Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/spravni-trestani-zasada-zakazu-reformationis-in-peius.p3548.html
Timestamp: 2020-01-19 08:17:43+00:00

Document:
Správní trestání: zásada zákazu reformationis in peius | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Správní trestání: zásada zákazu reformationis in peius
k § 82 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích
Ustanovení § 82 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, jež správnímu orgánu znemožňuje v odvolacím řízení změnit uloženou sankci v neprospěch obviněného z přestupku, nebrání správnímu orgánu prvního stupně uložit přísnější sankci novým rozhodnutím, pokud bylo jeho původní rozhodnutí v odvolacím řízení jako celek zrušeno a správní orgán prvního stupně v novém řízení posoudil otázku viny i trestu v plném rozsahu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 3. 2017, čj. 6 Afs 169/2016-42)
Prejudikatura: č. 1856/2009 Sb. NSS a č. 2248/2011 Sb. NSS; č. 44/2014 Sb. NS; usnesení Ústavního soudu č. 1/2009 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 880/08).
Věc: Michael R. proti České národní bance o uložení pokuty, o kasační stížnost žalobce.
Žalovaná rozhodnutím ze dne 2. 3. 2010 uznala žalobce vinným ze spáchání přestupku podle § 166 odst. 1 písm. a) zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, jelikož porušil § 4a citovaného zákona tím, že v období let 1995 – 2009 poskytoval investiční službu obchodování na vlastní účet bez povolení České národní banky. Za tento přestupek mu uložila pokutu ve výši 500 000 Kč. Bankovní rada žalované dne 20. 5. 2010 uvedené rozhodnutí zrušila a věc jí vrátila k novému projednání.
Po doplnění dokazování, změně časového vymezení skutku ve výroku (od 4. 1. 2001 do 5. 6. 2009) a doplnění odůvodnění výše uložené sankce rozhodla žalovaná rozhodnutím ze dne 9. 3. 2011 tak, že žalobci za shora uvedený přestupek uložila pokutu ve výši 1 000 000 Kč. Bankovní rada žalované rozhodnutím ze dne 15. 6. 2011 zamítla rozklad žalobce a rozhodnutí I. stupně potvrdila.
Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který jeho žalobu jako nedůvodnou zamítl rozsudkem ze dne 31. 5. 2016, čj. 4 A 23/2012-50. Po stránce skutkové neshledal pochyb o tom, že žalobce skutečně aktivně obchodoval s investičními nástroji v období od 4. 1. 2001 do 5. 6. 2009, a to odkupem investičních nástrojů z řad veřejnosti a jejich následným prodejem, přičemž nedisponoval povolením k poskytování této služby a tato služba není mezi výjimkami k poskytování služeb bez povolení stanovených v § 4b zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Žalovaná si vyžádala výpis z žalobcova účtu majitele cenných papírů vedeného Střediskem cenných papírů za období od roku 1994 do roku 2009. Městský soud přitom odmítl argumentaci žalobce, že by žalovaná mohla být nepřípustně ovlivněna záznamy z výpisu, které se nevztahují k sankcionovanému jednání (období před rokem 2001).
Otázky pokládané svědkům v průběhu doplňování dokazování městský soud neshledal kapciózními. Ve svědeckých výpovědích nejsou patrné vzájemné rozpory a tyto výpovědi nebyly zpochybněny. Při úvahách o výši sankce byl žalobcův zisk správně vypočten jako rozdíl mezi cenou, za které žalobce investiční nástroje nabyl, a cenou, za které je prodal.
Městský soud se neztotožnil s názorem žalobce, že vytýkané jednání nebylo poskytováním hlavní investiční služby, k němuž je třeba povolení. K tomu, aby mohlo být určité jednání kvalifikováno jako poskytování hlavní investiční služby obchodování s investičními nástroji na vlastní účet, je třeba kumulativní splnění třech podmínek. Jedná se o obchodování na vlastní účet, podnikatelským způsobem a vůči třetím osobám. Žalobce jednal s drobnými investory svým jménem, na vlastní odpovědnost prováděl velký počet obchodů na vlastní účet, jeho jednání nebylo nahodilé, naopak vykazovalo znaky soustavnosti, bylo dlouhodobé, systematické, opakované a ve velkém rozsahu, přestávky mezi provedenými obchody jsou vzhledem k hodnocenému celku irelevantní.
