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Timestamp: 2018-03-21 22:46:29+00:00

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Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Verletzung von Wahlrechtsgrundsätzen bei allgemeinen politischen Wahlen auf der Ebene der Länder nicht mit der Verfassungsbeschwerde zum BVerfG angreifbar: entgegen der bisherigen Rspr kein Rückgriff auf den allgemeinen Gleichheitssatz des GG Art 3 Abs 1 - Gewährleistung des subjektiven Schutzes des Wahlrechts bei politischen Wahlen durch die Länder
StartseiteEntscheidungen Beschluss vom 16. Juli 1998 - 2 BvR 1953/95
des Herrn Klaus B.,
Professor Dr. Dietrich Murswiek -
Die Verfassungsbeschwerde wird zurück-
2. Art. 25 GLKrWG war Gegenstand mehrerer Popularklagen, die der Bayerische Verfassungsgerichtshof zurückgewiesen hat. Die Vorschrift sei nicht zu beanstanden und insbesondere mit den Wahlrechtsgrundsätzen der allgemeinen, geheimen und gleichen Wahl (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BV) vereinbar (vgl. BayVerfGH 48, 61 <69 ff.>; 49, 12 <15 ff.>; 50, 106 <112>).
1. Mit der bereits im August 1995 unmittelbar gegen Art. 25 GLKrWG eingelegten Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl und stützt sich hierzu auf den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Es gebe keinen Aspekt, unter dem die Staatsgewalt im Verhältnis zum Bürger nicht an Art. 3 Abs. 1 GG gebunden sei, sofern nicht ein spezieller Gleichheitssatz eingreife. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, der Bundestagswahlen betreffe, sei zwar lex specialis zu Art. 3 Abs. 1 GG. Daraus folge jedoch lediglich, daß im Anwendungsbereich des Art. 38 GG ein Rückgriff auf den allgemeinen Gleichheitssatz ausgeschlossen sei. Im übrigen bleibe Art. 3 Abs. 1 GG anwendbar; er gelte daher auch bei Kommunalwahlen. Wortlaut, ideengeschichtliche Grundlage, systematische Stellung und Zweck des Art. 3 Abs. 1 GG seien eindeutig. Beim allgemeinen Gleichheitssatz handele es sich um ein Menschenrecht, das einen allgemeinen Gerechtigkeitsgedanken positiviere. Aufgrund der allgemeinen Gleichheitsidee müßten alle Menschen gleich behandelt werden, sofern es nicht sachliche Gründe für eine Unterscheidung gebe. Gleichberechtigung sei ein Wert an sich, ohne Bezug auf bestimmte Themen. Deshalb sei es nicht möglich, einzelne Gebiete aus der Geltung von Art. 3 Abs. 1 GG auszuklammern und den Schutzbereich dieses Grundrechts von anderen Normen her zu begrenzen.
3. Zur Anwendbarkeit von Art. 3 Abs. 1 GG hat für die Regierung des Landes Rheinland-Pfalz das Ministerium der Justiz Stellung genommen. Es hat eine Überprüfung der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts angeregt. Die bereits mit Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Juli 1997 (BVerfGE 96, 231 ff.) betonte Eigenständigkeit der Landesverfassungsordnungen würde gestärkt, wenn die Länder abschließend die Wahlakte zu ihren Volksvertretungen überprüfen könnten. Wesentliche Gefahren für die Rechtseinheit und den subjektiven Rechtsschutz entstünden dadurch nicht. Das Vertrauen, welches das Bundesverfassungsgericht in den Grundrechtsschutz durch den Europäischen Gerichtshof setze, sollten auch die Länder und ihre Gerichte für sich in Anspruch nehmen können. Dabei komme es nicht darauf an, ob in allen Ländern in allen Wahlprüfungsangelegenheiten der Zugang zum Verfassungsgericht des Landes gewährleistet sei, weil auch diese Entscheidung Ausfluß der Verfassungsautonomie der Länder sei.
