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Timestamp: 2018-09-23 18:42:48+00:00

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﻿ Sentencia C-277 de abril 12 de 2011
SENTENCIA C-277 DE 12 DE ABRIL DE 2011
CONTENIDO:COMPETENCIA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AERONÁUTICA CIVIL PARA LA AUTORIZACIÓN DE TODAS LAS OPERACIONES COMERCIALES ENTRE LOS EXPLOTADORES DE AERONAVES. SE DECLARA EXEQUIBLE EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 8 DE LA LEY 1340 DE 2009
TEMAS ESPECÍFICOS:AERONÁUTICA CIVIL, ESTRUCTURA DE LA AERONÁUTICA CIVIL, REGÍMENES DE LA AERONÁUTICA CIVIL
Sentencia C-277 de abril 12 de 2011
Sentencia C-277 de 2011
Ref.: Expediente D-8224
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8º (parcial) de la Ley 1340 de 2009
Bogotá D.C., doce de abril de dos mil once.
EXTRACTOS: « 1.1. Norma demandada
Diario Oficial Nº 47.420 de 24 de julio de 2009
ART. 8º—Aviso a otras autoridades. En la oportunidad prevista en el numeral 4 del artículo 10 de esta ley, o, tratándose de una investigación, dentro de los diez (10) días siguientes a su inicio, la Superintendencia de Industria y Comercio deberá comunicar tales hechos a las entidades de regulación y de control y vigilancia competentes según el sector o los sectores involucrados. Estas últimas podrán, si así lo consideran, emitir su concepto técnico en relación con el asunto puesto en su conocimiento, dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación y sin perjuicio de la posibilidad de intervenir, de oficio o a solicitud de la Superintendencia de Industria y Comercio, en cualquier momento de la respectiva actuación. Los conceptos emitidos por las referidas autoridades deberán darse en el marco de las disposiciones legales aplicables a las situaciones que se ventilan y no serán vinculantes para la Superintendencia de Industria y Comercio. Sin embargo, si la Superintendencia de Industria y Comercio se apartara de dicho concepto, la misma deberá manifestar, de manera expresa dentro de las consideraciones de la decisión los motivos jurídicos o económicos que justifiquen su decisión.
PAR.—La Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil conservará su competencia para la autorización de todas las operaciones comerciales entre los explotadores de aeronaves consistentes en contratos de código compartido, explotación conjunta, utilización de aeronaves en fletamento, intercambio y bloqueo de espacio en aeronaves”.
2.2. Oportunidad de la acción por vicios de forma en relación con los principios de consecutividad e identidad flexible.
En el caso objeto de examen, la Ley 1340 de 2009 fue expedida el 24 de julio de 2009, publicada en el Diario Oficial Nº 47.420 de la misma fecha y la demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 26 de julio de 2010. Lo anterior supondría que para esa fecha ya había vencido el término para presentar la demanda, sin embargo, al verificar el calendario del año 2010 se observa que el 24 de julio de 2010 correspondió a un día sábado y el día hábil siguiente fue el lunes 26 de julio de 2010, fecha en la cual se presentó la demanda, lo que conduce a concluir que se hizo dentro del término mencionado. Lo anterior, de conformidad con el artículo 62 de la Ley 4ª de 1913 que señala: “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”.
La demandante considera que el parágrafo del artículo 8º de la Ley 1340 de 2009 debe declararse inexequible por cuanto: primero, viola el principio de unidad de materia pues, cuando se pretendía convertir a la Aeronáutica Civil en una autoridad excepcional en materia de competencia, esto debió incluirse dentro del artículo 6º que establece a la Superintendencia de Industria y Comercio como la autoridad nacional única de protección de la competencia y no dentro del artículo 8º que se refiere al aviso sobre las actuaciones en curso a otras autoridades de regulación y de control y vigilancia competentes según el sector o los sectores involucrados.
En hilo de lo expuesto, corresponde a la Sala Plena determinar, primero, si la demanda cumple con la carga argumentativa necesaria que refleje la existencia de verdaderos cargos de inconstitucionalidad por la violación de los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible. Segundo, superado lo anterior, deberá la Sala establecer si, en efecto, el contenido y trámite del parágrafo del artículo 8º de la Ley 1340 de 2009 vulneran los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible en cuanto lo allí establecido debió debatirse desde el principio del proceso legislativo y no en el cuarto debate pues no guarda ningún tipo de relación de conexidad con el objeto de la ley.
2.4.1. De manera previa al examen de fondo del cargo presentado por violación del principio de unidad de materia, la Corte debe precisar que a este no le es aplicable el término de caducidad de un año previsto por la Constitución para las demandas de inconstitucionalidad que se dirijan a demostrar la existencia de vicios de procedimiento.
Se trata en este caso, tal como lo afirmó recientemente la Corte en Sentencia C-486 de 2009(2), de un cargo por vulneración al principio de unidad de materia en el que se confronta el contenido de la norma y no el trámite de elaboración(3) frente al cual tal como lo ha señalado la Corte(4) de manera reiterada, no opera el término de caducidad previsto en el numeral 3º del artículo 242 superior.
2.4.2. El artículo 158 de la Constitución consagra el llamado principio de unidad de materia, según el cual “todo proyecto de ley deberá referirse a una misma materia”. En consecuencia, cuando una norma específica no guarda relación de conexidad con la materia de la ley de la cual hace parte, puede entonces ser objeto de una demanda de inconstitucionalidad por violación del artículo 158 o principio de unidad de materia(5).
“(...) Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”(6).
“Para respetar el amplio margen de configuración del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que “no se relacionen” los temas de un artículo y la materia de la ley (C.P. art. 158) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley(7)”(8).
2.4.2. En la demanda objeto de estudio se observa que el único argumento expuesto por la accionante que esta describe como fundamento de la violación del principio de unidad de materia es que “en este caso es evidente la falta de unidad de materia, porque a simple vista puede apreciarse la falta de correspondencia entre el parágrafo demandado y el artículo en que se incluyó, pues si lo que se pretendía era ciertamente convertir a la Aeronáutica Civil en una autoridad excepcional en materia de competencia, tal situación debió surtirse a través de todo el trámite legislativo de la Ley 1340 de 2009 y no, sorpresivamente, incluirse tal disposición en el último debate”(9) (Subrayas no originales).
Teniendo en cuenta entonces que el único argumento dirigido a demostrar la supuesta violación del principio de unidad de materia es el descrito arriba, se evidencia la inexistencia del cargo pues, como lo establece el artículo 158 superior y bien lo explica la jurisprudencia constitucional citada, este consiste en que las normas específicas deben guardar relación de conexidad con la materia de la ley de la cual hacen parte. Sin embargo, la actora realiza el análisis comparativo no entre el contenido del parágrafo del artículo 8º y el contenido y fin de la Ley 1340 de 2009, sino entre el contenido de la norma acusada y lo dispuesto en el artículo 8ºque la contiene.
2.5.1. Esta Corte ha reiterado que para estructurar un cargo de inconstitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, como se presenta en el caso que nos ocupa, deben cumplirse determinadas condiciones. En efecto, en la Sentencia C-992 de 2001(10), se señaló:
En desarrollo de ese precepto, la Ley 5ª de 1992, —reglamento del Congreso— dispone, por un lado, artículo 178, que “... cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en plenaria, estas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva comisión permanente”, y por otro, artículo 177, que sólo cuando las discrepancias que surgieren entre las plenarias de las cámaras y sus comisiones constitucionales acerca de proyectos de ley correspondan a asuntos nuevos, o no aprobados, o negados en la comisión permanente respectiva, la novedad debe ser reconsiderada en las comisiones. Por otra parte, el artículo 186 del reglamento al disponer sobre las materias de que deben ocuparse las comisiones accidentales de mediación previstas en el artículo 161 de la Constitución, señala que “[s]erán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas”.
Para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera suscinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las razones por las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido (con anterioridad).
