Source: https://pt.scribd.com/document/92715563/Acordaos-STA
Timestamp: 2020-01-19 21:15:23+00:00

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Acórdãos STA | Lei Estatutária | Julgamentos
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Acrdos STA Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo Processo: 0377/08 Data do Acordo: 04-06-2009 Tribunal: Relator: PLENO DA SECO
DO CA RUI BOTELHO
Descritores: MINISTRIO PBLICO ESTATUTO SECO DISCIPLINAR DO CONSELHO SUPERIOR DO MINISTRIO PBLICO RECLAMAO NECESSRIA PODER VINCULADO PRINCPIO DA LEGALIDADE Sumrio: I - O art. 51, n. 1, do CPTA, introduzindo um novo paradigma de impugnao contenciosa de actos administrativos lesivos, convive com a existncia de impugnaes administrativas necessrias, no s quando a lei o disser expressamente, como tambm em todos aqueles casos, anteriores vigncia do CPTA, que contemplavam impugnaes administrativas, previstas na lei, comummente tidas como necessrias. II - A reclamao contemplada no art. 29, n. 5, do EMP , s por isso, uma reclamao necessria. III - A meno feita no respectivo Estatuto ao CSMP, sem qualquer especificao, corresponde ao seu Plenrio j que o funcionamento em seces, para alm de ser excepcional e s estar especialmente previsto para a Seco disciplinar (art. 29) corresponde a uma faculdade que o plenrio utilizar ou no (nos termos do n. 1 o Conselho "pode funcionar em seces"). IV - Em consequncia, quando o art. 33 do Estatuto assinala que das deliberaes do CSMP (plenrio) cabe recurso contencioso est a dizer que s delas cabe recurso, assim saindo claramente qualificada como necessria a reclamao contemplada no citado n. 5 do art. 29. V - A impugnao administrativa contida nesse preceito do EMP, segundo o qual "Das deliberaes das seces cabe reclamao para o plenrio do Conselho" uma verdadeira e prpria reclamao prevista no art. 158, n. 2, a) do CPA, a deduzir no prazo de 15 dias nos termos do art. 162 do Cdigo. VI - No mbito do exerccio de poderes vinculados o princpio da legalidade consome a generalidade dos restantes princpios administrativos. VII - No podendo excluir-se situaes excepcionalssimas resultantes do caso concreto e das suas particularidades, a violao desses
princpios , normalmente, prpria do exerccio de poderes discricionrios. N Convencional: JSTA00065811 N do Documento: SAP200906040377 Data de Entrada: 07-05-2008 Recorrente: A... Recorrido 1: CONSELHO SUPERIOR DO MINISTRIO PBLICO Votao: MAIORIA COM 2 DEC VOT E 3 VOT VENC Meio Processual: REC JURISDICIONAL. Objecto: AC 1 SUBSECO DO CA PROC377/08 DE 2008/12/04. Deciso: NEGA PROVIMENTO. rea Temtica 1: DIR ADM GER - FUNO PUB / DISCIPLINAR. rea Temtica 2: DIR JUDIC - EST MAG. Acordam no Pleno da Seco de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I Relatrio A, Magistrado do Ministrio Pblico, com melhor identificao nos autos, vem recorrer do acrdo da Seco, de 4.12.08, que considerou totalmente improcedente a aco administrativa especial em que pedia a anulao do acrdo do Plenrio do CONSELHO SUPERIOR DO MINISTRIO PBLICO, de 21.1.08, que deliberara no tomar conhecimento, por extemporaneidade, da reclamao por si deduzida de um acto que o punira disciplinarmente. Para tanto alegou, concluindo: 1. A norma do n. 5 do artigo 29 do EMP prev que das deliberaes da Seco Disciplinar cabe reclamao para o Plenrio do CSMP, de que a aquela seco faz parte; 2. Por sua vez a norma do artigo 33 do EMP apenas permite o recurso contencioso das deliberaes do CSMP; 3. A jurisprudncia do STA tem entendido que, do relacionamento das duas normas, se retira a concluso de que a impugnao prevista no n. 5 do artigo 29 reveste a natureza de impugnao necessria; 4. O CPA veio disciplinar, de forma completa e cabal, todas as formas administrativas de impugnao, prevendo no artigo 158 a reclamao e o recurso; 5. A reclamao ficou limitada impugnao que seja dirigida ao autor do acto; 6. O recurso abrange as situaes em que a impugnao dirigida a entidade com poder de hierarquia ou superintendncia sobre o autor do acto; 7. E abrange, tambm, nesta parte inovadoramente, as impugnaes dirigidas para entidade que: apenas tenha poder de superviso, mas no poder de hierarquia, sobre o autor do acto; ou dirigidas ao rgo de que o autor do acto faa parte - ver artigos 158, n 2 al. b) e 176, n 2, ambos do CPA; 2
8. Assim, no parece que deva ser a terminologia utilizada, sobretudo quando as normas em causa sejam de redaco anterior, a determinar que a impugnao, face ao CPA, reclamao ou recurso, mas antes a diferenciao entre o autor e entidade a quem dirigida; 9. O termo imprprio utilizado para definir o recurso salvaguarda tambm, a falta de rigor na terminologia porventura empregue na legislao que prev estas impugnaes; 10. Assim como no possvel, hoje, estabelecer a distino entre reclamao e recurso pela relao de hierarquia que exista ou no entre o autor do acto e a entidade a quem dirigida a impugnao; 11. Na verdade, nem na relao de superviso, nem na relao de membro/rgo que os artigos 158, n. 2 al. b) e 176, n. 2 prevem como recurso, existe essa relao de hierarquia ou superintendncia; 12. O autor da deciso disciplinar a Seco Disciplinar; 13. e no o CSMP; 14. Porque a Seco Disciplinar, entendida no seu conjunto, uma seco, um membro, uma formao do CSMP; 15. Vista pelo lado das pessoas que a compem, os membros da Seco Disciplinar so tambm membros do CSMP; 16. Com autonomia de apreciao e deciso em matria disciplinar, quer relativamente ao colgio do CSMP, quer relativamente aos demais membros e seco de apreciao do mrito dos magistrados; 17. Autor e rgo no so termos sinnimos; 18. O rgo o CSMP, mas o autor a Seco Disciplinar; 19. Da que a jurisprudncia do STA tenha entendido, como entendeu no processo em que o autor pediu a suspenso da execuo da deliberao disciplinara e que, por esse motivo, lhe no foi concedida, que a deciso definitiva e recorrvel a do CSMP e no a da Seco Disciplinar; 20. Como impugnao do autor do acto para o rgo de que o autor do acto faz parte a reclamao prevista no n. 5 do artigo 29 do EMP no pode ser enquadrada na previso da alnea a) do n. 2 do artigo 158, mas sim na previso da alnea b) n. 2 do mesmo artigo; 21. O recurso hierrquico imprprio est sujeito s normas do recurso hierrquico e, quando necessrio, ao prazo de trinta dias para ser formulado - ver artigo 176, n. 3 e 168, n. 1, ambos do CPA; 22. Sendo de trinta dias o prazo para formular esta impugnao, em 28/6/2007, quando foi remetida pelo correio, registada e com aviso de recepo, estava em tempo reclamao apresentada pelo Autor, ao abrigo do n 5 do artigo 29, do EMP; 23. E estaria ainda em tempo, mesmo que se considerasse o prazo de quinze dias; 24. Uma vez que se aplica subsidiariamente o artigo 113 n 2 do Cdigo de Processo Penal, por remisso expressa do artigo 216 do EMP, s notificaes efectuadas com carta registada 25. Ou, por outro lado ainda, o CPA ao prever no artigo 72 que ao referir na al. a) do n 1 que na contagem do prazo se inclui o dia em que ocorrer o evento no diz quando ocorre o evento; 26. Concretamente no define quando deve considerar-se perfeita a notificao feita por carta registada com aviso de recepo; 3
27. Esta definio, como a fixao dos procedimentos a ter na notificao por carta registada, os vrios incidentes e seus efeitos, s o Cdigo de Processo Civil estabelece e nenhum outro diploma o faz; 28. Pelo que s o recurso subsidirio do Cdigo de Processo Civil, permite resolver e colmatar a falha que nesta matria existe no CPA; 29. As normas que no Cdigo de Processo Civil regulam os procedimentos a seguir no cumprimento da carta registada com aviso de recepo so os artigos 236, 238 e 252-A; 30. O artigo 252-A, que completa o regime legal desta notificao, estabelece, como efeito da possibilidade de entrega da citao a terceira pessoa prevista no n 2 do artigo 236, que a entrega da contestao possa ocorrer com o benefcio da dilao de cinco dias; 31. O entendimento de que tal reclamao necessria, mas se enquadra, apesar da terminologia, na norma do artigo 176 do CPA, assente na autonomia da Seco Disciplinar relativamente ao CSMP como rgo, apresenta-se com grande fora lgica e rigor de tratamento jurdico; 32. O acrdo recorrido, ao proferir uma deciso sustentada numa interpretao que, ainda que fosse possvel, no , de forma alguma, a nica possvel, privilegiou a interpretao que conduz recusa da apreciao da questo de mrito; 33. O acrdo recorrido privilegiou a interpretao, de entre as interpretaes possveis, que impede a apreciao das questes de mrito relativamente s questes suscitadas na reclamao rejeitada e, dessa forma, desrespeitou o princpio da promoo justia que o artigo 7 do CPTA prev; 34. Violou ainda; entre outros, os princpios da legalidade, da boa f, da imparcialidade, da transparncia da administrao, da discricionariedade, da justia e da igualdade, isto , ao artigos 3, 6 A, 6, 5 do Cdigo do Procedimento Administrativo. 35. violou ainda as seguintes normas: as normas dos artigos 158, n 2, al. b), 176, ns 1 e 3 e 168, n. 1 todos do CPA; a norma do artigo 203, 198 do EMP e 113 do Cdigo de Processo Penal as normas dos artigos 236, n. 2, 238, 252-A e 668 n. 1 al. d) do Cdigo de Processo Civil; a norma do artigo 9 e 10, ns 1 a 3 do Cdigo Civil e a norma do artigo 7 do CPTA Pelo que deve ser considerada a reclamao em tempo, por tudo quanto anteriormente se deixou alegado e pelas que doutamente so emitidas pelo Parecer dado pelo Professor Doutor Vieira Andrade, que se junta e se d por reproduzido para todos os efeitos legais. Termos em que, com base nas razes atrs expostas e nas que o Douto entendimento de Vossas Excelncias suprir, Deve este Douto Tribunal conhecer do presente recurso, para lhe dar provimento e revogar o douto acrdo recorrido. O Conselho Superior do Ministrio Pblico contra-alegou, concluindo como segue:
1 A impugnao administrativa das deliberaes da Seco Disciplinar do CSMP para o respectivo Plenrio UMA RECLAMAO, prevista expressamente como tal no artigo 29 n 5 do EMP, que no confundvel com os recursos para rgos colegiais, dos actos dos respectivos membros, no s porque a Seco Disciplinar no um membro do Plenrio do CSMP, mas tambm porque o preceito em causa qualifica imperativamente o meio como reclamao - sic. Acrdo recorrido. 2 Como meio de impugnao administrativa, o prazo para a sua interposio o fixado no artigo 162 alnea b) do CPA. 3 Por que se no verifica, in casu, qualquer das hipteses do artigo 73 do CPA, ao prazo de 15 dias fixado naquele artigo 162 alnea b) do CPA no acresce qualquer dilao. Assim, 4 Bem decidiu o Acrdo recorrido ao julgar improcedente a Aco que tomou por objecto a deliberao do Plenrio do CSMP que rejeitou, por extemporaneidade, a Reclamao interposta pelo Senhor Magistrado Autor da deciso punitiva da Seco Disciplinar do mesmo CSMP. Pelas razes que acabmos de expor entendemos que O ACRDO RECORRIDO NO ENFERMA DE QUALQUER DOS VCIOS QUE LHE VM APONTADOS, DEVENDO SER MANTIDO. Sem vistos, mas com distribuio prvia do projecto de acrdo, cumpre decidir II Factos O acrdo recorrido deu por assente a seguinte factualidade: 1 - O autor Procurador-Geral Adjunto. 2 - O autor foi alvo de um processo disciplinar que, por acrdo da Seco Disciplinar do CSMP, de 23/5/2007, culminou pela aplicao de uma pena de suspenso de exerccio por trinta dias. 3 - O autor foi notificado desse acrdo por carta registada com aviso de recepo, assinado em 5/6/2007 por uma funcionria dos servios administrativos da Procuradoria Distrital onde ele exerce funes. 4 - O autor reclamou do mesmo acrdo para o Plenrio do CSMP, tendo remetido essa reclamao numa carta registada com aviso de recepo que enviou em 28/6/2007 e que foi recebida nos servios da PGR em 29/6/2007. 5 - Em 21/1/2008, o Plenrio do CSMP emitiu o seguinte acrdo: A fls. 1141 veio o Lic. A apresentar reclamao da deliberao da Seco Disciplinar deste CSMP de 23 de Maio de 2007 que lhe aplicou pena disciplinar de 30 (trinta) dias de suspenso de exerccio. O magistrado foi notificado daquela deliberao em 5 de Junho de 2007 (fls. 1138) e o prazo de que dispunha para recorrer da mesma era de 15 dias, nos termos do art. 162, al. b), do Cdigo de Procedimento Administrativo. Tal prazo terminou em 27 de Junho de 2007. A reclamao deu entrada na Procuradoria-Geral da Repblica em 29 de Junho de 2007 (fls. 1141) pelo que extempornea. Nestes termos, acordam no Plenrio do Conselho Superior do Ministrio Pblico em no tomar conhecimento da reclamao apresentada, por ser extempornea. III Direito 5
