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Timestamp: 2019-10-16 07:00:53+00:00

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Corte Costituzionale, Sentenza n. 239 DEL 2003 CIRCOLAZIONE STRADALE Patente sospensione e revoca – Gadit
Corte Costituzionale, Sentenza n. 239 DEL 2003 CIRCOLAZIONE STRADALE Patente sospensione e revoca
1. – Con ordinanza del 19 febbraio 2002 (r.o. n. 149 del 2002), il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige, sede di Trento, ha sollevato, in riferimento all’art. 76 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 120, comma 2, e 130, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), nella parte in cui – nel loro combinato disposto – prevedono la revoca della patente nei confronti delle persone condannate a pena detentiva non inferiore a tre anni, quando l’utilizzazione del documento di guida possa agevolare la commissione di reati della stessa natura.
1.1. – Il Tribunale rimettente è chiamato a pronunciarsi sulla richiesta di annullamento di un provvedimento di revoca della patente di guida adottato, in applicazione delle norme sopra citate, dal Commissario del Governo per la Provincia di Trento, sulla base di una valutazione – sorretta da un rapporto informativo della questura locale – di probabile commissione di ulteriori reati della medesima natura da parte del relativo titolare, già in precedenza condannato alla pena detentiva di anni quattro e mesi quattro di reclusione per tentata rapina e detenzione illegale di armi.
1.2. – Dando seguito a una prospettazione subordinata formulata dal ricorrente, il giudice rimettente solleva la questione di legittimità costituzionale sulla base della considerazione – desunta direttamente dalla giurisprudenza costituzionale in materia: sentenze n. 305 del 1996, n. 354 del 1998, n. 427 del 2000 e n. 251 del 2001 – del carattere limitato della delega conferita, sul punto, con la legge 13 giugno 1991, n. 190 (Delega al Governo per la revisione delle norme concernenti la disciplina della circolazione stradale): se, infatti, l’art. 1 di detta legge delegava in generale il Governo ad adottare disposizioni intese a "rivedere e riordinare" la legislazione vigente in materia di circolazione stradale, la lettera t) del successivo art. 2 della medesima legge, in particolare, autorizzava il legislatore delegato a effettuare un mero "riesame della disciplina […] della revoca della patente di guida, anche con riferimento ai soggetti sottoposti a misura di sicurezza personale e a misure di prevenzione". In tal modo, osserva il giudice a quo, la legge delega ha identificato, quale base di partenza dell’attività delegata, la legislazione preesistente, che non poteva essere modificata in termini radicalmente innovativi se non in presenza di specifiche norme abilitanti.
Ma questa condizione, osserva il rimettente, non è soddisfatta: da un lato, le disposizioni della cui legittimità costituzionale si tratta non hanno riscontro nella legislazione precedente, poiché gli artt. 82 e 91 del codice della strada approvato con il d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393 (Testo unico delle norme sulla circolazione stradale), non consideravano in alcun modo l’ipotesi di una revoca della patente di guida in presenza di condanna a pena detentiva non inferiore a tre anni, quando l’utilizzazione del documento di guida potesse agevolare la commissione di reati della stessa natura; dall’altro, manca del tutto, nel corpo della legge di delegazione, una previsione idonea a sostenere l’innovativa disciplina introdotta dal Governo.
Perciò, analogamente a quanto deciso dalla Corte costituzionale nelle menzionate pronunce, anche nella specie si deve riscontrare il vizio di eccesso di delega.
1.3. – Il rimettente conclude svolgendo alcune considerazioni sulla natura della normativa che è oggetto della questione sollevata.
Richiamando, anche sotto tale profilo, la giurisprudenza costituzionale, il giudice a quo sottolinea che la disciplina sottoposta al controllo della Corte deve intendersi quella di rango legislativo, contenuta nei due articoli del codice impugnati, giacché l’intervento di "delegificazione" operato con il d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575 (Regolamento recante la disciplina dei procedimenti per il rilascio e la duplicazione della patente di guida di veicoli), che ha sostituito le disposizioni censurate con altre di contenuto analogo ma di rango secondario (artt. 5 e 11), è andato oltre i limiti a esso assegnati dalla legge abilitante – e segnatamente dall’art. 2, comma 7, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica) – , regolando non solo la disciplina del procedimento, ma altresì aspetti sostanziali della materia: pertanto, precisa il rimettente, la clausola abrogativa delle norme anteriori di rango legislativo, contenuta nel comma 8 dell’art. 2 della stessa legge n. 537 del 1993, è da ritenersi inoperante, e ciò consente, non essendosi perfezionato il complessivo intervento di "delegificazione", di sollevare la questione sulla disciplina con forza di legge.
