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Timestamp: 2016-10-26 11:25:36+00:00

Document:
1C_386/2009 (29.09.2010)
1C_386/2009
Ville de Neuch�tel, par son Conseil communal, Faubourg de l'H�pital 2, 2000 Neuch�tel,
Commune de La Chaux-de-Fonds, par son Conseil communal, 2300 La Chaux-de-Fonds,
Commune du Locle, par son Conseil communal, 2400 Le Locle,
repr�sent�es par le Service juridique de la Ville de Neuch�tel, Faubourg de l'H�pital 4, 2000 Neuch�tel,
autonomie communale;
recours contre l'arr�t� du Conseil d'Etat du canton de Neuch�tel du 1er juillet 2009, portant r�vision de l'arr�t� d'ex�cution de la loi d'introduction des prescriptions f�d�rales sur la circulation routi�re.
Le 30 juin 2008, le Conseil g�n�ral de la Ville de Neuch�tel a adopt� un arr�t� concernant le stationnement sur le domaine public. Cet arr�t� pr�voit en substance de limiter dans le temps le stationnement des v�hicules, notamment par la cr�ation de zones de parcage avec disque. Des autorisations de stationnement de dur�e illimit�e peuvent cependant �tre accord�es au prix de 110 fr. par ann�e aux r�sidents et aux entreprises ayant leur si�ge social dans la commune. Les "pendulaires dynamiques" pourront aussi b�n�ficier d'une autorisation de stationnement, au tarif annuel de 1'400 fr. pour une autorisation valable du lundi au vendredi ou de 1'600 fr. s'ils souhaitent stationner du lundi au samedi (art. 4 al. 4 et 7 al. 3 de l'arr�t� du Conseil g�n�ral). Le 1er d�cembre 2008, l'arr�t� en question a �t� "sanctionn�" - c'est-�-dire approuv� - par le Conseil d'Etat du canton de Neuch�tel (ci-apr�s: le Conseil d'Etat), conform�ment � l'art. 8 de la loi cantonale du 21 d�cembre 1964 sur les communes (LCo; RSN 171.1).
Les 8 et 11 d�cembre 2008, le Conseil communal de la Ville de Neuch�tel a adopt� deux arr�t�s pr�cisant les conditions d'octroi des autorisations de stationnement de dur�e illimit�e. Le premier arr�t� concerne l'octroi de vignettes de stationnement et le second la perception des redevances de stationnement. Le Conseil d'Etat a "sanctionn�" ces arr�t�s le 1er juillet 2009.
Le 1er juillet 2009 �galement, le Conseil d'Etat a adopt� un arr�t� modifiant de la mani�re suivante l'article premier de l'arr�t� d'ex�cution de la loi d'introduction des prescriptions f�d�rales sur la circulation routi�re (RSN 761.100; ci-apr�s: ALILCR):
"1[inchang�] Les Conseils communaux peuvent interdire, restreindre et r�gler la circulation sur toutes les routes sises � l'int�rieur de l'agglom�ration communale, sous r�serve de l'approbation du service des ponts et chauss�es.
2Toutefois, dans les zones soumises � stationnement limit�, les titulaires de fonctions publiques de l'Etat de Neuch�tel qui, pour exercer ces derni�res, ont un besoin indispensable d'un v�hicule, sont assimil�s aux habitants domicili�s dans la zone consid�r�e, que le v�hicule soit ou non immatricul� au nom de l'employeur.
3Le Conseil d'Etat fixe la liste des titulaires concern�s.
4[Alin�a 2 actuel.]"
Cet arr�t� a �t� publi� dans la Feuille officielle du canton de Neuch�tel du 3 juillet 2009.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, les communes de Neuch�tel, de la Chaux-de-Fonds et du Locle demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t� pr�cit� du 1er juillet 2009. Elles invoquent la violation de l'autonomie communale, ainsi que des principes de la s�paration des pouvoirs, de la l�galit�, de l'�galit� de traitement et de la bonne foi. Le Conseil d'Etat conclut � l'irrecevabilit� du recours, subsidiairement � son rejet. Au terme d'un second �change d'�critures, les parties persistent dans leurs conclusions.
Le recours en mati�re de droit public est ouvert contre les actes normatifs cantonaux (art. 82 let. b LTF). L'arr�t� attaqu� ne pouvant faire l'objet d'un recours cantonal (cf. arr�ts 2C_692/2008 du 24 f�vrier 2009 consid. 2, non publi� in ATF 135 II 156; 1C_248/2007 du 21 avril 2008 consid. 1.2 et les r�f�rences cit�es), le recours au Tribunal f�d�ral est directement ouvert (art. 87 al. 1 LTF).
