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Timestamp: 2019-10-16 09:09:32+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [T-060_2009]
Expediente T-2.016.363
SENTENCIA T-060/09
(Febrero 3 de 2009	)
ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia sobre los requisitos de procedibilidad
PRINCIPIOS DEL DEBIDO PROCESO-Deben ser aplicados en el proceso disciplinario
SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES-Impuso sanción disciplinaria a un funcionario suyo/TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Anuló la sanción disciplinaria impuesta por la Superintendencia a un funcionario suyo
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-La decisión proferida no puede enmarcarse en una causal genérica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-No se encuentra impedido para realizar una interpretación de la norma legal disciplinaria/JUEZ ADMINISTRATIVO-Al realizar la función interpretativa de la norma legal disciplinaria no está invadiendo la potestad sancionadora de la entidad que está enjuiciando disciplinariamente al funcionario
Tampoco considera válido la Sala concluir que la autoridad de lo contencioso administrativo, al velar por la legalidad y constitucionalidad de la actuación disciplinaria, se halle impedido para realizar en el marco de su actuación judicial una interpretación de la norma legal disciplinaria, basado en la consideración de que tal función interpretativa es propia del juez disciplinario, titular de la función disciplinaria, no del juez administrativo. A juicio de esta Corporación, el juez administrativo, al tiempo de determinar la legalidad de un acto administrativo que encuentra contrario a preceptos superiores, debe proceder a rectificar tal decisión señalando el error e impartiendo las órdenes judiciales pertinentes, con base en las consideraciones jurídicas que la soporten. Y esta actuación no significa invasión de la orbita sancionadora de la entidad que viene enjuiciando disciplinariamente a uno de sus funcionarios. Por el contrario, se trata de garantizar que esa función sancionadora se haya cumplido sin desconocimiento de derechos fundamentales o principios esenciales del debido proceso.
Referencia: Expediente T-2.016.363
Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección “A” de la Sección Segunda.
Derechos fundamentales invocados: debido proceso. Vulneración: vía de hecho por configuración de defecto sustantivo. Pretensión: dejar sin efecto la decisión atacada y, en su lugar, se profiera un nuevo fallo.
La Superintendencia de Sociedades promovió acción de tutela contra la decisión proferida el 4 de octubre de 2007 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “A”, por considerar que tal decisión vulneró su derecho fundamental al debido proceso.
La decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló la sanción impuesta por la Superintendencia de Sociedades a uno de sus funcionarios, pues consideró que el proceso disciplinario en cuestión se había tramitado por el proceso verbal dispuesto en la Ley 734 de 2002 y no por el proceso ordinario contenido en esa misma ley. Sin embargo, consideró la Superintendencia que la referida decisión judicial violó su derecho fundamental al debido proceso, pues el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca interpretó equivocadamente el artículo 175 de la Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único (CDU)[1], incurriendo de esta manera en una vía de hecho por haberse configurado un defecto sustantivo.
Explicó que el defecto sustantivo se estructuró cuando el referido Tribunal consideró que ninguna de las hipótesis legales contenidas, en el artículo 175 CDU, permitía tramitar el caso objeto de discusión por el procedimiento verbal: al haberse calificado como grave la falta disciplinaria atribuida al funcionario, el proceso disciplinario debió adelantarse por el proceso ordinario. No obstante, para la Superintendencia esta interpretación es errada, pues la decisión judicial atacada en esta acción de tutela obvia el hecho de que las circunstancias contenidas en el referido numeral 3° del artículo 175 del CDU, sí se configuraron en el presente caso.
En escrito de fecha 20 de mayo de 2008, el Magistrado de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ponente de la decisión que motivó la interposición de esta acción de tutela, solicitó declarar la improcedencia de la misma. Por la importancia de la intervención hecha por éste funcionario judicial, resulta pertinente transcribir el aparte más relevante:
En efecto, tampoco puede acusarse válidamente de indebida interpretación la realizada por el Tribunal del inciso tercero (3°) del artículo 175 de la Ley 734 de 2002 que prevé: “En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación, estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia”.
Así las cosas, también es claro que el referido y transcrito inciso tercero (3°) hace referencia es a la condición del sujeto disciplinable pero, jamás puede creerse que la competencia extensiva a que alude se refiera a la tipología de conductas que en general se hubieren presuntamente realizado sino, QUE HACEN RELACIÓN ES A LA CONDICIÓN DEL SUJETO QUE SUPUESTAMENTE TENGA LA AUTORÍA DE LA CONDUCTA O POSIBLE RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA, MÁS NO A LA CONDUCTA QUE HUBIERE DESARROLLADO. En efecto, prevé expresamente la norma al término “sujeto” y no “conducta disciplinable.”
