Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/4675
Timestamp: 2019-08-23 22:30:38+00:00

Document:
Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation : Réunion du 27 octobre 2009 : 1ère réunion
Mission « politiques des territoires » - examen du rapport spécial (voir le dossier)
Renouvellement du mandat du gouverneur de la banque de france
Budget des « affaires européennes » article 33 - examen du rapport spécial (voir le dossier)
La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport spécial de M. François Marc, rapporteur spécial, sur la mission « Politique des territoires ».
a estimé que la mission « Politique des territoires » s'inscrit, dans le projet de loi de finances pour 2010, dans une continuité avec la loi de finances initiale pour 2009, que ce soit en termes d'organisation de ses deux programmes, par la nature des actions engagées à ce titre ou au regard du niveau de ses crédits.
a relevé comme un point positif l'effort mis en oeuvre en vue d'assurer la « soutenabilité » des engagements pris sur les deux programmes de la mission. En particulier, il a souligné le désendettement du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » réalisé depuis 2007, notamment en faveur du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT). Toutefois, il a attiré l'attention sur la nécessité de ne pas relâcher cet effort, compte tenu de la prévision, pour la fin 2010, d'engagements du programme non couverts par des crédits de paiement (605 millions d'euros).
Il a également préconisé une évaluation pour les vingt-six catégories de dépenses fiscales rattachées, à titre principal, au programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », soit au total une dépense de 622 millions d'euros prévue pour 2010. A cet égard, il s'est interrogé sur l'existence d'un risque de « saupoudrage » inutile.
Rémy Pointereau, rapporteur pour avis au nom de la commission de l'économie
a souligné le caractère modeste des crédits de la mission « Politique des territoires », rapportés aux enjeux de l'aménagement du territoire. Il a fait part de ses interrogations sur l'avenir de l'organisation des pôles de compétitivité et du financement des pôles d'excellence rurale. Pour ces derniers, il a rappelé que le ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire vient d'annoncer un nouvel apport de l'Etat, à hauteur de 100 millions d'euros. Il a estimé qu'il serait pertinent d'évaluer le dispositif à l'issue du premier semestre 2010.
a rejoint les observations du rapporteur pour avis quant au caractère limité des moyens retracés par la mission « Politique des territoires », budget uniquement destiné à l'impulsion et à la coordination des actions d'aménagement du territoire. Il a déclaré attendre les éclaircissements du Gouvernement sur l'origine de la nouvelle enveloppe de 100 millions d'euros annoncée au bénéfice des pôles d'excellence rurale.
a souligné la difficulté de définir un périmètre pour la politique de l'aménagement du territoire, compte tenu de la grande diversité des actions concernées. Il a estimé que cette situation tient en échec les ambitions de « traçabilité » des politiques publiques inscrites dans la LOLF. Citant le cas du rattachement budgétaire de la mission pour le développement de la région capitale, il a défendu la nécessité de bâtir une définition moins floue de l'aménagement du territoire.
s'est déclaré du même avis. Par ailleurs, il a souhaité que la commission entreprenne une évaluation du dispositif des ZRR.
a abondé en ce sens, en estimant que l'évaluation devrait concerner l'ensemble des dispositifs de zonage du territoire.
a exprimé sa préoccupation à l'égard de la population qui ne serait toujours pas couverte, en 2010, par la télévision numérique terrestre (TNT).
s'est interrogé sur la situation du contentieux européen relatif au marais poitevin.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Politique des territoires » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.
Audition de M. Christian Noyer gouverneur de la banque de france
La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Christian Noyer, Gouverneur de la Banque de France, dans la perspective du renouvellement de son mandat.
a tout d'abord rappelé que le dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, prévoit que le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée.
Au terme de l'adoption de la loi organique prévue pour l'application de l'article 13, le Président de la République ne peut ainsi procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. Le projet de loi organique vient d'être examiné par l'Assemblée nationale et doit être prochainement inscrit à l'ordre du jour du Sénat.
Il a indiqué que dans un courrier adressé au Président du Sénat, le Premier ministre a toutefois estimé que « sans attendre l'adoption des règles organiques qui permettront au dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution de produire tous ses effets, il [était] souhaitable de mettre dès à présent la commission [des finances] du Sénat en mesure, si elle le souhaite, d'auditionner » le candidat pressenti pour être reconduit en qualité de Gouverneur de la Banque de France, en l'occurrence M. Christian Noyer.
Il est donc demandé à la commission, par le Premier ministre, de procéder à son audition, mais non au vote pour lequel il n'existe pas encore de base légale à défaut d'adoption de la loi organique qui n'interviendra que dans quelques semaines.
Il a ajouté que cette application anticipée et partielle de l'article 13 modifié de la Constitution a connu un précédent avec l'audition par la commission, le 7 octobre 2009, du président-directeur général de la Française des Jeux, M. Christophe Blanchard-Dignac.
a tout d'abord rappelé qu'il est venu à de nombreuses reprises, au cours des six années de son mandat, rendre compte à la commission des finances de la politique monétaire de l'Eurosystème et de sa propre gestion de chef d'entreprise, l'indépendance de la banque centrale étant avant tout pour lui synonyme de responsabilité.
