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Timestamp: 2020-07-15 18:06:28+00:00

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Sentencia de Tutela nº 951/04 de Corte Constitucional, 7 de Octubre de 2004 - Jurisprudencia - VLEX 43622078
Derecho al debido proceso y defensa de funcionaria que ocupaba cargo de carrera en provisionalidad cuyo nombramiento fue declarado insubsistente mediante acto no motivado. Solicita se ordene la revocación del acto administrativo y su reintegro con la obligación de cancelarle los salarios y prestaciones correspondientes. La accion de tutela no es mecanismo judicial apropiado para impugnar la legalidad de un acto administrativo, asi como no lo es para obtener el reintegro a un cargo. No obstante cuando el derecho fundamental se enfrente a un perjuicio irremediable, la tutela se convierte en el mecanismo idóneo para dispensar de manera transitoria la proteccion solicitada. Perjuicio irremediable. Linea jurisprudencial en materia de motivación de los actos de desvinculacion de funcionarios que ocupan cargos de carrera en provisionalidad. Acto mediante el cual se desvincula a un empleado nombrado de manera provisional en un cargo de carrera debe ser motivado mientras que en dicho cargo no sea nombrada una persona seleccionada con base al concurso de meritos. Concedida de manera transitoria
Sentencia T-951/04
La acción de tutela no es mecanismo judicial apropiado para impugnar la legalidad de un acto administrativo, así como no lo es para obtener el reintegro a un cargo del cual el solicitante ha sido desvinculado. La jurisprudencia es clara al señalar que las acciones contenciosas administrativas son las vías judiciales ordinarias de defensa con que cuentan los asociados para enfrentar la ilegalidad de los actos administrativos acusados de vulnerar derechos fundamentales.
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Existencia de perjuicio irremediable
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Alcance
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL-No se limita por ocupar cargo de carrera en provisionalidad
El acto administrativo de desvinculación de un funcionario que ejerce en provisionalidad un cargo de carrera administrativa debe justificar la justa causa por la cual se lo separa del mismo, pues los motivos de protección del interés público que pueden aducirse para tomar tal decisión deben quedar claramente expuestos. Los actos de remoción de funcionarios que ocupan cargos de libre nombramiento y remoción no requieren motivación -dado el carácter personalísimo del cargo-, pero que los de carrera sí lo requieren, incluso cuando están siendo ocupados por funcionarios en interinidad o provisionalidad.
DEBIDO PROCESO Y DERECHO DE DEFENSA-Vulneración por no motivar la desvinculación de funcionaria que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Entidad debe motivar el acto administrativo de desvinculación
Referencia: expediente T-900588
Peticionario: L.M.G.C.
Procedencia: Tribunal Superior del Distrito de P. -S. de decisión laboral-
Bogotá D. C., siete (7) de octubre de dos mil cuatro (2004)
La S. Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados M.G.M.C. -quien la preside-, H.S.P. y A.T.G., ha proferido la presente
en la revisión del fallo adoptado por la S. Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de P. en el proceso de tutela adelantado por L.M.G.C. en contra del Gobernador del Departamento de Risaralda, C.A.B.L..
La demandante asegura que fue nombrada en provisionalidad como Secretaria Código 540-04 en el Despacho del Secretario de la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento, cargo de Carrera Administrativa en el que se posesionó el 1º de noviembre de 2002.
Afirma que en enero de 2004 le fue solicitada la renuncia del cargo por solicitud expresa de la Secretaria de Cultura del Departamento y luego por el Director de Recursos Humanos de la entidad territorial.
Como se rehusara a presentar renuncia, pues la demandante afirma que es cabeza de familia y que requiere del sueldo para subsistir, fue notificada del Decreto 0056 de 19 de enero de 2004, por el cual se declaró insubsistente su nombramiento en el cargo que venía ejerciendo.
Gracias a que la peticionaria presentó ante el director de Recursos Humanos la prueba de que su hija requería de una cirugía y que, por tanto, era indispensable que aquella estuviera afiliada a la seguridad social, la misma logró dilatar su desvinculación hasta el 30 de enero de 2004. Con todo, el 28 de enero de 2004, en ejercicio del derecho de petición, la demandante solicitó la revocatoria directa del acto administrativo citado, revocatoria que fue despachada desfavorablemente mediante oficio 1-50-10-951.
No obstante, ahora que salió de la entidad, considera que la decisión de la Administración vulneró sus derechos fundamentales por las siguientes razones.
La peticionaria considera que a pesar de que su vinculación era en provisionalidad, el cargo que ocupaba en la Gobernación de Risaralda era de carrera administrativa, lo cual imponía a la Administración la carga de exponer las razones por las cuales se declaraba la insubsistencia del nombramiento. En este contexto, dice la demandante, el hecho de que el cargo de carrera administrativa se ocupara en provisionalidad no lo convertía en cargo de libre nombramiento y remoción, por lo que el nominador no podía, como en efecto ocurrió, proceder a declarar la insubsistencia sin motivarla debidamente.
