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Timestamp: 2018-08-21 02:02:39+00:00

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﻿ Sentencia T-373 de junio 23 de 2015
SENTENCIA T-373 DE 23 DE JUNIO DE 2015
CONTENIDO:LIBERTAD PROBATORIA NO PUEDE VERSE VULNERADA POR EXIGENCIAS DE LOS FONDOS DE PENSIONES PARA ACCEDER A LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES. LOS FONDOS DE PENSIONES DESCONOCEN EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y EN PARTICULAR EL PRINCIPIO DE LIBERTAD PROBATORIA, CUANDO EXIGE A UN INTERDICTO POR DISCAPACIDAD ABSOLUTA, PRESENTAR UN CERTIFICADO EXPEDIDO POR LA JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ, COMO ÚNICO MEDIO DE PRUEBA PARA DEMOSTRAR LA PERDIDA DE LA CAPACIDAD REQUERIDA PARA SER BENEFICIARIO DE LA SUSTITUCIÓN PENSIONAL DE UNO DE SUS PADRESLA LIBERTAD PROBATORIA EN LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS IMPIDE QUE SE IMPONGAN MEDIOS PROBATORIOS COMO ÚNICOS PARA DEMOSTRAR LA PERDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL, LOS FONDOS DE PENSIONES DEBEN ADMITIR LA PRESENTACIÓN DE OTROS MEDIOS DE PRUEBA CONDUCENTES PARA DEMOSTRAR LA PERDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL Y QUE LA FECHA DE LA ESTRUCTURACIÓN FUE ANTERIOR A LA MUERTE DEL CAUSANTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:BENEFICIARIO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES, FONDOS DE PENSIONES, FONDOS DE PENSIONES DE JUBILACIÓN E INVALIDEZ, PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES, CLASES DE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES, REQUISITOS PARA LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES, PENSIÓN ESPECIAL DE SOBREVIVIENTES, DISCAPACIDAD, CLASES DE DISCAPACIDAD, RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES, DERECHO A LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES, DERECHOS DE LA PERSONA CON DISCAPACIDAD, REQUISITO DE CONVIVENCIA PARA LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES, CALIDADES DEL BENEFICIARIO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES
Sentencia T-373 de junio 23 de 2015
Referencia: Expediente T-4.786.938
Procedencia: Sala Segunda Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla.
Asunto: Acción de tutela presentada por Atilio Alberto De la Cruz Gómez, en representación de Atilio Alberto De la Cruz Beltrán, contra la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales.
En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia, adoptado por la Sala Segunda Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, el 1º de diciembre de 2014, que revocó la decisión adoptada por el Juzgado Séptimo Oral de Familia de Barranquilla el 10 de septiembre de 2014, en el proceso de tutela promovido por el señor Atilio Alberto De la Cruz Gómez, en representación de Atilio Alberto De la Cruz Beltrán, contra la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales.
Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Tres de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, el asunto de la referencia.
El 11 de agosto de 2014, el señor Atilio Alberto De la Cruz Gómez, obrando en representación de su padre interdicto, el señor Atilio Alberto De la Cruz Beltrán, de quien es guardador, interpuso acción de tutela contra la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales —en adelante UGPP—, por considerar vulnerados los derechos fundamentales de su representado al debido proceso, al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad, a la seguridad social y a la salud. Lo anterior, en razón a que la citada entidad negó el reconocimiento de la sustitución pensional de la señora Tilda Beltrán de De la Cruz, a favor de su padre, en razón a que este tenía derecho a recibir alimentos de otras personas, y no aportó un certificado de pérdida de capacidad laboral expedido por una junta regional de calificación.
1. El señor Atilio Alberto De la Cruz Beltrán, de 64 años de edad(1), es hijo de Tilda Beltrán Méndez y Atilio Alberto De la Cruz Orozco(2).
2. El 19 de enero de 1972(3), el señor De la Cruz Beltrán tuvo un hijo con la señora Judith Gómez(4), su nombre es Atilio Alberto De la Cruz Gómez.
3. En el año 1977, el señor De la Cruz Beltrán empezó a recibir tratamiento psicológico en el Hospital Mental Departamental CARI, en la ciudad de Barranquilla(5).
4. El 16 de marzo de 1985, el accionante fue internado en el Hospital Mental Departamental de Barranquilla tras sufrir un episodio de agresividad con sus familiares. En la historia clínica aportada al proceso se encuentran los informes médicos de la evolución del paciente, en particular uno del 10 de abril de 1985 en el que el que se evidencia que el señor De la Cruz Beltrán fue diagnosticado con esquizofrenia paranoide aguda(6).
5. Mediante Resolución 7580 del 26 de octubre de 1992(7), la Caja Nacional de Previsión Social reconoció la pensión de jubilación, a favor de la señora Tilda Beltrán de De la Cruz, a partir del 1º de mayo de 1989.
6. El 23 de enero de 2011 la señora Beltrán de De la Cruz, falleció(8).
7. El 8 de agosto de 2013, el señor Atilio Alberto De la Cruz Gómez presentó demanda de interdicción por discapacidad mental, con el fin de que se declarara la interdicción de su padre, el señor De la Cruz Beltrán(9).
8. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Noveno de Familia de Barranquilla, que mediante auto del 22 de agosto de 2013(10), la admitió, decretó la interdicción provisoria del señor De la Cruz Beltrán, ordenó al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses que se practicara un dictamen por peritos médicos y designó como curador provisional a su hijo, Atilio Alberto De la Cruz Gómez.
9. Posteriormente, en sentencia del 19 de diciembre de 2013(11), el juzgado declaró la interdicción por discapacidad mental absoluta de Atilio Alberto De la Cruz Beltrán y designó al señor De la Cruz Gómez como su guardador principal definitivo y a la señora Margarita Eloísa De la Cruz Beltrán, como guardadora suplente.
La anterior decisión se fundamentó en las siguientes pruebas: (i) la certificación expedida por un médico psiquiatra(12) y la historia clínica del accionante; (ii) el examen pericial rendido por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, sobre el examen practicado al actor(13), (iii) un informe elaborado por la trabajadora social del Juzgado Noveno de Familia de Barranquilla, sobre la visita domiciliaria realizada a la vivienda del señor De la Cruz Beltrán, en la que constató las condiciones de vida del accionante y entrevistó a Atilio Alberto De la Cruz Gómez y a su esposa, a un amigo de la familia, y a la hermana del accionante(14).
Con base en tales documentos, la Juez Novena de Familia de Barranquilla encontró probada la discapacidad mental del señor De la Cruz Beltrán.
10. Afirma el accionante, que el 28 de enero de 2014, mediante apoderado judicial, radicó una solicitud ante la UGPP(15) en la que solicitó el reconocimiento de la pensión sustitutiva a favor del señor De la Cruz Beltrán, como beneficiario de la señora Tilda Beltrán. Lo anterior, en consideración a que padece de esquizofrenia indiferenciada y dependió económicamente de su madre hasta que ella murió, el 23 de enero de 2011.
11. Sostiene que la UGPP solicitó al accionante que allegara una calificación de pérdida de capacidad laboral, expedida por una junta médica regional de calificación de invalidez(16).
12. El 17 de febrero de 2014, el apoderado del accionante radicó un escrito ante la entidad(17), en el que manifestó: (i) que mediante el certificado médico de psiquiatría que fue aportado con la solicitud, se probó que el señor De la Cruz Beltrán recibe atención psicológica a partir del 15 de marzo de 1977 y fue diagnosticado con esquizofrenia indiferenciada crónica en el año 1985; (ii) que se allegó también un informe pericial de Medicina Legal, que fue decretado por el juez de familia en el trámite del proceso declarativo de interdicción por discapacidad mental, en el que se certificó que el señor De la Cruz Beltrán padece de esquizofrenia indiferenciada y que se trata de una enfermedad crónica; y (iii) que el hijo del señor De la Cruz Beltrán está facultado para tramitar la solicitud de sustitución pensional para su padre, pues mediante sentencia del 19 de diciembre de 2013 fue nombrado como su guardador definitivo. En este orden de ideas, indicó que lo anterior era suficiente para que la UGPP encontrara probada la discapacidad de su padre.
13. Mediante Resolución RPD009621 del 20 de marzo de 2014(18), la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión solicitada. La entidad consideró que la documentación aportada evidenciaba (i) que no existía un certificado de calificación de invalidez expedido por una junta regional de calificación, y (ii) que mediante las pruebas aportadas, se demostró que de la unión marital de hecho del señor Atilio Alberto De la Cruz Beltrán y Judith Gómez Arzuza, nació el señor De la Cruz Gómez, motivo por el cual no existía certeza sobre el estado civil del solicitante, debido a que la unión marital de hecho podría estar vigente.
En ese sentido, la entidad afirmó que “(...) teniendo en cuenta que el interesado sostiene una unión marital de hecho, es su compañera permanente la que tiene la obligación de alimentos y no la causante quien era su madre, de conformidad con el artículo 411 del código civil (sic)”(19). Por lo anterior, la UGPP encontró que se desvirtuaba la dependencia económica entre el solicitante y la causante, que exige la Ley 797 de 2003 para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, y negó la solicitud.
14. En consecuencia, el apoderado del actor presentó un escrito mediante el cual interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la resolución(20).
Para sustentar el recurso, se dijo que en las pruebas aportadas (en particular en el informe de psiquiatría del hospital que ha llevado el caso, el dictamen de Medicina Legal y la sentencia de interdicción), consta que el señor De la Cruz Beltrán es separado, vive solo, y por causa de su cuadro de esquizofrenia indiferenciada, ha sufrido múltiples pérdidas, incluida su pareja. Así, se aclaró que debido a sus problemas de agresividad, el señor De la Cruz Beltrán nunca convivió con la señora Arzuza Gómez(21), y que a partir del año 2004 la señora reside en el estado de Zulia, Venezuela. Para probar este hecho se adjuntó una declaración juramentada de la señora Arzuza(22).
Por otra parte, sostuvo el apoderado que exigir la calificación de invalidez resultaba “inaceptable e improcedente”, pues la discapacidad mental absoluta del señor De la Cruz Beltrán fue comprobada por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Asimismo, determinó que el dictamen de una junta de calificación de invalidez, determina el grado de pérdida de capacidad de la persona que ha sufrido algún tipo de accidente o discapacidad psicomotriz, y no una discapacidad mental.
Además, reiteró que el señor De la Cruz Beltrán convivió con su madre desde que empezó a ser tratado por su enfermedad en el año 1977, hasta su muerte en el año 2011.
Por último, indicó que el derecho a la pensión no prescribe.
