Source: http://idn.org.pl/sonnszz/Biuletyn_RPO_299.htm
Timestamp: 2017-07-22 06:53:18+00:00

Document:
Informacje Rzecznika Praw Obywatelskich --[Problemy Osób Niepełnosprawnych]-- Problemy Osób Niepełnosprawnych
Informacje :: Uprawnienia :: Prawo :: Rehabilitacja :: PFRON :: Bez barier ::
Zakłady Pracy Chronionej :: Poradniki ::
:: Świadczenia :: Aktualności :: Karty praw ::
O mnie :: Linki
Interwencje Rzecznika
Dzieci i ich opiekunowie
Zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 17.11.1998 r. o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z prawa do wcześniejszej
emerytury mogą skorzystać te osoby, które nie przystąpiły do otwartego
funduszu emerytalnego. Umowę o przystąpieniu do takiego funduszu można było
podpisać jedynie do grudnia 1999 r. i stanowi ona, zgodnie z ustawą z dnia
13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, nieodwołalne oświadczenie
woli o wyborze ubezpieczenia emerytalnego na zasadach określonych dla osób
urodzonych po 31.12.1968 r.
Na tym tle powstał problem osób opiekujących się dziećmi
specjalnej troski, które na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
4.01.2000 r., wydanego na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, zachowały prawo
do wcześniejszej emerytury.
Osoby te, biorąc pod uwagę zamknięty termin przystąpienia
do otwartego funduszu emerytalnego, zawarły umowę z wybranymi funduszami.
Dzisiaj, gdy odzyskały prawo do wcześniejszej emerytury, nie mogą z niego
skorzystać, gdyż ZUS nie ma prawa anulowania w imieniu ubezpieczonego jego
umowy o przystąpieniu do otwartego funduszu emerytalnego.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich wobec tych osób nie może
mieć zastosowania przepis wyłączający prawo do wcześniejszej emerytury w
związku z zawarciem takiej umowy.
Takie też stanowisko Rzecznik przedstawił pani wiceminister
pracy i polityki społecznej Ewie Lewickiej z prośbą o zajęcie stanowiska w
W odpowiedzi min. Lewicka poinformowała, że ustawa o
emeryturach i rentach z FUS nie daje żadnych możliwości odmiennego
potraktowania osób, którym orzeczenie TK dało możliwości skorzystania z
prawa do wcześniejszej emerytury. Jednakże z uwagi na fakt, że umowa z
otwartym funduszem emerytalnym jest umową cywilnoprawną, stosuje się do niej
Mimo zatem nieodwołalności oświadczenia woli o wyborze
dwufilarowego ubezpieczenia emerytalnego, istnieje możliwość uchylenia się
od skutków prawnych umowy z funduszem, pod warunkiem zaistnienia przesłanek
wynikających z kodeksu cywilnego.
Osoby, które chcą się wycofać z umów podpisanych z
otwartym funduszem emerytalnym, muszą udowodnić, że zaistniały przesłanki
uprawniające do uchylenia się od skutków prawnych zawartej umowy.
Uwaga - osoba zainteresowana rozwiązaniem takiej umowy,
zdaniem min. Lewickiej, powinna złożyć do funduszu oświadczenie na piśmie,
że umowa została zawarta w okolicznościach stanowiących postawę do
wzruszenia czynności prawnej. Problem w tym, że ocena oświadczenia należy do
kompetencji funduszu. W razie uznania argumentów przedstawionych przez składającego
oświadczenie, fundusz powiadamia ZUS o wycofaniu zgłoszenia o uzyskanie członkostwa.
W takim przypadku ZUS dokonuje odpowiednich zapisów na koncie ubezpieczonego i
w centralnym rejestrze członków.
W przypadku gdy fundusz nie uzna, że umowa została zawarta
w okolicznościach stanowiących podstawę do wzruszenia czynności prawnej,
zainteresowany może dochodzić swoich roszczeń przed sądem ubezpieczeń społecznych
właściwym dla swojego miejsca zamieszkania.
Informacji Rzecznika Praw Obywatelskich
prof. Adama Zielińskiego za 1999 rok dotycząca ochrony praw osób niepełnosprawnych
Ochrony praw osób niepełnosprawnych
A. Realizacja prawa do ochrony zdrowia
W związku z wejściem w życie reformy ochrony zdrowia uległy ograniczeniu
prawa osób niepełnosprawnych. Dotyczy to w szczególności korzystania z
przedmiotów otopedycznych oraz środków pomocniczych, gdzie nastąpiły
drastyczne ograniczenia ilościowe, jakościowe, a także w zakresie możliwości
naprawy przedmiotów i sprzętu oraz dostępu do leków. Rzecznik otrzymał ok.
100 listów indywidualnych i zbiorowych obywateli oraz organizacji osób niepełnosprawnych
w sprawie ograniczeń dostępu do przedmiotów ortopedycznych i środków
pomocniczych. W wystąpieniu do Ministra Zdrowia Rzecznik wskazał, że
ograniczenie dostępu do przedmiotów ortopedycznych oraz środków pomocniczych
nastąpiło po podniesieniu do rangi konstytucyjnej prawa osób niepełnosprawnych
do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej oraz pomocy w zabezpieczeniu
egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, a także po
przyjęciu przez Sejm RP "Kart Praw Osób Niepełnosprawnych". W
odpowiedzi RPO otrzymał pismo Pełnomocnika Rządu do Spraw Wprowadzania
Powszechnego Ubezpieczenia Zdrowotnego o podjęciu prac nad zmianą obowiązującą
przepisów. Nowela ta nastąpiła w listopadzie 1999 r., ale nie zmieniła
radykalnie uprawnień obywateli w przedmiotowym zakresie.
Trudna sytuacja dotyczy także niepełnosprawnych prowadzących
dodatkową działalność w oparciu o środki finansowe uzyskane z Państwowego
Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Osoby te obowiązane są do opłacania
składek na ubezpieczenie zdrowotne od wszystkich przychodów, co zwykle
skutkuje pogarszaniem ich i tak trudnej sytuacji materialnej. Jak wynika z listów,
sytuacja osób niepełnosprawnych jest szczególnie trudna, albowiem nie mogą
one w dowolnym czasie zrezygnować z prowadzonej działalności bez konieczności
zwrotu udzielonej pożyczki na utworzenie np. specjalnego stanowiska pracy. Z
drugiej strony kontynuując działalność gospodarcza o znikomych dochodach
kredytują kasy chorych i pogarszają swoją i tak trudną, sytuację materialną.
Takiego rozwiązania nie da się pogodzić z normami konstytucyjnymi. O poparcie
działań Rzecznika na rzecz zmian legislacyjnych, zgodnie z normami
konstytucyjnymi oraz oczekiwaniami społecznymi w odniesieniu do osób niepełnosprawnych,
Rzecznik wystąpił do Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych.
Nie otrzymał jednak w tej sprawie poparcia swojego stanowiska (Pełnomocnik
uzależnił udzielenie odpowiedzi Rzecznikowi od stanowiska Pełnomocnika Rządu
do Spraw Wprowadzania Powszechnego Ubezpieczenia
Zdrowotnego).
Trudna sytuacja osób niepełnosprawnych, a w szczególności
problem zaopatrzenia w środki higieny osobistej, powszechnych usług
telekomunikacyjnych, ograniczeń w zarobkowaniu, dyskryminacji w podejmowaniu
działalności gospodarczej, przystosowania obiektów użyteczności publicznej
do potrzeb osób niepełnosprawnych, będąca przedmiotem skargi jednego z
lokalnych Stowarzyszeń Osób Niepełnosprawnych, została przez Rzecznika
przedstawiona Pełnomocnikowi Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych. Pełnomocnik
podzielił w części zastrzeżenia i niepokoje Stowarzyszenia oraz udzielił
zainteresowaniem obszernych wyjaśnień w podnoszonych kwestiach.
Ograniczenia praw osób niepełnosprawnych dotyczyły również
korzystania ze świadczeń zdrowotnych. Drastycznym przykładem tych ograniczeń
jest limitowanie świadczeń rehabilitacyjnych w przypadku dzieci niepełnosprawnych
na podstawie zarządzenia administracyjnego dyrektora jednego z publicznych zakładów
taka miała miejsce w przypadku rehabilitacji niepełnosprawnych dzieci, kiedy
to na podstawie zarządzenia kierownika publicznego zakładu opieki zdrowotnej
ograniczono do trzech zabiegi przysługujące bezpłatnie. Biuro RPO wystąpiło
do Mazowieckiej Regionalnej Kasy Chorych z prośbą o wyjaśnienie sprawy. Po
kilku ponagleniach, Biuro otrzymało odpowiedź, z której wynikało, że
kwestionowane zarządzenie zostało uchylone i obecna działalność zakładu
nie wywołuje zastrzeżeń u leczonych pacjentów.
Rzecznik wystąpił też do Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób
Niepełnosprawnych w sprawie określenia przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji
Osób Niepełnosprawnych warunków dofinansowania ze środków Funduszu
uczestnictwa niepełnosprawnych dzieci w turnusie rehabilitacyjnym. Pojawia się
bowiem wątpliwość, czy osoba niepełnosprawna posiadająca prawo do zasiłku
pielęgnacyjnego po ukończeniu 16 roku życia jest osobą, której przysługuje
takie dofinansowanie, szczególnie, że Dyrektor PFRON wydał zalecenie nie
udzielania dofinansowania osobom mającym ukończone 16 lat i nadal pobierającym
zasiłek pielęgnacyjny, ale nie posiadającym orzeczenia o stopniu niepełnosprawności,
grupy inwalidzkiej lub o niezdolności do pracy w rolnictwie. osoby takie występowały
więc do wojewódzkich zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności, jednakże
ich wnioski były oddalone z powołaniem się na to, że osobom takim przysługują
uprawnienia na podstawie zaświadczenia lekarza publicznego zakładu opieki
zdrowotnej, wydanego w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej
z dnia 26.01.1998 r. w sprawie stanów zdrowia oraz szczególnych zasad, warunków
i trybu wydawania zaświadczeń będących podstawą uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego
Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych odpisał, że należy uznać
za prawidłowe uzależnienie rozpatrzenia wniosku o przyznanie dofinansowania ze
środków PFRON do pobytu wniosku o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON
do pobytu na turnusie rehabilitacyjnym od posiadania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności
lub o niezdolności do pracy - w przypadku wszystkich osób, które ukończyły
16 rok życia, należy też uznać za całkowicie nieuzasadnione oddalanie przez
powiatowe zespoły orzekające o stopniu niepełnosprawności wniosków o
wydanie orzeczeń składanych przez osoby, które ukończyły 16 lat i nadal
pobierają zasiłek pielęgnacyjny. Osoby takie muszą zatem w celu uzyskania
dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego uzyskać
B. Przewlekłość postępowań w sprawach o ustalenie niepełnosprawności
Do Rzecznika wpłynęła grupa skarg od osób oczekujących
od wielu miesięcy na rozpatrzenie ich odwołań od decyzji wojewódzkich zespołów
ds. orzekania o stopniu niepełnosprawności skierowanych do organu
orzeczniczego drugiej instancji, tzn. Krajowego Zespołu do Spraw Orzekania o
Stopniu Niepełnosprawności. Przewlekłość postępowania, w procedurze
ustalania stopnia niepełnosprawności uniemożliwia zainteresowanym dostęp do
drogi sądowej oraz powoduje czasowe ograniczenia w korzystaniu z pomocy społecznej
i rehabilitacji, zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze,
odpowiedniego szkolenia i zatrudnienia.
Problem pojawił się w związku z realizacją zmian
organizacyjnych wprowadzonych reformą administracji publicznej. Zdaniem
Rzecznika wprowadzanie tych zmian i powoływanie nowych struktur w zakresie
orzekania o stopniu niepełnosprawności, tj. powiatowych i wojewódzkich zespołów
orzekających, nie powinno negatywnie wpływać na sytuację prawną obywateli.
W wystąpieniu skierowanym do Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych
Rzecznik podkreślił, że sprawa wydolności i sprawności funkcjonowania zespołów
orzekających w obu instancjach wymaga zbadania i podjęcia działań w celu
przyspieszenia i usprawnienia prac związanych z orzekaniem o niepełnosprawności.
Problem ten przedstawiono także Wojewodzie Mazowieckiemu, nadzorującemu działalność
Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w
Województwie Mazowieckim, który na mocy ustawy jest zespołem orzekającym w
drugiej instancji do czasu powołania wojewódzkich zespołów w nowoutworzonych
województwach. W udzielonej odpowiedzi Pełnomocnik Rządu poinformował, że
wystąpił do wszystkich wojewodów podkreślając ich ustawowe obowiązki w
zakresie nadzoru nad działalnością powiatowych zespołów do spraw orzekania.
Ponadto zapowiedział przeprowadzenie kontroli działalności Wojewódzkiego
Zespołu w Warszawie. Do końca 1999 r., mimo pisma w tej sprawie, nie przesłano
Rzecznikowi informacji o wynikach zapowiedzianej kontroli oraz dalszych działaniach
Pełnomocnika. Z informacji uzyskanej od Wojewody Mazowieckiego wynika
natomiast, że tylko nieliczni wojewodowie powołali na swym terenie wojewódzkie
zespoły orzekające w drugiej instancji i że w 1999 r. Wojewódzki Zespół do
Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności przy Wojewodzie Mazowieckim
przyjmował i rozpatrywał odwołania niemal z całego kraju.
W celu całościowej oceny sytuacji Rzecznik wystąpił do
wszystkich wojewodów na terenie kraju z prośbą o poinformowanie, czy i kiedy
w danym województwie powołano Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o
Stopniu Niepełnosprawności, czy przejęto stosowną dokumentację z Zespołu
działającego w Województwie Mazowieckim i czy podjęto merytoryczną działalność
w zakresie orzekania o stopniu niepełnosprawności. Do końca 1999 r. jedynie
dwóch Wojewodów (Podlaski i Lubuski) odpowiedziało na wystąpienie i
poinformowało o powołaniu lokalnych Zespołów.
C. Dostęp osób niepełnosprawnych do programów telewizyjnych Rzecznik wystąpił do Prezesa Zarządu TVP S.A. w sprawie niedostatecznej
liczby programów emitowanych przez Telewizję Polską dostosowanych do potrzeb
osób niesłyszących. Skargi kierowane do Rzecznika wskazują również na
emitowanie programów tłumaczonych na język migowy lub uzupełnionych
teletekstem w porach niewielkiej oglądalności. Ustawa z dnia 27.VIII.1997 r. o
rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych
oraz uchwała Sejmu z dnia 1.VIII.1997 r. – Karta Praw Osób Niepełnosprawnych
zapewniają osobom niepełnosprawnym, a więc także i niesłyszącym, prawo do
uczestnictwa w życiu społecznym i prawo do życia w środowisku wolnym od
barier funkcjonalnych tym w komunikowaniu się i w dostępie do informacji. Biorąc
pod uwagę obecną – w ocenie zainteresowanych niewielką – liczbę
programów telewizyjnych przeznaczonych do oglądania także przez osoby niesłyszące
należy dojść do wniosku, że prawa osób niesłyszących nie są
W odpowiedzi Prezes Zarządu TVP S.A. zapewnił, że
Telewizja Polska ma na uwadze osoby niepełnosprawne, w tym niedosłyszące i
przedstawił strategiczne założenia programowe dotyczące programów dla osób
niepełnosprawnych oraz poinformował Rzecznika o dotychczasowych działaniach
TVP S.A. na rzecz osób niesłyszących.
