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Timestamp: 2019-07-18 05:24:12+00:00

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Erweiterung der Bundeskompetenzen im Bildungswesen
von Babak Fahimi Shemrani (Autor)
2.1. Eine Allgemeine Definition von Föderalismus
2.2. Föderalismus in Deutschland; Ein historischer Überblick
3. Politikverflechtung in der Bundesrepublik Deutschland
3.1. Die administrative Verflechtung
3.2. Kompetenzverflechtung von Bund und Länder im Bereich 7 Bildungswesen
4. Kulturhoheit der Länder
5. Die Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung
5.1. Reformziele von Bund und Länder
5.1.1. Der Bund
5.1.1.1. Die Reformziele des Bundes im Bereich Hochschulwesen
5.1.2. Länder
5.1.2.1. Reformziele der Länder im Bereich Hochschulwesen
6. Mehr Kompetenzrechte für den Bund im Bildungswesen
6.1. Methodologie (Indikatoren)
6.1.1. Die Ausgaben von Bund und Länder im Bereich Bildungswesen für das
6.1.1.1. Ausgaben bundesweit
6.1.1.2. Ausgaben der Länder
6.1.2. Durchschnittliche Unterrichtsstunden
6.1.3. Schüler- Lehrkräfte- Relation
6.1.4. Ergebnisse der Vergleichsstudie PISA- E
6.1.5. Die Mobilität der Studienanfänger und Studierenden in Deutschland im 17 Jahr 2000
6.1.5.1. Prozentuale Verteilung der Studierenden nach Bundesländer
6.1.5.2. Sesshaftigkeit der deutschen Hochschulzugangsberechtigten
6.1.5.3. Wanderung der Hochschulzugangsberechtigten zwischen den Ländern
6.1.5.4. Das Geschlechterverhältnis an den deutschen Hochschulen
6.1.5.5. Ausländische Studierende in Deutschland
6.1.5.6. Die internationale Vergleichbarkeit der deutschen Abschlüsse im Tertiären Bereich
9. Ist der hier vorgestellte Lösungsansatz mit dem Grundgesetz vereinbar?
Stand 2.11.04 bis 01.01.05
Aufgrund der aktuellen Diskussionen und Beschlüssen der Bundesländer und der Bundesregierung, das föderale System der Bundesrepublik neu zuordnen, habe ich dieses Thema zum Gegenstand dieser Arbeit gemacht.
Bereits im 17. Jahrhundert wurde der Begriff „federalism“ auf Staatsverbindungen angewandt. Die heute gängige Bedeutung von Föderalismus, wurde jedoch erst während der amerikanischen Revolution geprägt.
Mit der U.S. Verfassung von 1787 wurde zum ersten mal ein föderales System real umgesetzt. Die durchaus historische Tradition der deutschen „Staatenbündnisse“ einzugehen, hat sich nach dem II. Weltkrieg fortgesetzt und modernisiert. So haben die Verfassungsgeber, in Zusammenarbeit mit den Besatzungsmächten, eine bundesstaatliche Ordnung für Deutschland gewählt[1].
Um die föderale Ordnung vor grundsätzlichen Änderungen, durch zukünftige Generationen zu schützen, wurde Art. 79 Abs.3[2] eingeführt. Die Mitwirkungsrechte der Länder sollten dadurch sicher gestellt werden. Allerdings haben sich im internationalen Vergleich erhebliche Defizite im Bereich Bildungswesen aufgetan. Damit stellt sich die Frage, ob die absolute Kulturhoheit der Länder für das Auseinadergleiten des Bildungswesen, innerhalb des Bundesgebietes, verantwortlich gemacht werden kann oder nicht?
Deshalb soll, im Rahmen dieser Arbeit, der Frage nachgegangen werden, ob der Bund vor dem Hintergrund der Föderalismusreform mehr inhaltliche Kompetenzen im Bildungswesen erwirken kann oder nicht und sind dafür grundlegende Verfassungsänderungen notwendig?
