Source: https://rixhon-avocat.be/2019/11/12/droit-administratif-10-2019/
Timestamp: 2020-04-01 03:51:25+00:00

Document:
Droit administratif (10/2019) – Stéphane RIXHON
Le 12 novembre 2019 29 janvier 2020 par stephanerixhonavocatdans veille juridique
Avis prescrit par l’article 74 de la loi spéciale du 6 janvier 1989. – M.B. 2019-10-04
Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 31 juillet 2019 et parvenue au greffe le 1er août 2019, un recours en annulation des articles 5 à 8, 11 et 23 de la loi du 22 avril 2019 « visant à rendre plus accessible l’assurance protection juridique » (publiée au Moniteur belge du 8 mai 2019) a été introduit par Frank Van Vlaenderen, la SPRL « Evocaten » et la SPRL « Advocaten Van Vlaenderen ».
Par la même requête, une demande de suspension de l’article 8, § 2, de la même loi a été introduite par le premier et le troisième requérant.
Cette affaire est inscrite sous le numéro 7241 du rôle de la Cour.
J’avais eu l’occasion de mentionner que l’adoption de la loi du 22 avril 2019 était potentiellement une bonne chose puisqu’elle visait à rendre plus accessible l’assurance protection juridique (qui prend en charge les frais et honoraires d’avocats). On apprend ici que certaines dispositions de la loi font l’objet d’un recours à la Cour constitutionnelle qui devrait donc se prononcer dans le courant de l’année 2020.
Je n’avais par contre pas encore signalé que l’arrêté d’exécution de cette loi a été publié au Moniteur belge (Arrêté royal du 28 juin 2019 « portant exécution des articles 8, § 2 et 11 de la loi du 22 avril 2019 visant à rendre plus accessible l’assurance protection juridique »). J’avais la crainte lors de l’adoption de la loi, et je constate que j’avais raison, que les barèmes de prestation des avocats tels que proposés soient complètement illusoires. En effet, cet arrêté fixe des prix d’intervention de l’assurance protection juridique qui sont, au bas mot, trois à quatre fois inférieurs au coût réels des prestations, à tout le moins dans la pratique du droit administratif. De la sorte, si le coût des assurances a déjà augmenté depuis l’adoption de la loi (!), il faut également craindre que le service couvert soit égal, voire inférieur à ce qu’il était antérieurement, ce qui est préjudiciable tant pour l’avocat que pour son client.
Avis prescrit par l’article 74 de la loi spéciale du 6 janvier 1989. – M.B. 2019-10-08
Par jugement du 18 juin 2019, dont l’expédition est parvenue au greffe de la Cour le 6 septembre 2019, le Tribunal de première instance du Hainaut, division Mons, a posé la question préjudicielle suivante :
« L’article 4, § 3, de la loi du 19 mars 2017 instituant un fonds budgétaire relatif à l’aide juridique de deuxième ligne, en ce qu’il prévoit que chaque suspect, inculpé, accusé ou personne civilement responsable du délit qui est condamné par une juridiction pénale est condamné au paiement d’une contribution audit fonds, de même que la partie civile qui succombe après avoir pris l’initiative de la citation directe ou lorsqu’une enquête a été ouverte à la suite de son action en tant que partie civile, alors qu’il ne prévoit pas une telle mesure à l’égard de la partie intervenante volontaire ou de la partie intervenante forcée qui, par exemple, succombant sur son appel, serait condamnée aux frais d’appel envers l’Etat, sachant que l’article 162 du Code d’instruction criminelle dispose que lesdits frais comprennent cette contribution, ne viole-t-il pas les articles 10 et 11 de la Constitution ? ».
Cette affaire est inscrite sous le numéro 7248 du rôle de la Cour.
Cette question préjudicielle à la Cour constitutionnelle concerne la question de l’égalité dans l’alimentation du fond budgétaire relatif à l’aide juridique de deuxième ligne.
Rappelons qu’un fond budgétaire est une sorte de cagnotte qui est attachée au budget de l’Etat et ne répond pas aux principes budgétaires classiques, tels que l’annualité ou l’universalité, puisque la cagnotte reste autonome du budget général et ne tombe pas en annulation en fin d’année.
L’aide juridique de deuxième ligne concerne la mise à disposition d’un avocat gratuit pour les justiciables qui n’ont pas les moyens de le payer.
