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Timestamp: 2019-08-20 08:13:40+00:00

Document:
27 Agosto 2018, TAR Lombardia
In presenza di un interesse diretto, concreto e attuale è esercitabile il diritto di accesso: se vi è necessità di tutela giudiziaria, anche nelle ipotesi in cui viene generalmente escluso il diritto di accesso per interesse alla riservatezza ovvero alla protezione dei dati personali prevale il diritto di difesa.
Anche in tema di diritto di accesso agli atti le prerogative difensive, indefettibilmente garantite in sede giurisdizionale o procedimentale dai principi costituzionali (artt. 24, 97, 111 e 113 Cost.) nonché dalle disposizioni della CEDU (art. 6) e dalla Carta di Nizza (art. 47), devono indefettibilmente essere garantite.
Qualora sia possibile soddisfare come strumenti procedurali la conoscenza di quelle informazioni necessarie per la piena esplicazione del diritto di difesa, l’accesso per esercizio del diritto di difesa - ipotesi residuale contemplata all’art. 24, comma 7, l. 241/90 . manca però dei requisiti della necessità ed indispensabilità del, intesi quale impossibilità di soddisfare l’interesse alla conoscenza di determinati documenti aliunde, mercè gli ordinari strumenti, sostanziali e processuali, approntati dall’ordinamento.
Allorquando il diritto di difesa sia compiutamente normato dalle disposizioni del codice di rito e involga la posizione di altri soggetti –che devono essere messi nelle condizioni di “dire e contraddire” su un piede di parità nel rispetto del contraddittorio: art. 111 Cost. e 6 CEDU- non sussistono valide ragioni di deroga, ciò che determina la riespansione, recte il mancato “affievolimento”, della regola generale che impone la sottrazione di detti atti all’accesso, in ossequio al diritto alla riservatezza.
1. Con atto del 12 settembre 2017 la dott.ssa -omissis- chiedeva all’Agenzia delle Entrate, ai sensi degli artt. 22 e ss. l. 241/90, l’accesso a tutta la “documentazione fiscale, reddituale e patrimoniale” del proprio coniuge dott. - omissis -, id est oltre agli atti tutti in epigrafe individuati, anche dei seguenti dati contenuti nell’Anagrafe tributaria - Archivio dei rapporti finanziari: elenco degli istituti di credito e degli altri intermediari finanziari con i quali il - omissis - intrattiene rapporti finanziari; documenti contenuti nell'Anagrafe dei conti correnti; comunicazioni inviate dagli operatori finanziari all'Anagrafe Tributaria -Sezione Archivio dei rapporti con operatori finanziari - relative ai saldi e alle movimentazioni dei rapporti attivi; comunicazioni inviate da tutti gli operatori finanziari all'Anagrafe tributaria – Sezione Archivio dei rapporti finanziari - relative ai rapporti continuativi, alle operazioni di natura finanziaria ed ai rapporti di qualsiasi genere riconducibili al -omissis-.
- pendenza avanti al Tribunale di Lecco di un procedimento per separazione giudiziale intentato dal coniuge, dott. -omissis-;
- necessaria incidenza dei “redditi” e degli “altri rapporti patrimoniali facenti capo ai coniugi” sulla “quantificazione dell’eventuale assegno di mantenimento che il coniuge dovrà corrispondere in caso di separazione”.
1.5. Frattanto, anche la direzione provinciale di Lecco dell’Agenzia delle Entrate –acquisite le deduzioni in opposizione del controinteressato, dott. -omissis-- provvedeva a rigettare l’istanza di accesso della ricorrente, reputando la necessità di un apposito ordine da parte del Giudice del processo nel quale quei documenti si intendeva produrre (diniego del 16 ottobre 2017). Anche quest’atto veniva sottoposto all’attenzione della Commissione per l’accesso ex art. 27 l. 241/90 che, con decisione n. 103 del 19.12.2017, accoglieva il ricorso e invitava l’Agenzia al “riesame” della fattispecie. Con atto trasmesso in data 30 gennaio 2018 la direzione provinciale di Lecco della resistente Agenzia confermava l’originario diniego, reputando la assenza del requisito della “necessità” e della “stretta indispensabilità” degli atti richiesti rispetto al diritto di difesa della ricorrente, tutela erogabile nella sua pienezza dal Giudice del procedimento di separazione, nel rispetto del principio del contraddittorio e del diritto di difesa della “controparte” processuale.
