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Timestamp: 2018-06-24 13:09:38+00:00

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Assemblée nationale ~ 1ère séance du jeudi 26 juillet 2007
DIVERSES CONVENTIONS INTERNATIONALES
(procédure d’examen simplifiée)
L'ordre du jour appelle la discussion selon la procédure d’examen simplifiée de neuf projets de loi, adoptés par le Sénat, autorisant l’approbation d’accords internationaux.
M. le Président – Conformément à l’article 107 du Règlement, je vais mettre aux voix chacun des neuf textes.
Le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'adhésion à la convention de La Haye du 19 octobre 1996 concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l'exécution et la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants, mis aux voix, est adopté.
Le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de la convention européenne sur l'exercice des droits des enfants, mis aux voix, est adopté.
Le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'adhésion de la France à la convention sur le consentement au mariage, l'âge minimum du mariage et l'enregistrement des mariages, mis aux voix, est adopté.
Le projet de loi, adopté sans modification par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord de coopération entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des États-Unis du Mexique en vue de lutter contre l'usage et le trafic illicites de stupéfiants et de substances psychotropes, mis aux voix, est adopté.
Le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord de coopération mutuelle entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des États-Unis du Mexique pour l'échange d'informations relatives à des opérations financières effectuées par l'entremise d'institutions financières pour prévenir et combattre les opérations provenant d'activités illicites ou de blanchiment d'argent, mis aux voix, est adopté.
Le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l’approbation de l’accord d’entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République populaire de Chine, mis aux voix, est adopté.
Le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant la ratification de l'accord de dialogue politique et de coopération entre la Communauté européenne et ses États membres, d'une part, et la Communauté andine et ses pays membres (Bolivie, Colombie, Équateur, Pérou et Venezuela), d'autre part, mis aux voix, est adopté.
Le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant la ratification de l'accord de dialogue politique et de coopération entre la Communauté européenne et ses États membres, d'une part, et les Républiques du Costa Rica, d'El Salvador, du Guatemala, du Honduras, du Nicaragua et du Panama, d'autre part, mis aux voix, est adopté.
Le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation du protocole visant à modifier la convention relative à l'Organisation hydrographique internationale, mis aux voix, est adopté.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant la ratification de la convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains.
M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d’État chargé des affaires européennes – Bien que l’esclavage ait été aboli par les États européens au milieu du XIXe siècle, il en subsiste malheureusement des manifestations clandestines, certes déjà prises en compte par la communauté internationale, notamment grâce à la convention contre la criminalité transnationale organisée, dite convention de Palerme, et à son protocole spécifiquement consacré à la traite des êtres humains, qui fournit une définition de ce phénomène au niveau international. La France a ratifié cet instrument universel en 2003.
L’Union européenne et le Conseil de l’Europe ont souhaité en prolonger les dispositions au niveau européen ; ainsi le Conseil de l’Europe a-t-il élaboré un texte spécifique sur la traite des êtres humains, qu’elle soit nationale ou transnationale, renforçant la protection des victimes et mettant en place un puissant mécanisme de suivi visant à assurer le respect de leurs engagements conventionnels par les États signataires.
Cette convention, adoptée le 16 mai 2005 et signée par la France le 22 mai 2006, conserve la définition de la traite retenue par le protocole de la convention de Palerme, conformément au souhait des États membres du Conseil, qui n’ont pas voulu remettre en cause les critères arrêtés par l’ONU. Mais elle va plus loin que cette dernière en définissant la notion de victime, qui n’était pas inscrite dans le protocole : le chapitre 3, consacré aux droits des victimes, constitue le cœur même du texte. Les droits des victimes sont donc singulièrement renforcés, et ce d’autant plus que la convention, contrairement au texte de l’ONU, est contraignante. L’article 13, particulièrement important, institue au bénéfice de la victime un délai de réflexion d’au moins trente jours, durant lequel aucune mesure d’éloignement du territoire ne peut être exécutée à son encontre. Le texte consacre par ailleurs, à la demande des associations de lutte contre la traite des êtres humains, le principe de non-sanction à l’encontre de la victime qui a agi sous l’effet de la contrainte. Ainsi les victimes pourront-elles être soustraites aux trafiquants sans être exposées au risque d’éloignement du territoire, et prendre librement la décision de porter plainte. Pendant ce délai, plusieurs droits leur seront garantis, notamment l’accès aux soins médicaux d’urgence.
D’autre part, le chapitre 7 crée un mécanisme ambitieux de suivi de la mise en œuvre de la convention par un groupe d’experts. Le droit interne français, pour sa part, est conforme aux exigences du texte. Ainsi, en France, les actions de prévention sont essentiellement menées par des associations subventionnées et encouragées par les pouvoirs publics. En outre, le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, modifié par la loi du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration, dispose qu’une carte de séjour temporaire peut être délivrée à tout étranger portant plainte pour des faits de traite des êtres humains. Enfin, un document d’aide à l’identification pratique des victimes sera bientôt diffusé avec l’appui du ministère de la santé. Notre droit interne est également conforme à la convention en ce qui concerne les enquêtes, les poursuites et le droit procédural : la France dispose d’un office central pour la répression de la traite des êtres humains, placé sous la responsabilité de la direction centrale de la police judiciaire du ministère de l’intérieur.
De nombreuses ONG et associations d’aide aux victimes de la traite des êtres humains espèrent que l’entrée en vigueur de la convention permettra de lutter plus efficacement encore contre un phénomène qui doit mobiliser les États d’origine comme les États de destination : 29 États l’ont signée et, parmi eux, sept l’ont ratifiée. Sa ratification par la France, dont les autorités, pleinement engagées dans la lutte contre cette forme particulièrement odieuse de criminalité, ont soutenu dès l’origine les efforts du Conseil de l’Europe en faveur d’un texte ambitieux, sera un signe supplémentaire de notre détermination à combattre ce fléau et à en accompagner au mieux les victimes (Applaudissements sur divers bancs).
Mme Danielle Bousquet, rapporteure de la commission des affaires étrangères – Le Sénat a adopté dès le 26 juin dernier le projet de loi autorisant la ratification de la convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains, faisant suite à l’adoption du texte le 16 mai 2005 et à sa signature par la France le 22 mai 2006. La rare brièveté du délai séparant les étapes successives de la procédure préalable à la ratification s’explique par la manière dont notre droit et notre pratique ont en partie anticipé les exigences de la convention, sous l’influence, notamment, du protocole de Palerme, que notre pays avait également ratifié rapidement – l’un des premiers.
Le texte précise, développe et complète ce protocole à l’échelle de notre continent, que son niveau de vie moyen ne préserve nullement de la traite des êtres humains, car celle-ci se nourrit des inégalités de richesse entre continents mais aussi entre États, voire entre régions d’un même État. Ce phénomène global, qui implique le recrutement, le transfert et le transport d’hommes, de femmes et d’enfants, afin de les exploiter, en particulier au titre du travail forcé et de la prostitution, constitue l’esclavage des temps modernes. Selon le BIT, deux millions et demi de personnes par an sont victimes de ce trafic, qu’il soit transfrontalier ou interne. D’après le département d’État américain, 800 à 900 000 personnes franchiraient chaque année une frontière internationale de manière frauduleuse dans le cadre de la traite. Les bénéfices annuels de celle-ci s’élèvent à 8 à 10 milliards de dollars, réinvestis ensuite dans d’autres activités criminelles. Il s’agirait de la troisième source de revenus illicites dans le monde, après le trafic d’armes et celui des stupéfiants, mais sur le point de dépasser ces trafics moins dangereux – si l’on peut dire.
Selon Europol, la traite provient surtout de pays de l’ancien bloc soviétique tels que la Moldavie, l’Ukraine, la Bulgarie, la Roumanie, la Russie ou encore l’Albanie, ainsi que d’Afrique du nord et d’Afrique noire. Les trafiquants sont souvent eux-mêmes citoyens des pays dont ils exploitent les ressortissants. Les pays d’Europe de l’ouest sont la destination la plus courante et, en France comme ailleurs, il s’agit surtout d’exploitation sexuelle, mais aussi parfois d’esclavage domestique. Environ 90 % des quinze à dix-huit mille personnes prostituées en France sont victimes d’un trafic ; entre trois et huit mille enfants travaillent, mendient ou se prostituent de force. Le rapport sur les diverses formes d’esclavage publié en 2001 a permis de prendre conscience de l’ampleur de ce phénomène intolérable.
La convention du Conseil de l’Europe renforce les garanties du protocole de Palerme en améliorant la protection des victimes. Adoptée le 16 mai 2005 par trente-six États, son entrée en vigueur est soumise à la ratification de dix États, dont huit membres du Conseil. À ce jour, seuls sept d’entre eux l’ont effectuée : la ratification française s’impose.
Le droit français est déjà largement conforme aux stipulations de la convention, sauf dans le domaine de la prévention. Elle élargit la définition de la traite telle que l’établissait le protocole de Palerme en incluant toutes les formes de traite, nationales et transnationales, liées ou non à la criminalité organisée. Elle repose sur trois points essentiels : prévention, protection, punition.
Les campagnes de prévention et de sensibilisation sont indispensables pour décourager la demande. Au fond, les acheteurs de services sexuels se rendent complices des trafiquants en créant la demande. En la matière, tout reste à faire en France. Ce n’est qu’en s’attaquant à la source de profit de ce sinistre marché que les pouvoirs publics pourront mener une action efficace.
Les victimes identifiées de la traite, souvent en état de grande vulnérabilité, ont droit à l’assistance de l’État. Ainsi, le Gouvernement s’est-il engagé à modifier notre droit afin d’accorder un délai de rétablissement de trente jours aux personnes qui auraient réussi à échapper à leurs tortionnaires. Un permis de séjour peut leur être délivré si leur situation personnelle l’exige ou si elles coopèrent dans le cadre d’une enquête judiciaire.
Enfin, la convention confère un caractère pénal à la traite, à la fabrication de faux documents de voyage et à la complicité, comme le prévoit déjà notre droit. Les seules modifications que nous devrons y apporter donneront compétence aux juridictions françaises sur des faits commis à l’étranger par un citoyen ou résident français sans que la double incrimination, la plainte préalable de la victime ou la dénonciation de l’État concerné soient nécessaires. En attendant, le Gouvernement s’est engagé à faire une déclaration sur le sujet. La convention pose également le principe d’une coopération internationale avec la société civile.
Elle marque donc un progrès sensible par rapport au protocole de Palerme en affirmant que la traite est une violation des droits de l’homme et une atteinte à la dignité humaine, en visant tous les types de traite et en instituant un mécanisme de contrôle.
La France, qui en respecte déjà la plupart des exigences, a tout intérêt à la ratifier pour en accélérer l’entrée en vigueur. J’espère que cela conduira le Gouvernement à accroître le nombre et les moyens des centres d’accueil sécurisés. Toute arme supplémentaire dans la lutte contre le trafic des êtres humains est la bienvenue : c’est pourquoi la commission a adopté ce texte à l’unanimité (Applaudissements sur tous les bancs).
M. Axel Poniatowski – Après avoir été l’un des premiers pays à signer le protocole de Palerme, la France s’apprête à ratifier la convention du Conseil de l’Europe qu’elle a signée il y a tout juste un an. Une telle rapidité illustre notre volonté politique de lutter contre la traite des êtres humains. Depuis plusieurs années, les gouvernements successifs du pays des droits de l’homme ont lutté pour éradiquer des pratiques criminelles qui asservissent des hommes, des femmes et des enfants par millions.
Tout n’est pas parfait, mais bien des progrès ont été accomplis en matière de protection des victimes et de poursuites pénales contre les trafiquants, au point que la ratification de la convention n’entraînera que quelques modifications mineures de notre droit.
La convention concerne toutes les formes de traite, renforce le droit des victimes et surtout instaure un mécanisme de contrôle. Ce dernier point est essentiel : trop nombreux sont les textes dont l’application ne repose que sur la bonne volonté des États. En outre, le droit interne des États signataires n’est pas systématiquement adapté.
