Source: http://www.schlosspark-braunschweig.de/gutachten/rechtsgutachten-ankuendigung--2003-12.html
Timestamp: 2018-01-22 10:33:55+00:00

Document:
Ankündigung des Rechtsgutachtens
Plan der Stadt, den Schlosspark von Braunschweig für 35 Mio € an ein
Unternehmen der ECE-Gruppe zu verkaufen"
erstattet im Auftrag der Initiative Bürgerbegehren Schlosspark Braunschweig
email: baumeister@muenster.org
1. Initiative Bürgerbegehren Schlosspark Braunschweig
Im Braunschweiger Bürgerbegehren geht es um den Erhalt einer innerstädtischen Grünfläche, über deren städtebauliche Funktion noch bis vor kurzem auf der Internetseite der Stadt Braunschweig zu lesen war: "Der Schlosspark - die grüne Seele der Innenstadt - offeriert mit seinen Grünflächen, Spielplätzen und Brunnenanlagen einen Platz zur Erholung nach stressigem Shoppen".
In einem Bericht unter der Überschrift "Kulturschloss oder Kaufhaus - Architektenwettbewerb für das Braunschweiger Schloss entschieden - ECE plant 30.000 qm großes Center" informierte "Die Welt" am 10.12.2003,
es verdichte sich immer mehr: Braunschweig bekomme sein 1960 abgerissenes Schloss zurück. Die Stadt werde für das 40.000 qm große Grundstück von ECE 35 Mio. € kassieren, von denen sie 11 in die Schlossfassaden stecken werde. Im Stadtrat verfüge die "Schlosskoalition" aus CDU und FDP über 1 Stimme Mehrheit. "Oberbürgermeister Gert Hoffmann" -so der Verfasser in "Die Welt" - sei der "energischste Anwalt" des ECE-Projektes, der sich "extrem zufrieden" gebe, "obwohl noch längst nicht alle Hindernisse aus dem Weg geräumt sind".
Der Opferung des Schlossparks für ein ECE-Einkaufscenter steht noch ein Hindernis im Wege, das nur das Land Niedersachsen beseitigen kann. Nach Auffassung der Initiative muss es sich für das Land Niedersachsen verbieten, dieses Hindernis auf dem Weg zur geplanten Zerstörung des Schlossparks zu beseitigen.
2. Pressemitteilung des Oberbürgermeisters vom 05.12.2003 "Einigung über Schlosspark-Vertrag steht bevor"
"Nach Verhandlungen haben sich jetzt Beamte des Finanzministeriums und der Stadtverwaltung Braunschweig auf eine Lösung zum Schlossvertrag vom 23. März 1955 verständigt. Das Land soll danach auf Rechte aus dem Vertrag verzichten und die entsprechende grundbuchliche Absicherung auf dem Grundstück löschen lassen. Eine in diesem Sinne lautende Ratsvorlage hat jetzt Oberbürgermeister Dr. Gert Hoffmann dem Rat der Stadt zu seiner Sitzung am 9. Dezember zugeleitet. Die Vereinbarung sieht auch vor, dass im Gegenzug für die Aufgabe der Landesrechte die Stadt Braunschweig dem Land ein Grundstück zur Erweiterung des Herzog Anton Ulrich Museums kostenlos überträgt und Grundbesitz des Landes für städtische Zwecke ankauft. Ferner verpflichtet sich die Stadt, die wirtschaftliche Verwertung von anderen Landesliegenschaften in Braunschweig zu unterstützten und planerisch abzusichern. Die jetzt auf Verwaltungsebene gefundene Einigung entspricht einem schon im Februar 2002 einstimmig gefassten Ratsbeschluss, die städtischen Nutzungs- und Verfügungsbeschränkungen aus dem Schlossvertrag durch bestimmte Grundstücksübertragungen und Tauschgeschäfte mit dem Land abzulösen. Während nach Wunsch des Oberbürgermeisters die städtischen Gremien schon am 9. Dezember ihre Meinungsbildung in dieser Angelegenheit per Beschlüsse abschließen sollen, wird Finanzminister Hartmut Möllring vor einer endgültigen Entscheidung des Landes zu dem jetzt ausgehandelten Verhandlungsstand die Landesregierung und die zuständigen Gremien des Niedersächsischen Landtages unterrichten. Der Oberbürgermeister geht davon aus, dass noch vor Weihnachten die Angelegenheit beschlossen werden kann. Er bezeichnet die Verhandlungsatmosphäre zwischen Land und Stadt in der Angelegenheit als "harmonisch und konstruktiv und von dem Willen beseelt, zugleich eine große Investition, aber auch eine dem Schlossareal angemessene geschichtliche Lösung zu realisieren."
