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Timestamp: 2019-07-20 22:35:22+00:00

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BRÜGG: Março 2007
A influência da Política Macroeconômica no Agronegócio
A INFLUÊNCIA DA POLÍTICA MONETÁRIA NO AGRONEGÓCIO
Felipe Alyton Brugg[1]
Jerônimo Gadens do Rosário[2]
Lucilene de Fátima Martendal[3]
17 Abril de 2006
A política monetária realizada pela Banco Central sempre foi alvo das mais diversas críticas e controvérsias gerando polêmicas entre os diferentes partidos políticos, da mídia, correntes de economistas, como da opinião pública em geral. No contexto atual da macroeconomia brasileira o governo Lula continuou com a política ortodoxa herdada do governo Fernando Henrique. É elogiável a preocupação com o controle da inflação, como também os resultados obtidos por esta política adotada. No entanto, grande parcela da população acredita ser inaceitáveis os custos que esta política acarreta aos diversos setores da economia. O principal instrumento utilizado para combater a inflação tem sido a prática de juros altos que, para atingir os objetivos sobre a inflação, tem que frear a economia, pois age principalmente sobre a inflação de demanda. As críticas são sobre os efeitos colaterais das taxas altas e com a recessão econômica provocada. No agronegócio os efeitos não são diferentes, uma política monetária restritiva tem os mesmos efeitos recessivos como nos demais setores. Porém, a agropecuária se beneficia de políticas de créditos diferenciadas, porque existem políticas exclusivas para o setor, apresentando taxas de juros menores que as taxas praticadas pelo mercado financeiro. No entanto, estas políticas não atingem o setor do agronegócio como um todo, onde, por exemplo, as agroindústrias não usufruem os mesmos benefícios destinados para a agropecuária especificamente.
PALAVRAS CHAVES: política monetária, agronegócio, taxas de juros, inflação, política de crédito.
No presente artigo analisamos os efeitos da política monetária no agronegócio. Através de pesquisas bibliográficas e sites especializados, buscamos um referencial teórico aplicando-o ao assunto analisado. Conceituando os objetivos de uma política monetária e quais seriam os instrumentos utilizados para conduzir esta política de forma eficiente, bem como seus efeitos adversos. Estes efeitos nem sempre atingem somente o objetivo principal, como, por exemplo, o controle da inflação, mas também causam “efeitos colaterais” nos demais indicadores econômicos, como uma possível recessão.
A exemplo dos demais setores da economia, a política monetária tem seus efeitos refletidos no agronegócio. Faremos uma análise da conjuntura e os efeitos da política econômica adotada pelo governo Lula, especificamente sobre a política monetária.
Identificaremos os efeitos causados no agronegócio ao utilizar os instrumentos da política monetária como taxas de juros, política de crédito, estabilização de preços, etc. No caso da agropecuária, descriminaremos as diferentes linhas de créditos específicas que não são iguais em todo o setor do agronegócio.
A metodologia utilizada para o desenvolvimento deste artigo tomou como procedimentos dados provenientes de fontes secundárias: i) levantamento bibliográfico sobre as teorias de política monetária e seus instrumentos como taxas de juros reais e nominais e políticas de crédito; ii) pesquisa em artigos sobre agronegócio; iii) análise de conjuntura nacional englobando as teorias citadas aplicando para o setor agrícola;
Utilizaremos o método dedutivo, onde partiremos de uma teoria macroeconômica válida para a economia como um todo, aplicando para um setor específico, o agronegócio. A análise da conjuntura da política monetária voltada para o agronegócio foi empreendida junto com o estudo das teorias. Para tanto se utilizou o embasamento teórico para entendimento, voltando-o para a realidade enfrentada pelo setor agrícola.
1. POLÍTICA MONETÁRIA
Segundo LOPES & ROSSETTI (1998), podemos definir política monetária como sendo a atuação das autoridades monetárias, por meio de instrumentos de efeito direto ou induzido, com o propósito de controlar a liquidez do sistema econômico. Define-se ainda como o controle da oferta de moeda e das taxas de juros, no sentido de que sejam atingidos os objetivos da política econômica global do governo. A política monetária é vista como a principal responsável tanto pelas flutuações quanto pela estabilidade da economia. Porém as autoridades monetárias não são, em sistema algum, as únicas que detêm o controle da política econômica como um todo. Por mais acentuada que pareça ser esta tendência monetarista, a política monetária sempre interage com outras formas de políticas que estão sob o controle de outros organismos do governo.
Os objetivos da política econômica do governo variam em função do estágio e dos padrões do desenvolvimento econômicos, dos propósitos políticos predominantes, do conjunto de credores e valores sociais da sociedade. Porém, segundo LOPES & ROSSETTI (1998), a maioria das nações, durante a maior parte de sua formação econômica, formulou os seguintes objetivos:
· Promoção do crescimento ou do desenvolvimento econômico;
· Promoção da produção e redução do desemprego;
· Realização do equilíbrio nas transações econômicas com o exterior;
· Estabilidade dos preços. Controle da inflação;
· Promoção de mais eqüitativa distribuição da riqueza e das rendas;
LOPES & ROSSETI (1998) ainda ressaltam que existem duas formas de se praticar a política monetária: a política monetária restritiva e a política monetária expansiva, as quais se utilizam de alguns instrumentos ou meios para poder controlar a oferta de moeda e a taxa de juros, ou seja, para controlar a liquidez do sistema econômico. São eles:
a) Política Monetária Restritiva: engloba um conjunto de medidas que tendem a reduzir o crescimento da quantidade de moeda, e a encarecer os empréstimos. Instrumentos:
· Recolhimento compulsório: consiste na custódia, pelo Banco Central, de parcela dos depósitos recebidos do público pelos bancos comerciais. Esse instrumento é ativo, pois atua diretamente sobre o nível de reservas bancárias, reduzindo o efeito multiplicador e, conseqüentemente, a liquidez da economia.
· Assistência Financeira de liquidez: o Banco Central empresta dinheiro aos bancos comerciais, sob determinado prazo e taxa de pagamento. Quando esse prazo é reduzido e a taxa de juros do empréstimo é aumentada, a taxa de juros da própria economia aumenta, causando uma diminuição na liquidez.
· Venda de Títulos públicos: quando o Banco Central vende títulos públicos ele retira moeda da economia, que é trocada pelos títulos. Desta forma há uma contração dos meios de pagamento e da liquidez da economia.
· Diminuição do recolhimento compulsório: o Banco Central diminui os valores que toma em custódia dos bancos comerciais, possibilitando um aumento do efeito multiplicador, e da liquidez da economia como um todo.
· Assistência Financeira de Liquidez: o Banco Central, ao emprestar dinheiro aos bancos comerciais, aumenta o prazo do pagamento e diminui a taxa de juros. Essas medidas ajudam a diminuir a taxa de juros da economia, e a aumentar a liquidez.
· Compra de títulos públicos: quando o Banco Central compra títulos públicos há uma expansão dos meios de pagamento, que é a moeda dada em troca dos títulos. Com isso, ocorre uma redução na taxa de juros e um aumento da liquidez.
Considerando as condições macroeconômicas da política monetária, segundo BUAINIAN SOUZA (2001), cada vez mais as políticas macroeconômicas têm grande impacto sobre as condições gerais da produção, uma vez que determinam ou influenciam fortemente a formação dos preços básicos da economia: taxas de juros, câmbio e salários. Diretamente ou indiretamente, a formação dos custos de produção são afetados e com eles as decisões de investir, bem como as opções tecnológicas e o ritmo de crescimento da economia. Desta forma a política macroeconômica incide diretamente sobre os incentivos e a disponibilidade de recursos. Os preços reais, o grau de proteção efetiva, a disponibilidade e o custo oportunidade para a utilização dos recursos são fortemente influenciados pelas políticas e preços macroeconômicos.
