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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 011 del 14/01/2005
Dictamen : 011 del 14/01/2005
Consultante: Rugeli Morales Rodríguez
Funcionarios: Andrea Bogantes RiveraL. Lupita Chaves Cervantes
San José, 23 de noviembre de 2004
C-011-2005
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio de fecha 22 de enero del 2004, suscrito por Yorleny Obando Guevara, Secretaria de la Municipalidad, en el cual transcribe el Acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Talamanca mediante Sesión Ordinaria No. 83 del 7 de enero de 2004, señalando textualmente lo siguiente:
“Acuerdo 01:
Moción presentada por el señor Presidente Municipal, Ramón Buitrago que dice:
Asunto: Traslado de Expediente a la Procuraduría General de la República.
El Concejo Municipal de Talamanca acuerda enviar el expediente AT-24-2003, sobre el proceso administrativo ordinario de nulidad absoluta de actos administrativos a la Procuraduría General de la República, con el fin de que emita un dictamen.
Mediante Oficio N° AT-2087-2004 de fecha 1 de Noviembre del 2004, se reitera la solicitud planteada, lo cual motivó que se lograra subsanar aspectos de índole formal en la consulta sometida a nuestra consideración que habían obstaculizado la emisión del dictamen, tales como que el expediente no estaba Certificado y otros.
Habiéndose subsanado los vicios de forma señalados, procedemos al análisis de fondo del expediente sometido a consideración.
OBJETO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
El acto inicial del procedimiento administrativo, resolución de las 10 horas del 3 de junio de 2003, limita el objeto del procedimiento, y por ende, la competencia del Órgano Director. Así, en este proceso el objeto es la declaratoria de nulidad absoluta evidente y manifiesta de los siguientes actos administrativos:
· Acuerdo N° 7 dictado por el Concejo Municipal de Talamanca en Sesión Ordinaria N° 15 del 14 de agosto de 2002 – acto mediante el cual se otorgó Uso de Suelo a la señora Leda Villa Porras de una parcela ubicada en Cahuita centro, distrito Tercero Cahuita, Cantón Talamanca, con un área de 1307.16 metros cuadrados;
· Acuerdo N° 6 dictado por el Concejo Municipal de Talamanca en Sesión Ordinaria N° 33 del 18 de diciembre de 2002 – acto mediante el cual se otorgó Uso de Suelo a la señora Marlene Joseph Jackson sobre propiedad ubicada en Cahuita, Distrito Tercero, Cantón Talamanca, con un área de 1562.37 metros cuadrados, pero el uso se otorgó sólo sobre 467.50 metros cuadrados;
· Licencia de Construcción otorgada por la Alcaldía Municipal de Talamanca a favor de Leda Villa Porras mediante Acuerdo N° 7 del Concejo Municipal de Talamanca del 14 de agosto de 2002.
SOBRE LAS ACTUACIONES DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
Mediante resolución del Organo Director del Procedimiento, de las 10 horas del 3 de junio de 2003, se dio inicio al procedimiento administrativo, se definió el objeto del mismo, y se citó a las partes interesadas a comparecencia oral y privada a celebrarse el día 3 de julio de 2003. (folios 38-37) Las partes citadas fueron: Leda Villa Porras, Marlene Joseph Jackson, Vita Coleman Jackson y Ricardo Wray Drumons, las cuales fueron debidamente notificadas. (folios 39-41 y 45)
A folio 44 del expediente administrativo se encuentra un escrito suscrito por Marlene Joseph Jackson mediante el cual acusó recibo de la notificación del inicio del procedimiento y la fecha de la comparecencia para el ejercicio de defensa. EN el citado Oficio, la señora Marlene Joseph Jackson señala que para la fecha de la misma se encontraría fuera del país, solicita se le adelantase la comparecencia para antes del 17 de junio de 2003. En tal Oficio, se manifiesta claramente el interés de la citada señora eventualmente afectada en asistir a la comparecencia y señaló número de fax para recibir contestación por parte de la Administración a su solicitud.
De la revisión del expediente administrativo, el cual se encuentra debidamente certificado, no se desprende que el Órgano Director del Procedimiento hubiera contestado la solicitud de la señora Joseph Jackson, ya fuera para acoger su gestión o denegarla.
A folio 56 del expediente administrativo consta el Acta de la comparecencia oral y privada celebrada a las 9 horas del 3 de julio de 2003, en la cual se indica que las únicas comparecientes fueron las señoras Leda María Villa Porras y Vita Coleman Jackson, quienes fueron acompañadas por sus respectivos representantes legales, los cuales ejercieron a favor de sus representadas el derecho de defensa al –entre otras cosas- impugnar prueba documental, ofrecer pruebas, solicitar confesión de la señora Vita Coleman Jackson, impugnar el rechazo de prueba y emitir conclusiones.
Asimismo, en la comparecencia las partes solicitaron como prueba para mejor resolver, que se realizara una inspección en la finca objeto de la controversia, fijándose la misma para las 10:00 horas del 8 de agosto de 2003. Por otra parte, quedó constando en el acta de la comparecencia que el Órgano Director, en aras de averiguar la verdad real de los hechos, solicitó al Ingeniero Topógrafo de la Federación de Municipalidades de Cantones Productores de Banano de Costa Rica la emisión de un informe pericial sobre la ubicación del inmueble y determinación de linderos.
Con respecto a la inspección ocular solicitada, consta a folio 67 del expediente administrativo el Acta correspondiente levantada al ser las 10:00 horas del 8 de agosto de 2003, en el terreno sobre el cual se otorgaron los permisos de uso de suelo a las señoras Leda Villa Porras y Marlene Joseph Jackson; no obstante, revisado el expediente administrativo, no se encuentra acta de notificación mediante la cual se comunicara a las partes que no estuvieron presentes durante la comparecencia la fecha en que se realizaría dicha inspección ocular.
