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Timestamp: 2018-05-26 00:06:11+00:00

Document:
CONCEPTO No.66
Memorando 1506
Ciudad y fecha: Bogotá, D. C., 17 de diciembre de 2009
Para: Doctora María del Carmen Coutin, Jefe Unisalud - Sede Bogotá
Doctora Elda Francy Vargas Bernal, Jefe Oficina Jurídica Sede Bogotá
Asunto: Oficio DSU-042 y memorando 698 del 18 de mayo de 2009
Atendiendo las comunicaciones de la referencia y a efectos de fijar una posición jurídica sobre el criterio que se debe adoptar con relación a la aplicación o no del Decreto 3260 de 2004 y a partir de lo anterior conceptuar sobre la caducidad en los casos de prestación de servicios de salud, al respecto es preciso manifestar:
I. Problema jurídico:
¿Aplica lo dispuesto por el Decreto 3260 de 2004 a la Unidad de Servicios de Salud de la Universidad Nacional de Colombia?
A. FUENTES NORMATIVAS
Acuerdo 24 de 2008 del Consejo Superior Universitario
B. TESIS JURÍDICA:
Con fundamento en el artículo 57 de la ley 30 de 1992 con las modificaciones y adiciones formuladas por la ley 647 de 2001 y dado el carácter de la Unidad de Servicios de Salud de la Universidad Nacional de Colombia creada por el Acuerdo 13 de 2002 a Unisalud no le aplica lo dispuesto por el Decreto 3260 de 2004
Posición Unisalud:
Unisalud en el Oficio DSU- 042 del 12 de mayo de 2009, observa que El Decreto 3260 de 2009 no le aplica dada su naturaleza, pues dicha Unidad presta servicios a sus afiliados y beneficiarios dentro del régimen especial establecido por el artículo 1 de la ley 647 de 2001 que reformó el artículo 57 de la ley 30 de 1992 y su naturaleza no corresponde a una EPS o ARS de las que habla el decreto en cuestión, el cual regula exclusivamente el flujo de recursos del sistema general de seguridad social en salud, los cuales no son administrados por Unisalud
Posición de la Oficina Jurídica de Sede:
En memorando 698 del 21 de mayo de 2009, la Oficina Jurídica de la Sede Bogotá, determinó que aunque el ámbito de aplicación de las reglas para el pago en los contratos por conjunto integral de atención, pago por evento u otras modalidades diferentes a la capitación de regímenes contributivo y subsidiado establecidas por el artículo 9 del Decreto 3260 de 2004 se encuentra limitado para los contratos donde se pacte una modalidad de pago diferente tanto a la capitación, tanto en el régimen contributivo como en el subsidiado de las EPS o ARS o IPS y Unisalud no tiene la naturaleza jurídica de las anteriores y pertenezca al régimen especial establecido en el artículo 1 de la ley 647 de 2001, ello no quiere decir que cuando una materia no esté reglamentada en el régimen especial no se deba aplicar de manera subsidiaria las reglas generales
A."DECRETO 3260 de 2004
"Por el cual se adoptan medidas para optimizar el flujo de recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Artículo 1. Giro de los recursos de la Subcuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga. Los recursos de la Subcuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, asignados para cofinanciar la afiliación al Régimen Subsidiado, se girarán a los fondos municipales, distritales o departamentales de salud, por trimestre anticipado dentro de los diez (10) primeros días de cada trimestre y conforme al período contractual.
Parágrafo. El giro de los recursos correspondientes al primer trimestre de cada vigencia fiscal se efectuará a más tardar el día 10 de febrero del respectivo año.
Artículo 2. Requisitos para el giro de los recursos de la Subcuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga. Para efectos del giro se requerirá en forma previa:
1. La creación y/o acreditación por parte de las entidades territoriales de una subcuenta especial dentro de los fondos seccionales, distritales y locales de salud para el manejo de subsidios en salud y el registro ante el administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, de la cuenta a la cual deben realizarse los giros. Esta subcuenta especial manejará exclusivamente los recursos destinados a subsidiar la demanda de servicios de salud.
2. La constitución, actualización y remisión al Ministerio de la Protección Social de las bases de datos de afiliados al régimen subsidiado.
3. Copia de los contratos de administración del régimen subsidiado o el instrumento sustitutivo que defina el Ministerio de la Protección Social. (...)
Artículo 9. Reglas para el pago en los contratos por conjunto integral de atención, pago por evento u otras modalidades diferentes a la capitación en regímenes contributivo y subsidiado. En los contratos donde se pacte una modalidad de pago diferente a la capitación, tanto en el régimen contributivo como en el régimen subsidiado, las EPS o ARS y las IPS se sujetarán al siguiente procedimiento de trámite y pago de las cuentas:
1. Las ARS y las EPS deberán recibir facturas de las instituciones prestadoras de servicios de salud como mínimo durante los veinte (20) primeros días calendario del mes siguiente al que se prestaron los servicios, incluido el mes de diciembre, de conformidad con la jornada habitual de trabajo de sus oficinas administrativas en los días y horas hábiles. La presentación de la factura no implica la aceptación de la misma.
Para la radicación y presentación de facturas, las ARS o EPS, no podrán imponer restricciones que signifiquen requisitos adicionales a la existencia de autorización previa o contrato cuando se requiera y la demostración efectiva de la prestación de los servicios en salud.
2. Las ARS o EPS contarán con treinta (30) días calendario contados a partir de la presentación de la factura para adoptar uno de los siguientes comportamientos que generarán los correspondientes efectos aquí descritos:
a) Aceptar integralmente la factura: En este evento se procederá al pago del ciento por ciento (100%) de la factura dentro de los cinco (5) días calendario siguientes a los treinta (30) días iniciales;
b) No efectuar pronunciamiento alguno sobre la factura: En este evento se efectuará el pago del cincuenta (50%) del valor de la factura dentro de los cinco (5) días calendario siguientes al vencimiento de los treinta (30) días iniciales. Si trascurrido el término de cuarenta (40) días calendario a partir de la radicación de la factura, no efectúa pronunciamiento alguno, deberá pagar el cincuenta por ciento (50%) restante dentro de los cinco (5) días calendario siguientes al vencimiento de este término;
c) Formular glosas a la factura: En este evento se procederá al pago de la parte no glosada dentro de los cinco (5) días calendario siguientes al vencimiento de los treinta (30) días iniciales.
3. Cuando se formulen glosas a la factura la IPS contará con treinta (30) días calendario para responderlas. Una vez respondidas las glosas la ARS o EPS contará con cinco (5) días calendario para proceder al pago de los valores que acepta y dejar en firme las glosas que considere como definitivas.
4. En aquellos eventos en que existan glosas definitivas por parte de la ARS o EPS las partes acudirán a los mecanismos contractuales o legales previstos para la definición de las controversias contractuales surgidas entre las partes.
Parágrafo 1. Las IPS no tendrán derecho a la aplicación del literal b) del presente artículo, cuando la EPS o ARS haya formulado glosas que en el promedio de los últimos seis (6) meses superen el cincuenta por ciento (50%) del valor de las facturas o cuentas de cobro radicadas.
Parágrafo 2. Las EPS y ARS podrán pactar plazos inferiores a los establecidos en el presente artículo.
Artículo 10. Pago de servicios prestados por atención de urgencias. Para el pago de los servicios prestados por atención inicial de urgencias, que conforme a la ley no requieren contrato ni orden previa, se aplicarán las reglas señaladas en el artículo 9 del presente decreto.
Artículo 11. Pagos por capitación en los regímenes contributivo y subsidiado. Cuando se trate de contratos de prestación de servicios por capitación tanto en el régimen contributivo como en el régimen subsidiado, las EPS y ARS pagarán dentro de los diez (10) primeros días hábiles de cada mes a las instituciones prestadoras de servicios de salud, el valor mensual correspondiente, sin perjuicio de los ajustes posteriores por concepto de novedades, los cuales se harán en el siguiente pago o a más tardar en el momento de la liquidación de los respectivos contratos.
Artículo 12. Derecho al cobro de los valores adeudados. El vencimiento de los plazos señalados en los artículos 9, 10 y 11 del presente decreto no implica la pérdida del derecho al cobro de los valores adeudados.
