Source: http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2012/02/29/interception-et-refoulement-des-migrants-en-haute-mer-la-mediterranee-nest-pas-une-zone-de-non-droits-cedh-g-c-23-fevrier-2012-hirsi-jamaa-et-autres-c-italie/
Timestamp: 2014-03-08 11:44:31+00:00

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Publié le 29 février 2012 par CPDH	Appréhension conventionnelle inédite de la pratique d’interception et de refoulement des groupes de réfugiés en haute mer
Le contentieux relatif à l’interception en mer de migrants a été porté jusqu’au sein des Palais des droits de l’homme par l’intermédiaire des requêtes de vingt-quatre ressortissants somaliens et érythréens (v. la liste des requérants en annexe de l’arrêt). Ceux-ci faisaient « partie d’un groupe d’environ deux cents personnes qui [en mai 2009] quittèrent la Libye à bord de trois embarcations dans le but de rejoindre les côtes italiennes » (§ 9). Mais au large de l’île de Lampedusa, et alors que les embarcations se trouvait « à l’intérieur de la zone maritime de recherche et de sauvetage (“zone de responsabilité SAR“) relevant de la compétence de Malte » (§ 10), des navires militaires italiens les interceptèrent. Les autorités italiennes firent monter à bord les occupants de ces embarcations puis les reconduisirent immédiatement à Tripoli où ils furent alors livrés aux autorités libyennes. Cette pratique d’interception puis de refoulement immédiat s’inscrivait dans le cadre d’une politique concertée entre l’Italie et la Libye, les deux États ayant conclu de 2007 à 2009 des accords bilatéraux en ce sens (v. § 19-20). Au terme de l’opération litigieuse d’interception, le ministre italien de l’intérieur tint d’ailleurs une conférence de presse où il se félicita de cette politique (§ 13). Ainsi, « au cours de l’année 2009, l’Italie pratiqua neuf interceptions de clandestins en haute mer conformément aux accords bilatéraux avec la Libye » (§ 14 - pour une description complète de la situation, v. la documentation aux § 33-41 ; lire aussi le Rapport de la Commission des migrations, des réfugiés et de la population de l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe, « L’interception et le sauvetage en mer de demandeurs d’asile, de réfugiés et de migrants en situation irrégulière », 1er juin 2011).
L’opportunité ainsi offerte à la Cour de se prononcer sur de telles prétentions n’a cette fois pas été gâchée. En effet, à propos de faits assez similaires mais non identiques (le débarquement en mars 2005 sur l’ile de Lampedusa d’environ 1 200 personnes en provenance de Lybie et arrivées à bord d’embarcations de fortune ou « boat-people »), une précédente affaire s’était échouée sur un écueil procédural. L’existence de doutes sur la validité des pouvoirs conférés par les requérants à leurs représentants devant la Cour avait conduit à une radiation de la quasi-totalité des requêtes (v. Cour EDH, 2e Sect. 19 janvier 2010, Hussun et autres c. Italie, Req. n° 10171/05 et s. - ADL du 20 janvier 2010). Dans l’espoir de désamorcer le présent contentieux et de rééditer ce “succès“ procédural, le gouvernement défendeur a donc tenté de contester la solidité des requêtes et donc d’exploiter les difficultés liées à l’évidente mobilité des migrants requérants. Mais après avoir souligné que « ce qui compte pour la Cour est que la procuration indique clairement que le requérant a confié sa représentation devant la Cour à un conseil et que celui ci a accepté ce mandat » (§ 52), les juges européens ont estimé qu’il n’y « a aucune raison de douter de la validité des procurations » (§ 55). Ceci, parce que « toutes les procurations versées au dossier sont signées et accompagnées d’empreintes digitales [et] les représentants des requérants ont fourni, tout au long de la procédure, des informations détaillées quant au déroulement des faits et au sort des requérants, avec lesquels ils ont pu garder des contacts » (§ 54). Seules les requêtes introduites par des personnes entretemps décédées ont été rayées du rôle (§ 57-59).
I - L’étendue de la protection conventionnelle : L’extraterritorialité, bouée de sauvetage des réfugiés interceptés en mer et remède au « no man’s land » juridique
Dans la présente affaire Hirsi Jamaa et autres c. Italie, l’enjeu de l’extraterritorialité était double. En premier lieu, il s’agissait de savoir si la « juridiction » de l’État italien - qui conditionne l’applicabilité spatiale de la Convention - pouvait s’étendre au-delà de son territoire et surtout jusqu’en haute mer où furent interceptés les requérants (A). En second lieu, la Cour devait déterminer si l’article 4 du Protocole n° 4 - et l’interdiction des expulsions collectives qu’il prévoit - pouvait lui aussi bénéficier d’un effet extraterritorial (B). Si la première question est relativement classique, la seconde - tout à fait révélatrice de la spécificité de l’interception en haute mer - était inédite à Strasbourg.
