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Timestamp: 2019-09-15 09:58:09+00:00

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R163-25 | Amandemen Konstitusi | Perjanjian
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A diplomacia congressual
Anlise comparativa do papel dos Legislativos brasileiro e norte-americano na formulao da poltica exterior
Clarita Costa Maia Susan Elizabeth Martins Cesar Sumrio
1. Diplomacia parlamentar: definio original e modernas concepes. 2. As competncias constitucionais dos Parlamentos americano e brasileiro em termos de poltica externa. 3. Instrumentos regimentais de participao dos Parlamentares em questes de poltica externa. 3.1. Indicao. 3.2. Requerimento. 3.3. A formao dos grupos parlamentares. 4. As comisses temticas. 5. Mecanismos polticos de influncia parlamentar em poltica externa. 6. Estudo de caso: o Parlamento brasileiro e a anlise do Tratado de No-Proliferao Nuclear e do Acordo da Base de Alcntara. 7. As falcias acerca da participao do Parlamento em poltica externa, os vcios e as virtudes dessa aproximao.
1. Diplomacia parlamentar: definio original e modernas concepes
O termo Diplomacia Parlamentar, tributrio da semelhana entre as negociaes internacionais que se pretendia alcunhar e o processo legislativo interno dos pases, surgiu para designar a nova modalidade de dilogo multilateral inaugurado com o nascimento, no sculo XIX, das primeiras organizaes internacionais intergovernamentais (SOARES, 2001, p. 122). Tratava-se, pois, da diplomacia avanada dentro de organismos internacionais de carter permanente, em processo previamente acordado e cujos parlamentares delegados e funcionrios governamentais, em regra, chefiados pelo Ministro das Relaes Exteriores deviam ser previamente legitimados por seus Governos.
Clarita Costa Maia Consultora Legislativa do Senado na rea de Relaes Internacionais e Especialista em Direito Internacional dos Conflitos Armados pela Universidade de Braslia, em convnio com a Universidade de Bohun, Alemanha. Susan Elizabeth Martins Cesar Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia.
Braslia a. 41 n. 163 jul./set. 2004
Popularmente, tem-se atribudo ao termo novas conotaes, a maior parte delas referentes atividade dos parlamentos nacionais na definio da poltica externa de seus pases, entendida como os objetivos e metas externas de um pas e os meios que o governo adota para persegui-los (PURVIS; BAKER, 1986). Para apartar a confuso conceitual, valer-nos-emos do termo para significar toda e qualquer atividade do Parlamento, legislativa stricto sensu ou poltica, que influencie a formulao da poltica externa de seu pas. A competncia do Parlamento para dispor sobre aspectos das relaes exteriores est prevista, em regra, nas constituies dos pases republicanos. A influncia congressual no desgnio da poltica exterior, porm, pode no se restringir ao mero exerccio de suas prerrogativas constitucionais, conforme veremos ao longo do artigo. A deciso pela perspectiva comparada deve-se percepo, vigente entre os analistas das relaes internacionais e sugerida pela literatura, de que, em regra, o Parlamento norte-americano tem exercido maior influncia na configurao da poltica externa que o seu congnere brasileiro. A razo mais bvia a de que a inequvoca condio de potncia exige dos Poderes norteamericanos maior envolvimento em questes de poltica externa. Todavia, a comparao no ser incua, pois, no obstante naturais e evidentes diferenas, os processos decisrios em poltica externa em ambos os pases guardam surpreendentes semelhanas, o que poder apontar possvel subaproveitamento da parte brasileira dos seus canais de influncia na matria.
2. As competncias constitucionais dos Parlamentos americano e brasileiro em termos de poltica externa
A oscilao entre a anomia e o ativismo do Congresso Americano em poltica externa deveu-se, historicamente, incerteza das prerrogativas parlamentares na matria, re364
sultado das interpretaes divergentes acerca da disciplina da Carta Norte-Americana. Alm disso, durante perodos prolongados da histria dos Estados Unidos, nos quais julgava-se estar a Nao diante de ameaas internacionais, mormente durante a Guerra Fria, prevaleceu a opinio de que a sobrevivncia do Pas dependia de que a poltica externa fosse avanada de maneira centralizada pelo Presidente, do que decorria o esmorecimento e a deferncia do Legislativo em relao s decises do Executivo. No plano legal, a dissenso j se revelava nos Federalist Papers, artigos escritos para jornais pelos mentores da Carta sobre a minuta de seu texto, usados ainda hoje para a anlise hermenutica do texto legal. Alexander Hamilton acreditava que o Executivo tinha papel principal na negociao da poltica externa e que o Congresso detinha poderes excepcionais. James Madison, por sua vez, acreditava que o Congresso detinha amplos poderes para exercer sua influncia nas relaes internacionais. A incerteza perdurou com a ultimao do texto. A Carta elenca mais prerrogativas para o Parlamento do que para o Presidente, o que ensejou desde interpretaes de que deve exercer o Parlamento poderes mais extensos que o Presidente na matria at leituras de que os poderes constitucionais do Parlamento encontram-se dispostos em numerus clausus, enquanto a competncia do Executivo no assunto tratada em forma de apertus clausus. O nico entendimento pacfico sobre a questo o de que o Presidente possui o poder precpuo de negociar as relaes exteriores dos Estados Unidos com autoridades estrangeiras. A Constituio Norte-Americana faculta ao Congresso os poderes de prover a defesa comum, regular o comrcio com os pases estrangeiros, definir e punir atos de pirataria e crimes cometidos em alto mar, declarar guerra, convocar e sustentar o exrcito, prover e manter a marinha, emitir normas sobre a regulamentao das foras terrestres e navais. Ao Senado incumbe deciRevista de Informao Legislativa
dir sobre os tratados internacionais e sobre as indicaes de embaixadores. Em contraste, a Carta Americana determina to-somente que o Presidente o comandante-em-chefe do exrcito e da marinha dos Estados Unidos e que possui o poder de negociar os tratados, indicar os embaixadores norte-americanos para postos no exterior e de receber embaixadores e outras autoridades estrangeiras. Portanto, grande parte do war power e do poder de disciplinar, legal e politicamente, o comrcio internacional dos Estados Unidos est em mos do Parlamento. No Brasil, no que concerne guerra, os poderes do Parlamento so mais restritos. Cabe ao Congresso, segundo o artigo 49, incisos II e IV, da Constituio Federal, respectivamente, autorizar o Presidente da Repblica a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente e aprovar o estado de defesa e a interveno federal, autorizar o estado de stio, ou suspender qualquer uma dessas medidas. Ainda no caso brasileiro, pela letra do artigo 48, inciso III, da Constituio, cumpre ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, dispor sobre a fixao e modificao do efetivo das Foras Armadas, entendida essa como a juno da marinha, do exrcito e da aeronutica. No caso brasileiro, a declarao de guerra passa a ter feies de ato complexo, dependente da convergncia de vontades do Presidente e do Congresso para se realizar no plano da existncia. Com o fim da Segunda Guerra Mundial, o Congresso Americano tornou-se relutante em exercer seus poderes de guerra, o que fez com que os presidentes advogassem atribuies mais amplas nessa seara. A deciso unilateral do Presidente Truman de enviar tropas para repelir a invaso na Coria do Sul no encontrou contestao de peso no Senado. Ao contrrio, os tribunos mais influentes da poca manifestaram-se a favor da medida e contra eventual prestao de
contas junto ao Congresso, entendida como fator de ruptura da unidade da Nao em torno do, assim considerado, importante problema do combate ao comunismo. Em 1951, Truman tornou a enviar tropas ao exterior sem prvio consentimento do Congresso. A Administrao, j desgastada politicamente pelo colapso do Governo Nacionalista Chins, sofreu duras crticas dos parlamentares. Gestou-se, ento, o chamado Grande Debate, momento de reflexo congressual do qual se esperava a pacificao do entendimento sobre as competncias dos Poderes em questes militares. O Grande Debate foi malfadado e no gerou resultado prtico. A Resoluo Coudert, aprovada no Legislativo, reafirmava a incapacidade do Presidente de enviar tropas ao exterior sem prvia anuncia do Congresso. A Resoluo, todavia, no legalmente vinculante para o Presidente. Com a massiva sensibilizao da opinio pblica americana acerca da Guerra do Vietn e o subseqente e profundo envolvimento do Congresso naquela questo de poltica externa, considerada sem precedentes na histria da instituio, reacendeuse a idia da necessidade de se limitar os poderes de guerra do Presidente. Como conseqncia, foi aprovada a Resoluo sobre os Poderes de Guerra, a qual, aps diversas mudanas que lhe tiraram a fora original, restringe a durao do envolvimento dos Estados Unidos em hostilidades ou situaes belicosas que no tenham motivado prvia declarao de guerra. Pela Resoluo, o Presidente dever submeter relatrio ao Congresso em at 48 horas depois do deslanche da ao militar e fazer cessar o envolvimento norte-americano nas hostilidades em at 60 dias aps a submisso do relatrio. Demais, o Presidente dever consultar e prestar informaes ao Congresso durante todo o conflito. Trataremos em separado, na seo 6, do envolvimento do Congresso brasileiro em questes de Defesa, por constituir-se matria sobre a qual o Parlamento tem manifes365
tado crescente interesse. Estudaremos alguns casos de tramitao de atos internacionais relativos ao assunto para melhor entender a processualstica parlamentar e os meandros da apreciao legislativa. Quanto ao comrcio internacional, um dos mais importantes instrumentos de poltica externa, encontra-se o assunto, nos Estados Unidos, mormente em mos do Congresso, que poder, ao seu talante, facultar ao Presidente a assinatura de acordos na matria sem a necessidade de aprovao legislativa, por meio do trade promotion authority (TPA, antigo fast track), o qual consigna os termos e as condies da autorizao e limita a ao presidencial nas negociaes. No Brasil, o artigo 48, caput, da Constituio abre a possibilidade de, resguardadas as prerrogativas presidenciais na matria, abrir debate conducente sintese de concepes de poltica exterior temperadas com os anseios da sociedade, traduzidos na vontade parlamentar. O artigo 48 confere ao Congresso Nacional o poder de dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio, entre as quais as questes de direito comercial e comrcio exterior. Ainda que a contingncia do veto Presidencial mitigue ou elimine a hiptese de aprovao de lei encampada pelo Congresso e antagnica s convices ou aos desejos do Executivo na matria, o prprio debate abre a possibilidade de construo de novo patamar de entendimento sobre a matria. Todavia, a atitude do Congresso brasileiro nas matrias comerciais tem sido, segundo opinio de Maria Regina Soares de Lima e Fabiano Santos, expressa no pioneiro estudo intitulado Brazilian Congress and Foreign Trade Policy (1998), no delegar poderes ao Executivo para assuntos de poltica de comrcio exterior, mas simplesmente abdicar de sua autoridade na matria. Lima e Santos (1998) defendem que poltica externa e, principalmente, a poltica de comrcio exterior so objetos de delegao natural dos parlamentos, por trs razes principais: a) porque se trata de um assunto
muito suscetvel a presses distributivas, j que setores diversos possuem interesses conflitantes; b) devido sua complexidade, envolvendo conhecimentos especializados que nem sempre os parlamentares dominam (relativos a cmbio, balana comercial, taxas de juros, etc); c) porque garante a estabilidade das decises, uma vez que o Congresso, por ser uma entidade cujos membros representam interesses divergentes, tem maior probabilidade de procurar modificar ou anular decises de poltica externa que podem prejudicar interesses de determinadas bases eleitorais. Os autores destacam o fato de que, historicamente, o Executivo tem se fortalecido como tomador de deciso unitrio com respeito a questes de comrcio exterior. Argumentam que o Legislativo passou de uma posio em que constitucionalmente delegava poderes ao Executivo para assuntos de poltica externa como na poca em que vigorava a poltica de substituio de importaes a uma posio em que abdica de tomar qualquer tipo de deciso. Os autores argumentam que as decises que promoveram a liberalizao da economia brasileira nos anos noventa foram elaboradas e levadas a cabo sem a consulta prvia do Poder Legislativo. Segundo o modelo desenvolvido por Maria Regina e Fabiano Santos (1998), a abdicao de autoridade do Congresso em favor do Executivo em questes de poltica externa produz trs efeitos importantes: a) promoo de poltica distante do que seria o ponto ideal para o legislador mdio; b) instabilidade das decises, devido a presses intraburocrticas; c) favorecimento de grupos e setores especficos revelia de qualquer controle da sociedade. A reforma do processo decisrio de poltica de comrcio exterior no Brasil, de acordo com os autores, seria extremamente benfica, pois desenharia uma forma mais eficiente de delegao de poderes do Legislativo para o Executivo. Afinal, argumentam, as decises governamentais que possuem o
apoio do Legislativo tm maior credibilidade que aquelas produzidas sem a consulta s instituies representativas. Pode-se ainda supor que, na hiptese, sero essas polticas desenhadas com maior ateno s demandas plurais, porquanto destacada, legal e politicamente, a fonte originria do poder de legislar. Os parlamentares h algum tempo vm tomando iniciativas com o objetivo de alterar esse quadro de simples abdicao na tomada de decises de poltica externa. A Proposta de Emenda Constituio de nmero 52, apresentada em 29 de novembro de 2001 pelo ento Senador Roberto Requio (PMDBPR)1 e que hoje se encontra em tramitao no Senado, constitui-se em um avano muito significativo na reforma do processo decisrio de poltica de comrcio exterior brasileiro. Caso essa PEC seja aprovada pelo Legislativo, dar poderes constitucionais ao Congresso para acompanhar todo o processo de negociao de acordos internacionais que tratem de comrcio internacional. Essa PEC, como pode ser observado em sua justificativa, inequivocamente inpirada na legislao norte-americana, pela qual o Executivo dos EUA fica obrigado a consultar o Congresso antes de iniciar qualquer tipo de acordo comercial com outros pases. Essa lei determina tambm que a Presidncia dos EUA submeta relatrios permanentes sobre o andamento das negociaes, desde seu princpio, e confere ao Legislativo a faculdade de requerer ao Executivo que ele leve a cabo estudos sobre os possveis impactos que possam resultar desses acordos comerciais sobre os diversos setores da economia do pas. A proposta de emenda Constituio de n 345/2001, apresentada pelo ento Deputado Alozio Mercadante (PT-SP)2, possui objetivos muito similares proposta do Senador Roberto Requio: alterar o processo decisrio de poltica externa, em especial no que diz respeito a acordos comerciais, propiciando ao Legislativo papel mais ativo e maior capacidade de influncia.