15. Mediante Resolución RPD012663 del 21 de abril de 2014(23), la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, resolvió el recurso de reposición y confirmó en todas sus partes la Resolución 9621 del 20 de marzo de 2014.
Lo anterior, en consideración a que (i) la declaración de la señora Amparo Judith Arzuza Gómez no estaba firmada, motivo por el cual no tenía validez; (ii) no obraba un dictamen que calificara la pérdida de capacidad del accionante, en el que se indicara un porcentaje y una fecha de estructuración; y (iii) el hijo del solicitante tiene la obligación de “(...) velar por el sustento y congrua subsistencia del señor Atilio Alberto De La Cruz Beltrán (solicitante); razón por la cual se desvirtúa la dependencia económica del solicitante respecto de la causante, y por lo tanto se impone confirmar el acto recurrido toda vez que no reúne los requisitos legales para acceder a la prestación incoada”(24).
16. Posteriormente, en Resolución RPD017526 del 3 de junio de 2014(25), la Directora de Pensiones de la UGPP, resolvió el recurso de apelación presentado contra la Resolución 9621 del 20 de marzo de 2014, y confirmó en todas sus partes el acto administrativo mencionado.
En particular, consideró que no obraba un dictamen de pérdida de capacidad laboral expedido por alguna junta regional de calificación, el cual es el documento “idóneo” para establecer la invalidez que exige la ley para obtener el reconocimiento de la sustitución pensional a favor de un hijo inválido.
Además, indicó que no se demostró fehacientemente la dependencia económica del señor De la Cruz Beltrán a su madre, porque el señor De la Cruz Gómez tiene la obligación de darle alimentos, “de manera que no se predica la dependencia del apelante respecto de la señora Tilda Beltrán Viuda de De La Cruz, por lo que no se accede al reconocimiento deprecado”(26).
17. Señala el accionante, que el señor De la Cruz Beltrán presenta una discapacidad mental absoluta y dependía económicamente de su madre, motivo por el cual, tras su muerte, no ha contado con los recursos necesarios para su sostenimiento. En este orden de ideas, considera que está probado que cumple con los requisitos exigidos por la ley para acceder al reconocimiento de la sustitución pensional en calidad de “hijo inválido”.
Agrega que, según la Ley 1306 de 2009, su padre merece una especial protección por parte del Estado, debido a su situación de discapacitado mental absoluto y a la imposibilidad de valerse por sí mismo.
Por lo tanto, solicita el amparo de los derechos fundamentales de su representado al debido proceso, al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad, a la seguridad social, y a la salud. Específicamente, pide al juez de tutela, conceder el amparo “de manera definitiva, provisional o transitoria”(27) y, en consecuencia, ordenar el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a favor del señor Atilio Alberto De la Cruz Beltrán, como hijo interdicto de la señora Tilda Beltrán.
Mediante auto del 27 de agosto de 2014, el Juzgado Séptimo de Familia Oral de Barranquilla, avocó el conocimiento de la acción de tutela y ordenó vincular, en calidad de autoridad demandada, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, para que ejerciera sus derechos de defensa y contradicción.
Respuesta de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
Mediante escrito recibido por el juzgado el 3 de septiembre de 2014(28), el Subdirector Jurídico Pensional de la UGPP respondió la tutela y solicitó declarar su improcedencia. En particular, indicó que el actor cuenta con otros mecanismos de defensa judicial para controvertir los actos administrativos mediante los cuales se resolvió su petición de reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente.
En este orden de ideas, la entidad manifestó que el juez de tutela no tiene competencia para revocar, anular o dejar sin efectos un acto administrativo, pues es el juez contencioso administrativo el que está facultado para pronunciarse sobre su legalidad.
Por otra parte, manifestó que no se trata de un caso en el que excepcionalmente proceda la tutela, porque (i) no se requiere la intervención urgente del juez constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, debido a que el señor De la Cruz Beltrán “(...) tiene un hijo mayor que en la presente acción lo representa y que debe atender a su padre mientras que se resuelve el conflicto de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes”(29); (ii) el medio judicial ordinario es eficaz para salvaguardar los derechos fundamentales del representado; y (iii) corresponde al accionante ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para determinar con certeza si el señor De la Cruz Beltrán tiene derecho a la prestación pensional que reclama.
En sentencia del 10 de septiembre de 2014(30), el Juzgado Séptimo de Familia Oral de Barranquilla concedió el amparo de forma definitiva, con fundamento en los siguientes argumentos:
Primero, determinó que el actor es una persona con una discapacidad, motivo por el cual merece una especial protección constitucional. En particular, presenta una esquizofrenia indiferenciada, por lo que fue declarado interdicto por el Juzgado Noveno de Familia de Barranquilla, “(...) de lo que se infiere su impedimento para obtener su propio sostenimiento económico”(31).
Segundo, consideró el juez de primera instancia que, si bien las controversias relacionadas con el reconocimiento de una pensión sustitutiva se deben resolver por las jurisdicciones ordinaria laboral o contencioso administrativa, esta exigencia resulta desproporcionada para el señor De la Cruz Beltrán. Lo anterior ocurre porque está comprobado que no tiene ingresos económicos y se trata de una persona en situación de discapacidad, de manera que sus necesidades vitales desvirtúan la eficacia del medio ordinario. De ahí que la tutela sea procedente como mecanismo definitivo para salvaguardar los derechos del representado.
Tercero, determinó que en este caso se cumple con los requisitos para que el señor De la Cruz Beltrán obtenga el reconocimiento de la sustitución de la pensión que percibía la señora Tilda Beltrán. En efecto:
(i) No existe cónyuge o compañero permanente de la señora Beltrán, de manera que se trata de su único posible beneficiario.
(ii) El guardador informó que su representado dependía económicamente de la pensión de su madre, lo cual se probó mediante la sentencia de interdicción, en la que el juez manifestó que el señor De la Cruz Beltrán no tiene ingresos, vive solo, su lugar de habitación es pequeño y desaseado, y que su hijo y su hermana le proporcionan lo necesario para su subsistencia de forma discontinua.
(iii) Ante la disolución de la unión marital de hecho con la señora Arzuza Gómez, y la falta de capacidad económica del hijo, “(...) se debe acudir, según el orden de preferencia establecido en el artículo 416 del Código Civil, a la ascendiente de próximo grado que lo es (sic) la causante Tilda Beltrán Viuda de De la Cruz, quien en vida proveía de condiciones de subsistencia a su hijo discapacitado gracias a la mesada pensional adquirida (...) por cuanto a través de la sustitución pensional de la cual sería beneficiario directo el señor Atilio Alberto De la Cruz Beltrán como hijo inválido, que [sic]este lograría tener los recursos económicos necesarios para tener una vida digna y justa”(32).
(iv) Se trata de una persona con discapacidad mental absoluta, lo cual está probado con el informe pericial de psiquiatría rendido por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Para llegar a tal conclusión, el juez consideró que, al igual que los dictámenes expedidos por las juntas regionales de calificación de invalidez, se trata de una evaluación técnico-científica en la que se determinan “(...) la etiología, el diagnóstico y el pronóstico de la enfermedad que padece, con indicación de sus consecuencias en la capacidad para administrar sus bienes y disponer de ellos, de lo cual se puede colegir que el porcentaje de pérdida de capacidad laboral supera el 50%, que la invalidez es originada a causa de una enfermedad crónica de naturaleza biológica, psicológica y social, estructurada a partir del 15 de marzo de 1977”(33).
En consecuencia, el juzgado concedió el amparo y ordenó a la UGPP que expidiera las resoluciones definitivas de reconocimiento y pago de la pensión sustitutiva a favor de Atilio Alberto De la Cruz Beltrán, como hijo inválido de la causante Tilda Beltrán de De la Cruz.
Mediante oficio radicado el 8 de octubre de 2014(34), el subdirector jurídico pensional de la UGPP impugnó la sentencia de primera instancia. Para fundamentar el recurso, reiteró los argumentos contenidos en la contestación de la tutela, relativos a la improcedencia de la acción.
Además manifestó que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por el accionante, en razón a que la entidad encontró probado que no existía una dependencia económica del solicitante, porque tenía una unión marital de hecho vigente y un hijo, de manera que eran su descendiente y su compañera permanente, quienes estaban encargados de su sostenimiento.
Por otra parte, indicó que el accionante no aportó un dictamen de calificación de invalidez, que pudiera determinar su grado de pérdida de capacidad laboral.
Por último, solicitó que, en caso de que se ordenara el reconocimiento de la pensión, se concediera el amparo transitoriamente y se conminara al actor para que ejerciera el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. De este modo, sería el juez natural quien definiría si había lugar a la sustitución pensional.
En sentencia del 1º de diciembre de 2014(35), la Sala Segunda de Decisión Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, negó el amparo.
Lo anterior, por considerar que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional (en particular se cita la Sent. T-701/2008), el señor De la Cruz Beltrán no cumple con los requisitos para acceder al derecho a la pensión de sobreviviente. Específicamente, se requiere que el accionante demuestre (i) el parentesco, (ii) el estado de invalidez, y (iii) la dependencia económica respecto del causante.
El ad quem determinó que en este caso no se daban los requisitos para reconocer la pensión, por cuanto, a pesar de que se probó la discapacidad mental del interdicto, “(...) no aparece acreditada la fecha de su estructuración, por lo que se impone revocar el proveído impugnado y en su lugar no conceder el amparo solicitado”(36).
2. El 11 de agosto de 2014, el señor Atilio Alberto De la Cruz Gómez, obrando como guardador de su padre interdicto, interpuso acción de tutela contra la UGPP, por considerar vulnerados los derechos fundamentales de su representado al debido proceso, al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad, a la seguridad social y a la salud. Lo anterior, porque mediante distintos actos administrativos la entidad negó el reconocimiento de la sustitución pensional del señor De la Cruz Beltrán, como hijo inválido beneficiario de su madre fallecida, debido a que este (i) tenía derecho a recibir alimentos de otras personas, y (ii) no aportó un certificado de pérdida de capacidad laboral expedido por una junta regional de calificación.
El señor De la Cruz Beltrán padece de esquizofrenia indiferenciada y fue declarado interdicto por discapacidad mental absoluta mediante una decisión judicial. Tras la muerte de la pensionada Tilda Beltrán, el accionante solicitó a la UGPP el reconocimiento de la sustitución pensional a favor de su representado en calidad de hijo inválido, y pretendió probar la pérdida de capacidad laboral de su padre con la historia clínica, la sentencia de declaratoria de interdicción por discapacidad mental, y el dictamen pericial de Medicina Legal que sirvió como prueba en el proceso de interdicción.