A - L’exercice extraterritorial de la juridiction d’un État en haute mer : technique notoire mais effets essentiels
La réponse à l’une des questions préliminaires posée à la Cour conditionnait le sort de l’ensemble du contentieux ici en cause. Le gouvernement défendeur avançait en effet que sa responsabilité conventionnelle ne pouvait être engagée au motif que l’interception litigieuse des embarcations par les navires italiens s’était déroulée en haute mer, soit donc hors du territoire italien. Selon cette idée, les requérants ne se trouvaient alors pas sous la juridiction de l’Italie au sens de l’article 1er (« Les Hautes Parties contractantes reconnaissent à toute personne relevant de leur juridiction les droits et libertés définis au titre I de la présente Convention » - sur cette question, v. Cour EDH, 5e Sect. 27 octobre 2011, Stojkovic c. France et Belgique, Req. n° 25303/08 - ADL du 30 octobre 2011). Mais comme l’ont opportunément souligné les nombreux tiers-intervenants, accepter une telle argumentation revenait à autoriser « un État [...] à commettre, en dehors de son territoire, des actes qui ne seraient jamais acceptés à l’intérieur de celui-ci » (§ 69 - v. les tierces interventions du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), de Human Rights Watch, de la Columbia Law School Human Rights Clinic, du Centre de conseil sur les droits de l’individu en Europe (Centre AIRE), d’Amnesty International ainsi que de la Fédération internationale des ligues des droits de l’homme (FIDH) ). La jurisprudence strasbourgeoise s’est toujours refusée à admettre une telle éventualité et a donc développé la notion d’application extraterritoriale de la Convention (v. la fiche thématique « Juridiction extraterritoriale » ; v. aussi Marko Milanovic, Extraterritorial Application of Human Rights Treaties, Oxford, Oxford Monographs in International Law, 2011, 304 p. ; Irini Papanicolopulu, « The Significance of International Law Concepts of Jurisdiction », in EJIL : Talk ! , 4 décembre 2011). Si « la juridiction d’un Etat, au sens de l’article 1, est principalement territoriale » (§ 71), la Cour rappelle que « dans des circonstances exceptionnelles [...] les actes des États contractants accomplis ou produisant des effets en dehors de leur territoire p[euvent] s’analyser en l’exercice par eux de leur juridiction au sens de l’article 1 de la Convention » (§ 72). En particulier, « dès l’instant où un État, par le biais de ses agents opérant hors de son territoire, exerce son contrôle et son autorité sur un individu, et par voie de conséquence sa juridiction, pèse sur lui en vertu de l’article 1 une obligation de reconnaître à celui-ci les droits et libertés définis au titre I de la Convention qui concernent son cas » (§ 74). Un tel « exercice extraterritorial de sa compétence par un État » est envisageable sur le territoire d’États étrangers (v. Cour EDH, G.C. 7 juillet 2011, Al-Skeini et autres c. Royaume-Uni et Al-Jedda c. Royaume-Uni, Resp. Req. n° 55721/07 et n° 27021/08 - ADL du 10 juillet 2011 ; ADL du 10 septembre 2011 sur Cour EDH, 4e Sect. Pritchard c. Royaume-Uni, Req. n° 1573/11) mais aussi « à bord d’aéronefs immatriculés dans l’État en cause ou de navires battant son pavillon » (§ 75 - v. Cour EDH, G.C. 29 mars 2010, Medvedyev et autres c. France, Req. n° 3394/03 - ADL du 29 mars 2010).
En l’espèce, la Grande Chambre n’a guère de peine à constater que l’interception litigieuse tombait sous l’empire de la juridiction italienne et à conclure qu’il s’agissait ici d’« un cas d’exercice extraterritorial de la juridiction de l’Italie, susceptible d’engager la responsabilité de cet État au sens de la Convention » (§ 78). Il est en effet rappelé « qu’en vertu des dispositions pertinentes du droit de la mer, un navire naviguant en haute mer est soumis à la juridiction exclusive de l’État dont il bat pavillon » (§ 77). Or puisque « les faits se sont entièrement déroulés à bord de navires des forces armées italiennes, dont l’équipage était composé exclusivement de militaires nationaux », « les requérants se sont trouvés sous le contrôle continu et exclusif, tant de jure que de facto, des autorités italiennes [et] aucune spéculation concernant la nature et le but de l’intervention des navires italiens en haute mer ne saurait conduire la Cour à une autre conclusion » (§ 81). Cette ultime phrase annihile d’ailleurs l’argumentation italienne - pour le moins audacieuse, si l’on se résout à user d’un euphémisme - selon laquelle l’interception devait être qualifiée « d’opération de sauvetage en haute mer » (§ 79) et qui, à ce titre, n’emportait pas l’extension de la juridiction italienne.
B - L’effet extraterritorial de l’article 4 du Protocole n° 4 : une extension inédite de l’interdiction des expulsions collectives d’étrangers
C’est sur le terrain contentieux de la prohibition des expulsions collectives que toute la spécificité de l’interception en mer d’étrangers désireux d’entrer sur le territoire d’un État avait vocation à se révéler. Les tiers intervenants ne s’y sont d’ailleurs pas trompés (v. § 164-165), la solution de la Cour européenne des droits de l’homme étant tout particulièrement attendue sur ce point. L’intérêt manifesté envers la position européenne est notamment lié au fait que si diverses entités internationales et régionales ont condamné cette pratique d’interception en mer suivi d’un refoulement immédiat, d’autres juridictions nationales s’y sont refusées. Cette divergence fut illustrée de manière paroxystique par les affaires liées à l’interception en haute mer de migrants haïtiens par les autorités américaines. Ainsi que le rappelle la Columbia Law School Human Rights Clinic dans sa tierce intervention, la Commission interaméricaine des droits de l’homme a jugé négativement cette pratique (Com. IADH, 13 mars 1997, The Haitian Center for Human Rights et al. v. United States, Aff. no 10 675, Rapport no 51/96) alors que la Cour suprême des États-Unis ne s’y est, elle, pas opposé (Sale v. Haitian Centers Council, 509 US 155, 1993). Au-delà même des seuls enjeux de l’espèce, « la question [de l’applicabilité de l’article 4 du Protocole no 4 au cas d’espèce] [était donc] cruciale, compte tenu des répercussions importantes qu’une interprétation extensive de cette disposition pourrait avoir dans le domaine des migrations internationales » (§ 164 - tierce intervention du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme).
