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Timestamp: 2019-10-19 05:30:01+00:00

Document:
RESOLUCIÓN 36 DE 14 DE MARZO DE 2016
CONTENIDO:COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS. ORDENA HACER PÚBLICO UN PROYECTO DE RESOLUCIÓN, “POR LA CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS REGULATORIAS COMO PARTE DE LA ACTUALIZACIÓN DEL BALANCE OFERTA DEMANDA DEL GAS LICUADO DE PETRÓLEO PARA LAS FUENTES CON PRECIO REGULADO”.
“Por la cual se ordena hacer público un proyecto de resolución, “por la cual se adoptan medidas regulatorias como parte de la actualización del balance oferta demanda del gas licuado de petróleo para las fuentes con precio regulado”.
La Comisión de Regulación de Energía y Gas, en su sesión 707 de 14 de marzo de 2016 aprobó hacer público el proyecto de resolución, “por la cual se adoptan medidas regulatorias como parte de la actualización del balance oferta demanda del gas licuado de petróleo para las fuentes con precio regulado”,
en ejercicio de sus atribuciones legales, en especial las conferidas por las Leyes 142 y 143 de 1994, y en desarrollo de los decretos 1524, 2253 de 1994, 1260 de 2013 y 2251 de 2015,
Mediante Resolución CREG 66 de 2007, modificada por las resoluciones CREG 59 de 2008, 2 de 2009, 123 de 2010 y 95 de 2011, la comisión estableció “la regulación de precios de suministro de GLP de comercializadores mayoristas a distribuidores”. La resolución en mención señala la metodología para calcular el precio máximo regulado de suministro de GLP producido en las fuentes reguladas(3), mencionando adicionalmente que las demás fuentes de producción de GLP pueden fijar libremente su tarifa.
Las medidas adoptadas en la Resolución CREG 66 de 2007 se expidieron por parte de la CREG con el fin de brindar las señales necesarias para la promoción de la competencia en la comercialización mayorista, que permitieran que en un futuro se llegara a la desregulación del precio de suministro de GLP, así como a garantizar la oferta de producto dentro de la prestación del servicio público domiciliario, diferenciando la posición de cada agente comercializador mayorista en el mercado(4). Lo anterior, en concordancia con los fines previstos en la Ley 142 de 1994(5).
De acuerdo con lo anterior, dentro del trámite de consulta de la regulación que se habría de adoptar para la definición de la remuneración del producto, dentro de las Resoluciones CREG 66 de 2002, 72 de 2005, 66 de 2007 y el Documento CREG 34 de 2007, se estableció por parte de la CREG la necesidad de adoptar una metodología en la cual se habría de remunerar al productor con base en el costo de oportunidad(6), en este caso, de acceder al mercado externo. Lo anterior se hizo con el fin de abastecer la demanda interna (esto bajo la consideración que la capacidad de producción es suficiente para atender el mercado doméstico, sin necesidad de acudir sistemáticamente a la importación de combustible), trasladando la eficiencia del mercado externo al mercado doméstico, de acuerdo con la remuneración, a través de precios internacionales. En la teoría económica esto corresponde al costo de oportunidad de “paridad exportación”.
A partir de dicha decisión se estableció que el precio máximo regulado de suministro del GLP producido en el campo de Cusiana seria determinado aplicando lo dispuesto en el artículo 3º de la Resolución CREG 66 de 2007, el cual corresponde al precio máximo regulado de suministro de GLP producido en la refinería de Barrancabermeja y en el campo de Apiay.
Esta decisión fue adoptada bajo la consideración que el costo de oportunidad de dicho producto era el mercado doméstico del interior del país, dada la dificultad de poder exportarlo.
De igual forma, se advirtió la necesidad de eliminar la existencia de una doble señal de precios para el GLP comercializado por Ecopetrol y la posibilidad de que Ecopetrol pudiese arbitrar el precio y las cantidades en el mercado de GLP, si se mantenía el régimen de libertad vigilada que en dicho momento estaba planteado en la Resolución CREG 66 de 2007, ante la falta de prórroga en el contrato de asociación bajo el cual se podría dar la comercialización del GLP de Cusiana a través de un tercero diferente de Ecopetrol.
