Source: https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20190610/etr.html
Timestamp: 2019-07-20 20:59:19+00:00

Document:
Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées : compte rendu de la semaine du 10 juin 2019
Réforme de l'OMC - Communication
M. Christian Cambon, président. - Nous examinons trois rapports et une communication de M. Jean-Paul Émorine sur la réforme de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Je rencontrerai tout à l'heure, avec le président Gérard Larcher, le président du sénat roumain, dans le cadre de l'Association des Sénats d'Europe.
Nous commençons par l'examen de la proposition de loi visant à préserver les intérêts de la défense et de la sécurité nationale de la France dans le cadre de l'exploitation des réseaux radioélectriques mobiles.
M. Pascal Allizard, rapporteur pour avis. - Les réseaux de télécommunications sont devenus des réseaux « supercritiques ». Comme les réseaux d'électricité, ils sont indispensables au fonctionnement de l'ensemble des réseaux et des services qui irriguent les activités économiques, mais aussi la vie quotidienne. Leur résilience présente un intérêt vital pour la défense et la sécurité nationale.
Les réseaux mobiles vont connaître, avec l'arrivée des technologies de cinquième génération (5G), une profonde évolution de leurs configurations techniques qui permettra de développer de nouveaux usages mais entraînera de nouvelles vulnérabilités.
La proposition de loi votée par l'Assemblée nationale soumet à autorisation du Premier ministre le déploiement et les conditions d'exploitation de certains équipements - matériels et logiciels - par les opérateurs sur leurs réseaux, afin de préserver les intérêts de la défense et de la sécurité nationale.
La 5G est une technologie de rupture - et non de la 4G améliorée - qui devrait permettre la transformation de nombreux secteurs d'activités et en priorité les acteurs économiques. Elle constitue un véritable changement d'échelle dans les capacités des réseaux de télécommunications avec : un accroissement considérable des débits de données, environ dix fois supérieurs à la 4G ; une réduction des temps de latence à quelques millisecondes ; et un accroissement de la densité des flux, qui permettra la création de tranches de réseaux à la demande avec des capacités personnalisés. En outre, son architecture décentralisée permet d'opérer, dans les stations de base des antennes, une partie du traitement des données sans que celles-ci transitent par le coeur du réseau. Cet accroissement de la vitesse et cette décentralisation posent des problèmes de sécurité.
La diffusion de cette technologie ouvre la voie à des applications et des usages variés et nouveaux. Elle permettra le déploiement massif de l'internet des objets qui jouera un rôle essentiel dans le domaine de la mobilité - par exemple les véhicules autonomes - de la domotique, de la réalité augmentée, de la production industrielle ou encore des réseaux énergétiques et des « villes intelligentes ». Son déploiement sera progressif.
Nous entrons dans un nouveau cycle économique qui, dans un environnement de concurrence mondialisée, bénéficiera aux États et aux entreprises qui maitriseront ces développements. Les économies chinoises et américaines bénéficient d'un marché domestique suffisamment large pour que leurs champions nationaux puissent développer ces activités et prennent dès aujourd'hui une avance considérable. Tout retard pris dans le déploiement de la connectivité des territoires retardera d'autant le développement de l'écosystème 5G par les acteurs européens. Il s'agit d'un enjeu majeur de compétitivité donc de politique publique.
Cela interroge sur la souveraineté des États quant à la maîtrise de la donnée générée sur leur territoire, mais également sur la capacité des opérateurs à assurer la sécurité de leurs réseaux. C'est un enjeu de sécurité nationale à deux titres au moins : la résilience de ces réseaux revêt une importance vitale. Une interruption majeure de service constituerait une catastrophe économique et sociale et une atteinte à la sécurité nationale ; les armées et les forces de sécurité intérieure utiliseront de plus en plus les réseaux civils de télécommunications. En outre, ces réseaux constituent des actifs économiques substantiels dont la dégradation serait préjudiciable. Garantir leur sécurité procède de l'intérêt économique à long terme de la Nation.
Or la vulnérabilité de ces réseaux de nouvelle génération s'accroîtra inexorablement. En effet, ils reposent sur des équipements de plus en plus virtuels et des architectures de réseaux de plus en plus déconcentrées : les efforts de sécurisation qui portaient jusqu'à présent essentiellement sur les coeurs de réseau devront être étendus à ces nouveaux équipements en périphérie ; certains équipements physiques seront remplacés par des solutions logicielles. Ce transfert accroîtra la vélocité et la résilience des réseaux mais il ne sera pas exempt de failles d'un nouveau genre, en raison de la complexité et de la rapidité de leur développement, d'erreurs de configuration, et de risques d'interception. Les modalités de déploiement retenues par chaque opérateur prendront une importance considérable dans l'analyse de sécurité ; la diversité des usages induit également de nouvelles vulnérabilités. Des menaces proviendront de la croissance exponentielle des appareils ou systèmes connectés, qui eux-mêmes ne pourront pas garantir un niveau de sécurité infaillible.
Ces évolutions préfigurent une redistribution des rôles. Les opérateurs traditionnels s'appuieront toujours davantage sur des sous-traitants - leurs fournisseurs ou des intégrateurs - pour maîtriser de bout en bout leurs capacités techniques : certains équipementiers proposent à leurs clients d'acquérir un service de mise à jour en permanence effaçant la notion de version des logiciels. Rien n'empêcherait de réaliser ces mises à jour à distance sans intervention physique des opérateurs. En outre, une technologie nouvelle appelle dans sa phase de déploiement des modifications nombreuses, cela accroît les risques liés à l'utilisation de technologies encore immatures et au temps d'adaptation du niveau de protection. Ce recours à la sous-traitance est naturellement porteur de risques, tant du fait de la possible méconnaissance des obligations de sécurité par les prestataires concernés, qu'au regard de leur soumission potentielle à des formes d'ingérence. La proposition de loi soutient donc aussi l'implication des opérateurs dans la sécurité de leurs réseaux.
Plusieurs dispositifs législatifs, obéissant à des finalités différentes, sont actuellement applicables aux équipements déployés par les opérateurs de réseaux radioélectriques au titre la protection du secret de la correspondance et de la vie privée - par les dispositifs dits de l'article 226-3 du code pénal - ou au titre de la protection des activités d'importance vitale. Cependant, ces dispositifs ne répondent pas efficacement aux objectifs de protection de bout en bout des systèmes de nouvelle génération déployés par les opérateurs de réseaux radioélectriques mobiles ; l'intervention du législateur est donc nécessaire.
Le déploiement des réseaux de cinquième génération est prévu à partir de 2020, au moins dans une configuration intermédiaire, et nécessitera des investissements très importants. Les opérateurs ont besoin d'un cadre juridique et technique clair pour garantir la fiabilité et les conditions d'exploitation de leurs équipements.
La plupart des États ont pris conscience des enjeux, dont certains stratégiques : le saut technologique et les potentialités économiques offertes par la 5G sont susceptibles d'avoir un effet disruptif sur l'équilibre des puissances. Ces enjeux stratégiques interfèrent dès lors avec la simple question de la sécurité des réseaux et sont devenus une partie importante de la guerre commerciale que se livrent la Chine et les États-Unis - ces dernières semaines, la presse regorgeait d'articles sur ce sujet. La question de savoir si l'on peut avoir une égale ou suffisante confiance en tous les équipementiers, qui doit être envisagée selon des critères multiples, s'est focalisée sur les craintes que les équipements chinois puissent constituer des « chevaux de Troie » dans les systèmes d'information supercritiques des réseaux de 5G. En effet, la législation chinoise oblige les entreprises ayant leur siège en Chine de collaborer avec les services de renseignement de ce pays Et pour l' une d'entre elles, Huawei, sur le manque de transparence dans son actionnariat et ses liens financiers avec l'État.
La position de la France, de nombreux autres États européens, et de l'Union européenne, n'est pas la même que celle des États-Unis dans la valorisation de ce critère, lequel n'est cependant pas exclu de l'analyse du risque. Le Parlement n'est pas invité à voter une proposition « anti-Huawei », mais à mettre en place un régime d'autorisation applicable à tous les opérateurs pour préserver les intérêts de la défense et de la sécurité nationale. Ce n'est pas qu'une nuance.
La proposition de loi institue un nouveau régime d'autorisation administrative, permettant à l'État de maîtriser le déploiement des réseaux de 5G et de s'assurer de leur résilience sans pour autant entraver leur développement.
L'article 1er introduit trois nouveaux articles dans le code des postes et des communications électroniques. Le nouvel article L. 34-11 soumet à une autorisation du Premier ministre l'exploitation, sur le territoire national, « d'appareils, à savoir tous dispositifs matériels ou logiciels » qui permettent la connexion au réseau radioélectrique mobile dès lors que leurs fonctions présentent un risque pour l'intégrité, la sécurité et la continuité de l'exploitation dudit réseau. Le régime d'autorisation est appliqué aux seuls opérateurs d'importance vitale exploitants de réseaux de communication téléphonique ouverts au public. La liste de ces opérateurs est confidentielle, mais on peut avancer sans trop de risque qu'elle comprend les quatre principaux opérateurs nationaux.