Finalmente, esbarramo-nos com a mais tradicional e reconhecida competncia do Legislativo nas relaes internacionais, qual seja, o poder de definir sobre tratados internacionais, ou treaty-making power. No Brasil, nada obstante a controvrsia doutrinria sobre, inter alia, o pretenso status constitucional dos atos internacionais de direitos humanos 3 e a necessidade de se classificar os tratados, com vistas a resgatar a disciplina de trmite diferenciado e acelerar o processo legislativo, contemplada em constituies pretritas, a prtica e a jurisprudncia oficializam a envergadura legal dos tratados internacionais e a necessidade de anlise congressual de todos os acordos, onerosos ou no. A doutrina brasileira divide-se, ainda, com relao validade dos acordos de forma simplificada, ou acordos-executivos, maneira americana. Alguns pensadores acreditam que esses acordos deveriam ser validados quando tratam de competncia privativa do Poder Executivo, quando concludos por agentes ou funcionrios que tenham competncia especfica, quando versem sobre questes de interesse local ou de importncia restrita, quando consignam apenas a interpretao de clusulas de tratados j existentes, quando complementam tratados j existentes, sem exorbitar-lhe a funo e o objeto ou quando so tratados de modus vivendi (MELLO, 2001, p. 224). Nos Estados Unidos, corriqueira a prtica dos tratados executivos, atos internacionais que dispensam apreciao legislativa, em regra, por versarem sobre matria de competncia exclusiva do Presidente. Nas dcadas de 30 e 40, uma srie de julgados da Suprema Corte Norte-Americana elevaram os acordos executivos ao mesmo nvel constitucional dos tratados, ou seja, consagraram-nos como autnticos e idneos substitutos dos atos internacionais ordinrios assinados pelo Presidente e, portanto, necessariamente sujeitos ao crivo do Senado. No esteio do movimento conservador em poltica externa, que j se desenhava no Congresso americano e que, entre outros te367
mas, sugere a redefinio do relacionamento da Potncia com a Organizao das Naes Unidas, o Projeto de Emenda Constitucional Bricker, ou Bricker Amendment, apresentado em 1953, objetivava conceder ao Legislativo o poder de anular os tratados executivos. A Emenda foi derrotada, o que inaugurou perodo de cerca de 15 anos de anomia parlamentar em relaes exteriores (LINDSAY, 1986). A capacidade legislativa do Parlamento em matria de relaes exteriores no se resume ao treaty-making power, ou ao poder de participar da feitura de tratados internacionais, no caso brasileiro, pela via da apreciao dos Projetos de Decreto Legislativo que os pretendam aprovar. Conforme o estabelecido no artigo 59 da Constituio, o processo legislativo compreende a elaborao de emendas Constituio, leis complementares, leis ordinrias, leis delegadas, medidas provisrias, decretos legislativos e resolues. No Senado, tramitam cinco Propostas de Emenda Constituio concernentes s relaes exteriores: PEC 52/2001, que modifica as competncias privativas do Congresso Nacional e da Presidncia da Repblica relativas aos atos, acordos, convnios e tratados que versem sobre matria de comrcio internacional; PEC 23/2002, que explicita a competncia do Congresso Nacional no exame dos tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; PEC 18/2003, que autoriza o Presidente da Repblica a negociar acordos internacionais que impliquem reduo de barreiras alfandegrias e no alfandegrias a bens e servios, modificaes no regime jurdico dos investimentos externos ou alteraes no marco legal referente propriedade intelectual; PEC 20/2003, que dispe sobre a aprovao dos negociadores de atos internacionais multilaterais que impliquem reduo de barreiras alfandegrias e no alfandegrias a bens s servios, modificaes no regime jurdico dos investimentos externos ou
alteraes no marco legal referente propriedade intelectual; e PEC 34/2003, que impe o dever do Executivo de dar conhecimento ao Congresso Nacional, de maneira prvia, dos tratados, convenes e atos internacionais em negociao pelo Presidente da Repblica. Na Cmara dos Deputados, tramitam sete PECs: PEC 402/2001, que inclui na competncia exclusiva do Congresso Nacional os poderes de emendar , suprimir, acrescentar, aceitar, modificar ou substituir ato internacional que acarrete encargo ou compromisso gravado ao patrimnio nacional, firmado pelo Presidente da Repblica ou por autoridade por ele delegada; PEC 347/2002, exigindo autorizao prvia do Legislativo para negociao dos acordos internacionais relativos reduo de barreiras alfandegrias, alterao de regime jurdico dos investimentos externos e no marco legal referente propriedade intelectual; PEC 25/2003, que estabelece a competncia dos Juzes Federais para processar e julgar casos representados em instncias internacionais de proteo e promoo dos direitos humanos; PEC 42/2003, que procura, nos termos de sua Justificao, restringir a possibilidade de declarao de guerra hiptese de resposta invaso ou a ato de guerra praticado contra o territrio nacional e participao e o apoio das foras armadas nacionais em conflitos internacionais condio de que integre em foras de paz, regularmente aprovada em organismo internacional de que o Brasil seja membro integrante; PEC 70/2003, que visa estabelecer autorizao prvia do Congresso Nacional para negociao de tratados, acordos e atos internacionais; PEC 165/2003, que visa estabelecer critrios para eleio de candidatos para mandato eletivo em organizao supranacional, cujos parlamentares tero competncia para celebrar tratado e aprovar leis supranacionais; PEC 223/2003, que inclui como competncia exclusiva do Congresso Nacional a autorizao para operaes financeiras garantidas pela Unio, tirando a
tarefa do rol de competncias privativas do Senado Federal, pelo art. 52 da Constituio. Em comparao com os projetos de lei referentes poltica domstica, os projetos de lei relativos a assuntos de poltica externa so poucos, sendo a maioria deles referente condio jurdica do estrangeiro no pas. Segundo dados fornecidos pela Secretaria de Informaes do Senado, entre 1985 a 2003, os senadores apreciaram cerca de 599 acordos internacionais e apresentaram cerca de 44 projetos de lei relativos s relaes internacionais, considerados os projetos atinentes tipificao e ao combate de crimes de natureza transnacional, nmero prximo do encontrado na Cmara, onde os deputados propuseram apenas 34 projetos de lei referentes a esse tema em perodo aproximado. Tem-se, portanto, mdia aproximada a dois projetos por ano. Entre os projetos de lei apresentados pelos senadores na seara internacional, tem-se o PLS 189/2003, que visa, de forma extravagante s competncias legais, definir os objetivos, mtodos e modalidades da participao do governo brasileiro em negociaes comerciais multilaterais ou bilaterais; o PLS 280/ 2003, que altera a Lei n o 9613, de 3 de maro de 1998, a Lei de Lavagem de Dinheiro, para tambm incluir como elemento do crime de lavagem de dinheiro ou ocultao de bens a movimentao de capitais provenientes do trfico internacional de mulheres e crianas, em consonncia com o disposto na Conveno de Palermo sobre a Criminalidade Organizada Transnacionais e seus protocolos adicionais; o PLS 281/2003, que pioneiramente impe a obrigao do ensino do Direito Internacional dos Conflitos Armados, como disciplina autnoma e obrigatria, nas escolas e academias do Exrcito, Marinha e Aeronutica, pretendendo fazer com que a nfase necessria e desejada matria seja dada, em ateno aos compromissos assumidos pelo Brasil em face da Conveno de Genebra I para a Melhoria da Situao dos Feridos e Doentes das ForBraslia a. 41 n. 163 jul./set. 2004
as Armadas em Campanha (art. 47); na Conveno de Genebra II para Melhorar a Situao dos Feridos, Doentes e Nufragos das Foras Armadas no Mar (art. 48); na Conveno de Genebra III Relativa ao Tratamento dos Prisioneiros de Guerra (art. 127); na Conveno de Genebra IV Relativa Proteo de Civis em Tempo de Guerra (art. 144); e no Protocolo I Adicional s Convenes de Genebra Relativo Proteo das Vtimas dos Conflitos Armados Internacionais (arts. 83 e 87); o PLS 291/2003, no mesmo esprito do PLS 280/2003; e o PLS 451/ 2003, sobre o exerccio de profisses de sade por estrangeiros em reas carentes desses profissionais. Ainda no ano de 2003, foram aprovadas as seguintes leis, relativas, direta ou indiretamente, s relaes internacionais: a Lei 10.744, de 9 de outubro de 2003, fruto da aprovao de medida provisria, a qual dispe sobre a assuno, pela Unio, de responsabilidades civis perante terceiros no caso de atentados terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos, contra aeronaves de matrcula brasileira operadas por empresas brasileiras de transporte areo pblico, excludas as empresas de txi areo; a Lei 10.701, de 9 de julho de 2003, que altera a Lei 9.613, que dispe sobre os crimes de lavagem ou ocultao de bens, para, em conformidade com a Resoluo 1373 (2001) das Naes Unidas, de 28 de setembro de 2001 (MAIA, 2003), incluir na tipificao desses crimes a ocultao ou dissimulao da natureza, origem, localizao, disposio, movimentao ou propriedade de bens, direitos ou valores provenientes, direta ou indiretamente, de crime de terrorismo ou de seu financiamento. Essa modificao conflui com a Lei Complementar 105, de 2001, que estabelece a possibilidade de quebra de sigilo bancrio em decorrncia de diversos crimes de natureza transnacional, incluso o de financiamento ao terrorismo; a Lei 10.668, de 14 de maio de 2003, que autoriza o Poder Executivo a instituir o Servio Social Autnomo Agncia de Promoo de Ex369
portaes do Brasil Apex-Brasil; e a Lei 10.643, de 14 de maro de 2003, que autoriza o Poder Executivo a doar Repblica do Paraguai vacinas e equipamentos indispensveis ao combate febre aftosa. Os decretos legislativos sobre assuntos de poltica externa so naturalmente mais numerosos, porquanto os acordos internacionais devem ser aprovados por meio desse instrumento. Por fim, quanto aos projetos de resoluo, so escassos os que se referem a assuntos de poltica exterior ou relaes internacionais, sendo o exemplo mais tpico os projetos de resoluo que criam os Grupos Parlamentares, assunto a ser tratado adiante. Outras prerrogativas constitucionais conferidas ao Parlamento, passveis de serem utilizadas para influenciar a poltica externa, encontram-se referenciadas no artigo 50 da Carta Magna. Seu caput trata da possibilidade da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou de qualquer uma de suas comisses de, na forma de audincia pblica, convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica para prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determinado, importando em crime de responsabilidade a ausncia sem justificao adequada. O pargrafo 2 do mesmo artigo adita que as Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal podero encaminhar pedidos escritos de informao a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo, importando em crime de responsabilidade a recusa, ou no-atendimento no prazo de trinta dias, bem como a prestao de informaes falsas. Ambos os procedimentos encontram similar no Congresso americano, bem como em outros parlamentos, porquanto reflexos da moderna acepo do termo processo legislativo, a abarcar tanto o iter legis (procedimento legislativo ou processo legislativo stricto sensu) quanto a dialtica que promove o surgimento das peas legislativas.