Así también lo reiteró posteriormente esta Corte en la Sentencia C-839 de 2003(11), cuando indicó que para configurar un cargo de constitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e identidad “no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido”(12) .
Igualmente, la Sentencia C-1124 de 2004(13) advirtió que: “si las normas constitucionales y legales que regulan el trámite de aprobación de las leyes en el Congreso parten de la base de que las cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos que suben de las comisiones o que provienen de la otra cámara, para impugnar la inclusión de una norma en un proyecto de ley no basta con que el demandante afirme, simple y llanamente, que la norma no estaba incluida en el proyecto original y que apareció en un momento posterior del debate. Gracias a la permisión constitucional y legal, al demandante le corresponde indicar, como requisito sustantivo de la demanda, por qué esa modificación, por qué esa novedad —claramente identificada en la demanda— es violatoria del principio de consecutividad y va en contravía de la potestad general de modificación de los proyectos que tienen las cámaras”.
Asimismo, la Sentencia C-856 de 2005(14) concluyó: “el control de constitucionalidad por vicios de forma debe partir del planteamiento ante la Corte de las deficiencias que en el trámite del proyecto de ley tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Es decir, como lo señala esta decisión, el ciudadano debe detectar el posible vicio y estructurar sobre él un cargo de inconstitucionalidad indicando para ello la forma como la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley durante el segundo debate desconocen los principios de consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i) no guardan relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en el primer debate y ii) no se refieran a los temas tratados y aprobados en el primer debate o no cumplieron los debates reglamentarios; todo lo cual se echa de menos en el presente caso”.
En primer lugar, la demandante identifica el contenido normativo que se considera nuevo, esto es, el parágrafo del artículo 8ºde la Ley 1340 de 2009 en cuanto afirma y aporta pruebas dirigidas a demostrar que fue introducido en el último debate del trámite legislativo; luego, señala las razones por las cuales considera que lo allí establecido no guarda relación de conexidad con lo discutido hasta ese momento ni con la esencia del proyecto. En efecto, afirma que el fin principal del proyecto era crear la autoridad única de competencia por lo que al final del trámite establecer que existe una autoridad distinta a la SIC, cambia la esencia del proyecto y el contenido del mismo.
En la Sentencia C-648 de 2006(15), la Corte resumió así la línea jurisprudencial en la materia hasta ese momento:
“En primer lugar, se recuerda que de conformidad con la decantada línea jurisprudencial de esta corporación sobre los principios de identidad y consecutividad —sintetizada en la Sentencia C-208 de 2005, aprobada unánimemente por la Sala Plena(16)—, “lo que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre de cada una de sus normas en particular”.
También precisó la Corte que en virtud del principio de consecutividad, “tanto las comisiones como las plenarias están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a este deber constitucional ni diferir su competencia a otra célula legislativa con el fin de que en un posterior debate sea considerado un asunto” - punto en el cual se reiteraron, entre otras, las sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-313 de 2004 y C-370 de 2004. Se recalcó que en virtud de estos pronunciamientos, “es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad”. En suma, se estableció que son obligaciones de las células legislativas, en virtud del principio de consecutividad: (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo para así dar cumplimiento al artículo 157 superior, (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen(17).
De tal manera, la jurisprudencia constitucional no ha exigido que para dar cumplimiento a los principios de consecutividad e identidad el texto del articulado de un proyecto de ley deba permanecer idéntico a lo largo de los cuatro debates; simplemente ha exigido que se surtan los cuatro debates en su integridad en relación con la totalidad de los temas de un determinado proyecto de ley. La Corte ha puesto especial énfasis en el punto de la conexidad temática que ha de existir entre los asuntos debatidos dentro de un mismo proyecto de ley, de forma tal que se desconocen los principios de identidad relativa y consecutividad cuando quiera que se introducen, dentro de un determinado proyecto legislativo, temas que no guardan conexidad con los temas objeto del proyecto correspondiente ”.
Igualmente, la Sentencia C-942 de 2008(18) es muy ilustrativa en lo que respecta a la regla básica establecida por la jurisprudencia constitucional sobre el alcance y contenido de estos principios constitucionales. Señala que esta ha definido el principio de identidad flexible como aquel que exige que el proyecto de ley se conserve siempre el mismo a lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o núcleo temático, razón por la cual las modificaciones o adiciones introducidas como artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que estos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto(19). Y, advirtió que, en varias sentencias la Corte ha subrayado que en el cuarto debate se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que estas tengan conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en los debates anteriores.
Más recientemente, en Sentencia C-141 de 2010(20), en la cual se declaró inexequible la Ley 1354 de 2009 mediante la cual se convocaba a referendo constitucional para permitir una segunda reelección del Presidente de la República, entre otras razones por la violación de los principios de consecutividad e identidad relativa, dispuso la Corte en relación con el principio de identidad, que:
“El principio de identidad es el nombre que se ha asignado a la exigencia contenida en el artículo 157 de la Constitución, de acuerdo con el cual ningún proyecto podrá convertirse en ley sin haber superado dos debates en comisiones permanentes de una y otra cámara, y otros dos en las respectivas plenarias. De esta forma se espera que el proyecto que inicia su trámite en primer debate sea, en lo esencial, el mismo que es aprobado en cuarto debate. Esto no significa que no se puedan hacer modificaciones al texto del proyecto, posibilidad que consagra expresamente el artículo 160 de la Constitución, sin embargo, estas no podrán incluir temas nuevos(21), es decir, deberán guardar identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones(22). Desde este punto de vista deberá existir una relación de conexidad material entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo(23).
‘[E]n el ámbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que las cámaras debatan y prueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la materia(27)’ (negrillas añadidas).
“Este alcance sería precisado en la Sentencia C-1147 de 2003 en el sentido que si bien está permitida la introducción por parte de las plenarias de modificaciones, enmiendas o incluso artículos nuevos al articulado original (i) dichos cambios han de referirse a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) que también estos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto. En consecuencia, si bien el Congreso de la República es el titular de la facultad de configuración normativa en materia legal, a la hora de introducir modificaciones en los proyectos de ley, el desarrollo de dicha facultad debe ser encauzada dentro de determinados parámetros con el objetivo de asegurar la salvaguarda del texto constitucional”.
“En consecuencia, como fue indicado en las sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de 2004, el principio de identidad relativa limita el margen de modificación de los proyectos de ley con el propósito de asegurar que tales reformas no concluyan en una “enmienda total” que impida el reconocimiento de la iniciativa en el trámite precedente. Así pues, este mandato proscribe aquellas transformaciones que constituyan un “texto alternativo” a la propuesta que pretenden modificar, razón por la cual, debido a las dimensiones de la enmienda planteada, según ha sido dispuesto por el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992, deben ser trasladadas a la respectiva comisión constitucional permanente para que agote el trámite ordinario de aprobación desde el primer debate(28)” —subrayado ausente en texto original—.
Señala, además, que esta regla básica debe estudiarse en relación con cada caso en particular, de acuerdo a sus características concretas, pero partiendo de que la regla general es el respeto por el principio democrático. En este orden de ideas afirma: “Con esta idea esencial el principio de identidad relativa debe aplicarse a cada caso que estudie la Corte, no simplemente para evitar que haciendo uso de un decisionismo arbitrario cree límites injustificados y carentes de legitimidad al órgano legislador —lo cual iría en contra de la base democrática de funcionamiento del sistema jurídico colombiano— sino para que, valorando los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego, realice un juicio de ponderación a partir del cual sea posible determinar mediante parámetros racionales los límites de la facultad de enmienda o modificación del Congreso de la República, siempre teniendo en cuenta que la regla general será la primacía del principio democrático del órgano de representación del pueblo (C.P. art. 133) y, por consiguiente, la posibilidad de aprobar enmiendas o modificaciones a los proyectos estudiados”.