1. As alegaes deduzidas no presente recurso imputam ao acrdo recorrido a generalidade das ilegalidades que j apontaram ao acto administrativo impugnado, excluindo o vcio de forma por falta de fundamentao. Como primeira abordagem questo que nos ir ocupar - qualificao e natureza de uma impugnao administrativa, prazo para a deduzir e violao de princpios jurdicos - importa apurar da natureza, necessria ou facultativa, da reclamao prevista no n. 5 do art. 29 do Estatuto do Ministrio Pblico (aprovado pela Lei n 47/86, de 15 de Outubro, com as alteraes introduzidas pelas Leis n.s 2/90, de 20 de Janeiro, 23/92, de 20 de Agosto, 10/94, de 5 de Maio e 60/98, de 27 de Agosto) e em determinar o reflexo do regime jurdico introduzido pelo CPTA nas reclamaes e na generalidade das impugnaes administrativas. Vejamos o quadro jurdico aplicvel. Por um lado, temos o EMP Relevam, igualmente, o art. 26 e o n. 2 do art. 29., designadamente os seus art.s 29, n. 5 ("Das deliberaes das seces cabe reclamao para o plenrio do Conselho") e 33 ("Das deliberaes do Conselho Superior do Ministrio Pblico cabe recurso contencioso, a interpor nos termos e segundo o regime dos recursos dos actos do Governo"), por outro, o CPTA, nomeadamente o art. 51, n. 1 ("Ainda que inseridos num procedimento administrativo, so impugnveis os actos administrativos com eficcia externa, especialmente aqueles cujo contedo seja susceptvel de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos") e o art. 59 n.s 4 ("A utilizao de meios de impugnao administrativa suspende o prazo de impugnao contenciosa do acto administrativo, que s retoma o seu curso com a notificao da deciso proferida sobre a impugnao administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal") e 5 ("A suspenso do prazo prevista no nmero anterior no impede o interessado de proceder impugnao contenciosa do acto na pendncia da impugnao administrativa, bem como de requerer a adopo de providncias cautelares") e, finalmente, por um outro, o art. 163, n. 1, do CPA ("A reclamao de acto de que no caiba recurso contencioso tem efeito suspensivo, salvo nos casos em que a lei disponha em sentido contrrio ou quando o autor do acto considere que a sua no execuo imediata causa grave prejuzo ao interesse pblico"). Importa fazer j uma advertncia. O disposto nos citados n.s 4 e 5 do art. 59, epigrafado de "Incio dos prazos de impugnao" (contenciosa), reporta-se, apenas, utilizao de meios de impugnao administrativa facultativos (recursos e reclamaes no necessrios), porquanto, tratando-se de impugnaes necessrias, como patente, o acto no ainda passvel de impugnao contenciosa no estando nenhum prazo a correr para esse efeito (vejase o "Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos", I, de Mrio Esteves de Oliveira e outro, 391 e o acrdo STA de 22.3.07 no recurso 848/06). Donde resulta que o contedo desses preceitos no relevante para a deciso da questo que nos ocupa, determinar um critrio para aferir da natureza - necessria ou facultativa - no s da reclamao em causa nos presentes autos, mas a de qualquer outra. Do mesmo modo, a norma referida do CPA, o art. 163, n. 1, que tem 6
como epgrafe "Efeitos da reclamao". Ambas se encontram j a jusante dela. E uma segunda advertncia. J se disse que s com o CPTA a regra da recorribilidade contenciosa deixou de ser a definitividade do acto que vinha do art. 25 da LPTA. No, essa regra foi posta em causa com a reviso constitucional de 1989, que veio definir como condio de recorribilidade a lesividade do acto (veja-se, a propsito, o acrdo deste STA de 17.11.04, proferido no recurso 34709). Por isso, como assinalam Gomes Canotilho e Vital Moreira, "Constituio da Repblica Anotada", 3. edio, 939, procurando traduzir uma posio que se no consolidou, a partir da, "a nova redaco do preceito tem consequncias vrias juridicamente relevantes visto que a definitividade (ou definitividades - verticais e horizontais) do acto j no constitui um pressuposto processual para a proposio do recurso jurisdicional". Todavia, essa redaco, e as que lhe sucederam com o objectivo de melhor precisarem o direito de aco dos cidados, sempre conviveram com a possibilidade de existncia de impugnaes administrativas necessrias (portanto, no sentido de assegurarem a definitividade), que at esto previstas expressamente na lei geral, nos art.s 163, n. 1 e 167 do CPA. A alterao constitucional no produziu efeitos radicais no status quo ento vigente (o do art. 25 da LPTA), mas alguns efeitos teve, introduzindo um padro novo, o da lesividade, saindo do quadro restritivo anterior para as circunstncias concretas do caso concreto e a sua interveno na esfera jurdica do interessado (a partir da deixou de fazer sentido invocar o art. 25, n. 1, da LPTA, como nico critrio de recorribilidade contenciosa). De qualquer modo, sempre e s, quando a impugnao administrativa no fosse considerada necessria, pela lei ou pela jurisprudncia (nesses casos, a lesividade passava do acto primrio para o acto secundrio, desde logo porque a sua deduo tinha efeitos suspensivos, art.s 163 e 170 do CPA). O que agora (no regime do CPTA) temos, de especialmente novo, um padro mais apertado no sentido em que a definitividade deixou de ser regra (com excepes), passando a ser excepo (com, pelo menos, uma regra: a impugnao administrativa ser necessria sempre que estiver explicitamente prevista na lei). Vejamos ento. Tanto Aroso de Almeida, "Novo regime do Processo nos Tribunais Administrativos", 2. edio, 139 e ss como Vieira de Andrade, "A Justia Administrativa", 5. edio, 279, continuam, no regime do CPTA (art. 151, n. 1), a sustentar a existncia de impugnaes administrativas necessrias, referindo o primeiro que "O CPTA no tem o alcance de revogar as mltiplas determinaes legais avulsas que instituem impugnaes administrativas necessrias, disposies que s poderiam desaparecer mediante disposio expressa que determinasse que todas elas se consideram extintas" e o segundo "que a exigncia legal deste pressuposto em casos determinados no contraria o n. 4 do art. 268 da Constituio, tratando-se ... de um condicionamento legtimo do direito de aco contra actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos" sublinhando, logo a seguir, no se estar sequer, "em rigor perante uma verdadeira restrio, dado que o direito de aco exercido 7
posteriormente contra aquele mesmo acto, caso no haja pronncia autnoma do rgo recorrido, ou mediatamente, incorporado no acto expresso que decida o recurso" Esta posio tem vindo, repetidamente, a ser contrariada por Vasco Pereira da Silva "Em Busca do Acto Administrativo Perdido" e "Ventos de Mudana no Contencioso Administrativo". Todavia, qualquer deles contempla a possibilidade de impugnao imediata, ultrapassando a impugnao administrativa necessria, verificados determinados pressupostos, no seguimento, alis, da jurisprudncia deste Tribunal e do Tribunal Constitucional.. Como depois explicam, tudo compatvel com a CRP, citando, at, diversos arestos daquele tribunal Acrdos do TC, recursos 161/99 e 44/2003, confirmando acrdos deste Supremo Tribunal.. Talvez at mais do que Vieira de Andrade, Aroso de Almeida alude necessidade de "uma determinao legal expressa" a impor a impugnao administrativa necessria como pressuposto da impugnao contenciosa. Contudo, nada dizem, claramente, quanto s impugnaes administrativas Evidentemente que esto excludas por via do CPTA (essas acabaram definitivamente) as que no estivessem previstas e que a jurisprudncia considerava necessrias apenas para executar a hierarquia e assegurar a definitividade vertical. (previstas na lei) que no regime antecedente eram tidas pelos tribunais, ainda que sem norma expressa, como necessrias. E, no entanto, esta a verdadeira questo que a entrada em vigor do CPTA suscita. A soluo, quanto a elas, ter, todavia, que ser idntica. Com efeito, este Tribunal foi construindo uma corrente jurisprudencial que assentava fundamentalmente na constatao de que as reclamaes que estivessem especialmente previstas eram, salvo determinao expressa da lei em contrrio, qualificadas como necessrias, correspondendo a um passo que o interessado teria que dar caso pretendesse agir pela via judicial. Ora, se a jurisprudncia do mais alto tribunal da Jurisdio Administrativa, de modo uniforme, primeiro com fundamentao doutrinal, depois com base em preceitos legais, elaborou um critrio que lhe permitia distinguir as reclamaes (previstas) que eram das que no eram necessrias, e no tendo o CPTA - todos o reconhecem - uma disposio expressa que as elimine inquestionvel que, aps o CPTA, para alm das expressamente contempladas na lei como necessrias, tambm o so as que anteriormente cumpriam o critrio jurisprudencialmente definido de forma clara e inequvoca. Por outras palavras, se j havia um padro para as reclamaes anteriores ao CPTA dizendo que eram necessrias sempre que previstas, ento esse padro, pelo menos para essas, ter de manter-se, no sendo aceitvel qualquer outra soluo tendo em considerao os princpios que o enformam. Se o Cdigo continua a admitir impugnaes necessrias desde que previstas na lei como tais, tm que se considerar necessrias as que anteriormente eram consideradas como tendo essa natureza - justamente por estarem previstas na lei - apesar de no terem aposta essa meno expressa. Trata-se de situaes idnticas que merecem idntico tratamento. De resto, Esteves de Oliveira e outro, "Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos", I, 347, referem-no, objectivamente, ao escreverem 8
que "Devem, porm, considerar-se em vigor as disposies legais especficas anteriores ao CPTA que de modo claro (que no expresso, dizemos ns) tornavam a impugnao contenciosa dos actos praticados por rgos subalternos dependente de prvia impugnao hierrquica, como nada obsta tambm a que o legislador venha a dispor expressamente, no futuro, para esta ou aquela espcie de actos administrativos, sobre a obrigatoriedade de sua impugnao hierrquica prvia". Do mesmo modo, Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, no seu "Comentrio ao Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos", 2. edio, 314, embora de forma menos expressiva, tambm defendem que "Nem o diploma preambular, nem o CPTA, tomam, porm, posio expressa quanto s mltiplas disposies legais avulsas que prevem mecanismos de impugnao administrativa necessria (reclamao, recurso hierrquico ou recurso tutelar). Parece dever, assim, entender-se que estas disposies de direito substantivo continuam em vigor, pelo que, nos casos nelas previstos, necessria a utilizao da impugnao administrativa". Uma soluo diferente constituiria uma verdadeira fraude para o legislador que foi emitindo normas com base no pressuposto, aceite pela generalidade, de que a mera previso legal de uma impugnao administrativa, sem outra qualquer meno, tornava-a necessria. Aquela construo jurisprudencial, erguida ao longo dos tempos, partia de uma constatao objectiva: se a reclamao facultativa sempre foi admitida, primeiro, s pela doutrina (por todos, Marcelo Caetano, "Manual", 9. edio, II, 1264) e depois pela prpria lei (art. 34 da LPTA e art. 161 do CPA) como princpio geral, ela seria necessria sempre que uma lei avulsa previsse uma reclamao, ainda que no dissesse expressamente que se tratava de uma reclamao necessria, pois no faria qualquer sentido estar a prever algo que j era permitido. justamente isso que se v no sumrio do acrdo STA de 2.12.99, proferido no recurso 45243 (o que, de resto, se pode ver em muitos outros, designadamente nos acrdos de 17.1.01 e de 19.12.06, respectivamente, nos recursos 40567 e 825/06 da Seco e de 25.5.05, proferido no recurso 1652/02, do Pleno), "Quando a lei prev em termos expressos uma reclamao graciosa, inserida em determinado trmite a seguir no respectivo processo, impe-se consider-la, na falta de outra explicao adequada resultante da lei, como reclamao necessria, constituindo pressuposto do uso de ulterior meio de impugnao contenciosa". Portanto, equiparou-se essas situaes quelas em que o prprio legislador disse ser a reclamao necessria. Destarte, haver de concluir-se que so necessrias as reclamaes especialmente previstas em diplomas anteriores entrada em vigor do CPTA que j eram assim consideradas. Logo, tal como se decidiu, a reclamao prevista no art. 29, n. 5, do EMP uma reclamao necessria cuja deduo imprescindvel para assegurar a formao de um acto impugnvel nos tribunais. Pode, pois, assentar-se num conjunto de regras determinadas pela entrada em vigor do CPTA. Assim, apenas so admissveis impugnaes administrativas necessrias, aps a vigncia do CPTA, quando a lei o disser expressamente. Quanto s anteriores, 9