Con ordinanza istruttoria del 23 aprile 2018 questo TAR - rilevato che la istanza di accesso era funzionale alla acquisizione di documenti da produrre nel giudizio civile di separazione e che in quel giudizio la ricorrente aveva già formulato apposita istanza ex artt. 492-bis c.p.c. e 115-sexies disp. att. c.p.c., oltre che ai sensi degli artt. 210 e 213 c.p.c., al fine di ottenere gli atti de quibus- rinviava la discussione della causa alla udienza dell’11 luglio 2018, ponendo a carico della ricorrente l’onere di produrre le determinazioni istruttorie del Tribunale ordinario, puntualizzando l’eventuale interesse ostensivo che dovesse perdurare e/o residuare anche dopo le decisioni del Giudice della lite civile.
- dalla comunicazione del provvedimento espresso di reiezione della istanza da parte della Commissione; è questa la ipotesi contemplata all’art. 25, comma 4, l. 241/90, per cui “Qualora il richiedente l’accesso si sia rivolto al difensore civico o alla Commissione, il termine di cui al comma 5 decorre dalla data di ricevimento, da parte del richiedente, dell’esito della sua istanza al difensore civico o alla Commissione stessa”;
- dall’inutile decorso del termine di trenta giorni dalla presentazione di detta istanza, che assume la valenza significativa di silenzio rigetto (“Scaduto infruttuosamente tale termine, il ricorso si intende respinto”);
- in caso di favorevole delibazione del ricorso da parte della Commissione, dalla emanazione del “provvedimento confermativo motivato” (di rigetto della domanda di accesso) da parte della “Autorità disponente” (che, all’uopo, deve provvedere “entro trenta giorni”, atteso che in mancanza “l’accesso è consentito”).
- incerto l’an; la positiva delibazione della istanza da parte della Commissione e la mancata adozione di un “provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni” da parte della Autorità determina, invero, la risoluzione stragiudiziale, in via amministrativa, della controversia;
- in ogni caso, posposto il quando; il termine di esperimento della azione ex art. 116 c.p.a. inizia a decorrere dal momento della negativa conclusione del riesame.
- direttamente al primigenio provvedimento di diniego, in caso di rigetto da parte della Commissione del ricorso; il dies a quo per l’esperimento del ricorso ex art. 116 c.p.a., in questo caso, è da individuare nel giorno di ricezione dell’esito negativo della istanza alla Commissione (art. 25 comma 4, l. 241/90) ovvero di maturazione del silenzio rigetto;
- ovvero, al nuovo e motivato provvedimento di diniego, assunto dalla Autorità ad onta di quanto opinato in senso contrario da essa Commissione; in questa ipotesi, che è giustappunto quella che ricorre nel caso di specie, nulla quaestio sulla decorrenza del termine per la impugnazione in sede giurisdizionale a far data dalla comunicazione del nuovo atto di diniego.
- riesamina compiutamente la fattispecie;
- motivatamente si discosta dalle “contrarie determinazioni” di essa Commissione, per giungere ad una nuova reiezione della istanza di accesso.
E’ ben vero in linea di principio che la istanza di accesso non può essere generica, eccessivamente estesa o riferita ad atti non specificamente individuati, ovvero formulata in guisa tale da costringere l'Amministrazione ad attività di ricerca ed elaborazione dati
E tuttavia, la domanda di accesso avanzata dalla ricorrente - pur avendo carattere tendenzialmente “omnicomprensivo” comechè tendente all’ottenimento di una ingente mole di atti e documenti relativi alla situazione economica, finanziaria e patrimoniale del coniuge – è stata puntualmente formulata in relazione:
- alla tipologia dei documenti;
- alla loro specifica riferibilità alla persona del coniuge e, dunque, alla situazione giuridica vantata da essa ricorrente nel procedimento di separazione personale pendente inter partes;
- alla “fonte di provenienza” ovvero al “locus” di conservazione.