2. – Con ordinanza del 24 giugno 2002 (r.o. n. 382 del 2002), il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, ha sollevato, in riferimento agli artt. 4 e 76 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 120, comma 1, del decreto legislativo n. 285 del 1992, nella parte in cui prevede la revoca della patente nei confronti delle persone condannate a pena detentiva non inferiore a tre anni, quando l’utilizzazione del documento di guida possa agevolare la commissione di reati della stessa natura.
2.1. – Secondo quanto riferisce il giudice rimettente, il giudizio principale ha per oggetto l’impugnazione di un decreto prefettizio di revoca della patente di guida, adottato in data 15 gennaio 2001, fondato su tre concorrenti motivi: (a) le due condanne del titolare a pene detentive di anni tre e mesi otto e di anni sette di reclusione, per rapina e porto illegale di armi, (b) la pregressa sottoposizione a libertà vigilata, (c) la pregressa sottoposizione a foglio di via obbligatorio.
2.2. – Sul punto il giudice a quo rileva preliminarmente che, alla stregua delle dichiarazioni di incostituzionalità rese in materia dalla Corte (sentenze n. 354 del 1998, n. 427 del 2000 e n. 251 del 2001) e dei relativi effetti, nonché alla luce del principio della rilevabilità d’ufficio del vizio di incostituzionalità, anche se non dedotto nell’impugnazione di merito, l’atto amministrativo di revoca della patente contro il quale è promosso il ricorso deve ritenersi validamente sorretto solo dal riferimento, in esso contenuto, alla intervenuta condanna a pena detentiva superiore a tre anni, essendo viceversa venuti meno i presupposti ulteriori per effetto delle pronunce sopra indicate.
2.3. – Inoltre, il rimettente – con argomentazioni analoghe a quelle formulate, sul punto, nell’ordinanza di rimessione di cui al r.o. n. 149 del 2002 – precisa che la norma impugnata deve essere sottoposta al vaglio della Corte costituzionale nella sua veste legislativa. Osserva al riguardo il giudice a quo che il regolamento (d.P.R. n. 575 del 1994) poteva disporre, secondo la legge abilitante, solo sul piano della disciplina degli aspetti procedimentali del rilascio della patente, ma non poteva operare alcuna innovazione di carattere sostanziale: l’avere il regolamento medesimo disposto fuori dell’ambito consentito rende pertanto inoperante la clausola abrogativa delle norme di legge anteriori contenuta nel comma 8 dell’art. 2 della legge n. 537 del 1993, con la conseguenza che, indipendentemente dall’apparente "sostituzione" dell’intera disposizione a opera dell’atto secondario, la norma continua a rivestire i caratteri e la forza della legge, secondo l’originaria fonte che ha posto il testo del codice della strada, e su di essa può quindi svolgersi il controllo di costituzionalità.
2.4. – Affermata quindi la rilevanza della questione, dalla cui soluzione dipende l’esito del giudizio amministrativo, il TAR prospetta un duplice profilo di incostituzionalità.
Per un primo aspetto, la disposizione sarebbe in contrasto con l’art. 76 della Costituzione, in relazione alla giurisprudenza costituzionale formatasi al riguardo, che ha più volte rilevato come la legge delega n. 190 del 1991 abbia identificato nella disciplina preesistente la base di partenza della normativa delegata, ammettendo la possibilità di interventi innovativi solo in presenza di un principio o di un criterio direttivo a ciò specificamente abilitante, il che non è dato riscontrare nella previsione del "riesame" della materia contenuta nell’art. 2, comma 1, lettera t), della stessa legge delega.
Poiché la previsione di una revoca della patente quale effetto di una condanna non inferiore a tre anni di pena detentiva non ha riscontro nella disciplina anteriore (artt. 82 e 91 del codice della strada del 1959), ne consegue, secondo il TAR, la violazione del parametro invocato, secondo la medesima argomentazione che ha condotto la Corte costituzionale alla dichiarazione di incostituzionalità della disciplina in argomento in altrettanti casi di innovazioni introdotte dal legislatore delegato in assenza di una specifica abilitazione nella legge di delegazione (sentenze n. 354 del 1998 e n. 427 del 2000).
