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Timestamp: 2019-07-21 04:43:38+00:00

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CRA 1ère SÉANCE DU jeudi 29 novembre 2001
Session ordinaire de 2001-2002 - 35ème jour de séance, 82ème séance
1ère SÉANCE DU JEUDI 29 NOVEMBRE 2001
DES AUTEURS D'INFRACTIONS 2
LUTTE CONTRE L'IMPUNITÉ DES AUTEURS D'INFRACTIONS
L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi de MM. Jean-Antoine Leonetti, Philippe Douste-Blazy, Jean-Louis Debré et Jean-François Mattei relative au renforcement de la lutte contre l'impunité des auteurs de certaines infractions.
M. Jean-Antoine Leonetti, rapporteur de la commission des lois - « Qu'on examine la cause de tous les relâchements et on verra qu'elle vient de l'impunité des crimes et non pas de la modération des peines » disait Montesquieu. Cette affirmation nous incite aujourd'hui, au lieu d'alourdir encore les peines d'un Code pénal déjà riche en possibilités de sanction, à proposer les moyens d'assurer une sanction rapide, proportionnée et adaptée pour toutes les infractions.
Inutile de rappeler que l'insécurité augmente : la progression a été de 5,7 % l'an dernier et de 10 % sur les six premiers mois de cette année.
Plus grave est le sentiment d'impunité : seule une infraction sur dix est poursuivie. 1,28 million seulement des 5 millions de procès-verbaux dressés donnent lieu à des poursuites, et dans le tiers de ces cas, l'affaire est classée sans suite. Moins d'une infraction sur cinq bénéficie de procédures alternatives de traitement pénal. L'impunité aggrave le sentiment d'injustice, démobilise les forces de l'ordre et encourage la récidive. Elle est ressentie plus douloureusement encore quand l'auteur d'un vol de voiture ou d'un cambriolage est identifié et se pavane devant sa victime, voire la menace si elle porte plainte. C'est ainsi que seule une infraction sur cinq fait l'objet d'une plainte. Lorsqu'elle intervient, la sanction est souvent trop tardive pour être efficace. Il faut parfois six mois, voire une année, pour faire comparaître un jeune devant le juge pour enfants, si bien que, sans vraiment satisfaire la victime, la sanction perd toute valeur éducative.
Nous ne pouvons tolérer cette négation de l'Etat de droit, qui incite dangereusement les victimes potentielles à l'autodéfense ou à la résignation, cette rupture du pacte républicain dans sa dimension la plus sacrée, la protection des personnes et la liberté d'aller et venir. Notre proposition de loi vise donc à lutter contre l'impunité des auteurs de délits de petite et moyenne gravité et à leur appliquer une sanction rapide, systématique et proportionnée.
Un conseil de la réparation pénale, présidé par le délégué du procureur, assisté de représentants de l'Etat, des collectivités et des services de la PJJ et socio-éducatifs serait créé dans chacune des maisons de justice et du droit dont l'institution serait rendue désormais obligatoire.
Ce conseil serait saisi, en l'absence de décision du procureur, dans un délai de 30 jours, des infractions de faible gravité commises par les primo-délinquants ou uni-récidivistes. On pourrait ainsi mieux apporter des réponses à ces infractions - souvent les moins sanctionnées. Ce dispositif - modeste - ne touche ni à l'ordonnance de 1945, ni à l'échelle des peines, et respecte scrupuleusement la séparation des pouvoirs, en laissant l'initiative au parquet. Au moment du dépôt de plainte, le procureur est libre de sa décision ; passé le délai de 30 jours, c'est encore à son délégué qu'appartient la décision. La convention lui permet de préciser les infractions qu'il veut voir relever de cette mesure. La justice n'est pas dessaisie, seule la procédure est accélérée.
La présence de personnes associées autour du délégué du procureur ne vise pas à suppléer le procureur dans la décision, mais à faciliter et accélérer la mise en place des mesures décidées par son délégué. Elle nous semble largement préférable à celle de notables proposée par la majorité (Mme Marylise Lebranchu, Garde des Sceaux, Ministre de la justice, marque son étonnement). Je le tiens d'une dépêche de l'AFP.
M. Claude Goasguen - Il y a des notables de gauche !
M. le Rapporteur - Notre proposition tend aussi à renforcer la responsabilité des maires et à les doter de réels pouvoirs de coordination. Certes, ils président aujourd'hui les conseils communaux de prévention de la délinquance - facultatifs -, et peuvent signer un contrat local de sécurité ou un contrat relatif à l'installation d'une MJD. Notre proposition généralisant ces structures, un seul et même conseil local devrait assurer la lutte contre la délinquance et l'insécurité. La séparation entre prévention et sanction est artificielle, l'une n'allant pas sans l'autre. Pour coordonner les mesures de prévention et de sanction, les maires seraient destinataires d'informations anonymes et statistiques de la police et des MJD. Ils pourraient ainsi apaiser nos concitoyens, émettre des propositions, constater la nécessité de renforcer les mesures dans tel ou tel quartier. Rien n'est pire que l'ignorance en matière de sécurité, car elle nourrit les fantasmes, et du même coup l'intolérance. Or, le sentiment d'impunité ne régressera pas si les infractions restent impunies ou tardivement sanctionnées.
Les élus, et les maires en particulier, seront associés à la mise en place de la justice de proximité et bénéficieront des informations nécessaires à la coordination de la lutte contre l'insécurité.
Pourquoi légiférer ? Il y a d'abord des arguments juridiques. La loi est normative. Dès l'instant que les maisons de justice et de droit, mais aussi le conseil de la réparation et le conseil de prévention et de lutte contre l'insécurité deviennent obligatoires, la norme doit être inscrite dans la loi. Il y a aussi des raisons symboliques. Comment ne pas débattre de la justice de proximité et de l'impunité des délinquants à l'Assemblée nationale ? Nos concitoyens sont tellement frustrés par notre justice trop lente qu'ils n'accepteraient pas que leurs représentants soient privés du débat et que les textes soient écrits dans le secret des cabinets ministériels.
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice - Quel secret ?
M. le Rapporteur - J'ai rarement vu un décret faire l'objet d'un débat public avant d'être publié. Et notre dernière raison de légiférer est technique. Le décret sur les maisons de justice et de droit a été pris le 6 novembre, et la loi date de trois ans ! Vos décrets, Madame la ministre, sont encore plus lents que votre justice ! Combien de temps devrons-nous attendre les décrets sur le conseil de réparation ? Je crains que ce ne soit votre successeur ou le successeur de votre successeur qui les publie. Entre-temps, la loi reste lettre morte.
L'impunité, c'est bien sûr une frustration pour les victimes, mais aussi un mépris profond vis-à-vis des délinquants. La République qui ne punit pas ses enfants lorsqu'ils commettent des actes répréhensibles les ignore, les méprise et les abandonne. Seraient-ils à ce point irrécupérables que nous ne nous donnions même pas la peine d'essayer d'en faire des citoyens libres et responsables ? Aurions-nous si peu confiance dans notre modèle républicain que nous acceptions qu'une partie de notre jeunesse puisse ne pas se reconnaître dans ses valeurs ?
La réponse est entre vos mains. Nous pouvons ensemble prouver que lorsqu'il s'agit de l'intérêt de nos concitoyens et de l'avenir de notre jeunesse, nous pouvons nous mettre d'accord sans céder à des man_uvres politiciennes ou à des calculs indignes des idéaux que nous défendons.
Si ce texte était voté, nous aurions prouvé que la sécurité n'est ni de droite ni de gauche, mais un droit légitime pour nos concitoyens (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe du RPR et du groupe DL).
M. Renaud Donnedieu de Vabres - Remarquable !
M. Marc-Philippe Daubresse - Je voudrais commencer en citant des extraits d'une lettre à en-tête du ministère de l'intérieur, adressée par un responsable de la police à un maire. « Nous rencontrons de sérieux problèmes de petite délinquance et d'incivilités en tout genre qui ont le don d'exaspérer la population. Cette délinquance est le fait d'individus bien connus de nos services, qui agissent en toute impunité malgré les procédures que nous avons effectuées. Je ne peux donc compter sur une sanction en ce qui les concerne. Il ne reste que l'occupation du terrain afin de rassurer les riverains et de leur montrer que nous ne baissons pas les bras. » Qu'un haut responsable de la police puisse écrire cela traduit une impuissance absolue, intolérable dans un Etat de droit. Les petites et moyennes infractions non sanctionnées donnent un sentiment d'impunité à leurs auteurs, d'abandon aux victimes et d'insécurité à la population tout entière. Les élus locaux en recueillent sans cesse les témoignages. Après une mise en _uvre ratée de la police de proximité, la police se retrouve plus démunie que jamais pour agir sur le terrain.
Dans toutes les villes de France, ces délits empoisonnent la vie de nos concitoyens et engorgent la justice de plaintes qui resteront sans suite.
En matière de délinquance, la France réclame la tolérance zéro et le Gouvernement lui offre l'impunité à 95 %.