Ainsi, dans l’année qui suivra l’entrée en vigueur de cette convention, un groupe d’experts et un comité des parties seront créés pour en contrôler le respect. Le groupe d’experts sera composé de dix à quinze membres élus pour un mandat de quatre ans renouvelable une fois par le comité des parties. Connues pour leur moralité et leur compétence en matière de droits de l’homme, ces personnes, de nationalité différente, exerceront en toute indépendance. Le comité des parties, quant à lui, sera composé des représentants des États parties.
Dans le cadre de sa mission d’évaluation, le groupe d’experts pourra formuler des demandes que les États seront tenus de satisfaire, mais il pourra également solliciter des informations auprès de la société civile et visiter les pays concernés. Il soumettra un rapport public assorti de commentaires sur la base duquel le comité des parties soumettra ses recommandations à l’État étudié, en fixant éventuellement un délai à respecter. Indépendance, expertise, publicité des rapports : tels sont les atouts de ce mécanisme.
La traite touche deux à trois millions d’êtres humains supplémentaires chaque année, dont plusieurs centaines de milliers en Europe. Il ne suffit pas que les États prennent conscience de l’ampleur de ce phénomène intolérable et très lucratif. Il faut également se doter des moyens juridiques qui leur permettront de lutter efficacement. La vigilance de la communauté internationale doit être sans faille, afin de pouvoir faire pression sur les États négligents. Ainsi, les recommandations du comité des parties devraient être publiques – ce serait possible sans même amender la convention – et une liste des États les moins soucieux de la mise en œuvre de ces recommandations pourrait être publiée sur le modèle de celles qui existe en matière de blanchiment ou de corruption.Mais, pour essentielle qu'elle soit, l'amélioration de l'efficacité de la convention du Conseil de l'Europe, dont les signataires sont tous européens, ne doit pas faire oublier les limites du protocole de Palerme, qui est en vigueur dans 112 États sur tous les continents et est donc un outil indispensable pour la lutte contre la traite à l’échelle planétaire. Lui aussi doit être doté d'un mécanisme de contrôle de sa mise en œuvre. Compte tenu de son engagement sans faille dans la lutte contre la traite des êtres humains, la France pourrait proposer un amendement en ce sens, comme le protocole le permet à chaque État à l’expiration d’un délai de cinq ans à compter de son entrée en vigueur – intervenue le 25 décembre 2003. Nous disposons donc encore d’un an et demi pour élaborer une telle proposition. Dans l'attente de cette initiative, j'appelle naturellement notre Assemblée à adopter, à la suite de la commission que je préside, le présent projet de loi (Applaudissements sur tous les bancs).
M. Jean-Paul Lecoq – Cela fait plus d'un siècle que la traite négrière a été abolie, plus de deux siècles que ce commerce a été pensé et la mort dans des conditions atroces de millions d'êtres humains doit nous rappeler nos responsabilités, puisque les pays européens ont pratiqué ce commerce à grande échelle et se sont enrichis grâce à lui. Aujourd'hui, nous sommes de nouveau confrontés à la traite des êtres humains. Les populations africaines ne sont plus les seules concernées, mais toutes les populations fragiles, vivant dans une extrême pauvreté, de l'Afrique, d'Asie, d'Amérique latine et de certains pays européens. Le phénomène est hélas quasiment mondial.
La traite représente un déni de la totalité des droits humains : droit à la liberté, à l'intégrité et à la sûreté, droit de ne pas être soumis à la torture ni à des traitements cruels, inhumains ou dégradants, droit de circuler librement et de vivre en famille, droit à la santé et à l'éducation… Elle est une nouvelle modalité de l'esclavage, exigeant une analyse qui transcende toute vision politique réductrice. La traite des êtres humains ne se réduit pas à la prostitution et au proxénétisme. Des millions d’enfants, de femmes et d’hommes se vendent pour atténuer leur misère : les industries minières et agroalimentaires, la production de chaussures ou de textile, le travail saisonnier et bien d’autres sont concernés. Comme l'a remarqué l’assemblée générale des Nations unies dans sa résolution 59/166 de mars 2005, la traite des êtres humains doit être abordée dans le contexte de la mondialisation. Ses victimes sont particulièrement exposées au racisme, à la discrimination raciale, à la xénophobie et à l'intolérance.
La traite des êtres humains est avant tout un produit de l'organisation sociale internationale d'une société darwinienne où règne la loi du plus fort. Parmi des centaines d'exemples, intéressons-nous à l’Afrique de l'Ouest. Le coton qui y est produit est de bonne qualité – c’est l'un des rares secteurs où le continent africain demeure relativement compétitif – et 15 à 20 millions de personnes en vivent, directement ou indirectement. Dès 2001, quatre pays du Sahel, parmi les plus pauvres de la planète, ont demandé à l’OMC que les États-Unis et l’Union européenne cessent d’accorder des subventions massives à leurs producteurs, qui alimentent une surproduction mondiale provoquant une chute des cours. En 2005, le prix mondial est ainsi tombé en dessous de 40 centimes d'euros, ruinant la plupart des producteurs africains et aggravant une misère sociale déjà bien répandue. Il faut dire que le FMI et la Banque mondiale leur avaient aussi imposé la plus stricte orthodoxie économique, ce qui s'est traduit par l'ouverture forcée des marchés et la privatisation massive des services publics et des compagnies cotonnières… De nombreux Africains, pour échapper à leur extrême pauvreté, sont donc tombés dans le trafic des êtres humains.
Si la lutte contre la traite des êtres humains est du devoir du citoyen qui revendique l'égalité pour tous, la question ne peut être réglée indépendamment de celle du développement des pays pauvres, car cette nouvelle forme d'esclavage se développe dans le contexte d'une mondialisation sauvage. Elle touche l'ensemble des continents, y compris les pays de l'ancien bloc soviétique. Elle est pratiquée sous des formes diverses – travailleurs des mines, personnel de maison – y compris celui des ambassades –, employés de la restauration ou de la sous-traitance, trafic d'organes… L'exploitation des êtres humains en est à la fois l’objectif principal et le modus operandi.
L'article 4 de la convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée propose une définition très intéressante de la traite des êtres humains, qui combine tous les éléments au lieu de les considérer isolément. Cette définition large constitue une base juridique qui impose un changement tant de notre politique que de notre cadre normatif. En effet, notre politique de lutte contre la traite des êtres humains est pour l’instant basée sur une conception restrictive, exclusivement répressive, qui est loin d’être adaptée aux réalités. L’action de l'Office central de répression de la traite des êtres humains se limite à constater et à réprimer toute infraction ayant trait au proxénétisme, à centraliser les renseignements sur le trafic des êtres humains pour l'exploitation de la prostitution et à coordonner les opérations tendant à réprimer ce trafic sur le territoire national. Alors que certains pays européens ont mis en place des mécanismes de protection des victimes, la France continue à les considérer comme des étrangers en situation irrégulière. Aucune protection réelle et aucun programme de réhabilitation ne sont envisagés. L’Office ne dispose d'aucun outil juridique spécifique, et les forces de police d’aucune structure à laquelle adresser les victimes.
Cette politique, bien éloignée de la définition adoptée par la convention, résulte d'une approche qui réduit la lutte contre la traite des êtres humains à la lutte contre la migration illégale et contre le proxénétisme. La France doit élargir ce cadre. Une incrimination spécifique à la traite des êtres humains, telle que définie par la convention du Conseil de l'Europe – qui reprend celle de l’ONU – doit être introduite dans notre code pénal. Une autre condition essentielle est l’abrogation des lois qui font l’amalgame entre criminalité internationale, migration, étrangers et traite des êtres humains. La politique de prévention – protection des enfants et des victimes, accueil et traitement décent dans le respect des droits fondamentaux – est la seule qui puisse se révéler vraiment efficace. La prévention doit faire l’objet d’une campagne de sensibilisation, dans les écoles notamment. Or, je ne trouve nulle part la trace d’une telle politique au sein des projets gouvernementaux : le Gouvernement compte-t-il la mettre en œuvre ?
Il est temps de sortir des amalgames. Tant que nous ne prendrons pas en compte ses causes profondes, qui résident dans les disparités entre pays riches et pays pauvres, y compris à l’intérieur de l’Europe, la lutte contre la traite des êtres humains, pour l’instant basée sur la défense de la forteresse Europe par une action uniquement répressive, restera un cautère sur une jambe de bois. Malgré ces observations, le groupe GDR votera ce projet de loi, qui constitue tout de même une première étape (Applaudissements).
M. François Rochebloine – Un triste constat s'impose : l'asservissement de l'homme par l'homme est une tentation qui se renouvelle toujours. Dans les siècles passés, la traite humaine était associée au négoce transatlantique. L’esclavage fait partie des ombres de notre histoire. Dans certains esprits, et jusque chez Voltaire, la philosophie des Lumières a pu coexister avec une indifférence totale à cet égard. Cependant, une prise de conscience a suivi et l’on aurait pu espérer que les appels de l'abbé Grégoire, puis l'action de Victor Schoelcher, auraient enraciné dans la mentalité collective la conviction que « tant qu'il restera un esclave sur la surface de la Terre, l'asservissement de cet homme est une injure permanente faite à la race humaine toute entière ». Malheureusement, il n'en est rien. Le grand banditisme a pris la suite des négriers et ce commerce honteux fait chaque année plus de 700 000 victimes dans le monde.
La pauvreté est la cause première de l'essor de la traite humaine sous sa forme contemporaine. Elle expose les plus démunis au désespoir, les pousse à saisir tous les moyens pour assurer leur subsistance, en fait les proies sans défense des fausses promesses. Fléau international, la traite humaine appelle une réponse internationale. Je me réjouis de ce que, fidèle à sa mission de veilleur des droits de l'homme, le Conseil de l'Europe ait pris l'initiative d'organiser juridiquement la riposte, autour de deux principes : répression, pour les trafiquants, et accompagnement des victimes.
Pour contrer le développement de la traite, il faut sans nul doute s'attaquer à ses causes profondes. Ainsi, un des principaux objectifs du co-développement, dont les voies font débat aujourd'hui, doit être l'extinction des phénomènes qui contraignent les femmes à se prostituer et les parents à vendre leurs enfants. Parallèlement, la répression doit être poursuivie sans relâche contre les proxénètes et les passeurs. L’organisation de la traite humaine à une large échelle est aussi contradictoire avec les valeurs européennes que la traite transatlantique l’était avec l'esprit des Lumières. On ne saurait donc trop appuyer l'inclusion de la lutte contre la traite parmi les thèmes de la coopération bilatérale et multilatérale en Europe, notamment dans les relations avec les pays de l'est. Les contrôles coordonnés aux frontières, en particulier, doivent être développés.
Dans l'ordre interne, le Gouvernement a une préoccupation analogue. Dans un domaine qui relève directement des prérogatives de souveraineté de la France, je voudrais savoir si des dispositions sont prises pour prévenir l'utilisation de la procédure de délivrance des visas de séjour en vue de la constitution de filières d'immigration illicite. Par ailleurs, le soutien aux victimes de la traite implique des mesures d'accompagnement : documents de séjour temporaire, retour dans le pays d'origine dans des conditions propres à empêcher un nouvel enrôlement… L'efficacité de cette action dépend de la qualité de la coopération avec les pays d'origine.
Enfin, l'organisation des filières de la traite humaine se confond souvent avec les réseaux d'immigration clandestine. Ce constat, qui s'est imposé au Conseil européen de Séville de juin 2002, a conduit à élaborer un plan global de lutte contre l'immigration clandestine et la traite des êtres humains. Qu'en est-il de sa mise en œuvre ?
Sous le bénéfice de ces questions, et parce qu'il partage les objectifs de la convention, le groupe du Nouveau centre votera ce projet de loi (Applaudissements sur tous les bancs).
