Source: http://capc.md/en/expertise/avize/nr-436.html
Timestamp: 2020-05-26 05:56:07+00:00

Document:
la proiectul legii privind implementarea ghişeului unic în desfăşurarea activităţii de întreprinzător
(înregistrat în Parlament cu numărul 1203 din 18 Mai 2011)
În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului legii privind implementarea ghişeului unic în desfăşurarea activităţii de întreprinzător.
3. Scopul promovării proiectului Autorii proiectului nu au indicat expres scopul promovării proiectului, dar s-au referit, în special, la problemele existente: "Urmare analizei cadrului legal, precum şi nemijlocit a Hotărîrii Guvernului nr.920 din 30 august 2005 cu privire la Nomenclatorul autorizaţiilor, permisiunilor şi certificatelor eliberate de către autorităţile administraţiei centrale şi organele subordonate acestora persoanelor juridice şi fizice pentru practicarea activităţii antreprenoriale, s-a conchis existenţa unei multitudini de acte permisive neactuale, inoportune, precum şi lipsa unui mecanism unitar ce ar prevedea procedura detaliată de reglementare a acestora. O altă concluzie foarte importantă, rezidă în faptul, că actualmente numărul autorizaţiilor, permiselor şi certificatelor emise de autorităţile publice centrale depăşeşte numărul celor stabilite în Hotărîrea de Guvern nr.920 din 30 august 2005, iar condiţiile de eliberare a acestora au suferit modificări esenţiale".
Totodată, în nota informativă se arată că "drept consecinţă a fost elaborat:... proiectul Legii privind implementarea ghişeului unic în desfăşurarea activităţii de întreprinzător, pentru a introduce reguli clare şi omogene în ceea ce priveşte stabilirea acelui mecanism care permite părţilor implicate în activitatea de afaceri să acorde informaţie şi documente standardizate printr-un singur punct de recepţionare."
Cu toate acestea, trebuie să menţionăm că nota informativă a fost plasată pe site-ul Parlamentului mai tîrziu decît proiectul Legii propriu-zis.
5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Considerăm, că termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Legislativului.
6. Suficienţa argumentării. Autorii proiectului de lege printr-o singură notă informativă promovează 4 proiecte de acte normative: 3 proiecte de legi şi 1 proiect de hotărîre de Guvern. Este evident că cumularea într-o singură notă informativă (în total 3 pagini) a informaţiei cu privire la 4 acte normative, a afectat calitatea acesteia şi, implicit, suficienţa argumentării. Astfel, partea din nota informativă care se referă la proiect (doar o propoziţie), citată în partea finală a p.3 din prezentul raport nu oferă nici un detaliu cu privire la raţionamentul transmiterii unor organizaţii private a "......drepturilor şi obligaţiilor autorităţii în ceea ce ţine de funcţionarea şi implementarea mecanismului de ghişeu unic.."
7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Nota informativă nu conţine referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nici nu analizează nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
8. Fundamentarea economico-financiară. Nota informativă nu conţine informaţii privind fundamentarea economico-financiară, deşi implementarea Legii va genera cheltuieli financiare.
Potrivit art.20 lit.e) din Legea privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă şi "actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător". Avînd în vedere obiectului de reglementare a legii, autorii proiectului trebuiau să prezinte o argumentare, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.
