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Sentenza Cassazione Civile n. 18843 del 26/09/2016 – Sentenze La Legge per Tutti
Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 18843 del 26/09/2016
Cassazione civile sez. I, 26/09/2016, (ud. 23/03/2016, dep. 26/09/2016), n.18843
sul ricorso 26149/2010 proposto da:
COMUNE DI FOLLONICA, in persona del legale rappresentante pro
tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA G. CACCINI 1, presso
l’avvocato RICCARDO VILLATA, che lo rappresenta e difende unitamente
all’avvocato ANDREINA DEGLI ESPOSTI, giusta procura a margine del
M.A., R.G., nella qualità di eredi di
MA.AL. (c.f. (OMISSIS)), elettivamente domiciliato in ROMA,
CORSO TRIESTE 87, presso l’avvocato ARTURO ANTONUCCI, rappresentato
e difeso dall’avvocato LUCA CAPECCHI, giusta procura speciale per
Notaio avv. MO.DA. di (OMISSIS) – Rep. n. (OMISSIS);
avverso la sentenza n. 874/2010 della CORTE D’APPELLO di FIRENZE,
depositata il 23/02/2010;
23/03/2016 dal Consigliere Dott. MAURO DI MARZIO;
udito, per il ricorrente, l’Avvocato ANDREINA DEGLI ESPOSTI che ha
udito, per il controricorrente, l’Avvocato GIOVANNI TIERI, con
p.1. – Ma.Al. ha convenuto il Comune di Follonica dinanzi alla Corte d’appello di Firenze ed ha proposto opposizione alla stima, effettuata in misura di Lire 21.035.175, dell’indennità provvisoria di espropriazione di un proprio fondo di 1945 metri quadrati. Ha in particolare sostenuto il M. che, essendo a suo giudizio indubbia l’edificabilità del fondo, l’indennità fosse stata determinata in misura di gran lunga inferiore all’importo dovuto in applicazione della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis.
Il Comune di Follonica ha resistito alla domanda.
p. 2. – Con sentenza del 16 dicembre 1999 la Corte di appello di Firenze ha respinto la domanda attrice concernente l’indennità di espropriazione, liquidando all’attore la somma di Lire 2.108.125 a titolo di indennità di occupazione, con compensazione di spese di lite.
p. 3. – Il M. ha dunque proposto ricorso per cassazione, al quale il Comune di Follonica ha resistito con controricorso, spiegando altresì ricorso incidentale.
Questa Corte, con sentenza del 21 giugno 2002, numero 9065, ha cassato la sentenza impugnata, rinviando la causa dinanzi alla stessa Corte d’appello di Firenze.
Nell’accogliere il terzo motivo del ricorso del M., in particolare, tale sentenza ha osservato:
1) da un lato, che non tutti i vincoli di inedificabilità previsti dal P.d.F. o dal P.R.G. hanno natura conformativa, natura che, viceversa, va riconosciuta solo a quei vincoli che, riguardando tutti i terreni ricompresi in una determinata zona del territorio, non siano singolarmente preordinati all’espropriazione, ma siano diretti a realizzare l’assetto del territorio, mentre deve attribuirsi natura di vincolo preordinato all’esproprio a quei vincoli che solo su una determinata area, siano adottati in vista della successiva costruzione dell’opera pubblica;
2) dall’altro lato, che la Corte d’appello non aveva eseguito l’indicata indagine, omettendo di considerare le risultanze della consulenza tecnica d’ufficio, secondo le quali il terreno era inserito in una zona del territorio comunale destinato ad edilizia residenziale, sicchè, secondo la tesi del M., non adeguatamente scrutinata, il terreno costituiva, esso solo, una enclave destinata alla costruzione di strade e parcheggi a servizio delle aree limitrofe a loro volta destinate ad edilizia residenziale.
