Source: http://docplayer.pl/3826426-Biala-ksiega-prawa-dla-organizacji-pozarzadowych.html
Timestamp: 2017-08-20 22:02:37+00:00

Document:
BIAŁA KSIĘGA PRAWA DLA ORGANIZACJI POZARZĄDOWYCH - PDF
BIAŁA KSIĘGA PRAWA DLA ORGANIZACJI POZARZĄDOWYCH
Download "BIAŁA KSIĘGA PRAWA DLA ORGANIZACJI POZARZĄDOWYCH"
1 BIAŁA KSIĘGA PRAWA DLA ORGANIZACJI POZARZĄDOWYCH ANALIZA PRAWNO-FINANSOWYCH UWARUNKOWAŃ DZIAŁALNOŚCI ORGANIZACJI POZARZĄDOWYCH W POLSCE Publikacja przygotowana z inicjatywy i pod opieką merytoryczną Zespołu Doradczego złoŝonego z przedstawicieli: Fundacji na rzecz Nauki Polskiej, Fundacji Stefana Batorego, Fundacji Wspomagania Wsi, Fundacji Wspólna Droga, Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności, Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, Stowarzyszenia na rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych i Stowarzyszenia Akademia Rozwoju Filantropii w Polsce. Warszawa, sierpień 2002 r.
2 Prezentowany materiał jest oparty na analizach przygotowanych przez: Lidię Przeździak, Barbarę Błońską, Wandę Drzazgowską, Wojciecha Peterka, Ryszarda Skrzypca, Igora Golińskiego. Ostateczny układ tekstu powstał w wyniku prac Zespołu Redakcyjnego współpracującego z konsultantem merytorycznym. Wszelkie skróty i zmiany pochodzą od redakcji. W imieniu Zespołu Doradczego wyraŝam podziękowania dla wszystkich autorów, konsultantów oraz osób i organizacji, które wsparły przygotowanie niniejszej publikacji Tomasz Schimanek Konsultacja merytoryczna: Małgorzata Świętczak Redakcja i ostateczne opracowanie tekstów: Małgorzata Świętczak Katarzyna Dąbrowska Klara Kopcińska Tomasz Schimanek Wydawca: Akademia Rozwoju Filantropii w Polsce 2
3 Celem przedsięwzięcia określanego mianem Biała Księga Prawa dla Organizacji Pozarządowych jest dokonanie kompleksowej analizy uwarunkowań prawnofinansowych, w szczególności podatkowych, określających działalność organizacji pozarządowych w Polsce. Pomysł taki zrodził się w środowisku kilku organizacji pozarządowych, które na podstawie własnych doświadczeń, jak teŝ doświadczeń współpracujących z nimi organizacji, doszły do wniosku, Ŝe prawno-finansowe regulacje działań społecznych w Polsce nie najlepiej słuŝą rozwojowi niezaleŝnej aktywności obywatelskiej i wymagają poprawy. Punktem wyjścia dla działań zmierzających do zmiany istniejących przepisów było oczywiście dobre rozpoznanie obecnego status quo. Dlatego teŝ pierwszym krokiem, jaki został zrealizowany było przeprowadzenie analizy istniejących warunków prawno-finansowych w obrębie, których działają organizacje społeczne. Analiza taka została przeprowadzona w pierwszej połowie 2002 roku przez zespół prawników współpracujących z Akademią Rozwoju Filantropii w Polsce. Nad całością prac czuwał Zespół Doradczy złoŝony z przedstawicieli: Fundacji na rzecz Nauki Polskiej, Fundacji Stefana Batorego, Fundacji Wspomagania Wsi, Fundacji Wspólna Droga, Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności, Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, Stowarzyszenia na rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych i Stowarzyszenia Akademia Rozwoju Filantropii w Polsce. Niniejsza publikacja przedstawia wyniki przeprowadzonej analizy. Naszym zamiarem było ukazanie, w miarę całościowo, najistotniejszych elementów środowiska prawno-finansowego związanego z działaniem organizacji społecznych w Polsce, zaprezentowanie oceny ich funkcjonowania dokonanej przez prawników, oraz wskazanie moŝliwych kierunków zmian obecnego stanu. Jest to pierwsza tak kompleksowa próba podjęta w Polsce, z pewnością niedoskonała, lecz zamiarem Zespołu Doradczego jest stałe uaktualnianie i uzupełnianie niniejszej publikacji. Biała Księga skierowana jest przede wszystkim do środowiska organizacji pozarządowych. Ze względu na zakładane cele, pominięte są w niej informacje o charakterze podstawowym, poradnikowym czy instruktaŝowym, jakie przekazywane są zazwyczaj organizacjom rozpoczynającym dopiero swoją działalność w danej dziedzinie Ŝycia społecznego. Poza organizacjami pozarządowymi, niniejsza publikacja kierowana jest takŝe do szerszych kręgów odbiorców: polityków, dziennikarzy, do opinii publicznej. Dla tych adresatów prawdopodobnie najbardziej interesujące będą te jej fragmenty, w których eksperci ustosunkowują się do istniejących rozwiązań prawnych, a ich ocena prowadzi do postulatów nowelizacji przepisów czy innego rodzaju rekomendacji na przyszłość. Część analityczna Księgi stanowić tu moŝe swoiste zaplecze informacyjne, uzasadniające proponowane zmiany. W trakcie prac nad analizą Rząd RP przygotował i zgłosił w parlamencie projekt ustawy o działalności poŝytku publicznego i wolontariacie oraz projekt ustawy wprowadzającej ustawę o działalności poŝytku publicznego. Z uwagi na to, Ŝe oba projekty w sposób istotny zmienić mogą środowisko prawne dla działań organizacji pozarządowych Polsce Zespół czuwający nad przygotowaniem niniejszej publikacji podjął decyzję o uwzględnieniu w niej proponowanych przez Rząd rozwiązań. Jednak z uwagi na to, Ŝe prace nad kształtem tych projektów trwają, a ich ostateczny wynik nie jest znany, trudno oceniać te propozycje na obecnym etapie. Dlatego teŝ w publikacji ograniczyliśmy się na razie do informacji, które z kwestii problemowych dotyczących obecnych regulacji prawnych są poruszane w proponowanych przez rząd rozwiązaniach. Zamiarem Zespołu jest głębsza analiza tych rozwiązań, pod warunkiem oczywiście, Ŝe zaczną one obowiązywać jako prawo. O ich konsekwencjach dla organizacji pozarządowych, podobnie jak o skutkach 3
4 innych zmian prawnych, Zespół oraz współpracujący z nim prawnicy będą informować środowisko organizacji pozarządowych w kolejnych edycjach Księgi. W imieniu realizatorów Tomasz Schimanek 4
5 Rozdział 1 - Wprowadzenie 1.1. Informacje podstawowe Termin organizacje pozarządowe na trwale przyjął się w naszej rzeczywistości. Jest uŝywany w środkach masowego przekazu, aktach prawnych zarówno uchwalanych przez parlament, jak i samorządy terytorialne. Określenie to jest bezpośrednim tłumaczeniem angielskiego terminu non-governmental organisations, który wraz z ideami społeczeństwa obywatelskiego przeszczepiony został na grunt polski w końcu lat 80-tych. W języku polskim istnieją równieŝ inne, uŝywane zamiennie określenia, takie jak: organizacje społeczne czy organizacje obywatelskie. Choć terminy te są uŝywane w polskim prawodawstwie, nie ma jasnej, precyzyjnej ich definicji. Nie jest to zresztą specyfika polska. TakŜe na świecie uŝywa się bardzo róŝnorodnych i nie do końca jasno zdefiniowanych określeń, np. voluntary organisations (organizacje dobrowolne), non-profit organisations (organizacje nie nastawione na zysk), civil organisations (organizacje obywatelskie). Z uwagi na powszechność uŝywania terminu organizacja pozarządowa i brak jasnej jego definicji prawnej, wydaje się konieczne poszukanie odpowiedzi na pytanie, czym jest i czym nie jest organizacja pozarządowa. Mówiąc o organizacjach pozarządowych naleŝy wyjść od szerszego określenia uŝywanego w Polsce, będącego równieŝ tłumaczeniem terminu anglojęzycznego, który powszechnie zaczął być uŝywany na świecie z początkiem lat 70-tych. Chodzi o termin Trzeci Sektor (ang. Third Sector), którym powszechnie określa się wszystkie formy działań społecznych mieszczące się pomiędzy państwem (Pierwszy Sektor), a rynkiem (Drugi Sektor). Wśród nich są równieŝ organizacje pozarządowe. Trzeci sektor obejmuje róŝne formy związków, tworzonych w sposób sztuczny grup celowych (ang. associations), w odróŝnieniu