La question préjudicielle en question est relative à la question des parties à un procès qui sont exclues de l’obligation d’alimenter le fond, sans raison apparente, semble-t-il.
27 OCTOBRE 2019. – Arrêté royal Gouvernement. – Modification. – Nomination
Vu la Constitution, l’article 96 ;
Article 1er. Mme S. WILMES est déchargée de ses fonctions de Ministre du Budget et de la Fonction publique, chargée de la Loterie nationale et de la Politique scientifique.
Elle est nommée Première Ministre.
Art. 2. Le présent arrêté entre en vigueur ce jour.
Art. 3. Le Premier Ministre est chargé de l’exécution du présent arrêté.
Donné à Bruxelles, le 27 octobre 2019.
Sur la proposition de la Première Ministre,
Article 1er. La démission offerte par M. Ch. MICHEL, de ses fonctions de Premier Ministre, est acceptée.
Art. 2. M. D. CLARINVAL, membre de la Chambre des représentants, est nommé Ministre du Budget et de la Fonction publique, chargé de la Loterie nationale et de la Politique scientifique.
Art. 3. Le présent arrêté entre en vigueur ce jour.
Art. 4. La Première Ministre est chargée de l’exécution du présent arrêté.
La Belgique vient de connaître un changement de Premier Ministre. Légalement, ce changement s’est opéré par l’adoption de deux arrêtés royaux : un premier, signé par le Roi et Charles Michel, désignant Sophie Wilmes Premier Ministre. Le deuxième, signé par le Roi et par Sophie Wilmes, accepte la démission de Charles Michel. Ce procédé dit « des contreseings de courtoisie » (le Ministre partant signe l’arrêté de remplacement et vice versa) induit que, juridiquement, durant un court instant, la Belgique était dotée de deux Premiers Ministres.
Rappelons que la Constitution prévoit que « Le Roi nomme et révoque ses ministres » (article 96 de la Constitution) et que « Aucun acte du Roi ne peut avoir d’effet, s’il n’est contresigné par un ministre, qui, par cela seul, s’en rend responsable » (article 106 de la Constitution). Ces deux dispositions impliquent qu’un Ministre (y compris le Premier) doit être nommé par arrêté royal, qui doit lui-même être contresigné par un Ministre (comme tout acte du Roi). On admet par contre, juridiquement, qu’un Ministre pourrait signer son propre acte de nomination en cas de crise, rendant le processus du contreseing de courtoisie simplement optionnel.
2019-10-10 – Extrait de l’arrêt n° 131/2019 du 10 octobre 2019. – M.B. 2019-10-30COUR CONSTITUTIONNELLE
Extrait de l’arrêt n° 131/2019 du 10 octobre 2019
Numéro du rôle : 7038
En cause : le recours en annulation de l’article 148 du décret de la Région flamande du 6 juillet 2018 « modifiant diverses dispositions du Décret provincial du 9 décembre 2005 », introduit par M. V.D. et autres.
composée des présidents A. Alen et F. Daoût, et des juges L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke et R. Leysen, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président A. Alen,
Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 3 novembre 2018 et parvenue au greffe le 6 novembre 2018, un recours en annulation de l’article 148 du décret de la Région flamande du 6 juillet 2018 « modifiant diverses dispositions du Décret provincial du 9 décembre 2005 » (publié au Moniteur belge du 27 septembre 2018) a été introduit par M. V.D., D.M., J.C. et M.A., assistés et représentés par Me P. Vande Casteele, avocat au barreau d’Anvers.
B.1. La disposition attaquée abroge l’article 187 du décret provincial du 9 décembre 2005. Cet article permettait aux habitants d’ester en justice au nom de la province. Il disposait :
« Si la députation ou le conseil provincial décident [lire : omettent] d’ester en justice, un ou plusieurs habitants peuvent intervenir en justice au nom de la province, pour autant qu’ils garantissent de supporter personnellement les frais de procédure ainsi que d’assurer la condamnation à des dommages et intérêts ou une amende pour procédure téméraire et vexatoire ou pour un recours qui pourrait être prononcé.
La province ne peut pas accepter une transaction quant à la procédure ou y renoncer sans l’accord de ceux qui auront lancé la procédure en son nom.
