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Urteil des VG Göttingen, 18.09.1997, 4 A 4002/95 (Boden)
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VG Göttingen, 18.09.1997, 4 A 4002/95
Titel VG Göttingen, 18.09.1997, 4 A 4002/95
Orientierungssatz Zur Verantwortlichkeit für Altlasten bei Rüstungsstandorten
Norm AbfG-Nds § 35 Abs. 1; VwVfG § 37
Leitsatz 1. Die I...-AG als identisches Rechtssubjekt nach der früher reichseigenen M-GmbH kann für die Sanierung von Rüstungsaltlasten, die durch die inzwischen liquidierte Gesellschaft mit beschränkter Haftung zur Verwertung chemischer Erzeugnisse im Rahmen der Rüstungsproduktion während des 2. Weltkrieges verursacht worden sind, herangezogen werden.
2. § 35 Abs. 1 des Niedersächsischen Abfallgesetzes verstößt hinsichtlich des Sanierungsverlangens für Rüstungsaltlasten nicht gegen das Rückwirkungsverbot.
3. Zur Frage der Inanspruchnahme als Verhaltensverantwortlicher bei Verursachung der Gefahr durch mehrere Störer.
4. Die Verhaltensstörerhaftung der I...-AG ergibt sich aus der Garantenstellung der M-GmbH für die mit der Rüstungsproduktion einhergehenden Gefahren für die Allgemeinheit. Hier: Verunreinigung von Boden und Grundwasser.
5. Kein Wegfall der Verhaltensstörerhaftung durch gewerberechtliche Genehmigungen.
6. Es besteht keine rechtliche Möglichkeit, die Rechtsnachfolger des Deutschen Reiches für die Sanierung von Rüstungsaltlasten in Anspruch zu nehmen, so daß es keinen Ermessensfehler darstellt, wenn die Ordnungsbehörde die Rechtsnachfolger des Deutschen Reiches nicht in ihre Ermessenserwägung zur Störerauswahl einstellt.
Entscheidungsdatum 18.09.1997
Aktenzeichen 4 A 4002/95
Der Beklagte nimmt die Klägerin wegen Bodenverunreinigungen im Bereich des M der ehemaligen Munitionsfabrik H ("P") in Anspruch.
In H wurde auf dem Gelände des sog. "P -" zwischen 1940 und 1945 eine Fabrik zur Abfüllung von Sprengstoffen in Bomben und Minen betrieben. Dieses Gebiet ist heute der Schutzzone II A des in Planung befindlichen Wasserschutzgebietes "Pöhlder Becken" zugeordnet. Im "Pöhlder Becken" werden durch die Wasserversorgungsunternehmen E Energie- und Wasserversorgung GmbH, die Stadtwerke der Stadt Bad L im Harz und die Stadt H - eine Reihe von Brunnen sowie die Rhumequelle zur Trinkwassergewinnung für ca. 20.000 Verbraucher genutzt.
Betreiberin der Fabrik war die Gesellschaft mit beschränkter Haftung zur Verwertung chemischer Erzeugnisse (im folgenden: Verwertchemie-GmbH). Für diese Gesellschaft, die eine 100- prozentige Tochtergesellschaft der D AG war, wurde Anfang 1946 das Liquidationsverfahren eingeleitet. Das Vergleichsverfahren über diese Gesellschaft wurde am 07.09.1952 beendet.
Ein großer Teil der Rüstungsproduktion des Deutschen Reiches erfolgte nach 1936, soweit dies in den dem Gericht vorliegenden Dokumenten nachgewiesen ist, in einem sog. "Rüstungsviereck". Danach erstellte u.a. die D AG nach einem Mantelvertrag Munitions- und Sprengstoffabriken im Auftrage und auf Kosten des Deutschen Reiches. Nach Fertigstellung wurden die Anlagen an die Verwertungsgesellschaft ..., ab dem 23.03.1945 als M-GmbH firmierend, veräußert, wobei der Kaufpreis durch das Deutsche Reich erstattet wurde. Anschließend wurden die Produktionsstätten ebenfalls nach einem Mantelvertrag an die jeweiligen Betreiberfirmen, u.a. die Verwertchemie-GmbH, verpachtet. Auf die jeweiligen Mantelverträge wird wegen der Einzelheiten Bezug genommen. Sämtliche Anteile an der M-GmbH wurden seit 1934 vom Deutschen Reich gehalten. Die M-GmbH war aufgrund von Verträgen mit dem Deutschen Reich vom 27.02.1936 und 09.12.1941 Treunehmerin des Reiches. Ihr Unternehmenszweck bestand in der Vermögensverwaltung und geschäftlichen Kontrolle der privaten Rüstungsbetriebe im Deutschen Reich. Die M-GmbH ging gemäß Art. 134 GG und dem Gesetz zur Regelung der Rechtsverhältnisse des Reichsvermögens und der preußischen Beteiligungen vom 16.05.1951 in das Vermögen der Bundesrepublik Deutschland über. Sie erhielt am 12.10.1951 den Namen "Industrieverwaltungsgesellschaft mbH", die 1987 in eine Aktiengesellschaft, die Klägerin, umgewandelt wurde.
Obwohl konkret die Munitionsfabrik H betreffende Vertragsunterlagen nicht bekannt sind, gehen die Beteiligten übereinstimmend davon aus, daß dort nach dem "Montan-Schema" produziert wurde.
Auch vor 1940 ist das streitbefangene Gelände industriell genutzt worden. So befand sich hier u.a. eine Gewehrfabrik und seit 1919 die Kunstseidenspinnerei "B Kunstseiden AG". Wegen der Einzelheiten wird auf die historisch deskriptive Untersuchung zur Eingrenzung potentiell kontaminierter Bereiche vom 13.01.1989 (Beiakten E) verwiesen.
Nach diesem Gutachten war die Munitionsfabrik H eine Füllstelle zur Herstellung von Bomben und (Teller-) Minen, d.h. andernorts erzeugter Sprengstoff wurde danach in H in die verschiedenen Geschoßkörper gefüllt. Das Abwasser aus der Produktion sei generell in den Mühlengraben eingeleitet worden. Aus dem vorliegenden Plan der Werkskanalisation von 1945 gehe hervor, daß die Einleitung in den Mühlengraben an mindestens vier Stellen erfolgt sei. Abwasser sei einerseits durch häufiges Abspritzen der Fußböden und Wände in den Abfüllgebäuden, in der Erstarrung und der Tellerminenabteilung entstanden, andererseits durch die Abluftreinigung in den Absorptionstürmen und am Waschplatz. Am Waschplatz seien in mehreren Becken die mit Sprengstoffresten behafteten Kessel, Kübel-Bombenwagen, Werkzeuge usw. gereinigt worden. Bei der Reinigung mit Wasserdampf seien große Mengen verunreinigter Abwässer angefallen, die über die Kanalisation in den Mühlengraben geleitet worden seien.
Einen Hinweis auf das Ausmaß der damaligen Gewässerverunreinigung durch die Abwässer des Werkes H gebe ein Bericht des Flußwasser-Untersuchungsamtes H vom 27.04.1943 (vgl. Anlage 4 des Gutachtens). Danach seien bei Wasseruntersuchungen der Oder bei Wulften Hinweise auf Dinitrobenzol gefunden worden.
Hinsichtlich potentieller Bodenverunreinigungen durch die Munitionsfabrik H sind laut Gutachten folgende (Schad-) Stoffe zu beachten: Trinitrotoluol, Dinitrobenzol, Nitropenta, Hexogen, Pikrinsäure (wegen der Einzelheiten - insbesondere auch der Giftigkeit der Stoffe - vgl. S. 31 ff. des Gutachtens).
Im Verlauf der Produktion in den Jahren 1940 bis 1945 haben sich im Werk mehrere Explosionen und Unfälle ereignet. Am 04.04.1945 hat eine sehr heftige Explosion große Teile der Fabrikationsgebäude zerstört und Menschenleben gekostet. Eine Wiederaufnahme der Produktion ist danach nicht mehr erfolgt. Über die Ursache dieser Explosion gibt es unterschiedliche Darstellungen. Die damalige Werksleitung hat als Ursache die Bombardierung durch ein einzelnes alliiertes Flugzeug angegeben. Zahlreiche Zeitzeugen sehen die Ursache in den aus Rohstoffmangel eingesetzten neuartigen Sprengstoffgemischen. Wegen der Einzelheiten wird auf S. 9 des Gutachtens und die entsprechenden Anlagen verwiesen. Nach dem Krieg haben britische Truppen Sprengungen der Anlage durchgeführt.
Im Jahr 1967 erwarb die Stadt H das Grundstück von der Klägerin.
Erste stichprobenartige Untersuchungen von dem streitbefangenen Gelände entnommenen Material- und Bodenproben im Jahr 1987 (durch, Gutachten vom 18.12.1987, Bd. I der Verwaltungsvorgänge, - Beiakten F -, S. 10 f.) ergaben punktuell hohe Kontaminationen durch Sprengstoffrückstände (Toluol-Belastungen). Ferner wurden im Dezember 1987 und im Februar 1988 aus einigen Brunnen und der Rhumequelle Stichproben entnommen und auf sprengstoffspezifische Parameter hin analysiert. Dabei wurden nach dem angefochtenen Bescheid folgende Gehalte an aromatischen Aminen in den beprobten Brunnen festgestellt: Stillgelegter Brunnen 3 der Stadt H: 0,34 µg/l (vgl. Bericht vom 21.03.1988, Bl. 57 der Beiakten F); Brunnen 4 der Stadt H: 0,13 µg/l; R.-quelle: 0,11 µg/l.
1988 ordnete die Nds. Landesregierung den Standort H in die Prioritätsstufe I für die "Gefährdungsabschätzung von Rüstungsaltlasten" ein.
Mit Bescheid vom 10.04.1989 verpflichtete der Beklagte die Stadt H als Grundstückseigentümerin zu im einzelnen näher beschriebenen Boden- und Wasseruntersuchungen. Die in dem Bescheid angeordnete sofortige Vollziehung hob der Beklagte unter dem 25.09.1989 wieder auf, da das Nds. Umweltministerium (MU) inzwischen entschieden hatte, die Aufgabe der Erfassung und Gefahrerforschung von Rüstungsaltlasten unmittelbar selbst wahrzunehmen.
Auf der Grundlage des Berichtes einer interministeriellen Arbeitsgruppe - "Bestandsaufnahme und Handlungskonzept für Rüstungsaltlasten in Niedersachsen" erstellte die zwei weitere Gutachten vom 22.12.1989 (Beiakten N) und vom 20.12.1990 (Beiakten M) über die ehemalige Munitionsfabrik H ("Erfassung und Erkundung"). In dem Gutachten vom 20.12.1990 heißt es u.a., bei Funden durch spielende Kinder im Jahr 1960 habe es sich um Trinitrotoluol - TNT - gehandelt (wegen der Einzelheiten sh. S. 10 des Gutachtens vom 20.12.1990).
Vor dem Hintergrund eines von Prof. Dr. erstellten Rechtsgutachtens entschied das MU, die Untersuchungsmaßnahmen auf dem Gelände der ehemaligen Munitionsfabrik H zu intensivieren, um ggf. haftungsrechtliche Verfügungen gegenüber einem möglichen Störer zu erlassen und ließ zu diesem Zweck vom Ingenieur-Büro (Beiakte C) das "Sondergutachten Mühlengraben" vom 10.05.1991 erstellen.