M. le Secrétaire d'État – Je me réjouis du soutien exprimé à la ratification de cette convention, qui constitue une réelle avancée et sur laquelle je partage pleinement l’analyse de Mme Bousquet.
Monsieur le président Poniatowski, nous avons la possibilité juridique, en effet, de proposer un amendement au protocole à la convention de Palerme ; il est vrai qu’un meilleur suivi est souhaitable, et le Gouvernement examinera avec la plus grande attention les propositions qui ont été faites. Dans le même objectif, nous devrons promouvoir l’adhésion des États membres du Conseil de l’Europe à la convention que nous examinons aujourd’hui.
Monsieur Lecoq, nous allons développer les actions de sensibilisation.
Monsieur Rochebloine, les agents des consulats et les services seront pleinement mobilisés et recevront des instructions pour assurer le meilleur suivi possible. En ce qui concerne Séville, nous irons dans le sens que vous avez indiqué.
L'article unique du projet de loi, mis aux voix dans le texte du Sénat, est adopté.
CONVENTION DE SAUVEGARDE DES DROITS DE L’HOMME ET ADHÉSION
AU PACTE INTERNATIONAL VISANT À ABOLIR LA PEINE DE MORT
L'ordre du jour appelle la discussion de deux projets de loi autorisant la ratification de deux protocoles relatifs à l’abolition de la peine de mort.
M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d’État chargé des affaires européennes – J'ai l'honneur de vous présenter le protocole n°13 à la Convention européenne des droits de l'homme, signé par la France le 3 mai 2002, ainsi que le deuxième protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques visant à abolir la peine de mort, adopté dans le cadre des Nations Unies le 15 décembre 1989.
Leur processus de ratification avait été engagé fin 2002, mais un doute subsistait à la suite de l'interprétation donnée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 22 mai 1985. En raison de l'abolition de la peine de mort en toutes circonstances à laquelle ces deux protocoles conduisent, il était nécessaire de savoir si leur ratification pouvait être de nature à faire obstacle à un éventuel rétablissement de la peine de mort par le Président de la République au titre des pouvoirs exceptionnels qu'il tire de la Constitution, et notamment de l'article 16.
Saisi par le Président de la République le 22 septembre 2005, le Conseil constitutionnel a opéré un raisonnement distinct pour les deux protocoles. Il a estimé que le protocole n°13 ne contenait aucune clause contraire à la Constitution. Se fondant sur la possibilité de dénonciation découlant de l'article 58 de la Convention européenne des droits de l'homme, il a jugé qu'il ne portait pas atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.
Il a conclu différemment s'agissant du deuxième protocole facultatif. En effet celui-ci exclut toute dérogation et n'autorise qu'une seule réserve pour les législations applicables en temps de guerre, cette réserve n’étant possible qu'au moment de la ratification et le protocole ne pouvant être dénoncé par la suite. Estimant que l'adhésion de la France la lierait irrévocablement, même dans le cas où un danger exceptionnel menacerait l'existence de la Nation, le Conseil constitutionnel a jugé que ce deuxième protocole portait atteinte aux conditions essentielles de la souveraineté et que sa ratification ne pouvait intervenir qu'après révision de la Constitution.
Compte tenu de l'objet des deux protocoles, il a été jugé néanmoins préférable de lier leurs processus de ratification. Le Congrès ayant procédé le 19 février 2007 à la révision constitutionnelle qui donne un caractère irréversible à l'abolition de la peine de mort, la ratification est désormais juridiquement possible. Politiquement, elle marque un engagement fort de la France en faveur des droits de l'homme.
Le protocole n°13, ratifié par 39 Etats membres du Conseil de l'Europe dont 22 membres de l'Union européenne, est entré en vigueur le 1er juillet 2003 ; le deuxième protocole facultatif se rapportant au pacte international relatif aux droits civils et politiques visant à abolir la peine de mort, ratifié par soixante Etats membres de l'ONU dont vingt-quatre membres de l'Union Européenne, est entré en vigueur le 11 juillet 1991.
Je vous remercie, Mesdames et Messieurs les Députés, de l'autorisation que vous voudrez bien donner pour que la France, patrie des droits de l’homme, devienne partie à ces deux protocoles. (Applaudissements sur presque tous les bancs)
M. Jacques Remiller, rapporteur de la commission des affaires étrangères – Nombreuses sont les voix qui se sont élevées et s'élèvent aujourd'hui encore dans le monde pour obtenir l'interdiction absolue et irrévocable de la peine de mort. Comme Victor Hugo le disait à la tribune de l'Assemblée nationale constituante, en 1848, il s'agit de consacrer « l'inviolabilité de la vie humaine ». La libération des cinq infirmières bulgares et du médecin palestinien, fruit des efforts de nos partenaires européens et de la Commission européenne et de l'action décisive du Président de la République, vient le rappeler : le renoncement à la peine de mort exige un combat permanent.
La cause abolitionniste gagne du terrain : plus de la moitié des Etats du monde ont proscrit la peine capitale dans leur législation ou dans les faits. D'après Amnesty International, 89 pays et territoires l’ont abolie pour tous les crimes, 10 autres l’ont abolie sauf pour les crimes exceptionnels tels que ceux commis en temps de guerre, et 30 peuvent être considérés de facto comme abolitionnistes dans la mesure où, si la peine de mort est toujours prévue par leur législation, ils n'ont procédé à aucune exécution depuis au moins dix ans.
Cependant dans le monde, au cours de l'année 2006, au moins 1 591 prisonniers ont été exécutés et 3 861 personnes condamnées à mort – chiffres fournis par Amnesty International qui les tient néanmoins pour très inférieurs à la réalité ; 91 % des exécutions recensées ont eu lieu en Chine, en Iran, au Pakistan, en Irak, au Soudan et aux Etats-Unis.
M. François Rochebloine – Eh oui !
M. le Rapporteur - La Constitution fédérale américaine laisse aux Etats fédérés la maîtrise de leur législation pénale ; douze d’entre eux ont exclu la peine capitale de leur législation, mais trente-huit l'ont rétablie, en instituant toutefois, dans certains cas, un moratoire sur les exécutions.
Enfin, les tribunaux pénaux internationaux pour l'ex-Yougoslavie et le Rwanda ainsi que la Cour pénale internationale prévoient comme peine ultime la détention à perpétuité.
En France, la peine de mort a été abolie par la loi du 9 octobre 1981 et depuis le 24 février 2007, cette interdiction est inscrite dans notre Constitution, dont le nouvel article 66-1 proclame que « Nul ne peut être condamné à la peine de mort ». L'adoption des deux protocoles permettra à la France de parachever cet édifice juridique et de réaffirmer sa détermination à défendre la cause abolitionniste dans le monde.
À la suite de plusieurs initiatives de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, le protocole additionnel n° 6 à la Convention européenne des droits de l’homme, qui abolit la peine de mort en temps de paix, a été adopté en 1983. L'Europe passait ainsi d'une situation de tolérance de la mort légale – la Convention européenne des droits de l’Homme n’excluant pas la possibilité d'atteintes au droit à la vie « en exécution d'une sentence capitale prononcée par un tribunal, au cas où le délit est puni de cette peine par la loi » – à la prohibition de la peine capitale.
L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a ensuite adopté en 1994 une résolution aux termes de laquelle les nouveaux États désireux d'adhérer à l'organisation devaient instituer un moratoire immédiat sur les exécutions, accompagné d'un engagement de signer et de ratifier le protocole additionnel n° 6 dans un délai d’un à trois ans.
À l'occasion du cinquantième anniversaire de la Convention européenne, les États membres sont convenus d'élaborer un nouveau protocole interdisant le recours à la peine capitale, même en temps de guerre : il s’agit du protocole additionnel n° 13, dont la ratification nous est aujourd'hui proposée. Ce protocole constitue une avancée décisive vers l’exclusion totale de la peine capitale et fait du droit à la vie, proclamé par l'article 2 de la Convention, un attribut inaliénable de la personne humaine.
Dans sa décision du 13 octobre 2005, le Conseil constitutionnel a considéré que, dans la mesure où la Convention européenne des droits de l'homme prévoit une possibilité de dénonciation, le protocole additionnel n° 13 pouvait être ratifié sans révision de la Constitution.
Le pacte de l’ONU relatif aux droits civils et politiques, adopté en 1966, établissait avec le pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels un régime juridique contraignant de protection des droits de l'homme. Mais si son article 6 proclame le droit à la vie, il autorise dans certains cas le recours à la peine capitale, si celle-ci est appliquée en vertu d'un jugement définitif rendu par un tribunal compétent, si elle n’est pas infligée pour un crime commis par une personne de moins de 18 ans, ou exécutée contre une femme enceinte.
Un instrument international, juridiquement contraignant, prohibant la peine de mort, était donc nécessaire : le deuxième protocole facultatif, visant à abolir la peine de mort en temps de paix comme en temps de guerre, a été adopté le 15 décembre 1989 par l'assemblée générale des Nations unies. Ce protocole, qui s'applique en toutes circonstances, interdit expressément de suspendre son application, y compris dans le cas « où un danger public exceptionnel menace l'existence de la nation ».
Ce protocole ne peut être dénoncé. Parce qu’il lierait irrévocablement notre pays et porterait atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, le Conseil constitutionnel a estimé, dans sa décision du 13 octobre 2005, que la France ne pouvait y adhérer sans modifier préalablement sa Constitution. La loi constitutionnelle du 23 février 2007, relative à l'interdiction de la peine de mort, rend désormais possible l'adhésion sans réserve de la France au deuxième protocole facultatif des Nations unies.
En adhérant à ces deux protocoles, notre pays réaffirmera son engagement en faveur de l'abolition définitive de la peine capitale dans le monde. C'est pourquoi je vous invite, au nom de la commission des affaires étrangères, à adopter ce projet de loi (Applaudissements sur les tous les bancs).
M. Jean-Pierre Dufau – « Partout où la peine de mort est prodiguée, la barbarie domine, partout où la peine de mort est rare, la civilisation règne » écrivait Victor Hugo. En ratifiant le protocole n° 13 à la Convention européenne des droits de l’homme et en adhérant au deuxième protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, la France confirmera symboliquement l'abolition de la peine de mort sur son territoire et sa volonté d'adhérer au mouvement abolitionniste mondial.
Faut-il souligner ici la barbarie que constitue la peine de mort ? La peine capitale revenait à séparer la tête – caput, capitis – du corps du condamné, ce qui constituait une atteinte symbolique à la pensée et à l'esprit et réduisait le condamné à un corps désarticulé. Mais Voltaire, Victor Hugo, Jaurès, Camus ont souligné cette barbarie et je ne développerai pas davantage.
Le 30 septembre 1981, le Sénat adoptait définitivement l'abolition de la peine de mort en France, proposée par Robert Badinter sous la présidence de François Mitterrand. Ce fut une décision courageuse et responsable face à une opinion publique défavorable.
Le 17 février 1986, la ratification du protocole n° 6 à la Convention européenne des droits de l’homme a constitué une avancée juridique importante - même si le Président de la République pouvait la dénoncer – et un progrès politique majeur.
Le 19 février 2007, la révision constitutionnelle, dans la brièveté de son article « Nul ne peut être condamné à la peine de mort », consacrait le caractère irréversible de cette décision en France, coupant court à toute possibilité de contentieux juridique et ouvrant la voie à l’adhésion au protocole de l’ONU. Comme l’ont brillamment exposé le rapporteur et le ministre, le caractère irrévocable de cette décision est essentiel : c'est l'abolition de la peine de mort en toute circonstance, y compris en temps de guerre que nous allons voter. En Europe et au sein des Nations unies, la France reste fidèle à la défense du droit à la vie et des droits de l'homme, héritage de la Révolution française aujourd’hui universel.
Il reste toutefois du chemin à parcourir : en témoignent la condamnation à mort, en Libye, des cinq infirmières bulgares et du médecin palestinien, puis leur long enfermement. Nous devons mener un combat inlassable contre l’application de la peine de mort dans le monde.
