Source: http://docplayer.pl/2417633-Krzysztof-kwiatkowski-nowym-prezesem-najwyzszej-izby-kontroli-prawo-benforda-uzytecznosc-oraz-zastosowanie-do-wykrywania-nieprawidlowosci-i-naduzyc.html
Timestamp: 2018-02-24 14:43:13+00:00

Document:
KRZYSZTOF KWIATKOWSKI nowym prezesem Najwyższej Izby Kontroli. Prawo Benforda użyteczność oraz zastosowanie do wykrywania nieprawidłowości i nadużyć - PDF
KRZYSZTOF KWIATKOWSKI nowym prezesem Najwyższej Izby Kontroli. Prawo Benforda użyteczność oraz zastosowanie do wykrywania nieprawidłowości i nadużyć
Download "KRZYSZTOF KWIATKOWSKI nowym prezesem Najwyższej Izby Kontroli. Prawo Benforda użyteczność oraz zastosowanie do wykrywania nieprawidłowości i nadużyć"
1 wrzesień październik KRZYSZTOF KWIATKOWSKI nowym prezesem Najwyższej Izby Kontroli ROBERT SASIN Prawo Benforda użyteczność oraz zastosowanie do wykrywania nieprawidłowości i nadużyć MACIEJ BAŁTOWSKI Udział przedsiębiorstw sektora publicznego w gospodarce czasopismo punktowane issn
2 NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI...ktokolwiek grosz publiczny do swego rozporządzenia odbiera, wydatek onegoż usprawiedliwić winien.* WARSZAWA Dwumiesięcznik Rocznik 58: 2013 r. NumeR 5 (352) WRZESIEŃ PAŹDZIERNIK
3 KOMITET REDAKCYJNY Zbigniew Cieślak, dr hab., prof. UKSW w Warszawie, sędzia Trybunału Konstytucyjnego Jacek Jagielski, prof. dr hab., Uniwersytet Warszawski Adam Lipowski, prof. dr hab., Polska Akademia Nauk Teresa Liszcz, dr hab., prof. UMCS w Lublinie, sędzia Trybunału Konstytucyjnego Jacek Mazur, dr, radca prezesa NIK Wojciech Misiąg, dr, wiceprezes NIK, prof. nadzw. WSIiZ w Rzeszowie Małgorzata Niezgódka-Medek, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego Marzena Repetowska-Nyc, redaktor naczelna Kontroli Państwowej Czesława Rudzka-Lorentz, dr, radca prezesa NIK Janusz Witkowski, prof. dr hab., prezes Głównego Urzędu Statystycznego Marek Zająkała, dyrektor Departamentu Obrony Narodowej NIK REDAKCJa Marzena Repetowska-Nyc, redaktor naczelna Barbara Odolińska, redaktor, zastępuje red. naczelną, tel Joanna Kulicka, redaktor, tel Jacek Matwiejczyk, redaktor, tel Adres redakcji Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa, ul. Filtrowa 57 Nasz adres w Internecie Kontrola Państwowa znajduje się na liście czasopism naukowych Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z liczbą 7 punktów za umieszczoną w niej publikację. Pismo można odnaleźć w bazach Central European Journal of Social Sciences and Humanities oraz Index Copernicus Journal Master List. Więcej informacji na temat zmian w sposobie oceniania czasopism naukowych i stawianych im wymagań na s * Cytat na stronie tytułowej pochodzi z pisma ministra skarbu Księstwa Warszawskiego, Tadeusza Dembowskiego, wystosowanego w związku z pracami przygotowawczymi do dekretu z 14 grudnia 1808 roku o Głównej Izbie Obrachunkowej.
4 Spis treści Krzysztof Kwiatkowski nowym prezesem Najwyższej Izby Kontroli 8 Sejm Rzeczypospolitej Polskiej 26 lipca 2013 r. powołał Krzysztofa Kwiatkowskiego na stanowisko prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Senat RP potwierdził ten wybór 9 sierpnia. Nowy prezes swoją 6-letnią kadencję rozpoczął 27 sierpnia 2013 r. z chwilą złożenia ślubowania przed Sejmem i odebrania nominacji z rąk marszałka Sejmu Ewy Kopacz. Kontrola i audyt 10 ELŻBIETA JARZĘCKA-SIWIK, BOGDAN SKWARKA: Rozpatrywanie zastrzeżeń w praktyce po nowelizacji ustawy o NIK 10 Wprowadzenie przez ustawę nowelizującą nowych rozwiązań prawnych spowodowało istotne zmiany w postępowaniu w sprawie rozpatrywania zastrzeżeń. Konsekwencją wyeliminowania protokołu kontroli z listy dokumentów prezentujących wyniki badań jest ograniczenie pracy organów rozstrzygających tylko do rozpatrywania zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego. Teraz podmiot kontrolowany ma prawo kwestionowania wszystkich stwierdzeń zawartych w wystąpieniu, w tym dotyczących ustaleń faktycznych oraz uwag, ocen i wniosków. ROBERT SASIN: Prawo Benforda użyteczność oraz zastosowanie do wykrywania nieprawidłowości i nadużyć 32 Cyfry, a szczególnie te, które znajdują się na początku liczby, mają wbrew powszechnemu mniemaniu różne prawdopodobieństwo wystąpienia w wielu rzeczywistych wielkościach. Dlatego zjawisko to, znane obecnie jako prawo Benforda, jest coraz częściej wykorzystywane do wykrywania defraudacji oraz nieprawidłowości w operacjach finansowych. W znalezieniu manipulowanych danych pomaga to, że osoby dokonujące oszustw nie są najczęściej świadome, że fałszowane liczby mogą odbiegać od rozkładu Benforda i stąd mogą być łatwo odkryte przez specjalistę. Artykuł przedstawia istotę, znaczenie i możliwość aplikacji tego prawa w pracy kontrolera Najwyższej Izby Kontroli. Nr 5/wrzesień-październik/2013 3
5 spis treści USTALENIA KONTROLI NIK 44 STANISŁAW DZIWISZ: System kontroli Narodowego Funduszu Zdrowia prawidłowe wykonywanie i finansowanie świadczeń 44 System kontroli realizowany przez Narodowy Fundusz Zdrowia powinien zapewnić rzetelne wykonanie i finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej. Na system ten składają się zarówno kontrole przeprowadzane bezpośrednio u świadczeniodawców, jak również weryfikacje przedkładanych przez nich raportów, odbywające się na podstawie Centralnego Wykazu Ubezpieczonych. Jednak, jak wynika z badania NIK, dane posiadane przez CWU są często nieaktualne, przez co niemożliwa jest nieraz właściwa ocena rozliczeń przekazywanych przez świadczeniodawców. Zbyt mała jest również liczba przeprowadzanych przez NFZ fizycznych kontroli, co oznacza, że Fundusz łamie w ten sposób własne regulacje dotyczące częstotliwości badań i naraża zdrowie pacjentów. ANNA DEMUS, EWA PRZYCHODAJ: Nowy sposób ogłaszania aktów prawnych Dziennik Ustaw i Monitor Polski w sieci Internet 53 Od ponad półtora roku dzienniki urzędowe w Polsce wydawane są wyłącznie w formie elektronicznej. 