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Timestamp: 2019-04-24 13:51:48+00:00

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Commission mixte paritaire : Réunion du 16 février 2007 : 1ère réunion
Réunion du 16 février 2007 : 1ère réunion
Commission mixte paritaire sur l'équilibre de la procédure pénale (voir le dossier)
Commission mixte paritaire sur le recrutement la formation et la responsabilité des magistrats (voir le dossier)
Commission mixte paritaire sur l'équilibre de la procédure pénale
La commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale s'est réunie au Sénat le vendredi 16 février 2007.
Commission mixte paritaire sur le recrutement la formation et la responsabilité des magistrats
a d'abord relevé que l'Assemblée nationale et le Sénat avaient utilement complété le projet de loi du Gouvernement et que les deux assemblées parviendraient sans aucun doute à un accord sur les articles encore en discussion.
A l'article premier A (institution de la collégialité de l'instruction), M. Guy Geoffroy, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a observé que le Sénat avait limité la portée de la collégialité en permettant au juge d'instruction de statuer seul avec le consentement de la personne, recueilli en présence de son avocat. Il a rappelé que les députés attachaient une grande importance à l'obligation d'une décision collégiale pour les principaux actes de l'instruction. Il a souhaité, en conséquence, revenir au texte de l'Assemblée nationale en précisant, en contrepartie, qu'il approuvait la disposition adoptée par les sénateurs ramenant le délai d'entrée en vigueur de la collégialité du premier jour suivant la cinquième année de publication de la loi au premier jour suivant la troisième année de cette publication. Il a cependant attiré l'attention sur les contraintes qu'impliquerait un délai aussi bref.
a souligné que le Sénat avait soutenu l'initiative prise par l'Assemblée nationale d'inscrire l'institution de la collégialité de l'instruction dans le projet de loi puisqu'il avait même raccourci le délai de sa mise en oeuvre. Il s'est déclaré sensible aux préoccupations manifestées par le rapporteur de l'Assemblée nationale et a accepté de revenir au texte adopté par les députés.
La commission a alors adopté l'article premier A dans la version de l'Assemblée nationale, sous réserve d'une modification rédactionnelle introduite par le Sénat.
La commission a ensuite adopté les articles premier C, premier D et premier (création de pôles de l'instruction) dans le texte du Sénat.
A l'article 2 (cosaisine des juges d'instruction), M. Guy Geoffroy, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a exprimé ses réserves sur la disposition introduite par le Sénat obligeant les juges cosaisis à cosigner l'avis de fin d'information et l'ordonnance de règlement. Il a estimé en effet que cette mesure introduirait une grande rigidité dans la procédure. En revanche, il a proposé de permettre d'interjeter appel de l'ordonnance de règlement lorsque celle-ci n'a pas été cosignée, à la différence du droit en vigueur qui n'autorise l'appel qu'en matière criminelle. Il a jugé en effet que cette disposition inciterait les juges cosaisis à cosigner les ordonnances et ouvrirait une voie de recours opportune en cas de désaccord des juges.
a observé que l'obligation de cosignature visait à assurer l'effectivité de la cosaisine et la nécessité d'impliquer tous les juges d'instruction cosaisis dans le dossier. Il a relevé que lors de l'adoption de cette disposition en séance publique, les sénateurs avaient souhaité que la commission mixte paritaire puisse régler les difficultés éventuelles que pourrait soulever cette mesure. Il a estimé à cet égard que la proposition de M. Guy Geoffroy répondait largement aux préoccupations exprimées par le Sénat.
a estimé que la rédaction proposée par le rapporteur de l'Assemblée nationale revenait à vider de sa substance la mesure adoptée par le Sénat à l'initiative du groupe communiste, républicain et citoyen.
Xavier de Roux, député
s'est interrogé sur la pertinence d'une disposition tendant à donner aux parties la faculté de faire appel de l'ordonnance de règlement en cas de désaccord des juges d'instruction et a souhaité, pour sa part, que l'on s'en tienne à la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale.
a rappelé que la possibilité de faire appel de l'ordonnance de règlement existait déjà en matière criminelle.
Mm. Jérôme Bignon et Xavier de Roux, députés
ont estimé qu'il était nécessaire de maintenir le caractère facultatif de la cosignature.
a rappelé qu'il proposait, contrairement à la position prise par le Sénat, de prévoir une simple faculté de cosignature tout en complétant le dispositif en permettant aux parties, en cas d'absence de cosignature, de faire appel de l'ordonnance de règlement devant la chambre de l'instruction.
a indiqué que ce dispositif permettrait d'encourager les juges cosaisis à s'entendre avant d'adopter l'ordonnance de règlement.
a estimé que la proposition de rédaction de M. Guy Geoffroy pourrait compliquer la procédure et qu'il serait peut-être préférable de s'en tenir soit à une simple faculté de cosignature, soit à l'obligation. Il a craint que la possibilité d'un appel ne multiplie les risques de contentieux.
Jean Tibéri, député
a observé qu'il était cependant nécessaire de prévoir un recours lorsque les juges d'instruction cosaisis pouvaient, de bonne foi, ne pas s'accorder au terme d'une instruction.
a relevé que, sauf à adjoindre aux juges cosaisis un juge d'instruction chargé de trancher leur désaccord, il n'y avait d'autre solution que de prévoir un appel.
a estimé également que l'appel constituait une formule raisonnable pour permettre de trancher un tel différend.