Ce régime d'autorisation ne s'applique pas aux opérateurs dits verticaux. L'Assemblée nationale avait adopté, dans un premier temps, un amendement tendant à étendre ces règles à l'ensemble des opérateurs d'importance vitale (OIV), avant d'y renoncer. Cette extension visait les OIV qui, pour les besoins de leurs activités, utilisent des réseaux de radiocommunication privée. Selon le Gouvernement, le risque est suffisamment couvert par les dispositions applicables aux OIV, et les possibilités de privatisation de parties des réseaux des opérateurs de télécommunications ouverts au public inciteront les OIV à développer des certains services via ces réseaux.
Enfin, les applications nouvelles ou innovantes soit relèveront des dispositions proposées, soit elles utiliseront des réseaux privatifs - dans cette hypothèse, il faudra analyser les risques au regard de la sécurité nationale et au besoin, les intégrer dans la liste des OIV.
La maturité actuelle de la 5G ne permet pas, à ce stade, d'envisager ou d'imaginer tous les développements d'activité et de services possibles, ni leurs modalités. Il serait prématuré d'intervenir pour instaurer un cadre juridique qui risque de s'avérer inadapté. Les services de l'État devront être extrêmement attentifs aux évolutions en cours et vigilants dans l'appréciation des activités d'importance vitale. Une évaluation régulière du dispositif prévu est nécessaire, au regard du développement des nouveaux services et activités mis en oeuvre ou projetés.
Le régime proposé, dans un objectif de stricte suffisance, est limité aux appareils qui « présentent un risque pour l'intégrité, la sécurité et la continuité de l'exploitation du réseau » et exclut les appareils installés chez les utilisateurs finaux. Ces appareils figureront sur une liste établie par arrêté du Premier ministre après avis de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des Postes (Arcep).
L'alinéa 6 précise que l'autorisation est délivrée « pour un périmètre géographique » défini par l'opérateur dans sa demande. Ainsi, l'État pourra exiger des conditions de sécurité plus élevées pour les zones où sont situées des installations ou des services plus sensibles, en cohérence avec les préoccupations de défense nationale. Cela évitera un monopole d'équipement dans certaines zones et poussera les opérateurs et les équipementiers à rechercher une plus grande interopérabilité de leurs réseaux, de façon à garantir leur résilience en cas de défaillance d'un équipement.
Les opérateurs ont su globalement préserver une certaine diversité des équipements. Aucune zone du territoire métropolitain, tous opérateurs confondus, ne semble desservie par des équipements provenant du même fournisseur. Mais cette situation ne garantit pas qu'en cas de défaillance d'un équipement à l'échelle d'une plaque géographique, les flux puissent être facilement transmis par les opérateurs utilisant un autre type d'équipement. La présence de fournisseurs plus nombreux est donc souhaitable pour ouvrir la concurrence. Trois équipementiers sont actuellement présents : Nokia, Ericsson et Huawei. L'arrivée d'un quatrième opérateur, Samsung, serait la bienvenue pour une meilleure concurrence.
L'alinéa 7 confirme que l'autorisation est octroyée après examen d'un dossier de demande remis par l'opérateur. Celui-ci est donc bien l'interlocuteur unique, responsable de la cohérence de l'architecture de son réseau et de la fiabilité de son exploitation, des équipements mis en oeuvre, et des modes d'organisation retenus, notamment par le recours à la sous-traitance. Cela aura des conséquences industrielles.
Le premier alinéa du texte proposé pour le II. de l'article L. 34-11 précise que l'autorisation est donnée pour « un ou plusieurs modèles » et « une ou plusieurs versions » des appareils susmentionnés. Il s'agit d'éviter que toute mise à jour logicielle ou modification technique d'un équipement déjà contrôlé soit systématiquement soumise à une nouvelle procédure. Je comprends ce souci. La rédaction proposée est suffisamment large pour garantir une liberté d'appréciation à l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi). Mais les risques d'introduction de failles logicielles, voire de « portes dérobées » sont aussi grands à l'occasion d'une simple mise à jour qu'à l'occasion d'un changement de version, et que dans l'avenir les mises à jour se feront de manière continue.
L'alinéa 8 fixe à huit ans la durée maximale pour laquelle sera donnée l'autorisation. Les modalités de l'autorisation et la composition des dossiers seront fixées par décret, après avis de l'Arcep et de la Commission supérieure du numérique et des postes (CSNP). Les moyens susceptibles d'être mis en oeuvre par le Premier ministre pour refuser l'octroi d'une autorisation sont définis à l'article 34-12 : « le Premier ministre refuse par décision motivée l'octroi de l'autorisation s'il estime qu'il existe un risque sérieux d'atteinte aux intérêts de la défense et de la sécurité nationale. »
Pour la définition de ce risque, la rédaction renvoie aux conditions mentionnées au a), b) et e) du I de l'article L.33-1 du code des postes et des communications électroniques, requises pour l'établissement et l'exploitation des réseaux ouverts au public : des conditions de permanence, de qualité, de disponibilité, de sécurité et d'intégrité du réseau et du service ; des conditions de confidentialité et de neutralité au regard des messages transmis et des informations liées aux communications ; et les prescriptions exigées par l'ordre public, la défense nationale et la sécurité publique.
Les règles mentionnées au f) et f bis) du même article concernant l'acheminement gratuit des appels d'urgence, et l'acheminement des communications des pouvoirs publics destinées au public pour l'avertir de dangers imminents ou atténuer les effets de catastrophes majeures ne sont pas incluses. Elles relèvent de préoccupations de sécurité nationale, et je propose de les ajouter par mon premier amendement.
Le texte proposé pour l'article L.34-12 précise que « le refus du Premier ministre doit être motivé. » Ce principe, figurant déjà dans le code des relations entre le public et l'administration, est donc d'application générale. Mais il est assorti d'exceptions lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets protégés par la loi. En réaffirmant le principe sans mentionner explicitement les exceptions, il pourrait être considéré, par un raisonnement a contrario, que le législateur a renoncé, dans le cas spécifique de l'article L. 34-12 du code des postes et des communications électroniques, à l'application des exceptions à l'obligation générale de motivation. Or ces exceptions devront impérativement être préservées pour éviter un risque d'atteinte aux intérêts de la défense et de la sécurité nationale. C'est pourquoi mon deuxième amendement ajoute à l'alinéa 10 les phrase suivantes : « Sa décision est motivée sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a) au f) du 2° de l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration ». par coordination, on supprimerait « par décision motivée » dans la première phrase.
Enfin, selon la rédaction proposé pour le deuxième alinéa de l'article L 34-12, le Premier ministre « peut prendre » en considération, pour l'appréciation de ces critères, les modalités de déploiement et d'exploitation mises en places par l'opérateur et le fait que l'opérateur ou ses prestataires, y compris par sous-traitance, est sous le contrôle ou soumis à des actes d'ingérence d'un État non membre de l'Union européenne.
Les intérêts fondamentaux de la Nation exigent que l'examen des éléments d'appréciation soit réalisé et que, s'il existe des doutes sérieux, le Premier ministre puisse refuser d'octroyer une autorisation en s'appuyant sur ces critères. Sans entrer dans le débat ouvert sur la fiabilité de tel ou tel équipementier, une telle clause de sécurité nationale est parfaitement légitime dès lors qu'elle n'introduit pas de distorsion entre les opérateurs et les fournisseurs qui sont tous soumis à la même règle. Je propose d'affirmer cette règle en introduisant l'indicatif et en conséquence de remplacer, dans l'alinéa 11, les mots « peut prendre » par le mot « prend », par mon dernier amendement.
La proposition de loi autorise le Premier ministre - par ses alinéas 12 et 13 - à adresser aux opérateurs des injonctions après mise en demeure si l'exploitation d'un appareil est réalisée sans autorisation préalable.
Le texte ne prévoit pas de dispositif de contrôle spécifique. L'Anssi dispose d'ores et déjà de la capacité à réaliser des audits de sécurité. L'État aura les moyens de vérifier l'application de la proposition de loi et de constater, le cas échéant, les contraventions afférentes, lesquelles sont passibles de sanctions définies à l'article 2 dont le montant paraît proportionné.
L'article 3 prévoit enfin que le régime sera applicable à compter du 1er février 2019. Cette application rétroactive est justifiée par le besoin de régulariser la situation des appareils déployés au titre d'expérimentations et d'éviter que des opérateurs cherchent à contourner les contraintes du dispositif d'autorisation.