Artículo 13. Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga el parágrafo del artículo 19 y los artículos 20, 23,24, 25, 26, 27, 28, 33, 34, 38, 39, 40 y 42 del Decreto 050 de 2003 y demás disposiciones que le sean contrarias".
B. DECRETO NUMERO 4747 DE 2007 (DEROGA EL ARTÍCULO 9 DEL DECRETO 3260 DE 2004)
"Por medio del cual se regulan algunos aspectos de las relaciones entre los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo, y se dictan otras disposiciones
"En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales en especial de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y por los artículos 154 literales a) y b), 178 Y 179 de la Ley 100 de 1993, 5 Y 6 del Decreto - Ley 1295 de 1994, 7 del Decreto - Ley 1281 de 2002, y los artículos 13 literal d) y 44 de la Ley 1122 de 2007,
Artículo 1. Objeto. El presente decreto tiene por objeto regular algunos aspectos de la relación entre los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo.
Artículo 2. Campo de aplicación. El presente decreto aplica a los prestadores de servicios de salud ya toda entidad responsable del pago de los servicios de salud. Cuando las entidades que administran regímenes especiales y de excepción suscriban acuerdos de voluntades con prestadores de servicios de salud a quienes les sea aplicable el presente decreto, deberán cumplir con los términos aquí establecidos.
Artículo 3. Definiciones. Para efectos del presente decreto se adoptan las siguientes definiciones:
a. Prestadores de servicios de salud: Se consideran como tales las instituciones prestadoras de servicios de salud y los grupos de práctica profesional que cuentan con infraestructura física para prestar servicios de salud y que se encuentran habilitados. Para efectos del presente decreto, se incluyen los profesionales independientes de salud y los servicios de transporte especial de pacientes que se encuentren habilitados.
b. Entidades responsables del pago de servicios de salud: Se consideran como tales las direcciones departamentales, distritales y municipales de salud, las entidades promotoras de salud de los regímenes contributivo y subsidiado, las entidades adaptadas y las administradoras de riesgos profesionales.
c. Red de prestación de servicios: Es el conjunto articulado de prestadores de servicios de salud, ubicados en un espacio geográfico, que trabajan de manera organizada y coordinada en un proceso de integración funcional orientado por los principios de complementariedad, subsidiariedad y los lineamientos del proceso de referencia y contrarreferencia establecidos por la entidad responsable del pago, que busca garantizar la calidad de la atención en salud y ofrecer una respuesta adecuada a las necesidades de la población en condiciones de accesibilidad, continuidad, oportunidad, integralidad y eficiencia en el uso de los recursos.
d. Modelo de atención. Comprende el enfoque aplicado en la organización de la prestación del servicio, la integralidad de las acciones, y la consiguiente orientación de las actividades de salud. De él se deriva la forma como se organizan los establecimientos y recursos para la atención de la salud desde la perspectiva del servicio a las personas, e incluye las funciones asistenciales y logísticas, como la puerta de entrada al sistema, su capacidad resolutiva, la responsabilidad sobre las personas que demandan servicios, así como el proceso de referencia y contrarreferencia.
e. Referencia y contrarreferencia. Conjunto de procesos, procedimientos y actividades técnicos y administrativos que permiten prestar adecuadamente los servicios de salud a los pacientes, garantizando la calidad, accesibilidad, oportunidad, continuidad e integralidad de los servicios, en función de la organización de la red de prestación de servicios definida por la entidad responsable del pago.
f. Acuerdo de voluntades: Es el acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa. Cada parte puede ser de una o varias personas naturales o jurídicas. El acuerdo de voluntades estará sujeto a las normas que le sean aplicables, a la naturaleza jurídica de las partes que lo suscriben y cumplirá con las solemnidades, que las normas pertinentes determinen.
Artículo 4. Mecanismos de pago aplicables a la compra de servicios de salud. Los principales mecanismos de pago aplicables a la compra de servicios de salud son: a. Pago por capitación: Pago anticipado de una suma fija que se hace por persona que tendrá derecho a ser atendida durante un periodo de tiempo, a partir de un grupo de servicios preestablecido. La unidad de pago está constituida por una tarifa pactada previamente, en función del número de personas que tendrían derecho a ser atendidas.
b. Pago por evento: Mecanismo en el cual el pago se realiza por las actividades, procedimientos, intervenciones, insumos y medicamentos prestados o suministrados a un paciente durante un período determinado y ligado a un evento de atención en salud. La unidad de pago la constituye cada actividad, procedimiento, intervención, insumo o medicamento prestado o suministrado, con unas tarifas pactadas previamente.
c. Pago por caso, conjunto integral de atenciones, paquete o grupo relacionado por diagnóstico: Mecanismo mediante el cual se pagan conjuntos de actividades, procedimientos, intervenciones, insumos y medicamentos, prestados o suministrados a un paciente, ligados a un evento en salud, diagnóstico o grupo relacionado por diagnóstico. La unidad de pago la constituye cada caso, conjunto, paquete de servicios prestados, o grupo relacionado por diagnóstico, con unas tarifas pactadas previamente.
Artículo 5. Requisitos mínimos que se deben tener en cuenta para la negociación y suscripción de los acuerdos de voluntades para la prestación de servicios. Son requisitos mínimos para la negociación y suscripción de acuerdos de voluntades para la prestación de servicios los siguientes:
a. Por parte de los prestadores de servicios de salud:
b. Por parte de las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo:
3. Diseño y organización de la red de servicios, indicando el nombre, ubicación de los prestadores de servicios de salud con el tipo y complejidad de los servicioscontratados, que garanticen la oportunidad, integralidad, continuidad y accesibilidad a la prestación de servicios de la población a cargo de la entidad responsable del pago.
5. Indicadores de calidad en los servicios de aseguramiento definidos en el Sistema de Información par la Calidad del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención en Salud.
6. Diseño, organización y documentación del proceso de referencia y contrarreferencia que involucre las normas operacionales, sistemas de información y recursos logísticos requeridos para la operación de la red.
Parágrafo 1. En el diseño y organización de la red de prestación de servicios, incluyendo los servicios administrativo de contacto con el paciente, las entidades responsables del pago de los servicios de salud garantizarán los servicios de baja complejidad de manera permanente en el municipio de residencia de los afiliados, salvo cuando a juicio de éstos sea más favorable recibirlo en un municipio diferente con mejor accesibilidad geográfica.
Parágrafo 2. Las entidades responsables del pago de los servicios de salud deberán difundir entre sus usuarios la conformación de su red de prestación de servicios, para lo cual deberán publicar anualmente en un periódico de amplia circulación en su área de influencia el listado vigente de prestadores de servicios de salud que la conforman, organizado por tipo de servicios contratado y nivel de complejidad. Adicionalmente se deberá publicar de manera permanente en la página Web de la entidad dicho listado actualizado, o entregarlo a la población a su cargo como mínimo una vez al año con una guía con los mecanismos para acceder a los servicios básicos electivos y de urgencias. En aquellos municipios en donde no circule de manera periódica y permanente un medio de comunicación escrito, esta información se colocará en un lugar visible en las instalaciones de la alcaldía, de la entidad responsable del pago y de los principales prestadores de servicios de salud ubicados en el municipio.
Parágrafo 3. De los requisitos mínimos establecidos en el presente artículo, tanto los prestadores de servicios de salud como las entidades responsables del pago de los servicios de salud, deberán conservar la evidencia correspondiente.
Artículo 6. Condiciones mínimas que deben ser incluidas en los acuerdos de voluntades para la prestación de servicios. Independientemente del mecanismo de pago que se establezca en los acuerdos de voluntades para la prestación de servicios, estos deberán contener, como mínimo los siguientes aspectos:
5. Mecanismos y forma pago.
8. Periodicidad en la entrega de información de prestaciones de servicios de salud RIPS.
9. Periodicidad y forma como se adelantará el programa de auditoria para el mejoramiento de la calidad y la revisoría de cuentas.
Parágrafo 1. Para el suministro de la información de la población a ser atendida, en cumplimiento del parágrafo 1 del artículo 44 de la Ley 1122 de 2007, las entidades responsables del pago de servicios de salud, garantizarán la administración en línea de las bases de datos de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud SGSSS, asegurando su depuración, y el correcto y oportuno registro de las novedades.
