Source: https://tc.vlex.es/vid/2000-s-1988-192929
Timestamp: 2019-07-20 13:27:49+00:00

Document:
STC 188/2003, 27 de Octubre de 2003 - Jurisprudencia - VLEX 192929
Número de Recurso: 1497-2000
Recurso de amparo 1497-2000. Promovido por Electrodifusión, S.A., frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia que desestimó su demanda contra la Agencia Estatal de Administración Tributaria sobre apremio por liquidaciones de la licencia fiscal de 1988. Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (acceso a la justicia): acto administrativo declarado firme y consentido por no haber impugnado judicialmente en su día la desestimación presunta del recurso potestativo de reposición.
Sentencia citada en: 1330 sentencias, 19 artículos doctrinales, 10 resoluciones administrativas
Mediante escrito registrado ante este Tribunal el día 15 de marzo de 2000, el Procurador de los Tribunales don Antonio García Martínez, en nombre y representación de la entidad Electrodifusión, S.A., interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia con fecha de 28 de enero de 2000 (recurso núm. 8721/96), por la que se desestima el recurso interpuesto contra la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Galicia de fecha de 13 de mayo de 1996 que desestimaba igualmente la reclamación interpuesta contra varias liquidaciones complementarias y providencias de apremio giradas por la Delegación de Hacienda de Orense en concepto de licencia fiscal correspondiente al ejercicio 1988.
Habiendo abonado la mercantil recurrente la licencia fiscal correspondiente al ejercicio de 1988 por la actividad económica desarrollada, en febrero de 1989, las Administraciones de Hacienda de Orense, Verín, Celanova y Carballino le giraron un total de 31 liquidaciones complementarias, conforme a lo dispuesto en el Real Decreto 445/1988, de 6 de mayo, con un importe total de 1.451.201 pesetas (8.721,89 euros).
Con fecha de 24 de febrero de 1989 se interpuso contra las anteriores liquidaciones una suerte de recurso de reposición ante la Delegación de Hacienda de Orense, sin que llegase nunca a ser resuelto expresamente. Ahora bien, el 17 de mayo de 1990 el Tribunal Supremo dictó Sentencia declarando la nulidad de pleno derecho del anterior Real Decreto 445/1988 (por tener eficacia retroactiva desde el día 1 de enero de 1988) al violar el principio de seguridad jurídica recogido en el art. 9.3 de la Constitución. Dicha Sentencia sería posteriormente confirmada por la de fecha de 11 de marzo de 1991.
Con fecha de 19 de enero de 1994, la Delegación de Hacienda de Orense notifica al recurrente una serie de providencias de apremio por las anteriores liquidaciones complementarias, providencias contra las que se presentó reclamación económico-administrativa con fecha de 2 de febrero de 1994, en el entendimiento de que se consideraba desestimado el recurso de reposición interpuesto en febrero de 1989 contra las liquidaciones complementarias y, en consecuencia, se formulaba reclamación tanto contra éstas, como contra la denegación por silencio del recurso de reposición y las propias providencias de apremio posteriormente giradas. Dicha reclamación se desestimaría -rectius, inadmitiría- por Acuerdo del Tribunal Económico-Regional de Galicia de fecha de 13 de mayo de 1996, al considerar que las liquidaciones originarias habían devenido firmes y consentidas por no haber sido recurridas en tiempo y forma.
Interpuesto recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Galicia (núm. 8721/96), por Sentencia con fecha de 28 de enero de 2000 se desestima, confirmando la inadmisión de la reclamación efectuada por el Tribunal Económico Administrativo Regional de Galicia, porque, aun siendo cierto que el escrito presentado por la entidad recurrente con fecha de 24 de febrero de 1989 podía calificarse como un recurso de reposición contra las liquidaciones complementarias, no obstante, con base a la doctrina recogida en la STC 6/1986 debe desestimarse la pretensión. En este sentido, entiende el órgano judicial que "el recurrente tuvo suficientes medios para defender sus intereses, en situación de acto presunto, y conforme a la legalidad aplicable, lo que, sin embargo, no verificó", y que "el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración, ... puede calificarse de razonable una interpretación que computa el plazo para recurrir contra la desestimación presunta del recurso de reposición como si se hubiera producido una notificación defectuosa ... por el transcurso de 6 meses", equiparando el supuesto analizado con los contemplados en los apartados 3 y 4 del art. 79 de la Ley de procedimiento administrativo de 1958 (en lo sucesivo, LPA 1958). Con base a este razonamiento concluye el órgano judicial que "habiendo transcurrido con exceso el plazo de 6 meses anteriormente referenciado, y aplicable habida cuenta de la fecha de presentación del escrito en examen, se ha de concluir que las liquidaciones originarias devinieron consentidas y firmes, lo que conduce, igualmente, a la desestimación".
