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Timestamp: 2016-10-23 14:18:53+00:00

Document:
Beschwerdef�hrer, alle drei vertreten durch Rechtsanw�ltin Bibiane Egg,
Stadt Z�rich, Beschwerdegegnerin, vertreten durch den Stadtrat von Z�rich, Postfach, 8022 Z�rich,
vertreten durch Rechtsanw�ltin Dr. Isabelle H�ner, c/o Bratschi Emch & Partner, Bahnhofstrasse 106, Postfach 7689, 8023 Z�rich,
Stadt Z�rich, Beschwerdef�hrerin, vertreten durch den Stadtrat von Z�rich, Postfach, 8022 Z�rich,
Rechtsanw�ltin Bibiane Egg,
Das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich bejahte am 22. Januar 2001 eine besoldungsm�ssige Diskriminierung der beim Kanton Z�rich angestellten Krankenpflegenden sowie Physio- und Ergotherapierenden gegen�ber den kantonalen Polizeisoldaten. Die "Aktion Gsundi Gsundheitspolitik", der Schweizer Physiotherapieverband und die Frauengewerkschaft Schweiz gelangten - nach einem erfolglosen Vorstoss beim Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt Z�rich - am 16. April 2002 an den Finanzvorstand der Stadt Z�rich. Diesen ersuchten sie festzustellen, dass auch die Einreihung der st�dtischen Physiotherapierenden in s�mtlichen Funktionen gegen Art. 3 Abs. 1 und 2 des Bundesgesetzes vom 24. M�rz 1995 �ber die Gleichstellung von Mann und Frau (Gleichstellungsgesetz; GlG [SR 151.1]) verstosse und diesen f�r die Zeit ihrer T�tigkeit in einer st�dtischen Institution in den letzten f�nf Jahren Lohnnachzahlungen zust�nden.
Dagegen gelangten die genannten Organisationen an den Bezirksrat Z�rich. Dieser hiess ihren Rekurs teilweise gut und stellte fest, die Entl�hnung der Physiotherapierenden habe in der Zeit vom 1. Januar 1997 bis zum 30. Juni 2002 gegen Art. 8 Abs. 3 BV und Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG verstossen. Er erachtete die T�tigkeit der Physiotherapierenden in der Grundfunktion und jene der Polizeibeamten im untersten Dienstgrad (Besoldungsklasse 21) als gleichwertig. Die Physiotherapierenden waren indessen in der Grundfunktion in der um zwei Stufen tieferen Besoldungsklasse 23 eingereiht. Zur Vermeidung einer diskriminierenden Entl�hnung sei deren Anhebung in Besoldungsklasse 21 angezeigt. Eine entsprechende Erh�hung um zwei Besoldungsklassen sei auch f�r die (schon seit 1985) hierarchisch h�her eingereihten Funktionen Physiotherapeut mit vermehrter Verantwortung (m.v.V.), Physiotherapeut in leitender T�tigkeit (i.l.T.) und Chef-Physiotherapeut geboten.
Mit Entscheid vom 20. Dezember 2006 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich nach Vereinigung der beiden Verfahren die Beschwerde der Stadt Z�rich teilweise gut und stellte fest, dass die auch von ihm bejahte Lohndiskriminierung in dem Umfang beseitigt worden sei, als den Physiotherapierenden in der Grundfunktion und den Angeh�rigen weiterer Funktionen (Physiotherapeut m.v.V., Physiotherapeut i.l.T. und Chef-Physiotherapeut) vom 1. Juli 2001 bis 30. Juni 2002 Zulagen ausbezahlt worden seien. Im �brigen wurden die Beschwerden abgewiesen.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 2. Februar 2007 (Verfahren 2A.93/2007) beantragen die "Aktion Gsundi Gsundheitspolitik", der Schweizer Physiotherapieverband und die Frauengewerkschaft Schweiz (im Folgenden: Organisationen) dem Bundesgericht, den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich aufzuheben, soweit dieser ihre Beschwerde bez�glich des diskriminierenden Charakters der Differenzzulagen abgewiesen habe; es sei festzustellen, dass auch die Differenzzulagen diskriminierend seien.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom gleichen Tag (Verfahren 2A.94/2007) stellt die Stadt Z�rich den Antrag, den Entscheid des Verwaltungsgerichts insoweit aufzuheben, als er ihre Beschwerde abweise.
Das Eidgen�ssische B�ro f�r die Gleichstellung von Mann und Frau stellt in beiden Verfahren keine Antr�ge, weist aber darauf hin, dass in der Nichtgew�hrung von Differenzzulagen an die Pysiotherapierenden bei �hnlich angespannter Lage auf dem Arbeitsmarkt gegebenenfalls eine weitere Lohndiskriminierung liegen k�nnte.
