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Timestamp: 2019-04-21 02:57:38+00:00

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(TAR Molise, sez. I, sentenza n. 45/19; depositata il 31 gennaio) - AMMINISTRATIVO | Diritto e Giustizia
TAR Molise, sez. I, sentenza 23 gennaio – 31 gennaio 2019, n. 45
Presidente Silvestri – Relatore Ciliberti
I - I ricorrenti, tutti Avvocati dello Stato che hanno prestato ovvero prestano ancora servizio presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Campobasso premettono che ad essi è conferita, oltre alla rappresentanza e la difesa in giudizio dello Stato e di numerosi enti pubblici statali e territoriali, anche una generale attività di consulenza in favore delle Amministrazioni. Essi espongono che fino alle modifiche introdotte con D.L. 24 giugno 2014, n. 90 convertito con modificazioni con la legge 11 agosto 2014, n. 114, il proprio trattamento economico comprendeva le seguenti componenti: 1) una parte fissa, commisurata a ruolo, titolo e grado e che, relativamente al quantum, è equiparata al trattamento dei magistrati dell’ordine giudiziario; 2) una parte variabile riconosciuta, articolata ai sensi dell’art. 21 del R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611 (T.U. delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato), che a sua volta si scompone nelle seguenti parti: a) competenze di avvocato liquidate con sentenza od ordinanza oppure pattuite per rinuncia o transazione; b) una somma corrispondente alla metà delle competenze che sarebbero state liquidate per l’ipotesi in cui l’Amministrazione non fosse soccombente e fosse stata disposta la compensazione delle spese ovvero concordata una transazione su sentenza favorevole allo Stato. Questo regime è stato parzialmente modificato dall'art. 1, comma 457, della legge 27.12.2013, n. 147, che ha disposto una riduzione temporanea (per il triennio 2014-2016) dei compensi liquidati, a seguito di sentenza che riconosceva la pubblica Amministrazione non soccombente. Successivamente, è stato introdotto l’art. 9 del D.L. 24 giugno 2014, n. 90 che, per quanto qui di interesse ha operato le seguenti modifiche ordinamentali: i) ha incluso gli onorari professionali nel tetto massimo degli emolumenti di cui all’art. 23-ter del D.L. 6 dicembre 2011, convertito con la legge 22 dicembre 2011, n. 214; ii) nei casi di pronuncia con condanna alle spese della controparte dell’Amministrazione, ha stabilito di ripartire tra gli Avvocati degli enti pubblici le somme recuperate, escludendo da tale regime gli Avvocati dello Stato, ai quali, ha invece riconosciuto solo il 50% delle somme in questione; iii) nei casi di pronuncia in cui l’Amministrazione risulti non soccombente e sia stata disposta la compensazione delle spese, ha riconosciuto agli avvocati e ai dipendenti delle Amministrazioni i compensi in base alle norme regolamentari vigenti in ciascun ente (nei limiti dello stanziamento previsto per l’anno 2013), escludendo gli Avvocati dello Stato ai quali quindi, in tali casi, non viene riconosciuta alcuna somma. Sul presupposto che la disciplina appena riportata riduca illegittimamente il proprio trattamento economico, i ricorrenti hanno proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato il 16.3.2015 e depositato il 19.3.2015, al fine di sentir dichiarare il proprio diritto alla corresponsione degli onorari professionali secondo il regime previgente, senza le decurtazioni né le limitazioni previste dal citato art. 9, con condanna delle Amministrazioni intimate al pagamento delle somme dovute. Presupponendo l’accoglimento di dette domande la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 9 del D.L. n. 90/2014, convertito dalla legge n. 114 del 2014, i ricorrenti hanno prospettato molteplici questioni di legittimità costituzionale della novella disciplina che, a loro dire, violerebbe i parametri costituzionali nonché le norme del diritto europeo e internazionale (segnatamente gli artt. 3, 4, 23, 35, 36, 42, 53, 77, 97 e 117 della Costituzione, anche in relazione all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU e agli art. 3 e 13 CEDU, circostanza, questa, che, secondo i ricorrenti, ridonda in altrettante violazioni dell'art. 117, comma 1, della Costituzione).
Con due successive memorie, i ricorrenti hanno ribadito e precisato le loro deduzioni e conclusioni.