Si fuera correcta la interpretación que postula el accionante, en verdad, como lo expresó el tribunal en la providencia materia y causa de la acción de tutela impetrada, sobraría el procedimiento ordinario en la jurisdicción disciplinaria y en el procedimiento disciplinario administrativo, porque sería suficiente el 'juicio de suficiencia que para cada caso hiciere el operador disciplinario.' Esta es la competencia exclusiva de la ley y no del operador disciplinario, porque es aquélla la que establece el procedimiento ordinario para las conductas calificadas como graves.
Luego para el caso que motivó el proceso, disciplinario en el que se impuso la sanción al señor Cadena Piñeros, por parte de la Superintendencia de Sociedades, la conducta endilgada a éste no se encontraba enlistada dentro de las relacionadas como gravísimas en el artículo 175 de la Ley 734 de 2.002 y por ello deviene contrario al debido proceso y por tanto, era anulable.”
(suyrayas y resaltados fuera de texto)
3.1 El señor Germán Cadena Piñeros, técnico Administrativo 4065-15 de la planta global de la Superintendencia de Sociedades, fue objeto de una indagación preliminar iniciada por el Jefe de Control Disciplinario de la Superintendencia de Sociedades mediante Auto 555-013 de febrero 10 de 2003[2], por omisión de trámite de unos radicados que le habían sido asignados desde el año 2001, y respecto de los cuales ya se había estructurado la caducidad de la acción respectiva. La investigación disciplinaria iniciada se acogió al procedimiento verbal, imputándosele en el auto de citación a audiencia la comisión de una falta grave a título de culpa grave.
3.2 En sesión de fallo No. 555-003 del 10 de marzo de 2003[3], el Jefe de Control Disciplinario encontró responsable al señor Cadena Piñeros de la comisión de una falta grave a título de culpa grave, descrita en el numeral 7° del artículo 35[4] de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el artículo 23 de la misma ley[5], y por ello, lo sancionó disciplinariamente con la suspensión del ejercicio del cargo por el término de 32 días.
3.3 El señor Cadena Piñeros interpuso apeló la decisión, más sin embargo no hizo mención a que dicho proceso disciplinario era improcedente por haberse adelantado por vía del proceso verbal. Con todo, el Superintendente de Sociedades confirmó la sanción en decisión del 20 de marzo de 2003.
3.4 El señor Cadena Piñeros, actuando a través de apoderado judicial, instauró el 21 de julio de 2003 acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Superintendencia de Sociedades, solicitando la declaratoria de nulidad de los fallos que le impusieron y confirmaron la referida sanción disciplinaria, y pidió el restablecimiento del derecho, reclamando para ello el pago de una suma de dinero correspondiente a los salarios y prestaciones dejadas de percibir durante el tiempo que estuvo suspendido del cargo. El argumento de esta actuación judicial se centró en la violación de su derecho al debido proceso, por cuanto el trámite del proceso disciplinario seguido en su contra se había adelantado por el procedimiento verbal y no por el procedimiento ordinario, contrariando lo dispuesto en el artículo 175 del Código Disciplinario Único, argumento que el accionante en esta tutela alega, jamás fue esgrimido en sede de la vía gubernativa.
3.5 La Sección Segunda, Subsección "A" del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 4 de octubre de 2007[6] declaró la nulidad de los actos administrativos contentivos de los fallos de primera y segunda instancia dictados por la Superintendencia de Sociedades, y ordenó el pago de los salarios y prestaciones reclamadas por el señor Cadena Piñeros. En dicha decisión señaló que se había violado el derecho al debido proceso del sujeto disciplinado, por cuanto el proceso se había tramitado bajo el procedimiento verbal, debiendo haber sido por el ordinario, pues se debatía la presunta comisión de una falta grave.
3.7 Si bien la Superintendencia apeló la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Tribunal en decisión del 29 de noviembre de ese mismo año, consideró que en atención a la cuantía, el proceso administrativo era de única instancia, razón por la cual la apelación era improcedente.
Dicha intervención se orientó a establecer la gran diferencia que existe entre la función disciplinaria que tiene por naturaleza el juez disciplinario, y la función de control de legalidad que tiene la autoridad judicial de lo contencioso administrativo, la cual debe velar por la legalidad y constitucionalidad de la actuación disciplinaria que se pone bajo su análisis, sin que por ello deba desbordar dicha función y fungir de interprete de la norma, función que es propia del juez disciplinario.
Ciertamente el juez disciplinario, dentro de su autonomía e independencia, debe someter su actuar a la aplicación lógica, objetiva y metódica de la ley, al momento de aplicar la justicia material al caso particular. Por eso "la aplicación de la ley disciplinaria y su interpretación, si ésta se ajusta a los marcos de la hermenéutica jurídica vigente y aceptada en una comunidad jurídica, no puede ser objeto del control de legalidad, pues a éste escapa aquélla, en tanto olvidarlo convierte al juez contencioso administrativo en una tercera instancia."[7]
Reafirma dicha consideración el Ministerio Público al señalar que "consecuencialmente debe afirmarse que la función del juez administrativo cuando juzga los actos administrativos disciplinarios se contrae a verificar razonable y consistentemente, conforme al principio de razón suficiente y demás reglas de hermenéutica jurídica, si la interpretación y aplicación de la ley realizada por el juez disciplinario se enmarca dentro de la legitimidad de su autonomía e independencia, otorgada por la razonabilidad y consistencia que deben presidir una decisión de un administrador de justicia".