“Con base en lo anterior, se recomienda adoptar la paridad de exportación como la metodología para determinar el precio máximo regulado de suministro de GLP; por cuanto corresponde a la remuneración del costo de oportunidad del productor-comercializador durante la mayor parte del periodo tarifaría según información sobre oferta y demanda conocida por la comisión a la fecha.
“El marco regulatorio asociado a la actividad de comercialización mayorista busca asignar claramente las responsabilidades asociadas con la garantía de abastecimiento de la demanda. Es así como la señal de precios, referenciada a un precio competitivo que se forma en un mercado internacional responde a las condiciones de oferta y demanda del producto pero además involucra la responsabilidad asociada con la adecuada planeación y manejo del riesgo de incumplimiento en el suministro y/o entrega de producto en firme de acuerdo con las condiciones de contratación. De esta forma, los comercializadores mayoristas deben valorar en forma adecuada las acciones que deben tomar para evitar problemas de confiabilidad de manera que cumplan plenamente los contratos que suscriban” (resaltado fuera de texto).
En relación con lo anterior, como parte de las medidas regulatorias adoptadas por la CREG, en el marco de la comercialización mayorista del producto, los resultados de la aplicación de la oferta pública de cantidades (OPC), como mecanismo para la compra y venta del producto al por mayor, y el acceso al producto por parte de los diferentes agentes de la cadena, de acuerdo con lo previsto en el reglamento de comercialización mayorista de GLP, Resolución CREG 53 de 2011(7), permiten evidenciar y conocer de manera adecuada, así como en un mayor grado de realidad, el resultado del balance entre oferta y demanda. Esto, toda vez que mediante dicha regulación se busca dar igual oportunidad a todos los agentes interesados en adquirir el producto nacional regulado para atender su demanda, sea esta residencial, comercial o industrial, de acuerdo con la aplicación que de este mecanismo se viene realizando a partir del 1º de octubre de 2011.
Esta medida regulatoria es resultado de la aplicación de la regulación vigente, prevista entre otras en la Resolución CREG 66 de 2007, para determinar el precio máximo de suministro a ser trasladado a los distribuidores de producto proveniente de fuentes reguladas, que en este caso corresponde al costo de oportunidad. Lo anterior, toda vez que la CREG identificó que el costo de oportunidad del GLP para el productor cambió dada la situación de los precios internacionales del butano y del propano, así como por la posibilidad de sustituir el gas natural por GLP en los procesos de combustión en refinería. Ante esta situación, la Resolución CREG 79 de 2015 busca enviar una señal de precios eficiente, concordante con la regulación vigente, que incentive al productor a ofrecer el GLP al mercado nacional para el servicio público domiciliario, en lugar de destinarlo al autoconsumo en su refinería(8). En relación con lo anterior, dentro de las consideraciones expuestas en dicho acto administrativo se expuso lo siguiente:
A partir de enero de 2015, al comparar el promedio histórico de cantidades de GLP asignadas mediante OPC y la cantidad de producto ofertado, se pasó de una situación de exceso de oferta a una situación en la que se demanda todo lo ofrecido. Al analizar la cantidad de producto ofrecida por Ecopetrol, según comunicación de Ecopetrol del 20 de febrero de 2015, con radicado CREG E- 2015-001630 y con asunto ‘Cantidades de GLP para la OPC del periodo abril 2015 - marzo 2016’, y el promedio histórico de las cantidades demandas en las OPC, se evidencia una posible coyuntura de desabastecimiento a partir del mes de julio de 2015. Con una demanda nacional cercana a los 45 millones de kg de GLP al mes y una oferta agregada de las fuentes con precio regulado, disponibles para las OPC, de 30 millones de kg al mes, se podría prever un déficit de oferta cercano al 33%.
