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Timestamp: 2016-10-24 16:10:53+00:00

Document:
8C_168/2007 (17.08.2007)
Secr�tariat d'Etat � l'�conomie,
intim�e, repr�sent�e par Me Christian Bruchez, avocat, rue Vardaine 12, 1204 Gen�ve,
1. Caisse de ch�mage du SIT,
rue des Chaudronniers 16, 1204 Gen�ve,
2. D�partement de la solidarit� et de l'emploi (DSE), rue de l'H�tel-de-Ville 14, 1204 Gen�ve,
recours contre le jugement du Tribunal cantonal des assurances sociales de la R�publique et canton de Gen�ve du 27 f�vrier 2007.
A.a La loi cantonale genevoise en mati�re de ch�mage du 11 novembre 1983 (RS GE J 2 20) accorde aux ch�meurs ayant �puis� leur droit aux indemnit�s f�d�rales de ch�mage la possibilit� d'obtenir des prestations cantonales compl�mentaires, en particulier sous la forme de stages de r�insertion professionnelle, d'allocations de retour en emploi ou, � titre subsidiaire, d'emplois temporaires cantonaux. Les emplois temporaires font l'objet du chapitre V du titre III de la loi (art. 39 � 45). C'est ainsi que l'autorit� comp�tente propose un emploi temporaire, � titre subsidiaire, aux ch�meurs ayant �puis� leur droit aux indemnit�s f�d�rales et qui n'ont pas trouv� un travail salari� donnant droit � l'allocation de retour en emploi (art. 39 al. 1 let. b). L'emploi temporaire est offert � titre individuel ou dans le cadre d'un programme collectif et correspond dans la mesure du possible aux aptitudes professionnelles des ch�meurs (art. 39 al. 2). Il se d�roule au sein de l'administration cantonale, d'�tablissements et fondations de droit public, d'administrations communales et d'administrations et r�gies f�d�rales (art. 39 al. 3). La charge financi�re de l'emploi temporaire est assum�e par le budget de l'Etat (art. 39 al. 5). L'engagement des ch�meurs fait l'objet d'un contrat de travail de droit priv� conclu entre l'autorit� comp�tente et le b�n�ficiaire (art. 40 al. 1). Les conditions mises au b�n�fice d'un emploi temporaire sont fix�es � l'art. 42. L'art. 43 pr�voit que le ch�meur peut b�n�ficier d'un emploi temporaire pour la dur�e n�cessaire � l'ouverture d'un nouveau droit aux indemnit�s f�d�rales de ch�mage; cette dur�e n'exc�dera pas douze mois.
A.b Le 10 juin 2005, par une modification de l'annexe � l'OACI (RO 2005 2529) le Conseil f�d�ral a d�cid� qu'� partir du 1er juillet 2005, le canton de Gen�ve ne b�n�ficierait d'une augmentation du nombre maximum d'indemnit�s journali�res au sens de l'art. 27 al. 5 LACI que pour les ch�meurs �g�s de 50 ans et plus. Cette d�cision impliquait � court terme pour le canton un afflux de ch�meurs qui avaient �puis� leur droit aux indemnit�s journali�res. Pour parer � cette situation, le Conseil d'Etat a d�cid� de mettre en oeuvre des mesures exceptionnelles d�s le 1er juillet 2005. Il s'est agi de conclure un contrat d'emploi temporaire � bref d�lai avec tous les ch�meurs qui sollicitaient cette mesure et qui remplissaient certaines conditions, dans l'attente de leur affectation aupr�s d'un service utilisateur au sens de l'art. 39 pr�cit� de la loi. Les b�n�ficiaires re�oivent un salaire subventionn� par l'Etat, y compris durant la p�riode d'attente durant laquelle ils n'ont pas � fournir une prestation de travail.
Avant la mise en vigueur de cette mesure, le D�partement genevois de l'�conomie, de l'emploi et des affaires ext�rieures (devenu entre-temps le D�partement de la solidarit� et de l'emploi) a consult� le Secr�tariat d'Etat � l'�conomie (seco) au sujet de ces mesures. Ce dernier a exprim� ses r�serves par deux courriers des 7 juillet et 30 ao�t 2005. Il a consid�r�, en particulier, que la mesure genevoise de march� du travail ne concordait pas avec la politique f�d�rale en mati�re de lutte contre le ch�mage. En effet, cette mesure avait pour but la r�int�gration des demandeurs d'emploi dans l'assurance-ch�mage par la conclusion de contrats permettant le versement de cotisations sociales, et ainsi la cr�ation d'un nouveau droit � l'indemnit� de ch�mage, alors que les mesures cantonales doivent servir avant tout, comme les mesures f�d�rales du march� du travail, � leur r�int�gration durable sur le march� de l'emploi. Selon le seco, pour que les conditions relatives � la p�riode de cotisation au sens de l'art. 13 al. 1 LACI soient r�alis�es, il convenait de d�montrer l'existence d'une activit� effective soumise � cotisation.
