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Timestamp: 2016-10-24 10:46:03+00:00

Document:
1C_100/2016 (04.07.2016)
1C_100/2016 � � Urteil vom 4. Juli 2016
12. Christian Th�ny,
Regierung des Kantons Graub�nden.
Stimmrechtsbeschwerde; Verfassungswidrigkeit des B�ndner Majorzwahlsystems f�r die Wahl des Grossen Rates,
Beschwerde gegen das Urteil vom 17. Dezember 2015 des Verwaltungsgerichts des Kantons Graub�nden, 1. Kammer als Verfassungsgericht.
Mit Publikation im Amtsblatt des Kantons Graub�nden Nr. 37 vom 12. September 2013 gab die Regierung des Kantons Graub�nden bekannt, dass die 120 Mitglieder des Grossen Rats f�r die Amtsperiode 2014-2018 am 18. Mai 2014 gew�hlt werden. Gleichzeitig publizierte die Regierung die Zahl der von jedem der 39 Kreise zu w�hlenden Mitglieder des Grossen Rats.
Die Gesamterneuerungswahl des Grossen Rats fand am 18. Mai 2014 statt (erster Wahlgang). Mit Beschwerde vom 19. Mai 2014 an den Grossen Rat machten 33 Privatpersonen geltend, das Wahlverfahren f�r die Gesamterneuerungswahl des Grossen Rats verletze Art. 34 Abs. 2 sowie Art. 8 Abs. 1 BV. Sie beantragten die Kassation der Ergebnisse der Grossratswahlen. Eventualiter sei auf eine Kassation der Wahlergebnisse zu verzichten und festzustellen, dass das Majorzwahlverfahren des Kantons Graub�nden f�r die Wahl des Grossen Rats vor der Bundesverfassung nicht standhalte und damit verfassungswidrig sei. Die zust�ndigen Beh�rden des Kantons Graub�nden seien im Sinne eines Appellentscheids aufzufordern, im Hinblick auf die n�chste Wahl des Grossen Rats eine verfassungskonforme Wahlordnung zu schaffen. Am 26. Mai 2014 erkl�rten zwei von den 33 Personen, sie n�hmen aufgrund ihrer Wahl in den Grossen Rat von der Beschwerde Abstand.
In einzelnen Kreisen wurde am 15. Juni 2014 ein zweiter Wahlgang durchgef�hrt. In einem Kreis fand am 15. Juni 2014 eine Nachwahl und am 6. Juli 2014 ein zweiter Wahlgang statt.
Der Grosse Rat trat mit Beschluss vom 27. August 2014 auf die Beschwerde vom 19. Mai 2014 nicht ein, weil er zu deren Behandlung nicht zust�ndig sei, und �berwies die Sache dem Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden zur Behandlung. Dieser Beschluss blieb unangefochten. Mit Teilurteil vom 30. September 2014 stellte das Verwaltungsgericht fest, es sei zur Beurteilung der Beschwerde vom 19. Mai 2014 zust�ndig, wobei es in den Erw�gungen darauf hinwies, dass damit noch nichts zu den weiteren Prozessvoraussetzungen oder zu materiellen Fragen gesagt sei. Mit Urteil vom 17. Dezember 2015 trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde vom 19. Mai 2014 nicht ein.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 17. Dezember 2015 haben 21 Privatpersonen, welche bereits im kantonalen Verfahren als Beschwerdef�hrer beteiligt waren, am 24. Februar 2016 Beschwerde ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Von einer R�ckweisung der Sache an die Vorinstanz sei abzusehen. Stattdessen sei festzustellen, dass das B�ndner Majorzsystem f�r die Wahl des Grossen Rats Art. 8 und Art. 34 BV verletze. Die zust�ndigen Beh�rden des Kantons Graub�nden seien im Sinne eines Appellentscheids aufzufordern, im Hinblick auf die n�chste Wahl des Grossen Rats eine verfassungskonforme Wahlordnung zu schaffen. Die Vorinstanz beantragt unter Verweis auf den angefochtenen Entscheid, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde. Der Grosse Rat beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden k�nne. Eventualiter sei die Sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zur�ckzuweisen. Die Regierung liess sich nicht vernehmen. Mit Eingabe vom 11. Mai 2016 halten die Beschwerdef�hrer sinngem�ss an ihrer Beschwerde fest.