1 stycznia 2012 r. tradycyjny papierowy akt prawny został zastąpiony dokumentem w postaci elektronicznej, a obowiązujące akty ogłaszane są jedynie w internetowych dziennikach urzędowych. Najwyższa Izba Kontroli zbadała funkcjonowanie nowego systemu, zwracając uwagę na prawidłowość działań organów administracji rządowej i samorządowej w zakresie publikacji aktów prawnych w formie dokumentów elektronicznych, w tym na przestrzeganie przepisów prawa dotyczących ich podpisywania i terminowości ogłaszania, a także ogólnospołeczną dostępność do nich. MAREK MAJ: Realizacja inwestycji drogowych system transportowy stymulatorem rozwoju gospodarki 65 Na przełomie lat w mediach zaczęły ukazywać się informacje o roszczeniach firm budujących drogi, zgłaszanych wobec Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wynikało z nich, że pomiędzy wykonawcami dużych kontraktów, a inwestorem narastają spory dotyczące wynagrodzenia za dodatkowe prace oraz za wydłużenie czasu realizacji kontraktów z przyczyn niezależnych od firm. Wiele spraw trafiło do sądów w końcu maja 2011 r. przedsiębiorcy domagali się od zleceniodawcy wypłaty 1,5 mld zł. Tak wiele roszczeń zgłaszanych wobec GDDKiA mogło oznaczać, że nie do końca właściwie wywiązywała się ona z powierzonego jej zadania. NIK zdecydowała więc o podjęciu kontroli w zakresie wykonywania przez urząd obowiązków inwestora przy realizacji inwestycji drogowych. 4 kontrola państwowa
6 spis treści Pozostałe kontrole NIK 75 Wyniki przekazane do publikacji w sierpniu i wrześniu 2013 r. red. 75 Rubryka sygnalizuje zakończenie przez Najwyższą Izbę Kontroli określonych badań i opublikowanie ich w formie Informacji o wynikach kontroli. W tym numerze piszemy o kontroli: skuteczności wykonywania zadań z zakresu profilaktyki narkomanii w szkołach; systemu ochrony ludności przed sytuacjami kryzysowymi i klęskami żywiołowymi; systemu kształcenia w szkołach i ośrodkach szkoleniowych Policji, Państwowej Straży Pożarnej i Straży Granicznej; wdrażania innowacji przez szkoły wyższe i parki technologiczne; działań organów administracji publicznej na rzecz zapewnienia równego dostępu do świadczeń stomatologicznych; systemu ochrony klientów dokonujących zakupów w sklepach internetowych; realizacji programów wspierających wzrost zatrudniania osób niepełnosprawnych; realizacji zadań związanych z bieżącym utrzymaniem lotniczych przejść granicznych; działań jednostek samorządu terytorialnego dotyczących usuwania drzew z terenu nieruchomości gminnych; gospodarowania zasobem własności rolnej; wykonywania zadań gmin dotyczących ochrony zwierząt. Państwo i społeczeństwo 78 MACIEJ BAŁTOWSKI: Udział przedsiębiorstw sektora publicznego w gospodarce właścicielska funkcja państwa 78 Autor przeprowadza analizę stanu i znaczenia przedsiębiorstw domeny państwowej we współczesnej gospodarce polskiej. Podejmuje próbę wyodrębnienia i zdefiniowania przedsiębiorstw sektora publicznego, a także, na podstawie różnych dostępnych oraz specjalnie opracowanych danych statystycznych, dokonuje charakterystyki ilościowej i jakościowej zbioru przedsiębiorstw sektora publicznego w Polsce oraz oceny kierunków i zakresu jego ewolucji w okresie ostatniego 15-lecia. PAWEŁ WIECZOREK: Perspektywy produkcji gazu łupkowego bezpieczeństwo energetyczne Polski 94 Odkrycie złóż gazu łupkowego może się okazać przełomowe dla rynku energii oraz energetyki w Polsce. Jednak możliwość pełnego wykorzystania potencjału tkwiącego w polskich łupkach dla wzmocnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju oraz pobudzenia wzrostu gospodarki, uwarunkowana jest realizacją złożonych i kosztownych przedsięwzięć, takich jak: liberalizacja wewnętrznego rynku gazu i oparcie go na zasadach konkurencji, modernizacja i rozbudowa infrastruktury gazowej łącznie ze stworzeniem możliwości eksportu gazu, jak również zainwestowanie dużych środków w moce wytwórcze energetyki oparte na gazie. Nr 5/wrzesień-październik/2013 5
7 spis treści WOJCIECH ROBACZYŃSKI: Znaczenie kontrasygnaty przy zawieraniu umów przez gminy działalność jednostek samorządu terytorialnego 119 Rozważania dotyczą dokonywania przez skarbnika jednostki samorządu terytorialnego kontrasygnaty niektórych czynności prawnych. Ze względu na skalę uczestnictwa gmin w obrocie cywilnoprawnym, jest to sprawa istotna nie tylko od strony teoretycznej, ale też praktycznej. Autor zwraca szczególną uwagę na znaczenie kontrasygnaty z punktu widzenia ważności i skuteczności czynności prawnych, porusza też kwestie związane z zawieraniem umów. Uzasadnia to skala i znaczenie czynności dwustronnych w obrocie. Nie ulega jednak wątpliwości, że szereg uwag na temat zawierania umów można bezpośrednio odnieść do dokonywania wszystkich czynności prawnych, w tym także tych jednostronnych. ANDRZEJ PANASIUK: Europejskie prawo zamówień publicznych kierunki zmian przepisów 133 Zamówienia publiczne w Unii Europejskiej są traktowane jako jeden z istotniejszych instrumentów wpływania na gospodarkę poszczególnych państw członkowskich. Bez nich nie można posiadać dobrze rozwiniętej infrastruktury drogowej, kolejowej czy komunalnej. Ważna jest zatem znajomość przepisów Prawa zamówień publicznych. Ustawodawstwo krajowe w tym zakresie jest definiowane przez regulacje europejskie, więc ich nowelizacja powoduje konieczność wdrożenia nowych rozwiązań. Artykuł przedstawia kierunek zmian pakietu dyrektyw koordynujących procedury udzielania zamówień