Source: http://www.aesss.org/2013/09/j-garcia-vina-distribucion-de-competencias-estado-comunidades-autonomas/
Timestamp: 2017-12-16 09:08:08+00:00

Document:
J. García Viña: "Distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas" | Asociación Española de Salud y Seguridad Social
J. García Viña: “Distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas”
EL TRANSFONDO PÚBLICO: DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ESTADO-COMUNIDADES AUTÓNOMAS[1]
Ponencia presentada por el Prof. Jordi García Viña
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Barcelona
Sumario. 1. Introducción. 2. Competencias en Seguridad Social. 3. Competencias en asistencia social. 4. Competencias en sanidad. 5. Competencias en dependencia. Bibliografía.
La Constitución de 1978 estableció un mecanismo de distribución de competencias en materia laboral y de Seguridad Social que en la actualidad aún está vigente, regulado en el art. 2 y Título VIII y fundamentado en los Estatutos de autonomía de cada Comunidad Autónoma, ya que estos tienen naturaleza de ley orgánica del Estado, según el art. 81 CE y es la norma institucional básica de cada Comunidad autónoma, conforme al art. 147.1 CE, a la que corresponde determinar las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las leyes para el traspaso de los servicios correspondientes (art. 147.1.d CE).
La regulación constitucional, pasados más de 25 años de su entrada en vigor, continúa siendo la misma, pero hay toda una serie de elementos que sí han sido alterados, especialmente desde un doble punto de vista.
En primer lugar, las opiniones políticas en relación a esta distribución han sufrido importantes alteraciones, ya que un elemento tan relevante y sobre el que existía un casi unanimidad en relación a su conservación, como es el principio de unidad económico-patrimonial, ha sido y sigue siendo cuestionado por diferentes corrientes ideológicas.
En segundo lugar, desde un punto de vista estrictamente jurídico, la doctrina del Tribunal Constitucional que se ha ido construyendo a lo largo de las sentencias emitidas durante estos años y, especialmente, las regulaciones introducidas en las regulaciones de los Estatutos de Autonomía actuales ha introducido cambios sustanciales.
En la historia democrática que se inicia en el año 1978 hasta la actualidad, por tanto, limitada en el tiempo, en materia de distribución de competencias o materias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, existe un antes y un después, según se refiera la vigencia de los estatutos de autonomía primeros o los actuales.
En lo que se podría denominar régimen anterior, en relación a las competencias de las Comunidades Autónomas, éstas dependían del sistema de acceso a la autonomía establecido en cada Estatuto[2]. Por esta razón, existían tres tipos.
En primer lugar, las Comunidades de Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía, que se integraron por la vía del art. 151 CE, que desde el primer momento pudieron asumir todas las competencias, entre las que destacan la ejecución de la legislación laboral del Estado, la inspección de trabajo sobre materias que son competencia de la Comunidad Autónoma y la sanción por actos de obstrucción o resistencia a su acción comprobadora, salvo que se refiera a competencias exclusivas del Estado, la proclamación de los resultados de los procesos electorales a representantes de los trabajadores en el ámbito territorial de esa Comunidad Autónoma o la imposición de sanciones en materia de empleo y prestaciones de desempleo, excepto en lo que respecta a “obtener o disfrutar indebidamente de exenciones, bonificaciones o reducciones en las cuotas de la Seguridad Social“. Asimismo, detentaban el desarrollo legislativo de la legislación básica de seguridad social del Estado, salvo las normas que configuran su régimen económico, la ejecución de la legislación básica de seguridad social del Estado, la gestión del régimen económico de la seguridad social, sin perjuicio de la caja única o la organización y administración de los servicios relacionados con la seguridad social.
En segundo lugar, el resto de Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del art. 143 CE, excepto Navarra y las dos ciudades extra peninsulares, sólo podían asumir las competencias del art. 148. 1 CE en relación al fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma y la sanidad e higiene. En este caso, los Estatutos de Autonomía de cada Comunidad se habían limitado a mencionar genéricamente las competencias en materia laboral y de seguridad social, por lo que el procedimiento previsto en el art. 150. 2 CE, según el cual sólo transcurridos cinco años y previa reforma de sus Estatutos, estas Comunidades podían ampliar sus competencias había de ser el instrumento utilizado para completar todo el régimen de transferencias. Este requisito fue cumplido, y por tanto, las competencias asumidas en 1982 por Canarias y la Comunidad Valenciana y el resto en 1992, por lo que llegó a originar dos grupos de Comunidades Autónomas. Estas Comunidades asumieron competencias en materia de cooperativas y mutuas no integradas en el sistema de la seguridad social, así como ejecución de la legislación del Estado respecto de la gestión de las prestaciones y servicios sociales del sistema de la Seguridad Social, así como en materia laboral.
En tercer lugar, Navarra, Ceuta y Melilla no disponían de competencias propias y sus Estatutos presentaban atribuciones en materia de desarrollo económico de las respectivas ciudades, entre lo que cabe incluir el fomento de empleo local, la asistencia social y la sanidad e higiene.
El objeto de este trabajo consiste en analizar la situación actual de las materias de Seguridad Social, asistencia social, sanidad y dependencia en cuanto a su regulación en la Constitución y en los diferentes Estatutos de autonomía. Se trata de un tema muy amplio, con elementos jurídicos, pero en los que, de manera inevitable, se intercalan cuestiones de tipo político.
Sin embargo, no es objeto de este trabajo el análisis de la distribución de competencias en materia laboral, reguladas en el art. 149.1.7 CE, en el que se regulan como competencias exclusivas, “Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas“, sin perjuicio de todos los conflictos jurídicos que se hayan derivado de este precepto[3].
De la misma manera, tampoco es objeto de estudio los otros medios de atribución de competencias, como son los decretos de trasferencias de los servicios y medios necesarios, las Leyes marco (art. 150.1), las normas de delegación (art. 150.2) o la posibilidad que tienen las Comunidades Autónomas de dictar normas reglamentarias, teniendo en cuenta que, al no poder dictar leyes laborales propias, en general, no pueden proceder a su desarrollo.
Finalmente, la finalidad de este trabajo no es analizar si el concepto de Seguridad Social debería ser sustituido por el de protección social, la relación entre ambas figuras jurídicas o la necesidad, en su caso, de modificar el espacio de la Seguridad Social[4].
En la propia Unión Europea, hay prestaciones en diferentes países que se integran o no dentro del concepto clásico de la Seguridad Social y, por su modernidad, el ejemplo más claro es la dependencia. Para realizar esta función, la normativa específica y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea tienen un claro protagonismo.
En esta materia, la intervención de la Unión Europea es muy limitada, ya que el sistema normativo, fundamentado en el Reglamento (CE) 883/2004, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, así como el Reglamento (CE) 987/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento (CE) n° 883/2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, apuestan por coordinar los sistemas de Seguridad Social de los diferentes países miembros, por lo que no hay ninguna intención armonizadora o reguladora propia; los motivos, seguramente, son diversos.
La Constitución deja la delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas a los Estatutos de autonomía, sobre la base de la propia constitución. Por tanto, para saber cuáles son las materias sobre las cuales el Estado y las Comunidades tienen competencias de manera real y efectiva y qué tipo de competencias tienen sobre ellas, hay que realizar una interpretación conjunta de la Constitución y los diferentes estatutos.
Esto se debe a que como el constituyente no sabía qué uso iban a hacer las nacionalidades y regiones del derecho a la autonomía, no pudo distribuir en la Constitución las competencias entre el Estado y las Comunidades autónomas, sino que tuvo que limitarse a definir un marco dentro del cual las futuras Comunidades autónomas, fueran las que fueran y se constituyeran como se constituyeran, pudiera asumir competencias a través de sus respectivos Estatutos de autonomía[5].
Lo que ha sucedido en la práctica es que los estatutos han realizado una delimitación competencial prácticamente agotando las posibilidades constitucionales, asumiendo todas las competencias que parece permitir la Constitución, han clasificado la intensidad de las competencias asumidas distinguiendo entre competencias exclusivas, de desarrollo legislativo y de ejecución. Además, se han concebido “como un cheque en blanco”, se ha procedido a un blindaje, en el que se pretender agotar todas las posibilidades, a través de una regulación exhaustiva de materias, se ha realizado una delimitación negativa de los títulos competenciales del Estado[6].
Ahora bien, la técnica del blindaje tiene un mero carácter indicativo y descriptivo, de manera que no puede afectar a las competencias estatales, ya que el legislador estatal tiene plena libertad, ni puede condicionar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ni fijar ningún límite a las normas básicas, ya que no puede acotar el concepto de básico[7].
Finalmente, si se compara el sistema español de distribución de competencias en estas materias con respecto a otros sistemas federales se puede observar que, en general, en todos los sistemas, las competencias en materia de Seguridad Social corresponden al Gobierno Federal, en detrimento de las regiones, como se puede observar, entre otros, en Bélgica, especialmente después de las reformas de 1993, en Italia y en Estados Unidos, en materia de prestación de servicios.
El régimen jurídico alemán relativo a la distribución de competencias entre la Federación y los Landers se fundamenta en una importante centralización legislativa y una descentralización administrativa, ya que la mayoría de las competencias legislativas corresponden a la Federación; tanto en calidad de competencias exclusivas (art. 73 Constitución), como en respecto a la prioridad que presenta sobre un amplio número de competencias concurrentes (arts. 72-74 Constitución). Además los principios básicos o rectores, protegidos por la Federación, han sido objeto de una interpretación amplia, especialmente tras la recuperación de la capacidad legislativa que se produjo tras las reformas de septiembre de 2006. En la actualidad, en Alemania, entre otras, las competencias relativas a Seguridad Social, supervisión de seguros, desempleo y fiscalidad corresponden de manera exclusiva a la Federación.
En Brasil, la Seguridad Social se compone de la asistencia social, Seguridad Social y salud, según el art. 194 de la Constitución de 1988. La legislación sobre Seguridad Social está regulada principalmente por medio de la Ley 8.212, de 24 de julio de 1991, orgánica de Seguridad Social y por la Ley 8.213, de la misma fecha, ordinaria, en la que se regulan los beneficios de la previdencia social y de otras providencias.
La legislación sobre Seguridad Social, en términos generales, compete a la Unión, en los términos regulados en los artículos 194 a 203 de la Constitución. Ahora bien, la propia Constitución autoriza a los Estados (regiones) y a los municipios que puedan regular sobre Seguridad Social y salud de sus servidores públicos, conforme a lo establecido en el art. 40 de la propia Constitución.
2. Competencias en Seguridad Social
El art. 149.1.17 CE regula que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la “legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas”.
Es evidente que, antes de entrar en el análisis jurídico de este precepto, hay que cuestionarse el significado del concepto de Seguridad Social. En el mismo sentido que lo afirmado anteriormente, este trabajo no pretende determinar este concepto, sino partir de un significado, más o menos aceptado, para determinar qué sujeto legislativo es el competente.
Aunque es difícil delimitar un concepto único de Seguridad Social, no es necesario establecer un término rígido e inflexible, sino que es necesario aceptar la flexibilidad del modelo de Seguridad Social, en este caso, el establecido en el art. 41 de la Constitución, regido por unos principios que va interpretando, en su caso, el Tribunal Constitucional[8].
En todo caso, si se predica la importancia de la delimitación del concepto con un motivo exclusivamente de delimitar competencias entre el Estado y las Comunidades autónomas, se está perdiendo el enfoque real, que es la propia esencia de la Seguridad Social, y especialmente del contenido de las prestaciones o servicios que ofrece, que es el núcleo donde radica el servicio al ciudadano, con independencia de la administración que lo realiza.
De esta manera, no es necesario ajustar la Seguridad Social al modelo de Estado autonómico, sino configurar, en cada momento, el alcance de este servicio fundamental en el actual Estado del Bienestar, siendo una opción política y, si se quiere, económica, la centralización o descentralización de sus funciones.
Por tanto, no es tan importante, desde el punto de vista constitucional, tener una idea única, sino “preservar la unidad del sistema español de Seguridad Social y el mantenimiento de un régimen público”, fundado en los principios de caja única y solidaridad financiera que “garantice al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social[9]”. Dentro de este concepto amplio y cambiante es en el que se va a considerar esta distribución competencial.
El art. 149.1 CE, si bien habla de competencias exclusivas, presenta diferentes opciones, ya que en algunos supuestos la competencia del Estado es excluyente, mientras que en otros, las Comunidades pueden asumir ciertas funciones, ya que se trate la competencia del Estado sobre las bases o sobre la legislación. Es lo que se ha denominado “marco abierto[10]”.
Una vez clarificada la materia relativa a los hipotéticos espacios de las Comunidades Autónomas, conforme al primer párrafo del art. 149.3 CE, las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución pueden corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos estatutos; se trata, por tanto, de una cláusula residual a favor de las Comunidades, ya que pueden asumir las competencias no reservada al Estado, pero lo han de regular expresamente en sus respectivos Estatutos, ya que en caso contrario, según el segundo párrafo de este precepto, la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatuto de autonomía corresponde al Estado.
Finalmente, en virtud del denominado principio de supletoriedad, el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades autónomas[11].
