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Artículo sobre el regionalismo tardofranquista
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Admitidos Es
Diploma de Perfeccionamiento Profesional Falcon
Proyecto de Ley de Region Metropolitana Declaratoria de Necesidad (1)
EL REGIONALISMO «FUNCIONAL» DEL RÉGIMEN DE FRANCO
I. INTRODUCCIÓN.—II. L A AGUDIZACIÓN DEL CENTRALISMO.—III. L A RECONSIDERACIÓN DE
ESTRUCTURAS POLiTICO-ADMINISTRATIVAS.—IV . PLANIFICACIÓN ECONÓMICA Y DESA-
RROLLO REGIONAL.—V. L A VERTEBRACIÓN DEL TERRITORIO.
En los años sesenta, la problemática regional cobró en España una sorprendente actualidad. El franquismo presumía de haberla erradicado, pero lo cierto es que, como subrayó con ironía Alejandro Nieto, en ella se afanaban los especialistas y los profanos, la prensa diaria y las revistas científicas, los departamentos ministeriales y las tertulias políticas, intentando definir el concepto de región o los elementos que lo caracterizaban (1). ¿A qué obedeció tan súbita revitalización de lo que muchos se- guían considerando el más grave «factor de disgregación y desgarramiento de la Pa- tria» (2)? El relevo generacional operado entre la élite franquista y los intentos de homo- logación internacional del régimen conformaron el marco necesario para el cuestio- namiento de algunas instituciones. El totalitarismo de los primeros años había dado paso hacía tiempo a una «dictadura empírico-conservadora», y ésta, a su vez, se es- taba transformando en «franquismo tecnopragmático» (3). En congruencia con di-
(1) A. NIETO: «Regionalismo y regionalización», Problemas Políticos de la Vida Local, vol. VII,
(2) L. VALERO BERMEJO: «Juicios sobre la autonomía», Problemas Políticos de la Vida Local.
(3) M. RAMIREZ: España 1939-1975 (Régimen político e ideología). Labor, Barcelona, 1978, págs. 23-64 y 93-108.
1967, págs. 103-123.
VIII, Madrid,
1968, pág. 79.
) 15. Enero-Marzo 2002
cho cambio, la ideología y el discurso evolucionaron hasta adquirir nuevos rasgos. Básicamente, el desarrollo como panacea, los expertos como conductores, la movili- dad como resultado y el europeísmo como apelación. En este contexto, las fórmulas burocrático-centralizadas de gobierno fueron puestas en tela de juicio. La necesidad de una política de desarrollo regional que paliara los desequilibrios ínterterritoriales generados por el crecimiento económico aconsejaba revisar las estructuras adminis- trativas existentes. La excesiva burocratización, la reducida capacidad prestacional de los entes locales y la proliferación de divisiones administrativas especiales cons- tituían indicios de su crisis, cuya evidencia, junto al ejemplo de ciertos países euro- peos, hizo que la hipótesis de la región fuera considerada. El regionalismo, entendido como conciencia de la existencia de una realidad so- cial diferenciada que precisa institucionalizarse, quedó, sin embargo, descartado. Su planteamiento hubiera cuestionado el dogma de la unidad nacional y las relaciones de poder existentes. Frente a la visión fenomenológica del regionalismo, prevaleció la visión teleológica, única perspectiva apta para el régimen y manejable por su élite modernizadora. El debate giró, pues, en torno a la «región funcional»; una noción, utilizada ampliamente por la doctrina francesa, en la que el espacio regional no ve- nía determinado por vínculos históricos o por la existencia de una conciencia dife- renciadora, sino por criterios esencialmente técnicos (4). Concretamente, i) por la necesidad de crear divisiones administrativas del territorio homogéneas y realmente operativas; ii) por la urgencia en neutralizar los efectos de un desigual desarrollo económico mediante la selección de ámbitos integrados de planificación; y iii) por la transformación del urbanismo, que de técnica circunscrita a la ciudad, entendida como reducto continuo de habitación y trabajo, pasó a concebirse como una ciencia vertebradora del espacio entero. La asunción de estos criterios o fines por las autori- dades franquistas explica la retórica regionalizadora del momento y está en la base de varias iniciativas encaminadas al reconocimiento de la instancia regional. La- mentablemente, como veremos en las páginas dedicadas a su análisis, dichas inicia- tivas fueron insuficientes y tardías. Condicionadas por el irreductible nacionalismo del régimen, estaban abocadas al fracaso. Un fracaso del que, bien puede decirse, re- sulta deudora la perentoria demanda de autonomía que la transición a la democracia conoció.
II. LA AGUDIZACIÓN DEL CENTRALISMO
1936, la integri-
dad territorial de España estaba seriamente amenazada por la experiencia autonómi- ca republicana. Su victoria supuso, por ello, la anulación fulminante de los Estatutos de Cataluña y País Vasco y la paralización de los procesos iniciados en otros territo-
Para el bloque político-militar alzado en armas el 18 de julio de
J. L. QUERMONNE: «Vers un régionalismc "fonctionnel"», Revue Francaise de Science Politi-
que. núm. 4, vol. XIII, dccembre, 1963, págs. 849-876.
rios. Arrumbadas asimismo algunas peculiaridades provinciales (5), el «nuevo Esta- do» retornó a los esquemas tradicionales del modelo administrativo de corte napo- leónico, fuertemente centralista y uniforme. Las ideas de región como ente local o simple demarcación territorial de la Administración del Estado, plasmadas desde la segunda mitad del siglo xix en diversas propuestas de signo regionalizador (6), de- saparecieron de la preocupación y del vocabulario políticos. En su defecto, el fran- quismo no dudó en preconizar la potenciación de municipios y provincias, entes tra- dicionalmente ligados al poder central por rígidas relaciones jerárquicas. Aunque dignificado sobre el papel, la crisis del municipio era cierta. La unifor- midad forzada del régimen local, la carencia de recursos y el aumento de las tutelas administrativas no fueron factores que ayudaran, precisamente, a su superación. Poco favorecidos por su pasado inmediato, aprisionados en rígidas estructuras, me- diatizada su autonomía por la cooptación de sus autoridades, la mayoría de los mu- nicipios se vieron desbordados por las exigencias del desarrollo económico, la emer- gencia del Estado providente y la progresiva urbanización. La Administración peri- férica y la Organización Sindical, en cuanto representativa de intereses económicos
y profesionales, terminaron acaparando no pocas de sus competencias (7). La Ley de Bases de Régimen Local de 1945 y sus posteriores reformas configu-
raron la provincia con el doble carácter de circunscripción administrativa general y ente local. Para apuntalar su primera condición se recomendó que la distribución pe- riférica de los servicios de la Administración del Estado se acomodara en lo posible
a los límites provinciales. Con el fin de garantizar su funcionamiento como ente lo-
cal, se trató también, al menos inicialmente, de reforzar la figura del presidente de la Diputación, vigorizar la Hacienda provincial y aumentar sus competencias propias, así como su intervención en las municipales. La «provincialización del régimen lo- cal», hacia la que todas estas medidas apuntaban, devino, sin embargo, en mera «es-
(5) El régimen especial de las provincias catalanas fue suprimido por el artículo 1 de la Ley de 5 de abril de 1938. El de Vizcaya y Guipúzcoa, que fueron declaradas «provincias traidoras», por Decreto-ley de 23 de junio de 1937. Álava y Navarra, por el contrario, siguieron disfrutando de sus correspondientes regímenes forales dadas sus «valiosísimas aportaciones a la causa nacional». (6) La reforma de Escosura de 1847, el proyecto de Moret de 1884 y el proyecto de Silvela y Sán- chez de Toca de 1891 preveían la creación de divisiones generales de la Administración del Estado de ámbito supraprovincial. La Ley provincial de 1870, los proyectos de Maura y de Canalejas, formulados en 1907 y 1912, respectivamente, el Real Decreto de 1913, que permitió la constitución de la Mancomu- nidad de Diputaciones Provinciales catalanas, el proyecto de Romanones de 1919 y, finalmente, el Esta-
tuto Provincial de Calvo Sotelo, perseguían, por su parte, la asociación voluntaria de las provincias para la prestación común de servicios. Sobre estos ensayos de regionalización, véanse S. MARTIN-RETORTILLO BAQUER y F. ARGULLOL MURGADAS: «Aproximación histórica al tema de la descentralización (1812-1931)», en S. MARTIN-RETORTILLO BAQUER el alii: Descentralización administrativa y organiza- ción política, tomo I, Alfaguara, Madrid, 1973, págs. 231 y ss., y L. PAREJO ALFONSO: «La región y la le- gislación histórica de régimen local», en T.-R. FERNÁNDEZ (dir.): Las autonomías regionales. Aspectos
Instituto Nacional de Prospectiva, Madrid,
1977, págs. 13-187.