Il a souligné que la Banque de France a changé en profondeur depuis six ans et s'est orientée vers la fourniture d'un service de meilleure qualité pour un coût moindre, exigence que tout organisme public doit appliquer. La réforme du réseau, qui a été réalisée dans les délais et sans tensions majeures, est emblématique de ce changement : le nombre de succursales a ainsi été réduit de 211 à 96. Il a considéré que la crise financière a permis de « tester » la nouvelle organisation territoriale, qui a aujourd'hui trouvé un format adapté. Le recentrage départemental a ainsi permis de mettre en place le dispositif de médiation du crédit, largement décentralisé, et d'assurer le suivi du surendettement, dont les dossiers sont en forte augmentation, tout en maintenant les délais de traitement.
Il a évoqué la modernisation et les investissements consentis dans les activités industrielles des centres de fabrication des billets, dont la productivité a été multipliée par cinq en une dizaine d'années.
Concernant les services centraux, M. Christian Noyer a relevé la création d'une direction de la stabilité financière - thème auquel il était attaché dès avant la crise -, qui a activement participé aux négociations européennes pour la mise en place d'un cadre de surveillance macro-prudentiel. Les activités de statistiques ont également été séparées de celles de recherche et d'études. En matière de recherche en stabilité financière et en économie monétaire, des partenariats avec des universités ont été conclus, notamment l'école d'économie de Toulouse, ou sont en voie de l'être. L'individualisation de la fonction statistique a permis de raccourcir les délais d'élaboration des synthèses et tableaux de bord, en particulier, dans le cadre de la crise, sur la ventilation et l'évolution des crédits. Les activités « de caisse » ont également été regroupées avec les autres activités du réseau au sein d'une direction générale des activités fiduciaires et de place.
Il a souligné la rénovation de la gestion de la protection et des activités sociales, notamment avec l'aide du législateur. A l'issue d'une longue négociation antérieure au débat sur les régimes spéciaux, le régime de retraites a été aligné sur celui de la fonction publique, avec l'accord d'organisations représentant 80 % du personnel, et le régime d'assurance-maladie a été intégré dans le régime général.
Il a fait part de sa satisfaction sur l'aboutissement des négociations relatives à l'introduction d'un régime complémentaire santé, qui se sont traduites par un accord avec les sept organisations représentatives du personnel. Cet accord a été facilité par le fait que la Banque de France a pu accroître légèrement sa contribution à cette assurance en « recyclant » une partie des économies et gains de productivité réalisés sur les avantages sociaux, conformément aux orientations de la proposition de loi portant diverses dispositions intéressant la Banque de France, qui avait été adoptée à l'initiative du Sénat. Il a précisé que les dépenses sociales et culturelles diminueront à terme de 15 millions d'euros et passeront ainsi de 14 % à 11 % de la masse salariale.
Concernant les effectifs et la gestion financière, il a indiqué que 2 800 équivalents temps plein ont été supprimés en cinq ans grâce à des départs volontaires et des possibilités de mi-temps choisi. Le point mort a diminué de 2,5 % à 1,03 % et le bilan a été restructuré, notamment par des ventes d'or et un allongement de la durée des placements. Ces mesures ont permis de passer d'un résultat quasi nul à un bénéfice avant impôt de quatre milliards d'euros en 2008, qui a permis de verser à l'Etat un impôt sur les sociétés à hauteur d'environ un milliard et demi d'euros et un dividende de 1,85 milliard d'euros. Malgré le niveau très bas des taux d'intérêt, le résultat de 2009 devrait, selon lui, se révéler assez proche.
a ensuite exposé la contribution de la Banque de France aux mesures de soutien à l'économie, au travers des efforts de maintien de la distribution du crédit bancaire ou de la participation à l'Eurosystème. La Banque de France a ainsi pris une part importante dans l'évolution de la politique monétaire de la Banque centrale européenne. Elle a en particulier largement contribué à la modification des procédures de refinancement, promu le programme d'achats d'obligations sécurisées et défendu le principe de l'élargissement de la gamme des collatéraux éligibles et du maintien, à titre de garantie, des crédits accordés aux entreprises et notés par les banques centrales. En outre, la Banque de France a apporté à l'Etat son expertise sur les collatéraux dans le cadre de la mise en oeuvre du dispositif de soutien au secteur bancaire, ce qui a contribué à abaisser le coût de refinancement de la Société de financement de l'économie française (SFEF) à un niveau légèrement inférieur à celui des dispositifs européens équivalents.
La Banque de France a beaucoup développé son offre de services aux banques centrales étrangères, ce qui a permis de recycler une partie de leurs réserves de change dans le dispositif de refinancement des banques françaises. Elle a également été chef de file dans le projet européen « Target II », plate-forme centralisée de traitement des paiements de gros montant dans la zone euro, gérée par trois banques centrales nationales, et son extension au règlement-livraison des titres.
a enfin abordé les priorités d'action de la banque centrale dans les années à venir. Le chantier le plus important est celui de la réforme de la supervision et de la régulation financières aux échelons international et européen, sur lequel la Banque de France travaille en étroite coopération avec le Gouvernement. Elle participe également à la mise en place des nouvelles instances, telles que le Conseil de stabilité financière, dont elle préside des groupes de travail, et compte beaucoup s'impliquer dans le futur Comité européen du risque systémique.