De esta manera, para que no entren en juego los principios de prevalencia o supremacía del derecho estatal sobre el de las Comunidades autónomas, los Estatutos de autonomía han calificado a todas las competencias que asumían dentro del art. 149 CE como competencias exclusivas. Se ha producido un vaciado del marco constitucional asumiendo las Comunidades Autónomas a través de los Estatutos competencias en todas las materias en que era posible hacerlo[12].
Así, si el Estado tiene la competencia exclusiva en la definición de las bases o sobre la legislación, la Comunidad autónoma tiene la competencia asimismo exclusiva sobre el desarrollo legislativo de dichas bases o sobre la ejecución de la legislación estatal. Así, las materias del art. 149.1 CE cuya competencia no es exclusiva y excluyente del Estado y en las que las Comunidades autónomas pueden asumir competencias, no son materias que pueden ser objeto de competencias concurrentes, sino de competencia compartidas. En conclusión, o la competencia sobre una determinada materia es del Estado o de la Comunidad Autónoma y, en caso de conflicto, resuelve el Tribunal Constitucional.
La norma que tiene encomendada la función de completar el reparto de competencias, a partir de los criterios de la Constitución, es el Estatuto de Autonomía. Sin embargo, la determinación de las competencias de las Comunidades autónomas, una vez aprobado el Estatuto, no depende sólo de la interpretación de éste, ya que la Constitución sigue siendo el primer criterio de referencia a tener en cuenta a los efectos de interpretar el alcance de una competencia autonómica.
Además, aunque el titular exclusivo de una competencia es quien tiene la totalidad disponibilidad sobre la misma, con exclusión de otros ámbitos, la exclusividad no impide el encargo o delegación de su ejercicio a otras instancias. Sin embargo, el proceso de transferencia de servicios a las Comunidades Autónomas ha sido bastante limitado, ya que se ha centrado en el área de sanidad y en meras competencias de colaboración en la gestión de las prestaciones por desempleo y de las prestaciones asistenciales que habían sido gestionadas por el Imserso.
En este precepto se puede observar claramente que se trata de una competencia compartida[13], ya que el Estado se reserva la regulación básica y las Comunidades siguen estos criterios y desarrollan otros aspectos, cumpliéndose con el principio de jerarquía[14], por lo que no existe separación de materias en bloque[15].
Hay que tener en cuenta que mientras en materia económica es de total competencia del Estado, por lo que se incluyen todos los recursos públicos, en las materias no económicas, el Estado dicta las normas básicas y las Comunidades Autónomas pueden dictar normas complementarias, así como gestionar los servicios administrativos de la Seguridad Social, en este caso, por medio de una transferencia.
La Constitución contiene una regulación donde el margen de actuación de las Comunidades Autónomas es, teóricamente, mayor, ya que pueden asumir competencias normativas, desde un punto de vista más amplio que en el caso de la materia laboral, que sólo tenía competencias en la ejecución.
En esta materia, el límite se encuentra en aquellas funciones que puedan ser incluidos en uno de los siguientes dos conceptos: “legislación básica” o “régimen económico”, por tanto, no cabe hablar de competencias exclusivas y excluyentes, ya que la reserva a favor del Estado es en relación a estos conceptos.
En relación a los tres conceptos contemplados en el art. 149.1.17 CE se puede realizar las siguientes observaciones.
En materia laboral la competencia estatal comprende el ejercicio de todas las facultades normativa sobre la materia pudiendo las Comunidades Autónomas asumir en sus respectivos Estatuto de autonomía el conjunto de las funciones ejecutivas. De acuerdo con esta delimitación competencial, los Estatuto de Autonomía han asumido competencias de ejecución de legislación laboral asumiendo las facultades, competencias y servicios que ostentaba el Estado, sin perjuicio de la alta inspección que corresponde al Estado y de la reserva de las competencias en materia de migraciones interiores y exteriores, fondos de ámbito nacional y de empleo.
Las normas estatutarias regulan la competencia autonómica de ejecución de forma muy similar y contemplan facultades de creación de instituciones para el fomento del pleno empleo y el desarrollo económico y social en el marco de sus competencias[16].
En relación a esta expresión, y aunque en relación a las cuestiones laborales, el Tribunal Constitucional ha entendido que el término “legislación” ha de ser entendido en sentido amplio o material, comprendiendo tanto las leyes formales como los reglamentos que las desarrollan[17]; de manera que la reserva al Estado de la competencia exclusiva garantiza la uniformidad en la ordenación jurídica de la materia en todo el territorio del Estado[18], sin que quepa su disgregación en ámbitos autonómicos, con lo que se consigue un doble objetivo, se asegura el principio de igualdad y se cumple con el mandato establecido en el art. 139.1 CE según el cual “todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado”.
En cambio, también referido a cuestiones laborales, se excluyen del concepto legislación, por lo que cabe su regulación por las Comunidades Autónomas, los reglamentos organizativos que no afecten a la situación o derechos de los administrados y que se refieran “a la mera estructuración interna de la organización administrativa[19]”. Así, pueden promulgar disposiciones administrativas ad intra, que afecten a “la organización de los servicios correspondientes en materia de su competencia[20]”
Por legislación básica hay que entender todo el bloque de normas, sean del rango que sean, todo tipo de leyes y reglamentos, que regulen los aspectos fundamentales de lo que se denomina Seguridad Social. El Tribunal Constitucional ha exigido que se trate de todo el conjunto normativo que ha de ser común y uniforme para todo el Estado[21] y por tanto, incluye “los principios o criterios básicos” o “las ordenaciones de carácter fundamental y general” sobre esta materia[22]. De esta manera, el marco regulatorio del Estado es extremadamente amplio, ya que se incluyen la mayoría de categorías jurídicas de lo que hoy se conoce por Seguridad Social y, a sensu contrario, las posibilidades de regulación de las Comunidades Autónomas son muy escasas.
Ahora bien, hay que tener en cuenta que “unas normas no son básicas por el mero hecho de estar contenidas en una ley y ser en ella calificadas como tales, sino que lo esencial del concepto es su contenido[23]”.
La finalidad de las bases es garantizar un mínimo común a todo el territorio nacional, con la finalidad de asegurar los intereses generales, razón por la cual pueden comprender regulaciones detalladas, aunque siempre deben evitar la incertidumbre para las Comunidades autónomas[24]. Tienen, por tanto, una finalidad armonizadora y de coordinación. De hecho, “la exigencia de que los principios básicos del orden económico sean unos y los mismos para todo el territorio nacional es una proyección concreta más general del principio de unidad que el artículo 2 de la Constitución consagra[25]”.
Todo ello con la finalidad de garantizar una uniformidad mínima en todo el territorio del Estado, evitando la introducción de factores de desigualdad y asegurando un nivel mínimo homogéneo, que puede ser susceptible de mejoras por parte de las Comunidades autónomas. Es decir, parece admitirse la diferencia entre normas mínimas estatales y normas de mejora autonómica[26].
Este concepto de legislación básica hay que entenderlo en sentido material, es decir, de carácter esencial, por lo que no se trata de una ley de mínimos, de bases o marco; sino como lo esencial o lo fundamental. Se trata de “los criterios generales de regulación de un sector del ordenamiento jurídico o de una materia jurídica, que deben ser comunes a todo el Estado[27]” y en el caso concreto, “todo aquello que directa o indirectamente se encuentre relacionado con lo que afecte a los principios que rigen el sistema de la Seguridad Social[28]”. A sensu contrario, las normas no básicas en materia de Seguridad Social sólo pueden ser complementarias o reforzar la norma estatal, pero no pueden ser limitadoras ni alternativas.
El contenido y alcance de las bases no pueden ser, como regla general, distintos para cada Comunidad autónoma y que, siendo mudables las bases en relación con cada materia, la rigidez de un Estatuto hace que sea una norma inapropiada para determinar con detalle el alcance de las potestades inherentes a esa legislación básica[29].
Una vez definidas las bases por el Estado, corresponde a las Comunidades autónomas que hayan asumido la competencia correspondiente tanto el desarrollo legislativo de las mismas, como la ejecución de toda la normativa relativa a las materias sobre las que recaiga este tipo de competencias, tanto la básica del Estado como la de desarrollo autonómica. De esta manera, lo básico “cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las CCAA con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos[30]”.
Las características de esta legislación básica pueden resumirse en los siguientes cuatro aspectos.
En primer lugar, la ley aprobada como básica debe proclamarlo expresamente o “estar dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión de básica[31]”, en cuanto complemento indispensable de las normas básicas legales de manera que no carezca de garantías formales[32]. Así, la Ley 14/1986, de 25 de abril, sí que expresamente lo establece pero, en cambio, la Ley General de Seguridad Social nada dice al respecto.
En segundo lugar, el Tribunal Constitucional ha permitido que se pueda considerar como legislación básica la contenida en reglamentos[33], incluso de actos de ejecución del Estado[34], aunque sea la ley la que mejor se acomoda a la función estructural y homogeneizadora de las bases[35], en base al carácter marcadamente técnico o por la naturaleza cambiante y coyuntural de la materia que es objeto de la misma[36] o bien, cuando atendiendo a la naturaleza de la materia que regule la norma reglamentaria, el contenido de ésta resulte complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia estatal sobre las bases[37]. Además, entiende que es factible en las bases un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se proyecten e incluso sobre el territorio[38] o comporten márgenes de discrecionalidad que sólo puedan ser encomendados a instancias generales, o existan situaciones urgentes o se trate de evitar daños irreparables[39].
De hecho, hay Estatutos de Autonomía que exigen que se establezca en normas con rango de ley[40], aunque en otros textos autonómicos, nada se dice[41].
En tercer lugar, la legislación básica no puede agotar la regulación de la materia y debe dejar un margen normativo propio a la Comunidad autónoma, no pudiendo convertirse en leyes autosuficientes y omnicomprensivas, limitándose a contener los principios básicos que regulen cada ámbito material concreto, sin descender a regulaciones de detalle[42]; no pueden, por tanto, agotar la capacidad de desarrollo normativo autonómico, especialmente cuando se refiere al ámbito normativo[43]; sin embargo, sí que se convierte en canon de constitucionalidad directa o indirecta de la actuación legislativa de las CCAA, se impone como canon de validez de las leyes autonómicas[44].
En este caso concreto, el reconocimiento de la competencia al Estado sobre el sistema de Seguridad Social “no significa exclusividad en esta materia, sino la facultad para determinar las normas básicas en el marco de un régimen de competencias compartidas con las Comunidades Autónomas”, ya que “confiere un ámbito de normación y de ejecución autonómica respecto a su respectivo territorio[45]”.
En cuarto y último lugar, como la determinación de lo básico es competencia del Estado no puede ser objeto de regulación en una norma estatutaria; tampoco el Estatuto es una norma válida para propiciar un cambio en la interpretación de lo que debe entenderse por legislación básica, ni tan siquiera desde un punto de vista negativo, es decir, delimitando qué potestades o funciones no forman parte de lo básico. Los conceptos de legislación, ejecución o administración, en cuanto son categorías constitucionales, sólo pueden ser establecidos por el propio Tribunal Constitucional, y no por los Estatutos de autonomía[46].
Respecto al régimen económico, los conflictos no han surgido tanto en relación al ámbito de competencias, como si las competencias del Estado son sólo legislativas o también ejecutivas.
La doctrina científica ha defendido tres posturas: unos autores abogan por la no transferibilidad en absoluto[47], para otros la ejecución de los servicios económicos puede ser asumida por las autonomías[48], mientras que otros defiende la posibilidad de transferir aquellas competencias que no sean disgregadoras, es decir, aquellas que no afecten a los principios generales de la Constitución[49].
El Tribunal Constitucional ha entendido que este precepto no sólo otorga al Estado potestades normativas sobre este régimen económico, sino también “facultades de gestión o ejecución” en relación a los fondos de la Seguridad Social[50]. En todo caso, claro ejemplo de esta reserva es el principio de unidad presupuestaria, a cuyo tenor los principios de caja única y solidaridad financiera sólo pueden garantizarse mediante la titularidad estatal.
Conforme a su argumentación, el principio de unidad presupuestaria de la Seguridad Social significa la unidad de titularidad y por lo mismo la titularidad estatal de todos los fondos de la Seguridad Social, puesto que si faltara un único titular de los recursos financieros del sistema público de aseguramiento social, tanta para las operaciones presupuestarias como extrapresupuestarias, no podría preservarse la vigencia de los principios de caja única y de solidaridad financiera, ni consecuentemente la unidad del sistema. La Constitución no se ha limitado a establecer esa solidaridad interterritorial, sino que, partiendo de la misma, ha establecido e impuesto el carácter unitario del sistema y de su régimen económico, la estatalidad de los fondos financieros de la Seguridad Social y, por ende, la competencia exclusiva del Estado no sólo de regulación sino también de disponibilidad directa sobre esos fondos, por medio de la Tesorería General de la Seguridad Social[51]. Consiste, por tanto, en una doble unidad: legislativa y financiera.
