Source: https://lagen.nu/sou/2017:81
Timestamp: 2019-03-26 20:54:38+00:00

Document:
Rättslig översyn av skogsvårdslagstiftningen | lagen.nu
Till statsrådet Sven-Erik Bucht
1.2. Förslag till förordning om ändring i skogsvårdsförordningen (1993:1096)
3.2. Något om bakgrunden till den nya skogspolitiken
3.3. Skogspolitikens mål
3.3.1. Skogsvårdslagens portalparagraf
3.3.2. Produktionsmålet
3.3.3. Miljömålet
3.4. Andra miljömål
3.4.1. Miljömålssystemet
3.4.2. Miljökvalitetsmål
3.4.3. Sektorsansvaret för miljöpolitiken
3.4.4. En svensk strategi för biologisk mångfald
3.5. Den svenska modellen
3.6. Frihet under ansvar
3.6.1. Äganderätt och allmänna intressen
3.6.2. Skogsbrukets sektorsansvar
3.6.3. Variation i brukandet
3.6.4. Äganderättens roll
3.7. Rennäring
3.8. Internationella överenskommelser och regelverk
3.8.1. Internationella konventioner och principer
3.8.2. EU och skogen
3.9. Skogsvårdslagstiftningen
3.9.2. Skogsvårdslagen – en kort historik
3.9.3. Skogsvårdslagsstiftningens nuvarande struktur
3.10. Miljöbalken
3.11. Kulturmiljölagen
3.12. Några ytterligare lagar
3.12.1. Timmerlagen
3.12.2. Virkesmätningslagen och växtskyddslagen
3.13. Skogens aktörer
3.13.2. Skogsmarkens ägare
3.13.3. Myndigheter
3.13.4. Allmänheten och ideella organisationer
3.13.5. Skogsentreprenörer
4. Svenskt skogsbruk – en översikt
4.2. Svenskt skogsbruk – en översikt
4.2.1. Skogsskötsel
4.2.2. Trakthyggesbruket dominerar
4.2.3. Föryngringsfasen
4.2.4. Ungskogsfasen
4.2.5. Gallringsfasen
4.2.6. Föryngringsavverkningsfasen
4.3. Alternativa brukningsmetoder
4.3.1. Blädningsbruk
4.3.2. Kontinuitetsskogsbruk och vissa närbesläktade skötselmetoder
4.4. Vissa andra skogsskötselåtgärder
4.5. Olika åtgärder och avtalsformer
4.5.2. Avverkning
4.5.3. Skogsentreprenörer
4.6. Ytterligare om det operativa arbetets genomförande
5. Underrättelse om avverkning m.m.
5.2. Vissa åtgärder måste anmälas
5.3. Anmälningsskyldighetens omfattning
5.3.1. Antalet anmälningar
5.4. Anmälan
5.4.1. Hur anmälan ska göras
5.4.2. Uppgifter i anmälan
5.4.3. Skogsstyrelsens handläggning av underrättelser enligt 14 § skogsvårdslagen
5.4.4. Digitalt tillgängliggörande av visst innehåll i avverkningsanmälan
5.4.5. Ansvarig för att göra anmälan
5.5. Tidsfrist innan anmälda åtgärder får påbörjas
5.5.1. Sexveckorsfristen
5.5.2. Dispens från sexveckorsfristen
5.5.3. Giltighetstid för anmäld avverkning
5.6. Straffbestämmelse angående anmälningsskyldigheten
5.6.1. Oanmälda avverkningar
5.6.2. Felaktiga avverkningar
5.6.3. Straffrättsligt ansvar
5.6.4. Åtalsanmälningar
5.7. Avverkningsanmälan och samråd enligt miljöbalken
5.7.1. När det föreligger samrådsplikt
5.7.2. Uppgifter i anmälan om samråd
5.7.3. Beslut, straff och överklagande
5.7.4. Ansvar för anmälan om samråd
5.8. Avverkningsanmälan och lagen om handel med timmer och trävaror
5.8.1. Straffbestämmelsen i lagen om handel med timmer och trävaror
5.8.2. Vem som är ansvarig för utebliven avverkningsanmälan
5.8.3. Brottskonkurrens
5.8.4. Tillämpning av straffbestämmelsen
5.9. Sammanställning om ansvar och straff vid underrättelse om avverkning m.m.
6. Tillstånd till avverkning
6.2. Avverkning i fjällnära skog
6.2.1. Ansökan om tillstånd
6.2.2. Beslut om tillstånd för avverkning i fjällnära skog
6.3. Avverkning av ädellövskog
6.3.1. Ansökan om tillstånd
6.3.2. Beslut om tillstånd
6.4. Straffbestämmelser gällande avverkning i fjällnära skog och i ädellövskog
6.4.1. Straffbestämmelser gällande fjällnära skog och ädellövskog
6.4.2. Straffrättsligt ansvar för avverkning utan tillstånd
6.4.3. Åtalsanmälningar
6.4.4. Lagen om handel med timmer och trävaror
6.5. Sammanställning om ansvar och straff vid avverkning i fjällnära skog och av ädellövskog
7. Skyldigheter vid avverkning
7.2. Regler om avverkningsformer och ålder på skog
7.2.1. Straffansvar för avverkning före lägsta ålder
7.3. Ransoneringsregler
7.4. Regler gällande skogliga impediment
7.5. Regler vid avverkning inom renskötselns året-runt-marker
7.6. Samråd med berörd sameby
7.7. Krav på förvärvstillstånd
7.8. Sammanställning om ansvar och straff
8. Skyldigheter gällande anläggning och vård av skog
8.2. Skyldighet att anlägga ny skog
8.3. Föryngringsåtgärder
8.4. Hyggesplöjning
8.5. Skogsodlingsmaterial
8.5.1. Främmande trädarter
8.5.2. Vegetativt förökat skogsodlingsmaterial
8.5.3. Straffbestämmelser gällande skogsodlingsmaterial
8.5.4. Produktion, handel och införsel av skogsodlingsmaterial
8.6. Säkerhet för fullgörande av återväxtåtgärder
8.7. Ansvar för anläggning och vård av ny skog
8.8. Sammanställning gällande ansvar och straff
9. Hänsynsregler och övriga skyldigheter
9.2. Hänsynsreglernas tillkomst
9.3. Hänsyn till natur- och kulturmiljövård
9.4. Hänsyn till rennäringen
9.5. Ansvar och sanktioner
9.5.1. Straffbestämmelser
9.6. Beslut om hänsyn enligt 30 § skogsvårdslagen
9.7. Miljöbalkens allmänna hänsynsregler
9.8. Hänsyn till skyddade arter
9.8.1. Artskyddsbrott
9.8.2. Beslut om hänsyn till arter
9.9. Hänsyn och ansvar enligt kulturmiljölagen (1988:950)
9.10. Sammanställning ansvar och straff
9.11. Övriga skyldigheter
9.11.1. Åtgärder mot skadliga insekter
9.11.2. Miljöanalys
9.11.3. Sammanställning
10. Allmänt om ansvar och sanktioner
10.1. Utredningens uppdrag
10.2. Straffsanktioner
10.3. Administrativa sanktioner
10.4. Utgångspunkter för när och hur sanktionsavgifter kan användas
10.5. Ansvarssubjekt
10.6. Företagaransvar
10.7. Företagsbot
10.8. Förverkande
11. Sanktionsväxling avseende underrättelse om avverkning m.m.
11.2. Sanktionsväxling
11.2.1. Överväganden om lämpligheten med en sanktionsavgift för underrättelse om avverkning m.m.
11.2.2. Överväganden om ansvar för underrättelse
11.3. Närmare om sanktionsavgifternas utformning
11.3.1. Strikt ansvar
11.3.2. Befrielsegrunder
11.3.3. Sanktionsavgiftens storlek
11.3.4. Beslut om sanktionsavgift och överklagande
11.3.5. Betalning, verkställighet och preskription
11.3.6. Dubbla sanktioner
12. Fullgörande av övriga skyldigheter samt straffansvar
12.2. Fortsatt kriminalisering
12.2.1. Avverkning i fjällnära skog och ädellövskog
12.2.2. Hänsyn enligt 30 och 31 §§
12.2.3. Krav på förvärvstillstånd
12.2.4. Återstående bestämmelser
12.3. Avkriminalisering
12.3.1. Krav på säkerhet
12.4. Nykriminalisering
12.4.1. Avverkning på impediment
12.5. Överväganden rörande bestämmelser som inte är kriminaliserade
12.5.1. Inledning
12.5.2. Särskilt om hyggesplöjning
12.6. Ansvarssubjekt
12.6.1. Inledning
12.6.2. Förslag som har diskuterats
12.6.3. Slutsatser
13. Bör lämnande av oriktig uppgift förenas med en sanktion?
13.2. Nuvarande reglering
13.3. Miljöbalkens reglering av lämnande av oriktiga uppgifter
13.4. Miljömålsberedningens förslag om sanktion för lämnande av oriktiga uppgifter
13.4.1. Remissvar
13.5. Bedömning
13.5.1. Oriktiga uppgifter och underlåtenhet att lämna information
13.5.2. Bindande anmälan
13.5.3. Slutsats
14. Tillgång till rättslig prövning
14.2. Skogsvårdslagens regler om överklagande
14.3. Århuskonventionen
14.3.1. Allmänt om konventionen
14.3.2. Århuskonventionens efterlevnadskommitté och genomförandeguide
14.3.3. Århuskonventionens bestämmelser om tillgång till rättslig prövning
14.3.4. Århuskonventionen och EU-rätten
14.4. Sveriges genomförande av Århuskonventionen
14.4.1. Århuskonventionen och miljöbalken
14.4.2. EU-kommissionens granskning
14.5. Svensk rättspraxis om klagorätt enligt Århuskonventionen
14.5.1. Skogsvårdslagen
14.5.2. Kulturmiljölagen
14.5.3. Miljöbalken
14.5.4. Pågående processer
14.6. Utredarens bedömningar av Århuskonventionens förhållande till vissa bestämmelser i skogsvårdslagen
14.6.1. Bakgrunden till nuvarande rättsläge
14.6.2. Skogsnäringens reaktioner på Änokdomen
14.6.3. Jämförelse med Finland och Tyskland
14.6.4. Är det möjligt att införa ett överklagandeförbud för miljöorganisationer?
14.6.5. Bör klagorätten utvidgas såvitt avser beslut om avverkning m.m.
14.6.6. Bör klagorätten utvidgas såvitt avser underrättelser enligt 14 § som inte leder till beslut?
14.6.7. Ändring av 40 § skogsvårdslagen
14.6.8. Formerna för prövning
14.6.9. Hur ska allmänheten få kännedom om överklagbara beslut?
14.6.10. Finns det andra sätt att hantera avverkningsanmälningarna – alternativ som har diskuterats
15. Ikraftträdande och övergångsfrågor
15.1. Ikraftträdande
15.2. Övergångsbestämmelser
16. Konsekvensanalys
16.1. Utredningens uppdrag
16.2. Disposition
16.3. Sanktionsväxling
16.3.1. Utredarens förslag
16.3.2. Förslagens konsekvenser
16.4. Ändrade straffbestämmelser
16.4.1. Utredarens förslag
16.4.2. Förslagens konsekvenser
16.5. Klagorätt
16.5.1. Utredarens förslag
16.5.2. Förslagens konsekvenser
Särskilt yttrande av experten Linda Berglund
Särskilt yttrande av experterna Johanna Fintling och Bernt Hermansson
Särskilt yttrande av experten Josia Hort
Särskilt yttrande av experten Emma Sjöberg
Bilaga 1. Kommittédirektiv 2015:121
Bilaga 2. Kommittédirektiv 2016:17
Bilaga 3. Kommittédirektiv 2017:34
SOU 2017:81
Originaldokument: SOU 2017:81, Källa
Regeringen beslutade den 19 november 2015 att uppdra åt en särskild utredare att göra en rättslig översyn av skogsvårdslagstiftningen (N 2015:08, dir. 2015:121). Uppdraget skulle enligt tilläggsdirektiv beslutat den 3 mars 2016 redovisas senast den 31 mars 2017 (dir. 2016:17). Den 23 mars 2017 beslutades i tilläggsdirektiv att utredningen ska redovisas den 15 oktober 2017 (dir. 2017:34).
Den 3 mars 2016 förordnades hovrättslagmannen vid Göta hovrätt, Charlotta Riberdahl, som särskild utredare. Den 13 juli 2016 entledigades Charlotta Riberdahl från uppdraget som särskild utredare med verkan fr.o.m. den 14 juli 2016. Den 28 oktober 2016 beslutades att fr.o.m. den 31 oktober 2016 förordna före detta lagmannen Fredrik von Arnold som särskild utredare.
Som huvudsekreterare i utredningen anställdes kammarrättsassessorn Johan Nordström fr.o.m. den 7 mars 2016. Johan Nordström avslutade sin anställning den 30 april 2017 och som ny huvudsekreterare anställdes kammarrättsassessorn Lina Hjorth fr.o.m. den 18 april samma år. Utskottsrådet Roger Berggren har från den 2 maj 2016 varit anställd som sekreterare i utredningen på 20 procent av en heltid.
Följande personer har fr.o.m. den 9 maj 2016 biträtt utredningen som experter i arbetet: Kanslirådet Agnetha Alriksson (Näringsdepartementet), chefsjuristen Viveka Beckeman (Sveaskog AB), experten svensk skog Linda Berglund (WWF), departementssekreteraren Ylva Birkne (Miljö- och energidepartementet), juristen Måns Cederberg (Naturvårdsverket), miljöjuristen Joanna Cornelius (Naturskyddsföreningen), handläggaren skogspolitik Johanna Fintling (LRF Skogsägarna), näringshandläggaren Stefan Forsmark (Sametinget), rättssakkunnige Johanna Gustafsson (Justitiedepartementet), styrelseordföranden Bernt Hermansson (Skogsentreprenörerna), miljöjuristen Ulrik Johansson (Stora Enso Skog), kanslirådet Lina Oskarsson (Miljö- och energidepartementet), kanslirådet Eva
Stengård (Kulturdepartementet), senior advisorn Johan Wester (Skogsstyrelsen) och kanslirådet Conny Öhman (Näringsdepartementet).
Med verkan från den 17 november 2016 entledigades Agnetha Alriksson och Måns Cederberg från sina uppdrag och samma dag förordnades kanslirådet Helena Busk (Näringsdepartementet) och juristen Emma Sjöberg (Naturvårdsverket) att biträda utredningen som experter. Den 18 januari 2017 entledigades Joanna Cornelius och i stället förordnades miljöjuristen Josia Hort (Naturskyddsföreningen) att vara expert.
Utredningen överlämnar härmed betänkandet Rättslig översyn av skogsvårdslagstiftningen (SOU 2017:81). Uppdraget är därmed slutfört.
/Lina Hjorth / Roger Berggren
Utredningens uppdrag har bestått i att utreda vissa frågor som rör skogsvårdslagstiftningen. Uppdraget har omfattat att analysera vem eller vilka som bör ha ansvaret för att fullgöra skyldigheter enligt skogsvårdslagstiftningen. I denna del av uppdraget har ingått att utreda om straffbestämmelserna i skogsvårdslagstiftningen är lämpligt utformade och om de skyldigheter som är kriminaliserade bör vara det även fortsättningsvis eller om de bör sanktioneras på något annat sätt. Utredningen har även haft i uppdrag se över bestämmelserna om överklagande i skogsvårdslagen (1979:429). Detta mot bakgrund av FN:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen) och Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i det s.k. Änokfallet (HFD 2014 ref. 8). Den sista delen av uppdraget har varit att ta ställning till om det bör införas en bestämmelse i skogsvårdslagen som förenar lämnande av oriktiga uppgifter med en sanktion.
I betänkandet föreslås att det införs bestämmelser i skogsvårdslagen om att sanktionsavgifter ska kunna påföras vid underlåtenhet att fullgöra vissa skyldigheter. Ändringarna innebär att överträdelser i fråga om underrättelse om avverkning m.m., som för närvarande är straffbelagda, i stället ska medföra en sanktionsavgift. Straffbestämmelserna för dessa skyldigheter upphävs. Förslaget innebär att skogsmarkens ägare precis som i dag ska vara ansvarig för att fullgöra skyldigheten att lämna underrättelsen till Skogsstyrelsen.
Uppsåt eller oaktsamhet ska inte behöva konstateras för att det ska föreligga grund för att påföra sanktionsavgift. Den föreslagna bestämmelsen innebär alltså ett strikt ansvar för skogsmarkens ägare. I vissa fall kan det framstå som oskäligt att påföra en avgift. Det kan i det enskilda fallet därför finnas omständigheter som motiverar en befrielse från avgiften.
Sanktionsavgiften föreslås avseende oanmäld avverkning uppgå till 5 000 kronor för varje påbörjat oanmält hektar. För oanmäld skyddsdikning föreslås avgiften uppgå till 5 000 kronor för varje oanmäld påbörjad dikessträcka om 500 meter. Det fasta beloppet för oanmält uttag av skogsbränsle föreslås uppgå till 5 000 kronor. Skogsstyrelsens beslut om sanktionsavgift ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Följande bestämmelser i skogsvårdslagen föreslås vara kriminaliserade även fortsättningsvis: Tillstånd och villkor för avverkning i fjällnära skog och ädellövskog (15 §, 18 b § och 18 c § samt 25 § första stycket första meningen och 27 § första o ch tredje stycket) , krav på hänsyn (30 § och 31 §), krav på förvärvstillstånd (10 a §), förbud mot främmande trädarter (6 b § första stycket), krav på ändamålsenlig avverkning m.m. (10 § andra stycket), förbud eller villkor för visst skogsodlingsmaterial (7 § första stycket), ransoneringsregler (11 §), krav på samråd med sameby (20 §) och åtgärder mot insektshärjning (29 § första stycket).