Con la stessa sentenza questa Corte ha viceversa evidenziato che i giudici di merito avrebbero dovuto valutare se la destinazione del terreno, prevista dal P.R.G. a strade e parcheggi, corrispondesse alla zonizzazione del territorio, talchè tutte le aree ricomprese in una zona topograficamente determinata avessero la medesima destinazione di piano regolatore, oppure si trattasse di una localizzazione prevista esclusivamente per il terreno del ricorrente M., sicchè il vincolo sullo stesso gravante fosse chiaramente preordinato all’esproprio, in quanto a servizio delle opere pubbliche da costruire, strade e parcheggi.
p. 4. – Riassunta la causa ad iniziativa del M., nel contraddittorio con il Comune di Follonica, espletati ulteriori accertamenti tecnici, la Corte d’appello di Firenze, con sentenza del 25 maggio 2010, ha: a) determinato l’indennità di espropriazione in Euro 652.181,00; b) determinato l’indennità di occupazione in Euro 141.336,00; c) disposto il versamento delle somme sopra indicate presso la Cassa depositi e prestiti, con gli interessi indicati in motivazione; d) regolato le spese di lite.
Ha in particolare ritenuto la Corte d’appello:
1) che, secondo quanto risultante dalle consulenza tecnica d’ufficio, le opere pubbliche, strade e parcheggi, fossero destinate al servizio delle residenze che erano già sorte da tempo o erano in costruzione, con la conseguenza che la destinazione del terreno a strade e parcheggi non costituiva vincolo inteso a determinare l’assetto di una intera zona del territorio, ma dava luogo ad un vincolo localizzato ad una determinata area all’interno della zona circostante avente destinazione residenziale, a servizio della quale era appunto prevista la realizzazione di dette opere pubbliche;
2) che, ai fini della liquidazione dell’indennità di esproprio, dovesse pertanto ritenersi la natura edificabile del terreno espropriato;
3) che l’indennità, a seguito della dichiarazione di illegittimità costituzionale della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis e del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 37, dovesse essere liquidata secondo la previsione della L. 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, comma 89, ossia sulla base del valore venale dell’area;
4) che tale valore, non potendosi condividere le contestazioni effettuate dall’amministrazione in ragione della particolare conformazione del fondo espropriato, nonchè in relazione all’indice di fabbricazione, dovesse essere determinato in Euro 592.892,00, da incrementarsi del 10% ai sensi del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 37, come novellato dalla L. n. 244 del 2007, art. 2, comma 89, oltre agli interessi legali dalla data dell’espropriazione;
5) che l’indennità di occupazione, per il complessivo periodo di 938 giorni, dovesse essere determinato nella misura di Euro 141.336,00, avuto riguardo alla misura dell’interesse legale man mano applicabile.
p. 5. – Contro tale sentenza il Comune di Follonica ha proposto ricorso per cassazione affidato a nove motivi.
Ma.Al. ha resistito con controricorso e dopo il suo decesso si sono costituiti gli eredi M.A. e R.G..
p. 6. – Il ricorso contiene nove motivi divisi in quattro gruppi: i motivi dal primo al quarto concernono la qualificazione dell’area espropriata come edificabile; il quinto motivo riguarda l’individuazione della normativa applicabile ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio; il sesto, settimo e ottavo motivo la quantificazione dell’indennità di espropriazione; il nono motivo la quantificazione dell’indennità di occupazione.
p. 6.1. – Il primo motivo denuncia: “Insufficiente, quando non del tutto omessa motivazione circa un punto decisivo della controversia ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5”.
Nel motivo, che si protrae da pagina 16 a pagina 28 del ricorso, il Comune ricorrente addebita in buona sostanza alla Corte d’appello di non aver svolto l’indagine che la precedente sentenza di cassazione aveva ad essa affidato, rifacendosi acriticamente alle consulenze tecniche d’ufficio e senza considerare le critiche ad esse rivolte dai consulenti tecnici di parte del Comune, i quali avevano evidenziato come il piano regolatore generale del 1991 avesse inteso realizzare un nuovo asse viario di scorrimento esterno al perimetro del nucleo urbano storico, destinato a costituire la direttrice preferenziale di raccordo tra le zone sud e nord della città al fine di allontanare il traffico di attraversamento del centro urbano, così dando luogo ad una zonizzazione dell’intero territorio comunale, con conseguente qualificazione del vincolo di inedificabilità come conformativo e non come espropriativo.
p. 6.2. – Il secondo motivo denuncia: “Violazione e/o falsa applicazione del principio di diritto enunciato nella sentenza della Corte di cassazione n. 9065 del 24 giugno 2002 ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3”.
