Source: https://www.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2013/JDC/SUP-JDC-01011-2013.htm
Timestamp: 2019-03-24 09:44:01+00:00

Document:
SUP-JDC-1011/2013
EXPEDIENTES: SUP-JDC-1011/2013 Y SUP-JDC-1012/2013 ACUMULADOS
ACTORES: ROBERTO GARAY OSORIO, CONSTANTINA BALDES COVARRUBIAS Y OTROS
AUTORIDAD RESPONSABLE: TRIBUNAL ESTATAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE OAXACA
SECRETARIOS: ARTURO ESPINOSA SILIS Y MAURICIO I. DEL TORO HUERTA
México, Distrito Federal, a doce de septiembre de dos mil trece.
VISTOS, para resolver, los autos de los juicios para la protección de los derechos políticos-electorales del ciudadano, promovidos por Roberto Garay Osorio, en su calidad de agente de policía de la comunidad de la colonia Costa Rica, en el municipio de San Mateo del Mar, Oaxaca, así como de Constantina Baldes Covarrubias y otros ciento dieciséis ciudadanos más, en su calidad de integrantes de dicha comunidad, a fin de controvertir la sentencia emitida por el Tribunal Estatal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca, dictada en los autos del expediente JDCI/09/2013, con base en los siguientes
De lo expuesto en la demanda y de las constancias que obran en autos, se advierte lo siguiente:
I. Convocatoria y Asamblea. El nueve de diciembre de dos mil doce, Mario Canseco Silva, en su carácter de agente de policía de la colonia Costa Rica, en el municipio de San Mateo del Mar, Oaxaca, convocó a la comunidad a elegir, entre otros cargos, el de agente de policía para el periodo dos mil trece. De esta forma, el veintitrés de diciembre siguiente, se llevó a cabo la asamblea general comunitaria, en la que se eligieron, entre otros, al propio Mario Canseco Silva como agente de policía.
II. Solicitud de nombramiento y toma de protesta. Derivado del resultado de la asamblea comunitaria, Mario Canseco Silva en reiteradas ocasiones solicitó al Presidente Municipal de San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca, que le otorgara el nombramiento y le tomara protesta como agente de policía de la colonia Costa Rica, para el periodo dos mil trece.
III. Solicitud de acreditación. El veintidós de enero de dos mil trece, Mario Canseco Silva, solicitó a la Jefa del Departamento de Acreditación y Registro de Autoridades Municipales de la Secretaría General de Gobierno, la acreditación como agente de policía de la colonia Costa Rica, del municipio de San Mateo del Mar. El quince de febrero siguiente, se emitió la respuesta en el sentido de negar su solicitud por no haber presentado la documentación necesaria.
IV. Nueva asamblea comunitaria. El veintisiete de enero de dos mil trece, se llevó a cabo una nueva asamblea comunitaria para elegir, entre otros cargos, el de agente de policía para el periodo dos mil trece. En esta ocasión, resultó electo Roberto Garay Osorio como agente de policía de la colonia Costa Rica.
V. Toma de protesta y acreditación. Al día siguiente, el Presidente Municipal de San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca, expidió el nombramiento de Roberto Garay Osorio como agente de policía de la colonia Costa Rica, tomándole la protesta del cargo. Asimismo, el veintiséis de febrero siguiente, se solicitó a la Jefa del Departamento de Acreditación y Registro de Autoridades Municipales de la Secretaría General de Gobierno, la acreditación como agente de policía, misma que fue emitida en ese mismo momento.
VI. Nueva solicitud de acreditación. El primero de marzo de dos mil trece, Mario Canseco Silva solicitó nuevamente a la Jefa del Departamento de Acreditación y Registro de Autoridades Municipales de la Secretaría General de Gobierno, la acreditación como agente de policía, sin que al momento en que se inició la cadena impugnativa origen del presente juicio se hubiere dado respuesta.
VII. Juicio local para la protección de los derechos político-electorales de la ciudadanía dentro del régimen de los sistemas normativos internos. El veintisiete de abril del año en curso, Mario Canseco Silva presentó demanda de juicio ciudadano en contra del Presidente Municipal de San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca y la Jefa del Departamento de Acreditación y Registro de Autoridades Municipales de la Secretaría General de Gobierno, por la omisión de expedir el nombramiento como agente de policía de la colonia Costa Rica, tomarle protesta del cargo y expedir la acreditación correspondiente.
VIII. Sentencia del Tribunal Estatal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca. El catorce de junio de dos mil trece, se resolvió el JDCI/09/2013, en los siguientes términos:
PRIMERO. Este Tribunal es competente para conocer y resolver el presente Juicio para la Protección de los Derechos Político Electorales de la ciudadana dentro del Régimen de Sistemas Normativos Internos, promovido por Mario Canseco Silva, en términos del CONSIDERANDO PRIMERO de este fallo.
SEGUNDO. Se confirma el acta de asamblea de veintitrés de diciembre de dos mil doce, celebrada con motivo del nombramiento de las autoridades de la agencia municipal de Colonia Costa Rica, municipio de San Mateo del Mar, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, en términos del CONSIDERANDO QUINTO de esta sentencia.
TERCERO.- Se ordena al Presidente Municipal de San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca, dentro del plazo de tres días contados a partir de su legal notificación, expida el nombramiento y toma de protesta a favor de Mario Canseco Silva, como Agente de Policía Municipal de la Colonia Costa Rica del Municipio de San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca, en términos del considerando QUINTO de esta sentencia.
CUARTO.- Se ordena a la Jefa del Departamento de Acreditación y Registro de Autoridades Municipales adscrita a la Secretaría General de Gobierno, dentro del plazo de tres días, expida la acreditación al ciudadano Mario Canseco Silva, como agente de policía municipal de la Colonia Costa Rica, del Municipio de San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca, en términos del considerando QUINTO de esta sentencia.
QUINTO. Se deja sin efecto el acta de sesión de cabildo emitida por el Ayuntamiento Constitucional de San Mateo del Mar, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca, de veintisiete de enero de dos mil trece, en términos del CONSIDERANDO QUINTO de esta sentencia.
SEXTO. Se deja sin efectos el nombramiento y toma de protesta expedidos por el Ayuntamiento aludido, al ciudadano que fue elegido en la asamblea comunitaria de veintisiete de enero de dos mil trece, por las razones dadas en el CONSIDERANDO QUINTO de esta ejecutoria.
SÉPTIMO. Se deja sin efecto la acreditación de la Jefa del Departamento de Acreditación y Registro de Autoridades Municipales adscrita a la Secretaría General de Gobierno, expedida a favor de Roberto Garay Osorio, por las razones expuestas en el considerando QUINTO de esta sentencia.
OCTAVO. El presidente municipal, el Ayuntamiento Constitucional de San Mateo del Mar, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca y la Jefe del Departamento de Acreditación y registro de autoridades municipales de la Secretaría General de Gobierno de Oaxaca, informarán a este Tribunal Electoral sobre el cabal cumplimiento de lo ordenado en la presente ejecutoria, dentro de las veinticuatro horas siguientes a que esto ocurra, apercibido en términos del CONSIDERANDO SEXTO de esta sentencia.
NOVENO. Notifíquese a las partes en términos del CONSIDERANDO SÉPTIMO de esta sentencia.
IX. Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. En contra de la sentencia emitida por el tribunal local, el nueve de julio siguiente, se presentaron las demandas de los juicios ciudadanos que se resuelven.
X. Turno. En su oportunidad, los expedientes formados con motivo de las demandas presentadas por Roberto Garay Osorio, Constantina Baldes Covarrubias y otros, fueron turnadas a la ponencia del Magistrado Salvador O. Nava Gomar.
XI. Facultad de atracción y acumulación. Mediante acuerdo de Sala de once de septiembre de dos mil trece se ejerció facultad de atracción a efecto de conocer y resolver los medios de impugnación al rubro citados, y se ordenó la acumulación de los mismos.
XII. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, el Magistrado instructor radicó, admitió y declaró cerrada instrucción de los juicios a resolver.
Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver el medio de impugnación al rubro identificado, en términos del acuerdo de once de septiembre de dos mil trece, en que se ejerció facultad de atracción, en virtud de la importancia y trascendencia de la materia de la controversia y al tratarse de juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano promovidos por varios ciudadanos integrantes de la comunidad indígena de la colonia Costa Rica, en el municipio de San Mateo del Mar, Tehuantepec, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso c), 189, fracción I, inciso e), y 189 bis fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 79, párrafo 1, 80, párrafo 1, inciso g), y 83, párrafo 1, inciso a), fracción II, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Los escritos de demanda cumplen con los requisitos de procedencia previstos en los artículos 7; 8; 9, párrafo 1; 13, párrafo 1, inciso b; 79, párrafo 1, y 80 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, como se demuestra enseguida:
Forma. Las demandas de los juicios ciudadanos se presentaron por escrito ante el Tribunal responsable haciéndose constar el nombre y firma autógrafa de los promoventes, el domicilio para oír y recibir notificaciones; el acto impugnado y la autoridad responsable, así como los hechos en los que se funda la impugnación y lo agravios que se estiman causa la misma.
Oportunidad. La demanda de juicio ciudadano fue promovida de manera oportuna, pues si bien la sentencia que se impugna fue emitida el catorce de junio de dos mil trece, lo cierto es que los actores aducen que tuvieron conocimiento del acto impugnado el cinco de julio de dos mil trece, al acudir ante el Presidente Municipal de San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca, y el escrito de demanda se presentó el nueve siguiente, sin que ello fuera motivo de pronunciamiento por parte del Tribunal responsable en el informe circunstanciado.
En el caso, toda vez que los actores pertenecen a una comunidad indígena, y en atención a lo dispuesto en la jurisprudencia de rubro COMUNIDADES INDÍGENAS. LAS NORMAS PROCESALES DEBEN INTERPRETARSE DE LA FORMA QUE LES RESULTE MÁS FAVORABLE,1 se deben interpretar las normas procesales, entre ellas el plazo para presentar impugnaciones, de la manera que resulte más favorable para los actores, a fin de garantizar un acceso efectivo a la tutela judicial y no se les deje en estado de indefensión.
1 Jurisprudencia 28/2011, consultable en Compilación 1997-2012 de jurisprudencia y tesis en materia electoral, del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, tomo jurisprudencia, volumen 1, pp 204 a 206.
Adicionalmente, del contenido del fallo que se controvierte no se advierte que se hubieran adoptado las medidas suficientes para garantizar que los ahora actores tuvieran pleno conocimiento del contenido de la sentencia que se impugna, pues únicamente se ordenó notificar al actor en esa instancia y a las autoridades responsables, en los siguientes términos.