3.2 Strittig ist im vorliegenden Fall die Frage, ob die Entl�hnung der bei der Stadt Z�rich angestellten Physiotherapierenden in der Zeit vom 1. Januar 1997 bis 30. Juni 2002 im Vergleich zu den Stadtpolizisten diskriminierend war. Am 1. Juli 2002 trat das neue st�dtische Personalrecht in Kraft, welches in Bezug auf die Einreihung in die Lohnklassen eine Gleichstellung der Therapie- und Pflegeberufe mit den Polizisten brachte.
3.3 Die Stadt Z�rich leitete 1978 eine strukturelle Besoldungsrevision ein, welche 1982 durch das Institut f�r angewandte Psychologie (IAP) vorbereitet wurde. Am 19. Juni 1985 beschloss der Stadtrat von Z�rich auf der Grundlage der durchgef�hrten umfassenden analytischen Arbeitsplatzbewertungen eine Teilrevision der Besoldungsverordnung f�r das st�dtische Personal; in Anpassung an diese beschloss er am 23. Oktober 1985 die entsprechend revidierten st�dtischen Vorschriften �ber die Besetzung von Stellen und die Bef�rderungen in der Stadtverwaltung (Bef�rderungsvorschriften); diese galten seit Juli 1996 ebenfalls f�r das st�dtische Spital- und Heimpersonal. Nach dieser Regelung waren Physiotherapierende als medizinisch-technisch Angestellte (mit Diplom) in den Lohnklassen 23-20 eingereiht, Polizeim�nner oder Polizeiassistentinnen (bzw. Gefreite und Korpor�le) in den Klassen 21-18.
Mit den Vorschriften vom 28. Januar 1998 �ber die Einreihung von Stellen und Bef�rderungen in der Stadtverwaltung (in Kraft getreten am 1. M�rz 1998) wurden die Bef�rderungsvorschriften 1985 aufgehoben. Physiotherapierende (mit Diplom) waren indessen weiterhin in den Besoldungsklassen 23-20, Polizeibeamte in den Klassen 21-18 eingereiht.
Es ist unbestritten, dass gest�tzt auf diese massgebenden Bestimmungen die Grundfunktion der Physiotherapierenden in der Zeit vom 1. Januar 1997 bis 30. Juni 2002 um ein bis zwei Besoldungsklassen tiefer eingereiht war als jene der Polizeibeamten.
Die R�ge ist unbegr�ndet. Das Verwaltungsgericht hat die �bertragbarkeit der kantonalen Verh�ltnisse auf die Stadt Z�rich gepr�ft. Es durfte dazu ohne Verletzung von Bundesrecht auf die entsprechenden Feststellungen des Bezirksrates verweisen, die es als plausibel erachtete. Der Bezirksrat hat die Vergleichbarkeit der st�dtischen Verh�ltnisse bei Polizei und Physiotherapierenden mit denjenigen beim Kanton n�her begr�ndet. Die entsprechenden Feststellungen erweisen sich weder als unhaltbar noch als offensichtlich unrichtig. Das Verwaltungsgericht hat die Verh�ltnisse bei Stadt und Kanton im Bereich Polizei und Therapie/Pflege als weitgehend identisch bezeichnet. Die Stadt Z�rich legte denn auch nicht dar, inwiefern die Stellenprofile und Anforderungen f�r die verglichenen Funktionen in einem Ausmass abweichen, das ihre Vergleichbarkeit in Frage stellen m�sste. Dies w�re ihr auch ohne Gutachten m�glich gewesen, sind doch die Stellenprofile allgemein zug�nglich. Es ist daher nicht offensichtlich unrichtig oder unhaltbar, wenn das Verwaltungsgericht die Verh�ltnisse als vergleichbar erachtete. Auch aus den Akten ist nichts Gegenteiliges ersichtlich; es finden sich vielmehr Anhaltspunkte daf�r, dass auch der Stadtrat stets von der Vergleichbarkeit der kantonalen und st�dtischen Verh�ltnisse ausging (Protokoll des Stadtrates vom 6. Mai 1992 S. 13 f. und S. 16 f.).
Es ist nicht ganz klar, was die Stadt Z�rich mit diesem Einwand bezweckt. Zun�chst ist jedoch festzuhalten, dass �ber die Zul�ssigkeit und Richtigkeit des vom Verwaltungsgericht f�r das kantonale Polizei- und Therapie- bzw. Pflegepersonal angewandten Bewertungsverfahrens der vereinfachten Funktionsanalyse rechtskr�ftig entschieden worden ist. Das Verwaltungsgericht hat in jenem Verfahren - welches die �berf�hrung von der alten in die neue kantonale Besoldungsordnung auf den 1. Juli 1991 betraf - im September 1998 ein Gutachten �ber das Verh�ltnis der Arbeitswerte der Funktionen Physiotherapeut und Polizeibeamter in Auftrag gegeben; das Gutachten ging am 31. M�rz 2000 ein.
