Source: https://svjt.se/svjt/1983/401
Timestamp: 2020-04-02 08:50:41+00:00

Document:
Sverige fällt av Europadomstolen | SvJT
Av professor TORKEL OPSAHL
och kammarrättsassessor ERIK FRIBERGH*
För första gången har den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna avkunnat en dom1 enligt vilken ett nordiskt land har kränkt den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Målet gällde Sverige. Utgången var knapp och på några punkter kanske överraskande. Även bortsett från avgörandets betydelse som prejudikat utgör det en milstolpe i konventionens mer än 30-åriga historia. Målet visar några av de problem som ett regelomgärdat samhälle står inför, och det har en viss politisk betydelse eftersom det gav tillfälle till att konfrontera olika uppfattningar om äganderättens skydd enligt konventionen med varandra.
Sporrong-Lönnroth-målet visar på ett intressant sätt hur det internationella skyddet för mänskliga rättigheter kan få aktualitet i ett modernt och välordnat samhälle. Man kan säga att domen blev sista fasen i en konflikt där det inledningsvis var helt andra frågor som stod i förgrunden.
De internationella instansernas handläggning tog i detta mål sammanlagt nästan sju år. Under denna tid skedde det en utveckling både av parternas argumentation och av tolkningen av de bestämmelsersom målet bedömdes efter. Till slut framstod målet i ett något annat skick än då advokat Michael Hernmarck hösten 1975, på sina klienters vägnar, skickade in sin omfångsrika klagoskrift till kommissionen. Först framstod saken som ett allmänt klagomål över bristande rättssäkerhet vid långvariga expropriationstillstånd och byggnadsförbud. Den faktiska bakgrunden och tillämplig svensk rätt kommer att anges i korthet nedan (avsnitt 2). Efter hand utvecklade målet sig till en subtil tvist om tolkningen av vissa nyckelbegrepp i konventionen från 1950 (avsnitt 3). I det avseendet fogade sig målet in i raden av intressanta och svårbedömda utslag från kommissionen och domstolen, där naturligtvis den senare har det avgörande ordet. Sporrong-
* Författarna är båda verksamma i den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna, Torkel Opsahl som norsk ledamot av kommissionen och Erik Fribergh som tjänsteman vid kommissionens sekretariat i Strasbourg.
1 Case of Sporrong and Lönnroth, dom den 23 September 1982. Domen har utgivits i Publications of the European Court of Human Rights, Series A, No. 52. En översättning till svenska har också utgivits av domstolen.
26-33-166 Sv Juristtidning
TORKEL OPSAHL och ERIK FRIBERGH
402 Torkel Opsahl och Erik FriberghLönnroth-målet präglades dock bl. a. av att uppfattningarna gick starkt isär både i kommissionen och i domstolen. Särskilt stor var splittringen i domstolen, som dessutom kom till ett resultat helt motsatt det som kommissionens majoritet hade stannat för. Mot den bakgrunden och med tanke på att kommissionen ständigt får nya klagomål, som i sin tur också kan komma till domstolen, är sista ordet säkert inte sagt om de problem som Sporrong-Lönnroth-målet reste.2 Nedan (avsnitt 4) skall vi försöka ange något om domens konsekvenser, för klagandena och för Sverige, samt vilken betydelse den kan få som prejudikat.
Svenska regeringen företräddes inför både kommissionen och domstolen av ambassadör Hans Danelius. Han biträddes av departementsrådet Lars Beckman och hovrättsassessorn Göran Regner, båda från justitiedepartementet. De båda klagandena var hela tiden representerade av advokat Hernmarck, som var biträdd av juris kandidaten Hans Tullberg. Inför domstolen var klagandeombudets formella roll, enligt de regler som gällde fram till den 1 januari 1983, att bistå kommissionens delegater, professorerna Frowein och Opsahl. I verkligheten bestod emellertid advokatens bistånd till kommissionen i att han med styrka argumenterade mot kommissionens rapport och synpunkter. Denna till synes paradoxala situation beror på den ordningman i praxis kommit fram till eftersom artikel 44 i konventionen gör det klart att klaganden inte har en formell partsställning inför domstolen.3
2. Den faktiska bakgrunden och svensk rätt4
2.1 Grundläggande fakta
Klagomålen gällde de olägenheter som långvariga expropriationstillstånd och byggnadsförbud medförde för två fastighetsägare. Fastigheterna är belägna på Nedre Norrmalm i centrala Stockholm. Den ena fastigheten ägs av dödsboet efter E. Sporrong och hade år 1975 ett taxeringsvärde av 600 000 kr. Den andra fastigheten ägs till tre fjärde-
2 Denna artikel står uteslutande för författarnas personliga räkning. Som medlemmar av kommissionen och dess sekretariat har de naturligtvis skaffat sig intryck och uppfattningar som i någon mån färgar framställningen. Förhoppningsvis framgår det tillräckligt klart när så är fallet.
3 I praxis har klagandens representant undan för undan fått en alltmer självständigställning, från att vara rådgivare om fakta och nationell rätt till att i realiteten bli en "processpart". De reviderade regler som gäller för mål som anhängiggjorts hos domstolen efter den 1 januari 1983 ger klaganden och dennes representant rätt till direkt kontakt med domstolen. Se t. ex. Rules 1 (k), 26, 30, 37-38, 40, 46 och 47 i domstolens nya stadgar.
4 Denna redogörelse bygger på framställningen i domstolens dom.
Sverige fällt av Europadomstolen 403
Sverige fällt av Europadomstolen 403delar av fru I. Lönnroth och hennes andel i 1975 års taxeringsvärde var 862 500 kr.
I juli 1956 beviljade regeringen Stockholms stad ett zonexpropriationstillstånd omfattande 164 fastigheter, däribland Sporrongs fastighet. Avsikten var att bygga en viadukt över en av de viktigare affärsgatorna i centrala Stockholm. Viadukten skulle ansluta till en större matarled. En av pelarna till viadukten skulle stå på Sporrongs fastighet och resten av den skulle bli parkeringsplats. Expropriationstillståndet gällde ursprungligen för en tid av fem år, inom vilken Stockholms stad hade att väcka talan mot ägaren hos fastighetsdomstolen för att få expropriationsersättningen fastställd. Expropriationstillståndet förlängdes sedermera av regeringen i flera omgångar och upphävdes först i maj 1979 på begäran av Stockholms stad.
I juni 1954 meddelade länsstyrelsen byggnadsförbud för Sporrongs fastighet. Detta förbud förlängdes av länsstyrelsen fram till den 1 juli 1979.
Sammanlagt var alltså Sporrongs fastighet underkastad expropriationstillstånd i 23 år och byggnadsförbud i 25 år.
För Lönnroths fastighet beviljade regeringen expropriationstillstånd i september 1971 samt bestämde att talan om expropriationsersättning skulle väckas vid fastighetsdomstolen senast den 31 december 1979. Skälet till expropriationstillståndet var att enligt planen "City 67" skulle ett parkeringshus uppföras på fastigheten. Tillståndet upphävdes den 3 maj 1979 på begäran av Stockholms stad. Byggnadsförbud gällde för Lönnroths fastighet från den 29 februari 1968 till den 1 juli 1980.
Sammanlagt var sålunda Lönnroths fastighet underkastad expropriationstillstånd under åtta år och byggnadsförbud under tolv år.
Det kan nämnas att fru Lönnroth under denna tid gjorde en framställning till regeringen om att expropriationstillståndet skulle upphävas eftersom hon ansåg att fastigheten var i stort behov av reparation. Denna begäran avslogs emellertid av regeringen på grund av att Stockholms stad vägrade tillstyrka densamma. Vidare försökte fru Lönnroth sälja fastigheten vid flera tillfällen, men de tilltänkta köparna drog sig tillbaka efter att ha kontaktat stadens myndigheter. Dessutom hade hon tidvis svårt att finna hyresgäster. Sporrongs dödsbo försökte aldrig sälja sin fastighet under den aktuella tiden.
Bakgrunden till expropriationstillstånden och byggnadsförbuden på Sporrongs och Lönnroths fastigheter var Stockholms stads omfattande planer på omstrukturering av centrala Stockholm. Dels behövde man få fram lämpliga lokaler för kontor och affärer, vilket nödvändiggjorde rivning av gamla och uppförande av nya byggnader,
404 Torkel Opsahl och Erik Friberghdels behövde stadens centrum anpassas så att det kunde ta emot mer biltrafik. För att möjliggöra detta program beviljades s. k. zonexpropriationstillstånd för åtskilliga fastigheter. Det var ett nytt institut som införts i byggnadslagen för att underlätta omstruktureringen av Stockholm. Dessa planer som tog form runt 1950 ändrades efter hand, och framför allt under 1970-talet undergick stadsplaneringspolitiken en betydande utveckling. I stället för öppna tillfartsvägar till centrum eftersträvade stadens myndigheter att begränsa antalet bilar i centrum. Denna nya politik tog sig framför allt uttryck i planen "City 77". Det visade sig därefter att det med hänsyn till de nya planerna var osannolikt att staden skulle inlösa flera av de fastigheter för vilka expropriationstillstånd gällde. Detta ledde sedermera till att regeringen på Stockholms stads begäran upphävde expropriationstillstånden för ett sjuttiotal fastigheter, däribland Sporrongs och Lönnroths fastigheter.
2.2 Huvuddragen i tillämplig svensk rätt
Det viktigaste rättsliga instrumentet för genomförande av stadsplaneringspolitiken finns i 1947 års byggnadslag med tillhörande byggnadsstadga. Den konkreta markplaneringen läggs fast framför allt i generalplan, stadsplan och byggnadsplan. I samband med genomförandet av stadsplaneringspolitiken kan myndigheterna tillgripa expropriation och byggnadsförbud.