SEXTO. Que debe remitirse copia certificada de esta ejecutoria a las autoridades siguientes: - Secretaría General de Gobierno del Estado de Oaxaca. – Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca. – Auditoría Superior de Estado de Oaxaca. – presidente e integrantes del Ayuntamiento Constitucional de San Mateo de Mar, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca. Lo anterior, para los efectos que en derecho procedan.
Finalmente, el presidente municipal, el Ayuntamiento Constitucional de San Mateo del Mar, Distrito de Tehuantepec, Oaxaca y la Jefa del Departamento de Acreditación y registro de autoridades municipales de la Secretaría General de Gobierno de Oaxaca, informarán a este Tribunal Electoral sobre el cabal cumplimiento de lo ordenado en la presente ejecutoria, dentro de las veinticuatro horas siguientes a que esto ocurra.
Con apercibimiento a las autoridades municipales responsables, que en caso de no dar cumplimiento a lo ordenado, se dará vista al Congreso del Estado, para que proceda conforme a lo previsto en los artículos 60 y 61 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado.
SEPTIMO. Notifíquese personalmente al actor en el domicilio que para tal efecto señaló en su escrito de demanda; mediante oficio acompañado de copia de la presente resolución, a las autoridades señaladas como responsables, conforme a lo previsto en los artículos 26, 27, 29, apartado 1, de la Ley de Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y de Participación Ciudadana para el Estado de Oaxaca. Cúmplase.
De esta forma, toda vez que el Tribunal responsable no hizo del conocimiento de todos los integrantes de la comunidad involucrada, el contenido y las implicaciones jurídicas de la sentencia emitida, no obstante que la controversia principal del caso versa sobre el derecho de acceso y desempeño del cargo como agente de policía de la colonia Costa Rica en el municipio de San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca, el cual se rige por sus propias normas de derecho indígena, esta Sala Superior considera por satisfecho el requisito que se analiza a fin de garantizar el acceso efectivo a la justicia de aquellos integrantes de la comunidad que consideran verse afectados por la sentencia y no tuvieron conocimiento a través de alguna vía idónea.
Lo anterior, en atención a lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,2 y 4 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo,3 que imponen a las autoridades el deber de tomar las medidas necesarias respecto de las personas pertenecientes a los pueblos indígenas a fin de salvaguardar el ejercicio efectivo de sus derechos, específicamente cuando se trata de asegurar el pleno acceso a la jurisdicción del Estado a fin de salvaguardar el respeto a su propia cultura y a las formas de vida de su comunidad indígena, entre ellos el derecho a la autodeterminación y a la designación de sus propias autoridades.
2 Artículo 1. […] Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley […] Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas./ Artículo 2: La Nación Mexicana es única e indivisible. […] A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para: […] VIII. Acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando los preceptos de esta Constitución. Los indígenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura. […] B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos. […]
3 Artículo 4. 1. Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados. 2. Tales medidas especiales no deberán ser contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos interesados. 3. El goce sin discriminación de los derechos generales de ciudadanía no deberá sufrir menoscabo alguno como consecuencia de tales medidas especiales.
Al respecto, es aplicable, en lo pertinente, la jurisprudencia con rubro: COMUNIDADES INDÍGENAS. NOTIFICACIÓN DE ACTOS O RESOLUCIONES DE AUTORIDAD ELECTORAL POR PERIÓDICO OFICIAL, EL JUZGADOR DEBE PONDERAR LAS SITUACIONES PARTICULARES PARA TENERLA POR EFICAZMENTE REALIZADA.4
4 Jurisprudencia 15/2010, consultable en Compilación 1997-2012 de jurisprudencia y tesis en materia electoral, del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, tomo jurisprudencia, volumen 1, pp. 206 a 208.
Por tanto, al no haberse garantizado una notificación efectiva por parte del Tribunal responsable a los actores de la sentencia que se controvierte, esta Sala Superior considera que los medios de impugnación se promovieron en tiempo, pues esto fue cuatro días después de la fecha en que señalan tuvieron conocimiento del mismo.
Legitimación. Se tiene por acreditada la legitimación, pues el presente juicio es promovido por ciudadanos que se identifican como integrantes de la comunidad de la colonia de Costa Rica, en el municipio de San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca, por sí mismos y en forma individual, con el propósito de controvertir la sentencia emitida por el Tribunal Estatal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca, en el expediente JDCI-09/2013, la cual aducen les causa perjuicio.
También se tiene por acreditada la calidad de indígenas de los actores, pues de esta forma se ostentan en los escritos de demanda.
En ese sentido, sirve de sustento el criterio jurisprudencia de rubro COMUNIDADES INDÍGENAS. LA CONCIENCIA DE IDENTIDAD ES SUFICIENTE PARA LEGITIMAR LA PROCEDENCIA DEL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO.5
5 Jurisprudencia 4/2012, consultable en Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 5, Número 10, 2012, páginas 18 y 19.
Interés jurídico. Los promoventes, en su calidad de miembros de la comunidad de la colonia Costa Rica, en el municipio de San Mateo del Mar, Oaxaca, tienen interés jurídico para controvertir la resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca, dictada en el expediente JDCI/09/2013, pues aducen que la resolución controvertida se traduce en una afectación directa a su derecho de votar, así como al de libre auto-determinación, concretamente, de elegir autoridades comunitarias conforme a los principios que regulan la vida interna de la comunidad indígena en comento.
En ese contexto, se advierte que los actores cuentan con interés jurídico para promover el presente juicio ciudadano, al hacer valer una afectación sustancial a su derecho a votar, así como al derecho a la libre auto-determinación de su comunidad, y a su vez, solicitan la intervención de este órgano jurisdiccional para la reparación, en su caso, de dicha vulneración, cuestión última que corresponde al estudio del fondo del asunto.
Lo anterior es acorde con el criterio reiterado por este órgano jurisdiccional electoral en la jurisprudencia intitulada INTERÉS JURÍDICO DIRECTO PARA PROMOVER MEDIOS DE IMPUGNACIÓN. REQUISITOS PARA SU SURTIMIENTO.6
6 Jurisprudencia 7/2002. Compilación 1997-2012, Jurisprudencia, Volumen 1, pág. 372.
En ese contexto, esta Sala Superior7 se ha pronunciado en el sentido de que se debe garantizar un efectivo acceso de las comunidades indígenas a la jurisdicción del Estado; traduciéndose en una justicia en la que se puedan defender sin que se interpongan impedimentos procesales por los que indebidamente se prescinda de sus particulares circunstancias, ya que la efectividad de la administración de justicia electoral debe traducirse en un actuar que sustraiga al ciudadano de esas comunidades de una resolución o sentencia alejada de formalismos exagerados e innecesarios, para que, en forma completa y real, el órgano jurisdiccional decida materialmente o en el fondo el problema planteado.
7 Jurisprudencia 7/2013, PUEBLOS INDÍGENAS. SE DEBE GARANTIZAR A LOS CIUDADANOS QUE LOS CONFORMAN UN EFECTIVO ACCESO A LA JURISDICCIÓN ELECTORAL, aprobada en sesión pública celebrada el veintiséis de junio de dos mil trece, por unanimidad de seis votos. Pendiente de publicación.
Por lo expuesto, se estima colmado el requisito procesal bajo análisis, al advertir que la resolución controvertida pudiera traducirse en una afectación directa al derecho a votar de los integrantes de la comunidad de la colonia Costa Rica, en el municipio de San Mateo del Mar, Oaxaca, así como del derecho a la libre auto-determinación de su comunidad.
Definitividad. El acto impugnado es definitivo y firme, toda vez que en contra de la sentencia que se reclama, no existe en la legislación electoral del Estado de Oaxaca medio de impugnación que deba ser desahogado antes de acudir a esta instancia jurisdiccional.
En consecuencia, al cumplirse con todos los requisitos de procedencia del presente juicio, y no advertirse ninguna causa de improcedencia, se procede a estudiar el fondo de la controversia planteada.
TERCERO. Estudio de fondo
1. Suplencia de la queja
Esta Sala Superior tomando en cuenta que el estudio de fondo en el presente asunto implica aspectos estrechamente relacionados con el derecho de los miembros de una comunidad indígena a definir sus propias normas y procedimientos internos con base en su derecho la autodeterminación considera procedente, a fin de salvaguardar plenamente el derecho de acceso a la justicia, suplir la deficiencia de los agravios, incluso ante la ausencia total de los mismos, en lo que resulte aplicable, de acuerdo con la jurisprudencia de rubro COMUNIDADES INDÍGENAS. SUPLENCIA DE LA QUEJA EN LOS JUICIOS ELECTORALES PROMOVIDOS POR SUS INTEGRANTES,8 en el sentido de que, en el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano promovido por integrantes de comunidades o pueblos indígenas, en el que se plantee el menoscabo de su autonomía política o de los derechos de sus integrantes para elegir sus autoridades o representantes, conforme a sus propias normas, procedimientos y prácticas tradicionales, la autoridad jurisdiccional electoral debe no sólo suplir la deficiencia de los motivos de agravio, sino también su ausencia total y precisar el acto que realmente les afecta, sin más limitaciones que las derivadas de los principios de congruencia y contradicción, inherentes a todo proceso jurisdiccional, porque tal suplencia es consecuente con los postulados constitucionales que reconocen los derechos de estos pueblos o comunidades y sus integrantes.
8 Jurisprudencia 13/2008, consultable en Compilación 1997-2012, jurisprudencia y tesis en materia electoral, del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, tomo jurisprudencia, volumen 1, pp. 208 y 209.
2. Planteamiento general de la controversia
La cadena impugnativa de los juicios que se resuelven se genera a partir del juicio promovido por Mario Canseco Silva en contra de la omisión del Presidente Municipal de San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca, de expedirle el nombramiento y la toma de protesta como agente de policía municipal de la comunidad de la colonia de Costa Rica, así como la negativa ficta de darle contestación al escrito de primero de marzo de dos mil trece, en el que solicitó a la Jefa del Departamento de Acreditación y Registro de Autoridades Municipales de la Secretaría General de Gobierno del estado, la expedición de la credencial que lo acredita como agente de policía de la mencionada comunidad.
Su pretensión ante la instancia local consistió en que se le reconociera como agente de policía electo de la comunidad de la colonia Costa Rica, en el municipio de San Mateo del Mar, Tehuantepec, en virtud de los resultados de la asamblea comunitaria celebrada el veintitrés de diciembre de dos mil doce, para la cual señaló que la asamblea de veintisiete de enero de dos mil trece, en la que se eligió a Roberto Garay Osorio como agente de policía municipal era contraria a las normas, procedimientos y prácticas tradicionales de la comunidad.
A partir de la valoración de documentales públicas emitidas por autoridades municipales y estatales, así como por lo manifestado por el actor en dicha instancia, el Tribunal local estimó que era válida la asamblea de veintitrés de diciembre de dos mil doce, pues se desarrolló conforme al sistema normativo de la comunidad, por tanto, concluyó que Mario Canseco Silva tiene derecho a ocupar el cargo de agente de policía de la comunidad de la colonia Costa Rica durante dos mil trece.