M. Jean-Pierre Dufau – Chacun se réjouit de leur libération, mais il faudra faire la transparence sur les négociations qui ont été menées. En tout cas, notre combat contre la peine de mort doit se poursuivre au-delà des frontières. C'est une exigence politique, morale et humaine.
De nombreux pays – 68 selon notre rapporteur – continuent en effet d’appliquer la peine de mort, comme la Russie et la Biélorussie, l'Inde, la Chine, le Japon, ou encore les États-Unis. Les Jeux olympiques de Pékin doivent être l’occasion de dialoguer avec la Chine et tous les pays qui participeront aux jeux. Outre la trêve olympique, traditionnellement décrétée, nous souhaitons l’adoption d’un moratoire, puis d’une décision définitive – l’abolition pure, simple et définitive dont rêvait Victor Hugo.
Notre groupe votera naturellement les projets de loi autorisant l’adhésion à ces deux protocoles. Après l’abolition définitive de la peine de mort, définitivement adoptée par le Sénat le 30 septembre 1981, puis sa consécration constitutionnelle le 19 février dernier, la ratification des protocoles internationaux abolissant la peine de mort en toute circonstance sera un moment solennel dans la marche de l’humanité (Applaudissements sur tous les bancs).
M. Jean-Paul Lecoq – L’âme de Victor Hugo plane sur notre Assemblée ce matin. La peine de mort a toujours été un châtiment cruel, inhumain et dégradant. Combien d'exemples avons-nous également de condamnés exécutés, puis innocentés ? Enfin, l’effet dissuasif de cette peine n'a jamais été démontré…
C’est pour moi un honneur, au début de mon premier mandat, d'intervenir dans ce débat si important pour notre pays et pour la protection des droits humains. Convaincu de la nécessité de respecter le droit inaliénable à la vie et la dignité humaine, notre pays a décidé, voilà vingt-six ans, d’abolir la peine de mort. Un pas supplémentaire a été franchi cette année grâce à l’adoption d’un nouvel article dans notre Constitution : « nul ne peut être condamné à la peine de mort ».
Avec la ratification du protocole n° 13 à la Convention européenne des droits de l’homme, et l’adhésion au deuxième protocole facultatif se rapportant au pacte relatif aux droits civils et politiques, nous allons renforcer la protection du droit à la vie et de ne pas en être privé de manière arbitraire. Il s’agit non seulement d’une garantie supplémentaire en droit interne, mais aussi d’un pas important vers l'abolition universelle. L'adoption de ces deux instruments juridiques conférera un poids moral et politique plus grand à notre campagne en faveur de l’abolition universelle.
Si l'abolition de la peine de mort est chez nous une réalité, la « barbarie » consistant à priver de la vie un être humain, n’a pas disparu ailleurs. La peine de mort reste en vigueur dans 68 pays, quand 89 autres l'ont abolie de manière absolue. En 2006, 1 590 prisonniers ont été exécutés dans 25 pays et 3 861 personnes condamnées à mort dans 55 autres. En 2007, trente personnes ont été exécutées par injection létale aux États-Unis.
Pis encore, on exécute des mineurs, à partir de 16 ou 17 ans dans certaines régions des États-Unis. L’article 6 de la Convention internationale des droits de l'enfant garantit pourtant à tous les enfants le droit à la vie, tandis que son article 37 énonce sans ambiguïté que la peine capitale ne s'appliquera pas aux moins de 18 ans. L'article 6.5 du pacte relatif aux droits civils et politiques interdit également la peine capitale contre les mineurs.
Les exécutions de mineurs sont peu nombreuses, mais là n’est pas l’essentiel. Les États concernés ont-ils réellement la volonté de respecter le droit international ? Le 18 juillet dernier, la Floride a mis fin au moratoire qui avait été adopté en décembre 2006, après l’agonie abominable d’un condamné. Les méthodes d'exécution ne sont pas moins cruelles que la peine elle-même – décapitation, électrocution, pendaison, injection létale, exécution par arme à feu, lapidation… À cela s’ajoute l’attente insupportable des condamnés, qui croupissent parfois pendant vingt ans dans les « couloirs de la mort ». Comme tant d’autres, Mumia Abu Jamal attend depuis 25 ans la révision de son procès…
Il existe des différences essentielles entre les deux textes dont nous débattons. Le protocole n° 13 vise l'abolition totale de la peine de mort en toutes circonstances, y compris en temps de guerre. Rappelons que l'abolition de la peine de mort votée en 1981 n'excluait pas ces circonstances exceptionnelles. Ce texte complète le protocole n° 6 à la Convention de 1982, qui était le premier instrument juridiquement contraignant en Europe dont l’objet était d’abolir la peine capitale en temps de paix. La peine de mort pouvait donc être appliquée pour des actes commis en temps de guerre ou de danger imminent de guerre, circonstance exclue par l'article premier du protocole n° 13.
Toute dérogation sera interdite, et la ratification de ce protocole exclut l'application de l'article 15 de la Convention qui prévoyait également des dérogations. L'Europe devient donc un espace sans peine de mort, y compris en temps de guerre.
Le deuxième protocole au pacte de 1966 vise à abolir la peine de mort à l'échelle mondiale, mais son article 2 autorise, lors de la ratification ou de l'adhésion, la formulation de réserves prévoyant l'application de la peine de mort en temps de guerre à la suite d'une condamnation pour un crime de caractère militaire, d'une gravité extrême, commis en temps de guerre.
Les réserves qui ont été formulées sont peu nombreuses, mais la Grèce, la République d'Azerbaïdjan et Chypre en ont émis. La peine de mort demeurera donc en vigueur pour des crimes commis en temps de guerre. Afin d’éviter des engagements internationaux contradictoires, il me semble nécessaire que l'adhésion au protocole soit faite sans réserve et sans interprétation déclarative. La peine de mort doit être abolie pleinement et définitivement. Ne laissons pas les portes entrouvertes.
Que nous le voulions ou non, nous faisons face à de nouveaux dangers, notamment le terrorisme, dont l’apparition a contribué à la dégradation générale du respect des droits de l'homme. Depuis le 11 septembre, le cadre international de la protection des droits et des libertés fondamentales a ainsi été remis en cause. Sous prétexte de lutter contre le terrorisme, la torture a été parfois légitimée comme méthode pour obtenir des aveux ; des enlèvements ont également eu lieu, de même que des transferts de prisonniers vers des pays où la peine de mort est en vigueur.
À la suite des attentats commis à Madrid en 2004, 49 députés de notre Assemblée ont même déposé une proposition de loi tendant à rétablir la peine de mort en France pour punir les auteurs des actes de terrorisme les plus graves. Cette proposition n’est pas venue en discussion, mais nous devons rester vigilants. D'autres pays, à l’image du Pérou, sont en train de faire marche arrière sous prétexte de lutter contre le terrorisme ! Or, comme l’a fait remarqué M. Badinter, l'inefficacité de la peine de mort est établie en la matière !
Allons donc jusqu’au bout et demandons l'abolition sans réserve Je rappelle que l’Espagne, après avoir émis une réserve relative aux cas exceptionnels et particulièrement graves, s’est ravisée en janvier 1998, et a rendu l’abolition de la peine de mort pleine et définitive. Comment pourrions-nous faire moins ? Comme le rapporteur, je demande qu’aucune réserve ne soit déposée au moment de notre propre signature.
Nous n’avons aucune raison de partager l’insupportable paradoxe de certains pays qui prétendent associer démocratie et peine de mort, justice et ignominie, bien-être social et violence. En adhérant sans réserve à ce protocole, nous réaffirmerons notre respect des droits humains, et nous pourrons appeler tous les États membres des Nations unies à adhérer aux instruments juridiques internationaux en la matière.
Notre groupe votera naturellement la ratification de ces deux protocoles (Applaudissements sur de nombreux bancs).
M. Michel Piron – Autorisée par la ratification constitutionnelle du 19 février dernier, la ratification des deux protocoles qui nous est aujourd’hui demandée consacrera l’irréversibilité de l’abolition de la peine de mort. Mais nous passerions à côté de l’essentiel si nous nous contentions de poser la question de la peine de mort sous le seul angle du droit. Il n’est certes pas inutile de rappeler le lent cheminement de la cause abolitionniste, scandé par les voix de Beccaria, Le Peletier de Saint-Fargeau, Hugo, Jaurès, marqué par l’engagement de tant d’autres comme Claudius-Petit, et qui a abouti enfin en 1981 avec M. Badinter. Mais l’essentiel n’est-il pas de redire ce qui fonde encore et toujours notre rejet absolu de la peine de mort ?
Je suis de ceux que l’expression onusienne de « droit à la vie » laisse perplexes. « Droit à la vie » ou « droit de la vie » ? La vie n’est-elle pas, non seulement matière, mais source même du droit en deçà du droit qui en traite ? Tant il est vrai que c'est l'homme qui se pense quand il parle de « crime » et de « châtiment » – l'homme qui parle de tout l'homme, y compris de la part sombre dont son histoire témoigne, l'homme qui parle de l'inhumain dans l'humain, mais aussi l'homme qui parle de cette autre part qui, parce qu'elle aspire précisément à la justice, refuse la loi du talion et n'accepte pas de faire disparaître l'humain avec l'inhumain.
Parce qu’avec Camus nous rejetons « une mesure définitive, irréparable, qui fait injustice à l’homme tout entier puisqu’elle ne fait pas sa part à la misère de la condition commune », en ratifiant les deux textes qui nous sont soumis, nous maintiendrons sa question du 5 décembre 1946 : « Où serait aussi bien la supériorité de ce que nous défendons si nous n’étions pas capables de surmonter notre plus légitime ressentiment ? » (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe Nouveau centre)
M. François Rochebloine – Je suis heureux d’exprimer l'appui du groupe Nouveau centre aux deux projets de loi qui nous sont présentés aujourd'hui. Vingt-six ans après le vote de la loi du 9 octobre 1981 supprimant la peine de mort dans notre droit interne, la ratification de ces deux protocoles manifeste avec un nouvel éclat l’engagement de notre pays en faveur de son abolition.
Au terme d'une longue démarche entamée il y a longtemps, les démocraties européennes se sont rejointes pour traduire en droit la conviction si fortement affirmée par Victor Hugo dans Actes et parole : « Partout où la peine de mort est prodiguée, la barbarie domine ; partout où la peine de mort est rare, la civilisation règne. »
La peine de mort est longtemps restée dans nos lois, comme un ultime vestige de la loi du talion, une ultime trace d’une conception où répression et vengeance privée se confondent. Son abandon progressif par de nombreux États représente un progrès de la justice humaine. Selon Amnesty International, plus de la moitié des États membres des Nations unies l’ont abolie en droit ou de fait. Mais, aux États-Unis, trente-huit États la conservent. Cependant, même dans ce pays, les arguments en faveur de l'abolition progressent dans l'opinion publique.
Je les rappellerai brièvement. Tout d'abord, la peine de mort est irréversible ; or, la justice est faillible. Après une exécution, l'erreur judiciaire devient irréparable. Il ne s'agit, hélas, pas d'hypothèses d'école, l'actualité le montre, notamment aux États-Unis. Il n'est pas admissible de prendre un tel risque. Ensuite, une justice qui applique la peine de mort se place dans une logique de punition et non d'accompagnement et de réinsertion. Pourtant, il est avéré que la peine de mort n'a aucun effet dissuasif sur la criminalité. Enfin, par sa brutalité, par la barbarie des procédés utilisés pour tuer, la peine de mort est incompatible avec la conception des droits fondamentaux de l'être humain qui prévaut dans les sociétés civilisées.