S. MUÑOZ MACHADO: Derecho Público de las Comunidades Autónomas, vol. I, Civitas, Madrid, págs. 56-61.
tatización». Al carecer de autonomía e ingresos suficientes, las Diputaciones Pro- vinciales experimentaron un progresivo vaciamiento de sus competencias en benefi- cio de la Administración periférica del Estado (8). Este proceso estuvo favorecido por la evolución de algunos órganos que en su origen tuvieron carácter local. Espe- cialmente de las Comisiones Provinciales de Servicios Técnicos, que, radicadas en las Diputaciones con la misión de favorecer la relación entre las Administraciones local y central, se convirtieron, tras diversas reformas que alteraron su naturaleza, en órganos deliberantes al servicio de los gobernadores civiles; expresado en otros tér- minos, en una especie de «contra-Diputaciones de funcionarios» que menoscabaron, en lugar de potenciar, la autarquía de los entes locales (9). El crecimiento desordenado de la Administración periférica del Estado provocó, por su parte, la quiebra de la provincia como división administrativa general. La ne- cesidad de prestar nuevos servicios, la preferencia de la desconcentración sobre la descentralización administrativa y el perfil fundamentalmente político de los gober- nadores civiles, entre otros factores, determinaron que diversos Ministerios crearan en el ámbito provincial su propia organización periférica. Las delegaciones así esta- blecidas rompieron la línea jerárquica de comunicación a través del gobernador ci- vil, entendiéndose directamente con el ministro correspondiente. Con objeto de evi- tar el caos burocrático y coordinar la acción administrativa, se sucedieron las más pías recomendaciones legislativas, pero fue en vano (10). Paralelamente, proliferaron cada vez más una serie de divisiones especiales creadas ad hoc sobre áreas territoriales supraprovinciales. Con ello se pretendía la consecución de una mayor eficacia en la prestación de los servicios de algunos Mi- nisterios, pero la racionalidad de la organización administrativa se resintió sensible- mente. Junto a las Audiencias Territoriales, los Distritos Universitarios y las Regio- nes Militares, demarcaciones ya existentes, surgieron en poco tiempo tres Departa- mentos Marítimos; cinco Regiones Aéreas; diez Jefaturas Superiores de Policía; nueve Jefaturas Regionales de Carreteras; veinticinco Distritos Mineros; siete Jefa- turas de Costas y Puertos; diez Jefaturas Regionales de Transportes Terrestres; dieci- siete Delegaciones de Comercio; cuatro Direcciones Regionales de Administración Territorial; y así, solapadas, absolutamente heterogéneas, hasta llegar a una cifra próxima a las cien divisiones especiales del territorio nacional.
T.-R. FERNÁNDEZ: «La provincia como Corporación: las Diputaciones Provinciales», en S.
MARTIN-RETORTILLO BAQUER el alii: Descentralización
cit., págs. 513-517. (9) E. GARCIA DE ENTERRIA: «LOS Planes Provinciales de Obras y Servicios», en Problemas actua- les del Régimen local. Sevilla, 1958, pág. 154. (10) Véanse, entre otros, el articulo 3 de la Ley de Régimen Local de 1955, la disposición final se- gunda de la Ley 194/1963, de 28 de diciembre, aprobatoria del Plan de Desarrollo Económico y Social, y el artículo 16 del Decreto 2764/1967, de 27 de noviembre, que pretendía la reorganización de la Adminis- tración civil del Estado.