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 17. Dezember 2015 betrifft eine Stimmrechtssache in einer kantonalen Angelegenheit, stellt einen kantonal letztinstanzlichen Akt dar und ist somit grunds�tzlich mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten anfechtbar (vgl. Art. 82 lit. c sowie Art. 88 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 BGG). Die Vorinstanz ist im vorinstanzlichen Verfahren auf die Beschwerde nicht eingetreten und hat sich mit den R�gen der Beschwerdef�hrer materiell nicht auseinandergesetzt. Die Beschwerdef�hrer sind nach Art. 89 Abs. 3 BGG zur Anfechtung dieses Nichteintretensentscheids berechtigt, wobei sich der Streitgegenstand vor Bundesgericht auf die Eintretensfrage beschr�nkt. Erweist sich die Beschwerde insoweit als begr�ndet, so ist die Sache zu materieller Beurteilung an die Vorinstanz zur�ckzuweisen (vgl. BGE 121 I 1 E. 5a/aa S. 10 f.; Urteil 1C_134/2014 vom 15. Juli 2014 E. 1.2). Soweit die Beschwerdef�hrer einen Sachentscheid des Bundesgerichts zu den Antr�gen verlangen, auf welche die Vorinstanz nicht eingetreten ist, kann darauf nicht eingetreten werden.
Neben der Anwendung von Bundesrecht, V�lkerrecht, kantonalen verfassungsm�ssigen Rechten sowie interkantonalem Recht pr�ft das Bundesgericht auch die Anwendung von kantonalen Bestimmungen �ber die politische Stimmberechtigung der B�rger und B�rgerinnen und �ber Volkswahlen und -abstimmungen mit freier Kognition (vgl. Art. 95 BGG).
Die Vorinstanz begr�ndete ihr Nichteintreten auf die Beschwerde vom 19. Mai 2014 in erster Linie damit, dass diese versp�tet eingereicht worden sei. Sie f�hrte im angefochtenen Entscheid aus, den Beschwerdef�hrern sei bereits ab dem im kantonalen Amtsblatt publizierten Entscheid der Regierung vom 12. September 2013 betreffend die Zuteilung der Grossratsmandate zu den Wahlkreisen bekannt gewesen, dass die Grossratswahl f�r die Amtsperiode 2014-2018 nach dem von ihnen f�r verfassungswidrig gehaltenen Wahlverfahren abgehalten werde. Die Vorinstanz kam zum Schluss, dass die Beschwerdef�hrer bereits den Regierungsentscheid vom 12. September 2013 h�tten anfechten k�nnen und m�ssen, was sie bewusst unterlassen h�tten. Auf die erst nach der Wahl und damit rund acht Monate nach Publikation des Wahlmodus erhobene Beschwerde vom 19. Mai 2014 k�nne deshalb nicht eingetreten werden. Die Beschwerdef�hrer r�gen in diesem Zusammenhang eine Verletzung des Willk�rverbots (Art. 9 BV) sowie eine formelle Rechtsverweigerung in Form von �berspitztem Formalismus (Art. 29 Abs. 1 BV).
3.1.�Im bundesgerichtlichen Verfahren sind M�ngel in der Vorbereitung von Wahlen und Abstimmungen sofort und vor Durchf�hrung des Urnenganges zu r�gen, andernfalls der Stimmberechtigte sein Beschwerderecht im Grundsatz verwirkt (BGE 118 Ia 271 E. 1d S. 274, 415 E. 2a S. 417; Urteil 1C_495/2012 vom 12. Februar 2014 E. 1.1, nicht publ. in: BGE 140 I 107 mit Hinweisen). Diese Praxis bezweckt, dass M�ngel m�glichst noch vor der Wahl oder Abstimmung behoben werden k�nnen und der Urnengang nicht wiederholt zu werden braucht. Es w�re denn auch mit dem Grundsatz von Treu und Glauben nicht vereinbar, wenn ein Mangel vorerst widerspruchslos hingenommen und hinterher die Wahl oder Abstimmung, soweit deren Ergebnis nicht den Erwartungen entspricht, wegen eben dieses Mangels angefochten w�rde (vgl. Urteil 1C_217/2008 vom 3. Dezember 2008 E. 1.2).
