Source: https://issuu.com/boletines-cda/docs/bolet_n_electr_nico_-_2011_-_06
Timestamp: 2017-07-26 06:08:32+00:00

Document:
Boletín Electrónico CDA en Linea - Junio 2011 by Boletines CDA - issuu
1EditorialBoletín Editado por la Comisión de Investigación y Publicaciones delCírculo de Derecho Administrativo - CDA
© Derechos Reservados 2011, Lima - PerúEn esta Edición, artículos y entrevistas sobre:
Página 4Sociología
del DerechoDerecho AmbientalDerecho EnergéticoPágina 13Página 21Página 9Derecho Energético
Página 30Derecho
AdministrativoRanking Mejores
UniversidadesPágina 39Página 472
Comentarios, sugerencias y propuesta de artículos dirigirlos a: cda_investigaciones@pucp.edu.pe3En Defensa de la PUCP
Posición en torno a la controversia PUCP vs. Arzobispado de Lima
Entrevista aMartín Mejorada Chauca
Maestría en Derecho Civil por la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Socio del Estudio Jorge Avendaño & Forsyth Abogados, con especialización en Litigios, Arbitrajes,
Solución de Controversias, así como en Derecho Civil y Derecho Inmobiliario.
Profesor y Asesor Legal de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Realizada porStephanie Barboza Sánchez
Miembro de la Comisión de Investigación y Publicaciones del Círculo de Derecho Administrativo - CDA.1.¿Cuáles fueron las expectativas que hubieron para acudir al Tribunal Constitucional? ¿Que los
llevo a interponer el recurso de amparo?La decisión de ir al amparo, así como la decisión de ir a los otros procesos que están en marcha y que se
iniciaron simultáneamente, es parte de una estrategia legal que no siempre se ajusta a los esquemas
teóricos que uno estudia para cada proceso, justamente son estrategias, que intentan abordar
diferentes aspectos de una misma controversia con el objetivo de ir logrando el resultado final.
Entonces, ciertamente el amparo es un reclamo que ha sido cuestionado, y probablemente sea
discutible su pertinencia teórica, pero desde el punto de vista práctico, el ámbito de actuación del
amparo en el Perú es muy flexible, como se sabe hemos visto que en materia de amparos se han
resuelto temas contractuales, asuntos vinculados a concesiones, asuntos tributarios, asuntos sanitarios,
es decir, el ámbito de aplicación del amparo en el Perú y seguramente eso en un defecto pero es así, es
muy flexible, entonces la Universidad y el equipo legal considero que la posibilidad de llegar al Tribunal
Constitucional, cuando en ese tiempo estaba en una composición distinta, resultaba interesante porque
era una composición con profesores universitarios, juristas, que daba la esperanza de un tratamiento
idóneo del asunto. Pero eso no ocurrió, el amparo demoro más de lo deseado y
cuando llego al Tribunal Constitucional la composición era otra,
con una gente algo dudosa.Campus PUCP
San Miguel42.¿Por qué de todas maneras hubo vulneración de derechos?Por supuesto, seguramente se dirá pues, para hablar de lo que se objeto al amparo, que esa no era la
vía, que un asunto testamentario no se debe ver, pero es que la Universidad nunca llevo el tema
testamentario al amparo, lo que dijo fue que no aceptaba que el Arzobispo y el designado de la Junta le
requiriese a la Universidad, como lo venía haciendo, cuentas sobre las inversiones inmobiliarias. Eso es
lo que la Universidad consideraba un acoso inaceptable para su autonomía y para su condición de
propietario. Y eso es todo, entonces, el amparo lo que resuelve es un “no creo que se te estén violando
derechos constitucionales, pero eso no significa que no te estén violando derechos legales”, y es lo que
finalmente se va a ventilar en última instancia en el Poder Judicial.
3.¿Qué era lo que estaba exigiendo el Arzobispado al comienzo?Mandaba cartas, no él directamente, sino a través de su designado el señor Muñoz Cho, mandaba cartas
al Rectorado diciéndole que ha sabido que la Universidad ha realizado tal y cual venta de inmuebles, y
que quiere las cuentas de cómo lo ha vendido, es decir, acosaba a la Universidad atribuyéndose un rol
fiscalizador que no le corresponde.
4.Hablaban también en cuanto a la interpretación del Testamento. A nosotros nos interesa saber:
¿cuál es su punto de vista en cuanto a este tema?Bueno, son varios testamentos, pero los que están en debate son los de los años 1933 y 1938. Se dice
que está en debate porque en el año 1938 se instaura una Junta Administradora, al que Rivagüero
llama “perpetua”; y por otro lado, en el testamento del año 1933 se le da a la Universidad la calidad de
“propietaria absoluta” una vez transcurridos los 20 años del usufructo que él dijo que así seria.
Entonces, la cuestión es si esa Junta Administradora “perpetua” significa: (i) que, en efecto,
perpetuamente va a administrar; o, (ii) es perpetua para otros fines.
Nosotros creemos que, interpretando de manera conjunta los testamentos, el resultado es que la Junta
funcionó como administradora de los bienes durante el periodo del usufructo de 20 años, y después de
eso, en tanto la Universidad adquirió la propiedad absoluta dejó de ser administradora de los bienes,
pero siguió siendo perpetua porque tenía por virtud los encargos que el propio Rivagüero dio de cumplir
otras funciones perpetuas: atender las misas, cantadas del historiador, enlazar naciones y atender las
necesidades de una serie de Congregaciones, atender festividades y la custodia del mausoleo, en fin
todas las cuestiones religiosas que podríamos o podría alguien considerar que son de menor relevancia
para que de ellas se ocupe una Junta, pero que siendo religiosas lo que es paradójico es que quien diga
que no tiene relevancia sea el propio Arzobispo, ya que si hay alguien en el Perú al que lo religioso le
debería ser lo más importante es a él, pero sin embargo, dice que como es posible que una Junta tenga
que serla para hacerse cargo de estas cosas, de esas “tonterías”.
5.Lo extraño era que al comienzo, por lo que nosotros sabemos y por lo que la mayoría de los
universitarios que estudiamos acá tenemos en cuenta, es que antes se tenía una relación
totalmente “normal”, por llamarlo de alguna manera, con el Arzobispado. ¿Cuál fue la causa de
la controversia? ¿Qué fue lo que empezó a despertar en ambas partes…?Bueno, hay varias historias y tesis al respeto.
--Como primera tesis, se dice que el Arzobispo no le perdona a la Universidad el hecho de que hay
participado activamente en la formulación del Informe de la Comisión de la Verdad, no como
Universidad, pero miembros más emblemáticos participaron, y que en ese Informe no
se deja muy bien parado al Arzobispo, quien en su condición de Obispo de Ayacucho
tuvo un rol algo cuestionable y eso no le habría gustado para nada.
La segunda tesis seria que el Arzobispo es un hombre de ideología conservadora,
frente a las posiciones mas sociables y de avanzada en términos de izquierda,
es anticomunista, y el haber sido -según él- la Universidad usurpada por los
militares, durante el proceso revolucionario de los 80’s, lo lleva a él a creer5que la Universidad debía ser recuperada de esa suerte de sustracción que le otorgo autonomía
para ser más bien una autoridad gobernada por la Iglesia. En esa famosa entrevista con el
periodista Patricio Rickett, él advierte que hay que recuperar la Universidad para la Iglesia.
-6.Bueno, luego de eso hay otro evento mas reciente, que fue la venta del inmueble del Colegio
Juan XXIII, que se le vendió nada menos que a la Congregación de Franciscanos y que el
Arzobispo entendió que en esa venta se produjo una subvaluación, lo cual es una afirmación
equivocada porque lo que ocurrió fue que el inmueble tenía un valor como terreno, que era lo
que pertenecía a la Universidad, pero la construcción pertenecía al Colegio, porque lo había
hecho, es decir, era una superficie de hecho. Entonces, no había tal subvaluación, sino que ahí él
mostró su primera gran reacción frente al tema y se pregunto: ¿por qué esta venta se ha hecho
sin consultarme? Y, es ahí entonces que comienza a investigar el sobre el tema de Rivagüero y
encuentra un espacio para iniciar el conflicto.
Actualmente, ¿en qué situación se encuentra el caso?Bueno, el proceso judicial está empezando, ya que como consecuencia de la decisión de la Sala Civil de
la Corte del pasado viernes 23 de setiembre, se ha definido ya que lo que había dicho el Tribunal
Constitucional no tiene ninguna implicancia practica para la Universidad y que, por tanto, así la discusión
sobre cómo se interpretan los testamentos y las propiedades demás se tendrá que ver en este proceso
que está en el 16º Juzgado Civil y que apenas está empezando, es decir, tenemos para 3 ó 4 años.
7.¿Traería algún beneficio que la Iglesia intervenga en cuestiones competentes a la Universidad?Bueno, para empezar, si interviene o no, no debe ser por razón del Testamento, porque el Testamento
no le da esta intervención. Si interviene por otras razones, por ser Católica o por ser Pontificia, tampoco
creo que corresponda porque según mi estudio del tema ésta condición de Pontificia y Católica no
supone que seamos una Universidad Eclesiástica, ni que pertenezcamos a la Iglesia. Pero, en general, si
una Universidad debe tener mayor presencia eclesiástica católica, no sé qué decir, ya que la Iglesia
Católica es por naturaleza un ente jerarquizado y como dicen los voceros del Arzobispo: “es inadmisible
que una persona que es católica se revele frente a la autoridad del Papa”, porque en una entidad
jerarquizada como una estructura militar, no hay lugar a discusión, ya que si el Papa dice esto, así debe
ser. Entonces, no parece muy claro que una Universidad, que por su naturaleza es plural, abierta, libre,
pensadora, pues ingrese en una estructura de este tipo, pues parece incompatible por naturaleza.
8.Bueno, lo decía por el caso de la Universidad de Piura, que también es dirigida por el Opus Dei.Claro, y se sabe cómo es que ahí se vive.
9.Respecto a los alumnos, ¿habría alguna consecuencia sobre la autonomía de la Universidad?Obviamente. Es decir, las Universidades en el Perú no son entidades libres, es decir, me refiero a que la
figura de la Universidad está diseñada legalmente para ser autónoma, no puede haber una Universidad
que no sea autónoma, ya que no es su elección no serlo, es un mandato constitucional porque la
Constitución entiende que en su autonomía está su riqueza.
Por tanto, no hay forma que una Universidad deje de ser autónoma, puedes maquillarla como una
Universidad de Piura, que seguramente se presenta como autónoma, porque sus autoridades son
elegidas por esta Asamblea, pero todos los de la Asamblea están alineados en una dirección, y si todos
están de acuerdo, entonces bien por ellos.
Íconos PUCP: Complejo Felipe Mac Gregor (S.J.), Tontódromo y Auditorio de la Facultad de Derecho610.¿Habría alguna sugerencia para solucionar el problema, para que ambas partes se beneficien?La negociación, la transacción, la conciliación, siempre es un camino a todo pleito. Pero, a veces en mas
difícil que en otros casos, como en este caso, ya que las posiciones están muy enfrentadas, muy
radicalizadas. Pero, producto de los reveses que el Arzobispo está recibiendo los últimos días, puede
que se produzca un acercamiento, que yo veo encuentra algunos espacio, porque la Iglesia tiene cinco
miembros de la Asamblea Universitaria, en realidad cinco de setenta y tantos no es nada, bueno de
repente no pueden tener siete o diez; la mayor presencia no es gobierno, pero es mayor presencia. El rol
de todo ente colegiado es convencer, no imponer. Los otros setenta que no son miembros del Clero en
la Asamblea, no son parte de un mismo grupo: todos son elegidos por las facultades y no piensan igual,
y si piensan igual será porque se han convencido mutuamente, no porque uno de ellos sea el director de
los demás. Sin embargo, la Iglesia seguramente pretendería que sus cinco miembros reciban una orden
del Obispo y actúan igual, pero así no funcionan las cosas en una Universidad, es que no somos un ente
jerarquizado, somos un ente democrático.
11.Y no buscamos serlo…Exacto, y creo que tampoco podríamos serlo, sería contrario a la naturaleza de la figura universitaria.
12.Para culminar, ¿cómo cree que entraría a tallar el Derecho Administrativo en esta controversia
desatada con el Arzobispado?Justamente me preguntaron hace poco: ¿y en todo esto qué rol juega el Estado? Hay un rol del Estado
que es el siguiente: el Estado celebró en el año 1979, apenas por terminar el gobierno militar un llamado
Concordato con el Vaticano, por el que el Estado le da una serie de privilegios a la Iglesia (por ejemplo,
sueldos para los clérigos, ocupándose también de los clérigos militares). Bueno, en este acuerdo,
naturalmente la Iglesia se obliga a que su participación en el Perú sea acorde con la ley peruana, es
decir, la Iglesia no es una isla y si esta aquí debe cumplir lo que se establece en la ley. El hecho de que la
Iglesia presiona a la Universidad para que no se autónoma y que su estructura se ajuste más bien a una
corporación jerarquizada como pretende, significaría que la Iglesia está incumpliendo el acuerdo
haciendo que un ente peruano viole la ley, es decir, incumpla su autonomía, está violando la ley
peruana. Esto, en términos de Derecho Público y Derecho Internacional, significa que una de las partes
esta incumpliendo su compromiso frente al Estado peruano. Por ello, la implicancia de todo este lio en
materia de las relaciones interestatales, es que el Estado puede reaccionar y decir que como no se está
respetando la ley peruana y que como se pretende que esto funcione en cuanto lo indica el Derecho
Canónico, cuando aquí no rige tal derecho, se estaría incumpliendo el acuerdo y podría denunciarte.
Además, digamos que, hoy en día, las relaciones entre el Estado y la Iglesia no son óptimas, ya que el
Presidente Humala no es precisamente un hombre muy religioso.
Asamblea Universitaria de la PUCP: Transcendente sesión del Viernes 23 de Setiembre de 201178Indígenas en aislamiento voluntarioLey del Derecho a la Consulta Previa a
los pueblos indígenas u originarios:
Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú y egresado de la Maestría en Ciencia Política de dicha universidad.
Profesor de la Especialidad de Ciencia Política y Gobierno, así como del Diploma de Especialización en
Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Adjunto para el Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas de la Defensoría del Pueblo.