Dentre estas políticas, a política monetária possui um alto grau de relação com o setor agrícola. De acordo com BATALHA (2001) de um lado podemos verificar a estabilidade monetária, a liquidez geral da economia e as condições gerais de financiamento que são objetos da política monetária. De outro lado, o financiamento do déficit fiscal depende da política monetária. Não são pequenas as implicações do déficit e dos mecanismos de financiamento sobre toda a economia, pois afetam diretamente a estabilidade dos preços, a disponibilidade dos recursos para financiamento ao setor privado e a taxa de juros vigente. A política governamental de financiamento da produção de comercialização agrícola é profundamente afetada pela política monetária.
Segundo SCHUCH (1975), a política econômica dirigida a outros setores da economia exerce uma influência muito importante no desenvolvimento agrícola. Isto é verdadeiro quanto a políticas fiscais e monetárias, que tentam influenciar o nível geral de atividade econômica, assim quanto a programas específicos de industrialização que procurem desenvolver um determinado setor.
Assim, BATALHA (2001) ainda afirma que as políticas macroeconômicas não apenas afetam diretamente as condições gerais e parâmetros básicos que regulam as decisões e desempenho do setor agrícola, como também condicionam os objetivos definidos para o setor e a própria regulação setorial.
Segundo KEYNES (1985), a simples definição da taxa de juros diz-nos, literalmente, que ela é a recompensa da renúncia à liquidez por um período determinado, pois a taxa de juros não é, em si, outra coisa senão o inverso da relação existente entre uma soma de dinheiro e o que se pode obter desistindo, por um período determinado, do poder de comando da moeda em troca de uma dívida. A taxa de juros não é o “preço” que equilibra a demanda de recursos para investir e a propensão de abster-se do consumo imediato. É o “preço” mediante o qual o desejo de manter a riqueza em forma líquida se concilia com a quantidade de moeda disponível. Isso implica que, se a taxa de juros fosse menor, isto é, se a recompensa da renúncia à liquidez se reduzisse, o montante agregado de moeda que o público desejaria conservar excederia a oferta disponível e que, se a taxa de juros se elevasse, haveria um excedente de moeda que ninguém estaria disponível a reter.
Na visão de BLANCHARD (1999) a taxa de juros é determinada pela igualdade entre a oferta e a demanda por moeda, dada a oferta de moeda, o aumento da renda provoca o aumento da demanda por moeda e um aumento da taxa de juros. O aumento da oferta de moeda causa a queda da taxa de juros.
A taxa de juros é um dos instrumentos de política monetária mais utilizados pelo Banco Central para controlar os níveis de preços, afetando a atividade econômica, os investimentos e a taxa de câmbio.
2.1 Taxas de Juros Reais versus Taxas de Juros Nominais
Quando se discute os efeitos de uma política monetária que se utiliza do instrumento da taxa de juros é essencial que se diferencie a taxa de juros nominal e a taxa de juros real.
Segundo BLANCHARD (1999), a taxa nominal de juros é compreendida como aquela praticada pelo mercado e divulgada pelos jornais, sem descontar a inflação. Enquanto que a taxa de juros real é dada pela diferença entre a taxa de juros nominal e a taxa de variação do nível de preços.
Existem dois conceitos de taxa de juros real: ex-ante e ex-post. Para SERRANO (2001), o juro real ex-ante, que é o que interessa para o investidor, é dado pela diferença entre a taxa de juros nominal e a inflação (ou deflação) esperada. O juro real ex-post, que é o que é relevante para os agentes endividados, é dado pela diferença entre a taxa de juros nominal e a inflação (ou deflação) de fato ocorrida.
2.2 Taxa de captação versus taxa de empréstimos
Os bancos utilizam várias fontes de captação de recursos remunerando com taxas diferenciadas, sendo que a menor delas praticada é a remuneração dada à poupança, a qual segundo dados retirados do site Ipeadata, o acumulado do ano de 2005 foi de 9,18%. As taxas cobradas para empréstimos também são diferenciadas segundo as linhas de crédito existentes. No caso da agropecuária estas linhas são específicas, oriundas do governo, com taxas diferentes das praticadas para os demais setores incluindo o restante do próprio agronegócio.
A diferença entre a taxa de captação e de empréstimo é denominada spread bancário que segundo TROSTER (2005), o spread nas operações bancárias é definido como a diferença entre a taxa de aplicação nas operações de empréstimo e a taxa de captação de recursos pelas instituições financeiras. A taxas de juros cobradas no Brasil apresentam-se como as mais elevadas do mundo, segundo dados do FMI.
Desta forma para COSTA e NAKANE (2004), o spread bancário elevado é reflexo de uma cunha fiscal, monetária, tributária e institucional alta e têm como conseqüência uma oferta de crédito baixa. As estatísticas mundiais mostram uma correlação muito forte entre spreads, custos bancários e a relação crédito/PIB.
Países com um sistema de crédito desenvolvido têm formas de canalizar de maneira mais eficiente e em melhores condições as poupanças interna e externa para investimentos produtivos que ajudem a economia a crescer mais rapidamente. Isso por sua vez fomenta o crescimento da intermediação bancária ainda mais, o que propicia uma oferta maior de recursos para investimento. Por outro lado, COSTA E NAKANE (2004) afirmam que os sistemas bancários ineficientes cobram spreads muito altos desestimulando poupadores e tomadores de empréstimos, e conseqüentemente comprometendo seu crescimento econômico. O aspecto relevante é que os países que têm uma proporção de crédito/PIB maior, também têm uma renda per capita mais alta, destacando as vantagens de spreads baixos.
Para TROSTER (2005), a expansão do crédito depende de uma oferta maior a um custo menor. Quanto menores forem os custos de um banco, mais baixos serão o valor da menor operação e o limite de renda mínima do cliente. Os sistemas financeiros – à semelhança de outros setores - operam de cima para baixo. Os clientes de renda mais alta recebem os serviços bancários antes dos mais pobres que formam a base da pirâmide. O fundamento é econômico e vale para outros produtos e serviços - como carros, moradia e telefonia. A razão disso é que custos elevados são diluídos mais facilmente com clientes com maior poder aquisitivo. É necessário elevar o nível de eficiência bancária para estender os benefícios a camadas crescentes da população, ampliar os benefícios da bancarização aos mais pobres é sinônimo de baixar os custos bancários.
O crédito rural é o suprimento de recursos financeiros para aplicação nas finalidades e condições estabelecidas no Manual do Crédito Rural (MCR), e tem como objetivos:
· estimular os investimentos rurais, inclusive armazenamento, beneficiamento e industrialização de produtos agropecuários, quando efetuado pelo produtor na sua propriedade rural, por suas cooperativas ou por pessoas física ou jurídica equiparada aos produtores;
· favorecer o oportuno e adequado custeio da produção e a comercialização de produtos agropecuários;
· fortalecer o setor rural, notadamente no que se refere a pequenos e médios produtores;
· incentivar a introdução de métodos racionais no sistema de produção, visando ao aumento da produtividade , à melhoria do padrão de vida das populações rurais e à adequada defesa do solo.
A política monetária através da atuação do governo sobre a quantidade de moeda, de crédito e do nível das taxas de juros, exerce influência no desenvolvimento do agronegócio. Essa influência se dá através das metas de inflação, política adotada pelo Banco Central desde 1999, as quais tem por objetivo manter os preços estáveis, o que afeta os produtos agrícolas destinados ao mercado interno, enquanto os produtos que são destinados ao mercado externo sofrem maior influência da taxa de câmbio, que depende da taxa de juros nominal, ou seja, da política monetária.