1.1 Selon l'art. 89 al. 2 let. c LTF, les communes et autres collectivit�s publiques ont qualit� pour recourir en invoquant la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution f�d�rale. L'art. 89 al. 2 let. c LTF s'applique en particulier aux communes qui invoquent la garantie de leur autonomie communale, ancr�e au niveau f�d�ral � l'art. 50 al. 1 Cst. (ATF 135 I 43 consid. 1.2 p. 45; Alain Wurzburger, in Commentaire LTF, n. 49 ad art. 89 LTF; Bernhard Waldmann, in Basler Kommentar zum BGG, n. 62 ad art. 89 LTF). Il n'est pas n�cessaire que la commune soit r�ellement autonome pour b�n�ficier de la qualit� pour recourir fond�e sur l'art. 89 al. 2 let. c LTF. Il suffit pour cela qu'elle all�gue une violation de son autonomie communale et qu'elle soit touch�e par l'acte cantonal en tant que d�tentrice de la puissance publique. Savoir si la commune est r�ellement autonome dans le domaine litigieux, et si cette autonomie a �t� viol�e en l'esp�ce, sont des questions qui rel�vent du fond (ATF 135 I 43 consid. 1.2 p. 45; 129 I 313 consid. 4.2 p. 319 et les r�f�rences). En l'occurrence, les communes recourantes invoquent notamment une violation de l'autonomie communale et elles apparaissent touch�es par l'arr�t� attaqu� en tant que d�tentrices de la puissance publique. Elles ont donc la qualit� pour recourir sur la base de l'art. 89 al. 2 let. c LTF.
1.2 Conform�ment � l'art. 101 LTF, le recours contre un acte normatif doit �tre d�pos� dans les 30 jours � compter de sa publication selon le droit cantonal. Cette publication �tant intervenue le 3 juillet 2009 et le pr�sent recours ayant �t� d�pos� le 31 ao�t 2009, le d�lai de l'art. 101 LTF est respect�, compte tenu des f�ries judiciaires. Pour le surplus, les autres conditions de recevabilit� �tant r�unies, il y a lieu d'entrer en mati�re.
Invoquant la garantie de l'autonomie communale, les recourantes soul�vent divers griefs en relation avec celle-ci. Elles se plaignent en particulier d'une violation du principe de la s�paration des pouvoirs.
2.1 Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fix�es par le droit cantonal. Une commune b�n�ficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne r�gle pas de fa�on exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sph�re communale, conf�rant par l� aux autorit�s municipales une libert� de d�cision relativement importante. L'existence et l'�tendue de l'autonomie communale dans une mati�re concr�te sont d�termin�es essentiellement par la constitution et la l�gislation cantonales (ATF 135 I 233 consid. 2.2 p. 241 s.; 133 I 128 consid. 3.1 p. 131; 129 I 410 consid. 2.1 p. 413; 128 I 3 consid. 2a p. 8 et les r�f�rences cit�es). Dans le cadre d'un recours pour violation de l'autonomie communale, les communes peuvent, � titre accessoire, faire valoir que l'autorit� cantonale a m�connu la port�e de certains principes g�n�raux de droit constitutionnel. Elles peuvent �galement invoquer l'interdiction de l'arbitraire et les garanties constitutionnelles de proc�dure, dans la mesure o� ce moyen est en relation �troite avec la violation de leur autonomie. Le Tribunal f�d�ral examine librement l'interpr�tation du droit constitutionnel; en revanche, il v�rifie l'application de r�gles de rang inf�rieur � la constitution cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 135 I 302 consid. 1.2 p. 305; 131 I 91 consid. 1 p. 93 et les r�f�rences cit�es). De m�me, il s'impose une certaine retenue lorsqu'il doit tenir compte de circonstances locales ou se prononcer sur de pures questions d'appr�ciation (cf. ATF 135 I 176 consid. 6.1 p. 181; 132 II 408 consid. 4.3 p. 416; 116 Ia 242 consid. 1b p. 244 s.; 101 Ia 392 consid. 2a p. 395 et les r�f�rences).
2.2 Les recourantes sont fond�es � invoquer une violation du principe de la s�paration des pouvoirs, dans la mesure o� ce grief est �troitement li� � la violation all�gu�e de l'autonomie communale. Garanti par l'art. 46 de la Constitution neuch�teloise du 24 septembre 2000 (Cst./NE; RSN 101), le principe de la s�paration des pouvoirs assure le respect des comp�tences �tablies par la constitution cantonale; en particulier, il interdit au pouvoir ex�cutif d'�dicter des r�gles de droit, si ce n'est dans le cadre d'une d�l�gation valablement conf�r�e par le l�gislateur (ATF 134 I 322 consid. 2.2 p. 326; 130 I 1 consid. 3.1 p. 5; 128 I 113 consid. 2c p. 116; et les r�f�rences cit�es). Lorsqu'il y a un conflit de comp�tence entre le canton et la commune, qui disposent de comp�tences parall�les dans un domaine, le Tribunal f�d�ral examine d'abord si le canton ou la commune �tait comp�tent pour adopter les dispositions litigieuses (ATF 133 I 128 consid. 3.3 p. 131 s. et les r�f�rences cit�es).
