Source: http://absta.pl/rozdzia-i-pojcie-i-przedmiot-postpowania-administracyjnego.html
Timestamp: 2018-02-22 07:13:05+00:00

Document:
Rozdział I pojęcie I przedmiot postępowania administracyjnego
Pobieranie 143.38 Kb.
Rozmiar 143.38 Kb.
Orzeczenia wydawane przez organy drugiej instancji w świetle kodeksu postępowania administracyjnego
1. Pojęcie i przedmiot postępowania administracyjnego.
Prawo administracyjne jest zbiorem norm materialnych prawnych. W celu ich realizacji muszą istnieć prawne normy formalne, które regulować będą tryb postępowania organów te normy stosujących. Są, więc one wyznacznikami postępowania zwanymi w prawie procedurą (postępowanie administracyjne). Postępowanie administracyjne odgrywa, zatem ważną rolę w kształtowaniu uprawnień i obowiązków obywateli, ma ono znaczny wpływ na stosowanie przez organy administracji publicznej norm prawa administracyjnego, a w rezultacie na wydanie decyzji administracyjnej, która uprawnia bądź, lub lub i, te obowiązki kształtuje.1 Procedura administracyjne jest, więc związana z wydaniem i wykonaniem decyzji administracyjnej, a służy ona przede wszystkim określeniu zasad działania organów administracji realizujących materialne normy prawa administracyjnego oraz zabezpieczeniu obywatela przed samowolą organów administracji. Przepisy postępowania administracyjnego dążą, więc tak do odnowy interesów indywidualnych jak i interesu społecznego.2
W doktrynie postępowania administracyjnego istnieją zróżnicowane poglądy, co do funkcji, jakie spełnia postępowanie administracyjne. Według niektórych autorów podstawową funkcją postępowania administracyjnego jest zapewnienie realizacji materialnego prawa administracyjnego. Zdaniem innych, podstawową funkcją postępowania administracyjnego jest ochrona interesu indywidualnego, ochrona interesu społecznego, przyczyn poglądy są zróżnicowane co do priorytetu ochrony tych interesów. Występują również poglądy wyróżniające cztery funkcje postępowania administracyjnego:
funkcję organizatorską, polegającą na usprawnieniu działalności administracji państwowej,
funkcję demokratyzacji, przejawiającą się w zagwarantowaniu obywatelom w udziału w załatwianiu konkretnych spraw,
funkcję zagwarantowania praworządności.3
Kodeks postępowania administracyjnego w artykułach od 6 do 16,w celu określenia zasad postępowania administracyjnego oraz wytycznych co do jego prowadzenia wyróżnia następujące zasady, zwane ogólnymi:
praworządności (art. 6 i 7);
prawdy obiektywnej art. 7);
uwzględnienia interesu społecznego i interesu obywateli (art. 7);
pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8);
czuwaniem nad interesem stron i innych osób urzeczywistnionych w postępowaniu (art. 8);
czynnego udziału stron w postępowaniach (art. 10);
przekonywania (art. 11);
szybkości (art. 12);
nakłaniania do ugody (art. 13)
pisemności (art. 14);
dwuinstancyjności (art. 15);
trwałości decyzji (art. 16 § 1);
sądowej kontroli decyzji (art. 16 § 2).4
Według aktualnej wersji kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie:
przed organami administracji państwowej oraz organami samorządu terytorialnego w należących do kompetencji tych organów w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej;
w sprawach o rozstrzyganie sporów o właściwości między organami państwowej i organami samorządu terytorialnego oraz między tymi organami i sądami;
w sprawach zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA z powodu ich niezgodności z prawem;
Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się w postępowaniu przed organami:
państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych;
organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych;
innych organizacji społecznych – gdy są one powołane z mocy prawa do załatwiania spraw wymienionych w punkcie 1 i 4.5
Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie przed organami państwowymi, organizacjami samorządowymi, organami państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz przed organami organizacji społecznych w sprawie skarg i wniosków.6
Przedmiotem postępowania administracyjnego jest indywidualna sprawa rozstrzygana decyzją administracyjną. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym rozumie się pod tym pojęciem akt administracyjny zewnętrzny, tzn. taką czynność opartą na przepisie prawa administracyjnego, którego w sposób jednostronny (tj. władczy) określa sytuacją prawną indywidualnie oznaczonej osoby, nie podlegającej służbowo organom administracji publicznej.7
Podsumowując należy stwierdzić, iż przepisy k.p.a. zapewniają szeroką ochroną interesów obywateli, których sytuacja prana kształtowana jest w drodze postępowania administracyjnego. Stwierdzić, więc należy, że sytuacja strony jest korzystnie kształtowana przez zakres proceduralny k.p.a., który nakłada na organ prowadzący postępowanie liczne obowiązki.