Para Bobbio, Matteucci e Pasquino (1995, p. 996), a prtica das audincias, sejam para o comparecimento de Ministros de Estado ou titulares de rgos diretamente ligados Presidncia, sejam para o conhecimento da opinio da sociedade a respeito de determinado tema, considerada legtima pela Suprema Corte Americana desde o Caso Watkins vs. Estados Unidos, de 1957, e tem ganhado importncia nos diversos parlamentos no mundo que baseiam seu poder no consenso nos governados. Finalmente, cumpre tratar do que Lindsay denominou o mais popular instrumento congressual de influncia substantiva na poltica externa norte-americana: o poder de deliberar sobre o oramento (LINDSAY, 1986, p. 86). Uma vez mais, a condio particular de Potncia confere maior relevo ao tema. Afinal, os Estados Unidos contam com vrias e substanciosas linhas oramentrias de ajuda externa, utilizadas como incentivos positivos para o alinhamento dos demais pases s posturas norte-americanas. O Congresso americano pode determinar como essas linhas oramentrias devero ser alocadas e gastas. O maior ou menor carter militar da poltica externa americano tambm em muito forjado pelo Congresso, no marco das decises oramentrias. Malfadas as vias regulares, o Congresso americano busca no poder de controle oramentrio expediente para tornar efetiva sua vontade em matria de poltica exterior. Assim ocorreu em diversas ocasies nas dcadas de 60 e 70, quando da relutncia do Presidente em ouvir o Parlamento acerca do envio de tropas ao exterior. Ainda segundo Lindsay (1986, p. 87), com esse recurso, o Congresso obrigou a interrupo das atividades armadas americanas no Laos e no Camboja, obstou a ajuda s operaes militares e paramilitares em Angola e imps limitaes ajuda aos Contras da Nicargua. Esse artifcio tambm utilizado para forar o Presidente a obedecer os termos de aprovao congressual aos atos internacioRevista de Informao Legislativa
nais ou de interpretao desses instrumentos. O Congresso restringiu oramentariamente o plano nacional de desenvolvimento da tecnologia de msseis antibalsticos, com vistas a preservar o vis defensivo constante na interpretao original do Tratado sobre Msseis Antibalsticos. Coibiu, portanto, a ambio do ento Presidente Ronald Reagan de permitir testes ilimitados dessa tecnologia. Tambm o Brasil dispe sobre a possibilidade de supervisionar o oramento do Executivo e de influir na determinao dos gastos do Executivo com os programas avanados da rea internacional: o artigo 48, inciso II, da Constituio Federal determina caber ao Congresso Nacional dispor sobre o plano plurianual, as diretrizes oramentrias, oramento anual, as operaes de crdito. O regime oramentrio brasileiro estruturado por trs leis: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual. Pelo artigo 165, 1 , a lei que institui o plano plurianual deve estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes para as relativas aos programas de durao continuada. O 2 do mesmo artigo declara que [a] lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. A Lei Oramentria Anual, 5 , inciso I, por sua vez, compreende o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico. O poder de emenda ao projeto de lei do oramento anual regulado no artigo 166,
3 , da Constituio. Em resumo, as emendas de despesa sero aceitas somente se compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias, se indicados os recursos que as tornam viveis, considerado que apenas a anulao de dotaes da proposta que proporciona os recursos que viabilizam as emendas e que no podero ser anuladas dotaes que envolvem gastos com pessoal e encargos, servios da dvida e transferncias tributrias intergovernamentais (GIACOMONI, 2003, p. 240). As emendas tambm podero referir-se correo de erros ou omisses ou a dispositivos do texto do projeto. As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias somente sero aprovadas se compatveis com o plano plurianual. Finalmente, as emendas ao projeto de lei do plano plurianual, quando forem relativas aos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, no podero implicar aumento de despesas. Ora, o artigo 61, 1, reza que so de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que: I fixem ou modifiquem os efetivos das Foras Armadas; II disponham sobre: a) criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta ou autrquica ou aumento de sua remunerao; b) organizao administrativa e judiciria, matria tributria e oramentria, servios pblicos e pessoal da administrao dos Territrios; (...) e) criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica, observado o disposto no art. 84, VI; Logo, fica apartada a possibilidade de o Parlamento vir a decidir pelo aumento de despesas na estrutura funcional ou institucional do Ministrio das Relaes Exteriores, ou mesmo do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio, com vistas a
fortalec-los. O insucesso dessa hiptese em muito tributrio da prpria escassez de recursos no Pas. A lei do oramento anual versa sobre assuntos como pagamento de pessoal, servios da dvida e outras despesas correntes e de capital. Salvo as despesas correntes, as demais rubricas so de difcil alterao, tornando restrito o campo para a manobra oramentria, permitindo, to-somente, as esperadas e naturais gestes paroquiais, afastando, portanto, as questes de poltica externa. Alm disso, as leis oramentrias so de carter autorizativo, podendo o Governo no executar as despesas previstas ou mesmo diminuir, ao seu alvitre, gastos em determinados programas ou setores com o objetivo de realocar os recursos poupados. Essa manobra possvel desde que se no ultrapasse o oramento geral previsto. Nos Estados Unidos, ao contrrio, o poder do Congresso de apreciao oramentria extenso, jamais tendo a Suprema Corte manifestado que o appropriations power tenha sido exercido em contradio com a Constituio e a autoridade executiva (LINDSAY, 1986, p. 88). Os nicos limites admitidos ao appropriations power residem na proibio de que o Congresso puna servidores do Executivo com a suspenso de seus salrios, de que anule os poderes presidenciais enumerados na Carta Constitucional Americana e de que negue ao Executivo os fundos necessrios para receber embaixadores estrangeiros e para negociar tratados internacionais. Em comparao com o ordenamento jurdico brasileiro, so excees surpreendentemente restritas. Nos Estados Unidos, no h disputas sobre o amplo poder do Legislativo na matria, o que no afasta a existncia de crticas acerca dos desacertos de algumas decises tomadas pelo Poder com base nessa competncia. Alm disso, o Congresso Americano tem o poder de criar novos cargos e instncias no mbito do Poder Executivo. Como exemplo, citamos a Agncia de Controle de Armas e Desarmamento, criada em 1961, o
Escritrio de Direitos Humanos e Assuntos Humanitrios, criado em 1977, e o Comando de Operaes Especiais e o posto de Subsecretrio de Defesa, ambos criados na dcada de 80 (LINDSAY, 1986, p. 102). No ato de criao desses cargos e instncias, o Congresso costuma especificar em detalhe qual dever ser a relao entre eles e o Parlamento. At a Emenda Constitucional no 32, de 2001, a organizao e o funcionamento da Administrao Federal brasileira somente poderiam ser regidos por lei, cujo projeto deveria ser apresentado pelo Presidente da Repblica. A partir dela, o Presidente passou a poder dispor, por decreto, sobre as mesmas matrias, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos e quando visar a extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos. Nos demais casos, portanto, ainda cabvel a forma de lei, cujo projeto, por fora do art. 84, inciso XI, dever passar pelo crivo do Congresso Nacional. Como a lei a ser analisada pelo Congresso trata da criao e extino de Ministrios e de rgos, entendidos como unidades de primeiro escalo, no caberia ao Congresso Nacional influir em questes minudentes como a criao de unidades ministeriais. Tampouco nos parece pertinente a apresentao de emendas que visem a criao de outros ministrios ou rgos, no previstos no texto original do projeto de lei encaminhado pela Presidncia, devido necessidade de que a emenda guarde relao temtica com a proposio emendada, conforme reza jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal (STF). Todavia, formalmente, seria possvel a apresentao de emendas que visem o remanejamento de competncias entre os Ministrios ou rgos objeto do projeto de lei em questo, embora a idia possa gerar reaes conservadoras por parte daqueles que preconizam leitura purista da integridade da autonomia do Executivo. Em tese, porm, poderia o Congresso sugerir a alocao da competncia de negociao das relaes econmicas e comerciais internaciRevista de Informao Legislativa
onais aos Ministrios da Fazenda (MF) e do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC), com o fundamento de que as matrias exigem maior nvel de conhecimento tcnico, proposta revolucionria, porm, por vezes aventada quando da reflexo sobre a conduo da poltica exterior.