od wspólnot, czyli związków naturalnych (ang. communities), na przykład rodziny. III Sektor obejmuje organizacje pozarządowe oraz grupy nieformalne. Podmioty tworzące Trzeci Sektor cechują się: dobrowolnością tworzenia i działania oznacza to, Ŝe powstają one i działają w oparciu o wolną wolę swoich załoŝycieli, członków, a nie w oparciu o przymus, zwłaszcza prawny. Stąd organizacje tworzone z mocy prawa, lub takie, do których przynaleŝność jest obowiązkowa (np. w Polsce samorząd lekarski czy pielęgniarski) nie są zaliczane do tego sektora. niedochodowością podmioty tworzące Trzeci Sektor nie są nastawione na osiąganie zysku. Nie oznacza to, Ŝe nie mogą osiągać zysku w wyniku róŝnorodnych, podejmowanych przez siebie działań, jednak jest on tylko narzędziem w realizacji misji społecznej i w całości przekazywany jest na realizację celów działania tych podmiotów. Z reguły moŝliwość osiągania zysku mają tylko podmioty posiadające podmiotowość prawną, a odpowiednie przepisy określają mechanizmy kontroli wykorzystania pozyskanych w ten sposób środków. niezaleŝnością od państwa ta cecha, choć dość oczywista, w praktyce napotyka na problemy interpretacyjne. Wiele organizacji na przykład i tak dzieje się na całym świecie 5
6 realizuje zadania administracji publicznej, wiele pośrednio lub bezpośrednio zaangaŝowanych jest w działania sektora publicznego. Jest równieŝ cała kategoria tak zwanych quasi non-governmental organisations, które tworzone są z inspiracji sektora publicznego i w działaniach, których przedstawiciele sektora publicznego podejmują istotne decyzje. Ten typ organizacji pojawia się takŝe w Polsce w odniesieniu do fundacji tworzonych przez Skarb Państwa (obecnie ustawa o finansach publicznych uniemoŝliwia zakładania fundacji skarbowi państwa) czy teŝ przez samorządy terytorialne. Z reguły więc uznaje się, Ŝe niezaleŝność od państwa oznacza brak strukturalnych powiązań z sektorem publicznym. działaniem na rzecz wspólnego dobra to jest bardzo waŝna cecha Trzeciego Sektora: podmioty w nim działające za cel stawiają sobie działanie na rzecz wspólnego dobra. Wspólne dobro moŝe oznaczać tu zarówno dobro członków organizacji, jakiejś grupy społecznej, wspólnoty sąsiedzkiej czy terytorialnej (na przykład gminy), dobro całego społeczeństwa. Organizacje pozarządowe są fragmentem Trzeciego Sektora, który wyróŝnia dodatkowa cecha, jaką jest: posiadanie formalnego statusu. Z punktu widzenia społeczeństwa i państwa ułatwia to ich kontrolowanie i stanowi dodatkową, prawną gwarancję spełniania przez nie czterech podstawowych, powyŝej opisanych cech Rola organizacji pozarządowych we współczesnym społeczeństwie Z teorii uzasadniających powstanie i rolę III Sektora na uwagę zasługują dwie. Pierwsza z nich podkreśla rolę organizacji pozarządowych jako świadczeniodawcy określonych usług społecznych. Teoria ta mówi, Ŝe są takie potrzeby społeczne, których nie chcą lub nie mogą zaspokajać państwo i rynek Tam właśnie, w tak zwanych niszach w sferze zaspokajania potrzeb powstają organizacje pozarządowe, są odpowiedzią na niezaspokojone potrzeby społeczne. Druga podkreśla znaczenie organizacji pozarządowych jako reprezentantów określonych interesów. W myśl tej teorii we współczesnych systemach demokratycznych, w ramach istniejących mechanizmów wyborczych wygrywają przede wszystkim silne, duŝe partie i ugrupowania. Interesy mniejszości mają niewielkie szanse na wyartykułowanie tą drogą. Organizacje pozarządowe stwarzają moŝliwość artykułowania tych interesów, w sposób legalny, tworząc równoległy do mechanizmów wyborczych pas transmisji interesów określonych grup społecznych. Pełnią więc organizacje rolę swoistego wentyla bezpieczeństwa. Wiele jest takŝe sposobów przedstawiania funkcji organizacji pozarządowych we współczesnych społeczeństwach. Na uwagę zasługują przede wszystkim: funkcja pomocy bezpośredniej świadczonej na rzecz osób potrzebujących, funkcja aktywizacji jednostek i grup społecznych, funkcja reprezentacji interesów, funkcja edukacyjna i wychowawcza, koncentrująca się wokół wartości takich, jak solidaryzm społeczny czy pomocniczość, funkcja redystrybucyjna: organizacje są bardzo istotnym podmiotem redystrybucji pieniędzy, dóbr i usług, funkcja wartości dodanej: do redystrybuowanych środków organizacje dodają własny wkład w postaci pracy wolontariuszy czy teŝ środków własnych generowanych przez same organizacje, 6
7 funkcja innowacyjna: organizacje są nośnikiem zmian, nowych pomysłów i rozwiązań Organizacje pozarządowe w Polsce PowyŜej opisane cechy wyróŝniające organizacje pozarządowe przekładają się na bardzo zróŝnicowane rozwiązania prawne w róŝnych krajach, najczęściej obudowane praktycznymi zwyczajami i sposobami postępowania. Powoduje to, Ŝe pojęcie organizacji pozarządowych z punktu widzenia prawa obejmuje bardzo róŝnorodne podmioty, począwszy od trustów, przez fundacje, stowarzyszenia, kończąc na spółkach prawa handlowego, które działają na zasadach non-profit. W polskim prawie termin organizacja pozarządowa po raz pierwszy uŝyto w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych z 1997 roku. Ustawa ta nakładała na organy właściwe w sprawach osób niepełnosprawnych obowiązek współpracy m.in. z organizacjami pozarządowymi działającymi na rzecz tych osób. Obecnie określenie organizacje pozarządowe stosowane jest, m.in. w ustawie o pomocy społecznej, ustawie o ochronie środowiska czy ustawach o samorządzie powiatu i województwa. Nadal takŝe uŝywane są inne określenia uznawane za toŝsame z pojęciem organizacje pozarządowe, np. organizacje społeczne. Ustawa o finansach publicznych stosuje na przykład określenie następujące: podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych i nie działające w celu osiągnięcia zysku. Podstawy funkcjonowania organizacji pozarządowych określa Konstytucja RP z 1997 roku. W Art. 12 zapewniona jest wolność tworzenia i działania m.in. stowarzyszeń, ruchów obywatelskich i innych dobrowolnych zrzeszeń i fundacji. Trzeba podkreślić, Ŝe w zasadzie po raz pierwszy i to od razu w najwyŝszym akcie prawnym, zrównano fundacje z innymi podmiotami tworzonymi przez obywateli, uznając tym samym instytucję fundacji za trwały i nienaruszalny element sektora obywatelskiego. TakŜe szereg innych zapisów Konstytucji, w szczególności odnoszących się do praw i swobód obywatelskich wyznacza ramy i funkcje organizacji pozarządowych. Chodzi przede wszystkim o wolność zrzeszania się, składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby. Z punktu widzenia relacji z sektorem publicznym najwaŝniejszy jest zapis w preambule Konstytucji, który brzmi następująco:...ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Zasada pomocniczości oznacza, Ŝe pierwszeństwo winny mieć zawsze wspólnoty bliŝsze jednostki, czyli rodzina, wspólnota sąsiedzka, organizacje pozarządowe, a wreszcie samorząd terytorialny i państwo. Z punktu widzenia działalności organizacji pozarządowych znaczenie mają wspomniane powyŝej wolności obywatelskie, jak teŝ wolności i prawa w Konstytucji zwane politycznymi. Chodzi tu przede wszystkim o prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, w szczególności dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z moŝliwością rejestracji dźwięku i obrazu. 7