Por lo anterior, "solo podrá calificarse de ilegal una interpretación de una regla jurídica cuando, (...) exista un error manifiesto de apreciación, se elija la aplicación de una norma en forma manifiestamente irrazonable, la asignación de una consecuencia jurídica sea manifiestamente desproporcionada o arbitraria, pues de lo contrario, la actividad del contencioso administrativo 'deja de ser jurídica para deslizarse por la pendiente del decisionismo'."[8] (Negrilla original).
Sin embargo, esa fue la opción asumida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "A", que al declarar la nulidad de la decisión disciplinaria impartida por la Superintendencia de Sociedades, dio una equivocada interpretación del artículo 175 de la Ley 734 de 2002, "la única que las reglas de la hermenéutica jurídica aceptada no toleraría".[9]
Justamente, el Tribunal desconoció el tenor literal del artículo 175 de la Ley 734 de 2002, que indica en su contenido del inciso 3º que "en todo caso", se aplicará el procedimiento verbal respecto de unas condiciones probatorias específicas y frente a una oportunidad procesal concreta, lo que significa que se está frente a una causal diferente de procedibilidad a las contempladas en los incisos 1º y 2º de la mencionada norma.
Con esta interpretación, se desconoció la intención de la norma cual es la de trocar el procedimiento disciplinario ordinario por el verbal cuando se tenga una fortaleza probatoria suficiente en etapas procesales tempranas: "Precisamente cuando se habla de apertura de investigación y pliego de cargos es porque se está frente a infracciones disciplinarias diferentes a las anotadas en el inciso 2º del artículo 175, toda vez que, en tales casos, no hay duda que se aplica de manera automática e indefectible, sin sustento alguno diferente al de la ley, pues su oportunidad y conveniencia viene impuesta por el juicio del legislador, el trámite del procedimiento verbal, procedimiento en el cual ni existe apertura de investigación ni pliego de cargos en los términos del proceso ordinario (artículo 177 del CDU)."[10]
Concluye el Ministerio Público que la equivocada interpretación hecha por el Tribunal del inciso 3º del artículo 175 de la Ley 734 de 2002, le arrogó funciones de juez de control de constitucionalidad, toda vez que expulsó del ordenamiento jurídico la posibilidad de su aplicación, pues al irse en contravía de la lógica lo convirtió en un precepto inútil. Le asignó, en consecuencia, los mismos efectos de una declaratoria de inexequibilidad.[11] Por todo lo anterior se pidió la procedencia de la acción de tutela.
5.1 Sección Segunda de la Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
En sentencia del 5 de junio de 2008, se negó el amparo constitucional deprecado. Observa el a quo, que la postura asumida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, a su juicio "no comporta la violación de los derechos fundamentales sino simplemente es un argumento interpretativo válido dentro de la autonomía funcional del juez en el entendimiento y comprensión de la normas, potestad que únicamente cuando invada los terrenos de la arbitrariedad, vale decir, cuando encierre un componente absurdo y evidentemente contrario al sentido ineludible que se desprende de las formas, posibilita la acción de tutela".
En efecto, considera el juez de primera instancia, que la interpretación hecha por el juez contencioso administrativo a la norma, no fue caprichosa, como tampoco obedece a una conducta carente de competencia como lo pretende el Viceprocurador General de la Nación, "porque el juzgamiento de la legalidad de los actos administrativos se le confía a los órganos que la integran (artículo 237 de la C.P. y artículos 82 y s.s. del C.C.A.) quedando por tanto facultada para interpretar las disposiciones disciplinarias que como el inciso 3º del artículo 175 de la Ley 734 de 2002 ofrezcan dificultad en su comprensión".
5.2 Impugnación.
5.2.1. La Superintendencia de Sociedades aduce que el error en que incurrió la entidad judicial accionada, en relación con la interpretación dada al numeral 3º del artículo 175 de la Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único - CDU -, es que hace inoperante dicho inciso tercero.
Además, es sorprendente la manera como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda del funcionario que fuera investigado y sancionado por la Superintendencia, cuando en sede de la vía gubernativa éste jamás alegó la ilegalidad del trámite agotado por vía del procedimiento verbal.