Le Amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio, argomentando – con successiva memoria - per l’infondatezza delle censure di incostituzionalità della disciplina introdotta con l'art. 9 del D.L. n. 90 del 2014 e chiedendo, pertanto, la reiezione del ricorso nel merito.
Con ordinanza collegiale n. 161 del 2016, questa Sezione ha sospeso il giudizio e rimesso alla Corte costituzionale, ritenendole rilevanti e non infondate, le questioni di costituzionalità relative alle norme del citato art. 9 del D.L. 24 giugno 2014, n. 90, convertito nella legge 11 agosto 2014, n. 114 che hanno arrecato sensibili riduzioni ai compensi professionali di Avvocati e Procuratori dello Stato.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 236 del 2017, pronunciandosi sui giudizi di legittimità costituzionali promossi da questo T.a.r. e, con analoghe ordinanze, dal T.r.g.a. del Trentino-Alto Adige, dal T.a.r. della Calabria, dal T.a.r. della Puglia e dal T.a.r. della Campania, con ordinanza del 5 dicembre 2016, riuniti i detti giudizi, ha dichiarato: 1) inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 3 e 6, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, sollevate dal Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, dal Tribunale amministrativo regionale per il Molise e dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania in riferimento all’art. 3, primo comma, della Costituzione, con le ordinanze indicate in epigrafe; 2) inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 2, 3 e 6, del d.l. n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge 114 del 2014, in riferimento agli artt. 3, 23 e 53 Cost., e del comma 4 dello stesso articolo in relazione all’art. 2 Cost., sollevata dal TAR Campania, con l’ordinanza indicata in epigrafe; 3) inammissibili le questioni di legittimità costituzionali dell’art. 9, commi 3 e 6, del d.l. n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, sollevate dal TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, in riferimento agli artt. 3, 23 e 53, Cost., e dal TAR Puglia in riferimento agli artt. 3 e 53 Cost., con le ordinanze indicate in epigrafe; 4) inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 2, 4 e 8, del d.l. n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, sollevata dal TAR Campania in riferimento agli artt. 35, 42 e 97 Cost., con l’ordinanza indicata in epigrafe; 5) inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 1, del d.l. n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, sollevata dal TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., con l’ordinanza indicata in epigrafe; 6) non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9 del d.l. n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, sollevate dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige, sede di Trento, dal TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, dal TAR Puglia, dal TAR Molise e dal TAR Campania, in riferimento all’art. 77, secondo comma, Cost., con le ordinanze indicate in epigrafe; 7) non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 2 e 4 del d.l. n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, sollevate dal TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, dal TAR Puglia, dal TAR Molise e dal TAR Campania, in riferimento all’art. 3, primo comma, Cost., con le ordinanze indicate in epigrafe; 8) non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 4, del d.l. n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, sollevate dal TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria e dal TAR Campania, in riferimento agli artt. 3, 23 e 53 Cost., e dal TAR Puglia in riferimento agli artt. 3 e 53, Cost., con le ordinanze indicate in epigrafe; 9) non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 2, 4 e 8 del d.l. n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, sollevate dal TAR Puglia, in riferimento agli artt. 3, 25 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e dal TAR Campania, in riferimento agli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale alla richiamata Convenzione, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato con la stessa legge n. 848 del 1955, con le ordinanze indicate in epigrafe; 10) non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 2, 4 e 8 del d.l. n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, sollevata dal TAR Campania in riferimento all’art. 36, Cost., con l’ordinanza indicata in epigrafe.
I ricorrenti, con istanza del 30.1.2018, hanno chiesto la fissazione di udienza per la riattivazione del processo sospeso.
Con i successivi motivi aggiunti, notificati l’8.6.2018 e depositati il 15.6.2018, i ricorrenti hanno riformulato la domanda di accertamento del loro diritto alla corresponsione dei compensi professionali senza le decurtazioni e le limitazioni previste dall'art. 9 del D.L. 24 giugno 2014, n. 90, con conseguente condanna, anche in forma generica, delle Amministrazioni resistenti al pagamento delle somme dovute, formulando altresì una nuova domanda di accertamento, anche previa istruttoria, del diritto alla corresponsione dei compensi professionali, senza che le decurtazioni e le limitazioni previste dall'art. 9 del D.L. 24 giugno 2014, n. 90, siano applicate con modalità retroattive, in ossequio alla sentenza della Corte cost., n. 236 del 2017, con conseguente condanna, anche in forma generica, delle Amministrazioni resistenti al pagamento delle somme dovute.