Al efectuar el análisis por fuente, de la cantidad de producto ofrecido por parte de Ecopetrol para la OPC del periodo abril 2015 - marzo 2016, se puede identificar que la reducción notable en la oferta de GLP corresponde, entre otras, principalmente a la fuente Barrancabermeja. Revisando la información histórica de oferta para esta fuente y la información de oferta remitida por Ecopetrol, mediante comunicación con radicado CREG E-2015-001630, se evidencia un recorte de oferta del producto cercana al 50%.
En virtud del análisis anterior, en este momento el mercado internacional no refleja necesariamente el costo de oportunidad del producto en todas las fuentes con precio regulado.
Con el fin de que el productor destine su producción al consumo de la demanda nacional, se debe entonces reconocer por lo menos el valor equivalente a su mejor alternativa”.
Ahora bien, se debe tener en cuenta que la regulación es una actividad continua que comprende el seguimiento de la evolución del sector correspondiente y que implica la adopción de diversos tipos de decisiones y actos adecuados tanto a orientar la dinámica del sector hacia los fines que la justifican en cada caso, como a permitir el flujo de actividad socioeconómica respectivo. De esto hace parte igualmente el seguimiento del comportamiento de los agentes, a fin de orientar sus actividades dentro de los fines perseguidos en materia de servicios públicos, de acuerdo con lo previsto en la Ley 142 de 1994(1).
Así mismo, las medidas regulatorias que se adopten deben propender tanto por la convergencia entre los intereses colectivos que persigue la prestación de los servicios públicos, como por aquellos intereses de las empresas en relación con la competencia, la iniciativa privada y la libertad de empresa, entendidas como la existencia de “relaciones jurídicas de equilibrio entre usuarios y las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios”(2).
Los órganos de regulación han de ejercer sus competencias con miras a alcanzar los fines que justifican su existencia en un mercado inscrito dentro de un Estado social y democrático de derecho. Estos fines se pueden agrupar en dos clases, a pesar de su variedad y especificidad. La primera clase comprende los fines sociales que el mercado por sí mismo no alcanzará, según las prioridades de orden político definidas por el legislador y de conformidad con el rango temporal que este se ha trazado para alcanzarlos. La segunda clase abarca los fines económicos atinentes a procurar que el mercado funcione adecuadamente en beneficio de todos, no de quienes dentro de él ocupan una posición especial de poder, en razón a su predominio económico o tecnológico o en razón a su acceso especial al proceso de toma de decisiones públicas tanto en el órgano legislativo como en los órganos administrativos clásicos”.
“La regulación, en tanto que mecanismo de intervención del Estado, busca garantizar la efectividad de los principios sociales y el adecuado funcionamiento del mercado (...)”(4). (Resaltado fuera de texto).
Esto, teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional(5) ha precisado que la regulación, como mecanismo de intervención del Estado en la economía, así como las funciones que en esta materia le han sido atribuidas a las comisiones de regulación en materia de servicios públicos domiciliarios, se debe ejercer a fin de garantizar la prestación eficiente de los servicios, en este caso de energía eléctrica y gas combustible, el buen funcionamiento del mercado, los fines sociales del Estado(6), la corrección de las imperfecciones del mercado(7), así como la satisfacción del interés general, entre otros.
En este sentido, se ha precisado por parte de esta comisión que como parte de las medidas adoptadas en la Resolución CREG 66 de 2007 y la adopción de esta metodología, que la CREG advirtió dentro del proceso de consulta la posibilidad de analizar la condición de valor de referencia, tomada como costo de oportunidad, como parte de la revisión de las condiciones del balance entre oferta y demanda, ante la evidencia de algún evento que afectara dicho balance y la señal de precio. Lo anterior, debido a que dentro del marco de prestación del servicio público domiciliario, la regulación, en cumplimiento de lo previsto en la Ley 142 de 1994, debía brindar señales de precio eficiente que aseguraran el suministro de GLP para el servicio público domiciliario.
