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Revista de Estudios Europeos Nº 74, julio-diciembre, 2019, 3-29 ISSN: - PDF Free Download
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1 Revista de Estudios Europeos Nº 74, julio-diciembre, 2019, 3-29 ISSN: EL SISTEMA ELECTORAL EUROPEO: CUANDO EL TODO NO EQUIVALE A LA SUMA DE LAS PARTES THE EUROPEAN ELECTORAL SYSTEM: WHEN THE TOTAL IS NOT EQUAL TO THE SUM OF ITS PARTS María Jesús GARCÍA GARCÍA Universidad de Valencia Resumen: El procedimiento de elección de los miembros del Parlamento europeo tiene una enorme repercusión en la correcta configuración y funcionamiento de la arquitectura institucional de la Unión Europea, al incidir sobre el correcto funcionamiento de la democracia representativa en que aquella se sustenta. Su influjo se proyecta también en la consolidación de un concepto de ciudadanía, esencial para que prospere el proyecto de integración. Al tratarse de un procedimiento democrático llamado a determinar la composición de una institución de naturaleza supranacional, las instancias europeas están llamadas a incidir en su regulación. Y en este sentido, y sólo en el ámbito de las elecciones al Parlamento europeo, se ha reconocido a la citada institución la capacidad para proponer al Consejo las disposiciones necesarias para la elección de sus miembros por sufragio universal directo, de acuerdo con un procedimiento uniforme, o, en su defecto, de acuerdo con unos principios comunes que unifiquen la materia. Cualquiera de estos dos objetivos ha probado ser harto difícil, desde el momento en que los estados se atrincheran en su soberanía y son incapaces de ceder terreno en esta materia. Buena prueba de ello es la reforma del Acta electoral europea, aprobada en 2018, y con la que encaramos las pasadas elecciones. Analizamos en este artículo la necesidad de articular un procedimiento electoral europeo y las repercusiones de futuro que pueden derivarse de la incapacidad para consensuar un mínimo electoral entre los estados miembros. Palabras clave: Parlamento europeo, sistema electoral, Acta electoral europea. Abstract; The procedures for electing members of the European Parliament are governed both by European legislation defining common rules for all Member States and by specific national provisions, which vary from one state to another. The last amendments to the 1976 Electoral Act were adopted by Council Decision (EU, Euratom) 2018/994, July 13, 2018, which includes provisions on the possibility of different voting procedures; on thresholds; on the protection of personal data; on the penalisation of double voting by national legislation; on voting in third countries; and on the visibility of European political parties on ballot papers. However, many other important matters, such as the precise electoral system and the number of constituencies, are governed by national laws. This paper deals with the impact of electoral procedures on the organization and operation of the European Parliament and the European Union and analyzes the difficulties in establishing a common electoral procedure for the election of members of the European Parliament. Key words: European Parliament, European electoral system, European electoral Act. Sumario: 1. LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA EN EL MARCO DE LA UE Y LA NECESIDAD DE UNA LEGISLACIÓN ELECTORAL MÁS HOMOGÉNEA EL MARCO NORMATIVO DE LAS ELECCIONES AL PARLAMENTO EUROPEO Las previsiones en los tratados: del procedimiento electoral europeo uniforme a la necesidad de una normativa electoral unificada El Acta Electoral europea: la capacidad del Parlamento para establecer su propio régimen 3
2 Revista de Estudios Europeos, n. 74, julio-diciembre, 2019 ree electoral Cuestiones generales Naturaleza jurídica: el Acta electoral europea como derecho primario El Acta electoral europea y la técnica de la aplicación progresiva La unificación del régimen electoral a través de normas de derecho secundario La insuficiencia de la Directiva 93/109/CE para unificar la legislación electoral a través de los derechos de los ciudadanos europeos La normativa referente a los partidos políticos europeos. 3. EL SISTEMA DE ACTOS JURÍDICOS SIN EFICACIA VINCULANTE Y SU INFLUENCIA EN LA CONFIGURACIÓN DE UN SISTEMA ELECTORAL UNIFICADO. 4. UN ÚLTIMO INTENTO DE CONFIGURACIÓN DE UN SISTEMA ELECTORAL EUROPEO UNIFICADO: LA REFORMA DEL ACTA ELECTORAL EUROPEA DE Aspectos generales de la reforma Los aspectos procedimentales de la reforma de la legislación electoral: de la propuesta del Parlamento a la decisión del Consejo Los aspectos sustantivos de la reforma La mejora de la visibilidad de los partidos políticos europeos Fijación de una fecha límite común para la configuración de las listas a escala nacional La introducción de un umbral mínimo obligatorio para la atribución de escaños en el Parlamento europeo Los derechos electorales para los ciudadanos de la Unión Europea que residan en terceros países Voto electrónico y voto por internet Medidas para impedir la doble votación El sistema de elección de los candidatos Existe un procedimiento electoral unificado a escala europea? 5. CONCLUSIONES SOBRE EL SISTEMA ELECTORAL EUROPEO. 6. BIBLIOGRAFÍA. 1. LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA EN EL MARCO DE LA UE Y LA NECESIDAD DE UNA LEGISLACIÓN ELECTORAL MÁS HOMOGÉNEA. La legitimación democrática de la Unión Europea es indirecta, lo que no significa que en sus orígenes fuera insuficiente, dadas las limitadas competencias iniciales de las Comunidades Europeas. Ahora bien, su déficit de legitimación se ha ido haciendo progresivamente patente a medida que avanzaba el proceso de integración. Recurriendo a la figura retórica de la metáfora, podemos imaginar la evolución europea como un universo en proceso de expansión que cada vez ostenta mayores competencias y que cada vez se aleja más de los ciudadanos y por tanto de su fuente originaria de legitimidad. Siguiendo el símil, la fuerza de la legitimidad, es decir el vínculo entre las instituciones y sus ciudadanos es cada vez más débil a medida que las instituciones europeas incrementan su poder y dicha legitimidad se revela como insuficiente e incapaz de justificar y sostener la progresiva cesión de soberanía, que se extiende a ámbitos no solo económicos, sino también políticos y afecta al núcleo mismo de las potestades que definen el Estado. Este déficit sobrevenido de legitimidad democrática se intenta subsanar implicando directamente a los ciudadanos en la arquitectura institucional de la UE a través del recurso a la democracia representativa 1. Sin embargo, esta forma de democracia en el seno de la Unión Europea es imperfecta, pues se articula como una suma de representaciones democráticas de los ciudadanos de cada uno de los estados miembros 2 y ello pesar del tenor literal del artículo 14.2 del Tratado de la Unión 1 La fórmula de la democracia representativa implica también a los parlamentos nacionales. Un desarrollo en extenso de esta cuestión puede verse en (Fuente Cabero, 2004). 2 Referente a los problemas del sistema democrático en el ámbito comunitario puede verse Medina Ortega (2014). 4