LA RECONSIDERACIÓN DE LAS ESTRUCTURAS POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS
Las disfuncionalidades que el centralismo estaba produciendo en España evi- denciaban su agotamiento. La propaganda oficial intentó ocultarlas cuanto pudo, pero a la postre se mostraron incontrovertibles. Quisiérase o no admitir abiertamen- te, se imponía una severa rectificación. En los países europeos de nuestro entorno la confianza en las fórmulas centrali- zadas de gobierno había quebrado hacía tiempo. El Estado liberal de Derecho, legis- lativo y «mínimo», se había transformado en un Estado prestacional predominante- mente administrativo. Asociada la legitimidad política a la funcionalidad y eficacia en la gestión de servicios, la descentralización se planteó como la opción organizati- va idónea. Frente a las técnicas desconcentradoras, que suponían operar dentro de la misma cadena burocrática aumentando las facultades resolutorias de los últimos grados, aquélla implicaba la creación de un nuevo centro decisorio; una nueva or- ganización autónoma e independiente del centro, cercana al objeto de su gestión, rá- pida en sus decisiones y abierta a la influencia de los grupos representativos de in- tereses. Respondiendo a estos requerimientos, se sucedieron diversas iniciativas regionalizadoras: el informe sobre la reforma del gobierno local de la comisión RedCliffe-Maud y las propuestas de devolution a Escocia y Gales, en el caso de Gran Bretaña; la puesta en marcha en Italia de las regiones de Estatuto ordinario pa- ralizadas durante dos décadas; las reformas operadas en Bélgica con objeto de crear cuatro regiones lingüísticas y tres administrativas; e incluso las circunscripciones de acción regional, que en la muy centralizada Francia abrieron el camino a la insti- tucionalización de la región como colectividad territorial y circunscripción guber- nativa. La doctrina española reflejó esta tendencia. El estudio de los distintos tipos de regiones, la búsqueda de criterios adecuados para delimitarlas y las posibles fórmu- las de institucionalización ocuparon preferentemente su atención (11). Numerosos autores se pronunciaron en favor de la creación de circunscripciones administrativas supraprovinciales de carácter general. Su establecimiento permitiría unificar y ra- cionalizar los servicios periféricos especiales que habían proliferado y que se encon- traban dispersos, superpuestos y descoordinados. Nada impedía, por otra parte, que, una vez consolidadas, se abriera prudentemente el camino hacia un sistema de au- téntica descentralización que condujera a la región autárquica. De hecho, eso ocu- rrió en el pasado con la demarcación provincial y así estaba ocurriendo en Fran- cia (12). Pese a la ausencia de perspectivas políticas para su reconocimiento inme-
(11) De «verdadera explosión doctrinal» calificó este fenómeno L. COSCULLUELA MONTANER: «Las vertientes del regionalismo», en T.-R. FERNÁNDEZ (dir.): Las Autonomías regionales. I, Aspectos políti- cos y jurídicos, cit., pág. 195. (12 ) En est e sentido , J . M." DEL MORAL: «Perspectiva s del nuev o regionalismo» , Problemas Políti- cos de la Vida Local, vol. III, Madrid, 1963, págs. 209-221; A. CARRO MARTINEZ: «La reforma de la Administración a nivel territorial», Problemas Políticos de la Vida Local, vol. V, Madrid, 1965,
diato, otros autores abogaron precisamente por este último tipo de región dotada de personalidad jurídica, órganos de decisión y fines propios. Sin necesidad de pasar por el estadio previo de la región gubernativa permitiría reunir todas sus ventajas, además de la autonomía y autarquía características de los entes locales (13). Su creación podría producirse ex novo, como una entidad territorial de primer grado, o como resultado de la asociación voluntaria de varias Diputaciones Provinciales. Una asociación que, a su vez, podía dar lugar a dos tipos de Mancomunidades, según se constituyeran para la realización en común de servicios concretos, tal y como previo el Estatuto de Calvo Sotelo, o, por el contrario, y siguiendo el ejemplo de la Manco- munidad catalana de 1914,para la gestión de la totalidad de los servicios provincia- les. Junto a las anteriores, y tomando como punto de referencia y excusa académica la experiencia italiana, también se propugnó la región política dotada de competen- cias administrativas y legislativas garantizadas constitucionalmente y regida por su propio Estatuto. La región entendida como necesidad organizativa, pero también, lo que hacía la propuesta impracticable, como estructura de participación y técnica de libertad (14). Reacias a revisar en profundidad las estructuras existentes, las autoridades fran- quistas se limitaron a prever algunas hipótesis regionalizadoras. La primera, cuya concreción hubiera supuesto una nueva demarcación gubernativa, se plasmó en el Estatuto de Gobernadores Civiles, aprobado por Decreto de 10 de octubre de 1958 (15). El Jefe del Estado, previa deliberación del Consejo de Ministros, podía nombrar un gobernador general para coordinar la acción administrativa sobre el te- rritorio de varias provincias i) por «motivos de orden público», en cuyo caso su ta-
págs. 273-304; J. L. DnLA VALLINA: «Aspectos juridico-administrativos de la región», Problemas Políti- cos de la Vida Local, vol. V, cit., págs. 129-142, y «Problemática actual de la Administración periférica», Documentación Administrativa, núm. 100, abril, 1966,págs. 327-343; L. JORDANA DE POZAS: «La previ- sible alteración de nuestra división territorial», Revista de Estudios de la Vida Local, núm. 135, septiem- bre-octubre, 1967,pág. 641-659, y J. ORTIZ DIAZ: «Las divisiones territoriales y los gobernadores civiles generales», Documentación Administrativa, núms. 20-21, agosto-septiembre, 1959, págs. 5-20. (13) Entre otros, R. MARTIN MATEO: «Municipalismo, descentralización y democracia», Revista de Esludios de la Vida Local, núm. 157, enero-febrero, 1968, págs. 58-68; J. R. PARADA VÁZQUEZ y J. A. MANZANKDO MATEOS: Corporaciones locales y desarrollo económico, Montecorvo, Madrid, 1971, págs. 173-182; y L. MORELL OCAÑA: Estructuras locales y ordenación del espacio, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1972, págs. 247-249. (14) Aunque dada la naturaleza del régimen su mero planteamiento resultaba «delicado y politica- mente peligroso» (L. JORDANA DEPOZAS: «La previsible alteración de nuestra división territorial», cit., pág. 658), en las postrimerías del franquismo no faltaron autores que la sugirieron abiertamente como al- ternativa idónea. Entre otros, P. M." LARUMBE BIURRUN: La región. Aspectos administrativos, cit., págs. 257 y 365;J. M. DE AZAOLA: «Vasconia y su destino. I. La regionalización de España», Revista de Occidente. Madrid, 1972, págs. 472-480; J. DE ESTEBAN et alii: Desarrollo político y Constitución espa- ñola, Ariel, Barcelona, 1973, págs. 367-368; y L. COSCULLUELA MONTANER: «La región», en S.
cit., págs. 311-330.
BOE, núm. 294, de 9 de diciembre de 1958.
rea se limitaría a este especifico campo (art. 40), o ii) «en casos excepcionales» (art. 38), expresión poco afortunada que debía entenderse referida a otros casos sin- gulares distintos de los de orden público. De apreciarse estas circunstancias, el De- creto de nombramiento señalaría las atribuciones del gobernador, el ámbito territo- rial de su jurisdicción y su régimen jurídico. Pese a la flexibilidad de la fórmula y la insistencia de los expertos, que destacaron su virtualidad como experiencia pilo- to (16), ningún gobernador general fue nombrado. Años más tarde, el legislador introdujo en la Ley Orgánica del Estado (LOE) un inciso ciertamente críptico con el siguiente tenor: «también podrán establecerse di- visiones territoriales distintas a la provincia» (art. 45.2) (17). El precepto a nada obligaba, pues contenía una mera invitación o sugerencia, pero dio pie a todo tipo de especulaciones acerca de su significado. No parecía razonable que el legislador hu- biera pensado exclusivamente en el establecimiento de divisiones especiales. Éstas constituían un asunto organizativo interno de la Administración del Estado y venían proliferando hacía tiempo sin haber precisado reconocimiento legal expreso. Su de- sordenada multiplicación representaba, además, una de las manifestaciones más evi- dentes de la crisis (18). De propiciar, en cambio, la creación de divisiones gubernati- vas de carácter general, la LOE venía a coincidir con lo previsto en el Estatuto de los Gobernadores civiles para «casos excepcionales». No parecía lógico, empero, que esto fuera regulado en el título VIII LOE, dedicado a la Administración local, en lu- gar de encontrarse en el título anterior, relativo a la Administración del Estado. Jus-
A este respecto, J. A. LARA POL: «Realidad y teoría de la región moderna», Problemas Políti-
Vida Local, vol. XII, Madrid, 1972, pág. 193, quien da cuenta del dictamen encargado en
un grupo de expertos por el Ministerio de la Gobernación, en el que se mostraron favorables a la utiliza- ción de esta vía para hacer frente a las necesidades derivadas de la planificación del desarrollo regional.