Dans le cadre d'une proc�dure d'approbation par la Conf�d�ration (art. 58 de la loi cantonale en mati�re de ch�mage), le Conseil f�d�ral, dans une d�cision du 28 mars 2007, a refus� d'approuver l'art. 43 de la loi cantonale, au motif qu'il �tait contraire au droit f�d�ral. Dans cette m�me d�cision, il a pris acte de l'engagement du Conseil d'Etat de mettre sa l�gislation sur les emplois temporaires et sur les stages professionnels de r�insertion en conformit� avec le droit f�d�ral.
A.c Le 22 juillet 2005, apr�s avoir �puis� son droit aux indemnit�s f�d�rales de ch�mage, M.________ a conclu, conform�ment aux dispositions pr�cit�es, un contrat d'emploi temporaire cantonal (ETC) avec l'Etat de Gen�ve, repr�sent� par le Service des mesures cantonales (SMC) de l'Office cantonal de l'emploi (OCE). La dur�e de ce contrat �tait de douze mois, soit du 19 juillet 2005 jusqu'au 20 juillet 2006 au plus tard. L'horaire hebdomadaire �tait de 40 heures. Le salaire convenu �tait de 3301 fr. 95 brut. En pr�ambule de ce contrat, l'attention de la b�n�ficiaire �tait attir�e sur le fait que la p�riode pr�c�dant le placement aupr�s d'un service utilisateur pouvait ne pas �tre consid�r�e comme une activit� salari�e soumise � cotisation permettant l'ouverture d'un droit aux indemnit�s f�d�rales de ch�mage. Le 7 octobre 2005, un avenant au contrat d'emploi temporaire a pr�vu que l'int�ress�e - jusqu'alors en attente d'un emploi et au b�n�fice du salaire convenu - serait affect�e du 10 octobre 2005 au 20 juillet 2006 en qualit� d'employ�e de maison aupr�s de X.________ S�rl. L'int�ress�e a effectivement travaill� au service de cet �tablissement durant la p�riode en cause.
A.d Le 26 juillet 2006, M.________ a pr�sent� une demande d'indemnit� de ch�mage � partir du 21 juillet 2006. Par d�cision du 28 juillet 2006, la Caisse de ch�mage du SIT a ni� le droit � l'indemnit� pr�tendue au motif que, dans les limites du d�lai-cadre pr�vu � cet effet, la requ�rante n'avait pas exerc� durant 12 mois au moins une activit� soumise � cotisation. Elle a constat�, en effet, que l'int�ress�e avait travaill� du 10 octobre 2005 au 20 juillet 2006, soit 9,4 mois. Elle a consid�r�, par ailleurs, que le contrat de travail dont elle avait b�n�fici� du 19 juillet 2005 au 9 octobre 2005 ne pouvait pas �tre pris en compte comme p�riode de cotisation ouvrant droit � l'indemnit� de ch�mage. Saisie d'une opposition, la caisse l'a rejet�e par une nouvelle d�cision, du 2 octobre 2006.
L'assur�e a recouru contre cette d�cision. Statuant le 27 f�vrier 2007, le Tribunal cantonal des assurances sociales du canton de Gen�ve a admis le recours, apr�s avoir consid�r� que la r�alit� de la prestation de travail n'�tait pas d�terminante pour la fixation de la p�riode de cotisation. Par cons�quent, la condition d'une dur�e d'activit� soumise � cotisation de douze mois �tait r�alis�e en l'esp�ce.
Le seco a form� un recours en mati�re de droit public dans lequel il a conclu � l'annulation de ce jugement. M.________ conclut au rejet du recours. La Caisse de ch�mage du SIT d�clare s'en tenir � ses d�cisions. Invit� � se d�terminer, l'Etat de Gen�ve, par l'Office cantonal de l'emploi, a pr�sent� des observations et s'en est remis � justice.