3 María Jesús García García: El sistema electoral europeo: cuando el todo no equivale a la suma de las partes Europea 3. La democracia representativa se sustenta en la existencia de un pueblo o ciudadanía titular de la soberanía, que constituye el cuerpo electoral. El hecho de que ahora, según los Tratados, los ciudadanos estén directamente representados en las instituciones europeas a través del Parlamento no implica la creación de un pueblo europeo soberano, sino solamente que los mecanismos de la democracia representativa se han trasplantado al ámbito europeo, con las lógicas limitaciones que derivan de la propia naturaleza de las cosas, creando un símil que desde un punto de vista formal se adapta a los presupuestos de la democracia representativa, pero que carece de algunos de sus más elementales presupuestos. El procedimiento de elección conlleva que los eurodiputados no representen a los ciudadanos europeos, sino a la suma de los nacionales de los distintos estados que se dan cita en la instancia parlamentaria europea 4. Sin embargo, en el contexto de las elecciones al Parlamento europeo el todo no es igual a la suma de las partes, de forma que la interacción de distintos sistemas electorales internos no resulta en una sinergia de factores de resultado armónico e integrador, sino en una fragmentación del concepto de ciudadanía que no es el resultado de una herencia del pasado, sino que es un proyecto de futuro. El concepto de ciudadanía es todavía una ficción legal en proceso de construcción que debe sustentarse sobre bases estables y que se encuentra aún apuntalado. El carácter supranacional de las elecciones europeas es sin duda uno de los elementos de cohesión de la ciudadanía y por ello del éxito de la supranacionalidad de las elecciones dependerá la cimentación de la ciudadanía, esencial para la subsistencia de la Unión. La celebración de elecciones al Parlamento pretende consolidar una ciudadanía europea más autónoma y menos supeditada a la nacionalidad de sus integrantes al contribuir a crear una mayor conciencia de pertenencia a una única comunidad política, ausente en el momento de constitución de las Comunidades europeas, que refuerce la legitimidad de sus decisiones. No basta con que la legitimidad democrática que necesita la UE provenga de los ciudadanos como suma de los nacionales de los estados miembros. Es necesario que dicha legitimidad se apuntale sobre la base de un concepto de ciudadanía con sustantividad propia y no de carácter derivado. Y ello solo puede conseguirse a través del ejercicio de la democracia como fuerza coadyuvante. La regulación de las elecciones europeas a escala de la Unión puede ayudar a consolidar la ciudadanía, creando un sentimiento de pertenencia a una misma y única comunidad política a través del reconocimiento de unos derechos y un procedimiento electoral de corte democrático comunes. A estos efectos, los Tratados reconocen al Parlamento europeo capacidad para proponer al Consejo las disposiciones necesarias para la elección de sus miembros por sufragio universal directo, de acuerdo con un procedimiento uniforme 5 en todos los países de la Unión Europea, o, en su defecto, de acuerdo con unos principios comunes a todos los 3 El citado precepto señala que el Parlamento europeo está compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión Europea. 4 Arregui (2012). 5 Alvarez Conde y Arnaldo Alcubilla (1994). 5
4 Revista de Estudios Europeos, n. 74, julio-diciembre, 2019 ree países 6. Sin embargo, sigue preponderando la aplicación de las normativas electorales nacionales, cuyas características continúan siendo dispares, lo que ha puesto de manifiesto que incluso la armonización de los sistemas electorales en base a unos principios comunes está resultando una terea difícil. Y es que, a fecha de hoy, las elecciones al Parlamento no tienen realmente una dimensión supranacional o europea. Por el contrario se consideran como un asunto electoral interno, un tipo de elecciones domésticas y de segunda, en las cuales el voto queda determinado por la acción del partido que está en el gobierno de la nación en ese momento. Así, estas elecciones se dirimen a escala estatal, con partidos y procesos electorales mediatizados por los estados y donde el cuerpo electoral está integrado por la suma de los nacionales de los distintos estados miembros que participan en las mismas 7. El sentimiento de desafección hacia la Unión Europea y sus instituciones se pone de manifiesto por los escasos índices de participación, fomentados en parte por el propio comportamiento de los partidos y de los mismos parlamentarios 8, que se deben más a las formaciones políticas que los designan como candidatos que a los propios votantes. La filiación nacional de los partidos políticos se traduce también en la debilidad de los mismos en el seno del Parlamento europeo. A ello contribuye la ausencia de un sistema electoral unificado, de forma que dichas elecciones tienen un importante componente nacional en la medida en que están basadas en sistemas electorales diferenciados, de lo que resulta que la representación democrática de los ciudadanos en la UE no se lleva a cabo de manera abstracta, sino adscribiendo la misma a cada uno de los Estados que la componen 9. El artículo del TFUE confiere al Parlamento la capacidad de iniciar un procedimiento legislativo formulando propuestas sobre la forma de elección de sus miembros y en relación a las cuales el Consejo se pronunciará por unanimidad. Las decisiones del Consejo se someterán a los estados miembros para que las ratifiquen de conformidad con sus normas constitucionales. Hasta ahora, los resultados de la aplicación de este artículo han sido muy limitados y muy modestos y sigue sin existir un procedimiento electoral europeo. Por el contrario, el panorama normativo de las elecciones europeas sigue estando dominado por una legislación interna y por tanto fragmentaria que condiciona poderosamente la dimensión transnacional de estas elecciones. En consecuencia, la distribución política de los escaños en el 6 Anastassopoulos (2000). 