Jérôme Bignon, député
s'est demandé si ce dispositif ne consistait pas en fait à laisser arbitrer par les parties un désaccord entre les juges d'instruction.
a observé que l'appel, à l'initiative des parties, serait porté devant la chambre de l'instruction à laquelle appartiendrait la décision. Il a ajouté que ce dispositif avait, en tout état de cause, un caractère provisoire, puisque la collégialité avait vocation à se substituer au principe de cosaisine à l'issue du délai prévu par le projet de loi.
a observé que l'expérience actuelle de la cosaisine montrait que les difficultés se résolvaient souvent par le retrait du juge d'instruction en désaccord avec ses collègues cosaisis.
a fait observer, à cet égard, que ces difficultés pouvaient aussi entraîner le blocage de l'instruction.
La commission a alors adopté l'article 2 dans le texte du Sénat, sous réserve, d'une part, d'une modification rédactionnelle et, d'autre part, de la substitution à l'obligation de cosignature d'une simple faculté assortie de la possibilité pour les parties d'interjeter appel de l'ordonnance de règlement lorsque celle-ci n'a pas été cosignée.
La commission a ensuite adopté l'article 3 (critères de placement en détention provisoire) dans le texte du Sénat, sous réserve d'une coordination.
Elle a également adopté l'article 4 (principe de la publicité du débat sur le placement en détention provisoire) dans la version du Sénat, sous réserve d'une modification rédactionnelle.
Elle a adopté l'article 5 (contrôle de la détention provisoire par la chambre de l'instruction) dans le texte du Sénat sous réserve d'une modification rédactionnelle.
Puis elle a adopté dans la version du Sénat l'article 6 (enregistrement audiovisuel, en matière criminelle, des interrogatoires des personnes placées en garde à vue), l'article 7 (enregistrement audiovisuel, en matière criminelle, des interrogatoires des personnes mises en examen réalisés dans le cabinet du juge d'instruction), l'article 7 bis (rapport sur la mise en oeuvre de l'enregistrement des interrogatoires des personnes gardées à vue ou mises en examen) et l'article 8 (octroi du statut de témoin assisté à la personne mise en examen - demande de confrontations séparées).
Elle a également adopté l'article 9 (renforcement du caractère contradictoire des expertises - transmission par voie électronique des pièces de procédure) dans le texte du Sénat, sous réserve d'une modification permettant de préciser que même lorsque le juge d'instruction ne se prononce pas dans le délai d'un mois sur une demande de contre-expertise, ce refus implicite peut faire l'objet d'un appel devant la chambre de l'instruction.
La commission a ensuite adopté l'article 12 (prévenir les instructions injustifiées ou inutiles ouvertes du fait d'une plainte avec constitution de partie civile - limiter les demandes d'expertise abusives), l'article 13 ter (institution d'un délai pour le dépôt du mémoire du ministère public ayant formé un pourvoi en cassation) et l'article 13 quater (magistrats ayant accès au dispositif « Cassiopée ») dans le texte du Sénat.
Abordant l'article 13 quinquies (représentation obligatoire par un avocat à la Cour de cassation pour les pourvois en cassation en matière pénale), M. Guy Geoffroy, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a estimé que, tout en comprenant les intentions ayant guidé les sénateurs pour l'adoption de ce dispositif, il convenait de réfléchir encore aux modalités de son instauration.
a expliqué que cet amendement, largement inspiré par M. Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation, avait, depuis son adoption, suscité une vive émotion et qu'il pourrait, en effet, être plus sage de prendre plus de temps pour rendre obligatoire la représentation par un avocat à la Cour de cassation pour tous les pourvois en matière pénale.
Rappelant que cet amendement visait à améliorer l'organisation du travail de la Cour de cassation et donc la bonne administration de la justice, M. Xavier de Roux, député, a indiqué que très peu de pourvois en matière pénale étaient actuellement défendus sans recours à un avocat à la Cour de cassation et qu'il comprenait les préoccupations du premier président Guy Canivet.
Après que M. Jean-Jacques Hyest, président, eut signalé que quelques particuliers pouvaient former à eux seuls une grande majorité des pourvois, M. François Zocchetto, rapporteur pour le Sénat, a attiré l'attention sur le cas du contentieux des contraventions de quatrième classe pour lequel la Cour de cassation intervenait en pratique comme un second degré de juridiction, à défaut de voie d'appel. Il a estimé que l'information du Parlement sur la question de la représentation des parties devant la Cour de cassation méritait d'être approfondie.
a expliqué que l'instauration d'une représentation obligatoire par un avocat à la Cour de cassation pour les pourvois formés en matière pénale visait à améliorer le fonctionnement de la justice, en luttant contre les risques de paralysie de la Cour de cassation, ainsi qu'à renforcer les droits de la défense. Il a estimé que le monopole des avocats à la Cour de cassation constituait une question importante qui ne devrait pour autant pas être prise en compte en la matière.
Philippe Houillon, vice-président
a considéré que le dispositif devrait être encore amélioré, notamment pour préciser l'articulation entre l'avocat du demandeur en cassation qui pourrait présenter le pourvoi et l'avocat à la Cour de cassation désigné par la suite pour en assurer la défense.