Le Amministrazioni resistenti, con un’ultima memoria, chiedono la reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti, ritenendoli inammissibili e infondati.
All’udienza del 23 gennaio 2019, la causa è introitata per la decisione.
II – Il ricorso introduttivo è infondato. I motivi aggiunti, riqualificati come nuovo ricorso, sono ammissibili e, in parte, fondati.
III - Il ricorso introduttivo verte interamente sulle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9 del D.L. n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014.
La citata sentenza della Corte costituzionale n. 236/2017 – come già detto – risolve le questioni in senso negativo, ritenendole alcune inammissibili altre infondate, sicché non rimane alcun margine per uno scrutinio favorevole del ricorso, ivi compresa la questione dell’art. 9, primo comma, sulla quale i ricorrenti formulano nuove deduzioni e considerazioni anche nei motivi aggiunti e nelle memorie.
IV – Invero, l’art. 9, primo comma, citato statuisce quanto segue: “1. I compensi professionali corrisposti dalle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, agli avvocati dipendenti delle amministrazioni stesse, ivi incluso il personale dell'Avvocatura dello Stato, sono computati ai fini del raggiungimento del limite retributivo di cui all'articolo 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, e successive modificazioni”.
Si tratta della questione del cosiddetto “tetto massimo” degli emolumenti spettanti agli Avvocati e Procuratori di Stato.
Orbene, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 236 del 2017, l’ha dichiarata inammissibile per difetto di motivazione della rilevanza, in quanto “il rimettente non ha dedotto ed esplicitato se nel giudizio principale veniva in questione il superamento del limite di cui al citato art. 23-ter”, sicché, “nel difetto di motivazione in ordine alle ragioni dell’applicabilità del limite stabilito dalla richiamata disposizione, la censura è inammissibile” (par. 10.2).
È vero che il vizio d’inammissibilità per difetto di motivazione della rilevanza non impedisce che la medesima quaestio de legitimitate sia riproposta ma – nel caso di specie – i quattro ricorrenti non provano adeguatamente che tale questione sia per essi o per alcuni di essi rilevante, non provano cioè di poter ancora percepire – dopo la drastica rideterminazione ope legis dei parametri dei loro compensi professionali – una somma di emolumenti in misura superiore al tetto massimo, di guisa che un’eventuale riproposizione della questione alla Consulta non potrebbe che sortire il medesimo risultato di inammissibilità, per difetto di motivazione sulla rilevanza.
Per quel che riguarda, viceversa, il tetto massimo dei compensi percepiti prima dell’entrata in vigore della novella legislativa, la questione – come si dirà più oltre – può essere risolta mediante un’esegesi conforme che elude agevolmente l’incidente di costituzionalità.