En France, cette priorité sera déclinée dans la création de la future autorité de surveillance prudentielle des banques et des assurances, dont l'adossement à la banque centrale et le caractère unifié présentent de réels avantages, illustrés par la crise. Des équipes seront réunies et la Banque de France devra s'acclimater davantage aux enjeux du secteur des assurances, même si elle coopère déjà avec l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM). Il a ajouté que les futurs défis de la Banque de France impliquent de poursuivre le renforcement de l'expertise technique de ses agents, notamment sur les modèles mathématiques de quantification du risque.
a estimé que le profil démographique des personnels, dont environ le tiers est appelé à quitter la banque centrale au cours de la prochaine décennie, constitue une opportunité pour réaliser de nouveaux gains de productivité mais présente également le risque d'une perte de savoir-faire. Il sera donc nécessaire de procéder à des recrutements, d'augmenter la valeur ajoutée moyenne des agents et de renforcer l'externalisation de certaines tâches. En revanche, il a indiqué ne pas prévoir d'évolution majeure de l'organisation du réseau, qui est aujourd'hui adaptée avec un format départemental pour les activités opérationnelles, régional pour celles de soutien et de logistique, et une forte déconcentration auprès des directeurs régionaux.
Des ajustements sont toutefois envisageables, notamment sur l'activité fiduciaire des caisses, dont le nombre a déjà été réduit de 211 à 71 (dont cinq fermetures au premier semestre de 2009), ou l'utilisation de « systèmes-experts » sur des activités qui peuvent être automatisées.
Après avoir remercié M. Christian Noyer pour la qualité de son intervention, M. Jean Arthuis, président, a souligné l'ampleur des réformes menées par la Banque de France depuis six ans. Il a rappelé que certaines d'entre elles ont été initiées par le Sénat.
a d'abord souhaité obtenir des précisions sur le contexte international. Il a noté que la qualité des créances de certaines banques européennes, notamment britanniques, apparaît encore faible. Il s'est demandé si un nouveau plan de compensation des banques peut avoir lieu et, si c'était le cas, les conséquences que cela emporterait sur la confiance, les contreparties et la stabilité des établissements financiers.
Il a ensuite abordé la question du contour de la zone euro. En effet, il a remarqué que plusieurs pays européens, non membres de la zone euro, ont pour principal objectif de rejoindre la zone au plus vite. Il a indiqué que deux théories s'affrontent. La première plaide pour que ces pays soient intégrés le plus tard possible à la zone tant que celle-ci ne sera pas en mesure d'améliorer sa gouvernance et d'assumer la convergence de toutes ses économies. La seconde, au contraire, insiste sur le fait que les économies de ces pays sont, de fait, « euroisées » et que les liens monétaires et économiques d'ores et déjà entretenus avec la zone euro plaident pour une intégration rapide.
a tout d'abord indiqué que les banques françaises ont été plus prudentes que leurs homologues britanniques, par exemple, et que, par conséquent, leurs bilans comportent moins d'actifs dits « toxiques ».
Il a souligné que la principale difficulté des banques réside aujourd'hui dans le risque de défaut sur les crédits classiques. En effet, en période de crise, les entreprises sont fragilisées et les risques de défaut apparaissent plus élevés. Par conséquent, il a plaidé pour que les banques françaises augmentent leurs provisions en vue de faire face à ces risques de défaut. Il a jugé qu'elles sont en état de le faire dans la mesure où elles ont retrouvé une meilleure profitabilité. Il a également indiqué que les nouvelles normes du comité de Bâle relatives aux fonds propres des banques seront progressivement mises en place dans les deux prochaines années.
En réponse à la seconde question relative à la zone euro, M. Christian Noyer a estimé qu'il n'est pas souhaitable d'étendre la zone euro trop vite. Compte tenu du niveau de développement des pays non membres de la zone euro, il lui a semblé dangereux qu'ils se privent de l'autonomie de leur politique monétaire. En effet, pour un pays en rattrapage des taux d'intérêt trop bas risquent de générer de l'inflation, qui serait elle-même une menace pour sa compétitivité.
Il a jugé que la fixité de change des monnaies de ces pays avec l'euro ne constitue pas une bonne formule. Il a affirmé que la possibilité de garder un pouvoir de variation de leurs taux d'intérêt au regard de la politique monétaire de la BCE constitue, au contraire, un atout pour ces pays.
s'est interrogé sur le statut juridique et l'utilité des réserves d'or de la Banque de France, leur maintien pouvant dorénavant s'apparenter à une « relique barbare » du fait du transfert de la souveraineté monétaire des pays membres de l'euro à la Banque centrale européenne (BCE). Ensuite, il a souhaité connaître l'étendue de la contrefaçon, estimant que la suspicion des commerçants envers les billets de 500 euros, de 200 euros, voire même de 100 euros, traduit le sentiment diffus que la circulation de fausse monnaie est plus répandue que l'information qui en est donnée. Enfin, il s'est élevé contre certains organismes et grands distributeurs qui obligent les consommateurs à payer leurs achats au moyen de cartes de crédits « revolving » et a appelé la Banque de France à interdire cette pratique sans attendre l'adoption du projet de loi portant réforme du crédit à la consommation.