- alla pendenza di un giudizio di separazione personale;
- al collegamento tra i documenti richiesti (afferenti alla situazione patrimoniale del coniuge) ed il proprio diritto ad una retta e consapevole “quantificazione dell’eventuale assegno di mantenimento”, in misura “coerente al dettato normativo stabilito in via generale dal secondo comma dell’articolo 156 codice civile”.
Nel ricorso la dott.ssa - omissis - rimarcava, ancora, la necessità di acquisire i “documenti patrimoniali e finanziari” al fine di versarli nel procedimento civile per “arricchire il compendio probatorio per l’esatta determinazione della capacità patrimoniale”, in guisa da poter ottenere la formulazione di provvedimenti presidenziali aderenti allo stile di vita ed alle spese di sostentamento familiare, perseguendo anche l’ulteriore obiettivo della formulazione di una consapevole proposta transattiva, volta ad una “consensualizzazione della separazione”. E ciò tenuto conto, altresì, dell’esito “incerto” della istanza istruttoria presentata al Giudice della separazione –ex art. 492-bis e 155-sexies disp. att. c.p.c.- e funzionale alla acquisizione dei medesimi atti.
- ex se non garantisce la acquisizione o la conservazione di beni della vita e, dunque, non assicura al suo titolare il conseguimento di utilità finali;
- è strumentale, piuttosto, al soddisfacimento (o al miglior soddisfacimento) di altri interessi giuridicamente rilevanti (diritti o interessi), rispetto ai quali si pone in posizione ancillare.
La conoscenza dei documenti amministrativi deve essere correlata - in modo diretto, concreto e attuale- ad altra “situazione giuridicamente tutelata” (art. 22, comma, 1, l. 241/90 e la definizione di “interessati” ivi contenuta): non si tratta, dunque, di una posizione sostanziale autonoma, ma di un potere di natura procedimentale, funzionale alla tutela di situazioni stricto sensu sostanziali, abbiano esse consistenza di diritto soggettivo o interesse legittimo.
- a rivelare la ontologica natura strumentale del “diritto di accesso” rispetto ad altra, effettiva, posizione sostanziale (che non può ridursi ad un mero “diritto all’informazione”);
- a precludere che un tale potere si risolva in un controllo generalizzato, anche di natura meramente esplorativa o emulativa, sull’agere amministrativo.
In particolare, l’art. 24, comma 6, l. 241/90 fonda la potestas regolamentare di individuazione dei casi di sottrazione all’accesso “quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche (…) con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorchè i relativi dati siano forniti all’amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono”.
All’uopo, e per quel che qui interessa, rilevano le norme di cui:
- al DM 29 ottobre 1996, n. 603 (fatte salve dall’art. 10, comma 1, DPR 184/06), che, in attuazione del citato art. 24, comma 6, riconduce nell’alveo dei documenti sottratti all’accesso per ragioni di riservatezza, la “documentazione finanziaria, economica, patrimoniale e tecnica di persone fisiche (…) comunque acquisita ai fini dell’attività amministrativa” (art. 5, comma 1, lett. a));
- al DPR 26 aprile 1986, n. 131, norma che integra uno dei casi di “segreto o divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge” a’ sensi dell’art. 24, comma 1, lett. a), per cui il rilascio di “copia delle scritture private, delle denunce e degli atti formati all'estero dei quali è ancora in possesso nonché delle note e delle richieste di registrazione di qualunque atto pubblico o privato” in favore di soggetti terzi (diversi dalle parti o dai loro aventi causa) “può avvenire soltanto su autorizzazione del pretore competente” (sulla insussistenza del diritto di accesso a tale documentazione in mancanza della autorizzazione del Giudice ordinario competente, TAR Abruzzo, Pescara, 20 luglio 2018, n. 245; TAR Lombardia, III, 1224/16; CdS, IV, 159/03); a detta norma rinvia, altresì, l’art. 60 del d.lgs. 346/90 in tema di imposta di registro, di guisa da integrare la ulteriore ipotesi di esclusione del diritto di accesso contemplata per i “procedimenti tributari” dall’art. 24, comma 1, lett. b), l. 241/90.
- ad individuare una ipotesi di deroga alla generale disciplina in tema di accesso;
- a determinare la preminenza dell’interesse alla segretezza di talune informazioni sensibili, quale presidio volto a preservare la sfera privata e personale da indebite ingerenze di terzi, rispetto alla esigenze conoscitive veicolate pel tramite della domanda di accesso agli atti.