(17) Texto refundido aprobado por Decreto 779/1967, de 20 de abril (BOE, núm. 95, de 21 de abril de 1967). (18) Con todo, ésta fue la interpretación del precepto que realizó el Consejo Nacional del Movi-
miento, lo que no resulta extraño dada la extracción ideológica de sus miembros. Encargado de velar por
la unidad entre los hombres y las tierras de España y de defender la integridad de los principios del Movi-
miento, su dictamen sobre los criterios para el planteamiento político del régimen local, emitido por la sección octava del Consejo y aprobado por el Pleno el 26 de julio de 1968, no pudo ser más claro: «La Comarca o la Región que, en este sentido pudieran crearse, no serían tampoco Entidades, sino sólo divi-
lo que no pueden surgir son el regionalismo o
el comarcalismo, que se basan precisamente en dar a la Región o a la Comarca el carácter de entidad na-
Si la Comarca o Región apa-
recen, su conveniencia se puede basar pura y exclusivamente en razones militares, docentes, urbanísticas
y socioeconómicas, y sólo a estos fines, y nada más que a los efectos de la división territorial de la Admi- nistración del Estado». La cita ha sido tomada de A. GUAITA: «La división territorial en la Ley Orgánica del Estado», en su obra División territorial y descentralización. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1975, págs. 253-255. Originalmente, dicho trabajo fue publicado en Documentación Administrativa, núm. 125, septiembre-octubre, 1968, págs. 11-33. En idéntico sentido que el dictamen emitido por el Consejo Nacional se pronunciaron los participantes en el Seminario «sobre los principios constitucionales del régimen local español», celebrado en Peñíscola, cuyas conclusiones pueden verse en Problemas Políticos de la Vida Local, vol. VIII, cít., pág. 260.
tural y el valor político de estructura básica de la Comunidad nacional. [
sión territorial. Es decir, que caso de surgir de nuevo [
tamente su ubicación, y el hecho de aparecer al lado de municipios y provincias,ha-
cía plausible la opción interpretativa favorable a la región ente local o descentraliza-
ner como base un precepto tan vago e impreciso. Dadas las objeciones hermenéuti- cas que cabía formular a cada hipótesis, no resulta difícil compartir la opinión de Guaita, para quien, pese a las expectativas despertadas, la LOE «no se refiere en su artículo 45.2 a posibles entidades regionales, no las prevé y mucho menos manda constituirlas; ahora bien, tampoco las prohibe. Como no las ha constituido, no exis- ten, y como no las prohibe, pueden existir. En una palabra, respecto de este asunto, la LOE no ha supuesto ninguna innovación; es una cuestión aplazada o de lege fe- renda» (19).
Considerado en ciertos aspectos como unaespecie de desarrollo o interpretación auténtica de la LOE, el proyecto de Ley de Bases de Régimen Local, aprobado en Consejo de Ministros el 17 de diciembre de 1971 y presentado en 1972 ante las Cor-
tes, suscitó de nuevo el debate acerca de la necesidad del escalón regional (20).Se- gún su expresiva Exposición de Motivos, la provincia y el municipio se habían que- dado estrechos para la realización de numerosas funciones públicas, «colocándose en oposición dialéctica a los mismos los espacios regional y comarcal. Es aquí don- de la nueva legalidad pretende afrontar con el necesario realismo el problema, ale- jándose a un tiempo tanto de un pensamiento excesivamente conservador sobre las
como de tendencias reformistas que quisieran clausurar las es-
En contra, sin embargo, cabía decir que el reconocimiento de este tipo de región
una novedad tan importante
en el ordenamiento español que no podía te-
tructuras del pasado».
La construcción de los espacios comarcal y regional debía hacerse, consecuente- mente, tomando como punto de partida las instituciones tradicionales. La región, en concreto, debía surgir del impulso de las Diputaciones Provinciales que, unidasvo- luntariamente, constituirían Mancomunidades «para el adecuado planeamiento, coordinación o gestión de obras o servicios de su competencia propia o encomenda- da por el Estado» (Base 42.1). Dicha constitución debía ser aprobada —junto con
los Estatutos por los que habría
forme del Consejo de Estado. Su ámbito de actuación podría comprender una plura- lidad de servicios, pero no la totalidad de las competencias provinciales. La Manco- munidad prevista era, pues, un ente local de segundo grado de «carácter seccional», al estilo de la regulada en el Estatuto de 1925 (21). De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 45.2 LOE, el Gobierno también podía crear regiones gubernativas, es de- cir, divisiones administrativas de ámbito supraprovincial «que servirían para la or- denación y ejecución de servicios propios del Estado y de las entidades locales radi-
de regirse— porel Consejo de Ministros, previo in-
A. GUAITA: «La división territorial en la Ley Orgánica del Estado», cit., págs. 249-250.
Proyecto de Ley de Bases de Régimen Local, Instituto de Estudios de Administración Local,
E. ARGULLOL MURGADAS: «Mancomunidades interprovincialcs», en S. MARTIN-RETORTILLO
BAQUER el allí: Descentralización
tomo III, cit., págs. 437-450.
cadas en las mismas» (Base 1.8). Pese a la prudencia de su formulación, ninguna de estas posibilidades prosperó. El proyecto de ley, que fue objeto de 4.184 enmiendas, el mayor número en la historia de las Cortes franquistas, quedó «congelado» durante meses, siendo finalmente retirado por un nuevo Gobierno a comienzos de 1974 (22). En cumplimiento del compromiso programático asumido ante las Cortes en su célebre discurso de 12 de febrero de 1974, el presidente del Gobierno, Carlos Arias Navarro, presentó un nuevo proyecto de Ley de Bases del Estatuto de Régimen Lo- cal (LBERL). A diferencia del proyecto anterior, la atención prestada a la cuestión regional era significativamente escasa. El Gobierno pretendía reconocer la facultad de las Diputaciones Provinciales para asociarse bajo la forma de Mancomunidad, pero, excepto la prohibición de asumir la totalidad de las competencias provinciales, consignada expresamente (Base 18), nada dijo sobre su constitución, ni sobre sus Estatutos, sus órganos de gobierno, su personalidad jurídica o la posibilidad de reci- bir transferencias de la Administración del Estado. Y tampoco aludió a la posibili- dad de constituir circunscripciones administrativas suproprovinciales (23). Las co- sas, empero, cambiaron en el seno de la Comisión de Gobernación de las Cortes Españolas. La sensibilidad de numerosos procuradores hacia la problemática regio- nal propició que la LBERL, aprobada el 19 de noviembre de 1975, incluyera final- mente referencias tanto a las divisiones territoriales distintas de la provincia que pu- dieran establecerse, como a los «entes regionales de carácter asociativo» previstos en la ley. La primera opción ya figuraba en el artículo 45.2 LOE, pero no podía de- cirse lo mismo de la segunda, respecto de la cual, según alardeó el legislador, la LBERL incorporaba una «innovación de singular importancia» y ofrecía «la sufi- ciente flexibilidad para que, dentro de los principios del ordenamiento español, pu- dieran verse atendidas aspiraciones que no encajaban en la normativa vigente». Se trataba, obviamente, de la posibilidad de crear Mancomunidades Provinciales «para la realización de algunos de los fines atribuidos a las entidades locales fundamenta- les, o de los que en su caso les fueran encomendados por la Administración Pública» (Base 1.6), a las que el legislador no dudó en calificar de «auténticos entes locales que tendrían la extensión territorial y el contenido que sus promotores desearan atri- buirles» (Exposición de Motivos).
