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﻿ Sentencia C-1148 de diciembre 2 de 2003
SENTENCIA C-1148 DE 02 DE DICIEMBRE DE 2003
CONTENIDO:COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL Y MATERIAL.
Sentencia C-1148 de diciembre 2 de 2003
Sentencia C-1148 de 2003
Ref.: Expediente D-4645
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 97, 216 y 218 (parciales) del Decreto-Ley 262 de 2000.
A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto del proceso y se subrayan los apartes acusados:
“Decreto Número 262 de 2000 (1)
(1) Diario Oficial. Año CXXXV. Nº 43.904. 22 febrero, 2000. pág. 1.
Sistema de ingreso y retiro del servicio, movimientos de personal, situaciones administrativas de los servidores de la Procuraduría General de la Nación y calidades para los agentes del Ministerio Público
ART. 97.—Comisión para desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción. El Procurador General de la Nación podrá conferir comisión para desempeñar un empleo de libre nombramiento y remoción en la procuraduría a un servidor inscrito en la carrera de la entidad, sin que ello implique pérdida ni mengua de los derechos inherentes a la carrera. El acto que la confiere deberá señalar los términos de la comisión y su duración, que no podrá ser mayor a tres (3) años.
El servidor inscrito en carrera no será evaluado en el empleo de carrera durante el término de la comisión.
ART. 218.—Período de prueba. La persona seleccionada por concurso abierto no inscrita en la carrera o de ascenso con cambio de nivel será nombrada en período de prueba, por un término de cuatro (4) meses, al vencimiento del cual se evaluará su desempeño laboral.
La evaluación del período de prueba se efectuará con base en el instrumento adoptado por la comisión de carrera para tal efecto”.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5º de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda por estar las expresiones demandadas contenidas en un decreto-ley.
El Decreto-Ley 262 de 2000 mediante el cual se regulan entre otros temas el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación que es objeto de los reproches de inconstitucionalidad consagra: i) en el artículo 97 la posibilidad que tienen los empleados de carrera de esa entidad de ser comisionados para desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción hasta por tres años, sin que ello implique pérdida ni mengua de los derechos inherentes a la carrera, así como los requisitos de validez del acto administrativo que confiere la comisión, ii) en el artículo 216, además de regularse algunos aspectos de la lista de elegibles, impone un deber al nominador en el sentido de utilizar esas listas en estricto orden descendente, para proveer las vacantes que se presenten en el mismo empleo o en otros iguales, para los cuales se exijan los mismos requisitos, o en empleos de inferior jerarquía y, iii) finalmente, en el artículo 218, en lo demandado, las consecuencias jurídicas que han de aplicarse al servidor de carrera de la Procuraduría General de la Nación que es seleccionado para un nuevo empleo por concurso y ello ocasiona cambio de nivel entendiéndose como ascenso. Dichas consecuencias aluden a que el nombramiento se hace en período de prueba y si el empleado no obtiene calificación satisfactoria en la evaluación de su desempeño, regresa a su empleo anterior y conservando su inscripción en la carrera. Así mismo, se consagra la posibilidad de proveer por encargo o mediante nombramiento provisional el empleo del servidor público ascendido mientras se produce la calificación del período de prueba.
A juicio de la demandante, dichas disposiciones legales en lo acusado conculcan el principio de igualdad (C.P., art. 13) al otorgar un trato privilegiado a los empleados inscritos en la carrera de la Procuraduría General de la Nación, impiden el acceso a los cargos públicos (C.P., art. 40-7), infringen la presunción de buena fe (C.P., art. 83) y el artículo 125 de la Constitución, en cuanto no solo restringen de forma irrazonable el ingreso a cargos de carrera a través del sistema público de méritos sino que se inaplica una de las causales de retiro del servicio público en carrera administrativa como es la “calificación no satisfactoria”, todo lo cual viola el valor justicia contenido en el preámbulo.
Tanto el ministerio interviniente como el señor Procurador General de la Nación consideran que los preceptos parcialmente demandados se ajustan al ordenamiento constitucional por lo cual solicitan la declaratoria de su exequibilidad. No obstante, el director del Ministerio Público anota que de existir pronunciamiento en relación con la demanda D-4584 deberá declararse la cosa juzgada material por existir identidad entre las normas allí acusadas y las que son objeto de reproche en este proceso.