Tout en concédant que les avocats à la Cour de cassation pouvaient être mieux à même de représenter les demandeurs en cassation, il a affirmé que l'instauration d'une obligation de représentation en matière pénale méritait encore réflexion, rappelant qu'elle avait déjà récemment été étendue à la matière sociale.
a expliqué que l'institution d'une telle représentation obligatoire favoriserait le respect des droits de la défense dans la mesure où cette représentation par un avocat à la Cour de cassation, d'ores et déjà fréquemment usitée par les justiciables, permet d'assurer une plus grande qualité des pourvois et offre ainsi une garantie plus importante dans la réussite du recours.
a indiqué que le dispositif proposé par cet article était déjà précis et avait fait l'objet d'un important travail d'élaboration, tout en concédant qu'il pourrait être utile de poursuivre encore la réflexion sur ce sujet.
a estimé qu'en matière pénale plus particulièrement, la confiance en son avocat de la personne défendue était essentielle et que sa représentation obligatoire par un avocat à la Cour de cassation qu'elle ne connaîtrait pas nécessairement pouvait dès lors créer des difficultés.
Rejoignant les propos de M. Robert Badinter, M. Jérôme Bignon, député, après avoir rappelé la particularité du pourvoi en cassation qui ne correspond pas à un troisième niveau de recours, a affirmé qu'il serait hypocrite de dire que l'absence d'obligation de représentation devant la Cour de cassation favoriserait les droits de la défense.
a estimé qu'il convenait de lutter contre l'encombrement de la Cour de cassation, regrettant la dérive actuelle tendant à multiplier les recours.
La commission a décidé de supprimer l'article 13 quinquies.
La commission a ensuite adopté les articles 15 (renforcement de l'enregistrement obligatoire des auditions des mineurs victimes - coordination) et 15 ter (harmonisation des dispositions applicables pour l'enregistrement des gardes à vue des mineurs délinquants avec les mesures prévues pour celui des gardes à vue en matière criminelle) dans le texte du Sénat.
A l'article 16 (entrée en vigueur et dispositions transitoires), la commission a retenu le texte du Sénat tout en procédant à deux coordinations.
Elle a également adopté l'article 17 (application aux îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie, dans les Terres australes et antarctiques françaises, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon) dans le texte du Sénat et décidé de maintenir la suppression de l'article 18 (rapport dressant le bilan de l'obligation d'enregistrement des gardes à vue et des interrogatoires des personnes mises en examen dans le cabinet du juge d'instruction).
La commission a ensuite adopté l'ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi ainsi rédigé.
La commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats s'est réunie au Sénat le vendredi 16 février 2007.
Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour le Sénat
Après s'être félicité des apports de l'Assemblée nationale notamment sur la formation des magistrats, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour le Sénat, a souligné la nécessité pour la commission mixte paritaire de trancher deux points majeurs : la clarification des contours de la faute disciplinaire au regard des actes juridictionnels et la procédure d'examen des réclamations des justiciables s'estimant lésés par le comportement d'un magistrat. A cet égard, il a marqué sa volonté de mettre en place une commission d'examen des réclamations, conformément à l'amendement adopté par le Sénat.
Philippe Houillon, rapporteur pour l'Assemblée nationale
s'est déclaré très attaché à l'attribution au Médiateur de la République de la compétence d'examen des plaintes. S'agissant de la définition de la faute disciplinaire, il a indiqué partager avec M. Jean-Jacques Hyest certaines interrogations.
Puis la commission mixte paritaire a procédé à l'examen des dispositions restant en discussion.
A l'article premier B (augmentation du nombre maximal de postes d'auditeurs de justice pourvus par recrutement sur titre), M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour le Sénat, a précisé que, souscrivant au dispositif proposé par les députés, le Sénat avait simplement clarifié le mode de calcul pour déterminer le nombre de postes de magistrats susceptibles d'être pourvus par recrutement sur titre.
La commission a adopté l'article premier B dans la rédaction issue des travaux du Sénat.
A l'article premier C (stage obligatoire d'immersion au sein de la profession d'avocat pour les auditeurs de justice), M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour le Sénat, a indiqué que le Sénat avait souhaité réduire de six à cinq mois la durée du stage d'immersion au sein de la profession d'avocat, afin de ne pas allonger la durée globale de la scolarité à l'école nationale de la magistrature.
a indiqué que cette durée, souhaitée dès l'origine par le Gouvernement, était en retrait par rapport aux recommandations du rapport de la commission d'enquête sur l'affaire d'Outreau, qui préconisait une durée d'un an, et que celle-ci avait progressivement été réduite à huit, puis à six mois à la demande du garde des sceaux, ministre de la justice.
a objecté que, comme que l'avait fait observer le directeur de l'Ecole nationale de la magistrature (ENM), une durée de six mois impliquait soit d'allonger la scolarité au sein de cette école, et de retarder ainsi l'arrivée des magistrats dans les juridictions, soit de réduire la durée d'autres stages au cours de la formation.
a fait valoir que si les auditeurs de justice disposaient, dès le début de leur scolarité à l'ENM, de solides connaissances théoriques, ils présentaient en revanche un grand déficit d'expérience, ajoutant qu'il convenait de marquer la volonté du Parlement d' « oxygéner » la formation des jeunes magistrats. Il a ainsi souhaité revenir à la durée de six mois adoptée par l'Assemblée nationale.
André Vallini, député
Rejoignant la position de M. Philippe Houillon, M. André Vallini, député, a fait observer qu'il était autrefois nécessaire d'avoir exercé préalablement les fonctions d'avocat pour devenir magistrat et que cette exigence existait aujourd'hui dans de nombreux pays.
a souligné la nécessité d'avoir une « expérience de la vie » avant de devenir magistrat.
