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Timestamp: 2019-06-25 19:44:17+00:00

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BVerwG, 4 C 3.13: Öffentliche Sicherheit, Umweltverträglichkeitsprüfung, Recht auf Leben, Gefahr
Urteil des BVerwG vom 26.06.2014, 4 C 3.13
Öffentliche Sicherheit, Umweltverträglichkeitsprüfung, Recht auf Leben, Gefahr
Öffentliche Sicherheit, Umweltverträglichkeitsprüfung, Recht auf Leben, Gefahr, Öffentliche Gewalt, Körperliche Unversehrtheit, Europäische Kommission, Eugh, Ermächtigung, Erlass
BVerwG 4 C 3.13 OVG 11 A 3.13
2013 (BAnz AT 23.10.2013 V1) festgesetzt hat. Die Verfahren führen in ihrem
3Die Kläger zu 1 bis 6 sind Eigentümer selbst genutzter Hausgrundstücke in
einer Entfernung zwischen 0,485 bis 5,4 km zum Helmholtz-Zentrum. Die minderjährige Klägerin zu 7 wohnt mit ihren Eltern in unmittelbarer Nähe des Helmholtz-Zentrums.
4Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass die 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung in der damals gültigen Fassung der 2. Änderungsverordnung rechtswidrig ist und die Kläger in ihren Rechten verletzt,
soweit bei der Benutzung der Startbahn 25 R Abflugverfahren über den Streckenpunkt DB 243 für die Streckenführungen GERGA 1 A, TUVAK 1 A und
6Die Revision ist mit dem Ergebnis der Zurückverweisung der Revision an das
Oberverwaltungsgericht begründet.
Ausbau des Flughafens Schönefeld“, die im Planfeststellungsverfahren einge-
holt worden ist, nicht in den Blick genommen worden (UA S. 19). In anderem
13Schutzgut des § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG ist, soweit es vorliegend darauf ankommt, die öffentliche Sicherheit. Sie umfasst die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, die Unversehrtheit der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie Bestand und Funktionieren der Einrichtungen des Staates oder
es dem BAF vorgehalten, nicht geprüft zu haben, „ob durch den Verlauf der angegriffenen Flugroute in Bezug auf den Forschungsreaktor BER II und die benachbarten sensiblen Anlagen der Bereich des tolerablen Restrisikos verlassen
<1108>).
von Flugverfahren, 2013, S. 103). Es überschreitet den Rahmen der Norm,
19Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, der das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit schützt, verlangt nicht, dass § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG das BAF auch zur
Risikovorsorge verpflichtet. Es trifft nicht zu, dass aus verfassungsrechtlichen
Gründen nicht zwischen dem Atomrecht und dem Luftverkehrsrecht differenziert
werden darf. Entgegen der Ansicht der Kläger überformt die grundrechtliche
Schutzpflicht für Leben und Gesundheit nicht das gesamte Gesetzesrecht.
20Bei der Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten kommt dem Gesetzgeber
grundsätzlich ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum
zu (Urteil vom 4. April 2012 - BVerwG 4 C 8.09 u.a. - BVerwGE 142, 234
Rn. 149). Eine Verletzung von Schutzpflichten kann nur festgestellt werden,
wenn die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen hat
oder die getroffenen Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich
sind, das Schutzziel zu erreichen, oder erheblich dahinter zurück bleiben
(BVerfG, Beschlüsse vom 15. Oktober 2009 - 1 BvR 3474/08 - NVwZ 2009,
1489 und vom 4. Mai 2011 - 1 BvR 1502/08 - NVwZ 2011, 991). Das ist nicht
der Fall, weil der Gesetzgeber in § 6 Abs. 2 Nr. 4, § 7 Abs. 2 Nr. 5 und § 9
Abs. 2 Nr. 5 AtG Regelungen geschaffen hat, die auch dem Schutz eines in der
Nähe einer kerntechnischen Anlage wohnenden Drittbetroffenen gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter dienen, sofern diese nicht dem
Bereich des Restrisikos zuzuordnen sind (vgl. Urteil vom 22. März 2012
- BVerwG 7 C 1.11 - BVerwGE 142, 159 Rn. 18). Die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1
GG folgende Schutzpflicht fordert nicht, dass der Schutz von atomaren Anlagen
gegen Flugzeugabstürze gerade im Verfahren der Festlegung von Flugverfahren gewährt wird.
212. Das vorinstanzliche Urteil stellt sich nicht aus anderen Gründen als richtig
22a) Die Anordnung der Flugverfahren ist, auch wenn sie nicht gegen § 29 Abs. 1
Satz 1 LuftVG verstoßen sollte, rechtswidrig, wenn sie vom Oberverwaltungsge-
richt zu Recht wegen Abwägungsfehlern beanstandet worden ist. Eine dahingehende Feststellung ist dem Senat jedoch nicht möglich.
