Source: https://fr.scribd.com/doc/12769724/Proceso-Legislativo-Como-se-hacen-las-leyes-en-la-Argentina-Wenceslao-Wernicke
Timestamp: 2020-01-26 08:41:06+00:00

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Proceso Legislativo. Como se hacen las leyes en la Argentina. Wenceslao Wernicke | Constitución | Federación
Este libro fue publicado por el Instituto Federal de Estudios Parlamentarios del Senado de la Nación Argentina dentro de la colección "Aportes para una mejora en lacalidad institucional" en el mes de Julio de 2007.
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Presentación en Diapositivas del Proceso Legislativo de Argentina
Documento de Propuestas - Entornos Escolares Saludables
Coparticipacion Argentina
INFORME 97 HCD.pdf
Indice Legislativo Primer Semestre 2016 22.07.2016
Índice Legislativo + PEN 2016 -Primer Semestre-
Formacion y Sancion de Leyes Cuadro
Informe_92 SENADO
Artigas Instrucciones
Art 215 Inc h Reglamento HCDN y Art 202 Reglamento HSN
Cómo se hacen las leyes en la Argentina
El Congreso Nacional en la actualidad – El proceso legislativo
Facultades del Congreso Nacional: Legislación aduanera – Legislación y coparticipación federal – Modificaciones a la coparticipación federal – Empréstito – Uso y enajenación de las tierras – Banco Federal – Deudas del Estado – Presupuesto Nacional – Subsidios a las provincias – Navegación y aduanas – Valor de la moneda – Códigos, nacionalidad, bancarrotas, falsificación y juicio por jurados – Comercio exterior – Correos – Límites exteriores e interiores – Seguridad en las fronteras – Pueblos indígenas – Prosperidad del país – Desarrollo humano y Desarrollo Regional – Tribunales inferiores – Renuncia del presidente y vicepresidente de la Nación – Tratados internacionales – Igualdad de oportunidades, derechos constitucionales, mujer y minoridad – Organización supraestatales – Declaración de guerra – Represalias – Fuerzas Armadas – Salida de fuerzas nacionales e ingresos de tropas extranjeras – Estado de sitio – Ejercicio de legislación en la Capital de la República – Intervención federal – Facultad de legislación y reglamentación. Esquema de las competencias en el Congreso Nacional – Delegación de Facultades.
Cámaras legislativas: Cámara de Diputados – Cámara de Senadores.
Proceso de formación y sanción de leyes
Cámara de Origen y Cámara Revisora – Proceso simple de sanción de leyes – Proceso complejo de sanción de leyes – Proceso de tratamiento de los vetos –Tratamiento en general y en particular – Voluntad expresa – Etapas del Proceso Legislativo.
Plazos legislativos
Antecedentes: Ley Olmedo – Excepciones de la ley – Prórroga – Períodos legislativos y plazos de los vetos. Caducidad de los proyectos: Vigencia de dos períodos – Prórroga – Segunda prórroga – Excepciones de la ley – Archivo de los proyectos caducos – Plazos legislativos de proyectos de resolución, declaración, comunicación y decreto – representación de proyectos – Etapas del Proceso Legislativo y Plazos Legislativos.
Concepto – Dinámica del reglamento – Marco constitucional – Matriz de las leyes – Antecedentes de los reglamentos – Antecedentes del reglamento interno de la Cámara de Diputados – Antecedentes del Reglamento en la Cámara de Senadores –Flexibilidad del reglamento – Estructura del reglamento.
Proyectos de ley – Proyectos de declaración – Proyectos de resolución – Proyectos de comunicación – Proyectos de decreto – Presentación de proyectos – Autores de proyectos legislativos – Inicio de trámites – Retiro y representación de los proyectos.
Comisiones y Dictámenes
Comisiones Legislativas: Comisiones asesoras – Competencia – integrantes – elección de las autoridades – Funcionamiento de la comisión – plazo para dictaminar – competencia mixta – Comisiones especializadas – giro del proyecto a las comisiones – cambio de giro de los proyectos – comisiones bicamerales – comisiones especiales. Dictamen de las comisiones: Dictamen de mayoría y de minoría – Disidencia total y disidencia parcial – Informe y miembro informante – Antecedentes – Período de observación – Dictamen elevado directamente al Poder Ejecutivo – Vigencia de los dictámenes.
Quórum: Presencia del Presidente de la Cámara – Cantidad. Votación: Tipos de votación – Mayoría simple – Dos tercios – Tres cuartas partes. Formas de votación: Votación nominal – Voto por signos – Abstenciones – Rectificación – Empate – Politización del quórum y la votación.
Bloques parlamentarios y Comisión de Labor Parlamentaria
Bloque Parlamentarios: Reconocimiento de los bloques – Alianzas e Ínter bloques – Organización de los bloques – Disciplina partidaria – Ruptura del bloque. Comisión de Labor Parlamentaria: Integrantes – Plan de Labor – Paquete de proyectos.
Sesiones y Mociones
Sesiones: Tipos de sesiones – sesiones preparatorias – Sesiones de tablas – Sesiones especiales – Período de sesiones – Auto prórroga de sesiones ordinarias – Comienzo de la Sesión – Debate en general – Debate en particular – Tratamiento en particular en las comisiones – Cierre de lista de oradores – Cuarto intermedio. Mociones: Moción de orden – Prelación de las mociones de orden – Moción de preferencia – Mociones sobre tablas – Moción de reconsideración.
Sanciones y vetos
Sanciones: Sanción original – Sanción con modificaciones – Tratamiento de las Modificaciones – Aceptación parcial de las modificaciones – Rechazo parcial de oraciones de un artículo – Cosa aprobada – Comunicación al Poder Ejecutivo de la sanción definitiva – Rechazo de un proyecto por parte de la Cámara. Vetos: Plazos para el veto –Veto total y veto parcial del proyecto sancionado – Tratamiento del veto en el Congreso Nacional – Aceptación parcial o total del veto.
Trámites y documentos legislativos
Documentos legislativos: Boletín de Asuntos Entrados – Trámite Parlamentario – Diario de Asuntos Entrados – Orden del Día – Diario de Sesiones – Orden de los documentos – Vacío legislativo. Trámite interno: Trámite de sanción simple – Trámite complejo – Trámite de tratamiento sobre tablas o con preferencia. Valoración de los documentos: Orden cronológico – Orden jerárquico.
Reglamento Interno de la Cámara de Senadores
Normas de tramitación de asuntos sometidos al Congreso Nacional
Plazos de proyectos de declaración y resolución en la Cámara de Diputados
Plazos de expedientes legislativos que no son de ley en el Senado
Plazos de pedido de Juicio Político en la Cámara de Diputados
Normas de archivo de proyectos legislativos en la Cámara de Diputados
Normas de solicitud de cambio de giro en la Cámara de Diputados
En 1854 comenzó a funcionar en nuestro país, a partir de la Constitución Nacional, un poder contralor, un poder legítimamente dictador de leyes, un poder representante de las
provincias, un poder representante del pueblo; es el Poder Legislativo institucionalizado a través del Congreso de la Nación.
A pesar de que el Congreso Nacional del ’54 no funcionó con la provincia de
Buenos Aires, debido a una secesión que respondía a la oposición del establecimiento de la
Ciudad de Buenos Aires como Capital de la Nación, el papel de legislar se encontraba legítimamente encuadrado en la Carta que los constituyentes del ’53 imprimieron en
nuestra Constitución; y no es, hasta el año 1861donde se une Buenos Aires y comienza a participar formalmente en las decisiones legislativas de la República. Hecho una breve referencia acerca del nacimiento de nuestro Congreso Nacional, también decimos que anteriormente funcionaban diversas instituciones que tenían un papel legislativo como son las legislaturas provinciales, la Asamblea General Constituyente de las Provincias Unidas del Río de la Plata del año 1813. En nuestra historia, no se puede dejar de destacar el Congreso de Tucumán de 1916 que declara la independencia del país. Donde surgió la primera constitución fue en 1819, que no logró tener vigencia debido a las circunstancias políticas que imperaban en el país. En 1824 se realizó un nuevo Congreso que nombró presidente de la República a Bernardino Rivadavia, cuando los gobiernos de las provincias comienzan a conocer la Constitución aprobada, nuevamente surgieron conflictos en el país que llevó a la renuncia del presidente y la disolución del Congreso.
El primer esbozo de Poder Legislativo que funcionó en nuestro territorio fue el
Cabildo Abierto de 1810. Se puede decir que ese pequeño palacio situado en el centro de la
Ciudad de Buenos Aires albergó a las primeras ideas de gobierno representativo.
EL Congreso Nacional en la actualidad
El Congreso Nacional Argentino fue la institución democrática más vapuleada en
toda nuestra historia política e institucional, a través de los vaivenes, desencuentros y gobiernos de facto, el Poder Legislativo siempre fue disuelto víctima de una intolerancia que no aceptaba la representación y el debate de ideas y alternativas en la sociedad.
Si tomamos como fecha de nacimiento de la institución democrática el año 1854, en
el año 2000 debía haber un balance de 146 períodos de sesiones ordinarias o años parlamentarios. Sin embargo, el balance real dice que a la entrada del siglo XXI, se registraron 118 sesiones legislativas. Hubo una ausencia en nuestra historia institucional de 28 períodos que han sido interrumpidos. Por sobre todo, un hecho positivo está marcando nuestra historia. Desde el año 1983 hasta la actualidad ha habido y hay una continuidad de gobiernos democráticos y, como corolario, las sesiones del Congreso nunca fueron interrumpidas. Esta situación trae aparejada un proceso de maduración en las decisiones legislativas donde el Congreso va ganando un papel fundamental en el sistema de gobierno. Sin embargo, este proceso de fortaleza institucional y política del Congreso lleva un período de tiempo prolongado, mientras que el Poder Ejecutivo es el que ha llevado el terreno más fuerte en el proceso de la toma de decisiones. La confianza de la sociedad
sobre la fortaleza del Poder Legislativo luego de los gobiernos de facto era muy frágil durante el gobierno del presidente Raúl Alfonsín. A principios de los años ’90, el gobierno de Alfonsín logró fortalecer la democracia y esto fue capitalizado por el presidente Carlos Menem, quién hizo partícipe al Congreso de las decisiones más importantes de su gobierno
y que significarían un cambio sustancial para el país, como son los marcos regulatorios de
las privatizaciones, la ley de convertibilidad, la reforma política y otras importantes leyes. Ya en el final del gobierno de Menem, el Congreso pasó a ser una institución fundamental en la vida socio – económica del país y se ha dejado de dudar sobre su continuidad; de esta
manera se fortalece la institución legislativa. El Congreso Nacional es la institución representativa por excelencia, en comparación con el Poder Ejecutivo, donde el presidente de la Nación accede al Poder por la mayoría de votos electorales, quedando la minoría sin representación en ese espacio político; y con el Poder Judicial cuya característica principal es el de una institución colegiada donde no se accede por el voto popular. Es en el Congreso donde la mayoría y la minoría quedan representadas desde los distintos partidos políticos que presentan la realidad electoral. Es también, y no por casualidad, el Congreso quien puede remover a los ministros de la Corte Suprema y al Presidente y Vicepresidente de la Nación, como así
también, autorizar a los jueces y funcionarios nacionales. Es por su cualidad representativa
el motivo por el cual la Constitución le otorga esas facultades por sobre los otros.
El Congreso, además de legislar para el país, tiene un papel contralor y, en cierta manera, es una caja de resonancia política de los hechos que sucede y de las decisiones de
los Poderes Ejecutivo y Judicial. Recordemos que el Poder Legislativo nuclea todas la
representaciones políticas y termina siendo una convivencia de ideas que ciertas veces llega
a confluir en una decisión legislativa. Esto último no significa una valoración subjetiva,
todo lo contrario, en la ciencia política se entiende que, generalmente, la mayoría de las decisiones de gobierno, sea del Ejecutivo o del Legislativo, excluyendo al Judicial, responde a negociaciones previas y políticamente legítimas que puede desviar de un principio básico de un partido, una doctrina o una organización política. A veces el dogma es superado por la realidad.
El proceso legislativo atiende todo el transcurso de la formación y sanción de leyes
y de otros tipos de proyectos, desde el nacimiento hasta su instancia final, en el caso de la ley hasta la publicación en el Boletín Oficial. Si bien el marco normativo del proceso guarda similitudes con el Derecho Procesal
y el Administrativo, su diferencia radica en la materia, que es nada más y nada menos que
la elaboración de las leyes que regirán en nuestro sistema jurídico. Los capítulos del libro profundizarán todos los puntos que hacen al proceso como son los plazos de los proyectos;
los debates; los dictámenes, el quórum, la votación; la jurisprudencia de los reglamentos que se encuentra muy bien citada en el “reglamento comentado” del doctor Guillermo Carlos Schinelli; el rechazo o aceptación de modificaciones; el rechazo o aceptación del veto del Poder Ejecutivo y la estructura básica y organizativa de las cámaras. Este libro va a desarrollar en profundidad el mecanismo de tratamiento y aprobación de proyectos legislativos en el Congreso. Sin embargo, no nos vamos a preocupar en el estudio particular de cada artículo ya que los reglamentos son muy flexibles frente a las leyes y la Constitución, basta para modificarlo con una resolución aprobada por la Cámara
cuyo reglamento rige. Si profundizáramos en las formas del reglamento, podemos caer en la circunstancia de que alguna de ellas haya sido modificada mientras se estudiaba la materia. Hay que saber que las modificaciones de los reglamentos no gozan de suficiente
publicidad como para informar a la sociedad, por ello, es difícil también estar permanentemente informado de la suerte de los mismos. Es importante aclarar que el presente trabajo no inquiere en lo que es técnica legislativa, por el cual se estudia la elaboración y redacción de proyectos legislativos. En esta materia existe el “Manual de Técnica Legislativa” elaborado por el doctor Antonio Marino y editado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación en el año
Nos vamos a ocupar de la doctrina y el espíritu del proceso legislativo que se viene manteniendo todos estos años, por ello, este tomo vendrá acompañado con los reglamentos y leyes vigentes que hacen el procedimiento de la formación y sanción de las normas. Nuestro objetivo tiende a revalorizar la actividad legislativa con todos sus instrumentos y mecanismos de procedimiento. La importancia de conocer el trabajo en el Congreso se da cuando entendemos que es allí donde nacen las leyes que da principio a nuestro ordenamiento jurídico.
FACULTADES DEL CONGRESO NACIONAL
La Constitución Nacional otorga atribuciones específicas a los tres poderes del Estado para establecer las funciones de cada una de ellas. En el caso del Congreso Nacional, estas competencias se encuentran especificadas en el artículo 75 a través de 32 incisos que trataremos en el desarrollo de este capítulo. Es importante considerar las atribuciones del Congreso para entender las materias que se deben legislar en relación a las normas que emite el Poder Legislativo, diferenciando la competencia de cada una de ellas.
El Congreso Nacional es quien legisla en materia aduanera; ha legislado sobre el Código Aduanero y es la que cada tanto la modifica para adecuarla a los tiempos actuales. 1 El Poder Legislativo, generalmente, estableció normas de cómo se deben regir los derechos de importación y exportación, para establecer los montos de los mismos. Sin embargo, en los últimos tiempos, y en más de una ocasión, el Poder Legislativo delegó al Poder Ejecutivo la facultad de crear o modificar normas para establecer los derechos de importación o exportación.
Legislación impositiva y coparticipación federal
La redacción de la Constitución intenta ser los mas claro y específico posible en cuanto a la facultad legislativa sobre esta materia. Los impuestos son los instrumentos por el cual se realiza la recaudación para el erario y manifestará la realidad fiscal y administrativa del Estado. No es menos cierto que la creación o modificación de los impuestos repercute en la administración de las provincias, en las finanzas de las empresas y en la economía doméstica de la gente. La Constitución impone que las contribuciones deben ser por tiempo determinado, como es el caso de los impuestos a las ganancias, una prórroga por otro período a cada tiempo que llega su vencimiento. 2
1 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 1, Corresponde al Congreso: “Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación.”
2 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 2, Corresponde al Congreso: “Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables. Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La distribución entre la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
Por ello esta atribución es propia del Poder Legislativo debido a su máxima representación en la sociedad. En cualquier momento del tiempo, recordemos que la Constitución Argentina intenta ser perdurable para todas las épocas, el Poder Ejecutivo, si hiciera uso de estas facultades, podría caer en una arbitrariedad como consecuencia de la voluntad unipersonal. En cambio, a través del Congreso, se asegura el resultado de la confluencia de voluntades. Mas allá del análisis de fondo del inciso, que se dejará para los constitucionalistas, lo cierto es que la facultades en cuanto a la legislación impositiva y la coparticipación federal es exclusiva del Congreso Nacional. Respecto a los impuestos, las Cámaras pueden legislar sobre los directos y los indirectos, éstos últimos con ciertos condicionamientos, de acuerdo a la concurrencia de las provincias. En este punto, la iniciativa de los proyectos legislativos se le otorga a la Cámara de Diputados En cuanto a la Coparticipación federal, está muy claro, y lo veremos más adelante, que la Cámara de Origen será el Senado de la Nación y además, el proyecto a estudiar, debe ajustarse al pacto fiscal firmado previamente con las provincias. Los senadores representan proporcionalmente a las provincias, por ello la diferencia entre el Senado y Diputados radica en que las provincias, en la primera cámara, goza de la misma proporcionalidad representativa. Es por ello que surge la iniciativa al Senado. Otra razón para que el Senado sea iniciador de las leyes de coparticipación, es que se busca la armonía entre las provincias; y, como ser Cámara de Origen genera facultades frente a la revisora, que luego explicaremos en otros capítulos, se sustenta en el Senado la posibilidad de ser quién tendrá la última palabra en la redacción de la ley. Y además, la aprobación de la norma requiere que se realice por la mayoría absoluta de sus miembros. Finalmente, la ley – convenio de coparticipación tiene una condición por sobre las demás normas; para que la ley sea aplicable debe ser ratificada por las provincias. Por ende, es una norma de adhesión donde se invita a las provincias a revalidarla.
Modificaciones a la Coparticipación Federal
Este tema está muy relacionado con el anterior, el Congreso puede modificar la coparticipación federal aprobada con acuerdo de las provincias. Los constitucionalistas establecen que esta modificación se debe dar lugar cuando una situación de emergencia lo exija. 3
Si bien no se especifica quién será la Cámara de Origen, por referencia al inciso anterior se entiende que la iniciativa la tiene el Senado.
La ley convenio tendrá como Cámara de origen el senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias. No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso. Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición.” 3 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 3, Corresponde al Congreso: “Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.”
El Congreso Nacional puede autorizar al Poder Ejecutivo la disposición de préstamos para el Estado y su forma de obtenerlo y de pago. Históricamente, esta facultad ha sido delegada al Poder Ejecutivo. 4
Uso y enajenación de las tierras
A través de este inciso, el Congreso puede transferir tierras de dominio nacional a
municipios, representaciones del exterior, a cultos, o a personas jurídicas que se estime le correspondan el otorgamiento de las tierras. La transferencia puede ser permanente o temporal y gratuita u onerosa. La ley especificará el modo y tipo de transferencia. 5 En la transferencia, el Congreso puede especificar , a través de la ley que la dispone, el uso y fin que se le debe dar a la propiedad.
También se entiende que, por este inciso, el órgano legislativo puede transferir inmuebles que son propiedad del Estado nacional.
El Poder Legislativo puede establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales. 6 Por ello, el Poder Legislativo reglamenta el Banco Central de la república Argentina, quien emite moneda, y el Banco Nación a través de la Carta Orgánica de la respectiva entidad mediante una ley nacional.
El Congreso Nacional es quién establece el pago de la deuda interior y exterior de la
Nación. Generalmente, se hace a través de la ley del presupuesto nacional para cada año. 7
El Congreso Nacional establece el presupuesto para la administración del Estado de
cada año. Dentro del presupuesto, se fijan los gastos y se calculan los recursos en base a programas del gobierno y al plan de inversiones públicas. El Poder Legislativo también aprueba o rechaza las cuentas de inversión. 8
4 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 4, Corresponde al Congreso: “Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación.”
5 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 5, Corresponde al Congreso: “Disponer del uso y de la enajenación de las tierras de propiedad nacional.”
6 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 6, Corresponde al Congreso: “Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales.”
7 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 7, Corresponde al Congreso: “Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación”.
8 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 8, Corresponde al Congreso: “Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo
El Congreso Nacional acuerda con el Poder Ejecutivo los subsidios del Tesoro nacional a las provincias, siempre y cuando no puedan cubrir sus gastos ordinarios. 9
Navegación y Aduanas
El Congreso Nacional es quién reglamenta la navegación en los ríos interiores del país, como así también habilita los puertos. También puede crear o suprimir las aduanas. 10
Es facultad del Congreso, establecer la moneda, como así también fijar su valor. El Congreso debe fijar el valor de la moneda extranjera, en este caso se puede emitir una ley que permita la libre flotación de los valores. 11 De acuerdo a la ley de la Carta Orgánica del Banco Central de la República, el presidente de la institución debe informar a cada Cámara legislativa la política monetaria a implementar. Por otro lado, el Congreso fija para todo el país un sistema uniforme de medidas y de pesas.
Códigos, Nacionalidad, Bancarrotas, falsificación y juicio por jurados
El Poder Legislativo tiene la atribución de dictar los códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería y de Trabajo y Seguridad Social. También establece que se deben respetar las jurisdicciones locales, por ello, estos códigos son reglamentados por las provincias a través de sus respectivos códigos locales. 12 El Congreso también puede emitir leyes generales respecto de la naturalización y nacionalidad de los ciudadanos, por naturaleza o por opción. Puede emitir leyes referidas a las bancarrotas, comúnmente conocida como quiebras, a la falsificación de moneda y documentos públicos y a las que requiera juicio por jurado.
de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión”.
9 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso , Corresponde al Congreso: “Acordar subsidios del Tesoro nacional a las provincias, cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios.”
10 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 10, Corresponde al Congreso: “Reglamentar la libre navegación de los ríos interiores, habilitar los puertos que considere convenientes, y crear o suprimir aduanas.”
11 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 11, Corresponde al Congreso: “hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras; y adoptar un sistema uniforme de pesas y medidas para toda la Nación.” 12 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 12, Corresponde al Congreso: “Dictar los códigos Civil, comercial, Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos uniformados o separados, sin que, tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones; y especialmente leyes generales para toda la Nación sobre naturalización y nacionalidad, con sujeción al principio de nacionalidad natural y por opción en beneficio de la argentina; así como sobre bancarrotas, sobre falsificación de la moneda corriente y documentos públicos del Estado, y las que requiera el establecimiento del juicio por jurados.”
Le compete exclusivamente al Congreso Nacional legislar en relación al Comercio con otros países y también entre las provincias. Si bien las provincias pueden ejercer comercio exterior, éstas deben ajustarse a las leyes de la nación. 13
Es a través de las leyes que emite el Congreso, donde se ejerce la facultad de reglamentar y autorizar los correos en la república Argentina. 14
Límites exteriores e Interiores
El Congreso nacional es el que fija los límites con los países fronterizos; generalmente aprueba los acuerdos firmados por el Poder Ejecutivo. También establece los límites entre las provincias y la creación de nuevas provincias. 15 Establece las formas de gobierno de los territorios nacionales que se encuentren fuera de las provincias. Los últimos territorios nacionales registrados en nuestra historia fueron la Ciudad de Buenos Aires y Tierra del Fuego. Hoy la primera es una Ciudad autónoma luego de la reforma constitucional de 1994 y el segundo tiene el status jurídico de las provincias.
El Congreso Nacional provee la seguridad de las fronteras a través de diversas legislaciones que refieran a los temas de controles fronterizos a través de gendarmería y otros organismos de seguridad. 16
Por imperio de la Constitución, el Congreso Nacional no sólo reconoce la preexistencia de los pueblos indígenas sino que puede legislar en sentido de integrar a la comunidad, debiendo garantizar el respeto a su identidad y reconocer sus derechos de lengua y cultura. Se reconoce la personería jurídica de las comunidades indígenas y puede legislar en razón del respeto de sus tierras que tradicionalmente ocupan, estas tierras no son enajenables ni susceptibles de tributación alguna. 17
13 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 13, Corresponde al Congreso: “Reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre sí.”
14 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 14, Corresponde al Congreso: “Arreglar y establecer los correos generales de la Nación.”
15 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 15, Corresponde al Congreso: “Arreglar definitivamente los límites del territorio de la Nación, fijar los de las provincias, crear otras nuevas, y determinar por una legislación especial la organización, administración y gobierno que deben tener los territorios nacionales, que queden fuera de los límites que se asignen a las provincias.” 16 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 16, Corresponde al Congreso: “Proveer a la seguridad de las fronteras.”
17 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 17, Corresponde al Congreso: “Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos.
Prosperidad del país
El Congreso Nacional provee lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de las provincias. Dicta normas de planes educativos primarios, secundarios y universitarios que guarden igualdad y equidad para todos los habitantes. También puede dictar normas que promuevan la industria, la inmigración, la colonización de tierras de propiedad del estado nacional, la introducción de capitales extranjeros, la construcción de ferrocarriles y canales navegables etc. Generalmente, el Congreso Nacional emite normas para promover estos puntos, por ejemplo, las leyes de promoción industrial, las leyes de construcción de hidrovías, etc. 18
Desarrollo Humano y Desarrollo Regional
Es atribución del Congreso nacional dictar normas relativas al progreso económico con justicia social, a la producción nacional, a la generación de empleo, a la formación y capacitación de recursos humanos, a la defensa del valor de la moneda y a la investigación científica y tecnológica. Por otro lado, es facultad del Congreso legislar sobre políticas que tiendan a guardar equilibrio entre las provincias y las regiones para un crecimiento armónico en el país. Sobre éstas iniciativas el Senado será Cámara de Origen. El Congreso puede sancionar leyes que provean la gratuidad y equidad de la educación cuya base sea la consolidación de la unidad nacional, respetando las particularidades locales; asegurando la responsabilidad del Estado, la participación de la familia y la sociedad, los valores de la democracia y la igualdad de oportunidades sin discriminación alguna. También puede dictar leyes sobre protección de la identidad y pluralidad cultural, el respeto de los derechos de autor y su libre circulación y creación. También puede emitir normas que protejan el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales. 19
Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones”.
18 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 18, Corresponde al Congreso: “Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales de navegación, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo.
19 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 19, Corresponde al Congreso: “Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento. Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen.
Tribunales inferiores
El Poder Legislativo establece los tribunales federales del país, con excepción de la Corte Suprema de Justicia que se encuentra en la sección del Poder Judicial de la Constitución Nacional. Puede crear y suprimir empleo como fijar atribuciones en los tribunales. También puede decretar honores y conceder amnistías generales. En el Congreso Nacional siempre ingresa algún proyecto referidos a las amnistías de los ciudadanos que no hayan cumplido con su obligación electoral. 20
Renuncia del presidente y vicepresidente de la Nación
El Congreso nacional es quien acepta o rechaza la renuncia del presidente y del vicepresidente de la Nación. También puede resolver el proceso de la elección del nuevo presidente 21 . Actualmente, existe la ley de acefalía en la cual establece que el Presidente de la Nación es elegido por una Asamblea Legislativa, compuesta por todos los integrantes de las dos Cámaras legislativas, y la elección puede recaer únicamente en algún diputado, senador o gobernador de las provincias.
El Congreso ratifica o desecha los tratados firmados por el Poder Ejecutivo con los Estados Extranjeros, las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y los concordatos ratificados tienen jerarquía superior a las leyes y, el artículo 75 inciso 22 de la Constitución enuncia una serie de tratados con la mencionada jerarquía y son complementarios a los derechos y garantías reconocidos por la Carta Magna. 22
Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la participación de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales. Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de las obras del autor; el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales.
20 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 20, Corresponde al Congreso: “Establecer tribunales inferiores a la Corte Suprema de Justicia; crear y suprimir empleo, fijar sus atribuciones, dar pensiones, decretar honores, y conceder amnistías generales.”
21 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 21, Corresponde al Congreso: “ Admitir o desechar los motivos de dimisión del presidente o vicepresidente de la República; y declarar el caso de proceder a nueva elección.”
22 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 22, Corresponde al Congreso: “Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación racial; la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la Eliminación de todas las
Los tratados con jerarquía constitucional sólo pueden ser denunciados por el Poder Ejecutivo con previa autorización del Congreso con la votación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara. Los nuevos tratados y convenciones sobre derechos humanos podrán gozar de jerarquía constitucional si las Cámaras lo ratifican con las dos terceras partes de la totalidad de los miembros.
Igualdad de Oportunidades, Derechos Constitucionales, Mujer y Minoridad
El Congreso nacional tiene la atribución de dictar normas que garanticen la igualdad de oportunidades y de trato, es decir leyes sobre antidiscriminación. Por otro lado, puede legislar y promover medidas que garanticen el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución y los tratados internacionales vigentes sobre Derechos Humanos, especialmente respecto con los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad. 23 Por otro lado, el Poder Legislativo es quién debe dictar un régimen de seguridad social especial e integral para proteger al niño desamparado. Las normas deben atender al niño desde el embarazo hasta la finalización de la enseñanza elemental, la cual se considera hasta el secundario. También debe haber una especial atención en la madre, con necesidades básicas insatisfechas o en situación de riesgo, durante el período de embarazo y de lactancia.
El congreso puede ratificar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicciones a organizaciones supraestatal. Si bien el concepto es abstracto, en el caso particular, esta atribución hace referencia al tratamiento del MERCOSUR (Mercado Común del Cono Sur), donde la organización importa, en un futuro, la delegación de competencias y facultades. 24
Formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre los Derechos del Niño; en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos. Sólo podrán ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo nacional, previa aprobación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara. Los demás tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de ser aprobados por el Congreso, requerirán del voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara para gozar de la jerarquía constitucional.”
23 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 21, Corresponde al Congreso: “Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad. Dictar un régimen de seguridad social especial e integral en protección del niño en situación de desamparo, desde el embarazo hasta la finalización del período de enseñanza elemental, y de la madre durante el embarazo y el tiempo de lactancia.”
24 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 24, Corresponde al Congreso: “Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción de organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes.
La aprobación de estos tratados deberá ser con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de Cada Cámara, igual número se necesita si se quisiera denunciar estos acuerdos. El inciso que refiere a esta atribución habla de que la aprobación será para los tratados con Estados de Latinoamérica; en caso de otros Estados, se necesitará la mayoría absoluta de los miembros totales de cada Cámara y la votación se realizará ciento veinte días después del acto declarativo.
El Congreso de la Nación es quién autoriza al Poder Ejecutivo la declaración de guerra o hacer la paz. El presidente de la Nación nada puede hacer sin previa autorización del Poder Legislativo en estos casos. 25
Por la Constitución, el Congreso Nacional autoriza al Poder Ejecutivo para ordenar represalias en caso de ataques o atentados. Las represalias pueden entenderse en su sentido más amplio, desde las económicas hasta las armamentistas. También es el Poder Legislativo quién debe establecer reglamento para el tratamiento de los presos de guerra. 26
El Poder Legislativo es quién legisla sobre la organización y funcionamiento de las Fuerzas Armadas en los momentos de paz y de guerra. 27
Salida de Fuerzas Nacionales e Ingresos de Tropas Extranjeras
El Congreso nacional autoriza el ingreso al país de tropas extranjeras y la salida al exterior de las tropas de las fuerzas armadas nacionales. 28 En el año 2004 el Congreso sancionó la ley 25.880 que regula la autorización de ingresos y egresos de tropas.
La aprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. En el caso de tratados con otros Estados, el congreso de la Nación, con la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada Cámara, declarará la conveniencia de la aprobación del tratado y sólo podrá ser aprobado con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, después de ciento veinte días del acto declarativo. La denuncia de los tratados referidos a este inciso, exigirá la previa aprobación de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.”
25 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 25, Corresponde al Congreso: “Autorizar al Poder Ejecutivo para declarar la guerra o hacer la paz.”
