Source: https://jawnylobbing.org/regulacja-w-polsce/
Timestamp: 2018-10-16 14:47:34+00:00

Document:
Regulacja w Polsce - jawnylobbing.org
Regulacja w Polsce.
W dziale tym przedstawiamy historię polskiej regulacji lobbingu, wprowadzenia której pierwsze próby sięgają 2000 r. Można się w nim również zapoznać z podstawowymi definicjami w niej obecnie występującymi, obowiązującą ustawą z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (tj. Dz.U. 2017 poz. 248 ), rozporządzeniami i zarządzeniami wydanymi na jej podstawie, regulaminami Sejmu i Senatu, które normują sposób prowadzenia zawodowej działalności lobbingowej w Parlamencie, a także innymi dokumentami wydawanymi przez organy władzy publicznej, jak choćby formularzami, które zobowiązane są wypełniać osoby prowadzące zawodowy lobbing. Dział zawiera również projekty niektórych ustaw lobbingowych, które ostatecznie nie zostały przyjęte. Dodatkowo prezentujemy tutaj informacje o kwestionariuszu MamPrawoWiedziec.pl z 2015 r., który zawierał kilka pytań na temat regulacji lobbingu, i na który odpowiedzi udzieliło 35 później wybranych parlamentarzystów.
Lobbing/działalność lobbingowa
W Polsce za działalność lobbingową uważane jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa (por. art. 2 ustawy lobbingowej).
Lobbing zawodowy/zawodowa działalność lobbingowa
Przez zawodową działalnością lobbingową należy rozumieć zarobkowa działalność lobbingową, która jest prowadzoną na rzecz osób trzecich, w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób.
Zawodowa działalność lobbingowa może być wykonywana przez przedsiębiorcę albo przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą na podstawie umowy cywilnoprawnej (por. art. 2 ustawy lobbingowej).
Osoba lub podmiot prowadzący zawodową działalność lobbingową, a więc odpłatny lobbing na rzecz klienta, w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa jego interesów. Osoba taka ma obowiązek rejestracji w Rejestrze podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową, prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [Rejestr lobbystów].
HISTORIA REGULACJI LOBBINGU W POLSCE
Lobbing to stosunkowo nowe zjawisko w Polsce, które pojawiło się w latach 90. w związku z przemianami ustrojowo – gospodarczymi i powstaniem pluralizmu politycznego. Brak wykształconej kultury politycznej w świeżej demokracji doprowadził do skandali, które zapoczątkowały publiczną dyskusję o potrzebie kontroli lobbingu. Pierwszy z nich związany był z ustawą o grach losowych. W 2000 roku Bank Światowy przygotował raport o korupcji w Polsce, w którym ujawnił kwoty wydane przez lobbystów na blokowanie uchwalenia tejże ustawy (od 500 000 do 3 mln dolarów). Kolejnym skandalem była tzw. afera żelatynowa, związana z Kazimierzem Grabkiem, monopolistą na rynku żelatyny, który, dzięki swoim politycznym koneksjom, był w stanie forsować korzystne dla siebie rozwiązania, umacniając swoją pozycję na rynku. To właśnie na skutek tej afery powstał pierwszy projekt ustawy o działalności lobbingowej.
Oba te skandale wywarły wpływ na ogólny wzrost poparcia dla ustawowej regulacji lobbingu. Znaczące są słowa posła Tadeusza Syryjczyka, który stwierdził, że “lobbing wpisany jest w proces podejmowania każdej ważnej decyzji politycznej, dlatego trzeba nie tyle zwalczać lobbing, ile określić, w którym momencie staje się on amoralny”. Idea samoregulacji, za którą opowiadały się głównie środowiska biznesowe, zaczęła tracić na znaczeniu. W takich okolicznościach w 2000 roku powstał pierwszy projekt ustawy o działalności lobbingowej zgłoszony przez posłów z klubu parlamentarnego Unii Wolności – o jawności procedur decyzyjnych, grupach interesów i publicznym dostępie informacji. Zawierał on pierwszą prawną definicję lobbingu, ale znacznie odbiegał od analogicznych ustaw na świecie – m.in. nie zawierał wymogów rejestracyjnych. Przede wszystkim jednak projekt ten skupiał się głównie na regulacji obywatelskiego dostępu do informacji publicznej, a kwestię lobbingu traktował posiłkowo. Pojawiały się przy tym głosy, że potrzebna jest odrębna ustawa poświęcona wyłącznie regulacji lobbingu. Ostatecznie z projektu wyodrębniono dwa nowe, jeden poświęcony dostępowi do informacji publicznej, a drugi traktujący wyłącznie o kwestiach związanych z lobbingiem. Tak powstała ustawa o dostępie do informacji publicznej uchwalona 6 września 2001 roku. Projekt “lobbingowy” nie został natomiast przyjęty i przestał istnieć wraz z końcem III kadencji Sejmu.