3. Klärungsbedarf der Initiative Bürgerbegehren Schlosspark Braunschweig
Mehr als 30.000 Bürgerinnen und Bürger von Braunschweig haben sich durch Eintragungen in Listen das Bürgerbegehren zu eigen gemacht. Für die Initiatoren - Berthold Burkhardt, Nicole Palm und Knut Meyer-Degering - stellt das in § 22 d der Niedersächsischen Gemeindeordnung zur Verfügung gestellt Mittel des Bürgerbegehrens eine wichtige Ausformung des Prinzips der lokalen Demokratie, dar. Ihre Schilderung, wie in der Zeit von Februar 2002 bis heute der Entscheidungsprozess über Erhalt oder Opferung des Schlossparks verlaufen ist, enthält Beobachtungen, die bei ihnen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der bisherigen Entscheidungsbildung hervorgerufen haben. Die Initiatoren sehen aktuellen rechtlichen Klärungsbedarf zu den Fragen, die durch die zitierte Presseerklärung vom 05.12.2003 aufgeworfen werden.
Zur rechtlichen Würdigung der dort beschriebene Verhandlungssituation haben die Initiatoren um eine rechtsgutachtliche Stellungnahme gebeten, die aufzeigen soll, welche Bindung an Recht und Gesetz von den beiden Körperschaften des öffentlichen Rechts bei diesen Verhandlungen beachtet werden müssen.
Da der Oberbürgermeister in seiner Presseerklärung ausgeführt hat, er gehe davon aus, "dass noch vor Weihnachten die Angelegenheit beschlossen werden kann" und in der Kürze dieser Zeit kein vollständiges Rechtsgutachten erstattet werden kann, haben die Initiatoren den Verfasser um einen Text gebeten, der im Sinne einer Ankündigung eines Rechtsgutachtes kurzfristig Aufschluss über die rechtlich bedeutsame Problemlage geben soll.
4. Wesentlicher Inhalt des Grundstückskaufvertrages vom 21. August 1957
Im Sachverhaltsteil des Gutachtens wird zu schildern sein, wie der Grundstückskaufvertrag über das insgesamt rd. 60.000 qm große Schlossparkgrundstück zustande gekommen ist, insbesondere vor welchem Hintergrund die wesentlichen Bedingungen dieses Kaufvertrages ausgehandelt worden sind.
In der rechtlichen Analyse dieses Teils des Sachverhaltes wird folgendes zu vertiefen sein:
a) Festlegung des Kaufpreises
· für die Festlegung des Kaufpreises in § 2 auf einen Betrag von 1.250.000,00 DM dürfte der Umstand mitentscheidend gewesen ist, dass von der Kauffläche eine Teilfläche in der Größe von ca. 11.000 qm mit dem ehemaligen Residenzschloss bebaut war und nur dieser Bereich als werthaltiger Immobilienteil bewertet werden konnte, da sich die Stadt Braunschweig verpflichten musste, "den unbebauten Grundstücksteil als öffentlichen Platz, Straßen- oder Grünflächen herzurichten".
· Es wird aufgezeigt werden, dass für die Höhe des Kaufpreises darüber hinaus maßgeblich war, dass sich die Stadt Braunschweig verpflichten musste, die auf dem Grundbesitz befindliche Schlossruine entweder als Schloss wieder herzustellen, teilweise zu erhalten oder zu beseitigen. Im Falle der Beseitigung hatte die Stadt das Recht, ein anderes repräsentatives Gebäude auf dem Grundstück zu errichten.