Svensk lag har som bekant sedan länge innehållit regler som ger staten möjlighet att expropriera fast egendom i det allmännas intresse.Den nu gällande expropriationslagen är från 1972. Den ersatte 1917 års expropriationslag, som i huvudsak fortsatte att vara tillämplig i Sporrong-Lönnroth-fallet på grund av övergångsbestämmelserna till 1972 års lag.
Frågan om tillstånd till expropriation skall medges avgörs av regeringen som första och sista instans. I expropriationstillståndet skall anges viss tid inom vilken saken skall fullföljas genom ansökan omstämning hos fastighetsdomstol, som skall bestämma ersättningen.5 Om talan inte väcks vid domstol inom den tid som regeringen angivit förfaller expropriationstillståndet.
I motiven till propositionen till 1972 års expropriationslag påpekades de olägenheter som expropriationstillstånd innebär för fastighetsägaren, t. ex. osäkerhet om framtiden, begränsad möjlighet att sälja fastigheten och svårigheter att avgöra om kostnader bör läggas
5 Se 4 kap. expropriationslagen, jfr 2 kap. 18 § regeringsformen, som tillförsäkrar varje medborgare ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfarande.
Sverige fällt av Europadomstolen 405
Sverige fällt av Europadomstolen 405ned på fastigheten. Det framhölls att dessa olägenheter blir allvarligare ju längre tid som går. Av detta skäl infördes i 3 kap. 6 § 1972 års lag en bestämmelse som ger fastighetsägaren möjlighet att få en förkortning av den tidsfrist inom vilken talan skall väckas vid domstol, om han kan visa att den olägenhet han åsamkats genom att expropriationsfrågan hålls öppen har ökat avsevärt.
Tidigare avsåg expropriationer endast enskilda fastigheter. I varjeansökan om expropriationstillstånd beskrevs i detalj hur den som exproprierade avsåg att utnyttja marken. Från den 1 juli 1953 infördes s. k. zonexpropriation genom ändring i 44 § byggnadslagen. Motsvarande bestämmelser finns idag i 2 kap. 1 § expropriationslagen. Zonexpropriation var avsedd för större stadsplaneringsåtgärder. Tillstånd till sådan expropriation kan ges redan när en stadsplan övervägs, ochalltså innan detaljerna har klarlagts. De expropriationstillstånd som meddelades för Sporrongs och Lönnroths fastigheter var just sådana zonexpropriationstillstånd.
Varken 1917 års eller 1972 års expropriationslag ger möjlighet för en fastighetsägare att få ersättning för skada som orsakas honom av långvariga expropriationstillstånd eller av att ett tillstånd inte har utnyttjats.6
Byggnadslagen föreskriver att nybyggnad inte får ske i strid med stadsplan. Lagen medger vidare att byggnadsförbud får meddelas som en interimistisk åtgärd redan innan en stadsplan har antagits av kommunen och fastställts av länsstyrelsen.7 Samma princip gäller när kommunen överväger att införa en ny stadsplan eller ändra en gällande plan. Följderna av långvariga byggnadsförbud har uppmärksammats av justitieombudsmannen (se dennes ämbetsberättelse 1967 s. 478—479, där det förordades att frågan om införande av skydd för enskilda markägare mot skadeverkningarna av oskäligt långvariga, provisoriska byggnadsförbud skulle utredas).
Med sikte på de konventionsproblem som gällde frågan om klagandenas möjligheter att få sin sak prövad av domstol eller av annan myndighet redogörs sedan i domen för de svenska reglerna om kommunal- och förvaltningsbesvär. Det anges också att regeringsbeslut inte kan överklagas, med undantag för möjligheten att ansöka omresning. Domstolen redovisar dessutom rättsläget såvitt gäller offentliga myndigheters skadeståndsansvarighet.8
6 Se dock 5 kap. 16 § expropriationslagen, enligt vilken ersättning kan utgå, om den exproprierande återkallat sin talan sedan målet om expropriationsersättning inletts.
7 Se härom bl. a. 14, 15, 34 och 35 §§ byggnadslagen.
8 En redovisning av dessa regler utelämnas här. Läsaren hänvisas till bl. a. 7 kap. kommunallagen, 150 § andra stycket byggnadslagen, 11 kap. 11 § regeringsformen, 58 kap. 1 § rättegångsbalken samt 3 kap. 2 och 7 §§ skadeståndslagen.
406 Torkel Opsahl och Erik Fribergh3. Konventionsproblemen — behandlingen hos konventionsorganen samt dessas slutsatser
3.1 Konventionsproblemen
Som bekant prövas påstådda kränkningar av den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna i första hand av den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna dit enskilda kan vända sig med sina klagomål. Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna är endast behörig att pröva klagomål som hänskjutits dit av kommissionen eller av den berörda staten. De faktiska omständigheter som ligger till grund för klagomålet och innehållet i den nationella rätten utgör vid denna prövning endast de grundläggande fakta som behövs för att ta ställning till de frågor som skall bedömas under konventionen.
Under den sju år långa tid som Sporrong-Lönnroth-målet behandlades av kommissionen och domstolen var det framför allt tre bestämmelser i konventionen som tilldrog sig intresse, nämligen äganderättsgarantin i artikel 1 i första protokollet till konventionen samt procedurgarantierna i artiklarna 6 och 13 i konventionen. Det skall redan här nämnas att kommissionen ansåg att Sverige hade kränkt artikel 13 i konventionen men inte de övriga bestämmelserna, medan däremot domstolen fann att det förelåg en kränkning av artikel 1 i första protokollet och av artikel 6 i konventionen. Domstolen gick därför inte in på artikel 13 i konventionen.
De nämnda bestämmelserna har följande lydelse:
Artikel 1 i första protokollet:
The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or tosecure the payment of taxes or other contributions or penalties.
Envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. Ingen må berövas sin egendom annat än i detallmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser.
Ovanstående bestämmelser inskränker likväl inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter av viten.
Artikel 6 (1) i konventionen (i de delar som här är av intresse):
In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fairand public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law.
Envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, ha rätt till en opartisk och offentlig rättegånginom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som har upprättats enligt lag.
Sverige fällt av Europadomstolen 407
Sverige fällt av Europadomstolen 407 Artikel 13 i konventionen:
Envar, vars i denna konvention angivna fri- och rättigheter kränkts, skall äga effektiv möjlighet att tala härå inför inhemsk myndighet och detta även i det fall att kränkningen förövats av ämbetsman i tjänsteutövning.
Äganderättsgarantin kommer att något kort behandlas nedan (avsnitt 4.3.1).9 I fråga om artiklarna 6 och 13 kan nämnas att dessa är två av de centrala procedurgarantierna i konventionen. Skillnaden mellan dessa garantier är stor, men det är också ett nära samband mellan dem. Artikel 6 är mer långtgående än artikel 13 i det att den garanterar tillgång till rättegång inför en domstol, medan artikel 13 enbart garanterar "effective remedy" hos en myndighet. Medan artikel 6 gäller för tvister som rör en persons "civila rättigheter och skyldigheter" samt "anklagelse mot honom för brott", gäller däremot artikel 13 enligt sin ordalydelse bara när en individs fri- eller rättigheter i konventionen har kränkts. Dessa rättigheter kan emellertid vara aktuella också i mål som inte faller in under artikel 6. Och domstolen har i Klass-målet10 dessutom sagt att envar som påstår att hans fri- eller rättigheter i konventionen har kränkts skall ha rätt att få detta påstående prövat av en inhemsk myndighet. Detta innebär dock inte att myndigheten i fråga måste kunna tillämpa själva konventionen, utan det räcker med att en prövning sker i förhållande till inhemska regler som svarar mot reglerna i konventionen.
Sambandet mellan artiklarna 6 och 13 kan bl. a. beskrivas så att den som har tillgång till en domstol för att få till stånd en prövning av en påstådd kränkning av konventionen inte dessutom kan kräva tillgång till en myndighet enligt artikel 13. I det avseendet konsumeras artikel 13 av artikel 6.
3.2 Behandlingen hos konventionsorganen
De två klagomålen gavs in samtidigt till kommissionen i augusti 1975. Det var vid en tid då kommissionens begränsade kapacitet var hårt ansträngd. Särskilt slutbehandlingen av det stora Nordirlandmålet (Irland mot Storbritannien, rapport den 25 januari 1976) bidrog tillatt kommissionens målbalanser tilltog. Det kunde hända att ärenden blev liggande rätt länge hos sekretariatet innan kommissionen tog tag i dem.
9 I fråga om äldre rättspraxis, se W. Peukert, Protection of ownership under Article 1 of the First Protocol to the European Convention on Human Rights i Human Rights Law Journal, Vol. 2 (1981) s. 37 (N. P. Engel Publisher, Kehl am Rhein).
10 Klass Case, dom den 6 september 1978, Series A, No. 28, s. 29, punkt 64.
408 Torkel Opsahl och Erik Fribergh Först efter mer än två år, i oktober 1977, beslöt kommissionen att Sporrongs och Lönnroths klagan skulle behandlas gemensamt och att de skulle föreläggas den svenska regeringen för yttrande. Än så länge begärdes dock bara ett yttrande i fråga om artikel 6 (1), alltså den processuella garantin som hade åberopats. Uppenbarligen hade frågan om den långvariga behandlingen av expropriationsärendena påkallat ledamöternas uppmärksamhet ("reasonable time"/"skälig tid").