En caso de no contar con la información actualizada en línea, deberán entregar y actualizar la información por los medios disponibles. De no actualizarse la información en línea o no reportarse novedades, se entenderá que continúa vigente la última información disponible.
Las atenciones prestadas con base en la información reportada en línea o por cualquier otro medio, no podrán ser objeto de glosa con el argumento de que el usuario no está incluido
Parágrafo 2. Los servicios que se contraten deberán garantizar la integralidad de la atención, teniendo en cuenta los servicios habilitados por el prestador, salvo que en casos excepcionales se justifique que puede prestarse el servicio con una mayor oportunidad por parte de otro prestador de servicios de salud, o que exista solicitud expresa del usuario de escoger otro prestador de la red definida por la entidad responsable del pago.
Parágrafo 3. La auditoría de la calidad de la atención de los servicios deberá desarrollarse de acuerdo con el Programa de auditoría para el mejoramiento de la calidad PAMEC, de cada uno de los actores, definido en el Decreto 1011 de 2006 o la norma que lo adicione, modifique o sustituya.
Artículo 7. Condiciones mínimas que se deben incluir en los acuerdos de voluntades para la prestación de servicios mediante el mecanismo de pago por capitación. Los acuerdos de voluntades para la prestación de servicios que celebren las entidades responsables del pago de servicios de salud con prestado res de servicios de salud establecidos en su red para la atención de la población a su cargo, mediante el mecanismo de pago por capitación, deberán contemplar, además de las condiciones mínimas establecidas en el artículo 6 del presente decreto, las siguientes:
Parágrafo 1. Las actividades, procedimientos, intervenciones, insumos y medicamentos incluidos en la capitación deben ser prestados o suministrados directamente por el prestador de servicios de salud contratado. Si las actividades, procedimientos, intervenciones, insumos y medicamentos, contratados por capitación son prestados o suministrados por otro prestador, por remisión de la institución prestadora o en caso de urgencias, la entidad responsable del pago cancelará su importe a quien haya prestado el servicio, y podrá previa información descontar el valor de la atención.
Parágrafo 2. Este mecanismo de pago no genera en ningún caso la transferencia de las obligaciones propias del aseguramiento a cargo exclusivo de las entidades responsables de cubrir el riesgo en salud.
Artículo 8. Condiciones mínimas que se deben incluir en los acuerdos de voluntades para la prestación de servicios mediante el mecanismo de pago por evento, caso, conjunto integral de atenciones, paquete o grupo relacionado por diagnóstico. Los acuerdos de voluntades para la prestación de servicios que celebren las entidades responsables del pago de servicios de salud con los prestadores de servicios de salud establecidos en su red para la atención de la población a su cargo bajo el mecanismo de pago por evento, caso, conjunto integral de atenciones, paquete o grupo relacionado por diagnóstico, deberán contemplar, además de las condiciones mínimas establecidas en el artículo 6 del presente decreto, los siguientes aspectos:
Artículo 9. Instituciones prestadoras de servicios de salud acreditadas en salud. Las entidades promotoras de salud de los regímenes contributivo y subsidiado que tengan afiliados en el área de influencia de una institución prestadora de servicios de salud acreditada en salud, privilegiarán su inclusión en la red de prestación de servicios para lo cual suscribirán los acuerdos de voluntades correspondientes, siempre y cuando la institución acreditada lo acepte.
Artículo 19. Clasificación Única de Procedimientos en Salud - CUPS. Para la codificación de procedimientos se utilizará la Clasificación Única de Procedimientos en Salud - CUPS, la cual será de obligatoria aplicación en todo el territorio nacional en todos los procesos del sector que impliquen identificación y denominación de los procedimientos en salud.
Dicha clasificación será actualizada de manera periódica por el Ministerio de la Protección Social, para lo cual podrá consultar con las asociaciones científicas y otros actores del sistema.
Artículo 20. Registro Individual de Prestaciones de Salud - RIPS. El Ministerio de la Protección Social revisará y ajustará el formato, codificaciones, procedimientos y malla de validación de obligatoria adopción por todas las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, para el reporte del Registro Individual de Prestaciones de Salud - RIPS.
Artículo 21. Soportes de las facturas de prestación de servicios. Los prestadores de servicios de salud deberán presentar a las entidades responsables de pago, las facturas con los soportes que, de acuerdo con el mecanismo de pago, establezca el Ministerio de la Protección Social. La entidad responsable del pago no podrá exigir soportes adicionales a los definidos para el efecto por el Ministerio de la Protección Social.
Artículo 22. Manual único de glosas, devoluciones y respuestas. El Ministerio de la Protección Social expedirá el Manual Único de Glosas, devoluciones y respuestas, en el que se establecerán la denominación, codificación de las causas de glosa y de devolución de facturas, el cual es de obligatoria adopción por todas las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Artículo 23. Trámite de glosas. Las entidades responsables del pago de servicios de salud dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la presentación de la factura con todos sus soportes, formularán y comunicarán a los prestadores de servicios de salud las glosas a cada factura, con base en la codificación y alcance definidos en el manual único de glosas, devoluciones y respuestas, definido en el presente decreto y a través de su anotación y envío en el Registro conjunto de trazabilidad de la factura cuando éste sea implementado. Una vez formuladas las glosas a una factura, no se podrán formular nuevas glosas a la misma factura, salvo las que surjan de hechos nuevos detectados en la respuesta dada a la glosa inicial.
Artículo 24. Reconocimiento de intereses. En el evento en que las devoluciones o glosas formuladas no tengan fundamentación objetiva, el prestador de servicios tendrá derecho al reconocimiento de intereses moratorios desde la fecha de presentación de la factura o cuenta de cobro, de conformidad con lo establecido en el Artículo 7 del Decreto Ley 1281 de 2002.
En el evento en que la glosa formulada resulte justificada y se haya pagado un valor por los servicios glosados, se entenderá como un valor a descontar a titulo de pago anticipado en cobros posteriores. De no presentarse cobros posteriores, la entidad responsable del pago tendrá derecho a la devolución del valor glosado y al reconocimiento de intereses moratorios desde la fecha en la cual la entidad responsable del pago canceló al prestador.
Artículo 25. Registro conjunto de trazabilidad de la factura. Para efectos de contar con un registro sistemático del cobro, glosas y pago de servicios de salud, el Ministerio de la Protección Social establecerá la estructura y operación de un registro conjunto de trazabilidad de la factura.
Artículo 26. Responsabilidad del recaudo de copagos y cuotas moderadoras. La responsabilidad del recaudo de los copagos y cuotas moderadoras es de las entidades responsables del pago de servicios de salud. En el caso en que se pacte en los acuerdos de voluntades el recaudo de los mismos por parte de los prestadores de servicios de salud, solamente podrán considerarse como parte del pago a los prestadores de servicios de salud cuando exista un recaudo efectivo de su valor.
Artículo 27. Liquidación o terminación de acuerdo de voluntades de prestación de servicios de salud. Todos los acuerdos de voluntades que se celebren entre prestadores de servicios de salud y entidades responsables del pago de los servicios de salud para efectos de prestar los servicios de salud en el marco del Sistema General de Seguridad Social en Salud, con independencia de la naturaleza jurídica de las partes, deberán ser liquidados o terminados a más tardar dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su vencimiento.
Artículo 28. Período de transición. Se establece un período de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación de los procedimientos y formatos que establezca el Ministerio de la Protección Social en desarrollo del presente decreto, para que los prestadores de servicios de salud y entidades responsables del pago de los servicios de salud los adopten. Parágrafo. Los acuerdos de voluntades entre entidades responsables del pago de los servicios de salud y prestadores de servicios de salud que se encuentren en curso a la fecha en que entre a regir el presente decreto, continuarán sujetos a las condiciones establecidas en los mismos hasta su terminación. En caso de que los acuerdos de voluntades sean prorrogados, las prórrogas deberán ajustarse a lo aquí dispuesto.
Artículo 29. Vigilancia y control. La Superintendencia Nacional de Salud vigilará y controlará el cumplimiento de lo establecido en el presente decreto y en caso de incumplimiento realizará las acciones pertinentes de acuerdo con sus competencias.
Artículo 30. Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el Decreto 2759 de 1991, el Decreto 723 de 1997, los artículos 9,10, 11 Y 12 del Decreto 3260 de 2004 y las demás disposiciones que le sean contrarias" (subrayado fuera de texto).
