Source: https://tc.vlex.es/vid/atyca-190382
Timestamp: 2019-01-22 22:43:56+00:00

Document:
STC 175/2003, 30 de Septiembre de 2003 - Jurisprudencia - VLEX 190382
STC 175/2003, 30 de Septiembre de 2003
Número de Recurso: 3757/97
Conflictos positivos de competencia 3757/1997 y 3187/1999 (acumulados). Promovidos por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña respecto de las Órdenes del Ministerio de Industria y Energía que aprueban las bases reguladoras y la convocatoria para la concesión de ayudas en relación con la iniciativa de apoyo a la tecnología, la seguridad y la calidad industrial (ATYCA).
Sentencia citada en: 48 sentencias, un artículo doctrinal, 2 resoluciones administrativas
El día 5 de septiembre de 1997 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Letrado de la Generalidad de Cataluña mediante el cual, en la representación que ostenta, plantea conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación por estimar que la Orden del Ministerio de Industria y Energía de 25 de abril de 1997, por la que se aprueban las bases reguladoras y la convocatoria para la concesión de ayudas en el trienio 1997-1999 en relación con la Iniciativa de apoyo a la tecnología, la seguridad y la calidad industrial (ATYCA), ha vulnerado las competencias que la Generalidad de Cataluña tiene atribuidas. El conflicto se promueve tras haberse cumplimentado el requerimiento de incompetencia legalmente previsto y haberse rechazado el mismo.
El conflicto positivo de competencia se formaliza en los términos que a continuación, resumidamente, se exponen:
El Letrado de la Generalidad de Cataluña comienza sus alegaciones sobre el fondo de la controversia suscitada afirmando que, según se desprende del propio título de la Orden impugnada, el objeto de este conflicto se centra, una vez más, en el reparto competencial relativo a unas subvenciones.
A continuación, el Letrado de la Generalidad de Cataluña se refiere al encuadramiento competencial de las ayudas objeto de conflicto.
El Letrado de la Generalidad incide, en primer lugar en las actuaciones subvencionables del programa de fomento a la tecnología industrial (PFTI), y manifiesta que pretender su inclusión íntegra y prioritaria como proyectos de investigación científica y técnica es algo totalmente desmesurado.
En cuanto a las subvenciones incluidas en el programa de calidad y seguridad industrial, la Orden impugnada establece para estas ayudas igual tramitación que para las del programa anterior, pese a que existe acuerdo entre las partes sobre su incardinación en la materia de "industria". Según dice la respuesta al requerimiento, el Gobierno justifica la tramitación centralizada en que "dichas ayudas estatales son compatibles con cualesquiera otras que puedan establecer las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias, pero la suma de todas ellas en ningún caso podrá sobrepasar los límites fijados por la Unión Europea en el marco de las ayudas de Estado, límite máximo que, en consecuencia, regirá de forma global para el conjunto de las ayudas públicas que se otorgan para idénticos fines". Esta argumentación parece coincidir con uno de los supuestos en que la doctrina constitucional permite la centralización de la gestión subvencional, esto es, "evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector" (SSTC 79/1992 y 70/1997).
La vulneración competencial puesta de manifiesto en cuanto a la gestión de ambos programas no queda salvada por la previsión de la disposición adicional segunda de la Orden, según la cual "para la ejecución del régimen de ayudas se podrán suscribir convenios de colaboración con las Comunidades Autónomas que así se acuerde". En la STC 13/1992 se declaró que dichos convenios no pueden servir para que el Estado reasuma o condicione el ejercicio de las competencias autonómicas, reiterando lo ya dicho en la STC 96/1986, FJ 3.
En definitiva, la Orden de 25 de abril de 1997 no respeta las competencias de la Generalidad de Cataluña porque, en lugar de haberse limitado a regular las condiciones básicas de obtención de las subvenciones, distribuir sus fondos entre las Comunidades Autónomas y prever la gestión de las ayudas por estas últimas, ha regulado totalmente el régimen de otorgamiento, no especificando qué aspectos son básicos a efectos competenciales y centralizando su gestión.
La Sección Cuarta, mediante providencia de 16 de septiembre de 1997, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, al objeto de que en el plazo de veinte días conforme al art. 82.2 LOTC, pueda personarse en el procedimiento y presentar las alegaciones que considere pertinentes, comunicando la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por si ante la misma estuviere impugnada o se impugnare la Orden objeto de conflicto, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la resolución de aquél. Asimismo, se acordó publicar la incoación del conflicto en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña".
El día 13 de octubre de 1997, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se persona en el procedimiento y formula sus alegaciones, las cuales se exponen seguidamente:
El representante procesal del Estado comienza sus alegaciones centrando el objeto de la pretensión autonómica, indicando, así, que la Generalidad de Cataluña se opone a la Orden de 25 de abril de 1997 en cuanto que la misma regula íntegramente el procedimiento para la obtención de las ayudas en ella previstas y atribuye al Ministerio de Industria y Energía la totalidad de las facultades relativas a la convocatoria, gestión, concesión y pago de dichas ayudas, pues todo ello constituye una vulneración de las competencias asumidas por la Generalidad en materia de "industria" y de "medio ambiente" (arts. 12.1.2 y 10.1.6 EAC), según se desprende de la jurisprudencia constitucional en materia de subvenciones, con referencia a la STC 13/1992.
Según el Abogado del Estado, con carácter previo al examen de las alegaciones de la Generalidad de Cataluña, resulta necesario determinar el alcance estricto de la Orden impugnada, la cual establece las bases reguladoras de diversas ayudas integradas en la iniciativa de apoyo a la tecnología, la seguridad y la calidad industrial (ATYCA), para el período 1997-1999. En dicha iniciativa se incluyen dos programas: el programa de fomento de la tecnología industrial y el programa de calidad y seguridad industrial.
En primer lugar examina el programa de fomento de la tecnología industrial.
El Abogado del Estado analiza seguidamente el programa de calidad y seguridad industrial.
El día 20 de julio de 1999, el Letrado de la Generalidad de Cataluña, en la representación que ostenta, plantea conflicto positivo de competencia frente al Gobierno del Estado por estimar que ha incurrido en incompetencia al dictar la Orden de 4 de marzo de 1999, del Ministerio de Industria y Energía, por la que se convocan ayudas en el marco de la Orden de 25 de abril de 1997, por la que se aprueban las bases reguladoras y la convocatoria para la concesión de ayudas de la iniciativa de apoyo a la tecnología, la seguridad y la calidad industrial (ATYCA), para el programa tecnológico de investigación y desarrollo energético y para las áreas de tecnologías para el transporte y de tecnologías y aplicaciones para la sociedad de la información del programa de fomento de la tecnología industrial. El conflicto se ha planteado tras el rechazo por el Gobierno de la Nación del preceptivo requerimiento de incompetencia que le dirigió el Gobierno de la Generalidad de Cataluña.
Según se desprende del propio título de la Orden de 4 de marzo de 1999, se trata de una disposición que se dicta para complementar la Orden de 25 de abril de 1999.
En lo relativo al encuadramiento competencial del programa tecnológico de investigación y desarrollo energético (PTIDE), según se afirma en el apartado tercero, 3 de la Orden, pueden ser objeto de subvención "los proyectos de investigación industrial, los estudios de viabilidad técnica previos a actividades de investigación industrial, las actividades de desarrollo precompetitivas y los proyectos de demostración industrial, en cualquier de las áreas del Programa señaladas en el epígrafe 3 del apartado segundo". Dicho epígrafe se refiere a la utilización de sistemas energéticos menos contaminantes (energía eólica, energía solar térmica, energía solar fotovoltaica, biomasa, otras energías renovables, combustibles sólidos, pilas de combustible, impacto sobre el medio ambiente y la salud) y a la promoción de la energía económica y eficiente (en edificios, industria, transporte, distribución y almacenamiento de electricidad, combustibles líquidos, combustibles gaseosos y combustible nuclear).
A continuación, el Letrado de la Comunidad Autónoma se refiere a la improcedencia de subsumir el PTIDE en la competencia sobre "fomento de la investigación científica y técnica".
Por providencia de 15 de septiembre de 1999, la Sección Segunda acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia promovido contra la Orden de 4 de marzo de 1999, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, al objeto de que en el plazo de veinte días pueda formular las alegaciones que considere convenientes, oyendo al Abogado del Estado para que exponga lo que estime apropiado respecto de la acumulación de este conflicto con el núm. 3757/97, solicitada en la demanda. También acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por si ante la misma estuviere impugnada o se impugnara la Orden de 4 de marzo de 1999, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC, y publicar la incoación del conflicto en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial de Cataluña".
El día 8 de octubre de 1992, el Abogado del Estado presenta un escrito en el Registro General del Tribunal mediante el cual, en la representación que ostenta, comparece en el proceso y formula sus alegaciones. Estas últimas se resumen a continuación:
En primer lugar, se refiere a la conexión, aducida por la parte actora, entre este conflicto y el registrado con el núm. 3757/97.
Según la exposición de motivos de la Orden impugnada, el título que expresamente invoca el Estado para convocar estas ayudas es el previsto en el art. 149.1.15 CE, que le atribuye la competencia exclusiva en orden al "fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica".
Según el Abogado del Estado, la Generalidad de Cataluña entiende que la Orden impugnada, en cuanto regula íntegramente el procedimiento para la obtención de las ayudas en ella previstas y atribuye al Ministerio de Industria y Energía la totalidad de las funciones relativas a la convocatoria, gestión, concesión y pago de las mismas, vulnera sus competencias en materia de "industria", "régimen energético" y "protección del medio ambiente", de acuerdo con la doctrina sentada en la STC 13/1992, pues el Estado debería haber territorializado entre las Comunidades Autónomas los fondos correspondientes para que, respecto de la asignación correspondiente a Cataluña, la Generalidad hubiera complementado normativamente las condiciones de obtención de las subvenciones y gestionado íntegramente su concesión.
La investigación científica y técnica no puede tener unos fines que no se conecten a un sector material de actividad concreta. En un ente público no es concebible el fomento de la acción investigadora sin conexión con un servicio o utilidad colectiva. De aquí que el preámbulo de la Orden impugnada señale que el objetivo que se persigue es el de procurar, entre otros, la mejora de la competitividad de las empresas.
Mediante Auto de 15 de febrero de 2000, el Pleno del Tribunal acordó acumular al conflicto positivo de competencia núm. 3187/99 al registrado con el núm. 3757/97.
Por providencia de 16 de septiembre de 2003, se señaló para deliberación y votación de los presentes conflictos positivos de competencia el día 18 siguiente.
1 El objeto de los dos conflictos positivos de competencia promovidos por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña, que se han acumulado en este proceso, está constituido por la Orden de 25 de abril de 1997, del Ministerio de Industria y Energía, por la que se aprueban las bases reguladoras y la convocatoria para la concesión de ayudas en el trienio 1997/1999 en relación con la Iniciativa de apoyo a la tecnología, la seguridad y la calidad industrial (ATYCA), de un lado, y la Orden de 4 de marzo de 1999, del Ministerio de Industria y Energía, por la que se convocan ayudas en el marco de la Orden de 25 de abril de 1997, por la que se aprueban las bases reguladoras y convocatoria para la concesión de ayudas de la iniciativa de apoyo a la tecnología, la seguridad y la calidad industrial (ATYCA), para el programa tecnológico de investigación y desarrollo energético y para las áreas de tecnologías para el transporte y de tecnologías y aplicación para la sociedad de la información del programa de fomento de la tecnología industrial, de otra.
Se impone, en primer lugar, despejar la tacha de orden procesal, planteada por el Abogado del Estado. Dicha representación procesal manifiesta que no ha existido en ninguno de los dos conflictos que se acumulan en este proceso la necesaria concordancia entre el requerimiento de incompetencia previo al planteamiento del conflicto y el objeto impugnatorio contenido en la demanda que lo formaliza, consecuencia de lo regulado en el art. 63.3 LOTC. Esa tacha se derivaría de que, mientras que en los requerimientos de incompetencia formulados por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña éste admite que algunas ayudas se inscriben en el ámbito del art. 149.1.15 CE, quedando excluidas de la reivindicación autonómica, en las demandas se impugna la totalidad de las subvenciones sin exceptuar las que corresponden al expresado ámbito.
En efecto, debemos partir de nuestra doctrina, que afirma que "`en el sistema de distribución territorial del poder público inspirado en principios de colaboración y buena fe, a que tantas veces ha hecho referencia este Tribunal, es obvio que el requerimiento previo a que se refiere el art. 63 LOTC responde a la finalidad primordial de apurar las posibilidades de resolución convencional o negociada de las diferencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sin perjuicio del derecho de éstas a plantear en último extremo el conflicto no resuelto extrajudicialmente ante esta instancia jurisdiccional¿, de modo que `dado que de acuerdo con el art. 63.3 LOTC se han de hacer constar con claridad en el requerimiento los preceptos de la disposición viciados de incompetencia, hay que entender que sobre los preceptos no mencionados en el mismo no se ha planteado un conflicto de competencia¿ (STC 194/1989, de 8 de junio, FJ 2)" (STC 98/2001, de 5 de abril, FJ 2).
Teniendo en cuenta la considerable amplitud de los dos conflictos positivos de competencia que se acumulan en este proceso, que se extiende, por causa de la normación o de la ejecución, a la totalidad de ambas Órdenes, esto es, a todo su articulado y anexos, de un lado, y, de otro, los diferentes planteamientos respectivos de las partes respecto del encuadramiento de las diferentes líneas de ayuda, se hace aconsejable que el examen que debemos llevar a cabo lo realicemos distinguiendo entre los bloques de ayudas que guardan homogeneidad entre sí, con independencia de que se contengan en una u otra de las Órdenes referenciadas.
Puesto que el objeto de nuestro enjuiciamiento lo constituyen en una serie de líneas de ayuda, resulta obligado partir de nuestra reiterada doctrina en relación con las ayudas o subvenciones reguladas por el Estado.
En primer lugar, hemos venido insistiendo en que no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado, o, lo que es lo mismo, que el Estado ... no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público), entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial (STC 13/1992, FFJJ 4 y 6).
También conviene recordar ... que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas viene definida en el bloque de la constitucionalidad más por relación a la vertiente del gasto público ... que por relación a la existencia y desarrollo de un sistema tributario propio con virtualidad y potencia recaudatoria suficiente para cubrir las necesidades financieras de las Comunidades Autónomas (STC 13/1992, FJ 7).
Por tanto, las diversas instancias territoriales ejercerán sobre las subvenciones las competencias que tienen atribuidas, de modo que si estas instancias son exclusivamente estatales, por ser también de competencia exclusiva del Estado la materia o sector de la actividad pública, no se plantea ningún problema en cuanto a la delimitación competencial. Cuando, por el contrario, tal materia o sector corresponden en uno u otro grado a las Comunidades Autónomas, las medidas que hayan de adoptarse para conseguir la finalidad a que se destinan los recursos deberán respetar el orden constitucional y estatuario de competencias, pues, de no ser así, el Estado estaría restringiendo la autonomía política de las Comunidades Autónomas y su capacidad de autogobierno (STC 13/1992, FJ 7).
Por tanto, en caso de que la materia directamente implicada sea de la exclusiva competencia estatal, el Estado podrá regular y gestionar completamente las subvenciones correspondientes. Por el contrario, cuando las Comunidades Autónomas tienen atribuidas competencias sobre la materia objeto de la subvención, el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992 sintetiza los cuatro supuestos que pueden darse, según el alcance e intensidad de las competencias autonómicas, sin que sea necesario aún hacer referencia al supuesto que resultaría de aplicación a estos conflictos" (STC 242/1999, FJ 6).
En primer lugar, examinaremos el programa de fomento de la tecnología industrial. Este programa incluye, a su vez, cinco áreas subvencionales específicas. Así, la Orden de 25 de abril de 1997 regula tres de ellas: la de tecnologías de la información y las comunicaciones, de la producción y de biotecnologías, entre otras; la de infraestructuras y redes de innovación; y la de desarrollo y diseño industrial. Por su parte, la Orden de 4 de marzo de 1999 añade otras dos áreas: la de tecnología para el transporte; y la de tecnología para la sociedad de la información.
Procede ahora, una vez expuestas las posiciones de las partes acerca del encuadramiento competencial de las ayudas incluidas en el programa de fomento de la tecnología industrial, que nos ocupemos de determinar cuál es el ámbito material en el que, efectivamente, se inscriben.
Al respecto, debemos indicar que, con independencia de la identidad o no entre aquéllas y estas líneas subvencionales, lo cierto es que ello no nos exime de la necesidad de abordar el estudio de las ayudas ahora impugnadas, pues ya advertíamos en la propia STC 13/1992, FJ 11, al iniciar el examen de las numerosísimas partidas de las Leyes de presupuestos generales del Estado para 1988 y 1989 que entonces resultaron recurridas, que "en una tarea de deslinde competencial como la que aquí es preciso acometer ha de tenerse muy presente que, dada la peculiar estructura normativa de las consignaciones de créditos del estado cifrado de gastos de los presupuestos en cuanto normas jurídicas susceptibles de control de constitucionalidad en los términos del art. 27.2 b) LOTC (STC 63/1986, FJ 5), ni la información suministrada por las partidas presupuestarias -dada la generalidad de las rúbricas de los programas en que éstas se incardinan- es siempre suficientemente explícita respecto del alcance de su contenido jurídico, ni tampoco las argumentaciones ofrecidas respecto de cada una de ellas por las partes personadas en este proceso constitucional son siempre lo bastante concluyentes como para ofrecer a este Tribunal los datos suficientes para llevar a cabo un enjuiciamiento en detalle de aquéllas desde el punto de vista del respeto al orden de competencias y, en consecuencia con la doctrina contenida en los fundamentos jurídicos anteriores, llegar a un pronunciamiento de inconstitucionalidad".
"Sobre el alcance de este título competencial ya nos hemos pronunciado en las SSTC 53/1988, 90/1992 y 186/1999, señalando que es susceptible de incidir `como determinado en razón de un fin ... respecto de cualquier género de materias sobre las que las Comunidades Autónomas han adquirido competencia (STC 53/1988, de 24 de marzo, FJ 1), de modo que la competencia estatal no se limita al mero apoyo, estímulo o incentivo de las actividades investigadoras privadas ... excluyendo como contrapuestas aquellas otras acciones directas de intervención en la creación y dotación de centros y organismos públicos en los que se realicen actividades investigadoras, sino que la señalada expresión engloba todas aquellas medidas encauzadas a la promoción y avance de la investigación, entre las que, sin duda, deben incluirse también las de carácter organizativo y servicial (STC 90/1992, FJ 2)¿ (STC 186/1999, FJ 8)" (STC 190/2000, de 13 de julio, FJ 8)
A partir de estas premisas estamos ya en condiciones de iniciar el análisis concreto de las cinco áreas subvencionales que integran el programa de fomento de la tecnología industrial. Estas áreas son las siguientes (punto cuarto de la Orden de 25 de abril de 1997 y punto tercero de la Orden de 4 de marzo de 1999):
Así, en lo relativo a toda una serie de actividades directamente relacionadas con la innovación tecnológica hemos tenido ocasión de pronunciarnos en diversas ocasiones, señalando que "no toda actividad de innovación en el turismo o en cualquier otra materia puede calificarse como investigación, pues la innovación en un sector determinado puede consistir, simplemente, en la aplicación al mismo de los resultados de una investigación ya realizada", de manera que "no puede reconducirse a la materia `investigación científica y técnica¿ cualquier aplicación tecnológica ya existente, por novedosa que fuere para el área en que se implante, pues el art. 149.1.15 CE debe concebirse en sus términos estrictos, a fin de no desplazar y determinar el vaciamiento de otros títulos habilitantes con los que concurre" (STC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 14.a).
En nuestras SSTC 186/1999, de 14 de octubre, y 190/2000, de 13 de julio, también hemos tenido ocasión de pronunciarnos, de modo más concreto, en relación con otras subvenciones relativas al plan de promoción del diseño industrial y a las medidas de adaptación a la competencia internacional y diversificación de zonas con implantación de industria textil-confección, de forma que, partiendo del principio de que la promoción de la innovación tecnológica debe "formar parte de la vida ordinaria de las empresas, que habrán de incorporar de modo continuado las novedades de la ciencia y la técnica para atender a las necesidades impuestas por la competencia en los mercados", alcanzábamos el criterio de que "la incorporación de las innovaciones tecnológicas del diseño, la formación de profesionales y la difusión del diseño, finalidades todas ellas de las subvenciones controvertidas, se inscribe en lo que hemos llamado ordenación de los sectores industriales, es decir, en la materia industria" (SSTC 186/1999, FJ 7, y 190/2000, FJ 7).
En la misma línea, también hemos dicho que la actividad subvencional encaminada a "mejorar el nivel tecnológico de las empresas del sector mediante la incorporación de sistemas .... como el diseño e implantación de sistemas informáticos, formación tecnológica de los profesionales o asistencia técnica, no pueden ser calificados, desde la perspectiva del sistema de distribución de competencias como investigación científica y técnica" (STC 242/1999, FJ 14.b] Y lo propio ocurre respecto de los estudios de diagnóstico y estudios de viabilidad (SSTC 242/1999, FJ 14.a, y 190/2000, FJ 8).
Una vez que hemos incardinado del modo antedicho las diferentes líneas de ayudas del programa de fomento de la tecnología industrial, debemos tomar en consideración la doctrina de este Tribunal respecto a las actuaciones subvencionales correspondientes.
En cuanto a las restantes ayudas del programa de fomento de la tecnología industrial, que se incardinan, según hemos razonado, en la materia de "industria", debemos tener en cuenta que en esta materia al Estado le corresponde el establecimiento de las normas de ordenación económica que se proyectan sobre el sector industrial (art. 149.1.13 CE), mientras que la Generalidad de Cataluña tiene atribuida, como competencia más específica, la competencia exclusiva en materia de "industria, sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad..." y, en todo caso, "de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado ... en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y en los números 11 y 13 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución" (art. 12.1.2 EAC).
Pues bien, proyectando esta doctrina sobre las ayudas del programa de fomento de la tecnología industrial incardinadas en la materia de industria, alcanzamos los siguientes criterios, en cuanto a la Orden de 25 de abril de 1997:
Los puntos primero (objeto de la Orden), segundo (definiciones), tercero (ámbito de aplicación), cuarto (acciones y actividades subvencionables), quinto (beneficiarios), sexto (ámbito temporal), octavo (período subvencionable), duodécimo (líneas tecnológicas de actuación preferente y criterios de evaluación de solicitudes), decimotercero (cuantía máxima de las ayudas), decimocuarto (aplicaciones presupuestarias) y disposición transitoria primera (inversiones en proyectos tecnológicos para el medio ambiente industrial), constituyen, todos ellos, regulaciones relativas a las condiciones generales de otorgamiento de las ayudas, que se inscriben en el ámbito de la competencia estatal de ordenación económica del sector industrial (art. 149.1.13 CE) y, en consecuencia, no vulneran la competencia de la Generalidad de Cataluña en materia de "industria".
El punto séptimo (plazo de presentación de solicitudes) constituye un criterio coordinador que también se incluye en la aludida competencia del Estado (SSTC 104/1998, de 18 de mayo, FFJJ 7 y 8, y 190/2000, de 13 de julio, FJ 11.b).
Por el contrario, no son materialmente básicos los siguientes puntos de la Orden de 25 de abril de 1997 y, por ello, vulneran las competencias normativas y de gestión de la Generalidad en materia de "industria": noveno (solicitudes), décimo (subsanación y mejora de la solicitud), undécimo (estudio y evaluación de las solicitudes), decimoquinto (propuesta y aceptación de subvenciones), decimosexto (concesión de la subvención), decimoséptimo (plazo de resolución de los procedimientos), decimoctavo (pago de las subvenciones concedidas), decimonoveno (pago anticipado de subvenciones), vigésimo (justificación de la realización del proyecto), disposición adicional primera (Comité de asesoramiento científico para el área de tecnologías farmacéuticas) y disposición adicional segunda (convenios con Comunidades Autónomas).
Ello no puede ser enervado por la apelación a la suscripción de convenios de colaboración entre el Estado y la Generalidad, pues ya hemos dicho insistentemente que el Estado no puede condicionar el ejercicio de las competencias autonómicas a la firma de un convenio [SSTC 26/1982, de 24 de mayo, FJ 1; 95/1986, de 10 de julio, FJ 5; 13/1992, de 6 de febrero, FJ 10; 186/1999, de 14 de octubre, FJ 11; y 190/2000, FJ 11 a) y c)].
Debemos, no obstante lo dicho, hacer una precisión respecto del punto noveno (solicitudes), en cuyo apartado 1 se relacionan los documentos que deben acompañar a la solicitud. En ocasiones, hemos reconocido que dicha documentación puede tener naturaleza básica, si bien lo hemos sostenido cuando en el caso enjuiciado la regulación garantiza "una homogeneidad sin duda necesaria en la tramitación de las ayudas en todo el territorio nacional y, a la vez, permite a las Comunidades Autónomas atender a las especifidades de sus propias políticas en la medida en que se prevé que aquéllas regulen ciertos aspectos de los estudios que han de ser aportados por los solicitantes" (STC 126/2002, de 20 de mayo, FJ 10.a).
Restan por examinar los anexos de la Orden de 25 de abril de 1997, en concreto, los anexos 1 y 3, que inciden en el Programa de ayudas que estamos considerando.
En cuanto al anexo 3, contiene diversos modelos de solicitud y modelos de cuestionarios que, en cuanto se refieran a las subvenciones amparadas por el art. 149.1.13 CE, infringen las competencias de la Generalidad en materia de industria, de acuerdo con nuestra doctrina.
En efecto, en numerosas ocasiones, con ocasión del examen de supuestos análogos, hemos afirmado que "es reiterada doctrina de este Tribunal que los modelos de formalización de las solicitudes no constituyen normativa básica en la materia implicada¿ (SSTC 79/1992, FJ 4.h; 194/1994, FJ 5; 70/1997, FJ 4; 186/1999, FJ 11)" (STC 190/2000, de 13 de julio, FJ 11.a).
Procede abordar a continuación el contenido de la Orden de 4 de marzo de 1999, si bien, de acuerdo con la sistemática que estamos siguiendo, centrándonos exclusivamente en el programa de fomento de la tecnología industrial:
Los puntos primero (objeto), segundo (ámbito de aplicación), tercero (acciones y actividades subvencionables), cuarto (beneficiarios), quinto (ámbito temporal), sexto (plazo de presentación de solicitudes), séptimo (período subvencionable) y noveno (líneas tecnológicas de actuación preferente y criterios de evaluación de solicitudes), configuran normas de ordenación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas de este programa que responden a criterios que, según nuestra doctrina, tienen carácter materialmente básico, de acuerdo con lo ya dicho para similares aspectos de la Orden de 25 de abril de 1997.
Los puntos octavo (solicitudes), décimo (plazo de resolución), duodécimo (normativa aplicable) y decimotercero (reasignación de solicitudes) regulan extremos concernientes a la tramitación administrativa de las subvenciones, los cuales, reiterando lo ya dicho, se inscriben en el acervo competencial de la Generalidad en materia de "industria", sin que esta valoración pueda quedar en entredicho para el punto duodécimo por la remisión que dicho punto realiza a la Ley general presupuestaria y al Real Decreto 225/1993.
El punto undécimo de la Orden introduce diversas modificaciones en la Orden de 25 de abril de 1997.
Por último, cumple examinar los anexos de la Orden de 4 de marzo de 1999.
Sin embargo, su anexo 2 contiene el "modelo de solicitud, modelo de declaración de otras ayudas y modelo de cuestionario". Todos estos modelos, según hemos visto, no presentan carácter materialmente básico en relación con las ayudas del programa que estamos examinando, pues resulta de aplicación también aquí la doctrina constitucional reproducida en el fundamento jurídico 10.
El segundo bloque de ayudas que debemos valorar es el correspondiente al programa tecnológico de investigación y desarrollo energético. Este programa se encuentra regulado, exclusivamente, en la Orden de 4 de marzo de 1999 e incluye, según el punto tercero de dicha Orden, las siguientes líneas de ayuda:
- Estudios de viabilidad técnica previos a actividades de investigación industrial
- Actividades de desarrollo precompetitivas
- Proyectos de demostración industrial
La operación de encuadramiento competencial que hemos de realizar debe tener en consideración, como principio, que, tal y como señala el Abogado del Estado, la "investigación científica y técnica" es una materia que concurre con otras materias específicas de carácter sectorial y que, por tanto, adquiere su sentido en la medida en que ello es así. Sin embargo, la cuestión a dilucidar no es la de la posible concurrencia entre materias, que es un hecho, sino la de determinación de la materia que está más específicamente afectada como consecuencia de dicha concurrencia, pues ya hemos indicado que no es suficiente una relativa conexión con la naturaleza investigadora de las medidas controvertidas para que éstas sean configuradas como "investigación", sino que dicha naturaleza debe ser nítida y preponderante, con el fin de no producir un vaciamiento de los títulos sectoriales.
Una vez encuadradas en la correspondiente materia las ayudas de este programa tecnológico de investigación y desarrollo energético, podemos ya proceder a su enjuiciamiento:
Es claro que las ayudas para "proyectos de investigación industrial", por incardinarse en el art. 149.1.15 CE pueden ser reguladas en la plenitud de su régimen jurídico y tramitadas, concedidas y pagadas por el Estado, pues aquella competencia abarca todo el conjunto de funciones aludidas, según nuestra doctrina.
Respecto a las restantes ayudas de este programa, incardinadas en la materia "energía", o mejor, "régimen energético", debemos partir de que en la misma corresponde al Estado el establecimiento de la normativa básica (art. 149.1.25 CE) y a la Generalidad de Cataluña le está atribuido el desarrollo legislativo y la ejecución de dichas bases (art. 10.1.5 EAC).
Los puntos primero (objeto), segundo (ámbito de aplicación), tercero (acciones y actividades subvencionables), cuarto (beneficiarios), quinto (ámbito temporal), sexto (plazo de presentación), séptimo (periodo subvencionable), y noveno (líneas tecnológicas de actuación preferente y criterios de evaluación de solicitudes), se enmarcan en el régimen materialmente básico de otorgamiento de estas ayudas y, por tanto, no vulneran las competencias autonómicas en materia de "régimen energético".
Los apartados octavo (solicitudes), décimo (plazo de resolución), duodécimo (normativa aplicable) y decimotercero (reasignación de solicitudes), vulneran las aludidas competencias de la Generalidad de Cataluña, en razón a los argumentos expuestos en el fundamento jurídico 10.
En cuanto al punto undécimo, que introduce diversas modificaciones en la Orden de 25 de abril de 1997, debemos reiterar también lo dicho en el fundamento jurídico 11.
Por el contrario, las modificaciones reguladas en los apartados 2 (órganos encargados de la evaluación de las solicitudes), 4 (aceptación de la ayuda por el solicitante), 5 (órgano competente para resolver las solicitudes), 6 (pago de las subvenciones), 7 (realización de los gastos previstos en el proyecto subvencionado) y 8 (comités de seguimiento de la ejecución de los proyectos), no son materialmente básicas, pues se refieren a aspectos procedimentales de la tramitación, gestión, pago y control de las ayudas y se atribuyen a órganos estatales. Todos estos apartados, por las razones ya expuestas con anterioridad, se inscriben en el ámbito de las competencias normativas y de gestión de la Generalidad en materia de "régimen energético" y, por ello, vulneran dichas competencias autonómicas.
Por último, en lo relativo a los anexos, el anexo 1 incluye "las líneas tecnológicas de actuación preferente, criterios aplicables para la evaluación de las solicitudes y cuantías máximas de subvención", aspectos todos ellos que encajan sin dificultad dentro del régimen materialmente básico de otorgamiento de estas ayudas, al constituir un marco homogéneo para todo el territorio nacional.
El anexo 2 recoge el "modelo de solicitud, modelo de declaración de otras ayudas y modelo de cuestionario", que, por su propio contenido, carecen de carácter básico según nuestra reiterada doctrina, a la que ya hemos aludido.
Resta por examinar el último de los programas de ayudas objeto de impugnación, esto es, el programa de calidad y seguridad industrial. Este programa se encuentra regulado, exclusivamente, en la Orden de 25 de abril de 1997, e incluye cuatro grandes áreas, cada una de las cuales da cobijo, a su vez, a diversas líneas subvencionales, distribuidas del modo siguiente (punto tercero, 2 de la Orden de 25 de abril de 1997):
Área de difusión, formación e información en calidad y seguridad industrial:
Área de infraestructura para la calidad y la seguridad industrial:
Área de seguridad y calidad de productos e instalaciones industriales:
Área de seguridad y calidad de las empresas industriales:
Según lo expuesto, ambas partes coinciden en que las ayudas del programa de calidad y seguridad industrial se inscriben, desde la perspectiva de la distribución material de competencias, en la materia de "industria". Un somero repaso al tenor literal de las líneas de ayuda así lo confirma. La misma Ley 21/1992, de industria, configura a la "seguridad y calidad industriales" entre los fines a que se encauzan las bases de ordenación del sector industrial que la ley establece (arts. 1 y 2).
En lo relativo a la dimensión normativa de las competencias que la Generalidad reclama, el Abogado del estado rechaza tal pretensión con el argumento de que, en razón a la doctrina reproducida, el Estado tiene plena competencia normativa en materia de "seguridad industrial", lo que le habilita para dictar la regulación completa de estas subvenciones.
En cuanto a la dimensión ejecutiva de la reivindicación, debemos pronunciarnos sobre el alegato del Abogado del Estado relativo a que todas las ayudas de este programa deben ser gestionadas por el Estado como consecuencia de que, según pone de relieve el punto decimotercero de la Orden de 25 de abril de 1997, dichas ayudas pueden ser complementadas con otras provenientes de las diferentes Administraciones públicas, debiendo someterse el conjunto de las mismas a los topes fijados por la Unión Europea. Lo cual, en criterio de la representación estatal, determina que nos encontremos en un supuesto que permite que el Estado, excepcionalmente, realice las funciones de gestión administrativa de estas subvenciones, en aplicación de la doctrina constitucional recaída en supuestos similares (SSTC 79/1992 y 70/1997).
Después de todo lo indicado, podemos realizar el examen de la Orden de 25 de abril de 1997 para apreciar si respeta el orden constitucional de competencias al regular las ayudas del Programa de calidad y seguridad industrial.
Los puntos primero (objeto), segundo (definiciones), tercero (ámbito de aplicación), cuarto (acciones y actividades subvencionables), quinto (beneficiarios), sexto (ámbito temporal), séptimo (plazo de presentación de solicitudes), octavo (período subvencionable), duodécimo (líneas tecnológicas de aplicación preferente y criterios de evaluación de las solicitudes), decimotercero (cuantía máxima de las ayudas), decimocuarto (aplicaciones presupuestarias) y la disposición transitoria segunda, constituyen normas de ordenación del otorgamiento de estas ayudas, tanto en lo relativo a la calidad como a la seguridad industrial, que no infringen las competencias de la Generalidad en materia de "industria".
Los puntos noveno (solicitudes), décimo (subsanación y mejora de la solicitud), undécimo (estudio y evaluación de las solicitudes), decimoquinto (propuesta y aceptación de las subvenciones), decimosexto (concesión de la subvención), decimoséptimo (plazo de resolución de los procedimientos), decimoctavo (pago de las subvenciones concedidas), decimonoveno (pago anticipado de subvenciones), vigésimo (justificación de la realización del proyecto), vigésimo primero (incumplimiento) y la disposición adicional segunda (convenios con Comunidades Autónomas), regulan el procedimiento atinente a la tramitación, concesión y pago de estas subvenciones, por lo que en la medida en que regulan ayudas dirigidas a proyectos de mejora de la "calidad industrial", vulneran las competencias de la Generalidad en materia de "industria".
En cuanto a los anexos, el anexo 2 ("Criterios y prioridades a aplicar para la evaluación de las actuaciones en Calidad y Seguridad Industrial; y cuantías máximas de subvenciones"), no conculca las competencias de la Generalidad, pues contiene criterios que forman parte del régimen de ordenación del otorgamiento de estas ayudas.
Por su parte, el anexo 3 ("Modelo de solicitud, modelo de declaración de otras ayudas y modelo de cuestionario"), vulnera, en cuanto se refiere a este programa de ayudas, las competencias de la Generalidad en materia de "industria".
Por último, antes del fallo, debemos pronunciarnos también sobre el alcance que tiene la vulneración de competencias en que, según hemos visto, incurren algunos preceptos impugnados, en consideración a que, como hemos declarado en otros casos (SSTC 75/1989, de 24 de abril; 13/1992, de 6 de febrero; 79/1992, de 28 de mayo; 186/1999, de 14 de octubre, entre otras), la Orden impugnada ya ha agotado sus efectos y que no procede afectar a situaciones jurídicas consolidadas. Por ello la pretensión de la Generalidad de Cataluña puede estimarse satisfecha mediante la declaración de titularidad de la competencia controvertida, sin necesidad de anular los preceptos correspondientes.
Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia núm. 3757/97, promovido frente a la Orden de 25 de abril de 1997, por la que se aprueban las bases reguladoras y la convocatoria para la concesión de ayudas en el trienio 1997/99 en relación con la iniciativa de apoyo a la tecnología, la seguridad y la calidad industrial (ATYCA), declarando que vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña los puntos noveno, décimo, undécimo, decimoquinto, decimosexto, decimoséptimo, decimoctavo, decimonoveno, vigésimo, vigesimoprimero, disposición adicional primera, disposición adicional segunda y anexo 3 de la misma, en lo relativo a las ayudas que hemos incardinado en la materia de industria en los fundamentos jurídicos 7, 15 y 16 de esta Sentencia.
Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia núm. 3187/99 planteado contra la Orden de 4 de marzo de 1999, del Ministerio de Industria y Energía, por la que se convocan ayudas en el marco de la Orden de 25 de abril de 1997, por la que se aprueban las bases reguladoras y convocatoria para la concesión de ayudas de la iniciativa de apoyo a la tecnología, la seguridad y la calidad industrial (ATYCA), para el programa tecnológico de investigación y desarrollo energético y para las áreas de tecnologías para el transporte y de tecnologías y aplicación para la sociedad de la información del programa de fomento de la tecnología industrial, declarando que vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña los puntos octavo, décimo, undécimo (apartados 2, 4, 5, 6, 7 y 8), duodécimo, decimotercero y anexo 2, en lo relativo a las ayudas que hemos encuadrado en las materias de industria y de régimen energético en los fundamentos jurídicos 7 y 13 de esta Sentencia.
STC 95/2013, 23 de Abril de 2013
SAP Murcia 12/2007, 1 de Febrero de 2007
STSJ Comunidad Valenciana , 11 de Octubre de 1997

References: resolución 
 resolución 
 artículo 149
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución