Source: http://www.senat.fr/rap/r12-042-1/r12-042-13.html
Timestamp: 2018-12-14 02:00:31+00:00

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I. II. L'ENCADREMENT DE L'USAGE DES PESTICIDES : UNE RÉGLEMENTATION LOURDE MAIS INSUFFISANTE
De nos jours, le droit des pesticides a pour principale justification d'encadrer et, si possible, d'éviter les éventuelles incompatibilités entre efficacité de l'agriculture et santé publique.
Tel n'a pas toujours été le cas, puisque les premiers textes spécifiquement consacrée aux pesticides tendaient à protéger les agriculteurs contre la tromperie sur la marchandise achetée, non contre d'éventuels dangers. L'ordonnancement juridique s'est progressivement complexifié avec l'apparition et le développement d'objectifs sanitaires ou environnementaux.
Ainsi, le droit des pesticides est situé au confluent de plusieurs sources (A) ; la mission commune d'information propose de parachever le dispositif (B).
A. AU CONFLUENT DE PLUSIEURS SOURCES, LE DROIT DES PESTICIDES CONNAIT UNE ÉVOLUTION ACCÉLÉRÉE
De 1903 à 1943, le droit national des pesticides a connu deux textes fondateurs avant que l'unification européenne n'impose, en 1978, un tout premier cadre juridique commun (1).
Par la suite, la volonté d'établir un grand marché homogène des produits alimentaires et des pesticides explique la mutation accélérée d'un dispositif qui s'insère dans un ensemble de politiques environnementales et sanitaires communautaires. L'intégration du droit des pesticides dans un grand marché européen s'est traduite successivement par l'adoption d'une directive en 1991, suivie, une quinzaine d'années plus tard, par un « paquet pesticides » dont le point d'orgue est constitué par un règlement du 21 octobre 2009 réformant les autorisations de mise sur le marché, complété par une directive du même jour tendant à réduire l'usage des pesticides. Aujourd'hui, le droit communautaire des pesticides est dans une situation comparable à celle de la barre océanique formée par la rencontre frontale entre le reflux de la vague précédente et le flux de la vague nouvelle : malgré son abrogation au 14 juin 2011, le régime issu de la directive 91/414 exerce une influence prédominante sur le marché des produits phytopharmaceutiques (2), alors que les textes du « paquet pesticides », en vigueur depuis le 14 juin 2011, sont loin d'avoir produit tous leur effets (3).
1. Protéger les consommateurs et l'environnement par une procédure d'homologation, dans un contexte national puis européen
Les sources du droit des pesticides sont variées, parfois très anciennes, puisque le premier texte régissant ce domaine reprenait en l'adaptant la loi du 4 février 1888 sur les engrais. Il s'agissait alors uniquement de protéger les agriculteurs et viticulteurs contre des commerçants peu scrupuleux (a).
Mais l'apparition de nouvelles préoccupations conduisit à instaurer en 1943 un dispositif d'homologation des produits vendus (b).
Enfin, les débuts de l'unification européenne se traduisirent par la superposition d'un premier cadre commun aux dispositifs nationaux (c).
a) Protéger les agriculteurs-acheteurs de pesticides : c'est le but du législateur de 1903
Mettre les agriculteurs à l'abri de commerçants peu scrupuleux : tel est l'objet de la loi du 4 août 1903, complétée par la loi du 10 mars 1935. La loi de 1903 applique aux préparations à base de cuivre les dispositions introduites dans la loi du 4 février 1884 relatives au commerce des engrais. Il s'agissait d'éviter que les commerçants ne vendent des préparations contenant une quantité insuffisante du cuivre, apparemment le seul pesticide utilisé à cette date - en dehors des préparations naturelles.
En pratique, ce texte tend donc à renseigner les viticulteurs et les agriculteurs sur la teneur en cuivre de ce que l'on dénomme couramment la « bouillie bordelaise » et la « bouillie bourguignonne », deux fongicides herbicides préventifs, à la composition très voisine, dont l'utilisation s'est progressivement répandue en France vers le milieu des années 1880. La « bouillie bordelaise » est un mélange d'eau, de sulfate de cuivre et de chaux, alors que la « bouillie bourguignonne » allie sulfate de cuivre et bicarbonate de sodium. Il convient de ne pas confondre ces préparations avec la « bouillie nantaise », un fongicide polyvalent avec effet insecticide et anti-acarien créé en 1860 par chauffage d'un mélange de lait de chaux et de soufre, donc sans utilisation de cuivre.
Il est à noter que l'article 2 de la loi de 1903 renvoyait à un règlement d'administration publique (RAP) le choix de déterminer les procédés analytiques à suivre pour la détermination du cuivre pur dans les produits anticryptogamiques cupriques, mais que ce texte d'application n'a jamais vu le jour.
Il fallut attendre que les textes de 1903 soient complétés par les lois du 18 avril 1922 et du 10 mars 1935 pour qu'enfin le RAP du 11 mai 1937 vienne imposer, pour la première fois, un dispositif très complet permettant d'informer les agriculteurs et viticulteurs sur les produits fongicides ou herbicides acquis. Surtout, ce décret est sans doute l'un des textes restés en application le plus longtemps dans le domaine intéressant la mission, puisqu'il ne fut abrogé qu'au 1er juillet 2012 (par l'article 5 du décret n° 2012-755 du 9 mai 2012), bien après l'abrogation de la loi de 1903 et même de la loi du 2 novembre 1943 qui lui avaient succédé.
Les raisons d'une telle durée tiennent principalement au caractère à la fois complet sur le fond et exigeant sur le plan des procédures instituées pour contrôler la composition des produits vendus.
Mais, outre une application très sérieuse des principes introduits en 1903, ce RAP a introduit en filigrane deux idées nouvelles.
Sur le plan des principes, la principale innovation tient à l'apparition d'une certaine méfiance envers l'efficacité des insecticides, anticryptogamiques ou fongicides vendus. Alors que cette nuance n'existait même pas en arrière plan du texte de 1903, elle apparaît en 1937, dès le rapport du ministre de l'agriculture au Président de la République, dont l'auteur estime nécessaire que « les vendeurs soient tenus de préciser ce qu'ils entendent par : «éléments utiles» du produit vendu par eux, car tel produit auquel est attribué, à l'heure actuelle, une grande valeur insecticide, peut être considéré, à l'avenir, comme inefficace. Il appartient donc à l'administration d'observer la plus grande prudence cet égard. »
La seconde nouveauté introduite par le règlement de 1937 est la référence faite, dans la liste des textes visés, à la loi du 19 juillet 1845 sur les substances vénéneuses, qui avait été complété par trois lois promulguées entre 1916 et 1933.
Sur le plan du droit positif, la loi de 1903, les trois textes législatifs qui l'ont modifiée et le règlement d'administration publique de 1937 sont incontestablement des ancêtres de dispositions applicables aux bonnes pratiques de laboratoire (BPL) et à l'étiquetage des produits phytopharmaceutiques. Ce sont d'ailleurs les dispositions relatives à l'étiquetage introduites par le RAP qui ont, du moins formellement, fait partie du droit applicable jusqu'au 1er juillet 2012.
La vigilance quant à l'efficacité, mais surtout quant à l'innocuité des produits phytopharmaceutiques explique très largement l'évolution du droit au cours des dernières décennies. La volonté d'écarter des substances toxiques justifie les interdictions ciblées en vigueur. L'esprit de cette législation subsiste donc très largement jusqu'à nos jours, mais avec un champ d'application autrement plus large.
Ces mêmes intentions ont inspiré l'homologation, introduite par l'acte dit loi du 2 novembre 1943.
b) L'homologation est la grande nouveauté de novembre 1943
En effet, la loi n° 525 du 2 novembre 1943 relative à l'organisation du contrôle des produits antiparasitaires à usage agricole introduit le principe d'une homologation obligatoire des « antiseptiques et anticryptogamiques destinés à la protection des cultures et des matières végétales, les herbicides, les produits de défense contre les vertébrés et invertébrés nuisibles aux cultures et aux produits agricoles ainsi que les adjuvants » destinés à en améliorer les conditions d'utilisation (articles 1er et 2).
Il aura fallu attendre le 14 juin 2011 pour que l'on se préoccupe des adjuvants au niveau du droit communautaire...
Pour la gouvernance de ce nouveau dispositif, ce texte crée, à l'article 4, une « commission des produits antiparasitaires à usage agricole », chargée de :
- proposer toute mesure susceptible de normaliser les produits antiparasitaires à usage agricole et d'apporter toutes les garanties d'efficacité,
- définir les méthodes de contrôle de la composition et de l'efficacité de ces produits.
En outre, l'article 5 du texte institue un « comité d'étude des produits antiparasitaires à usage agricole », qui doit :
- réaliser les essais prescrits par la commission de l'article 4 ;
- proposer la suite à donner aux demandes d'homologation, la décision finale relevant du « secrétaire d'État intéressé ».
Il est à souligner que les « essais physiques, chimiques et biologiques » nécessités par la procédure d'homologation, devaient se dérouler « dans les laboratoires dépendant du secrétariat d'État à la production industrielle ou du secrétariat d'État à l'agriculture » (article 3), les frais engendrés à cet effet étant « couverts par des versements effectués par les organisations professionnelles intéressées » (article 10).
Le caractère à la fois innovant et assez complet de ce dispositif explique assurément l'ordonnance n° 45-680 du 13 avril 1945 validant l'acte dit loi du 2 novembre 1943 relatif à l'organisation du contrôle des produits antiparasitaires à usage agricole.
Au montant près des amendes - qui fit l'objet d'une actualisation par la loi n° 63-762 du 30 juillet 1963 et par le décret n° 63-1183 du 25 novembre 1963 - le dispositif du 2 novembre 1943 resta inchangé jusqu'à la loi
n° 72-1139 du 22 décembre 1972 étendant le champ d'application de la loi validée et modifiée du 2 novembre 1943. Ainsi que la dénomination de ce texte le suggère, sa principale caractéristique est d'appliquer le dispositif en vigueur à un certain nombre de substances ou mélanges. Plus précisément, le législateur de 1972 a inclus dans ce dispositif les produits de défense des végétaux contre les attaques bactériennes ou virales, tous les produits autres que les engrais destinés à exercer une action sur les végétaux et sur le sol, les produits utilisant l'agriculture pour combattre les organismes animaux ou végétaux vecteurs de maladies humaines ou animales (à l'exception des médicaments), enfin les produits destinés à l'assainissement et au traitement antiparasitaire de locaux, matériels, véhicules, emplacements et dépendances utilisés pour les animaux domestiques, la récolte, le transport ou la transformation de produits d'origine animale ou végétale, pour la collecte, le transport et le traitement des ordures ménagères et des déchets d'origine animale ou végétale (article 1er). Les autres dispositions introduites en 1972 n'ont qu'une portée mineure.
La gouvernance de cet ensemble est perfectionnée par le décret n° 74-683 du 1er août 1974, dont l'article 2 ajoute aux structures collégiales existantes une « commission d'étude de la toxicité des produits antiparasitaires à usage agricole et des produits assimilés », qui devait :
- examiner les risques de toxicité de ces produits à l'égard de l'homme ou des animaux ;
- donner, compte tenu de ces risques, son avis sur leurs conditions d'emploi.