7 Mientras no exista un pueblo europeo ni una opinión pública europea que se sienta representada en un Parlamento europeo, cuya mayoría sostenga un gobierno, la legitimidad de las decisiones comunitarias derivará todavía de los estados miembros. Ya en la sentencia de 12 de octubre de 1993 sobre la ratificación del Tratado de Maastricht, el Tribunal Constitucional alemán señaló que, aunque la Unión se dotara de una organización política que cumpliera con los cánones de la democracia, seguiría faltando un presupuesto indispensable para que esta democracia fuera algo más que un aparato jurídico, un pueblo, entendido como una opinión pública informada, organizada y libre. Astola Madariaga (2005:207). 8 El Estatuto de los Diputados al Parlamento Europeo se establece en la Decisión 2005/684 del Parlamento Europeo de 28 de septiembre de Medina Ortega (2014: 77). Este marco estatal de referencia se aprecia de manera clara en el artículo 14.2 del TUE sobre atribución del número de escaños de seis diputados por Estado miembro, y sin que pueda asignarse a ningún estado más de 96 diputados 6
5 María Jesús García García: El sistema electoral europeo: cuando el todo no equivale a la suma de las partes Parlamento Europeo no viene determinada por una elección europea, sino por veintiocho elecciones con cuotas nacionales de escaños. Esta situación contrasta con la naturaleza del Parlamento, institución colegisladora y parte de una organización internacional de integración. El último intento por reconducir la situación ha tenido lugar a través de la Decisión (UE, Euratom) 2018/994 del Consejo de 13 de julio de 2018, por la que se modifica el Acta relativa a la elección de los diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo, aneja a la Decisión 76/787/CECA, CEE, Euratom del Consejo de 20 de septiembre de 1976, a la que nos referiremos a partir de ahora como Acta electoral europea. La citada decisión es el resultado de un procedimiento legislativo cuyas expectativas habían volado alto, pero que finalmente ha acabado restringiendo la modificación del procedimiento electoral a su mínima expresión como veremos. Además de su restringido alcance, la incertidumbre sobre su entrada en vigor es también un aspecto a tener en cuenta, ya que ésta está supeditada a la ratificación por parte de los estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales, de forma que la vigencia de la citada Decisión se producirá al día siguiente al de la recepción de la última notificación. Por otro lado, y de conformidad con lo establecido en la propia Decisión, la entrada en vigor no significa la inmediata aplicación de la misma, ya que como señala su artículo 3.3, los estados miembros adoptarán las medidas necesarias para cumplir algunas de sus compromisos 10 para las elecciones al Parlamento Europeo que sigan a las primeras elecciones UE se celebren después de la entrada en vigor de la Decisión. 2. EL MARCO NORMATIVO DE LAS ELECCIONES AL PARLAMENTO EUROPEO Las previsiones en los tratados: del procedimiento electoral europeo uniforme a la necesidad de una normativa electoral unificada. En un primer momento, los Tratados adoptaron un enfoque más ambicioso, otorgando competencias al Parlamento para que pudiera proponer un procedimiento uniforme, esto es, un procedimiento electoral europeo en los términos del artículo 138 del Tratado de la Comunidad Europea 11. Posteriormente, el Tratado de Ámsterdam rebajó estas expectativas considerando también válida la opción de un procedimiento electoral basado en principios comunes a todos los estados miembros, directriz a la que actualmente se ciñe el Acta Electoral Europea. Así, el Tratado de Ámsterdam flexibiliza y rebaja las aspiraciones iniciales sobre el procedimiento electoral uniforme, admitiendo la posibilidad de que dicho procedimiento se armonice a través de unos principios 10 Así, por ejemplo, lo referente al apartado segundo de la Decisión del Consejo citada. 11 A tenor del párrafo primero del apartado tercero del artículo 138 del Tratado de la CEE, El Parlamento europeo elaborará proyectos encaminados a hacer posible su elección por sufragio universal directo, de acuerdo con un procedimiento uniforme en todos los estados miembros. 7
6 Revista de Estudios Europeos, n. 74, julio-diciembre, 2019 ree comunes a todos los estados miembros. El artículo del Tratado de Ámsterdam (antiguo artículo 138.3) quedará redactado como sigue: El Parlamento europeo elaborará un proyecto encaminado a hacer posible su elección por sufragio universal directo, de acuerdo con un procedimiento uniforme en todos los estados miembros, o de acuerdo con principios comunes a todos los estados miembros. Además, el citado artículo establece un procedimiento especial en virtud del cual el Parlamento será la institución encargada de ejercer la iniciativa y realizar una propuesta legislativa sobre la materia. Conforme a este procedimiento, el Consejo ha de adoptar las disposiciones necesarias por unanimidad y después, serán los estados los que tendrán que ratificar estas disposiciones. Más tarde, el Tratado de Maastricht estableció que para aprobar un procedimiento electoral uniforme sería necesario el dictamen conforme del Parlamento, pronunciándose por mayoría de sus miembros 12. Con la introducción de este dictamen conforme, la adopción de disposiciones en materia electoral europea no sólo ha de pasar el control del Consejo, y por tanto de los intereses de los estados, sino que ha de pasar también el filtro del Parlamento, y en definitiva de los intereses de los ciudadanos, antes de ser ratificado por los estados. El dictamen conforme concede al Parlamento una capacidad de veto si no se atiende el contenido de sus propuestas en materia electoral. En el tratado de Niza de 2001 la cuestión del procedimiento electoral uniforme hizo acto de presencia de manera tangencial al modificarse el artículo 190 antes citado, que quedaba redactado en los siguientes términos: El Parlamento europeo establecerá el estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones de sus miembros, previo dictamen de la Comisión y con la aprobación del Consejo por mayoría cualificada. Toda norma o condición relativas al régimen fiscal de los miembros o de los antiguos miembros se decidirán en el Consejo por unanimidad. Por su parte, el Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa establecía los criterios de asignación de escaños y conformación del propio Parlamento, manteniendo la dualidad del régimen electoral, que podía articularse a través de un procedimiento uniforme en todos los estados miembros, o de acuerdo con unos principios comunes, asumiendo los presupuestos del Tratado de Ámsterdam. Finalmente, el Tratado de Lisboa persiste en estos mismos planteamientos, regulando en su artículo 223 la cuestión del régimen electoral de las elecciones europeas, aunque la redacción del nuevo artículo se adapta al procedimiento legislativo especial que requiere la aprobación del Parlamento en lugar de su dictamen conforme. 