26 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 26, Corresponde al Congreso: “Facultar al Poder Ejecutivo para ordenar represalias, y establecer reglamentos para las presas.”
27 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 27, Corresponde al Congreso: “Fijar las fuerzas armadas en tiempo de paz y guerra, y dictar las normas para su organización y gobierno.”
28 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 28, Corresponde al Congreso: “Permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación, y la salida de las fuerzas nacionales fuera de él.”
El Poder Legislativo declara el estado de sitio en cualquier punto del país. En caso de que el estado de sitio haya sido declarado por el Poder Ejecutivo durante el receso del Poder Legislativo, el Congreso nacional puede aprobarlo o suspenderlo. 29
Ejercicio de legislación en la Capital de la República
El Congreso nacional ejerce una legislación exclusiva en el territorio de la capital del país y puede dictar normas para fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en todo el territorio de la República. 30 Las autoridades provinciales y municipales, incluyendo en el territorio afectado como capital de la República, conservan el poder de policía y de autoridad siempre y cuando no haya interferencia con la autoridad nacional en la capital y en los establecimientos.
El Congreso Nacional tiene la facultad de disponer la intervención federal a una provincia o en la Ciudad de Buenos Aires y a todos o cada uno de los poderes del gobierno local. 31
En caso de receso legislativo, el Poder Ejecutivo puede decretar la intervención federal. Pero el Congreso, cuando vuelva a funcionar, debe aprobar o rechazar dicha intervención.
Facultad de Legislación y Reglamentación
El Congreso tiene la facultad de legislar y reglamentar el ejercicio de todas al atribuciones concedidas por la carta magna y todos los otros poderes otorgados por la Constitución Nacional. 32
29 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 29, Corresponde al Congreso: “Declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la Nación en caso de conmoción interior, y aprobar o suspender el estado de sitio declarado, durante su receso, por el Poder Ejecutivo.”
30 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 30, Corresponde al Congreso: “Ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines.”
31 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 31, Corresponde al Congreso: “Disponer la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires. Aprobar o revocar la intervención decretada, durante su receso, por el Poder Ejecutivo.” 32 Constitución Nacional, Artículo 75 inciso 32, Corresponde al Congreso: “Hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la presente Constitución al Gobierno de la Nación Argentina.
ESQUEMA DE LAS COMPETENCIAS DEL CONGRESO NACIONAL
En base a diversos artículos de la Constitución Nacional referido a las atribuciones y competencias del Congreso, a través de su tratado de la Constitución Reformada 33 , los doctores Roberto Dromi y Eduardo Menem elaboraron un esquema que clarifica y ordena todas las competencias del Congreso Nacional. Resulta importante aclarar que el siguiente compendio fusiona atribuciones constitucionales con competencias políticas. Se ha tomado esta esquematización para poder organizar las facultades del Poder Legislativo sobre los otros poderes de la República. Las competencias se dividen de la siguiente manera. Competencias tributarias: Legislación aduanera. Contribuciones directas e indirectas y coparticipación. Competencias financieras: Asignaciones específicas de recursos coparticipables. Contracción de empréstitos. Arreglo del pago de deuda interna y externa. Fijación del presupuesto general. Subsidios a las provincias. Emisión de moneda. Competencias normativas: Legislación aduanera. Ley – convenio de coparticipación. Banco Federal, reglamentación. Navegación fluvial y habilitación de puertos y aduanas. Monedas y pesos y medidas. Dictado de códigos y legislación de fondo. Nacionalización y nacionalidad. Reconocimiento de posesión y propiedad comunitaria de las tierras a los pueblos indígenas. Normativa conducente al progreso. Normativa conducente al nuevo progreso. Políticas diferenciadas que equilibren el desigual desarrollo. Organización y base de la educación. Legislación sobre igualdad real de oportunidades y de trato. Régimen de seguridad social del niño. Legislación exclusiva en la Capital Federal y en establecimientos de utilidad nacional. Legislación constitucional. Prohibición de delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública con plazo fijado. Competencias comerciales: Navegación fluvial, y habilitación de puertos y aduanas. Reglar comercio interior y exterior. Competencias en relaciones exteriores: Contraer empréstitos. Arreglar el pago de la deuda exterior. Comercio con naciones extranjeras. Arreglo de límites. Aprobación y rechazo de tratados. Tratados de integración. Declaración de guerra o paz. Permitir la introducción de tropas extranjeras y la salida de fuerzas nacionales. Competencias militares: Seguridad de fronteras. Facultar represalias. Fijar las fuerzas armadas. Ingreso de fuerzas armadas extranjeras, y egreso de las nacionales. Competencias de emergencia: Admisión o rechazo de dimisión presidencial. Declaración de estado de sitio. Intervención federal. Delegación legislativa, excepción. Competencias administrativas: Uso y enajenación de tierras públicas. Arreglar los correos. Establecer tribunales inferiores, y competencias generales. Competencias de control: Juicio político. Pedido de informes. Auditoria General de la Nación. Defensor del Pueblo. Moción de censura y remoción.
33 La Constitución Reformada, Roberto Dromi y Eduardo Menem, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires - Argentina, 1994, Páginas 283 – 285.
Las facultades enunciadas en el presente capítulo son de competencia exclusiva del Congreso de la Nación. Si bien el artículo 76 34 de la Constitución Nacional prohíbe la delegación de las facultades al Poder Ejecutivo, también establece algunas excepciones para los casos de administración o emergencia pública. La delegación es temporal, el Poder Legislativo fija su duración. Todo aquel decreto emanado por el Poder Ejecutivo en virtud de la delegación debe fijarse en la norma y enmarcarse en las bases establecidas por el Congreso. Después de vencido el plazo de la delegación legislativa los decretos del Poder Ejecutivo dictados en el marco de la autorización del Parlamento siguen manteniendo su legitimidad y vigencia. A pesar de la prohibición de la delegación en materias que no enuncia el artículo 76, la emergencia pública abre un abanico de interpretaciones que permitieron delegar al Poder Ejecutivo materias económicas no explicitadas en la Constitución. En el año 2001, frente a una grave crisis que atravesaba el país, el Congreso delegó al gobierno de Fernando de la Rúa, a través de la ley 25.414, una gran cantidad de facultades económicas, tributarias y administrativas por el término de un año. Durante el transcurso de las facultades, el Poder Legislativo puede emitir leyes referidos a la misma materia.
34 Constitución Nacional, Artículo 76: “Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa.”
Los artículos 44 al 74 de la Constitución Nacional refieren a la conformación del Congreso compuesto por dos Cámaras Legislativas, la de diputados y la de senadores. La primera representa al pueblo y la segunda a las provincias. La representación de las cámaras es importante para los constitucionalistas. La bicameralidad, si vemos lo números de la composición, responde fundamentalmente, a un criterio federal de los convencionales constituyentes. Para comenzar el análisis de la validez de cada representación debemos tener en cuenta que la Cámara de Diputados se encuentra compuesta por 257 diputados que hacen a la proporcionalidad de los distritos de las provincias y la cantidad varía según los censos oficiales (artículo 45 C.N.). En tanto, el Senado está compuesto de tres senadores por cada provincia, dos por la mayoría y uno por la minoría; en total son 72 senadores los miembros del cuerpo (artículo 54). Ahora bien, de los 257 diputados, casi la mitad pertenecen a las provincias centrales del país, ellas son Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba. Las restantes bancas de la Cámara se reparten en las demás provincias proporcionalmente a la cantidad de habitantes. Si esto lo medimos en una balanza, observamos que las primeras cuatro provincias pueden llegar a tener mayor fuerza que cualquier otra región del país. Para equilibrar esta situación, la Constitución establece que el Senado cuente con la misma proporcionalidad representativa de cada distrito; por lo tanto si una norma es sancionada en diputados y favorece a una región fuerte desfavoreciendo a las regiones débiles, el hecho se puede subsanar en el senado que guarda la misma fuerza para todas las provincias.
La Cámara de Diputados o Cámara baja, así lo llaman debido a que uno de los requisitos para ingresar a ella es ser mayor de 25 años mientras en el Senado o Cámara alta se requieren haber cumplido los 30 años, se caracteriza, como dijimos al comienzo del capítulo, de representar directamente al pueblo. Al tener esta representación, la Constitución le da ciertas atribuciones a diferencia del Senado. Por ello a la Cámara de Diputados le corresponde exclusivamente la iniciativa de las contribuciones y reclutamiento de tropas (Art. 52 C.N.), esto se entiende a que los impuestos atañen directamente a la economía domestica de la gente y el reclutamiento de tropas a la elección particular , antes obligatoriedad, de realizar el servicio militar. En la reforma constitucional de 1994, se le agregó a la cámara una nueva iniciativa exclusiva, los proyectos que surjan de la iniciativa popular (Art. 39 C.N.), ello responde a que este tipo de proyectos surgen directamente de la gente, lo mismo sucede con las convocatorias a Consulta Popular. Como hemos mencionado anteriormente, la cámara está compuesta por 257 diputados nacionales y las autoridades son un presidente, un vicepresidente 1°, un vicepresidente 2° y un vicepresidente 3º; la tradición política establece que la presidencia y la vicepresidencia 1° le corresponde al bloque que tiene mayor cantidad de legisladores,
mientras que la vicepresidencia 2º le corresponde a la primera minoría y la vicepresidencia 3ª a la segunda minoría. En orden funcional, la Cámara cuenta con tres secretarías, la Parlamentaria, encargada del resguardo de las gestiones que hacen propiamente a los trámites legislativos; la Administrativa, ella se encarga de la administración de la cámara; y la de Coordinación Operativa, encargada de coordinar todas las gestiones tendientes al mantenimiento y funcionamiento de la Cámara. La Secretaría Parlamentaria es la encargada de los temas de trámite parlamentario con sus respectivas direcciones. A fin de no dar todo el organigrama de la Secretaría que nos podría llevar a tener que explicar temas que no hacen al proceso legislativo en sí, detallaremos las direcciones que refieren a la materia. La Dirección Secretaría es la encargada de recibir todos los proyectos o expedientes de otra índole que ingresan a la Cámara, se le da fecha de entrada y el giro a las comisiones correspondientes. También se encarga de elevar a los distintos organismos los proyectos expedidos por los diputados. La Dirección comisiones es la encargada de interrelacionar todos los movimientos de expedientes en las comisiones competentes de estudio y en el recinto. La Dirección de Labor Parlamentaria es la encargada de asistir a la Comisión de Labor Parlamentaria para elaborar el plan de labor que se desarrollará en la sesión de Diputados. Estas tres direcciones son las básicas para que un expediente legislativo tenga su curso desde el ingreso hasta la sanción de la Cámara. Mas adelante, cuando sigamos el circuito de los proyectos, seguiremos explicando el funcionamiento de estos organismos.
Al representar a las provincias, la constitución Nacional le otorga a esta Cámara la atribución de ser iniciadora de todos los proyectos relacionados a la coparticipación federal y a todo lo tendiente al crecimiento armónico de la Nación y la relación con las provincias (Art. 75, incs. 2 y 19 C.N.). Las autoridades de la Cámara tienen una diferencia respecto de los diputados, el presidente de la Cámara es el vicepresidente de la nación sin tener voto excepto para desempatar (Art. 57 C.N.). Dentro de las autoridades están, luego, el presidente provisional, quién reemplaza al vicepresidente de la nación cuando éste se encuentra en funciones propias del Poder Ejecutivo, un vicepresidente 1° y un vicepresidente 2°. El vicepresidente de la nación, ejerce las funciones administrativas de la Cámara como presidente de la misma, nombra a los secretarios y empleados, dirige la sesión, eleva resoluciones administrativas, y hace regir las resoluciones de la Cámara. Al igual que en la Cámara de Diputados, los senadores tienen un secretario parlamentario, uno administrativo y uno de coordinación. Las dependencias más importantes en los asuntos de los trámites legislativos las dirige la Secretaría Parlamentaria, que cuenta con una dirección secretaría, con una mesa de entradas, una dirección comisiones, etc. Otro trámite que tiene la Cámara, a diferencia de los diputados, que se encuentra establecido en la constitución nacional en diversos artículos es la de prestar acuerdos sobre algunos funcionarios nacionales y ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Cuando nos referimos a funcionarios, hablamos de embajadores, fuerzas armadas y autoridades de algunos organismos descentralizados.
El proceso de la formación y sanción de leyes se encuentra consagrado en los artículos 77 al 84 de la Constitución Nacional el cual lo estudiaremos en éste capítulo para luego volcarnos a una visión mas profunda del proceso legislativo. Todas las normas, mas allá de su jerarquía, que regulan o administran la actividad legislativa del Congreso no puede contradecir las directivas que imparte el capítulo mencionado de la Constitución. Recordemos que la Carta Magna hace referencia a las formas de tratamiento de los proyectos de ley únicamente. No establece reglamentación para los demás tipos de proyectos legislativos, en ellos encontraremos su proceso de formación y sanción en los reglamentos respectivos de cada Cámara.
Cámara de Origen y Cámara Revisora
Con el fin de dar más claridad al estudio de las normas constitucionales que refieren a la formación de leyes, daremos algunos conceptos sobre la calidad de las cámaras según quién origine el tratamiento del proyecto de ley. En este sentido, decimos que la Cámara de Origen es aquella que origina la primer aprobación de un proyecto de ley. Esta Cámara, por ser el primero en aprobar, tiene la facultad de aceptar o rechazar las modificaciones que introdujera la Cámara Revisora, si ésta última la devolviera con modificaciones. Por otro lado, la Cámara Revisora es aquella que estudia un proyecto de ley aprobada por la Cámara de Origen. En su revisión, puede sancionarlo definitivamente y convertirlo en ley o pueden modificarle o adicionarle artículos y, en este caso, lo devuelve a la Cámara de Origen para su estudio con las modificaciones introducidas. Las modificaciones que realiza la Cámara Revisora respecto al proyecto aprobado por la Cámara de Origen debe entenderse en su más amplio concepto. La Cámara Revisora puede modificar desde la coma de un artículo hasta la totalidad del proyecto; también puede suprimir un artículo o adicionar uno o varios nuevos. Sea cual fuere el tipo de modificación, el proyecto debe volver necesariamente a la Cámara de Origen.
Proceso simple de sanción de leyes
El artículo 77 35 de la Constitución Nacional establece que un proyecto de ley puede ser originado en cualquiera de las Cámaras, presentado por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo algunas excepciones. Por ejemplo los temas de contribuciones y reclutamiento de tropas se origina en la Cámara de Diputados, por entenderse que estos legisladores representan directamente al pueblo. Mientras que el acuerdo fiscal o pacto federal con las provincias debe originarse en la Cámara de Senadores como así también, toda norma referida al desarrollo armónico de las provincias y las regiones, porque es ella quién representa a las provincias.
35 Artículo 77 de la Constitución Nacional: “Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitución. Los proyectos de ley que modifiquen el régimen electoral y de partidos políticos deberán ser aprobados por mayoría absoluta del total de los miembros de las Cámaras.”
El proceso simple de sanción de leyes se encuadra en el artículo 78 36 de la Constitución Nacional. La Cámara de Origen aprueba un proyecto y lo eleva a la Cámara Revisora para su estudio. Esta última lo aprueba sin modificaciones y se eleva la sanción al Poder Ejecutivo para su promulgación como ley. El siguiente cuadro graficará el procedimiento simple de la sanción de una ley en el Congreso Nacional.
Proceso complejo de sanción de leyes
Cuando la Cámara revisora devuelve a la Cámara de Origen un proyecto de ley por el cual se modificaron algunos artículos o se agregaron nuevos, el artículo 81 37 de la Constitución Nacional regula su procedimiento en la sanción y puede presentarse dos casos. Antes de estudiar los casos, cabe aclarar que la Cámara de Origen no puede introducir modificaciones a un proyecto devuelto por la Cámara de Revisora. También todo proyecto que haya sido desechado por alguna de las Cámaras no podrá volverse a estudiar sino es hasta el período legislativo siguiente. El primero de los casos trata sobre las modificaciones introducidas por mayoría simple. La Cámara de Origen aprueba un proyecto, lo eleva a la Cámara Revisora y ésta última le introduce modificaciones con la mayoría simple de los presentes. La Cámara de Origen tiene dos opciones, acepta las modificaciones introducidas o las rechaza, en cualquiera de los dos casos se necesita la mayoría simple y lo convierte en ley.