Así, el propio Tribunal Constitucional ha entendido que las facultades de las Comunidades Autónomas, especialmente en relación a la disponibilidad de estos fondos, es de carácter mediato que presupone la previsión o habilitación previa a cargo de la Tesorería, por lo que “serán sólo aquellas que no puedan comprometerla unidad del sistema o perturbar su funcionamiento económico uniforme, ni cuestionar la titularidad estatal de todos los recursos de la Seguridad Social o engendrar directa o indirectamente desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a la satisfacción de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones de Seguridad Social[52]”. Por esta razón, el espacio que queda en manos de las Comunidades Autónomas es realmente reducido, incluso en la mera ejecución de las materias[53].
Ahora bien, cuando las actividades a desarrollar consisten en actos instrumentales respecto a inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas, las Comunidades Autónomas pueden asumir la potestad ejecutiva sobre estas obligaciones, ya que no son inmediatamente económicos, pero, sin perjuicio de la facultad estatal de supervisión[54].
En esta materia, anteriormente las Comunidades autónomas sólo podían gestionar las prestaciones y los servicios sociales del sistema, y en la actualidad, después de la regulación actual de diversos Estatutos de autonomía, esta competencia se extiende a la potestad reglamentaria que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado[55].
Sin embargo, la doctrina del Tribunal Constitucional hasta el momento, es cierto que en aspectos laborales, se limita a permitir la promulgación de reglamentos internos de organización de los correspondientes servicios en materia de su competencia y de las normas precisas para la ejecución regular de la legislación del Estado[56].
En cuanto a la ejecución y gestión no se trata de una descentralización de los entes de la Seguridad Social, sino de transferencias entendidas como el traspaso de los servicios inherentes a las competencias que pueden ser asumidas por las Comunidades autónomas[57], siempre que, además, respeten la titularidad estatal de los recursos, no pongan en peligro su unidad y no atenten contra la igualdad de derechos[58].
En relación a los supuestos concretos, el Tribunal Constitucional reconoce la competencia exclusiva del Estado en actividades de recaudación y aplazamiento de las cuotas y demás ingresos o recursos de la Seguridad Social, ya que estas actividades forman parte del patrimonio de la Seguridad Social[59]. En base a la gestión de régimen económico, no permitió que una Comunidad Autónoma estableciera bonificaciones a las cotizaciones de la Seguridad Social por tratarse de régimen económico[60] y en relación a las subvenciones, se atribuye la competencia al Estado, siempre que se trate de una medida de fomento, garantice el principio de igualdad de todos los beneficiarios y tenga por objeto evitar rebasar la cuantía destinada, siempre que sea razonablemente justificado o se deduzca de la naturaleza o contenido de la ayuda[61].
Sin embargo, ha entendido que es competencia de las Comunidades Autónomas el ejercicio de la potestad sancionadora de las infracciones en el ámbito social, ya que no pueden incluirse íntegramente en el régimen económico de la Seguridad Social[62], así como la autorización para la constitución de una mutua en su territorio, con independencia del ámbito territorial de su actuación[63].
Hay que tener en cuenta que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional es muy clara en este apartado, pero sin embargo, se dan casos en los que la titularidad del Estado que se pretende resguardar en relación a las Comunidades autónomas, no es respetada, ya que porque cabe la posibilidad que las propias Comunidades actuaran como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación y/o gestión o si se tiene presente que esta gestión sí que existe en algunos impuestos, como por ejemplo, en el tramo “autonómico” del IRPF (art. 156.2 CE).
En relación al concepto “ejecución”, aunque relativo a las competencias laborales, sólo se incluye “el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales[64]”; tienen esta competencia, no sólo en el ordenamiento laboral interno, sino también en el derecho social comunitario e internacional[65].
Ha de comprender, por tanto, únicamente los denominados reglamentos organizativos, dentro de los cuales deben incluirse aquellos otros que afectan a la estructuración interna de la organización administrativa, al ejercicio de la actividad administrativa y a la asunción de potestades sancionadoras[66]. Posteriormente el Tribunal Constitucional ha ampliado este concepto al establecer que cabe incluir cualquier disposición “cuando no se produce innovación normativa alguna[67]”.
En relación a las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas, el Tribunal Constitucional ha entendido que en el ámbito ejecutivo puede tener cabida una competencia normativa de carácter funcional de la que resulten reglamentos internos de organización de los servicios necesarios para la ejecución y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y del conjunto de actuaciones precisas para la puesta en práctica de la normativa estatal[68].
Respecto a la ejecución de los servicios en materia de pensiones no contributivas, la competencia es exclusiva de las Comunidades Autónomas. En este tema, corresponde a las Comunidades la competencia de aprobación del gasto, que en el caso de las pensiones no contributivas sería el reconocimiento de la concesión de una pensión concreta, y al Estado la competencia para realizar el pago con cargo al presupuesto de la Seguridad Social, aunque el pago se haga efectivo a través de las Comunidades autónomas.
Analizados las tres principales referencias de este precepto, es preciso estudiar la incidencia que ha tenido la materia relativa a la Seguridad Social en los diferentes Estatutos de autonomía.
En virtud de la distribución competencial establecida por la Constitución, algunas Comunidades Autónomas asumieron en sus respectivos Estatutos de autonomía competencias de desarrollo normativo y ejecución, con la salvedad de las normas que configuran el régimen económico de la Seguridad Social. Con esta finalidad se reconocían facultades para organizar y administrar dentro del territorio de la Comunidad Autónoma todos los servicios relacionados con estas materias y el ejercicio de la tutela de las instituciones en materia de Seguridad Social, reservándose al Estado la alta inspección para el cumplimiento de dichas funciones y competencias[69]; asimismo, en el marco de sus competencias, algunas Comunidades reconocen la participación democrática de los interesados y agentes sociales en los términos que en cada caso establezca la ley reguladora[70].
En cambio, otras Comunidades prefirieron regular esta competencia de manera más limitada reduciendo su alcance a funciones de ejecución de la regulación estatal, regulando que la determinación de las prestaciones del sistema, los requisitos para establecer las condiciones del beneficiario y la financiación se efectuará de acuerdo con las normas establecidas por el Estado, en el ejercicio de sus competencias[71].
En la actualidad, todos los Estatutos asumen como competencias compartidas con el Estado las relativas a la Seguridad Social, limitándose al desarrollo y ejecución legislativa y a la gestión de régimen económico[72].
Algunos Estatutos distinguen entre las competencias compartidas, que son las legislativas y las competencias ejecutivas[73]. Incluso el Estatuto de la Comunidad Valenciana regula competencia exclusiva en relación a las “funciones y servicios de la Seguridad Social en materia de asistencia sanitaria del Instituto Social de la Marina[74]”.
Algunos Estatutos atribuyen a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación del Estado en materia de Seguridad Social, aunque exceptúan el régimen económico y regulan su respeto a los principios de unidad económico-patrimonial y de solidaridad financiera[75], incluso incorporando la gestión de la asistencia sanitaria y de las pensiones no contributivas[76].
En ocasiones se atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia en materia de gestión del régimen económico de la Seguridad Social y los servicios que integran el sistema, y en el marco del respeto al principio de unidad de caja[77].
Finalmente, en el marco de sus competencias, algunas Comunidades reconocen la participación democrática de los interesados y agentes sociales en los términos que en cada caso establezca la ley reguladora[78].
Ahora bien, es el Estado quien tiene la facultad de diseñar el modelo de Seguridad Social y también de modificarlo, por lo que no puede atribuirse a una Comunidad autónoma por medio de un Estatuto.
Los estatutos no pueden en el futuro paralizar el despliegue de las funciones de competencia estatal, conforme al art. 149.1.1 CE, ni incorporar efectos reguladores, de concreción o moduladores de las competencias estatales al delimitar el alcance funcional y material de lo que comprende la competencia autonómica mediante una enumeración exhaustiva y casi excluyente de la competencia estatal[79].
En materia de Seguridad Social, y en contra de las intromisiones de las Comunidades Autónomas, hay que reivindicar una necesaria coordinación, así como el principio de solidaridad y la cláusula de igualdad[80].
En primer lugar, en relación a la coordinación, este mecanismo entre el Estado y las Comunidades autónomas debe ser entendido como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneización técnica, en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridad estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema[81]. Es necesario, por tanto, establecer “los oportunos mecanismos de coordinación y cooperación, a fin de lograr una mayor eficacia en sus respectivas actuaciones[82]”.
La coordinación es lo realmente sustantivo, ya que es el único mecanismo para que todos los ciudadanos reciban asistencia y prestaciones sociales suficientes y esto se podría lograr por parte del Estado sólo con la legislación básica y la alta inspección, de manera que la recaudación de medios financieros y la distribución de los mismos tiene una faceta ejecutiva o gestora que puede ser transferida, siempre que tanto en la entrada como en la salida de partidas financieras exista un consenso entre los garantes estatal y autonómicos[83].
En segundo lugar, en relación al concepto de igualdad, que se puede extraer de la regulación del art. 2.1 LGSS, se ha de tener en cuenta que el mecanismo regulado en el art. 149.1 CE es “una habilitación para que el Estado condicione (…) el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales[84]”. Se trata de asegurar “una orientación unitaria y dotada de cierta estabilidad en todo aquello que el legislador considera en cada momento aspectos esenciales de dicho sector material[85]”.
Ahora bien, es cierto que no puede operar “como una especie de título horizontal capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento por el mero hecho de que pudieran ser reconducibles, siquiera sea remotamente, hacia un derecho o deber constitucional[86]”.
Sin embargo, si puede afirmarse que no se puede predicar una igualdad absoluta uniforme, ya que existen diferentes realidades determinadas, por ejemplo, en las Comunidades Autónomas[87], lo que se exige es que exista una regulación uniforme de las condiciones básicas o del contenido primario del derecho o de las posiciones jurídicas fundamentales[88]; un mínimo común denominador[89].
Sin embargo, este planteamiento no está exento de problemas. Es evidente que el concepto de Seguridad Social es, como muchos conceptos jurídicos, de configuración legal y depende de la voluntad del legislador de cada país y momento. Además, se puede plantear que la relación de la Seguridad Social y de la asistencia social es de vasos comunicantes, de manera que puede darse que la Seguridad Social se expande a costa de la asistencia social o existe un campo indefinido de mecanismos de protección a situaciones de necesidad[90].
Este aparente conflicto, si es exclusivamente técnico, no tiene mayor complejidad que la que se pueda otorgar el legislador y los intérpretes de la norma. Ahora bien, si la distribución tiene como objetivo fundamental trasladar una figura jurídica de un sector, ya que con ello se consigue que la regulación se pueda realizar por el Estado o por una Comunidad autónoma, la discusión es mucho más espúrea.
De hecho, si se acepta totalmente que la asistencia social es de competencia de las Comunidades autónomas y que el concepto es muy amplio, ya que no presenta, al menos teóricamente, las limitaciones técnicas de la Seguridad Social, cómo se logra la necesidad que el Estado puede regular medidas que puedan solventar problemas social de gravedad, como han podido ser, hasta la fecha, las víctimas de terrorismo, las víctimas de violencia de género o la dependencia.
En conclusión, es necesaria una reordenación de todo el sistema de Seguridad Social en el aspecto competencial, “que sea útil a los ciudadanos respetando los principios constitucionales” en el que no se trata “de tener más o menos poder, sino de eficacia en la administración de los recursos públicos[91]”.
4. Competencias en asistencia social
Conforme al art. 148.1.20 CE las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en “asistencia social”.
En este tema la primera actividad a realizar es delimitar ambos conceptos, ya que, aunque ambos pueden ser incluidos en la idea más general de protección social, también de perfiles nada claros, consisten en dos ámbitos diferentes. Además, la inclusión de una determinada función en el campo de la Seguridad Social o en la asistencia social no es baladí, no sólo en nuestro Ordenamiento jurídico y en relación a la distribución competencial.
Así, por ejemplo, la asistencia social está expresamente excluida de las normas de coordinación comunitaria, en virtud del art. 3.5 del Reglamento 883/2004, de 29 de abril de 2004, aunque pueden encontrarse sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en que se califica como prestaciones de la Seguridad Social a medidas que han sido definidas por los correspondientes Estados como asistencia social[92].
De la misma manera, se puede incluir en este concepto una parte de las medidas reguladas en la Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior, aunque la referencia constitucional principal de esta norma es el art. 149.1.2 CE, en el que se atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de emigración, aunque son diversas las Comunidades autónomas que han regulado medidas que pueden incluirse en el catálogo de esta norma[93].
En general, son dos conceptos que tienen elementos en común ya que en ambos casos tienen como finalidad proteger a determinados colectivos de ciudadanos generalmente por medio de prestaciones económicas, aunque también existen prestaciones técnicas, financiadas por diversos medios, frente a determinados riesgos.
En ambos casos se ha producido un fenómeno de ampliación de su campo de aplicación, tanto en relación a las prestaciones otorgadas, como a los sujetos protegidos.
Posiblemente el hecho que fueran las Comunidades Autónomas las administraciones competentes en esta materia ha supuesto una evolución aún mayor en cuanto a su campo de aplicación[94], cuyo paradigma son las denominadas rentas mínimas de inserción.
La Constitución, al igual que sucedía con las normas anteriores, no contiene una definición de estos dos derechos, de manera que hay que acudir a las sentencias del Tribunal Constitucional para observar su diferente régimen jurídico.