Kwestia prawa do prywatności inwalidów, w których książeczkach
ujawniony jest rodzaj
schorzenia, omówiona została w rozdziale o ochronie prywatności.
Bezrobocie i pomoc społeczna
Rzecznik z własnej inicjatywy podjął sprawę sprzeczności niektórych
przepisów ustawy z dnia 14.XII.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu
bezrobociu z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami sprawiedliwości społecznej
(art. 2), równości i niedyskryminacji (art. 32 i 33) oraz zabezpieczenia społecznego
obywateli pozostających bez pracy nie z własnej woli i nie mających innych środków
utrzymania (art. 67 ust. 2). W celu jej wyeliminowania Rzecznik wystąpił do
Ministra Pracy i Polityki Społecznej wskazując, że ustawa ta uzależnia
skorzystanie z podwyższonego zasiłku przedemerytalnego od rozwiązania
stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie zakładu pracy oraz stwarza możliwość
skorzystania ze świadczenia przedemerytalnego według złagodzonych kryteriów
przez osoby, z którymi stosunek pracy lub stosunek służbowy uległ rozwiązaniu
także z przyczyn leżących po stronie pracodawcy. Te regulacje nie odnoszą się
zatem do osób, których stosunki pracy ustają w wyniku wygaśnięcia stosunku
pracy, a więc także na skutek śmierci pracodawcy lub niezaproponowania nowych
warunków pracy pracownikom administracji publicznej, którzy tracą
dotychczasową pracę w związku z reformą tej administracji. W ocenie
Rzecznika rozwiązanie takie narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i
zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne. Rzecznik wskazał
także, że ustawa uzależnia prawo bezrobotnego do zasiłku dla bezrobotnych
m.in. od tego, czy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień
zarejestrowania prowadził działalność zarobkową, z której osiągał określone
ustawą wynagrodzenie lub dochód, albo wystąpiły inne okresy uwzględniane w
365 dniach uprawniających do zasiłku. Ustawa stanowi jednocześnie, że okres
pobierania zasiłku dla bezrobotnych rozpoczyna swój bieg po upływie 7 dni od
dnia zarejestrowania. Zdarza się jednak, że osoby zarejestrowane muszą
dochodzić na drodze sądowej wydania świadectwa pracy i uzyskują wprawdzie
pozytywne orzeczenie sądowe, lecz po czasie, w którym zasiłek mógłby być
przyznany. Zdaniem Rzecznika konieczne jest wprowadzenie przepisu, iż w takich
przypadkach okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych rozpoczyna swój
bieg od dnia uprawomocnienia się pozytywnych dla nich orzeczeń sądowych. W
udzielonej odpowiedzi Minister Pracy i Polityki Społecznej podzielił
stanowisko Rzecznika i poinformował, że zostanie ono przedstawione Sejmowej
Komisji Polityki Społecznej. Z informacji uzyskanych w trybie roboczym wynika,
iż prace legislacyjne nad omawianą ustawą toczą się już w Sejmie.
Rzecznik Praw Obywatelskich był adresatem skarg na decyzje ośrodków
pomocy społecznej odmawiające wypłaty świadczeń pieniężnych określonych
przepisami ustawy z dnia 29.XI.1990 r. o pomocy społecznej. Prowadziło to do
naruszenia prawa do pomocy społecznej, ponieważ osoby ubiegające się o pomoc
spełniały warunki do jej otrzymania, a decyzje odmowne uzasadnione były wyłącznie
brakiem środków finansowych. Kwestie takich naruszeń prawa do pomocy społecznej
Rzecznik przedstawił w wystąpieniu do Ministra Pracy i Polityki Społecznej
podnosząc, że brak odpowiednich środków spowodował ograniczenie wypłaty
zasiłków okresowych, które należą do fakultatywnych form pomocy społecznej.
Ośrodki pomocy społecznej podkreślały w uzasadnieniach swych decyzji, że
przyznane na 1999 r. środki finansowe wystarczają zaledwie na wypłatę świadczeń
obligatoryjnych. Rzecznik podkreślił, że decyzje odmowne dotyczą najczęściej
bezrobotnych, którzy utracili prawo do pobierania zasiłku. Bezrobocie bowiem
jest nadal podstawowym powodem przyznania pomocy społecznej, szczególnie w
formie świadczenia pieniężnego. Po utracie zasiłku dla bezrobotnych na
skutek upływu czasu jego pobierania bezrobotny, który spełnia kryterium ubóstwa,
może ubiegać się o świadczenia z ustawy z dnia 29.XI.1990 r. o pomocy społecznej.
Z danych o bezrobociu wynika, że z roku na rok maleje udział osób pobierających
zasiłki w ogólnej liczbie zarejestrowanych bezrobotnych. Skutkiem ograniczenia
prawa do zasiłków z tytułu bezrobocia jest zwiększone zapotrzebowanie na
ochronę socjalną bezrobotnych opartą na pomocy społecznej. Zarazem środki na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu przeznaczone na
roboty publiczne były w 1998 r. w ujęciu realnym o 45% niższe od
zaplanowanych w roku ubiegłym. Wobec tak znacznego ograniczenia środków na
roboty publiczne, gminy utraciły możliwość prowadzenia działań uzupełniających
pomoc społeczną, czyli kierowania ubiegających się o pomoc do wykonywania
Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje dla bezrobotnego,
który utracił prawo do zasiłku z tytułu bezrobocia – poza osobami
samotnie wychowującymi co najmniej jedno dziecko uprawnionymi do gwarantowanego
zasiłku okresowego – prawa do stałego świadczenia pieniężnego. Na
problem ten zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że
,,kwestia zabezpieczenia bezrobotnych w stałe świadczenia, zapewniające im
zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, nie znalazła gwarancji w ustawie
o pomocy społecznej”. Na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy można odmówić
przyznania zasiłku z uwagi na ograniczone możliwości pomocy społecznej. Również
wysokość zasiłku okresowego uzależniona jest od możliwości pomocy społecznej.
Decyzje o odmowie przyznania zasiłku podlegają kontroli sądu
administracyjnego. Wiele osób biednych i niezaradnych nie jest jednak w stanie
dochodzić swych praw przed NSA. Nie jest rzeczą Rzecznika Praw Obywatelskich
wypowiadanie się na temat polityki państwa w omawianej dziedzinie. Wydaje się
w każdym razie, że ścisły związek między potrzebami w zakresie pomocy społecznej,
a sytuacją na rynku pracy powinien doprowadzić do ustanowienia także
formalnych relacji między zatrudnieniem a pomocą społeczną. Pożądane byłoby
w szczególności określenie obowiązku i zasad współpracy ośrodków pomocy
społecznej z urzędami pracy w zakresie zwiększania szans zatrudnienia osób,
zwłaszcza zagrożonych trwałym bezrobociem, a także rozważenie możliwości
wprowadzenia do pomocy społecznej świadczenia dla osób, które utraciły
prawo do zasiłku z tytułu bezrobocia oraz znajdują się w ubóstwie. Z
prowadzonych przez Główny Urząd Statystyczny w ciągu ostatnich lat analiz
wynik, że ubóstwo lat 90-tych w Polsce częściej dotyczy ludzi młodych, w
tym przede wszystkim dzieci. Już w 1998 r. bez mała co druga osoba żyjąca w
skrajnym ubóstwie nie miała ukończonych 19 lat, a co trzecia – 14 roku
życia. Ograniczenie pomocy społecznej może zatem doprowadzić do naruszenia
praw osób należących do grup społecznych, pozostających pod szczególną
ochroną zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji i z ratyfikowanym przez Polskę
art. 14 ust. 1 Europejskiej Karty Społecznej. Zmiana zakresu świadczeń w
ramach nowych rozwiązań prawnych opieranych coraz szerzej na systemach składkowych,
jak również ograniczających krąg osób uprawnionych, powoduje rozszerzanie
tytułów do korzystania z pomocy społecznej. Z docierających do Rzecznika
sygnałów wynika, że istnieją trudności w uzyskaniu przewidzianych w tych
przepisach świadczeń. W rezultacie zapowiedź udzielania pomocy społecznej
okazuje się w wielu przypadkach
zapowiedzią bez pokrycia.
W powołanym wcześniej wystąpieniu do Ministra Pracy i Polityki Społecznej Rzecznika skoncentrowano się na kwestiach dotyczących m.in.:
odpowiedniego zabezpieczenia zadań dotyczących prowadzenia placówek
opiekuńczo-wychowawczych, wsparcia dla rodzin zastępczych oraz świadczeń
dla usamodzielniających się wychowanków,
realizacji nałożonego na Radę Ministrów obowiązku określenia kryteriów
i wysokości świadczenia z wykorzystaniem wyników badań kosztów
utrzymania i minimum socjalnego,
udziału usług opiekuńczych oraz powiększenia bazy placówek pomocy
instytucjonalnej,
naruszania
praw nabytych do gwarantowanego zasiłku okresowego,
przeniesienia do innego domu pomocy społecznej w uzasadnionych wypadkach
bez zgody zainteresowanej osoby,
zasad potrącania
ze świadczeń emerytalno-rentowych należności z tytułu opłat za pobyt w
W odpowiedzi Minister Pracy i Polityki Społecznej odnosząc się do kwestii odmów przyznania zasiłków okresowych stwierdził, że ma to miejsce w sytuacjach, gdy bezrobotny odmawia współdziałania przy realizacji planu uzyskania samodzielności finansowej lub gdy występuje rażąca dysproporcja między udokumentowanym dochodem a rzeczywistą sytuacją rodziny. Minister podkreślił, że w praktyce każda osoba zainteresowana, również najbardziej niezaradna przy pomocy pracownika socjalnego ma możliwość dochodzenia swoich praw przed organem II instancji, a w dalszej kolejności przed NSA. Minister zapowiedział także pilne zakończenie prac nad przyznaniem prawa do gwarantowanego zasiłku okresowego przez okres do ukończenia przez dziecko 15 roku życia oraz zasadami potrącania ze świadczeń emerytalno-rentowych należności za pobyt w domu pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutu, że środki przeznaczone na roboty publiczne w 1999 r. uległy drastycznemu obniżeniu Minister podkreślił, że w 1999 r. stosunek udziału wydatków na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu do ogółu wydatków z Funduszu Pracy jest wyższy niż w roku 1998: wyższe środki przewidziano na te formy aktywizacji zawodowej bezrobotnych, które są bardziej skuteczne i efektywne. Z uwagi jednak na ograniczone środki Funduszu Pracy na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu, mogą one jedynie w ograniczonym zakresie przyczynić się do poprawy sytuacji bezrobotnych i ich rodzin będących w szczególnie trudnej sytuacji materialnej.
Wobec sygnałów o nie wypłacaniu świadczeń pieniężnych
z pomocy społecznej o charakterze obligatoryjnym, w tym w szczególności rent
socjalnych, Rzecznik wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z
wnioskiem o możliwie pilne podjęcie działań eliminujących przypadki
naruszania prawa do pomocy społecznej. Rzecznik podkreślił, że brak środków
finansowych nie może stanowić uzasadnienia dla ograniczenia prawa do świadczeń
obligatoryjnych z pomocy społecznej. W odpowiedzi Minister Pracy i Polityki Społecznej
poinformował, że zostanie uruchomiona ostatnia część środków rezerwowych
zaplanowanych w budżecie państwa na 1999 r., z przeznaczeniem na uzupełnienie
budżetów wojewodów na zadania rządowe realizowane przez gminy, do których
zalicza się m.in. renty socjalne.
Wobec pojawiających się w skargach do RPO argumentów, że
problem braku środków na świadczenia z pomocy społecznej może być spotęgowany
niewłaściwymi zasadami podziału i gospodarki finansami publicznymi,
przeznaczonymi na cele pomocy społecznej Rzecznik wystąpił do Marszałka
Sejmu RP z wnioskiem o zlecenie Najwyższej Izbie przeprowadzenia kontroli dla
zbadania tego problemu. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik stwierdził m.in., że z
bezpośrednich spotkań i rozmów z pracownikami socjalnymi wynika, że najwięcej
kontrowersji wywołuje sposób przekazywania dotacji z budżetu państwa do
gmin. Dotacje na realizację zadań z pomocy społecznej ustalane są w drugiej
połowie roku. Powoduje to trudności w prawidłowym planowaniu pracy w ośrodkach
pomocy społecznej. Zastrzeżenia budziły także zasady przekazywania przez
wojewodów środków na zadania zlecone (opóźnienia i niejasne zasady
obliczania miesięcznych transz), co powodowało w wielu wypadkach nieterminowe
udzielanie świadczeń obligatoryjnych (np. rent socjalnych). Niedoszacowanie
budżetu w pierwszej połowie roku wymusza z kolei ,,kredytowanie”
realizacji obligatoryjnych zadań zleconych przez budżety samorządowe. Zagrożenie
dotyczy przede wszystkim praw osób bezrobotnych. Zwiększone zapotrzebowanie na
pomoc społeczną występuje w regionach północnej części Polski oraz wzdłuż
wschodniej granicy Polski. Być może zasady podziału środków budżetu państwa
na zadania zlecone nie uwzględniają w dostatecznym stopniu regionalnego zróżnicowania
zapotrzebowania na pomoc społeczną. Dotyczy to zarówno podziału na szczeblu
centralnym, jak i wojewódzkim. Problemem pozostaje także kwestia prawidłowości
adresowania pomocy społecznej do konkretnych osób i rodzin rzeczywiście jej
potrzebujących. Skarżący się do Rzecznika obywatele zwracają uwagę, że
pomoc otrzymują także osoby, którym pomoc się nie należy. W odpowiedzi
przewodniczący Sejmowej Komisji Polityki Społecznej poinformował, iż w dniu
14.X.1999 r. zgłosił do Marszałka Sejmu RP propozycję przeprowadzenia
kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli w zakresie zabezpieczenia odpowiednich
wypłat świadczeń obligatoryjnych pomocy społecznej w 1999 r.
