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Timestamp: 2019-09-17 04:59:34+00:00

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﻿ SENTENCIA C-531 DE JULIO 3 DE 2003
SENTENCIA C-531 DE 03 DE JULIO DE 2003
CONTENIDO:RÉGIMEN PRESTACIONAL DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS ADSCRITAS O VINCULADAS AL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. DESCUENTO DE PRIMA DE VACACIONES A LOS EMPLEADOS PÚBLICOS Y TRABAJADORES OFICIALES. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL INCISO 1 Y LA EXPRESIÓN "DEL VALOR CORRESPONDIENTE A LOS TRES (3) DÍAS A QUE SE REFIERE ESTE ARTÍCULO" CONTENIDA EN EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 25 DEL DECRETO LEY 2701 DE 1988 Y SE DECLARA INEXEQUIBLE EL PARÁGRAFO 2 DEL ARTÍCULO 48 DEL DECRETO LEY 1214 DE 1990.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEADO PÚBLICO, ENTIDAD DESCENTRALIZADA, PRIMA DE VACACIONES, RÉGIMEN PRESTACIONAL DE EMPLEO, ESTRUCTURA DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
Sentencia C-531 de julio 3 de 2003
Sentencia C-531 de 2003
Ref.: Expediente D-4392.
Demandantes: Ramiro Mejía Correa y Martha Elena Chávez Valbuena.
Demanda de inconstitucionalidad de los artículos 25 (parcial) del Decreto-Ley 2701 de 1988 y 48 (parcial) del Decreto-Ley 1214 de 1990.
A continuación se transcriben los textos de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en los diarios oficiales 38634 de 29 de diciembre de 1988 y 39406 de 8 de junio de 1990, respectivamente, de los cuales se resaltaron apartes acusados:
Del régimen de asignaciones, primas y prestaciones sociales
ART. 25.—Fondo de bienestar social y cultural. De la prima de vacaciones se descontará el valor correspondiente a tres (3) días de sueldo básico, el cual ingresará a una cuenta o fondo especial, destinado exclusivamente al desarrollo de planes de bienestar social y cultural para el personal de las entidades descentralizadas a que se refiere el presente decreto.
PAR.—Además del valor correspondiente a los tres (3) días a que se refiere este artículo, ingresarán al fondo de bienestar social y cultural, los dineros provenientes de los siguientes conceptos (...)”.
DECRETO NÚMERO 1214 DE 1990
Por el cual se reforma el estatuto y el régimen prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 66 de 1989,
De las primas y subsidios
ART. 48.—Prima vacacional. Los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional con la excepción consagrada en el artículo 8º del Decreto 183 de 1975, tendrán derecho al pago de una prima vacacional equivalente al cincuenta por ciento (50%) de los haberes mensuales por cada año de servicio, y solamente por un período dentro de cada año fiscal.
PAR. 1º—Cuando el empleado se encuentra en comisión en el exterior e hiciere uso de vacaciones, percibirá la prima referida en pesos colombianos, liquidada en las condiciones establecidas en el presente artículo.
PAR. 2º—De la prima de vacaciones se descontará el valor correspondiente a tres (3) días de sueldo básico, que ingresarán al fondo de bienestar y recreación del Ministerio de Defensa o Policía Nacional, respectivamente.
PAR. 3º—La prima de vacaciones debe liquidarse en la nómina correspondiente al mes inmediatamente anterior a aquel en que los interesados vayan a disfrutar de sus vacaciones anuales”.
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución, corresponde a esta corporación conocer de la presente demanda, por dirigirse ésta contra disposiciones que forman parte de decretos leyes.
Los demandantes consideran que las normas acusadas en forma parcial vulneran los artículos 76, numeral 12, de la Constitución de 1886 y los artículos 13, 16, 25, 53, 58, 333, 334, 336 y 338 de la Constitución vigente.
No obstante, los cargos planteados se refieren únicamente al presunto exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, por parte del Presidente de la República, y no a la vulneración de las demás normas constitucionales señaladas, por lo cual no se cumplió en relación con éstas la exigencia contemplada en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en el sentido de expresar las razones por las que los textos constitucionales se estiman violados, como lo anota en su concepto el Procurador General de la Nación.
La Corte ha hecho múltiples pronunciamientos en relación con el cumplimiento de este requisito, con el cual se persigue que la misma pueda conocer los motivos, fundamentos o elementos de juicio, de carácter exclusivamente jurídico, por los cuales el demandante considera que las disposiciones acusadas quebrantan el ordenamiento superior, teniendo en cuenta que conforme a éste el control de constitucionalidad de las normas legales requiere por regla general la formulación de una demanda y no puede realizarse en forma oficiosa por esta corporación y, por otra parte, que dichas normas gozan de una presunción de constitucionalidad que debe ser desvirtuada para que prospere la pretensión de declaración de inexequibilidad.