Sedan parterna hade yttrat sig skriftligt om detta och regeringen hade bestritt att artikel 6 (1) var tillämplig i fall som dessa, behandlade kommissionen klagomålen på nytt i maj 1978. Den beslöt därefter att ställa ytterligare frågor till parterna. Nu gällde det bl. a. det materiella skyddet för äganderätten, som ju också hade tagits upp i själva klagomålet. Att kommissionen inte tog upp denna fråga redan i första omgången tyder på att den ursprungligen inte ansåg detta vara något särskilt problem. En anledning till detta torde ha varit att det var en utbredd uppfattning, till synes bekräftad i tidigare avgöranden, att ingrepp i äganderätten som skett med stöd av lag tycktes vara undandragna någon effektiv kontroll av konventionsorganen.
Under hösten 1978 förelåg parternas skriftliga svar på de nya frågorna. I mars 1979 beslöt kommissionen att utan muntlig förhandling ta upp klagomålen till prövning i sak (förklara dem "admissible"). Regeringen hade avstått från att kräva muntlig förhandling på detta stadium. Och målen blev nu förklarade "admissible" i sin helhet, d. v. s. ingen av de frågor som kunde aktualiseras enligt konventionen uteslöts.
Muntlig förhandling i sakfrågorna ("on the merits") kunde på grund av kommissionens arbetsbörda inte hållas förrän i oktober 1979, d. v. s. fyra år efter det att klagomålen anhängiggjorts och två år efter det att kommissionen först behandlade dem. På kommissionens begäran uttalade sig parterna under denna förhandling också särskilt om artikel 13 (rätten till effektivt rättsmedel). Denna fråga hade kommit i ett nytt läge efter domstolens uttalanden i Klass-målet.11
Redan några veckor senare stod det klart att någon förlikning ("friendly settlement") enligt artikel 30 i konventionen inte kunde nås.12
11 Se not 10, jfr nedan i detta avsnitt.
12 Dessa upplysningar framgår av kommissionens rapport av den 8 oktober 1980, se särskilt avsnitten om handläggningens gång i punkterna 5—9 samt Appendix II, Decision on admissibility den 5 mars 1979. Rapporten finns än så länge tillgänglig endast i stencilerad form. Den kommer senare att bli tryckt och ingå i Publications of the European Court of Human Rights, Series B: Pleadings, Oral Arguments and Documents.
Sverige fällt av Europadomstolen 409
Sverige fällt av Europadomstolen 409 Därefter följde flera sessioner med kommissionen då målet stod på dagordningen. I denna fas av handläggningen skall det enligt kommissionens stadgar utarbetas memoranda av rapportören i målet som grund för övervägandena. Kommissionens överväganden, omröstningar, diskussioner om utkast till rapport och slutvoteringar försiggick på sessionerna i maj, juli och oktober 1980. Under den sistnämnda sessionen antogs kommissionens rapport. När målet anhängiggjordes hos domstolen av Sverige den 10 mars 1981 och av kommissionen den 16 mars 1981, kunde rapporten enligt reglerna offentliggöras.
Rapporten visade att enligt kommissionen hade artikel 13 kränkts (10 röster mot 2 och 4 nedlagda). Innan kommissionen kom till denna slutsats, hade den funnit att det inte förelåg någon kränkning av artikel 1 i första protokollet (10 röster mot 3). Inte heller ansåg kommissionen att det förelåg någon kränkning av artikel 6 (1) i konventionen (11 röster mot 5) eller av artiklarna 14, 17 eller 18 i konventionen (enhälligt).
Majoriteten i kommissionen ansåg att det ingrepp i äganderätten som förelåg, även om det var betydande, inte gick längre än att det hade täckning i andra stycket av artikel 1. Ingreppet ansågs vara nödvändigt för att "reglera nyttjandet" av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. I rapporten gjordes en avvägning mellan de olika hänsyn som gjorde sig gällande och verkningarna för klagandena. Det lades särskild vikt vid att det inte framlagts särskilt konkreta uppgifter om vilka förluster och olägenheter som klagandena varit utsatta för.
Vid prövningen enligt artikel 1 ansåg sig kommissionen oförhindrad att göra en avvägning av om ingreppet i äganderätten stod i rimlig proportion till de syften man önskade uppnå (punkt 105 i rapporten). I en tidigare dom13 hade Europadomstolen uttalat att bara staten själv kunde bedöma "nödvändigheten" av ett ingrepp, ett uttalande som domstolen senare modifierade till viss grad.14 Ett särskilt uttalande om denna avvägning från fyra kommissionsmedlemmar följer ett något annat resonemang även om de liksom majoriteten ansåg att det inte förelåg någon kränkning av artikel 1. I sista hand lade dessa medlemmar vikt vid klagandenas konkreta situation.
När det gäller artikel 6 (1) var kommissionen präglad av större tvivel. Den var oenig om huruvida begreppet "civil rights and obligations" var tillämpligt, en förutsättning för att rätten till domstolsbehandling "inom skälig tid" kunde göras gällande. Problemet var här
13 Handyside Case, dom den 7 december 1976, Series A, No. 24, s. 29, punkt 62.
14 Marckx Case, dom den 13 juni 1979), Series A, No. 31, s. 28, punkt 64.
410 Torkel Opsahl och Erik Friberghatt bedöma om det förelåg en civilrättslig tvist. Klagandena hade ursprungligen besvärat sig ganska ospecificerat över att de inte hade tillgång till en domstol för att få en prövning av frågan om expropriation och ersättning inom rimlig tid. Majoriteten i kommissionen gick igenom flera olika synsätt men fann inte grund för att säga att det förelåg en verklig civilrättslig tvist. Någon direkt äganderättstvist förelåg inte. Inte heller hade klagandena någon rätt till ersättning, eftersom expropriationen inte fullföljdes. En minoritet (desamma som uttalat sig särskilt om artikel 1) menade att eftersom klagandenas äganderätt var berörd av expropriationstillstånden, innebar ett påstående om att tillstånden var olagliga, eller blivit olagligt långvariga, att det uppkommit en äganderättstvist. Därmed var också artikel 6 tilllämplig.
Mot denna bakgrund övergick kommissionen sedan till att behandla artikel 13. Frågan, huruvida kravet på ett effektivt rättsmedel mot kränkningar av konventionen kan göras gällande oavsett om det har konstaterats att en konventionsrättighet har kränkts eller inte, har upptagit kommissonen i många år. Länge tolkade kommissionen artikel 13 på det sättet att den bara gällde när det hade slagits fast att en kränkning hade ägt rum. Därmed skulle artikeln inte ha någon självständig betydelse. Sådan var situationen när Sporrong-Lönnroth-målet kom in till kommissionen. Men Klass-domen, som avkunnades innan Sporrong-Lönnroth-målet förklarades "admissible", slog fast att artikel 13 var en autonom rättighet. Den kunde åberopas av var och en som påstod att hans rättigheter enligt konventionen hade kränkts. Inför domstolen hävdades det sedermera att i och med detta avgörande ändrade Sporrong-Lönnroth-målet karaktär.15 När majoriteten i kommissionen hade funnit att artikel 6 (1) inte hade kränkts, blev artikel 13 desto mer aktuell. Det rådde nämligen inget tvivel om att klagandena hävdade att en annan konventionsrättighet — äganderättsskyddet — hade kränkts. Oavsett om de hade rätt i detta eller inte skulle de enligt Klass-domen ha rätt till en "effective remedy" enligt artikel 13 för att få detta påstående prövat, om de inte hade tillgång till rättegång inför domstol enligt artikel 6 (1).
I rapporten gick kommissionen sedan igenom de klagomöjligheter som åberopats av regeringen såsom utgörande "effective remedy", bl. a. möjligheten till kommunalbesvär över de kommunala myndigheternas beslut och begäran om resning av regeringsbeslut hos regeringsrätten, men kommissionen fann ingen av dem "effektiva" enligt artikel 13 och drog därför slutsatsen att denna artikel var kränkt.
15 Se den stencilerade utgåvan av utskriften av den muntliga förhandlingen den 23 februari 1982, morgonsessionen, s. 7 (Opsahl som delegat för kommissionen).
Sverige fällt av Europadomstolen 411
Sverige fällt av Europadomstolen 411Minoriteten, som menade att artikel 6 (1) hade kränkts, sade uttryckligen att den inte behövde gå in på artikel 13.
Det var med utgångspunkt i denna rapport som målet sedan gick vidare till domstolen för bindande avgörande. Handläggningen inför domstolen präglades av att de principiella frågorna i målet nu hade utkristalliserat sig. I sin inlaga till domstolen, i vilken regeringen hänsköt målet till domstolen, uttalade regeringen att vad den önskade var att få domstolens utslag i frågan om en kränkning av artikel 13 förelegat. Men det skulle visa sig att något sådant utslag fick inte regeringen.16 Klagandena vidhöll nämligen sina påståenden om kränkningar av artikel 1 i första protokollet och av artikel 6 (1) i konventionen. Kommissionen bad domstolen att ta ställning också till dessa två påståenden. Det gjorde den som nämnts genom att helt vända på kommissionens slutsatser.
3.2.1 Äganderättsskyddet kränkt enligt domstolen
Den första överraskningen kom genom att domstolen menade att äganderättsskyddet hade kränkts. Vid omröstningen i kommissionen var det tre medlemmar som intagit denna ståndpunkt, men bara en av dem (irländaren Brendan Kiernan) hade motiverat sin uppfattning i rapporten. I domstolen kom en knapp majoritet (10 mot 9) till att en sådan kränkning förelåg. Majoritetens allmänna motivering kan sammanfattas på följande sätt. Expropriationstillstånden var ett ingrepp i äganderätten som varken var ett "berövande" av egendom enligtandra meningen i första stycket eller en åtgärd för att reglera nyttjandet av egendom som skulle bedömas enligt andra stycket. Även om ingreppet inte hade täckning i "berövanderegeln" eller "nyttjanderegeln", så fann domstolen det nödvändigt att bedöma om det ändå kunde godtas eller om det kränkte den allmänna principförklaringen om rätten till "peaceful enjoyment of possessions". Här menade domstolen att den måste balansera de motstående intressena, samhällets och individens.
Efter att ha gjort denna tolkning av artikel 1 gjorde domstolen en konkret bedömning av förhållandena i målet och olägenheterna för ägarna. Domstolen lade vikt vid att rättsläget var så osmidigt. Man kunde inte förstå varför lagstiftningen inte öppnade en möjlighet att med rimliga mellanrum under den långa period tillstånden gällde få
16 Handläggningen inför domstolen kan här förefalla något överraskande. Det framgår t. ex. av ett brev till parterna från domstolens sekreterare att målet enligt domstolens uppfattning aktualiserade frågeställningar under konventionen, särskilt enligt artiklarna 6 och 13. Detta ledde till att regeringen vid den muntliga förhandlingen mycke tytligt berörde frågorna under artikel 1 i första protokollet och i stället koncentrerade sig på artiklarna 6 och 13 i konventionen. Mot denna bakgrund torde domstolens utslag, och likaså dess tystnad om artikel 13, ha mottagits med särskild förvåning av regeringen.
412 Torkel Opsahl och Erik Friberghen förnyad avvägning mellan stadens och ägarnas intressen. Osäkerheten och de olägenheter denna medförde för ägarna kunde enligt domstolen inte uppvägas av de allmänna intressen som gjorde sig gällande. Domstolen noterade att i 1972 års expropriationslag hade en sådan möjlighet införts för ägaren att få tidsfristen för väckande av talan vid fastighetsdomstolen förkortad, men denna regel var inte tillämplig i Sporrong-Lönnroth-fallet.
Majoriteten ansåg alltså att det förelegat en kränkning av artikel 1.
Åtta — däribland den svenske domaren Gunnar Lagergren — av de nio domare som var i minoritet avgav ett gemensamt yttrande. Enligt dessa domares mening måste både expropriationstillstånden och byggnadsförbuden ses som led i stadsplaneringen, vars grundsyfte är att kontrollera nyttjandet av egendom. Därmed ansåg minoriteten att andra stycket i artikel 1 skulle tillämpas, och ordalydelsen av bestämmelsen i andra stycket visar klart att den lämnar stor frihet åt staten. Minoriteten betvivlade inte att de åtgärder som vidtagits var lagliga. Inte heller betvivlade man att ett legitimt allmänt intresse låg till grund för åtgärderna. Även om de olägenheter som ägarna drabbats av inte kunde förnekas, menade minoriteten att de åtgärder myndigheterna vidtagit inte gick längre än vad som var tillåtet enligt andra stycket i artikel 1. Den nionde domaren i minoriteten förde ett något annat resonemang, som bl. a. gick ut på att olägenheterna för ägarna antagligen var överdrivna från ekonomisk synpunkt.
3.2.2 Rätten till rättegång också kränkt enligt domstolen
Problemet enligt artikel 6 (1) var om det verkligen förelåg en tvist (franska "contestation") om en "civil right". Det var ingen tvekan om att äganderätten utgjorde en "civil right". Men frågan var om det förelåg en tvist om denna rätt mellan klagandena och de svenska myndigheterna. Kommissionen hade som nämnts svarat nej på denna fråga, medan en minoritet hade fäst sig vid klagandenas påstående att utsträckningen av expropriationstillstånden över så lång tid var"olaglig".
Med tolv röster mot sju grep domstolen tag i den senare synpunkten. Man hänvisade till en tidigare dom17 i ett belgiskt mål, där det hade uttalats att man kan åberopa artikel 6 (1) när man hävdar att det föreligger ett olagligt ingrepp i utövandet av civila rättigheter och klagar över att man inte kan få denna fråga prövad av en domstol som uppfyller kraven i artikel 6. Domstolen poängterade att det betyder
17 Case of Le Compte, Van Leuven and De Meyere, dom den 23 juni 1981. Series A, No. 43, s. 20, punkt 44, med hänvisningar till Golder Case, dom den 21 februari 1975, Series A, No. 18.
Sverige fällt av Europadomstolen 413
Sverige fällt av Europadomstolen 413föga att tvisten avser en administrativ åtgärd.18 Sporrong och Lönnroth hade betonat att de inte hade någon möjlighet att lägga fram för en behörig domstol "the situation created by the issue or extension of the expropriation permits". I domen hänvisades det till att klagandena hade pekat på att tidsfristen för att fullfölja expropriation normalt var ett år, och de hävdade att de långa tidsfristerna i deras fall inte stod i överensstämmelse med svensk rätt. Detta bestred regeringen. Enligt domstolen var detta emellertid en tvist som den inte behövde uttala sig om. Det var tillräckligt att den förelåg och att den var av en "serious nature". I och med att klagandena ansåg att beslut som gällde deras äganderätt var olagliga hade de rätt att få denna fråga om nationell rätt prövad av en domstol.
De sju domare som var av annan uppfattning avgav olika yttranden. En (den isländske domaren Thor Vilhjalmsson) menade att artikel 6 (1) inte kunde tolkas så att den indirekt reglerade grundläggande författningsbestämmelser. I detta fall förelåg det ingen tvists om en svensk domstol kunde lösa, d. v. s. prövning av regeringsbeslut, och artikel 6 (1) kunde inte tvinga Sverige att ändra på den situationen.
En annan domare (den svenske domaren Lagergren) menade att det inte förelåg någon verklig tvist om en "civil right". Vad klagandena ifrågasatte var inte expropriationstillståndens laglighet, utan endast att förlängningen av tidsfristerna för att väcka talan var olaglig. Lagergren menade att det inte fanns något rimligt stöd för detta påstående. Man kunde inte heller säga att ett beslut rörande tidsfrister var att likställa med ett beslut om en "civil right".
De fem övriga domarna ville precisera domstolens praxis att beslut som direkt avgör civila, d. v. s. privata, rättigheter faller in underartikel 6 (1), men att ett mera långsökt samband eller avlägsna följdverkningar inte är tillräckliga. Dessa domare var rädda för att, om inte ett nära samband upprätthölls, artikel 6 (1) skulle kräva en närmast obegränsad domstolskontroll över regeringsbeslut och andra administrativa beslut. I detta fall avgjorde inte expropriationstillstånden eller byggnadsförbuden direkt några privata rättigheter, utan det var fråga om Stockholms stads offentligrättsliga rättigheter. En domstolskontroll kunde vara önskvärd, åtminstone av lagligheten av besluten, men det var inget som följde av artikel 6 (1).
18 Domstolen hänvisade här till sina tidigare utslag i Ringeisen Case, dom den 16 juli 1971, Series A, No. 13, s. 39, punkt 94, och König Case, dom den 28 juni 1978, Series A, No. 27, s. 27, punkt 94.
414 Torkel Opsahl och Erik Fribergh3.2.3 Övriga påstådda kränkningar
Eftersom domstolen hade funnit att det förelåg en kränkning av artikel 6 i konventionen uttalade majoriteten att den inte behövde pröva om det förelåg en kränkning av den andra procedurgarantin i artikel 13, eftersom kraven i den artikeln ansågs i detta fall vara konsumerade av artikel 6. Domstolens beslut att inte pröva frågan om en kränkning av artikel 13 var enhälligt. Minoriteten beträffande artikel 6 motiverade inte särskilt varför också den intog denna ståndpunkt.
Vidare fann domstolen enhälligt att det inte hade förelegat någon kränkning av artiklarna 14, 17 och 18.
4. Konsekvenser av domen
Den dom som nu föreligger i Sporrong-Lönnroth-fallet innebär ett konstaterande av att Sverige kränkt artikel 1 i första protokollet och artikel 6 i konventionen. Som nämndes inledningsvis innebär redan detta en milstolpe i konventionens 30-åriga historia. Inte bara är det första gången ett nordiskt land har fällts för att inte ha iakttagit sina internationella åtaganden enligt konventionen, men det är också första gången något land över huvud taget fällts för en kränkning av äganderättsskyddet i artikel 1 i första protokollet.19
Frågan är vad som kommer att hända nu. Vilka blir konsekvenserna av domen, förutom den möjliga "prestigeförlust" som den innebärför Sverige?20 Domen innehåller inte själv några operativa klausuler, och hur den skall efterkommas är inte klarlagt. Konventionen anger emellertid vissa hållpunkter för vad som kommer att hända närmast. I huvudsak kan man säga att det är fråga om åtgärder av två olika slag:
— klagandena skall få upprättelse
— om det behövs, måste åtgärder vidtas för att bringa svensk lag och praxis i överensstämmelse med konventionens krav.
Dessa direkta konsekvenser för parterna är alltså inte avgjorda genom den nu föreliggande domen. Enligt konventionssystemet kommer konventionsorganen bara delvis att ge bindande och konkreta anvisningar om vad domen kräver (se närmare nedan i 4.1 och 4.2).
19 Se dock domen i Marckx Case, jfr not 14, där Belgien fälldes for att ha kränkt artikel 14 i konventionen — som förbjuder diskriminering av de rättigheter som garanteras i konventionen — tillsammans med artikel 1 i första protokollet.
20 Denna sida av saken bör inte överdrivas. Genom åren har de flesta kontinentala stater, som har godtagit domstolens kompetens, samt Irland och Storbritannien blivit fällda en eller flera gånger, och det utan några märkbara följder av denna art. Den tid är förbi då man utan vidare såg det som ett moraliskt nederlag att Strasbourgorganen bedömde tveksamma rättsfrågor på ett annat sätt än de nationella myndigheterna. Liksom i detta mål handlar det närmast om strukturella problem, som orsakas av införandet av en gemensam standard i de ämnen som konventionen behandlar.
Sverige fällt av Europadomstolen 415
Sverige fällt av Europadomstolen 415Utöver dessa konsekvenser får man också räkna med de indirekta konsekvenserna, framför allt domens betydelse som prejudikat (se 4.3).
4.1 Upprättelse åt klagandena
Den rättsliga grunden för att ge klagandena upprättelse finns angiven i artikel 50 i konventionen, som lyder så här:
Därest domstolen finner, att beslut eller åtgärd av en rättslig myndighet eller annan myndighet hos någon hög fördragsslutande part helt eller delvis står i strid med de förpliktelser, som härrör ur dennakonvention, och därest sagda parts inhemska rätt endast till en del medgiver att gottgörelse lämnas för beslutets eller åtgärdens verkningar, skall domstolensutslag, om så befinnes nödvändigt, tillerkänna den förfördelade parten skälig gottgörelse.
Något beslut om ersättning till klagandena föreligger ännu inte. Denna fråga förklarades vilande av domstolen, eftersom parterna inte klargjorde sina ståndpunkter i denna fråga vid förhandlingen. Detta har varit en mycket vanlig situation i domstolens praxis, och den leder senare normalt till en tilläggsdom med stöd av artikel 50. Vid förhandlingen framförde klagandena att de "ämnade begära skälig ersättning ... för liden förmögenhetsskada samt för rättegångskostnader och dylika kostnader". Klagandena angav att deras krav skulle komma att bero på hur domen kom att lyda.
För närvarande (april 1983) pågår försök att uppnå en förlikning i denna fråga mellan regeringen och klagandena. Enligt artikel 50 skall ju "sagda parts inhemska rätt" först utnyttjas, och detta gör också sådana förlikningsförsök möjliga inom de frister som domstolen anger. Om en förlikning inte kan nås kommer domstolen att avgöra frågan, förmodligen någon gång under hösten 1983. Det är en fast praxis att i de fall då domstolen finner en kränkning av konventionen föreligga, så skall klagandena ha rimlig ersättning för rättegångskostnader och liknande utlägg som de haft för att komma till sin rätt, både förprocessandet inom det egna landet och för förfarandet inför konventionsorganen. Det torde finnas goda möjligheter att nå en överenskommelse på dessa punkter. Svårare torde däremot frågan om ersättning för förmögenhetsskada komma att bli. Här finns det all anledning att förmoda att åsikterna går isär. För hur skall man uppskatta den förmögenhetsskada som fastighetsägarna har lidit på grund av de långvariga expropriationstillstånden och byggnadsförbuden? I per-
416 Torkel Opsahl och Erik Friberghspektivet av prisutvecklingen på fastigheter under den aktuella perioden torde kunna hävdas att de rent faktiskt inte lidit någon skada. Å andra sidan har byggnadsförbuden hindrat annat utnyttjande, som kanske skulle ha varit mer lönsamt och ha höjt dagens värde. Svårigheterna att göra denna uppskattning bevisas av att klagandena har fått förlängd tid för att företa en noggrann utredning om vilka kostnader de långvariga tillstånden och förbuden inneburit. Man torde kunna förmoda att slutresultatet blir att viss ersättning kommer att betalas till klagandena även för liden förmögenhetsskada och att det blir en ersättning som grundar sig på en förlikning eller en skönsmässig bedömning av domstolen.
Vid bedömningen av ersättningen till klagandena kommer eventuellt hänsyn också att tas till den upprättelse som redan ligger i att domstolen har funnit att klagandena utsatts för konventionskränkning. Så brukar domstolen göra om några påtagliga förluster av kränkningar inte kan påvisas, utan det huvudsakligen är fråga om en moralisk upprättelse.
4.2 Åtgärder för att bringa svensk lag och praxis i överensstämmelse med konventionen
Genom artikel 53 i konventionen har Sverige förbundit sig att rätta sig efter domstolens utslag. I artikel 54 stadgas att Europarådets ministerkommitté — samtliga utrikesministrar i Europarådets medlemsstater eller deras ställföreträdare — skall övervaka verkställandet av domstolens utslag. Dessa bestämmelser innebär, förutom att Sverige måste betala ersättning till klagandena, att Sverige måste vidta åtgärder för att få sin lagstiftning och praxis i samklang med konventionen, så att liknande kränkningar av konventionen inte uppkommer. Kontrollen av att Sverige vidtar sådana åtgärder vilar alltså på Europarådets ministerkommitté, och inte, vilket kanske vore önskvärt, på domstolen.
I praktiken innebär reglerna att när frågan om ersättning enligt artikel 50 har avgjorts av domstolen, så skall Sverige redovisa för ministerkommittén att man fullgjort domstolens utslag. Regeringenmåste därvidlag redovisa vilka eventuella lagstiftningsåtgärder som vidtagits. Denna redovisning blir sedan föremål för bedömning i ministerkommittén, som slutligen antar en resolution i vilken konstateras att Sverige fullgjort sina förpliktelser enligt domstolens utslag. Så länge ministerkommittén inte är nöjd med redovisningen, kommer den i praktiken att förklara frågan vilande. Även detta konventionsorgan inskränker sig till att uttala sig om huruvida vad som framläggs överensstämmer med konventionen. Kommittén gör inga positiva
Sverige fällt av Europadomstolen 417
Sverige fällt av Europadomstolen 417uttalanden om vad som krävs eller vad som bör ske.21 Det är således i första hand regeringen själv som skall ta ställning till vilka åtgärder som är nödvändiga.
Frågan är för närvarande föremål för överväganden i regeringskansliet. Smidigast vore det givetvis om den konstaterade kränkningen skulle kunna tillskrivas ett engångsmisstag. Men så enkel är inte uppgiften. Regeringen står i själva verket inför flera svåra bedömningar. Svårigheterna börjar redan när det gäller tolkningen av domstolens utslag men framför allt uppkommer de när det gäller att avgöra vad som krävs för att Sverige skall kunna sägas ha "rättat sig efter" domstolens utslag. Här skall endast några synpunkter på dessa frågor anges.
När det gäller kränkningen av artikel 1 i första protokollet har svensk lag redan ändrats på en punkt som bör medföra att situationer som den som uppkom i Sporrong-Lönnroth-fallet kan undvikas i framtiden. I 1972 års expropriationslag infördes nämligen en möjlighet för fastighetsägare att få tiden för väckande av talan vid fastighetsdomstolen förkortad, om de kan visa att deras olägenhet av att expropriationsfrågan hålls öppen har ökat avsevärt.22 Eftersom det är regeringen själv som beviljar expropriationstillstånd och anger den tid inom vilken talan skall väckas vid fastighetsdomstolen om fastställande av expropriationsersättningen, torde det vidare vara enkelt att få tillstånd en ändring av praxis så att inte expropriationstillstånd, och indirekt byggnadsförbuden, blir så långvariga. Såvitt avser byggnadsförbuden torde regeringen också direkt kunna påverka utvecklingen genom att intaga en striktare hållning i sin besvärsprövning rörande beviljande och utsträckning av byggnadsförbud.23
Vissa uttalanden av domstolen kan emellertid tolkas så att ovanstående åtgärder inte skulle vara tillräckliga, utan att det också måste öppnas en möjlighet för fastighetsägare att få ersättning för eventuella skador som han kan ha lidit av att expropriationstillstånd och byggnadsförbud blivit gällande under lång tid. Så t. ex. uttalar domstolen24att den nya expropriationslagen delvis tar hänsyn till problemen: "Visserligen ger den inte rätt till ersättning för fastighetsägare som kan ha lidit skada till följd av den långa tid under vilken tillståndet
21 När ministerkommittén själv avgör om det föreligger en kränkning av konventionen, vilket sker om varken kommissionen eller den berörda staten hänskjuter målet till domstolen, gäller dock andra regler som ger möjlighet att föreskriva vissa åtgärder, se artikel 32. Se också artikel 31 (3) enligt vilken kommissionen kan lägga fram positiva förslag. Dessa regler används dock sällan.
22 Se 3 kap. 6 § expropriationslagen.
23 Se 150 § andra stycket byggnadslagen.
24 Punkt 71 i domen.
27-33-166 Sv Juristtidning
418 Torkel Opsahl och Erik Friberghhar varit gällande. Däremot ger den möjlighet att få tidsfristen förväckande av talan vid fastighetsdomstolen förkortad ...". Och vidare:25 "Sporrongs dödsbo och fru Lönnroth fick själva bära en alltför tung börda som skulle ha kunnat godtagas bara om det hade varit möjligt för dem att begära en avkortning av giltighetstiden eller att kräva ersättning. Ändå gav svensk lag vid denna tid inte dessa möjligheter och den öppnar fortfarande inte den senare möjligheten."
Visserligen kan dessa uttalanden tolkas så att det skulle vara tillräckligt med den ena av de båda möjligheterna. Å andra sidan måste man här hålla i minnet att domstolen också fann att procedurgarantin i artikel 6 hade kränkts. Denna artikel ansåg domstolen ge klagandena en rätt att få sin sak prövad av en domstol. Eftersom regeringen inte kan betraktas som en domstol som avses i artikel 6, är det således ingen fullständig lösning att en fastighetsägare idag kan vända sig till regeringen för att få giltighetstiden av ett expropriationstillstånd förkortad. Inte minst måste man tänka på de fall där regeringen avslår en sådan begäran. Vidare torde man kunna säga att utslaget i Sporrong-Lönnroth-fallet, och det förhållandet att klagandena troligtvis får någon ersättning för liden förmögenhetsskada, i sig talar för att det bör öppnas en möjlighet till ersättning för förmögenhetsskada vid långvariga expropriationstillstånd. Det får emellertid antas att detinte blir lätt att införa en sådan ersättningsmöjlighet, eftersom det skulle strida mot den grundläggande regeln att talan om ersättning med anledning av ett regeringsbeslut endast kan medges om beslutet har upphävts eller ändrats.26
Den konstaterade kränkningen av artikel 6 medför således de största svårigheterna när det gäller för Sverige att fullgöra sitt åliggande att "rätta sig efter" domstolens utslag. Problemet är att en tvist som rör en "civil rättighet" måste kunna underställas en domstol. Och om regeringen avgör en sådan fråga måste alltså den enskilde ha en möjlighet att få beslutet överprövat av ett organ som uppfyller kraven i artikel 6 (1), d. v. s. en domstol.
Men vad var det för "civil rättighet" som stod på spel i Sporrong-Lönnroth-målet? På denna avgörande punkt säger domstolen följande:27 "Eftersom klagandena ansåg att det stred mot lag att besluta om vidtagande eller förlängning av åtgärder som berörde deras rätt till egendom och som blev gällande under tidrymder av den längd som det är fråga om i deras fall, var de berättigade att få frågan om den nationella lagens inställning härtill prövad av domstol."
25 Punkt 73 i domen.
26 Se 3 kap. 7 § skadeståndslagen.
27 Punkt 81 i domen.
Sverige fällt av Europadomstolen 419
Sverige fällt av Europadomstolen 419 Svensk förvaltningsrätt har som bekant ett klagosystem som förgrenar sig åt två håll. Den ena grenen går via förvaltningsdomstolarna och slutar hos regeringsrätten, medan den andra går över förvaltningsmyndigheterna och slutar hos regeringen. Utan tvekan kan förvaltningsdomstolarna uppfylla konventionens krav på en "domstol", medan regeringen lika klart inte kan det.28
Domstolens dom innebär alltså otvetydigt att det i Sporrong-Lönnroth-fallet inte var godtagbart att regeringen som beslutsfattare definitivt hade avgjort lagligheten av sina egna beslut. Frågan är emellertid vilken generell räckvidd detta utslag har. Skall det alltid finnas möjlighet att vända sig till domstol för att pröva lagligheten av ett regeringsbeslut? Det skall här skjutas in att domstolen i sin dom klart sade ifrån att det särskilda rättsmedlet resning inte var tillräckligt för detta ändamål.
Med domstolens utslag står det klart att den gamla diskussionen om domstolskontroll av förvaltningen far ny näring. Många hade kanske hoppats att detta ämne var en gång för alla begravet i och med förvaltningsrättsreformen i 1970-talets början. Det är nästan en historisk paradox att en debatt i detta ämne får förnyad aktualitet på grund av att Sverige ansetts kränka internationella förpliktelser som man åtog sig just när debatten i detta ämne kanske stod som hetast i början av 1950-talet. Visserligen har det även efter inrättandet av förvaltningsdomstolarna framförts förslag om ökad rättskontroll av förvaltningen,29 men dessa förslag har inte bemötts med något större intresse.
För det stora flertalet regeringsbeslut torde lika fullt den nu föreliggande domen om artikel 6 inte orsaka några problem. Utgångspunkten torde vara att de beslut regeringen fattar inte direkt har att göra med enskildas "civila rättigheter". I Sporrong-Lönnroth-fallet ansågs emellertid att regeringsbesluten i varje fall indirekt skapat en "civilrättslig tvist" som skulle avgöras av en domstol. Av flera andra avgöranden av Europadomstolen framgår att begreppet "civil rättighet" omfattar frågor inom ett mer vidsträckt område än man först anar. Åtskilliga frågor som traditionellt hör till det administrativa området har av domstolen icke desto mindre ansetts vara avgörande för enskildas "civila rättigheter", och därmed har också artikel 6 blivit
28 Vad som kan vålla problem i fråga om förvaltningsdomstolarna är att artikel 6 med vissa undantag garanterar en offentlig förhandling, medan förvaltningsdomstolarna inte alltid måste hålla muntlig förhandling, se 9 § förvaltningsprocesslagen.
29 Se t. ex. vid 1979/80 års riksdag (KU 20), då en motion om rättslig kontroll av administrativa avgöranden avslogs av riksdagen.
420 Torkel Opsahl och Erik Friberghtillämplig.30 Av den praxis som utformats av konventionsorganen de senaste åren torde t. ex. följa att när en individ får ett tillstånd återkallat, som tidigare givit honom rätt att utöva viss verksamhet, så fattas ett beslut som gäller "civila rättigheter", och frågan skall kunna underställas en domstol.
Ett avgörande begrepp enligt artikel 6, "tvist om civila rättigheter", är alltså framdeles inte klart avgränsat. Dessutom gäller Sporrong-Lönnroth-domen också i detta avseende endast direkt för rättsläget fram till 1972.
Enligt majoriteten var det avgörande att tvisten om "lagligheten" av regeringsbesluten och deras varaktighet, med de olägenheter de medförde för äganderätten, inte kunde föreläggas en domstol. Lagändringen (3 kap. 6 § 1972 års expropriationslag), som innebär en möjlighet att få tidsfristerna för väckande av expropriationstalan omprövade, har fört frågan om situationens laglighet i ett nytt läge. Efter en sådan ny realitetsbehandling har det blivit mindre sannolikt att en tvist om situationens laglighet, och därmed krav på behandling enligt artikel 6, kan uppkomma. Men det kan inte uteslutas.31
Man bör dock kanske inte enbart ställa sig frågan vilket minimum som krävs av Sverige för att direkt ha "rättat sig efter" domen. Det finns nog anledning att också ha de andra framtida effekterna av konventionsgarantierna för ögonen (se något om detta nedan under 4.3).
I övervägandena om en eventuell ändring av svensk lag på denna punkt måste viss hänsyn också tas till kommissionens uppfattning att artikel 13 hade kränkts. Att domstolen inte uttalade sig om detta berodde enbart på det tekniska skälet att eftersom domstolen funnit en kränkning av artikel 6, vilken innehåller striktare procedurgarantier än artikel 13, så fanns det inte anledning att pröva om artikel 13 också hade kränkts. Betydelsen av kommissionens uttalande för svensk förvaltningsrätt kan belysas med följande uttalande som gjordes av den svenske regeringens företrädare, ambassadör Hans Danelius, vid förhandlingen inför domstolen: "Det sätt på vilket artikel 13 tolkas i detta fall kan ha stor betydelse inte bara för svensk expropriationslagstiftning utan också för hela den svenska förvaltningsrätten. Om kommissionens majoritetsmening skulle godtagas, innebär det att vis-
30 Se t. ex. domstolens utslag i Ringeisen Case. dom den 16 juli 1971, Series A, No. 13, König Case, dom den 23 april 1977, Series A, No. 27, Case of Le Compte, Van Leuven and De Meyere, dom den 23 juni 1981, Series A, No. 43, samt Case of Albert and Le Compte, dom den 10 februari 1983 (föreligger ännu endast i stencilerad utgåva). Se också våra anmärkningar nedan i avsnitt 4.3.
31 Det kan t. ex. påstås att det förekommit fel i ärendebehandlingen eller myndighetsmissbruk av regeringen under den nya behandlingen.
Sverige fällt av Europadomstolen 421
Sverige fällt av Europadomstolen 421sa av de grundläggande elementen i svensk förvaltningsstruktur strider mot konventionen." Och i nästa mening: "Av denna anledning anser den svenska regeringen att det är av stor vikt att få domstolens avgörande av just denna fråga." Men som redan nämnts, gick det alltså inte så.
Men vad var det särskilt som bekymrade regeringen i kommissionens rapport? Jo, i och med att artikel 13 ansågs tillämplig på regeringsbeslut, oavsett om de gällde "civila rättigheter" eller inte, så behövdes en besvärsinstans för beslut som regeringen fattat som första instans. Enligt kommissionen var det tillräckligt att det påstods att ett regeringsbeslut stred mot de fri-och rättigheter som garanteras i konventionen, för att den som påstod detta skulle ha rätt att få frågan prövad av någon myndighet. Eftersom det knappast kunde tänkas att låta någon annan än en domstol, förmodligen regeringsrätten eller högsta domstolen, få pröva ett sådant påstående om ett regeringsbeslut, inser man lätt den oro som kommissionens uttalanden orsakade i regeringskansliet.
Teoretiskt finns visserligen inte bara möjligheten att öppna en kontroll av regeringsbeslut genom överprövning av regeringsrätten eller högsta domstolen. Sannolikt skulle förpliktelserna enligt artikel 13 också vara uppfyllda, om regeringen delegerade besluten till de enskilda ministrarna och själv blev klagoinstans. Men en sådan övergång från regeringsstyre till ministerstyre med klagorätt skulle vara en lika radikal och därför osannolik förvaltningsreform. Någon annan form av delegation av beslutanderätten, exempelvis till länsstyrelse eller ämbetsverk och med regeringen som besvärsinstans, torde i såfall ligga närmare till hands.
Våra ovanstående resonemang och synpunkter på den direkta effekten av domen måste sluta i stor ovisshet.