Městský soud neshledal ve vztahu k žalobci ani porušení zásady zákazu
ve smyslu § 82 zákona o přestupcích, podle něhož v odvolacím řízení nemůže správní orgán změnit uloženou sankci v neprospěch obviněného z přestupku. Rozhodnutí, kterým byla žalobci uložena přísnější sankce, totiž nebylo rozhodnutím v odvolacím řízení, ale rozhodnutím v prvním stupni po doplněném dokazování.
Výši uložené sankce odůvodnil žalovaný dostatečně a přesvědčivě. Žalobce sám nenamítl, že by pro něj měla uložená sankce likvidační účinek, a ani městský soud se nedomnívá, že by byla výše pokuty nepřiměřená.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. Měl za to, že jeho jednání nelze kvalifikovat jako poskytování investiční služby obchodování na vlastní účet třetím osobám, k němuž bylo třeba získat povolení České národní banky. Napadeným rozhodnutím byla porušena zásada zákazu
zakotvená v § 82 zákona o přestupcích. Proti uložení pokuty ve výši 500 000 Kč se stěžovatel bránil rozkladem, kterému bankovní rada žalované vyhověla. V novém řízení poté byla stěžovateli za stejný přestupek uložena pokuta ve výši 1 000 000 Kč. Argumentaci městského soudu, že pokuta nebyla zvýšena v odvolacím řízení, je třeba odmítnout jako zjednodušující a formalistickou. Smyslem zásady zákazu
je zabezpečit možnost účastníků správního řízení podávat opravné prostředky a přitom je chránit před obavou, že by si mohli v důsledku podaného opravného prostředku přivodit zhoršení situace. Uvedená zásada musí být bez výjimky respektována i za situace, kdy odvolací správní orgán rozhodne o zrušení napadaného rozhodnutí a věc vrátí správnímu orgánu I. stupně k novému rozhodnutí. Také v rozsudku ze dne 23. 1. 2014, čj. 2 Afs 67/2013-53, Nejvyšší správní soud dovodil, že tato zásada musí platit pro řízení jako celek, nikoliv jen pro odvolací řízení. Opačný výklad by umožnil snadné obcházení zákazu změny k horšímu ze strany správních orgánů.
Stěžovatel poukázal na to, že ve druhém rozhodnutí vycházela žalovaná ze stejného skutkového stavu a pouze zúžila časové vymezení skutku (místo let 1994 – 2009 nově 4. 1. 2001 – 5. 6. 2009), s čímž souvisí i nižší počet uskutečněných transakcí. Všechny ostatní okolnosti zůstaly nezměněny, rozhodnutí tedy bylo pro stěžovatele zároveň nepředvídatelné. Obecně pak žalovaná nemohla mít žádný racionální důvod pro zvýšení uložené sankce na dvojnásobek.
Žalovaná pochybila také při ukládání sankce, jelikož se vůbec nezabývala majetkovými poměry stěžovatele.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že jednání žalobce nepochybně představovalo poskytování investiční služby obchodování s investičními nástroji na vlastní účet (k tomu odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2014, čj. 9 Afs 42/2013-105). Osoba obchodující na vlastní účet poskytuje službu osobám, se kterými obchoduje, neboť právě jim nabízí možnost odkoupit či prodat cenné papíry. Pokud by jednal na účet těchto třetích osob, jednalo by se o jiný druh investiční služby.
Námitku, že žalovaná se v napadeném rozhodnutí nezabývala jeho majetkovými poměry, stěžovatel neuplatnil v žalobě. Stěžovatel dlouhodobě a ve velkých objemech obchodoval s investičními nástroji, přičemž dosáhl zisku v řádu milionů korun. Nelze pominout, že pro účely obchodování musel mít vyčleněny značné finanční prostředky.
Dle žalované nedošlo k formálnímu ani materiálnímu porušení zásady zákazu
. Bankovní rada žalované ponechala pokutu ve výši uložené správním rozhodnutím I. stupně, nedošlo tudíž ke zpřísnění sankce v odvolacím řízení. V prvním zrušujícím rozhodnutí bankovní rada nezavázala žalovanou ke zvýšení pokuty či jinému zpřísnění sankce. Touto otázkou se nemohla vůbec zabývat, neboť v prvním rozhodnutí nebyla výše sankce přezkoumatelně odůvodněna. Odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2014, čj. 2 Afs 67/2013-53, považuje žalovaná za nepřípadný. Nejvyšší správní soud řešil situaci, kdy odvolací správní orgán zrušil rozhodnutí pouze ve výroku o trestu, nikoliv ve výroku o vině. Správní orgán I. stupně tedy nemohl posoudit věc s ohledem na nová skutková zjištění. Nejvyšší správní soud naopak výslovně připouští, že pokud by správní orgán znovu posuzoval i výrok o vině, byla by nová úvaha o výši pokuty možná.