I 30 § regleras hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog. Bestämmelsen föreslås formuleras om och får fängelse i straffskalan. Utredarens bedömning är att det inte bör vara nödvändigt för Skogsstyrelsen att först konkretisera hänsynen i föreskrifter för att myndigheten ska kunna meddela ett föreläggande eller förbud. Förslaget är därför att en direkt tillämplig skyldighet att visa hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog införs i 30 §. Noteras bör att avsikten inte är att bestämmelsen ska få ett annat innehåll beträffande vilken hänsyn som ska tas samt att den s.k. intrångsbegränsningen gäller oavsett om Skogsstyrelsen har fattat ett beslut eller inte.
I 10 § skogsvårdslagen första stycket anges att avverkning på produktiv skogsmark ska vara ändamålsenlig för återväxt av ny skog eller främja skogens utveckling. Förslaget är att första stycket inte längre ska vara knutet till en straffsanktion. Det bör understrykas att detta inte är ett förslag till avkriminalisering. Det bedöms emellertid att det svårligen kan beslutas om ett straff utan att kraven i 10 § första stycket har konkretiserats i föreskrifter och att det därför är tillräckligt att brott mot de föreskrifter som meddelas med stöd av 10 § andra stycket är kriminaliserade.
I 36 § skogsvårdslagen anges bl.a. att om en avverkning föranleder dyra återväxtåtgärder, får Skogsstyrelsen besluta att säkerhet ska ställas för att dessa återväxtåtgärder ska kunna fullgöras. I betänkandet föreslås att överträdelser mot 36 § tredje stycket eller avverkningsförbud som avses i 36 § fjärde stycket inte längre ska kunna leda till straffsanktion. Bedömningen är att vitesinstrumentet är fullt tillräckligt eftersom en förutsättning för att alls kunna utkräva ansvar för brott mot 36 § är att Skogsstyrelsen dessförinnan har fattat ett beslut om att säkerhet ska ställas.
I 13 a § första stycket skogsvårdslagen anges att avverkning, skogsvårdsåtgärder och gödsling inte får ske på skogliga impediment som är större än 0,1 hektar. Enstaka träd får dock avverkas, om det inte förändrar naturmiljöns karaktär. Bestämmelsen är för närvarande inte knuten till någon sanktion. I betänkandet föreslås att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet genom avverkning bryter mot 13 a § första stycket ska kunna dömas till böter eller fängelse enligt 38 §.
Utredaren bedömer att skogsvårdslagen är en sådan lag som omfattas av Århuskonventionen. Det finns en på konventionen grundad förpliktelse att säkerställa att allmänheten i enlighet med nationell rätt har tillgång till effektiva rättsmedel vad gäller beslut om tillstånd och villkor för avverkning av fjällnära skog och ädellövskog. Också beslut om föreläggande eller förbud med anledning av en underrättelse om avverkning m.m. enligt 14 § skogsvårdslagen eller annan tillsyn enligt denna lag bör behandlas på motsvarande sätt. I betänkandet föreslås därför att överklagandehänvisningen i 40 § skogsvårdslagen ändras så att det framgår att Skogsstyrelsens beslut enligt ovan får överklagas
av sådana ideella föreningar eller andra juridiska personer som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken. Besluten får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Betänkandet innehåller inte något förslag på att Skogsstyrelsens övriga beslut eller ställningstaganden att inte fatta beslut med anledning av underrättelser m.m. ska kunna överklagas utöver vad som anges om överklagande i den nya förvaltningslagen (2017:900).
För att säkerställa allmänhetens tillgång till information om Skogsstyrelsens beslut och för att rätten till överprövning ska kunna säkras, föreslås att Skogsstyrelsen ska offentliggöra överklagbara beslut elektroniskt.
Det är utredarens bedömning att de förhållandevis begränsade krav på innehållet i de uppgifter som ska lämnas till Skogsstyrelsen i en anmälan eller ansökan och den huvudsakliga inriktningen på en översiktlig beskrivning av planerade åtgärder, inte lämpar sig för en kriminalisering i linje med den som finns i miljöbalken om försvårande av miljökontroll. Betänkandet innehåller inte något förslag på bestämmelse i skogsvårdslagen som förenar lämnande av oriktiga uppgifter med en sanktion.
dels att 30, 38, 38 a, 40 och 41 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas fem nya paragrafer, 39 a–e §§, av följande lydelse
dels att det närmast före 38, 39 a och 40 §§ ska införas nya rubriker av följande lydelse.
Hänsyn ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av träd och trädsamlingar, gödsling, dikning och skogsbilvägars sträckning. Skyldigheten att ta hänsyn gäller i den utsträckning pågående markanvändning inte avsevärt försvåras.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om de åtgärder som ska vidtas för det fall föreskrifter
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den hänsyn som ska tas för att tillgodose kraven enligt första
enligt första stycket inte har följts. stycket samt de åtgärder som ska
vidtas för det fall dessa krav inte följs.
1. bryter mot 6 b § första stycket eller 10 a §,
3. inte rättar sig efter ett föreläggande eller bryter mot ett förbud som har meddelats för att 30 § eller en föreskrift enligt 30 § ska följas,
5. genom avverkning eller andra åtgärder bryter mot 25 § första stycket första meningen, 27 § första stycket eller mot ett beslut om avverkning som har meddelats med stöd av 27 § tredje stycket,
6. genom avverkning bryter mot 13 a § första stycket.
2. bryter mot en föreskrift som en myndighet har meddelat med stöd av regeringens bemyndigande enligt 10 § andra stycket, 20 § eller 29 § första stycket.
En sanktionsavgift ska tas ut av skogsmarkens ägare
1. om en åtgärd utförs utan att underrättelseskyldigheten enligt 14 § har fullgjorts, eller
2. om en sådan åtgärd påbörjas innan den tidfrist som föreskrivs i föreskrifter meddelade av regeringen har löpt ut.
Regeringen får meddela föreskrifter om sådana sanktionsavgifter som ska tas ut enligt första stycket. Av sådana föreskrifter ska sanktionsavgiftens storlek framgå.
När avgiftens storlek bestäms ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Avgiften ska vara lägst 5 000 kronor och högst 1 000 000 kronor.
En sanktionsavgift ska inte tas ut om det är oskäligt. Vid prövningen av denna fråga ska särskilt beaktas
1. om överträdelsen berott på omständighet som den avgiftsskyldige inte har kunnat eller bort förutse eller inte kunnat påverka, eller
2. vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa.
Innan tillsynsmyndigheten beslutar om sanktionsavgift ska den som avgiften riktar sig mot ges tillfälle att yttra sig.
En sanktionsavgift får inte beslutas om den som anspråket riktar sig mot inte har getts tillfälle att yttra sig inom två år från det att förutsättningarna att besluta om avgift enligt 39 a § har inträffat.
Ett beslut om sanktionsavgift ska delges den avgiftsskyldige.
Beslut om sanktionsavgift får
verkställas enligt utsökningsbalken när det vunnit laga kraft. Sanktionsavgiften bortfaller om beslutet inte verkställts inom tio år från det att beslutet vann laga kraft.
Sanktionsavgiften tillfaller staten. En sanktionsavgift förfaller till betalning när beslutet vunnit laga kraft.
Om två eller flera är avgiftsskyldiga för samma överträdelse, ansvarar de solidariskt för betalning av avgiften.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om betalning och verkställighet av beslut om sanktionsavgifter.
Skogsstyrelsens beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Detsamma gäller beslut om avslag på ansökan om information enligt 26 § personuppgiftslagen (1998:204) och beslut om rättelse enligt 28 § samma lag.
Skogsstyrelsens beslut som fattas med stöd av 15, 18 b, 18 c och 27 §§ samt förelägganden och förbud med anledning av en underrättelse enligt 14 § eller annan tillsyn enligt denna lag får, utöver
vad som anges i 42 § förvaltningslagen (2017:900) , överklagas av en sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken .
Den som vill överklaga med stöd av fjärde stycket ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för parterna och sakägarna.
Skogsstyrelsen får, med undantag för vad som anges i 39 d §, bestämma att dess beslut ska gälla omedelbart.
2. Äldre bestämmelser ska gälla för överträdelser mot 39 a § första stycket 1 som skett före den 1 januari 2019. Äldre bestämmelser ska vad gäller överträdelser mot 39 a § första stycket 2 gälla för underrättelser som lämnats in och bedömts kompletta före den 1 januari 2019. Äldre bestämmelser gäller också vid prövning av överklagade beslut som meddelats före den 1 januari 2019.
Härigenom föreskrivs i fråga om skogsvårdsförordningen (1993:1096)
dels att det ska införas sju nya paragrafer, 34 a–f och 39 §§, av följande lydelse.
dels att det närmast före 34 a § ska införas en ny rubrik av följande lydelse.
Sanktionsavgift enligt skogsvårdslagen för överträdelse av skyldigheten att göra en underrättelse om avverkning ska beräknas utifrån varje påbörjat oanmält hektar där avverkning inletts. Avgiften ska vara 5 000 kronor per hektar.
Sanktionsavgift enligt skogsvårdslagen för överträdelse av skyldigheten att göra en underrättelse om uttag av skogsbränsle ska uppgå till 5 000 kronor.
Sanktionsavgift enligt skogsvårdslagen för överträdelse av skyldigheten att göra en under-
1 Tidigare 34 a § upphävd genom 2014:891.
rättelse om dikning ska beräknas utifrån varje påbörjad oanmäld dikessträcka om 500 meter. Avgiften ska uppgå till 5 000 kronor per 500 meter.
Sanktionsavgift för att påbörja en åtgärd innan den tidsfrist som anges i 15 b § denna förordning har löpt ut ska bestämmas enligt 34 a–c §§.
Sanktionsavgiften ska bestämmas till dubbla det belopp som beräknas enligt 34 a–d §§ vid en upprepad överträdelse som begås inom två år från det tidigare beslutet om sanktionsavgift.
Skogsstyrelsen får meddela föreskrifter om betalning och verkställighet av beslut om sanktionsavgift.
Skogsstyrelsen ska elektroniskt offentliggöra sådana beslut som avses i 40 § fjärde stycket skogsvårdslagen .
Regeringen har gett utredningen i uppdrag att se över och föreslå de förändringar i skogsvårdslagstiftningen som behövs för att säkerställa en effektiv och tydlig lagstiftning. Utredningsuppdraget kan delas in i tre delar.
Den första delen innebär att utredaren ska analysera och ta ställning till vem eller vilka som bör ha ansvaret för att fullgöra skyldigheter enligt skogsvårdslagstiftningen. Ställning ska tas till om underrättelseskyldigheten i 14 § skogsvårdslagen bör utvidgas till någon annan aktör än skogsmarkens ägare. I denna del av uppdraget ingår även att utreda om straffbestämmelserna i skogsvårdslagstiftningen är lämpligt utformade. Utredaren ska särskilt överväga om de skyldigheter som är kriminaliserade bör vara det även fortsättningsvis eller om de bör sanktioneras på något annat sätt.
Den andra delen av utredningsuppdraget gäller en översyn av bestämmelserna om överklagande i skogsvårdslagen. Det ska utredas om överklagandebestämmelserna behöver förtydligas mot bakgrund av Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i det s.k. Änokmålet (HFD 2014 ref. 8). Vidare ska utredaren analysera om Århuskonventionen innebär att allmänheten bör ha rätt till överprövning av Skogsstyrelsens beslut och ställningstagande att inte fatta beslut med anledning av underrättelser enligt 14 § skogsvårdslagen. Om en sådan rätt finns, ska det säkerställas att denna rätt kan tas till vara och att allmänheten får kännedom om Skogsstyrelsens ställningstaganden.
Den tredje delen av uppdraget innebär att utredaren ska ta ställning till om det ska införas en bestämmelse i skogsvårdslagen som förenar lämnande av oriktiga uppgifter med en sanktion. Det ska även utredas vilka uppgifter som i sådant fall ska omfattas av bestämmelsen.
Utredningens expertgrupp höll sitt första sammanträde den 1 juni 2016. Därefter har ytterligare åtta sammanträden hållits. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med experter, både genom sammanträden och genom kontakter underhand.
I utredningens uppdrag har även ingått att höra Skogsstyrelsen och andra berörda myndigheter, organisationer och företag. Sådana samråd har fortlöpande ägt rum med Skogsstyrelsen. Möten med åklagare och polis med ansvar för frågor gällande skogsvårdslagen har genomförts i Växjö och med åklagare i Gällivare.
Studiebesök och exkursioner har gjorts i samarbete med bl.a. skogsägarföreningen Södra Skogsägarna, Skogsentreprenörerna och Föreningen Skogen.
Utredaren har under arbetets gång träffat representanter för LRF, Skogsindustrierna, Sveriges Jordägareförbund, Naturvårdsverket och Naturskyddsföreningen.
Professorerna i miljörätt Jan Darpö och Jonas Ebbeson har bistått utredningen med muntliga redogörelser för Århuskonventionen och dess tillämpning. Utredaren har även träffat Jane Reichel, professor i förvaltningsrätt, som bistått i förvaltningsprocessuella frågor.
Som ett led i utredningsarbetet har det också genomförts en studieresa till Finland. Utredaren har där deltagit i ett seminarium i Helsingfors, ”Nordic seminar on Finnish forest sector reforms”, anordnat av Finlands jord- och skogsbruksministerium. Vidare har utredaren haft enskilt möte med representanter från Jord- och skogsbruksministeriet samt Skogscentralen1.
Utredaren har i enlighet med direktivet hållit sig informerad om och följt arbetet med dialogprocessen i ett nationellt skogsprogram.
Kapitel 3–10 innehåller beskrivningar av utgångspunkter, bakgrund, gällande rätt m.m. som utgör underlag för de överväganden och förslag som presenteras i kapitel 11–14. Därefter följer övergångsbestämmelser, konsekvensanalys och författningskommentarer.
1 Finlands motsvarighet till Skogsstyrelsen.
Kapitel 3 innehåller en bakgrundsbeskrivning och en redogörelse för utredningens utgångspunkter. Vidare omnämns olika aktörer inom skogsbruket samt deras roll rörande de olika frågor som berörs i utredningen. I kapitel 4 finns en översikt över svenskt skogsbruk. I de följande kapitlen (5–9) behandlas gällande rätt och rutiner för de olika skyldigheterna i skogsvårdslagstiftningen. Därvid redogörs för ansvarsfrågor och straffbestämmelser kopplade till olika skyldigheter. Avsnitten har i huvudsak delats upp efter den typ av skyldighet det är fråga om.
I kapitel 10 redovisas allmänna utgångspunkter för de överväganden om sanktioner och ansvar som sedan behandlas i kapitel 11–12. I kapitel 13 behandlas den del av utredningens uppdrag som gäller lämnande av oriktiga uppgifter. Frågan om Århuskonventionen och allmänhetens rätt till överprövning av beslut om avverkning m.m. tas upp i kapitel 14. I kapitel 15 behandlas frågor om ikraftträdande och om övergångsbestämmelser. Konsekvenserna av utredarens föreslag redovisas i kapitel 16.
Utredningens huvuddirektiv utgör bilaga 1 och tilläggsdirektiven bilaga 2 och 3.
I detta kapitel beskrivs den gällande skogspolitikens grundstenar och den nuvarande skogsvårdslagstiftningen. Vidare ges exempel på annan nationell lagstiftning och internationella överenskommelser och regelverk som har betydelse för brukandet av den svenska skogen. I kapitlet introduceras även de aktörer som på olika sätt berörs av de frågor som denna utredning behandlar.
Sammantaget utgör denna information en viktig bakgrund och utgångspunkter för denna utredning.
Den nu gällande skogspolitiken lades fast i början av 1990-talet och bygger bl.a. på de ställningstaganden om hållbar utveckling som gjordes vid FN:s konferens om miljö och utveckling (UNCED) i Rio de Janeiro 1992. Ett grundläggande synsätt med ursprung i Riokonferensen är att skog och skogsmark bör förvaltas på ett hållbart sätt för att tillgodose nuvarande och kommande generationers sociala, ekonomiska, ekologiska, kulturella och andliga behov.
I den skogspolitiska proposition där den reformerade skogspolitiken presenterades konstaterade regeringen att de åtaganden som Sverige gjorde vid Riokonferensen innebär förpliktelser att utforma den svenska skogspolitiken med hänsyn till skogarnas globala betydelse i olika avseenden, men också på ett sådant sätt att de nyttigheter av olika slag som skogarna ger tas till vara.1
1Prop. 1992/93:226, s. 25, bet. 1992/93:JoU15.
I den nyss omnämnda skogspolitiska propositionen konstaterade regeringen också att skogspolitiken ska medverka till att uppfylla de övergripande målen för den ekonomiska politiken, regional- och sysselsättningspolitiken och miljöpolitiken. Vidare slog regeringen fast att skogspolitiken är en del av näringspolitiken, vars tyngdpunkt ligger på generella insatser för ett positivt näringslivsklimat och som präglas av avreglering, ökad konkurrens och avveckling av selektiva subventioner.2
Med utgångspunkt bl.a. i dessa överväganden föreslog regeringen att riksdagen skulle besluta om att anta två jämställda skogspolitiska mål, ett miljömål och ett produktionsmål samt, att genomföra en avreglering av skogspolitiken.
