Source: http://kraken.slv.cz/6As83/2017
Timestamp: 2018-08-19 06:19:16+00:00

Document:
6As83/2017
6 As 83/2017-33
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy senátu JUDr. Tomá¹e Langá¹ka (soudce zpravodaj), soudce JUDr. Petra Prùchy a soudkynì Mgr. Jany Brothánkové v právní vìci ¾alobkynì: AVIKO, spol. s r. o., IÈ 47914611, se sídlem Lidická 1875/40, Brno, zastoupená Mgr. Jiøím Hladíkem, advokátem, se sídlem nám. 28. øíjna 1898/9, Brno, proti ¾alovanému: Krajský úøad Jihomoravského kraje, se sídlem ®erotínovo námìstí 3, Brno, týkající se ¾aloby proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 24. èervna 2015, è. j. JMK 80954/2015, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Krajského soudu v Brnì ze dne 23. února 2017, è. j. 62 A 156/2015-50,
[1] Magistrát mìsta Brna, ®ivnostenský úøad mìsta Brna (dále jen ¾ivnostenský úøad ) zahájil dne 11. dubna 2014 ¾ivnostenskou kontrolu podnikatelské èinnosti ¾alobkynì. Tého¾ dne probìhlo v provozovnì ¾alobkynì kontrolní ¹etøení. Kontrolu se v¹ak nepodaøilo dokonèit, nebo» ¾alobkynì nepøedlo¾ila po¾adované dokumenty a neposkytla v¹echny potøebné informace. Stejná situace se opakovala pøi kontrolním ¹etøení dne 10. èervence 2014. Oznámením ze dne 9. ledna 2015 proto ¾ivnostenský úøad informoval ¾alobkyni o pokraèování kontroly a vyzval ji k pøedlo¾ení úèetních dokladù a obchodních listin za rok 2013 a 2014 pøi novém termínu kontrolního ¹etøení.
[2] Dne 13. února 2015 se na pracovi¹ti ¾ivnostenského úøadu uskuteènilo kontrolní ¹etøení, kterého se zúèastnil zmocnìnec ¾alobkynì, nynìj¹í právní zástupce Mgr. Jiøí Hladík. Ten k ¾ádosti o pøedlo¾ení po¾adovaných dokladù popøel, ¾e by oznámení ze dne 9. ledna 2015 obsahovalo výzvu takového znìní. Následnì chtìl do protokolu nadiktovat své vyjádøení. S postupem, kdy bude celý prùbìh jednání zaznamenáván do protokolu, k nìmu¾ se bude moci vyjádøit na konci jednání, nesouhlasil. Zmocnìnec ¾alobkynì zopakoval, ¾e mìl být k pøedlo¾ení dokladù vyzván písemnì, a zpochybnil srozumitelnost výzvy v oznámení. Po dal¹ích sporech ohlednì zápisu protokolu a obsahu oznámení zmocnìnec ¾alobkynì jednání opustil s tím, ¾e jeho pøítomnost na jednání nemá bez sepisování protokolu smysl. Protokol vyhotovený z tohoto jednání ¾alobkynì obdr¾ela dne 27. února 2015.
[3] Dne 17. února 2015 doruèila ¾alobkynì ¾ivnostenskému úøadu Sdìlení k øízení, ¾ádost o opatøení k nápravì , v nìm¾ zpochybòovala urèitost výzvy k pøedlo¾ení dokladù a postup pracovníkù ¾ivnostenského úøadu a domáhala se stanovení nového termínu jednání poté, co bude jisté, ¾e na nìm bude sepisován protokol. ®ivnostenský úøad odpovìdìl pøípisem ze dne 24. února 2015, ¾e oznámení ze dne 9. ledna 2015 bylo v èásti, v ní¾ byla ¾alobkynì vyzývána k pøedlo¾ení dokumentù, dostateènì konkrétní a ¾e postup pøi vyhotovování protokolu je na uvá¾ení ka¾dého vedoucího kontroly. Zmocnìnec ¾alobkynì byl v prùbìhu jednání nìkolikrát upozornìn na mo¾nost vyjádøit se k obsahu protokolu. ®ivnostenský úøad ¾alobkyni rovnì¾ sdìlil, ¾e má k dispozici zvukový záznam z jednání ze dne 13. února 2015, z nìho¾ je zøejmé, ¾e kontroloøi neodmítli zaznamenat vyjádøení zmocnìnce ¾alobkynì, pouze odmítli konkrétní po¾adovanou formu zápisu.
[4] Dne 24. února 2015 vydal ¾ivnostenský úøad pøíkaz è. j. MMB/0069289/2015, kterým ¾alobkyni za nespolupráci pøi kontrole ulo¾il pokutu ve vý¹i 20 000 Kè. Jeliko¾ podala ¾alobkynì proti tomuto pøíkazu vèas odpor, pokraèoval ¾ivnostenský úøad v øízení a dne 31. bøezna 2015 vydal rozhodnutí è. j. MMB/0120256/2015, jím¾ ¾alobkyni podle § 16 odst. 2 zákona è. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní øád), ulo¾il pokutu ve vý¹i 20 000 Kè za spáchání správního deliktu podle § 16 odst. 1 písm. a) kontrolního øádu, kterého se dopustila tím, ¾e jako kontrolovaná osoba v rozporu s § 10 odst. 2 kontrolního øádu nevytvoøila podmínky pro výkon kontroly, neumo¾nila kontrolujícímu výkon jeho oprávnìní a neposkytla k tomu potøebnou souèinnost, nebo» dne 13. února 2015 bìhem kontrolního ¹etøení nepøedlo¾ila dokumenty po¾adované a specifikované v oznámení o pokraèování kontroly ze dne 9. ledna 2015. Zároveò ¾ivnostenský úøad ulo¾il ¾alobkyni povinnost nahradit náklady øízení pau¹ální èástkou ve vý¹i 1 000 Kè.
[5] Odvolání ¾alobkynì proti rozhodnutí ¾ivnostenského úøadu zamítla ¾alovaná rozhodnutím oznaèeným v záhlaví. ®alobu proti tomuto rozhodnutí Krajský soud v Brnì (dále jen krajský soud ) v záhlaví oznaèeným rozsudkem jako nedùvodnou rovnì¾ zamítl.
[6] Proti rozsudku krajského soudu podala ¾alobkynì (dále té¾ stì¾ovatelka ) vèas kasaèní stí¾nost, jí¾ se domáhala jeho zru¹ení a vrácení vìci krajskému soudu k dal¹ímu øízení. Stejnì jako v ¾alobì stì¾ovatelka namítala, ¾e ¾alovaný mìl její jednání posoudit podle § 62 odst. 1 písm. s) zákona è. 455/1991 Sb., o ¾ivnostenském podnikání (¾ivnostenský zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, co¾ je speciální ustanovení vùèi § 16 kontrolního øádu. Jeliko¾ ¾ivnostenský úøad ¾ádal stì¾ovatelku o pøedlo¾ení dokladù s odkazem na § 31 odst. 15 ¾ivnostenského zákona, mìla tomuto úkonu pøedcházet ¾ádost, aby stì¾ovatelka prokázala provozování ¾ivnosti. Taková ¾ádost v¹ak musí splòovat nále¾itosti podle § 15 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. pokraèování
[7] Protokol ze dne 13. února 2015 nepova¾uje stì¾ovatelka za zákonný podklad pro ulo¾ení pokuty. Mìl by toti¾ obsahovat doslovný pøepis vyjádøení úèastníka øízení, nikoli jen jeho parafrázi. Krajský soud nadto nesprávnì posoudil nevyøízení stí¾nosti stì¾ovatelky proti obsahu protokolu. Nevstøícné jednání úèastníka správního øízení vùèi správnímu orgánu nelze v¾dy pova¾ovat za obstrukci. Opustit jednání bylo právem zástupce stì¾ovatelky. Byl-li mu protokol pozdìji doruèován, mìl právo podat proti nìmu stí¾nost proti § 18 odst. 4 správního øádu, nebo» nebyl pøi vyhotovení protokolu pøítomen.
[8] Dle vyjádøení ¾alované stì¾ovatelka svými námitkami zastírá podstatu vìci, toti¾ neposkytnutí souèinnosti bìhem ¾ivnostenské kontroly. Oznámením ze dne 19. ledna 2015 byla stì¾ovatelka vyzvána k pøedlo¾ení specifikovaných dokladù, její zmocnìnec v¹ak na jednání konaném dne 13. února 2015 ¾ádné dokumenty nepøedlo¾il. Zmocnìnec stì¾ovatelky ani nevyèkal vyhotovení protokolu a jednání opustil. Proti obsahu protokolu stì¾ovatelka nic nenamítala ani poté, co jí byl doruèen a seznámila se s jeho obsahem. Stì¾ovatelka tedy bezpochyby potøebnou souèinnost ¾ivnostenskému úøadu neposkytla, èím¾ poru¹ila své povinnosti plynoucí z § 10 odst. 2 kontrolního øádu. Jeliko¾ ¾alovaná nepova¾uje kasaèní stí¾nost za dùvodnou, navrhuje ji zamítnout.
[9] Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost posoudil a dospìl k závìru, ¾e není dùvodná.
[10] Podle § 16 odst. 1 písm. a) kontrolního øádu se právnická osoba dopustí správního deliktu tím, ¾e jako kontrolovaná osoba nesplní nìkterou z povinností podle § 10 odst. 2, který jí ukládá povinnost vytvoøit podmínky pro výkon kontroly, umo¾nit kontrolujícímu výkon jeho oprávnìní stanovených tímto zákonem a poskytovat k tomu potøebnou souèinnost.
[11] Podle § 31 odst. 15 ¾ivnostenského zákona je podnikatel povinen na ¾ádost ¾ivnostenského úøadu sdìlit, zda ¾ivnost provozuje, a dolo¾it doklady prokazující provozování ¾ivnosti. Podle § 62 odst. 1 písm. s) se právnická osoba jako podnikatel dopustí správního deliktu tím, ¾e v rozporu s § 31 odst. 15 nesdìlí na ¾ádost ¾ivnostenského úøadu, zda provozuje ¾ivnost, nebo nedolo¾í doklady prokazující provozování ¾ivnosti.
[12] V oznámení o pokraèování kontroly ze dne 19. ledna 2015 ¾ádal ¾ivnostenský úøad stì¾ovatelku ve smyslu ust. § 8 a § 10 odst. 2 kontrolního øádu, aby ve stanovený termín poskytla pravdivé a úplné údaje o zji¹»ovaných skuteènostech a pøedlo¾ila originály ní¾e uvedených dokladù týkajících se pøedmìtu kontroly, zejména: v¹echny úèetní doklady a obchodní listiny (objednávky, smlouvy, faktury vydané i pøijaté, v èíselné øadì, vèetnì sjetin nebo dokladù o pøepravì) za rok 2013 a 2014 (§ 31 odst. 15 ¾ivnostenského zákona) .
[13] Stì¾ovatelka dovozuje, ¾e ¾alovaný mìl aplikovat ustanovení o správních deliktech ze ¾ivnostenského zákona, výhradnì z odkazu na § 31 odst. 15 tohoto zákona v oznámení. Nejvy¹¹í správní soud v¹ak s takto zjednodu¹ujícím a formalistickým výkladem nesouhlasí. Zaprvé, právní kvalifikace deliktu se odvíjí od popisu skutku. Jeliko¾ stì¾ovatelka proti formulaci skutkové vìty v rozhodnutí ¾ivnostenského úøadu nic nenamítala, pova¾uje ji Nejvy¹¹í správní soud za nespornou skuteènost. ®alovaný spatøoval deliktní jednání stì¾ovatelky-struènì øeèeno -v bránìní øádnému prùbìhu kontroly tím, ¾e stì¾ovatelka nepøedlo¾ila po¾adované dokumenty, aè k tomu byla øádnì a s pøedstihem vyzvána. Objektem deliktu, jeho¾ se stì¾ovatelka dopustila, tedy byl øádný výkon kontroly, která probíhala podle ustanovení kontrolního øádu, nebo» ¾ivnostenský zákon ustanovení upravující postup pøi ¾ivnostenské kontrole neobsahuje
(srov. èást pátou hlavu I tohoto zákona, která pouze zakládá pravomoc ¾ivnostenského úøadu kontrolu provést). Jsou to pøitom právì sankèní ustanovení kontrolního øádu, která chrání zájem na zaji¹tìní dosa¾ení úèelu kontroly, k nìmu¾ je tøeba mimo jiné zejména poskytování souèinnosti kontrolované nebo povinné osoby kontrolujícímu, a dále zájem na zaji¹tìní øádného a neru¹eného prùbìhu kontroly (dùvodová zpráva ke kontrolnímu øádu, snìmovní tisk è. 575/0, www.psp.cz). Jejich cílem je pøinutit kontrolovaný subjekt ke spolupráci pøi kontrole, odmítá-li ji dobrovolnì. Jde v zásadì o obdobu poøádkové pokuty s tím rozdílem, ¾e sankce není ukládána za poru¹ení procesní povinnosti, nýbr¾ povinnosti hmotnìprávní (srov. opìt dùvodovou zprávu ke kontrolnímu øádu), tedy povinnosti vytvoøit podmínky pro výkon kontroly a poskytovat pøi ní potøebnou souèinnost, co¾ je pøesnì ta povinnost, kterou stì¾ovatelka poru¹ila.
[14] Podle § 31 odst. 15 ¾ivnostenského zákona lze pøedlo¾ení dokladù prokazujících poskytování ¾ivnosti po¾adovat i mimo ¾ivnostenskou kontrolu (HORZINKOVÁ, E. a URBAN, V. ®ivnostenský zákon a pøedpisy související s komentáøem a judikaturou: Komentáø [Systém ASPI]. Linde Praha: 2014. § 31). V tomto smìru lze spí¹e chápat § 16 zákona o kontrole jako ustanovení speciální vùèi § 62 odst. 1 písm. s) ¾ivnostenského zákona. Zákon o kontrole se toti¾ uplatní tehdy, dojde-li k poru¹ení povinnosti pøedlo¾it dokumenty v rámci probíhající kontroly a bude-li v dùsledku toho poru¹ena povinnost kontrolované osoby poskytnout kontrolnímu orgánu potøebnou souèinnost. V ostatních pøípadech bude na místì postup podle ¾ivnostenského zákona.
[15] Stì¾ovatelce se navíc v oznámení ze dne 19. ledna 2015 dostalo pouèení, ¾e se v pøípadì nespolupráce s kontrolním orgánem (¾ivnostenským úøadem) dopustí správního deliktu právì podle § 16 odst. 1 písm. a) kontrolního øádu. Rovnì¾ lze poukázat na skuteènost, ¾e za jiné, av¹ak obdobné jednání ji¾ byla stì¾ovatelce pokuta podle kontrolního øádu ulo¾ena, pøièem¾ pøíslu¹né rozhodnutí ¾alovaného potvrdil krajský soud (rozsudek ze dne 10. èervna 2016, è. j. 62 A 29/2015-53) i Nejvy¹¹í správní soud (rozsudek ze dne 29. bøezna 2017, è. j. 7 As 146/2016-29).
[16] Stì¾ovatelka dále namítala, ¾e výzva ke sdìlení, zda provozuje ¾ivnost, která nutnì musí pøedcházet výzvì k pøedlo¾ení dokladù prokazujících provozování ¾ivnosti, musí mít nále¾itosti podle § 15 odst. 1 správního øádu, tedy zejména písemnou formu (nebo» zákon nestanoví jinak a povaha vìci to nevyluèuje). K tomu lze v prvé øadì uvést, ¾e stì¾ovatelka byla vyzvána k pøedlo¾ení dokladù nikoli v re¾imu ¾ivnostenského zákona, ale kontrolního øádu-podle § 8 písm. c) tohoto zákona je osoba provádìjící kontrolu oprávnìna po¾adovat poskytnutí údajù, dokumentù a vìcí vztahujících se k pøedmìtu kontroly nebo k èinnosti kontrolované osoby. Tomuto oprávnìní odpovídají povinnosti kontrolované osoby podle § 10 odst. 2 kontrolního øádu. I z hlediska § 31 odst. 15 ¾ivnostenského zákona v¹ak nelze shledat v postupu ¾alovaného ¾ádné pochybení. Ze znìní tohoto ustanovení nelze dovodit, ¾e by ¾ádost o sdìlení, zda podnikatel provozuje ¾ivnost, musela nutnì pøedcházet ¾ádosti o pøedlo¾ení dokladù prokazujících její provozování. Dle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu lze obì v úvahu pøicházející ¾ádosti spojit, pøièem¾ dotaz na provozování ¾ivnosti lze chápat jako implicitní souèást ¾ádosti o pøedlo¾ení dokladù (pokud by byl podnikatel výslovnì po¾ádán pouze o pøedlo¾ení dokladù vztahujících se k ¾ivnosti, kterou neprovozuje, jeho jedinou logickou reakcí by bylo právì sdìlení, ¾e ¾ivnost neprovozuje). Výzva k pøedlo¾ení dokladù, za její¾ neuposlechnutí byla stì¾ovatelka pokutována, navíc nebyla prvním úkonem v rámci ¾ivnostenské kontroly a stì¾ovatelka po celou dobu probíhající kontroly provozování ¾ivnosti nepopøela, aèkoli jí nutnì muselo být známo, èeho se kontrola týká.
[17] Námitky proti protokolu z jednání jako podkladu pro rozhodnutí ¾alovaného stì¾ovatelka vzná¹ela obdobnì ji¾ v rámci øízení, které skonèilo vý¹e citovaným rozsudkem Nejvy¹¹ího pokraèování správního soudu è. j. 7 As 146/2016-29. Na závìry vyslovené v tomto rozsudku lze proto ve struènosti odkázat: Protokol o ústním jednání je veøejnou listinou. [ ] Protokolem správní orgán osvìdèuje prùbìh procesního úkonu. Nále¾itosti protokolu správního orgánu stanoví § 18 spr. ø.; jsou jimi, mimo jiné, i podpis úøední osoby, popø. osoby, která byla povìøena sepsáním protokolu, a dále v¹ech osob, které se jednání nebo provedení úkonu zúèastnily. Dle odst. 3 tého¾ ustanovení se odepøení podpisu, dùvody odepøení a námitky proti obsahu protokolu v protokolu zaznamenávají. Z této vìty lze usuzovat, ¾e chybìjící podpis osoby, která se na jednání zúèastnila a odmítla protokol podepsat, je zákonem pøedvídaná situace. Nejedná se o nezbytnou nále¾itost protokolu (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu èj. 1 As 12/2015-30). [ ] Úèastník øízení není zbaven obrany proti veøejné listinì. Musí ov¹em tvrdit, ¾e její obsah není správný. Zároveò o svém tvrzení nese dùkazní bøemeno. Je na nìm a v jeho zájmu, aby dokázal opak (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 7. 2002, sp. zn. IV. ÚS 682/2000, usnesení Nejvy¹¹ího soudu ze dne 13. 3. 2014, sp. zn. 21 Cdo 2737/2012).
[18] Absence podpisu zmocnìnce stì¾ovatelky na protokolu tedy nelze pova¾ovat za vadu této listiny. Zmocnìnec z vlastní vùle opustil jednání je¹tì pøed jeho ukonèením, èím¾ se pøipravil o mo¾nost seznámit se s koneènou podobou protokolu a vznést proti jeho obsahu námitky (§ 18 odst. 3 správního øádu). V protokolu je øádnì zaznamenáno, ¾e ne¾ zmocnìnec z jednání ode¹el, øekl, ¾e protokol nepodepí¹e. Stì¾ovatelka v¹ak ani poté, co jí byl protokol doruèen, proti jeho obsahu nic nenamítala, co¾ zvýrazòuje obstrukèní povahu jejího postupu. ®alovaný navíc v rámci odvolacího øízení porovnal obsah protokolu se zvukovým záznamem (který mìl k dispozici i krajský soud) a nezjistil mezi nimi jakékoli rozdíly. Stejnì jako v pøípadì rozhodnutí, o nìm¾ rozhodoval Nejvy¹¹í správní soud pod sp. zn. 7 As 146/2016, i v projednávané vìci navíc nebyl protokol jediným podkladem pro rozhodnutí ¾alovaného. Ten toti¾ vycházel rovnì¾ z oznámení ze dne 19. ledna 2015, tedy zejména z výzvy k pøedlo¾ení dokumentù, a bezesporu hodnotil té¾ dosavadní chování stì¾ovatelky v rámci kontroly (pøedev¹ím okolnost, ¾e se nejednalo o první pøípad maøení úèelu kontroly z její strany). Ani poslední stí¾nostní námitce tudí¾ nelze vyhovìt.
[19] Nejvy¹¹í správní soud tedy uzavírá, ¾e neshledal kasaèní stí¾nost dùvodnou, proèe¾ ji ve smyslu poslední vìty § 110 odst. 1 s. ø. s. zamítl. Rozhodl tak bez jednání postupem podle § 109 odst. 2 s. ø. s.
[20] O nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodl Nejvy¹¹í správní soud podle § 60 odst. 1 s. ø. s. ve spojení s § 120 s. ø. s. ®alobkynì nemìla úspìch ve vìci, nemá proto právo na náhradu nákladù øízení. ®alovaný mìl ve vìci plný úspìch, nevznikly mu v¹ak ¾ádné náklady nad rámec obvyklé úøední èinnosti, a náhrada nákladù øízení se mu tudí¾ nepøiznává.

References: soud 
 § 16
 § 16
 § 10
 soud 
 soud 
 § 62
 § 16
 § 31
 § 15
 soud 
 § 18
 § 10
 soud 
 § 16
 § 10
 § 31
 § 62
 § 31
 § 8
 § 10
 § 31
 soud 
 soud 
 § 31
 § 31
 § 16
 § 62
 § 16
 soud 
 soud 
 § 15
 § 8
 § 10
 § 31
 § 18
 soud 
 soud 
 § 110
 § 109
 soud 
 § 60
 § 120