8 Pojęcie organizacji społecznych pojawia się takŝe w regulacjach prawnych dotyczących prawa karnego, cywilnego czy administracyjnego. Z kolei ustawy regulujące poszczególne sfery funkcjonowania państwa, tak zwane branŝowe, na przykład ustawa o pomocy społecznej czy o ochronie środowiska, posługują się juŝ z reguły określeniem organizacje pozarządowe. Pojęcie to takŝe stosowane jest przez ustawodawcę w ustawach dotyczących ustroju samorządu terytorialnego, przede wszystkim w dwóch nowych ustawach dotyczących samorządu województwa i samorządu powiatu. W zadaniach powiatu wymienia się w ustawie współpracę z organizacjami pozarządowymi, jako wydzielone zadanie powiatu (oczywiście w zakresie zadań publicznych ponadgminnych). Samorząd województwa z kolei ma obowiązek współpracy z organizacjami przy formułowaniu strategii rozwoju województwa i jej realizacji. TakŜe inne dokumenty rządowe mające istotne znaczenie dla państwa wymieniają organizacje pozarządowe jako partnera dla władz publicznych, np. Narodowa Strategia Integracji czy teŝ Program Informowania Społeczeństwa (w zakresie procesu integracji Polski z Unią Europejską). Widać więc wyraźnie, Ŝe w polskim prawie jest uŝywane pojęcie organizacje pozarządowe, ale ustawodawca nie daje nigdzie jasnej definicji tego pojęcia, co więcej wydaje się zamiennie uŝywa takŝe innych określeń. Ta niejasność oczywiście powoduje pewną dowolność interpretowania pojęcia organizacje pozarządowe. W praktyce pod pojęciem organizacji pozarządowej rozumie się: W Polsce zarejestrowanych jest ok. 45 tys. organizacji pozarządowych (fundacji i stowarzyszeń). Wedle szacunków KLON około 2/3 z zarejestrowanych organizacji prowadzi aktywną działalność. [GUS / KLON ] Głównymi obszarami pracy wskazywanymi przez same organizacje są: - działania na rzecz ochrony zdrowia i rehabilitacji (20%) - pomoc społeczna i działalność charytatywna (17%) - działalność edukacyjna i oświatowa (16%) - sztuka, kultura, ochrona zabytków, tradycji (11%) [KLON ] Polska zajmuje 2-gie miejsce na indeksie rozwoju organizacji pozarządowych w krajach byłego bloku komunistycznego (indeks obejmuje 28 krajów) [Źródło: USAID / Freedom House / KLON ] 24% dorosłych Polaków deklaruje, Ŝe poświęca swój wolny czas na pracę w co najmniej jednej organizacji (Pytanie dotyczy udziału w pracach organizacji, a nie jedynie faktu przynaleŝności do nich) [Źródło:CBOS ] łącznie w sektorze pozarządowym zatrudnionych jest ponad 100 tys. osób, co stanowi ok. 1% zatrudnionych w gospodarce narodowej poza rolnictwem (dla porównania wskaźnik ten dla Rumunii wynosi 0,6% a dla Holandii 12,6%) [Źródło: Międzynarodowe badania sektora non-profit Johns Hopinks University / KLON ] Blisko połowa (46%) organizacji nie zatrudnia Ŝadnego personelu [KLON ] 87% organizacji współpracuje z róŝną częstotliwością z wolontariuszami [KLON ] UWAGA: we wrześniu 2002 roku ogłoszone zostaną wyniki najnowszych badań KLON/JAWOR stowarzyszenia i związki (ustawa z dn r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 1989 r., Nr 20, poz. 104 z późn. zm.), fundacje (ustawa z dn r. o fundacjach (tekst jednolity Dz.U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 z późn. zm). organizacje o bardzo ściśle określonej strukturze powoływane oddzielnymi aktami prawnymi - do nich naleŝą m.in. róŝnego rodzaju komitety społeczne (ustawa z dn ). 8
9 organizacje związane z kościołami (ale nie same kościoły), powoływane na mocy odrębnych ustaw; w przypadku organizacji katolickich jest to ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP z dn Przypadki organizacji działających w ramach innych kościołów i związków wyznaniowych regulowane są odrębnie (m.in. ustawą z dn o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego), inne organizacje powoływane oddzielnymi ustawami; do takich organizacji naleŝy m.in. Polski Czerwony KrzyŜ, Polski Komitet Pomocy Społecznej, Polski Związek Łowiecki, Ochotniczej PoŜarnej. Związek StraŜy Najczęściej, np. w świetle kryteriów stosowanych przez wiele zagranicznych i krajowych źródeł finansowania, do organizacji pozarządowych nie zalicza się: partii politycznych i związków zawodowych, o czym decyduje przede wszystkim ich funkcjonowanie w strukturalnych powiązaniach z sektorem publicznym, niejednokrotnie z mocy prawa, spółdzielni, szkół 77% organizacji wskazuje źródła publiczne (samorządowe i centralne) jako istotne w finansowaniu swojej działalności, a 72% - środki pochodzące z darowizn od osób indywidualnych i firm [KLON ] Roczny budŝet 43% organizacji nie przekracza 10 tys. PLN [KLON ] Na zadania realizowane przez organizacje pozarządowe ministerstwa i urzędy centralne planowały przeznaczyć w zeszłym roku łącznie 0,18% swego budŝetu [Źródło: Raport Kancelarii Premiera RP ] W zeszłym roku 18% firm sektora małych i średnich przedsiębiorstw przekazało darowizny na róŝnorodne cele (w tym 57% z nich na cele charytatywne). Darowizny stanowiły od 1 do 50% dochodu firm. Średnio firmy przekazały 5% swojego zysku brutto na cele dobroczynne [Źródło: Raport Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Gallup, KLON ] 57% Polaków w ostatnich miesiącach przeznaczyło w róŝnych formach pieniądze na cel dobroczynny. Ponad 20% formalnie przekazało darowizny na rzecz organizacji (tylko co 10-ta z tych osób odpisała darowizny od podatku). Ponad 65% osób byłoby skłonnych przekazać 1% swoich podatków na organizacje pozarządowe [Źródło: SMG/KRC, KLON 2001] wyŝszych i placówek badawczych, których ramy prawne działania w połączeniu z silnie utrwalą w okresie PRL-u praktyką budzą wątpliwości co do ich niezaleŝności od sektora publicznego, organizacji i związków sportowych, których specyfika działania oraz wyodrębniony status prawny, odróŝniają je w sposób wyraźny od innych organizacji społecznych, podmiotów gospodarczych, które w całości, w oparciu o statut, przekazują zysk na cele społecznie uŝyteczne, poniewaŝ takie przypadki są nieliczne i budzą kontrowersje; trzeba jednak wspomnieć, Ŝe jest juŝ pierwszy przypadek ustawowej regulacji, która określa moŝliwość działania tego typu podmiotu (mowa tu o towarzystwach budownictwa społecznego, które są spółkami prawa handlowego ustawowo nie nastawionymi na zysk). Taki teŝ zakres podmiotowy pojęcia organizacje pozarządowe przyjęty został na uŝytek niniejszej publikacji, choć trzeba mieć świadomość, Ŝe nie jest on w pełni wyczerpujący, a praktyka działań publicznych wskazuje, Ŝe czasami do organizacji pozarządowych zaliczane są takŝe inne niŝ wyŝej wymienione podmioty (np. izby gospodarcze czy organizacje pracodawców). Generalnie rzecz ujmując organizacje pozarządowe posiadają osobowość prawną (własną lub w ramach szerszych struktur), organy zarządzające, kontrolujące, mogą 9