„ Föderalismus (von lat. foedus = Bund, Vertrag), eine horizontal und/ oder vertikal gegliederte (polit. - staatl. Oder auch gesellschaftl.) Ordnung, in der die Mitglieder des Bundesüber eigene Rechte, Kompetenzen und Legitimität verfügen. “ (Nohlen D:2002: 233).
„ Unter Föderalismus wird seit der Mitte des 19. Jahrhunderts in einem soziologischen und philosophischen Sinn darüber hinaus Föderalismus aber auch ein allgemeines politisches, wirtschaftliches, gesellschaftliches und ethisches Gestaltungsprinzip verstanden. Danach hat der Staat nur eine subsidiäre (vom lateinischen “ subsidium “ - Unterstützung, Hilfe) Regelungs- und Ordnungsfunktion. In erster Linie liege die Zuständigkeit bei den gesellschaftlichen Teilgebieten (Individuum, Familie, Gemeinde, Berufsorganisation, Kirche usw.). Gekoppelt mit dem Subsidiaritätsprinzip bedeutet Föderalismus insoweit einen Zuständigkeitsvorrang der kleineren Einheit vor der gr öß eren. Die kleine Einheit soll und darf danach grundsätzlich alle ihre eigenen Angelegenheiten selbstständig besorgen und muss nur jene Aufgaben dem gr öß eren Verbandüberlassen, dieüber ihre eigenen Wirkungsmöglichkeiten hinausgehen oder allgemeine Interessen aller Gruppen betreffen. “
(Reuter K:1991:15)
Die Einheitsbestrebung der deutschen entwickelte sich, im bürgerlichen Lager, relativ spät.
Bundesstaatliche Tradition gibt es in Deutschland erst seit dem Norddeutschen Bund 1867 (Reuter: 1991). Alle Formen, die vor diesem Zeitpunkt praktiziert wurden, können nur im weitesten Sinne als Staatenbündnisse[3] bezeichnet werden.
Das erste Staatenbündnis auf deutschem Territorium wurde durch Napoleon im Jahre 1806 verwirklicht. Bis zum Jahr 1811 traten weitere 20 Staaten dem Rheinbund[4] bei. Als gemeinsames Organ wurde ein Bundestag in Frankfurt a.M. eingerichtet. Aufgrund der Niederlage Napoleons wurde 1813 der Rheinbund aufgelöst.
Nach dem Wiener Kongress (1815) wurde das deutsche Territorium neu geordnet. Aus der Neuordnung ging der Deutsche Bund mit 39 Mitgliedern hervor. Damit wurde der Deutsche Bund zum Nachfolger des Rheinbundes. Interessant ist, dass der Deutsche Bund zum ersten Mal präzise Artikeln[5] formuliert hatte. So galt, dass die inneren Angelegenheiten durch die souveränen Staaten im Bund geregelt werden durften und in äußeren Angelegenheiten mussten die Mitglieder als einheitliches Gebilde auftreten.
Die nächste Entwicklungsstufe erreichte Deutschland im Zuge der Einheitsbestrebungen der Märzrevolution im Jahre 1848/49. Die gewählten Volksvertreter schrieben eine Verfassung, das eine rechtstaatliche, demokratische Ordnung im Rahmen eines Bundesstaates vorsah (Reuter:1991). Die Verfassung scheiterte jedoch an der Zustimmung des Kaisers. Nach dem preußisch- österreichischen Krieg 1866 wurde der Deutsche Bund formell aufgelöst.
Bismarck initiierte 1866/ 67 den Norddeutschen Bund[6], das historisch erste bundesstaatliche Gebilde auf deutschem Territorium.
Mit den „Novemberverträgen“ von 1870 wurden weitere süddeutsche Staaten in den Norddeutschen Bund aufgenommen, mit der Bundesverfassung des Norddeutschen Bundes als Gesamtverfassung des Deutschen Reiches. Damit wurde das Deutsche Reich 1871, in der „kleindeutschen Lösung“ gegründet. Als Vertretungsorgane wurden der Reichstag[7] und der Bundesrat[8] eingerichtet. Es wurden föderative und monarchistische Elemente in der Verfassung des Deutschen Reiches festgelegt. Viele Reichsregelungen wurden föderativ formuliert, z.B. das Wehrrecht (allgemeine Wehrpflicht). Die Finanzverfassung, insbesondere das Steuerrecht, waren hauptsächlich zugunsten der einzelnen Bundesstaaten formuliert worden.