Con base en lo anterior, como parte del análisis del balance entre oferta y demanda, así como del seguimiento a las medidas adoptadas en la Resolución CREG 79 de 2015, se encuentra que la Comisión en dicha resolución brindó una señal de precio eficiente a las fuentes con precio regulado a fin de asegurar el suministro de GLP para el servicio público domiciliario. Sin embargo, para el caso de la fuente Cartagena, existen eventos que han sido identificados por parte de esta comisión, los cuales han sido informados a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios(8), en relación con comportamientos del comercializador mayorista de precio regulado, con respecto a que este no está utilizando ni priorizando el GLP como alternativa de combustible en los procesos de refinación y secado de gas natural, sino que, por el contrario, se ha destinado a la celebración de OPC adicionales, así como a compromisos de exportación del producto, que le permiten identificar que este considera que su mejor uso corresponde al del mercado externo.
Por lo anterior, ante los eventos planteados en relación con la alternativa de uso y destinación del GLP y luego de analizar la condición de valor de referencia tomada como costo de oportunidad, así como los resultados del mecanismo de asignación de cantidades, en particular para el caso de la OPC llevada a cabo para el periodo de julio de 2015 a junio de 2016, los cuales permiten evidenciar y conocer de manera adecuada, así como en un mayor grado de realidad el resultado del balance entre oferta y demanda de GLP, se establece que dichos eventos vienen afectando el balance entre oferta demanda y la señal de precio para la fuente de precio regulado Cartagena; razón por la cual y atendiendo las consideraciones expuestas dentro de la metodología de costo de oportunidad a que hace referencia la Resolución CREG 66 de 2007, se deben adoptar medidas regulatorias oportunas que den cumplimiento a los fines y criterios previstos en la Ley 142 de 1994, así como a los objetivos perseguidos por la regulación, en especial aquellos relacionados con brindar las señales de precio eficiente que permitan contar con una adecuada oferta de producto para atender la demanda nacional, asegurando el suministro de GLP para el servicio público domiciliario, reflejando en estas circunstancias el costo de oportunidad del productor, donde para el caso de la fuente de precio regulado Cartagena, de acuerdo con las condiciones y circunstancias actuales, corresponde al de acceder al mercado externo.
Dichas medidas deben ser coherentes y concordantes con los ajustes que se realicen al reglamento de comercialización mayorista de acuerdo con los fines y objetivos allí previstos.
El análisis que permite a la CREG llegar a esta conclusión se encuentra consignado en el documento soporte 017 del 14 de marzo de 2016, el cual hace parte de la presente resolución,
PMRm,f = Máx(PPEm,f, CGNm,f)
PPEm,f = Corresponde al precio de paridad de exportación del GLP, aplicable al suministro efectuado en el mes m, expresado en pesos por kilogramo, producido en la fuente f, tal como se encuentra definido en la Resolución CREG 66 de 2007 o aquellas que la modifiquen o sustituyan.
CGNm,f = Costo del gas natural disponible para consumo en la fuente f aplicable en el mes m, expresado en pesos por kilogramo equivalente de GLP.
F = Refinería de Barrancabermeja.
CGNm,f = Min( CGNB + TBm,f,CGNC + TCm,f) * TRMm-1 * 0.0474
TBm,f : Costo del transporte del gas natural, desde el punto de entrada al SNT en Ballena hasta la fuente f, para el mes m, expresado en dólares por millón de BTU, calculado para una pareja de cargos 0% fijo y 100% variable, según lo definido en la Resolución CREG 126 de 2010 y en las respectivas resoluciones particulares de aprobación de cargos de transporte de gas natural. Se asume que 1 kpc de gas natural equivale a un millón de BTU.