23aa) Dem Oberverwaltungsgericht ist allerdings darin beizupflichten, dass das
an; denn es liegt auf der Hand, dass die Risiken, die von kerntechnischen Anlagen ausgehen und sich durch unfallbedingte oder gezielt herbeigeführte Flugzeugabstürze verwirklichen können, wegen der besonderen Gefährlichkeit der
24Aus § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG lässt sich nicht ableiten, dass Risiken für
25bb) Den bundesrechtlichen Maßstab hat das Oberverwaltungsgericht aber insoweit verfehlt, als es seine Entscheidung auf bloße Mängel im Abwägungsvorgang gestützt hat. Bei der richterlichen Kontrolle von (untergesetzlichen) Normen kommt es im Grundsatz auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens
<335>). Der Weg zu einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung des Abwägungsvorgangs ist bei untergesetzlichen Normen nur eröffnet, wenn der Normgeber - wie etwa im Bauplanungsrecht - einer besonders ausgestalteten Bindung an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven unterliegt. Sind solche
26cc) Der Senat kann die Festlegung der Flugverfahren auch nicht als rechtswidrig bestätigen, weil das BAF, wie die Kläger geltend gemacht haben, mit der
deshalb keine Feststellungen getroffen, die dem Senat den Befund ermöglichen, dass das BAF die Lärmschutzbelange fehlerhaft abgewogen hat.
27b) Anders als die Kläger meinen, genügt die Ermächtigungsgrundlage für die
angegriffene Flugverfahrensverordnung den verfassungsrechtlichen Anforderungen.
28Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Flugverfahrensverordnungen durch
das BAF ist § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO. Rechtsgrundlage für diese Vorschrift
ist § 32 Abs. 4 Nr. 8 und Abs. 4c LuftVG. Nach § 32 Abs. 4 Nr. 8 LuftVG erlässt
das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung die zur Durchführung des Luftverkehrsgesetzes und von Rechtsakten der Europäischen
Union notwendigen Rechtsverordnungen über die Festlegung von Flugverfahren für Flüge innerhalb von Kontrollzonen, für An- und Abflüge zu und von
Flugplätzen mit Flugverkehrskontrollstelle und für Flüge nach Instrumentenflugregeln, einschließlich der Flugwege, Flughöhen und Meldepunkte. Nach § 32
Abs. 4c Satz 1 LuftVG kann das Bundesministerium für Verkehr, Bau und
Stadtentwicklung die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen u.a.
nach Abs. 4 Nr. 8 auf das BAF übertragen.
29§ 32 Abs. 4 Nr. 8 LuftVG entspricht den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1
Satz 2 GG, wonach Gesetze, durch die die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu
erlassen, Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen
müssen (Urteil vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - BVerwGE 119,
245 <250>). § 32 Abs. 4 Nr. 8 LuftVG bestimmt als Inhalt der Ermächtigung die
Festlegung von Flugverfahren, d.h. von Anweisungen zur Steuerung des Verhaltens der Luftfahrzeugführer (Urteil vom 24. Juni 2004 a.a.O. S. 158). Zweck
der Ermächtigung ist nach der erkennbaren Zielrichtung des § 32 Abs. 4 Nr. 8
LuftVG die Gewährleistung einer sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs (vgl. § 27c Abs. 1 LuftVG). Zum Ausmaß der Ermächtigung bestimmt § 32 Abs. 4 Nr. 8 LuftVG die Arten von Flügen, für die Flugverfahren festgelegt werden dürfen, und Parameter für die Verfahren.