Mit der Weimarer Republik wurde die föderative Tradition der vorangegangenen Jahrzehnte fortgesetzt. Die föderative Struktur Deutschlands wurde nur unter der Herrschaft der Nationalsozialisten aufgehoben. Nach dem II. Weltkrieg belebten die deutschen die föderative Tradition mit Zustimmung der Alliierten und verankerten diesen Grundsatz im deutschen Grundgesetz.
Eine Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Entscheidungseinheiten (Bund und Länder) führt zur „ Verschränkung “ (Laufer/ Münch:1998) von vormals autonomen Entscheidungsverfahren.
Diese Politikverflechtung ergibt sich aus den sich überschneidenden Zuständigkeiten. Demnach haben sich unter den staatlichen Akteuren auf unterschiedliche Hierarchiestufen formell und/ oder informell unterschiedliche Koordinations- und Absprachemuster institutionalisiert.
In Deutschland hat sich die Politikverflechtung[9] insbesondere in der Finanzverfassung[10] gezeigt. Ein Beispiel hierfür ist die Finanzierung im Bereich Hochschulbau[11]. Die Kooperation zwischen den souveränen Ländern und der Zentraleinheit wird verstärkt. Aus der intensivierten Verschränkung der Entscheidungsverfahren in einem Bundesstaat ergibt sich eine kooperative föderale Struktur.
Je mehr sich ein politisches System und seine Gesellschaft ausdifferenziert, umso schwerer wird es sein, Entscheidungen autonom[12] zu treffen. In Zusammenspiel mit der europäischen Integration und der Globalisierung[13] ist das politische System darauf angewiesen Aufgaben auf viele Akteure zu verteilen.
Die Entscheidungen müssen auf viele Ebenen des Systems greifen und durchgesetzt werden. Trotz hierarchischer Einstufung der Entscheidungsgewalt sollen alle Systemebenen bei der Entscheidungsfindung berücksichtigt werden. Entscheidend ist hierbei die Möglichkeit Informations- und Koordinationskosten zu senken. Auf diese Weise können die entstehenden Kosten auf viele verteilt werden. Dies senkt den Kostenaufwand für den einzelnen Akteur. Auf der anderen Seite wird, durch Konsensentscheidungen, die Reaktions- und Entscheidungsfähigkeit des politischen Systems eingeschränkt. Reformen kommen nur zögerlich bzw. gar nicht zustande.
Die Länder müssen Bundesgesetze umsetzen, also muss ein permanenter Austausch zwischen den Verwaltungen des Bundes und die der Länder stattfinden. Insbesondere im Bereich der Mischfinanzierung ist eine Verflechtung[14] der Kompetenzen zwischen Bund und Länder zu beobachten. So müssen „ Bundesregierung und Landesregierung bei der Personalwahl, der Behördenorganisation und der Arbeitsweise eng kooperieren “ (Laufer/ Münch:1998:251). Oftmals ist das informelle Beziehungsgefüge zwischen den Verwaltungen des Bundes und der Länder wichtiger als die formellen Beziehungen und Kompetenzrechte. Außerdem sind Bund und Länder durch zahlreiche Gremien und Kommissionen eng miteinander verflochten.
Bis zum Jahr 1998 stieg „ die Zahl der Bund - Länder- Kommissionen (...) aufüber 300 “ (Johannes Rau; 1998)[15] an. Die Gremien und Arbeitsgruppen, die zwischen den Ländern eingerichtet werden, können weitaus höher beziffert werden. So waren die MitarbeiterInnen der Baden- Württembergischen Ministerien im Jahre 1998 an 928 länderübergreifenden Gremien und Arbeitsgruppen beteiligt (Johannes Rau; 1998).