Sous peine d’irrecevabilité, des personnes visées aux alinéas premier et deux ne peuvent ester en justice au nom de la province que lorsqu’ils ont signifié la pièce introductive à la députation, et ont préalablement mis en demeure la députation à cause de l’inaction et lorsqu’aucune intervention en justice action de la part de l’administration provinciale n’a eu lieu dans un délai de dix jours après la notification de cette mise en demeure. En cas d’urgence, aucune mise en demeure préalable n’est requise ».
B.2. L’article 187, abrogé, du décret provincial du 9 décembre 2005 est étroitement lié à l’article 194 du décret communal du 15 juillet 2005, abrogé quant à lui par l’article 577 du décret du 22 décembre 2017 « sur l’administration locale ». La Cour a annulé cette abrogation par son arrêt n° 129/2019. L’article 194 du décret communal du 15 juillet 2005 dispose :
« Si le collège des bourgmestre et échevins ou le conseil communal omet d’agir en droit, un ou plusieurs habitants peuvent agir en droit au nom de la commune, à condition qu’ils garantissent de supporter personnellement les frais de procédure ainsi que d’assurer la condamnation à des dommages et intérêts ou une amende pour procédure téméraire et vexatoire ou pour un recours qui pourrait être prononcé.
La commune ne pourra pas accepter une transaction quant à la procédure ou y renoncer sans l’accord de ceux qui auront lancé la procédure en son nom.
Sous peine d’irrecevabilité, les personnes visées aux alinéas premier et deux ne peuvent agir en droit au nom de la commune que si elles ont notifié l’acte introductif d’instance au collège des bourgmestre et échevins et, préalablement, ont mis en demeure le collège des bourgmestre et échevins en raison de l’inaction, et si, après un délai de dix jours suivant cette notification de la mise en demeure, aucune action en droit de la part de l’administration communale n’a eu lieu. En cas d’urgence, une mise en demeure préalable n’est pas requise ».
B.3.1. L’article 194 du décret communal du 15 juillet 2005 trouve son origine dans l’article 271, § 1er, de la Nouvelle loi communale et dans l’article 150 de la loi communale du 30 mars 1836.
Selon les travaux préparatoires de l’article 150 de la loi communale du 30 mars 1836, cette disposition visait le cas où la commune refuse d’intervenir et laisse se produire des infractions aux dépens de certains habitants (Pasin., 1836, p. 388). Ainsi, les intérêts de la commune sont protégés contre l’inaction de sa propre administration.
Lorsque, par l’article 187 du décret provincial du 9 décembre 2005, le législateur décrétal flamand a autorisé les habitants d’une province à agir en justice au nom de celle-ci, il s’est référé au droit analogue qui existait déjà au niveau communal (Doc. parl., Parlement flamand, 2005-2006, n° 473/1, p. 81).
B.3.2. La possibilité pour les habitants d’une commune d’ester en justice au nom de celle-ci a connu un regain d’intérêt à la suite de l’instauration de l’action en cessation environnementale, par la loi du 12 janvier 1993 « concernant un droit d’action en matière de protection de l’environnement ». L’article 1er de cette loi dispose :
« Sans préjudice des compétences d’autres juridictions en vertu d’autres dispositions légales, le président du tribunal de première instance, à la requête du procureur du Roi, d’une autorité administrative ou d’une personne morale ayant dans son objet social la protection de l’environnement, ayant défini dans ses statuts le territoire auquel s’étend son activité et remplissant les conditions prévues à l’article 17, alinéa 2, 1° à 4°, du Code judiciaire, constate l’existence d’un acte même pénalement réprimé, constituant une violation manifeste ou une menace grave de violation d’une de plusieurs dispositions des lois, décrets, ordonnances, règlements ou arrêtés relatifs à la protection de l’environnement.
Il peut ordonner la cessation d’actes qui ont formé un commencement d’exécution ou imposer des mesures visant à prévenir l’exécution de ces actes ou à empêcher des dommages à l’environnement. Avant tout débat au fond, une tentative de conciliation aura lieu.
B.3.3. L’article 1er, alinéa 1er, de la loi du 12 janvier 1993 accorde un droit d’action en matière de protection de l’environnement notamment à une « autorité administrative ». Parmi les autorités administratives visées à l’article 1er de la loi figurent les communes et les provinces. Par conséquent, cette disposition habilite une commune ou une province à introduire une action en cessation en vue de protéger l’environnement ou d’empêcher une menace grave pour l’environnement sur son territoire, pour autant que la protection de cet aspect de l’environnement relève de sa compétence (Cass., 14 février 2002, C.99.0032.N).
La commune ou la province est réputée avoir un intérêt à cet égard (Cass., 14 février 2002, précité; dans le même sens, Cass., 10 mars 2008, C.06.0173.N). En conséquence, la commune ou la province ne doit pas justifier d’un intérêt propre au sens de l’article 17 du Code judiciaire. Son droit d’action découle directement de la loi du 12 janvier 1993.
B.3.4. La lecture combinée des dispositions précitées fait apparaître qu’un habitant peut introduire une action en cessation au nom de la commune ou de la province lorsque les organes compétents s’abstiennent de le faire. Puisque cette action est introduite « au nom » de la commune ou de la province, l’habitant agit dans ce cas en tant que représentant de la commune ou de la province. Dès lors, cet habitant ne doit pas non plus justifier dans ce cas d’un intérêt au sens de l’article 17 du Code judiciaire.
B.4.1. La Cour s’est déjà prononcée à plusieurs reprises sur le droit d’action en cause des habitants.
B.4.2. Par ses arrêts nos 70/2007 du 26 avril 2007 et 121/2007 du 19 septembre 2007, rendus sur questions préjudicielles, la Cour a dit pour droit que l’article 1er de la loi du 12 janvier 1993, lu en combinaison avec l’article 271, § 1er, de la Nouvelle loi communale, ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution lorsque ces dispositions sont interprétées en ce sens qu’un habitant d’une commune peut intenter une action en cessation au nom de cette commune, même si l’acte contesté est conforme à une autorisation ou à un avis favorable de cette commune.
En effet, l’article 159 de la Constitution n’empêche pas une autorité administrative d’invoquer devant un juge l’illégalité d’une décision qu’elle a elle-même prise. On ne saurait en outre alléguer que la commune – et donc également l’habitant qui agit au nom de la commune – n’a aucun intérêt à semblable action, étant donné qu’une commune qui intente une action en cessation sur la base de l’article 1er de la loi du 12 janvier 1993 en vue de protéger l’environnement ou de prévenir une menace grave pour l’environnement sur son territoire est réputée avoir un intérêt (Cass., 14 février 2002, précité; Cass., 10 mars 2008, précité). Ce cas de figure ne se présente pas lorsque les habitants d’une commune ou d’une province introduisent une action civile au nom de celle-ci, ou lorsqu’ils intentent une action publique au nom de l’une ou l’autre par le biais d’une constitution de partie civile, ou lorsqu’ils introduisent au nom de la commune ou de la province un recours en annulation auprès d’une juridiction administrative ou un recours en annulation auprès de la Cour. Dans ces situations, ils doivent toujours démontrer l’intérêt de la commune ou de la province au procès au sens de l’article 17 du Code judiciaire ou son intérêt à introduire un recours, ou ils doivent démontrer que la commune ou la province est victime d’une infraction.
B.4.3. Par son arrêt n° 29/2011 du 24 février 2011, rendu sur question préjudicielle, la Cour devait se prononcer sur la constitutionnalité de l’article 1er de la loi du 12 janvier 1993, lu en combinaison avec l’article 194 du décret communal du 15 juillet 2005, dans l’interprétation selon laquelle la commune n’aurait pas la possibilité de se faire assister par un avocat de son choix dans une procédure qu’un habitant a introduite au nom de cette commune.
Par cet arrêt, la Cour a jugé que le fait qu’une action soit intentée au nom de la commune par un de ses habitants n’empêche pas que le collège des bourgmestre et échevins ait le droit de choisir lui-même un conseil et de le désigner (B.13). Les dispositions précitées ne limitent donc pas le droit, pour la commune, de choisir librement un conseil (B.14).
B.4.4. Par son arrêt n° 9/2014 du 23 janvier 2014, la Cour s’est prononcée sur un recours en annulation des dispositions qui limitaient le droit des habitants d’agir au nom de la commune ou de la province, comme le prévoient l’article 194 du décret communal du 15 juillet 2005 et l’article 187 du décret provincial du 9 décembre 2005, aux cas où un dommage est causé à l’environnement.
La Cour a conclu que la suppression, dans toutes les matières qui ne concernent pas l’environnement au sens strict, de la possibilité pour les habitants de défendre l’intérêt général de leur commune ou de leur province contre l’inaction infondée de leur administration ne pouvait être justifiée. Par conséquent, la Cour a annulé, dans l’article 194 du décret communal du 15 juillet 2005, les mots « et si cette inaction résulte en des dommages environnementaux et en une menace grave de dommages environnementaux, » et, dans l’article 187 du décret provincial du 9 décembre 2005, les mots « et lorsque suite à cette inaction des dommages à l’environnement ont été causés ou lorsqu’une telle menace se produit, ».
B.4.5. Par son arrêt n° 60/2016 du 28 avril 2016, rendu sur question préjudicielle, la Cour a estimé que les droits de la défense des communes sont restreints de manière disproportionnée si la commune, représentée par son collège des bourgmestre et échevins, ne peut participer à l’instance concernant l’action en cessation introduite par un habitant sur la base de l’article 194 du décret communal du 15 juillet 2005 et de l’article 1er de la loi du 12 janvier 1993 que pour soutenir la demande de l’habitant. La Cour a toutefois conclu à une autre interprétation possible de ces dispositions, selon laquelle la commune, représentée par son collège des bourgmestre et échevins, peut aussi exposer son propre point de vue dans l’instance précitée et, le cas échéant, contester cette demande.
Il appartient au juge qui a été saisi de l’affaire d’apprécier la recevabilité et le bien-fondé de la demande qui a été introduite par un habitant au nom de la commune. Le fait que la commune, représentée par son collège des bourgmestre et échevins, peut exposer son point de vue sur cette demande et, le cas échéant, contester cette demande dans le cadre d’une procédure contradictoire, ne porte nullement atteinte au droit des habitants d’ester en justice au nom de la commune et de faire trancher le litige par un juge.
B.5.1. Le recours en annulation présentement examiné concerne l’abrogation intégrale de l’article 187 du décret provincial du 9 décembre 2005.
Les parties requérantes invoquent deux moyens, qui sont tous les deux pris d’une violation des articles 7bis, 10, 11, 13, 22, 23, 27, 159, 170, 171 et 172 de la Constitution, lus ou non en combinaison avec des dispositions du droit de l’Union européenne et des dispositions conventionnelles et, uniquement en ce qui concerne le second moyen, avec l’autorité de chose jugée des arrêts nos 9/2014 et 60/2016 de la Cour.
B.5.2. Le Gouvernement flamand fait valoir que les moyens sont partiellement irrecevables, au motif qu’ils n’exposent pas suffisamment en quoi la disposition attaquée violerait les règles invoquées.
B.5.3. Pour satisfaire aux exigences de l’article 6 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, les moyens de la requête doivent faire connaître, parmi les règles dont la Cour garantit le respect, celles qui seraient violées ainsi que les dispositions qui violeraient ces règles et exposer en quoi ces règles auraient été transgressées par ces dispositions.
La Cour examine les moyens dans la mesure où ils satisfont à cette exigence.
B.6.1. Dans le premier moyen, les parties requérantes font tout d’abord valoir que la disposition attaquée viole l’article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution, en ce qu’elle empêche les citoyens de poursuivre la protection de l’environnement.
B.6.2. L’article 23 de la Constitution dispose que chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine. A cette fin, les différents législateurs garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les conditions de leur exercice. Ces droits comprennent notamment le droit à la protection d’un environnement sain. Il relève du pouvoir d’appréciation de chaque législateur de déterminer les mesures qu’il estime adéquates et opportunes pour réaliser cet objectif.
En vertu de l’article 7bis de la Constitution, chaque législateur doit, dans l’exercice de ses compétences, poursuivre les objectifs d’un développement durable, dans ses dimensions sociales, économiques et environnementales, en tenant compte de la solidarité entre les générations.
B.6.3. En raison de l’usage fréquent de l’action en cessation environnementale par les habitants qui agissent en justice au nom de la commune ou de la province, l’abrogation de l’article 194 du décret communal du 15 juillet 2005 et de l’article 187 du décret provincial du 9 décembre 2005 relève du champ d’application de l’article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution, qui garantit le droit à la protection d’un environnement sain.
B.7.1. L’article 23 de la Constitution contient une obligation de standstill qui interdit au législateur compétent de réduire significativement le degré de protection offert par la législation applicable, sans qu’existent pour ce faire des motifs d’intérêt général.
