis quelques années. (M. Jacques Mézard se montre dubitatif) Beaucoup sont extrêmement hostiles aux assesseurs citoyens. Le paradoxe, c'est qu'en matière d'assises, le jury est un principe sacré...
L'aptitude des juges de proximité est garantie, du fait de leur recrutement. Dans une société qui se judiciarise de plus en plus, il faut apporter des réponses adéquates. Les procédures sont de plus en plus complexes, ce qui accroît les risques de contentieux : les arrêts de la Cour de cassation portent de plus en plus sur des problèmes de procédure... Il faut simplifier les choses. Sans doute conviendrait-il aussi de se pencher sur le traitement du surendettement : les va-et-vient entre judiciarisation et déjudiciarisation ont tout bouleversé, les juges ne peuvent plus faire face, et ce sont les plus démunis qui en pâtissent. La réflexion doit donc se poursuivre ; nous y participerons activement. (Applaudissements)
Mme Cécile Cukierman . - Personne ne niera que la situation de nos juridictions de proximité et des tribunaux d'instance est calamiteuse. À de nombreuses reprises, nous avions alerté sur la méthode qui consistait à réformer par petits bouts. La seule juridiction de proximité doit être le tribunal d'instance. Le groupe CRC s'était opposé à la création des juridictions de proximité en 2002. Il fallait plutôt donner davantage de moyens aux juridictions existantes. Six ans après, la majorité d'alors avait décidé de supprimer les juges de proximité, sans pour autant donner de moyens supplémentaires pour les tribunaux d'instance.
Nous voilà aujourd'hui contraints d'admettre qu'il faut prolonger un système qui ne nous convient pas. Nous voterons donc ce texte, tout en soulignant qu'il faut écouter le cri d'alarme des magistrats. Une réflexion d'ensemble sur la justice de proximité est indispensable.
Mme la garde des sceaux s'est engagée dans cette voie pour remettre sur pied une justice efficace et rapide pour nos concitoyens. Les moyens de la justice doivent augmenter : c'est ce que prévoit la loi de finances initiale pour 2013. Cinquante magistrats sont affectés aux tribunaux d'instance, mais il faut les former, si bien qu'ils ne seront pas en place avant le 1er janvier 2015. Mobilisons tous les moyens possibles pour renforcer les tribunaux d'instance. Les syndicats nous ont alertés sur cette situation. Espérons qu'ils seront entendus. (Applaudissements à gauche)
Mme Nathalie Goulet . - Voilà un texte comme on les voudrait tous : court, efficace, attendu. Nous le voterons donc. Dans l'Orne, l'accès au droit est difficile depuis la tornade Rachida, à laquelle je m'honore de m'être opposée. Le désert est complet depuis la fermeture du tribunal de Mortagne-au-Perche auquel le maire ne s'était pas opposé, par fidélité politique au gouvernement d'alors.
La maison des services publics ne remplace en rien le tribunal, si bien que le Perche et le pays d'Ouche sont privés de toute justice de proximité. Le maire de l'Aigle est d'accord pour accueillir une maison de la justice et du droit de nouvelle génération. Elle offre un local approprié et assurerait les charges d'un personnel à temps plein. Il ne vous reste qu'à fournir une borne. J'ai tout le dossier ici. (Sourires) C'est bien une des fonctions des parlementaires !
La formation des greffiers est courte et efficace, les magistrats ne pouvant travailler sans greffiers. Nous avons besoin de magistrats pour répondre aux critères du Conseil de l'Europe, en raison de l'ouverture prochaine du centre pénitentiaire d'Alençon/Condé-sur-Sarthe.
Selon la commission d'évaluation pour l'efficacité de la justice, le nombre de dossiers par procureur est en France de 2 333 alors qu'au Danemark il est de 227. Nous avons trois procureurs pour 100 000 habitants ; les Danois en ont 13,5. Vous ne serez pas étonnée, dans ces conditions, que je plaide pour un accroissement du nombre de magistrats auprès du tribunal de grande instance d'Alençon.