In breve la doglianza svolge con maggior sintesi gli stessi argomenti trattati nel motivo precedente, riguardati dall’angolo visuale dell’inosservanza del principio di diritto formulato dalla precedente sentenza di questa Corte.
p. 6.3. – Il terzo motivo denuncia: “Violazione e/o falsa applicazione di norme di diritto in relazione alla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, comma 3, ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3”.
Nel motivo, richiamato il significato della disposizione secondo la lettura datane da questa Corte, con particolare riguardo all’applicabilità soltanto residuale della nozione di edificabilità di fatto, si osserva che la Corte d’appello di Firenze avrebbe affermato l’edificabilità dei terreni espropriati non all’esito dell’accertamento della sussistenza di una disciplina urbanistica idonea a consentire l’edificazione, bensì sulla scorta di valutazioni meramente soggettive, che, per l’appunto, aveva in sostanza avallato il ricorso al criterio della edificabilità di fatto.
p. 6.4. – Il quarto motivo denuncia: “Violazione e/o falsa applicazione, sotto ulteriore profilo, di norme di diritto in relazione alla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, comma 3, ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3”.
Secondo il ricorrente, anche ad ammettere che la prescrizione del piano regolatore generale del 1991, che aveva destinato il terreno di proprietà del M. a strada, avesse natura espropriativa, occorreva in ogni caso che si tenesse conto del parametro legale emergente dallo strumento previgente, strumento che aveva classificato l’area come parco pubblico, privo come tale di qualsivoglia vocazione edificatoria.
p. 6.5. – Il quinto motivo denuncia: “Violazione e/o falsa applicazione di norme di diritto in relazione al D.P.R. n. 327 del 2001, art. 37, comma 1, come sostituito dalla L. n. 244 del 2007, art. 2, comma 89, lett. a, ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3”.
Nel motivo si sostiene che la Corte d’appello avrebbe errato a fare applicazione della L. n. 244 del 2007, art. 2, comma 89, risalendo la dichiarazione di pubblica utilità al 1995, avuto riguardo al dettato del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 57.
p. 6.6. – Il sesto motivo denuncia: “Insufficiente, quando non del tutto omessa motivazione circa un punto decisivo della controversia ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5”.
Con il motivo di censura la sentenza impugnata per aver accolto acriticamente le conclusioni del consulente tecnico d’ufficio in ordine alla determinazione del valore venale dei terreni espropriati, disattendendo i molteplici rilevi mossi dalla difesa del Comune. Difatti, in altra causa introdotta dallo stesso M., un diverso consulente tecnico d’ufficio aveva stimato il valore di un’area contigua a quella oggetto del contendere in misura sensibilmente inferiore; il consulente tecnico d’ufficio aveva utilizzato indici di edificabilità eccessivi; lo stesso consulente tecnico aveva inoltre preso a base di calcolo del valore un prezzo eccessivo degli immobili ipoteticamente edificabili; l’ausiliare non aveva neppure considerato la particolare conformazione stretta e lunga del fondo del M., che rendeva irrealistica la stima accolta dalla Corte d’appello.
p. 6.7. – Il settimo motivo denuncia: “Nullità del procedimento ex arti. 360 c.p.c., comma 1, n. 4, per violazione e/o falsa applicazione di norme processuali e in particolare dell’art. 112 c.p.c.”.
Si lamenta che la Corte d’appello abbia omesso di pronunciare sulla richiesta del Comune di Follonica di commisurare l’indennità dovuta al M. sulla base della dichiarazione Ici dal medesimo presentata.
p. 6.8. – L’ottavo motivo denuncia: “Violazione, ex art. 360 c.p.c., n. 3, del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 16, comma 1”.
Secondo il Comune di Follonica la Corte, in applicazione della norma richiamata, avrebbe dovuto disporre la riduzione dell’indennità di esproprio ad un importo pari al valore indicato nell’ultima dichiarazione o denuncia presentata dall’espropriato ai fini dell’applicazione dell’imposta.
p. 6.9. – Il nono motivo denuncia: “Violazione dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per violazione e/o falsa applicazione di norme di diritto in relazione alla L. n. 865 del 1971, comma 1, n. 3”.
Trattandosi di terreno privo di vocazione edificatoria, l’indennità di occupazione, secondo il ricorrente, avrebbe dovuto essere calcolata in base al criterio del valore agricolo medio tabellare del fondo.