“Por otra parte, respecto del principio de consecutividad resulta enunciativa la Sentencia C-539 de 2008, en la cual, citando a la Sentencia C-208 de 2005, se expresa “en desarrollo del principio de consecutividad se impone tanto a las comisiones como a las plenarias de las cámaras la obligación de examinar y debatir la totalidad de los temas que han sido propuestos, razón por la cual les resulta prohibido renunciar a dicho deber o declinar su competencia para diferirla a otra célula legislativa con el objetivo de postergar el debate de un determinado asunto”(29). Al respecto, ha señalado la Corte, que ‘...En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad’(30)”.
2.7.1. Trámite legislativo de la Ley 1340 de 2009.
2.7.1.1. Trámite surtido ante el Senado de la República.
a) El proyecto fue presentado el 15 de noviembre de 2007, ante la secretaría del Senado de la República, por el senador Álvaro Asthon Giraldo. Fue publicado en la Gaceta del Congreso 583 del 16 de noviembre de 2007(31) y radicado con los números 195 de 2007 Senado 333 de 2008 Cámara.
“ART. 2º—Competencia privativa sobre prácticas restrictivas de la competencia y control de integraciones empresariales. La Superintendencia de Industria y Comercio conocerá en forma privativa de las investigaciones administrativas, impondrá las multas y adoptará las demás decisiones administrativas por infracción a las disposiciones sobre prácticas comerciales restrictivas y de promoción de la competencia de que trata la Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992 y las normas que las complementen o modifiquen, o los regímenes especiales para ciertos sectores y actividades, así como en relación con la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones sobre competencia desleal, que tengan efectos principales en los mercados del país, respecto de todo aquel que desarrolle una actividad económica, independientemente de la forma o naturaleza jurídica de quien la desarrolle y cualquiera sea la actividad o el sector económico en que esta se ejecute o produzca efectos.
ART. 3º—Colaboración funcional. En las investigaciones y evaluación de integraciones que correspondan a sectores económicos para cuya supervisión exista una superintendencia, el superintendente correspondiente formará parte del Consejo Asesor del Superintendente de Industria y Comercio. En los demás casos, asistirá el ministro del área económica de que se trate. El consejo asesor deberá escucharse siempre, de manera previa a la adopción de la decisión definitiva de todos los casos.
El Superintendente de Industria y Comercio deberá solicitar concepto no vinculante, del Superintendente y el Ministro correspondiente a los sectores económicos correspondientes, previamente a autorizar la celebración de acuerdos o convenios de que trata el parágrafo del artículo 1º de la Ley 155 de 1959.
PAR. —Para los casos relativos al sector de la televisión, se tendrá en cuenta en los términos de este artículo, al director de la Comisión Nacional de Televisión ”.
Tres factores resultan cruciales para lograr tal eficacia
La dispersión de entidades, entonces, es un factor que debe contrarrestarse. Por esa razón, el artículo 2º del proyecto de ley propone centralizar en una sola autoridad la sanción de prácticas que reprimen indebidamente la competencia. El proyecto propone que sea la Superintendencia de Industria y Comercio, SIC, la encargada de ejercer esa función. Múltiples razones explican esa propuesta. Pero al menos dos parecen determinantes. En primer lugar, los logros que puede mostrar hasta ahora en esa tarea. En segundo lugar, que se le ha confiado la preservación de la competencia sin confinarla a un sector específico. Esas dos condiciones resultan cruciales para garantizar que puede continuar mostrando resultados consistentemente positivos.
Álvaro Ashton Giraldo,
Senador de la República” (Subrayas fuera de texto).
El informe de ponencia y el texto propuesto para primer debate en la Comisión Tercera del Senado de la República, presentado por el senador Antonio Guerra de la Espriella, fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 169 del 23 de abril de 2008(32). En el informe de ponencia se explicó:
“(...) Tal y como lo señala el autor en la exposición de motivos que acompaña el texto propuesto a consideración del Senado de la República, este proyecto tiene como fin principal el fortalecimiento de la promoción y defensa de la competencia mediante la aprobación de normas que refuercen aspectos fundamentales del régimen actual.
• Establecimiento de una autoridad única de competencia.
• Modificación de la actual estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante SIC).
• Modificaciones en los procedimientos y ampliación de los plazos de caducidad de las acciones.
• Aumento y reformulación de las multas.
• Asignación de funciones jurisdiccionales a la SIC.
• Establecimiento de programas de exoneración.
Establecimiento de una autoridad única de competencia
Desde el punto de vista práctico coincidimos con quienes afirman que son múltiples las ventajas que conllevaría la aplicación de este modelo, por ejemplo se reconocen ventajas en relación con los costos de transacción, la unificación de criterios en aplicación de las normas y el régimen sancionatorio, desarrollo del principio de igualdad y en consecuencia se le atribuyen a este modelo grandes avances en materia de seguridad jurídica”(Subrayas fuera de texto).
b) La aprobación del proyecto fue anunciada previamente, conforme al artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, en la sesión de la Comisión Primera del Senado de la República que tuvo lugar el 13 de mayo de 2008, según consta en el acta 22 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 490 del 30 de julio de 2008(33).
En efecto, el proyecto fue discutido y aprobado por unanimidad con modificaciones, por la Comisión Tercera del Senado de la República durante la sesión del día 14 de mayo de 2008, tal como consta en el Acta 23 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 490 del 30 de julio de 2008. La Sala pudo verificar que esas modificaciones no se refirieron en ninguno de los casos a la problemática que nos ocupa, esto es, al establecimiento de las autoridades facultadas en materia de protección de la libre competencia económica. Ahora bien, durante la discusión del proyecto se realizaron las siguientes consideraciones en relación con la necesidad o no de establecer una autoridad única en materia de protección de la competencia:
“Honorable Senadora Zulema Jattin Corrales, Vicepresidenta de la Comisión Tercera del Senado:
Usted opta por la autoridad única
Gracias honorable presidenta, si la memoria no me falla, empecé a hablar sobre el capítulo tercero. Autoridad nacional en materia de protección de la competencia. Artículo 5º. Autoridad nacional de protección de la competencia, allí ensamblé el texto con parte del proyecto del senador Ashton y con parte del proyecto del Gobierno Nacional. Si ustedes quisieran al final de la explicación que lo leyéramos con mucho gusto. Continúo, a esto es que se refería usted senador Barco, usted encuentra una serie de blancos en la columna de la derecha y es precisamente porque no consideré prudente incluir la propuesta del gobierno o acoger la propuesta del proyecto nacional en término de lo que ellos llaman la autoridad en materia de competencia.
Honorable Senador Álvaro Antonio Ashton Giraldo: (...)
c) Para rendir ponencia en segundo debate en el Senado de la República se designó al senador Antonio Guerra de la Espriella. La ponencia para segundo debate en el Senado de la República fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 340 del 10 de junio de 2008(34) y reprodujo en esencia lo señalado en la ponencia presentada para primer debate del proyecto. Ahora bien, en cuanto al texto del proyecto, se realizaron algunas modificaciones en relación con el texto aprobado por la Comisión Tercera del Senado, pero, sin embargo, tal como lo afirma el Senador Ponente, “son casi todas por no decir su totalidad de forma, sobre todo imprecisiones en una que otra palabra, que quedaron incluidas en el texto del articulado”.
d) El proyecto fue discutido y aprobado cumpliendo los requisitos constitucionales, legales y reglamentarios, en la sesión que tuvo lugar el 19 de junio de 2008, según consta en el Acta No. 57 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 564 del 29 de agosto de 2008(35).
Según informe allegado por el secretario general del Senado de la República fechado agosto 24 de 2010, se certifica que dicha aprobación se surtió previo su anuncio, realizado en la Sesión Plenaria del 18 de junio de 2008, según consta en el acta número 56 correspondiente a esa reunión, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 563 del 29 de agosto de 2008(36).
Tal como se observa, desde la publicación del proyecto, su ponencia para primer debate en la Comisión Tercera Constitucional, con su respectiva exposición de motivos, hasta el texto aprobado por la Plenaria en el Senado de la República en segundo debate, se constata que específicamente el contenido del parágrafo del artículo 8º de la Ley 1340 de 2009, no fue discutido, debatido, ni aprobado en el Senado de la República.