30c) Die Festlegung der Flugverfahren ist des Weiteren nicht deshalb rechtswidrig, weil die Kläger nicht angehört worden sind. Weder das Luftverkehrsgesetz
noch die Luftverkehrs-Ordnung schreibt eine Verfahrensbeteiligung betroffener
Gemeinden oder Privatpersonen vor dem Erlass von Flugverfahrensverordnungen vor. Mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) ist das vereinbar. Das
Rechtsstaatsprinzip enthält keine in allen Einzelheiten bestimmten Gebote und
Verbote für die Ausgestaltung von Normsetzungsverfahren. Es bedarf vielmehr
der Konkretisierung je nach den sachlichen Gegebenheiten durch die zuständigen Organe. Dabei müssen (lediglich) fundamentale Elemente des Rechtsstaats und der Rechtsstaatlichkeit im Ganzen gewahrt bleiben, mithin ein
rechtsstaatlich gebotener Mindeststandard (Beschluss vom 8. April 1999
- BVerwG 7 BN 1.09 - juris Rn. 9). Dazu gehört eine Öffentlichkeitsbeteiligung
31Gemeinden steht ein unmittelbar auf Art. 28 Abs. 2 GG beruhendes Anhörungsrecht nicht zu (Urteil vom 26. November 2003 a.a.O. S. 251). Auch Privatpersonen haben kein verfassungsrechtlich verbürgtes Anhörungsrecht. Dabei kann
offenbleiben, ob sich dies auf die Erwägung stützen lässt, die Festlegung von
Flugverfahren greife nicht unmittelbar in den Schutzbereich von Grundrechten
(etwa Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) ein. Gegen ein Anhörungsrecht lässt sich jedenfalls ins Feld führen, dass es dem BAF möglich sein muss, die Anordnung von
Flugverfahren, wenn für die Sicherheit des Luftverkehrs nötig, schnell und ohne
großen Verfahrensaufwand zu korrigieren oder zu revidieren (Urteil vom
26. November 2003 a.a.O. S. 253). Flugverfahren sind Verkehrsregeln, die in
erster Linie der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs dienen (Urteil vom 24. Juni 2004 a.a.O. S. 158), für den der Luftraum
über der Bundesrepublik Deutschland im Übrigen kraft Gesetzes (vgl. § 1
Abs. 1 Satz 1 LuftVG) freigegeben ist. Anders als dies vielfach bei der Umsetzung von Genehmigungen und Planfeststellungsbeschlüssen der Fall ist, werden keine „vollendeten Tatsachen“ geschaffen. Verfassungsrechtlich ausreichender Rechtsschutz wird dadurch gewährt, dass Betroffene befugt sind, gerichtlich prüfen zu lassen, ob das BAF bei der Ausweisung von Flugrouten ihre
rechtlich geschützten Interessen im Ergebnis fehlerfrei abgewogen hat (vgl.
Urteil vom 26. November 2003 a.a.O. S. 253).
32d) Die Festlegung der Flugverfahren ist schließlich nicht mangels vorheriger
Dass nach innerstaatlichem Recht die Festlegung von Flugverfahren nicht der Pflicht zur Durchführung einer
Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt oder unterliegen kann, ist unionsrechtlich unbedenklich. Nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl EG Nr. L 175 S. 40), neu kodifiziert durch die Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl EU Nr. L 26 S. 1 - UVP-RL), werden Projekte des Anhangs I grundsätzlich einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen, bei Projekten des Anhangs II bestimmen die Mitgliedstaaten anhand einer Einzelfalluntersuchung oder von ihnen festgelegter Schwellenwerte bzw. Kriterien, ob das Projekt einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werden muss. Der Begriff des Projekts wird in Art. 1 Abs. 2 Buchst. a UVP-RL definiert als die Errichtung von baulichen oder sonstigen Anlagen und sonstige Eingriffe in Natur und Landschaft. Durch Anhang I Nr. 7a und Anhang II Nr. 10 der UVP-RL erfährt er eine Beschränkung auf die Errichtung baulicher Anlagen, weil lediglich der Bau eines Flughafens der Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterworfen ist oder sein kann. Diesem Projektbegriff entspricht eine Tätigkeit nur, wenn sie mit Arbeiten oder Eingriffen zur Anlegung oder Änderung des materiellen Zustands des Flughafens einhergeht (EuGH, Urteil vom 17. März 2011 - Rs. C-275/09 - Slg. 2011, I-1753 Rn. 24 und 30). Flugkorridore und ihre Zuordnung zu bestehenden Start- und Landebahnen sind nicht erfasst (vgl. die Antwort der Kommission vom 2. August 2002 auf die schriftlichen Anfragen E-2022/02 und E-2023/02 - ABl EU Nr. C 52 E S. 122).