publicznych, zarówno w zakresie zamówień klasycznych, jak i sektorowych. GRZEGORZ GÓRECZNY: Trwałość projektu w programie rozwoju obszarów wiejskich nowe przepisy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach 148 Wejście w życie nowych rozwiązań w kwestii utrzymania czystości i porządku w gminach może rodzić istotne skutki prawne i finansowe dla części beneficjentów programu rozwoju obszarów wiejskich. Wymuszenie przekształceń gminnych zakładów budżetowych prowadzących działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych w spółki kapitałowe, w sytuacjach, w których zakłady te uzyskały dofinansowanie z PROW, może spowodować, że trwałość projektu objętego unijnym dofinansowaniem nie zostanie zachowana. Współpraca międzynarodowa 163 JACEK MAZUR: Pomysły na usprawnienie pracy NOK w krajach Grupy Wyszehradzkiej 163 Podczas spotkania szefów najwyższych organów kontroli (NOK) Austrii, Czech, Polski, Słowacji, Słowenii i Węgier (tzw. grupa V 4+2) we wrześniu 2013 r. w Słowenii, rozpatrzono 6 kontrola państwowa
8 spis treści kilkanaście zagadnień, które mogą być przydatne w ich działaniach. Najważniejszymi tematami były: rola NOK w zapewnieniu stabilności finansowej państwa, wykorzystanie analizy ryzyka w pracy NOK oraz udział NOK w procesach legislacyjnych UE. EWA MIĘKINA: Nagroda ETO za dorobek naukowy w dziedzinie kontroli sektora finansów publicznych 171 Holenderka Mieke Hoezen otrzymała przyznawaną co dwa lata przez Europejski Trybunał Obrachunkowy nagrodę za pracę naukową z zakresu kontroli sektora finansów publicznych, uwzględniającą w szczególności kontekst Unii Europejskiej oraz misję i wartości ETO. Komisja ekspercka doceniła jej pracę Procedura dialogu konkurencyjnego, w tym negocjacje i zobowiązania w międzyorganizacyjnych projektach sektora budowlanego, będącą studium działania jednego z instrumentów unijnych, a mianowicie dialogu konkurencyjnego, czyli nowej procedury udzielania zamówień publicznych. Sygnały o książkach 172 Spis treści w języku angielskim 174 Informacja dla Czytelników i Autorów 179 Informacja dla Prenumeratorów 182 Nr 5/wrzesień-październik/2013 7
9 Krzysztof Kwiatkowski nowym prezesem Najwyższej Izby Kontroli Fot. Agnieszka K. Jurek/East News 8 kontrola państwowa
10 Sejm Rzeczypospolitej Polskiej 26 lipca 2013 r. powołał Krzysztofa Kwiatkowskiego na stanowisko prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Senat RP potwierdził ten wybór 9 sierpnia. Nowy prezes swoją 6-letnią kadencję rozpoczął 27 sierpnia 2013 r., z chwilą złożenia ślubowania przed Sejmem i odebrania nominacji z rąk marszałka Sejmu Ewy Kopacz. Krzysztof Kwiatkowski urodził się 14 maja 1971 r. w Zgierzu. Jest absolwentem Wydziału Prawa na Uniwersytecie Warszawskim. Działał w Niezależnym Zrzeszeniu Studentów, był członkiem władz krajowych stowarzyszenia. Od lutego do października 2009 r. był sekretarzem stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, 14 października 2009 r. został ministrem sprawiedliwości i prokuratorem generalnym. Doprowadził do końca proces rozdzielenia urzędów ministra i prokuratora generalnego. Przygotował zmiany w przepisach, dotyczące między innymi dozoru elektronicznego, nagrywania rozpraw sądowych, wykorzystania informacji uzyskanych z pracy operacyjnej, rejestracji spółek z o.o. w ciągu 24 godzin, e-księgi wieczystej oraz ocen okresowych pracy sędziów i menedżerskiego modelu zarządzania sądami. Wcześniej, w latach był doradcą i sekretarzem premiera Jerzego Buzka. W latach pełnił funkcję wiceprezydenta Zgierza. W 2006 r. uzyskał mandat radnego Sejmiku Województwa Łódzkiego, w którym objął stanowisko wiceprzewodniczącego. W wyborach parlamentarnych w 2007 r. został wybrany w okręgu łódzkim na senatora VII kadencji, w latach kierował senacką Komisją Ustawodawczą. W wyborach parlamentarnych w 2011 r. uzyskał mandat poselski z województwa łódzkiego, był szefem sejmowej komisji kodyfikacyjnej. Prezentując priorytety w pracy Najwyższej Izby Kontroli, prezes Krzysztof Kwiatkowski wskazał na konieczność zwiększenia skuteczności Izby w przekonywaniu ustawodawcy do realizacji wniosków de lege ferenda oraz poprawy współpracy z prokuraturą, zwłaszcza w zakresie procedowania w sprawach kierowanych przez NIK zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Zaakcentował także potrzebę uważnego monitorowania przez Izbę wykorzystania środków unijnych w rozpoczynającej się nowej perspektywie budżetowej. Nr 5/wrzesień-październik/2013 9
11 Kontrola i audyt Po nowelizacji ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli Rozpatrywanie zastrzeżeń w praktyce Przepisy znowelizowanej ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli wnoszą kilka formalnoprawnych warunków uznania pisma kontrolowanego za zastrzeżenia. Przede wszystkim praca organów rozstrzygających ograniczona jest do rozpatrywania zastrzeżeń tylko do wystąpienia pokontrolnego, co jest konsekwencją wyeliminowania protokołu kontroli z listy dokumentów prezentujących wyniki badań. Obecnie podmiot kontrolowany ma prawo kwestionowania wszystkich stwierdzeń zawartych w wystąpieniu, w tym dotyczących ustaleń faktycznych oraz uwag, ocen i wniosków. Elżbieta Jarzęcka-Siwik Bogdan Skwarka Szereg istotnych zmian w postępowaniu w sprawie rozpatrywania zastrzeżeń, zwanym także procedurą zastrzeżeniową lub postępowaniem zastrzeżeniowym, a także w praktyce problemy interpretacyjne, wniosła nowelizacja ustawy z 23 grudnia 1994 roku o Najwyższej Izbie 10 kontrola państwowa