3.2. Kompetenzverflechtung von Bund und Länder im Bereich Bildungswesen.
Der Bund und die Länder sind durch diverse sich überschneidende Kompetenzrechte, im Bereich Bildungswesen, zur Kooperation verpflichtet.
In den Sachbereichen Hochschulwesen (Art. 75 Abs. 1 Nr. 1a Abs. 3 GG), Hochschulbau (Art. 91a Abs. 1 Nr. 1 GG), Bildungsplanung (Art. 91b GG) sowie Förderung von Einrichtungen und wissenschaftliche Forschung von überregionaler Bedeutung (Art. 91b GG), besteht eine kompetenzielle Verflechtungen von Bund und Länder in legislativer, planerischer und finanzieller Hinsicht. Zudem werden über die konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeiten für die Regelung der Ausbildungsbeihilfen[16], die Förderung der wissenschaftlichen Forschung[17] sowie für Besoldung und Versorgung im öffentlichen Dienst[18] gemeinsam entschieden.
Der Schulbereich ist aufgrund der Kulturhoheit der Länder ein wesentliches Element ihrer Eigenstaatlichkeit und deshalb ist das Schulwesen, in der aktuellen Föderalismusdebatte, nur im Rahmen des Fortbestandes der Gemeinschaftsaufgabe Bildungsplanung[19], Gegenstand der Verhandlungen.
Der Bund ist im Bereich Hochschulwesen als Träger an den Universitäten der Bundeswehr[20], den Fachhochschulen des Bundes für öffentliche Verwaltung und der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer[21] vertreten.
Aber auch hier ergeben sich Verflechtungen aus bundesrechtlicher Sachkompetenz und landesrechtlicher Zuständigkeit für das Hochschulwesen.
Die Länder haben durch das Grundgesetz ihre Eigenstaatlichkeit behalten dürfen. Sie erhielten umfangreiche Kompetenzen im Bereich Kultur und Bildung. Diese Kompetenzverteilung soll
„ die historischen, geographischen, kulturellen und politisch/ sozialen sowie mentalen Landesgegebenheiten “ (Schultz- Hardt J: 166) wiederspiegeln. Durch Art. 79 Abs. 3 GG ist es dem Gesetzgeber nicht möglich die Gliederung und die grundsätzlichen Mitwirkungsrechte der Länder zu verändern oder zu beschneiden.
Durch diese Regelung sollen die Länder ihre kulturelle Vielfalt erhalten, im Gegenzug muss aber ein Grad an Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit im Gesamtstaat gewährleistet werden. Z.B. eine einheitliche Grundstruktur im Schulwesen oder bei der Lehramtsprüfung usw. Also besteht im föderativen System der Bundesrepublik immer ein Grad an Spannung zwischen der prinzipiellen Vielfalt und der notwendigen Einheit.
Die Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung[22], soll die mittlerweile immer statischer werdende föderale Struktur Deutschlands auf die Aufgaben und Verpflichtungen, die mit der fortschreitenden Integration in die Europäischen Union einhergehen, vorbereiten.
Die Kommission bestehet aus je 16 Mitglieder und je 16 Stellvertreter aus Bundestag und Bundesrat, deshalb kann davon ausgegangen werden, dass innerhalb der Kommission keine einheitliche Zielsetzung zu erwarten ist. Selbst die Vertreter der Länder in der Kommission haben, je nach ihrer politischen Ausrichtung, unterschiedliche Ziele und gegebenenfalls unterschiedliche Lösungsansätze.
Im folgenden werden die grundlegenden Punkte, die zur Debatte stehen, jeweils aus der Position des Bundes[23] und die der Länder[24] vorgestellt.
Die erklärten Ziele der Bundesregierung, für eine Neuordnung der Kompetenzen auf Bundesund Landesebene, bleiben zunächst sehr allgemein.
1. Deutschland muss europatauglicher werden. Um dies zu erreichen, müssen die innerstaatlichen Abstimmungsverfahren vereinfacht werden. 2. Die bundesstaatliche Ordnung muss effizienter gestaltet werden. Hierzu ist eine Entflechtung, der Zuständigkeiten, Aufgaben- und Finanzverantwortlichkeiten, von Bund und Ländern erforderlich. 3. Handlungsautonomie und Eigenverantwortung müssen auf der jeweils richtigen Entscheidungsebene gestärkt werden. Um Wirtschaftskraft und Lebensqualität zu steigern. 4.