13.I.1999 r. Rzecznik skierował do Ministra Pracy i Polityki
Społecznej wystąpienie w sprawie naruszania praw kobiet oraz dzieci w niektórych
schroniskach prowadzonych przez organizacje społeczne, Kościół Katolicki i
inne kościoły, związki wyznaniowe, fundacje i stowarzyszenia, które zawarły
z Ministrem Pracy i Polityki Społecznej w tym względzie odpowiednie
porozumienie. Naruszenia polegały m.in. na zmuszeniu do nieodpłatnej pracy w
wymiarze 12 godzin na dobę, zakazie opuszczania schroniska bez zezwolenia,
stosowaniu się do instrukcji kierowniczki schroniska i opiekunki przy
sprawowaniu opieki nad własnym dzieckiem. RPO poinformował, że otrzymał w
tej sprawie “list otwarty”, sygnalizowany przez Centrum Praw Kobiet,
trzynaście innych stowarzyszeń, fundacji i federacji oraz osoby fizyczne działające
na rzecz obrony praw kobiet. Rzecznik prosił o informacje o trybie i wynikach
kontroli prowadzonych przez właściwą komórkę Ministerstwa w tych domach, a
także o koncepcji przewidywanych zmian w organizacji i funkcjonowaniu placówek
pomocy społecznej, które świadczą – poza wymaganymi dla domów pomocy
społecznej standardami – usługi osobom wymagającym całodobowej opieki.
Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi z 9.II.1999 r. stwierdził,
że udzielanie pomocy osobom bezdomnym jest zadaniem własnym wykonywanym przez
organy jednostek samorządu terytorialnego, które wypełniając zapisy ustawowe
m.in. zlecają prowadzenie placówek działających na rzecz osób bezdomnych
przeważnie organizacjom pozarządowym według własnego wyboru. Ministerstwo
Pracy i Polityki Społecznej na podstawie zawieranych umów, których
przedmiotem są dotacje celowe, wspiera w niewielkim stopniu finansowo
funkcjonującą sieć placówek, w ramach posiadanych środków finansowych.
Organizacje pozarządowe są samodzielnymi podmiotami, prowadzącymi integralne
placówki o określonych przez ich władze statutowe zasadach funkcjonowania i
regulaminach określających zasady przebywania w nich osób bezdomnych.
Ministerstwo podejmować może wobec nich jedynie działania kontrolne, których
celem jest uzyskanie wiedzy o sposobie wykorzystywania przekazanych środków
finansowych i określanie zasadności ewentualnego kierowania dalszego wsparcia
finansowego do kontrolowanej placówki. Minister zakwestionował część zarzutów
zawartych w przekazanym ,,liście otwartym”, wskazując przy tym, że
,,zamierzone uchwalenie ustawy o współpracy administracji publicznej z
organizacjami pozarządowymi (ustawa ta jest obecnie na etapie uzgodnień międzyresortowych),
przyczyni się do precyzyjnej selekcji podmiotów ubiegających się o
otrzymanie zlecenia na wykonywanie zadań państwowych, z punktu
widzenia ich
wiarygodności oraz spowoduje
bardziej efektywne i roztropne dysponowanie środkami publicznymi”.
Ochrona praw dzieci i młodzieży
System opieki nad dziećmi umieszczonymi poza rodziną
Poprzednie Informacje RPO wskazywały na zły stan systemu
opieki nad dziećmi i potrzebę zaprezentowania spójnej koncepcji reformy tej
sfery. Stan ten w roku 1999 jeszcze się pogorszył. Reforma dopiero się zaczęła
- zadania realizowane przez placówki wychowawcze i rodziny zastępcze zostały
przeniesione z dniem 1 stycznia 1999 r. z resortu edukacji narodowej do resortu
pracy i polityki społecznej – i trudno zauważyć jej pozytywne skutki.
Sygnały o poważnych trudnościach finansowych kierowały wszystkie rodzaje
placówek oraz instytucje, w których przebywają dzieci pozbawione opieki
rodziny. W budżecie nadal zaniżone były dotacje dla publicznych placówek
opieki całodobowej nad dziećmi; zagrożony został byt części placówek
niepublicznych i przebywających w nich dzieci. Złe oszacowanie liczby dzieci w
umieszczonych w rodzinach zastępczych, a w następstwie brak zabezpieczenia
należnej im pomocy pieniężnej, spowodowało negatywne następstwa dla rodzin
zastępczych w wielu regionach kraju.
Rzecznik wskazał powyższe problemy Ministrowi Finansów w
wystąpieniu z dnia 1.VI.1999 r. Przypomniał, że wielokrotnie w ostatnich
latach sygnalizował Ministerstwu Edukacji Narodowej narastające problemy związane
z finansowaniem placówek opiekuńczo-wychowawczych (informacje MEN o wydatkach
budżetowych na zakłady opiekuńczo-wychowawcze nie ilustrowały rzeczywistych
kosztów ich funkcjonowania, gdyż placówki zabezpieczały podstawowe potrzeby
dzięki sponsorom i ogólnonarodowym kwestom). RPO szczególnie podkreślił
potrzeby tzw. specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, które są jedyną
szansą kształcenia i rehabilitacji dla wielu dzieci niepełnosprawnych. Tylko
4 (spośród 427) zostały umieszczone w wykazie szkół i placówek o znaczeniu
regionalnym, których prowadzenie należy do samorządu województwa. Tymczasem
część z nich posiada wyspecjalizowaną bazę i kadrę, w następstwie –
wychowanków z terenu niemal całego
kraju. Ich prowadzenie przerośnie możliwości powiatów.
RPO zwrócił się do Wicepremiera o rozważenie możliwości:
prac nad zinwentaryzowaniem bieżących potrzeb placówek opieki całodobowej
dla dzieci i uruchomienie środków z rezerwy budżetowej,
spójnych zasad finansowania tych placówek w przyszłości,
potrzeby zmiany ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz
zatrudnianiu osób niepełnosprawnych po to, by rozszerzyć dostęp do środków
PFRON dzieciom niepełnosprawnym oraz placówkom prowadzącym ich
W udzielonej w dniu 10.IX.1999 r. odpowiedzi Minister Finansów stwierdził, że
w ramach wdrażania reformy administracyjnej państwa rozpoczęto zmiany w
systemie opieki nad dzieckiem, natomiast trwające prace ustawodawcze mają na
celu stworzenie nowej formuły sprawowania takiej opieki oraz takich zmian w
instytucjonalnych formach opieki, które zapewnią warunki do udzielania
komplementarnej pomocy dziecku i rodzinie. Po przyjęciu przez Radę Ministrów
projektowanych zmian właściwi ministrowie przedłożą informację zawierającą
szczegółowe propozycje rozwiązań.
Podobny problem braku odpowiedzialności za określenie i
zabezpieczenie środków finansowych do realizacji praw dzieci –
zagwarantowanych zarówno w Konstytucji, jak i w ustawie – wystąpił w
związku z organizacją zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Dotyczył grupy
dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim.
Spoczywający na państwie obowiązek zabezpieczenia praw
grup dzieci w szczególnie trudnej sytuacji nie może być realizowany dopiero
po uzyskaniu pełnego rozeznania potrzeb zaspokajanych przez placówki, określenia
standardu udzielanych przez nie świadczeń, a nawet – po ustaleniu liczby
istniejących placówek, na co zwrócił uwagę Rzecznik w nawiązaniu do
korespondencji w sprawie dostępu do świadczeń medycznych w placówkach dla
dzieci małych i niepełnosprawnych, prowadzonej z Ministrem –
Koordynatorem Reform Społecznych i Ministrem Zdrowia i Opieki
Dotacje i subwencje na te cel nie były zabezpieczone w
wystarczającym stopniu już w latach 1997/98 i 1998/99. Czynione przez RPO we
wrześniu 1999 r. starania nie przyniosły rezultatu. Z kolejnych odpowiedzi
przekazanych przez Ministerstwo Edukacji Narodowej wynika, że zajęciami w połowie
roku 1999 nie było objętych 1 099 dzieci (5 315 korzystało z nich). W 1997 r.
zajęcia te uznano za realizację obowiązku szkolnego, jednakże, jak podaje
MEN, znaczna część kuratorów oświaty nie uwzględniła w następnych latach
dzieci z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim w swoich sprawozdaniach,
nie zadbała także o zapisanie ich do odpowiedniego typu szkoły, co uniemożliwiło
właściwe naliczenie potrzeb finansowych. Ministerstwo podjęło szereg działań
dla zapewnienia tej grupie dzieci dostępu do kształcenia: dla potrzeb
statystyki wydzielono te zajęcia i uszczegółowiono rodzaje niepełnosprawności,
co pozwala na odpowiednie podzielenie subwencji oświatowej i uwzględnienie w
niej wszystkich placówek realizujących to zadanie; odpowiednio uregulowano
podział części oświatowej subwencji ogólnej w przepisach. Zorganizowano także
kurs dla nauczycieli organizujących i prowadzących zajęcia
rewalidacyjno-wychowawcze, którego uzupełnieniem będzie podręcznik.
W dniu 1.II.1999 r RPO wystąpił do Ministra –
Koordynatora Reform Społecznych – w sprawie zapewnienia usług medycznych
dzieciom przebywającym w placówkach opieki całodobowej. Zasygnalizował w
nim, że z cytowanych w prasie wypowiedzi wnioskować należy, że w okresie
wprowadzania reformy nie ma jasności nie tylko co do możliwości i zasad świadczenia
usług medycznych przez służby medyczne na rzecz dzieci (także osób w podeszłym
wieku), przebywających w placówkach opieki całodobowej, na terenie tychże
placówek, ale także co do środków, z jakich mają być finansowane usługi
medyczne. RPO prosił o podjęcie działań w celu spowodowania zapewnienia takim placówkom określonych standardów funkcjonowania, a tym samym zabezpieczenia podstawowych praw przebywających w nich, szczególnie pokrzywdzonych
W kolejnym wystąpieniu w tej samej sprawie z 19.V.1999 r. do
Ministra Zdrowia Rzecznik interesował się w szczególności:
czy rozważana
jest, po uzgodnieniach dotyczących finansowania, możliwość organizowania
opieki lekarskiej, także specjalistycznej, na terenie placówek opieki całodobowej
dla dzieci (zwłaszcza w specjalnych ośrodkach szkolno-wychowawczych dla
dzieci niepełnosprawnych ruchowo, niesłyszących, dzieci z zaburzeniami
sprzężonymi, w domach dziecka dla dzieci do lat trzech, w zakładach
leczniczo-wychowawczych, ośrodkach rehabilitacyjno-wychowawczych i
rehabilitacyjno-terapeutycznych i innych placówkach, m.in. policyjnych
izbach dziecka, schroniskach dla nieletnich oraz zakładach poprawczych),
problemy związane z finansowaniem i organizowaniem opieki pielęgniarskiej
i lekarskiej dotyczą także domów pomocy społecznej, w których konieczna
jest stała opieka medyczna,
na jakim etapie znajduje się opracowanie standardów usług medycznych dostępnych
w placówkach opieki całodobowej (głównie – w ośrodkach
szkolno-wychowawczych) i dziennej (ośrodkach
rehabilitacyjno-terapeutycznych, rehabilitacyjno-wychowawczych i in.) przy
leczeniu i rehabilitacji dzieci z określonymi typami niepełnosprawności.
Minister Zdrowia poinformował, że placówki opiekuńczo-wychowawcze prowadzone
są w większości przez jednostki samorządu terytorialnego i te organy, a nie
kasy chorych, odpowiadają za ich działalność. Jednocześnie adresat
poinformował, że zostały wznowione prace nad projektem ustawy o kompleksowej
rehabilitacji dzieci i młodzieży. Minister poinformował też, że w domach
pomocy społecznej, w których występuje duże zapotrzebowanie na świadczenia
medyczne, którego nie można zaspokoić w ramach funkcjonowania jednostek
organizacyjnych służby zdrowia finansowanych przez kasy chorych, może ulec
podwyższeniu stawka kapitacyjna dla lekarzy pierwszego kontaktu, którzy
obejmują domy pomocy społecznej, co powinno ułatwić dostępność i poprawić
jakość pracy lekarzy podstawowej opieki zdrowotnej. Dyrektor domu pomocy społecznej
w uzasadnionych przypadkach może zwiększyć zatrudnienie lekarzy specjalistów
w ramach środków przeznaczonych na funkcjonowanie domu, jednak koszty z tym
związane będą musiały być
poniesione przez dom pomocy społecznej.
B. Rodzinne formy opieki nad dziećmi
Kwestię braku przepisów, które nakazałyby – przy umieszczaniu dziecka
poza rodziną naturalną – priorytet dla korzystniejszych dla dziecka i tańszych
form rodzinnych Rzecznik sygnalizował w swych wcześniejszych wystąpieniach.
Wyniki wizyt przeprowadzanych z inicjatywy RPO w placówkach opiekuńczo-wychowawczych
potwierdzały tezę, że nadmierny rozrost tych placówek narusza podstawowe
prawo dziecka – prawo do wychowania w rodzinie. Wielu wychowanków placówek
mogło pozostać w rodzinie naturalnej pod warunkiem udzielenia jej
odpowiedniego wsparcia lub, do czasu usamodzielnienia się, znaleźć środowisko
zbliżone do rodzinnego. Przejęcie dzieci przez placówki państwowe nie
zabezpieczało w należytym stopniu realizacji funkcji wychowawczych. Nie
zapewniało – mimo bardzo wysokich kosztów funkcjonowania placówek typu
zakładowego – godziwych warunków bytowych. Nie dawało też
przygotowania do samodzielnego, dorosłego życia.
W dniu 17.VIII.1999 r. RPO skierował do Ministra
Sprawiedliwości wystąpienie w sprawie potrzeby wprowadzenia do Kodeksu
rodzinnego i opiekuńczego, a także Kodeksu postępowania cywilnego przepisów,
które sprzyjałyby rozwojowi rodzinnych form opieki nad dzieckiem. Zdaniem
Rzecznika w zbyt wielu przypadkach w niedługim czasie po umieszczeniu dziecka
poza rodziną dochodzi do przejęcia przez państwo całkowitej (także
finansowej) odpowiedzialności za dziecko, zaś rodzina pozostawiona sama sobie
ulega degradacji, co skazuje dziecko na pobyt w placówce do czasu
usamodzielnienia się. Współcześnie nie tworzy się systemów opieki nad
dzieckiem pozbawionym opieki rodziców w oparciu o placówki typu zakładowego,
a także nie dopuszcza się umieszczenia dzieci poza rodziną bez jednoczesnego
podjęcia z nią pracy socjalnej – preferowane są środki pomocy
skierowane do samych rodziców, aby mogli sprostać swym obowiązkom względem
dziecka. Państwo powinno wspomagać (nie zaś zastępować) rodziców, którzy
są głównie odpowiedzialni za zapewnienie warunków życia niezbędnych dla
rozwoju ich dziecka. Rzecznik wskazał, że przepisy Kodeksu rodzinnego nie
ustalają pierwszeństwa rodzinnopodobnych form opieki nad dzieckiem pozbawionym
stale lub czasowo opieki rodzicielskiej. W przypadkach nagłych rodziny zastępcze
nie są w obecnym stanie prawnym alternatywą dla pogotowi opiekuńczych, co
zagraża dobru kierowanych do tych zakładów małoletnich, w szczególności
jednak – dzieci małych, rozbitych
emocjonalnie i niezaradnych, z uwagi na przebywające tam dzieci trudne.