5.2.2. Por su parte, la Procuraduría General de la Nación coadyuvó la impugnación de la Superintendencia de Sociedades, al señalar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca interpretó de forma totalmente equivocada y, por ende, aplicó de manera absolutamente incorrecta el artículo 175 de la Ley 734 de 2002 del CDU. Insiste en que la correcta interpretación de la mencionada norma es que en los demás supuestos no previstos en los dos primeros incisos del artículo 175 del CDU, es decir, "cuando se proceda por una falta grave o por una falta gravísima diferente a las expresamente contempladas en el inciso 2º y no medie la situación de flagrancia o la confesión del disciplinado, en caso tal de estar dados los requisitos para proferir pliego de cargos ya en el mismo instante de valorar la viabilidad de la apertura de investigación, es procedente adelantar el proceso disciplinario por vía del procedimiento verbal."[12]
5.3 Sección Cuarta de la Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
Consideró el ad quem que la acción de tutela no procede contra providencias judiciales ni cuando se argumente que la decisión judicial configura una vía de hecho o que el juez ha cometido 'errores protuberantes o groseros', pues, semejantes calificaciones se traducen en interpretaciones y criterios eminentemente subjetivos, que dependerán en cada caso, del alcance que a bien tenga darle el juzgador a la decisión de otro.
Para abordar el anterior problema jurídico, la Sala deberá: (i) hacer breve mención a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, y a los requisitos genéricos de procedibilidad contra decisiones judiciales, para lo cual solo se explicará la causal alegada por el accionante, es decir (ii) el defecto sustancial. Posteriormente se determinará la posición jurisprudencial en torno al (iii) derecho al debido proceso y en especial en el ámbito del derecho disciplinario. Finalmente, se confrontarán éstas consideraciones a los hechos de la presente acción de tutela a efectos de, finalmente, (iii) resolver el caso concreto.
3.1. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es un mecanismo judicial preferente y sumario para la protección de los derechos fundamentales, en tanto vía judicial residual y subsidiaria[13], que se caracteriza igualmente por ofrecer una protección inmediata[14] y efectiva en ausencia de otros medios ordinarios de defensa, o en presencia de estos, cuando se trámite como mecanismo transitorio de defensa judicial para evitar un perjuicio irremediable[15]. En sentencia C-542 de 1992[16], la Corte resaltó el carácter inmediato de la protección que se persigue con la interposición de la acción de tutela, indicando lo siguiente:
"(...) la acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza. Luego no es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales". (Subrayas fuera del original).
De igual manera, aún cuando la acción de tutela no tiene caducidad para su ejercicio, no se pueda recurrir a ella luego de un prolongado transcurso de tiempo desde la ocurrencia de los hechos atentatorios de los derechos fundamentales. De aceptarse su procedencia en tales eventos, se estaría desvirtuando su naturaleza de mecanismo excepcional de protección inmediata y efectiva[17]. Deberá entonces proponerse en un término razonable y oportuno[18], el cual se evaluara en cada caso concreto, para evitar que se convierta en un factor de inseguridad jurídica[19].
Ahora bien, cuando se promueve la acción de tutela en contra de una decisión judicial, la misma será viable en tanto persiga la protección de los derechos fundamentales[20], pues su amparo involucra las decisiones de las diferentes autoridades del Estado de Derecho, incluidas las autoridades que ejercen función jurisdiccional (Art. 2 C.P.). Por ello, la acción de tutela será viable contra una decisión judicial que ha sido proferida con desconocimiento de preceptos constitucionales[21]. Al respecto, esta Corporación en sentencia C-543 de 1992, hizo las siguientes precisiones:
"(...) nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de 1991). En hipótesis como éstas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia." (Las subrayas fuera del texto original).
3.2. Es necesario que la acción de tutela cumpla con unos requisitos de procedibilidad[22]. Para ello, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha planteado un conjunto de causales de procedibilidad de la acción de tutela, así:
3.2.1. Las primeras, definidas como generales, pretenden asegurar que quien acuda a este mecanismo excepcional, lo haga bajo unos lineamientos jurídicamente válidos que aseguren la eficacia de este mecanismo excepcional sin que ello suponga la desnaturalización de la misma. Así, en sentencia C-590 de 2005[23], se señalaron como requisitos generales de procedencia:
(ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable, todo ello en aplicación del principio de subsidiariedad[24];
(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[25];
Es claro así, que la acción de tutela no está destinada a desplazar los mecanismos judiciales ordinarios de defensa, en tanto es un mecanismo extraordinario[26] y no una vía judicial adicional o paralela[27] a las dispuestas por el legislador[28], y tampoco es una concesión judicial que se le da a las partes para corregir sus errores e incuria procesal[29], permitiéndoles recurrir de manera soterrada a la acción de tutela para subsanar tales omisiones.