En consecuencia, la Corte examinará de antemano la incidencia que pueda tener en el presente proceso el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y en particular la de las sentencias C-942 de 2003 (5) mediante la cual se resolvió la citada demanda de inconstitucionalidad y C-963 (6) del mismo año. En el caso de no configurarse dicho fenómeno se procederá a constatar si las normas parcialmente demandadas desconocen los mandatos constitucionales.
3. La cosa juzgada constitucional formal y material.
Conforme lo dispone el artículo 243 de la Constitución Política los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, institución que como lo ha explicado la jurisprudencia constitucional se configura i) cuando existe una decisión anterior del juez constitucional en relación con la misma norma que nuevamente es objeto de demanda y ii) cuando dicha decisión recae sobre una disposición distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido normativo es idéntico.
En el primer caso se está frente a la cosa juzgada formal es decir, “cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio ...” (7) , o, cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual (8) . Esta circunstancia hace que “no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado” (9) .
(7) Corte Constitucional. Sentencia C-489 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(8) Corte Constitucional. Sentencia C-565 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(9) Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
En el segundo, por el contrario, se alude a la cosa juzgada constitucional en sentido material para precisar que la decisión de constitucionalidad no solo tiene un alcance formal, esto es, que no recae únicamente sobre la disposición específica estudiada por la Corte, sino que “tiene también un alcance material, pues se proyecta sobre los otros textos legales que pudieran tener idéntico contenido normativo. La cosa juzgada constitucional alcanza así los contenidos mismos de la disposición jurídica, y opera tanto en las decisiones de exequibilidad como de inexequibilidad, cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto” (10) .
(10) Corte Constitucional. Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Dentro de los criterios para que opere la cosa juzgada material, la Corte ha insistido que no se requiere que la norma objeto de nuevo pronunciamiento sea exactamente igual a la que fue sometida a escrutinio inicialmente, sino que sus contenidos normativos sean idénticos, lo cual supone, que los efectos jurídicos de las normas sean exactamente los mismos (11) para que de esa manera los argumentos jurídicos que sirvieron de fundamento para declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de esta, sean totalmente aplicables a aquella y la decisión que habría de adoptarse sea la misma que se tomó en la sentencia anterior (12) .
(11) Corte Constitucional. Sentencia C-565 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(12) Corte Constitucional. Auto 027A de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
En este sentido ha precisado esta corporación que “el fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma jurídica y tiene lugar cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto” (13) .
(13) Corte Constitucional. Sentencia C-427 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
De otra parte, la Corte ha precisado que en el proceso constitucional es necesario modular la operancia de la cosa juzgada conforme a un análisis que considere la posibilidad de que se formulen nuevos cargos, no tenidos en cuenta por el juez constitucional, o que el examen de las normas demandadas se haya limitado al estudio de un solo asunto de constitucionalidad, o que no se haya evaluado la disposición frente a la totalidad de la Carta, o que exista una variación en la identidad del texto normativo. En eventos como estos, no obstante existir ya un fallo de constitucionalidad, podría abrirse la posibilidad de realizar una nueva valoración de la norma acusada (14) .
(14) Corte Constitucional. Sentencia C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
No obstante, cuando una disposición ha sido declarada exequible por la Corte Constitucional, el fenómeno de la cosa juzgada material, produce como regla general la imposibilidad de que esta corporación se pronuncie sobre la materia previamente resuelta, por cuanto ello puede conducir a providencias contradictorias que afecten la seguridad del ordenamiento jurídico, o alteren la confianza legítima de los administrados en la aplicación de la Constitución, o vulneren el principio de la igualdad (15) .
(15) Corte Constitucional. Sentencias C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
Dentro de este contexto en el presente caso, la Corte debe examinar: i) si sobre las normas demandadas existe pronunciamiento previo, esto es, existe cosa juzgada formal y ii) si como lo indica el Ministerio Público, se configura la cosa juzgada constitucional material.
4. Cosa juzgada formal respecto del aparte demandado del artículo 218 del Decreto-Ley 262 de 2000.
La Sala advierte que mediante la Sentencia C-969 de 2003 (16) fue declarada exequible la expresión “en este evento, si el empleado no obtiene calificación satisfactoria en la evaluación de su desempeño, regresará a su empleo anterior y conservará su inscripción en la carrera. Mientras se produce la calificación del período de prueba, el empleo del cual era titular el servidor ascendido podrá ser provisto por encargo o mediante nombramiento provisional” contenida en el inciso 3º del artículo 218 del Decreto-Ley 262 de 2000.
