Source: https://sintesis.colombiacompra.gov.co/jurisprudencia/ficha/7555
Timestamp: 2020-02-23 10:11:41+00:00

Document:
Sentencia: CE SIII E 21484 DE 2008
Las entidades deben realizar completos estudios técnicos antes de la convocatoria
ÁLVARO MARTÍNEZ HERNÁNDEZ VS. INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES ISS
Una entidad pública suscribió con un contrato de obra con un ciudadano. El ciudadano reclamó que la entidad no elaboró estudios completos, planos y diseños definitivos necesarios para la obra. En todo caso, el ciudadano afirmó que terminó el contrato y solicitó la legalización de la liquidación del contrato y el pago de las sumas adeudadas.
¿Debe una entidad pública elaborar estudios completos, planos y diseños definitivos para la ejecución de una obra contratada?
«(…) El material probatorio anteriormente relacionado, demuestra que la verdadera causa que suscitó la litis en el contrato No.03 de 1994, se debió fundamentalmente a la ausencia de estudios completos de la red eléctrica de la clínica del ISS, planos y diseños definitivos, documentos que necesariamente debieron ser elaborados por el Instituto de los Seguros Sociales, con anterioridad a la convocatoria formulada a los oferentes para que presentaran cotización, con el fin de determinar con precisión las cantidades de obras a ejecutar; el alcance de los trabajos necesarios para la acometida de la red eléctrica; el plazo real de su ejecución y el costo que demandaba su instalación.
En cumplimiento de estos preceptos legales, la entidad pública denominada Seguro Social, estaba en el deber legal de elaborar, previamente a la apertura de la convocatoria pública, los estudios completos, diseños y planos definitivos del proyecto eléctrico objeto del contrato y como parte de ellos, contar con las aprobaciones o autorizaciones técnicas requeridas, entre ellas, la que debía impartir las Centrales Eléctricas del Norte de Santander, pero no fue así, tal como lo demuestran las pruebas relacionadas en el acápite anterior, puesto que después de suscrita el acta de iniciación de la obra y en plena construcción, aún no se contaba con dicha autorización y fue el contratista quien procedió a tramitarla, encontrándose con la sorpresa de que el punto previsto para la acometida de las instalaciones, en las bases de la contratación directa, no era viable técnicamente.
Estas situaciones tuvieron su origen en la falta de previsión, estudios completos y análisis exigidos por la ley de contratación, hechos que indudablemente, lesionan los principios de economía y transparencia y también el llamado principio de planeación cuya importancia ha sido destacada por la jurisprudencia de la Sala en reiteradas oportunidades.[1] .
Es evidente que la Administración no podía pretender que el contratista procediera a culminar la obra de conformidad con las modificaciones introducidas al proyecto, cuando ella a su vez no atendió su llamado y el de la interventoría para formalizar la contratación de las obras adicionales surgidas por causas imputables exclusivamente a la Administración. De haberse admitido por parte del contratista, el sufragar con sus propios recursos las nuevas obras exigidas, sin que previamente se hubiere formalizado el contrato adicional, muy probablemente estaría avocado a la misma situación de no pago, pero entonces, por la ejecución de obras extras y adicionales, como tales, no pactadas en él.