Sotto altro profilo, il giudice a quo individua un contrasto della normativa con il diritto al lavoro, garantito dall’art. 4 della Costituzione: la revoca della patente appare al rimettente una misura eccessiva rispetto all’esigenza di protezione dell’interesse alla sicurezza della collettività, poiché la norma sacrifica per intero la posizione soggettiva del singolo; inoltre, data la concreta necessità della utilizzazione del mezzo di trasporto privato in un rilevante numero di attività lavorative, specie indipendenti, la riduzione della mobilità che segue alla revoca della patente costituisce un reale ostacolo al diritto-dovere di svolgere una di dette attività, con un effetto controproducente rispetto alla finalità di reinserimento di soggetti già condannati.
3. – In entrambi i giudizi così promossi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato.
3.1. – L’Avvocatura, sulla premessa dell’oramai avvenuta "delegificazione" della materia, ha preliminarmente dedotto l’inammissibilità di entrambe le questioni, perché aventi a oggetto norme di natura regolamentare.
3.2. – Nel solo giudizio di cui al r.o. n. 382 del 2002, l’Avvocatura ha inoltre argomentato nel merito l’infondatezza della questione.
Se la scelta del legislatore di assegnare "la prevalenza all’interesse pubblico allorché risulti chiaro e probabile che il possesso della patente possa facilitare la commissione di reati" appare in sé ragionevole, sarebbe comunque da escludere che la disciplina della revoca sia in contrasto con il diritto al lavoro, che non si identifica con l’abilitazione alla guida di veicoli e che comunque può essere modulato in vista della tutela di altre esigenze.
Quanto alla censura di eccesso di delega, l’interveniente ritiene che la disposizione dell’art. 2, comma 1, lettera t), della legge n. 190 del 1991 debba essere letta nel senso della possibilità di una parziale innovazione. Del resto, secondo l’Avvocatura, la disciplina in questione troverebbe riscontro nel codice previgente e precisamente nell’art. 82 del d.P.R. n. 393 del 1959, nella parte in cui esso aveva riguardo all’ipotesi di revoca della patente nei confronti di soggetti dichiarati delinquenti abituali, professionali o per tendenza: l’ipotesi ora in esame della condanna a pena detentiva non inferiore a tre anni, posta nel nuovo codice della strada, si salderebbe dunque con questa preesistente disciplina, di cui costituirebbe uno sviluppo comunque di segno meno restrittivo.
1. – Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige, sede di Trento (r.o. n. 149 del 2002), e il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia (r.o. n. 382 del 2002), hanno sollevato, entrambi in riferimento all’art. 76 della Costituzione e il solo TAR per la Lombardia altresì in riferimento all’art. 4 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale, rispettivamente, dell’art. 120, comma 1 (rectius: comma 2) (r.o. n. 382 del 2002), e degli artt. 120, comma 2, e 130, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), nella parte in cui dette norme prevedono che il Prefetto possa disporre la revoca della patente nei confronti delle persone condannate a pena detentiva non inferiore a tre anni, quando ritenga che l’utilizzazione del documento di guida possa agevolare la commissione di reati della stessa natura di quelli per i quali è stata inflitta la condanna.
Entrambi i giudici rimettenti dubitano della costituzionalità della disciplina sotto il profilo della violazione dell’art. 76 della Costituzione, ritenendo, anche alla stregua di precedenti decisioni di questa Corte in materia, che il legislatore delegato, introducendo la menzionata ipotesi di revoca della patente di guida, non prevista nella legislazione anteriore, sia andato oltre i limiti posti dalla legge di delegazione 13 giugno 1991, n. 190 (Delega al Governo per la revisione delle norme concernenti la disciplina della circolazione stradale).
Il solo TAR per la Lombardia, poi, denuncia di incostituzionalità la disciplina anche per violazione del diritto al lavoro (art. 4 della Costituzione), che risulterebbe compresso – sotto il profilo della possibilità di svolgere una attività anche attraverso l’uso di un mezzo personale di trasporto – in misura eccedente rispetto a quanto sarebbe giustificato da finalità di sicurezza.
1.1. – Stante l’identità di oggetto delle questioni, sorrette da argomentazioni in larga misura coincidenti, i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con unica pronuncia.
1.2. – L’eccezione di inammissibilità delle questioni, sollevata dall’Avvocatura generale dello Stato nell’assunto del carattere regolamentare delle norme impugnate, non può essere accolta.