2. Pojęcie organu odwoławczego.
Kodeks postępowania administracyjnego w art. 17 określa, jakie organy są w jego rozumieniu organami wyższego stopnia, tj. organami odwoławczymi. Inaczej mówiąc są nimi organy nadrzędne w stosunku do organów, które wydały decyzję zaskarżone odwołaniem,8 lub inny organ wskazany przez ustawę,9 czyli:
w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej;
w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w punktach 1 i 2 – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością
Działalność samorządowych kolegiów odwoławczych regulowana jest ustawą o samorządowych kolegiach odwoławczych z dnia 12 października 1994 roku.10 Zgodnie z art. 1 tejże ustawy samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w świetle k.p.a. w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, ale należących do zadań własnych gminy. Są, więc one właściwymi organami do rozpoznawania odwołań od decyzji oraz stwierdzenia jej nieważności, wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, rozpoznawania zażaleń na postanowienia. Zatem ich podstawowym zadaniem jest nadzór nad organami w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej oraz kontrola instancyjna nad tymi organami. Orzekania kolegiów w sprawach innych niż indywidualne następuje na podstawie odrębnych ustaw.11
Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych wyróżnia organy kolegium, którymi są:
prezes kolegium;
W skład zgromadzenia ogólnego wchodzą:
Charakter członkostwa może być etatowy bądź pozaetatowy, a liczbę etatowych członków kolegiów określa w drodze rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych.12
Prezesa kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów spośród dwóch kandydatów (członków etatowych kolegium) na wniosek zgromadzenia ogólnego kolegium. Jego kadencja trwa 6 lat, jednakże z przyczyn wskazanych w ustawie (art. 6 § 1) może on być wcześniej odwołany, a odwołania dokonuje również Prezes Rady Ministrów.13 Na tych samych zasadach co prezes powoływany jest wiceprezes kolegium, z tą różnicą, że nie na wniosek zgromadzenia ogólnego kolegium, lecz na wniosek jego prezesa.
Członkowie kolegium są również powoływaniu przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek prezesa kolegium, który zgłasza go po zasięgnięciu opinii zgromadzenia ogólnego kolegium. Natomiast kandydaci na członków wyłaniani są w drodze konkursu.14
Zgodnie z art. 17 § 1 o samorządowych kolegiach odwoławczych orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym i stanowią one formę decyzji lub postanowień. Na podstawie art. 18 § 1, kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, któremu przewodniczący etatowy członek kolegium bądź przewodniczący.
ŚRODKI PRAWNE PRZYSŁUGUJĄCE STRONIE OD DECYZJI NIEOSTATECZYCH
1. Pojęcie środka prawnego.
Środek prawny, zwany inaczej środkiem zaskarżenia lub środkiem odwoławczym – to możliwość zaskarżenia decyzji i postanowień wydawanych w trakcie postępowania administracyjnego.15 Wniesienie tego środka przez upoważniony podmiot ma na celu spowodowanie weryfikacji rozstrzygnięcia przez organ wyższego szczebla, a co za tym idzie, zmianę lub uchylenie takiego orzeczenia.