s devem considerar-se necessrias aquelas cuja existncia estivesse prevista na lei e fossem tidas (pela jurisprudncia), por isso, como necessrias. Acresce, e no menos importante, que no caso da reclamao em apreo a lei muito clara no sentido da necessidade da reclamao. Com efeito, constatando-se que a meno feita no respectivo Estatuto ao CSMP, sem qualquer especificao, corresponde ao seu Plenrio (conf. art.s 9, 15, 19, 27, 28, 31, 32 e 33, entre outros) j que o funcionamento em seces, para alm de ser excepcional e s estar especialmente previsto para a Seco disciplinar (art. 29) corresponde a uma faculdade que o plenrio utilizar ou no (nos termos do n. 1 o Conselho "pode funcionar em seces"), quando o art. 33 do Estatuto assinala que das deliberaes do CSMP (plenrio) cabe recurso contencioso est a dizer que s delas cabe recurso, assim saindo claramente qualificada como necessria a reclamao contemplada no citado n. 5 do art. 29. Finalmente, sendo a jurisprudncia deste STA emitida posteriormente entrada em vigor do CPTA (e toda a jurisprudncia anterior), avassaladoramente no sentido propugnado - vejam-se, como meros exemplos, os acrdos de 19.10.04, 19.4.05, 30.8.07, 29.3.07, 28.12.06, 1.8.07 e 7.9.07, proferidos, respectivamente, nos recursos 680/03, 910/04, 683/06, 867/06, 1061/06, 567/07 e 867/07 - e sendo a jurisprudncia, tambm, uma fonte relevante de direito s por razes absolutamente ponderosas seria admissvel introduzir-lhe uma inflexo radical. Esta impugnao administrativa , pois, uma impugnao necessria, o que, de resto, o recorrente admite abertamente. 2. Estas consideraes tecidas a propsito de outra questo, embora paralela com a aqui tratada, servem para nos permitir extrair ilaes relevantes para a deciso final deste recurso. Em primeiro lugar, a jurisprudncia deste STA sempre que foi chamada a pronunciar-se sobre a natureza da impugnao administrativa contemplada no actual art. 29, n. 5, do EMP (que j existia na antecedente Lei Orgnica do Ministrio Pblico, aprovada pela Lei n. 39/78, de 5 de Julho) ou, sempre que a pressups para apreciar outros assuntos, tratou-a como reclamao e como reclamao necessria E quando o no fez, s em procedimentos cautelares, de carcter urgente, e numa fase incipiente de vigncia do CPTA, a questo no foi suscitada, j que no nico recurso em que se tentou alterar essa jurisprudncia, no recurso 446/07, o acrdo emitido foi questionado, encontrando-se em apreciao o respectivo recurso. seguindo, de resto, o seu contedo literal ("Das deliberaes das seces cabe reclamao para o plenrio do Conselho"). Em segundo lugar, parece descabido procurar alterar a concepo dogmtica contida num preceito, que corresponde sua composio verbal, com uma vigncia superior a 30 anos, quando praticamente todos os actores judiciais que foram chamados a interpret-lo o fizeram sempre no mesmo sentido e, nessa medida, no parece razovel pretender alterar a qualificao de algo (uma figura jurdica) que afirma, de forma peremptria, aquilo que (reclamao) para o que pretenderamos que fosse (recurso hierrquico imprprio). Em terceiro lugar, a segurana, um dos valores fundamentais que o 10
direito deve proporcionar, e que se traduz, na situao em apreo, em dar generalidade dos cidados ou instituies que so os destinatrios da norma aquilo de que razoavelmente esto espera, no deve ser postergada, no sendo aceitvel permitir a criao de mais uma situao de dvida e incerteza (tratar como recurso o que a lei chama expressamente de reclamao) justamente num domnio onde se quer ver clareza e segurana. Finalmente, a jurisprudncia consolidada como valor fundamental da prtica judiciria e como fonte de direito deve constituir uma base de estabilidade e de orientao comunidade que o pratica, de modo que s por razes excepcionais deve ver-se inflectida. 3. Pelo que ficou dito intui-se j que uma parte considervel da alegao do recorrente no pode proceder. Com efeito, quando o n. 5 do art. 29 do EMP assinala que Das deliberaes das seces cabe reclamao para o plenrio do Conselho est a reportar-se s verdadeiras e prprias reclamaes, entendidas como pedidos dirigidos ao rgo que praticou o acto primrio Art. 158, n. 2, a). (o CSMP) no sentido de o reapreciar, alterando-o ou revogando-o. Logo, no faz qualquer sentido apelar aqui a outras figuras prximas - recurso hierrquico, recurso hierrquico imprprio ou recurso tutelar Sobre o assunto pode ver-se Marcelo Rebelo de Sousa, Lies de Direito Administrativo, I, 464 e ss.- quando o legislador foi to claro e exprimiu o seu pensamento de modo to objectivo (art. 9 do CC) e, ainda, quando o preceito operou perfeitamente durante mais de trs dcadas, obtendo inclusivamente uma perfeita cobertura jurisprudencial (a jurisprudncia encontrada sobre o assunto to escassa justamente porque a quase totalidade dos seus destinatrios compreendeu perfeitamente o contedo impositivo da norma e agiu em conformidade com ela e, quando o no fez, em desespero de causa, e recorreu justia, viu claudicar as suas pretenses). Por outro lado, o art. 9 do CC, admitindo que na interpretao da norma o intrprete no deva cingir-se letra da lei (n. 1) impe, todavia, que se no considere o pensamento legislativo que no tenha na letra da lei um mnimo de correspondncia verbal (n. 2). Ora, o legislador no podia ignorar que uma reclamao uma reclamao e que um recurso um recurso; que uma reclamao, literal e conceitualmente, no um recurso e que ao falar em reclamao no n. 5 do art. 29 estava a pretender dizer recurso. Mas, para alm de tudo isso, no pode olvidarse que a comunidade jurdica sempre leu ali o que l estava, de uma forma cristalina, reclamao. Como se v no sumrio do acrdo do Pleno deste Tribunal, de 12.3.98, proferido no recurso 32782 O termo reclamao empregado na lei utilizado como querendo significar, no recurso hierrquico, que tem como pressuposto a hierarquia, mas a impugnao administrativa do acto perante o autor respectivo, com vista a obter a sua revogao, vendo-se, depois, no seu interior, que Ao dispor que das deliberaes da seco disciplinar cabe reclamao para o Conselho, o n. 4 do art. 26 (hoje art. 29, n. 5) utiliza pois em sentido tcnico o termo reclamao, ou seja com o significado de impugnao administrativa deduzida perante o prprio autor do acto e tendo em vista a revogao deste. Este meio impugnatrio insere-se 11
num tipo de Administrao em que o rgo autor do acto assume uma funo de autocontrolo, dispondo-se a rev-lo quando a sua legalidade seja contestada e mesmo oficiosamente, revogando o acto se concluir pela sua ilegalidade (tratando-se de uma questo que nunca assumiu grande controvrsia j o anterior acrdo da Seco de 2.12.92, proferido no recurso 30087, se lhe havia referido nos mesmos termos). Por outro lado, observe-se que nesse momento j se encontrava em vigor, desde h muito, o CPA Que o recorrente sustenta ter-se reflectido na natureza da reclamao em causa. (DL 442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo DL 6/96, de 31 de Janeiro) que no introduziu qualquer alterao relevante sobre o assunto, persistindo na sua qualificao como necessrias (art. 163, n. 1) ou facultativas (n. 2). Acresce, finalmente, o que j se assinalou acima, que a meno feita no respectivo Estatuto ao CSMP, sem qualquer especificao, corresponde ao seu Plenrio e que, para alm disso, o Conselho (em seco ou plenrio) a estrutura (o rgo) que integrando a Procuradoria-Geral da Repblica exerce o poder disciplinar (art. 15, n. 1 e 27, a) do Estatuto), embora num primeiro momento, atravs de uma formao mais restrita (pela seco disciplinar, art. 29, n. 2), mais agilizada, e num segundo, com a sua formao alargada (plenrio, n. 5). E, portanto, quando nele se fala em reclamao da seco para o plenrio est a configurar-se uma reclamao para o autor do acto, que, em qualquer dos casos, quando emite o acto primrio por intermdio da seco e quando se pronuncia a final em plenrio, sempre e s o Conselho. Se a lei qualifica essa impugnao administrativa imperativamente como reclamao, se substancialmente contm as caractersticas prprias de uma verdadeira reclamao, ento no adequado chamar a terreiro o recurso hierrquico imprprio, tendo de concluir-se que tal impugnao no cumpre a caracterstica essencial que o caracteriza, o reclamado (alnea b) do n. 2 do art. 158 do CPA) fazer parte do rgo para que se reclama Art. 176, n. 2, do CPA., pois a seco disciplinar, como entidade a se, no faz parte do Conselho, o prprio CSMP. E, sendo assim, tambm no faz sentido pretender que a seco e o plenrio so rgos distintos em que um supervisiona o outro (art. 176, n. 1, do CPA). Tratando-se de uma reclamao e no estando fixado no Estatuto qualquer limite temporal, o prazo para a deduzir de 15 dias, nos termos do art. 162, b) do CPA, contado a partir da sua notificao (efectuada nos termos do art. 70) e de acordo com as regras que o Cdigo estabelece no art. 72. Improcedem, assim, as concluses 1/22. 4. Vejamos, agora, o segundo ponto, o da tempestividade da reclamao. Resulta dos nmeros 3 e 4 da matria de facto que o recorrente foi notificado da deliberao da seco disciplinar em 5.6.07 e s enviou a reclamao para o Plenrio em 28.6.07, sendo recebida na PGR no dia seguinte, a 29.6. O prazo para reclamar e a forma de contagem j foram identificados. Quinze dias contados pelas regras constantes do art. 72: no se conta o dia da notificao(a), suspendese nos sbados domingos e feriados(b), se o termo cair em dia em que o servio no funcione, transfere-se para o primeiro dia til seguinte (c). Fazendo apelo a estas regras o prazo para o recorrente reclamar 12
comeou a correr a 6.6 e terminou, tal como concluiu a autoridade recorrida, a 27.6. Portanto, quando entrou na PGR a reclamao era j extempornea. No pode apelar-se a normas do CPC e do CPP referentes a notificaes E, muito menos, referentes a citaes.e dilaes se o CPA, cdigo que regula o procedimento administrativo desenvolvido na Administrao Pblica (art.s 1 e 2), tem normas prprias, os art.s 70 e 73, este ltimo epigrafado justamente de Dilao, inaplicvel in casu, que prev as diversas hipteses em que a dilao tem que ser considerada. Portanto, no se verificam os pressupostos para a considerao dos regimes de notificao ou de dilao contemplados naqueles cdigos que seriam sempre de aplicao supletiva. Improcedem, assim, igualmente, as concluses 23/31. 5. Finalmente, o recorrente invoca a violao de um conjunto de princpios jurdicos, praticamente todos os princpios que enformam a actividade da Administrao, e at mesmo a violao do princpio da legalidade. Pelo que ficou dito, a Administrao agiu no mbito de estrita vinculao legal, cumprindo as normas que moldavam a sua interveno o que, desde logo, evidencia a impossibilidade de violao do princpio da legalidade. Para alm de os restantes princpios dados como violados serem prprios da actividade administrativa discricionria, patente que no exerccio de poderes vinculados esses princpios so consumidos pelo princpio da legalidade e s podem, eventualmente, vir a ser apreciados por via da inconstitucionalidade das normas aplicadas, inconstitucionalidade que no caso em apreo no foi suscitada. Situando-se o direito administrativo em torno do caso concreto e das suas particularidades, no pode excluir-se que em casos especialssimos, mesmo no contexto da actividade estritamente vinculada, possa figurar-se o desrespeito por um ou outro desses princpios (por exemplo, a violao dos princpios da boa f ou da proteco da confiana). No o caso dos autos em que todos eles foram invocados, por junto, extrados do catlogo e sem que, em relao a cada um deles (ou a qualquer deles), tivessem sido devidamente especificados os factos cuja prtica os pudesse preencher e que, depois, pudessem suportar a sua violao. Improcedem, assim, todas as concluses da alegao do recorrente, no se mostrando violado nenhum dos preceitos e princpios jurdicos nelas referidos. IV Deciso Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso, assim se confirmando o acrdo recorrido. Custas a cargo do recorrente fixando-se a Taxa de Justia em 7 unidades de conta. Lisboa, 4 de Junho de 2009. Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) Jos Manuel da Silva Santos Botelho Maria Angelina Domingues Lus Pais Borges Adrito da Conceio Salvador dos Santos Fernanda Martins Xavier e Nunes Antnio Polbio Ferreira Henriques (voto a deciso, mas no acompanho o acrdo quanto questo da necessidade da impugnao administrativa, sendo que 13