Tout en se félicitant du bon fonctionnement de la réforme administrative menée par la Banque de France, M. Jean-Pierre Fourcade s'est inquiété de ce que les délais de traitement des dossiers de surendettement puissent s'allonger, en raison de la crise, du fait de l'augmentation du nombre de procédures et, concomitamment, de la réduction des effectifs. Par ailleurs, il a souhaité connaître la réaction de la Banque centrale européenne sur la prise de position du ministre allemand des finances qui s'est prononcé en faveur de mesures de relance et de sortie de crise plutôt que pour la réduction des déficits. En outre, il s'est interrogé sur l'état d'avancement du projet des banques françaises d'augmenter leurs fonds propres.
a demandé, d'une part, si l'amélioration des taux de fonds propres des banques est compatible avec une politique d'ouverture plus large du crédit, d'autre part, si la réforme de la gouvernance de l'établissement a maintenu le rôle et l'existence du conseil général de la Banque de France.
Après avoir précisé que les réserves d'or détenues par chaque Etat servent à gager la valeur de l'euro, M. Michel Charasse a souhaité connaître la clé de répartition entre les réserves de la Banque de France affectées à l'euro, donc propriété de la BCE, et celles dont l'usage demeure libre. Revenant sur la réforme du réseau, il s'est interrogé sur le rendement des cessions immobilières, souhaitant notamment des précisions sur le devenir de la Maison de l'Amérique latine, ainsi que sur la rentabilité et la pérennité de l'activité de fabrication des billets.
s'est tout d'abord inquiété du déséquilibre introduit dans le commerce international par la dégradation de la parité du dollar face à l'euro et a souhaité connaître l'avis de M. Christian Noyer sur la mise en oeuvre d'un système faisant appel à une taxe systémique sur les banques en remplacement de la taxe sur les salaires.
En réponse à MM. Joël Bourdin et Michel Charasse, M. Christian Noyer a indiqué que seulement 15 % des réserves d'or et de devises de la Banque de France ont été transférées à la Banque centrale européenne. La partie restante, qui demeure la propriété de la France et relève de la compétence du seul Gouverneur de la Banque de France, peut faire l'objet d'un second appel à réserve par la BCE. Au cours des dernières années, 600 tonnes d'or ont été vendues et converties en devises afin de diversifier les ressources financières de la Banque de France. Celle-ci conserve encore environ 2 500 tonnes d'or, pour une valeur estimée entre 500 et 600 euros l'once.
S'agissant de la répression de la contrefaçon, M. Christian Noyer a souligné que, outre la collaboration constante des banques nationales avec Europol, la sophistication des dispositifs de sécurité (filigranes, hologrammes et bandes réfléchissantes) rendent marginales les tentatives de falsifications, les rares cas constatés venant en général de pays se situant hors de la zone euro.
Revenant sur la politique immobilière menée par la Banque de France, M. Christian Noyer a précisé que, entre 2004 et 2009, 81 succursales, des immeubles locatifs et deux maisons de retraite ont été cédés pour un total de 250 millions d'euros. La Maison de l'Amérique latine n'a pas été vendue car, d'une part, le contrat de bail de longue durée dont elle fait l'objet n'est pas expiré, d'autre part, les conditions actuelles du marché immobilier ne sont pas favorables. Répondant à la suggestion de M. Michel Charasse tendant à céder cet immeuble à l'Etat sous forme de dividende, M. Christian Noyer n'a pas soulevé d'opposition de principe mais a souligné la difficulté d'en déterminer le juste prix.
En réponse à M. Albéric de Montgolfier, il a dressé un panorama de l'évolution des crédits, notant que si le fléchissement des crédits aux entreprises a été de 15 % s'agissant des crédits de trésorerie, du fait de la baisse des stocks et de l'activité, les crédits à l'investissement et à l'habitat sont restés positifs. Malgré la baisse des taux, le crédit à la consommation s'est contracté. A cet égard, il a souscrit aux propos de M. Joël Bourdin et rappelé les dispositions du projet de loi portant réforme du crédit à la consommation tendant à l'interdiction de lier le bénéfice de promotions commerciales à la souscription d'un crédit. Il s'est engagé à en faire assurer le contrôle le plus strict par les agents de la Banque de France dès lors que la loi sera adoptée.
En réponse à MM. Jean-Pierre Fourcade et Albéric de Montgolfier, M. Christian Noyer a précisé que le taux moyen des fonds propres de meilleure qualité des banques françaises est passé de 8,2 % à 9,4 % au cours des six derniers mois. Lorsque l'augmentation des fonds propres a été financée par l'Etat et le remboursement autorisé par la commission bancaire, la Banque de France a exercé un contrôle au regard de trois exigences : les niveaux attendus de résultats pour l'année en cours et les deux années à venir, les perspectives d'évolution des exigences de fonds propres sur les activités de marché et l'amélioration de la qualité des éléments composants les fonds propres.