12 El antiguo artículo en su redacción tras el Tratado de Maastricht establece: ( ) El Consejo establecerá por unanimidad, previo dictamen conforme del Parlamento europeo, que se pronunciará por mayoría de sus miembros, las disposiciones pertinentes y recomendará a los estados miembros su adopción de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. 8
7 María Jesús García García: El sistema electoral europeo: cuando el todo no equivale a la suma de las partes En definitiva, esta evolución en los tratados evidencia la imposibilidad de establecer un procedimiento electoral uniforme y la alternativa de su homologación o armonización en base a unos principios comunes que no comprometan la capacidad de decisión de los estados sobre los procesos electorales que se lleven a cabo en su ámbito interno. La experiencia demuestra que el acuerdo, siquiera a nivel de principios, está resultando igualmente una ardua tarea, como exponemos a continuación El Acta Electoral europea: la capacidad del Parlamento para establecer su propio régimen electoral Cuestiones generales. La primera legislación electoral para las elecciones democráticas al Parlamento no se aprobó hasta 1976 con el Acta electoral europea, que distaba mucho de regular el procedimiento electoral uniforme al que aspiraba el artículo del TCE. En cumplimiento de los tratados, mediante Decisión de 20 de septiembre de , el Consejo adoptaba el Acto relativo a la Elección de los diputados a la Asamblea por sufragio universal directo, que hasta la fecha es el instrumento normativo que ha regulado las elecciones al Parlamento europeo, junto con la legislación interna de cada uno de los países miembros 14. Se trataba de un acuerdo de mínimos, que establecía el número de representantes elegidos en cada estado miembro, regulaba la duración del mandato de los europarlamentarios, su régimen de incompatibilidades 15 y remitía a las legislaciones internas hasta tanto se produjera la entrada en vigor de un futuro procedimiento electoral uniforme al que aspiraba el ya citado artículo del Tratado de la Comunidad europea. El carácter transnacional que se quiso conferir a las elecciones al Parlamento se evidenció desde un principio por la capacidad otorgada a esta institución para ejercer la iniciativa legislativa en la regulación de un procedimiento electoral europeo (artículo del TCE inicialmente y artículo 223 del TFUE en la actualidad), si bien dicha capacidad no está basada en el principio de atribución de competencias, propio de una organización de integración, sino que permanece en el plano de las relaciones intergubernamentales. En efecto, al tratarse de un 13 Decisión 76/787 de los representantes de los estados miembros reunidos en el Consejo, relativa al Acto sobre celebración de las elecciones de los Diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo. 14 Chico Zamillo (2002). 15 Así, la condición de diputado al Parlamento europeo es incompatible con la de miembro del gobierno de un estado miembro; miembro de la Comisión; juez; abogado general o secretario del Tribunal de Justicia de la Unión Europea; miembro del Tribunal de Cuentas, del Comité Económico y Social Europeo; de comités u otros organismos creados en virtud de los Tratados para la administración de fondos de la Unión o el desempeño de modo permanente y directo de un función de gestión administrativa, y miembro del Consejo de Administración del comité de dirección o del personal del Banco de España. También es incompatible con la condición de funcionario o agente en activo de las instituciones de la Unión o de los organismos especializados vinculados a las mismas. 9
8 Revista de Estudios Europeos, n. 74, julio-diciembre, 2019 ree procedimiento democrático llamado a determinar la composición de una institución de carácter supranacional, la Unión europea y sus instituciones están llamadas a incidir en el procedimiento de elección de sus miembros. Se trata, además, de un supuesto excepcional en el Tratado, ya que es el Parlamento el que dispone del poder de iniciativa, que normalmente corresponde a la Comisión. El problema reside en las limitaciones de la Unión Europea para establecer una legislación que armonice las condiciones para el ejercicio efectivo de tales derechos en cada uno de los estados miembros que la componen. Esta es una materia sobre la que no se ha efectuado cesión de competencias y que permanece en la esfera soberana de los estados miembros. Es por ello que las normas que provienen del ámbito europeo en esta materia permanecen todavía en el ámbito de las relaciones intergubernamentales y han de ser ratificadas por los estados miembros para que entren en vigor en sus respectivos países. En las conclusiones del Abogado General M. Darmon 16, ya se ponía de manifiesto la singularidad de esta cuestión, ya que en su apartado 57 se llamaba la atención sobre el hecho de que la adopción de un sistema electoral único, que afecta a las normas constitucionales de los estados miembros, y que en consecuencia, es competencia exclusiva de éstos, permita conciliar el objetivo de armonización de las legislaciones con el respeto de las competencias de los estados miembros Naturaleza jurídica: el Acta electoral europea como derecho primario. La entrada en vigor del Acta electoral europea en 1976 produjo el efecto de dejar sin aplicación los apartados primero y segundo del artículo 138 del TCE. La inaplicabilidad de estos preceptos del Tratado se declaraba expresamente en el artículo 14 de la citada