Ante lo resuelto por el Tribunal Electoral local, Roberto Garay Osorio promovió el presente juicio ciudadano, manifestando tener un derecho opuesto al de Mario Canseco Silva, ya que la asamblea de veintisiete de enero de dos mil trece en la que resultó electo como agente de policía debe considerarse como válida, al haberse llevado a cabo conforme a las normas, procedimiento y prácticas tradicionales de la comunidad, sin que la asamblea de veintitrés de diciembre de dos mil doce cumpliera con ellos, aunado a que no fue llamado a juicio en la instancia local, por lo que se vulneró su derecho de audiencia. En el mismo sentido, promovieron juicio ciudadano ciento diecisiete integrantes de la comunidad.
La pretensión de los ciudadanos actores en ambos juicios consiste en que se restituya a Roberto Garay Osorio como agente de policía de la colonia Costa Rica, en el municipio de San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca, al haber sido electo con apego a las normas y procedimientos de la comunidad y, por tanto que se desconozca la validez de la asamblea comunitaria celebrada el veintitrés de diciembre de dos mil doce.
La causa de pedir la hacen consistir en que la resolución emitida por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca se encuentra indebidamente fundada y motivada, pues no realizó una correcta valoración de los medios de prueba que obran en el expediente, atribuyendo normas de derecho interno a la comunidad que no corresponden con sus sistemas normativos, aunado a que señalan que la autoridad responsable vulneró su derecho de defensa, al no haberlos llamado a juicio a fin de tener oportunidad de exponer sus planteamientos como personas pertenecientes a la comunidad, considerando que con ello no sólo se afectó el derecho a acceder al cargo de Roberto Garay Osorio sino también de quienes participaron en la asamblea en la que fue electo como agente de policía de la comunidad, considerando que en la asamblea de veintisiete de enero del año en curso habrían asistido ochenta y cinco personas y que la designación incide en el ejercicio del derecho a la autodeterminación del conjunto de integrantes de la comunidad y no sólo de quienes resultaron electos, en dicha asamblea y en la celebrada el veintitrés de diciembre de dos mil doce en la cual participaron ochenta y siete integrantes de la comunidad.
3. Consideraciones de la sentencia impugnada
El Tribunal responsable determinó que la asamblea válida era la de veintitrés de noviembre de dos mil doce, en la que se eligió a Mario Canseco Silva como agente de policía de la colonia Costa Rica, en el municipio de San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca, al considerar que la misma cumplió con las normas de derecho interno de la comunidad, situación que no ocurrió en la asamblea comunitaria de veintisiete de enero de dos mil trece.
Para llegar a tal determinación, el Tribunal local consideró lo siguiente:
- De conformidad con los artículos 76, 77, 78 y 79 de la ley Orgánica Municipal para el Estado de Oaxaca, los agentes de policía municipales se eligen mediante convocatoria que deberá emitir el ayuntamiento dentro de los cuarenta días siguientes en que tome posesión, y tiene fecha límite hasta el quince de marzo, para llevar a cabo la elección, debiendo respetar los usos y costumbres que en la comunidad se observen para elegir a la autoridad.
- De conformidad con lo manifestado por el Presidente Municipal de San Mateo del Mar, Tehuantepec, la Secretaría de Asuntos Indígenas del Gobierno del Estado de Oaxaca, y Mario Canseco Silva, actor en el juicio local, en la agencia municipal de la colonia Costa Rica las autoridades auxiliares se eligen mediante una asamblea general comunitaria, previa convocatoria que emita el agente municipal en funciones, colocada en lugares públicos, y que se refuerza con anuncios emitidos a través de aparatos de sonido, de manera que se cita a todos los ciudadanos mayores de dieciocho años o, en su caso, a los que estén casados y les sea reconocida su personalidad.
- La asamblea se celebra en la explanada de la agencia municipal, se nombra a los integrantes de la mesa de debates, de acuerdo a sus usos y costumbres, interviene la autoridad municipal de la agencia de colonia Costa Rica. La votación se lleva a cabo a mano alzada, previo debate y acuerdo para nombrar a la autoridad respectiva, y posteriormente, el nombramiento es expedido por el Presidente municipal, quien también toma la protesta al funcionario electo.
- El Presidente municipal reconoce que es válida la reelección o ratificación de los nombramientos de agente de policía.
- A partir del procedimiento descrito, se consideró que la asamblea del veintitrés de diciembre de dos mil trece fue celebrada conforme al sistema normativo interno de la comunidad, lo cual no ocurrió con la asamblea de veintisiete de enero de dos mil trece.
- De la revisión del acta de asamblea de veintitrés de diciembre de dos mil doce se advierte que la misma fue convocada por el agente de policía municipal saliente a través de anuncios realizados mediante el equipo de sonido. La asamblea se desarrolló conforme al orden del día, pasando lista y declarando la existencia del quórum legal y se eligió la mesa de debates. La elección de las autoridades con cargos superiores se realizó por terna, y fue ratificado en el cargo de agente de policía de la colonia Costa Rica para el periodo comprendido del primero de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil trece, Mario Canseco Silva.
- Por su parte, del acta de asamblea de veintisiete de enero de dos mil trece, se advierte que la misma no cumplió con las reglas del sistema normativo interno de la comunidad, pues la convocatoria la realizó el Juez Auxiliar propietario de la comunidad y no el Agente Municipal. La asamblea se declaró instalada por dicho funcionario municipal, únicamente con la asistencia de ochenta y cinco integrantes de la comunidad, se designó la mesa de debates y se eligió como agente de policía municipal a Roberto Garay Osorio, a quien el Presidente Municipal le tomó protesta y le expidió el nombramiento para ocupar el cargo.
- La segunda de las asambleas supuestamente se llevó a cabo en atención al acta de inconformidad de los ciudadanos levantada el primero de enero de dos mil trece, en la que se hicieron constar las manifestaciones de los ciudadanos que no estuvieron de acuerdo con la reelección de Mario Canseco Silva, sin que el Presidente Municipal de San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca hubiere remitido la mencionada acta, a pesar de que se le requirió en dos ocasiones.
- De esta manera, se consideró que en autos obran elementos suficientes para confirmar lo manifestado por Mario Canseco Silva respecto de la celebración de la asamblea de veintitrés de diciembre de dos mil doce, en la que se le ratificó como agente de policía municipal, por lo que a partir de ello, se estimó que dicha asamblea resultaba válida.
4. Agravios de los actores
Por el contrario, los actores sostienen que la asamblea válida es la celebrada el veintisiete de enero de dos mil trece, en virtud de que la misma cumple con las normas de derecho interno de la comunidad de la colonia de Costa Rica, situación que no aconteció en la asamblea comunitaria de veintitrés de diciembre de dos mil doce, pues la misma fue convocada por Mario Canseco Silva quien se desempeñaba como agente de policía en ese momento, aunado a que fue reelecto, lo cual es contrario a las normas de derecho interno de la comunidad, así como lo dispuesto en la Constitución federal.
En específico, los actores hacen valer los siguientes argumentos para desestimar la asamblea de veintitrés de diciembre de dos mil doce, y para que se reconozca la validez de la asamblea de veintisiete de enero de dos mil trece:
- La convocatoria a la asamblea comunitaria se realizó de manera indebida, ya que la misma no se colocó en los lugares públicos –oficina de la agencia de policía, mercado, escuela– aunado a que no se hizo casa por casa a través de los topiles, como es la costumbre en la comunidad.
- Señalan que la reelección de Mario Canseco Silva como agente de policía municipal es contraria a las normas de derecho interno de la comunidad de la colonia de Costa Rica. Aunado a que nunca se había dado el caso de que se ratificara al agente de policía saliente.
- El acta de la asamblea de veintitrés de diciembre de dos mil doce fue elaborada unilateralmente por Mario Canseco Silva, sin que en ella se asentara el número de asistentes a la misma, siendo que el tribunal local únicamente señala que se reunió el quórum legal, sin precisar cuál es éste, aunado al hecho de que el tribunal no valoró que la mesa de debates haya estado integrada por los mismos ciudadanos que en el caso de la asamblea de veintisiete de enero de dos mil trece, lo que, en su concepto, convalidaría la validez de ésta última.
- A pesar de no haber participado en la asamblea de veintitrés de diciembre de dos mil doce, Roberto Garay Osorio resultó electo como agente de policía suplente.
- Señalan que de acuerdo con la ley orgánica municipal, la elección de los agentes municipales se debe llevar a cabo por el presidente municipal, siendo que en el caso la asamblea de veintitrés de diciembre de dos mil doce fue organizada por el propio agente de policía en funciones, lo cual vulnera el principio de imparcialidad.
Asimismo, sostienen que el Tribunal local no garantizó su derecho de defensa debida, y que la sentencia impugnada se encuentra indebidamente fundada y motivada, aunado a que la remoción de Roberto Garay Osorio como agente de policía municipal ordenada en el fallo controvertido es ilegal, pues el ahora también enjuiciante cuenta con derechos adquiridos derivados de que fue electo mediante asamblea comunitaria de veintisiete de enero de dos mil trece, y al momento en que se presentó la impugnación ya se encontraba desempeñando el cargo.
Finalmente, señalan que el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca al emitir la sentencia impugnada impuso usos y costumbres que no son propios de la comunidad de la colonia de Costa Rica.
5. Contexto de la controversia
Atendiendo a la naturaleza del presente asunto esta Sala Superior estima necesario analizar los planteamientos de las partes y la determinación del tribunal responsable considerando el contexto en que se inscribe la controversia primigenia.
A partir del contenido de la sentencia impugnada, así como de lo sostenido por los actores en sus escritos de demanda y del informe rendido por Secretario de Asuntos Indígenas ante el tribunal responsable, este órgano jurisdiccional advierte que el presente caso se inscribe en un contexto de tensión y conflicto intracomunitario marcado por diferencias graves, entre otros aspectos, respecto de las normas y procedimientos de derecho interno que deben observarse para la elección del agente de policía municipal de la mencionada comunidad, de manera que la controversia no se limita exclusivamente a determinar la persona que debe desempeñar dicho cargo, sobre la base de los planteamientos de una de las partes, sino que la actuación de las autoridades estatales debe encaminarse a resolver de manera integral y pacífica la controversia en esta materia, considerando que la determinación de las normas y procedimientos que rigen la elección de autoridades comunitarias, entre ellas, los agentes de policía, forma parte integrante del derecho a la autodeterminación de los pueblos y comunidades indígenas y, en específico, del derecho a sus propios sistemas normativos a fin de designar a sus autoridades, lo que supone reconocer no sólo las reglas y principios aplicables, sino también el conjunto de valores que forman parte intrínseca del sentido de pertenencia a la comunidad de que se trate (como la búsqueda de consensos y la armonía social).