Así, declara, se trata de un conjunto de acciones y técnicas de protección que quedan fuera del sistema de Seguridad Social y que, al no encontrar regulación en la Constitución, ha de entenderse remitida a los conceptos regulados en la normativa general[95]. Consiste en un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población los que no alcanza aquel sistema y que opera mediante técnicas distintas de las propias de la Seguridad Social[96], cuya característica principal es su sostenibilidad al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios[97].
Además, como existe este fenómeno de acercamiento de ambos conceptos, especialmente evidente en el campo de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, y a los efectos de no generar conflictos de competencias, se distingue entre una asistencia social interna en el sistema de Seguridad Social y otra externa, de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas[98].
La asistencia social interna consiste en un sistema complementario de la Seguridad Social que sólo se presta a personas que se encuentran comprendidas en su campo de aplicación, mientras que la asistencia social externa se dirige, al menos en un principio, a toda la población, con independencia de su vinculación o no al sistema de Seguridad Social.
El concepto clave en la distinción de la Seguridad Social y la asistencia social es la contributividad. Se puede admitir que sólo forma parte del concepto de Seguridad Social las prestaciones que tengan relación con los sujetos que forman parte del sistema público y por situaciones que tengan algún tipo de relación con la actividad económica. Si es así, el resto de prestaciones que no cumplen estos requisitos han de ser consideradas como dentro del concepto asistencia social. En cambio, si se admite que la Seguridad Social también tiene un componente asistencial, entonces la diferencia conceptual es más difícil; si además, existe el componente de distribución competencial, el conflicto no sólo es técnico, sino también, o mayoritariamente, político.
En virtud del principio competencial del art. 148.1.20 CE, todas las Comunidades Autónomas han asumido estas competencias en sus respectos Estatutos de autonomía, aunque con diferentes denominaciones, ya se trate de “asistencia social[99]”, “servicios sociales[100]”, “asistencia social y servicios sociales[101]”, “acción social[102]”, “asistencia social y el bienestar social[103]”, “asistencia, bienestar social y desarrollo comunitario[104]” o cuando en Madrid se regula, más que le nombre, el total de las competencias, al determinar que el ejercicio de la “promoción y ayuda a la tercera edad, emigrantes, minusválidos y demás grupos sociales necesitados de especial atención amén de la protección al menor y el desarrollo de la promoción integral de la juventud o la promoción de la igualdad[105]”. En algunos estatutos se vinculan al “bienestar” y a la “cohesión social[106]”, a la tutela de las “personas que padezcan marginación, pobreza o exclusión social[107]”, con el fin de erradicar las “causas y efectos de las diversas formas de marginación o exclusión social[108]”. De la misma manera, se refiere a la protección de las “distintas modalidades de familia, la infancia, las personas mayores, las personas con discapacidad y otros colectivos necesitados de protección especial[109] y/o de reinserción social[110].
Los estatutos que no han sido reformados después del año 2000 utilizan expresiones más sencillas al atribuir a la Comunidad Autónoma la competencia en materia de “gestión de las prestaciones y servicios sociales del sistema de Seguridad Social: Imserso[111]” regulando, como contenido de esa labor asistencial, la “creación de centros de protección, reinserción y rehabilitación[112]”.
En esta cuestión son dos las Comunidades Autónomas que más han regulado esta competencia.
Así, el Estatuto de Autonomía de Cataluña (art. 166.1) atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de servicios sociales que incluye la regulación y la ordenación de la actividad de servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de previsión pública, la regulación y la ordenación de las entidades, los servicios y los establecimientos públicos y privados que prestan servicios sociales en Cataluña, la regulación y la aprobación de los planes y programas específicos dirigidos a personas y colectivos en situación de pobreza o necesidad social, así como la intervención y el control de los sistemas de protección social complementaria privados.
De la misma manera, el Estatuto de Autonomía de Andalucía (art. 61) regula como competencia exclusiva la regulación, ordenación y gestión de los servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de protección pública, la regulación y la aprobación de planes y programas específicos dirigidos a personas y colectivos en situación de necesidad social, así como las instituciones públicas de protección y tutela de personas necesitadas de protección especial, incluida la creación de centros de ayuda, reinmersión y rehabilitación.
En España el fenómeno de la regionalización se ha visto claramente ya que la asistencia social ha venido experimentando una importante evolución desde el momento en que las Comunidades autónomas han asumido sus competencias en esta materia, por lo que se ha difuminado su tradicional característica de ser una acción protectora residual, hasta ocupar un espacio de actuación propio[113]. De hecho, se puede afirmar que la promulgación de los nuevos Estatutos de autonomía ha supuesto la atribución indebida a las Comunidades Autónomas de la competencia exclusiva en materia de servicios sociales y la reducción del concepto de asistencia social fagocitado por la expresión de servicios sociales[114].
De la misma manera, hay que tener en cuenta que las diferentes entidades locales, de acuerdo con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local, también tienen competencias en materia de servicios sociales y de promoción y de reinserción social (arts. 25.2.k y 35.2.a), pero condicionado a los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas; de hecho, la mayoría de las leyes sobre servicios sociales promulgadas por las Comunidades regulan estas competencias.
Sin embargo, las atribuciones de las corporaciones locales pueden ser definidas siempre que se respete la garantía institucional en favor de su autonomía, que el Tribunal Constitucional ha derivado de los artículos 137, 140 y 141 de la Constitución[115]. Este establecimiento se ha de llevar a cabo por medio por una ley del Estado, conforme al art. 149.1.18 CE[116].
En esta materia hay que destacar las siguientes cuatro cuestiones.
En primer lugar, hubo un tema de relevante importancia consistente en la posibilidad de las Comunidades Autónomas de establecer complementos de mejora de las prestaciones no contributivas de Seguridad Social en cada uno de sus territorios, ya que así lo habían regulado diversas comunidades. Aunque teóricamente las pensiones que se complementaban estaban incluidas dentro del concepto de Seguridad Social y, por tanto, eran competencia exclusiva del Estado, el Tribunal Constitucional declaró la competencia de las Comunidades para prestar, con cargo a sus propios presupuestos, este tipo de ayudas económicas, con el fundamento de que no sólo no se vulneraban competencias del Estado, sino que tampoco había conflictos en relación al principio de igualdad de todos los españoles[117].
Frente a esta doctrina, se promulgó la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, que modificó la Ley General de Seguridad Social en el sentido de calificar como de Seguridad Social “cualquier tipo de prestación de carácter público que tenga por finalidad complementar, ampliar o modificar las prestaciones económicas de la Seguridad Social, tanto en sus modalidades contributivas como no contributiva[118]”. Sin embargo, posteriormente esta regulación fue derogada por medio de la Ley 4/2005, de 22 de abril, en la que se otorga a las Comunidades Autónomas el pleno ejercicio de estas competencias.
Son diversos los Estatutos de autonomía que se ha atribuido estas competencias pero, para mostrar la excesiva especialización, cabe citar el ejemplo del Estatuto de Autonomía Balear en el que se regula, como competencia exclusiva, la posibilidad de completar las prestaciones no contributivas de Seguridad Social, función que después se atribuye como competencia propia a los Consejos Insulares.
Este tema, sin embargo, no está cerrado, ya que el presidente de la Comunidad Autónoma de Extremadura ha manifestado su intención de regular a partir de enero de 2014 una paga complementaria de 200 euros a los titulares de pensiones no contributivas hasta que se recupere el PIB.
En este tema sigue siendo nuclear si la asistencia social puede complementar la Seguridad Social, o sea, atender situaciones de necesidad social no consideradas por el sistema general, por tanto, sólo en situaciones de necesidad no cubiertas por la Seguridad Social, o también suplementar, que consistiría en añadir un plus de protección a las prestaciones de la Seguridad Social, cuando se den determinadas circunstancias.
Además, como la regulación de las Comunidades autónomas es absoluta, se están regulando diferentes prestaciones ante situaciones de aparente igual necesidad, con independencia de la cuestión presupuestaria, sólo en función de la actuación política de los diversos gobiernos autonómicos y de su autonomía financiera.
Hay que tener en cuenta que el Tribunal Constitucional ha declarado en diversas ocasiones que el hecho de invertir fondos propios en una actividad no es título competencial propio, ni el sólo hecho de financiar puede erigirse en algo que atraiga hacia si la competencia[119].
Por esta razón, en virtud del principio de igualdad, se podría reclamar que esta regulación concreta sólo debería tener sentido si se pudiera fundamentar en diferentes necesidades surgidas por la residencia en las Comunidades.
En segundo lugar, en relación a la renta activa de inserción, hasta la regulación de la renta activa de inserción estatal, por medio del Real Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, este tema había sido regulado de manera exclusiva por las Comunidades Autónomas. Así, en la actualidad, se da la siguiente situación: existe una renta mínima de inserción de tipo estatal y que proviene de la regulación de la Disposición adicional quinta LGSS introducida por la Ley 45/2002, de 12 de diciembre, que es de competencia estatal y las rentas mínimas de inserción autonómicas forman parte del concepto de asistencia social; además de los programas llevados a cabo por las entidades locales.
En el ámbito estatal, hay que destacar que las ayudas para el programa PREPARA se establecieron en el Real Decreto-ley 1/2011, de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas. Dicho programa introdujo, de forma coyuntural, un programa de cualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo, basado en acciones de políticas activas de empleo y en la percepción de una ayuda económica de apoyo.
Actualmente, el Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, ha prorrogado el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo. Esta prórroga tuvo efectos hasta el 15 de agosto de 2013; sin embargo, la propia norma posibilita una prórroga automática del programa por períodos de seis meses cuando la tasa de desempleo, según la Encuesta de Población Activa, sea superior al 20 %.
Esta medida, que supone un mecanismo de protección adicional justificado por la situación el mercado de trabajo español, por la que los destinatarios del programa reciben un tratamiento individualizado y personalizado para su inserción laboral, se encuentra desarrollada por medio de la Resolución de 1 de agosto de 2013, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se determina la forma y plazos de presentación de solicitudes y de tramitación de las ayudas económicas de acompañamiento incluidas en el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo prorrogado por el Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero.
Este panorama permite observar un mecanismo principal estatal, junto a una diversidad muy importante en las diferentes Comunidades autónomas, con una regulación muy heterogénea, aunque se pueden observar dos principales cuestiones que las diferencian en relación a la estatal: el elenco de supuestos en los que se puede solicitar es mayor y la dotación económica normalmente es mayor[120]. Por tanto, en esta cuestión, es necesario coordinar las políticas para evitar todo tipo de disfunciones[121].
En tercer lugar, respecto a los servicios sociales, al no haber en la Constitución una definición de este concepto, sino sólo referencias al mismo, concretamente en el art. 50 y referido a los ciudadanos de la tercera edad, la distribución de competencias también es compleja.
En relación a los servicios sociales de la Seguridad Social, especialmente referidos a las funciones del Imserso, regulados en el art. 38.1 LGSS, en virtud del art. 149.1.17 CE, el Estado tiene la competencia de la legislación básica, mientras que las Comunidades Autónomas han asumido la competencia de su gestión y ejecución. Respecto al resto, al no poder ser incluidos en el concepto de competencias exclusivas del Estado, ni teóricamente de las Comunidades Autónomas, han sido asumidas por éstas, ya sea en virtud de una interpretación extensa del concepto asistencia social o por regulación en sus Estatutos de autonomía, conforme al art. 149.3 CE.
Finalmente, no existe una regulación clara en la Constitución en relación al sujeto que detenta la competencia en materia de planes y fondos de pensiones, ya se refiera a una materia incluible en el listado del art. 148 o en el 149 CE; igualmente, presenta dudas ya que contiene elementos de Seguridad Social (complementaria), pero también de naturaleza mercantil (art. 149.1.6 CE) y de seguros (art. 149.1.11 CE).
Así, el Tribunal Constitucional ha entendido que esta materia, no puede incluirse en el concepto de Seguridad Social ya que cumplen una función esencialmente complementaria del nivel obligatorio y público de protección social[122] y se fundamentan en la autonomía de la voluntad de las partes[123]. De la misma manera, también entiende que, ya sea por su inclusión en el ámbito de los seguros o incluso por su conexión con el art. 149.1.1 CE (principio de igualdad) o art. 149.1.13 CE (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica), al tener como finalidad “disciplinar un instrumento tenido por fundamento en el ámbito, cuando menos, del sistema financiero general y del régimen de previsión voluntaria y libre[124]”, ha de ser considerado como de competencia exclusiva del Estado[125].
Sin embargo, en base a esta aparente indefinición, algunas Comunidades autónomas, con fundamento en la Ley de ordenación del seguro privado de 1984, habían aprobado normativa propia sobre mutualidades y entidades de previsión autonómicas.
El Tribunal Constitucional entendió que independientemente de las peculiaridades organizativas y funcionales de las mutualidades, sometidas a la competencia exclusiva autonómica, en cuanto lleven a cabo actividades como la aseguradora sobre las que el Estado tiene competencia normativa básica serán aplicables a esta actividad las bases de ordenación que el Estado haya establecido dentro de los límites de sus competencias. La reserva a la competencia estatal de las bases de la actividad aseguradora no establece exclusiones fundadas en peculiaridades propias de las entidades que las realicen, y es pues, plenamente aplicable a estas entidades en el ejercicio de esa actividad[126].