Acta 17. En efecto, cuando entra en vigor esta norma, su 16 Conclusiones del abogado general Marco Darmon, presentadas el 24 de marzo de 1993 en relación con el asunto C-41/92. Las citadas conclusiones se elaboran en relación con el recurso de omisión presentado ante el Tribunal de Justicia que tiene por objeto que se declare que el Parlamento Europeo ha vulnerado el apartado 3 del artículo 138 del Tratado CEE, el apartado 3 del artículo 21 del Tratado CECA, el apartado 3 del artículo 108 del Tratado CEEA y el apartado 1 del artículo 7 del Acta relativa a la elección de los representantes en la Asamblea por sufragio universal directo, anexa a la Decisión 76/787/CECA, CEE, Euratom del Consejo, de 20 de septiembre de 1976, al abstenerse de elaborar proyectos encaminados a hacer posible la elección por sufragio universal directo de acuerdo con un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros. El 10 de marzo de 1993 el Parlamento Europeo adoptó la Resolución A3/0381/92 relativa al proyecto de procedimiento electoral uniforme para la elección de los miembros del Parlamento Europeo, basada en el apartado 3 del artículo 138 del Tratado. Al ser requerida la parte demandante por el Tribunal de Justicia para que definiese su postura sobre el objeto del recurso como consecuencia de la adopción de dicha Resolución, ésta admitió que el Parlamento Europeo había actuado como le exigía el apartado 3 del artículo 138 del Tratado, de forma que el recurso terminó con el Auto del Tribunal de Justicia de 10 de junio de 1993, de sobreseimiento del asunto. 17 Según dicho artículo 14, Los apartados 1 y 2 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, 1 y 2 del artículo 138 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y 1 y 2 del artículo 108 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica dejarán de aplicarse en la fecha de la sesión que, con arreglo al artículo 10, celebre el primer parlamento europeo elegido de conformidad con lo dispuesto en la presente Acta. 10
9 María Jesús García García: El sistema electoral europeo: cuando el todo no equivale a la suma de las partes artículo primero señalaba que la elección de los parlamentarios europeos se produciría por sufragio universal directo, sin alusiones al procedimiento establecido por cada estado miembro, como establecía el artículo 138 del TCE en su apartado 1. El artículo segundo del Acta electoral establecía un nuevo reparto del número de representantes de los estados miembros en la Asamblea, dejando sin efecto el apartado segundo del artículo 138 del TCE. En consecuencia, el Acta electoral europea implicó a la vez la ejecución y revisión del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y en consecuencia, se integró en el Tratado, en tanto en cuanto se trataba de una norma de derecho primario 18. Por otra parte, el procedimiento establecido para la aprobación o modificación del Acta electoral europea también condiciona su naturaleza jurídica como norma de derecho primario. En este sentido, y como hemos dicho, el artículo 223 del TFUE encomienda al Parlamento la iniciativa legislativa mediante la presentación de un proyecto al Consejo. Los proyectos elaborados por el Parlamento producen efectos jurídicos concretos frente al Consejo, puesto que, a falta de éstos, esta última institución no podrá ejercer las atribuciones que le reconoce el párrafo segundo. Sin embargo, el contenido material del proyecto no tiene carácter vinculante, ya que el Consejo podrá alejarse de la propuesta formulada por el Parlamento. Las disposiciones adoptadas por el Consejo son actos sui géneris que no pueden asimilarse a las decisiones del artículo 288 del TFUE, ya que no producen efectos jurídicos per se. Tampoco son convenios de revisión del Tratado, puesto que una decisión unilateral del Consejo sustituye aquí a un texto procedente de una conferencia intergubernamental. Por otro lado, aunque carecen de efectos jurídicos por sí mismas, las decisiones del Consejo en materia electoral tampoco pueden asimilarse a un dictamen o a una recomendación. En efecto, dichas disposiciones no pueden considerarse desprovistas de efectos jurídicos, puesto que sus efectos se desplegarán una vez ratificadas por estados de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. La Unión Europea carece de competencias para incidir en la regulación electoral interna de los estados miembros, por lo que las normas de régimen electoral aprobadas a escala europea deben ser objeto de ratificación por cada uno de los estados miembros para que puedan entrar en vigor y adquirir la naturaleza de derecho primario. Desde el momento en que dichas disposiciones han sido ratificadas por las instancias competentes en el ámbito interno tienen capacidad para modificar el tratado y son susceptibles de comportar la inaplicabilidad de determinados preceptos del mismo, como ya ocurrió con los apartados primero y segundo del artículo 138 del TCE en El Acta electoral europea y la técnica de la aplicación progresiva. La aplicación por parte de los estados de un sistema electoral uniforme o unificado en los procesos electorales al Parlamento europeo está supeditada a la regulación del mismo conforme al procedimiento al que hemos aludido más atrás. 18 Véanse en este sentido las conclusiones del Abogado General en el asunto C-4 1/92. 11
10 Revista de Estudios Europeos, n. 74, julio-diciembre, 2019 ree Hasta ahora, ha sido el Acta electoral europea la que ha facilitado un acercamiento a estos objetivos. Sin embargo, el Acta y sus sucesivas modificaciones han dejado inacabada la misión que el artículo del TCE y ahora el artículo 223 del TFUE encomendaban al Parlamento y al Consejo. Conforme a este último artículo, esta misión acabará cuando los estados ratifiquen una norma que establezca un procedimiento electoral uniforme o que contemple los principios comunes que permitan hablar al menos de un procedimiento unificado. Cuando esto ocurra, el artículo del TFUE habrá así visto cumplidos sus objetivos. Sin embargo, ni el citado Tratado, ni el Acta electoral establecen ningún plazo para ello, utilizando así la técnica de la aplicación progresiva 19. Dicha técnica implica que el Acta electoral y sus sucesivas modificaciones han dejado inacabado el objetivo previsto en el artículo 223 del TFUE, al no haber dotado al sistema electoral de los suficientes elementos de cohesión como para poder hablar de un procedimiento unificado y, mucho