Skogsvårdslagens portalparagraf (1 §) sammanfattar skogspolitikens två jämställda mål och har följande lydelse: Skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen.3
I paragrafen markeras att skogen är en nationell tillgång och således har stort värde för samhället i stort och inte bara för nuvarande ägare och brukare samt att utnyttjandet ska präglas av mångbruk så att skogens alla nyttor beaktas vid hanteringen av skogsresurserna.4
Produktionsmålet innebär att skogen och skogsmarken ska utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt god avkastning. Skogsproduktionens inriktning ska ge handlingsfrihet i fråga om användningen av det skogen producerar. Strävan bör därför vara att, utifrån de särskilda förutsättningar som Sverige har och
2Prop. 1992/93:226, s. 25, bet. 1992/93:JoU15. 3Prop. 2007/08:108, bet. 2007/08:MJU18. 4Prop. 1992/93:226, s. 47.
ett skogsbruk förenligt med högt ställda ekologiska krav, utnyttja skogen och skogsmarken effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt god avkastning. Det måste skapas förutsättningar för handlingsfrihet för kommande generationer i fråga om användningen av det skogen producerar.5
Produktionsmålet ska trygga skogsmarkens virkesproducerande förmåga genom att marken utnyttjas effektivt och sköts så att den varaktigt ger en god virkesavkastning, men också att den ska ge avkastning i andra former.6 Värdet av en god virkesavkastning hänger bl.a. samman med att skogsnäringen7 har stor betydelse för Sveriges ekonomi. Den svenska skogsindustrins nettoexportvärde uppgick till knappt 100 miljarder kronor under 2016, vilket är avsevärt mycket mer än vad någon annan bransch kan uppvisa.8
Skogspolitikens miljömål innebär att skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga ska bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation i skogen ska säkras. Skogen ska brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper ska skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden ska värnas.9
Grundläggande för både skogs- och miljöpolitiken är principen om hållbar utveckling som uttrycks i regeringsformen (1 kap. 2 § tredje stycket). Principen syftar till en utveckling där tillfredsställandet av dagens behov inte äventyrar möjligheterna och miljön för kommande generationer. I september 2015 antog FN:s generalförsamling
5Prop. 1992/93:226, s. 32 ff. 6Prop. 1992/93:226, s. 28. 7 Detta begrepp innefattar både skogsbruket (primärproduktion av skogsbiomassa) och skogsindustrin (industri som vidareförädlar skogsbrukets produkter t.ex. sågverk och massa- och pappersindustri). 8 Kommerskollegium, Sveriges utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringar –
Helåret 2016. 9Prop. 1992/93:226, s. 27.
Agenda 2030 som inkluderar 17 globala mål för hållbar utveckling. Ett av dessa mål är att skydda, återställa och uppmuntra till hållbar användning av ekosystemen på land, hantera skogen hållbart, bekämpa ökenspridning, stoppa och återställa landdegradering och stoppa förlusten av biologisk mångfald.
Natur- och kulturmiljövård utgör viktiga samhällsintressen. När bestämmelsen om hänsyn till naturvården infördes i skogsvårdslagen 1974 konstaterades att skogen utgör en omistlig miljötillgång. Omtanke om miljövärdena ansågs behöva påverka utvecklingen och vara utgångspunkten för samhällets handlande. Snäva ekonomiska hänsyn skulle inte tillåtas bli styrande för utvecklingen. Det uttalades att ingen skulle ha rätt att handla på ett sådant sätt att oersättliga naturvärden förstörs. Det ansågs därför nödvändigt att ta hänsyn till naturvårdens krav i skogsbruket.10
Biologisk mångfald och genetisk variation
Innan miljömålet infördes var skogsvårdslagstiftningen i första hand inriktad på virkesproduktion, vilket hade resulterat i ett storskaligt och enhetligt skogsbruk. Det lagliga utrymmet för att använda andra brukningsmetoder än trakthyggesbruk var begränsade. Miljömålet anslöt sig till tidigare miljöpolitiska beslut om skogsbrukets sektorsansvar (se vidare nedan). När miljömålet infördes uttalades att det inte bara fyller en viktig allmän funktion utan också är ett självändamål för skogsbruket. Ett bärkraftigt och långsiktigt skogsbruk kan inte bedrivas, om man bortser ifrån eller motverkar de naturgivna förutsättningarna.11
Skog kan betyda mycket även för den som inte äger skog eller som arbetar inom skogsnäringen, utan som kanske främst nyttjar skogen för rekreation och friluftsliv. Skogens sociala värden är en kulturell ekosystemtjänst som ska utvecklas och integreras i brukandet på samma sätt som andra värden i skogen.
10Prop. 1974:166, s. 85 ff. 11Prop. 1992/93:226, s. 30 f.
Friluftsliv är ett brett samlingsbegrepp för olika aktiviteter som bygger på vistelse utomhus i natur- eller kulturlandskapet för välbefinnande och naturupplevelser.12 Aktiviteter som avses är exempelvis löpning, vandring, paddling, jakt, bär- och svampplockning, cykling, ridning, klättring eller skidåkning. Allemansrätten ger alla en möjlighet att vistas i skog och att få tillträde till naturen.
Skogen är viktig för turismen. Besöksnäringen är en av landets starkast växande näringar och en nationell kartläggning av det som brukar betecknas naturturism visade att företag som helt eller delvis lever på turism med inriktning på naturupplevelser i skog och andra miljöer omsätter cirka 3,6 miljarder kronor årligen.13 Kartläggningen pekar även på att naturturismen sannolikt kommer att öka i framtiden. Den som utnyttjar marken för rekreation och friluftsliv är skyldig att visa omsorg och hänsyn till skogen och miljön.
Skogsvårdslagen innehåller inte någon särskild bestämmelse som direkt reglerar att hänsyn ska tas till det som brukar samlas under beteckningen skogens sociala värden.14 Miljömålsberedningen föreslog att det i 30 § skogsvårdslagen ska anges att föreskrifter får meddelas om att hänsyn även ska tas till sociala värden vid skötsel av skog.15 Regeringen valde emellertid att inte förtydliga bestämmelsen på detta sätt och menade att hänsyn till sociala värden redan ingår i bemyndigandet och i föreskrifter som har meddelats av Skogsstyrelsen. Det ingår således i skogsbrukets ansvar att ta hänsyn till skogens sociala värden på samma sätt som annan hänsyn.16
123 § förordning (2010:2008) om statsbidrag till friluftsorganisationer. 13 Fredman & Margaryan, The Supply of Nature-based Tourism in Sweden: A national Inventory of Service Providers, 2014. 14 I regleringsbrevet för 2013 fick Skogsstyrelsen i uppdrag att sammanställa kunskapsläget om skog och sociala värden och föreslå behov av åtgärder för arbetet med skogens sociala värden. Uppdraget redovisades i meddelandet Skogens sociala värden – en kunskapssammanställning, Meddelande 9, 2013. 15SOU 2013:43, s. 139 f. 16Prop. 2013/14:141, s. 126 f.
Sedan skogspolitiken och dess miljömål antogs under den första halvan av 1990-talet har det skett en del betydande förändringar på den övergripande miljöpolitikens område.
Miljöpolitiken utgår ifrån de nationella miljökvalitetsmål och det generationsmål för miljöarbetet som har beslutats av riksdagen. Målen är styrande för allt miljöarbete som Sverige bedriver nationellt, inom EU och internationellt.17 Målen omfattar
ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen,
miljökvalitetsmål som anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till, och
etappmål som anger steg på vägen till miljökvalitetsmålen och generationsmålet
Till vart och ett av miljökvalitetsmålen finns också ett antal preciseringar som tydligare definierar innebörden av miljökvalitetsmålen och det miljötillstånd som ska uppnås. Miljömålen används som samlingsnamn för generationsmålet, miljökvalitetsmålen och etappmålen.
Ett av de 16 miljökvalitetsmålen – Levande skogar – är det mål som mest konkret rör skogsbruket. Målet innebär att skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden ska bevaras och kulturmiljövärden och sociala värden ska värnas.
Även flera andra miljökvalitetsmål kan ha betydelse för brukandet av skogen, exempelvis Ett rikt växt- och djurliv, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, God bebyggd miljö och Begränsad klimatpåverkan.
17Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25.
Målen för miljöpolitiken integreras i andra politikområden. Skogsbrukets sektorsansvar för miljövård betonades särskilt i samband med det skogspolitiska beslutet 1993. Kärnan i sektorsansvaret är skogsnäringens ansvar för att medverka till en ekologisk anpassning av sin verksamhet i syfte att uppfylla miljömålen.18
Sektorsansvaret innebär bl.a. att de nationella myndigheterna ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås inom deras respektive verksamhetsområden och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Skogsstyrelsen har tillsammans med bl.a. Naturvårdsverket och ytterligare 24 myndigheter detta ansvar uttryckt i sina respektive instruktioner eller regleringsbrev. Åtta av de ovan nämnda myndigheterna har därutöver ett särskilt ansvar för ett eller flera av miljökvalitetsmålen. Dessa myndigheter ansvarar för samordning och uppföljning och utvärdering av de miljökvalitetsmål man har ett utpekat ansvar för.
För de miljökvalitetsmål som har en särskilt nära koppling till skogen gäller att Skogsstyrelsen har ansvar för Levande skogar medan Naturvårdsverket har ansvar för mål som Ett rikt växt- och djurliv, Bara naturlig försurning och Myllrande våtmarker. Havs- och vattenmyndigheten har ett ansvar för Levande sjöar och vattendrag och Ingen övergödning.
Regeringen har redovisat en samlad strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.19 Strategin består bl.a. av de etappmål för biologisk mångfald, ekosystemtjänster och hållbar markanvändning som regeringen har beslutat samt insatser som ska bidra till att nå olika miljömål på både nationell och internationell nivå. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag i propositionen.
18Prop. 2007/08:108, s. 15. 19Prop. 2013/14:141, bet. 2013/14:MJU27.
I samband med att riksdagen 1993 beslutade om en ny skogspolitik började begreppet ”den svenska modellen” att användas. Innebörden syftar bl.a. på valet av strategi för att klara miljömålets del om säkrande av biologisk mångfald.20 De tre alternativ som diskuterades i propositionen var
1. Skog för produktion och skog för natur- och miljöskydd separeras areellt genom avsättning av stora naturreservat
2. Skogen brukas med olika intensitet med hänsyn till skogens produktionsförmåga och avstånd till fabriker och marknader
3. Skogen brukas med sikte på hög produktion och god natur- och miljöhänsyn över hela skogsmarksarealen.
Den nya skogspolitiken baserades sedermera på alternativ 3. Det innebär att hänsyn ska tas till natur- och kulturmiljövärden liksom till estetiska och sociala värden som är knutna till skogslandskapet. Effekten av denna s.k. generella hänsyn ska tillsammans med formellt avsatta områden (reservat, biotopskyddsområden etc.) samt de områden som skogsbruket avsätter frivilligt utan ersättning från staten, säkerställa att skogens biologiska mångfald och ekosystemtjänster kan bevaras och utvecklas.21 Hänsynsbestämmelserna i skogsvårdslagen ska tillämpas i samband med skogsbruksåtgärder på all produktiv skogsmark. Skogsstyrelsen får meddela föreskrifter om den hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötsel av skog (30 § skogsvårdslagen jämförd med 30 § skogsvårdsförordningen). De skyldigheter som är förknippade med hänsyn till natur- och kulturmiljövård beskrivs närmare i kapitel 9.
20Dags att utvärdera den svenska modellen för brukande av skog, Kungl. Skogs- och Lantbruksakademiens tidskrift nr 8, 2012. 21 För de skogsägare som väljer att certifiera sitt skogsbruk finns krav på att minst fem procent av skogsmarken undantas helt från skogsbruk. Skogsstyrelsen har gjort bedömningen att skogsbrukets frivilliga avsättningar uppgår till cirka 1,2 miljoner hektar produktiv skogsmark, vilket motsvarar cirka 5 procent av den produktiva skogsmarksarealen i Sverige (Skogsstyrelsen,
Avrapportering av regeringsuppdrag om frivilliga avsättningar (meddelande 4, 2017).
Den svenska skogspolitiken bygger på en princip om frihet under ansvar. Detta innebär att den enskildes äganderätt till sin skog ska värnas samtidigt som skogsägaren har en betydelsefull roll i det gemensamma ansvaret att förvalta skogsresursens alla nyttigheter på ett långsiktigt hållbart sätt i enlighet med ekosystemansatsen.22
En bärande tanke är att skogsbruket ska ta ett större ansvar för att de skogs- och miljöpolitiska målen ska kunna nås än vad regelverket anger. Regeringen förutsätter således att skogsägarna i genomsnitt har högre ambitioner än att enbart följa skogsvårdslagstiftningens krav, när det exempelvis gäller lägsta plantantal vid föryngring och generell hänsyn vid skötseln av skogen.23 I detta sammanhang brukar det påpekas att skogsbrukarens kunskaper och motivation är viktiga faktorer för att denne ska kunna axla detta ansvar. Detta hänger i sin tur samman med den frihet att utveckla och utöva sitt brukande som den nya skogspolitiken innebar och som utgör den andra delen av begreppsparet ”frihet under ansvar”. Skogsägarnas handlingsfrihet är dock inte absolut utan begränsas alltså av skogsvårdslagstiftningen och annan lagstiftning.24 Sedan lång tid har det exempelvis funnits bestämmelser med krav på återväxtåtgärder efter avverkning, regler om bevarande av ädellövskog och inskränkningar i skogsbruk i fjällnära områden. Sätten att bruka skogen begränsas också av de grundläggande kraven om skydd för mark, växter och djur som exempelvis kommer till uttryck i skogsvårdslagens hänsynsregler och som framgår av miljöbalkens allmänna hänsynsregler.
22Prop. 2007/08:108, s. 25. Ekosystemansatsen är en arbetsmetod för bevarande och hållbart nyttjande av land, vatten och levande varelser, vilken strävar efter en balans mellan bevarande och nyttjande av biologisk mångfald. Ekosystemansatsen förutsätter en adaptiv (anpassad) förvaltning av naturresurserna för att ta hänsyn till komplexiteten och dynamiken i ekosystemen. 23Prop. 2007/08:108, s. 46. 24Prop. 2007/08:108, s. 25.
Som redan har nämnts innebär det skogliga sektorsansvaret att åtgärder som krävs för att bevara skogslandskapets natur- och kulturmiljövärden är ett gemensamt ansvar för myndigheterna och för skogsbruket.25 Det är emellertid även viktigt att framhålla att skogssektorn också har ett ansvar för att skogspolitikens produktionsmål uppnås.
Den nya skogspolitiken syftade även till att öppna upp för en ökad variation i sätten att bruka skogen, vilket bl.a. skulle gynna naturvården och öka riskspridningen i skogsproduktionen. En del statliga bidrag till produktionsåtgärder avskaffades och skogsägarna fick alltså en större frihet men också ett större ansvar för att bedriva ett skogsbruk som är långsiktigt hållbart.
De rättigheter och skyldigheter som har kopplats till brukandet av skogen har förändrats över tid. Tidigare syftade olika krav på markägarens sätt att bruka skogen ofta till att säkerställa tillgången till virke. Sedan den nya skogspolitiken kom till i början av 1990-talet, och därefter även miljöbalken och EU:s naturvårdsdirektiv, har det i större utsträckning varit bestämmelser till gagn för miljö, hälsa och andra allmänna intressen, som har reglerat markägarnas handlingsfrihet när det gäller hur skogsbruk ska bedrivas.
När det 1974 infördes en bestämmelse i skogsvårdslagstiftningen om att hänsyn ska tas till naturvården i samband med skogsbruksåtgärder (nuvarande 30 § skogsvårdslagen) konstaterades att det är en allmänt accepterad uppfattning att en markägare inte har frihet att använda sin egendom på ett sätt som är till skada för andra människor och för samhället som helhet. Beaktande av natur- och miljövårdsintressen måste ingå som ett nödvändigt led i all verksamhet som avser utnyttjande av naturresurser. Detta gäller även i fråga
25Prop. 2007/08:108, s. 16.
om ingrepp i landskapsområden som påtagligt fått sin prägel av människans åtgärder.26
Det finns inte någon definition av äganderätten i lag. Däremot finns en bestämmelse i 2 kap. 15 § regeringsformen om egendomsskydd. Innebörden av bestämmelsen är att vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. En skogsägare kan därför inte tvingas att avstå sin egendom eller få den pågående användningen av marken inskränkt, om det inte krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som till förmån för angelägna allmänna intressen tvingas avstå egendom eller vars markanvändning inskränks, ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.
För skogsägare gäller även en skyldighet att låta allmänheten ha tillgång till naturen, genom den i 2 kap. 15 § regeringsformen grundlagsskyddade och genom praxis preciserade allemansrätten.
År 2008 betonade regeringen i en skogspolitisk proposition att det delade ansvaret mellan samhället och skogsägarna kräver en tydlighet och långsiktighet beträffande äganderätten. Förändringar av styrmedel som påverkar äganderätten och införs på kort tid reducerar skogsägarnas incitament till långsiktigt hållbart brukande av skogen och skogsmarken. Åtgärder som påverkar fördelningen av ansvar mellan samhälle och skogsägare ska alltid göras först efter en noggrann konsekvensanalys. Regeringen framhöll att det i många fall även finns behov av breda samråd inför sådana åtgärder.27
26Prop. 1974:166, s. 91. 27Prop. 2007/08:108, s. 25.
Skogsvårdslagen innehåller bestämmelser om hänsyn till rennäringen. Renskötselrätten innebär en rätt för den samiska befolkningen att bedriva renskötsel inom renskötselområdet (detta omfattar cirka 50 procent av Sveriges yta). Rättigheten bygger på urminnes hävd och regleras i rennäringslagen (1971:437). Rennäringen är beroende av stora arealer för renbete, eftersom renarna rör sig mellan olika betesmarker efter årstidsväxlingarna.
Vid skötsel av skog ska viss anpassning göras, som uppenbart påkallas med hänsyn till rennäringen. Detta regleras närmare i 31 § skogsvårdslagen.
Innan en avverkning inom renskötselns året-runt-marker28 ska den berörda samebyn därutöver beredas tillfälle till samråd (20 § skogsvårdslagen). Samrådet syftar till att lösa de intressemotsättningar som kan finnas mellan brukandet av skogen och rennäringen (se vidare kapitel 9).