À bon droit, les auteurs de la Charte européenne des droits fondamentaux ont inclus l'abolition de la peine de mort parmi les acquis éthiques de l'Union européenne et les valeurs fondamentales qui forment notre identité. En tant que membre de la délégation française à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, je salue le rôle éminent de cette institution pour le développement des instruments juridiques qui confortent l'abolition de la peine de mort dans l'ordre international. L'adoption par le Conseil, le 28 avril 1983, du protocole n° 6 à la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales concernant l'abolition de la peine de mort, fait de la prohibition de la mort légale un principe, seulement assorti d'exceptions. Selon ce texte, la peine de mort ne peut être rétablie qu’en cas de guerre ou de danger imminent de guerre. La prohibition de la peine de mort est devenue un élément fondamental de la doctrine européenne des droits de l'homme, dont le Conseil de l'Europe est le patient et inlassable artisan.
Une même évolution a eu lieu parallèlement dans le cadre des Nations unies. L'article 6 du pacte international relatif aux droits civils et politiques, adopté le 16 décembre 1966, disposait que le droit à la vie, inhérent à la personne humaine, doit être protégé par la loi et que nul ne peut être arbitrairement privé de la vie. L'adoption, le 15 décembre 1989, du deuxième protocole facultatif à ce pacte international a fait de l'abolition de la peine de mort un corollaire de ce principe général.
Le 20 décembre 1985, la France avait ratifié le protocole additionnel n° 6 à la convention européenne des droits de l'homme ; le 3 mai 2002, elle a signé avec trente autres États le protocole n° 13 à cette convention qui exclut désormais toute dérogation à l'interdiction de la peine de mort. Après sa ratification par dix États, le protocole est entré en vigueur le 1er juillet 2003. L'adoption de la loi constitutionnelle du 23 février dernier, qui ajoute au titre VIII de la Constitution un article 66-1 ainsi rédigé : « Nul ne peut être condamné à la peine de mort », a ouvert la voie à sa ratification par la France. Celle-ci rend, en pratique, irréversible l'engagement de notre pays pour l'abolition.
Que le protocole admette des réserves sur son application territoriale qui constituent, de fait, autant d'exceptions au caractère absolu de la prohibition et pourraient dénaturer la portée effective du texte dans la pratique de certains États, suscite toutefois des interrogations. Toute exception, toute dérogation, même marginale, affaiblit le message que l'adoption de ces deux protocoles permet de lancer aux pays qui hésitent encore à abolir la peine de mort, aux pays qui restent attachés à ce châtiment si éloigné des exigences de la raison et le pratiquent encore. Je pense naturellement aux États-Unis, mais aussi à la Chine et à tous les États qui pratiquent la lapidation.
Le groupe Nouveau centre votera sans hésitation les projets de loi qui autorisent la ratification des deux protocoles (Applaudissements sur les bancs du groupe Nouveau centre et du groupe UMP).
L’article unique du projet de loi autorisant la ratification du protocole n° 13 à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, mis aux voix, est adopté.
L’article unique du projet de loi autorisant l’adhésion au deuxième protocole facultatif se rapportant au pacte international relatif aux droits civils et politiques, mis aux voix, est adopté.
La séance, suspendue à 11 heures 10, est reprise à 11 heures 20.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant la ratification du traité entre le royaume de Belgique, la République fédérale d’Allemagne, le royaume d’Espagne, la République française, le Grand-duché de Luxembourg, le royaume des Pays-Bas et la république d’Autriche, relatif à l’approfondissement de la coopération transfrontalière, notamment en vue de lutter contre le terrorisme, la criminalité transfrontalière et la migration illégale.
M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d’État chargé des affaires européennes – Dans un contexte de libre circulation des personnes et des biens au sein d’un espace élargi, nos frontières opposent de moins en moins d’obstacles aux entreprises des délinquants, qui tirent en effet profit, plus rapidement que les États, de la facilité des communications. C’est pourquoi, constatant la nécessité croissante d'intensifier la collaboration en la matière entre États de l'Union européenne, en particulier pour échanger des données, ainsi que la difficulté d'agir à 27, un groupe pionnier de sept pays européens a souhaité, sur une initiative franco-allemande lancée début 2003, mettre en place un outil novateur et plus efficient.
Certes, en matière de police et de sécurité, l’on disposait déjà de l'accord de Schengen relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières intérieures communes, dans l’élaboration duquel notre pays a joué un rôle important, ainsi que de traités bilatéraux de coopération policière que nous avons conclus ces dernières années avec les États limitrophes. Mais le traité signé à Prüm le 27 mai 2005 constitue une nouvelle étape.
En effet, les parties contractantes s'engagent à jouer un rôle précurseur dans les différents domaines concernés par le traité et, dans un premier temps, en matière d'échange de données. Elles s’engagent également à créer les conditions juridiques et techniques nécessaires à l’inclusion, à terme, des dispositions du traité dans le cadre juridique de l'Union, comme le prévoit du reste une décision du Conseil « Justice et affaires intérieures » des 12 et 13 juin 2007. Une initiative législative en ce sens sera mise en œuvre trois ans au plus tard après l'entrée en vigueur du traité, sur la base d'une évaluation de la coopération et de l'expérience acquise lors de l'exécution de celui-ci.
Cette coopération doit naturellement respecter l'esprit des traditions constitutionnelles communes des pays concernés, ainsi que les droits fondamentaux qui découlent de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
S'agissant des échanges de données, le traité prévoit tout d’abord, pour les profils ADN et les données dactyloscopiques, la possibilité d’une consultation mutuelle automatisée des banques nationales de données comportant ces informations. En outre, il permet un accès automatisé direct et mutuel des registres d'immatriculation de véhicules, sur le modèle de celui qu’ont mis en œuvre les pays du Benelux. Ces dispositions, qui constituent une avancée opérationnelle incontestable, symbolisent également la confiance croissante entre les pays de l'Union.
Ensuite, les parties contractantes pourront, afin de prévenir des infractions pénales et de maintenir l'ordre et la sécurité publics lors de manifestations de grande envergure à dimension transfrontalière – grands événements sportifs, grands concerts, sommets européens ou internationaux –, se transmettre mutuellement des données pertinentes à caractère non personnel : itinéraires, nombre de personnes, moyens de transport utilisés, caractéristiques des groupes, entre autres. Dans ce cadre, l'échange résulte soit d’une demande expresse émanant d'un autre pays, soit d’une initiative propre, si l'information est disponible et semble pouvoir se révéler utile.
Enfin, des données à caractère personnel pourront être échangées dans le but de prévenir des infractions terroristes, si certains faits justifient la présomption que les personnes concernées s’apprêtent à commettre des infractions pénales. L'autorité transmettant les données peut, en vertu du droit national, fixer des conditions relatives à leur utilisation par l'autorité destinataire, qui est liée par ces conditions.
Outre les échanges de données, le traité de Prüm développe la coopération entre forces de police – second aspect novateur. En ce qui concerne la lutte contre les migrations illégales, les parties contractantes conviennent, sur la base d'évaluations communes, d’envoyer dans certains pays d'origine ou de transit des conseillers spécialistes de la détection de faux documents. Les autorités compétentes des parties contractantes peuvent également, afin de maintenir l'ordre et la sécurité publics et de prévenir des infractions pénales, constituer des patrouilles communes ; d'autres formes d'intervention commune en matière policière sont en outre envisagées – actions de contrôle ou accompagnement de groupes de supporters de football lors de matchs présentant un risque élevé, par exemple. Contrairement aux dispositions de Schengen, ces formes de coopération ne sont plus limitées aux régions frontalières, et les États peuvent, dans ce cadre, confier à leurs fonctionnaires respectifs des compétences opérationnelles, conformes au droit de l'État d'accueil et avec l'approbation de l'État d'envoi.
Il incombe à chaque partie contractante de déterminer les compétences qui peuvent être exercées par des fonctionnaires étrangers sur son territoire. Adaptées aux missions fixées par les autorités concernées, elles se conforment aux principes de proportionnalité et, pour autant que le droit national l'autorise, de réciprocité. Elles sont toujours exercées sous le commandement de fonctionnaires de l'État d'accueil et, en règle générale, en présence de fonctionnaires de cet État. Dans une situation d'urgence, les fonctionnaires d'une partie contractante peuvent franchir sans autorisation préalable la frontière commune afin de prendre, dans le respect du droit national de l'autre partie contractante, les mesures provisoires nécessaires afin d'écarter tout danger présent pour la vie ou l'intégrité physique des personnes. Les fonctionnaires sont naturellement liés par les instructions de la partie contractante sur le territoire de laquelle ils agissent ; les mesures prises par les fonctionnaires relèvent également de la responsabilité de cette dernière.
De plus, les parties contractantes s'engagent à se soutenir mutuellement, dans le respect de leur droit national, lors d'événements de grande envergure, de catastrophes ou d'accidents graves présentant un caractère transfrontalier.
Il s’agit d’un outil de coopération exemplaire que la France doit être rapidement en mesure d’utiliser – un accord d’exécution a d’ailleurs déjà été signé le 5 décembre dernier. Après les avis favorables du Conseil d’État et de la CNIL, je vous demande donc d’adopter le traité de Prüm.
M. André Schneider, rapporteur de la commission des affaires étrangères – Vingt ans après Schengen, sept États membres de l’Union européenne ont signé en mai 2005 un traité de coopération transfrontalière à Prüm, haut-lieu rhénan de l’Europe carolingienne où repose Lothaire, petit-fils de Charlemagne. Conclu entre des États pionniers et ouvert à l’adhésion des autres membres, ce « Schengen plus » est déjà entré en vigueur dans plusieurs pays et marque une nouvelle étape de l’approfondissement de la coopération policière en Europe. Il accroît les possibilités d’échange de données : les États parties s’ouvriront mutuellement l’accès à leurs bases de données nationales, qu’il s’agisse de profils ADN, d’empreintes digitales ou de registres d’immatriculation de véhicules. Les services de police pourront désormais consulter les registres d’un autre pays, et l’anonymat des données ne sera levé qu’en cas de concordance des informations. Des gardes armés pourront également prendre place à bord des avions, comme c’est déjà le cas aux États-Unis.
Le traité de Prüm est d’ores et déjà un succès là où il est appliqué. Ainsi, les autorités allemandes ont trouvé plus de 1 500 concordances dans les profils ADN comparés avec la base autrichienne. En France, il permettra l’identification d’auteurs d’infractions restées impunies : à ce jour, 150 000 empreintes digitales sur 2 millions et 5 000 empreintes génétiques sur 68 000 restent non identifiées.
L’accroissement de l’échange de données pose la question de leur protection. Le traité de Prüm impose à ses signataires d’en garantir un niveau minimal en renvoyant à la convention du Conseil de l’Europe de janvier 1981 et à son protocole additionnel de 2001, que notre Assemblée a ratifié en février dernier.
Le traité renforce également la coopération policière sur le terrain, notamment dans le cadre de la lutte contre les migrations illégales. Ainsi, des conseillers en faux documents pourront être envoyés dans les pays d’origine et de transit, et les États parties se devront soutien mutuel lors du rapatriement d’étrangers en situation illégale. Des patrouilles communes pourront désormais exercer dans l’ensemble des territoires concernés, et non plus dans les seules zones frontalières. Les policiers étrangers pourront, en cas d’urgence, franchir la frontière sans autorisation préalable. Le Conseil d’État a estimé que le fait de conférer à des fonctionnaires étrangers armés une prérogative de puissance publique sur le territoire national ne soulevait aucune difficulté constitutionnelle. Ces compétences, en effet, ne pourront être exercées que sous le commandement et en présence de fonctionnaires de l’État d’accueil.
Le traité de Prüm a été conçu pour être intégré au droit européen. Ce sera bientôt chose faite, et plus vite que prévu !
M. le Rapporteur – L’article premier prévoit en effet qu’une initiative prise à cet effet soit prise dans les trois années suivant l’entrée en vigueur du traité. L’Allemagne en a fait une priorité de sa présidence de l’Union, et les 27 ont conclu un accord en juin dernier. Comme l’accord de Schengen, le traité de Prüm fera donc bientôt partie du droit de l’Union.