Asimismo, según el Tribunal, sólo las cuestiones referidas a la organización y funciones de estas entidades pueden estar reservadas a las Comunidades[127]; ahora bien, teniendo en cuenta que las normas básicas estatales sobre la actividad aseguradora deben respetar las peculiaridades de mutualismo, sin que puedan afectar a su régimen jurídico estructural y funcional[128].
En la actualidad, en relación a las mutualidades no integradas en la Seguridad Social, la mayoría de los Estatutos han asumido esta función como competencia exclusiva[129].
Concretamente, dos estatutos de autonomía regulan esta materia como competencia compartida. Así, el Estatuto de Autonomía establece como competencia compartida “la estructura, la organización y el funcionamiento de las entidades de crédito que no sean cajas de ahorro, de las cooperativas de crédito y de las entidades gestoras de planes y fondos de pensiones y de las entidades físicas y jurídicas que actúan en el mercado asegurador a las que no se hace referencia en el art. 126.1, de acuerdo con los principios, reglas, estándares mínimos fijados en las bases estatales”, mientras que el Estatuto de Autonomía de Andalucía (art. 75) se refiere a los “seguros, mutualidades y gestoras de planes de pensiones no integradas en la Seguridad Social”, así como las “entidades gestoras y fondos de pensiones, entidades aseguradoras, distintas de cooperativas de seguros y mutualidades de previsión social y mediadores de seguros privados”.
5. Competencias en sanidad
En relación a la asistencia sanitaria, el Estado tiene competencias exclusivas respecto a las “bases de la sanidad”, así como en “toda la legislación sobre productos farmacéuticos[130]”, además de la “coordinación general de la sanidad” según el art. 149.1.16 CE.
En materia de productos farmacéuticos, en los Estatutos de las Comunidades Autónomas, se diferencia la asunción de la ejecución cuando se trata de productos farmacéuticos[131] y la competencia exclusiva en la materia de ordenación farmacéutica[132], aunque algunos estatutos se utilizan expresiones diversas, pero con el mismo significado[133].
Además, habiendo sido establecido las bases y en virtud del art. 148.1.21 CE según el cual las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en “sanidad e higiene”, todas las Comunidades han organizado y regulado sus propios servicios de salud, que integran el Sistema Nacional de Salud.
Es la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de Sanidad, la que garantiza el modelo, con la creación del Sistema Nacional de Salud; sin embargo, la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del sistema nacional de salud, tiene como finalidad establecer el marco legal necesario para desarrollar las acciones de coordinación de las distintas administraciones públicas, con un sistema totalmente centralizado, pero con importantes problemas de financiación, creándose un Fondo general, así como un Fondo de cohesión sanitaria, regulado por el Real Decreto 207/2010, de 26 de febrero. De esta manera, este Fondo de suficiencia se convierte en la pieza clave del sistema de financiación.
El problema financiero, aunque tiene su origen en las propias transferencias a las Comunidades autónomas, se consolida a medida que las comunidades han ido aumentando sus competencias, con un incremento del nivel de gasto, sino el correspondiente incremento de ingresos. En esta materia cabe recordar que dos Comunidades Autónomas, Cataluña y Madrid, decidieron cobrar una tasa correspondiente a un euro por cada receta médica, la primera en junio de 2012 y la segunda en enero de 2013. El Gobierno presentó un recurso ante el Tribunal Constitucional en relación a la medida en Cataluña en enero de 213 que ha sido suspendida definitivamente desde el mes de mayo de 2013.
En este tema, hay que tener en cuenta que la coordinación no supone pérdida de competencias, sino obligación de colaboración.
En la actualidad existen diferentes sistemas autonómicos de salud que, aunque no existe ningún problema que presenten total autonomía, sí que han de respetar unos determinados mínimos; concretamente, el reconocimiento de los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio nacional (art. 139.1 CE), la garantía de un nivel mínimo de prestaciones de los servicios públicos (art. 158.1 CE) y la existencia de posibles consensos en la gestión y acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas (art. 145.2 CE).
De esta manera, cualquier ciudadano puede acceder a cualquier sistema autonómico de salud, lo mismo que sucede con los ciudadanos de la Unión Europea, sin que pueda establecerse limitaciones, ni tan siquiera por cuestiones financieras.
La asunción de competencias por parte de las Comunidades Autónomas sirve para aproximar la gestión de la asistencia sanitaria al ciudadano y facilitarle, así, garantías en cuanto a la equidad, calidad y participación de la prestación sanitaria, según la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del sistema nacional de salud.
La competencia de coordinación general presupone lógicamente que hay algo que debe ser coordinado, esto es, presupone la existencia de competencias de las Comunidades en materia de sanidad, competencias que el Estado al coordinarlas, debe obviamente respetar, pues nunca ni la fijación de bases ni la coordinación general deben llegar a tal grado de desarrollo que dejen vacía de contenido las correspondientes competencias de las Comunidades[134].
La Constitución no sólo atribuye al Estado una facultad, sino que le exige que preserve la existencia de un sistema normativo sanitario con una regulación uniforme mínima y de vigencia en todo el territorio nacional, eso sí, sin perjuicio, bien de las normas que sobre la materia puedan dictar las Comunidades autónomas en virtud de sus respectivas competencias dirigidas, en su caso, a una mejora en su ámbito territorial de ese mínimo común denominador establecido por el Estado[135].
Los Estatutos de las Comunidades Autónomas, en general, al no tener competencia exclusiva, regulan que “corresponde a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado”, haciendo especial referencia a la coordinación hospitalaria, incluida la de la Seguridad Social[136] o a la coordinación de la sanidad privada con el sistema sanitario público[137].
En algunas ocasiones utilizan la referencia a la competencia exclusiva en algunas materias, tales como la higiene[138]; la organización y el funcionamiento interno, la evaluación, la inspección y el control de centros, servicios y establecimientos sanitarios[139]; la organización, administración y gestión de todas las instituciones sanitarias públicas dentro del territorio[140]; finalmente, sin perjuicio de las facultades reservadas al Estado, “las funciones en materia de sanidad y salud pública, la formación de la salud en todos los ámbitos, la planificación de los recursos sanitarios públicos, la coordinación de la sanidad privada con el sistema sanitario público y la formación sanitaria especializada[141]”.
Probablemente, la regulación más amplia en esta materia se encuentra en las Comunidades Autónomas de Cataluña y Andalucía.
Así, las competencias se consideran compartidas, en el Estatuto de Cataluña (art. 162.3), en relación a la “ordenación, la planificación, la determinación, la regulación y la ejecución de las prestaciones y los servicios sanitarios, sociosanitarios y de salud mental de carácter público en todos los niveles y para todos los ciudadanos” o “la ordenación, la planificación, la determinación, la regulación y la ejecución de las medidas y las actuaciones destinadas a preservar, proteger y promover la salud pública en todos los ámbitos, incluyendo la salud laboral, la sanidad ambiental y la vigilancia epidemiológica” o “la planificación de los recursos sanitarios de cobertura pública y la coordinación de las actividades sanitarias privadas con el sistema sanitario público” o en el Estatuto de Andalucía (art. 55) al reservar “en materia de sanidad interior y, en particular y sin perjuicio de la competencia exclusiva que le atribuye el art. 61, la ordenación, planificación, determinación, regulación y ejecución de los servicios y prestaciones sanitarias, sociosanitarias y de salud mental de carácter público en todos los niveles y para toda la población”.
En esta cuestión hay que tener en cuenta que como la asistencia sanitaria no presenta casi ninguna relación con la Seguridad Social, sino con la sanidad, esta asimilación a uno u otro precepto, no presupone un determinado sistema, sino que fue la Ley General de Sanidad que reguló un Sistema Nacional de Salud (SNS), de manera que la conexión es nula o escasa, ya que existen algunas figuras que sí presentan relación, como por ejemplo, la transferencia de funciones y servicios del Instituto Social de la Marina al SNS[142].
El catálogo de prestaciones del SNS no es cerrado y puede actualizarse según los recursos disponibles, los progresos de la ciencia médica o la aparición de nuevas patologías y demandas sociales, según el art. 8 Real Decreto 1030/2006. Junto a la cartera de servicios básicos, las Comunidades autónomas, en el ámbito de sus competencias, pueden aprobar sus respectivas carteras de servicios, que han de incluir, al menos, la cartera de servicios del sistema nacional (art. 11.1 de este Real Decreto) si disponen de los recursos adicionales necesarios, como sucede en relación a las prestaciones ortorprotésicas.
Es evidente que la actuación de las Comunidades autónomas ampliando su catálogo supone establecer mayor protección, pero también genera desigualdades territoriales, ya que no todos los ciudadanos tienen derecho a las mismas prestaciones, sin que existan razones objetivas que justifiquen su regulación en una Comunidad y no en otra.
En este caso, cabe preguntarse, para finalizar, si la universalidad y la equidad, dos principios básicos del sistema sanitario, y aceptados de manera generalizada, supone la misma protección para todos los ciudadanos o los mismos mínimos, con independencia del resto que puede ser completado por las Comunidades.
Asimismo, aparecen importantes interrogantes respecto a los diferentes sistemas de gestión, ya que las Comunidades autónomas están capacitadas para establecer conciertos con el objeto de prestar servicios sanitarios con medios ajenas a ellos, según el art. 90.1 Ley general de sanidad, como así ha sucedido principalmente en la Comunidad de Madrid.
6. Competencias en dependencia
La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, presenta, desde su promulgación, importantes interrogantes en relación a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades autónomas. Muchos de los servicios regulados en la Ley ya existían en diferentes Comunidades autónomas, de manera muy parcial, desigual y, en algunas ocasiones, con problemas presupuestarios.
Concretamente, la disposición final octava regula que el título competencia en que se fundamenta es el art. 149.1.1 CE, por lo que se otorga competencia exclusiva al Estado para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos. Sin embargo, en la norma se otorgan amplios márgenes de actuación a las Comunidades autónomas, especialmente en materia ejecutiva.
Es evidente que el conflicto surge si se pretende asimilar esta prestación a la asistencia social, en cuyo caso entra en juego el art. 148.1.20 CE que otorga competencias exclusivas a las Comunidades autónomas, aunque también se ha reclamado su inclusión en el concepto de Seguridad Social[143].
De hecho, han surgido dudas de la propia ley, por ejemplo, el amplísimo espacio dejado por la ley al desarrollo reglamentario que excede de las condiciones básicas de la norma constitucional[144] o la exigencia a las Comunidades autónomas de aportar la misma cantidad que el Estado puede atentar contra sus competencias[145]. Así como la estrecha relación entre la dependencia y la asistencia y los servicios sociales, aunque la única referencia que existe al citado precepto constitucional no está en el texto, sino en la exposición de motivos de la Ley.
Así, no es descabellado plantearse si la aceptación de esta situación se debió a factores esencialmente presupuestarios consistentes en necesidades de financiación por parte de las Comunidades autónomas.
El sistema establecido por la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, bascula sobre dos ejes: la reserva de un cúmulo de competencias a favor de la Administración general del Estado y el reconocimiento de un amplio volumen de funciones a las Comunidades autónomas, este sistema “solución salomónica[146]” que intenta satisfacer los títulos competenciales de una y otra cara a la ordenación y la puesta en práctica de un nuevo y complejo sistema, podría ser útil en el futuro para la relación entre los dos niveles administrativos.
El Estado no sólo se reserva la regulación de la ley, sino también funciones reglamentarias y ejecutivas; también asume la financiación de las prestaciones y de los servicios garantizados, ha de pactar con las Comunidades Autónomas por medio de los correspondientes convenios el nivel de protección complementario, así como la financiación que le corresponde a cada administración, de acuerdo con unos criterios objetivos de reparto, de manera que la contribución de las Comunidades ha de ser, al menos, igual a la del Estado. También ha de establecer un sistema de información sobre el catálogo de servicios, así como garantizar la comunicación recíproca. También está presente en diversos órganos que se crean en la norma. También puede imponer determinadas sanciones.
En cambio el papel de las entidades locales no queda suficientemente reconocido, aunque sean el elemento fundamental en la prestación del servicio, aunque sólo sea por la proximidad con el administrado.
Con el fin de lograr la colaboración y participación de todas las administraciones se reguló el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, en el que suman mayoría de sus miembros las Comunidades Autónomas y la participación de las entidades locales se da sólo por decisión facultativa del propio consejo.
De hecho, la coordinación y cooperación interadministrativa requiere “lealtad, buena fe y amplitud de miras” entre las diferentes administraciones públicas para “consolidar una verdadera política de Estado[147]”. Sin embargo, la ausencia de cooperación entre diferentes administraciones públicas puede ser el principal problema para el correcto funcionamiento del sistema, cuyos principales perjudicados son finalmente los derechos subjetivos de personas con especiales necesidades.
AA VV, Reformas estatutarias y Seguridad Social, Junta de Andalucía, Sevilla, 2007.
AA VV, Los nuevos marcos de relaciones laborales en el renovado estado de las autonomías. XXI Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011.