Acerca de este tema la Corte ha expresado:
“Finalmente, (iii) tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (D. 2067/2000, art. 2º, num. 3º). Esta es una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público. La efectividad del derecho político defiende, como lo ha dicho esta corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes (1) . De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional” (2) ” (3) .
(1) Cfr., entre varios, los autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentado por los actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
(2) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-898 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.
En consecuencia, esta corporación no adoptará decisión en relación con la presunta violación de los artículos 13, 16, 25, 53, 58, 333, 334 y 336 de la Constitución vigente.
Corresponde a la Corte determinar si al establecer el Gobierno Nacional un descuento de la prima de vacaciones a los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional, en virtud del artículo 25 del Decreto-Ley 2701 de 1988, y al personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, en virtud del artículo 48 del Decreto-Ley 1214 de 1990, con destino a una cuenta o fondo de bienestar social y cultural, excedió el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República y vulneró lo dispuesto en los artículos 76, numeral 12, y 118, numeral 8º, de la Constitución Política de 1886.
Para tal efecto examinará en primer lugar la naturaleza jurídica del descuento de la prima de vacaciones establecido en las disposiciones acusadas y a continuación el ejercicio de las facultades extraordinarias por parte del Presidente de la República en relación con dichas normas.
Naturaleza jurídica del descuento de la prima de vacaciones establecido en las disposiciones acusadas.
4.1. El descuento de la prima de vacaciones establecido en las disposiciones acusadas tiene la naturaleza de una contribución parafiscal, de acuerdo con lo expuesto por la doctrina jurídica sobre hacienda pública y por la jurisprudencia constitucional.
Dicha contribución es una especie del género tributos y consiste en una obligación pecuniaria impuesta por la ley a los miembros de una colectividad o agrupación económica o social, a favor de entidades públicas distintas de las territoriales, a favor de entidades semipúblicas o a favor de entidades privadas que realizan actividades de interés general, las cuales tienen una destinación específica de beneficio de los mismos contribuyentes y no entran a formar parte del Prepuesto General de la Nación.
Sobre el concepto de contribución parafiscal la Corte ha expresado:
“Posteriormente la teoría de la hacienda pública ha desarrollado prolíficamente este concepto y aunque las definiciones no son ciertamente unívocas existe en todas ellas un denominador común: se trata de una técnica de intervención del Estado en la economía, destinada a extraer ciertos recursos de un sector económico, para ser invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional. En suma, una característica esencial de los recursos parafiscales es su especial afectación.
“La doctrina ha coincidido también en diferenciar claramente a las contribuciones parafiscales de categorías clásicas tales como: los impuestos y las tasas.
“A diferencia de las tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al ciudadano el derecho a exigir del Estado la prestación de un servicio o la transferencia de un bien. Se diferencian de los impuestos en la medida en que carecen de la generalidad propia de este tipo de gravámenes, tanto en materia de sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen una especial afectación y no se destinan a las arcas generales del tesoro público.
La doctrina suele señalar que las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de la soberanía fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relación directa ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran solo a un gremio o colectividad específica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o comunidad.
“De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el término “contribución parafiscal” hace relación a un gravamen especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravamen es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interés general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por último, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado” (4) .
(4) Sentencia C-40 de 1993. M. P. Ciro Angarita Barón.
v) Dichos recursos no entran a formar parte del Prepuesto General de la Nación.
4.2. La Corte ha expuesto este mismo criterio en casos similares, así:
“(...) Sobre el tema de los descuentos en favor de Prosocial, esta corporación ya se pronunció en la Sentencia C-105 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz) al decidir una acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 27 del Decreto-Ley 1045 de 1978, “por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional”. Como se puede observar, existe casi completa identidad entre los textos del artículo 27 del Decreto 1045 de 1978 y la norma que es objeto de este proceso, el artículo 61 de la Ley 383 de 1997. En efecto, el mencionado artículo 27 del Decreto 1045 de 1968 rezaba:
“En aquella ocasión, la Corte estableció que la norma que autorizaba que se descontara de las primas de vacaciones de los servidores públicos del orden nacional el valor correspondiente a tres días, para ser depositado en Prosocial, creaba una contribución parafiscal. Al respecto, se expuso en la sentencia:
“Dicha contribución se estableció con carácter obligatorio y se destinó de manera específica a un ente público, la promotora de vacaciones y recreación social, Prosocial, empresa industrial y comercial del Estado vinculada a Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
“Por los motivos señalados, la Corte considera que el Gobierno Nacional se extralimitó o desbordó el límite material de las atribuciones que le fueron otorgadas por el legislador a través de la Ley 5ª de 1978, en lo que hace al artículo 27 del Decreto-Ley 1045 de 1978, motivo por el cual dicha norma será retirada del ordenamiento jurídico” (5) .