36 Artículo 78 de la Constitución Nacional: “Aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa para su discusión a la otra Cámara. Aprobado por ambas, para al Poder Ejecutivo de la Nación para su examen; y si también obtiene su aprobación, lo promulga como ley.”
37 Artículo 81 de la Constitución Nacional: “Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras, podrá repetirse en las sesiones de aquel año. Ninguna de las Cámara puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara Revisora. Si el proyecto fuere objeto de adiciones o correcciones por la Cámara revisora, deberá indicarse el resultado de la votación a fin de establecer si tales adiciones o correcciones fueron realizadas por mayoría absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos que las adiciones o correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes de los presentes. En este último caso, el proyecto pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora.”
Cuadro de Modificaciones por mayoría simple
Cámara de Origen Aprueba Proyecto
Vuelve proyecto y acepta o rechaza modificaciones con mayoría simple
Cámara Revisora Introduce modificaciones con mayoría simple
Devuelve el proyecto a Cámara de Origen
El segundo caso refiere a las modificaciones introducidas por los dos tercios de los miembros presentes. La Cámara Revisora devuelve a la Cámara de Origen un proyecto de ley por el cual le introdujo modificaciones con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes. En el estudio por la Cámara de Origen, ésta tiene las mismas dos opciones que el primer caso planteado, aprobar o rechazar. Sin embargo, para rechazar las modificaciones propuestas por la Cámara Revisora, es necesario hacerlo con el voto de los dos tercios de los miembros presentes, es decir, en igual o más proporción con la que se insertaron las modificaciones. Si no se consiguiera la votación necesaria, puede aceptar las modificaciones con la mayoría simple y convertirlo en ley, pero en este último caso no puede rechazar o insistir con la redacción original.
Cuadro de modificaciones por dos tercios
Aprueba modificaciones con mayoría simple o dos tercios
Rechaza modificaciones con dos tercios
Cámara Revisora Introduce modificaciones con dos tercios
Si bien en el estudio de los reglamentos de las Cámaras volveremos a ver este tema, es bueno comentar un antecedente por el cual se discutió si las modificaciones introducidas por la Cámara Revisora puede modificar el espíritu de la norma aprobada originariamente por la Cámara de Origen. La ley 25.563, por la cual se modifica la ley de concursos y quiebras, fue originada por un proyecto presentado por los diputados Oscar Lamberto y Miguel Angel Toma. La Cámara de Diputados aprobó el proyecto que contenía 11 artículos. El 23 de enero de 2002, el Senado le introdujo modificaciones con el voto de dos tercios por el cual se propone un proyecto de ley con 25 artículos. No solo adicionaron varios artículos sino también agregaron nuevos temas que no contemplaba el proyecto original. En la sesión de la Cámara de Diputados del día 30 de enero de 2002 los legisladores debatieron el proyecto devuelto por el Senado. La diputada Elisa Carrió aclaro su votación negativa en el entendimiento de que no se trata del mismo proyecto que ellos aprobaron originalmente la legisladora afirmó que, con este mecanismo un proyecto que la Cámara de Origen aprueba para modificar la ley de quiebras puede volver de la Cámara Revisora como un proyecto que legisla sobre salud reproductiva. Es el diputado Eduardo Di Cola quién fundamenta la aprobación de la Cámara Revisora afirmando que la Constitución establece que se puede adicionar la cantidad de artículos que los legisladores estimen necesaria. Nada dice sobre la alteración del espíritu de la norma, eso lo deja a criterio de la Cámara de Origen quién tiene la facultad de insistir con la redacción original siempre y cuando junte los votos necesarios. Finalmente se aceptó la posición de Di Cola y los diputados aceptaron la mayoría de los artículos propuestos por el senado rechazando unos pocos. La ley definitiva quedó estructurada con 23 artículos.
Proceso de tratamiento de los Vetos
El Poder Ejecutivo puede observar total o parcialmente una ley aprobada por el Congreso de la Nación. Para el caso del veto, el artículo 83 38 de la Constitución establece que el Poder Ejecutivo debe comunicar a la Cámara de Origen la observación; ésta puede insistir en la redacción con los dos tercios y lo eleva a la Cámara Revisora para su confirmación. Si ésta última lo confirma con dos tercios se comunica al Poder Ejecutivo para su promulgación. Es necesario para la confirmación de la ley que las dos Cámaras lo confirmen con las dos terceras partes de los miembros presentes, de nada sirve la mayoría simple para estos casos.
38 Artículo 83 de la Constitución Nacional: “Desechado en el todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara de origen: ésta lo discute de nuevo, y si lo confirma por mayoría de dos tercios de votos, pasa otra vez a la Cámara de revisión. Si ambas Cámara lo sancionan por igual mayoría, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones de ambas Cámaras serán en este caso nominales, por sí o por no; y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente por la prensa. Si las Cámaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de aquel año.”
Cuadro de tratamiento de los Vetos
Poder Ejecutivo Veta Total o Parcialmente la Ley
Comunica a Cámara de Origen Veto total o Parcial de la Ley
Cámara de Origen Rechaza el Veto Total o Parcial con dos tercios
Cámara Revisora Rechaza el Veto Total o Parcial con dos tercios
En el caso de la votación en el tratamiento de los vetos, el artículo 83 de la Constitución Nacional establece que debe ser nominal. Este dato es muy importante, ya que de no realizarse en estas formas su tratamiento corre riesgo de trabarse por cuestiones formales. En la sesión del día 13 de marzo de 2002 la Cámara de Diputados rechazo el veto del Poder Ejecutivo sobre la ley 25.464 que establece el derecho de los municipios por el uso del espacio terrestre y aéreo. El presidente de la Cámara de Diputados, Eduardo Camaño, entendió que el rechazo era por unanimidad y prescindió de la votación nominal. El día 4 de abril de 2002 el Senado de la Nación devolvió el rechazo en el entendimiento de que la misma se realizó en forma improcedente por no cumplimentar los requisitos que establece la Constitución Nacional. El artículo 80 39 de la Constitución Nacional también se relaciona con los casos de los vetos. El mismo establece que el Poder Ejecutivo tiene un período de 10 días hábiles para vetar una ley, vencido el plazo no se puede realizar ninguna observación. El veto lo puede realizar en la totalidad de la norma aprobada o en algunos de sus artículos, siempre y cuando no altere su espíritu. Cuando veamos el tratamiento interno de las leyes volveremos a estudiar el período de observación con más profundidad. Si entre las Cámaras del Congreso difieren en las objeciones, no se podrá volver a tratar el veto sino hasta el próximo período legislativo.
39 Artículo 80 de la Constitución Nacional: “Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia.”
Tratamiento en General y en Particular
En el tratamiento de las leyes, el artículo 79 40 de la Constitución Nacional hace referencia a las formas de tratamiento en cada Cámara. Para ello, debemos conceptuar el tratamiento en general y el tratamiento en particular de los proyectos de ley en las Cámaras legislativas. El tratamiento en general significa que los legisladores realizan una primera votación por la cual aceptan el espíritu de la norma que se debate; luego de ella, se procede al tratamiento en particular por la cual los integrantes de la Cámara debaten y aprueban cada artículo del proyecto. En los capítulos siguientes realizaremos un estudio mayor a los tipos de tratamiento de las leyes. La Constitución establece que el tratamiento general debe realizarse en el recinto, en cambio, en el tratamiento en particular la Cámara puede resolver que serán ellos quienes aprueben los artículos o deleguen el tratamiento a las comisiones asesoras quienes deberán aprobar con la mayoría absoluta de los miembros totales de la comisión para que luego continúe en su canal ordinario. Si bien en la generalidad el tratamiento en particular se realiza en el recinto, hasta el momento no se registra antecedentes de tratamiento en particular en la Comisión, es muy común que las comisiones asesoras estudien los artículos con mucha minuciosidad antes de elevar el dictamen al recinto por el cual aconsejan determinada redacción.
El artículo 82 41 de la Constitución Nacional es muy claro cuando determina que la voluntad de cada Cámara debe ser expresa y no tácita o ficta. Es decir, siempre debe existir una documentación que certifique cada voluntad de la Cámara, no se puede realizar ninguna acción legislativa del cuerpo desde lo tácito. Si no hay registros formales de la voluntad de las Cámaras no se reconoce la acción legislativa como tal. De hecho la constitución exige, en algunos casos, que las votaciones se registren en el sentido del mismo y con nombre y apellido del votante.
En el proceso de formación y sanción de leyes establecidas en la Constitución Nacional se puede llegar a la sanción definitivo mediante el procedimiento de dos etapas o el procedimiento de tres etapas. La primer etapa del proceso legislativo es la sanción de la Cámara de Origen, ésta es elevada a la Cámara Revisora quién realiza la segunda etapa. Si el proyecto es aprobado sin modificaciones se ha sancionado definitivamente por dos etapas.
40 Artículo 79 de la Constitución Nacional: “Cada Cámara, luego de aprobar un proyecto de ley en general, puede delegar en sus comisiones la aprobación en particular del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. La Cámara podrá, con igual número de votos, dejar sin efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. La aprobación en comisión requerirá el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. Una vez aprobado el proyecto en comisión, se seguirá el trámite ordinario.”
41 Artículo 82 de la Constitución Nacional: “La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta.”
Si la Cámara revisora aprueba el proyecto con modificaciones, la iniciativa vuelve a la Cámara Revisora y comienza la tercer y última etapa del proceso legislativo. Una vez aprobado o rechazado las modificaciones por la Cámara de Origen, la sanción definitiva se ha logrado por tres etapas del proceso legislativo.
El procedimiento de formación y sanción de leyes se enmarca en la Constitución Nacional; sin embargo, la relación administrativa interna de los expedientes en el Congreso no se encontraba regulado por la carta magna ni por los reglamentos de las Cámaras. Más aún, en el siglo pasado durante los primeros años de funcionamiento del parlamento, los legisladores de aquella época observaron que no había norma que establezca la relación entre ambas cámaras en razón a los expedientes legislativos y sus tratamientos. Por lo tanto existía una anarquía en cuanto a plazos legislativos. Por ello, el Congreso Nacional aprobó la ley 13.640 de caducidad de expedientes legislativos, conocida como la ley Olmedo.
Ley Olmedo
En el año 1890, el diputado nacional José Miguel Olmedo presentó un proyecto de ley que establecía las normas para la tramitación de asuntos sometidos a consideración del Congreso de la Nación. Por ser el autor, la ley lleva su nombre. La ley Olmedo originaria lleva el número 2.714, luego la ley 3.721 de 1898 insertó algunas modificaciones y, finalmente en 1949 se realizaron los últimos cambios a través de la sanción de la ley 13.640 derogando las normas anteriores. La iniciativa de Olmedo establecía que todo proyecto de ley presentado a consideración de alguna de las Cámaras, puede durar dos períodos parlamentarios. En la sesión de la Cámara de Diputados del día 13 de junio de 1890, los legisladores debatieron la iniciativa presentada por el diputado Olmedo. El diputado Juan Balestra, presidente de la Comisión de Legislación y Justicia, describió los problemas que tenía el parlamento; este legislador manifestó que al no haber plazos establecidos puede suceder que un proyecto estudiado por una cámara pase a la otra, la cual le introduce modificaciones y se devuelve a la cámara original; transcurre algún tiempo sin que se traten estas modificaciones; durante el lapso de tiempo, generalmente, cambian los hombres, cambian los tiempos, cambian las ideas y desaparece la oportunidad del proyecto. La situación embarazosa está creada si se quiere presentar un nuevo proyecto, ya que, es muy probable que ambas cámaras legislativas pujen por la propia redacción que aprobaron cada una de ellas; de esta cuestión surge que una iniciativa podría tardar muchos años, tiempo que no es aceptado por los actuales ni por los que la hicieron. Balestra es concluyente al afirmar que, de la situación descripta, surge la dificultad en que la acción de las dos cámaras no sea contemporánea como es el espíritu de la constitución. 42 Por otro lado, en aquella sesión, el presidente de la comisión de Legislación y Justicia aprovechó la oportunidad citando un caso práctico del problema planteado. El orador explicó que uno de los casos más notorios es el de la ley de capital, también explicado por Olmedo en los fundamentos de su proyecto, respecto de la cual existía en el momento de dictarla, en 1880, un proyecto de ley pendiente, estableciendo la capital en Río Cuarto, proyecto que había sido modificado por la revisión de la otra cámara,
42 Cámara de Diputados de la Nación, Diario de Sesiones, 13 de junio de 1890, Página 190.
estableciéndola en Rosario, mientras que el Senado y la Cámara de Diputados querían que se estableciera la capital no en Rosario ni en Río Cuarto, sino en Buenos Aires, para lo cual era un obstáculo insuperable el proyecto revisado, que excluía a Buenos Aires de sus términos, sobre los cuales debía versar exclusivamente la discusión según el precepto constitucional 43 . Esta situación se ha notado en el tratamiento de varias iniciativas legislativas. En su explicación sobre las bondades de la norma, Balestra describe el objeto de la ley cuando afirma que los asuntos inútiles no ocuparán la atención de la cámara; además, los asuntos útiles recibirán una atención más asidua y no se suscitarán las dificultades de tiempo y pleito en cámaras que obstruyen la acción legislativa; finalmente aquellos asuntos de un interés permanente continuarán en su estado actual sin que esta ley venga a estorbar su estudio. 44 El proyecto Olmedo, fue sancionado por la Cámara de Diputados y elevado al Senado de la Nación.
El 28 de agosto de 1890 los senadores se encontraban en sesión estudiando el proyecto Olmedo venido de la Cámara de Diputados. El senador Carlos Doncel coincidió con el diputado Juan Balestra en cuanto al objeto de la ley; en el legislador la iniciativa responde a diferentes objetos, tales como a retirar de las carteras de las Comisiones una infinidad de asuntos que están pendientes de sus despachos desde mucho tiempo atrás, muchos de ellos inoportunos, y a resolver dificultades de tramitación, que se han presentado respecto de otros de gran importancia. 45 Sin embargo, a pesar de estar de acuerdo con el espíritu de la norma, los senadores creyeron conveniente en agregar algunos artículos al proyecto propuesto en el dictamen de la comisión de Negocios Constitucionales de la Cámara 46 . Efectivamente, el Senado de la Nación sancionó el proyecto con modificaciones, estableciendo que quedan exceptuados de la norma los proyectos de Códigos, los tratados con las naciones extranjeras, los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo sobre provisión de fondos para pagar créditos contra la Nación y los reclamos de particulares de igual carácter. También reglamentaron las formas de archivo de los proyectos que hayan vencido sus plazos legislativos. En esa misma sesión los senadores aprobaron la iniciativa y la devolvieron a la Cámara de Diputados para su revisión. La Cámara de Diputados estudió las modificaciones introducidas por el Senado y, con la venia del diputado Olmedo, el 29 de agosto se aceptó el texto de los senadores y se sancionó definitivamente la ley que lleva el número 2.714, estableciendo así el principio de los plazos legislativos.