TCm,f : Costo del transporte del gas natural, desde el punto de entrada al SNT en Cusiana hasta la fuente f, para el mes m, expresado en dólares por millón de BTU, calculado para una pareja de cargos 0% fijo y 100% variable, según lo definido en la Resolución CREG 126 de 2010 y en las respectivas resoluciones particulares de aprobación de cargos de transporte de gas natural. Se asume que 1 kpc de gas natural equivale a un millón de BTU.
TRMm-1: Tasa representativa del mercado reportada por la Superintendencia Financiera para el último día del mes m - 1.
PMRm,f < PPEm,f + (2 * TPCE.m-1)
TPCE.m-1): Costo de transporte por propanoducto de Pozos Colorados a Barrancabermeja, vigente para el mes m-1 y expresado en pesos por kilogramo, de acuerdo a lo establecido por la Resolución CREG 66 de 2007, modificada mediante Resolución CREG 59 de 2008, o aquellas que la modifiquen o sustituyan.
PAR. 3º—El precio máximo regulado de suministro de GLP, aplicable al suministro efectuado en el mes m, expresado en pesos por kilogramo, para el GLP producido la refinería de Cartagena corresponderá a lo dispuesto en la Resolución CREG 66 de 2007.
ART. 2º—Las medidas adoptadas en el artículo anterior, serán aplicables para los contratos que resulten de la OPC que cubra la demanda a partir del primero de julio de 2016, así como a las OPC adicionales que se lleven a cabo dentro del plazo previsto para la OPC vigente.
ART. 3º—Vigencia. Esta resolución rige a partir de su publicación en el Diario Oficial y deroga las demás normas que le sean contrarias.
3 En el caso de Ecopetrol, agente con posición dominante en el mercado, la CREG estableció un precio regulado para el producto proveniente de las principales fuentes de producción nacional, es decir, Barranca, Apiay y Cartagena equivalente a la paridad de exportación. Considerando la eventual necesidad de hacer importaciones marginales, aquellas que sean realizadas por Ecopetrol también tienen un precio regulado equivalente al costo de importación más un 8% de margen de comercialización, siempre y cuando las mismas se hagan para atender incrementos de la demanda y no para cubrir desviaciones de producción previamente contratadas.
4 Con el propósito de introducir señales para incentivar la entrada de potenciales nuevos comercializadores mayoristas y para eliminar cualquier barrera o indefinición que pudiese presentarse ante una iniciativa privada en este sentido, y buscando además garantizar la seguridad de suministro de producto y crear competencia al inicio de la cadena, la CREG determinó que para el GLP proveniente de otras fuentes o importado por terceros distintos a Ecopetrol, el precio sería fijado libremente por el comercializador mayorista. Sin embargo, la CREG reconoció que inicialmente la entrada de nuevos agentes capaces de dinamizar la competencia no será significativa en la medida en que existen restricciones en la disponibilidad de infraestructura de importación y transporte por ductos para grandes cantidades.
Por lo tanto, al menos en el corto plazo, la seguridad de suministro de GLP para atender la demanda nacional de gas combustible seguiría dependiendo casi en su totalidad de Ecopetrol.
6 El concepto de costo de oportunidad da una señal de precio eficiente a la oferta, puesto que quien produce el GLP obtiene al menos, lo que obtendría por venderlo en la segunda mejor alternativa.
7 Modificada por las resoluciones CREG 108 de 2011 y 154 de 2014.
8 Así mismo, con la Resolución CREG 79 de 2015 se pretende que para el comercializador mayorista con GLP de fuentes con precio regulado, en este caso Ecopetrol sea indiferente entre utilizar gas natural y GLP en las refinerías. El objetivo de esta resolución es enviar una señal de precio para que el GLP que Ecopetrol tenía destinado para uso propio, sea puesto a disposición de los usuarios nacionales del servicio público domiciliario de GLP.
2 Corte Constitucional, Sentencia C-075 de 2006.
3 Corte Constitucional, Sentencia C-353 de 2006.
4 Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2003.
7 Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2003, C-1120-05, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil nueve (2009), radicación 11001 032400020040012301.
8 Oficio CREG S-2015-004432.

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