Mais, ainsi que la Grande Chambre le note elle-même, cette question contentieuse était inédite à Strasbourg. Avant de déterminer « si le transfert des requérants vers la Libye a constitué une “expulsion collective d’étrangers“ » (v. infra II B), « la Cour [était ainsi] appelée pour la première fois à examiner la question de l’applicabilité de l’article 4 du Protocole n° 4 à un cas d’éloignement d’étrangers vers un Etat tiers effectué en dehors du territoire national » (§ 169 - v. § 166-168). Il s’agissait donc de savoir s’il était possible de faire produire à ce texte un effet extraterritorial, à l’image d’autres stipulations conventionnelles (pour des questions similaires au sujet de l’article 4 - interdiction de l’esclavage et du travail forcé -, v. Cour EDH, 5e Sect. Déc. 29 novembre 2011, V.F. c. France, Req. n° 7196/10 - ADL du 15 décembre 2011). Afin de trancher ce point, les juges européens ont eu recours à la panoplie interprétative classique issue « des articles 31 à 33 de la Convention de Vienne sur le droit des traités » (§ 170). En vertu de celle-ci, et notamment, « la Cour doit établir le sens ordinaire à attribuer aux termes dans leur contexte et à la lumière de l’objet et du but de la disposition dont ils sont tirés » et « doit également prendre en considération toute règle et tout principe de droit international applicables aux relations entre les Parties contractantes » (§ 171).
Au titre de l’interprétation littérale de l’article 4 du Protocole n° 4, il est d’abord relevé que « le libellé de l’article 4 du Protocole n° 4 ne fait pas, en soi, obstacle à son application extraterritoriale », aucune référence expresse n’était faite « à la notion de “territoire“ » (§ 173). L’interprétation historique du texte conventionnel mène la Cour vers une conclusion similaire : « les travaux préparatoires [de la rédaction Protocole n°4], eux non plus, ne s’opposent pas à une application extraterritoriale de l’article 4 du Protocole n° 4 » (§ 174 - v. le rapport explicatif du Protocole n° 4). Au demeurant, « pour les rédacteurs [de ce protocole], le mot “expulsion“ devait être interprété “dans le sens générique que lui reconnaît le langage courant (chasser hors d’un endroit)“ » sans se limiter au seul territoire (§ 174). Ces obstacles levés, il restait cependant à « savoir si une telle application [extra-territorale de l’article 4 du Protocole n° 4] se justifi[ait] » (§ 175). A ce stade, et comme souvent, c’est la méthode d’interprétation téléologique qui fait figure d’argument majeur : « il convient de tenir compte du but et du sens de la disposition en cause, lesquels doivent eux-mêmes s’analyser à la lumière du principe, solidement ancré dans la jurisprudence de la Cour, selon lequel la Convention est un instrument vivant qui doit être interprété à la lumière des conditions actuelles » (§ 175 - v. Cour EDH, G.C. 3 novembre 2011, S. H. et autres c. Autriche, Req. n° 57813/00 - ADL du 6 novembre 2011 ; Cour EDH, G.C. 7 juillet 2011, Bayatyan c. Arménie, Req. n° 23459/03 - ADL du 10 juillet 2011 ; Cour EDH, G.C. 7 juillet 2011, Stummer c. Autriche, Req. n° 37452/02 - ADL du 13 juillet 2011).