In ogni caso, l’indennità avrebbe dovuto essere comunque rideterminata in dipendenza della rideterminazione dell’indennità come richiesta con gli altri motivi.
p. 7. – Il ricorso va accolto.
p. 7.1. – I primi quattro motivi, che per il loro collegamento devono essere simultaneamente esaminati, sono fondati nel senso che segue.
L’esigenza di cassare nuovamente la pronuncia della Corte d’appello di Firenze, che non ha ottemperato all’obbligo di eseguire l’indagine affidatale dalla sentenza numero 9065 del 2002 di questa Corte, impone una più ampia ricognizione dei termini in cui si inquadra la controversia in esame.
p. 7.1.1. – La citata sentenza numero 9065 del 2002 ha riassunto il terzo motivo spiegato in quella sede dal M., osservando che esso era volto a censurare la sentenza di merito per violazione e falsa applicazione della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, nonchè per omessa insufficiente o contraddittoria motivazione. In particolare, secondo il M., sia la destinazione prevista dal P.d.F. (verde pubblico) che la destinazione prevista dal P.R.G. (strade e parcheggi) erano funzionali alle residenze abitative della zona, circostanza sottolineata dal consulente tecnico d’ufficio nominato nel corso del giudizio, che aveva accertato per l’area in esame una previsione di utilizzo del tutto difforme dall’uso agricolo ritenuto dal giudice di merito: viceversa, sempre secondo il M., la Corte territoriale aveva disatteso l’accertamento eseguito dall’ausiliare, senza motivare sul punto e senza considerare che l’area era inserita nel catasto urbano come area urbana, sicchè, in definitiva, essa avrebbe dovuto essere ritenuta edificabile.
Nell’esaminare il motivo, la stessa sentenza numero 9065 del 2002 ha osservato che, in linea di principio, non tutti i vincoli di inedificabilità previsti dal P.d.F. o dal P.R.G. hanno natura conformativa del terreno, posto che tale natura va riconosciuta solo a quei vincoli, che riguardando tutti i terreni ricompresi in una determinata zona del territorio, non sono singolarmente preordinati all’espropriazione, ma costituiscono l’assetto del territorio, mentre deve attribuirsi natura di vincolo preordinato all’esproprio a quei vincoli che gravando solo su una determinata area siano chiaramente posti in vista della successiva costruzione dell’opera pubblica.
Ciò premesso, la citata sentenza ha aggiunto che la Corte d’appello aveva omesso di svolgere la necessaria indagine sul punto, mentre avrebbe dovuto valutare se la destinazione del terreno, prevista dal P.R.G., a strade e parcheggi corrispondesse alla zonizzazione del territorio talchè tutte le aree ricomprese in una zona topograficamente determinata avessero la medesima destinazione di piano regolatore, oppure si trattasse di una localizzazione prevista esclusivamente per il terreno del ricorrente i sicchè il vincolo sullo stesso gravante fosse chiaramente preordinato all’esproprio, in quanto a servizio delle opere pubbliche da costruire, strade e parcheggi, per cui del vincolo stesso non si poteva tenere conto, mentre si doveva fare riferimento alla destinazione prevista dal P.R.G. (non certamente per le zone circostanti, ma) per la zona nella quale il terreno stesso era compreso.
p. 7.1.2. – Approfondendo ulteriormente il tema, occorre dire anzitutto che la distinzione fra vincoli conformativi e vincoli espropriativi, la quale si ricollega, al più alto livello normativo, al diverso significato ed ambito di applicazione dell’art. 42 Cost., commi 2 e 3, l’uno concernente la fissazione di “limiti” alla proprietà, l’altro l'”espropria-zione”, affonda le radici già in Corte cost. 19 gennaio 1966 n. 6 e 29 maggio 1968, n. 55, e trova ulteriore specificazione nella successiva Corte Cost. 20 maggio 1999, n. 179, ove la distinzione in questione è riguardata nel più ampio contesto dei vincoli alla proprietà comportanti o meno la necessità dell’indennizzo.