(22) La ponencia de las Cortes encargada de dictaminar las enmiendas estuvo casi un año ocupada en ordenarlas y en redactar su informe, que no llegó a publicarse porque el Gobierno, ejercitando la facul- tad de intervenir en la fijación del orden del día de las Comisiones, paralizó la tramitación del proyecto. El problema, al parecer, se encontraba en la protesta de un elevado número de miembros del Consejo Na- cional del Movimiento, que exigieron la demora del debate del proyecto hasta que el Consejo hubiera emitido nuevos criterios politicos sobre las bases que lo constituían. Vid. EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS: Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local. Madrid, 1976, págs. 12 y 13. (23) Bases del Estatuto de Régimen Local Proyecto de Ley, Instituto de Estudios de Administra- ción Local, Madrid, 1974. Sobre este punto, véase, asimismo, la intervención del ministro de la Goberna-
Hernández, ante el Consejo Nacional del Movimiento en EL CONSULTOR DE LOS
AYUNTAMIENTOS: Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local, cit., pág. 54.
ción, Javier García
CARLOS GARRIDOLÓPEZ
Pese a tan ambiciosas proclamaciones, la LBERL evidenció las contradiccio- nes con que se había gestado. Las Mancomunidades, caso de prosperar, serían sim- ples órganos gestores de algunos servicios provinciales. Al permanecer inaltera- dos los presupuestos del régimen local existente, arrostrarían, por lo demás, los mismos vicios y limitaciones de las Diputaciones asociadas. Y, quedando al arbi- trio de la Administración del Estado la transferencia de obras y servicios de su competencia, muy posiblemente tampoco servirían como instrumento de descen- tralización. Con todo, no faltaron esfuerzos políticos y doctrinales por atribuir al texto el significado más progresivo y regional izador posible (24). Unos esfuerzos que, a la postre, resultaron baldíos, pues la acelerada dinámica política desencade- nada tras la muerte de Franco desbordó bien pronto el tímido marco normativo que la LBERL ofreció. Las Comisiones para el estudio de regímenes especiales para las provincias vascas y catalanas, creadas por el Gobierno de Arias Navarro, la re- forma política impulsada por Suárez y, finalmente, tras las elecciones generales de 1977, la generalización de los llamados «regímenes preautonómicos» implicaron su definitivo abandono (25).
IV. PLANIFICACIÓN ECONÓMICA Y DESARROLLO REGIONAL
Siguiendo las recomendaciones de la Misión del Banco Internacional de Re- construcción y Fomento que visitó España en 1961, el régimen franquista decidió ensayar el modelo de planificación económica aplicado en otros países europeos. La técnica planificadora no representaba una novedad, pero el carácter interven- cionista del Estado le confirió en esos momentos un alcance del que hasta la fecha había carecido (26). Con vocación de totalidad, el Plan pretendía ser, en efecto, un proyecto de intervención sistemática destinado a orientar la economía nacional. La consecución de un más rápido crecimiento agregado constituía su principal objeti- vo. La aparición de desequilibrios territoriales consecuencia de la concentración
(24) En este sentido, C. ARIAS NAVARRO: «La hora de las reformas. Discurso del Presidente del Go- bierno ante las Cortes Españolas», Colección Informe, núm. 5, Presidencia del Gobierno, Madrid, 1976, págs. 24-26; A. GÓMEZ PICAZO: La región hoy. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1976; y H. GÓMEZ DE LAS ROCES: Perspectivas de la región en la nueva legislación local. Institució n «Fernando el Católico», Zaragoza, 1977. En la doctrina, véanse, fundamentalmente, J. L. DESIMÓN TO- BALINA: «Región gubernativa y región autónoma», Revista de Estudios de la Vida Local, núm. 191, ju- lio-septiembre, 1976, págs. 609-616, y M. HERRERO DE MIÑÓN: «Áreas regionales y Ley de Régimen Lo- cal», Revista de Estudios de la Vida Local, núm. 192, octubre-diciembre, 1976, págs. 731-752. (25) Un análisis acerca de las conclusiones de ambas Comisiones de estudio —particularmente de las formuladas por la Comisión para las provincias catalanas— y del encauzamiento provisional de las demandas de autogobierno mediante la atípica fórmula de la «preautonomía», en C. GARRIDO LÓPEZ: De- manda regional y proceso autonómico. Tecnos, Madrid, 1999, págs. 87-92 y 103-129, respectivamente. (26) Sobre las experiencias planificadoras anteriores, referidas a lugares o sectores específicos, M. J. GONZÁLEZ: «El desarrollo regional frustrado durante treinta años de dirigismo (1928-1958)», en La España de las Autonomías, tomo I, Espasa Calpe, Madrid, 1981, págs. 485-534.
de capitales y mano de obra suscitó, además, la preocupación por el desarrollo re- gional (27). Las demarcaciones tradicionales resultaban inapropiadas para las tareas de pros- pectiva, preparación y ejecución del Plan sobre ámbitos regionales, y debían dar paso a nuevas estructuras administrativas. Calificadas por alguna doctrina como «de desarrollo» o «de misión» (28), dichas estructuras podían consistir en simples cir- cunscripciones especiales, pero dada la necesidad de movilizar e integrar todos los recursos y voluntades de las áreas planificadas, convenía fomentar la participación de las Corporaciones locales y la descentralización. Nada impedía, en ese sentido, que, a semejanza de los países de nuestro entorno, llegara a institucionalizarse la re- gión como división general de la Administración del Estado, como ente local o, in- cluso, como instancia política. Nada, obviamente, que no fuera la posición rígida y obtusamente antirregionalista del Movimiento y su Organización Sindical. La preocupación del planificador franquista por «conseguir la participación equilibrada de todas las zonas geográficas en el bienestar económico y social» (29) no fue en el I Plan de Desarrollo Económico y Social (1964-1967) más allá de la puesta en práctica de acciones muy localizadas. El artículo 6 de la Ley 194/1963, de 28 de diciembre, aprobatoria del Plan, se limitó a prever la creación de polos de de- sarrollo y de promoción (30). El Estado debía procurar la colaboración activa de los entes locales, pero el Decreto 135/1964, de 30 de enero, sobre localización de los polos redujo dicha colaboración al mínimo (31). El Plan facultaba al Gobierno para integrar en delegaciones territoriales unificadas, supuestamente supraprovinciales, todos los servicios y dependencias periféricos de los Departamentos ministeriales, pero nada se decidió en este sentido. La ubicación provincial de los polos de desa- rrollo (La Coruña, Sevilla, Valladolid, Vigo y Zaragoza) y de los polos de promo- ción (Burgos y Huelva) hizo no obstante innecesaria la creación de una estructura de ámbito regional. La gestión de los polos quedó encomendada a las Comisiones Pro- vinciales de Servicios Técnicos, de acuerdo con las directrices de la Comisión Dele-
del Producto Interior Bruto, perseguido como objetivo último, aumenta y no corrige los desequilibrios re- gionales existentes dentro de un mismo pais; rompe estructuras sociales y económicas operativas, aunque retrasadas, en un momento dado por la tendencia a la concentración industrial y comercial y, correlativa- mente, demográfica, que tiende a desertizar el resto del pais; deja sin explotar o dilapida recursos disponi- bles por la búsqueda del óptimo y efímero beneficio inmediato. La corrección de esa política tiene un nombre: frente al desarrollo cuantitativo-sectorial o exponencial, no hay desarrollo posible sino a través de una política sistemática de desarrollo regional». «La cuestión regional. Una reflexión», en Estudios sobre Autonomías Territoriales, Civitas, Madrid, 1985, pág. 47.