Zmiany w przepisach Krio i Kpc powinny umożliwić, w
przypadku umieszczenia dziecka poza rodziną, ustalenie zarówno działań, do
jakich sąd może zobowiązać rodziców (możliwa jest np. współpraca z ośrodkiem
pomocy społecznej lub centrum pomocy rodzinie, utrzymywanie stałych kontaktów
z określonymi specjalistami i in.), jak i sposobu wykonywania kontroli sądu
nad realizacją zobowiązań przez rodziców i pracą instytucji, których celem
jest pomoc rodzinie. Obowiązujące przepisy sprzyjają rozluźnianiu więzi między
dzieckiem a rodzicami, których władza rodzicielska została ograniczona przez
umieszczenie dziecka w placówce lub rodzinie zastępczej. W obu tych
przypadkach odmiennie ukształtowana jest odpłatność za pobyt dzieci.
Niedoskonałości opisywanego systemu wydają się wynikać głównie z tego, że
jest on tworzony “obok” istniejącego z mocy ustawy obowiązku
alimentacyjnego, ciążącego na rodzicach. W przypadkach pobytu dzieci w placówkach
możliwe jest jednoczesne świadczenie orzeczonych alimentów na rzecz dziecka i
ponoszenie wyznaczonej odpłatności, podczas gdy rodzice uiszczający alimenty
na rzecz dziecka w rodzinie zastępczej zwolnieni są od odpłatności za pobyt;
inaczej także rozwiązana jest kwestia rent rodzinnych.
W wystąpieniu tym Rzecznik zwrócił także uwagę na
konieczność podniesienia do regulacji rangi ustawowej przepisu pozwalającego
na wypełnienie konstytucyjnego obowiązku państwa do ochrony dziecka przed
przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją (art. 72 ust. 1 w zw. z
art. 48 ust. 2 Konstytucji RP).
W udzielonej w dniu 8.IX.1999 r. odpowiedzi Minister
Sprawiedliwości stwierdził, że Ministerstwo opowiada się za stabilnością
prawa, wspierając tylko niezbędne zmiany. Środki pozostające w dyspozycji sądu
opiekuńczego mogą być stosowane przez sąd elastycznie. Istotną przeszkodą
dla spełnienia postulatu szerszego wsparcia rodziny naturalnej dziecka, nad którym
została roztoczona zastępcza forma pieczy, jest brak jakichkolwiek instytucji
podejmujących pracę z taką rodziną. Sądowi kuratorzy rodzinni są najbliżej
tego celu, jednak zakres ich zadań jest znacznie szerszy, stąd ich praca z
rodziną była wyrywkowa. Zdaniem Ministra nic nie stoi na przeszkodzie, aby sądy
nakazywały rodzinom współpracę z pracownikami socjalnymi i ustanawiały
odpowiednie formy kontroli, nasuwa się jednak pytanie, jaki podmiot poniesie
koszty takiej pomocy. Synchronizacja obowiązku alimentacyjnego z odpłatnością
dziecka w rodzinie zastępczej lub placówce wychowawczej jest możliwa przy większej
aktywności zainteresowanych (placówek, rodzin zastępczych, rodziców
naturalnych). Minister popiera koncepcję utworzenia kategorii rodzin zastępczych
gotowych do interwencyjnego, bezzwłocznego przejęcia pieczy nad dzieckiem
porzuconym, jednakże inicjatywa legislacyjna – także w tym względzie
– należy do Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, gdyż jest on organem
zwierzchnim w stosunku do placówek opiekuńczo-wychowawczych. Część
sygnalizowanych przez RPO problemów została rozwiązana w
projekcie zmian ustawy o pomocy społecznej.
W ciągu 1999 r. rosła liczba listów kierowanych do RPO
przez rodziny zastępcze w związku z niewywiązywaniem się przez państwo z
zawartych z tymi rodzinami umów o pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie
kosztów utrzymania umieszczonych w nim dzieci (w sumie ok. 100 skarg).
Dochodzenie tych świadczeń, których gwarantem jest Skarb Państwa, było możliwe
na drodze sądowej. Prawo to przysługiwało rodzinom zastępczym, jak również
jednostkom samorządu, co RPO wskazywał w korespondencji prowadzonej ze
starostami powiatów, prezydentami miast oraz wojewodami. Zarządy miast, np. Włocławka,
sygnalizowały możliwość skorzystania z takiej drogi w związku z naruszeniem
postanowień konstytucyjnych zapewniających jednostkom samorządu
terytorialnego dochody na nałożone zadania ustawowe.
W większości odpowiedzi – po przedstawieniu analizy
wydatków na zabezpieczenie pomocy dla rodzin zastępczych oraz liczby
interwencji podejmowanych w celu uzyskania środków pieniężnych na
zabezpieczenie braków – informowano o proporcjonalnym obniżaniu w
poszczególnych powiatach i miastach wypłacanych dla tych rodzin świadczeń, a
niekiedy także o wstrzymaniu wypłat na zagospodarowanie nowych rodzin i
usamodzielnienie wychowanków. Niedoszacowanie planu finansowego nastąpiło zarówno
w 1998 r., jak i 1999 r.; braki te wielokrotnie zgłaszane były naczelnym
organom administracji przez podmioty realizujące to zadanie z zakresu
administracji rządowej. Środki na pełne zabezpieczenie potrzeb rodzin zastępczych
wyasygnowano z budżetu dopiero w listopadzie, w związku z czym przesłane w końcu
roku odpowiedzi zawierały informacje o możliwości uzupełnienia świadczeń płaconych
zaliczkowo, a także wyrównania świadczeń niewłaściwie ustalonych. Następstwem
tych braków, ale także, pośrednio, reformy administracyjnej kraju była
sprawa 14 rodzin zastępczych z gminy R. Gmina ta została wydzielona z gminy B.
z dniem 1.I.1998 r. i weszła w skład nowego powiatu. Przez okres 1998 r.
zadanie pomocy rodzinom zastępczym na swoim terenie oraz gminy R. realizowało
miasto B., zaś od 1.I.1999 r. na terenie gminy R. powiat, w skład którego
weszła. Zaległa za grudzień 1998 r. pomoc pieniężna dla dzieci
umieszczonych w rodzinach na terenie R. została wypłacona dopiero 24.XI.1999
r., tymczasem 44 innym rodzinom, które pozostały w mieście B., wypłacono ją
już 5.I.1999 r., z dotacji celowej dla B. na realizację zadań pomocy rodzinom
zastępczym na rok 1999 (zaliczkowo). Takiej decyzji nie podjęto w powiecie, w
którego skład weszła gmina R., choć zachęcały do tego władze miasta B.
zapewniając, że z chwilą otrzymania budżetowych środków na oddłużenie
zadania pomocy dzieciom w rodzinach zastępczych natychmiast je do powiatu
przekażą.
Falę protestów ze strony rodzin zastępczych i ich
stowarzyszeń wywołały nowe zasady ustalania pomocy pieniężnej udzielanej
dzieciom w rodzinach zastępczych po 1.I.1999 r. Późne wydanie rozporządzenia
wykonawczego spowodowało w okresie przejściowym znaczne zróżnicowanie wysokości
pomocy dzieciom w zawieranych w poszczególnych jednostkach administracyjnych po
1 stycznia umowach o pomocy pieniężnej między starostami i rodzinami zastępczymi.
Jako podstawę prawną umów powoływano w części przypadków stare rozporządzenie,
w części – przepisy ustawy o pomocy społecznej. Faktycznie jednak
wysokość comiesięcznej pomocy udzielanej dzieciom w poszczególnych powiatach
i miastach zależna była przede wszystkim od stanu posiadanych przez jednostkę
środków na realizację tego zadania. Po przekazaniu powiatom środków na
realizację zadania pomocy rodzinom zastępczym także w tej grupie rodzin nastąpiły
niezbędne uzupełnienia wypłacanych zaliczkowo świadczeń. Skorygowano również
uchybienia dotyczące najczęściej terminu zawarcia umowy o pomocy pieniężnej
(wynikały one z błędnej interpretacji przepisów określających datę
umieszczenia dziecka w rodzinie oraz rozpoczęcia udzielania częściowej pomocy
na pokrycie kosztów utrzymania dzieci umieszczanych w rodzinach zastępczych
przez organ zobowiązany do
takiej pomocy).
praw dzieci i młodzieży przebywających w placówkach opiekuńczo - wychowawczych
W roku 1999 podsumowany został, przeprowadzany z inicjatywy RPO, cykl wizyt w
placówkach, w których przebywają małoletni i nieletni z uwagi konieczność
poddania ich specjalnym oddziaływaniom wychowawczym. Obejmował on zakłady
poprawcze, młodzieżowe ośrodki wychowawcze oraz specjalne ośrodki
szkolno-wychowawcze dla dzieci z zaburzeniami zachowania. Szczegółowe
informacje dotyczące stanu przestrzegania w nich prawa zostały przekazane do właściwych
W wystąpieniu i informacji RPO z dnia 24.IX.1999 r.
skierowanym do Ministra Sprawiedliwości przedstawione zostały wyniki wizyt
przeprowadzonych od lipca 1998 r. do marca 1999 r. w zakładach poprawczych. W
zakładach poprawczych przebywają nieletni, którzy dopuścili się czynu
karalnego (jeżeli przemawia za tym wysoki stopień demoralizacji nieletniego
oraz okoliczności i charakter czynu, zwłaszcza gdy inne środki wychowawcze
okazały się nieskuteczne lub nie rokują resocjalizacji nieletniego). W zakładzie
poprawczym można umieścić nieletniego, który ukończył 13 lat i może tam
przebywać do ukończenia 21 lat.
W Polsce jest 26 zakładów poprawczych dla 1 080 nieletnich,
w tym: 5 otwartych (młodzieżowe ośrodki adaptacji społecznej), 12 półotwartych
(w tym 3 dla dziewcząt); 1 dla wielokrotnych uciekinierów, 3 o wzmożonym
nadzorze wychowawczym dla chłopców o wysokim stopniu demoralizacji, 3
resocjalizacyjno-rewalidacyjne dla chłopców upośledzonych umysłowo, 1
resocjalizacyjno-terapeutyczny dla chłopców uzależnionych od środków
odurzających i psychotropowych oraz nosicieli wirusa HIV, 1
resocjalizacyjno-terapeutyczny dla chłopców z zaburzeniami psychicznymi i
innymi zaburzeniami osobowości. Wizytami objęto 10 zakładów: 2 – o
wzmożonym nadzorze, 1 – dla wielokrotnych uciekinierów, 3 – półotwarte,
1 – półotwarty wraz z Ogniskiem Adaptacji Społecznej, 1 –
otwarty, 1 – resocjalizacyjno-rewalidacyjny i 1 –
resocjalizacyjno-terapeutyczny.
Zdaniem Rzecznika wydłużenie się pobytu wychowanków w zakładach
poprawczych wskazuje na fakt rzadszego w ostatnim czasie wykorzystywania
ustawowych środków ograniczających czas pobytu, co wydaje się być w większym
stopniu skutkiem zaspokajania oczekiwań społecznych niż braku postępów w
resocjalizacji wychowanków. Doprecyzowania wymagają niektóre przepisy rozporządzenia
w sprawie rodzajów i organizacji zakładów poprawczych oraz zasad pobytu w
nich nieletnich, w szczególności dotyczące umieszczania w izbie przejściowej
i przenoszenia wychowanków między zakładami oraz katalogu kar i nagród.
Stosowane są nierzadko pozaregulaminowe i pozaprawne metody postępowania z
nieletnimi. W informacji o stanie przestrzegania praw wychowanków zakładów
Rzecznik zwrócił uwagę, że w ostatnim czasie rzadziej stosowane są ustawowe
środki umożliwiające uwzględnianie postępów w resocjalizacji wychowanków
i skrócenie ich pobytu w zakładzie. Powinna być wykorzystywana zarówno możliwość
przenoszenia wychowanków do zakładów o wzmożonym nadzorze wychowawczym, jak
i, odpowiednio, do zakładów o łagodniejszym rygorze. Większa rotacja
wychowanków spowodowałaby lepsze wykorzystanie miejsc w zakładach otwartych.
Hostele, ogniska adaptacji społecznej nieletnich są niezbędnym elementem
systemu resocjalizacji i winny być rozwijane. Zasadność umieszczenia w
katalogu kar kary polegającej na przeniesieniu do innego zakładu tego samego
rodzaju wydaje się dyskusyjna. Jest to kara z założenia najbardziej
dolegliwa. Zakłada to “specjalne” traktowanie nowego wychowanka
(przeniesienie takie jest zresztą dopuszczalne także z innych względów i z
pewnością nie oznacza wtedy ukarania). Nie jest stosowane rozporządzenie Rady
Ministrów w sprawie szczegółowych warunków stosowania środków przymusu
bezpośredniego. Zamiast korzystać z ustalonej procedury stosuje się izolację
w izbach przejściowych, nie nazywając tego zastosowaniem środka przymusu. Być
może wynika to z faktu, iż zastosowanie przymusu bezpośredniego wymaga
przygotowania pełnej dokumentacji zdarzenia, uprzedzenia wychowanka o
zastosowaniu środka i poinformowania o możliwości odwołania się.
Umieszczenie w izbie przejściowej takiej procedury nie wymaga. Często zarówno
personel, jak i wychowankowie, nie znają dokładnie owej procedury.
Doprecyzowania wymaga, jakie względy wychowawcze mogą spowodować umieszczenie
wychowanka w izbie przejściowej. Wychowankowie nie w pełni znają swoje prawa.
Należałoby większą wagę przywiązywać do skarg dotyczących stosowania kar
nieregulaminowych przez personel. Problem ten występuje we wszystkich zakładach.
Katalogi kar i nagród i związane z tym uprawnienia i przywileje winny być w
statutach zróżnicowane i uzależnione od rodzaju zakładu. Pomoc następcza
musi być traktowana jako ważny etap procesu resocjalizacji, w przeciwnym razie
poniesione nakłady i praca wychowawcza mogą być łatwo zniweczone. Wymaga to
przygotowania środków i współdziałania różnych służb pracujących na
rzecz rodziny i nieletnich.