Par ordonnance du 29 mai 2007, le juge instructeur a attribu� l'effet suspensif au recours.
Entre temps, la loi cantonale genevoise en mati�re de ch�mage du 11 novembre 1983 a �t� modifi�e le 28 juin 2007 (loi 9922). La loi modifi�e a notamment supprim� les emplois temporaires cantonaux en faveur d'un programme d'emploi et de formation sous la forme d'un contrat individuel d'insertion, en r�gle ordinaire d'une dur�e de six mois.
1.1 Comme la d�cision attaqu�e a �t� rendue apr�s l'entr�e en vigueur, le 1er janvier 2007 (RO 2006 p. 1242), de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal f�d�ral (LTF; RS 173.110), le recours est r�gi par le nouveau droit (art. 132 al. 1 LTF).
1.2 Interjet� par une unit� subordonn�e � un d�partement f�d�ral et � laquelle la l�gislation f�d�rale conf�re un droit de recours (art. 102 al. 2 LACI en corr�lation avec l'art. 89 al. 2 let. a LTF), le recours, dirig� contre un jugement final (art. 90 LTF) rendu dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) par une autorit� cantonale de derni�re instance (art. 86 al. 1 let. d LTF) est en principe recevable, puisqu'il a �t� d�pos� dans le d�lai (art. 100 al. 1 LTF) et la forme (art. 42 LTF) pr�vus par la loi et que l'on ne se trouve pas dans l'un des cas d'exceptions mentionn�s par l'art. 83 LTF.
1.3 Le recours peut �tre interjet� pour violation du droit, tel qu'il est d�limit� par les art. 95 et 96 LTF. Le Tribunal f�d�ral applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF). Il n'est donc limit� ni par les arguments soulev�s dans le recours ni par la motivation retenue par l'autorit� pr�c�dente; il peut admettre un recours pour un autre motif que ceux qui ont �t� invoqu�s et il peut rejeter un recours en adoptant une argumentation diff�rente de celle de l'autorit� pr�c�dente (cf. ATF 130 III 136 consid. 1.4 p. 140). Compte tenu de l'exigence de motivation contenue � l'art. 42 al. 1 et 2 LTF, sous peine d'irrecevabilit� (art. 108 al. 1 let. b LTF), le Tribunal f�d�ral n'examine en principe que les griefs invoqu�s; il n'est pas tenu de traiter, comme le ferait une autorit� de premi�re instance, toutes les questions juridiques qui se posent, lorsque celles-ci ne sont plus discut�es devant lui. Il ne peut pas entrer en mati�re sur la violation d'un droit constitutionnel ou sur une question relevant du droit cantonal ou intercantonal si le grief n'a pas �t� invoqu� et motiv� de mani�re pr�cise par la partie recourante (art. 106 al. 2 LTF).
1.4 Enfin, le Tribunal f�d�ral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits �tablis par l'autorit� pr�c�dente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en �carter que si les faits ont �t� �tablis de fa�on manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF).
2.1 La question est de savoir si la p�riode du 19 juillet au 9 octobre 2005, durant laquelle l'intim�e b�n�ficiait d'un contrat temporaire sans �tre affect�e � un emploi, compte comme p�riode de cotisation.
2.2 L'assur� a droit � l'indemnit� de ch�mage notamment s'il remplit les conditions relatives � la p�riode de cotisation ou en est lib�r� (art. 8 al. 1 let. e LACI, en liaison avec les art. 13 et 14 LACI). Celui qui, dans les limites du d�lai-cadre pr�vu � cet effet (art. 9 al. 3 LACI), a exerc� durant douze mois au moins une activit� soumise � cotisation remplit les conditions relatives � la p�riode de cotisation (art. 13 al. 1 LACI dans sa version en vigueur depuis le 1er juillet 2003). En vue de pr�venir les abus qui pourraient advenir en cas d'accord fictif entre l'employeur et un travailleur au sujet du salaire que le premier s'engage contractuellement � verser au second, la jurisprudence consid�re que la r�alisation des conditions relatives � la p�riode de cotisation (art. 8 al. 1 let. e et 13 LACI) pr�suppose qu'un salaire a �t� r�ellement vers� au travailleur (DTA 2001 p. 228). Dans un arr�t r�cent (ATF 131 V 444), le Tribunal f�d�ral des assurances a pr�cis� cette jurisprudence en indiquant qu'en ce qui concerne la p�riode de cotisation, la seule condition du droit � l'indemnit� de ch�mage est, en principe, que l'assur� ait exerc� une activit� soumise � cotisation durant la p�riode minimale de cotisation. Aussi bien la jurisprudence expos�e au DTA 2001 p. 225 ss (et les arr�ts post�rieurs) ne doit-elle pas �tre comprise en ce sens qu'un salaire doit en outre avoir �t� effectivement vers�; en revanche, la preuve qu'un salaire a bel et bien �t� pay� est un indice important en ce qui concerne la preuve de l'exercice effectif de l'activit� salari�e (ATF 131 V 444 consid. 3 p. 449 ss).