Der Untersuchungsgegenstand dieses Gutachtens ist der Unterlauf des früheren Mühlengrabens. Er wird im Gutachten nur als Mühlengraben bezeichnet. Seit 1940 (Aufbau der Munitionsfabrik) wird er nicht mehr von Sieberwasser durchflossen. Stattdessen sind laut Sondergutachten die aus der Produktion von Minen und Granaten und die aus den Versorgungseinrichtungen stammenden Abwässer sowie der größte Teil des Oberflächenwassers vom Werksgelände durch ein unterirdisches Kanalsystem in den Mühlengraben geleitet worden. Nach Karte 2 des Sondergutachtens hat es fünf Einleitungsbereiche (I bis V) mit insgesamt acht Einlaßrohren gegeben. Durch die Explosion vom 04.04.1945 und die nachfolgenden Aufräumungsarbeiten seien die Einleitungsbereiche II und III vollständig und der Bereich I teilweise mit Betontrümmern und Erdreich verschüttet worden, so daß in diesem Abschnitt lediglich eine Probe aus einem einigermaßen zugänglichen Teil habe gewonnen werden können. Insgesamt sind im Verlauf des Mühlengrabens zwischen dem städtischen Bauhof und der ehemaligen Einmündung in die Sieber 54 Boden- und Oberflächenproben aus der Grabensohle bis zu 2,50 m Tiefe unter Geländeoberkante entnommen worden. Sie sind auf ihren Gehalt an Trinitrotoluol (TNT), Dinitrotoluol (DNT) und die Summe aromatischer Amine (SAA) untersucht worden. Diese Stoffliste berücksichtigt den Sprengstoff TNT, der im ehemaligen Produktionsprozeß mengenmäßig die größte Bedeutung hatte, sowie Amino-Dinitrotoluole (A-DNT) als Abbaustoffe (Metaboliten) der ersten (mikrobiellen) Abbaustufe des TNT und den Summenparameter aromatische Amine (SAA) für mögliche weitere Abbauprodukte. Die festgestellten Schadstoffgehalte für TNT im Sediment des Mühlengrabens schwanken nach diesen Feststellungen zwischen 0,07 und 11,71 mg/kg TS (Trockensubstanz). Die Analyseergebnisse der Summe der A-DNT als Abbauprodukte des TNT liegen ebenfalls in dieser Größenordnung, wobei Werte zwischen 0,11 und 16,85 mg/kg TS erreicht werden. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Tabelle 1 a des Gutachtens verwiesen.
In der vertikalen Verteilung ist laut Gutachten allgemein eine erhöhte Belastung mit TNT in der oberen Schicht festzustellen, während die Abbauprodukte insbesondere in der mittleren Schicht zwischen 0,30 m und 0,40 m nachgewiesen wurden. Mit zunehmender Tiefe nehmen die festgestellten Schadstoffgehalte deutlich ab (S. 10 des Gutachtens). Die nicht in der Tabelle aufgeführten Dinitrobenzole (DNB) konnten lediglich in zwei Proben (P 2: 0, 74 mg/kg TS und P 3: 1,05 mg/kg TS) oberhalb des Einleitungsbereiches IV nachgewiesen werden.
Aus umwelthygienischer Sicht ist laut Sondergutachten die Toxizität von TNT und seinen Metaboliten hervorzuheben; die Substanzen wirkten als starke Blutgifte. Darüber hinaus hätten sich aromatische Nitroverbindungen und insbesondere deren Metaboliten nicht nur als mutagen (erbgutverändernd), sondern im Tierversuch auch als karzinogen (krebserzeugend) erwiesen. Für karzinogene und/oder mutagene Stoffe könne ein Grenzwert im Sinne einer unbedenklichen Konzentration nicht angegeben werden. Angesichts ihres humantoxikologischen Potentials sei für diese Substanzen eine "Null-Konzentration" zu fordern, der behördlicherseits häufig durch die Festlegung der Nachweisgrenze als maximal tolerierbarer Grenzkonzentration Rechnung getragen werde (S. 14 des Sondergutachtens).
In einem weiteren Gutachten "Voruntersuchungen" vom 28.10.1991 kam u.a. zu folgenden Ergebnissen: In den untersuchten Bodenproben konnten sämtliche im Gutachten vom 13.01.1989 (Beiakten E) als schadstoffrelevant eingestuften Sprengstoffverbindungen sowie charakteristische Abbauprodukte des während des Betriebes überwiegend verarbeiteten TNT nachgewiesen werden (S. 73 des Gutachtens). Im oberen Grundwasserleiter war dagegen lediglich bei einem Brunnen (FB 2) eine Belastung mit Hexogen (4, 7 mg/l) nachweisbar. Eine Ausbreitung von Hexogen über den Brunnen FB 2 konnte nicht festgestellt werden. Alle anderen analysierten Nitrotoluole und aromatischen Amine sowie Pikrinsäure sind in keinem Fall nachgewiesen worden (wegen der Einzelheiten sh. S. 57 ff. des Gutachtens). Das Oberflächenwasser wurde als unbelastet eingestuft (S. 76). Allerdings hat nach Einschätzung des Gutachtens der Immissionspfad Boden - Sickerwasser - Grundwasser in der Vergangenheit eine wesentlich größere Rolle gespielt, so daß trotzdem eine weitere Schadstoffausbreitung mit versickerndem Niederschlagswasser in das Grundwasser zu befürchten sei. Dies folge nicht nur aus der vorhandenen Oberflächenbelastung mit TNT und dessen besser wasserlöslichen und daher mobileren Abbauprodukten, sondern auch aus den hydrogeologischen Untergrundverhältnissen des Standortes, die in sämtlichen, auch später noch erstellten Gutachten (Gutachten vom 28.10.1991, Beiakten C; "Sondergutachten Mühlengraben", Gutachten vom 10.05.1991, Beiakten B; "Sondergutachten Mühlengraben" (Sickerwasseruntersuchungen) vom 11.08.1994, Beiakten D) wie folgt beschrieben werden:
Hydrogeologisch betrachtet sei das Untersuchungsgebiet Teil des Versickerungsgebietes der Sieber. Im nordwestlichen Teilabschnitt werde Grundwasser nur im Ufersaum der Sieber erreicht, im gesamten östlichen Bereich der mächtigen Kiesakkumulationen sei es dagegen ab ca. 10 m unter Geländeoberkante anzutreffen. Es bestehe dabei ein deutliches Grundwassergefälle in südliche Richtung auf den Schloßberg zu. Hier treffe das Grundwasser auf die Verwerfungszone und gelange über einen Erdfall im Bereich des Städtischen Bauhofes in den tieferen Untergrund, d.h. in die verkarsteten Kalk- und Gipsserien des liegenden Zechsteins mit einer großen Wasserwegsamkeit. Das Grundwasser fließe damit von der Sieber unter den Schloßberg (S. 7 des Sondergutachtens vom 10.05.1991 m.w.N.).
Von der Basis des Mühlengrabens würden die Schadstoffe in die stark durchlässigen Niederterrassenkiese transportiert. Das Wasserrückhaltevermögen der Sedimente sei sehr gering, selbst starke Niederschläge versickerten sofort, S. 18). Von dort aus, besonders im Bereich des Erdfalls, könne in relativ kurzer Zeit ein Weitertransport in das Grundwasser erfolgen. Auf diese Weise könne es zu einer nachhaltigen Kontamination von Grundwasser, ggf. von Trinkwasser kommen (S. 14 des Sondergutachtens vom 10.05.1991).Daraufhin gab der Beklagte der Klägerin nach vorheriger Anhörung mit Bescheid vom 09.09.1992 auf, kontaminiertes Erdreich im ehemaligen Mühlengraben der Munitionsfabrik Flur aufzunehmen, den Aushub nach Abstimmung mit der Grundstückseigentümerin und dem Beklagten zur Entsorgung bereitzustellen, zu entfernen und zu entsorgen und anschließend im einzelnen näher beschriebene Kontrollanalysen von Proben aus dem Bereich der neuen, tiefer gelegenen Sohle durchzuführen.
Der Beklagte stützte seine Verfügung auf §§ 169, 170 Abs. 1 NWG und §§ 6, 11 Nds. SOG und nahm die Klägerin als Handlungsstörerin wegen einer Störung und konkreten Gefährdung des Grundwassers in Anspruch. Zur Begründung bezog er sich auf die bereits beschriebenen, im Mühlengrabensediment festgestellten Schadstoffkonzentrationen und die sich hieraus ergebende Störung und Gefährdung des in Vorbereitung befindlichen Wasserschutzgebietes "Pöhlder Becken".
Die Klägerin sei Handlungsstörerin, weil sie die genannten Gefahren als Rechtsnachfolgerin der M-GmbH zu verantworten habe. Die M-GmbH sei nach den damaligen Vereinbarungen mit dem Deutschen Reich die eigentliche Unternehmerin der Rüstungsproduktion in der Munitionsfüllstelle H gewesen, so daß ihr auch die hiermit verbundenen festgestellten Boden- und Wasserkontaminationen zuzurechnen seien.
Anhaltspunkte für einen Ausschluß der Handlungshaftung lägen nicht vor. So seien für die Munitionsfabrik H weder gewerbe- noch wasserrechtliche Genehmigungen aufgefunden worden. Im Wasserbuch eingetragene Erlaubnisse für die B seien auf die M-GmbH nicht übergegangen. Es liege auch keine unzulässige rückwirkende Inanspruchnahme der Klägerin vor. Zwar sei das Niedersächsische Wassergesetz erst 1960 in Kraft getreten, während die Verunreinigungen auf Vorgänge in dem Zeitraum von 1940 bis 1945 zurückzuführen seien. Die Verfügung beinhalte aber Regelungen, die auch nach dem damals geltenden Preußischen Wassergesetz zulässig gewesen seien.
Darüber hinaus und ergänzend stützte der Beklagte seine Verfügung auf die §§ 2 und 3 AbfG und § 11 Nds. SOG.
Die Stadt H hatte sich als Grundstückseigentümerin während des Anhörungsverfahrens unter dem 02.04.1992 bereit erklärt, die mit der Verfügung aufgegebenen Maßnahmen zu dulden und im vorgegebenen Umfang abzustimmen.
Die Klägerin legte fristgerecht Widerspruch mit der Begründung ein, sie sei nicht Handlungsstörerin. Die Bodenkontaminationen seien nicht durch den Betrieb der Munitionsfabrik verursacht worden. Schon vom Betriebsablauf her, bei dem es allein um die Befüllung von Bomben und Minen gegangen sei, sei es wenig wahrscheinlich, daß hierbei Verunreinigungen des Bodens und des Grundwassers hätten entstehen können. Als Ursache der Kontaminationen sei darüber hinaus eine schwere Explosion vom 04.04.1945 in der Fabrik H zu berücksichtigen, die nach Kenntnis der Klägerin Folge alliierter Luftangriffe gewesen sei. Hierdurch eingetretene Boden- und Gewässerverunreinigungen könnten nicht dem Betreiber angelastet werden. Das gleiche gelte für Bodenverunreinigungen, die mit Sprengmaßnahmen der britischen Streitkräfte auf dem Fabrikgelände zwangsläufig einhergegangen sein müßten. Ferner komme als Verursacher der Kontaminationen auch die Firma B in Betracht. Von dieser verwendete Farbstoffe hätten aus Amino- und Nitroverbindungen bestanden, die den Sprengstoffen ähnlich seien. Selbst wenn die Kontaminationen im Zusammenhang mit der Rüstungsproduktion stünden, hafte sie, die Klägerin, nicht als Handlungsstörerin, weil die mit ihr identische M- GmbH hierfür nicht als Handlungsstörerin angesehen werden könne. Dies gelte auch dann, wenn man die von dem Beklagten hierfür angeführten Verträge zugrundelege. Danach sei nicht die M-GmbH als die eigentliche Betreiberin der Rüstungsproduktion anzusehen. Die Verwertchemie-GmbH habe als Pächterin der Fabrikanlagen die Produktion allein und selbständig betrieben und nicht für die M-GmbH gehandelt.