12 Rozpatrywanie zastrzeżeń w praktyce kontrola i audyt Kon troli 1, wprowadzona ustawą z 22 stycznia 2010 roku o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli 2. Warto więc zwrócić uwagę na kilka zagadnień. Nowa procedura, nowe problemy Kwalifikowanie pisma Na pozór nie powinno być trudności z kwalifikowaniem pisma kierownika jednostki kontrolowanej jako zastrzeżenia. W praktyce nie jest to jednak takie oczywiste i uznanie pisma lub poszczególnych jego fragmentów za zastrzeżenia budzi wątpliwości 3. Rozstrzygnięcie tego problemu ma bardzo istotne znaczenie praktyczne. Przypomnieć należy, że art. 54 ust. 1 ustawy o NIK ustalił kilka formalnoprawnych warunków uznania pisma kontrolowanego za zastrzeżenia. Przede wszystkim zastrzeżenia muszą odnosić się do wystąpienia pokontrolnego. Muszą być wniesione w formie pisemnej, w ustawowo określonym terminie, przez kierownika jednostki kontrolowanej w rozumieniu art. 2a ustawy o NIK. Poza tym, zastrzeżenia muszą być umotywowane i dopuszczalne z mocy ustawy 4. Jeżeli spełnione są wszystkie ustawowe warunki, to zgodnie z prawem dyrektor właściwej jednostki kontrolnej powinien przyjąć pismo podmiotu kontrolowanego jako wniesione zastrzeżenia. Przy tym trzeba zaznaczyć, że samo uznanie pisma za zastrzeżenia spełniające formalnoprawne warunki nie oznacza, iż cała jego merytoryczna treść powinna być rozpatrywana jako zastrzeżenia. W praktyce pismo zatytułowane zastrzeżenia, złożone przez kontrolowanego w trybie art. 54 ust. 1 ustawy o NIK, może zawierać różne treści. Chodzi o to, że w piśmie takim kierownik jednostki kontrolowanej może w różny sposób kwestionować treść wystąpienia. Przykładowo, może prowadzić polemikę z ustaleniami, uwagami czy ocenami albo może je komentować lub sformułować wnioski o skreślenie niektórych zdań (fragmentów) czy też postulować zmianę treści wystąpienia przez jego uzupełnienie albo sprostowanie. Po zmianie prawa, w sytuacji gdy kontrolowany nie ma już możliwości wnoszenia o uzupełnienie opisu ustaleń dotyczących stanu faktycznego lub prawnego w protokole kontroli, czyni to przez złożenie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego. Takie przypadki notujemy coraz częściej. Przepisy ustawy o NIK nie formułują żadnych merytorycznych wymogów, które musi spełnić treść zastrzeżeń. Zatem, nie ma żadnych wyznaczników co do tego, kiedy konkretne stwierdzenia zawarte w piśmie kontrolowanego mogą faktycznie być uznane za zastrzeżenia ze względu na ich 1 DzU z 2012 r., poz. 82 ze zm. zwana dalej ustawą o NIK. 2 DzU nr 227, poz zwana dalej ustawą nowelizującą. 3 W poprzednim stanie prawnym kierownik jednostki kontrolowanej nie mógł zgłosić zastrzeżenia do całego wystąpienia pokontrolnego, a jedynie do ocen, uwag i wniosków w nim zawartych. Kierownik jednostki kontrolowanej mógł kwestionować ustalenia faktyczne lub prawne przez złożenie zastrzeżeń do protokołu kontroli. 4 Niedopuszczalne z mocy ustawy jest np. złożenie zastrzeżeń na postanowienie, bowiem ustawa o NIK nie dopuszcza kwestionowania tej czynności w drodze zastrzeżeń. Nr 5/wrzesień-październik/
13 kontrola i audyt Elżbieta Jarzęcka-Siwik, Bogdan Skwarka treść. Według definicji słownikowej, zastrzeżenie to uwaga wyrażająca krytykę lub wątpliwość, dotycząca jakiegoś szczegółu, słabej strony czegoś 5. Teoretycznie więc, jeżeli kontrolowany nie wyraża owej krytyki lub wątpliwości co do stwierdzeń zawartych w wystąpieniu, nie mamy do czynienia z zastrzeżeniami. Tu jednak zalecana jest duża ostrożność, bo przecież przepisy ustawy o NIK nie uprawniają Izby do odrzucenia zastrzeżeń z tego względu, że ich treść nie odpowiada słownikowej definicji. Żądanie uzupełnienia wystąpienia Na tle ustawowego sformułowania, że prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń przysługuje do wystąpienia pokontrolnego, pojawiły się wątpliwości co do zasadności przyjmowania do rozpatrzenia zastrzeżeń, w których żąda się uzupełnienia treści wystąpienia. Naszym zadaniem, nie można a priori przyjąć, że nie powinny być one rozpatrywane, a skutkiem złożenia pisma zawierającego takie zastrzeżenia powinna być odmowa ich przyjęcia. Dotyczy to również poszczególnych fragmentów tego pisma, zawierających owe wnioski o uzupełnienie wystąpienia. Granica pomiędzy uznaniem za zastrzeżenie wniosku o uzupełnienie treści wystąpienia a innym sformułowaniem odpowiadającym słownikowej definicji jest bardzo płynna. Dlatego treść każdego takiego wniosku powinna być analizowana osobno, z uwzględnieniem kontekstu, w jakim go sformułowano. Podstawowym warunkiem jest jednak to, aby postulowane uzupełnienia dotyczyły konkretnych stwierdzeń zawartych w wystąpieniu, a nie ogólnie odnosiły się do kontrolowanej działalności. Każdorazowe uwzględnianie kontekstu powinno pomóc ocenić intencje kontrolowanego zgłaszającego owe wnioski i stwierdzić, czy w ten sposób wyraża on swoją krytykę lub wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego lub prawnego opisanego w wystąpieniu pokontrolnym. Niezależnie od tego, trzeba przyznać, że takie uzupełnienie może mieć istotne znaczenie dla prawidłowego opisu kontrolowanej działalności lub poprawienia nieścisłości, które znalazły się w wystąpieniu. Ze względu na cel kontroli, wskazany w art. 28 ust. 1 ustawy o NIK, wnioski o uzupełnienie powinny być traktowane jak zastrzeżenia, jeżeli przyczyniają się do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie kontrolowanej działalności, który jest przecież podstawą do formułowania ocen, uwag i wniosków. Z charakteru środka prawnego, jakim są zastrzeżenia, wynika, że powinny one dotyczyć konkretnych fragmentów czy sformułowań użytych w treści wystąpienia. Wskazane byłoby więc, aby podmiot kontrolowany zawarł w nich konkretne żądanie, na przykład wykreślenia jakichś wyrazów lub zdań czy uzupełnienia tekstu wystąpienia przez dodanie określonych elementów i odpowiednio to umotywował. Ogólne sformułowanie zastrzeżeń lub brak żądań może doprowadzić do ich nieuwzględnienia. Można więc naszym 5 Uniwersalny słownik języka polskiego, t. 5, PWN 2003, s kontrola państwowa