El informe de ponencia y el texto propuesto para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 865 del 26 de noviembre de 2008(37). La ponencia explica qué modificaciones realizó el nuevo texto que se puso a disposición de la Comisión Tercera de la Cámara en relación con el texto aprobado en el Senado de la República. Con respecto a los temas relacionados con la autoridad de protección de la competencia, debe señalarse que pasó a regularse por los artículos 6º y 8º del proyecto de ley sin que se estableciera a la Aeronáutica Civil como autoridad competente en el asunto. La explicación hecha por la ponencia fue la siguiente:
“2.4. Autoridad nacional de protección de la competencia.
b) Al establecer que la Superintendencia de Industria y Comercio es la autoridad única de competencia resulta necesario adicionar la derogatoria expresa de la expresión “sin perjuicio de las competencias señaladas en las normas vigentes a otras autoridades” contenida en el número 1º del artículo 2º del Decreto 2153 de 1992 para evitar cualquier tipo de confusión o interpretación errónea a futuro.
e) Crear un artículo nuevo que modifique este artículo 6º, en lo referente al concepto emitido por la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de régimen económico, manteniendo su carácter no vinculante, pero imprimiéndole la importancia que dicho concepto debe tener para las diferentes autoridades sectoriales. Por tal razón se establece la referencia expresa de los motivos por los cuales una autoridad se aparta en su decisión de lo conceptuado por la Superintendencia de Industria y Comercio a este respecto.
Esa misma fórmula se plantea para las intervenciones de esas autoridades en las decisiones de la SIC
g) Se redujeron los términos consagrados en los numerales 2º y 3º con miras a optimizar el procedimiento mediante la racionalización de algunos plazos que, por efecto de las modificaciones que ha tenido el proyecto, han devenido muy prolongados.
h) Se adiciona en el numeral 5º el término “técnico” para calificar la naturaleza del concepto que pueden rendir en los procesos de autorización de integraciones las entidades gubernamentales distintas a la SIC, en consonancia con el párrafo 2 del artículo 5º del proyecto y con la naturaleza que, en efecto, deben tener dichos conceptos.
i) Se amplía el término previsto en el numeral 7º de dos a tres meses el término para que, en ausencia de pronunciamiento por parte de la SIC, se entienda que la operación ha sido autorizada y se modifica la expresión “los interesados podrán proceder a realizarla” por “se entiende que esta ha sido autorizad”.
El proyecto inició su discusión por dicha comisión en la sesión del 9 de diciembre de 2008, según consta en el Acta 17 de esa fecha, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso Nº 305 del 8 de junio de 2010(38) y fue anunciado con los requisitos legales y constitucionales para el día siguiente, 10 de diciembre de 2008. Durante la sesión del 9 de diciembre, intervinieron los superintendentes de industria y comercio y de servicios públicos domiciliarios y varios representantes, básicamente en torno a las competencias de la SIC como autoridad única en materia de protección de la competencia.
“Lo que hay que definir aquí, es cuál es el mejor vehículo para lograrlo (la libre competencia), no estamos defendiendo el status quo, yo estoy de acuerdo doctor Asthon con muchos de los artículos que tiene la ley, inclusive yo no presenté una proposición de archivo del proyecto, yo presenté fue una modificación a algunos artículos, el debate que tiene que dar esta comisión es cómo, cómo se hace, si a través de una autoridad única de competencia, o a través de unas superintendencias especializadas, que tengan herramientas para poder perseguir las normas en contra de la competencia, o es decir que promueva la competencia en el país.
Entonces señor Presidente, eso no es lógico, uno no puede decir que el que menos sabe, puede actuar mejor, cuando lo que dice la lógica, la administración pública, y lo que dice es que entre más especializado usted sea, más conocimiento tiene sobre el tema, luego más control puede ejercer” (subrayas fuera de texto).
“Esto clarifica esa duda, porque ese es un punto de diferencia entre lo que opinan los ponentes, y lo que opina el doctor Lizcano, no se puede trasladar la competencia, para conocer de la competencia económica, de la Superintendencia de Servicios Públicos a la de Industria y Comercio. Sí se puede hacer, sí es constitucional, sí es legal, de manera pues que habrá que mirar si realmente es conveniente que esa sería otra cosa, si es conveniente que haya esa concentración de ese poder para conocer o para establecer una autoridad única de competencia, yo creo que sí, entre otras cosas porque el tema de competencia económica, libre y leal, tiene o guarda mucha relación con el tema de la Superintendencia de Industria y Comercio, que justamente establece todos los temas económicos, todos los temas comerciales, todo lo que tiene que ver con la oferta y la demanda. Así que hay mucha más afinidad, entre el tema de la competencia económica, con la Superintendencia de Industria y Comercio”.
“Por ejemplo este artículo de la Ley 142, donde habla de las funciones de las comisiones de regulación, y dice: someter a regulación a la vigilancia de las superintendencias a empresas que sin ser empresas de servicios públicos, compiten deslealmente con las empresas de servicios públicos, reducen la competencia entre empresas de servicios públicos, o abusan de su posición dominante, en los bienes y servicios. Nosotros vigilamos y controlamos estas conductas, y otras conductas tienen todo que ver, con el régimen de competencia, ese es otro punto. Ahora un punto muy importante, hay 42 artículos, en la ley de servicios públicos que tienen que ver con el régimen de competencia, nosotros vigilamos y controlamos esta ley, entre otras muchas leyes, y abría que cambiar y modificar todos estos artículos, para pasarlos al régimen general de competencia y eliminar cualquier mención, a la vigilancia y el control que en este momento tiene la superintendencia, sobre estos 42 artículos adicionales, que tienen relación con un régimen especializado en materia de competencia, y que tiene que ver con los servicios de electricidad, gas, telecomunicaciones básicas, agua, aseo y disposición de basura.
Por prácticas restrictivas de la competencia, en telecomunicaciones, en energía, en agua potable y saneamiento, ahí están las cifras, por prácticas restrictivas por relación de la interconexión ahí están las cifras, por competencia desleal, en energía, y acá están las sumas de las sanciones, que han impuesto las 3 superintendencias delegadas, por conductas estrictamente relacionadas con temas de la competencia, para no hablar el resto, porque el resto de sanciones es por otros conceptos, aquí sacamos estrictamente lo de competencia”.
En efecto, al día siguiente, 10 de diciembre de 2008, la Comisión Tercera continuó con la discusión del proyecto y se dio su aprobación, según consta en el Acta 18 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 560 del 27 de agosto de 2010. De acuerdo certificación expedida por la secretaria general de la Comisión Tercera el 3 de septiembre de 2010, la aprobación se dio con el quórum decisorio necesario, con votación ordinaria, de la siguiente manera:
Artículo negado: 33 (fue verificada su votación, por solicitud del representante Mauricio Lizcano, arrojando el siguiente resultado: Por el sí, negando su aprobación: 15 H. Representantes. Por el no: Un (1) H. Representante”.
Yo por eso, aun cuando he acompañado y en eso puedo estar parcializado como lo decían ayer, he acompañado el proceso desde que empezó, antes de entrar a la Superintendencia de Industria y Comercio, y soy testigo de los debates que ha tenido, sí apoyo definitivamente la ponencia y recomendaría especialmente que por el bien del terna de libre competencia en Colombia, se siga aprobándola en el debate en Comisión Tercera de Cámara, muchas gracias”.