Zu keinem anderen Ergebnis komme man auch dann, wenn man die in Rede stehenden Verträge unberücksichtigt lasse und allein auf die damals bestehenden Befehlsverhältnisse abstelle. Dann wäre die M-GmbH nichts anderes als eine untergeordnete Behörde des Deutschen Reiches gewesen. Das Deutsche Reich hätte an die M-GmbH als Grundstückstreuhänderin und die D AG und Verwertchemie-GmbH als Unternehmen Befehle erteilt. Danach wären die gesamte mit der Rüstungsproduktion verbundene Tätigkeit und hierdurch verursachte Kontaminationen allein dem Deutschen Reich zuzurechnen. Als Anspruchsgegner und Handlungsstörer käme folgerichtig der/die Rechtsnachfolger/in des Deutschen Reiches in Betracht, nicht aber sie selbst, die Klägerin, als rechtsidentische Gesellschaft der in einen solchen Befehlsstrang eingebundenen M-GmbH.
Im übrigen rechtfertigten die bisherigen Feststellungen nicht die Annahme einer Gefahr im polizeirechtlichen Sinne. Nicht jede Kontamination stelle eine Gefahr dar.
Nach Einlegung des Widerspruchs gab das MU ein weiteres fachtechnisches Gutachten in Auftrag und ließ weitere (Sickerwasser-) Untersuchungen im Mühlengraben durchführen (Sondergutachten Mühlengraben (Sickerwasseruntersuchungen) der vom 11.08.1994, Beiakten D). In deren Rahmen wurden drei Sickerwassermeßstellen an der Sohle des Mühlengrabens, vorwiegend im Bereich von Rohreinlässen, errichtet. Dort entnommene Boden- und Sickerwasserproben wurden auf die bereits im ersten Sondergutachten relevanten Schadstoffparameter einschließlich Dinitrobenzol (DNB) untersucht, die Sickerwasserproben zusätzlich auf Tetryl, Nitropenta, Hexogen und Pikrinsäure. In allen untersuchten Bodenproben konnten die sprengstofftypischen Verbindungen der genannten Parameterliste festgestellt werden. Eine Ausnahme stellten die Parameter Summe aromatischer Amine und 1,2-DNB dar, die nur etwa für jede zweite Probe einen positiven Befund ergaben. Wegen der Einzelheiten wird auf die Tabelle 1 des Gutachtens verwiesen.
Für alle Sickerwasserproben ergaben sich ebenfalls positive Befunde bezüglich der untersuchten sprengstofftypischen Verbindungen, wobei die Parameter 1,2-DNB, Nitropenta und die Abbauprodukte A-DNT in zwei Proben (SW 2 und 3) sowie TNT in einer Probe (SW 3) nicht nachgewiesen werden konnten. Für die Summe der NT ergaben sich insgesamt sehr starke Schwankungen (0,7 bis 2.325,5 µg/l). Als Einzelstoffe sind TNT und Hexogen mit Maximalgehalten von 1.300 µg/l bzw. 409 µg/l am auffälligsten (S. 14, 15 des Gutachtens und Tabelle 2). Als Kontaminationsschwerpunkt kristallisierte sich der Abschnitt an der Abwassereinleitungsstelle bei SW 1 (entspricht Einleitungsstelle IV der Karte 2 des Sondergutachtens Mühlengraben enviro M) heraus. Die Analyseergebnisse der Sickerwasserproben belegten, so die Gutachter, eine Mobilisierung von sprengstofftypischen Verbindungen und einen Transport dieser Schadstoffe durch die Niederterrassensedimente in Richtung Grundwasser.
Auch die Beurteilung der humantoxikologischen Wirkung der festgestellten Schadstoffe und des Kontaminationspfades entspricht im wesentlichen derjenigen des enviro M-Sondergutachtens.
Mit Widerspruchsbescheid vom 07.12.1994 wies die Bezirksregierung B den Widerspruch der Klägerin zurück und stützte die angefochtene Verfügung neben wasserrechtlichen Vorschriften zusätzlich auf § 35 NAbfG in der Fassung vom 14.10.1994. Diese Ermächtigungsgrundlage, wonach die zuständige Behörde die erforderlichen Maßnahmen zur Gefahrenabwehr im Zusammenhang mit Altlasten erlassen könne, sei verfassungsgemäß. Ihre Anwendung im vorliegenden Fall verstoße insbesondere nicht gegen das verfassungsrechtlich begründete Rückwirkungsverbot, da es sich nicht um den Fall einer verbotenen, sog. echten Rückwirkung handele.
Auch die Eingriffsvoraussetzungen der Norm lägen vor. Die festgestellten Boden- und Wasserkontaminationen stünden im unmittelbaren Zusammenhang mit der Altlast "Ehemalige Munitionsfabrik H", wobei sich der während der Produktion als Vorfluter genutzte Mühlengraben als der eigentliche Gefahrenherd herausgestellt habe. Die Klägerin sei für die hiermit verbundenen Gefahren auch verantwortlich im Sinne des Gefahrenabwehrrechts, da sie Handlungsstörerin sei. Die M-GmbH habe aufgrund der damaligen vertraglichen Regelungen die Kontrolle über die Produktion auf dem Standort H ausgeübt und sei insoweit auch unter dem Gesichtspunkt des sog. "Zweckveranlassers" verantwortlich. Aber auch unabhängig von den damaligen vertraglichen Beziehungen habe die M-GmbH bereits allein durch die Nutzungsüberlassung der Fabrikanlagen an die Verwertchemie-GmbH die Ursache für die sich daran anschließenden Verunreinigungen durch die Rüstungsproduktion gesetzt und sei deshalb verhaltensverantwortlich. Darüber hinaus sei die Klägerin unter den für eine Störerbestimmung heranzuziehenden Gesichtspunkten der "Risikosphäre" und "Pflichtwidrigkeit" als Handlungsstörerin anzusehen. Entgegen der Ansicht der Klägerin sei auch nicht das Deutsche Reich selbst verantwortlich, weil der M-GmbH etwa lediglich die Bedeutung einer untergeordneten Behörde oder Dienststelle zugekommen sei.
Aber auch unter Zurechnungsgesichtspunkten erscheine die Inanspruchnahme der Klägerin gerechtfertigt. Deren heutige beträchtliche Kapitalmasse begründe sich aus der Rolle, die sie im damaligen "Rüstungsviereck" eingenommen habe. Insofern erscheine es nicht unbillig, wenn diese nun mit den negativen Seiten des privaten Wirtschaftens konfrontiert werde.
Letztlich scheide auch die Kunstseidenspinnerei B-AG als Verursacherin der festgestellten Verunreinigungen aus. Die von dieser verwandten Farbstoffe seien alle leicht wasserlöslich und somit von hoher Mobilität gewesen. Eine noch heute bestehende von den vor über 60 Jahren angefallenen Produktionsabwässern ausgehende Gewässergefährdung sei daher auszuschließen (vgl. Gutachten, S. 13). Auch die Explosion vom 04.04.1945 auf dem Betriebsgelände führe zu keiner anderen Beurteilung. Selbst wenn man davon ausgehe, daß diese Explosion von alliierten Streitkräften verursacht worden sei, ändere dies nichts an der Handlungsstörereigenschaft der Klägerin als Rechtsnachfolgerin der M-GmbH. Die Kontaminationen im Graben gingen eindeutig auf die erfolgte Abwassereinleitung aus der Munitionsfabrik zurück. Anders sei es nicht zu erklären, daß die mit Abstand höchsten Schadstoffkonzentrationen im Bereich der Rohreinlässe gemessen worden seien. Einer diffusen Explosion, die den Sprengstoff im wesentlichen in der Luft freisetze, könnten diese punktgenauen Verunreinigungen im Boden nicht zugeordnet werden. Dieses gelte in gleicher Weise für die nach dem Krieg erfolgten Sprengungen auf dem Betriebsgelände durch die Alliierten.
Schließlich könne sich die Klägerin auch nicht auf irgendwelche wasserrechtlichen Erlaubnisse berufen, die ihrer Verantwortlichkeit entgegenstünden. Ebenfalls auszuschließen sei eine behördliche Duldung, welcher in Ausnahmefällen Legalisierungswirkung beigemessen werde. Vielmehr sei einem Schreiben des Flußwasser-Untersuchungsamtes H an den Regierungspräsidenten vom 27.04.1943 zu entnehmen, daß die damals zuständigen Behörden keinesfalls mit dem status quo der Abwassereinleitung einverstanden gewesen seien. Die angeordneten Sanierungsmaßnahmen hielten sich auch im Rahmen des § 35 Abs. 1 NAbfG. Sie seien geeignet, die vom Verursachungsherd Mühlengraben ausgehenden Gefahren sicher zu eliminieren. Sie hielten sich auch im Rahmen des unbedingt Erforderlichen. Nicht zu beanstanden sei auch die getroffene Störerauswahl. Die Klägerin sei gegenüber der Stadt H, die als Zustandsstörerin in Betracht komme, die wirtschaftlich leistungsfähigere Störerin, was unter Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten ihre vorrangige Inanspruchnahme rechtfertige. Hierdurch werde eine Opfersituation auf seiten der Stadt H als Zustandsstörerin verhindert, die erst nach der eigentlichen Gefahrverursachung Eigentümerin des Grundstücks geworden sei.
Die Klägerin hat rechtzeitig Klage erhoben. Sie wiederholt ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren und ergänzt wie folgt: § 35 NAbfG komme als Ermächtigungsgrundlage nicht in Betracht, weil hierdurch ein Fall der echten Rückwirkung eintreten würde. Die bisher erstellten Gutachten ließen eine Gefahr im polizeirechtlichen Sinne nach wie vor nicht erkennen. Hierfür reiche jedenfalls der in den Bodenproben festgestellte Schadstoffgehalt nicht aus, da ausgeschlossen werden könne, daß der Boden in der Entnahmetiefe oral, hautresorptiv oder inhalativ aufgenommen werden könne. Aber auch die untersuchten Sickerwasserproben ließen keine Gefahr erkennen. Dagegen spreche u.a., daß die Probe mit dem höchsten Gehalt an Nitroaromaten in nur 0,2 m Tiefe entnommen worden sei. Interessant sei auch das Verhältnis von TNT zu A-DNT in dieser Probe: Von den 2.325,5 µg/l Nitroaromaten seien nur ca. 1.000 µg/l Folgeprodukte des TNT. Der überwiegende Teil bestehe also selbst nach 50 Jahren aus unzersetztem TNT. Im übrigen sage eine Probe aus so geringer Tiefe nichts über die für die Feststellung einer Gefahr wichtigen Faktoren Verdünnungseffekt und Absorptionsfähigkeit des Bodens aus. Fest stehe dagegen, daß eintretendes Regenwasser durch den durchlässigen Untergrund gut versickere, wodurch der Verdünnungseffekt verstärkt werde. Daher sei eine Gefährdung nur dann nachweisbar, wenn eine konkrete Aussage über die Grundwasser-Flußmengen und über die effektiven Schadstoffgehalte an der Trinkwasserentnahme gemacht würden. An einer solchen Aussage fehle es aber bisher.
Demnach sei bereits zweifelhaft, ob hier überhaupt eine Gefahr vorliege. Selbst wenn dies der Fall wäre, wäre sie so gering, daß die im Gutachten vorgeschlagenen und der Klägerin aufgegebenen Sanierungsmaßnahmen völlig unverhältnismäßig wären. Als Abwehrmaßnahme würde eine einfache Abdeckung des Grabens ausreichen. Für die Auskofferung von 1 m bis 1,50 m, wie sie die Anordnung vorsehe, fehle es an allen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen.