En su demanda de amparo aduce la parte recurrente la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), por dos motivos. En primer lugar, porque se aplica indebidamente la doctrina sentada en la STC 6/1986 (en el sentido de entender que transcurridos seis meses desde la interposición del recurso de reposición debía haberse interpuesto el siguiente recurso contra la desestimación tácita, y al no hacerlo, se dejaron devenir firmes e inimpugnables las liquidaciones tributarias giradas), cuando existe otra Sentencia, la STC 204/1987 que, en caso idéntico al presente, estima el amparo, por lo que, la declaración de firmeza de las liquidaciones complementarias puede calificarse de irrazonable y no favorable al ejercicio de tal derecho.
Por providencia de 4 de junio de 2001 la Sección Segunda de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda y, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, dirigir atenta comunicación a la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia para que remitiese testimonio de recurso núm. 8721/96, interesando igualmente del órgano judicial que previamente emplazase a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, con excepción del recurrente en amparo, para que, si así lo deseasen, pudiesen comparecer en el plazo de diez días en el presente proceso constitucional.
Por escrito registrado el día 12 de junio de 2001, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, solicitó se le tuviese por personado. Posteriormente, y por diligencia de ordenación de la Sección Segunda de este Tribunal con fecha de 13 de julio de 2001 se acordó tener por personado al Abogado del Estado, en la representación que ostenta, y dar vista de las actuaciones recibidas al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado y al Procurador Sr. García Martínez, por plazo común de veinte días, dentro de los cuales podían presentar las alegaciones que estimasen pertinentes, según determina el art. 52.1 LOTC.
Por escrito registrado el día 29 de agosto de 2001 en este Tribunal, el Abogado del Estado, evacuó el trámite de alegaciones conferido, suplicando la desestimación del recurso de amparo.
Arranca el Abogado del Estado en sus alegaciones reconociendo que las apreciación efectuada por el órgano judicial de las liquidaciones como firmes y consentidas ha tenido un decisivo peso en la desestimación del recurso contencioso-administrativo, por lo que, pese al pronunciamiento formalmente desestimatorio, la firmeza de las liquidaciones ha supuesto real y materialmente un óbice del examen del fondo del asunto. Ahora bien, dicho esto, descarta en primer lugar que pueda atenderse la petición del recurrente en amparo de que se declare su derecho a que se apliquen los efectos de la declaración de nulidad de la norma que daba cobertura a las liquidaciones impugnadas por no ser propia del amparo constitucional (art. 41.3 LOTC).
Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 12 de septiembre de 2001, el Procurador de los Tribunales Sr. García Martínez, evacuó el trámite de alegaciones conferido, insistiendo en las mismas alegaciones recogidas en su escrito de demanda.
El Ministerio Fiscal cumplimentó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito presentado en el Registro de este Tribunal el día 12 de septiembre de 2001 suplicando, se otorgase parcialmente el amparo, al entender que la resolución judicial impugnada es vulneradora el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente en amparo (art. 24.1 CE).
Pues bien, aunque es cierto que dicha doctrina constitucional no fue seguida en los AATC 109/1986 y 1211/1988, sin embargo, su criterio parece haber sido rectificado en la STC 193/1992, en la que se otorga el amparo frente a una resolución de un Juzgado de lo Social que declaró caducada la acción por estimar irrelevante la defectuosa instrucción de recursos efectuada con ocasión de la notificación de la resolución que acordaba la desestimación de la reclamación previa procedente. Así, ya sea por aplicación de las disposiciones de la Ley de procedimiento administrativo (art. 79.3 y 4), como hace el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, ya sea por aplicación de las del Reglamento de procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas (Real Decreto 1999/1981, de 20 de agosto), coincidentes en su contenido con las de la norma legal anterior, el cómputo del plazo debe hacerse de acuerdo con los criterios contenidos en las Sentencias de este Tribunal antes invocadas, lo que debe conducir a la estimación de esta primera pretensión de amparo. Y ello porque la Administración tributaria de la que emanan las liquidaciones complementarias impugnadas no da respuesta alguna a un escrito del contribuyente, que fue calificado de recurso y aceptada su naturaleza de reposición por la Sentencia frente a la que solicita el amparo, formulando el actor ante dicho silencio, con ocasión de serle notificadas las providencias de apremio, reclamación económico-administrativa, tanto contra las liquidaciones como contra las providencias de apremio dictadas para su ejecución, que fue inadmitida por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Galicia, primero, y confirmada dicha inadmisión por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, después (de hecho, aunque en este punto la Sentencia desestime el recurso realmente la resolución es equivalente a una de inadmisión). Ambas inadmisiones se fundamentan en el carácter firme de las liquidaciones, no por haber sido consentidas, sino por ser extemporánea la reclamación.