Outra influência da política monetária é sobre os investimentos, os quais são reduzidos pela política de juros altos ou estimulados pelos juros baixos. Além disso, a política monetária afeta os créditos, os quais na agricultura são conduzidos de forma específica.
A agricultura enfrenta muitas variáveis econômicas ou naturais, como políticas governamentais desfavoráveis, condições climáticas, entre outras. Por isso faz–se necessário uma política de controle de inflação para que permita maior estabilidade no cenário macroeconômico. No entanto, utilizar da alta das taxas de juros como instrumento de controle de inflação, combatendo somente a inflação de demanda, inibindo o consumo, não resolve o problema da inflação de custos, aliás, acaba sendo um dos fatores agravantes desta última. E, entre os efeitos adversos desta política o agronegócio sai prejudicado de duas formas: pelo consumo que reduz e pelo custo dos fatores de produção que aumentam.
Como o agronegócio brasileiro é voltado para o mercado externo, depende das exportações para o seu crescimento, o que é influenciado pela taxa de câmbio, a qual é afetada pela política monetária, principalmente pela variação da taxa de juros. Este efeito danoso tem sido bastante discutido ultimamente. Taxas de juros elevadas em relação ao resto do mundo tendem a atrair capitais externos para nossa economia, especialmente aqueles voltados para a exploração de oportunidades de curto prazo. A vinda desses capitais valoriza o real e prejudica a balança comercial. Com uma elevação da taxa de juros, o real aprecia caindo a taxa de câmbio, o que prejudica o agronegócio, diminuindo a competitividade dos preços no mercado externo.
Os investimentos do setor do agronegócio, como um todo, são afetados pela alta da taxa de juros, devido, basicamente, aos seguintes motivos: a inflação nos custos, proveniente da alta da taxa de juros, afeta os investidores do agronegócio, porque influencia negativamente os lucros esperados, pois os produtores sabem que os preços dos produtos agrícolas são determinados pelo mercado, devido também às características de rigidez dos preços praticados e pela redução da demanda agregada da economia no mercado interno. Outro efeito danoso das altas taxas de juros é causado pela influência na taxa de câmbio, freando os investimentos, esta alta das taxas de juros aprecia o real, diminuindo a competitividade da produção nacional perante os produtos externos, já descrito no parágrafo anterior.
Os créditos agrícolas têm a característica de serem direcionados exclusivamente para a agropecuária, essas linhas apresentam taxas reduzidas por se tratarem de recursos governamentais e não somente dos recursos próprios dos bancos, que por regulamentação do Banco Central, são obrigados a destinar parte dos depósitos à vista ao crédito rural (como segue em anexo). Os créditos rurais disponibilizados são discriminados em diferentes linhas e depende também da finalidade, apresentando taxas diferenciadas. No entanto, o restante do agronegócio depende dos créditos disponibilizados para os demais setores, sem ter uma linha específica, onde as taxas são maiores e têm freado os investimentos do setor.
Para a agropecuária, mesmo com taxas reduzidas quando comparadas com as praticadas no mercado financeiro em outros setores, devido às condições atuais da conjuntura econômica do Brasil, com preços baixos para os produtos agrícolas, queda de demanda, valorização do real perante o dólar, etc, tais taxas ainda são exorbitantes. Porque mesmo sendo mais baixas em comparação com as demais, as taxas de juros praticadas no mercado financeiro em geral ainda são muito altas prejudicando a economia como um todo. O governo Lula, na busca do combate à inflação tem se utilizado da política dos juros altos, o que tem encaminhado a economia para a situação caótica em que se encontra atualmente, gerando crise no agronegócio em geral.
ARAUJO, Paulo F. C.; SCHUCH, Eduard (org). Desenvolvimento da Agricultura. São Paulo: Pioneira, 1975.
BACEN – Banco Central do Brasil, Disponível em: http://www.bacen.gov.br. Acesso em: 15 de abril de 2006.
BATALHA, M. Otávio (coord.). Gestão Agroindustrial: GEPAI: Grupo de estudos e pesquisas agroindustriais. São Paulo: Atlas, 2001.
BLANCHARD, Oliver. Macroeconomia: Teoria e política econômica. Rio de Janeiro: Campus, 1999.
CALDAS, Ruy Araújo. Agronegócio Brasileiro; Ciência, Tecnologia e Competitividade. Brasília: CNPq, 1998.
CRÉDITO de custeio. Ministério da Agricultura. Disponível em: . Acesso em: 10 de Abril de 2006.
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, Disponível em: http://www.ipeadata.gov.br. Acessado dia 15 de Abril de 2006.
KEYNES, John Maynard. A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda; Inflação e Deflação. São Paulo: Nova Cultural, 1985.
LOPES, J. C.; ROSSETTI, J. P. Economia Monetária. – 7ª edição. São Paulo: Atlas, 1998.
Manual do Crédito Rural. Disponível em: http://www4.bcb.gov.br/NXT/gateway.dl l?f=templates&fn=default.htm&vid=nmsDenorMCR:idvDenorMCR . Acessado dia 15 de Abril de 2006.
NOTAS críticas sobre a curva de demanda agregada. Desemprego Zero. Disponível em: http://www.desempregozero.org.br>. Acesso em: 10 de Abril de 2006.
REVISITANDO a metodologia de decomposição do spread bancário do Brasil. Banco Central do Brasil. Disponível em: . Acesso em: 14 de Abril de 2006.
SPREAD Bancário no Brasil. FEBRABAN. Disponível em: . Acesso em: 14 de Abril de 2006.
[1]Acadêmico do 4º Ano do Curso de Ciências Econômicas da Universidade Estadual do Centro Oeste.
[2] Acadêmico do 4º Ano do Curso de Ciências Econômicas da Universidade Estadual do Centro Oeste.
[3] Acadêmica do 4º Ano do Curso de Ciências Econômicas da Universidade Estadual do Centro Oeste.
Postado por Felipe Brügg às 6:49 PM
EVOLUÇÃO DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS – 2002-2005 – Estudo de caso do Município de Turvo-PR
Das questões que envolvem políticas governamentais, o fenômeno tributário está entre os mais debatidos na sociedade brasileira nos últimos anos. Dentro deste contexto está inserida a questão municipal. Na década de 1980 o país iniciou um acelerado processo de municipalização e descentralização do poder criando uma quantidade indiscriminada de novos municípios. Mas este processo ao mesmo tempo em que aumentou as funções municipais perante a sociedade não repassou aos municípios as fontes de financiamentos necessárias para esta nova atuação. A situação dos municípios é de extrema dependência dos repasses das esferas estadual e federal, pois a arrecadação própria representa um percentual baixo perante o total das receitas. Deve-se destacar também o descaso observado, na literatura referente ao assunto, dos governantes municipais pelos tributos de sua competência, principalmente devido aos custos políticos, e à pequena representatividade das receitas tributárias perante as receitas totais dos municípios. A análise das receitas tributárias do município de Turvo foi dividida em duas partes. Na primeira, retrata-se a evolução da arrecadação tributária no período de quatro anos: de 2002 a 2005, onde se verifica um baixo percentual de arrecadação tributária diante da receita total. Na segunda parte da análise dos dados, para uma maior aproximação da realidade, comparam-se os dados observados em 2004, com os de outros estudos do IBAM (Instituto Brasileiro de Administração Municipal) feitos sobre o total dos municípios do Brasil, da Região Sul e do Paraná. O município de Turvo apresenta índices de receitas tributárias diante das receitas orçamentárias inferior aos demais municípios, inclusive os de mesmo porte demográfico, em todas as comparações. As possíveis causas desta baixa arrecadação estão relacionadas ao fato do município apresentar baixo grau de urbanização e, os tributos municipais terem como base de arrecadação atividades estritamente urbanas. No entanto, medidas devem ser tomadas por parte do executivo municipal no sentido de melhorar a arrecadação tributária e melhorar a eficiência da máquina administrativa para atender ao disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Palavras-Chaves: tributos, Turvo, arrecadação municipal.