1. Während bei Bundestagswahlen die Verletzung aller fünf Wahlrechtsgrundsätze mit der Verfassungsbeschwerde gerügt werden kann (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG i.V.m. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG), fehlt eine vergleichbare Gewährleistung, wenn es um die Durchsetzung dieser Grundsätze bei allgemeinen politischen Wahlen und Abstimmungen im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG auf der Ebene der Länder geht. Art. 38 GG erfaßt unmittelbar nur die Wahlen zum Deutschen Bundestag. Eine analoge Anwendung auf Wahlen und Abstimmungen in den Ländern scheidet mit Rücksicht auf die selbständigen Verfassungsräume von Bund und Ländern aus (vgl. BVerfGE 1, 208 <236>; 4, 31 <44>; 6, 121 <129 f.>; 6, 445 <447>). Zwar verlangt Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, daß die Grundsätze der allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahl auch bei politischen Wahlen in den Ländern gelten. Die Länder haben diesem Verfassungsgebot bei der Regelung des Wahlrechts zu ihren Länderparlamenten und auf kommunaler Ebene zu genügen. Dem Einzelnen vermittelt Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG jedoch keine mit der Verfassungsbeschwerde rügefähige subjektive Rechtsposition (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG; vgl. auch BVerfGE 1, 208 <236 f.>; 3, 383 <390 f.>).
2. Das objektivrechtliche Verfassungsgebot des Art. 28 Abs. 1 GG kann auch nicht über die in Art. 2 Abs. 1 GG verbürgte allgemeine Handlungsfreiheit als subjektives Recht eingefordert werden. Mit seinem Wahlrecht übt der Bürger die vom Volk ausgehende Staatsgewalt aus. Die Wahrnehmung dieses Rechts ist nicht Teil der jedem Menschen gewährleisteten freien Entfaltung seiner Persönlichkeit. Die allgemeine Handlungsfreiheit ist umfassender Ausdruck der persönlichen Freiheitssphäre des Menschen und unterscheidet sich damit grundlegend von den im Grundgesetz gewährleisteten politischen Rechten des Aktiv-Status (vgl. BVerfGE 49, 15 <23>).
(vgl. BVerfGE 1, 208 <237 u. 242>; 3, 383 <390 f.>; 4, 31 <39>; 4, 375, <382>; 6, 84 <91>; 11, 266 <271>; 11, 351 <360>; 12, 10 <25>; 12, 73 <76>; 13, 1 <12>; 13, 243 <246>; 18, 172 <180>; 24, 300 <340>; 28, 220 <225>; 34, 81 <98>; 41, 399 <413>; 47, 253 <269>; 48, 64 <79>; 51, 222 <232>; 52, 63 <89>; 57, 43 <56>; 58, 177 <190>; 60, 162 <167>; 69, 92 <106>; 71, 81 <94>; 78, 350 <357>; 85, 148 <157>).
a) Diese Auffassung ist vor dem Hintergrund zu sehen, daß der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich in der Weimarer Zeit für Durchbrechungen der streng formal aufzufassenden Wahlrechtsgleichheit zunächst keinen, später nur wenig Raum ließ (vgl. StGH in RGZ 124, Anhang 1, <12>; 128, Anhang 1 <9, 11 f.>). Die demgegenüber von Leibholz vertretene Auffassung (JW 1929, S. 3042 ff.), Differenzierungen im Bereich der Wahlrechtsgleichheit seien nicht schlechthin ausgeschlossen, sondern ließen sich im Rahmen des auch hier maßgebenden allgemeinen Gleichheitssatzes unter bestimmten Voraussetzungen rechtfertigen, konnte sich seinerzeit nicht durchsetzen. Das Bundesverfassungsgericht jedoch machte sich diese Auffassung in den ersten Jahren seiner Rechtsprechung zum Wahlrecht zu eigen. Es ging davon aus, daß die Wahlrechtsgleichheit zwar gegenüber dem allgemeinen Gleichheitssatz durch eine weit stärkere Formalisierung charakterisiert sei und insofern eine selbständige Entwicklung genommen habe. Gleichwohl komme dem allgemeinen Gleichheitssatz auch im Verhältnis zur Wahlrechtsgleichheit eine "regulative und letzthin übergeordnete Bedeutung" zu. Nur so sei es verständlich, daß die Wahlrechtsgleichheit unter gewissen Voraussetzungen durchbrochen werden dürfe, obwohl sie unter dem Verhältniswahlsystem "radikal" formalisiert sei (vgl. BVerfGE 4, 375 <382>; 13, 243 <246 f.>).
b) Die Annahme einer "regulativen und letzthin übergeordneten Bedeutung des allgemeinen Gleichheitssatzes" stieß auf Kritik (vgl. H. Meyer, Wahlsystem und Verfassungsordnung, 1973, S. 146 ff. m.w.N.) und wurde später auch vom Bundesverfassungsgericht nicht mehr zur Rechtfertigung von wahlrechtlichen Differenzierungen herangezogen. Heute besteht Einigkeit darüber, daß die Wahlrechtsgleichheit als solche keinem absoluten Differenzierungsverbot unterliegt und es zur - erforderlichen - Rechtfertigung von Differenzierungen keines Rückgriffs auf den allgemeinen Gleichheitssatz bedarf (zusammenfassend BVerfGE 95, 408 <417 f.>).
(vgl. BVerfGE 20, 56 <116>; 24, 300 <341>; 28, 220 <225>; 34, 81 <99>; 34, 160 <163>; 36, 139 <141>; 41, 399 <413>; 42, 312 <340 f.>; 44, 125 <146>; 47, 198 <227>; 51, 222 <235>; 57, 43 <56>; 69, 92 <106>; 71, 81 <96>; 78, 350 <358>; 82, 322 <338>; 82, 353 <364>; 89, 266 <270>; 95, 408 <417 f.>)
und hieraus als selbstverständlich die Folgerung gezogen, daß Verletzungen dieser Wahlrechtsgrundsätze bei politischen Wahlen in den Ländern über Art. 3 Abs. 1 GG mit der Verfassungsbeschwerde gerügt werden können (vgl. etwa BVerfGE 1, 208 <237>; 58, 177 <190>). Erstmals mit Beschluß vom 12. Dezember 1991 - der letzten zu dieser Frage ergangenen Senatsentscheidung - hat das Bundesverfassungsgericht insoweit Zweifel erkennen lassen (vgl. BVerfGE 85, 148 <157>). In einem danach entschiedenen konkreten Normenkontrollverfahren, bei dem es allerdings nur auf die Übereinstimmung mit der objektivrechtlichen Wahlrechtsgleichheit ankam, hat der Senat nicht mehr auf Art. 3 Abs. 1 GG als Maßstab abgestellt, sondern allein auf den speziellen wahlrechtlichen Gleichheitssatz aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 93, 373 <376 ff.>). Auch im Schrifttum mehren sich die kritischen Stimmen zur Anwendbarkeit von Art. 3 Abs. 1 GG bei Wahlen zu den Volksvertretungen
(vgl. Frowein, AöR 99 [1974], S. 72 <81>; v. Münch, in: ders./Kunig, GG, 3. Aufl., Art. 38 Rn. 48; v. Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl., 1957, Bd. I, S. 194 und S. 201 f.; dies. Bd. II, 2. Aufl., 1964, S. 883; Jarass/Pieroth, GG, 4. Aufl., Art. 38 Rn. 7; Magiera, in: Sachs, GG, Art. 38 Rn. 92; Murswiek, JZ 1979, S. 48 <50>; Roth, DVBl 1998, S. 214 <216 f.>; wohl auch Heun in: Dreier, GG, Art. 3 Rn. 85 u. 126).
Mit dieser Qualifizierung als Spezialregelungen stehen aber die Rechtsfolgen für die Anwendbarkeit des allgemeinen Gleichheitssatzes noch nicht fest. Die Rechtsordnung kennt zur Auflösung derartiger Konkurrenzlagen keine allgemeinen Regeln (vgl. Bleckmann/Wiethoff, DÖV 1991, S. 722 <724 f. u. 729>; ferner Hillgruber, MedR 1998, S. 201 <204>). Es mag zwar naheliegen, daß den besonderen Gleichheitssätzen des Grundgesetzes eine je eigenständige normative Funktion zukommt, weil der Verfassunggeber anderenfalls eine überflüssige Regelung getroffen hätte (vgl. Sachs in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. V, § 126 Rn. 16). Gleichwohl kann die Frage, ob im Sachbereich eines speziellen Gleichheitssatzes ein Rückgriff auf Art. 3 Abs. 1 GG zulässig ist, jeweils nur durch Auslegung geklärt werden. Dabei darf eine Verfassungsnorm nicht isoliert betrachtet und allein aus sich heraus ausgelegt werden; sie steht in einem Sinnzusammenhang mit den übrigen Vorschriften der Verfassung (BVerfGE 1, 14 <32>).
(vgl. BVerfGE 41, 399 <413>; 51, 222 <234>; 71, 81 <94>; 85, 148 <158>).
Die Geheimheit der Wahl stellt den wichtigsten institutionellen Schutz der Wahlfreiheit dar (vgl. Frowein, AöR 99 [1974], S. 72 <105>), die wiederum unabdingbare Voraussetzung für die demokratische Legitimation der Gewählten ist (vgl. BVerfGE 44, 125 <139>). In diesem Zusammenhang steht schließlich auch die Forderung nach unmittelbarer Wahl (vgl. BVerfGE 47, 253 <280>), weil diese den Wählerwillen am sinnvollsten zum Ausruck kommen läßt.
Auch in der Folgezeit wurde die Rechtspraxis von der fehlenden Verbindung von allgemeinem Gleichheitssatz und Gleichheit im Wahlrecht bestimmt. Noch in der Weimarer Zeit betonte insbesondere der Staatsgerichtshof die Eigenständigkeit der Wahlrechtsgleichheit, die in der Reichsverfassung in Art. 17 Abs. 1 für die Länder und in Art. 22 für das Reich verbürgt war. Jeden Rückgriff auf den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 109 Abs. 1 WRV lehnte der Staatsgerichtshof ab (vgl. RGZ 128, Anhang, S. 1 <9>).
3. Der Senat ist an der Änderung seiner Rechtsprechung zur Anwendbarkeit des Art. 3 Abs. 1 GG bei Wahlen und Abstimmungen im Anwendungsbereich der Art. 28 Abs. 1 Satz 2, 38 Abs. 1 Satz 1 GG nicht durch die Entscheidungen des Ersten Senats vom 3. Juni 1954 (BVerfGE 3, 383 ff. <390>) und vom 22. Oktober 1985 (BVerfGE 71, 81 ff.) gehindert. Die Voraussetzungen für eine Anrufung des Plenums (§ 16 BVerfGG) liegen nicht vor.
2. Der fehlenden Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts, dem Bürger bei Wahlen zu den Volksvertretungen in den Ländern subjektiven Rechtsschutz gegen eine Verletzung der Wahlrechtsgrundsätze zu geben, entspricht es, daß Parteien bereits seit langem (vgl. BVerfGE 4, 27 <30 f.>) eine Verletzung ihres Rechts auf chancengleiche Teilnahme an Wahlen im Land nur im Wege eines Organstreits geltend machen können, den sie vor dem Landesverfassungsgericht zu führen haben (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4, 3. Variante GG). Dieser Organstreit wird im Land abschließend entschieden (vgl. BVerfGE 96, 231 <242 f.> m.w.N.). Nur wenn im Land kein Rechtsweg eröffnet ist, ist eine Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts begründet, das in diesen Fällen jedoch der Sache nach als "subsidiäres Landesverfassungsgericht" tätig wird
(so die vom Bundesminister der Justiz eingesetzte Entlastungskommission, die deshalb sogar für eine Streichung von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4, 3. Variante GG eintritt; vgl. Bundesministerium der Justiz <Hrsg.>, Entlastung des Bundesverfassungsgerichts, Bericht der vom Bundesminister der Justiz eingesetzten Kommission, 1998, S. 94).
3. a) Den Bürgern steht zur Verteidigung ihres subjektiven Wahlrechts auch bei Wahlen in den Ländern ein Rechtsweg zur Verfügung. Alle Länder sehen die Prüfung der Wahl zu ihren Parlamenten vor; dies ist ihnen durch das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 GG aufgegeben (vgl. BVerfGE 85, 148 <158>). Im Rahmen des Wahlprüfungsverfahrens, das auch dem Schutz des subjektiven aktiven und passiven Wahlrechts dient (vgl. BVerfGE, a.a.O., S. 159), kann - je nach landesrechtlicher Ausgestaltung - spätestens in zweiter Instanz eine gerichtliche Rechtskontrolle erreicht werden. Bei Kommunalwahlen haben die Länder die gerichtliche Kontrolle der Wahlprüfung den Verwaltungsgerichten übertragen. Dabei kann unter den Voraussetzungen der §§ 132 ff. VwGO auch das Bundesverwaltungsgericht angerufen werden. Ein Verstoß gegen die Wahlrechtsgrundsätze des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG wird als Verletzung von Bundesrecht im Sinne von § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO angesehen
(zum landesverfassungsgerichtlichen Rechtsschutz in den einzelnen Ländern s. BVerfGE 96, 345 <351 f.>).
ECLI:DE:BVerfG:1998:rs19980716.2bvr195395
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 16. Juli 1998
- 2 BvR 1953/95 - Rn. (1-89),
http://www.bverfg.de/e/rs19980716_2bvr195395.html
Nr. 109/1998 vom 6. Oktober 1998
BVerfGE 99, 1 - 19

References: Art. 25
 Art. 25
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 38
 Art. 3
 Art. 38
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 § 90
 Art. 38
 Art. 20
 Art. 38
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 28
 Art. 3
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 3
 § 126
 Art. 3
 Art. 17
 Art. 22
 Art. 109
 Art. 3
 Art. 28
 Art. 93
 Art. 28
 Art. 28
 § 137