Concrètement, le dispositif reposera sur les capacités de l'Anssi à traiter les demandes d'autorisation et de renouvellement en temps utile afin de ne pas freiner le déploiement de la 5G. À défaut de réalisation d'une étude d'impact, les éléments d'appréciation que nous avons recueillis montrent que le volume des demandes d'autorisation augmentera progressivement et qu'il est globalement compatible avec la montée en puissance de l'Anssi et de ses effectifs - 50 personnes supplémentaires chaque année - prévue dans le cadre du triennal budgétaire.
Ces différents moyens devraient permettre au Premier ministre et au service instructeur d'arbitrer et de moduler avec une certaine subtilité les critères d'équilibre du marché, de déploiement des réseaux en temps voulu pour que l'économie française puisse profiter pleinement de cet atout dans la compétition mondiale, de fiabilité des réseaux et de réduction des risques pour la sécurité nationale, d'autant que rien n'interdit au Premier ministre d'assortir l'autorisation de conditions.
Globalement, le texte ainsi amendé me paraît suffisant pour assurer la protection des intérêts de la défense et de la sécurité nationale. Équilibré, il pourra faire l'objet d'une application souple en conciliant divers critères d'appréciation du risque, en assortissant l'autorisation de conditions d'exploitation et en modulant sa durée. Il devra néanmoins faire l'objet d'une évaluation, notamment au regard de l'évolution des usages - inconnus aujourd'hui - et du développement des technologies afin de garantir la pérennité de cette protection.
Sous réserve de ces observations et de l'adoption de mes trois amendements techniques, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de la proposition de loi.
M. Christian Cambon, président. - Merci de nousavoir aidés à saisir toute la portée de ce texte, qui n'est pas dirigé contre un opérateur en particulier.
Mme Isabelle Raimond-Pavero. - Le 6 juin dernier, une partie du trafic mobile européen a été reroutée vers China Telecom. Sommes-nous capables d'évaluer les risques de la remontée de telles informations vers Pékin pour notre défense nationale et la sécurité intérieure ? Les espaces d'entrainement et de détection des radars militaires sont saturés. Comment faire face à l'arrivée de la 5G ?
Mme Sylvie Goy-Chavent. - Merci pour cet exposé très complet. La 5G est une technologie d'avenir, qui a fait ses preuves. Comment s'articule-t-elle avec la fibre très haut débit ? Mon département de l'Ain, peu équipé en 5G, compte deux bases militaires : Ambérieu-en-Bugey et la Valbonne, pas très éloignées du site très sensible du Mont-Verdun. Qu'en est-il de leur vulnérabilité ? Ces deux bases pourront-elles s'équiper de systèmes 5G ?
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Félicitations pour ce travail...
M. Christian Cambon, président. - ... d'autant plus que M. Allizard n'a pas eu beaucoup de temps pour le préparer.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Nous devons être vigilants. Le risque évolue en permanence. Qu'ont fait les autres pays européens ? Les technologies évoluent rapidement, nous avons besoin de réactivité, et pourrions proposer une initiative européenne. Nous débattons de ce sujet depuis le traité de Maastricht, malheureusement l'Europe n'avance pas assez.
M. Ladislas Poniatowski. - Restons lucides. Si les uns et les autres, nous avons gardé notre smartphone allumé toute la semaine dernière, nos positions - voire nos conversations- ont été connues. Les appareils et les technologies connaissent une croissance exponentielle... Cela ne signifie pas qu'il ne faut rien faire. Selon vous, il faut limiter le périmètre d'intervention des opérateurs, contrôler les appareils et créer plus de concurrence, cela me fait bien rire : c'est très bien mais cela n'empêchera pas le déploiement de la 5G, qui est déjà là, et qui se développera sans la France.
La France veut assurer sa sécurité en matière de défense, dites-vous... J'en ris, car nous n'assurons rien du tout ! Mais je suis favorable à la proposition de loi, afin d'avoir un cadre juridique. Cela me fait penser au nuage de Tchernobyl, qui se serait arrêté à la frontière. Nous sommes dépassés, mais votons quand même ce texte !
M. François Patriat. - Je partage la lucidité de M. Ladislas Poniatowski sur l'inexorabilité du déploiement de la 5G. Je remercie le rapporteur pour son travail. Nos inquiétudes sur la sécurité et la défense sont grandissantes. Pensez aux affrontements entre les États-Unis et la Chine.
La 5G promet d'innombrables innovations technologiques mais apporte aussi des vulnérabilités nouvelles. Il est urgent de garantir la résilience de nos réseaux de communication et de contrôler la 5G tout en garantissant un développement soutenable. Je forme le voeu de débats constructifs en séance publique. Nous poursuivons le même objectif, et j'espère que la commission mixte paritaire sera conclusive afin de nous doter d'un arsenal législatif à la hauteur des enjeux de sécurité et de défense. Dans une démarche constructive, nous soutiendrons les amendements du rapporteur même si nous nous interrogeons sur les implications pratiques du troisième...
M. Rachel Mazuir. - Cette proposition de loi fait suite au refus d'un amendement proposé lors du débat sur la loi relative à la croissance et à la transformation des entreprises (Pacte). Je me félicite d'un débat, même rapide, sur ce sujet. Si nous voulons encadrer le développement de la 5G, et non arriver après en étant coercitifs, il faut faire vite. La 5G aurait mérité un débat plus long. Les réseaux physiques seront dilués, nous aurons des réseaux virtuels, des clouds, difficiles à apprécier. L'Anssi a certifié que les logiciels mis à jour régulièrement posent des difficultés supplémentaires, difficilement appréciables.
Il est difficile pour la France d'être présente. Notre collègue M. Gérard Longuet préside une commission d'enquête sur la souveraineté numérique. Alcatel a été démantelé et racheté par Nokia. Nokia et Ericsson sont faibles par rapport à Huawei. Mais une porte s'ouvre avec l'interdiction de Huawei aux États-Unis. Nous sommes inquiets de la place grandissante de Huawei, et aimerions à sa place un champion européen. Votre deuxième amendement autorisant le Premier ministre à ne pas motiver sa décision m'interroge. Même s'il ne le dit pas publiquement, il doit bien motiver sa décision ! Sinon ; c'est la porte ouverte à des dérives autoritaires.
Cette loi, essentielle, arrive avant le déploiement de la 5G, avec un effet rétroactif ; ainsi, les essais de 5G depuis 2018 ne pourront mettre à profit cette faille pour avoir du matériel non certifié par l'Anssi. Le groupe socialiste et républicain votera ce texte.
M. Pierre Laurent. - Je remercie le rapporteur pour son exposé clair sur un sujet complexe. Le groupe communiste, républicain et citoyen votera le texte proposé.
Cette situation témoigne, de la part de la France et de l'Europe, d'une faille industrielle majeure. Nous avons raté, dans les grandes largeurs, une technologie de rupture majeure. Cela pose des problèmes de souveraineté et de sécurité nationale, mais aussi des problèmes industriels et dans les usages. Nous avons des atouts industriels et technologiques, mais ne sommes pas à la hauteur de la situation. Cela met l'accent sur l'obsolescence de la seule obsession concurrentielle, qui nous a fait passer à côté d'une véritable politique industrielle. Ayons une politique industrielle à la hauteur des enjeux contemporains. Il ne s'agit pas de conquérir des marchés, mais de maîtriser une technologie donnant la main sur le monde. Des politiques de concurrence industrielle ou protectionnistes impliquant une guerre commerciale accrue suffiront-elles à traiter ces enjeux ? Il faudrait réfléchir à un partage mondial, et les traiter comme un bien commun, au même titre que l'eau, d'intérêt vital. Est-ce utopique ? Je n'en suis pas certain.
Nous avons traité la politique industrielle publique avec désinvolture, avec une logique concurrentielle européenne. Bruno Le Maire a un discours un peu différent désormais. C'est très bien de faire des batteries électriques, mais allons plus loin. Actuellement, il serait impossible de faire le CERN (Organisation européenne pour la recherche nucléaire) avec la logique concurrentielle actuelle. Impulsons un débat d'une autre ampleur. Je me félicite que la proposition de loi ne soit pas uniquement tournée contre Huawei mais qu'elle prévoie des autorisations pour tous les opérateurs ; les Chinois ne sont pas les seuls à espionner...
M. Christian Cambon, président. - Cette proposition de loi sera examinée en séance publique mercredi 26 juin après-midi. L'Europe a raté une porte.
M. Bruno Sido. - Je remercie le rapporteur et le président. La cybersécurité est un sujet qui ne date pas de l'invention de la 5G. J'ai décrit ses enjeux dans un rapport de l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (opecst), sans angélisme. J'ai fait l'expérience à l'Anssi en passant par un portique : toutes mes données ont été interceptées - numéros de téléphone, courriels, effacés ou non... La 5G n'apportera rien.