Mme Claude Greff – Enfin !
M. le Rapporteur – Certes, l’acquis de Prüm se limitera aux dispositions du traité qui entrent dans le champ du troisième pilier – à l’exception de l’autorisation du franchissement des frontières pour les policiers en cas d’urgence. Néanmoins, l’accord très rapide auquel sont parvenus les 27 illustre la capacité d’entraînement d’une avant-garde sur l’ensemble des États membres. Est-ce là un indice du fonctionnement futur de l’Union ? Les sept pays signataires ont en effet préféré le droit international classique au système juridique de l’Union. Ils n’ont pas souhaité présenter leur initiative législative au Conseil, car plusieurs années sont souvent nécessaires pour aboutir à un accord dans ce cadre, et les pays les plus ambitieux sont freinés par les plus réticents. Ils n’ont pas pu utiliser la clause de coopération renforcée, qui doit impliquer huit États membres au moins. Ils se sont donc provisoirement détournés des procédures internes à l’Union.
Rendons hommage à la présidence allemande qui a su, en si peu de temps, intégrer l’essentiel de ce traité dans le droit européen. Schengen, l’euro, Prüm montrent que la coopération européenne peut s’étendre à de nombreux domaines.
À quelques mois de l’ouverture de la présidence française de l’Union, la ratification du traité de Prüm est essentielle et d’autant plus urgente que des groupes de travail ont déjà été constitués pour suivre sa mise en œuvre technique (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du Nouveau centre).
M. Patrick Braouezec – Nous ne verrions aucun obstacle à une coopération transfrontalière s’il ne s’agissait en l’occurrence d’un texte fondé sur une logique sécuritaire et répressive du rejet de l’autre (Vives exclamations sur les bancs du groupe UMP).
M. Patrick Braouezec – Terrorisme, criminalité, migrations illégales : vous entretenez un amalgame lexical qui est, hélas, tout à fait dans l’air du temps. Nous ne nous opposons ni par principe, ni par esprit chagrin à la coopération européenne.
M. Guy Geoffroy – Nous voilà rassurés !
M. Patrick Braouezec – Il s’agit simplement de critiquer certaines politiques liberticides.
Mme Claude Greff – Pourquoi ne pas plutôt construire ?
M. Patrick Braouezec – La coopération européenne est nécessaire, mais ce texte nourrit la confusion – le sociologue Jérôme Valuy parle même d’institutionnalisation de la xénophobie. Une fois de plus, les étrangers servent de boucs émissaires ! Hélas, ce traité bafoue les droits humains les plus élémentaires : il ne vise qu’à démontrer la dangerosité des étrangers. « L’autre », traversant une frontière pour assister à une rencontre sportive ou participer à une manifestation, est ipso facto considéré comme une menace, une source d’insécurité, de trouble, de chaos.
M. François Rochebloine – Pourquoi n’avez-vous rien dit en commission ?
M. Patrick Braouezec – Avec ce texte, vous faites du droit le bras idéologique de la répression. Nous connaissons bien ce réflexe : l’ancien ministre de l’intérieur n’a pas cessé de nous asséner ses textes sécuritaires, nourrissant sans vergogne la confusion entre terrorisme et immigré. L’amalgame est inacceptable.
La libre circulation des biens et des capitaux, le libéralisme à outrance, l’exploitation des ressources naturelles du Sud, voilà les piliers de l’Europe renforcés.
Mais le « petit village mondialisé » devient forteresse lorsque la personne humaine compte moins que le capital. Pire, la seule réponse au problème de sous-développement des peuples du sud est l'amalgame entre terrorisme, criminalité et migration. Ce n’est pas acceptable. C'est d'abord la coopération internationale, le respect des règles du droit international et du droit au développement de chaque pays qu'il faudrait renforcer. Si le FMI – espérons que son nouveau directeur fera changer les choses ! – l'OMC et la Banque mondiale cessent d'imposer des politiques qui ruinent les droits fondamentaux dans les pays du sud, les milliers de personnes qui fuient aujourd’hui la pauvreté, l'exploitation et la mise à sac de leur pays pourront rester chez elles. Face aux rapports de forces inégaux, à la libéralisation forcée, à l'exploitation de leurs ressources par les sociétés privées, il ne reste aux populations du sud que la migration pour tenter d'échapper à la misère.
Ce projet de loi ne manque pas d'imagination : après avoir fustigé les sportifs et les militants pour un autre monde, il présente l'étranger et le migrant comme le porteur naturel du virus du terrorisme, de la criminalité et de l'agression ! Le seul titre du traité fera certainement se réjouir ce parangon de la lutte antiterroriste qu’est George Bush. Fidèle à une logique sécuritaire et répressive, le traité prévoit que le terrorisme, la criminalité transfrontalière et la migration illégale seront sanctionnés, sans aucune nuance ni distinction de fond. Mais quelle est la définition de la criminalité transfrontalière ? Qui sont ces criminels ? Il n'est question que d'infractions pénales, de faits pénalement punissables et de maintien de l'ordre public – et à ce propos, les seuls contextes évoqués sont ceux des manifestations sportives à dimension transfrontalière ou d’événements liés aux réunions du Conseil européen ! Après avoir vu, lors du dernier G8 en Allemagne – mais c’est de plus en plus banal – la brutalité de la police envers les manifestants, qui sont des citoyens européens, je m'interroge : le droit de manifester va-t-il être considéré comme l'une des manifestions de la « criminalité transfrontalière » ? L'exercice légal du droit à manifester son opinion va-t-il être remis en cause ? L'échange d'informations sur l'ADN et la coopération en général sont-ils faits pour cela ? Dans ce contexte, le texte semble viser à limiter, voire à empêcher l'exercice des droits fondamentaux, dont celui de manifester, en les assimilant à la criminalité.
Le texte ne garantit aucunement que la notion de criminalité ne sera pas étendue à ces droits fondamentaux, que le traité n’aura pas pour effet de légaliser des pratiques liberticides contraires à toutes les normes européennes et internationales. Dans ses articles 13 et 14 s’opère une criminalisation des mouvements sociaux, qui sont d'ores et déjà assimilés à des délinquants. C’est dans ce contexte que l'échange d'informations va se faire, dont des échanges de données ADN sans pratiquement aucune garantie pour les citoyens. Et vous voudriez que les mouvements sociaux ne se mobilisent pas ? Heureusement qu'ils sont là pour rappeler aux gouvernements et aux parlementaires qui en douteraient qu'il existe des droits civils, politiques et aussi sociaux, économiques et culturels, obtenus de haute lutte et que la France a l’obligation de respecter !
Une coopération basée sur le respect des droits fondamentaux et des libertés fondamentales : voilà ce qu'il faut, et ce n'est pas ce dont il s'agit dans le préambule. La criminalisation opérée par ce traité est incompatible avec les droits humains et avec la démocratie. Il n’y a aucune garantie que les services policiers des États effaceront immédiatement les données transmises. Comment un citoyen français pourra-t-il agir dans le cadre de la loi espagnole, par exemple ? Par quel mécanisme concret la France vérifiera-t-elle que les services de police des autres États effacent les données, plutôt que de les stocker pour continuer à les utiliser pour la criminalisation individuelle et collective ? De quel recours effectif et immédiat disposeront les citoyens ? Si les données ne sont pas détruites, des procédures longues et coûteuses seront nécessaires, et l’on ne sait même pas quel sera l'État responsable ! Bref, il n’y a aucune réponse à des questions qui concernent des millions de personnes.
Le groupe démocratique et radical ne s'oppose pas à la coopération, mais certainement pas au prix d’une limitation substantielle, voire d’une atteinte réelle aux libertés et à l'exercice des droits démocratiques des citoyens. Il ne peut donc cautionner ce texte (Applaudissements sur les bancs du groupe de la Gauche démocrate et républicaine et sur plusieurs bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche).
M. François Rochebloine – Ce débat permet de mesurer l'ampleur de l'évolution de la coopération entre États européens dans des domaines qui touchent de près à la souveraineté nationale : le maintien de l'ordre public et la justice pénale. Aujourd'hui, le public retient surtout de l'accord de Schengen qu'il permet de passer d'un pays européen à l'autre sans même avoir à prendre garde au panneau de frontière. On est loin des dénonciations passionnées qui ont retenti dans cet hémicycle, en 1985, sur les atteintes que portait cet accord à notre indépendance !
Durant ces vingt ans, la coopération judiciaire et policière est devenue une réalité en Europe à travers le troisième pilier du traité de Maastricht, relatif à la justice et aux affaires intérieures. Elle s'est développée sur la base d'instruments conventionnels de coopération renforcée, intégrés dans l'acquis communautaire à mesure que les circonstances politiques le permettaient. L'accord de Schengen a suscité la création d'un vaste espace unique de libre circulation des personnes, et donc des criminels, alors même que la répression de la grande criminalité demeurait enfermée dans les cadres nationaux. La contradiction était connue de tous, mais il a fallu le choc du 11 septembre 2001 pour stimuler les initiatives de coopération et commencer à faire tomber les préventions contre un mandat d'arrêt européen.
La conclusion du traité de Prum permet de mesurer les progrès accomplis. Les États parties sont en effet parvenus à définir des procédures de coopération spécifique – gardes armés à l'intérieur des avions, experts en faux documents d'identité, patrouilles transfrontalières – assorties de garanties pour la souveraineté de chaque État. L’accord se traduit également, dans le domaine des techniques d'identification individuelle, par la création de la plus grande base de données dactyloscopiques du monde et l'échange d'informations provenant des fichiers de profils ADN que les États parties s'engagent à constituer et des fichiers d'immatriculation des véhicules. Enfin, un système d'information des visas sera opérationnel au printemps 2009.
Mais il faut des garanties afin que ces systèmes d'échange d'informations ne porte pas atteinte aux libertés publiques. La difficulté n'a pas échappé aux auteurs du traité, qui ont soumis l'utilisation des données à trois principes : un principe d'affectation – elles doivent être exploitées à des fins précises –, un principe de temporalité – leur durée d'utilisation est limitée en tout état de cause à un an – et un principe de confidentialité – elles devront être effacées dès lors que les fins visées auront été atteintes. En outre, l'article 37 impose aux États de veiller à l'exactitude et à l'actualisation des données à caractère personnel, et organise des procédures de rectification des données inexactes. L'article 40 ouvre à toute personne intéressée un droit d'accès et de rectification pour les données la concernant et reconnaît un droit à indemnisation pour tout préjudice imputable à l'emploi de ces données, qui doit être mis en œuvre, en France, par la CNIL.
Mais pour faire usage de ces procédures, encore faudrait-il que les personnes intéressées aient connaissance de l'existence de données les concernant ! Je doute que ce soit souvent le cas. Dans ces conditions, ces garanties restent purement formelles, alors que l'utilisation infondée du fichier constitue une atteinte bien réelle aux libertés individuelles.
M. Patrick Braouezec – Je vois que je ne suis pas le seul à le dire !
M. François Rochebloine – Il me semble souhaitable de prévoir une information a priori de toute personne sur laquelle l'un ou l'autre des fichiers créés sur la base du traité de Prüm conserve des données. La CNIL a fait savoir que l'accès aux données biométriques devait être encadré « afin de ne pas excéder les mesures nécessaires aux finalités de prévention et de lutte contre les infractions ». Elle souligne qu'aucune définition ne permet de vérifier le caractère personnel ou non des données transmises. Enfin, elle s'inquiète de la faiblesse des sanctions prévues en cas de violation grave des normes de sécurité et de confidentialité des traitements informatisés. Qu’en pense le Gouvernement ?