Por otra parte, en cuanto al Informe Pericial emitido mediante oficio GV-03-03 de fecha 26 de setiembre de 2003, por el Ingeniero Alejandro León Brenes, Topógrafo de la Unida Técnica Vial (UTAMA), debe indicarse que, según consta en el expediente administrativo a folios 84-86, solamente fue notificado a las señoras Leda Villa Porras y a Vita Coleman Jackson, a las cuales se les dio audiencia sobre el mismo, audiencia que fue debidamente respondida según folios 90 y 93.
No obstante, no consta en el expediente administrativo que se hubiera notificado a los señores Marlene Joseph Jackson y Ricardo Wray Drumons de la existencia de dicha prueba pericial, ni que se les diera audiencia para referirse a ella.
Por último, mediante resolución de las 9 horas del 16 de diciembre de 2003, el Órgano Director del Procedimiento emitió informe final, el cual en su Por Tanto literalmente dice:
“Con fundamento en lo expuesto y hechos demostrados, el órgano director del procedimiento recomienda al Concejo Municipal declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta del acuerdo N° 7 de fecha del 14 de agosto de 2002 tomado en sesión ordinaria N° 15 y acuerdo N° 6 de fecha del 18 de diciembre de 2002 dictado en la sesión ordinaria N°33, así como el permiso de construcción concedido a la señora Leda Villa Porras en el área restringida de la zona marítimo terrestre objeto de la controversia, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, órgano al cual deberá remitirse el expediente para ese fin.”
ANALISIS JURÍDICO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SEGUIDO:
Teniendo claro las actuaciones seguidas por el Órgano Director del Procedimiento, corresponde ahora analizar si el procedimiento se encuentra ajustado conforme a derecho y, por ende, al debido proceso.
Tal y como se indicó en el aparte anterior, el acto inicial del procedimiento mediante el cual se citaba a comparecencia oral y privada fue notificado a todas las partes interesadas, a saber: Leda Villa Porras, Marlene Joseph Jackson, Vita Coleman Jackson y Ricardo Wray Drumons.
Consta en el expediente que la señora Marlene Joseph Jackson presentó vía fax escrito en fecha 5 de junio de 2003, mediante el cual solicitó se trasladara la fecha de la comparecencia para una fecha anterior a la programada, esto en razón que estaría fuera del país ese día. No obstante, no consta en el expediente administrativo que el Órgano Director diera respuesta a la solicitud de la señora Joseph Jackson, aún y cuando ella había señalado un número de fax para atender notificaciones.
Tal omisión por parte del Órgano Director del Procedimiento implica una violación al debido proceso y al derecho de defensa de la señora Marlene Joseph Jackson, por cuanto se le dejó en estado de indefensión al no comunicarle si se acogería o rechazaría su solicitud, y si se variaría la fecha de la comparecencia ya que al tener ella un interés directo, su ausencia a la comparecencia podía eventualmente causarle un perjuicio a sus derechos e intereses.
Si bien el artículo 315 de la Ley General de la Administración Pública señala que la ausencia injustificada de la parte no impedirá que la comparecencia se lleve a cabo, lo cierto es que, en el presente caso la parte sí presentó justificación con suficiente antelación del porqué no se podría presentar a la comparecencia, y asimismo solicitó su traslado para otra fecha, sin embargo la Administración ni siquiera respondió su solicitud.
Debe quedar claro que si bien dicha solicitud fue hecha vía fax, y no fue presentada personalmente, lo cierto es que de conformidad con los Principios Pro Actione y de Informalismo, el Derecho de Defensa y los artículos 286 y 287 de la Ley General de la Administración Pública, el Órgano Director del Procedimiento tenía la obligación de hacer una prevención a la parte a efecto de subsanar el defecto y poder verificar la autenticidad del escrito, para lo cual debía conceder un plazo no mayor de diez días, prevención que no consta se hubiera hecho.
En este sentido el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, mediante resolución N° 358 de las 10:15 horas del 30 de mayo de 1990 señaló:
“El artículo 287 del la Ley General de la Administración Pública establece la obligación de conferir un plazo al administrado para subsanar los defectos de una petición, pero cuando se omite, no cabe presumir que se dio el mayor de diez días, sino que se entiende abierto hasta que la administración dé plazo expreso al efecto con apercibimiento de rechazar la petición y archivar el expediente si no lo cumple.”
Es importante también destacar el hecho que la parte había señalado un número de fax para notificaciones a efecto se le indicara lo referente a su solicitud de traslado de día de la comparecencia, sin embargo el Órgano Director no contestó su petición, causándole indefensión al no tomar en cuenta su situación y sin tomar una medida que garantizara su asistencia a la comparecencia respetando su derecho a una audiencia y defensa, así como el principio de contradicción y de igualdad de las partes, tal y como hubiera sido una posposición de la misma de conformidad con el artículo 316 de la Ley General de la Administración Pública.
A continuación se transcribe una resolución del Tribunal de Trabajo, de las 18:40 horas del 19 de marzo de 2004, que si bien se refiere a un proceso en sede judicial, igualmente es aplicable al caso de marras al referirse a principios del debido proceso:
“... las irregularidades detectadas constituyen contravenciones a lo dispuesto en el numeral 153 del Código Procesal Civil, debido a que esta norma impone al Juzgador la obligación de resolver las cuestiones procedimentales sometidas a discusión, observando los principios de igualdad de las partes y de congruencia. Ello, por cuanto la garantía constitucional de la “justicia pronta y cumplida en estricta observancia de las leyes”, se traduce en la realidad, como el derecho del contendiente a obtener resoluciones racionales de sus gestiones, dentro de los límites que establece el Principio del Debido Proceso... Apréciese que el usuario del servicio público de la Administración de Justicia, tiene el derecho de conocer todas las razones por las que sus gestiones son acogidas o desechadas, siempre dentro del marco de la legalidad. El Juez por su parte, debe dar a los litigantes, un trato digno y acorde con su condición de personas con capacidad de raciocinio y determinación. A lo anterior, agréguese que la exhaustiva justificación de los motivos de su decisión jurisdiccional, propende a la eliminación de cualquier posibilidad de arbitrariedad, amén de que la parte tiene el derecho a ser enterado de todos los razonamientos que influyeron en las determinaciones del Juzgador, para que pueda combatirlas antes instancias superiores si fuera el caso.”