Selbst wenn dies nicht der Fall sei, sie die Störerauswahl rechtswidrig. Es sei zwar grundsätzlich möglich, als Verhaltensstörer denjenigen heranzuziehen, der einen anderen zu einer Verrichtung bestellt habe. Entgegen der Ansicht des Beklagten und des von ihm hierzu herangezogenen Rechtsgutachtens von Prof. ~~ sprächen aber die zugrundegelegten Verträge, deren Existenz für den Produktionsstandort H zudem nicht belegt sei, nicht für die Einordnung der Verwertchemie-GmbH als Verrichtungsgehilfe der M-GmbH. Auch sei die M-GmbH nicht Zweckveranlasser i.S.d. Polizeirechts. Darüber hinaus habe der Beklagte bei der Störerauswahl keinerlei Ermessen ausgeübt. Die Klägerin werde allein unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten, u.a., weil sie angeblich aus der damaligen Rüstungsproduktion Profit gezogen habe, vor der Zustandsstörerin in Anspruch genommen. Demgegenüber sei völlig unberücksichtigt geblieben, daß der Zustandsstörer als Grundstückseigentümer durchaus zunehmend in die Eigenhaftung hineinwachsen könne, wenn er, möglicherweise sogar ohne bewußte Duldung, die Kontaminationen auf seinem Grundstück lange Zeit belasse. Nichts anderes ergebe sich daraus, daß die D AG nach dem Mantelvertrag verpflichtet gewesen sei, der M-GmbH die Konzession nach § 16 Gewerbeordnung (GO) zu verschaffen. Denn die gewerberechtliche Genehmigung, die nach damaligem Recht gemäß § 16 GO zu beantragen und zu erteilen gewesen sei, habe gemäß § 18 Satz 2 GO die Beachtung der baupolizeilichen Bestimmungen umfaßt. Für die gewerberechtliche Genehmigung habe schon damals die Konzentrationsmaxime gegolten, so daß neben der gewerberechtlichen Genehmigung u.a. eine Baugenehmigung nicht erforderlich gewesen sei. Träger der gewerberechtlichen Konzession sei deshalb bei der Errichtung einer Fabrikhalle regelmäßig der Bauherr bzw. der Grundstückseigentümer, hier also die M-GmbH gewesen. Entgegen der Ansicht des Beklagten ergebe sich eine Verhaltensstörerhaftung der M-GmbH auch nicht daraus, daß sie die Einleitung von Schadstoffen nicht durch den Bau geeigneter Kläranlagen verhindert habe. Die M-GmbH sei nicht Bauherrin der Anlagen gewesen, diese seien ihr vielmehr nach Fertigstellung übertragen worden. Es gebe aber auch keinerlei Anzeichen dafür, daß die Entwässerungsanlagen als solche unzureichend errichtet worden wären. Sie seien später durch die gesteigerte Produktion der Verwertchemie-GmbH vielmehr lediglich überlastet worden. Auf den Umfang der Produktion habe die M-GmbH aber keinen Einfluß gehabt.
Die zulässige Klage ist im wesentlichen unbegründet.
Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 09.09.1992 i.d.F. des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Braunschweig vom 07.12.1994 ist mit Ausnahme des im Tenor aufgehobenen Teils rechtmäßig. Die Klägerin wird deshalb dadurch insoweit nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage der mit den angefochtenen Bescheiden ausgesprochenen Anordnung ist § 35 Abs. 1 des Nds. Abfallgesetzes ? AbfG-Nds - i.d.F. vom 14.10.1994. Danach kann die zuständige Behörde (hier der Beklagte gemäß §§ 41 Abs. 3, 42 Abs. 1 AbfG-Nds) die Maßnahmen zur Sicherung oder Sanierung anordnen, die erforderlich sind, um eine von einer Altlast ausgehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit abzuwehren. Bei dem ehemaligen Betriebsgelände der Munitionsfabrik H, zu dem wegen seiner Entwässerungsfunktion für betriebliche Abwässer auch der Mühlengraben gehört, handelt es sich um eine Altlast i.s.d. Vorschrift nach der Definition in § 31 Abs. 3 und Abs. 2 Nr. 1 AbfG-Nds. Das Betriebsgelände war Teil eines Gewerbebetriebes, in welchem mit umweltgefährdenden Stoffen, nämlich Sprengstoffen, insbesondere Trinitrotoluol (TNT), umgegangen wurde. Diese sind nach den vom Beklagten eingeholten Gutachten geeignet, den Boden und teilweise das Grundwasser nachhaltig und nachteilig zu verändern, und haben dies teilweise schon getan. Die gegenwärtig festzustellende Kontamination des Grundwassers in einzelnen Bereichen des Geländes und die durch die Belastung des Bodens mit TNT und dessen Abbauprodukten begründete Möglichkeit weiterer Kontaminationen des Grundwassers stellen eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar.
Nach § 137 des Nds. Wassergesetzes - NWG -, der wörtlich mit § 34 des Wasserhaushaltsgesetzes - WHG - übereinstimmt, sind alle Handlungen verboten, die eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften besorgen lassen. Derartige Einwirkungen verstoßen gegen das Gebot der Reinhaltung des Grundwassers als eines eigenständigen Gesetzeszwecks und beeinträchtigen zugleich die Nutzung des Grundwassers für erlaubte Zwecke. Damit erfüllen sie die Voraussetzungen einer konkreten und gegenwärtigen, je nach Intensität der Einwirkung auch erheblichen Gefahr i.S.d. § 2 des Nds. Gefahrenabwehrgesetzes - NGefAG - (Nds. OVG, Beschluß vom 07.03.1997 - 7 M 3628/96 -, Nds. VBl. 1997, 212, 213).
Soweit eine Verunreinigung der oberen Grundwasserleiter (Brunnen FB 2) mit 4,7 Nanogramm Hexogen durch das Sondergutachten Mühlengraben des vom 10.05.1991 (Beiakten B) nachgewiesen ist, liegt eine Störung des Schutzgutes Grundwasser bereits vor.
Wegen der in den Gutachten dargestellten hydrogeologischen Situation bedeuten darüber hinaus die festgestellten Bodenverunreinigungen ebenfalls eine Gefahr für das Grundwasser und damit für ein Gewässer (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 WHG), so daß unter diesem Blickwinkel ebenfalls eine Beeinträchtigung des Gemeinwohls anzunehmen ist. Wegen der großen Bedeutung des Grundwassers für das Wohl der Allgemeinheit müssen an die Wahrscheinlichkeit des Eintritts eines Schadens an diesem Rechtsgut keine besonders hohen Anforderungen gestellt werden (in diesem Sinne auch: BVerwG, Beschluß vom 13.05.1983 - 7 B 35/83 -, NVwZ 1984, S. 374). Eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften ist vielmehr schon dann zu besorgen, wenn die Möglichkeit eines entsprechenden Schadenseintritts nach den gegebenen Umständen und im Rahmen einer sachlich vertretbaren, auf konkreten Feststellungen beruhenden Prognose nicht von der Hand zu weisen ist (BVerwG, Urteil vom 12.09.1980 - 4 C 89.77 - Buchholz 445.4, § 31 WHG Nr. 5). So liegt der Fall hier.
Die Kammer hat nach den überzeugenden Gutachten keine Zweifel daran, daß eine derartige Gefahr hier vorliegt. Schon nach dem Untersuchungsbericht des vom 17.12.1987 (Beiakten F, S. 10 f.) ergibt sich eine Belastung des Bodens des Mühlengrabens mit 2,4,6-TNT in Höhe von 24,5 g/kg TS. Die weiteren im Laufe des Verfahrens erstellten Gutachten bestätigen im wesentlichen eine derartige Schadstoffbelastung des Mühlengrabens und weisen eine Gefährdung des Grundwassers, insbesondere des Wassereinzugsgebiets des Pöhlder Beckens nach.
Nach dem Sondergutachten Mühlengraben des vom 10.05.1991 (Beiakten B) schwanken die Schadstoffgehalte für TNT im Sediment des Mühlengrabens zwischen 0,07 und 11,71 mg/kg TS, diejenigen der Abbauprodukte des TNT (A-DNT) zwischen 0,11 und 16,85 mg/kg TS. Dabei finden sich TNT-Schadstoffgehalte in der oberen Bodenschicht, Abbauprodukte zwischen 0,3 und 0,4 m Tiefe. Die Kontamination ist danach nicht auf das Sediment in der Grabensohle beschränkt. Die höchsten Belastungen im Mühlengraben befinden sich in unmittelbarer Nähe zweier Rohreinlässe der Abwasserkanalisation der ehemaligen Sprengstoffabrik. Nach diesem Gutachten werden die Schadstoffe von der Basis des Mühlengrabens in die stark durchlässigen Niederterrassenkiese transportiert, von wo aus, besonders im Bereich eines dort befindlichen Erdfalles, in relativ kurzer Zeit ein Weitertransport in das Grundwasser erfolgen kann. Wegen dieser hydrogeologischen Gegebenheiten kann es danach zu einer nachhaltigen Kontamination des Grundwassers und ggf. des Trinkwassers kommen. Aus umwelthygienischer Sicht wird hervorgehoben, daß TNT und seine Abbauprodukte als starke Blutgifte wirken, wobei die Giftwirkung auf der Bildung von Methämoglobin und der dadurch bedingten Verhinderung des Sauerstofftransportes beruht. Darüber hinaus haben sich aromatische Nitroverbindungen und insbesondere deren Abbauprodukte nicht nur als mutagen (erbgutverändernd), sondern im Tierversuch auch als karzinogen (krebserzeugend) erwiesen. Da ein Grenzwert für diese Stoffe nicht angegeben werden könne, sei aus humantoxikologischer Sicht für diese Substanzen eine "Null-Konzentration" zu fordern. Diese Feststellungen werden durch die Voruntersuchungen der festgehalten im Bericht vom 28.10.1991 (Beiakten C), bestätigt.
Danach ist die Belastung des Bodens mit TNT und dessen wichtigsten Abbauprodukten, 2 A-4, 6-DNT sowie 4 A-2, 6-DNT, am häufigsten nachgewiesen. Die Bodenbelastung mit TNT ist damit am weitesten verbreitet und auch am intensivsten. Die Gehalte an Abbauprodukten (A-DNT) fallen danach erwartungsgemäß geringer aus. Als Kontaminationsschwerpunkt wird u.a. der Mühlengraben im Bereich der Abwassereinleitungsstellen genannt. Konkret ergeben sich nach diesem Gutachten für die nachstehenden Proben folgende Ergebnisse (S. 47 ff.): M 39 bis 0,2 m Tiefe 3,26 mg/kg TS-TNT und 16,03 mg/kg TS Summe der aromatischen Amine. M 39 in 0,2 bis 0,5 m Tiefe 4,16 mg/kg TS-TNT und 8,32 mg/kg TS Summe der aromatischen Amine. S 30 in 0,25 bis 0,4 m Tiefe 10,23 mg/kg TS-TNT und 9,36 mg/kg TS Summe der aromatischen Amine. G 4 in 0,15 bis 0,25 m Tiefe 4,85 mg/kg TS-TNT und 3,48 mg/kg TS Summe der aromatischen Amine sowie G 4 in 0,3 bis 0,4 m Tiefe 0,98 mg/kg TS-TNT und 16,58 mg/kg TS Summe der aromatischen Amine sowie G 9 in 0,15 bis 0,55 m Tiefe 11,71 mg/kg TS-TNT und 4,1 mg/kg TS Summe der aromatischen Amine.
Die Nachweisgrenze für TNT liegt bei 0,03, diejenige für die Summe der aromatischen Amine bei 0,02 mg/kg TS. Die Verteilung im Mühlengraben stellt sich nach diesem Gutachten so dar, daß sich an eine vorwiegend geringe Belastung im Oberboden ein Bereich mit relativ starker Belastung im Übergang Oberboden - Grabensediment - Niederterrasse anschließt. Mit zunehmender Tiefe werden die Gehalte an TNT und A-DNT wieder deutlich geringer. Von besonderer Bedeutung ist danach der Anteil an A-DNT, der im Oberboden und vor allem in den oberen Dezimetern der Niederterrasse am größten ist. Nach dem Gutachten ist weiter davon auszugehen, daß sich die Gefahrenherde vorwiegend in gut durchlässigen Schichten und gering sorptiven Substraten (Niederterrassenkiese) befinden und deshalb die Schadstoffe eine hohe Mobilität aufweisen. Daher findet nach den nachvollziehbaren Ausführungen ein Schadstofftransport durch Sickerwasser in das Grundwasser statt. So ist dann auch, wie beschrieben, weiter eine nachweisbare Belastung des Brunnens FB 2 mit Hexogen, einem sprengstofftypischen chemischen Element, festgestellt worden. Diese Belastung des Grundwassers mit Hexogen, die nachweislich das tiefe Grundwasser erfaßt hat, stellt somit eine potentielle Gefährdung des Trinkwassers dar.