Det finns ett antal internationella överenskommelser samt regelverk inom EU som har betydelse för skogsbruket i Sverige och som är tillämpliga på skogsbruksåtgärder.
I samband med den tidigare omnämnda miljökonferensen i Rio de Janeiro 1992 antog FN flera internationella konventioner med koppling till skog och skogsbruk, däribland klimatkonventionen29och konventionen om biologisk mångfald (CBD)30. Inom ramen för den sistnämnda konventionen har Sverige politiskt förbundit sig att stoppa förlusten av biologisk mångfald och som ett led i detta till 2020 skydda minst 17 procent av land- och vattenområdena. Förlusten av viktiga habitat ska halveras, och om möjligt helt stoppas inom samma tidsperiod.
28 Vad som utgör renskötselns året-runt-marker framgår av 3 § rennäringslagen. 29 Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring, SÖ 1993:13. 30 Konvention om biologisk mångfald, SÖ 1993:77.
Därutöver antogs FN:s s.k. skogsprinciper, och det har inom FN:s ram även skapats ett skogsforum (United Nations Forum on Forests,
UNFF). Skogsprinciperna är rättsligt icke-bindande principer för global samstämmighet när det gäller ett hållbart brukande och bevarande av skogar.
Som har redovisats tidigare har FN under 2015 antagit Agenda 2030 inklusive 17 globala mål för hållbar utveckling.
Sverige har vidare förbundit sig till flera andra internationella konventioner med tillhörande protokoll samt avtal som berör skogen. Bland dessa märks Cites-konventionen31 om handel med utrotningshotade arter och Århuskonventionen.32 Den sistnämnda utgör en central del av denna utrednings uppdrag om allmänhetens rätt till överprövning av miljörelaterade beslut. Århuskonventionen beskrivs mer utförligt i kapitel 14.
EU har ingen gemensam skogspolitik även om skogsbruket berörs av EU-lagstiftning inom andra politikområden. Däremot antog EU en skogsstrategi 1998. Syftet med strategin är att den ska bidra till bättre samordning av frågor som rör skog. Med hänvisning till nya utmaningar med koppling till skog och skogsbruk antog EU-kommissionen en ny skogsstrategi under 2013. Den nya strategin är ett icke-bindande ramverk i vilken det betonas att skogen inte bara är viktig för landsbygdens utveckling utan också för miljön och för den biologiska mångfalden, för skogsråvarubaserade industrier, för framställningen av bioenergi samt för arbetet mot klimatförändringarna.33 Under 2016 fortlöpte arbetet med att genomföra den fleråriga planen för EU:s icke-bindande skogsstrategi.
I sin senaste årliga skrivelse till riksdagen om verksamheten inom EU betonar regeringen att den värnar det nationella självbestämmandet i skogsfrågor och noggrant följer nya EU-initiativ och hur
31 Cites står för Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and
Flora. Citeskonventionen är ett internationellt avtal som reglerar handeln med hotade arter av vilda djur och växter. 32 Konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, SÖ 2005:28. 33 Meddelande från kommissionen, En ny EU-skogsstrategi: för skogarna och den skogsbaserade sektorn, KOM (2013) 659 final/2.
dessa kan påverka svensk skog och skogsnäring. Vidare framhåller regeringen att den generellt verkar för att begränsa EU-insatser som berör skogsområdet. Samtidigt ska subsidiaritetsprincipen respekteras för de områden som faller inom EU:s befogenhet. Sverige har tillsammans med andra medlemsstater bedrivit aktivt påverkansarbete i relaterade policydiskussioner, t.ex. om hållbarhetspolitik för bioenergi, och förvaltat och stärkt de möjligheter till kunskaps- och erfarenhetsutbyte samt förbättrad samordning inom EU som skogsstrategin omfattar.34
EU har även utfärdat ett antal förordningar och direktiv som också gäller skogsbruket. Exempel på sådana är timmerförordningen, ramvattendirektivet, fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet.35Under det senaste året har det även pågått förhandlingar om ett förslag till EU-förordning om utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk.36 Förslaget har genererat viss debatt i Sverige om huruvida det kan leda till begränsningar i den nationella bestämmanderätten över skogspolitiken.
Som redan har nämnts sammanfattas skogspolitikens två jämställda mål i skogsvårdslagens portalparagraf (1 §). Skogsvårdslagen utgör ett medel för att uppnå dessa mål och innehåller bestämmelser som anger grunderna för hur skog bör skötas. I lagen återfinns olika skyldigheter som ska säkerställa att skogen brukas på ett sätt som överensstämmer med de politiska målen. De skyldigheter som anges i skogsvårdslagen och det ansvar som därmed följer för olika aktörer utgör
34 Skr. 2016/17:115 Verksamheten i Europeiska unionen under 2016. 35 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 995/2010 av den 20 oktober 2010 om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden, Europaparlamentets och Rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, Europaparlamentets och Rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar respektive Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 36 KOM (2016) 479 Förslag till Europaparlamentets och rådets Förordning om utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF).
en av de centrala frågeställningarna för denna utredning. I detta avsnitt introduceras skogsvårdslagstiftningen. De olika bestämmelserna redovisas mer utförligt i efterföljande kapitel.
Sveriges första skogsvårdslag antogs 1903. Det grundläggande syftet med skogsvårdslagen var vid denna tidpunkt att säkerställa produktionen av och tillgången till virke samt att förhindra avskogning. Att garantera återbeskogningen var målsättningen för att säkra tillgången till virke i framtiden. I 1948 års skogsvårdslag (1948:237) angavs att skogsmark genom utnyttjande på lämpligt sätt av markens virkesalstrande förmåga skulle skötas så att tillfredsställande ekonomiskt utbyte vanns och en i huvudsak jämn avkastning erhölls.
År 1974 fördes det in en bestämmelse om miljöhänsyn i skogsvårdslagen. Det föreskrevs att hänsyn skulle tas till naturvårdens intressen på all mark som berörs av skogsbruk.37
Den nu gällande skogsvårdslagen (1979:429) trädde i kraft den 1 januari 1980.38 I lagen angavs att skogen skulle skötas så att den varaktigt gav en hög och värdefull virkesavkastning och att det skulle tas hänsyn till naturvårdens och andra allmänna intressen vid skötseln av skogen.
Sedan ikraftträdandet har lagen genomgått en rad förändringar. De mest omfattande beslutades 1993. Miljöfrågorna betonades då mer, och som har beskrivits tidigare infördes två jämställda mål för skogsbruket, produktionsmålet och miljömålet. Ändringarna innebar en betydande avreglering, i första hand när det gällde vissa virkesproduktionsrelaterade åtgärder som exempelvis krav på röjning och avverkning. Även kravet på att det på varje brukningsenhet skulle finnas en skogsbruksplan togs bort. Markägarna fick en större frihet och ett större ansvar för att bruka sin skog på ett hållbart sätt. En skyldighet som alltjämt finns kvar i skogsvårdslagen efter att flera produktionsrelaterade bestämmelser togs bort, är kravet på att markägaren ska anlägga ny skog efter avverkning (5 § skogsvårdslagen).
37Prop. 1974:166. 38Prop. 1978/79:110.
Vid denna tidpunkt sammanfördes också ädellövskogslagen (1984:119) med skogsvårdslagen.39 Den 1 januari 1999 genomgick skogsvårdslagen förändringar till följd av införandet av miljöbalken. Detta eftersom miljöbalken, som har nämnts tidigare, också gäller för verksamheter som omfattas av skogsvårdslagen (se vidare nedan).40
Ytterligare ändringar gjordes 1999 efter en uppföljning av skogspolitiken. Det konstaterades att vare sig skogspolitikens produktionsmål eller miljömål hade nåtts, och att vissa förändringar var nödvändiga för att målen skulle kunna nås snabbare och mer effektivt. Ändringarna rörde bl.a. en precisering av kraven på återväxtåtgärder och miljöhänsyn.41
Under 2001 ändrades skogsvårdslagens 4 § för att genomföra kraven i EU:s art- och habitatdirektiv samt fågeldirektiv.42
Från den 1 januari 2009 ändrades en rad regler i lagen. Bland annat infördes en betoning på skogen som förnybar resurs, och definitionen av skogsmark och skogliga impediment ändrades. Vidare avskaffades kravet på skogs- och miljöredovisning (i vardagligt tal ofta kallad Smör).43
Bestämmelsen i 19 § om rätt till ersättning vid skada ändrades 2010.44 Under 2010 ändrades skogsvårdslagen även i de delar som gäller skyddsskog45, svårföryngrad skog och fjällnära skog. Kravet på tillstånd för avverkning i skyddsskog och svårföryngrad skog upphävdes och ersattes med ett krav på underrättelse, det som i dagligt tal brukar kallas avverkningsanmälan. Ett antal bestämmelser som fanns i skogsvårdsförordningen flyttades till lagen.46
Under 2014 ändrades vissa bestämmelser i skogsvårdslagen i syfte att underlätta försöksverksamheter och åtgärder som syftar till att bevara och utveckla natur- eller kulturmiljövärden. Vidare ändrades lagen för att ge tillsynsmyndigheten ökade möjligheter att ingripa med förelägganden och förbud mot den som inte följer
39Prop. 1992/93:226. 40Prop. 1997/98:90. 41Prop. 1997/98:158. 42Prop. 2000/01:111. 43Prop. 2007/08:108. 44Prop. 2008/09:214 och prop. 2009/10:162. 45 Begreppet skyddsskog användes tidigare i skogsvårdslagen och syftade då på områden i Blekinge, Hallands och Skåne län inom vilka särskilda bestämmelser skulle säkerställa att tillräcklig mängd skog växte till skydd mot i första hand sandflykt. 46Prop. 2009/10:201, bet. 2009/10:MJU28 och bet. 2009/10:CU21.
lagens krav. Regeln om att föreläggande eller förbud fick meddelas först sedan myndighetens råd inte följts togs bort.47
Sammantaget bygger alltså skogsvårdslagen i dag på den skogspolitik som beslutades 1993, med de två jämställda målen om produktion och miljö. Skogsvårdslagen anger tillsammans med miljöbalken de grundläggande förutsättningarna för brukandet av skog för att dessa mål ska kunna uppnås. Lagen innehåller olika skyldigheter och krav som ska uppfyllas av skogsmarkens ägare och, i vissa avseenden, även andra som är verksamma inom skogsbruket.
Skogsvårdslagen är en ramlag där normgivningen i betydande utsträckning har delegerats genom att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela närmare bestämmelser. Den mer precisa innebörden av flera av skyldigheterna finns därför i skogsvårdsförordningen och i Skogsstyrelsens föreskrifter.
Genom skogsvårdslagstiftningen preciseras flera av de krav som staten ställer på skogsbruket. Det har av tidigare avsnitt också framgått att lagstiftningen anger minimikraven och speglar inte de skogspolitiska strävandena i sin helhet.
För skogsbruket gäller inte endast de skyldigheter som framgår av skogsvårdslagen, skogsvårdsförordningen och Skogsstyrelsens föreskrifter. En betydande del av de regler som brukare av skogen har att förhålla sig till finns i annan lagstiftning. Även den övriga lagstiftning som berör skogsbruket utgör i tillämpliga delar, precis som skogsvårdslagen, ett skogspolitiskt medel. En avverkning kan t.ex. innebära att bestämmelser i såväl skogsvårdslagen, miljöbalken, kulturmiljölagen som artskyddsförordningen är tillämpliga parallellt. Tillsynen över att dessa lagar följs ligger på flera myndigheter: Skogsstyrelsen, länsstyrelserna och i vissa delar även kommunerna.
47Prop. 2013/14:141, bet. 2013/14:MJU27.
När skogspolitiken förändrades 1994 beslutades även den nu gällande skogsvårdsförordningen (1993:1096). Förordningen kompletterar de bestämmelser som finns i skogsvårdslagen och innehåller närmare bestämmelser om anläggning och avverkning av skog på skogsmark. Vidare finns regler för skogliga impediment48, fjällnära skog och ädellövskog, miljöanalys och avgifter. Det finns även en rad bemyndiganden för Skogsstyrelsen att meddela föreskrifter t.ex. om samråd med sameby, om hänsyn till naturvården, kulturmiljövården och rennäringen samt om åtgärder i den händelse skog drabbas av insektsangrepp.
Skogsvårdslagen och skogsvårdsförordningen anger de yttre ramarna för hur skogen ska skötas och ett stort antal bemyndiganden till Skogsstyrelsen att utforma preciseringar i föreskrifter. I samband med avregleringen av skogsvårdslagen betonades vikten av att dessa bemyndiganden inte utnyttjades för att skapa ny, omfattande och komplicerad detaljreglering för skogsägarna.49
De centrala föreskrifterna som gäller tillämpning av skogsvårdslagen finns i Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till Skogsvårdslagen.50 Föreskrifterna är juridiskt bindande, medan de allmänna råden endast är vägledande. I föreskrifterna finns t.ex. närmare regler om underrättelser och ansökningar, avverkning och anläggning av skog, åtgärder mot skadliga insekter och hänsyn till naturvård, kulturmiljövård och rennäring.51
48 Begreppet skogligt impediment definieras i 2 § skogsvårdslagen och inkluderar improduktiv skogsmark och träd- och buskmark. Med improduktiv skogsmark åsyftas sådan skogsmark som enligt vedertagna bedömningsgrunder inte kan producera i genomsnitt minst en kubikmeter virke per hektar och år. 49Prop. 1992/93:226, s. 38. 50 SKSFS 2011:7. 51 Skogsstyrelsen har även utfärdat föreskrifter om en gemensam inlämningsfunktion för skogsägare (SKSFS 2014:12), om genetiskt modifierade skogsträd (SKSFS 2008:4 och 5), om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken (SKSFS 2013:3), om skogsodlingsmaterial (SKSFS 1998:2 och 2002:2) samt om olika former av stöd (SKSFS 2008:3, 6 och 7). Vidare har Skogsstyrelsen kungjort en förordning från regeringen i sin författningssamling som gäller gränserna för fjällnära skog (SKSFS 1991:3).
Det har redan nämnts att miljöbalken gäller parallellt med skogsvårdslagen. Miljöbalken innehåller allmänna hänsynsregler och andra regler som i flera avseenden kan vara tillämpliga i samband med olika skogsbruksåtgärder. Det gäller bl.a. regler om skydd av områden, dikning i skogen och om skogsbruksåtgärder som kan påverka naturmiljön. En bestämmelse i miljöbalken om samråd som verksamhetsutövare som bedriver skogsbruk och Skogsstyrelsen måste förhålla sig till är 12 kap. 6 §. I denna paragraf slås det fast att den som ska bedriva en verksamhet eller utföra en åtgärd som väsentligt kan komma att ändra naturmiljön är skyldig att anmäla detta för samråd. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid ska göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om vilka uppgifter en anmälan ska innehålla.
Även förordningar som har antagits med stöd av miljöbalken kan innehålla bestämmelser som kan vara aktuella för skogsbruket. Det gäller exempelvis förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m., förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel, förordningen (1998:904) om anmälan för samråd, förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön, miljötillsynsförordningen (2011:13) samt artskyddsförordningen (2007:845). Artskyddsförordningen innehåller bl.a. bestämmelser om fridlysning av vilda djur och växter som lever i skogen, vilket kan påverka vilka åtgärder som får vidtas på och i skogsmarken.
I kulturmiljölagen (1988:950) och kulturmiljöförordningen (1988:1188) finns bestämmelser om skydd och vård av kulturmiljön. Många lämningar från forna tider finns i skogen, och dessa måste visas aktsamhet och hänsyn.
Lagen (2014:1009) om handel med timmer och trävaror (den s.k. timmerlagen) kompletterar EU:s timmerförordning52, och syftar till att motverka handel med olagligt avverkat virke och trävaror från sådant virke inom EU. Dessa bestämmelser berörs närmare längre fram i betänkandet.
Virkesmätningslagen (2014:1005) och förordningen (2014:1006) om virkesmätning innehåller regler för att säkerställa en fungerande virkesmarknad.
I växtskyddslagen (1972:318) och förordningen (2006:817) om växtskydd m.m. finns regler om åtgärder för att förhindra spridning av växtskadegörare. Dessa regler kan vara tillämpliga vid skador på skog, som uppkommer till följd av insektsangrepp eller angrepp av skadesvampar.
I detta avsnitt introduceras några av de aktörer som förekommer inom det svenska skogsbruket. Med hänvisning till utredningens direktiv ligger beskrivningens tyngdpunkt på de aktörer som kan tänkas vara aktuella när det gäller de ansvarsfrågor som följer av de skyldigheter som är fastslagna i skogsvårdslagen. Därutöver ges en kortfattad introduktion till de myndigheter som utövar tillsyn över att dessa skyldigheter följs.
52 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 995/2010 av den 20 oktober 2010 om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden.
I många av skogsvårdslagens paragrafer pekas skogsmarkens ägare ut som ansvarig för att fullgöra vissa skyldigheter. År 2012 fördelades den produktiva skogsmarken på följande ägarkategorier:
50 procent enskilda ägare
25 procent privatägda aktiebolag
14 procent statsägda aktiebolag
6 procent övriga privata ägare
3 procent staten
2 procent övriga allmänna ägare.53
År 2012 fanns det drygt 329 500 skogsägare i Sverige.54 Antalet brukningsenheter (ägda av fysiska personer) var samma år knappt 230 000. Av dessa klassades en fjärdedel som utboägda, 7 procent delvis utboägda och 68 procent närboägda.55
Ungefär en tredjedel av de enskilda skogsägarna är medlemmar i en skogsägarförening. Skogsägarföreningarna hade vid utgången av 2013 drygt 111 000 medlemmar med en sammanlagd areal om drygt 6 miljoner hektar. De fyra största skogsägarföreningarna, Södra, Mellanskog, Norrskog och Norra skogsägarna är anslutna till branschorganisationen LRF Skogsägarna.