Como segundo vicio similar al apuntado, se desprende del expediente administrativo que a la señora Joseph Jackson no se le notificó que se realizaría una Inspección Ocular el día 8 de agosto de 2003, ni se le puso en conocimiento del Informe Pericial emitido en fecha 26 de setiembre de 2003.
Siendo que dichos actos eran de gran importancia ya que de ellos se derivaba prueba que tendría efectos sobre derechos e intereses de la señora Joseph Jackson, era necesario que se pusieran en conocimiento suyo, para que, si ella lo tuviera a bien estuviera presente el día de la Inspección Ocular y se refiriera a la prueba pericial.
Debe recordarse que el artículo 239 de la Ley General de la Administración Pública indica que todo acto de procedimiento que afecte derechos o intereses de las partes debe ser debidamente comunicado al afectado de conformidad con dicha ley, por lo que tales pruebas –inspección ocular e informe pericial- debieron ser puestos en conocimiento de la señora Joseph Jackson a efecto que ejerciera su derecho de defensa y también se garantizara el principio de contradicción.
En virtud de los vicios de procedimiento anteriormente apuntados, los cuales implican una violación al debido proceso en contra de la señora Marlene Joseph Jackson, esta Procuraduría General de la República se encuentra imposibilitada para emitir el dictamen solicitado a efecto de declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta del Acuerdo N° 6 dictado por el Concejo Municipal de Talamanca en Sesión Ordinaria N° 33 del 18 de diciembre de 2002. Consecuentemente, se recomienda a la Municipalidad de Talamanca abrir un nuevo procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta de dicho acto, respetando el debido proceso y el derecho a la defensa de la señora Joseph Jackson.
Considerando que con respecto a la señora Leda Villa Porras sí se siguió el debido proceso, y sí se respetó su derecho de defensa y el principio de contradictorio, se procederá a analizar si es procedente la declaratoria de nulidad absoluta evidente y manifiesta del Acuerdo N° 7 dictado por el Concejo Municipal de Talamanca en Sesión Ordinaria N° 15 del 14 de agosto de 2002 y de la Licencia de Construcción otorgada por la Alcaldía Municipal de Talamanca a su favor; no obstante, y a efectos del análisis de dichos actos, primero se hará una breve referencia a los elementos constitutivos del acto administrativo.
SOBRE LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y LA NULIDAD ABSOLUTA
La existencia y validez de un acto administrativo depende de que en él concurran ciertos elementos esenciales que prescribe la ley, elementos que se clasifican tanto en formales como materiales, dividiéndose estos últimos en subjetivos y objetivos.
Los elementos objetivos del acto son el contenido, el motivo y el fin. Dicho en palabras simples, el contenido es “el qué” del acto – o lo que dispone el acto-, el motivo es “el por qué” – o las razones que tomó en cuenta la Administración para dictar el acto -, y el fin es “el para qué”, o el fin público que se persigue con el acto dictado.
Por ser lo que más interesa a los efectos del análisis del fondo del procedimiento administrativo de marras, se hará una breve referencia a uno de los elementos objetivos del acto administrativo, el “motivo”.
El motivo ha sido definido como:
“El motivo son los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (derecho) y fácticas (hechos) que hacen posible o necesaria la emisión del acto administrativo, y sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste. El motivo, o como también se le denomina causa o presupuesto, está constituido por los antecedentes jurídicos y fácticos que permiten ejercer la competencia casuísticamente, su ausencia determina la imposibilidad de ejercerla, exclusivamente, para el caso concreto.” (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Biblioteca Jurídica Dike, 1ª edición, p. 370)
Queda claro entonces que el motivo son las razones que la Administración ha tomado en cuenta y en las que se ha fundamentado para dictar un acto, razones que deben ser de índole fáctico y jurídico para que el acto sea conforme a derecho, evitando así el que la Administración dicte actos arbitrarios y contrarios al ordenamiento jurídico.
En este sentido, el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública establece que cuando la Administración dicte un acto, el motivo en el que se fundamente deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto; es decir, que el motivo de derecho esté de conformidad con el ordenamiento jurídico al aplicar la norma correcta para el caso concreto, y que el motivo de hecho, sea los hechos sobre los que se va a aplicar la norma, existan en la realidad.
En caso que no se cumplan los requisitos que deben tener los motivos de un acto –sea, ser legítimos y existir tal y como han sido invocados - se entiende que el acto carece de motivo o fundamentación.
“(...) habrá ausencia de motivo o causa cuando los hechos invocados como antecedentes y que justifican su emisión son falsos, o bien, cuando el derecho invocado y aplicado a la especie fáctica no existe... El acto administrativo, sea reglado o discrecional, debe siempre fundamentarse en hechos ciertos, verdaderos y existentes, lo mismo que en el derecho vigente, de lo contrario faltará el motivo.” (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Biblioteca Jurídica Dike, 1ª edición, p. 370)
El artículo 166 de la Ley General de la Administración Pública establece la consecuencia que recae sobre un acto administrativo en el que se dé la ausencia de un elemento del acto, tal y como lo sería la ausencia de motivo, ya sea de hecho o de derecho:
De lo anterior se entiende que cuando un acto administrativo carece de motivo – ya sea porque el hecho tomado en cuenta por la Administración para dictar el acto no existe en la realidad, o porque el derecho aplicado no es el correcto – su consecuencia es la nulidad absoluta, la cual tiene como efectos el que el acto no se presuma como legítimo (art. 169 LGAP), que no produzca efectos jurídicos y se prohíba su ejecución (art. 169 LGAP) y que el acto no pueda ser convalidado o saneado (art. 172 LGAP).