Agrega que quien ocupa un cargo de carrera administrativa se encuentra cobijado por los beneficios de dicha carrera, y sus derechos no pueden ser vulnerados con el argumento de la provisionalidad. Esta circunstancia incluye la necesidad de motivar la desvinculación, tal como lo reconocen las Sentencias T-752 de 2003 y SU-250 de 1998 de la Corte Constitucional, por lo que en la decisión de la Gobernación se vulneró también su derecho al debido proceso.
Adicionalmente, señala que fue la propia Administración la que fijó el término de la provisionalidad al señalar en la resolución de nombramiento que el cargo se ejercería mientras se realiza el proceso de selección necesario, ''hasta que el Congreso de la República expida la nueva ley que estructure la comisión nacional del servicio civil para la provisión definitiva del cargo'', hecho que no había sucedido cuando ocurrió su desvinculación.
Advierte que su derecho al mínimo vital se encuentra en peligro, dado que, en su condición de madre cabeza de familia, su salario era todo con lo que contaba para sostenerse y sostener a su hija, que se encuentra enferma y depende económicamente de ella. Igualmente, dice que por esta circunstancia se vulnera su derecho al trabajo.
La demandante solicita que se ordene a la Administración Departamental disponer la revocación del Decreto 0056 del 19 de enero de 2004, por el cual se declaró insubsistente su nombramiento y, en consecuencia, que se ordene su reintegro inmediato al cargo que venía desempeñando, con la obligación de cancelarle los salarios y prestaciones dejadas de percibir.
En respuesta a la demanda de la referencia, la abogada K.M.Q.N., en representación del Departamento de Risaralda, se opuso a las pretensiones de la misma, en los siguientes términos:
Para el Departamento, el acto administrativo que decretó la desvinculación de L.M.G.C. al cargo que venía desempeñando en la Secretaría de Educación no requería ser motivado, pues la peticionaria lo ejercía en provisionalidad, no en propiedad. En este sentido, afirma que los servidores públicos vinculados en provisionalidad no ostentan los privilegios de la carrera administrativa, así el cargo que ejerzan sea de carrera administrativa y ello implica que el acto de desvinculación no debe motivarse.
Sostiene que la decisión de no motivar el acto administrativo encuentra pleno sustento en la jurisprudencia del Consejo de Estado, tribunal para el cual el ejercicio en provisionalidad de un cargo de carrera administrativa no confiere a su titular los privilegios de la carrera administrativa.
Igualmente, señala que la actora llevaba vinculada menos de dos años con la Administración departamental, lo cual indica que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, no estaba amparada por la máxima que invierte la carga de la prueba cuando la Administración decide declarar insubsistente el nombramiento por razones del servicio.
Desde otro punto de vista, el Departamento aduce que si la peticionaria se siente vulnerada en sus derechos, es lo correcto que se dirija a la jurisdicción contencioso administrativa con el fin de controvertir la decisión adoptada, además de que en el caso particular no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la tutela como mecanismo transitorio.
Mediante Sentencia del 23 de febrero de 2004, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de P. resolvió positivamente la solicitud de amparo.
Para el juzgado, la tutela de la referencia debía concederse pues la Administración municipal no respetó el debido proceso de la demandante, en la medida en que, cuando le notificó la decisión adoptada, se abstuvo de adjuntar el acto administrativo correspondiente y de señalar los recursos que cabían contra el mismo, además de que el acto no fue motivado.
Adicionalmente, el a quo manifiesta que a pesar de que el derecho al trabajo no es un derecho fundamental, el mismo puede ser amparado cuando por su vulneración se pone en peligro un derecho fundamental. En el caso de la peticionaria -agrega el juez de circuito- la Administración no motivó el acto administrativo de desvinculación, lo cual es violatorio del debido proceso si se tiene en cuenta que no existió ninguna justa causa para disponer la desvinculación de la demandante.
Por la desvinculación denunciada también se vulnera el derecho al trabajo -dice el juez de instancia-, pues a pesar de que nadie tiene derecho a permanecer indefinidamente en un cargo, tampoco puede desvinculárselo si no existe un motivo suficiente para hacerlo, como podría serlo una razón disciplinaria o el haberse convocado al concurso de méritos para proveer la vacante.
A lo anterior se suma que la actora enfrenta un perjuicio irremediable pues, además de que dependía de su salario, su hija requiere de un tratamiento médico debidamente certificado.