(28) Por todos, E. PISANI: «Administraron de gestión, administration de mission», Revue Francaise de Science Politique. vol. VI, núm. 2, avril-juin, 1956, págs. 315-330. (29) «Discurso del Excmo. Sr. D. Laureano López Rodó ante el Pleno de las Cortes, el 27 de di- ciembre de 1963, en defensa del proyecto de Ley que aprueba el Plan de Desarrollo Económico y So- cial», en Plan de Desarrollo Económico y Social, BOE, Madrid, 1964, pág. 18.
La secuencia fue magistralmente descrita por E. GARCIA DE ENTERRIA: «[
BOE, núm. 312, de 30 de diciembre de 1963.
BOE, núm. 27, de
gada de Asuntos Económicos. Las funciones de información y divulgación, estima- ción de los resultados y propuesta de iniciativas quedaron reservadas a los Consejos Económicos Sindicales Provinciales, órganos representativos de intereses sectoria- les convertidos, merced a las limitaciones de la política planificadora, en portavoces de los intereses generales de toda la población. Ante la avalancha de críticas, la Ponencia de Desarrollo Regional constituida en el seno de la Comisaría del Plan y el propio ministro comisario, Laureano López Rodó, coincidieron en la necesidad de adoptar alguna medida descentralizadora. «Un centra- lismo excesivo entorpece y demora la buena marcha de la Administración —afirmó este último en su intervención ante la Comisión de Presidencia del Gobierno y Leyes Fundamentales de las Cortes el 12 de diciembre de 1968—. De aquí la promesa de que el Gobierno está decidido a impulsar la descentralización en favor de las Corpora- ciones locales que pueden llevar a cabo muchísimas tareas que el Estado no tiene por qué realizar» (32). Y a tenor de la expresiva Exposición de Motivos de la Ley 1/1969, de 11 de febrero, aprobatoria del II Plan de Desarrollo Económico y Social (1969-1971) (33), dicha promesa parecía cumplirse. El legislador, que decía partir de una idea ambiciosa de desarrollo regional, emplazaba al Gobierno para impulsar la descentralización en favor de las Corporaciones locales. De acuerdo con artícu- lo 3.4.a,) de la Ley, concretamente, las obras y servicios incluidos en el Programa de Inversiones Públicas que afectasen a su respectiva demarcación territorial podían ser delegadas en las Corporaciones locales que contaran con «los medios técnicos y de gestión convenientes». El Plan recomendaba fomentar la participación de dichas Cor- poraciones en las acciones programadas, así como la colaboración de las Universida- des, los Centros de Enseñanza Técnica y de Investigación, las Cámaras Oficiales de Comercio y cuantas entidades pudieran contribuir al desarrollo (art. 3.5). Constatado el reducido ámbito de las provincias para ser objeto de una programación específica, el Gobierno fue facultado, finalmente, para impulsar fórmulas asociativas entre Cor- poraciones locales, principalmente, la creación de Mancomunidades interprovinciales que, siguiendo la «filosofía participativa» oficial, colaborarían con la Administración del Estado en las tareas de desarrollo regional (art. 3.7). Bajo apariencia formal de cambio, lo cierto, sin embargo, es que el planteamien- to de la política planificadora no experimentó ninguna modificación sustancial. La descentralización propugnada cedió ante la desconcentración en beneficio de la po- derosa Administración periférica. En lugar de fomentar la participación de las Cor- poraciones locales en las acciones programadas, el Gobierno recabó la colaboración de los Consejos Económicos Sindicales. Y al no haberse reformado todavía la legis- lación básica de régimen local, las fórmulas asociativas enfáticamente anunciadas siguieron siendo inéditas. El balance institucional de la planificación del desarrollo no podía ser más desalentador. No obstante haberse reconocido oficialmente la ne-
Texto citado en L. LÓPKZ RODÓ: Política y desarrollo. Aguilar, Madrid,
1970, pág. 252.
núm. 37, de
cesidad de modificar las estructuras administrativas y existir diversas iniciativas lo- cales, nada relevante se hizo ni se permitió hacer en ese sentido, excepto la creación de dos organizaciones de coordinación para el desarrollo de Galicia y Canarias, de- nominadas «Comisiones de Dirección» e integradas por los miembros de las Comi- siones Provinciales de Servicios Técnicos de las respectivas provincias (34). Considerado como uno de los grandes temas pendientes de la planificación del desarrollo en España, el III Plan (1972-1975) propuso abordar al fin la instituciona- lización del espacio regional. Enfrentado al dilema de «ir estirando las estructuras organizativas vigentes hasta dotarlas de la nueva funcionalidad exigida por la políti- ca de desarrollo o crear estructuras completamente nuevas», el planificador optó por aprovechar las instituciones existentes como punto de partida para acceder, en un prudente «impulso evolutivo», a la instancia regional. La Administración periférica del Estado debía ser objeto de una urgente armonización dirigida a lograr la coinci- dencia de sus demarcaciones en cada nivel territorial. A fin de integrar los intereses locales en las tareas planificadoras y preparar el camino a la región, se propuso la constitución de Mancomunidades de Diputaciones y la potenciación de los Consejos Económico-sociales Sindicales Interprovinciales cuyo ámbito de actuación fuera coincidente con el de aquéllas. A juicio del planificador, las Mancomunidades su- marían «el impulso local a unas acciones que el Estado no debía ya realizar aisla- do» (35). Y similar función podían desempeñar los consorcios, sociedades de eco- nomía mixta o institutos de desarrollo que pudieran constituirse (36). Dada la aversión de la Organización Sindical hacia cualquier fórmula de des- centralización, la posibilidad de constituir Mancomunidades provinciales no prospe- ró. Pese a las propuestas de ciertas élites locales, tampoco corrieron mejor suerte las Sociedades de economía mixta y los Institutos de Desarrollo Regional, que sólo en Galicia y en Andalucía, respectivamente, lograron constituirse (37). Bloqueadas es-
(34) La creación de estas «Comisiones de Dirección» se produjo por sendas Órdenes ministeriales de 4 de marzo de 1970 (BOE, núm. 56, de 6 de marzo de 1970). (35) La posibilidad de constituir Mancomunidades de Diputaciones y Cabildos para «la realización
de acciones conjuntas de desarrollo regional e interprovincial» fue prevista en el epígrafe 29 del articu-
lo 2 de la Ley 22/1972, de 10 de mayo, aprobatoria del III Plan de Desarrollo Económico y Social (BOE,
núm. 113, de 11 de mayo). Tanto su constitución como sus Estatutos debian ser aprobados por el Gobier- no, a propuesta del Ministerio de la Gobernación, previo informe de la Comisaria del Plan de Desarrollo
y con el dictamen del Consejo de Estado. (36) «III Plan de Desarrollo Económico y Social», BOE. Madrid, 1971, págs. 84, 90 y 209-210, y Ponencia de Desarrollo Regional. III Plan de Desarrollo Económico y Social (1972-1975). BOE, Ma- drid, 1972, págs. 368-370. Un análisis contemporizador, en L. LEGAZ Y LACAMBRA: «La regionalización en el III Plan de Desarrollo», Problemas políticos de la Vida Local, vol. XIII, Madrid, 1973, págs. 153-169. (37) En 1972, efectivamente, el Consejo de Ministros autorizó la creación de la Sociedad de Desa- rrollo Regional de Galicia (SOD1GA) y de un Instituto de Desarrollo Regional, dependiente de la Univer- sidad de Sevilla. Habría que esperar a diciembre de 1976 y a los primeros meses de 1977 para que las So- ciedades de Desarrollo Industrial de Andalucía (SODIAN), Canarias (SODICAN) y Extremadura (SODIEX) pudieran constituirse.