ANALISIS SOBRE LA EXISTENCIA DE NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA DEL ACUERDO N° 7 DICTADO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE TALAMANCA EN SESIÓN ORDINARIA N° 15 DEL 14 DE AGOSTO DE 2002:
El Órgano Director del Procedimiento en su informe final, resolución de las 9 horas del 16 de diciembre de 2003, señala que el Acuerdo N° 7 dictado por el Concejo Municipal de Talamanca en Sesión Ordinaria N° 15 del 14 de agosto de 2002 mediante el cual se otorgó Uso de Suelo a la señora Leda Villa Porras de una parcela ubicada en Cahuita centro, distrito Tercero Cahuita, Cantón Talamanca, con un área de 1307.16 metros cuadrados, se encuentra viciado de nulidad absoluta evidente y manifiesta. Lo anterior en razón que el Concejo Municipal de Talamanca carecía de legitimación para conceder permiso de uso en la zona marítimo terrestre a la señora Leda Villa Porras, específicamente en la zona restringida, por tratarse de una finca de dominio privado inscrita en el Registro Público bajo el folio real N° 20389-000 del Partido de Limón a nombre de Vita Coleman Jackson. Es decir, a nombre de una persona ajena a la solicitante del permiso de uso.
A efecto de poder determinar la existencia o no de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, es necesario hacer una revisión de los motivos por los cuales el Concejo Municipal de Talamanca dictó el acto de otorgamiento de permiso de uso.
Primeramente, es necesario señalar que, como principio general, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, y así lo ha reconocido nuestra Sala Constitucional:
“La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil... El carácter demanial de la zona marítimo terrestre (o ribera marina como se le denominó antiguamente) se reconoce desde tiempo inmemorial y el Derecho Romano mismo recoge este status, como “res comunes” y “extra comercium”. En nuestro medio, con toda claridad desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter público de esa franja, como una prolongación de la propiedad del Estado en la zona marina adyacente al territorio nacional, en la que ejerce su soberanía.” (Voto No. 447-91 de las 15.30 horas del 21 de febrero de 1991)
En virtud de la naturaleza de bien demanial, la zona marítimo terrestre es inalienable e imprescriptible, por lo que se encuentra fuera del comercio de los hombres; no obstante, como excepción a esta regla, existen terrenos dentro de la zona restringida marítimo terrestre que son de propiedad privada en virtud de leyes especiales que así lo permitieron en el pasado. (ver dictamen C-050-96 de 26 de marzo de 1996 y C-128-99)
Fuera de las excepciones permitidas por ley, y siendo que la regla general es la inalienabilidad de la zona marítimo terrestre, el numeral 12 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, es tajante al no permitir ningún tipo de ocupación o actividad sin autorización previa en dicha zona:
En vista de lo anterior, las únicas formas mediante las cuales la Administración permite a los particulares la utilización de la zona marítimo terrestre, es mediante el instituto del “permiso de uso”, o del instituto de la “concesión”.
Entrando ahora a analizar el acto objeto de estudio se tiene que, siendo que el terreno sobre el cual la señora Leda Villa Porras solicitó a la Municipalidad de Talamanca un permiso para su utilización se encontraba en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, la Administración, considerando que se trataba de un bien demanial, procedió a concederle un “permiso de uso”.
No obstante, al conceder el permiso el Concejo Municipal no tomó en cuenta que dicha propiedad se encontraba inscrita a nombre de una persona distinta a la solicitante en el Registro Público, por lo que, al no tratarse de un terreno propiedad del Estado, no podía conceder dicho permiso sobre un bien de un particular que no era el solicitante del permiso de uso, ya que se convertiría en una flagrante violación al derecho de propiedad de la propietaria registral señora Vita Coleman Jackson. Más aún, si se trata de un terreno particular no se requiere el permiso de uso (ver dictamen C-128-99 pág. 8).
Revisado el expediente administrativo se desprende que, el terreno con un área de mil trescientos siete metros con dieciséis decímetros cuadrados (1307.16m) sobre la cual el Concejo Municipal de Talamanca concedió permiso de uso a favor de la señora Leda Villa Porras, y sobre el cual ésta alegaba un derecho de posesión, es parte de un terreno perteneciente a la señora Vita Coleman Jackson.
Lo anterior es constatable a folios 52 frente y vuelto y 68 y 69 del expediente, en los que se encuentran Informes Registrales que señalan que la finca situada en el distrito de Cahuita, del cantón de Talamanca de la provincia de Limón, número 7-020389-000, con una medida de tres mil cuatrocientos setenta y dos metros con treinta y cinco decímetros cuadrados (3472.35m) está inscrita a nombre de Vita Coleman Jackson.
Es importante señalar que la señora Coleman Jackson adquirió dicho terreno mediante información posesoria, y fue inscrito a su nombre en el Registro Público en fecha 14 de agosto de 1979 con el número 7-020389-000 y plano catastrado número L-0018710-1975, según se desprende de dichos Informes Registrales.
Asimismo, se constata a folio 64 que la señora Coleman Jackson se encuentra inscrita en la Municipalidad de Talamanca como propietaria de dicha finca desde el 5 de diciembre de 1995, y que al día 2 de junio de 2003 se encontraba al día con los impuestos municipales.
No obstante lo anterior, a folios 10-11 del expediente se constata que, en fecha 24 de julio de 2002 Rayner Gilbert Colman Jackson vendió a Leda Villa Porras y Marco Botti un derecho de posesión sobre mil trescientos siete metros cuadrados (1307m) del inmueble inscrito a nombre de Vita Coleman Jackson, indicando que era terreno sin inscribir.