Entrambi i giudici rimettenti, con argomentazioni coincidenti, hanno ritenuto che la sostituzione delle disposizioni di rango legislativo [art. 120, comma 2, e art. 130, comma 1, lettera b), del codice della strada] con altre di contenuto analogo ma di natura secondaria, in base alle previsioni degli artt. 5 e 11 del d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575 (Regolamento recante la disciplina dei procedimenti per il rilascio e la duplicazione della patente di guida di veicoli), non si sia perfezionata, in quanto l’anzidetto regolamento è intervenuto su aspetti sostanziali della disciplina della patente di guida, tra cui quello in esame, così andando oltre i limiti della materia procedurale – sulla quale soltanto esso era abilitato a disporre, a norma dell’art. 2, comma 7, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), e del relativo elenco allegato n. 4 –, risultando perciò inoperante la clausola abrogatrice delle norme di legge anteriori, prevista, quale effetto di "delegificazione" conseguente all’entrata in vigore del citato regolamento, dall’art. 2, comma 8, della legge n. 537 del 1993.
La giurisprudenza costituzionale ha già chiarito che spetta ai giudici rimettenti valutare i rapporti tra le norme con forza di legge e le disposizioni che le riproducono o le modificano in atti di natura regolamentare adottati fuori della materia che la legge prevede come suscettibile di "delegificazione" (ordinanza n. 230 del 1999). Di conseguenza, questa Corte ha dato ingresso a questioni di costituzionalità sollevate sulle norme di rango primario, una volta che i rimettenti abbiano motivatamente ritenuto inoperante l’effetto di sostituzione della norma primaria a opera di quella secondaria, secondo lo schema dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri) (sentenza n. 251 del 2001; ordinanze n. 440 del 2001 e n. 587 del 2000) (mentre lo ha negato – ovviamente – nei casi di censure rivolte direttamente ed esclusivamente nei riguardi delle norme di carattere regolamentare: sentenza n. 427 del 2000, punto 4 del diritto; ordinanza n. 554 del 2000).
Conformemente all’anzidetta giurisprudenza, pertanto, non sussiste ostacolo all’ammissibilità delle questioni, essendo state motivatamente sollevate sulle norme con forza di legge e precisamente sul combinato disposto degli artt. 120, comma 2, e 130, comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 285 del 1992, che entrambi i giudici rimettenti ritengono essere tuttora in vigore nel testo legislativo anteriore al regolamento.
2. – Nel merito la questione di costituzionalità degli artt. 120, comma 2, e 130, comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 285 del 1992, sollevata in riferimento all’art. 76 della Costituzione, è fondata.
2.1. – Questa Corte ha più volte rilevato che la legge di delegazione n. 190 del 1991, abilitando in generale il Governo ad adottare disposizioni, aventi valore di legge, intese a "rivedere e riordinare […] la legislazione vigente concernente la disciplina […] della circolazione stradale" (art. 1, comma 1), ha identificato direttamente, quale base di partenza dell’attività delegata, il codice della strada previgente, cioè il testo unico delle norme sulla circolazione stradale approvato con il d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393 (sentenze n. 305 del 1996, n. 427 del 2000, n. 251 del 2001).
Nell’ambito di una delega così configurata, la "revisione" e il "riordino", in quanto possono comportare l’introduzione di innovazioni della preesistente disciplina, esigono la previsione di principi e di criteri direttivi, idonei a circoscrivere le scelte discrezionali del Governo; relativamente alla materia della revoca della patente di guida che qui interessa, peraltro, lo stesso legislatore delegante ha prefigurato l’attività del legislatore delegato nei termini di un mero "riesame" della disciplina anteriore [art. 2, comma 1, lettera t), della legge n. 190], senza porre, sul punto, alcuna specifica direttiva tale da giustificare un intervento di carattere innovativo sulla stessa materia.
La lettera t) dell’art. 2 è dunque da intendersi in un senso "minimale", cioè tale da non consentire di per sé l’adozione di norme delegate di sostanziale modifica del quadro preesistente (sentenza n. 354 del 1998); e, su tale premessa, questa Corte – nelle decisioni alle quali fanno richiamo i giudici a quibus per argomentare il dubbio d’incostituzionalità – ha più volte dichiarato l’illegittimità costituzionale delle medesime disposizioni oggi impugnate, per le parti in cui consideravano quali motivi di revoca della patente di guida altrettanti casi non presi in considerazione nel previgente codice della strada del 1959: così, l’"essere stati" sottoposti a misura di sicurezza personale (sentenza n. 354 del 1998) o a misura di prevenzione (sentenza n. 251 del 2001), o l’essere sottoposti alla misura del foglio di via obbligatorio (sentenza n. 427 del 2000).