10 pozyskiwać środki na działalność z róŝnych źródeł, w tym takŝe mogą (choć nie bez pewnych praktycznych problemów) prowadzić działalność gospodarczą. Podstawą działania organizacji jest statut, a wszystkie pozyskane środki, niezaleŝnie od źródła pochodzenia, muszą być przeznaczone na realizację celów określonych w statucie. Działalność organizacji poddana jest nadzorowi pełnionemu przez właściwe organy administracji rządowej lub samorządowej oraz sądy. Gospodarka finansowa jest równieŝ dodatkowo kontrolowana przez instytucje i organizacje finansujące działania organizacji w zakresie wykorzystania środków przez nie przekazanych. Dotyczy to takŝe dysponentów środków publicznych, w tym samorządów terytorialnych. Organizacje pozarządowe w Polsce w większości powstawać zaczęły w początkach lat 90-tych, chociaŝ są wśród nich równieŝ takie, które powstały w końcu XIX wieku, lub teŝ w latach 70-tych i 80-tych XX wieku. Obecnie zarejestrowanych jest około 45 tysięcy organizacji, szacunki wskazują, Ŝe około 30 tysięcy aktywnie prowadzi swoją działalność. Główne pola działań organizacji to pomoc społeczna, ochrona zdrowia, oświata i edukacja, ekologia. Większość organizacji działa w duŝych miastach. Podstawowe dane charakteryzujące sektor pozarządowy w Polsce zamieszczone są w ramkach w tekście. Organizacje pozarządowe w Polsce w skali masowej działają blisko 12 lat. Jest to sektor młody, podlegający, podobnie zresztą jak całe społeczeństwo, licznym zmianom i przeobraŝeniom. Niewątpliwie jednak nie tylko liczba organizacji, ale przede wszystkim ich aktywność i efekty ich działań pozwalają stwierdzić, Ŝe są one trwałym i aktywnym podmiotem polskiego Ŝycia publicznego. Organizacje w niektórych sferach, takich na przykład jak pomoc dla bezdomnych czy usługi opiekuńcze, właściwie nie mają konkurencji ze strony państwa czy tym bardziej sektora gospodarczego. Od kilku lat podejmowane są próby tworzenia poziomych i pionowych struktur współpracy i reprezentacji, działają organizacje, których celem jest wpieranie tworzenia i działania innych organizacji, zarówno poprzez szkolenia, jak doradztwo, jak teŝ wsparcie finansowe. Działa ogólnopolski portal internetowy dla i o organizacjach pozarządowych, agencja prasowa, gazety i pisma sektorowe. W wielu gminach, powiatach i regionach rozwija się współpraca organizacji pozarządowych i samorządów lokalnych, organizacje współdziałają takŝe z administracją państwową, przede wszystkim w tych obszarach, gdzie ich aktywność jest największa, a więc pomocy społecznej, ekologii i edukacji. Są takŝe aktywne w procesie integracji Polski z Unią Europejską. 10
11 Rozdział 2: Rejestracja i nadzór nad działalnością organizacji pozarządowych 2.1. Postępowanie rejestrowe i rejestr Podmioty rejestrowe i najwaŝniejsze elementy postępowania Na podstawie przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia r. /Dz.U. z 2001 r. Nr 17 poz. 209/ 1 utworzony został Krajowy Rejestr Sądowy. 2, składający się z trzech odrębnych rejestrów: I - rejestru przedsiębiorców, II - rejestru stowarzyszeń i innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz III - rejestru dłuŝników niewypłacalnych. W II rejestrze wpisowi podlegają niemal wszystkie podmioty zaliczone na potrzeby niniejszego opracowania do organizacji pozarządowych, a wymienione w art. 49 Ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym (UKRS). Natomiast organizacje pozarządowe, które podejmują działalność gospodarczą obowiązane są do dokonania dodatkowo wpisu w rejestrze I rejestrze przedsiębiorców. Obowiązek ten wynika z art. 36 ust. 13 UKRS. Podmioty te bowiem w granicach swego działania stają się przedsiębiorcami w rozumieniu przepisów tejŝe ustawy. Wskazać przy tym naleŝy, iŝ w przepisach UKRS nie została zawarta autonomiczna definicja przedsiębiorcy. Posiłkować trzeba się w tym względzie przepisami spoza UKRS, w szczególności art. 2 ustawy z dnia r. Prawo działalności gospodarczej /Dz.U. Nr 101, poz. 1178/ 3. Jednak równieŝ definicja tam zawarta nie wyraŝa w sposób pełny pojęcia przedsiębiorcy rejestrowego. Nie odzwierciedla bowiem np.: statusu spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, które nie muszą z mocy prawa prowadzić działalności gospodarczej, a jednak są wpisywane do rejestru przedsiębiorców. Obowiązkiem wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) nie zostały objęte kościoły, związki wyznaniowe i organizacje międzykościelne. Dla nich prowadzony jest odrębny rejestr przez ministra właściwego ds. wyznań religijnych, zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. O gwarancjach wolności sumienia i wyznania /Dz. U. Nr 29, poz. 155 z późn. zm./ i wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych /Dz.U. Nr 38 poz. 374/. Zgodnie z przepisami UKRS i kodeksem postępowania cywilnego (k.p.c) 4, podmiot objęty obowiązkiem wpisu do KRS-u dokonuje go we właściwym, ze względu na swą siedzibę, Sądzie Rejonowym Wydziale Gospodarczym Krajowego Rejestru Sądowego. Wykaz sądów i ich właściwość terytorialna zostały określone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2001 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia sądów gospodarczych w sądach okręgowych i sądach rejonowych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości /Dz.U. Nr 14 poz. 135/. Jest to właściwość wyłączna, stąd teŝ złoŝenie wniosku do niewłaściwego terytorialnie sądu spowoduje przekazanie go do innego właściwego sądu. Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o właściwość rzeczową. Wyłącznie sądy wymienione w rozporządzeniu rozpatrują sprawy dotyczące wpisów do rejestru sądowego. Zasada 1 ustawa z dnia r. o Krajowym Rejestrze Sądowym /Dz.U. z 1201 r. Nr 17 poz. 209/ - dalej w skrócie UKRS 2 Krajowy Rejestr Sądowy dalej w skrócie KRS 3 ustawa z dnia r. Prawo działalności gospodarczej /Dz.U. Nr 101, poz. 1178/ - dalej w skrócie UPdg 4 ustawa z dnia r. Kodeks postępowania cywilnego - /Dz.U. Nr 43 poz. 296 z późn. zm./ - dalej w skrócie k.p.c. 11
12 ta dotyczy równieŝ postępowania odwoławczego, pozwala ona na podział pracy pomiędzy poszczególnymi sądami, a co istotne spowodowała, iŝ przeniesiono akta fundacji do sądów rejonowych bliŝszych siedzibom zainteresowanych. NaleŜy wskazać, iŝ wpisem jest zarówno zgłoszenie nowopowstałego podmiotu, wykreślenie go, jak i dokonanie zmian w treści istniejących juŝ wpisów w rejestrze. Wnioskodawca przed złoŝeniem wniosku o wpis do rejestru powinien zapoznać się z przepisami rozporządzenia wykonawczego. Rozporządzenie zawiera szczegółową treść wszystkich elementów wpisu. Stąd teŝ stanowi najlepsze źródło dla przygotowania wniosków o wpis i niezbędnych w tym celu dokumentów. Zgodnie z art. 47 UKRS podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców są zobowiązane zgłaszać informacje wymienione w art i w art. 44 oraz ich zmiany niezaleŝnie od obowiązków wynikających z odrębnych przepisów, chyba Ŝe ustawa stanowi inaczej. Obowiązek ten ulega w stosunku do fundacji i stowarzyszeń rozszerzeniu o dodatkowe elementy wpisu wymienione w art UKRS. Zgodnie z art. 7 UKRS do postępowania rejestrowego stosuje się przepisy k.p.c., o postępowaniu nieprocesowym, chyba Ŝe ustawa stanowi inaczej. Odrębności są duŝe. PoniewaŜ przepisy k.p.c. nie regulują samodzielnie w postępowaniu nieprocesowym wielu zagadnień, to naleŝy w nim odpowiednio stosować na mocy art k.p.c. przepisy o procesie, w tym pełnomocnictwie, zwolnieniu od kosztów sądowych, o które moŝna się ubiegać, sprostowaniu, uzupełnieniu i wykładni orzeczeń, środkach odwoławczych. Sposób uregulowania nastręcza więc problemy. Jest nieprzejrzysty. Za cytowanym wyŝej E. Norkiem 5 naleŝy wskazać więc normy wyłączające. jeśli UKRS nie reguluje danej kwestii to zastosowanie będą miały przepisy aktów wykonawczych do UKRS i przepisów wprowadzających, następnie k.p.c. i k.p.c., a w kwestiach tam nieuregulowanych przepisy po procesie na mocy art k.p.c. z wyłączeniem postępowań odrębnych, a na końcu przepisu rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 listopada 1987 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych /Dz.U. Nr 38 poz. 218 z późn. zm./ 6. Z powyŝszego wynika, iŝ załoŝenie elementarne dla systemu prawa dotyczące jego koherencji nie zostało spełnione i w tym wypadku. Nie pozwala to na całościowe, jednolite zapoznanie się wnioskodawców z treścią przepisów. Tym bardziej zasady powyŝsze doznają uchybienia odnośnie organizacji pozarządowych. Przepis art. 49 UKRS stanowi bowiem wyraźnie, iŝ dokonanie wpisów tych podmiotów dokonywane jest zgodnie z przepisami dotyczącymi podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, z uwzględnieniem wyjątków zawartych w rozdziale 3 UKRS. Składanie wniosków o wpis odbywa się na urzędowych formularzach. Wzory formularzy ustalone zostały rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie określenia wzorów urzędowych formularzy wniosków o wpis do Krajowego Rejestru Sądowego oraz sposobu i miejsca ich udostępniania /Dz.U. Nr 118 poz. 1247/. ZwaŜyć przy tym naleŝy, iŝ zgodnie z art. 19 ust. 3 UKRS wniosek, który nie został złoŝony na formularzu, nie załączono doń oryginału dowodu opłaty sądowej, (którą wnosi się w oznaczonej wysokości bez wezwania sądu), oraz gdy wniosek został nieprawidłowo wypełniony, podlega on zwróceniu 5 E. Norek Krajowy Rejestr s rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 listopada 1987 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych /Dz.U. Nr 38 poz. 218 z późn. zm/ - dalej w skrócie RegUSP 12