Con la aplicación de la ley 2.714, todos los proyectos de ley debían durar dos períodos parlamentarios. Sin embargo, durante su vigencia muchos legisladores plantearon
43 Cámara de Diputados de la Nación, Diario de Sesiones, 13 de junio de 1890, Página 190.
44 Cámara de Diputados de la Nación, Diario de Sesiones, 13 de junio de 1890, Página 191.
45 Cámara de Senadores de la Nación, Diario de Sesiones, 28 de agosto de 1890, Página 157.
46 Cámara de Senadores de la Nación, Diario de Sesiones, 28 de agosto de 1890, Página 156.
algunas cuestiones que hacían al tratamiento de los proyectos con sanción de alguna de las cámaras. Los parlamentarios de aquella época consideraban injusto que un proyecto, habiendo obtenido la aprobación de alguna cámara, siendo estudiada y trabajada exhaustivamente por quien la sancionó sea considerada, en cuanto a tiempos, con status similar a un proyecto legislativo que no haya obtenido ningún resultado. No es sino hasta el año 1898 que el diputado José María Gutiérrez presenta un proyecto que propone la prórroga de un período más para aquellas iniciativas que hayan obtenido una sanción legislativa. La aprobación por cualquiera de una de las cámaras del proyecto, amplía el tiempo de vigencia por tres períodos legislativos. La propuesta de Gutiérrez es bien recibida por el recinto y, en la sesión del 4 de julio de 1898, con una breve explicación del presidente de la Comisión de Legislación y Justicia de aquel entonces, Mauricio Dracat, los diputados aprueban el proyecto y lo giran al Senado para su revisión. 47 El día 30 de septiembre de 1898, sin más trámite el Senado de la Nación aprueba el proyecto de Gutiérrez y, con el número de ley 3.721, se agrega a la ley Olmedo la prórroga de los proyectos que hayan tenido, por lo menos, una sanción de alguna de las cámaras legislativas. 48
Períodos Legislativos y Plazos de los vetos
Con la ley Olmedo el Congreso Nacional funcionó, por casi sesenta años, con una reglamentación de plazos que establecía la duración de dos períodos y una prórroga. Sin embargo, la ley tuvo interpretaciones equívocas que llevó a los legisladores a no poder resolver algunas cuestiones de los plazos y lo dejaron en manos al Poder Ejecutivo para resolver la aplicación correcta, caso contrario podría utilizar el veto. Para resolver los problemas que se plantearon durante el tiempo, en el año 1949 el senador Ernesto Bavio presentó un proyecto de ley que establecía novedosas modificaciones para encontrar términos más aptos en el tratamiento de los proyectos. El gran equívoco en la interpretación de la norma era los períodos legislativos. A diferencia del derecho procesal, la ley Olmedo establecía los plazos por calendario y no por días contados. El calendario que se tomaba era el período legislativo. La Constitución Nacional establece tres tipos de períodos parlamentarios, el ordinario, el extraordinario y el de prórroga. El período ordinario se da, de acuerdo a la Constitución anterior de 1994, desde el 1° de mayo hasta el 30 de septiembre de cada año y, desde el 1° de octubre hasta el 30 de abril se da lugar al período extraordinario o de prórroga según decida el Poder Ejecutivo. La ley 2.714 con las modificaciones introducidas por la ley 3.721 establecía que si un proyecto no era considerado en el período de sesiones en que fue presentado o en el siguiente será caducado, en caso de sanción se prorroga un período más. Las discusión se centró si el período legislativo abarcaba los períodos correspondiente al año o se hablaba de cada período. Esta diferencia es muy importante porque hace a los tiempos de duración de los expedientes.
47 Cámara de Diputados de la Nación, Diario de Sesiones, 4 de Julio de 1898, Página 310.
48 Cámara de Senadores de la Nación, Diario de Sesiones, 30 de septiembre de 1898, Página 415.
En la sesión de la Cámara de Senadores del 8 de septiembre de 1949, el presidente de la Comisión de Asuntos Constitucionales, senador Pablo Antonio Ramella presenta el proyecto de Bavio y explica la solución al problema para poder cerrar un debate de medio siglo. El proyecto que se sometió a estudio de los legisladores propuso cambiar la palabra período parlamentario por año parlamentario. Según Ramella el año parlamentario abarca los períodos que comprende el ordinario y el extraordinario o de prórroga. El legislador, durante el debate, afirmó y lo dejó sentado para la doctrina, que el año parlamentario es abarcado desde el 1° de mayo hasta el 30 de abril del año siguiente. 49 Si actualizamos el calendario parlamentario a la Constitución Nacional de 1994, el tiempo que abarca el año es desde el 1° de marzo hasta el 28 de febrero del año siguiente. Otra novedad que introduce el proyecto Bavio es el plazo de vigencia de los vetos del Poder Ejecutivo sobre las leyes. La norma fija que el Poder Legislativo tiene plazo para aceptar o rechazar un veto de dos años parlamentarios; como el procedimiento no requiere de sanción sino de confirmación, no se establece prórroga. Según Ramella, esta condición es necesaria para establecer categóricamente si una ley está en vigencia o no lo está. 50 Finalmente el proyecto fue aprobado y girado a la Cámara de Diputados. Esta cámara aprobó definitivamente la norma el 30 de septiembre de 1949, convirtiéndose en la ley número 13.640 que deroga las leyes 2.714 y 3.721. 51
La ley Olmedo, actualmente en vigencia, establece el período en que duran los proyectos legislativos sometidos a consideración del Congreso de la Nación. Estos períodos varían según el resultado que obtenga cada expediente. En este capítulo realizaremos un estudio técnico de la norma para poder comprender cuales son los momentos de vigencia de las iniciativas que son estudiadas por los legisladores. Es importante destacar que el espíritu de la norma tiende a que la Cámara receptora de un proyecto o una sanción cuente, por lo menos, con un período parlamentario más al de la presentación del proyecto o el ingreso de la sanción. Esto lo podremos observar cuando analicemos la vigencia de los proyectos de ley.
Vigencia de dos períodos
La primer parte del primer párrafo del artículo 1° de la ley 13.640 establece que un proyecto de ley sometido a la consideración del Congreso que no obtuvo sanción en el año parlamentario presentado o el siguiente se tendrá por caducado. 52 Para comenzar a comprender la norma, debemos saber que la caducidad del expediente hace que el mismo no pueda ser tratado por el Congreso una vez vencido sus plazos y deberá pasar al archivo inmediatamente. Por otro lado, sabemos que el año parlamentario comienza el 1° de marzo y culmina el 28 o 29 de febrero del siguiente año.
49 Cámara de Senadores de la Nación, Diario de Sesiones, 8 de septiembre de 1949, Página 1654.
50 Cámara de Senadores de la Nación, Diario de Sesiones, 8 de septiembre de 1949, Página 1654.
51 Cámara de Diputados de la Nación, Diario de Sesiones, 30 de septiembre de 1949, Página 5197.
52 Parte Primera del Primer Párrafo del artículo 1° de la ley 13.640: “Todo proyecto de ley sometido a la consideración del Congreso que no obtenga sanción en una de sus Cámaras durante el año parlamentario en que tuvo entrada en el cuerpo o en el siguiente, se tendrá por caducado ”
Para hacer una explicación gráfica utilizaremos al año 1900 como ejemplo de fecha de presentación de cada proyecto, adecuado al calendario parlamentario. Entonces tenemos que, si un proyecto es presentado durante el año parlamentario 1900 (1° de marzo de 1900 a 28 de febrero de 1901) y no obtuvo sanción en ese período o en el siguiente (1° de marzo de 1901 a 28 de febrero de 1902) el mismo caduca automáticamente. La vigencia total del expediente es desde el 1° de marzo de 1900 hasta el 28 de febrero de 1902.
Cuadro de la Vigencia de dos períodos
28-02-1901
28-02-1902
La segunda parte del primer párrafo del artículo 1° de la ley Olmedo establece que si una iniciativa tuviera sanción por una de las cámaras en el período presentado o en el siguiente el mismo será prorrogado por un período más. 53 Entonces si el proyecto presentado en el año 1900 obtuvo sanción en aquel o en el siguiente; el expediente será prorrogado hasta el año 1902 inclusive. Entendiéndolo siempre como año parlamentario.
Cuadro de Prórroga (Alternativa 1)
53 Parte Segunda del Primer Párrafo del artículo 1° de la ley 13.640: “ en el término indicado, éste se prorrogará por un año más.”
obtuvo sanción en alguna de ellas
Cuadro de Prórroga (Alternativa 2)
Hasta ahora, vimos como la norma establece la vigencia de las iniciativas y la prórroga en caso de sanción. El segundo párrafo del artículo 1° de la ley contempla también la posibilidad de que ocurra una segunda sanción con modificaciones y vuelva a la cámara original. En el proceso de sanción y formación de leyes vimos que puede llegar haber hasta tres sanciones y dos revisiones para convertirse en ley. Es decir que, aprueba cámara de origen, es girado a la cámara revisora, ésta última la sanciona con modificaciones y vuelve a la de origen quién la sanciona y la convierte en ley. En el último supuesto la ley Olmedo lo prorroga por un período más. Para que se dé esa ampliación de la vigencia, es condición de que la sanción con modificaciones se obtuviera en el período de la primera prórroga. 54 Un proyecto presentado en el año parlamentario 1900 obtuvo una sanción en ese período o el siguiente obtiene la prórroga hasta el año 1902 inclusive. Si en dicho período de prórroga la Cámara revisora lo sancionara con modificaciones se le asigna una última prorroga, en este caso sería el año 1903 inclusive. Sin embargo, si la segunda sanción se da en los primeros dos períodos de la vigencia, la prórroga no se obtiene.
54 Segundo Párrafo del artículo 1° de la ley 13.640: “Todo proyecto de ley aprobado con modificaciones por la Cámara revisora que no termine el trámite establecido por el artículo 72 de la Constitución Nacional en el año parlamentario que obtuvo la referida aprobación o en el siguiente, se tendrá por caducado.”
Cuadro de Segunda Prórroga
28-02-1904
01-03-1903
Legislativa con
Primera Sanción Legislativa (primer Alternativa)
El artículo 2° de la ley Olmedo también establece excepciones para su aplicación. Los legisladores consideran que hay proyectos legislativos que no admiten limitación de tiempos. Se encuentran dentro de las excepciones de la ley los proyectos de códigos, tratados internacionales, los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo sobre provisión de fondos para pagar los créditos como es el Presupuesto Nacional y los reclamos de los particulares de similar carácter. 55 Si bien no existe norma o reglamentación que establece la perdurabilidad de la sanción legislativa de estos proyectos por parte de alguna de las cámaras; la tradición parlamentaria estableció que las sanciones legislativas son tan igual de permanentes como su vigencia. En este punto es bueno saber que la excepción se refiere a todo proyecto de ley que proponga reemplazar algún código vigente o crear uno nuevo; no se encuentra dentro de las excepciones aquellos proyectos que propongan modificar parcialmente a algunos de los códigos vigentes.
55 Artículo 2° de la ley 13.640: “Exceptuase de lo dispuesto en el artículo anterior los proyectos de códigos, tratados con las naciones extranjeras, los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo sobre provisión de fondos para pagar los créditos contra la Nación y los reclamos de particulares con igual carácter.”
Vigencia de los plazos en razón de las presentaciones del proyecto
Ya hemos visto el plazo de un proyecto de ley en razón de su momento de presentación. Sin embargo, y veremos más adelante, una sanción legislativa sobre una ley puede corresponder a la unificación de varios proyectos de ley presentados en la Cámara sobre el mismo tema. En la unificación, puede existir un proyecto de ley presentado en un período y otro proyecto de ley presentado en el período siguiente. Allí existe un planteo sobre cual es el proyecto de referencia que se toma para establecer los plazos legislativos. El Congreso Nacional, a través de sus prácticas legislativas, ha determinado que la vigencia del proyecto se toma desde el último proyecto presentado y que forme parte de la sanción legislativa. Uno de los casos que se ha dado según lo indicamos en el párrafo anterior es la ley 25.930 que establece la penalización del fraude con Tarjetas de Crédito. En la sesión del 18 de septiembre de 2002, la Cámara de Diputados sancionó el proyecto de ley de fraude con tarjetas de crédito unificando proyectos de ley presentados en el período 2001 y presentados en el período 2002, luego el Senado sancionó definitivamente el proyecto en la sesión del 25 de agosto de 2004.
Si nos ajustamos a lo establecido en la ley 13.640, un proyecto presentado en el período 2001 y con una sanción legislativa en el período 2002, debería caducar el 28 de febrero de 2004. Si esto es así, entonces cual situación se ha dado para que los senadores lo aprobaran el 25 de agosto de 2004. La explicación se da en que la sanción de diputados fue hecha en base a la unificación de proyectos presentados en el período 2001 y proyectos presentados en el período 2002, al ingresar al Senado, se ha tomado como fecha de referencia para la vigencia de los plazos la presentación del último proyecto que corresponde al período 2002, de esta manera el proyecto caducaría el 28 de febrero de
El período de vigencia nace a partir de la presentación de los proyectos en la Cámara de Orígen y su primer sanción es la que establecerá los plazos.
Vigencia de los Vetos
Los vetos enviados por el Poder Ejecutivo para que sean considerados por el Congreso tiene únicamente una duración de dos años parlamentarios según el artículo 3° de la ley 13.640. 56 La norma no admite prórroga porque se trata de la confirmación a una ley anterior.
56 Artículo 3° de la ley 13.640: “Los proyectos de ley o parte de ellos que el Poder Ejecutivo devuelva observados en uso de la facultad que le acuerda el artículo 73 de la Constitución Nacional, que el Congreso no confirme en el año parlamentario en que fueran devueltos o en el siguiente, se tendrán por caducados.”
Cuadro de Vigencia de los Vetos
Devolución de la Observación total o parcial de la ley
Archivo de los proyectos caducos
Los artículos 4° y 5° de la ley Olmedo establece el procedimiento de archivo de aquellos proyectos que hayan tenido su vencimiento. Son los presidentes de las comisiones de ambas cámaras quienes al principio de cada período ordinario deben presentar una nómina de todos los expedientes que hayan caducado en sus plazos. Lo mismo ocurre para aquellos dictámenes de las comisiones que no lograron obtener sanción legislativa y su plazo haya vencido. 57 La resolución aprobada por la Cámara de Diputados del día 5 de junio de 1996 establece, en sus artículos 1° y 2°, las formas para el archivo de los proyectos de ley vencidos. 58 Una vez vencido los proyectos, los mismos serán girados por las comisiones asesoras a la Dirección General de Archivo, Publicaciones y Museo para su custodia y guarda. En los casos de los proyectos de ley, la dirección, dependiente de la Cámara de Diputados, deberá destruir las copias y solo mantener el original; dejando constancia de la acción ejecutiva.
57 Artículo 4° de la ley 13.640: “Los presidentes de las comisiones de ambas Cámaras, presentarán al principio de cada período de sesiones ordinarias, una nómina de los asuntos que existan en sus carteras y que estén comprendidos en los artículos 1° y 3° de esta ley, los que sin más trámite serán mandados al archivo con la anotación correspondiente puesta por Secretaría devolviéndose a los interesados los documentos que les pertenezcan y soliciten, previo recibo que deberán otorgar en el mismo expediente”. Artículo 5° de la ley 13.640: “Los asuntos pendientes en órdenes del día que caducarán en virtud de la presente ley, se girarán a las respectivas comisiones, a los efectos del artículo anterior.” 58 Resolución de la Cámara de Diputados de la Nación del 5 de junio de 1996: “Artículo 1°- Cumplido el término establecido en la ley 13.640 y sus modificatorias, ley 23.821 y 24.565, reglamentada por la resolución de la Honorable Cámara – Orden del Día N° 829 del 30 de septiembre de 1992 – y la Resolución de la Honorable Cámara – Orden del Día N° 137 del 30 de abril de 1992 -, las comisiones asesoras de la Honorable Cámara remitirán únicamente originales de expedientes que obran en su poder a la Dirección de Archivo, Publicaciones y Museo para su custodia y guarda. Artículo 2°- La Dirección de Archivo, Publicaciones y Museo procederá a retirar y destruir de su acervo documental, los expedientes que sean copias de los expedientes originales, dejándose constancia de estos de la ejecución de la presente disposición.”
El procedimiento que estableció el Senado de la nación para el archivo de los proyectos que no son de ley, se encuentra el artículo 3° de la resolución aprobada el 3 de julio de 1991 y es simplemente la remisión de los expedientes, por parte de los presidentes de las Comisiones, al archivo con intervención de la oficina de Mesa de Entradas y con publicación de la nómina en el diario de sesiones. 59
Plazos legislativos de proyectos de resolución, declaración, comunicación y decreto
La ley 23.821 agregó el artículo 5° bis a la ley 13.640 por la cual establece que cada
cámara impondrá los plazos legislativos para todas aquellas iniciativas que no sea proyectos
de ley 60 .