14 Rozpatrywanie zastrzeżeń w praktyce kontrola i audyt zdaniem nie traktować jako zastrzeżenia, na przykład, wniosków o uzupełnienie treści wystąpienia, jeżeli kierownik jednostki kontrolowanej nie umotywuje, dlaczego żąda wprowadzenia ich do wystąpienia pokontrolnego. Za zastrzeżenia nie mogą być uznane sformułowania zawarte w piśmie kierownika jednostki kontrolowanej, jeżeli nie towarzyszy im żądanie wprowadzenia ich do wystąpienia pokontrolnego. W wypadku gdy nie zachodzi taka sytuacja, nie ma podstaw prawnych do odrzucenia zastrzeżeń i żądanie uzupełnienia powinno być indywidualnie rozpatrzone przez organ orzekający. Kolegium NIK lub zespół orzekający oceni, czy żądane uzupełnienia lub inne stwierdzenia zawarte w zastrzeżeniach zasługują na przyjęcie z racji swej istotności, czy też zostaną oddalone. Na przykład, oddalenie zastrzeżeń może nastąpić, jeżeli wnioski o uzupełnienie nie wnoszą nic nowego do opisu ustalonego stanu faktycznego w zakresie kontrolowanej działalności. Nie można tu jednak przyjąć uniwersalnej reguły postępowania; do każdej sprawy należy podchodzić indywidualnie. Treść ważniejsza od tytułu Zdarzają się przypadki, że kierownik jednostki kontrolowanej nie nazywa swojego pisma zastrzeżeniami. O tym, czy mamy do czynienia z zastrzeżeniem, nie decyduje jednak nazwa pisma, lecz jego treść. Nie należy zatem sugerować się samym tytułem pisma wniesionego przez podmiot kontrolowany i w każdej sprawie trzeba analizować jego treść, bo może się okazać, że są to zastrzeżenia spełniające wymogi formalne i powinny być rozpatrywane w trybie postępowania zastrzeżeniowego. Sprostowania Kolejny problem praktyczny dotyczy stosowania instytucji sprostowania omyłek pisarskich lub rachunkowych. Możliwość dokonywania sprostowania dotyczy sytuacji określonej w art. 35c ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli. Wspominamy o tym, ponieważ pojawiały się wątpliwości, czy różne drobne poprawki w wystąpieniu pokontrolnym mogą być dokonane w trybie sprostowania. Jest to nowa instytucja w ustawie o NIK. Została ona wprowadzona przez ustawę nowelizującą, dlatego też nie ukształtowała się jeszcze w tym zakresie jednolita praktyka. Zgodnie z wymienionym wyżej art. 35c ustawy o NIK, sprostować można jedynie oczywiste omyłki pisarskie lub rachunkowe 6. Sprostowania dokonuje kontroler lub dyrektor właściwej jednostki kontrolnej, sporządzając w dokumencie wytworzonym przez tę jednostkę adnotację zawierającą datę i treść sprostowania oraz podpis. Takie uprawnienie do dokonywania sprostowań nie przysługuje natomiast ani Kolegium NIK, ani zespołom orzekającym komisji rozstrzygającej. Sprostowania może dokonać dyrektor właściwej jednostki kontrolnej lub kontroler, z własnej inicjatywy lub na wniosek kontrolowanego. 6 W przedmiocie definicji błędu pisarskiego i oczywistej pomyłki szerzej patrz: E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka: Najwyższa Izba Kontroli. Komentarz do ustawy o Najwyższej Izby Kontroli, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2011, s Nr 5/wrzesień-październik/
15 kontrola i audyt Elżbieta Jarzęcka-Siwik, Bogdan Skwarka W praktyce orzeczniczej Kolegium NIK i komisji rozstrzygającej pojawiły się dwie przeciwstawne sytuacje. Z jednej strony zdarza się, że kontrolowany nazywa zastrzeżeniami wniosek o sprostowanie i żąda ich rozpatrzenia w procedurze zastrzeżeniowej, mimo że dotyczą one faktycznie typowych oczywistych omyłek. Z drugiej strony, występują przypadki, że kontrolowany wnosi o dokonanie sprostowania, mimo że jego wniosek wykracza poza sprostowanie oczywistych omyłek pisarskich lub rachunkowych. Podobnie jak w przypadku uzupełnienia treści wystąpienia, nie ma jednak tutaj uniwersalnej reguły i do każdej sprawy należy podchodzić indywidualnie, analizując każdorazowo treść wniosku. Pewne jest to, że dyrektor właściwej jednostki kontrolnej lub kontroler nie mogą zastosować sprostowania do poprawiania popełnionych w wystąpieniu błędów w ustaleniach faktycznych lub prawnych, niezależnie od tego, czy sprostowanie ma być dokonywane z ich inicjatywy, czy na wniosek kontrolowanego 7. Instytucja sprostowania nie może służyć obejściu przepisów ustawy o NIK dotyczących rozpatrywania zastrzeżeń. Sprostowanie nie ma określonej szczególnej formy. Ustawa o NIK nie wprowadza tu obowiązku wydania postanowienia, a co za tym idzie, nie ma możliwości zaskarżenia tej czynności w drodze zażalenia 8. Ustawodawca zobowiązuje osobę uprawnioną do wprowadzenia stosownej adnotacji w treści dokumentu. Adnotacja ta może znajdować się w miejscu, w którym faktycznie znajduje się omyłka, na marginesie albo na końcu dokumentu. Chodzi o to, aby sprostowanie było integralną częścią poprawianego dokumentu. O dokonaniu sprostowania zawiadamia się podmioty, którym dokument został uprzednio przekazany (art. 35c ust. 3 ustawy o NIK). Zawiadomienie powinno być sporządzone w formie pisemnej, ze wskazaniem treści sprostowania i numeru strony, na której zostało ono wprowadzone. Nie ma potrzeby, aby do zawiadomienia załączać cały dokument, w którym dokonano sprostowania. Kontrolowany nie ma środków prawnych do tego, aby kwestionować zasadność dokonanego sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej lub rachunkowej. Tym bardziej więc instytucja sprostowania powinna być stosowana w dużą ostrożnością. Odmowa przyjęcia zastrzeżeń Odmowa przyjęcia zastrzeżeń z powodu braków formalnych musi nastąpić w formie przewidzianej prawem, to jest w postano- 7 Na uwagę zasługuje w związku z tym wyrok WSA w Poznaniu z r., sygn. akt IV SA/Po 1125/12, w którym Sąd stanął na stanowisku, że pomyłka w stanie faktycznym dotyczącym numerów działek nie może być uznana za oczywistą omyłkę pisarską. Sąd stwierdził, że istota oczywistej pomyłki pisarskiej polega na wyrażeniu czegoś w decyzji przez przeoczenie. Nie można użyć art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącego prostowania oczywistych omyłek pisarskich, gdy omyłki te mają charakter istotny i wpływają na sytuację prawną. Zob. Gazeta Prawna nr 93, z r., s. C12. 