En dicha providencia se resolvió la demanda contra el aparte acusado en la cual la misma ciudadana Jiménez Arango imputaba la violación del preámbulo y los artículos 13, 40-7 y 125 de la Constitución Política. En dicha oportunidad expuso la demandante, conforme se relató en la citada sentencia, “que el servidor público inscrito en carrera administrativa de la Procuraduría General de la Nación que previo concurso abierto y público de méritos es nombrado en puesto de ascenso que ocasione cambio de nivel sigue conservando los derechos de carrera administrativa del cargo anterior, lo cual es contrario al principio de igualdad (Cons. Pol., art. 1º) en cuanto establece un trato de privilegio a favor de dicho servidor y discrimina a los concursantes particulares y quienes no ostenten la calidad de inscritos en carrera administrativa. Añade que en esa hipótesis el designado en el cargo de nivel superior ostenta durante los cuatro (4) meses del período de prueba dos cargos de carrera administrativa, con detrimento de ciudadanos que no pueden acceder al servicio público”.
Sostuvo además “que el segmento normativo impugnado quebranta el artículo 125 superior, cuyo inciso 4º establece que una de las causales de retiro del servicio público de carrera administrativa, y no sólo del cargo que se ocupa, es la calificación no satisfactoria”. Así mismo, “que permitir que una persona tenga temporalmente dos cargos en carrera administrativa es fomentar una situación laboral injusta, cuando muchos ciudadanos se encuentran desempleados, lo cual es contrario al orden justo consagrado en el preámbulo de la Constitución y al derecho de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos previsto en el artículo 40, numeral 7º, ibídem”.
La Corte en dicha oportunidad determinó que la norma parcialmente demandada no violaba los mandatos constitucionales referidos por la demandante, por cuanto la situación de hecho del concursante inscrito en la carrera es distinta de la del concursante que no lo está, en cuanto aquel es titular de unos derechos subjetivos que no ostenta este y que gozan de protección constitucional, por lo que en cumplimiento del citado principio de igualdad, la disposición acusada les otorga un trato desigual. Agregó, que con la norma acusada no se presenta desempeño simultáneo de más de un empleo público y por ello afirmó que el empleado inscrito en carrera que se encuentra en período de prueba respecto del cargo de ascenso en otro nivel jerárquico solo es titular de un cargo en aquella, o sea, del cargo anterior, y no lo es del nuevo cargo, lo que significa que el argumento de la demandante carece de validez.
Basta una mínima comparación entre la demanda (D-4604) presentada por la ciudadana Marcela Patricia Jiménez Arango contra el pasaje acusado del artículo 218 del Decreto-Ley 262 de 2000, resuelta mediante la Sentencia C-969 de 2003 y la que ahora ocupa la atención de la Sala para constatar que los cargos propuestos en una y otra son exactamente los mismos.
Sobre este particular, la Corte debe reiterar (17) que “si bien todos los ciudadanos tienen el derecho político de demandar ante esta Corte las leyes y los decretos extraordinarios, también es claro que todos los colombianos tienen el deber de no abusar de los derechos propios. En tal contexto, la presentación en dos oportunidades de idéntica demanda puede constituir un abuso del derecho a ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, pues no sólo congestiona inútilmente al tribunal constitucional sino que además dilapida recursos públicos”.
(17) Corte Constitucional. Sentencia C-159 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
La interposición de demandas de inconstitucionalidad en esas condiciones deslegítima el actuar del ciudadano que adopta tal proceder y hace que su participación en la vida democrática del Estado social de derecho no solo sea irrazonable sino ineficaz.
En consecuencia habrá de estarse a lo resuelto en la Sentencia C-969 de 2003 que declaró la exequibilidad del pasaje normativo demandado.
2. Cosa juzgada material en el caso de los apartes demandados de los artículos 97 y 216 del Decreto-Ley 262 de 2000.
Conforme lo advierte el señor Procurador General de la Nación el contenido normativo del artículo 11 y del inciso 2º del artículo 22 de la Ley 443 de 1998 objeto de pronunciamiento de constitucionalidad, es idéntico al de los pasajes acusados del Decreto-Ley 262 de 2000.
A continuación se transcriben los textos de las disposiciones de la Ley 443 de 1998 resaltándose los apartes cuya exequibilidad se declaró en la Sentencia C-942 de 2003 mediante la cual se resolvió la demanda D-4584 presentada también por la ciudadana que promovió el presente proceso para ser confrontados con lo acusado en esta ocasión.