Dans ce contexte, le groupe UDF a voulu proposer un texte pragmatique et efficace.
Fallait-il, à quelques mois d'échéances fondamentales, faire resurgir les vieux débats idéologiques opposant prévention et répression, sécurité et liberté, droits et devoirs ? Certes pas. Les fondements mêmes de la République et la Déclaration des droits de l'homme considèrent ces notions comme étroitement liées. Le débat sur la sécurité, la responsabilité et la citoyenneté sera au centre des prochaines campagnes électorales et les Français trancheront.
Nous nous sommes donc attachés à trouver une solution efficace mais mesurée, sans modifier fondamentalement le code de la procédure pénale ni l'ordonnance de 1945 relative à l'enfance délinquante. Nous poursuivons un double objectif : briser l'impunité des délinquants en instaurant un régime de sanctions systématiques, immédiates et adaptées, et redonner au maire les moyens de coordonner les différents outils prévus par la loi : maisons de justice, conseils de prévention de la délinquance, conseils locaux de sécurité.
Cette proposition de loi est centrée sur les primos-délinquants et les récidivistes uniques ainsi que sur les petites et moyennes infractions pénales.
De ce point de vue, la situation est alarmante. Les responsables de la police le crient dans la rue.
La police nationale et la gendarmerie sont en crise.
Elles manquent de moyens matériels. La police poursuit les délinquants avec des 306 usagées. Au Portugal, elle dispose de Subaru de 200 chevaux. Elle est armée de magnums 357 alors que les délinquants disposent d'armes automatiques. Ses moyens de renseignements ne peuvent être mis en réseau. Le système de traitement des infractions constatées de la police n'est pas couplé avec celui de la gendarmerie. Le STIC a été vidé de sa substance par un décret du 5 juillet 2001. Il ne comporte pas mention des procédures qui n'ont pas abouti. Un commissaire de police a failli recruter un adjoint de sécurité qui avait fait l'objet d'une trentaine de procédures mais qui bénéficiait d'un casier vierge grâce à l'amnistie et ne se trouvait pas dans le fichier du STIC, auquel la police n'a d'ailleurs pas accès pour les enquêtes administratives !
Quant à la justice, elle n'a pas non plus les moyens de faire face à ces nouvelles formes de délinquance. La lenteur de la machine judiciaire nourrit l'incertitude pour la victime et prolonge l'impunité du coupable. Les affaires ne sont pas classées sans suite parce qu'elles reposent sur des plaintes abusives ou pour des motifs juridiques, mais pour des motifs essentiellement administratifs !
Démoralisation de nos services d'ordre, lenteur et inadaptation de la justice, mécontentement croissant de nos concitoyens, voilà ce à quoi nous voulons réagir, avec un texte qui n'est pas partisan.
Nous proposons d'améliorer la prévention et les réponses apportées à la délinquance de proximité, en appliquant les modes alternatifs de règlement aux personnes qui reconnaissent avoir commis, pour la première ou la seconde fois, une infraction.
On nous reproche de mettre en place un conseil de réparation pénale au-delà d'un seuil de 50 000 habitants. Ce seuil correspond aux agglomérations définies par la loi Chevènement, qui sont un bon échelon pour lutter contre la délinquance, et tient compte de la loi Vaillant sur la démocratie de proximité, qui fixe au même niveau le seuil pour les conseils de quartier.
Comment donc nous opposer que la sécurité ne s'arrête pas à 50 000 habitants sans considérer que le même argument vaudrait pour la démocratie ?
Les mesures que nous proposons ont comme trait principal d'être adaptées aux circonstances actuelles : rapidité, diversité des solutions, proximité et surtout réponse aux classements sans suite.
Il faut également impliquer les élus locaux dans le combat quotidien contre l'insécurité, et d'autant plus que la police de proximité, pour reprendre les propos d'un syndicaliste de la police, fut une bonne idée mais sa mise en place un véritable fiasco.
La circulaire du 28 octobre 1997 et la loi du 15 avril 1999 ont tenté d'adapter le dispositif au terrain en impliquant davantage les acteurs sociaux, mais ces deux textes ont surtout montré l'incapacité du Gouvernement à juguler l'augmentation de la délinquance.
Deux exemples sont intéressants à l'étranger. Au Québec, une véritable police de proximité existe depuis dix ans et a d'excellents résultats, en particulier parce qu'une réparation pénale a été mise en place qui a désengorgé les tribunaux et permis aux policiers de travailler en plus étroite collaboration avec les maires et la justice. A Amsterdam, un conseil se réunit tous les mois autour du maire pour faire le point sur la délinquance, réorienter la prévention et adapter les mesures pénales.
Nous voulons des instances capables de définir la prévention, de proposer et d'évaluer des mesures alternatives, d'effectuer un suivi statistique de la délinquance.
Avec cette proposition de loi, nous proposons une avancée raisonnable mais dont l'impact serait très rapide et très visible. Certains la trouveront trop modeste, d'autres noieront le problème en proposant d'agir par décret. Mais dès lors qu'on rend certains dispositifs obligatoires et systématiques, c'est bien la voie législative qui s'impose.
Nous attendons de vous, Madame la Garde des Sceaux, des réponses concrètes et non des propos dilatoires. Oui ou non, voulez-vous supprimer les zones de non-droit ? Voulez-vous, oui ou non, restaurer le droit à la sûreté inscrit dans la Déclaration des droits de l'homme ? Oui ou non supprimer l'impunité dont jouit aujourd'hui une petite minorité de délinquants qui empoisonnent la vie d'une grande majorité de gens honnêtes ? Voulez-vous, oui ou non, des citoyens libres dans des villes sûres ? Nous attendons avec intérêt vos réponses (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe du RPR).
M. Bernard Roman, président de la commission des lois - C'est faible.
Mme Aubert remplace Mme Lazerges au fauteuil présidentiel
Mme Christine Lazerges - L'exposé des motifs de cette proposition de loi est à beaucoup d'égards fort intéressant et le constat qu'il dresse est exact : oui, l'augmentation de la délinquance figure au premier rang des préoccupations de nos concitoyens ; oui, l'absence de réponse pénale - ou une réponse pénale trop tardive - alimente le sentiment d'impunité chez les auteurs d'infractions ; oui, il faut mieux conjuguer prévention et répression...
M. Renaud Donnedieu de Vabres - Quel bilan accablant pour le Gouvernement !
Mme Christine Lazerges - Oui, il faut des observatoires de la délinquance et je plaide pour cela depuis des années...
M. Claude Goasguen - Qu'attendez-vous ? Vous êtes au pouvoir !
Mme Christine Lazerges - Oui, il faut favoriser le recours aux modes alternatifs de règlement en matière pénale. Mais je rappelle que les trois grands textes sur ce sujet furent proposées par des gouvernements de gauche : la loi du 11 juin 1983 sur les peines de substitution à l'emprisonnement, celle du 4 janvier 1993 sur la médiation pénale et les activités de réparation - c'est elle qui a introduit l'article 12-1 dans l'ordonnance de 1945...
M. Marc-Philippe Daubresse - Il est appliqué ?
Mme Christine Lazerges - Bien sûr. Enfin, la loi du 23 juin 1999, qui instaure diverses alternatives aux poursuites.
Oui, il faut lutter contre les classements sans suite dans les affaires élucidées.
Bref, nous sommes d'accord avec le diagnostic dressé par M. Leonetti, même si le titre qu'il donne à sa proposition de loi me paraît contestable : « renforcement de la lutte contre l'impunité des auteurs de certaines infractions. » Pourquoi « certaines » ? Tant pis pour l'impunité des autres ?
Par contre, les moyens proposés me semblent soit relever du pouvoir réglementaire et non du législateur, soit contraires aux exigences de la Constitution ou du bloc de constitutionnalité, soit encore inappropriés aux fins poursuivies.
Voyons le texte plus en détail. L'article premier prévoit des maisons ou antennes de justice et du droit dans les communes ou structures intercommunales comptant plus de 50 000 habitants. Vous avez dit, Monsieur Leonetti, que ces maisons de la justice et du droit existaient depuis trois ans. Non, depuis dix ans ! Car des choses se font dans ce pays sans qu'il soit besoin d'une circulaire ou d'un décret et je rends hommage aux magistrats qui ont pris ces initiatives.
M. le Rapporteur - Oui, mais dans la loi, depuis trois ans seulement.
Mme Christine Lazerges - Et pourquoi fixer un seuil de 50 000 habitants ?
M. le Rapporteur - J'accepte tous les amendements à ce sujet.
Mme Christine Lazerges - Dans ma circonscription, il existe une remarquable maison de la justice et du droit : elle se trouve dans une commune de 22 000 habitants.
M. le Rapporteur - Proposez-moi un autre seuil.
Mme Christine Lazerges - Non, justement, il n'en faut pas, cela serait un facteur de rigidité. Une MJD doit pouvoir être créée chaque fois que le besoin s'en fait sentir. En tout cas, si vous les réservez aux communes de plus de 50 000 habitants, vous tomberez sur les villes qui comptent déjà un tribunal d'instance ou de grande instance, et ce n'est pas par là qu'il faut commencer.