3. Instrumentos regimentais de participao dos Parlamentares em questes de poltica externa
H instrumentos da ao legislativa que tm nascedouro nos regimentos internos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal que no gestam projetos legislativos, ou, ainda, que no tm explcita previso constitucional. Pode-se afirmar que esses instrumentos regem a atividade legislativa lato sensu, ou seja, servem como mecanismos de canalizao das opinies polticas dos parlamentares, com vistas a influenciar a tomada de deciso. Em geral, so utilizadas quando no so cabveis proposies legislativas stricto sensu ou quando o Congresso, e os parlamentares, no tem competncia de iniciativa para o deslanche de procedimento legislativo sobre a matria. Por essa classificao, teramos as indicaes, os requerimentos de homenagem, de voto de aplauso, de pesar ou de censura e as resolues de criao de Grupos Parlamentares. 3.1. Indicao Segundo o artigo 113 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, indicao a proposio por meio da qual o deputado: I sugere a outro Poder a adoo de providncia, a realizao de ato administrativo ou de gesto, ou o envio de projeto sobre a matria de sua iniciativa exclusiva; II sugere a manifestao de uma ou mais Comisses acerca de determinado assunto, visando a elaborao de projeto sobre matria de iniciativa da Cmara (p. 98).
No Senado, por sua vez, as indicaes no podem ser endereadas a outro Poder. Servem, apenas, para encaminhar sugesto de uma comisso ou de um senador para que o rgo competente da Casa efetue estudo ou tome devida providncia com respeito ao assunto em pauta (art. 224, Regimento Interno do Senado). O Projeto de Resoluo do Senado 65/99 visa a alterao do art. 224 para incluir como objeto de proposio a sugesto de Senador ou Comisso a outro Poder para a adoo de providncia, a realizao de ato administrativo ou de gesto, ou a apresentao de projeto sobre assunto de sua iniciativa exclusiva. As indicaes no so instrumentos aos quais os parlamentares recorrem com muita freqncia para assuntos de relaes internacionais. De 1985 a 2002, por exemplo, as indicaes do Senado pertinentes a temas de poltica externa foram somente seis, o que corresponde a menos de uma indicao a cada dois anos. A maioria das indicaes sugere que determinada comisso do Congresso realize estudos sobre tema de interesse parlamentar. 3.2. Requerimento Tanto o Regimento Interno da Cmara quanto o do Senado prevem diversos tipos de requerimentos. Em geral, so utilizados para solucionar questes prticas de plenrio ou de votao. Entretanto, so trs os tipos de requerimento que nos interessam: a) Requerimentos de Informao a Ministro de Estado, que, segundo art. 115 do Regimento Interno da Cmara, devero ser escritos e despachados no prazo de cinco sesses, pelo Presidente, ouvida a Mesa, e publicados com a respectiva deciso no Dirio da Cmara dos Deputados b) Convocao de Ministro de Estado perante o Plenrio (art. 116); c) Voto de regozijo ou louvor ou voto de censura. Os dois primeiros j foram tratados no tpico anterior.
Os requerimentos de louvor ou os votos de censura so importantes instrumentos, pois sinalizam o apreo ou repdio parlamentar a determinado acontecimento internacional. Durante os anos de 1985 a 2002, os senadores apresentaram cerca de 27 votos de aplauso ou congratulaes e por volta de 14 votos de repdio. Normalmente, esses votos de louvor ou censura dizem respeito a posies adotadas por certos pases, e ao comportamento internacional de alguns governos, quando de encontro ou harmnicos com os ideais ou interesses dos parlamentares. Nos anos de 2002 e 2003, foram apresentados apenas 7 requerimentos de voto de repdio, ou desagravo, a atos internacionais, versando sobre assuntos diversos. Em 2003, o julgamento sumrio, sem garantias de devido processo, de jornalistas cubanos e o subseqente assassinato desses indivduos pelo regime de Castro foi tema que suscitou um dos mais veementes debates entre os senadores. O fato ganhou maior relevncia devido circunstncia de que, poca, se aproximava reunio da Comisso de Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas, ocasio na qual se esperava debater censura ao Governo Cubano devido s reiteradas violaes aos direitos humanos. O Brasil, que historicamente se nega a endossar essa censura, por entend-la como crtica velada ao regime de Castro e desrespeito ao princpio da autodeterminao, decidiu manter o padro de voto na Comisso. A peculiaridade do fato de que o evento ocorreu prximo ascenso ao poder no Brasil, por vias democrticas e pacficas, de governo de matiz esquerdista suscitou crticas entre historiadores e analistas a propsito da opinio ento encampada pelo novo governo. Sobre ele, depositou-se a expectativa de que serviria de inspirao para todos os movimentos de esquerda da Amrica Latina para que tambm optassem pela via democrtica. A polmica reverberou na Comisso de Relaes Exteriores do Senado Federal. O caso foi objeto de requerimento de voto de censura no Senado Federal.
3.3. A formao dos grupos parlamentares Prtica moderna nos parlamentos do mundo a instituio de grupos binacionais. O Senado espanhol conta com o Grupo de Amizade do Senado da Espanha e do Senado da Itlia, com o Grupo de Amizade Espanha-Frana, com o Grupo de Amizade Espanha-Marrocos e com o Grupo de Amizade Espanha-Chile. No mbito da Assemblia Nacional Francesa, tem-se, entre outros, o Grupo de Amizade Frana-Mxico. O Congresso peruano possui 25 Ligas Parlamentares, com mandatos para o perodo de 2001 a 2006, que visam a cooperao com pases de todos os quadrantes do globo. sabido, ainda, que a Cmara dos Deputados mexicana possui grupos de amizade com a Alemanha, Frana e Espanha e que sua homloga norte-americana conta com um Brazilian Caucus (Grupo Brasileiro, conforme jargo da Embaixada dos Estados Unidos no Brasil). O objetivo desses grupos parlamentares, tambm denominados grupos de amizade binacionais e ligas parlamentares, o de, luz da harmonia entre os Poderes constitudos, trazer a debate as relaes bilaterais e a poltica externa avanadas, de ordinrio e precipuamente, pelos Poderes Executivos. Dessa dialtica entre os Poderes espera-se sntese de poltica externa de maior legitimidade, porquanto mais adequada s necessidades e expectativas esboadas, e mais eficaz, porque enriquecida com a experincia dos parlamentares. No Brasil, essa prtica tambm se encontra bastante difundida. Cerca de 51 grupos parlamentares foram criados por resoluo da Cmara dos Deputados e outros 6 por resoluo do Senado Federal4. A salutar existncia de grupos parlamentares, todavia, ressente-se, no Brasil, da falta de disciplina unificada acerca da criao e do funcionamento dessas entidades, o que se reflete, entre outras coisas, na inexistncia de acompanhamento detido dos trabalhos dos referidos grupos e, destarte, em
memria institucional falha sobre os resultados de suas reunies e sobre a forma como contribuem para o estreitamento das relaes bilaterais. Essa disperso certamente pode comprometer a capacidade dessas comisses em fornecer subsdios ao processo decisrio nas relaes exteriores. Os grupos parlamentares so constitudos por intermdio de resoluo de uma das Casas. Pode constar das resolues ou dos estatutos dos grupos parlamentares sua forma de composio (se apenas de senadores, se apenas de deputados ou se de senadores e deputados que a eles aderirem). Como inexiste entendimento unificado por ambas as Casas sobre a forma de composio dos grupos parlamentares, comum que existam, em ambas, grupos com o mesmo objeto temtico e que permitam a adeso de parlamentares da outra Casa. Tem-se, dessa forma, a duplicidade dos trabalhos do Legislativo sobre assunto nico, o que compromete a qualificao do debate e pode gerar confuso em nossos parceiros internacionais acerca do funcionamento do Legislativo e de seu pensamento sobre as relaes bilaterais. At o fechamento deste artigo, tramitavam no Senado seis projetos de resoluo para a criao de grupos parlamentares, entre os quais os grupos Brasil-Ucrnia, Brasil-Ir e Brasil-China. de notar-se que j existem, na Cmara dos Deputados, grupos parlamentares de idntico teor, cujas resolues constitutivas facultam a adeso de senadores, tornando o esforo do Senado, em nosso entendimento, incuo. Para conferir unicidade aos esforos legislativos na constituio dessas comisses parlamentares, necessrio seria a previso ou a prtica de criao dessas comisses por intermdio de Resoluo do Congresso Nacional. Outrossim, a criao de Regimento Unificado possa vir a sanar os problemas relatados, bem como definir a intensidade dos trabalhos do grupo, as relaes entre os grupos e as Comisses de Relaes Exteriores e daqueles com o Ministrio das RelaBraslia a. 41 n. 163 jul./set. 2004
es Exteriores, tornando seus trabalhos mais eficientes, porque pragmaticamente direcionados.
4. As comisses temticas
A interdisciplinaridade dos temas internacionais e a porosidade da linha fronteiria que divide os mbitos domstico e internacional fazem com que assuntos que tenham interface com as relaes exteriores sejam tratados em diversas comisses. Nos Estados Unidos, quatro so as comisses permanentes, em cada Casa Legislativa, que tratam das questes atinentes s relaes exteriores: as tradicionais Comisses de Relaes Exteriores, as Comisses de Assuntos Externos, as Comisses sobre Foras Armadas, as Comisses de Inteligncia e as Comisses de Oramento (Appropriations Comittees) (traduo livre). As Comisses de Relaes Exteriores e de Assuntos Externos, historicamente, ocuparam papel central no processo decisrio congressual sobre poltica externa. Todavia, o engajamento legislativo no debate sobre a Guerra do Vietn considerado o ltimo marco do reinado inconteste dessas comisses. Depois do episdio, ambas perderam prestgio, tendo sido preteridas em algumas ocasies em favor do estabelecimento de painis temticos ad hoc, como quando da ecloso do escndalo Ir-Contras. A literatura atribui polarizao ideolgica no mbito dessas Comisses a responsabilidade pela paralizao de suas atividades e, destarte, pela perda de importncia por ambas sofrida. Somam-se a isso os fatos de que os tratados exercem hoje papel menor na poltica externa norte-americana e de que os recursos externos tambm diminuram de maneira acelerada na dcada de 80. Por ltimo, em face das Comisses de Oramento, conforme visto, ambas possuem poderes diminutos para tornar efetivas suas opinies em poltica externa, o que reduziu o interesse dos parlamentares por suas atividades (LINDSAY, 1986, p. 55).