4.3 Den framtida tillämpningen av garantierna i knoventionen
4.3.1 Skyddet för äganderätten
Mot bakgrund av tidigare praxis i kommissionen och domstolen kunde med fog ifrågasättas om skyddet av äganderätten i artikel 1 i första protokollet verkligen var av någon praktisk betydelse för den enskilde. Det är talande att det före Sporrong-Lönnroth-domen inte någon gång befunnits att en stat brutit mot sina förpliktelser enligt denna artikel. Den ståndpunkten kunde hävdas att det reella skyddet som ligger i artikeln främst skulle vara att inskränkningar i äganderätten måste ske med stöd av lag.32
32 Se t. ex. Hans Danelius, Mänskliga rättigheter (2:a uppl. 1981), s. 147.
422 Torkel Opsahl och Erik Fribergh Domen är utan tvekan ett genombrott för ett mer omfattande skydd. Visserligen är fallet av mycket speciell natur, och man bör vara försiktig med att dra långtgående slutsatser om dess verkningar. Å andra sidan har domstolen gjort en noggrann analys av vad den anser att artikel 1 innebär, och av denna analys kan man med visshet sluta sig till att klagomål rörande äganderätten i framtiden kommer att ha större framgång än hittills. Några klagomål som behandlats i kommissionen efter Sporrong-Lönnroth-domen visar prov på en sådan utveckling.
Ur äganderättsartikelns två stycken framträder en huvudregel om skydd i första styckets första mening samt två undantagsregler, den ena i första styckets andra mening och den andra i andra stycket. Den första undantagsregeln anger när enskild får "berövas" sin egendom, medan den andra kan sägas reglera ingrepp i "nyttjandet" av egendom.
Första stycket i artikel 1 inte bara förbjuder berövande av egendom, såvida inte vissa förutsättningar är uppfyllda, utan ålägger också staten att positivt respektera äganderätten. Någon sådan positiv garanti finns varken i den svenska regeringsformen eller i den norska grundloven.
Enligt domen bör man vid prövningen av om det föreligger en kränkning av äganderättsskyddet gå till väga på följande sätt:
1. pröva huruvida det över huvud taget föreligger ett ingrepp i äganderätten som garanteras i första meningen (punkt 57 i domen),
2. pröva huruvida någon av de två undantagsreglerna är tillämplig, och i så fall huruvida ingreppet kan försvaras genom de reglerna (punkt 61),3. om undantagsreglerna inte är tillämpliga, kan man inte dra slutsatsen att äganderätten kränkts, utan man måste återgå till huvudregeln i första meningen och pröva huruvida "en rimlig avvägning har gjorts mellan det allmännas intresse och kravet på skydd för den enskildes grundläggande rättigheter" (punkt 69).
Vad som utgör ett ingrepp i äganderätten torde i många fall vara klart. Det kan räcka med att ange några exempel på ingrepp, t. ex. statens uttagande av skatt, åläggande av byggnadsförbud på fastighet och bortforsling av felparkerade bilar. Att ge generella hållpunkter är svårare.33
33 Vi skall här inte gå in på någon generell behandling av detta. Konventionensbegrepp anses vara obundna av motsvarande begrepp i nationell lagstiftning ("autonoma"), och konventionsorganen tycks utgå från vidsträckta begrepp i fråga om egendom och ingrepp i densamma. Men detta säger inte mycket om räckvidden av skyddet eller undantagsreglerna.
Sverige fällt av Europadomstolen 423
Sverige fällt av Europadomstolen 4234.3.2 Undantagsregeln om berövande av egendom
De båda undantagsreglerna om "berövande" och om "kontroll av nyttjandet" av egendom innehåller likartade förutsättningar för att ingreppet skall vara godtagbart. Det måste sålunda i båda fallen ske i det "allmännas intresse" (på engelska: "public interest" respektive "general interest") samt vara föreskrivet i lag.
Expropriation och konfiskation av egendom samt t. ex. nationalisering av industrier utgör åtgärder som faller inom ramen för "berövande" av egendom. Första styckets andra mening ställer tre krav. Åtgärderna måste 1. vara i det allmännas intresse, 2. följa föreskrifter i lag och 3. överensstämma med folkrättsliga grundsatser.
Den överprövning som konventionsorganen gör är av begränsad natur. Om utgångspunkten är att staten själv avgör vad som är i det allmännas intresse, framstår onekligen garantierna mot berövande av egendom som något tunna. Så snart staten bedömer ett berövande av egendom vara i det allmännas intresse och det föreskrivs i lag, skulle det vara godtagbart såvida inte folkrättsliga grundsatser lägger hinder i vägen. Någon uttrycklig rätt till ersättning eller kompensation finns inte. Frågan är emellertid om inte en rätt till ersättning får anses underförstådd i bestämmelsen.
Hänvisningen till folkrättens allmänna grundsatser har givit upphov till åtskillig diskussion. Det råder knappast något tvivel om att den folkrättsliga grundsats som traktatförfattarna hade i åtanke var den regel som ålägger en stat att ersätta en utlänning för egendom som staten exproprierar från honom. Det råder emellertid desto större oenighet på andra punkter. Den tvistefråga som skall behandlas här34 är om hänvisningen till folkrättens allmänna grundsatser i konventionens sammanhang bara innebär att den nämnda regeln om utlänningar blir del av konventionen eller om hänvisningen innebär att den folkrättsliga regeln skall gälla för alla som omfattas av konventionen, d. v. s. även för en stats egna medborgare.
För den senare tolkningen talar det förhållandet att hela artikel 1 omfattar "envar" och "ingen", utan avseende på nationalitet, samt att det skulle kunna strida mot artikel 14 i konventionen, som förbjuder diskriminering på grund av bl. a. nationalitet, om hänvisningen bara skulle garantera utlänningar rätt till ersättning.35 Domstolen har
34 En annan fråga är hur ersättningen skall vara beskaffad. Traditionellt har regeln i västliga länder ansetts innebära att utlänning är garanterad "adequate, prompt and effective" ersättning. Detta uttryck kan översättas med "tillräcklig, snabb och effektiv", där ordet effektiv ansetts innebära att ersättning skall betalas i en valuta som den ersättningsberättigade kan tillgodogöra sig på ett rimligt sätt.
35 Se diskussionen om just denna tolkningsfråga i samband med införandet av 1972 års expropriationslag, Hans Danelius i SvJT 1972 s. 63 och där gjorda hänvisningar.
424 Torkel Opsahl och Erik Friberghinte uttalat sig på denna punkt, medan kommissionen hittills upprätthållit en fast praxis enligt vilken man anslutit sig till den förstnämnda uppfattningen. Enligt kommissionen är alltså hänvisningen till folkrättens allmänna grundsatser något som gäller bara för utlänningar. Det första avgörandet av kommissionen i denna fråga var i fallet Gudmundsson mot Island och är från december 1960.36 Den praxis som fastlades i detta avgörande har bekräftats av kommissionen vid flera tillfällen och senast den 13 december 1979 i målet Andorfer Tonwerke mot Österrike37, där kommissionen förklarade ett klagomål rörande äganderättsbestämmelsen "inadmissible". Andorfer Tonwerke var ett företag som utsatts för vissa expropriationsåtgärder men som ansåg att det inte fått tillräcklig ersättning för dessa ingrepp. Kommissionen ansåg emellertid att företaget inte kunde grunda något ersättningskrav på hänvisningen till folkrättens grundsatser.
En serie av mål avseende nationaliseringarna av de brittiska varvs- och flygindustrierna i början av 1970-talet har emellertid nyligen förklarats "admissible" av kommissionen38, vilket möjligen kan tyda på en nyorientering hos kommissionen. De nationaliserade företagen klagar just över att äganderättsbestämmelsen har kränkts på grund av den otillräckliga ersättning som de fått. De menar att artikel 1 ger dem rätt till "prompt, adequate and effective compensation", d. v. s. det som ansetts vara innehållet i den folkrättsliga regeln. Den brittiska regeringen hävdar i målet att artikel 1 inte ger statens egna medborgare någon rätt till ersättning vid nationalisering av deras egendom. Dessutom menar regeringen att företagen fick tillräcklig ersättning.
Att dessa klagomål förklarats "admissible" kan emellertid också betyda, oavsett frågan om hänvisningen till folkrättens allmänna grundsatser, att kommissionen vill ta ställning till frågan om artikel 1 på något annat sätt indirekt likväl ger en rätt till ersättning vid egendomsberövande och, i så fall, i vilken utsträckning. En av kommissionens medlemmar, den västtyske professorn J. A. Frowein, har i en artikel39 uttalat att äganderättsskyddet skulle vara skäligen innehållslöst, om det inte gav någon rätt till ersättning. Domen i Sporrong-Lönnroth-målet har också visat att huvudregeln i första meningen kan få självständig betydelse. Kan artikel 1 tillsammans med artikel 50 i konventionen grunda rätt till ersättning i en sådan sak, torde den också ge rätt till ersättning vid ett grövre ingrepp i äganderätten såsom vid berövande av egendom.
36 Yearbook of the European Convention on Human Rights, Vol. 3, s. 394 ff.
37 Decisions and Reports No. 18, s. 31 ff.
38 Se pressmeddelande Human Rights News C (83) 4 den 1 februari 1983.
39 J. A. Frowein, Eigentumsschutz im Europarecht, uppsats i Europäische Gerichtsbarkeit und nationale Verfassungsgerichtsbarkeit, Festschrift zum 70. Geburtstag von Hans Kutscher (1982) s. 189—200.
Sverige fällt av Europadomstolen 425
Sverige fällt av Europadomstolen 4254.3.3 Undantagsregeln om ingrepp i nyttjandet av egendom
Andra stycket i artikel 1 kan sägas gälla ingrepp i utnyttjandet av egendom. Ett ingrepp i nyttjandet av egendomen är berättigat om de förutsättningar som anges i stycket är uppfyllda. Som redan tidigare sagts är förutsättningarna i detta stycke mycket lika dem som finns i första styckets andra mening i fråga om berövande av egendom.
Det skall först erinras om att åtta av domstolens nitton ledamöter ansåg att Sporrongs och Lönnroths klagomål rörande artikel 1 skulle bedömas enligt andra stycket. Dessa ledamöter menade att expropriationstillståndet liksom byggnadsförbudet var en fråga om inskränkning i nyttjandet av fastigheterna, trots att det bakomliggande syftet var att egendomen skulle exproprieras i framtiden.