Le Nouveau centre reconnaît pleinement la nécessité de renforcer la coopération internationale, et singulièrement européenne, dans la lutte contre la grande criminalité et le terrorisme international. Mais, fidèle à sa tradition humaniste, il a le souci de voir cette action se développer dans le respect des libertés publiques et souhaite que l'atteinte portée à la liberté de chacun soit exactement proportionnée au but poursuivi. L’échange de profils ADN, dont nous ne pouvons encore mesurer toutes les implications, doit en particulier être envisagé avec la plus grande prudence. Sous le bénéfice de ces observations, le groupe Nouveau centre votera ce projet de loi (Applaudissements sur les bancs du groupe Nouveau centre et du groupe UMP).
M. Thierry Mariani – Je tiens d'abord à remercier le rapporteur pour m’avoir appris que c'est dans la petite ville de Prüm qu'est né et enterré Lothaire, petit-fils de Charlemagne… Mais je voudrais surtout insister sur l’importance de ce traité, outil novateur pour lutter contre le terrorisme, la criminalité transfrontalière et la migration illégale. La coopération policière renforcée suit deux axes : les échanges d'informations en matière d'empreintes, d’ADN ou d’immatriculation de véhicules, et l’autorisation dans des cas bien précis pour les forces de police d'un État à agir dans un autre.
Il me paraît absolument indispensable de soutenir et d'encourager cette forme de coopération intergouvernementale, négociée en-dehors du cadre strict de l'Union européenne mais ouverte à la participation de tous les États membres et ayant vocation à être intégrée prochainement dans l’acquis de l'Union. Je prendrai pour argument l’exemple de la politique d'immigration. L'article 20 du traité prévoit de développer la coopération entre les États signataires par l'envoi de conseillers en faux documents dans les pays d'origine ou de transit de la migration illégale. Quant à l'article 23, il prévoit le soutien mutuel des parties contractantes lors de rapatriements d'étrangers en situation illégale.
Ces deux initiatives vont à l'évidence dans le bon sens et permettront de lutter contre certaines pratiques : je me souviens, comme rapporteur de la loi de 2003, avoir eu connaissance d’une note confidentielle du Quai d’Orsay montrant que, pour certains pays que je n’aurai pas la cruauté de nommer, la fraude documentaire sur les actes de naissance pouvait atteindre jusqu’à 80 %... Mais il faut aller beaucoup plus loin dans la coopération transfrontalière. Pour réussir la transformation de notre politique d'immigration, marquée depuis 2002, sous l’impulsion de Nicolas Sarkozy, par une véritable rupture, nous devons mieux utiliser les leviers européens. L'effort que nous accomplissons au niveau national doit à l’évidence être poursuivi à l'échelle de l'Europe, toute décision prise par un État ayant, dans un espace de libre circulation, des répercussions chez ses voisins.
Nicolas Sarkozy, lorsqu’il était ministre de l’intérieur, avait ainsi proposé l'adoption d'un pacte européen sur l'immigration. Une première esquisse a été adoptée par le « G6 » – France, Allemagne, Royaume-Uni, Espagne, Italie et Pologne. Nous devons désormais nous employer à faire partager par nos partenaires quelques grands principes, guidés par le bon sens et le souci de l’efficacité, qui doivent fonder la politique européenne de l'immigration : refus des régularisations massives ; frontière extérieure efficace et fiable ; règle commune d'asile et de regroupement familial ; éloignement systématique des migrants clandestins et expulsion des étrangers délinquants, sauf protections particulières.
Sur le modèle des accords de Schengen, le recours à des coopérations renforcées peut permettre, dans les circonstances actuelles, de réaliser de véritables avancées. Dans le prolongement de la démarche du Président de la République qui, en proposant le traité simplifié, a permis de sortir l'Europe du blocage institutionnel, il s’agit de permettre aux États qui le souhaitent d'aller plus vite et plus loin dans la voie de l'intégration. À vingt-sept – et demain à trente peut-être, l'Europe ne pourra progresser sans différenciation, pour autant que celle-ci soit temporaire.
L'échec du référendum de 2005 l’a montré, les Français attendent de l'Europe qu'elle se rapproche davantage des citoyens, non seulement dans ses ambitions mais aussi dans ses méthodes. Ce texte pragmatique participe de cette volonté, et le groupe UMP le votera sans réserve (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Pierre Moscovici – Beaucoup d’entre nous n’avaient sans doute jamais entendu parler de ce traité, qui paraît issu de ce magma de textes de seconde zone émanant régulièrement d'instances juridiques supranationales, et souvent mal identifiés, abrités qu’ils sont derrière un titre à rallonge relativement obscur.
Sous des dehors techniques et secondaires, le traité dit « de Prüm » est bien un texte politique, dont je voudrais évoquer les enjeux – j’en distingue trois – car nous les retrouverons sur notre chemin dans les mois à venir.
Quant à ses dispositions, sur lesquelles je ne reviens pas, les États ont joué une partition connue : l’approfondissement de la coopération transfrontalière en matière de sécurité. Mais les enjeux sont à rechercher non pas tant à l'intérieur du traité qu'autour de lui, moins dans la lettre que dans l'esprit, moins dans le texte que dans le contexte.
Tout d'abord, il s'agit d'un traité international, et non d'un texte communautaire, bien qu’on retrouve dans la liste des États les premiers signataires de Schengen – Allemagne, France, Pays-Bas, Belgique et Luxembourg –, rejoints par l'Espagne et l'Autriche. Alors, pourquoi ce choix ? C’est d'autant plus étrange que la législation européenne a évolué à grands pas ces dernières années, avec le Traité d'Amsterdam, qui a permis d'insérer l'acquis Schengen dans les traités européens, et avec l’assouplissement des procédures de coopération renforcée.
Je risque une explication. Nous sommes en mai 2005, la ratification du traité constitutionnel européen s'enlise, et subitement les procédures communautaires paraissent trop lourdes, les mécanismes de décision trop complexes pour arracher un accord. À cet égard, le traité de Prüm constitue une mise en garde et rappelle à lui seul l'urgence des réformes institutionnelles. Il doit aussi nous alerter sur la tentation, toujours présente pour les gouvernements, d'opter pour la facilité : alors que ce texte aurait pu contribuer à l'européanisation des politiques nationales de sécurité intérieure, on a choisi de faire repartir la négociation de nouveaux instruments vers un cadre strictement intergouvernemental. Cette évolution est préoccupante.
Le deuxième enjeu, c’est le champ d'intervention de l'Europe – ou plutôt celui de sa non-intervention. Le traité de Prüm est destiné non pas à rester un traité international, mais à être réintégré dans le droit de l'Union. Son article premier précise en effet qu'il est temporaire. Et de fait, le Conseil justice et affaires intérieures a décidé le 12 juin dernier l'intégration des principales dispositions dans la législation communautaire ; elles seront donc appliquées dans tous les États membres, sauf dérogations.
C’est révélateur d'un mouvement plus profond, la réorientation des priorités communautaires, depuis la mi-2005, vers le consensuel, loin des grands projets et des grands défis. Au lendemain du rejet du traité constitutionnel, la Commission a suivi le sillage tracé par les États, sans faire preuve du volontarisme et de l'initiative qu'on serait en droit d'attendre d'elle ; elle a concentré son action sur quelques secteurs, en particulier la justice et les affaires intérieures.
Cette évolution a sa légitimité, mais elle comporte deux risques. D'une part, elle conduit à transformer l'Europe en un grand espace policier, avec ce que cela implique pour les libertés individuelles – encore récemment menacées par le projet britannique d’une garde à vue de cinquante-six jours. D'autre part, elle monopolise l'agenda européen avec ces questions, au détriment d'autres aspects de l'intégration politique plus difficiles mais essentiels, par exemple dans le domaine de l'énergie ou des services publics. La présidence française devra avoir à l’esprit la nécessité d’une réorientation.
Le dernier enjeu, qui a trait au texte lui-même, est la protection des libertés individuelles, et notamment des données personnelles. Je fais miennes, à ce sujet, les questions posées par M. Braouezec et par M. Rochebloine. Le traité impose aux États signataires de garantir un niveau minimal de protection avant les échanges de données. La solution me paraît bonne sur le plan des principes, mais on voit mal comment et par qui ils seront mis en application. Ce texte est en fait né boiteux, puisqu’il faudra d’abord que la décision-cadre sur la protection des données dans le domaine de la coopération policière et judiciaire, sur laquelle la Commission a présenté une proposition en 2005, fasse l'objet d'un accord au Conseil – « au plus tard avant la fin 2007 », nous a-t-on dit. Nous attendons donc, notamment le résultat de la prochaine CIG, mais il semble que les États aient joué le tiercé dans le désordre… Force est de constater aussi, sur ce dossier, la faiblesse de la Commission, cantonnée à une attitude suiveuse là où elle devrait mener.
Le traité de Prüm n'est pas un traité central, aucune de ses dispositions n'est violemment dangereuse, les réserves que j'ai évoquées devraient être levées rapidement. Mais il exprime la tentation d'un autre mode de coopération, essentiellement intergouvernementale, dans lequel les accords se font a minima, sous l'impulsion des États membres, en marginalisant peu à peu la Commission et en se soustrayant à l'observation du Parlement européen. Il est des textes qui incarnent la stagnation de l'Europe, voire des reculs, non pas dans les dispositions qu'ils proposent, mais dans la manière dont ils sont élaborés : celui-ci pourrait bien entrer dans cette catégorie. Nous le voterons, mais il nous faut rester vigilants (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine).
M. le Secrétaire d'État – Une première remarque sur le plan des principes : la levée des contrôles aux frontières implique un échange accru de données entre États membres ; par ailleurs, pour faciliter la libre circulation des personnes, il n’est pas illégitime de rassembler au niveau européen les informations nécessaires au maintien de la sécurité publique.
Ce texte contient bien, Monsieur Braouezec, des garanties supplémentaires, comme l’habilitation des agents ayant accès aux données, le verrouillage et la traçabilité quotidienne de cet accès. Pour me rendre assez fréquemment au Stade de France, il ne m’apparaît pas choquant, au vu des actes inadmissibles – et parfois criminels – commis en marge des manifestations sportives, que les États puissent échanger des informations afin d’assurer la sécurité des personnes.
Monsieur Rochebloine, la CNIL, associée à la rédaction de l’accord d’exécution, a observé que chacun des États membres devait désigner un point de contact, avec un droit de regard sur la légitimité des demandes des États parties souhaitant un accès aux données. Les policiers concernés – il est important de le noter – n’ont pas accès aux données nominatives. En outre, les autorités de contrôle, dont la CNIL, seront associées à la rédaction d’un manuel européen des opérations de terrain. Enfin, il existe un droit d’accès des personnes aux fichiers les concernant, et l’accord d’exécution précise que l’effacement des lignes incorrectes est obligatoire.
Il est vrai, Monsieur Moscovici, que l’on peut regretter que ce traité ne lie que quelques États, mais il est apparu, lors des échanges qui ont eu lieu sous présidence allemande, qu’il était nécessaire d’aller très vite et qu’il était donc préférable de faire appel à un groupe pionnier. Comme vous l’avez souligné, nous conservons notre ambition européenne, et il sera fait en sorte que tous les États membres soient associés à cet accord. Enfin, ce sujet ne constituera pas la priorité exclusive de la présidence française : le politique énergétique et la lutte contre le réchauffement climatique, ainsi que les services publics seront à l’ordre du jour.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi adopté par le Sénat autorisant l’approbation du protocole additionnel à la convention pénale sur la corruption.
M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d’État chargé des affaires européennes – La corruption mine la confiance publique, décourage l'initiative individuelle, entrave le processus démocratique et freine le progrès économique. Il convient donc de la combattre sans relâche. Depuis les années 1990, la communauté internationale a progressivement pris conscience de la gravité du phénomène et de la nécessité d'y apporter une réponse concertée. Le Conseil de l'Europe en a fait l'une de ses priorités et a adopté, en 1999, deux conventions, l’une sur les aspects civils de la lutte contre la corruption, l’autre sur les aspects de droit pénal.