[Las opiniones expresadas en el presente texto no comprometen a las citadas instituciones]El 7 de setiembre pasado se publicó la Ley No. 29785, denominada Ley del derecho a la consulta previa
a los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT). Esta norma ha sido aprobada por el pleno del Congreso de la República con un
enorme consenso de sus miembros y ha contado con el respaldo de diversas instituciones, dentro y
La dación de la norma fue el resultado de un proceso que inició el 6 de julio de 2009, cuando, habiendo
transcurrido un mes de los lamentables hechos ocurridos en Bagua y otras localidades aledañas, el 5 de
junio del mismo año, la entonces Defensora del Pueblo, Beatriz Merino, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales presentó el Proyecto de Ley No. 3370/2008-DP - Ley Marco del Derecho a la Consulta12El Congreso de la República aprobó la Ley por 113 votos a favor, 0 en contra y 0 abstenciones el martes 23 de agosto de
2011. El número legal de congresistas es de 130. Sin embargo, todos aquellos que asistieron a dicha sesión del pleno, en
total 114, apoyaron la dación de la norma, salvo el Presidente del Congreso, quien, en tanto dirigía el pleno, no podía
Emitieron comunicaciones favorables a la norma tanto de las organizaciones indígenas, como de la Defensoría del Pueblo,
el Tribunal Constitucional, así como de entidades internacionales, como la propia Organización Internacional del Trabajo –
OIT, el Relator Especial de las Naciones Unidas para los Derechos de los Pueblos Indígenas y la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos.93de los Pueblos Indígenas . Como la propia Defensora del Pueblo recordó durante su presentación ante
la Comisión del Congreso de la República que investigó los sucesos de Bagua, estos últimos revelaron
diversas fallas en las estrategias para preservar la paz, siendo una de ellas “…el no haber utilizado la
consulta a los pueblos indígenas como instrumento para el diálogo y la construcción de consensos” .
Posteriormente, la propuesta de la Defensoría del Pueblo sirvió de base para el trabajo de la Mesa de
Trabajo No. 3: Consulta Previa a los Pueblos Indígenas Amazónicos del Grupo Nacional de
Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos, creado como espacio para discutir la
agenda entre el Estado y los pueblos indígenas luego del conflicto que derivó en el triste episodio de
Bagua. El informe que presentó dicha Mesa de Trabajo sirvió de base para la discusión de la Ley en el
seno del Congreso de la República.
El Congreso de la República aprobó el 19 de mayo de 2010 una propuesta legal que contó con el apoyo
de las principales organizaciones indígenas de alcance nacional. No obstante, el Poder Ejecutivo planteó
varias observaciones a la autógrafa remitida por el parlamento, las cuales nunca fueron discutidas por el
pleno del legislativo. Finalmente, ya en la legislatura que inició a fines de julio de este año, se presentan
nuevos proyectos, los cuales finalmente derivaron en un texto que reproduce casi en su totalidad, salvo
por tres modificaciones formales, el texto originalmente aprobado en mayo de 2010.
¿Qué tipo de norma se ha aprobado, qué nuevas obligaciones plantea, qué desafíos presenta su
aplicación efectiva? Intentaremos brindar algunas respuestas iniciales a estas interrogantes.I.El Derecho a la ConsultaIniciemos explicando el contenido del Derecho a la Consulta. Conforme al artículo 6 del Convenio 169
“…los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados [indígenas], mediante procedimientos
apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean
medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”. Del mismo modo indica
que “las consultas (…) deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias,
con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”.
El adecuado entendimiento del derecho a la consulta implica analizar al menos los siguientes aspectos:
6a)El sujeto del derecho, es decir, los pueblos indígenas. Conforme el artículo 1 del Convenio 169
estos descienden de las poblaciones que en la época de la conquista o de la colonización
habitaban el territorio que ahora pertenece a un determinado país, cualquiera sea su situación
jurídica, y en tanto conserven todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y3El proyecto fue presentado ante el entonces Presidente del Congreso, Javier Velásquez Quesquén, mediante el Oficio
No.0179-2009/DP. En la comunicación, se resaltaba la importancia que tenía dicho proyecto para el país “… en tanto
contribuirá a generar las bases para un diálogo intercultural, a partir del cual se establecerán las políticas públicas que
reclaman los pueblos indígenas, promoviendo relaciones, en un marco de buena fe, Estado Democrático de Derecho y de
irrestricto respeto de los derechos humanos de todos”.
Defensoría del Pueblo. Actuaciones Defensoriales en el marco del conflicto de Bagua. Informe de la Defensora del Pueblo
a la Comisión del Congreso de la República que investiga los sucesos de Bagua, aledaños y otros. Lima, Defensoría del
Pueblo, 2010. p. 53
El Grupo fue creado mediante el Decreto Supremo No. 117-2009-PCM, posteriormente modificado por el Decreto
Supremo No. 211-2009-PCM.
Dada la fuerte relación que existe entre el concepto de “pueblo” y el derecho a la libre determinación, en el artículo 1 del
Convenio 169 se señala que la utilización de dicho término “…no deberá interpretarse en el sentido de que tenga
implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional”. De
esta manera se solucionó de manera pragmática el temor a que el reconocimiento de derechos de los pueblos indígenas
conduzca a demandas separatistas. Bengoa, José. La emergencia indígena en América Latina. Santiago de Chile, FCE,
2007. p. 272-273. Lo mismo ha ocurrido respecto de la Declaraciones de las ONU sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas adoptada por la Asamblea General de la ONU en setiembre de 2007. Al respecto James Anaya resalta que “…si
algo está claro es que, al apoyar el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación a través de la Declaración,
los estados no estaban apoyando un derecho de los pueblos indígenas a formar estados independientes. Y los propios
pueblos indígenas han negado de manera casi uniforme que aspirasen a estados independientes cuando pedían la libre
determinación”. Más adelante, precisa que entendida la libre determinación como derecho humano, su idea esencial es
“…que los seres humanos, individualmente o como grupos, tienen por igual el derecho de ejercer el control sobre sus
propios destinos y de vivir en los órdenes institucionales de gobierno que se diseñen de acuerdo con ese derecho.” Anaya,
S. James. El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación tras la adopción de la declaración. En Charters,
Claire y Stavenhagen, Rodolfo (ed.). El Desafío de la Declaración. Historia y Futuro de la Declaración de la ONU sobre
Pueblos Indígenas. Copenhague, IWGIA, 2009. p. 195, 197.45610políticas, o parte de ellas. Esto es lo que se denomina el “criterio objetivo”. A esto se agrega la
conciencia que dicho pueblo debe tener de su identidad indígena. A esto se le denomina el
“criterio subjetivo” . A fin de hacer operativa la consulta, ésta se debe realizar a través de las
“instituciones representativas” de los pueblos indígenas. Aunque la forma representativa de estos
es en sí misma diversa, razón por la cual la representatividad no debe ser un concepto rígido, los
órganos de control de la OIT han establecido que lo importante es que aquellas sean el resultado
de un proceso propio, interno a los pueblos, que respete su autonomía .
b)El objeto de la consulta, es decir, debe ser sometida a la misma cualquier medida legislativa (leyes
del congreso, resoluciones legislativas, decretos legislativos, ordenanzas regionales y municipales)
o administrativa (normas reglamentarias, actos administrativos, etc.) del Estado susceptible de
afectar directamente a los pueblos indígenas, antes de su adopción. No se trata solamente de la
afectación de las tierras de los pueblos indígenas. El ámbito se extiende a medidas vinculadas con
derechos como la salud, la educación, las políticas ambientales, los servicios públicos, etc.
Finalmente, la palabra “afectación directa” no debe entenderse como “daño”, sino como
capacidad de modificar o cambiar la situación de los derechos colectivos de los pueblos indígenas,
sin importar el signo positivo o negativo que el Estado considere merece dicha variación. Por lo
tanto, también deben consultarse medidas cuyos promotores califiquen de “positivas” o
consideren como “mejoras” respecto de la situación pre-existente. El fundamento se encuentra
en que la consulta busca que los pueblos indígenas decidan sobre su futuro, siendo ellos los que
deben evaluar, en primer lugar, el carácter positivo o negativo de la medida, dentro del marco de
sus valores y creencias. No obstante, esta valoración podría modificarse como parte del proceso
de diálogo con el Estado.c)La entidad obligada a realizar la consulta. La obligación recae en el Estado a través de sus distintos
organismos. En particular, corresponde llevar adelante el proceso de consulta a la entidad que
tendría a su cargo la adopción de la medida legislativa o administrativa. Esto, desde luego, no sólo
incluye a los gobiernos nacionales, sino también a los subnacionales (Gobierno Regional y
Municipal), así como al parlamento.d)El procedimiento, es decir, la forma y los criterios que deben adoptarse para realizar una
consulta. La consulta es un proceso de diálogo intercultural entre el Estado y los pueblos
indígenas con la finalidad de alcanzar un acuerdo o consentimiento. No se trata de un simple
proceso de información, ni tampoco constituye un procedimiento electoral. El convenio se refiere
expresamente a realizar dicho proceso en el marco del principio de buena fe. Es decir, las partes
deben realizar esfuerzos sinceros por alcanzar consensos. Del mismo modo, y esto está vinculado
con el siguiente punto, se presupone que las partes respetarán los acuerdos que se adopten.e)Los resultados de la consulta y sus consecuencias para las partes en el proceso. Al finalizar el
proceso pueden producirse varios resultados. Uno, es que se logre un consenso completo, con lo
cual se alcanza el consentimiento o un acuerdo pleno. En este caso, la entidad estatal adoptará la
medida en el marco del acuerdo alcanzado. Una segunda posibilidad es que se logre un acuerdo
parcial. En este caso, el Estado debe respetar igualmente respetarlo y, de ser el caso, adoptar la
medida en el marco de las obligaciones establecidas por las legislaciones nacionales, incluyendo
los tratados de los cuales son parte los Estados. El último supuesto es que no se logre ningún
acuerdo. En este supuesto, el Estado igualmente puede adoptar la medida, en el marco de las
obligaciones establecidas por las legislaciones nacionales. Un aspecto crucial lo constituye el
respeto de los derechos individuales y colectivos, obligación central de los estados. Es decir, el
Estado no puede disponer de derechos de los cuales no es titular, y respecto de los cuales
requiere el asentimiento de los titulares respectivos (en este caso, los pueblos indígenas) ni
afectar derechos que por su propia naturaleza son irrenunciables, por lo que la medida que
tuviera dicho resultado no sería admisible aún si contara con el asentimiento de los afectados.7Reconocer e identificar a los pueblos indígenas bajo ambos criterios implica visibilizarlos tanto en las estadísticas
nacionales como en los sistemas de información. Esto es crucial respecto de la capacidad de los Estados para responder a
las necesidades y prioridades específicas de los pueblos indígenas y para monitorear el impacto de las intervenciones.
Organización Internacional del Trabajo. Op. cit. p. 10
Morris, Meghan, et al. La consulta previa a pueblos indígenas: los estándares del derecho internacional. Bogotá, Ediciones
Uniandes, 2009. p. 39.811Diálogo como necesidad para el entendimiento y convivencia en Paz SocialII.La necesidad de una Ley sobre el Derecho a la ConsultaEl Derecho a la Consulta es plenamente exigible en el Perú desde febrero de 1995, fecha en la cual entró
en vigor para el país el Convenio 169 de la OIT. Entonces ¿por qué era necesaria una Ley?
Una primera razón es que el Convenio 169 de la OIT presenta una redacción general sobre lo que implica
el citado derecho. Esto es absolutamente comprensible considerando el hecho de que es un tratado
internacional destinado a regular diversas realidades nacionales. Aspectos críticos como las etapas del
proceso de consulta, las responsabilidades estatales específicas, o la definición de mecanismos o
políticas que deben ayudar a su efectiva aplicación, no se encuentran desarrollados en el Convenio 169.
Muchos países han atendido, en parte, esta situación mediante el desarrollo de sentencias emitidas por
los tribunales ordinarios de justicia, o por los responsables de la interpretación de la Constitución. La vía
de desarrollo legal era otra ruta disponible, la cual ofrecía la ventaja de poder ser mejor comprendida (y
aplicada) por la administración pública en el Perú.
Estas dos razones, combinadas, nos hablan de la importancia de generar mecanismos institucionalizados
(formalizados) dentro del Estado, a fin de reducir la incertidumbre de los distintos actores sobre las
características que cada proceso de diálogo debe contener.
No obstante, existía una razón adicional: su importancia como gesto político, equivalente a una mano
tendida que se ofrece con el fin de desterrar la confianza entre el Estado Peruano y sus pueblos
indígenas, en el contexto de los recientes conflictos sociales acontecidos en el Perú.III.El procedimiento de consulta conforme la nueva LeyLa Ley estable un conjunto de etapa mínimas para llevar adelante un proceso de consulta válido. La
normativa de desarrollo de la ley, o los acuerdos durante algún proceso particular, podrían agregar
nuevas etapas. Las etapas mínimas son:
a)Identificación de las medidas legislativas o administrativas que deben ser objeto de consulta.b)Identificación de los pueblos indígenas u originarios a ser
consultados.c)Publicidad de la medida legislativa o administrativa.d)Información sobre la medida legislativa o administrativa.e)Evaluación interna en las organizaciones de los pueblos indígenas
u originarios sobre las medidas legislativas o administrativas que
les afecten directamente.f)Proceso de diálogo entre representantes del Estado y representantes de los pueblos indígenas u
12g)Decisión.Las etapas de identificación, de las medidas estatales y de los pueblos indígenas, son mutuamente
dependientes, por lo que deberían realizarse conjuntamente. Como señala el artículo 10º de la Ley, la
identificación de los pueblos indígenas se hace sobre la base del contenido de la medida propuesta, el
grado de relación directa con el pueblo indígena y el ámbito territorial de su alcance.
El responsable de identificar la medida a consultar así como la existencia de pueblos indígenas
potencialmente afectados directamente, es la entidad estatal que emitiría dicha medida. Estas deben
garantizar los recursos económicos que demande el proceso de consulta con el propósito de asegurar la
participación efectiva de los pueblos indígenas.
Si la entidad estatal no realizara la consulta, cuando debía hacerlo, o si no tomar en cuenta a pueblos
indígenas que deberían ser considerados, las instituciones u organizaciones representativas de los
pueblos indígenas u originarios pueden solicitar se corrija la omisión a la entidad estatal promotora de la
medida. Si esta fuera parte del Poder Ejecutivo y ella desestimara el pedido, su decisión puede ser
impugnada ante el Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura. Agotada la vía
administrativa ante este órgano (o en un Gobierno Regional o Municipalidad), cabe acudir ante los
órganos jurisdiccionales competentes, pudiendo interponer una demanda de amparo o acciones
orientadas a cuestionar la validez de la
normativa ya emitida, de ser el caso.