Ett begrepp som ofta förekommer i samband med enskilt skogsägande är familjeskogsbruk. Detta är en term som lanserades av de
53 Skogsstyrelsen, Skogsstatistisk årsbok 2014, Källa: Fastighetsregistret, Lantmäteriet, bearbetat av Skogsstyrelsen. 54Med skogsägare (fysiska personer) avses i statistiken den som själv eller tillsammans med någon äger minst 1,0 hektar produktiv skogsmark. 55 När brukningsenheten har en (1) ägare klassas den som utboägd om skogsägaren bor i en annan kommun än den där brukningsenheten är belägen och närboägd om skogsägaren bor i samma kommun som brukningsenheten är belägen. När brukningsenheten har flera ägare klassas den som utboägd om samtliga ägare bor i en annan kommun än den där brukningsenheten är belägen, närboägd om samtliga ägare bor i samma kommun som brukningsenheten är belägen och delvis utboägd om minst en ägare bor i en annan kommun än den där brukningsenheten är belägen.
europeiska skogsägareorganisationerna på 1990-talet och som syftar på enskilt ägande inom familjen och släkten.
Övriga privata ägare är t.ex. Svenska kyrkan, bysamfälligheter, häradsallmänningar med flera. Svenska kyrkan äger närmare 400 000 hektar skogsmark spridd över hela landet.
Privatägda aktiebolag
I Sverige finns ett antal större privata aktiebolag som äger skogsmark. Bland de större aktörerna kan följande nämnas
SCA är Europas största privata markägare med 2,6 miljoner hektar skogsmark, varav 2 miljoner hektar är produktiv skogsmark.56
Bergvik skog ägde vid utgången av 2016 cirka 2,3 miljoner hektar skogsmark varav cirka 1,9 miljoner hektar var produktiv skogsmark.57
Holmen äger drygt en miljon hektar produktiv skogsmark i Sverige. Holmenkoncernens skogar förvaltas av Holmen skog.58
SCA och Holmen är tillsammans med flera andra privatägda aktiebolag inom skogsnäringen medlemmar i branschorganisationen Skogsindustrierna.
Offentliga ägare
Sveaskog är ett aktiebolag som är helägt av svenska staten. Bolaget är Sveriges största skogsägare med en areal om 4 miljoner hektar, varav 3,1 miljoner hektar produktiv skogsmark, vilket är cirka 14 procent av Sveriges skogsmark. Sveaskog äger ingen egen industri utan betecknar sig som en oberoende virkesleverantör. Huvuddelen av bolagets virkesleveranser kommer från egen skog, även om Sveaskog också köper virke från privata markägare.
Staten äger också 3 procent av landets skogsmark genom statliga myndigheter som exempelvis Statens fastighetsverk (SFV), Fortifika-
56 SCA, årsredovisning 2016. 57 Bergvik skog, Årsredovisning 2016, s. 5. 58 Holmen, Årsredovisning 2016, s. 14.
tionsverket och Naturvårdsverket. SFV förvaltar 6,5 miljoner hektar mark, en sjundedel av Sveriges yta. Den största delen är vidsträckta fjäll, myrar och skogar längs fjällkedjan, men cirka 4 procent av den mark som SFV förvaltar är indelad för skogsbruk.59
Även kommuner äger skogsmark och har ofta ett betydande inflytande över hur skogsbruk bedrivs i de tätortsnära skogsområden som utnyttjas för olika former av rekreation. Genom sitt planmonopol har kommuner också möjlighet att styra markanvändningen i den egna kommunen.
Som framgår av det föregående avsnittet äger och förvaltar statliga myndigheter skogsmark. Det är emellertid ofta i deras roll som tillsynsmyndigheter som de utövar inflytande över hur skogsbruket bedrivs i Sverige. I det följande introduceras några av de centrala myndigheter som berörs av frågor med koppling till skogsbruket och som förekommer på flera ställen i detta betänkande.
Det torde redan ha framgått att Skogsstyrelsen har en central roll i den svenska skogssektorn. Skogsstyrelsen är en förvaltningsmyndighet under regeringen med uppgift att verka för att landets skogar sköts så att de skogspolitiska målen uppnås.60
Enligt myndighetens instruktion ska Skogstyrelsen utöva tillsyn och ansvara för inventering, uppföljning och utvärdering av hur landets skogar sköts i förhållande till målen för skogspolitiken. Vidare ska Skogsstyrelsen bedriva rådgivning och informera om hur landets skogar bör skötas för att de skogspolitiska målen ska nås. Utöver detta ska myndigheten verka för att generationsmålet för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveck-
59 www.skogssverige.se/skog/fakta-om-skog/vem-ager-sveriges-skogar (2017-06-30). 60 Verksamheten regleras av Förvaltningslagen (1986:223), Myndighetsförordningen (2007:515), Förordning (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen samt aktuellt regleringsbrev.
ling, samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Levande skogar. Ytterligare en uppgift är att medverka i frågor om samhällsplanering för en hållbar utveckling och hushållning med naturresurser och samordna genomförande, utveckling, uppföljning och rapportering av det mål för friluftslivspolitiken som riksdagen har fastställt.
Naturvårdsverket är en förvaltningsmyndighet under regeringen med en central roll i miljöarbetet. Myndigheten ansvarar bl.a. för frågor som handlar om klimat, mark och biologisk mångfald.
I likhet med Skogsstyrelsen ska Naturvårdsverket verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås.61
I Naturvårdsverkets uppdrag ingår även att fördela statliga anslag till andra aktörer som exempelvis arbetar med skydd och skötsel av värdefull natur och ersättning för viltskador. Naturvårdsverket ger också stöd till friluftsorganisationer.
Riksantikvarieämbetet (RAÄ) är den myndighet i Sverige som ansvarar för frågor om kulturarv och kulturmiljöer. Verksamheten är inriktad på att leda och stödja det nationella arbetet med att bevara, använda och utveckla kulturarvet så att de nationella kulturmiljömålen uppnås.62 I myndighetens uppdrag ingår bl.a. att främja kunskapsförsörjning och att bedriva informations- och rådgivningsverksamhet. RAÄ förvaltar också nationella databaser för kulturhistorisk information, däribland Fornsök i vilken man kan få information om alla kända registrerade fornlämningar och övriga kulturhistoriska lämningar i Sverige.
61 Verksamheten regleras av Förvaltningslagen (1986:223), Myndighetsförordningen (2007:515), Förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket samt aktuellt regleringsbrev. 62 Verksamheten regleras av Förvaltningslagen (1986:223), Myndighetsförordningen (2007:515), Förordning (2014:1585) med instruktion för Riksantikvarieämbetet samt aktuellt regleringsbrev.
Sjöar och vattendrag är vanliga inslag i det svenska skogslandskapet. Havs- och vattenmyndigheten (HaV) är statlig förvaltningsmyndighet på miljöområdet för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag, hav och fiskresurserna.63
Myndigheten leder bl.a. en bredare samverkan kring åtgärdsarbete inom havs- och vattenförvaltningen med deltagande från bl.a. Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen och länsstyrelserna.
Länsstyrelsen är regeringens företrädare i länen. Enligt länsstyrelsernas gemensamma instruktion ska de verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar.64 Av instruktionen framgår det att länsstyrelserna bl.a. har uppgifter i fråga om naturvård och kulturmiljöfrågor. I 5 a § slås det vidare fast att länsstyrelsen ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. I fråga om sitt miljöarbete ska länsstyrelserna rapportera till Naturvårdsverket.
Länsstyrelserna har tillsynsansvar för artskydd och fornlämningar vid skogsbruksåtgärder. Fem länsstyrelser är även vattenmyndigheter med huvudansvar för det nationella genomförandet av ramdirektivet för vatten.
Skogsvårdslagen och flera andra lagar som har nämnts i detta kapitel innehåller straffbestämmelser. Tillsynsmyndigheten Skogsstyrelsen åtalsanmäler exempelvis det myndigheten bedömer är ett brott mot skogsvårdslagen eller miljöbalken varefter åklagare avgör om ärendet ska drivas vidare i domstol.
63 Verksamheten regleras av Förvaltningslagen (1986:223, Myndighetsförordningen (2007:515), Förordning (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten samt aktuellt regleringsbrev. 64 Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion.
Vidare bör nämnas att enligt 40 § skogsvårdslagen får de beslut som Skogsstyrelsen fattar med stöd av skogsvårdslagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av skogsvårdslagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
I miljöbalken tilldelas kommunerna vissa tillsynsuppgifter med anknytning till skogsbruk. Som har nämnts tidigare äger kommuner dessutom inte sällan mark i tätortsnära områden och har genom sitt i plan- och bygglagen (2010:900) reglerade planmonopol ett betydande inflytande över markanvändningen i många områden.
Skogen och brukandet av skogen berör och engagerar många människor. Det kan handla om allt ifrån enskilda representanter för allmänheten till större organisationer som representerar olika intressen som exempelvis kan vara knutna till skogen som livsmiljö och/eller som arena för olika slags aktiviteter. Här görs ingen närmare uppräkning av vilka dessa aktörer är eller vilka intressen de representerar. Noterbart är dock att miljöorganisationer har getts en särskild ställning i miljöbalken när det gäller de frågor om klagorätt som behandlas närmare i kapitel 14.
En mycket stor del av det operativa arbetet inom skogsbruket (avverkningar, terrängstransport, plantering m.m.) utförs av entreprenörer, företrädesvis av små företag som ofta arbetar på uppdrag av skogsägarföreningar och skogsbolag. Entreprenörernas roll beskrivs närmare i kapitel 4.
I detta kapitel ges en orientering om det svenska skogsbruket, med tyngdpunkt på att översiktligt beskriva de åtgärder som förekommer inom det skogsskötselsystem som dominerar skogsbruket i Sverige, nämligen trakthyggesbruket. Som har redovisats tidigare utgör skogspolitikens mål och de skyldigheter som finns angivna i skogsvårdslagen viktiga ramar för brukandet av skogen. Andra bestämmelser som måste beaktas finns i bl.a. miljöbalken. Översikten omfattar ingen utvärdering av olika skötselsystem och skogsbruksåtgärder eller hur dessa på olika sätt bidrar till att uppnå de skogspolitiska målen. Redovisningen gör inte heller anspråk på att vara fullständig och inkluderar exempelvis inte några närmare reflektioner kring de skyldigheter i bl.a. skogsvårdslagen som skogsbrukare har att förhålla sig. Dessa skyldigheter, inklusive de som bl.a. gäller olika former av hänsyn som ska tas i samband med brukande av skogen, redovisas mer utförligt i de efterföljande kapitlen.
I skogsvårdslagens portalparagraf (1 §) slås det fast att ”Skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mång-
1 Detta och efterföljande avsnitt bygger till övervägande del på uppgifter från den s.k. Skogsskötselserien. Skogsskötselserien är en sammanställning av kunskap om skogsskötsel och består av 20 olika delar. Innehållet har skrivits av forskare och har därefter bearbetats redaktionellt både sakligt och språkligt. Bakom serien står Skogsstyrelsen, Skogsindustrierna, Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU) och LRF Skogsägarna.
falden behålls. Vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen”.
Begreppet skogsskötsel omfattar alla de skogliga åtgärder som utförs i ett skogsbestånd exempelvis röjning, avverkning och plantering. Skogsskötseln syftar vanligen i första hand till produktion av timmer och massaved. På senare år har intresset för biobränslen ökat och uttag av energisortiment i form av skogsbränsle har blivit vanligare. Det som då främst avses är grenar och toppar (grot) som tas ut i samband med föryngringsavverkning och sådan stamved som inte svarar upp mot skogsindustrins krav.2 Skogsbränsleproduktionen är dock vanligen inte styrande för de skötselinsatser som görs. Stubbskörd för energiproduktion förekommer endast i begränsad utsträckning.3
När skogsskötselåtgärder utförs ska hänsyn tas till natur- och kulturmiljö, rekreation och andra allmänna intressen. Bestämmelserna om denna hänsyn och de frågor om ansvar som kan kopplas till dessa frågor beskrivs närmare i kapitel 9.
Trakthyggesbruk har varit det dominerande skogsskötselsystemet i Sverige sedan 1950-talet. Trakthyggesbruket bygger på att skogen i huvudsak är enskiktad, dvs. att träden är lika höga och vanligen då också ungefär lika gamla. Andra brukningsmetoder kan användas i fler- eller fullskiktad skog (se vidare nedan).
Trakthyggesbrukets cykliska karaktär samlas ibland under begreppet omloppstid och består av följande faser:
föryngringsavverkningsfasen4
2 Skogsskötselserien nr 17, Skogsbränsle. 3 Sveriges Lantbruksuniversitet, Stubbskörd – hur påverkas klimat och miljö?, 2017. 4 Begreppet föryngringsavverkning används i Skogsstyrelsens allmänna råd till 10 § skogsvårdslagen och definieras då som annan avverkning än sådan röjning eller gallring som främjar skogens utveckling och som inte har till syfte att ta skogsmarkens i anspråk för annat ändamål än virkesproduktion. Emellanåt betecknas denna trakthyggesfas för slutavverkningsfasen. Begreppen föryngringsavverkning eller slutavverkning ersätts i vissa sammanhang alltjämt av de mer negativt värdeladdade uttrycken kalavverkning eller kalhuggning.
Med föryngring avses etableringen av ett skogsbestånd som ersätter det bestånd som har avverkats. Kravet i 5 § skogsvårdslagen på anläggning av ny skog har funnits mer eller mindre oförändrat sedan 1980-talet, även om acceptansen för föryngring med lövträd har ökat under de senaste decennierna.
Föryngringen kan genomföras på flera olika sätt men brukar vanligen delas in i naturlig föryngring eller skogsodling (plantering eller sådd). Vid naturlig föryngring nyttjas främst det naturliga fröfallet från fröträd, hyggeskanter och/eller från den gamla skogen. Oavsett föryngringsmetod genomförs vanligen någon form av beredning av marken innan man planterar eller för att förbättra förutsättningarna för naturlig föryngring. Syftet är att öka överlevnaden hos plantorna, öka tillväxten samt att vid naturlig föryngring öka antalet fröplantor. Genom markberedningen blottläggs vanligen mineraljorden. Hyggesharvning är den vanligaste markberedningsmetoden, men även andra metoder förekommer.5 Under 2016 genomfördes maskinell markberedning på cirka 155 000 hektar.6
Plantering är den vanligaste föryngringsmetoden eftersom den ger snabb återbeskogning och är möjlig att använda på de flesta marker. Cirka 80 procent av föryngringsarealen planteras vilket är en ökning sedan millennieskiftet då motsvarande siffra var cirka 60 procent.7Skogsvårdslagens krav på snabb återbeskogning är en av förklaringarna till att plantering är den vanligaste föryngringsmetoden. Plantering görs nästan uteslutande manuellt. Maskinell plantering används endast vid någon enstaka procent av planteringarna.8 Under 2016 planterades cirka 163 000 hektar.9 Skogsodlingen domineras av plantering av barrträdsplantor och då företrädesvis tall eller gran, men det förekommer även frösådd och utplantering av sticklingar. De olika föryngringsmetoderna kan även kombineras.
5 En mer radikal markberedningsmetod som förekom under 1960- och 1970-talen var s.k. hyggesplöjning. Metoden är inte längre tillåten. 6 Skogsstyrelsen, Åtgärder i skogsbruket 2016, Sveriges officiella statistik, Statistiska meddelanden JO16 SM 1701. 7 Skogsstyrelsen, Årsredovisning 2016. 8 Skogsskötselserien nr 3, Plantering av barrträd. 9 Skogsstyrelsen, Åtgärder i skogsbruket 2016, Sveriges officiella statistik, Statistiska meddelanden JO16 SM 1701.
Återbeskogningsresultatet följs vanligen upp efter ett par år (återväxtkontroll). Är resultatet otillfredsställande, kan det i vissa fall vara nödvändigt att komplettera genom en s.k. hjälpplantering eller en kompletteringssådd för att föryngringen ska uppfylla kraven i skogsvårdslagen. Om planteringen inte anses uppfylla skogsvårdslagens krav och inslaget av naturlig föryngring inte räcker, kan det vara nödvändigt att göra en omplantering.
Naturlig föryngring av tall har under de senaste 40 åren tillämpats på cirka en fjärdedel av den årliga föryngringsarealen. Andelen har dock minskat och var under 2010–2013 nere på i genomsnitt 18 procent av arealen.10 För gran är andelen cirka en procent. Tall lämpar sig bättre för naturlig föryngring än gran, eftersom tallen bl.a. har en jämnare fröproduktion, är mindre drabbad av exempelvis stormskador, och fröträdens virkesvärdestillväxt blir oftast högre. Ur virkesproduktionsperspektiv lyckade naturliga föryngringar av tall resulterar i täta bestånd som ger goda förutsättningar för produktion av sågtimmer till en lägre kostnad än för plantering. Med naturlig föryngring kan man å andra sidan inte tillgodogöra sig de egenskaper som de odlade plantorna kan ha fått genom växtförädling.11 Vidare kan röjningskostnaderna bli högre i självföryngrade ofta täta bestånd.
Begreppet naturlig föryngring innefattar också föryngring genom skottskjutning från rötter och stubbar, vilket kan användas vid odling av vissa lövträd.12 Naturlig föryngring används också vid föryngring av bok.