menos uniforme. Por el contrario, cabe entender que la normativa vigente ha dado pequeños pasos en este proceso. Las modificaciones efectuadas hasta la fecha en el Acta electoral muestran cuán alejado está todavía el derecho europeo de sus pretensiones de uniformidad, o unificación electoral. De esta manera, la técnica de la aplicación progresiva implica que la labor del Parlamento no termina con la elaboración de las propuestas de contenido electoral tramitadas hasta ahora, sino que harán falta varios proyectos del Parlamento y varias decisiones del Consejo para conseguir la finalidad pretendida por el artículo del TFUE, de forma que dicho artículo está pendiente todavía de ser implementado. La experiencia demuestra que le pretensión de uniformar o unificar el sistema electoral europeo no será cosa de elaborar un único proyecto legislativo por parte del parlamento, sino varios, y a lo que vemos, vamos ya por el tercero sin que se haya alcanzado el objetivo final. En efecto, hasta la fecha se han producido dos reformas del Acta electoral europea. La primera de ellas en 2002, mediante la decisión 2002/772/CE del Consejo, que estableció que los estados miembros han de organizar las elecciones basándose en la representación proporcional, suprimiendo además el doble mandato para los Diputados al Parlamento europeo y confiriendo a los estados miembros la posibilidad de establecer circunscripciones nacionales e introducir umbrales nacionales no superiores al 5% de los votos emitidos. En esta reforma se suprime igualmente la asignación del número de escaños que corresponde a cada estado miembro, de forma que su concreción es objeto de negociación por separado. La modificación del Acta electoral europea operada en 2002 establece también la prohibición del doble mandato, de modo que, a partir de entonces, la condición de eurodiputado será incompatible con la condición de parlamentario nacional. 19 Así se denomina textualmente en las conclusiones del Abogado General en el asunto C-41/92. En las citadas conclusiones se alude al artículo 7 del Acta electoral europea en su redacción inicial, suprimido luego por la Decisión del Consejo de 25 de junio de 2002 y 23 de septiembre de 22 por la que se modifica el Acto relativo a la elección de los diputados al Parlamento europeo. El citado artículo 7 señalaba que el Parlamento europeo elaboraría un proyecto de procedimiento electoral uniforme, sin establecer plazo para ello y dando por sentado que las previsiones incorporadas al Acta no eran suficientes para entender acabada la pretensión de regular un procedimiento electoral uniforme. 12
11 María Jesús García García: El sistema electoral europeo: cuando el todo no equivale a la suma de las partes También se recogen aspectos relativos a los votantes, estableciendo la prohibición del doble voto, y se unifican las disposiciones relativas a la celebración de elecciones y al periodo electoral, referido a un intervalo de tiempo que comenzará el jueves por la mañana y terminará el domingo siguiente. La última de las reformas apuntadas se ha producido recientemente, con la Decisión 2018/994 de 13 de julio, que incide básicamente en la obligatoriedad de establecer umbrales electorales en aquellas circunscripciones que cuenten con más de 35 eurodiputados. Dicho umbral se sitúa entre un mínimo de un 2% y un máximo de un 5% de los votos válidos emitidos en la circunscripción de que se trate, incluyendo los estados con circunscripción única. La insuficiencia de estas normas para entender consolidada y afianzada la unificación de los distintos sistemas electorales se constata al comparar las propuestas realizadas por el Parlamento y las decisiones que finalmente han sido adoptadas por el Consejo como filtro previo a la ratificación por los Estados. Esta discordancia entre los proyectos del Parlamento, que tienden a agotar en sus propuestas todas las cuestiones pendientes para unificar los procedimientos, y aquello aceptado por el Consejo es si cabe más evidente en la última reforma de 2018, como veremos más adelante La unificación del régimen electoral a través de normas de derecho secundario. Aunque es obvio que no se ha producido todavía un acuerdo sobre un procedimiento electoral realmente uniforme, sí se ha producido una gradual convergencia de los sistemas electorales, a través de la legislación secundaria. Así ocurre con la Directiva 93/109/CE que estableció las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento europeo por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un estado miembro del que no sean nacionales 20. Por otra parte, el Reglamento 1141/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2014, sobre el estatuto y la financiación de los partidos políticos europeos y las fundaciones políticas europeas introduce normas para la creación de partidos políticos a escala europea a los que se permite acceder a financiación con cargo al presupuesto de la UE. 20 No obstante, la aplicación de eta directiva ha encontrado problemas en cuanto a su transposición por los estados miembros y la Comisión ha incoado diferentes procedimientos por infracción. 13
12 Revista de Estudios Europeos, n. 74, julio-diciembre, 2019 ree La insuficiencia de la Directiva 93/109/CE para unificar la legislación electoral a través de los derechos de los ciudadanos europeos. Los ciudadanos europeos participan en el funcionamiento democrático de la Unión Europea a través del reconocimiento de una serie de derechos políticos que se invocan ante las instituciones europeas, como es el caso del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento 21. La ausencia de un procedimiento electoral unificado no sólo condiciona la dimensión europea de las elecciones al Parlamento, sino que, además, el actual grado de heterogeneidad de las normas nacionales compromete el concepto de ciudadanía europea y el principio de igualdad. La creación de la ciudadanía europea 22 fue uno de los primeros y principales conceptos que definieron el compromiso de integración política, pero ello presupone ostentar unos derechos comunes cuyas condiciones de ejercicio sean similares, independientemente del país donde se ejerzan 23. El problema reside en las limitaciones de la Unión europea para establecer una legislación que armonice las condiciones para el ejercicio efectivo de tales derechos en cada uno de los estados miembros que la componen, ya que la regulación de los derechos electorales