3.2.2 Las segundas causales, que se podrían denominar como especiales, corresponden a los diferentes tipos de vicios o errores de las actuaciones judiciales, inicialmente definidos como vías de hecho según el tipo de defecto y que se clasificaron en su momento como de orden i) sustantivo; ii) fáctico; iii) orgánico, o iv) procedimental. No obstante, la evolución jurisprudencial ha llevado a una nueva clasificación de estas causales, aumentando su número, y cambiando el concepto de vía de hecho por el de causales genéricas de procedibilidad. Así, la regla jurisprudencial se redefinió en los siguientes términos:
" (...) '...todo pronunciamiento de fondo por parte del juez de tutela respecto de la eventual afectación de los derechos fundamentales con ocasión de la actividad jurisdiccional (afectación de derechos fundamentales por providencias judiciales) es constitucionalmente admisible, solamente, cuando el juez haya determinado de manera previa la configuración de una de las causales de procedibilidad; es decir, una vez haya constatado la existencia de alguno de los seis eventos suficientemente reconocidos por la jurisprudencia: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental; (ii) defecto fáctico; (iii) error inducido; (iv) decisión sin motivación, (v) desconocimiento del precedente y (vi) violación directa de la Constitución."[30]
Con todo, no toda irregularidad procesal o diferencia interpretativa configura una vía de hecho. Sobre el particular es importante recordar lo señalado en la sentencia SU-1185 de 2001[31], que dijo lo siguiente:
"..., la Corte ha sostenido que no toda discrepancia interpretativa -defecto sustantivo- conlleva, prima facie, a la ocurrencia de una vía de hecho. El principio de autonomía e independencia judicial, pilar fundamental del Estado social de derecho, no permite que por vía de la acción de tutela se controviertan las decisiones judiciales con la simple excusa de que el criterio adoptado por el operador jurídico no es compartido por las partes o por el fallador que lo revisa. De hecho, las posibles diferencias de interpretación, sustentadas en un principio de razón suficiente, no pueden ser calificadas como vías de hecho pues, en realidad -lo ha dicho este Tribunal-, la eventual disparidad de criterios sobre un mismo asunto no implica por ella misma un desconocimiento grosero de la juridicidad, sino una consecuencia humana del ejercicio del derecho. Según lo ha dicho la jurisprudencia:
'...los jueces dentro de la órbita de sus competencias, son autónomos e independientes y en sus providencias "sólo están sometidos al imperio de la ley (art. 230 C.P.)'; la valoración probatoria y la aplicación del derecho frente al caso concreto, son circunstancias reservadas al juez de la causa que las ejerce dentro de la libertad de interpretación que le otorgan la Constitución y la ley y, además, acorde con las reglas de la sana crítica'.(Sentencia T-073/97 M. P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)'.
"Conservando la misma línea de pensamiento, ha precisado la Corte que la autonomía e independencia judicial, como manifestación de la facultad que tiene el operador jurídico para interpretar las normas jurídicas, no es absoluta. Ella encuentra límites claros en la propia institucionalidad y en el orden jurídico. Así, la función judicial, analizada desde la perspectiva del conjunto de atribuciones y potestades reconocidas por la ley a los órganos encargados de administrar justicia, tiene necesariamente que desarrollarse dentro del marco de la Constitución Política, como la única forma de garantizarle a los coasociados la convivencia, el trabajo, la igualdad, la libertad, la justicia y la paz, y de procurar hacer efectivo el propósito Superior de asegurar un orden político, económico y social justo."
3.2.3. Entonces, las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela, a las que se refiere la Corte en la sentencia C-590 de 2005[32], debe corresponder a uno de los siguientes defectos:
"d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[33] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
"h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[34].
"i. Violación directa de la Constitución." (Subraya fuera del texto original).
Para el caso objeto de revisión, solo se abocará aquél defecto en el que el accionante funda la vulneración de su derecho y reclama su protección constitucional.
4.1. Sea lo primero señalar que la Corte Constitucional ha señalado que se estará ante un defecto sustantivo cuando: (i) la decisión cuestionada se funda en una norma evidentemente inaplicable para el caso, ya sea porque perdió vigencia, porque resulta inconstitucional, o porque no guarda conexidad material con los supuestos de hecho que dieron origen a una controversia; (ii) cuando se deja de aplicar la disposición que corresponde, o se le da a la misma un alcance distinto del que tiene; (iii) también se configurará un defecto sustantivo cuando al resolver un caso, el funcionario desconoce sentencias con efectos erga omnes, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada.[35]
En sentencia SU-159 de 2002, la Corte Constitucional fue más explicita al considerar que se configura una vía de hecho por defecto sustantivo cuando se da alguna de las siguientes situaciones[36]:
"La Corte Constitucional ha señalado en su jurisprudencia que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i.) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii.) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador".