Le décret de 1974 revêt une importance particulière pour le présent rapport, puisqu'il constitue le premier texte axé sur la sécurité des utilisateurs de pesticides. Avec ce décret, la France disposait ainsi d'un dispositif institutionnel et juridique étoffé.
Les seules considérations nationales n'auraient probablement pas conduit à bouleverser le droit des pesticides agricoles, mais un facteur d'évolution très puissant, dont les incidences n'ont cessé de s'accélérer jusqu'ici, s'est manifesté avec une harmonisation européenne, motivée par la création d'un véritable marché unique entre les États membres, mais dont les modalités ont subi au moins autant l'influence de préoccupations environnementales ou sanitaires de plus en plus pressantes.
c) L'embryon d'harmonisation introduit à la fin de 1978 se bornait à des limitations, souvent indirectes ou partielles
L'harmonisation se limitait à interdire l'emploi de certaines substances actives (1), à fixer des teneurs maximales admissibles en résidus de pesticides dans l'alimentation (2), tout en laissant aux États membres le soin d'accorder les AMM en respectant ces contraintes (3).
(1) La directive 76/895/CE tendait principalement à garantir la sécurité du grand marché intérieur des produits alimentaires
Ce texte du 23 novembre 1976 sur les teneurs maximales admissibles en résidus de pesticides a eu le grand mérite d'être le premier à aborder la sécurité sanitaire des pesticides par le biais des résidus présents dans l'alimentation.
Après avoir défini les termes « résidus de pesticides » et « mise en circulation » la directive annonce son véritable objet : imposer aux États membres l'obligation de laisser entrer sur le territoire les produits ayant une teneur en résidus de certains pesticides inférieure ou égale aux maxima fixés à l'annexe II.
A noter que la directive comportait deux clauses dérogatoires :
- les États membres pouvaient autoriser une teneur supérieure aux niveaux maxima indiqués dans la directive, à condition de pouvoir le justifier ;
- symétriquement, si un État estimait que les teneurs fixées à l'annexe II présentaient une menace envers la santé humaine ou animale, il pouvait provisoirement interdire les produits concernés sur son territoire mais devait en informer les autres États membres et la Commission européenne.
Enfin, la directive organisait le contrôle des teneurs en résidus par les États membres et instituait une coopération étroite entre les États membres et la Commission au sein du comité phytosanitaire permanent, institué par la directive 76/894/CEE, elle aussi adoptée le 23 novembre 1976.
L'harmonisation ainsi opérée n'empêchait pas chacun des vingt-sept États membres d'établir une liste maximale de résidus, ce qui a motivé le Règlement du Parlement et du Conseil, du 23 février 2005, concernant les limites maximales applicables aux résidus de pesticides présents dans les produits d'origine végétale et animale, un texte qui abrogea la directive 76/895/CEE pour uniformiser totalement les limites maximales de résidus admises sur le territoire des États membres.
Le respect de ces limites communautaires s'imposait juridiquement aux États membres. A cette condition, chacun restait, là encore, libre d'accorder les autorisations de mise sur le marché comme il l'entendait.
(2) La directive 79/117/CE du 28 décembre 1978 interdit certaines substances actives
Sans entrer dans le détail d'un texte dont les effets ont cessé de se faire sentir, il faut souligner qu'il a introduit la notion d'autorisation de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques et que la plupart des considérants placés avant le dispositif normatif ont été repris mot pour mot dans la directive 91/414.
Cette toute première harmonisation dans le domaine des produits phytopharmaceutiques poursuivait déjà, outre le maintien d'une production agricole suffisante, un double objectif :
- réduire les menaces pour la santé publique ou l'environnement liées à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques. Ainsi, l'un des considérants affirme, à propos des risques induits pour l'homme ou l'environnement que : « pour certains produits phytopharmaceutiques, l'importance de ces risques est telle qu'elle impose de ne plus tolérer l'usage total ou partiel de ces produits » ;
- éviter toute concurrence déloyale due au fait que telle substance active resterait autorisée dans un État membre alors qu'elle serait interdite ailleurs. Cet objectif apparaît dans le considérant : « Les mesures prises à cet égard dans les États membres présentent des différences constituant des obstacles aux échanges qui affectent directement l'établissement et le fonctionnement du marché commun ».
Le dispositif restait extrêmement modeste, avec, en annexe de la directive, une liste étoffée d'interdictions. Dans cet esprit, toutes les substances actives ne faisant pas l'objet d'une interdiction étaient ipso facto autorisées par les autorités communautaires, sans que ce texte n'introduise l'obligation expresse pour les États membres de laisser mettre sur le marché les produits phytopharmaceutiques utilisant des substances actives qui n'avaient pas été interdites : ce qui n'était pas interdit était licite, sans être obligatoire.
Sur un plan formel, cette directive n'a été abrogée que par le règlement n° 1107/2009, avec effet au 14 juin 2011, mais sa portée n'excédait pas celle d'une liste dérogatoire limitée depuis que la directive n° 91/414 avait introduit dans le droit communautaire la notion de « liste positive » des substances actives autorisées. Cette observation n'a cependant pas empêché la dernière modification d'intervenir en 2004, lorsque le règlement n° 850/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, concernant les polluants organiques persistants, a introduit une dernière modification à son annexe.
(3) Mais le régime d'autorisation de mise sur le marché (AMM) restait purement national
La principale limite à l'homogénéisation du marché restait bien sûre l'absence des règles uniformes respectées par tous les États membres pour instruire les demandes d'AMM.
La coordination interétatique et avec la Commission européenne se limitait à déterminer les limites précises du cadre commun dans lequel s'exerçait la souveraineté nationale de chaque État membre. La législation nationale en vigueur jusque-là pouvait donc subsister, pour autant qu'elle ne contrevienne pas au cadre communautaire.
Telle est l'architecture que la directive 91/414 allait bouleverser, enclenchant une évolution accélérée du droit des pesticides.
2. La directive 91/414 a introduit un dispositif encore prédominant malgré son abrogation à compter du 14 juin 2011
La prédominance de ce régime s'explique d'abord par le fait que les autorisations de mise sur le marché (AMM) accordées avant le 14 juin 2011 étaient, en principe, valables dix ans. Les derniers produits phytopharmaceutiques présents sur le marché en vertu de ce dispositif disparaîtront donc en juin 2021. Pour l'instant, tous les produits phytopharmaceutiques ou presque disponibles à la vente ont bénéficié d'une autorisation délivrée en vertu du dispositif abrogé.
a) La directive 91/414 a introduit une première harmonisation européenne, fondée sur l'approbation de substances actives
Avec la directive du conseil n° 91/414/CEE du 15 juillet 1991 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, le volet communautaire de la gouvernance paraît l'emporter sur la dimension nationale.
À en juger par les seuls textes, les États membres ont perdu la faculté de choisir individuellement les substances actives admises sur leur territoire (1), et sont tenus à une procédure identique lorsqu'ils instruisent les demandes d'AMM (2).
(1) Les États membres perdent le choix individuel des substances actives autorisées
Le premier bouleversement introduit par la directive 91/414 concerne l'introduction d'une « liste positive » de substances actives autorisées sur le territoire de l'Union européenne. L'inscription d'une substance est valable dix ans au maximum ; il en va de même pour les éventuels renouvellements d'inscription (article 5).
Cette procédure est d'autant plus significative qu'elle doit s'appliquer aux quelque huit cents substances actives recensées sur le marché. Cet objectif suppose un énorme travail d'évaluation que la Commission européenne devait conduire en douze années (article 8).
Outre l'uniformisation procurée au marché intérieur par l'existence d'une liste unique de substances actives autorisées, cette nouveauté de principe s'accompagne d'une procédure exigeante pour l'inscription d'une substance active sur la « liste positive ». Tel est l'objet de l'annexe II, qui énumère l'ensemble des examens à conduire et fixe les résultats auxquels chaque examen doit parvenir pour que la substance active puisse être acceptée. Cette évolution majeure évite l'effet du doute : au lieu d'appuyer sa demande par des recherches dans la littérature scientifique ou de solliciter l'appui de personnes qualifiées, le pétitionnaire doit produire des résultats obtenus. S'ils ne satisfont pas aux conditions inscrites à l'annexe, la substance considérée ne doit pas apparaître sur la « liste positive ».
En pratique, la centralisation communautaire fut moins poussée que la rédaction de la directive n'aurait pu le suggérer. En effet, la Commission européenne a souligné dans son rapport du 25 juillet 2011 : « Les États membres ont joué quatre rôles. En premier lieu, chacun des États a commencé par préparer des projets de rapports d'évaluation sur la ou les substance(s) active(s) désignée(s) par la Commission et a poursuivi en se faisant l'interlocuteur des notifiants des substances actives tout au long du processus. En deuxième lieu, tous les États membres ont évalué les projets de rapport des autres États membres, en indiquant les données supplémentaires à fournir, en formulant des critiques si nécessaire, etc. En troisième lieu, en qualité de membres du comité phytosanitaire permanent, les États membres ont tous participé à la prise de décision concernant les substances actives. En quatrième lieu, ils ont apporté l'expertise et les ressources nécessaires pour développer de nouvelles méthodes scientifiques destinées à mener à terme les évaluations. » (Point 15 du rapport) La détermination par la commission des substances actives autorisées s'est donc muée en décision par consensus des États membres en raison du manque de ressources (Point 35). La Commission européenne a critiqué la recherche systématique du consensus, où elle voyait une cause de retard dans l'évaluation. Elle s'est donc félicitée que cette prise de décision ait perdu son caractère impératif. (Point 11)
Des lors qu'il utilise les propriétés de substances actives figurant sur la liste positive, un produit phytopharmaceutique peut faire l'objet d'une autorisation de mise sur le marché par un État membre, celui-ci devant appliquer les « principes uniformes », qui, en principe, font l'objet de l'annexe VI de la directive : dans la rédaction de 1991, cette annexe se limitait à son intitulé.
(2) Les États membres doivent appliquer une procédure uniforme pour instruire les demandes d'AMM
A noter tout d'abord que la demande doit être introduite auprès des autorités compétentes de chacun des États membres où le produit phytopharmaceutique doit être mis sur le marché (article 9).
L'État sollicité doit s'assurer que le produit phytopharmaceutique, « eu égard à toutes les conditions normales dans lesquelles il peut être utilisé » est suffisamment efficace, n'a aucun effet inacceptable sur les végétaux, ne provoque pas de souffrance inacceptable chez les vertébrés à combattre, est dépourvu d'effet nocif sur la santé humaine ou animale, n'est pas nuisible pour les eaux souterraines, est dépourvu d'influence inacceptable pour l'environnement, qu'il s'agisse des eaux potables, des eaux souterraines ou des espèces qui ne sont pas visées par le produit (article 4).
La procédure d'évaluation et d'autorisation doivent respecter les principes énoncés à l'annexe VI de la directive. Parmi ces principes, établis par la directive 97/57/CE du 22 septembre 1997, on peut distinguer des impératifs généraux - comme l'obligation d'évaluer les informations selon l'état des connaissances ou la prise en compte des conditions particulières des zones d'utilisation du produit - et des principes spécifiques relatifs, par exemple, à l'efficacité du produit, à l'absence d'effet inacceptable sur les végétaux ou à l'incidence sur la santé humaine.