B.7.2. Dans les matières qui relèvent des compétences provinciales, il revient aux autorités provinciales de faire cesser ou de prévenir des actes illicites et, au besoin, d’agir en justice à cette fin. L’article 187 du décret provincial du 9 décembre 2005 visait à permettre aux habitants d’une province d’agir en justice au nom de la province si la députation ou le conseil provincial s’en abstiennent à tort. En effet, l’intérêt général de la province – en ce compris celui des finances provinciales – peut être mis en péril par l’inaction de la députation ou du conseil provincial.
Bien que la possibilité d’agir en justice au nom de la province fût soumise à certaines conditions, elle constituait, dans de nombreux cas, la seule option dont les citoyens individuels disposaient pour soumettre des actes illicites au contrôle juridictionnel. En abrogeant cette possibilité, la disposition attaquée réduit significativement le degré de protection existant.
B.7.3. La Cour doit dès lors examiner si cette mesure est justifiée par des motifs d’intérêt général.
B.8. En matière de politique environnementale, la Cour doit, compte tenu de l’obligation faite aux législateurs régionaux par l’article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution de garantir le droit à la protection d’un environnement sain, respecter l’appréciation de ces législateurs quant à l’intérêt général, sauf si cette appréciation est déraisonnable.
B.9.1. Le Gouvernement flamand invoque plusieurs motifs pour justifier la mesure attaquée. Tout d’abord, il fait valoir que la ratio legis du droit des habitants d’une province d’agir au nom de celle-ci est dépassée. Ainsi qu’il est mentionné en B.3.1, ce droit a été conçu à l’exemple du droit correspondant qui existait déjà au niveau communal. Quand, en 1836, le législateur a adopté l’article 150 de la loi communale, il entendait, selon le Gouvernement flamand, trouver une solution à la situation dans laquelle une commune n’osait pas ou ne voulait pas intervenir contre des habitants influents de la commune. A l’époque, la composition des conseils communaux n’était pas représentative de la même manière qu’aujourd’hui et le collège des bourgmestre et échevins n’était pas élu par le conseil communal, mais nommé par le gouvernement.
B.9.2. Le motif qui est allégué ressort aussi des travaux préparatoires du décret du 22 décembre 2017 « sur l’administration locale », qui a abrogé l’article 194 du décret communal du 15 juillet 2005 :
« Lorsque le législateur national a adopté, en 1836, l’article 150 de la loi communale (le précurseur de l’article 194 du décret communal), celui-ci souhaitait trouver une solution à la situation où une petite commune n’osait pas ou ne voulait pas agir contre un des habitants les plus influents de la commune. Cette possibilité ne peut être dissociée du contexte historique de l’organisation administrative, plus précisément de la circonstance que la composition des conseils communaux n’était pas représentative de la même manière qu’aujourd’hui et que le collège des bourgmestre et échevins était nommé par le gouvernement. En cas d’inaction des autorités communales, un autre habitant pouvait donc, au nom de la commune, faire le nécessaire, grâce à l’article 150 de la loi communale, prévu à cet effet » (Doc. parl., Parlement flamand, 2017-2018, n° 1353/1, p. 19).
B.9.3. Il va de soi que c’est au législateur décrétal qu’il appartient d’adapter la législation existante au contexte social actuel. Après que l’article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles lui a conféré, à partir du 1er janvier 2002, le pouvoir de régler le fonctionnement des institutions provinciales et communales, le législateur décrétal flamand a explicitement repris le droit des habitants d’une commune d’agir au nom de celle-ci dans l’article 194 du décret communal du 15 juillet 2005. Le droit des habitants d’une province d’agir au nom de celle-ci a été instauré pour la première fois par l’article 187 du décret provincial du 9 décembre 2005. Il y a lieu d’en déduire que, dans le contexte administratif contemporain aussi, le législateur décrétal a fait sien le concept du droit des habitants d’une province d’agir au nom de celle-ci.
B.10.1. Dans le prolongement du motif précité, le Gouvernement flamand fait valoir en outre que le droit des habitants d’une province d’agir au nom de celle-ci, notamment en combinaison avec l’action en cessation environnementale, est difficilement conciliable avec le fonctionnement normal de la démocratie locale. Il ne se justifierait pas qu’une décision de ne pas ester en justice, prise par un organe démocratique, puisse être contournée à l’initiative d’un habitant individuel.
B.10.2. Le motif invoqué ressort également des travaux préparatoires du décret, précité, du 22 décembre 2017 « sur l’administration locale » :
« Une certaine jurisprudence a fait de l’article 194 du décret communal une arme contre la commune, ce que le législateur n’a pas voulu. Cette disposition signifierait en effet que les habitants peuvent également agir au nom de la commune contre la commune, notamment pour contester un projet expressément soutenu par le conseil communal et le collège.
Cette situation est difficilement compatible avec le fonctionnement normal de la démocratie locale. En effet, il n’est pas logique et démocratiquement justifié qu’une décision de la commune, prise démocratiquement, ou le choix délibéré de ne pas agir soient ensuite soumis à un contrôle judiciaire sur la base d’une demande introduite, au nom de la commune elle-même, par (un ou plusieurs, mais néanmoins une minorité de) ses habitants » (ibid., p. 20).
B.10.3. Ainsi qu’il a déjà été observé dans l’arrêt n° 60/2016 en ce qui concerne le droit des habitants d’une commune d’agir au nom de celle-ci, l’inaction de la commune n’est pas nécessairement une conséquence d’une négligence ou d’une mauvaise volonté par rapport à la défense de l’intérêt communal, mais peut traduire tout autant un choix mûrement réfléchi parce que la commune juge qu’aucune illégalité n’a été commise et qu’il n’y a donc pas lieu d’introduire une action en cessation.
Toutefois, le fait qu’un habitant ne partage pas cette vision ne porte pas atteinte à ce choix légitimé démocratiquement. L’action en droit de cet habitant, au nom de la commune ou de la province, tend uniquement à soumettre au contrôle juridictionnel la légalité d’un acte contesté et consolide ainsi sa participation à l’Etat de droit démocratique. Le respect de l’Etat de droit constitue une condition essentielle pour la protection de tous les droits fondamentaux, parmi lesquels le droit à la protection d’un environnement sain. En outre, le juge déclarera l’action ou le recours non fondé si aucune illégalité n’a été commise.
B.11.1. Le Gouvernement flamand fait valoir ensuite que l’habitant dispose entre-temps d’autres instruments juridiques afin de sauvegarder un droit subjectif, un intérêt personnel ou un intérêt collectif.
B.11.2. Le motif invoqué ressort également des travaux préparatoires du décret, précité, du 22 décembre 2017 « sur l’administration locale » :
« Il faut en outre tenir compte du fait que les habitants d’une commune disposent actuellement de toute une série d’instruments juridiques, pour assurer leur protection juridique contre une autorité défaillante (comme les possibilités de recours administratif et les possibilités de participation), ou pour contester des décisions prises par l’autorité communale, instruments qui n’existaient pas en 1836 (notamment la possibilité, qui a connu une forte évolution dans la pratique juridique, de saisir un juge (des référés) afin de sauvegarder des droits subjectifs, par application de l’article 159 de la Constitution ou de l’article 14, § 3, des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat) » (ibid., p. 20).
B.11.3. Un habitant qui justifie d’un droit subjectif ou d’un intérêt personnel ne se trouve pas entravé, par la disposition abrogatoire attaquée, dans sa possibilité d’agir en justice.
Un habitant qui agit en justice sur la base de l’article 187 du décret provincial du 9 décembre 2005 n’agit toutefois pas en son nom propre, mais uniquement au nom et en tant que représentant de la province. L’action doit être fondée sur un droit de la province et a pour but de défendre un intérêt collectif. Par conséquent, un habitant d’une province ne peut agir en justice au nom de celle-ci que pour autant que la province en question soit elle-même recevable à agir.
B.11.4. Le Gouvernement flamand renvoie, en particulier, à la possibilité pour les associations environnementales d’agir en justice en vue de sauvegarder un intérêt collectif.