Or c’est à cet instant que l’analyse européenne se fait la plus riche et la plus dynamique, car en prise directe avec les réalités migratoires actuelles. La Grande Chambre souligne ainsi que « depuis la rédaction du Protocole n° 4 (NB : au début des années 1960), les flux migratoires en Europe n’ont cessé de s’intensifier, empruntant de plus en plus la voie maritime, si bien que l’interception de migrants en haute mer et leur renvoi vers les pays de transit ou d’origine font désormais partie du phénomène migratoire, dans la mesure où ils constituent pour les États des moyens de lutte contre l’immigration irrégulière ». Cette dernière est elle même nourrie par « le contexte de crise économique ainsi que les récentes mutations sociales et politiques ayant touché tout particulièrement certaines régions d’Afrique et du Moyen Orient » (§ 176 - sur ce point, v. ADL du 20 novembre 2011 sur Cour EDH, 4e Sect. 15 novembre 2011, Al Hanchi c. Bosnie-Herzégovine, Req. n° 48205/09 et ADL du 24 septembre 2011 sur Cour EDH, 5e Sect. 22 septembre 2011, H.R. c. France, Req. no 64780/09). Dès lors, et après avoir noté que « l’article 4 du Protocole n° 4 [a pour but] d’éviter que les États puissent éloigner un certain nombre d’étrangers sans examiner leur situation personnelle et, par conséquent, sans leur permettre d’exposer leurs arguments s’opposant à la mesure prise par l’autorité compétente » (§ 177), la Cour offre un nouvel exemple de pragmatisme motivé par le refus de tout contournement des exigences conventionnelles : « Si [...] l’article 4 du Protocole n° 4 devait s’appliquer seulement aux expulsions collectives effectuées à partir du territoire national des États parties à la Convention, c’est une partie importante des phénomènes migratoires contemporains qui se trouverait soustraite à l’empire de cette disposition, nonobstant le fait que les agissements qu’elle entend interdire peuvent se produire en dehors du territoire national et notamment, comme en l’espèce, en haute mer. L’article 4 se verrait ainsi privé d’effet utile à l’égard de ces phénomènes, qui tendent pourtant à se multiplier. Cela aurait pour conséquence que des migrants ayant emprunté la voie maritime, souvent au péril leur vie, et qui ne sont pas parvenus à atteindre les frontières d’un État, n’auraient pas droit à un examen de leur situation personnelle avant d’être expulsés, contrairement à ceux qui ont emprunté la voie terrestre » (§ 177).
Admettre l’applicabilité des exigences conventionnelles jusqu’en haute mer n’est certes ni inédit, ni surprenant. De même, si la reconnaissance officielle d’un effet extraterritorial à l’article 4 du Protocole n° 4 est remarquablement novatrice, elle s’inscrit cependant dans un mouvement jurisprudentiel notoire, constant et ferme : le refus de la Cour de tous les artifices étatiques destinés à contourner voire à neutraliser et désactiver les contraintes de conventionalité. Mais dans le contexte de l’interception des réfugiés en mer, cette approche est tout à fait essentielle. En raisonnant de la sorte, la Cour européenne des droits de l’homme s’oppose clairement à l’idée de laisser les réfugiés dans une sorte de « no man’s land » juridique. Elle rappelle d’ailleurs que « la spécificité du contexte maritime [en particulier en haute mer] ne saurait aboutir à la consécration d’un espace de non-droit au sein duquel les individus ne relèveraient d’aucun régime juridique susceptible de leur accorder la jouissance des droits et garanties prévus par la Convention et que les États se sont engagés à reconnaître aux personnes placées sous leur juridiction » (§ 178 - v. Cour EDH, G.C. 29 mars 2010, Medvedyev et autres c. France, Req. n° 3394/03 - ADL du 29 mars 2010). La prise en compte par la juridiction européenne de la spécificité de ce contexte maritime ne s’arrête toutefois pas à ce stade. A l’heure d’apprécier la teneur et l’intensité des garanties conventionnelles auxquelles les migrants sont désormais éligibles, la Grande Chambre fait également preuve de pragmatisme. Elle tâche là encore de ne pas négliger les contingences et particularités de la situation de ces migrants ainsi interceptés et refoulés en haute mer.
II - La teneur et l’intensité de la protection conventionnelle : Un développement et un accroissement des garanties au profit des réfugiés interceptés en mer
A - L’interdiction de la torture et le mécanisme de protection « par ricochet » : entre application classique et détails innovants
Parmi les griefs soulevés par les requérants et abordés par la Cour européenne des droits de l’homme, le plus classique est, de prime abord, celui arguant du fait qu’un renvoi vers la Lybie a exposé les intéressés à un risque de traitements contraires à l’article 3 dont l’Italie serait responsable « par ricochet » (v. récemment Cour EDH, 4e Sect. 17 janvier 2012, Othman (Abu Qatada) c. Royaume-Uni, Req. n° 8139/09 - ADL du 24 janvier 2012). Les principes jurisprudentiels rappelés par la Cour à ce propos sont relativement classiques (§ 113-121 - v. la fiche thématique « Expulsions et extraditions »). L’issue contentieuse ne soulève guère la surprise, ne serait qu’en raison du fait que des renvois d’étrangers vers la Libye ont déjà donné lieu à des condamnations (v. Cour EDH, 3e Sect. 20 juillet 2010, A. c. Pays-Bas, Req. n° 4900/06 - ADL du 26 juillet 2010). Toutefois, et au-delà même de la valeur symbolique et exemplaire de la présente condamnation de l’Italie, divers éléments importants du raisonnement européen méritent l’attention. Parmi ces apports remarquables figure le constat par les juges européens de ce qu’une même décision italienne de transferts des réfugiés aux autorités libyennes peut aboutir à la sanction de deux types distincts de risques de traitements contraires à l’article 3.