Sådd används på bara 3–4 procent av arealen.13 Vid sådd kan dock förädlat plantagefrö användas. Kostnaden för sådd är 50 till 70 procent lägre än för plantering.14
Skogsstyrelsen följer löpande upp föryngringsskyldigheten och konstaterar att föryngringsresultaten har förbättrats sedan den nu-
10 Skogsstatistisk årsbok 2014, s. 126. 11 Skogsträdsförädling bygger på den sedan länge väl etablerade principen att avla på de bästa individerna och sedan på deras bästa avkommor. För varje generation får man då träd med allt bättre egenskaper, när det exempelvis gäller vitalitet och tillväxt. I prop. 2007/08:108 en skogspolitik i takt med tiden gjorde regeringen bedömningen att föryngring med gran och tall bör ske med förädlat föryngringsmaterial i så stor utsträckning som möjligt. 12 Detta är bl.a. vanligt vid odling av s.k. energiskog på åkermark, eftersom sälg- eller poppelarter föryngras på detta sätt. Energiskogsodling på åkermark räknas emellertid inte som skogsbruk och omfattas därför inte av bestämmelserna i skogsvårdslagen. Julgransodling omfattas inte heller av dessa bestämmelser. 13 Skogsstyrelsen, Årsredovisning 2016. 14 Skogsskötselserien nr 5, Sådd.
varande uppföljningsmetoden började användas i slutet av 1990-talet. Vid det senaste tillfället uppskattades närmare 90 procent av föryngringarna hålla godtagbar kvalitet.15
Ungskogsfasen omfattar tiden från det att plantorna når över brösthöjd (1,3 meter) tills dess att de passerar cirka sju meters medelhöjd. Den helt dominerande skötselåtgärden under ungskogsfasen är röjning. Under 2016 röjdes cirka 425 000 hektar.16
Röjning kan utföras på flera olika sätt och med olika inriktning.17Ofta inriktas röjningen på att ta bort lövträd som konkurrerar med de barrträd som skötseln vanligen syftar till att gynna och/eller för att minska stamantalet bland barrträden och därigenom koncentrera tillväxten till färre stammar. Eftersom virket normalt inte tas tillvara i samband med röjning, innebär åtgärden en kostnad för skogsägaren. Samtidigt leder röjningen sannolikt till att beståndets ekonomiska värde ökar som en följd av att kvaliteten på virket – och därmed värdet – blir högre utan att den totala volymen nödvändigtvis blir större. Kraftigare träd minskar också riskerna för snö- eller vindskador.
Nästan all röjning utförs motormanuellt, dvs. med buren röjmotorsåg. Teknik för mekaniserad eller maskinell röjning har ännu inte blivit kommersiellt användbar. Svårigheterna att mekanisera röjningen har bidragit till att röjningskostnaderna relativt sett andra åtgärder alltjämt är höga.
När skötseln syftar till att ta ut skogsbränsle kan det finnas anledning att överväga att senarelägga röjningen och då tillvarata hela okvistade stammar som ett energisortiment.18
Röjning kan också genomföras med andra syften än att optimera virkesproduktionen. Det kan då handla om att öka framkomligheten i en tätortsnära skog eller motiveras av trafiksäkerhets- eller trygghetsskäl.19 Röjning kan även användas för att skapa förutsättningar
15 Skogsstyrelsen, Årsredovisning 2016. 16 Skogsstyrelsen, Åtgärder i skogsbruket 2016, Sveriges officiella statistik, Statistiska meddelanden JO16 SM 1701. 17 Detta avsnitt om röjning bygger företrädesvis på Skogsskötselserien nr 6, Röjning. 18 Definitionsmässigt handlar det då egentligen om en gallring, eftersom avverkade träd tas om hand och levereras vidare. 19 Skogsskötselserien nr 15, Skogsskötsel för friluftsliv och rekreation.
för att behålla och öka mångfalden av arter i skogslandskapet. Genom röjning kan man gynna lövträdsförekomsten i ett bestånd till gagn för vissa hotade arter, men även gynna eller styra vilttillgången och/eller de skador som vilt kan orsaka på den växande skogen.20
Det ställs inte några uttryckliga krav i skogsvårdslagen om att ungskog ska röjas, och omfattningen av röjning har varierat beroende på lagstiftning och andra skogspolitiska styrmedel.21 I 1979 års skogsvårdslag fanns det ursprungligen tvingande regler om röjning, samtidigt som staten under vissa perioder även lämnade bidrag till röjning. Den totala arealen som röjs varje år har ökat stadigt sedan bottennoteringen 1995, men samtidigt har arealen med det som Skogsstyrelsen bedömer har ett omedelbart röjningsbehov också ökat.22
Röjning är en av de skötselåtgärder som enskilda skogsägare ofta utför själva, även om det under det senaste decenniet har blivit allt vanligare att såväl skogsbolag, skogsägarföreningar som enskilda markägare väljer att lägga ut röjningen på entreprenad. Större skogsbolag och skogsägarföreningar åtar sig även röjningsuppdrag och anlitar då vanligen underentreprenörer för arbetet.
Till skillnad från under ungskogsfasen tar man under gallringsfasen till vara det virke som gallras bort. Gallring är en mycket vanlig åtgärd inom det svenska skogsbruket och majoriteten av de svenska skogarna gallras en eller ett par gånger under sin omloppstid.23 Under 2016 gallrades cirka 316 000 hektar24 vilket motsvarar cirka 1,3 procent av den produktiva skogsmarksarealen. Det finns emellertid ingen uttrycklig skyldighet angiven i skogsvårdslagen för en markägare att gallra sin skog.
I likhet med röjningen syftar gallringen till att koncentrera tillväxten till färre träd, att förebygga självgallring (dvs. att beståndet blir så tätt att vissa träd dör p.g.a. konkurrens) och att därigenom skapa ett bestånd med ett högt virkesvärde vid föryngringsavverkningen sam-
20 Skogsskötselserien nr 14, Naturhänsyn och nr 12, Skador på skog. 21 I 6 § Skogsvårdsförordningen finns dock krav på att ny skog ska vårdas genom plantröjning om det behövs för att den ska utvecklas tillfredsställande. 22 Skogsstyrelsen, Årsredovisning 2016. 23Skogsskötselserien nr 7, Gallring. 24 Skogsstyrelsens årsredovisning 2016.
tidigt som åtgärden genererar en intäkt. Om gallringen utförs sent, medför den dock även en ökad risk för snö- och vindskador och för mekaniska skador på den kvarstående skogen, eftersom gallringarna oftast är helmekaniserade. Vanligen används en s.k. gallringsskördare för avverkning och upparbetning av virket och en skotare för uttransport till bilväg.
Det dominerande skälet till att gallra är att förbättra skogsbrukets ekonomi på kort och lång sikt. Uttaget av gallringsvirke genererar vanligen en nettointäkt och bidrar också till en tillfällig ökning av diametertillväxten på de kvarstående träden. Grövre träd är mer lönsamma att hantera och har ofta ett högre virkesvärde än klenare träd. Diameterökningen är därför ett viktigt skäl till att skog gallras. Virkesvärdet ökar också vanligen genom att ingreppet påverkar beståndets täthet och genom att gallringen har stor inverkan på flera virkeskvalitetsegenskaper. Vidare kan man vid gallringen välja att gynna träd med vissa önskade egenskaper.25 Det kan exempelvis handla om att spara träd med lite kvist och att ta bort sådana som har dubbla stammar, är toppbrutna eller som är påtagligt krokiga.
Utöver att öka virkesvärdet kan gallringen, i likhet med röjningen, användas som ett viktigt medel för att främja natur- och kulturmiljövärden i skogen. Det kan exempelvis handla att gynna önskvärda trädslag, miljöer eller strukturer i skogen, att få skog av särskilt utseende, att öppna upp landskapet för att gynna utsikt, att påverka miljöer för jaktbart vilt eller att förbättra biotoper för fauna och flora. En gallring kan också öka framkomligheten i skogen och bidra till att skapa miljöer som uppskattas ur ett rekreationsperspektiv.
Föryngringsavverkning är den avslutande fasen av trakthyggesbrukets cykliska förlopp. Efter föryngringsavverkningen följer en ny föryngringsfas och trakthyggesbrukets faser upprepas.26
Sedan 1950-talet är kalhuggning det helt dominerande sättet att föryngringsavverka i svenska skogar, vilket innebär att så gott som samtliga träd i beståndet avverkas vid ett och samma tillfälle. Om
25 Skogsskötselserien nr 7, Gallring. 26 Skogsskötselserien nr 20, Slutavverkning.
naturlig föryngring ska tillämpas, lämnas dock i allmänhet fröträd kvar på hygget. Vissa träd eller trädgrupper lämnas vanligen också kvar av miljöskäl.27 Årligen föryngringsavverkas runt 200 000 hektar skogsmark, vilket motsvarar ungefär 0,8 procent av den produktiva skogsmarksarealen i Sverige. Enligt Skogsstyrelsen har den nivån varit förhållandevis stabil under de senaste tre decennierna.28 Drygt 90 procent av nettotillväxten avverkas varje år på den skogsmark som inte har undantagits från skogsbruk av naturvårdsskäl.29
Föryngringsavverkning där man ställer en skärm av träd innebär egentligen att man gör en så kraftig utglesning att beståndet efter avverkningen inte längre uppfyller kraven i 10 § skogsvårdslagen på att främja skogens utveckling, men inte en så kraftig utglesning att det blir kalmark. En skärm av träd kan syfta till att beså marken med frön, skydda befintlig föryngring mot frost eller att öka det ekonomiska värdet hos de kvarvarande träden (timmerställning). Skärmen glesas normalt ut en eller två gånger innan den avvecklas helt.
Förr förekom det att bestånd avverkades i etapper genom att det höggs upp luckor eller avverkades i kanterna av beståndet. Dessa metoder är dock mycket ovanliga numera.
Föryngringsavverkningarna är numera ofta helmekaniserade och fällning och upparbetning av virket utförs av den typ av skogsmaskin som kallas skördare. Virket terrängtransporteras sedan till bilväg av en s.k. skotare. Viss motormanuell avverkning sker med motorsåg, och då företrädesvis av självverksamma mindre skogsägare.
Innan en föryngringsavverkning genomförs måste den anmälas till Skogsstyrelsen enligt 14 § skogsvårdslagen. I vissa fall räcker dock inte en anmälan utan det krävs tillstånd från myndigheten för att få avverka. Det gäller i fjällnära skog (16 § skogsvårdslagen) och i ädellövskog (27 § skogsvårdslagen). Skyldigheterna att anmäla avverkning eller att ansöka om tillstånd beskrivs mer utförligt i kapitel 5 och 6.
27 Avverkningsmetoden kallas ändå kalhuggning om beståndets slutenhet efter avverkningen är så låg att beståndet klassificeras som kal mark. 28 Skogsstyrelsen, Årsredovisning 2016. 29 Skogsstyrelsen, Årsredovisning 2016.
Till skillnad från det dominerande trakthyggesbrukets enskiktade skog bedrivs s.k. blädningsbruk i fullskiktad skog, dvs. skog med träd i alla storleksklasser.30 Vid blädningsbruk inriktas avverkningen på de större träden och föryngringen växer in i beståndet underifrån. Blädningsbruk förutsätter skuggföredragande trädslag och i Sverige är blädning i första hand aktuell i granskog.31
Den skogspolitik som infördes 1993 ger skogsägaren stor frihet att själv välja hur skogen ska skötas. Samtidigt slog regeringen fast att nya skogsbruksmetoder bör tillämpas i ökad utsträckning och att en ökad frihet för markägaren att välja skogsskötselmetoder generellt sätt gynnar den biologiska mångfalden.32 Andra metoder än trakthyggesbruk förekommer dock endast i begränsad omfattning i Sverige.
I Sverige förekommer begreppen kontinuitetsskogsbruk och kalhyggesfritt skogsbruk (i vardaglig kortform hyggesfritt) som samlingsbegrepp för flera olika skogsskötselåtgärder, skogsskötselmetoder och skogsskötselsystem. Gemensamt för dem är att marken aldrig lämnas kal.33
Exempel på andra skötselfilosofier i fullskiktad skog är i Continuous Cover Forestry (CCF), Pro Silva och New Forestry. Vid CCF-bruk är skogsmarken ”kontinuerligt täckt med skog” i någon form. Även Pro Silva bygger på grundtanken att skogsbruket ska bedrivas så att man efterliknar naturskogens utveckling. New Forestry är en nordamerikansk variant av samma grundidé.34
Skogsstyrelsen erbjuder information och utbildning kring hyggesfritt skogsbruk och i vart och ett av myndighetens distrikt finns en
30 Skogsskötselserien nr 11, Blädningsbruk. 31 Skogsskötselserien nr 11, Blädningsbruk. 32Prop. 1992/93:226, s. 46 och 57. 33 Skogsskötselserien nr 11, Blädningsbruk. 34 Skogsskötselserien nr 11, Blädningsbruk.
eller flera personer som har ett särskilt ansvar för att kunna ge råd och vägledning kring hyggesfria metoder.35
Utöver de hittills beskrivna grundläggande skötselmomenten inom trakthyggesbruket förekommer flera andra skötselinsatser. Flera av dessa kan samlas under rubriken produktionshöjande åtgärder. Användningen av dylika åtgärder styrs av skogsägarens intresse, ekonomiska faktorer och samhällets regelverk. Begränsningar i lagstiftning och/eller förekomst av ekonomiskt stöd för olika produktionshöjande åtgärder har över tid haft betydelse för användningen av sådana åtgärder.
Exempel på åtgärder som kan säkerställa virkesproduktionen är att man vid skogsodling väljer trädslag som är väl anpassade till ståndorten och plantmaterial som är förädlat. Insatser kan också göras för att förhindra och motverka olika skador som påverkar virkesvolymerna eller virkesvärdet ur skogsindustriell synvinkel. Det kan handla om att motverka skador som orsakas av klövvilt, insekter och svampar. Mer specifikt brukar älgbetningsskador på ung tallskog, snytbaggeangrepp på tall- och granplantor, skador av granbarkborre samt rotröta på gran ofta omnämnas som de mest besvärande ur detta perspektiv.36
Inriktningen på skogsskötseln kan även bidra till att förstärka skogens motståndskraft mot väderrelaterade skador som stormskador och skador orsakade av snö, exempelvis snöbrott.
Ytterligare exempel på åtgärder som skulle kunna öka virkesproduktionen i den svenska skogen och som emellanåt förekommer i den skogspolitiska debatten är mer intensiv skogsmarksgödsling, ökad användning av främmande trädslag, bättre dikesunderhåll, nydikning av torvmarker och användning av vegetativt förökat skogsodlingsmaterial. Flera av dessa åtgärder kan dock vara svårförenliga med högt ställda miljöambitioner, och en ökad användning av dem kräver en omorientering av den rådande skogspolitiken och i därtill knuten lagstiftning som exempelvis skogsvårdslagstiftningen och miljöbalken.
35 Skogsstyrelsen, Årsredovisning 2016, s. 45. 36 Skogsstyrelsen, Skador på skog, Skogsskötselserien, nr 12.
Av det som har redovisats tidigare framgår det att begreppen skogsskötsel eller skogsbruksåtgärder kan omfatta en mängd olika åtgärder. Det kan exempelvis handla om röjning, gallring, föryngringsavverkning, avverkning i naturvårdande syfte, uttransport till bilväg, olika återväxtåtgärder (markberedning, plantering, sådd m.m.), dikesrensning, gödsling eller byggande av skogsbilvägar.
Det har under de senaste decennierna blivit allt ovanligare att det är den som äger skogsmarken som också utför åtgärderna rent praktiskt. I detta avsnitt omnämns några av de upplåtelseformer och civilrättsliga förhållanden som utgör en bärande del av hur ansvar fördelas mellan olika aktörer inom skogsbruket.
Föryngringsavverkningen är det mest omfattande ingreppet under trakthyggesbrukets omloppstid. Det är också inför och i samband med föryngringsavverkningen som många av de skyldigheter som stadgas i bl.a. skogsvårdslagen måste beaktas av skogsmarkens ägare eller den som annars är utpekad som ansvarig i lagstiftningen.
När det gäller avverkning (gallring och slutavverkning) och försäljning av det avverkade virket används vanligen antingen försäljning av leveransvirke eller upplåtelse av avverkningsrätt. Försäljning av leveransvirke innebär att skogsägaren, eller någon som denne anlitar, avverkar och transporterar virket till bilväg, där köparen tar vid. Upplåtelse av avverkningsrätt kan antingen genomföras som avverkningsuppdrag, leveransrotköp eller rotpostköp. Ett avverkningsuppdrag är en avverkningsrätt i form av en nyttjanderätt enligt 7 kap. 3 § jordabalken. Markägaren får betalt efter en prislista för de volymer och kvaliteter som efter inmätning framgår av virkesmätningsföreningens mätkvitto. Köparen drar dessförinnan av en överenskommen avverkningskostnad per kubikmeter.
Vid ett rotpostköp mäts och märks (stämplas) den stående skogen innan den avverkas, varefter posten säljs genom ett anbudsförfarande. Markägaren får ett överenskommet nettopris för hela avverkningen.
Leveransrotköp innebär att markägaren får ett överenskommet pris per inmätt och avverkad kubikmeter.
Bland de mer betydande virkesköparna kan nämnas att de större Skogsägarföreningarna vanligen tillämpar alternativet avverkningsuppdrag. Sveaskog köper avverkningsrätter antingen i form av leveransrotköp eller rotpostköp. Leveransrotköp är den vanligaste modellen. Vid leveransrotköp tecknas ett nyttjanderättsavtal med en lagstadgad längsta giltighetstid om fem år som ger Sveaskog rätt att avverka skog inom ett visst område på markägarens fastighet. Vid rotköpsavtal ges Sveaskog rätt att avverka vissa utmärkta träd. I undantagsfall köper Sveaskog även leveransvirke som alltså har avverkats av markägaren. I de fallen upprättas ett vanligt köpeavtal. Även andra större skogsbolag och många s.k. köpsågverk köper virke av privata skogsägare, företrädesvis genom leveransrotsköpsavtal och avverkningsuppdrag.