9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului rezultă expres promovarea unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate interesului public general. Astfel, art.15-19 din proiect reglementează posibilitatea pentru autorităţile publice (dacă acestea sînt obligate să instituie ghişeu unic, dar nu dispun de capacităţile necesare) să încheie contract de colaborare cu o organizaţie privată care va presta servicii de ghişeu unic şi "va beneficia de toate drepturile şi obligaţiile reglementate de prezenta lege". Nu este clar care a fost raţionamentul instituirii acestei posibilităţi? La fel nu este clar ce se înţelege prin expresia - autoritatea "nu dispune de capacităţile necesare"? Or, autorităţile, chiar şi în lipsa ghişeului unic, eliberează documente, în virtutea competenţelor pe care le au. Instituţia "ghişeului unic", dimpotrivă economiseşte din timp, deoarece funcţionarii, la acelaşi volum de lucru, nu vor trebui să comunice cu solicitanţii, procedura desfăşurîndu-se din oficiu. Aceste norme se pare că doar vor asigura "confortul funcţionarilor de a nu face nimic" şi posibilitatea pentru unele organizaţii private, care cel mai probabil vor avea legături strînse interpersonale (rude, prieteni) cu funcţionarii din autoritatea respectivă, de a cîştiga bani.
10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Avînd în vedere dispoziţiile art.15-19 din proiect, din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia rezultă expres prejudicierea atît a intereselor anumitor categorii de persoane, cît şi prejudicierea interesului public. Este evident că solicitanţii vor trebuie să achite atît costul actului permisiv/confirmativ, cît şi serviciile organizaţiei private. În aceste condiţii, apare întrebarea logică: care mai este raţionamentul de a cheltui banii publici pentru întreţinerea unor astfel de organe, dacă ele nu au nici măcar capacitatea sau "voinţa" de a răspunde necesităţilor contribuabililor? Totodată, nu este clar, care este răspunderea (contractuală, delictuală, în baza Legii contenciosului administrativ ?) acestor organizaţii private vis-a-vis de solicitanţi, vis-a-vis de autorităţi?
11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Instituţia ghişeului unic nu constituie o noutate legislativa pentru Republica Moldova. Astfel, dispoziţii cu privire la principiul ghişeului unic găsim în Legea cu privire la comerţul interior nr.231 din 23.09.2010; Legea privind înregistrarea de stat a persoanelor juridice şi a întreprinzătorilor individuali nr.220 din 19.10.2007; Legea privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător nr.451 din 30.07.2001; Hotărîrea Guvernului nr.1068 din 19.09.2008 cu privire la implementarea ghişeului unic în cadrul Camerei de licenţiere; Hotărîrea Guvernului nr.355 din 08.05.2009 cu privire la aprobarea Conceptului tehnic al sistemului informaţional automatizat "Registrul de stat al achiziţiilor publice"; Hotărîrea Guvernului nr.1187 din 22.12.2010 cu privire la implementarea Ghişeului unic de documentare a străinilor. Totodată, ghişeul unic a constituit obiect al Dispoziţiei Guvernului 88-d din 28.09.2007 cu privire la crearea comisiei interministeriale de implementare a "ghişeului unic". În mod natural, proiectul ar trebui să se înscrie într-o continuitate logică a cadrului normativ deja adoptat. În caz contrar, acesta ar trebui revizuit.
12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu corespund exigenţelor stabilite de art.19 din Legea privind actele legislative. Astfel, maniera de formulare a normelor nu exprimă corect, concis şi fără echivoc ideea, din acest motiv fiind necesară lecturarea de cîteva ori a propoziţiilor pentru a înţelege sensul. În general, limabjul greoi şi repetiţiunea frecventă a aceloraşi idei (atît în corpul unui articol, cît şi în cadrul proiectului), au exclus, practic, posibilitatea formulării unor propuneri concrete de redactare a proiectului.