Zu ähnlichen Ergebnissen gelangt das Sondergutachten Mühlengraben (Sickerwasseruntersuchungen) der vom 11.08.1994 (Beiakten D). Danach sind in allen untersuchten Bodenproben sprengstofftypische Verbindungen gefunden worden. Die Summe der Nitroaromaten schwankt danach zwischen Gehalten von 0,24 und 418,16 mg/kg TS, wobei auffälligster Einzelstoff TNT mit Maximalgehalt von 280 mg/kg TS ist. Ausweislich dieses Gutachtens ist der Mühlengraben im größten Teil seines Verlaufes kontaminiert. Der Schwerpunkt liegt danach im Bereich SW 1, der den Meßpunkten M 39, S. 30 und G 4 der Untersuchung durch enviro M entspricht. Die Maximalkonzentration befindet sich in 0,2 bis 0,4 m mit abnehmenden Schadstoffgehalten bis mindestens 1,5 m unter Gelände. Auch dieses Gutachten spricht von einer Mobilisierung von sprengstofftypischen Verbindungen und deren Transport durch die Niederterrassensedimente in Richtung Grundwasser. Aus toxikologischer Sicht fordert es eine weitestgehende Minimierung der Schadstoffkonzentrationen, wobei es Grenz- oder Richtwerte nicht gebe. Der Kontaminationspfad führt danach von der Abwasserkanalisation in das Grundwasser. Die Kammer folgt dem Gutachten auch darin, daß dieser Zustand eine erhebliche Gefährdung für Mensch und Umwelt darstellt. Insbesondere eine Trinkwassergefährdung der Brunnen der Stadt H kann danach nicht ausgeschlossen werden.
Die während des Klageverfahrens vorgelegten, neuesten gutachterlichen Feststellungen durch die vom 06.06.1996 zur Fortführung der Sickerwasseruntersuchungen des Mühlengrabens bestätigen diese Einschätzung in der Sache. Sie kommen demgegenüber zwar zu geringeren Maximalgehalten der Einzelstoffe sowie zu einer örtlichen Verlagerung der maximalen Belastungen von SW 1 zu SW 2, gelangen indes ebenso zu einer Trinkwassergefährdung insbesondere für die Brunnen der Stadt H und für das Pöhlder Becken. Ursache für die unterschiedlich festgestellten Maximalgehalte und die räumliche Verschiebung der Schadstoffkonzentrationen sind danach witterungsbedingte und biologische Faktoren, die einen Mobilisationsprozeß im Boden initiieren. Besonders auffällig ist hiernach der Parameter Hexogen mit extrem hohen Gehalten von 2.600 bis 10.100 Nanogramm/l.
Entgegen der Ansicht der Klägerin sind die gesetzlichen Regelungen zur Altlastensanierung im Niedersächsischen Abfallgesetz, insbesondere § 35 NAbfG, nicht wegen eines Verstoßes gegen das aus dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit abgeleitete Rückwirkungsverbot verfassungswidrig. Dabei kommt es entscheidungserheblich nicht darauf an, ob diese Regelungen eine verfassungsrechtlich zulässige unechte Rückwirkung entfalten, weil sie auf gegenwärtig noch nicht abgeschlossene Sachverhalte für die Zukunft einwirken und damit die betroffenen Rechtspositionen nachträglich entwerten (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 10.05.1983 - 1 BvR 820/79 - BVerfGE 64, 87, 104; vom 13.05.1986 - 1 BvL 55/83 - BVerfGE 72, S. 140, 154, jeweils m.w.N.). Auf die in der Literatur umstrittene Frage, ob derartige Altlastenregelungen in Lebenssachverhalte eingreifen, die bereits in der Vergangenheit abgeschlossen sind (bejahend z.B. Knopp, DÖV 1990, 683, 687; Pohl, NJW 1995, 1645, 1649; verneinend z.B. Paetow, NVwZ 1990, S. 510, 517; Rid / Petersen, NVwZ 1994, 844, 849) kommt es für die Entscheidung nicht an. Dies beruht darauf, daß die festgestellten Bodenverunreinigungen mit der damit einhergehenden Gefährdung des Grundwassers bereits vor Inkrafttreten der Altlastenregelungen sowie vor Inkrafttreten des Abfallgesetzes sowie des Wasserhaushaltsgesetzes und des Nds. Wassergesetzes aufgrund der hier einschlägigen Rechtsvorschriften ordnungsrechtlich bewehrt gewesen sind, so daß der Klägerin mit der auf § 35 NAbfG gestützten Verfügung des Beklagten rückwirkend keine - neuen - ordnungsrechtlichen Pflichten auferlegt werden.
Der hier betroffene Grundwasserschutz war nämlich bereits im Preußischen Wassergesetz - PrWG - geregelt. Gemäß § 202 PrWG war der Eigentümer eines Grundstückes nicht befugt, Stoffe in den Boden einzubringen oder einzuleiten, durch die das unterirdische Wasser, ein Wasserlauf oder ein See zum Nachteil anderer verunreinigt wurde. Zwar zielte das PrWG mit den §§ 196 ff. auf den privatrechtlichen Schutz der Rechte Dritter (vgl. OVG Münster, Urteil vom 30.05.1996 - 20 A 2640/94 -; Nds. OVG, Beschluß vom 07.03.1997, a.a.O., S. 214). Bereits während der Geltung des Preußischen Wassergesetzes war indes anerkannt, daß die polizeiliche Generalklausel (§§ 10 Abs. 2, 17 ALR, 14 PVG) den Polizeibehörden die Möglichkeit bot, unter bestimmten Voraussetzungen - z.B. einer Gesundheitsgefährdung wegen der Nähe einer Quelle oder eines Wasserwerkes u.a. - gegen grundwassergefährdende Verrichtungen einzuschreiten. Polizeiwidrig war es damit, wenn infolge eigenen Verhaltens eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eintrat, mithin ein Schaden an geschützten Rechtsgütern hinreichend wahrscheinlich war. Mit dem Eintritt der Gefahr entstand neben der materiellen Pflicht zur Gefahrenabwehr die polizeiliche Eingriffskompetenz. Zwar mag es zutreffen, daß während der Geltung des PrWG noch nicht das Bewußtsein für die Notwendigkeit des Grundwasserschutzes unabhängig von möglichen Gesundheitsgefahren durch Verunreinigungen in gleicher Weise wie heute entwickelt war. Der sich daran knüpfenden, für die Verursacherhaftung im Altlastenrecht wichtigen Frage, ob es für diese Haftung auf die objektive Gefährdung oder auf deren Bewertung nach dem Stand des Wissens im Zeitpunkt ihrer Verursachung ankommt, braucht hier jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden, da jedenfalls für den Zeitraum, in dem es hier zu den Boden- und Grundwasserkontaminationen gekommen sein muß (1940 bis 1945), die Gefahren für das Grundwasser durch das Eindringen von Sprengstoffen in den Boden bekannt und die Notwendigkeit, solches zu verhindern, den Verantwortlichen bewußt war (hierzu: Nds. OVG, a.a.O., m.w.N.). Dies ergibt sich u.a. aus dem in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Bericht des Flußwasseruntersuchungsamtes H an den Regierungspräsidenten ... vom 27.04.1943, in dem von einer erheblichen Verunreinigung der Oder mit Dinitrobenzol berichtet wird. Auch das OVG Münster (a.a.O.) nimmt eine derartige materielle Pflicht zur Gefahrenabwehr und eine entsprechende polizeiliche Eingriffskompetenz bei sprengstoffproduktionsbedingten Grundwasserverunreinigungen an. Die Pflicht, Kontaminationen des Grundwassers durch Sprengstoffe und demgemäß auch zu solchen Kontaminationen führende Verunreinigungen des Bodens zu vermeiden und eingetretene Verunreinigungen zu beseitigen, bestand demzufolge schon vor und unabhängig von der Verankerung darauf hinzielender Regelungen im Wasserhaushaltsgesetz sowie im Niedersächsischen Wassergesetz und im Niedersächsischen Abfallgesetz (ebenso: Becker, DVBl. 1991, S. 346, 352 sowie in dem in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Gutachten).
Der Beklagte hat auch zu Recht die Klägerin als "Verantwortliche" in Anspruch genommen. Der Begriff der "verantwortlichen Personen" wird zwar nur in § 36 NAbfG verwendet; er wird jedoch in § 35 NAbfG vorausgesetzt. Wer i.S.d. Vorschriften "verantwortlich" ist, ergibt sich aus dem Nds. Gefahrenabwehrgesetz, dem jener Begriff entnommen ist und auf das § 45 Abs. 2 NAbfG ausdrücklich verweist. Die Klägerin ist neben der seinerzeitigen Produzentin, der Verwertchemie-GmbH, gemäß § 6 NGefAG für die von den Boden- und Grundwasserkontaminationen ausgehenden Gefahren verantwortlich.
Nach den vom Beklagten eingeholten Gutachten deutet alles darauf hin, daß die Verschmutzungen im Bereich des Mühlengrabens zumindest auch auf den Betrieb der Sprengstoffabrik und damit auf die gewerbliche Betätigung der Betreiber dieses Unternehmens zurückzuführen sind. Die Tatsache, daß nach dem Gutachten vom 06.06.1996 auch Pikrinsäure, ein Stoff, der auch bei der Produktion durch die B-AG angefallen sein kann, nachgewiesen wurde, ist rechtlich unerheblich. Die mengenmäßig bedeutenden und gesundheitsgefährdenden Verunreinigungen durch sprengstoffspezifische Rückstände und Abbauprodukte gehen nämlich eindeutig auf die Bomben- und Minenproduktion zurück.
Die Hauptkontaminationsherde befinden sich ausweislich der bereits genannten Sondergutachten Mühlengraben der vom 10.05.1991 sowie der vom 11.08.1994 in Höhe der Abwassereinleitungsstellen der Fabrikkanalisation in den Mühlengraben. Hieraus ergibt sich nachvollziehbar, daß die entsprechenden Bodenverunreinigungen durch das produktionsbedingte Einleiten von mit Sprengstoffen verunreinigten Abwässern in den Mühlengraben zur Weiterleitung in die Sieber erfolgt sind. Die Verunreinigungen stehen nämlich im engen räumlichen Zusammenhang mit der Sprengstoffabfüllung. Da die Mitverursachung einer Gefahr ausreicht, um die Verantwortlichkeit des Verursachers zu begründen (OVG Münster, Urteil vom 29.03.1984, UPR 1984, 279, 280; VGH Mannheim, Urteil vom 19.10.1993, NVwZ-RR 1994, S. 565; Beschluß vom 04.03.1996 - 10 S 2687/95 - NVwZ-RR 1996, 387, 388; OVG Lüneburg, a.a.O., S. 213), wäre diese nur dann ausgeschlossen, wenn ein Handlungsablauf plausibel dargelegt worden wäre, welcher der Annahme einer Mitursächlichkeit entgegenstünde.