Continuando con el proceso, es claro que la
etapa de publicidad es en buena medida el
inicio de la etapa de información. Las entidades estatales promotoras de las medidas deben poner el
contenido de las mismas en conocimiento de los pueblos indígenas que serán consultadas –a través de
sus instituciones representativas- mediante métodos y procedimientos culturalmente adecuados,
tomando en cuenta la geografía y el ambiente en el que habitan. Además, deben brindarles información
sobre los motivos, implicancias, impactos y consecuencias de la adopción de la medida estatal sometida
a consulta. Estas últimas consideraciones, incluyendo el uso de las lenguas nativas, son aspectos
transversales a todo el proceso y no sólo pertenecen a esta etapa.
Por su parte, el plazo para la evaluación interna debe ser razonable considerando la necesidad de que
los pueblos indígenas puedan realizar un análisis sobre los alcances e incidencias de las medidas a
adoptar y la relación directa entre su contenido y la afectación de sus derechos colectivos.
La etapa de diálogo es particularmente relevante. Debemos recordar que este momento se acerca a la
figura de una mesa de diálogo, de contenido deliberativo y orientado a busca de consensos. No
responde, en cambio, ni al modelo de “audiencia pública”, “talleres” ni a los procesos “electorales”.
El proceso de diálogo intercultural se realiza sobre los fundamentos de las medidas estatales y sus
efectos sobre el ejercicio de los derechos colectivos de los pueblos indígenas. Las sugerencias y
recomendaciones que estos últimos formularan deben ser puestas en conocimiento de los funcionarios
y autoridades públicas responsables de llevar a cabo el proceso de consulta, como base para el
intercambio que debe tener como objetivo el logro de acuerdos sobre el contenido de la medida a
Las opiniones expresadas en el proceso de diálogo deben quedar contenidas en un acta de consulta, a
través de la cual se debe dejar constancia de todos los actos y ocurrencias de dicho proceso. La decisión
final sobre la aprobación de la medida consultada corresponde a la entidad estatal. La decisión debe
estar debidamente motivada e implica una evaluación de los puntos de vista, sugerencias y
recomendaciones planteados por los pueblos indígenas durante el proceso de diálogo, así como el
análisis de las consecuencias que la adopción de una determinada medida tendría respecto a sus
derechos colectivos reconocidos constitucionalmente en los tratados ratificados por el Estado peruano.
Si se llegaran a acuerdos (totales o parciales), estos serán obligatorios para ambas partes, siendo
exigibles en sede administrativa y judicial. En caso que no se alcance un acuerdo, corresponde a las
entidades estatales adoptar todas las medidas que resulten necesarias para garantizar los derechos
13colectivos de los pueblos indígenas u originarios y los derechos a la vida, integridad y pleno desarrollo.
Es decir, el Estado sólo puede adoptar medidas que correspondan a su ámbito de competencia, y no
puede disponer de derechos que corresponden a terceros o que son indisponibles.
Todo el proceso arriba señalado puede realizarse de forma paralela a los procesos de participación ya
existentes, en las distintas entidades estatales, evitando extender innecesariamente los procesos de
Por otra parte, se han encargado un conjunto de funciones específicas al Viceministerio de
Interculturalidad del Ministerio de Cultura. Estas responsabilidades son:
a)Concertar, articular y coordinar la política estatal de implementación del derecho a la consulta.b)Brindar asistencia técnica y capacitación previa a las entidades estatales y los pueblos indígenas u
originarios, así como atender las dudas que surjan en cada proceso en particular.c)Mantener un registro de las instituciones y organizaciones representativas de los pueblos
indígenas u originarios e identificar a las que deben ser consultadas respecto a una medida
administrativa o legislativa.d)Emitir opinión, de oficio o a pedido de cualquiera de las entidades facultadas para solicitar la
consulta, sobre la calificación de las medidas legislativas o administrativas proyectadas por las
entidades responsables, sobre el ámbito de la consulta y la determinación de los pueblos
indígenas u originarios, a ser consultados.e)Asesorar a la entidad responsable de ejecutar la consulta y a los pueblos indígenas u originarios
que son consultados en la definición del ámbito y características de la misma.f)Elaborar, consolidar y actualizar la base de datos relativos a los pueblos indígenas u originarios y
sus organizaciones representativas.g)Registrar los resultados de las consultas realizadas.h)Mantener y actualizar el registro de facilitadores e intérpretes idóneos de las lenguas indígenas u
originarias.Respecto a los efectos de la nueva Ley sobre la legislación y medidas administrativas ya adoptadas
debemos señalar que ella no ha derogado o modificado las normas sobre el derecho a la participación
ciudadana, que constituye, lógicamente, un instrumento diferente. Tampoco modifica o deroga a las
medidas legislativas ni deja sin efecto las medidas administrativas dictadas con anterioridad a su
vigencia. Sin embargo, esto no implica que no pueda iniciarse acciones legales en contra de aquellas
medidas que debieron ser consultadas y no lo fueron, en vista que, como ya indicamos, el derecho a la
consulta está vigente desde 1995. Pero esto exige realizar un análisis caso por caso a partir de pedidos
concretos que realizaran los pueblos indígenas, en tanto se pudieran considerar afectados directamente
por dichas medidas, ya sean legislativas o administrativas.IV.Algunos desafíos de la implementaciónLa ley entrará en vigencia el 8 de diciembre de 2011. Entre tanto, todas las entidades estatales deben
buscar asegurar el presupuesto y la organización requerida para aplicar la ley. En esta ruta, serán
muchos los desafíos a considerar, peor en particular consideramos relevante destacar tres de ellos:
a)El fortalecimiento de la rectoría del proceso:
Esto demanda que el Viceministerio de Interculturalidad deben cumplir un papel de coordinación
y orientación del proceso, desarrollando estrategias de planificación y comunicación efectivas. Sin
embargo, aquella es una instancia del Estado aún débil, que requiere ser fortalecida con suma
urgencia.14b)El desarrollo de medidas de reglamentación:
La Ley no hace referencia a reglamentar aspecto alguno de la ley, sin embargo es probable que
sean necesarios varios desarrollos reglamentarios. Por un lado, se requerirán normas
reglamentarias para precisar tareas y procesos dentro del Ministerio de Cultura. También es
conveniente cambiar el reglamento del Congreso de la República con el fin de incluir un
procedimiento específico para la consulta de leyes y resoluciones legislativas. Por otra parte,
resulta necesaria regular la dación de legislación delegada (decretos legislativos) y de urgencia
(decretos de urgencia). En el segundo supuesto, estamos frente a un tipo de norma que, por sus
características, exige una rápida decisión, razón por la cual no podría incorporar contenido alguno
que haga necesaria su consulta. En el caso de los Decretos Legislativos, el problema surge con los
plazos que otorga el legislativo, que suelen ser cortos.
Por lo tanto, esto debería implicar que el Congreso sea muy específico con el encargo, para que
también pueda identificarse si el Decreto Legislativo afectaría o no a los pueblos indígenas. Esto
conllevaría, al mismo tiempo, la necesidad de otorgar plazos más extensos a fin de posibilitar al
Ejecutivo el desarrollo del proceso de consulta. En lo que concierne a posibles reglamentos
sectoriales, es en particular urgente el que correspondería al Ministerio de Energía y Minas.
También tendrá relevancia el sector Agricultura, en tanto administra recursos naturales (agua,
bosques naturales, suelos), de gran relevancia para los pueblos indígenas. Finalmente, también
podrán generarse normas de desarrollo en el nivel regional y local.c)Generación de Capacidades para el Diálogo Intercultural:
Quizá la tarea más difícil, pues no será fácil preparar al Estado para cumplir con el derecho a la
consulta, siendo necesario contar con profesionales especializados en las tareas no sólo de
promoción y desarrollo del diálogo, sino también capacitados en un enfoque intercultural.En suma, nos encontramos frente a una nueva norma que siendo sólo un primer paso, abre nuevas
posibilidades el camino hacia el desarrollo de un diálogo constructivo y proactivo entre el Estado y los
pueblos indígenas. Al mismo tiempo, presenta importantes desafíos que deberán ser encarados con
orden, seriedad y mucho sentido práctico, a fin de otorgar certidumbre a todos los actores.Imagen de las protestas realizadas en Puno
Junio de 20111516Grave daño ambiental en Madre de Dios ocasionado por mineros informalesFiscalización Ambiental
El Rol de la OEFA en el marco del SINEFA
Entrevista aMartha Inés Aldana Durán
Maestría en Derecho Ambiental Internacional y Comparado por el Washington College of Law
de la American University, en calidad de becaria Fulbright.
Ha sido asesora en temas de legislación y políticas ambientales de la Comisión de Ecología del Congreso de la República,
de la Alta Dirección del Ministerio de Agricultura y de la Dirección General de Salud Ambiental, así como
supervisora legal de la Gerencia de Fiscalización de Gas Natural del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería.
Actual Directora de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental.Realizada porJosé Antonio Vera Torrejón
Bachiller por la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Ex Miembro de la Comisión de Investigación y Publicaciones del Círculo de Derecho Administrativo - CDA.1.¿Qué rol cumple el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA como ente rector
del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental - SINEFA?El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA es, en efecto, el ente rector del Sistema
Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental - SINEFA. El SINEFA es un sistema funcional, en el
marco de lo establecido en la Ley No. 29158 - Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, que comprende un
conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se
organiza la fiscalización ambiental que es desarrollada por sus entidades confortantes, en el ámbito de
17sus respectivas competencias. De acuerdo a su ley de creación (Ley No. 29325), el SINEFA está
compuesto por el OEFA, así como por el Ministerio del Ambiente y por las Entidades de Fiscalización
Ambiental - EFA que ejercen sus competencias en el ámbito sectorial, regional o local.
Para calificar como una EFA se requiere que las entidades ejerzan por lo menos una de las funciones
comprendidas en la fiscalización ambiental. Esto es:
-La evaluación o vigilancia ambiental;-La supervisión; y,-El ejercicio de la potestad sancionadora a través de la fiscalización, sanción y aplicación de
incentivos.Por su parte, el SINEFA también forma parte del Sistema Nacional de Gestión Ambiental - SNGA y se
relaciona con los demás sistemas del Sector Ambiental que conforman el SNGA a través de relaciones de
coordinación y estrecha colaboración.
Cabe indicar que el SINEFA busca articular a las entidades que lo conforman a efectos de asegurar que
la fiscalización ambiental se constituya en una herramienta efectiva para el cumplimiento de la política
ambiental en los diversos niveles de gobierno.
2.¿Cuál considera que es la mejor forma de disuadir los incumplimientos a la normativa
ambiental?En realidad las obligaciones ambientales fiscalizables pueden tener su origen tanto en la normativa
ambiental como también en los instrumentos de gestión ambiental (o estudios ambientales aprobados
por las autoridades competentes). Así mismo, las autoridades con competencias en materia de
fiscalización ambiental pueden tener la facultad de emitir disposiciones o mandatos de carácter
particular que también serían objeto de fiscalización.
debemos lograr es
disuadir a la adopción
de prácticas que privilegien el cumplimiento de las obligaciones ambientales fiscalizables. Una forma de
hacerlo, es la que normalmente se espera de una actuación fiscalizadora, es decir, la sanción, pero
existe una alternativa que podría ser el reconocimiento público a dar a quienes cumplan con tales
obligaciones pero que a su vez realicen prácticas ambientalmente favorables y que puedan ser
replicables. Para tales efectos, el OEFA tiene programado establecer un Registro de Buenas Prácticas
donde el interesado deberá estar inscrito a efectos de poder acceder a los incentivos para el
cumplimiento ambiental que a su vez estará emitiendo prontamente el OEFA.
Así pues, el OEFA no ha sido diseñada únicamente como una entidad únicamente sancionadora sino
también como una entidad con capacidad para promover el cumplimiento de la legislación ambiental a
través de incentivos con lo cual se espera lograr el indicado objetivo de disuadir el incumplimiento
promoviendo más bien el cumplimiento y la responsabilidad ambiental.
3.En principio, la Fiscalización Ambiental es vista por las empresas como un sobrecosto a sus
operaciones. Teniendo en cuenta la incertidumbre en las inversiones en proyectos mineros,
energéticos y del sector industria en general, ¿qué medidas se están tomando en la Dirección
de Fiscalización para que sus disposiciones y sanciones no empeoren el panorama negativo de
las inversiones tan necesarias para el país?Si los titulares de las actividades cumplen con sus obligaciones no deberían temer por el costo
monetario que la fiscalización pudiera significar. Nuestro objetivo no es gravar o desgravar
económicamente a las empresas sino vigilar que éstas sean ambientalmente responsables y que su
accionar no signifique más bien un costo al ambiente y a la sociedad en tanto que por no cumplir con
tales obligaciones alguien más deberá asumir esa detracción económica.18El objetivo nuestro es lograr el cumplimiento de la legislación ambiental y no uno de carácter
económico. Las empresas modernas ya son muy concientes de que hacer negocio, no sólo incluye hacer
dinero en detrimento de la sostenibilidad del ambiente y los recursos naturales que son base de la
propia sostenibilidad de sus negocios.
4.¿Qué opina sobre la posibilidad de que el OEFA también se encargue de la gestión de conflictos
sociales, en tanto los más emblemáticos están relacionados a conflictos socio ambientales
vinculados a industrias extractivas (minería e hidrocarburos)?El OEFA ya viene interviniendo en la prevención de conflictos socio-ambientales. Se cuenta con un
equipo de sociólogos y especialistas en estas materias que evalúan las zonas donde se gestan estos
problemas y relacionan dicha realidad con el ejercicio de nuestras funciones de fiscalización ambiental,
procurando coadyuvar con su accionar en la distensión de las crisis que conllevan a situaciones de
desórdenes con riesgos de vida, infraestructura y agravamiento de la coyuntura ambiental así como
retraso en el desarrollo y costos no favorables para la salud económica nacional buscando que se
respeten los derechos de las personas a través de una efectiva fiscalización ambiental.
5.En caso que el Tribunal de Fiscalización Ambiental declare algún precedente de observancia
obligatoria, ¿Considera que los gobiernos locales, regionales y/o nacionales deberían acatar
estos precedentes?Los precedentes que emita el Tribunal de Fiscalización Ambiental - TFA serán de aplicación a las
materias que han sido transferidas al OEFA por los sectores. Los gobiernos regionales y locales podrán
tomar tales decisiones como referentes a tomar en consideración pero el ámbito del TFA no comprende
a estos niveles de gobierno que cuentan con sus propias instancias administrativas donde se recursos los
recursos impugnativos a las resoluciones que éstos dicten.
En todo caso, el OEFA se encuentra facultado para proponer las normas que sean requeridas para que
uniformizar el ejercicio de la fiscalización ambiental en los diferentes niveles de gobierno.