Dnia 20.XI.1999 r., w wyniku wizyt w 9 specjalnych ośrodkach
szkolno-wychowawczych, przeprowadzonych w okresie od lipca 1998 r. do marca 1999
r., RPO skierował do Ministra Edukacji Narodowej wystąpienie wraz z
“Informacją RPO na temat przestrzegania praw wychowanków specjalnych ośrodków
dla dzieci z zaburzeniami zachowania”. Specjalne ośrodki
szkolno-wychowawcze są obecnie jedynym typem placówek opiekuńczo-wychowawczych
pozostawionym w gestii MEN. Są to placówki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych,
które z racji swojej niepełnosprawności nie mogą uczęszczać do przedszkola
lub szkoły w miejscu zamieszkania. Wśród ośrodków szkolno-wychowawczych,
podzielonych ze względu na kategorie niepełnosprawności dzieci i młodzieży,
szczególnym typem jest ośrodek dla ,,niedostosowanych społecznie, zagrożonych
uzależnieniem, z zaburzeniami zachowania”. W 1998 r. było 429
specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych (32 548 miejsc), w których
przebywało ogółem 32 085 wychowanków.
Rzecznik stwierdził w wystąpieniu, że w świetle trwającej
reformy systemu edukacji i opieki warto zweryfikować zasadność funkcjonowania
tych placówek, ich cel powołania i usytuowanie w systemie opieki nad dziećmi.
W szczególności RPO zwrócił uwagę, że w świetle standardów europejskich
dotyczących systemu opieki wątpliwości budzi zasadność umieszczania dzieci
,,z zaburzeniami zachowania” w specjalnych placówkach opiekuńczych.
Zaburzenia takie wynikają wielokrotnie z wieloletnich zaniedbań edukacyjnych i
wychowawczych; dzieci i ich rodziny winny otrzymać pomoc w swoim środowisku
(szkoła, centrum pomocy rodzinie, kurator). Jeżeli jednak istnieje konieczność
umieszczenia w nich dzieci, to winny one zapewniać lepsze warunki wychowawcze,
zdrowotne, materialne i umożliwić prawidłowy rozwój i socjalizację
wychowanka. Nie jest jasne, dlaczego niedostosowanie społeczne, zagrożenie
uzależnieniem i zaburzenia zachowania uznano za niepełnosprawność (uniemożliwiającą
uczęszczanie do szkoły w miejscu zamieszkania). Objęcie wychowanków
specjalistyczną opieką jest wątpliwe i nie równoważy negatywnych
konsekwencji życia
w placówkach. Stan przestrzegania praw wychowanków w ośrodkach budzi poważne
jednolitej koncepcji funkcjonowania ośrodków dla dzieci z zaburzeniami
zachowania (w niektórych województwach zastępowały one placówki
resocjalizacyjne, w innych – domy dziecka, i to dla dzieci młodszych),
podstaw kierowania dzieci w wieku przedszkolnym do ośrodków dla dzieci z
zaburzeniami zachowania, gdyż determinuje to ich dalszy tok nauczania i
miejsce pobytu (kolejne ośrodki),
ograniczone są możliwości pracy psychologicznej z dziećmi, które znalazły
się w ośrodkach właśnie dlatego, że potrzebowały więcej uwagi i pracy
wychowawczej (zgodnie z przepisami na 100 wychowanków przypada 1 psycholog
i 1 pedagog). W rezultacie dzieci mają możliwość ukończenia szkoły z
bardzo ograniczoną ofertą szkolenia zawodowego,
jest opieka medyczna. Dzieci są zaniedbane, wymagają nierzadko opieki
specjalistów, do których dostęp jest często ograniczony. Zwracano uwagę,
że w wyniku reformy sytuacja pogorszyła się,
placówki są
niedoinwestowane i warunki pobytu – z uwagi na ogólne zaniedbanie i
brak środków na podstawowe remonty – trudno uznać za zadowalające,
zwłaszcza w porównaniu z placówkami resocjalizacyjnymi podlegającymi
Ministerstwu Sprawiedliwości, czy domami pomocy społecznej funkcjonującymi
w ramach resortu pracy i polityki społecznej,
jest niezgodna z prawem tendencja do ograniczania dzieciom kontaktu z
rodzicami. Pracy z rodziną nie prowadzi się,
niepokój budzą przypadki stosowania kar pozastatutowych naruszających nietykalność cielesną i godność osobistą wychowanków. Nie mają oni poczucia, że mogą i powinni być przed takimi działaniami chronieni,
placówek nie zawierają katalogów praw wychowanków wywodzących się z
podstawowych dokumentów dotyczących praw człowieka (dziecka). Nie
zawierają też procedur odwoływania się od decyzji i składania skarg.
Oprócz statutów funkcjonują regulaminy, choć przepisy jednoznacznie określają,
że prawa i obowiązki wychowanków, a także kary i nagrody winny być
uregulowane w statutach. Wychowankowie nie znają swoich praw, a wychowawcy
nie przywiązują do tego należytej wagi i informowanie wychowanków o ich
prawach traktują bardzo formalnie.
Usamodzielnianie wychowanków jest poważnym problemem w skali kraju i wymaga
opracowania rozwiązań systemowych (pomoc w adaptacji do środowiska otwartego,
w znalezieniu zatrudnienia, i in.). Dopracowania wymaga również system
kierowania i doprowadzania wychowanków do konkretnych placówek opiekuńczo-wychowawczych.
Innego unormowania wymaga egzekwowanie od rodziców obowiązku pokrywania kosztów
pobytu dziecka w placówce. Bardzo wysokie koszty ponoszone są przez państwo;
brak udziału rodziców, tak jak ma to miejsce obecnie w większości przypadków,
jest demoralizujący. Sędziowie rodzinni, zgodnie z obowiązującymi
przepisami, winni większą wagę przywiązywać do nadzoru nad placówkami, w
których przebywają nieletni. Rzecznik
nie otrzymał dotychczas odpowiedzi na wystąpienie.
W dniu 27.XII.1999 r. RPO skierował wystąpienie do Ministra
Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie stanu przestrzegania praw wychowanków młodzieżowych
ośrodków wychowawczych. Placówki te do niedawna podlegały resortowi edukacji
(ich przejmowanie oraz ustalanie podziałów kompetencyjnych między resortami
trwały przez 1999 r.; wizyty pracowników RPO w 4 ośrodkach były prowadzone w
okresie od listopada 1998 r. do lipca 1999 r.).
Młodzieżowy ośrodek wychowawczy jest specjalną placówką
opieki całkowitej o charakterze resocjalizacyjnym przeznaczoną dla młodzieży
niedostosowanej społecznie. Przyjmowani są do niego wychowankowie w wieku od
13 do 18 lat, w wyjątkowych przypadkach mogą być przyjmowane dzieci od 10
roku życia. W przypadkach uzasadnionych sytuacją szkolną, środowiskową i
materialną wychowanka, jego pobyt może być przedłużony, nie dłużej jednak
niż do 21 lat. Są trzy rodzaje ośrodków: resocjalizacyjno-diagnostyczne dla
młodzieży wymagającej dodatkowych badań w celu wybrania właściwej placówki;
obecnie są cztery takie ośrodki, resocjalizacyjno-wychowawcze dla młodzieży
w normie intelektualnej, resocjalizacyjno-rewalidacyjne dla młodzieży upośledzonej
RPO zasygnalizował, że w młodzieżowych ośrodkach
wychowawczych, które są placówkami resocjalizacyjnymi, przebywają
wychowankowie umieszczeni bez właściwej podstawy prawnej (na wniosek rodziców/opiekunów
albo samego małoletniego lub na podstawie orzeczenia wydanego w postępowaniu
opiekuńczym). Przepisy rozporządzenia w sprawie rodzajów i zasad działania
publicznych placówek opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych oraz
ramowych statutów tych placówek są w tym względzie nieprecyzyjne i sprzeczne
z innymi przepisami (przepisy ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich,
Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego a także Konstytucji RP wskazują, że w tego
typu zakładach wychowawczych mogą przebywać wyłącznie nieletni).
W dwóch wizytowanych placówkach stwierdzono stosowanie kar
fizycznych oraz przejawy poniżającego traktowania i karania. Wychowankowie nie
znają swoich praw oraz procedur i możliwości składania skarg. Niewystarczające
są warunki bytowe; placówki są niedoinwestowane. Wychowankowie tych ośrodków
są zwykle dziećmi zaniedbanymi wychowawczo, edukacyjnie oraz zdrowotnie i
wymagają szczególnej opieki, jednak proces resocjalizacji i standard opieki
W załączonej do wystąpienia Informacji RPO zwrócił uwagę,
że konieczne jest doprecyzowanie przepisów rozporządzenia tak, aby nie było
wątpliwości, że m.o.w. jest placówką resocjalizacyjną. O umieszczeniu w
niej nieletniego może decydować wyłącznie sąd i tylko na podstawie ustawy
u.p.n. Poważne zastrzeżenia budzi stosowanie w niektórych ośrodkach kar
nieregulaminowych, przemocy fizycznej i psychicznej. Niewystarczające jest
zabezpieczenie podstawowego standardu życia; warunków bytowych, opieki
medycznej. Standard opieki i resocjalizacji nie gwarantuje wychowankom szans na
przygotowanie do życia w naturalnym środowisku. Jest to szczególnie ważne,
gdyż wychowankowie m.o.w. są dziećmi zaniedbanymi zdrowotnie i edukacyjnie.
Obecna sytuacja braku skarg od wychowanków i obaw przed ich zgłaszaniem może
ulec zmianie w wyniku stałego monitoringu placówek oraz sprawowania
systematycznego nadzoru przez sędziów rodzinnych. Przyczyni się to zapewne do
lepszego przestrzegania praw wychowanków i wyeliminowania przypadków
umieszczania w m.o.w. niezgodnie z prawem. Nie są jasne zasady kierowania
wychowanków do m.o.w. i funkcjonowania ośrodków resocjalizacyjno-kierujących.
Zgodnie z rozporządzeniem MEN kierowanie do placówek jest zadaniem powiatu;
jednocześnie jednak obowiązują w tym względzie odmienne przepisy. Dane GUS o
znacznym procencie niewykorzystanych miejsc w m.o.w. są sprzeczne z
informacjami z sądów rodzinnych o wielomiesięcznym oczekiwaniu na
umieszczenie w tych placówkach oraz z kuratoriów oświaty – o dużej
liczbie nieletnich oczekujących na miejsce. Konieczne jest zbadanie problemu
wykorzystania miejsc i faktycznych możliwości kierowania nieletnich do ośrodków
poza terenem powiatu. Rzecznik nie otrzymał dotychczas odpowiedzi na to wystąpienie.
W związku z ustaleniami dokonanymi w specjalnych ośrodkach
szkolno-wychowawczych oraz młodzieżowych ośrodkach wychowawczych RPO skierował
także, w dniu 27.XII.1999 r., wystąpienie do Ministra Sprawiedliwości. Podniósł
w nim problem niewystarczającego nadzoru sędziów rodzinnych nad placówkami
podległymi resortom: edukacji narodowej oraz pracy i polityki socjalnej.
Zdaniem Rzecznika wzmożenie nadzoru mogłoby wyeliminować nieprawidłową
praktykę umieszczania w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych małoletnich w
trybie postępowania opiekuńczego oraz na wniosek rodziców lub swój własny.
Brak stałych kontaktów z sędziami rodzinnymi prowadzi również do obniżenia
poziomu wiedzy prawnej pracowników placówek i w konsekwencji wpływa na
sytuację wychowanków. Przykładem jest praktyka ograniczania wychowankom za
karę lub w celach regulaminowych prawa do kontaktów z rodzicami, formalnego
traktowania obowiązku informowania o przysługujących im prawach, przypadki długotrwałych
pobytów małoletnich na podstawie postanowień tymczasowych, i in.
W roku 1999 przeprowadzane były także – z zamiarem
kontynuowania i zakończenia ich informacjami zbiorczymi w przyszłym roku
– wizyty w placówkach, w których dzieci przebywają, z uwagi na swój
stan zdrowia, stale lub czasowo. Należą do nich pozostałe rodzaje specjalnych
ośrodków szkolno -wychowawczych, domy pomocy społecznej, zakłady opieki
zdrowotnej, inne ośrodki rehabilitacyjne i lecznicze.
organów wymiaru sprawiedliwości w sprawach rodzinnych i opiekuńczych
Struktura skarg wpływających do RPO w tej grupie spraw sądowych była
podobna, jak w ubiegłym roku.
Podobnie jak w ubiegłych latach większość skarg w grupie
spraw sądowych dotyczyła alimentów – zasądzenia, zmiany zobowiązania
alimentacyjnego, ustalenia, że obowiązek alimentacyjny wygasł. Problem
alimentów przewijał się także w pismach dotyczących generalnie postępowania
w sprawach o rozwód.
Druga znacząca grupa spraw dotyczyła postępowania sądu w
sprawach o rozwód (problem zawinienia, ustalenia miejsca zamieszkania dzieci,
powierzenia władzy rodzicielskiej, uregulowania sposobu współużytkowania
mieszkania, eksmisji współmałżonka); kilka pism dotyczyło unieważnienia małżeństwa,
kilkanaście – zniesienia wspólności majątkowej małżeńskiej i podziału
majątku dorobkowego małżonków.
Kolejną grupą były sprawy opiekuńcze, dotyczące
uregulowania władzy rodzicielskiej (pozbawienia, ograniczenia, zawieszenia oraz
przywrócenia), uregulowania kontaktów rodzica (dziadków) z dzieckiem,
egzekucji ustalonych sądownie kontaktów z małoletnim, wydania małoletnich
przetrzymywanych przez dziadków. Kilka spraw (w toku) dotyczy uprowadzenia
dziecka przez rodzica nieuprawnionego do wykonywania władzy rodzicielskiej.
Narasta problem ustalania kontaktów rodzica mieszkającego w Polsce z
dzieckiem, które wraz z drugim z rodziców wyjechało na stałe za granicę.
Kilkadziesiąt spraw wiązało się z kwestią pochodzenia
dziecka, większość dotyczyła zaprzeczenia ojcostwa, także – ustalenia
ojcostwa i unieważnienia uznania dziecka.
Udzielano wyjaśnień odnośnie przepisów ustawy o ochronie
zdrowia psychicznego, badano sprawy dotyczące zatrzymania osoby chorej
psychicznie w szpitalu bez jej zgody, ustanowienia opieki prawnej dla ubezwłasnowolnionego,
kurateli dla osoby ułomnej fizycznie. Kilka interwencji
dotyczyło postępowania związanego z leczeniem uzależnionych od alkoholu.
W grupie skarg na przewlekłość postępowania sądowego większość
zarzutów okazała się bezzasadna. W pozostałej części postępowania zostały
objęte nadzorem administracyjnym prezesów sądów. Długotrwały tok postępowania
powodowany był głównie licznie składanymi przez strony (uczestników)
wnioskami i środkami zaskarżenia. Nieograniczone w zasadzie prawo do składania
wniosków o wyłączenie sędziego oraz o zmianę zarządzeń tymczasowych również
powoduje wydłużenie czasu postępowania. Zainteresowani, którzy podnosili
zarzuty merytoryczne wobec toku postępowania i treści orzeczeń, domagali się
interwencji RPO bądź wniesienia środka zaskarżenia. Brak uprawnień
Rzecznika do wnoszenia kasacji (na warunkach obowiązujących poprzednio) uniemożliwił
podjęcie działań w kilku sprawach, gdzie istniały podstawy do kasacji. W tej
sytuacji sygnały o uchybieniach skierowane zostały do prezesów sądów
– z uwagi na zakres sprawowanego przez nich nadzoru, zazwyczaj z prośbą
o zorganizowanie narady szkoleniowej.