La deuxième innovation majeure de cette directive est le dispositif des reconnaissances mutuelles des AMM au niveau de l'Union européenne : bien que l'autorisation soit délivrée par chaque État membre pour la mise en vente sur son territoire, les pétitionnaires sont dispensés de répéter les tests et analyses déjà effectuées pour obtenir la première AMM avant une mise en vente sur le territoire d'un autre Etat membre (article 10). En principe, l'État sollicité dans ce cadre est « tenu » d'accorder l'autorisation (article 11). Il peut toutefois refuser cette reconnaissance pour des raisons liées aux conditions agricoles, phytosanitaires ou environnementales - y compris climatiques ; il peut également invoquer les habitudes alimentaires de ses habitants (article 10).
b) Malgré ses mérites, le dispositif en place présentait de graves défauts
La directive 91/414 avait pour but principal d'éliminer de façon coordonnée les substances actives les plus dangereuses, ce qui fut largement fait (a), mais à l'issue d'une procédure aux lacunes béantes malgré sa lourdeur (b).
(1) L'incontestable mérite d'éliminer nombre de substances actives dangereuses
Le dispositif introduit par la directive 91/414 a écarté du marché la grande majorité des substances actives dangereuses pour la santé humaine au sens de la toxicologie classique fondée sur une dose journalière admissible (DJA).
Malheureusement, ce fut dans le cadre d'une procédure excessivement lourde, ayant découragé le maintien sur le marché de substances que les agriculteurs auraient pu employer utilement, cependant que les produits dangereux mais rentables continuaient à être commercialisés.
(2) Le paradoxe d'un processus d'évaluation des substances lourd mais lacunaire
Le premier inconvénient est la lourdeur du processus d'évaluation des substances actives, (a) qui a imposé le report du délai de douze ans initialement prévu (b) malgré des mailles du filet parfois trop larges (c).
(a) La lourdeur avérée du processus communautaire
Cette lourdeur a été mise en avant dans le rapport d'étape de la Commission européenne portant sur l'évaluation des substances actives, remis le 25 juillet 200133(*).
Le diagnostic, on ne peut plus édifiant, commençait par reconnaître le retard pris dans l'élaboration complète des annexes II, III, IV et V de la directive 91/414, indispensable au processus d'évaluation des substances actives. À la date du 25 juillet 2000, seules les annexes II et III étaient pleinement opérationnelles (Points 25, 26 et 27).
L'ampleur du travail à conduire se traduit en quelques chiffres : « un dossier type comporte à peu près 50 000 pages et nécessite quatre ans et demi de préparation » (Point 9), son évaluation nécessitant deux à trois hommes-années, (Point 35) notamment parce qu'il avait été décidé que tous les types d'utilisation des substances existantes seraient évalués, alors que la directive ne mentionnait qu'une « utilisation représentative » (Point 10).
De surcroît, l'expérience acquise n'a pas facilité l'évaluation des dossiers ultérieurs : « Déjà complexe, le texte législatif s'est révélé de plus en plus difficile à appliquer, au fur et à mesure que les attentes se faisaient de plus en plus pressantes de toutes parts, rehaussant encore le niveau déjà élevé des normes et des critères retenus. » (Point 29).
« La situation actuelle [en juillet 2001] est la suivante:
(a) la Commission a adopté ou est sur le point d'adopter des directives afin d'inscrire les treize substances existantes à l'annexe I de la directive ;
(b) la Commission a adopté des directives concernant la non-inscription de seize substances à l'annexe I et leur retrait du marché ;
(c) Trente-neuf substances ont été réexaminées, et les dernières discussions à ce sujet sont en cours ;
(d) Vingt-et-une substances font actuellement ou feront l'objet d'un réexamen mutuel ;
(e) un rapport d'évaluation doit encore être présenté à la Commission » (Point 21).
Le programme de travail de la Commission européenne portait sur 834 substances mais seules 31 avaient franchi la procédure complète dix ans après l'adoption de la directive (Point 3).
Le report des échéances était devenu inévitable.
(b) Un report des échéances entraînant des effets pervers incontestables
Dès sa rédaction initiale, la directive 91/414 avait envisagé un éventuel report de l'échéance à laquelle toute substance active existant deux ans après la notification de la directive, donc en juillet 1993, devait avoir fait l'objet d'une évaluation par les services de la Commission européenne. (Article 8.)
Concrètement, la Commission a demandé que l'échéance soit repoussée de cinq ans (Point 3 de son rapport).
Au demeurant, modifier le calendrier ne changeait rien aux inconvénients du dispositif.
Le principal effet pervers de l'évaluation de substances actives à la suite de la directive 91/414 fut l'abandon par l'industrie de quelque trois cents substances actives, pas nécessairement pour des raisons de toxicité manifestement incompatible avec les nouveaux critères d'appréciation. En effet, le coût élevé du dossier remis à la Commission européenne conduisait inévitablement les industriels à ne pas demander l'inscription d'une substance active n'offrant pas de débouché commercial suffisant sur le territoire de l'Union européenne. Ainsi, la volonté légitime d'écarter des produits dangereux a pu provoquer, pour de simples raisons de coût, la disparition de substances « de niche » qui pouvaient ne pas être préoccupantes.
(c) Les trop larges mailles du filet de l'évaluation
Ce constat pouvait être fait au niveau communautaire, tout comme au niveau des décisions prises par les autorités françaises.
· Au niveau communautaire, les insuffisances de l'évaluation ne font pas de doute.
Dans son avis du 19 février 2012, la commission de l'agriculture et du développement rural du Parlement européen a observé que, pour de très nombreuses substances, il est impossible de se satisfaire du principe « c'est la dose qui fait le poison », car il n'existe pas de seuil de sécurité. Dans le même esprit, la non prise en compte d'une éventuelle perturbation endocrinienne fut critiquée.
Ainsi, ce processus lourd et parfois inutilement dissuasif a incontestablement laissé subsister sur le marché des substances actives qui auraient dû en être écartées.
En outre, la seule évaluation des substances actives est loin de prendre en compte l'effet éventuellement toxique du mélange constituant un produit phytopharmaceutique. Cette tâche particulièrement délicate fût reportée sur les États membres, alors qu'ils étaient tenus par un guide strict pour décider d'accorder ou non l'AMM.
· Au niveau national français, la mise en oeuvre de la procédure d'AMM n'a pas été sans quelques errements.
Sans tenter d'établir un inventaire complet, il est utile de citer ici deux exemples significatifs de mauvaise application du droit : la non-application du quotient de danger (i) et la violation du droit encadrant la durée des AMM (ii).
(i) La non utilisation du quotient de danger
Ce quotient s'applique à la délivrance d'AMM en faveur des produits phytopharmaceutiques susceptibles d'être absorbés par les abeilles. Il est aux insectes butineurs ce que la dose journalière admissible (DJA) est aux êtres humains. En l'occurrence, on part d'une dose létale de référence à même de provoquer la mort de la moitié de la colonie d'abeilles. D'où l'appellation dose létale à 50 % ou « DL 50 ». Le quotient de danger est égal à la moitié de la DL 50. Par convention, on dit que le quotient de danger est égal à 50. À ce niveau, la mortalité induite par le produit phytopharmaceutique doit être négligeable.
C'est pourquoi tel est le quotient maximum acceptable pour délivrer l'AMM34(*). Or, la DL 50 du Gaucho, dont la molécule active est l'imidaclopride, pour son usage sur les cultures du maïs n'avait tout simplement pas été examinée avant l'autorisation de mise sur le marché !
Dans son arrêt du 28 avril 2006, qui a clos l'enchaînement des contentieux liés au Gaucho en repoussant la requête formulée par l'association générale des producteurs de maïs contre l'abrogation de l'AMM décidée le 25 mai 2004 par le ministre de l'agriculture, le Conseil d'État a rappelé dans un considérant que « le Gaucho présente pour l'utilisation relative aux maïs un quotient de danger oral de 18 900 et un quotient de danger par contact de 11 283 ». Bien loin des cinquante réglementaires ! Pourtant, ce produit phytopharmaceutique utilisé pour l'enrobage des semences a été autorisé en France de 1994 à 2004.
(ii) Une violation du droit applicable à la durée des autorisations de mise sur le marché
En effet, en dehors du cas très particulier d'une autorisation accordée à un produit dont l'innocuité est sérieusement mise en doute, le ministre de l'agriculture ne peut accorder que des AMM pour dix ans (art. R.253-38 du code rural).
Or, à partir de 2008, le ministère prit une mauvaise habitude juridiquement inacceptable : accorder au Cruiser des AMM d'un an, soit une durée très inférieure au délai nécessité par l'examen d'un recours par le Conseil d'État. Ainsi, l'action engagée contre l'autorisation délivrée pour l'année 2010 n'a débouché sur un arrêt que le 3 octobre 2011. Avoir eu gain de cause n'avait alors pour les requérants qu'une valeur purement morale.
C'est pourquoi le Conseil d'État fut conduit à rappeler l'esprit et la lettre du règlement dans deux considérants de l'arrêt rendu le 3 octobre 2011:
« Considérant, d'une part, qu'il est constant que la décision attaquée ne relève d'aucune des hypothèses dans lesquelles les dispositions des articles R. 253-44, R. 253-49 et R. 253-50 du code rural permettent de déroger à la durée de dix ans prévue par l'article R. 253-38 du même code ;
« Considérant, d'autre part, que le ministre doit, à l'issue de l'instruction d'une demande d'autorisation de mise sur le marché d'un produit phytopharmaceutique, tirer les conséquences de l'ensemble des éléments d'appréciation dont il dispose, notamment de l'avis de l'AFSSA, qui ne le lie pas ; qu'il n'a alors le choix qu'entre une décision de refus, s'il estime que l'innocuité et l'efficacité du produit ne sont pas suffisamment établies et, dans le cas contraire, en dehors des cas prévus aux articles R. 253-44, R. 253-49 et R. 253-50 du code rural, une décision d'autorisation pour dix ans ; »
Peu après cet arrêt, la directive 91/414 a juridiquement passé la main au « paquet pesticides ».
3. Entré en vigueur le 14 juin 2011, le « paquet pesticides » est loin d'avoir produit tous ses effets
Avec un processus d'élaboration étalé sur une dizaine d'années, le « paquet pesticides » est l'aboutissement d'une préparation à la hauteur d'ambitions croissantes (a), il comporte un corpus juridique extrêmement étoffé dont il reste à apprécier les effets concrets (b).
a) Une préparation à la hauteur d'ambitions croissantes
Lorsqu'elle a présenté le modeste rapport d'étape prévu par la directive 91/414 (1), la Commission européenne a probablement sous-estimé la détermination du Parlement à aller plus loin (2).
(1) Tout commence avec un modeste rapport d'étape élaboré par la Commission européenne
Élaboré et présenté le 25 juillet 2001 conformément à l'article 8 de la directive 91/414, ce document apportait une information sur l'état d'avancement du programme de travail de douze années que la Commission devait accomplir pour l'examen graduel des substances actives déjà présentes sur le marché dix ans après la date de notification de cette directive, donc jusqu'au mois de juillet 2003. Dans son rapport, la Commission européenne s'est strictement limitée à son objet, tel qu'il avait été défini à l'article 8 de la directive 91/414. Elle a demandé que l'échéance de 2003 soit repoussée à 2008.
La seule véritable proposition de changement formulée par la Commission européenne concernait la méthode suivie, non le dispositif écrit : « Compte tenu des ressources que cette procédure exige, il a été convenu qu'un système répartissant le travail entre la Commission et les États membres s'imposait et que l'élaboration des politiques, la prise de décision et les évolutions ultérieures se feraient par consensus. Depuis, il a été prouvé que ce système contribuait à provoquer des retards. Désormais, même si la prise de décision par consensus est toujours recherchée, il est accepté que ce ne soit pas toujours le cas. » (Point 10 du Rapport).