6.Por último, ¿cuál es su perspectiva a mediano y largo plazo en la fiscalización ambiental del
OEFA? ¿Qué temas considera prioritarios?El OEFA se encuentra todavía en proceso de consolidación. Hemos asumido hace un año la fiscalización
de la gran y mediana minería y hace unos 5 meses la fiscalización en hidrocarburos líquidos, gas natural
y electricidad. Tenemos un gran reto por delante y muchas limitaciones sobre todo presupuestales, y
por ello, de personal y materiales. Pero, en contrario y a favor, tenemos la gran ventaja de ser una
entidad exclusivamente dedicada a la fiscalización ambiental y no a otros temas que pueden confundir
el horizonte trazado o distraer el logro de nuestros objetivos.
Creo que un tema importante en el cual OEFA
debe enfocarse está referido al desarrollo de
sistemas de información que faciliten el ejercicio
de nuestras funciones, de hecho ya contamos
con avances al respecto.
Es importante lograr que las normas ambientales
que establecen las obligaciones que fiscalizamos
sean dinámica y permanentemente mejoradas a
fin de contar con herramientas sólidas que
permitan una fiscalización más eficaz que logre,
en efecto, la solución de los problemas
ambientales y la justicia ambiental que la
población espera y que corresponde, en los
casos de afectación a los derechos ambientales
en el marco del debido proceso.
Importancia de la Responsabilidad Ambiental por
parte de las empresas públicas y privadas.1920Regulación Ambiental de Proyectos para laGeneración de Biocombustibles
Bachiller por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Asistente Legal de la Procuraduría Pública Especializada en Delitos Ambientales del Ministerio del Ambiente.La necesaria diversificación de nuestra matriz energética (que se encuentra sostenida básicamente por
combustibles fósiles) ha llevado al Estado Peruano a promover mediante formulas legales e incentivos
económicos, el desarrollo de fuentes de energía renovables como la hidráulica, geotérmica, eólica, solar
y biocombustibles. En esa medida, no cabe duda que la promoción de las inversiones en
biocombustibles han devenido en prioritarias para el Gobierno; lo que se expresa no solamente en la
dación de leyes que promuevan un mercado para su consumo masivo, sino además en la promulgación
de normas técnicas relativas a su nivel de calidad o la obligatoriedad de su comercialización progresiva a
Sin embargo, estos importantes avances normativos no se han replicado en el ámbito de la gestión
ambiental, lo cual ha impedido a la fecha aplicar de manera adecuada las disposiciones de las Leyes No.
27446 y 29325; ello además de otros vacíos legales relativos al aprovechamiento de ciertos recursos
naturales que se verían impactados con el desarrollo de estos proyectos. En esa medida, el presente
texto expondrá de manera general el rol de las entidades públicas involucradas en la regulación
ambiental de los proyectos para la generación de biocombustibles, haciendo énfasis en los vacíos
detectados, así como en el procedimiento administrativo sancionador del subsector Industria y la
aparente solución que significaría a este problema la transferencia de funciones al Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA.21Finalmente, se comentará sobre la ausencia de algunos parámetros ambientales que se encuentran
pendientes de aprobación, los mismos que resultan indispensables para una adecuada supervisión y
fiscalización de esta actividad.I.Las competencias ambientales en la regulación de las actividades de biocombustiblesLas primeras normas que regularon de manera directa las actividades de los biocombustibles fueron la
Ley de Promoción del Mercado de Biocombustibles - Ley No. 28054 y su Reglamento aprobado
mediante Decreto Supremo No. 013-2005-EM; sin embargo, estas no contenían disposiciones que
regularan alguna materia de carácter ambiental; por el contrario, establecían básicamente políticas
generales para el desarrollo de los biocombustibles sobre la base de la libre competencia y el libre
acceso a esta actividad económica, la promoción de proyectos de inversión, y las expansión de su
comercialización a partir del uso masivo que se generaría como resultado de la difusión de las ventajas
económicas, sociales y ambientales de su uso.
Sería recién con la aprobación del Reglamento para la Comercialización de Biocombustibles mediante
el Decreto Supremo No. 021-2007-EM, que se establecían los requisitos para la comercialización y
distribución de los biocombustibles, lo referente a las normas técnicas de calidad y la primera mención
en cuanto a competencias de carácter ambiental para esta industria.
Así, dicha norma estableció en su artículo 6º que el desarrollo de los biocombustibles tendrá un carácter
multisectorial; detallándose las responsabilidades de cada uno de los organismos competentes, la cual
fue establecida de la siguiente manera:
a)Ministerio de Energía y Minas:
A través de la Dirección General de Hidrocarburos, es competente para otorgar las autorizaciones
a los agentes de la cadena de comercialización de combustibles líquidos facultados para las
mezclas de Alcohol Carburante y Biodiesel B100 con Gasolinas y Diesel No. 2, respectivamente,
así como la comercialización, transporte y consumo de dichas mezclas.b)Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería:
Encargado de la supervisión y fiscalización del cumplimiento de las normas relativas a la
comercialización y a la calidad de los Biocombustibles (Alcohol Carburante y Biodiesel B100) y de
sus mezclas con gasolinas y Diesel Nº 2; así como de la emisión del Informe Técnico Favorables
(ITF) correspondiente a la modificaciones
y/o ampliaciones de las instalaciones que
sean necesarias efectuar para la
comercialización de estos productos.c)Ministerio de la Producción:
Otorga autorización para la instalación y funcionamiento de las plantas productoras de
Biocombustibles (Alcohol Carburante y Biodiesel B100).d)Ministerio de Agricultura:
Promociona el desarrollo de las áreas disponibles con aptitud agrícola para la producción de
biocombustibles.En ese sentido, en cuanto a la gestión ambiental de estos proyectos, corresponde centrarse en el rol que
cumplen los dos últimos sectores mencionados: Producción y Agricultura. Ello en tanto que son estas
dos instituciones, las que viene regulando y discutiendo los aspectos ambientales de los proyectos sobre
biocombustibles.II.La cuestión ambiental en los procedimientos administrativos para la aprobación de los
proyectos de generación de biocombustibles
222.1La competencia del sector industriaConforme señala el artículo 3° de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental Ley No. 27446 (modificado por Decreto Legislativo No. 1078): “No podrá iniciarse la ejecución de
proyecto ni actividades (…) referido en el artículo 2° y ninguna autoridad nacional, sectorial, regional o
local podrá aprobarlas, autorizarlas, permitirlas, concederlas o habilitarlas si no cuentan previamente
con la certificación ambiental contenida en la Resolución expedida por la respectiva autoridad
Partiendo de esta consideración, queda claro que para el inicio de las actividades de generación de
biocombustibles será necesario que dicho proyecto obtenga la respectiva certificación ambiental
otorgada por la autoridad ambiental competente.
En ese sentido, regresando a lo señalado en el Decreto Supremo No. 021-2007-EM, observamos que se
ha consignado la competencia del Ministerio de la Producción (en adelante PRODUCE) para otorgar
“autorizaciones para la instalación y funcionamiento de las plantas productoras de biocombustibles”
(Alcohol Carburante y Biodiesel B100). La pregunta que se desprende inmediatamente de lo señalado
por la norma es: ¿La competencia otorgada al sector Producción implica la facultad para otorga la
correspondiente certificación ambiental a los proyectos de generación de biocombustibles? Es decir, la
autorización otorgada por el sector Producción implica que se ha cumplido con todos los requisitos que
exige el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. Por lo tanto, la responsabilidad
otorgada por ley, nos lleva a plantearnos cuales son los alcances en materia ambiental de la regulación
aprobada y cuáles son sus alcances y límites.
En el sector Industria, el marco legal de los estudios ambientales no ha sido desarrollado de manera
específica para ninguna de las actividades que se encuentran bajo su competencia ; por el contrario, se
elaboran conforme a una “Guía” aprobada por Resolución Ministerial No. 108-99-ITINCI-DM, así como
el Reglamento de Protección Ambiental para el Desarrollo de Actividades de la Industria
Manufacturera - Decreto Supremo No. 019-97-ITINCI. Por lo tanto, sigue pendiente la actualización de
dichas normas a fin que sus disposiciones se encuentren adecuadas, entre otros aspecto, a los criterios
establecidos en el artículo 5º de la Ley del SEIA y su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo
No. 019-2009-MINAM, lo cual permitirá armonizar la categorización de los proyectos de acuerdo a su
Asimismo, las competencias ambientales en el subsector Industria han sido asignadas a la Dirección de
Asuntos Ambientales de Industria - DAAI, unidad orgánica de la Dirección General de Industria ,
responsabilidad desarrollada mediante Resolución Ministerial No. 008-2009-PRODUCE que aprobó el
Ahora bien, de la revisión del TUPA, no se observa que en el mismo se consigne procedimiento
administrativo alguno relativo a la autorización para la instalación y funcionamiento de las plantas
productoras de Biocombustibles; no obstante ello, en cuanto a las competencias de la DAAI, estás
abarcan la aprobación de todos los instrumentos de gestión ambiental (DAP, PAMA, DIA, EIA) e incluso
Estudios Ambientales no contemplados en normas del sector. Sea como fuere, en la práctica se entiende
que sí ,la autorización del sector Producción se obtiene previa aprobación del instrumento de gestión
ambiental, sin considerar algún requisito adicional y ello implica obtener la respectiva certificación
ambiental; no obstante ello, considero que la aprobación de este derecho no puede ser comparada con
9101112Señala el artículo 2°: “Quedan comprendidos en el ámbito de aplicación de la presente Ley, (…) los proyectos de inversión
pública, privada o de capital mixto, que impliquen actividades, construcciones, obras y otras actividades comerciales y de
servicios que puedan causar impacto ambientales significativos”.
Y sin lugar a duda la multiplicidad de actividades bajo la competencia de este sector es esta una de sus principales
debilidades y retos, la cual no ha sido debidamente enfrentada por el Estado Peruano. Si bien durante los últimos años se
han aprobado una serie de normas ambientales, uno de los sectores más rezagados ha sido la actividad Industrial; por lo
que, constituye un reto para la nueva administración poner en marcha un plan coherente y eficaz para ir subsanando
inconsistencias y llenando vacíos legales.
Conforme al inciso h) del artículo 67° del Decreto Supremo No. 010-2006-PRODUCE se detalla la labor de: “Conducir el
proceso de evaluación de los estudios ambientales de las actividades del subsector industria, en el marco del Sistema
Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental y la Ley General del Ambiente, otorgando, conforme corresponda, la
certificación ambiental, previa aprobación de los instrumentos de gestión de la evaluación”.
Es importante señalar que a diciembre de 2010, la Dirección de Asuntos Ambientales de Industria ha aprobado Estudios
de Impacto Ambiental (EIAs) de ocho (08) proyectos.23la certificación ambiental del proyecto en su conjunto; en tanto que deberían estimarse una serie de
consideraciones adicionales, las cuales deberían estar reguladas en norma expresa.
En ese sentido, considero que tal como se encuentra nuestro marco legal, se presentan una serie de
vacíos normativos toda vez que la aprobación de un instrumento de gestión ambiental para obtener una
autorización de instalación no podría ser considerada como la evaluación completa de los componentes
ambientales del mismo, toda vez que existen otros elementos de carácter técnico que forman parte del
proyecto que deberían ser evaluados antes de la puesta en marcha definitiva .
2.2El rol del Ministerio de AgriculturaEl anexo II del Reglamento de la Ley del SEIA señala que el Ministerio de Agricultura es la autoridad
competente para otorgar la certificación ambiental de los “Proyectos de cultivo orientados a la
producción de Biocombustibles”, los cuales deberán ser sometidos a una evaluación de acuerdo a los
criterios específicos establecidos en coordinación con el MINAM.
La relevancia de lo señalado en el párrafo anterior se encuentra en la definición de “Biocombustible”
establecido en el Reglamento para la Comercialización de Biocombustibles - Decreto Supremo No. 0212007-EM, donde se los detalla como:
“Aquel producto químico que se obtiene a partir de materias primas de origen
agropecuario, agroindustrial o de otra forma de biomasa y que cumplen con las normas
de calidad establecidas por las autoridades competentes para su uso como combustible.
Estos pueden ser sólidos (biomasa), gaseosos (biogás, gas de gasificar u otros tipos de
gas manufacturados a partir de residuos de carbón, etc.) o líquidos” (art. 4º).
En dicha norma se señala además que deberá entenderse como Biocombustibles al “Alcohol
Carburante” y al “Biodiesel” ; de lo que podemos concluir que los biocombustibles se originan a
través de procesos químicos que se obtienen a partir de los siguientes elementos:
-Etanol:
Procesamiento de materia biológica, especialmente de caña de azúcar y maíz.-Biodiesel:
Procesos a partir del aceite de palma, higuerilla, soya, piñón, soya, colza, girasol y otros vegetales
oleaginosos, así como grasas animales y aceites comestiblesEn esa medida, encontramos que la disposición bajo comentario genera sobre este sector dos
responsabilidades sumamente importantes: Primero, disponer las áreas con aptitud agrícola para
actividades industriales y segundo, el cambio de uso de territorio forestal a fin que el mismo pueda ser
usado para actividad agrícola industrial.
Por lo tanto, es evidente que nos encontramos ante proyectos de inversión que pueden entrar (en
determinadas circunstancias) en competencia por zonas con un alto potencial agrícola para consumo
humano, así como cambio de uso (deforestación) de bosques o formaciones boscosas con aptitud
forestal a fin de echar a andar estos proyectos. En esa medida, estos puntos resultan relevante sen tanto
pueden ser fuente de conflictos sociales; más aún cuando, las principales áreas forestales se encuentran
ubicadas en áreas naturales protegidas y territorios de comunidades nativas (hecho que se evidencia
131415Por ejemplo. conforme detallan Rex Canon y Guillermo Ferreyros, CEO y General Manager de Maple Energy, empresa que
ha emprendido un proyecto de producción de etanol a partir de las plantaciones de caña de azúcar en los desiertos de
Piura, el proyecto involucrada varios negocios diferentes: la infraestructura de irrigación, la plantación de caña de azúcar,
la planta de etanol, la planta de generación eléctrica y la construcción de una estación de almacenaje y embarque de
etanol. Declaraciones brindadas en el artículo “Revolución en el desierto”. en “G” de Gestión No. 5, 2011, p. 35.
Es el Etanol Anhidro Desnaturalizado, obtenido de la mezcla de Etanol Anhidro con la sustancia desnaturalizante en una
proporción volumétrica no inferior a 2% (dos por ciento) ni superior a 3% (tres por ciento) en el caso de ser gasolina motor
sin contenido de plomo.