· Auch auf die Festlegung "der Zweckbestimmung und der Bebauungsmasse" für den Fall einer Ersatzbebauung und deren Bedeutung für die Festlegung des Kaufpreises wird eingegangen werden. Schließlich lässt auch die Regelung in § 1 des Kaufvertrages, wonach Grundstücke, die zur Errichtung von Neubauten am Steinweg erforderlich sind, vom Verkauf ausgenommen sein sollen, Rückschlüsse auf die Bedeutung des Wertfaktors "bauliche Nutzbarkeit" für die seinerzeitige Preisfindung zu.
b) Vertragliche Funktionen des Zustimmungserfordernisses
· Das in § 5 geregelte Erfordernis der "Zustimmung des Niedersächsischen Ministers der Finanzen", das sowohl für den Fall einer Weiterveräußerung gilt, als auch für den Fall, dass das Schlossparkgrundstück "zu anderen als den in § 3 genannten Zwecken" verwandt werden soll, wird in Verbindung mit dem weiteren Inhalt des Grundstückskaufvertrages als ein vertragliches Instrument verstanden werden müssen, das dem Land das Recht zur Abschöpfung von Erlösen sichern soll, die aus zustimmungsbedürftigen Geschäften oder Verwendungen resultieren. In diesem Zusammenhang dürfte rechtlich erheblich sein, dass der Stadt aus Haushaltsmitteln des Landes eine Beihilfe in voller Höhe der Kaufpreisforderung bewilligt worden ist.
5. Die Subventionsfrage
Diesem Befund wird im Rechtsgutachten gegenüber gestellt werden, dass - wie es in dem bereits erwähnten Artikel der "Die Welt" heißt -, "die Stadt für das 40.000 qm große Grundstück 35 Mio. Euro von ECE kassieren wird."
Bei dieser Gegenüberstellung wird sich im Lichte der vom Land Niedersachsen mit der Vertragsgestaltung im Jahr 1957 verfolgten Zielsetzung erweisen:
Das Ansinnen, das Land solle auf Rechte aus dem Vertrag verzichten und die entsprechende grundbuchliche Absicherung auf dem Grundstück löschen lassen, zielt auf eine Subventionsentscheidung des Landes. Dazu soll im Rechtsgutachten näher erläutert werden, in welchem Umfang das Land, wenn es diesem Ansinnen entsprechen würde, mit dieser Verzichtsleistung die Überbauung des Schlossparks durch ECE subventioniert.
6. Fragen zur politischen Beantwortung
Das Ergebnis der rechtlichen Klärung dieses Teils des Sachverhalts wird Fragen aufwerfen, die zunächst politischer Natur sind:
· Kann im Widerspruch zu den im Jahre 1957 vom Land maßgeblich intendierten Vertragsgrundsätzen im Jahre 2003/2004 ein Mehrwert des Kaufgrundstückes, der dem Land Niedersachsen zusteht, aus der Hand gegeben werden?
· Kann es vor dem Hintergrund der Haushaltslage, die das Land in anderer Hinsicht zwingt, Fördermittel zu kürzen, verantwortet werden, die Errichtung eines ECE-Einkaufszentrums durch Verzicht auf vertraglich gesicherte Einnahmemöglichkeiten in Höhe von 35 Mio. € zu fördern?
· Entspricht es in wirtschafts-, finanz- und regionalpolitischer Hinsicht den politischen Grundsätzen der Landesregierung, durch vertragliche Zugeständnisse eine Stadt in die Lage zu versetzen, an ein privates Unternehmen 11 Mio. Euro zu zahlen und einen weiteren zweistelligen Millionenbetrag für Folgemaßnahmen aufzuwenden, damit das Unternehmen ein Vorhaben verwirklichen kann, das wegen seiner Auswirkungen auf den Widerstand anderer Städte und Gemeinden trifft?
Das Rechtsgutachten wird zum Nachweis der Berechtigung dieser politischen Fragen ausführlicher über den rechtlich relevanten Sachverhalt informieren, die Beantwortung der Fragen jedoch der Politik überlassen.
7. Verfassungsrechtliche Vorgaben
Weil der Erhalt des Schlossparks gesichert bleibt, wenn das Land die Zustimmung zu seiner Opferung für das geplante ECE-Einkaufszentrum nicht erteilt, sind bei der Prüfung der Rechtslage in verfassungsrechtlicher Hinsicht vor allem die Verhandlungspartner auf der Verwaltungsebene des Landes als Normadressaten der Staatszielbestimmung in Art. 20 a GG in den Blick zu nehmen.
Mit der am 15.11.1994 in Kraft getretenen Bestimmung des Art. 20 a GG hat der Verfassungsgeber den Umweltschutz als ein Staatsziel verankert, das eine "hochrangige, grundlegende Aufgabe" zum Inhalt hat, "die den in Art. 20 GG genannten Staatszielen und Strukturprinzipien in Rang und Gewicht gleichkommt" (zitiert nach dem Bericht vom 28.10.1993 der aufgrund Art. 5 des Einigungsvertrages vom Bundestag und Bundesrat eingesetzten gemeinsamen Verfassungskommission).