8 Przepisy ustawy o NIK zawierają regulację odmienną niż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 113 k.p.a., organ administracji publicznej dokonuje sprostowania z urzędu lub na wniosek strony postępowania w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. 14 kontrola państwowa
16 Rozpatrywanie zastrzeżeń w praktyce kontrola i audyt wieniu Prezesa NIK, jeżeli zastrzeżenia miałyby być rozpatrywane przez Kolegium NIK, albo w postanowieniu dyrektora właściwej jednostki kontrolnej w pozostałych przypadkach. Postanowienia w tym przedmiocie nie może wydać ani komisja rozstrzygająca, ani Kolegium NIK, nawet wtedy, gdy istnienie braków formalnych zostanie zauważone już po przekazaniu im zastrzeżeń do rozpoznania. W takiej sytuacji wymienione organy orzekające powinny zwrócić sprawę odpowiednio Prezesowi NIK albo dyrektorowi właściwej jednostki kontrolnej, w celu wydania postanowienia o odmowie przyjęcia zastrzeżeń. Ustawodawca nie określił, jakie elementy powinno zawierać to postanowienie. Podejmując próbę wskazania jego koniecznych elementów, trzeba pamiętać, że nie rozstrzyga ono sprawy merytorycznie i dotyczy jedynie toku postępowania. Celem postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym jest zapewnienie prawidłowego toku tego postępowania. Z pewnością nie można mówić o prawidłowym toku postępowania, jeżeli przedmiotem rozpatrzenia byłyby zastrzeżenia, które nie spełniają wymogów formalnych. Postanowienie powinno więc zawierać wskazanie podmiotu uprawnionego do jego wydania, oznaczenie podmiotu kontrolowanego, podstawę prawną, rozstrzygnięcie, uzasadnienie, pouczenie o prawie i trybie zaskarżenia oraz datę i podpis osoby upoważnionej do jego wydania 9. Ponieważ odmowa przyjęcia zastrzeżeń może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie o NIK, w uzasadnieniu należy wyjaśnić powody, które przemawiają za przyjętym rozstrzygnięciem. Warto dodać, że na postanowienie dyrektora kontrolowanemu przysługuje prawo złożenia zażalenia do Prezesa NIK (art. 54 ust. 4 ustawy o NIK). Przepisy ustawy o NIK nie przewidują możliwości złożenia zażalenia w sprawie odmowy przyjęcia zastrzeżeń w przypadku postanowienia wydanego przez Prezesa NIK w pierwszej instancji (art. 54 ust. 3 ustawy o NIK). W Izbie przyjęto jednak praktykę, że w takiej sytuacji kierownikowi jednostki kontrolowanej służy wniosek o powtórne rozpatrzenie sprawy. Praktyka ta wynika ze stosowania zasady obiektywizmu w postępowaniu kontrolnym. Jest wzorowana na prawie do remonstrancji w postępowaniu administracyjnym 10. W tym miejscu należy wspomnieć, że na postanowienie o odmowie przyjęcia zastrzeżeń nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który postanowieniem z 13 maja 2013 r. odrzucił skargę na odmowę przyjęcia zastrzeżeń z powodu podpisania ich przez osobę nieuprawnioną 11. Tym samym Sąd 9 Wszystkie te elementy zawiera wzór postanowienia, który stanowi załącznik nr 21 do pisma okólnego Prezesa NIK z r. w sprawie przygotowania i nadzorowania czynności kontrolnych oraz dokumentowania wyników kontroli rozpoczętych od 2 czerwca 2012 r. (niepubl.). 10 Prawo to polega na tym, że stronie niezadowolonej z decyzji wydanej w pierwszej instancji, przez np. ministra, nie służy odwołanie, ale na podstawie art k.p.a. może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. 11 Sygn. akt IV SA/Wa 751/13, niepubl. Nr 5/wrzesień-październik/
17 kontrola i audyt Elżbieta Jarzęcka-Siwik, Bogdan Skwarka potwierdził utrwaloną już linię orzeczniczą, w której przyjęto, że NIK nie jest organem administracji publicznej i w związku z tym działalność Izby nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej oraz że postanowienia podjęte w postępowaniu kontrolnym nie rozstrzygają sprawy merytorycznie i nie należą do kategorii aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego 12. Komisja rozstrzygająca W ustawie nowelizującej przyjęta została koncepcja jednoetapowego postępowania zastrzeżeniowego. W zależności od podmiotu składającego zastrzeżenia, rozpatruje je Kolegium NIK albo zespół orzekający komisji rozstrzygającej. Uchwały tych organów orzekających są ostateczne. Ustawa o NIK nie zawiera szczegółowej regulacji odnoszącej się do funkcjonowania i trybu rozpatrywania zastrzeżeń przez komisję rozstrzygającą. Prezes NIK ma jednak uprawnienie do uregulowania spraw organizacji i funkcjonowania komisji rozstrzygającej przez wewnętrzne akty prawne, wydawane na podstawie art. 13 ustawy o NIK, w ramach tak zwanego ogólnego kierownictwa nad Izbą 13. Zgodnie z art. 58 ustawy o NIK, Prezes NIK powołuje i odwołuje członków komisji rozstrzygającej oraz ustala ich liczbę 14. Nie są oni powoływani na kadencję tak jak członkowie Kolegium NIK, ale na czas nieokreślony i w każdym czasie mogą być przez Prezesa NIK odwołani. Ustawodawca wprowadził zasadę, że członkami komisji rozstrzygającej mogą być tylko kontrolerzy. W myśl art. 66a ustawy o NIK, kontrolerami są: dyrektorzy i wicedyrektorzy kontrolnych jednostek organizacyjnych NIK, radcy prezesa NIK, doradcy