Na década de 1980 o país iniciou um acelerado processo de descentralização do poder político e municipalização, criando uma quantidade indiscriminada de novos municípios. Mas este processo ao mesmo tempo em que aumentou as funções municipais perante a sociedade não repassou as fontes de financiamentos necessários para esta nova atuação dos municípios. A situação destes é de extrema dependência dos repasses das esferas estaduais e federais, pois a arrecadação própria representa um percentual baixo perante o total das receitas.
Desta forma, é de fundamental importância os estudos na área municipal, porque estas unidades federativas são apontadas como a forma mais indicada para atender as demandas por serviços públicos das populações locais. Para que se possa atender de forma satisfatória à sua população, os municípios precisam de recursos e, os tributos próprios do município mesmo sendo atualmente pouco representativos, não deixando de ser uma importante fonte de receitas que pode ser mais explorada. Uma administração municipal voltada para atender aos anseios da população deve se preocupar com o desenvolvimento de uma política tributária que respeite os princípios de justiça e eqüidade fiscal.
A partir do ano de 2000, com a Lei de Responsabilidade fiscal, há mais um motivo para os prefeitos municipais se preocuparem com tributação própria do município. Esta lei veio para punir aqueles que praticavam a renúncia de receitas.
Muito se fala do custo político para os prefeitos que praticarem uma rígida política fiscal, mas como poderá ser observado no presente trabalho, existem muitas formas de ser contornado este problema, como, por exemplo, uma forma transparente de governar, incentivando a participação da população através do orçamento participativo e expondo as propostas que a prefeitura tem para dar como retorno à população.
No contexto apresentado, o presente artigo busca traçar o perfil das receitas tributárias do município de Turvo-PR no período de 2002 a 2005 e verificar se esta arrecadação apurada está num nível satisfatório, comparando com as arrecadações de outros municípios de mesmo porte demográfico.
No sentido de compreender os mecanismos da tributação municipal com o objetivo de explicar um caso específico, o município de Turvo, no presente trabalho utilizou-se, principalmente, o método dedutivo. Várias obras de autores renomados foram consultadas para explicar os resultados obtidos da análise dos dados do estudo de caso, porque, de acordo com Gil (1999, p. 36), “o objetivo da pesquisa econômica é o de buscar respostas claras, precisas e objetivas para os problemas que são propostos”.
A pesquisa está enquadrada no campo da Economia do Setor Público, especificamente relacionada com a Teoria Tributária, por isto foi feito embasamento teórico com base nesta teoria. Como o objetivo do trabalho é o estudo das receitas tributárias do município de Turvo, foram levantados dados secundários das receitas e despesas municipais junto ao Departamento de Finanças da Prefeitura Municipal de Turvo. Outros dados relacionados ao município foram obtidos junto aos sites de órgãos governamentais como IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), Ipardes (Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social), STN (Secretaria do Tesouro Nacional). Os dados obtidos abrangem um período de quatro anos, de 2002 a 2005 e foram tabulados e dispostos em gráficos com o objetivo de explicar a evolução bem como os aumentos e quedas nominais das finanças do município.
Os dados obtidos da análise da evolução das receitas tributárias do município de Turvo, especificamente o ano de 2004, são comparados com os dados de estudos realizados por François E. J. de Bremaeker do IBAM (Instituto Brasileiro de Administração Municipal) para o total dos municípios do Brasil, Região Sul e Estado do Paraná. Nesta análise são comparados os dados das receitas médias e per capita por grupos de municípios. O município de Turvo é comparado com os dados obtidos para o grupo de municípios com população de 10.000 a 20.000 habitantes.
No que se refere ao surgimento dos tributos, Gastaldi (2005, p. 36 e 392) diz que “o surgimento dos tributos está relacionado com a evolução da sociedade e somente surge com a administração pública”.
No transcorrer da história, é importante ressaltarmos que as questões tributárias já ocasionaram diversos conflitos entre Estado e contribuintes, como lembra Nogueira (1995, p.5): podemos lembrar outro episódio como o da Revolução Francesa. Outro movimento de rebeldia, por causas várias, entre as quais também estão os excessos e arbítrios da tributação, foi o que provocou a independência das colônias americanas. No Brasil tivemos a chamada “derrama” como um dos pródromos da Inconfidência Mineira.
Embora conflitante a relação da tributação entre Estado e contribuintes, a origem da tributação confunde-se com a origem do Estado, como entidade dotada de poder político. Na interpretação de Baleeiro (1977), o tributo é vetusta e fiel sombra do poder político há mais de 20 séculos. Onde se ergue um governante, ela se projeta sobre o solo de sua dominação. Inúmeros testemunhos, desde a Antigüidade até hoje, excluem qualquer dúvida.
Gastaldi (2005) diz que “despiu-se assim o tributo de suas finalidades de dádiva ou oferenda na Idade Média, ou de uma imposição do vencedor ao vencido, na Antigüidade, ou como retribuição devida ao príncipe pela proteção recebida nos domínios das baronias, ducados ou principados em cujos domínios estava domiciliado. Hoje, como lembra Theobaldo Miranda Santos (citado por Gastaldi, 2005) “o imposto, a representar um dever, tem sua obrigatoriedade expressa pela própria palavra imposto, que significa coisa imposta, obrigatória”. E, Nogueira (1995) comenta a evolução jurídica dos tributos no decorrer dos últimos séculos: “O tributo atingiu assim a situação atual de categoria jurídica e, o obrigado, o status de cidadão-contribuinte”. Hoje aquele que é juridicamente obrigado o é nos termos e limites da lei. Não precisa fazer doações, prestar simples favores ou auxílios, nem ficar sujeito a surpresas, excessos ou confiscos, nos deverá compulsoriamente contribuir para os gastos públicos na proporção de seus haveres, na medida e na conformidade da lei.
3.1 Constituição de 1988
Segundo Riani (2002) a reforma tributária embutida na Constituição de 1988 teve como característica principal a busca de maior descentralização de recursos entre as unidades de governo. Tal fato foi fruto das condições políticas da época, na qual o governo federal estava politicamente enfraquecido. Aproveitando essa fragilidade, Estados e Municípios se organizaram e conseguiram aprovar mudanças que levaram apenas a uma participação maior dessas esferas de governo no montante de recursos fiscais arrecadados no país. Esqueceram-se, pois, de que os problemas fiscais eram mais graves e não alteraram pontos importantes, que continuam até agora a causar grandes imperfeições no sistema, tornando-o cada vez mais ineficiente.
Conforme lembra Bremaeker (2005, p.5), “a competência tributária municipal se iniciou com a Constituição de 1934, vindo a ser reforçada com o passar dos tempos”. A Constituição de 1988 atribuiu as competências tributárias atuais. A receita tributária municipal é composta pelas seguintes espécies tributárias[2]:
3.1.1 Impostos:
3.1.1.1 Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU – O Imposto Predial e Territorial Urbano é o mais tradicional dos tributos municipais e já chegou a pertencer aos Estados. Após a Constituição de 1934 é que passou para a competência municipal (Bremaeker, 2005, p. 6) e na Constituição de 1988, se manteve como imposto municipal, no artigo 156, inciso I.