Secondo tale ultima decisione l’indennizzabilità ricorre per i vincoli che siano “preordinati all’espropriazione, ovvero abbiano carattere sostanzialmente espropriativo, nel senso di comportare come effetto pratico uno svuotamento, di rilevante entità ed incisività, del contenuto della proprietà stessa, mediante imposizione, immediatamente operativa, di vincoli a titolo particolare su beni determinati… comportanti inedificabilità assoluta, qualora non siano stati discrezionalmente delimitati nel tempo dal legislatore”; ed inoltre che “superino la durata che dal legislatore sia stata determinata come limite, non irragionevole e non arbitrario” e “superino sotto un profilo quantitativo… la normale tollerabilità secondo una concezione della proprietà, che resta regolata dalla legge per i modi di godimento ed i limiti preordinati alla funzione sociale (art. 42 Cost., comma 2)”.
Al contrario, si collocano al di fuori dei vincoli espropriativi quelli concernenti i beni immobili aventi valore paesistico-ambientale, “in virtù della loro localizzazione o della loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le qualità indicate dalla legge”; i limiti che “attengano, con carattere di generalità per tutti i consociati e quindi in modo obiettivo…, ad intere categorie di beni, e per ciò interessino la generalità dei soggetti con una sottoposizione indifferenziata di essi – anche per zone territoriali – ad un particolare regime secondo le caratteristiche intrinseche del bene stesso”.
Non si pone dunque “un problema di indennizzo se il vincolo, previsto in base a legge, abbia riguardo ai modi di godimento dei beni in generale o di intere categorie di beni, ovvero quando la legge stessa regoli la relazione che i beni abbiano rispetto ad altri beni o interessi pubblici preminenti”. Ne discende che devono “essere considerati come normali e connaturali alla proprietà, quale risulta dal sistema vigente, i limiti non ablatori posti normalmente nei regolamenti edilizi o nella pianificazione e programmazione urbanistica e relative norme tecniche, quali i limiti di altezza, di cubatura o di superficie coperta, le distanze tra edifici, le zone di rispetto in relazione a talune opere pubbliche, i diversi indici generali di fabbricabilità ovvero i limiti e rapporti previsti per zone territoriali omogenee e simili”; ovvero “i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene”; come ad esempio con riguardo “ai parcheggi, impianti sportivi, mercati e complessi per la distribuzione commerciale, edifici per iniziative di cura e sanitarie o per altre utilizzazioni quali zone artigianali o industriali o residenziali”.
In prima approssimazione ed in estrema sintesi i vincoli espropriativi cadono su beni determinati, quelli conformativi riguardano beni in generale, o categorie di beni, eventualmente individuate per zone territoriali.
In tale prospettiva questa Corte ha assegnato carattere conformativo alle previsioni degli strumenti urbanistici “aventi la funzione di definire per zone, in via astratta e generale, le possibilità edificatorie connesse al diritto dominicale” (Cass. 28 novembre 2001, n. 15114; Cass. 27 maggio 2005, n. 11322). Ad esempio è stato affermato che “la destinazione ad edilizia scolastica, operata dalla pianificazione urbanistica nel quadro della ripartizione zonale in base a criteri generali e astratti” conduce a “configurare un tipico vincolo conformativo” (Cass. 26 maggio 2010, n. 12862), vincolo che dipende “soltanto dai requisiti oggettivi, di natura, e struttura, dei vincoli stessi, in particolare configurandosi tale carattere ove tali vincoli siano inquadrabili nella zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono ed in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto (per lo più spaziale) con un’opera pubblica” (Cass. 7 febbraio 2006, n. 2612; analogamente Cass. 19 settembre 2006, n. 20252; Cass., Sez. Un., 25 novembre 2008, n. 28051; Cass. 6 agosto 2009, n. 17995).
In conclusione, “la suddivisione in zone dell’intero territorio comunale e la individuazione delle rispettive destinazioni (in via generale e diffusa per parti omogenee), contenuta nei piani, conferisce ai medesimi quell’effetto tipico di conformazione del territorio, incidente sulla stessa struttura e sul regime giuridico della proprietà in ragione della sua allocazione zonale e della destinazione (generale) correlativa. Ed hanno contenuto conformativo della proprietà privata i vincoli aventi la funzione di definire per zone, in via astratta e generale, le possibilità edificatorie connesse al diritto dominicale” (Cass., Sez. Un., 25 novembre 2008, n. 28051).
