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Timestamp: 2019-10-22 10:07:07+00:00

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﻿ SENTENCIA C-880 DE OCTUBRE 1 DE 2003
SENTENCIA C-880 DE 01 DE OCTUBRE DE 2003
CONTENIDO:CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 790 DE 2002. SE DECLARA EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE LA EXPRESIÓN " Y EL RÉGIMEN LABORAL DE SUS SERVIDORES PÚBLICOS" CONTENIDA EN EL PARÁGRAFO 1 DEL ARTÍCULO 2 Y SE DECLARAN EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 2, 3, 4, 5, 9, 18 Y 19 DE LA LEY 790 DE 2002, Y LA LEY 790 DE 2002 POR LO VICIOS DE FORMA OBJETO DE LA DEMANDA.
TEMAS ESPECÍFICOS:FUNCIÓN PÚBLICA, FUNCIONES DE LA ENTIDAD PÚBLICA, FUSIÓN ENTRE ENTIDADES PÚBLICAS, REHABILITACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Sentencia C-880 de octubre 1º de 2003
Sentencia C-880 de 2003
Ref.: Expediente D-4427 y 4432
Demandantes: Andrés de Zubiría Samper y Hernán Antonio Barrera Bravo.
Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 790 de 2002, en su integridad, y del parágrafo 1º, parcial, del artículo 2º de la misma ley, “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”.
Bogotá, D.C., primero de octubre de dos mil tres.
A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 45.046 de 27 de diciembre de 2002.
Fusión de entidades u organismos nacionales y de ministerios
ART. 1º—Objeto. La presente ley tiene por objeto renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional, con la finalidad de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera de la Nación, un adecuado cumplimiento de los fines del Estado con celeridad e inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos, conforme a los principios establecidos en el artículo 209 de la Constitución Nacional y desarrollados en la Ley 489 de 1998.
ART. 2º—Fusión de entidades u organismos nacionales. El Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, podrá disponer la fusión de entidades u organismos administrativos del orden nacional, con objetos afines, creados, organizados o autorizados por la ley, cuando se presente al menos una de las siguientes causales:
PAR. 2º—En ningún caso, los costos para el cumplimiento de los objetivos y las funciones por parte de la entidad absorbente podrán superar la suma de los costos de cada una de las entidades involucradas en la fusión. Cuando la fusión implique la creación de una nueva entidad u organismo, los costos de ésta para el cumplimiento de los objetivos y las funciones no podrán superar los costos que tenían las fusionadas.
ART. 3º—Fusión del Ministerio del Interior y el Ministerio de Justicia y del Derecho. Fusiónese el Ministerio del Interior y el Ministerio de Justicia y del Derecho y confórmese el Ministerio del Interior y la Justicia. Los objetivos y funciones del Ministerio del Interior y la Justicia serán las establecidas para los Ministerios fusionados.
PAR.—Producida la fusión de los ministerios del Interior y Justicia, se mantendrá una estructura para las comunidades negras e indígenas.
ART. 4º—Fusión del Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Desarrollo Económico. Fusiónese el Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Desarrollo Económico y confórmese el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Los objetivos y funciones del Ministerio de Desarrollo y Comercio serán las establecidas para los ministerios fusionados.
PAR.—La formulación de políticas relativas al uso del suelo y ordenamiento urbano, agua potable y saneamiento básico, desarrollo territorial y urbano, así como la política habitacional integral necesaria para dar cumplimiento al artículo 51 de la Constitución Política, serán funciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Los organismos adscritos y vinculados relacionados con estas funciones, pasarán a formar parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
ART. 5º—Fusión del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud. Fusiónese el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud y confórmese el Ministerio de la Protección Social. Los objetivos y funciones del Ministerio de la Protección Social serán las establecidas para los ministerios fusionados.
Cuando alguna de las funciones de los ministerios fusionados deba ser realizada por otra entidad pública nacional el Presidente de la República podrá reasignar dichas funciones en ejercicio de las facultades extraordinarias a las que se refiere el artículo 16 de la presente ley.
ART. 6º—Adscripción y vinculación. Los organismos adscritos y vinculados de los ministerios que se fusionan pasarán a formar parte de los ministerios que se conforman, en los mismos términos de la fusión.
ART. 7º—Número, denominación, orden y precedencia de los ministerios. El número de ministerios es trece. La denominación, orden y precedencia de los ministerios es la siguiente:
6. Ministerio de la Protección Social.
10. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
11. Ministerio de Comunicaciones.
12. Ministerio de Transporte.
13. Ministerio de Cultura.
ART. 8º—Reconocimiento económico para la rehabilitación profesional y técnica. Los empleados públicos de libre nombramiento y remoción de los niveles jerárquicos diferentes al directivo y las personas vinculadas por nombramiento provisional en cargos de carrera administrativa en los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional, que sean retirados del servicio por supresión del cargo en desarrollo del programa de renovación de la administración pública, recibirán un reconocimiento económico destinado a su rehabilitación laboral, profesional y técnica.
Este reconocimiento económico consistirá en una suma de dinero equivalente a un porcentaje no inferior al cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica correspondiente al cargo suprimido, el cual se pagará en mensualidades durante un plazo no mayor a doce (12) meses, en los términos y condiciones que establezca la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
De acuerdo con la reglamentación que para el efecto establezca el Gobierno Nacional, los ex empleados tendrán derecho a recibir el reconocimiento económico mencionado cuando acrediten una cualquiera de las siguientes circunstancias:
a) Estar vinculado a un programa de formación técnica o profesional o de capacitación formal o informal; o
b) Estar vinculado laboralmente a un empleador privado, en un cargo creado o suplido recientemente por el empleador, y que implique realmente un nuevo puesto de trabajo a partir de la entrada en vigencia de la presente ley. En este caso, dicho reconocimiento será directamente entregado al nuevo empleador siempre que tal vinculación laboral sea a través de un contrato a término indefinido o un contrato a un término no inferior a dos (2) años.
El reconocimiento económico de que trata el presente artículo no constituye para efecto alguno salario o factor salarial y el pago del mismo no genera relación laboral.
ART. 9º—Cotización a la entidad promotora de salud. Durante el período en el cual se reciba el reconocimiento a que hace referencia el artículo anterior, el ex empleado y la entidad empleadora a la cual este estuvo vinculado, pagarán por partes iguales las mensualidades correspondientes al sistema general de la seguridad social en salud, calculadas sobre la suma mensual que se le reconozca al ex empleado.
ART. 10.—Condiciones para el reconocimiento. El derecho a recibir el reconocimiento económico de que trata el artículo 8º de la presente ley se pierde en el evento en que el ex empleado no acredite mensualmente una de las dos circunstancias enumeradas en los literales a) y b) del artículo 8º de la presente ley.
ART. 11.—Programas para el mejoramiento de competencias laborales. El Gobierno Nacional adoptará, con el concurso de instituciones públicas o privadas, programas para procurar el mejoramiento de las competencias laborales de los ex empleados a que se refiere esta ley.
ART. 14.—Gobierno en línea. El Gobierno Nacional promoverá el desarrollo de tecnologías y procedimientos denominados gobierno electrónico o en línea en las entidades de la rama ejecutiva del orden nacional y, en consecuencia, impulsará y realizará los cambios administrativos, tecnológicos e institucionales relacionados con los siguientes aspectos:
a) Desarrollo de la contratación pública con soporte electrónico;
b) Desarrollo de portales de información, prestación de servicios, y
c) Participación ciudadana y desarrollo de sistemas intragubernamentales de flujo de información.