Premièrement, se trouvaient en jeu les risques de tortures et de mauvais traitements que les autorités libyennes risquaient d’infliger elles-mêmes aux requérants. A ce propos, les juges européens usent d’un raisonnement parfaitement comparable à celui mené concernant l’expulsion de terroristes - réels ou supposés - vers certains pays tiers (v. Cour EDH, 5e Sect. 22 septembre 2011, H.R. c. France, Req. no 64780/09 - ADL du 24 septembre 2011). Tout comme elle a admis la complexité de la lutte contre le terrorisme, la Cour reconnait à nouveau combien « les États situés aux frontières extérieures de l’Union européenne rencontrent actuellement des difficultés considérables pour faire face à un flux croissant de migrants et de demandeurs d’asile. Elle ne saurait sous-estimer le poids et la pression que cette situation fait peser sur les pays concernés, d’autant plus lourds qu’elle s’inscrit dans un contexte de crise économique » (v. aussi au § 176 in fine et Cour EDH, G.C. 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce, Req. n° 30696/09 - ADL du 21 janvier 2011 (2)). Au surplus, les juges européens affirment être « conscient[s] des difficultés liées au phénomène des migrations maritimes, impliquant pour les États des complications supplémentaires dans le contrôle des frontières du sud de l’Europe » (§ 122). Mais à l’image encore de la lutte contre le terrorisme, la difficulté de cette tâche de gestion des flux migratoires ne saurait en aucune façon « exonérer un État de ses obligations » au titre « des droits [à caractère absolu] garantis par l’article 3 » (§ 122), notamment « l’obligation de ne pas éloigner une personne lorsqu’elle court dans l’État de destination un risque réel d’être soumise à [...¬] [d]es traitements prohibés par l’article 3 » (§ 123). Or en l’espèce et à l’aune de multiples sources d’informations (§ 42), il n’y a aucune difficulté à constater que le « traitement réservé en Libye aux immigrés clandestins à l’époque des faits » (§ 123) relevaient de la torture et des traitements inhumains et dégradants (v. § 125-126). Pour ce faire, la Cour se réfère logiquement « à la situation qui prévalait dans ce pays à l’époque des faits » (§ 124) puisque c’est à ce que moment que les intéressés furent exposés aux risques de tortures ou autres mauvais traitements. Dès lors, l’évolution de la situation politique en Lybie depuis la chute du régime de Kadhafi n’est pas directement pris en compte (sur l’impact du « printemps arabe », v. Cour EDH, 4e Sect. 15 novembre 2011, Al Hanchi c. Bosnie-Herzégovine, Req. n° 48205/09 - ADL du 20 novembre 2011). Au terme de cette analyse, la conclusion strasbourgeoise est particulièrement sévère à l’égard de l’Italie. La juridiction européenne relève que « cette réalité [en Lybie] était notoire et facile à vérifier à partir de sources multiples [et] qu’au moment d’éloigner les requérants, les autorités italiennes savaient ou devaient savoir que ceux-ci, en tant que migrants irréguliers, seraient exposés en Libye à des traitements contraires à la Convention et qu’ils ne pourraient accéder à aucune forme de protection dans ce pays » (§ 131 et 137).
La condamnation de l’Italie sur ce terrain est acquise malgré deux arguments avancés par le gouvernement défendeur. D’une part, la Cour souligne que « l’Italie ne saurait se dégager de sa propre responsabilité en invoquant ses obligations découlant des accords bilatéraux avec la Libye » car « à supposer même que lesdits accords prévoyaient expressément le refoulement en Libye des migrants interceptés en haute mer, les Etats membres demeurent responsables même lorsque, postérieurement à l’entrée en vigueur de la Convention et de ses Protocoles à leur égard, ils ont assumé des engagements découlant de traités » (§ 129 - comp. à l’analyse du Conseil d’Etat français quant à l’articulation entre un traité bilatéral et la Convention européenne des droits de l’homme : CE, Ass., 23 décembre 2011, M. Eduardo José Kandyrine de Brito Paiva, n°303678 - ADL du 29 décembre 2011). D’autre part, et de manière remarquable, la Grande Chambre rejette l’argument selon lequel « les requérants n’[auraient] pas évoqué de façon suffisamment explicite les risques encourus en Libye, dès lors qu’ils n’ont pas demandé l’asile auprès des autorités italiennes » (§ 132). Cette lecture des faits était pour le moins téméraire - si ce n’est franchement cynique - alors que tout l’enjeu de l’affaire résidait dans la pratique d’interception en mer et de refoulement immédiat qui, en soi, a fait obstacle aux demandes d’asile. Plus largement, l’impossibilité même d’initier un quelconque recours contre les mesures de refoulement a donné lieu à une autre condamnation de l’Italie pour violation du droit à un recours effectif (v. infra II B). Mais la Cour ne juge même pas utile de s’attarder sur ces derniers éléments - et notamment le fait de savoir si les réfugiés ont bien fait part « aux militaires italiens de leur intention de demander une protection internationale » (§ 133) - puisqu’elle renverse les termes de la question contentieuse. En effet, elle note que, « quoi qu’il en soit, [...] il appartenait aux autorités nationales, face à une situation de non-respect systématique des droits de l’homme telle que celle décrite ci-dessus, de s’enquérir du traitement auquel les requérants seraient exposés après leur refoulement » (§ 133). Plus encore, « le fait que les intéressés aient omis de demander expressément l’asile, eu égard aux circonstances de l’espèce, ne dispensait pas l’Italie de respecter ses obligations au titre de l’article 3 » (§ 133). Autrement dit, la protection contre les traitements contraires à l’article 3 présente aussi une dimension absolue en ce qu’elle requiert de l’État une action d’office, non nécessairement conditionnée par une demande préalable des personnes menacées. Cette idée est d’autant plus forte en l’espèce que « tant les normes en matière de secours aux personnes en mer que celles concernant la lutte contre la traite de personnes imposent aux États le respect des obligations découlant du droit international en matière de réfugiés, dont le “principe de non-refoulement“ » (§ 134-135 - v. Francesco Messineo « Non-Refoulement Obligations in Public International Law : Towards a New Protection Status ? », in Research Companion to Migration Theory and Policy, Satvinder Juss, ed., Ashgate, 2012, version SRRN 2011, 34 p. ; sur l’usage de sources internationales, v. Cour EDH, G.C. 12 septembre 2011, Palomo Sánchez et autres c. Espagne, Req. n° 28955/06 et s. - ADL du 14 septembre 2011 ; Cour EDH, 4e Sect. 11 octobre 2011, Genovese c. Malte, Req. n° 53124/09 - ADL du 11 octobre 2011).