Inconforme con la sentencia de instancia, el Departamento de Risarlalda impugnó la providencia en cuestión. Para el Departamento, existe una clara diferencia entre los empleados públicos que se vinculan a la Administración en provisionalidad y los que están en propiedad o en periodo de prueba. La provisionalidad, dice el ente territorial, permite al nominador ejercer su potestad discrecional de libre nombramiento y remoción, lo cual se encuentra avalado por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Adicionalmente, como después de la Sentencia C-372 de 1999 de la Corte Constitucional, el único ente habilitado para efectuar los concursos de mérito para proveer los cargos de carrera en propiedad es la Comisión Nacional del Servicio Civil, las entidades administrativas se encuentran imposibilitadas de adelantar los procesos de selección por el sistema de concursos.
La Gobernación asegura que la tesis de que la desvinculación de los empleados de libre nombramiento y remoción que ocupan provisionalmente un cargo de carrera administrativa no requiere ser motivada se encuentra justificada en la jurisprudencia del Consejo de Estado (especialmente en la providencia de unificación del 14 de agosto de 2003, Sección Segunda, Subsección A, Expediente 4475-02), así como en la del Tribunal Administrativo de Risaralda, algunos de cuyos fallos transcribe. Al mismo tiempo, reconoce que la discrecionalidad para retirar a un funcionario de libre nombramiento y remoción no puede confundirse con la arbitrariedad, pero que, de todos modos, la decisión de desvincularlo no requiere ser motivada.
El impugnante asegura que a pesar de que el a quo aplicó la doctrina de la Corte Constitucional en la materia, la misma Corte acepta que el juez contencioso administrativo es el encargado de definir esta asunto al advertir en sus providencias que la protección al derecho fundamental se otorga de manera provisional mientras el titular del derecho acude a la jurisdicción contenciosa para debatir el caso. En este contexto, el impugnante asegura que constituiría un grave perjuicio para la Administración el que se le confiriera fuero de estabilidad a quienes ocupan cargos de carrera en provisionalidad, pues éstos no han agotado el concurso de méritos que se requiere para ocupar en propiedad el cargo.
Finalmente, afirma que el perjuicio irremediable de la demandante no se evidencia, puesto que el sistema de seguridad social prevé un periodo de protección posterior a la desvinculación que le garantiza la prestación del servicio de salud por un tiempo prudencial mientras consigue volverse a afiliar.
El Tribunal Superior de Distrito Judicial de Risaralda, en decisión del 16 de marzo de 2004, revocó la decisión del juez de primera instancia y, en su lugar, denegó el amparo solicitado.
A juicio del ad quem, en el caso particular la peticionaria tenía abiertas las puertas de la acción judicial contencioso administrativa con el fin de controvertir la legalidad del Decreto 5600 de 2003 por el cual se declaró insubsistente su nombramiento. En tal medida, ya que la demandante contaba con otra vía de defensa judicial idónea y eficaz para la protección de sus derechos fundamentales, la tutela resulta improcedente, tanto más cuanto que la peticionaria no logró demostrar que se enfrentara a un perjuicio irremediable como consecuencia de su desvinculación.
En efecto, la demandante no demostró que el perjuicio enfrentado fuera grave o que requiriera medidas impostergables, a lo cual se suma que por disposición del Gobierno Nacional -con el Decreto 2340 de 2003- se instauró el seguro de desempleo que puede ser reclamado por los colombianos que lo pierdan y sean jefes cabeza de familia, el cual está diseñado para cubrir por seis meses las necesidades básicas de salud, educación y capacitación.
En suma, el Tribunal consideró que el fallo del juez de primera instancia se estructuró sobre bases inciertas, en tanto que no había prueba de que la vida y la salud de la hija de la peticionaria corrieran peligro; además de que desconoció los derechos de la persona que entró a ocupar el cargo de la peticionaria, quien por disposición de la Constitución Política, también tiene derecho a que le sean respetados.
Saneamiento de la nulidad procesal por falta de notificación a tercero
Mediante Auto del 26 de agosto de 2004, la S. Sexta de Revisión de tutelas decidió abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo en el caso objeto de revisión, toda vez que el proceso de tutela de la referencia no había sido notificado a la persona que luego de la desvinculación de la peticionaria había entrado a ocupar su cargo, deficiencia que, según la jurisprudencia constitucional, acarreaba la nulidad de las actuaciones.
En consecuencia, la S. ordenó poner en conocimiento de la nulidad planteada al tercero con interés legítimo para actuar, con el fin de permitirle alegar la nulidad detectada o sanearla, si lo consideraba pertinente.
En memorial del 15 de septiembre de 2004 (folio 116 a 120, cuaderno principal), la señora J.M.R.G. intervino en el proceso para sanear la nulidad en mención, además de lo cual se opuso a los cargos de la demanda por considerar que la provisionalidad en el cargo no concede a su titular los mismos derechos que se derivan de la carrera administrativa. Al indicar que viene ocupando el cargo del cual fue desvinculada la peticionaria, la señora R.G. aseguró que también es madre cabeza de familia, con dos hijos, y que ha desempeñado su cargo de manera responsable, eficiente, ágil y eficaz. Finalmente, advierte que, como lo asegura el Tribunal Superior de P., la peticionaria ya ejerció la acción judicial tendente a obtener el reintegro ante la justicia, por lo que debe ser la jurisdicción administrativa la que desate definitivamente el caso.