Combustible compuesto de ésteres mono-alquílicos de ácidos grasos de cadenas largas derivados de recursos renovables
tales como aceites vegetales o grasas animales, para ser usados en motores de ciclo Diesel.24sumamente conflictivo en las negociaciones de la nueva Ley de Flora y Fauna Silvestre); por otra parte,
no debemos dejar de lado un posible contexto de aumento considerable de los precios de los alimentos,
todo ello deberá ser evaluado por el sector agricultura antes de otorgar cualquier autorización y la
puesta en marcha de estos proyectos.Ahora bien, es importante detallar que en el proceso de transferencia de funciones de las competencias
ambientales del INRENA a los Gobiernos Regionales no había quedado claro donde de quién era la
responsabilidad para la autorización de desbosque a titulares de operaciones y actividades distintas a la
forestal. No obstante ello, con la promulgación de las modificaciones al TUPA del Ministerio de
Agricultura mediante Resolución Ministerial No. 0212-2011-AG, ha quedado claro que esta
responsabilidad se encuentra en manos de la Dirección General Forestal y Fauna Silvestre.
Sin embargo, esta autorización no será suficiente para otorgar la certificación ambiental
correspondiente a los proyectos de cultivos orientados a la producción de biocombustibles, será además
indispensable la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental por parte de la Dirección General de
Asuntos Ambientales del MINAG, sobre la base de las disposiciones del establecidas en el Reglamento
de Capacidad de uso Mayor de los Suelos establecidos mediante Decreto Supremo No. 017-2009-AG.
Asimismo, es importante señalar que aún no ha sido establecido mediante un procedimiento escrito,
como se manejan las certificaciones ambientales en el caso de las autorizaciones de plantas generadoras
de biocombustibles que contengan en su proyecto el cambio de uso de tierras con aptitud mayor
forestal.25III.Vacíos en la supervisión, fiscalización e imposición de sanciones en las actividades del
sector Industria y la “posible solución” con la transferencia de las competencias al
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFARespecto a la normativa en materia de sanciones debe señalarse que la Ley No. 27444 - Ley de
Procedimiento Administrativo General, ha establecido como principios básicos del procedimiento
administrativo sancionador los principios de legalidad y tipicidad, principios que exigen que las
infracciones administrativas estén claramente predeterminadas por ley; prohibiéndose que las
infracciones sean señaladas de manera general y que la aplicación de las mismas sea a través de la
analogía o por interpretación extensiva.
En el caso del Subsector Industria, el Régimen de Sanciones e Incentivos del Reglamento de Protección
Ambiental para el Desarrollo de Actividades de la Industria Manufacturera, aprobado por Derecho
Supremo No. 025-2001-ITINCI (en este aspecto es importante recordar que las normas del subsector se
aplican de manera general, toda vez que no se ha regulado de manera específica todas las actividades
bajo su competencia). Dicha norma regula las infracciones, sanciones e incentivos aplicables a todas las
personas naturales o jurídicas que se dediquen a la actividad de la industria manufacturera.
Sin embargo, en la aplicación de dicho reglamento se ha verificado que el mismo no cumple con algunas
de las reservas legales establecidas en las normas de carácter general; toda vez que, las sanciones
señaladas no están formuladas de conformidad con el Principio de Tipicidad establecido en el artículo
230° de la Ley No. 27444, en tanto que no se detallan las sanciones de manera específica para cada
infracción; por lo que, se mantiene una debilidad sustancial en la determinación de infracciones y la
Como consecuencia de ello, persiste una debilidad en el marco regulatorio del Procedimiento
Administrativo Sancionador del Subsector Industria; por lo que no es posible legalmente que el órgano
correspondiente del Viceministerio de MYPE e Industria aplique las sanciones administrativas
correspondientes. Más aún, es importante precisar que aún se encuentra en formulación el nuevo
“Reglamento de Fiscalización e Incentivos Ambientales para el Subsector Industria”. Cabe señalar que,
con el referido Reglamento, se pretende superar las deficiencias del marco normativo en materia de
fiscalización y sanciones, estableciéndose para ello un sistema de fiscalización gradual de quienes
realizan actividades en el sector, a partir de los antecedentes de estas empresas.
Las plantas de Girasol son una de las materias prima de los Biocombustibles26Asimismo, se modifica la tipificación de las infracciones actualmente vigentes, clasificando las mismas en
leves, graves y muy graves; en correspondencia con esta modificación, se fija una nueva escala de
sanciones aplicables de acuerdo a la gravedad de la falta cometida por el agente. Además, se aspira a
que en concordancia con el principio de razonabilidad que rige todo procedimiento administrativo
sancionador, se establezcan los criterios que pueda utilizar la autoridad, a fin de graduar las sanciones
que corresponda imponer en cada caso.
obstante la deficiencia
sancionador detallado, se ha visto como posibilidad que el Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental - OEFA, en merito a lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley No. 29325 - Ley del Sistema
Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, en su calidad de ente rector del Sistema de Evaluación
y Fiscalización Ambiental, asuma las competencias de seguimiento, vigilancia, supervisión, fiscalización,
control y sanción en materia ambiental de este subsector. Lográndose aprobar mediante Decreto
Supremo No. 009-2011-MINAM, el inicio del proceso de transferencia de funciones en materia
ambiental de los sectores Industria y Pesquería a la OEFA.
Dicha norma ha dispuesto que en un plazo máximo de dos (02) meses, contados a partir de la vigencia
del Decreto Supremo para que el Ministerio de la Producción transfiera al OEFA, las competencias en
cuanto al sector industria; no obstante ello, se deja abierta la posibilidad que dicho plazo pueda ser
ampliado por Resolución de Consejo Directivo del OEFA, y esperemos que sea así; ello en tanto que si
algo queda claro de lo señalado hasta este punto es que las capacidades institucionales para cumplir a
cabalidad con las responsabilidades ambientales que acarrea el subsector Industria se encuentran en
franco desarrollo y transferirlas mermaría su ya frágil capacidad.
Más aún, la falta de voluntad política para reforzar la gestión ambiental del subsector Industria, se
comprueba además con la verificación de los vacíos normativos en cuanto a la falta de aprobación de los
Límites Máximos Permisibles (LMP) para emisiones y efluentes del sector que se desprende del Reporte
de Avance publicado por el Ministerio del Ambiente, actualizado a junio de 2011. Muchos de estos
parámetros se encuentran en propuesta final, simplemente para su aprobación por Decreto Supremo.
En ese sentido, en el contexto legal actual, cualquier intento de mejorar la regulación ambiental
simplemente queda en off-side.IV.Comentarios finalesSi todo lo señalado lo llevamos a la situación particular de la regulación ambiental de los proyectos para
la generación de biocombustibles, nos encontramos con una actividad que en la práctica se encuentra
parcialmente regulada, a la cual si se presentarán incumplimientos a los compromisos ambientales o
afectación a los componentes del mismo, dada las debilidades en los procesos de supervisión,
fiscalización; estos, probablemente no sería debidamente sancionados.
¿Transferir dichas funciones a la OEFA es la solución? Particularmente creo que no, y no es porque
considere que dicha institución no se encuentre en la capacidad de hacerlo; sucede que, desde mi punto
de vista, persisten aún una serie de temas que no han sido y deben ser resueltos por la autoridad que
aún mantiene dichas competencias.
Por lo tanto, antes de pensar en transferencias es necesario aprovechar la experiencia ganada por los
funcionarios del sector, quienes conocen sus fortalezas y debilidades y están más preparados para -con
la guía e impulso necesario- asumir el reto de mejorar la gestión ambiental de las actividades de su
No cabe duda, que el sector industrial constituye una de las mayores promesas para el desarrollo del
país, pero así como tiene un gran potencial, también genera una serie de impactos ambientales que
hasta la fecha no han sido debidamente enfrentados por el Estado; por lo tanto, debe entenderse que el
desarrollo no puede sostenerse sobre la base de la vulneración de los derecho de otros, en esa medida
corresponde asumir el reto con responsabilidad, las cartas están puestas sobre la mesa.272829Plaza Roja y Kremlin, MoscúEl oso no ha muerto
Dependencia energética de Europa frente al
Gas y Petróleo de Rusia
Egresado de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Experiencia en temas regulatorios en el sector Energía, Derecho Administrativo y Arbitraje.
Ha llevado cursos de Tecnologías de las Energías Renovables (Hidráulica y Eólica) en el Instituto Español de la Energía
y de Regulación Tarifaria en la Universidad del Pacífico.
Ex-Director de la Comisión de Capacitación del Círculo de Derecho Administrativo - CDA.I.IntroducciónAños posteriores a la caída del muro de Berlín, el 8 de diciembre de 1991, Rusia, Ucrania y Bielorrusia
suscribieron el Tratado de Belovesh declarando la disolución de la Unión de Repúblicas Socialistas
Soviética (URSS) y el surgimiento de la Comunidad de Estados Independientes (CEI); posteriormente, el
21 de diciembre de 1991, firmaban junto al resto de repúblicas soviéticas (excepto Georgia), el
Protocolo de Alma Ata con el fin de reafirmar lo pactado en el primer tratado. Resulta curioso observar,
que superada la guerra fría y la amenaza de invasión soviética de Europa en materia ideológica, en la
actualidad sus necesidades energéticas dependan en gran medida de la heredera de la Unión Soviética,
Rusia. En las siguientes líneas, mostraremos que si bien el oso cambió de pelaje, nunca dejó de abrazar
Europa, la cual siente como sus fuertes brazos y garras pueden hacerle bastante daño.16El oso es el animal con el que se conoce a Rusia en el mundo.30En décadas pasadas, la Unión Soviética en su categoría de superpotencia en el orden mundial no prestó
importancia al proyecto de integración europeo, ignorando la propia constitución de las Comunidades
Europeas. En efecto, los soviéticos nunca vieron con buenos ojos los proyectos de integración, por lo
que siempre trataron distanciar entre sí a los estados en base a sus intereses nacionales. Sin embargo,
con el derrumbe de la URSS la relación Europa-Rusia cambió drásticamente, debido a la debilidad en la
que se encontró Rusia por su gran deuda exterior, inestabilidad política y económica; a ello, debe
sumarse la huida de los ex países satélites de la URSS, que alentados por los europeos occidentales,
hicieron lo posible para desvincularse de Rusia, lo que generó un clima hostil entre Rusia y los estados
europeos. Es por ello, que durante los años noventa, el otrora imperio tuvo que aceptar muchas veces
las condiciones de sus nuevos vecinos europeos, que eran en gran medida desfavorables para ella.
En la actualidad, el escenario es otro: Rusia ya no tiene deuda externa (fue cancelada anticipadamente)
sino que ahora cuenta con la tercera mayor reserva monetaria exterior del mundo; asimismo, gracias al
enorme incremento de los precios del gas y petróleo sus grandes recursos y reservas energéticas le
permiten tener un papel privilegiado en las negociaciones con el resto de estado, convirtiéndose en un
importante "socio” estratégico.
Es por este proceso, que la relación energética de la Unión Europea frente a Rusia, la convierte en
dependiente de ésta, obviamente hablando en términos de energía. En efecto, el continuo crecimiento
social y económico de Europa, requiere de una vasta fuente de suministro de energía que le permita no
se frenada; pero lamentablemente, no cuenta con autonomía productiva en este sector. Bajo ese
panorama, Rusia ejerce un cierto control sobre el devenir de los estados del viejo continente, lo cual se
agrava al mostrar señales de no querer reconocer como institución internacional a la Unión Europea,
sabiendo quizás que su influencia está asegurada por varios años debido a sus vastas reservasen gas
(cuadro 1) y petróleo (cuadro 2), según datos de BP Statistical Rewiev 2011.
Reservas de Gas de la Federación Rusa17181920DE LA CÁMARA, Manuel. En: “Las relaciones entre la Unión Europea y Rusia”. Unidad de Investigación sobre Seguridad y
Cooperación Internacional - UNISCI, Discussion Papers No. 16 - Enero / January 2008 (ISSN 1696 - 2206). Pp. 88–89.
Al respecto, SÁNCHEZ señala lo siguiente: “Una gran dependencia energética supone el aprovisionamiento de un agente
que, en caso de tener problemas técnicos o políticos, puede recortar o cerrar el suministro creando problemas de
envergadura a la UE. En este sentido, la UE presentaría una vulnerabilidad respecto a Rusia. Sin embargo, transformar la
dependencia en vulnerabilidad requiere adicionalmente unas condiciones de unidireccionalidad en las relaciones
comerciales, así como un grado de insustituibilidad en los bienes considerados (en este caso en los hidrocarburos) que,
además, asume un horizonte temporal de corto plazo, con todos los límites en la capacidad de maniobra que este tipo de
período implica.” SÁNCHEZ ANDRÉS, Antonio. En: “La dependencia energética europea de Rusia”. Revista Información
Comercial Española - ICE, No. 842, mayo – junio de 2008. Pp. 97.
AYBAR señala: “Las reservas mundiales de gas natural, (…) más de la mitad están localizadas en los siguientes países:
Rusia, Irán, Arabia Saudita, Qatar e Indonesia”. AYBAR, María Julia. En: “La industria del LNG en el mundo y el proyecto de
exportación en el Perú”. Revista de Derecho Administrativo - CDA, No. 8 (ISS 2074-0956) Noviembre 2009. Pp. 234.
Fuente de los cuadros 1 y 2: BP Statistical Rewiev 2011. Cuya página web fue visitada el día lunes 19.09.2011:
http://www.bp.com/liveassets/bp_internet/globalbp/globalbp_uk_english/reports_and_publications/statistical_energy_r
eview_2011/STAGING/local_assets/pdf/natural_gas_section_2011.pdf
eview_2011/STAGING/local_assets/pdf/statistical_review_of_world_energy_full_report_2011.pdf31Cuadro 2
Reservas de Petróleo de la Federación RusaII.El abrazo del oso: el control ruso del suministro de gas y petróleo a EuropaDe una revisión rápida del cuadro 3 presentado a continuación, puede observarse que la situación
energética de Europa en lo referido a la provisión de gas entre los años 2004 y 2006, se encontró muy
comprometida con el suministro de hidrocarburos de procedencia rusa.
Importación de gas de la Unión Europea desde la Federación RusaFuente: SÁNCHEZ ANDRÉS, Antonio.
En: “La dependencia energética europea de Rusia”.