13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul revizuieşte modul de exercitare ale atribuţiilor autorităţilor publice, stabilind proceduri administrative noi. În general, implementarea "ghişeului unic" trebuie să faciliteze activitatea de întreprinzător. Evaluarea calităţii reglementării activităţii autorităţilor publice nu a fost posibil de efectuat din cauza formulărilor lingvistice a prevederilor proiectului.
autoritate – organ al administraţiei publice centrale sau locale care este învestit cu atribuţia de a elibera acte permisive şi/sau este învestit cu funcţii de reglementare şi control, precum şi alte instituţii, organizaţii şi/sau întreprinderi care sînt desemnate/împuternicite de a emite acte permisive şi/sau de a gestiona cu resurse informaţionale de stat;
Definiţia nu este în concordanţă art.2 din Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, care defineşte expres noţiunea de "autoritate publică". În cazul dat, ar putea fi preluată cel puţin partea referitoare la "autoritate".
O eventuală versiune a definiţiei "autorităţii" ar putea fi: orice structură organizatorică sau organ instituite prin lege sau printr-un alt act normativ, investite cu atribuţia de a elibera acte permisive şi/sau cu funcţia de reglementare şi control şi/sau de a gestiona resurse informaţionale de stat.
act confirmativ – document/act înscris oficial sau copie a acestuia care serveşte pentru confirmarea sau stabilirea unor fapte juridice anterior constatate prin acţiuni sau acte permisive, consemnate şi/sau înregistrate în modul prevăzut de legislaţia în vigoare de autoritatea abilitată. Exemple de acte confirmative pot servi copia actului de identitate sau actului de constituire, certificatul de lipsă de datorii la bugetul de stat, cazier judiciar şi alte documente (înscrisuri) acordate de autorităţi ce confirmă fapte anterior constatate şi consemnate de autoritatea ce eliberează actul confirmativ sau de altă autoritate;
În general, felul în care a fost formulată această normă este caracteristic, mai degrabă, pentru regulamente şi nu pentru acte legislative, iar definiţia conţine mai multe cuvinte care semnifică acelaşi termen (de exemplu, "documente/act înscris oficial" toate sînt înscrisuri). Totodată, din conţinutul definiţiei rezultă că pot fi obţinute acte confirmative doar pentru confirmarea sau stabilirea unor fapte juridice anterior constatate prin acţiuni sau acte permisive . În această accepţiune rezultă că actul confirmativ este un "certificat care confirmă alt certificat" -(справка о справке).
O eventuală definiţie a noţiunii de "act confirmativ" - înscrisul eliberat de autoritatea competentă, prin care se atesta existenta unui fapt economic si/sau juridic, ori o anumita imprejurare sau situatie privitoare la acestea. Excluderea propoziţiei 2.
act permisiv – documentul sau înscrisul constatator prin care autoritatea constată unele fapte juridice şi/sau învesteşte persoana solicitantă cu o serie de drepturi şi obligaţii pentru iniţierea, desfăşurarea şi/sau încetarea activităţii de întreprinzător sau a unor acţiuni aferente acestei activităţi. Actul permisiv poate avea forma de autorizaţie, permis, certificat, aviz, aprobare, coordonare, brevet, atestat de calificare şi altele, fără de care activitatea de întreprinzător într-un domeniu concret nu poate fi iniţiată, desfăşurată şi/sau încetată;
Noţiunea de "act permisiv" a fost definită în proiectul Legii privind reglementarea prin autorizare a activităţii de întreprinzător.
Excluderea acestei norme din proiectul Legii. În situaţia în care se va decide că acesta trebuie menţinută, norma urmează a fi concordată cu definiţia din proiectul Legii privind reglementarea prin autorizare a activităţii de întreprinzător.
ghişeu unic – mecanism care permite părţilor implicate în activitatea de afaceri să acorde informaţie şi documente standardizate printr-un singur punct de recepţionare ce va permite îndeplinirea tuturor cerinţelor legislative legate de reglementarea activităţii de întreprinzător