En respuesta a ese artículo, la Cámara de Diputados aprobó en la sesión del día 30 de septiembre de 1992 una resolución, por la cual los proyectos de resolución o declaración duran solamente un período parlamentario 61 . Como este tipo de proyectos no necesita la sanción de la otra cámara, se otorga una prórroga si obtuviera un despacho de comisión con orden del día impreso. El 30 de abril de 1992 la Cámara de Diputados aprobó una resolución por la cual establece que los proyectos referidos a la acusación de funcionarios o magistrados por Juicio Político pueden durar hasta tres períodos parlamentarios 62 . En el caso del Senado de la Nación, el 3 de julio de 1991 se aprobó una resolución en la cual los proyectos que no son de ley, es decir los de resolución y los de declaración, y, los que son exclusivos de esta cámara, los de comunicación y de decreto, duran dos períodos parlamentarios 63 . Quedan excluidos de la norma los asuntos girados a la Comisión
59 Resolución de la Cámara de Senadores de la Nación del día 3 de julio de 1991: “Artículo 3°- Los presidentes de las Comisiones presentarán al comienzo de cada período parlamentario una nómina de los asuntos que tuvieran pendientes alcanzados por las disposiciones de la presente. Sin perjuicio de ello, remitirán sin más trámite los expedientes correspondientes al archivo con intervención de la mesa de entradas con una nómina que será publicada en el diario de sesiones.
60 Artículo 5° bis de la ley 13.640: “Cada Cámara establecerá los plazos de vigencia y reglamentará los procedimientos para la caducidad y archivo de las iniciativas parlamentarias que no sean proyecto de ley que se hubieran sometido a su consideración.”
61 Resolución de la Cámara de Diputados de la Nación del 30 de septiembre de 1992: “Artículo 1°- Los proyectos de declaración y/o resolución, así como también los expedientes oficiales varios y Particulares que no hayan sido considerados en el año parlamentario de su ingreso, caducarán y se les dará el trámite establecido en el artículo 4° de la ley 13.640 y su modificatoria 23.821. Artículo 2°- En el caso de que tengan orden del día impreso se lo considerará de acuerdo a lo preceptuado en el primer párrafo del artículo 1° de la ley 13.640 y su modificatoria.” 62 Resolución de la Cámara de Diputados de la Nación del día 30 de abril de 1992: “Los proyectos de resolución por los cuales se solicita la promoción de un juicio político que no sean aprobados o rechazados en el término de tres períodos parlamentario, se tendrán por caducados.”
63 Resolución de la Cámara de Senadores de la Nación del día 3 de julio de 1991: “Artículo 1°- Todo proyecto de decreto, de resolución, de comunicación o de declaración, sometido a la consideración del Honorable Senado que no obtenga sanción durante el año parlamentario en que se dio cuenta al mismo, o en el siguiente, se tendrá por caducado. Artículo 2°- Las peticiones particulares que fueran giradas a las comisiones y que no sean objeto de alguna iniciativa por las mismas dentro del año parlamentario en que tuvieron entrada, deberán ser remitidas al archivo al finalizar el período. Artículo 4°- Los asuntos que se encuentren pendientes en ordenes del día que caduquen de conformidad con lo dispuesto en los artículos precedentes, serán girados a las respectivas comisiones, a los efectos de su envío al archivo.
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas de la Administración que se rige por el decreto ley 23.354/56 y la ley 23.847. La diferencia entre ambas cámaras sobre el período de proyectos es que, mientras en diputados duran solo un período, prorrogable si cuenta con dictamen, en el Senado duran dos períodos parlamentarios sin prórroga alguna.
Si bien la ley Olmedo y las resoluciones antedichas establecen períodos de vigencia, la misma no prohíbe que sus autores puedan volver a presentar la iniciativa una vez que haya vencido el plazo. Este mecanismo es moneda común en ambas Cámaras y rige tanto para los proyectos de ley como los de resolución y declaración. Tal es así que, el artículo 7° de la resolución de la Cámara de Diputados del 5 de junio de 1996 permite a los legisladores reproducir los proyectos que no son de ley con una antelación de por lo menos 20 días a la fecha de su vencimiento. 64 La reproducción de la iniciativa se realiza mediante nota a la presidencia de la Cámara citando el expediente al que se desea reproducir. Los legisladores pueden representar un proyecto de su autoría o de autoría de otro legislador con mandato cumplido o en cumplimiento de su mandato.
Etapas del Proceso Legislativo y Plazos Legislativos
Hemos visto en el capítulo anterior que el proceso legislativo puede ser de un mínimo de dos etapas y un máximo de tres etapas. En los plazos legislativos podemos observar que un proyecto de ley puede llegar a tener vigencia hasta cuatro períodos parlamentarios. Es así que logramos ver que los plazos legislativos son superiores a las etapas del proceso legislativo, esto no es casual ni caprichoso. Si el plazo legislativo fue igual o inferior a las etapas del proceso legislativo, la última etapa podría quedar sin período de estudio y así la vigencia del proyecto perdería sentido. Si tenemos un plazo legislativo máximo de tres períodos se corre el riesgo de que la Cámara de Origen no tenga el plazo suficiente para estudiar las modificaciones introducidas por la Cámara Revisora. Imaginemos un plazo legislativo máximo de tres períodos en la cual ingresa un proyecto de ley a la Cámara de Origen quién lo aprueba en el período en que se presentó o en el siguiente cumpliendo así la primer etapa, ahora para dar cumplimiento a la segunda etapa la Cámara Revisora aprueba el proyecto con modificaciones y éste lo hace al final del
Artículo 5°- Quedan excluidos de las disposiciones de la presente resolución los asuntos girados a la Comisión Parlamentaria Mixta de Cuentas de la Administración Nacional que serán regidos en los plazos establecidos por el decreto ley 23.354/56 y sus modificatorias, y en la ley 23.847.” 64 Resolución de la Cámara de Diputados de la Nación del día 5 de junio de 1996: “Artículo 7°- Los señores diputados que propongan la reproducción de aquellos proyectos que no sean de ley podrán hacerlo con una antelación de por lo menos 20 (veinte) días a la fecha de la caducidad de dichos proyectos mediante nota dirigida a la Presidencia de la Honorable Cámara, quedando así habilitados para un nuevo período parlamentario, dejándose expresa constancia de dicha prórroga en la contratapa de la carátula del mismo, firmada por el secretario de la Comisión interviniente.”
tercer período, así tenemos que cuando vuelve a la Cámara de Origen la iniciativa se encuentra vencida y no puede ser estudiada. Por ello, ingeniosamente, la ley 13.640 establece una prórroga más en caso de que la iniciativa sea aprobada con modificaciones ampliando los plazos a cuatro períodos y, de esta manera y en cualquier situación, la Cámara de Origen siempre contará con un período más para estudiar las modificaciones introducidas por la Cámara Revisora. Es por ello que decimos que los plazos legislativos no deben ser iguales ni inferiores a las etapas del proceso legislativo.
La Cámaras del Congreso no pueden funcionar sin un reglamento que normalice todos los pasos de un proyecto desde su nacimiento hasta la última instancia, es decir la sanción definitiva. También el funcionamiento de las cámaras y su administración son reguladas por el reglamento. En este capítulo veremos el marco teórico de los reglamentos y su estructura para poder adentrarnos al proceso legislativo interno de las cámaras del Congreso Nacional.
El senador Aníbal Dávila presentó, en el año 1961, un proyecto tendiente a modificar sustancialmente el reglamento interno de la Cámara de Senadores. En sus fundamentos, el legislador esbozó un concepto sobre el reglamento. Según Dávila el reglamento constituye una serie de normas procesales indispensables para el cumplimiento de la labor legislativa. 65 En esta idea le sigue el senador Benjamín Guzmán cuando, en la sesión del 5 de julio de 1961, realizó un análisis al proyecto del senador Dávila y destacó que un reglamento no es sino un conjunto de normas procesales concretadas con el propósito definido y excluyente de facilitar el cumplimiento de la labor parlamentaria. 66 El concepto hilvanado en el Senado es muy similar al que esgrimieron los diputados en la sesión del 18 de julio de 1963 donde se debatía el nuevo reglamento interno de la Cámara de Diputados de la Nación. En aquel momento, el diputado Rafael Martínez Raymonda, miembro informante de la Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamento, encargada de redactar el nuevo canon del funcionamiento de la Cámara, expresó que el reglamento fijado por las propias cámaras son una valla contra los desbordes de las mayorías y sirve para evitar la acción perturbadora de las minorías que intenten obstruir el esfuerzo y el trabajo creador de los cuerpos de que forman parte 67 . Si bien su concepto tiene elementos subjetivos y cargado de advertencias políticas, fue aceptado por la mayoría de sus pares de aquel entonces.
Dinámica del reglamento
Dentro del concepto del reglamento, ha prevalecido en la doctrina que el reglamento debe ajustarse permanentemente a las circunstancias de la época para que tenga una funcionalidad adecuada a los momentos, es decir que debe ser un instrumento dinámico. En los fundamentos del proyecto del senador Aníbal Dávila se asevera que el reglamento debe ser un cuerpo vivo que continuamente se adapte a las nuevas experiencias que la actividad de la Cámara va suscitando. Los hechos, las circunstancias, requieren otras formas que es conveniente consagrar en los textos. De otra manera se establecería la inmutabilidad de normas superadas por la práctica, convirtiendo el Estatuto que los rige en un algo estático, insensible a las constantes mutaciones de la vida del Congreso. 68 Acorde
65 Cámara de Senadores de la Nación, Diario de Sesiones, 5 de julio de 1961, Página 860.
66 Cámara de Senadores de la Nación, Diario de Sesiones, 5 de julio de 1961, Página 861.
67 Cámara de Diputados de la Nación, Diario de Sesiones, 18 de diciembre de 1963, Página 918.
68 Cámara de Senadores de la Nación, Diario de Sesiones, 5 de julio de 1961, Página 860.
al concepto, el senador Benjamín Guzmán, en la sesión del año 1961, sostiene que el reglamento es un cuerpo vivo, maleable, sensible a todas las experiencias que sus miembros van recogiendo en el correr de la vida parlamentaria. 69 Evidentemente, los legisladores no aceptaron un reglamento estático; de hecho sostienen que el fruto de los reglamentos es la misma experiencia de los legisladores abstraídos en el propio funcionamiento de la Cámara. Finalmente tenemos que, el reglamento es un cuerpo dinámico susceptible de ser modificado que contiene una serie de normas procesales y administrativas tendientes al buen funcionamiento de la Cámara acorde a la justa convivencia de sus integrantes.
El artículo 66 de la Constitución Nacional establece que cada cámara dictará su reglamento. 70 Esto nos lleva al interrogante de cual es el rango del reglamento interno de las cámaras en la jerarquía jurídica de las normas. En la sesión de la Cámara de Diputados del año 1963, el legislador Alberto Serú García destacó la importancia del reglamento cuando afirmó que la misma deriva del hecho de que es una norma que se dicta por mandato directo de la Constitución Nacional en virtud de su artículo 58 71 y ello da a este instrumento un rango jurídico especial. Además, para darle mayor importancia, subrayó que las Cámaras deberán ajustarse a ella para la sanción de las leyes. 72 El diputado Seru García aclaró que no significa que el reglamento deba ser una especie de ley de leyes pero tiene una jerarquía muy especial. El reglamento se enviste de un rango especial a través del artículo constitucional. No podemos decir que se trata de una ley o de una norma que guarde el rol de ley fundamental. Pero la jerarquía observada en aquel debate demuestra que el debido proceso interno de una ley legitima la norma dentro del sistema jurídico. Podemos decir que el reglamento le da la fuerza que necesita la ley para su aplicación. El reglamento también protege la voluntad de la minoría de algún posible abuso de la mayoría. Por ello, puede decirse que las normas procesales legitiman la voluntad de la Cámara. Es así que, una ley que no haya cumplido con todos los procesos que prescribe el reglamento carece de legitimidad y es susceptible de nulidad.
Matriz de las leyes
En virtud de lo visto en los párrafos anteriores, podemos decir que el reglamento es la “matriz de las leyes”, es la que establece las condiciones para la concepción de las normas. El tratamiento de todo proyecto de ley debe cumplir con lo prescripto por los
69 Cámara de Senadores de la Nación, Diario de Sesiones, 5 de julio de 1961, Página 862.
70 Artículo 66 de la Constitución Nacional: “Cada Cámara hará su reglamento y podrá con dos tercios de votos, corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones, o removerlo por inhabilidad física o moral sobreviniente a su incorporación, y hasta excluirle de su seno; pero bastará la mayoría de uno sobre la mitad de los presentes para decidir en las renuncias que voluntariamente hicieren de sus cargos”.
71 El artículo 58 al que se refería el diputado Alberto Serú García correspondía a la Constitución Nacional de 1853 y sus reformas. En la Reforma Constitucional del año 1994 el artículo en cuestión se ubicó en el número 66 durante el reordenamiento de los artículos constitucionales.
72 Cámara de Diputados de la Nación, Diario de Sesiones, 18 de diciembre de 1963, Página 922.
reglamentos internos para que pueda ser implementado ya que, como dijimos anteriormente, cualquier violación podría debilitar la norma y hacerla susceptible de nulidad. Si entendemos que los reglamentos y su proceso legislativo son la matriz de las leyes, los mismos tenderán a la publicidad de los actos legislativos como a su transparencia, con el objeto de no dejar vacíos de interpretación a la hora de buscar el espíritu de las leyes y entender que es lo que han buscado los legisladores cuando votaron la ley.
Antecedentes de los reglamentos
La historia de los reglamentos en los parlamentos modernos se remonta al procedimiento de la Asamblea Francesa posterior a la revolución de 1789, por el cual no había una reglamentación rigurosa de los procedimientos de debate. El diputado Rafael Martínez Raymonda, en la sesión del año 1963, reseña muy bien la evolución de los reglamentos de aquel momento hasta los actuales. Martínez Raymonda afirma que, en la época de la Asamblea Francesa, el abate Sieyés era contrario a la reglamentación minuciosa de las normas que debían regir la vida de la asamblea. Por el otro lado, Mireabeau quería tomar la experiencia del Parlamento inglés una serie de disposiciones que permitirían la vida orgánica y ordenada del cuerpo, expresión de la nueva fuerza vitalizadora que nacía en la vieja Francia. Prevaleció la tesis de Sieyés y la asamblea fue cayendo de fracaso en fracaso, demostrando que la tesis del abate no era la más idónea 73 . En el derecho parlamentario anglo – americano hubo un perfecto funcionamiento de las normas de procedimiento y, quien ve su historia, puede observar que ello ha sido la mejor valla contra los abusos del poder y contra los excesos de los que mandan. Jefferson, en su Manual, cita al speaker de la Cámara de Comunes, Onslow, quien afirma que nada tiende a arrojar más poderes en manos de la administración y de la mayoría que la negligencia en el cumplimiento o el abandono de las reglas de procedimiento. Y textualmente agrega: “Estas normas, tal como han sido instituidas por nuestros antepasados, han operado como frenos, como contrapesos de los abusos de la mayoría, y fueron en muchos casos escudo y protección de las minorías contra los abusos del poder”. Llegando a la historia actual, Martínez Raymonda cita los procedimientos de los filibusters en el Senado de los Estados Unidos, en el que, por el régimen del debate libre, se permite la labor obstruccionista de uno o de varios de sus miembros. Los estudiosos del sistema parlamentario norteamericano señalaron que en 1893 se dio el caso más extenso de un filibuster perturbando la labor del Senado americano. Duró cuarenta y seis días. 74
Antecedentes del Reglamento Interno de la Cámara de Diputados
El Congreso Argentino tomó la experiencia del congreso Americano y entendió que el funcionamiento de las Cámaras debe estar regido por un reglamento minucioso que ordene el funcionamiento de los mismos. Es así que el 19 de octubre de 1854 la Cámara de Diputados ordenó el nombramiento de una comisión integrada por tres miembros para que se encargue de presentar un proyecto de reglamento de debates, mientras tanto,
