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Documento BOE-T-2004-9216
Pleno. Sentencia 53/2004, de 15 de abril de 2004. Cuestión de inconstitucionalidad 2192/1995. Planteada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha sobre la disposición adicional segunda, párrafo segundo, del Real Decreto-ley 3/1989, de 31 de marzo, de medidas adicionales de carácter social y del art. 216.5, párrafo segundo, del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social. Supuesta vulneración del derecho a la igualdad en la ley: exclusión de los trabajadores fijos discontinuos del subsidio por desempleo para mayores de cincuenta y dos años.
«BOE» núm. 120, de 18 de mayo de 2004, páginas 25 a 31 (7 págs.)
BOE-T-2004-9216
b) Formalizado el indicado recurso, e impugnado de contrario por la representación del INEM demandada, fueron enviados los autos y la pieza separada a la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, dándoseles la tramitación pertinente y pasando las actuaciones al Ponente que se encontraba de turno, lo que fue notificado a las partes. El recurrente, en su escrito de recurso, planteaba la posible inconstitucionalidad de la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 3/1989, de 31 de marzo, precepto básico para la resolución del litigio planteado.
c) La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha acordó, por providencia de 2 de febrero de 1995, oír al Ministerio público y a las partes, por término común de diez días, para que pudieran formular alegaciones acerca de la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 3/1989, de 31 de marzo, "precepto en vigor cuando se inició el presente litigio, y de cuya adecuación constitucional pende la resolución del mismo, dado que en tal precepto se establece la denegación para los trabajadores fijos de carácter discontinuo de la prestación asistencial de desempleo para mayores de 52 años".
d) El 12 de mayo de 1995 se dictó Auto por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el que se acordó: "plantear ante el Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad sobre el párrafo segundo de la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto-Ley 3 de 31 de marzo de 1989, así como del segundo párrafo del núm. 5 del art. 216 del Real Decreto Legislativo de 20 de junio de 1994, mediante el que se aprobó el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social." 3. En la fundamentación del Auto de planteamiento el órgano judicial proponente realiza, en síntesis, las siguientes consideraciones:
La mencionada prestación asistencial viene reconocida por el art. 13.2 de la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de protección por desempleo (precepto al que dio nueva redacción el art. 20 del Real Decreto-ley 3/1989, de 31 de marzo) en favor de los trabajadores mayores de 52 años, aun cuando no tengan responsabilidades familiares, siempre que se encuentren en alguno de los supuestos contemplados en el núm. 1 del citado art. 13, hayan cotizado por desempleo al menos durante seis años a lo largo de su vida laboral y acrediten que, en el momento de la solicitud, reúnen todos los requisitos exigidos, salvo el de la edad, para acceder a cualquier tipo de pensión de jubilación en el sistema de la Seguridad Social. En relación con los trabajadores fijos de carácter discontinuo la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 3/1989, de 31 de marzo, regula, en su primer párrafo, la aplicación de las prestaciones asistenciales de desempleo en alguno de los supuestos recogidos en el art. 13.1 de la Ley 31/1984, de 2 de agosto, mientras que, en su párrafo segundo, expresamente los excluye de la protección prevista en el meritado art. 13.2.
La disposición adicional cuestionada fue derogada por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social, si bien el contenido de dicha disposición ha pasado a formar parte del párrafo segundo del art. 216.5.
Podría así coincidir una doble diferenciación, carente de justificación suficiente y razonable, por la exclusión que se realiza en el actor en función de ser fijo discontinuo de cierta edad, pues precisamente la concurrencia de tales circunstancias claramente negativas aparta del acceso a la prestación a quien más necesitado se encuentra de protección, aunque concurran en él las circunstancias de situación y cotizaciones requeridas al resto de los trabajadores, dentro, además, del mismo régimen general de la Seguridad Social. En este sentido la Sala resalta como dudosamente constitucional, no la exigencia de una edad determinada para acceder a la protección, sino la total exclusión de ésta como consecuencia de haber alcanzado una determinada edad, tratándose de una situación en la que la necesidad de protección es mayor. Por lo tanto la condición de fijo discontinuo, a los efectos de esta protección de desempleo asistencial, no parece que sea suficiente argumento diferenciador para ofrecer una inferior protección, en cuanto que los integrantes de este grupo precisamente tienen mayor necesidad de protección, e, incluso su reincorporación al trabajo, al igual que ocurre con los fijos, sólo implica una suspensión de la prestación no contributiva (arts. 10.1 el, 15.2 de la Ley 3/1984, de 2 de agosto, 219.1 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio), sin que deba olvidarse que la cuestión litigiosa no hace referencia a la distinta duración prevista para los fijos discontinuos de la prestación (art. 216.5 del Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio), sino a lo más esencial de la exclusión de la protección.
4. En definitiva, conocida la doctrina constitucional de que en razón de la distinta naturaleza del trabajo prestado se puede establecer por el legislador una protección diferenciada (STC 4/1991, de 14 de enero), la Sala duda de la constitucionalidad de que los trabajadores fijos discontinuos resulten excluidos en virtud de la norma legal cuestionada de la prestación asistencial de desempleo, ente otras, por las razones ya expuestas, que sintetiza en los siguientes términos: a) se trata de trabajadores afiliados al régimen general de la Seguridad Social ; b) concurren en ellos, junto a la circunstancia de especial necesidad tipificada por la legislación ordinaria (encontrarse inactivos, haber agotado la prestación contributiva de desempleo y tener determinada edad avanzada), las demás exigencias carenciales exigidas al resto de los trabajadores sí tutelados asistencialmente ; c) la legislación ordinaria no excluye totalmente de la llamada protección asistencial de desempleo a todos los trabajadores fijos de carácter discontinuo, sino, junto a algún otro supuesto que no es el del caso, de la ofrecida a los que son mayores de 52 años, sin que deba olvidarse que ésta tiene consideración de prestación de la Seguridad Social, por lo que su concesión requiere el cumplimiento de exigencias de cotización, resultando incluible, por ello, dentro del Reglamento comunitario 1408/71 ; d) finalmente no parece que existan razones suficientes que legitimen la exclusión de tal protección precisamente a quienes, como consecuencia de su mayor edad, se encuentran en una situación de mayor dificultad y, por tanto, necesitados de una mayor protección del sistema, al margen de que pudiera entenderse "como" razonable, por razones económicas del sistema, el ofrecimiento de una distinta (por inferior) duración de la protección basada en la distinta condición contractual, lo que sería incluso discutible, dada la equiparación de exigencias.
Continúa indicando que la cuestión tampoco se plantea en relación con la totalidad del referido párrafo segundo. Este precepto contiene un doble mandato normativo, ordenando que no serán de aplicación a los trabajadores fijos discontinuos, mientras mantengan dicha condición, dos tipos distintos de subsidio por desempleo: de una parte el subsidio por desempleo para mayores de cincuenta y dos años previsto en el núm. 2 del artículo 13 de la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de protección por desempleo (LPD) ; y, de otra, el subsidio especial para mayores de cuarenta y cinco años regulado en el número 3 del recién citado art. 13 LPD. Esta última parte del contenido de la norma se encontraría fuera del ámbito del presente proceso constitucional, al no ser aplicable el supuesto sometido a la Sala cuestionante. En suma, la cuestión planteada se ciñe a dilucidar si la exclusión de los trabajadores fijos discontinuos, mientras mantengan dicha condición, del denominado subsidio de prejubilación o para mayores de cincuenta y dos años, establecida por el párrafo segundo de la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 3/1989, vulnera o no el art. 14, en relación con el art. 41, ambos de la Constitución.
Entrando en el análisis del Auto de planteamiento, en su opinión, el precepto legal cuestionado no supone ninguna discriminación constitucionalmente proscrita.
Para demostrarlo procede a examinar, en primer lugar, la función que cumple el denominado subsidio de prejubilacíón dentro del sistema legal de protección por desempleo ; y, a continuación, considera las circunstancias singulares que concurren en los trabajadores fijos discontinuos y que justifican el mandato normativo de cuya constitucionalidad duda la Sala del Tribunal Superior de Justicia.
Sobre esta base el referido subsidio presenta una característica que lo singulariza de las restantes formas de protección contributiva o asistencial. Esta nota singular afecta a su duración y consiste, en palabras de la Exposición de Motivos del propio Real Decreto-ley 3/1989, en la prórroga indefinida del subsidio hasta que el desempleado alcance la edad que le permita acceder a la pensión de jubilación en cualquiera de sus modalidades. Con el subsidio de prejubilación se busca, concluye el Abogado del Estado, cubrir la situación de necesidad de los desempleados que, por su edad, encontrarán mayores dificultades para acceder a un nuevo empleo y no podrán, por tanto, causar derecho a nuevos períodos de cobertura en el nivel contributivo, pero esta situación no concurre en los trabajadores fijos discontinuos a los que se refiere la norma cuestionada ; esto es, en los trabajadores fijos discontinuos, mientras mantengan dicha condición. Tal relevante diferencia demuestra la inadecuación de los términos de comparación ofrecidos en el Auto de planteamiento y justifica la plena adecuación constitucional de la solución legislativa, puesto que este Tribunal, tras declarar que el art. 41 CE convierte a la Seguridad Social en una función estatal en la que pasa a ocupar una posición decisiva el remedio de situaciones de necesidad, precisa que nada obsta a que el legislador (apreciando la importancia relativa de las situaciones de necesidad) regule el nivel y condiciones de las prestaciones teniendo en cuenta el contexto general en que se producen, las circunstancias económicas, las disponibilidades presupuestarias y las necesidades de los diversos grupos sociales.
Con arreglo a esta doctrina, se explica que, "siendo indiscutibles -como ya se tuvo presente en el ATC 1199/1987- las diferencias existentes entre los trabajadores que prestan sus servicios en forma fija discontinua respecto de aquellos contratos de duración determinada... nada impedía al legislador atenerse a las mismas para establecer un sistema de protección de la contingencia de desempleo diferenciado en cuanto a la duración y la cuantía del subsidio por desempleo entre unos y otros trabajadores" (STC 4/1991, de 14 de enero, FJ 5).
Concluye señalando que la necesidad que el subsidio de prejubilación pretende paliar no concurre en los casos incluidos en el precepto cuestionado. Esta relevante diferencia demuestra con claridad que no cabe imputar a la norma ningún inconstitucional efecto discriminatorio con arreglo a las pautas que resultan de reiterada jurisprudencia constitucional (SSTC 4/1991, FJ 5 ; 184/1993, de 31 de mayo, FJ 6 ; 291/1994, de 27 de octubre, FJ 4 ; y 77/1995, de 22 de mayo, FJ 4).
Queda así demostrado, a su juicio, que el párrafo segundo de la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 3/1989, en cuanto determina la no aplicación del subsidio de desempleo para mayores de cincuenta y dos años a los trabajadores fijos discontinuos mientras mantengan dicha condición, no vulnera el art. 14 CE.
Procede, acto seguido, a reproducir la fundamentación de la cuestión planteada por el Auto de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha indicando las dudas de constitucionalidad que se formulan y que han sido reproducidas con anterioridad. Del análisis de los preceptos cuestionados entiende que se deduce con claridad que prima facie existe la situación de desigualdad o discriminación de trato que denuncia el Auto que plantea la cuestión de inconstitucionalidad. Sin embargo, y conforme a la constante jurisprudencia del Tribunal Constitucional, hay que convenir que no toda situación discriminatoria contraviene el art. 14 CE, sino sólo la que no reúna justificaciones de razonabilidad y proporcionalidad. A este respecto invoca, en cuanto contempla un supuesto similar al ahora enjuiciado, el ATC 1199/1987, cuyo FJ 2 reproduce ; igualmente reseña la doctrina contenida en el FJ 5 in fine de la STC 4/1991. Sobre esta base argumental concluye que se ha cumplido la realidad normativa que regula la situación de desigualdad en el trato de los trabajadores fijos discontinuos para las prestaciones de desempleo. También parece, aun cuando ello es menos claro, que el Tribunal Constitucional, implícitamente, pudiera haberse inclinado por anticipar un criterio no contrario a la apreciación de la existencia de una desigualdad constitucionalmente censurable en dicha realidad normativa.
Procede luego a examinar la situación de fondo que se discute, y a analizar si existe razonabilidad y proporcionalidad en la medida considerada. Señala, en este punto, que cualquier justificación tiene que venir dada, como apunta la jurisprudencia constitucional, por la imposibilidad que ofrece el sistema financiero público de dar idéntica cobertura a todas las situaciones, tanto en el sistema de Seguridad Social como, más estrictamente, en el de las prestaciones por desempleo. En el caso de autos ciertamente se indica que, como apunta el Auto de planteamiento, la situación sociológica del grupo discriminado, trabajadores fijos discontinuos, ofrece razón bastante de protección. Pero cabría justificar la exclusión de ésta por las razones antes expuestas.
La situación podría verse agravada, dado que, en el caso de autos, se plantea una exclusión dentro de la exclusión, al afectar el régimen contemplado a trabajadores de edad madura. Tal circunstancia resulta ciertamente de apreciación y valoración, pero, como apunta la STC 184/1993, y pese a lo que indica en este sentido el Auto de planteamiento, la limitación presupuestaria del sistema puede llevar al legislador a preferir otorgar la prestación de desempleo a trabajadores de una edad y no a los de otra. No parece el seguido un criterio caprichoso, sino obligado y sujeto a una planificación de política económica, social y general, cuyo reflejo en las normas no es posible censurar en este terreno constitucional. El propio Auto reconoce que la norma no sólo excluye al grupo de trabajadores que motiva su dictado, lo que demuestra el carácter no discriminatorio de la individualización llevada a efecto. Todo lo anterior lleva a no considerar contrario a los arts. 14 y 41 CE el párrafo segundo de la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 3 de 31 de marzo de 1989, así como del segundo párrafo del núm. 5 del art. 216 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, que aprobó el texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social.
Ahora bien, lo propio del juicio de igualdad es de carácter relacional: "requiere como presupuestos obligados, de un lado, que, como consecuencia de la medida normativa cuestionada, se haya introducido directa o indirectamente una diferencia de trato entre grupos o categorías de personas (STC 181/2000, de 29 de junio, FJ 10) y, de otro, que las situaciones subjetivas que quieran traerse a la comparación sean, efectivamente, homogéneas o equiparables, es decir, que el término de comparación no resulte arbitrario o caprichoso (SSTC 148/1986, de 25 de noviembre, FJ 6 ; 29/1987, de 6 de marzo, FJ 5 ; 1/2001, de 15 de enero, FJ 3).
Sólo una vez verificado uno y otro presupuesto resulta procedente entrar a determinar la licitud constitucional o no de la diferencia contenida en la norma (STC 200/2001, de 4 de octubre, FJ 5)".
3. Sentadas las bases de nuestro canon de enjuiciamiento, dos son los términos de comparación que ofrece la Sala proponente para cuestionar la constitucionalidad de la disposición adicional segunda, párrafo segundo, del Real Decreto-ley 3/1989, por su posible contradicción con el art. 14 en relación con el art. 41 CE, al excluir a los trabajadores fijos discontinuos como beneficiarios del subsidio asistencial por desempleo para trabajadores mayores de cincuenta y dos años. De un lado, el resto de las categorías de trabajadores que, al reunir los requisitos señalados en el art. 13.2 de la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de protección de desempleo, pueden ser beneficiarios de dicho subsidio asistencial ; de otro, los trabajadores fijos discontinuos menores de cincuenta y dos años, que pueden acceder a otras modalidades de subsidios asistenciales por desempleo.
Para rechazar la posible existencia de un trato discriminatorio entre trabajadores discontinuos por razón de edad es suficiente la lectura de las disposiciones legales reguladores de las distintas modalidades del subsidio por desempleo, pues en ellas no se establece diferencia alguna entre dicha categoría de trabajadores en función de la circunstancia aludida (arts. 13 a 15 Ley 31/1984 y disposición adicional segunda Real Decreto-ley 3/1989 ; arts. 215 y ss. Real Decreto Legislativo 1/1994). La diferencia de tratamiento se da entre las categorías de trabajadores que pueden ser beneficiarios del subsidio por desempleo para mayores de cincuenta y dos años y la de los fijos discontinuos que quedan excluidos como posibles beneficiarios de tal subsidio, por lo que, carente de fundamento el segundo de los tratos discriminatorios denunciados, la cuestión a dilucidar es la de si ese tratamiento diferenciado, consecuencia de tal exclusión, en razón de la condición de trabajadores fijos discontinuos es o no razonable a la luz de nuestra doctrina constitucional sobre el principio de igualdad por tener su fundamento objetivo en un hecho o elemento diferencial relevante al respecto.
La regulación del régimen jurídico de los trabajadores fijos discontinuos en el momento de planteamiento de la presente cuestión aparecía contenida en el Real Decreto 2104/1984, de 21 de noviembre (luego derogado por el Real Decreto 2317/1993, de 29 de diciembre), de acuerdo con el cual se consideraban como tales a "quienes sean contratados para trabajos de ejecución intermitente o cíclica... que no exijan la prestación de servicios todos los días que en el conjunto del año tienen la consideración de laborables con carácter general".
Esta modalidad de contratación laboral permitía, por tanto, un empleo fijo, aun cuando la ejecución del contrato se interrumpiese a la conclusión de cada período de actividad, "sin perjuicio de su reanudación al inicio del siguiente" (art. 13 del Real Decreto 2104/1984). En materia de protección por desempleo la Ley de protección por desempleo equiparó en buena medida el régimen de los fijos discontinuos al de los restantes trabajadores. Sobre todo al admitir que la situación legal de desempleo pudiera nacer, no sólo con la finalización, sino también con la interrupción de la actividad de temporada ("cuando carezcan de ocupación efectiva", art. 6.4 LPD). El Real Decreto 625/1985 establecía que los fijos discontinuos se encontraban en situación legal de desempleo cuando carecían de ocupación efectiva en los términos que reglamentariamente resultasen establecidos, y a su tenor la finalización de la actividad intermitente o de temporada equivalía a una situación legal de desempleo siempre que se presentara copia del contrato, o cualquier documento que acreditase el carácter de la relación laboral, y certificación del empresario acreditando la finalización de la actividad. La duración del subsidio se limitaba "al número de meses cotizados en el año inmediatamente anterior" (disposición adicional segunda, párrafo 12, del Real Decreto-ley 3/1989 y art. 216.3 LGSS), pues se entendía que, de otro modo, se estaría fomentando la no reanudación de la ejecución del contrato. El régimen aplicable se completaba con la doctrina, inicialmente sentada por el Tribunal Central de Trabajo, según la cual, si el trabajador fijo discontinuo era despedido, pasaba a la situación común de desempleo, aplicándosele la normativa correspondiente a ésta y, por ende, la duración normal del subsidio.
Como hemos dicho el problema del trabajador fijo discontinuo consiste en que para él existen dos situaciones legales de desempleo: una primera, de pérdida del trabajo objeto del contrato ; y otra segunda, de falta de ocupación efectiva entre los periodos de actividad.
La primera se rige por las reglas generales. Pero dichas reglas no serían aplicables a la segunda situación, que no sería técnicamente una situación de desempleo pues no se produce en ella la pérdida de un empleo preexistente. Sentado lo anterior fácilmente se comprende que un trabajador fijo discontinuo, mientras mantenga dicha condición, no es (en rigor) un desempleado, aun cuando la interrupción de su actividad de temporada sea considerada por la ley como situación legal de desempleo.
De manera que, como señala el Abogado del Estado, cuando la norma cuestionada define el círculo subjetivo de sus afectados en esos términos, esto es, los trabajadores fijos discontinuos "mientras mantengan dicha condición" (lo que supone que conservan su empleo), está contemplando una realidad bien distinta de la correspondiente al supuesto de hecho que se encuentra en la base del art. 13.2 LPD. Por ello, mientras mantenga dicha condición, el fijo discontinuo no es un desempleado, sino una persona vinculada por un contrato laboral vigente que se encuentra en situación de seguir causando derecho a nuevos períodos de cobertura en el nivel contributivo hasta la definitiva e integral extinción de su relación laboral.
6. A lo anterior cabe añadir que este Tribunal ha venido señalando, ante pretensiones de atención o remedio de situaciones de necesidad por parte de la Seguridad Social, que tales situaciones han de ser apreciadas y determinadas teniendo en cuenta el contexto general en el que se producen y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales. Por ello hemos afirmado que no puede excluirse que el legislador, apreciando la importancia relativa de las situaciones de necesidad a satisfacer, regule, en atención a las circunstancias indicadas, el nivel y condiciones de las prestaciones a efectuar o las modifique para adaptarlas a las consideraciones de interés general que tome en consideración. Los arts. 41 y 50 CE no constriñen al establecimiento de un único sistema prestacional, ni a la regulación de unos mismos requisitos o la previsión de iguales circunstancias determinantes del nacimiento de los derechos reconocibles al amparo de los principios constitucionales (SSTC 65/1987, de 21 de mayo, FJ 17 ; 38/1995, de 13 de febrero, FJ 2 ; 77/1995, de 22 de mayo, FJ 4). En definitiva, como advierte la STC 197/2003, de 30 de octubre, FJ 6 in fine, si bien la cobertura de las situaciones de necesidad de los colectivos sociales "es un ideal claramente deseable a la luz de los principios rectores de la política social y económica que nuestra Constitución asume en sus arts. 41 y 50 y que han de informar la legislación positiva -art. 53.3 CE-" sin embargo, "este Tribunal Constitucional no debe interferir con decisiones singularizadas susceptibles de alterar el equilibrio económico financiero del conjunto del sistema, salvo que la diferencia de tratamiento controvertida esté desprovista de toda justificación objetiva y razonable (STC 184/1993, de 31 de mayo, FJ 6)".
Dada en Madrid, a quince de abril de dos mil cuatro.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.-Tomás S.
Fecha de disposición: 15/04/2004
DICTADA en la CUESTIÓN 2192/1995 (Ref. BOE-A-1995-18542).
la DESESTIMACIÓN en relación con la disposición adicional 2, párrafo 2 del Real Decreto-ley 3/1989, de 31 de marzo (Ref. BOE-A-1989-7181).
la DESESTIMACIÓN en relación con el art. 216.5 de la Ley General de la Seguridad Social, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio (Ref. BOE-A-1994-14960).

References: Real Decreto 
e contrario
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 13
in fine
 Real Decreto 
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 Real Decreto 
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in fine
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