prawni, ekonomiczni i techniczni oraz główni specjaliści, specjaliści, starsi inspektorzy, inspektorzy i młodsi inspektorzy kontroli państwowej. Są oni zatrudnieni w jednostkach kontrolnych, czyli w departamentach lub delegaturach. Członkiem komisji rozstrzygającej może być zarówno kontroler zatrudniony na podstawie mianowania, jak i umowy o pracę. Warto przy tym zaznaczyć, że kontroler może być zatrudniony na podstawie umowy o pracę w okresie poprzedzającym ukończenie z wynikiem pozytywnym aplikacji kontrolerskiej (art. 68 ust. 1 ustawy o NIK) lub w niepełnym wymiarze czasu pracy (art. 68 ust. 4 ustawy o NIK). Utworzenie komisji rozstrzygającej, w skład której mogą wchodzić kontrolerzy ze wszystkich kontrolnych jednostek NIK, ma swoje pozytywne, ale też i negatywne aspekty. Rozwiązanie to pozwala na włączenie do rozpatrywania za- 12 Postanowienie NSA z r., sygn. akt III SA 32/03; postanowienie WSA w Warszawie z r., sygn. akt III SA/Wa 119/04; postanowienie WSA w Warszawie z r., sygn. akt VI SA/Wa 188/08; postanowienie WSA w Warszawie z r., sygn. akt V SA/Wa 1285/ Prezes NIK zarządzeniem nr 16 z r. w sprawie rozpatrywania zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego (niepubl.), zwanym dalej zarządzeniem w sprawie zastrzeżeń, unormował szereg spraw związanych z wewnętrznym funkcjonowaniem komisji rozstrzygającej. 14 Prezes NIK powołał 160 kontrolerów do składu komisji rozstrzygającej ze wszystkich departamentów kontrolnych i wspomagających kontrolę oraz delegatur. 16 kontrola państwowa
18 Rozpatrywanie zastrzeżeń w praktyce kontrola i audyt strzeżeń dużej grupy kontrolerów NIK. Możliwość elastycznego doboru członków komisji rozstrzygającej pozwala na takie ukształtowanie jej składu, który z orzekaniem najlepiej da sobie radę. Z drugiej jednak strony, praca w komisji rozstrzygającej nie jest podstawowym zadaniem kontrolerów członków tej komisji. Oznacza to, że orzekanie jest dla nich dodatkowym obowiązkiem i nikt nie zwalnia ich z wykonywania obowiązków służbowych w kontrolnych jednostkach organizacyjnych. Takie rozwiązanie niesie ze sobą konsekwencje praktyczne. Jest rzeczą zrozumiałą, że kontrolerzy najpierw starają się wykonywać swoje obowiązki w departamentach i delegaturach, w których są zatrudnieni. Wszak wykonywanie zadań kontrolnych w tych jednostkach jest ich podstawowym obowiązkiem, określonym w przepisach prawnych 15 i indywidualnym zakresie obowiązków. Jakość wykonywania zadań podlega stałemu przeglądowi dokonywanemu przez kierownictwo departamentu lub delegatury w ramach nadzoru służbowego. Prawidłowość i terminowość wykonywania obowiązków kontrolnych jest również podstawą corocznej oceny kwalifikacyjnej kontrolera. Dyrektorzy departamentów i delegatur nie zawsze chętnie przyjmują do wiadomości fakt wyznaczenia podległych im kontrolerów do składu zespołu orzekającego. Kontrolne jednostki organizacyjne przeprowadzają przecież wiele kontroli planowych i doraźnych, w których niejednokrotnie zasadniczą rolę odgrywają właśnie kontrolerzy będący równocześnie członkami komisji rozstrzygającej. Wyznaczenie kontrolera do zespołu orzekającego stanowi praktycznie wyłączenie go z wykonywania czynności w ramach prowadzonych lub nadzorowanych przez niego kontroli. Nie zawsze jest to możliwe, a największe perturbacje z wyznaczaniem kontrolerów do orzekania uwidaczniają się szczególnie w okresie wykonywania przez NIK kontroli budżetowych. Mimo tych trudności, ukształtowała się grupa bardzo dobrych orzeczników z różnych kontrolnych jednostek organizacyjnych NIK. Właśnie na nich opiera się praca komisji rozstrzygającej. Komisja rozstrzygająca rozpatruje sprawy w trzyosobowych zespołach orzekających. Zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy o NIK, dyrektor kontrolnej jednostki organizacyjnej właściwej w sprawach orzecznictwa wyznacza zespół orzekający w celu rozpatrzenia zastrzeżeń. Ustawodawca nie określił szczegółowych kryteriów wyznaczania członków tych zespołów. Ustalił jedynie, że przewodniczącym zespołu musi być kontroler posiadający wyższe wykształcenie prawnicze (art. 59 ust. 2 ustawy o NIK). Nie oznacza to zupełnej swobody w wyznaczaniu zespołów orzekających. Przepisy ustawy o NIK, przyznając dyrektorowi kontrolnej jednostki organizacyjnej właściwej w sprawach orzecznictwa uprawnienia do wyzna- 15 Podstawowe obowiązki kontrolerów normuje zarządzenie nr 9 Prezesa NIK z r. w sprawie szczegółowych zasad przygotowania kontroli, zadań kontrolerów oraz zasad sporządzania informacji o wynikach kontroli, wydane na podstawie art. 65 ustawy o NIK. Zostało ono opublikowane na stronie BIP NIK. Nr 5/wrzesień-październik/
19 kontrola i audyt Elżbieta Jarzęcka-Siwik, Bogdan Skwarka czania zespołów orzekających, uczyniły z niego de facto koordynatora pracy całej komisji rozstrzygającej. Przy wyznaczaniu zespołów orzekających musi on brać pod uwagę te elementy, które wpływają na prawidłowe organizowanie pracy komisji rozstrzygającej. W szczególności dotyczy to równomiernego obciążenia pracą członków komisji rozstrzygającej. Zbyt duże obciążenie wpływa bowiem zarówno na jakość, jak i terminowość orzekania. W miarę możliwości, w skład zespołów orzekających powinni być powoływani kontrolerzy mający wykształcenie lub specjalizujący się w zagadnieniach, których dotyczą zastrzeżenia. Nie bez znaczenia są względy tak zwanej oszczędności procesowej. Zespoły orzekające powinny być wyznaczane w taki sposób, aby ograniczyć czas i koszty związane z pracą zespołu orzekającego i udziałem w posiedzeniu kontrolerów oraz kierownika jednostki kontrolowanej. Z tych względów przyjęto, że w miarę możliwości, zastrzeżenia zgłoszone do wystąpienia