No obstante, la entidad le indicó que tales documentos no eran suficientes para demostrar la invalidez, pues para el efecto era preciso aportar un dictamen de pérdida de capacidad expedido por una junta regional de calificación de invalidez, el cual constituye una prueba “idónea” para el reconocimiento de la sustitución pensional de los hijos inválidos. Además, la UGPP señaló que el señor De la Cruz Beltrán tenía un hijo y había tenido una compañera permanente, circunstancias que bastaban para desvirtuar la dependencia económica alegada, por cuanto estos estaban obligados a garantizar su sostenimiento.
El accionante pide al juez de tutela, conceder el amparo como mecanismo transitorio o definitivo y, por consiguiente, ordenar el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a favor del señor Atilio Alberto De la Cruz Beltrán, como hijo interdicto de la señora Tilda Beltrán.
3. La situación fáctica exige a la Sala determinar si procede la tutela para controvertir los actos administrativos mediante los cuales el fondo de pensiones decidió negar el reconocimiento de la sustitución pensional solicitada por el accionante, a pesar de que el actor podría acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para discutir su legalidad.
En caso de ser procedente, será preciso entrar a analizar el fondo del asunto, el cual plantea dos interrogantes que se explican a continuación.
4. En primer lugar, mediante los actos administrativos que resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución RPD009621 del 20 de marzo de 2014, se confirmó la decisión de negar el reconocimiento y pago de la sustitución pensional solicitada por el accionante, en razón a que no se había aportado un dictamen expedido por una junta regional de calificación de invalidez, en el que se determinara la disminución de la capacidad laboral del actor.
En efecto, a pesar de que el guardador presentó copias de la historia clínica, del informe de medicina legal que sirvió como prueba en el proceso de jurisdicción voluntaria, y de la sentencia de interdicción por demencia; la UGPP consideró que el mecanismo “idóneo” para probar la pérdida de capacidad del señor De la Cruz Beltrán era un dictamen expedido por una junta de calificación de invalidez.
La situación anterior, conlleva el siguiente problema: ¿se desconoce el derecho al debido proceso y, en particular, el principio de libertad probatoria, cuando un fondo de pensiones exige a un interdicto por discapacidad mental absoluta, presentar un certificado expedido por una junta regional de calificación de invalidez como único medio de prueba para demostrar la pérdida de capacidad requerida para ser beneficiario de la sustitución pensional de uno de sus padres?
5. En segundo lugar, las resoluciones mencionadas se fundamentaron, además, en que no estaba probada la dependencia económica del causante respecto de su madre, porque existían otras personas que legalmente le debían alimentos. En este orden de ideas, a pesar de que fueron aportadas dos declaraciones juramentadas en las que el hijo y la madre de este último afirmaban que el señor De la Cruz Beltrán dependía económicamente de Tilda Beltrán, la entidad consideró que, debido a que había un descendiente y existió una compañera permanente, estaba desvirtuada la dependencia económica alegada.
Los hechos antes descritos permiten formular esta pregunta: ¿se vulneran los derechos a la seguridad social y a la igualdad, cuando un fondo de pensiones niega el derecho a la sustitución pensional del hijo con discapacidad mental, con fundamento en una presunta falta de dependencia económica, debido a que existen parientes obligados a dar alimentos?
6. Para resolver los cuestionamientos planteados, se estudiarán los siguientes temas: i) la procedencia de la acción de tutela en el caso que se analiza; ii) la naturaleza del proceso de interdicción y el valor de las pruebas que se aportan en dicho trámite; iii) el principio de libertad probatoria como elemento del derecho fundamental al debido proceso; iv) el contenido del derecho a la seguridad social, en particular, en lo que tiene que ver con la sustitución pensional de los hijos con discapacidad; y v) se hará una breve referencia al derecho a la igualdad y las acciones afirmativas a favor de las personas en situación de discapacidad.
7. El artículo 86 de la Constitución establece la facultad que tiene toda persona para interponer la acción de tutela por sí misma o por quien actúe a su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados.
La legitimidad para el ejercicio de esta acción está prevista en el artículo 10(37) del Decreto 2591 de 1991, el cual establece que ésta puede ser presentada (i) directamente por el afectado, (ii) a través de su representante legal, (iii) por medio de apoderado judicial, o (iv) por medio de un agente oficioso(38).
8. El artículo 52 de la Ley 1306 de 2009(39) dispone que a las personas con discapacidad mental absoluta mayores de edad, que no estén sometidas a patria potestad, se les debe nombrar un curador, que se denomina guardador, el cual tiene a su cargo el cuidado del pupilo y la administración de sus bienes.
9. En este caso, el señor Atilio Alberto De la Cruz Gómez manifiesta expresamente que interpone la tutela en representación de su padre, y presenta la copia de la sentencia de interdicción, proferida por el Juzgado Noveno de Familia de Barranquilla el 19 de diciembre de 2013, en la que dicha autoridad judicial declaró la interdicción por discapacidad mental absoluta de su padre y lo designó como su guardador principal definitivo.
Por los anteriores motivos, el señor De la Cruz Gómez está legitimado para interponer la tutela en representación del señor Atilio Alberto De la Cruz Beltrán, de quien es guardador.
10. La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción, de ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en caso de que la transgresión del derecho alegado resulte demostrada(40).
Sobre el particular, el artículo 86 de la Constitución establece que la tutela procede contra cualquier autoridad pública. Por lo tanto, es posible concluir que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está legitimada por pasiva en el caso que se analiza.
11. El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución consagra el principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Del texto de la norma se evidencia que, si existen otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a ellos y no a la tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que debe conocer dentro del marco estructural de la administración de justicia, de un determinado asunto radicado bajo su competencia(41).
No obstante lo anterior, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 Superior y 6º del Decreto 2591 de 1991, aunque exista un mecanismo ordinario que permita la protección de los derechos que se consideran vulnerados, la tutela es procedente si se acredita (i) que el mecanismo no es idóneo ni eficaz, o (ii) que “siendo apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de la tutela”(42).
12. Con respecto al primer supuesto, la aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, en consideración a las características procesales del mecanismo y al derecho fundamental involucrado. Entonces, un medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado(43).
En relación con la procedencia de la tutela para controvertir actos administrativos, en Sentencia T-822 de 2002(44), esta corporación determinó que en ciertas circunstancias, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo idóneo.
En este orden de ideas, para determinar si esta acción principal es idónea, “se deben tener en cuenta tanto el objeto de la acción prevalente prima facie, como su resultado previsible, en relación con la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, dentro del contexto del caso particular”. (Negrillas en el texto original).
En esa medida, si el juez considera que en el caso concreto la preservación de la legalidad trae como resultado el restablecimiento pleno y oportuno de los derechos fundamentales vulnerados, la tutela es improcedente. En contraste, si advierte que el mecanismo de defensa judicial aparentemente prevalente no es idóneo para restablecer los derechos fundamentales vulnerados de manera eficaz y oportuna, la tutela es procedente.
En particular, la tutela puede desplazar a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la incidencia del tiempo sobre los derechos fundamentales, pues mientras que el juez administrativo se pronuncia sobre la legalidad de los actos supuestamente transgresores de las garantías fundamentales del accionante, la falta de protección efectiva y oportuna sobre el ejercicio de los derechos podría conllevar su afectación.
Lo anterior ocurre por alguna de las siguientes circunstancias:
b) porque para el momento en que el juez contencioso adopte una decisión, el ejercicio pleno del derecho fundamental vulnerado no puede restablecerse, y esta situación solo puede ser resarcida económicamente.”
13. En relación con el segundo supuesto, la Corte Constitucional ha establecido que cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio, debido a que existe un medio judicial principal, se debe demostrar que la intervención del juez constitucional es necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Tal perjuicio se caracteriza: “(i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad”(45).
Esta corporación se ha pronunciado en relación con la procedencia excepcional de la tutela para controvertir los actos administrativos que niegan el derecho a la sustitución pensional de los hijos con discapacidades, cuando se está ante la inminencia de un perjuicio irremediable.
Por ejemplo, en Sentencia T-401 de 2004(46) la Corte estudió la acción de tutela instaurada por una mujer en representación de su hermano interdicto por discapacidad mental contra Cajanal, con el fin de obtener el reconocimiento de la sustitución pensional como beneficiario de un hermano fallecido, de quien dependía económicamente.
En esa oportunidad, la Sala determinó que el accionante estaba en riesgo de sufrir un perjuicio irremediable con motivo de los hechos que dieron lugar a la interposición de la acción de tutela, puesto que (i) del reconocimiento de la sustitución pensional a la cual alegaba tener derecho, dependía la satisfacción de su derecho al mínimo vital, y (ii) se trataba de una persona con una discapacidad y de avanzada edad, motivo por el cual las autoridades estaban en la obligación constitucional de proteger sus derechos, “con especial celo y diligencia, sin oponer requisitos de tipo formal como obstáculo para cumplir con tal deber”.
Además, la Corte determinó que en consideración a las circunstancias particulares del peticionario, debía estudiarse la procedencia de la acción de tutela, no solo como mecanismo transitorio para prevenir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, sino como medida definitiva para garantizar a una persona en condición de debilidad manifiesta, los únicos ingresos con los que contaba para satisfacer sus necesidades más básicas de sustento y salud.
Adicionalmente, en Sentencia T-692 de 2006(47), la Corte conoció el caso de una mujer de 75 años, quien presentó la tutela contra el Fondo del Pasivo Pensional de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia. La entidad había negado el reconocimiento a la pensión sustitutiva como beneficiaria de su esposo pensionado fallecido, con fundamento en que la accionante había percibido la prestación por dos años y la regulación vigente al momento de la muerte del causante no preveía el reconocimiento de tal prestación de forma vitalicia.
En aquella ocasión, la Corte determinó que aunque los actos administrativos expedidos por la entidad demandada podían ser cuestionados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que la acción de tutela impetrada resultara procedente debía estarse ante la inminencia de un perjuicio irremediable que permitiera conceder el amparo.
Específicamente, estableció que cuando el accionante es una persona en situación de debilidad manifiesta, la evaluación sobre la inminencia de que ocurra un perjuicio irremediable es más amplia. Así pues, el demandante que presente tales circunstancias es beneficiario de una discriminación positiva, que consiste en que el examen sobre el acceso a los medios y recursos judiciales ordinarios, se hace en atención a las condiciones del asunto sometido a estudio del juez de tutela, a fin de conservar la igualdad material entre quienes aspiran a la solución de sus conflictos.
Por lo tanto, la Sala concluyó que las circunstancias particulares de la accionante demostraban que estaba ante la inminencia de un perjuicio irremediable y por tanto la tutela era procedente.
La Corte concedió el amparo de los derechos invocados, con fundamento en que se debía inaplicar la norma que preveía el reconocimiento de la sustitución pensional de forma temporal, por inconstitucionalidad manifiesta, anteriormente mencionada.