Al respecto, por ejemplo, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, del que México es Estado Parte, establece, en su artículo 5, que en la aplicación de dicho instrumento internacional "deberán reconocerse y protegerse los valores y prácticas sociales, culturales, religiosos y espirituales propios de dichos pueblos y deberá tomarse debidamente en consideración la índole de los problemas que se les plantean tanto colectiva como individualmente"; asimismo, "deberá respetarse la integridad de los valores, prácticas e instituciones de esos pueblos" y "adoptarse, con la participación y cooperación de los pueblos interesados, medidas encaminadas a allanar las dificultades que experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y de trabajo." Adicionalmente, el Convenio 169 dispone, en su artículo 8 que "al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario", y entre ellas "el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Siempre que sea necesario, deberán establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicación de este principio" (énfasis añadido).
Desde esta perspectiva, esta Sala Superior considera que, ante la existencia de un escenario de conflicto intracomunitario caracterizado, entre otras cosas, por la falta de definición clara respecto de las reglas y procedimientos vigentes para la elección de autoridades comunitarias o ante la diferencia grave entre las posiciones de los integrantes y representantes de la comunidad, respecto a las mismas, las autoridades estatales, tanto federales como locales, deben procurar la adopción de aquellas medidas necesarias que propicien el diálogo intracomunitario y la solución pacíficas de las controversias internas como parte del reconocimiento pleno del derecho de acceso a la justicia, garantizando no sólo el derecho de audiencia y defensa de las partes implicadas, sino también propiciando la construcción de consensos y acuerdos que sean necesarios, evitando la imposición o la valoración unilateral de determinados hechos, máxime cuando no se ha tomado en consideración al conjunto de los actores relevantes de la propia comunidad.
El análisis contextual en estos casos permite garantizar de mejor manera la dimensión interna del derecho a la participación política de los integrantes de las comunidades y pueblos indígenas como expresión de su derecho a la libre determinación reconocido tanto en la Constitución general, como en la local, así como por el Derecho internacional, evitando imponer determinaciones que resulten ajenas a la comunidad o que no consideren al conjunto de autoridades tradicionales o miembros relevantes de la comunidad para efecto de la toma de decisiones, pues ello en lugar de contribuir a resolver la controversia pudiera resultar en un factor agravante o desencadenante de otros escenarios de conflicto dentro de la propia comunidad, favoreciendo con ello el restablecimiento, en su caso, de las relaciones que conforman el tejido social comunitario, desde una perspectiva intercultural integral en que los miembros de la comunidad y las autoridades propician y participan en la solución de la controversia, distinta a la concepción tradicional de la jurisdicción como una relación entre "ganadores" y "perdedores" sobre la determinación de un tercero imparcial.
En el caso, la situación de conflicto o tensión intracomunitaria se corrobora no sólo a partir de los argumentos de las partes respecto a sus diferentes perspectivas de las normas y procedimientos válidos en la comunidad, sino también a partir de lo señalado en el informe rendido por Secretario de Asuntos Indígenas del Estado de Oaxaca sobre la "situación que impera en el contexto político social de la Colonia Costa Rica de San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca" en el que reconoce que desde el mes de enero de dos mil doce, el municipio de San Mateo del Mar, Tehuantepec, "vive un conflicto social y de ingobernabilidad que persiste", en el cual, "integrantes del municipio desconocieron a las autoridades municipales", sustituyéndolas.
Al respecto, en el informe se destaca, en lo sustancial, lo siguiente:
Por lo que respecta a su sistema político electoral, es de resaltar que en el proceso electoral del año 2010, tuvo lugar un cambio sustancial de su Sistema Normativo dando lugar a la participación de todas las Agencias Municipales en la elección del Ayuntamiento municipal.
En efecto, durante el proceso de elección de Concejales para el trienio 2011-2013, a través de varias asambleas generales comunitarias, los ciudadanos y ciudadanas de las Agencias Municipales y de Policías, entre ellas la población de Costa Rica, la Reforma, el Pacífico y de Laguna Santa Cruz, exigieron su derecho de votar y ser votados para integrar el H. Ayuntamiento Constitucional. Después de un amplio proceso de diálogo y decisión en Asamblea General de ciudadanos, en el mes de noviembre de 2010, por primera vez en la historia de este municipio, se acordó la participación de los ciudadanos de las Agencias Municipales, de Políticas y demás comunidades; la participación y representación de la mujer en la asamblea general comunitaria y en la integración del H. Ayuntamiento; asimismo, se otorgó la facultad de cada Agencia municipal, de policía y comunidad para elegir y vigilar a un regidor o suplente de regidor del Ayuntamiento incluyendo la facultad de destituirlo en caso necesario.
Por tal razón, el actual Cabildo municipal, lo conforman ciudadanos de la cabecera y de las Agencias Municipales, de Policías y comunidades y por primera vez, fue electa una mujer como regidora de mercados.
No obstante lo anterior, desde el mes de enero de 2012 el municipio vive un conflicto social y de ingobernabilidad que persiste hasta nuestros días. Se tiene conocimiento que el conflicto surgió por inconformidad ante el informe anual del Presidente municipal, la suspensión del pago mensual del subsidio para algunas Agencias y colonias, la falta de integración del Consejo de Desarrollo Social Municipal, conflictos al interior del Ayuntamiento por presuntos desvíos de recursos municipales. Bajo estas condiciones, la asamblea general comunitaria celebrada el 15 de enero de 2012 destituyó de sus cargos al Presidente municipal, Regidor de obras, Regidor de hacienda y el Tesorero municipal, quienes después de tomar acuerdos con las autoridades de las Agencias Municipales, volvieron a desempeñar sus cargos hasta el 08 de abril de 2012 en que nuevamente la asamblea general acordó desconocer a todos los integrantes del H. Ayuntamiento (propietarios y suplentes), nombrándose en la misma asamblea a nuevos integrantes.
Conforme a la documentación con que cuenta esta Secretaría y que se adjunta en copia simple, el conflicto persiste hasta nuestros días en el que se pueden identificar dos grupos en pugna, una encabezada por el Presidente Municipal Constitucional y otra encabezada por las Agencias Municipales, de Policía y Comunidades del referido municipio.
Elección de autoridades municipales y comunitarias
La elección de las autoridades en las Agencias Municipales, de Policías y comunitarias se lleva a cabo en los meses de noviembre, diciembre o a inicios de cada año a través de asambleas generales de ciudadanos, mismas que son convocadas por las autoridades en funciones. El sistema de cargos y servicios comunitarios es vigente conforme a un escalafón de cargos con reglas específicas para su desempeño; asimismo, cuentan con normas específicas para cumplir con los servicios comunitarios vigentes en cada comunidad, de tal forma que todos conocen sus responsabilidades y obligaciones.
Las autoridades de cada Agencia o comunidad, cuenta con un cabildo comunitario constituido por un cuerpo colegiado que lo gobierna; así, por ejemplo, tienen a su Agente municipal, de Policías o Representante, según sea el caso, un suplente del Agente, cuerpo de Policías, Mayor de Vara o Comandante de la Policía, regidores, Alcalde Único Constitucional, entre otros cargos.
Al respecto, es oportuno precisar que, el Ayuntamiento municipal no influye ni interfiere en la elección de las autoridades de las Agencias Municipales, de Policías o comunidades. En otros términos, se puede señalar que existe un equilibrio de gobierno interno, mediante el cual, todas las comunidades que integran el municipio se respetan plenamente, de tal forma que los Agentes municipales gobiernan su propias localidades y el Ayuntamiento respeta las decisiones tomadas por las comunidades.
No obstante lo anterior, se advierte que el conflicto que vive todo el municipio se ha traspolado a algunas Agencias Municipales, de Policías y comunidades, en especial aquellas que participaron en la destitución de las actuales autoridades. Es decir, la división del municipio, ha originado división al interior de las Agencias en la que ya se puede identificar dos grupos en pugna: una encabezada por el Agente municipal electo por la Asamblea convocada por la autoridad que estaba en funciones y otra encabezada por la autoridad electa en una reunión auspiciada o convocada por el Presidente municipal. Este es el caso de la Agencia de Policía de la Colonia Costa Rica, donde la Autoridad electa en asamblea del pueblo convocada por el Agente municipal que fungió en el año 2012 despacha desde el Palacio de la Agencia Municipal, mientras que existe otra persona que mantiene relación con el Presidente municipal y el Ayuntamiento.
La comunidad indígena conocida como Colonia Costa Rica, del Municipio de San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca, se rige por el régimen de Sistemas Normativos Internos, y su sistema de cargos y servicios comunitarios es vigente.
Conforme a los documentos con que dispone esta Secretaría, se advierte que en la Agencia de Policía de la colonia Costa Rica, el año 2011, aún existía un equilibrio de gobierno interno, respetada plenamente por el H. Ayuntamiento, misma que prevaleció hasta finales del año 2011 y a principios del 2012 derivado del conflicto intermunicipal expuesto en el apartado anterior. A decir de algunos habitantes de esta localidad, por los conflictos al interior del Ayuntamiento, la falta de integración del Consejo de Desarrollo Social Municipal 2012, la suspensión del pago del subsidio mensual y la falta de priorización de obras para la comunidad indígena o Agencia de Policía de la Colonia Costa Rica, llevó a que en la asamblea comunitaria celebrada el 30 de diciembre del año 2011, encabezada por el entonces Agente de Policía, el Ciudadano Jorge Garay Osorio y ante la presencia de actual presidente Ciudadano Francisco Valle Piamonte como consta en acta de asamblea que se adjunta, se desconoció al actual Regidor de Deportes del H. Ayuntamiento, quien es originario de dicha comunidad, nombrando a un nuevo Regidor Municipal.
La destitución y nombramiento de un nuevo Regidor se daba con base en las nuevas normas acordadas en el año 2010, no obstante, al informarse estas decisiones a la asamblea general el 15 de enero de 2012, tuvo lugar la destitución de otros concejales como se describe en el apartado de contexto general. La destitución de referencia quedó sin efecto, pues como se ha señalado, todos los concejales desconocidos el 15 de enero, regresaron a sus puestos el 29 de enero del mismo año. La situación de asignación de recursos hacia esta localidad tampoco se regularizó.
Para el 08 de abril de 2012, que se desconoció a los integrantes del H. Ayuntamiento nombrándose a nuevos integrantes. En esta asamblea participó la comunidad de Costa Rica ratificando la destitución del Regidor de Deportes y demás miembros del Ayuntamiento, situación que le generó animadversión del Ayuntamiento destituido por la ciudadanía pero reconocido en las instancias Estatales por lo que la discordia y la falta de asignación de recursos se acentuó y ha prevalecido hasta el día de hoy.