tas vías, el Gobierno optó de nuevo por la desconcentración. El Ministerio de Plani- ficación del Desarrollo, creado en junio de 1973, quedó estructurado en catorce de- legaciones periféricas de ámbito supraprovincial que, para no provocar suspicacias entre los sectores más recalcitrantes del régimen, fueron denominadas con números ordinales (38). Aunque se pretendía hacer efectivo el principio de participación de los entes locales, la estructura orgánica de estas delegaciones no pudo ser más auto- crática: un delegado, nombrado por el Consejo de Ministros, y la Comisión Territo- rial de Planificación, órgano consultivo integrado por el propio delegado, los gober- nadores civiles de las provincias de la circunscripción, cinco vocales designados por el ministro «entre personas de singular relevancia vinculadas al territorio», cinco ex- pertos designados también por el ministro, los presidentes de las Diputaciones y dos diputados provinciales elegidos en sus respectivas Corporaciones. Nos encontrába- mos, pues, ante una nueva división especial del territorio que añadir al caos derivado de las numerosas demarcaciones de la Administración periférica ya existentes. Una división que, tras el asesinato del almirante Carrero Blanco, el nuevo Gobierno no puso siquiera en funcionamiento.
En la década de los sesenta, el urbanismo ya no era una técnica ordenadora refe- rida exclusivamente a las ciudades. Esa etapa, limitada a las leyes de ensanche y re- forma interior, había dado paso a una concepción más amplia de la urbe, comprensi- va, asimismo, de su entorno inmediato. Las nuevas formas de asentamiento humano, la extensión y el progreso de las comunicaciones, los elevados costos de las grandes obras públicas y la preservación del medio ambiente, estaban abocando, entre otros factores, a una segunda transformación del urbanismo, que suponía la contempla- ción física de grandes áreas. En el transcurso de este proceso, sus conexiones con la planificación del desarrollo se hicieron evidentes. El urbanismo caminaba de lo me- nos, microurbanismo, a lo más, el espacio entero, mientras que la política planifica- dora hacía el recorrido inverso. La expresión ordenación del territorio surgió, justa- mente, para referirse a la necesaria integración entre planificación física y desarrollo económico a través de un método sincrético; para aludir, en suma, a la síntesis supe- radora de las limitaciones que aisladamente presentaban las técnicas urbanísticas y la planificación del desarrollo. En palabras de Sáenz de Buruaga, la ordenación del territorio consistía en «el estudio interdisciplinario y prospectivo de la transformación óptima del espacio y de la distribución de esta transformación y de la población total entre núcleos urbanos y
(39). Aunque con este método se perseguía la planifica-
jerarquías diferentes [
Decreto 2916/1973, de 16 de noviembre (BOE núm. 279, de 21 de noviembre de 1973).
G. SAENZ DE BURUAGA: Ordenación del territorio. El caso del País Vasco y su zona de influen-
cia, Guadiana de Publicaciones, Madrid,
1969, pág. 229.
ción territorial de toda la nación, los espacios operativos más eficaces sobre los que ponerlo en práctica no podían ser las demarcaciones administrativas existentes. En su lugar, la región se perfilaba como el «punto de equilibrio» esencial entre «la ma- croordenación a escala de la nación y la microordenación de las unidades elementa- les reagrupadas o impulsadas en el espacio regional» (40). La ordenación del territo- rio no se refería, sin embargo, a cualquier región, sino a la región urbana o nodal in- tegrada por una metrópoli o ciudad dominante y sus zonas de influencia. A diferencia de las limitadas acciones de desarrollo regional, que sólo la reco- mendaban, la ordenación del territorio imponía la descentralización en el proceso de adopción de decisiones y, a medio plazo, la necesidad de la región autárquica. El franquismo no podía permitirlo a riesgo de conculcar sus presupuestos. De ahí que la política de desarrollo regional y la normativa urbanística obviaran durante tanto tiempo la cuestión. Los Planes de Desarrollo nada avanzaron al respecto. La Ley del Suelo de 1956, acaso por su encuadramiento en una fecha excesivamente pretérita, tampoco asumió las técnicas del moderno urbanismo (41). Y hubo que esperar a su reforma mediante Ley 19/1975, de 2 de mayo, para que la idea fuera acogida en la nueva figura de los
Planes Directores Territoriales de Coordinación, que establecerían, de
con los principios del Plan Nacional de Ordenación y de la planificación económica, las líneas básicas para la ordenación del territorio y el marco físico en que debían desarrollarse (art. 8.1). El progreso era significativo, pero, como hasta el momento había ocurrido, el legislador no se aventuró en el camino de la descentralización. Aunque algunos procuradores en Cortes propugnaron el término «regional» para aludir al posible ámbito de los Planes Directores, su inclusión durante la trami- tación parlamentaria resultó imposible (42). «¿Cuáles son las ventajas de insertar la palabra "regional" en este artículo? —se preguntaba retóricamente uno de los po-
SÁENZ DE BURUAGA: Ibidem.