Revista Información Comercial Española - ICE No. 842, mayo - junio de 2008. Pp. 99.Al respecto, se observa que de la importación de gas realizada por la Unión Europea entre los años
2004-2006, surgen los siguientes datos reveladores:
32a)En total, las importaciones europeas de gas de procedencia rusa fueron de un 34,3%.b)Tanto Bulgaria, Eslovaquia, Finlandia, Letonia y Lituania importaron de Rusia el 100% de sus
necesidades gasíferas.c)En los casos de Austria, Eslovenia, Grecia, Hungría, Polonia, República Checa y Rumania, la
importación de gas ruso supera el 50%.d)Los Países Bajos, Francia, Italia y Alemania se encuentran medianamente comprometidos en la
importación del gas ruso, con menos del 40 % de importación.e)Sin embargo, tres de los principales y representativos miembros de la Unión Europea
concentraron aproximadamente el 54,7 % de las importaciones rusas de gas. En efecto, Alemania
dependió de un 28,8%, Francia de un 8,4% e Italia de un 17,5%.f)Solo Bélgica, Chipre, Dinamarca, España, Estonia, Irlanda, Luxemburgo, Malta, Portugal, Reino
Unido y Suecia no presentan dependencia relevante de suministro de gas proveniente de Rusia.Bajo estos hechos, algunos de los países dependientes están presionando en el seno de la Unión
Europea a fin de que los temas en materia energética sean abordados como bloque y no
individualmente, mediante acuerdos bilaterales. Sin embargo, es en este punto donde la habilidad de
los rusos para dividir sale a flote; así, estos países en vez de enfrentar como Unión Europea el problema
de dependencia energética, decidieron reducir sus propios riesgos individualmente, mediante la
celebración de acuerdos bilaterales de suministro de gas a largo plazo con una de las principales
empresas rusas (la más importante, Gazprom), lo que debilita fuertemente la posición negociadora de
Europa frente a Rusia .
Al respecto, entre los acuerdos bilaterales tenemos la construcción del Gasoducto de Europa del
Norte (Nord-Stream) el cual tendrá una extensión de 1,200 kilómetros que partirá de la ciudad de
Vyoborg(noroeste de Rusia) hasta la ciudad de Greifswald (noreste de Alemania), con una capacidad
anual proyectada de 27.5 miles de millones de metros cúbicos de gas, no obstante, en el diseño del
proyecto se consideró un segundo gasoducto con la finalidad de duplicar la capacidad de transporte,
con lo que el costo del proyecto ascendería a 4 mil millones de euros. Este proyecto es de gran
importancia para Alemania, quien tendrá acceso por primera vez y directamente a los centros de
extracción rusos de gas, mejorando su situación geopolítica en toda Europa la constituirse como el
centro de distribución de gas ruso de Europa Occidental .
Por otra parte, el Gasoducto de Europa del Sur (South-Stream), surge de un acuerdo entre Gazprom y
ENI de Italia para la construcción de un sistema de gasoductos con una capacidad de 30.000 millones de
metros cúbicos de gas al año y con un costo de unos 10.000 millones de euros aproximadamente; el cual
pasará por la costa rusa, el fondo del mar Negro y Bulgaria, para posteriormente llegar a Italia,
evitándose de esta manera a los clásicos países de tránsito del gas ruso, como Ucrania o Turquía.
Asimismo, el pacto Rusia-Italia ha buscado nuevos socios, como Bulgaria, que puede participar del
proyecto si se compromete a asumir la construcción del gasoducto que pase por su territorio .
Cabe señalar, que Gazprom tiene como estrategia la adquisición de infraestructuras de gas en europea
que le permita acceder directamente a los consumidores (finales) europeos. Así pues, el acceso directo
de Gazprom a las redes de distribución de gas europeas lleva consigo la consecuencia de aumentar el2122
2324En Francia, el 2006 Gaz de France celebró un acuerdo con Gazprom asegurando el suministro de gas se hasta 2030, así
como la posibilidad de vender 1.500 millones de m3 de gas a los consumidores franceses finales. Para Alemania, los
acuerdos comprendieron la construcción del Gasoducto del Norte Europeo, el cual garantiza el abastecimiento de gas y le
permite a Rusia tener un ducto que lo conecte directamente con el resto de Europa. Para Italia, ésta celebró contratos de
suministro de gas a largo plazo y le permitirá a Gazprom acceder a las redes de distribución de Italia.
Gasoducto de Europa del Norte (NEGP), visitada el 20.09.2011: http://www.nord-stream.com/en.html?no_cache=1
Tomado de “North Stream: The New Gas Supply Route for Europe – Backgroung Information”, visitado el 20.09.2011:
http://www.nordstream.com/fileadmin/Dokumente/1__PDF/3__Background_Infos/General_Background/Nord_Stream_
White_Paper_General_Background_eng.pdf
Tomado de http://www.gazprom.com/production/projects/pipelines/south-stream/, visitado el 18.09.2011.33ingreso que antes hacían suyos las distribuidoras europeas, que en muchos casos duplica el precio de
venta de gas .
Proyecto de Gasoducto de Europa del NorteFuente:http://www.gazprom.com/f/posts/34/784591/nord-stream_1_eng.jpg
Proyecto de Gasoducto de Europa del SurFuente: http://www.gazprom.com/production/projects/pipelines/south-stream/Es por ello, que si bien la Unión Europea tiene cierta esperanza en el proyecto Nabucco, que abastecería
también al sur de Europa del gas azerbaiyano proveniente desde Bakú evitando el territorio ruso, cuenta
de por sí con varios inconvenientes y de varias postergaciones, que al momento de redactarse el
25No obstante, SÁNCHEZ afirma que la dependencia europea se reduciría por la posibilidad del intervencionismo de las
autoridades europeas: “Las crecientes inversiones de Gazprom, así como el acceso directo a los consumidores europeos,
transforman a Rusia en más dependiente de las diversas autoridades europeas. Por tanto, la dependencia europea gasista
aparece compensada por la creciente dependencia de Gazprom respecto del mercado europeo.” SÁNCHEZ ANDRÉS,
Antonio. En: “La dependencia energética europea de Rusia”. Revista Información Comercial Española - ICE No. 842, mayo junio de 2008. Pp. 97.34presente artículo, se fijó el inicio de su construcción posiblemente para el 2013, salvo nueva
postergación .
Con relación al suministro de petróleo (cuadro 4), Rusia abasteció del 29,5 % de las importaciones de la
Unión Europea durante el período 2004-2006; sin embargo, se debe precisar que el 2006, el porcentaje
subió a un 30,4 %. En ese sentido, se entiende que Rusia también posee un cierto control en este rubro,
lo que le permite tener un rol protagónico en los países ubicados en Europa Central.
Importación de petróleo de la Unión Europea desde la Federación RusaFuente: SÁNCHEZ ANDRÉS, Antonio.
Revista Información Comercial Española - ICE No. 842, mayo - junio de 2008. Pp. 99.
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/Al respecto, se observa que de la importación de petróleo realizada por la Unión Europea entre los años
a)En total, como se mencionó las importaciones europeas de petróleo de procedencia rusa fueron
de un 29,5 %.b)Los estados de Bulgaria, Eslovaquia, Finlandia, Hungría, Lituania, Polonia, República Checa y
Rumania, dependen mucho de Rusia, pues más del 50% de sus importaciones de petróleo
provienen de este país.c)Los países de Alemania, Bélgica, Italia, Países Bajos y Polonia, concentran el 54,7% de las
importaciones de petróleo realizadas por la UE y de procedencia rusa.d)Alemania, Austria, Bélgica, Chipre, España, Francia, Grecia, Italia, Países Bajos, Reino Unido y
Suecia importan de Rusia, cada uno, entre un 15% y 33% de sus necesidades totales de petróleo.e)Países como Dinamarca, Eslovenia, Estonia, Irlanda, Letonia, Luxemburgo, Malta y Portugal no
dependen del petróleo ruso.26Para mayor información del Proyecto Nabucco, visite http://www.nabucco-pipeline.com/portal/page/portal/en35Si bien los datos son reveladores, se debe tener en cuenta que la dependencia del petróleo no es tan
grave en la medida que existe más flexibilidad en su abastecimiento vía proveedores alternativos a
comparación del gas ; es por ello que si bien resulta ser un tema álgido, la importación de petróleo
constituye un inconveniente serio para los países de Europa Central y Occidental, pero no un problema
a gran escala.III.El zarpazo del oso: exclusión de Polonia, Ucrania y Bielorrusia de las rutas de
suministroResulta claro que lo proyectos de infraestructura antes mencionados surgen de preocupación por las
exportaciones a Europa que realiza Rusia por tuberías que atraviesan otros países, como es el caso de
Ucrania y Bielorrusia. Es por ello que, bajo este nuevo escenario, las voces de protesta de Ucrania,
Bielorrusia y Polonia arguyendo motivos medioambientales u otros dirigidos contra los megaproyectos
rusos, en el fondo esconden una estrategia desesperada ante la pérdida de importancia de participación
en el trasporte de gas ruso a Europa Occidental; así pues, con los nuevos gasoductos, estos países dejan
de percibir los dividendos asociados al tránsito del gas en su suelo y los servicios adicionales que
brindaban a Rusia en el transporte. En ese sentido, en tales países se quedaron sin poder de negociación
ante Rusia y Europa Occidental, convirtiéndose en espectadores de la exportación de gas (gráfico 3) y en
las víctimas más perjudicadas del “zarpazo del oso” .
Proyectos de suministro de la Federación Rusa en Europa y el cuestionado proyecto NabuccoFuente: http://news.bbc.co.uk/2/hi/8607214.stmEn efecto, en el caso de Ucrania, el tránsito de gas y petróleo rusos incluía tres pagos por parte de Rusia:
el peaje, los precios subvencionados a los hidrocarburos inferiores a los del mercado y las “pérdidas” de
parte de los hidrocarburos. Sin embargo, para el año 2005 Rusia exigió el incremento en el precio del gas
casi a precios internacionales, arguyendo una aplicación de criterios de rentabilidad económica de
2728En efecto, el gas termina siendo en verdadero problema en las perspectivas europeas de seguridad energética, así SIERRA
señala: “Finalmente, la tercera gran área de actuación es la seguridad de los aprovisionamientos. Esta es la menos
desarrollada a nivel europeo, pues es la que exige mayor cohesión política. Ciertamente el mercado interior europeo no se
desarrollará en profundidad si no hay una seguridad común. Una política exterior energética común –lo que se ha dado en
llamar “hablar con una sola voz”– de cara a los grandes suministradores tiene mucho sentido. Las experiencias recientes
de disputas con Rusia y Ucrania o con Argelia, son ejemplos vivos que avalan esta necesidad.”SIERRA LÓPEZ, José. En:
Cuadernos de Energía de España N° 30 – “Algunos grandes retos actuales de la Energía”. Instituto Español de la Energía.
Enero 2011, Pp. 27.
En el presente texto, entendemos que Rusia (el oso) “abraza” a Europa Central y Occidental por la dependencia de estas
en el suministro de gas y petróleo; y dio un “zarpazo” contra Ucrania y Bielorrusia, con los dos proyectos de Gazprom,
Nord-Stream y South-Stream.36Gazprom, exigencia que encontró una respuesta negativa por parte de Ucrania. En ese marco, al
finalizar el contrato vigente a inicios del año 2006, Rusia cortó el suministro a Ucrania, pero continuó
bombeando gas por los ductos ucranianos con destino ala Unión Europea, sin pensar que Ucrania se
apropiaría de éste generando escasez en la zona. Cabe señalar, que Rusia y Ucrania tuvieron otra
altercado internacional en el año 2009.
Con referencia a Bielorrusia, este país tenía beneficios similares a Ucrania, pero a principios de
2007hubo problemas en la determinación de los precios de venta de gas a éste país, que a criterio de
Rusia era extremadamente subvencionado. Ante ello, existía la posibilidad, al igual que Ucrania, que
ante un corte en el suministro Bielorrusia se quedará con el gas que iba en dirección a Europa, en
especial Polonia, ya que por este ducto pasa el 50% de su consumo. Posteriormente, si bien se llegó a
un acuerdo en este punto, el tema del petróleo fue distinto, producto del desacuerdo en la fijación de
los aranceles al tránsito de petróleo (y derivados) por suelo bielorruso, lo que terminó con la
paralización de las ventas a Bielorrusia, lo que llevó a este país a apropiarse del petróleo con destino a
En la actualidad, mediante ambiciosos proyectos, Rusia desea convertirse en un abastecedor confiable
para Europa, reduciendo la vulnerabilidad energética en el tránsito del gas y petróleo creada en algunas
ocasiones por conflictos con Ucrania (2006 y 2009) y Bielorrusia (2007) .IV.Comentarios FinalesDe lo descrito, la dependencia de la Unión Europea frente a Rusia producto de la importación de gas y
petróleo es clara; sin embargo, algunos autores consideran que la relación está marcada por la
interdependencia Unión Europea-Rusia.
Así, señalan que la posibilidad de falta de abastecimiento de petróleo es mínima por la flexibilidad en su
abastecimiento (como se expresó líneas arriba); asimismo, que en materia de gas, afirman que la
debilidad de Rusia se encuentra en la dependencia referida a que el transporte de gas se realiza
únicamente a través de gasoductos, que vincula y predetermina a los países que forzosamente serán sus
No obstante, bajo es óptica no se tendría en cuenta la apertura de nuevos mercados para los
hidrocarburos rusos y la inestabilidad en la importación de hidrocarburos del medio oriente, que
terminaría por debilitar la posición negociadora de la UE al tener que competir con otras demandas que
podrían significar mayores ganancias para Rusia, como lo
sería China.Logo de Gasprom293031En efecto, como señala BENAVIDES (ex-Director General de Energía de la Comisión Europea):“En el sector del gas la crisis
de enero de 2009 entre Rusia y Ucrania llevó en último término a pactar exitosa y rápidamente un “Mecanismo de alerta
precoz” entre la UE y Rusia que, afortunadamente, no ha sido necesario activar. Las exportaciones de crudo rusas a través
del Báltico mejoraron y se incrementaron con la habilitación de las instalaciones del puerto de Primorsk y la seguridad del
transporte marítimo en especial a través del uso de buques de doble casco como lo fue también la optimización de los
oleoductos existentes.” BENAVIDES SALAS, Pablo. En: Cuadernos de Energía de España No. 30 – “Diez años de diálogo
energético entre la Unión Europea y Rusia”. Instituto Español de la Energía. Enero 2011, Pp. 27.
El mismo autor señala: “La Unión Europea y Rusia son socios (partners) interdependientes en materia de energía, comienza
afirmando la Declaración Conjunta y lo avala el hecho de que Rusia es el mayor abastecedor de petróleo, gas, uranio y
carbón de la UE y de que, en cuanto a infraestructuras -un aspecto particularmente sensible a lo largo de los últimos años
en cuanto a seguridad de abastecimiento-, Europa es el destino natural de las exportaciones de energía rusas. Las
sucesivas ampliaciones de la UE no han hecho sino contribuir aún más a esa interdependencia (…)”BENAVIDES SALAS,
Pablo. En: Cuadernos de Energía de España No. 30 - “Diez años de diálogo energético entre la Unión Europea y Rusia”.