Prace nad regulacją działalności lobbingowej przyspieszyły w związku z wydarzeniami z lat 2001 – 2003: tzw. aferą Rywina i zamieszaniem wokół ustawy o biopaliwach, w związku z którą zainteresowane strony przeprowadziły szeroko zakrojone profesjonalne kampanie lobbingowe. Do 2005 roku stworzono jeszcze 4 projekty ustaw: projekt MSWiA z 2002 roku oparty na modelu amerykańskim (z szeroką definicją lobbingu, obowiązkiem rejestracji lobbystów, obowiązkiem regularnych sprawozdań z podejmowanych działań i karami pieniężnymi za działanie bez rejestracji, opóźnienie w złożeniu sprawozdania i podanie w nim nieprawdy), projekt PSL, projekt prof. Andrzeja Rzeplińskiego z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z 2003 roku i wreszcie projekt rządowy zaprezentowany w październiku 2003 roku, który, po wielu zmianach, został ostatecznie uchwalony w 2005 roku.
W odróżnieniu od pierwszego projektu posłów Unii Wolności, projekt rządowy ustawa o działalności lobbingowej dotyczył wyłącznie kwestii lobbingu. W trakcie prac legislacyjnych dokonano wielu daleko idących zmian, zawężono zakres regulacji do procesu stanowienia prawa, a sam projekt stał się obiektem działań lobbingowych. Podczas procedury konsultacyjnej, pod wpływem nacisków środowisk gospodarczych i związków zawodowych, zniesiono obowiązki lobbystów, pozostawiając jedynie obowiązek rejestracji. Aby zdążyć przed końcem IV kadencji Sejmu, ustawę uchwalono mimo wielu zastrzeżeń i wątpliwości. Według senatora Gerarda Czai, przedstawiciela Komisji Ustawodawstwa i Praworządności, która rozpatrywała ustawę, przyjęte rozwiązania nie były zadowalające, należało jednak przyjąć ustawę bez poprawek, “bowiem była to jedyna możliwość, aby mogła ona wejść w życie”. Ustawa z dnia 7 lipca 2005 roku o działalności lobbingowej w procesie stanowienia zaczęła obowiązywać 7 marca 2006 roku.
Obecnie obowiązująca ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa określa zasady wykonywania i kontroli zawodowej działalności lobbingowej, jak również zasady prowadzenia rejestru zawodowych lobbystów. Definiuje ona lobbing jako każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. Natomiast kontroli ustawowej poddana jest jedynie zawodowa działalność lobbingowa, określona jako zarobkowa działalność lobbingowa prowadzona na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób. Ustawa wprowadziła rejestr podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową, prowadzony na podstawie art. 10 przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Lobbysta zawodowy ma obowiązek (zabezpieczony sankcją) uzyskania wpisu w rejestrze. Rejestr zawiera jednak tylko dane personalne podmiotu wykonującego zawodową działalność lobbingową. Nie zawiera natomiast danych zleceniodawców lobbingu ani wykazu tematów, które będą stanowić przedmiot działalności lobbysty.
Art. 16 nakłada na organy władzy publicznej wymóg regularnego składania sprawozdań na temat działalności podmiotów wykonujących wobec nich zawodową działalność lobbingową. Informacje te, wraz ze wskazaniem oczekiwanego przez owe podmioty sposobu rozstrzygnięcia, muszą być niezwłocznie udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej. Kolejny obowiązek sprawozdawczy związany jest z art. 18. Organy władzy publicznej muszą raz do roku, do końca lutego opracować i niezwłocznie udostępnić w BIP informację o działaniach podejmowanych wobec nich przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową. Za niedopełnienie tych obowiązków nie ma jednak żadnych sankcji. Ponadto, ustawa nie zawiera definicji “organu władzy publicznej”, co niejednokrotnie sprawia problem z określeniem, na których organach ciążą obowiązki wynikające z art. 16 i 18.
Ustawa nie precyzuje zasad informowania czy sposobów dokumentowania kontaktów lobbingowych, które w art. 16 ust. 2 są przekazane do określenia kierownikom urzędów obsługujących organy władzy publicznej. Nie wszystkie organy spełniły jednak tę dyspozycję. Szczegółowe instrukcje dotyczące postępowania w swoich urzędach wydały: Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Ministerstwo Skarbu Państwa, Ministerstwo Obrony Narodowej, Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Sprawiedliwości, Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Wyższy Urząd Górniczy, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Główny Urząd Statystyczny.
