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Timestamp: 2018-08-21 17:54:05+00:00

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O protesto da certidão de dívida ativa e o desvio de finalidade da administração pública - Jus.com.br | Jus Navigandi
Conforme vem sendo noticiado na mídia [01], a Administração Pública de diferentes esferas (Estaduais e Municipais) vem procedendo ao protesto de Certidões de Dívida Ativa – CDA’s.
No presente estudo analisaremos as normas que regem o instituto do Protesto (Lei n.º 9.492/97); a Certidão de Dívida Ativa; e, por fim, o regime jurídico de Direito Público, ao qual a Administração Pública deve subserviência absoluta, para ao final concluirmos que a sua utilização pela Administração, segundo a ótica dos atos administrativos, consubstancia-se em inegável desvio de finalidade.
I – Do protesto
Reza o artigo 1º, da Lei n.º 9.492, de 10 de setembro de 1997, ipsis litteris:
Este é o entendimento da doutrina, mesmo anterior à edição da Lei n.º 9.492/97. J. X. Carvalho de Mendonça define o protesto como:
"a formalidade extrajudicial, mais solene, destinada a servir de prova da apresentação da letra de câmbio, no tempo devido, para o aceite ou para pagamento, não tendo o portador, apesar de sua diligência, obtido este ou aquele."
"...o protesto deve-se definir como ato praticado pelo credor, perante o competente cartório, para fins de incorporar ao título de crédito a prova de fato relevante para as relações cambiais." [03]
"Em matéria cambial, o protesto é prova oficial e insubstituível da falta ou recusa, quer do aceite, quer do pagamento, sendo de suma importância para o portador do título e para os seus coobrigados de regresso." [04]
I.I – Conteúdo da expressão "outros documentos de dívida" contida no artigo 1º supra citado.
Documento é todo escrito capaz de demonstrar a existência de um ato, fato ou negócio. [05]
Dívida, por sua vez, em sentido estrito, é toda quantia em dinheiro que uma pessoa deve a outra. [06]
Nesse sentido, a CDA, como documento de dívida, seria, a priori, protestável, sendo essa a opinião de renomados juristas. [07]
Após a reflexão e análise dos textos legais pertinentes à espécie, inclinamo-nos a responder afirmativamente. Vê-se, em primeiro, que os títulos de crédito em geral são protestáveis (...), e a C.D.A. também o é (...); segundo, inocorre qualquer regra proibitiva ou excepcionadora ao protesto de tal espécie de título executivo"
"...em razão da ampliação do universo de obrigações passíveis de ser protestadas, a Administração Pública está autorizada a requerer o registro do protesto de seus créditos - sejam os de natureza civil, tributária, sejam os decorrentes de aplicação de multas em razão da prática de ato contrário à sua legislação - desde que materializados em títulos ou qualquer outro documento de dívida." [10]
II – Da Certidão de Dívida Ativa - CDA - Do Regime Jurídico de Direito Público
Conforme preceitua o inciso VI, do artigo 585, do Código de Processo Civil, a Certidão de Dívida Ativa – CDA é um título executivo extrajudicial que consubstancia um crédito da Fazenda Pública, tributário ou não, com a aferição presumida de sua certeza e liquidez. [11]
Sobre o tema em estudo é indispensável ter presente o disposto no artigo 3º, da Lei n.º 6.830/80, ipsis litteris:
III – Dos efeitos da CDA e da finalidade jurídica do Protesto – Evidente falta de interesse da Administração Fazendária
A apresentação das certidões de dívida ativa aos serviços de protesto constitui meio legal de buscar a satisfação da dívida inscrita, sendo concedido prazo ao devedor para defesa." [12]
Nesse passo é mister repisar o artigo 1º, da Lei n.º 9.492/97:
O fato de a Lei n.º 9.492/97 tratar do pagamento do crédito no tabelionato, especialmente no artigo 19, não desnatura a sua função. O pagamento presta-se apenas para elidir o ato de protesto, isto é, proibir que o protesto exerça a sua função, que nada mais é do que provar a inadimplência e o descumprimento de obrigação documentada, com a publicidade que daí advém.