Quant à introduire d'autres modifications à la directive de 1991, la Commission s'est bornée à une prudence de bon aloi : « bien que la Commission reconnaisse la nécessité de modifier la directive 91/414/CEE, elle attendra l'avis du Parlement et du Conseil sur ce rapport avant de présenter ses propositions de modification en 2002. » (Point 49 du rapport de la Commission.) Elle a toutefois exposé en annexe quelques orientations. Le fait de présenter quelques suggestions restait conforme à l'article 8 de la directive 91/414. Il serait donc excessif d'y voir le signe qu'un esprit offensif animait la Commission. La suite allait montrer que les parlementaires voulaient aller plus vite, plus haut et plus fort.
(2) Les députés européens relancent le jeu
Dans la motion qu'il a votée le 31 mai 2012, le Parlement européen s'est montré incisif : après avoir administré une volée de bois vert à la Commission pour la façon dont elle avait géré l'évaluation (i), les parlementaires ont tracé le contour du dispositif qu'ils appellent de leurs voeux (ii).
(a) La critique tous azimuts du Parlement européen
Les députés ont blâmé principalement la lenteur du travail normatif, le rythme de l'évaluation et les incohérences de son déroulement
Les députés européens ont critiqué la publication tardive des règlements nécessaires à la mise en oeuvre de la directive (Considérant C).
Non contents de déplorer que seules 31 des 834 substances concernées aient franchi l'évaluation complète dix ans après l'adoption de la directive 91/414, les parlementaires ont mis en doute le respect par la Commission du nouveau calendrier qu'elle avait proposé (Considérant A).
Les députés européens ont fustigé les évaluations inutiles de substances actives dont il était évident a priori qu'elles ne pourraient être acceptées pour des raisons notoires de toxicité (Considérant B).
A l'inverse, ils ont critiqué la « flexibilité excessive introduite dans la procédure d'évaluation des substances actives de la première liste » (Considérant C), par manque de critères clairs d'inscription et de lacunes dans l'évaluation - qui a négligé les perturbateurs endocriniens, les adjuvants synergistes et les effets cocktails de plusieurs pesticides (Considérant E).
Sans surprise, le Parlement européen a dressé un bilan accablant du travail accompli.
Il a observé qu'aucune décision de non inscription d'un pesticide n'avait été motivée par des raisons liées à la santé humaine, si bien que l'inscription à l'annexe I de la directive 91/414 n'est pas un gage d'innocuité (Considérant E).
Il a regretté que le coût du processus d'évaluation ait pour conséquence que des substances peu nocives, mais aux débouchés étroits, ne soient plus proposées (Considérant G). D'après les parlementaires, les retraits du marché sont « généralement » motivés par la mise en balance du coût de l'évaluation avec la rentabilité des substances concernées (Considérant H). Évoquant le retrait de 300 substances actives à l'horizon de juillet 2003, les députés ont demandé que des mesures soient prises à propos de celles dont le caractère indispensable avait été prouvé (Considérant J). Il a mis en exergue une pollution toujours plus fréquente des nappes phréatiques par les pesticides (Considérant M).
(b) Les députés européens ont appelé à revoir en profondeur le processus d'autorisation de mise sur le marché (AMM)
Ne pouvant se limiter aux seules propositions formulées en annexe par la Commission (i), les députés européens ont demandé que ses méthodes de travail soient modifiées (ii) avant de tracer le contour de la révision souhaitée (iii).
(i) Les députés ont approuvé deux modifications proposées par la Commission dans l'annexe de son rapport d'étape
Il suffit ici de mentionner ces deux propositions :
- introduire l'évaluation comparative des substances actives ;
- accorder plus d'attention à la résistance aux produits phytopharmaceutiques, à la lutte intégrée contre les ennemis des végétaux et aux pratiques agricoles de substitution (Proposition 3).
(ii) Les députés ont invité la Commission à revoir ses méthodes de travail
Les parlementaires européens se sont appuyés sur l'annexe technique jointe au rapport de la Commission pour évoquer des « manquements » dans l'application de la directive 91/414.
Les députés européens ont souhaité la clarification des critères d'inscription d'une substance active à l'annexe I et l'exclusion de toute substance active cancérogène, toxiques pour la reproduction, mutagène, ayant une action de perturbateurs endocriniens, persistante, bioaccumulable, prioritaire au sens des traités internationaux ratifiés par l'Union européenne ou pour la politique de l'eau. La présence d'une seule de ces caractéristiques doit écarter la substance active considérée (Proposition 4).
Les parlementaires ont également demandé que soient dorénavant écartées des substances dont l'utilisation requiert le respect strict de conditions impossibles à contrôler (Proposition 6).
Parmi les propositions concrètes figurent le souhait d'une procédure claire et restrictive, proposée avant fin 2002 « pour les usages essentiels de certaines substances actives » en application de l'article 15 du règlement (CE) n° 451/2000 (Proposition 12).
A retenir également l'évaluation, par auto saisine, de « substances utiles mais non notifiées en raison d'un intérêt commercial limité » (Proposition 15).
La prolongation des délais souhaitée par la Commission européenne lui a été accordée, mais à des conditions limitatives : aucun délai supplémentaire ne viendra plus desserrer la contrainte temporelle, qu'il s'agisse des listes 1, 2 ou 3 ; sauf exception, la prolongation au-delà de 2003 des autorisations dont bénéficient les substances actives liste 2 à 4 sera limitée à celle ayant fait l'objet d'un dossier complet déposé dans les délais prescrits ; les substances problématiques pour la santé doivent être évaluées en priorité ; un rapport sur le programme de révision sera remis avant fin décembre 2003 par la Commission, qui présentera également, avant fin juin 2006, la mise à jour du rapport sur l'inscription des substances à l'annexe I de la directive.
En outre, la Commission a été priée de présenter avant fin 2002 un projet de révision de la directive (Proposition 1).
(iii) Le Parlement européen a tracé le contour de la révision souhaitée
Tout d'abord, le dispositif à venir devrait compléter les mesures de surveillance et de contrôle permettant de vérifier l'application correcte de la directive (Proposition 2).
Ainsi appliqué, le dispositif devrait permettre de promouvoir la reconnaissance mutuelle de l'enregistrement des produits par les États membres au sein de zones géographiques à créer (Proposition 19).
Pour que la réflexion à venir se déroule à partir d'une base solide, les députés ont demandé la création rapide d'une banque de données communautaires relatives à la production et à la vente de tous les pesticides, à leur mode d'utilisation par culture, tout en précisant les propriétés toxicologiques et les solutions non chimiques disponibles. (Proposition 9).
En direction des consommateurs, il a été demandé que les produits alimentaires traités avec des pesticides fassent l'objet d'un étiquetage adéquat (Proposition 10).
Au titre de la transparence, les députés ont demandé l'accès aux dossiers d'évaluation produits dans les États membres (Proposition 11). D'où, sans doute, l'appel à financer la recherche de produits de substitution (Proposition 14). Toujours dans cet esprit, le Parlement a demandé l'élaboration d'un code de bonnes pratiques pour chaque culture, accordant la priorité aux méthodes agricoles non chimiques (Proposition 17).
A relever aussi une position, quelque peu extrême, à propos des limites maximales de résidus, qui devraient être « en principe fixées à un niveau infime » (Considérant 21) malgré la difficulté à concilier cette exigence avec le Codex alimentarius, élaboré conjointement par la FAO et l'OMS, puis érigé en loi internationale par les accords de l'OMC. A noter que tous les États membres, mais aussi l'Union européenne en tant que telle, participent au Comité du Codex alimentarius.
Enfin, la nouvelle procédure devra faire passer la protection de la santé humaine et de l'environnement avant les impératifs de la production agricole (Proposition 12).
Face à cette offensive, la Commission européenne reprit l'initiative, avec sa communication sur la stratégie thématique exposant les objectifs du « paquet pesticide » à venir.
(3) La Commission européenne reprend l'initiative avec la stratégie thématique
Agissant comme si elle n'avait attendu qu'un signal parlementaire pour entrer en action, la Commission européenne répondit énergiquement avec sa « communication sur la stratégie thématique concernant l'utilisation durable des pesticides » (a).
Présenté comme un prolongement du sixième programme d'action pour l'environnement adopté en 2002 - lequel prévoyait l'adoption de sept stratégies thématiques - le texte de la Commission a été précédé d'une vaste consultation du grand public et des parties intéressées. Cela explique peut-être sa très large approbation par le Parlement européen (b).
(a) La communication de la Commission sur la Stratégie thématique sur l'utilisation durable des pesticides
En rédigeant sa communication, la Commission européenne semble s'être inspirée du fameux « Qu'il s'avise de parler latin, j'y suis grec ; je l'extermine » mis par Beaumarchais dans la bouche de Figaro, tant la perspective tracée est ambitieuse.
L'expression « utilisation durable des pesticides » étant ambigüe, le véritable objet de cette stratégie est bien l'utilisation des pesticides compatibles avec le développement durable, non le maintien dans le temps d'un recours massif aux pesticides, comme pourrait le suggérer une interprétation trop littérale d'une traduction faite, comme par inadvertance, de l'anglais « sustainable use of pesticides ».
Au moment de sa présentation, la stratégie porte uniquement sur les produits phytopharmaceutiques, qui forment la principale classe de pesticides et la plus préoccupante, mais son extension ultérieure aux biocides est envisagée.
De prime abord, les objectifs affichés peuvent sembler modestes :
- réduire au minimum les risques que présentent les pesticides pour la santé et l'environnement ;
- renforcer les contrôles portant sur l'utilisation et la distribution des pesticides ;
- réduire les niveaux de substances actives nocives, notamment en remplaçant les plus dangereuses ;
- encourager la conversion à une agriculture utilisant des quantités limitées ou nulles de pesticides ;
- mettre en place un système transparent de notification et de suivi des progrès accomplis.
Mais l'ampleur du projet apparaît dès que l'on considère le dispositif proposé, dont certaines mesures peuvent s'insérer dans le cadre législatif existant (i), alors que d'autres nécessitent un cadre supplémentaire (ii), parfois envisageable à terme relativement éloigné (iii).
(i) Mesures pouvant s'intégrer dans le cadre législatif existant
Ainsi que l'on pouvait s'y attendre, les mesures applicables dans le cadre existant ne sont susceptibles que d'un effet marginal, du moins à court terme. Il suffit de les énoncer brièvement.
Le contrôle du respect de la réglementation concernant la distribution et l'utilisation des produits phytopharmaceutiques doit être amélioré.
Les autorités communautaires et nationales chargées d'autoriser les produits phytopharmaceutiques doivent en outre évaluer comparativement ces produits avant de les autoriser et les remplacer si possible par des substances moins nocives.
Les programmes annuels de surveillance des résidus de pesticides mis en place dans le cadre du règlement de 2005, doivent être renforcés et complétés par des études épidémiologiques.
Les concentrations de pesticides dans l'environnement doivent être déterminées.
La recherche sur les pesticides doit être améliorée, notamment au titre du septième programme-cadre de recherche. Sont plus particulièrement concernées la mise au point de méthodes alternatives à la lutte chimique contre les ravageurs et l'étude des effets des pesticides sur la biodiversité.