Finalmente, en relación con el asunto del establecimiento de la SIC como autoridad única, se aprobó el proyecto tal como se propuso en la ponencia con los cambios arriba explicados, siendo el texto definitivo, el siguiente(39):
Texto aprobado en primer debate por la Comisión Tercera Constitucional permanente de la honorable Cámara de Representantes en Sesión ordinaria del día 10 de diciembre de 2008, por medio de la cual se dictan normas en materia de integración y prácticas restrictivas de la competencia
ART. 5º—Aplicación del régimen general de competencia en el sector agrícola. Para los efectos del parágrafo del artículo 1º de la Ley 155 de 1959, considérese como sector básico de interés para la economía general, el sector agropecuario. En tal virtud, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural deberá emitir concepto previo, vinculante y motivado, en relación con la autorización de acuerdos y convenios que tengan por objeto estabilizar ese sector de la economía. La Superintendencia de Industria y Comercio velará por la vigilancia y control de los acuerdos y convenios que en este sector se celebren.
ART. 6º—Autoridad nacional de protección de la competencia. Derógase la expresión “sin perjuicio de las competencias señaladas en las normas vigentes a otras autoridades” contenida en el número 1º del artículo 2º del Decreto 2153 de 1992.
PAR. —Para el cumplimiento de este objetivo y en ejercicio de sus funciones, la Superintendencia de Industria y Comercio con el apoyo financiero de cada sector económico vigilado de conformidad con la Ley 489, establecerá grupos interinstitucionales o especializados para cada sector de la economía que cuente con una autoridad regulatoria, de supervisión o de control sectorial.
ART. 7º—Abogacía de la competencia. Además de las disposiciones consagradas en el artículo 2º del Decreto 2153 de 1992, la Superintendencia de Industria y Comercio podrá rendir concepto previo sobre los proyectos de regulación estatal que puedan tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados. Para estos efectos las autoridades de regulación informarán a la Superintendencia de Industria y Comercio de los actos administrativos que se pretendan expedir. El concepto emitido por la Superintendencia de Industria y Comercio en este sentido no será vinculante. Sin embargo, si la autoridad respectiva se apartara de dicho concepto, la misma deberá manifestar, de manera expresa dentro de las consideraciones de la decisión los motivos jurídicos, económicos y de conveniencia que justifiquen su decisión.
ART. 8º—Aviso a otras autoridades. Cada vez que inicie formalmente una actuación administrativa con motivo de la información de una operación de integración empresarial, la Superintendencia de Industria y Comercio deberá, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, comunicar tal inicio a las entidades de regulación y de control y vigilancia competentes según el sector o los sectores involucrados. Estas últimas podrán, si así lo consideran, emitir su concepto técnico en relación con el asunto puesto en su conocimiento, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo de la comunicación y sin perjuicio de la posibilidad de intervenir, de oficio o a solicitud de la Superintendencia de Industria y Comercio, en cualquier momento de la respectiva actuación. Los conceptos emitidos por las referidas autoridades deberán darse en el marco de las disposiciones legales aplicables a las situaciones que se ventilan y no serán vinculantes para la Superintendencia de Industria y Comercio. Sin embargo, si la Superintendencia de Industria y Comercio se apartara de dicho concepto, la misma deberá manifestar, de manera expresa dentro de las consideraciones de la decisión los motivos jurídicos o económicos que justifiquen su decisión”.
Para segundo debate en la Cámara se presentaron dos ponencias, una modificatoria por parte del representante Wilson Alfonso Borja Díaz, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 159 de 2009; y otra, mayoritaria, por parte de Simón Gaviria Muñoz y Santiago Castro (coordinadores ponentes), Violeta Niño, Eduardo Crissien, Alfredo Ape Cuello, Carlos Alberto Zuluaga, Germán Hoyos, Mauricio Lizcano, Gilberto Rondón, Luis Enrique Salas, Guillermo Santos, Jorge Julián Silva, Fernando Tamayo, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 335 de 2009.
La ponencia presentada por el representante Borja Díaz contenía el siguiente pliego de modificaciones tendiente a abolir la concentración de facultades sobre protección de la competencia en cabeza de la SIC(40):
ART. 3º—Colaboración funcional. En las investigaciones por posibles infracciones a las normas sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas y en la evaluación de integraciones que correspondan a sectores económicos para cuya supervisión exista una superintendencia o una comisión de regulación, el superintendente o el presidente de la comisión correspondiente formarán parte del consejo asesor del Superintendente de Industria y Comercio. En los demás casos, asistirá el ministro del área económica de que se trate o el presidente de la Comisión Nacional de Televisión.
PAR. —Todas las decisiones que la Superintendencia de Industria y Comercio adopte serán apelables, cuando en la legislación que regule el procedimiento que se siga, se haya previsto ese recurso.
ART. 9º—Monto de las multas a personas jurídicas. El numeral 15 del artículo 4º del Decreto 2153 de 1992 quedará así: Imponer sanciones pecuniarias entre el 100% y hasta por el equivalente al 150% de la utilidad que el infractor hubiere derivado de la contravención respectiva o de hasta cien mil (100.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la imposición de la sanción, a favor del tesoro nacional, cuando la utilidad no pueda determinarse, por violación de las normas sobre promoción de la competencia y prácticas restrictivas a que se refiere la Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992 y normas que la complementan o modifiquen.
ART. 10.—Monto de las multas a personas naturales. El numeral 16 del artículo 4º del Decreto 2153 de 1992 quedará así: Imponer a cualquier persona que colabore, facilite, autorice, ejecute o tolere conductas violatorias de las normas sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas de la competencia o integraciones empresariales a que se refieren la Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992 y normas que la complementen o modifiquen, multas hasta por el equivalente de dos mil (2.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la imposición de la sanción a favor del tesoro nacional”.
La ponencia mayoritaria realizó las siguientes consideraciones en relación con el establecimiento de una autoridad única de protección de la competencia(41):
“Se considera acertada la decisión del Congreso de la República y el Gobierno Nacional de expedir una ley que actualice las disposiciones del régimen de promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, con el propósito de buscar el desarrollo positivo del derecho de la competencia en Colombia.
Esta forma de organización, que ya ha mostrado sus bondades para los temas de telecomunicaciones no domiciliarias y, en particular el sector agropecuario, es conveniente, además, en la medida que asegura un canal directo y permanente de comunicación y coordinación entre la Superintendencia y cada uno de esos sectores”.
Dentro de las consideraciones puntuales al texto del proyecto de ley 333 de 2008 Cámara, 195 de 2007 Senado, se presentan las siguientes proposiciones modificatorias de los artículos objeto de análisis:
2.1. Artículo 2º. Ámbito de la ley. Se propone eliminar del ámbito de la ley, las inhabilidades e incompatibilidades y conflictos de interés, toda vez que estas conductas no constituyen una práctica comercial restrictiva de la competencia.
En este mismo sentido, no se considera procedente en virtud de lo establecido en el inciso 1º del artículo 46 del Decreto 2153 de 1992, al que se adiciona el artículo 2º del proyecto, estas conductas sean consideradas de objeto ilícito, toda vez que en este caso la irregularidad hace relación a la calidad de las personas en la realización de ciertos negocios y no al objeto del acto o acuerdo.
2.2. Artículo 6º. Autoridad nacional de protección de la competencia. Por razones de mejorar la redacción del parágrafo se propone el siguiente texto:
2.3. Artículo 7º. Abogacía de la competencia. Para mayor comprensión de la intención de la norma, se propone la siguiente redacción:
Además de las disposiciones consagradas en el artículo 2º del Decreto 2153 de 1992, la Superintendencia de Industria y Comercio podrá rendir concepto previo sobre los proyectos de regulación estatal que puedan tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados. Para estos efectos las autoridades de regulación informarán a la Superintendencia de Industria y Comercio de los actos administrativos que se pretendan expedir. El concepto emitido por la Superintendencia de Industria y Comercio en este sentido no será vinculante. Sin embargo, si la autoridad respectiva se apartara de dicho concepto, la misma deberá manifestar de manera expresa dentro de las consideraciones de la decisión los motivos por los cuales se aparta”.