Das Bundesgericht wendet den Grundsatz, wonach M�ngel in der Vorbereitung von Wahlen und Abstimmungen sofort und vor Durchf�hrung des Urnenganges zu r�gen sind, im bundesgerichtlichen Verfahren in st�ndiger Rechtsprechung auch auf F�lle an, in denen die Beschwerdef�hrer r�gen, das im kantonalen Recht geregelte Wahlverfahren widerspreche der Bundesverfassung (Urteile 1C_495/2012 vom 12. Februar 2014 E. 1.1, nicht publ. in BGE 140 I 107; 1C_407/2011 vom 19. M�rz 2012 E. 2.1). Wie der bundesgerichtlichen Praxis zu entnehmen ist, stellt die Anordnung einer Wahl, welche in Anwendung einer bundesrechtswidrigen Wahlordnung durchgef�hrt werden soll, einen Mangel in der Wahlvorbereitung im erw�hnten Sinn dar. Anfechtungsobjekt ist auch in solchen F�llen nicht die Wahl selber, sondern die Vorbereitungshandlung, n�mlich die Wahlanordnung durch die zust�ndige Beh�rde. Zwar mag die Behebung von derartigen M�ngeln, jedenfalls wenn sie ihre Grundlage in der Kantonsverfassung oder in einem Gesetz im formellen Sinne haben, vor der Wahl kaum denkbar sein. Dennoch darf vom Stimmb�rger nach dem Grundsatz von Treu und Glauben erwartet werden, dass er die Anwendung eines seiner Ansicht nach verfassungswidrigen Wahlsystems noch vor der Wahl r�gt und nicht vorerst widerspruchslos hinnimmt, um hinterher die Wahl anzufechten, soweit deren Ergebnis nicht den Erwartungen entspricht.
3.2.1.�Ob und innert welchen Fristen gegen Vorbereitungshandlungen von Wahlen oder Abstimmungen kantonale Rechtsmittel erhoben werden k�nnen, regelt das kantonale Recht. Dieses kann die Gr�nde, aus denen die Pflicht zur sofortigen Einreichung von Beschwerden an das Bundesgericht gegen Vorbereitungshandlungen zu Wahlen oder Abstimmungen folgt, auch f�r das kantonale Rechtsmittelverfahren als massgebend erachten. Doch sind die Kantone gest�tzt auf ihre Organisationsautonomie frei, anderen Erw�gungen - wie namentlich einem leicht zug�nglichen Rechtsschutz im Bereich der politischen Rechte - einen h�heren Stellenwert zuzumessen. So ist es den Kantonen nicht verwehrt, die R�ge von M�ngeln bei der Vorbereitung von Wahlen oder Abstimmungen auch noch mit einem Rechtsmittel gegen deren Ergebnis zuzulassen (BGE 118 Ia 271 E. 1e S. 274 ff.; Urteil 1C_217/2008 vom 3. Dezember 2008 E. 1.2).