La fiscalité des pesticides devrait conduire à l'application généralisée d'un taux de TVA normal pour diminuer l'attrait strictement financier des échanges transfrontaliers de produits non autorisés.
Au niveau international, l'application des conventions de Rotterdam et de Stockholm et la promotion d'une utilisation des pesticides compatibles avec le développement durable doivent être poursuivies.
(ii) Mesures nécessitant un cadre législatif supplémentaire
Fort logiquement, il s'agit d'axes d'action autrement plus consistants.
Les États membres doivent établir des plans d'action nationaux concertés comportant des objectifs, des mesures et des calendriers en vue de la réduction des risques et de la dépendance aux pesticides.
La Commission préconise aussi d'instituer un système de formation - principalement juridique et technique - destiné aux utilisateurs professionnels, complété par une sensibilisation du grand public. Les mesures d'urgence en cas d'accident doivent être connues.
Le matériel et les accessoires d'application professionnelle des pesticides doivent être régulièrement inspectés à la diligence des États membres, ce qui suppose évidemment l'élaboration de normes harmonisées.
Bien que la proposition prévoie l'interdiction de la pulvérisation aérienne, elle envisage des dérogations, mises en oeuvre avec certaines précautions, en l'absence d'alternative viable ou lorsque la pulvérisation aérienne est préférable pour la santé ou l'environnement.
La préservation du milieu aquatique conduit à privilégier les produits les moins nocifs, les techniques les plus efficaces et les matériels limitant la dispersion des produits. Des zones tampons devront être aménagées le long des cours d'eau. Enfin, il conviendra de limiter au minimum l'épandage de pesticides sur les surfaces très perméables alimentant les eaux souterraines, mais aussi sur les surfaces imperméables où le risque de ruissellement vers les eaux de surface est important.
L'utilisation de pesticides est interdite, ou sévèrement limitée, dans certaines zones sensibles, couvertes par les directives « oiseaux » et « habitats », dans les zones fréquentées par le grand public - au moins dans les parcs, les jardins publics, les terrains de sport, les cours de récréation et les terrains de jeux.
La manipulation et le stockage des pesticides et de leurs emballages doivent écarter tout risque pour la santé humaine et l'environnement.
La Commission tend à privilégier la lutte intégrée contre les ravageurs : elle devra être mise en oeuvre à l'horizon du 1er janvier 2014.
(iii) Mesures qui nécessitent un cadre législatif supplémentaire à terme plus éloigné
En pratique, la commission propose d'élaborer un règlement et une directive :
- le règlement relatif aux données statistiques sur les produits phytopharmaceutiques devait être adopté par la Commission avant la fin 2006. Son objectif est d'harmoniser la collecte des données concernant la mise sur le marché et l'utilisation des produits phytopharmaceutiques de manière notamment à calculer des indicateurs de risque ;
- la directive définissant des exigences environnementales applicables au matériel et aux accessoires d'application des pesticides mis sur le marché devait être adoptée par la Commission avant 2008.
La commission envisage même d'éventuelles mesures ultérieures, si l'expérience tirée de la stratégie confirme leur utilité :
- la définition d'objectifs quantitatifs de réduction de l'utilisation des pesticides ;
- l'application aux pesticides de taxes incitant à réduire les intrants.
(b) L'approbation du Parlement européen
Après avoir dénoncé encore une fois quelques aspects critiquables de la situation (i), les parlementaires européens ont formulé une série de recommandations (ii) tendant à compléter le projet d'une Commission bénéficiant en l'occurrence d'un satisfecit (iii).
(i) Le Parlement européen a tout d'abord formulé certaines critiques
Cet aspect de la résolution adoptée le 24 octobre 2007 n'est pas à proprement parler au coeur du sujet, mais il est de bonne guerre.
À ce titre, ont été particulièrement pointés du doigt l'absence de toute réduction globale du recours aux pesticides sur le territoire de l'Union européenne, la pollution du sol et de l'eau, ainsi que les résidus trop élevés dans l'alimentation.
(ii) Les suggestions du Parlement européen pour l'avenir
Seules seront mentionnées ici les plus significatives.
Regrettant que la stratégie thématique se focalise sur les produits phytopharmaceutiques, le Parlement a demandé que son champ d'action soit étendu à tous les pesticides, pour inclure certains produits antiparasitaires ou biocides présentant des risques similaires pour la santé humaine et l'environnement (Point 5).
Le Parlement européen a recommandé que la commercialisation des pesticides soit réalisée sous la surveillance d'un professionnel (Point 8).
Par ailleurs, les députés européens ont souhaité que les mesures internes à l'Union s'accompagnent de mesures applicables à l'importation et au commerce intracommunautaire garantissant une concurrence loyale (Points 9 et 10, 27, 28 29, 33 et 35). Ce thème est le plus fréquemment abordé dans la résolution.
Ils ont souhaité également que les plans d'action nationaux proposés par la commission soient plus étoffés, notamment qu'ils soient quantifiés (Point 15) et qu'ils bénéficient de financements communautaires (Point 18) permettant de diminuer le recours aux pesticides (Points 37, 39, 40 et 41).
Pour une meilleure gestion de l'eau, le Parlement européen a souhaité la création de zones tampons protégeant d'expositions indésirables (Point 30), en insistant sur la nécessité de préserver aussi l'eau non destinée à la consommation humaine (Point 31).
De façon quelque peu inattendue, l'interdiction de la pulvérisation aérienne semble soulever plus de résignation que d'enthousiasme : le point 32 « reconnaît que l'interdiction de la pulvérisation aérienne est inévitable ».
Quant aux suggestions véritables, l'accent est mis sur le danger que représente pour les abeilles le traitement des semences de tournesols et de maïs par des substances actives systémiques - le fipronil et l'imidaclopride (Point 46) - ainsi que sur la nécessité de modifier les normes commerciales relatives à l'esthétique des fruits et des légumes frais, afin de ne plus encourager l'utilisation intensive des pesticides (Point 47).
Le seul reproche porte sur la place insuffisante des problématiques sanitaires dans la stratégie thématique (Point 21), d'où l'accent mis sur l'évaluation des substances actives et du produit lui-même (Point 23), ainsi que sur la nécessité de développer la recherche sur les effets combinés des pesticides sur la santé (Point 24). La mission d'information ne peut qu'être extrêmement sensible à cette préoccupation, qu'elle partage entièrement.
Il reste que, pour la plupart, les suggestions des députés européens tendent, non à compléter le dispositif proposé par la Commission, mais à en étendre la portée. Autant dire qu'elles confirment dans le détail le satisfecit global dont bénéficie le texte soumis à leur appréciation.
(iii) Le satisfecit délivré à la Commission est incontestable
Sur le plan des principes, le Parlement approuve l'élaboration d'une nouvelle législation « résolument orientée vers la diminution du recours aux pesticides » (Points 1 et 2). Il « se félicite » de la stratégie thématique proposée par la Commission (Point 3) en ajoutant que les dispositions envisagées allaient dans la bonne direction (Point 4).
À la fin de sa résolution, le Parlement « se félicite » derechef du cadre « de grande ampleur » proposé par la Commission européenne (Point 49).
Tout est donc en place pour la série de textes constituant le « paquet pesticides ».
b) Un dispositif juridique impressionnant
Ayant pour ambition de couvrir toute la problématique rattachée à l'utilisation des pesticide ce dispositif encore inachevé comporte le « paquet » à proprement parler (1), mais aussi les règlements d'application (2).
(1) Le « paquet pesticides » : un règlement sur les AMM (a), une directive devant réduire le recours aux produits phytopharmaceutiques (b), une autre sur le matériel d'épandage(c) et un règlement sur les statistiques (d)
(a) Le règlement 1107/2009 du 29 octobre 2009 institue une nouvelle procédure d'autorisation de mise sur le marché
Entré en vigueur à compter du 14 juin 2011, ce règlement du Parlement européen et du Conseil a remplacé le dispositif issu de la directive 91/414 par un système d'évaluation en principe bien plus fin des produits phytopharmaceutiques ; sa seule véritable lacune tient à l'absence d'évaluation des interactions entre pesticides.
Dans cette architecture, l'évaluation des substances reste l'apanage des structures communautaires (i), même si la délivrance des autorisations de mise sur le marché (AMM) reste dévolue aux États membres (ii).
(i) L'évaluation des substances reste l'apanage des structures communautaires
Leur tâche est considérablement étendue, puisque l'Union européenne ne doit plus se borner à l'évaluation des substances actives. En pratique, les substances actives sont évaluées selon une procédure en tout point semblable à celle qui prévalait sous l'empire de la directive 91/414, la principale différence étant que la participation des États membres est organisée par le règlement, alors qu'elle n'avait pas été prévue par les rédacteurs de la directive. Il semble que le règlement se borne pour l'essentiel à formaliser la praxis improvisée auparavant, à la différence près que, cette fois-ci, la demande d'approbation est introduite par le producteur non auprès de la Commission européenne, mais directement auprès de l'État membre de son choix (article 7). Sans être négligeable, cette disposition n'aura pas nécessairement une portée majeure, puisque la demande déposée auprès d'un État membre peut être instruite par un autre ou par plusieurs autres (ibid.)
L'une des deux principales nouveautés introduites par ce règlement dans l'évaluation des substances tient au fait que les synergistes et phytoprotecteurs doivent également être évalués, selon une procédure identique à celle applicable aux substances actives (articles 25 et 26). Ce travail reste à faire au moment de la rédaction du présent rapport. De leur côté, les coformulants peuvent être inscrits sur une sorte de liste négative lorsqu'ils sont déclarés « inacceptables » (article 27). À ce jour, cette liste est vide.
L'autre grande nouveauté tient aux procédures dérogatoires :
- lorsque l'évaluation fait apparaître qu'une substance ne présente que des risques faibles, dont les onze critères sont énoncés au point 5 de l'annexe II, celle-ci peut être inscrite pour quinze ans sur une liste spécifique (article 22) au lieu des dix ans maintenus pour les substances actives de droit commun ;
- la procédure d'évaluation elle-même est allégée en faveur des substances de base, définies par les trois caractéristiques suivantes : elles sont dépourvues de propriété préoccupante, ne sont pas mises sur le marché dans un but phytopharmaceutique, mais peuvent être néanmoins utile à la protection phytosanitaire. Leur approbation est illimitée dans le temps (article 23) ;
- à l'inverse, les substances dont on envisage la substitution ne peuvent être approuvées que pour sept ans au maximum (article 24). Ces substances sont définies par l'existence d'au moins un facteur de risque parmi les sept inscrits au point 4 de l'annexe II. A titre d'exemple : carcinogène de catégorie 1A ou 1B, toxiques pour la reproduction de catégorie 1A ou 1B, dose journalière admissible sensiblement inférieure à celle de la majorité des substances actives approuvées dans le groupe de substances d'utilisation.
(ii) La délivrance des autorisations de mise sur le marché (AMM) reste dévolue aux États membres
Leur mission s'accroît néanmoins puisqu'ils doivent étendre leur contrôle à toutes les substances formant le produit phytopharmaceutique, et prendre en compte de façon différenciée les divers types de produits phytopharmaceutiques.