3.5.5. Un tale impianto normativo, in cui la tutela del diritto di difesa costituisce baluardo insuperabile, tale da giustificare l’esercizio del diritto di accesso anche in situazioni in cui –“ordinariamente”- la legge lo esclude, è del resto conforme ai principi generali, anche di valenza sovranazionale, volti a garantire l’equo contemperamento tra:
i) le esigenze di conoscenza e di trasparenza (artt. 15 TFUE e 42 Carta UE),
ii) la protezione dei dati personali e
iii) il diritto di difesa.
- nel procedimento di separazione personale dei coniugi, “al ricorso e alla memoria difensiva sono allegate le ultime dichiarazioni dei redditi presentate” (art. 706, comma 3, c.p.c.);
- “se le informazioni di carattere economico fornite dai genitori non risultino sufficientemente documentate, il giudice dispone un accertamento della polizia tributaria sui redditi e sui beni oggetto della contestazione, anche se intestati a soggetti diversi” (art. 337-ter c..c., u.c.);
- il Giudice civile può concedere l’autorizzazione (art. 155-sexies, disp. att. c.p.c. e 492-bis, c.p.c.) affinchè “l'ufficiale giudiziario acceda mediante collegamento telematico diretto ai dati contenuti nelle banche dati delle pubbliche amministrazioni e, in particolare, nell'anagrafe tributaria, compreso l'archivio dei rapporti finanziari, e in quelle degli enti previdenziali, per l'acquisizione di tutte le informazioni rilevanti (…) comprese quelle relative ai rapporti intrattenuti dal debitore con istituti di credito e datori di lavoro o committenti”;
- analogamente, il Giudice civile può provvedere al rilascio della autorizzazione anche in relazione agli atti oggetto di registrazione, ai sensi dell’art. 18 DPR 131/86.
- la inesistenza della ipotesi residuale contemplata all’art. 24, comma 7, l. 241/90, id est la inesistenza dei requisiti della necessità ed indispensabilità dell’accesso, intesi quale impossibilità di soddisfare l’interesse alla conoscenza di determinati documenti aliunde, mercè gli ordinari strumenti, sostanziali e processuali, approntati dall’ordinamento;
- la inesistenza, dunque, della condizione che ex lege è necessaria per deflettere dal regime della segretezza, melior della sottrazione all’accesso, tratteggiata dall’art. 24, comma 1, lett. a) e comma 6, l. 241/90, e dalle norme secondarie;
- la applicazione del regime ordinario –non derogato, cioè, da indefettibili e necessarie ragioni di difesa- di esclusione del diritto di accesso.
- di consentire, ad un soggetto destinatario di un procedimento sanzionatorio, l’accesso agli atti necessari per difendersi nel procedimento o dal provvedimento sanzionatorio (C. cost. 460/00; Id., 80/01; 93/01), perché in nessun caso la protezione di un interesse costituzionale –nella fattispecie quello alla stabilità dei mercati ex art. 47 Cost., preservato dall’azione di vigilanza e dal regime di segreto che la tutela- può giungere a legittimare la sostanziale segretezza, nei confronti dello stesso interessato, dei documenti che fondano un procedimento a suo carico;
- di escludere, nondimeno, detto accesso allorquando gli atti siano richiesti “non per difendersi da un provvedimento sanzionatorio” ma per riversarli in un procedimento civile pendente con un soggetto terzo; in questo caso consentire l’accesso, cioè deflettere dalla regola generale del segreto, “andrebbe ad esclusivo vantaggio di una sola delle parti del giudizio civile”, finendo “per introdurre, in un rapporto processuale conformato dal principio di parità, un trattamento irragionevolmente differenziato tra le parti. Tanto più ove si consideri che il soggetto che abbia acquisito la disponibilità degli atti in possesso della Consob in ragione dell’attività di vigilanza non avrebbe certamente l’obbligo di versarli integralmente nel giudizio civile di danno intentato nei suoi confronti, ben potendo, in base a scelte difensive di mera opportunità, produrne solo alcuni e non altri” (C. cost. 12 gennaio 2005, n. 32).
