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Timestamp: 2019-08-21 08:03:49+00:00

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DICTAMEN 25/2014, de 11 de diciembre, sobre el Real decreto ley 13/2014, de 3 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes en relación con el sistema gasista y la titularidad de centrales nucleares. | Iberley
DICTAMEN 25/2014, de 11 de diciembre, sobre el Real decreto ley 13/2014, de 3 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes en relación con el sistema gasista y la titularidad de centrales nucleares., - Diario Oficial de Cataluña, de 13-01-2015
2. En cuanto al contexto normativo en el que se inserta el Decreto ley objeto de dictamen, hay que poner de manifiesto, en primer lugar, que los almacenamientos subterráneos existentes en el territorio del Estado y en el subsuelo del mar territorial tienen la consideración de dominio público a los efectos del artículo 132.2 CE, tal como establece el artículo 2.1 LSH. La demanialización de este tipo de entidades geológicas comporta que la explotación de los almacenamientos subterráneos esté sometida a concesión, que, una vez otorgada, confiere al titular el derecho a almacenar hidrocarburos de producción propia o de propiedad de terceros en el subsuelo del área otorgada y por un periodo de treinta años, prorrogable por dos periodos sucesivos de diez años (art. 24 bis LSH).
Con respecto a las dudas suscitadas por los preceptos concretos del Decreto ley, el Gobierno entiende que el RDL 13/2014 establece un régimen jurídico singular para la extinción por renuncia de la concesión, cuyo objeto es «articular unas funciones materialmente administrativas como son, por una parte el rescate de la concesión administrativa de la explotación y dentro de este procedimiento, la determinación de la compensación económica que corresponde al concesionario». Este reproche general se concreta respecto del artículo 2, que declara la extinción de la concesión, el artículo 4, que fija el valor neto de las inversiones que tiene que ser compensado, y el artículo 5, que reconoce a favor de Enagás Transporte, S.A.U, un derecho de cobro durante treinta años frente al sistema gasista. En opinión del Gobierno, nos encontramos ante una disposición con fuerza de ley de naturaleza singular y autoaplicativa que podría vulnerar el principio de igualdad (art. 14 CE), el principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), el derecho al procedimiento (art. 105.c CE), así como el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).
La solicitud del Parlamento plantea determinadas dudas en relación con los siguientes artículos. El artículo 1, al regular la hibernación de las instalaciones, pretende obviar el condicionamiento legal del pago de la compensación derivada de la extinción de la concesión al hecho de que las instalaciones continúen operativas. Para los diputados, las instalaciones no lo están y el concepto de hibernación se ha utilizado «con mala fe para intentar evitar considerar como inoperativas las instalaciones», lo cual determinaría la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), de igualdad (art. 14 CE y 4 EAC) y los derechos de los consumidores y usuarios (art. 51 CE y 28 EAC).
Asimismo, consideran que el artículo 2 declara la extinción de la concesión en contradicción con el artículo 34.1.c LSH, que condiciona la eficacia extintiva de la renuncia a la concesión al hecho de que se hayan cumplido las condiciones en que fue otorgada, y vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), dado que no se ha acreditado el cumplimiento de estas condiciones. En relación con el artículo 4, que establece la cuantía del valor neto de las inversiones que debe ser pagada al concesionario Escal UGS, S.L, afirman que se vulneran los artículos 9.3, 14, 51 y 105 CE y los artículos 4 y 28 EAC, así como la prohibición de ayudas públicas establecida en los artículos 81 y 82 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea y la normativa estatal en materia de competencia. Finalmente, alegan que el reconocimiento del derecho de cobro frente el sistema gasista previsto por el artículo 5 supone una vulneración de los derechos de los consumidores y usuarios (art. 51 CE y 28 EAC), el establecimiento de un gravamen que vulnera el artículo 31 CE, así como una sanción encubierta a los consumidores y usuarios por hechos de un tercero, que vulneraría el artículo 25 CE, y, además, constituiría un tratamiento discriminatorio arbitrario y contrario a la seguridad jurídica de estos.
«El principio de igualdad exige que la ley singular responda a una situación excepcional igualmente singular. 'Esto equivale a decir que la prohibición de desigualdad arbitraria o injustificada no se refiere al alcance subjetivo de la norma, sino a su contenido y, en su virtud, que la ley singular ... debe responder a una situación excepcional igualmente singular'.» (FJ 4)
«[...] 'La adopción de Leyes singulares debe estar circunscrita a aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario que el legislador intervenga singularmente, al objeto exclusivo de arbitrar solución adecuada, a una situación singular'. Finalmente, no es posible condicionar o impedir por una ley singular el ejercicio de derechos fundamentales que son materia reservada a leyes generales.» (ibídem).
Así, mientras la solicitud del Gobierno se fundamenta en un incumplimiento de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad y en la falta de adecuación a la doctrina del Tribunal Constitucional con relación a este tipo de disposiciones legales, y lo centra en los artículos 2, 4 y 5 RDL 13/2014, los diputados solicitantes vinculan su duda sobre la constitucionalidad de la norma con la posible vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), del principio de igualdad (art. 14 CE), de los derechos de los consumidores y usuarios previstos en los artículos 51 CE y 28 EAC, así como de los principios de buena fe y confianza legítima, para añadir, finalmente, la posible vulneración del artículo 25 CE, al prever, la norma dictaminada, una sanción encubierta que vulneraría el principio de legalidad en materia sancionadora, y el artículo 31 CE por vulneración del principio de progresividad impositiva. En ningún caso, sin embargo, se hace mención de la cuestión de la ley singular. A pesar de todo, de la propia solicitud, de su contenido y de la propia argumentación, podemos deducir claramente que lo que se cuestiona es, precisamente, la naturaleza singular que tiene la disposición objeto de dictamen, hecho que impide el ejercicio de determinados derechos o supone la vulneración de algunos principios constitucionales y estatutarios.
En este sentido, la Administración competente disponía, con el fin de declarar la extinción de la concesión, del mismo instrumento administrativo al que recurrió para el otorgamiento del título habilitante, que fue el Real decreto, y ello, precisamente, porque es el propio título concesional el que prevé la forma de llevar a cabo la extinción. El Real decreto en virtud del cual se otorgó la concesión se configura como un acto administrativo resolutorio que confiere a su titular el derecho a realizar en exclusiva todas las actuaciones para la explotación, en las condiciones establecidas y en las áreas delimitadas (art. 24.1 LSH). Este Real decreto es el resultado de la tramitación del correspondiente expediente administrativo, en el que se ha dado trámite de audiencia a terceros interesados, especialmente a otras administraciones públicas (art. 25 LSH), y que se instruye de conformidad con lo dispuesto por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (art. 36 LSH), que reconoce, entre otros aspectos, el derecho de audiencia o el derecho de presentar alegaciones en cualquier fase del procedimiento con anterioridad al trámite de audiencia, o el derecho al recurso, y, por lo tanto, da cumplimiento a lo establecido por el artículo 105 CE. Consecuentemente, la declaración de la extinción de la concesión podía haberse efectuado mediante un procedimiento idéntico, que concluiría con una resolución meramente declarativa de la extinción que habría adoptado la forma de real decreto, incorporando expresamente los diferentes elementos regulados en el artículo 2 del Decreto ley objeto de dictamen, que tienen todos ellos naturaleza reglamentaria. Podemos concluir, pues, que la utilización de la ley singular, en este caso, no es una medida razonable ni proporcionada a la situación excepcional que ha justificado su aprobación.
Además, no encuentra ningún tipo de justificación ni argumentación en el preámbulo de la disposición que dictaminemos el hecho de que la autorización expresa de la extinción de la concesión deba efectuarse mediante una norma con rango de ley, todavía más cuando ya hemos dicho que la Administración tenía a su alcance los instrumentos idóneos para efectuar esta declaración. La iniciación, instrucción y resolución del correspondiente expediente de declaración de extinción de la concesión se habría podido llevar a cabo, sin demora, nada más presentada la comunicación mediante la que se ejerció el derecho de renuncia (día 18 de julio de 2014). De esta manera, el apartado III del preámbulo del Real decreto ley se limita a exponer los hechos antecedentes que han llevado a la renuncia, todos ellos de carácter administrativo, para acabar afirmando, sin más explicación, que «[c]omo consecuencia de lo anterior, el presente real decreto-ley extingue la concesión de explotación del almacenamiento subterráneo de gas natural denominado 'Castor'».
1. Como hemos tenido ocasión de exponer en diversos dictámenes, el Decreto ley se configura como una norma jurídica con rango de ley, dictada por el Gobierno, con carácter excepcional. Supone la sustracción inicial del objeto de la disposición al ejercicio de la potestad legisltaiva del Parlamento, que es quien tiene, en términos generales, el monopolio de la potestad legislativa (art. 66.2 CE). Por esta razón, el recurso por parte del poder ejecutivo a este tipo de disposiciones debe ser entendido de forma restrictiva y, consecuentemente, ha de respetar los límites formales y materiales que prevé el artículo 86.1 CE.
Con respecto al elemento de la urgencia, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha interpretado que «[e]l fin que justifica la legislación de urgencia no es otro que subvenir a 'situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes'» (por todas, STC 137/2011, FJ 4). En un sentido análogo, la doctrina consultiva entiende que «el Gobierno únicamente estaría legitimado para ejercer su potestad normativa mediante decreto ley cuando por la vía de la tramitación parlamentaria de naturaleza más urgente no fuera razonablemente viable o posible alcanzar los objetivos perseguidos por la acción normativa» (DCGE 15/2014, FJ 2.3, que se remite al DCGE 7/2010, de 22 de abril).
Con respecto a la solicitud de los diputados del Parlamento, hay que decir que, fundamentalmente, basan su petición en la vulneración del artículo 86.1 CE, por falta de extraordinaria y urgente necesidad, así como, del «derecho a la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y de seguridad jurídica (art. 9.3 CE».
La situación descrita provocó una evidente alarma ciudadana en diversas localidades de las comarcas del Ebro, especialmente las más próximas a la zona costera, y también en la provincia de Castellón, hecho que dio lugar a una inmediata respuesta de la ciudadanía que, en forma de reiteradas manifestaciones, exigía la paralización de la actividad de la infraestructura «Castor». Fruto de esta presión social, mediante Resolución de fecha 26 de septiembre de 2013, prorrogada por una posterior de 18 de junio de 2014, la Dirección General de Política Energética y Minas, del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, acordó la suspensión temporal de la actividad de almacenamiento, con el objetivo de garantizar la seguridad de las personas, los bienes y el medio ambiente. El Decreto ley expresa, en este sentido, que «[e]l almacenamiento subterráneo de gas natural 'Castor', situado en el subsuelo del mar a 21 km aproximadamente de la costa, es una infraestructura singular en la que concurren una serie de circunstancias que requieren de una solución integral que, con carácter inmediato y urgente, habilite un marco normativo que consolide la primacía del interés general en relación con la seguridad de las personas, los bienes y el medio ambiente en el entorno del almacenamiento» (apartado I del preámbulo, primer párrafo).
De esta manera, el Decreto ley pretende dar una solución normativa urgente y eficaz ante la situación que se genera por la renuncia del titular de la concesión «Castor», lo cual provoca que la norma atribuya expresamente, sin más dilación, la gestión y administración de las instalaciones a un nuevo operador (Enagás, S.A., a través de sus empresas filiales, Enagás GTS y Enagás Transporte, S.A.U.), al que se le encomienda la gestión y la administración de las instalaciones, que debe desarrollar en dos fases bien diferenciadas: la primera, conjuntamente con el anterior concesionario (Escal UGS, S.L.), desde la entrada en vigor del Decreto ley y finaliza antes del 1 de diciembre de 2014; y la segunda, ya en exclusiva, a partir de la mencionada fecha y hasta que el Consejo de Ministros acuerde lo que proceda sobre la hibernación en función de los resultados de los correspondientes estudios técnicos y la evolución de la demanda de gas natural (art. 1.2 RDL 13/2014), estudios técnicos que, según se desprende del preámbulo del Decreto ley, fueron solicitados al Instituto Geográfico Nacional y al Instituto Geológico y Minero de España, pero que aconsejan la realización de otros estudios adicionales que, sin perjuicio de las aportaciones de técnicos internacionales, permitan disponer de argumentos sólidos para tomar una decisión definitiva sobre el futuro de la instalación.
En este sentido, no existe ningún tipo de duda sobre el carácter transitorio y específico de este régimen, que encuentra amplia justificación en el propio preámbulo de la norma (apartado I). La fundamentación sobre la que se sustenta la necesidad de la regulación de la hibernación de las instalaciones permite, además, afirmar que el artículo 1 RDL 13/2014 no vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), alegado en la solicitud de origen parlamentario, porque se ofrece una explicación racional de los objetivos que se persiguen y del contenido congruente de la norma.
En primer término, con relación al posible incumplimiento de los artículos 81 y 82 del Tratado de Funcionamiento la Unión Europea y a la vulneración de la normativa estatal sobre competencia (Ley 15/2007, de 3 de julio), al entender que la indemnización supone una ayuda pública al concesionario, sólo hay que decir, en primer lugar, que ni el derecho europeo ni la legislación ordinaria constituyen parámetro idóneo de constitucionalidad y de estatutariedad a los efectos del ejercicio de nuestra función consultiva (art. 76.1 EAC), como ya hemos afirmado, en relación con el derecho europeo en el DCGE 3/2011, de 24 de marzo (FJ 2). Y, en segundo lugar, que no nos encontramos ante una ayuda o una subvención a fondo perdido en el sentido en que la define la doctrina administrativa y se regula en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, sino ante una compensación económica prevista para determinadas circunstancias por la LSH y por el propio título administrativo habilitante, y, consecuentemente, no participa de las notas distintivas propias de la técnica subvencional. En consecuencia, esta alegación resulta irrelevante a efectos de nuestro pronunciamiento consultivo.

References: Real decreto 
 Real decreto 
 artículo 132
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 34
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 31
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 31
 Real decreto 
 Real decreto 
 artículo 105
 resolución 
 artículo 2
 resolución 
 Real decreto 
 artículo 86
 artículo 86
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 2