3.1.1.2 – Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISSQN – Bremaeker (2005, p. 6) diz que o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza surgiu a partir da Emenda Constitucional nº 18, 1965, artigo 15, sob a competência municipal, assim se mantendo até os dias de hoje. Anteriormente ele aparecia sob a forma de dois impostos: a) Imposto sobre Indústrias e Profissões; e, b) Imposto sobre Diversões Públicas. A Constituição de 1988, no seu artigo 156, inciso IV, renumerado como inciso III, em decorrência da Emenda Constitucional nº 3, de 1993, que extinguiu o Imposto sobre a Venda de Combustíveis Líquidos e Gasosos, exceto Óleo Diesel.
3.1.1.3 – Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis inter-vivos – ITBI - inter-vivos – O imposto sobre a transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou ascensão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como de cessão de direitos a sua aquisição (ITBI inter vivos).
O Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis pode incidir de duas formas: nas transmissões de propriedades efetuadas entre pessoas (inter vivos) e nas transmissões de propriedades ocorridas por motivo de herança ou de sucessões (causa mortis). Estes impostos têm sido de competência tanto dos Estados quanto dos municípios, sendo, por vezes, repartido entre estas duas esferas de Governo. Segundo Arvate (2004), este imposto era cobrado pelo estado, e a metade do seu valor era repassada para os municípios. Depois da Constituição de 1988, passou a ser do município, decorrendo um grande crescimento da arrecadação, porque o município se empenhou em verificar se o valor de cada transação imobiliária era ou não próxima da realidade. Além disso, as legislações municipais passaram a exigir que as escrituras de compra e venda de imóveis só poderiam ser feitas com o prévio pagamento do ITBI correspondente ao valor da transação.
3.1.2 – Taxas – A possibilidade de cobrança de taxas sobre serviços municipais foi instituída na Constituição de 1934, em seu artigo 13, parágrafo 2º, inciso V. a Emenda Constitucional nº 18, de 1965, em seu artigo 15, deu maior precisão à abrangência das taxas. Elas passaram a ocorrer em função do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados aos contribuintes ou postos à sua disposição.
A partir deste momento uma série de taxas anteriormente cobradas pelos municípios, tais como a de iluminação pública, pavimentação de vias urbanas, limpeza das vias públicas e outras do gênero, passaram a ser constitucionais, dada à impossibilidade de se determinar sua divisibilidade, cujos efeitos práticos, entretanto, somente começaram a ser sentidos mais de duas décadas depois, quando findava a era dos regimes militares e se esgotavam as possibilidades de recursos judiciais. Durante o regime militar havia o receio de acionar judicialmente um ente governamental, sendo que a sociedade aceitava a imposição destas taxas. Na Constituição de 1988, as taxas são especificadas no corpo do artigo 145, inciso II.
3.1.3 – Contribuição de melhoria – Além de ser um tributo que exige mais transparência no processo licitatório, a contribuição de melhoria recai sobre os contribuintes de acordo com o benefício recebido e permite à prefeitura realizar novas obras.
Quanto mais as cidades crescem e as demandas por infraestrutura aumentam, mais aumenta o volume de recursos dos quais a prefeitura precisa dispor para atender toda a população. Na medida em que as obras de infra-estrutura ou melhoramento vão sendo realizadas, a qualidade de vida aumenta, mas também os imóveis valorizam. Com base nesta lógica, a prefeitura pode cobrar uma contribuição dos cidadãos cujos imóveis foram beneficiados com a melhoria. Esta contribuição pode abranger desde a cobrança do custo da obra pública realizada até uma porcentagem sobre os benefícios auferidos com a obra.
O Município de Turvo está localizado na Região Centro-Oeste do Estado do Paraná, com uma área de 908,273 Km2 (Ipardes, 2006, p. 2), e uma população de 14.530 habitantes, com 4.179 habitantes da zona urbana e 10.351 habitantes da zona rural, ou seja, 71,24% dos habitantes do município estão no campo. Para 2005 a população estimada é de 14.771 habitantes. E a população economicamente ativa (PEA) em 2.000 foi 6.740 pessoas, divididas em 4.390 do sexo masculino e 2.350 do sexo feminino; e, 1.891 na zona urbana e 4.849 na zona rural (IBGE, 2000).
O Município de Turvo foi desmembrado (Ipardes, 2006, p. 2) do Município de Guarapuava no dia 12 de maio de 1982, pela Lei Estadual nº 7.576. A data oficial de instalação foi o dia 1º de fevereiro de 1983.
No período de 2002 a 2005, as receitas orçamentárias do município de Turvo apresentaram significativos aumentos de um ano para o outro. No ano de 2005 o município se aproximou dos R$ 12.000.000 de receitas orçamentárias, com um aumento de 42,26% em relação à receita orçamentária de 2002, e 16,78% em relação ao ano de 2004. No ano de 2003 as receitas orçamentárias tiveram um aumento de 12,08% em relação a 2002, enquanto que o ano de 2004 teve um aumento de 8,69% em relação a 2003. Desta forma observa-se que as receitas orçamentárias do município apresentam bons resultados em termos de crescimento de receitas.
As receitas correntes constituem-se em receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, agropecuárias, industriais, de serviços, transferências correntes e outras receitas. No caso do município de Turvo os dados mostram uma grande dependência do município dos repasses realizados pelos governos estadual e federal, ou seja, as transferências correntes representam grande porcentagem das receitas correntes do município. No ano de 2002 a representatividade das transferências correntes foi cerca de 95% caindo para 93,14% em 2003. Em 2004, 94,58% e em 2005 96,29%, ou seja, nos quatros anos esta relação foi próxima dos 95% de receitas correntes.
Comparando os aumentos que aconteceram nas receitas correntes com os das despesas correntes, observa-se que enquanto as receitas aumentaram, as despesas também aumentaram, porém não na mesma proporção, com exceção apenas do ano de 2003 em relação a 2002, quando as receitas correntes aumentaram 8,66% as despesas correntes aumentaram 15,71%. Neste ano o superávit corrente foi de R$ 268.004, bem abaixo do superávit registrado no ano de 2002, que foi de R$ 742.776. No ano de 2004 as despesas correntes aumentaram proporcionalmente, em relação a 2003, menos (3,11%) que as receitas correntes (12,34%), resultando num considerável superávit corrente de R$ 1.118.580. Mas no ano de 2005 o superávit foi ainda maior que o de 2004, cerca de R$ 1.723.508, devido ao aumento de 16% nas receitas correntes, enquanto que as despesas correntes aumentaram 11,32%.
No ano de 2003 as receitas tributárias apresentaram o maior montante do período analisado, arrecadando R$ 338.172, ou seja, um significativo aumento de 104% em relação ao ano de 2002. O tributo de maior destaque em 2003 foi o ISSQN, que representou 62,07% do total das receitas tributárias, enquanto que em 2002 representou 43,54%. A arrecadação de ISSQN teve aumento de 191,56% em relação ao montante arrecadado em 2002. O ITBI foi o segundo tributo em importância, representando 14,59% do total das receitas tributárias enquanto que em 2002 representou 17,55%. Apesar de diminuir em representatividade, o ITBI aumentou a arrecadação em 70,13% em relação a 2002. As taxas aumentaram 51% em relação ao arrecadado em 2002, passando a ser o terceiro tributo em importância, representando 12,1% das receitas tributárias. O IPTU, por outro lado, aumentou a arrecadação em 2%, em relação a 2002, representando, em 2003, 11,24% do total das receitas tributárias.