Nos concitoyens se sentent éloignés de la justice en raison des complexités de procédure, de l'éloignement des tribunaux, des délais de décision et d'exécution. Vous annoncez une grande loi sur l'organisation de la justice, elle est attendue. À l'adage cité par Mme le rapporteur, je préfère celui-ci : Hora fugit, stat jus ! (Applaudissements)
M. Jean-Pierre Michel . - Un sursis, sans mise à l'épreuve, pour la justice. Le groupe socialiste approuve cette proposition de loi et remercie Mme Klès pour son travail. La réforme de la carte judiciaire a été faite à la hache, sans concertation : dans mon département, on a évité de solliciter mon avis. Elle a été faite aussi sur des bases politiciennes : pourquoi conserver Brive et supprimer Tulle ? Et sans aucune préoccupation de l'éloignement des justiciables : on supprime le tribunal de Gray alors qu'il n'y a pas de moyens de transport en commun pour aller à Vesoul, où les audiences du tribunal d'instance de Vesoul se traitent sans justiciables. En matière de tutelle, c'est un peu gênant.
Il faudrait prévoir une seule juridiction d'instance, revoir le rôle du juge qui n'est pas là pour conseiller ou concilier mais pour trancher au nom de la loi.
Il serait plus logique de créer des pôles de contentieux. Sur la famille par exemple. On parle beaucoup de mariages ces temps-ci... Les tribunaux de grande instance traitent des divorces alors que les tribunaux d'instance s'occupent des tutelles. Rassemblons tout cela. Faisons de même avec le droit de la consommation. Quitte à organiser des audiences foraines pour rapprocher les justiciables du juge. La justice quotidienne est essentielle à nos concitoyens, surtout pour les plus défavorisés.
Le droit pénal, notamment pour les mineurs, doit également être remis à plat. Les procureurs sont dépendants à cause de leurs nominations qui les lient au garde des sceaux et au Gouvernement. La commission des lois du Sénat, sous la présidence de M. Hyest, avait publié un rapport que j'avais cosigné par M. Lecerf, dans lequel il étudiait le statut des magistrats en Italie et en Allemagne. Nous avons fait des propositions équilibrées.
Vous avez fait allusion à la question des citoyens assesseurs. Les expériences en cours sont très inégales. Nous ne sommes pas opposés à la participation des citoyens à l'oeuvre de justice, mais il faut les former. Si l'on veut que les citoyens entrent dans les tribunaux correctionnels, il faut s'y prendre autrement.
Tout est donc à reprendre. Après des années de plomb, de mépris affiché par la plus haute autorité de l'État, par un homme sorti hier du cabinet d'un juge d'instruction sous le statut de témoin assisté, il faut revoir la copie dans son entier. Un grand journal a dressé la liste de tous les procès qui pourraient être intentés à cet ancien président de la République : le mépris va se retourner contre lui. M. Mercier a essayé de panser les plaies et il a réussi à apaiser.
Mme Nathalie Goulet. - Il sait faire !
M. Jean-Pierre Michel. - Nous attendons beaucoup de vous, madame la ministre. Je ne suis pas certain que vous pouvez présenter votre mission devant le Sénat. Est-ce dire que le Sénat ne sert à rien ? Quand une CMP se réunira, les sénateurs seront devant une feuille blanche et ils ne pourront rien proposer. Certains députés se réjouissent peut-être de cette situation. Il serait bien que notre Haute assemblée montre son utilité.
On connaissait votre courage, votre ténacité, madame la ministre, on découvre votre puissance de travail extraordinaire. Pour la réforme de la procédure civile, vous voulez vous entourer d'experts pour prendre des décisions éclairées et non pas vous laisser emporter par des faits divers, comme ce fut le cas pendant cinq ans, ce qui fit tant de mal à l'institution judiciaire. Vive l'alternance et le changement. Mes attentes sont grandes, j'espère et je suis convaincu que vous ne nous décevrez pas. On attend beaucoup de vous, madame la ministre. À chaque fois que vous prenez la parole devant les juges, les avocats, les notaires, les greffiers, vous êtes applaudie.