2.2. – Alla medesima conclusione deve giungersi in relazione alla questione in esame.
Nel sistema del codice precedente, infatti, l’ipotesi della condanna penale quale ragione del venir meno dei requisiti "morali" di abilitazione alla guida (subordinatamente alla valutazione dell’autorità di pubblica sicurezza circa la probabilità di reiterazione di reati della stessa natura) non era affatto prevista in relazione al rilascio (art. 82 del d.P.R. n. 393 del 1959) e quindi, stante il meccanismo di rinvio, neppure in relazione alla revoca (art. 91, tredicesimo comma, dello stesso d.P.R. n. 393) della patente.
L’unica previsione di revoca della patente direttamente collegata alla pronuncia di una sentenza di condanna era quella, contenuta nell’art. 91, settimo comma, della revoca disposta dall’autorità giudiziaria per l’ipotesi di investimento di persona – tale da determinare la morte o lesioni personali gravissime o gravi, ovvero con successiva inottemperanza del conducente all’obbligo di fermarsi e di assistere la persona investita – e limitatamente ai "casi di particolare gravità"; ma questa previsione è del tutto diversa, per presupposti e ratio, e trova ora riscontro in altre disposizioni del codice vigente (cfr. artt. 189, commi 6 e 7, 222 e 223 del decreto legislativo n. 285 del 1992). Indipendentemente dalle ragioni che hanno determinato la scelta del legislatore delegato, quindi, l’inclusione della condanna a pena detentiva non inferiore a tre anni quale motivo di revoca della patente costituisce una innovazione sostanziale, che avrebbe dovuto necessariamente essere sorretta da una direttiva del legislatore delegante; così non essendo, la nuova previsione è posta in violazione della legge di delegazione e dunque dell’art. 76 della Costituzione.
2.3. – Né varrebbe, in senso contrario rispetto alla conclusione ora detta, il rilievo dell’esistenza – anteriormente – di una norma come quella contenuta nell’art. 84 del codice della strada del 1933 (r.d. 8 dicembre 1933, n. 1740), che, nella sua versione originaria, considerava quale ipotesi di "indegnità", ai fini dell’ammissione agli esami di idoneità per il rilascio della "patente di abilitazione" (e, dato anche in questo caso un meccanismo di rinvio, altresì ai fini del "ritiro" della patente: art. 94 del citato r.d. n. 1740), quella di chi avesse "riportata condanna per delitto a pena restrittiva della libertà personale per durata superiore a tre anni"; tale previsione – nel frattempo modificata con la legge 18 febbraio 1953, n. 243 (Modificazioni al testo unico delle norme per la tutela delle strade e per la circolazione, approvato con regio decreto 8 dicembre 1933, n. 1740, relativamente ai requisiti fisici e morali di cui devono essere in possesso gli aspiranti al conseguimento delle patenti di guida e i titolari delle stesse, in sede di revisione) – era stata infatti abrogata già dal tempo dell’entrata in vigore del codice del 1959 (v. l’art. 145 di quest’ultimo), cosicché essa non potrebbe in alcun caso ricomprendersi nella legislazione "vigente", quale presa in considerazione dall’art. 1, comma 1, della legge delega n. 190 del 1991, ai fini dell’elaborazione del nuovo codice.
2.4. – Né, infine, ha pregio l’argomento dell’Avvocatura dello Stato, circa il preteso collegamento tra la disciplina ora censurata e le norme del codice precedente riguardanti i casi di dichiarazione di abitualità o professionalità nel reato e di tendenza a delinquere (art. 82, primo comma, del d.P.R. n. 393 del 1959): queste ipotesi sono infatti ora espressamente e autonomamente riprese nel comma 1 dell’art. 120 del codice della strada vigente, e, indipendentemente da ogni possibile rilievo circa la differenza di contenuto, non si prestano pertanto a giustificare la distinta normativa di riforma oggetto delle presenti questioni.
3. – La dichiarazione di incostituzionalità per violazione dell’art. 76 della Costituzione assorbe la censura sollevata (solo da r.o. n. 382 del 2002) in riferimento all’art. 4 della Costituzione.
dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 120, comma 2, e 130, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), nella parte in cui prevedono la revoca della patente nei confronti delle persone condannate a pena detentiva non inferiore a tre anni, quando l’utilizzazione del documento di guida possa agevolare la commissione di reati della stessa natura.
Depositata in Cancelleria il 15 luglio 2003.

References: Sentenza 
 Sentenza 
 art. 2
 art. 130
 sentenza 
 sentenza 
 art. 94