Der Europäische Gerichtshof hat allerdings wiederholt festgestellt, dass die Richtlinie 85/337/EWG einen ausgedehnten Anwendungsbereich sowie einen sehr weit reichenden Zweck hat (EuGH, Urteile vom 24. Oktober 1996 - Rs. C-72/95 - Slg. 1996, I-5403 Rn. 31, vom 16. September 1999 - Rs. C-435/97 - Slg. 1999, I-5613 Rn. 40 und vom 28. Februar 2008 - Rs. C-2/07 - Slg. 2008, I-1197 Rn. 32) und an eine Gesamtbewertung der Auswirkungen von Projekten oder deren Änderung auf die Umwelt anknüpft. Es stellte eine Vereinfachung dar und liefe diesem Ansatz zuwider, wenn im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung eines Projekts oder seiner Änderung nur die unmittelbaren Wirkungen der geplanten Arbeiten selbst berücksichtigt würden, nicht aber die Auswirkungen auf die Umwelt, die durch die Benutzung und den Betrieb der aus diesen Arbeiten hervorgegangenen Anlagen hervorgerufen werden können (EuGH, Urteil vom 28. Februar 2008 a.a.O. Rn. 43). Die Pflicht, bei der Planung eines
Flughafens die mit der Benutzung und dem Betrieb verbundenen Umweltauswirkungen in den Blick zu nehmen, erstreckt sich indes nicht auf alle realistischerweise in Betracht kommenden An- und Abflugverfahren. Art. 2 Abs. 1 UVP-RL verlangt, dass ein Projekt „vor Erteilung der Genehmigung“ einer Prüfung unterzogen werden muss. Die Festlegung von Flugverfahren gehört nach innerstaatlichem Recht nicht zur Genehmigung des Projekts „Bau von Flugplätzen“. Sie ist auch nicht Teil eines gestuften Genehmigungsverfahrens in dem Sinne, dass zunächst eine Grundsatzentscheidung (über den Bau des Flughafens) und dann eine oder mehrere Durchführungsentscheidungen getroffen werden, und in dem die Auswirkungen, die ein Projekt möglicherweise auf die Umwelt hat, im Verfahren des Erlasses der Grundsatzentscheidung zu ermitteln und zu prüfen sind (vgl. zur Umweltverträglichkeitsprüfung in einem gestuften Genehmigungsverfahren EuGH, Urteil vom 4. Mai 2006 - Rs. C-508/03 - Slg. 2006, I-3969 Rn. 104). An- und Abflugverfahren sind nicht Bestandteil der Zulassungsentscheidung, sondern Verkehrsregeln zur sicheren Abwicklung des Flugverkehrs von und zu einem Flughafen.
33Daran hält der Senat fest.
343. Das Oberverwaltungsgericht wird zu prüfen haben, ob die Nutzung der festgelegten Abflugstrecken mit einer Gefahr für die kerntechnischen Anlagen auf
35Steht § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG der Festlegung der Flugverfahren nicht entgegen, wird sich das Oberverwaltungsgericht der Frage zu widmen haben, ob
36Das Risiko einer Havarie des Reaktors durch einen unfallbedingten Flugzeugabsturz ist abwägungserheblich. Abwägungserheblich ist auch das Risiko einer
Havarie durch gezielt herbeigeführte Flugzeugabstürze, weil es nach der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, gegen die revisionsgerichtlich nichts einzuwenden ist, nicht lediglich ein Restrisiko darstellt (UA S. 21).
37Bei der auf das Abwägungsergebnis beschränkten Kontrolle wird das Oberverwaltungsgericht von dem Ansatz auszugehen haben, dass die Kläger nicht ohne rechtfertigenden Grund mit rechtlich relevanten Risiken belastet werden dürfen. An einem rechtfertigenden Grund fehlt es, wenn sich die Risiken ohne Weiteres dadurch vermeiden lassen, dass das BAF ohne Vernachlässigung der für
Prof. Dr. Rubel Dr. Gatz RiBVerwG Petz ist urlaubsbedingt gehindert, seine Unterschrift beizufügen. Prof. Dr. Rubel
105 000 € festgesetzt.
AtG § 7 Abs. 2 GG Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 2, Art. 80 Abs. 1 Satz 2 LuftVG § 27c Abs. 1, § 29 Abs. 1 Satz 1, § 32 Abs. 4 Nr. 8 LuftVO § 27a Abs. 2 Satz 1 UVPG § 3b Abs. 1 Satz 1, § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVP-RL Art. 1 Abs. 2, Art. 2 Abs. 1, Art. 4 Abs. 1 und 2
Urteil des 4. Senats vom 26. Juni 2014 - BVerwG 4 C 3.13
I. OVG Berlin-Brandenburg vom 23.01.2013 - Az.: OVG 11 A 3.13 -

References: § 29
 § 29
 § 6
 § 7
 § 9
 Art. 2
 § 29
 § 29
 § 27
 § 32
 § 32
 § 32
 Art. 80
 § 32
 § 32
 § 27
 § 32
 Art. 28
 Art. 2
 § 1
 Art. 4
 Art. 1
 Art. 2
 § 29
 § 7
 Art. 2
 Art. 20
 Art. 28
 Art. 80
 § 27
 § 29
 § 32
 § 27
 § 3
 § 3
 Art. 1
 Art. 2
 Art. 4