de los ciudadanos por parte de la Directiva 93/109/CE no se basa en criterios de competencia, sino en la aplicación de los principios de igualdad y no discriminación y en el compromiso político de los estados de hacer extensivos tales principios al plano de la integración política 24. Frente a las dificultades para incidir en el régimen 21 Véase Martínez López-Muñiz (1993). En todo caso, ha de hacerse notar que los derechos de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento europeo no siempre están condicionados al estatuto de la ciudadanía. En este sentido puede citarse la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión europea en el asunto C-145/04. En la citada sentencia se dice: El artículo 8 del Acto de 1976 precisa que, salvo lo dispuesto en dicho Acto, el procedimiento electoral se regirá, en cada Estado miembro, por las disposiciones nacionales, pero que éstas, que podrán en su caso tener en cuenta las particularidades existentes en los Estados miembros, no deberán desvirtuar globalmente el carácter proporcional del modo de elección. No obstante, ni el artículo 190 CE, ni el Acto de 1976 determinan de forma expresa y precisa quiénes son titulares del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo. Por lo tanto, dichas disposiciones no excluyen, en sí mismas que q una persona que no tenga la condición de ciudadano de la Unión, como un QCC (qualifying Commonwealth citizens), se le reconozca el derecho de sufragio activo y pasivo. Es preciso, sin embargo, comprobar si, como afirma el Reino de España, entra la ciudadanía de la Unión y el derecho de sufragio activo y pasivo existe un vínculo manifiesto que exige que dicho derecho quede siempre reservado a los ciudadanos de la Unión. ( ) Del conjunto de estas consideraciones resulta que, en el estado actual del Derecho comunitario, la determinación de los titulares del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo es competencia de cada Estado miembro, dentro del respeto del Derecho comunitario, y que los artículos 189 CE, 190 CE, 17 CE y 19 CE no se oponen a que los Estados miembros reconozcan ese derecho de sufragio activo y pasivo a determinadas personas que tengan un estrecho vínculo con ellos y que no sean sus propios nacionales o los ciudadanos de la Unión residentes en su territorio. 22 Liñán Nogueras (2013). Díez-Picazo(2001). 23 Sobre los derechos de los ciudadanos europeos puede verse Rallo Lombarte (1994). 24 Esta afirmación se constata claramente en la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 12 de diciembre de 2006, en el asunto C-300/04. En dicha sentencia se afirma que, si bien nada se opone a que los estados miembros, dentro del respeto del Derecho comunitario, definan las condiciones 14
13 María Jesús García García: El sistema electoral europeo: cuando el todo no equivale a la suma de las partes electoral de los estados miembros, las normas europeas han tratado de garantizar unas condiciones de igualdad en el ejercicio de los derechos electorales, fijando unas garantías mínimas que los estados han de respetar en su regulación interna. La incidencia en el régimen electoral se realiza de manera indirecta y tangencial en aplicación de los principios de igualdad y no discriminación a través de la transposición de la Directiva 93/109/CE. Esta norma conmina al legislador interno a reducir la heterogeneidad de regímenes electorales desde un punto de vista indirecto, ya que su incidencia en la legislación electoral se realiza por vía de la regulación de las condiciones de ejercicio de los derechos de sufragio activo y pasivo de los ciudadanos europeos, lo que permite a las instituciones europeas articular normas que permiten, si no la homogeneidad, sí al menos la convergencia de los procesos electorales de los estados miembros por referencia al ejercicio de los derechos de sus votantes 25. La armonización de la legislación electoral no es pues el objetivo, sino que la finalidad es que los ciudadanos de la Unión Europea puedan ejercer sus derechos de sufragio en condiciones similares dentro del respeto de los principios democráticos e independientemente de su nacionalidad. Por esta razón, la Directiva ha establecido una serie de disposiciones que, sin entrar a regular el régimen electoral de los estados miembros, han tratado de preservar la igualdad de trato a pesar de las posibles diferencias normativas internas, aunque cabe decir que la incorrecta o incompleta transposición de la Directiva europea 26 se erige como el principal problema 27. De esta manera, la Directiva únicamente impone que las condiciones para el ejercicio del derecho de voto sean aplicadas en los mismos términos a nacionales y ciudadanos europeos, pero no implica la armonización 28 de las condiciones de ejercicio de los derechos electorales, que pueden variar de un país a otro, creando desigualdades, no ya con los nacionales del estado, sino entre los propios del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento europeo mediante referencia al criterio de la residencia en el territorio en el que se organicen las elecciones, el principio de igualdad de trato impide que los criterios elegidos provoquen que se trate de manera diferente a nacionales que se encuentren en situaciones comparables, sin que esta diferencia de trato esté justificada objetivamente. 25 Oliver León (2005). 26 Allué Buiza (2008). El citado autor hace referencia a la limitación del derecho a crear partidos políticos y su conexión con el derecho de participación, lo que pone de manifiesto la heterogeneidad en el ejercicio de los derechos políticos. Así los ciudadanos europeos han de tener acceso a los mismos recursos en caso de error u omisión en el censo electoral y han de poder participar en la vida política del estado miembro de residencia y la posibilidad de afiliarse a partidos políticos. Conforme al informe de la Comisión COM (2018) 44 final, todavía existen estados miembros que no permiten a sus residentes europeos ejercer los mismos derechos que sus nacionales. La Comisión continúa las negociaciones con ellos en este sentido. 27 Los estados miembros han mostrado ciertas reticencias a adaptar sus legislaciones a la Directiva que regula los derechos de sufragio activo y pasivo. Así, se abrieron procedimientos de infracción contra 11 países, España entre ellos, aunque solo existe una condena contra Bélgica en STJCE de 9 de julio de 1998, C-323/ (Mellado Prado, 2014). 15