nesta parte adiro s razes aduzidas no voto de vencido do Conselheiro Jorge de Sousa). Jorge Artur Madeira dos Santos (voto o acrdo com a declarao de que no aceito a sua parte em que se admite a violao de princpios no domnio da actividade estritamente vinculada) Rosendo Dias Jos (vencido conforme declarao junta) Jorge Manuel Lopes de Sousa (vencido conforme declarao junta) Antnio Bento So Pedro, vencido de acordo com a declarao de voto que junto. Votei vencido pelas razes que passo a expor. 1. Natureza necessria ou facultativa da reclamao. Julgo que a partir da entrada em vigor do CPTA a reclamao prevista no art. 29, 5 do EMMP perdeu a natureza necessria e passou a ter natureza facultativa, pelas razes seguintes: O CPTA, ao estabelecer um novo critrio de impugnabilidade dos actos (art. 51, 1 do CPTA) e acabar com a definitividade/lesividade como condio da impugnao contenciosa, acabou com todas as impugnaes administrativas necessrias, cuja necessidade se justificava para garantir a definitividade vertical. H, no CPTA, para alm da mudana de critrio da impugnabilidade dos actos - passando a bastar a mera eficcia externa - vrios sintomas desta importncia mudana de paradigma: (i) o art. 11, n. 5 manda comunicar ao rgo superior da pessoa colectiva a existncia da impugnao de acto imputado aos subalternos, desvalorizando desse modo a importncia do rgo mximo da pessoa colectiva se pronunciar antes da introduo do caso em Tribunal; (ii) falta uma referncia expressa, nas excepes dilatrias, necessidade de impugnao administrativa prvia (cfr. art. 89), o que mostra a pouca importncia que o CPTA atribui a tal excepo, no a considerando tpica; (iii) o art. 59, n. 4 do CPTA, depois de aludir impugnao administrativa, manda retomar o prazo de interposio da aco, dando a entender que o acto impugnvel o acto de que se recorreu administrativamente. A inaplicabilidade deste preceito s impugnaes necessrias, deixa por regular o regime da articulao destas com o acto primrio. Tudo isto porque o CPTA no prev (no est a contar com) impugnaes necessrias. (iv) a inexigibilidade da indicao da existncia de impugnaes administrativas necessrias, como requisito da notificao para a oponibilidade do acto ao seu destinatrio - art. 60, 1 do CPTA. Se o CPA impe que, no contedo da notificao do acto, figure a necessidade da impugnao administrativa, o rgo a quem a dirigir e o prazo - art. 68, c) do CPA - a verdade que tal omisso no impede a oponibilidade do acto (art. 60, 1 do CPTA). Tal divergncia mostra que para o CPTA no h impugnaes administrativas necessrias - so todas facultativas. H, assim, um novo diploma que regulou toda a matria da impugnao judicial dos actos administrativos que afastou a existncia de impugnaes administrativas necessrias em termos de tal modo
expressivos que podemos falar em revogao global de tal espcie de recurso administrativo - cfr. o art. 7, n. 2 do C. Civil. O que, em boa verdade, nem e estranhar pois que a distino entre impugnaes administrativas facultativas e necessrias nunca gozou do menor prestgio internacional, sendo, como referia FREITAS DO AMARAL, Conceito e Natureza do Recurso Hierrquico, pg. 167, de algum modo, privativa da doutrina portuguesa - ou tais impugnaes eram sempre facultativas como na BLGICA e FRANA, ou eram sempre necessrias como em ITLIA, ALEMANHA e ESPANHA. Admite-se, contudo excepcionalmente, que possam subsistir impugnaes administrativas necessrias, como a doutrina citada no acrdo vem reconhecendo - nos casos em que (i) o legislador, no domnio da lei anterior as tenha qualificado expressamente como necessrias e nos casos em que (ii) o legislador, embora as no tenha qualificado expressamente como necessrias, essa natureza resulte de inequvoca interpretao da lei - cfr. sobre este ponto e sobre a tentativa de encontrar um critrio delimitador o meu estudo O Recurso hierrquico necessrio no CPTA, Maiajurdica, Revista de Direito, Ano IV, n. 2, Julho - Dezembro 2006. No caso em apreo a reclamao prevista no art. 29, 5 do EMMP da Seco Disciplinar para o Pleno do CSMP justificava-se para garantir a definitividade do acto. Na verdade, mesmo que o art. 29, n. 5, no existisse (e portanto no estivesse prevista expressamente a reclamao), do art. 33 do EMMP j resultava que s dos actos do Plenrio cabia recurso contencioso, e portanto s estes actos eram definitivos. que, no domnio do direito anterior era a lei que taxativamente enumerava as espcies de autoridade que podiam praticar actos definitivos. Todas as outras no includas no elenco praticam actos no definitivos - a menos que uma lei especial disponha de outro modo FREITAS DO AMARAL, ob. cit, pg. 184. Quando o art. 33 nos dizia que recorrvel contenciosamente era o acto do CSMP estava a referir-se ao Plenrio e, portanto, a dizer que s o acto desta entidade era definitivo. A reclamao prevista no art. 29, 5, tinha pois o sentido de garantir a definitividade do acto, como condio de acesso via contenciosa. Em suma: no paradigma da LPTA a reclamao era necessria, pois buscava a definitividade vertical do acto; no paradigma do CPTA a reclamao facultativa pois o acto da Seco Disciplinar impugnvel directamente por ter eficcia externa. Neste sentido o acrdo deste STA de 10-9-2008, proferido no processo 449/07 (de que fui Relator): () No presente caso, a reclamao para o Plenrio do mesmo rgo Conselho Superior do Ministrio Pblico - destinava-se a assegurar a interveno deste na sua plenitude, ou seja a garantir a definitividade vertical do acto (ltima palavra a Administrao). No se vislumbra qualquer outra funo que a reclamao pudesse prosseguir a no ser essa - uma vez que os membros da Seco 15
Disciplinar eram todos membros do Pleno do Conselho e, portanto, a deciso da Seco j responsabilizava o rgo. O art. 33 do Estatuto dos Magistrados do Ministrio Pblico ao conferir a recorribilidade aos actos do Conselho inseria-se no paradigma geral de que s eram recorrveis os actos verticalmente definitivos (art. 25 da LPTA), ou seja, os que fossem a ltima palavra da Administrao. (...) 2. Identidade ou diferena entre a Seco Disciplinar e o Pleno do CSMP A tese sustentada no acrdo, segundo a qual a Seco Disciplinar e o Plenrio so, afinal, sempre e s o Conselho, e que uma das suas teses essenciais, para alm de no esclarecer a natureza jurdica de cada uma das trs entidades (Seco Disciplinar; Pleno e Conselho Superior do Ministrio Pblico) , a meu ver, inaceitvel. E, portanto, (diz o acrdo) quando nele (no EMMP) se fala em reclamao da seco para o plenrio est a configurar-se uma reclamao para o autor do acto, que, em qualquer dos casos, quando emite o acto primrio por intermdio da seco e quando se pronuncia afinal em plenrio, sempre e s o Conselho. Nesta tese, a Seco Disciplinar e o Plenrio so vistos como o Conselho, e por isso a denominao reclamao de um para o outro est correcta, pois, como sabido, reclama-se para o mesmo autor. Porm, quando o acrdo analisou o art. 33, j no admitiu que, quando a se fala em Conselho se esteja a falar tanto da Seco Disciplinar, como do Plenrio. Ou seja, conforme convm estratgia argumentativa atribui e no atribui identidade entre Seco Disciplinar, o Plenrio e o Conselho. - quando precisa da identidade entre Seco Disciplinar e Plenrio para sustentar que estamos perante uma reclamao em sentido prprio, aceita que ambos so a expresso de um s rgo (sempre e s o mesmo Conselho). - quando precisa de diversidade entre Seco Disciplinar e Plenrio, para sustentar que s dos actos deste ltimo h impugnao contenciosa, uma coisa a Seco Disciplinar de cujos actos se no recorre para o Tribunal e outra coisa o Plenrio cujos actos - esses sim e apenas - podem ser imputados ao Conselho para efeitos de recurso contencioso. Ora se fosse exacto que a Seco e Plenrio fossem sempre um s e o mesmo Conselho, no se compreenderia que s os actos do Plenrio fossem recorrveis. S seremos rigorosos se entendermos que, quando a lei fala em Conselho no pode deixar de querer falar no Plenrio do Conselho, pois o Conselho o todo de que cada um dos membros do Plenrio (por si, ou reunidos em Seces) apenas uma parte. Mas quando a lei fala em Seco Disciplinar, no est a reportar-se ao Conselho, nem ao Plenrio. No pois nada evidente, antes pelo contrrio, que a reclamao em causa seja uma verdadeira e prpria reclamao do mesmo e para o mesmo rgo. S assim seria se o legislador tivesse previsto a
reclamao da Seco Disciplinar, para a Seco Disciplinar - art. 158, 2, a) do CPA: reclamao para o autor do acto. A meu ver, a denominada reclamao configura um recurso hierrquico previsto no art. 158, n. 2, al. b) do CPA: recurso do autor do acto (Seco Disciplinar) para o rgo Colegial de que faz parte (Plenrio do Conselho - ou apenas Conselho). Trata-se, melhor dizendo, de um recurso hierrquico imprprio pois entre a Seco Disciplinar e o Plenrio (Conselho) no h total hierarquia, embora subsista um dos seus elementos tpicos, o poder de avocao e revogao. Na verdade considera-se recurso hierrquico imprprio o recurso administrativo mediante o qual se impugna um acto praticado por um rgo de certa pessoa colectiva perante outro rgo da mesma pessoa colectiva que, no sendo superior do primeiro, exera sobre ele poderes de superintendncia - FREITAS DO AMARAL, ob. cit. pg. 117 e com exemplos onde o legislador usa denominaes incorrectas a pg. 112 e 113. Recorde-se que a hierarquia pura (pressuposto do recurso hierrquico propriamente dito) compreende o poder de direco (faculdade de dar ordens e instrues ao subalterno), o poder de superintendncia (faculdade de revogar e, eventualmente, modificar os actos do subalterno) e o poder disciplinar (faculdade de punir e, eventualmente, expulsar o subalterno). Os casos em que, dentro da mesma pessoa colectiva, um rgo detm sobre outro poderes de revogao, no configura uma relao de hierarquia pura, mas ainda assim configura uma relao onde subsistem alguns traos de hierarquia - por isso que o recurso se designa ainda de recurso hierrquico, embora imprprio. 3 Tempestividade da reclamao e consequncias processuais. Sobre a tempestividade da impugnao administrativa e as consequncias processuais, acompanho o voto de vencido do Ex.mo Conselheiro Jorge de Sousa. Lisboa, 4 de Junho de 2009, Antnio Bento So Pedro Voto de vencido I Questo da natureza da reclamao prevista no art. 29., n. 5, do CPTA 1 - No novo CPTA alterou-se radicalmente o paradigma do contencioso administrativo que deixou de ter uma natureza objectivista, centrada no acto administrativo impugnado, para passar a ter uma natureza subjectivista, tendo pior objecto a regulao de relaes jurdicas administrativas, independentemente de estarem ou no conexionadas com o acto praticado ou indevidamente omitido. Com o novo contencioso administrativo, pretendeu-se tambm assegurar a tutela judicial efectiva, afastando os obstculos regulao das situaes jurdicas conexionadas com actos administrativos que, no velho contencioso administrativo, resultavam numa enorme percentagem de decises judiciais de carcter formal, derivadas de pressupostos processuais, especialmente dos derivados da impugnabilidade de actos. Por essa razo, o CPTA afastou os requisitos da definitividade (na sua tripla dimenso) e da lesividade de actos como condies de acesso 17
justia administrativa, admitindo explicitamente a impugnao de todos os actos com efeitos externos, mesmo que anteriores a deciso final e mesmo que no fossem lesivos (art. 51., n. 1, do CPTA, em que se estabelece o princpio geral sobre a impugnabilidade de actos, dizendo-se que ainda que inseridos num procedimento administrativo, so impugnveis os actos administrativos com eficcia externa, especialmente aqueles cujo contedo seja susceptvel de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos). A eliminao da definitividade vertical como requisito da impugnabilidade de actos administrativos manifestamente afastada pelo art. 59., n. 4, do CPTA, ao estabelecer que, no caso de impugnao administrativa, se suspende o prazo para impugnao do acto (necessariamente o acto de primeiro grau, pois o nico cujo prazo de impugnao contenciosa pode estar a correr). A esta luz, parece-me ser errada a tese que fez vencimento, ao fazer tbua rasa daquele art. 51., n. 1, e do requisito da externalidade como condio de actos administrativos e ao interpretar restritivamente o art. 59., n. 4, afastando do seu campo de aplicao as situaes de impugnao administrativa necessria que entende serem as especialmente previstas em diplomas anteriores entrada em vigor do CPTA, que j eram assim consideradas: para ser lcita esta interpretao restritiva, era necessrio demonstrar que as impugnaes administrativas necessrias subsistiram apesar da introduo do novo critrio sobre a impugnabilidade de actos que consta do art. 51., n. 1, do CPTA, isto , seria necessrio demonstrar que esta norma, afinal, no pretendeu reconhecer como actos impugnveis todos os actos com externalidade de efeitos, como resulta directamente dos seus termos. E, mais ainda, como expresso aquele art. 51., n. 1, ao permitir a impugnao de actos procedimentais com externalidade, para sustentar que a interpretao restritiva no sentido de no serem impugnveis os actos que pem termo a procedimentos de primeiro grau seria necessrio encontrar uma explicao racional e aceitvel para serem impugnveis todos os actos procedimentais anteriores deciso de primeiro grau dotados de efeitos externos, mas no o acto que lhe pe termo, apesar de ser esse, dentre todos os actos do procedimento de primeiro grau, o que produz mais relevantes efeitos externos. Na verdade, seria manifestamente incongruente com a opo legislativa pela externalidade dos efeitos do acto administrativo como caracterstica determinante da impugnabilidade contenciosa directa, afastar essa impugnabilidade precisamente quanto ao acto do procedimento que est vocacionado para produzir mais relevantes efeitos externos, designadamente uma conformao duradoura da relao jurdica administrativa a que o acto se reporta. 2 - O acto que foi impugnado no presente processo, que aplicou uma pena disciplinar, um acto impugnvel face desta regra, deste novo critrio de determinao dos actos impugnveis. E um acto imediatamente lesivo, pois podia ser executado imediatamente aps a respectiva notificao (arts. 127., n. 1, 132., 18
n. 1, e 149., n. 1, do CPA), inclusivamente antes de terminado o prazo de impugnao administrativa, para alm de o prprio facto da existncia na ordem jurdica de um acto punitivo ser indelevelmente lesivo da imagem do magistrado a quem a pena foi aplicada, mesmo que pudesse obter a suspenso da exequibilidade do acto por via de impugnao administrativa. Assim, tanto face do critrio de impugnabilidade adoptado no art. 51., n. 1, do CPTA, como face do critrio indelvel da lesividade que emana do n. 4 do art. 268. da CRP, o acto impugnado podia ser objecto de impugnao contenciosa imediata. 3 - Mas, mesmo que esta concluso se pudesse considerar duvidosa, por se aventar a transposio para o novo contencioso administrativo do velho pressuposto processual da definitividade que, apesar de deliberadamente abandonado de forma geral no art. 51., n. 1, do CPTA, sobreviria impregnando as normas avulsas em que se encontrava concretizado, mesmo assim no seria de adoptar a tese que fez vencimento. que o legislador do CPTA, decididamente preocupado em eliminar os obstculos injustificados apreciao do mrito dos litgios emergentes ou conexos com actos administrativos e eventualmente pressagiando, decerto sem razo, a possibilidade de florescimento de correntes jurisprudenciais que se reconduzissem a restrio do acesso justia administrativa por razes formais, criou uma norma especial sobre a interpretao de normas processuais administrativas, que o art. 7., em que se estabelece que para efectivao do direito de acesso justia, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emisso de pronncias sobre o mrito das pretenses formuladas. Trata-se de uma norma que tem por objecto a interpretao de normas sobre pressupostos processuais, que so aquelas de que emergem obstculos ao conhecimento do mrito das pretenses formuladas, inclusivamente o da impugnabilidade, previsto no art. 51., n. 1, do CPTA. Sendo uma norma sobre pressupostos processuais, esta norma de segundo grau, integrante de uma teoria geral da lei processual administrativa, deve ser aplicada no s no contencioso administrativo, mas tambm no mbito do procedimento administrativo, nos pontos em que das suas normas podem resultar, directa ou indirectamente, obstculos impugnabilidade contenciosa de actos administrativos, pois o objectivo visado, de afastar, tanto quanto possvel, as barreiras do acesso justia administrativa, s pode ser atingido se no subsistirem a montante, no mbito do procedimento administrativo, obstculos de que resulte o mesmo efeito. Isto , assim, o art. 7 do CPTA uma norma de aplicao generalizada no mbito do contencioso administrativo e procedimento administrativo. A interpretao no sentido da impugnabilidade contenciosa das deliberaes da Seco Disciplinar do Conselho Superior do Ministrio Pblico , manifestamente, a que mais amplia a impugnabilidade das deliberaes daquele Conselho, pois em todos os processos 19
disciplinares existiro deliberaes da Seco e todas as deliberaes da Seco sero impugnveis e, para alm destas, ainda sero impugnveis deliberaes do Plenrio, se eventualmente existirem e alterarem, revogando por substituio, as primeiras. Ora, a tese que defende a impugnabilidade contenciosa imediata das deliberaes da Seco a que foi adoptada maioritariamente por este Supremo Tribunal Administrativo na escassa jurisprudncia em que apreciada explicitamente a questo da natureza necessria ou facultativa da reclamao. 11 Acrdos de 6-11-2007, recurso n. 739/07, e de 10-9-2008, recurso n. 449/07. Discordo da interpretao da jurisprudncia deste Supremo Tribunal Administrativo que est subjacente afirmao feita no presente acrdo de que a jurisprudncia deste STA emitida posteriormente entrada em vigor do CPTA, avassaladoramente no sentido propugnado - vejam-se, como meros exemplos, os acrdos de 19.10.04, 19.4.05, 30.8.07, 29.3.07, 28.12.06, 1.8.07 e 7.9.07, proferidos, respectivamente, nos recursos 680/03, 910/04, 683/06, 867/06, 1061/06, 567/07 e 867/07. Embora admita que possam existir acrdos no publicados nos Apndices do Dirio da Repblica (em violao do preceituado no art. 30., n. 4, do CPTA), penso que a jurisprudncia que do domnio pblico e a que tenho acesso, at ao presente acrdo, maioritariamente em sentido contrrio (s essa jurisprudncia conhecida poder ser avassaladora, naturalmente, pois a jurisprudncia secreta ou no identificada no tem potencialidade para produzir qualquer efeito fora do processo em que foi produzida). Na verdade, o processo 680/03, iniciou-se antes de 1-1-2004, pelo que nem sequer lhe aplicvel o CPTA, pelo que a jurisprudncia que dele se faz no sentido da natureza necessria da reclamao prevista no art. 29., n. 5, do Estatuto do Ministrio Pblico no pode ser interpretada como significando que se tenha entendido que essa mesma natureza se mantenha face do CPTA e concluso em contrrio que ressalta teor do art. 51., n. 1, deste Cdigo. Quanto ao acrdo do processo 910/04, no foi nele apreciada a questo de saber se a reclamao para o Plenrio era ou no necessria: o a Autor apresentou reclamao para o Plenrio e veio impugnar apenas o acto deste que rejeitou a reclamao por intempestividade. Quanto ao processo 683/06, no consta da base de dados do Supremo Tribunal Administrativo nem foi publicado no Apndice ao Dirio da Repblica de 7-5-2008, referente aos acrdos proferidos no 3. trimestre de 2007; por outro lado, no consta da base de dados qualquer acrdo proferido na data indicada como sendo aquela em que ele foi proferido, 30-8-2007. Parece, assim, haver lapso na indicao do nmero do processo e na sua data o que torna invivel a sua identificao. No que concerne ao acrdo do processo 867/06, constata-se que no h na base de dados qualquer acrdo datado de 29-3-2007, mas apenas acrdos datados de 12-3-2008 e 19-3-2009, pelo que tambm aqui a indicao da data parece estar errada. Por esses acrdos 20
constata-se que o acto impugnado foi do Plenrio do Conselho Superior do Ministrio Pblico, no sendo neles apreciada explicitamente a questo de saber se a reclamao era necessria ou no. No acrdo de 28-12-2006, recurso n. 1061/06, entendeu-se, efectivamente, subsistir o recurso hierrquico necessrio aps o CPTA, mas reporta-se ao do art. 78., n. 8 do Estatuto Disciplinar de 1984 e no reclamao prevista no art. 29., n. 5, do Estatuto do Ministrio Pblico. O processo 867/07 um processo de oposio execuo fiscal, que nada tem a ver com a questo em apreo. Na data de 07/09/2007 indicada como sendo a do acrdo a que se faz referncia, no foi proferido qualquer acrdo do Supremo Tribunal Administrativo. Tambm aqui, parece estar-se perante erro na indicao do nmero do acrdo e da sua data, o que torna invivel identificar o acrdo a que se pretende fazer referncia. Assim, dos acrdos indicados que se encontram publicados s o acrdo de 1-8-2007, recurso n. 567/07, no sentido de a reclamao para o Plenrio do Conselho Superior do Ministrio Pblico ser necessria. Parece-me que este nico acrdo, o nico dos que conheo que a meu ver poderia avassalar, ser insuficiente para merecer a qualificao que lhe foi atribuda, no s pela sua solido, mas tambm pelo facto de um dos seus distintos subscritores, posteriormente, ter alterado a sua posio sobre a natureza da referida reclamao, ao subscrever o acrdo de 6-11-2007, recurso n. 739/07, em que se decidiu no sentido da natureza facultativa daquela reclamao. Para alm deste acrdo de 6-11-2007, este Supremo Tribunal Administrativo decidiu tambm no sentido da natureza facultativa da reclamao prevista no art. 29, n. 5, do Estatuto do Ministrio Pblico, no acrdo de 10-9-2008, recurso n. 449/07. Assim, da jurisprudncia que conheo em que foi tratada a questo da natureza da reclamao referida, a maioria em sentido contrrio tese que fez vencimento. Por isso, estar-se-, no mnimo, perante uma situao de dvida que, por fora da regra do art. 7. do CPTA deve ser decidida no sentido de promover o acesso a decises de mrito e no de o impedir. face deste art. 7., mais que o rigor, real ou aparente, do caminho seguido na interpretao das normas processuais, importam os resultados prticos da interpretao. A presuno de que foi legislativamente consagrada a soluo mais acertada, estabelecida pelo art. 9., n. 3, do CC, obsta a que, no contencioso administrativo impregnado do esprito garantstico do art. 7. do CPTA, dentre duas interpretaes possveis e aceitveis, se opte por aquela que mais dificulta o direito constitucionalmente reconhecido aos particulares de verem judicialmente apreciadas as suas pretenses. Ou, em termos mais incisivos, a aceitar-se que h actos com eficcia externa que no so contenciosamente impugnveis, apesar de no haver norma legal que de forma inequvoca e clara afaste a sua impugnabilidade imediata, o art. 51, n. 1, do CPTA seria uma armadilha jurdica, que tem de qualificar-se como intolervel quando 21
dela resulta a captura irreversvel dos direitos de impugnao contenciosa dos perplexos administrados que se dirigem ao tribunal para impugnar actos administrativos com a segurana ilusria de estarem a agir em sintonia com o que resulta directamente da letra da lei e de adoptarem uma interpretao que est de acordo com uma corrente jurisprudencial do Supremo. O nosso tempo, que h-de de ser o do novo contencioso administrativo interpretado luz do art. 7 do CPTA, tem de ser o tempo do acesso facilitado tutela judicial efectiva e no j o de um acesso labirntico, em que s alguns por inspirao transcendental ou palpite afortunado consigam pressentir possveis interpretaes jurisprudenciais contra lei expressa. Entendo, assim, que face do novo conceito de acto impugnvel, estaro revogadas tacitamente as normas anteriores que previam impugnaes administrativas necessrias, pois o que decisivo, para a nova lei, que existam efeitos externos e a todos os actos que os tenham reconhecida a possibilidade de impugnao contenciosa imediata, pelo referido n. 1 do art. 51.. certo que podero ocorrer situaes em que justificadamente se pretenda co-responsabilizar mais que uma entidade administrativa na prtica de actos administrativos ou assegurar a uniformidade da a actuao da Administrao em se justificar o estabelecimento de situaes de impugnao administrativa necessria. Mas, o que exige aquele art. 7. que essas situaes em que afastado, excepcionalmente o acesso imediato impugnao contenciosa estejam claramente definidas na lei, em derrogao do critrio de impugnabilidade de actos consagrado no art. 51., n. 1, do CPTA. Por isso, a existncia de impugnaes administrativas necessrias depender de lei posterior ao CPTA que, abrindo excepes regra daquele art. 51., n. 1, afaste a possibilidade de impugnao contenciosa imediata, s possvel, por fora do preceituado no n. 4 do art. 268. da CRP, em relao a actos no imediatamente lesivos ou em relao aos quais a lesividade imediata seja afastada pela mera deduo da impugnao administrativa. com esta interpretao que se garante de forma mais eficaz o direito dos particulares tutela judicial efectiva e, por isso, aquela que se deve adoptar, por fora do art. 7. do CPTA. Por isso, discordo das consideraes genricas que no acrdo se fizeram sobre as impugnaes administrativas necessrias e designadamente a natureza da reclamao prevista no art. 29., n. 5, do Estatuto do Ministrio Pblico. 4 - Para alm disso, no concreto caso desta reclamao h ainda uma razo adicional para ela ser considerada facultativa que o facto de a atribuio de competncia Seco Disciplinar, de composio mais restrita que o Plenrio, s se poder justificar pela inteno de agilizar o funcionamento do Conselho Superior do Ministrio Pblico, pois mais presumivelmente mais rpido e operacional o funcionamento um rgo com uma estrutura menos complexa (nomeadamente, de presumir que seja mais fcil reunir e formar qurum de um rgo colegial com 22