Frente a este escenario, el 23 de diciembre de 2012, la Asamblea General de ciudadanos, determinó que el ciudadano Mario Canseco Silva, continuara desempeñándose como Autoridad por un año más, al frente de la comunidad como Agente de Policía de la Colonia Costa Rica, encomendándose gestionar la asignación de los recursos y obras del ejercicio fiscal 2012, además de lo correspondiente a este año 2013. Es importante señalar que el resto del cabildo local fueron nuevos integrantes electos por la Asamblea.
Al tiempo que esto sucedía, el Presidente municipal, auspició el nombramiento del ciudadano Roberto Garay Osorio como Agente municipal de esta localidad, quien despacha en un domicilio particular. Aquí también es importante puntualizar que esta persona, inicialmente fue nombrado como suplente del Agente de Policía en la asamblea del 23 de diciembre de 2012, sin embargo, en virtud de que solicitó ser nombrado como Agente de Policía propietario, se separó del resto del cabildo y solicitó el respaldo del Presidente municipal, quien lo respalda como su Agente a pesar de que no es reconocido como tal por la ciudadanía.
Finalmente, se considera oportuno señalar que en el municipio de San Mateo del Mar, aún prevalece la concepción propia de autoridad consistente en que el cargo no es otorgado para mandar o ejercer el poder sobre otras personas, sino es un servicio para la propia comunidad; así, quien es propuesto para desempeñar un cargo, debe haber cumplido previamente cargos de menor responsabilidad conforme al escalafón de cargos al interior de la comunidad. Estos son los que tienen el derecho a ser votados, es decir, haber cumplido algún cargo u obligaciones de las que deriva el derecho a ser elegido para otro cargo mayor.
La situación como la que se ha descrito de la Agencia Colonia Costa Rica, requiere de generar condiciones para que la comunidad restablezca su principal institución como lo es la Asamblea General Comunitaria, en donde, la autoridad Municipal del Ayuntamiento debe propiciar la unidad y el consenso para no profundizar aún más la polarización social, es decir, en el caso que nos ocupa, se debió y se debe propiciar el funcionamiento de una sola asamblea y una sola autoridad legítima para la comunidad. (Énfasis añadido).
Ante el escenario de conflicto descrito, no resulta procedente sostener una perspectiva reduccionista de la controversia limitándola al cumplimiento de ciertos requisitos formales, sino a la necesidad de contribuir a la solución de un conflicto intracomunitario que incide en la definición de las reglas y procedimientos que resultan válidos para la elección de autoridades comunitarias regidas por sistemas internos propios de la comunidad.
De esta forma, esta Sala Superior considera que, cuando de los planteamientos de las partes se advierta la existencia de un conflicto social o político grave, o que incida seriamente en la armonía social o gobernabilidad de una comunidad indígena y en consecuencia trascienda los planteamientos de las partes, las autoridades jurisdiccionales deben salvaguardar no sólo las garantías propias del debido proceso de las partes y, en su caso, de aquellos integrantes de la comunidad que pudieran verse afectados por la decisión que se emita, sino también, tomar las medidas necesarias a fin de propiciar condiciones razonables para encontrar una solución pacífica, a efecto de que sean los propios integrantes de la comunidad quienes, a través inclusive de medios alternos de solución de controversias (como son la conciliación, la mediación y la consulta) lleguen a un acuerdo que resuelva el conflicto, y sólo ante la imposibilidad real de que ello suceda, sea la autoridad estatal quien determine las reglas y procedimientos sobre la base de los planteamientos y elementos probatorios que obren en el expediente o que recabe la autoridad competente, entre ellas, de ser necesario el peritaje antropológico o cultural, procurando analizar los planteamientos de las partes desde una perspectiva intercultural atendiendo los principios y valores de la comunidad, así como a los principios y derechos constitucionales y convencionales que resulten aplicables.
En similar sentido, se ha pronunciado el Relator Especial sobre la Situación de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas del Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, Rodolfo Stavenhagen, al destacar la importancia del pluralismo jurídico como una forma constructiva de abordar los distintos sistemas jurídicos con arreglo valores culturales diferentes. Al respecto, en el Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas del año 2004 se destaca lo siguiente:
67. El derecho consuetudinario indígena, que no suele ser reconocido por el sistema jurídico oficial, tiene sus raíces en las tradiciones y costumbres locales y corresponde a necesidades de las comunidades indígenas en materia de mantenimiento del orden y la armonía sociales, la solución de conflictos de distintos tipos y la forma de sancionar a los transgresores. Los países que han podido incorporar el respeto del derecho indígena consuetudinario a sus sistemas jurídicos oficiales han observado que la justicia se administra con mayor eficacia, particularmente cuando se trata de casos de derecho civil y familiar, pero también en algunas esferas del derecho penal, por lo cual parece ser que un cierto pluralismo legal parece ser una forma constructiva de abordar los distintos sistemas jurídicos con arreglo valores culturales diferentes.
68. Sin embargo, según algunos, el derecho consuetudinario de los pueblos indígenas no ofrece suficientes garantías para la protección de los derechos humanos individuales universales. Pero aun si eso fuera una afirmación cierta basada en pruebas suficientes, no debería esgrimirse para negar por completo el valor del derecho consuetudinario indígena sino como un reto para aproximar ambos enfoques haciéndolos más eficaces para la protección de los derechos humanos, tanto individuales como colectivos. El pluralismo jurídico en los Estados es una oportunidad para permitir a los sistemas jurídicos indígenas funcionar eficazmente ya sea como parte de los sistemas jurídicos nacionales o paralelamente a éstos.9
9 Naciones Unidas, Comisión de Derechos Humanos, Las Cuestiones Indígenas. Los derechos humanos y las cuestiones indígenas. Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, Rodolfo Stavenhagen. Doc. E/CN.4/2004/80. 26 de enero de 2004.
6. Análisis de la cuestión a resolver
Sobre la base de lo anterior, esta Sala Superior considera que la litis de los presentes juicios consiste en determinar si la resolución impugnada se apegó a los principios y valores de los artículos 1º y 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como lo dispuesto en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y otras normas y principios de derecho internacional aplicables, considerando en específico si se garantizaron los derechos de las partes a un debido proceso con las debidas garantías, así como el derecho de la propia comunidad a elegir a sus autoridades y definir sus normas y procedimientos para ello.
Considerando lo anterior, en concepto de esta Sala Superior los agravios son sustancialmente fundados.
Por un lado, los actores no tuvieron ante la instancia local la posibilidad de ejercer su derecho de defensa efectiva, dado el contexto de la controversia, en su calidad de integrantes de la comunidad de la colonia de Costa Rica en el municipio de San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca; en específico, a Roberto Garay Osorio, no obstante reconocer que había sido electo en su calidad de agente de policía de la comunidad de la colonia Costa Rica, en el municipio de San Mateo del Mar, por una de las asambleas cuya validez era materia de la litis ante el propio tribunal responsable y se encontraba en ejercicio del cargo, de acuerdo a los elementos que constan en el expediente.
Tal circunstancia trascendió no sólo al derecho específico de Roberto Garay Osorio, y de los demás integrantes de la comunidad que habrían participado en su designación, sino también a la comunidad en su conjunto dado que la materia de la controversia está relacionada estrechamente con el derecho de la comunidad de la colonia Costa Rica a elegir a sus autoridades a través de sus propias normas y procedimientos, concretamente al agente de policía municipal para dos mil trece, pues al existir un escenario de conflicto intracomunitario que involucra no sólo la titularidad de la agencia de policía de la comunidad sino también a las normas y procedimientos válidos para ello, el tribunal, ante la situación extraordinaria derivada del conflicto que vive la comunidad, debió haber garantizado de la manera más efectiva el derecho de defensa de quienes pudieran versa perjudicados o afectados con su determinación a fin de salvaguardar el derecho a la autodeterminación y no limitarse la presentación del medio de impugnación en los términos y plazos ordinarios.
En el caso se considera que el derecho de defensa efectiva y acceso a la justicia de los actores se vio afectado, no sólo por no haber tenido oportunidad real y efectiva de comparecer a juicio, sino también ante el hecho de que, con ello, se impidió resolver la controversia conociendo la postura de los posibles afectados, a partir de los cual se debieron priorizar mecanismos alternos de manejo y resolución de conflictos, como la mediación comunitaria o conciliación, a partir de la instrumentación de medidas efectivas para garantizar la eficacia de tales procedimientos, a través, de ser necesaria, de la consulta directa y la posibilidad de generar consensos en la propia comunidad, como una medida de promoción, respecto y garantía de los derechos de las comunidades y pueblos indígenas a decidir sobre sus normas, principios, procedimientos y prácticas tradicionales que los rigen como parte de la solución de los conflictos intracomunitarios de conocimiento de los órganos del Estado. Se concluye lo anterior por las razones siguientes:
A) Acceso a la justicia, derecho de defensa efectiva y garantía de audiencia
En el caso, ante la impugnación de Mario Canseco Silva presentada ante el Tribunal Electoral local por diversas omisiones relacionadas con la expedición de su nombramiento y toma de protesta como agente de policía municipal de la comunidad de la colonia de Costa Rica, con motivo de su elección en la asamblea comunitaria celebrada el veintitrés de diciembre de dos mil doce, dicho tribunal si bien adoptó medidas tendentes a garantizar el derecho de audiencia de Roberto Garay Osorio, así como el derecho de los demás integrantes de dicha comunidad que participaron en dicha asamblea o que pudieran considerarse afectados por la determinación que pudiera emitirse en el juicio presentado por Mario Canseco Silva, como fue la publicación en los estrados tanto de la Secretaría de Gobierno del Estado, como del Municipio de San Mateo del Mar, de la presentación de la impugnación, así como el emplazamiento efectuado en la agencia de policía de la comunidad de la colonia Costa Rica, lo cierto es que, no obstante ello, dadas las circunstancias y el contexto que se vive en el municipio, esta Sala Superior considera que si bien el Tribunal responsable actuó en los términos y plazos previstos en la legislación aplicable para situaciones ordinarias, las medidas adoptadas resultaron ineficaces frente a la problemática de la comunidad, lo que generó a la postre una situación de desigualdad procesal en la medida en que las notificaciones ordenadas no fueron efectivas y no se adoptó ninguna medida adicional.
Al respecto, los actores aducen que se vulneró su derecho de audiencia pues nunca tuvieron conocimiento del medio de impugnación que se presentó, ni de la sentencia que al efecto emitió el Tribunal responsable, pues señalan que derivado del conflicto que prevalece en la comunidad, las oficinas de la agencia de policía de la comunidad no eran accesibles pues se "encontraban tomadas", aunado a que la comunidad misma "se encuentra alejada y los medios electrónicos y de comunicación son escasos", por lo que fue hasta que se acudió al Palacio Municipal, a realizar unos trámites que el Presidente Municipal le informó sobre el contenido y los efectos del fallo que ahora impugnan.