(41) Con todo, no resultaba difícil vislumbrar en ella cierta evolución del concepto de ordenación urbanística. El artículo 3.1, concretamente, referido a las acciones de planeamiento, incluyó no pocas fa- cultades de interés que constituían el preludio de una visión más amplia. Lógicamente, su concreción, de la que iba a depender en realidad la potencialidad ordenadora de la Ley, debía producirse en los distintos planes urbanísticos, cuyo ámbito sólo podía ser municipal, provincial y, directamente y sin mediar opción
supraprovincial o regional alguna, nacional. El Plan nacional, sin embargo, no fue redactado, y los Planes provinciales escascaron llamativamente. (42) Por todos, la enmienda presentada al apartado 2 del articulo 6 por el procurador Rubcns Hcnrí- quez Hernández y la defensa de la misma en el Pleno de las Cortes. «Si bien políticamente puede resultar
vista urbanístico seria completamente absurdo ignorarlas, porque, queramos o no, las regiones urbanas
están ahí. [
Yo sé que un planteamiento de tipo regional también cabría dentro de la expresión supra-
provincial. Pero no es lo mismo decir que se puede hacer un plan de ámbito superior al provincial que de- cir, precisamente, que además de los planes provinciales han de configurarse unos planes específicamen- te calificados de regionales, como una incitación a nuestros políticos, a nuestros urbanistas, a nuestra co- munidad entera». Diario de Sesiones de! Pleno. Boletín Oficial de las Corles Españolas. X Legislatura, núm. 17, 1975, págs. 79-81.
justificado obviar el tema regional —afirmó en el transcurso de su intervención—, [
nentes del Dictamen—. Exclusivamente crear confusionismo, no añadir nada a lo
que dice el artículo y dejar abierto, sin embargo, un portillo a una serie de conse-
y que pueden responder totalmente a motivaciones extraur-
banísticas» (43). Para reducir tales riesgos, se incluyó la expresión «supraprovin- cial», eufemismo políticamente inocuo. Además, la iniciativa para su formación y la facultad para determinar los organismos o entidades encargados de redactarlos fue- ron atribuidas al Consejo de Ministros (art. 8.bis.l). Justamente por retener todas las facultades decisorias en la materia, el Gobierno de Arias Navarro aún podía optar por la formación de Planes con ámbitos regionales y atribuir su elaboración a los representantes locales. Y así pareció hacerlo cuando, apenas un año después de la reforma de la Ley del Suelo, aprobó cuatro Reales De- cretos acordando la formación de los Planes Directores Territoriales de Coordina- ción de Asturias, Aragón, Andalucía y Galicia (44). De contenido prácticamente idéntico, cada Decreto creaba una Comisión Regio- nal de Planeamiento encargada de formular propuestas al Ministro de la Vivienda e integrada por el director general de Urbanismo, un representante de la Administra- ción central por cada provincia afectada, los gobernadores civiles del territorio y los presidentes de las Diputaciones (art. 1.2). Para la obtención y elaboración de datos de base, dichos Decretos preveían asimismo la creación de grupos de trabajo «a ni- vel regional» compuestos a partes iguales por representantes de varios ministerios, de las Corporaciones locales y de la Organización Sindical (art. 3.1). La presencia de los intereses locales quedaba limitada, en consecuencia, a un tercio en todos los órganos creados, por lo que el fomento de la participación en la redacción y ejecu- ción del Plan resultó ser un fiasco. Legalizada la asociación de Corporaciones locales en la LBERL, los Decretos no dejaron de plantearse la hipótesis de que se constituyeran Mancomunidades pro- vinciales con idéntico ámbito territorial que el Plan Director acordado, en cuyo caso tendrían las mismas atribuciones reconocidas a las Diputaciones asociadas; es decir, una presencia testimonial en los órganos previstos y una limitada participación en las tareas planificadoras. La deslegalización que el artículo 8.bis.l de la Ley 19/1975 realizó en favor del Gobierno fue, a la postre, desaprovechada. Las crí- ticas hacia una planificación regional sin región y sin órganos representativos de in- tereses regionales supusieron la paralización de las Comisiones de Planeamiento. Y la apertura del proceso de reforma política, implicó el abandono de los Planes de Aragón y Asturias. Aunque en los casos de Andalucía y Galicia el segundo Gobierno de la Monarquía intentó corregir el centralismo de sus Comisiones Regionales (45),
cuencias muy vagas [
(43) Ibidem. pág. 87.
Los Reales Decretos 1872, 1873 y 1874/1976, de 18 de junio (BOE núm. 190, 9 de agosto de
1976), acordaron la formación de los Planes Directores Territoriales de Coordinación de Aragón, Anda- lucía y Asturias, respectivamente. El Real Decreto 2031/1976, de 30 de julio (BOE núm. 210. de 1 de septiembre), por su parte, aprobó el Plan Director Territorial de Coordinación de Galicia.
(45) Con esta finalidad se promulgaron las Órdenes Ministeriales de 25 de enero y 25 de marzo de
las posturas contrarias a la puesta en funcionamiento de estos instrumentos de plani- ficación arreciaron sensiblemente, por lo que ni siquiera llegaron a constituirse. Los Planes Directores Territoriales de Coordinación quedaron de esta forma arrumba- dos, y con ellos, el único ensayo de regionalismo «funcional» que el régimen fue ca- paz de formular. Después de diez años de tentativas frustradas que podían haber satisfecho las as- piraciones de las élites locales, el centralismo político-administrativo apuntalado tras la Guerra Civil seguía intacto. La impotencia regionalizadora del franquismo re- sultó ostensible. Ni la racionalización organizativa del Estado, ni las exigencias de un desarrollo regional equilibrado, ni la vertebración del territorio —argumentos en favor de la región que fueron tenidos en cuenta incluso en los ordenamientos más re- fractarios—, habían logrado atemperar la obsesión unitarista oficialmente imperan- te. Una obsesión que, al negar lo obvio, fue gestando lentamente su contraria. Empe- cinándose en mantener el centralismo a todo trance, el régimen lo deslegitimó sin remedio. Frente a la dictadura, el decisionismo y la centralización, el antifranquismo vinculó la recuperación de la democracia con la distribución territorial del poder. Ante la ausencia de cauces de participación y de libre expresión de intereses regio- nales, el antifranquismo mitificó la autonomía y utilizó su demanda como eficaz de- sencadenante de la movilización popular. No resulta difícil, por tanto, compartir las afirmaciones de De Blas Guerrero, para quien las reivindicaciones nacionalistas y regionalistas de la moderna España democrática, sin minusvalorar la importancia de ciertos precedentes, especialmente los catalanes, tienen su origen en buena medida durante los últimos años del franquismo y los primeros de la transición, periodos en los que, como reacción inopinada al obstinado centralismo, la oposición democráti- ca abrazó la reivindicación de autogobierno (46). El contexto europeo favorable a la descentralización política y la extensión de la ideología participativa influyeron también en ello, pero fueron los excesos autocráticos, los desequilibrios territoriales y la ausencia de todo tipo de iniciativas regionalizadoras los factores verdaderamen- te decisivos; aquellos, en suma, que propiciaron la configuración de una de las más sólidas ideas-fuerza de nuestra transición política: la autonomía como exigencia funcional e imperativo democrático.
1977 (BOE núm. 25, de 29 de enero, y núm. 79, de 2 de abril de 1977) referidas, respectivamente, a los Planes Directores Territoriales de Galicia y Andalucía. (46) A. DE BLAS GUERRERO: «El problema nacional-regional español en la transición», en J. F. TEZANOS y A. DE BLAS GUERRERO (cds): La transición democrática española. Sistema, Madrid, 1989, págs. 588-601.
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 artículo 3
 artículo 8
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