IV – O protesto de CDA como desvio de finalidade da Administração Fazendária
Se para o particular o princípio da legalidade estabelece que ele pode fazer tudo o que a lei não proíbe – inclusive valer-se do protesto como forma de coerção indireta para o pagamento de dívida, o mesmo não se pode dizer da Administração Pública.
(...) a natureza da função pública e a finalidade do Estado impedem que seus agentes deixem de exercitar os poderes e de cumprir os deveres que a lei lhes impõe." [13]
"...o princípio da finalidade não é decorrência do princípio da legalidade. É mais que isto: é uma inerência dele; está nele contido, pois corresponde à aplicação da lei tal qual é; ou seja, na conformidade de sua razão de ser, do objetivo em vista do qual foi editada. Por isso se pode dizer que tomar uma lei como suporte para a prática de ato desconforme com a sua finalidade não é aplicar a lei; é desvirtuá-la; é burlar a lei sob o pretexto de cumpri-la. Daí por que os atos incursos neste vício – denominado ‘desvio de poder’ ou ‘desvio de finalidade’ – são
nulos. Quem desatende ao fim legal desatende à própria lei." [14]
"todo instituto jurídico corre o risco de ter sua função desviada, ou seja, utilizada contrariamente às suas finalidades. Esse desvio de função consiste na falta de correspondência entre o fim perseguido pelas partes e o conteúdo que, segundo o ordenamento jurídico, é próprio da forma utilizada".
O próprio sistema jurídico positivo traz os meios pelos quais um crédito do Estado pode ser cobrado, qual seja: a execução fiscal, isto é, a execução de uma dívida inscrita em uma CDA. Burlar essa forma específica e expressa de cobrança, desvirtuando a finalidade do protesto, configura evidente desvio de finalidade. [16]
Leonardo Fuhrmann. Revista Consultor Jurídico, 7 de outubro de 2005; Laura Ignácio, Diário do Comércio, 05 de outubro de 2005; e Guilherme Lippelt Capozzi. Tributario.net., 19 de outubro de 2005, a título exemplificativo.
J. X. Carvalho de Mendonça, Tratado de Direito Comercial Brasileiro, Rio de Janeiro: Freita Bastos, 1934.
Fábio Ulho Coelho, Curso de Direito Comercial. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, v. 1, 2004, p. 415.
Silvio de Salvo Venosa, O protesto de documentos de dívida (novo Código Civil). Informativo Migalhas, 02.02.2003.
Plácido e Silva, Vocabulário Jurídico. 15ª ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1998, p. 287. Em regra a dívida se manifesta em documento.
Ibid Idem, p. 283.
Não se olvida da suposta possibilidade de se protestar CDA para fins de pedido de abertura de falência, existindo inclusive precedentes noticiados por Rubens Requião in Curso de Direito Falimentar, 10ª ed. Saraiva: 1986, p. 93, com fundamento nas teses de J. Netto Armando e Fábio Konder Comparato. Este estudo não irá abordar a questão atinente à Lei de Falências, embora suas conclusões lhe sejam aplicáveis, com as devidas adaptações.
Ermínio Amarildo Darold, Protesto Cambial, Curitiba: Juruá, 1998, p. 25.
Cláudio Barroso Ribeiro, Protesto de créditos públicos inscritos ou não em dívida ativa. Artigo publicado no jus navigandi, out./2004.
Cf. artigo 202, do Código Tributário Nacional e do §5º, do artigo 2º, da Lei n.º 6.830, de 22 de setembro de 1980.
Eduardo Pacheco Ribeiro de Souza, In "Os Serviços de Protesto e as Certidões de Dívida Ativa".
In Curso de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 82.
In Curso de Direito Administrativo, 11ª edição, São Paulo: Malheiros, 1999, p. 64.
In A desconsideração da personalidade jurídica (disregard doctrine) e os grupos de empresas, 1ª ed., São Paulo: Forense, 1993, p. 67.
Seria diferente se o ordenamento jurídico previsse como finalidade do protesto a cobrança de dívidas.
ROISIN, Christopher. O protesto da certidão de dívida ativa e o desvio de finalidade da administração pública. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 10, n. 860, 10 nov. 2005. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/7506>. Acesso em: 21 ago. 2018.

References: artigo 1
 artigo 1
 artigo 585
 artigo 3
 artigo 1
 artigo 19
 artigo 202
 artigo 2