ALARCON CARACUEL, M, “Cuestiones competenciales de la Ley de dependencia”, Temas Laborales, número 89, 2007.
ALVAREZ CONDE, E; GARRIDO MAYOL, V y TUR AUSINA, R, Derecho Constitucional, Tecnos, Madrid, 2011.
ALVAREZ CORTES, J C,
“La competencia de las Comunidades Autónomas en materia de protección social”, Temas Laborales, número 51, 1999.
“Nuevamente sobre las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de protección social. Algunas reflexiones respecto de la STC 239/2002”, Temas Laborales, número 68, 2003.
“Las competencias de las Comunidades autónomas en materia de protección a las personas dependientes”, Situaciones de dependencia: regulación actual y nuevas perspectivas, Thomson-Cívitas, Madrid, 2007.
ARAGON ROYES, M, Organización general y territorial del Estado, Madrid, Cívitas, 2011.
BARCELON COBEDO, S, “Ámbito material de los planes y fondos de pensiones y su dimensión competencial (Comentario a la STC 206/97, de 27 de noviembre)”, Relaciones Laborales, Tomo I, 1998.
BARCELON COBEDO, S y QUINTERO LIMA, M G, “Delimitación competencial de la protección social de las situaciones de dependencia”, Relaciones Laborales, Tomo II, 2004.
BLAZQUEZ AGUDO, M y MUÑOZ RUIZ, A B, “La protección de la dependencia en las Comunidades Autónomas: un panorama difuso”, Relaciones Laborales, Tomo II, 2004.
BORRAJO DACRUZ, E,
“Distribución de competencias entre el poder central y los poderes territoriales en materia de Sanidad y Seguridad Social”, Revista de Derecho Público, Volumen III-IV, 1980.
“Comunidades Autónomas y Seguridad Social”, Papeles de Economía Española, número 12-13, 1982.
“De la previsión social a la protección en España: Bases histórico-institucionales hasta la Constitución” Revista de Economía y Sociología del Trabajo, número 3, 1989.
CASAS BAAMONDE, M E,
“Sistema de fuentes jurídico-laborales y Comunidades Autónomas”, Revista Española de Derecho del Trabajo, número 1, 1980.
“Las competencias laborales de las Comunidades Autónomas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, y su interpretación por el Tribunal Constitucional”, Relaciones Laborales, número 6, 1985.
CAVAS MARTINEZ, F y SANCHEZ TRIGUEROS, C, “La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de trabajo, empleo y protección social: una sinopsis”, Anuales de Derecho. Universidad de Murcia, número 23, 2005.
DE LA VILLA GIL, L E,
“Potestades normativas de las Comunidades Autónomas en materia laboral y de Seguridad Social” Documentación Laboral, número 1, 1982.
“La incidencia de las reformas estatutarias en el reparto constitucional y legal de competencias en materia de Seguridad Social y de Asistencia Social”, La dimensión socio-laboral de los nuevos Estatutos de Autonomía. Un estudio particular de los Estatutos andaluz y catalán, Sevilla, Megablum, 2007.
DE LA VILLA GIL, L E y DESDENTADO BONETE, A, “Delimitación de competencias Estado-Comunidades Autónomas en la Constitución Española de 1978 (las relaciones laborales y la Seguridad Social)” Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Constitución, Madrid, 1980.
DESDENTADO BONETE, A,
“El régimen económico de la Seguridad Social y las autonomías”, Revista Española de Derecho Administrativo, número 38, 1983.
“La Seguridad Social y la propuesta de Estatuto de Cataluña. Algunos puntos de inflexión (1)”, diario La Ley, número 6402, 2006.
ESCUDERO LOPEZ, R, “El complejo equilibrio de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de atención a la dependencia”, Temas Laborales, número 100, 2009.
FERNANDEZ ORRICO, F J,
“El incremento adicional a las pensiones no contributivas otorgado por algunas Comunidades Autónomas”, Tribuna Social, número 140-141, 2002.
“La consideración jurídica de las ayudas complementarias a las pensiones no contributivas, según la STC 239/2002, y según el proyectado artículo 38.4 de la Ley General de la Seguridad Social”, Aranzadi Social, número 20, 2003.
“El complejo reparto de competencias Estado-Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social, a propósito de las pensiones no contributivas”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, número 54, 2004.
FERNANDEZ PASTRANA, J M, “La Seguridad Social y el Estado de las Autonomías”, Documentación Laboral, número 197, 1983.
GARCIA BLASCO, J, “Estado, Comunidades Autónomas y jurisprudencial constitucional”, Jurisprudencia constitucional y relaciones laborales. Estudios en homenaje a D. Francisco Tomás y Valiente, Madrid, La Ley-Actualidad, 1997.
GARCIA FERNANDEZ, M, “Distribución competencial en materia laboral”, Relaciones Laborales, Tomo I, 1992.
GARCIA-NUÑEZ SERRANO, F, “Los complementos autonómicos: ¿Seguridad Social o asistencia social”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, número 34, 2003.
GARCIA-PERROTE ESCARTIN, I y MERCADER UGUINA, J, “Jurisprudencia constitucional y planes y fondos de pensiones: a propósito de la resolución de dos interesantes cuestiones de inconstitucionalidad, las SS.TC 88 y 90/09”, Justicia Laboral, número 39, 2009.
GONZALO GONZALEZ, B y SUAREZ CORUJO, B, “La Seguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonómico: notas sobre dos de los problemas de mayor actualidad”, Relaciones Laborales, número 13, 2004.
LOPEZ LOPEZ, J,
“El art. 149.1.17 CE como título de legitimación competencial para las Comunidades Autónomas en materia de renta mínima”, Revista Española de Derecho del Trabajo, número 48, 1991.
Marcos autonómicos de relaciones laborales y de protección social, Madrid, Marcial Pons, 1993.
MANRIQUE LOPEZ, F,
“La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en el derecho social”, Revista de Política Social, número 144, 1984.
Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materias de Seguridad Social, MTS, Madrid, 1985.
MARTIN JIMENEZ, R, “Título competencial y encuadramiento del modelo de la protección social de la dependencia”, Comentario sistemático a la Ley de la dependencia, Thomson-Aranzadi, Madrid, 2008.
MARTIN PUEBLA, E, “Claves para la gestión descentralizada de la Seguridad Social. A propósito de la sentencia del Tribunal Constitucional 124/1989, de 7 de julio”, Relaciones Laborales, Volumen II, 1990.
MELENDEZ MORILLO-VALVERDE, L y PEREZ CAMOS, A I, “La distribución de competencias en materia de Seguridad Social entre el Estado y las Comunidades Autónomas en los Estatutos de Autonomía de segunda generación”, La gestión del sistema de la Seguridad Social, Laborum, Murcia, 2009.
MOLINA NAVARRETE, C, “Polvos y lodos: complementos autonómicos a pensiones no contributivas ¿fraude constitucional o justicia social? (reflexiones a propósito del nuevo art. 38.4 LGSS)”, Relaciones Laborales, Tomo I, 2004.
MONTOYA MELGAR, A, “Seguridad Social y asistencia social: competencias del Estado y de las Comunidades autónomas. Comentario a la STC 239/2002, de 11 de diciembre”, Jurisprudencia Constitucional sobre Trabajo y Seguridad Social, Tomo XX, Thomson-Cívitas, Madrid, 2002.
MORGADO PANADERO, P, “Una nueva aproximación entre la Seguridad Social y la asistencia social: la STC 239/2002”, Relaciones Laborales, Tomo I, 2005.
OJEDA AVILES, A, “Sobre el concepto de asistencia social y el principio de caja única en la distribución de competencias en materia de protección social”, Foro de Seguridad Social, número 8-9, 2003.
PALOMAR OLMEDA, A, “El modelo de la Seguridad Social en el seno del Estado autonómico: las consecuencias de la sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de noviembre de 1996”, Relaciones Laborales, número 22, 1997.
PALOMAR OLMEDA, A y ZATARAIN DEL VALLE, R, “La distribución de competencias en materia de Seguridad Social y la sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de julio de 1989”, Revista de Trabajo, número 99, 1990.
PALOMEQUE LOPEZ, C,
“Una competencia compartida por el Estado y las Comunidades Autónomas: la regulación de la Seguridad Social”, Organización territorial del Estado (Comunidades Autónomas), Volumen III, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1984.
“La dimensión competencial: el posible reparto de competencias en el estado autonómico”, La Seguridad Social a la luz de sus reformas pasadas, presentes y futuras. Homenaje al prof. José Vida Soria con motivo de su jubilación, Granada, Comares, 2008.
PEREZ DE LOS COBOS, F, “La distribución de competencias entre Estado-Comunidades Autónomas en materia de dependencia”, Comentario a la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, Tirant lo Blanch, Valencia, 2007.
PEREZ ROYO, J, Curso de Derecho Constitucional, Madrid, Marcial Pons, 2012.
RODRIGUEZ ESCANCIANO, S, “Incremento de las pensiones no contributivas por las Comunidades Autónomas. Comentario a la STC 230/02”, Revista Española de Derecho del Trabajo, número 117, 2003.
RODRIGUEZ IZQUIERDO, R, “Recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de planes y fondos de pensiones (Comentario a la STC 206/97, de 27 de noviembre)”, Tribuna Social, número 90, 1998.
RODRIGUEZ-PIÑERO y BRAVO-FERRER, M, “Seguridad Social y Asistencia Social en el marco de la descentralización de la política de protección social”, Foro Social, número 8-9, 2003.
SEMPERE NAVARRO, A V, “Ordenamiento laboral español y Comunidades Autónomas”, Tendencias actuales del Derecho del Trabajo. Perspectiva Iberoamericana, Murcia, 1990.
SUAREZ CORUJO, B,
“STC 239/2002, 11 de diciembre: ¿puerta abierta a una novísima asistencia social?”, Relaciones Laborales, Tomo I, 2003.
“Dependencia y Estado autonómico. El encaje competencial del proyecto de ley de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia”, Relaciones Laborales, número 14, 2006.
“Los artículos 165 y 166 de la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña: Configuración de la Seguridad Social en el Estado autonómico”, Justicia Laboral, número 26, 2006.
VICENTE PACHES, F,
“Los complementos autonómicos a las pensiones no contributivas del sistema de Seguridad Social: ¿Seguridad Social o asistencia social? El conflicto competencial Estado versus Comunidades Autónomas (Comentario a la STC 239/02)”, Tribuna Social, número 156, 2003.
Asistencia social y servicios sociales. Régimen de distribución y competencias, Madrid, Temas del Senado, 2005.
VILLAR PALASI, J L, “La distribución constitucional de competencias en materia de Seguridad Social”, Documentación Laboral, número 5, 1982.
ZORRILA RUIZ, M, “Competencias de las Comunidades Autónomas en materia de legislación laboral”, Relaciones Laborales, Tomo I, 1992.
[1] Este trabajo se realiza bajo el auspicio del proyecto de investigación de título “La incapacidad temporal y el contrato de trabajo: análisis jurídico y económico”. Proyecto DER2011-29448-C03-03. 2012-2014.
[2] En estos momentos cabe citar, entre otros, DE LA VILLA GIL, L E y DESDENTADO BONETE, A, “Delimitación de competencias Estado-Comunidades Autónomas en la Constitución Española de 1978 (las relaciones laborales y la Seguridad Social)” Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Constitución, Madrid, 1980, págs. 423 y 424.
[3] Las sentencias del Tribunal Supremo que han analizado este precepto son diversas, entre las que cabe citar, STC 72/1983, de 29 de julio, STC 44/1984, de 27 de marzo; STC 48/1985, de 28 de marzo; STC 195/1996, de 28 de noviembre; STC 95/2002, de 25 de abril; STC 190/2002, de 17 de octubre y STC 158/2004, de 23 de septiembre.
[4] Sobre este tema véase LOPEZ CUMBRE, “Protección social y comunidades autónomas”, Los nuevos marcos de relaciones laborales en el renovado estado de las autonomías. XXI Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011, págs. 646 ss.
[5] PEREZ ROYO, Curso de Derecho Constitucional, Madrid, Marcial Pons, 2012, págs. 806-807.
[6] ALVAREZ CONDE, GARRIDO MAYOL y TUR AUSINA, Derecho Constitucional, Tecnos, Madrid, 2011, pág. 818.
[7] STC 31/2010, de 28 de junio.
[8] Sobre esta flexibilidad véase, entre otras, STC 37/1994, STC 38/1995 y STC 206/1997.
[9] Véase, entre otras, STC 124/1989 y STC 195/1996.
[10] MUÑOZ MACHADO, “Distribución territorial de competencias”, Organización general y territorial del Estado, Madrid, Cívitas, 2011, pág. 470.
[11] STC 61/1997, de 20 de marzo.
[12] PEREZ ROYO, Curso de Derecho Constitucional, Madrid, Marcial Pons, 2012, pág. 814.
[13] LOPEZ LOPEZ, Marcos autonómicos de relaciones laborales y de protección social, Madrid, Marcial Pons, 1993, pág. 204.
[14] Véase MANRIQUE LOPEZ, “La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en el derecho social”, Revista de Política Social, número 144, 1984, págs. 132-133 y CASAS BAAMONDE, “Sistema de fuentes jurídico-laborales y Comunidades Autónomas”, Revista Española de Derecho del Trabajo, número 1, 1980, pág. 39.