4.2 La indebida aplicación de las normas también es una modalidad del defecto sustantivo. Ocurre cuando, a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final que se hace de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente lesivo de los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada)[37]. En estos casos la Corte se ha pronunciado en los siguientes términos:
"La Corte debe reiterar que, en principio, el procedimiento de tutela no puede utilizarse para obtener que un juez diferente al que conoce del proceso ordinario intervenga inopinadamente para modificar el rumbo del mismo con base en una interpretación diversa, la suya, pretendiendo que, por haber entendido las normas pertinentes de una determinada manera, incurrió el primero en una vía de hecho.
La vía de hecho –excepcional, como se ha dicho– no puede configurarse sino a partir de una ruptura flagrante, ostensible y grave de la normatividad constitucional o legal que rige en la materia a la que se refiere el fallo. Por tanto, mientras se apliquen las disposiciones pertinentes, independientemente de si otros jueces comparten o no la interpretación acogida por el fallador, no existe la vía de hecho, sino una vía de derecho distinta, en sí misma respetable si no carece de razonabilidad. Esta, así como el contenido y alcances de la sentencia proferida con ese apoyo, deben ser escrutados por la misma jurisdicción y por los procedimientos ordinarios, a través de los recursos que la ley establece y no, por regla general, a través de la acción de tutela.
Diferente es el caso de la ostensible aplicación indebida de una norma, en cuya virtud se pretende lograr que los hechos quepan en ella, aun contra toda evidencia. Allí puede darse la vía de hecho, como lo ha admitido esta Corte, si por haberse forzado arbitrariamente el ordenamiento jurídico se han quebrantado o se amenazan derechos constitucionales fundamentales"[38]
5. El derecho al debido proceso en materia disciplinaria
5.1. Mediante jurisprudencia constitucional se ha considerado que el Estado puede ejercer un derecho de sanción o ius puniendi dentro del cual se encuentra el derecho disciplinario[39], como una especie del denominado derecho administrativo sancionador.[40]
"Un amplio sector de la doctrina, si bien admite la diferenciación entre la responsabilidad civil, penal y disciplinaria, encuentra que la sanción disciplinaria debe sujetarse a los principios y garantías propias del derecho penal. (...) La naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace que las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se predican también del disciplinario"[41]
5.3. Así, el funcionario público tiene pleno derecho a exigir el respeto del (i) principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) del principio de publicidad, (iii) del derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) del principio de la doble instancia, (v) de la presunción de inocencia, (vi) del principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) del principio de cosa juzgada y (ix) de la prohibición de la reformatio in pejus.[42]
6.1. La Superintendencia de Sociedades interpuso esta acción de tutela en contra de la decisión proferida por la Sección Segunda, Subsección "A" del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, que anuló la sanción disciplinaria impuesta por la Superintendencia a un funcionario suyo, por encontrarlo responsable de la comisión de una falta grave a título de culpa grave, descrita en el numeral 7° del artículo 35[43] de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el artículo 23 de la misma ley. Dicha sanción se originó en el hecho de que dicho funcionario no dio trámite a algunos radicados que le habían sido asignados desde el año 2001.
6.2. En su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el funcionario sancionado señaló que el procedimiento por el cual tramitó su investigación disciplinaria fue el verbal, considerando que debió haber sido el procedimiento ordinario, tal y como se infiere de lo dispuesto por el artículo 175 del CDU. Éste argumento fue acogido por la Sección Segunda, Subsección "A" del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca que anuló la sanción, pues consideró que no era posible haber agotado la investigación por el proceso verbal para el presente caso, en tanto la falta endilgada al funcionario se había calificado de grave, lo que conducía a que el proceso disciplinario se agotara por el procedimiento ordinario.
6.3. Alegó la Superintendencia que los argumentos, y más específicamente, la interpretación hecha al inciso tercero del artículo 175 de la Ley 734 de 2002 –CDU- por el Tribunal Contencioso de Cundinamarca, era abiertamente equivocada, configurándose una causal genérica de procedibilidad de la acción de tutela por la estructuración de un defecto sustantivo. Consideró procedente tramitar por el procedimiento verbal cualquier actuación disciplinaria, respecto de cualquier sujeto disciplinable y con ocasión de cualquiera clase de falta disciplinaria cometida (leve, grave o gravísima), siempre que en la indagación, o con las pruebas que acompañan la queja, estuviesen dados los presupuestos para proferir pliego de cargos, que no son otros que los previstos en el artículo 162 de la misma ley.
6.5. Planteado así el entorno fáctico y jurídico del caso objeto de revisión, la Sala de Revisión encuentra que la decisión proferida por la Segunda, Subsección "A" del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, no puede enmarcarse en una causal genérica de procedibilidad, por las razones que a continuación se expondrán.