Dedfiniţia "ghişeului unic" din proiect este diferită faţă de cea prevăzută în alte acte legislative. Astfel, instituţia "Ghişeului unic" este reglementată în mai multe acte legislative: Legea nr.451 din 30.07.2001privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător (art.2); Legea nr.220 din 19.10.2007 privind înregistrarea de stat a persoanelor juridice şi a întreprinzătorilor individuali (art.2); Legea nr.231 din 23.09.2010 cu privire la comerţul interior (art.3). Totodată, o altă versiune a "ghişeului unic" a fost definită şi în proiectul Legii privind reglementarea prin autorizare a activităţii de întreprinzător.
Autorii urmează să determine ce este, totuşi, "ghişeul unic". Conceptul definiţiei adoptate trebuie să fie unic pentru toate acte legislative.
Articolul 3. Obligaţia generală de revizuire periodică
În scopul eficientizării fluxului de informaţie care este necesară pentru acordarea unor drepturi şi impunerea unor obligaţii pentru iniţierea, desfăşurarea şi încetarea activităţii de întreprinzător şi a acţiunilor aferente acesteia, autorităţile sînt obligate să examineze periodic domeniile existente de reglementare, control şi administrare, precum şi procedurile din cadrul acestora, cu scopul de a le raţionaliza prin anularea sau fuzionarea procedurilor sau cerinţelor care nu sînt indispensabile şi prin intermediul creării ghişeelor unice.
În general, felul în care a fost formulat acest articol este caracteristic, mai degrabă, pentru regulamente şi nu pentru acte legislative. Avînd în vedere denumirea articolului "obligaţia generală de revizuire periodică", rezultă că această normă trebuie să stabilească expres această obligaţie şi metodele de realizare a acesteia, dar să nu fie aglomerată cu mai multe scopuri.
Revizuirea art.3
Art.5 alin.1
(1) Ghişeul unic este creat atît pentru implementarea drepturilor şi obligaţiilor legate de procedurile de declarare, menţionate în capitolul III al prezentei legi, cît şi pentru eficientizarea şi raţionalizarea fluxului de informaţie primară – constatarea, instituirea şi înregistrarea unor fapte, drepturi şi obligaţii în conformitate cu legislaţia în vigoare.
Formulare contrară art.19 din Legea privind actele legislative.
Reformularea alin.1 cu arătarea expres a normei la care se face trimitere
(2) Ghişeul unic poate fi constituit pentru facilitarea obţinerii, constatării, înregistrării şi/sau anulării unor drepturi şi obligaţii, şi anume: a) eliberarea unui act permisiv determinat; b) eliberarea sau comasarea mai multor acte permisive prin colaborarea cu mai multe autorităţi responsabile; c) constatarea, confirmarea şi/sau înregistrarea unor drepturi/obligaţii/fapte juridice; d) iniţierea sau încetarea unui tip de activitate; e) iniţierea/încetarea activităţii de întreprinzător în genere; f) în alte scopuri prevăzute de lege.
Utilizarea verbului "poate" acordă discreţie autorităţilor publice să decidă dacă constituie sau nu ghişeul unic. Lista situaţiilor în care se va deschide ghişeul unic trebuie să fie exhaustivă.
Utilizarea expresiei "ghişeul unic se constituie.....". Determinarea exactă a situaţiilor în care urmează a fi deschis ghişeul unic.
Articolul 6. Tipurile ghişeului unic
În general, acest articol nu comportă încărcătură informaţională legislativă. Această clasificare prezintă o importanţă doar din punct de vedere teoretic. Reglementarea cu privire la toate tipurile de ghişeuri se regăseşte în alte norme. Prin urmare, acest articol pare a fi inutil.
Excluderea art.6
Articolul 7. Condiţiile înfiinţării ghişeul unic