W celu scharakteryzowania środków prawnych od decyzji nieostatecznych, należy najpierw dokonać ich ogólnej klasyfikacji. Rozróżniamy zatem:
zwyczaje i nadzwyczajne środki prawne - Odnoszą się one do rozstrzygnięć nieostatecznych jakimi są odwołanie i zażalenie. Natomiast środkami prawnymi nieostatecznymi są te, które wnosi się od rozstrzygnięć ostatecznych, w przypadku zajścia okoliczności lub warunków wskazujących na wadliwą podstawę decyzji lub uzasadniających przywrócenie stronie prawa procesowego;
doskonałe i niedoskonałe środki prawne – Doskonałe środki prawne dają prawo rozpatrzenia skargi osobie do tego upoważnionej oraz jednocześnie stwarzają obowiązek wydania orzeczenia przez właściwy organ. Jeżeli jest mowa o środkach prawnych niedoskonałych, to rozpatrzenie ich zależy od woli organu;
samoistne i niesamoistne środki prawne – Środki samoistne są wnoszone samodzielnie. W odróżnieniu od nich środki niesamoistne można wnieść wyłącznie wraz z innym środkiem prawnym;
bezwzględnie suspensywne i względnie suspensywne środki prawne – Środki bezwzględnie suspensywne wstrzymują z mocy prawa wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, natomiast względnie suspensywne pozostawiają wstrzymanie wykonania takiego rozstrzygnięcia ocenie organu, który ten środek rozpatruje;16
bezwzględnie dewolutywne środki prawne – W każdym przypadku powodują one przesunięcie sprawy do wyższej instancji. Wyróżniamy również środki prawne względnie dewolutywne, które powodują przeniesienie sprawy do wyższej instancji jedynie w przypadku nieuwzględniania ich przez pierwszą instancję. Ponadto istnieją również niedewolutywne środki prawne rozpatrywane przez organ wydający zaskarżane decyzje.
2. Odwołanie od decyzji administracyjnej.
Ogólnie rzecz biorąc, w literaturze jest jako środek zaskarżenia lub środek odwoławczy. Pojęciami takimi posługuje się m.in. B. Adamiak oraz J. Borkowski17. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż odwołanie od decyzji administracyjnej jest przede wszystkim środkiem prawnym. Oznacza to, że daje ono prawo stronie do ponownego rozpatrzenia i załatwienia w całości sprawy administracyjnej. Pogląd taki wyraża J. Zimmerman pisząc: „Pojęcie odwołania jest jasne i klarowne. Używanie zamiast niego pojęcia środek odwoławczy wprowadza zbędną tantologię, zupełnie mylące i wadliwe jest stosowanie wobec odwołania określenia środek zaskarżenia. Zaskarżanie decyzji nie jest jedynym ani nawet podstawowym celem odwołania. Odwołanie jest środkiem prawnym, czyli instrumentem mającym charakter czynności prawnoprocesowej. Nie może być samo odwołanie mieszane z prawem do jego złożenia.”18 Podobny pogląd wyraża J. Starościak, który uważa, że „odwołanie podstawowym środkiem prawnym ochrony praw obywateli”.19
Uzupełniając podawany wyżej ogólny opis odwołania, należy wymienić jego cechy szczególne odróżniających je od pozostałych środków prawnych. Zgodnie z k.p.a. do podstawowych cech należą: zwyczajność, samoistność, suspensywność, dewolutywność oraz doskonałość. W związku z tym, iż cechy te zostały już po krótce omówione na początku niniejszego rozdziału, można krótko podsumować jego szczególnych charakter. Odwołanie jest zwyczajnym środkiem prawnym, wnoszonym samodzielnie i wstrzymującym z mocy prawa żądania ponownego rozpatrzenia sprawy i zobowiązuje do tego właściwy organ. Jego wniesienie zawsze powoduje przeniesienie sprawy do wyższej instancji. Należy pamiętać, że spośród wszystkich środków prawnych odwołanie jako jedyne uruchamia administracyjny tok instancji.20
Postępowanie odwoławcze uruchamiane jest jedynie w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Opiera się, więc ono na zasadzie skargowości. Podmiotem uprawnionym jest zgodnie z art. 127 § 1 strona spełniająca przesłanki wynikające z art. 28, 29 i 30 k.p.a.. Podmiotem takim jest więc ten, kto twierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego bądź obowiązku prawnego. Odwołanie przysługuje stronie, a więc zgodnie z art. 29 k.p.a. osobie fizycznej lub innemu podmiotowi. Aby wniesienie odwołania było skuteczną czynnością procesową, zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a., musi ona posiadać zgodność do czynności prawnej a w przypadku jej braku strona może wnieść odwołanie poprzez swojego przedstawiciela ustawowego.21 Ponadto odwołanie przysługuje organizacji społecznej biorącej udział w postępowaniu w pierwszej na prawach strony prokuratorowi oraz rzecznikowi praw obywatelskich.