Deuxièmement, mais toujours au titre de l’article 3, la Cour juge qu’en remettant les requérants dans les mains des autorités libyennes, l’Italie n’a pas seulement exposé les premiers à des risques de mauvais traitements de la part des secondes. Le refoulement a aussi placé les intéressés sous la menace d’un autre renvoi à partir de la Libye vers leurs pays d’origine - la Somalie et Érythrée - où, là encore, ils risquaient de subir des traitements contraires à l’article 3. Le raisonnement européen ainsi mené se place dans le droit-fil du mécanisme de « violation par ricochet » mais l’étend dans sa portée : il s’agit d’imputer à l’État partie - ici, l’Italie - auteur du renvoi initial les conséquences des « refoulements en chaîne » (selon les mots des tiers-intervenants - § 143) ou du « refoulement indirect d’un étranger » (selon l’expression de la Cour - § 146) voire ce que l’on peut désigner comme la responsabilité par « double ricochet ». En effet, la Grande Chambre estime qu’« il appartient à l’État qui procède au refoulement de s’assurer que le pays intermédiaire offre des garanties suffisantes permettant d’éviter que la personne concernée ne soit expulsée vers son pays d’origine sans une évaluation des risques qu’elle encourt [sachant] que cette obligation est d’autant plus importante lorsque, comme en l’espèce, le pays intermédiaire n’est pas un État partie à la Convention » (§ 147 - v. Cour EDH, G.C. 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce, Req. n° 30696/09, § 142 - ADL du 21 janvier 2011 (2)).
Constater que « la situation en Somalie et en Erythrée a posé et continue de poser de graves problèmes d’insécurité généralisée » (§ 151) n’a pas exigé de long développements de la part de la Cour (sur l’évaluation des risques dans le pays de renvoi, v. Cour EDH, 5e Sect. 27 octobre 2011, Ahorugeze c. Suède, Req. n° 37075/09 - ADL du 30 octobre 2011 ; Cour EDH, 4e Sect. 31 mai 2011, E.G. c. Royaume-Uni, Req. n° 41178/08 - ADL du 4 juin 2011). Mais vérifier que l’État partie a bien respecté la tâche qui lui incombe sous l’angle du « double ricochet » exigeait d’aller plus loin. En effet, « il s’agi[ssait] de rechercher si les autorités italiennes pouvaient raisonnablement s’attendre à ce que la Libye présentât des garanties suffisantes contre les rapatriements arbitraires » (§ 152). Or à la lueur de la situation en Libye - et notamment « l’absence de toute forme de procédure d’asile et de protection des réfugiés dans [c]e pays » (§ 153) -, la réponse est négative. En conséquence, « au moment de transférer les requérants vers la Libye, les autorités italiennes savaient ou devaient savoir qu’il n’existait pas de garanties suffisantes protégeant les intéressés du risque d’être renvoyés arbitrairement dans leurs pays d’origine » (§ 156). Après avoir rappelé que là encore, « l’Italie n’est pas dispensée de respecter ses obligations au titre de l’article 3 de la Convention du fait que les requérants auraient omis de demander l’asile ou d’exposer les risques encourus en raison de l’absence d’un système d’asile en Libye » (§ 157), la Grande Chambre condamne l’Italie pour violation de l’article 3 une seconde fois au titre du même « transfert des requérants vers la Libye » mais ici, en raison du fait que ledit transfert « les a exposé au risque de rapatriement arbitraire » vers leurs pays d’origine (§ 158).
B - L’interdiction des expulsions collectives et le droit à un recours effectif : les garanties d’un examen individuel et véritable de la situation des migrants
Franchir le cap de l’applicabilité de l’article 4 du Protocole n° 4 (v. supra IB) était sans nul doute l’étape la plus difficile. Une fois cela effectué, l’issue de l’examen au fond était beaucoup moins douteux. Dans la foulée du seul précédent où une telle violation fut constatée (§ 183 - Cour EDH, 3e Sect. 5 février 2002, Čonka c. Belgique, Req. n° 51564/99), la Cour rappelle que l’interdiction des expulsions collectives d’étrangers requiert « l’existence de garanties suffisantes attestant une prise en compte réelle et différenciée de la situation individuelle de chacune des personnes concernées » avant toute expulsion (§ 183). En l’espèce, le constat d’une telle absence et la condamnation pour violation de l’article 4 du Protocole n° 4 qui en résulte (§ 186) sont énoncées sur le ton de l’évidence. La Grande Chambre « ne peut que constater que le transfert des requérants vers la Libye a été exécuté en l’absence de toute forme d’examen de la situation individuelle de chaque requérant ». Au surplus, « les requérants n’ont fait l’objet d’aucune procédure d’identification de la part des autorités italiennes, lesquelles se sont bornées à faire monter l’ensemble des migrants interceptés sur les navires militaires et à les débarquer sur les côtes libyennes [... et] le personnel à bord des navires militaires n’était pas formé pour mener des entretiens individuels et n’était pas assisté d’interprètes et de conseils juridiques » (§ 185).