(5) Sentencia C-604 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esa oportunidad la Corte declaró inexequible el artículo 61 de la Ley 383 de 1997, por violación del principio de unidad de materia. Dicha norma disponía: “De los descuentos a favor de Prosocial. El valor de tres (3) días de los quince (15) días de prima de vacaciones de todos los servidores públicos del orden nacional, salvo disposición legal en contrario, aún en los casos que se autoricen vacaciones en dinero, será depositado por el respectivo organismo en la Promotora de Vacaciones y Recreación Social, Prosocial, entidad que manejará dichos recursos en cuenta especial y facilitará la expedición de un certificado sobre su valor para que el beneficiario obtenga bajos costos en sus planes vacacionales”.
Ejercicio de las facultades extraordinarias por parte del Presidente de la República en relación con las normas acusadas.
4.3. Debe señalarse, en primer lugar, que esta corporación en repetidas ocasiones ha manifestado que el examen de constitucionalidad de los procedimientos de expedición de las leyes en sentido formal y de los decretos con fuerza de ley dictados antes de la vigencia de la Constitución Política de 1991, debe efectuarse con fundamento en las disposiciones vigentes al aplicarse dichos procedimientos, y no con base en las normas actualmente vigentes (6) .
(6) Al respecto se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-416 de 1992, C-467 de 1993, C-177 de 1994, C-546 de 1994 , C-176 de 1996 y C-507 de 2001.
En la Sentencia C-176 de 1996 (7) señaló:
“(...) esta corporación ha sostenido en varias sentencias que si se acusa una norma preconstituyente por no cumplir con esas exigencias de forma, la preceptiva constitucional aplicable es la Carta de 1886 con sus respectivas reformas, pues la formación de un acto jurídico —como una ley— se rige por las reglas vigentes al momento de su expedición (8) , y no por la normatividad posterior. En efecto, la regulación ulterior no puede generar una inconstitucionalidad sobreviniente por vicios deformación de un acto que fue regularmente expedido”.
(8) Ver, entre otras, las sentencias C-416 de 1992, C-467 de 1993 y C-546 de 1994.
Por consiguiente, por haberse expedido bajo la vigencia de la Constitución de 1886 las normas impugnadas, el análisis sobre la constitucionalidad del ejercicio de las facultades extraordinarias debe hacerse con base en lo dispuesto en el artículo 76, numeral 12, de aquella, en virtud del cual correspondía al Congreso de la República “revestir, pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen”, en concordancia con lo establecido en el artículo 118, ordinal 8º, ibídem, según el cual correspondía al Presidente de la República en relación con el Congreso “ejercer las facultades a que se refieren los artículos 76, ordinales 11 y 12, (...) y dictar los decretos con la fuerza legislativa que ellos contemplan”.
4.4. La Corte ha expresado en numerosas ocasiones, en relación con el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República al Presidente de la República bajo la vigencia de la actual Constitución, que el mismo está sometido tanto a un límite temporal, en cuanto no puede sobrepasar el término fijado en la ley habilitante, como a un límite material, en cuanto no puede exceder las materias señaladas expresa y precisamente en dicha ley, así:
“Se ha reiterado por esta corporación que cuando el Presidente de la República es revestido de facultades extraordinarias por parte del Congreso y en cumplimiento de la función asignada a éste por el numeral 10 del artículo 150 superior, el límite de las facultades comporta una doble connotación, a saber: a) Límite temporal: el cual debe ser señalado en forma expresa en la ley de facultades y que se refiere al lapso de tiempo de que dispone el ejecutivo para hacer uso de dichas facultades, el cual no puede exceder de seis (6) meses y, b) Límite material: que igualmente debe ser indicado en forma precisa en la ley de facultades y se refiere a la determinación clara, específica y concreta del objeto, asunto o materia sobre la cual debe recaer el ejercicio o uso de las facultades.
“La Corte en esta materia ha señalado que las facultades deben ser expresas y precisas, nunca implícitas y no admiten analogías, ni interpretaciones extensivas. Y por lo tanto, se viola la Constitución Política, cuando se entiende que una cierta facultad incorpora o incluye otras, que no se encuentran expresamente contenidas en la norma de facultades. (C-498/95)” (9) .