No Brasil, existe uma Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional em cada uma das Casas. Segundo o Regimento Interno do Senado Federal do Brasil, em seu artigo 103, compete Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (CRE) emitir parecer sobre: I Proposies referentes aos atos e relaes internacionais (Const., art. 49, I) e ao Ministrio das Relaes Exteriores; II comrcio exterior; III indicao de nome para chefe de misso diplomtica de carter permanente junto a governos estrangeiros e das organizaes internacionais de que o Brasil faa parte (Const., art. 52, IV); IV requerimentos de voto de censura, de aplauso ou semelhante, quando se refiram a acontecimentos ou atos pblicos internacionais; V foras armadas de terra, mar e ar, requisies militares, passagem de foras estrangeiras e sua permanncia no territrio nacional, questes de fronteiras e limites do territrio nacional, espao areo e martimo, declarao de guerra e celebrao de paz (Const., art. 49, II); VI assuntos referentes Organizao das Naes Unidas e entidades internacionais de qualquer natureza; VII autorizao para o Presidente ou o Vice-Presidente da Repblica se ausentarem do territrio nacional (Const., art. 49, III); VIII outros assuntos correlatos. (...) Como prev o Regimento Interno da Cmara dos Deputados do Brasil (art. 32, XI), responsabilidade da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional zelar pelos seguintes temas (alm dos temas que dizem respeito defesa nacional): a) relaes diplomticas e consulares, econmicas e comerciais, culturais e cientficas com outros pases;
relaes com entidades internacionais multilaterais e regionais; b) poltica externa brasileira; servio exterior brasileiro; c) tratados, atos, acordos e convnios internacionais e demais instrumentos de poltica externa; d) direito internacional pblico; ordem jurdica internacional; nacionalidade; cidadania e naturalizao; regime jurdico dos estrangeiros; emigrao e imigrao; e) autorizao para o Presidente ou Vice-Presidente da Repblica se ausentar do territrio nacional; (...) j) litgios internacionais; declarao de guerra; condies de armistcio ou de paz; requisies civis e militares em caso de iminente perigo e em tempo de guerra; (alm de outros temas relacionados a foras armadas e poltica de defesa nacional). H, portanto, forte similaridade entre as competncias das Comisses de Relaes Exteriores e Defesa Nacional de ambas as Casas do Congresso brasileiro. O Senado possui, porm, atribuies um pouco maiores, pois encarregado da sabatina dos indicados aos postos de embaixadores, da autorizao do Presidente e do Vice-Presidente para deixar o territrio brasileiro e da autorizao das operaes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios. A apreciao, todavia, escapa ao domnio da CRE. Quando as proposies legislativas guardam evidente interdisciplinaridade, e, obviamente, correlao com as relaes exteriores, a Mesa do Senado Federal e da Cmara dos Deputados as distribuem para as Comisses de Relaes Exteriores e demais comisses temticas afins. Destarte, vrias outras comisses podem vir a se tornar instncias do processo decisrio em relaes exteriores. A sabatina de indicaes do Executivo para Embaixadores constitui-se em uma das
prerrogativas principais da Comisso do Senado. A absoluta maioria das indicaes tem sido aprovada sem grandes discusses, com as memorveis excees das indicaes de Paulo Nogueira Batista para embaixador junto ONU, em julho de 1987, de Fernando Antnio de Oliveira Santos Fontoura para embaixador na Repblica Dominicana, em 1996, e de Itamar Franco para embaixador em Portugal, em 2003. Paulo Nogueira Batista teve sua indicao rejeitada em uma primeira votao em sesso secreta no Senado por 20 votos contra, 15 a favor e duas abstenes. A acusao dos senadores contra Paulo Nogueira Batista, que na poca era o Embaixador do Brasil junto ao GATT, em Genebra, foi ressaltada por Aluzio Bezerra (PMDB-AC), que o acusou de no ter defendido os interesses nacionais durante a negociao do acordo nuclear Brasil-Alemanha e de ter, como presidente da Nuclebrs, permitido a evaso de cientistas brasileiros para o exterior. No caso de Fernando Antnio de Oliveira Santos Fontoura, segundo reportagem do jornal O Globo, de 6 de dezembro de 1996, seu nome foi contestado pelo ento Senador Jos Serra (PSDB-SP), que fez pronunciamento acusando-o de ter sido agente da represso durante o regime militar, em 1971, quando trabalhava na Embaixada do Brasil em Santiago do Chile. Aps essa denncia, a votao foi suspensa e o ento Presidente da Comisso de Relaes exteriores, Antnio Carlos Magalhes (PFL-BA), retirou o assunto da pauta do Senado. Com isso, para que houvesse nova votao, o Presidente Fernando Henrique teria que reapresentar a indicao. A indicao de Fernando Antonio Oliveira Fontoura foi posteriormente aceita. O Senador Jferson Perez manifestou, poca do impasse da indicao de Fernando Santos Fontoura, a opinio de que o Senado deveria apenas referendar somente as indicaes polticas de embaixadores, no havendo sentido na sabatina de diplomatas de carreira. O Senador chamou ateno para
o fato de que atualmente muito pequena a freqncia de indicaes polticas de embaixadores, tendo a sabatina se tornado nada alm de mero procedimento chancelador. Nos Estados Unidos, tambm usual obstar a aprovao das indicaes para a titularidade das embaixadas. Os motivos so os mais diversos: desaprovao das qualificaes do indicado para o cargo em questo, mero revanchismo poltico ou, ainda, pessoal. Outra comisso no Congresso Nacional a tratar de assuntos de poltica externa a Seo Brasileira da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul, que uma comisso mista permanente. Foi estabelecida por meio da Resoluo do Congresso Nacional n 1, de 1996, sendo integrada por dezesseis membros titulares e igual nmero de suplentes, com representao paritria da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. A Comisso possui as seguintes atribuies: I apresentar relatrio sobre todas as matrias de interesse do Mercosul que venham a ser submetidas ao Congresso Nacional; II emitir relatrio circunstanciado sobre as informaes encaminhadas ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo retratando a evoluo do Mercado Comum, conforme o disposto no artigo 24 do Tratado de Assuno; III apresentar, deliberao da Comisso Parlamentar do Mercosul, proposies que devam, nos termos do disposto no artigo 26 do Protocolo de Ouro Preto, constituir recomendaes ao Conselho do Mercado Comum. (...) Art. 3 Alm do disposto nos artigos anteriores, e para providncias que se fizerem necessrias junto autoridade competente, a Representao Brasileira na Comisso Parlamentar do Mercosul dever acompanhar junto aos rgos do Poder Executivo, todas as providncias por eles adota377
das e que possam, direta ou indiretamente ser de interesse do Mercosul. O protocolo de Ouro Preto, em sua Seo IV, dispe sobre a Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul, prevendo: que a Comisso Parlamentar Conjunta dever ser integrada por igual nmero de representantes dos Estados-Partes, que seus integrantes sero designados pelos parlamentos nacionais, segundo seus procedimentos internos, e que encaminhar recomendaes ao Conselho do Mercado Comum. Ademais, determina que [a] Comisso Parlamentar Conjunta procurar acelerar os procedimentos internos correspondentes nos EstadosPartes para a pronta entrada em vigor das normas emanadas dos rgos do Mercosul previstos no Artigo 2 deste Protocolo. Da mesma forma, coadjuvar na harmonizao de legislaes, tal como requerido pelo avano do processo de integrao. Quando necessrio, o Conselho do Mercado Comum solicitar Comisso o exame de temas prioritrios. As matrias referentes a assuntos do Mercosul passveis de apreciao do Congresso Nacional so encaminhadas preliminarmente Representao antes de serem enviadas s Comisses competentes da Cmara ou do Senado. A Representao dispor de quinze dias para emitir seu relatrio, que poder ser utilizado por outras Comisses como um subsdio para seu estudo e formulao de seu parecer. O papel da Representao Brasileira na Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul no , portanto, de apreciao formal de tratados internacionais, como ocorre com as Comisses de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara e do Senado. Exerce, ao contrrio, trabalho de acompanhamento da evoluo do Mercosul, servindo como ponto de referncia e informao para as outras Comisses e para os parlamentares no que diz respeito a temas atinentes ao Bloco regional. A Representao Brasileira tambm exerce a funo de levar ao conhecimento dos outros parlamentos do Mercosul questes de
interesse brasileiro, por ocasio das reunies da Comisso Parlamentar do Mercosul. A Comisso Parlamentar do Mercosul, integrada por dezesseis parlamentares de cada pas membro, exerce as atribuies seguintes: acompanhar o processo de integrao e informar os Congressos Nacionais; emitir recomendaes sobre a conduo do processo de formao do Mercosul; acelerar os procedimentos internos para garantir a incluso na legislao domstica dos acordos subscritos no mbito do Mercosul; relacionar-se com o parlamento de terceiros pases; e desenvolver as aes necessrias para a futura instalao do Parlamento do Mercosul. A Representao Brasileira exerce, por fim, papel importante no que se refere incluso na legislao brasileira das decises tomadas no mbito do Mercosul, procedimento que, embora fundamental e basilar para a evoluo do Bloco regional, todavia enfrenta grandes dificuldades nos pasesmembros, o que gera preocupante quadro de atrasos na entrada em vigor de normativas de grande relevncia. Ainda, reflete, no Parlamento, as presses recebidas da sociedade com respeito aprovao ou no de determinada legislao do Mercado Comum do Sul.