[15] BORRAJO DACRUZ, “Comunidades Autónomas y Seguridad Social”, Papeles de Economía Española, número 12-13, 1982, pág. 189.
[16] Esta regulación puede observarse en el Estatuto de Autonomía del País Vasco (arts. 12.2 y 9), Cataluña (arts. 11.2 y 52), Galicia (arts. 29 y 55), Andalucía (arts. 12 y 17), Asturias (arts. 12 y 49), Cantabria (arts. 26 y 57.5), La Rioja (arts. 11.1, 11.3 y 54.4), Murcia (arts. 9.2 y 12.1.10), Comunidad Valenciana (arts. 33.1 y 58.1), Aragón (arts. 6.2 y 39.1.2), Castilla-La Mancha (arts. 33.11, 41.1.4 y 53), Canarias (arts. 5, 32 y 33), Navarra (art. 58.1), Extremadura (arts. 9.6, 9.9 y 9.11), Baleares (arts. 12.15 y 39.27), Madrid (art. 28.1.12) y Castilla y León (arts. 36.10, 40.1 y 53).
[17] Sobre este concepto véase, entre otras, la STC 18/1982, de 4 de mayo, STC 57/1982, de 27 de julio, STC 249/1988, de 20 de diciembre, STC 190/2002, de 17 de octubre y STC 30/2003, de 18 de diciembre.
[18] Véase, entre otras, STC 7/1985, de 25 de enero y STC 86/1991, de 25 de abril.
[19] Véase, entre otras, STC 18/1982, de 4 de mayo, STC 57/1982, de 27 de julio y STC 7/1985, de 25 de enero.
[20] Véase, entre otras, STC 57/1982, de 27 de julio y STC 360/1993, de 3 de diciembre.
[21] Véase, entre otras, STC 32/1981, de 28 de julio y STC 105/1995, de 3 de julio.
[22] STC 1/1982, de 28 de enero.
[23] STC 1/1982, de 28 de enero.
[24] Véase, entre otras, STC 48/1988, de 22 de marzo; STC 49/1988, de 22 de marzo y STC 69/1988, de 19 de abril.
[25] STC 118/1996, de 27 de junio.
[26] ALVAREZ CONDE, GARRIDO MAYOL y TUR AUSINA, Derecho Constitucional, Tecnos, Madrid, 2011, pág. 809.
[27] Véase, entre otras, STC 32/1981, de 28 de julio; STC 44/1982; de 8 de julio; STC 111/1986, de 30 de septiembre; STC 170/1989, de 19 de octubre y STC 102/1995, de 28 de junio.
[28] FERNANDEZ ORRICO, “El complejo reparto de competencias Estado-Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social, a propósito de las pensiones no contributivas”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, número 54, 2004, pág. 90.
[29] La STC 31/2010, de 28 de junio, declaró contraria a la Constitución el art. 111 del Estatuto de Autonomía de Cataluña que delimitaba las bases que podía dictar el Estado como “principios o mínimo común normativo” fijados en normas con rango de ley.
[30] Véase, entre otras, STC 102/1995, de 28 de junio y STC 61/1997, de 20 de marzo.
[31] Véase, entre otras, STC 197/1996, de 28 de noviembre; STC 118/1998, de 4 de junio; STC 223/2000, de 21 de septiembre y STC 32/2006, de 1 de febrero.
[32] Véase, entre otras, STC 22/1998, de 27 de enero; STC 118/1998, de 4 de junio y STC 128/1999, 1 de julio.
[33] STC 223/2000, de 21 de septiembre.
[34] STC 235/1999, de 16 de diciembre.
[35] STC 31/2010, de 28 de junio.
[36] Véase, entre otras, STC 147/1991, de 4 de julio y STC 223/2000, de 21 de septiembre.
[37] Véase, entre otras, STC 60/1988, de 8 de abril; STC 227/1988, de 29 de noviembre; STC 213/1994, de 14 de julio y STC 128/1999, de 1 de julio.
[38] Véase, entre otras, STC 50/1990, de 6 de abril y STC 147/1991, de 4 de julio.
[39] Véase, entre otras, STC 179/1992, de 13 de noviembre; STC 14/1993; de 18 de enero; STC 102/1995, de 26 de junio; STC 197/1996, de 28 de noviembre y STC 50/1999, de 6 de abril.
[40] Entre ellos, véase el Estatuto de autonomía de Cataluña (art. 111), Estatuto de Aragón (art. 75) o Estatuto de Andalucía (art. 42.2.2).
[41] Entre ellos, véase Estatuto de autonomía de la Comunidad Valenciana (art. 54.2.a), Estatuto de las Islas Baleares (art. 31) o Estatuto de Castilla y León (art. 71.1).
[42] Véase, entre otras, STC 102/1995, de 26 de junio; STC 123/2000, de 16 de mayo; STC 188/2001, de 20 de septiembre; STC 126/2002, de 23 de mayo y STC 1/2003, de 16 de enero.
[43] Véase, entre otras, STC 95/1986, de 10 de julio y STC 80/1988, de 8 de abril.
[44] Véase, entre otras, STC 16/1991, de 28 de enero; STC 60/1993, de 18 de febrero y STC 106/1998, de 18 de mayo.
[45] GALERA VICTORIA, “Relaciones laborales y Seguridad Social”, Reformas estatutarias y Seguridad Social, Junta de Andalucía, Sevilla, 2007, pág. 702.
[46] STC 31/2010, de 28 de junio.
[47] Véase, entre otros, MANRIQUE LOPEZ, Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materias de Seguridad Social, MTS, Madrid, 1985, pág. 244 y BORRAJO DACRUZ, “Comunidades Autónomas y Seguridad Social”, Papeles de Economía Española, número 12-13, 1982, pág. 192.
[48] Véase, entre otros, CASAS BAAMONDE, “Sistema de fuentes jurídico-laborales y Comunidades Autónomas”, Revista Española de Derecho del Trabajo, número 1, 1980, pág. 39 y PALOMEQUE LOPEZ, “Una competencia compartida por el Estado y las Comunidades Autónomas: la regulación de la Seguridad Social”, Organización territorial del Estado (Comunidades Autónomas), Volumen III, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1984, pág. 2492.
[49] Véase, entre otros, DESDENTADO BONETE, “El régimen económico de la Seguridad Social y las autonomías”, Revista Española de Derecho Administrativo, número 38, 1983, pág. 360 y MARTIN PUEBLA, “Claves para la gestión descentralizada de la Seguridad Social. A propósito de la sentencia del Tribunal Constitucional 124/1989, de 7 de julio”, Actualidad Laboral, número 22, 1990, págs. 254-255.
[50] Según la STC 124/1989, de 7 de julio, la recaudación de cuotas y demás ingresos de la Seguridad Social, así como el aplazamiento o fraccionamiento del pago, son competencias exclusivas del Estado.
[51] STC 124/1989, de 7 de julio.
[52] Véase, entre otras, STC 195/1996, de 28 de noviembre.
[53] Según BORRAJO DACRUZ, quien recauda y gestiona dispone del impuesto como propio y ordena el gasto, “Distribución de competencias entre el poder central y los poderes territoriales en materia de Sanidad y Seguridad Social”, Revista de Derecho Público, Volumen III-IV, 1980, pág. 465.
[54] Véase, entre otras, STC 124/1989, de 7 de julio y STC 195/1996, de 28 de noviembre.
[55] Véase, entre otros, Estatuto de Autonomía de Cataluña (art. 112), Estatuto de Aragón (art. 77.8), Estatuto de Andalucía (art. 42.2.3) o Estatuto de Castilla y León (art. 71.2). A favor de esta solución, LOPERA CASTILLEJO, “La ampliación de competencias autonómicas de Seguridad Social en los actuales Estatutos de Autonomía”, Los nuevos marcos de relaciones laborales en el renovado estado de las autonomías. XXI Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011, pág.788.
[56] Véase, entre otras, STC 57/1982, de 27 de julio; STC 7/1985, de 2 de enero; STC 249/1988, de 20 de diciembre; STC 86/1991, de 25 de abril y STC 102/1991, de 13 de mayo.
[57] STC 25/1983, de 7 de abril.
[58] STC 124/1989, de 7 de julio.
[59] STC 124/1989, de 7 de julio.
[60] STC 146/1992, de 16 de octubre.
[61] Véase, entre otras, STC 102/1995, de 26 de junio y STC 195/1996, de 28 de noviembre.
[62] STC 195/1996, de 28 de noviembre.
[63] Véase, entre otras, STC 323/1993, de 8 de noviembre; STC 243/1994, de 21 de julio y STC 106/1995, de 3 de julio.
[64] Véase, entre otras, STC 194/1994, de 23 de junio y STC 196/1997, de 13 de noviembre.
[65] Véase, entre otras, STC 141/1993, de 22 de abril y STC 67/1996, de 18 de abril.
[66] Véase, entre otras, STC 18/1982, de 4 de mayo y STC 102/1985, de 4 de octubre.
[67] Véase, entre otras, STC 86/1991, de 25 de abril y STC 100/1991, de 13 de mayo.
[68] STC 31/2010, de 28 de junio.
[69] Así, véase los Estatutos de Autonomía del País Vasco (arts. 18.2, 18.4 y Disposición transitoria 5), Cataluña (arts. 17.2 y 17.4), Galicia (arts. 33.2 y 33.4), Andalucía (arts. 20.2 y 20.4), Comunidad Valenciana (arts. 38.2 y 38.4), Navarra (art 54) y Canarias (arts. 32 y 34)
[70] Véase los Estatutos de Autonomía del País Vasco (art. 18.5), Cataluña (art. 17.5), Andalucía (art. 20.5) y Comunidad Valenciana (art. 38.5).
[71] Véase los Estatutos de Autonomía del Principado de Asturias (art. 12.4), Cantabria (art. 28.4), La Rioja (art. 11.5), Murcia (art. 12.3), Aragón (art. 39), Castilla La Mancha art. 33), Extremadura (arts. 9.4 y 13), Baleares (arts. 12.7 y 12.8), Madrid (arts. 28.1.1 y 28.1.2) y Castilla y León (arts. 36.3 y 36.12).
[72] Así, véase los Estatutos de Autonomía del País Vasco (arts. 18.2, 18.4 y Disposición transitoria 5), Cataluña (art. 165), Galicia (arts. 33.2 y 33.4), Andalucía (art. 63), Asturias (art. 12), Cantabria (art. 16), La Rioja (art. 11), Murcia (art. 12), Comunidad Valenciana (art. 54), Aragón (art. 75), Castilla-La Mancha (art. 33), Navarra (art 54), Canarias (art. 32), Extremadura (art. 9), Islas Baleares (art. 31), Madrid (art. 28) y Castilla y León (art. 71).
[73] Así, véase los Estatutos de Aragón (arts. 75 y 77) e Islas Baleares (arts. 31 y 32).
[74] Estatuto de la Comunidad Valenciana (art. 49).
[75] Véase los Estatutos de Autonomía de Castilla y León (art. 71), Andalucía (art. 63) e Islas Baleares (arts. 31 y 32).
[76] Véase Estatuto de Autonomía de Cataluña (art. 165).
[77] Véase los Estatutos de Autonomía de Aragón (arts. 75 y 77), Cataluña (art. 165), Comunidad Valenciana (art. 54), Galicia (art. 33) y País Vasco (art. 18).
[78] Véase los Estatutos de Autonomía del País Vasco (art. 18.5), Andalucía (art. 84) y Comunidad Valenciana (art. 54).
[79] Véase STC 247/2007, de 12 de diciembre.
[80] SERRANO ARGÜELLO, “El territorio como foco de discriminación social. Perspectiva de Castilla y León”, Los nuevos marcos de relaciones laborales en el renovado estado de las autonomías. XXI Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011, págs. 958-959.
[81] STC 32/1983, de 28 de abril.
[82] CAVAS MARTINEZ y SANCHEZ TRIGUEROS, “La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de trabajo, empleo y protección social: una sinopsis”, Anuales de Derecho. Universidad de Murcia, número 23, 2005, pág. 111.
[83] OJEDA AVILES, A, “Sobre el concepto de asistencia social y el principio de caja única en la distribución de competencias en materia de protección social”, Foro de Seguridad Social, número 8-9, 2003, pág. 6.
[84] Véase, entre otras, STC 54/2002, de 27 de febrero; STC 178/2004, de 21 de octubre y STC 228/2004, de 2 de diciembre.
[85] Véase, entre otras, STC 14/2004, de 12 de febrero.
[86] Véase, entre otras, STC 61/1997, de 20 de marzo; STC 173/1998, de 23 de julio; STC 228/2003, de 18 de diciembre, STC 150/2102, de 5 de julio y STC 177/2012, de 15 de octubre. Según la STC 173/2012, de 15 de octubre, este precepto no es título competencial suficiente para justificar determinadas ayudas en materia de asistencia social.
[87] Véase, entre otras, STC 37/1981, de 16 de noviembre; STC 76/1983, de 5 de agosto; STC 37/1987, de 26 de marzo y STC 188/2001, de 20 de septiembre.