Ad ogni buon conto, il Collegio ritiene che i principi affermati nella citata sentenza della Corte costituzionale n. 236/2017 consentano sin d’ora di risolvere in senso negativo (cioè nel senso dell’infondatezza) le dedotte questioni di costituzionalità dell’art. 9, comma 1, in particolare la questione della violazione del principio di uguaglianza e di ragionevolezza (art. 3 Cost.). Infatti, la citata pronuncia della Corte, ai punti 10.1 e 10.1.1, afferma quanto segue: “10.1 - Il TAR per la Campania dubita della legittimità costituzionale dei commi 2, 4 e 8 dell’art. 9 del d.l. n. 90 del 2014, in riferimento all’art. 36 Cost.. A suo avviso, l’insieme delle decurtazioni e limitazioni in questione inficerebbe, squilibrandolo, il vincolo di corrispettività tra lavoro e retribuzione, alla luce della complessità e quantità delle attribuzioni dell’Avvocatura dello Stato. 10.1.1 – La censura non è fondata. Secondo quanto costantemente affermato da questa Corte (ex multis, sentenze n. 96 del 2016; e n. 154 del 2014), il giudizio sulla sufficienza e sulla proporzionalità della retribuzione non può prescindere da una valutazione complessiva delle diverse voci che la compongono e non può essere svolto per singoli istituti. Il rimettente ha invece focalizzato l’attenzione esclusivamente sul contenuto delle riduzioni apportate dalla norma censurata, trascurando, nel quadro retributivo complessivo relativo alla categoria di riferimento, di valutare l’incidenza da ascrivere alla componente offerta dallo stipendio tabellare, rimasta insensibile alla novella; né, ancora, è stato dato il giusto peso al ruolo che deve ascriversi alla componente retributiva aggiuntiva legata agli emolumenti per il ‘riscosso’, ancora riconosciuti, seppure in quota parte, agli avvocati dello Stato”. Da questo e da altri passaggi motivazionali della sentenza n. 236/2017, è dato inferire che, pur tenendo distinti i concetti di “stipendio”, “emolumenti”, “compensi”, “retribuzioni”, “onorari” degli Avvocati e Procuratori dello Stato, tuttavia la Consulta ritenga che il giudizio sulla sufficienza e sulla proporzionalità del trattamento economico riservato ad essi non possa prescindere dalla valutazione complessiva delle “diverse voci” che lo compongono e non possa essere svolto per “singoli istituti”. Se così è, anche la questione del “tetto massimo” degli emolumenti, ancorché riformulata in nuovi termini, subirebbe la sorte di uno scrutinio negativo. L’indicazione sul probabile esito negativo di un eventuale nuovo giudizio di costituzionalità circa la norma dell’art. 9, comma 1, del D.L. n. 90/2014, trova ulteriore fondamento nelle più argomentate e, in larga parte, condivisibili motivazioni espresse, a tal proposito, dalle recenti sentenze del T.a.r. Lombardia – Brescia nn. 30 e 31 del 14.1.2019.
V – I motivi aggiunti, stante l’astratta capacità di essi di generare un rapporto processuale a sé stante, devono essere qualificati come motivi aggiunti impropri, ovvero riqualificati come nuovo e autonomo ricorso, nella parte in cui allargano e, in parte, modificano l’oggetto della causa, chiedendo di far valere il diritto dei ricorrenti alla corresponsione dei compensi professionali senza che le decurtazioni e le limitazioni previste dall'art. 9 del D.L. 24 giugno 2014, n. 90, siano applicate con modalità retroattive, con la conseguente condanna, anche in forma generica, delle Amministrazioni resistenti al pagamento delle somme dovute.
Trattandosi di posizioni soggettive di diritto e non di interesse legittimo, il nuovo gravame è da ritenersi ricevibile e ammissibile, sotto il profilo della tempestività, nel rispetto del termine (prescrizionale) per la proposizione del ricorso. Invero, la notifica dei motivi aggiunti è correttamente avvenuta con le stesse modalità del ricorso principale. Stante la domiciliazione legale delle Amministrazione, il problema dell’applicabilità dell’art. 170 c.p.c. (richiamato dall’art. 43 c.p.a.) non assume rilievo. Ai sensi degli artt. 24, 40 e 43, comma 1, del c.p.a., non è da ritenersi necessaria un’autonoma e ulteriore procura alle liti. Il deposito dei motivi aggiunti è avvenuto nei 30 giorni dalla notificazione.
I motivi aggiunti sono ammissibili anche per quel che riguarda l’interesse a ricorrere che è concreto, attuale e diretto, per tutti i ricorrenti con riguardo alla questione del momento di maturazione dei crediti per onorari e, per la questione del tetto massimo, limitatamente alle posizioni dei ricorrenti Albano Giuseppe e Vitullo Piero.
I ricorrenti, allegando al ricorso i rendiconti finanziari e i prospetti riepilogativi degli ultimi esercizi, fino al 2015, dove sono calcolati i compensi per onorari da essi maturati, in effetti hanno dimostrato che – per il periodo precedente all’entrata in vigore della legge – assumono rilievo sia la questione della data in cui si matura il credito, sia la questione del “tetto massimo” degli emolumenti.
Pertanto, i motivi aggiunti sono da ritenersi ammissibili.
VI – I motivi aggiunti sono infondati nella parte in cui ripropongono il petitum e la causa petendi del ricorso introduttivo.