M. Renaud Donnedieu de Vabres - Il faut bien planifier.
Mme Christine Lazerges - L'article 2 instituerait dans chaque MJD ou antenne de justice un conseil de la réparation pénale chargé de mettre en place les mesures alternatives aux poursuites. Ce conseil serait présidé par un délégué du procureur. D'une part, il me paraît évident qu'une telle instance ne devrait être présidée que par un substitut du procureur. D'autre part, tel qu'il est composé, ce conseil ne pourrait pas assurer un accompagnement effectif sur le terrain. Or, le problème actuel n'est pas celui du prononcé des réparations - leur nombre a décuplé - mais bien celui du suivi.
A mon sens, chaque MJD doit être animée par un comité de pilotage qui, présidé par un magistrat, coordonne toutes les activités de celle-ci, lesquelles ne se limitent pas à la réparation pénale. Pour cette dernière, il faudrait s'appuyer sur les associations habilitées à cet effet, à l'instar de ce qui se pratique aux Pays-Bas. Personnellement, j'appelle de mes v_ux la création, au Ministère de la justice, d'un Bureau de la réparation pénale, de la même manière qu'on a créé en 1983 un Bureau des victimes.
M. Claude Goasguen - On n'a pas besoin d'un bureau ! C'est un gag.
Mme Christine Lazerges - Non, ce n'est pas un gag car toute la politique d'aide aux victimes a été initiée par ce bureau. Il faudrait aussi, bien sûr, créer une ligne budgétaire.
L'article 3, qui substituerait le conseil de la réparation pénale aux autorités de justice en l'absence de décision du procureur de la République dans un délai de 30 jours, se met carrément hors la loi constitutionnelle et contrevient aux principes fondamentaux du droit. Seule une régulière saisine du délégué du procureur par le procureur lui-même serait envisageable.
L'article 4 réinstitue, sous le nom du conseil local de la prévention de la délinquance et de lutte contre l'insécurité, les fameux CCPD. Ce que vous proposez, Monsieur Leonetti, figure déjà dans le décret du 8 juin 1983 qui les a institués. Et qu'il faudrait d'ailleurs réviser en vue de mieux articuler contrats locaux de sécurité et CCPD. C'est ce qui avait été proposé lors des rencontres nationales des acteurs de la ville, en mars 1999, à Montpellier. Il faut aussi bien articuler tout cela avec les cellules de veille éducative.
La réparation pénale est de l'avis général la réponse la plus à même de resocialiser l'auteur d'une infraction, de lui faire prendre conscience de sa responsabilité vis-à-vis de la société. Une société qui pratique souvent l'exclusion et où nous voudrions que chacun trouve sa place.
Ce texte poursuit des objectifs que nous partageons mais propose des moyens inappropriés. C'est pourquoi le groupe socialiste ne croit pas devoir passer à l'examen des articles (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Jean-Claude Mignon - L'insécurité est bien une réalité et non un sentiment pour nos concitoyens qui, dans leur grande majorité, la placent au premier rang de leurs préoccupations. Il est donc tout à fait légitime que leurs représentants se saisissent de ce problème.
Mme Lazerges remplace Mme Aubert au fauteuil présidentiel.
M. Jean-Claude Mignon - Mesure, justesse, équilibre : tels sont les objectifs de la proposition de loi de notre collègue Jean-Antoine Leonetti.
Ce texte tend tout d'abord à instituer, au sein des maisons de justice et du droit, un conseil de la réparation pénale chargé de mettre en place, pour les personnes reconnaissant s'être rendues coupables pour la première ou la deuxième fois de délits mineurs, de mesures alternatives de traitement pénal. Celles-ci n'interviendront qu'en l'absence de décision du procureur de la République dans un délai de trente jours à compter de la réception de la plainte et elles seront décidées par le délégué du procureur de la République présidant ce conseil. Il ne s'agit donc pas pour les maires ou les présidents des établissements publics de coopération intercommunale siégeant en son sein de se substituer à la justice, mais d'apporter une réponse rapide et adaptée aux actes de petite et moyenne délinquance.
Ce conseil de la réparation pénale, évoqué par le chef de l'Etat dans son discours du 14 juillet dernier, répondrait aux attentes des victimes, qui le sont doublement du fait du déni de justice que constitue pour elles le classement sans suite, en général justifié par la faible gravité des faits ou l'absence d'antécédent judiciaire de l'auteur présumé.
Il est indispensable de sanctionner toutes les infractions, et surtout de sanctionner dès la première infraction car la sanction a une valeur pédagogique. Il faut également élargir la gamme des réponses, en s'inspirant des modèles britannique ou espagnol, en allant de la simple admonestation à l'interdiction pour le mineur de fréquenter certains endroits criminogènes ou de s'absenter de son lieu de résidence sans autorisation préalable.
Le gouvernement de Tony Blair a supprimé la présomption d'irresponsabilité pour les mineurs de 10 à 14 ans, mis en place un couvre-feu dans les zones sensibles, créé des centres de détention réservés aux mineurs. En Espagne, un jeune peut se voir imposer une permanence chez lui du vendredi soir au dimanche soir pendant plusieurs semaines et n'être autorisé à quitter le domicile familial que pour réaliser des travaux socio-éducatifs. Ces mesures pourraient être adaptées en France si l'on acceptait de ne plus considérer avec angélisme le délinquant comme une victime de la société et la sanction comme une réponse réactionnaire.
La proposition de loi tend par ailleurs à instituer un conseil local de prévention de la délinquance et de lutte contre l'insécurité. Il serait présidé par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale, puisqu'en vertu de l'article 16 du code de procédure pénale le maire a qualité d'officier de police judiciaire et exerce son pouvoir sous le contrôle étroit du préfet et du procureur de la République.
Ce conseil local de prévention se rapproche du conseil de sécurité de proximité proposé par le RPR à un forum que j'ai eu l'honneur de présider en mai dernier. Il prendrait l'initiative d'élaborer des programmes d'action, dont l'évaluation par un observatoire permettrait de faire évoluer les dispositions prises en fonction des résultats.
Permettre aux élus, compte tenu de leurs compétences multiples dans leur commune, de coordonner la politique de sécurité ne signifie nullement municipaliser la police nationale. Le maire d'Evry, lors des rencontres nationales sur la sécurité organisées par le parti socialiste le 27 octobre dernier, a lui-même déclaré : « Il faut faire du maire le pivot autour duquel s'organise la politique de sécurité au niveau local en coordination avec la police et la justice ».
M. Jean-Pierre Blazy - Le pivot, ce n'est pas le shérif !
M. Jean-Claude Mignon - Qui vous parle de shérif ?
Qu'on arrête de présenter les propositions de l'opposition comme démagogiques voire dangereuses. Madame la ministre, je vous rejoins lorsque vous dites que la sécurité n'est ni de droite ni de gauche, qu'elle est républicaine ; mais alors démontrez votre attachement à cette valeur en approuvant cette proposition de loi, que le groupe RPR votera pour sa part avec enthousiasme, en remerciant M. Leonetti de l'avoir rédigée (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL).
M. Patrick Braouezec - Personne n'est dupe, et les députés communistes moins que quiconque, du caractère politicien de la démarche de l'opposition (Exclamations sur les bancs du groupe UDF, du groupe du RPR et du groupe DL), qui cherche à exploiter le malaise de la police et les peurs de nos concitoyens. Les démocrates de bonne volonté savent que l'on ne se livre jamais impunément à de tels jeux.
Pourtant, il faut regretter que le recours à l'article 94 du Règlement ne nous permette pas d'examiner le détail de ce texte. En effet il apparaît relativement modéré et reflète le pragmatisme d'élus qui savent la nécessité d'améliorer la prévention et de favoriser le recours aux modes alternatifs en matière pénale. Souvenons-nous que déjà, le Parlement avait adopté le 4 janvier 1993 la mesure de réparation à l'égard de la victime ou dans l'intérêt de la collectivité.
La proposition d'installer des maisons ou antennes de justice et du droit dans les communes ou agglomérations de plus de 50 000 habitants s'inscrit dans la logique du Gouvernement : en juin dernier, les ministres de la justice et de la ville ont annoncé la création de cent points supplémentaires d'accès au droit pour compléter le réseau actuel ; il s'agirait donc d'une généralisation, que les députés communistes souhaitent car les maisons de la justice et du droit offrent une justice plus proche du justiciable, plus facile d'accès, moins effrayante. Les résultats sont positifs pour les juges eux-mêmes, dont les décisions sont mieux comprises par les citoyens.
Le problème est que l'opposition n'est pas crédible, la généralisation des maisons de la justice et du droit supposant une ambition budgétaire dont elle n'a jamais fait preuve.
Ce texte est en retrait par rapport à la situation, pourtant très imparfaite, de la communauté d'agglomération à laquelle appartient la ville de Saint-Denis : depuis 1997, une maison de la justice et du droit a été ouverte à Aubervilliers et une autre à Epinay-sur-Seine ; une antenne est programmée à Saint-Denis dans le cadre du contrat local de sécurité.