(...) [43] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani kasační námitku vztahující se k porušení zásady zákazu
. Úvodem je třeba zmínit, že pro trestnost přestupků platí v zásadě obdobné principy a pravidla jako pro trestnost trestných činů. Přestupkem je protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem a správní orgán za ně ukládá zákonem stanovený trest. Věcný rozdíl mezi trestnými činy a přestupky bývá i velmi mlhavý, může být i výsledkem politického rozhodnutí („
“), a je běžné, že skutky trestané právním řádem jednoho státu nebo v určité době jako trestné činy jsou podle právního řádu jiného státu nebo v jiné době „
“ předmětem správního trestání a naopak (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As 29/2007-5, ve vztahu ke správním deliktům). Z premisy jednoty a vnitřní bezrozpornosti právního řádu pak vyplývá, že zásady správního trestání mají stejný (ústavní) základ jako zásady v trestním právu (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2009, čj. 1 As 28/2009-62, č. 2248/2011 Sb. NSS, ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008-115, č. 1856/2009 Sb. NSS, nebo ze dne 26. 3. 2014, čj. 6 As 80/2013-40).
[44] V trestním právu uvedená zásada tradičně nalézá své uplatnění. Komentář k trestnímu řádu zákaz změny k horšímu odůvodňuje nutností garantovat možnost obviněného napadnout rozsudek v co nejširším rozsahu bez obav z rizika, že si situaci zhorší (Šámal, P. a kol.
Trestní řád, komentář
. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 1808 a 3097). Zákaz
nutno důsledně chápat jako garanci svobody odvolacího práva. Proto je třeba jej pojímat co možná nejšířeji,
jinak by se právo na podání opravného prostředku stalo do značné míry formálním, když sice určité osoby by měly právo podávat opravné prostředky, ale z obavy že toto právo by se mohlo obrátit proti nim, by ho raději nevykonávaly.
(srov. Šámal, P. K úpravě trestního procesu. In:
. Praha: Karolinum, 2004, s. 328). Zákaz
, tedy princip zákazu změny k horšímu, vyjadřuje v trestním řízení obecně požadavek zákazu zhoršení postavení osoby, která podala opravný prostředek nebo v jejíž prospěch byl opravný prostředek jinou oprávněnou osobou podán, a to jak přímo v opravném řízení, tak i v následujícím řízení po zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci k novému projednání (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. 8. 2013, sp. zn. 5 Tdo 741/2013, č. 44/2014 Sb. NS).
[45] Pro oblast správního trestání však z ústavněprávních předpisů nelze dovodit všeobecný zákaz změny rozhodnutí v neprospěch odvolatele, a to ani z práva na spravedlivý proces ve smyslu článku 36 Listiny základních práv a svobod (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. III. ÚS 880/08, č. 1/2009 Sb. ÚS). Skutečnost, že při správním trestání se zásada zákazu
bez výslovného zákonného zmocnění neuplatní, nelze považovat za protiústavní, ačkoliv část odborné veřejnosti pokládá takový postup za nesprávný.
[46] V případě správního trestání se tak zákonodárci nabízí relativní volnost v tom, jak na zákonné úrovni pravidla odvolacího řízení a řízení následujícího po případném zrušení rozhodnutí prvního stupně upraví. Již ze samotného srovnání s právní úpravou trestního práva procesního lze vysledovat podstatné rozdíly. Trestní proces vychází důsledně z chápání zásady zákazu změny k horšímu ve shora uvedeném významu, což se odráží i v příslušných ustanoveních zákona. Podle § 259 odst. 4 trestního řádu platí, že „[v]
neprospěch obžalovaného může odvolací soud změnit napadený rozsudek jen na podkladě odvolání státního zástupce, jež bylo podáno v neprospěch obžalovaného“.
Pokud odvolací soud sám napadený rozsudek nezmění, ale zruší jej a věc vrátí k novému projednání a rozhodnutí soudu prvního stupně, pravidla postupu jsou stanovena v § 264 trestního řádu. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení, „[b]
yl-li napadený rozsudek zrušen jen v důsledku odvolání podaného ve prospěch obžalovaného, nemůže v novém řízení dojít ke změně rozhodnutí v jeho neprospěch“.