Die Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung muss das Spannungsfeld zwischen Wettbewerb und Solidarität berücksichtigen. Die Bundesregierung hält an einem solidarischen Föderalismus fest.
Um diese Ziele umsetzen zu können, will die Bundesregierung folgende Maßnahmen zur Grundlage der Verhandlungen, mit den Vertretern der Länder, machen. Zunächst Auflösung der Rahmengesetzgebung und Überführung einzelner Materien des Artikels 75 GG in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes oder in die konkurrierende Gesetzgebung. Der Bund ist sogar unter Umständen bereit diese Kompetenz an die Länder abzugeben. Andererseits besteht der Bund darauf gewisse Bereiche, aus Art. 75 GG[25], im eigenen Kompetenzbereich zu behalten.
Im Bereich der Öffnungsklauseln bei Bundesgesetzen ist der Bund bereit, bei abweichenden Landesregelungen mit dem jeweiligen Bundesland in Dialog[26] zu treten. Im Gegenzug könnten Zustimmungserfordernisse vonseiten der Länder wegfallen. Ein weiteres Ziel der Kommission ist die Entflechtung der konkurrierenden Gesetzgebung. Dies soll durch vollständige Rückübertragung [27] einzelner Materien[28] aus Art.75 GG, an die Bundesländer, erreicht werden.
Um die Bundesrepublik handlungsfähiger zu gestalten, muss zudem die Mitwirkung des Bundesrates[29] im Bereich zustimmungspflichtiger Gesetze vereinfacht werden. Deshalb strebt die Bundesregierung eine Präzisierung des Art. 84 Abs.1 GG an. Damit würden nur noch Gesetze, die tatsächlich die Belange der Länder betreffen, die Zustimmung des Bundesrates benötigen.
Die wichtigsten Änderungen müssen, aus Sicht des Bundes, im Bereich der Mischfinanzierungen getätigt werden. D.h. die dauerhaften Finanzhilfen müssen neu geordnet werden. Hierzu schlägt der Bund vor, den sozialen Wohnungsbau und die Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden auf die Länder zu übertragen. Regionale Wirtschaftsstruktur[30], Agrarstruktur und Küstenschutz[31] müssen weiterhin als Gemeinschaftsaufgabe bestehen bleiben.
[1] Art. 20 Abs. 1 des GG: Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.
[2] Art. 79 Abs. 3 des GG: Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig.
[3] Heilige Römische Reich Deutscher Nationen entstand nach der Auflösung des Frankenreiches durch den Vertrag von Verdun , im Jahre 843 und bestand bis 1806.
[4] Am 12.Juli 1806 schlossen sich 16 deutsche Reichsfürsten, unter dem Schutz Napoleons, zum Rheinbund zusammen.
[5] Siehe Reuter Konrad: 1991: Föderalismus, ab S173ff.
[6] 19 Norddeutsche Staaten und die Hansestädte, Bremen, Hamburg und Lübeck schlossen sich zum Norddeutsche Bund zusammen.
[7] Der Reichstag und der Bundesrat waren für Bundesgesetze zuständig. Der Bundesrat war die Vertretung der Mitglieder des Bundes.
[8] Der Reichstag und der Bundesrat waren für Bundesgesetze zuständig. Der Bundesrat war die Vertretung der Mitglieder des Bundes.
[9] Siehe Art.91a Abs. 1 und Art. 91b GG: Mitwirkung des Bundes auf Grund von Bundesgesetzen und Vereinbaurungen.
[10] Siehe Finanzverfassungsreform von 1969
[11]Hochschulbauförderungsgesetz vom 1. September 1969 (BGBl. I S. 1556), zuletzt geändert am 20. August 1996 (BGBl. I S. 1327) § 1 - Gemeinschaftsaufgabe: Der Ausbau und Neubau von Hochschulen einschließlich der Hochschulkliniken wird von Bund und Ländern nach Maßgabe dieses Gesetzes als Gemeinschaftsaufgabe wahrgenommen.