Die von der Klägerin insoweit vorgetragenen Ereignisse, wie die Bombardierung der Fabrik durch ein alliiertes Flugzeug im April 1945 und die nach Kriegsende erfolgte Sprengung der Fabrikanlagen durch britische Truppen sind nicht geeignet, einen derartigen Handlungsablauf darzulegen. Zunächst fehlt diesen Geschehnissen, wie der Beklagte zu Recht geltend macht, der "Wasserbezug". Weder eine Explosion noch eine Sprengung, die beide atmosphärisch stattfinden, erklären, weshalb im Bereich der Kanalisationseinleitungsstellen ein erhöhter Verunreinigungsgrad festgestellt worden ist. Selbst wenn derartige Ereignisse, etwa infolge von Löschversuchen nach der Explosion am 04.04.1945 oder der Ablagerung von Bauresten nach der Sprengung in der Nähe der Einleitungsstellen, den Schadstoffeintrag erhöht haben sollten, sind sie wegen ihrer Singularität nicht geeignet auszuschließen, daß der über mehr als vier Jahre erfolgte kontinuierliche Schadstoffeintrag über die Abwasserableitungen in den Mühlengraben für die Verunreinigungen ursächlich ist. Nach Überzeugung des Gerichts ist nach alledem die Existenz und der Betrieb der Munitionsfabrik H jedenfalls mitursächlich dafür gewesen, daß Sprengstoffe und deren Abbauprodukte in den Boden und das Grundwasser eindringen konnten.
Zwar waren seinerzeit die inzwischen liquidierte Verwertchemie- GmbH bzw. deren Mitarbeiter als Handlungsstörer für diese Kontaminationen verantwortlich, die Klägerin haftet jedoch als weiterer Handlungsstörer neben der Verwertchemie-GmbH.
Diese Verhaltensstörerhaftung der Verwertchemie-GmbH trifft die Klägerin als identisches Rechtssubjekt der M-GmbH allerdings nicht deshalb, weil die Verwertchemie-GmbH etwa Verrichtungsgehilfe der M-GmbH i.S.d. § 6 Abs. 3 NGefAG gewesen wäre. Insoweit fehlte es nämlich an einer Möglichkeit der M-GmbH, auf die Ausführung der Verrichtung, nämlich den konkreten Produktionsprozeß, bei dem die Abwässer angefallen sind, maßgeblich Einfluß zu nehmen (vgl. Münchner Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, 2. Auflage, § 831 Rn. 29). Das Recht, Produktionsmengen vorzugeben (§ 7 Abs. 2 des Mantelpachtvertrages) und bei Einlauf der Maschinen, Anlauf der Fertigung und bei Inangriffnahme der Massenfertigung unterrichtet zu werden (§ 7 Abs. 1 des Vertrages), begründet nicht die Geschäftsherreneigenschaft der M-GmbH.
Die Haftung der Klägerin als Handlungsstörerin folgt aus ihrer Garantenstellung gegenüber der Allgemeinheit im Hinblick auf die von der Munitionsfabrik H ausgehenden Gefahren für die Bevölkerung.
Die M-GmbH hat der Verwertchemie-GmbH die Munitionsfabrik H zum Zweck der Nutzung als Bomben- und Minenabfüllstätte verpachtet. Die grundwasserschädlichen Ablagerungen sind mit Wissen der M-GmbH und ihrer Duldung in den Mühlengraben gelangt. Zwar liegt ein konkreter Pachtvertrag für die Munitionsfabrik H zwischen der M- GmbH und der Verwertchemie-GmbH nicht vor. Das Gericht hält es indes aufgrund der seinerzeitigen staatlichen Strukturen und des erkennbaren Bedürfnisses des Deutschen Reiches, den privatrechtlich organisierten Teil der Rüstungsproduktion einheitlich zu gestalten, für zwingend, daß auch in bezug auf die Munitionsfabrik H der als Mantelvertrag vorliegende Pachtvertrag vom 31.08.1939 Anwendung gefunden hat. Hiervon geht letztlich auch die Klägerin aus, die im übrigen einen abweichenden Geschehensablauf nicht plausibel dargelegt hat.
Die Kammer kann offenlassen, ob sich allein aus dieser Verpachtung und der Kenntnis der M-GmbH um die Produktionsabläufe der Sprengstoffabfüllung eine polizeiliche Garantenstellung und damit einhergehend die Handlungsstörerschaft begründen läßt (in diesem Sinne VGH München, Beschl. vom 26.07.1991 - 22 CS 90.400 -, NVwZ 1992, S. 905). Im vorliegenden Fall ist eine Gesamtschau der tatsächlichen und rechtlichen Beziehungen der beteiligten Gesellschaften vorzunehmen. Als Ergebnis dieser Gesamtbetrachtung ist eine derartige Garantenstellung deshalb anzunehmen, weil neben die genannten Kriterien einerseits die Tatsache tritt, daß die M-GmbH Inhaber der gewerberechtlichen Konzession nach § 16 (der damals geltenden) Gewerbeordnung (GO) war oder jedenfalls sein sollte und andererseits die vertraglichen Verflechtungen zwischen der M-GmbH und der Verwertchemie-GmbH faktisch konzernrechtlicher Natur waren.
Nach § 2 Nr. 4 des zwischen der D-AG und dem Deutschen Reich abgeschlossenen Mantelvertrages vom 04.03.1940 war die D-AG verpflichtet, der M-GmbH die Konzession nach § 16 GO zu verschaffen. Nach § 16 GO bedurfte u.a. die Errichtung von Schießpulverfabriken und Anlagen zur Feuerwerkerei einer Genehmigung. Zu diesen Anlagen zählten u.a. Fabriken und Werkstätten zur Herstellung von Gewehr- und Geschützmunition (Landmann / Rohmer / Eyermann / Fröhler, GewO, Bd. 1, 11. Aufl. § 16 Anm. 6). Hierbei war für im Interesse der Landesverteidigung stehende Anlagen ein vereinfachtes Genehmigungsverfahren nach § 22 a GO vorgesehen.
Die Kammer geht, fehlt es auch hier wieder an konkreten Unterlagen, davon aus, daß der gewerberechtliche Anlagenbetreiber die M-GmbH war. Nach § 18 GO hatte die Genehmigungsbehörde auch im Verfahren nach § 22 a GO zu prüfen, ob die Anlage erhebliche Gefahren, Nachteile oder Belästigungen für das Publikum herbeiführen konnte, wobei sich diese Prüfung auch auf feuer- und gesundheitspolizeiliche Vorschriften erstreckte. Landesrechtliche Vorschriften die Verunreinigung von Gewässern betreffend wurden durch die Genehmigung nach § 16 GO indes nicht berührt (Landmann u.a., a.a.O., § 18 Anm. 4 und § 16 Anm. 1 c). Die Kammer geht hier - zugunsten der Klägerin - zunächst davon aus, daß eine derartige Anlagengenehmigung wirksam erteilt worden ist. Wie sich aus § 25 Abs. 1 GO ergibt, blieb diese Genehmigung so lange in Kraft, wie keine wesentlichen Veränderungen in dem Betrieb der Anlage eingetreten waren. In diesem Fall war der Konzessionsinhaber, hier die M-GmbH, gehalten, eine neue Genehmigung zu beantragen. Unabhängig von der Frage, ob in der Produktionssteigerung gegen Ende des Krieges und der Verwendung von Grundstoffen mit einer höheren Explosionskraft (DNB) für die Minenproduktion eine wesentliche Betriebsänderung liegt, ergibt sich aus § 25 GO in den dort genannten Fällen eine Mitwirkungspflicht bei der Verhinderung der in § 18 GO genannten Gefahren für die Allgemeinheit. Hieraus leitet die Kammer die öffentlich-rechtliche Garantenstellung der M-GmbH ab (i.E. ebenso, allerdings mit der Begründung, es liege ein Verstoß gegen zivilrechtliche Verkehrspflichten vor, Flotho, Ordnungsverfügungen zur Dekontamination von Rüstungsaltlasten aus der Sprengstoffproduktion nach dem Montan-Schema, Seite 141 ff.).
Von ausschlaggebender Bedeutung für die Annahme einer polizeirechtlichen Garantenstellung der M-GmbH sind darüber hinaus die Rechtsbeziehungen zwischen dieser und der Verwertchemie-GmbH einerseits sowie zwischen dem Deutschen Reich bzw. der M-GmbH und der D -AG andererseits.
Die Verwertchemie-GmbH hatte aufgrund ihrer eigenen vertraglichen Bindungen gegenüber der M-GmbH sowie aufgrund der vertraglichen Bindungen ihrer Muttergesellschaft, der D AG, mit dem Deutschen Reich in allen maßgeblichen kaufmännischen Angelegenheiten keine eigene Entscheidungsbefugnis. Darüber hinaus war es der Verwertchemie-GmbH der M-GmbH gegenüber sogar versagt, sich auf ihre gesellschaftsrechtliche Abhängigkeit von der D AG zu berufen. Im einzelnen bestanden folgende Bindungen und Verpflichtungen der Verwertchemie-GmbH:
Nach § 3 Abs. 1 des zwischen der M-GmbH und der Verwertchemie-GmbH geschlossenen Pachtvertrages (Mantelpachtvertrag) war die Verwertchemie-GmbH zunächst verpflichtet, ihre Betriebsanlagen zu 40 % durch Aufträge des Treugebers der M-GmbH, nämlich des Deutschen Reiches, auszulasten, was für sie zu einer Regel eines ordentlichen Kaufmanns erklärt wurde. Nach § 3 Abs. 2 war die Verwertchemie-GmbH nach außen hin Steuerträger. Insoweit war es der Gesellschaft durch den Mantelpachtvertrag verboten, sich im Verhältnis zu ihrer Muttergesellschaft auf Organeigenschaft zu berufen. Der Mantelpachtvertrag konstruierte damit im Steuerrechtsverhältnis eine gesellschaftsrechtliche Selbständigkeit, die die Verwertchemie-GmbH gesellschaftsrechtlich nie gehabt hat. Durch weitere vertragliche Regelungen wurde der Verwertchemie-GmbH durch die M-GmbH vorgeschrieben, wie bestimmte wirtschaftliche Vorgänge buchhalterisch und bilanzmäßig zu erfassen waren. Dies galt gemäß § 4 Abs. 2 insbesondere für die Behandlung der verpachteten Immobilien und Mobilien sowie gemäß § 6 Abs. 5 für die Bildung von gewinnmindernden Rückstellungen. Ein entsprechendes Kontrollrecht sah § 9 Abs. 1 vor.
§ 4 Abs. 5 des Mantelpachtvertrages regelte darüber hinaus die Verpflichtung der Verwertchemie-GmbH, auf Verlangen der M-GmbH im Falle der nicht § 3 Abs. 1 entsprechenden Auslastung der Betriebsanlagen bestimmte Aufgaben auf Verlangen der M-GmbH zu übernehmen, wobei hierfür nur die Selbstkosten in Anrechnung gebracht werden durften. Gemäß § 5 Abs. 2 wurde der Pachtzins für die Betriebsanlagen von der M-GmbH jährlich innerhalb einer Bandbreite von 33 1/3 bis 50 % des jeweils bilanzmäßig ausgewiesenen Brutto-Betriebsüberschusses festgesetzt. Im Zusammenhang insbesondere mit der in § 6 Abs. 5 getroffenen Regelung über die Bildung von Rückstellungen lag es damit maßgeblich in der Hand der M-GmbH, wie hoch der jeweilige jährliche Pachtzins sein sollte.
Die größte Abhängigkeit der Verwertchemie-GmbH von der M-GmbH ergab sich schließlich aus § 7 Abs. 1 des Mantelpachtvertrages. Danach war die Verwertchemie-GmbH bei bestimmten Produktionsabläufen nicht nur unterrichtungspflichtig, sondern in jeder grundlegenden kaufmännischen Entscheidung oder jedem Verwaltungsvorgang nur nach Mitteilung und Genehmigung durch die M-GmbH zur Durchführung berechtigt. Nach § 7 Abs. 2 war die Gesellschaft darüber hinaus zur Produktion nach Vorgabe durch die M-GmbH verpflichtet. Fremdaufträge durften gemäß § 7 Abs. 3 nur nach Gestattung durch die M-GmbH übernommen werden. Diese weitreichenden Eingriffsbefugnisse in die täglichen kaufmännischen Grundentscheidungen wurden ergänzt durch § 11 des Mantelpachtvertrages. Danach bedurfte eine wesentliche Änderung der Gesellschafter- und Gesellschaftsverhältnisse, insbesondere der Übergang von Geschäftsanteilen in andere Hände, der Einwilligung der M-GmbH, die ihrerseits indes zur Übertragung ihrer Rechte und Pflichten aus dem Mantelpachtvertrag jederzeit befugt war.