73 Cámara de Diputados de la Nación, Diario de Sesiones, 18 de diciembre de 1963, Página 917.
74 Cámara de Diputados de la Nación, Diario de Sesiones, 18 de diciembre de 1963, Página 918.
estableciendo que hasta la sanción de su reglamento de debates y policía, la Cámara de Diputados se regirá por el Congreso Constituyente de la Confederación dictado en diciembre de 1852. El día 10 de julio de 1855 se sancionó el primer reglamento de debates y policía de la Cámara de Diputados, compuesto de trece capítulos, referidos a temas tales como diputados, presidente, comisiones, forma de introducir asuntos, realizar mociones y redactarlas, trámite de presentación de los proyectos, orden de la palabra, discusión, votación, orden de la sesión, asistencia de ministros, policía de la sala y observancia y mejora del reglamento. Este último punto le da un sentido flexible y dinámico del instrumento. El reglamento de 1855 funcionó hasta el año 1862 en la Cámara de Diputados, pues el 18 de junio de 1862, se sancionó el nuevo reglamento de la Cámara, que consta de diecinueve títulos que tratan sobre diputados; sesiones en general; obligaciones de los secretarios; taquígrafos; comisiones; presentación; redacción y tramitación de proyectos; cuestiones de orden; orden de la palabra; discusión de la Cámara en comisión; discusión en sesión – en general y particular -; orden de la sesión; interrupciones; votación; asistencia de los ministros; empleados y policía de la Sala. Este reglamento funcionó hasta el año 1940, durante el lapso de tiempo que tuvo vigencia, el mismo sufrió 31 modificaciones que permitieron actualizarla a los tiempos que corrían. Sin embargo, el 21 de agosto de 1940, los legisladores entendieron que el reglamento necesitada un cambio integral y fue así que sancionaron uno nuevo con mecanismos más modernos diferenciándolo al viejo sistema. No conforme con el andar de aquel flamante instrumento, el 8 de junio de 1949 los diputados encomiendan a la Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamento que proyecte las reformas necesarias. Como el trabajo encomendado a la Comisión no prospero, el 4 de mayo de 1955 la Cámara de Diputados designó una comisión especial para aconsejar las reformas a introducir en su reglamento. Si bien hubo modificaciones, en el año 1960 los legisladores volvieron a activar una comisión especial para que proyecte reformas más integrales al reglamento. Finalmente, el 26 de diciembre de 1963, durante la presidencia de la Cámara del diputado Arturo Mor Roig, los legisladores aprobaron un nuevo reglamento con un texto ordenado que tiene vigencia hasta la actualidad, con las sucesivas modificaciones introducidas en el tiempo donde al ser varias, el 4 de diciembre de 1996 los diputados aprobaron una resolución por el cual establecía un texto ordenado del reglamento.
Antecedentes del Reglamento en la Cámara de Senadores
La Cámara de Senadores guarda un similar proceso evolutivo del reglamento que en la Cámara de Diputados. Si bien los datos históricos del reglamento no se encuentran con facilidad en el Congreso, los investigadores Miguel Alejandro Luna y José Cruz Pérez Nieves han realizado un importante trabajo que refleja el proceso histórico del nacimiento y la evolución del reglamento interno del Senado 75 . Al período que va desde la sanción de la Constitución Nacional, el Senado ha dictado efectivamente su reglamento, adaptándolo a los tiempos y circunstancias, a través de sucesivas modificaciones, a veces con reformas menores, otras de un modo más
75 Revista de Derecho Parlamentario Nº 8, Imprenta del Congreso de la Nación, Buenos Aires, Argentina, Página 15 – 18.
profundo e integral. No obstante, en líneas generales, es notorio el apego al mantenimiento de la continuidad jurídica, por encima de los avatares políticos. Considerando el período iniciado en 1853 y sin desconocer que hay antecedentes muy importantes previos a esta fecha, corresponde comenzar con la primera normativa al respecto. En la sesión del 17 de octubre de 1854 el Senado nombra una comisión encargada de redactar un proyecto de reglamento permanente. El 19 de octubre, esta comisión, ante la necesidad de contar con una regla para los procedimientos de la Cámara, propone la adopción provisoria del reglamento que había servido al Congreso Constituyente de la Confederación en 1853 “en todo cuanto sea conforme a la Constitución Nacional y aplicable al carácter de la Cámara de Senadores. Esta propuesta es aprobada. Por su parte, el reglamento definitivo es aprobado finalmente el 5 de junio de 1855. Reformas de alguna significación son introducidas en 1861, cuando todavía el Congreso Nacional funcionaba en Paraná. Ya en Buenos Aires, el 24 de mayo 1862, el Senado resuelve la adopción del que “regía antes de ahora”, e inmediatamente designa una comisión encargada de proyectar un nuevo reglamento, el cual es aprobado el 7 de junio de 1862, convirtiéndose en el primer reglamento de la Cámara de Senadores de la Nación, luego de la incorporación de la provincia de Buenos Aires. Este reglamento rigió con modificaciones parciales hasta 1939, donde una Comisión Especial de Reformas del Reglamento propone un nuevo texto que conserva un buen número de disposiciones del anterior. La propuesta de la Comisión es aprobada en las sesiones del 30 de mayo y del 1º de junio de 1939. El 29 de septiembre de 1948 es aprobado otro proyecto propuesto por otra Comisión Especial por el cual reforma el reglamento, pero muy pronto la reforma constitucional de 1949 torna necesarios nuevos cambios a fin de adecuar el reglamento a los nuevos preceptos constitucionales. La sanción de los mismos se produce el 19 de mayo de 1949, a través de un decreto. En 1952 una comisión especial creada al efecto propone un nuevo reglamento, si bien es otro texto, no modifica estructuralmente al anterior. En el año 1954 se aprobaron sendas modificaciones al texto reglamentario. En 1956 la reforma constitucional de 1949 queda abrogada retomando la Constitución de 1853. En la sesión preparatoria del 31 de marzo de 1958, primera de la nueva etapa institucional que se iniciaba, fue objeto de consideración el tema del reglamento al que debía someterse el cuerpo. Se presentó entonces una propuesta, finalmente aprobada, por la cual se declaró la aplicación del reglamento vigente, sin embargo, resolvieron que aquellas cláusulas que contradigan la constitución de 1853 no tendrán aplicabilidad. Desde aquel momento hasta los años recientes el reglamento fue objeto de varias modificaciones. Con la reforma Constitucional de 1994, los senadores reformaron nuevamente el reglamento para introducir la regulación de la presentación del informe verbal del Jefe de Gabinete de Ministros. También agregaron otro artículo que establecía las formas de delegación a las comisiones asesoras del tratamiento en particular de un proyecto de ley de acuerdo a lo establecido por la Constitución Nacional. La última importante modificación del Reglamento del Senado se realizó en la sesión del 26 de diciembre de 2003, cuyo objetivo fundamental fue la drástica reducción de la cantidad de comisiones legislativas.
Flexibilidad del reglamento
Afirmamos que el reglamento es dinámico; para ello, el instrumento debe ser flexible en cuanto a las modificaciones. Si un reglamento ofrece un mecanismo rígido para su modificación o actualización se tornará estático, y con el tiempo impráctico. Los reglamentos internos de las Cámaras de Diputados y de Senadores son similares en cuanto al procedimiento de modificación, salvo en la votación que pasaremos a explicar. El artículo 227 del Reglamento Interno de la Cámara de Diputados (RICD) y el artículo 227 del Reglamento Interno de la Cámara de Senadores (RICS) coinciden en que, a través de un proyecto de resolución se puede modificar el reglamento. La iniciativa de reforma no puede tratarse mediante una moción sobre tablas ni el mismo día que se presentó, esto último, fue establecido para que los legisladores puedan tomar su tiempo de estudio en la propuesta. Para aprobar una iniciativa de estas características el artículo 194 RICD establece que los diputados deben votar y si se logra la mayoría absoluta de los votos emitidos el mismo es aprobado. En cambio, en el Senado el mismo artículo 227 RICS determina que para la aprobación el resultado de la votación debe ser por dos tercios de los miembros presentes en quórum legal. La diferencia entre las cámaras recae sobre la mayoría que necesitan de los votos y la distan las abstenciones. La abstención es la no votación del legislador estando presente en el acto. Como los diputados requieren la mayoría de los votos emitidos, la abstención no modifica el resultado. En el Senado los dos tercios se requiere sobre los miembros presentes, por ello, las abstenciones pueden jugar en el resultado de la votación.
Los reglamentos internos de ambas cámaras se dividen en títulos coincidentes entre sí. Esquemáticamente los rótulos de los cuales muchos de ellos los profundizaremos en los siguientes capítulos, son:
Sesiones preparatorias: En este título se reglamenta la sesiones anteriores al inicio de cada período legislativo en la cual los legisladores ordenan la actividad del año. En las sesiones preparatorias también se aceptan los diplomas de los diputados o senadores electos. Esta sesión es realizada por cada cámara en particular para sus legisladores. Sesiones en general: La sesiones en general de todos los períodos legislativos son reglamentados a través de este capítulo. La presidencia: El reglamento establece las facultades de la presidencia de cada Cámara y regula su funcionamiento. Los Secretarios: Los funcionarios que asisten al presidente de la Cámara están encuadrados en el presente capítulo y refieren a los tres secretarios de cada Cámara. De acuerdo a las funciones de cada secretario, al mismo se le asigna una categoría. Dichas asignaciones son tres, el secretario parlamentario, el secretario administrativo y el secretario de coordinación operativa. Los pro secretarios: Dentro del reglamento, se encuentran también, los funcionarios que asisten al presidente de la Cámara y a los secretarios. Ellos son el pro secretario parlamentario, el pro secretario administrativo y el pro secretario de coordinación operativa.
Los bloques parlamentarios: Las funciones legislativas de los bloques que integran las Cámaras están encuadradas por el respectivo reglamento. El bloque parlamentario comienza a funcionar a partir de su reconocimiento administrativo establecido por el instrumento procedimental. Labor Parlamentaria: La comisión de labor parlamentaria es la que se encuentra integrada por las autoridades de la Cámara y los bloques y su función básica es coordinar los temarios de la sesiones. Comisiones: Un capítulo está dedicado a las comisiones en cuanto a su funcionamiento y su competencia. Las categorías de las comisiones son las asesoras, las bicamerales y las especiales. Presentación y Redacción de los proyectos: El reglamento establece las formas de presentación y de redacción de todos los proyectos legislativos presentados en las Cámaras. Las categorías son de ley, de resolución y de declaración; en el Senado se agregan dos tipos más de proyectos, ellos son de comunicación y de decreto. Tramitación de los proyectos: En esta sección se estipula como debe presentarse un proyecto y cuales son los mecanismos para su tramitación. Mociones: Si bien en los próximos capítulos estudiaremos las mociones, podemos decir que ellas son solicitudes a viva voz por parte de un legislador durante el desarrollo de la sesión. Cámara en Comisión: En casos especiales la Cámara puede constituirse en comisión durante una sesión. Este procedimiento está regulado por el reglamento. Discusión en Sesión: El reglamento ordena la discusión en las sesiones, estableciendo orden de la palabra y dando facultades al presidente de la cámara para actúe en razón del normal desarrollo del debate. Orden de la Sesión: El presidente de la Cámara es el encargado de mantener el orden durante el desarrollo de la sesión cuando es indebidamente interrumpida por otros legisladores en el momento en que expone un orador. Interrupciones y llamamientos a la cuestión y orden: Un legislador puede interrumpir al orador siempre y cuando se lo conceda el interrumpido y la presidencia. También puede advertir al presidente llamando al orden de la sesión. La votación: El procedimiento de votación y los mecanismos del mismo se encuentran regulados por el reglamento. Asistencia de los ministros: Los ministros pueden ser interpelados en la sesión o citados en alguna de sus comisiones asesoras. El procedimiento de interpelación se estipula en el reglamento. Facultades de la Cámara: Los artículos 216 RICS y 220 RICD establecen que los presidentes deben llamar al orden cuando la sesión no se desarrolla con normalidad debido a cualquier hecho o circunstancia fuera de los legisladores. En la Cámara de Diputados se pueden desalojar las bandejas y podrá hacer uso de la fuerza pública si considera necesario. En la Cámara de Senadores, con el voto de los integrantes se puede llegar al arresto de los responsables de los disturbios. Los empleados y la policía de la casa: El reglamento regula la actividad de la seguridad interna de la Cámara y los mecanismos de los nombramientos de los empleados. Los taquígrafos: El reglamento le dedica un capítulo especial a los taquígrafos de la Cámara por cuanto son ellos los que dejan asentados para la posteridad todo lo expresado, debatido y votado en una sesión. Los taquígrafos pueden cubrir la reunión de una comisión siempre y cuando los integrantes estimen necesario.
Observación y Reforma del Reglamento: Los integrantes de cada Cámara pueden hacer observaciones cuando se encuentren en una situación donde no se respetan las prescripciones del reglamento. También pueden proponer reformas con el procedimiento que ya hemos enunciado.
En el Congreso Nacional, las leyes surgen a través de los proyectos legislativos presentados ante la Cámara para su consideración. Dentro de los proyectos legislativos existen otros tipos de proyectos además de los de ley. Ellos son los proyectos de declaración, de resolución, de comunicación y de decreto. Los proyectos de resolución y de declaración son comunes a ambas Cámaras legislativas, en cambio los proyectos de comunicación y de decreto son propios de la Cámara de Senadores. Invadiendo momentáneamente el terreno de la Técnica Legislativa, decimos que el proyecto legislativo consta de dos cuerpos, ellos son las parte dispositiva y los fundamentos. La parte dispositiva es aquello donde se transcriben las normas propuestas, en caso de los proyectos de ley, o el objeto del proyecto legislativo. En los fundamentos, el legislador expone los motivos por las cuales realiza la presentación. Los fundamentos son libres y no forman parte del estudio de la redacción que realizarán los demás integrantes de la Cámara; es un elemento meramente valorativo del cual se puede coincidir con la parte dispositiva de la propuesta pero no con los fundamentos. Ha habido legisladores que acompañaron un proyecto firmando la parte dispositiva no haciendo lo mismo en los fundamentos.
Los artículos 116 RICD y 127 RICS coinciden en definir a los proyectos de ley como toda proposición que deba pasar por la tramitación establecida en la Constitución para la sanción de las leyes.
El artículo 118 del RICD define a los proyectos de declaración como toda proposición que tenga por objeto expresar una opinión de la Cámara sobre cualquier asunto de carácter público o privado, o manifestar su voluntad, de practicar algún acto en tiempo determinado. Por otro lado el artículo 131 del RICS establece que se presentará en forma de proyecto de declaración toda propuesta destinada a reafirmar las atribuciones constitucionales del Senado o expresar una opinión del Cuerpo. El reglamento del Senado también establece que todo proyecto de declaración que se refiera a logros de técnicos, investigadores o científicos argentinos, contendrá una minuta de la investigación, estudio, invención o descubrimiento producido por el evento.
Este tipo de proyectos mantiene un concepto diferente entre ambas Cámaras. Mientras que el artículo 129 del RICS define a estos proyectos como los que tenga por objeto originar una resolución particular del Senado; en la Cámara de Diputados su artículo 117 los define como toda proposición que tenga por objeto el rechazo de solicitudes
particulares, la adopción de medidas relativas a la composición u organización interna de la Cámara, y en general toda disposición de carácter imperativo que pueda adoptar el cuerpo por sí o juntamente con el Senado.
bien el concepto del Senado es abstracto, el de la cámara de diputados es más
Cámara de diputados realiza los pedidos de informes al Poder Ejecutivo nacional
a través de los proyectos de resolución. Mediante este tipo de proyectos la cámara también solicita al gobierno la declaración de interés nacional de un evento, en este caso, la
iniciativa debe estar acompañada con una serie de documentación que avalen la existencia del evento, medidas similares a las exigidas en el Senado sobre los proyectos de declaración.
El artículo 121 del RICD establece, en la Cámara de Diputados, que los proyectos
de resolución no deberán contener los motivos determinantes de sus disposiciones, las que deberán ser de un carácter rigurosamente preceptivo; es decir, deben estar totalmente excluidos cualquier elemento subjetivo que conlleve una opinión particular del legislador y
no refleje la opinión de la Cámara.