C. ley 30 de 1992
El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley". (texto original, subrayado fuera de texto)
D. Ley 647 de 2001:
"Artículo 1. El inciso 3 del artículo 57 de la Ley 30 de 1992, quedará así:
ARTÍCULO 2. Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo 57 a Ley 30 de 1992:
ARTÍCULO 3. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación".
E. Acuerdo 24 de 2008 del Consejo Superior Universitario por el cual se regula el funcionamiento de la Unidad de Servicios de Salud- Unisalud:
"ARTÍCULO 1. Naturaleza. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 30 de 1992, modificado por la Ley 647 de 2001, la Unidad de Servicios de Salud - Unisalud, es una unidad especializada de la Universidad Nacional de Colombia, adscrita a la Rectoría, con organización propia y administración de recursos independiente, habilitada para ser delegataria de funciones del Consejo Superior Universitario y del Rector.
ARTÍCULO 2. Objeto. El objeto de Unisalud es garantizar el bienestar de sus afiliados y beneficiarios en materia de seguridad social en salud, conforme a la Constitución, la ley y los términos y condiciones señalados en el presente Acuerdo.
ARTÍCULO 3. Carácter. Unisalud será una organización de carácter nacional, con funcionamiento en las Sedes de Bogotá, Medellín, Manizales y Palmira y las demás que se creen. La atención de los afiliados será de cubrimiento nacional. La desconcentración de las Sedes será para efectos administrativos y con la finalidad de garantizar la contratación y pago de los correspondientes servicios que aseguren el cubrimiento en sus zonas de influencia. Parágrafo. Cobertura Nacional. Unisalud dentro de los principios de eficiencia y universalidad dispondrá lo conveniente para la prestación de los planes de beneficios dentro del territorio nacional, incluyendo la suscripción de convenios con otras entidades, especialmente sistemas universitarios de salud.
ARTÍCULO 4. Estructura Administrativa. Para su funcionamiento Unisalud tendrá la siguiente estructura administrativa básica:
1. Una Junta Directiva Nacional.
2. Un Gerente Nacional.
3. Un Comité Administrador de Sede para las Sedes de Bogotá, Medellín, Manizales y Palmira.
4. Un Director para cada una de las sedes señaladas en el numeral anterior.
Parágrafo. El Rector podrá crear, suprimir o fusionar los cargos necesarios, adoptar la correspondiente planta de personal y expedir el régimen de funciones de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia. ARTÍCULO 5. Junta Directiva Nacional. La Junta Directiva Nacional estará compuesta por: 1. El Rector, o el Vicerrector General por delegación, quien la presidirá.
2. Un Decano del área de la salud, designado por el Consejo Académico, para un período coincidente con el que corresponde al cargo de Decano.
4. Uno de los decanos que conforman los Comités Administradores de Sede de Unisalud, por períodos rotativos de un año, manteniendo el siguiente orden: Palmira, Manizales, Medellín y Bogotá.
5. Un representante de los docentes, elegido entre y por el personal docente afiliado a Unisalud.
6. Un representante por los empleados públicos administrativos y los trabajadores oficiales elegido entre y por los empleados públicos y los trabajadores oficiales afiliados a Unisalud.
7. Un representante de los docentes pensionados, elegidos entre y por los docentes pensionados afiliados a Unisalud.
8. Un representante por los empleados públicos y los trabajadores oficiales pensionados, elegido entre y por los empleados públicos y los trabajadores oficiales pensionados afiliados a Unisalud.
9. El Gerente Nacional de Unisalud, quien actuará como Secretario de la Junta con derecho a voz pero sin voto.
ARTÍCULO 6. Funciones de la Junta Directiva Nacional. Son funciones de la Junta Directiva Nacional:
1. Cumplir y hacer cumplir el presente acuerdo, los reglamentos internos de la Universidad y las demás normas legales aplicables a Unisalud.
2. Formular las políticas generales de Unisalud y adoptar los planes y programas que permitan su debido funcionamiento, en armonía con el Plan General de Desarrollo de la Universidad.
3. Aprobar el plan de desarrollo nacional de Unisalud elaborado por el equipo de gerencia nacional y direcciones de sede.
4. Solicitar al Consejo Superior Universitario la adopción de reformas a la organización y funcionamiento de Unisalud.
5. Dictar políticas de carácter administrativo para el debido cumplimiento del objeto de Unisalud.
6. Reglamentar los sistemas y procedimientos para la administración y ejecución de los recursos de Unisalud, en armonía con los estatutos y reglamentos de la Universidad en materia de presupuesto y planeación, con sujeción a los principios de unidad de caja y de contabilidad de costos.
7. Adoptar las políticas financieras, presupuestales y tarifarias, teniendo en cuenta las normas internas de contratación de la Universidad, sin desconocer las particularidades de cada sede definidas por los respectivos Comités Administradores de Sede.
8. Estudiar y conceptuar sobre el proyecto anual de presupuesto que presente el Gerente Nacional de Unisalud para que el Rector tramite su aprobación ante el Consejo Superior Universitario.
9. Aprobar el informe financiero para presentarlo ante el Consejo Superior Universitario.
10. Evaluar el informe de gestión que anualmente debe presentar el Gerente Nacional, de acuerdo a los indicadores de gestión establecidos.
11. Evaluar y garantizar la viabilidad financiera de toda decisión que genere aumento en el gasto, en relación con los servicios que administre Unisalud y que implique modificación del presupuesto.
12. Definir, aprobar, actualizar y modificar el plan único de beneficios de los afiliados y beneficiarios y el plan complementario de Unisalud, al igual que las modificaciones o actualizaciones que ellos pudieran requerir, garantizando el interés común de Unisalud, su viabilidad financiera y la unidad normativa.
13. Definir y aprobar para Unisalud un modelo nacional de salud con sus respectivos planes y programas.
14. Garantizar la existencia y aprobar el marco general para el sistema de atención de enfermedades crónicas y denominadas de alto costo.
15. Verificar la existencia y desarrollo de un Sistema de Gestión de la Calidad.
16. Reglamentar los acuerdos que el Consejo Superior Universitario dicte para Unisalud.
17. Definir las funciones de los Comités Administradores de Sede, pudiendo delegar en ellos algunas de las que le corresponden a la Junta Directiva Nacional.
18. Asignar las funciones pertinentes en el Gerente Nacional y en los Directores de Sede para el adecuado funcionamiento de Unisalud.
19. Adoptar su propio reglamento.
20. Las demás funciones señaladas en el presente acuerdo o las que le sean asignadas por el Consejo Superior Universitario".
De conformidad con la normatividad anterior se tiene que la ley 30 de 1992 en el inciso tercero de su artículo 57 reconoció un carácter de especial a la seguridad social en salud de las Universidades estatales u oficiales, que de conformidad con el Decreto 647 de 2001 que entró a modificar ese inciso tercero el sistema de seguridad social en salud se debe regir por las reglas ahí descritas, esto es, organizado por la Universidad, financiado con cotizaciones de sus afiliados, los cuales sólo pueden ser miembros del personal académico, empleados públicos no docentes, trabajadores oficiales y pensionados.
De conformidad con lo anterior el Acuerdo 013 de 2002 del Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia creó y organizó la Unidad de Servicios de Salud de la Universidad con el objetivo de garantizar el servicio de salud a sus servidores.
No obstante lo anterior debe observarse que lo dispuesto por la ley 30 de 1992 retomado por el Decreto 647 de 2001 fue revisado constitucionalmente por la Corte Constitucional quien en sentencia C-547 de 2004, con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz, determinó:
"b.3 Artículo 57 inciso 3o. ley 30 de 1992. Régimen en materia de control fiscal para las universidades estatales u oficiales.
"Artículo 57 inciso 3o. El carácter especial del régimen de las Universidades estatales u oficiales comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal, de acuerdo con la presente ley".
Respecto al inciso tercero del artículo 57, afirma el demandante, que también lesiona el artículo 267 de la Carta, al disponer un régimen especial de control fiscal, pues es la Contraloría General de la República el ente encargado de ejercer dicho control sobre toda la administración y los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nación.
No comparte la Corte el criterio del actor, por que en la norma que demanda simplemente se señala que las universidades estatales u oficiales tienen un régimen especial en distintos campos, dentro de los cuales se halla el relativo al control fiscal, sin especificar cuál será éste, ni la autoridad que lo ejercerá, lo que sí se consagra en el artículo 95 de la misma ley, disposición que no impugnó; por tanto, no hay por qué pronunciarse sobre si la Contraloría es o no la única entidad que puede cumplir con la función de control fiscal.
Para declarar la exequibilidad de lo acusado, basta entonces con remitirse a las consideraciones que se hicieron en el punto anterior, sobre la potestad del legislador para expedir regímenes especiales para las universidades estatales u oficiales, incluyendo normas de control fiscal, siempre y cuando las disposiciones que así lo consagren no violen otros mandatos del Estatuto Supremo que regulan este asunto.
En consecuencia, la norma acusada es exequible y así se declarará.
b.4 Artículos 43-d, 90, 92 y 113 de la ley 30 de 1992. Iniciativa gubernamental.
"Artículo 43. Son bienes y recursos financieros del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES):
"d) El dos por ciento (2%) de los aportes que por cualquier concepto reciban del presupuesto nacional las instituciones de Educación Superior, tanto estatales u oficiales como privadas y de economía solidaria. El Ministerio de Hacienda con cargo al presupuesto nacional apropiará las partidas que por este concepto deben efectuar las instituciones de Educación Superior estatales u oficiales.
Los recursos recibidos por este concepto serán destinados al funcionamiento del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES) y a las actividades de Fomento de la Educación Superior que para estos efectos programe el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU)."
"Artículo 90. El Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (FODESEP), se conformará con las instituciones de educación superior que voluntariamente deseen participar en él.
2. Con los aportes voluntarios de las instituciones de educación superior afiliadas al fondo"
"Artículo 92. Las instituciones de educación superior, los colegios de bachillerato y las instituciones de educación no formal, no son responsables del IVA. Adicionalmente, las instituciones estatales u oficiales de educación superior tendrán derecho a la devolución del IVA que paguen por los bienes, insumos y servicios que adquieran, mediante liquidaciones periódicas que se realicen en los términos que señale el reglamento".
"Artículo 113. El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX), a través de un fondo creado con recursos del presupuesto nacional, será garante de los préstamos otorgados por el sector financiero a los estudiantes de educación superior de escasos recursos económicos.
PARAGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará esta materia y establecerá las comisiones que pueda cobrar el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX) por este concepto".
A juicio del actor el literal d) del artículo 43, al establecer una participación o transferencia de rentas nacionales a favor del ICFES; el artículo 90, al consagrar que el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior FODESEP tiene como ingresos los aportes del Gobierno Nacional que destine anualmente del presupuesto nacional; el artículo 92, al consagrar que las instituciones de educación no son responsables del IVA; y el artículo 113 al instituir un fondo con recursos del presupuesto nacional administrado por el ICETEX, violan el artículo 154 del Estatuto Superior, pues éstas son materias de iniciativa gubernamental, y, en consecuencia, no pueden ser dictadas ni modificadas sino a petición del Gobierno.
De conformidad con los artículos 154 y 155 de la Carta, las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de: 1) sus miembros; 2) del Gobierno Nacional; 3) por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución; y 4) por la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, en cuanto se refieran a asuntos relacionados con materias relativas a las funciones que les compete cumplir.
No obstante lo anterior, el constituyente consagró excepciones y fue así como determinó que los proyectos de ley que se refieren a los asuntos que a continuación se indican, sólo pueden ser dictados o reformados a iniciativa del gobierno. Estos son: los que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones públicas y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos (150-3 C.N.); los que determinan la estructura de la administración nacional, la creación, supresión o fusión de ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional; los que reglamenten la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales; los que creen o autoricen la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta (art. 150-7 C.N.); los que concedan autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales (art. 150-9 C.N.); los que establezcan rentas nacionales y fijen los gastos de la administración (150-11 C.N.); los que organicen el crédito público (150-19-a C.N.); los que regulen el comercio exterior y el régimen de cambios internacionales (150-19-b C.N.); los que fijen el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública (art. 150-19-e C.N.); los relacionados con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva (art. 150-22 C.N.); los que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; los que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales y los que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (art. 154 inc. 2. C.N.).
El Secretario General del Senado de la República, en respuesta a la solicitud formulada por el Magistrado ponente del presente proceso, sobre el punto de debate, certificó lo siguiente:
"1.- Artículo 43, literal d). Figura en el texto original del proyecto de ley número 81 de 1992 Senado, 'por la cual se organiza la educación superior'. Aparece publicado en la fotocopia del ejemplar No. 9/92 de la Gaceta del Congreso, (página 6, segunda columna). Por lo tanto, la iniciativa es de carácter gubernamental y fue presentado por el entonces Ministro de Educación, doctor Carlos Holmes Trujillo García."
"2.- Artículo 90. Aparece con el mismo número en el texto definitivo para segundo debate surtido en la Cámara de Representantes. Fue presentado por el doctor Jorge Reina Corredor. Aparece publicado en el ejemplar SeNo. 200 de 1992 de la Gaceta del Congreso, (página 4, segunda columna). Fue avalado por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Rudolf Hommes Rodríguez y sometido a conciliación, cuyo informe aparece publicado en la Gaceta del Congreso número 218 de 1992 (página 10, segunda columna).
"3.- Artículo 92. Aparece publicado en segundo debate por la Cámara de Representantes. Fue introducido con el aval del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Rudolf Hommes Rodríguez y conciliado por las respectivas comisiones nombradas por los presidentes de Senado y Cámara de Representantes. Informe publicado en el ejemplar No. 218 de 1992 de la Gaceta del Congreso. (Página 10, segunda columna).
"4.- Artículo 113. Aparece con el número 109 del texto definitivo para segundo debate (Senado). Publicado en el ejemplar No. 159 de 1992 de la Gaceta del Congreso (página 9, segunda columna). Y con el número 108 aprobado en segundo debate por el Senado de la República en su texto definitivo publicado en el ejemplar número 179 de 1992 de la Gaceta del Congreso, (página 24, primera columna). Es de iniciativa de la rama legislativa del poder público". (folios 128 y 129, anexo pruebas)
Queda entonces demostrado que no le asiste razón al demandante, pues el literal d) del artículo 43, materia de impugnación, tuvo iniciativa gubernamental. Lo mismo acontece con los artículos 90 y 92 demandados, los que si bien no fueron incluidos dentro del proyecto de ley que presentó el Gobierno al Congreso, fueron avalados en su debida oportunidad por éste por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Los Ministros, como es sabido, actúan bajo la dirección del Presidente de la República, y al tenor de lo dispuesto en el artículo 208 del Estatuto Superior, obran como voceros del Gobierno ante las Corporaciones Legislativas.
El propósito fundamental buscado por el Constituyente al radicar en cabeza del Gobierno la presentación de ciertos proyectos de ley, "no es otro que el de confiar al Ejecutivo la responsabilidad de orientar el gasto público, partiendo del supuesto de que aquel órgano detenta con exclusividad el recto criterio para interpretar las necesidades del Estado". Entonces, bien podía el Ministro de Hacienda, quien tiene a cargo el manejo de las finanzas públicas, comprometer al Gobierno, dando su consentimiento para la aprobación de las disposiciones legales analizadas.
Sobre el artículo 113, también acusado, la Corte comparte el criterio del Procurador General de la Nación, en el sentido de que no requería de iniciativa gubernamental, pues su contenido no está incluido dentro de aquellos para los cuales la Constitución exige dicha condición.
Ante esta circunstancia, se declararán exequibles los artículos demandados, precisando que esta decisión únicamente se refiere al aspecto estudiado, esto es, al cargo relativo a la falta de iniciativa gubernamental."
Teniendo en cuenta la normatividad y jurisprudencia anterior se concluye:
1. Que el Decreto 3260 de 2004 adoptó medidas para optimizar el flujo de recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud el cual fue derogado por el Decreto 4747 de 2007
2. Que el Decreto 4747 de 2007 Por medio del cual se regulan algunos aspectos de las relaciones entre los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo, y se dictan otras disposiciones, define a que entidades le es aplicable, así se tiene:
"Campo de aplicación. El presente decreto aplica a los prestadores de servicios de salud y a toda entidad responsable del pago de los servicios de salud. Cuando las entidades que administran regímenes especiales y de excepción suscriban acuerdos de voluntades con prestadores de servicios de salud a quienes les sea aplicable el presente decreto, deberán cumplir con los términos aquí establecidos.