Ley 443 de 1998 Decreto-Ley 262 de 2002
ART. 11.—Empleados de carrera en empleos de libre nombramiento y remoción. Los empleados de carrera podrán desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción hasta por el término de tres (3) años, para los cuales hayan sido designados en la misma entidad a la cual se encuentran vinculados, o en otra. Finalizados los tres (3) años, el empleado asumirá el cargo respecto del cual ostente derechos de carrera o presentará renuncia del mismo. De no cumplirse lo anterior, la entidad declarará la vacancia del empleo y lo proveerá en forma definitiva. De estas novedades se informará a la comisión del servicio civil respectiva(18) . ART. 97.—Comisión para desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción. El Procurador General de la Nación podrá conferir comisión para desempeñar un empleo de libre nombramiento y remoción en la procuraduría a un servidor inscrito en la carrera de la entidad, sin que ello implique pérdida ni mengua de los derechos inherentes a la carrera. El acto que la confiere deberá señalar los términos de la comisión y su duración, que no podrá ser mayor a tres (3) años.
(18) La expresión resaltada fue declarada inexequible mediante la Sentencia C-372 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Del cotejo de estos dos textos normativos se infiere que en ambos se está facultando a los servidores públicos de carrera administrativa a desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción hasta por un período de tres (3) años siendo garantizados los derechos que ostenten en la carrera. Respecto de las acusaciones planteadas por la demandante, estas son idénticas en ambos casos, puesto que respecto del artículo 11 de la Ley 443 de 1998, al igual que en el presente proceso, también consideró que establecía un trato preferencial a favor de los empleados inscritos en la carrera administrativa con violación del artículo 13 superior, así mismo arguyó que al impedirse proveer el cargo de carrera vacante mediante el sistema de concurso se desconocen los artículos 40-7 y 125 de la Carta Política.
Sobre este particular la Corte explicó que dicha disposición se ajusta a la Constitución por cuanto es una medida que estimula la estabilidad del servidor público lo cual es difirenciable de los privilegios odiosos e injustificados que se invocan en la demanda.
De la misma manera se cotejarán los artículos 22 de la Ley 443 y el artículo 216 del decreto demandado, cuyo tenor es el siguiente:
Ley 443 de 1998 Decreto - Ley 262 de 2002
ART. 22.—Lista de elegibles. Con base en los resultados del concurso, se conformará una lista de elegibles cuya vigencia será de dos (2) años, la cual incluirá los aspirantes que hayan aprobado el mismo, en estricto orden de mérito. La provisión de los empleos objeto de convocatoria, será efectuada a partir de quien ocupe el primer puesto de la lista y en estricto orden descendente.
PAR.—En los concursos que se realicen en el Ministerio de Defensa Nacional, en las Fuerzas Militares y en la Policía Nacional, con excepción de sus entidades descentralizadas, antes de la conformación de las listas de elegibles se efectuará a cada concursante un estudio de seguridad de carácter reservado, el cual, de resultar desfavorable, será causal para no incluirlo en la respectiva lista de elegibles. Cuando se trate de utilizar listas de elegibles de otras entidades, al nombramiento deberá preceder el respectivo estudio de seguridad. En el evento de ser este desfavorable no podrá efectuarse el nombramiento(19) . ART. 216.—Lista de elegibles. Formarán parte de la lista de elegibles para el empleo correspondiente los concursantes que obtengan, un puntaje total igual o superior al 70% del máximo posible en el concurso(20) .
(19) Este parágrafo fue declarado exequible mediante la Sentencia C-942 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(20) Este inciso fue declarado exequible mediante la Sentencia C-963 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.
Como se advierte de su análisis, ambos preceptos imponen al nominador el deber de utilizar las listas de elegibles en estricto orden descendente, para proveer las vacantes que se presenten ya sea i) en el mismo empleo o, ii) en otros iguales, para los cuales se exijan los mismos requisitos, o iii) en empleos de inferior jerarquía, alternativas estas que la demandante considera inconstitucionales. En este evento también los contenidos normativos de los apartes acusados de las normas transcritas son idénticos. Así mismo, en la demanda que la ciudadana Jiménez Arango presentó contra el aparte cobijado con el pronunciamiento de exequibilidad en la Sentencia C-942 de 2003, al igual que lo hizo en la presente acción, sostuvo “que los apartes acusados consagran ni más ni menos un artilugio y un sofisma de distracción en la convocatoria, en perjuicio de quienes concursaron para determinado cargo y, más aún, elimina la expectativa de quienes no se presentaron a concurso, tal como se puede deducir en el ejemplo que propone: si la convocatoria se hace para el cargo de escribiente (cargo de superior entidad), pero todavía no se convoca a concurso para notificador o citador, que es de menor entidad, resulta que de la lista de elegibles de escribiente se puede nombrar en propiedad en cargos de notificador. Es decir que “a pesar de no convocarse públicamente para el cargo de notificador o citador, sin embargo, las vacantes pueden proveerse total y absolutamente” (fl. 29). Se violan, de esta manera, los artículos 125 y 40, numeral 7º, de la Constitución, dado que los cargos se pueden proveer por personas que no concursaron para el respectivo cargo. Además, se vulnera el principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Carta”.