Pour être approuvé, un produit phytopharmaceutiques doit être suffisamment efficace, dépourvu de tout effet nocif immédiat ou différé sur la santé humaine ou animale, n'avoir aucun effet inacceptable sur les végétaux, ne pas provoquer de souffrance inutile chez les animaux vertébrés à combattre, n'avoir aucun effet inacceptable sur l'environnement - en particulier via sa dissémination dans les eaux, par son effet sur les espèces non visées ou sur la biodiversité (article 4, paragraphe 3). L'interdiction de tout essai sur l'homme n'a pas été levée par ce règlement.
Aux conditions ci-dessus viennent s'ajouter des critères fondés sur la composition chimique du produit, sur les conditions de fabrication, sur ses conditions de stockage, sur les limites maximales de résidus et sur l'interaction entre la substance active, les phytoprotecteurs, les synergistes et les coformulants (article 29). L'autorisation fondée sur les seules propriétés de la substance active a vécu.
L'article 30 permet aux États membres d'accorder une AMM à titre provisoire à des produits phytopharmaceutiques dont la substance active n'a pas encore été approuvée.
La procédure d'AMM n'est pas sans rappeler celle instituée pour l'évaluation des substances actives, des synergistes et les phytoprotecteurs. Ainsi, le pétitionnaire dispose d'une liberté de choix pour déposer un premier dossier, du moins au sein de la même zone.
En effet, l'Union européenne est partagée en trois zones, en principe cohérentes sur le plan des cultures et du climat :
- la zone nord regroupe les pays scandinaves - sauf la Norvège, non membre de l'Union européenne - et les pays baltes ;
- la zone sud regroupe l'ensemble des pays membres disposant d'une façade méditerranéenne, ainsi que la Bulgarie ;
- la zone centre regroupe les autres États membres.
Pourquoi la Bulgarie n'est-elle pas dans le même groupe que la Roumanie ? Mystère. Les deux pays ont une façade maritime. Si l'analogie entre le climat méditerranéen et celui de la Mer Noire vaut pour l'un, pourquoi avoir écarté l'autre ? Quant à la France, elle aurait dû logiquement relever de la zone sud pour la partie méridionale de son territoire, mais de la zone centrale pour le reste. Cette solution n'a pas été retenue, sans doute par ce qu'une telle partition aurait compliqué le fonctionnement des AMM par zone et par État, une grande innovation introduite par le règlement de 2009.
Bien que l'obtention d'une autorisation par les autorités de l'État membre considéré soit indispensable pour commercialiser un produit phytopharmaceutique, le zonage de l'Union européenne intervient dès le dépôt du dossier. Il a été indiqué ci-dessus que le pétitionnaire choisissait librement l'État membre saisi. Cependant, un autre État membre de la même zone peut accepter de s'en charger. À la requête de l'État membre examinant le dossier, les autres États membres de la zone peuvent être associés à ce travail afin d'en répartir la charge de façon équitable.
Enfin, si une même demande est déposée dans plusieurs zones, les États membres concernés « s'entendent sur l'évaluation de données qui ne sont pas liées aux conditions environnementales et agricoles » (article 35).
L'État membre chargé d'instruire la demande - dénommée « État membre de référence » - décide librement d'accorder ou non l'AMM au vu d'une évaluation « indépendante, objective et transparente » ; il se prononce après avoir examiné les observations faites par tous les États membres de la même zone, qui accèdent à l'ensemble du dossier d'évaluation (article 36). Chaque État membre de la zone est donc associé à la décision. Toutefois, le consensus de tous les États de la zone n'est pas requis pour que l'autorisation puisse être accordée. À propos de communication d'informations, le dossier est mis, sur demande, à la disposition de la Commission européenne, de l'Autorité européenne de sécurité alimentaire (AESA ou EFSA) et de chaque État membre de l'Union européenne (article 39).
Une fois l'évaluation achevée, les États membres concernés accordent ou refusent l'autorisation « sur la base des conclusions de l'évaluation réalisée par l'État membre examinant la demande » (ibid.). Vu la procédure décrite ci-dessus, il aurait mieux valu mentionner l'évaluation réalisée « à la diligence » de l'État membre... Quoi qu'il en soit sur ce point, la rédaction est sans ambiguïté : les États membres d'une même zone peuvent prendre des décisions divergentes en matière d'AMM d'un même produit phytopharmaceutique.
Dans ces conditions, pourquoi parler de reconnaissance mutuelle par zone ?
Par ce que, des lors que l'État membre de référence a accordé l'AMM, le pétitionnaire peut engager une procédure dénommée « reconnaissance mutuelle des autorisations », qui fonctionne essentiellement au sein de chaque zone (article 40). L'État membre sollicité à ce titre, donc exclusivement pour des indications identiques et une utilisation selon des pratiques agricoles comparables à celles de l'autorisation déjà délivrée, se prononce « dans les mêmes conditions que l'État membre examinant la demande ». Seul change le délai, réduit à cent vingt jours (article 41) alors que l'État membre de référence doit se prononcer dans les douze mois suivant la première demande, avec une possibilité d'allonger ce délai, au maximum de six mois, lorsque des renseignements complémentaires sont demandés (article 37).
L'État sollicité au titre de la reconnaissance mutuelle est il obligé d'accepter ?
Si l'on s'en tient à l'opinion formulée par les personnes auditionnées par la mission d'information, la reconnaissance s'impose. Il reste que l'article 41 autorise explicitement l'État en question à prendre en compte les « circonstances qui prévalent sur son territoire ». A priori, cette formule autorise à compléter l'AMM via des prescriptions motivées par des spécificités agricoles. Celles-ci pourront être appréciées par le juge, dont l'intervention ne peut être écartée.
En outre, l'article 36 dispose : « Lorsque la mise en place de mesures nationales d'atténuation des risques visées au premier alinéa ne permettent pas de répondre aux préoccupations d'un État membre liées à la santé humaine ou animale ou à l'environnement, un État membre peut refuser l'autorisation du produit phytopharmaceutique sur son territoire si, en raison de ses caractéristiques environnementales ou agricoles particulières, il est fondé à considérer que le produit en question présente toujours un risque inacceptable pour la santé humaine ou animale ou l'environnement. »
« Cet État membre informe immédiatement le demandeur et la Commission de sa décision et fournit les éléments techniques ou scientifiques à l'appui de cette décision ».
Cette rédaction plaide, pour le moins, en faveur d'un certain droit d'appréciation dans le cadre de la reconnaissance mutuelle.
Ajoutons que l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime autorise l'administration française à encadrer, restreindre ou interdire l'usage de produits phytopharmaceutiques dans l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement. Mais la portée juridique de cette disposition a été bien évidemment atténuée par la substitution d'un règlement à une directive.
La reconnaissance mutuelle est-elle limitée aux seuls États d'une même zone ?
Non. Il y a trois exceptions énumérées à l'article 40 :
- la différence de zone géographique n'est pas opposable à la reconnaissance d'une AMM pour une utilisation sous serre ; idem pour les traitements après récolte et pour le traitement de locaux ou de conteneurs vides ;
- reconnaître les AMM relatives au traitement des semences est explicitement formulé (article 49) ;
- enfin, il est toujours loisible aux pétitionnaires de demander la reconnaissance mutuelle d'une autorisation accordée par l'État membre de référence appartenant à une zone différente. Mais l'autorisation obtenue par ce moyen n'ouvre pas droit à la procédure de reconnaissance mutuelle au sein de celle-ci.
Cette dernière restriction semble indiquer de façon implicite que le pouvoir d'appréciation de l'État membre sollicité au titre de la reconnaissance mutuelle est plus important lorsqu'une demande de ce type s'appuie sur une autorisation délivrée par l'État de référence d'une autre zone, que lorsqu'elle s'appuie sur l'autorisation obtenue au sein de la même zone. En d'autres termes, le refus d'accéder à une demande de reconnaissance mutuelle au sein de la même zone doit être motivé de façon très charpentée.
Curieusement, le règlement de 2009 comporte deux cas où un produit phytopharmaceutique pourrait être vendu dans un État membre sans que son producteur l'ait demandé.
La première hypothèse pourrait être appelée « l'AMM forcée ». En effet, les organismes officiels ou scientifiques travaillant dans le domaine d'agricoles, ainsi que les organisations professionnelles peuvent invoquer la reconnaissance mutuelle - au sein de la même zone ou à l'échelle de l'Union européenne - en faveur d'un produit phytopharmaceutique dont le titulaire de l'autorisation initiale n'a présenté aucune demande d'autorisation dans l'État considéré. Que le titulaire de l'AMM refuse éventuellement de donner son accord n'interdit pas à l'autorité compétente d'accepter la demande pour des raisons d'intérêt général (article 40, point 2 alinéa 2).
La seconde hypothèse est dénommée « commerce parallèle » régie par l'article 52. Cette notion n'apparaissait pas dans la directive de 1991, mais un concept analogue avait été introduit en droit français sous la dénomination « importations parallèles » (décret n° 2001-317 du 4 avril 2001, complété par un arrêté du 17 juillet 2001). Le principe est simple : une procédure allégée et abrégée, puisqu'elle est limitée à quarante-cinq jours, permet à tout un chacun d'obtenir le droit d'introduire, de mettre sur le marché ou d'utiliser un produit phytopharmaceutique non autorisé mais identique à un « produit de référence » disposant de l'AMM. Si le permis de commerce parallèle est accordé, les conditions et restrictions d'emploi du produit de référence s'appliquent automatiquement à la préparation importée. La délivrance d'un tel permis est subordonnée au fait que le pays d'origine soit membre de l'Union européenne et autorise la mise sur le marché du produit phytopharmaceutique en question. Si cette dernière condition cesse d'être remplie pour des raisons de sécurité ou d'efficacité, le point 8 de l'article 52 autorise à retirer le permis de commerce parallèle.
Cette disposition exclut-elle, par raisonnement a contrario, un retrait de ce permis lorsque l'AMM initialement attribuée dans le pays d'origine est retirée pour un motif ni agronomique ni sanitaire ? En cas de contentieux, le juge devra commencer par déterminer si un permis de commerce parallèle n'est qu'une variante d'autorisation de mise sur le marché - auquel cas l'article 44 s'appliquera dans toutes ses dispositions - ou s'il s'agit d'un acte sui generis ne relevant que par exception du régime général applicable aux AMM.
Aux termes du décret du 4 avril 2001, il s'agit incontestablement d'autorisation de mise sur le marché, mais le règlement 1107/2009 retient une rédaction différente, qui l'emporte juridiquement sur le décret, dont la portée juridique exacte est donc incertaine, du moins en matière de commerce parallèle avec un État membre de l'Union européenne, car sa pleine application est incontestable s'agissant des importations parallèles provenant de l'Espace économique européen (EEE), que le règlement ne mentionne pas.35(*)
Quant au traitement des semences, les produits phytopharmaceutiques utilisés à cette fin bénéficient de la reconnaissance mutuelle d'AMM indépendamment de toute considération géographique des lors qu'un État membre référent avait accordé cette autorisation, alors les semences traitées à l'aide de produits phytopharmaceutiques autorisés pour cette utilisation dans au moins un État membre peuvent ipso facto être commercialisées en tout lieu de l'Union européenne (article 49). Toutefois l'existence d'éventuelles « préoccupations » sanitaire ou environnementales autorise la Commission européenne à restreindre et même à interdire, par des mesures d'urgence, l'utilisation ou la vente de ces semences, non sans avoir consulté l'Autorité européenne de sécurité alimentaire (AESA ou EFSA) (article 49). De plus, si un État membre demande officiellement à la Commission de prendre des mesures d'urgence, l'absence de décision autorise cet État membre à prendre des « mesures conservatoires provisoires ». Il en informe immédiatement les autres États membres et la Commission, qui dispose de trente jours ouvrables pour proroger, modifier ou abroger ces mesures.