In dem Rechtsgutachten wird die mit der Verankerung des Umweltschutzes als Staatsziel bezweckte Steuerung des Entscheidungsverhaltens der Angehörigen der vollziehenden Gewalt verdeutlicht: Die verfassungsrechtlich gebotene Wahrung der Integrität der natürlichen Lebensgrundlagen nach Maßgabe von Gesetz und Recht verpflichtet sie (in Verantwortung für die künftigen Generationen) in erster Linie zu einem auf Vermeidung einer Beeinträchtigung oder gar Zerstörung dieser Lebensgrundlagen ausgerichteten Entscheidungsverhalten.
Welche Folgerungen sich daraus für die Angehörigen des Finanzministeriums bei der Entscheidung der Frage ergeben, wird im Rechtsgutachten eingehend ausgeführt werden.
8. Entscheidungssituation für den Finanzminister
Dafür, dass der Finanzminister aus rechtlich gebotenen Erwägungen gehalten sein könnte, der Weiterveräußerung zuzustimmen und gar noch mit dem von der Stadt Braunschweig erhofften Zugeständnis - dem Verzicht auf die Vereinnahmung des bei der Weiterveräußerung anfallenden Erlöses - bietet die Rechtslage keine Anhaltspunkte. Im Gegenteil:
der Finanzminister ist aufgrund des Vertrages selbstverständlich berechtigt, die Zustimmung zur Weiterveräußerung nicht zu erteilen oder nur unter der Voraussetzung, dass der Weiterveräußerungserlös an das Land Niedersachsen abgeführt wird. Gesetzliche oder sonstige rechtliche Maßgaben, die ihn hindern könnten, sich durch eine i.S.v. Art. 20 a GG "schützende" Ausübung seines vertraglichen Rechtes für den Erhalt des Schlossparks einzusetzen, gibt es nicht.
9. Die Rechtfertigungsfrage
Weil es auf der Hand liegt, dass die Verwandlung des Schlossparks voll umfänglich zum Standort eines ECE-Einkaufszentrums mit Zerstörungswirkungen verbunden ist, die offensichtlich dem beschriebenen Vermeidungsgebot zuwiderlaufen, stellt sich für die Beamten des Finanzministeriums angesichts der Tatsache, dass erst durch die Erteilung der Zustimmung und durch den subventionsartigen Verzicht auf die Vereinnahmung des Mehrerlöses die zerstörerischen Wirkungen ermöglicht werden, die Frage, wie die von der Stadt Braunschweig erhofften Entscheidungen vor Art. 20 a GG gerechtfertigt werden können.
Auf dem Weg zu dieser Frage wird zu berichten sein, was bislang über Feststellungen im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung zu den Auswirkungen auf die Belange der Umwelt ermittelt worden ist und welche Defizite insoweit noch vorliegen.
Sich über die Beeinträchtigung von Umweltbelangen ein eigenverantwortliches, richtiges Urteil zu verschaffen, ist für einen Beamten, der weiß, dass sein Entscheidungsverhalten für diese Umweltbeeinträchtigungen kausal werden kann, eine selbstverständliche "Vor-Pflicht". Die rechtsgutachterlichen Ausführungen werden zeigen, dass für die gebotene Urteilsbildung bei weitem noch keine ausreichenden Erkenntnisse vorliegen.
10. Verwaltungsrechtliche Vorgaben
Der im Gutachten noch näher darzustellende Sachverhalt wirft auch verwaltungsrechtlich Fragen auf. Soweit der Oberbürgermeister in der zitierten Presseerklärung über den geplanten Abschluss der Verhandlungen informiert, ergibt sich folgende Differenzierung:
Nach Wunsch des Oberbürgermeisters hätten die städtischen Gremien schon am 09.12.03 "ihre Meinungsbildung in dieser Angelegenheit per Beschlüsse abschließen" sollen. Über den Finanzminister heißt es, er werde "vor einer endgültigen Entscheidung des Landes zu dem jetzt ausgehandelten Verhandlungsstand die Landesregierung und die zuständigen Gremien des niedersächsischen Landtages unterrichten".