13 wnioskodawcy, bez wzywania przez Sąd do uzupełnienia braków. Formularze wydają się dość precyzyjne i czytelne, jednak doświadczenie pokazuje, Ŝe radzą sobie dobrze z ich wypełnieniem prawnicy, znaczniej gorzej osoby, które niewiele miały do czynienia z prawem. Sytuację komplikuje w tym kontekście fakt, Ŝe najmniejsza pomyłka, jak juŝ wyŝej wspominano, powoduje zwrot wniosku i opłaty. Rejestr ma bowiem odzwierciedlać panujące stosunki gospodarcze z największą dbałością o ich zaktualizowanie. Tam, gdzie wpis ma charakter prawotwórczy nie pozwala na powstanie podmiotu, tam gdzie deklaratoryjny nie pozwala na zrealizowanie zasady prawdy formalnej wpisu, czyli nie wywołuje skutków wobec osób trzecich. Ten restrykcyjny system ma na celu przyśpieszenie działania sądów rejestrowych. Jak na razie potencjalni kontrahenci nie mogą narzekać. Odpisy i wypisy wydawane są od ręki. Sprzyja to pewności obrotu. Przy zwrocie formularza na fizyczny zwrot opłaty czeka się miesiącami, mimo iŝ powinna ona zostać zwrócona niezwłocznie. Stąd teŝ przy ponownym składaniu uprzednio zwróconego wniosku moŝna załączyć do niego dowód skasowanej opłaty sądowej i pismo procesowe zawierające wniosek o zaksięgowanie uprzednio opłaconego wpisu pod nową sygnaturę akt. Sąd, jeśli tylko nie przeksięgował opłaty i nie dokonał jej fizycznego zwrotu, jest zobowiązany do zaliczenia opłaty pod nową sygnaturę. W innym wypadku opłata pozostanie na rachunku Ministerstwa Sprawiedliwości, aŝ do jej zwrotu. Odmowa zaliczenia opłaty, która nie została zwrócona nie podlega zaskarŝeniu. Jedynym wyjściem jest wówczas wezwanie dłuŝnika tj. Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Sprawiedliwości do zapłaty, a następnie w wypadku odmowy lub niedokonania zwrotu złoŝenie pozwu o zapłatę. Zasadą postępowania rejestrowego jest to, Ŝe sąd rozpoznaje wnioski wg kolejności ich wpływu. Stąd teŝ późniejsze zmiany zgłoszone do wpisu nigdy, nie zostaną wpisane przed dotychczas zgłoszonymi. Nie ma przy tym znaczenia, iŝ późniejsze zmiany uchylają wnioskowane dotychczas wpisy. Zostaną one rozpatrzeniu kolejno, bez względu na wzajemną sprzeczność ich treści. Stąd teŝ, jeśli tylko wpis mógł zostać dokonany przez sąd z mocy prawa, to złoŝenie pisma procesowego cofającego wniosek naleŝy uznać za bezskuteczne. Sąd i tak dokona zgłoszonych wpisów 7. Sąd w ramach powierzonych mu zadań przyjmuje i bada zgłoszenia pod względem ich formy i treści oraz zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Nadto wydaje orzeczenia i ustala treść ogłoszeń w Monitorze Sądowym i Gospodarczym, czuwa nad naleŝytym wprowadzaniem do rejestru wpisów objętych wydanymi orzeczeniami, dokonuje sprostowania ich treści oraz zarządza ich wykreślenie. Dodatkowo Sąd spełnia funkcję nadzorczą przestrzegając aby podmioty dokonywały zgłoszeń wpisów, do których dokonania są zobowiązane z mocy prawa. Wymuszenie obowiązków ustawowych następuje w formie kar porządkowych, które mogą być nakładane na podmioty. MoŜe nawet dokonać wpisu powodującego skreślenie z rejestru, jak w przypadku przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia r. Prawo o stowarzyszeniach /Dz.U. Nr 20 poz. 104 z późn. zm./. 8 Instrumenty, które powierzono sądom mają na celu zmuszenie podmiotów do zgodnego z prawem dokonywania wpisów, a tym samym zwiększenia pewności obrotu cywilnoprawnego. Pozwoli na uzyskanie pełnych informacji o kontrahencie, jego aktywach, pasywach, osobach upowaŝnionych do jego reprezentacji itp. 7 co do zmian zgłoszonych do uprzednio złoŝonego wniosku przed jego wpisaniem patrz rozdz ustawa z dnia r. Prawo o stowarzyszeniach /Dz.U. Nr 20 poz. 104 z późn. zm./.- dalej w skrócie Pr.stow. 13
14 Zgodnie z art. 23 UKRS Sąd Rejestrowy bada, czy dokumenty złoŝone do wniosku są zgodne pod względem formy i treści z obowiązującymi przepisami prawa. Badanie przeprowadzane przez Sąd jest dwutorowo. Po pierwsze Sąd bada dokumenty pod względem formalnym, w tym formularz wniosku i załączniki. Po drugie zaś bada dokumenty pod kątem prawdziwości zgłoszonych danych ze stanem faktycznym i prawnym. Sąd bada przy tym prawdziwość danych zgłoszonych do wniosku z danymi ujawnionymi w dotychczasowych rejestrach, w tym w szczególności numery REGON i PESEL. Ujawnienie danych niezgodnych z dotychczasowymi wpisami spowoduje wszczęcie przez Sąd postępowania wyjaśniającego w trybie art. 24 UKRS. W pozostałej części Sąd bada dane wyłącznie wówczas, gdy ma w tym stanie rzeczy uzasadnione wątpliwości. Pojęcie uzasadnionych wątpliwości nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Odnosi się ono do doświadczenia sędziowskiego, zasady swobodnej oceny dowodów i elementarnych zasad logiki. W praktyce zaś stanowi ograniczenie swobody statutów, regulaminów i umów, i jest przyczyną orzeczeń odmawiających wpisu. Zagadnienie powyŝsze jest w chwili obecnej przedmiotem rozwijającego się orzecznictwa sądowego i praktyki. Mimo, iŝ wykształcone dotychczas orzecznictwo sądowe wskazuje właściwy sposób rozpatrywania niektórych zagadnień związanych z rejestracją organizacji pozarządowych, to obecnie, po zmianach k.p.c., sądy rejonowe nie muszą stosować się do opublikowanych orzeczeń. Orzecznictwo Sądu NajwyŜszego nie jest w postępowaniu cywilnym wiąŝące. Stąd teŝ sądy traktują je wyłącznie pomocniczo. Podczas badania dokumentami, których załączenia moŝe Ŝądać Sąd Rejestrowy, są teksty jednolite umów i statutów wnioskodawcy. Zgodnie z art RegUSP tekst jednolity umowy lub statutu składany jest w aktach rejestrowych podmiotu z uwzględnieniem wszystkich wprowadzonych do umowy lub statutu zmian. JeŜeli zmiana umowy lub statutu polega na uchwaleniu nowego tekstu umowy lub statutu, złoŝenie tego tekstu jest równoznaczne ze złoŝeniem tekstu jednolitego. NiezłoŜenie tekstu jednolitego nie jest przeszkodą w dokonaniu wpisu zmian umowy lub statutu. W sytuacji takiej, sąd rejestrowy wzywa podmiot do złoŝenia tekstu jednolitego na podstawie art. 24 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym. Natomiast przyjmując tekst jednolity umowy lub statutu, sąd rejestrowy bada, czy uwzględnia on ostatnią zmianę umowy oraz czy w pozostałym zakresie zgodny jest z poprzednio złoŝonym tekstem jednolitym. Podmioty, które prowadzą działalność gospodarczą, muszą dokonywać przewidzianych prawem ogłoszeń w Monitorze Sądowym i Gospodarczym. Minister Sprawiedliwości równieŝ i w tym wypadku, działając na mocy delegacji ustawowej z UKRS, wydał rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2000 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie organizacji, sposobu wydawania i rozpowszechniania oraz podstawy ustalania ceny numerów Monitora Sądowego i Gospodarczego i wysokości opłat za zamieszczenie w nim ogłoszenia lub obwieszczenia /Dz.U. Nr 117 poz. 1243/. Opłat dokonuje się przelewami na rachunek Ministerstwa Sprawiedliwości. Do wniosku załączyć naleŝy oryginał dowodu wniesienia opłaty, który po rozpatrzeniu zostaje zwrócony wnioskodawcy. Promulgacja wpisów ma na celu wprowadzenie w Ŝycie zasady prawdy formalnej rejestru. Podstawowe zasady postępowania Naczelnymi zasadami postępowania rejestrowego, które ze względu na charakter niniejszego opracowania wymagają wymienienia, są : zasada pisemności zgodnie z którą wszelkie wnioski i czynności w postępowaniu dokonywane są w formie pisemnej. Niezachowanie tej formy powoduje zwrot pisma procesowego na podstawie art. 19 ust. 3 UKRS, bez wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia braków; 14