Textul normei nu corespunde exigenţelor art.19 din Legea privind actele legislative. Din redacţia alin.(1) rezultă că pentru instituirea obligatorie a ghişeului unic trebuie să fie întrunite cumulativ condiţiile arătate la lit.a) şi b). Felul în care au fost formulate aceste condiţii oferă autorităţilor publice o marjă largă discreţionară, de evitare a instituirii ghişeului unic. Astfel, alineatul (1) nu ia în consideraţie ipotezele în care solicitantul trebuie să obţină acte de la autorităţile centrale şi cele locale sau de la diverse autorităţi. Cît priveşte alineatul (2), acesta, în general, oferă autorităţilor posibilitatea de a nu institui ghişeul, întrucît demonstrarea realizării condiţiei depinde de acestea (autorităţile vor calcula dacă costurile şi timpul sînt mai mici sau mai mari). Mai mult decît atît, presupunem că pentru orice autoritate costurile instituirii şi întreţinerii ghişeului unic sînt mai mari decît în lipsa acestuia. Probabilitatea că această normă va fi utilizată în calitate de argument pentru neinstituirea ghişeurilor unice este extrem de mare. Alineatul (4) este inutil, întrucît este de la sine înţeles că Guvernul are această competenţă.
Revizuirea art.7
Articolul 8. Accesul la proceduri în afara ghişeului unic
Textul normei nu corespunde exigenţelor art.19 din Legea privind actele legislative. Ambele alineate din acest articol au aceeaşi încărcătură informaţională. Prin urmare este inutil să fie formulate 2 alineate.
Revizuirea art.8
Articolul 9. Costul serviciilor acordate în cadrul ghişeului unic
Textul normei nu corespunde exigenţelor art.19 din Legea privind actele legislative. Toate cele trei alineate din acest articol au aceiaşi încărcătură informaţională. Dacă veniturile obţinute pentru servicii pot fi îndreptate numai spre acoperirea cheltuielilor (alin.2) este evident că preţul nu va putea fi mai mare decît costul (alin.3), iar această activitate nu reprezentă activitate de întreprinzător (alin.1). Prin urmare, este inutil să fie formulate trei alineate.
Revizuirea art.9
Articolul 10. Obligaţia interacţiunii autorităţilor implicate
Textul normei nu corespunde exigențelor art.19 din Legea privind actele legislative. Alineatul (2), ca sens, repetă mesajul de la art.5 alin.(2), lit.b).
Revizuirea art.10
Articolul 11. Depunerea cererii şi recepţionarea informaţiei
Textul normei nu corespunde exigențelor art.19 din Legea privind actele legislative (text caracteristic unui manual şi nu unui proiect de Lege). În alin.(2) urmează a fi indicat un termen concret, deoarece altfel această normă va fi ineficientă (ţinînd cont de faptul că există autorităţi, care nici după un an, nu expediază măcar răspunsuri formale).
Revizuirea art.11.
Articolul 13. Drepturile autorităţii/organizaţiei ce îndeplineşte funcţiile de ghişeu unic
Textul normei nu corespunde exigențelor art.19 din Legea privind actele legislative. Totodată, ori de cîte ori în textul normei se face trimitere la "cel mai scurt timp", urmează a fi indicat un termen concret. Toate ipotezele prevăzute la lit.a)-c) conţin unul şi acelaşi mesaj. Ar fi mai oportun să fie formulat un singur alineat, care s-ar referi de o manieră generală la drepturile autorității care îndeplinește funcțiile de ghișeu unic. Această soluţie ar exclude riscul omiterii vreuneia din ipoteze.
Revizuirea art.13
Articolul 14. Prioritatea autorităţii/organizaţiei ce îndeplineşte funcţiile de ghişeu unic
Textul normei nu corespunde exigențelor art.19 din Legea privind actele legislative. Alineatul (1) şi (2) comportă acelaşi mesaj. Norma urmează a fi formulată în baza alineatului (2).
Revizuirea art.14
Articolul 15. Contractul de colaborare
Textul normei nu corespunde exigențelor art.19 din Legea privind actele legislative. Transmiterea unor astfel de competenţe unor organizaţii private este inacceptabilă. Care mai este rostul existenţei organelor de stat? De ce contribuabilii trebuie să mai achite impozite pentru întreţinerea acestor organe? Care va fi răspunderea acestor organizaţii?
Excluderea art.15
Articolul 16. Procedura de selectare
Acest articol are legătură cu art.15. A se vedea obiecţia la art.15.
Excluderea art.16