Selon les communes recourantes, en adoptant l'arr�t� attaqu�, le Conseil d'Etat a m�connu la r�partition de comp�tences pr�vue par la loi cantonale du 1er octobre 1968 d'introduction des prescriptions f�d�rales sur la circulation routi�re (LILCR; RSN 761.10). Il convient d'abord de d�terminer si cette loi est applicable en l'esp�ce, ce qui suppose que la r�glementation de stationnement litigieuse soit soumise � la loi f�d�rale du 19 d�cembre 1958 sur la circulation routi�re (LCR; RS 741.01). Le Tribunal f�d�ral examine librement l'interpr�tation de la LCR, mais il ne revoit l'application du droit cantonal que sous l'angle de l'arbitraire (pour une d�finition de l'arbitraire, cf. ATF 134 II 124 consid. 4.1 p. 133).
3.1 Conform�ment � l'art. 2 LCR, la Conf�d�ration est en principe comp�tente pour r�glementer le trafic sur les routes. Aux termes de l'art. 3 al. 4 LCR, les cantons ou les communes peuvent restreindre la circulation et r�glementer le parcage de fa�on sp�ciale, notamment dans les quartiers d'habitation, lorsque cela est n�cessaire pour prot�ger les habitants ou d'autres personnes touch�es de mani�re comparable contre le bruit et la pollution de l'air, �liminer les in�galit�s frappant les personnes handicap�es, assurer la s�curit�, faciliter ou r�gler la circulation, pr�server la structure de la route ou satisfaire � d'autres exigences impos�es par les conditions locales.
3.2 La jurisprudence et la doctrine ont consid�r� que le stationnement de longue dur�e constituait un usage accru du domaine public et qu'il n'�tait d�s lors pas r�gi par la LCR; la r�glementation de ce type de stationnement n'entrait donc pas dans la cat�gorie des limitations dites "fonctionnelles" de trafic pr�vues par l'art. 3 al. 4 LCR (ATF 108 Ia 111 consid. 1b p. 113; 98 IV 264 consid. 4 p. 268 ss; REN� SCHAFFHAUSER, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, vol. 1, 2e �d. 2002, p. 70 n. 94; ADRIAN HAAS, Staats- und verwaltungsrechtliche Probleme bei der Regelung des Parkierens von Motorfahrzeugen auf �ffentlichem und privatem Grund, insbesondere im Kanton Bern, 1994, p. 79 ss et p. 93). Selon une jurisprudence plus r�cente toutefois, les r�glementations sp�ciales permettant de d�roger � la limitation de la dur�e de stationnement constituent bien des limitations fonctionnelles du trafic au sens de la disposition pr�cit�e (arr�ts 1A.311/2005 du 27 juillet 2006 consid. 1.1, r�sum� in JdT 2006 I 403; 2A.70/2007 du 9 novembre 2007 consid. 2.1; 1A.146/2006 du 25 janvier 2007 consid. 2.2 et les r�f�rences). En effet, en adoptant la modification de l'art. 3 al. 4 LCR entr�e en vigueur le 1er ao�t 1984, l'intention du l�gislateur �tait bel et bien de permettre, dans les quartiers d'habitation des villes, l'introduction de r�gimes du type de celui adopt� par la ville de Neuch�tel (cf. arr�t 1A.311/2005 pr�cit�, consid. 1.1 et les r�f�rences cit�es). Il s'ensuit que l'arr�t� litigieux a bien �t� adopt� en application de l'art. 3 al. 4 LCR, de sorte que c'est � l'aune de la loi cantonale d'introduction de la LCR qu'il convient d'examiner la comp�tence des autorit�s cantonale ou communales en la mati�re.
En substance, les communes recourantes soutiennent que le Conseil d'Etat n'�tait pas comp�tent pour adopter la disposition contenue dans l'arr�t� attaqu� et elles lui reprochent d'avoir ainsi viol� la s�paration des pouvoirs ainsi que leur autonomie communale.