2.3 L'exercice d'une activit� salari�e pendant douze mois au moins est donc une condition � part enti�re pour la r�alisation de la p�riode de cotisation, tandis que le versement d'un salaire effectif n'est pas forc�ment exig�, mais permet au besoin de rapporter la preuve de cette activit�. Le versement d�clar� comme salaire par un employeur ne fonde cependant pas, � lui seul, la pr�somption de fait qu'une activit� salari�e soumise � cotisation a �t� exerc�e.
2.4 Par activit� soumise � cotisation, il faut entendre toute activit� de l'assur� destin�e � l'obtention d'un revenu soumis � cotisation pendant la dur�e d'un rapport de travail (Gerhard Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz [AVIG], vol. I, n. 8 ad art. 13 LACI p. 170). Cela suppose l'exercice effectif d'une activit� salari�e suffisamment contr�lable (ATF 113 V 352; DTA 1999 n. 18 p. 101 consid. 2a; Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in : Ulrich Meyer [�d.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Soziale Sicherheit, 2�me �d., n. 207 p. 2239; Boris Rubin, Assurance-ch�mage : Droit f�d�ral, survol des mesures cantonales, proc�dure, 2�me �d., n. 3.8.4.2, p. 179).
2.5 Le contrat d'emploi temporaire entre les parties s'inscrit dans le contexte de mesures cantonales en faveur des ch�meurs qui n'ont plus droit aux prestations de la LACI et qui visent � leur permettre de reconstituer un droit aux prestations par le biais d'une activit� soumise � cotisation d'une dur�e suffisante au regard de l'art. 13 al. 1 LACI. Il est admis jusqu'� pr�sent que l'exercice d'une activit� soumise � cotisation dans un programme d'occupation de ce genre peut �tre pris en consid�ration � titre de p�riode de cotisation, m�me si l'on a mis en cause le bien-fond� de la mesure, qui n'inciterait pas suffisamment les ch�meurs � r�int�grer le march� du travail ordinaire et, partant, ne ferait que renforcer l'exclusion qui les touche (voir � ce sujet Rubin, op. cit., n. 16.1.2, p. 1003 s.; voir aussi dans ce sens le rapport au Grand Conseil genevois du 11 juin 2007 de la Commission de l'�conomie charg�e d'�tudier le projet de loi du Conseil d'Etat modifiant la loi en mati�re d'assurance-ch�mage).
2.6 En l'esp�ce, il est constant toutefois que l'intim�e n'a effectivement travaill�, durant le d�lai-cadre relatif � la p�riode de cotisation, que du 10 octobre 2005 au 20 juillet 2006 au service de X.________, soit une p�riode inf�rieure � douze mois. Partant, elle ne remplit pas la condition pr�vue par l'art. 13 al. 1 LACI. Peu importe, � cet �gard, qu'elle ait re�u un salaire et que des cotisations aient �t� d�duites du salaire pendant la p�riode du 19 juillet au 9 octobre 2005.
2.7 Tout en admettant que la dur�e d'activit� effective n'�tait pas suffisante, les premiers juges invoquent les dispositions du code des obligations relatives � la demeure de l'employeur (art. 324 CO). Ils consid�rent, � cet �gard, que l'intim�e s'est engag�e � rester disponible de fa�on permanente dans l'attente d'un placement dans un service utilisateur. On se trouve, d�s lors, dans une situation de demeure de l'employeur, celui-ci ne disposant pas de postes de travail en nombre suffisant pour placer imm�diatement et pour la dur�e compl�te du contrat tous les ch�meurs concern�s par les art. 39 ss de la loi en mati�re de ch�mage. Selon les premiers juges, il ne s'agit pas d'un contrat fictif, non susceptible d'�tre ex�cut�, mais d'un contrat de travail pour lequel l'employeur, pour des questions d'organisation, renonce momentan�ment aux services du travailleur. La r�alit� de la prestation de travail n'est pas d�terminante quant � la fixation de la p�riode de cotisation: ainsi, dans le cas d'un employeur qui devait encore verser un salaire jusqu'� l'�ch�ance du d�lai de cong�, pour cause de r�siliation injustifi�e du contrat de travail, la p�riode durant laquelle le travailleur avait re�u son salaire, alors qu'il ne travaillait plus, devait �tre prise en compte comme p�riode de cotisation selon la jurisprudence (ATF 119 V 494).