La commission a adopté l'article premier C dans la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, sous réserve d'une précision rédactionnelle.
La commission a adopté l'article premier E (versement des recommandations et réserves au dossier des magistrats), dans la rédaction issue des travaux du Sénat.
La commission a adopté les articles premier (soumission des candidats issus des concours complémentaires à une formation initiale probatoire), 2 (généralisation de l'obligation de suivre une formation probatoire à tous les candidats admis à l'intégration directe dans le corps judiciaire) et 2 ter (composition de la commission d'avancement) dans la rédaction issue des travaux du Sénat.
La commission a adopté l'article 3 (soumission des candidats retenus pour l'exercice des fonctions de magistrat à titre temporaire à une formation probatoire) dans la rédaction issue du Sénat, sous réserve d'une précision rédactionnelle.
Abordant l'article 5 A (faute disciplinaire), qui clarifie les contours de la faute disciplinaire au regard des actes juridictionnels, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour le Sénat, a justifié la rédaction du Sénat par le double souci de rendre le dispositif plus conforme à nos principes constitutionnels et à nos règles d'organisation judiciaire, et plus efficace en évitant de renvoyer l'engagement des poursuites à la clôture de l'instance.
Il a expliqué qu'en conséquence, le dispositif prévoyait :
- d'exiger que la violation des règles de procédure ait été « constatée » par une décision de justice devenue définitive ; il a jugé cette précision essentielle pour éviter que le Conseil supérieur de la magistrature n'apparaisse comme une instance concurrente des voies de recours de droit commun et, ainsi, pour prévenir la censure du dispositif par le Conseil constitutionnel ; il a néanmoins reconnu que la rédaction du Sénat présentait l'inconvénient de réduire le champ des sanctions susceptibles d'être prononcées ;
- de remplacer l'adjectif « intentionnel », qui emprunte davantage aux règles de droit pénal qu'au droit disciplinaire, par l'adjectif « délibéré », plus précis ;
- de supprimer toute référence au délai dans lequel la poursuite disciplinaire peut intervenir, pour permettre au CSM de se prononcer éventuellement avant que l'instance en cours ne soit close ; il a jugé opportun, dans un souci d'exemplarité de la sanction et afin de remédier au plus vite aux insuffisances professionnelles constatées, d'éviter que la sanction disciplinaire ne soit prononcée trop longtemps après le constat des dysfonctionnements ; dès lors qu'une décision de justice doit préalablement avoir constaté les défaillances de l'acte juridictionnel, les risques de pression sur les juges paraissent réduits, les conditions de leur mise en cause demeurant enserrées dans d'étroites limites.
S'interrogeant sur la valeur ajoutée du projet de loi organique quant à la responsabilisation accrue des magistrats, M. Philippe Houillon, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a souligné qu'il aurait été préférable d'aborder cette question par un autre biais, qui aurait consisté à moderniser les termes du serment à partir du corpus des règles issues de la jurisprudence du Conseil supérieur de la magistrature. Il a pris acte du choix du Gouvernement de traiter différemment ce problème, estimant que la prochaine législature devrait nécessairement revenir sur cette réforme.
La rédaction de l'Assemblée nationale lui a semblé s'inscrire dans un schéma réducteur au regard de la nécessité de renforcer la responsabilité des magistrats. La rédaction du Sénat, encore plus restrictive en exigeant que la faute ait préalablement été constatée par une décision devenue définitive, lui a paru encore moins satisfaisante. Il s'est interrogé sur le sens de l'expression « décision devenue définitive », se demandant quelle était la différence avec une décision marquée par « l'autorité de la chose jugée ».
Le rapporteur pour l'Assemblée nationale a fait valoir que la mention du constat préalable obligatoire de la faute disciplinaire par une décision de justice présentait l'inconvénient de laisser à l'appréciation des juridictions du siège le déclenchement d'une éventuelle poursuite disciplinaire d'un magistrat judiciaire. Il a craint que ce verrou ne vide le dispositif de toute portée effective, mettant en outre en avant le risque qu'il soit interprété comme un mécanisme corporatiste, protecteur des intérêts des magistrats. Rappelant que les sanctions disciplinaires prises à l'encontre des magistrats n'étaient pas d'une extrême sévérité, il a par ailleurs mis en avant que l'absence de constatation d'une faute par une décision de justice rendrait toute poursuite disciplinaire impossible en ce domaine. Il a souligné la difficulté de trouver une rédaction satisfaisante pour qualifier la faute disciplinaire lorsqu'un acte juridictionnel est en cause.
a indiqué que le projet de loi organique se bornait à compléter le droit en vigueur pour définir une faute disciplinaire parmi d'autres, ajoutant que le champ de la faute disciplinaire n'était pas réductible à cette définition. Il a rappelé que le Sénat avait modifié le texte de l'Assemblée nationale, afin de rendre le dispositif compatible avec les exigences constitutionnelles. Il ne lui a pas semblé opportun de laisser au Conseil constitutionnel le soin de délimiter le champ d'action du législateur sur la question de la responsabilité des magistrats, estimant qu'il serait difficile de revenir sur une telle jurisprudence.
André Geoffroy, vice-président
a jugé pertinente la rédaction du Sénat consistant à supprimer l'adverbe « notamment » inscrit dans le texte de l'Assemblée nationale et à remplacer l'adjectif « intentionnel » par « délibéré ». En revanche, il s'est déclaré défavorable à la subordination de l'intervention du Conseil supérieur de la magistrature à l'existence d'une décision de justice constatant la violation, prônant sur ce point le rétablissement du texte de l'Assemblée nationale. Il a estimé qu'il entrait dans la mission du Conseil supérieur de la magistrature de vérifier la réalité d'une faute disciplinaire lorsqu'une violation est supposée avoir été commise. Il a signalé que le Conseil supérieur de la magistrature était actuellement saisi d'une procédure disciplinaire à l'encontre du juge d'instruction chargé de l'affaire d'Outreau, bien qu'aucune faute n'ait été constatée dans une décision de justice.
a jugé nécessaire de distinguer les situations dans lesquelles une faute a été commise au cours de la procédure et celles dans lesquelles une faute a pu être constatée lors d'une instance.
Souscrivant aux propos de M. Guy Geoffroy, M. Robert Badinter, sénateur, a estimé qu'il n'appartenait pas à la Cour de cassation de mettre en évidence une violation délibérée d'une règle de procédure constituant une garantie essentielle des droits des parties et qu'en pratique, une telle hypothèse était rare. Estimant que l'exigence posée par le Sénat d'une faute constatée par une décision de justice ne serait jamais satisfaite, il a jugé préférable de retenir la rédaction de l'Assemblée nationale. Il s'est demandé s'il ne serait pas plus opportun de faire référence à « un manquement » plutôt qu'à « un des manquements ».
a jugé indispensable de maintenir l'expression « un des manquements » pour éviter de paraître réduire à cette seule définition le champ d'application de la faute disciplinaire, compte tenu de l'économie de l'actuel article 43 de l'ordonnance du 22 décembre 1958.
a proposé une nouvelle rédaction de l'article 5 A combinant les apports rédactionnels du Sénat avec le dispositif de l'Assemblée nationale.
a souscrit à cette suggestion.
Le rapporteur pour le Sénat a noté que, quelle que soit la version retenue, la commission mixte paritaire donnerait à cette faute une définition plus restrictive que l'actuelle jurisprudence du Conseil supérieur de la magistrature.
Après avoir jugé inutile de faire référence à « un des manquements », M. Laurent Béteille, sénateur, s'est interrogé sur la nécessité de mentionner que la faute doit avoir été « commise dans le cadre d'une instance close par une décision de justice devenue définitive ».
Adhérant à la proposition de M. Guy Geoffroy, M. Christian Cointat, sénateur, a fait valoir que les citoyens attendaient que le Parlement apporte une réponse efficace aux dysfonctionnements de la justice. Après avoir exprimé la crainte que le dispositif du Sénat soit inopérant, il s'est rallié à la solution des députés.
Mm. François Zocchetto, et Jérôme Bignon, député
sénateur, et Jérôme Bignon, député, ont suggéré des améliorations rédactionnelles au texte de l'Assemblée nationale.
en accord le rapporteur pour le Sénat, a jugé nécessaire de maintenir l'expression « un des manquements ».
Le rapporteur pour le Sénat a noté que l'inconvénient de la solution proposée était de reporter à la clôture de l'instance la possibilité d'engager des poursuites disciplinaires à l'encontre d'un magistrat, expliquant qu'il faudrait alors, dans certaines instructions très longues, attendre plusieurs années avant de pouvoir sanctionner un magistrat. Il a rappelé son souci d'éviter que le Conseil supérieur de la magistrature ne puisse interférer avec les voies de recours et, le cas échéant, contredire une décision définitive. Il a insisté sur le risque de censure par le Conseil constitutionnel en cas de reprise du dispositif de l'Assemblée nationale, ajoutant qu'une telle hypothèse aurait nécessairement pour effet d'encadrer strictement la marge de manoeuvre du législateur en la matière.
a indiqué que deux options se présentaient à la commission mixte paritaire : la suppression pure et simple de l'article 5 A ou la reprise du dispositif de l'Assemblée nationale, intégrant les améliorations rédactionnelles du Sénat.
Sensible aux propos du rapporteur pour le Sénat, M. Philippe Houillon, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a admis qu'en cas de censure du texte par le Conseil constitutionnel, le régime disciplinaire des magistrats serait effectivement strictement encadré. Il a cependant estimé que la rédaction du Sénat n'était pas davantage satisfaisante.
a estimé qu'un éventuel encadrement du Conseil constitutionnel ne devait pas être vécu par le législateur comme une contrainte excessive. Il a jugé regrettable que la solution proposée par les députés impose d'attendre la clôture de l'instance pour engager des poursuites disciplinaires, ce qui, dans le cas des dossiers donnant lieu à une information judiciaire, imposerait bien souvent de longs délais avant de sanctionner le magistrat pour ses carences.
Pierre Fauchon, député
a jugé artificielle la réponse apportée par le projet de loi organique, faisant valoir que le Conseil supérieur de la magistrature avait déjà sanctionné la violation grave et délibérée des principes directeurs du procès sans qu'un texte soit nécessaire. Il a estimé qu'il aurait été préférable de réfléchir à l'élargissement de la saisine du Conseil supérieur de la magistrature.
A la demande de M. Philippe Houillon, rapporteur pour l'Assemblée nationale, la commission a ensuite décidé de réserver la poursuite de l'examen de l'article 5 A jusqu'à la fin des dispositions du projet de loi organique.