La interviniente adjunta documentos que acreditan las condiciones necesarias para ocupar el cargo que viene ejerciendo y solicita a la Corte continuar con el proceso hasta la confirmación del fallo de segunda instancia.
La S. Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política, y los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991, es competente para revisar la sentencia de segunda instancia adoptada en el proceso de la referencia, dado que la nulidad detectada mediante Auto del 26 de agosto de 2004 fue saneada plenamente por voluntad expresa del afectado.
El problema jurídico de esta tutela consiste en determinar si la Administración está obligada a motivar el acto administrativo de desvinculación de un servidor público que ocupa en provisionalidad un cargo de carrera administrativa. No obstante, antes de entrar al análisis de ese asunto, la S. debe determinar si la tutela, en el caso concreto, es procedente.
La facultad de ejercer las acciones contencioso administrativas, acompañada de la posibilidad de solicitar que se decrete la suspensión provisional del acto impugnado, hace más cuidadoso y exigente el examen frente al evento de conceder la tutela como mecanismo transitorio, pues la persona interesada además de contar con un mecanismo de defensa judicial ordinario, tiene a su favor el derecho de formular una petición excepcional, eficaz y de pronta solución, como la de suspensión temporal del acto (Sentencia SU-544 de 2001 M.P.E.M.L.)
Pese a todo lo anterior y dando aplicación precisamente a la preceptiva constitucional, la Corte Constitucional ha dicho que cuando el derecho fundamental se enfrente a un perjuicio irremediable, la tutela se convierte en el mecanismo idóneo para dispensar de manera transitoria la protección solicitada. En un caso similar al que ahora se analiza, la S. Séptima de Revisión de tutelas de la Corte, en Sentencia T-756 de 1998, dejó en claro que, frente a la inminente e irremediable vulneración de un derecho fundamental, la tutela se convierte en el mecanismo de defensa principal y prevalente frente a los demás medios de ordinarios de impugnación.
Para reclamar reintegro, existe otro procedimiento, se trata de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que se tramita en la jurisdicción contencioso administrativa, luego hipotéticamente sólo se aceptaría la tutela como mecanismo transitorio si hay un perjuicio irremediable. T-576 de 1998 M.P.A.M.C.)
En consecuencia, no todo perjuicio puede ser considerado como irremediable, sino solo aquel que por sus características de inminencia y gravedad, requiera de medidas de protección urgentes e impostergables. Con todo, esta previsión del artículo 86 de la Carta debe ser analizada en forma sistemática, pues no puede olvidarse que existen ciertas personas que por sus condiciones particulares, físicas, mentales o económicas, requieren especial protección del Estado, como ocurre, por ejemplo, en el caso de los niños, las mujeres embarazadas, los menesterosos o las personas de las tercera edad''. (Sentencia T-1316 de 2001. M.P.R.U.Y. (Subrayas fuera del original)
De acuerdo con lo anterior, para que la tutela interpuesta por L.M.G.C. prospere, es necesario verificar si ésta se enfrente a un perjuicio irremediable que sea necesario conjurar.
En el caso concreto, la demandante asegura que la desvinculación de que fue objeto vulnera su derecho al debido proceso, al trabajo y al mínimo vital.
En relación con la vulneración al derecho al mínimo vital, representada en la vulneración de los derechos que se derivan de su condición de madre cabeza de familia y de responsable de su hija, quien padece una enfermedad que requiere tratamiento quirúrgico, el juez de segunda instancia aseguró que el perjuicio irremediable no se encontraba suficientemente probado, pues los documentos aportados al proceso no permitían extraer una conclusión sobre el particular.
Ciertamente, en el expediente figuran fotocopias de documentos en los que constan los exámenes realizados a P.A.C.G., hija de la peticionaria, relacionados con la existencia de una ''masa compleja de predominio quístico dependiente de ovario izquierdo'' (folios 16 a 23). Igualmente, figura la orden médica expedida por un especialista en obstetricia que, en relación con el tratamiento al que dicha patología debe ser sometida, sugiere la resección ''prioritaria'' del quiste de ovario (Folio 15). En este sentido, respecto del derecho al mínimo vital, pero también del derecho a la salud de la menor, que por requerir de tratamiento prioritario se infiere que compromete su integridad física, el perjuicio irremediable se encuentra comprobado Cfr. Con la Sentencia T-800 de 1998, por la cual la Corte resolvió un caso similar al apreciar que la peticionaria y su hijo se enfrentaban a un perjuicio irremediable con la desvinculación de la primera.. A ello se suma que la demandante asegura bajo juramento -no desmentido por la parte demandada- que es madre cabeza de familia y que de ella depende la subsistencia de su hija.