sporządzonego po kontroli doraźnej przeprowadzanej przez delegaturę w sprawach o charakterze lokalnym, rozpatruje zespół powołany spośród kontrolerów delegatury, której siedziba jest najbliżej siedziby delegatury, która prowadziła kontrolę. Wydaje się jednak, że sprawa odpowiedniego wyznaczenia miejsca posiedzenia zespołu orzekającego, ze względu na oszczędność procesową, będzie odgrywała mniejszą rolę wraz z upowszechnieniem się rozpatrywania zastrzeżeń przez zespoły orzekające z wykorzystaniem systemu wideokonferencji. Zastosowanie tego sytemu pozwala na rozpatrzenie zastrzeżeń bez konieczności przyjazdu kierownika jednostki kontrolowanej i kontrolerów do Warszawy lub siedziby delegatury, z której wyznaczony został zespół orzekający. Ogranicza to koszty finansowe związane z podróżami służbowymi, a także przynosi oszczędność czasu. O przeprowadzeniu posiedzenia z użyciem tego środka technicznego decyduje przewodniczący zespołu orzekającego. Doceniając zalety wideokonferencji, przewodniczący zespołów orzekających coraz częściej korzystają z tego systemu. Przepisy ustawy o NIK nie zabraniają wyznaczenia do zespołu orzekającego kontrolera z jednostki kontrolnej, która przeprowadzała kontrolę. Wyznaczenie takiego kontrolera mogłoby jednak prowadzić do naruszenia zasady obiektywizmu w rozstrzyganiu zastrzeżeń. Rozstrzygałby on bowiem o zastrzeżeniach do wystąpienia, w przygotowaniu którego bezpośrednio lub pośrednio brał udział. W takiej sytuacji kierownik jednostki kontrolowanej mógłby żądać wyłączenia kontrolera ze składu zespołu orzekającego, z powodu uzasadnionych wątpliwości co do jego bezstronności, na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o NIK. Głównym zadaniem komisji rozstrzygającej, tak samo jak całego postępowania kontrolnego, jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na oceny kontrolowanej działalności. Ma się to odbywać w sposób obiektywny i bezstronny. Dlatego też ustawa o NIK gwarantuje członkom komisji rozstrzygającej niezależność w zakresie orzekania. Niezależność oznacza samodzielność w rozstrzyganiu danej sprawy, bez jakichkolwiek nacisków ze strony przełożonych lub innych osób. Jeżeli istnieją uzasadnione wątpliwości co do bezstronności członka komisji rozstrzy- 18 kontrola państwowa
20 Rozpatrywanie zastrzeżeń w praktyce kontrola i audyt gającej, może on być wyłączony z orzekania w każdym czasie, na wniosek lub z urzędu (art. 31 ust. 2 ustawy o NIK) 16. Wstępna faza procedury zastrzeżeniowej W świetle przepisów ustawy o NIK, procedurę zastrzeżeniową można podzielić na dwie fazy: wstępną i zasadniczą. Faza wstępna obejmuje szereg czynności o charakterze merytorycznym oraz technicznym, zaczynających się od złożenia zastrzeżeń, a kończących powołaniem zespołu orzekającego. Faza zasadnicza obejmuje rozpatrzenie zastrzeżeń przez zespół orzekający i podjęcie stosownej uchwały wraz z uzasadnieniem oraz przesłanie jej kierownikowi jednostki kontrolowanej, dyrektorowi właściwej jednostki kontrolnej i dyrektorowi kontrolnej jednostki organizacyjnej właściwej do spraw orzecznictwa. Po wpłynięciu zastrzeżeń Prezes NIK w stosunku do zastrzeżeń rozpatrywanych przez Kolegium NIK lub dyrektor właściwej jednostki kontrolnej w pozostałych przypadkach ma obowiązek sprawdzenia, czy są one dopuszczalne i spełniają wymogi formalne określone w art. 54 ust. 4 ustawy o NIK. Dopóki pismo kierownika jednostki kontrolowanej nie zostanie uznane za zastrzeżenia, procedura ich rozpatrywania nie może być rozpoczęta. Przyjęcie zastrzeżeń uruchamia dalsze czynności wstępnego postępowania zastrzeżeniowego. Dyrektor właściwej jednostki kontrolnej ma obowiązek przekazania zastrzeżeń wraz z aktami kontroli i swoim stanowiskiem w sprawie zastrzeżeń dyrektorowi kontrolnej jednostki organizacyjnej właściwej w sprawach orzecznictwa. Z jednej więc strony, dyrektor właściwej jednostki kontrolnej dokonuje czynności technicznej w postaci przekazania zastrzeżeń wraz z aktami kontroli, a z drugiej przygotowuje stanowisko, które jest merytorycznym odniesieniem się do zastrzeżeń. Przepisy ustawy o NIK nie ustalają ani terminu przekazania stanowiska, ani jego treści, pozostawiając te sprawy Prezesowi NIK do ewentualnego uregulowania aktami wewnętrznymi 17. Stanowisko ma bardzo istotne znaczenie dla prawidłowego rozpatrzenia zastrzeżeń przez zespół orzekający. Jest jednym z podstawowych dokumentów w pracy zespołu, dzięki któremu może on zapoznać się z argumentacją jednostki NIK przeprowadzającej kontrolę. Stanowisko nie może więc być lakoniczne lub ogólnie odnosić się do zastrzeżeń. Nie powinno też być powieleniem stwierdzeń zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. Powinno zawierać wnikliwe merytoryczne odniesienie się do wszystkich zastrzeżeń, wraz ze wskazaniem dowodów oraz ustaleń faktycznych. Jego treść powinna rozszerzać i wzmacniać argumentację zawartą w wystąpieniu pokontrolnym. 16 W celu zapewnienia bezstronności orzekania, art. 22 ust. 3 ustawy o NIK gwarantuje osobom wchodzącym w skład Kolegium niezawisłość w sprawowaniu swej funkcji. 17 Przepisy zarządzenia w sprawie zastrzeżeń nakładają na dyrektora właściwej jednostki kontrolnej obowiązek przekazania stanowiska dyrektorowi kontrolnej jednostki organizacyjnej właściwej w sprawach orzecznictwa, w terminie nie dłuższym niż 7 dni roboczych, licząc od dnia wpłynięcia zastrzeżeń. W przypadku kontroli wykonania budżetu państwa termin ten ulega skróceniu do 3 dni. Nr 5/wrzesień-październik/

References: de lege ferenda
 art. 54
 art. 2
 ustawy 4
 art. 54
 art. 28
 art. 35
 art. 35
 art. 113
 art. 113
 art. 13
 art. 58
 art. 66
 art. 56
 art. 65
 art. 31
 art. 54
 art. 22