La commission a adopté les articles 6 (extension de la dérogation au principe du non cumul des peines - renforcement de la portée de la mise à la retraite d'office) et 6 bis (réforme de l'organisation du parquet général de la Cour de cassation), dans la rédaction issue des travaux du Sénat.
A l'article 6 quater A (saisine du Conseil supérieur de la magistrature préalable au départ d'un magistrat dans le secteur privé et dans le secteur public concurrentiel), M. Philippe Houillon, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a proposé d'améliorer le texte du Sénat pour harmoniser la rédaction avec le dispositif applicable aux fonctionnaires, actualisé par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique.
La commission a adopté l'article 6 quater A dans la rédaction ainsi modifiée.
A l'article 6 quater (passerelle entre la responsabilité civile de l'Etat pour fonctionnement défectueux du service public de la justice et la responsabilité disciplinaire des magistrats), la commission a adopté le texte du Sénat sous réserve de deux précisions rédactionnelles proposées par M. Philippe Houillon, rapporteur pour l'Assemblée nationale.
La commission a décidé de réserver l'examen de l'article 6 quinquies jusqu'à la fin des dispositions du projet de loi organique.
Aux articles 7 A (actualisation d'une référence à l'outre-mer au sein de l'ordonnance du 22 décembre 1958), 7 (accès de droit des procureurs généraux de cour d'appel aux emplois hors hiérarchie du parquet de la Cour de cassation), 8 (suspension d'un magistrat en raison de son état de santé) et 8 bis (mobilité statutaire préalable à l'accès aux emplois placés hors hiérarchie), la commission a adopté le texte dans la rédaction issue des travaux du Sénat.
A l'article 8 ter (extension des possibilités de détachement judiciaire), M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour le Sénat, a rappelé que le Sénat avait proposé d'ouvrir le détachement judiciaire aux agents de direction des organismes de sécurité sociale.
a objecté que ces agents n'ayant pas la qualité de fonctionnaire, il paraissait difficile de les faire bénéficier de cette voie d'accès à la magistrature.
La commission a adopté l'article 8 ter dans la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.
La commission a ensuite adopté les articles 8 quater A (coordination avec l'extension des possibilités de détachement judiciaire), 8 quater B (motivation des décisions défavorables de la commission d'avancement concernant un candidat au détachement judiciaire), 9 (coordination avec l'interdiction de l'honorariat pour les magistrats mis à la retraite d'office), 9 bis (coordination avec la création des avocats généraux référendaires) et 11 (entrée en vigueur de la loi) dans la rédaction issue des travaux du Sénat.
Abordant l'article 6 quinquies précédemment réservé (examen par le Médiateur de la République des réclamations portant sur le comportement d'un magistrat), M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour le Sénat, a rappelé que le Sénat avait souhaité organiser un mécanisme simple, lisible et efficace de traitement des réclamations des justiciables, en substituant au système complexe d'instruction des demandes des justiciables par l'intermédiaire du Médiateur de la République, une commission identifiée, placée auprès du garde des sceaux. Il a précisé que cette commission d'examen des réclamations, s'inspirant de la commission des requêtes près la Cour de justice de la République, présentait, par rapport à l'intervention du Médiateur, des garanties de simplicité, du fait de sa saisine directe par les justiciables, d'impartialité, en raison de sa composition collégiale, faisant une place majoritaire aux personnes n'appartenant pas à l'ordre judiciaire, et de transparence, par ses modalités de désignation. Il a souligné que si le Médiateur bénéficiait aujourd'hui d'une notoriété certaine, l'examen de réclamations mettant en cause le comportement des magistrats était étranger à son champ de compétences.
souhaitant le rétablissement du texte adopté par l'Assemblée nationale, confiant au Médiateur de la République l'examen de ces réclamations, a expliqué que ce dernier était une autorité connue du public, exerçant déjà des compétences en matière de dysfonctionnement du service de la justice. Estimant que l'attribution au Médiateur de la compétence relative aux réclamations des justiciables était préférable à la création d'une commission ad hoc, il a indiqué que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale pourrait être repris, en intégrant certains souhaits du Sénat, tels que la saisine directe du Médiateur de la République et l'interruption de la procédure si les chefs de cours d'appel saisissent le Conseil supérieur de la magistrature.
rappelant que l'organisation et le fonctionnement du Médiateur de la République ne relevaient pas de la Constitution, mais d'une loi ordinaire, a jugé que son inscription au sein de la loi organique relative au statut de la magistrature pour lui attribuer une compétence en matière de contrôle disciplinaire des magistrats pourrait constituer une atteinte à la séparation des pouvoirs.
a déclaré que selon le texte adopté par l'Assemblée nationale, le Médiateur de la République aurait pour seul pouvoir de s'informer auprès des chefs de cours d'appel, la décision de saisir le Conseil supérieur de la magistrature appartenant au garde des sceaux. Il a estimé que ce dispositif avait pour objet de garantir aux citoyens l'exercice d'une pression sur le ministre de la justice afin qu'il saisisse, lorsque la réclamation le justifiait, le Conseil supérieur de la magistrature.