Diese direkten vertraglichen Verpflichtungen der Verwertchemie-GmbH wurden ergänzt durch den zwischen dem Deutschen Reich, vertreten durch das Oberkommando des Heeres (OKH), und der Firma D AG geschlossenen Mantelvertrag vom 04.03.1940. Nach § 2 Abs. 2 des Mantelvertrages war auch die D AG im Verhältnis zur M-GmbH nicht befugt, sich auf das zwischen ihr und der Verwertchemie-GmbH bestehende Organschaftsverhältnis zu berufen. Damit war für die M-GmbH sichergestellt, daß ihr die Verwertchemie-GmbH als selbständiger Vertragspartner zur Verfügung stand. Nach § 6 Abs. 1 mußte die D AG dem OKH dafür einstehen, daß sämtliche der Verwertchemie-GmbH verpachteten Anlagen in einem stets guten und jederzeit betriebsfähigen Zustand gehalten wurden. Die hierfür anfallenden Kosten sollten im Rahmen des Mantelpachtvertrages vergütet werden. Weiter war die D AG nach § 8 Abs. 1 verpflichtet, den für die Inbetriebnahme der Fabrik erforderlichen Arbeiterstamm sowie einen geeigneten Betriebsleiter zur Verfügung zu stellen. Dem OKH war gemäß § 9 Abs. 2 weiter vorbehalten, im Falle einer Ausnutzung der Anlagen für OKH-fremde Zwecke hierfür besondere Bedingungen festzulegen, ohne daß eine Beschränkung dieses Festlegungsrechtes erkennbar war. Dieser Bestimmung korrespondierte § 11 Abs. 1 des Mantelvertrages, nach dem das OKH aus Gründen der Staatsnotwendigkeit jederzeit berechtigt war, in den Anlagen die Fertigung von Erzeugnissen für die Zwecke der Wehrmacht selbst zu betreiben oder betreiben zu lassen. Insgesamt ergibt sich aus diesen vertraglichen Beziehungen, wie dies auch in § 12 Abs. 1 ausdrücklich erklärt wurde, daß die D AG die geschlossenen Vertragsanlagen als Treuhänderin des OKH verwaltete.
Aus diesen vertraglichen Verflechtungen zwischen der M-GmbH und der Verwertchemie-GmbH einerseits sowie andererseits des alleinigen Gesellschafters der M-GmbH, des OKH, und der D AG zieht die Kammer den rechtlichen Schluß, daß die Verwertchemie-GmbH als Betreiberfirma der Munitionsfabrik H wenn auch nicht gesellschaftsrechtlich, so doch vertraglich vollständig in die Rüstungsproduktion des Deutschen Reiches in jener Zeit eingegliedert war. In Ermangelung jeglicher eigenständiger Entscheidungsbefugnis von Belang war die Verwertchemie-GmbH vollständig von der M-GmbH abhängig. Hiermit korrespondiert die Garantenstellung der M-GmbH im Hinblick auf die produktionsbedingten, wassergefährdenden Ablagerungen, so daß die M-GmbH als Handlungsstörer neben die nicht mehr existente Verwertchemie-GmbH tritt (i.E. ebenso: Becker, DVBl. 1991, S. 346, 348; Brandt, Altlastenrecht, VI A Rn. 41, der allerdings auf § 831 BGB abstellt; a.A. Peine, DVBl. 1990, S. 733, 737; Donner / Fischer, NuR 1990, S. 385, 386).
Dem läßt sich nicht entgegenhalten, daß die M-GmbH ihrerseits von den Entscheidungen des Deutschen Reiches, d.h. insbesondere von denjenigen des OKH abhängig war und über keine eigenen Entscheidungskompetenzen verfügte. Die M-GmbH besaß aufgrund ihrer Rechtsform ebenso wie die Verwertchemie-GmbH rechtliche Selbständigkeit. Es mag sein, daß sowohl die M-GmbH als auch die Verwertchemie-GmbH lediglich zur Verschleierung einer gesteigerten Rüstungsproduktion gegründet worden sind. Diese tatsächliche Einschätzung vermag indes nichts daran zu ändern, daß es sich bei der M-GmbH um eine mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattete Gesellschaft mit beschränkter Haftung handelte. Eine derartige rechtliche Selbständigkeit, mit der daraus folgenden polizeirechtlichen Handlungsverantwortlichkeit der M-GmbH, läßt sich nach Ansicht der Kammer auch nicht mit dem Argument für unbeachtlich erklären, daß das umweltschädigende Verhalten von der Allgemeinheit, die auf die Rüstungsproduktion zur Kriegsführung zwingend angewiesen war, aktiv gefördert worden sei, weshalb die aus Kriegsrüstungsproduktion folgenden betrieblichen Umweltrisiken der Sphäre der Allgemeinheit zur Last fielen (so OVG Münster, Urteil vom 30.05.1996 - 20 A 2640/94 -, NVwZ 1997, S. 507, 510). Solche "politische" Erwägungen sind nicht geeignet, die auch im Polizei- und Ordnungsrecht zu beachtenden Grundsätze des Gesellschaftsrechts aufzuheben. Abgesehen davon hat die M-GmbH, worauf die Bezirksregierung B in ihrem Widerspruchsbescheid zu Recht hinweist, seinerzeit auch die finanziellen Vorteile privaten Wirtschaftens genossen. Daß fast alle Einnahmen dem alleinigen Gesellschafter zuflossen, ist dabei auch aus heutiger Sicht nicht ungewöhnlich, nötigt jedenfalls nicht zur Durchbrechung gesellschaftsrechtlicher Grundsätze.
Die Klägerin vermag sich ferner nicht auf seinerzeit erteilte gewerberechtliche Genehmigungen oder ein behördliches Dulden der gefahrverursachenden Handlungen zu berufen.
Die Existenz solcher Genehmigungen für die Munitionsfabrik H unterstellt (s.o.) vermag sich die Kammer nicht der Ansicht anzuschließen, daß ein Sanierungsverlangen demjenigen gegenüber nicht gerechtfertigt sei, der nicht nur nicht rechtswidrig, sondern positiv aufgrund eines ihm zustehenden Rechts gehandelt habe, wobei hier insbesondere die §§ 16, 18 GO für die Sprengstoffproduktion einschlägig sind (i.d.S. Oerder, Dokumentation zum 10. Deutschen Verwaltungsrichtertag 1992, S. 105, 117 m.w.N.; wohl auch OVG Münster, Urteil vom 30.05.1996, a.a.O., S. 509). Die Kammer teilt vielmehr die Ansicht des VGH Mannheim (Beschluß vom 04.03.1996 - 10 S 2687/95 -, NVwZ-RR 1996, 387, 389), daß die Verursachung gemeinwohlwidriger Gefahren, wie sie hier bestehen, durch die Legalisierungswirkung einer wie auch immer gearteten Genehmigung rechtlich nicht gedeckt ist (vgl. auch Landmann u.a., a.a.O. § 18 Anm. 4). Eine solche Wirkung kommt auch nicht einer etwaigen behördlichen Duldung oder Untätigkeit zu (ebenso Becker, a.a.O., S. 353 m.w.N.; Kloepfer, NuR 1987, 7, 14; Schink, DVBl 1986,161, 167).
Schließlich scheitert die Störerhaftung der M-GmbH nicht an § 1 Abs. 1 des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes - AKG - vom 05.11.1957 (BGBl. I, S. 1747). Diese Bestimmungen finden auf Reichseigengesellschaften in privatrechtlicher Form keine Anwendung (Donner / Fischer, a.a.O., S. 388; Becker, a.a.O., S. 354, Peine, a.a.O., S. 738). Die nach alledem grundsätzlich bestehende Ordnungspflicht der M-GmbH trifft die mit jener rechtsidentische Klägerin.
Die Inanspruchnahme der Klägerin als Handlungsstörerin läßt Ermessensfehler nicht erkennen. Zwar hat der Beklagte in seinem Ausgangsbescheid vom 09.09.1992 keinerlei Erwägungen dazu angestellt, warum die Klägerin und nicht die Grundstückseigentümerin, die Stadt H, als Zustandsstörerin i.S.v. § 7 NGefAG zur Sanierung in Anspruch genommen wird. Diese Erwägungen hat indes mit heilender Wirkung die Bezirksregierung B in ihrem Widerspruchsbescheid vom 07.12.1994 mit rechtlich nicht zu beanstandenden Gründen nachgeholt. Es steht im Ermessen der zuständigen Behörde, ob sie den Handlungs- oder den Zustandsstörer oder ob sie beide gleichermaßen in Anspruch nimmt. Die gesetzlichen Maßstäbe für eine derartige Inanspruchnahme ergeben sich aus §§ 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. 40 VwVfG und 114 VwGO. Primäre Leitlinien für die i.S.d. Vorschriften sachgerechte Ermessensausübung lassen sich einerseits aus dem Prinzip einer möglichst effektiven Gefahrenabwehr und andererseits aus dem Prinzip der materiellen Gerechtigkeit entwickeln. Beide Prinzipien sprechen hier für die Inanspruchnahme der Klägerin. Die Kammer folgt dem in Rechtsprechung (vgl. nur Beschluß des BayVGH vom 13.05.1986 - 20 CS 86.0038 - DVBl. 1986, 1283) und Literatur (vgl. Drews / Wacke / Vogel, § 19 Rn. 6c) aus dem Prinzip der materiellen Gerechtigkeit abgeleiteten Grundsatz der vorrangigen Inanspruchnahme des Verhaltensstörers. Die Klägerin kann die von ihr geforderten Maßnahmen im Interesse einer effektiven Gefahrenabwehr auch rechtlich und tatsächlich durchführen und verfügt zudem über die erforderlichen finanziellen Mittel, um die Gefahr schnell und wirksam zu beseitigen. Die Gefahrenlage kann auch nicht schneller, einfacher oder wirksamer von der Stadt H beseitigt werden. Demgegenüber verfängt der Hinweis der Klägerin nicht, die Stadt H sei infolge langjähriger Untätigkeit im Hinblick auf die Schadenssanierung in die Störerhaftung hineingewachsen. In der Rechtsprechung ist anerkannt, daß unter gewissen, im angeführten Beschluß des BayVGH - auf dessen Ausführungen der Einwand der Klägerin offenbar abzielt - näher erläuterten Voraussetzungen auch die Inanspruchnahme des Zustandsstörers ermessensgerecht sein kann. Hierbei vermag insbesondere eine langjährige Untätigkeit im Hinblick auf die Störung von Belang zu sein. Daraus läßt sich indes nicht der Umkehrschluß ableiten, daß in diesen Fällen die Inanspruchnahme des zur umgehenden, schnellen und effektiven Gefahrbeseitigung fähigen Handlungsstörers ermessensfehlerhaft wäre. Im übrigen liegen die Voraussetzungen, unter denen die Inanspruchnahme des Zustandsstörers für rechtmäßig gehalten wird - fehlende Erreichbarkeit bzw. Fähigkeit des Handlungsstörers zur Gefahrbeseitigung oder Verschulden des Eigentümers an dem ordnungswidrigen Zustand -, hier nicht vor.
Die angefochtene Verfügung leidet auch nicht deshalb an einem Ermessensfehler, weil es der Beklagte etwa fehlerhaft unterlassen hätte, den Rechtsnachfolger des Deutschen Reiches in seine Überlegungen zur Störerauswahl mit einzubeziehen. Das Deutsche Reich kommt als (Handlungs-) Störer nicht in Betracht.