menos elementos e ser mais clere a discusso e deciso dos assuntos inseridos na sua competncia). Por isso, no se compreenderia que das deliberaes daquele Conselho existisse reclamao necessria para o Plenrio, pois isso traduzir-se-ia forosamente na produo do efeito contrrio quele que se visava com a sua criao, pois a obteno de uma deciso final do Conselho Superior do Ministrio Pblico passaria a estar sujeita no s morosidade inerente ao funcionamento do Plenrio, mas tambm imprescindvel para o funcionamento da Seco Disciplinar e ao decurso do prazo de impugnao administrativa. Alis, precisamente o modelo do rgo com formao restrita com possibilidade de reclamao facultativa para uma formao alargada que foi explicitamente adoptado na situao paralela do Conselho Superior da Magistratura, que funciona como Conselho Permanente ou em Plenrio com possibilidade de reclamao das deliberaes do primeiro para o segundo (arts. 150., n. 1, 165. do Estatuto dos Magistrados Judiciais), tendo o Conselho Permanente competncias prprias, inclusivamente com delegao de competncias presumida (art. 152., n.s 1 e 2, do mesmo Estatuto), o que parece no deixar subsistir dvidas sobre a no sujeio das suas deliberaes a reclamao necessria. Assim, tendo de presumir-se que o legislador consagrou solues acertadas e no desacertadas (art. 9., n. 3, do CC), dever entenderse que as deliberaes da Seco Disciplinar do Conselho Superior do Ministrio Pblico no esto sujeitas a reclamao necessria. A meu ver, a jurisprudncia adoptada no presente acrdo, para ter o almejado efeito avassalador, teria de encontrar uma justificao razovel para a existncia da Seco Disciplinar com sujeio das suas decises a reclamao necessria, particularmente num rgo que tem por primacial misso produzir deliberaes de que so destinatrios magistrados do Ministrio Pblico, que so uma classe profissional com especial facilidade na utilizao de meios de impugnao contenciosa. 5 - Diga-se, finalmente, quanto a esta questo da natureza da reclamao prevista no art. 29., n. 5, do Estatuto do Ministrio Pblico, que a tese que fez vencimento enferma de erro tambm face do prprio critrio que adoptou. Na verdade, mesmo que fosse aceitvel a tese de que nada mudou com o CPTA em matria de identificao de actos impugnveis e que so necessrias as reclamaes especialmente previstas em diplomas anteriores entrada em vigor do CPTA, que j eram assim consideradas, mesmo assim a tese adoptada seria errada. Com efeito, como bem se diz no acrdo, face do velho contencioso administrativo, entendia-se, em geral, que a reclamao seria necessria sempre que uma lei avulsa previsse uma reclamao, ainda que no dissesse expressamente que se tratava de uma reclamao necessria, pois no faria qualquer sentido estar a prever algo que j era permitido e quando a lei prev em termos expressos uma reclamao graciosa, inserida em determinado trmite a seguir no respectivo processo, impe-se consider-la, na falta de outra explicao adequada resultante da lei, como reclamao necessria, 23
constituindo pressuposto do uso de ulterior meio de impugnao contenciosa. Mas, o que sucede com a reclamao prevista no art. 29., n. 5, do Estatuto do Ministrio Pblico , precisamente, que ela no seria permitida se no estivesse especialmente prevista e h uma explicao adequada resultante da lei para ela ser especialmente prevista. que esta reclamao no a reclamao prevista em termos genricos nos arts. 158. a 165. do CPA, pois essa dirigida ao prprio autor do acto. Ora, a reclamao dos actos das Seces do Conselho Superior do Ministrio Pblico para o Plenrio do Conselho, prevista no art. 29., n. 5, do Estatuto do Ministrio Pblico, no dirigida ao autor do acto (Seco), mas ao Plenrio, que no praticou o acto primrio. O facto de se tratar de formaes do mesmo rgo, no afasta a incontornvel realidade de serem entidades diferentes os autores do acto. Alis, precisamente por o serem que se poderia eventualmente justificar a existncia de uma reclamao necessria em matrias que tm a ver com um nico interessado, como so as de natureza disciplinar, que so, a par da apreciao do mrito dos magistrados, as que so decididas a nvel de Seco no Conselho Superior do Ministrio Pblico (art. 29. do Estatuto do Ministrio Pblico). Trata-se de uma reclamao especial, com a estrutura geral das reclamaes comuns previstas naqueles arts. 158. a 165. do CPA, mas com uma diferena, prxima da caracterstica dos recursos necessrios imprprios previstos no art. 176., n. 2, do CPTA, que a de a impugnao administrativa ser apreciada por um rgo colegial de que faz parte o autor (colegial tambm) do acto primrio.22 A meu ver, o obstculo qualificao desta impugnao administrativa como recurso hierrquico imprprio assinalado no acrdo recorrido e retomado pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico no presente recurso jurisdicional (esta reclamao nada tem a ver com os recursos, para rgos colegiais, dos actos dos respectivos membros, no s porque a seco disciplinar do CSMP no um membro do plenrio...) no tem razo de ser, pois embora o teor literal do art. 176. do CPA faa referncia a membro, a situao de um rgo colegial que faz parte de outro rgo colegial perfeitamente equiparvel e caber na previso daquela norma por interpretao extensiva, se no por mera interpretao declarativa. De facto, em qualquer dos casos, est-se perante a impugnao de um acto de um rgo para outro rgo colegial de que o primeiro faz parte, no se vislumbrando que se justifique uma alterao da natureza e regime da impugnao pelo facto o primeiro rgo ser unipessoal ou colegial. Assim, o nico obstculo ao tratamento desta impugnao administrativa como recurso hierrquico imprprio o apenas o facto de que o preceito qualifica imperativamente o meio como reclamao, como tambm se assinala no acrdo recorrido. esta particularidade, de se tratar de um meio impugnatrio hbrido, sui generis, com afinidade com as reclamaes e com os recursos 24
hierrquicos imprprios, que justifica a sua previso naquele art. 29., n. 5. Isto , se no existisse esta norma do n. 5 do art. 29., a reclamao que existiria seria, nos termos gerais, a prevista nos arts. 158. a 165., a ser decidida pelo prprio autor do acto, pela prpria Seco Disciplinar do Conselho Superior do Ministrio Pblico e no pelo Plenrio. Por isso, face da jurisprudncia referida e seguida no presente acrdo, no se estando naquela norma a prever algo que j era permitido, do facto de esta reclamao estar especialmente prevista no se pode concluir que se pretendeu que ela fosse necessria. 6 - De resto, a prpria letra do art. 33. do Estatuto do Ministrio Pblico ao estabelecer que das deliberaes do Conselho Superior do Ministrio Pblico cabe recurso contencioso, a interpor nos termos e segundo o regime dos recursos dos actos do Governo, sem fazer qualquer distino ou restrio em relao s da Seco ou do Plenrio, aponta manifestamente no sentido de as decises das Seces serem impugnveis contenciosamente, pois que o Conselho Superior do Ministrio Pblico funciona em plenrio ou em seces (art. 26. do Estatuto do Ministrio Pblico). Funcionando o Conselho Superior do Ministrio Pblico em plenrio ou em seces, a frmula deliberaes do Conselho Superior do Ministrio Pblico, utilizada no art. 33., abrange incontornavelmente, no seu teor literal, tanto as deliberaes da Seco Disciplinar como as do Plenrio, pelo que a afirmao feita no presente acrdo de que a meno feita no respectivo Estatuto ao CSMP, sem qualquer especificao, corresponde ao seu Plenrio contraria lei expressa, distinguindo onde a lei no distingue, sem que haja razo para distinguir e pelo contrrio, quando h razo para no distinguir, em face do referido objectivo de agilizao do funcionamento do Conselho que a razo de ser da previso do seu funcionamento em Seco. A interpretao restritiva que foi adoptada, limitando s deliberaes do Plenrio a possibilidade de impugnao contenciosa, apenas poderia ser admissvel se se demonstrasse que o legislador adoptou um texto que no corresponde ao seu pensamento, designadamente se se patenteasse que a soluo adoptada era desacertada, ilidindo a presuno de que soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (art. 9., n. 3, do CC). Ora, na situao em apreo, pelo que atrs se disse sobre a agilizao do funcionamento do Conselho que se visa com o seu funcionamento a nvel de Seco a soluo acertada, a que concretiza a finalidade visada precisamente a prevista no art. 33. do Estatuto do Ministrio Pblico de impugnabilidade contenciosa imediata das deliberaes da Seco, evitando a morosidade que implicaria uma hipottica a regra da necessidade de interveno do Plenrio. Alis, a interpretao adoptada no presente acrdo no sentido de as deliberaes da Seco Disciplinar no serem impugnveis contenciosamente at ser materialmente inconstitucional, mas situaes em que o acto da Seco seja imediatamente lesivo e a lesividade no seja afastada atravs de reclamao para o Plenrio 25
(como sucede nos caso de indeferimento de pretenses positivas), pois est constitucionalmente assegurado o direito de impugnao contenciosa de actos lesivos (art. 268., n. 4, da CRP). II Questo da tempestividade da reclamao 1 - No presente processo foi impugnado o acto do Plenrio e no da Seco Disciplinar. As questes que eventualmente poderiam colocar impugnabilidade do acto e determinao do objecto do processo, designadamente eventual necessidade de correco da petio, tem de considerar-se ultrapassadas, em face do preceituado no art. 87., n. 2, do CPTA, que probe que questes que possam obstar ao conhecimento do objecto do processo definido na petio sejam suscitadas aps o despacho saneador. Assim, apesar de se poder aventar que a configurao deveria ser feita de outra forma, inclusivamente com as correces que sugere o preceituado nos arts 66., n. 2, e 71, n. 1, do CPTA, ter de considerar-se assente, no presente processo, que o acto do Plenrio que se abstm de conhecer do mrito de uma reclamao com fundamento na sua intempestividade impugnvel contenciosamente e que o objecto da aco no a relao jurdica administrativa gerada com a aplicao da pena disciplinar, mas sim o prprio acto do Plenrio e que a condenao prtica de acto devido que pedida visa apenas impor a apreciao da reclamao. 2 - Independentemente de a reclamao prevista no art. 29, n. 5, do Estatuto do Ministrio Pblico ser necessria ou facultativa, e apesar de ser um meio impugnatrio hbrido, com semelhanas com a reclamao e com o recurso hierrquico imprprio previstos no CPA, concordo com a tese que fez vencimento de que o prazo para a referida reclamao de 15 dias e no o de 30 dias previsto para o recurso hierrquico imprprio, pois a denominao de reclamao dada a esse meio impugnatrio hbrido ter precisamente o alcance de lhe dar o tratamento jurdico prprio das reclamaes, no que no especialmente regulado, designadamente em tudo que no tem a ver com a entidade competente para a deciso que no ser a Seco Disciplinar, autora do acto, mas o Plenrio. No caso, a reclamao ter, efectivamente, sido apresentada intempestivamente, pois o Autor foi notificado em 5-6-2007 e o prazo de 15 dias teis se deve contar nos termos do art. 72. do CPA, pois, como referi, dever-se- aplicar o regime prprio das reclamaes em tudo que no est especialmente regulado. O prazo de 15 dias, a meu ver, terminou em 28-6-2007 e no em 27-62007, pois o dia 13 de Junho foi feriado municipal em Lisboa, sede da entidade onde corre o procedimento administrativo, e por isso, no deve ser contado como dia til. Em 28-6-2007 foi a data em que o Autor enviou a reclamao atravs de carta com aviso de recepo, que foi recebida pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico em 29-6- 2007, pelo que deve entenderse que a apresentao da reclamao foi feita depois do termo do prazo, face da jurisprudncia que o Supremo Tribunal Administrativo 26