La convention pénale sur la corruption – signée à Strasbourg le 27 janvier 1999 et dont la ratification a été autorisée par le Parlement par une loi du 11 février 2005 – se distingue des autres instruments internationaux par son large champ d'application et par son approche globale du phénomène. Elle étend les infractions de corruption active et passive à de nombreuses catégories professionnelles, ainsi qu'au secteur privé. Elle couvre également l'incrimination de trafic d'influence, celle de blanchiment du produit de la corruption, ainsi que les infractions comptables.
Le protocole additionnel – adopté à Strasbourg le 15 mai 2003 et dont j'ai l'honneur de présenter devant vous le projet de loi d'approbation – a pour objet de compléter une lacune de cet instrument concernant la corruption des jurés et arbitres nationaux et étrangers. En effet, leurs décisions présentent de grandes similitudes avec celles prises par les autorités judiciaires, et à ce titre, les exposent au même risque de corruption.
La ratification de ce protocole additionnel entraînera une adaptation du droit interne : le Gouvernement prépare un projet de loi visant à introduire les modifications législatives liées à la ratification de ces deux instruments. Le protocole additionnel fait obligation d'incriminer des comportements non prévus ou couverts partiellement par notre législation, tels que la corruption active et passive des jurés et arbitres étrangers et le trafic d'influence commis en direction de jurés et d'arbitres nationaux et étrangers.
Afin d'assurer la cohérence de notre dispositif pénal, le Gouvernement a choisi d'intégrer l'ensemble des adaptations législatives nécessaires dans un seul projet de loi, en intégrant également celles liées à la ratification de la convention des Nations unies contre la corruption.
L'approbation de ce protocole permettra de réaffirmer sur la scène internationale l'engagement de notre pays dans la lutte contre la corruption (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe Nouveau centre).
M. Claude Birraux, rapporteur de la commission des affaires étrangères – La corruption affecte le bon fonctionnement de l'économie mondiale et mine la confiance dans les institutions.
Elle est moralement condamnable et ne saurait être considérée comme un comportement acceptable d’agents mus un intérêt qui les dépasse. À l’heure où les capitaux circulent sans entraves, lutter contre elle est une impérieuse nécessité.
De nombreux accords et conventions ont déjà été signés dans le cadre de l'ONU, de l'OCDE et de l'Union européenne, mais leurs approches, parce qu'elles ne concernent qu'un petit nombre d'États ou parce qu’elles ne couvrent qu’un nombre restreint d’actes, restent limitées.
Le Conseil de l'Europe, et en son sein le Groupe d’États contre la corruption, dont la France est un membre fondateur, souhaite aller plus loin. Deux conventions relatives à la corruption ont été élaborées dans ce cadre ; elles se caractérisent par leur conception très large de ce qu'est un acte de corruption et promeuvent une politique globale de la lutte contre la corruption, comprenant le blanchiment des produits de la corruption et les fraudes comptables.
La convention pénale, contrairement à la convention civile, impose quelques modifications du droit pénal et, à ce titre, n’a pas été encore ratifiée par la France. Si vous l'autorisez, la ratification du protocole additionnel pourrait être effectuée en même temps.
La convention du Conseil de l'Europe couvre des faits variés puisqu'elle inclut le trafic d'influence, le blanchiment des produits de la corruption et les infractions comptables nécessaires à la commission d'actes de corruption. Elle ne concerne pas seulement les cas de corruption d'agent publics nationaux, et oblige à harmoniser les législations nationales en matière de corruption ou de tentative de corruption d'un agent public étranger.
Le protocole additionnel a été ouvert à la signature le 15 mai 2003. Dix-sept signatures d'États membres du Conseil manquaient à la date du 23 juillet, et vingt-neuf États n'avaient pas procédé à sa ratification. Il vise les actes de corruption d'arbitres et de jurés, complétant la convention qui n'incluait pas les personnes disposant de la capacité d'édicter des décisions juridiques sans que celui-ci émane de leur fonction professionnelle. Tout acte de corruption impliquant un arbitre ou un juré, national ou étranger, doit être érigé en infraction pénale par tous les États parties.
La ratification implique deux modifications de faible ampleur. Les articles 434-9 et 435-4 du code pénal permettant déjà de sanctionner la corruption d'arbitres et de jurés nationaux, une simple extension aux arbitres et jurés étrangers suffisait.
Parmi les réserves posées par notre pays, la France conserve le droit de ne pas ériger en infraction pénale les faits de corruption passive impliquant un arbitre ou un juré étranger. Une telle infraction permettrait en effet d'engager des poursuites contre une personne désignée arbitre sous l'empire d'un droit étranger afin de régler un litige entre deux personnes étrangères, ce qui pourrait rendre délicate la collecte de preuves matérielles ; les poursuites engagées par les organes juridictionnels français risqueraient par ailleurs d’être considérées comme des actes d'ingérence.
Une deuxième réserve, posée au nom de la réciprocité, concerne l'obligation d'ériger en infraction pénale le trafic d'influence, qui n’est pas incriminé dans tous les systèmes juridiques des États membres du Conseil de l'Europe.
D’autres progrès sont envisageables en matière de la lutte internationale contre la corruption, à condition de respecter scrupuleusement la souveraineté juridique des États et de veiller à la proportionnalité des atteintes portées à leurs intérêts économiques, mais ce protocole additionnel, assorti des conditions nécessaires à sa bonne application par toutes les parties, est déjà une avancée considérable. C’est pourquoi la commission des affaires étrangères vous recommande d’adopter ce projet de loi (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe Nouveau centre).
M. François Rochebloine – Existe-t-il un « bon usage de la corruption » ? L'opinion publique internationale tend de plus en plus à rejeter pareille idée. Véritable drogue, la corruption procure un avantage immédiat, mais en pervertissant le droit et la bonne foi, qui sont pourtant au fondement de toute relation contractuelle durable. Antidémocratique, la corruption est également antiéconomique.
Les organisations internationales qui s’attachent à dénoncer les pratiques liées à la corruption, à l’image de Transparency International, sont aujourd’hui de plus en plus écoutées. Elles ont démontré que les effets de la corruption ne se limitent pas à l’enrichissement sans cause de certains individus : il s’agit d’une perversion de la décision publique et privée, et d’un parasitage des choix politiques et économiques, dont les effets menacent la cohésion et freinent le développement. À cause de la corruption, un petit nombre d’oligarques détourne les moyens financiers qui pourraient permettre de stimuler l'activité de pays en proie à la pauvreté.
La découverte de pratiques de corruption frappe désormais les coupables du plus grand discrédit – le scandale qui vient de toucher le président de la Banque mondiale en est la preuve. Derrière des ressorts moraux, je vois dans cette affaire le désir de préserver le caractère exemplaire d’une institution qui prétend participer au gouvernement de la planète, préoccupation qui avait conduit l’ONU à adopter des standards internationaux de lutte contre la corruption.
Le protocole dont nous débattons aujourd’hui correspond parfaitement à la vocation du Conseil de l’Europe, qui appelle régulièrement ses membres, en adoptant des conventions, à concrétiser leur conception commune de la démocratie et des droits de l'homme. Ce protocole est un nouvel exemple de pédagogie active par le droit.
Sur le fondement d’une définition commune de la corruption, codifiée par un groupe spécialisé du Conseil de l'Europe, la convention de 2002 avait défini des règles tendant à harmoniser les législations et à coordonner les procédures dans les différents États membres ; ce protocole en précise l'application pour les procédures d'arbitrage civil et commercial et pour les jurys pénaux.
Au nom du groupe Nouveau centre, je me félicite de cette nouvelle avancée dans la coopération contre des comportements de corruption qui remettent foncièrement en cause la conception de la démocratie que nous portons. C’est pourquoi nous voterons ce projet de loi (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Thierry Mariani – Ouvert à la signature à Strasbourg le 15 mai 2003, le présent protocole tend à compléter la convention pénale de 2002, qui vise à harmoniser les législations nationales en matière d'incrimination des actes de corruption et à améliorer la coopération internationale dans le domaine de l'instruction et de la poursuite de ces infractions.
Il s’agit en effet d’étendre le champ d'application de la convention à la corruption des arbitres et des jurés, dont les décisions présentent, par leur nature et leurs conséquences, de très grandes similitudes avec celles des autorités judiciaires. La tentation d'obtenir une décision favorable de la part de jurés ou d'arbitres en échange du versement d'une rémunération n'est donc pas moins grande…
Grâce à l’adoption de ce protocole, nous pourrons franchir une étape supplémentaire dans la lutte contre la corruption. C’est dans les années 1990 que l’opinion a pris conscience de la nécessité de lutter contre ce fléau, qui met en danger la stabilité des institutions démocratiques, mais aussi les fondations de la société et de notre économie de marché. En adoptant deux conventions relatives aux aspects civils et pénaux de la lutte contre la corruption, le Conseil de l'Europe a fait de celle-ci, dès 1999, une priorité.
Je ne reviendrai ni sur les interrogations portant sur le calendrier de ratification des instruments internationaux en la matière, ni sur les conséquences d’une ratification tardive par la France, ni sur les relations entre les deux espaces de droit que constituent le Conseil de l’Europe et l’Union européenne ; des réponses ont en effet été apportées sur tous ces points.
Je précise en revanche que je suis favorable aux deux réserves envisagées par notre pays, l’une concernant l'incrimination de la corruption passive d'agents publics étrangers et l’autre celle du trafic d'influence relatif à un arbitre ou un juré étranger. Le groupe UMP votera ce texte (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Pierre Moscovici – Les deux conventions, l’une pénale, l’autre civile, qui ont été élaborées sous l'égide du Conseil de l'Europe, dans le cadre de son « Programme d'action contre la corruption » s'inscrivent dans le sillage des « affaires » qui ont ébranlé plusieurs pays d'Europe occidentale au cours des années 1990. Nous avons alors constaté l’ampleur insoupçonnée des phénomènes de corruption, mais aussi une baisse de la tolérance des opinions publiques vis-à-vis de ces pratiques.
Le protocole additionnel vise aujourd’hui à compléter la convention pénale en élargissant à d’autres personnes son champ d’application.
Or, il existe déjà tout un arsenal juridique en matière de lutte contre la corruption – convention de l'OCDE sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions internationales, convention des Nations unies contre la corruption, décision-cadre du Conseil du 22 juillet 2003 relative à la corruption dans le secteur privé, conventions de l'Union européenne relatives à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes et à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des États membres, création d’un office européen de lutte anti-fraude, doté de pouvoirs d'enquête. : loin d’être insuffisant, le droit applicable est sans doute riche à l’excès.
On peut donc regretter que l'effort ait porté sur la rédaction d’un texte additionnel, et non sur une meilleure coordination des instruments existants. Il y a tout un travail à entreprendre pour éviter les chevauchements législatifs et harmoniser les degrés de coercition. Il aurait été également souhaitable d’améliorer la simple application des instruments déjà en vigueur. Je pense notamment au rapport de la Commission européenne sur la transposition de la décision-cadre relative à la lutte contre la corruption dans le secteur privé : dans la plupart des États membres, sa transposition n'en est qu'au « stade initial » !
Je déplore également que le protocole ne corrige pas les faiblesses de la Convention pénale sur la corruption. Tout d’abord, les États signataires n’ont pas manqué de formuler des réserves qui ont pour effet de « trouer » le bouclier anticorruption. La France a d'ailleurs fait pleinement usage de cette possibilité. Deuxième lacune, la convention peut être dénoncée à tout moment, ce qui soumet le texte à la seule bonne volonté des États signataires.
Je me réjouis toutefois que ce protocole renforce la convention pénale sur la corruption, menace grave dans une société respectueuse du droit. Nous voterons donc ce texte (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche).
M. le secrétaire d’État – En réponse aux interrogations portant sur la coordination entre les textes en vigueur, je précise que nous nous efforcerons de rassembler les différentes dispositions applicables en la matière

References: L'article 4
 l'article 16
 l'article 58
 l'article 2
 L'article 6
 l'article 15
 L'article 6
 l'article 37
 L'article 40
 L'article 20
 l'article 23