En el caso, en autos se encuentran las cédulas de notificación por estrados que realizó la autoridad responsable de la presentación y admisión del juicio para la protección de los derechos político-electorales de la ciudadanía del sistema normativo interno promovido por Mario Canseco Silva,10 así como las constancias derivadas del requerimiento formulado por el Magistrado Instructor en dos ocasiones a las autoridades responsables que constatan que la cédula en la que se informa sobre la presentación del medio de impugnación promovido por Mario Canseco Silva se publicó el treinta de abril de dos mil trece, durante setenta y dos horas, en los estrados de la Secretaría de Gobierno del Estado, en la Ciudad de Oaxaca, Oaxaca. Asimismo, se advierte de tales constancias que se le dio publicidad a la presentación de la demanda mencionada, durante un plazo de setenta y dos horas mediante cédula de notificación de cinco de mayo del presente año, fijada en los estrados del Municipio de San Mateo del Mar, Tehuantepec, igualmente obra acta de emplazamiento efectuado a Roberto Garay Osorio en la agencia de policía de la comunidad de la colonia Costa Rica el dieciséis de mayor de dos mil trece, sin que se hubiere presentado escrito de comparecencia alguno.
10 El veintiocho de abril de dos mil trece, a través de notificación por estrados, dirigida a Mario Canseco Silva y los demás interesados, se la recepción del medio de impugnación en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca, se turno al Magistrado Narciso Abel Alvarado Vázquez, a efecto de que sustanciara el medio de impugnación y formulara el proyecto de sentencia que corresponda, dicha cédula fue retirada al día siguiente de su publicación.
Si bien en términos de los artículos 17 y 18 de la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y de Participación Ciudadana ello es suficiente a efecto de garantizar el derecho de audiencia en situaciones ordinarias, no fueron efectivas tales medidas en atención a las circunstancias particulares del caso, en el que en autos se advierte que desde el mes de enero de dos mil doce, el municipio de San Mateo del Mar, Tehuantepec, "vive un conflicto social y de ingobernabilidad que persiste", en el cual, "integrantes del municipio desconocieron a las autoridades municipales", sustituyéndolas, por lo que ante dicha situación extraordinaria, las medidas ordinarias adoptadas por la autoridad responsable resultan insuficientes a efecto de garantizar el derecho de audiencia y acceso a la justicia de los actores.
Dadas las circunstancias complejas que prevalecen en la comunidad, esta Sala Superior considera que en el caso se afectó sustancialmente los derechos de debida de defensa, audiencia y acceso a la justicia previsto en los artículos 14 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establecen las garantías esenciales del procedimiento y el derecho a la administración de justicia pronta, completa e imparcial, en relación con los artículos 1 y 2 del propio texto constitucional que disponen, el primero, la obligación para las autoridades del Estado mexicano de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de manera que se interpreten las normas que conforman el marco jurídico con un criterio extensivo, aplicando los principios de universalidad, indivisibilidad, interdependencia, y progresividad y, el segundo, el reconocimiento del derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para, entre otras cuestiones, acceder plenamente a la jurisdicción del Estado.
Sirven de sustento, mutatis mutandi, las jurisprudencias de rubro COMUNIDADES INDÍGENAS. NOTIFICACIÓN DE ACTOS O RESOLUCIONES DE AUTORIDAD ELECTORAL POR PERIÓDICO OFICIAL, EL JUZGADOR DEBE PONDERAR LAS SITUACIONES PARTICULARES PARA TENERLA POR EFICAZMENTE REALIZADA.11
11 Jurisprudencia 13/2008, consultable en Compilación 1997-2012, jurisprudencia y tesis en materia electoral, del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, tomo jurisprudencia, volumen 1, pp. 206 y 208.
Lo anterior permite afirmar que en casos en que esté implicada la determinación de normas y procedimientos sobre la base del principio de libre determinación de las comunidades y pueblos indígenas en la elección de sus autoridades, ante situaciones extraordinarias, caracterizadas por escenarios de conflicto intracomunitario, lo procedente es que las instancias jurisdiccionales adopten medidas específicas para garantizar la efectividad los derechos de acceso a la justicia, defensa y audiencia durante el procedimiento y no sólo en la etapa inicial del mismo, a través de ordenar las notificaciones, requerimientos, vistas y demás medidas que se estimen idóneas para tales circunstancias, de ser necesario, con la colaboración o apoyo de otras instancias comunitarias, municipales, estatales o federales.
En el caso se considera que el Tribunal responsable debió considerar las circunstancias particulares y extraordinarias de la comunidad indígena, en cuanto a sus condiciones sociales y el conflicto intracomunitario que se vive, a efecto de también tomar medidas adicionales a fin de dar mayor certeza de que se asegurara el derecho de audiencia y acceso a la justicia de los posibles afectados, a fin de que comparecieran a juicio a efecto de que manifestaran lo que a su derecho corresponda.
Lo anterior es también congruente con lo señalado en la jurisprudencia de rubro COMUNIDADES INDÍGENAS. LAS NORMAS PROCESALES DEBEN INTERPRETARSE DE LA FORMA QUE LES RESULTE MÁS FAVORABLE,12 en el sentido de que las autoridades jurisdiccionales tienen el deber de adoptar las medidas especiales que sean necesarias a favor de dichas comunidades y de los sujetos que las integran, a efecto de brindar la más amplia protección que corresponde a los derechos humanos de los que son titulares, garantizando el pleno acceso a la justicia y el total reconocimiento de sus sistemas normativos internos, de manera que se les juzgue con los más amplios estándares de protección, de manera que se apliquen normas jurídicas distintas, las propias de la comunidad, que son igualmente válidas para el Estado, esto es, bajo un sistema de pluralismo jurídico.
12 Jurisprudencia 28/2011, consultable en Compilación 1997-2012, jurisprudencia y tesis en materia electoral, del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, tomo jurisprudencia, volumen 1, pp. 208 y 209.
B) Violación al derecho a elegir a las propias autoridades
Esta Sala Superior advierte que, en el presente caso, la circunstancia generada por el hecho de que las medidas adoptadas para efecto de notificar la presentación del medio de impugnación local no hayan sido efectivas y ante la falta de otras actuaciones o requerimientos específicos, atendiendo a las circunstancias especiales, trascendió también a la afectación del derecho sustantivo de los miembros de la comunidad de definir sus propias normas y procedimientos para elegir a sus autoridades; por lo que, si bien la vulneración procesal a los derechos de defensa y audiencia señalada ordinariamente es, por si misma, suficiente para revocar la resolución impugnada y ordenar al Tribunal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca a emitir una nueva en la que se garantice el derecho de los integrantes de la comunidad de la colonia Costa Rica, en virtud de que el fondo de la controversia versa sobre el derecho a votar y ser votado respecto de la elección de agente de policía municipal durante dos mil trece, y que los sujetos que cuyo derecho de audiencia fue vulnerado han ejercicio su derecho de acceso a la justicia a través del presente medio de impugnación y formulado agravios y consideraciones vinculadas con la litis, lo procedente es que este órgano jurisdiccional resuelva el fondo de la controversia.
Para ello, como se señaló, este órgano jurisdiccional toma en consideración que existen elementos suficientes para advertir la existencia de un conflicto intracomunitario respecto de las normas de derecho interno que deben seguirse para la elección del agente de policía municipal de la mencionada comunidad, y en consecuencia sobre la validez de la asamblea comunitaria y el derecho a ocupar el cargo de agente de policía municipal durante dos mil trece, pues existe una grave discrepancia entre miembros de la comunidad respecto de la elección de agente de policía municipal, como se advierte a continuación:
a) Elementos expresados para confirmar la validez de la primera asamblea
Derivado del informe emitido por la Secretaría de Asuntos Indígenas del Gobierno del Estado de Oaxaca, así como del informe rendido por el Presidente Municipal de San Mateo del Mar, Tehuantepec, y lo manifestado por el actor en su demanda del juicio ciudadano local, el Tribunal responsable arribó a la convicción de que las normas, procedimientos y prácticas tradicionales que se siguen para la celebración de las asambleas comunitarias en las que se eligen a los agentes de policía, se realizan de conformidad con lo siguiente:
Organización para nombrar autoridades
1. El Agente de Policía Municipal se renueva cada año, con posibilidad de ser reelecto por la Asamblea General Comunitaria.
2. El Agente de Policía saliente emite la convocatoria, misma que pega en los lugares públicos y anuncia por aparatos de sonido.
3. Desde la emisión de la convocatoria hasta un día antes de la celebración de la Asamblea se anuncia por aparatos de sonido.
4. Se cita a los ciudadanos mayores de 18 años o menores de 18 siempre y cuando estén casados.
5. Se desarrolla en la explanada de la Agencia de Policía de la Colonia Costa Rica, en el mes de noviembre y diciembre de cada año.
6. Se nombra a la mesa de debates (presidente, secretario y vocales)
7. La forma de votar es a mano alzada, previo debate y acuerdo para nombrar a las autoridades así como a sus topiles.
8. La autoridad municipal despacha desde el inmueble de la Agencia Municipal.
b) Planteamientos de los actores
Contrariamente a lo señalado por la responsable, los ciudadanos actores, integrantes de la comunidad de la colonia Costa Rica, cuestionan dichas normas, al señalar que la convocatoria se realiza de manera distinta, pues son los topiles quienes acuden casa por casa a informar sobre la celebración de la asamblea, igualmente sostienen que el quórum para declarar legalmente instalada la asamblea no fue especificado, y por tanto, la asamblea celebrada el veintitrés de diciembre de dos mil doce no cumple con dicho requisito.
Adicionalmente, aducen que la reelección no es permitida, siendo que el Tribunal responsable, a partir de lo manifestado por el Presidente Municipal de San Mateo del Mar, Tehuantepec, consideró que sí es válida, sin embargo, ello nunca había ocurrido.
Lo anterior evidencia la existencia de una diferencia sustantiva que genera falta de certeza sobre las reglas que conforme al sistema normativo interno rigen en la comunidad de la colonia de Costa Rica, del municipio de San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca, lo que ha generado un conflicto intracomunitario respecto de las normas que deben observarse para la celebración de la asamblea comunitaria en la que se elige al agente de policía municipal, y por tanto, sobre cuál de las dos asambleas llevadas a cabo es la válida y quién debe ocupar el cargo de agente de policía en la comunidad de la colonia Costa Rica, del municipio de San Mateo del Mar, Tehuantepec.
En ese sentido, resulta necesario considerar y maximizar en la mayor medida posible el derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas y, en consecuencia a la autonomía para aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación de los conflictos internos, previsto en los ya aludidos artículos 2 de la Constitución General; 5 y 8 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, así como en los artículos 3, 4 y 18 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.13
13 Artículo 3. Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural.
En conjunto se reconoce que el derecho a la libre autodeterminación de los pueblos y comunidades indígenas implica que gozan de autonomía para:
- Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural.