15 zasada formalizmu która w związku z niejawnością postępowania rejestrowego, eliminuje z udziału uczestników postępowania. Z tej zasady wynikają restrykcje dotyczące ścisłego przestrzegania formy, miejsca i czasu dokonania czynności rejestracyjnych. Czynności dokonane przez podmiot w nieprawidłowej formie, w tym błędne wypełnienie wniosków, złoŝenie dokumentów w niewłaściwej formie, niezałączenie oryginału dowodu wpłaty opłaty sądowej powodują zwrot wniosku bez wzywania do uzupełnienia braków formalnych; zasada ograniczonej rozporządzalności 9 uczestnicy postępowania mają ograniczoną moŝliwość rozporządzania przedmiotem sprawy. Wnioskodawca moŝe ograniczyć lub cofnąć wniosek wyłącznie wówczas, gdy obowiązek wpisania zgłoszonych danych nie powstaje z mocy prawa lub nie dotyczy informacji, której mogło by nastąpić z urzędu. Stąd teŝ wynika, iŝ w oparciu o przepis art. 19 ust. 1 UKRS, sąd moŝe przymusić określony podmiot do dokonania wpisu z urzędu. Obowiązki organizacji wpisanych do dnia r. Dotychczasowy rejestr stowarzyszeń, fundacji i innych organizacji pozarządowych miał zostać przekazany do KRS-u do końca stycznia 2001 r. Organizacje pozarządowe, które były wpisane do dotychczasowych rejestrów do dnia r., zostały lub zostaną wpisane do KRS-u z urzędu. W praktyce sądy wzywają wszystkie zarejestrowane organizacje do złoŝenia wniosków na nowych formularzach 10. Działanie sądu znajduje oparcie o przepis art. 10 ust 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym /Dz.U. Nr 121 poz. 770 z późn. zm./ 11. Do wniosków trzeba będzie wpisać dane ze starego rejestru, a ponadto aktualne dane wymagane wpisem, zgodnie z UKRS. Dokonanie wpisu uzupełniającego, choć właściwie chodzi o pełny wpis, jest bezpłatne o tyle, Ŝe organizacje nie muszą ponosić opłat sądowych. WiąŜe się to jednak z kosztami przygotowania wniosków i dokumentów do załączenia, których organizacje dotychczas nie musiały składać do rejestru. Nieuzupełnienie danych w terminie określonym przez sąd spowoduje umorzenie postępowania o wpis, a co za tym idzie utratę zwolnienia od opłaty sądowej. Umorzenie nie stanowi przeszkody do dokonania wpisu, lecz wówczas podlega on pełnej odpłatności. Nadto stowarzyszenia, fundacje i inne organizacje muszą uwaŝać by sąd nie zwrócił wniosku z powodów formalnych, bo równieŝ i w tym wypadku stracą zwolnienie od opłaty sądowej. Ustawodawca, jak się wydaje przyjął zbyt rygorystyczne unormowanie dla organizacji pozarządowych. Pozostałe pomioty, w tym organizacje, które prowadzą działalność gospodarczą, obowiązane są zgodnie z przepisem art. 7 ust P.wpr. dokonać wpisu w swobodnie wybranym momencie do dnia r. Nie obowiązuje ich przy tym rygor utraty zwolnienia od opłaty przy zwróceniu wniosku przez sąd rejestrowy. Dotychczas wpisane podmioty prowadzące działalność są zobowiązane dokonać rejestracji do dnia r. Po tym terminie wszystkie wpisy będą odpłatne. Dalej za P. Niezgodzkim, naleŝy zwrócić uwagę, iŝ ustawodawca nie przewidział sytuacji, gdy fundacja lub stowarzyszenie nie zostały jeszcze wpisane do KRS-u, a zachodzi konieczność zarejestrowania zmian. W praktyce przyjmuje się, Ŝe naleŝy 9 tak E. Norek w Krajowy Rejestr Sądowy i postępowanie rejestrowe Wydawnictwo Prawnicze sp. z o.o. r s tak P. Niezgodzki w Równi i równiejsi - Rzeczpospolita z dnia r. 11 ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym /Dz.U. Nr 121 poz. 770 z późn. zm./ - dalej w skrócie - P.wpr. 15
16 wtedy złoŝyć odpowiedni wniosek, który nie podlega opłacie. Autor wskazuje, iŝ taka właśnie praktyka jest w sądzie warszawskim. Natomiast zgodnie z przepisem 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach /Dz.U. Nr 117 poz. 1237/ 12 -wynika, Ŝe jeŝeli po złoŝeniu wniosku o wpis, a przed wydaniem orzeczenia, uległy zmianie dane objęte Ŝądaniem, wnioskodawca moŝe zmienić Ŝądanie wniosku, wnosząc pismo procesowe. Zmiana Ŝądania nie podlega obowiązkowi zgłoszenia na urzędowym formularzu. Zmieniając Ŝądanie, wnioskodawca powinien dokładnie określić formularz oraz pole formularza, którego dotyczy zmiana, wskazać dotychczasową treść pola, określić nową treść zgodnie ze zmienionym Ŝądaniem oraz przedstawić uzasadnienie zmian wraz z wymaganymi dokumentami. Takie teŝ postępowania znajdują umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i dlatego ten tryb jest właściwy, jeśli chodzi o dokonywanie zmian przed dokonaniem wpisu. Co do jednego P. Niezgodzki ma rację - ustawodawca nie wypowiedział się w kwestii opłaty. Pojęcie strony i legitymacji w postępowaniu rejestrowym Zgodnie z przepisami UKRS podmiotami legitymowanymi czynnie do złoŝenia wniosku o rejestrację organizacji pozarządowej są podmioty wymienione w art. 49 UKRS. Pojęcie legitymacji jest tu węŝsze niŝ na podstawie art. 64 k.p.c. Chodzi bowiem o legitymację do zarejestrowania podmiotu wymienionego w art. 49 UKRS. Stąd teŝ wyłącznie wymienione w UKRS osoby prawne i jednostki organizacyjne mogą warunkowo złoŝyć wniosek o rejestrację. Warunkowo, gdyŝ nie posiadają jeszcze osobowości prawnej. Wpis do rejestru ma bowiem charakter konstytutywny, prawotwórczy, i to od jego dokonania zaleŝy powstanie podmiotu i nabycie przezeń osobowości. Osoby działające w imieniu podmiotu działają jak pełnomocnicy niezupełni (falsus procurator) w rozumieniu przepisu art. 103 k.c. Ich działania podlegają konwalidacji z chwilą dokonania wpisu. W wypadku jego odmowy odpowiadają oni osobiście i solidarnie za dokonane czynności. Osobami upowaŝnionymi do złoŝenia wpisu są członkowie tworzących się organów umownych lub statutowych, które z dniem rejestracji stają się pełnoprawnymi organami podmiotów. W wypadku stowarzyszeń zasada ta ulega wypaczeniu. Art. 12 ustawy prawo o stowarzyszeniach stanowi, iŝ wniosek o rejestrację składa komitet załoŝycielski, a nie zarząd stowarzyszenia w organizacji. Natomiast gdy wniosek składa komitet przez pełnomocnika, naleŝy załączyć do pełnomocnictwa udzielonego zgodnie z art. 86 i 87 k.p.c. uwierzytelniony odpis uchwały, na mocy której załoŝyciele umocowują pełnomocnika do dokonania rejestracji w ich imieniu 13. Dokonanie wpisu przez pełnomocnika wymaga, jak się wydaje działania w oparciu o pełnomocnictwo szczególne. Przynajmniej powinno być to pełnomocnictwo upowaŝniające pełnomocnika do prowadzenia sprawy o wpis podmiotu do rejestru 14. Pogląd ten nie znajduje jednak oparcia w praktyce. Pełnomocnictwo ogólne dla pełnomocnika procesowego jest akceptowane przez sądy rejestrowe o ile załączona zostanie uchwała organu upowaŝnionego do jego udzielenia. Wymagania sądu mogą 12 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach /Dz.U. Nr 117 poz. 1237/ - dalej w skrócie rozp. wpr. 13 tak. Z. Szypuliński w Prawo o stowarzyszeniach s. 89 Przedsiębiorstwo Wydawnicze ars boni et aequi Poznań 1997 wyd. II rozszerzone 14 tak E. Norek w Krajowy Rejestr Sądowy i postępowanie rejestrowe Wydawnictwo Prawnicze sp.. z o.o r. s