VII - Con riguardo, invece, alla nuova domanda contenuta nei motivi aggiunti, va detto che, dall’esame della sentenza della Corte costituzionale, n. 236 del 2017, si traggono indicazioni concernenti la successione delle diverse discipline in materia di onorari professionali degli Avvocati e Procuratori dello Stato, al fine di stabilire con quale decorrenza si applichi il nuovo regime in relazione alle seguenti questioni: a) regime delle controversie che si concludono con compensazione delle spese di lite (regime del “compensato”); b) regime delle controversie che si concludono con liquidazione delle spese di lite a favore dell’Amministrazione assistita dall’Avvocatura dello Stato (regime del “liquidato” o “riscosso”); c) computo degli onorari professionali nel c.d. “tetto massimo” degli emolumenti, ex art. 23-ter del D.L. n. 201/2011, come richiamato dall’art. 13 del D.L. n. 66/2014.
A tal proposito, si deve prestare attenzione ai seguenti evidenziati passaggi della sentenza n. 236 del 2017: “In ordine al regime temporale di efficacia delle innovazioni in oggetto, il censurato art. 9 (al comma 8, il cui contenuto coincide con quello del comma 2, in parte qua) dispone, quanto al cosiddetto «compensato», che la novella è applicabile alle sentenze depositate successivamente all’entrata in vigore del decreto” (par. 4.3.4 del Considerato in diritto); “In caso di soccombenza della controparte (quindi, con riguardo al cosiddetto «riscosso») la nuova disciplina (di cui al secondo periodo del censurato art. 9, comma 8) si applica invece «[…] a decorrere dall’adeguamento dei regolamenti e dei contratti collettivi di cui al comma 5, da operare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. […]»” (par. 4.3.4). Ai sensi dell’art. 9, comma 8, dunque, l’applicabilità della novella (nella sola parte relativa alla ripartizione del «riscosso») è subordinata “all’adeguamento dei regolamenti e dei contratti collettivi di riferimento, secondo le indicazioni di principio dettate dal precedente comma 5”. Inoltre, “Quanto alla decurtazione patrimoniale, va rilevato che il diritto alla partecipazione «al riscosso» matura di pari passo con il progredire del giudizio nel quale vengono rese le prestazioni professionali da compensare” (par. 8.3.1). Ancora: “il combinato disposto dei primi due commi dell’art. 21 del r.d. n. 1611 del 1993, nello stabilire il diritto alla ripartizione di tali compensi, lega il consolidarsi della relativa pretesa al verificarsi di tre diversi presupposti: il primo, dato dalla presenza di un titolo, anche transattivo, che ponga a carico della controparte le spese di giudizio; il secondo, correlato al passaggio in giudicato del titolo che dispone sulle spese; il terzo, relativo alla effettiva esazione delle somme in questione” (part. 8.3.1). Inoltre, “quale che sia il momento di completamento di tale fattispecie a formazione progressiva, in ogni caso non può negarsi che la relativa pretesa patrimoniale è quantomeno subordinata alla condanna della controparte alle spese ovvero alla presenza di una transazione che ponga su quest’ultima il costo del giudizio: sino a quando non viene a concretarsi tale presupposto, l’avvocato dipendente può dirsi titolare solo di una aspettativa con riguardo alla possibilità di percepire tali emolumenti, sino a quel momento solo eventuale” (par. 8.3.1). Ne consegue che “La disciplina intertemporale dettata dall’art. 9 (data, per quel che riguarda il «riscosso», dal comma 8 letto congiuntamente al comma 5), avuto riguardo al personale della Avvocatura dello Stato, condiziona l’applicabilità della novella alla entrata in vigore del regolamento chiamato a prevedere i criteri di rendimento attraverso i quali modulare quantitativamente il diritto alla ripartizione delle propine. Le nuove disposizioni sono, dunque, operative per le sole prestazioni rese in giudizi definiti con titoli giudiziali depositati o con transazioni formalizzate dopo l’entrata in vigore del detto regolamento” (par. 8.3.1) e “La revisione quantitativa del diritto alla ripartizione del «riscosso», imposta dalla normativa censurata, incide, dunque, su situazioni giuridiche soggettive non ancora maturate, vale a dire quelle inerenti ai giudizi definiti da provvedimenti depositati dopo l’emanazione del regolamento di cui al comma 5” (part. 8.3.1); “la disciplina impugnata, avuto riguardo alla ipotesi del «compensato», limita l’applicabilità delle nuove norme alle sole pretese patrimoniali inerenti a prestazioni rese in giudizi definiti con provvedimento depositato (o con una transazione formalizzata) in data successiva alla entrata in vigore del decreto. Quanto al «riscosso», l’operatività