Por providencia de 23 de octubre de 2003, se fijó para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 27 del mismo mes y año.
La demanda de amparo se dirige en su encabezamiento contra la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia con fecha de 28 de enero de 2000 (recurso núm. 8721/96), por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Galicia de fecha de 13 de mayo de 1996, desestimatoria igualmente de la reclamación presentada contra varias providencias de apremio y, a su través, contra la desestimación presunta por silencio negativo del recurso de reposición interpuesto contra las liquidaciones giradas por la Dependencia de Gestión Tributaria de la Delegación de Hacienda de Orense en concepto de licencia fiscal de actividades comerciales e industriales (incremento de la cuota de los epígrafes 966.25 y 966.26) correspondiente al ejercicio 1988. La queja de la parte recurrente se basa en entender vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) al habérsele impedido la obtención de una resolución sobre el fondo de sus pretensiones sobre la base de la firmeza de unas liquidaciones complementarias por no haber sido impugnada en tiempo la desestimación presunta por silencio negativo del recurso de reposición interpuesto contra las mismas.
Con carácter previo al estudio de las cuestiones que se nos plantean es necesario realizar una primera precisión, pues el Ministerio Fiscal aduce en su escrito de alegaciones -como ha quedado constancia en los antecedentes de la presente Sentencia- la posible existencia de un óbice de procedibilidad consistente en la falta de agotamiento de la vía judicial previa [art. 44.1 a) LOTC] por no haber acudido la entidad demandante de amparo al incidente de nulidad de actuaciones previsto en el art. 240.3 LOPJ frente a una Sentencia que puede tildarse de incongruente. Óbice que, finalmente, a juicio del Ministerio público, no concurriría por no haberse alegado por la parte actora la existencia del citado vicio, no correspondiéndole a él ni a este Tribunal reconstruir las demandas de amparo.
Superada la existencia del posible óbice de procedibilidad citado, debemos precisar que, en el presente caso, nos encontramos con que la resolución judicial impugnada, aunque formalmente desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la hoy demandante de amparo con confirmación de la resolución administrativa impugnada, realmente alberga una resolución de inadmisión en la medida en que impide la obtención de una primera resolución judicial sobre el fondo del asunto sometido a su consideración (a saber, la oportunidad de las liquidaciones giradas), sobre la base de la firmeza, en vía administrativa, de las liquidaciones giradas y posteriormente recurridas. Inadmisión que se produce al entender el órgano judicial -como previamente hizo el órgano administrativo- que la parte actora había consentido con las liquidaciones complementarias giradas ellas por no haber impugnado en tiempo y forma la desestimación presunta por silencio negativo del recurso de reposición interpuesto contra ellas. En suma, aunque en principio podría pensarse que la resolución judicial impugnada al declarar firmes las declaraciones impugnadas -declaración de firmeza que constituye el contenido de la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional- está entrando en el fondo del asunto, es lo cierto que el contenido propio de la pretensión sustantiva deducida por el recurrente quedó imprejuzgado como consecuencia de aquella apreciación.
Hecha la precisión anterior, y antes de entrar al análisis de la cuestión que en el presente recurso de amparo se plantea, se hace necesario recordar una vez más, siquiera brevemente, nuestra doctrina acerca del control de las resoluciones judiciales impeditivas del acceso a la jurisdicción y, por tanto, de la obtención de una primera respuesta judicial sobre el fondo de los derechos e intereses sometidos a tutela, a partir de consideraciones excesivamente rigurosas de la normativa aplicable (STC 157/1999, de 14 de septiembre, FJ 3). En este sentido, como hemos señalado en reiteradas ocasiones, el derecho a la tutela judicial efectiva consagra el derecho fundamental a que un Tribunal resuelva en el fondo las controversias de derechos e intereses legítimos planteadas ante él, salvo que lo impida una causa de inadmisión fundada en un precepto expreso de una Ley que, a su vez, sea respetuoso con el contenido esencial del derecho (SSTC 61/2000, de 13 de marzo FJ 2; y 172/2002, de 30 de septiembre, FJ 3). De esta manera, configura el "núcleo" de este derecho fundamental "el derecho de acceso a la jurisdicción", en el cual, el principio pro actione despliega su máxima eficacia, exigiendo "que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad" (por todas, STC 24/2003, de 10 de febrero, FJ 3).
La aplicación de la doctrina constitucional expuesta anteriormente al supuesto aquí planteado ha de conducirnos a la estimación de la demanda de amparo, pues no es posible entender que la denegación de un primer pronunciamiento judicial de fondo sobre las pretensiones ejercitadas por la demandante en el proceso contencioso-administrativo no haya vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), por las razones que a continuación se exponen.