3.2.2.�Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid unter Hinweis auf Art. 60 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 31. August 2006 (VRG; BR 370.100) sowie auf Art. 97 des Gesetzes �ber die politischen Rechte im Kanton Graub�nden vom 17. Juni 2005 (GPR; BR 150.100) dargelegt hat, entspricht es auch ihrer Praxis, dass Fehler in der Vorbereitung und in der Durchf�hrung eines Wahl- oder Abstimmungsverfahrens bereits nach Entdeckung des Beschwerdegrunds ger�gt werden m�ssen und dass der Stimmberechtigte das Recht zur Anfechtung im Grundsatz verwirkt, wenn er die R�ge im Vorfeld einer Wahl bzw. Abstimmung unterl�sst. Die dargelegten Grunds�tze betreffend Anfechtung von M�ngeln im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen beanspruchen somit auch im Kanton Graub�nden Geltung, was von den Beschwerdef�hrern nicht bestritten wird. Sie bringen indessen vor, sie h�tten weder im Zusammenhang mit dem Entscheid der Regierung vom 12. September 2013 noch sonst einen Mangel in der Vorbereitung der Wahl ger�gt. Als solche M�ngel w�rden etwa unvollst�ndige oder irref�hrende erl�uternde Berichte, suggestive Formulierungen der Abstimmungsfrage, fehlerhafte Abstimmungs- und Wahlunterlagen oder Unterst�tzungen verdeckter Natur gelten. Sie h�tten indessen ausdr�cklich anerkannt, dass die Vorbereitung und die Wahl an sich korrekt erfolgt seien und einzig ger�gt, das geltende Wahlverfahren sei verfassungswidrig. Dies m�sse auch unmittelbar im Anschluss an die Wahl noch m�glich sein, weil eine Behebung der M�ngel des Wahlverfahrens vorher ohnehin nicht m�glich gewesen w�re.
3.2.3.�Die Grossratswahlen im Kanton Graub�nden werden durch die Regierung angeordnet (Art. 15 Abs. 1 lit. a GPR). Als anordnende Beh�rde hat die Regierung den Zeitpunkt der Wahl �ffentlich bekannt zu geben und die f�r die Durchf�hrung erforderlichen Weisungen zu erlassen (Art. 15 Abs. 2 GPR). Nach Art. 3 des Grossratsgesetzes vom 8. Dezember 2005 (GRG; BR 170.100) gibt die Regierung die Zahl der in jedem Wahlkreis zu w�hlenden Abgeordneten jeweils vor den Wahlen im Kantonsamtsblatt bekannt. Die vorinstanzlichen Ausf�hrungen, wonach die Beschwerdef�hrer bereits den Regierungsentscheid vom 12. September 2013 h�tten anfechten k�nnen und m�ssen, was sie bewusst unterlassen haben, sind nicht rechtswidrig. Dass die Vorinstanz im Einklang mit der dargelegten Praxis des Bundesgerichts den auch nach kantonalem Recht geltenden Grundsatz, wonach M�ngel in der Vorbereitung von Wahlen und Abstimmungen sofort und vor Durchf�hrung des Urnenganges zu r�gen sind, auf den vorliegenden Fall angewendet hat, erweist sich nach dem Ausgef�hrten als zul�ssig. Dies zumal die Anordnung einer Wahl, welche in Anwendung einer verfassungswidrigen Wahlordnung durchgef�hrt werden soll, einen anfechtbaren Mangel in der Wahlvorbereitung im erw�hnten Sinn darstellt (vgl. E. 3.1 hiervor sowie im Zusammenhang mit einem kantonalen Rechtsmittel Urteil 1C_393/2008 vom 12. M�rz 2009 E. 4). Der Entscheid der Vorinstanz, auf die erst nach der Wahl und damit rund acht Monate nach der Publikation des Regierungsentscheids erhobene Beschwerde vom 19. Mai 2014 k�nne nicht eingetreten werden, ist weder �berspitzt formalistisch noch willk�rlich.
Nach dem Ausgef�hrten ist die Vorinstanz auf die Beschwerde vom 19. Mai 2014 ohne Recht zu verletzen nicht eingetreten. Demzufolge ist die Beschwerde ans Bundesgericht vom 24. Februar 2016 abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Damit er�brigen sich Ausf�hrungen zur Frage, ob die Vorinstanz das System f�r die Wahl des Grossen Rats, soweit es in der Verfassung des Kantons Graub�nden normiert ist, auf seine �bereinstimmung mit der Bundesverfassung h�tte �berpr�fen k�nnen bzw. m�ssen. Bei diesem Ausgang des Verfahren sind die Gerichtskosten den Beschwerdef�hrern unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (vgl. Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG).
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern und dem Grossen Rat, der Regierung sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden, 1. Kammer als Verfassungsgericht, schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 34
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 34
 Art. 82
 Art. 88
 Art. 89
 BGE 
 Art. 95
 BGE 
 BGE 
 Art. 60
 Art. 97
 Art. 3
 Art. 66