E’ evidente, comunque, che in ambedue le ipotesi (segreto ratione officii, segretezza per ragioni di protezione dei dati personali di terzi) la regola generale della non ostensibilità (art. 24, commi 1 e 6, l. 241/90) può essere derogata solo ove ciò sia indispensabile per difendersi.
Allorquando, di contro, il diritto di difesa sia compiutamente normato dalle disposizioni del codice di rito e involga la posizione di altri soggetti –che devono essere messi nelle condizioni di “dire e contraddire” su un piede di parità nel rispetto del contraddittorio: art. 111 Cost. e 6 CEDU- non sussistono valide ragioni di deroga, ciò che determina la riespansione, recte il mancato “affievolimento”, della regola generale che impone la sottrazione di detti atti all’accesso, in ossequio al diritto alla riservatezza.
- la inapplicabilità, in allora, delle prerogative istruttorie volte alla acquisizione delle informazioni e dei documenti patrimoniali e finanziari de quibus, introdotte per i “procedimenti in materia di famiglia” solo con il d.l. 12 settembre 2014, n. 132, conv. da l. 10 novembre 2014, n. 162 (artt. 155- sexies, disp. att. e 492-bis c.p.c.);
- le considerazioni ivi espresse circa “l’indispensabilità del documento ai fini di tutela giurisdizionale (cui la giurisprudenza – v. sent. n. 2472/2014 di questo Consiglio di Stato, già citata – ricollega la possibile ostensione)”, che “deve essere intesa anche come impossibilità di acquisire il documento, anche attraverso forme processuale tipiche già previste dall’ordinamento” (CdS, IV, 3461/17).
- la ricorrente si è prontamente avvalsa della facoltà di instare per l’esperimento dei mezzi di istruttori volti alla acquisizione dei medesimi documenti richiesti in sede amministrativa;
- la ricorrente ha, da ultimo, insistito in tale senso; nel verbale della udienza tenutasi in data 26 giugno 2018 avanti il Tribunale di Lecco è, ancora, testualmente dato leggere che “l’avv. Carluccio insiste altresì nelle istanze di accesso agli atti ex art. 155 sexies disp. att. c.p.c. e per la modifica del provvedimento presidenziale per tutte le ragioni già dedotte in atti”;
- il Giudice civile, id est proprio il Giudice competente a tutelare la situazione giuridica vantata dalla ricorrente -cui il diritto di accesso è ancillare e strumentale - ha negato la rilevanza degli invocati documenti e informazioni, ritenendo che “la causa possa essere decisa allo stato degli atti”, rinviando all’uopo alla udienza del 7 novembre 2018.
- in una prospettiva ex ante, in via generale e in abstracto, da tutte le considerazioni innanzi esposte;
- ex post, e in concreto, dalle stesse negative determinazioni del Giudice della lite civile, id est del Giudice chiamato a valutare la utilitas di una tale acquisizione probatoria ai fini del decidere.
- privo dei necessari requisiti di concretezza e attualità (art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/90);
- in ogni caso recessivo, giusta le osservazioni tutte supra formulate, rispetto alle ragioni di protezione dei dati personali posti alla base del diniego quivi impugnato.
- in esplicazione della propria autonomia negoziale (art. 158 c.c.; cfr., anche art. 6 d.l. 132/14, conv. da l. 162/14, in tema di negoziazione assistita) liberamente scegliendo di non avvalersi della tutela, anche di ordine istruttorio, propria del procedimento giudiziale;
- tenendo conto degli interessi della prole e nel rispetto di norme imperative (art. 160 c.c.) e dell’ordine pubblico al cui presidio è preordinato il controllo giudiziale che si esplica con l’omologazione (cfr., il vaglio del PM nella negoziazione assistita);
- al di là ed a prescindere da una completa ricostruzione della reciproca situazione patrimoniale e finanziaria.
- la inammissibilità, nei sensi di cui in motivazione, della domanda veicolata dalla ricorrente relativamente alle dichiarazioni dei redditi;
- per il resto, la inesistenza del diritto di accesso, la legittimità del gravato diniego e, dunque, la reiezione del ricorso.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la ricorrente e il controinteressato.

References: art. 111
 art. 27
 art. 116
 art. 116
 art. 492
 art. 24
 art. 47
 art. 111
 art. 155
 art. 6