- Aplicar sus propios sistemas normativos internos en la regulación y solución de conflictos internos.
- Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno.
Por su parte, la legislación del Estado de Oaxaca, en los artículos 25, apartado C, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca; 255, párrafos 2 y 6, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Oaxaca, reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación, al decidir sus formas internas de convivencia y organización política, y señala al Instituto Electoral del Estado como garante de dicho derecho.
La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, instrumento que expresa un amplio consenso de la comunidad internacional y sirve de parámetro orientador para definir los derechos de los pueblos y comunidades indígenas reconocidos tanto en el derecho constitucional como internacional,14 contempla en su artículo 4 el derecho al autogobierno de los pueblos indígenas, y en el 5 expresamente establece el derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado.
14 Al respecto, como lo destaca el actual Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya, "con independencia de su condición jurídica, la Declaración tiene un peso normativo significativo basado en su alto grado de legitimidad. Esta legitimidad deriva, no sólo del hecho de que haya sido aprobada oficialmente por la mayoría abrumadora de los Estados Miembros de las Naciones Unidas, sino también de que es el fruto de años de actividades de promoción y lucha de los pueblos indígenas". Adicionalmente, "aunque la propia Declaración no es jurídicamente vinculante de la misma manera que un tratado, la Declaración refleja compromisos jurídicos que se relacionan con la Carta [de la Organización de Naciones Unidas], otros compromisos asumidos en virtud de tratados y el derecho internacional consuetudinario. La Declaración se basa en las obligaciones generales de derechos humanos de los Estados en virtud de la Carta, y se sustenta en principios fundamentales de derechos humanos, como la no discriminación, la libre determinación y la integridad cultural, que están incorporados en tratados de derechos humanos ampliamente ratificados, como es manifiesto en la labor de los organismos de las Naciones Unidas creados en virtud de tratados. Además, los principios fundamentales de la Declaración se consideran generalmente aceptados en la práctica internacional y de los Estados, y por lo tanto, en esa medida, la Declaración refleja el derecho internacional consuetudinario." Naciones Unidas, Asamblea General. Situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas. Informe provisional del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya, presentado de conformidad con la resolución 12/13 del Consejo de Derechos Humanos. Doc. A/65/264. 9 de agosto de 2010, párrs. 60-62.
De esta forma, las autoridades electorales se encuentran obligadas a garantizar el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a elegir a sus propias autoridades bajo sus propias normas, procedimientos y prácticas, de manera previo a cualquier determinación que adopte la autoridad electoral respecto de la elección de autoridades de los pueblos y comunidades indígenas, es necesario asegurarse de haber agotado los medios que garanticen el derecho al autogobierno.
A fin de garantizar el pleno respeto a la autonomía de los pueblos y comunidades indígenas, así como al derecho que tienen sus integrantes a elegir a sus propias autoridades, y por ende a autogobernarse, esta Sala Superior considera que cuando existan escenarios de conflicto intracomunitario, previo a la emisión de una resolución por parte de la autoridad administrativa o jurisdiccional, se deben privilegiar medidas pacíficas de solución de conflictos al interior de la comunidad mediante los procedimientos e instituciones que se consideren adecuados y válidos comunitariamente.
Ello, toda vez que los medios alternativos de solución de controversias son medidas de protección que el Estado debe adoptar y privilegiar a efecto de preservar la identidad e integridad étnica, cultural, social, política y económica de las comunidades y pueblos indígenas, como lo prevé la propia legislación estatal.
En efecto, entre las medidas alternas de solución de conflictos en materia indígena que se encuentran previstos en la legislación aplicable, así como en los instrumentos internacionales, se encuentran la mediación y la consulta.
La mediación comunitaria indígena se entiende como una herramienta de contribución para la comunicación, y de esta manera lograr un acuerdo intracomunitario que resuelva el conflicto.
El Código Electoral del Estado de Oaxaca contempla la mediación como un mecanismo de resolución de conflictos electorales respecto de las normas o los procesos de elección en los municipios que se rigen por sistemas normativos internos.
Si bien dicha facultad de la autoridad administrativa electoral puede entenderse relacionada exclusivamente con las elecciones de integrantes del ayuntamiento, sin embargo, de una interpretación sistemática y funcional de los artículos 16 y 25 apartado A, fracción II de la Constitución del Estado de Oaxaca, en los que por un lado se reconoce el derecho a la libre autoderminación de los pueblos y comunidades indígenas, y por otro, se protegen las prácticas democráticas de las comunidades indígenas para la elección de sus ayuntamientos, así como los numerales 26, fracción XLIV, que faculta al Consejo General del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca a coadyuvar con la asamblea comunitaria en los procesos de elecciones municipales, 255, párrafo 2, que reconoce y garantiza el derecho de las comunidades indígenas a decidir sus formas internas de convivencia y organización política, así como a elegir a sus autoridades, y 264, párrafo 2, que faculta a la autoridad administrativa electoral local a conocer de los casos de controversias que surjan respecto de la renovación e integración de órganos de gobierno locales bajo los sistemas normativos internos, todos ellos del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Oaxaca, en conjunto con los preceptos 76 y 79 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca que señalan que los agentes de policía son autoridades auxiliares del ayuntamiento y establecen las reglas de sus procedimientos de elección, esta Sala Superior, atendiendo además a lo previsto en los artículos 1 y 2 de la Constitución General, concluye que, al ser las agencias de policía órganos auxiliares de la autoridad municipal, en caso de que surja alguna inconformidad con las reglas del sistema normativo interno, derivadas de un proceso electoral dentro de un pueblo o comunidad indígena, distinto del de integrantes del ayuntamiento, también les serán aplicables los métodos de resolución alternativa de conflictos electorales previstos en el Código electoral local; por lo que el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana está facultado para actuar conforme a lo previsto en el capítulo quinto, del título segundo, del libro sexto del referido código comicial, relativo a los procedimientos de resolución de conflictos electorales en municipios que se rigen por sistemas normativos internos, para lo cual, deberá tomar las medidas pertinentes a efecto de adecuar el proceso de resolución de conflictos a cada tipo de elección, considerando las características de cada comunidad en cuestión, para lo cual podrá solicitar el apoyo de otras autoridades en el ámbito municipal, local o federal.
Al respecto, el artículo 266 del código electoral del Estado de Oaxaca, la mediación es un método de resolución alternativa de conflictos electorales, basado en la democracia, la pacificación social, la tolerancia, el diálogo, el respeto y el consenso, implementado por el Instituto con el objeto de construir acuerdos justos, aceptables y pacíficos, en los procesos electorales en municipios que se rigen por sus sistemas normativos internos.
La legislación citada, contempla, en su artículo 264, que en caso de presentarse controversias, respecto a las normas o procesos de elección en los municipios que se rigen por sus sistemas normativos internos, se deberán agotar los mecanismos internos de resolución de conflictos, previo a acudir a cualquier instancia estatal, para ello, se iniciará un proceso de mediación, cuya metodología y principios generales serán regulados por los lineamientos que en su caso apruebe el Consejo General del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de la entidad.
En ese sentido, la figura del mediador puede ser asumida por un miembro de la comunidad o por una de las autoridades tradicionales u otra distinta, buscando actuar siempre en concordancia con estas y legitimando su autoridad. De acuerdo con lo establecido en los artículo 26, fracción XLIV, 264, párrafos 2 y 3, del Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de la entidad, el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca, podrá fungir como mediador, coadyuvando para lograr una solución que ponga fin al conflicto,
Lo anterior es congruente, en lo sustancial, con el criterio de esta Sala Superior sostenido en la jurisprudencia de rubro COMUNIDADES INDÍGENAS. LA AUTORIDAD ELECTORAL DEBE PROVEER LO NECESARIO PARA LLEVAR A CABO LAS ELECCIONES POR USOS Y COSTUMBRES (LEGISLACIÓN DE OAXACA).15
15 Jurisprudencia 15/2008, consultable en Compilación 1997-2012, jurisprudencia y tesis en materia electoral, del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, tomo jurisprudencia, volumen 1, pp. 203 y 204.
El objetivo de buscar un acuerdo intracomunitario para resolver el conflicto, con la intervención de un mediador, además de privilegiar y garantizar los derechos de la propia comunidad y sus integrantes, es comprender la realidad social particular, incorporando y compatibilizando la visión de ambas partes.
La búsqueda de soluciones intracomunitarias a través de mecanismos alternativos pacíficos, de resolución de conflictos como la mediación, en contextos comunitarios indígenas, responde a la idea de abordar nuevas formas de solución de conflictos que sean compatibles tanto con su propia cultura como con las normas legales del Estado, pues resulta trascendental mantener el delicado balance entre la innovación y la preservación de la cultura.
En concordancia con lo anterior, resulta ilustrativo lo señalado en el Protocolo de Actuación para quienes imparten justicia en casos que involucren derechos de personas, comunidades y pueblos indígenas, emitido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido de que garantizar la vigencia de derechos de los pueblos indígenas implica para los juzgadores, modificar de manera importante ciertas concepciones del Derecho y ampliar la mirada sobre las instituciones de justicia y su papel en la sociedad.
En el caso, la falta de garantía del derecho de defensa ya analizada, impidió también conocer oportunamente la inconformidad de los ahora actores con las reglas del sistema normativo interno, y por tanto la posibilidad de iniciar previamente un proceso de mediación, en términos del artículo 264 del código electoral local, en lo que resulte aplicable.
Por otra parte, la consulta es otra medida que deben adoptar las autoridades electorales cuando existen situaciones que afecten el derecho de los pueblos, entre otros, a definir sus instituciones y autoridades.
Al respecto, de la interpretación sistemática y funcional de los artículos 1 y 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 6 y 8 del Convenio 169, se advierte la obligación del Estado mexicano de adoptar las medidas apropiadas, en consulta y cooperación con los pueblos indígenas, a efecto de garantizar los derechos de los pueblos indígenas, y privilegiar la posibilidad de que los propios integrantes de la comunidad logren llegar a acuerdos que solucionen las diferencias, entre otros procedimientos, a través de la mediación.
Lo anterior supone que ante posibles conflictos al interior de las comunidades indígenas se debe privilegiar la solución de los mismos por las autoridades de la comunidad que sean competentes, y conforme a las normas de derecho interno aplicables, sin embargo, en caso de que se solicite por la comunidad o alguno de sus integrantes el Estado podrá intervenir a fin de buscar la mejor solución, respetando las normas propias de la comunidad y armonizándolas con el derecho positivo que resulte aplicable, siempre observando los principios antes señalados.