Aby czynność procesowa jaką jest wniesienie odwołania była skuteczna, musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu oraz trybu jej dokonania. Zgodnie z art. 128 k.p.a. „odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia wystarczy, jeżeli odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji”. Interpretuje się to jako pełne odformalizowanie odwołania, a co za tym idzie, zminimalizowanie jego wymogów formalnych.22 W świetle tego, iż wystarczającym jest fakt wyrażenia niezadowolenia przez stronę z wydanej decyzji, należy stwierdzić, że uzasadnienie w ogóle nie jest wymagane. Oprócz wyżej wymienionego wyraźnego stwierdzenia niezadowolenia z decyzji, odwołanie powinno również spełniać wymogi stawiane przez ustawodawcę podmiotom. Wskazanej jest by zawierało co najmniej: wskazanie osoby od której pochodzi, żądanie owej osoby oraz jej adres i podpis. Należy również pamiętać, że przepisy szczególne mogą określać inne wymagania, co do uzasadnienia odwołania (art. 128 zd. 3).23 W związku z powyższym można stwierdzić, iż odformalizowanie postępowania przez kodeks postępowania administracyjnego nastąpiło w celu ochrony prawnej obywatela oraz dla jego korzyści w związku z formą i treścią odwołania od decyzji administracyjnej.24 Jednakże należy przyjąć, że „sformułowanie przez stronę zarzutów wobec decyzji, zgłoszenie żądań i uzasadnienie ich służy lepszemu zabezpieczeniu interesów strony. Jednak tylko od jej woli zależy, czy zechce uruchomić tego typu mechanizm, czy poprzestanie na działaniach pasywnych, na które k.p.a. zezwala i które dopuszcza”.25 Warto zauważyć, że kodeks nie wymaga od strony uzasadnienia odwołania, w praktyce w większości przypadków odwołania są uzasadnione.26 Na tle powyższych rozważań warto zacytować J. Zimmermana: „skutki odwołania w postępowaniu administracyjnym nie zależą ani od treści odwołania ani od jego formy: kształtuje je samo prawo, a odwołanie je tylko uruchamia”.27 Termin i tryb odwołania uregulowany jest w art. 129 § 1 i 2, który mówi, iż odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub, gdy decyzja została ogłoszona ustanie, ogłoszenia jej stronie. Po upływie tego terminu odwołanie staje się bezskuteczne gdyż decyzja jest już ostateczna. Pośredni typ wnoszenia odwołania został przyjęty ze względów praktycznych.28 Organ pierwszej instancji, bowiem zgodnie z zasadą ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu ma obowiązek zawiadomienia stron o wniesionym odwołaniu.29 Ponadto organ pierwszej instancji jest w posiadaniu akt sprawy i jest zobowiązany do przesłania ich waz z odwołaniem do organu drugiej instancji w terminie siedmiu dni. Jednakże jest alternatywa: k.p.a. w art. 13 § 1 i 2 zezwala organowi pierwszej instancji na wydanie nowej decyzji, która zmieni lub uchyli zaskarżoną decyzję o ile organ ten uwzględni w całości lub w części żądanie odwołania oraz kiedy odwołanie wniosła strona lub wszystkie strony. Warunkiem jest, że kiedy odwołanie wniosła jedna ze stron, pozostałe strony nie sprzeciwiły się temu. W literaturze instytucja taka nosi miano samokontroli. Terminu takiego używa m.in. M. Szubiakowski.30 Od decyzji tego rodzaju służy stronie odwołanie do organu drugiej instancji.