Articolul 17. Termenul şi condiţiile de valabilitate ale contractului de colaborare
Excluderea art.17
Articolul 18. Obligaţiile autorităţii contractante
Excluderea art.18
Articolul 19. Conţinutul contractului de colaborare
Excluderea art.19
Articolul 20. Prevederi generale asupra principiului liberei declarări
Textul normei nu corespunde exigențelor art.19 din Legea privind actele legislative. Din acest motiv este imposibil de formulat recomandări concrete. Alin.(3) este inutil avînd în vedere conţinutul alin.(2).
Reformularea art.20. Excluderea alin.(3).
Articolul 21. Obligaţiile autorităţii
Textul normei nu corespunde exigențelor art.19 din Legea privind actele legislative. Din acest motiv este imposibil de formulat recomandări concrete. Alineatele (3) şi (4) nu comportă încărcătură informaţională nouă faţă de ceea ce este prevăzut în art.20 alin.(1).
Revizuirea art.21. Excluderea alin. (3) şi (4).
Articolul 22. Forme tipizate de declaraţii
Textul normei nu corespunde exigențelor art.19 din Legea privind actele legislative. Alin.(2) nu comportă încărcătură informaţională nouă, deoarece este evident, că formele vor putea fi doar în formă scrisă sau electronică. Urmează a fi examinată oportunitatea cumulării tuturor alineatelor într-unul singur.
Revizuirea art.22
Articolul 23. Recepţionarea declaraţiei
Textul normei nu corespunde exigențelor art.19 din Legea privind actele legislative. Din acest motiv este imposibil de formulat propuneri concrete. Acest articol, parţial, repetă mesajul din art.24 al proiectului.
Revizuirea art.23 în coordonare cu art.24 şi altele din proiect.
Articolul 24. Aprobarea tacită
Textul normei nu corespunde exigențelor art.19 din Legea privind actele legislative. Din acest motiv este imposibil de formulat propuneri concrete.
Revizuirea art.24.
În concluzie, ideea elaborării şi promovării unui astfel de proiect este absolut necesară pentru încurajarea activităţii de întreprinzător. Cu toate acestea, în redacţia actuală, proiectul nu poate fi adoptat din mai multe motive:
Nota informativă: nu este suficient de argumentată; nu conţine referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare; nu analizează nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză; nu conţine informaţii privind fundamentarea economico-financiară, deşi implementarea Legii va genera cheltuieli financiare; nu include analiza de impact al proiectului asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.
Din textul proiectului rezultă expres promovarea unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate interesului public general (art.15-19 din proiect).
Totodată, din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia rezultă expres prejudicierea atît a intereselor anumitor categorii de persoane, cît şi prejudicierea interesului public.
Instituţia ghişeului unic nu constituie o noutate legislativa pentru Republica Moldova, fiind reglementată în mai multe acte normative. În mod natural, proiectul ar trebui să se înscrie într-o continuitate logică a cadrului normativ deja adoptat.
Formulările conţinute în proiect nu corespund exigenţelor stabilite de art.19 din Legea privind actele legislative. Astfel, maniera de formulare a normelor nu exprimă corect, concis şi fără echivoc ideea, din acest motiv fiind necesară lecturarea de cîteva ori a propoziţiilor pentru a înţelege sensul. În general, limabjul greoi şi repetiţiunea frecventă a aceloraşi idei (atît în corpul unui articol, cît şi în cadrul proiectului), au exclus, practic, posibilitatea formulării unor propuneri concrete de redactare a proiectului.

References: Articolul 3

Articolul 6

Articolul 7

Articolul 8

Articolul 9

Articolul 10

Articolul 11

Articolul 13

Articolul 14

Articolul 15

Articolul 16

Articolul 17

Articolul 18

Articolul 19

Articolul 20

Articolul 21

Articolul 22

Articolul 23

Articolul 24