2.8 Selon la d�finition m�me du contrat de travail, le paiement d'un salaire par l'employeur implique la fourniture de services par le travailleur (art. 319 al. 1 CO). Autrement dit, le contrat de travail se caract�rise par un rapport d'�change en vertu duquel le travailleur fournit une prestation de travail � l'employeur contre une r�mun�ration. En l'esp�ce, la r�elle et commune intention des parties (art. 18 al. 1 CO) n'�tait pas de conclure d�s l'origine un contrat de travail impliquant la fourniture de services par l'intim�e. Il s'agissait, bien plut�t, de permettre � celle-ci, par le seul paiement d'une r�mun�ration, de verser des cotisations � l'assurance-ch�mage en vue de la r�ouverture d'un droit aux prestations apr�s une p�riode de cotisations de douze mois, conform�ment � l'art. 43 de la loi en mati�re de ch�mage. Dans ce contexte, la prestation de travail �tait rel�gu�e au second plan. L'Etat y a renonc�, provisoirement tout au moins, non pour des circonstances sp�ciales propres � une relation de travail (p. ex. une lib�ration de travailler pendant le d�lai de cong�), mais faute de disponibilit�s dans un service utilisateur. Au reste, loin d'attendre de l'intim�e qu'elle ex�cute un travail au sein de l'administration ou d'une institution publique, l'Etat l'incitait fermement � trouver un emploi en dehors d'un service utilisateur. A son art. 4 en effet, le contrat type d'emploi temporaire auquel les parties se sont soumises en l'esp�ce pr�voit que l'employ�(e) est tenu(e) d'effectuer, durant toute la semaine, le nombre de recherches d'emploi exig� par l'employeur, ces recherches devant �galement �tre satisfaisantes en qualit�; il (elle) remet r�guli�rement et dans le d�lai imparti la preuve des dites recherches effectu�es.
2.9 Dans ces conditions, il y a lieu d'admettre que le contrat pass� par l'Etat avec la personne au ch�mage ne pr�sentait pas les caract�ristiques d'un contrat de travail avant que l'intim�e n'entre au service de X.________. On ne saurait donc parler de demeure de l'employeur au sens de l'art. 324 CO. En r�alit�, l'intim�e �tait en attente d'obtenir un emploi, soit pour le compte d'un service utilisateur, soit aupr�s d'un autre employeur en cas de succ�s des recherches personnelles de travail qui lui incombaient. Pendant ce temps, la r�mun�ration que l'Etat versait sans exiger la fourniture d'un travail s'apparentait bien plus � une prestation de l'aide sociale qu'� un salaire vers� en contrepartie d'une prestation de travail. Cette p�riode d'attente ne saurait donc �tre prise en consid�ration au titre d'activit� soumise � cotisation.
2.10 Pour le reste, on ne peut � l'�vidence pas tirer un parall�le entre la situation ici envisag�e et celle d'un travailleur qui n'a plus travaill� mais dont l'employeur devait encore verser le salaire jusqu'� l'�ch�ance du d�lai de cong� d�terminant, pour cause de r�siliation injustifi�e du contrat de travail (ATF 119 V 494). La comparaison op�r�e ici par les premiers juges n'est pas pertinente.
De ce qui pr�c�de, il r�sulte que le recours est bien fond�. Vu l'issue de la proc�dure, les frais de justice doivent �tre mis � la charge de l'intim�e (art. 66 al. 1 LTF).
Le recours est admis et le jugement du Tribunal des assurances sociales du canton de Gen�ve du 27 f�vrier 2007 est annul�.
Le pr�sent arr�t sera communiqu� aux parties, � la Caisse de ch�mage du SIT, au Tribunal des assurances sociales du canton de Gen�ve et au D�partement de la solidarit� et de l'emploi du canton de Gen�ve.

References: art. 95
 ATF 
 art. 13
 art. 13
 art. 39
 art. 4