4.3.4 Das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 22. Januar 2001 festgehalten, die im Rahmen der 1987-91 durchgef�hrten strukturellen Besoldungsrevision erfolgten Einreihungen der kantonalen Polizeisoldaten und Physiotherapierenden seien aufgrund einer mit Hilfe der vereinfachten Funktionsanalyse vorgenommenen Bewertung aller Arbeitsfunktionen vorgenommen worden (Urteil E. 4b).
Die Frage einer neuen Bewertung der st�dtischen Physiotherapierenden nach der bereits fr�her f�r die st�dtische Polizei angewandten BWI-Methode k�nnte sich unter diesen Umst�nden - wenn �berhaupt - nur stellen, wenn die Vergleichbarkeit der st�dtischen und kantonalen Verh�ltnisse nicht gegeben w�re. Dies ist jedoch offensichtlich nicht der Fall, ging doch der Stadtrat von Z�rich bei der Totalrevision am 6. Mai 1992 selber davon aus, dass die sich entsprechenden Funktionen, erw�hnt wurden insbesondere die Pflegeberufe und die Polizei, bei der Stadt und beim Kanton vergleichbar und damit einreihungsm�ssig gleichzustellen waren.
4.4 Das Verwaltungsgericht hat aus diesen Gr�nden kein Bundesrecht verletzt, wenn es zum Schluss gekommen ist, die Funktion der st�dtischen Pysiotherapierenden sei im fraglichen Zeitraum - trotz der um ("bis zu") zwei Lohnklassen tieferen Einreihung - gleichwertig mit jener der Stadtpolizisten gewesen.
5.1 Es bleibt zu pr�fen, ob die lohnklassenm�ssige Einreihung der Polizisten eine generelle Privilegierung gegen�ber den �brigen st�dtischen Angestellten darstellte bzw. ob sie auch gegen�ber anderen, m�nnlich dominierten oder geschlechtsneutralen Berufen privilegiert waren, womit keine Diskriminierung der Physiotherapierenden vorl�ge (vgl. BGE 125 II 385 E. 5e).
5.3 Die Stadt Z�rich besteht nach wie vor darauf, dass die Polizeiberufe auch gegen�ber anderen m�nnlich dominierten bzw. neutralen Berufen, namentlich Chauffeur-Weibeln, Wagenwarten, Bahnarbeitern, medizinischen Laboranten und technischen Angestellten, privilegiert gewesen seien. Bereits der Bezirksrat, auf dessen Ausf�hrungen das Verwaltungsgericht verweist, hat diese Berufe jedoch als nicht gleichwertig mit der Grundfunktion der Physiotherapierenden erachtet. Dies insbesondere deshalb, weil sie keinen anerkannten Berufsabschluss voraussetzen. Das Verwaltungsgericht hat ber�cksichtigt, dass die technischen Angestellten zwar eine Berufsausbildung nachweisen m�ssen; diese liege aber klar unter den seinerzeit f�r die Physiotherapierenden geltenden Anforderungen. Das Verwaltungsgericht hat sich somit, wenn auch nur "�berschlagsm�ssig", mit den massgebenden Unterschieden der zum Vergleich angef�hrten Berufe auseinandergesetzt. Es kann deshalb keine willk�rliche vorweggenommene Beweisw�rdigung darin erblickt werden, dass es auf weitere Beweisabnahmen verzichtet hat. Dies insbesondere angesichts des Umstandes, dass die Beweislast gem�ss Art. 6 GlG bei der Stadt Z�rich liegt. Was diese vorbringt, l�sst die vorinstanzliche Beweisw�rdigung nicht als bundesrechtswidrig erscheinen.
5.5 Die Vorinstanz hat aus diesen Gr�nden ohne Verletzung von Bundesrecht davon ausgehen d�rfen, dass die Physiotherapierenden im Lohngef�ge der Stadt Z�rich gegen�ber den Polizisten im Umfang von ein bis zwei Lohnklassen diskriminiert waren.
5.6 Die Vorinstanz hat eine Diskriminierung im selben Umfang auch f�r die h�her eingereihten Physiotherapierenden (m.v.V und i.l.T.) sowie die Chef-Physiotherapierenden bejaht.
Die Stadt Z�rich beanstandet dies insofern, als ihres Erachtens eine Differenzierung in Bezug auf einzelne Stellen vorgenommen werden m�sse. Sie legt indessen nicht substantiiert dar, welche konkreten Differenzierungen vorzunehmen w�ren. Sie hat nach der unbestritten gebliebenen Darstellung der Vorinstanz denn auch nicht vorgebracht, die Hierarchie der Therapiefunktionen sei fehlerhaft. Es ist damit nicht zu beanstanden, dass sich die Bejahung einer Diskriminierung bei der Grundfunktion auch auf die darauf aufbauenden hierarchisch h�heren Funktionen der Physiotherapierenden auswirken muss. Die Stadt Z�rich legt nicht dar, inwiefern in dieser Hinsicht nicht ebenfalls auf die entsprechenden kantonalen Einreihungen abgestellt werden d�rfte.
Der Einwand ist unbegr�ndet. Das Verwaltungsgericht hat sich mit dieser Frage auseinandergesetzt. Es durfte sich den entsprechenden Ausf�hrungen des Bezirksrates ohne Geh�rsverletzung anschliessen, nachdem nicht geltend gemacht worden war, dass die Stadt Z�rich zur Anpassung an die Geh�lter des Kantons auch in anderen neutral oder m�nnlich identifizierten (gleichwertigen) Berufen, nicht aber den Physiotherapierenden, Zulagen bezahlt h�tte.
Eine Verletzung der Beweislastregel von Art. 6 GlG liegt ebenfalls nicht vor. Denn die Organisationen bringen nichts vor, was in Bezug auf die Differenzzulagen eine Diskriminierung der Physiotherapierenden aufgrund des Geschlechts glaubhaft machen w�rde. Es ist vielmehr unbestritten, dass die Zulagen allein aufgrund der Marktlage gew�hrt wurden, um die bestehenden Lohnunterschiede auszugleichen. Eine solche Ausrichtung auf den Markt als Ausnahme im Entl�hnungsraster hat das Bundesgericht als zul�ssig erachtet, sofern keine diskriminierenden Umst�nde zu erkennen sind; eine allgemeine Pflicht zur Ausrichtung einer Arbeitsmarktzulage ergibt sich daraus nicht (vgl. BGE 126 II 217 E. 9b). Es kann daher entgegen der Ansicht der Organisationen nicht die Rede davon sein, dass bei entsprechender Arbeitsmarktlage alle Berufsgruppen Anspruch auf Differenzzulagen hatten.
7.2 Diese Zulagen sind - weil die Besoldungen in den Bereichen Pflege, Therapie und Betreuung als "weder den Anforderungen des Arbeitsplatzes noch der Marktsituation" entsprechend beurteilt wurden - zur Erhaltung der Konkurrenzf�higkeit als Sofortmassnahme gew�hrt worden (Beschluss des Stadtrates von Z�rich vom 7. Februar 2001: "Damit die Stadt konkurrenzf�hig bleibt"); dies mit Blick auf die vom Kanton im Rahmen seiner strukturellen Besoldungsrevision geplante h�here Einstufung bestimmter Funktionen. Sie sollten solange ausgerichtet werden, bis sie bei einer strukturellen Besoldungsrevision eingebaut werden k�nnten (Beschluss des Stadtrates vom 2. Mai 2001). Das Verwaltungsgericht durfte unter diesen Umst�nden ohne Willk�r davon ausgehen, dass diese seit dem 1. Juli 2001 bezahlten Zulagen nicht gew�hrt worden w�ren, wenn das betroffene Personal des Gesundheitswesens bereits damals entsprechend dem Wert seiner Arbeit um zwei Klassen h�her eingestuft gewesen w�re. Sie waren damit im Ergebnis geeignet, die Diskriminierung der Physiotherapierenden im Lohngef�ge der Stadt Z�rich teilweise zu beseitigen.
10.2 Die Stadt Z�rich hat mit ihrer Beschwerde die Aufhebung des angefochtenen Entscheides verlangt, soweit dieser die vom Bezirksrat f�r die st�dtischen Physiotherapierenden festgestellte Lohndiskriminierung vom 1. Januar 1997 bis zum 30. Juni 2002 (seit dem 1. Juli 2001 reduziert um die Zulagen) gesch�tzt hat. Mit der Abweisung ihrer Beschwerde unterliegt sie vollumf�nglich, weshalb sie die obsiegenden Organisationen f�r dieses Verfahren zu entsch�digen hat (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG).
Die Stadt Z�rich hat die "Aktion Gsundi Gsundheitspolitik", den Schweizer Physiotherapie Verband und die Frauengewerkschaft Schweiz f�r das Verfahren vor Bundesgericht mit insgesamt Fr. 5'000.-- zu entsch�digen.

References: Art. 3
 Art. 8
 Art. 3
 BGE 
 Art. 6
 Art. 6
 BGE