(9) Sentencia C-452 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería. Salvamento parcial de voto de Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería. Salvamento de voto de Manuel José Cepeda Espinosa. Sobre el tema pueden consultarse también, entre otras, las sentencias C-712 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C 286 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-298 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-398 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Este criterio es válido también respecto del ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas bajo la vigencia de la Constitución de 1886, teniendo en cuenta que, por una parte, en dicho ordenamiento aquella institución tenía también un carácter excepcional, y, por otra parte, en él se señalaban los mismos límites temporal y material, con la diferencia de que el término correspondiente era indeterminado y, en cambio, en la nueva Constitución el término es de seis (6) meses.
4.5. El artículo 25 del Decreto-Ley 2701 de 1988 fue dictado con base en la Ley 5ª de 12 de enero de 1988, “por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias relacionadas con las Fuerzas Militares y de Policía y se dictan otras disposiciones”, cuyo texto es el siguiente (10) :
(10) Diario Oficial 38180 de 12 de enero de 1988.
“e) Reformar el estatuto de capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces, e indemnizaciones del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, soldados, grumetes, agentes, alumnos de las escuelas de formación y personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional: y
A su vez, el artículo 48 del Decreto-Ley 1214 de 1990 fue expedido con fundamento en la Ley 66 del 11 de diciembre de 1989, “por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias pro tempore para reformar los estatutos y el régimen prestacional del personal de oficiales, suboficiales, agentes y civiles del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional; y establece el régimen de la vigilancia privada”, cuyo texto es el siguiente (11) :
(11) Diario Oficial 39.098 del 11 de diciembre de 1989.
“a) Reformar los estatutos del personal de oficiales, suboficiales y agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en las siguientes materias: disposiciones preliminares; jerarquía; clasificación, escalafón, ingreso, formación y ascenso; administración de personal; asignaciones, subsidios, primas, dotaciones y descuentos, traslados, comisiones, pasajes, viáticos y licencias; suspensión, retiro, separación y reincorporación; régimen general de prestaciones sociales; reservas, normas para alumnos de las escuelas de formación; trámite para reconocimientos prestacionales y disposiciones varias;
b) Reformar el estatuto y el régimen prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, en las siguientes materias: Clasificación general; ingresos, promociones; cambios de nivel y traslados; retiros del servicio; asignaciones primas y subsidios; régimen disciplinario; situaciones administrativas; seguridad y bienestar social; régimen de los trabajadores oficiales de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional;
c) Expedir el estatuto de la vigilancia privada, concretamente sobre los siguientes aspectos: Principios generales: Constitución, licencias de funcionamiento y renovación; régimen laboral; régimen del servicio de vigilancia privada y control de las empresas; seguros y garantías del servicio de la vigilancia privada; reglamentación sobre adquisición y empleo de armamento; reglamento de uniformes; regulación sobre equipos de comunicación y transporte; sanciones; creación y reglamento de escuelas de capacitación de vigilancia privada.
ART. 2º—Esta Ley rige a partir de la fecha de su sanción”.
Con base en el texto de estas disposiciones se puede establecer que en el artículo 1º de la Ley 5ª de 1988 el legislador ordinario otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República, entre otros, con el objeto de que reformara el régimen prestacional de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional (lit. b)), y que en el artículo 1º de la Ley 66 de 1989 las confirió con el objeto de que reformara los estatutos del personal de oficiales, suboficiales y agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en las materias allí señaladas, entre las cuales se encuentran “primas”, “descuentos” y “régimen general de prestaciones sociales” (lit. a)), y reformara el estatuto y el régimen prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, en las materias allí indicadas, entre las cuales se hallan “primas” y “seguridad y bienestar social”.
Sin embargo, las disposiciones de las citadas leyes habilitantes no otorgaron al Presidente de la República en forma expresa y precisa facultades para que impusiera o estableciera la contribución parafiscal consistente en un descuento de la prima de vacaciones, por un valor correspondiente a tres (3) días de sueldo básico, de que tratan las normas acusadas, lo cual significa que aquella autoridad al expedir las mismas excedió el límite material en el ejercicio de las facultades otorgadas y violó lo dispuesto en los artículos 76, numeral 12 y 118, numeral 8º, de la Constitución Política de 1886.
Por esta razón, se declararán inexequibles las disposiciones impugnadas.
1. Declarar INEXEQUIBLE el inciso 1º y la expresión “del valor correspondiente a los tres (3) días a que se refiere este artículo” contenida en el parágrafo del artículo 25 del Decreto-Ley 2701 de 1988.
2. Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 2º del artículo 48 del Decreto-Ley 1214 de 1990.

References: ARTÍCULO 25
 ARTÍCULO 48
 artículo 8
 artículo 241
 artículo 2
 artículo 25
 artículo 48
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 61
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 61
 artículo 76
 artículo 118
 artículo 150
 artículo 25
 artículo 48
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 25
 artículo 48