De acuerdo con el informe de sustanciación suscrito por el secretario general de la Cámara de Representantes(42), el proyecto fue discutido y se aprobó la ponencia presentada por, entre otros, el representante Simón Gaviria aprobado en cuarto debate, en la sesión que tuvo lugar el 15 de junio de 2009, tal como se consignó en el Acta 186 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 754 del 19 de agosto de 2009(43). El mismo informe certifica que dicha aprobación se surtió de la siguiente manera:
“La ponencia del doctor Simón Gaviria aprobada a página 49, los artículos sin proposición, a saber, del 1º al 5º, del 9 al 29, y del 31 al 33, fueron aprobados en bloque. La proposición presentada por el honorable representante Mauricio Lizcano Arango para los artículos 6º, 7º y 8º, fue negada, los artículos 6º y 7º fueron aprobados como vienen en la ponencia. En consideración al artículo 8, este fue aprobado con la proposición aditiva presentada por el honorable representante Telésforo Pedraza (...)”
Al leer el Acta 186 del 15 de junio de 2009, se observa que el artículo 8ºque contiene el parágrafo demandado fue sometido a la siguiente discusión:
El representante Telésforo Pedraza propuso(44):
“Proposición del doctor Telésforo Pedraza. La Proposición dice: Adiciónese un parágrafo al artículo 8º.
PAR. —La unidad administrativa especial, la Aeronáutica Civil, conservará su competencia para la autorización de todas las operaciones comerciales, entre los explotadores de aeronaves, consistentes en contratos de códigos compartidos, sustracción con hurto, utilización de aeronaves, enfrentamiento, intercambios y bloqueo de espacios en aeronaves. Firma: Telésforo Pedraza”.
Lo que tenemos hoy por hoy, es un sinnúmero de autoridades legislando sobre la materia, todos dando conceptos contradictorios y sin ningún tipo de especialización; en términos de competencia los acuerdos clandestinos y las prácticas restrictivas a la competencia son todos parecidos y los acuerdos de precios tienen algo en común, no importa en qué mercado se den y por lo consiguiente, tener un ente especializado, dedicado ciento por ciento, en este tema es de sentido común y acorde con la experiencia internacional, donde ya más de 35 países han acogido este sistema, con respecto a la iniciativa que remito fue muy traumática”.
Por el contrario, el representante Mauricio Lizcano se mostró en acuerdo con esa proposición porque, en general, no comparte que se centralice ese control en un solo ente, en este caso, en la SIC. Por lo anterior, propuso que se eliminaran los artículos 6º, 7º y 8º del proyecto. El representante afirmó:
(...) en lo que no estamos de acuerdo con el doctor Simón, es en la forma mediante la cual se debe vigilar la competencia en Colombia y voy a entrar a dar dos tipos de razones, unas razones de tipo Constitucional y unas razones de tipo de conveniencia para el país.
Lo que quiero concluir con esto es que no es conveniente para el país que haya una autoridad única, de competencia, porque ellos no son los expertos en los temas es mucho más eficiente que cada Superintendencia que conoce sus temas, cada superintendencia que tiene un equipo de trabajo experto en los temas, pues vigile la competencia y no quitarle todas las funciones, no solamente porque es inconstitucional e inconveniente pasárselo y centralizarlo, porque ellos no saben y tanto no son expertos que en el artículo 8º presentan algo que me parece además que no tiene ningún sentido y es que ellos dicen, como reconocen que ellos no son expertos en el tema.
Por eso lo que le propongo a la plenaria es que aprueben la proposición, que yo he hecho con toda seriedad y con todo juicio en lo que tiene que ver, no solamente porque es inconstitucional, acá están los conceptos, es inconveniente y lo que digo es que los artículos 6º, 7º y 8º se excluyan del proyecto de ley y otro argumento, en el mundo eso ha pasado, eso no es tan cierto, usted lo sabe doctor Simón, lo que prima hoy en el mundo son lo que proponía el doctor Wilson Borja, tribunales de competencia en el mundo lo hay y lo más avanzado que hay en Europa y hay en España, no sólo una persona definiendo porque eso le da mucho poder a esa sola persona.
Lo que prima en el mundo doctor Simón, son los tribunales únicos de competencia y es que haya un órgano colegiado que determine y defina cuáles son los problemas de las competencias y no se le dé a una sola persona tanto poder, porque esa persona obviamente va a quedar sujeta a las decisiones del presidente de turno y estoy hablando aquí de manera técnica, de lo que prima en el mundo o lo que hay en Chile, lo que hay es un ente acusador, que también es lo que propone Wilson Borja y es que haya un fiscal y se le den facultades jurisdiccionales, donde hayan tribunales de competencia.
La verdad y le pido a la plenaria que nos acompañe en la decisión de excluir los artículos 6º, 7º y 8º, porque además son inconstitucionales, de eliminarlos y de continuar con el proyecto de ley.
Igualmente presidente, aquí obviamente está el Superintendente de Industria y Comercio, pues quien obviamente querrá tener un equipo más grande y mayor poder pero sería muy bueno que inviten a la Superintendente de Servicios Públicos porque ella editó este libro y si lo editó es porque obviamente tiene una posición contraria a la que tiene el Superintendente de Industria y Comercio, o que se inviten a la Aereocivil o que se invita a otras entidades para que realmente haya una concertación sobre este proyecto de ley, obviamente, pues mayoritariamente está el Ministro y entonces la invitación que le hago a la plenaria es que se estudie a fondo este tema de constitucionalidad y conveniencia del artículo 6º, 7º y 8º. Gracias señor presidente”.
Finalmente, no se excluyeron los artículos 6º, 7º y 8º, manteniéndose la existencia de una autoridad única en cabeza de la SIC, pero el artículo 8º sí se aprobó con la proposición aditiva realizada por el representante Pedraza, de la siguiente manera:
En consideración la proposición con el artículo 8º, presentada por el representante Telésforo Pedraza, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿la aprueba la honorable Cámara de Representantes?
Aprobado el artículo 8º con la proposición aditiva señor presidente”.
Para efectos de conciliar los textos aprobados por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, se designó una comisión de conciliación integrada por los senadores Álvaro Ashton Giraldo, Antonio Guerra de la Espriella; y por los representantes Simón Gaviria Muñoz, Felipe Fabián Orozco, quienes presentaron un informe de conciliación, publicado en las Gacetas del Congreso Nº 502 y 507 del 16 de junio de 2009, en el que se mantuvo el parágrafo del artículo 8ºy, en general, se propuso:
7. Se incluye un artículo relativo a la doctrina probable y a la legítima confianza que genera está entre los usuarios del sistema.
11. Se especifican los actos administrativos que deben ser notificados personalmente y se aclara el procedimiento de notificación”.
Según informe de sustanciación suscrito por el secretario general del Senado de la República(45), en sesión plenaria realizada el 17 de junio de 2009 (Acta 62, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 773 de ago. 25/2009(46)), fue considerado y aprobado por unanimidad el informe de conciliación presentado por la comisión accidental de mediación, previo su anunció en la sesión plenaria ordinaria correspondiente al 16 de junio de 2009, según Acta 61, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 737 del 14 de agosto de 2009(47).
“La presidencia indica a la secretaría continuar con el siguiente informe de conciliación:
Proyecto de ley 195 de 2007 Senado, 333 de 2008 Cámara, por medio de la cual se dictan normas en materia de la protección de la competencia.
La presidencia concede el uso de la palabra al honorable senador Álvaro Antonio Ashton Giraldo.
Palabras del honorable senador Álvaro Antonio Asthon Giraldo.
Con la venia de la presidencia hace uso de la palabra el honorable senador Álvaro Antonio Ashton Giraldo, quien da lectura al Informe de mediación que acordaron las comisiones designadas por los presidentes de ambas corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación del proyecto de ley 195 de 2007 Senado, 333 de 2008 Cámara, por medio de la cual se dictan normas en materia de la protección de la competencia:
Que justamente fueron aprobadas en ambas sesiones plenarias, llegando a definirse una comisión de conciliación integrada por los ponentes Simón Gaviria y Fabián Orozco, y por el senador Antonio Guerra de la Espriella ponente y el autor Álvaro Antonio Ashton Giraldo, conciliando el texto.