Le cryptage est une technologie cachant ce qu'on veut transmettre. Si l'on a mis quelques années à décrypter la machine Enigma, désormais, grâce à leur puissance, les ordinateurs décryptent en quelques heures voire minutes. Pour des affaires vraiment secrètes, des informations d'État, il faudra revenir aux fondamentaux, au bouche-à-oreille ou au messager portant un message. Il n'y a pas d'autre solution avec ces technologies.
M. Christian Cambon, président. - On peut rêver !
M. Olivier Cadic. - Cette proposition de loi est utile et bienvenue. J'ai soutenu l'amendement du gouvernement lors de la loi Pacte. Il y a urgence. Le Sénat avait demandé au Gouvernement d'inclure ces dispositions dans un texte législatif. La Chine garantit son indépendance en mettant les autres pays sous sa dépendance, avec un risque de vulnérabilité. La Chine n'autorise pas de réciprocité et a créé son propre cyber-mur, créant un monde qui nous est imperméable, grâce aux technologies vidéo et de reconnaissance faciale pour contrôler sa population. Elle conditionne son financement d'infrastructures dans le cadre des routes de la soie par la signature de contrats avec Huawei, pour l'installation de la 5G. Après Djibouti, Huawei équipe l'Ile Maurice de 10 000 caméras, dont trois devant la résidence de l'ambassadeur britannique...
Je l'avais dit il y a un an : nous devons avoir une approche offensive sur le cyber et non exclusivement défensive. Je suis heureux de voir l'évolution de notre politique. Compte tenu de la stratégie chinoise, nous devrons envisager, à terme, de rendre notre cyberespace imperméable aux équipements chinois. Ce texte est un premier pas, pour nous protéger. L'urgence est ensuite de faire émerger les leaders européens du monde numérique de demain et assurer ainsi notre indépendance.
M. Gilbert Roger. - Ce rapport est important. Je partage les réflexions de Pierre Laurent sur l'erreur d'avoir abandonné des pans entiers de souveraineté industrielle. La bataille est un peu perdue. M. Ladislas Poniatowski est clairvoyant. Ne faut-il pas constituer un réseau indépendant sécurisé pour la sécurité nationale - armée, eau, santé ? Nous avons des satellites indépendants et autonomes pour transmettre des données militaires. Mais je ne sais pas quel sera le sort électoral du premier sénateur qui dira aux Français que nous refusons la 5G en raison de Huawei...
L'Anssi s'inquiète de la sécurité des parlementaires et des systèmes qui sont mis à notre disposition. J'aime bien les technologies. En Jordanie, en visite sur une base militaire, on nous a recommandé la messagerie chiffrée Citadel, développée par Thalès. Mais c'est impossible, je n'y arrive pas. Le Sénat n'a pas encore décidé que faire, mais nous pourrions tous basculer chez Qwant.
J'ai presque envie de m'abstenir sur les amendements : cela me gêne que le Premier ministre seul prenne une décision sans la motiver et sans contrôle.
M. Rachel Mazuir. - Le contrôle est réalisé par l'Anssi et l'Arcep.
M. Gilbert Roger. - Nous sommes en démocratie ; souhaitons que cela dure longtemps. Les Italiens ont basculé dans une forme de démocratie particulière. Imaginez un Premier ministre d'une potentielle présidente de la République... Nous n'écrivons pas pour l'immédiat mais pour de longs mois. Monsieur Allizard, prémunissez la démocratie d'un Premier ministre éloigné de nos valeurs communes.
M. Christian Cambon, président. - Le deuxième alinéa est conditionné à la mise en cause de la sécurité nationale....
M. Michel Boutant. - La 5G sera une vraie déferlante à succès, compte tenu de toutes les applications possibles. Nous, parlementaires - et cette proposition de loi va dans le bon sens - devons-nous assurer que les mesures seront prises pour protéger les données sensibles. Il en va de notre sécurité et de notre souveraineté.
Jusqu'à présent, nos forces armées, services de renseignement et forces de sécurité avaient des réseaux de transmission totalement autonomes et protégés : Acropol pour la police, Rubis pour la gendarmerie, Quartz dans les outre-mer... Grâce aux progrès technologiques, la tentation est grande, pour la police et la gendarmerie, de s'en remettre aux opérateurs traditionnels pour la transmission de leurs informations, même s'il serait simple de leur réserver certains créneaux. La tablette Neogend utilise ainsi certains créneaux réservés.
Avec la 5G, les appareils peuvent converser les uns avec les autres sans passer par des relais par lesquels ils bornent, compliquant d'autant plus les enquêtes terroristes !Dans le cadre du développement de la 5G, nous serons obligés d'adopter de nouvelles dispositions, au-delà de celles adoptées a minima aujourd'hui. La gendarmerie et la police veulent un système de communication simple, rapide, mais cela peut être dangereux, avec un risque de captage voire de modification des données. Soyons-en conscients.
Le deuxième amendement me pose problème. M. Pascal Allizard prévoit un régime dérogatoire. Je ne fais pas de procès d'intention au Premier ministre actuel, ni au suivant. Mais le Premier ministre ne peut-il pas déjà invoquer le secret-défense pour refuser de motiver sa décision ? Je suis sceptique.
M. Rachel Mazuir. - Lors des attentats de 2015, les forces de sécurité ont utilisé Whatsapp - sans commentaire... Rubis, Acropol et Quartz fonctionnent très bien, et sont une nécessité. Lorsqu'on réfléchit à cela, après coup, cela fait froid dans le dos...
M. Yannick Vaugrenard. - Cela rappelle 1984 de George Orwell, écrit en 1949, roman prémonitoire... Avons-nous les moyens technologiques de répondre à nos ambitions ? Il n'est pas responsable de nous focaliser sur la Chine et Huawei. Les États-Unis nous ont déjà espionné et nous espionnent... Ayons une réflexion plus globale sur la nécessité de l'Europe. La France seule ne fera pas grand-chose, il faut une articulation européenne. Ne faudrait-il pas formaliser un point d'étape et une évaluation annuelle des mesures que nous prenons ? Les évolutions technologiques sont extrêmement rapides...
M. Joël Guerriau. - Nos préoccupations vont toutes dans le même sens : doute, inquiétude, frustration quant à la position européenne sur un sujet aussi important. Nous avons tous une identité numérique, que nous créons grâce à nos smartphones, par les diverses applications par lesquelles nous montrons notre activité parlementaire : Twitter, Facebook... Est-ce sans danger ? L'empreinte numérique qualifie précisément qui nous sommes, notre profil consumériste. Elle devient importante quand nous prenons davantage de responsabilités et peut alors être utilisée. C'est dangereux pour la sécurité des personnes et des pays.
Je rejoins l'avis de M. Olivier Cadic sur la Chine : Huawei est un danger, ne soyons pas aveugles, et prévoyons des pare-feux. Les GAFA (Google, Amazon, Facebook, Apple) échappent à l'impôt. Quelle est l'efficacité d'une loi sur un sujet dépassant les frontières ? Un proverbe chinois dit : « lorsque le tonnerre éclate, il est trop tard pour se boucher les oreilles. » Je crains que le tonnerre n'ait déjà éclaté.
M. Christian Cambon, président. - Le Maroc a confié à Huawei l'utilisation de la 5G... Certaines applications sont extraordinaires : on pourra déceler immédiatement, pour des pacemakers connectés à la 5G, une défaillance cardiaque - mais aussi accélérer votre rythme cardiaque pour vous faire revenir à la raison... C'est orwellien !
M. Pascal Allizard, rapporteur pour avis. - Madame Raimond-Pavero, je n'ai pas de réponse immédiate à vous donner sur le risque de remontée des données des radars militaires..
Madame Goy-Chavent, la fibre et la 5G sont deux technologies différentes, avec des vulnérabilités différences. La réponse passe par la résilience de l'ensemble du système et la notion de zones géographiques. Assurons-nous l'interopérabilité sur l'ensemble des plaques, et de la protection des sites les plus sensibles. Cela fait partie des critères d'appréciation à disposition du Premier ministre.
Madame Garriaud-Maylam, nous avons étudié ce qu'ont fait les autres pays : les États-Unis et l'Australie ont interdit Huawei ; l'Allemagne s'engage dans une politique de normes, mais nous ne savons pas où cela va la mener - elle est un peu derrière la France ; les Britanniques ont trouvé une solution pragmatique, ils créent un laboratoire commun avec Huawei, qu'ils espèrent contrôler en étant dedans. Il n'y a pas encore de réponse européenne.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - C'est dommage.
M. Pascal Allizard, rapporteur pour avis. - Je partage le constat de M. Poniatowski. La 5G est une réalité, comme les routes de la soie ; on est dedans ou non. L'Europe et la France ont un retard technologique et industriel sur ce sujet. La proposition de loi donne du temps à nos opérateurs, afin de ne pas empêcher le déploiement de la 5G. Par le système d'autorisation, elle donne une chance supplémentaire aux équipementiers européens de rattraper leur retard.