3. Con base en la Autonomía Universitaria dispuesta por el artículo 57 de la ley 30 de 1992 y el Decreto 647 de 2001, se estableció por la Universidad Nacional de Colombia la Unidad de Servicios de Salud Unisalud, que tiene como objeto garantizar la prestación de servicios de salud a los funcionarios de la Universidad, docentes, empleados y pensionados.
4. Que teniendo en cuenta lo anterior, considera este despacho que a Unisalud no le son aplicables las disposiciones previstas en el Decreto 3260 de 2004 y 4747 de 2007 en virtud a que Unisalud no es una entidad promotora del servicio de salud de los régimen contributivo y subsidiado y no es una administradora de riesgos, por el contrario Unisalud goza del régimen de autonomía en cuando a su organización, dirección, funcionamiento, administración, financiamiento, afiliaciones, plan de beneficios y aportes
5. Por lo anterior los términos del pago, de la prestación de servicios de salud, los términos en que se debe prestar el servicio, la emisión de las facturas por las prestaciones de servicios, la formulación de glosas y la liquidación del acuerdo de voluntades determinadas por el Decreto 4747 de 2007 no son aplicables para Unisalud.
6. NO obstante lo anterior dado el régimen especial que tiene Unisalud podría evaluarse por la Junta Administradora Nacional, cuyas funciones están conferidas por el artículo 6 del Acuerdo 024 de 2008, entre las cuales están dictar políticas generales de carácter administrativo para el debido cumplimiento del objeto de Unisalud, el interés de Unisalud de aplicar los procedimientos para el pago por conjunto integral de atención regulado por el Decreto 4747 de 2007, organismo que deberá estudiar las debilidades y fortalezas de dicha propuesta.
7. Sin perjuicio de lo anterior habrá que determinarse por Unisalud si dadas sus competencias actúa o ha actuado como Institución Prestadora del Servicio de Salud o como entidad promotora del servicio de salud en cuyo caso, independiente de la autonomía administrativa y financiera, deberá evaluarse la viabilidad de aplicar el Decreto 4747 de 2009.
Con fundamento en el artículo 57 de la ley 30 de 1992 con las modificaciones y adiciones formuladas por la ley 647 de 2001 y dado el carácter de la Unidad de Servicios de Salud de la Universidad Nacional de Colombia determinado por el Acuerdo 024 de 2008 a Unisalud no le aplica lo dispuesto por el Decreto 3260 de 2004 derogado por el Decreto 4747 de 2009. No obstante el régimen especial de Unisalud, sugiere este despacho que desde la Junta Administradora Nacional se estudie la viabilidad de que por razones de interés y de organización administrativa de Unisalud se aplique el mencionado Decreto en lo que tiene que ver con los procedimientos para el pago por conjunto integral de atención en salud, máxime si Unisalud actúa o ha actuado como entidad prestadora del servicio o promotora del servicio
II. ¿Cómo abordar el tema de la caducidad de las acciones en los casos de servicio de salud prestados a afiliados de Unisalud por personas naturales o jurídicas con quien no medio contrato?
A. FUENTES:
En el caso en que no haya mediado contrato entre la persona natural o jurídica que prestó el servicio de salud al afiliado de Unisalud, no procederá la acción contractual, pero habría posibilidad de contarse con la acción ejecutiva contractual y la acción in-remverso, la primera de las cuales tiene un término de caducidad de cinco años y la segunda de dos años.
Respecto a la caducidad de las acciones ha dicho el Consejo de Estado en sentencia del 5 de diciembre de 2006 siendo consejera ponente Ruth Stella Correa: "De otro lado para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador colombiano instituyó la figura de la caducidad, en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico, esquema que ha utilizado dentro del régimen del derecho público particularmente para las acciones que se tramiten ante la jurisdicción contencioso administrativa (art. 136 del C.C.A.). Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley de no hacerlo en el tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. El fenómeno de la caducidad busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso. Por esta razón, la efectividad del derecho que se persigue con su ejercicio puede verse afectado con, la efectividad del derecho que se persigue con su ejercicio puede verse afectada. La caducidad es una figura procesal que extingue la acción por el no ejercicio de la misma en el término perentorio establecido por el legislador, y está consagrada en la necesidad que tiene el Estado de estabilizar las situaciones jurídicas"
Ahora bien el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo estableció la acción contractual, cuyo alcance ha sido determinado vía jurisprudencia del Consejo de Estado en los siguientes términos:
"... la jurisprudencia de la Sala ha sostenido que los actos contractuales son los que se expiden por la entidad pública contratante como consecuencia de la ejecución de un contrato y durante el desarrollo del mismo, tales como la caducidad, terminación, modificación, interpretación o liquidación, los cuales deben controlarse, por consiguiente, a través de la acción prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, excluyendo de tal connotación aquellos actos separables de los contratos, calificación reservada para los actos administrativos expedidos con anterioridad a la celebración del contrato."1
Teniendo en cuenta lo anterior debe precisarse como opera la caducidad en acciones contractuales, así ha dispuesto el Consejo de Estado:
"La Sala ha precisado, desde antes de la entrada en vigencia de la ley 446 de 1998 la cual recogió en su texto la jurisprudencia del Consejo de Estado, que para el inicio del conteo del término para el ejercicio de la acción contractual en materia de terminación del contrato debe distinguirse entre los negocios jurídicos que requieren de liquidación, de otros que no la requieren; señaló que respecto a los contratos que no requieren liquidación el término máximo para demandar, se cuenta a partir del día siguiente a la terminación del contrato, por cualquiera de las causas legales. Y frente a los contratos que requieren de la liquidación, el término para el ejercicio de la acción de controversias contractuales se cuenta, según su caso, a partir: Del día siguiente a la fecha en que se liquide el contrato. Esta liquidación puede ser bilateral o unilateral. La bilateral podrá hacerse dentro del plazo previsto para tal efecto en el contrato, y en su defecto dentro de los cuatro meses siguientes a su terminación. La unilateral se realizará cuando el acuerdo de liquidación se frustre y/o dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo que tienen las partes para liquidarlo; pero en todo caso si la Administración no liquida el contrato dentro de ese término habrá que tener en cuenta dos aspectos: -Si el contratista no acude al juez a solicitar la liquidación judicial, la Administración podrá liquidar hasta el día anterior a que transcurran, según el caso, veinte años - para conductas ocurridas antes de entrar a regir el decreto ley 01 de 1984 - y dos años - para conductas ocurridas después de entrar a regir el decreto ley 01 de 1984 - contados a partir del incumplimiento de la obligación de liquidar; y Si el contratista acude al juez, la Administración podrá liquidar unilateralmente hasta el día anterior al que le sea notificado el auto admisorio de la demanda, siempre y cuando no hayan transcurrido antes de la notificación, según el caso - antes o después de la entrada en vigencia del decreto ley 01 de 1984 -, los veinte o los dos años, contados a partir del incumplimiento administrativo de la obligación de liquidar unilateralmente. La jurisprudencia precisó, antes de entrar a regir la ley 446 de 1998, que el término máximo para que la Administración liquide unilateralmente, cuando el contratista no solicitó la liquidación judicial, no podía exceder, como ya se explicó, el término de prescripción o de caducidad de la acción, según el caso".2
Es claro entonces como se debe contabilizar la caducidad de la acción contractual. No obstante en casos donde ha habido acuerdos de voluntades, pero los términos de esos negocios jurídicos son difíciles de establecer para contabilizar los términos de la caducidad, en esos casos la jurisprudencia del Consejo de Estado ha hablado de acciones contractuales ejecutivas donde lo que se pretende es hacer valer un título complejo, frente a esas acciones y su caducidad, ha dispuesto la jurisprudencia de la mencionada Corporación:
" En sentir del Ministerio de Transporte, la acción ejecutiva instaurada por el contratista, se encuentra caducada, puesto que, según dijo, el artículo 136 del C.C.A., prevé que, en las acciones relativas a contratos, el término de caducidad será de dos años, contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento, y en los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada por las partes, dicho término se contará, a partir de la firma de la respectiva acta de liquidación, y como quiera que, en este caso, las partes firmaron el acta de liquidación, el 8 de julio de 1.999, y la demanda fue instaurada el 4 de abril de 2.002, advirtió que esto último ocurrió por fuera del término legal.
