Source: https://www.profipravo.cz/index.php?page=article&id_category=16&id_article=261985&csum=4a959aa7
Timestamp: 2020-02-25 02:57:49+00:00

Document:
NSS: Ochrana pokojného stavu správním orgánem
Zdroj: č. 3962/2020, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
Prejudikatura: č. 1784/2009 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 117/2003 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 150).
Věc: Společnost s ručením omezeným UNIMEX-INVEST proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o povinnosti zajistit dodávku vody, o kasačních stížnostech žalobkyně a žalovaného.
Stěžovatel v kasační stížnosti nejprve odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 1. 2017, čj. 2 Ads 140/2016-23, podle jehož právní věty „[v] rámci řízení o určení právního vztahu dle § 142 správního řádu nelze rozhodovat o určení, zda a kdy došlo k doručení jiného rozhodnutí téhož správního orgánu účastníku řízení (žadateli), případně zda a kdy nastala právní moc a vykonatelnost takového rozhodnutí.“ Stěžovatel má za to, že uvedený názor je nutné aplikovat i na jeho rozhodnutí. Poukazuje na to, že předcházející rozsudky krajského soudu čj. 22 A 76/2014-40 a Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 62/2016-18 stály na opačném stanovisku.
[30] Nejvyšší správní soud k tomu v rozsudku čj. 4 As 62/2016-18 uvedl následující: „Námitka, že žalobkyně požádala o vydání deklaratorního rozhodnutí po nabytí účinnosti občanského zákoníku z roku 2012, a prvoinstanční orgán již tedy nebyl věcně příslušný posoudit věc samu ve smyslu § 142 odst. 1 správního řádu, podle Nejvyššího správního soudu nemá žádný právní význam. Prvoinstanční orgán ani stěžovatel neodůvodnili výrok usnesení a rozhodnutí uvedeným právním závěrem. Jakákoliv úvaha Nejvyššího správního soudu k otázce, jestli by usnesení prvoinstančního orgánu, respektive rozhodnutí stěžovatele, obstálo, kdyby tento důvod uvedli, by tedy byla toliko hypotetická a nemohla by nic změnit na správnosti závěrů krajského soudu. Jak již totiž Nejvyšší správní soud konstatoval například v rozsudku ze dne 22. 12. 2015, čj. 4 As 243/2015-30, správní orgány nemohou nahrazovat nedostatky svých rozhodnutí v kasační stížnosti. V dalším řízení správní orgány posoudí důvodnost podané žádosti, a to i ve smyslu podmínek stanovených v § 142 odst. 1 správního řádu, včetně toho, zda nevydání deklaratorního rozhodnutí je nezbytné pro uplatnění práv žalobkyně“ (zvýraznění bylo přidáno).
[31] Jak plyne z výše uvedeného, Nejvyšší správní soud tedy otázku pravomoci žalovaného a správního orgánu prvního stupně ponechal nezodpovězenou z důvodů citovaných výše. Současně uvedl, že se správní orgány mají zabývat podmínkami stanovenými v § 142 odst. 1 správního řádu, tedy včetně podmínky existence věcné (a místní) příslušnosti, o níž citované ustanovení hovoří. Pouze pro úplnost zde soud dodává, že ve věci je vhodnější hovořit přímo o nedostatku pravomoci správního orgánu (tou se v kontextu projednávaného případu rozumí oprávnění rozhodovat ve vztahu k jiným orgánům veřejné moci – například právě soudům), nikoli (jen) o nedostatku věcné příslušnosti (jíž se zde míní působnost správního orgánu uvnitř veřejné správy). Příhodně se k odlišení pravomoci a příslušnosti vyjádřil Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 10. 2003, sp. zn. IV. ÚS 150/01, č. 117/2003 Sb. ÚS, kde uvedl, že „[p]ravomocí státního orgánu je třeba chápat samotnou realizaci státní moci v příslušné formě (tj. ve formě normotvorné nebo individuálně rozhodovací), zatímco kompetence [míněno věcná působnost či příslušnost – pozn. Nejvyššího správního soudu] jsou již zcela konkrétním věcným vymezením otázek realizovaných v procesu výkonu pravomoci“. Pokud tedy měly správní orgány věnovat pozornost otázce své věcné příslušnosti, tím spíše ji měly zacílit i na otázku své pravomoci (argument a minori ad maius).
[35] Předně krajský soud správně úvodem charakterizoval právní vztahy, jichž se rozhodnutí správních orgánů měla týkat, jako vztahy soukromoprávní. To plyne například i z usnesení zvláštního senátu pro rozhodování některých kompetenčních sporů ze dne 8. 10. 2008, čj. Konf 8/2008-4, č. 1784/2009 Sb. NSS. V něm zvláštní senát uvedl, že „[r]ozhodování o ochraně před zásahem do pokojného stavu podle § 5 občanského zákoníku je tedy rozhodováním ve věcech soukromoprávních“. Tehdy posuzoval situaci, v níž se žalobce u správních orgánů neúspěšně domáhal ochrany před obtěžování hlukem a osvětlením z přilehlé opravny zemědělských strojů. Následně civilní soud – konkrétně Okresní soud v Mladé Boleslavi – řízení o žalobě zastavil a poučil žalobce o možnosti podat žalobu ve správním soudnictví, neboť věci týkající se nesprávného úředního postupu při rozhodování podle § 5 občanského zákoníku z roku 1964 spadají do pravomoci správních soudů. Zvláštní senát tomuto názoru nepřisvědčil.