Monsieur Patriat, il faut se doter de moyens de contrôle. Nous souhaitons une commission mixte paritaire conclusive, même si cela suppose de retravailler les amendements.
Monsieur Mazuir, la 5G constitue un vrai saut technologique ; elle n'est pas de la 4G améliorée mais répond à un autre paradigme. Les « appareils » concernés sont davantage des logiciels que du matériel, avec une particularité. Actuellement, opérateurs et équipementiers ont une grosse boîte à chaque bout, même s'ils utilisent le même tuyau pour communiquer entre les boîtes. Désormais, il y a une petite boîte coupée en segments, et ces boîtes communiquent toutes entre elles. Le réseau et la porosité de chaque boîte sont extrêmement compliqués à contrôler.
L'Anssi aura une mission particulière, car les risques sont multipliés et déconcentrés. La 5G se fait déjà, avec ou sans Huawei. Nous devons nous adapter même sans maîtriser toutes ses potentialités.
Sur mon amendement relatif à la décision motivée du Premier ministre, nous avons une lecture a contrario de la rédaction actuelle du texte : tout motiver sans exception peut aussi créer une vulnérabilité. Faut-il instaurer un contrôle complémentaire ? Peut-être, mais des exceptions me semblent nécessaires pour protéger le secret de la défense nationale en certaines circonstances
L'article L.311-5 du code des relations entre le public et l'administration dispose que de nombreux documents ne sont pas communicables. Ces exceptions existent en droit. Conservons cet amendement, même s'il faut peut-être prévoir un contrôle parlementaire. Je peux le modifier mais pas le retirer.
Monsieur Laurent, les pays européens ont pris du retard technologique. Nous ne sommes pas absents en retard par rapport à d'autres opérateurs, d'où le régime d'autorisation pour gagner du temps et se remettre à niveau.
Monsieur Sido, les problèmes de cybersécurité ne sont pas nouveaux, mais la dématérialisation et la complexité croissantes du système de 5G rend le sujet plus difficile. Le pigeon voyageur est extrêmement dématérialisé actuellement !
Oui, Monsieur Cadic, la Chine refuse toute réciprocité, et applique la loi du plus fort. Avant elle, d'autres États nations ont appliqué ces principes. Notre responsabilité, française et européenne, est de retrouver des marges d'indépendance . Nous partageons le constat, et il faut faire avec.
Monsieur Roger, la sécurisation des réseaux nécessiterait de les doubler ou de les tripler. Des opérateurs comme la SNCF ont des réseaux parallèles. On voit dans les salons spécialisés la mise en place de boitiers spécialisés en tête ou fin de réseau. Chaque institution connaît et met en place ses solutions.
Monsieur Boutant, les réseaux protégés des forces armées doivent le rester, mais on ne pourra pas empêcher un passage partiel sur les autres réseaux. Il faut surprotéger les extrémités, mais on ne va pas démultiplier à l'infini les réseaux 5G.
Oui, Monsieur Vaugrenard, c'est 1984. Ce texte n'est pas définitif mais il permet de fonctionner aujourd'hui. Le rapporteur d'un texte peut réaliser un suivi annuel ; faisons-le au sein de notre commission, afin d'évaluer la situation et l'efficacité du texte. Ainsi, nous pourrions le revoir au fur et à mesure des évolutions technologiques.
Monsieur Guerriau, les GAFA jouent déjà un rôle dans le système actuel, qui ne va pas décroître. Je citerai un autre proverbe chinois : « Assieds-toi au bord de l'eau et tu verras passer le cadavre de ton ennemi. » Mais je ne suis pas sûr que cela arrive !
M. Christian Cambon, président. - Je rappelle que nous sommes saisis pour avis.
M. Pascal Allizard, rapporteur pour avis. - L'amendement ETRD.1 ajoute dans le texte l'acheminement gratuit des appels d'urgence, dont la fourniture gratuite par les opérateurs aux services d'urgence des informations relatives à la localisation de l'appelant (f) et l'acheminement des communications des pouvoirs publics destinées au public pour l'avertir de dangers imminents ou atténuer les effets de catastrophes majeures, aux règles qui doivent être respectées par les opérateurs.
L'amendement ETRD.1 est adopté.
M. Pascal Allizard, rapporteur pour avis. - L'amendement ETRD.2 introduit une exception à l'obligation de motivation de la décision du Premier ministre pour des raisons de sécurité nationale. Nous ne dérogeons pas au droit commun puisque cette disposition existe déjà dans le code des relations entre le public et l'administration.
M. Jean-Marc Todeschini. - Comme l'ont rappelé MM. Boutant, Mazuir et Roger, pourquoi un tel amendement si la possibilité existe déjà ? Sauf à trouver un motif différent, pourquoi introduire un amendement qui peut poser problème à l'avenir ?
M. Pascal Allizard, rapporteur pour avis. - Dans un raisonnement a contrario, on créerait une vulnérabilité par la diffusion d'informations.
M. Pascal Allizard, rapporteur pour avis. - L'amendement ETRD.3 conforte l'examen par le Premier ministre, dans la préparation de sa décision des modalités de déploiement et d'exploitation mises en place par l'opérateur, et de la situation de l'opérateur et de ses prestataires, y compris par sous-traitance, au regard des risques de contrôle ou d'ingérence d'un État non-membre de l'Union européenne.
M. Pascal Allizard, rapporteur pour avis. - Je remercie le président de m'avoir confié ce rapport et je remercie mes collègues pour leur vote.
M. Christian Cambon, président. - Merci pour ce travail de fond dans des conditions compliquées. Nous aurons un beau débat en séance publique.
ETRD.1
Extension des règles devant être respectées par les opérateurs.
ETRD.2
Maintenir la possibilité de dérogation au principe de motivation de la décision pour préserver le secret de la défense nationale
ETRD.3
Affirmer la prise en considération des critères d'appréciation du risque par le Premier ministre.
M. Christian Cambon, président. - Mes chers collègues, le ministère des relations avec le Parlement m'a indiqué qu'il allait déposer au Sénat, en première assemblée saisie, le projet de loi de ratification du traité d'Aix la chapelle.
Ce traité est un symbole important à un tournant de nos relations. Aucune relation bilatérale n'est aussi structurante que la relation franco-allemande, autant pour la relance du projet européen que pour la construction d'une défense de l'Europe ou pour la défense du multilatéralisme.
Le prochain conseil des ministres franco-allemand aura lieu en septembre. J'ai donc donné mon accord pour que le Sénat soit saisi en premier et ratifie ce texte en juillet.
Nous avions d'ailleurs anticipé en auditionnant les deux ambassadeurs, de France en Allemagne et d'Allemagne en France, il y a quelques semaines
Les délais envisagés sont les suivants : 26 juin en commission, 3 juillet en séance. Cela sera confirmé en conférence des présidents mercredi prochain. Je me propose de rapporter ce texte pour marquer l'intérêt tout particulier de la commission à son endroit.
M. Joël Guerriau, rapporteur. - Monsieur le Président, mes chers collègues, le projet de loi autorisant l'approbation du Protocole entre la France et l'Arménie porte l'application de l'accord signé en 2013 entre l'Union européenne et l'Arménie concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier. Nous aurons coup sur coup trois conventions avec l'Arménie, dont la plus importante, l'accord de partenariat complet et renforcé conclu entre l'Union européenne et l'Arménie en novembre 2017, qui est annoncée à l'automne. L'Arménie est dans une période de transition politique depuis que la révolution de velours de 2018 a porté au poste de premier ministre, la figure emblématique de la contestation, Nikol Pachinian. Le principal défi de celui-ci est de lutter contre la corruption et d'attirer les investissements étrangers.
L'accord de 2013 a été conclu dans un contexte de hausse des flux de ressortissants arméniens vers l'UE. Il a pour objet principal d'établir, sur une base de réciprocité, des procédures rapides et efficaces d'identification et de rapatriement en toute sécurité des personnes en séjour irrégulier. Il précise notamment le format de la demande de réadmission, les moyens de preuve de nationalité et ceux qui constituent un commencement de preuve. Il fixe aussi les délais dans lesquels une réponse doit être apportée à toute demande de réadmission - délai de principe de réponse de 12 jours à une demande de réadmission et laissez-passer consulaires délivrés dans les 3 jours suivant la reconnaissance -. Son article 20 rend possible la conclusion d'un protocole bilatéral d'application. L'Arménie en a déjà conclu plusieurs avec respectivement les États du Bénélux et l'Estonie. Des négociations sont en cours avec la République Tchèque, la Bulgarie, l'Allemagne, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Suède.