(...) una vez se conforma el quórum decisorio:
Leída y cerrada la discusión del informe de conciliación, la presidencia lo somete a consideración de la plenaria y, esta le imparte su aprobación”.
Según informe de sustanciación suscrito por el secretario general de la Cámara de Representantes(48), en sesión plenaria realizada el 17 de junio de 2009, fue considerado y aprobado el informe de conciliación presentado por la comisión accidental de mediación, según consta en el Acta 188 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 840 del 3 de septiembre de 2009(49). La aprobación se realizó previo su anunció en la sesión plenaria ordinaria correspondiente al 16 de junio de 2009, según Acta 187, que se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso Nº 1019 del 9 de octubre de 2009(50).
“Informe de Conciliación al Proyecto de ley 195 de 2007 Cámara, 333 de 2008 Senado, por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia, publicado en la Gaceta del Congreso Nº 502 de 2009.
El texto definitivo del proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 564 de 2009, y el capítulo III sobre autoridad nacional en materia de protección de la competencia quedó redactado de la siguiente manera:
ART. 6º—Autoridad nacional de protección de la competencia.
PAR. —Para el cumplimiento de este objetivo las entidades gubernamentales encargadas de la regulación y del control y vigilancia sobre todos los sectores y actividades económicas prestarán el apoyo técnico que les sea requerido por la Superintendencia de Industria y Comercio.
ART. 7º—Abogacía de la competencia. Además de las disposiciones consagradas en el artículo 2º del Decreto 2153 de 1992, la Superintendencia de Industria y Comercio podrá rendir concepto previo sobre los proyectos de regulación estatal que puedan tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados. Para estos efectos las autoridades de regulación informaran a la superintendencia de industria y comercio de los actos administrativos que se pretendan expedir. El concepto emitido por la Superintendencia de Industria y Comercio en este sentido no será vinculante. Sin embargo, si la autoridad respectiva se apartara de dicho concepto, la misma deberá manifestar de manera expresa dentro de las consideraciones de la decisión los motivos por los cuales se aparta.
ART. 8º—Aviso a otras autoridades. En la oportunidad prevista en el numeral 4º del artículo 10 de esta ley, o, tratándose de una investigación, dentro de los diez (10) días siguientes a su inicio, la Superintendencia de Industria y Comercio deberá comunicar tales hechos a las entidades de regulación y de control y vigilancia competentes según el sector o los sectores involucrados.
PAR. —La unidad administrativa Especial de la Aeronáutica Civil conservara su competencia para la autorización de todas las operaciones comerciales entre los explotadores de aeronaves consistentes en contratos de código compartido, explotación conjunta, utilización de aeronaves en fletamento, intercambio y bloqueo de espacio en aeronaves ”.
Aplicadas las anteriores reglas al asunto bajo revisión y observando el trámite surtido para la aprobación de la Ley 1340 de 2009, considera la Corte que en el trámite del parágrafo del artículo 8ºde esa ley se respetaron los principios de identidad y de consecutividad.
2.7.2.1. En cuanto al principio de consecutividad, encuentra esta Sala que el trámite de la norma acusada cumplió con los tres requisitos creados por la jurisprudencia para que se entienda satisfecho(51): (i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración.
Así que puede observarse que si bien no se habló con anterioridad al cuarto debate del trámite de la ley específicamente de la Aeronáutica Civil como autoridad en materia de competencia, la inclusión de la norma acusada responde a las discusiones surgidas durante el trámite sobre la centralización o no de esas facultades en materia de vigilancia, inspección y control de la libre competencia económica. Tal como se advertía al estudiar la jurisprudencia constitucional sobre este principio, se encuentra que en varias sentencias la Corte ha subrayado que en el cuarto debate se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que estas tengan conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en los debates anteriores(52), como sucedió en este caso.
Si bien el texto específico de este parágrafo fue introducido durante el cuarto debate ante la Plenaria de la Cámara de Representantes, su contenido material - el mantenimiento de las competencias de la Aeronáutica Civil para la autorización de todas las operaciones comerciales, entre los explotadores de aeronaves, consistentes en contratos de códigos compartidos, sustracción con hurto, utilización de aeronaves, enfrentamiento, intercambios y bloqueo de espacios en aeronaves guarda una conexidad temática directa con el contenido de las demás disposiciones del artículo 8ºy del Capítulo III sobre autoridad nacional en materia de protección de la competencia, y, en general, con el objeto y esencia de la ley cual es el de establecer un régimen de protección de la libre competencia.
Manteniendo la importante del criterio de especialidad, el artículo 7º, establece que la Superintendencia de Industria y Comercio podrá rendir concepto previo sobre los proyectos de regulación estatal que puedan tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados.
Y, finalmente, también con base en ese principio de especialidad, el artículo 8º establece que la Superintendencia de Industria y Comercio deberá comunicar el inicio de investigaciones a las entidades de regulación y de control y vigilancia competentes según el sector o los sectores involucrados, las cuales podrán rendir un concepto al respecto.
En efecto, la creación de una excepción a la regla general según la cual sólo existe una autoridad única en materia de protección de la libre competencia económica que es, precisamente, uno de los pilares de la ley, no puede entenderse como un asunto ajeno, extraño o lejano al objeto y esencia del proyecto que en ese momento se discutía y que, claramente hace parte de la libertad de configuración normativa del legislador. Si bien una de las características principales de la Ley es la centralización de facultades en materia de competencia en cabeza de la SIC, en esta no se agota su objeto y fin pues, en esencia, el contenido general de la misma busca sistematizar y regular todo lo atinente a la protección de la libre competencia económica, marco dentro del cual cabe perfectamente el contenido de la norma acusada como manifestación del principio democrático.
Mantener en cabeza de la Aeronáutica Civil la competencia para la autorización de todas las operaciones comerciales entre los explotadores de aeronaves consistentes en contratos de código compartido, explotación conjunta, utilización de aeronaves en fletamento, intercambio y bloqueo de espacio en aeronaves, no es un asunto que modifique sustancialmente el proyecto de ley hasta el punto de hacerlo totalmente distinto al hasta ese momento aprobado, pues simplemente constituye una excepción a la regla general sobre competencia orgánica del objeto de la ley. La modificación entonces consistió estrictamente en que en los asuntos de competencia relacionados con el sector aeronáutico, no es aplicable la regla general de competencia privativa de la SIC, sino una excepción a esta, para que la Aeronáutica Civil conservara las facultades al respecto de libre competencia entre empresas aeronáuticas.
Así ocurrió también con la Superintendencia Financiera, en la cual, también durante el cuarto debate, se conservaron sus facultades en materia de protección de la libre competencia en el sector, específicamente, de conocimiento y decisión sobre la procedencia de los procesos de integración o reorganización empresarial en los que participen exclusivamente las entidades por ella vigiladas (L. 1340/2009, art. 9º), sin que con ello pueda afirmarse que se cambió la esencia del proyecto.
1. Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo fundado en la violación del principio de unidad de materia, en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda.
2. Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 8ºde la Ley 1340 de 2009, por los cargos analizados.
(2) M.P. María Victoria Calle Correa
(3) La Corte ha señalado claramente que un vicio por desconocimiento del principio de unidad de materia tiene carácter sustancial y, por tanto, “no es subsanable” (Sent. C-025/93. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); y “por ende la acción contra una norma legal por violar el artículo 158 de la Carta no caduca” (Sent. C-531/95. M.P. Alejandro Martínez Caballero). Ver además las sentencias C-256 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz, C-006 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-120 de 2006 MP. Alfredo Beltrán Sierra, C-506 de 2006 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-211 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-214 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-230 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(4) Ver entre otras las sentencias C-025 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-407 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-523 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-531 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-486 de 2009 M.P. María Victoria Calle Correa.