Je forme le voeu que la justice soit réformée, qu'elle soit dans son temps, dans la société, comme le souhaite le président Hyest. Vous avez les épaules pour porter ce lourd fardeau. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - Merci à vous tous pour la qualité de ce débat. Je sais qu'au Sénat le travail est extrêmement sérieux et utile. M. Mézard souhaite des juges de proximité. J'ai rappelé quels recrutements nous prévoyions ; je propose une séance de travail pour voir cela de plus près. Il faut réfléchir à la conciliation. Il y a une forte demande sociale en ce domaine, mais il faut la préciser car les désaccords surgissent lorsqu'il s'agit de dire pour quels contentieux la conciliation est adoptée et selon quelles procédures. Pour votre part, vous considérez que la conciliation est l'essence même de la première instance. Nous devons aboutir à une grande loi.
Merci, madame Benbassa, pour votre souci de mettre le justiciable au coeur de votre réflexion. J'approuve tous vos propos.
M. Hyest a évoqué l'exemple de la Grande-Bretagne ; M. Michel a renchéri. Nous y serons attentifs. Les citoyens assesseurs ? Nous avons tous nos contradictions et nos ambivalences, que nous traduisons dans nos institutions. Nous voulons que le citoyen intervienne, mais pas partout ! Il est utile que les citoyens participent à l'oeuvre de justice pour y apporter leur connaissance de la vie et de la société. Encore faut-il faire les choses correctement.
J'ai décidé de suspendre l'extension de l'expérimentation en cours à Dijon et Toulouse. J'ai demandé aux chefs de cours de ces villes de faire le point et il semble que cette expérimentation soit source de problèmes. Les audiences se prolongent, l'audiencement des autres affaires est retardé, les coûts augmentent, il faudrait recruter de nouveaux magistrats... Donnons-nous le temps de mesurer toutes les conséquences de la réforme avant d'étendre l'expérimentation. J'ai demandé à des magistrats de la Cour de cassation de faire une appréciation qualitative. La présence des concitoyens ne doit pas fragiliser la justice et provoquer des retards insupportables. Notre appartenance à l'Union européenne, les accords internationaux et le nombre de lois votées ont contribué à alourdir le fonctionnement judiciaire dans notre pays. Et puis il y a toujours une partie insatisfaite par un jugement.
M. Jean-Jacques Hyest. - Parfois les deux !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Mme Cukierman a parlé des tutelles : les juges d'instance comptaient sur la suppression des juridictions de proximité pour que les juges de proximité viennent les aider à résorber ces dossiers. J'ai fait estimer les dossiers de tutelle : la résorption a atteint 40 % il y a quelques mois et on devrait atteindre 75 % prochainement. Début 2014, tous les dossiers devraient avoir été traités.
Mme Goulet m'a suggéré de réorganiser la justice dans sa circonscription. Je souhaite travailler avec les élus de chaque ressort. Nous faisons en sorte de renforcer les effectifs mais nous ne pouvons pas pourvoir tous les postes. Souvent, il manque un ou deux postes, un greffier, un fonctionnaire. Je vous propose de voir précisément avec vous comment faire au mieux.
Mme Nathalie Goulet. - Merci !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Merci pour votre confiance, monsieur Michel. J'en mesure tout le poids. Il faudra moderniser l'institution judiciaire, la rendre plus efficace, plus cohérente, d'ici la fin de la législature. Nous y parviendrons, j'en suis persuadée.
Je salue la disponibilité des élus, des magistrats et des fonctionnaires : grâce à eux, nous y arriverons. Oui, il faut revoir les compétences des juridictions. J'ai lancé une étude en vue d'une expérimentation sur les tribunaux de première instance ; les élus doivent y être associés, les justiciables sensibilisés. Nous nous appuierons sur les observations du Conseil d'État à la suite de la réforme de la carte judiciaire.
Le pôle famille offre une problématique très intéressante et pose aussi la question du droit de l'enfant. Un regroupement de ces affaires est nécessaire, mais la transversalité aussi : il faut tenir compte de la complexité des situations.