L'opposition propose la création de conseils de la réparation pénale au sein des maisons de la justice mais elle passe à côté de l'essentiel : les maisons de justice n'ont pas besoin des élus locaux, mais de magistrats. Pour que le nombre des classements sans suite diminue, il faut des juges plus présents et impliqués dans la vie de la cité. Un effort de transparence et de communication de la part de la justice s'impose également. La circulaire du ministère sur la publicité des suites donnée devra faire ses preuves.
La rapidité exige le recours à des réponses alternatives aux poursuites, médiation, classement sous conditions ou rappel à la loi. Ces mesures nécessitent une confiance mutuelle entre partenaires. Les maires et les collectivités ont un rôle important à jouer.
Plutôt que de renforcer les sanctions, il importe de les généraliser et de les appliquer partout de façon égale. Les jugements spectaculaires ne diminuent pas le nombre de classements sans suite, mais risquent, au contraire, de les augmenter en engorgeant le système pénitentiaire.
Le recours aux travaux d'intérêt général reste trop rare, notamment pour les mineurs. Pourtant, celui qui a passé un mois à balayer la cage d'escalier dégradée ne revient pas en caïd dans son quartier. Ces travaux sont aussi une occasion de dialogue entre victimes et délinquants, et permettent à ces derniers de prendre un premier contact avec le monde du travail...
M. Claude Goasguen - Ce n'est pas le sujet.
M. Patrick Braouezec - Ce n'est peut-être pas le sujet, mais c'est comme cela que j'entends le traiter ! (Rires) Les travaux d'intérêt général sont souvent un premier pas vers un emploi.
Il faut également s'efforcer de développer les partenariats dans le cadre des contrats locaux de sécurité et des comités communaux de prévention de la délinquance. La proposition de créer des observatoires locaux n'est pas inintéressante pour améliorer la transparence. Pour le reste, les maires tiennent aujourd'hui leur place, et la polémique sur les arrêtés de couvre-feu pour les mineurs prouve qu'on passe aisément à l'exploitation politicienne de ce sujet. Qui est favorable à ce que des enfants de 13 ans se promènent seuls la nuit ? Faut-il viser de façon démagogique - et médiatisée - certains quartiers pour l'empêcher ? Les policiers ne font-ils pas déjà leur travail ? La droite veut plaire, mais cette mesure n'est qu'un pas vers une irresponsabilité généralisée. Les adultes doivent se sentir responsables collectivement envers ces enfants et se réapproprier l'espace public.
Le partenariat local exprime le fait que la justice et la sécurité sont l'affaire de tous. Là où les règles sont définies ensemble, elles sont mieux observées, et les cahiers des charges élaborés dans le cadre des contrats locaux de sécurité permettront d'améliorer le fonctionnement des comités communaux de lutte contre la délinquance.
Mais tous ces efforts resteront vains sans une répression accrue de la délinquance économique et financière (« Ah ! » sur les bancs du groupe UDF, du groupe du RPR et du groupe DL). Je sais que pour certains, ce n'est pas le sujet, mais je le dirai quand même.
M. Claude Goasguen - Allez-y, ça ne fait rien.
Mme Véronique Neiertz - Oui, allez-y, c'est très bien.
M. Patrick Braouezec - De même, il faut mieux lutter contre les discriminations.
Chômage de masse, pauvreté, précarité, renforcent en effet l'exigence d'égalité devant la loi. Les gens modestes connaissent la spéculation financière, l'argent facile. Cette information quotidienne constitue une violence sociale qui en appelle d'autres. Le scandale que constitue ce formidable gâchis provoque chez la majorité le mépris du politique, et chez les plus jeunes la révolte. Il est indispensable de lutter efficacement contre la délinquance en col blanc et le blanchiment de l'argent pour restaurer l'autorité de la justice. De même, la lutte contre les discriminations devrait être une priorité de la déontologie policière. Est-il normal que seules les associations assurent les « testings » pour détecter les cas de discrimination à l'embauche ou au logement ? Il y a là un chantier énorme pour la justice, la police et l'inspection du travail, afin de réduire le fossé entre les institutions et une partie de la population, surtout les jeunes.
Cette proposition pose donc de vraies questions. Pour ma part, je suis favorable à un vrai débat sur l'ensemble de ces problèmes afin de prendre des décisions à la fois justes et applicables (Applaudissements sur quelques bancs du groupe socialiste).
M. Claude Goasguen - Renforcer la lutte contre l'impunité, voilà un titre qui devrait faire l'unanimité dans cette assemblée (« Eh oui ! » sur les bancs du groupe DL, du groupe UDF et du groupe du RPR). Je suis donc surpris que la commission des lois ait manifesté, sur ce texte qui pourrait être d'application immédiate, une opposition qui touche d'ailleurs plus à la forme qu'au fond. Que veut l'opposition unanime ? Aider le Gouvernement à trouver de solutions sur des problèmes qu'il ne maîtrise pas.
M. Jean-Pierre Blazy - Ils sont bien, dans l'opposition.
M. Claude Goasguen - Les arguments qu'on nous oppose n'en sont pas. Le constat est unanime : de plus en plus de dossiers sont classés sans suite, l'article 40 du code de procédure pénale est mal appliqué, à la fois pour des raisons administratives et à cause de la montée de la délinquance. Bref, à côté du sentiment d'insécurité se développe un sentiment d'impunité. En quelque sorte, insécurité et impunité sont les deux mamelles de la délinquance ! (Sourires) En outre, tout le monde reconnaît que cette proposition essaye d'y remédier. Bouleverse-t-elle la législation et la procédure pénale ? Que non. Elle ne porte pas trace de cette obsession sécuritaire que vous aimez à dénoncer. Elle est tellement modérée que c'est en fait une ouverture à gauche.
M. Jean-Pierre Blazy - On vous reconnaît bien là.
M. Claude Goasguen - Vous-même, Monsieur Blazy, êtes plus sécuritaire que M. Douste-Blazy.
Faut-il repousser cette proposition parce que le Gouvernement a d'autres projets ? Il ne propose rien, ou plutôt il offre comme alternative de rendre réglementaires certaines dispositions. Mais ce que nous souhaitons, c'est transformer en obligations des dispositions de la loi qui, pour l'instant, sont d'application facultative. Depuis 1997, vous fondez votre politique sur le contrat, la « coproduction », qui est surtout littéraire, le facultatif. Nous proposer des dispositions réglementaires, c'est dénaturer l'objet même de cette proposition qui est de rendre les maisons de justice et conseils de réparation pénale obligatoires dans toutes les communes. Et ne nous dites pas que nous ne comprenons pas la répartition de compétences entre l'Etat et les collectivités.
Nous essayons donc d'aider la majorité, qui elle-même a compris, un peu tard, que des problèmes se posent. D'ailleurs, un de ses membres est chargé d'une mission sur les difficultés d'application de la loi relative à la présomption d'innocence. Cette mission serait une bonne chose, mais pas notre proposition de loi ? Dans cette situation difficile, vous ne parvenez pas à vous départir de cet esprit de parti, cet esprit de gauche - même s'il est vrai qu'il y a des sous-courants dans la gauche plurielle (Rires sur les bancs du groupe DL, du groupe UDF et du groupe du RPR). Mais assurer la sécurité n'est ni de droite ni de gauche. Y réussir dépend de la crédibilité du Gouvernement, et ce Gouvernement n'est plus crédible. Nous essayons de lui donner des assises pour qu'il puisse agir.
M. Jean-Pierre Blazy - N'en faites pas trop.
M. Claude Goasguen - Je n'en fais pas trop.
Mme Véronique Neiertz - Non, jamais !
M. Claude Goasguen - Offrir un bureau à la chancellerie et deux décrets, c'est ne rien comprendre aux problèmes de l'insécurité et de l'impunité. Vous refusez cette proposition parce que sévir, c'est réprimer, pour la gauche éternelle et soixante-huitarde.
M. Jean-Pierre Blazy - Ça, c'est vieux.
M. Claude Goasguen - Vous-même, Monsieur Blazy, en êtes dégagé, mais vous êtes minoritaire, méfiez-vous de vos amis ! Pendant que vous proposez de débattre au lieu d'agir, la délinquance continue à augmenter. L'opposition essaye de vous le faire comprendre. Les électeurs le feront bientôt (Applaudissements sur les bancs du groupe DL, du groupe UDF et du groupe du RPR).
M. Rudy Salles - L'opposition agit pour assurer la sécurité, elle prend des initiatives, fait des propositions lors de l'examen des projets de loi. Avec sectarisme, la majorité a toujours refusé nos amendements : elle est seule à détenir la vérité ! Un peu plus d'ouverture de votre part aurait pourtant permis de ne pas voter des textes dont l'application est difficile, néfaste, voire impossible.
Comme il a refusé il y a quelques semaines d'examiner notre proposition de réforme de l'ordonnance de 1945, le Gouvernement refuse d'examiner la présente proposition. C'est le meilleur moyen d'éviter de parler du sujet.