Le protocole que nous examinons aujourd'hui est celui que l'Arménie a conclu, en octobre 2016, avec la France. C'est un instrument de portée essentiellement technique qui décline l'accord de réadmission UE-Arménie de 2013 pour préciser un certain nombre de règles propres à la France et à l'Arménie, telles que les autorités compétentes dans la procédure de réadmission, les points de passage frontaliers, la procédure de réadmission, les moyens supplémentaires de preuve de nationalité admis, la demande de transit et les conditions applicables au retour sous escorte.
Pourquoi cet instrument ? L'Arménie se présente toujours comme un pays source d'immigration même s'il ne présente pas un risque majeur. Sa population- 3 millions d'habitants - est bien moins nombreuse que sa diaspora estimée à environ 7 millions de personnes. Les Arméniens de l'étranger vivent en Russie (2 millions de personnes), aux États-Unis, en France (20 000 personnes) ainsi que dans les pays voisins de l'Arménie comme l'Iran. L'Arménie est un pays relativement pauvre dont 30 % de la population vit sous le seuil de pauvreté et où le taux de chômage de 18,5 % est élevé et persistant.
Depuis 2012, la France est le premier pays de destination de la migration légale arménienne dans l'Union européenne avec un nombre annuel moyen de premiers titres de séjour délivrés d'environ 1 800 par an dont plus de la moitié a un motif familial et un quart, un motif humanitaire. Il s'agit essentiellement d'une immigration d'installation.
Malgré une tendance à la baisse, la pression migratoire à destination de la France reste importante. Au sein de l'UE, la France est également, de longue date, le premier ou le deuxième pays de destination de l'immigration irrégulière en provenance d'Arménie. Depuis 2012, la France se classe également au 1er rang des pays de l'UE en termes de mesures d'éloignement prononcées à l'encontre de ressortissants arméniens - 1 822 mesures d'éloignement ont été prononcées en 2017 et 2 340 en 2018 -. Les Arméniens entrent dans le top 20 des nationalités à l'encontre desquelles la France prononce le plus de mesures d'éloignement. L'Arménie occupait la vingtième place en 2016 et 2017.
Le taux d'exécution des mesures d'éloignement prononcées est jugé peu satisfaisant : il était de 7 % en 2018 (178 mesures d'éloignement exécutées sur les 2 340 prononcées) et de 6 % en 2017 (110 mesures d'éloignement exécutées sur les 1 822 prononcées) contre 8 % en 2016 (138 mesures exécutées sur les 1 690 prononcées) et 8,4 % en 2015 (avec 161 mesures exécutées sur les 1 912 prononcées).
En revanche, la coopération consulaire franco-arménienne est très satisfaisante. En 2016, le taux de délivrance des laissez-passer consulaires dans les délais utiles à l'éloignement s'élevait ainsi à 78 % contre une moyenne nationale de délivrance de 46 % pour cette même année et en 2017, ce taux était de 83 % contre une moyenne nationale de 51 %. Il est de 91,9 % au premier trimestre 2019.
En conclusion, je recommande l'adoption de ce projet de loi avec une pensée pour Charles Aznavour qui nous a quittés il y a huit mois. Ambassadeur de l'Arménie, sa chanson « Emmenez-moi » n'est-elle pas un hymne qui ferait de la France le pays des merveilles ? Ce Protocole de réadmission permettra de pérenniser la coopération consulaire avec l'Arménie, qui est déjà excellente, et de renforcer l'efficacité des procédures de retour vers l'Arménie. Cet instrument s'inscrit également dans le contexte d'un approfondissement des relations entre l'UE et l'Arménie dans le cadre du partenariat oriental.
L'Arménie a notifié, en octobre 2017, son approbation du présent protocole d'application.
L'examen en séance publique est prévu le jeudi 20 juin 2019 selon la procédure simplifiée, ce à quoi je souscris.
M. Ladislas Poniatowski. - Pouvez-vous nous confirmer que les 20 000 personnes de la diaspora arménienne en France, chiffre cité, viennent bien exclusivement de l'Arménie et que n'est pas comptabilisé, dans ce chiffre, le reste de la diaspora en provenance par exemple de Turquie ou d'autres pays ?
M. Joël Guerriau, rapporteur - C'est bien cela.
Mme Christine Prunaud. - Je m'interroge sur les mesures d'éloignement car l'Arménie n'est pas un pays considéré comme sûr. Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères découpe le pays en zones rouge et orange pour les ressortissants français qui voudraient s'y rendre. Cette question nous gêne et c'est pourquoi le groupe CRCE s'abstiendra.
M. Joël Guerriau, rapporteur. - Il ne s'agit pas d'un texte sur l'asile et le critère du pays d'origine sûr ne s'applique pas.
M. René Danesi. - Je pense surtout que le ministère de l'Europe et des affaires étrangères ne met pas ces zones en vert, en raison du conflit du Haut-Karabagh.
Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté le rapport et le projet de loi précité, le groupe CRCE s'abstenant.
M. René Danesi, rapporteur. - Monsieur le président, mes chers collègues, nous examinons ce matin le projet de loi autorisant l'approbation des accords-cadres sur la coopération sanitaire transfrontalière conclus avec la Suisse, d'une part, et le Luxembourg, d'autre part.
À titre liminaire, je tiens à souligner que la France a conclu des accords de même nature avec ses autres voisins que sont l'Allemagne, l'Espagne et la Belgique. Dans le domaine sanitaire, notre pays est lié à la Suisse et au Luxembourg par des conventions de sécurité sociale, respectivement signées en 1975 et en 2005. Ces deux accords-cadres disposent que les modalités de prise en charge applicables sont définies par les règlements européens relatifs à la coordination des régimes de sécurité sociale - qui s'appliquent également à la Suisse -, ou celles définies par les conventions locales si les parties ont décidé d'aller au-delà des normes européennes.
Les deux accords-cadres que nous examinons vont beaucoup plus loin en permettant aux frontaliers d'être soignés au plus près de leur lieu de résidence, aussi bien dans leur pays que sur le territoire d'un État voisin. Pour ce faire, les accords-cadres favorisent la mobilité des professionnels de santé et des patients dans les régions frontalières, et développent des coopérations qui leurs sont directement profitables, tant en matière de secours d'urgence que de soins programmés. Il est à noter que l'accord-cadre franco-suisse règle la question du franchissement de la frontière pour faciliter la circulation des services de secours.
Ces deux accords visent donc à définir le cadre juridique de la coopération sanitaire entre deux États voisins, ouvrant la voie à davantage de mutualisation des savoir-faire, des moyens matériels, et surtout, des moyens humains. Leur champ d'application se limite naturellement aux régions limitrophes, ainsi qu'aux personnes affiliées à un régime d'assurance maladie français, suisse ou luxembourgeois. Le champ d'application territorial devra néanmoins être précisé ; en effet, seuls deux départements sont limitrophes du Luxembourg - la Moselle et la Meurthe-et-Moselle -, et six sont limitrophes de la Suisse - le Haut-Rhin, le Territoire de Belfort, le Doubs, le Jura, l'Ain et la Haute-Savoie.
L'esprit de ces accords-cadres constitue donc une réelle avancée pour nos concitoyens frontaliers. Toutefois, ils ne dressent qu'un cadre général qui appelle l'adoption ultérieure d'accords d'application pour fixer les modalités de leur mise en oeuvre. La conclusion de conventions locales de coopération entre les autorités sanitaires compétentes sera donc nécessaire, afin d'assurer une complémentarité des offres de soins de part et autre de la frontière, suivant les besoins et les insuffisances préalablement identifiés.
M. Bruno Fuchs, rapporteur de ce texte à l'Assemblée nationale et député de mon département du Haut-Rhin, a conduit un travail très approfondi sur la question, que je tiens à saluer - même si cela a retardé l'adoption du texte de plus d'un an... La commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale a constitué un groupe de travail qui a procédé à de nombreuses auditions et effectué deux déplacements en Suisse, à Bâle et à Genève. Son rapport identifie les lacunes de ces textes trop généraux, et établit une liste de recommandations destinées à assurer leur bonne application qui doit profiter à quelque 270 000 résidants français travaillant soit en Suisse - pour 175 000 d'entre eux -, soit au Luxembourg. Plusieurs de ces recommandations méritent d'être soulignées.
Tout d'abord, l'accord-cadre conclu avec la Suisse désigne la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) de Haute-Savoie comme seul « référent » des différentes caisses de sécurité sociale suisses. Or, le département du Haut-Rhin bénéficie d'un régime de droit local alsacien-mosellan en matière de sécurité sociale, dont les spécificités peuvent échapper à la CPAM de Haute-Savoie. Il serait donc préférable de désigner trois CPAM au titre de la partie française, c'est-à-dire une caisse, proche de la frontière, par région concernée (Auvergne-Rhône-Alpes, Bourgogne-Franche-Comté et Grand Est).