Análisis de la línea jurisprudencial en materia de motivación de los actos de desvinculación de funcionarios que ocupan cargos de carrera en provisionalidad
El conflicto jurídico suscitado en esta tutela ya ha sido objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional. El Tribunal ha tenido oportunidad de pronunciarse al respecto en no menos de ocho sentencias. La tesis central de la jurisprudencia pertinente es que el acto administrativo mediante el cual se declara insubsistente el nombramiento de un servidor público que ocupa en provisionalidad un cargo de carrera administrativa debe motivarse.
El primer acercamiento se hizo en la Sentencia SU-250 de 1998. En esta providencia la S. Plena de la Corte analizó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa de un notario que venía ocupando el cargo en interinidad y había sido desvinculado del mismo sin motivación alguna. La Corte Constitucional, luego de hacer un análisis jurídico de la figura de la motivación en el derecho administrativo, sentó un primer precedente en la materia al indicar que, cuando un notario ocupa un cargo en interinidad, en puestos que son de carrera, el acto de desvinculación debe ser motivado, pues sólo razones de interés general pueden conducir a la desvinculación.
Por ello, respecto a todos los Notarios interinos, bien sea que hayan sido nombrados antes o después de la Constitución de 1991, el derecho a permanencia se expresa en lo siguiente: como según el artículo 53 de la C.P. debe haber estabilidad en el empleo, ésta solo se puede afectar por motivos de interés general, luego tales motivos deben estar explicitados en el acto de desvinculación; además, la permanencia de Notario parte del presupuesto de que si cumple con sus deberes tiene un grado de confianza que le permite no ser retirado del servicio. (Sentencia SU-250 de 1998 M.P.A.M.C.)
En la misma providencia, la Corte hizo una aseveración de carácter general que vincula la necesidad de motivar los actos administrativos de desvinculación con el requerimiento de protección del interés público. Ciertamente, la Corte aseguró que interés general al cual ha venido haciendo mención este fallo, es un principio fundante (art. 1º C.P.) y es también principio de la función pública (art. 209 C.P.) por eso, cuando se afecte ese interés general puede haber retiro del interino; y esa afectación del interés general debe expresarse en la motivación del acto administrativo. Este es el alcance de la permanencia para los interinos mientras se hacen los nombramientos en propiedad, previo el concurso ordenado por el artículo 131 C.P.
Finalmente, la Corte distinguió entre los actos de desvinculación de personal adscrito a un cargo de libre nombramiento y remoción y los adscritos a un cargo de carrera, para advertir que mientras la falta de motivación de los primeros es la regla, la motivación del acto de desvinculación lo es en los segundos, pues en ellos no es la relación personal la que determina la provisión del cargo sino el carácter técnico del mismo.
Dentro de los actos administrativos que no necesitan motivación están la nominación y la declaratoria de insubsistencia, en caso de los empleos que tienen el carácter de ser de libre nombramiento y remoción . La declaratoria de insubsistencia (decreto 1950 de 1973, artículo 107) responde a ''la facultad discrecional que tiene el Gobierno de nombrar y remover libremente sus empleados''.
Pues bien, como se trata de algo excepcional, esos empleos de libre nombramiento y libre remoción tiene que señalarlos taxativamente el legislador. Obedecen a una relación subjetiva porque la escogencia del colaborador se hace por motivos personales de confianza o por razones ligadas a plasmar y ejecutar una política (p. ej. ministros del despacho, directores de entidades descentralizadas, etc.) estableciéndose una relación ''in tuitu personae'' entre el nominado y el nominador. (Sentencia SU-250 de 1998)
Más tarde, en la Sentencia T-800 de 1998, la S. Novena de Revisión de tutelas de la Corte abordó de fondo el problema que ahora se plantea, al revisar la vulneración de los derechos fundamentales de una mujer que venía ocupando en provisionalidad un cargo de Auxiliar de Enfermería en un hospital del Valle y que fue desvinculada sin motivación alguna por el ente nominador.
De manera enfática, la S. determinó que ''la estabilidad laboral de un funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa no se reduce por el hecho de que lo haga en provisionalidad; en otros términos, el nombramiento en provisionalidad de servidores públicos para cargos de carrera administrativa, como es el caso, no convierte el cargo en uno de libre nombramiento y remoción. Por ello, el nominador no puede desvincular al empleado con la misma discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de libre nombramiento y remoción, a menos que exista justa causa para ello. Cfr. Sentencia T-800 de 1998 M.P.V.N.M.''.