[36] Nejprve konstatoval, že „[k]ritériem pro určení pravomoci toho kterého typu soudu je to, zda ve věci jde o práva veřejná, nebo o práva soukromá; podstatné pro toto rozlišení je pak zodpovědět otázku, zda vztah, v němž byla žalobcova práva dotčena, je vztahem mezi ním a orgánem veřejné moci – nebo zda naopak jde o vztah mezi sobě rovnými subjekty, do nějž orgán veřejné moci vstoupil jako ‚nestranný třetí‘, aby autoritativně rozhodl o právech a povinnostech účastníků vztahu“. K tomu uvedl, že jde o posledně uvedený vztah.
[37] Z výše uvedeného také plyne, že § 5 občanského zákoníku z roku 1964 v době své platnosti zakládal zvláštní pravomoc správních orgánů rozhodovat v soukromoprávních věcech. Podle tohoto ustanovení došlo-li ke zřejmému zásahu do pokojného stavu, lze se domáhat ochrany u příslušného orgánu státní správy. Ten může předběžně zásah zakázat, nebo uložit, aby byl obnoven předešlý stav. Tím není dotčeno právo domáhat se ochrany u soudu.
[38] Občanský zákoník, jenž vstoupil v účinnost dne 1. 1. 2014, tuto koncepci nepřevzal. Pro případ ochrany před zásahy do pokojného stavu (či jinými podobnými zásahy) stanovil v § 12 následující: „Každý, kdo se cítí ve svém právu zkrácen, může se domáhat ochrany u orgánu vykonávajícího veřejnou moc (dále jen „orgán veřejné moci“). Není-li v zákoně stanoveno něco jiného, je tímto orgánem veřejné moci soud.“ Od 1. 1. 2014 tedy správní orgány ztratily pravomoc rozhodovat o zásazích do pokojného stavu, ledaže by ji zvláštní zákon výslovně stanovil (což není případ nyní projednávané věci).
[39] Nejvyšší správní soud k tomu podotýká, že žalobkyně ve své opožděné kasační stížnosti předložila i ústavněprávní argumentaci, že následkem nicotnosti přezkoumávaných správních rozhodnutí je jí odepřena ochrana jejích práv. Mylně přitom vychází z premisy, že pokud o její žádosti nemůže rozhodovat správní orgán dle § 142 správního řádu, pak již není jiného orgánu veřejné moci, na nějž by se obrátila. Jak je uvedeno výše, tato premisa je však od základu chybná, neboť není-li dána pravomoc správního orgánu, bude k rozhodování příslušný soud dle obecných předpisů. Žalobkyně tedy neztratila možnost domáhat se ochrany svých práv před orgánem veřejné moci; pouze od 1. 1. 2014 takovým orgánem není správní orgán, ale soud. Na něj se žalobkyně může obrátit mimo jiné i s žalobou na určení právního vztahu podle § 80 o. s. ř. za podmínky tam uvedené (tedy že osvědčí naléhavý právní zájem).
[41] V tomto ohledu je významné, že rozhodování dle § 5 občanského zákoníku z roku 1964 je ze své povahy dočasné. Nepředjímá, ani nemůže předjímat, konečné autoritativní určení soukromoprávního vztahu, jehož se zásah do pokojného stavu týká. Podle Nejvyššího soudu „[p]okojný stav pak může být chápán stejně dobře jako stav, který je nikým nerušen, i jako stav, který nikoho neruší. Pokojným stavem se rozumí homeostáze, tj. rovnovážnost společenských (v tomto případě mikrospolečenských) systémů“ (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 11. 2003, sp. zn. 33 Odo 861/2002). Z toho plyne, že pokud by již správní orgány rozhodovaly dle § 142 správního řádu v návaznosti na činnost správního orgánu podle § 5 občanského zákoníku z roku 1964, musely by se (za splnění zákonných podmínek dle § 142 odst. 1 a 2 správního řádu) nutně omezit pouze na zkoumání otázky pokojného stavu, nemohly by však rozhodovat například otázky právního titulu pro plnění či odpovědnosti za škodu. Jinými slovy řečeno, v kontextu právní úpravy § 5 občanského zákoníku z roku 1964 správní orgány nikdy neměly pravomoc rozhodovat o vlastním jádru občanskoprávního sporu, či obecněji o otázkách soukromého práva kromě samotné otázky zřejmého zásahu do pokojného stavu a ochrany před ním.

References: § 142
 soud 
 § 142
 soud 
 § 142
 soud 
 § 142
 soud 
 soud 
 soud 
 § 5
 soud 
 soud 
 § 5
 § 5
 § 12
 soud 
 § 142
 soud 
 § 80
 § 5
 § 142
 § 5
 § 142
 § 5