Am 09.12. hat sich auf Seiten der Stadt Braunschweig lediglich der Verwaltungsausschuss mit dieser Angelegenheit befasst. Informationen über den Verlauf dieser Sitzung, die gem. § 59 Abs. 2 NGO nicht öffentlich durchgeführt wurde, liegen derzeit nicht vor.
Es wird rechtsgutachtlich zu prüfen sein, ob die Behandlung dieser Angelegenheit lediglich in nicht öffentlicher Sitzung des Verwaltungsausschusses angesichts der erheblichen Bedeutung für die Öffentlichkeit mit dem durch § 45 NGO begründeten Prinzip der Sitzungsöffentlichkeit vereinbar ist (vgl. zur Bedeutung dieses Prinzips das Urteil des OVG NW vom 19.12.1978).
Ob es angesichts dieser Öffentlichkeitsbedeutung und im Hinblick auf die Haushaltslage des Landes genügen kann, "die zuständigen Gremien des Niedersächsischen Landtages" vor einer endgültigen Entscheidung des Landes lediglich "über den ausgehandelten Verhandlungsstand zu unterrichten", wird die Landesregierung zu prüfen haben.
11. Zweifel an der planungsrechtlichen Zulässigkeit eines ECE-Einkaufszentrums auf dem Schlossparkgrundstück
Die Frage, wie die Rechtmäßigkeit des Bauvorhabens zu beurteilen sein wird, das durch den Weiterverkauf des Schlossparks an ein Unternehmen der ECE-Gruppe ermöglicht wird, kann für die auf Seiten des Landes beteiligten Beamten nicht von vornherein belanglos sein. Zwar wäre es sicherlich überspannt, als prinzipielle Forderung zu verlangen, dass das Land in Verhandlungen mit den Kommunen von sich aus Untersuchungen zu der Frage der Rechtmäßigkeit von Bauvorhaben, die später auf dem Vertragsgrundstück errichtet werden können, anstellt.
Das Rechtsgutachten wird sich jedoch zu der Frage verhalten, ob in den Verhandlungen ein Sachverhalt unberücksichtigt bleiben darf, dem Gründe für die planungsrechtliche Unzulässigkeit des Bauvorhabens auf dem weiterveräußerten Grundstück zu entnehmen sind.
Welche Konsequenzen drohen, wenn nach einer Weiterveräußerung das Bauvorhaben auf dem Schlossparkgrundstück an seiner planungsrechtlichen Unzulässigkeit scheitert, wird ausgeführt werden.
Schon beim gegenwärtigen Stand der rechtsgutachterlichen Untersuchungen können folgende Feststellung getroffen werden,
Die bislang auf Verwaltungsebene geführten Verhandlungen lassen sich nicht in wenigen Tagen mit Beschlüssen abschließen, die verfassungsrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Anforderungen genügen, die sowohl die Stadt Braunschweig als auch das Land Niedersachsen zu beachten haben.
Wenn auf dieser Verwaltungsebene bereits eine Einigung gefunden worden sein sollte, spricht vieles dafür, dass rechtliche Vorgaben, die im Verfassungsrecht wurzeln, bislang noch unberücksichtigt geblieben sind.
In Wahrnehmung der Schutzpflicht, die den verhandelnden Beamten des Finanzministeriums und der zur Entscheidung aufgerufenen Landesregierung als Adressaten der Staatszielbestimmung in Art. 20 a GG obliegt, werden die Verhandlungen grundsätzlich auf das Ziel ausgerichtet sein müssen, die vertraglich gewährleistete Zukunftssicherung des Schlossparks aufrecht zu erhalten.
Gründe, mit denen die Landesregierung es angesichts dieser Schutzpflicht rechtfertigen könnte, den Schlosspark durch eine Zustimmungsentscheidung für ein ECE-Einkaufszentrum zu opfern, sind nicht ersichtlich.
Es spricht wenig dafür, dass in den bislang auf Verwaltungsebene geführten Verhandlungen überhaupt erkannt worden ist, dass eine Zustimmung des Landes zur Weiterveräußerung des Schlossparkgrundstückes an ein Unternehmen der ECE verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden müsste.

References: § 22
 § 2
 § 1
 § 5
 § 3
 Art. 20
 Art. 20
 Art. 20
 Art. 5
 Art. 20
 Art. 20
 § 59
 § 45
 Art. 20