La conclusión práctica de esta consideración general es que el acto administrativo de desvinculación de un funcionario que ejerce en provisionalidad un cargo de carrera administrativa debe justificar la justa causa por la cual se lo separa del mismo, pues los motivos de protección del interés público que pueden aducirse para tomar tal decisión deben quedar claramente expuestos.
En la Sentencia C-734 de 2000 la S. Plena de la Corte acogió las consideraciones vertidas en la SU-250 de 1998 a propósito de la revisión de la constitucionalidad del artículo 26 del Decreto 2400 de 1968 ''Decreto Ley 2400 de 1968 Artículo 26.-El nombramiento hecho a una persona para ocupar un empleo del servicio civil, que no pertenezca a una carrera, puede ser declarado insubsistente libremente por la autoridad nominadora, sin motivar la providencia. Sin embargo, deberá dejarse constancia del hecho y de las causas que lo ocasionaron en la respectiva hoja de vida.''
. Allí advirtió nuevamente que la desvinculación de los funcionarios de libre nombramiento y remoción no requiere de motivación, pues su situación laboral no es similar a los que ocupan cargos de carrera administrativa, donde la discrecionalidad se restringe.
Esta posición fue ratificada en la Sentencia T-884 de 2002, cuando la S. Novena de Revisión de tutelas concedió la protección constitucional a una funcionaria de la Fiscalía General de la Nación cuya resolución de desvinculación de la entidad, en el cargo de carrera que venía ocupando en provisionalidad, no fue motivada.
Al conceder la acción de tutela, la Corte resaltó que la tesis según la cual los actos de desvinculación de funcionarios que ejercen en provisionalidad cargos de carrera deben ser motivados no resulta incompatible con la del Consejo de Estado, que no exige tal motivación, pues mientras la Corte analiza la falta de motivación desde la perspectiva de la defensa de los derechos fundamentales, el Consejo de Estado lo hace desde la perspectiva de le protección de la legalidad, lo cual permite asegurar que no obstante las apreciaciones del máximo Tribunal de lo contencioso administrativo, desde el punto de vista de los derechos fundamentales la motivación del acto resulta indispensable. Sobre este particular la Corte aseguró:
''Pues bien. Para esta S. de Revisión esa jurisprudencia que el Concejo de Estado tiene sentada sobre la materia, resulta a todas luces válida cuando quiera que frente a una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y luego de un amplio debate probatorio, se habrá de determinar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo que desvinculó a una persona que ocupaba un cargo de carrera en provisionalidad.
''Y, a juicio de la S., esos criterios del máximo organismo de la jurisdicción contencioso administrativa sobre la materia que se debate, para nada se oponen en lo que a la acción de tutela se refiere, como quiera que si en ésta el análisis se endereza a determinar si existió la violación o amenaza de uno o más derechos fundamentales consagrados en la Carta, derivada de la expedición del acto administrativo que declaró insubsistente un nombramiento, el examen del caso no puede reducirse a considerar que como el empleado estaba ocupando un cargo en provisionalidad, la administración podía removerlo sin motivación alguna sobre la base de que se presume la legalidad del acto administrativo correspondiente porque se supone que la medida fue inspirada en el buen servicio, sino que al juez constitucional de tutela le resulta indispensable determinar las circunstancias en que su suscitó esa provisionalidad, el eventual desconocimiento a lo dispuesto por la ley para proveer el cargo de carrera mediante concurso de méritos y si existió o no una justa causa para el retiro, pues sólo así habrá de establecer si se quebrantó o no algún derecho fundamental y, es en ese sentido y propósito que deben entenderse las afirmaciones de la Corte Constitucional consignadas en la tantas veces citada sentencia T-800 de 1998''. (Sentencia T-884 de 2002 M.P.C.I.V.)
Con posterioridad, en la Sentencia T-610 de 2003, la S. Segunda de Revisión de tutelas de la Corte concedió la protección constitucional a la empleada del Hospital departamental de Nariño, quien había sido desvinculada de un cargo de carrera que venía ejerciendo en provisionalidad. La Corte determinó que ''la discrecionalidad no exonera a la administración de la necesidad de justificar su actuación, pues la motivación de un acto administrativo se consagra como una garantía para el administrado'' Sentencia T-610 de 2003 M.P.A.B.S..
En el contexto anterior, la Corte reiteró la posición según la cual los actos de remoción de funcionarios que ocupan cargos de libre nombramiento y remoción no requieren motivación -dado el carácter personalísimo del cargo-, pero que los de carrera sí lo requieren, incluso cuando están siendo ocupados por funcionarios en interinidad o provisionalidad. La Corte dijo al respecto:
Es claro, entonces, que los actos de desvinculación de funcionarios de libre nombramiento y remoción no necesitan de motivación y ello es así, porque la provisión de dichos empleos supone la escogencia de quien va a ocupar el cargo por motivos personales o de confianza. Por tanto, la no motivación de estos actos es una excepción al principio general de publicidad, sin que ello vulnere derecho fundamental alguno.