[47] Naproti tomu ve věci přestupků dle § 82 zákona o přestupcích platí, že „[v]
odvolacím řízení nemůže správní orgán změnit uloženou sankci v neprospěch obviněného z přestupku“.
Zákon výslovně stanoví, že změnit uloženou sankci v neprospěch obviněného nelze v odvolacím řízení. Pro následný postup orgánu prvního stupně po zrušení rozhodnutí v odvolacím řízení zákon o přestupcích ani správní řád žádná zvláštní pravidla nestanoví.
[48] Podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu platí, že „[j]
estliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a věc vrátí k novému projednání správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal; v odůvodnění tohoto rozhodnutí vysloví odvolací správní orgán právní názor, jímž je správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, při novém projednání věci vázán; proti novému rozhodnutí lze podat odvolání“.
Výsledkem zrušení rozhodnutí v odvolacím řízení dle obecných ustanovení správního řádu je tedy nové projednání věci. V něm má účastník řízení plnohodnotnou možnost bránit se proti skutkovým i právním závěrům správního orgánu, včetně případné korekce závazným právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozhodnutí. Ostatně, hlavní smysl omezení změny uložené sankce k horšímu v odvolacím řízení spočívá právě v tom, aby účastníku řízení bylo umožněno na přísnější posouzení věci reagovat adekvátní obranou ještě v rámci správního řízení.
[49] Zákaz změny k horšímu v odvolacím řízení plyne
i z § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, podle něhož odvolací orgán „
napadené rozhodnutí nebo jeho část změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se
“. Ustanovení § 90 odst. 3 správního řádu („
“) nemá před § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu přednost. Ve srovnání s úpravou v trestním řádu nelze opomenout, že v případě správního trestání, včetně přestupkového řízení, nevystupuje jako účastník tohoto řízení „
“ žalobce; povinnost zrušit napadené rozhodnutí pro rozpor s právními předpisy, aniž by kdokoli mohl podat odvolání do výroku o vině či trestu v neprospěch přestupce, tak leží na odvolacím orgánu, který dle § 89 odst. 2 správního řádu „
přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem.“
[50] Stěžovatel odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2014, čj. 2 Afs 67/2013-53, z něhož dovozuje zásadu všeobecného zákazu změny rozhodnutí v neprospěch odvolatele při správním trestání stejným způsobem, jakým je upravena v citovaných ustanoveních trestního řádu. Nejvyšší správní soud tuto interpretaci nesdílí. Je pravdou, že v citovaném rozsudku je zmiňována odborná literatura, která považuje zákaz změny k horšímu za reálnou garanci odvolacího práva, která musí platit pro řízení jako celek (jde o stejný článek, na nějž stěžovatel odkazuje v kasační stížnosti). Na tyto úvahy navazuje i vyslovený závěr, že „
z hlediska zákazu zakotveného v § 90 odst. 3 správního řádu je třeba správní řízení brát jako celek. Opačný výklad by mj. umožnil snadné obcházení zákazu změny k horšímu.
“ Tento závěr byl nicméně vysloven v situaci, kdy odvolací správní orgán potvrdil rozhodnutí prvního stupně ve výroku o vině a zrušil pouze výrok o trestu, kterým byla uložena pokuta. Tím
závazně vymezil možný postup orgánu prvního stupně a neponechal žádný prostor pro úvahu, k níž by bylo možno dospět při doplnění skutkových zjištění. V takovém případě skutečně tvoří všechna rozhodnutí jeden celek sestávající z prvního rozhodnutí prvního stupně (v části, kterou bylo rozhodnuto o vině), odvolacího rozhodnutí, druhého rozhodnutí prvního stupně (v části, kterou bylo rozhodnuto o trestu) a následného zamítavého odvolacího rozhodnutí.
[51] V nyní posuzovaném případě však bylo rozhodnutí prvního stupně odstraněno a správní orgán opětovně celou věc projednal v novém řízení, v němž byly všechny skutkové a právní otázky znovu hodnoceny a stěžovateli byla dána plná možnost k uplatnění jeho práv. Jak upozorňuje i žalovaná, z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu výslovně vyplývá, že se jeho závěry vztahují výhradně na situaci, kdy dojde ke zrušení rozhodnutí pouze ve výroku o trestu. Pokud správní orgán znovu váží o vině i o pokutě, je nová úvaha o výši pokuty možná.