Många av de större virkesköparna erbjuder ofta ”paketlösningar” som utöver själva avverkningen kan inkludera åtaganden om att säkerställa återväxten efter avverkning genom att tillhandahålla markberednings- och planteringstjänster.
Som framgår av det föregående avsnittet sluter alltså skogsmarkens ägare ofta någon form av avtal med en virkesköpare om att skogen ska avverkas. Markägaren kan även sluta avtal direkt med någon entreprenör om att genomföra avverkningen och sedan sälja virket som leveransvirke. Noterbart är att entreprenörer får en allt mer central roll i det praktiska skogsbruksarbetet. Både det storskaliga och det småskaliga skogsbruket förlitar sig i allt större utsträckning på entreprenörer. Utvecklingen på detta område har varit hög under de senaste decennierna sedan många stora skogsbolag och skogsägarföreningar har valt att avveckla och outsourca sin maskinpark. Mer än 90 procent av det operativa arbetet utförs i stället på entreprenad, företrädesvis av små företag som ofta arbetar på uppdrag av skogsägarföreningar och skogsbolag. Entreprenörernas andel av det totala antalet årsverken som utförs inom skogsbruket har nästan för-
dubblats sedan 1996.37 Under de senaste decennierna har även mer av skogsskötseln (bl.a. plantering och röjning) lagts ut på entreprenad.
Mellan virkesköparen och den entreprenör denne anlitar för att genomföra en skogsbruksåtgärd råder således också ett civilrättsligt avtalsförhållande som är skilt från det avtalsförhållande som råder mellan markägaren och virkesköparen. Hur ansvaret för att fullgöra de skyldigheter som följer av skogsvårdslagen fördelas mellan virkesköparen och entreprenören varierar. Det förekommer flera olika varianter på avtalspaket. I sammanhanget kan nämnas att ett flertal skogsbolag och skogsägarföreningar har utarbetat ett verktyg för att standardisera delar av arbetet med att köpa och sälja skogsbruksrelaterade entreprenadtjänster.38 De involverade aktörerna eller deras medlemmar äger tillsammans cirka hälften av den produktiva skogsmarken.39 Tanken var att välskrivna avtal skulle ge större juridisk trygghet, minska antalet tvister och frigöra resurser för annan verksamhet.
Enligt uppgift från branschorganisationen Skogsentreprenörerna finns cirka 1 500 maskinentreprenörer som gallrar eller föryngringsavverkar på heltid i den svenska skogen. Ett typiskt företag har tre anställda och ägaren arbetar själv operativt i företaget. Omsättningen ligger i genomsnitt på cirka 5 miljoner kronor och företagets maskinpark värderas till ungefär detsamma.
Markberedning utförs av ett mindre antal specialiserade maskinentreprenörer. Röjning utförs av flera tusen specialiserade entreprenörer. Enligt Skogsentreprenörerna är det exakta antalet röjningsföretag emellertid svårt att fastställa bl.a. som en följd av att dessa företag ofta är små och har kort livslängd. Dessutom är det vanligt att dessa företag kombinerar olika typer av försörjning beroende av säsong.
Även antalet företag som ägnar sig åt plantering är svårt att beräkna. Dessa företag är ofta något större än röjningsföretagen och har nästan alltid utländsk och säsongskontrakterad arbetskraft.
Skogsentreprenörerna har också noterat att en ökande andel planering och rådgivning läggs ut på entreprenad. Dessa aktörer är vanligen ensamföretagare.
37 Skogsstyrelsen, Sysselsättning i skogsbruket 2016, Sveriges officiella statistik, Statistiska meddelanden JO11 SM 1701. 38 Avtalspaket för skogsentreprenad (APSE). Paketet består av en uppsättning allmänna bestämmelser (Allmänna bestämmelser för skogsentreprenad, ABSE09) samt kontraktsmallar för olika typer av entreprenader. 39 De allmänna bestämmelserna utarbetades och antogs av Holmen, Korsnäs, Mellanskog, Norra skogsägarna, Norrskog, SCA, SMF Skogsentreprenörerna, Skogssällskapet och Sveaskog.
Som skogsentreprenör arbetar man ofta åt en eller några få beställare åt gången och oftast har man minst ett ettårskontrakt.
Utöver de krav som ställs i bl.a. skogsvårdslagen omfattas entreprenörskåren av de marknadskrav som följer av PEFC-certifieringen för att få bedriva sin verksamhet. De större kunderna, dvs. skogsägarföreningar och större bolag, anordnar utbildningar för de entreprenörer de anlitar och som är anpassade för närområdet eller för den aktuella beställarens specifika krav. Även Skogsentreprenörerna erbjuder utbildningar för sina medlemmar bl.a. om vikten av hänsyn till vatten och våtmarker.
Som har framgått ovan är det i betydande utsträckning entreprenörer som utför det operativa arbetet i skogsbruket. När det gäller föryngringsavverkningar och gallringar har markägaren och/eller köparen av virket som regel planerat det område som ska avverkas (avverkningstrakten) på en övergripande nivå. En produktionsledare planerar sedan det praktiska genomförandet av avverkningen bl.a. baserat på faktorer som när trakten ska avverkas, bärigheten på trakten, vilket virkesflöde som behövs, vägstandard och logistiken för utföraren.
Inför avverkningen erhåller den entreprenör som ska genomföra avverkningen en arbetsinstruktion i form av ett s.k. traktdirektiv i vilket det bl.a. framgår hur trakten ser ut och vilken hänsyn som ska tas i samband med avverkningen. Är det något speciellt som bör uppmärksammas, är detta ofta beskrivet i text. Med traktdirektivet följer vanligen också en digital fil som visar avverkningsområdets yttre gränser, var man ska dra basvägar40 och vilka överfarter som är lämpliga. Den visar även s.k. hänsynsytor, dvs. där trädgrupper ska lämnas för att vissa arter ska kunna överleva hygges- eller ungskogsfasen eller som syftar till att skydda kulturlämningar som exempelvis fångstgropar, kolmilor, tjärdalar etc. Hur traktdirektiven ser ut kan variera men är, enligt Skogsentreprenörerna, i de flesta fall väl genomarbetade, speciellt hos de stora kunderna.
40 Uttransporten av virket till bilväg sker vanligen med en s.k. skotare på ett terrängtransportnätverk bestående av bas- och stickvägar.
Traktdirektivet vägleder alltså entreprenörens arbete, men entreprenören har ändå stora möjligheter att påverka utförandet om/när denne noterar något som planeraren inte har upptäckt och som således inte finns utpekat i traktdirektivet. Det kan exempelvis handla om oregistrerade och svårupptäckta kulturlämningar, rovfågelbon eller liknande.
Utöver avverkning utförs det fler andra åtgärder inom ramen för brukande av skogen. Det kan exempelvis handla om röjning, markberedning och plantering. Även här spelar entreprenörer en betydande roll för det praktiska genomförandet. Detta arbete regleras i avtal och därtill knutna arbetsinstruktioner av varierande detaljeringsgrad.
Bestämmelserna i 14 § skogsvårdslagen har en central roll för denna utredning. Enligt denna bestämmelse är det den produktiva skogsmarkens ägare som ansvarar för att underrätta Skogsstyrelsen om att vissa åtgärder ska utföras på dennes mark. Flera av utredningens deluppdrag anknyter till denna skyldighet, däribland frågor om hur och av vem ansvar kan utkrävas när en anmälningspliktig åtgärd inte har anmälts till Skogsstyrelsen och om det ska vara möjligt att överklaga Skogsstyrelsens beslut och ställningstaganden med anledning av en underrättelse enligt 14 §.
I detta kapitel redovisas grundläggande information om de åtgärder som måste anmälas enligt 14 § och om hur denna skyldighet administreras och följs upp av Skogsstyrelsen.
Vissa skogsbruksåtgärder måste alltså meddelas i förväg till tillsynsmyndigheten, dvs. Skogsstyrelsen. De åtgärder som kan kräva en underrättelse enligt 14 § skogsvårdslagen gäller avverkning, uttag av skogsbränsle och s.k. skyddsdikning. I skogsvårdslagen används alltså begreppet underrättelse, men inom skogssektorn är denna bestämmelse mer bekant under benämningen avverkningsanmälan. Detta inte minst eftersom det är just underrättelser om avverkningar som dominerar det ärendeflöde som 14 § skogsvårdslagen genererar hos Skogsstyrelsen. Begreppen anmälan, anmälningsskyldighet, avverkningsanmälan m.m. kommer i betänkandet att användas synonymt med begreppet underrättelse och i enlighet med vad som stadgas om underrättelseskyldigheten i 14 §.
Som har redovisats i föregående kapitel avtalar en markägare som planerar att avverka ofta med ett företag eller en skogsägarförening om köp av virket inklusive utförandet av själva avverkningen. I avtalet förbinder sig i regel köparen att underrätta Skogsstyrelsen om planerna, dvs. att göra en avverkningsanmälan. Om en anmälan inte görs i en sådan situation, kan det vara svårt att avgöra vem som kan ställas till ansvar enligt den straffbestämmelse som är knuten till kravet på att göra en avverkningsanmälan.
Om Skogsstyrelsen har invändningar mot den planerade åtgärden, kan myndigheten fatta beslut om ett föreläggande eller ett förbud. I det stora flertalet fall föranleder en avverkningsanmälan emellertid inte något formellt beslut från Skogsstyrelsens sida. Myndigheten använder i större utsträckning vägledningar som är avsedda att informera skogsägaren om lagstiftningens krav.
Bestämmelsen om obligatorisk avverkningsanmälan infördes i skogsvårdslagen 1975. Bakgrunden var att det vid den aktuella tidpunkten ansågs finnas ett behov av att skärpa reglerna om återväxtåtgärder efter avverkning. Som en del i detta behövde tillsynsmyndigheten få kännedom om genomförda avverkningar och därigenom få möjlighet att vidta åtgärder för att säkerställa återbeskogningen. Regeringen anförde även att det från såväl skogsvårds- som miljöskyddssynpunkt fanns behov av att avverkningar anmäldes i förväg till Skogsstyrelsen. En förutsättning för att Skogsstyrelsens tillsyn skulle bli effektiv var att avverkningen inte redan hade ägt rum. Vidare förutsatte samrådsförfarandet i naturvårdsfrågor enligt regler i den dåvarande naturvårdslagen (1964:822) att anmälan gjordes i god tid före avverkningen. Skyldigheten skulle omfatta alla skogsägare.1
Anmälningsskyldigheten är central för Skogsstyrelsens arbete med tillsyn, och handläggningen av dessa ärenden, med efterföljande tillsyn, tillhör myndighetens mest omfattande uppgifter. Det är genom anmälan som myndigheten i regel får kännedom om vilka skogsbruksåtgärder som planeras. Skyldigheten ska alltså säkerställa att en effektiv kontrollverksamhet kan utövas både avseende planerade och utförda avverkningar och vissa andra skogsbruksåtgärder.
Samtidigt kan det noteras att Skogsstyrelsen i allt större utsträckning drar ned på den rådgivningsverksamhet som syftar till att påverka resultatet på enskilda objekt och i stället lägger resurser på att
1Prop. 1974:166 s. 87 ff.
via e-tjänster och andra digitala kanaler tillhandahålla sådana kunskaper och geodata som skogsbrukarna behöver för att kunna bedriva ett hållbart skogsbruk.2
Underrättelseskyldigheten gäller avverkning som ska äga rum på en fastighet. Det finns dock ingen skyldighet att anmäla sådan röjning eller gallring som främjar skogens utveckling eller avverkning som är mindre än 0,5 hektar.3 Underrättelse ska även göras avseende föryngringsavverkning som föranleds av att skogen har skadats eller av att skogstillståndet är uppenbart otillfredsställande.4
Underrättelseskyldigheten omfattar även uttag av skogsbränsle i anslutning till avverkning och som är avsett att för användas eller vidareförädlas i yrkesmässig verksamhet.5 Anmälningsplikten för uttag av skogsbränsle infördes 1998. Med skogsbränsle avses grenar, toppar (s.k. grot) och stubbar som tas ut i avsikt att användas som bränsle.6
En underrättelse måste också lämnas in för sådan dikning efter avverkning (skyddsdikning) som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken.7
Anmälan om uttag av skogsbränsle eller skyddsdikning får göras i samband med avverkning, men en separat anmälan efter att avverkningen är gjord godtas också.
Skogsstyrelsen har meddelat föreskrifter om undantag från skyldigheten att underrätta myndigheten (15 d § skogsvårdsförordningen). Undantagen innefattar bl.a. när det i stället krävs tillstånd för avverkningen, när området omfattas av naturvårdsavtal eller när avverkningen har anmälts för samråd enligt miljöbalken.8 Den som i enlighet med bestämmelserna9 har underrättat Skogsstyrelsen om en åtgärd anses också ha gjort anmälan om samråd för den aktuella åtgär-
2 Skogsstyrelsen, Årsredovisning 2016, s. 43. 3 14 § 1 skogsvårdslagen och 15 § 1 skogsvårdsförordningen. 4 SKSFS 2011:7 3 kap. 11 §. 5 14 § 1 skogsvårdslagen, 15 § 5 skogsvårdsförordningen och 3 kap. 13 § SKSFS 2011:7. 6 Skogsstyrelsens allmänna råd till 3 kap. 13 § SKSFS 2011:7. 7 14 § 2 skogsvårdslagen och 15 § 2 skogsvårdsförordningen. 8 3 kap. 11 § SKSFS 2011:7. 9 Enligt 6 § första stycket förordningen (1998:904) om anmälan om samråd.
den enligt 12 kap. 6 § miljöbalken (se vidare längre fram i detta kapitel om samrådsplikten enligt miljöbalken).10
Skogsstyrelsen får således kännedom om planerade avverkningar genom de avverkningsanmälningar som kommer in till myndigheten. Varje år hanterar Skogsstyrelsen ett mycket stort antal sådana underrättelser (se tabell 5.1 och figur 5.1).
* Inkluderar sådan avverkning där marken ska nyttjas för annat ändamål än skogsbruk och avverkningar där undantag görs för avverkningsformen.
Under 2016 anmäldes även uttag av skogsbränsle (företrädevis uttag av grot) i samband med avverkningsanmälan i ungefär 40 procent av anmälningarna. I några enstaka fall har uttag av skogsbränsle anmälts separat.
Antalet anmälningar om skyddsdikning uppgick under 2016 till totalt 1 239, varav en klart övervägande majoritet gjordes i samband med avverkningsanmälan.
10 Med stöd av bemyndigande i 7 och 8 §§ förordningen om anmälan för samråd har Skogsstyrelsen meddelat föreskrifter om anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken i SKSFS 2013:3 – Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om anmälningsskyldighet för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken avseende skogsbruksåtgärder.
Hur en anmälan ska göras regleras i Skogsstyrelsens föreskrifter.11Här anges att anmälan ska göras på en blankett eller i elektronisk form i enlighet med vad myndigheten fastställer. Om det finns särskilda skäl kan Skogsstyrelsen medge att anmälan lämnas i annan skriftlig eller elektronisk form.
Anmälan kan göras via brev eller e-post på den blankett som Skogsstyrelsen har tagit fram. Det är också möjligt att göra en anmälan via eAvverka12 eller via Mina sidor13 på Skogsstyrelsens hemsida. Under 2016 lämnades knappt 70 procent av anmälningarna och ansökningarna om avverkningstillstånd in via eAvverka, cirka 5 procent görs via tjänsten Mina sidor och återstoden anmäls via pappersblankett.14
11 3 kap. 14 § SKSFS 2011:7. 12 eAvverka är en standard för e-post som gör det möjligt för företag som har egna geografiska informationssystem att skicka in avverkningsanmälningar. Standarden är avsedd för och används främst av större bolag och skogsägarföreningar. 13 Mina sidor är en tjänst för skogsägare. Där finns samlad information om skogsfastigheten, kartprogram med t.ex. skogliga grunddata och planeringsverktyg. 14 Skogsstyrelsen, Årsredovisning 2016, s. 54.
Samtliga underrättelser som inkommer registreras och uppgifterna på blanketten noteras i Skogsstyrelsens handläggningssystem.
I avverkningsanmälan ska skogsmarkens ägare redogöra för vad denne avser att göra för att trygga återväxten av skogen där avverkningen ska genomföras. Vidare ska ägaren lämna uppgifter om vilka åtgärder som denne avser att vidta för att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens samt, i förekommande fall, rennäringens intressen i samband med avverkningen.15 Förutom dessa uppgifter krävs vissa uppgifter om den aktuella fastigheten samt att det ges in kartor som visar de områden som omfattas av underrättelsen. Kraven på innehållet i en anmälan redovisas mer utförligt i kapitel 13.
Om ändamålet med skogsmarken ska ändras genom avverkningen måste det i underrättelsen anges vilket nytt ändamål som är planerat. Det kan exempelvis handla om att skogsmarken ska tas i anspråk för bebyggelse eller föras om till åker eller betesmark, och att de skyldigheter om krav på återbeskogning etc. som följer av skogsvårdslagen därmed inte kommer att vara tillämpliga efter avverkningen.
I underrättelsen ska det även anges om syftet med åtgärden är försöksverksamhet eller att bevara och utveckla natur- och kulturmiljövärden enligt 10 § tredje stycket skogsvårdslagen.16
När en anmälan har kommit in till Skogsstyrelsen registreras och granskas den. När den har bedömts vara komplett skickar myndigheten en bekräftelse till skogsägaren och dennes eventuella ombud. Dessa bekräftelser skapas och skickas ut automatiskt via Skogsstyrelsens handläggningssystem. Vanligen går bekräftelsen ut samma dag eller senast dagen efter anmälan, och som mottagare anges bara den markägare som står på anmälan, oavsett om fastigheten är samägd. Bekräftelsen innehåller bl.a. information om att anmälan har tagits emot,
15 14 § 3–5 skogsvårdslagen och 15 § 3–4 skogsvårdsförordningen. 16 3 kap. 12 och 13 a §§ SKSFS 2011:7.
att Skogsstyrelsen kan komma att höra av sig angående de planerade åtgärderna samt information om det datum då åtgärderna tidigast får påbörjas.