Ainsi, les semences traitées sont soumises à un régime particulier. Elles ne sont pas les seules, puisque tel est également le cas des produits phytopharmaceutiques à faible risque (article 47), de ceux contenant un organisme génétiquement modifié (article 48) et des produits obtenus par recours à des substances dont on envisage la substitution (article 50).
Ces nouveautés tiendront-t-elles leurs promesses ? L'avenir le dira, tout comme lui seul permettra d'apprécier la portée de la directive instaurant un cadre commun pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable.
(b) Une directive trace la voie d'une agriculture moins consommatrice de pesticides
Il s'agit de la directive n° 2009/128/CE du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable.
Tout comme la « communication » de la commission présentée au parlement sur le même thème, cette directive couvre uniquement les produits phytopharmaceutiques. Elle ne s'applique donc pas aux produits biocides.
Mais, dans ce domaine strictement délimité, la directive affiche de grandes ambitions comme l'élaboration de plans d'action nationaux ; la mise en place d'un dispositif de formation des utilisateurs professionnels, des distributeurs et des conseillers ; l'inspection du matériel utilisé. Des objectifs à visée environnementale directe apparaissent également : l'interdiction de la pulvérisation aérienne, la protection du milieu aquatique et de l'eau potable, la protection des zones sensibles. Enfin, la directive instaure un premier suivi statistique portant sur l'utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives particulièrement préoccupantes ; elle impose à la commission d'établir des indicateurs harmonisés de risque, que les Etats membres peuvent, au demeurant, compléter à leur guise.
La portée de cette directive - souvent dénommée pour cette raison « directive-cadre » bien que l'expression n'ait pas d'existence juridique - est illustrée par la liste des textes de transposition, qui ont respecté la date limite, fixée au 14 décembre 2011 (article 23) :
- la loi 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche ;
- l'ordonnance du 15 juillet 2011 relative à la mise en conformité des dispositions nationales avec le droit de l'Union européenne ;
- le décret n° 2009-1319 du 28 octobre 2009 relatif au programme national de réduction des pesticides ;
- le décret n° 2011-1325 du 18 octobre 2011 fixant les conditions de délivrance, de renouvellement, de suspension et de retrait des agréments des entreprises et du certificat individuel pour la mise en vente, la distribution à titre gratuit, l'application et le conseil à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques ;
- l'arrêté du 31 mai 2011 relatif aux conditions d'épandage [par voie aérienne] des produits mentionnés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime ;
- l'arrêté du 27 juin 2011 relatif à l'interdiction d'utilisation de certains produits mentionnés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime dans des lieux fréquentés par le grand public ou des groupes de personnes vulnérables ;
- cinq arrêtés du 21 octobre 2011, tous consacrés à la formation dont le principe figure dans la directive.
Sans entrer dans le détail du dispositif, deux aspects directement liés aux AMM sont à souligner :
- les États membres peuvent appliquer le principe de précaution pour limiter ou interdire l'utilisation des pesticides dans des circonstances ou des zones spécifiques ;
- les plans d'action nationaux doivent être dotés d'objectifs « quantitatifs », et comporter un calendrier pour réduire les risques pour la santé humaine et l'environnement. Ils doivent en particulier encourager les méthodes plus écologiques, notamment la lutte intégrée contre les ravageurs.
(c) Le matériel d'épandage fait l'objet d'une directive
Transposée par le décret n° 2011-1480 du 9 novembre 2011, la directive 2009/127/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, a modifié la directive 2006/42/CE pour y introduire des dispositions spécifiquement applicables aux machines destinées à l'application des pesticides. La Commission européenne a édité un guide d'application de plus de quatre cents pages !
Les deux principales orientations concernent la sécurité et la protection de l'environnement.
Au titre de la sécurité, ce texte introduit une autorisation de mise sur le marché pour un appareil de pulvérisation neuf. Elle impose l'application de deux normes36(*), dont le respect par le constructeur se traduit par le marquage CE et par la remise à l'acquéreur d'un certificat de conformité.
Transposées par le décret n° 2011-1480 du 9 novembre 2011, les dispositions environnementales de cette directive ajoutent de nouvelles obligations à celle énoncée dans la directive 2006/42/CE, du 17 mai 2006, relative aux machines. Ces nouvelles exigences figurent dans les trois premières parties de la norme EN 12761 : 2000, respectivement consacrées aux généralités, aux pulvérisateurs pour cultures basses et aux pulvérisateurs à jets portés pour arbustes et arboricultures.
Les exigences de cette directive sont applicables depuis le 15 décembre 2011 aux pulvérisateurs vendus neufs. On peut distinguer sept objectifs principaux : la précision de l'application à l'hectare ; l'absence de dérive dans l'environnement et l'homogénéité du dépôt ; l'exclusion de tout retour de liquide lors du remplissage de la cuve ; l'absence de perte lorsque l'application est arrêtée ; l'aisance de l'entretien et du nettoyage ; le marquage des buses, des tamis et des filtres.
(d) Un règlement doit permettre d'affiner les connaissances statistiques
Entré en vigueur le 31 décembre 2009, le règlement (CE) n° 1185/2009 du Parlement européen et du Conseil relatif aux statistiques sur les pesticides établit un cadre commun devant permettre aux États membres d'élaborer les plans d'action nationaux établis conformément à la directive n° 2009/128 dont l'objectif est une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable. La finalité est donc nettement opérationnelle.
Dans le même esprit, les statistiques seront également utilisées pour établir les indicateurs de risques harmonisés institués par cette même directive.
Bien qu'elle s'inscrive dans le prolongement des autres textes du « paquet pesticides », cette directive ne se limite pas aux produits phytopharmaceutiques : elle est la seule du lot à inclure les produits biocides, du moins sur le plan des principes, car leur inclusion dans les statistiques est reportée à une date ultérieure. Ces produits ont fait l'objet du règlement (CE) n° 528/2012 du Parlement et du Conseil, du 22 mai 2012, qui entrera en application le 1er septembre 2013.
L'orientation de ce texte le conduit à distinguer (article 2) les statistiques portant sur les quantités annuelles mise sur le marché, dont les caractéristiques sont énoncées à l'annexe I, et les statistiques relatives aux quantités annuelles des pesticides utilisés, qui font l'objet de l'annexe II.
Consacré aux principes communs applicables à la collecte, à la communication et au traitement des données (article 3), à l'évaluation de la qualité (article 4) et aux mesures d'application (article 5), le corps de cette directive n'appelle guère de commentaire particulier. Son article 6 associe au dispositif le comité du système statistique européen institué par le règlement (CE) n° 223/2009, du 11 mars 2009.
Enfin, la Commission soumettra tous les cinq ans au Parlement européen et au Conseil un rapport sur la mise en oeuvre du règlement. Elle devra mettre l'accent sur l'utilité des statistiques pour un usage des pesticides compatibles avec le développement durable. Le premier rapport sera présenté au plus tard le 31 décembre 2016.
(2) Le « paquet pesticide » a fait l'objet de règlements d'application ou portant exécution
Tous ces règlement ont été publiés dans le Journal officiel de l'Union européenne daté du 11 juin 2011, pour une entrée en vigueur trois jours plus tard. Chacun de ces textes tendait à surmonter une curiosité dans la rédaction du règlement 1107/2009. En effet, celui-ci mentionnait explicitement le maintien en vigueur des annexes I à VI de la directive 91/414. Mais comme la directive en question était abrogée au 14 juin 2011, les annexes subissaient un sort identique. Il était donc urgent de les reprendre.
Le règlement d'exécution (UE) n° 540/2011 de la Commission, du 25 mai 2011, a établi une première liste de substances actives réputées approuvées en vertu du règlement 1107/2009. En pratique, ce règlement a repris l'annexe I de la directive 91/414.
Mais une nouvelle difficulté a surgi : la rédaction du règlement 540/2011 était imparfaite. C'est pourquoi le règlement d'exécution (UE) n° 541/2009 de la Commission, du 1er juin 2011, a modifié le règlement n° 540/2011 dans le même numéro du Journal officiel de l'Union européenne.
Avec cette rectification, l'annexe I était-elle enfin complète ? Point. C'est pourquoi le règlement d'exécution (UE) n° 542/2011 de la Commission, du 1er juin 2011, est venu ajouter une substance active, en fin du même numéro du Journal officiel.
Le règlement (UE) n° 544/2011 du 10 juin 2011, portant application du règlement n°1107/2011 a été publié au Journal officiel du 11 juin 2011. Il a repris les annexes II et III de la directive 91/414, afin que l'abrogation de ce texte ne fasse pas disparaître les exigences en matière de données applicables aux substances actives.
De son côté, le règlement (UE) n° 545/2011 de la Commission, du 10 juin 2011 - lui aussi publié le 11 juin, ce qui démontre une remarquable aptitude à la célérité lorsqu'elle est indispensable - a repris les mêmes annexes II et III de la directive 91/414, pour les appliquer aux exigences en matière de données relatives aux produits phytopharmaceutiques.
Au terme de ces publications, toutes les annexes de la directive 91/414 ont-elles été reprises ? Pas tout à fait encore. C'est pourquoi le règlement (UE) n° 546/2011 de la Commission, également du 10 juin 2011, a repris l'annexe VI relatives aux principes uniformes d'évaluation et d'autorisation des produits phytopharmaceutiques.
Enfin, l'habillage du dispositif qui allait entrer en vigueur le 14 juin s'est achevé avec le règlement n° 547/2011 de la Commission, du 8 juin 2011, qui a repris les annexes IV et V de la directive 91/414, relatives aux exigences en matière d'étiquetage, ainsi que les phrases types de risques énoncés à l'annexe II, sans oublier les phrases types indiquant les mesures de sécurité inscrites à l'annexe III.
Très significativement, aucune des personnes auditionnées par la mission commune d'information n'a véritablement abordé le paquet pesticides. C'est dire s'il reste abstrait aux yeux des professionnels. Cela s'explique sans doute par le fait qu'il ne soit pas encore véritablement entré en vigueur, malgré son insertion dans un vaste corpus juridique englobant les politiques environnementales de l'Union européenne.
c) Une mise en oeuvre à peine esquissée
Par nature, la directive sur l'utilisation des pesticides compatibles avec le développement durable et celle relative au matériel d'épandage et le règlement sur les statistiques ne peuvent exercer leur effet qu'à moyen terme. On constate cependant que même le règlement n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 n'a fait l'objet que d'une application embryonnaire.
Ce règlement est en principe applicable depuis le 14 juin 2011 ; sa mise en oeuvre technique repose sur les annexes publiées au Journal officiel de l'Union européenne en date du 11 juin 2011 comme mentionné ci-dessus.
L'ANSES a bien voulu transmettre à la mission commune d'information un bilan des avis formulés entre le 14 juin 2011 et le 18 septembre 2012, complété par la description de ce qui reste à faire pour tirer les conséquences de chaque annexe. L'agence a complété cet envoi par le premier rapport portant sur l'inscription d'une substance de base.