Em 2004, as receitas tributárias tiveram uma significativa queda na arrecadação de cerca de 40% em relação ao ano de 2003. Fato que é explicado pelas quedas de receita de todos os tributos. O IPTU diminuiu 20%. O ISSQN e o ITBI apresentaram as quedas mais significativas, cerca de 50% e 47%, respectivamente. E as taxas diminuíram cerca 4,8%.
As receitas tributárias tiveram um aumento de 8% no ano de 2005 em relação ao ano de 2004. Dois tributos obtiveram destaque, o ISSQN e o IPTU. O ISSQN apesar de manter a posição de tributo mais representativo, diminuiu a arrecadação em relação ao ano de 2004, em 21%. O IPTU, outro lado, chegou a ser o segundo tributo em importância, representando cerca de 30% das receitas tributárias e um considerável aumento de 116 % em relação ao arrecadado em 2004. Os demais tributos neste ano não apresentaram grandes variações.
Uma análise da representatividade das receitas tributárias em relação às receitas orçamentárias do município de Turvo no período de 2002 a 2005, observa-se que apresentam, com exceção do ano de 2003, um percentual em torno dos 2%.
IPTU – em 2002, o Imposto Predial e Territorial Urbano representou 22,52% das receitas tributárias do município de Turvo, e foi o segundo tributo que mais arrecadou. No ano de 2003, no entanto, passou a ser o quarto tributo, representando apenas 11,24% do total das receitas tributárias. Observa-se ainda, que neste ano as receitas do IPTU aumentaram 2% em relação ao que foi arrecadado em 2002. Em 2004, o IPTU passou a ser o terceiro tributo em importância para a arrecadação tributária, representando 14,79% do total das receitas tributárias. Com relação a 2003, as receitas do IPTU obtiveram uma significativa queda de 20,4%. Foi no ano de 2004 que as receitas do IPTU tiveram a maior variação: aumento de 116,31% em relação ao ano de 2004. Neste ano o IPTU representou 29,61% do total das receitas tributárias, sendo o segundo tributo em importância.
A variação mais expressiva foi observada no ano de 2005 e pode ser explicada pelo aumento irregular do valor venal dos imóveis no cadastro imobiliário da Prefeitura Municipal, pois o Código Tributário Municipal – Lei nº 26/2002, define, em seu Art. 199, parágrafo 2º: “não constitui aumento de tributo a atualização, por índice oficial, do valor monetário da base de cálculo”. E a atualização realizada foi apenas uma correção dos valores venais por um índice de inflação. A periodicidade em que deve ser feita a atualização dos valores venais dos imóveis do município está descrita no mesmo artigo, mas no 1º parágrafo.
ISSQN – o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza é o imposto de maior representatividade nas receitas tributárias do município de Turvo. No ano de 2002, o ISS arrecadou 43,54% das receitas tributárias passando, no ano de 2003, a representar 62% das receitas tributárias. O ano de 2003, teve a maior arrecadação de ISS do período em análise, aumentando a quantidade arrecadada em 191,56%, ou seja, comparado com 2002, a arrecadação de ISS aumentou duas vezes o valor arrecadado. Porém, nos dois anos subseqüentes, o ISS teve queda de receitas e na representatividade no total das receitas tributárias. Em 2004, o ISS diminuiu em 47,36% as suas receitas, em relação a 2003. Representando 54,03% das receitas tributárias. Já no ano de 2005, a receita do ISS diminui 21% em relação a 2004 e representou 39,49% das receitas tributárias, ou seja, novamente perdem representatividade.
Pela análise dos dados apresentados, conclui-se que o ano de 2003 foi um ano atípico para o ISS, com uma arrecadação muito superior àquelas dos outros anos da análise. Já os anos subseqüentes têm significativas quedas na arrecadação e na representatividade deste tributo no total das receitas tributárias do município de Turvo.
ITBI – o Imposto Sobre Transmissão de Bens Imóveis inter vivos teve um comportamento semelhante ao do ISS, ou seja, em 2003 teve uma arrecadação muito superior às ocorridas nos outros anos da análise, com conseqüentes quedas nas arrecadações dos anos de 2004 e 2005. Em 2003 as receitas de ITBI foram 70,13% superior às de 2002, se tornando o segundo tributo em valor arrecadado, representando 14,6% das receitas tributárias.
Em 2004, o ITBI apresentou uma expressiva queda de receitas de 49,68% em relação a 2003. Já em 2005, em relação a 2004, as receitas do ITBI aumentaram 14%. No que se refere à representatividade do ITBI diante as receitas tributárias, não houve grande variação, apresentando: 17,55% em 2002; 14% em 2003; 12,14% em 2004; e, 12,8% em 2005.
Taxas - a evolução das taxas difere do comportamento dos outros tributos, porque mantém a arrecadação mais estável, com exceção apenas do ano de 2003 que, em relação a 2002, teve um aumento de 51% na arrecadação, variando pouco nos anos a seguir. Em 2004, houve queda de 4,8% em relação a 2003 e, em 2005, com relação a 2004, aumento de 2,75%. No que se refere à participação das receitas tributárias, observa-se que enquanto arrecadação dos demais tributos oscila consideravelmente e as taxas mantêm o nível de arrecadação, no ano de 2003, por exemplo, ano em que houve a maior arrecadação de taxas, foi o ano de menor participação nas receitas tributárias, 12,1%. Mas nos anos de 2004 e 2005, enquanto as receitas tributárias diminuíram a arrecadação e as taxas se mantiveram constante, as receitas das taxas aumentaram a representatividades nas receitas tributárias, de 19% e 18,1%, respectivamente.
Somente demonstrar a participação das receitas tributárias nas receitas orçamentárias não significaria muito sem comparar com dados de outros municípios, por isto, neste terceiro capítulo comparar-se-á os dados observados no município de Turvo com estudos realizados pelo IBAM (Instituto Brasileiro de Administração Municipal) por Bremaeker, para todos os municípios do Brasil, Região Sul e do Estado do Paraná.
No ano de 2004, as receitas tributárias representaram cerca de 17,5% das receitas orçamentárias dos municípios brasileiros no total. Na Região Sul, 15,1% das receitas orçamentárias foram arrecadadas pelas receitas tributárias e, no Paraná, representaram 15,6%. Já no município de Turvo as receitas tributárias representaram 2% das receitas orçamentárias, ficando bem abaixo dos percentuais tanto do Brasil, como da Região Sul e do Estado do Paraná.
Para uma maior aproximação da realidade, comparando os valores das receitas orçamentárias e receitas tributárias do município de Turvo com as médias do total das arrecadações dos municípios do Brasil, Região Sul e Paraná, observa-se que as receitas orçamentárias e tributárias dos municípios da Região Sul e do Paraná estão abaixo da média brasileira e, a arrecadação, tanto orçamentária quanto tributária, do município de Turvo, está abaixo das médias brasileira, da Região Sul e do Paraná.
No Brasil a média de receitas tributárias por município foi, em 2004, R$ 4.648.316, superior, portanto da média dos municípios da Região Sul e do Paraná. Enquanto que o município de Turvo arrecadou R$ 204.491 os municípios do Estado do Paraná, em média, arrecadaram R$ 3.602.914.
Através da receita tributária “per capita”[3] tem-se uma idéia mais precisa da realidade. Observa-se que as receitas orçamentárias do Paraná e da Região Sul são superiores à do Brasil e o município de Turvo tem uma arrecadação “per capita” abaixo dos três grupos de municípios. As receitas tributárias “per capita”, por outro lado, dos municípios do Paraná e da Região Sul, estão abaixo do Brasil e o município de Turvo tem a menor arrecadação tributária “per capita” da tabela. Enquanto que, no total, os municípios paranaenses arrecadaram, em 2004, R$ 141,84 reais por habitante, o município de Turvo arrecadou R$ 13,89 “per capita”.