Instituto Español de la Energía. Enero 2011.
Así, SÁNCHEZ respecto a la estrategia de Rusia dice: “En este sentido son reseñables los esfuerzos rusos por aumentar su
producción de gas líquido, la construcción de un sistema integral de gasoductos o la aparición de nuevos clientes rusos en
extremo oriente y, en especial, China.” SÁNCHEZ ANDRÉS, Antonio. En: “La dependencia energética europea de Rusia”.
Revista Información Comercial Española - ICE No. 842, mayo-junio de 2008. Pp. 108-109.3738¿Qué garantizan las Contrataciones
de las Obras Públicas?
Ingeniero Civil por la Universidad Ricardo Palma.
Posgrado en Gerencia de Proyectos de Ingeniería por la Universidad Nacional Federico Villarreal,
y en Gestión Estratégica de las Contrataciones y Adquisiciones Públicas por la Universidad de Lima.
Ha sido Ingeniero de Control de Obras, Supervisor de Obras, Director de Supervisión y Coordinador de Proyectos
en el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y en el Ministerio de Vivienda y Construcción.
Gerente de Obras y Evaluación de Adicionales de la Contraloría General de la República.Si no coadyuvan a la atención de las necesidades de la población y más bien, para algunos, las
Contrataciones de Obras Públicas constituyen una fuente importante de corrupción,
en tanto la inexistencia de intercomunicación de la información que manejan los sistemas
administrativos y las entidades públicas, que no posibilita una adecuada transmisión de la
información integral, respecto a costos razonables; altos niveles de calidad; oportunidad en la
atención de las necesidades; y seguridad en los procesos constructivos de las obras públicas.Veamos estimados lectores el grado de acierto o desacierto de las apreciaciones que se muestran en
este artículo, de acuerdo a los siguientes rubros:I.Historia de las Contrataciones PúblicasEn general la contratación en el Perú, sea pública o privada, señala diferentes facetas, fases o períodos;
particularmente en los últimos cincuenta años, en las contrataciones públicas, se advirtió diferentes
39formas de contrataciones al tratarse de adquisición de bienes, ejecución de obras o contratación de
servicios. Es claro que estos procesos, con su propia problemática, se realizaron considerando, en forma
específica e independiente, la normativa correspondiente a cada objeto de la contratación, cuyos
criterios fundamentales se han mantenido u han sido incluidos en la normativa vigente de
Contrataciones del Estado, la misma que ha unificado en una sola filosofía a tres maneras formas de
concebir, entender y realizar las diferentes contrataciones públicas.
Al respecto, quienes estuvimos cerca o participamos directa o indirectamente de las contrataciones
realizadas utilizando recursos públicos, hemos reconocido que la normativa específica definía las tres
posibilidades de contrataciones públicas, como es el caso de las adquisiciones de bienes y contratación
de servicios en general, cuyos procesos de contratación se regulaban por el Reglamento Único de
Adquisiciones - RUA; asimismo, en la contratación de obras los procesos se regularon por el
Reglamento Único de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas - RULCOP; y. finalmente, los procesos
de las contrataciones de servicios de consultoría se regularon por el Reglamento de la Actividad de la
Consultoría - REGAC. Es el caso que en el año 1998, con la aprobación del Decreto Supremo No. 039-98PCM, se dio vida a la Ley No. 26850 - Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, norma que
concentró a las tres normas reglamentarias antes señaladas. Seguramente se tomaron previsiones, al
parecer algunas, pues esta concentración de normas reglamentarias ha venido generando constantes
modificaciones a la normativa de adquisiciones y contrataciones, habiéndose formulado textos únicos
ordinarios y actualizaciones entre los cuales destacan los casos de los Decretos Supremos No. 012 y
013-2001-PCM y los Decretos Supremos No. 083-2004-PCM y 084-2004-PCM, estando en actual
vigencia el Decreto Legislativo No. 1017 y su norma reglamentaria aprobada por Decreto Supremo No.
184-2008-EF.II.Contratación de Obras PúblicasLa ejecución de proyectos de obras públicas que realizan las entidades públicas está siendo criticada por
la sociedad, sin razón?; ahora, lo que si genera preocupación es la crítica y reclamo de nuestros propios
conductores del País que insisten en decir que el Estado no muestra ni demuestra capacidad de gestión
en la ejecución de proyectos de inversión pública, olvidándose que el retardo en el adecuado
reconocimiento económico de los funcionarios público, viene generando la reducción (alejamiento
obligado) de la capacidad operativa experimentada de muchas de nuestras entidades públicas.
Para no distraernos en temas políticos, continuamos y precisamos que las entidades del estado realizan
las contrataciones para la ejecución de proyectos de obras, no solamente sobre la base de las normas
comprendidas o reguladas por la normativa de Contrataciones del Estado, sino que cuentan con
herramientas o normas que les posibilita la aplicación de otras formas de contrataciones, considerando
las disposiciones establecidas en las normas de carácter presupuestario (Ley No. 28411 - Ley General
del Sistema Nacional de Presupuesto, antes Ley No. 27209 - Ley de Gestión Presupuestaria) y la misma
normativa de Contrataciones del Estado, como es el caso de: Adquisiciones y contrataciones en la
ejecución presupuestaria directa de obras públicas; Administración de recursos para conducir procesos
de selección o hasta la ejecución contractual de obras públicas a cargo de Organismos Internacionales;
Ejecución de proyectos con Préstamos Internacionales (crédito externo); Asociaciones Público Privadas a
modo de Concesiones de Proyectos de Obras de Infraestructura de carreteras, energía, saneamiento,
etc.); Contratación de servicios de mantenimiento de carreteras; y finalmente, Contratación de Obras
por Pago de Impuestos.
Cabe señalar, a manera de complemento, que paralelamente al Sistema de Contrataciones, existen
otros Sistemas Administrativos que también sirven de marco en la ejecución de proyectos de obras
públicas, siendo el caso del Sistema Nacional de Presupuesto - SNP, Sistema Nacional de Tesorería SNT, Sistema de Inversión Pública - SNIP, Sistema de Control Gubernamental - SCG y otros; en este
escenario se advierte diversa y abundante pero aislada información, de cada uno de los sistemas
administrativos indicados, que no favorece al seguimiento y control de los proyectos en todo su alcance;
esta situación se hace más grave cuando se desconocen los mecanismos de una real evaluación de los
proyectos de inversión pública a nivel Ex-Post, pues se desconocen los resultados de la
retroalimentación o de la utilización de las lecciones aprendidas. Al no existir sistemas informáticos para
interconectar todas las fuentes de información de todos los sistemas administrativos, incluida la de las
entidades públicas y privadas, no es factible una adecuada explotación de la información integral para
garantizar la adecuada gestión pública en la ejecución de proyectos de obras de calidad; asimismo, nos
40serviría para sustentar las bondades de los diferentes sistemas administrativos en la ejecución de
proyectos de inversión en obras públicas.
Otro aspecto que corresponde mencionar y que guarda relación con la expectativa de la población,
respecto a la atención de sus necesidades en cuanto a obras, es la falta de unidad e integración de
sistemas administrativos en la concepción y concretización de un proyecto de obras públicas,
específicamente la práctica del manejo de las inversiones públicas nos señala que el Sistema de
Inversión Pública y el de Contrataciones del Estado no conversan como debieran -aparentemente no son
amigos- situación que genera un total desconcierto en la ciudadanía, ante la desilusión, de haber
entendido, según los anuncios publicitarios, de la ejecución de proyectos de tales o cuales
características y sin embargo al recibir estas obras vienen con desviaciones en cuanto a costos, plazos,
calidad y cambios respecto a la atención de las necesidades de los usuarios. Debe advertirse que en el
esquema del ciclo de proyectos - SNIP, en la fase de Pre-Inversión o Inversión pueden u ocurren las
contrataciones públicas, a nivel de consultoría de obras y de ejecución de obras con su respectiva
supervisión; sin embargo, el divorcio entre estos dos sistemas es claro, tanto así que en la últimas
directivas generales del SNIP (2009 - 2011), se contempla que las entidades públicas pueden tomar
acciones determinantes cuando los montos de inversión (determinados en los estudios de PreInversión) sufren modificaciones (se dice ajustes) importantes en las contrataciones materia de la etapa
de inversión (a nivel de formulación de estudios definitivos de ingeniería, expediente técnico o de
ejecución de obra).III.Problemática de las contrataciones en obras públicasEl ejercicio de las contrataciones, en obras públicas, señala una serie de situaciones o problemas, pues
no mejora la opinión de la sociedad que identifica a esta posibilidad de inversión como fuente de
corrupción; asimismo, tampoco favorece que ante los resultados del control gubernamental, en los
procesos de auditoría de obras públicas por contrata, expresados en los informes de auditoría, aún no se
consolide la integración de los entes partícipes de la cadena que permita un frontal ataque a la
Por su parte, el Sistema Nacional de Control - SNC, cuya razón de ser es el control gubernamental,
desarrolla su accionar respecto a la evaluación de los procesos de contrataciones para la ejecución de
obras públicas, mediante la aplicación de mecanismos de control preventivo como son las veedurías a
los procesos de selección y ejecución contractual de obras públicas, para señalar a los titulares de las
entidades públicas las alertas o riesgos en las contrataciones; en cuanto al control previo con la
evaluación de presupuestos adicionales de obra, cuya causal que los genera y que se presenta con
mayor incidencia es la relacionada con las deficiencias de los expedientes técnicos; asimismo, respecto
de las prestaciones adicionales de servicios de supervisión, determinando la razonabilidad de los
sustentos técnicos, legales y presupuestarios de las diferentes prestaciones adicionales; y finalmente
mediante el control posterior con las auditorías o exámenes especiales a obras públicas, presentando las
irregulares que determinan responsabilidades administrativas - Proceso Sancionador, y asimismo la
presunción de responsabilidades civiles o penales, cuyos resultados son tomados en cuenta tanto por el
Poder Judicial como por el Ministerio Público.IV.Temas problema en las Contrataciones de Obras PúblicasA.Actualización del Expedientes Técnico de Obra:En cuanto a la actualización del expediente técnico, la normativa de Contrataciones del Estado precisa
exigencias respecto a la antigüedad y su cómputo del Valor Referencial - Art. 16° del RLCE - no mayor
de seis meses, para el caso de ejecución y consultoría de obras; sin embargo, no se señalan
disposiciones específicas respecto al alcance de la actualización de los expedientes técnicos para cumplir
con esta exigencia. Es pertinente tener en cuenta, en el caso específico de obras, que el expediente
técnico no es reflejo de únicamente el presupuesto de obra sino que fundamentalmente contiene
aspectos técnicos como los diseños, planos, especificaciones técnicas, que dependen de las condiciones
o escenarios relacionados con las zonas de ubicación de las obras, considerando además la real fecha
de aprobación del expediente técnico, lo que debiera ser materia de una actualización de los aspectos
técnicos comprendidos en cada expediente técnico.41Es importante también puntualizar el conocimiento que las
entidades públicas deben aplicar respecto a contar con un
Expediente Técnico de Obra adecuado para proceder a su
aprobación técnica y administrativa, al tratarse de un
documento básico en los procesos de selección para la
contratación de la ejecución de obras públicas -salvo el caso
de la modalidad de ejecución contractual Concurso Ofertaantes mencionado; es decir, se previo a la formulación del
expediente técnico y siguiendo un orden estrictamente
técnico y lógico, se apliquen los siguientes pasos:
a)Formulación de Estudios de Pre-Inversión (Perfil,
Estudios de Pre-Factibilidad y/o Estudios de
Factibilidad);b)Elaboración de Estudios Definitivos de Ingeniería o
Ingeniería de Detalle (incluyen principalmente a los
estudios básicos de ingeniería, evaluaciones de
carácter superficial, estructural y ambiental, cálculos
justificativos y diseños y, especificaciones técnicas); y,c)Determinación del tipo de ejecución presupuestaria
(Indirecta) - Ley No. 28411, Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto y, d) Formulación del
Expediente Técnico de acuerdo a lo definido en el
Anexo Único Anexo de Definiciones, numeral 24.En el presente rubro no se puede dejar de mencionar el tema relacionado con la aplicación de la
modalidad de ejecución contractual Concurso Oferta (artículo 41º, numeral 2 del RELCE), debemos
comprender que ante lo expresado en los párrafos anteriores, las entidades públicas deben tener mayor
cuidado cuando deciden la utilización de esta posibilidad de las contrataciones; la pregunta es la
siguiente: así lo entendemos todos?, posiblemente muchos pero definitivamente no todos y es que los
argumentos que aducen optimización del tiempo, reducción de costos y unificación de la
responsabilidad en la contratación integral de la ejecución de la obra (incluyendo expediente técnico),
no necesariamente se cumplen ni resultan tan eficaces. Una de las formas de demostrar fácilmente este
comentario es que generalmente, los expedientes técnicos elaborados en esta modalidad de ejecución
contractual, señalan no solamente presupuestos de obra que superan, a veces exageradamente, los
montos de inversión, sino que aplican soluciones técnicas que difieren lo determinado en los Estudios
de Pre-Inversión, tanto así que en la Directiva General del SNIP, Directiva N° 001-2011-EF/68.01, artículo
27.- Modificaciones de un PIP durante la fase de inversión, se indica que, no se revisará la viabilidad del
proyecto, siempre que no se trate de modificaciones sustanciales, como el cambio de alternativa de
solución por otras no prevista en el estudio de Pre-Inversión mediante el que se otorgó la viabilidad;
cambio de ámbito de influencia del PIP; cambio de objetivo del PIP.
Sobre este aspecto, cabe señalar que las modificaciones no sustanciales que conlleven al incremento del
monto de inversión con el que fue declarado viable el PIP, no hacen necesaria la verificación de la
viabilidad otorgada; lo que sin embargo, si es necesaria la verificación de la viabilidad del PIP, que
consiste en realizar una nueva evaluación del PIP como requisito previo a la ejecución de dichas
modificaciones, bajo determinadas condiciones. En este escenario, se requieren precisiones para
explicar y orientar a las entidades públicas sobre cómo opera la ejecución contractual de la obra que ha
sido contratada bajo la modalidad de Concurso Oferta: ¿se suspende el contrato?, ¿se paralizar la obra?,
¿se podrán otorgar ampliaciones de plazo y bajo que causal?, ¿quién responde por los efectos que se
ocasionen?. Creo que la respuesta debe darse ahora dado que muchas entidades públicas están
optando por esta posibilidad.