Por su parte, el ejecutante advirtió que la Ley 80 de 1.993 guardó silencio, respecto del término de caducidad de la acción ejecutiva, como también lo hicieron las normas del Procedimiento Civil y Administrativo, lo que supone que dicho vacío, en este caso, se suplió con lo previsto por el artículo 2536 del Código Civil, según el cual, "la acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años y la ordinaria por diez (10)". De tal manera, que si la demanda fue presentada en abril de 2.002, dicha acción no se encontraba caducada.
De conformidad con las pruebas aportadas al proceso, se tiene que las partes celebraron el contrato de Obra Pública No 032 de 1.996, cuyo objeto fue la reconstrucción del dique interior de contracción del canal de acceso al Puerto de Barranquilla, contrato que fue suspendido y reiniciado en varias oportunidades, como se indicó anteriormente.
La ejecución del contrato finalizó el 8 de julio de 1.999, y fue liquidado el 12 de agosto del mismo año. El 8 de noviembre siguiente, las partes reajustaron el acta de liquidación en $138.008.856, de acuerdo con el acta obrante a folios 40 a 45, del cuaderno 1.
Según lo manifestado por la ejecutante, a pesar de que se le requirió al Ministerio de Transporte para el pago de la suma anterior, éste hizo caso omiso de la obligación contraída, por lo que debió instaurar demanda ejecutiva en su contra, el 4 de abril de 2.002.
A juicio de la Sala, la acción ejecutiva instaurada por el actor contra el Ministerio de Transporte, no se encuentra caducada. En efecto, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 153 de 1.887, en todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración. Se exceptúan de esta disposición, las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, y las que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado; la infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido.
Es decir, conforme lo señalado, que la norma de caducidad aplicable es la vigente al momento del incumplimiento de la obligación contraída por la ejecutada, obligación que, en este caso, se hizo exigible el 8 de noviembre de 1.999, cuando las partes firmaron el acta final de reajuste del contrato No 032 de 1.996, en la que reajustaron su valor en $138.008.856.oo. Para esa fecha, en este caso, resultaba aplicable el numeral 11 del artículo 136 de la Ley 446 de 1998, según el cual: "La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial".
La Sala ha dado aplicación a esta última norma para establecer que la acción ejecutiva derivada de contratos estatales caduca a los cinco años. En efecto, en auto del 12 de noviembre de 1998, sostuvo3:
"Si bien es cierto que dicha ley se refiere al plazo de caducidad de la acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, a falta de norma expresa en el código contencioso administrativo que regule la materia, debe aplicarse el mismo término por analogía (art. 8 ley 153 de 1887) a los procesos ejecutivos derivados de contratos estatales, contado a partir de la exigibilidad de la obligación que se quiere hacer valer".
En este caso, el acta de reajuste final del contrato No 032 de 1.996 fue firmada por las partes, el 8 de noviembre de 1.999, y la demanda ejecutiva contra el Ministerio de Transporte fue formulada el 4 de abril de 2.002; es decir, ello ocurrió dentro del término de ley. Es de anotar que dicha acta no fue sometida a condición o plazo alguno, lo que supone que se hizo exigible, a partir de su celebración.
Finalmente, es menester aclarar que, a diferencia de lo dicho por el a quo y el ejecutante, en el sentido de que, en este caso, debió aplicarse el artículo 2536 del C.C., puesto que existía un vacío legal, como quiera que la Ley 80 de 1.993, ni las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, ni las del Procedimiento Administrativo, regularon la materia, el numeral 11 de la Ley 446 de 1.998, si lo hizo, norma que, como se vio atrás, resultaba aplicable a los procesos ejecutivos derivados de contratos estatales."4
De conformidad con lo dicho por la citada jurisprudencia debe tenerse claridad sobre lo que quiere la acción ejecutiva contractual, cuyo objeto es probar la existencia de un justo título, para lo cual sabido es que debe tenerse en cuenta que la obligación sea clara, expresa y exigible, lo cual va a entrar a probar el juez de ejecución, Por tanto, cualquier discrepancia en lo que tiene que ver con el negocio jurídico deberá ventilarse judicialmente por otra vía ya sea la contractual o la ordinaria
Así se tiene que al tener claridad sobre la existencia de un negocio jurídico donde a efectos del cumplimiento de las obligaciones se establecieron obligaciones claras, expresas y exigibles que se pueden probar ante un juez configurándose un justo título, la acción a tenerse en cuenta podría ser la acción ejecutiva contractual que caduca a los cinco años contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho, la cual será la señalada por la ley o la dispuesta por el juez.
Sin perjuicio de lo anterior el Código Contencioso Administrativo en su artículo 86 dispuso la acción de reparación directa la cual determinó como garantía para los administrados interesados en demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.
La caducidad de la mencionada acción de conformidad con el artículo 136 C.C.A., es de dos años contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
En ese contexto deberá observarse que se ha entendido doctrinariamente que el fenómeno del enriquecimiento sin causa, como fuente de obligaciones y derechos, tiene la categoría de HECHO y que como tal deber hacerse valer a través de la ACCION DE REPARACION DIRECTA, cuando se habla de acción de reparación directa por enriquecimiento sin causa se habla de acción "in- remverso"5
Ahora bien en los casos en que no proceda otra acción, se habla de la acción inremverso, la cual según la jurisprudencia del Consejo de Estado es una acción subsidiaria que se aplica en aquellos eventos en los que las otras acciones no son procedentes6
Respecto a la acción in- remverso ha dispuesto la jurisprudencia del Consejo de Estado:
"No obstante, la Sala procede a verificar la alegada aplicación del principio del no enriquecimiento sin justa causa, en consideración a que, como se expresó al inicio de estas consideraciones, el apelante fundó su impugnación en que la obligación resarcitoria proviene de la aplicación subsidiaria del mismo. 1. El enriquecimiento de la entidad y el correlativo empobrecimiento del particular. 2. Que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica, esto es, que no provenga de otra fuente de las obligaciones: Se tiene así que el elemento que se analiza no se cumple, porque el desplazamiento patrimonial si tuvo una causa o fuente jurídica: el incumplimiento contractual de la víctima en concurrencia con el incumplimiento contractual del Estado, que conduce a declarar la responsabilidad patrimonial del Estado y a disponer la indemnización de los perjuicios que proporcionalmente le resulten imputables. 3. Que el demandante carezca de otra acción procedente para reparar el empobrecimiento : La Sala considera que este requisito tampoco se cumple toda vez que, como se explicó precedentemente, la acción que procede para reparar los daños derivados de la inejecución de prestaciones contractuales es precisamente la de controversias contractuales. Como también lo es cuando el daño consiste en la privación del pago de las prestaciones desarrolladas cuando el contrato está suspendido por el incumplimiento de los requisitos que condicionan su ejecución. 4. Que no se pretenda soslayar una disposición imperativa de la ley: Aplicar la teoría del enriquecimiento sin causa en el caso concreto, para deducir el derecho del contratista a que se le repare el daño, conduciría a evadir el cumplimiento de normas imperativas, pues al considerar que el contratista tiene derecho a que se le pague el valor total del trabajo que presentó, se omitiría el cumplimiento del artículo 41 de la ley 80 de 1993, que condiciona la ejecución del contrato a la aprobación de las garantías y al registro presupuestal. La Sala considera que la situación analizada se enmarca en un típico evento de responsabilidad contractual por el incumplimiento de la entidad y del contratista, de la obligación legal de abstenerse de ejecutar obligaciones sin el lleno de los requisitos correspondientes". (Subrayado fuera de texto).7
En reciente jurisprudencia el Consejo de Estado formuló otro elemento para que se cumpla el principio del no enriquecimiento sin causa8:
"Es así que cuando el particular ejecuta prestaciones sin contrato, obrando por su cuenta y a sabiendas de que no hay siquiera una relación precontractual, se está eludiendo claramente la aplicación de las normas que rigen la formación, existencia y ejecución de los contratos. Se advierte que el particular incurso en esta situación, debe asumir los efectos de su negligencia, pues el daño proviene exclusivamente de su propia actuación.