Enfin, s'agissant du contrôle de la parité de l'euro avec le dollar, M. Christian Noyer a estimé que cette surveillance devrait être assurée conjointement par les gouvernements et les banques centrales au sein du G 7. Tout en mettant en exergue les risques que font peser sur l'économie mondiale la volatilité du dollar et la situation très excédentaire du compte courant de la Chine, il a toutefois relevé que de nombreuses monnaies (le dollar canadien, le franc suisse, le réal brésilien, le yen japonais) se sont même appréciées face à l'euro.
En réponse à la question de M. Jean Arthuis, président, sur la mise en oeuvre d'une taxe systémique sur les banques, M. Christian Noyer a indiqué que le fonds de garantie des dépôts, qui est « préchargé » à hauteur de 1,6 milliard d'euros pour faire face au sauvetage éventuel d'une banque en défaut de paiement, pourrait constituer une assiette adaptée à un tel prélèvement, tout en considérant que cette décision relève de la compétence du législateur.
En réponse à M. Michel Charasse, il a signalé que la production des billets par la Banque de France est rentable en comptabilité industrielle, une fois transférées les charges identifiées en comptabilité analytique mais qui ne concourent pas au processus de fabrication. Il s'est ainsi montré confiant sur la capacité de son établissement à poursuivre cette activité et à remporter, le cas échéant, des appels d'offres européens. Enfin, M. Christian Noyer a précisé que la réforme de la gouvernance de la Banque de France a maintenu le conseil général qui est composé de dix personnes, dont le Gouverneur, deux sous-gouverneurs, deux membres désignés par le Sénat, deux par l'Assemblée nationale, deux par le Gouvernement et un représentant élu des salariés.
La commission a donné acte de la communication de M. Christian Noyer et de ses déclarations faites au cours de la présente audition organisée dans le cadre de la perspective du renouvellement de son mandat.
François Trucy, rapporteur du projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne
Puis la commission a entendu une communication de M. François Trucy, rapporteur sur le projet de loi n° 29 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.
a tout d'abord rappelé le contexte dans lequel ce projet de loi intervient. Il s'agit, d'une part, de répondre aux exigences de la Commission européenne qui a adressé une mise en demeure à la France en octobre 2006 et, d'autre part, de lutter contre l'offre illégale de jeux en ligne.
Un nouvel élément est néanmoins à prendre en considération : dans un arrêt récent - arrêt dit « Santa Casa » -, la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a considéré que, eu égard aux particularités liées à l'offre de jeux en ligne, l'octroi de droits exclusifs à un opérateur pour l'exploitation des jeux de hasard sur Internet peut être justifié par la nécessité de protéger les consommateurs contre la fraude. Cette évolution de jurisprudence de la CJCE n'est cependant pas de nature à remettre en cause les motifs ayant conduit à l'élaboration du projet de loi : d'une part, un nouveau revirement de jurisprudence de la CJCE est toujours possible et, d'autre part, la seconde motivation - la lutte contre l'offre illégale - demeure pertinente.
Après s'être interrogé sur le calendrier d'examen du projet de loi en première et en seconde lectures au Sénat, M. François Trucy a présenté les principaux apports de l'Assemblée nationale sur ce texte.
Il a, tout d'abord, salué les initiatives prises dans le domaine de lutte contre l'addiction, rappelant que la dimension de santé publique avait été jusqu'à présent peu abordée par les pouvoirs publics.
Il a ensuite présenté les différentes dispositions fiscales proposées par le projet de loi et aménagées par l'Assemblée nationale : le relèvement de la quote-part des prélèvements sociaux affectés à l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES), la création d'un sous-prélèvement, au sein du prélèvement relatif à la filière hippique, au profit des communes disposant d'un hippodrome et l'instauration d'un sous-prélèvement, au sein du prélèvement sur les monuments nationaux, destiné aux communes disposant d'un ou plusieurs casinos.
Enfin, il a mentionné la création d'un comité consultatif des jeux, composé à parité de parlementaires et de personnalités qualifiées et qui sera présidé par un député ou un sénateur. A cet égard, il a attiré l'attention sur le risque de doublon avec la commission consultative placée, par ailleurs, au sein de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).
Selon lui, cette multiplication de comités n'est pas opportune compte tenu de la dispersion déjà forte des autorités de tutelle dans ce domaine. Sont en effet notamment compétents dans ce secteur : le ministère chargé du budget, le ministère de l'intérieur, le ministère chargé de l'agriculture et le ministère chargé des sports. A l'occasion des ses précédentes missions d'information, M. François Trucy avait déjà insisté sur la nécessité de créer une autorité unique de régulation, de même qu'un observatoire des jeux destiné à étudier toutes les problématiques - économiques, sociales et juridiques - liées aux jeux.
Après avoir insisté sur la nécessité de renforcer la lutte contre l'addiction, M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les capacités techniques des Etats pour lutter efficacement contre l'offre illégale. Il a également émis de fortes réserves, d'une part, quant à la présence de parlementaires au sein d'un comité consultatif des jeux qui pourrait à terme rendre difficile l'exercice des missions de contrôle du Parlement dans ce secteur, et, d'autre part, sur l'affectation du produit de certains prélèvements aux communes disposant d'un casino ou d'un hippodrome, qui entre en contradiction avec les principes de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Un examen approfondi de ces dispositions sera nécessaire afin d'en analyser le bien-fondé.
a ensuite énuméré les autres principales mesures adoptées par l'Assemblée nationale : l'encadrement de la publicité à destination de la jeunesse, l'encadrement du taux de retour aux joueurs (TRJ) afin de lutter contre l'addiction - même si cette justification peut être nuancée - le renforcement des dispositions relatives à la lutte contre les sites illégaux et aux confits d'intérêts dans le domaine du sport. Il a ensuite insisté sur un amendement adopté, contre l'avis du Gouvernement et de la commission des finances de l'Assemblée nationale, tendant à prévoir que ne peuvent obtenir un agrément que les opérateurs n'ayant eu aucune activité en France avant l'entrée en vigueur de la loi ou ceux qui apporteraient la preuve de la clôture de tous leurs comptes clients en France.
S'agissant de la possibilité donnée aux opérateurs de consulter le fichier des personnes interdites de jeux, M. Albéric de Mongolfier a attiré l'attention sur les problèmes d'anonymat qu'une telle disposition peut entraîner.
Enfin, la commission a examiné le rapport spécial de M. Denis Badré sur le budget des affaires européennes (article 33).
a tout d'abord rappelé que la contribution française au budget communautaire prend la forme d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat. Il a regretté que les parlementaires nationaux n'aient à se prononcer que sur les ressources de l'Union européenne (UE) et non sur le volet dépenses.
Il a observé que la procédure d'examen du budget communautaire a pour particularité de s'inscrire dans une programmation pluriannuelle contraignante, dans la mesure où le respect de plafonds s'impose aux budgets adoptés chaque année. L'exercice 2010 se situe ainsi à mi-parcours des perspectives financières 2007-2013.
Il a ensuite évoqué le calendrier d'examen du budget communautaire pour 2010. La Commission européenne a présenté le 29 avril 2009 l'avant-projet de budget pour 2010. Les deux branches de l'autorité budgétaire, le Conseil de l'UE et le Parlement européen, ont adopté, en première lecture, respectivement le 10 juillet et le 22 octobre 2009, un projet de budget pour 2010. Selon le schéma récurrent de déroulement de la négociation budgétaire communautaire, le Conseil se veut plus restrictif que la Commission, tandis que le Parlement européen porte les crédits à la limite des plafonds fixés par la programmation budgétaire pluriannuelle. Avant l'examen en seconde lecture par le Conseil et le Parlement européen, une réunion de concertation entre ces derniers et la Commission est prévue le 19 novembre 2009, en vue de confronter les positions et de parvenir à un compromis sur le budget qui sera finalement adopté.
a précisé que, en règle générale, l'issue de la négociation conduit au vote d'un budget souvent proche des prévisions initiales de la Commission dans son avant-projet de budget.
Il est revenu sur la réforme récente du système des ressources propres de l'UE. A la suite des conclusions du Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005, une nouvelle décision concernant les ressources propres a été prise le 7 juin 2007. Entrée en vigueur le 1er mars 2009, elle procède à quelques aménagements dans le financement du budget communautaire. Celui-ci continue néanmoins de reposer sur trois catégories de recettes fiscales, exigibles de plein droit par l'UE :
- les trois ressources propres traditionnelles : les droits de douane (11,7 % des recettes totales), les prélèvements agricoles et les cotisations sur le sucre (1 % environ) ;
- la ressource taxe sur la valeur ajoutée (TVA), perçue par application d'un taux d'appel uniforme à une assiette harmonisée et écrêtée à 50 % du revenu national brut (RNB) de chaque Etat membre (11,6 % des recettes totales) ;
- la ressource RNB, créée pour équilibrer le budget européen face à l'insuffisance des produits tirés des autres ressources propres, et obtenue par application au RNB de chaque Etat membre d'un taux fixé annuellement. 75 % des ressources du budget communautaire en sont aujourd'hui issues.
a distingué trois aspects dans la réforme des ressources propres mise en oeuvre à partir de 2009 :
- la révision des modalités de calcul de la correction britannique, qui consiste à exclure du total des dépenses réparties aux fins de calcul de ce rabais les dépenses effectuées dans les nouveaux Etats membres ;
- la diminution de 0,50 % à 0,30 % du taux d'appel de TVA pour l'ensemble des Etats membres ;
- la mise en place de nouvelles dispositions dérogatoires en faveur des Etats membres contributeurs nets au budget communautaire, à l'exception de la France et du Danemark. L'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas et la Suède bénéficieront ainsi de taux d'appel TVA allégés ou d'une réduction forfaitaire de leurs contributions RNB. Ces aménagements ont plus ou moins servi de monnaie d'échange pour obtenir le ralliement de ces pays à la réforme de la correction britannique.
a précisé que l'impact de la nouvelle décision ressources propres sur la contribution nette de la France au budget communautaire se produira en deux phases :
- dans un premier temps, elle doit engendrer un surcoût temporaire lié aux nouvelles dispositions dérogatoires. En 2009, ce surcoût est d'environ un milliard d'euros pour la France, qui est l'Etat membre le plus impacté. L'effet rétroactif sur les exercices 2007 et 2008 du dispositif accentue les conséquences de court terme des nouveaux modes de calcul introduits par cette décision ;
- la baisse du montant du « chèque » britannique devrait ensuite, toutes choses étant égales par ailleurs, conduire à une réduction relative du poids de la contribution française.
est ensuite revenu sur les principaux enjeux de la négociation budgétaire en cours. L'avant-projet de budget 2010 de la Commission a proposé une augmentation de 1,5 % des crédits d'engagement par rapport à 2009, ce qui les porte à 139 milliards d'euros. L'augmentation la plus significative concerne les crédits d'engagement de la rubrique « Liberté, sécurité et justice », dont la hausse de 13,5 % traduit la priorité donnée à la gestion des flux migratoires et à la lutte contre la criminalité et le terrorisme. Pour ce qui concerne les crédits de paiement, ils affichent une progression de 5,3 % et s'élèvent à 122 milliards d'euros.
Il a précisé que le projet de budget, adopté à l'unanimité par le Conseil, se veut « réaliste ». Les coupes réalisées en crédits d'engagement (- 613 millions d'euros) et en crédits de paiement (- 1,8 milliard d'euros) résultent de la prise en compte de la sous-exécution passée de certains programmes, ou ont une vocation tactique en vue de la négociation avec le Parlement européen. Comme à l'accoutumée, celui-ci a jugé le projet du Conseil insuffisant, en particulier en ce qui concerne l'effort en faveur de la relance de l'économie. Il a donc voté, le 22 octobre 2009, un budget plus ambitieux, prévoyant l'ouverture de 142 milliards d'euros de crédits d'engagement, soit une hausse d'environ 4 milliards d'euros par rapport au projet du Conseil, et de 127,5 milliards d'euros de crédits de paiement, ce qui représente une augmentation de 7 milliards d'euros.
a indiqué que trois sujets sont plus spécialement au coeur des négociations :
- la rubrique relative aux actions extérieures de l'UE, que le Parlement européen estime chroniquement sous-dotée ;
- l'agriculture et, plus particulièrement, le soutien à la filière laitière ;
- le financement de la tranche 2010 du plan de relance européen.
a souhaité apporter des précisions sur ce dernier point. L'affichage par le Conseil européen de décembre 2008 d'un plan visant à injecter 200 milliards d'euros dans l'économie européenne correspond en réalité à une sollicitation du budget communautaire à hauteur de seulement 5 milliards d'euros. En effet, sur l'enveloppe de 200 milliards d'euros, 170 milliards correspondent aux plans mis en oeuvre par les Etats membres et 30 milliards sont issus de l'UE. Au sein de ces derniers, 25 milliards d'euros proviennent en fait de la Banque européenne d'investissement (BEI). La participation de 5 milliards d'euros du budget communautaire au plan de relance européen est répartie sur les deux exercices 2009 et 2010. Alors que les modalités de financement pour 2009 ont fait l'objet d'un accord entre le Conseil, la Commission et le Parlement européen le 2 avril 2009, la tranche 2010, qui s'élève à 2,4 milliards d'euros, n'est toujours pas financée. Le Parlement européen estime, pour sa part, que le redéploiement entre actions ne représente pas une solution satisfaisante et souhaite ouvrir des crédits supplémentaires, ce que refuse le Conseil.
S'agissant de la contribution française, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a indiqué que le prélèvement sur recettes de 18,15 milliards d'euros prévu pour 2010 est, à hauteur de 74 %, assis sur le RNB, ce qui rend de plus en plus contestable l'appellation de « ressources propres de l'UE ». Il a souligné les écarts considérables existant entre la prévision soumise au vote du Parlement et le montant réel du prélèvement en exécution : pour 2009, la sous-estimation du prélèvement serait ainsi de plus d'un milliard d'euros. Il a demandé que l'estimation soumise au vote du Parlement soit plus précise et plus fiable.
Il a ensuite détaillé l'évolution à la hausse de la contribution française. Si l'article 33 du projet de loi de finances pour 2010 évalue le prélèvement sur recettes à 18,15 milliards d'euros, la prévision s'élève en réalité à 19,5 milliards d'euros à périmètre constant. L'utilisation de nouvelles règles comptables a en effet conduit à exclure les ressources propres traditionnelles du montant du prélèvement de manière à pouvoir traiter celles-ci en compte de trésorerie. Or, elles devraient représenter 1,35 milliard d'euros en 2010. La prévision pour 2010, 19,5 milliards d'euros, s'élève donc, au total, à 600 millions d'euros de plus que la contribution de 18,9 milliards d'euros prévue par la loi de finances pour 2009.
Les contributions au budget communautaire subies par la France, sous la forme de sanctions financières prononcées en conséquence de violations du droit communautaire, pèsent inutilement sur les finances publiques nationales. Leur suivi attentif par la commission des finances, s'agissant tout particulièrement des enjeux budgétaires liés au droit communautaire de l'environnement ou des refus d'apurements communautaires sur lesquels ont respectivement travaillé Mme Fabienne Keller et M. Joël Bourdin, doit permettre d'interpeller régulièrement le Gouvernement sur ce point.
a mis en garde contre les conclusions qui pourraient être tirées d'une analyse des soldes nets, retraçant la différence entre les contributions de chaque Etat membre au budget de l'UE et les dépenses communautaires effectuées sur le territoire national. Ces soldes dissimulent les bénéfices importants que les Etats membres retirent de leur appartenance à l'UE en termes de paix, de sécurité, de cohésion, de recherche ou, encore, de formation.
Enfin, il a fait part de ses principales préoccupations concernant le budget communautaire :
- les agences européennes occupent une place de plus en plus grande dans les institutions de l'UE, comme le montre le contrôle qu'il a conduit sur ce thème en 2009. Leur poids dans les finances de l'UE et l'inflation non-maîtrisée de leurs effectifs devraient conduire à un encadrement plus strict ;
- l'agriculture, qui représente une part importante des dépenses de l'UE, fait figure de variable déterminante dans le contexte de la réforme de la politique agricole commune (PAC) ;
- une réforme ambitieuse du budget communautaire apparaît de plus en plus urgente. Le fait que deux autorités distinctes décident des recettes, d'une part, et des dépenses, d'autre part, n'est pas acceptable. Une telle procédure remet en cause le principe du consentement à l'impôt, fondement de la démocratie. En vue de préparer la réforme dans un délai raisonnable avant les prochaines perspectives financières, il pourrait être opportun de prolonger la programmation actuelle sur une période d'environ trois ans ;
- en dépit de l'échec patent de la stratégie de Lisbonne, les futures priorités budgétaires devront s'inspirer de ses objectifs en matière de compétitivité, de recherche et de formation. La conduite de grands projets, comme Galileo ou les réseaux transeuropéens, doit ainsi être encouragée ;
- le principe de subsidiarité devrait être mis en oeuvre de manière systématique. Dans la mesure où il permet de limiter l'action de l'UE à des missions pour lesquelles sa valeur ajoutée est avérée, il présente l'intérêt de rendre les politiques communautaires plus économes.
a conclu en recommandant à la commission d'adopter sans modification l'article 33 du projet de loi de finances pour 2010.
a insisté sur le faible montant du budget de l'UE. Il a regretté que le plan de relance européen relève largement d'un habillage, dans la mesure où les crédits issus du budget communautaire ne s'élèvent qu'à 2,5 % des 200 milliards d'euros affichés.
a souligné que la contribution française représente 16,7 % du budget communautaire alors que la part de la France dans les dépenses de l'UE s'élève à 13,1 %. Il s'est ensuite inquiété du fait que les trois-quarts des crédits communautaires dépensés sur le territoire national proviennent de la PAC. Il a enfin souhaité connaître le taux de retour au titre de la PAC pour les autres Etats membres.
s'est interrogé sur les différentes procédures d'infraction au droit communautaire qui font courir à la France le risque d'être condamnée à verser des amendes en 2010.
a souhaité savoir qui de l'Etat ou des producteurs prendra en charge le remboursement à l'UE des aides versées indûment à la filière fruits et légumes. Elle s'est ensuite opposée à la prorogation des perspectives financières 2007-2013 en vue de faire aboutir un projet de réforme du budget communautaire. Elle a en effet estimé qu'une telle solution conduirait à reporter l'échéance d'une réforme urgente et nécessaire. Enfin, elle s'est interrogée sur la possibilité d'utiliser comme ressources de l'UE les 60 milliards d'euros issus des futures mises aux enchères de quotas d'émission de gaz à effet de serre.
En réponse aux différentes questions, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a indiqué que :
- 75 % des crédits communautaires distribués sur le territoire national concernent l'agriculture mais la part des dépenses agricoles est variable d'un Etat membre à un autre. Le poids précis de la France dans le total des dépenses de l'UE au titre de la PAC n'est pas connu. Il convient surtout d'observer la part croissante des nouveaux Etats membres, en particulier la Pologne, dans la consommation de ces crédits communautaires. A cet égard, le fait que la France devienne contributeur net en matière agricole d'ici à 2013 témoigne de l'urgence d'une refonte de la structure des dépenses de l'UE ;
- les dossiers dans lesquels la France a une forte probabilité d'être condamnée à payer des amendes concernent les organismes génétiquement modifiés (OGM), la PAC, l'eau, le droit de l'environnement et les politiques structurelles ;
- le contexte de la crise laitière invite à faire preuve de prudence s'agissant de la question du remboursement à l'UE des aides indues à la filière fruits et légumes ;
- le risque d'un report de la réforme du budget en cas de prolongation des perspectives financières actuelles au-delà de 2013 est réel. La demande du Parlement européen est légitime mais il convient d'inciter les parties prenantes à ouvrir le plus rapidement possible les discussions. Dans le contexte de la révision à mi-parcours de la programmation 2007-2013, la réflexion doit ainsi être engagée dès 2010.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification de l'article 33 du projet de loi de finances pour 2010.

References: l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 33
 l'article 33
 l'article 33