Esta venta se realizó mediante escritura pública ante el notario Rodrigo Julián Mora Cortés, quien indicó lo siguiente en el cuerpo de la escritura al referirse a la posesión que sobre la finca que se estaba vendiendo alegaba el señor Rayner Gilbert Colman Jackson:
“... el cual ha poseído en forma quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño por más de treinta años, posesión que trasmite a los adquirientes quienes toman posesión inmediata del bien. Que lo aquí consignado ha sidi (sic) manifestado por las partes en forma verbal por lo cual liberan al suscrito de eventuales responsabilidades.” (el resaltado no es del original)
Lo anterior revela que el notario que realizó tal escritura solamente daba fe pública del traspaso de la propiedad entre las partes, pero no daba fe del dicho del vendedor, señor Rayner Gilbert Colman Jackson, en cuanto a que éste hubiera poseído dicho terreno por más de treinta años de forma quieta, pública, pacífica e ininterrumpida a título de dueño.
Por el contrario, no es cierto que para la fecha de la venta el señor Rayner Gilbert Colman Jackson hubiera poseído dicho terreno por más de treinta años de forma ininterrumpida por cuanto en fecha 14 de agosto de 1979 la propiedad fue inscrita en el Registro Público a nombre de Vita Coleman Jackson, por lo que su supuesta posesión no podía ser a título de dueño.
Por otra parte, a folio 18 del expediente administrativo, el Topógrafo y Coordinador del Departamento de Tributación de la Municipalidad de Talamanca, mediante oficio de 26 de marzo de 2003 dirigido al Alcalde de dicha Municipalidad señaló lo siguiente:
“La situación de este terreno se torna aún más complicada con la aparición en los expedientes del Proyecto de Catastro Municipal; en el que el predio al que se le otorgó permiso de uso a la señora Villa, pertenece a una finca inscrita ante el Registro Público de la Propiedad con número de Folio Real 7020389-000 a nombre de la señora Vita Coleman Jackson, con plano catastrado número L-0018710-1975, que nos determina la ubicación del terreno y nos aclara que el predio en disputa está dentro de la finca inscrita, con colindancias al norte de terrenos del Gobierno (Zona Pública), al sur con calle pública y un frente de 85.47 m, al este Salvador Tabas (sic) y la (sic) oeste Joan y Magdalena Coleman Jackson.”
En este mismo sentido, el Ingeniero y Topógrafo de la Unidad Técnica Vial (UTAMA), Alejandro León Brenes, emitió Informe Pericial dentro del procedimiento administrativo llegando a la siguiente conclusión:
“6. Interpretación de resultados: Del análisis de los planos y croquis se desprende que: Sí hay coincidencia en la ubicación de los predios en conflicto; es decir, que existen traslapes entre la finca de Folio Real 7-020389-000, propiedad de Vita Coleman Jackson y los derechos de posesión cedidos a Marco Botti y Leda María Villa Porras.
(...) 7. Conclusiones: (...) De acuerdo con la información de los planos catastrados L-18710-75 y L-12010-76, el plano para la (sic) permiso de uso de suelo y el levantamiento topográfico del sitio, concluyo que: Los derechos de posesión cedidos a Marco Botti y Leda María Villa Porras, coinciden en su mayoría (10327.03m) (sic) con la finca folio real 7-020389-000, propiedad de Vita Coleman Jackson y el restante (109.92m) con el predio que colinda en dirección Este a la propiedad de la (sic) Vita Coleman Jackson y está representado en el plano L-12010-76.”
Tomando en consideración toda la prueba anteriormente indicada es claro que, la propiedad sobre la cual la Municipalidad de Talamanca otorgó derecho de uso a favor de la señora Leda María Villa Porras, la cual mide 1307 metros cuadrados, es parte de la finca número 7-020389-000, inscrita a nombre de la señora Vita Coleman Jackson desde el día 14 de agosto de 1979.
Visto lo anterior se tiene que, el otorgamiento del permiso de uso por parte de la Municipalidad a favor de la señora Villa Porras se dio con fundamento en un motivo de hecho que no correspondía a la realidad, el cual era el que se partía del hecho de que el terreno sobre el que se solicitaba el permiso de uso era parte de la zona marítimo terrestre y por ende en administración de la Municipalidad, siendo en la realidad un bien inscrito a nombre de un particular, señora Vita Coleman Jackson.
Así las cosas, siendo que la Administración otorgó el permiso de uso con fundamento en motivos fácticos falsos, el acto administrativo sub exámine no cumple con lo estipulado por el artículo 133 de la LGAP en cuanto a que el motivo debe existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto. Por lo que, al carecer el acto de uno de sus elementos esenciales, como lo es el motivo, de conformidad con el artículo 166 de la LGAP, el acto está viciado de nulidad absoluta. De la misma forma, siendo que sin mayor esfuerzo se determina la titularidad del terreno sobre la cual se otorgó el permiso de uso - al ser constatable del expediente administrativo y en el Registro Público de la Propiedad - la nulidad del acto es evidente y manifiesta.
ANALISIS SOBRE LA EXISTENCIA DE NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN OTORGADA POR LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE TALAMANCA A FAVOR DE LEDA VILLA PORRAS:
El Órgano Director del Procedimiento administrativo señaló en su recomendación dos razones por las que, el permiso de construcción otorgado a la señora Leda Villa Porras estaba viciado de nulidad absoluta evidente y manifiesta. A continuación se analizará el primer alegato.
Como primera razón se alega que el otorgamiento de la Licencia de Construcción carece de validez al haber sido conferido sobre un inmueble ajeno, lo cual nunca fue advertido por el inspector municipal, y por tanto, no fue incluido en el contenido de su informe de fecha 7 de enero de 2003 remitido al Alcalde Municipal, el cual sirvió de fundamento para el otorgamiento del permiso de construcción. Debe tenerse presente, que el citado informe no consta en el expediente.
Según consta en el expediente administrativo a folio 35, sin poder precisar una fecha exacta, el Alcalde de la Municipalidad de Talamanca otorgó a la señora Leda Villa Porras un permiso de construcción sobre un terreno sobre el que antes se le había otorgado un permiso de uso.