Además, se decidió que las órdenes tendrían un carácter definitivo porque a pesar de que ante la existencia de otros mecanismos judiciales de protección la tutela tiene naturaleza transitoria, dadas las circunstancias excepcionales del caso, relacionadas con el estado de debilidad manifiesta de la afectada, procedía la protección definitiva de los derechos fundamentales invocados.
14. En síntesis, cuando a pesar de que exista un mecanismo idóneo para obtener la protección de los derechos fundamentales invocados, la tutela se declara procedente para obtener el amparo ante la inminencia de que ocurra un perjuicio irremediable, por regla general las órdenes tienen un carácter transitorio con el fin de que el demandante acuda a los mecanismos principales de defensa para que se decida sobre sus pretensiones.
No obstante, si el peticionario está en situación de debilidad manifiesta, el juez constitucional realizará el examen de la transitoriedad de la medida, en atención a las particularidades del caso, en particular a la posibilidad de exigir al accionante que acuda después a los medios y recursos judiciales ordinarios. Así pues, el juez constitucional puede concluir que, dadas las circunstancias subjetivas del accionante, resulta desproporcionado imponerle la carga de acudir al mecanismo judicial principal.
15. En el caso que se analiza, de conformidad con el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra los actos administrativos proferidos por la UGPP, mediante los cuales se negó el reconocimiento del derecho a la sustitución pensional y se resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos, sería procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por haber sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse.
En este sentido, el medio de defensa principal parece ser idóneo porque, en caso de prosperar, se declararía la nulidad los actos administrativos, y si el demandante lo solicitara, a título de restablecimiento del derecho el juez valoraría las pruebas y establecería si en este caso se cumple con los requisitos previstos en la ley. Entonces, en caso de que el juez encontrara acreditados los presupuestos mencionados, podría ordenar a la UGPP expedir un nuevo acto en el que se reconociera el derecho a la sustitución pensional.
Así pues, a primera vista tanto el objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (prevalente para controvertir los actos administrativos que presuntamente violan las garantías del actor), como su resultado previsible, conllevarían el restablecimiento de los derechos del accionante.
16. No obstante, para su caso particular la prolongación del procedimiento contencioso afectaría desproporcionadamente el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados. En efecto, de las pruebas que obran en el expediente se puede deducir que la situación económica de sus familiares es precaria, y la falta de recursos amenaza su derecho fundamental al mínimo vital, porque su hijo apenas tiene recursos para proveerle lo necesario para vivir.
Además, del informe de la trabajadora social del Juzgado Noveno de Familia de Barranquilla que es citado en la sentencia de interdicción se puede deducir la amenaza del derecho fundamental a la salud del actor, quien a la fecha de la sentencia llevaba aproximadamente un año sin acudir al médico tratante.
Por consiguiente, la Sala considera que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es idóneo para conseguir el amparo inmediato de los derechos que se invocan en esta oportunidad. En consecuencia, ante la falta de claridad sobre la idoneidad del mecanismo principal, la tutela es procedente y en caso de que se amparen los derechos del accionante, las órdenes adoptadas tendrán un carácter definitivo.
17. Lo anterior sería suficiente para declarar que en este caso la tutela es procedente. No obstante, la Sala considera pertinente agregar que, en todo caso, de las pruebas aportadas al proceso se demuestra que se está ante la inminencia de que el accionante sufra un perjuicio irremediable.
Tal como se constata en la sentencia de interdicción proferida por el Juzgado Noveno de Familia de Barranquilla, en la cual se hace referencia al informe de la trabajadora social que fue solicitado en el proceso, el señor De la Cruz Beltrán soporta condiciones muy difíciles.
Específicamente la sentencia señala que en el informe mencionado se estableció (i) que el accionante vive solo en una vivienda pequeña, “sucia y desaseada”, (ii) que los que se acercan al presunto interdicto son únicamente su hijo y hermana para proporcionarle solo lo necesario para su subsistencia, (iii) que la familia está desintegrada, (iv) que a pesar de que el accionante necesita tratamiento médico regular, este no le ha sido proporcionando, lo cual se comprueba con el hecho de que sus medicamentos no han sido actualizados, (v) sus condiciones de vida “son muy malas, es atendido en forma no continua”, y (vi) existen problemas financieros no resueltos entre la hermana y el hijo, que hacen que el señor De la Cruz Beltrán “se encuentre desprotegido ya que carece de ingresos, depende económicamente de su familia para llevar una vida digna”.
De los hechos anteriores se demuestra que los derechos al mínimo vital y a la salud del accionante están sometidos a una amenaza a) que está por suceder pronto; b) que en caso de suceder, el menoscabo sería de gran intensidad; c) las medidas que se requieren para conjurar el posible perjuicio irremediable son urgentes; y d) la acción de tutela es impostergable a fin de garantizar que ésta sea adecuada para restablecer el orden social justo.
Además, en caso de que se concediera la tutela, las órdenes deberían tener un carácter definitivo, puesto que se trata de un sujeto de la tercera edad, con una discapacidad y que no percibe ningún ingreso. En este sentido, resulta procedente excepcionalmente el amparo definitivo, porque el deber de interponer la acción constituiría una carga desproporcionada que no tendría en cuenta las capacidades subjetivas del accionante.
El proceso de interdicción y el valor de las pruebas que se aportan en dicho trámite
18. El artículo 47 Superior dispone que el Estado tiene la obligación de adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran.
En cumplimiento del mandato mencionado, el Congreso profirió la Ley 1306 de 2009(48), la cual establece el deber de protección e inclusión social de toda persona con discapacidad mental y el régimen de la representación legal de “incapaces emancipados”, a través de guardas, consejerías y sistemas de administración patrimonial.
El artículo 5º de la normativa mencionada, establece que son obligaciones de la sociedad y del Estado, entre otros, la protección de las personas con discapacidad mental y la garantía del disfrute pleno de todos sus derechos, de conformidad con su capacidad de ejercicio.
Asimismo, los artículos 17 y 25 de la ley determinan que la interdicción es una medida de restablecimiento de derechos de quienes están en situación de discapacidad mental absoluta, es decir, quienes sufren una afección o patología severa o profunda de aprendizaje, de comportamiento, o de deterioro mental.
19. La interdicción por discapacidad mental absoluta se decreta en un proceso de jurisdicción voluntaria, en el que no se resuelve una controversia, sino que simplemente se declara que una persona no está en plenas condiciones mentales para desempeñarse por sí misma. El trámite se adelanta ante un juez de familia, de conformidad con las formalidades previstas en la Ley 1564 de 2012, “[p]or medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.
En particular, el artículo 586 del Código General del Proceso prevé unas reglas especiales para el proceso de jurisdicción voluntaria de interdicción de personas con discapacidad mental absoluta, de las cuales resultan relevantes las que se citan a continuación:
20. En relación con el certificado médico al que hace referencia la norma antes transcrita, el artículo 28 de la Ley 1306 de 2009 establece que en todo proceso de interdicción definitiva, se debe contar con un dictamen completo y técnico sobre la persona con discapacidad mental absoluta, realizado por un equipo interdisciplinario. En tal dictamen se debe precisar la naturaleza de la enfermedad, su posible etiología y evolución, las recomendaciones de manejo y tratamiento y las condiciones de actuación o roles de desempeño del individuo.
Sobre este tema, la Corte Constitucional ha determinado que, de conformidad con el artículo 228 de la Constitución -que establece el principio de instrumentalidad de las formas que rige la administración de justicia-, la exigencia de que la demanda en este tipo de procesos se acompañe de un certificado médico, no es una mera formalidad exigida por la ley procesal para su admisión(49).
En efecto, tal requisito “(i) constituye un soporte probatorio insustituible para que el juez competente tenga los elementos de juicio necesarios para proveer sobre la admisión de una demanda de interdicción; y, (ii) se erige en una garantía fundamental para el demandado, dado que no todas las personas deben soportar un proceso de esta naturaleza, sino solamente aquellas sobre las cuales se acredita una condición de discapacidad que amerite, por lo menos, la apertura del proceso”(50).
En ese orden de ideas, esta corporación ha determinado que el certificado médico exigido por la ley, no puede suplirse con otros medios probatorios, como por ejemplo testimonios, la epicrisis, o resúmenes finales de historias clínicas. Así pues, se trata “[d]el documento que acredita el estado de salud de una persona, constituyéndose en la prueba técnica o pericial que por anticipado debe llevarse al proceso a fin de darle soporte a la solicitud de interdicción, certificado que según se exige debe ser expedido bajo la gravedad del juramento, el cual se entiende prestado con la sola firma. Lo anterior no significa, sin embargo, que en el curso del proceso, el juez no pueda valorar la prueba pericial junto con otras (...)” (Negrillas en el texto original)(51).
21. En consecuencia, es posible concluir que el certificado médico que acompaña la demanda de interdicción es un dictamen pericial aportado por una parte al proceso, siempre que se realice de conformidad con los artículos 226 y 227 del Código General del Proceso.
Por tratarse de una prueba allegada en un proceso de jurisdicción voluntaria, el certificado médico no se somete a contradicción, de modo que el valor probatorio de la sentencia de interdicción en caso de que ésta se aporte a otro proceso, está dado por la validación que hace el juez de familia al dictamen. Lo anterior quiere decir que, la sentencia de interdicción puede ser presentada como prueba en otro proceso, y será válida siempre que la contraparte tenga oportunidad de controvertirla.
El principio de libertad probatoria como elemento del debido proceso
22. El artículo 29 de la Constitución Política dispone que las actuaciones judiciales y administrativas deben desarrollarse con respeto de las garantías inherentes al derecho fundamental del debido proceso.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado el contenido y alcance del derecho fundamental al debido proceso. En particular, en Sentencia T-001 de 1993(52), estableció que se trata del conjunto de garantías que protegen al ciudadano que se somete a cualquier proceso y aseguran la recta y cumplida administración de justicia, el respeto por la seguridad jurídica y la fundamentación de las resoluciones judiciales conforme a derecho. Así pues, es “debido” todo proceso que satisface los requerimientos, condiciones y exigencias para garantizar la efectividad del derecho material.
Asimismo, el debido proceso es un derecho fundamental con carácter vinculante para todas las autoridades (judiciales y administrativas), en razón a que tiene como fin proteger a las personas de arbitrariedades que se deriven del ejercicio del poder.
Específicamente, el derecho al debido proceso comporta la obligación correlativa a cargo de la administración, de llevar a cabo procesos justos y adecuados, lo cual implica que cada acto que se dicta en el curso de un procedimiento administrativo, debe observar las garantías procesales y los principios constitucionales que rigen la función pública (art. 209 superior)(53).