Ello también es acorde con lo previsto por la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, en su artículo 40, que señala que los pueblos indígenas tienen derecho a procedimientos equitativos y justos para el arreglo de conflictos y controversias con los Estados u otras partes, y a una pronta decisión sobre esas controversias, así como a una reparación efectiva de toda lesión de sus derechos individuales y colectivos. En esas decisiones se tendrán debidamente en consideración las costumbres, las tradiciones, las normas y los sistemas jurídicos de los pueblos indígenas interesados y las normas internacionales de derechos humanos.
Todo lo anterior, implica, ante la existencia de un conflicto respecto de las normas y prácticas aplicables en la comunidad, privilegiar en todo momento el respeto a su sistema normativo interno, lo cual representa garantizar su derecho a la autodeterminación y autogobierno.
En ese sentido, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, ha destacado la importancia del derecho de los pueblos indígenas a participar en la adopción de decisiones, lo que tiene un impacto directo sobre el goce efectivo de otros derechos humanos fundamentales.
En específico el Relator Especial de Naciones Unidas ha señalado que el derecho a la participación de los integrantes de las comunidades indígenas a la adopción de decisiones es un derecho fundamental que admite ser considerado en dos dimensiones, externa e interna.
Respecto de la dimensión interna del derecho a la participación, el Relator Especial precisa que la misma pasa por el ejercicio de la autonomía y el autogobierno por parte de los pueblos indígenas, y el mantenimiento de sus propios sistemas jurídicos y de justicia, lo que implica que los Estados deben permitir que los pueblos indígenas adopten sus propias decisiones sobre sus asuntos internos, y que las mismas se respeten.
Adicionalmente, se ha destacado que, para garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la autonomía y autogobierno, se requiere el fortalecimiento de las instituciones y estructuras de gobierno de los pueblos indígenas, a fin de que realmente puedan tomar el control de sus propios asuntos en todos los aspectos de sus vidas, y garantizar que los asuntos que les afectan se ajusten a sus propias pautas culturales, valores, costumbres y visiones del mundo.16
16 Naciones Unidas, Situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas. Doc. A/65/264, cit., párrs. 75-82.
En similar sentido se pronunció esta Sala Superior al resolver el juicio ciudadano SUP-JDC-11/2007, en el que, ante la existencia de un conflicto intracomunitario, se ordenó que se dispusieran las medidas necesarias, suficientes y que resultaran razonables para que, de acuerdo a una conciliación pertinente, consultas requeridas directamente con la ciudadanía y resoluciones correspondientes, se considere la posibilidad de realizar elecciones de concejales en el municipio de Tanetze de Zaragoza, lo que se deberá materializar en un acuerdo que dicte dentro del término concedido.
A manera orientadora, vale la pena destacar el criterio que ha sostenido la Corte Constitucional de Colombia en la sentencia T-129/2011 respecto a los procesos de consulta previa, al señalar que son un derecho fundamental a efecto de buscar el consentimiento libre, previo e informado de las comunidades y pueblos indígenas a efecto de encontrar la alternativa menos lesiva en casos que impliquen un alto impacto social o culturan para los integrantes de la comunidad, pues constituye un diálogo entre iguales en medio de las diferencias.
En ese sentido, prácticas similares respecto de soluciones alternativas de controversia se han adoptado en países con población indígena como Colombia, Ecuador y Perú, en donde se plantea la importancia de reflexionar acerca del posible relacionamiento y utilización de mecanismos o institutos jurídicos modernos alternativos, de resolución de conflictos, como el de la mediación en ámbitos comunitarios indígenas.17
17 Rodrigo Sebastián Solá, Mediaciones comunitarias en conflictos de tierras - Territorios Indígenas, Revista Nuevamerica, no 119, Brasil.
De ahí que, en el presente caso, en cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 1, 2, apartado A, fracciones III y VII y 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 25, apartado C, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca; 255, párrafos 2 y 6, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Oaxaca, así como, 2, apartado B, fracción IX, párrafo 1, 4, 5, inciso c); 6, párrafo 1, inciso a), y 8 del Convenio 169, así como 13, párrafo 2, y 38, de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, esta Sala Superior considera que previo a cualquier determinación que adopten las autoridades administrativas o jurisdiccionales respecto de la elección de agente de policía de la comunidad de la colonia Costa Rica, del municipio de San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca, se debe privilegiar la solución pacífica del conflicto intracomunitario, de conformidad, al menos, con los siguientes lineamientos:
- En ejercicio de su derecho a la autodeterminación y a elegir a sus propias autoridades, así como respetando la autonomía de la comunidad, sus integrantes deberán buscar solucionar el conflicto intracomunitario de manera pacífica, a efecto de decidir quién deberá ocupar el cargo de agente de policía municipal durante dos mil trece, o el periodo que estimen conveniente, y definir las normas y procedimientos que deben aplicarse en este tipo de procedimientos.
- A efecto de privilegiar la adopción de una solución adecuada al conflicto, en tanto se resuelve el mismo, la autoridad municipal, deberá tomar las medidas necesarias para garantizar, en la medida de la posible, las condiciones necesarias que permitan la solución de la controversia y la gobernabilidad en la comunidad.
- Lo anterior, lo podrán realizar por medio de la mediación y/o la consulta a los integrantes de la comunidad, a través de las autoridades representativas, como es la asamblea comunitaria, previamente a una amplia convocatoria.
- En el caso de la mediación, los integrantes de la comunidad podrán designar a un mediador, ya sea de entre ellos mismos, o alguna autoridad de la comunidad o del municipio que en su concepto pueda fungir de manera que se logre un acuerdo intracomunitario que solucione la controversia, o mediante el apoyo de las autoridades gubernamentales estatales o las propias autoridades electorales.
- En el caso de la consulta, se deberá definir el procedimiento a seguir, en especial, de manera que se ponderen los intereses en juego y se sometan los derechos y alternativas propuestas a consideración de los integrantes de la comunidad.
- En ambos casos, se deberá buscar el consentimiento libre, previo e informado de la comunidad, de manera que se adopte la medida que resulte menos lesiva a las partes, garantizando el los derechos humanos y libertades de los integrantes de la comunidad, en los términos del artículo 2 de la Constitución federal y de los instrumentos internacionales aplicables.
- El Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca, en ejercicio de sus facultades deberá coadyuvar a llevar a cabo la mediación o, en su caso, la realización de la consulta, a efecto de logar una solución al conflicto.
- En caso de que no se logre una solución bajo los términos planteados, será el Tribunal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca, quien garantizando el más amplio derecho de audiencia de las partes en conflicto, resuelva lo que en Derecho corresponda, para lo cual podrá requerir a las autoridades la información pertinente, así como, en su caso, solicitar los informes o peritajes que estime necesarios.
En conclusión, lo procedente es revocar la resolución impugnada y dejar sin efecto tanto la asamblea celebrada el veintitrés de diciembre de dos mil doce, como la realizada el veintisiete de enero de dos mil trece, respecto del cargo de agente de policía para el periodo dos mil trece, a efecto de que el Instituto Electoral y Participación Ciudadana de Oaxaca, lleve a cabo las medidas necesarias para la solución de la controversia, bajo los criterios y consideraciones expuestas en el presente fallo.
En virtud de que la Secretaría de Asuntos Indígenas del Estado tiene entre sus funciones la de coadyuvar y asesorar en la conciliación y resolución de conflictos políticos y electorales de los pueblos y comunidades indígenas, de acuerdo a lo previsto en el artículo 43, fracción XVII, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, y el Presidente Municipal quien expide los nombramientos de agente de policía, de conformidad con lo previsto en el artículo 68 fracción V, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, deberán coadyuvar a efecto de llevar a cabo los actos señalados en la presente sentencia.
Asimismo, a fin de contribuir a la consecución de una solución al conflicto, garantizando que las partes dentro del mismo contribuyan a resolver a través de medios alternativos de solución, como los señalados, el Ayuntamiento del municipio de San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca, quien en caso de remoción de un agente de policía designa a los sustitutos en términos de lo establecido en el artículos 78, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, deberá tomar las medidas necesarias a efecto de designar, a alguien distinto de los involucrados, para que ocupe de manera provisional la agencia de policía de la comunidad de la colonia Costa Rica, hasta en tanto se tome una determinación definitiva que ponga fin al conflicto, en los términos y plazos previstos por esta ejecutoria.
En consecuencia, ante lo avanzado del presente año, y en virtud de que el cargo a ocupar tiene vigencia únicamente hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil trece, todo lo anterior, se deberá realizar en un plazo de treinta días a partir de la notificación del presente fallo, dentro del cual, el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca, a fin de propiciar un ambiente propicio para la solución de la controversia y la definición de las normas y procedimientos que deben seguirse en la elección de que se trata, en el entendido de que corresponde también a los miembros de la propia comunidad contribuir a esa finalidad, para lo cual deben esforzarse por fortalecer los vínculos comunitarios y participar efectivamente en las decisiones que correspondan en un espíritu de cooperación y asociación con las autoridades estatales, municipales y comunitarias.
PRIMERO. Se revoca la sentencia dictada por el Tribunal Estatal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca, en los autos del expediente JDCI/09/2013, relativo a la elección de Mario Canseco Silva como agente de policía de la mencionada comunidad indígena.
SEGUNDO. Se dejan sin efecto, tanto la asamblea celebrada el veintitrés de diciembre de dos mil doce, como la realizada el veintisiete de enero de dos mil trece, respecto del cargo de agente de policía para el periodo dos mil trece,
TERCERO. Se ordena al Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca que adopte las medidas necesarias a fin de garantizar una pronta solución a la controversia planteada con la cooperación y colaboración de las autoridades estatales, municipales y comunitarias que estime pertinentes, en los términos precisados en el apartado 6 del considerando cuarto de esta ejecutoria.
CUARTO. El Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca deberá informar a esta Sala Superior sobre el cumplimiento de la presente sentencia y sobre las medidas adoptadas para la resolución del conflicto, en un plazo de cuarenta y ocho horas después de su emisión.
QUINTO. Se vincula para el cumplimiento de esta ejecutoria a la Secretaría de Asuntos Indígenas del Estado de Oaxaca, así como al Presidente Municipal del San Mateo del Mar, Tehuantepec, Oaxaca, a efecto de que coadyuve en la solución a la controversia planteada en los términos señalados en el cuerpo de la sentencia.
NOTIFÍQUESE a las partes y los interesados, como corresponda.
Así, por UNANIMIDAD de votos, lo resolvieron los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la ausencia del Magistrado Manuel González Oropeza, ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe. Rúbricas.

References: Artículo 1
 Artículo 2
 Artículo 4
 resolución 
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 artículo 5
 artículo 8
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 Artículo 3
 artículo 4
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 artículo 266
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 artículo 264
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 artículo 26
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 artículo 264
 artículo 40
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 artículo 2
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 artículo 43
 artículo 68
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