Bestämmelsen i andra stycket säger klart ut att artikel 1 inte "inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera utnyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse". I domstolens dom i Marckx-fallet uttalades: "Detta stycke låter sålunda de fördragsslutande staterna ensamma avgöra "erforderligheten" av en sådan lag."40
Detta uttalande har kommissionen41 inte ansett utesluta en prövning av att de åtgärder som vidtagits till genomförande av lagen inte är oproportionerliga. Stödet för en sådan prövning har kommissionen delvis funnit i bestämmelserna i artiklarna 17 och 18 i konventionen. Mer generellt gäller här som annars att "strävan att göra en rimlig avvägning mellan samhällets intresse och kravet på skydd för den enskildes grundläggande rättigheter ... ligger bakom hela konventionen", som domstolen sade i Sporrong-Lönnroth-domen (punkt 69).
4.3.4 Totalvärdering av egendomsingrepp — hur långt?
Det återstår att se hur mycket domstolen kommer att lägga in i majoritetens uppfattning i Sporrong-Lönnroth-målet. Avgörandet och resonemanget innebär att det principiellt tillkommer domstolen att företaga en avvägning av samhällets intresse av ingrepp mot individens intresse av att få nyttja sin egendom i fred. Genom att domstolen lade avgörande vikt vid artikelns första mening blev det möjligt att se bort från de klara hänvisningar till nationell rätt och värderingar som följer av de övriga bestämmelserna i artikeln. Kanske var artikeln undervärderad tidigare. Men enligt vår mening framstår det som tvivelaktigt om konventionsorganen på detta område skulle börja ta
40 Marckx Case, se not 14.
41 Se t. ex. kommissionens rapport i Sporrong-Lönnroth-målet, punkt 105, med detaljerad diskussion och bedömning i punkterna 114—120, jfr redovisningen ovan i avsnitt 3.
426 Torkel Opsahl och Erik Friberghöver de nationella myndigheternas uppgifter. Kommissionen och domstolen har annars strukit under att detta är något som de normalt inte skall göra. Den internationella kontrollen har företrädesvis uppfattats som sekundär i förhållande till de nationella myndigheternas primära roll och den "margin of appreciation" som staterna har.
Hur långt domstolen kommer att gå kan inte bedömas utifrån denna dom, särskilt som omständigheterna dessutom var rätt speciella. När det gäller egendomsrätten och rådighetsinskränkningar, är konventionsorganen bara i färd med att ta de första osäkra stegen påen väg som många rättssystem har måst gå tidigare. Hur de kommer att gå vidare, t. ex. vid nationaliseringar, återstår att se.
4.3.5 Garantierna för rättegång och rättsmedel
Sedd i ett större perspektiv är domen också av central betydelse för utvecklingen av andra konventionsbestämmelser. Med sina allmänna rättegångsgarantier och rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter samt i straffrättsliga förfaranden har artikel 6 från första början spelat en stor roll i kommissionens och domstolens praxis. Artikeln har emellertid visat sig svår att tolka, och detta gäller särskilt dess räckvidd i förvaltningsärenden.
Tendensen i praxis har länge varit att utvidga begreppen "determination" (franska: "contestation", ungefär: tvist) och "civil rights and obligations". På det sättet har rätten till domstolsprövning blivit särskilt utvidgad till att omfatta en hel del förvaltningsbeslut som berör medborgarnas rättsställning. Men gränsdragningen har ofta vållat besvär. Domstolen har lett utvecklingen genom att ge tämligen generella anvisningar, t. ex. i målen Ringeisen och König42, och kommissionen har senare försökt att använda dessa kriterier. Tendensen i praxis hänger naturligtvis samman med behovet av domstolskontroll av förvaltningsbeslut. Att konventionen inte uttryckligen garanterar detta är klart. Endast via förvaltningsbeslutens effekter på "civilrights", och mer bestämt när de innebär en "determination" som på ett eller annat sätt är "decisive" för "civil rights", följer rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.
Därmed har artikel 6 blivit en outtömlig källa till problem. Ordalydelsen har efter hand blivit övergrodd av prejudikat. Frågan blir allt oftare på vilket sätt en tvist med myndigheterna om offentliga besluts "laglighet" kan föras in under artikel 6 för att ge rätt till domstolsprövning. Det kan hända, som det skedde i Sporrong-Lönnroth-målet,
42 Se not 18, jfr också vad som redan sagts under avsnitt 4.2.
Sverige fällt av Europadomstolen 427
Sverige fällt av Europadomstolen 427att argument som inledningsvis inte spelade någon större roll dras fram under handläggningen hos konventionsorganen.
Den omfattande och ständigt omstridda räckvidden av artikel 6 har med Sporrong-Lönnroth-domen än en gång blivit något utvidgad. Kanske är domstolens linje nödvändig för att hålla jämna steg med den nationella utvecklingen i många länder, där den offentliga sektorn stadigt utvidgas. Men det finns behov av allmänna riktlinjer för framtiden. Situationen idag innebär en nästan hopplös osäkerhet i praxis, där man från fall till fall får utdragen process, debatt och skiljaktiga meningar om begreppet "civil rights".43 Det innebär också att utvecklingen av garantierna för rättssäkerhet enligt konventionen kan ställa närliggande länder som Sverige och Norge inför högst olika val. De allmänna domstolarna är i Norge i princip kompetenta att pröva alla tvister om ett beslut av regeringen eller förvaltningen. Sådana frågor som de som uppstod i Sporrong-Lönnroth-målet kunde därför inte ha uppkommit "vest om Kjølen".
Det allmänna kravet på ett "effektivt" rättsmedel i artikel 13 har haft en helt annan historia än artikel 6. Rätten till effektivt rättsmedel skall gälla vid kränkningar av de rättigheter som konventionen själv föreskriver. Som nämnts tolkade kommissionen denna garanti länge så att den bara blev aktuell när det var fastslaget att en sådan kränkning hade ägt rum. Därmed hade artikeln inte någon självständig betydelse. Sådant var rättsläget när Sporrongs och Lönnroths klagomål kom in till kommissionen, men inte när de blev förklarade "admissible". Under mellantiden avkunnades domen i Klass-målet, som slog fast att det räckte med att man påstod att en konventionsrättighet hade kränkts för att artikel 13 skulle gälla.
Efter Klass-domen har både kommissionen och stater hänskjutit frågan om räckvidden av artikel 13 till domstolen. Det hade redan skett i det brittiska mål där föreningsfriheten ansågs ha kränkts på grund av det s. k. "closed-shop"-systemet, men liksom i Sporrong-Lönnroth-målet fann inte domstolen anledning att gå in på artikel 13 i det målet.44
Så sent som den 25 mars 1983 avkunnade domstolen en dom45 om brittiska fångars rätt till korrespondens, i vilken domstolen fick göra en viss precisering av artikel 13. Denna precisering tillför emellertid
43 Från kommissionens praxis under senare tid kan nämnas t. ex. Kaplan v. United Kingdom, rapport den 17 juli 1980, Decisions and Reports No. 21, s. 5 ff, och särskilt Benthem v. Netherlands (mål 8848/80, "admissible" den 22 december 1981), där rapport väntas under 1983.
44 Case of Young, James and Webster, dom den 13 augusti 1981, Series A, No. 44.
45 Case of Silver and others (domen föreligger ännu endast i stencilerad utgåva).
428 Torkel Opsahl och Erik Friberghinte särskilt mycket för förståelsen av artikel 13 såvitt gäller här behandlade frågor. Domen har den principiella betydelsen för länder som Storbritannien och de skandinaviska länderna, där konventionen inte är direkt tillämplig, att den slår fast att ett sådant dualistiskt system är tillräckligt enligt artikel 13. Men de frågor som vi tog upp till behandling tidigare mot bakgrund av artikel 13 (se 4.2) tycks inte ha kommit särskilt mycket närmare en lösning.
5. Slutsater
Som en följd av domen måste Sverige ge upprättelse åt Sporrongs dödsbo och fru Lönnroth, antingen genom förlikning eller i enlighet med en tilläggsdom.
Vidare måste Sverige ta ställning till vilka ändringar i svensk rätt som domen kräver.
Det är troligtvis inte nödvändigt att ändra de materiella reglerna om skydd för egendomsrätten. Expropriationslagen och byggnadslagstiftningen bör således kunna behålla sin nuvarande utformning.
Däremot är det nödvändigt att införa möjlighet till domstolsprövning i de fall då regeringen som sista instans beslutar i frågor som är direkt avgörande för enskildas "civila rättigheter," d. v. s. när artikel 6 är tillämplig. Hur denna gränsdragning mellan olika regeringsbeslut skall göras är mot bakgrund av konventionsorganens praxis mycket svårt att ange. Men det hindrar inte att Sverige bör vidtaga vissa ändringar. Sådana ändringar borde kunna ske, inte bara för att bota de brister som Sporrong-Lönnroth-målet påvisade, utan också med sikte på att möta och anpassa lagstiftningen till en fortsatt utveckling av konventionsgarantierna.
Utanför området för "civila rättigheter" torde det också till följd av artikel 13 behöva skapas ett rättsmedel som, i de fall då regeringen som första och sista instans beslutar i ett ärende, gör det möjligt att pröva ett påstående att regeringsbeslutet i fråga inte överensstämmer med de svenska regler som svarar mot konventionens fri- och rättigheter. Det är dock väsenligt att hålla i minnet att tillämpningen av artikel 13 på regeringsbeslut ännu inte har avgjorts av domstolen.

References: domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 § 1972
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen

 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen

 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 § 1972
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen