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Timestamp: 2017-08-23 02:26:09+00:00

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Alipio Reis Firmo Filho: ATRASO NO ENCAMINHAMENTO DO RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL AO PODER LEGISLATIVO E AOS TRIBUNAIS DE CONTAS: PRESSUPOSTOS PARA A APLICAÇÃO DA MULTA DE 30% SOBRE OS VENCIMENTOS ANUAIS PREVISTA NA LEI N. 10.028/2000 (LEI DE CRIMES FISCAIS)
ATRASO NO ENCAMINHAMENTO DO RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL AO PODER LEGISLATIVO E AOS TRIBUNAIS DE CONTAS: PRESSUPOSTOS PARA A APLICAÇÃO DA MULTA DE 30% SOBRE OS VENCIMENTOS ANUAIS PREVISTA NA LEI N. 10.028/2000 (LEI DE CRIMES FISCAIS)
Alguns tribunais de contas têm aplicado multa aos gestores pelo atraso no encaminhamento do Relatório de Gestão Fiscal (RGF). O valor da pena corresponde a 30% (trinta por cento) sobre os vencimentos anuais do administrador público faltoso, conforme prevê o § 1o do art. 5º da Lei n. 10.028/2000 (Lei de Crimes Fiscais).
O inciso I desse mesmo artigo dispõe que tanto o prazo quanto as condições de encaminhamento serão estabelecidos em lei, verbis:
“Art. 5º. Constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas:
I – deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatório de gestão fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei.”
E aqui reside o núcleo das discussões. É que inúmeros tribunais estabeleceram o prazo de encaminhamento do referido demonstrativo por intermédio de resolução. Nesse sentido, restariam nulas as multas aplicadas pelos tribunais de contas por colidirem com o princípio da reserva legal, previsto nos incisos II e XXXIX do art. 5º da Carta Magna? Respondemos: sem dúvida.
Vejamos o que dizem esses dois dispositivos:
XXXIX – não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal”.
Conforme se vê, ambos reclamam a existência de prévio ato legislativo (entenda-se lei) tanto para obrigar ou desobrigar alguém como para tipificar/sancionar uma ação criminosa.
O questionamento seguinte é: a infração administrativa (entenda-se ilícito administrativo) referida no caput do artigo 5º da Lei n. 10.028/2000 está perfeitamente descrita? Respondemos: não. Trata-se de típica norma incompleta de natureza administrativa, equivalentes às normas penais cegas, abertas ou normas penais em branco contidas no Direito Penal. Tanto aquelas quanto estas possuem peculiaridades que decorrem do fato de que, muito embora sejam dotadas de sanções certas e precisas, não descrevem suficientemente o ilícito (administrativo ou penal) que almejam alcançar. A discriminação da ilicitude faz-se apenas parcialmente, não totalmente. Em razão disso, tais regramentos necessitam de um ato legislativo (lei) ou administrativo (portaria, resolução, etc.), em geral de natureza extrapenal, que os complementem, permitindo que sejam operados no mundo jurídico. Sem esse requisito, não há como aplicá-los ao mundo dos fatos. Eis precisamente o que os diferencia das normas (administrativas e penais) ditas completas cujas disposições incriminadoras descrevem exatamente e precisamente o tipo penal ou administrativo. Tais normas não dependem de nenhum complemento para incidirem sobre o mundo real. São, portanto, normas auto-aplicáveis.
O sempre festejado Damásio de Jesus, discorrendo acerca do tema, apresenta a seguinte ilustração[1]:
“(…) nos termos do art. 168-A do CP[2] que define a apropriação indébita previdenciária, constitui delito o fato de "deixar de repassar à previdência social as contribuições recolhidas dos contribuintes, no prazo e na forma legal" (…) Qual é o prazo? A norma não o menciona, cumprindo buscá-lo na Lei de Custeio da Previdência Social[3] (arts. 30, I, "b", V e 31). A sanção vem determinada[4] ao passo que a definição legal do crime é incompleta, condicionada a dispositivos extrapenais” (grifo nosso)
Perceba que o exemplo dado por Damásio de Jesus é equivalente às disposições contidas no inciso I do artigo 5º da Lei n. 10.028/2000. Tanto aqui como ali há concorrência de típica norma incriminadora incompleta. A única diferença é sua natureza. Uma refere-se a um ilícito administrativo enquanto a outra corresponde a um ilícito penal. O quadro a seguir faz esse comparativo:
Ilícito descrito
(norma complementar)
Art. 168-A do Código Penal.
Penal: Deixar de repassar à previdência social as contribuições recolhidas dos contribuintes, no prazo e na forma legal
Até o dia 20 do mês subsequente (Lei n. 8.212/91, lei de custeio da previdência social, arts. 30, I, “b” e V; 31).
Penal: Reclusão de 2 a 5 anos e multa (Art. 168-A do CP).
Inciso I do art. 5º da Lei n. 10.028/2000.
Administrativo: deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatório de gestão fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei.
Não há lei fixando o prazo[5]
Administrativa: 30% dos vencimentos anuais do gestor faltoso (§ 1o do art. 5º da Lei n. 10.028/2000).
Note que, muito embora ambas as normas incriminadoras correspondam a normas em branco, apenas uma foi complementada (a Lei n. 8.212/91 acabou por fixar o prazo exigido pelo artigo 168-A do Código Penal, complementando-a). O mesmo não podemos afirmar quanto ao prazo exigido no inciso I do art. 5º da Lei n. 10.028/2000. Ele permanece em aberto para algumas unidades federativas carecendo, pois, de ser regulamentado por lei.
No âmbito da União, a solução encontrada foi inserir em suas leis de diretrizes orçamentárias dispositivo específico para atender à exigência da Lei de Crimes Fiscais, verbis:
“Art. 122. Em cumprimento ao disposto no art. 5o, inciso I, da Lei no 10.028, de 19 de outubro de 2000, os titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 54 da Lei Complementar no 101, de 2000, encaminharão ao Congresso Nacional e ao Tribunal de Contas da União os respectivos Relatórios de Gestão Fiscal, no prazo de 30 (trinta) dias após o final do quadrimestre” (Lei n. 12.017/2009, que dispôs sobre as diretrizes para a elaboração e execução da lei orçamentária de 2010) (grifamos)
Em suma, até que o prazo de encaminhamento do Relatório de Gestão Fiscal (ao órgão legislativo e ao tribunal de contas) seja fixado em lei, não há como aplicar a sanção prevista na Lei n. 10.028/2000 aos administradores públicos faltosos, correspondente à multa de 30% de seus vencimentos anuais, já que a descrição da ilicitude apresenta-se incompleta. Por consequência, não há como ocorrer o fenômeno da tipicidade da conduta criminosa entendida esta como a perfeita correlação entre a ação ou omissão do agente e o tipo (penal ou administrativo) descrito na norma jurídica uma vez que esta ressente-se de um elemento essencial: o prazo para o encaminhamento do demonstrativo aos órgãos de controle. Qual o prazo? Não foi definido.
Também não há como o referido prazo ser fixado por ato administrativo – resolução – conforme vem ocorrendo em alguns tribunais de contas. A uma, porque a Lei n. 10.028/2000 é clara ao exigir a necessária e insubstituível concorrência do ato legislativo (lei) para fechar essa lacuna. A duas porque, admitir-se o contrário, é jogar por terra o mandamento insculpido na parte primeira do inciso XXXIX do artigo 5º da Lei Fundamental: não há crime sem lei anterior que a defina.
Um outro questionamento poderia ser construído nesse sentido: alguns tribunais de contas aplicam multa pelo atraso no encaminhamento de balancetes, informações, demonstrações contábeis, dentre outros. Tais sanções, em muitos casos, estão previstas em resoluções. O Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, a título de exemplo, prevê esse procedimento no inciso I do artigo 308 de seu regimento interno (Resolução n. 04/2002). A dúvida é saber se a sanção imposta aos responsáveis nesses caos não se ressentiria do mesmo vício, isto é, careceria do calço legal correspondente. De nossa parte, entendemos que não se trata do mesmo contexto já que, nessa hipótese, a imposição da sanção encontra-se amparada por disposição contida em suas respectivas leis orgânicas[6] e estas ancoram-se no inciso VIII[7] do artigo 71 da Carta Constitucional. Portanto, para tais casos, há expressa autorização legal para a apenação dos gestores públicos por meio de ato administrativo (resolução).
Por derradeiro, é de se cogitar ainda quem seria o responsável por editar a lei fixando o prazo reclamado na Lei n. 10.028/2000, se somente a União ou cada uma das unidades federativas. Ora, por se tratar de matéria afeta ao Direito Financeiro, e por estar este inserido na competência legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal[8], cada um desses entes teria a responsabilidade de fixar o limite temporal para o envio do demonstrativo em sua respectiva base territorial. A União já fez a sua parte. Falta agora os Estados e o Distrito Federal adotarem o mesmo procedimento.