Sans doute ces questions vous gênent-elles parce qu'elles vous renvoient à vos erreurs et vos entêtements, tout au long de la législature !
La proposition est pourtant un texte équilibré, que vous devriez accepter sans difficulté puisqu'il tend à améliorer la prévention de la délinquance en favorisant des mesures pénales alternatives et en renforçant l'information des maires et leur rôle de coordination. Il répond donc au double souci de rapprocher nos concitoyens de la justice et de responsabiliser les élus les plus proches de la population. Mais vous refusez systématiquement cette responsabilisation, comme si la présence des édiles vous gênait, ce que je comprends difficilement.
Mais il est vrai que nous sommes des décentralisateurs et qu'en l'espace d'une législature vous aurez renforcé la centralisation. Celle-ci pourrait se concevoir, si l'Etat se dotait de moyens nécessaires pour assumer ses fonctions. En l'occurrence, vous ne les lui avez pas donnés. Sans doute aviez-vous d'autres priorités...
La proposition qui vous est faite de créer un conseil de réparation pénale est d'une grande importance. Sait-on assez que 5 % seulement des faits délictueux sont punis d'une peine effective ? Comment ne pas comprendre la détresse des victimes et le découragement des forces de l'ordre ? Par sa grève, la police exprime un « ras-le-bol » d'une ampleur inédite. Pour avoir suivi une équipe de la brigade anti-criminalité dans ma ville, je sais le remarquable travail accompli par nos policiers, malgré la difficulté de leur tâche, mais je sais aussi leur exaspération : quelle est la finalité de leur action si les délinquants sont systématiquement relâchés, parfois même avant que la police ait terminé de remplir les documents administratifs qui les concernent ?
C'est bien pourquoi il faut tabler sur la réparation plutôt que sur des condamnations hypothétiques, ou illusoires puisque le plus souvent on ne fait rien. Ainsi rendrait-on une justice équilibrée, qui répondrait aux attentes des victimes. Celles-ci savent bien que la prison, école du crime, ne règle pas tout, mais elles demandent que les délits ne demeurent pas impunis. Or la réparation est à la fois une punition et un acte civique à forte valeur pédagogique.
Je vous demande donc de nous entendre, Madame la ministre, qui êtes aussi une élue et une citoyenne, en oubliant quelques instants que, parce que vous êtes socialiste, vous êtes tenue de considérer que toute proposition faite par l'opposition est mauvaise. Ce serait une nouvelle erreur que de réagir ainsi, et les Français ne vous le pardonneraient pas, car la sécurité est une exigence qui ne se satisfait pas de discours.
Cette proposition est de bon sens. Nous attendons donc votre réponse (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe du RPR et du groupe DL).
M. Jean-Pierre Blazy - Je me réjouis que la droite rejoigne la gauche plurielle quant au traitement de la délinquance, à la réparation pénale et au rôle des maires dans la coordination de mesures de sécurité.
M. Rudy Salles - Voilà qui est original !
M. Jean-Pierre Blazy - En effet, c'est bien la gauche qui a fait voter la loi du 4 janvier 1993 sur la réforme de la procédure pénale, dont l'article 118 modifie l'article 12.1 de l'ordonnance de 1945 stipulant que les magistrats peuvent proposer aux mineurs une activité d'aide ou de réparation à l'égard de la victime ou dans l'intérêt de la collectivité. C'est bien la gauche qui, depuis le colloque de Villepinte, donne aux maires un rôle croissant dans la coproduction de la sécurité, rôle reconnu plus récemment par la loi relative à la sécurité quotidienne votée le 15 novembre.
Le débat d'aujourd'hui porte sur la justice de proximité, dont la gauche a favorisé le développement, puisque la loi du 18 décembre 1998 sur l'accès au droit consacre les maisons de justice et de droit et les mesures de réparation. Mais, comme M. Leonetti, je déplore que trois années se soient écoulées entre le vote de cette loi et la parution des décrets d'application, le 10 novembre dernier. Je rappelle enfin que la loi du 23 juin 1999 et le décret du 29 janvier 2001 ont renforcé le pouvoir des délégués du procureur, nouvelle catégorie d'agents de la justice pénale.
Je reconnais que votre proposition s'écarte de la conception fausse et simplificatrice de certains de vos collègues de l'opposition. Vous le dites vous-même dans une tribune publiée hier dans Le Figaro : « La vision qui oppose prévention et répression doit être dépassée. Mettre en prison de jeunes primo-délinquants se révèle aussi inutile que néfaste. (...) Il faut se donner les moyens de sanctionner et plus précocement pour ne pas avoir à le faire plus tard et trop fort ».
Nous sommes donc, vous et nous, d'accord avec Maryse Vaillant qui, dans son ouvrage intitulé : La réparation : de la délinquance à la découverte de la responsabilité montre que cette mesure pénale et éducative vise à la fois la réparation, la restauration de la fonction parentale et celle du lien social. Démarche laïque, sociale, civique, la réparation permet de sanctionner les délinquants et de limiter les récidives.
Nous restons ainsi fidèles à l'esprit de l'ordonnance de 1945 qui privilégie le projet éducatif plutôt que la répression. S'agissant d'un mineur, rien n'est moins pédagogique que l'idée d'une irresponsabilité absolue, mais rien n'est plus injuste que celle d'une responsabilité totale et de mesures strictement répressives. La réparation pénale vise donc à sortir de la fausse opposition entre sanction et éducation, et c'est tout à l'honneur de la gauche de ne pas avoir choisi un discours simpliste et démagogique.
Quel est, aujourd'hui, le bilan de la justice de proximité ? Elle peut s'appuyer sur les 67 maisons de justice et de droit et les 56 antennes de justice, et les procureurs peuvent déjà imposer des mesures de réparation. Mais si, depuis 1997, les mesures exécutées sont deux fois plus nombreuses qu'auparavant - il y en a eu 12 000 en 2000 - il faut cependant convenir que le rapport entre les mesures prononcées et les mesures exécutées est encore nettement insuffisant. Cette situation est incompréhensible par l'opinion, et elle favorise les récidives.
Vous proposez de rendre obligatoires les maisons de justice dans les communes de plus de 50 000 habitants. Mais pourquoi là seulement ? Vous proposez ensuite la création d'un conseil de la réparation pénale dans les maisons de la justice et du droit, chargé d'appliquer les mesures alternatives. La sanction prononcée doit en effet être appliquée au plus vite, ce que demande Mme la garde des Sceaux dans sa circulaire d'action publique de mai 2001, mais le dispositif que vous proposez risque d'être déséquilibré, au détriment de la défense. N'y a-t-il pas un risque d'anticonstitutionnalité à poursuivre dans cette voie ?
L'article 3 de la proposition paraît quelque peu improvisé dans sa rédaction mais assez juste dans son esprit. Il doit nous engager à une réflexion plus approfondie sur ce qui pourrait être un code de réparation pénale au sein du code de procédure pénale. A tout le moins, Madame la garde des Sceaux, il faudrait évaluer cette expérimentation.
En fait, votre proposition pose une bonne question mais ne lui apporte pas la bonne réponse. La solution passe, pour beaucoup, par l'augmentation des moyens d'une justice qui est encore trop pauvre malgré l'accroissement de 28 % de son budget depuis cinq ans, après que la droite, entre 1993 et 1997, l'avait diminué de 0,26 %. Et M. Goasguen, qui était député de cette majorité-là, se permet de nous donner des leçons !
M. Claude Goasguen - Il faudra vous y habituer !
M. Jean-Pierre Blazy - La justice, et en particulier celle des mineurs, doit pouvoir à la fois mener à bien ses missions éducatives et ses missions répressives. Nous avons commencé de lui en donner les moyens, il faudra intensifier les efforts.
Avec les articles 4 et 5, vous enfoncez à nouveau des portes ouvertes (Protestations sur les bancs du groupe DL, du groupe du RPR et du groupe UDF), puisque les dispositions que vous proposez existent déjà, et que le rôle des maires est déterminant, je le sais d'expérience. Je vous rappelle une nouvelle fois que la loi relative à la sécurité quotidienne a déjà reconnu le rôle du maire dans la coproduction de sécurité.
Il est toutefois souhaitable, Madame la ministre qu'un texte réglementaire précise les modalités de l'articulation entre contrats locaux de sécurité et conseils communaux de prévention de la délinquance, particulièrement au moment où sont instituées les cellules de veille éducative. Pour autant, une loi n'est pas nécessaire, et un texte réglementaire peut également proposer la création d'un observatoire local. Cela va dans le sens que souhaitent les ministres de l'intérieur et de la justice.
Toutes ces raisons m'inclinent à ne pas accepter en l'état cette proposition, dont l'objectif est intéressant mais qui choisit de mauvais moyens pour l'atteindre. Nous devons poursuivre, ensemble, dans un climat dépassionné, la réflexion indispensable à la définition et à l'application d'une justice de proximité qui reste aujourd'hui encore à parfaire.
Je sais qu'il y a urgence, mais qui dit urgence ne dit pas précipitation (Protestations sur les bancs du groupe DL, du groupe du RPR et du groupe UDF).
Ce gouvernement et cette majorité ont déjà beaucoup fait pour mieux prévenir et mieux punir ; il n'est donc pas nécessaire d'examiner ce texte au-delà de la discussion générale (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Dominique Raimbourg - Cette proposition est, au moins pour partie, modérée et pragmatique. Elle s'inscrit dans la même perspective que la médiation pénale et va dans le sens de l'analyse qui prévaut depuis une vingtaine d'années et a présidé à la création des conseils communaux de prévention de la délinquance : il faut dépasser l'opposition entre prévention et répression pour allier et alterner les deux réponses. Elle rejoint aussi l'esprit des contrats locaux de sécurité, décriés et pourtant fructueux dès lors que les partenaires s'engagent vraiment. Elle se fonde sur un diagnostic partagé... (« Vous allez la voter ! » sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL) Attendez la suite ! Au-delà des caricatures, perdurent trois difficultés : la faiblesse du taux d'élucidation, le taux des classements sans suite et la lenteur de l'exécution des décisions de justice, emprisonnement et sanctions alternatives confondus. Les efforts budgétaires de la dernière législature n'ont pas suffi à remédier à une situation qui persiste depuis près de vingt ans et qu'aggrave l'urbanisation massive.
La création d'un conseil de prévention et de réparation peut fort bien, sans perdre de son efficacité, s'opérer par la voie réglementaire. En revanche, la saisine automatique du conseil de réparation pénale en l'absence de décision du procureur dans les 30 jours prévue à l'article 3 est difficilement recevable, pour des raisons techniques et politiques. En premier lieu, il est impossible de déterminer le point de départ du délai. Celui-ci ne peut être ni l'aveu - constaté par une procédure de police ou de gendarmerie à un moment indéterminable - ni la fin de cette procédure, qui ne donne lieu qu'à la transmission du dossier au procureur, ni la date à laquelle celui-ci le reçoit.
La difficulté est aussi politique : derrière cette disposition se profile la possibilité de déposséder le procureur de la direction de l'action publique. Le mécanisme de saisine automatique du conseil et le délai, compte tenu de sa surcharge de travail, priveront le procureur de son rôle de régulation du flux des affaires pénales. La mesure que vous proposez impose donc un débat approfondi sur la place du procureur.
M. Rudy Salles - Vous êtes au pouvoir !
M. Dominique Raimbourg - Cette proposition n'émane pas de nous. Pour ma part, je ne souscris pas à un tel dessaisissement du procureur, et considère même qu'il appartient à lui seul de saisir le conseil de la réparation pénale. Il ne me semble donc pas opportun d'aller au-delà de la traduction réglementaire des dispositions les plus intéressantes de cette proposition, dont l'article 3 interdit l'adoption (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
Mme la Garde des Sceaux - Je voudrais d'abord lever une ambiguïté. Je ne puis que souscrire à l'objectif de votre proposition de loi, même si je ne vous rejoins pas sur son contenu. Mais je ne peux laisser certains d'entre vous affirmer que les auteurs d'infractions seraient impunis essentiellement du fait de l'intervention insuffisante de la justice. Comme l'a rappelé le rapporteur, le principal obstacle à la répression des infractions réside dans la faiblesse du taux d'élucidation. Le taux de réponse aux infractions élucidées augmente : il atteint aujourd'hui, selon le rapport d'activité qui vous a été adressé, près de 70 %, voire de 80 % pour les mineurs.
Le chiffre de 5 % avancé tout à l'heure est loin de la réalité. Sur les 20 % d'affaires concernant des mineurs identifiés qui ne donnent pas lieu à une réponse pénale, la moitié des classements s'explique par l'absence d'infraction ou l'irrégularité de la procédure (M. Salles proteste). Vous me donnerez vos sources ! Un ancien Premier ministre m'a récemment confirmé que le taux de réponse pénale ne dépassait pas 30 % dans sa ville, en raison de la faiblesse du taux d'élucidation.
Si la justice de proximité prend toute sa part dans la lutte contre la délinquance, parce qu'elle assure une réponse diversifiée et rapide aux infractions, il ne faut pas l'ériger en remède absolu à toutes les formes de délinquance. Il est totalement déplacé de mettre en relation rubrique mortuaire et réparation.
Je me réjouis que l'on reconnaisse sur tous vos bancs l'apport des maisons de la justice et du droit et des antennes de justice au point d'en souhaiter le développement. Leur succès est grandement lié au pragmatisme qui préside à leur implantation. Prenons garde de ne pas freiner le mouvement par une rigidité excessive.
L'institution, au sens propre du terme, des maisons ou antennes de justice et du droit ne me paraît donc pas opportune. L'article 21 de la loi du 18 décembre 1998, votée aussi par la droite, prévoit non l'obligation, mais la possibilité de les instituer dans le ressort des tribunaux de grande instance.
Le décret du 29 octobre 2001 - il est vrai qu'il est sorti trop tard, mais nous y avons intégré les leçons du terrain - reconnaît aux autorités locales le pouvoir d'apprécier l'opportunité de leur création. Un ancien Garde des Sceaux a d'ailleurs reconnu que le pragmatisme devait prévaloir.
Le préfet, le procureur, le président du tribunal de grande instance, le maire, mais aussi le bâtonnier de l'ordre des avocats et les associations évaluent conjointement les besoins en matière d'accès au droit et à la justice et élaborent les projets et les conventions organisant les maisons de la justice et du droit. Cette méthode, fondée sur le partenariat, a fait ses preuves : le nombre de maisons est passé de 14 en 1997 à 78 en novembre 2001.
Un récent sondage du CSA confirme que 80 % des usagers sont très satisfaits des services que rendent ces maisons et les professionnels sont tout aussi enthousiastes.
J'entends donc étoffer le réseau des maisons de la justice et du droit afin que chaque citoyen, où qu'il habite, puisse avoir la possibilité de s'adresser à l'une d'elles comme le préconise le Conseil économique et social dans son rapport de juillet 2001 sur la médiation et la conciliation de proximité. A la suite des entretiens de Vendôme seront donc créées 50 nouvelles maisons de la justice et du droit en deux ans.
Les sanctions dites alternatives sont, j'en suis persuadée, utiles pour sanctionner les premières infractions commises et éviter tout sentiment d'impunité.
Vous souhaitez les développer en confiant leur prononcé et leur mise en _uvre à un conseil de la réparation pénale. Je vous rejoins complètement sur l'objectif, mais non sur la méthode.
Votre texte confie à un conseil et à un délégué du procureur des missions qui consistent en réalité, même si ces mots ne sont pas employés, à exercer l'action publique et à prononcer des condamnations. Une activité juridictionnelle se trouve ainsi confiée à une instance n'offrant nulle garantie quant à la protection des libertés individuelles et au respect de la procédure pénale.
M. Renaud Donnedieu de Vabres - Ce peut être un magistrat !
Mme la Garde des Sceaux - Le délégué du procureur n'est pas un magistrat.
M. le Rapporteur - Ce peut être un substitut.
Mme la Garde des Sceaux - Actuellement, dans les maisons de justice et du droit, ce n'est pas le cas. Le délégué n'est pas un magistrat. Je vous assure que vous vous trompez.
Ces mesures seraient donc à la fois contraires à la Convention européenne des droits de l'homme et inconstitutionnelles. C'est une des raisons qui m'empêchent absolument de vous suivre.
Je m'y refuse d'autant plus que l'institution judiciaire a fait la preuve de sa capacité à imaginer et à mettre en _uvre de telles sanctions de façon massive. Il serait contre-productif de confier leur développement à d'autres institutions.
Vous verrez dans le rapport d'activité que le nombre des mesures de réparation a beaucoup augmenté entre 1999 et 2000, et je pense que ce sera également le cas pour 2001. Les alternatives aux poursuites ont connu un véritable succès et démontré qu'on peut sanctionner sans priver de liberté. Je rejoins M. Leonetti sur un point : lorsqu'un mineur commet un délit et qu'on lui refuse une sanction, on le rend indigne de la République et on ne reconnaît pas sa responsabilité. J'ai bien souvent tenu des propos exactement semblables à ceux de M. Leonetti sur ce point. Or les alternatives aux poursuites sont passées de 90 000 en 1996 à 247 000 en 2000. Leur développement ne s'est pas fait au détriment des poursuites devant le tribunal, puisque celles-ci ont également augmenté de 590 000 à 627 000.
Plutôt que d'introduire une nouvelle structure dotée des mêmes pouvoirs que l'institution judiciaire pour prononcer et mettre en _uvre ce type de sanction, il faut améliorer encore la coopération entre les élus locaux et la justice afin de disposer d'un nombre de postes de réparation pénale suffisant.
La réparation pénale n'a été introduite dans notre droit qu'en 1993. Considérée comme une sanction à caractère éducatif, elle a été inscrite dans l'ordonnance du 2 février 1945 et la loi du 23 juin 1999 l'a rendue applicable aux majeurs. Nous avons donc un dispositif législatif complet sur cette question.
Le prononcé des mesures de réparation connaît un grand succès : 12 000 mesures ont été exécutées par des mineurs en 2000, soit deux fois plus que l'année précédente.
Il nous reste à progresser sur les délais. En effet, pour les mineurs, l'obligation de faire est très positive, à condition qu'elle soit exécutée très rapidement après l'infraction.
Il est donc primordial aujourd'hui de multiplier les possibilités d'accueil pour l'exécution des mesures et d'en alléger la mise en _uvre.
Je prendrai des initiatives dans ce sens avant la fin de l'année 2001, notamment en institutionnalisant les relations avec les associations susceptibles d'offrir des postes pour l'exécution des sanctions. C'est en effet bien là qu'est le problème, ainsi que le montre un rapport récent sur un département voisin de la région parisienne, et non au niveau du prononcé. Si votre conseil prononce un certain nombre de mesures, comment pourra-t-il en assurer l'exécution ? Auprès de qui et sous quelles garanties ? D'où la nécessité de travailler en commun avec l'institution judiciaire, les élus locaux et les associations.
Quant à votre souci de diversifier les sanctions, le projet de loi pénitentiaire y répond. Ce texte n'a d'ailleurs pas été préparé dans le secret du cabinet ! Le Parlement est représenté au comité d'orientations stratégiques et vos collègues sont déjà venus deux fois pour discuter des rapports d'étape. Le Gouvernement a même choisi une procédure assez innovante pour élaborer ce texte, en rencontrant beaucoup d'acteurs extérieurs : magistrats, avocats, associations, élus locaux, travailleurs sociaux ou médecins par exemple.
Dans ce projet de loi, deux nouvelles peines sont prévues pour les mineurs. D'abord, un stage de formation civique, car il existe bien un besoin de dire que la loi existe et d'en faire prendre conscience aux mineurs. Ensuite, l'interdiction de paraître dans certains lieux, de fréquenter certains condamnés ou d'entrer en relation avec certaines personnes, et notamment avec la victime. C'est une décision qui a nécessité du courage et qui sera difficile à mettre en _uvre, mais qui était indispensable.
Ces deux nouvelles mesures permettent de diversifier le contenu des peines, sur le plan pédagogique comme sur le plan coercitif.
La création d'un conseil local de prévention de la délinquance et de lutte contre l'insécurité me semble présenter plusieurs inconvénients.
Il y a tout d'abord un risque d'empilement avec les structures déjà existantes en la matière.
M. le Rapporteur - Au contraire !
Mme la Garde des Sceaux - Ne décourageons pas les professionnels de terrain en créant continuellement de nouvelles structures qu'ils n'apprendront à utiliser qu'au prix d'une inutile dépense d'énergie. Mieux vaut améliorer la coordination des dispositifs déjà en place, et notamment celle des contrats locaux de sécurité avec les conseils communaux de prévention de la délinquance. C'est l'esprit de la circulaire interministérielle du 7 juin 1999.
Je rappelle que les contrats locaux de sécurité sont maintenant parfaitement intégrés dans les pratiques des professionnels. 528 contrats locaux sont en cours d'application et 199 en préparation. Ces chiffres indiquent par eux-mêmes l'intérêt que les élus locaux trouvent à ces contrats. Il faut toutefois veiller, ainsi que l'a souligné Mme Lazerges, à ce que les CLS restent des contrats et ne deviennent pas des sortes d'institutions.
Il est également très important que les questions de prévention de la délinquance et de lutte contre l'insécurité fassent l'objet d'une approche globale, reposant non seulement sur la police, la justice et les élus, mais aussi sur les professionnels du social et de l'éducation ainsi que sur les représentants du secteur associatif. Différencier les questions de prévention et de sécurité serait incohérent et inefficace à très court terme.
Vous proposez la création, dans les conseils, d'observatoires locaux de la délinquance. Le Premier ministre a confié à deux parlementaires une mission relative à la création d'un observatoire national de la délinquance. Ils rendront leurs travaux à la fin de cette année. Nous ne devons pas disperser nos efforts, car l'élaboration de statistiques complètes et fiables demande une réflexion approfondie et des équipements informatiques importants.
Si votre intention, plutôt que la production de statistique, était l'information systématique des maires sur tout acte de délinquance, je ne pourrais qu'y être opposée.
M. le Rapporteur - Ce n'est pas le cas !
Mme la Garde des Sceaux - C'est pourquoi j'avais utilisé le conditionnel, mais d'autres propositions ont été faites dans ce sens. J'y suis donc opposée en raison de la violation du secret de l'enquête, du non-respect de la présomption d'innocence et du risque d'inefficacité des enquêtes. Ce débat a été tranché tout récemment lors de la discussion sur la loi relative à la sécurité quotidienne.
La mobilisation contre l'insécurité est partagée. Vous ne pouvez accuser certains de nier le problème et vous croire les seuls à le voir. Je partage d'ailleurs vos propos sur le sentiment d'impunité, et j'en ai souvent parlé ici même. C'est pourquoi je me suis engagée à doter le plus rapidement possible le service d'exécution des peines de postes supplémentaires, pour réduire les délais d'application des sanctions. Pour la première fois, la moitié des postes créés sont affectés au parquet. Ils permettront également d'améliorer les relations avec les MJD, et avec les conseils municipaux pour les CLS. Un demi-poste de magistrat sera entièrement consacré au suivi de ces relations. Les solutions doivent être trouvées collectivement, et selon les territoires, car les problèmes ne sont pas les mêmes partout. Il apparaît notamment que la réparation est bien plus courante dans des zones non urbaines, et il y a des enseignements à en tirer.
Vous avez parlé des infractions dont les auteurs ne sont pas identifiés. Il ne faut pas faire croire qu'un texte pourra répondre presque par magie à ce problème et qu'une mesure miracle fera remonter le taux d'élucidation.
En ce qui concerne le seuil de 50 000 habitants, il existe des MJD qui fonctionnent très bien en dessous de ce seuil. J'en ai visité une avec Mme Lazerges, et elle n'a pas eu besoin d'une loi pour faire un excellent travail.
M. Claude Goasguen - Cela n'empêche pas ! Lisez notre texte !
Mme la Garde des Sceaux - Cette maison a notamment trouvé des lieux de réparation très intéressants. Il ne faut pas stopper ce qui se fait de façon volontaire et enthousiaste en le rendant obligatoire. Les élus locaux n'aiment d'ailleurs pas que l'Etat vienne leur imposer une façon de faire, et je ne vois guère comment on pourra réagir lorsqu'un élu refusera de se conformer à votre obligation. Il faut que vous réfléchissiez à ce problème de fond de votre proposition, qui s'articule d'ailleurs mal avec vos positions sur la décentralisation. Vous citiez le maire de Toulouse, qui demande une deuxième MJD, et je crains que les rendre obligatoires freine cet enthousiasme.
J'insiste sur le fait que l'aide aux victimes constitue l'un des apports les plus précieux des MJD. Il faut poursuivre dans cette voie.
Un mot enfin des expériences étrangères. En Grande-Bretagne, le taux d'incarcération des jeunes est très important et il préoccupe mon homologue britannique. C'est en réponse à cette situation qu'ils étudient des mesures de réparation. En Espagne, quel que soit le délit ou le crime commis, il est absolument interdit de mettre un mineur en prison. Les textes n'autorisent qu'un placement dans l'équivalent de nos centres éducatifs renforcés et, quel que soit le délit ou le crime, la peine maximale n'excède pas cinq ans. Or, les chiffres espagnols ne sont pas très différents des nôtres, pour ce qui est de la délinquance des mineurs.
Vous avez raison les uns et les autres sur la nécessité d'une sanction et de délais rapides, car le temps des jeunes n'est pas celui des adultes. Mais si nous sommes d'accord sur le fond, nous ne le sommes pas sur les méthodes. Et le caractère anticonstitutionnel du texte est l'aspect le plus grave de notre différend. Je crois par ailleurs qu'il faut faire confiance à l'institution judiciaire, dont le budget progresse de 30 % et qui bénéficie de nombreuses créations de postes. Les parquets ont la volonté de travailler avec les élus et les associations pour mettre en _uvre les mesures de réparation. Je crois donc que l'efficacité est possible à partir des textes actuels (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. le Rapporteur - La lettre lue par M. Daubresse a constitué un moment fort du débat. Car si l'impunité est mal ressentie par les victimes, elle est carrément désespérante pour les forces de police, qui finissent par se demander si leur action n'est pas totalement vaine. La présente proposition de loi ne changerait pas radicalement les choses mais elle serait un signal positif adressé aux forces de l'ordre.
L'impunité est d'autant plus intolérable qu'elle est bien intégrée par les délinquants et que le coupable, tout à fait identifié, vient narguer sa victime, voire la menacer. Cette situation peut avoir pour effet de diminuer le nombre de plaintes. En tout cas, elle accroît le sentiment d'injustice. Combien de maires ont reçu des gens qui s'étonnaient : le coupable ayant avoué, comment se fait-il qu'aucune sanction ne soit prononcée contre lui ? Certains en concluaient que la justice est corrompue ou qu'il y a eu une intervention extérieure.
Mme Lazerges propose de créer un bureau national de la réparation, mais je crois que nos concitoyens attendent des réponses de terrain, proches d'eux.
M. Braouezec s'est mis délibérément en dehors du débat. Cela m'évite d'avoir à lui répondre. Je le laisse à sa dialectique et à ses réponses toutes prêtes.
M. Mignon a bien fait de rappeler que les propositions de la droite parlementaire sont trop souvent caricaturées alors qu'elles se veulent avant tout pragmatiques. Il ne s'agit pas pour nous d'apporter la réponse mais une des réponses possibles.
M. Goasguen a brillamment expliqué, en citant les articles qu'il fallait, que nos propositions se situaient bien dans le domaine législatif et non réglementaire.
M. Blazy a essayé de démontrer l'existence de trois ou quatre oppositions. Il y a chez nous, c'est vrai, des sensibilités différentes, mais je rappelle que la présente proposition de loi est cosignée par l'ensemble de l'opposition. Et puis la critique est curieuse, venant d'un membre de la majorité plurielle...
Reste le problème du seuil. Nous persistons à penser qu'au-delà d'un certain nombre d'habitants, une MJD s'impose, mais rien n'empêche une ville plus petite ou même un village d'en créer une aussi. Ce qui n'est pas obligatoire n'est pas pour autant interdit.
Chacun convient qu'il y a urgence, mais on nous répond qu'une loi n'est pas nécessaire et qu'il faut réfléchir ensemble. Bref, il y a urgence, donc il faut agir avec lenteur. Je sais bien que rien ne sert de courir, mais tout de même, il faut partir à point ! Or vous êtes au pouvoir depuis quatre ans et demi.
M. Renaud Donnedieu de Vabres - Depuis presque vingt ans, si l'on part de 1981 !
M. le Rapporteur - S'il y a urgence, pourquoi ne pas agir aujourd'hui ? Pourquoi ne pas accepter cette proposition de loi qui n'a rien d'idéologique mais qui constitue, en cette période préélectorale, une sorte de main tendue pour avancer ensemble sur un point technique. Je regrette que le Gouvernement et sa majorité se contentent de renvoyer frileusement à un décret. Je me souviens à ce propos d'avoir proposé au début de mon mandat l'immatriculation des véhicules à deux roues. Le ministre m'avait répondu avec toute son autorité ministérielle que cela se ferait par décret. En fait, il a fallu attendre plusieurs années ; et trois questions écrites plus deux questions orales auront été nécessaires pour que la chose passe, sous forme de décision de l'Assemblée, d'ailleurs contre l'avis du ministre. Mieux vaut donc agir dès aujourd'hui par voie législative. Personne n'y perdrait rien car l'on oublierait vite qu'il s'agissait d'une proposition de loi de l'UDF. Non, les Français retiendraient que leurs députés ont ensemble répondu concrètement à un problème urgent.
J'ajoute que le contenu du décret m'inquiète un peu car je ne voudrais pas que l'on confie des pans entiers du service public de la justice à des associations. Ce serait attentatoire à la liberté de ces dernières et n'offrirait pas toutes garanties quant à la qualité du service public.
S'agissant enfin de l'argument d'anticonstitutionnalité, je voudrais rappeler que nous nous situons dans le cadre de la réparation pénale, ce qui signifie que les auteurs des infractions et délits ont reconnu leur faute et qu'ils acceptent la réparation. Dès lors qu'il y a accord des parties, on ne peut pas prétendre que les droits de la défense seraient occultés. Par ailleurs, le fait de fixer un délai au bout duquel l'affaire serait transmise au délégué du procureur ne me paraît pas sortir des rails de la décision de justice. Et faire appliquer cette décision par le conseil de la réparation serait de nature à garantir sa bonne exécution sur le terrain, puisque, précisément, il serait composé de représentants des collectivités territoriales, de la PJJ, des associations, des services de l'Etat.
Enfin, Madame la ministre, arguer du fait qu'il y aura dans quelques années un observatoire national pour refuser un observatoire local, c'est avoir une conception fort peu décentralisatrice du problème.
Cette proposition de loi était peut-être timide ou modeste, mais elle était pragmatique et équilibrée et pouvait être appliquée rapidement. Je regrette donc que, pour des raisons qui ne me semblent pas toujours avouables, la majorité ait avancé des arguments fallacieux pour la repousser. On se souviendra qu'elle a refusé d'avancer avec nous dans la lutte contre l'impunité, mais notre main restera tendue ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe DL et du groupe du RPR)
Mme la Garde des Sceaux - Je ne peux laisser M. Leonetti prétendre que cette proposition de loi est minimaliste car il s'agit en fait quasiment d'une refonte de l'institution judiciaire, qui porte atteinte à l'article 66 de la Constitution (Protestations sur les bancs du groupe UDF, du groupe DL et du groupe du RPR). Il ne faut pas confondre délégué du procureur et substitut (Interruptions sur les bancs du groupe UDF).
Mme la Présidente - Chacun a pu s'exprimer. Permettez-moi de préciser que l'expression « délégué du procureur » vise une personne habilitée.
M. Rudy Salles - Restez dans votre rôle ! C'est scandaleux !
Je suis saisie par le groupe UDF d'une demande de scrutin public.
M. Renaud Donnedieu de Vabres - Cette proposition de loi est parfaitement équilibrée, respectueuse de la répartition des pouvoirs prévue par la Constitution et des principes généraux du droit, mais vous niez la réalité.
Il y a quelques semaines, plus d'une centaines de parlementaires de l'opposition vous ont demandé la création d'une commission d'enquête parlementaire sur les violences urbaines. En effet les magistrats, les enseignants, les policiers, les gendarmes, les gardiens d'immeubles, les médecins, les travailleurs sociaux qui y sont confrontés nous disent tous qu'ils n'y arrivent plus et qu'il faut faire prévaloir un principe républicain, à savoir qu'à une petite infraction doit répondre une petite sanction. Vous le refusez : les Français seront juges par leur vote. Pour l'avenir, sans doute faudra-t-il les consulter directement sur l'ensemble des dispositions qui constitueront le pacte républicain de sécurité intérieure (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe DL et du groupe du RPR).
M. Jean-Pierre Blazy - Non, nous ne nions pas la réalité mais je vous renvoie au rapport de M. Leonetti : il montre fort bien que la délinquance des mineurs avait beaucoup progressé entre 1993 et 1997. C'est la gauche qui a mis en place les mesures de réparation pénale, la justice de proximité et la coproduction de la sécurité.
Votre proposition de loi est intéressante dans l'esprit, mais elle nécessite un approfondissement car la justice déléguée soulève un risque d'inconstitutionnalité. Sans doute faudra-t-il faire évoluer nos textes législatifs (Exclamations sur les bancs du groupe UDF, du groupe du RPR et du groupe DL) mais évitons la précipitation.
Nous, nous donnons les moyens à la police et à la justice, ce qui n'était pas votre cas ! (Protestations sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL) Mais nous voterons contre le passage à la discussion des articles de ce texte.
M. Claude Goasguen - Permettez-moi, Monsieur Blazy, une pointe d'humour historique : la justice déléguée s'oppose à la justice retenue. Votre justice est retenue à tous points de vue !
De grâce, ne caricaturez pas ce que nous proposons. Ce texte est modéré et immédiatement applicable, sans révolutionner notre justice. Comment M. Hollande a-t-il pu dire dimanche que nous voulons privatiser la police et faire du maire un shérif !
Madame la garde des Sceaux, le discours selon lequel « la sécurité n'est ni de droite ni de gauche » vient d'en prendre un coup : par cette proposition de loi, nous essayons de vous aider, et vous le refusez !
Monsieur Blazy, ne vous targuez pas des moyens accordés pour garantir la sécurité. Dans l'éducation nationale, pour 80 000 élèves en moins, on crée 12 000 postes. Des moyens, on en trouve pour les 35 heures (Protestations sur les bancs du groupe socialiste), mais on se contente de 3 000 postes de policiers et 3 000 postes de magistrats.
Si vous faites ces choix politiques, c'est qu'aujourd'hui comme hier, la sécurité ne vous intéresse pas (Mêmes mouvements). Assumez vos choix. Le groupe DL vote sans illusion en faveur de cette proposition, mais heureusement dans six mois, enfin, les électeurs pourront se prononcer sur votre absence de politique ! (Applaudissements sur les bancs du groupe DL, du groupe UDF et du groupe du RPR)
Mme la Présidente - Je mets aux voix le passage à la discussion des articles.
Par 47 voix contre 31 sur 79 votants et 78 suffrages exprimés, l'Assemblée décide de ne pas passer à la discussion des articles. En conséquence, la proposition de loi n'est pas adoptée.

References: l'article 12
 L'article 2

L'article 3

L'article 4
 l'article 16
 l'article 94
 l'article 40
 l'article 118
 l'article 12

L'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 L'article 21
 l'article 66