tem adoptado (3) O STA tem vindo a entender que, no mbito do procedimento administrativo regulado pelo CPA, relativamente remessa de documentos pelo correio vale como da sua apresentao a da entrada nos servios e no a data do registo. Neste sentido, podem ver-se os acrdos da Seco do Contencioso Administrativo do STA de 29- 4-2004, recurso n. 1528/03, e de 19-52005, recurso n. 564/04. 3 - O Autor, porm, coloca a questo da violao dos princpios os princpios da legalidade, da boa f, da imparcialidade, da transparncia da administrao, da discricionariedade, da justia e da igualdade. No presente acrdo no se faz a apreciao de tais princpios por se entender que a Administrao agiu no mbito de estrita vinculao legal, cumprindo as normas que moldavam a sua interveno o que, desde logo, evidencia a impossibilidade de violao do princpio da legalidade. Para alm de os restantes princpios dados como violados serem prprios da actividade administrativa discricionria, patente que no exerccio de poderes vinculados esses princpios so consumidos pelo princpio da legalidade e s podem, eventualmente, vir a ser apreciados por via da inconstitucionalidade das normas aplicadas, inconstitucionalidade que no caso em apreo no foi suscitada. Situando-se o direito administrativo em tomo do caso concreto e das suas particularidades, no pode excluir-se que em casos especialssimos, mesmo no contexto da actividade estritamente vinculada, possa figurar-se o desrespeito por um ou outro desses princpios (por exemplo, a violao dos princpios da boa f ou da proteco da confiana). No o caso dos autos em que todos eles foram invocados, por junto, extrados do catlogo e sem que, em relao a cada um deles (ou a qualquer deles), tivessem sido devidamente especificados os factos cuja prtica os pudesse preencher e que, depois, pudessem suportar a sua violao. Os princpios constitucionais indicados no art. 266., n. 2, da C.R.P., tm um domnio primacial de aplicao no que concerne aos actos praticados no exerccio de poderes discricionrios, introduzindo neste exerccio aspectos vinculados, cuja no observncia susceptvel de constituir vcio de violao de lei. Porm, a sua relevncia no se esgota nos actos praticados no exerccio de poderes discricionrios, tendo vindo a ser colocada a da possibilidade de aplicao dos princpios constitucionais referidos, em caso actos praticados no exerccio de poderes vinculados. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo, em geral, vem sustentando essa impossibilidade, com o argumento de que, quando esto em causa poderes vinculados, o princpio da legalidade sobrepe-se a quaisquer outros princpios, que, por isso, s podero gerar vcio autnomo de violao de lei no domnio do exerccio de poderes discricionrios.44 Neste sentido, entre vrios outros, podem ver-se os seguintes acrdos da Seco do Contencioso Administrativo: - de 8-10-92, proferido no recurso n. 28493; - de 17-5-94, proferido no recurso n. 33641; - de 16-6-94, proferido no recurso n. 31319; - de 24-1-95, proferido no recurso n. 34580; 27
- de 7-2-95, proferido no recurso n. 33730; - de 14-5-96, proferido no recurso n. 37684; - de 14-5-96, proferido no recurso n. 38120; e - de 21-1 1-96, proferido no recurso n. 35373. Em idntico sentido se pronunciam ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, volume 1, pgina 324, e SRVULO CORREIA, Noes de Direito Administrativo, pginas 254 e 447. No presente acrdo, acaba por se manter tal jurisprudncia, afirmando que no exerccio de poderes vinculados esses princpios so consumidos pelo princpio da legalidade, mas, surpreendentemente, acaba por se reconhecer que em casos especialssimos, mesmo no contexto da actividade estritamente vinculada, possa figurar-se o desrespeito por um ou outro desses princpios (por exemplo, a violao dos princpios da boa f ou da proteco da confiana), isto , haver casos em que, afinal, aqueles princpios no so consumidos pelo princpio da legalidade. No sentido da relevncia daqueles princpios no domnio do exerccio de poderes vinculados tem-se pronunciado alguma doutrina.55 FREITAS DO AMARAL, JOO CAUPERS, J. MARTINS CLARO, JOO RAPOSO, P. SIZA VIEIRA e V. PEREIRA DA SILVA, em Cdigo do Procedimento Administrativo Anotado, pginas 35 e 36, pronunciam-se no sentido de os princpios da igualdade da proporcionalidade, da justia e da imparcialidade constiturem vinculaes autnomas da Administrao Pblica, que a obrigam mesmo no domnio da discricionariedade, o que inculca que entendem que a aplicao de tais princpios no se restringe ao exerccio de poderes discricionrios. Em sentido idntico, pode ver-se MARIA TERESA DE MELO RIBEIRO, em O princpio da imparcialidade da Administrao Pblica, pginas 205 e 234-249. A meu ver, como venho defendendo em vrios votos de vencido, estes princpios so de aplicao generalizada em relao a toda a actividade administrativa, inclusivamente naquela que no tem carcter discricionrio, resultando deles vinculaes que tm de ser compatibilizadas com outras que resultem de normas que regulem situaes concretas. Na verdade, no h qualquer suporte legal, sendo mesmo contraditrio, afirmar que esses princpios so consumidos pelo princpio da legalidade e apenas podem ser aplicados em casos especialssimos: ou tais princpios so consumidos pelo princpio da legalidade, entendido como vinculaes concretas previstas em normas de aplicao restrita ou no so; se so consumidos, nunca poderiam ser aplicados quando existir uma norma especfica para determinada situao; se o no so, ento podero ser aplicados sempre que a sua aplicao se justifique independentemente de qualquer particularidade especialssima, pois no h qualquer suporte legal para fazer esta restrio. Na anlise desta questo, ter de se constatar, desde logo, que o texto do art. 266. da C.R.P. no deixa entrever qualquer restrio sua aplicao a qualquer tipo de actividade administrativa, pelo que, em
princpio, dever-se- fazer tal aplicao, se no se demonstrar a sua inviabilidade. Os referidos princpios, embora tenham um campo de aplicao privilegiado no domnio do poder discricionrio, devero ser aplicados tambm, pelo menos, em todos os casos em que h alguma margem de livre apreciao da administrao (6) Os casos da impropriamente chamada discricionariedade tcnica e do preenchimento de conceitos indeterminados. , pois tratar-se- tambm de casos em que os parmetros a considerar na actuao administrativa no esto integralmente determinados na lei. De qualquer forma, o que essencial para resoluo desta questo ter presente que, na aplicao da legalidade, tanto pela administrao como pelos tribunais, no pode ser encarada isoladamente cada norma que enquadra uma determinada actuao da administrao, antes ter de se atender globalidade do sistema jurdico, com primazia para o direito constitucional. No se pode afirmar, como tem vindo a fazer, em geral, o Supremo Tribunal Administrativo que, nos casos de poderes vinculados, a obedincia lei se sobrepe aos princpios constitucionais referidos, pois estes princpios fazem tambm parte do bloco normativo, eles so tambm definidores da legalidade. Tanto so normas legais a primeira parte do n. 2 do art. 266. da C.R.P., que prev o princpio da legalidade e a que, em determinada situao especfica, prev uma determinada actuao da administrao, como as que generalizadamente impem os modelos de actuao de toda a actividade administrativa, designadamente as que sintetizam os princpios gerais que devem orientar toda esta actividade. Por isso, para definir a legalidade a que a administrao est vinculada, tero de se ter em conta todas essas normas e fazer uma ponderao e escolha entre elas no caso de a sua aplicao global, abstractamente compatvel, se demonstrar invivel em determinada situao concreta. Em regra, haver compatibilidade prtica entre as normas, mas, em algumas situaes, designadamente naqueles em que tenha ocorrido a violao de alguma norma legal pela Administrao, poder ser impossvel aplicar uma das normas sem ofender o princpio consignado noutra. A actividade da administrao no pode limitar-se a uma aplicao mecnica das leis s situaes de facto, tendo de ter sempre presente o objectivo que a justifica, que a prossecuo do interesse pblico (arts. 266., n. 1, da CRP e 5. e 3 do CPA). Por isso, a administrao dever abster-se de actuar em situaes em que, embora se preencham formalmente os pressupostos legais abstractos da sua actuao, esta no seja relevante para a prossecuo do interesse pblico. Paralelamente, podero ocorrer situaes em que apesar de no estarem formalmente preenchidos os pressupostos de uma determinada pretenso formulada pelos particulares, o respectivo 29
indeferimento ofenda claramente o valor da justia que deve nortear a actuao da administrao, maxime nos casos em que seja coimputvel prpria Administrao o no preenchimento desses pressupostos, situaes que se configuram como essencialmente semelhantes s de abuso do direito, na modalidade de venire contra factum proprium. Por isso, quando o exerccio de um poder predominantemente vinculado conduz a uma situao flagrantemente injusta de colocar a questo de fazer operar o princpio da justia, consagrado nos arts. 266., n. 2, da CRP e 6. do CPA, para obstar negao daquele direito. H, nesta situao, dois deveres a ponderar, ambos com cobertura legal: um o de indeferir pretenses que se consideram intempestivas; outro o de evitar que a actividade administrativa se traduza na criao de uma situao de injustia. Entre esses dois valores, designadamente nos casos em que a administrao no teve qualquer prejuzo, deve optar-se por no indeferir a pretenso, dando prevalncia ao princpio da justia. Consequentemente, sero de considerar anulveis, por vcio de violao de lei, actos que conduzam a situaes de injustia deste tipo.77 Escrevi mais exaustivamente sobre a questo da relevncia dos princpios constitucionais que regulam a actividade administrativa no mbito do exerccio de poderes predominantemente vinculados na Lei Geral Tributria Anotada, 3 edio, de que sou co-autor, com os Senhores Prof. Doutor DIOGO LEITE DE CAMPOS e Cons. BENJAMIM SILVA RODRIGUES, pelo que me parecem dispensveis aqui mais consideraes para indicar o que penso sobre essa matria. 4 uma situao deste tipo que se depara no caso em apreo, se se adoptar a tese que foi adoptada no presente acrdo sobre a inimpugnabilidade contenciosa das deliberaes da Seco Disciplinar do Conselho Superior do Ministrio Pblico. Na verdade, no art. 68., n. 1, alnea c), do CPA, impe-se ao a notificao aos destinatrios dos actos administrativos da indicao do rgo competente para apreciar a impugnao do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto no ser susceptvel de recurso contencioso. face desta regra e da posio adoptada no presente acrdo sobre a inimpugnabilidade da deliberao da Seco Disciplinar, foroso concluir que a notificao desta deliberao deveria conter a indicao de que o Plenrio do Conselho Superior do Ministrio Pblico era o rgo competente para apreciar a impugnao administrativa necessria e qual o prazo que se entendia aplicvel. Ora isso no aconteceu, como se constata nos autos (fls. 1137). A falta de indicao do rgo competente no tem relevncia, no caso em apreo, pois o destinatrio do acto acabou por o identificar correctamente. O mesmo no sucede, porm, em relao falta de indicao do prazo. que, como se referiu, a reclamao referida no art. 29., n. 5, do Estatuto do Ministrio Pblico no propriamente uma reclamao do tipo previsto no CPA, sendo um meio de impugnao administrativa 30