4.1 Aux termes de l'art. 1 al. 1 LILCR, le Conseil d'Etat est l'autorit� comp�tente pour prendre toutes les mesures pr�vues par la l�gislation f�d�rale sur la circulation routi�re. Il peut notamment interdire, restreindre ou r�gler la circulation sur certaines routes (art. 1 al. 2 let. a LILCR). Par ailleurs, l'art. 2 LILCR d�signe les autorit�s comp�tentes pour ordonner le placement des signaux et l'apposition des marques aux abords ou sur les routes ouvertes � la circulation publique. Le D�partement de la gestion du territoire est comp�tent pour les routes cantonales (art. 2 al. 1 let. a LILCR). Pour les autres routes, c'est le Conseil communal qui est comp�tent, sous r�serve de l'approbation du d�partement (art. 2 al. 1 let. b LILCR).
4.2 Selon les recourantes, leur comp�tence pour restreindre le stationnement sur leur territoire et instaurer un syst�me d'autorisation de stationnement de dur�e illimit�e pourrait se fonder sur l'art. 2 al. 1 let. b LILCR. Il n'est cependant pas arbitraire de consid�rer qu'il ressort de la syst�matique de la LILCR que le l�gislateur neuch�telois entendait op�rer une distinction entre l'autorit� disposant de la comp�tence g�n�rale de prendre les mesures pr�vues par la LCR (art. 1 LILCR) et celles ayant la comp�tence sp�cifique d'ordonner le placement des signaux et l'apposition des marques (art. 2 LILCR). D�s lors que la r�glementation de stationnement litigieuse fait partie des mesures pr�vues par l'art. 3 al. 4 LCR (cf. supra consid. 3.2), c'est bien le Conseil d'Etat qui appara�t en principe comp�tent pour adopter les normes qui s'y rapportent, conform�ment � l'art. 1 al. 2 let. a LILCR.
4.3 Cela �tant, en application de l'art. 1 al. 4 LILCR, le Conseil d'Etat peut d�l�guer une partie de ses comp�tences aux communes. Il a pr�cis�ment fait usage de cette possibilit� en mati�re de r�glementation de la circulation dans les agglom�rations communales. Il a en effet adopt� l'art. 1 al. 1 ALILCR, qui donne aux Conseils communaux la comp�tence d'interdire, restreindre et r�gler la circulation sur les routes sises � l'int�rieur de l'agglom�ration communale sous r�serve de l'approbation du service des ponts et chauss�es.
L'arr�t� attaqu� est directement li� � cette d�l�gation de comp�tence, puisqu'il introduit un nouvel art. 1 al. 2 ALILCR ayant pour objet de r�glementer par un r�gime exceptionnel le cas particulier du stationnement dont b�n�ficieraient certains "titulaires de fonctions publiques de l'Etat de Neuch�tel". Il ne s'agit manifestement pas d'une restriction de la d�l�gation de comp�tence susmentionn�e, ni d'une pr�cision de l'�tendue de celle-ci mais bien d'une limitation de la libert� d'appr�ciation des communes dans l'exercice de cette comp�tence. Cette r�gle supprime en effet toute marge de manoeuvre des communes � l'endroit de certains usagers. On ne distingue d'ailleurs pas bien ce qui justifierait de favoriser certains fonctionnaires cantonaux en les assimilant aux habitants des zones concern�es par le stationnement limit�, cette question �tant au demeurant du ressort des autorit�s comp�tentes en la mati�re, � savoir les Conseils communaux. Par cette r�glementation, le Conseil d'Etat s'immisce dans un domaine de comp�tence qu'il avait pourtant d�l�gu� aux communes. D�s lors que la d�l�gation de comp�tence n'a pas �t� retir�e, il appartenait � l'ex�cutif cantonal de respecter l'autonomie des communes en cette mati�re et de ne pas leur imposer certaines d�cisions dans des cas particuliers. En adoptant l'arr�t� attaqu�, le Conseil d'Etat a ainsi clairement empi�t� sur une comp�tence d�l�gu�e aux communes. Par cons�quent, il y a lieu de constater que l'arr�t� attaqu� viole la garantie de l'autonomie communale, de sorte qu'il doit �tre annul�.
Il s'ensuit que le recours doit �tre admis et que l'arr�t� attaqu� doit �tre annul�. Il n'y a pas lieu de percevoir des frais judiciaires (art. 66 al. 4 LTF) ni d'allouer de d�pens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).
Le recours est admis et l'arr�t� du Conseil d'Etat du canton de Neuch�tel du 1er juillet 2009, portant r�vision de l'arr�t� d'ex�cution de la loi d'introduction des prescriptions f�d�rales sur la circulation routi�re, est annul�.
Le pr�sent arr�t est communiqu� au repr�sentant des recourantes et au Conseil d'Etat du canton de Neuch�tel.

References: ATF 
 art. 89
 art. 89
 ATF 
 ATF 
 art. 1