Om en anmälan inte innehåller de uppgifter som krävs enligt skogsvårdsförordningen och Skogsstyrelsens föreskrifter, kan Skogsstyrelsen begära en komplettering. Inkommer inte den begärda kompletteringen kan anmälan avvisas. Även anmälningar som är inlämnade av andra än skogsmarkens ägare eller behörigt ombud (dvs. ombud som har fått befogenhet att företräda markägaren) avvisas.
En avverkningsanmälan till Skogsstyrelsen utgör en allmän handling och lämnas i regel ut på begäran. Skogsstyrelsen gör dessutom delar av innehållet i avverkningsanmälningarna tillgängliga digitalt via olika kanaler. Uppgifter om vem eller vilka som äger skogsmarken eller andra fastighetsuppgifter publiceras dock inte.
Via Skogsstyrelsens Skogsdataportalen tillgängliggörs geografiska data som i huvudsak har producerats av myndigheten. De som har egna geografiska system/program kan ladda ned data och använda dessa i det egna programmet. Alla anmälningar om avverkning visas och informationen uppdateras dagligen.
Skogens pärlor är en annan av Skogsstyrelsens webbsidor som bl.a. innehåller information om anmälda och utförda avverkningar. Denna tjänst kan användas utan tillgång till eget system, och anmälningar och annan data kan således visas direkt. Informationen uppdateras dagligen.
Genom den tidigare omnämnda webbtjänsten Mina sidor riktar sig Skogsstyrelsen till enskilda skogsägare. Denne kan logga in i tjänsten och se kartor över den egna fastigheten. Planering och anmälan av avverkningar kan göras via tjänsten.
Avverkningsanmälda områden kan således ses i Skogsstyrelsens digitala kartor. Det är emellertid enbart de yttre gränserna för det avverkningsanmälda området som visas på kartorna. Kartorna underlättar för olika aktörer att se om ett visst område är anmält för avverkning, och Skogsstyrelsen ser det som generellt viktigt med en öppenhet och transparens gentemot allmänheten.
Vissa ideella organisationer är intresserade av avverkningsanmälningarna och kan exempelvis förse Skogsstyrelsen och de berörda markägarna med naturvärdesinventeringar och uppgifter om rödlistade arter som förekommer i eller i närheten av det anmälda området. De naturvärden som dokumenteras på detta sätt har i många fall inte registrerats tidigare av Skogsstyrelsen. Även exempelvis hembygdsföreningar använder Skogsstyrelsens digitala information om anmälda avverkningar som grund för att informera myndigheten och de berörda markägarna om kulturlämningar som finns i eller i anslutning till det avverkningsaktuella området.
Noteras i detta sammanhang bör att Förvaltningsrätten i Jönköping nyligen har beslutat att kartuppgifter om avverkningsanmälningar i ett enskilt ärende inte fick publiceras på Skogsstyrelsens hemsida.17 Domstolen motiverade detta med att Skogsstyrelsen vid en intresseavvägning enligt personuppgiftslagen inte hade lyckats visa att intresset av att publicera uppgifterna vägde över när den registrerade inte samtyckte. Domen har överklagats men målet har ännu inte prövats av överinstans.
I 14 § skogsvårdslagen liksom i skogsvårdsförordningen anges att det är den produktiva skogsmarkens ägare som ansvarar för att fullgöra anmälningsskyldigheten. En underrättelse är knuten till ägaren av skogsmarken och inte till skogsmarken i sig. Det innebär bl.a. att en underrättelse inte längre är giltig efter ett ägarbyte. En ny ägare måste, för att avverkning ska få utföras, därför lämna in en ny underrättelse. Ett skäl till detta är att en ny ägares avverkningsmöjligheter kan påverkas av ransoneringsreglerna i 11 § skogsvårdslagen, som begränsar högsta tillåtna areal för föryngringsavverkning inom brukningsenheten.
Som tidigare har nämnts ska en anmälan göras skriftligt eller elektroniskt på en blankett för anmälan som Skogsstyrelsen har fastställt.18 På blanketten ska fastighetsägarens namn och adress anges. Om det finns flera ägare, räcker det med att en av ägarna anges. På blanketten finns även ett avsnitt där uppgifter om ombud ska läm-
17 Förvaltningsrätten i Jönköping, mål nr 563-17. 18 3 kap. 14 § SKSFS 2011:7.
nas. Av anvisningarna för att fylla i blanketten framgår att under detta avsnitt ska namn på antingen ett ombud med fullmakt, en person som hjälpt till att göra anmälan utan att vara formellt ombud eller den som kommer att genomföra avverkningen anges. Blanketten ska undertecknas och detta kan göras av antingen markägaren eller ombudet. Trots det formella ansvaret behöver markägaren alltså inte, som blanketten är utformad, vare sig fylla i eller skriva under anmälan när ombud eller någon annan behjälplig anlitas.
I tabell 5.2 redovisas det totala antalet avverkningsanmälningar under åren 2011–2016 samt hur många av dessa som har gjorts av ombud.
Det kan vidare noteras att det är ett fåtal ombud – företrädesvis de större skogsbolagen och skogsägarföreningarna – som svarar för huvuddelen av den anmälda avverkningsarealen.
När skyldigheten att anmäla avverkningar till Skogsstyrelsen infördes i skogsvårdslagen 1975 gällde att anmälan skulle göras minst en månad innan avverkningen påbörjades. Det var i samband med förändringen av skogspolitiken 1993 och det de krav som då infördes på en redovisning i avverkningsanmälan av åtgärder gällande natur- och kulturmiljön som tidsfristen förlängdes till sex veckor. Anledningen
till detta var att Skogsstyrelsen skulle ha tillräckligt med tid för handläggningen av dessa miljöhänsynsfrågor.19
Tidpunkten för när en åtgärd som omfattas av underrättelseskyldigheten får påbörjas regleras i 15 b § skogsvårdsförordningen. Av bestämmelsen framgår att åtgärderna såsom avverkning, skyddsdikning och uttag av skogsbränsle får påbörjas tidigast sex veckor efter det att underrättelsen har gjorts. Underrättelsen måste vara komplett och innehålla de uppgifter som efterfrågas i bestämmelserna. För att sexveckorsfristen ska börja löpa krävs även, i de fall det är aktuellt, att uppgifter har lämnats om vad som ska göras för att trygga återväxten eller för att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens eller rennäringens intressen. För en ofullständig underrättelse börjar fristen alltså inte att löpa förrän det datum då sådana kompletterande uppgifter har lämnats som gör att Skogsstyrelsen bedömer att underrättelsen är komplett.
Sexveckorsfristen har varit föremål för översyn vid flera tillfällen. Under 2012 redovisade Skogsstyrelsen en utredning som landade i att bestämmelsen inte skulle förändras. Som skäl för detta angavs bl.a. att en kortare tidsfrist skulle göra det svårt för myndigheten att hinna kontrollera anmälningarna, vilket i sin tur skulle begränsa myndighetens möjligheter att påverka tillståndet i skogen. En annan invändning var att en kortare tidsfrist skulle begränsa allmänhetens och ideella organisationers möjlighet att ta del av anmälningar och föra fram synpunkter på dessa.20
År 2015 redovisade Skogsstyrelsen ett regeringsuppdrag i vilket myndigheten hade analyserat om tiden från det att avverkningsanmälan lämnas till dess att avverkningen får påbörjas kunde kortas till tre eller fyra veckor. Även denna utredning ledde till bedömningen att en kortare tidsfrist skulle få negativa konsekvenser, bl.a. med hänvisning till risken att tillsynen inte hinner avslutas inom tidsfristen, att samråd med andra myndigheter inte hinns med samt att det skulle finnas två olika och parallella tidsfrister eftersom fristen som gäller för samråd enligt miljöbalken är sex veckor.21
19 Skogsstyrelsens meddelande nr 1 2015, Förenkling i skogsvårdslagstiftningen – redovisning av regeringsuppdrag. 20 Skogsstyrelsens meddelande nr 1 2012, Förslag på regelförenklingar i skogsvårdslagstiftningen. 21 Skogsstyrelsens meddelande nr 1 2015, Förenkling i skogsvårdslagstiftningen – redovisning av regeringsuppdrag.
I ärenden där Skogsstyrelsen fattar beslut om förbud eller förelägganden överstiger handläggningstiden i många fall sex veckor. För alla beslut under 2016 och 2017 var den genomsnittliga handläggningstiden 73 dagar.22
Gränsskogsutredningen föreslog i sitt betänkande att Skogsstyrelsen skulle ges möjlighet att besluta om särskild prövning i de fall det behövdes mer tid för att pröva frågor gällande rennäringen. Detta hade sin grund i att tillståndsplikten för avverkning av svårföryngrad skog togs bort och ersattes av den allmänna anmälningsplikten med dess tidsfrist om sex veckor. Förslaget var att beslutet om särskild prövning skulle fattas inom sexveckorsfristen, och avverkningen skulle då inte få påbörjas förrän ärendet hade prövats slutligt. Vid den slutliga prövningen skulle Skogsstyrelsen alltid fatta ett beslut om ett föreläggande eller förbud enligt 35 § skogsvårdslagen.23 Regeringen ansåg dock att förslaget inte skulle genomföras bl.a. med motiveringen att det skulle bli otydligt för både samebyar och markägare i vilka situationer möjligheten till särskild prövning skulle gälla.24
Bestämmelsen i 15 b § skogsvårdsförordningen innehåller en möjlighet till undantag från sexveckorsfristen. Om det finns särskilda skäl får Skogsstyrelsen medge att åtgärderna påbörjas innan sex veckor har förflutit från det att Skogsstyrelsen har bedömt att underrättelsen är komplett. Enligt Skogsstyrelsens föreskrifter krävs för undantag att detta kan antas leda till en påtaglig fördel för miljön eller för skogsskötseln samtidigt som det inte bör kunna antas medföra olägenhet av betydelse i andra former för naturmiljön, kulturmiljön eller rennäringen. Vidare bör de omständigheter som åberopas för undantag inte rimligen ha kunnat förutses.25
Under ett år ansöks det i genomsnitt om dispens i cirka fem procent av alla avverkningsanmälningar. Större stormfällningar leder ofta
22 Uppgift från Skogsstyrelsen. Om man begränsar urvalet till att anmälan skulle ha inkommit under 2016 eller senare blir antalet dagar 53. Om man enbart tittar på beslut under 2017 där anmälan inkommit under 2017 blir antalet dagar 42. 23SOU 2009:30 Se förslag till ändring i 15 § skogsvårdsförordningen. 24Prop. 2009/10:20, s. 22. 25 3 kap. 15 § SKSFS 2011:7.
till fler ansökningar om dispens, vilket gör att antalet kan variera stort mellan enskilda år.
Handläggningen av en dispensansökan avslutas med ett formellt beslut av Skogsstyrelsen. Handläggningen ska vara skyndsam vilket innebär att hanteringen av dispensansökningar är resurs- och tidskrävande för myndigheten. Under 2016 beviljades dispens i knappt 90 procent av ärendena.
En underrättelse är giltig i fem år räknat från den dag som den kom in till Skogsstyrelsen i komplett skick (15 c § skogsvårdsförordningen). De åtgärder som underrättelsen avser får således inte utföras efter det att giltighetstiden har gått ut, utan i sådant fall måste en ny underrättelse lämnas in. Det är dock tillåtet att avverka skärm- och fröträd även efter giltighetstidens utgång.
Att underlåta att fullgöra anmälningsskyldigheten är kriminaliserat enligt 38 a § 3 skogsvårdslagen. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör skyldigheten enligt föreskrifter som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 14 § skogsvårdslagen döms till böter. I ringa fall ska inte dömas till ansvar.
Det som är straffbelagt är att inte fullgöra anmälningsskyldigheten. Det straffbelagda området innefattar således även de fall där anmälan har gjorts men inte innehåller de uppgifter som krävs. Om avverkning påbörjas innan anmälan har kompletterats och först därefter har bedömts uppfylla kraven, utgör handlingen ett brott mot bestämmelsen. Det straffbelagda området innefattar också att påbörja avverkningen innan den stadgade fristen om sex veckor har löpt ut.
Att underrättelseskyldigheten är straffbelagd beror på vikten av att Skogsstyrelsen får underlag för att kunna ta ställning till om det finns skäl att kräva särskilda hänsyn till naturvårdens, kulturmiljövårdens eller rennäringens intressen för samt att myndigheten har en begränsad tid på sig att bedöma planerade åtgärder. En underlåtelse att fullgöra underrättelseskyldigheten innebär att Skogsstyrelsen inte får underlag för att kunna ta ställning om tillräckliga hänsyn kommer att tas vid den planerade avverkningen. Utan en sådan anmälan finns det en risk för att Skogsstyrelsen inte förbjuder olämpliga avverkningar eller förelägger skogsägaren att vidta de åtgärder som behövs för att skydda dessa intressen.26 Antalet oanmälda avverkningar under perioden 2011–2016 och andelen oanmälda avverkningar i förhållande till det totala antalet anmälda avverkningar under samma period redovisas i tabell 5.3.
Utöver det antal som redovisas i tabellen tillkommer ett antal oanmälda avverkningar på mellan 0,5 och 1 hektar. Under 2016 uppgick detta antal till cirka 200.
26Prop. 2009/10:201, s. 47.
Vid anmälan om avverkning ska det aktuella området anges på en karta (15 § andra stycket skogsvårdsförordningen). Med den teknik som används i dag är det möjligt att med stor exakthet mäta och ange avverkningsområdet på kartan.
Sedan en avverkning har genomförts visar det sig ibland att det avverkade området inte överensstämmer med det område som har angivits på kartan vid anmälan. I vissa fall rör det sig om mindre avvikelser (exempelvis viss förskjutning i sidled), men i andra fall stämmer det avverkade området inte alls med det angivna.
Anmälningsskyldigheten inträder som nämnts vid avverkningar som omfattar 0,5 hektar eller mer. Om ytan för en genomförd avverkning avviker från den anmälda ytan med mer än 0,5 hektar är det således fråga om en oanmäld avverkning även om områdena gränsar till varandra.
Som redogjorts för ovan är det skogsmarkens ägare som ensam ansvarar för att anmäla planerade avverkningar m.m. till Skogsstyrelsen. I praktiken är det dock sällan markägaren själv som gör anmälan. Cirka 85–90 procent av alla anmälningar lämnas i stället in av ombud för markägaren. Ombuden är ofta en skogsägarförening eller ett skogsbolag. Ansvaret för att göra anmälan regleras i majoriteten av fallen, när det gäller skogsägarföreningar och större skogsbolag, i avtal med markägaren. Dessa större aktörer använder standardiserade avtal. I andra fall förekommer mer formlösa muntliga överenskommelser.
Skogsägaren överlåter ansvaret till annan aktör genom avtal
I direktivet till utredningen hänvisas till två hovrättsavgöranden som belyser den problematik kring straffansvaret som uppstår när markägaren anlitar någon annan för att genomföra avverkningen och för att fullgöra skyldigheten att anmäla avverkningen till Skogsstyrelsen.
Ett hovrättsavgörande gällde en skogsägare som upplät avverkningsrätt på sin skogsfastighet till en skogsägarförening.27 Det avtalades att föreningen skulle fullgöra skyldigheten att anmäla avverkningen till Skogsstyrelsen. Avverkning av ett område om 1,8 hektar genomfördes sedan, men någon anmälan hade inte gjorts till Skogsstyrelsen. Representanten för föreningen åtalades för brott mot skogsvårdslagen, medan förundersökningen mot skogsägaren lades ned. Hovrätten konstaterade att utgångspunkten är att legalitetsprincipen ska tillämpas, vilket innebär att det krävs lagstöd vid bestämmandet av vad som utgör ett brott. Vidare anfördes att lagtextens ordalydelse i 14 § skogsvårdslagen är klar och entydig, vilket medför att något egentligt tolkningsutrymme inte finns. Hovrätten fann det därför oförenligt med legalitetsprincipen att genom ett avtalsvillkor överföra det straffrättsliga ansvaret till förvärvaren av avverkningsrätten eller företrädare för denne. Det saknades därmed en avgörande objektiv förutsättning för utdömande av straffansvar.
I ett annat mål hade två skogsägare ingått avtal med en skogsägarförening om avverkningsrätt gällande 15 hektar skog.28 Skogsägarföreningen åtog sig genom avtalet att fullgöra skogsägarens underrättelseskyldighet enligt 14 § skogsvårdslagen. Representanten för föreningen anmälde avverkning till Skogsstyrelsen, men missade att anmäla två områden om sammanlagt 2,5 hektar. Åklagaren yrkade att skogsägarna såsom näringsidkare skulle åläggas företagsbot om 5 000 kronor vardera för att denne av oaktsamhet inte hade sett till att avverkningen hade anmälts till Skogsstyrelsen. Frågan var således om skogsägarna hade varit oaktsamma genom att lita på att skogsägarföreningen hade anmält avverkningen och inte själva hade kontrollerat att anmälan var gjord. Hovrätten anförde att skogsägarna objektivt sett hade brutit mot skogsvårdslagen. Ägarna hade dock anlitat ett erfaret skogsföretag för avverkningen, och det hade inte framkommit något som
27RH 2007:83. 28RH 2013:43.

References: § 1
 § 1
 § 1
 § 5
 § 2
 § 2
 § 3
 § 3
 Domstolen 
 § 3