17 być jednak w kaŝdym regionie kraju inne. Nie został bowiem przez ustawodawcę przewidziany Ŝaden przepis regulujący odrębnie tę kwestię. Wnioskodawca moŝe uzupełnić brak umocowania, składając do wniosku dodatkowe wymagane prawem dokumenty, w tym pełnomocnictwo zaopatrzone w opłatę skarbową w wys zł. Natomiast złoŝenie wniosku przez osobę nieuprawnioną będzie skutkowało jego zwrotem bez wzywania do uzupełnienia braków formalnych na podstawie art. 19 ust. 3 UKRS. Omówienie pojęcia strony w postępowaniu rejestrowym wymaga wskazania, iŝ postępowanie to toczy się w trybie nieprocesowym. Stąd teŝ zasadą będzie występowanie wyłącznie wnioskodawcy w postępowaniu. W postępowaniu, zgodnie z art. 510 k.p.c., moŝe uczestniczyć kaŝdy, czyich praw dotyczy jego wynik. W wypadku organizacji pozarządowych pojawić się mogą przedstawiciele organów nadzorujących: wojewoda, pełnomocnik ministra, lub w wypadku wpisu do rejestru dłuŝników niewypłacalnych - wierzyciel. Rejestr stowarzyszeń Przepis 49 UKRS stanowi wyraźnie, iŝ obowiązek wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego dotyczy stowarzyszeń, fundacji oraz innych organizacji społecznych i zawodowych. Do grupy tej naleŝą więc podmioty, które na mocy przepisów regulujących ich status, mają obowiązek rejestracji, a nie prowadzą działalności gospodarczej sensu stricte, tj. w sposób zorganizowany i ciągły. Wpisy tych organizacji nie podlegają obowiązkowi ogłoszenia w Monitorze Sądowym i Gospodarczym. Pozytywną przesłanką wpisu do rejestru jest dopełnienie przez stowarzyszenie obowiązujących przepisów prawa, w tym w szczególności przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach /Dz.U. Nr 20 poz. 104 z późn. zm./. Zgodnie z art. 12 Pr.stow. Komitet załoŝycielski składa do sądu rejestrowego wniosek o rejestrację wraz ze statutem, listą załoŝycieli, zawierającą imiona i nazwiska, datę i miejsce urodzenia, miejsce zamieszkania oraz własnoręczne podpisy załoŝycieli, protokół z wyboru komitetu załoŝycielskiego, a takŝe informację o adresie tymczasowej siedziby stowarzyszenia. Sąd rejestrowy odmówi zarejestrowania stowarzyszenia wyłącznie w oparciu o generalną przesłankę z art. 14 pr. stow. tj. w wypadku gdy nie spełnia ono warunków określonych w ustawie. Sąd rejestrowy nie ma prawa badać celu utworzenia stowarzyszenia, gdyŝ takie uprawnienie nie wynika z ustawy. Nie moŝe dokonywać równieŝ ocen dotyczących tego, czy załoŝyciele związku i przyszli członkowie zasługują na zarejestrowanie zrzeszenia. Stanowisko doktryny w tej kwestii jest od lat niezmienne i znajduje oparcie w orzeczeniu Sądu NajwyŜszego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 czerwca 1993 r. I PRN 54/93 opubl. OSAiSN 1994/11-12 poz. 8 str Na tle obecnych rozwiązań prawnych aktualne jest postanowienie Sądu NajwyŜszego - Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 grudnia 1990 r. I PR 440/90 OSP 1992/2 poz. 52, stwierdzające, iŝ Uchwała zebrania ogólnego członków stowarzyszenia o zmianie statutu, podjęta zgodnie ze statutem, ma moc stanowiącą i charakter konstytutywny. Rejestracja zmian statutu ma tylko znaczenie deklaratywne, stwierdzające dokonanie przez właściwy organ statutowy czynności prawnej, podlegającej rejestracji. Uchwała o zmianie statutu wywiera skutki prawne od chwili jej podjęcia, a nie od daty wpisania do rejestru. Dlatego wpis do rejestru zmiany statutu nie ma znaczenia prawotwórczego. Zasada ta daje się zastosować równieŝ do pozostałych organizacji pozarządowych. Z treści 17
18 postanowienia jednoznacznie wynika, iŝ wpis do rejestru nie stanowi przesłanki sine qua non dla waŝności podjętych przez pełnoprawny organ decyzji w sprawie stowarzyszenia. Jednak naleŝy mieć na uwadze przepis art. 15 i 16 UKRS, który stanowi, iŝ od daty wpisu, a dla prowadzących działalność gospodarczą od daty ogłoszenia, wpis wywiera skutki prawne wobec osób trzecich, które nie mogą się zasłonić jego nieznajomością, jeśli tylko przy zachowaniu naleŝytej staranności mogły się dowiedzieć o jego treści. Realizowana przez ww. przepisy zasada materialnej jawności wpisu ma doniosłe znaczenie w stosunkach zobowiązaniowych, a w szczególności przy ocenie waŝności umów zawieranych przez członków organizacji pozarządowych z osobami trzecimi. Zasada ta, przy wciąŝ zmieniających się członkach zarządów organizacji pozarządowych, ma bez wątpienia niebagatelne znaczenie z punktu widzenia oceny istnienia skutków prawnych dokonanych przez osobę nieuprawnioną. Wynikający z art. 21 zdanie drugie w związku z art. 14 i art. 16 Pr.stow. obowiązek sądu rejestrowego badania w postępowaniu rejestrowym zgodności z przepisami prawa uchwał organów stowarzyszenia w przedmiocie podlegających rejestracji zmian statutu lub składu zarządu nie obejmuje badania zgodności tych uchwał z dotychczasowym statutem. Wskazuje na to treść art. 28 i 29 ust. 1 pkt 2 Pr.stow., w których to przepisach odróŝnia się wyraźnie niezgodność z prawem od niezgodności ze statutem. Przepis art. 23 UKRS równieŝ nie daje podstawy do takiego badania uchwał ze statutem. Prawo obejmuje ustawy oraz wydane na ich podstawie normatywne akty wykonawcze. Gdyby prawo w rozumieniu przepisów Prawa o stowarzyszeniach (zwłaszcza jego art. 16) obejmowało równieŝ statut stowarzyszenia, to jego odrębne wymienienie w art. 28 i 29 ust. 1 pkt 2 Pr.stow. byłoby zbędne. Pogląd ten wypowiedział w postanowieniu Sąd NajwyŜszy z dnia 13 maja 1993 r. I PRN 36/93 opublikowanym w OSNCP 1994/2 poz. 41, potwierdzony postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 1997 r. I ACa 392/97 opubl. w OSA 1998/5 poz. 23 str. 38. Tym samym z art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.stow. wynika, Ŝe niezgodność uchwały stowarzyszenia z jego statutem moŝe być wyłącznie przedmiotem postępowania sądowego o uchylenie tej uchwały, wszczętego na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora, tak jak to trafnie przyjęły orzekające w niniejszej sprawie sądy obu instancji. Jest to postępowanie w odrębnej od postępowania rejestrowego sprawie, do której rozpoznania nie jest właściwy sąd rejestrowy i które prowadzone jest na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. Natomiast niezgodność z prawem uchwał stowarzyszenia stanowiących podstawę wpisów do rejestru podlega uwzględnieniu zarówno w postępowaniu rejestrowym, jak teŝ moŝe być przedmiotem postępowania określonego w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa stowarzyszeniowego. Odrębności w rejestracji fundacji Fundacje podlegają obowiązkowi wpisu do KRS-u z mocy przepisu art. 1 ust 1 UKRS w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia r. o fundacjach /Dz.U. Nr 46 poz. 203 z późn. zm./ 15. Postępowanie o wpis fundacji do KRSU jest na mocy art. 8 ust. 2 Ustawy o fundacjach wolne od opłat. Zwolnienie dotyczy więc wszelkich czynności polegających na dokonaniu wpisu do rejestru, a przypomnę, iŝ dotyczą one zarówno wpisania, zmiany jak i wykreślenia wpisu. Zwolnieniu podlega równieŝ wpisanie fundacji do rejestru przedsiębiorców. Jedynymi opłatami, jakie fundacje ponoszą są 15 ustawia z dnia r. o fundacjach /Dz.U. Nr 46 poz. 203 z późn. zm./ - w skrócie UFun 18