[1] Disponível em <http://jus.com.br/revista/texto/2286>
[2] Lei n. 9.983/2000.
[3] Lei n. 8.212/91.
[4] Reclusão, de 2 a 5 anos e multa.
[5] No Estado do Amazonas.
[6]A Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (Lei n. 2.423/96) prevê o procedimento em seu artigo 52: o Tribunal de Contas do Estado poderá aplicar aos administradores ou responsáveis, na forma prevista nesta Lei e no Regimento Interno, as sanções previstas neste capítulo.
[7] “Aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário”
[8] Inciso I do artigo 24.
Postado por Alipio Reis Firmo Filho às 00:50
Anderson José do Nascimento Lima 26 de maio de 2016 17:36
Alípio, boa tarde! Sou Inspetor (Auditor) de Controle Externo no TCE RN. Tenho uma discordância de alguns colegas no meu trabalho sobre gestão fiscal e a lei 10.028.
Trata-se do inciso IV do artigo 5º da lei 10.028/00.
Exemplificando meu entendimento: se o poder ou órgão no final do exercício ultrapassar o limite com despesa com pessoal e não reduzir o excedente até o final do prazo permitido, isto por si só, é suficiente para configurar a infração e a aplicação da multa. Não vejo a necessidade de verificar as medidas para esta redução.
Há quem diga que basta verificar se houve medidas tomadas, mesmo que não tenho reduzido o total do excesso.
Qual e seu entendimento?
Meu e-mail é andersonjdonl@yahoo.com.br
Alipio Reis Firmo Filho 26 de maio de 2016 21:04
Alipio Reis Firmo Filho 26 de maio de 2016 21:09
Olá Anderson!! Tudo bem!! Primeiramente, muito obrigado por ter visitado o meu Blog. Graças a Deus e a vocês, a cada dia, o número de visitantes se eleva o que indica que acertamos em cheio quando decidimos criá-lo. Quanto ao seu questionamento, entendo que a Lei de Crimes Fiscais é taxativa: tem que reduzir o excesso no prazo legal assinalada. Se não reduzir, configura-se o inadimplemento do gestor perante o Diploma Legal. Tenho essa opinião fundamentada na finalidade da LRF: equilibrar as contas públicas mediante a prevenção de dívidas e reprimindo qualquer ato que leve à constituição delas. Ora, se considerarmos que a pura e simples adoção de medidas basta para eximir o gestor faltoso de eventual penalidade, independentemente de tais medidas surtirem os efeitos desejados, então a LRF passa a ser letra morta, assim como a Lei de Crimes Fiscais (Lei 10.028/2000). É importante sempre ter em mente o conteúdo do § 1º, art. 1º, da LRF, primeira parte: A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições(...). Ora, se desconsiderarmos os limites e condições na avaliação da conduta do gestor estaremos contribuindo para que a espiral de descontrole das contas públicas ganhe força. Nada impede, porém, que a ineficácia das medidas tomadas tenha decorrido de fatores e conjunturas alheias ao gestor como, por exemplo, a situação econômica que estamos passando. Em tais casos, admite-se a exclusão da penalidade prevista, com o consequente abono da falta. Por isso é importante a oitiva do gestor antes de penalizá-lo, a fim de que o julgador se certifique que, efetivamente, a conduta do gestor girou em desconformidade com os preceitos legais (ou não). Esse é o meu entendimento. Fraternal abraço!!
Claudia Arce 19 de junho de 2016 17:35
Alipio, boa noite, sou secretária da Fazenda e estamos com problemas com a troca de sistema contábil o que ocasionou a entrega fora de época dos relatórios ao TCE e a STN. Quais sanções serão aplicadas ao gestor visto que o problema foi com o sistema de informática?
Alipio Reis Firmo Filho 21 de junho de 2016 22:11
Olá Cláudia!! Bem, primeiramente, muito obrigado por visitar meu Blog. Quanto à sua dúvida, informo que as sanções para tais casos estão previstas na Lei de Crimes Fiscais (Lei 10.028/2000), em se tratando do relatório de gestão fiscal (objeto de meus comentários aqui neste artigo). Se, contudo, tratar-se de atraso de relatórios/balancetes não fiscais, exigidos pelo TCE apenas, então as sanções estão previstas no regimento interno ou na lei orgânica do próprio TCE. Espero ter colaborado. Forte abraço.

References: artigo 5
 artigo 5
 artigo 168
 artigo 5
 artigo 308
 artigo 71
 artigo 52
 artigo 24
 artigo 5