François Zocchetto, sénateur
affirmant son opposition à l'intervention du Médiateur de la République dans l'instruction des réclamations des justiciables mettant en cause le comportement des magistrats, a estimé que la suppression du filtre parlementaire n'assurerait pas pour autant l'efficacité d'un dispositif prévoyant seulement, en définitive, que des poursuites disciplinaires « peuvent être engagées par le ministre de la justice ».
a rappelé qu'en 1999 le Gouvernement avait élaboré un avant-projet de loi prévoyant la création d'une commission d'examen des plaintes des justiciables auprès de chaque cour d'appel, et qu'il était alors favorable à la mise en place d'une commission nationale d'examen des réclamations. Il a indiqué qu'il se ralliait à l'attribution de cette compétence au Médiateur de la République. Précisant que le rapport de la commission d'enquête parlementaire relative à l'affaire d'Outreau avait cependant retenu un dispositif permettant la saisine directe du Conseil supérieur de la magistrature par le Médiateur, il s'est prononcé pour la suppression, dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, du filtrage de cette saisine par le ministre de la justice.
a considéré qu'un dispositif confiant au Médiateur de la République l'examen des réclamations des justiciables s'estimant lésés par le comportement d'un magistrat susceptible de recevoir une qualification disciplinaire ne serait acceptable que si le Médiateur pouvait saisir directement le Conseil supérieur de la magistrature. Jugeant très complexe le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, il a déclaré que la création d'une commission garantissant la transparence du traitement des réclamations était de nature à rétablir la confiance des citoyens dans la justice.
a estimé que le dispositif de traitement des réclamations des justiciables devait répondre à trois objectifs : donner l'espoir au justiciable que le Conseil supérieur de la magistrature serait amené à se prononcer sur sa demande, définir le mode d'instruction des réclamations et assurer la publicité de la décision finale, y compris lorsque le garde des sceaux décide de ne pas saisir le Conseil supérieur de la magistrature.
Il a considéré que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale visait à apporter aux citoyens l'ensemble de ces garanties et pourrait être modifié en permettant la saisine directe du Médiateur de la République. Il a précisé que le rapport publié chaque année par ce dernier présenterait en outre le sort réservé aux réclamations des justiciables.
a souligné que pour répondre aux attentes des justiciables, le dispositif de traitement des réclamations devait comporter à la fois des garanties de simplicité et de transparence. Estimant que l'attribution de cette compétence au Médiateur de la République ferait de celui-ci un auxiliaire du garde des sceaux, il a jugé que l'examen des réclamations concernant la discipline des magistrats ne relevait pas de la mission de cette autorité.
Il a expliqué que le Sénat avait préféré la création d'une commission chargée d'assurer le filtrage des réclamations, le Conseil supérieur de la magistrature ne devant se prononcer que sur les demandes fondées. Il a souligné que cette commission serait composée de personnalités connaissant le système judiciaire et ne retirerait rien aux pouvoirs du garde des sceaux, qui conserverait la compétence de saisir directement le Conseil supérieur de la magistrature.
Considérant que le Médiateur de la République pourrait, à terme, recevoir un statut constitutionnel, il a jugé qu'il ne fallait pas le réduire au rôle de supplétif du ministre de la justice, en lui confiant une compétence en matière de discipline des magistrats. Se prononçant pour le maintien de la commission d'examen des réclamations envisagée par le Sénat, il a précisé que celle-ci ne devrait pas être placée auprès du garde des sceaux, et devrait être tenue d'aviser chaque justiciable des suites données à sa réclamation.
a déclaré que l'adoption du texte sénatorial relatif à la définition de la faute disciplinaire et à la commission d'examen des réclamations serait contraire au sens de l'histoire, puisque ces dispositifs ne permettraient pas la mise en cause des magistrats à des fins disciplinaires en raison d'une définition trop restrictive de la faute et du caractère corporatiste de la commission d'examen des réclamations.
Après avoir rappelé que le texte adopté par l'Assemblée nationale obligeait le garde des sceaux, lorsqu'une réclamation lui était transmise par le Médiateur de la République, à diligenter une enquête, il a jugé que la suppression du filtrage par le ministre de la justice de la saisine du Conseil supérieur de la magistrature impliquerait une modification de la Constitution.
estimant que la notoriété du Médiateur de la République tenait avant tout à l'activité de ses délégués départementaux, a rappelé que sa mission fondamentale était de résoudre en équité les litiges opposant les citoyens aux administrations, en raison des insuffisances de la réglementation ou des difficultés présentées par certaines situations particulières.
Il a expliqué que le secteur « justice » de la médiature examinait ainsi non seulement les dysfonctionnements de l'administration judiciaire, mais aussi ceux relatifs à l'activité des auxiliaires de justice, ainsi que les affaires liées à l'état civil des personnes et au droit des étrangers. Il a estimé que si l'examen des réclamations des justiciables était confié au Médiateur de la République, cette compétence serait en fait exercée au sein de la médiature par un service composé de magistrats en détachement, alors qu'elle devrait revenir à une instance transparente et collégiale.
Il a proposé un dispositif modifié, instituant une commission d'examen des réclamations détachée du garde des sceaux et disposant du pouvoir de demander des informations utiles aux chefs de cour. Il a précisé que le Médiateur de la République, s'il était saisi d'une réclamation relative au comportement d'un magistrat, serait tenu de la transmettre à cette commission.
rappelant que le Médiateur de la République était d'ores et déjà compétent pour examiner les demandes des citoyens relatives aux dysfonctionnements des services de la justice, a jugé aberrante l'attribution à cette autorité d'une compétence relative à la discipline des magistrats.
a estimé que tous les dysfonctionnements administratifs étaient le résultat d'une faute commise par l'agent qui en était responsable. Estimant rédhibitoire, dans le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, la saisine du Conseil supérieur de la magistrature par le garde des sceaux, et considérant que la commission d'examen des réclamations proposée par le Sénat ne présentait pas des garanties d'indépendance suffisantes, il a jugé très intéressante la nouvelle proposition de rédaction présentée par le rapporteur pour le Sénat.
soulignant la nécessité de rendre effective la saisine du Conseil supérieur de la magistrature par les chefs de cour, a jugé que l'attribution au Médiateur de la République d'une compétence relative à l'examen des plaintes des justiciables aboutirait à dénaturer cette autorité.