Da schon die Verwertchemie-GmbH nicht als Verrichtungsgehilfe der M-GmbH i.S.v. § 6 Abs. 3 NGefAG angesehen werden kann, vermag sich die Störereigenschaft des Deutschen Reiches nicht daraus zu ergeben, daß möglicherweise die M-GmbH Verrichtungsgehilfe des Deutschen Reiches gewesen ist.
Trotz der weitgehenden Abhängigkeit der M-GmbH von ihrem alleinigen Gesellschafter, dem Deutschen Reich, wie sie sich in den Treuhandverträgen vom 27.02.1936 und 09.12.1941 manifestiert und wie sie den faktischen Verhältnissen der damaligen Rüstungsproduktion entsprach, hält die Kammer einen Durchgriff auf den Gesellschafter der M- GmbH gesellschafts- und damit auch polizeirechtlich nicht für zulässig. Zwar hat der Bundesgerichtshof (BGH) in früheren, sog. "Kriegsgesellschaften" wie die Verwertchemie-GmbH betreffenden Entscheidungen einen derartigen Durchgriff befürwortet (vgl. nur Urteil vom 17.03.1955 - II ZR 332/52 - BGHZ 17, 19, 26 ff., m.w.N.). Dieser Rechtsprechung schließt sich die Kammer indes nicht an. Bei diesen Urteilen, die sich mit Aufrechnungen gegenüber Forderungen des Reiches bzw. des Bundes mit Forderungen gegenüber "Kriegsgesellschaften" zu beschäftigen hatten, handelte es sich um Sonderfälle, die nicht verallgemeinert werden dürfen. Nach der heute herrschenden Meinung, die die Kammer ihrer Entscheidung zugrunde legt, ist eine Durchgriffshaftung im obigen Sinne nur zulässig, wenn die Anwendung des Trennungsprinzips zu Ergebnissen führen würde, die mit Treu und Glauben nicht im Einklang stehen, und wenn die Ausnutzung der rechtlichen Verschiedenheit zwischen der juristischen Person und der hinter ihr stehenden (natürlichen) Person(en) einen Rechtsmißbrauch bedeutet (Scholz, Kommentar zum GmbH-Gesetz, 7. Auflage, Band 1, § 13 Rn. 86 m.w.N.). Einen derartigen Mißbrauch, der angenommen wird, wenn die Rechtsform mißbraucht oder dem Zweck der Rechtsordnung zuwider verwendet wird, sieht das Gericht in der Gründung der M-GmbH sowie der rechtsgeschäftlichen Übertragung von Aufgaben der Rüstungsproduktion nicht. Allein aus dem auch von der Klägerin bestätigten Motiv für die Gründung der Verwertchemie-GmbH läßt sich ein derartiger Formenmißbrauch nicht ableiten. Die beabsichtigte Verschleierung staatlicher Aufrüstung durch Gründung und Ausnutzung juristischer Personen des Privatrechts ist kein Zweck, der dem Gesellschaftsrecht zuwider läuft. Dies erhellt sich schon daraus, daß auch heute die Rüstungsproduktion privatrechtlich organisiert ist. Schließlich ist die Munitionsfabrik H als selbständiger Betrieb eingerichtet worden (§ 1 Abs. 1 des Mantelpachtvertrages), für den im Außenverhältnis den gesellschaftsrechtlichen Vorgaben entsprechend die Verwertchemie-GmbH verantwortlich zeichnete. Für dieses rechtliche Außenverhältnis ist es ohne Bedeutung, daß das OKH im Innenverhältnis zur D AG die Haftung freigezeichnet hat (vgl. § 12 Nr. 2 des Mantelpachtvertrages vom 04.03.1940).
Da es danach schon an einer Haftungsnorm für das Deutsche Reich fehlt, kommt es nicht mehr entscheidungserheblich darauf an, ob polizeirechtliche Haftungsansprüche gegen das Deutsche Reich aufgrund der Regelung in § 1 Abs. 1 AKG (BGBl. 1957, I, S. 1747) ausgeschlossen sind (vgl. zum Meinungsstand Brandt a.a.O. Rn. 45; Flotho a.a.O. S. 182 ff.).
Die Klage ist indes begründet, soweit der Beklagte von der Klägerin in Punkt I 1.1 der angefochtenen Verfügung vom 09.09.1992 verlangt, im Falle bereits nachgewiesener Kontaminationen (> 0,5 mg/kg TS Summe aller Nitroderivate) das kontaminierte Sediment tiefer zu entfernen. Insoweit ist der angefochtene Bescheid rechtswidrig, weil er gegen § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 37 Abs. 1 VwVfG verstößt.
Aus § 37 Abs. 1 VwVfG ist der Grundsatz abzuleiten, daß bei einem Gebot das Ziel der geforderten Handlung so bestimmt sein muß, daß sie nicht einer unterschiedlichen subjektiven Bemessung zugänglich ist und grundsätzlich ohne weitere Konkretisierung Grundlage für die Verwaltungsvollstreckung sein kann. Dabei können sich Besonderheiten aus dem jeweiligen Fachrecht ergeben (vgl. zum Ganzen nur Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, 4. Aufl., § 37 Rn. 14 m.w.N.).
Zunächst läßt sich dieser Anordnung schon ihrem Wortlaut nach nicht der Inhalt beimessen, der ihm vom Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung gegeben wurde. Danach soll die Aufforderung so verstanden werden, daß das Sediment dort tiefer als einen Meter unter Gewässersohle entfernt werden soll, wo sich im Zuge der Sanierungsmaßnahmen weitere Verunreinigungen in größerer Tiefe als einem Meter zeigen. Dieser Auslegung steht die Formulierung, "im Fall bereits nachgewiesener Kontaminationen" entgegen. Eine zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides bereits nachgewiesene Kontamination kann nicht eine solche sein, die sich erst im Laufe von Sanierungsmaßnahmen herausstellt.
Der der Verfügung vom Beklagten insoweit beigemessene Inhalt läßt sich darüber hinaus auch nicht aus dem Gutachten der vom 10.05.1991 ableiten, an das die streitbefangene Verfügung offensichtlich anknüpft, wie sich den im Bescheid genannten Anlagen deutlich entnehmen läßt. Dort heißt es in dem hier interessierenden Zusammenhang in Abschnitt 6.4.a (S. 16), "im Falle bereits nachgewiesener Kontaminationen gegebenenfalls auch tiefer (P 12)". Wie sich der Tabelle 1 b im Anhang dieses Gutachtens entnehmen läßt, ist einzig an der Entnahmestelle P 12 in einer größeren Tiefe als einem Meter eine Verunreinigung von mehr als 0,5 mg/kg TS für die Summe aller Nitroderivate festgestellt worden. Es liegt deshalb auf der Hand, daß das Gutachten nur dort eine tiefere Abgrabung als einen Meter unter Geländeoberkante für erforderlich hält.
Auch wenn man die angefochtene Verfügung so auslegt, daß nur am Meßpunkt P 12 tiefer als einen Meter abzugraben ist, erfüllt sie nicht die Bestimmtheitsanforderungen des § 37 Abs. 1 VwVfG. Zwar sind bei der Frage der Bestimmtheit einer Verfügung die Umstände des Bescheiderlasses, d.h. auch gutachterliche Äußerungen, die, wie hier, der Verfügung beigegeben werden, zu berücksichtigen (Kopp, VwVfG, 5. Auflage, § 37 Rn. 8). Auch unter Zuhilfenahme des enviro M-Gutachtens läßt sich insoweit indes nicht mit Bestimmtheit ermitteln, wozu die Klägerin verpflichtet werden sollte. Es ist für den objektiven Betrachter nicht erkennbar, wie tief an Meßpunkt 12 abzugraben ist. Für die Bestimmung der Abgrabungstiefe gibt das Gutachten keinen Hinweis. Danach (Tabelle 1 b) ist die Entnahmetiefe an Meßpunkt P 12 1,40 bis 1,50 m. Es ist nicht zu erkennen, ob der Beklagte von der Klägerin eine Abgrabung in 1,40 m, 1,50 m oder noch größerer Tiefe und in welchem Umfang verlangt.
Abgesehen hiervon leidet die Verfügung hingegen unter keinem weiteren Bestimmtheitsmangel. Dies gilt namentlich für die Verpflichtung der Klägerin, Bodenaushub auf dem Gelände zur Entsorgung bereitzustellen, wobei der Ort der Bereitstellung und dessen Beschaffenheit mit der Stadt H als Grundstückseigentümerin und mit dem Beklagten abzustimmen ist. Die Verpflichtung der Klägerin, den Bodenaushub auf dem Gelände zur Entsorgung bereitzustellen, ist dem Grunde nach hinreichend bestimmt und vollstreckungsfähig. Das Abstimmungserfordernis bezieht sich demgegenüber lediglich auf den Ort dieser Bereitstellung und dessen Beschaffenheit. Letztlich geht es damit nicht um die Anordnung der Bereitstellung selbst, sondern um die Art und Weise, wie bereitzustellen ist. Dies hängt indes maßgeblich von der Beschaffenheit des Bodenaushubs ab, die konkret derzeit noch nicht feststellbar ist. Insoweit ist es dem Beklagten und der Stadt H als Eigentümerin des Grundstücks derzeit gar nicht möglich, entsprechende Vorgaben zu machen. Das Abstimmungserfordernis dient damit gleichsam der Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Ablagerung. Da eine Sanierungsanordnung nicht ihrerseits rechtswidrige Zustände herbeiführen darf, stellt die geregelte Abstimmung derzeit das einzig mögliche Mittel dar, um eine ordnungsgemäße Bereitstellung zu gewährleisten (vgl. hierzu: Schink, GewArch 1995, S. 441, 453).
Weitere Rechtsfehler läßt die Verfügung nicht erkennen. Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit liegt nicht vor. Insbesondere ist die Verpflichtung, kontaminiertes Erdreich zu entfernen, erforderlich. Es gibt kein milderes Mittel, das den mit der Verfügung bezweckten Erfolg gleich wirksam erreichen könnte. Soweit die Klägerin eine Abdeckung des streitbefangenen Geländes für ausreichend hält, vermag die Kammer ihr nicht zu folgen. Zwar ließe sich durch die Abdeckung des Mühlengrabens in dem zu sanierenden Bereich das direkte Eindringen von Niederschlagswasser und eine dadurch bedingte weitere Auswaschung der Schadstoffe verhindern. Eine derartige Abdeckung wäre indes nicht geeignet, ein seitliches Abströmen von außerhalb des abgedeckten Bereichs niedergehenden Niederschlägen durch die kontaminierten Bodenschichten zu verhindern.
Abgesehen davon befindet sich der Mühlengraben, wie sich aus den eingeholten Gutachten ergibt, im Bereich eines Erdfalles am Harzrand. Dies hat in der Vergangenheit zu Geländeabbrüchen des Schloßberges in H geführt. Derartige Geländeabbrüche sind geeignet, eine künstliche Abdeckung des Geländes unterhalb dieses Berges zu zerstören. Es kann deshalb nicht mit gleicher Sicherheit, wie dies bei der Entfernung des Erdreiches der Fall wäre, ein Ausschwemmen der Schadstoffe verhindert werden.
Der Beklagte unterliegt nur zu einem geringen Teil.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.

References: § 35
 § 37
 § 35
 Art. 134
 § 11
 § 35
 § 35
 § 35
 § 16
 § 16
 § 18
 § 35
 § 31
 § 137
 § 34
 § 2
 § 31
 § 35
 § 35
 § 202
 § 36
 § 35
 § 45
 § 6
 § 6
 § 831
 § 16
 § 2
 § 16
 § 16
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 § 22
 § 18
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 § 16
 § 18
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 § 25
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 § 3
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 § 6
 § 9

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 § 5
 § 6
 § 7
 § 7
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 § 11
 § 2
 § 6
 § 8
 § 9
 § 11
 § 12
 § 831
 § 18
 § 1
 § 7
 § 19
 § 6
 § 13
 § 12
 § 1
 § 1
 § 37
 § 37
 § 37
 § 37
 § 37
 § 167
 § 708