14 Revista de Estudios Europeos, n. 74, julio-diciembre, 2019 ree ciudadanos europeos en función del país de residencia donde ejerzan sus derechos 29. Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad condicionan la actuación de la Unión Europea. Así, conforme al principio de subsidiariedad, la Unión Europea debe actuar en la medida en que el objetivo perseguido no pueda ser alcanzado por los Estados. Promover las condiciones que aseguren la igualdad con los nacionales en el reconocimiento y ejercicio de estos derechos parece ajustarse a las premisas de este principio y por eso las instituciones de la Unión han establecido en la Directiva 93/109/CE un marco jurídico, cuya concreción y desarrollo corresponde a los estados miembros. Y por aplicación del principio de proporcionalidad, el contenido de la normativa europea no puede exceder de lo necesario para alcanzar la finalidad pretendida con el reconocimiento del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento. Como consecuencia, todavía subsisten diferencias en los requisitos formales para ejercer los derechos electorales, tales como la forma de inscripción en las listas electorales y los trámites administrativos que conducen a ello 30, la edad de voto, o el sistema de voto obligatorio. Ello implica diferentes condiciones de ejercicio de los derechos democráticos que tienen una incidencia directa en los resultados de participación electoral, evidenciando diferentes grados de integración política que están en función de la normativa electoral de los estados miembros. Por otro lado, las garantías de igualdad y no discriminación en el ejercicio de los derechos electorales están condicionadas a su ejercicio en el territorio de la Unión, ya que cuando los ciudadanos europeos se desplazan a terceros países, sus derechos electorales dependen exclusivamente de la legislación interna de cada país. Por tanto, cabe decir que con la Directiva 93/109/CE se garantiza, en el mejor de los casos, la equiparación de los ciudadanos desplazados con los nacionales del estado de acogida, pero no la unificación de los derechos electorales de los ciudadanos europeos. En este sentido, proponemos una reflexión sobre la incidencia del sistema electoral, no sólo en la configuración de la democracia representativa en el seno de la Unión, sino también en la equiparación del estatuto jurídico político de los ciudadanos europeos y, en definitiva, en el concepto mismo de ciudadanía. Sin embargo, la completa equiparación en las condiciones de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo al Parlamento europeo, no sólo entre nacionales y residentes, sino también entre los ciudadanos de la Unión Europea sólo puede lograrse por medio de la regulación de un procedimiento electoral que provenga del ámbito europeo. Como consecuencia, y sólo en el ámbito de las elecciones al 29 El Dictamen del Comité de las Regiones titulado Reforzar la ciudadanía de la UE: promover los derechos electorales de los ciudadanos de la Unión es consciente de las dificultades prácticas que plantea el ejercicio de los derechos de sufragio de los ciudadanos europeos. Señala que, a pesar de la aproximación de las distintas legislaciones electorales en aplicación de las directivas europeas, siguen existiendo varios obstáculos a la plena aplicación de los derechos electorales a diario, circunstancia que también constata la Comisión Europea en distintos informes publicados sobre la aplicación de las Directivas 94/80/CE y 93/109/CE. 30 Rodriguez (2007). 16
15 María Jesús García García: El sistema electoral europeo: cuando el todo no equivale a la suma de las partes Parlamento europeo, se ha concedido a esta institución la posibilidad de realizar propuestas normativas en este sentido La normativa referente a los partidos políticos europeos Conforme al artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, los partidos políticos a escala europea constituyen un importante factor para la integración en la Unión, ya que contribuyen a la formación de la conciencia europea y a expresar la voluntad política de los ciudadanos. La existencia de partidos políticos europeos fuertes es fundamental para que las elecciones europeas se decidan en torno a cuestiones verdaderamente europeas, y no a cuestiones nacionales. El estatuto y la financiación de los partidos políticos europeos y las fundaciones políticas están regulados por el Reglamento1141/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de El citado Reglamento establece las bases jurídicas para el reconocimiento de los partidos europeos y autoriza el uso del presupuesto comunitario para apoyar las actividades de los partidos europeos, estableciendo una regulación que pretende garantizar la transparencia y control de su financiación. Sin embargo, no se trata sólo de la financiación de los partidos políticos a escala europea, sino también de darles visibilidad en los estados miembros. En este sentido, el acceso a la financiación con cargo al presupuesto general de la Unión Europea debería complementarse con la publicación por los partidos afiliados del programa y el logo del partido político europeo de que se trate. Sin embargo, como veremos más adelante, la modificación del Acta electoral europea por Decisión 2018/994 del Consejo, de 13 de julio de 2018 no obliga a los estados miembros a exigir que figure en las papeletas electorales el nombre o el logotipo del partido político europeo al que esté afiliado el partido nacional o el candidato independiente, limitándose únicamente a señalar que los estados miembros podrán autorizarlo. 3. EL SISTEMA DE ACTOS JURÍDICOS SIN EFICACIA VINCULANTE Y SU INFLUENCIA EN LA CONFIGURACIÓN DE UN SISTEMA ELECTORAL UNIFICADO. Las limitaciones que se han puesto de manifiesto más atrás, tanto por lo que se refiere a las dificultades para establecer una legislación electoral europea en base a unos principios comunes, como para acercar los sistemas electorales de los estados miembros por la vía del derecho derivado, resultan en la insuficiencia de las normas europeas con eficacia vinculante. En este sentido, el acercamiento de los sistemas electorales internos se ha articulado también a través de recomendaciones, es decir 31 Sobre los problemas ocasionados por la financiación europea de los partidos políticos puede verse la sentencia del Tribunal General de 7 de noviembre de 2019, en el asunto T-48/17. 17
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