19 opłaty za ogłoszenia w Monitorze Sądowym i Gospodarczym, gdyŝ nie jest to opłata sądowa. Artykuł 9 Ustawy o fundacjach stanowi, iŝ przesłanką do dokonania wpisu fundacji do KRS-u jest stwierdzenie przez Sąd, iŝ czynności prawne stanowiące podstawę do wpisu zostały podjęte przez uprawnioną osobę lub organ i są waŝne. Osobami uprawnionymi są: fundator czyli: osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna, oraz członkowie zarządu, osoby upowaŝnione do działania w imieniu fundacji na podstawie statutu, pełnomocnicy. Nadto, co do niektórych czynności z zakresu nadzoru nad działaniem zarządu fundacji, właściwymi podmiotami mogą być równieŝ wojewoda, minister, a takŝe sąd /np.: art. 14 Ustawy o fundacjach/. W imieniu osoby prawnej i jednostki moŝe działać ich organ w osobie upowaŝnionego członka organu. Jednak organ nie moŝe być fundatorem. Stąd teŝ jeśli fundacja tworzona jest przez osobę prawną to fundatorem jest ta osoba prawna a nie np.: prezes zarządu. Oświadczenie o ustanowieniu fundacji fundator moŝe złoŝyć równieŝ przez pełnomocnika /postanowienie Sądu NajwyŜszego z r. I CRN 182/92 opubl. OSNC 1993/7-8/139/. Drugą przesłanką jest stwierdzenie przez Sąd rejestrowy, iŝ cel i statut fundacji są zgodne z przepisami prawa. Sąd NajwyŜszy w uzasadnieniu do orzeczenia wymienionego poniŝej w pkt. IV. stwierdził wyraźnie, iŝ Przytoczony przepis rozumieć trzeba w ten sposób, Ŝe przewidziany w nim obowiązek badania przez sąd rejestrowy zgodności statutu z przepisami prawa dotyczy wszystkich postanowień przedłoŝonego statutu, a nie jedynie tych, które w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o fundacjach składają się na obligatoryjną treść statutu kaŝdej fundacji. Wniosek taki wypływa z samego brzmienia przepisu, w którym jest mowa o statucie fundacji, nie zaś o koniecznych elementach jego treści. Statut fundacji, ustalany przez fundatora lub inną upowaŝnioną osobę, moŝe - obok koniecznych postanowień określonych w art. 5 ust. 1 zd. 1 ustawy o fundacjach - zawierać takŝe inne szczegółowe postanowienia. Wszystkie te postanowienia stanowią integralną część statutu, który jest jednolitym aktem wewnętrznym, obowiązującym w danej fundacji. Fundacja bowiem - jak stanowi art. 4 ustawy o fundacjach - działa na podstawie przepisów tej ustawy i statutu. Integralność statutu sprawia, Ŝe sąd rejestrowy, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o fundacjach, moŝe wydać postanowienie o wpisaniu fundacji do rejestru dopiero po stwierdzeniu, Ŝe wszystkie postanowienia przedstawionego statutu są zgodne z przepisami prawa. Przepis art. 9 ust. 1 Ustawy o fundacjach nie mieści w swoich ramach kompetencji do badania przez Sąd rejestrowy majątku fundacji, z wyłączeniem spełnienia przesłanki z art. 5 ust. 5 dla fundacji prowadzących działalność gospodarczą tj. zapewnienia minimum kapitału załoŝycielskiego w wys ,00 zł. Sąd nie moŝe oddalić wniosku o rejestrację wyłącznie na tej podstawie, iŝ w jego ocenie majątek fundacji nie jest wystarczający dla zrealizowania przez nią celów statutowych. Na podstawie art. 9 ust. 1 Sąd nie ma równieŝ legitymacji do badania, czy nastąpiło przeniesienie na fundację majątku określonego w akcie fundacyjnym 16. Jednak nie moŝna odmówić zasadności decyzji Sądu odmawiającej wpisu, gdy z treści statutu wynika, iŝ jego postanowienia w sposób wąski określają cel podstawowy fundacji przy jednocześnie niezmiernie rozbudowanym przedmiocie działalności gospodarczej. Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi rozdysponowanie środków fundacyjnych na działalność statutową fundacji i jej cele gospodarcze. Takie 16 zob. szerzej na ten temat Kapitał załoŝycielski fundacji cz. II Mazurkiewicz J, Zaporowska J. wyd. Monitor Prawniczy 1998/7/263 19
20 działanie nie moŝe być uznane za zgodne z prawem, gdyŝ w swej istocie stoi w sprzeczności z celem działania fundacji określonym w art. 1 Ustawy o fundacjach 17. Zakres gospodarczego działania fundacji nie moŝe bez nabycia przez nią stosownych uprawnień wykraczać poza dozwolony prawem obszar koncesyjny lub zastrzeŝony dla określonych grup zawodowych. Dodatkowe dokumenty uzasadniające prowadzenie działalności gospodarczej w reglamentowanych prawem obszarach działalności będą podlegały badaniu na podstawie przepisu art. 23 UKRS. Sąd rejestrowy przejął bowiem od organów administracji państwowej kompetencje w zakresie merytorycznej kontroli treści przedkładanych dokumentów. Dokonanie zmiany celu działania fundacji pociąga za sobą zawsze konieczność dokonania zmiany w KRS-ie, i to pod warunkiem, iŝ w jej wyniku nie ulegnie znaczącym zmianom wola fundatora. Sąd bada przede wszystkim dopuszczalność dokonanej zmiany pod kątem aktu fundacyjnego i statutu. Dopiero potem dokonuje badania legalności zmian z obowiązującymi przepisami prawa. Spełnienie przesłanki z art. 9 ust. 1 Ustawy o fundacjach (Ufun) nastręcza ustanawiającym statut fundacji największą trudność. Stąd teŝ powoduje najczęściej ingerencję sądu rejestrowego. NaleŜy zwrócić więc baczną uwagę na zachowanie w statucie wszystkich ustawowych przesłanek, które przewidziane są w przepisach UFun. Orzecznictwo sądowe, które regulując ustrój i powstanie fundacji, jak i jej postępowanie rejestrowe, wykształciło kilka podstawowych zasad, wskazujących ogólnie mówiąc, iŝ Sąd rozpatrując kwestię rejestracji przede wszystkim musi mieć na uwadze zgodność postanowień statutu z UFun i wolą fundatora. Na tym tle istnieją bowiem rozbieŝności interpretacyjne: Zgodnie z postanowieniem Sądu NajwyŜszego - Izba Cywilna z dnia 22 listopada 1990 r. III CRN 368/90 opubl. w OSP 1991/7-8 poz. 193 Sąd dokonujący wpisu do rejestru fundacji na podstawie art. 12 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach w zakresie oceny waŝności czynności prawnych stanowiących podstawę tego wpisu nie jest związany decyzją właściwego ministra o zatwierdzeniu fundacji i jej statutu. Orzeczenie to częściowo straciło na znaczeniu, gdyŝ ówcześnie obowiązujący art. 12 otrzymał oznaczenie art. 9 na podstawie tekstu jednolitego ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U r. Nr 46 poz. 203), a następnie został znowelizowany przez art. 68 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U r. Nr 121 poz. 769). Stąd teŝ w dzisiejszym brzmieniu przepisów ustawy orzeczenie moŝe mieć wyłącznie znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd rejestrowy wniosku organu z art. 12 ust 1 UFun. Sąd nie jest związany oceną wyraŝoną we wniosku organu o stwierdzenie zgodności działania fundacji z przepisami prawa, statutem i jej celem. Musi przeprowadzić bowiem postępowanie i samodzielnie rozstrzygnąć na podstawie zgromadzonych o zgodności działania fundacji z prawem. Następnie zaś dokonuje właściwego wpisu w rejestrze bądź go odmawia. W postanowieniu Sądu NajwyŜszego - Izba Cywilna z dnia 8 grudnia 1992 r. I CRN 182/92 OSNCP 1993/7-8 poz. 139 Sąd uznał, iŝ oświadczenie woli o ustanowieniu fundacji fundator moŝe złoŝyć równieŝ przez pełnomocnika. Z mocy art i 2 k.c. czynności prawnej moŝna dokonać przez przedstawiciela, z zastrzeŝeniem wyjątków przewidzianych w ustawie albo 17 zob. szerzej na ten temat Statut fundacji cz. V Niemirka B. wyd. Monitor Prawniczy 1995/7/216 20

References: Art. 12
 art. 1
 art. 49
 art. 36
 art. 2
 art. 47
 art. 44
 art. 7
 art. 49
 art. 19
 art. 29
 art. 23
 art. 24
 art. 24
 art. 19
 art. 19
 art. 10
 art. 7
 art. 49
 art. 64
 art. 49
 art. 103
 Art. 12
 art. 86
 art. 19
 art. 510
 art. 12
 art. 14
 art. 15
 art. 21
 art. 14
 art. 16
 art. 28
 art. 23
 art. 16
 art. 28
 art. 29
 art. 29
 art. 1
 art. 9
 art. 8
 art. 14
 art. 5
 art. 5
 art. 4
 art. 9
 art. 9
 art. 5
 art. 9
 art. 1
 art. 23
 art. 9
 art. 12
 art. 12
 art. 9
 art. 68
 art. 12