Odwołanie jako środek prawny suspensywny powoduje z mocy prawa wstrzymanie wykonywania decyzji, o ile nie została ona zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności lub też nie podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy szczególnej.31
3. Zażalenie na postanowienie.
Zażalenie jest zwyczajnym środkiem prawnym. Różni się jednak od odwołania, bowiem służy na postanowienia, co oznacza, że odnosi się do czynności proceduralnej organu administracyjnego, które podejmowane są jeszcze przed wydaniem decyzji. Wniesienie zażalenia na postępowanie wydane w toku postępowania administracyjnego dopuszczalne jest wyłącznie z odwołaniem.32 Tłumaczy to fakt, „że wnoszenie tego środka na każde postanowienie, zwłaszcza na postanowienia dowodowe, utrudniałoby a czasem paraliżowałoby prawidłowy tok postępowania i w konsekwencji osiągnięcie jego celu, jakim jest rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy (decyzja)”.33 O naruszeniu lub uwzględnieniu słusznych interesów obywatela można mówić dopiero po wydaniu decyzji jednak w pewnych sytuacjach zdarza się, iż naruszenie praw obywatela nastąpiło w toku postępowania a więc jeszcze przed wydaniem decyzji. Wówczas niezbędne jest odstąpienie od zasady i pozwolenie obywatelowi na wniesienie zarzutów – czemu właściwie służy zażalenie.34 Szczegółowy katalog postanowień, na które służy zażalenie zawiera kodeks postępowania administracyjnego. Są to:
postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej lub o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2),
postanowienie o odmowie przywrócenia terminu (art. 59 § 1), z wyjątkiem, który stanowi art. 59 § 2,
postanowienie o odmowie udostępnienia akt sprawy (art. 74 § 2),
postanowienie organu przeprowadzającego dowód o ukaraniu grzywną (art. 88 § 1),
postanowienie kierującego sprawą o ukaraniu grzywną (art. 96),
postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania (art. 101 § 3),
postanowienie organu obowiązanego do zajęcia stanowiska w sprawie (art. 106 § 2),
postanowienie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 2),
postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia decyzji i postanowienia (art. 113 § 1, art. 126),
postanowienie w sprawie zatwierdzenia lub omowy zatwierdzenia ugody (art. 119 § 1),
postanowienie o wstrzymaniu wykonaniu decyzji, jeżeli okoliczności wskazują na prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (art. 152 § 2),
postanowienie wstrzymaniu zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo że jest ona dotknięta jedną z wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji (art. 159 § 2),
postanowienie w sprawie zwrotu podania wskutek nieuiszczenia przez stronę opłat i kosztów postępowania (art. 261 § 3),
postanowienie w sprawie kosztów postępowania (art. 261 § 3).35
Podmiotem uprawnionym do wniesienia zażalenia może być nie tylko strona, ale również podmiot działający na prawach strony (organizacja społeczna, prokurator), jak w pewnych sytuacjach świadek, biegły, osoba wezwana do osobistego stawienia się w urzędzie, osoba zobowiązana do okazywania przedmiotu oględzin bądź osoba uczestnicząca w rozprawie, ale tylko wówczas, gdy postanowienie dotyczy jej praw i obowiązków.36
Termin wniesienia zażalenia na postanowienie wynosi siedem dni od doręczenia postanowienia bądź dnia jego ogłoszenia, jeżeli zostało ogłoszone ustnie (art. 141 § 2). Zgodnie z art. 125 § 1 k.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie doręcza się na piśmie.37
W odróżnieniu od odwołania zażalenie nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże zgodnie z art. 143 wstrzymanie takie może nastąpić, jeżeli organ, który wydał postanowienie, uzna to za uzasadnione.38
W sprawach nieuregulowanych przez kodeks do zażaleń stosuje się bezpośrednio przepisy dotyczące odwołań (art. 144).39
4. Tok postępowania odwoławczego.
Istotą postępowania odwoławczego nie jest tylko rozstrzyganie odwołania strony, ale także ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, oraz wydanie odpowiedniej decyzji zgodnie z art. 138 § 1 i 2 k.p.a.40. Postępowanie odwoławcze toczy się przeważnie przed organem drugiej instancji aczkolwiek, o czym była już mowa wcześniej, odwołanie wnosi się za pośrednictwem pierwszej instancji. O ile, więc organ pierwszej instancji sam nie dokonał weryfikacji zaskarżonej decyzji, ma on obowiązek przekazać odwołanie do organu drugiej instancji. Zgodnie z zasadą przyjętą w art. 35 § 2 k.p.a. zakończenie postępowania odwoławczego winno nastąpić w ciągu jednego miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Należy, więc przyjąć, iż dzień ten jest uznawany za datą wszczęcia postępowania.41 W postępowaniu odwoławczym przed organem drugiej instancji można wyodrębnić trzy etapy:
etap podjęcia decyzji.
W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy powinien przed wszystkim zbadać dopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.).
Istnieją dwie przyczyny niedopuszczalności odwołania:
Do przyczyn przedmiotowych zalicza się sytuacje, w których odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający do tego legitymizacji, lub też strona, która wniosła odwołanie nie posiada zdolności do czynności prawnych.42 Z brakiem legitymizacji do wniesienia odwołania wiążą się przypadki, w których odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną lub też podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniach w pierwszej instancji. Do przyczyn przedmiotowych należą natomiast sytuacje, kiedy istnieją brak przedmiotu zaskarżenia, a także kiedy przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżenia decyzji w xxxxx instancji.43
Postępowanie odwoławcze rozpoczyna się od badania przez organ drugiej instancji dopuszczalności odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania zachodzi z powodu dwóch wcześniej wymienionych przyczyn, natomiast uchybienie terminu do wniesienia odwołania następuj w wówczas, gdy odwołanie złożono w urzędzie administracyjnym, polskim urzędzie konsularnym, w dowództwie jednostki wojskowej, kapitanowi statku morskiemu lub w administracji zakładu karnego, albo nadano w polskiej placówce pocztowej po upływie terminu określonego przez k.p.a. lub przepisy szczególne do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do jego wniesienia organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (postanowienie ostateczne).
Jeżeli odwołanie zostało uznane za dopuszczalne i złożone we właściwym terminie, organ odwoławczy dokonuje kolejnej czynności, jaką jest możliwość wstrzymania natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji pierwszej instancji (art. 135 § k.p.a.). Może to nastąpić na wniosek strony lub z urzędu. Instytucja ma bardzo duże znaczenie, szczególnie, kiedy istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja zostanie zweryfikowana. W takim przypadku przywrócenie stanu pierwotnego jest często trudne i złożona, a czasem wręcz niemożliwe.44
Po stwierdzeniu dopuszczalności odwołania organ odwoławczy rozpoznaje odwołanie w celu zapoznania się z całokształtem czynności dokonanych przez organ pierwszej instancji, co wiąże się ze zbadaniem sprawy. Zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów organ drugiej instancji dokonuje oceny zebranego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji materiału dowodowego. Wynikiem tego może być stwierdzenie, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, co w efekcie nie dało rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. W takiej sytuacji zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, w związku z tym zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy kasuje decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wynikiem oceny organu drugiej instancji może być również stwierdzenie, że w postępowaniu pierwszej instancji nie zostały ustalone wszystkie okoliczności faktycznie istotne dla sprawy. W tym przypadku zgodnie z treścią art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie uzupełniające, lub zlecić takie postępowanie organowi pierwszej instancji.45 Pomoc organu pierwszej instancji w tym zakresie, jak uważa B. Adamiak i J. Borkowski, zasadza się na tym, że organ zna już całą sprawę w związku z tym może to postępowanie przeprowadzić szybciej i sprawniej.46 Powstaje jednak pytanie, czy w takiej sytuacji pomoc organu pierwszej instancji nie naruszy zasady prawdy obiektywnej i nie „zdyskwalifikuje” obywatela, który to odwołanie złożył. Na pytanie to odpowiedzi udziela W. Dawidowicz, który pisze, iż „Przepis ten obowiązujący bez zmiany od 1960 roku, podyktowany był, (...) zwykłym wygodnictwem i powinien budzić w dzisiejszych warunkach poważne wątpliwości, ponieważ przekreśla on w zasadzie postępowania odwoławczego stosowanie ogólnych przepisów o pomocy prawnej (art. 52 k.p.a.) i stwarza dla organu drugiej instancji wyjątkowe uprzywilejowanie, które może w rezultacie prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Istota postępowania odwoławczego polega, bowiem na tym, że organ drugiej instancji konstruuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej ( i ustosunkowuje się odpowiednio do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji) bez jakiegokolwiek kontaktu z tym organem; wynika to zarówno z procesowej jak i ustrojowej odrębności organów pierwszej i drugiej instancji; jeżeli organ odwoławczy zleci przeprowadzenie dodatkowego postępowania organowi pierwszej instancji – staje się wysoce prawdopodobne, iż organ ten będzie miał, delikatnie mówiąc, skłonności do takiego sterowania zleconym mu postępowaniem, aby w możliwie najmniejszym stopniu potwierdziło ono wątpliwości związane z jego decyzją. Nie trzeba dowodzić, że w tych warunkach decyzja organu drugiej instancji może spotkać się z zarzutem braku obiektywizmu”.47 Zgodnie z powyższym można stwierdzić, iż regulacja taka w pewnym sensie mija się prawem obywatela albowiem narusza ona tak zasadę dwuinstancyjności jak i zasadę prawdy obiektywnej. W związku z tym, że regulacja ta obowiązuje od ponad czterdziestu lat można domniemywać, iż ustawodawca nie widzi potrzeby zmiany przepisu bądź też nie zauważa istniejącego problemu. Wydaje się to dziwne gdyż to na nim ciąży odpowiedzialność za prawa obywateli i ich dobro.