El fundamento o motivo de hecho del acto administrativo de otorgamiento del permiso de construcción era el que, al contar la señora Leda Villa Porras con un permiso de uso sobre ese terreno que se consideraba era del Estado, por estar situado en la zona marítimo terrestre, estaba legitimada para que se le concediera un permiso de construcción sobre el mismo.
No obstante, tal y como se indicó en el aparte anterior, en la realidad dicho terreno era parte de una finca de propiedad privada, que pertenecía a la señora Vita Coleman Jackson, un terreno de propiedad privada, por lo que la Municipalidad no podía otorgar un permiso para que un tercero construyera en un terreno inscrito a nombre de un particular.
Tal y como lo establece el artículo 133 de la Ley
General de la Administración Pública, el motivo –o causa- del acto debe darse tal y como fue concebido al dictarse el acto, por lo que si en realidad ese motivo –ya fuera de hecho o de derecho- era inexistente, el acto se extingue por falta de causa.
Al tratarse en la realidad de un terreno inscrito a nombre de un tercero, el motivo por el cual la Municipalidad había otorgado el permiso de construcción no existía, y por lo tanto el acto administrativo quedó desprovisto de motivo de hecho, por lo que al faltar uno de los elementos esenciales del acto, como lo es el motivo, el acto deviene en absolutamente nulo, y así debe declararse de conformidad con el artículo 166 de la LGAP.
Asimismo, es importante señalar que al no existir motivo que sustente el acto, el contenido del mismo también, por consecuencia, está viciado.
Como segundo motivo de nulidad absoluta, el Órgano Director del Procedimiento Administrativo alega que la Licencia de Construcción se emitió en contravención de lo dispuesto en el artículo 15 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, y artículos 3, 4, 6 y 7 del Reglamento para el Trámite de Visado de Planos de Construcción de Edificaciones en la Zona Marítimo Terrestre, puesto que la aprobación de obras de infraestructura en la zona marítimo terrestre está condicionada a la existencia de un Plan Regulador Costero, a la declaratoria de aptitud turística por parte del Instituto Costarricense de Turismo, y a la existencia de un contrato de concesión debidamente inscrito, lo cual no se cumplió en la especie.
Previo a entrar a analizar el acto emitido por el Alcalde de la Municipalidad de Talamanca, mediante el cual otorgó licencia de construcción a la señora Leda Villa Porras, es necesario indicar que la Sala de Casación, mediante resolución número 78 de las 09:00 horas del 12 de marzo de 1976, reconoció que en razón de ser la “milla marítima” de interés general, las disposiciones legales que la regulan son de orden público y por lo tanto de acatamiento obligatorio.
Entre las disposiciones legales que regulan la zona marítimo terrestre se encuentran entre otras: Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No. 6043 de 2 de marzo de 1977 y sus reformas; Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No. 7841-P; y el Reglamento para el Trámite de Visado de Planos de Construcción de Edificaciones en la Zona Marítimo Terrestre, Decreto No. 29307-MP-J-MIVAH-S-MEIC-TUR.
El artículo 15 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, reformado por el artículo 1° del decreto Ejecutivo N° 29059-MP-MEIC-TUR del 03 de noviembre del 2000, establece que las municipalidades no podrán aprobar obras de construcción, reconstrucción o remodelación hasta tanto no se cumpla con tres requisitos, a saber:
· la declaratoria de zona de aptitud turística o no turística por parte del ICT:
En concordancia con el artículo 15 del Reglamento a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, el numeral 19 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre establece que “hasta tanto no se produzca la respectiva declaratoria de aptitud turística, no podrán autorizarse obras ni construcciones, reconstrucciones o remodelaciones de ninguna clase, en la zona marítimo terrestre”.
La razón para la existencia de este requisito fue señalada en el Dictamen C-97-97 de 13 de junio de 1997:
“El legislador retarda aquí el levantamiento de edificaciones en la zona marítimo terrestre hasta tanto se produzca la declaratoria de aptitud turística (...), porque entiende que si el sector es declarado turístico ello implicará inevitablemente el desarrollo de construcciones, y desea que éstas se lleven a cabo de forma planificada. De esa manera lo vemos reflejado en el artículo 38 de la Ley de cita:
"Artículo 38.- Las municipalidades no podrán otorgar concesiones en las zonas turísticas, sin que el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo haya aprobado o elaborado los planos de desarrollo de esas zonas. Las Municipalidades podrán solicitar a esos institutos la elaboración de tales planos."
En el espíritu de la Ley se sigue el criterio de no desarrollar por vía de construcciones la zona marítimo terrestre sin haberse planificado previamente, y asimila tal desarrollo al factor turismo, siendo su primera manifestación la declaratoria de aptitud turística. Lo anterior se ve claramente en el artículo 35 de la Ley:
"Artículo 35.- Las municipalidades correspondientes mantendrán bajo su custodia y administración las áreas de la zona marítimo- terrestre no reducidas a dominio privado mediante título legítimo. Deberán conservar la situación existente en la zona hasta tanto no se produzca la declaratoria de aptitud turística por el Instituto Costarricense de Turismo."
Es claro, pues, que lo que se persigue es un desarrollo planificado de la zona marítimo terrestre, especialmente en lo que a construcciones se refiere, aunque al momento de plasmarlo en forma legal se haya hecho depender sólo del factor turismo.”
· se haya aprobado y publicado el plan regulador costero:
El Plan Regulador Costero ha sido definido como “el instrumento legal y técnico para el desarrollo económico, social y ambiental equilibrado en la zona marítimo terrestre y áreas adyacentes cuando así lo implique”. (Proyecto de Reglamento para la elaboración de planes reguladores en los litorales marítimos, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, 1993, p. 10, citado en Dictamen C-100-95 de 10 de mayo de 1995)
Siendo que el plan regulador costero es un instrumento idóneo para llevar a cabo un proceso ordenado de crecimiento en una zona costera determinada, las funciones que cumple son muy variadas tales como: definir un programa de necesidades de instalaciones, garantizar la atención de las necesidades de los habitantes locales, controles sobre uso de suelo, y determinar los diferentes tipos de uso para lograr un desarrollo equilibrado y sostenible.