Ciò non esclude che gli strumenti urbanistici possono contenere “eccezionalmente… anche previsioni lenticolari” (Cass., Sez. Un., 23 aprile 2001, n. 173), ossia imporre un “vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata”, vincolo, questo, che “deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione” (Cass. 7 febbraio 2006, n. 2612; Cass. 19 settembre 2006, n. 20252; Cass., Sez. Un., 25 novembre 2008, n. 28051).
Ai fini della concreta verifica del carattere, conformativo o meno del vincolo, occorre poi considerare – venendo alle immediate indicazioni operative rivolte alla Corte territoriale – il dato normativo di fondo che impone di tenere in considerazione, per i fini dell’indennizzo espropriativo applicabile, il carattere dell’edificabilità legale, avuto riguardo al sistema del “doppio binario”, che consente di inquadrare il fondo, alternativamente, nella categoria dei terreni edificabili ovvero di quelli non edificabili (agricoli o no).
Tale bipartizione, che trae origine da Corte cost. 30 gennaio 1980, n. 5 (la quale, nel dichiarare l’illegittimità dell’articolo 16 della L. 22 ottobre 1971, n. 865, ha determinato l’applicazione ai terreni edificabili della L. n. 2359 del 1865, art. 39, che rapporta l’indennità al valore venale del bene, imponendo così l’accertamento della natura edificatoria o no del fondo: Cass., Sez. Un., 24 ottobre 1984, n. 5401; Cass. 16 gennaio 1985, n. 94), si è in seguito tradotta nell’espressa adozione del criterio dell’edificabilità legale da parte del legislatore con la L. 8 agosto 1992, n. 359, art. 5 bis, il quale, al comma 3, ha stabilito che: “Per la valutazione delle edificabilità delle aree, si devono considerare le possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti al momento dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio”, aggiungendo al comma 4 – ed il dato normativo, in quanto fatto oggetto di dichiarazione di incostituzionalità da parte di Corte cost. 10 giugno 2011, n. 181, si vedrà essere di importanza decisiva per i fini dello scrutinio di questa vicenda – che: “Per le aree agricole e per quelle che, al sensi del comma 3, non sono classificabili come edificabili, si applicano le norme di cui al titolo 2 della L. 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni ed integrazioni”.
Il sistema del “doppio binario” così normativamente accolto è stato poi trasfuso senza sostanziali modifiche concettuali nel testo unico sulle espropriazioni di cui al D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327; il quale:
a) all’art. 37, comma 4, ha previsto la stima dell’indennità delle “aree edificabili” (art. 37), stabilendo che: “Salva la disposizione dell’art. 32, comma 1, non sussistono le possibilità legali di edificazione quando l’area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta in base alla normativa statale o regionale o alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio, ivi compresi il piano paesistico, il piano del parco, il piano di bacino, il piano regolatore generale, il programma di fabbricazione, il piano attuativo di iniziativa pubblica o privata anche per una parte limitata del territorio comunale per finalità di edilizia residenziale o di investimenti produttivi, ovvero in base ad un qualsiasi altro piano o provvedimento che abbia precluso il rilascio di atti, comunque denominati, abilitativi della realizzazione di edifici o manufatti di natura privata”;
b) all’art. 40, ha dettato le disposizioni per le aree non edificabili, stabilendo, al comma 1, che: “Nel caso di esproprio di un’area non edificabile, l’indennità definitiva è determinata in base al criterio del valore agricolo, tenendo conto delle colture effettivamente praticate sul fondo e del valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati, anche in relazione all’esercizio dell’azienda agricola, senza valutare la possibile o l’effettiva utilizzazione diversa da quella agricola” (comma così modificato dal D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 302, art. 1).
E’ appena il caso di osservare, in proposito, che il sistema qui definito del “doppio binario” non è stato minimamente intaccato dalle diverse pronunce di incostituzionalità che si sono succedute nella materia, ed in particolare da Corte cost. 10 giugno 2011, n. 181, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5 bis, comma 4, nonchè dello stesso D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 40, comma 2 (unitamente al sistema dei c.d. Vam), ma non ha toccato nè l’art. 5 bis, comma 4, nè l’art. 37, comma 4, nè l’art. 40, comma 1.