De ahí que, del debido proceso administrativo se deriven otros derechos para los administrados, tales como conocer las actuaciones de la administración, solicitar y controvertir las pruebas, ejercer con plenitud su derecho de defensa, impugnar los actos administrativos y gozar de todas las garantías establecidas en su beneficio(54).
23. La cláusula general de competencia prevista por los numerales 1º y 2º del artículo 150 de la Carta Política, radica en el Legislador la facultad de regular, entre otros, los procedimientos judiciales y administrativos.
Sobre el particular, esta corporación ha indicado que corresponde al Congreso regular los siguientes elementos procesales: (i) los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades; (ii) las etapas procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir en cada proceso; (iii) la radicación de competencias en una determinada autoridad judicial; (iv) los medios de prueba; y (v) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez y aún de los terceros intervinientes(55).
24. En ejercicio de la competencia antes descrita, se profirió la Ley 1437 de 2011(56), que regula, entre otros, el procedimiento administrativo. De conformidad con el artículo 40 de la normativa mencionada, durante la actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo en un procedimiento administrativo, se podrán aportar, pedir y practicar pruebas y serán admisibles todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento Civil.
Se debe entender que la remisión que se hace al Código de Procedimiento Civil, se dirige a los medios de prueba contenidos en el Código General del Proceso, que actualmente es la norma vigente que regula la materia.
En particular, el artículo 165 del Código General del Proceso(57) determina que son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualquier otro medio que sea útil para la formación del convencimiento del juez.
Adicionalmente, el artículo 176 del mismo Código(58) dispone que las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, y sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos.
La norma anterior reprodujo el artículo 187 del Código de Procedimiento Civil(59), cuyo alcance fue analizado por esta corporación en diversas oportunidades. Específicamente, la jurisprudencia constitucional ha determinado que el ordenamiento jurídico colombiano excluye el sistema de tarifa legal y adopta los principios de libertad probatoria y apreciación de la prueba según las reglas de la sana crítica.
Los principios mencionados aseguran la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, porque permiten que se realice una valoración crítica en la que se dé prevalencia a la verdad sobre las apariencias, y aseguran que las partes dispongan de una amplia libertad para que en las decisiones impere la justicia material(60).
25. En conclusión, el derecho al debido proceso, que también rige los procedimientos administrativos conlleva el respeto por las garantías previstas por la ley en el desarrollo del proceso. En particular, el procedimiento administrativo se rige por el principio de libertad probatoria, el cual constituye en una garantía procesal de aplicación inmediata que deriva del debido proceso en materia administrativa, y debe ser observado por la administración.
El principio de libertad probatoria en el procedimiento de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
26. De conformidad con el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 —que modificó el artículo 47 de la Ley 100 de 1993—, son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, entre otros, los hijos “inválidos” si dependen económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez.
La misma norma señala que para determinar cuándo hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, que dispone: “Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”.
El artículo 40 de esa normativa dispone que el estado de invalidez será determinado así: (i) por las empresas prestadoras de salud, las aseguradoras de riesgos laborales, o los fondos de pensiones, (ii) en caso de que haya discusión sobre la calificación, corresponderá a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional decidir el asunto, y (iii) si se apela la anterior decisión, resolverá la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
Las instancias anteriores adoptarán sus decisiones de conformidad con el manual único para la calificación de invalidez vigente a su realización. Este manual es expedido por el Gobierno Nacional y debe contemplar los criterios técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral.
27. Las normas antes citadas, deben ser analizadas en concordancia con el principio de libertad probatoria, que deriva del debido proceso administrativo. En efecto, aunque los artículos que regulan el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de un hijo en situación de discapacidad, señalan que es “inválido” quien presenta una pérdida de capacidad laboral superior al 50% y tal circunstancia se prueba mediante un dictamen expedido por las autoridades ya mencionadas, esto no obsta para que la autoridad administrativa admita la presentación de otros medios que sean igualmente conducentes para demostrar la pérdida de capacidad laboral y que la fecha de estructuración es anterior al fallecimiento del causante.
Así pues, si el hijo “inválido” ha sido declarado interdicto por discapacidad mental absoluta, es decir, un juez ha determinado que sufre una afección o patología severa o profunda que impide que administre sus bienes; tal decisión judicial y las pruebas que sirvieron como fundamento para adoptar dicha sentencia, deberán ser aceptadas, valoradas y controvertidas por la autoridad administrativa que conozca del procedimiento y resuelva la solicitud.
Desconocimiento del principio de libertad probatoria en el caso concreto
28. En el caso que se analiza, está demostrado que la UGPP expidió la Resolución RPD009621 del 20 de marzo de 2014, mediante la cual negó el reconocimiento y pago de la pensión solicitada, porque el peticionario no aportó un certificado de calificación de invalidez expedido por una junta regional, con el fin de demostrar su pérdida de capacidad laboral.
El acto administrativo mencionado fue confirmado por las resoluciones RPD012663 del 21 de abril de 2014 y RPD017526 del 3 de junio de 2014, que resolvieron los recursos de reposición y apelación elevados por el peticionario, respectivamente. En ambos actos, la UGPP indicó (i) que el señor De la Cruz Beltrán debía presentar un dictamen expedido por una junta regional de calificación, en el que se indicara un porcentaje de pérdida de capacidad y la fecha de estructuración, y (ii) que ese documento era el medio idóneo para determinar la “invalidez” que requiere la ley, con el fin de obtener el reconocimiento de la sustitución pensional a favor de un hijo en situación de discapacidad.
La Sala considera que, al exigir un dictamen expedido por una junta regional de calificación como único medio de prueba para demostrar la invalidez, la UGPP desconoció el principio de libertad probatoria, que como se estableció, es un elemento del derecho fundamental al debido proceso.
En este caso, la administración contó con los elementos que conducían a demostrar la pérdida de capacidad del señor De la Cruz Beltrán y omitió valorarlos. En particular, el solicitante aportó los siguientes documentos:
(i) Apartes de la historia clínica, en los que consta que el señor presenta esquizofrenia, la cual fue diagnosticada a partir del año 1985 y tratada hasta el mes de diciembre de año 2010(61).
(ii) Un certificado médico, suscrito por un psiquiatra del hospital que ha tratado la enfermedad, en el que se resume la información contenida en la historia clínica y se establece que el peticionario presenta esquizofrenia indiferenciada crónica(62).
(iii) Un informe pericial de psiquiatría que fue decretado por el Juzgado Noveno de Familia de Barranquilla, y practicado por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en el que la psiquiatra que realizó la valoración estableció que se trata de “(...) una persona con funcionamiento anormal , no acorde con los parámetros de la realidad externa, con compromiso de sus funciones mentales superiores, con una marcada ideación paranoide, con pérdida de la idea directriz y de las asociaciones normales, por todas estas consideraciones concluyo que el diagnóstico del examinado (...) es esquizofrenia indiferenciada, cuya etiología es biológica, psicológica y social, enfermedad crónica y que produce gran deterioro, lo que la hace patología de mal pronóstico. El examinado (...) no está en capacidad de administrar sus bienes, ni disponer de ellos”(63).
(iv) La sentencia de interdicción, en la que el Juzgado Noveno de Familia de Barranquilla encontró probado que el señor De la Cruz Beltrán padece de una “incapacidad mental”, motivo por el cual requiere que otros lo representen y administren sus bienes(64).
De los anteriores documentos es posible concluir: primero, que el señor Atilio Alberto de la Cruz Beltrán presenta una enfermedad crónica que presenta mal pronóstico; segundo, que la pérdida de capacidad laboral es significativa, pues no solo requiere de otras personas que lo representen y administren sus bienes, sino que está totalmente incapacitado para trabajar; y tercero, que la fecha de estructuración, por lo menos data de 1985, año en el que se diagnosticó la enfermedad (es decir, antes de que falleciera la madre pensionada).
29. La Sala observa que la UGPP vulneró el derecho fundamental al debido proceso del accionante, porque a pesar de que este presentó distintos documentos, que demostraban su pérdida de capacidad laboral, omitió contradecirlos y optó por descartarlos porque no se presentó un dictamen expedido por una junta de calificación de invalidez.
La actuación de la entidad demandada desconoció las garantías que rigen el procedimiento administrativo, y pretendió imponer un medio de prueba como el único conducente para demostrar la pérdida de capacidad laboral del accionante. Tal interpretación desconoce el principio de libertad probatoria que rige los trámites de esta naturaleza y, en esa medida, transgrede el derecho fundamental al debido proceso.
El derecho a la seguridad social y el principio de solidaridad.
30. El artículo 48 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental a la seguridad social y, específicamente, hace referencia a la seguridad social en pensiones. De conformidad con el artículo mencionado, la seguridad social tiene doble connotación i) se trata de un servicio público de carácter obligatorio, cuya cobertura se debe ampliar progresivamente y se encuentra bajo la dirección, coordinación y control del Estado, a quien corresponde desarrollarlo a través de leyes y, ii) es un derecho fundamental que se garantiza a todos los habitantes, cuyo contenido está íntimamente ligado la dignidad humana(65).
En relación con el primero de estos elementos, el artículo 48 Superior dispone que los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a cualquier tipo de prestación y, en particular, la pensión de sobrevivencia, serán los establecidos por las leyes del sistema general de pensiones.
31. El artículo 48 Superior y el artículo 2º de la Ley 100 de 1993 establecen que el servicio público de seguridad social se debe prestar con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Para el caso que se analiza, resultan relevantes los dos últimos.
El principio de universalidad conlleva que se proteja a todas las personas, sin ninguna discriminación y en todas las etapas de la vida.
Este principio se ve reflejado en el objeto del sistema general de pensiones, que tiene como finalidad (i) garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de pensiones y prestaciones, y (ii) propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones(66).
Por otra parte, artículo 2º de la Ley 100 de 1993 define la solidaridad como la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades, bajo el principio de cooperación del más fuerte hacia el más débil. De ahí que, el Estado tenga la obligación de garantizar la solidaridad en el régimen de Seguridad Social mediante la participación, control y dirección del mismo. Adicionalmente, los recursos provenientes del erario en el sistema deben destinarse siempre a los grupos de población más vulnerables.
32. Los principios de universalidad y solidaridad que rigen la seguridad social llevaron al legislador a consagrar la pensión de sobrevivientes, la cual tiene como finalidad proteger a los beneficiarios del trabajador de las contingencias generadas por su muerte. En efecto, se trata de una prestación que se reconoce a quien dependía económicamente de una persona pensionada o afiliada al sistema general de seguridad social en pensiones, con el fin de que enfrente el desamparo resultante de su deceso(67).
Los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003, que modificaron los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, prevén el derecho a la pensión de sobrevivientes, determinan quiénes pueden ser beneficiarios de esta prestación y cuáles son los requisitos para su reconocimiento.
La norma diferencia dos posibles condiciones del causante al momento de su muerte: ser afiliado al sistema o pensionado. Las prestaciones a las que pueden acceder los beneficiarios que dependían del trabajador fallecido son distintas dependiendo de si se trata de un afiliado o un pensionado, pues los beneficiarios del primero acceden a la pensión de sobrevivientes y los del segundo a la sustitución pensional.
La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la sustitución pensional “(...) es un derecho que permite a una o varias personas entrar a gozar de los beneficios de una prestación económica antes percibida por otra, lo cual no significa el reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando de este derecho”(68), y la pensión de sobrevivientes es aquella que “propende porque la muerte del afiliado no trastoque las condiciones de quienes de él dependían”(69).
En este sentido, el artículo 12 de la Ley 797 de 2003 dispone que tienen derecho a la pensión de sobrevivientes los miembros del grupo familiar (i) del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca, y (ii) del afiliado al sistema fallezca bajo ciertas circunstancias y acredite un tiempo de cotización específico.
Entonces, para obtener el reconocimiento de la sustitución pensional no hay lugar a exigir determinadas semanas de cotización o fidelidad al sistema, y basta con que el causante tuviera ese derecho pensional, para que los miembros del grupo familiar estén legitimados para reemplazarlo(70).
Para resolver el caso objeto de estudio es pertinente hacer referencia al literal c), según el cual son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes “[l]os hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez”. (Negrillas fuera del texto).
De conformidad con las normas descritas, la Corte(71) ha establecido que, para obtener la sustitución pensional o la pensión de sobrevivientes, los hijos “inválidos” deben acreditar: i) el parentesco, ii) el estado de “invalidez” del solicitante y iii) la dependencia económica respecto del causante.
Desconocimiento del derecho a la seguridad social cuando se exige que se prueben circunstancias adicionales a las que están previstas en la ley.
33. Tal como se estableció, el Legislador tiene a su cargo el desarrollo del servicio público y derecho a la seguridad social. En ejercicio de dicha competencia, el Congreso profirió la Ley 797 de 2003, en la que fijó los requisitos para que los hijos en condición de discapacidad accedan al derecho a la sustitución pensional.
Así pues, el Congreso determinó que el hijo de un pensionado, que presente una pérdida de capacidad superior al 50% y dependiera económicamente de su padre fallecido, tiene derecho a la sustitución pensional. Lo anterior implica que en el trámite que se adelante para decidir sobre una solicitud de este tipo, los fondos de pensiones solamente verifican que se cumpla con los presupuestos contenidos en la norma y no están facultados para exigir que se acrediten condiciones adicionales a las que fueron previstas por el legislador.
Por ende, cuando un fondo de pensiones exige que se acredite una circunstancia diferente del parentesco, la pérdida de capacidad laboral y la dependencia económica —entendida como no tener ingresos adicionales—, transgrede el derecho fundamental a la seguridad social.
34. En el caso objeto de estudio, las resoluciones de la UGPP negaron el reconocimiento de la sustitución pensional al accionante en consideración a que no estaba probada la dependencia económica del beneficiario respecto de su madre, porque existían otras personas que legalmente le debían alimentos. En efecto, a pesar de que fueron aportadas dos declaraciones juramentadas en las que el hijo y la madre de este(72) afirmaban que el señor De la Cruz Beltrán dependía económicamente de Tilda Beltrán, la entidad consideró que, debido a que había un descendiente y existió una compañera permanente, estaba desvirtuada la dependencia económica alegada.
Entonces, a pesar de que se presentaron declaraciones juramentadas en las que se probó la dependencia económica del hijo respecto de la causante, la entidad no las valoró y adujo que tal requisito no estaba probado porque había personas que legalmente debían alimentos al beneficiario.
La Sala advierte que la argumentación de la UGPP no es admisible, por tres razones:
Primero, en razón a que la dependencia económica a la que hace referencia la ley, consiste en no tener ingresos adicionales a los que percibía el causante. En este orden de ideas, la UGPP confunde los ingresos con el derecho de alimentos. Este último es aquel que le asiste a una persona para reclamar de quien está obligado legalmente a darlos, lo necesario para su subsistencia, cuando no está en capacidad de procurársela por sus propios medios(73).
Por consiguiente, el hecho de que el hijo en situación de discapacidad tenga derecho a recibir alimentos, no puede ser considerado como un “ingreso” adicional que percibiera al momento en que su madre falleció, pues la posibilidad de reclamar el pago de tal acreencia no tiene ninguna relación con la percepción de ingresos al momento de la muerte del causante.
Segundo, porque el hecho de que alguien deba alimentos a la persona con discapacidad no significa que esta última no dependa económicamente de alguien más. Así, cuando la entidad afirma que el accionante no dependía económicamente de la causante porque según la ley algunos familiares están obligados a darle alimentos, incurre en una falacia, porque de dicho deber legal no se sigue que el hijo con discapacidad efectivamente recibiera un dinero a título de alimentos y no se desvirtúa que su sostenimiento estuviera a cargo del causante.
Tercero, debido a que desconoce los requisitos fijados por la Ley 797 de 2003, porque en la práctica impone una carga adicional al hijo con discapacidad, quien debería demostrar además, que no existe alguna persona que legalmente le daba alimentos.
En consecuencia, cuando se exige que no exista alguna persona obligada a dar alimentos a la persona con discapacidad, se establece un nuevo requisito que no fue previsto por el legislador, y de esa manera se transgrede el derecho fundamental a la seguridad social. En este sentido, la UGPP vulneró esta garantía al señor De la Cruz Beltrán, quien de conformidad con la ley, solo debía probar que concurrían los requisitos previstos en las normas antes reseñadas.
35. Además, la Sala encuentra probado que en este caso el accionante acreditó los requisitos previstos por la ley para ser beneficiario del derecho a la sustitución pensional, veamos:
En primer lugar, se probó el parentesco. En efecto, a la solicitud de pensión de sobrevivientes se anexaron las copias de la Partida de Bautismo, la cédula de ciudadanía y el registro de defunción de la señora Tilda Beltrán viuda de De la Cruz(74), y del registro civil de nacimiento y la cédula de ciudadanía de Atilio Alberto De la Cruz Beltrán; mediante los cuales se demostró que el señor Atilio Alberto De la Cruz Beltrán es hijo de Tilda Beltrán, quien percibía una pensión de vejez reconocida a partir del 1º de mayo de 1989.
En segundo lugar, se demostró la pérdida de capacidad, pues de las pruebas aportadas, es posible deducir que el accionante presenta una discapacidad mental absoluta, generada por una enfermedad que fue diagnosticada a partir del año 1985 y que tal situación produjo su declaratoria de interdicción (ver fundamento 11 de esta sentencia).
En tercer lugar, el accionante acreditó la dependencia económica respecto de su madre fallecida, mediante los siguientes documentos:
(i) Las declaraciones juramentadas de su hijo(75) y de la madre de este último(76), en las que ambos afirmaron que el señor De la Cruz Beltrán vivió con la señora Tilda Beltrán y dependió económicamente de ella hasta su fallecimiento.
(ii) La historia clínica, de la que se evidencia que el accionante vivía con su madre y ésta lo acompañaba a las citas médicas en el periodo en el que fue atendido por su enfermedad, esto es, desde el año 1977 hasta el año 2010(77).
(iii) La sentencia de interdicción(78), en la que se estableció que en la visita realizada por la trabajadora social del Juzgado Noveno de Familia de Barranquilla se demostró: a) que el señor Atilio Alberto De la Cruz Beltrán vive solo y depende económicamente de la caridad de sus familiares, b) existen problemas económicos sin resolver entre la hermana del accionante y el hijo de este, en relación con las propiedades que dejó la señora Tilda Beltrán, y c) a la fecha de la decisión judicial, se puedo constatar que el accionante no había asistido a una cita médica desde hacía un año.
36. En conclusión, los documentos que el peticionario anexó a la solicitud presentada a la UGPP, eran suficientes para probar que en su caso concurrían los requisitos contenidos en la ley para obtener el reconocimiento del derecho a la sustitución pensional.
Por consiguiente, esta Sala de Revisión dejará sin efecto las resoluciones expedidas por la UGPP, mediante las cuales se negó el reconocimiento de la prestación referida y ordenará a la entidad proferir un nuevo acto administrativo en el que reconozca el derecho a la sustitución pensional del señor Atilio Alberto De la Cruz Beltrán, como hijo en condición de discapacidad, beneficiario de la señora Tilda Beltrán.
Breve referencia al derecho a la igualdad y las acciones afirmativas a favor de las personas en situación de discapacidad
37. De conformidad con el Preámbulo de la Constitución, la igualdad constituye uno de los valores fundantes del Estado colombiano. Además, el artículo 13 superior prevé el derecho a la igualdad en sus dos facetas: formal y material.
Desde el punto de vista formal, esta prerrogativa comporta la obligación de tratar a todos los individuos con la misma consideración y reconocimiento. En ese sentido, el Estado tiene el deber de abstenerse de concebir normas, diseñar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas, o adoptar decisiones e interpretaciones del derecho, que conduzcan a agravar o perpetuar la situación de exclusión, marginación o discriminación de grupos tradicionalmente desventajados en la sociedad(79).
Por otra parte, la igualdad en sentido material apunta a superar las desigualdades que afrontan las personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta, o ciertos grupos tradicionalmente discriminados o marginados. Para lograr esta finalidad, el Estado tiene la obligación de adoptar acciones afirmativas, es decir, medidas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades que los afectan, o de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado, tengan una mayor representación, y así, estén en condiciones de igualdad en dignidad y derechos(80).
38. La Corte(81) ha señalado que la omisión del Estado de adoptar medidas diferenciales a favor de grupos vulnerables, marginados o históricamente discriminados, vulnera su derecho a la igualdad.
En relación con los sujetos con discapacidad mental, el artículo 5º de la Ley 1306 de 2009, establece que son obligaciones de la sociedad y del Estado colombiano en relación con este grupo, entre otros, garantizar el disfrute pleno de todos sus derechos e implementar acciones afirmativas que promuevan la igualdad real.
En concordancia con lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que, cuando se omite implementar acciones afirmativas en favor de este grupo que merece especial protección, se incurre en una forma de discriminación, debido a que tal omisión perpetúa la estructura de exclusión social e invisibilidad a la que han sido sometidas históricamente las personas en condición de discapacidad, y obstaculiza el ejercicio pleno de sus derechos fundamentales(82).