“En esa línea, no podría concebirse, previo al plan regulador, el levantamiento de construcciones (llámense hoteles, cabinas, restaurantes, urbanizaciones, etc.) con carácter de adherencia permanente al terreno, por cuanto dichas instalaciones vendrían a obstaculizar la implementación efectiva del ordenamiento planificado. Sólo cabría autorizar obras menores, cuyas condiciones permitan su fácil y rápida remoción.” (Dictamen C-100-95 de 10 de mayo de 1995)
· se cuente con el respectivo contrato de concesión debidamente inscrito en el Registro General de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre en el Registro Nacional.
Como se indicó supra, la regla general es la inalienabilidad e imprescriptibilidad de los terrenos ubicados en la zona marítimo terrestre al tratarse de bienes demaniales. No obstante, sí se permite la utilización de los bienes de dominio público mediante “actos debidamente autorizados para su aprovechamiento, siendo la concesión el medio lícito normal establecido por la Ley 6043 para usar la zona marítimo terrestre.” (Dictamen C-100-95 de 10 de mayo de 1995)
Es importante señalar que la Procuraduría General de la República ya ha hecho referencia a las dos figuras de utilización del dominio público en la zona marítimo terrestre y las diferencias que entre ellas existe en cuanto a naturaleza, extensión e intensidad del uso concedido. Así, el dictamen C-100-95 de 10 de mayo de 1995 ha dejado en claro esta distinción al señalar:
“... debemos ser concluyentes en el sentido de afirmar que los permisos de uso son autorizaciones para la realización de actos sencillos cuyos efectos no inciden de manera significativa en el bien usado: “Dada su naturaleza, el “permiso “ de uso tiene aplicación tratándose de utilizaciones o supuestos carentes de mayor importancia; por ejemplo: extracción de agua de un río mediante el empleo de bombas para el servicio de motor de una fábrica, instalación de casillas de baño en la playa marítima o fluvial; instalación de quioscos en dependencias dominicales para venta de diarios, revistas o comestibles; etc. En cambio la “concesión” se aplica tratándose de actividades trascendentes o importantes;... (Mafienhoff, op. Cit. Ps. 327-328).”
En virtud de la diferencia en el alcance del uso concedido, únicamente mediante el instituto legal de la concesión pueden los particulares construir edificaciones en la zona marítimo terrestre.
“Las razones son obvias. Estando sujetos normalmente los bienes demaniales a un uso público genérico, la detentación privada deviene en excepcional al destino por el que fueron afectados, requiriéndose para legitimarla, un acto asertivo de la Administración, gendarme de los intereses comunitarios, que verifique si el uso solicitado no es lesivo a la integridad del bien público y que se ejerza sobre áreas en que la utilización individual sea permisible de conformidad con la ley. (Dictamen C-100-95 de 10 de mayo de 1995)
Este requisito para el otorgamiento de un permiso de construcción también se señala en el artículo 3 del Reglamento para el Trámite de Visado de Planos para la Construcción de Edificaciones en la Zona Marítimo Terrestre, por lo que se hace necesario que el solicitante cuente, ya sea con un contrato de concesión aprobado e inscrito en el Registro Nacional, o ser propietario con base en la normativa que así lo permitió.
En el caso sub exámine, de la prueba que consta en el expediente administrativo se desprende que el Alcalde de la Municipalidad de Talamanca otorgó un Permiso de Construcción a la señora Leda Villa Porras sin haber verificado el cumplimiento de los requisitos anteriormente indicados, por lo que el permiso se otorgó sin existir un plan regulador de la zona, ni haber a su favor un contrato de concesión debidamente inscrito.
Es importante señalar que la concesión y el plan regulador dependen de la existencia de la declaratoria de aptitud de la zona –ya sea que sea declarada de aptitud turística o no -, por lo que mientras no se dé tal declaratoria y posteriormente la emisión de un plan regulador, no se podría otorgar una concesión, y mucho menos un permiso de construcción.
Tal y como lo señala el Considerando cuarto del Reglamento para el Trámite de Visado de Planos para la Construcción de Edificaciones en la Zona Marítimo Terrestre, sólo cuando se haya obtenido e inscrito el contrato de concesión de zona marítimo terrestre, pueden gestionarse las autorizaciones administrativas para iniciar la construcción de edificaciones, esto por cuanto el plan regulador determina los usos que se pueden dar al suelo, y por tanto la concesión debe estar acorde con estos usos, para así fortalecer la protección de la zona marítimo terrestre por tratarse de un bien de dominio público.
Por otra parte, los artículos 4, 6 y 7 del Reglamento para el Trámite de Visado de Planos antes citado, establecen otra serie de requisitos que deben cumplir los planos que presenten los particulares a efecto de que sean aprobados y que consisten en:
1° que sean ajustados al plan regulador y al Reglamento de Construcciones;
2° que se encuentre respaldado por la firma y número de carné del profesional participante en el diseño;
3° estar sellado y timbrado por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos;
4° que el plano sea catastrado;
5° que contenga los alineamientos de construcción del MOPT en carreteras nacionales o municipales en caso de vías cantonales;
6° que contenga los alineamientos en áreas de protección de quebradas extendidos por la Dirección de Urbanismo del INVU y otras fuentes o cursos de aguas;
7° que contenga las alturas máximas de construcción en zonas de aproximación a aeropuertos y campos de aterrizaje;
8° que contenga los retiros, alineamientos y requisitos fijados en el plan regulador publicado;
9° que contenga los retiros, alineamientos y requisitos establecidos en el reglamento municipal de construcciones.
Revisado el expediente, solamente se encuentra a folios 28 a 31 planos de la construcción que la señora Leda Villa Porras pretendía realizar, no obstante, estos no cuentan con ninguno de los anteriores requisitos.