Z postępowaniem administracyjnym wiąże się często w literaturze problem stanu prawnego bądź stanu faktycznego. Czasami można się spotkać z sytuacją, kiedy w okresie od wydania decyzji przez organ drugiej instancji ulegają zmianie normy prawne będące podstawą decyzji. Sytuacja taka nie jest trudna do rozwiązania o ile samo prawo w swoich przepisach przejściowych zawiera odpowiednie wskazówki, co do sposobu postępowania w sprawach, które zostały już wszczęte. Przepisy końcowe mogą regulować taką sytuacją na trzy sposoby. Po pierwsze, jeżeli postępowanie zostało wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów to również na ich podstawie powinno być ukończone. Po drugie postępowanie powinno opierać się na przepisach dotychczasowych do momentu zakończenia postępowania w danej instancji. Trzeci sposób polega na tym, iż niezależnie od instancji, w której toczy się postępowanie organ ma obowiązek oparcia jego dalszej części wyłącznie na nowym stanie prawnym. O ile, więc prawo przewiduje tego typu regulacje organ orzekający nie powinien mieć kłopotów z dokończeniem praktycznej czy teoretycznej. Może zajść sytuacja, dla której ustawa nie przewiduje regulacji. Powinien zachować się organ odwoławczy w przypadku, kiedy nie ma wskazówek, co do dalszej części już wszczętego postępowania. W takie sytuacji ze względu na legalność i celowość powinna obowiązywać nowa postawa prawna. Należy tu zwrócić uwagą na fakt, iż podstawa może całkowicie zmienić bieg sprawy np. spowodować bezprzedmiotowość toczącej się spray administracyjnej (co wiąże się z umorzeniem postępowania odwoławczego), lub na rzucić na organ obowiązek nowej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego bądź ponownego jego zbadania. Odnośnie stanu faktycznego, to zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej strona ma prawo do wskazania nowych faktów oraz dowodów na ich poparcie, natomiast organ jest zobowiązany do ich uwzględniania.48 Jednakże istnieje tu swoiste zagrożenie zasady dwuinstancyjności albowiem stan faktyczny sprawy całkowicie się zmieni może to prowadzić do rozpatrzenia sprawy tylko w jednej instancji.49 Organ prowadzący postępowanie powinien, więc „wybalansować” granicę, do której wolno mu dość i której nie wolno przekroczyć.50 Reasumując organ odwoławczy ma obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, pod warunkiem, że w wyniku tej czynności nie powstanie „nowa sprawa”.51
Zgodnie z art. 137 k.p.a., „strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli doprowadziłoby to do otrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny”. Zgonie z powyższym stronie przysługuje prawo do cofnięcia odwołania jednakże zanim z tytułu tego organ umorzy postępowanie odwoławcze jest on zobowiązany rozstrzygnąć czy uwzględnienie cofnięcia nie prowadziłoby do utrzymania mocy decyzji, która narusza prawo bądź interes społeczny.52 Z podstawą prawną wynikającą z powyższego przepisu nie zgadza się W. Dawidowicz, który uważa, iż „prowadzi on do naruszenia zasady prawdy obiektywnej: czy decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo lub interes społeczny, czy też nie – na to pytanie organ może odpowiedzieć po zamknięci postępowania wyjaśniającego. Opieranie przez organ swego stanowiska na domysłach nie może stanowić metody działania organów administracji państwowej w postępowaniu administracyjnym” Dalej pisze on, że „ustawodawca zadowala się takim stanem rzeczy, kiedy organ administracji państwowej powie nie i będzie dalej postępowanie, w którym ze zrozumiałych względów będzie dążył do tego, aby wykazać, iż odrzucenie oświadczenia strony o cofnięciu odwołania było zasadne, czyli uznać decyzję organu pierwszej instancji za naruszającą prawo lub interes społeczny, co z kolei może skłaniać organ do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. O to, do czego prowadzi tworzenie regulacji prawnych ograniczających swobodę w dysponowaniu wszczętym przez nią postępowaniu”.53
Reasumując, kodeks postępowania administracyjnego daje stronie prawo cofnięcia odwołania i jednocześnie daje organowi odwoławczemu prawo do jego nieuwzględniania. W przypadku, gdy organ uwzględni tę czynność strony – umarza postępowanie odwoławcze poprzez wydanie w tej sprawie decyzji.
Etapem kończącym postępowanie odwoławcze jest wydanie przez organ drugiej instancji decyzji, w której zgodnie z art. 138 § 1 i 2 k.p.a.:
utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję;
uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchyla tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji;
umarza postępowanie odwoławcze;
uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
sprawie skarg

References: art. 7
 art. 17
 art. 1
 art. 17
 art. 18
 art. 127
 art. 28
 art. 29
 art. 30
 art. 128
 art. 129
 art. 13
 art. 59
 art. 126
 art. 125
 art. 143
 art. 138
 art. 35
 art. 138
 art. 136
 art. 137
 art. 138