(5) Cfr. Sentencia C-832 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(6) Sentencia C-501 de 2001, MP. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte consideró que no se desconocía el principio de unidad de materia, al incluir en una ley (L. 510/99) cuyo objeto son disposiciones para el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores y las Superintendencias Bancaria y de Valores, una norma (par. 3º, art. 52) que reforma una disposición de otra ley (L. 446/98, art. 148), con el fin de extender la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio excepcional de funciones judiciales.). Esta jurisprudencia ya había sido reiterada en la Sentencia C-540/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte estableció que el demandante tiene la carga de señalar cuál o cuáles son las partes que no tienen relación alguna con la materia central de la ley).
(7) El artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la distribución de combustible importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita “la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de tributos”, tiene conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es tributaria. La Corte también encontró conexidad temática y teleológica, por esta razón. Sentencia C-714 de 2001 MP. Rodrigo Escobar Gil.
(8) Sentencia C-1025 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(9) Ver folio 9 del cuaderno principal de pruebas (pág. 9 del escrito de demanda).
(13) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
(14) M.P. Clara Inés Vargas Hernández
(16) En la Sentencia C-208 de 2005, la Corte se pronunció sobre la demanda interpuesta contra los incisos 3º y 4º del artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003 “Por el cual se adopta una reforma política y se dictan otras disposiciones”; en dichos incisos se regulaba el mecanismo del voto preferente para la elección y asignación de curules en las corporaciones públicas. Esta figura no había sido incluida en el proyecto inicial sometido a consideración del Senado, y el tema específico del voto preferente no fue debatido ni en la comisión ni en la plenaria de esta corporación, aunque algunos senadores sí habían expresado su criterio sobre el mecanismo y radicaron una constancia sobre el mismo, si bien no presentaron una proposición formal para incluirlo en el articulado del proyecto y someterlo formalmente a discusión y decisión. Luego el tema fue introducido mediante proposición en la Comisión Primera de la Cámara, y aprobado tanto en la comisión como en la plenaria de dicha corporación, para luego ser incluido por la comisión accidental de conciliación en el texto finalmente aprobado por las plenarias. El problema jurídico que se planteó la Corte, que resulta pertinente para el presente proceso, fue el de “determinar, si el tema del voto preferente violó el principio de consecutividad, pues como lo sostiene la demandante, no surtió los ocho debates reglamentarios, y la comisión de conciliación que fue designada durante la primera vuelta excedió sus límites competenciales al conciliar ese tema, el cual además, fue novedoso para el Senado en la segunda vuelta, y por lo tanto no podía ser incluido, dado que se omitió consciente y voluntariamente en esa célula legislativa durante la primera vuelta”.
(17) En aplicación de estas reglas, en la Sentencia C-208/05 antecitada, teniendo en cuenta que los incisos sobre el mecanismo del voto preferente formaban parte de un proyecto mucho más amplio que tocaba diversos temas atinentes al ejercicio de los derechos políticos, consideró la Corte que si bien el tema no había sido debatido y aprobado en el Senado de la República, “cuando la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en primera “vuelta”, aprueba adicionar un artículo al proyecto de reforma constitucional para incluirle normas relativas al voto preferente, tal adición no vulneró el principio de consecutividad, pues no se trató de incluir un tema nuevo y falto de conexidad, sino del ejercicio de la facultad que tiene cada una de las cámaras de decidir de manera distinta temas del proyecto que también han sido debatidos en la otra célula legislativa, y que para el caso se referían a la conformación de las listas, la forma de elección de candidatos a corporaciones públicas y la asignación de curules, entre otros”. Por lo tanto, descartó la Corte que el Senado de la República hubiese omitido de manera voluntaria y consciente el tema del voto preferente durante la primera vuelta, es decir, que hubiera “eludido el debate respectivo u omitido el ejercicio de sus competencias, pues como ya se advirtió, en esta instancia legislativa sí se debatieron los temas del proyecto relacionados con la conformación de las listas, la forma de elección de candidatos a corporaciones públicas y la asignación de curules, entre otros, adoptándose otro mecanismo diferente al del voto preferente, pues esta era tan solo una de las varias opciones con que contaba el Congreso para los efectos de la reforma constitucional”. Para la Corte, cada Cámara expresó su voluntad sobre estos temas interrelacionados, por lo cual se presentó una discrepancia susceptible de ser conciliada por la comisión accidental de mediación. La conexidad temática entre el voto preferente y los demás temas regulados en el proyecto así lo permitía. En consecuencia, la norma fue declarada exequible.
(19) Ver sentencias C-1147 de 2003, C-305 de 2004 y C-376 de 2008.
(20) M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
(25) El cual señala: “Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2º, de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en plenaria, estas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva comisión permanente”.
(29) Sentencia C-208 de 2005 “resulta contrario al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al trámite correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de cada cámara, puesto que tal situación, en la que la comisión correspondiente renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que se efectúe debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconociéndose con ello lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 157 C.P.”
(30) Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1056 de 2003, C-1147 de 2003 y C-1152 de 2003, 1092 de 2003, C-312 de 2004, C-313 de 2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004.
(31) Ver folios 3 y siguientes del cuaderno de pruebas 2.
(32) Ver folios 6 y siguientes del cuaderno de pruebas 2.
(33) La Gaceta del Congreso Nº 490 de 2008 no obra en el expediente, pero fue consultada por el despacho del magistrado sustanciador en la siguiente dirección electrónica: http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
(34) Ver folios 43 a 54 del cuaderno de pruebas 3.
(35) Ver folios 185 y 186 del cuaderno de pruebas 3.
(36) Ver Folios 101 y 102 del cuaderno de pruebas 3.
(37) Ver Folios 21 a 41 del cuaderno de pruebas 4.
(38) Folios 99 a 103 del cuaderno de pruebas 3.
(39) Publicado en la Gaceta del Congreso Nº 79 del 25 de febrero de 2009. Ver folios 61 a 67 del cuaderno 4.
(40) Ver folios 58 a 63 del cuaderno 5.
(41) Ver folios 74 a 83 del cuaderno 5.
(42) Ver folios 3 y 4 del cuaderno de pruebas 5.
(43) Folios 233 a 241 del cuaderno de pruebas 5.
(44) Ver folio 240 del cuaderno 5.
(45) Cfr. Folio 2 del cuaderno 3.
(46) Ver folios 337 a 338 y 364 a 370 del cuaderno 3.
(47) Ver folio 323 del cuaderno 3.
(48) Ver informe de sustanciación en folio 3 del cuaderno de pruebas 5.
(49) Ver folio 452 del cuaderno 5.
(50) Ver folio 412 del cuaderno 5.
(51) Ver Sentencia C-410 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(52) Ver entre otras las sentencias C-922 de 2000, MP: Antonio Barrera Carbonell; C-1488 de 2000, MP: Martha Victoria Sáchica Méndez; C-198 de 2001, MP: Alejandro Martínez Caballero; C-950 de 2001, MP: Jaime Córdoba Triviño SV: Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; C-992 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil; C-1191 de 2001, M.P.(E): Rodrigo Uprimny Yepes, C-179 de 2002 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-816 de 2004, MMPP: Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimmy Yepes; C-208 de 2005, M.P: Clara Inés Vargas Hernández; C-1040 y C-1041 de 2005, MMPP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, y Clara Inés Vargas Hernández, C-453 de 2006, M.P: Manuel José Cepeda Espinosa; C-292 de 2007, M.P: Rodrigo Escobar Gil; C-307 de 2008, M.P: Marco Gerardo Monroy Cabra; C-376-2008, MP: Nilson Pinilla Pinilla; C-942 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

References: ARTÍCULO 8
 artículo 8
 artículo 10
 artículo 62
 artículo 8
 artículo 6
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 242
 artículo 158
 artículo 158
 artículo 158
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 178
 artículo 177
 artículo 186
 artículo 161
 artículo 8
 artículo 157
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 artículo 160
 artículo 179
 artículo 111
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 8
 Artículo 5
 artículo 8
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 artículo 6
 artículo 5
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 artículo 4
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 Artículo 2
 artículo 46
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 Artículo 6
 Artículo 7
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 artículo 8
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