Kształt ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa budzi wiele zastrzeżeń, ale niestety zawodzi również samo stosowanie się organów państwa do obowiązujących przepisów. Obowiązek sprawozdawczy wynikający z art. 16 jest przez organy władzy publicznej powszechnie zaniedbywany. Większość urzędów w swoich rocznych sprawozdaniach wykazuje brak kontaktów z lobbystami lub bardzo nieliczne ich przykłady. Dane te są jednak trudne do weryfikacji, jako że brak obowiązku sprawozdań dla lobbystów i ich zleceniodawców sprawia, że informacje o lobbingu są jednostronne. Polska ustawa w analizie jakości regulacji lobbingu, przeprowadzonej przez Transparency International w 2015 roku, została oceniona tylko na 33/100 pkt i znalazła się na 10. miejscu wśród krajów i instytucji UE badanych w raporcie. Dzieje się tak pomimo faktu, że Polska jest jednym z nielicznych krajów europejskich, które wprowadziły regulację lobbingu. Mimo 10 lat obowiązywania ustawy, w Polsce nadal panuje przekonanie, że lobbing jest formą korupcji. W 2013 roku 57% Polaków ankietowanych przez Centrum Badania Opinii Społecznej stwierdziło, iż lobbing jest zjawiskiem negatywnym i zachęcającym do nadużyć, chociaż byli oni wcześniej poinformowani, że jest on w Polsce legalny i regulowany. Tak więc główny cel ustawy – zapewnienie jawności i przejrzystości lobbingu – nie został osiągnięty, a lobbing, mimo bycia prawnie regulowanym, nadal wywołuje negatywne skojarzenia.
Opracowanie: Weronika Kiebzak
Wiszowaty, Marcin Michał, Działalność lobbingowa w procesie stanowienia prawa. Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r z komentarzem, Wydawnictwo Sejmowa Warszawa 2010
Lobbying in Europe: hidden influence, privileged access, Transparency International, 2015
Konflikt interesów i lobbing – dylematy polityków. Komunikat z badań, CBOS, 2013
Obowiązująca w Polsce ustawa lobbingowa, weszła w życie 7 marca 2006 r. Mimo zasadniczej krytyce, jakiej była już poddawana na etapie prac legislacyjnych (o zarzutach pod jej adresem można przeczytać między innymi w raportach Fundacji Frank Bold czy Fundacji Batorego, a także w wielu wpisach na blogu jawnylobbing.org), była tylko nieznacznie czterokrotnie nowelizowana.
Projekt założeń został przygotowany przez Pełnomocnika Rządu do Spraw Opracowania Programu Zapobiegania Nieprawidłowościom w Instytucjach Publicznych. Zawierał m.in. regulację zapobiegającą zjawisku obrotowych drzwi, czyli 3-letni zakaz lobbowania dla byłych wysokich urzędników po zakończeniu pełnienia przez nich swoich funkcji, a dla byłych lobbystów, którzy zostali wysokimi urzędnikami – zakaz podejmowania decyzji w sprawach, w których wcześniej lobbowali.
Wiele zapisów projektu spotkało się z ostrą krytyką uczestników konsultacji społecznych, w tym organizacji pozarządowych, lobbystów, jak i niektórych członków Rządu, co spowodowało wielokrotne aktualizowanie projektu założeń, który w konsekwencji nigdy nie został przyjęty przez Radę Ministrów.
Umieszczony tutaj tekst projektu założeń jest ich tekstem pierwotnym i pochodzi z Rządowego Centrum Legislacji.
Umieszczony tutaj tekst projektu pochodzi ze stron Sejmu.
Zebrane tutaj zarządzenia, pochodzące z dzienników urzędowych poszczególnych organów, określają szczegółowy sposób postępowania pracowników danego urzędu z podmiotami wykonującymi zawodową działalność lobbingową oraz z podmiotami wykonującymi bez wpisu do rejestru czynności z zakresu zawodowej działalności lobbingowej, w tym sposób dokumentowania podejmowanych kontaktów (zob. art. 16 ustawy lobbingowej).
Regulaminy Sejmu i Senatu określają zasady wykonywania zawodowej działalności lobbingowej na ich terenie (por. art. 14 ustawy lobbingowej).
Regulamin Sejmu (zob. w szczególności art. 34, 70b, 70c, 154, 201b)
Regulamin Senatu (zob. w szczególności art. 8, 37a, 60, 63)
Wzór urzędowego formularza zgłoszenia o dokonanie wpisu w rejestrze podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową
Warunki uzyskania okresowej karty wstępu przez osobę wykonującą zawodową działalność lobbingową lub osobę uprawnioną do reprezentowania podmiotu wykonującego zawodową działalność lobbingową
Wniosek o wydanie okresowej karty wstępu osobom wykonującym zawodową działalność lobbingową oraz osobom uprawnionym do reprezentowania podmiotu wykonującego zawodową działalność lobbingową
Oświadczenie o zarejestrowaniu w rejestrze podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową
Oświadczenie o podmiotach, na rzecz których wykonywana jest zawodowa działalność lobbingowa
Od 2006 roku w serwisie MamPrawoWiedziec.pl prezentowane są dane o doświadczeniu zawodowym i społecznym, poglądach, aktywności i stanie majątku posłów, senatorów, posłów do Parlamentu Europejskiego, prezydentów miasta oraz kandydatów na te funkcje.