39. En el caso que se analiza, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión a favor del accionante, en consideración a que (i) el único medio conducente para probar la pérdida de capacidad laboral un dictamen expedido por una junta de calificación de invalidez, y (ii) el accionante tenía un hijo y había tenido una compañera permanente, motivo por el cual era posible concluir que existían personas que le debían alimentos y, por tanto, no dependía económicamente de su madre fallecida.
De conformidad con las obligaciones que impone el derecho a la igualdad al Estado y a la sociedad, los actos administrativos proferidos por la UGPP desconocieron la obligación a su cargo de proteger a las personas que presentan una discapacidad mental. En efecto, el fondo de pensiones estableció unos requisitos que no estaban previstos por el legislador y de este modo entorpeció el reconocimiento de una prestación a la que tenía derecho un sujeto con discapacidad mental, que según la Constitución y las leyes, merece una protección especial.
Por consiguiente, la UGPP vulneró el derecho fundamental a la igualdad del accionante, porque al exigir unos requisitos que no estaban previstos por el legislador, impidió que accediera a una prerrogativa que tiene por objeto proteger a un grupo vulnerable y superar las desigualdades que se presentan como consecuencia de la imposibilidad que tienen las personas con un alto grado de falta de capacidad laboral, de percibir ingresos.
— Un fondo de pensiones desconoce el derecho al debido proceso y en particular el principio de libertad probatoria, cuando exige a un interdicto por discapacidad mental absoluta, presentar un certificado expedido por una junta regional de calificación de invalidez, como único medio de prueba para demostrar la pérdida de capacidad requerida para ser beneficiario de la sustitución pensional de uno de sus padres.
Lo anterior ocurre porque conforme al principio de libertad probatoria que rige los procedimientos administrativos, los fondos de pensiones no pueden imponer un medio de prueba como el único adecuado para demostrar la pérdida de capacidad laboral y deben admitir la presentación de otros medios que sean igualmente conducentes para demostrar la pérdida de capacidad laboral y que la fecha de estructuración fue anterior a la muerte del causante.
En este sentido, la UGPP vulneró el derecho fundamental al debido proceso del señor Atilio Alberto De la Cruz Beltrán y en particular, el principio de libertad probatoria, porque a pesar de que este presentó distintos documentos que demostraban su pérdida de capacidad laboral, omitió contradecirlos y optó por descartarlos con fundamento en que no se presentó un dictamen expedido por una junta de calificación de invalidez.
— Un fondo de pensiones vulnera el derecho a la seguridad social, cuando niega el derecho a la sustitución pensional del hijo con discapacidad mental, con fundamento en una presunta falta de dependencia económica, debido a que existen parientes obligados a dar alimentos.
En efecto, en el trámite que se adelanta para decidir sobre una solicitud de este tipo, los fondos de pensiones solamente verifican que se cumpla con los presupuestos contenidos en la norma y no están facultados para exigir que se acrediten condiciones adicionales a las que fueron previstas por el legislador. Por consiguiente, cuando se exige que no exista alguna persona obligada a dar alimentos a la persona con discapacidad, se establece un nuevo requisito, que no fue previsto por la ley y así se vulnera el derecho fundamental a la seguridad social.
En particular, la UGPP desconoció el derecho fundamental a la seguridad social del señor De la Cruz Beltrán porque ignoró los requisitos fijados por la Ley 797 de 2003 y exigió que demostrara un requisito adicional que no estaba previsto en ésta para obtener el derecho a la sustitución pensional.
— De conformidad con las obligaciones que impone el derecho a la igualdad al Estado y a la sociedad, los actos administrativos proferidos por la UGPP desconocieron la obligación a su cargo de proteger a las personas que presentan discapacidad mental.
Así pues, cuando un fondo de pensiones exige unos requisitos que no están previstos por el legislador, e impide que una persona con una discapacidad acceda a una prerrogativa que tiene por objeto proteger a un grupo vulnerable y superar las desigualdades que se presentan como consecuencia de la imposibilidad que tienen las personas con un alto grado de discapacidad de percibir ingresos, viola su derecho fundamental a la igualdad.
41. Por otra parte, de las pruebas aportadas al proceso, en particular el informe de la trabajadora social citado por la sentencia de interdicción, la Sala advirtió que a la fecha de esa providencia, el señor Atilio Alberto De la Cruz Beltrán no había recibido atención médica hacía un año.
En esa medida, se debe resaltar que el hecho de que se conceda la pensión de sustitución, no excluye la solidaridad que le debe su núcleo familiar. En ese orden de ideas, el hijo del accionante, su hermana y los demás potenciales obligados a dar alimentos, deben cumplir con sus deberes, los cuales incluyen asistir al accionante en sus necesidades, asegurarse de que sea tratado médicamente y posibilitar su vida digna.
42. Según el artículo 18(83) de la Ley 1306 de 2009, corresponde al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por intermedio del defensor de familia, prestar asistencia personal y jurídica a los sujetos con discapacidad mental absoluta de cualquier edad, de oficio o por denuncia que cualquier persona haga ante la entidad.
Además, de conformidad con la disposición mencionada, las normas sobre vulneración de los derechos, procedimientos y medidas de restablecimiento de los derechos contenidas en la Ley 1098 de 2006, “[p]or la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”, son aplicables a las personas con discapacidad mental absoluta, en cuanto sean pertinentes y adecuadas a su situación. Por consiguiente, las normas relativas a la competencia para promover los procesos de restablecimiento de derechos (arts. 96 a 99(84) de dicha normativa), son aplicables ante la posible vulneración de las garantías de las personas con este tipo de discapacidad.
En consecuencia, la Corte instará al ICBF, para que verifique si el hijo del accionante está cumpliendo con sus obligaciones como guardador principal de su padre, y en caso de que no sea así, informe de la situación al defensor de familia del lugar de residencia del señor De la Cruz Beltrán, para que, si lo considera pertinente, este último (i) adelante un proceso de restablecimiento de derechos y, (ii) promueva un proceso de remoción de guardador.
43. Por ende, es preciso confirmar la decisión de primera instancia, proferida por el Juzgado Séptimo de Familia Oral de Barranquilla, que concedió el amparo de forma definitiva, pero por las razones contenidas en esta sentencia.
1. REVOCAR la decisión adoptada por la Sala Segunda de Decisión Civil, Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, el 1º de diciembre de 2014, que revocó la sentencia de primera instancia que concedió la tutela. En su lugar, CONFIRMAR la sentencia del 10 de septiembre de 2014, proferida por el Juzgado Séptimo de Familia Oral de Barranquilla, por las razones contenidas en esta providencia.
2. ADVERTIR al señor Atilio Alberto De la Cruz Gómez, que de acuerdo con el principio de solidaridad tiene a su cargo la obligación de suministrar la subsistencia de su padre, quien no puede hacerlo por sí mismo. Lo anterior implica asistir al accionante en sus necesidades y asegurarse de que sea tratado médicamente.
3. INSTAR al ICBF, para que verifique si el hijo del accionante está cumpliendo con sus obligaciones como guardador principal de su padre, y en caso de que no sea así, informe de la situación al Defensor de Familia del lugar de residencia del señor De la Cruz Beltrán, para que, si lo considera pertinente, este último (i) adelante un proceso de restablecimiento de derechos y, (ii) promueva un proceso de remoción de guardador.
(1) A folio 20 del cuaderno de primera instancia, se encuentra la copia de la cédula de ciudadanía del señor Atilio Alberto De la Cruz Beltrán, en la que consta que nació el 20 de octubre de 1950.
(2) A folio 37 ibídem, se encuentra la copia del registro civil de nacimiento de Atilio Alberto De la Cruz Beltrán, en el que consta la identidad de sus padres.
(3) A folio 21 ibídem, se encuentra la copia de la cédula de ciudadanía del señor Atilio Alberto De la Cruz Gómez.
(4) A folio 42 ibídem, se encuentra la copia del registro civil de nacimiento de Atilio Alberto De la Cruz Gómez, en el que consta la identidad de sus padres.
(5) A folio 44 ibídem, se encuentra una certificación del 21 de enero de 2014, expedida por un médico psiquiatra del Hospital Universitario C.A.R.I. E.S.E.
(6) Folio 63 ibídem, historia clínica, informe del 10 de abril de 1985. En el informe médico no está identificada la persona que lo realizó.
(7) Folios 30-33, ibídem.
(8) A folio 27 ibídem, se encuentra la copia del registro de defunción de la señora Tilda Beltrán viuda de De la Cruz, Nº 06859914, correspondiente al Certificado de Defunción Nº 80823940-5 (Notaría 10 de Barranquilla).
(9) Se trata del proceso identificado con el número de radicado 08001311000920130030000. Consultado en el sistema de consulta de procesos de la rama judicial.
(10) Folios 39-40, ibídem.
(11) Folios 79-81 ibídem. En esta sentencia se decide: “1. Declárese la Interdicción por discapacidad mental absoluta, al (sic) señor Atilio Alberto De La Cruz Beltrán. // 2. Declárese que el señor Atilio Alberto De La Cruz Beltrán, no tiene libre administración de sus bienes.// 3. Desígnese al hijo, señor Atilio Alberto De La Cruz Gómez como guardador definitivo principal del señor Atilio Alberto De La Cruz Beltrán, y a la hermana, señora Margarita Eloísa De La Cruz Beltrán como guardadora definitiva suplente, quienes lo representarán en sus actos judiciales y extrajudiciales. Déseles la debida posesión y discernimiento del cargo”. (Fl. 81)
(12) La sentencia de interdicción hace referencia a un certificado expedido por el psiquiatra Carlos H. Borges, pero el documento mencionado no se encuentra en el expediente.
(13) En el dictamen mencionado se establece que el señor Atilio Alberto De la Cruz Beltrán es “una persona con funcionamiento anormal, no acorde con los parámetros de la realidad externa, con compromiso de sus funciones mentales superiores, con una marcada ideación paranoide, con pérdida de la idea directriz y de las asociaciones normales, por todas estas consideraciones, concluyo que el del examinado (...) es esquizofrenia indiferenciada, cuya etiología es biológica, psicológica y social, enfermedad crónica y que produce gran deterioro, lo que la hace patología de mal pronóstico. El examinado (...) no está en capacidad de administrar sus bienes, ni disponer de ellos”.
(14) El informe de la trabajadora social no está en el expediente del proceso de tutela, pero su contenido es referido en detalle en la sentencia de interdicción.