Avuto riguardo al criterio dell’edificabilità legale, allora, come risultante dal complesso normativo appena ricordato, non vi è dubbio che le risultanze del piano regolatore generale non solo non possano essere pretermesse, ma devono necessariamente costituire il punto obbligato di partenza (per il c.t.u. e) per il giudice del merito ove si tratti di verificare l’edificabilità-inedificabilità di un fondo al quale detto piano faccia riferimento.
In questa prospettiva, le parti di territorio destinate ad attrezzature e impianti di interesse generale, come tali ricadenti in zona “F”, devono considerarsi di regola sottoposte ad un vincolo di valenza conformativa tale da determinarne la tendenziale inedificabilità.
Si perviene per tale via ad un’assimilazione delle zone “F” alle zone agricole (zone “E”), con conseguente esclusione delle possibilità legali di edificazione. Tale conclusione trova giustificazione:
1) per un verso sul rilievo che della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, il comma 3, assoggetta al medesimo regime indennitario, come si accennava poc’anzi le aree “non edificabili” nel loro complesso;
2) per altro verso sul rilievo che entrambe le tipologie urbanistiche sono espressione del potere di conformazione della proprietà privata mediante la zonizzazione che la legge urbanistica attribuisce ai piani regolatori generali (Cass. 16 maggio 1998, n. 4921; Cass. 15 marzo 1999, n. 2272; Cass., Sez. Un., 23 aprile 2001, n. 173).
In definitiva, ogniqualvolta il PRG stabilisca in via generale il regime edilizio di un’intera zona del territorio comunale, assoggettando indistintamente tutte le aree che vi ricadono ad una medesima regolamentazione dello ius aedificandi, si rimane nell’ambito del potere di conformazione della proprietà con le conseguenti ricadute sul valore dei beni anche ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione. Laddove invece la previsione urbanistica non incida su una pluralità indifferenziata di beni, limitandosi ad individuare un modo “lenticolare” la localizzazione di una singola opera pubblica, il vincolo che ne deriva ha carattere espropriativo e non può incidere sulla determinazione dell’indennità di espropriazione.
E’ proprio questa la ragione per cui Cass. 9065/2002 aveva conferito alla Corte di appello il mandato, dalla stessa disatteso, di stabilire ed accertare se il fondo M. fosse ubicato nell’ambito ed all’interno della zona con la destinazione (legale) residenziale dallo stesso prospettata, ed a differenza dei terreni circostanti della medesima zona, il suo fosse gravato dal vincolo alla (ben individuata) strada pubblica realizzanda (e per tale ragione preordinato all’espropriazione) a servizio delle altre aree della medesima zona B (e non delle altre zone). O, per converso, se si trattasse di un’enclave collocata all’interno di un’autonoma zona F avente destinazione pubblicistica (viabilità, verde pubblico ecc.) e per tale ragione preclusa all’edilizia privata nonchè priva di un proprio indice territoriale (e non fondiario) di edificabilità posto dallo strumento urbanistico generale (e non sostituibile da indici virtuali, convenzionali e soggettivi, creati dal c.t.u. oppure dal giudice).
La Corte territoriale si è invece sottratta nuovamente a tale accertamento necessario, in quanto:
a) ha totalmente omesso di accertare e riferire la destinazione della zona in cui è ubicato il terreno M., ad oggi non ancora individuata;
b) ha incentrato la propria indagine (esclusivamente) sulla natura servente e funzionale dell’opera pubblica per cui si è resa necessaria l’espropriazione, rispetto alle zone residenziali circostanti; e da tale indagine (già compiuta ex ante dal D.M. n. 1444 del 1968, che per queste ragioni ha istituito le zone F) ha tratto la conseguenza che si era in presenza di un vincolo preordinato all’espropriazione, in tal modo disattendendo anche il criterio di ripartizione avanti menzionato, da decenni enunciato anche dalla Corte Costituzionale;
c) consapevole dell’indifferenza del risultato raggiunto al fine di stabilire la qualificazione del terreno M., ne ha giustificato la asserita vocazione edificatoria ricorrendo al criterio della c.d. edificabilità di fatto, e/o ad altri alla stessa comunque collegati, ed incentrati ora sulla funzione istitutiva della zona, ora sulla sua complementarietà o pertinenzialità, o ancora sulla configurabilità di un comparto virtuale: che il sistema dicotomico dell’edificabilità legale, introdotto dalla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis e confermato dagli artt. 32 e 37 T.U. appr. con D.P.R. n. 327 del 2001, ha invece ripudiato (Cass. 26964 e 14840/2013; 15682 e 15007/2011; 10343/2005), conferendo rilevanza primaria ed esclusiva alla ripartizione dell’intero territorio in zone omogenee, con la determinazione dei caratteri da osservare in ciascuna di esse; e conclusivamente imponendo alla sentenza impugnata di riconoscere le possibilità legali di edificazione dei terreni espropriati soltanto se gli stessi risultavano classificati dallo strumento generale del Comune come edificatori in ragione della loro allocazione zonale e della destinazione (generale) ad una delle utilizzazioni indicate per le zone AD di cui al D.M. n. 1444 del 1968, art. 2.