[88] Véase, entre otras, STC 61/1997, de 20 de marzo.
[89] Véase, entre otras, STC 156/1995, de 26 de octubre y STC 109/2003, de 5 de junio.
[90] A favor de la expansión a costa de la asistencia social véase RODRIGUEZ CARDO, “El concepto de asistencia social: un foco de permanente tensión entre el Estado y las Comunidades Autónomas”, Los nuevos marcos de relaciones laborales en el renovado estado de las autonomías. XXI Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011, pág. 806.
[91] FERNANDEZ ORRICO, “Distribución de competencias en materia de Seguridad Social entre Estado y Comunidades Autónomas, en particular, del Estatuto de Autonomía de Cataluña”, Los nuevos marcos de relaciones laborales en el renovado estado de las autonomías. XXI Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011, pág. 772.
[92] Véase, entre otras, STJCEE 12 de mayo de 1998, asunto Martínez Sala, (C-85/96) y STJCEE 7 de noviembre de 2002, asunto Päivikki, (C-333/00).
[93] Sobre estas medidas véase VICENTE PALACIO, “Comunidades autónomas y protección social de sus ciudadanos en el exterior”, Los nuevos marcos de relaciones laborales en el renovado estado de las autonomías. XXI Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011, págs. 824 ss.
[94] Según RODRIGUEZ-PIÑERO, no se trata de un mero problema de deslinde, sino de intentos entre los respectivos campos estatal y autonómico, “Seguridad Social y Asistencia Social en el marco de la descentralización de la política de protección social”, Foro Social, número 8-9, 2003, pág. 40.
[95] Véase, entre otras, STC 146/1986, de 25 de noviembre y STC 13/1992, de 6 de febrero.
[96] STC 239/2002, de 11 de diciembre.
[97] STC 76/1986, de 9 de junio.
[98] Esta formulación surge en la STC 76/1986, de 9 de junio y se repite en la STC 239/2002, de 11 de diciembre. La STC 226/2012, de 19 de noviembre y STC 227/2012, de 29 de noviembre, en relación a ayudas en materia de Seguridad Social establecen que sólo son estatales las cuestiones relativas a la regulación de aspectos centrales del régimen subvencional.
[99] Véase el Estatuto de Autonomía del País Vasco (art. 10), Galicia (art. 27) o Navarra (art. 44).
[100] Véase el Estatuto de Autonomía de Cataluña (art. 166), Andalucía (161) o Comunidad Valenciana (49).
[101] Véase el Estatuto de Autonomía de La Rioja (art. 8), Castilla-La Mancha (art. 31), Castilla y León (art. 70) o Canarias (art. 30).
[102] Véase el Estatuto de Autonomía de Aragón (art. 71).
[103] Véase el Estatuto de Autonomía de Asturias (art. 10), Murcia (art. 10), Extremadura (art. 7) o Islas Baleares (art. 30).
[104] Véase el Estatuto de Autonomía de Cantabria (art. 26).
[105] Véase el Estatuto de Autonomía de Madrid (art. 26).
[106] Véase el Estatuto de Autonomía de Extremadura (art. 7)
[107] Véase el Estatuto de Autonomía de Baleares (art. 16), Comunidad Valenciana (art. 10).
[108] Véase el Estatuto de Autonomía de Aragón (art. 23).
[109] Véase el Estatuto de Autonomía de Aragón (art. 71.34).
[110] Véase el Estatuto de Autonomía de Asturias (art. 10).
[111] Véase el Estatuto de Autonomía de Extremadura (art. 9), La Rioja (art. 11), Asturias (art. 12), Cantabria (art. 26), Madrid (art. 28), Murcia (art. 12), Castilla-La Mancha (art. 33).
[112] Véase el Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha (art. 31.1.20).
[113] GONZALO GONZALEZ y SUAREZ CORUJO, “La Seguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonómico: notas sobre dos de los problemas de mayor actualidad”, Relaciones Laborales, número 13, 2004, pág. 61.
[114] ALARCON CARACUEL, “Cuestiones competenciales de la Ley de dependencia”, Temas Laborales, número 89, 2007, págs. 130-132.
[115] Véase, entre otras, STC 84/1982, de 23 de diciembre y STC 76/1983, de 5 de agosto.
[116] STC 214/1989, de 21 de diciembre.
[117] STC 239/2002, de 11 de diciembre. Sobre este tema véase, entre otros, ALVAREZ CORTES, “Nuevamente sobre las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de protección social. Algunas reflexiones respecto de la STC 239/2002”, Temas Laborales, número 68, 2003; FERNANDEZ ORRICO, “El incremento adicional a las pensiones no contributivas otorgado por algunas Comunidades Autónomas”, Tribuna Social, número 140-141, 2002 y “El complejo reparto de competencias Estado-Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social, a propósito de las pensiones no contributivas”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, número 54, 2004; GARCIA-NUÑEZ SERRANO, “Los complementos autonómicos: ¿Seguridad Social o asistencia social”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, número 34, 2003; MOLINA NAVARRETE, “Polvos y lodos: complementos autonómicos a pensiones no contributivas ¿fraude constitucional o justicia social? (reflexiones a propósito del nuevo art. 38.4 LGSS)”, Relaciones Laborales, Tomo I, 2004; MORGADO PANADERO, “Una nueva aproximación entre la Seguridad Social y la asistencia social: la STC 239/2002”, Relaciones Laborales, Tomo I, 2005; RODRIGUEZ ESCANCIANO, “Incremento de las pensiones no contributivas por las Comunidades Autónomas. Comentario a la STC 230/02”, Revista Española de Derecho del Trabajo, número 117, 2003; SUAREZ CORUJO, “STC 239/2002, 11 de diciembre: ¿puerta abierta a una novísima asistencia social?”, Relaciones Laborales, Tomo I, 2003 y VICENTE PACHES, “Los complementos autonómicos a las pensiones no contributivas del sistema de Seguridad Social: ¿Seguridad Social o asistencia social? El conflicto competencial Estado versus Comunidades Autónomas (Comentario a la STC 239/02)”, Tribuna Social, número 156, 2003.
[118] Sobre el significado de la modificación introducida en el art. 38.4 LGSS véase, entre otros, FERNANDEZ ORRICO, “El complejo reparto de competencias Estado-Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social, a propósito de las pensiones no contributivas”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, número 54, 2004, pág. 110.
[119] Véase, entre otras, STC 144/1985, de 25 de octubre; STC 147/1986, de 25 de noviembre y STC 13/1992, de 6 de febrero.
[120] SELMA PENALVA, “Las rentas mínimas de inserción autonómicas”, Los nuevos marcos de relaciones laborales en el renovado estado de las autonomías. XXI Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011, pág. 888. Sobre la renta básica, que no considera una renta mínima de inserción y por tanto, al no ser posible su inclusión en el art. 148.1.20 CE no es posible su regulación unilateral por parte de las Comunidades autónomas, GINES FABRELLAS, “La renta básica en Cataluña. Reflexiones en torno a su viabilidad competencial”, Los nuevos marcos de relaciones laborales en el renovado estado de las autonomías. XXI Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011, págs. 876-877.
[121] ALVAREZ CUESTA, “Lagunas y puentes en la protección de las rentas de inserción autonómicas”, Los nuevos marcos de relaciones laborales en el renovado estado de las autonomías. XXI Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011, pág. 858.
[122] Véase, entre otras, STC 206/1997, de 27 de noviembre y STC 88/2009, de 20 de abril.
[123] STC 90/2009, de 20 de abril. Sobre este tema véase GARCIA-PERROTE ESCARTIN y MERCADER UGUINA, “Jurisprudencia constitucional y planes y fondos de pensiones: a propósito de la resolución de dos interesantes cuestiones de inconstitucionalidad, las SS.TC 88 y 90/09”, Justicia Laboral, número 39, 2009, págs. 5 ss.
[124] Véase, entre otras, STC 206/1997, de 27 de noviembre y STC 66/1998, de 18 de marzo. Sobre este tema véase BARCELON COBEDO, “Ámbito material de los planes y fondos de pensiones y su dimensión competencial (Comentario a la STC 206/97, de 27 de noviembre)”, Relaciones Laborales, Tomo I, 1998, págs. 698 ss y RODRIGUEZ IZQUIERDO, “Recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de planes y fondos de pensiones (Comentario a la STC 206/97, de 27 de noviembre)”, Tribuna Social, número 90, 1998, págs. 25 ss.
[125] Véase, entre otras, STC 86/1989, STC 330/1994 y STC 206/1997, de 27 de noviembre. Según la STC 243/2012, de 17 de diciembre, no cabe incluir en este precepto las ayudas en materia asistencial.
[126] Véase, entre otras, STC 36/1992, de 23 de marzo y STC 86/1996, de 21 de mayo.
[127] STC 35/1992, de 23 de marzo. La STC 211/2012, de 14 de noviembre, en relación a la notificación de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales por medio del sistema Delta sigue un criterio similar.
[128] STC 220/1992, de 11 de diciembre y STC 173/2005, de 23 de junio.
[129] Así, véase los Estatutos de Autonomía del País Vasco (art. 10), Cataluña (art. 126), Galicia (art. 28), Andalucía (art. 75), Asturias (art. 10), Cantabria (art. 24), La Rioja (art. 8), Murcia (art. 10), Comunidad Valenciana (art. 49), Castilla-La Mancha (art. 31), Canarias (art. 30), Navarra (art. 44), Extremadura (art. 7), Islas Baleares (art. 30) y Madrid (art. 26). El Estatuto de Autonomía de Aragón (art. 75) utiliza la expresión “mutualidades de previsión social, entidades gestoras de planes y fondos de pensiones y otras mutualidades no integradas en el sistema de Seguridad Social”.
[130] En materia de fijación de precios de referencia para las especialidades farmacéuticas véase STC 98/2004, de 25 de mayo.
[131] Véase el Estatuto de Autonomía del País Vasco (art. 18), Cataluña (art. 162), Galicia (art. 33), Andalucía (art. 55), Asturias (art. 12), Cantabria (art. 26), La Rioja (art. 11), Murcia (art. 12), Comunidad Valenciana (art. 54), Aragón (art. 77), Castilla-La Mancha (art. 33), Canarias (art. 33), Navarra (art. 58), Extremadura (art. 9), Islas Baleares (art. 32), Madrid (art. 28) y Castilla y León (art. 77).
[132] Véase el Estatuto de Autonomía del País Vasco (art. 10), Cataluña (art. 162), Galicia (art. 28), Andalucía (art. 55), Asturias (art. 11), Cantabria (art. 25), La Rioja (art. 8), Murcia (art. 11), Comunidad Valenciana (art. 49), Aragón (art. 71), Castilla-La Mancha (art. 32), Canarias (art. 30), Navarra (art. 58), Extremadura (art. 8), Islas Baleares (art. 30), Madrid (art. 27) y Castilla y León (art. 71).
[133] Así, se refiere a “establecimientos farmacéuticos” en el Estatuto de Autonomía de Galicia (art. 28) o Navarra (art. 58), “centros, servicios y establecimientos farmacéuticos”, en el Estatuto de Andalucía (art. 55) o a la “ordenación farmacéutica y los establecimientos farmacéuticos” en el Estatuto de Madrid (art. 27).
[134] STC 32/1983, de 28 de abril.
[135] STC 98/2004, de 25 de mayo.
[136] Véase, el Estatuto de Autonomía de Asturias (art. 11), Cantabria (art. 25), La Rioja (art. 9), Murcia (art. 11), Castilla-La Mancha (art. 32), Canarias (art. 30), Extremadura (art. 8) o Madrid (art. 27).
[137] Véase el Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares (art. 30).
[138] Véase, el Estatuto de Autonomía del País Vasco (art. 18) y Comunidad Valenciana (art. 49).
[139] Véase el Estatuto de Autonomía de Cataluña (art. 162), Andalucía (art. 55) y Aragón (art. 71).
[140] Véase el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (art. 54),
[141] Véase el Estatuto de Autonomía de Castilla y León (art. 74) e Islas Baleares (art. 30).
[142] ARETA MARTINEZ, “Universalización de la asistencia sanitaria pública y compensación interterritorial”, Los nuevos marcos de relaciones laborales en el renovado estado de las autonomías. XXI Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011, pág. 907.
[143] SUAREZ CORUJO, “Dependencia y Estado autonómico. El encaje competencial del proyecto de ley de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia”, Relaciones Laborales, número 14, 2006, págs. 67 ss.
[144] PEREZ DE LOS COBOS, “La distribución de competencias entre Estado-Comunidades Autónomas en materia de dependencia”, Comentario a la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, Tirant lo Blanch, Valencia, 2007, pág. 68.
[145] ALARCON CARACUEL, “Cuestiones competenciales de la Ley de dependencia”, Temas Laborales, número 89, 2007, pág. 146.
[146] ESCUDERO LOPEZ, “El complejo equilibrio de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de atención a la dependencia”, Temas Laborales, número 100, 2009, pág. 334.
[147] ESCUDERO LOPEZ, “El complejo equilibrio de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de atención a la dependencia”, Temas Laborales, número 100, 2009, págs. 360-361.

References: artículo 2
 Real Decreto 
 Resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 38
 resolución 
 resolución