6.6. La lectura dada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al inciso tercero del artículo 175 del CDU, responde a una interpretación jurídicamente aceptable. En efecto, el referido inciso tercero indica que, en cualquiera de las circunstancias a las que se refieren los incisos 1º y 2º del referido artículo 175 del CDU, se deberá citar a audiencia, si al momento de valorar la decisión de apertura de investigación se reunieren los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos. Ciertamente, la norma no está abriendo el procedimiento verbal para tramitar por ésta vía procesos disciplinarios que impliquen faltas disciplinarias distintas a las señaladas taxativamente en los mencionados numerales 1º y 2º del artículo 175 CDU. Así, en el presente caso el procedimiento que debió adelantarse fue el ordinario, contenido artículos 150 y siguientes de la Ley 734 de 2002.
6.7. Tampoco considera válido la Sala concluir que la autoridad de lo contencioso administrativo, al velar por la legalidad y constitucionalidad de la actuación disciplinaria, se halle impedido para realizar en el marco de su actuación judicial una interpretación de la norma legal disciplinaria, basado en la consideración de que tal función interpretativa es propia del juez disciplinario, titular de la función disciplinaria, no del juez administrativo. A juicio de esta Corporación, el juez administrativo, al tiempo de determinar la legalidad de un acto administrativo que encuentra contrario a preceptos superiores, debe proceder a rectificar tal decisión señalando el error e impartiendo las órdenes judiciales pertinentes, con base en las consideraciones jurídicas que la soporten. Y esta actuación no significa invasión de la orbita sancionadora de la entidad que viene enjuiciando disciplinariamente a uno de sus funcionarios. Por el contrario, se trata de garantizar que esa función sancionadora se haya cumplido sin desconocimiento de derechos fundamentales o principios esenciales del debido proceso.
6.8. En consecuencia, en la decisión judicial proferida por la Sección Segunda, Subsección "A" del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se puede advertir configuración de alguna causal genérica de procedibilidad, razón por la cual, expuestas las anteriores consideraciones, la Sala Quinta de Revisión confirmará el fallo proferido por la Sección Cuarta de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, mas por las consideraciones aquí expuestas, que afirman la juridicidad de la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales.
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política.
Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 17 de julio de 2008, la Sección Cuarta de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, mas por las consideraciones expuestas en la presente decisión.
[1] El artículo 175 de la Ley 734 de 2002 dice:
"T I T U L O XI.
También se aplicará el procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de esta ley. (Éste inciso fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional en sentencia C-1072 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas Hernández).
En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia."
El Procurador General de la Nación, buscando siempre avanzar hacia la aplicación de un procedimiento que desarrolle los principios de oralidad y concentración, podrá determinar otros eventos de aplicación del procedimiento verbal siguiendo los derroteros anteriores". (Éste último inciso fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional en sentencia C-1072 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas Hernández).
[2] Ver folios 27 a 34. De la lectura de este material probatorio se advierte que el señor Germán Cadena Piñeros, fue notificado de la investigación seguida en su contra en razón a no haberle dado trámite a varios documentos radicados en dicha Superintendencia en años anteriores y que habiendo sido asignados por reparto a él no fueron evaluados y evacuados diligentemente, al punto que se pudo determinar que inició el estudio de lo mismos tan solo cuando su superior indagó por los mismos
[3] Ver folios 35 a 62. En este documento se advierte que el señor Cadena Piñeros, asistido por su abogada, y conociendo el material probatorio obrante en el proceso y comprendía documentos, y declaraciones de compañeros de trabajo y de su superior, fue efectivamente sancionado disciplinariamente por haber cometido una falta grave a título de culpa grave.
[4] El numeral 7° del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 dice lo siguiente:
7. Omitir, negar, retardar o entrabar el despacho de los asuntos a su cargo o la prestación del servicio a que está obligado."
[5] El artículo 23 de la Ley 734 de 2002 dice lo siguiente: "ARTÍCULO 23. LA FALTA DISCIPLINARIA. Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente ordenamiento."
[6] El referido fallo tuvo un salvamento de voto, en el cual se señaló que en el presente caso estaban dados todos los elementos que permitían que el proceso en cuestión se adelantarse por el procedimiento verbal, concluyendo así, que la decisión mayoritaria no fue acertada.
[7] Ver folio 146 del cuaderno principal del expediente de tutela.
[10] Ver folio 148 del cuaderno principal del expediente de tutela.
[11] Ver folio 149 del cuaderno principal del expediente de tutela.
[12] Ver folios 205 y 206 del cuaderno principal del expediente de tutela.
[13] Ver entre otras las sentencias T-827 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett; T-648 de 2005 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-1089 de 2005.M. P. Álvaro Tafur Galvis; T-691 de 2005 M. P. Jaime Córdoba Triviño y T-015 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[14] Sentencia T-570 de 2005. M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[15] Sobre la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, resultan relevantes las sentencias C-1225 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; SU-1070 de 2003, M. P. Jaime Córdoba Triviño; SU–544 de 2001 M. P. Eduardo Montealegre Lynett; T–1670 de 2000 M. P. Carlos Gaviria Díaz, y la T–225 de 1993 en la cual se sentaron la primeras directrices sobre la materia, que han sido desarrolladas por la jurisprudencia posterior. También puede consultarse la sentencia T-698 de 2004. M. P. Rodrigo Uprimny Yepes y la sentencia T-827 de 2003. M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[16] Magistrado Ponente José Gregorio Hernández.