Asimismo, respecto a tales requisitos, a folio 33 del expediente se encuentra un plano del terreno sobre el cual se solicitó el permiso de construcción, no obstante, el mismo ni siquiera se encuentra catastrado.
En síntesis, del expediente administrativo se tiene que el permiso de construcción otorgado por el Alcalde de la Municipalidad de Talamanca se hizo sin que se verificara en la realidad el cumplimiento de los requisitos indispensables que establecía la ley previos a la emisión de un acto que otorgara tal permiso.
En razón de lo anterior, el acto administrativo de otorgamiento de permiso de construcción carece de motivo de hecho, es decir, carece de las causas fácticas por las que se podía dar el permiso al no haberse verificado primeramente el cumplimiento de los requisitos establecidos por ley. Esta ausencia de motivo de hecho del acto implica que el mismo se encuentra viciado de nulidad absoluta, de carácter evidente y manifiesta, por cuanto debe recordarse que el motivo es un elemento esencial del acto y el mismo debe existir a efecto de evitar el dictado de actos arbitrarios e ilegales.
Aunado a lo anterior, es necesario indicar que el artículo 158, incisos 1 y 2, de la Ley General de la Administración Pública establecen que la falta o defecto de algún requisito del acto administrativo, expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico, constituirá un vicio de éste, por lo que será inválido el acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico.
Es claro en el caso de marras que, el Alcalde de la Municipalidad de Talamanca dictó el acto mediante el cual se otorgaba el permiso de construcción a la señora Leda Villa Porras faltando los requisitos esenciales establecidos por ley, de orden público y acatamiento obligatorio, que para la emisión de tal acto debían existir y comprobarse. En razón de lo anterior, al haberse dictado este acto administrativo sin existir los motivos de hechos indispensables para su emisión, se trata de un acto no autorizado por el ordenamiento jurídico y sustancialmente disconforme con éste, un acto evidente, que salta a la vista, grosero, y que implica su nulidad absoluta.
Siendo que la falta de motivo del acto que se analiza, y la ausencia del mismo de los requisitos que se exigen por ley, son fácilmente constatables, son evidentes, saltan a la vista, y que se constatan además de la prueba que consta en autos, es claro que la nulidad del acto es absoluta, evidente y manifiesta sin mayor dificultad, situación que permite que el acto sea declarado así.
RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO QUE DICTA UN ACTO CONTRARIO A LA NORMATIVA RELATIVA A LA ZONA MARITIMO TERRESTRE
El artículo 63 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre establece que el funcionario o empleado que otorgare concesiones o permisos de ocupación o de desarrollo o aprobare planos, contra las disposiciones de esta ley o leyes conexas, o impidiere o hiciere nugatoria la orden de suspensión o demolición, legalmente decretadas o dispuestas, de una obra o instalación, o la sanción de algún infractor a las normas de esta ley y sus reglamentos, será reprimido con prisión de tres meses a dos años si no se tratare de delito más grave. Además será despedido de su empleo sin responsabilidad patronal. Si el funcionario fuere de elección popular, procederá a la pérdida de su credencial a juicio del Tribunal Supremo de Elecciones, previa información que éste dispondrá levantar.
Situaciones como la acontecida, conllevan la necesidad por parte de la Municipalidad, de investigar la responsabilidad del funcionario o funcionarios que actuaron en contra del ordenamiento jurídico.
Hecho el análisis jurídico de los actos emitidos tanto por el Concejo Municipal de Talamanca, así como por el Alcalde Municipal, Acuerdos N° 7 dictado en sesión ordinaria número quince del 14 de agosto del 2002 y el permiso de construcción otorgado a la señora LEDA VILLA ORRAS, mediante los cuales s otorgó permiso de uso y licencia de construcción sobre un terreno en la zona marítimo terrestre a favor de la citada señora, se tiene que los mismos carecen de un elemento esencial del acto administrativo, el cual es el motivo de hecho.
Lo anterior, siendo que es un vicio fácilmente constatable, verificable y grosero, y que se llevó a cabo el procedimiento administrativo ajustado al ordenamiento jurídico, mediante el cual la señora Villa Porras ejerció el derecho de defensa, en virtud del artículo 166 de la Ley General de la Administración Pública, tales actos implican una nulidad absoluta evidente y manifiesta.
En lo que respecta al Acuerdo N° 6 dictado en la sesión ordinaria número 33 del 18 de diciembre del 2002, por las razones expuestas supra, de no haberse seguido el procedimiento administrativo correspondiente a la señora Marlene Joseph Jackson, esta Procuraduría no homologa la declaratoria de una nulidad evidente y manifiesta contra tal Acuerdo.
Para los efectos correspondientes, y por tratarse el Acuerdo N° 6 de un permiso de uso, otorgado en condiciones similares al Acuerdo N° 7, deberá la Municipalidad iniciar un expediente que permita a la señora Joseph Jackson ejercer el derecho de defensa constitucional que le asiste.
Licda. L. Lupita Chaves Cervantes Licda. Andrea Bogantes Rivera
LLCC/ABR/kgr
1) “La forma más simple de otorgar derechos de uso especial sobre dependencias del dominio público, consiste en el “permiso de uso”, que en ningún momento debe confundirse con la “concesión” de uso, de la cual difiere esencialmente, máxime en lo que respecta a la naturaleza del derecho que surge de cada uno de esos actos.” (Marienhoff, Miguel, “Tratado del Dominio Público”, Buenos Aires, Tipográfico Editora Argentina, 1960, p.327, citado en Dictamen C-100-95 de 10 de mayo de 1995).

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 315
 resolución 
 artículo 287
 artículo 316
 resolución 
 artículo 239
 artículo 133
 artículo 166
 resolución 
 artículo 261
 artículo 133
 artículo 166
 artículo 133
 artículo 166
 artículo 15
 resolución 
 artículo 15
 artículo 1
 artículo 15
 artículo 38
 artículo 35
 artículo 3
 artículo 158
 artículo 63
 artículo 166