Este tipo de iniciativas es propio de la Cámara de Senadores. El artículo 130 del RICS establece que se presentará en forma de proyecto de comunicación toda proposición
dirigida a contestar, recomendar o pedir algo, o a expresar un deseo o aspiración de la Cámara, en particular los pedidos recabando informes.
A diferencia de la Cámara de Diputados, donde los pedidos de informes se
presentan a través de los proyectos de Resolución, en el Senado deben realizarse a través de los proyectos de comunicación.
Los proyectos de decreto también son propios del Senado y su artículo 128 del RICS describe este tipo de iniciativas como toda proposición que tenga por objeto originar una decisión especial de carácter administrativo. Los proyectos de decreto tienen efectos internos en la Cámara de Senadores de la Nación.
Los proyectos legislativos deben ser firmados por los autores y los co - autores en su parte dispositiva. El Senado establece que deben estar acompañados con copia digital para su fácil distribución. Mientras que en Diputados el proyecto debe estar acompañado por cinco copias.
En caso de que el proyecto esté firmado por más de un diputado, el autor debe ser
siempre el que firme primero a la derecha del folio. El reglamento de la Cámara de diputados limita la cantidad de firmas a 25, si los diputados firmantes son más de lo permitido no se podrá dar entrada a la iniciativa.
La presentación se debe realizar en Mesa de Entradas de cada Cámara, que depende de la Dirección Secretaría. Este organismo le asigna número de expediente y realiza el giro correspondiente a las comisiones para el inicio del trámite legislativo.
Autores de proyectos legislativos
Los autores de los proyectos legislativos pueden ser los diputados y los senadores, cada uno en su respectiva Cámara, y el Poder Ejecutivo nacional. En el caso del Poder Ejecutivo, el proyecto debe estar firmado por el Presidente de la Nación, el Jefe de Gabinete y el o los ministros competentes al tema. No es necesario la rúbrica de todos los ministros. Dentro del proyecto de ley del Poder Ejecutivo, debe elevarse el mensaje el cual fundamenta la presentación de la propuesta. Tanto la parte dispositiva como el mensaje de elevación deben estar firmados. El Poder Ejecutivo puede elevar proyectos de ley, ratificación de tratados internacionales o pactos federales y acuerdos de nombramientos de funcionarios exigidos por la Constitución Nacional.
Una vez presentado formalmente en Mesa de Entradas de la Cámara y asignado su número de expediente; se inicia el trámite interno legislativo. El proyecto será identificado permanentemente por su número de expediente. El número de expediente corresponde a un número de ingreso correlativo, acompañado por una inicial identificatoria del origen del proyecto (Diputados, Senado, Poder Ejecutivo) y termina con dos dígitos que corresponden al año parlamentario en que se presentó. Las iniciales son las siguientes: Proyecto presentado por Diputados en la Cámara de Diputados (D); proyectos de Senadores en el Senado (S); proyectos presentados por el Poder Ejecutivo nacional en cualquiera de las Cámaras (PE); proyecto Girado a la Cámara de Diputados por el Senado (S); proyecto girado al Senado por la Cámara de Diputados (CD).
Los números de expedientes se pueden ejemplificar de la siguiente manera:
Proyecto presentado por un Diputado a la Cámara de Diputados durante el año parlamentario 2002 (0001-D-02); Proyecto presentado por un Senador al Senado (0001-S- 02); proyecto presentado por el Poder Ejecutivo a cualquiera de las Cámaras (0001-PE-02); proyecto girado por el Senado a la Cámara de Diputados para su revisión (0001-S-02); proyecto girado por la Cámara de Diputados al Senado para su revisión (0001-CD-02). Si bien se observa que la letra identificatoria de la presentación de un senador a su Cámara es igual a la del proyecto girado a la Cámara de Diputados por el Senado, no debemos olvidar que los números de expediente pertenecen internamente a cada Cámara y no al Congreso en general. Un mismo proyecto legislativo tiene diferentes números de acuerdo a la Cámara de Origen y a la Cámara revisora.
Retiro y representación de los proyectos
Los autores del proyecto pueden solicitar el retiro del proyecto si lo estiman conveniente. El retiro se realiza mediante nota a la presidencia; la solicitud debe ser aceptada por la Cámara y su efecto el archivo inmediato de la iniciativa retirada. Un proyecto que haya sido caducado, es decir que vencieron sus plazos, puede volver a ser presentado por su autor o por otros legisladores. En el caso de los proyectos de ley pueden solicitarse la reproducción del mismo para que amplíe sus plazos de estudio.
En la organización del funcionamiento legislativo, las comisiones juegan un rol fundamental. En ellas es donde se producen las primeras gestaciones de la norma. Las
comisiones están integradas por legisladores del cuerpo y son las que asesoran a la Cámara
aprobación de un proyecto.
Dentro de la integración de la comisión, la misma debe guardar proporcionalidad a
integración del cuerpo; es decir, la mayoría en la cámara será mayoría en las comisiones
y las minorías, de la misma manera. En el Congreso existen tres tipos de comisiones: Comisiones Asesores; Comisiones Bicamerales y Comisiones Legislativas. Las Comisiones Legislativas se encuentran reguladas en el capítulo IX del RICD y
en el Título VIII, Capítulo I del RICS.
Las Comisiones asesoras son permanentes, están listadas en el artículo 61 RICD y
60 RICS. Cada comisión tiene su competencia específica en cada artículo que compone la
primer parte del capítulo referido a las comisiones asesoras. Las comisiones asesoras son necesarias en el funcionamiento de las Cámaras debido
a la acumulación de temas que deben ser estudiados minuciosamente, los tiempos
parlamentarios y políticos no permite a cada legislador realizar una análisis exhaustivo de cada tema para tomar una decisión. Es por ello que, en cierta medida, los legisladores
depositan su confianza en las comisiones a la hora de votar un proyecto revisado por la comisión.
Los reglamentos de las Cámaras establecen la competencia de cada comisión asesora, el reglamento de la Cámara de Diputados define las competencias en los artículos
62 al 101 mientras que las comisiones del senado se encuentran reglamentadas en los
artículos 61 al 84 quater. Si bien cada comisión tiene su competencia establecida en el reglamento, algunas de ellas se encuentran superpuestas con otras debido a que los temas son de tónica similar.
Las comisiones se encuentran integradas por los legisladores de cada cámara. En la cámara de diputados hay un mínimo de 25 integrantes y un máximo de 35, de acuerdo a su jerarquía, en cambio en el Senado las comisiones son integradas por 15 miembros. El cuerpo de integrantes de la comisión debe guardar la misma proporcionalidad que la representación en la Cámara. Esto significa que el bloque mayoritario va a tener más integrantes en la comisión y los bloques minoritarios menos, siempre debe guardar la proporcionalidad de las minorías.
Las comisiones tienen autoridades y se encuentran estructuradas por un presidente, un vicepresidente 1º, un vicepresidente 2º y secretarios. Los que no son autoridades en la comisión son vocales de las mismas. En las comisiones del Senado no hay vicepresidente
Los integrantes de la comisión tienen voz y voto, aquellos legisladores que no pertenecen a la comisión puede asistir a las reuniones y pueden intervenir en los debates pero no pueden votar.
Los legisladores integrantes de las comisiones asesoras duran 2 años en sus cargos; el cambio de integrantes se realiza en cada recambio parlamentario, es decir en cada bienio. Los integrantes son designados por resolución del Presidente de la Cámara a propuesta de los respectivos bloques parlamentarios. Una ver realizada la designación de los integrantes de las comisiones, los mismos realizarán una primera reunión donde elegirán a las autoridades de la comisión. Por orden designarán un presidente, un vicepresidente 1º, un vicepresidente 2º y los secretarios que se harán cargo durante los 2 años que les corresponde.
El funcionamiento de la Comisión se encuentra normando en los reglamentos, pero las costumbres legislativas dieron cierta adición a su dinamismo para lograr mayor celeridad en los trámites. El presidente de la Comisión eleva un citatorio a los integrantes; normalmente, en dicha citación se expresa el temario a tratar. A pesar de existir un temario definido, cualquier legislador puede adicionar un tema durante el desarrollo de la reunión de la Comisión. La Comisión necesita de la mitad mas uno de los integrantes para funcionar. Pasado 30 minutos no se ha logrado el quórum necesario, el presidente puede habilitar la reunión en minoría; si durante la reunión se lograra aprobar algún proyecto, debe constatarse la calidad de minoría. Si se lograra la cantidad necesaria para funcionar, el presidente da comienzo a la misma citando los expedientes o proyectos legislativos a tratarse. La comisión discute la iniciativa, si no hay consenso suficiente el presidente de la Cámara devuelve el proyecto al secretario administrativo de la Comisión, quien lo depositará hasta que venzan sus plazos, a no ser que la Comisión vuelva a tratar el expediente. Durante la discusión, los legisladores integrantes de la comisión pueden modificar cualquier parte del proyecto. A la discusión puede participar cualquier legislador, integre o no integre la comisión, pero quien no sea integrante no puede votar. Finalizada la discusión, los integrantes pasan a aprobar el proyecto suscribiéndolo con su firma. El proyecto firmado por los integrantes de la comisión es el dictamen que pasará a la discusión de la Cámara en plenario.
Plazo para dictaminar
Los reglamentos de las Cámaras determinan el plazo para dictaminar de las comisiones. El reglamento interno de la Cámara de Diputados establece que las comisiones podrán dictaminar durante todo el período ordinario hasta el día 20 de noviembre de cada año, si hubiera un prórroga de las sesiones ordinarias o una convocatoria a sesiones extraordinarias, podrán dictaminar hasta diez días antes de finalizar el período. En el Senado, su reglamento permite dictaminar durante todo el período ordinario, si existiera prórroga o sesiones extraordinarias podrán hacerlo durante ese período. La Cámara de Senadores también permite reunirse y dictaminar a las comisiones durante el receso, en este caso solo pueden emitir dictamen sobre proyectos internos de la Cámara, no pudiendo hacerlo sobre proyectos de ley.
Los proyectos legislativos pueden ser girados a estudio de más de una comisión, ya que la iniciativa compete a distintas comisiones. La Dirección Secretaría de la Cámara determina a que comisión o comisiones debe ser girado el expediente. Asimismo establece un orden de las comisiones abocadas a su estudio. Para poder comprender el proceso de estudio de los proyectos de competencia mixta debemos diferenciar el despacho de comisión del dictamen de comisión. Si bien el reglamento y los técnicos parlamentarios consideran el despacho como sinónimo del dictamen, debemos establecer una diferencia que nos permita comprender la situación de un expediente en un momento determinado de su proceso. El despacho de la comisión refiere a la aprobación de un proyecto por parte de una comisión, restando la expedición de la otra o las otras comisiones. Cuando las restantes comisiones hayan despacho la iniciativa, el conjunto de estos despachos forman el dictamen de las comisiones. El giro del expediente establece también la prioridad de las competencias de las comisiones; por ello, un proyecto de competencia mixta tiene una comisión de primera competencia, otra de segunda competencia y así sucesivamente hasta tener las competencias necesarias para su estudio. Si bien el reglamento establece el mecanismo de reunión mixta, es decir, que para el estudio del proyecto deben reunirse todas las comisiones competentes a la vez; la práctica legislativa determinó que la comisión de primera competencia puede despachar en una reunión y girar el despacho a las otras comisiones para su estudio, una vez logrado el despacho de las restantes comisiones, cada una de ellas lo comunica a la de primera competencia, y ésta elabora el dictamen definitivo de las comisiones. El reglamento no hace mención de este último mecanismo, como así tampoco lo prohíbe, pero la práctica legislativa lo ha adoptado como costumbre, por ello se puede explicar la asimilación de los términos despacho y dictamen por parte de la reglamentación del proceso legislativo. Cada comisión debe estudiar y despachar el proyecto sobre la parte de su competencia, no interfiere en la competencia de las restantes comisiones. Normalmente, las comisiones no despachan el expediente hasta que no se expida la comisión de primera competencia.
Un proyecto puede ser girado a las comisiones y agregarse la Comisión de Presupuesto y Hacienda; las comisiones se denominan especializadas y pueden despachar un anteproyecto. Si pasados los 30 días la comisión de Presupuesto y Hacienda no se expide, el despacho de las comisiones será considerado dictamen y pasará su trámite ordinario constatando la circunstancia.
Giro del proyecto a las Comisiones
Hemos explicado en el presente capítulo que la Dirección Secretaría es quién determina el destino del proyecto en las comisiones. Este proceso se denomina giro de las comisiones. Cuando un proyecto ingresa a la Cámara inmediatamente se lo gira a las comisiones en la cual se estudia el texto del proyecto y se establece las comisiones competentes. Las competencias se encuentran establecidas en los respectivos reglamentos.
Cambio de giro de los proyectos
Cuando los proyectos fueron girados a las respectivas comisiones de acuerdo a la competencia, puede solicitarse un cambio de giro a otra u otras comisiones por entender que también son competentes para su estudio y no han sido considerados. La solicitud de cambios de giro difieren en su procedimiento en cada Cámara. En la Cámara de Diputados la solicitud se encuentra normada a través de una resolución presidencial, en tanto en el Senado se encuentra establecido en el reglamento interno, mientras en la primer Cámara se trata de un recurso administrativo en la otra es un recurso reglamentario. La resolución de la Presidencia de la Cámara de Diputados del 21 de octubre de 1988 establece que el cambio de giro puede ser solicitado por el autor o las comisiones y luego debe resolver el Presidente de la Cámara. En el caso del autor del proyecto, la solicitud puede realizarse hasta 30 días corridos de la aprobación del boletín de asuntos entrados por parte de la Cámara, recordemos que en ese momento es cuando el proyecto tiene estado parlamentario. Las comisiones a las que no hayan sido girado el proyecto y se consideran competentes también puede solicitar el cambio de giro en los mismos plazos establecidos para el autor. Las Comisiones competentes pueden solicitar los siguientes cambios de giro:
1.- Ampliación: Cuando se entiende que el giro debe ampliarse a otras comisiones, además de las ya establecidas. 2.- Unificación de giros de proyectos: Cuando un proyecto es girada a determinadas comisiones y otro proyecto que trata el mismo tema es girado a otras comisiones o a las mismas agregando otras, las comisiones competentes pueden solicitar que todos los proyectos referidos al mismo tema tengan el giro a las mismas comisiones. 3.- Inversión de orden de Comisiones: En este caso se solicita que el orden de comisiones sean modificadas por entender que la primera competencia u otras competencias deben ser distintas a las asignadas.
4.- Exclusión de las Comisiones: Cuando una comisión a la que haya sido girado el proyecto no considera que su competencia sea compatible al texto del proyecto para su estudio, puede solicitar su exclusión. Asimismo, si la comisión cabecera también considera que unas de las comisiones del giro debe ser excluida puede solicitarlo con conformidad de la comisión que excluye.
En los casos de solicitud de ampliación de giro, unificación de giro o inversión de
orden puede solicitarlo la Comisión cabecera o las demás comisiones con la visación de la Comisión cabecera.
Los plazos para la solicitud de cambio de giro en el caso de las comisiones competentes duran hasta la fecha de dictamen. En el caso de que una solicitud sea
presentada en el mismo día que el proyecto es dictaminado se dará prioridad al dictamen.

References: resolución 
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 artículo 75
 Artículo 75
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 artículo 76
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 artículo 77
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 artículo 78
 artículo 81
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 artículo 83
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 artículo 80
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 artículo 79
 artículo 82
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 artículo 1
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 artículo 72
 artículo 2
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 artículo 3
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 Artículo 4
 Artículo 5
 Resolución 
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 Artículo 2
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 artículo 5
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 resolución 
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 Resolución 
 Artículo 5
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 artículo 4
 Artículo 2
 artículo 1
 Resolución 
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 Artículo 2
 Artículo 4
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 artículo 7
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Artículo 5
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 artículo 66
 artículo 58
 Artículo 66
 artículo 58
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 artículo 227
 artículo 227
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 artículo 194
 artículo 227
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 artículo 118
 artículo 131
 artículo 129
 resolución 
 artículo 117
 artículo 121
 resolución 
 artículo 130
 artículo 128
 artículo 61
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