En estas condiciones, los mismos cargos de inconstitucionalidad que la demandante propuso frente al artículo 22 de la Ley 443 fueron los que formuló contra el aparte acusado del artículo 11 del Decreto-Ley 262 de 2000.
Al respecto la Corte consideró que no existió violación al ordenamiento fundamental, por cuanto con esa disposición “se está fijando el procedimiento y la vigencia de las listas de elegibles. Listas que se conforman mediante la convocatoria pública, en igualdad de condiciones, dirigida a todos los ciudadanos que estén interesados en ingresar a la administración para proveer los cargos de carrera, y que conocen de antemano cuál será la utilización de las mismas, cómo se proveerán los cargos de acuerdo con el lugar que se ocupe en las listas, en qué cargos y por cuánto tiempo estarán vigentes las listas, etc., lo que descarta la vulneración del principio de la buena fe de que trata el artículo 83 de la Carta” (21) .
(21) Corte Constitucional. Sentencia C-942 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Adicionalmente precisó que “el esfuerzo administrativo y económico que significa para el Estado hacer las convocatorias, realizar los concursos y conformar las listas de elegibles, debe traducirse en que la administración saque el máximo provecho de las mismas, durante el término de su vigencia. Lo que redundará en la realización de los principios de la administración pública, en la forma establecida en el artículo 209 de la Constitución” (22) .
Así las cosas, una vez constatado por la Sala que los cargos ahora imputados contra los apartes normativos del Decreto-Ley 262 de 2000 son los mismos que esgrimió la demandante no sólo respecto de la Ley 443 de 1998 sino en otra demanda contra el artículo 218 del citado decreto que vuelve a acusar en este proceso y que las decisiones tomadas en las sentencias C-942 de 2003 y C-969 de 2003 han hecho tránsito a cosa juzgada material y formal respectivamente, esta corporación se estará a lo resuelto en dichas providencias.
1. Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-942 de 2003 mediante la cual declaró la EXEQUIBILIDAD de la frase “hasta por el término de tres (3) años, para los cuales hayan sido designados en la misma entidad a la cual se encuentran vinculados, o en otra. Finalizados los tres (3) años, el empleado asumirá el cargo respecto del cual ostente derechos de carrera o presentará renuncia del mismo. De no cumplirse lo anterior” contenida en el artículo 11 de la Ley 443 de 1998 y cuyo contenido normativo es idéntico al del aparte acusado del artículo 97 del Decreto-Ley 262 de 2000.
2. Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-942 de 2003 mediante la cual declaró la EXEQUIBILIDAD de la frase “en otros iguales, similares o de inferior jerarquía, ubicados dentro del mismo nivel. En este último caso, la no aceptación del nombramiento no constituye causal para la exclusión de la lista de elegibles” contenida en el inciso 2º del artículo 22 de la Ley 443 de 1998 y cuyo contenido normativo es idéntico al del aparte acusado del artículo 216 del Decreto-Ley 262 de 2000.
3. Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-969 de 2003 por medio de la cual se declaró la EXEQUIBILIDAD de la frase “en este evento, si el empleado no obtiene calificación satisfactoria en la evaluación de su desempeño, regresará a su empleo anterior y conservará su inscripción en la carrera. Mientras se produce la calificación del período de prueba, el empleo del cual era titular el servidor ascendido podrá ser provisto por encargo o mediante nombramiento provisional”, que figura en el inciso tercero del artículo 218 del Decreto-Ley 262 de 2000.

References: artículo 241
 artículo 97
 artículo 216
 artículo 218
 artículo 125
 artículo 243
 artículo 218
 artículo 218
 artículo 125
 artículo 40
 artículo 218
 artículo 11
 artículo 22
 artículo 11
 artículo 13
 artículo 216
 artículo 83
 artículo 22
 artículo 11
 artículo 83
 artículo 209
 artículo 218
 artículo 11
 artículo 97
 artículo 22
 artículo 216
 artículo 218