Les griefs articulés par les requérants sur le terrain du droit à un recours effectif (Art. 13) s’insérait dans cette même perspective, tracée notamment par le HCR dans sa tierce intervention : « le principe de non-refoulement implique pour les États des obligations procédurales » (§ 193). Combiné à l’article 3 et à l’article 4 du Protocole n° 4 (§ 201), ce droit tiré de l’article 13 exige que les prétentions des étrangers soient dûment examinées par une instance nationale (§ 198). Cette garantie bénéficie d’ailleurs d’une intensité toute particulière lorsque ledit examen porte sur l’existence « d’un risque réel de traitements contraires à l’article 3 » notamment en cas de « renvoi vers un Etat tiers » (§ 198). En ce sens, l’exigence d’un recours effectif en ces circonstances implique également que ce dernier ait un caractère suspensif de telle sorte que le renvoi de l’étranger ne précède pas l’examen de ce recours (§ 200 - v. Cour EDH, G.C. 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce, Req. n° 30696/09, § 142 - ADL du 21 janvier 2011 (2)). Il en est de même sur le terrain de l’interdiction des expulsions collectives (§ 199 - Cour EDH, 3e Sect. 5 février 2002, Čonka c. Belgique, Req. n° 51564/99 ; sur le caractère suspensif des recours en droit des étrangers, v. Cour EDH, Anc. 5e Sect. 2 février 2011, I.M. c. France, Req. n° 9152/09 - ADL du 3 février 2012 ; Cour EDH, 5e Sect. 30 juin 2011, De Souza Ribeiro c. France, Req. n° 22689/07 - ADL du 1er juillet 2011 : affaire renvoyée en Grande Chambre - ADL du 15 décembre 2011 : v. la tierce-intervention Cimade, Gisti, LDH).
Nul besoin d’être doté d’un quelconque talent divinatoire pour affirmer que l’arrêt Hirsi Jamaa et autres c. Italie aura un grand impact sur les politiques menées tant au niveau national qu’au niveau européen - voire au-delà dans l’espace international - en ce qui concerne la gestion des flux migratoires notamment en Méditerranée (en ce sens, lire notamment Francesco Messineo, « Yet another mala figura : Italy breached non-refoulement obligations by intercepting migrants’ boats at sea, says ECtHR » in EJIL : Talk ! , 24 février 2012). Parmi les signes témoignant de l’importance d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme figurent d’ailleurs les critiques dirigées contre lui et leur intensité. Ces derniers temps, les contentieux liés au droit des étrangers ont confirmé cette idée (v. ainsi ADL du 24 janvier 2012 sur Cour EDH, 4e Sect. 17 janvier 2012, Othman (Abu Qatada) c. Royaume-Uni, Req. n° 8139/09 ; v. aussi ADL du 29 janvier 2012). Le présent arrêt en date du 23 février 2012 n’échappe pas à cette règle. L’ancien ministre italien de l’intérieur qui s’était fait le chantre de ces interceptions en mer (§ 13 et 181) a ainsi fustigé « un verdict politique d’une cour politisée » (Vladimiro Polchi, « Strasburgo, l’Italia condannata per i respingimenti verso la Libia » », in La Reppublica, 23 février 2012 : “È una sentenza politica di una corte politicizzata“). L’argumentation déployée par le gouvernement défendeur devant la Cour était déjà pour le moins violente - et guère opportune - puisque la requête fut qualifiée « de “manifeste politique et idéologique“ à l’encontre de l’action du gouvernement italien » (§ 100 - comp. à Cour EDH, G.C. 18 mars 2011, Lautsi c. Italie, Req. n° 30814/06 - ADL du 20 mars 2011). Toutefois, le récent changement de gouvernement en Italie semble avoir permis une meilleure réception du message européen puisque l’actuel ministre italien de la coopération et de l’intégration, Andrea Riccardi, a déclaré qu’il fallait « prêter une grande attention à [cet] arrêt qui nous amènera à repenser nos politiques sur l’immigration » (Salvatore Aloïse, « Des migrants refoulés en mer font condamner l’Italie », in Le Monde, daté du 25 février 2012, p. 7). L’exigence de respect par l’Italie de l’arrêt Hirsi Jamaa est d’ailleurs renforcée par l’indication, au titre de l’article 46 (Force obligatoire et exécution des arrêts), de « mesures individuelles » spécifiques (§ 210 - v. ADL du 16 octobre 2011 sur Cour EDH, 2e Sect. 11 octobre 2011, Emre c. Suisse (n° 2), Req. n° 5056/10). Dans le but de mettre fin au risque de violation « par ricochet » et « double ricochet », la Cour appelle le « gouvernement italien [à] entreprendre toutes les démarches possibles pour obtenir des autorités libyennes l’assurance que les requérants ne seront ni soumis à des traitements contraires à l’article 3 de la Convention ni rapatriés arbitrairement » (§ 211).