(15) Radicada con el Nº 2014-514-015323-2. Folios 7-17, ibídem. Esta solicitud fue acompañada de los siguientes anexos: (i) formulario único de solicitudes prestacionales; (ii) poder especial otorgado por el guardador (Atilio Alberto De la Cruz Gómez) al abogado Juan Heredia Fernández, (iii) copia del acta de posesión de Atilio Alberto De la Cruz Gómez como curador provisional del señor De la Cruz Beltrán, del 11 de septiembre de 2013, proferida por el Juzgado Noveno de Familia de Barranquilla, (iv) copia del Registro de Defunción de la señora Tilda Beltrán viuda de De la Cruz, Nº 06859914 y del Certificado de Defunción Nº 80823940-5 del 23 de enero de 2011 (Notaría 10 de Barranquilla), (v) cédula de ciudadanía de Tilda Beltrán, (vi) Copia de la Resolución Nº 007580 del 26 de octubre de 1992, mediante la cual se reconoce la pensión de jubilación a favor de la señora Tilda Beltrán de De la Cruz a partir 1º de mayo de 1989, (vii) copia de la Partida de Bautismo de Tilda Elena Beltrán Méndez, nacida el 12 de abril de 1926, (viii) copia del registro civil de nacimiento de Atilio Alberto De la Cruz Beltrán, (ix) copia del auto admisorio de la demanda de interdicción, en el que se decreta la interdicción provisoria y se designa como curador provisional al señor Atilio Alberto De la Cruz Gómez (x) copia del registro civil de nacimiento del señor Atilio Alberto De la Cruz Gómez, hijo de Atilio Alberto De la Cruz Beltrán y Judith Gómez, (xi) certificación del 21 de enero de 2014 de médico psiquiatra en la que determina que el señor De la Cruz Beltrán presenta esquizofrenia indiferenciada crónica desde el año 1985 (xii) copia del informe pericial de psiquiatría proferido por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses de la ciudad de Barranquilla (xiii) acta de la declaración juramentada del señor De la Cruz Gómez ante la Notaría Segunda de Barranquilla, en la que afirma que su padre vivía y con la señora Tilda Beltrán de De la Cruz, y dependía económicamente de ella.
(16) No se encuentra ningún escrito que demuestre el requerimiento realizado por la UGPP.
(17) Folios 75-76 ibídem.
(18) Folios 83-85 ibídem.
(19) Folio 84R ibídem.
(20) Folios 88-95 ibídem. El escrito no tiene fecha de radicación.
(21) A pesar de que en el registro civil de nacimiento de Atilio Alberto De la Cruz Gómez figura como madre la señora Judith Gómez Arzuza, en el trámite del reconocimiento pensional se hace referencia a la misma señora, con el nombre Amparo Judith Arzuza Gómez.
(22) A folio 97 ibídem, se encuentra la declaración extrajudicial de “Amparo Judith Arzuza Gómez”, ante el Consulado de Colombia en Maracaibo en la que manifiesta lo siguiente: “(...) que de la relación sexual entre el señor Atilio Alberto De la Cruz Beltrán (...) y yo nació nuestro hijo Atilio Alberto De la Cruz Gómez el día 19 de enero de 1972 (...) por lo anterior aclaro que en ningún momento hemos llegado a tener vida marital alguna y que de la misma se haya creado patrimonio alguno. Asimismo, declaro que mi domicilio actual es Barrio la gran sabana, calle 155 con vereda 56, Municipio San Francisco, Estado Zulia, Venezuela, desde el año 2004 hasta la presente fecha, de igual manera expreso que el señor Atilio Alberto De la Cruz Beltrán (...) padece de una enfermedad de Esquizofrenia y siempre ha estado conviviendo y dependiendo económicamente bajo el mismo techo y lecho mientras estuvo en vida de su madre Tilda Beltrán viuda de De la Cruz (...) y también declaro que no convivo con el señor desde el año 1972 y no hemos tenido vida marital”.
(Manifiesta no saber firmar)”.
(23) Folios 100-103, ibídem.
(24) Folio 103, ibídem.
(25) Folios 105-107, ibídem.
(26) Folio 106, ibídem.
(27) Folio 5, ibídem.
(28) La contestación de la UGPP se encuentra a folios 144-147 ibídem.
(29) Folio 146R, ibídem.
(30) Folios 171-179, ibídem.
(31) Folio 177, ibídem.
(32) Folio 178, ibídem
(33) Folio 178, ibídem.
(34) Folios 190-193, ibídem.
(35) Folios 4-10, cuaderno de segunda instancia.
(36) Folio 10, cuaderno de segunda instancia.
(37) ART. 10.—Legitimidad e interés. “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
(38) Sentencia T-531 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(39) “Por la cual se dictan normas para la protección de personas con discapacidad mental y se establece el régimen de la representación legal de incapaces emancipados”.
(40) Ver sentencias T-1015 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-780 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(41) En Sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior. Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones”.
(42) Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(43) Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(44) M.P. Rodrigo Escobar Gil. Esta decisión fue reiterada por la Sentencia T-892A de 2006.
(45) Sentencia T-896 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(48) “Por la cual se dictan normas para la protección de personas con discapacidad mental y se establece el régimen de la representación legal de incapaces emancipados”.
(49) En particular, en la Sentencia T-1103 de 2014 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte Constitucional estudió la tutela instaurada por una mujer contra el Juzgado 10º de Familia de Bogotá, por considerar que el auto mediante el cual se decretó su interdicción provisional y designó como curadora a su hermana, había incurrido en una vía de hecho, por cuanto los demandantes en el proceso de jurisdicción voluntaria de interdicción por discapacidad mental, no aportaron un certificado médico que acreditara su estado de salud. Además, la accionante afirmaba que mediante un dictamen de Medicina Legal, practicado con posterioridad a que se decretara su interdicción provisional, se había demostrado su sanidad mental. La Sala Novena de Decisión concluyó que la Juez 10 de Familia de Bogotá incurrió en una vía de hecho porque admitió una demanda de interdicción por demencia sin que ésta estuviera acompañada de un certificado médico, y omitió notificar el auto admisorio de la demanda de interdicción a quien sería declarada interdicta, a pesar que desde hacía aproximadamente 8 años no presentaba una crisis de esquizofrenia.
(50) Sentencia T-1103 de 2014.
(52) Magistrado Ponente: Jaime Sanín Greiffenstein. El contenido de la decisión mencionada ha sido reiterado en sentencias T-345 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-731 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-242 de 2010 M.P. Mauricio González Cuervo, entre otras.
(53) Sobre el particular, se puede consultar la Sentencia C-640 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(54) Sentencia T-746 de 2005; M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Aquella decisión es reiterada en la sentencia C-1189 de 2005; M.P. Huberto Antonio Sierra Porto.
(55) Ver Sentencia C-183 de 2007; M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(56) Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(57) ART. 165.—“Medios de prueba. Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez.
(58) ART. 176.—“Apreciación de las pruebas. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos.
(59) ART. 187.—“Apreciación de las pruebas. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos.
(60) Ver sentencias C-243 de 2001 y T-1066 de 2007; M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(61) Folios 45-63, cuaderno de primera instancia.
(62) Folio 44, cuaderno de primera instancia.
(63) Folios 70-71, cuaderno de primera instancia.
(64) Folios 79-81, cuaderno de primera instancia.
(65) Ver la Sentencia T-658 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(66) El objeto del sistema general de pensiones está definido en el artículo 10 de la Ley 100 de 1993.
(67) Ver las sentencias C-1176 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-002 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell; y C-1094 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(68) Sentencia T-431 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(69) Sentencia T- 957 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(70) Ver Sentencia T-597 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(71) Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-941 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-595 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; y T-674 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(72) En la declaración juramentada que obra a folio 97 del Cuaderno Principal, consta que en la ciudad de Maracaibo, el 14 abril 2014 compareció ante el cónsul de Colombia en aquella ciudad, la señora Amparo Judith Arzuza Gómez identificada con cédula de ciudadanía 22417008, quien manifestó no saber firmar. En este orden de ideas, a pesar de que la declaración no está suscrita, la autoridad dio fe pública de que quien compareció a rendir la declaración extra proceso fue la señora Arzuza Gómez. Por lo tanto, la Sala considera que la declaración debe ser tenida como prueba válida en este proceso.
El Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, no asume responsabilidad por el contenido
(73) Ver Sentencia C-1033 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, reiterada por la sentencia C-029 de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(74) No. 06859914 del 23 de enero de 2011, registrado en la Notaría 10 de Barranquilla.
(75) Folio 74, Cuaderno de primera instancia.
(76) Folio 97, Cuaderno de primera instancia. En el mencionado documento consta que en el consulado de Colombia en Maracaibo se verificó la identidad de Amparo Judith Arzuza Gómez, por lo tanto la declaración extra proceso es válida a pesar de que la señora manifestó no saber firmar.
(77) Folios 45-63, Cuaderno de primera instancia.
(78) Folios 79-81, Cuaderno de primera instancia.
(79) Sentencia T-770 de 2012; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(81) Ver sentencias C-531 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis, y T-551 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(82) Sentencia C-401 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(83) “Corresponde al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por intermedio del Defensor de Familia, prestar asistencia personal y jurídica a los sujetos con discapacidad mental absoluta de cualquier edad, de oficio o por denuncia que cualquier persona haga ante la entidad.
PAR.—Las normas sobre vulneración de los derechos, procedimientos y medidas de restablecimiento de los derechos contenidas en el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán aplicables a las personas con discapacidad mental absoluta, en cuanto sea pertinente y adecuado a la situación de estas”.
(84) ART. 96.—“Autoridades competentes. Corresponde a los defensores de familia y comisarios de familia procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en el presente código.
El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”.
ART. 97.—“Competencia territorial. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional”.
ART. 98.—“Competencia subsidiaria. “En los municipios donde no haya Defensor de Familia, las funciones que este código le atribuye serán cumplidas por el comisario de familia. En ausencia de este último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de familia corresponderán al inspector de policía. (...)”.
ART. 99.—“Iniciación de la actuación administrativa. “El representante legal del niño, niña o adolescente, o la persona que lo tenga bajo su cuidado o custodia, podrá solicitar, ante el defensor o comisario de familia o en su defecto ante el inspector de policía, la protección de los derechos de aquel. También podrá hacerlo directamente el niño, niña o adolescente.
Cuando el defensor o el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía tenga conocimiento de la inobservancia, vulneración o amenaza de alguno de los derechos que este Código reconoce a los niños, las niñas y los adolescentes, abrirá la respectiva investigación, siempre que sea de su competencia; en caso contrario avisará a la autoridad competente. (...)”.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 411
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 416
 Resolución 
 artículo 86
 artículo 10
 artículo 52
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 138
 artículo 47
 artículo 5
 artículo 586
 artículo 28
 artículo 228
 artículo 29
 artículo 150
 artículo 40
 artículo 165
 artículo 176
 artículo 187
 artículo 13
 artículo 47
 artículo 38
 artículo 40
 Resolución 
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 12
 artículo 13
 artículo 5
 artículo 18
 Resolución 
 artículo 2
 artículo 10