della novella è stata altresì subordinata alla avvenuta adozione dei parametri di rendimento, demandata alla fonte regolamentare” (par. 9.4.1); “quantomeno sino alla data della decisione che definisce il giudizio regolandone anche le spese, il professionista dipendente non può ritenersi titolare di una posizione giuridica soggettiva consolidata, essendo la stessa subordinata all’esito del giudizio stesso. Piuttosto, il dipendente in questione vanta una aspettativa legata al tenore della normativa di riferimento presente al momento della esecuzione della prestazione” (par. 9.4.1); “può escludersi la retroattività delle disposizioni censurate. Deve infatti ritenersi che le nuove norme siano destinate, considerato il momento di consolidamento della relativa pretesa retributiva, ad operare ex nunc, perché dirette a disciplinare situazioni non ancora compiutamente definite all’interno del rapporto lavorativo corrente tra amministrazione e dipendente” (par. 9.4.2). Pertanto, l’aspettativa alla liquidazione degli onorari “risente ontologicamente dei mutamenti di disciplina destinati ad influire sui criteri di determinazione del contenuto della relativa pretesa patrimoniale, dovendosi comunque guardare al dato normativo vigente al momento della relativa liquidazione” (par. 9.4.2); e “la normativa censurata, attraverso la già descritta disciplina transitoria, circoscrive il perimetro di incidenza delle disposte decurtazioni: sono, infatti, rimaste indifferenti alle modifiche le prestazioni professionali inerenti a giudizi definiti con provvedimenti già depositati (o transazioni concluse) alla data di entrata in vigore del decreto o a quella di adeguamento del regolamento richiamato dal comma 5, per le quali continua ad operare la previgente e più favorevole disciplina” (par. 9.6.2); “diversamente da quanto prospettato dai rimettenti, il contenimento della spesa non viene realizzato con riduzioni e limitazioni apportate a carico del solo personale dell’Avvocatura dello Stato” (par. 9.6.3). Conseguentemente, “la soglia massima di godimento degli emolumenti in oggetto, prevista dal comma 1 dell’art. 9, risulta, infatti, estesa anche agli altri avvocati dipendenti ai quali, inoltre, viene riferito espressamente anche il tetto indicato al comma 7 dello stesso articolo oltre che il limite di stanziamento previsto per l’anno 2013, indicato dal comma 6 quanto alla ipotesi del «compensato»”.
Dai riportati passaggi della pronuncia della Corte costituzionale si evince, anzitutto, che il criterio di applicazione del vigente e del previgente regime è quello della “competenza” e non quello della “cassa”. Il credito per gli onorari spettanti si forma, dunque, quando è statuito nella decisione giurisdizionale (la competenza si basa, infatti, sul titolo giuridico), non già quando il relativo importo viene effettivamente riscosso (entrando nella cassa dello Stato). La Corte, a tal riguardo, osserva che la previsione di legge che fissa il discrimine temporale al momento del “deposito” della sentenza è coerente con la “fattispecie a formazione progressiva” del diritto alla corresponsione degli onorari professionali. E la legittima aspettativa dell’Avvocato dello Stato muta in diritto nel momento in cui si forma il titolo di condanna della controparte alle spese, titolo che può essere di formazione giudiziale (pronuncia dell’Autorità giudiziaria) o anche stragiudiziale (transazione). Conferma l’assunto anche la prassi maturata in via generale in riferimento all’applicazione del “tetto massimo” degli emolumenti statali, ai sensi dell’art. 23-ter del D.L. n. 201/2011 e dell’art. 13 del D.L. n. 66/2014. Il Ministero della Funzione pubblica, con circolare n. 8 del 2012, al fine di chiarire alcuni dubbi applicativi della normativa, ha specificato che “ai fini della verifica del raggiungimento del limite, le Amministrazioni in indirizzo devono operare secondo il criterio di competenza, verificando quanto dovuto al dipendente complessivamente in ragione d’anno sia a titolo di trattamento per rapporto di lavoro subordinato sia a titolo di corrispettivo per collaborazioni autonome e per incarichi”. Successivamente, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, con la circolare n. 8 del 2014, nell’indicare le modalità applicative delle novellata disciplina del tetto massimo, ha rinviato “alle indicazioni di dettaglio fornite sullo specifico argomento dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica con la richiamata circolare n. 8/2012”, così confermando che il criterio di competenza trova applicazione anche per coordinare la successione di due diverse “soglie” massime degli emolumenti nel corso dello stesso anno.