Par ailleurs, un effort de communication doit être entrepris au bénéfice de l'ensemble des habitants des départements frontaliers - qu'ils travaillent ou non de l'autre côté de la frontière - pour les informer de leurs droits en matière d'accès aux soins transfrontaliers et d'affiliation. Je précise à ce titre que les litiges relatifs à l'affiliation des travailleurs français en Suisse, est en passe d'être définitivement résolu, à la suite de l'arrêt du 15 mars 2018 de la Cour de cassation. Les intéressés ont en effet obtenu leur radiation officielle du système de sécurité sociale français, ainsi que la restitution des cotisations sociales indûment versées.
En outre, sur le plan administratif, les agences régionales de santé devront intégrer un volet transfrontalier à leur projet, ainsi que le prévoit la loi. En effet, la mobilisation des acteurs régionaux est indispensable pour être en mesure de proposer des réponses adaptées aux situations rencontrées par nos concitoyens des zones frontalières.
Il faudra également veiller à la participation de chacune des parties dans la construction d'une offre transfrontalière de soins, afin d'éviter toute concurrence entre établissements de soins ou professionnels de santé. À cet égard, l'analyse des ressources et des besoins de chaque bassin de vie devra intégrer la dimension transfrontalière pour aboutir à des diagnostics partagés qui permettront à chaque État d'optimiser ses infrastructures, ses équipements et son personnel médical et paramédical : c'est là tout l'intérêt de ces accords-cadres ! Chaque résident frontalier aura alors accès à l'offre de soins la plus adaptée, au plus près de son domicile.
Enfin, les accords-cadres prévoient la mise en place de commissions mixtes chargées de suivre leur application, et composées uniquement de représentants des autorités sanitaires de chaque partie. Il m'apparait toutefois indispensable d'élargir leur composition aux personnes directement confrontées aux enjeux sanitaires transfrontaliers, à savoir les usagers, les professionnels de santé et les élus locaux.
Pour conclure, après les conventions de sécurité sociale, ces deux accords-cadres constituent une nouvelle étape visant à répondre, à terme, aux besoins globaux des populations frontalières en matière d'offre de soins. L'adoption de dispositions complémentaires sera cependant nécessaire pour en fixer précisément les modalités et les contours, en tenant en compte des recommandations que je viens d'évoquer.
À la lumière de ces observations, je préconise l'adoption de ce projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale le 23 mai dernier, à l'unanimité. Les parlements suisse et luxembourgeois ont chacun adopté l'accord-cadre qui les concerne, respectivement les 15 décembre 2017 et 28 juin 2018.
L'examen en séance publique au Sénat est prévu le jeudi 20 juin prochain, selon la procédure simplifiée, ce à quoi la conférence des présidents, de même que votre rapporteur, ont souscrit.
Mme Sylvie Goy-Chavent. - Les élus du Pays de Gex, situé dans mon département de l'Ain et limitrophe du canton de Genève, m'ont alertée sur les difficultés rencontrées par leurs administrés désirant être soignés en Suisse, faute de médecins dans leur région. Leur prise en charge dans un établissement genevois n'est acceptée qu'en cas d'extrême urgence, alors que la ville de Genève n'est située qu'à une dizaine de kilomètres de leur domicile. Lorsqu'il s'agit d'un enfant dont un seul des parents est transfrontalier, il est systématiquement affilié au régime de sécurité sociale de sa mère, ce qui peut l'empêcher d'être pris en charge sur le territoire suisse.
J'espère que l'accord-cadre répondra à ces difficultés.
M. René Danesi, rapporteur. - L'accord-cadre ne permettra pas la résolution immédiate de ces problèmes, dans la mesure où son objet est de définir le cadre général de la coopération sanitaire franco-suisse. En revanche, les conventions locales devraient y apporter une réponse concrète.
M. Jean-Paul Émorine, rapporteur. - Mes chers collègues, dans le cadre du groupe de suivi commun sur les négociations commerciales, constitué fin 2017, nous nous sommes rendus, avec Jean Bizet, à Genève pour des entretiens sur la réforme de l'Organisation mondiale du commerce.
L'OMC connaît en effet une grave crise existentielle, la pire de son histoire. C'est une organisation relativement récente, qui a pris la suite, en 1995, de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, le GATT, signé en 1947, mais traite aussi du commerce des services et des questions de propriété intellectuelle. Ses principaux objectifs sont d'assurer la liberté, l'équité et la prévisibilité des échanges grâce à des plafonds de droits de douane et à un corpus de règles et d'engagements des États, notamment en matière d'accès au marché et de soutiens internes à l'exportation. Surtout, l'OMC met en oeuvre des procédures de transparence et un système de règlement des différends, qui sont les clefs de voûte du système commercial multilatéral.
Pourquoi ce système doit-il être sauvé ? Je rappellerai simplement qu'en 2018, le commerce extérieur a contribué pour 0,6 point à la croissance française. Nous avons 125 000 entreprises exportatrices. Dans l'Union européenne, 1 emploi sur 7 dépend du commerce international hors UE.
Pourquoi ce système est-il aujourd'hui en crise ? L'OMC est tout d'abord victime de la crise générale du multilatéralisme, qui fragilise l'ensemble du système international et dont les causes sont géopolitiques avant d'être commerciales. C'est un conflit d'hégémonie, une lutte pour l'appropriation des nouvelles technologies, qui pourrait durer plusieurs décennies.
En lançant une guerre commerciale avec la Chine, en menaçant aussi de proches alliés comme le Canada ou l'Union européenne, les États-Unis se sont lancés dans une politique unilatéraliste, qui a préexisté et survivra probablement au président Trump. La Chine développe quant à elle sa propre vision d'une mondialisation qu'elle souhaite dominer, privilégiant les relations bilatérales, et provoquant un niveau d'endettement mondial sans précédent.
Dans ce contexte, l'Union européenne peine à faire valoir ses intérêts. Elle est pourtant la première puissance commerciale mondiale et le premier contributeur à l'OMC dont elle fournit 33,6 % du budget, contre seulement 11 % pour les États-Unis et 10 % pour la Chine.
L'OMC est également victime de ses propres insuffisances. Elle ne parvient pas à se moderniser, à adapter des règles qui datent des années 1990.
Une partie des critiques américaines à l'encontre de l'organisation est sans aucun doute fondée. L'arrivée de la Chine en 2001 conduit à confronter des modèles économiques très différents. Alors que l'OMC a été conçue pour régler les relations entre économies de marché, l'entrée de la Chine bouleverse les conditions concurrentielles. Pour résumer, les entreprises des pays capitalistes ont parfois le sentiment, avec la Chine, d'entrer en concurrence avec un gouvernement, sans que la jurisprudence de l'Organe de règlement des différends ne les aide à surmonter ce préjudice.
Par ailleurs, il suffit toujours de s'auto-désigner comme « pays en développement » pour bénéficier du traitement dit « spécial et différencié », ce que la Chine ne se prive pas de faire. Sous la pression américaine, Taiwan et le Brésil ont récemment avancé vers l'abandon de ce statut auquel l'ensemble des pays en développement restent toutefois très attachés.
Toute évolution sur ces sujets fondamentaux est lente et difficile, puisque l'OMC compte aujourd'hui 164 membres et fonctionne selon la règle du consensus. Certains pays, comme l'Inde ou l'Afrique du sud, bloquent toute avancée significative. On se souvient de la dernière Conférence ministérielle, à Buenos Aires, fin 2017, qui n'est parvenue à aucune avancée majeure.
Comment se traduit la crise de l'OMC ? C'est d'abord la crise de son organe de règlement des différends, l'ORD. Depuis 1995, plus de 500 différends ont été soumis à l'OMC, 350 décisions ont été rendues, et environ 150 appels ont été déposés.
Sauf coup de théâtre, le fonctionnement de l'organe permanent d'appel de l'OMC sera bloqué à compter du 10 décembre prochain, à l'expiration du mandat de l'un des trois juges actuellement subsistants. Les États-Unis bloquent en effet les nouvelles nominations depuis 2017, reprochant à l'organe d'appel d'aller au-delà de ses prérogatives, de juger en fait et non en droit et de contourner la volonté souveraine des États. Là encore, une partie de ces critiques est recevable ; ce n'est qu'en y répondant, en évitant la politisation des nominations, que l'Organe d'appel pourra à nouveau fonctionner. L'Union européenne a fait des propositions constructives, sans réponse des États-Unis pour le moment.
Face à cette impasse, plusieurs de nos interlocuteurs ont fait valoir que la fin de l'organe d'appel ne signifiait pas la fin de l'OMC, que des solutions transitoires pourraient être trouvées. Mais il ne faut pas sous-estimer la portée du blocage sur le règlement des différends, qui est l'une des principales avancées de l'OMC par rapport au GATT... Sa fragilisation risque de nous ramener 25 ans en arrière. Et pourquoi négocier de nouvelles règles, à l'avenir, si leur application n'est pas garantie par un système juridictionnel solide ?