Antes de nada, se hace necesario recordar sucintamente los hechos que han dado lugar al presente recurso de amparo. En este sentido, es de resaltar que ante la notificación a la recurrente en amparo por la Administración tributaria de una serie de liquidaciones complementarias por el concepto de licencia fiscal de actividades comerciales e industriales, ésta presentó un escrito que -aun cuando el Abogado del Estado le niegue la naturaleza de recurso administrativo- ha sido admitido como recurso de reposición por el órgano judicial cuya resolución aquí se impugna. Posteriormente -concretamente, cuatro años y once meses después- la Administración, incumpliendo su obligación legal de dar respuesta expresa al recurso de reposición interpuesto, procedió a apremiar las anteriores liquidaciones. Apremios que motivaron que la recurrente en amparo reclamara ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Galicia frente a unas y a otros, en el entendimiento de que dicha actuación administrativa implicaba no sólo la apertura del procedimiento administrativo de apremio por las deudas tributarias liquidadas y no ingresadas sino, también, la desestimación expresa de su previo recurso de reposición. Sin embargo, primero el Tribunal Económico-Administrativo Regional y, luego, el Tribunal Superior de Justicia, declararon la extemporaneidad de la reclamación, ya que, por aplicación analógica de lo previsto en el art. 79.4 de la Ley de procedimiento administrativo de 1958 (aplicable al caso de autos por expreso mandato de la disposición transitoria segunda de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común), las liquidaciones originarias habían devenido firmes y consentidas al momento de su impugnación, por no haber sido cuestionada la desestimación presunta por silencio negativo del recurso de reposición presentado en el plazo de los seis meses siguientes al día en que la misma podía entenderse producida.
Aunque la doctrina anterior es suficiente por sí sola para justificar la estimación del presente recurso de amparo, por tener plena vigencia y aplicabilidad al caso analizado, se hace preciso aún efectuar alguna consideración más, pues -como correctamente apunta el Abogado del Estado- la doctrina constitucional sobre el silencio administrativo negativo ha sido construida desde la perspectiva de garantizar el derecho fundamental de acceso a la jurisdicción. En este sentido, hemos declarado en reiteradas ocasiones (por todas, SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3; 204/1987,de 21 de diciembre, FJ 4; 180/1991, de 23 de septiembre, FJ 1; 86/1998, de 21 de abril, FFJJ 5 y 6; y 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4), que la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, deber éste que entronca con la cláusula del Estado de Derecho (art. 1.1 CE), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1, 103.1 y 106.1 CE.
Y no constituye un óbice para la aplicación de esta doctrina al presente caso el hecho de que el recurso de reposición previo a la vía económico-administrativa en materia tributaria tenga carácter potestativo (arts. 160 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, general tributaria, y 1 del Real Decreto 2244/1979, de 7 de septiembre, por el que se reglamenta el recurso de reposición previo al económico-administrativo) dado que la naturaleza jurídica del silencio administrativo negativo es la misma y así se desprende de los arts. 15.3 del Reglamento del recurso de reposición citado, y 92 del entonces vigente Real Decreto 1999/1981, de 20 de agosto, por el que se aprobaba el Reglamento de procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas (actual art. 104 del Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo).
Dicho lo que antecede, procede aún hacer una última precisión. Aunque la resolución judicial impugnada confirma el carácter firme y consentido de las liquidaciones complementarias giradas por la Administración mediante una interpretación razonada de la normativa aplicable que no puede calificarse en modo alguno de arbitraria, sin embargo, dado que -como expusimos en el fundamento jurídico 4 de esta Sentencia- el canon de constitucionalidad aplicable al presente caso no es de la arbitrariedad, propio del control de las resoluciones judiciales obstativas del acceso al recurso, sino el de la proporcionalidad, que margina aquellas interpretaciones que por su rigorismo, formalismo excesivo o desproporción se conviertan en un obstáculo injustificado del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la cuestión a él sometida, debemos concluir que la exégesis que aquélla incorpora a su fundamentación ha desconocido la obligada observancia del principio pro actione en el acceso a la jurisdicción, "así como las exigencias que, con carácter general, se derivan del art. 24.1 CE en relación con el orden de lo contencioso-administrativo, que ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto, sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados" (STC 86/1998, de 21 de abril, FJ 5).
Declarar la nulidad de la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia con fecha de 28 de enero de 2000, recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 8721/96.
Retrotraer las actuaciones al momento procesal inmediatamente anterior al de la referida Sentencia a fin de que el órgano judicial se pronuncie con respeto al contenido del derecho fundamental vulnerado.
STSJ Cataluña , 2 de Marzo de 2000
STS, 11 de Febrero de 2000

References: Resolución 
 Real Decreto 
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