Viceversa, l’applicazione del criterio di “cassa” – quale emerge dal confronto dei prospetti riepilogativi 2015 dell’Amministrazione - porterebbe ad esiti del tutto irragionevoli e incoerenti. Il diritto alla corresponsione degli onorari professionali, infatti, sarebbe subordinato ad imprevedibili eventi (correlati all’effettivo pagamento delle spese di lite a opera della controparte processuale dell’Amministrazione patrocinata), nonché all’arbitrio dell’Amministrazione di riferimento che - governando il procedimento di recupero delle spese di lite e quello di riparto e concreta liquidazione - potrebbe condizionare la posizione degli interessati.
In termini più generali, l’impiego del criterio di competenza appare più adeguato perché congruente con le finalità di contenimento della spesa pubblica che il legislatore ha inteso perseguire con l’art. 9 del D.L. n. 90/2014 (almeno per la riforma degli onorari professionali per il “compensato”, come riconosciuto dalla stessa Corte costituzionale, che ha affermato che “la quota relativa al «compensato»” è “l’unica effettivamente gravante sull’erario” - par. 9.6.4). Infatti, il bilancio dello Stato opera in regime di esercizio annuale, solo attraverso il criterio di competenza, di guisa che la riforma degli onorari degli Avvocati dello Stato può consentire (ma solo a consuntivo) l’ottenimento di risultati di finanza pubblica verificabili.
VIII - Ciò detto, si deve ora considerare quale sia l’evento in base a cui - secondo il criterio di competenza, da prediligersi - si possano ascrivere le diverse somme all’uno o all’altro regime di corresponsione degli onorari.
Sul punto, la Corte costituzionale ha chiarito che, nelle more della definizione del titolo giudiziale o stragiudiziale di compensazione o liquidazione delle spese, l’Avvocato ha solo una legittima aspettativa al riconoscimento degli onorari professionali. Nel momento in cui si forma il titolo, invece, tale aspettativa muta in diritto soggettivo che può essere lecitamente rivendicato dall’Avvocato. Ciò sta a significare che, per comprendere quale sia la disciplina dei compensi effettivamente applicabile, si deve fare riferimento alla data di formazione del titolo che regola le spese di lite.
IX - Rimane da individuare concretamente il dies da cui decorre la nuova disciplina nei sui tre distinti profili, qui di seguito indicati.
A) Per quanto concerne il “compensato”, la Corte costituzionale ha precisato che il nuovo regime si applica contestualmente all’entrata in vigore del D.L. n. 90 del 2014, ovverosia dal 25 giugno 2014.
B) Per quanto concerne il “liquidato”, da una lettura della pronuncia della Consulta emerge che il nuovo regime entri in vigore contestualmente alla “data di entrata in vigore del decreto o a quella di adeguamento del regolamento richiamato dal comma 5”, con l’avvertenza che, fino a quel momento, “continua ad operare la previgente e più favorevole disciplina”. Per quanto concerne gli Avvocati dello Stato, il decreto del 28 ottobre 2014, d’attuazione dell’art. 9 del D.L. n. 90 del 2014 è entrato in vigore il 1° gennaio 2015, sicché è solo da quella data che si applica il nuovo regime del “liquidato”.
C) Infine, per quanto concerne il tetto massimo agli emolumenti, si deve osservare che, nel nuovo regime introdotto dall’art. 9 del D.L. n. 90 del 2014, agli Avvocati dello Stato sono corrisposti gli onorari professionali solamente in riferimento al “riscosso”, mentre, come già osservato, non saranno più ripartite somme concernenti il “compensato”. Risulta, dunque, evidente che anche il nuovo regime di computo degli onorari professionali, ai fini del tetto massimo, deve applicarsi contestualmente all’entrata in vigore della nuova disciplina sul riparto del “riscosso”. Per tale ragione, il tetto massimo degli emolumenti statali si applica agli onorari a far data dal 1° gennaio 2015.