Bilan des avis émis au 18 septembre 2012 sur les dossiers de produits phytopharmaceutiques depuis le 14 juin 2011
Nouvelles AMM, préparations en réexamen et demandes assimilées
Autorisations/permis d'expérimentation
Modifications d'AMM en vigueur (changement de composition ou de conditions d'emploi, extension d'usage mineur...) et préparations génériques
Demandes administratives et importations parallèles
La première conclusion de ce bilan est le grand nombre d'avis formulés en quinze mois - soit plus de cent par mois, voire près de cent cinquante en neutralisant l'équivalent d'un mois chaque été.
Est également notable la part importante des dispositions dérogatoires applicables en matière d'expérimentation - environ un quart du total.
A souligner aussi que les demandes de nouvelles AMM ou de réexamen sont moins nombreuses que les dossiers d'importations parallèles. Il faut sans doute y voir pour partie l'incidence du délai très bref laissé à l'ANSES pour traiter une demande d'importation parallèle - soit 45 jours - en comparaison avec les 365 jours, prorogeables sous condition, dont dispose l'agence pour les autorisations de mise sur le marché. Au demeurant, cet aspect temporel n'atténue en rien la vitalité du secteur des importations parallèles, dont le rythme de nouvelles demandes avoisine en moyenne une quarantaine par mois, soit presque deux par jours ouvrés depuis la mi-juin 2011.
A noter enfin que le bilan transmis n'opère aucune distinction entre dossiers d'AMM instruits conformément à la procédure instituée par la directive 99/414 et traitement des demandes formulées dans le cadre du règlement n° 1107/2009. Cependant, les précisions relatées au paragraphe 2 ci-dessous aboutissent à une conclusion irréfutable : aucun avis portant sur une demande d'AMM de droit commun ne peut actuellement être formulé en respectant l'esprit du nouveau texte, puisque les instances communautaires et nationales n'ont pas pris les mesures permettant de rendre opérationnel ce qui aurait dû constituer le dispositif en vigueur à compter de 14 juin 2011. Formellement, cela n'empêche pas de placer l'avis sous les auspices du règlement n° 1107/2009, mais avec un contrôle qui, en pratique, ne se différencie en rien de celui pratiqué sous l'empire de la directive 91/414.
À cet égard, la publication tardive - le 9 mai 2012 - du décret assurant la mise en conformité des dispositions nationales avec le règlement n° 1107/2009 n'a pas contribué à l'application effective de ce dernier texte, mais la cause principale de retard constaté ne tient pas au hiatus pendant onze mois entre le droit communautaire directement applicable et le droit national destiné à transposer la directive 91/414 : la difficulté majeure provient en effet de l'analyse dont l'AESA est chargée pour établir les listes applicables aux coformulants, synergistes et adjuvants. Bien que l'accident survenu à M. Paul François semble avoir pour cause l'inhalation d'un solvant, il ne semble pas que les instances communautaires se soient précipitées pour interdire l'emploi de cette substance. Dans les cas habituels, tout se passe comme si la directive était restée en vigueur.
Ainsi, l'ANSES a transmis à la mission l'avis qu'elle avait formulé le 5 mars 2012 à l'occasion du réexamen de la préparation du Centium 36 CS, un herbicide racinaire à base de clomazone. Il est écrit dans ce rapport élaboré pour la zone sud : « La préparation Centium 36 CS disposait d'une autorisation de mise sur le marché (AMM n° 2000299). En raison de l'approbation de la substance active clomazone au titre du règlement (CE) n°1107/299, les risques liés à l'utilisation de cette préparation doivent être réévalués sur la base des points finaux de la substance active. »
Ces derniers mots confirment donc que le règlement de 2009 n'est pas véritablement appliqué.
En revanche, le cas des substances de base commence à faire l'objet d'une nouvelle approche, illustrée par le projet de rapport d'évaluation de la substance active Equisetum arvenses (prêle), transmis en novembre 2011 et proposant, selon un format pilote (car c'était le premier dossier de ce type soumis aux instances européennes) une approbation de cette substance au titre du règlement (CE) n° 1107/2009 en tant que substance de base.
La mission commune d'information ne peut que se féliciter de ce tout premier exemple d'une mise en oeuvre véritable du nouveau régime issu du règlement n° 1107/2009, bien qu'il ne représente pas grand-chose parmi les 1 874 avis rendus depuis le 14 juin 2011.
L'examen d'ensemble de la créativité juridique dans le domaine des pesticides révèle que les lois, décrets, directives et règlements se sont efforcés d'adapter les modalités du contrôle au progrès technique et scientifique, en couvrant le champ des techniques disponibles et en suivant les progrès de la toxicologie.
Couvrir le champ de toutes les techniques disponibles
En pratique, le droit a toujours un large temps de retard sur l'évolution des techniques.
Tant que les agriculteurs n'utilisaient que des produits naturels pour protéger leurs cultures, aucune loi ni aucun règlement n'ont interféré avec les usages ancestraux.
L'utilisation de préparations à base de cuivre a motivé la première intervention du législateur, en 1903. Par le biais du règlement d'administration publique (RAP) de 1937, cette loi a laissé des traces dans l'ordonnancement juridique formel jusqu'au 30 juin 2012.
L'apparition de nouveaux traitements épandus sur les cultures explique la première adaptation aux pesticides de la législation sur les « substances vénéneuses ». C'est la même situation qui a motivé les homologations, puis les premières AMM. Aujourd'hui, le droit des « produits dangereux » a inspiré celui des pesticides, qu'il s'agisse du conditionnement, de l'étiquetage, du transport ou du stockage.
L'épandage aérien fait l'objet de restrictions particulières dont l'application est relative.
L'enrobage de graines par des produits pesticides évite leur épandage dans l'atmosphère et sur les sols, où leur dégradation est toujours aléatoire. En outre, cet enrobage a le mérite de cibler parfaitement les plantes traitées. Pour l'instant, l'adaptation juridique à cette évolution fondamentale est limitée, puisque le droit européen ne tire qu'une seule conséquence en matière d'AMM : l'extension d'un État membre à l'autre est quasiment de droit pour les semences enrobées, alors que le dispositif est nettement plus restrictif pour les pesticides épandus sur les cultures.
Ce moyen de traitement constitue pourtant un défi technique, économique et juridique tout à fait original, avec les reliquats de graines traitées mais non utilisées. Ce point vient d'ailleurs d'être placé sous les feux de l'actualité juridique, avec la décision sans précédent prise par une grande société de dissoudre sa filiale française pour échapper à des poursuites pénales37(*).
La mise au point d'organismes génétiquement modifiés pour produire eux-mêmes des pesticides fait l'objet d'un droit sui generis, opérant ainsi une scission dont la raison d'être n'a pas été clairement explicitée. Les plantes génétiquement modifiées pour produire un pesticide sont soumises au droit des OGM, sans relever pour autant du droit des produits phytopharmaceutiques, alors qu'elles relèvent des deux approches. Il a donc été implicitement refusé d'appliquer deux régimes juridiques distincts à un même produit. Mutatis mutandis, cette philosophie aurait imposé de choisir entre la loi « montagne » et la loi « littoral » pour déterminer le droit applicable à la construction dans les Alpes-Maritimes, alors que les communes de ce département situées en bord de mer cumulent les contraintes imposées par ces deux législations spécifiques. Une logique analogue voudrait que les plantes génétiquement modifiées pour produire un pesticide relèvent à la fois du droit des OGM et de celui des produits phytopharmaceutiques. Mais, sur ce point, il existe davantage de controverses que de décisions.
Quasiment tout reste à faire, dans une nébuleuse où l'on trouve des pesticides obtenus par manipulation génétique, des OGM produisant un pesticide, des plantes résultant de mutations stimulées rendant résistantes aux adventices, enfin des plantes issues d'hybridation avec une variété résistante à tel herbicide. A propos des deux derniers cas, il convient de souligner un point important : les variétés tolérantes aux pesticides n'en produisent pas nécessairement.
La boucle juridique est bouclée avec les dispositions qui tendent à autoriser de nouveau certaines pratiques ancestrales, réintroduites sous le nom de « préparations naturelles peu préoccupantes » lorsqu'elles ne comportent que des « produits de base ». L'obstacle à surmonter pour l'AMM tient à l'impossibilité pour un éventuel pétitionnaire de rentabiliser la dépense imposée par la lourde procédure d'AMM.
Suivre l'évolution de la toxicologie
La toxicologie classique et la dose journalière admissible (DJA). Simple en théorie, cette approche suppose la disponibilité de données toxicologiques dont le recueil peut-être compliqué par l'interdiction de tout test sur l'être humain. En outre, le respecte de la DJA est parfois impossible à vérifier.
Sur le plan pratique, la prise en compte d'une dose journalière à ne pas dépasser se traduit principalement par des prescriptions sur les doses maximum par unité de surface, sur le délai à respecter entre le traitement et le retour sur la culture dans le champ ou dans la serre, sur l'intervalle minimum entre les traitements, sur le nombre maximal de traitements ou sur le délai à observer entre le dernier traitement et la récolte.
Au terme du processus, les limites maximales de résidus dans les produits alimentaires ont notamment inspiré le Codex alimentarius.
Les défis des perturbateurs endocriniens et des effets des faibles doses à long terme est d'une tout autre ampleur non seulement scientifique, mais aussi juridique.
Ce double défi sanitaire est observé à des niveaux très inférieurs à la DJA. S'ajoute, pour les perturbateurs endocriniens, l'absence à ce jour d'instruments juridiques permettant de prendre en compte l'incidence des courbes en ou en .
Le principe de précaution peut être invoqué sauf à exclure toute action phytopharmaceutique, ce qui ne paraît guère envisageable, ne serait-ce qu'en raison du risque lié aux mycotoxines dont il serait alors impossible d'enrayer le développement.
* 33 Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil - Evaluation des substances actives des produits phytopharmaceutiques (présenté conformément à l'article 8, paragraphe 2, de la Directive 91/414/CEE concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques)
* 34 Paragraphe 2.5.2.3 de la partie C de l'annexe III à l'arrêté du 6 septembre 1994 modifié portant application du décret du 5 mai 1994 relatif au contrôle des produits phytopharmaceutiques, pris notamment pour la transposition de la directive (CEE) n° 91-414 du conseil du 15 juillet 1991 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques
* 35 L'EEE devait réunir l'Union européenne et les États de l'Association européenne de libre-échange (AELE), mais la Suisse n'ayant pas ratifié l'accord du 2 mai 1992, entré en vigueur le 1er janvier 1994, instituant l'Espace économique européen, la Confédération helvétique est le seul État membre de l'AELE à ne pas avoir rejoint l'EEE - qui inclut donc l'Union européenne, la Norvège, l'Islande et le Lichtenstein.
* 36 La norme NF EN ISO 4254-6 : 2009 relative à la conception et à la construction de ces appareils, en sus de la norme EN ISO 4254-1 : 2009, qui reste valable pour tous les matériels agricoles de par la directive 2003/37/CE du 26 mai 2003 concernant la réception par type des tracteurs agricoles ou forestiers, de leur remorque et de leurs engins interchangeables tractés
* 37 Voir à ce sujet les propos tenus par Me Fau lors de la table ronde juridique organisée par la mission le 17 juillet 2012.

References: l'article 2
 l'article 5
 l'article 4
 l'article 5
 l'article 4
 l'article 2
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 15

L'article 30
 l'article 41
 l'article 36
 l'article 40
 l'article 52
 l'article 52
 l'article 44
sui generis
sui generis
 l'article 8