Si j'ai oublié de répondre à certaines de vos observations, n'hésitez pas à me contacter. Merci encore à Mme le rapporteur et à M. le président de la commission des lois. Cette initiative ouvre la voie à une réforme globale de la justice civile. Votre détermination m'encourage. (Applaudissements à gauche et sur certains bancs au centre et à droite)
M. le président. - Amendement n°4, présenté par Mme Klès, au nom de la commission.
modifié comme suit
ainsi modifié
a) Au premier alinéa, après les mots : « présente loi », sont insérés les mots : « entrent en vigueur le 1er janvier 2015 et » ;
b) À la première phrase du deuxième alinéa, la référence : « I » est remplacée par la référence : « premier alinéa du présent III » ;
c) À la seconde phrase du deuxième alinéa, la référence : « même I » est remplacée par la référence : « premier alinéa du présent III » ;
d) À la seconde phrase du troisième alinéa, la référence : « audit I » est remplacée par la référence : « au premier alinéa du présent III ».
L'amendement rédactionnel n°4, accepté par le Gouvernement, est adopté, ainsi que l'article unique, modifié.
M. le président. - Amendement n°1 rectifié bis, présenté par MM. Mézard, Baylet, Collin, Fortassin et Hue, Mme Laborde et MM. Requier, Tropeano, Vall et Alfonsi.
1° L'article 52-1 et l'article 397-7 sont abrogés ;
2° Les II et III de l'article 80, le dernier alinéa de l'article 118, la dernière phrase du troisième alinéa de l'article 397-2 sont supprimés ;
3° Au premier alinéa de l'article 85, la référence : « , 52-1 » est supprimée ;
4° L'article 83-1 est ainsi modifié :
« Le président du tribunal de grande instance ou, en cas d'empêchement, le magistrat qui le remplace, peut désigner, dès l'ouverture de l'instruction, d'office ou si le procureur de la République le requiert dans son réquisitoire introductif, un ou plusieurs juges d'instruction pour être adjoints au juge d'instruction chargé de l'information. »
b) La troisième phrase du troisième alinéa est supprimée ;
« En l'absence d'accord du juge chargé de l'information ou, à défaut, de désignation par le président du tribunal de grande instance dans le délai d'un mois, la cosaisine peut être ordonnée par le président de la chambre de l'instruction agissant d'office, à la demande du président du tribunal, sur réquisition du ministère public ou sur requête des parties. Le président statue dans un délai d'un mois à compter de la réception de la demande qui est déposée conformément à l'avant-dernier alinéa de l'article 81 si elle émane d'une partie. »
II. - Les articles 1er à 5 de la loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale sont abrogés et les II et III de l'article 30 de la même loi sont supprimés.
M. Jacques Mézard. - Cet amendement est peut-être un cavalier, mais il est essentiel. La liberté de nos concitoyens dépend du bon fonctionnement de la justice pénale, sur laquelle mes questions écrites restent lettre morte.
La commission Outreau avait abouti à un consensus. La loi du 5 mars 2007, mettant fin au splendide isolement du juge d'instruction, avait créé les pôles de l'instruction. M. Clément, garde des sceaux à l'époque, notait déjà que la réforme requérait des moyens colossaux.
La mise en oeuvre de la collégialité a été reportée à deux reprises, jusqu'en 2014. Chaque département devait être doté d'un pôle de l'instruction ; le bilan, déjà négatif, a été aggravé par la réforme de la carte judiciaire. Des déserts judiciaires apparaissent. Les juges de Rodez dépendent de Montpellier !
Les pôles contribuent paradoxalement à l'éloignement de la justice. Quelles sont vos intentions, madame la ministre ? Même si ces problèmes concernent les départements les moins peuplés, il y va de l'égalité des territoires.
Mme Virginie Klès, rapporteur. - La commission partage les préoccupations de M. Mézard, mais elle n'a pas pu mener d'auditions sur cette question. Retrait, au bénéfice des explications du Gouvernement.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Vos questions écrites demeureraient sans réponse ? J'en suis confuse car je veille à répondre à chaque parlementaire.
Cet amendement est en effet un cavalier, ce qui suffirait pour en demander le retrait. Je propose une séance de travail prochaine pour aller au fond du sujet.