Tale lettura trova conferma nella più piana esegesi della citata sentenza n. 236 del 2017, nella parte in cui si afferma che “la disciplina intertemporale dettata dall’art. 9 (data, per quel che riguarda il «riscosso», dal comma 8 letto congiuntamente al comma 5), avuto riguardo al personale della Avvocatura dello Stato, condiziona l’applicabilità della novella alla entrata in vigore del regolamento chiamato a prevedere i criteri di rendimento”. È, dunque, l’applicabilità dell’intera riforma a essere condizionata dall’entrata in vigore del regolamento attuativo, anche in ragione del fatto che la “disciplina intertemporale” è unica e valida per l’intero art. 9.
Tale regime, così interpretato e applicato, corrisponde a una logica di equità e ragionevolezza nell’applicazione delle riduzioni e limitazioni previste dalla riforma. La Corte costituzionale, infatti, ha negato che la disciplina degli Avvocati degli enti pubblici possa essere invocata quale tertium comparationis rispetto a quella degli Avvocati dello Stato. Nondimeno, si deve osservare che la Consulta, nel rigettare le censure di irragionevolezza e violazione del principio della tutela del legittimo affidamento, ha inquadrato la riforma degli onorari degli Avvocati dello Stato in un contesto più ampio, connotato anche dalla riforma degli onorari degli Avvocati degli enti pubblici. Al par. 9.6.3 della sentenza, infatti, si osserva che: “diversamente da quanto prospettato dai rimettenti, il contenimento della spesa non viene realizzato con riduzioni e limitazioni apportate a carico del solo personale dell’Avvocatura dello Stato”; inoltre, “la soglia massima di godimento degli emolumenti in oggetto, prevista dal comma 1 dell’art. 9, risulta estesa anche agli altri avvocati dipendenti ai quali viene riferito espressamente il tetto indicato al comma 7 dello stesso articolo, oltre che il limite di stanziamento previsto per l’anno 2013, indicato dal comma 6 quanto alla ipotesi del «compensato»”.
La Corte costituzionale, dunque, pur escludendo la necessità di un eguale trattamento delle due categorie (Avvocati dello Stato e Avvocati degli altri enti pubblici), ha comunque riconosciuto che la ragionevolezza dell’intero impianto normativo si fonda sul fatto che entrambe sono toccate dalla nuova disciplina. Se così è, l’entrata in vigore della misura del “tetto massimo” non può che essere contestuale all’entrata in vigore della rimodulazione degli onorari professionali per gli Avvocati degli enti pubblici, ovverosia, ai sensi dell’art. 9, comma 8, del D.L. n. 90 del 2014, al momento dell’entrata in vigore del regolamento attuativo dello stesso art. 9.
Ragioni di ordine testuale, sistematico e costituzionale impongono che il regime del tetto massimo degli emolumenti si applichi, per gli Avvocati dello Stato, in via generale a decorrere dal 1° gennaio 2015.
X – In conclusione, il ricorso introduttivo è infondati, mentre i motivi aggiunti sono ammissibili e, in parte, fondati.
Ne consegue che può essere affermato il diritto dei ricorrenti a percepire i compensi professionali spettanti fino al 31 dicembre 2014 (e, limitatamente al “compensato”, fino al 24 giugno 2014), senza le decurtazioni e le limitazioni previste dall'art. 9 del D.L. 24 giugno 2014, n. 90, con la conseguente condanna, in forma generica, delle Amministrazioni resistenti al pagamento delle somme dovute, sempreché i detti crediti non siano prescritti (tenuto conto di eventuali atti interruttivi, nonché della data di notificazione dei motivi aggiunti).
XI - Sussistono le ragioni per la compensazione delle spese del giudizio tra le parti, stante il parziale accoglimento dei motivi aggiunti.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, respinge il ricorso introduttivo, perché infondato, e accoglie in parte i motivi aggiunti, nei sensi di cui alla motivazione.

References: sentenza 
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 art. 9
 art. 3
 art. 9
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 art. 23
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 art. 9
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