Similar decisión adoptó la S. Novena de Revisión de tutelas al dictar la Sentencia T-752 de 2003. La peticionaria, una empleada del Club Militar de Oficiales de Bogotá, había sido desvinculada sin motivación alguna del cargo que venía ocupando en dicho club. La autoridad nominadora sostenía que el cargo no era de carrera sino de libre nombramiento y remoción. Tras establecer que el cargo que la peticionaria ejercía sí era de carrera, pero que lo venía ocupando en provisionalidad, la Corte reiteró la posición ya decantada por la jurisprudencia en relación con la necesidad de motivación del acto de desvinculación. Así se expresó sobre el particular:
Sin embargo, como quedó establecido, el cargo que venía ocupando provisionalmente la señora G.F. era un cargo de carrera y no uno de libre nombramiento y remoción como lo sostiene la entidad demandada. En virtud de lo expuesto a lo largo de esta providencia, la estabilidad laboral de un funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa no se reduce por el hecho de que se encuentre en provisionalidad. De hecho, la Administración sólo podría desvincularla por motivos disciplinarios, porque se convocara a concurso para llenar la plaza de manera definitiva o por razones del servicio.
Así mismo, teniendo en cuenta la calidad de provisionalidad en el cargo de carrera que venía desempeñando, la resolución que declaró la insubsistencia de su nombramiento debió motivarse. Como se indicó en los fundamento 4. y 5 de esta sentencia, la no motivación de tal acto administrativo constituye una vulneración al debido proceso de la accionante. La S. considera verdaderamente injusto el hecho de que la peticionaria no se le hayan indicado las razones de su retiro, pues sólo durante el trámite de la presente acción de tutela la entidad planteó los supuestos motivos de su decisión Ver folio 8 del cuaderno 2 del expediente. , sin que al momento de la expedición del referido acto administrativo hubiera tenido la oportunidad de conocer o controvertir las razones de su insubsistencia y ejercer su derecho de contradicción y defensa. (Sentencia T-752 de 2003 M.P.C.I.V.)
Nuevamente, en Sentencia T-1011 de 2003, la S. Séptima de Revisión de tutelas estudió el caso de un funcionario de la Fiscalía General de la Nación que, aunque reconocía estar ocupando un cargo en provisionalidad, alegaba que el mismo era de carrera y que, por ello, gozaba de cierta estabilidad que consistía en que su desvinculación no podía ser decretada sin motivación alguna. Aunque la tutela fue denegada en aquella oportunidad porque el demandante no logró demostrar la existencia de un perjuicio irremediable, la Corte reconoció que ''el fuero de estabilidad ampara a quienes han ingresado a la función pública mediante el sistema de concurso de méritos y que las personas nombradas en provisionalidad no cuentan con el mismo grado de protección judicial cuando son removidas del cargo. Sin embargo, quienes son designados en provisionalidad gozan de cierto grado de protección, en la medida en que no podrán ser removidos de su empleo sino dentro de los límites que la Constitución Política y las leyes establecen'' Sentencia T-1011 de 2003 M.P.E.M.L..
Así, el nominador deberá tener en cuenta las condiciones de vida del funcionario que será removido, en particular cuando no será reemplazado por quien ha ganado el concurso, sino por otro empleado en provisionalidad, ya que, eventualmente, se podrá causar agravio a los derechos fundamentales de la persona desvinculada, por ejemplo cuando se trata de madres cabeza de familia carentes de otra fuente de ingresos que no sea su salario, como también de madres solteras de las cuales depende el sustento económico de hijos menores de edad, más aún cuando no disponen de vivienda propia y con su salario pagan el canon del arrendamiento correspondiente. (Sentencia T-1011 de 2003 M.P.E.M.L.)
Finalmente, en la sentencia más reciente, la T-597 de 2004, la Corte protegió el derecho de una funcionaria de la CAR cuyo nombramiento fue declarado insubsistente, en un cargo de carrera que venía ocupando en provisionalidad. En el caso particular, la S. se preguntó si violaba ''los derechos fundamentales de una madre cabeza de familia'' el que la entidad nominadora ''declare la insubsistencia de su nombramiento en el cargo (...) al cual accedió sin haber participado en un concurso de méritos.
Al reiterar la jurisprudencia pertinente, la Corte estableció que ''en virtud de la protección del debido proceso del trabajador, el acto mediante el cual se desvincula a un empleado nombrado de manera provisional en un cargo de carrera, debe ser motivado, mientras que en dicho cargo no sea nombrada una persona seleccionada en base al concurso de méritos'' Sentencia T-597 de 2004 M.P.M.J.C.E..