Tampoco la Administración podía negarse al pago de las obras ejecutadas, y si como lo señalaba el informe contentivo de los requerimientos, el contratista debía afinar algunos detalles de las obras que hacían parte del contrato, la conducta a seguir era hacer un inventario de éstas para formalizar el acta de entrega y luego liquidar el contrato para establecer los valores a reconocer y aquellos que debían descontarse de los saldos adeudados, con lo cual era posible finiquitar las cuentas, con la opción para el contratista de dejar las salvedades que considerara pertinentes. Pero la Administración no actuó conforme a la ley sino que, sin justificación alguna, se valió de diversos medios para no cancelar lo adeudado.(…) »
[1] En Sentencia de 31 de agosto de 2006, Exp. 14287, la Sala sostuvo "...[I]as entidades oficiales están obligadas a respetar ya cumplir el principio de planeación en virtud del cual resulta indispensable la elaboración previa de estudios y análisis suficientemente serios y completos, antes de iniciar un procedimiento de selección, encaminados a determinar, entre muchos otros aspectos relevantes: (i) la verdadera necesidad de la celebración del respectivo contrato; (ii) las opciones o modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la preferencia por la modalidad o tipo contractual se escoja; (iii) las calidades, especificaciones, cantidades y demás características que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etc., cuya contratación, adquisición o disposición se haya determinado necesaria lo cual, según el caso, deberá incluir también la elaboración de los diseños, planos, análisis técnicos, etc.; (iv) los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podría demandar la celebración y ejecución de esa clase de contrato, consultando las cantidades, especificaciones, cantidades de los bienes, obras, servicios, etc., que se pretende y requiere contratar, así como la modalidad u opciones escogidas o contempladas para el efecto; (v) la disponibilidad de recursos o la capacidad financiera de la entidad contratante, para asumir las obligaciones de pago que se deriven de la celebración de ese pretendido contrato; (vi) la existencia y disponibilidad, en el mercado nacional o internacional de proveedores, constructores, profesionales, etc., condiciones de atender los requerimientos y satisfacer las necesidades de la entidad contratante; (vii) los procedimientos, trámites y requisitos que deban satisfacerse, reunirse u obtenerse para llevar a cabo la selección del respectivo contratista y la consiguiente celebración del contrato que se pretenda celebrar' Este principio también fue analizado en las sentencias 16 de agosto de 2006, Exp. 15162, actor: Carlos Blanco Gómez, demandado: Departamento de Cundinamarca y de 29 de agosto de 2007, Exp. 14854, actor: Hernán Duarte Esguerra, demandado: IDU
Una entidad pública debe elaborar y entregar estudios completos, planos y diseños definitivos para la ejecución de una obra contratada, toda vez que estos documentos debieron ser elaborados por la entidad con anterioridad a la convocatoria formulada a los oferentes para que presentaran cotización, con el fin de determinar con precisión las cantidades de obras a ejecutar; el alcance de los trabajos necesarios para la acometida de la red eléctrica; el plazo real de su ejecución y el costo que demandaba su instalación.
En tales condiciones, y dado que los daños tuvieron su origen en la falta de previsión, estudios completos y análisis exigidos por la ley de contratación, se lesionan los principios de economía, transparencia y planeación.
CONFÍRMASE la sentencia del 30 de marzo de 2001 dictada por la Sala de Descongestión de los Tribunales de Santander, Cesar y Norte de Santander.
CONDÉNASE al Instituto de los Seguros Sociales, Seccional Norte de Santander, al pago de la suma de NOVENTA y SIETE MILLONES QUINIENTOS SEISCIENTOS SESENTA y UN MIL CUATROCIENTOS OCHENTA y NUEVE PESOS M/CTE. ($97'661.489) por concepto del saldo final del contrato no cancelado al contratista e intereses moratorios civiles, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la sentencia.
Excepciones a la regla general de licitación pública o concurso público. «(…) La misma Ley 80, en su artículo 24, numeral 1°, fijó como regla general para la selección del contratista, la licitación pública o el concurso público, pero también estableció algunas excepciones en las cuales la selección se haría mediante el procedimiento de contratación directa', entre ellas, la prevista en literal m) del numeral 1° del citado artículo, cuyo texto es el siguiente: "los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales estatales y de las sociedades de economía mixta, con excepción de los contratos que a título enunciativo identifica el artículo 32 de esta ley."
Quiere decir que los contratos enunciados en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, referidos a los de obra, consultoría, prestación de servicios, concesión, encargos fiduciarios y fiducia pública, que celebren las empresas industriales y comerciales del Estado, se rigen por la regla general de selección (licitación pública o concurso público) -salvo en los casos de menor cuantía previstos en el ordinal a}, numeral 1° del artículo 24, de la Ley 80 de 1993-, así se trate de aquellos que tienen por objeto el cumplimiento de sus actividades industriales o comerciales, puesto que por expresa disposición legal no se encuentran excepcionados. Todos los demás "que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales" para la selección de sus contratistas lo harán mediante el procedimiento de la contratación directa.
Por su parte, el artículo 18 del Decreto 855 de 1994 precisó que, para efectos de la excepción consagrada en el artículo 24-1 literal m), "se consideran actos y contratos que tienen por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales estatales y de las sociedades de economía mixta, entre otros, la compraventa, suministro y arrendamiento de los bienes y servicios que constituyen el objeto de dichas entidades, así como los insumos, materias primas y bienes intermedios para la obtención de los mismos, los materiales y equipos que se empleen directamente para la producción de bienes o prestación de servicios, así como los relativos al mercadeo de sus bienes y servicios. (…) »
Ficha: Las entidades deben realizar completos estudios técnicos antes de la convocatoria..

References: artículo 24
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 24
 artículo 18
 artículo 24