hbrido, com uma caracterstica mais prxima do recurso hierrquico imprprio do que da reclamao prevista no CPA, pelo que no descabido aventar a possibilidade de lhe ser aplicvel o regime deste, como fez o Autor na presente aco. O prazo do recurso hierrquico imprprio, quando se trata de impugnao administrativa necessria, de 30 dias (arts 176., n. 3, e 168., n. 1, do CPA), pelo que a reclamao apresentada seria tempestiva se se entendesse que era aplicvel este prazo. Por isso, no se pode entender que a omisso de indicao do prazo de impugnao na notificao seja irrelevante, no se pode afirmar que ela no teve influncia no atraso do Autor ao apresentar a reclamao. Neste contexto, no sendo inquestionvel qual o prazo aplicvel e no tendo a entidade administrativa cumprido o dever que lei lhe impe de indicao do prazo da impugnao administrativa, parece-me ser flagrantemente injusto decidir a rejeio da reclamao administrativa por intempestividade, quando ela foi apresentada absolutamente face de um dos prazos potencialmente aplicveis e a notificao no cumpriu a funo exigida por lei de comunicar qual o prazo que se entendia aplicvel. Isto , a meu ver, flagrantemente injusto e por isso incompatvel com o princpio constitucional da justia, cuja observncia imposta Administrao pelo art. 266., n. 2, da CRP, fazer recair as consequncias da dvida sobre o prazo aplicvel sobre o destinatrio do acto que viu violado o direito que a lei lhe reconhece a ser dele informado e no sobre a Administrao que violou a lei. Para mais, esta rejeio efectuada numa situao em que a reclamao at foi enviada dentro do prazo aplicvel de 15 dias e foi recebida no dia imediato, pelo que nem sequer houve perturbao aprecivel da tramitao o processo, designadamente, porque a Seco Disciplinar, com rgo colegial, nem funciona todos os dias e a convocao dos vogais tem de ser feita com antecedncia. Para alm disso, tambm no h qualquer perturbao a nvel da segurana jurdica, que o valor cuja proteco fundamenta as restries temporais impugnao de actos anulveis, pois o prazo normal de consolidao de actos do Conselho Superior do Ministrio Pblico o de trs meses, previsto no art. 58. do CPTA. Neste contexto, a tratar-se de uma reclamao necessria, como se entendeu na tese que fez vencimento, entendo que viola o princpio constitucional da justia a rejeio da reclamao por intempestividade, em situao em que no foi cumprido pela Administrao o nus de indicar o prazo da reclamao, que lhe imposto pelo art. 68., n. 1, alnea c), do CPA. Lisboa, 4 de Junho de 2009. Jorge Manuel Lopes de Sousa. 1. Afirma o Acrdo que existindo um acto sujeito a impugnao necessria no est a correr nenhum prazo de impugnao judicial que se suspenda nos termos do n. 4 do artigo 59 do CPTA. No h dvida que assim, mas o que resulta da imposio pela lei ao particular do uso da impugnao administrativa prvia a dicotomia: aceitao do acto com dispensa de impugnao administrativa e
impossibilidade de recurso ao controlo jurisdicional ou inconformao, sendo que esta s pode seguir pela via da impugnao administrativa. No caso de inconformao, o particular que interpe o recurso administrativo, por no poder usar de qualquer outra defesa, fica necessariamente sujeito deciso do rgo a quem dirige a impugnao pelo que se deve considerar transferido para esta entidade o dever de prover com a consequncia de, no o fazendo, a matria continuar por decidir como se o acto primrio no tivesse existido. Mas a tese do Acrdo, que se desinteressa do incio dos prazos de impugnao, tem repercusses porque conduz em linha recta a no ver inconveniente em que o acto primrio retome a eficcia de que estava desprovido por virtude da impugnao administrativa logo que decorrido o prazo para a deciso da impugnao. E, no entanto, esta soluo desajustada de uma distribuio racional dos deveres de colaborao, confiana e boa-f entre a Administrao e os particulares envolvidos na relao jurdica, de tal modo injusta e desproporcionada que ofende o princpio do acesso ao recurso e deve ter-se por inconstitucional. 2. O Acrdo sustenta que o disposto no art. 163. n. 1 do CPA irrelevante para a questo da determinao do carcter obrigatrio ou no da impugnao administrativa quando afirma que a reclamao de acto de que no caiba recurso contencioso tem efeito suspensivo, isto retira eficcia imediata ao acto. Mas no inteiramente assim, porque ao contencioso interessa garantir o acesso dos cidados para a efectividade da tutela, pelo que lhe importa saber at quando vai a suspenso que a norma decreta e se, no final dela, continua salvaguardada aquela garantia ou se a perdeu nos meandros do regime da impugnao administrativa. Quando passado algum tempo sobre a interposio da impugnao administrativa - no se sabe bem quanto, porque varia conforme as matrias, a norma geral e as leis especiais -, sem aviso nem notificao alguma, cessa a suspenso e o acto primrio muda de natureza subitamente porque passou o prazo para a deciso administrativa da impugnao e o acto primrio passa agora a ter a fora que nunca teve de produzir efeitos e dar inicio ao prazo de impugnao contenciosa, o qual comea desde logo a decorrer. Da que fica ao abandono e sem resposta o objectivo essencial do contencioso, do acesso justia atravs do meio adequado. De resto, no caso, o acto recorrido que considerou intempestivo o recurso permitia a imediata execuo da pena disciplinar pelo que era lesivo, como era imediatamente exequvel e lesivo o acto da Seco disciplinar do CSMP (acto primrio) independentemente de estar sujeito a impugnao administrativa necessria. Se o Conselho ordenasse imediatamente o desconto no vencimento da pena de multa estava a agir dentro dos poderes que a lei lhe confere. 3. O Acrdo no consegue ser claro quando afirma que no CPTA temos um padro em que a definitividade deixou de ser regra
Igualmente, quando afirma que as reclamaes necessrias so as que forem expressas na lei e ao mesmo tempo as que eram consideradas necessrias pela jurisprudncia. Neste ponto afasto-me decididamente da linha do projecto porque ele parece permitir a concluso de que tudo permanece sem alteraes aps a entrada em vigor do CPTA em relao ao carcter necessrio das impugnaes administrativas, quando realmente, no assim. O critrio para determinar se a impugnao administrativa ou no necessria para abrir a via contenciosa, no construdo pela doutrina nem pela jurisprudncia. Tem de assentar na lei. Como no existia nem existe lei que preveja em geral a necessidade de impugnaes administrativas, mesmo quando o rgo autor de uma deciso administrativa se encontrar num grau intermdio de uma hierarquia, no h dvida de que o acto por ele praticado tem efeitos imediatos efectivos ou potenciais e, por isso mesmo, no pode deixar de ser recorrvel contenciosamente, sem mais. Por isso, o que o CPTA veio tornar claro foi que actos como os dos Directores Gerais e outros rgos intermdios da hierarquia administrativa, tal como em geral todos os actos de autoridade, quando a lei no disponha em sentido diverso, so recorrveis. A lei dispe em sentido diverso quando tem uma referncia explicita interpretvel em termos gerais das regras da hermenutica, no sentido de que pretende modificar a regra geral de as decises proferidas ao nvel do rgo normalmente competente serem imediata e incondicionalmente eficazes e impugnveis perante os tribunais. Isto significa que a lei, por razes de bom funcionamento da Administrao, exige por vezes para a eficcia de um acto, uma de duas coisas: - ou a aceitao do particular que pode resultar de no reagir contra a deciso administrativa, - ou a reviso do decidido, seja pelo mesmo rgo, seja por outro rgo. Esta opo do legislador deve ser respeitada, seja anterior ou posterior ao CPTA. Por isso, no caso, a expresso usada cabe reclamao para o Plenrio do Conselho seria de interpretar como reclamao necessria para abrir a via contenciosa, caso fosse compaginvel com a garantia constitucional do acesso justia, isto , do acesso ao juiz em tempo til. Mas j vimos que no , porque embora sujeito a reclamao necessria o acto imediatamente exequvel e por isso eminentemente lesivo, pelo que no pode deixar de ser desconsiderada a exigncia de impugnao administrativa para aceder ao meio contencioso, por inconstitucionais e contrrias tambm ao art. 51. do CPTA. 4. O Acrdo entra em dificuldade quando diz que o rgo Conselho a Seco Disciplinar e tambm o Plenrio para efeitos de defender que se trata de uma reclamao e noutro ponto, para efeitos de acesso aos meios contenciosos, j diz que h que distinguir a deciso da Seco da deciso do Conselho em Plenrio para concluir que s o acto deste ltimo ser recorrvel. 33
5. Certo que as questes de qualificao, tal com as de f quanto unidade ou dualidade do CSMP em Seco Disciplinar e em Plenrio, no relevam, nem o seu tratamento projecta algum raio de luz sobre o tema que importa ao processo. Efectivamente, o que se discute desde o incio e vem posto em causa no recurso para o Pleno saber se foi bem decidido pelo Plenrio do CSMP, no conhecer da impugnao administrativa prevista expressamente no Estatuto com a designao de reclamao, por ter sido interposta fora do prazo. Esta questo procedimental transforma-se na substncia da discusso e do litgio, de modo que pode dizer-se que passa a ser a questo substantiva. Sobre ela bastaria, na minha perspectiva, observar que a impugnao, na hiptese de prazo mais curto, quinze dias para reclamar, foi efectivamente apresentada em tempo porque a contagem dos quinze dias que se fez no considerou o feriado municipal de 13 de Junho em Lisboa e, se o tivesse considerado, teria concludo que o prazo terminava em 28/6, dia em que a impugnao foi expedida pelo correio, que , em meu entender, a data relevante e no a data da recepo, em 29. Na verdade, contra o que tem feito vencimento neste STA, a interpretao correcta dos artigos 77.; 79. e 80. do CPA, a que entende que a data da expedio da carta a data relevante como data de prtica do acto, sem necessidade de invocar interpretao actualista por referncia ao CPC, mas apenas com o arsenal sistemtico decorrente do CPA, cujos artigos 77. n.s 2, 3 e 4 e 78. referem casos de apresentao dos requerimentos fora do servio a que se destinam; o art. 79., sobre o envio pelo correio, seria intil se o requerimento enviado por aquele meio entrasse no servio ainda dentro do prazo (sempre vi entrarem nos tribunais peas pelo correio para o escrivo juntar ao processo, que sendo recebidas em prazo, no suscitavam qualquer problema mesmo antes de o CPC estatuir que data de entrega no correio vale como se a entrega seja efectuada no tribunal) e preocupaes como as reflectidas no art. 34. do CPA (incluindo um recurso sobre a desculpabilidade do erro) no teriam sentido algum. 6. Para concluir, parece-me, apesar da dificuldade da matria, que a interpretao do Estatuto do Ministrio Pblico conduziria a uma reclamao necessria como diz o Acrdo. Mas esse carcter necessrio tem de considerar-se afastado por inconstitucionalidade da norma, ao menos no caso que nos ocupa, pelas razes apontadas, de modo que o acto era imediatamente recorrvel e a impugnao teria de ser havida como meramente facultativa, pelo que suspendeu o prazo para o recurso contencioso - n. 4 do art. 59. do CPTA. Em qualquer caso o no conhecimento da impugnao foi ilegal, porque foi apresentada dentro do prazo de quinze dias que seria o mais curto, pelo que o recurso deveria ser provido, a aco julgada inteiramente procedente e o R. condenado a conhecer da reclamao como vem pedido j que, mesmo sendo facultativa, havia o dever legal de a apreciar e foi ilegal consider-la fora de prazo. 34
Tudo tendo como consequncia estar ainda suspenso o prazo do recurso contencioso, dada a interposio do meio jurisdicional sobre o destino da impugnao havida e podendo o interessado, quando este imbrglio chegasse a final, recorrer contenciosamente do acto que viesse a ser proferido pelo Plenrio do Conselho. Desejvel e til seria, portanto, que o legislador acabasse com tantas dvidas e to grave indefinio da tutela que devia proporcionar aos particulares e aclarasse o regime das impugnaes administrativas, nem que fosse pelo modo que o fez em determinada data a Frana: elaborando listagens fechadas ou taxativas de actos e situaes em que era necessria a impugnao administrativa. E j agora, tambm da data relevante de entrega dos documentos e requerimentos pelo correio e das consequncias das notificaes sem os elementos referidos no art. 68. do CPA. A bem da justia. Rosendo Dias Jos.
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 artigo 29
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 artigo 162
in casu
sui generis
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