B.Exoneraciones a los procesos de selección:Para comentar este tema debemos tener presente que en nuestro marco legal y/o jurídico se tiene
mucho en cuenta que toda regla tiene su excepción, de allí que casi toda norma, ley u otro instrumento
42legal o jurídico, trae consigo sus excepciones; es decir, como que siempre habrá quienes deban cumplir
la norma y quienes no, eso esta bien?. En fin, lo importante que la normativa de contrataciones del
Estado no se queda atrás y trae las suyas; pero cual es el problema?, el problema es que muchas
entidades vienen haciendo uso indiscriminado de las exoneraciones a los procesos de selección, que se
entiende es una posibilidad excepcional. Mediante la emisión de decretos supremos y el incumplimiento
cabal de las causales que permiten estas exoneraciones y están señaladas en la normativa de
contrataciones (artículos desde el 127 al 136º del RELCE).
C.Determinación de plazos y su cómputo:La normativa vigente de las Contrataciones del Estado establece precisiones respecto al cómputo de
plazos durante el Procesos de Selección, en días hábiles - Art. 23° del RLCA y, durante la vigencia
contractual, en días calendario, excepto en los casos en que el Reglamento indique lo contrario - Art.
151° del RELCE la ejecución contractual; sin embargo, en los artículos respectivos se advierte mención a
“días”, “días hábiles” y “días calendario”, de manera indistinta. Esta circunstancia es utilizada por los
usuarios de diferentes maneras, particularmente con respecto a la redacción del artículo 151°, cuyos
párrafos primero y segundo redundan al determinar que el plazo de vigencia del contrato se computa u
en días calendario y que asimismo el plazo de ejecución contractual también es en día calendario, como
si se tratara de la negación del primero y más bien genera acudir a la aplicación de los artículos 183° y
184° del Código Civil, lo que lleva a conclusiones aplicadas anteriormente, como que “Cuando los plazos
se señalan en días, menores a 30, debe entenderse que se habla de días hábiles, caso contrario se
considera en días calendario”. Mejoremos la redacción de nuestras normas.
D.Clases de Adelantos en Obras:La normativa establece dos tipos de adelantos, el Adelanto Directo y el Adelanto para Materiales e
Insumos; para estas dos posibilidades se plantean requisitos y controles para su requerimiento y pago;
sin embargo, en el primer caso el artículo 187° del RELCE señala que “En el caso que las bases se haya
establecido el otorgamiento de este adelanto, el contratista dentro de los ocho (8) días contados a partir
del día siguiente de la suscripción del contrato, podrá solicitar formalmente la entrega del adelanto,
adjuntando…”, pero no se precisa como el contratista pierde este derecho cuando no hace el
requerimiento del adelanto directo de manera oportuna. Hay entidades públicas que indican que si bien
ya no se tomará la fecha del adelanto solicitado, para la determinación del cómputo de inicio del plazo
de ejecución contractual, al contratista le sigue correspondiendo que se le otorgue el Adelanto Directo,
otorgando facilidades no previstas. Le corresponde al Estado justificar los incumplimientos del
contratista? Respondamos ahora.
En cuanto al Adelanto para Materiales e Insumos, el artículo 188° del RELCE indica que “Las solicitudes
de otorgamiento de adelantos para materiales o insumos deberán ser realizadas con la anticipación
debida, y siempre que se haya dado inicio al plazo de ejecución
contractual, en concordancia con el calendario de adquisición de
materiales e insumos presentado por el contratista”; sin
embargo, se otorga este adelanto, en muchos casos:
paralelamente al adelanto directo, en otros en una sola
oportunidad a pesar del calendario de adquisición de materiales,
y también otorgando un solo monto y por un solo material,
igualmente a pesar del calendario de adquisición de materiales,
generando más facilidades adicionales al contratista, superando
las previstas en la normativa de contrataciones. El Estado debe
ayudar al contratista para financiar las obras a su cargo?
E.Prestaciones Adicionales, reducciones y ampliaciones:Es interesante que la LCE presente estos tres conceptos
agrupados, pues señalan en términos generales las
modificaciones al expediente técnico, a pesar que cuando se
tratan en forma aislada en el RELCE no necesariamente se
advierte este entendimiento integral; al respecto, las
43Prestaciones Adicionales de Obra - PAO, que ha decir de los artículos 207° y 208° del RELCE, se dividen
en dos grupos: los PAO que superan el 15% del Monto del Contrato Original - MCO, y los que
únicamente alcanzan hasta el 15% del MCO.
Al respecto, existen entidades públicas que a esta división la vienen utilizada para hacer distinciones
entre estos dos grupos de PAO, donde para el grupo de los PAO que supera en 15% del MCO si aplican
las Directivas de Contraloría General de la República relacionadas con el Control Previo de las
Prestaciones Adicionales de Obra y, más bien, para el otro grupo de PAO no, como si los conceptos, la
estructura de conformación del PAO, los sustentos técnico-legales-presupuestarios, y las nuevas
soluciones técnicas, obras complementarias o mayores metrados, en una misma obra, fueran de
características conceptuales diferentes; es decir, se inventan dos tipos de PAO para tramitar aquellos
PAO menores al 15% del MCO, sin orden, plazos, sustentos, causales y sin aplicar adecuadamente los
porcentajes de incidencia, cuando la única diferencia entre ambos está dada por la necesidad de
tramitar uno de ellos a la Contraloría General, ante la aplicación de la condición previa a la ejecución del
Asimismo, en el cálculo del porcentaje de incidencia cuya fórmula debe considerar, además de la
sumatoria de los PAO aprobados (en él numerador) y el MCO (en el denominador), a la sumatoria de los
presupuestos deductivos vinculados (en él numerador con signo negativo), derivados de las
sustituciones de obra relacionadas con las prestaciones adicionales de obra, siempre que ambas
respondan a la finalidad del contrato original, se viene advirtiendo una aplicación inadecuada ya que en
dicha fórmula se generaliza la participación de los presupuestos deductivos, sin tener en cuenta la
particularidad de este equilibrio de costos (salidas e ingresos para una misma finalidad) y más bien se
pretende generan compensaciones, situación inaceptable en la ejecución de obras públicas.
Para complementar los comentarios sobre este ítem, además de referirnos a los artículos 207° y 208°
del RELCE, corresponde tener en cuenta la contratación de servicios de supervisión, en cuanto al artículo
191° del RELCE; ambos con origen en el artículo 42° de la LCE, que alcanza a las contrataciones para la
adquisición de bienes, para la contratación de las obras y también para la contratación de servicios, sin
Como comprenderán esta conjunción de aspectos deben tratarse de una manera integral para
establecer finalmente los topes de las Prestaciones Adicionales de Obra - PAO para aprobación y
autorización por parte de la entidad, para autorización de la Contraloría General; asimismo, para las
aplicación en las Prestaciones Adicionales de Servicios de Supervisión - PASS en cuanto a la aprobación
y autorización por la entidad y a la autorización por la Contraloría General.
-Prestaciones Adicionales de Obra - PAO:
-----Monto máximo de PAO para aprobación y autorización de ejecución por parte de la
entidad, 15% del M.C.O., considerando los presupuestos deductivos vinculados a
Monto máximo de PAO para aprobación por parte de la entidad, 50% del M.C.O.,
considerando los presupuestos deductivos vinculados a adicionales de obra.
Monto mínimo del PAO para la autorización, previa a la ejecución y al pago de CGR es > al
15% del M.C.O., considerando los presupuestos deductivos vinculados a adicionales de
Monto máximo del PAO para la autorización, previa a la ejecución y al pago de CGR es 50%
del M.C.O., considerando los presupuestos deductivos vinculados a adicionales de obra.Prestaciones Adicionales de Servicios de Supervisión - PASS:
-Monto máximo de PASS para aprobación y autorización de ejecución por parte de la
entidad, 15% del M.C.O.44Construcción del Nuevo Hospital del Niño, en San BorjaMonto máximo de PAO para aprobación por parte de la entidad, según corresponda a la
causal que lo genera (por adicionales de obra – máximo el 10% del monto del Valor
referencial o del total de la obra, por casos distintos a adicionales de obra y otros casos).-Monto mínimo del PAO para la autorización, previa a la ejecución y al pago de CGR es > al
15% del M.C.O.-Monto máximo del PAO para la autorización, previa a la ejecución y al pago de CGR, según
corresponda a la causal que lo genera (por adicionales de obra, por casos distintos a
adicionales de obra y otros casos).-Nota:En el caso de contratos de supervisión de obra algunas entidades se vienen complicando el
panorama del tratamiento de las PASS, en tanto advierten lo siguiente:
-Para PASS generados por adicionales de obra, según el artículo 174° del RELCE, el monto
máximo de aprobación del PASS, por la entidad, es del 25%.-El costo de la supervisión no excederá del diez por ciento (10%) del valor referencial de la
obra o del monto vigente del contrato de obra, el que resulte mayor, con excepción de los
casos señalados en los párrafos siguientes; esto es, según el primer párrafo del artículo
191° del RELCE.-Para las prestaciones generadas por casos distintos a adicionales de obra, según el artículo
191° del RELCE, el monto máximo de aprobación, por la entidad, es del 15%; cuando los
PASS superen el 15% del M.C.S., se requiere aprobación previa al pago de la Contraloría
General.-En los casos que se generen prestaciones adicionales en la ejecución de la obra, según el
último párrafo del artículo 191° del RELCE, se aplicará para la supervisión lo dispuesto en
los artículos 174° y 175° del RELCE, según corresponda.Premisas que en algunos casos lo están asumiendo de tal manera que señalan que el tope de todas
prestaciones adicionales en un contrato de supervisión es del 40% (25% + 15%) e inclusive asumen que
la participación de la Contraloría General no ocurriría sino cuando los PASS superen el 25%. Al respecto,
debe entenderse que para la determinación del porcentaje de incidencia del PASS se considera a todas
las prestaciones adicionales de supervisión, al margen que únicamente se tramite a la Contraloría
General los casos distintos de adicionales de obra; es decir, es válido señalar que para las otras
prestaciones adicionales de servicios de supervisión, a título específico, se le aplique el tope del 25% del
M.C.S., pues no se señala para esta posibilidad la participación de la Contralorías General.
45F.Intervención económica:Esta posibilidad que se considera en la normativa de las Contrataciones del Estado, artículo 206° del
RELCE, si bien es cierto es un mecanismo antiguo, no está desarrollada de tal manera que se advierta la
responsabilidad de las entidades que participan de la intervención económica de una obra cuando ésta
no se concrete en cuanto a plazos, calidad, costo y seguridad, al no precisar los argumentos de la
intervención económica, los compromisos y responsabilidades de ambos (Entidad – Contratista), sin
dejar de lado a la supervisión, en los aspectos técnico-económico para el adecuado cumplimiento de los
objetivos de la intervención de la obra, en virtud de las exigencias del contrato vigente.
Otra limitación que se advierte es no formulación de mecanismos para asegurar el flujo de los recursos,
al no haber regulado, entre otros, el requerimiento, conformidad y aprobación de los pagos en su
oportunidad (plazos y sanciones o penalidades), según sea la razón de la intervención económica;
asimismo, lo relacionado a las por los adelantos realizados y pendientes de amortización, en tanto su
aplicación tendría incidencia en los montos de las valorizaciones de avance de obra, lo que constituye
parte de los fondos de la intervención. También se debería contemplar las consideraciones para la
liquidación de contratos, estructura del monto de liquidación y las condiciones que se deberían
mantener hasta la liquidación del contrato, pues en esta etapa se cerraría el manejo económico de la
G.Ampliaciones de Plazo:A título personal, considero que este procedimiento técnico-administrativo es el que la normativa de
contrataciones ha planteado con todas las posibilidades para su adecuada aplicación, en la ejecución
contractual, tanto por la entidad como por los contratistas (artículos del 200° al 204° del RELCE). Se
precisa el procedimiento a seguir, partiendo por la anotación del cuaderno de obra sobre las
circunstancias que ameriten la ampliación de plazo; asimismo, que debe mediar una solicitud de
ampliación de plazo, del contratista al inspector o supervisor, sustentada y cuantificada; prosiguiendo
con la emisión del informe de la inspección o supervisión expresando opinión; y finalmente trasladando
lo actuado a la entidad para la emisión de la resolución sobre dicha ampliación.
Cabe señalar, que la normativa indica que este procedimiento opera únicamente cuando la solicitud
señalada anteriormente se formule dentro del plazo vigente de ejecución de obra; asimismo, siempre y
cuando la demora afecte la ruta crítica del programa de ejecución de obra vigente y el plazo adicional
resulte necesario para la culminación de la obra. Siendo así, me pregunto por se generan mecanismos
por medio de los cuales los contratistas renuncian, si es que realmente corresponde la ampliación de
plazo, a los mayores gastos generales a pesar de la aprobación de las ampliaciones de plazo?; será que
estas ampliaciones de plazo no correspondía y se quiere evitar la aplicación de penalidades ante el
retraso en la entrega de las obras?V.ResumenNo queda claro que las contrataciones de obras públicas sea necesariamente fuente corrupción, pero
debemos desterrar esta posibilidad, teniendo en cuenta lo siguiente:
-La información de los diferentes sistemas administrativos y de las entidades públicas debería ser
materia de interconexión para transmitir adecuadamente conocimiento de las contrataciones de
obras públicas.-Las normas de Contrataciones del Estado deben pasar por un proceso de sinceramiento para
mejorar, no solo su aplicación, sino la transparencia para que la sociedad entienda que sus obras
señalan calidad, costo razonable, oportunidad y seguridad en los procesos de construcción.-No debe dejar de mencionarse que los aspectos tratados exigen de nosotros los profesionales
nuestra mejor participación, en el nivel que nos toque afrontar, dentro o fuera de la
administración pública, ya sea como proyectista (generadores de proyectos o estudios definitivos
de ingeniería), ejecutores o supervisores de obras públicas, y como gestores (gerentes) en cada
una de las entidades públicas que programan la ejecución de las obras públicas.
464748Publicaci贸n del:Dise帽o y Diagramaci贸n:Juan Antonio Llanos Vergara
juantoniollanos@hotmail.com3246935 - 99116945249All pages:2456791011121314151718192122232425262730313233343536373940414243444546InfoSaveLikeShareDownloadMoreBoletín Electrónico CDA en Linea - Junio 2011 Published on Sep 16, 2012 El CDA se complace en presentar el Boletín Electrónico CDA en Linea - Junio 2011boletines-cdaFollowRead moreRead moreSimilar toPopular nowJust for youGo explore

References: artículo 6
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 10
 artículo 6
 artículo 3
 artículo 2
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 5
 Resolución 
 artículo 2
 artículo 67
 Resolución 
 artículo
230
 artículo 6
 Resolución 
 artículo
27
 artículo 151
 artículo 187
 artículo 188
 artículo
191
 artículo 42
 artículo 174
 artículo
191
 artículo
191
 artículo 191
 artículo 206
 resolución