M. Jean-Pierre Michel. - Le groupe socialiste partage les inquiétudes de M. Mézard. Mme la garde des sceaux propose une séance de travail. C'est heureux, car l'instruction est dans un piteux état.
M. Christian Cointat. - M. Mézard soulève un vrai problème. J'aurais aimé plus de précisions de la part de Mme la ministre sur la désertification judiciaire du monde rural. Le problème est réel.
M. Jacques Mézard. - Je retire l'amendement, mais j'aurais aimé connaître l'orientation du Gouvernement. La situation devient extrêmement difficile dans certains départements.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Vous avez raison d'insister. Je partage évidemment vos préoccupations. Mais je ne suis pas sûre que la meilleure solution soit celle-là : d'où ma proposition. Dans la justice pénale aussi bien qu'au civil, le principe républicain impose l'égalité d'accès de tous les citoyens à la justice, dans les villes comme dans les campagnes.
J'ai demandé une étude sur la collégialité : à quelles procédures l'appliquer ? Faut-il la réserver à certains actes ou encore à la prise de décision ? Je partage votre constat et je sais quelle est l'urgence d'agir. Nous légiférerons. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
M. le président. - Amendement n°2 rectifié bis, présenté par MM. Mézard, Collombat, Baylet, Collin, Fortassin et Hue, Mme Laborde et MM. Requier, Tropeano, Vall et Alfonsi.
Au dernier alinéa du I de l'article 5 de la loi n° 2011-1940 du 26 décembre 2011 visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants, après les mots : « assurée par », la fin de cet alinéa est ainsi rédigée : « un magistrat du siège désigné par ordonnance du premier président. »
M. Jacques Mézard. - Un deuxième cavalier fait un petit escadron... (Sourires) La justice des mineurs a été malmenée ces dernières années. Nous attendons de connaître le contenu de la grande réforme annoncée.
À la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 8 juillet 2011, un juge des enfants ne peut à la fois instruire une affaire et présider la formation de jugement du tribunal pour enfants appelée à juger la même affaire. La nouvelle rédaction de l'article L. 251-3 du code de l'organisation judiciaire prévoit qu'en cas d'impossibilité de remplacer un juge des enfants relevant de cette incompatibilité, il appartient au président de la cour d'appel dont relève la juridiction de nommer un autre juge des enfants, parmi ceux relevant de son ressort. Or l'article L. 252-1 du code de l'organisation judiciaire prévoit déjà qu'un juge des enfants peut être suppléé par un magistrat du siège désigné par le président du TGI en cas d'absence ou d'empêchement. Il serait plus simple de retenir la même solution, comme le demandent des magistrats des départements ruraux le demandent.
Mme Virginie Klès, rapporteur. - Même avis que sur le précédent. Il faut se donner du temps, même si nous partageons les interrogations de M. Mézard.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Un nouveau cavalier, en effet, mais l'ancienne parlementaire que je suis sait la nécessité de forcer l'exécutif à s'exprimer. Vous proposez une disposition générale qui concerne en fait les juridictions faiblement dotées en juges d'enfants. Il faut préserver le principe de spécialité de la justice des mineurs, tout en tenant compte des contraintes pratiques.
Regardons-y de plus près. Nous travaillons par exemple sur le procès pénal des mineurs. Je connais l'urgence de ce dossier et vos compétences, en raison de vos parcours judiciaires...
M. Jean-Jacques Hyest. - Purement professionnels ! (Sourires)
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Là encore, je propose une prochaine séance de travail.
L'amendement n°3 rectifié bis devient sans objet.
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi . - Je remercie le Sénat d'avoir adopté à l'unanimité cette proposition de loi. Ce débat a été très prometteur. Nous avons deux atouts, votre volonté, madame la ministre, et le rapport que préparent Mme Klès et M. Détraigne. Nous avons deux ans pour travailler sur la justice de proximité. Revoyons-nous d'ici un an.

References: L'article 52
 l'article 397
 l'article 80
 l'article 118
 l'article 397
 l'article 85
 L'article 83
 l'article 81
 l'article 30
 l'article 5