Rappelant que le Médiateur bénéficiait de la confiance des citoyens parce qu'il intervenait pour résoudre les situations de blocage qu'ils rencontrent dans leurs relations avec l'administration, il a estimé que l'extension de ses compétences à la discipline des magistrats entraînerait un affaiblissement de son autorité, puisqu'il ne serait pas en mesure d'apporter une solution, mais seulement de transmettre la réclamation au garde des sceaux. Il s'est prononcé pour la création d'une commission de filtrage des réclamations placée auprès du Conseil supérieur de la magistrature et dont la composition préviendrait toute analyse corporatiste des réclamations.
estimant que la proposition de rédaction présentée par le rapporteur pour le Sénat donnait à la commission d'examen des réclamations une composition trop corporatiste, a en outre considéré qu'elle ne disposerait pas de pouvoirs suffisants pour instruire efficacement les réclamations des justiciables. Il a déclaré que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale n'affaiblissait pas le Médiateur de la République, puisqu'il obligeait le ministre de la justice à ordonner une enquête lorsqu'une réclamation lui était transmise.
soulignant que les moyens dont disposerait le Médiateur de la République pour examiner ces réclamations dépendraient de la volonté de la Chancellerie de mettre à sa disposition des magistrats, a indiqué que la commission d'examen des réclamations proposée par le Sénat garantissait en revanche la transparence des modalités d'instruction. Il a proposé de prévoir en outre que la commission avise le justiciable des suites données à sa réclamation.
l'initiative de M. Patrice Gélard, président, la séance a alors été suspendue.
Après cette suspension, à l'article 5 A (faute disciplinaire), précédemment réservé, M. Philippe Houillon, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a présenté une proposition de rédaction combinant les apports rédactionnels du Sénat et le dispositif issu de l'Assemblée nationale.
Tout en soulignant que ce dispositif risquait d'encourir une censure du Conseil constitutionnel, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour le Sénat, s'est rallié à cette proposition.
La commission a adopté l'article 5 A dans la rédaction ainsi proposée.
A l'article 6 quinquies (examen par le Médiateur de la République des réclamations portant sur le comportement d'un magistrat) précédemment réservé, M. Philippe Houillon, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a présenté une proposition de rédaction conciliant les apports des textes respectivement adoptés par les deux assemblées et prévoyant que toute personne physique ou morale estimant que le comportement d'un magistrat est susceptible de constituer une faute disciplinaire peut saisir directement le Médiateur de la République d'une réclamation, ce dernier étant assisté, pour l'examen de cette réclamation, d'une commission qu'il préside. Cette commission comprendrait :
- deux personnalités qualifiées n'appartenant pas à l'ordre judiciaire, désignés respectivement par le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat ;
- une personnalité qualifiée n'appartenant pas à l'ordre judiciaire, désignée conjointement par le premier président de la Cour de cassation et par le procureur général près cette cour.
Il a expliqué que selon ce dispositif, le Médiateur de la République pourrait solliciter tout élément d'information utile auprès des chefs de cour et qu'en l'absence de saisine du Conseil supérieur de la magistrature par ces derniers, il lui appartiendrait de transmettre la réclamation au ministre de la justice aux fins de saisine du Conseil supérieur de la magistrature, s'il estime qu'elle est susceptible de recevoir une qualification disciplinaire.
a jugé ce dispositif excessivement compliqué. Indiquant que la Constitution ne comportait aucune disposition relative à la saisine du Conseil supérieur de la magistrature, il s'est prononcé pour un mécanisme prévoyant la saisine directe du Conseil.
a estimé que pour répondre à la demande de transparence des justiciables, il convenait de leur permettre de saisir directement le Conseil supérieur de la magistrature, qui pourrait ensuite constituer en son sein une instance de filtrage des requêtes.
a jugé inutiles les deux derniers alinéas de cette proposition de rédaction prévoyant, d'une part, que le ministre de la justice demande une enquête auprès du service compétent et peut engager des poursuites disciplinaires et, d'autre part, qu'il peut établir un rapport spécial publié au Journal officiel lorsque le ministre de la justice décide de ne pas engager de telles poursuites.
a jugé que cette proposition de rédaction, visant à concilier les textes adoptés par l'Assemblée nationale et par le Sénat, aboutissait à un système d'une complication extrême et faisait du Médiateur de la République le supplétif du garde des sceaux. Il a estimé qu'un dispositif prévoyant la saisine directe du Conseil supérieur de la magistrature par le Médiateur de la République serait plus approprié.
La commission mixte paritaire a adopté l'article 6 quinquies dans la rédaction proposée par le rapporteur pour l'Assemblée nationale.
La commission a ensuite adopté l'ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi organique ainsi rédigé.

References: l'article 2
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 l'article 3
 l'article 4
 l'article 5
 l'article 6
 l'article 7
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 l'article 8
 l'article 9
 l'article 12
 l'article 13
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 l'article 16
 l'article 17
 l'article 18
 l'article 3
 l'article 5
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 l'article 6
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