Przed każdymi wyborami kierowane są do kandydatów kwestionariusze zawierające zestaw pytań o ich kompetencje, poglądy i cele strategiczne. W ten sposób buduowana jest szeroka baza merytorycznych informacji o kandydatach, która pozwala obywatelom podejmować świadome decyzje wyborcze.
W 2015 r. Fundacja Frank Bold – dzięki uprzejmości Stowarzyszenia61 – współtworzyła kwestionariusz dla kandydatów w wyborach parlamentarnych, pytając m.in. o kwestie związane z regulacją działalności lobbingowej.
Obok można znaleźć treść pytań, wraz z informacją ilu kandydatów oraz późniejszych parlamentarzystów pozytywnie się do nich ustosunkowało.
Dodatkowo można zobaczyć listę posłów i senatorów, którzy odpowiedzieli chociażby na jedno ze wspomnianych pytań twierdząco.
Pytanie Odpowiedzi pozytywne wśród kandydatów Odpowiedzi pozytywne wśród wybranych posłów i senatorów
Rozszerzenie obowiązku rejestracji na wszystkie podmioty wykonujące działalność lobbingową (obecnie dotyczy tylko lobbystów zawodowych). 453/836 27/79
Nałożenie na lobbystów obowiązku publikowania informacji o podejmowanych przez nich działaniach wobec organów władzy publicznej. 375/836 11/79
Nałożenie na lobbystów obowiązku ujawnienia wysokości ich wydatków na działalność lobbingową. 362/836 18/79
Utworzenie centralnej bazy danych, zawierającej wszystkie publikowane przez organy władzy publicznej informacje o działaniach podejmowanych wobec nich przez lobbystów. 413/836 25/79
Nałożenie na parlamentarzystów obowiązku upubliczniania informacji o działaniach podejmowanych wobec nich przez lobbystów. 444/836 24/79
Nazwisko i imię Klub parlamentarny Funkcja Kwestionariusz
Borowska Elżbieta Kukiz’15 poseł Link
Buczak Wojciech Prawo i Sprawiedliwość poseł Link
Budka Borys Platforma Obywatelska poseł Link
Chmiel Małgorzata Platforma Obywatelska poseł Link
Duda Elżbieta Prawo i Sprawiedliwość poseł Link
Fabisiak Joanna Platforma Obywatelska poseł Link
Furgo Grzegorz Nowoczesna poseł Link
Gajewska-Płochocka Kinga Platforma Obywatelska poseł Link
Gasiuk-Pihowicz Kamila Nowoczesna poseł Link
Golbik Marta Nowoczesna poseł Link
Gryglas Zbigniew Nowoczesna poseł Link
Halicki Andrzej Platforma Obywatelska poseł Link
Hennig-Kloska Paulina Nowoczesna poseł Link
Lenz Tomasz Platforma Obywatelska poseł Link
Lichocka Joanna Prawo i Sprawiedliwość poseł Link
Lieder Ewa Nowoczesna poseł Link
Lubnauer Katarzyna Nowoczesna poseł Link
Maciejewski Andrzej Kukiz’15 poseł Link
Mężydło Antoni Platforma Obywatelska poseł Link
Pampuch Mirosław Nowoczesna poseł Link
Petru Ryszard Nowoczesna poseł Link
Pociej Aleksander Platforma Obywatelska senator Link
Rosa Monika Nowoczesna poseł Link
Rząsa Marek Platforma Obywatelska poseł Link
Sachajko Jarosław Kukiz’15 poseł Link
Skutecki Paweł Kukiz’15 poseł Link
Sonik Bogusław Platforma Obywatelska poseł Link
Stępień Elżbieta Nowoczesna poseł Link
Suchoń Mirosław Nowoczesna poseł Link
Szłapka Adam Nowoczesna poseł Link
Szydłowska Bożena Platforma Obywatelska poseł Link
Ścigaj Agnieszka Kukiz’15 poseł Link
Śledzińska-Katarasińska Iwona Platforma Obywatelska poseł Link
Wilk Jacek Kukiz’15 poseł Link
Wójcikowski Rafał Kukiz’15 poseł Link

References: art. 2
 art. 2
 art. 10

Art. 16
 art. 18
 art. 16
 art. 16
 art. 16
 art. 16
 art. 14
 art. 34
 art. 8