También se presenta la situación generada por la concurrencia de acciones u omisiones provenientes de los dos sujetos, ente público y particular, como ocurre, por ejemplo, cuando a pesar de que el contrato no es ejecutable por la falta de alguno de los requisitos que condicionan su ejecución, el particular ejecuta prestaciones con el asentimiento de la entidad, en la confianza de que prontamente todo se regularizará. En este caso existe intervención concurrente de la entidad y del particular en la producción de los daños que se alegan; de la primera porque desatiende la obligación legal de abstenerse de la ejecución hasta que se cumplan los requisitos legales correspondientes, y del particular porque, al estar igualmente sometido a dichas normas imperativas, no debe iniciar la ejecución de un contrato que está suspendido legalmente, pues la circunstancia de que la entidad no hubiese cumplido con la obligación de adelantar los trámites administrativos necesarios para que el contrato celebrado sea ejecutable, no lo habilita para iniciar su ejecución y por ende, no configura la responsabilidad exclusiva de la entidad pública frente a los daños derivados del no pago de las prestaciones ejecutadas."(Subrayado fuera de texto).
De la citada normatividad y jurisprudencia se tiene:
1. La caducidad es una figura procesal que extingue la acción por el no ejercicio de la misma en el término perentorio establecido por el legislador, y está consagrada en la necesidad que tiene el Estado de estabilizar las situaciones jurídicas.
2. La acción contractual procede para los actos contractuales, esto es, los que se expiden por la entidad pública contratante como consecuencia de la ejecución de un contrato y durante el desarrollo del mismo, tales como la caducidad, terminación, modificación, interpretación o liquidación.
3. La acción contractual tiene un término de caducidad de dos años, los cuales se determinan de conformidad con cada negocio jurídico, esto es, si requiere o no liquidación del contrato.
4. La acción ejecutiva contractual busca configurar un justo título que provenga de una obligación, clara, expresa y exigible y tiene un término de caducidad de 5 años a partir de cuando se hace exigible el derecho por ley o según lo disponga el juez.
5. .Por su parte la acción de reparación directa/Acción in remverso/ por enriquecimiento ilícito procede cuando se cumplen las siguientes condiciones: hay un enriquecimiento de la entidad y el correlativo empobrecimiento del particular; cuando el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica, esto es, que no provenga de otra fuente de las obligaciones, cuando el demandante carezca de otra acción procedente para reparar el empobrecimiento, cuando no se pretenda soslayar una disposición imperativa de la ley y en ella también se debe tener en cuenta que el hecho ha sido generada por la concurrencia de acciones u omisiones provenientes de los dos sujetos, ente público y particular. Esta acción tiene un término de caducidad de dos años a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho.
Teniendo en cuenta lo anterior considera este despacho que en los casos en que se han prestado servicios de salud a afiliados de Unisalud por personas naturales o entidades con quien no ha mediado vínculo contractual, no procede la acción contractual, teniendo entonces que acudirse a la acción ejecutiva en cuyo caso la acción iría encaminada solamente al cobro de una obligación clara, expresa y exigible o, por el contrario, acudir a la acción in remverso en virtud de que se dan las condiciones para probarla teniendo en cuenta que el término de caducidad es de dos años a partir del acaecimiento del hecho, esto es de la prestación del servicio.
No obstante lo anterior debe aclararse que dado que el Informe de la Auditoria Gubernamental con enfoque integral, modalidad especial que efectuó la Contraloría General de la República se dio para las vigencias 2005 y 2006 en UNISALUD y dado que dicha Unidad para marzo de 2007, suscribió un Plan de Mejoramiento con este ente de control, con el ánimo de normalizar los procesos de contratación adelantados, la prestación de los servicios de salud a los afiliados de Unisalud desde ese momento debe estar mediada por un contrato.
Por todo lo anterior se tiene en consideración de este despacho las disposiciones del Decreto 3260 de 2004 derogado por el Decreto 4747 de 2009 no le son aplicables a Unisalud, por lo tanto los términos de caducidad de las acciones deberán establecerse de conformidad como lo ha dispuesto el Código Contencioso Administrativo y en la jurisprudencia del Consejo de Estado, según sea el caso en casos donde aplique la acción contractual, la ejecutiva contractual o la acción in remverso.
Por último y dada la solicitud de Unisalud de fijar criterios donde se establezca si en los casos de prestación de servicios de salud a afiliados de Unisalud se puede aplicar la Resolución 55 de 2007 emanada de la Rectoría, al respecto es preciso señalar:
III. PROBLEMA JURÍDICO:
¿En los casos de prestación de servicios de salud a afiliados de Unisalud se puede aplicar la Resolución 55 de 2007 de la Rectoría por la cual se establecieron directrices para la celebración de acuerdos de pago entre entidades públicas?
Resolución: 55 de 2007 de la Rectoría
La Resolución 55 de 2007 de la Rectoría puede ser aplicable en los casos de prestación de servicios de salud por entidades públicas a afiliados de Unisalud y la competencia para establecer la viabilidad del acuerdo de pago está en los funcionarios delegados en la mencionada normatividad
Dispone la mencionada Resolución en su Capítulo III.
"ARTÍCULO DECIMO TERCERO: La Universidad Nacional de Colombia podrá celebrar acuerdos de pago sobre todas las obligaciones a favor de entidades públicas.
Parágrafo: La celebración del acuerdo de pago debe contar previamente con el certificado de disponibilidad presupuestal y sobre el mismo debe efectuar el respectivo registro presupuestal.
ARTÍCULO DECIMO CUARTO: Delegar en los respectivos ordenadores del gasto de la Universidad Nacional de Colombia la suscripción de acuerdos de pago para la cancelación de las obligaciones a favor de otras entidades públicas
PARAGRAFO PRIMERO: Los funcionarios que obren en virtud de la delegación de que trata el presente artículo, actuarán de conformidad con las disposiciones legales e internas vigentes y, en particular, observarán las reglas establecidas por las autoridades y funcionarios delegados en la Resolución de Rectoría 040 del 15 de febrero de 2001 y las normas que modifiquen o adicionen
PARAGRAFO SEGUNDO: Los ordenadores del gasto respectivos, deberán previamente a la firma del acuerdo, revisar y verificar que el pago no ha sido efectuado y la justificación de ésta situación.
PARAGRAFO TERCERO: Previamente a la suscripción del acuerdo de pago por parte del ordenador del gasto, la Oficina jurídica respectiva deberá aprobar el contenido del documento"
Por lo anterior, se tiene que efectivamente la Universidad Nacional de Colombia- Unisalud puede efectuar acuerdos de pago con entidades públicas sobre obligaciones a su cargo y que frente a dichos acuerdos le corresponde al ordenador del gasto establecer la viabilidad del mencionado acuerdo, para lo cual deberá tener en cuenta los plazos, el monto de la obligación y sobre todo los beneficios para los intereses de la Universidad, además deberá tenerse presente que ese acuerdo de pago debe ser revisado por la Oficina Jurídica respectiva, en el caso de Unisalud- Sede Bogotá, le corresponde ser revisado por. La Oficina Jurídica de la Sede Bogotá
1 Sentencia de fecha 2 de mayo de 2007. C.P. Ruth Stella Correa
2 Sentencia del 23 de enero de 2003. M.P. María Elena Giraldo Gómez
3 Consejo de Estad, Sección Tercera. Exp. 15299, auto del 12 de noviembre de 1998. M.P.: Ricardo Hoyos Duque
4 Consejero Ponente Alier Eduardo Hernández, 22 de marzo de 2007
5 Ver Sentencia del Consejo de Estado del 23 de octubre de 1991. C.P. Daniel Suarez Hernández
6 Ver sentencia del Consejo de Estado del 7 de junio de 2007 C.P.Ramiro Saavedra Becerra.
7 Ibídem, pág. 24

References: artículo 57
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 artículo 9
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Artículo 2

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Artículo 10
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Artículo 13
 artículo 19
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ARTÍCULO 2
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 artículo 136
 artículo 2536
 artículo 38
 artículo 136
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 artículo 86
 artículo 136
 artículo 41
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