W wielu badanych sprawach opiekuńczych Rzecznik zwracał się
do prezesów właściwych sądów z prośbą o spowodowanie podjęcia stosownych
– w określonej sytuacji dzieci – działań sądu opiekuńczego. W
razie potrzeby RPO występował do właściwych organów z prośbą o udzielenie
interweniującym pomocy w uzyskaniu pracy, mieszkania, a także o objęcie ich
pomocą społeczną – z reguły z pozytywnym skutkiem.
W dwóch sprawach opiekuńczych, w których RPO wziął udział
na prawach prokuratora w związku z przedłużaniem się sytuacji zagrażających
dobru dzieci, wydano postanowienia o
umieszczeniu dzieci w rodzinie zastępczej: w jednej końcowe, w drugiej –
Inne problemy o szerszym znaczeniu ujawnione w trakcie
badania spraw opiekuńczych to:
w uzyskaniu przez osadzonych informacji o aktualnej sytuacji ich dzieci. Z
pism trzech ojców odbywających kary pozbawienia wolności w różnych zakładach
karnych, wynikało, że gdy – po wyczerpaniu innych możliwości
– zwrócili się do właściwych sądów spotkali się z odmową
ustalenia aktualnej sytuacji dzieci. W wyniku interwencji RPO sądy zleciły
kuratorom przeprowadzenie wywiadów środowiskowych, podanie informacji o
sytuacji dzieci oraz pouczyły matki o przysługującym ojcu prawie do
kontaktów pośrednich (korespondencyjnych i telefonicznych) z dzieckiem.
Wydaje się, że problem ten wymaga uregulowania, także w kwestii obciążenia
wnioskodawcy zaliczką na czynności kuratora, nie są to bowiem czynności
podjęte z urzędu,
problem obciążenia strony kosztami za czynności kuratora sądowego, w
obecności którego – zgodnie z orzeczeniem sądu – ustalono
przebieg kontaktów rodzica z dzieckiem. Interweniujący podali, że są
obciążeni kosztami kuratora społecznego nadzorującego przebieg kontaktów,
co prezesi sądów wyjaśnili panującą w okręgu praktyką. Sprawę
skierowano do Ministerstwa Sprawiedliwości w związku z potrzebą
ujednolicenia praktyki w całym kraju,
w znalezieniu kandydata na opiekuna prawnego dla całkowicie ubezwłasnowolnionego
pozwanego; jakkolwiek interwencja Ministerstwa Sprawiedliwości okazała się
skuteczna, to sprawa ta ujawniła, że interesy osób ubezwłasnowolnionych
całkowicie – przy braku kandydata na opiekuna prawnego spośród członków
rodziny – mogą pozostać przez długi czas niezabezpieczone; problem
jest istotny także z tego względu, że badane skargi ubezwłasnowolnionych
na sposób sprawowania opieki dotyczą właśnie opiekunów spokrewnionych,
przez sądy, że orzeczenie zezwalające na wydanie paszportu dla małoletniego
jest równocześnie wyrażeniem zgody na wszystkie późniejsze wyjazdy
dziecka za granicę bez potrzeby uzgadniania tej kwestii z drugim rodzicem
(wniosek ojca o zatrzymanie paszportu został dołączony do prawomocnie
zakończonej sprawy o zezwolenie na wydanie paszportu i
pozostawiony bez biegu).
Jak co roku znaczna liczba skarg (ok. 400) dotyczyła problemów związanych z
egzekucją alimentów, funkcjonowaniem funduszu alimentacyjnego, postępowaniem
o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego. Nowa tematyka skarg pojawiła
się w związku ze zmianą przepisów dotyczących określenia zasad dokonywania
egzekucji należności alimentacyjnych egzekwowanych na mocy tytułów
wykonawczych z rent i emerytur, zgodnie z którymi alimenty podlegają egzekucji
do wysokości 60% renty lub emerytury, a więc w takim samym zakresie, jak z
wynagrodzenia za pracę. W części odpowiadającej 50% kwoty najniższej
emerytury lub renty – zależnie od rodzaju pobieranego przez emeryta
(rencistę) świadczenia – są one wolne od potrąceń (wcześniej kwota
ta stanowiła 80% najniższej emerytury określonej w przepisach o zaopatrzeniu
emerytalnym pracowników i ich rodzin). Skargi kierowane były głownie przez
emerytów i rencistów otrzymujących najniższe świadczenia. RPO w
odpowiedziach udzielonych zainteresowanym zwracał uwagę, że o zmianę
orzeczenia, uwzględniającą możliwości zarobkowe i majątkowe, należy występować
do sądu. Wnoszono też o przywrócenie zlikwidowanego w 1989 r. kryterium
dochodowego przy przyznawaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Od
1.I.2000 r. świadczenia te przysługują osobom, w których rodzinie przeciętny
miesięczny dochód na osobę, uzyskany w okresie poprzedzającym ich
przyznanie, nie przekroczy 60% przeciętnego wynagrodzenia ogłaszanego przez
Prezesa GUS dla celów emerytalnych. Jednakże świadczenia te przysługują
mimo przekroczenia wyznaczonego kryterium, jeżeli kwota przekroczenia przypadająca
na wszystkich członków rodziny nie równoważy kwoty świadczenia
alimentacyjnego, o ile świadczenie przysługiwało w poprzednim okresie.
Problemy ochrony zdrowia dzieci i młodzieży szerzej omówione
zostały w rozdziałach dotyczących ochrony zdrowia i osób niepełnosprawnych,
zaś kwestie pracy dzieci i młodocianych – w rozdziale poświęconym
stosunkom pracy.
V. Stanowisko
Rzecznika Praw Obywatelskich - z pisma do Pani Joanny Staręgi - Piasek, -
Pełnomocnika do Spraw Osób Niepełnosprawnych w Ministerstwie Pracy i Polityki
Socjalnej (RPO/250821/97/I) maj
,,... Powstała sytuacja, w której osoby niewątpliwie niepełnosprawne nie mogą
spełnić warunków wymaganych dla uzyskania dofinansowania ze środków
PFRON do turnusu rehabilitacyjnego. Sytuacja taka może być zasadnie
oceniana jako dyskryminacja tej grupy osób.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich zaświadczenie wydane przez lekarza
publicznego zakładu opieki zdrowotnej i stwierdzające, że konkretna osoba
nadal wymaga opieki, powinno być uznawane za równoważne orzeczeniu o niepełnosprawności.
Wprawdzie teoretycznie możliwe jest również uznanie, że osoby takie powinny
ubiegać się o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, jednakże wiąże się
to z koniecznością poddania się zainteresowanych osób procedurze, która może
być dla nich stosunkowo uciążliwa. Względy pozaprawne przemawiają, zatem za
przyjęciem pierwszego rozwiązania jako prostszego. Zwracam się zatem do Pani
Minister o rozważenie powyższej sprawy i o podjęcie stosownych działań w
ramach posiadanych kompetencji.
Odpowiedź - list do
14.05.1999 r.:
napisał, że ,,...należy uznać za prawidłowe
uzależnienie rozpatrzenie wniosku o przyznanie dofinansowania ze środków
PFRON do pobytu na turnusie rehabilitacyjnym od posiadania orzeczenia o stopniu
niepełnosprawności lub o niezdolności do pracy - w przypadku wszystkich osób,
które ukończyły 16 rok życia, niezależnie od faktu posiadania przez te
osoby dokumentów potwierdzających niepełnosprawność ustaloną na podstawie
Zgodnie z obowiązującymi przepisami należy także uznać za całkowicie
nieuzasadnione oddalanie przez powiatowe zespoły orzekające o stopniu niepełnosprawności
wniosków o wydanie orzeczeń składanych przez osoby, które ukończyły 16 lat
i nadal korzystają z uprawnień wynikających z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia
1.12.1994 r. o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych.
W związku z faktem, że brzmienie art. 1 ustawy z dnia 27.08.1997 o
nie w pełni odnosi się do innych przepisów, na podstawie których stwierdza
się niepełnosprawność dzieci w wieku do lat 16, uważam za niezbędne
przedstawienie propozycji zmiany tego artykułu. Zmiana ta polegać będzie na
ustanowieniu spójności pomiędzy omawianymi przepisami. Obecnie trwają prace
nad przygotowaniem rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy z dnia 27.08.1997
r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób
niepełnosprawnych, który zawierać będzie również zmianę uregulowania w
omawianym zakresie..."
zakładów ubezpieczeń w świetle skarg do Rzecznika Praw Obywatelskich *
W uzasadnieniu idei ochrony konsumenta powszechnie wskazuje się na o wiele słabszą
– w obecnym stanie postępu cywilizacyjnego – rynkową pozycję
konsumenta (zarówno towarów jak i usług) w stosunku do równych, ale tylko
formalnie, rzeczywiście, natomiast znacznie silniejszych ekonomicznie i
organizacyjnie – sprzedawców czy usługodawców. Ta idea, rozwinięta w
szeregu dokumentów, m.in. w rezolucji Rady Europy nr 543 z 17 maja 1973 r. w
sprawie Karty Ochrony Konsumenta czy w rezolucji Rady Wspólnoty Europejskiej z
1975 r., formułująca ramowy program ochrony konsumenta w relacji współczesnych
zagrożeń rynkowych, z trudem dopiero przebija się w polskim ustawodawstwie, a
także w praktyce sądowej oraz w praktycznych działaniach organów kontroli i
nadzoru państwowego (np. dopiero w br. do polskiego prawa zostały wprowadzone
zalecenia zawarte w Dyrektywie Rady EWG 93/13 z 5 kwietnia 1993 r., określające
niedozwolone klauzule w umowach konsumenckich, co ma istotne znaczenie także
dla treści umów ubezpieczenia).
Nie powinno budzić wątpliwości, że przeciętny konsument
usług ubezpieczeniowych jest podmiotem oczywiście słabszym od potężnych
finansowo i organizacyjnie zakładów ubezpieczeń, które nie muszą liczyć się
– w przypadku sporu – z kosztami postępowania sądowego, a długotrwałość
postępowania sądowego w sprawie, w której zakład jest pozwanym przez przeciętnego
ubezpieczającego nie ma dla nich praktycznie żadnego znaczenia. Mogą więc
– zamiast prowadzenia rokowań z ubezpieczonym, a często także zamiast
dokładnego wyjaśnienia samego zdarzenia ubezpieczeniowego i odpowiedzialności
zakładu – pozwalać sobie na lakoniczną informację, że ubezpieczony,
jeśli nie zgadza się ze stanowiskiem zakładu, może wnieść powództwo do sądu.
Inaczej jest jednak z odbiorcą usług ubezpieczeniowych, który
najczęściej sam musi występować przed sądem, bo nie stać go na obrońcę,
musi wnieść opłatę sądową, zaliczkę na koszty biegłych i czekać miesiącami,
a nawet latami, w sytuacji zapaści naszego sądownictwa, na rozstrzygnięcie
sporu, bo zakład ubezpieczeń będzie składał środki odwoławcze i stać go
na to. Dlatego wielu ubezpieczonych, w przypadku sporu z zakładem ubezpieczeń,
rezygnuje z wniesienia powództwa do sądu przyjmując odmowę lub zaniżone
odszkodowanie. Postępowanie takie daje zakładom ubezpieczeń określone efekty
ekonomiczne. Taki obraz rysuje się w skargach kierowanych do Rzecznika Praw
Prawdą jest także, że odnotowuje się znaczną liczbę usiłowanych
lub dokonanych oszustw asekuracyjnych, procederu znanego tak długo, jak długo
prowadzone są ubezpieczenia, którym to zakłady ubezpieczeń powinny
skutecznie się przeciwstawiać. Dlatego zakłady ubezpieczeń powinny posiadać
własne wyspecjalizowane służby zdolne do skutecznego badania wątpliwych
zdarzeń i roszczeń. Nie może to jednak wytwarzać nieprzychylnych sytuacji
dla setek tysięcy uczciwych
kontra ubezpieczyciel
Skargi związane z działalnością
zakładów ubezpieczeń kierowane do Rzecznika Praw Obywatelskich można
uszeregować w następujący sposób:
skargi związane z zaniżonymi wypłatami świadczeń z umów ubezpieczenia
tzw. starego portfela w wysokości nie odpowiadającej celowi ubezpieczenia,
- skargi związane z nieprzeliczaniem wysokości wypłacanych rent wypadkowych
i wyrównawczych w wysokościach ustalanych przed wielu laty, niekiedy wręcz
w hańbiących wysokościach (kilka złotych miesięcznie), mimo zmiany
stosunków ekonomicznych, a więc i realnej wartości pieniądza,
- skargi związane ze stratami ponoszonymi przez ubezpieczonych lub posiadających
roszczenie do ubezpieczonych związane z ogłoszeniem upadłości zakładów
- skargi na systematyczne podnoszenie przez zakłady ubezpieczeń wysokości
składek na obowiązkowe ubezpieczenia OC, w szczególności posiadaczy pojazdów
mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów –
bez przedstawiania do publicznej wiadomości analizy przyczyn uzasadniających
taką podwyżkę potwierdzonej przez badania dokonane przez Państwowy Urząd
Nadzoru Ubezpieczeń oraz – w miarę potrzeby – także przez Urząd
- skargi na sposób prowadzenia akwizycji oraz na proces likwidacji szkód,
- skargi poddające w wątpliwość zgodność z Konstytucją RP niektórych
„starego portfela”
Nadal wpływają
liczne skargi związane z nieurealnieniem, pomimo inflacji, jaka w latach
siedemdziesiątych i osiemdziesiątych dotknęła całą gospodarkę i zmiany
systemu cen, świadczeń z tytułu ubezpieczenia: rent odroczonych oraz
natychmiast płatnych, sum nominalnych ubezpieczenia zaopatrzenia dzieci (tzw.
ubezpieczenia posagowe), a także rent wypłacanych z tytułu odpowiedzialności
cywilnej do wysokości ustalonej przed laty sumy gwarancyjnej przewidzianej w
warunkach ubezpieczenia.