Pertanto il giudice di rinvio dovrà finalmente stabilire se il terreno espropriato al M. ricada in zona “B” che comprende le parti di territorio totalmente o parzialmente edificate, diverse dalle zone di tipo A (ed in questo caso si tratterà tendenzialmente di un vincolo espropriativo, come tale irrilevante ai fini dell’indennizzo). Oppure in zona F, la quale, come si è detto, rappresenta pur essa un’entità urbanistica autonoma e concepita al pari delle altre zone omogenee previste dal D.M. n. 1444 del 1968, art. 2, nelle quali è ripartito il territorio comunale nella sua integrale estensione; e che essendo concretamente vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, viabilità e parcheggi, attrezzature e impianti di interesse generale), si traduce in un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte quelle forme di trasformazione del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione e che sono, come tali, soggette al regime autorizzatorio previsto dalla vigente legislazione edilizia (cfr. art. 37, comma 4 ult. previs. T.U.). Con la conseguenza che l’area in essa ricadente va qualificata come non edificabile (Cass. 3620/2016; 8873 e 6833/2014; Cons. St. 3797/2011; 8531/2010).
Ove ricorra tale ultima ipotesi non è inopportuno rammentare gli effetti della nota Corte Cost. 10 giugno 2011, n. 181, che ha travolto il sistema dei c.d. Vam, ed impone ormai di ritenere che l’indennizzo per l’esproprio di aree inedificabili, debba essere effettuato in applicazione della regola generale prevista dall’art. 39 della Legge Fondamentale (ossia in relazione al valore venale del bene): consentendosi ai proprietari di dimostrare che il fondo, pur senza raggiungere i livelli dell’edificabilità, abbia un’effettiva e documentata valutazione di mercato che rispecchi possibili e consentite utilizzazioni intermedie tra quella agricola e quella edificabile (parcheggi, depositi, attività sportive e ricreative, chioschi per la vendita di prodotti, ecc.) (Cass. 1 dicembre 2011, n. 25718).
In definitiva, l’esproprio di aree aventi destinazione pubblicistica (quali non soltanto strade e parcheggi, ma anche, ad esempio, aree di rispetto di strade o ferrovie ecc.), con conseguente esclusione della sussistenza del requisito della “edificabilità legale”, le quali si collocano a servizio di circostanti aree residenziali, sarà indennizzato, pur esso, nel quadro di applicazione del citato art. 39, avuto tuttavia riguardo alle loro peculiare connotazioni, tenuto conto della concreta idoneità ad ospitare (non certo immobili con destinazione abitativa, o comunque edificatoria, bensì) determinate attività o installazioni, quali per l’appunto parcheggi campi sportivi, strutture ricreative depositi all’aperto, e così via, che concorrono a determinarne il valore in comune commercio.
p. 7.1.3 – La sentenza impugnata è cassata in relazione ai motivi accolti e rinviata per nuovo esame ad altra sezione della Corte d’appello di Firenze che si atterrà ai principi di sopra esposti e provvederà alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.
p. 7.2. – I restanti motivi sono assorbiti.
accoglie i primi quattro motivi di ricorso, assorbiti gli altri, cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia anche per le spese ad altra sezione della Corte d’appello di Firenze.

References: Sentenza 
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