Análisis del caso concreto. Reiteración de jurisprudencia
De conformidad con la jurisprudencia transcrita, esta S. considera que la tutela de la referencia debe ser concedida y, por tanto, revocada la decisión de segunda instancia que la denegó. En este punto, la S. reitera la posición doctrinaria de la Corte, pues encuentra que los elementos fácticos que describen el conflicto jurídico son similares a los que han sido analizados por ella.
En tal contexto, debe decirse que la peticionaria venía ejerciendo un cargo en provisionalidad en la Gobernación de Risaralda y que la Resolución 0056 del 19 de enero de 2003 de 2004 declaró insubsistente su nombramiento. También es evidente que el acto administrativo de la referencia no contiene motivación alguna, en cuanto que se limita a declarar la insubsistencia y a indicar la fecha de su vigencia. Del mismo modo, la S. encuentra que no existe elemento de juicio adicional del que pueda deducirse la causa eficiente de la desvinculación, diferente a la simple orden impartida por el Departamento de Risaralda. La Administración Departamental, en su intervención durante el proceso, tampoco esgrimió razón alguna para desvincular a la peticionaria, distinta a la aseveración de que, como se trataba de un cargo de carrera que venía ejerciéndose en provisionalidad, aquella tenía potestad discrecional para declarar insubsistente el nombramiento.
En tales condiciones, la falta de motivación del acto administrativo por el cual se declaró la insubsistencia del nombramiento de L.M.G.C. es vulneratorio de su derecho al debido proceso y de su derecho de defensa, al tiempo que afecta directamente su derecho al mínimo vital y, por contera, el derecho a la salud de su hija, que depende económicamente de aquella y requiere de una intervención quirúrgica. La vulneración se produce como consecuencia de haberse incumplido con un requisito exigido por la jurisprudencia constitucional, cual es el de la motivación del acto administrativo que ordena la desvinculación.
En reiteración de lo dicho por la Corte, esta S. concederá de manera transitoria la protección solicitada y, en consecuencia, ordenará a la entidad de derecho público -Departamento del Risaralda- que proceda a motivar el acto administrativo de desvinculación, de acuerdo con las razones -suficientes y consistentes con la normatividad aplicable- que condujeron a separar del servicio a la señora G.C., con el fin de que la peticionaria pueda acudir a la jurisdicción contencioso administrativa a controvertir el contenido del acto. La decisión de conceder la tutela con el fin de que la administración justifique su proceder se funda en el hecho de que el juez de tutela -la S., en este caso- no cuenta con los elementos de juicio suficientes que le permitan establecer, con toda certeza, si la desvinculación de la peticionaria tuvo un sustento jurídico suficiente o si, simplemente, correspondió al capricho del ente nominador. Lo único que esta S. echa de menos, en ese sentido, es la motivación del acto.
Finalmente, en caso de que la entidad no cumpliere satisfactoriamente con esta obligación, la misma deberá reintegrar a la peticionaria a un cargo equivalente de la administración departamental, pues la S. advierte que el que venía ejerciendo ya está siendo ocupado por otra persona, cuya estabilidad no puede verse afectada por irregularidades en que incurra la administración departamental.
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el 16 de marzo de 2004 por el Tribunal Superior del Distrito de Risaralda -S. de Decisión Laboral-, y en su lugar CONFIRMAR la decisión de primera instancia, proferida el 23 de febrero de 2004 por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de P., mediante la cual se concedió transitoriamente el amparo solicitado por la peticionaria L.M.G.C..
Segundo.- ORDENAR a la Gobernación de Risaralda que, en el término de 48 horas, contadas a partir de la notificación de la presente providencia, proceda a dictar el acto administrativo correspondiente a la motivación de la declaración de insubsistencia del nombramiento de la peticionaria en el cargo que venía ejerciendo. En caso de que la Gobernación de Risaralda incumpliere con la obligación de señalar las razones -ajustadas a derecho- de la desvinculación, la misma deberá reintegrar a la peticionaria a un cargo equivalente al que venía ocupando.
Tercero.- ADVERTIR a la peticionaria que contra el acto administrativo dictado por el Departamento de Risaralda, podrá ejercer las acciones contencioso administrativas pertinentes, en los términos indicados por el C.C.A. Para tales efectos, los términos empezarán a contarse a partir de la notificación del acto administrativo que se expida.
Cuarto. LEVANTAR la suspensión de los términos decretada para decidir el presente asunto.
Quinto.- Por Secretaria General, LÍBRESE la comunicación prevista por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Sentencia nº 13001-23-31-000-2001-0995-01(22113) de Consejo de Estado - Sala Plena Contenciosa Administrativa - Sección Tercera, de 23 de Enero de 2003

References: resolución 
 artículo 86
 artículo 53
 artículo 131
 artículo 107
 artículo 26
 Artículo 26
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 36