[12] „ Politikverflechtung ist zunächst auch eine Konsequenz des Gewaltenteilungsgrundsatzes. Dieser führt dazu, dass die Planung, Formulierung, Entscheidung sowie Durchführung politischer Ma ß nahmen auf jeweils gesonderte Institutionen wie Ministerien und Kabinette, Parlamentsausschüsse und Parlamente sowie Verwaltungsbehörden verteilt sind. (Laufer/ Münch: 1998: 248)
[13] Und nicht zuletzt ist die Politikverflechtung eine Konsequenz der wachsenden zivilisatorischen Herausforderungen, wie der technologischen Entwicklung, der Knappheit von Ressourcen, der Vernichtung der natürlichen Lebensgrundlagen und der Globalisierung. “ (Laufer/ Münch: 1998: 248)
[14] Z.B. Oberfinanzdirektion als Teil der Finanzverwaltung.
[15] Herausgegeben vom Bundesrat:1998: 50 Jahre Herrenchiemseer Verfassungskonvent: „Zur Struktur des deutschen Föderalismus“
[16] Vergleiche Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 GG
[17] Vergleiche Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 GG
[18] Vergleiche Art. 74a GG
[19] Vergleiche Art. 91b GG
[20] Vergleiche Art. 73 Nr. 1, 87a GG und Art. 87b GG
[21] Vergleiche Art. 73 Nr. 8 GG
[22] Einsetzungsbeschlüsse: der Deutsche Bundestag (in seiner 66. Sitzung am 16. Oktober 2003, BT-Drucksache 15/1685) und der Bundesrat (in seiner 792. Sitzung am 17. Oktober 2003, BR-Drucksache 750/03) beschließen eine gemeinsame Kommission.
[23] Positionspapier des Bundesministerium des Innern: Siehe http://www.bmi.bund.de/media/archive/251.pdf stand 7.11.04.
[24] Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung: Kommissionsdrucksache 0045; Föderalismusreform, Positionspapier der Ministerpräsidenten.
[25] Folgende Kompetenzrechte bleiben erhalten 1. das Melde- und Ausweiswesen 2. die Bodenverteilung, die Umweltschutz und Wasserhaushalt 3. Verbraucherschutz 4. Arzneimittelbereich 5. . den Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung ins Ausland.
[26] Z.B. die Debatte zum Funktionsvorbehalt für Beamte, Grundsätze des Berufsbeamtentums, Vorschriften des Besamtenbesoldungsrechts zum Urlaubsgeld und zur jährlichen Sonderzuwendung. Siehe: http://www.bmi.bund.de/media/archive/251.pdf
[27] Auswahlkriterien: Europatauglichkeit die Umsetzung von EU- Vorgaben; In welchen Umfang hat der Bundesgesetzgeber von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht. In welchem Umfang wird der Bundesgesetzgeber in Zukunft von diesem Kompetenzbereich Gebrauch machen.
[28] Folgende Kompetenzbereiche könnten auf die rückübertragen werden: 1. Allgemeine Rechtsverhältnisse der Presse. 2. Notarwesen (nicht vollständig) . 3. Jagdwesen. 4. Lokale Freizeitlärmbekämpfung.
[29] Änderung der Art. 80 Abs.2 GG, Art. 52 Abs. 3 S.1 GG und Art. 84 Abs. 1 GG
[30] Art. 91 a Abs. 1 Nr. 2 GG
[31] Art. 91 a Abs. 1 Nr. 3 GG
9783640722570
9783640723003
v157225
Föderalismus Föderalismusreform Deutschland Bildungswesen
Babak Fahimi Shemrani (Autor)

References: Art. 79
 Art. 79
 Art. 75
 Art.75
 Art. 84
 Art. 20
 Art. 79
 Art.91
 Art. 91
 § 1
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 91
 Art. 73
 Art. 87
 Art. 73
 Art. 80
 Art. 52
 Art. 84
 Art. 91
 Art. 91