El Gobierno Nacional desarrollará y adoptará los adelantos científicos, técnicos y administrativos del gobierno electrónico deberá realizarse bajo criterios de transparencia, de eficiencia y eficacia de la gestión pública, y de promoción del desarrollo social, económica y territorialmente equilibrado.
PAR.—El gobierno apoyará técnicamente las páginas de información legislativa del Congreso de la República, los ministerios y las entidades descentralizadas del orden nacional y las involucrará, en lo posible, al programa gobierno en línea.
Defensa judicial de la Nación
ART. 15.—Defensa judicial de la Nación. El Gobierno Nacional fortalecerá la dirección de defensa judicial de la Nación del Ministerio del Interior y de Justicia, la cual desarrollará dentro de sus funciones las de prevención del daño antijurídico, profesionalización de la defensa de los intereses litigiosos del Estado y la recuperación de los dineros que con ocasión de las conductas dolosas o gravemente culposas de sus funcionarios o ex funcionarios haya pagado el Estado, así como las de coordinación, seguimiento y control de las actividades de los apoderados que defienden al Estado en las entidades del orden nacional, mediante la implementación y consolidación de un sistema integral de información que de manera transversal alerte sobre las eventualidades judiciales a que se expone el Estado. En cualquier caso, la dirección de defensa judicial de la Nación asumirá directamente la coordinación de la defensa del Estado en todos los procesos que involucren una cuantía superior a dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
ART. 16.—Facultades extraordinarias. De conformidad con el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para:
PAR. 2º—Cuando por cualquier causa, una entidad u organismo quede disuelto, el Presidente de la República, previo concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá indicar el término máximo en que debe adelantarse y culminarse, en su totalidad, la liquidación. Dicho término, en ningún caso, podrá ser inferior a un (1) año ni superior a tres (3), so pena de que sus liquidadores y administradores sean responsables en los términos de ley.
ART. 17.—Plantas de personal. La estructura de planta de los ministerios, los departamentos administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los ministerios, los departamentos administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos.
PAR.—A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública.
ART. 18.—Supresión de cargos vacantes. Hasta el año 2006, los cargos que quedaren vacantes como consecuencia de la jubilación o pensión de vejez de los servidores públicos que los desempeñaren, serán suprimidos de conformidad con lo establecido en el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Nacional, salvo que el cargo resultare necesario conforme al estudio técnico que así lo justifique.
PAR. —Con el fin de racionalizar el uso de los recursos públicos, el Gobierno Nacional, podrá establecer límites a los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de las corporaciones de desarrollo sostenible y de las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos. En ningún caso la consecuencia de establecer tales límites, podrán impedir el ejercicio de las funciones propias de dichas corporaciones.
ART. 20.—Entidades que no se suprimirán. En desarrollo del programa de renovación de la administración pública el Gobierno Nacional no podrá suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, el Instituto de Seguros Sociales, ISS, el INCI, el Insor, el Instituto Caro y Cuervo ni la corporación Nasa Kiwe, esta última hasta tanto no culmine la misión para la cual fue creada. Los ahorros realizados en el proceso de reestructuración de dichas entidades, serán destinados a una mayor cobertura de los servicios prestados por ellas.
Las entidades educativas que dependan del Ministerio de Educación serán descentralizadas y/o convertidas en entes autónomos. En tal caso, el Gobierno Nacional garantizará con recursos del presupuesto general de la Nación distintos a los provenientes del sistema general de participaciones y transferencias, su viabilidad financiera.
ART. 21.—Comisión de seguimiento. Intégrase una comisión de seguimiento a la utilización de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional mediante la presente ley, la cual tendrá como función evaluar la aplicación de los criterios contenidos en el parágrafo primero del artículo 16 de la presente ley, en los respectivos decretos legislativos que la desarrollen.
Estará integrada por cuatro (4) miembros en representación del honorable Congreso, dos (2) por cada cámara designados por la mesa directiva de las comisiones primeras, y cuatro (4) en representación del Gobierno Nacional. En representación del gobierno asistirá el Ministro del Interior y de Justicia, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el director del Departamento Nacional de Planeación, y el director del Departamento Administrativo de la Función Pública, a cuyo cargo estará la secretaria técnica de la comisión.
La comisión de seguimiento por convocatoria del Ministro del Interior y de Justicia se reunirá durante un año en forma ordinaria bimestralmente y en forma extraordinaria cuando el gobierno así lo solicite o a solicitud de los dos (2) miembros en representación del Congreso.
ART. 22.—Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación”.
2.1. En primer lugar, corresponde a la Corte establecer si la Ley 790 de 2002, presenta vicios de forma en su trámite, por no haberse respetado el término de ocho días que debe mediar entre el primero y segundo debate en cada una de las cámaras legislativas, según lo dispone el artículo 160 de la Constitución Política; y, por haber sido votados en bloque en la Cámara de Representantes, dieciséis de los veintidós artículos de la referida ley, y no en forma individual y separada, desconociendo con ello el principio democrático.
2.2. Una vez resuelto el cargo por los vicios de forma aludidos, el problema jurídico se centra en establecer si con la expedición de la ley acusada, el legislador desconoció los postulados que rigen el Estado social de derecho; si hubo violación de la garantía de la estabilidad de los servidores públicos, desconociendo a su vez la de los derechos adquiridos; si el órgano legislativo al conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República, para los fines establecidos en la ley acusada, transgredió lo referente a la administración y vigilancia de la carrera administrativa, ante la inexistencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Así mismo, determinar si las facultades extraordinarias concedidas al ejecutivo vulneraron el principio de precisión que para tal evento exige el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política; si se vulneró la competencia del ejecutivo para suprimir y fusionar entidades, la cual se debe ejercer previa regulación general de la ley, como quiera que el artículo 51 de la Ley 489 de 1998 fue declarado inexequible por esta corporación; de la misma manera, corresponde establecer si el legislador desconoció el principio de unidad de materia, al haber consagrado la supresión de cargos vacantes hasta el año 2006 y la restricción del gasto público; y, por último, determinar si en el proceso de fusión de entidades u organismos nacionales, se viola el régimen de clasificación de los servidores públicos y la garantía de los derechos adquiridos, al establecerse por la ley demandada que el régimen laboral de los funcionarios de la entidad fusionada pasa a ser el de la entidad absorbente.
3. Vicios de forma en la tramitación de la ley.
3.1. Cumplimiento de los términos entre los debates.
Aduce el ciudadano demandante que el Congreso de la República, tanto el Senado como la Cámara, incurrieron en un vicio de forma al haber desconocido el término de ocho días que debe mediar entre el primero y segundo debate en los proyectos de ley, con lo cual se violó el artículo 160 de la Constitución Política.
Para el proceso de formación de las leyes, la Constitución Política establece que un proyecto de ley solamente puede llegar a ser ley de la República, si fue presentado por quien tenía iniciativa para ello (C.P., art. 154), y si se cumplieron los requisitos que para el efecto exige el artículo 157 ibídem, esto es, ser publicado oficialmente antes de darle curso en la comisión respectiva; haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara; haber sido aprobado en la plenaria de la respectiva corporación; y, obtener la sanción del gobierno.
El artículo 160 de la Carta Política dispone que entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y su iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. Los términos consagrados en esta disposición constitucional, tienen el propósito, como lo ha expresado la Corte “[d]e asegurar que los miembros del Congreso, antes de votar los proyectos puestos a su consideración tengan tiempo de estudiar su contenido y de evaluar su conveniencia, para que la decisión que cada uno adopte, no obedezca al irreflexivo impulso de “pupitrazo” sino a la persuasión racional en torno a los alcances de la iniciativa. Ello le da importancia y seriedad a la votación que se produce en las sucesivas instancias legislativas.
También se busca que la opinión pública, gracias a la divulgación de los textos ya aprobados durante los debates transcurridos, se manifieste sobre ellos y contribuya a la mejor ilustración y al más amplio análisis del Congreso en virtud de una mayor participación democrática” (1) .
(1) Sentencia C-203 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Con todo, si el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad que le confiere la Constitución Política en el artículo 163, solicita el trámite de urgencia para un proyecto de ley, el término de quince días que ha de observarse entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, no es procedente, por cuanto en ese evento el debate se inicia en las dos cámaras en forma simultánea, lo que hace innecesario el cumplimiento de dicho término. La razón constitucional para la no observancia del término de quince días aludido, cuando se realiza la deliberación conjunta de las respectivas comisiones permanentes de cada cámara para dar el primer debate a un proyecto de ley, lo expuso esta Corte Constitucional desde sus primeras decisiones, en los siguientes términos:
“[E]n efecto, el período de reflexión querido por el constituyente como conveniente para la maduración de la ley en formación, carece de sentido cuando las dos comisiones agotan conjuntamente el primer debate. En el esquema ordinario, expirado el término de los quince días, el proyecto se somete a primer debate en una de las dos cámaras en la que debe concluir el íter legislativo. En el trámite de urgencia, si la iniciativa —sin excepcionar los proyectos de ley relativos a los tributos— se aprueba conjuntamente por las comisiones respectivas en primer debate, lo que sigue es el segundo debate en cada una de las cámaras, siempre que medie un lapso no inferior a ocho días. Es evidente que en el trámite de urgencia, la deliberación conjunta de las dos comisiones obvia el paso del proyecto de una cámara a la otra, lo cual es uno de los efectos buscados mediante este procedimiento que busca reducir el tiempo que se emplea en el procedimiento legislativo ordinario” (1) .
(2) Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
3.1.1. A fin de establecer si como se afirma en la demanda, el Congreso de la República desconoció el término de ocho días que debe mediar entre el primero y segundo debate en cada una de las cámaras, la Corte efectuó el análisis del expediente legislativo que obra en el proceso, referente al trámite del proyecto de ley que dio lugar a la expedición de la Ley 790 de 2002, y se pudo establecer lo siguiente:
La ley bajo revisión tuvo su origen en el Senado de la República (proyecto de ley 100/2002, Senado), presentado a iniciativa del Gobierno Nacional el día 10 de octubre de 2002, y publicado en la Gaceta del Congreso Nº 430 de 16 de octubre del mismo año, cumpliendo de esta forma con lo dispuesto por el artículo 157, numeral 1º de la Constitución Política.
En la Gaceta 481 de 8 de noviembre de 2002, se publicó la ponencia para primer debate en las comisiones permanentes de Senado y Cámara, la cual fue debatida y aprobada en las sesiones de los días 18, 21 y 27 de noviembre de 2002, como consta en las gacetas del Congreso Nº 21, 22 y 24 de 29 de enero de 2002. El texto aprobado por las comisiones primeras conjuntas de Senado y Cámara, fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 575 de 9 de diciembre de 2002.
La ponencia para segundo debate en el Senado de la República, fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 575 de 9 de diciembre de 2002, y fue discutida y su texto aprobado, con cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales, como consta en el acta 37 de la sesión ordinaria de 12 de diciembre de 2002, y publicada en la Gaceta del Congreso Nº 30 de 4 de febrero de 2003, según certificación expedida por el secretario general del Senado de la República (fl. 3, cdno. de pruebas Senado).
La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 576 de 9 de diciembre de 2002, discutida y su texto aprobado, con el lleno de los requisitos constitucionales y legales, como consta en el acta 36 de 16 de diciembre de 2002, y publicada en la Gaceta del Congreso Nº 81 de 2003, según certificación expedida por el secretario general de la Cámara de Representantes (fls. 45 y 398, cdno. de la Corte).
El proyecto de ley fue sancionado por el Presidente de la República, el día 27 de diciembre de 2002 y publicado ese mismo día en el Diario Oficial Nº 45.046.
Analizado entonces, el trámite legislativo del proyecto de ley 100 Senado 103 Cámara, se observa por la Corte, que en virtud del trámite de urgencia fue discutido y aprobado en primer debate, en sesiones conjuntas de Senado y Cámara, los días 18, 21 y 27 de noviembre de 2002. En segundo debate en la Plenaria del Senado de la República, el día 12 de diciembre del mismo año; y, en Plenaria de la Cámara de Representantes, el 16 de diciembre de esa anualidad, de todo lo cual se concluye que el término de ocho días que exige el artículo 160 de la Constitución Política, entre el primero y segundo debate en cada una de las cámaras legislativas, fue respetado en su integridad, razón por la cual el vicio de forma endilgado por ese aspecto resulta infundado.
3.2. Votación en bloque.
Aduce el ciudadano demandante que en el debate en plenaria en la Cámara de Representantes dieciséis de los veintidós artículos que contiene la Ley 790 de 2002, fueron votados por el sistema de voto en bloque, y no de manera individual y separada artículo por artículo, lo que a su juicio compromete el principio democrático.
Resulta indiscutible que una de las formas de garantizar el principio democrático, es el conocimiento previo y pleno de los artículos que conforman un proyecto de ley. De ahí que la ley orgánica de reglamento del Congreso (L. 5ª/92, art. 158), exija que el proyecto de ley se discutirá artículo por artículo y, aun inciso por inciso, a solicitud de algún miembro de la comisión. Precisamente, en relación con la importancia del debate parlamentario, esta Corte ha expresado que el concepto “debate” reviste una enorme importancia dentro del trámite de las leyes, diferente de la etapa de la votación, la cual no es otra cosa que la culminación de aquel (3) .
En ese sentido, la jurisprudencia ha decantado una posición, en la cual se ha expresado:
(3) Sentencia C-155 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
“[L]a Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto “debate”, que en manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido “pupitrazo” o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión —esencial a él— y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara” (4) .
(4) Sentencia C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Así las cosas, lo que se pretende garantizar en el debate parlamentario, es la discusión libre de ideas, conceptos, criterios, antes de procederse a la votación del respectivo proyecto de ley. Es por ello, que si bien la Ley 5ª de 1992 exige, como se señaló, que la discusión del articulado se realice artículo por artículo, no así su votación, pues el artículo 134 de la citada ley, establece la votación por partes. En efecto, esa norma dispone que los congresistas, ministros o quienes tengan iniciativa legislativa, podrán solicitar que las partes de un proyecto sean sometidas a votación separadamente y, que si no se logra un consenso la mesa directiva decidirá “previo el uso de la palabra, con un máximo de diez (10) minutos, para que se expresen los argumentos a favor o en contra. Aceptada la moción, las partes que sean aprobadas serán sometidas luego a votación en conjunto”.
De lo expuesto, observa la Corte que la Plenaria de la Cámara de Representantes al haber votado en bloque dieciséis artículos del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 790 de 2002, no violó ni la Constitución ni el reglamento del Congreso. Adicionalmente, es importante destacar que del expediente legislativo que obra en el proceso, se pudo constatar que la votación de esos artículos fue el producto de una discusión previa, sin que hubieran sido objeto de proposiciones sustitutivas, aditivas o supresivas, como sí lo fueron cinco restantes, respecto de los cuales su votación se realizó en forma individual. Siendo ello así, la Corte considera que el cargo expuesto por el demandante en relación con la votación en bloque no es procedente.
4. Supresión de empleos como causal de retiro. Estabilidad y derechos adquiridos de los trabajadores. Inexistencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
4.1. Considera el demandante que la Ley 790 de 2002 vulnera el Estado social de derecho y, por ende, desconoce los postulados constitucionales de la dignidad humana, el trabajo y la prevalencia del interés general, debido a los aumentos de desempleo y subempleo, producidos a consecuencia de la fusión de entidades públicas, al modificar la cotización de aportes de los ex trabajadores a las entidades promotoras de salud, fusionar y suprimir departamentos administrativos y escindir otras entidades, suprimir vacantes hasta el año 2006 y restringir los gastos de funcionamiento (arts. 2º, 3º, 4º, 5º, 9º, 16, 18 y 19).
4.2. El artículo 1º de la Constitución Política, declara en forma expresa que Colombia es un Estado social de derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. Se trata de un concepto que gobierna la actuación de todas las personas y, particularmente en el caso que ahora ocupa la atención de la Corte, la de las relaciones del Estado con sus servidores en el cual se encuentran por un lado el respeto de los derechos de la persona como sujeto de la Constitución y, por otro, el acatamiento de unos principios que rigen la actuación estatal.
Indiscutiblemente, dentro de un Estado social de derecho, el trabajo es un derecho individual y una obligación social que goza de especial protección del Estado (C.P., art. 25), y una de sus garantías es el estatuto del trabajo, que según el artículo 53 superior debe contener unos principios mínimos fundamentales, entre otros, la igualdad de oportunidades, la estabilidad en el empleo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos, la situación más favorable al trabajador. Es de tal trascendencia la protección que el Estado brinda a este derecho fundamental, que incluso en los estados de excepción le está vedado desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (C.P., art. 215).
Ahora bien, para que pueda tener pleno desarrollo el Estado social de derecho, se requiere que la actuación de los poderes públicos se encuentre encaminada al logro de sus fines esenciales y, para ello entran en juego los principios y directrices que rigen la gestión pública, como son la eficiencia y la eficacia de quienes la tienen a su cargo, en procura de la satisfacción del interés colectivo (C.P., arts. 1º, 2º y 209). Precisamente para dar prevalencia al interés general, la Constitución ha dotado al Estado de instrumentos que le permitan adecuar su estructura a las circunstancias que le exigen eficiencia, eficacia y celeridad, en las múltiples responsabilidades que le competen. De ahí, que la Carta Política imponga a las autoridades la coordinación de sus actuaciones para el logro de sus fines.
En ese orden de ideas, al Estado le corresponde establecer criterios claros de mérito y eficiencia, de suerte que se puedan garantizar óptimos niveles de rendimiento, para lo cual se le impone la previsión de mecanismos institucionales aptos para lograr la modernización, eficiencia y eficacia de los entes públicos. En ese cometido, puede la administración, por razones de interés general, suprimir cargos, fusionar entidades y establecer unas medidas encaminadas al logro de los objetivos estatales, sin que por ello se pueda predicar la violación del Estado social de derecho. No obstante, la modernización del Estado en busca de la prevalencia del interés general, no significa el desconocimiento de los derechos fundamentales de las personas, particularmente los que les atañen en su calidad de trabajadores y, en el caso que nos ocupa la de trabajadores al servicio del Estado.
4.3. Resulta cierto, como lo señala el actor, que el artículo 125 de la Carta Política garantiza el derecho a la estabilidad de los trabajadores. En efecto, la disposición constitucional citada dispone que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera y en tal virtud, los servidores públicos así vinculados tienen derecho a permanecer en sus cargos mientras su desempeño sea satisfactorio y no incurran en violación del régimen disciplinario. Con todo, la Constitución y la ley, pueden prever otras causales de retiro del servicio como puede ser la supresión o fusión de cargos, o traslado de funciones de una entidad a otra, cuando por razones de interés general así lo considere el legislador, atendiendo criterios de eficiencia y eficacia de la gestión pública.
Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta corporación, expresando sobre el tema lo siguiente:
“[l]a jurisprudencia de la Corte ha efectivamente reconocido que por motivos de interés general ligadas a la propia eficiencia y eficacia de la función pública, derechos de los trabajadores pueden verse afectados. Así por ejemplo en relación con los derechos a la estabilidad y la promoción de funcionarios de carrera la Corte dijo claramente en la Sentencia C-527 de 1994 con ponencia del magistrado Alejandro Martínez Caballero lo siguiente: “En ese mismo orden de ideas, el derecho a la estabilidad y a la promoción según los méritos de los empleados de carrera no impide que la administración, por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que puedan oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que éstos deben ceder ante el interés general”. Razones de eficiencia y de racionalización del gasto público han sido igualmente reconocidas para justificar la limitación de ciertos derechos de los trabajadores como resultado de la supresión de sus cargos dentro de un proceso de reestructuración como lo recuerda la Sentencia T-1020 de 1999 con ponencia de los magistrados Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell, en los siguientes términos: “Ciertamente, en Sentencia T-729 de noviembre 26 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara) que decidió una tutela sobre una situación semejante a la que aquí se examina, en la que a semejanza de lo que aquí sucede, se pretendía por los trabajadores de la secretaría de obras públicas de la Gobernación del Cauca el reintegro a sus empleos, pese a que éstos habían sido suprimidos, como consecuencia de la supresión y liquidación de la misma, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional en términos categóricos puntualizó que no hay lugar al reintegro de empleados públicos —así gocen del fuero sindical— cuando la terminación del vínculo laboral se debe a la supresión del cargo como consecuencia de la liquidación y supresión de una dependencia que se produce en el marco de un proceso de reestructuración administrativa, pues, en todo caso prevalece el interés general que efectivamente tiene la colectividad en que haya racionalidad en las plantas estatales de modo que, por esa vía, se racionalice el gasto público y se asegure eficiencia y eficacia en la gestión pública, lo cual es imperioso en situaciones de déficit fiscal y de crisis en las finanzas de los entes territoriales. Al analizar este punto, en la providencia que se cita, se dijo “... estima pertinente la Sala recabar en que no puede impedirse el desarrollo y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, ni la consecución de las finalidades sociales del Estado, y por ende la primacía de los derechos e intereses generales, so pena de hacer prevalecer los derechos individuales; igualmente, tampoco existen derechos absolutos, en la medida en que todos están supeditados a la prevalencia del interés colectivo” (...)”.
Si bien puede la ley suprimir cargos de servidores públicos en carrera, en aras del interés general, ello no significa que eso no ocasione un perjuicio que debe ser reparado, como quiera que el servidor público de carrera administrativa es titular de unos derechos subjetivos adquiridos que gozan de protección constitucional. Siendo ello así, en el evento que sea necesaria la privación de esos derechos en aras del interés público, resulta indispensable su indemnización para no romper el principio de igualdad en relación con las cargas públicas, pues, se trata de todas maneras de un perjuicio que se ocasiona al servidor público que no está en la obligación de soportar, así sea por la necesidad del Estado de modernizarse y reestructurarse para dar prevalencia al interés general.
Cuando a ello haya lugar, la ley ha establecido la forma de resarcir el daño causado, bien incorporando al servidor público a un empleo equivalente o bien mediante una indemnización económica, según lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, que dispone: “[L]os empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir la indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional...”.
Ahora bien, los empleados públicos de libre nombramiento y remoción, y las personas vinculadas por nombramiento provisional si bien no gozan de la estabilidad laboral predicable de los servidores de carrera, aunque ello no implique arbitrariedad en su desvinculación, no pueden alegar derechos adquiridos frente a la actividad desplegada por el Estado en procura del interés general y que conlleva la supresión de cargos o la fusión de entidades públicas. De ahí que no pueda alegarse como lo hace el actor en su demanda que la ley acusada desconoce sus derechos adquiridos.
La Ley 790 de 2002, solamente se refiere a los empleados públicos que han sido vinculados al Estado bajo una de las formas mencionadas en el párrafo precedente. No obstante, el legislador, con buen criterio, a juicio de la Corte, y atendiendo el respeto a la dignidad humana que en un Estado social de derecho debe orientar la actividad de los poderes públicos, estableció en el capítulo II de la citada ley, un reconocimiento económico destinado a su rehabilitación laboral, profesional y técnica, para quienes hubieren sido vinculados bajo la forma de libre nombramiento y remoción en niveles jerárquicos diferentes al directivo o por nombramiento provisional, y quedaren desvinculados a consecuencia de la supresión de sus cargos en virtud de la “Renovación de la administración pública” adelantada por la ley acusada. Así, se dispuso en el artículo 8º que el reconocimiento económico consistirá en una suma de dinero equivalente al 50% de la asignación básica correspondiente al cargo suprimido, el cual será pagado a las personas vinculadas en alguna de las formas previstas por la norma, que acrediten las circunstancias señaladas en los literales a) y b) de la disposición mencionada.
Por otra parte, con el fin de asegurar el derecho irrenunciable a la seguridad social de los ex servidores públicos referidos (C.P., arts. 48 y 49), el artículo 9º de la Ley 790 de 2002, establece la posibilidad de que los ex empleados queden vinculados a una entidad promotora de salud, mediante el pago por partes iguales entre la entidad empleadora a la cual estuvo vinculado y el ex servidor público de las mensualidades correspondientes al sistema general de la seguridad social en salud. Esta circunstancia contrario a lo entendido por el actor, no vulnera el Estado social de derecho ni la dignidad humana, pues no se trata de una modificación en los aportes de los ex trabajadores, sino de un beneficio que se les está reconociendo por la ley, para que las personas que por supresión de sus cargos queden desvinculadas del servicio, tengan por un período determinado garantizada su atención en salud, con lo cual no se vulneran los principios y postulados que orientan la Constitución Política.
No encuentra la Corte que los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 9º y 18, por los cargos expuestos en la demanda, desconozca los postulados de la dignidad humana, el trabajo y la prevalencia del interés general, y por lo tanto, no resultan contrarios por las razones expuestas, a la Constitución Política, pues como se vio, la supresión de cargos o la fusión de entidades públicas puede ser realizada por la ley en aras del interés general, si se cumplen las condiciones constitucionales y legales para el efecto, lo cual debe ser analizado en el caso concreto.
4.4. A juicio del ciudadano demandante, la inexistencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, hace imposible suprimir, fusionar o escindir entidades públicas del orden nacional, como quiera que no existe quién pueda velar por la administración y vigilancia de la carrera administrativa de los servidores públicos.
El constituyente de 1991, estableció como regla general de ingreso, ascenso y retiro de los cargos en las entidades y órganos del Estado, la carrera administrativa, con el fin de garantizar la eficiencia en la administración pública, así como de ofrecer la igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, la capacitación, estabilidad laboral y posibilidades de ascenso (C.P., art. 125).
Para que esos objetivos constitucionales tuvieran pleno desarrollo, la Constitución Política en el artículo 130 dispuso la existencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, con el fin de hacerla responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, con excepción de las que tengan carácter especial, con el claro propósito de que garantizara la efectividad del ordenamiento constitucional en esa materia, “sin depender en su actividad y funcionamiento de ninguna de las ramas del poder público aunque bajo los criterios y directrices trazados por el legislador” (5) .
(5) Sentencia C-372 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
En ese orden de ideas, la Ley 443 de 1998, se encargó de regular lo atinente a dicho organismo, algunos de cuyos artículos fueron declarados inexequibles por esta corporación en Sentencia C-372 de 1999, argumentando para ello, entre otras razones las que a continuación se transcriben:
“[C]onsidera la Corte, por una parte, que si la Comisión Nacional del Servicio Civil establecida por la Constitución es un organismo único encargado de administrar y vigilar por regla general el sistema de carrera, ningún sentido tiene la existencia de comisiones independientes a nivel territorial, no previstas por aquella, cuya función descoordinada e inconexa desvertebraría por completo la estructura que la Constitución ha querido configurar en los términos descritos, frustrando los propósitos esenciales de sus artículos 125 y 130. Pero, además, si lo que se predica del régimen de carrera en las contralorías es su carácter especial, a tal punto que frente a ellas ninguna atribución puede cumplir la Comisión Nacional del Servicio Civil, menos todavía puede admitirse la existencia de cuerpos similares a ella en las contralorías de los departamentos y municipios. Lo que se impone es el establecimiento de normas que sobre el particular la ley especial debe prever, de conformidad con las aludidas disposiciones constitucionales. Las frases impugnadas son, pues, inexequibles. Será el legislador el que determine, ya sin los condicionamientos que el artículo 14 consagra, el régimen especial aplicable a la selección de personal dentro de la carrera administrativa para los mencionados organismos, y la forma en que deben adelantarse los procesos pertinentes”.
Indiscutiblemente la declaratoria de inexequibilidad a que se ha hecho referencia, ha generado una serie de inconvenientes en relación con la provisión de empleos, ascenso y retiro de servidores públicos, en cargos de carrera administrativa, pero esa situación no puede llevar al absurdo de concluir que sin la existencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Estado quede en la imposibilidad de efectuar nombramientos cuando a ello haya lugar en cargos que deban ser provistos por el sistema de carrera administrativa, pues, si bien es cierto el artículo 130 de la Carta Política dispone la creación de esa entidad como organismo responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, no lo es menos, que no supedita la existencia de esa comisión para la supresión, fusión, escisión o creación de nuevas plantas de personal en entidades u organismos del Estado, como quiera que son atribuciones propias del legislativo o del ejecutivo de conformidad con la ley, a las cuales se puede acudir a través de mecanismos diferentes, que consulten eso sí los postulados que orientan la Constitución Política.
En ese sentido resulta ilustrativo traer a colación, un pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, atendiendo las implicaciones de la declaratoria de inconstitucionalidad referida en el párrafo precedente. Se dijo en su oportunidad:
“¿Debe entenderse que mientras se crea la Comisión Nacional del Servicio Civil no pueden hacerse encargos y nombramientos provisionales o prorrogar el término de su duración? Una interpretación gramatical del artículo 10 de la Ley 443 conduce a afirmar que no es viable adoptar esas decisiones; pero la aplicación del anterior criterio produciría como resultado una parálisis o desmejoramiento del servicio en las entidades en las cuales surja la necesidad de hacer los encargos o nombramientos provisionales, mientras se crea la mencionada comisión encargada de realizar los concursos para proveer los cargos en carrera u otorgar las autorizaciones antes indicadas. Para construir una solución lógica a la cuestión planteada, es necesaria una interpretación sistemática que consulte el ordenamiento jurídico a partir de los principios constitucionales. Dentro de estos principios están los de la prevalencia del interés general, los que definen los fines esenciales del Estado que son, entre otros, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política. Por consiguiente, si la ley impone un requisito que no se puede cumplir porque ella misma no provee la forma de hacerlo, forzoso es concluir que para darle prevalencia al interés general, mediante la prestación oportuna y adecuada de los servicios que contribuyen a lograr los fines del Estado, deben adoptarse las decisiones correspondientes con prescindencia de esos requisitos de imposible cumplimiento. Entonces, mientras subsista la carencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil será viable jurídicamente proveer las vacancias definitivas de empleos en carrera administrativa mediante encargos o nombramientos provisionales” (6) .
(6) Consejo de Estado. CE-SC- Rad. 199-N1213. Septiembre 3 de 1999, C.P., César Hoyos Salazar.
Ciertamente, lo ideal sería que en un proceso de reforma a la administración pública, que como el previsto por la Ley 790 de 2002, conlleva la supresión de cargos, fusión de entidades u organismos o escisión de los mismos, del cual van a resultar afectados varios servidores públicos, se contara con la administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, pero ante su ausencia no se puede petrificar la administración pública, cuando por razones de interés general dichos procesos se hagan necesarios. Por ello, no se puede deducir la inconstitucionalidad de dichos procesos ante la ausencia del organismo aludido.
5. Violación del principio de unidad de materia de la Ley 790 de 2002 en relación con la supresión de cargos vacantes y la restricción del gasto público.
5.1. Según el demandante los artículos relacionados con la supresión de vacantes y la restricción del gasto público, quebrantan el principio de unidad de materia, pues se apartan del objeto y contenido de la Ley 790 de 2002, por cuanto se trata de temas que no guardan ninguna conexidad con la misma y, en consecuencia, resultan totalmente ajenos a la materia desarrollada en la citada ley.
5.2. El artículo 158 de la Constitución Política establece que todos los proyectos de ley deben referirse a una misma materia y que serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella, regla constitucional que se reafirma en el artículo 169 superior en el que se dispone que el título de las leyes debe corresponder a su contenido.
El principio de unidad de materia, tiene por finalidad esencialmente, buscar la racionalización, tecnificación y depuración de la actividad legislativa, así como la coherencia del ordenamiento y la seguridad jurídica, procurando que las disposiciones incluidas en un proyecto de ley guarden conexidad y armonía con el tema general que dio lugar a la iniciativa legislativa o, en su defecto que converjan en una misma finalidad o propósito. Se ha establecido por la jurisprudencia que el principio de la unidad de materia debe ser analizado con un criterio amplio el cual se fundamenta en el respeto por el principio democrático que se refleja en la actividad legislativa, que no debe ser obstaculizada en forma indebida por el juez constitucional. Siendo ello así, para que ese principio resulte vulnerado, debe existir una disposición que no guarde una relación objetiva y razonable con la materia dominante de la ley de la cual hace parte (7) .
(7) Cfr. C-448 de 1997; C-648 de 1997; C-053 de 1998; C-778 de 2001.
La Ley 790 de 2002, según la exposición de motivos, fue expedida con la finalidad de adelantar un programa de renovación de la administración pública, para modernizar la estructura de la rama ejecutiva, dentro de un marco de austeridad y eficiencia con miras a la sostenibilidad fiscal. En ese sentido, se expresó entonces, que los objetivos fundamentales consistieron en la racionalización de las plantas de personal y la reducción de los gastos de funcionamiento. Así, con base en la jurisprudencia constitucional, la Corte encuentra que el artículo 18 de la ley acusada, al haber establecido la supresión de vacantes hasta el año 2006, de cargos que se encontraren en esa situación como consecuencia de la jubilación o pensión de vejez de los servidores públicos de quienes los desempeñaren, no transgrede el artículo 158 de la Constitución Política, pues necesariamente un proceso de reestructuración o modernización de la administración pública, involucra las plantas de personal de las entidades públicas. De ahí, que como se ha señalado, en dichos procesos la supresión de cargos, si para el efecto se dan las condiciones constitucionales o legales, no contraría el ordenamiento constitucional, menos cuando esos cargos se encuentren vacantes al momento de su supresión. Por ello, desde el punto de vista de la unidad de materia, el artículo 18 de la Ley 790 de 2002, resulta ajustado a la Constitución Política.
Ahora bien, el artículo 19 de la ley demandada dispone la restricción del gasto público, preceptuando que hasta el año 2005 el incremento anual del costo de la planta de personal de ministerios, departamentos administrativos y entidades públicas, “no podrá ser superior a la inflación del año inmediatamente anterior”; y, que los gastos anuales de funcionamiento no se podrán incrementar “en cuantía superior al índice de la inflación”. Al respecto, a juicio de la Corte, si como consecuencia de la reestructuración de la administración pública, se disminuyen unos cargos en la planta de personal, la consecuencia lógica es que se disminuyen los gastos de funcionamiento por ese concepto, lo que significa que la necesaria unidad del antecedente y la consecuencia anotados, imponen como conclusión la no violación del principio de la unidad de materia, sino por el contrario, su observancia, circunstancia que por lo demás, se verá reflejada en las respectivas leyes anuales de presupuesto.
Se observa entonces, que la restricción al gasto público guarda conexidad teleológica con la finalidad de la Ley 790 de 2002, en tanto tiene como propósito garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación como consecuencia de la modernización de la administración pública nacional, razón por la cual no se quebranta el artículo 158 de la Carta Política.
5.3. El parágrafo del artículo 19 de la Ley 790 de 2002, otorga al Gobierno Nacional la facultad de establecer límites a los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de las corporaciones de desarrollo sostenible y de las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos.
Teniendo en cuenta que existe diferencia entre la administración central y descentralizada del Estado y las corporaciones autónomas regionales que gozan de autonomía en los términos señalados en la Constitución Política (C.P., art. 150-7), inclusive en su aspecto presupuestal, se observa por la Corte que el demandante no cumplió con la carga procesal de señalar las razones de orden constitucional que permitan concluir que ese parágrafo quebranta la norma que se dice infringida. Así las cosas, por existir ineptitud sustancial de la demanda en ese aspecto, la Corte Constitucional se declarará inhibida para pronunciarse al respecto.
6. Ineptitud sustancial de la demanda en relación con la acusación presentada contra el artículo 16 de la Ley 790 de 2002.
6.1. Contra el artículo 16 de la Ley 790 de 2002, el actor divide su acusación en dos partes: en la primera de ellas hace referencia a la imprecisión que en su concepto incurrió el legislador al desprenderse de su facultad de legislar, con lo cual transgredió el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política; en la segunda, insiste en la inconstitucionalidad de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 16 de la Ley 790 de 2002, porque a su juicio, la citada ley pretende “llenar un vacío de una ley más general (la ley de la administración pública)”, que ocupe el lugar del artículo 51 de la Ley 489 de 1998, que se declaró inexequible por esta corporación.
6.2. En relación con la primera parte de la acusación, expresa el actor que las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno Nacional en el artículo 16 de la Ley 790 de 2002, resultan contrarias al artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, pues quebrantan el principio de precisión exigido por la norma superior citada.
A juicio de la Corte, la demanda presentada por ese aspecto no cumplió los requisitos necesarios para poder pronunciar un fallo de fondo. En efecto, el artículo 16 de la ley acusada confiere facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis meses, para:
“a) Suprimir y fusionar departamentos administrativos, determinar su denominación, número y orden de precedencia.
El acto mediante el cual se disponga su supresión, determinará el orden de precedencia de los restantes departamentos administrativos;
PAR. 2º—Cuando por cualquier causa, una entidad u organismo quede disuelto, el Presidente de la República, previo concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá indicar el término máximo en que debe adelantarse y culminarse, en su totalidad, la liquidación. Dicho término, en ningún caso, podrá ser inferior a un (1) año ni superior a tres (3), so pena de que sus liquidadores y administradores sean responsables en los términos de la ley”.
Aduce el demandante que esas facultades resultan vagas en su enunciado, para lo cual se limita a transcribir algunos de los literales que hacen parte de la norma. Con todo, no se refiere al contenido normativo de cada uno de ellos, de suerte que pueda la Corte entrar en el análisis concreto de si cada uno de esos literales cumple con el requisito de precisión que exige el ordenamiento superior en el numeral 10 del artículo 150.
Respecto de la necesidad de la precisión de las facultades extraordinarias, la jurisprudencia de esta corporación ha desarrollado una doctrina constitucional en relación con ese requisito en las leyes de facultades (8) . Para que la Corte pueda entrar al análisis del mismo, corresponde al demandante indicar respecto de cada una de las facultades que le han sido conferidas al ejecutivo, por qué razón, en su concepto, el ámbito material que delimita la acción del gobierno ha sido transgredida o, si la finalidad para la cual fueron concedidas desborda los precisos lineamientos en los cuales se ha de mover el ejecutivo, o si enunciaron criterios claros e inteligibles “que orienten las decisiones del ejecutivo respecto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito general de la habilitación para alcanzar la finalidad de la misma que motivó al Congreso a conceder las facultades extraordinarias” (9) .
(8) Cfr. C-074 de 1993; C-050 de 2007 (sic); C-503 de 2001; C-979 de 2002; C-097 de 2003, entre otras.
(9) Sentencia C-097 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda.
No basta pues, afirmar de manera general que las facultades extraordinarias son imprecisas, porque puede resultar que algunas de las facultades concedidas adolezcan de falta del requisito de precisión exigido por la Carta Política, pero que algunas sí lo cumplan; o, bien que ninguna o todas lo cumplan. En todo caso, para poder entrar en ese análisis, necesariamente la demanda debe exponer en forma clara y concisa las razones por las cuales cada una de esas facultades vulneran el principio de precisión a que se ha hecho alusión.
En el presente caso, no es posible a la Corte realizar el juicio de constitucionalidad en relación con la falta de precisión de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el artículo 16 de la Ley 790 de 2002, pues el único argumento que en ese sentido se expone en la demanda, es que se trata de enunciados genéricos o vagos, lo que conlleva a la ineptitud sustancial de la demanda en relación con ese cargo.
6.3. En lo que hace a la segunda parte de la acusación contra el artículo 16 de la Ley 790 de 2002, porque a juicio del demandante, la citada ley pretende “llenar un vacío de una ley más general (la ley de la administración pública)”, que ocupe el lugar del artículo 51 de la Ley 489 de 1998, que se declaró inexequible por esta corporación, considera la Corte que tal afirmación, aun cuando formalmente parezca un cargo de inconstitucionalidad, en realidad no lo es, por cuanto se encuentra huérfano de las razones por las cuales se considera quebrantado el artículo 150, numeral 10 de la Constitución, en virtud del cual se concedieron esas facultades extraordinarias, por un lado; y, además, la sola mención del artículo 189, numeral 15, como presuntamente quebrantado, tampoco es suficiente para dar por cumplida la carga procesal de expresar las razones por las cuales se considera quebrantada una norma de la Constitución, que, por otra parte, en un yerro del actor señala como numeral 13, aun cuando transcribe el numeral 15 del citado artículo 189 de la Carta.
Así las cosas, aun cuando la Corte haciendo uso de su facultad para interpretar la demanda intentara un fallo de mérito, lo cierto es que las deficiencias en la formulación del cargo no lo permiten en este caso concreto pues, se repite, conforme a lo dispuesto por el Decreto 2067 de 1991, artículo 2º, pese a que se trata de una acción ciudadana, ejercida como un derecho político, el actor tiene, sin embargo, la carga de cumplir unos requisitos mínimos que permitan desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la ley. La demanda se admitió, por cuanto en apariencia los reunía. Pero el auto admisorio no ata a la Corte Constitucional para obligarla a pronunciarse de fondo al proferir el fallo, toda vez que al dictar sentencia se hace necesario establecer con absoluta claridad las razones de la acusación. Son dos momentos distintos de la actuación de la Corte, pues al admitir la demanda no puede analizarse el cargo de fondo, por lo que basta que este exista en apariencia. Pero al realizar el análisis de constitucionalidad, no puede la Corte fallar sin que exista a cabalidad la acusación que le permita confrontar la norma acusada con las disposiciones de orden superior que se dicen quebrantadas.
7. Cambio de régimen laboral de los servidores públicos.
En el expediente D-4432 el ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo considera que el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 790 de 2002 trasgrede los artículos 58 y 125 de la Constitución Política al establecer que el régimen laboral de los servidores públicos de la entidad fusionada será el de la entidad absorbente puesto que es a la ley, y no al acto administrativo de fusión de una entidad u organismo, a la que corresponde definir quiénes tienen la calidad de empleados públicos y quiénes la de trabajadores oficiales.
Estima el actor que el régimen laboral de los servidores públicos de la entidad fusionada no necesariamente tiene que ser el que rija en la entidad absorbente, por lo que deduce que la fusión debe darse sólo entre entidades de la misma naturaleza jurídica. En su criterio, si un simple acto de fusión de entidades y organismos cambia en forma automática la vinculación y el régimen de los empleados públicos y los trabajadores oficiales, resultan desconocidos derechos adquiridos cuando existan convenciones y contratos colectivos de trabajo vigentes en el momento de la fusión.
Con el fin de determinar la constitucionalidad del precepto en referencia, la Sala estima necesario distinguir entre las facultades para fusionar entidades y organismos públicos, la determinación del régimen laboral de los servidores públicos y los derechos salariales y prestacionales de estos servidores en un escenario de fusión de instituciones estatales.
En relación con la determinación de la estructura de la administración pública en el orden nacional, esto es la creación, fusión, escisión y supresión de entidades y organismos públicos, la Constitución Política contiene tres mecanismos para llevarla a cabo, cada uno de los cuales tiene sus propios límites materiales y de procedimiento. El primero de ellos está consagrado en el artículo 150, numeral 7º superior, según el cual corresponde al Congreso de la República determinar directamente la estructura de la administración nacional; el segundo, opera por vía de delegación legislativa dada al Gobierno Nacional por el Congreso de la República (C.P., art. 150, num. 10), y el tercero, que constituye una de las novedades introducidas por la Carta del 91 en esta materia, está plasmado en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución y según el cual corresponde al Presidente de la República “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”.
De manera independiente a la vía que se adopte para efectuar la fusión de entidades y organismos públicos del orden nacional, en todos los escenarios señalados deberán acatarse los principios constitucionales, los fines esenciales del Estado y los principios que rigen la función administrativa. Si las decisiones son adoptadas por el Gobierno Nacional, deberán además respetarse los límites que señale el Congreso en la ley de facultades o en la correspondiente ley señalada en el numeral 15 del artículo 189 superior.
Aspecto diferente a la determinación de la estructura de la administración pública, aunque relacionado con ésta, es el referente a la determinación del régimen laboral de los servidores públicos y en especial a la determinación de las categorías de los empleos públicos y al régimen salarial y prestacional.
Según los postulados del modelo burocrático, el régimen administrativo laboral se estructura a partir de la institución del empleo o cargo público. Al respecto, el artículo 122 de la Carta Política señala los elementos del empleo y el artículo 125 ibídem incorpora una tipología de empleos, que no es taxativa ni excluyente. No es taxativa en cuanto la Constitución consagra otros tipos de empleos no previstos en este artículo superior, como son los de elección colegiada, y porque faculta al legislador para adicionar la clasificación allí prevista con otros tipos de empleos. Tampoco es excluyente dado que el legislador podrá incorporar otras clasificaciones de empleos públicos, tal como lo ha venido haciendo desde la vigencia de la Constitución anterior, al establecer una clasificación de cargos por niveles, en consideración a la naturaleza general de las funciones, la índole de sus responsabilidades y los requisitos exigidos para desempeñarlos.
De manera complementaria a la clasificación de los empleos, al legislador corresponde fijar los criterios que permitan determinar la naturaleza específica de cada tipo de empleo, para lo cual dispone de un amplio margen de configuración. Así por ejemplo, para la distinción entre empleados y trabajadores, en el régimen vigente ya no son suficientes los criterios orgánico y funcional adoptados por la reforma administrativa de 1968 (D. 3135/68, art. 5º), en cuanto desarrollos legislativos posteriores a 1991 han venido consagrando regímenes laborales que no conservan aquellos postulados, como sucede, por ejemplo, con el dispuesto para los servidores públicos de los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales o las empresas sociales del Estado.
Por su parte, los fundamentos del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos están incorporados en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, según los cuales corresponde al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso de la República y de la fuerza pública, y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Esta figura corresponde a las denominadas por la jurisprudencia y la doctrina como leyes generales, marco o cuadro. En el derecho administrativo laboral, los salarios y prestaciones sociales constituyen uno de los elementos esenciales del empleo público a que se refiere el artículo 122 de la Constitución Política.
Materia diferenciable de los aspectos mencionados, lo constituye el conjunto de derechos, garantías, deberes, obligaciones y prohibiciones de los servidores públicos, tales como los principios de la igualdad y el mérito para el acceso a los cargos de carrera, las causales de retiro del servicio, los derechos laborales adquiridos, la estabilidad en el empleo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, la facultad para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles, la primacía de la realidad sobre las formalidades en las relaciones laborales, la garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario, la protección especial a la mujer y a la maternidad, entre otros constitucionalmente señalados (C.P., arts. 13, 16, 25, 29 y 53).
Con base en lo expuesto hasta aquí, se aprecia que no hay concordancia entre los cargos propuestos por el actor para mostrar la inconstitucionalidad de la disposición y el contenido de la norma impugnada, porque aluden a materias diferentes, que, aunque presentan un alto grado de cohesión entre ellas, se rigen por principios constitucionales autónomos.
La Corte estima que la disposición acusada lleva consigo la facultad para fusionar entidades y organismos, tengan ellos la misma o diferente naturaleza jurídica; considera igualmente esta corporación que la determinación de la estructura de la administración y la creación o fusión de instituciones públicas no puede legítimamente supeditarse a leyes preexistentes que definan criterios para la adopción de una tipología de empleos públicos.
En consecuencia, sería impracticable cualquier proceso de modificación de la estructura administrativa del Estado, máxime cuando en estos tiempos, en ejercicio de las atribuciones dadas por el artículo 150, numeral 7º de la Carta Política, el legislador ha previsto más de 15 categorías distintas de entidades descentralizadas para el orden nacional (10) .
(10) Una aproximación sobre el número de categorías de entidades descentralizadas del orden nacional puede obtenerse al revisar los artículos 38 y 40 de la Ley 489 de 1998.
Además de lo anterior, no es la decisión del Gobierno Nacional la que, en ejercicio de las atribuciones dadas por el legislador en aplicación del artículo 189, numeral 15 de la Carta, modifica el régimen laboral ni la tipología de los empleos públicos de las entidades fusionadas, puesto que de manera independiente al número de fusiones que por esta vía se produzcan, los principios constitucionales y legislativos sobre dichas materias permanecen intactos.
Para respetar esos derechos, la administración puede ofrecer a los servidores públicos que puedan pasar a la nueva entidad con las mismas o mejores condiciones salariales o prestacionales que las que tenían en el régimen anterior o, en su defecto, al reconocer que existe un desmejoramiento en estos aspectos, caso en el cual debe ofrecerle una compensación.
La compensación señalada se justifica en los salarios y prestaciones que dejaría de percibir en el nuevo régimen, lo que supone que no se trata de una indemnización plena. Esta compensación, empero, debe estar encaminada claramente a que el trabajador no tenga que soportar un sacrificio desproporcionado para mantener su vínculo laboral.
Ahora bien, la Corte no puede en este caso imponer una sola fórmula, porque se estaría condicionando el valor de la eficiencia que se busca con la reestructuración o no se estaría respetando el marco constitucional que le atribuye al Presidente de la República, dentro del marco de la ley, llevar a cabo procesos de fusión de entidades. No obstante, ello no significa que puedan desconocerse los derechos de los trabajadores y menos aún mediante un acto administrativo de carácter general que vulnera esos derechos que, por el contrario, tienen alcance legal y convencional.
Por lo tanto, siendo claro que el trabajador en ningún caso puede ser obligado a renunciar a sus derechos, es necesario frente a esas circunstancias que él tenga acceso a las alternativas señaladas, según su propia conveniencia. En caso que el trabajador no opte por ninguna de ellas, deberá reconocérsele su derecho a ser indemnizado plenamente.
Así, si se cumple con los presupuestos señalados en el condicionamiento, resulta constitucional modificar la naturaleza del vínculo laboral del servidor público. Para la Corte el parágrafo primero del artículo 2º de la Ley 790 de 2002, en cuanto a la expresión “y el régimen laboral de sus servidores públicos”, resulta exequible por los cargos formulados en el proceso D-4432 en el entendido que el trabajador a quien se le ofrece continuar en la entidad que resulte de la fusión tiene la opción de recibir una compensación por salarios y prestaciones que no percibirá en el nuevo régimen de la entidad absorbente o a integrarse al nuevo régimen sin ser desmejorado en sus aspectos salariales y prestacionales. La Corte precisa en este caso que el poder de reestructuración del Estado tiene que resultar compatible con el derecho a la estabilidad laboral y a la garantía de que los salarios y prestaciones sociales de los trabajadores que por razón de la fusión de entidades pasarían a otro régimen laboral, no pueden ser desmejorados. Y en esas circunstancias el trabajador debe tener la posibilidad de escoger si continúa en las mismas condiciones salariales y prestacionales o en caso contrario debe ser compensado conservando su vínculo laboral.
1. Declarar EXEQUIBLE la Ley 790 de 2002 “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”, por los vicios de forma objeto de la demanda.
2. Declarar la EXEQUIBILIDAD de los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 9º y 18 de la Ley 790 de 2002, solo por los cargos formulados en el proceso D-4427, analizados en esta sentencia.
3. Declarar EXEQUIBLE el artículo 19 de la Ley 790 de 2002, por los cargos aludidos en la demanda, salvo el parágrafo de esa norma, respecto del cual la Corte se declara INHIBIDA por ineptitud sustantiva de la demanda.
4. Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 790 de 2002.
5. Declarar EXEQUIBLE la expresión “y el régimen laboral de sus servidores públicos” contenida en el parágrafo 1º del artículo 2º, de la Ley 790 de 2002, solamente por el cargo formulado en el proceso D-4432, en el entendido que el trabajador a quien se le ofrece continuar en la entidad que resulte de la fusión, tiene la opción de recibir una compensación por los salarios y prestaciones que no percibirá en el nuevo régimen de la entidad absorbente, o a integrarse al nuevo régimen sin ser desmejorado en los aspectos salariales y prestacionales.

References: ARTÍCULO 2
 artículo 2
 artículo 209
 artículo 189
 artículo 51
 artículo 16
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 16
 artículo 160
 artículo 150
 artículo 51
 artículo 160
 artículo 157
 artículo 160
 artículo 163
 artículo 157
 artículo 160
 artículo 134
 artículo 1
 artículo 53
 artículo 125
 artículo 39
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 artículo 9
 artículo 130
 artículo 14
 artículo 130
 artículo 10
 artículo 158
 artículo 169
 artículo 18
 artículo 158
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 artículo 19
 artículo 158
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 artículo 16
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 artículo 150
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 artículo 51
 artículo 16
 artículo 150
 artículo 16
 artículo 150
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 51
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 189
 artículo 2
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 artículo 150
 artículo 189
 artículo 189
 artículo 122
 artículo 125
 artículo 150
 artículo 122
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 2
 artículo 19
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