Au terme d’une longue opinion concordante (qui, de manière assez surprenante, tient plus d’une analyse documentaire et doctrinale que d’une opinion séparée), le juge Pinto de Albuquerque a paraphrasé la conclusion d’une autre opinion - celle du juge Blackmun sous l’arrêt Sale v. Haitian Centers Council - pour souligner que « les réfugiés tentant de fuir l’Afrique ne réclament pas un droit d’admission en Europe. Ils demandent seulement à l’Europe, berceau de l’idéalisme en matière de droits de l’homme et lieu de naissance de l’état de droit, de cesser de fermer ses portes à des personnes désespérées qui ont fui l’arbitraire et la brutalité. C’est là une prière bien modeste, au demeurant soutenue par la Convention européenne des droits de l’homme. “Ne restons pas sourds à cette prière“ » (comp. à Justice Blackmun in fine : “The refugees attempting to escape from Haiti do not claim a right of admission to this country. They do not even argue that the Government has no right to intercept their boats. They demand only that the United States, land of refugees and guardian of freedom, cease forcibly driving them back to detention, abuse, and death. That is a modest plea, vindicated by the Treaty and the statute. We should not close our ears to it“). Or, aussi éloquent soit cet appel, il est évident que la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme n’a aucunement eu pour ambition, via cet arrêt Hirsi Jamaa et autres c. Italie, “d’ouvrir les portes de l’Europe“. Les juges strasbourgeois ont même tenu à rappeler qu’un tel arrêt « ne remet[...] pas en cause le droit dont disposent les États d’établir souverainement leurs politiques d’immigration » (§ 179).
Aussi essentielle soit-elle, la solution européenne n’est en effet guère révolutionnaire. Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si elle a été approuvée à l’unanimité des dix-sept membres de la formation solennelle de la Cour. Au demeurant, d’autres défis infiniment plus complexes à appréhender du point de vue conventionnel ne manqueront sans doute pas de surgir dans le prétoire du Palais des Droits de l’Homme (v. ainsi la diversification des pratiques d‘« externalisation des contrôles migratoires » qui, elles aussi, peuvent être perçues comme une tentative de contournement ab initio des exigences conventionnelles [Mise à jour au 29 février 2012 : sur ce sujet, lire aussi Romain Tinière, « L’externalisation des contrôles migratoires et les juridictions européennes - 1ère partie : l’externalisation en Europe », in RDLF, 29 février 2012]). Cet arrêt de février 2012 s’inscrit dans le droit-fil d’une jurisprudence protectrice des droits des migrants et qui assigne aux choix migratoires nationaux un cadre conventionnel minimal, surtout lorsque ces choix sont susceptibles d’emporter des « conséquences [graves et] potentiellement irréversibles ». Les juges européens se sont donc surtout accordés sur un message clair : ces politiques migratoires doivent se déployer dans le respect des droits et libertés conventionnelles les plus fondamentales, en particulier la protection contre la torture et le principe de non-refoulement.
Cour EDH, G.C. 23 février 2012, Hirsi Jamaa et autres c. Italie, Req. n° 27765/09 – Communiqué de presse - Actualités Droits-Libertés du 27 février 2012 [PDF] par Nicolas Hervieu
Pour citer ce document : Nicolas Hervieu, « Appréhension conventionnelle inédite de la pratique d’interception et de refoulement des groupes de réfugiés en haute mer » in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 27 février 2012.
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Il est animé par Serge SLAMA, maître de conférences en droit public à l'Université Evry-Val d'Essonne et rattaché au CREDOF-Paris 10 Nanterre et militant associatif.	Voir tous les articles de CPDH →	Cette entrée a été publiée dans ADL / CREDOF, Amicus curiae, Article 01er CEDH, Article 03 CEDH, Article 13 CEDH, Article 46 CEDH, Conseil de l'Europe, Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), Cour Interaméricaine des Droits de l’Homme (CIADH), Droit à un recours effectif, Droit d'asile, Hervieu Nicolas, Instrument vivant, Interdiction de la torture et des traitements inhumains ou dégradants, Italie, Normes et interprétations extraconventionnels, Obligations positives, ONG / Associations, Pays en cause, Protocole 4 article 4 CEDH, Violation "par ricochet", avec comme mot(s)-clef(s) Accords bilatéraux, Application extraterritoriale, Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE), Boat people, Convention de Vienne, Cour suprême des Etats-Unis (SCOTUS), Effectivité des droits, Expulsion collective, Externalisation, FIDH, Grande chambre, Haute-mer, Interception maritime, Juge Paulo Sérgio Pinto de Albuquerque, Juridiction, Lampedusa, Libye, Obligation positive procédurale, Opinion concordante, Principe de non-refoulement. Vous pouvez la mettre en favoris avec ce permalien. | ← Liste de qualification 2012 aux fonctions de Maitre de conférences (MCF) / CNU Section 2 – Droit Public
Un commentaire à Interception et refoulement des migrants en haute mer : la Méditerranée n’est pas une zone de non droit(s) (CEDH, G.C. 23 février 2012, Hirsi Jamaa et autres c. Italie)

References: § 19
 § 33
 § 164
 § 166
 § 176
in fine
 § 125
 § 143
 § 146
 § 142
 § 142
in fine