A distribuição dos municípios por grupos de habitantes mostra que existe uma significativa diferença de participação na relação receitas tributárias frentes às receitas orçamentárias. Os estudos mostram que o percentual de receitas tributárias frente às receitas orçamentárias se eleva à medida que aumenta o porte demográfico do município. Importante observar que somente os municípios com população acima de 200 mil habitantes superam a média nacional de receita tributária. Isto quer dizer que apenas 2,2% dos municípios brasileiros superam a média nacional (Bremaeker, 2005).
No entanto, a receita tributária do município de Turvo se apresentou abaixo da média nacional. A média brasileira foi R$ 489.591 e a arrecadação do município de Turvo foi R$ 204.491, valor 58,33% abaixo da média brasileira. E o percentual de arrecadação tributária frente à receita orçamentária do município de Turvo também ficou abaixo do valor apresentado pelo grupo de municípios. A média brasileira de arrecadação tributária frente à orçamentária foi de 4,8%, e do município de Turvo 2%.
Relacionando as receitas tributárias com as receitas orçamentárias médias por grupos de habitantes, na região sul, observamos valores acima da média nacional para o grupo de 10 mil a 20 mil habitantes. O município de Turvo que se enquadra neste grupo apresentou uma arrecadação orçamentária e tributária inferior à média da região. Para este grupo de municípios da região sul a média de receita orçamentária foi R$ 11.357.561 e tributária R$ 971.856. E o percentual de receita tributária frente à receita orçamentária total da região sul foi de 8,6%, ou seja, muito superior ao apresentado pelas receitas tributárias do Turvo que foi 2%.
A média das receitas tributárias do estado do Paraná no grupo de habitantes de 10 mil a 20 mil é abaixo da média da região sul, ou seja, é 6,7%, mas ainda continua sendo superior que a do Brasil e do município de Turvo.
Na análise por grupo de habitantes, a representatividade das receitas tributárias frente às receitas orçamentárias, também apresenta valores diferentes para os grupos de municípios com população entre 10.000 e 20.000 habitantes. Nos percentuais observa-se uma discrepância ainda maior para o município de Turvo quando comparado com os municípios de mesmo porte demográfico, da Região Sul e do Paraná. Enquanto que na Região Sul e no Estado do Paraná, para este conjunto de municípios o percentual foi de 8,6%, e 6,7%, respectivamente, Turvo apresentou 2%. Mas para o grupo do total dos municípios brasileiros, foi mais próximo do percentual do Turvo, apesar de ser superior.
Outra de forma de analisar é através da receitas tributária “per capita” por grupo de habitantes. No extrato dos municípios com população entre 10.000 e 20.000 habitantes as receitas orçamentárias “per capita” foram abaixo dos Municípios da Região Sul e do Paraná. Nesta análise o município de Turvo apresenta nas receitas orçamentárias “per capita” uma arrecadação muito próxima da brasileira, mas bem abaixo da Região Sul e do Estado do Paraná.
Nas receitas tributárias “per capita” apresenta valores abaixo tanto da Região Sul e do Estado do Paraná, quanto do Brasil. Vale a pena observar que neste caso, no total, os municípios brasileiros estão abaixo, também da arrecadação dos municípios da Região Sul e do Estado do Paraná. No Brasil, por grupo de habitantes, a arrecadação tributária “per capita” no grupo de municípios com população entre 10.000 e 20.000 habitantes é de R$ 34,01 no extrato de 10 mil a 20 mil habitantes, enquanto que a receita tributária do município foi de R$ 13,84.
Não está no objetivo deste artigo apresentar propostas de como devem ser feitas as políticas tributárias do município. Até mesmo porque este estudo não tem profundidade suficiente para fazer tais propostas. Como apenas se objetiva saber se a arrecadação apresenta indícios de estar em níveis razoáveis ou não, seria pretensiosa uma proposta de soluções para o problema apurado. No entanto, durante a pesquisa bibliográfica e teórica sobre o assunto teve-se contato com uma vasta gama de materiais que sugerem as medidas que podem ser tomadas para a melhoria da arrecadação própria dos municípios. Para a implantação de tais medidas seriam necessários estudos mais aprofundados no sentido de apontar quais são os aspectos que a gestão tributária do município precisa melhorar. Os itens apontados a seguir devem ser alvos de debates e estudos, e ficam apenas como uma sugestão para a continuidade do presente trabalho.
Durante o desenvolvimento da pesquisa observou-se que a Divisão de Tributação da prefeitura municipal de Turvo carece de uma sistematização dos dados do setor, porque somente desta forma, através da sistematização, é que os responsáveis pela política tributária municipal conseguirão os dados e a avaliação do que precisará ser feito para melhorar os resultados.
Uma das primeiras medidas a serem tomadas para uma nova política tributária, e apontada por quase que a totalidade dos autores do assunto, é a atualização da planta genérica de valores (PGV) para melhorar a arrecadação de IPTU no sentido buscar a eqüidade fiscal. Definir a periodicidade da reavaliação também é um assunto que deve ser estudado porque representa um custo elevado e é um dos pontos que dificultam a atualização desta tabela, mas que deve ser feita no mínimo de tempo possível[4]. A importância da atualização do cadastro dos imóveis está relacionada com a justiça da política fiscal desenvolvida no município.
O Estatuto das Cidades – Lei nº 10.257/01, e a Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101/00, fazem referência sobre uma ferramenta administrativa muito importante para os gestores públicos: a participação popular na aprovação das leis orçamentárias. Como destaca Khair e Vignoli (2001), os municípios têm muita dificuldade para cobrarem impostos porque estes oneram a população local. A aceitação desses impostos se dará na medida em que a população aprove a destinação desses recursos e entenda que eles estão sendo bem aplicados. Assim, é fundamental que fique bem clara na discussão do orçamento com a população, quanto a prefeitura vai cobrar de IPTU, ISS e do ITBI.
A participação popular levantada pelo Estatuto das Cidades é voltada para a aprovação do Plano Diretor do município, que no caso de Turvo ainda precisa ser feito. Segundo Santin (2004), o Plano Diretor é a lei geral que estabelece as prioridades nas realizações do governo local, pois deve abordar todos os problemas a partir de um detalhado estudo sobre o espaço físico territorial urbano.
Desta forma, fica claro que é muito importante a discussão com a população de um programa de governo realista, que expõem todos os dados da arrecadação e discuta que destino dar a estes recursos, de forma transparente e participativa.
É muito importante que ocorram as discussões prévias do orçamento, para que, no final, a população envolvida torne-se mais responsável pelo pagamento de tributos e pela fiscalização das realizações. Isso é mais fácil acontecer em pequenos municípios, onde as relações são mais próximas e são menores os espaços de circulação (Khair e Vignoli, 2001).
Tem que deixar claro para a população a importância da Câmara Municipal no processo de aprovação do Orçamento. É por essa razão que a população deve também exercer sua influência, principalmente sobre os vereadores, para que suas prioridades estejam contempladas e as receitas necessárias para executá-las também. Assim, não deve somente pressionar para sejam aprovadas as despesas de seus interesses. É preciso, especialmente, garantir a viabilização das receitas tributárias e para isso é importante, principalmente, acompanhar a aprovação dos projetos de reforma tributária que permitirão a cobrança do IPTU, ISS, ITBI e taxas sem o que as despesas previstas podem não se realizar.
Khair e Vignoli (2001) dizem ainda que as prefeituras não precisam se voltar para o aumento de tributos, mas sim apenas para o aprimoramento, atualização e racionalização das normas, valores, dos dados e procedimentos na área da receita e correção das deficiências e desatualizações das quais decorram o reduzido aporte de receitas e a evasão fiscal.