Akwizycja ubezpieczeń rentowych, a także ubezpieczeń
nazwanych „posagowymi”, była podjęta w latach sześćdziesiątych
i siedemdziesiątych przez PZU za pomocą agresywnej, wspieranej przez państwo
reklamy, zapewniającej, że ubezpieczenia te zabezpieczą „spokojną
starość”, a młodym osobom wchodzącym w samodzielne życie dadzą
„posag”. Ubezpieczenia te wprowadzono w okresie, gdy ludność
wiejska nie korzystała jeszcze z ubezpieczeń społecznych. Ubezpieczający wpłacali
wysokie – według ich zarobków – jednorazowe kwoty (lub płacili je
w ratach). Wypłacane w latach dziewięćdziesiątych, a i obecnie, kilkunasto-,
a nawet kilkuzłotowe (po denominacji) renty są – w ocenie Rzecznika
– niedopuszczalnym nadużyciem podrywającym zaufanie do instytucji
W dniu 21 października 1991 r. Rzecznik Praw Obywatelskich
przedstawił Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne i uzyskał uchwałę składu
siedmiu sędziów SN z 10 kwietnia 1992 r. (sygn. akt III CZP 126/91), w której
SN uznał, że wysokość nominalnej renty miesięcznej, określonej w umowie
ubezpieczenia renty odroczonej oraz natychmiast płatnej, a także wysokość
nominalnej sumy ubezpieczenia zaopatrzenia dzieci – mogą być zmienione
na podstawie art. 3581 § 3 kodeksu cywilnego. Sąd Najwyższy wskazał przy
tym, że pod względem spełnianych funkcji społeczno-gospodarczych
ubezpieczenia osobowe są zbliżone do ubezpieczeń społecznych, a motywem ich
zawarcia było uzyskanie przez ubezpieczającego w przyszłości określonych świadczeń.
Wskazana uchwała SN powinna była doprowadzić do załatwienia tych roszczeń
np. drogą ich wykupienia, szczególnie że SN w uzasadnieniu wskazał, iż obie
strony powinny ponieść ryzyko inflacji, a żądanie należytego podwyższenia
tych świadczeń ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasad współżycia społecznego.
Powyższy pogląd Sądu Najwyższego nie może być przy tym
interpretowany w ten sposób, iż ponieważ obie strony powinny ponieść ryzyko
inflacji, to obowiązki stron „kwitują się” czy „znoszą
wzajemnie”. Pogląd Sądu Najwyższego wyraźnie wskazuje na obowiązek
dokonania zmian wysokości tych świadczeń, natomiast nie w pełnej wysokości.
Mimo to odpowiednią waloryzację ubezpieczający zmuszeni są często uzyskiwać
w drodze powództwa sądowego. Rzecznik od lat udziela ubezpieczającym pomocy
prawnej w ich działaniach. Także w niektórych przypadkach, gdy żądanie
ubezpieczającego dotyczące waloryzacji świadczenia już wykonanego zostaje
przez ubezpieczyciela w sposób automatyczny oddalone – Rzecznik, po
zbadaniu stanu faktycznego, wskazuje na treść wyroku Sądu Najwyższego z 28
września 1993 r. (sygn. CRN 74/93) wyjaśniając, czy i kiedy spełnienie świadczenia
pieniężnego w nominalnej wysokości (odmiennie niż to często interpretuje
ubezpieczyciel) nie stanowi właściwego wykonania zobowiązania (art. 354
k.c.), a zatem nie zawsze powoduje wygaśnięcie zobowiązania.
Podobna sytuacja występuje przy obsługiwanych jeszcze
rentach z tytułu ubezpieczenia NW szkolnego w związku z wypadkami powodującymi
Wywody PZU, że nie może lub nie powinien ponosić ciężarów
urealnienia tych świadczeń, a to z powodu, iż w przeszłości osiągane nadwyżki
nie wzmacniały funduszu rezerwowego, lecz były przekazywane na rzecz budżetu
państwa – nie powinny się ostać. Wprawdzie PZU było w przeszłości państwowym
przedsiębiorstwem ubezpieczeniowym, ale działającym według zasad rozrachunku
gospodarczego. Miało przy tym obowiązek przewidywać możliwość inflacji, której
symptomy były sygnalizowane bardzo wcześnie. Zgodnie z art. 15 ustawy z 2
grudnia 1958 r. o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych (Dz. U. nr 72, poz.
357 z późn. zm.): „PZU odpowiada za swoje zobowiązania całym swoim majątkiem.
Skarb Państwa nie odpowiada za zobowiązania PZU”.
Wbrew poglądom PZU na Życie SA, które przejęło te zobowiązania
od b. PZU, nierozwiązanie problemu starego portfela ubezpieczeń powoduje utratę
zaufania do tego zakładu ubezpieczeń i do ubezpieczeń życiowych w ogóle, co
warto głębiej rozważyć.
poniżej kosztu przekazu
Równie liczne
skargi są kierowane do Rzecznika Praw Obywatelskich przez osoby otrzymujące
renty powypadkowe (renty uzupełniające) płacone z tytułu ubezpieczenia przez
zakład ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej sprawców szkody. Renty te, to
obecnie często znikome kwoty według zawartej przed laty ugody bądź zapadłego
przed laty wyroku. Są to świadczenia, których obsługa i koszt przekazu
przewyższają nierzadko kwoty przekazywane poszkodowanym. Wprawdzie zgodnie z
art. 907 k.c. każda ze stron może w razie zmiany stosunków społecznych żądać
zmiany wysokości lub czasu trwania renty, a ubezpieczyciel nie ma obowiązku
zmieniać ich bez wniosku strony, to jednak niski stan świadomości prawnej
znacznej części społeczeństwa przyzwyczajonego w poprzedniej formacji
politycznej do tego, że „państwo za nich pomyśli”, nie powinien
być przez zakład ubezpieczeń wykorzystywany. I w tych sprawach Rzecznik świadczy
skarżącym się pomoc prawną, wskazując na ich prawa oraz możliwości i tryb
dochodzenia zwaloryzowanych rent, a w części spraw występując bezpośrednio
do ubezpieczyciela. Wystąpienia takie – co należy podkreślić – są
często załatwiane pozytywnie.
Natomiast nie załatwione pozostają niektóre świadczenia z
tytułu obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej rolników, w których
była ustalana wysokość sumy gwarancyjnej czy świadczenia z tytułu umowy
ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej różnych zakładów pracy za wypadki
powstałe w związku z ruchem tych zakładów, w których to umowach także była
określona wysokość sumy gwarancyjnej. Chodzi o sumy gwarancyjne określone
przed laty. Renty takie przestają być przez ubezpieczyciela płacone z chwilą
wyczerpania sumy gwarancyjnej (w warunkach inflacji suma gwarancyjna szybko
zostaje skonsumowana), a poszkodowani pozostają bez świadczeń, bowiem ich
dochodzenie od rolnika – sprawcy szkody, lub przekształconego własnościowo
zakładu pracy są często niemożliwe lub bardzo utrudnione. Rentobiorcy najczęściej
nie orientują się, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 26 listopada
1991 r. (sygn. akt III CZP 122/91) w sprawach o odszkodowanie z umowy
ubezpieczenia, w której określono górną granicę odpowiedzialności,
dopuszczalne jest stosowanie art. 3571 § 1 k.c., a zgodnie z treścią uchwały
składu siedmiu sędziów SN z 29 grudnia 1994 r. (sygn. akt III CZP 120/94),
podjętej na wniosek Rzecznika, w sprawach o świadczenia z obowiązkowego
ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej rolników, w których określono
wysokość sumy gwarancyjnej – w wyjątkowych przypadkach możliwe jest
zastosowanie art. 3571 § 1 k.c. Schematyczne odmowy, jakie są podejmowane
przez ubezpieczycieli w takich przypadkach, naruszają zasadę sprawiedliwości
Ze sprawami rent wypadkowych (art. 444 § 2 k.c.) z tzw.
starego portfela wiążą się natomiast różne działania mające na celu obniżanie
lub zaniechanie płacenia tych rent, gdy tylko poszkodowany – uprawniony
wchodzi w wiek emerytalny. Osiągnięcie wieku emerytalnego i możliwość przejścia
na emeryturę ubezpieczyciel traktuje nie jako uprawnienie, ale obowiązek.
Powoduje to, że zakład ubezpieczenia wypłacający renty uzupełniające dąży
do ich ograniczenia lub odebrania, bo poszkodowani otrzymują już emerytury z
Zauważyć jednak należy, że zmieniły się poglądy zarówno
co do charakteru świadczenia emerytalnego, jak i przepisy prawa pracy emeryta o
zarobkowaniu bez zawieszenia emerytury lub jej zmniejszenia. Artykuł 103 ust. 2
w związku z art. 104–106 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. nr 162, poz. 1118) wyraźnie
stanowi, że emerytury lub renty nie ulegają zawieszeniu lub zmniejszeniu w
sytuacji podjęcia zatrudnienia i osiągania przychodu z tytułu działalności
podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, jeśli emeryt –
kobieta ukończyła 60 lat, zaś emeryt – mężczyzna 65 lat. Odwrotnie:
roszczenie o wyrównanie szkody może obejmować straty, jakie poszkodowany poniósł
w sytuacji, gdy nie jest mu dane korzystanie zarówno z emerytury, jak i
dodatkowych zarobków, które mógłby uzyskiwać, gdyby nie wyrządzono mu
szkody. I w tej sprawie Rzecznik podjął odpowiednie działania, mające
na celu przeciwstawienie się tym praktykom.
upadnie ubezpieczyciel
kolejnych zakładów ubezpieczeń, które utraciły płynność finansową, a
tym samym i wiarygodność rynkową i którym grozi ogłoszenie upadłości,
stawia – zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich – pod znakiem
zapytania skuteczność nadzoru państwa nad tą działalnością gospodarczą,
w której znaczną część ubezpieczeń stanowią ubezpieczenia obowiązkowe,
do zawarcia których Państwo zobowiązało w drodze ustawowej.
Siedem przypadków utraty płynności finansowej zakładów
ubezpieczeń – to zdarzenia podważające zaufanie do polskich zakładów
Skarżący się do Rzecznika podnoszą – jako jedną z
przyczyn takiego stanu – niedostateczny nadzór agend państwowych nad
działalnością zakładów ubezpieczeń.
Ich rozgoryczenie jest zrozumiałe, jeśli zważy się, że
Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny tylko w części pokrywa straty
ubezpieczonych – zgodnie z treścią art. 51 ust. 4 ustawy z 28 lipca 1990
r. o działalności ubezpieczeniowej (tj. Dz.U. z 1996 r. nr 11, poz. 62 z późn.
zm.) – przy czym z chwilą ogłoszenia upadłości zawarte umowy
ubezpieczenia tracą ważność, co nie wydaje się rozwiązaniem prawidłowym w
stosunku do umów obowiązkowego ubezpieczenia, których obsługę – w
takim przypadku – do czasu wyekspirowania, powinien przejmować
Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny pobierający także kary za niezawarcie
Jak w skutkach swoich ważą upadłości zakładów
ubezpieczeń na losach ubezpieczonych, wskazuje wieloletni proces postępowania
upadłościowego „Westy” i „Westy Life”. Nietrafna
– moim zdaniem – koncepcja trybu zaspokojenia roszczeń ubezpieczających
po ogłoszeniu upadłości zakładów ubezpieczeń „Westa” i „Westa
Life”, wywołująca tysiące skarg osób oczekujących na wypłatę,
spowodowała przedstawienie przez Rzecznika już w 1997 r. zagadnienia prawnego
Sądowi Najwyższemu. Rzecznik nie uważał bowiem za trafny tryb likwidacji,
przyjęty przez sędziego-komisarza.
Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów SN z 27
października 1993 r. (sygn. III CZP 103/93) wskazał na możliwość innego
trybu likwidacji, a mianowicie, iż: „Fundusz Ochrony Ubezpieczonych
(chodzi o stan prawny przed zmianą ustawy) – powołany zarządzeniem
ministra finansów z 27 sierpnia 1992 r. w sprawie powołania Funduszu Ochrony
Ubezpieczonych, jego organizacji i trybu działania oraz procentu składki
wnoszonej przez ubezpieczycieli na ten fundusz (MP nr 29, poz. 202) –
zaspokaja roszczenia ubezpieczonych osób fizycznych w granicach art. 57 ust. 2
zd. 2 ustawy z 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz.U. nr 59,
poz. 344), także po ogłoszeniu upadłości niewypłacalnego ubezpieczyciela,
bez potrzeby uprzedniego wpisania tych roszczeń na listę wierzytelności sporządzoną
w toku postępowania upadłościowego i ich uznania przez sędziego - komisarza
(art. 161 i 162 prawa upadłościowego).
Wywołana przez Rzecznika uchwała SN z 27 października 1993
r. stała się podstawą dla nowej treści art. 56 ustawy o działalności
ubezpieczeniowej (po nowelizacji).
Problem nadzoru nad działalnością zakładów ubezpieczenia
nabiera pierwszorzędnej wagi. Zgodzić się trzeba z oceną wyrażoną przez
ministra finansów, że działania PUNU były nie w pełni zdecydowane oraz opóźnione
(pismo podsekretarza stanu Rafała Zagórnego z 20 listopada 1999 r. (FI/2477/Au/KD
Jak wskazuje prezes PUNU, pani Danuta Wałcerz, jeszcze kilka
innych towarzystw ubezpieczeniowych – jeśli nie zdobędą inwestorów
– może mieć problemy na rynku („Gazeta Bankowa” nr 1/2000,
str. 19). Nie ustała bowiem praktyka, stosowana przez nowo powstające zakłady,
szybkiego powiększania „portfela” ubezpieczeń przy stosowaniu
konkurencyjnych stawek, życia ponad stan bez kalkulacji przyszłościowych wypłat,
które nieuchronnie nastąpią w ciągu następnych lat.
W związku z wprowadzeniem nowego systemu ubezpieczeń
rentowych nadzór nad działalnością zakładów ubezpieczeń musi być tym
bardziej głęboki, aby nie powstało zagrożenie upadłości ubezpieczycieli
obsługujących II i III filar systemu ubezpieczeń społecznych. (Argentyna, która
ma podobny system ubezpieczeń, przeżyła – ciężkie w skutkach –
załamania w
tym sektorze).
podwyżek składki
Podwyższanie przez zakłady
ubezpieczeń wysokości składek na ubezpieczenia obowiązkowe bez podawania do
wiadomości publicznej umotywowanych konkretnie przyczyn kolejnych podwyżek, których
zasadność sprawdził wcześniej właściwy organ administracji, to brak
– zdaniem Rzecznika – dostatecznego nadzoru nad tymi ubezpieczeniami
ze strony organów państwa. Sytuacja ta powoduje napływ znacznej liczby skarg.
Cztery rodzaje ubezpieczeń obowiązkowych wymienione w art.
4 pkt. 1–4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wzrosły – na
mocy innych ustaw – do dziewięciu. Obowiązkowymi ubezpieczeniami
odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe w wyniku działalności
zawodowej objęte zostały także:
uprawnione do badania sprawozdań finansowych,
- podmioty eksploatujące energię jądrową,
- szkody wyrządzone zanieczyszczeniami olejami,
- podmioty prowadzące działalność brokerską,
- ubezpieczeniem obowiązkowym od następstw nieszczęśliwych wypadków wynikłych
skutek uprawiania sportu objęci zostali zawodnicy sportowi.
Rzecznik – odmiennie od poglądu ministra finansów, który uważa, że
„najlepszym i jedynie właściwym weryfikatorem wysokości składek
ubezpieczeniowych w realiach gospodarki wolnorynkowej jest konkurencja na rynku
ubezpieczeń (pismo z 15 kwietnia 1999 r., FI/469/LE/JZ/99) – stoi na
stanowisku, że jeśli państwo nakazuje obywatelom, pod groźbą kary (opłaty
karnej), zawierać określone przez ustawę umowy ubezpieczenia na warunkach
ustanawianych rozporządzeniami ministra finansów, to jednocześnie państwo
powinno przez swoje organy precyzyjnie kontrolować, czy system taryf za te
ubezpieczenia jest ustalany na podstawie prawidłowo dokonywanej oceny i
klasyfikacji ryzyka przyjmowanego przez ubezpieczyciela w ramach danego
ubezpieczenia, czy oceny ryzyka dokonywane przez zakłady ubezpieczeń były
poprzedzone analitycznymi badaniami danych statystycznych, opiniami rzeczoznawców
itp. Brak komputerowej analitycznej rejestracji ubezpieczeń i szkód staje na
przeszkodzie takim badaniom.
Badania organu państwowego sprawdzające – w trybie
nadzoru – wysokość stawek za ubezpieczenia obowiązkowe oraz przyczyny
ich podnoszenia nie naruszają zasady wolności gospodarczej (art. 22
Konstytucji RP) ani zasady swobodnego kontraktowania (art. 353 k.c.). Analiza językowa
i celowościowa treści art. 5 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej
nie daje podstaw dla wniosku, że taryfy za ubezpieczenia obowiązkowe nie
powinny być badane przez organ nadzoru administracji państwowej, szczególnie
gdy zgodnie z treścią art. 82a ustawy zadaniem nadzoru ubezpieczeniowego jest
„ochrona interesów osoby ubezpieczeniowej, w szczególności zaś
podejmowanie działań mających na celu zapewnienie prawidłowego
funkcjonowania rynku ubezpieczeń i ochronę ubezpieczonych” (art. 82a
ust. 2 pkt 1).
Takie badania – zdaniem Rzecznika – powinny być
dokonywane przed każdorazową zmianą taryfy i podaniem jej do wiadomości
publicznej. Każdy bowiem obowiązek nałożony przez państwo na obywatela
powinien jednocześnie powodować określone obowiązki gwarancyjne ze strony państwa,
mające na celu dopilnowanie, aby ciężar tego obowiązku był uzasadniony
odpowiednimi potrzebami i aby nie był dowolnie zwiększany oraz aby potrzeba
jego ponoszenia w określonej
wielkości była społeczeństwu w sposób przekonywający przekazywana.
Wiele skarg dotyczy
sposobów prowadzenia akwizycji. Dla zawierających umowę ubezpieczenia sprawą
niezwykle istotną jest rzetelność akwizycji. Skargi kierowane do Rzecznika
zawierają twierdzenia, że przedstawiciele ubezpieczyciela w sposób niedokładny
wyjaśniają w czasie zawierania umowy ubezpieczenia rzeczywisty zakres
odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń, nie zwracając, w sposób dostateczny,
uwagi ubezpieczających na zakres wyłączeń, aby tylko zawrzeć umowę
ubezpieczeniową i pobrać prowizję. 21 kwietnia 1999 r. Rzecznik zwrócił się
do prezesa Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń z wnioskiem o zalecenie zakładom
ubezpieczeń, aby – wzorem innych ubezpieczycieli europejskich (np.
niemieckich) – postanowienia o wyłączeniu odpowiedzialności zakładu
ubezpieczeń za powstałą szkodę w ubezpieczeniu standardowym podawane były
drukiem wytłuszczonym w sposób „rzucający się w oczy”. I to w
sposób jednoznaczny. Wyłączenia powinny być podawane w o.w.u. Stanowienie o
wyłączeniach w taryfie składki wydaje się niedopuszczalne.
Tragiczne w skutkach niedawne powodzie wykazały, że wiele zawartych umów
ubezpieczenia od ognia i innych zdarzeń losowych było zawieranych z wyłączeniem
odpowiedzialności za szkody spowodowane powodzią. Część poszkodowanych
twierdziła, że zawierając umowę ubezpieczenia nie zdawała sobie sprawy z
ograniczonego zakresu ubezpieczenia, którego nazwa była myląca. Mogą to być
stwierdzenia nieprawdziwe, ale zważyć należy, że niektóre ryzyka były
zwyczajowo przez dziesiątki lat objęte ubezpieczeniem standardowym, np.
powodzi – w ubezpieczeniu od ognia i innych zdarzeń losowych czy kradzieży
– w ubezpieczeniu pojazdów od uszkodzeń (autocasco). Ograniczenie ryzyk
w ubezpieczeniu standardowym, mające na celu obniżenie składki, aby przyciągnąć
klienta – przynosi niekiedy tragiczne skutki.
Zakłady ubezpieczeń nie mogą nie liczyć się z faktem, że
wielu ubezpieczających się nie czyta ogólnych warunków ubezpieczeń, często
też czytając je – nie rozumie ich treści. Oczywiście, niezaznajomienie
się z treścią ogólnych warunków ubezpieczenia przed zawarciem umowy
ubezpieczenia – to ryzyko samego ubezpieczającego. Zakłady ubezpieczeń
nie powinny jednak wykorzystywać sytuacji zawierania ubezpieczeń przy niepełnej
świadomości ubezpieczającego co do zakresu ubezpieczenia.
Setki skarg i listów kierowanych do Rzecznika, na podstawie
których podejmuje postępowania wyjaśniające w indywidualnych sprawach,
dotyczą przebiegu likwidacji szkód, w tym najczęściej szkód, w których zakład
ubezpieczeń występuje jako ubezpieczyciel odpowiedzialności cywilnej sprawcy
szkód. Ubezpieczający zarzucają zakładom ubezpieczeń asekuracyjny tryb
likwidacji, dążący do minimalizacji szkody, ciągnący się miesiącami, w którym
ciężary biegu likwidacji zostają przerzucane na barki poszkodowanych. Zdając
sobie w pełni sprawę z obowiązku zakładów ubezpieczeń w zwalczaniu przestępczości
ubezpieczeniowej w każdej jej postaci i wspierając takie działania, Rzecznik
nie może jednak akceptować coraz bardziej krzewiącej się formy
„likwidacji szkód zza biurka”, w czasie której likwidator szkody
wydaje tylko plecenia dostarczenia przez poszkodowanego coraz to nowych dokumentów,
w tym oświadczeń nawet niewątpliwego sprawcy szkody, mimo iż takie oświadczenie
złożył już natychmiast po zdarzeniu lub został przez policję uznany winnym
zdarzenia powodującego szkodę i zapłacił mandat karny, uchylając się tym
samym od własnej oceny zdarzenia. Sprawca szkody nie jest zainteresowany w składaniu
oświadczeń o swojej winie (może to spowodować np. utratę ulgi w składce
ubezpieczenia), tak więc często wycofuje swoje poprzednie oświadczenia bądź
uchyla się od ich złożenia, szuka „lewych świadków” itp.
Prosty niekiedy proces likwidacji ciągnie się miesiącami,
a nawet latami, bo likwidator szkody nie chcąc podejmować samodzielnych ocen
woli oczekiwać na wynik postępowania karnego, które – w sytuacji, w
jakiej znalazł się polski wymiar sprawiedliwości – może zapaść po upływie
wielu miesięcy. Odsyłanie poszkodowanego na drogę postępowania sądowego
powinno stanowić wyjątek. Zważyć jednak należy, że taka asekuracyjna
likwidacja szkód będzie mogła funkcjonować tak długo, jak długo
poszkodowani nie nauczą się dochodzić w pełni swoich roszczeń, w tym szkód
powstałych z przewlekłości postępowania szkodowego (a mogą to być
roszczenia niemałe). Przedmiotem skarg kierowanych do Rzecznika Praw
Obywatelskich jest także nieuzasadnione – zdaniem skarżących się
– nieuznawanie różnych wydatków poszkodowanych, jakie ponieśli w związku
z wyrządzoną im szkodą. Dotyczy to kosztów zastępczego posługiwania się
rzeczą, kosztów dodatkowego odżywiania się, leczenia, leków
specjalistycznych, kosztów dojazdów na zabiegi rehabilitacyjne, kosztów
pobytu w sanatoriach i wielu innych w przypadku szkody na osobie.
Fundusz Gwarancyjny a Konstytucja
nasuwają rozwiązania ustawy dotyczące opłat karnych za niezawarcie obowiązkowego
ubezpieczenia oraz dotyczące uprawnień Ubezpieczeniowego Funduszu
Artykuł 90e ustawy stanowi o „sankcjach” za
niedopełnienie przez osobę fizyczną lub prawną zawarcia obowiązkowej umowy
ubezpieczenia, o której mowa w art. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.
Przewidziana w art. 90e ust. 1 ustawy sankcja przewiduje, w przypadku
niezawarcia umowy ubezpieczenia, wniesienie opłaty w wysokości trzykrotnej średniej
podstawowej składki ubezpieczeniowej należnej w roku kalendarzowym. Sankcja ta
jest nakładana przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny bez określonej ustawą
procedury. Pobranie odbywa się na podstawie „wezwania” do zapłaty.
Ustawa nie przewiduje trybu zaskarżenia takiego wezwania, a należność
– w myśl art. 90e ust. 2 pkt IV – podlega egzekucji w trybie
Jest to – w ocenie Rzecznika – rozwiązanie
naruszające zasady państwa prawa. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny to
podmiot gospodarczy prawa prywatnego, nie odpowiadający kryteriom art. 1 ustawy
z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z
1991 r. nr 36 z późn. zm.), a należności tego Funduszu nie stanowią należności,
które w myśl art. 2 tej ustawy podlegają egzekucji administracyjnej.
Wprawdzie art. 2 § 1 pkt 3 ustawy stanowi, że egzekucji administracyjnej mogą
podlegać także „inne należności pieniężne (...) przekazane egzekucji
administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego”, chodzi tu jednak
stale o należności publicznoprawne.
Sama możliwość dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych na
drodze egzekucji administracyjnej jest oczywiście możliwa, ale w innej
konstrukcji prawnej. Jako rażąco sprzeczne z zasadami obowiązującymi w państwie
prawa należy natomiast uznać takie rozwiązania, które umożliwiają
wierzycielom dochodzenie ich roszczeń cywilnoprawnych w drodze egzekucji
administracyjnej prowadzonej na podstawie własnych tytułów wykonawczych
wystawionych przez samego wierzyciela. Jest to także przenoszenie ciężaru
dowodu na zobowiązanego.
W polskim systemie prawnym w drodze egzekucji
administracyjnej egzekwowane są należności publicznoprawne. Do tak określonego
celu dostosowano postępowanie egzekucyjne, jego strukturę, a przede wszystkim
podstawy tej egzekucji. Zarówno w teorii polskiego prawa, jak i w orzecznictwie
SN, jako zasadniczy wyznacznik określający prawo cywilne, a co za tym idzie, i
charakter uprawnień poszczególnych podmiotów wynikających z określonych
stosunków, przyjmuje się metodę regulowania stosunków prawnych na zasadzie równorzędności.
Rozwiązania zawarte w art. 90e ust. 2 pkt 1 ustawy powodują,
że w omawianych tu roszczeniach – niewątpliwie cywilnych – mamy do
czynienia z typowym przykładem, iż wierzyciel staje się nie tylko sędzią we
własnej sprawie, ale i egzekutorem swoich należności, co w państwie prawa
jest niedopuszczalne. Bez znaczenia jest przy tym, że technicznie egzekucję
prowadzi urząd skarbowy.
Ponadto, co jest nie mniej ważne, taka konstrukcja prawna
nakłada na dłużnika obowiązek ponoszenia ewentualnych kosztów postępowania
związanego z wytoczeniem przez niego powództwa o ustalenie, że należność
Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił w tej materii do Trybunału
Jak wiadomo, niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy
ubezpieczenia, o którym mowa w art. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej,
może polegać na opóźnieniu w zawarciu umowy tego ubezpieczenia np. o jeden
lub dwa dni w stosunku do daty rejestracji pojazdu i na uchylaniu się od
zawarcia takiej umowy. Ustawa nie rozróżnia jednak takich stanów. Pobranie opłaty
sankcyjnej nie stanowi uregulowania należności. Jest to „kara”
zaliczana na poczet dochodów Funduszu. Tak więc podmiot prawa prywatnego
otrzymał uprawnienia, których nawet nie posiadają banki mające obowiązek
uzyskiwania sądowych klauzul wykonalności.
Rzecznik nie jest przeciwny karaniu tych, którzy nie wykonują
nakazu ustawowego. Powinno to jednak odbywać się w
zgodzie z obowiązującymi w Polsce zasadami prawnymi.
może RPO?
Obywatelskich zgłaszał Komisji Ustawodawczej Sejmu RP poprzedniej kadencji
szereg uwag do proponowanej nowelizacji ustawy z 28 lipca 1990 r. o działalności
ubezpieczeniowej. Uwagi te nie zostały jednakże wzięte pod rozwagę.
skarg nie piszą, ale...
opracowaniu przedstawiam jedynie krytyczne uwagi o działalności zakładów
ubezpieczeń oparte na wpływających i sprawdzonych skargach. Do Rzecznika
„zadowoleni” raczej nie piszą skarg. Skarg takich wpływa około
30–40 miesięcznie. Zważyć należy, że skargi płyną także do
Rzecznika Ubezpieczonych, do Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń, do Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a także do organizacji konsumenckich.
Można oczywiście podnieść, że przedstawiona tu ocena
jest jednostronna. Nie było jednakże moim celem przedstawianie osiągnięć
rynku ubezpieczeniowego w Polsce. Dobrze więc stało się, że przed Sejmową
Komisją dochodzi do zaprezentowania różnych materiałów i ocen.
Ryszard Zelwiański,
dyrektor Zespołu Prawa
Gospodarczego Danin Publicznych i Ochrony Konsumenta w Biurze Rzecznika Praw
* Referat wygłoszony 18 stycznia 2000 r. na Seminarium „Ochrona ubezpieczonych konsumentów w świetle
regulacji prawnych”, zorganizowanym przez Sejmową Komisję Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Biuro
Ubezpieczonych i Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu RP.
:: Informacje :: Uprawnienia ::
Aktualności :: Karty praw
Ostatnia modyfikacja: sierpień 2006,< a>
wersja 5.0. lub nowszy i rozdzielczości

References: art. 2
 art. 71

art. 14

art. 48
 art. 14
 art. 1
 art. 3581
 art. 15

art. 907
 art. 3571
 art. 3571
 art. 104
 art. 51
 art. 57
 art. 56
 art.
4
 art. 5
 art. 82
 art. 4
 art. 90
 art. 90
 art. 1
 art. 2
 art. 2
 art. 90
 art. 4