[52] Uloženou sankci také nelze z pohledu stěžovatele považovat za překvapivou. Stěžovatel byl již prvním rozhodnutím trestán za to, že v období let 1995–2009 poskytoval investiční službu obchodování na vlastní účet bez příslušného povolení. V novém řízení žalovaná doplnila skutková zjištění prostřednictvím výslechu svědků a písemného dotázání dalších osob. Zároveň interpretovala použité právní předpisy tím způsobem, že k poskytování investiční služby tak, jak činil stěžovatel, nevyžadoval zákon ve znění účinném do 31. 12. 2000 získání příslušného povolení. Stěžovatel byl tedy ve srovnání s prvním rozhodnutím potrestán za výrazně kratší období (konkrétně o 6 let), přičemž sankce byla oproti prvnímu rozhodnutí uložena ve dvojnásobné výši. Pokud je však rozhodnutí zrušeno v odvolacím řízení pro vady řízení a rozpor s právními předpisy, nemůže ani teoreticky zakládat legitimní očekávání, že by z něj bylo možné v dalším řízení jakkoliv vycházet. O původně vyměřenou pokutu se tudíž nelze opírat jako o jakési závazné východisko pro stanovení konečné pokuty (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 1. 2017, čj. 6 As 261/2016-22). Pokud uložená pokuta splňuje zákonná kritéria pro ukládání sankcí, nelze ji považovat za nepřiměřenou či překvapivou jen z toho důvodu, že v dřívějším zrušeném rozhodnutí byla její výše poloviční.
[53] Podle § 192 odst. 2 a 3 zákona o podnikání na kapitálovém trhu se při stanovení výše pokuty uložené za spáchání přestupku fyzické osobě přihlédne k závažnosti deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán, popřípadě též k délce trvání porušení právní povinnosti, finanční situaci přestupce, významu neoprávněného prospěchu, pokud jej lze stanovit, ztrátě třetích osob způsobené zjištěným porušením právní povinnosti, součinnosti v řízení o přestupku a předchozímu protiprávnímu jednání. Při ukládání sankce lze „
nad rámec kritérií uvedených v zákoně přihlédnout i k jiným okolnostem, pokud jsou svojí povahou podstatné pro posouzení závažnosti správního deliktu, a které by s ohledem na skutkové okolnosti konkrétního případu mohly být kvalifikovány jako polehčující či přitěžující. Takovýto postup odpovídá obecné trestněprávní zásadě individualizace trestu, resp. trestní sankce, jejímž smyslem je, aby co nejvíce odpovídala okolnostem případu. Jinými slovy, aby byla co nejvíce‚ spravedlivá‘. Případné zohlednění těchto kritérií spadá do rámce správního uvážení příslušného správního orgánu
“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 Afs 106/2012-45). Žalovaná nepochybila, když při výpočtu výše pokuty vycházela z majetkového prospěchu stěžovatele ve vztahu k investičním nástrojům, se kterými stěžovatel obchodoval nejčastěji, a který dosáhl celkové výše 17 700 000 Kč. Sám stěžovatel v příloze k žalobě svůj zisk vyčíslil částkou 15 275 000 Kč, přičemž i ve vztahu k této částce se jeví pokuta ve výši 1 000 000 Kč přiměřenou.
[54] Teprve v kasační stížnosti stěžovatel poprvé namítá možný likvidační charakter uložené sankce. Podle § 104 odst. 4 s. ř. s. však platí, že „[k]
asační stížnost není přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v § 103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl“.
V žalobě přitom stěžovatel žádným způsobem netvrdil, že by pro něj měla mít uložená sankce ve vztahu k jeho majetkovým poměrům likvidační důsledky. Ani městský soud se touto problematikou v napadeném rozsudku nezabýval a majetkové poměry stěžovatele nehodnotil. V řízení před Nejvyšším správním soudem se tudíž jedná o námitku nepřípustnou dle citovaného ustanovení.

References: § 82
 zákona č. 200
 § 82
 zákona č. 200
 § 166
 zákona č. 256
 § 4
 § 4
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 82
 soud 
 § 82
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 259
 soud 
 soud 
 § 264
 § 82
 § 90
 § 90
 § 90
 § 90
 § 89
 soud 
 § 90
 § 192
 § 104
 § 103
 soud