Et ce d'autant que les autres piliers de l'OMC sont également en crise. La croissance mondiale des échanges de marchandises devrait tomber à 2,6 % en 2019, contre 3 % en 2018 et 4,6 % en 2017. Les États-Unis et la Chine appliquent désormais des droits en dehors de tout cadre multilatéral, dans des secteurs industriels importants.
L'agriculture est un dossier dont les spécificités ont été trop longtemps négligées. Les négociations progressent lentement, avec une meilleure prise en compte de la spécificité des soutiens internes agricoles et des enjeux de sécurité alimentaire. Mais la question essentielle est celle de la transparence des soutiens, qui reste problématique. Certains pays ne notifient plus leurs subventions agricoles depuis des années...
La négociation sur la pêche, dont le principe est l'un des rares acquis de la Conférence de Buenos Aires, démarre à peine. Nul ne sait si elle pourra aboutir avant la Conférence ministérielle prévue en 2020 à Astana, qui se nomme désormais Nour-Soultan, au Kazakhstan.
Enfin, l'OMC n'apporte aucune réponse à une question majeure qui est celle de l'extraterritorialité des lois américaines.
Comment sortir de cette crise ? La seule bonne nouvelle, c'est que les États-Unis ne semblent pas vouloir quitter l'OMC, qu'ils continuent à financer... et qu'ils font de nombreuses propositions, tout en restant sourds à toute négociation.
Sur la question du traitement spécial et différencié, les États-Unis proposent d'établir des critères objectifs pour l'obtention du statut de « pays en développement ». Ne pourraient pas être classés comme tels les pays membres de l'OCDE, ou catégorisés « à hauts revenus » par la Banque mondiale, ou membres du G20, ou disposant d'une part de 0,5 % du commerce mondial.
L'application de ces critères aboutirait à sortir 35 pays de la catégorie « en développement ». Ceux-ci y sont toutefois fermement opposés. Les États-Unis font valoir, à juste titre, que cette situation nuit aux Pays les moins avancés, car il n'est pas possible de leur accorder des avantages aussi importants que s'ils étaient seuls à en bénéficier.
Pour répondre à cette situation de blocage, la Norvège a fait des propositions intéressantes, suggérant une prise en compte au cas par cas, en fonction des dossiers, des besoins de chaque pays en développement. Chacun s'engagerait sur ce qu'il peut faire, ce qui permettrait d'éviter une discussion transversale difficile sur le statut de pays en développement.
Sur l'avenir des négociations multilatérales, l'heure n'est plus comme autrefois aux grands cycles de négociations... mais peut-être aux « coopérations renforcées », c'est-à-dire à un plurilatéralisme flexible, permettant à ceux qui le souhaitent d'avancer.
Ainsi, sur le commerce électronique, 77 membres de l'OMC, représentant 90 % du commerce mondial, avancent ensemble pour tenter d'établir des principes a minima. Les négociations sur la facilitation des investissements et sur la règlementation des services pourraient également être réglées de cette façon. Mais certains dossiers sont plus propices que d'autres au plurilatéralisme, qui implique que des pays s'engagent à respecter des règles alors que d'autres ne s'engagent à rien, ce qui a nécessairement des limites.
Concernant le blocage de l'organe d'appel, plusieurs pistes sont actuellement étudiées. Certains pays ont d'ores et déjà renoncé d'un commun accord à recourir à l'appel dans le conflit qui les oppose.
Le recours à l'arbitrage est aussi envisagé. L'article 25 du Mémorandum d'accord sur le règlement des différends de 1994 contient des dispositions susceptibles d'être utilisées en ce sens. D'anciens juges de l'organe d'appel pourraient être appelés à effectuer ces arbitrages, au moins à titre provisoire, dans l'attente d'une solution plus pérenne.
Toutes ces pistes doivent toutefois être considérées comme des « plans B ». Elles ne sont évoquées pour le moment qu'à titre informel, la priorité étant de permettre le fonctionnement normal de l'ORD, en nommant de nouveaux juges d'appel.
En conclusion, je l'ai dit, certaines critiques des États-Unis sont fondées, mais la méthode employée par l'administration Trump pose problème, car elle risque d'aboutir à un effritement progressif du système commercial multilatéral, au profit de négociations bilatérales désordonnées, ou de la mise en oeuvre pure et simple du rapport de force.
Les Américains cherchent-ils à détruire ce système, à le rendre ineffectif, ou au contraire à le moderniser ? Leur posture est-elle tactique ou stratégique ? La question reste posée.
Ce dossier doit être traité au plus haut niveau, lors du G20 qui aura lieu fin juin à Tokyo, car l'OMC ne dispose pas, seule, des moyens de se réformer. Une forte impulsion politique est nécessaire. L'UE, qui multiplie les négociations bilatérales, doit aussi accorder la plus grande importance à cette question, ne pas se contenter de réagir aux propositions américaines mais tenter d'impulser une dynamique de changement.
M. Yannick Vaugrenard. - Avez-vous évoqué, lors de votre déplacement à l'OMC, la question de l'applicabilité des normes de l'Organisation internationale du travail (OIT) à l'ensemble des 164 membres de l'Organisation mondiale du commerce ? Ceci permettrait d'éviter des formes de concurrence déloyale.
M. Jacques Le Nay. - Cette présentation fait apparaître les faiblesses et les difficultés rencontrées par l'OMC ainsi que des pistes de réforme de l'organisme de règlement des différends. Malgré ses limites, l'OMC permet l'application du droit international dans le règlement des différends commerciaux. Face, par exemple, à la guerre commerciale entre la Chine et les États-Unis, quel peut être le rôle de cette organisation, alors que la géopolitique prime sur le droit ?
M. Ladislas Poniatowski. - Le financement de l'OMC est assuré à hauteur de 11 % par les États-Unis et de 3,8 % par la France. Cette répartition est étonnante. Quels en sont les critères ? La réforme de l'OMC traitera-t-elle cette question ?
Mme Sylvie Goy-Chavent. - Lorsqu'on parle de commerce international, je suis toujours très prudente, car je crains que la France ne soit in fine « l'enfant pauvre » des négociations internationales. Je pense notamment à l'agriculture.
La question des distorsions de concurrence, abordée par Yannick Vaugrenard est essentielle. Elle doit être traitée car les problèmes sont réels.
M. Jean-Paul Émorine. - L'OMC siège non loin de l'OIT à Genève. Nous avons en effet évoqué, lors de notre déplacement, la question des normes sociales. L'harmonisation de ces normes sociales est un objectif qu'il n'est pas aisé d'atteindre dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce, où les négociations sont très difficiles. Il faudra plusieurs décennies pour y parvenir.
Le PIB des États-Unis, aujourd'hui, c'est à peu près 20 000 milliards de dollars. La Chine, c'est autour de 14 000 milliards de dollars. Ces deux grandes puissances veulent bien sûr conquérir le marché mondial. Elles ont donc des attitudes similaires, malgré des régimes politiques très différents. Elles s'inscrivent toutefois toutes deux dans une économie de marché, malgré la prégnance du Parti en Chine. Nous connaissons tous le projet des nouvelles routes de la soie que la Chine met en place pour desservir l'Europe.
La seule façon d'exister pour la France, c'est d'être représentée par l'Union européenne, ce qui est le cas aujourd'hui à l'OMC pour tous les États membres. La France ne négocie pas seule, c'est l'Union européenne qui négocie, y compris en matière agricole. L'UE multiplie actuellement les négociations commerciales mais il faut souligner que l'agriculture ne fait pas partie du mandat de négociation de la Commission avec les États-Unis. L'agriculture a été sanctuarisée. La France, c'est 28 millions d'hectares de terres agricoles. Les États-Unis, c'est 375 millions d'hectares. Nous ne sommes pas dans le même monde.
La contribution de chaque pays à l'OMC dépend de sa part dans le commerce international. Les pays de l'Union européenne, ensemble, fournissent 33 % du budget de l'OMC, tandis que les États-Unis ne représentent que 11 % de ce budget. Le PIB de l'union européenne s'élève à 17 000 milliards de dollars environ mais elle est la première puissance commerciale mondiale, ce qui explique qu'elle soit la première contributrice à l'OMC.
Nous continuerons à suivre cette question de la réforme de l'OMC, au sein du groupe de suivi sur les négociations commerciales, commun aux commissions des affaires étrangères, des affaires économiques et des affaires européennes.
M. Cédric Perrin. - Je vous remercie.

References: l'article 226

L'article 1
 l'article 34
 l'article 2

L'article 3
 L'article 25
in fine