B.11.5. Le motif invoqué ressort également des travaux préparatoires du décret, précité, du 22 décembre 2017 « sur l’administration locale » :
« En outre, il n’arrive que rarement, voire jamais, que l’habitant qui agit en justice n’ait aucun intérêt à la condamnation de la partie adverse. A supposer que cela soit tout de même le cas, il faut savoir qu’au moment où le législateur décrétal a inscrit cette disposition dans le décret communal, le législateur fédéral n’avait pas encore prévu, pour les associations, de possibilités étendues pour leur permettre d’introduire des actions en fonction de leur objet social et pour leur reconnaître un intérêt du fait de leur objet social. Ainsi, les associations environnementales disposent aujourd’hui d’un droit autonome pour introduire des actions et le citoyen qui n’aurait aucun intérêt personnel dispose donc d’une autre solution, sans devoir – pour préserver la protection juridique en matière environnementale, offerte par la Constitution – recourir à une procédure exceptionnelle apparue jadis dans le décret communal et lui permettant d’introduire une action au nom de sa commune » (ibid., p. 47).
B.11.6. Certes, l’existence d’une autre possibilité pour soumettre la légalité d’un acte contesté au contrôle juridictionnel peut justifier qu’un autre accès au juge soit limité. Cependant, l’existence d’une autre voie d’accès au juge ne constitue pas un motif d’intérêt général pouvant justifier la réduction significative du degré de protection existant. Il en est d’autant plus ainsi lorsque cette autre voie est plus difficile d’accès, en ce qu’elle contraint les habitants de la province à s’associer.
B.12. Enfin, il appartient au juge de sanctionner un éventuel abus commis par les habitants. C’est à cette fin, du reste, que l’article 187 du décret provincial du 9 décembre 2005 requiert que l’habitant qui agit en justice au nom de la province constitue une garantie pour supporter personnellement les frais de la procédure – ce qui inclut également l’indemnité de procédure – et pour répondre de la condamnation au paiement de dommages et intérêts ou de l’amende qui pourrait être prononcée pour procédure ou recours téméraire et vexatoire.
B.13. En abrogeant le droit d’action au nom de la province, le législateur décrétal a réduit significativement le degré de protection offert par la législation applicable, sans qu’existent pour ce faire des motifs d’intérêt général.
Le premier moyen est fondé, en ce qu’il est pris d’une violation de l’article 23 de la Constitution.
B.14. Le Gouvernement flamand demande à la Cour de limiter l’annulation au droit des habitants d’agir en justice pour sauvegarder l’environnement.
Contrairement à ce que soutient le Gouvernement flamand, l’obligation de standstill est applicable en ce qui concerne non seulement le droit à la protection d’un environnement sain, mais aussi tous les autres droits mentionnés dans l’article 23 de la Constitution. Il appartient au législateur décrétal, lorsqu’il souhaite limiter le droit d’action des habitants, de tenir compte de cette disposition ainsi que des articles 10 et 11 de la Constitution.
La demande du Gouvernement flamand ne peut être accueillie.
B.15. Il résulte de ce qui précède que la disposition attaquée doit être annulée. Les autres griefs ne sauraient donner lieu à une annulation plus étendue. L’annulation de la disposition attaquée a pour effet de faire renaître l’article 187 du décret provincial du 9 décembre 2005.
Ainsi que la Cour l’a déjà précisé par son arrêt n° 9/2014, cette disposition doit dès lors être interprétée en ce sens que les habitants peuvent encore agir en justice si la province, après mise en demeure, n’introduit qu’une action pro forma. Il revient au juge saisi de l’affaire de ne déclarer irrecevable l’action intentée par les habitants qu’après avoir constaté que l’action introduite par la députation ou par le conseil provincial est recevable et contient des moyens pertinents ou après avoir constaté que la députation ou le conseil provincial ne se sont pas abusivement désistés de l’instance ou n’ont pas conclu une transaction préjudiciable.
annule l’article 148 du décret de la Région flamande du 6 juillet 2018 « modifiant diverses dispositions du Décret provincial du 9 décembre 2005 ».
Ainsi rendu en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l’article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 10 octobre 2019.
Les habitants des Communes et des Provinces peuvent agir en leur nom lorsque les organes locaux sont défaillants. Cela permet de préserver les intérêts locaux et de protéger des droits subjectifs tels que le droit à un environnement sain. Le gouvernement flamand avait entendu circonscrire ce droit en matière provinciale. La Cour constitutionnelle a, au terme d’un long argumentaire auquel on peut se référé, annulé la disposition et restauré ce mécanisme.
Intervention dans l’émission Matin première

References: § 2
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 § 3

Art. 2

Art. 3

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Art. 3

Art. 4
 § 1
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