Quanto ao IPTU, ressalta-se que pode ter alíquotas progressivas. Fato que pode melhorar não somente o montante arrecadado, como pode dar maior justiça fiscal para os contribuintes. Regularização dos loteamentos clandestinos pode aumentar o número de imóveis contribuintes de IPTU. Execução da Dívida Ativa e parcelamento dos débitos atrasados e medidas que visem combater a inadimplência.
O ISS pode ter suas receitas aumentadas apenas com a melhora na fiscalização, neste sentido é importante que a prefeitura qualifique seu quadro de funcionários para que estejam preparados para enfrentar estas situações. Participação popular na aprovação das alíquotas a serem cobradas para este tributo.
No caso do IPTU a prefeitura pode, até pelo tamanho reduzido da cidade, realizar a fiscalização de forma satisfatória, vistoriando os imóveis que forem sendo reconstruídos ou ampliados. Para a cobrança do ISS a prefeitura também pode adotar o regime de estimativa de receita para os contribuintes de menor expressão econômica. E de fiscalizar o recolhimento para os maiores (aqueles que emitem nota fiscal).
Outro aspecto importante a ser lembrado é no que se refere à gestão de cobrança. Pode ser feito, segundo Khair e Vignoli (2001), a hierarquização do acionamento de cobrança por tamanho do contribuinte, para desta forma racionalizar as despesas e os ganhos. A escolha do banco cobrador dos tributos deve ser feita de forma a satisfazer e facilitar os pagamentos a serem realizados pelos clientes. Quanto à dívida ativa, devem ser cobradas as dívidas de valores mais elevados.
A análise dos dados das receitas tributárias do município de Turvo no período de 2002 a 2005 mostra um baixo nível de arrecadação dos tributos próprios do município, onde as receitas tributárias representaram cerca de 2% das receitas orçamentárias, com exceção do ano de 2003, ano em que esta representatividade foi maior, mas ressalta-se que este foi um ano atípico para a tributação municipal. Na análise dos dados da arrecadação do ISS, imposto que onera as atividades de prestação de serviços, observa-se que no ano de 2003, o ISS arrecadou 62,07% do total das receitas tributárias com um aumento de 191% em relação ao montante arrecadado pelo tributo em 2002. Nos anos seguintes, as receitas do ISS caem significativamente, diminuindo, também, a sua representatividade nas receitas orçamentárias. No entanto, mesmo com a queda de receitas em 2004 e 2005, o ISS continuou sendo o tributo de maior importância nas receitas tributárias.
Os dados do ano de 2004 apontam que o município Turvo apresenta a arrecadação tributária abaixo da média dos demais municípios, em todas as comparações com os estudos do IBAM com dados do Brasil, Região Sul e Estado do Paraná. Na comparação das receitas orçamentárias e tributárias média para os municípios com população entre 10.000 e 20.000 habitantes, grupo em que se enquadra o município de Turvo, se observa que a receita orçamentária do municipal de Turvo está próxima tanto da média brasileira quanto da Região Sul e do Paraná. Porém, os dados das receitas tributárias apontam um resultado bastante diferente para a mesma análise, apresentando o município com uma baixa arrecadação. Enquanto que no município de Turvo as receitas tributárias arrecadaram 2% das receitas orçamentárias, no Brasil, a arrecadação tributária média dos municípios do grupo de habitantes que enquadra Turvo representou 4,8%, e a Região Sul e o Estado do Paraná, 8,6% e 6,7%, respectivamente.
Com objetivo de uma maior aproximação com a realidade, devido ao número desigual de municípios para cada agrupamento, a arrecadação “per capita” é uma medida mais adequada para a avaliação comparativa dos dados. Nesta análise observou-se que as receitas tributárias “per capita” do município de Turvo também apresentaram valores abaixo do comparativo dos outros grupos de habitantes.
A baixa arrecadação tributária do município de Turvo pode ser influenciada pelo fato de cerca de 71% da população estar concentrada na zona rural. No entanto, este fato não justifica em todos os aspectos a baixa arrecadação tributária e ações por parte do executivo municipal podem ser tomadas no sentido de melhorar este quadro.
Dentro dos conceitos de justiça e eqüidade tributária, a prefeitura pode desenvolver uma política tributária juntamente com a implantação do orçamento participativo. Pode melhorar a arrecadação através de um melhoramento na fiscalização e negociação com os contribuintes inadimplentes.
Devido à complexidade da questão tributária, o presente estudo não tem a pretensão de explicar e propor soluções a todos os problemas que envolvem a tributação do município de Turvo, mas sim, de identificar, num sentido mais geral, se existem problemas na arrecadação tributária municipal. Mas para a averiguação e propostas de soluções para os possíveis problemas que determinam a baixa arrecadação, deverão ser realizados estudos mais aprofundados, concentrados por tributos, como, por exemplo, buscar explicar porque o ano de 2003 as receitas tributárias obtiveram resultados tão acima dos demais anos.
Concluindo, a política tributária do município não deve ser realizada de uma forma isolada, mas deve sim ter ligações com as demais áreas da administração municipal. Deve estar incluída na proposta orçamentária e, junto com as idéias do orçamento participativo pode receber o apoio e a compreensão da população no que se refere à cobrança dos tributos próprios do município. Somente uma boa gestão em todas as áreas irá conseguir bons resultados na administração tributária, e sem uma boa administração tributária dificilmente serão alcançados bons resultados nas demais áreas.
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RIANI, Flávio. Economia do Setor Público: uma abordagem introdutória. 4ed. São Paulo: Atlas, 2002. STN. SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Disponível em: . Acesso em: 06 nov. 2006.
[1] Acadêmico do 4º ano de Ciências Econômicas da Universidade Estadual do Centro-Oeste – Unicentro. E-mail: felipebrugg@yahoo.com.br; telefone: (42) 3642 1863. Orientador: Professor Edílson Hugo Ranciaro.
[2] O Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) é considerado, a partir de 2002, como receita tributária. Mas por motivos de comparação dos dados obtidos com os de outros estudos, no presente trabalho o IRRF foi excluído das receitas tributárias. Bremaeker (2005) considera que no caso do Imposto de Renda Retido na Fonte, mesmo sendo este item de receita classificado pela Secretaria do Tesouro Nacional a partir de 2002 como receita tributária dos Estados e Municípios, está sendo considerado para fins deste estudo como transferência da União. A adoção deste critério segue uma coerência na classificação das receitas, anterior a 2002, que é reforçada pelo critério adotado pelo Ministério da Educação no anteprojeto de Lei que tem por finalidade instituir o FUNDEB – Fundo de desenvolvimento do Ensino Básico, que exclui da Constituição do Fundo os impostos municipais (IPTU e ISS), mas mantém o Imposto de Renda Retido na Fonte, tanto dos Municípios quanto dos Estados.
[3] Para o cálculo dos valores da arrecadação “per capita” para o município de Turvo foram utilizados dados da Prefeitura Municipal e da Secretaria do Tesouro Nacional, do Banco de Dados Finbra 2004, obtido na Internet. Dividiu-se os valores da arrecadação pelo número de habitantes do município para este ano. O número de habitantes também foi obtido neste mesmo arquivo da STN, que para o ano de 2004 foi de 14.727 habitantes.
[4] Para maiores informações sobre o que fazer para melhorar a arrecadação própria dos municípios ver o site: http://www.federativo.bnds.gov.br. Neste site estão disponíveis uma série de estudos relacionados à questão tributária municipal.
Postado por Felipe Brügg às 6:36 PM
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References: artigo 156
 artigo 15
 artigo 156
 artigo 13
 artigo 15
 artigo 145