5. Mecanismos polticos de influncia parlamentar em poltica externa
O maior ativismo dos Parlamentos em questes de poltica externa abriu e consolidou novos canais permanentes de reflexo e dilogo, entre os quais a atividade poltica parlamentar de negociao internacional. Obviamente, essa negociao no oficial, no se d em nome do Estado, cujos agentes capazes de firmar negcios jurdicos internacionais somente podem ser designados expressamente pelo Presidente da Repblica, merc de seu monoplio de negociao das relaes exteriores. A diplomacia parlamentar assim entendida serve como fator de persuaso incidente
sobre os agentes envolvidos, de direito, nas negociaes internacionais. Pode revelar-se sob as formas de diplomacia pessoal, de participao de parlamentares na condio de membros de delegao em fruns ou negociaes internacionais e de contatos de rotina com governos estrangeiros. A diplomacia pessoal aquela individualmente entabulada por parlamentares, a ttulo e por iniciativa pessoal, particularmente motivados ou envolvidos em assuntos internacionais. Nos Estados Unidos, essa atividade gerou polmicas quando o Porta-Voz da Casa Civil Jim Wright lanou campanha pessoal de negociao com oficiais nicaragenses para discutir questes de segurana na Amrica Central. Wright chegou a encontrar-se com o Presidente Daniel Ortega. O Congresso props que Wright fosse julgado com base no Ato Logan, que probe que cidado americano conduza negociaes com potncias estrangeiras sem a permisso do governo norteamericano (LINDSAY, 1986, p. 120). Os casos de diplomacia pessoal realizada por parlamentar so raros nos Estados Unidos. No nos constam exemplos no Brasil do exerccio dessa modalidade de diplomacia parlamentar. O convite realizado a parlamentares para integrarem delegaes nacionais em negociaes internacionais so comuns em ambos os pases, porm, menos freqentes do que o desejado pelos parlamentares nos dois casos. Nos Estados Unidos, surgiu com negociaes do tratado de paz com a GrBretanha. A freqncia desses convites varia, porm, de acordo com as convices dos diferentes Presidentes sobre a convenincia dessa participao e com os assuntos em pauta. Woodrow Wilson negou-se a convidar membros do Congresso para participarem da negociao da Conferncia de Paz de Paris, o que ajudou no rechao congressual do Tratado de Versailles (LINDSAY, 1986, p. 122). Com o chamado ressurgimento do ativismo congressual em matria de poltica externa, os parlamentares tm deBraslia a. 41 n. 163 jul./set. 2004
mandado maior participao em negociaes internacionais. Outra forma de influncia do parlamento nas relaes exteriores, mas que no se enquadra na categoria diplomacia parlamentar, por no se referir a contato direto entre os parlamentos e negociadores internacionais, a consulta entre o Executivo e o Legislativo. Tal como no caso dos convites a parlamentares para a participao em delegaes para negociaes internacionais, as consultas do Executivo ao Legislativo no seguem padro de freqncia. Como no h presso marcante da opinio pblica e parlamentar sobre o Presidente para que agregue os tribunos nas negociaes internacionais, o convite depende, conforme visto, da vontade dos Presidentes, do entendimento subjetivo das vantagens dessa participao, da sensibilidade das matrias e do momento poltico. Truman, por exemplo, consultou o Parlamento nas negociaes da Carta das Naes Unidas, do Plano Marshall e do Tratado da Organizao do Tratado do Atlntico-Norte, mas no o fez no caso das crises no Azerbaijo, em Berlim e da Guerra da Coria (LINDSAY, 1986, p. 127). Cumpre, ainda, mencionar a ltima forma de influncia do parlamento na poltica internacional, a forma por excelncia de influncia poltica em qualquer assunto: a mudana da opinio pblica por meio de discursos, aparies pblicas e outras manifestaes miditicas. Dentro e fora da tribuna, do Plenrio e das Comisses, os parlamentares manifestam-se com freqncia acerca das bandeiras por eles encampadas nos inmeros eventos para os quais so convidados a participar: desde congressos, seminrios, palestras e simpsios, a inauguraes, comcios e reunies partidrias. As manifestaes congressuais sobre a importante norma americana intitulada Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002 (Lei para a Segurana da Sade Pblica e de Resposta e Preparao contra o Bioterrorismo), em vigor desde de 12 de junho de 2002,
e cujas regulamentaes complementares entraram em vigor a partir do fim do ano de 2003, precederam as manifestaes pblicas do Executivo na matria. A medida norte-americana se apia no art. 2.2 do Acordo sobre Barreiras Tcnicas ao Comrcio, que faculta regulamentos tcnicos mais restritivos quando ocorram imperativos de segurana nacional. Entre outras providncias, a norma norte-americana prev aes no sentido de assegurar a verificao da ameaa imposta pela adulterao intencional de alimentos. Na Seo 303 do Ato, so propostas aes relacionadas deteno administrativa e reteno temporria em portos de entrada de alimentos que, durante inspeo, exame ou investigao por oficial qualificado, demonstrem evidncia digna de crdito ou informao indicando que o referido produto representa ameaa sria sade ou de morte a seres humanos e animais. Alm disso, impe que as empresas estrangeiras devero incluir no registro o nome do seu agente local nos Estados Unidos. Essas medidas, alm de possibilitarem a tomada de deciso com base em fundamentos cientificamente precrios e facilitarem a restrio da entrada de produtos com base em fins meramente protecionistas, aumentam os custos dos exportadores para os Estados Unidos. Para o Brasil, cujas exportaes j se ressentem de picos tarifrios para os principais produtos agrcolas de sua pauta, os danos maiores sero causados s pequenas e mdias exportadoras, em vista da majorao dos gastos com a exportao. A colocao desse tema na agenda das relaes internacionais brasileiras era, portanto, imprescindvel e teve na figura do Parlamento um de seus grandes promotores.
6. Estudo de caso: o Parlamento brasileiro e a anlise do Tratado de No-Proliferao Nuclear e do Acordo da Base de Alcntara
Diferentemente do interesse parlamentar por questes comercias, que s aflorou
recentemente, acordos internacionais que engajam o Brasil em temas relacionados segurana e defesa nacional tm sido objeto de preocupao constante nas discusses do Congresso Nacional. Tratados relacionados defesa nacional tm trazido tona a tendncia do Congresso de no se contentar em aprovar os acordos na ntegra, colocando condies sob as quais os tratados sero aprovados. O Itamaraty, no entanto, tem resistido a aceitar esse tipo de interferncia do Legislativo nos tratados assinados pelo Executivo. Esse, entretanto, poderia ser considerado como mais um avano em direo reforma do processo decisrio em poltica externa brasileira. Apresentaremos aqui dois casos importantes para ilustrar esse comportamento parlamentar: a aprovao do Tratado de No-Proliferao Nuclear com ressalvas e a tramitao polmica do Acordo entre o Brasil e os Estados Unidos sobre salvaguardas tecnolgicas relacionadas participao dos Estados Unidos nos lanamentos a partir do Centro de Lanamento de Alcntara. A negociao do TNP inseriu-se no contexto da Guerra Fria, em processo longo que se arrastou de 1965 a 1968 no mbito do Comit de Desarmamento das Dezoito Naes em Genebra. Objetivando conter a proliferao de armas nucleares em um mundo ideologicamente polarizado e marcado pela corrida armamentista entre as duas superpotncias, o Tratado foi concludo em julho de 1968, passando a vigorar em 5 de maro de 1970. Nessa data, contava com a participao de somente trs das cinco potncias nucleares: Estados Unidos, Gr-Bretanha e Unio Sovitica. Somente em 1992 que China e Frana aderiram ao tratado. O TNP tornou-se polmico por estabelecer duas categorias de Estados-Partes, com direitos e obrigaes distintas. Os Estados nuclearmente armados (definidos como aqueles que fabricaram ou explodiram um
artefato nuclear antes de 1 de janeiro de 1967), que ficavam ento obrigados a no transferir armas nucleares e outros explosivos nucleares nem ajudar na sua fabricao por nenhum Estado no nuclear (art. I). Os Estados no nuclearmente armados permaneceriam nessa condio, pois estariam obrigados a no receber, construir ou adquirir de nenhuma maneira armas nucleares ou outros explosivos nucleares, bem como no receber nenhum tipo de assistncia para esse fim (art. II). O Brasil, apesar de no ter assinado o TNP na poca em que entrou em vigor, participou ativamente de sua negociao, como membro do Comit de Desarmamento das Dezoito Naes. Antes disso, participou da elaborao dos princpios que deveriam orientar os negociadores, na Assemblia Geral das Naes Unidas, em novembro de 1965. O Brasil escolheu manter-se fora do TNP por questes de princpio: por considerlo um tratado discriminatrio, ao instituir direitos e obrigaes distintos para diferentes categorias de pases e por ser tnue a obrigao das potncias nucleares quanto ao desarmamento, enquanto os pases nonucleares aceitaram compromisso inequvoco e verificvel de no-aquisio de armas nucleares (LINDSAY, 1986). A adeso brasileira ao TNP, em 1998, entendida por alguns analistas como iniciativa pessoal do presidente Fernando Henrique Cardoso, visando recuperar algumas hipotecas internacionais ainda existentes. O processo de ratificao do TNP iniciouse, em 1997, por meio de exposio de motivos interministerial (n 252), encaminhada ao Presidente da Repblica em 20 de junho de 19975. Tendo sido elaborada conjuntamente pelos Ministros de Estado da Justia, Marinha, Exrcito, Relaes Exteriores, Aeronutica, Chefe do Estado-Maior das Foras Armadas, Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica e Secretrio de Assuntos Estratgicos da Presidncia da ReBraslia a. 41 n. 163 jul./set. 2004
pblica, trata-se de um projeto de mensagem ao Congresso em que so expostas as razes oficiais que recomendam a assinatura do Tratado. A Mensagem ao Congresso (Mensagem n 716/97) assinada pelo Presidente da Repblica, que encaminha o texto do Tratado para apreciao dos parlamentares, oferece explicaes bastante convincentes sobre os motivos conducentes adeso ao Tratado aps tantos anos de relutncia. Segundo esse documento, a manuteno da posio brasileira de tradicional oposio ao TNP estaria constituindo atualmente mais um nus poltico do que um benefcio. Isso porque o Tratado em 1997 era considerado o mais universal dos tratados internacionais, contando com 185 Estados-Partes. O Brasil estaria, portanto, em posio singular e paradoxal de isolamento, pois os outros nicos pases com alguma atividade nuclear que no haviam aderido ao TNP eram ndia, Paquisto e Israel, os chamados Estados no limiar, alm de Cuba. A ausncia do Brasil no Tratado pode ter sido mal interpretada como solidariedade a esses pases, o que prejudicaria o perfil que o Brasil gostaria, poca, de projetar internacionalmente. Como todo acordo internacional, a tramitao iniciou-se na Cmara dos Deputados. A Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional daquela Casa transformou a mensagem do Presidente da Repblica encaminhando o Tratado em projeto de decreto legislativo. Naquela Comisso, foi designado como Relator o ento Deputado Werner Wanderer (PFL-PR), para oferecer parecer acerca do mrito do projeto de decreto legislativo. O parecer do relator constitudo de relatrio (em que se contextualiza o projeto) e voto, que nesse caso foi favorvel aprovao do texto do Tratado de No-Proliferao6. Constata-se, entretanto, que os dados apresentados pelo relator pouco diferem ou acrescentam mensagem interministerial, o que pode gerar uma srie de interpretaes: fal381
ta de interesse do Deputado pelo assunto, apoio ao governo, determinaes partidrias, etc. O tempo de tramitao do projeto naquela Comisso foi de aproximadamente quatro meses (20 de junho a 15 de outubro de 1997), tendo sido aprovado, apesar de ter recebido quatro votos contrrios e um voto em separado, o da Deputada Joana DArc7, da oposio. O voto em separado da citada Deputada apresenta onze razes pelas quais o Brasil tradicionalmente vinha discordando do texto do TNP, entre as quais a de que aderir ao Tratado naquele momento significaria uma srie de desdobramentos prejudiciais ao pas. O mecanismo do voto em separado constitui legtimo meio de contestao do posicionamento internacional do governo brasileiro e em uma forma, mesmo que aparentemente tmida, de um parlamentar buscar influenciar a tomada de deciso em poltica externa, dando relevo sua contestao. O projeto foi ento levado Mesa da Cmara, e seguidamente despachado Comisso de Constituio, Justia e de Redao, onde foi aprovado o parecer do relator, ento Deputado Nilson Gibson, pela Constitucionalidade, Juridicidade e Tcnica Legislativa, contra os votos de cinco deputados, em 14 de janeiro de 19988. Posteriormente, o projeto de decreto legislativo foi encaminhado ao Plenrio, em 20 de janeiro de 1998, para discusso em turno nico, entrando na ordem do dia em 28 de janeiro9. Nessa data, teve sua discusso adiada devido ao trmino da sesso, voltando ordem do dia da sesso ordinria seguinte, em 3 de fevereiro, quando foi retirado da pauta o projeto por meio da aprovao do requerimento do ento Deputado Jos Machado, Lder do Bloco PT/PDT/PC do B. O projeto s voltaria pauta no dia 16 de junho, quando sua discusso foi adiada por falta de quorum. Esses artifcios regimentais utilizados para se adiar a discusso de projeto demonstram um trabalho nos bastidores realizado
pela oposio, na tentativa de angariar votos contrrios ao projeto do governo, mostrando um alto interesse dos deputados pela questo. A efetiva discusso do projeto no plenrio s se daria no dia 30 de junho, vspera do recesso parlamentar, havendo a apresentao de uma emenda de plenrio pelo ento Deputado Haroldo Lima, Lder do PC do B. Trata-se de emenda aditiva, visando acrescentar-se ao Projeto o seguinte artigo10: Art. 2. A adeso do Brasil ao presente Tratado est vinculada ao entendimento de que, nos termos do artigo VI, sero tomadas medidas efetivas visando cessao em data prxima da corrida armamentista nuclear, com a completa eliminao de todas as armas atmicas. Essa emenda, apresentada pela oposio, objetiva condicionar a adeso do Brasil ao TNP ao contnuo cumprimento de compromissos histricos na rea de no proliferao nuclear e ao empenho para que sejam tomadas medidas concretas e urgentes com vistas eliminao de todos os arsenais atmicos, de acordo com os compromissos assumidos pelas potncias nucleares relativos ao artigo VI do presente tratado. Novamente, a apresentao de uma emenda pode ser vista como mais um sinal de preocupao e interesse por parte dos deputados com respeito ao assunto em pauta, interferindo assim, ainda que de forma pequena, em projeto do Executivo. Nota-se, entretanto, que a aprovao da emenda, assim como de todo o projeto, j estava informalmente acordada pelos parlamentares, pois que em uma s sesso foi proferido parecer sobre a emenda, pelos relatores em substituio CCJR e CREDN, assim como votado o projeto e aprovada sua redao final. certo que o Itamaraty esteve agindo nos bastidores para garantir a aprovao do Tratado, usando todo tipo de artifcio, como foi o caso de um almoo oferecido aos partidos de esquerda11, que possuam opinio contra a adeso ao TNP.
Como informou o ento Deputado Haroldo Lima, o Congresso Nacional negou-se a aprovar o TNP por muito tempo, at que se firmou acordo com o Itamaraty. Os parlamentares, principalmente os da oposio, atrelavam a aprovao do acordo ao compromisso dos pases possuidores de armas nucleares com o desarmamento. Dessa forma, aps muitas discusses entre o Itamaraty e os Parlamentares, chegou-se a uma soluo, que foi consubstanciada na emenda apresentada pelo Deputado. Segundo Haroldo Lima, a posio do Congresso era a de que ou se aprovava a emenda, comportamento no usual na apreciao dos tratados, ou os Parlamentares no aprovariam o tratado. Segundo o prprio Haroldo Lima, a emenda foi mostrada ao Itamaraty antes de ser votada no Congresso, tendo sido aprovada pelos diplomatas. Assim, para garantir que o tratado no fosse rejeitado, o Itamaraty concordou com a elaborao da emenda. Cumpre lembrar, porm, que, no obstante a eventual designao de emenda atribuda ressalva feita pelo Congresso a tratado internacional, em verdade, trata-se essa ressalva de reserva. O Poder Executivo que, estando com seu poder de ratificao do tratado limitado s reservas feitas pelo Congresso, decidir ou mesmo pela no-ratificao do tratado ou pela recolocao do texto do acordo na mesa de negociaes para, ento, lhe serem feitas emendas propriamente ditas. Seria contraditrio defender o poder do Congresso de emendar tratado internacional, ou seja, intervir diretamente em seus termos, sem a prvia discusso com as demais Partes no Acordo, quando, constitucionalmente, no possui sequer poder de negoci-lo. A doravante chamada reserva ao TNP, entretanto, foi inserida no projeto de decreto legislativo que aprova o tratado, no constituindo uma mudana no texto do tratado em si. Encerra-se, dessa forma, a tramitao do projeto na Cmara, sendo ento despachado ao Senado Federal para sua apreciao.
Em virtude do regime de urgncia aprovado para a tramitao do Projeto no Senado, o parecer do Relator Jos Agripino, do PFL, em substituio Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, proferido em plenrio, no lhe tendo sido oferecidas quaisquer emendas12. O projeto no chega nem a ser discutido no plenrio, sendo aprovado por meio do processo simblico de votao (procedimento que geralmente utilizado quando no se trata de tema polmico e quando se tem a sua aprovao como certa). A aprovao da redao final ocorreu na mesma sesso, sem discusses. Assim, o Decreto Legislativo que aprova o texto do TNP foi promulgado pelo ento Presidente do Senado Federal, Antonio Carlos Magalhes, em 2 de julho de 1998. A assinatura da adeso brasileira ao TNP, pelo ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso, em 13 de julho de 1998, pode ser entendida como uma manobra poltica no contexto da campanha de reforma do Conselho de Segurana das Naes Unidas. O pedido de urgncia que se fez tramitao no Senado Federal foi para que a aprovao do Tratado coincidisse com a visita ao Brasil do Secretrio-Geral da ONU, KofiAnnan. Na mesma data, o Brasil ratificou o CTBT, Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares. Por meio dessas iniciativas, alm do resgate de hipotecas do passado, o governo brasileiro estaria visando melhor posicionamento internacional para uma possvel candidatura a um assento permanente no Conselho de Segurana. O momento internacional da adeso brasileira ao TNP tambm no poderia ser mais propcio, j que ndia e Paquisto ameaavam acionar o rearmamento nuclear da sia, devido aos testes nucleares realizados no incio de junho de 1998 pelos dois pases. O Acordo sobre Salvaguardas Tecnolgicas relacionadas participao dos Estados Unidos em lanamentos a partir do Centro de Lanamento de Alcntara foi assinado em Braslia, em 18 de abril de 2000. Por meio da Mensagem Presidencial de n
296, foi enviado para apreciao do Congresso Nacional um ano mais tarde, em 2 de abril de 2001. De acordo com a exposio de motivos 13 preparada conjuntamente pelo Ministrio das Relaes Exteriores, Ministrio da Cincia e Tecnologia e Ministrio da Defesa, esse acordo seria um passo bastante importante para viabilizar o uso comercial dos servios de lanamento a partir do Centro de Lanamento de Alcntara. O acordo visa ao estabelecimento de condies para que o Centro de Lanamento de Alcntara possa ser um centro de lanamento de satlites estrangeiros e cria mecanismos para proteger as informaes e tecnologias de uso dual das empresas envolvidas nos lanamentos. A aprovao desse Tratado tornou-se polmica na Cmara dos Deputados na medida em que a Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional achou que o Tratado era assimtrico, por criar obrigaes quase exclusivamente para o Brasil; desnecessrio e que no leva em considerao os compromissos internacionais anteriormente assumidos pelo Brasil; possui salvaguardas polticas que no tm qualquer relao com a proteo de tecnologia norte-americana; as salvaguardas tecnolgicas propriamente ditas, embora sejam condizentes com o objetivo do acordo, so abusivas e implicam perigos para o Pas; e que o acordo seria incompatvel com o direito espacial internacional. Assim, aps muitas discusses e realizaes de audincias pblicas para esclarecimento sobre o tema, a Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional aprovou, por meio do decreto legislativo n 1446, de 2001, o Acordo entre o Brasil e os Estados Unidos sobre salvaguardas tecnolgicas relacionadas participao dos Estados Unidos nos lanamentos a partir do Centro de Lanamentos de Alcntara, com cinco supresses ao texto, cinco modificaes e uma adio. A aprovao desse tratado com ressalvas e emendas pela Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional trouxe baila
a questo sobre a possibilidade jurdica de o Poder Legislativo apresentar emendas e ressalvas aos textos de tratados internacionais bilaterais. Segundo parecer da Comisso de Constituio, Justia e Redao da Cmara dos Deputados 14, parte da doutrina jurdica acredita que os atos internacionais bilaterais sujeitos deliberao do Congresso Nacional s podem ser aprovados, ou rejeitados , in totum. Esse argumento baseia-se no fato de que, sempre que o Congresso Nacional modifica o texto do acordo bilateral, est sugerindo um novo texto, e conseqentemente rejeitando o texto negociado. Por meio de reservas, o Congresso Nacional interfere no texto do acordo aprovado bilateralmente, gerando um resultado diferente daquele que havia sido acordado. Por conseguinte, os negociadores teriam que voltar a discutir o tratado, para chegar a um novo equilbrio que respeite as ressalvas e emendas colocadas pelo Poder Legislativo. A Comisso de Constituio, Justia e Redao da Cmara dos Deputados acredita, entretanto, que a jurisprudncia da Comisso aponta para o contrrio, destacando-se dois exemplos favorveis aprovao parcial de tratados. O primeiro caso apontado pela Comisso o parecer proferido em 1961 por Haroldo Valado, Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores poca, a respeito da possibilidade de o Congresso Nacional elaborar emenda ao Acordo de Comrcio e Pagamento entre o Brasil e a TchecoEslovquia, que afirmava: Se ao Congresso compete, assim, deliberar, decidir, sobre aqueles atos internacionais, no h como limitar a sua deliberao, restringir sua deciso a pontos extremos, aprovao total ou rejeio total, pois a aprovao de emendas , claramente, tambm, uma forma de resolver, decidir, deliberar. O segundo caso que segue essa mesma linha interpretativa a Consulta n 7 de 1993, em que a Presidncia da Cmara dos
Deputados solicitava o pronunciamento da Comisso de Constituio, Justia e Redao sobre a possibilidade de o Congresso Nacional aprovar parcialmente os tratados internacionais celebrados pelo Executivo. Na ocasio, o relator da consulta, Deputado Jos Thomaz Nono, argumentou que: (...) se ao Congresso Nacional compete, por fora do mandamento constitucional expresso no inciso I do artigo 49, resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, ou seja, se ao Congresso conferido o direito e o dever de aprovar ou rejeitar, in totum, o texto internacional pactuado pelo Executivo, torna-se perfeitamente aceitvel a tese de que ele, Congresso, detm o poder de aprov-los com restries . Qui potest maius, potest minus. Assim, naquela ocasio, a Comisso de Constituio, Justia e Redao aprovou por unanimidade o parecer do relator Deputado Jos Thomaz Nono, sobre a Consulta n 7 de 1993. Dessa forma, a Comisso conclua unanimemente a favor da possibilidade de o Congresso Nacional referendar parcialmente os tratados celebrados pelo Presidente da Repblica. Com base nesses dois casos apontados acima, a Comisso mais uma vez concluiu, agora referindo-se ao tratado sobre a base de Alcntara, que a posio desta Casa a de que o Poder Legislativo pode, em definitivo, propor e aprovar emendas, ressalvas e clusulas interpretativas a atos internacionais firmados pelo Poder Executivo. Com isso, o voto do relator da Comisso foi pela constitucionalidade, juridicidade e pela boa tcnica legislativa do acordo acrescido das ressalvas e emendas aprovadas pela Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional. O relator da CCJR ainda deixou claro que (...) o texto do presente acordo, aprovado com ressalvas e emendas, ser
publicado com todas as modificaes introduzidas em seu texto pelo Congresso Nacional, na ordem jurdica brasileira, dessa forma. Evidentemente, isto implicar a renegociao do Acordo antes da promulgao, pois haver grandes diferenas entre o texto negociado pelo Poder Executivo com o governo norte-americano e o texto aprovado pelo Congresso Nacional. Mas tal s poder acontecer caso os governos brasileiro e norte-americano concordem em renegoci-lo. Se essa renegociao no ocorrer, o Acordo, evidente, no ser promulgado e introduzido na ordem jurdica interna. Note-se, tambm, que, se o resultado da renegociao for um texto diverso da literalidade das emendas aprovadas no Congresso Nacional, o Acordo deve voltar a ser apreciado pelo Poder Legislativo. Somente ser lcito promulgar um Acordo emendado pelo Parlamento se a outra parte contratante aprovar, integralmente, o texto consagrado pelo Decreto Legislativo, sem quaisquer objees. O parecer do relator at 26 de junho de 2002 no havia sido apreciado pela CCJR, dependendo ainda da votao de seus membros a favor ou pela rejeio do parecer. Em paralelo, dois Projetos de Decreto Legislativo tramitam para sustar os atos normativos destinados a implementar o Acordo. A tramitao desse Acordo no Congresso Nacional ainda possui longo caminho a percorrer. No entanto, dever ser acompanhada com grande ateno, pois tem mobilizado o Parlamento, de forma sem precedentes, em torno de questo de poltca externa, seara pouco explorada pela atividade parlamentar at o momento.
7. As falcias acerca da participao do Parlamento em poltica externa, os vcios e as virtudes dessa aproximao
A atuao do Parlamento no esboo da poltica exterior tem sido criticada, nos Es385
tados Unidos e no Brasil, por sua timidez. Muitas explicaes tm sido dadas ao fato. Elencamos algumas abaixo. Em geral, diz-se que assuntos de poltica externa, por no terem apelo junto opinio pblica, costumam no interessar aos parlamentares, j que, por supostamente estarem em eterna campanha, procuram abordar temas de maior popularidade. Embora no haja como negar a importncia que o parlamentar confere reeleio ou conduo a novo posto poltico, condio da manuteno de sua atividade, muitos senadores encampam bandeiras de poltica externa com as quais mais sentem empatia. Alm disso, o interesse em poltica externa no exclui a autopromoo, objetivo poltico absolutamente legtimo quando eticamente guiado. Nos Estados Unidos, os parlamentares aspirantes a altos cargos no Capitlio costumam interessar-se por assuntos de poltica externa como forma de sinalizar ao eleitorado que tem familiaridade e interesse nos mais elevados assuntos de Estado. At mesmo a crtica sobre o desinteresse da populao na poltica externa pode ser relativizada. Se fato que o assunto no envolve a opinio pblica da forma como o fazem os assuntos domsticos, a depender do grau de interdependncia global do pas, vez por outra assuntos internacionais impactam at mesmo a sociedade mais fechada com extrema intensidade. Alm disso, embora o eleitorado tenha vaga noo sobre os grandes tpicos da agenda internacional, tende a entend-los como de alta relevncia para o pas e para o mundo, considerando os polticos que tratam desses assuntos como intelectuais, mais universalistas, ou menos paroquialistas, que seus pares (LINDSAY, 1986). Parte da opinio pblica formada pelo pblico especialista em questes internacionais, o qual, geralmente, formador de opinio. Esse pblico est atento aos deslizes e mritos das abordagens dos parlamentares s relaes exteriores e poltica externa. Esse pblico pode servir de cabo eleitoral, mesmo que involun386
tariamente, quele parlamentar que melhor traduza suas convices na matria, pela mera meno de posicionamentos. Muitos analistas acreditam que o afastamento do Congresso nas questes de poltica externa deve-se suposta incapacidade prtica de julgar o trabalho do Ministrio das Relaes Exteriores. Para os que esposam essas crticas, as audincias pblicas nada mais seriam do que espetculos, sem efeitos prticos. Entendemos que essa viso desmerece o trabalho legislativo. Por ela, poder-se-ia chegar absurda concluso de que o Congresso no deveria opinar em nenhum assunto, seja de mbito domstico ou internacional. evidente que a capacidade do Legislativo de supervisionar a poltica externa esbarra com dificuldades, principalmente para o acesso contnuo de dados relevantes e decisivos, pois muitos deles so sigilosos, como aqueles relativos a assuntos em negociao ou eventuais questes sensveis da seara internacional. Todavia, o sistema de audincias pblicas, os requerimentos de informao, a diplomacia parlamentar e o acompanhamento da mdia em muito auxiliam os tribunos a supervisionarem e influrem no desenvolvimento da poltica externa. Finalmente, alguns estudiosos alegam que o Parlamento tem receio de confrontar o Executivo na matria de poltica externa, motivo pelo qual opta por abster-se, no mais das vezes. Essa opinio no verdadeira. Pode haver parlamentares com esse receio, fundado na falta de convico a respeito do papel mais assertivo que o Parlamento deve desempenhar no desgnio da poltica externa. No entanto, nos Estados Unidos e no Brasil, diversos so os casos de divergncias entre os Poderes sobre pontos fulcrais da poltica externa, conforme exemplificamos acima. A maior vantagem do aumento da participao do Parlamento em questes de poltica externa tambm a mais bvia: a democratizao do debate e a maior legitimao da poltica exterior.
Obviamente, nada garante que o incremento da participao congressual na matria resultar em polticas externas mais acertadas. Todavia, no se pode eximir os que tm legitimidade do debate. Seria o mesmo que defender o fim da democracia em razo de suas eventuais conseqncias polticas esprias e de suas limitaes. Certo que a participao do Congresso e da sociedade no processo decisrio nas relaes internacionais alcanar seu pleno amadurecimento com o prprio exerccio do dilogo, motivo pelo qual julgamos mopes as eventuais crticas e posicionamentos conservadores relativos a esse processo. Notas
1 Essa proposta de emenda constituio foi publicada no Dirio do Senado Federal em 30/11/ 01. 2 Publicada no Dirio da Cmara dos Deputados em 05/05/01, pg. 18498. 3 Cf. GALINDO (2002). 4 Esto em funcionamento 50 Grupos Parlamentares aprovados por Resoluo da Cmara dos Deputados (GRP): GRP Brasil-frica do Sul (Resoluo no 27/93), GRP Brasil-Angola (Resoluo no 08/89), GRP Brasil-Argentina-Uruguai-Paraguai (Resoluo no 11/96), GRP Brasil-Armnia (Resoluo no 31/02), GRP Brasil-Austrlia (Resoluo o no 74/94), GRP Brasil-Blgica (Resoluo n 31/ 98), GRP Brasil-Bolvia (Resoluo no 28/93), GRP Brasil-Cabo Verde (Resoluo no 02/99), GRP Brasil-Canad (Resoluo no 31/93), GRP Brasil-Chile (Resoluo no 18/91), GRP Brasil-China (Resoluo no 47/93), GRP Brasil-Coria do Norte (Resoluo no 72/94), GRP Brasil-Coveite (Kuwait) (Resoo luo no 34/93), GRP Brasil-Cuba (Resoluo n 15/89), GRP Brasil-Estados Unidos (Resoluo no 29/90), GRP Brasil-Egito (Resoluo no 19/97), GRP Brasil-Espanha (Resoluo no 25/98), GRP Brasilo Frana (Resoluo n 27/90), GRP Brasil-Guiana (Resoluo no 14/91), GRP Brasil-Hungria (Resoluo no 12/96), GRP Brasil-ndia (Resoluo no 12/ o 96), GRP Brasil-Indonsia (Resoluo n 20/87), GRP Brasil-Ir (Resoluo no 39/93), GRP BrasilIsrael (Resoluo no 16/89), GRP Brasil-Itlia (Resoluo no 55/79), GRP Brasil-Japo (Resoluo no 71/94), GRP Brasil-Lbano (Resoluo no 30/74), GRP Brasil-Lbia (Resoluo no 17/00), GRP BrasilMarrocos (Resoluo no 36/93), GRP Brasil-Mxico (Resoluo no 09/91), GRP Brasil-Nova Zelndia (Resoluo no 02/03), GRP Brasil-Peru (Resoluo
o no 23/01), GRP Brasil-Polnia (Resoluo n 59/ o 94), GRP Brasil-Portugal (Resoluo n 020/95), GRP Brasil-Tailndia (Resoluo no 02/95), GRP Brasil-Reino dos Pases Baixos (Resoluo no 07/ 96), GRP Brasil-Reino Unido (Resoluo no 03/95), GRP Brasil-Filipinas (Resoluo no 13/96), GRP o Brasil-Repblica Eslovaca (Resoluo n 79/95), GRP Brasil-Repblica Tcheca (Resoluo no 73/94 e Resoluo no 32/98), GRP Brasil-Romnia (Resoluo no 67/94), GRP Brasil-Rssia (Resoluo no 10/96), GRP Brasil-Senegal (Resoluo no 44/93), GRP Brasil-Timor Leste (Resoluo no 13/00), GRP o Brasil-Tunsia (Resoluo n 12/00), GRP Brasilo Ucrnia (Resoluo n 04/96), GRP Brasil-Venezuela (Resoluo no 08/91), GRP Brasil-Vietn (Resoluo no 04/99), Grupo Franco-Brasileiro (Resoluo no 34/67) e Grupo Parlamentar dos Pases de Lngua Francesa (Resoluo no 18/76, substituda pela Resoluo no 03/81). Quinze foram os grupos parlamentares criados por resoluo do Senado Federal: o GRP BrasilEspanha (Resoluo no 14/98), GRP sobre a Cooperao Interparlamentar de Lngua Francesa (Resoluo no 16/79), GRP o Grupo Brasileiro filiado Associao Parlamentar Mundial (Resoluo no 32/ 63), GRP Brasil-Canad (Resoluo no 05/01), GRP o Brasil-China (Resoluo n 37/03), GRP Brasilo Taiwan (Resoluo n 46/03), GRP Brasil-Malsia (Resoluo no 47/03), GRP Brasil-frica do Sul (Resoluo no 48/03), GRP Brasil-Lbia (Resoluo no 49/03), GRP Brasil-Ucrnia (Resoluo no 50/03), GRP Brasil-Grcia (Resoluo no 51/03), GRP Brasil-Ir (Resoluo no 52/03), o Grupo Parlamentar Internacional do Caf (Resoluo no 21/03), GRP Brasil-Polnia (Resoluo no 64/03) e GRP BrasilSua (Resoluo no 63/03). 5 Ver avulso do Projeto de Decreto Legislativo o n 575-A, de 1997, Mensagem no 716/97, Cmara dos Deputados, Centro de Documentao e Informao. 6 Ver avulso do Projeto de Decreto Legislativo o n 575-A, de 1997, Mensagem no 716/97, Cmara dos Deputados, Centro de Documentao e Informao, pg. 15-17. 7 Ver avulso do Projeto de Decreto Legislativo o n 575-A, de 1997, Mensagem no 716/97, Cmara dos Deputados, Centro de Documentao e Informao, pg. 20-25. 8 Ver avulso do Projeto de Decreto Legislativo o n 575-A, de 1997, Mensagem no 716/97, Cmara dos Deputados, Centro de Documentao e Informao, pg. 25-28. 9 Ver tramitao de proposies, Sistema de Informaes do Congresso Nacional, www. senado.gov.br. 10 Ver Emenda de Plenrio no 01 ao Projeto de Decreto Legislativo no 575/97, 30/06/98. Cmara dos Deputados, Centro de Documentao e Informao.
Jornal do Brasil, 2 de julho de 1998. Ver parecer no 457 de 1998, Dirio do Senado Federal, 02/07/98, pg. 11884-11886. 13 Ver exposio de motivos interministerial no 68, 23/03/01. 14 Ver parecer do relator deputado Zenaldo Coutinho, Comisso de Constituio, Justia e Redao, ao projeto de decreto legislativo no 1446, de 2001. www.camara.gov.br/internet/sileg/integras/26239.htm
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