[17] En sentencia T-575 de 2002, M. P. Rodrigo Escobar Gil, se dijo lo siguiente:
[18] Corte Constitucional. Sentencia T-900 de 2004. M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[19] En sentencia SU-961 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, se dijo sobre el particular lo siguiente:
[20] El artículo 86 de la C.P. reza lo siguiente: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública (...)". (Negrillas fuera del texto original).
[21] Sentencia T-1223 de 2001. M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[22] Consultar al respecto, entre otras, las sentencias C-543 de 1992 M. P. José Gregorio Hernández Galindo; T-079 de 1993 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-231 de 1994 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-329 de 1996 M. P. José Gregorio Hernández Galindo; T-483 de 1997 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-008 de 1998 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-567 de 1998 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-458 de 1998 M. P. José Gregorio Hernández Galindo; SU-047 de 1999 M. P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero; T-1031 de 2001 M. P. Eduardo Montealegre Lynett; SU-622 de 2001 M. P. Jaime Araujo Rentería; SU-1299 de 2001. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; SU-159 de 2002 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-108 de 2003 M. P. Álvaro Tafur Galvis; T-088 de 2003 M. P. Clara Inés Vargas; T-116 de 2003 M. P. Clara Inés Vargas; T-201 de 2003 M. P. Rodrigo Escobar Gil; T-382 de 2003 M. P. Clara Inés Vargas; T-441 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynett; T-001 de 2004.M. P. Alfredo Beltrán Sierra ; T-057 de 2004 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-240 M. P. Jaime Córdoba Triviño; T-289 de 2005 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-489 de 2005 M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[23] M. P. Jaime Córdoba Triviño. Sostuvo en esta oportunidad la Corte: "Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales."
[24] Corte Constitucional. Sentencia T-161 de 2005. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[25] Sentencia T-658 de 1998, M. P. Carlos Gaviria Díaz
[26] Sentencia T-660 de 1999 M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[27] Sentencia C-543 de 1992.M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[28] Sentencia SU-622 de 2001 M. P. Jaime Araujo Rentería.
[29] Sentencias C-543 de 1992 M. P. José Gregorio Hernández; T-567 de 1998 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-511 de 2001 M. P. Eduardo Montealegre Lynett; SU-622 de 2001 M. P. Jaime Araujo Rentería y T-108 de 2003 M. P. Álvaro Tafur Galvis, entre otras.
[30] Sentencia T-453 de 2005, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[31] Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil.
[32] Magistrado Ponente Jaime Córdoba Triviño.
[33] Sentencia T-522/01, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa
[34] Cfr. Sentencias T-1625 de 2000, M. P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano; T-1031 y SU-1184 de 2001, y T-462 de 2003, todas M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[35] Cfr. Sentencias T-231 de 1994, T-008 de 1998, SU-1185 de 2001 y T-382 de 2003, entre otras.
[36] M.P., Manuel José Cepeda Espinosa y reafirmadas en compendio acerca de las vías de hecho por defecto sustantivo, en la sentencia T-462 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[37] Cfr. Sentencia T-1112 de 2003, M.P., Clara Inés Vargas Hernández.
[38] Cfr. en este sentido, sentencias T-765 de 1998 y T-001 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[39] En sentencia C-818 de 2005 M. P. Rodrigo Escobar Gil se señaló que "Esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que el derecho sancionador del Estado en ejercicio del ius puniendi, es una disciplina compleja que envuelve, como género, al menos cuatro especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario y el derecho correccional. Salvo la primera de ellas, las demás especies del derecho punitivo del Estado, corresponden al denominado derecho administrativo sancionador". Véase también las sentencias C-214 de 1994, C-948 de 2002, C-406 de 2004.
[40] En la misma sentencia C-818 de 2005, se indicó que el derecho administrativo sancionador "pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas"
[41] Sentencia T-438 de 1992, reiterada en la sentencia C-181 de 2002.
[42] Sentencia C-555 de 2001 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[43] El numeral 7° del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 dice lo siguiente:

References: artículo 175
 artículo 175
 artículo 175
 artículo 175
 artículo 175
e contrario
 artículo 35
 artículo 23
 artículo 175
 artículo 175
 artículo 175
 artículo 175
 artículo 175
e contrario
 artículo 175
 artículo 175
 artículo 175
 artículo 175
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 35
 artículo 23
 artículo 175
 artículo 175
 artículo 162
 artículo 175
 artículo 175
 artículo 175
 artículo 175
 artículo 48
 artículo 35
 artículo 23
 artículo 28
 artículo 86
 artículo 35