Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20141006/fin.html
Timestamp: 2019-12-07 03:51:01+00:00

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Commission des finances : compte rendu de la semaine du 6 octobre 2014
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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES
Constitution du bureau de la commission
Diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière - Examen du rapport et du texte de la commission
Loi de finances pour 2015 - Loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 - Audition de M. Christian Eckert, Secrétaire d'Etat au budget
- Présidence de M. Serge Dassault, président d'âge, puis de Mme Michèle André, présidente -
La réunion est ouverte à 9 h 02
M. Serge Dassault, président. - Les listes des membres des commissions permanentes ont été validées par le Sénat hier soir, mercredi 8 octobre. Je vous rappelle que la commission des finances est toujours composée de 49 membres.
L'ordre du jour appelle l'élection du Président de la commission et la constitution du bureau.
En application des articles 3 et 13 du Règlement, l'élection du Président a lieu au scrutin secret. Je proclamerai les résultats du scrutin, dont le dépouillement sera effectué par les deux plus jeunes commissaires présents. Si la majorité absolue des suffrages exprimés n'a pas été acquise au premier ou au deuxième tour de scrutin, au troisième tour la majorité relative suffit ; en cas d'égalité des suffrages, le plus âgé est proclamé.
J'appelle les deux plus jeunes membres présents de la commission, Vincent Capo-Canellas et Antoine Lefèvre, à venir procéder au contrôle des opérations de vote et au dépouillement.
J'ai reçu la candidature de Michèle André. Y en a-t-il d'autres ?
M. Albéric de Montgolfier. - Eu égard à l'accord intervenu au sujet de la présidence de la commission des finances, le groupe Union pour un mouvement populaire (UMP) ne prendra pas part au vote.
Mme Marie-France Beaufils. - Le groupe communiste, républicain et citoyen (CRC) n'a jamais partagé l'idée de confier une présidence de commission à l'opposition sénatoriale. En conséquence, il s'abstiendra à l'occasion de ces scrutins.
Il est procédé au scrutin, puis au dépouillement.
M. Serge Dassault, président. - Voici les résultats du scrutin : sur 28 votants, on compte trois bulletins blancs et Michèle André a obtenu 25 voix.
Je proclame donc Michèle André présidente de la commission des finances et l'invite à venir me remplacer à ce siège.
Présidence de Mme Michèle André, présidente
Mme Michèle André, présidente. - Monsieur le président Dassault, mes chers collègues, merci à tous ceux qui ont choisi de s'inscrire dans la logique de responsabilité prévalant au sein de la commission. Même si j'ai eu, par le passé, l'occasion de m'asseoir dans ce fauteuil au cours du mandat précédent, en raison d'un mode d'organisation que j'entends préserver, le moment reste solennel pour moi. En cet instant, je voudrais rendre hommage au président sortant, Philippe Marini, ainsi qu'au rapporteur général, François Marc, qui ont animé nos travaux ces deux dernières années, Nicole Bricq ayant exercé cette fonction de rapporteur général jusqu'à son entrée au gouvernement. Il s'agissait d'une belle équipe, comme le savent ceux qui ont siégé ici. Les nouveaux arrivants vont découvrir une commission dynamique, travailleuse, au sein de laquelle nous sommes attachés à l'expression des avis des uns et des autres. À titre personnel, j'ai eu la chance de pouvoir accomplir beaucoup de travail, en tant que première vice-présidente, aux côtés de Philippe Marini. Cela a été tout à fait passionnant.
À ceux qui nous rejoignent, je voudrais dire que le travail ne manque jamais, dans vos domaines de compétence qui seront déterminés dans les prochains jours.
Nous devons maintenant procéder à la nomination du rapporteur général. Celui-ci est élu dans les mêmes conditions que le président de la commission. J'ai reçu la candidature d'Albéric de Montgolfier. Y a-t-il d'autres candidatures ?
M. Jean Germain. - Par parallélisme des formes, eu égard à l'accord passé pour la constitution de l'exécutif de cette commission, le groupe socialiste ne prendra pas part au vote.
Mme Michèle André, présidente. - Voici les résultats du scrutin : sur 32 votants, on compte quatre bulletins blancs et Albéric de Montgolfier a obtenu 28 voix.
Je proclame donc Albéric de Montgolfier rapporteur général de la commission des finances.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je voudrais tout d'abord m'associer aux propos de notre présidente, Michèle André à l'égard de notre doyen, Serge Dassault, ainsi qu'à l'égard de Philippe Marini et François Marc, qui nous ont précédés dans nos fonctions respectives.
Comme vous le savez, la nouvelle majorité sénatoriale se situe dans l'opposition au Gouvernement. Nous serons néanmoins responsables puisque nous comptons aller au terme de l'examen des textes importants que seront le projet de loi de programmation des finances publiques, le projet de loi de finances pour 2015 et le projet de loi de finances rectificative pour 2014. Ainsi, la nouvelle majorité sénatoriale pourra travailler sur l'ensemble de ces textes et apporter ses réponses aux propositions du Gouvernement.
Le secrétaire d'État au budget devant justement venir nous présenter ce matin même le projet de loi de programmation des finances publiques et le projet de loi de finances pour 2015, je n'allongerai pas davantage mon propos.
Merci de votre confiance. J'essayerai de m'en montrer digne.
Mme Michèle André, présidente. - Nous allons maintenant procéder à la constitution du bureau de la commission.
En application de l'article 13 du règlement, les bureaux des commissions sont, en principe, composés, outre du président et, le cas échéant, du rapporteur général, de huit vice-présidents et de quatre secrétaires. Le règlement précise cependant que pour la désignation des vice-présidents, les groupes établissent une liste de candidats selon le principe de la représentation proportionnelle, en tenant compte de la représentation déjà acquise à un groupe pour le poste de président. Le nombre des vice-présidents est augmenté pour assurer l'attribution d'au moins un poste de président ou de vice-président à chaque groupe. En l'espèce, l'application de la représentation proportionnelle ne permettant pas d'attribuer au moins un poste à chaque groupe, nous devons prévoir dix vice-présidents selon la répartition suivante : quatre pour le groupe UMP, deux pour le groupe socialiste, un pour le groupe de l'union des démocrates et indépendants - UC (UDI-UC), un pour le groupe CRC, un pour le groupe du rassemblement démocratique et social européen (RDSE) et un pour le groupe écologiste. La liste a été établie selon l'ordre alphabétique, tout en tenant compte, le cas échéant, des souhaits exprimés par les groupes.
Sont désignés : Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, et Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller et Marie-Hélène des Esgaulx, MM. André Gattolin, Jean Germain, Charles Guené, Francis Delattre et Georges Patient.
Mme Michèle André, présidente. - Le règlement précise qu'après la désignation des vice-présidents, les groupes établissent la liste des candidats aux fonctions de secrétaire selon le principe de la représentation proportionnelle et compte tenu de leur représentation déjà acquise pour les autres postes du bureau.
En l'espèce, l'attribution de la représentation proportionnelle permet d'attribuer ces quatre postes selon la répartition suivante : deux pour le groupe UMP et deux pour le groupe socialiste. La liste a été établie selon l'ordre alphabétique.
Sont désignés : MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge et François Marc.
Mme Michèle André, présidente. - Mes chers collègues nous voici en ordre de marche pour entamer cette session budgétaire. Je vous indique que nous comptons vingt nouveaux membres, à qui je souhaite la bienvenue. Je souhaite avoir une pensée toute particulière, que vous partagez tous, j'en suis certaine, pour Christian Bourquin, dont nous avons appris avec grande tristesse, au coeur de l'été, la disparition.
Vous recevrez très rapidement l'ordre du jour de la commission pour la semaine prochaine. Par ailleurs, vous recevrez également, au plus tard demain vendredi, un programme de travail prévisionnel de l'activité de la commission pour les trois prochaines semaines.
Vous avez reçu un additif à l'ordre du jour de notre réunion de ce matin, nous appelant à l'examen du rapport de M. Richard Yung, rapporteur, et à l'élaboration du texte de la commission sur le projet de loi n° 808 (2013-2014), adopté par l'Assemblée nationale, portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière. Par ailleurs je vous rappelle qu'à 11 heures nous procéderons à l'audition de M. Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, auprès du ministre des finances et des comptes publics, sur le projet de loi de finances pour 2015 et le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.
Enfin, je convie les membres nouvellement élus ou réélus du bureau, à tenir leur première réunion dans notre salle de commission cet après-midi à 15 heures. Nous procéderons à un échange sur la répartition des rapports budgétaires afin que la commission puisse désigner ses rapporteurs spéciaux dès la semaine prochaine. Je souhaite que nous maintenions le principe selon lequel chaque commissaire a la charge d'un rapport spécial. À ce sujet, j'appelle votre attention sur le fait que les délais d'examen des rapports en commission sont, cette année, particulièrement resserrés, du fait du renouvellement.
La commission procède ensuite à l'examen du rapport et à l'élaboration du texte de la commission sur le projet de loi n° 808 (2013-2014) portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière.
M. Richard Yung, rapporteur. - Le premier texte soumis à notre nouvelle commission est le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière ou « DDADUE ». La rédaction en est absconse, le texte étant composé essentiellement de références à d'autres textes. Il vise à transposer en droit national plusieurs textes européens, règlements et directives, récemment adoptés. Après la crise financière de 2008, le G20 de 2009 a élaboré une feuille de route pour la réforme des activités bancaires et financières. A suivi une période d'inaction, qui a suscité des critiques. La Commission européenne - et singulièrement Michel Barnier - a ensuite pris ce chantier à bras le corps. Ainsi, entre 2009 et 2014, c'est-à-dire sur la période du mandat de la Commission européenne qui s'achève, une quarantaine de textes ont été pris dans le domaine des services financiers, concernant tous les compartiments de la régulation, toutes les structures et tous les produits : les agences de notation, les hedge funds, le régime prudentiel des banques et des assurances, les produits dérivés, etc.
Certains sujets ont été consensuels, d'autres beaucoup moins. Malgré les récriminations des Anglais, une régulation se construit en matière bancaire et financière. Les négociations ont parfois été rudes, mais le Parlement européen a adopté la quasi-totalité des textes.
Les directives doivent être transposées en droit national avant une date butoir. Les règlements sont d'application directe mais il est parfois nécessaire d'ajuster notre droit. L'Union européenne, du reste, devient de plus en plus... directive et laisse de moins en moins de marge d'interprétation au législateur national.
Le DDADUE adapte notre droit à plusieurs textes européens en matière économique et financière. Un premier bloc a trait à l'union bancaire. Après un débat long, mais fructueux, nous avons adopté à l'unanimité la loi bancaire l'an dernier. Lancé en juin 2012 par le sommet de la zone euro, le projet d'union bancaire tend à unifier la régulation du système bancaire de la zone euro afin de briser le lien entre banques et dettes souveraines. Il consiste en trois piliers : un mécanisme de surveillance unique, un mécanisme de résolution unique et un système unique de garantie des dépôts.
Le mécanisme de surveillance unique, MSU, adopté en 2013, entrera en vigueur le 4 novembre. Une structure spéciale a été constituée auprès de la Banque centrale européenne et elle est dirigée par Danièle Nouy, qui dirigeait l'Autorité de contrôle prudentiel et de régulation (ACPR). Désormais, les 120 plus grandes banques de la zone euro, dont les dix banques françaises les plus importantes, seront directement supervisées par la BCE. Aujourd'hui déjà, dans chaque grande banque française, une équipe de contrôleurs venus de la BCE est à l'oeuvre, passant en revue les risques, les actifs, le passif, les procédures de surveillance et de gestion de crise. Les équipes sont dirigées par des étrangers et c'est très bien.
Le deuxième pilier concerne la procédure unique de gestion et de financement commun des crises bancaires. Il s'agit de mettre en oeuvre dans la zone euro un système de résolution qui reprenne, tout en les adaptant, les mécanismes contenus dans la directive de 2013 qui harmonisait les procédures de résolution nationales. C'est ainsi qu'en France nous avons créé l'ACPR, défini une hiérarchie d'appel des fonds en cas de crise et créé un fonds de résolution, au sein du fonds de garantie des dépôts qui pré-existait.
Au niveau européen, le mécanisme de résolution unique (MRU) repose sur un règlement, qui précise l'architecture générale du système, placé sous l'égide d'un comité à Francfort, dont les décisions seront préparées en lien avec le comité dirigé par Danièle Nouy. L'ensemble paraît compliqué, mais consiste essentiellement en règles de bon sens. Surtout, les procédures de consultation et d'objection doivent se dérouler en 32 heures maximum, pour en assurer l'efficacité.
Le MRU repose également sur un accord intergouvernemental (AIG), à la demande des Allemands qui ne souhaitaient pas une décision communautaire. Sont précisées les modalités de financement du fonds de résolution unique et les clés de répartition entre les banques. L'article 2 bis du projet de loi DDADUE, introduit par l'Assemblée nationale, vise à adapter notre droit au règlement MRU. Pour qu'il soit effectif nous devrons aussi adopter un projet de loi de ratification de l'AIG.
Comme dans la loi bancaire française, il s'agit de déterminer à l'avance qui fait face si une banque se trouve en défaut partiel. Le texte fixe une hiérarchie dans l'ordre d'appel des fonds : d'abord les actionnaires, puis les créanciers qui ont une dette subordonnée, puis les créanciers seniors, puis, si cela ne suffit pas, le fonds de résolution, et, en dernier recours, le contribuable. Il fallait en finir avec une mécanique diabolique dans laquelle les banques réalisent des opérations discutables puis appellent à la rescousse leur gouvernement, mis devant le fait accompli.
Les outils de résolution et la hiérarchie d'appel des fonds sont les mêmes que ceux prévus par la loi bancaire en France. Le seul changement est la prise en compte des créanciers seniors, dont la dette est contractuelle, ce qui est juridiquement moins sûr.
La question centrale est celle du financement, en partie laissée ouverte par le règlement qui fixe seulement les règles du renflouement interne. L'utilisation en dernier ressort du fonds de résolution unique, alimenté par les banques et doté à terme de 55 milliards d'euros, est réglée par l'AIG. Les États s'engagent à verser les contributions nationales des banques au fonds de résolution unique européen. Celles-ci sont d'abord affectées à des compartiments nationaux, puis progressivement mutualisées pendant une période transitoire de 8 ans.
L'enjeu concerne la répartition des contributions nationales. La Commission européenne, par un acte délégué pris sur la base de la directive BRRD, fixera la clé de calcul. La négociation, à Bruxelles, semble mal engagée pour la France, dont le secteur bancaire serait le premier contributeur, à hauteur de 30 %, loin devant l'Allemagne, 20 à 25 %. Les Allemands ont fait pression pour exclure leurs « petites » banques, qui ne sont pourtant pas si petites. Cela n'est pas acceptable. Il faut soutenir nos négociateurs. Inspirons-nous des Allemands qui refusent de transmettre au Bundestag les textes européens tant qu'ils ne sont pas conformes à leur position. Je vous proposerai un amendement en ce sens.
Enfin, le dernier pilier de l'union bancaire est l'unification des systèmes nationaux de garantie des dépôts. Une garantie existe déjà en France à hauteur de 100 000 euros par déposant. Le système est élargi au niveau communautaire, la principale avancée concernant le délai de remboursement aux déposants, ramené de vingt à sept jours. Le fonds français, de 2,7 milliards d'euros, sera doté à terme d'au moins 5,5 milliards.
La directive Solvency II, ou Solvabilité II, réforme le cadre prudentiel applicable aux sociétés d'assurance, en revoyant le mode de calcul de leurs risques et de leurs fonds propres. Le Trésor s'assurera de sa bonne transposition en lien avec les professionnels ; un accord a été trouvé avec les assureurs afin que la norme de capital soit relevée mais adaptée à leurs engagements de long terme, qui participent au financement de l'économie.
Le paquet MIF II relatif aux marchés d'instruments financiers, comprenant une directive et un règlement, adapte la législation pour tenir compte des nouveaux acteurs et des plateformes de négociation d'actions, d'obligation de produits dérivés qui opèrent à côté des bourses traditionnelles.
Un autre texte est relatif aux abus de marché. Je vous proposerai de le retirer du DDADUE pour en reporter l'examen à plus tard.
Enfin l'article 8 du projet de loi transpose le chapitre 10 de la directive comptable. Il s'agit d'un dispositif spécifique qui vise à lutter contre la corruption et le détournement de fonds, en organisant la transparence des entreprises forestières ou extractives, notamment d'hydrocarbures ou de mines, sur les paiements qu'elles effectuent auprès des autorités nationales des pays où elles opèrent. Cette règle, qui a suscité de nombreux débats à l'Assemblée nationale, a été adoptée par le G20 et transcrite en droit interne par les Américains.
Ce projet de loi contient essentiellement des habilitations à légiférer par ordonnance. Le Parlement est toujours sourcilleux face à cette procédure qui le dessaisit de sa compétence de législateur. J'étais a priori réticent devant le nombre d'habilitations demandées. C'est pourquoi je me suis attaché à examiner l'opportunité de chacune et les justifications avancées. Je vous proposerai de réduire voire de supprimer certaines habilitations, ou bien d'en restreindre le délai, malgré les réticences du Gouvernement.
J'estime néanmoins que les demandes sont pour l'essentiel justifiées par la technicité de la matière et le calendrier. La transposition de Solvabilité II doit intervenir avant le 1er janvier 2016 et plusieurs dizaines de réunions doivent être menées entre le Trésor et les professionnels. De même, pour de nombreux textes, le Gouvernement attend des actes d'exécution, nécessaires pour engager le travail de transposition. Or la négociation de ces actes peut prendre un certain temps alors même que le délai de transposition a commencé à courir. Dans d'autres cas, la transposition consiste en un simple copier-coller des textes européens ou en quelques ajustements à la marge.
La matière bancaire et financière est désormais communautarisée. Nos méthodes de travail doivent évoluer. Il importe de nous tenir au courant des négociations conduites à Bruxelles et de nous inspirer du modèle allemand, c'est-à-dire de montrer que le Parlement a son mot à dire. Ce faisant, nous aiderons nos négociateurs à faire prévaloir nos intérêts.
M. Francis Delattre. - Ce texte comporte des avancées mais soulève des questions. Il touche 120 banques ou établissements financiers à caractère systémique. Les Anglais, eux, sont très peu concernés, puisqu'ils ont essentiellement des hedge funds. Quant aux Allemands, ils comptent une seule banque comparable aux banques françaises, les autres étant régionales - mais pas toujours en bonne forme ! Ainsi la France sera le principal contributeur, alors que le risque systémique est entretenu par les hedge funds : c'est par ce véhicule que transitent les produits structurés. Le MRU ne nous protège pas.
Il s'accompagne d'une nouvelle taxe européenne. Or la France a déjà instauré une taxe de risque systémique. La nouvelle taxe s'y ajoutera-t-elle, ce qui serait une double peine pour les banques françaises ? Perçue par la France, sera-t-elle reversée à l'Union européenne ? Accroître la sécurité est un projet louable, reste à savoir comment la charge en est répartie. Du reste, est-il judicieux que le Parlement se dessaisisse par voie d'ordonnances ?
S'agissant de la transparence financière des entreprises, nous soutenons l'allégement des procédures administratives et l'assouplissement les délais pour la publication des résultats. Le recours aux ordonnances est ici justifié.
La transparence dans le financement des entreprises : je m'en réjouis. La protection du consommateur de crédit immobilier, nous y sommes attachés, car il y a beaucoup d'abus et les procédures judiciaires sont très longues.
Le texte qui organise la médiation est le bienvenu. Mais il faut l'améliorer et écouter les associations de consommateurs, qui ont été à la source de la principale avancée de la réforme de 2013. En effet la séparation entre les activités de banque de dépôt et celles de banque d'affaires a été très peu mise en oeuvre ; en revanche le volet protection des consommateurs a été un vrai progrès. Enfin, nous sommes prêts à travailler avec vous pour améliorer le mécanisme de l'union bancaire qui soulève encore des problèmes de fond.
M. Éric Bocquet. - L'exposé du rapporteur a montré que ce texte n'était pas aussi anodin qu'il le paraissait de prime abord. Il faut toujours être vigilant !
Je voudrais signaler que Wallis-et-Futuna ne compte qu'une seule banque sur son territoire, une filiale de la BNP. Le risque systémique est partout. Une partie des ressources de cette collectivité provient d'une taxe annuelle forfaitaire levée sur les sociétés extraterritoriales, c'est-à-dire off-shore... Le texte renforce la transparence financière et va donc dans le bon sens.
M. Gérard Longuet. - L'article 8 reprend au sein de la directive une proposition du G20 ?
M. Richard Yung. - En effet.
M. Gérard Longuet. - Pourquoi les sociétés qui exploitent des ressources hydrauliques ne sont-elles pas énumérées au paragraphe 11, dans la liste des sociétés qui exploitent des matières premières grâce à un soutien appuyé des autorités locales et sont susceptible de porter préjudice à la population ?
M. Michel Bouvard. - Les banques françaises devront financer 30 % des 55 milliards du nouveau fonds de résolution. Le système bancaire allemand est organisé différemment et beaucoup de grands groupes comprennent une banque intégrée. En France, le financement des entreprises est réalisé par les grandes banques. Il ne faudrait pas que celles-ci supportent à la fois les prescriptions de Bâle II et Bâle III, continuent à verser la taxe destinée à alimenter le fonds français, tout en abondant à hauteur de 30 % le fonds de résolution européen. Cela finirait par peser sur le financement de notre économie. Dispose-t-on de simulations ? Quelles seront les conséquences de cette contribution pour nos banques ? Devront-elles céder des filiales dans des conditions défavorables ? Le financement de l'économie sera-t-il amputé ? Le Gouvernement est-il décidé à faire modifier l'assiette du prélèvement ? Enfin, l'évolution de Solvabilité II constitue une bonne nouvelle ; les assurances pourront participer à l'investissement dans l'économie.
M. Richard Yung, rapporteur. - Les systèmes bancaires allemand et français sont différents. La régulation du shadow banking progresse lentement car ce secteur est difficile à cerner. Le nouveau commissaire britannique, M. Johnatan Hill, a pris l'engagement de mieux réglementer les hedge funds.
La taxe de risque systémique française resterait inchangée, alimentant le budget français. Quant au fonds de résolution européen, il ne sera pas financé par une taxe à proprement parler mais par un versement - ce qui revient au même d'un point de vue économique, j'en conviens. Attendons que le montant soit fixé. Nous débattrons à ce moment-là avec le Gouvernement de l'avenir de la taxe française - qui pour partie alimente un fonds de soutien aux collectivités locales dont les finances sont grevées par des emprunts toxiques. Le crédit immobilier est bien encadré en France. Ce texte renforce la formation des agents immobiliers aux techniques de crédit.
M. Francis Delattre. - Nous préférerions encourager la médiation.
M. Richard Yung, rapporteur. - Beaucoup de progrès ont été réalisés à cet égard en France. Nombre de grandes banques ont leur médiateur et il existe également des médiateurs par secteur. Le texte généralise le recours à la médiation. Les branches qui n'en ont pas devront s'en doter. Le Gouvernement, à l'Assemblée nationale, s'est engagé à créer un groupe de travail sur ce sujet.
Le texte fait référence tantôt la Nouvelle-Calédonie, tantôt à la Polynésie, tantôt à Wallis-et-Futuna. Or ces territoires n'ont pas le même régime juridique.
L'article 8 vise les entreprises extractives et forestières, non l'hydro-électricité, énergie renouvelable et consommée sur place à l'inverse des produits extraits qui sont ensuite exportés. Le but est ici de lutter contre les « dons » aux dirigeants du pays pour obtenir une concession.
Pour répondre à Michel Bouvard, Bâle II et Bâle III vont dans le bon sens. Il était justifié d'accroître les exigences de fonds propres des banques.
M. Michel Bouvard. - C'est le cumul qui peut poser problème.
M. Richard Yung, rapporteur. - Les banquiers ne disent pas qu'ils ne peuvent faire face. Mais 30 % de 55 milliards d'euros, cela représente 16 milliards sur huit ans, soit 2 milliards par an. C'est beaucoup ! Les Allemands s'en sortent très bien. Ils ont fait pression pour exclure les banques intégrées ainsi que les banques régionales. Puis ils ont obtenu de prendre en compte les actifs bruts et non les actifs pondérés par les risques, ce qui avantage les établissements qui abritent des loups dans les placards. Les banques françaises, avec 1 100 milliards d'euros de dépôts, sont désavantagées. Il faut résister. Le PNB allemand est supérieur de 30 % au PNB français. La contribution allemande devrait au moins être du même ordre de grandeur que la nôtre !
L'amendement rédactionnel n° 1 est adopté, ainsi que l'amendement n° 2 tendant à corriger une erreur matérielle.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'amendement rédactionnel n° 3 est adopté.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 4 dispose que l'ordonnance prévue précédemment « est prise, sous réserve de la promulgation de la loi autorisant la ratification de l'accord concernant le transfert et la mutualisation des contributions au Fonds de résolution unique, dans un délai de huit mois à compter de la promulgation de la présente loi ». J'espère que les députés nous suivront pour contrôler ainsi le résultat de la négociation.
M. François Marc. - Je souscris tout à fait à cette proposition. Les députés, qui ont introduit cet article, n'ont pas pensé à cette précaution nécessaire.
L'amendement n° 4 est adopté.
L'article 2 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'amendement rédactionnel n° 5 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'amendement rédactionnel n° 6 est adopté.
L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 4 bis est adopté sans modification, ainsi que l'article 5.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 7 est une coordination avec l'amendement n° 14, lequel supprime l'article 23 ter habilitant le Gouvernement à transposer par ordonnance la directive et le règlement relatifs aux abus de marché. Le Gouvernement demande un délai de transposition bien long - 24 mois.
M. Francis Delattre. - Nous nous abstiendrons sur ce point.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous pouvons supprimer cet article en attendant d'y revenir ; nous pouvons aussi le conserver et modifier le délai.
M. Richard Yung, rapporteur. - Surtout, la commission des finances a mis en place un groupe de travail qui étudie l'ensemble des sujets relatifs aux sanctions en matière bancaire et financière.
M. Francis Delattre. - Entendu.
L'amendement n° 7 est adopté.
L'amendement de précision n° 8 est adopté.
L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 7 est adopté sans modification, ainsi que les articles 8, 9, 10, 11, 12 et 13.
L'amendement n° 9 tendant à rectifier une erreur matérielle est adopté.
L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 15 est adopté sans modification.
L'amendement de précision n° 10 est adopté.
L'article 16 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'amendement de coordination n° 11 est adopté.
L'article 17 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 18 est adopté sans modification, ainsi que les articles 19 et 20.
L'article n° 21 demeure supprimé.
Les articles n° 22 et 23 sont adoptés sans modification.
L'amendement de coordination n° 12 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination n° 13.
L'article 23 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 23 ter
L'amendement de suppression n° 14 est adopté.
L'article 23 ter est supprimé.
Article 23 quater
L'amendement de coordination n° 15 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination n° 16.
L'article 23 quater est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 23 quinquies
L'amendement de coordination n° 17 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination n° 18.
L'article 23 quinquies est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 23 sexies
L'amendement de coordination n° 19 est adopté.
L'article 23 sexies est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 23 septies est adopté sans modification.
M. Richard Yung, rapporteur. - L'amendement n° 20 réduit les délais d'habilitation : de 24 à 15 mois pour la transposition du paquet MIF II, et de 18 à 15 mois pour la transposition des directives OPCVM V et contrôle légal des comptes. Le Gouvernement n'en est pas très heureux, mais le Parlement doit montrer sa capacité de résistance...
L'amendement n° 20 est adopté.
L'article 24 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 25 est adopté sans modification.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous ne sommes pas contre ces mesures - certaines vont dans le bon sens - mais nous regrettons que le Gouvernement procède par voie d'ordonnances. Par conséquent, nous nous abstiendrons.
Mme Michèle André, présidente. - Le texte sera présenté en séance, sous réserve de l'approbation de la conférence des présidents qui se réunira ce soir, jeudi 16 octobre. L'examen des amendements extérieurs aura lieu la veille au matin ; le délai limite pour leur dépôt est fixé à mardi midi.
Puis, la commission procède à l'audition de M. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget, sur le projet de loi de finances pour 2015 et sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.
Mme Michèle André, présidente. - Nous accueillons à présent Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, pour l'interroger sur le projet de loi de finances pour 2015 ainsi que sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019 - notre nouveau rapporteur général, Albéric de Montgolfier, va entrer immédiatement dans son rôle !
Si j'en crois la presse de ces derniers jours, la Commission européenne pourrait « retoquer le budget de la France pour 2015 » : est-ce vrai ? De quelle procédure s'agit-il ? À quelle date la Commission devrait-elle rendre son avis ? Les recommandations auront-elles un caractère facultatif ou obligatoire ? Nous faudra-t-il les suivre quoi qu'il arrive ? Quelles seraient les conséquences d'une décision négative de la Commission européenne sur la suite de la procédure d'adoption du projet de loi de finances ?
M. Christian Eckert, secrétaire d'État au budget. - J'ai le plus grand plaisir à me trouver parmi vous. Je veux d'abord saluer chacune et chacun d'entre vous, reconduit à ses fonctions ou nouvellement élu. Conformément à la Constitution et aux usages, le Gouvernement et moi-même sommes à tout moment disponibles pour répondre à toutes vos sollicitations, dans un esprit de dialogue permanent. Je félicite également Madame la présidente, première femme élue à la tête d'une commission des finances - l'Assemblée nationale, elle, a élu une femme rapporteure générale. Je félicite également Albéric de Montgolfier ; je sais l'exigence du poste auquel il vient d'être élu... Je salue François Marc, avec qui j'ai eu plaisir à travailler. Le président de la commission des finances et le rapporteur général ont un pouvoir spécifique d'investigation et de contrôle du Gouvernement : je vous redis mon entière disponibilité, ici comme à Bercy.
Le projet de loi de finances et le projet de loi de programmation des finances publiques - qui passe parfois inaperçu - mettent en oeuvre les orientations du programme de stabilité. Le premier de ces textes poursuit l'assainissement de nos comptes publics ; le déficit structurel aura ainsi diminué de moitié entre 2011 et 2014 - notez que je ne date pas l'amorce de cette baisse en 2012...
M. Francis Delattre. - Ah !
M. Christian Eckert. - ...puisqu'elle remonte à la fin de la législature précédente. Les 21 milliards d'euros d'économies dans ce budget financent une baisse des impôts qui profitera, dans un souci de justice, aux classes moyennes et modestes, à hauteur de 3,2 milliards d'euros.
Notre trajectoire des finances publiques a été revue pour tenir compte de la dégradation macroéconomique. La situation est exceptionnelle : la croissance n'a été que de 0,3 % en 2012-2013 ; elle devrait être de 0,4 % en 2014 ; le redémarrage ne devrait avoir lieu qu'en 2015, avec 1 % de croissance. Plus surprenante est la faiblesse de l'inflation, qui a pris en défaut jusqu'aux analystes les plus aguerris : inférieure depuis trois ans à 1 % - 0,7 % en 2013, 0,5 % en 2014 - elle le sera encore en 2015 puisque la prévision est de 0,9 %. Le Gouvernement a déjà actionné plusieurs leviers, au moyen des emplois d'avenir, de la loi sur la sécurisation de l'emploi, des investissements d'avenir, du CICE, et du pacte de responsabilité et de solidarité.
Mais la conjoncture macroéconomique a un effet direct sur le solde nominal - indicateur le moins mal compris par nos concitoyens. Le retour à un déficit de 3 % du PIB est donc repoussé à 2017 ; le déficit sera de 4,4 % en 2014 et de 4,3 % en 2015. Le déficit structurel, lui, continue à diminuer : il atteint en 2014 son plus bas niveau depuis 2001, et cette tendance se poursuivra pour atteindre l'équilibre structurel, que nous n'avons pas connu depuis la fin des années soixante-dix.
La loi de programmation des finances publiques définit une trajectoire et contient des mesures de gouvernance trop peu souvent débattues. D'abord, elle crée un objectif indicatif d'évolution de la dépense locale, prévision qui servira de repère pour mieux appréhender sa dynamique. Les objectifs budgétaires que vous votez portent sur l'ensemble de la dépense publique, y compris celle des collectivités territoriales. Il est donc normal de perfectionner les outils de pilotage, dans le respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Cet objectif est indicatif, j'y insiste : il n'aura pas de portée normative sur la dépense locale.
Deuxième mesure importante : la revue annuelle de certaines dépenses publiques. Entamée dès septembre, ses conclusions vous seront transmises dans un délai de six mois, c'est-à-dire avant le 1er mars 2015. Elles alimenteront, j'en suis sûr, le débat budgétaire.
Enfin, la loi de programmation fixe un taux minimum de mise en réserve des crédits de l'État et de l'objectif national des dépenses d'Assurance maladie (Ondam). Cette réserve de précaution est indispensable pour piloter les dépenses en cours d'année. Comme les années précédentes, elle sera mobilisée en 2014 pour assurer une fin de gestion de qualité. Nous prévoyons de porter ce taux de mise en réserve à 8 % en 2015, contre 7 % en 2014.
J'en viens aux mesures d'économies de 50 milliards d'euros, toutes administrations publiques confondues. Celles relatives à la protection sociale seront débattues dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale ; certaines, dans le champ de l'Assurance maladie ou de la politique familiale, sont structurantes. S'agissant des collectivités territoriales, la dotation globale de fonctionnement diminuera en 2015 de 3,67 milliards d'euros, et de 11 milliards d'euros d'ici 2017. J'ai déjà évoqué ces chiffres devant les associations d'élus et le Comité des finances locales. L'effort demandé ne porte que sur 1,9 % des recettes réelles de fonctionnement des collectivités territoriales, ou 1,6 % de leurs recettes totales. Les concours de l'État ne représentent en effet que 28 % de leurs recettes réelles de fonctionnement, 60 % étant issues de la fiscalité locale. Cette dernière part de leurs ressources continuera à augmenter, ne serait-ce qu'en raison du dynamisme de certaines assiettes, qui fera plus que compenser la baisse des concours de l'État.
Cette ventilation des ressources est une moyenne : je sais l'hétérogénéité des collectivités territoriales, entre catégories - la situation des communes n'est pas celle des départements ou des régions - et au sein de chacune d'entre elles. Mais la dépense locale continuera à augmenter en valeur sur le triennal à un rythme proche de l'inflation, tandis que les dépenses de l'État diminueront en valeur en 2015 : il est donc faux de dire que l'État prend une part moins importante à la baisse des dépenses que les collectivités territoriales.
La péréquation sera renforcée pour atténuer l'impact de ces décisions sur les collectivités les plus fragiles. À plus long terme, la dotation globale de fonctionnement sera réformée, en étroite concertation avec le Parlement. Cette réforme devra être proposée pour la fin de l'année 2015, afin d'être applicable dès l'année 2016. Un ralentissement de la dépense est nécessaire : la dépense locale ne peut continuer à croître de plus de 3 % par an : elle a progressé de 3,1 % en 2011, de 3 % en 2012, et de 3,2 % en 2013. Certes, cette progression est en partie la conséquence de décisions de l'État, mais la dépense locale n'en a pas moins une dynamique propre, qu'il faut ralentir.
Le Gouvernement a bien conscience des craintes suscitées par ses décisions sur l'investissement local. La baisse des dotations n'a pourtant pas d'impact direct sur celui-ci : en 2013, les dotations de l'État étaient stables, et l'investissement local a progressé de 5,1 %. Nous étions, il est vrai, en période d'élection, il faut donc s'attendre à une prochaine diminution...
Enfin, nous faisons également des économies sur les dépenses de l'État. Le Gouvernement a présenté son budget triennal et les plafonds de crédits par mission lors du débat d'orientation des finances publiques. Le projet de loi de finances a été construit sur cette base ; nous avons, depuis, réparti plus finement les crédits, rebudgétisé certaines dépenses et transféré certaines recettes notamment pour compenser à la sécurité sociale le coût du Pacte de responsabilité. Nous tenons aujourd'hui l'engagement pris lors du débat d'orientation et détaillons les principales mesures qui conduiront à diminuer de 1,8 milliard d'euros en valeur les dépenses des ministères et les ressources affectées aux opérateurs en 2015, et donc à réaliser au total 7,7 milliards d'euros d'économies par rapport à la progression tendancielle des dépenses.
Sur les charges de personnel, 1,4 milliard d'euros seront économisés grâce au maintien du gel du point d'indice, à la stabilisation des effectifs - les créations de postes dans les ministères prioritaires seront plus que compensées par une baisse dans les autres ministères, et même au-delà, puisqu'une baisse de de 1278 équivalents temps plein est prévue - et à une nouvelle réduction des enveloppes catégorielles. Au total, la progression de la masse salariale sera limitée à 0,6 % l'année prochaine, soit une augmentation plus faible que la prévision d'inflation.
En fonctionnement et en investissement, les économies représentent 2,1 milliards d'euros. Nous amplifions les efforts déjà entrepris sur le fonctionnement, par la mutualisation des fonctions support, notamment en matière d'achats, et la poursuite de la maîtrise des dépenses immobilières : plusieurs opérations de regroupement d'implantations parisiennes de ministères seront poursuivies en 2015, et les produits des cessions immobilières dépasseront 500 millions d'euros. En outre, les progrès de l'administration numérique, notables dans les champs fiscal et douanier, seront encouragés et étendus à d'autres domaines.
L'investissement sera préservé autant que le permettent nos objectifs d'économie. Certains projets sont en baisse ; nous assumons une certaine sélectivité, et nous mobilisons les ressources nécessaires au financement des investissements prioritaires. Ce sera le cas en matière de transport, avec l'affectation à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) du péage de transit poids lourds, mais aussi d'une fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). L'exécution du programme des investissements d'avenir sera poursuivie, selon un rythme de décaissement identique à celui de 2014, le Gouvernement restant exigeant dans le choix des projets soutenus. Enfin, 2015 sera la première année d'exécution de la nouvelle génération de contrats de plan État-région en cours de discussion.
S'agissant des interventions de l'État, l'exposé général des motifs mentionne une économie de 2,4 milliards d'euros en 2015. Les économies que nous proposons, ministère par ministère, suppriment l'accumulation de dispositifs : les aides à l'agriculture seront mieux articulées avec celles de la politique agricole commune ; les dépenses en faveur de l'outre-mer - qui bénéficie déjà de dépenses fiscales importantes - seront rationalisées ; les exonérations de cotisations sociales dans les zones franches urbaines seront progressivement éteintes ; les aides aux entreprises réformées ; l'accession à la propriété ciblée sur le neuf ; les concours à l'audiovisuel public stabilisés en valeur. Certaines de ces mesures suscitent déjà des réactions, mais c'est la première fois qu'un plan d'économies aussi ambitieux est réalisé sur les dépenses d'intervention de l'État.
Les opérateurs et agences de l'État seront mis à contribution, pour un montant de 1,9 milliard d'euros, dont 1,1 milliard de réductions des taxes affectées. La plupart des agences sont capables de dégager des marges dans leur fonctionnement et leurs interventions. Certaines ont accumulé des trésoreries excédentaires, sur la base des recettes fiscales perçues : ce type de situation ne saurait perdurer. Nombre d'opérateurs seront donc mis à contribution : les chambres de commerce et d'industrie, les chambres d'agriculture, les agences de l'eau, le Centre national pour le développement du sport (CNDS), et certaines autorités administratives indépendantes.
Au total, les dépenses des ministères et les affectations de recettes plafonnées diminueront en 2015 de 1,8 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2014, ce qui correspond à une baisse en valeur et devrait modérer certaines critiques récurrentes... En tenant compte du prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne, qui augmente, la baisse est de 1 milliard d'euros, alors que ces charges auraient progressé spontanément de 6,2 milliards. En incluant la révision du rythme d'exécution des programmes d'investissement d'avenir, les économies atteignent 7,7 milliards d'euros en 2015. Comme le Gouvernement s'y est engagé par souci de transparence, le détail du calcul du tendanciel de la dépense est fourni dans le rapport annexé à la loi de programmation. Très prudent, il est largement partagé par la Cour des comptes.
Ces mesures ambitieuses financeront nos priorités : en faveur de la jeunesse - création de postes dans l'Éducation nationale et à l'université, développement du service civique ; mais aussi de la transition énergétique : le taux du crédit d'impôt en faveur de la transition énergétique passe à 30 % et ses conditions de recours sont assouplies, ce qui représente un effort de près de 700 millions d'euros.
Ces économies nous permettent également de baisser le taux des prélèvements obligatoires, pour la première fois depuis cinq ans. L'article 2 du projet de loi de finances pour 2015 modifie le bas du barème de l'impôt sur le revenu en supprimant sa première tranche. Avec la réforme de l'été dernier, 9 millions de foyers sont concernés, dont 3 millions qui cesseront d'être imposables ou éviteront de le devenir. Pour un célibataire gagnant 1,2 SMIC, l'économie s'élève à 222 euros, soit une baisse d'impôt de 44 %. Un couple de retraités percevant deux fois 1,2 SMIC économisera, lui, 330 euros, soit 22 % d'impôt en moins. Enfin, un couple d'actifs avec deux enfants percevant 3 160 euros par mois verra son impôt sur le revenu passer de 744 euros en 2014 à zéro en 2015.
Nous soutenons également la construction, secteur en crise profonde, en injectant 1,3 milliard d'euros d'aides supplémentaires jusqu'en 2017. Le dispositif d'incitation à l'investissement locatif sera amélioré grâce au mécanisme introduit par Sylvia Pinel, et la cession des terrains à bâtir encouragée par un abattement de 30 % sur les plus-values réalisées, pour un coût de 160 millions d'euros en 2015 et 280 millions d'euros en 2016. Le crédit d'impôt pour la transition énergétique soutiendra quant à lui l'activité de rénovation.
Le déficit de l'État s'établit à 75,7 milliards d'euros en 2015, en diminution de 11,4 milliards d'euros par rapport à la prévision révisée de 87 milliards d'euros pour 2014. La dépense de l'État est tenue. Elle est revue à la baisse en 2014 du fait d'une moindre charge de la dette. En 2015, elle continuera à baisser de 1 milliard d'euros, hors dotations aux collectivités territoriales.
Pour 2014, les recettes fiscales nettes sont revues à la baisse à hauteur de 5,8 milliards d'euros par rapport à la loi de finances rectificative de juillet, en raison du contexte macroéconomique, la faible inflation pesant sur le dynamisme des recettes de TVA. Nos prévisions, volontairement prudentes, suivent les recommandations de la Cour des comptes. Le détail de la méthodologie de prévision des recettes fiscales figure d'ailleurs dans les documents budgétaires, comme le Gouvernement s'y était engagé l'été.
J'en viens à votre question, madame la présidente. Des bruits courent en effet sur un éventuel refus de la Commission européenne à l'égard de ce budget. La transmission de notre projet de plan budgétaire est prévue pour le 15 octobre. Convenez que nous n'y sommes pas encore.
M. Francis Delattre. - Nous n'en sommes pas loin !
M. Christian Eckert. - On nous annonce déjà que nos partenaires européens vont refuser quelque chose dont ils ne sont pas encore saisis ! Nous avons certes, comme à l'habitude, des discussions, des échanges avec nos partenaires. Mais de grâce, attendons pour le moins que la Commission soit saisie et qu'elle prenne officiellement connaissance des arguments des uns et des autres. L'effort structurel, qui est l'un des indicateurs mis en cause, dépend de la croissance potentielle. Or celle-ci est calculée différemment par le FMI, l'OCDE, l'Insee, la Banque de France, et la Commission européenne elle-même... Le Gouvernement est engagé dans ces discussions techniques et informelles - Michel Sapin se rend ces jours-ci aux États-Unis, où il aura l'occasion, dans le cadre de réunions avec le FMI, d'échanger avec ses partenaires européens. Enfin, le projet de plan budgétaire que nous remettrons le 15 octobre à Bruxelles n'est pas le budget, c'est l'ensemble des éléments qui concernent la dépense publique, les recettes publiques et les équilibres de l'ensemble du secteur public. La Commission européenne émettra un avis et formulera éventuellement des remarques avant le 30 octobre, mais la Commission n'aura pas à retoquer le budget. Cette nouvelle procédure, conforme aux dispositions du Two-pack, ne se substitue pas aux procédures habituelles de surveillance, elle ne consiste qu'en un avis simple sur le projet de budget.
Je ne veux être ni excessivement alarmiste ni exagérément rassurant. Laissons le dialogue se poursuivre. La France n'est pas seule à défendre ses arguments et le FMI et l'OCDE ont fait observer que l'Europe serait le continent contribuant le moins à la croissance et au redressement de l'économie mondiale. D'autres pays de l'Union sont très sensibles aux arguments de la France. Toute conclusion sur l'issue de ces discussions est à ce stade prématurée.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Monsieur le ministre, merci d'être venu nous présenter le budget dès la première réunion de notre commission.
Ma première question porte sur la sincérité de la présentation. 50 milliards d'économie sont annoncées en trois ans. Certaines économies, comme celles sur les prestations sociales ou les dépenses affectées aux collectivités territoriales, sont précises ; les 19 milliards d'euros d'économies annoncées sur les dépenses de l'État le sont moins, dont les 2,4 milliards d'euros sur les dépenses d'intervention annoncées pour l'année 2015. Le compte n'y est pas. Certaines économies visent directement des opérateurs, comme les chambres de commerce et d'industrie, d'autres sont plus générales et leur impact n'est pas chiffré : optimisation, rationalisation... On peut s'interroger sur le fait qu'on ait cherché à habiller avec des idées générales une réduction importante de moyens de l'administration. L'augmentation de la réserve de précaution de 7 à 8 % ne cache-t-elle pas des arbitrages non encore effectués ? N'y a-t-il pas des impasses dans ce budget qui devront être couvertes par un recours accru aux crédits mis en réserve ?
D'autre part, ma seconde question portera sur la baisse des dotations aux collectivités territoriales et ses conséquences sur l'investissement public. Certes, la progression des dépenses est en partie de la responsabilité des collectivités elles-mêmes, mais certaines sont incompressibles - personnel, établissements scolaires, sécurité incendie... La seule marge de manoeuvre possible reste l'investissement. Le Gouvernement a-t-il conscience du risque considérable que ses décisions font peser sur celui-ci, notamment dans le secteur du BTP ? L'Assemblée nationale a proposé deux mécanismes pour pallier ces inconvénients : création d'un fonds de soutien à l'investissement public, remboursement anticipé par le FCTVA... Quelles sont les mesures envisagées pour soutenir l'investissement public ?
M. Christian Eckert. - Monsieur le rapporteur général, vous soulevez des points tout à fait légitimes. Les plafonds par ministère vous ont été communiqués dès le débat d'orientation des finances publiques. Vous disposez de tous les éléments pour apprécier la situation. Les chiffres consolidés correspondent à la somme des plafonds de dépense par ministère. Les dépenses de l'État sont parfaitement maîtrisées. Notez que les critiques portent sur le solde, mais jamais sur la dépense, qui a été tenue dans les proportions autorisées par le Parlement. Cela n'a pas toujours été le cas...
La réserve de précaution contribue à cette maîtrise de la dépense. La prévision budgétaire est un exercice difficile. Les dépenses ne sont pas toutes faciles à piloter : les prestations sociales dépendent largement de la conjoncture économique ; les opérations extérieures, décidées par le président de la République, sont peu prévisibles... Tous les ans, il faut trouver à financer des lignes budgétaires que l'on ne pouvait prévoir avant : d'où la réserve de précaution. Nous avons commencé à regarder de près l'exécution pour 2014 : nous anticipons un coût des opérations extérieures supérieur à 1 milliard d'euros - or 460 millions seulement avaient été budgétés... Outil de pilotage, la réserve est aussi une incitation à faire des économies, en encourageant les ministères, qui ne sont pas plus vertueux que d'autres acteurs, à faire des efforts pour ne pas dépasser leurs plafonds. Le dégel des crédits mis en réserve n'est pas automatique, mais autorisé par le ministre du budget et celui des finances.
Vous m'interrogez sur la sincérité de ce budget. Nos hypothèses sont considérées comme prudentes. Cela n'a pas toujours été le cas : dans le passé les hypothèses ont parfois été...volontaristes. Les nôtres convergent avec celles retenues par le consensus des observateurs. Le FMI vient de s'exprimer à ce sujet. La prévision est un exercice qui prête parfois à sourire. Le Conseil d'analyse économique prévoit le montant de la dette publique à l'horizon 2040... Je salue la performance, mais ce type d'analyse sert surtout à alimenter les colonnes des journaux. Les chiffres de croissance sont révisés six mois après le début de l'exécution annuelle, et les prévisions de croissance à deux ans ne se vérifient jamais... En matière de prévision, soyons humbles.
Oui, le Gouvernement est attentif à l'investissement. Il constate néanmoins que les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales augmentent. Les facteurs en sont certes nombreux.
La fonction publique territoriale a un statut différent de celui de la fonction publique d'État, et, à bien des égards, plus favorable, comme le glissement vieillesse-technicité ou le rythme d'avancement des carrières. Etes-vous prêts à ouvrir ce chantier pour ne pas avoir le sentiment que l'État décide à votre place ? Il faudra avancer avec les partenaires sociaux. Certes l'État décide du point d'indice. Certes il a revalorisé les salaires des catégories B et C, ce qui a alourdit les frais de fonctionnement.
M. Charles Guené. - Eh oui !
M. Christian Eckert. - Mais l'État fait lui-même des efforts dans la gestion des carrières. Les collectivités territoriales sont-elles prêtes à engager une réflexion sur le statut de la fonction publique territoriale ?
La commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté hier plusieurs amendements auxquels le Gouvernement n'était pas complètement favorable. Peut-on prétendre que 4 ou 5 milliards d'euros en plus pour le FCTVA seraient sans incidence sur le budget de l'État ? Nous sommes prêts à orienter la progression de la péréquation vers l'investissement, ou à revoir le taux de réfaction de la compensation TVA vers le budget européen, ce qui coûterait 300 à 400 millions d'euros et devrait alors être compensé. Nous aurons l'occasion d'en discuter lors du débat budgétaire.
M. Vincent Delahaye. - Une réserve de précaution de 5 % me semblerait suffisante. L'écart entre ce taux et celui proposé, de 8 %, pourrait venir réduire les dépenses de l'État.
Il est légitime de demander des efforts aux collectivités territoriales comme à l'ensemble des administrations, à condition qu'ils soient répartis équitablement : 2,5 milliards d'euros en 2014, 3,7 milliards en 2015, pour les dépenses locales, contre 1,8 milliard de baisse en valeur pour les dépenses d'État alors que le budget de l'État approche les 360 milliards d'euros et que celui des collectivités s'élève 220 milliards. Ce n'est pas juste et cela aura des conséquences considérables sur l'investissement local, au-delà des échéances électorales et du cycle de l'investissement qui leur est associé.
Quelle est l'utilité du Haut Conseil des finances publiques ? J'étais sceptique lorsqu'il a été créé. Il est moins optimiste que vous en matière de croissance. Ne serait-il pas plus pertinent de bâtir le budget sur la base d'hypothèses de croissance inférieures de 0,5 % au consensus des économistes de façon à construire le budget de façon prudente ? En outre le Haut Conseil estime que les économies de dépenses de 21 milliards ne sont pas assez documentées. Tiendrez-vous compte de ce qu'il dit ? Si ses avis restent lettre morte, à quoi sert de l'avoir instauré ?
Les recettes sont moins dynamiques que prévu, en dépit des hausses d'impôt depuis deux ans. Comment expliquer l'écart entre les prévisions et la réalisation, notamment pour l'impôt sur le revenu et l'IS ? Enfin, vous évoquez les prévisions à 2040 du Conseil d'analyse économique mais lors de la réforme des retraites, le Gouvernement tablait sur une hypothèse d'un taux de chômage de 5 à 6 % en 2040. Vos hypothèses sont, parfois, également irréalistes !
M. Charles Guené. - Vous avez indiqué que la norme de progression des dépenses locales inscrite dans la loi de programmation était indicative. Elle n'en est pas moins unilatérale. Des marges de progression existent. D'indicative et unilatérale, elle pourrait devenir prescriptive et partagée. Quels outils le Gouvernement entend-il mettre en place en ce sens ?
L'effort de redressement demandé aux collectivités territoriales s'élève en cumulé à 30 milliards d'euros. La nouvelle baisse des dotations n'est pas soutenable. Certaines collectivités ne pourront faire face. La péréquation ne suffira pas toujours à compenser cette évolution. Le FPIC peut être amélioré, mais la création d'un nouveau fonds sera certainement nécessaire. Ce nouveau prélèvement aura, en outre, des effets différés sur la croissance. L'observatoire des finances locales montre que nous avons consommé beaucoup de réserves. Si les effets sur l'investissement ne se sont pas fait sentir, c'est grâce au cycle électoral. Il y a urgence à se pencher sur des mécanismes de correction favorisant l'investissement local. Sinon, gare aux désillusions.
Mme Marie-France Beaufils. - Beaucoup d'élus ont déjà perçu les effets de la baisse des dotations sur l'investissement local, sur les travaux publics. Il ne faut pas regarder uniquement les moyennes mais entrer dans les détails. Depuis plusieurs années, les dotations sont gelées. L'an dernier elles ont baissé de 1,5 milliard d'euros, et, cette année, de 2,67 milliards d'euros. Cette baisse pénalise les collectivités les plus modestes qui ne peuvent augmenter les impôts locaux. En outre, la situation des familles s'est tellement dégradée qu'elles sont de plus en plus nombreuses à solliciter les services publics communaux. Ainsi la baisse des dotations n'aura pas seulement des effets sur l'investissement mais touchera aussi le fonctionnement, et aura des conséquences directes sur le pouvoir d'achat des ménages modestes.
Les collectivités territoriales subissent aussi la charge de la réforme des rythmes scolaires. À combien l'estimez-vous ? Selon l'Association des maires de France, le coût s'élèverait à 150 euros par enfant lorsqu'il est fait appel à des professionnels spécialisés, soit bien plus que la couverture prévue par l'État.
Vous dites envisager de réformer la dotation globale de fonctionnement (DGF). Pourriez-vous être plus précis ? Selon quels principes ? Vous souhaitez inclure un indicateur pour mesurer le « dynamisme » de la dépense publique. Ce terme signifie-t-il que les dépenses des collectivités territoriales sont trop importantes ? Enfin, pourquoi privilégier la décote de l'impôt sur le revenu plutôt qu'une plus grande progressivité de l'impôt ? Le contribuable non imposable bénéficie d'ouvertures de droits, pas celui auquel s'applique la décote.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Votre présentation est habile mais les chiffres sont têtus : 1 % de croissance, 0,9 % d'inflation, ces prévisions sont-elles réalistes ? Le Haut Conseil des finances publiques ne le pense pas. Votre objectif d'un déficit à 4,3 % montre bien que vous avez renoncé à toute volonté d'assainissement. La dépense publique continuera d'augmenter.
Quelles seront les conséquences de la suspension de l'écotaxe ? Le contrat avec Ecomouv' n'est, quant à lui, pas suspendu. Le risque financier est énorme. Quels sont les montants à verser en 2015 au titre du partenariat public privé ? Le Parlement doit être consulté sur toute modification de l'écotaxe. Quand le sera-t-il ?
M. Serge Dassault. - Un déficit de 3 % en 2017 : Comment y croire ? Pour être sincère, il faudrait se fonder sur une croissance zéro. Il est si facile de faire des prévisions ; et si l'on se trompe, qu'à cela ne tienne, il suffit d'emprunter ! Mais avec désormais 2 000 milliards d'euros de dettes, cela durera-t-il ? C'est de la cavalerie ! Nous courons à la faillite. La croissance est morte car les investisseurs sont partis. Les impôts ont atteint un tel niveau qu'il n'est plus possible de gagner de l'argent en France. Une prévision de croissance de 1,7 % en 2017, cela me semble tout simplement ridicule.
Prenons garde en outre à la remontée des taux d'intérêt. Les investisseurs se rendent compte que nous ne faisons pas d'économies. Les 35 heures coûtent 21 milliards d'euros, les allègements sociaux sont onéreux également. Voilà une source d'économies possibles...
M. François Marc. - Je salue la détermination du Gouvernement, la clarté du ministre, sa pugnacité dans un moment où sa mission est très difficile. Si nous n'avions rien fait depuis 2012, le déficit en 2014 s'établirait à 7,1 % et non 4,1 % du PIB. En 2015, il serait de 7,5 % et non 4,3 %. Le budget 2015 est un budget qui a du coeur. Il vise à protéger les plus fragiles et les jeunes...
Mme Fabienne Keller. - Je ne crois pas !
M. François Marc. - Le FPIC est conservé. Les abondements supplémentaires au titre de la péréquation verticale sont importants. La réflexion sur la réforme de la DGF est lancée. Comment faire avancer ce dossier difficile ?
M. Richard Yung. - Considérant nos faibles marges de manoeuvre, c'est du côté de l'investissement qu'il faut regarder. Qu'en est-il du CICE en 2014 ? Et en 2015 ? Le futur président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, a aussi évoqué un plan d'investissement de 300 milliards d'euros. Mais restons prudents : le plan de relance précédent, de 100 milliards d'euros, n'a guère été perceptible... Comment ce nouveau plan sera-t-il financé ? Le Gouvernement français a-t-il réfléchi à des projets qui pourraient en bénéficier ?
M. Dominique de Legge. - Vous n'avez rien fait pour endiguer la dérive des finances locales : réformes des rythmes scolaires, abrogation du jour de carence des fonctionnaires, etc. Si vous souhaitez que les collectivités territoriales participent à l'effort de redressement, il convient de ne pas leur mettre de nouvelles dépenses à charge ! La part des collectivités territoriales dans l'endettement public représente 9 %. Or, sur les 50 milliards d'euros d'économies que vous annoncez, l'effort qui leur est demandé s'élève à 27 milliards ! Ce n'est ni juste ni équilibré. Que comptez-vous faire pour réduire les dépenses obligatoires à la charge des collectivités territoriales ?
Vous baissez l'impôt sur le revenu. Mais ne s'agit-il pas d'un simple retour au niveau de 2012, avant les hausses de 2013 ?
S'agissant, enfin, du budget de la défense et de la loi de programmation militaire, on annonce des recettes, liées aux investissements d'avenir. Mais ce qui a fonctionné l'an passé grâce à un tour de passe-passe ne jouera plus l'an prochain. Il faut financer les OPEX dont le coût augmente avec les tensions internationales. Quelles sont les recettes tirées de ventes immobilières ou des ventes de fréquences hertziennes ?
M. Jean-Claude Boulard. - Vos décisions auront des conséquences lourdes sur les finances locales : 3,7 milliards d'euros cette année puis de nouveau l'année prochaine, cela va diminuer massivement l'investissement, donc la croissance. La commission des finances de l'Assemblée nationale a envisagé deux mécanismes : l'ajustement du taux du FCTVA à 0,9 %, disposition modeste mais encourageante, puis le versement anticipé de ses compensations à celles des collectivités territoriales qui s'engagent à maintenir un certain niveau d'investissement. Les quelques milliards d'euros ainsi versés pendant la crise ont été assez efficaces. Qu'en pensez-vous ?
Tandis que l'on réduit les dotations, supprimer des petites taxes qui abondent les budgets locaux, comme celle sur les pavages ou celle pour la gestion des eaux pluviales, n'est pas raisonnable. Certes, elles ne représentent que 600 000 et 700 000 euros. Mais on commence par les petites taxes, car ce n'est pas douloureux, et on sait ce qui se passe ensuite, au nom de la simplification - voyez le rapport de l'Inspection générale des finances sur le sujet. Nous réduisons les dotations : sanctuarisons au moins ces petites ressources.
En matière d'allègement des normes, la suppression des contrôles de l'air dans les maternelles et les crèches est une bonne mesure - cela fait un an qu'Alain Lambert et moi le réclamions ; la bataille a été gagnée grâce aux échos dont s'en est fait le Canard enchaîné, qui est un peu le journal officiel de la République ! Je propose également de supprimer les normes sismiques dans les zones où la terre ne tremble pas, car il y a là d'inutiles surcoûts de construction.
M. Philippe Dominati. - Je ne sais si ce budget a un problème de sincérité, mais de crédibilité, sans aucun doute. Je forme un voeu : celui de la stabilité. Le premier budget du quinquennat était défendu par Jérôme Cahuzac, le second par Bernard Cazeneuve ; je vous souhaite de défendre le prochain.
M. Christian Eckert, secrétaire d'État au budget. - En remontant plus loin, vous observeriez le même phénomène. C'est un poste exposé...
M. Philippe Dominati. - Vous ne tenez pas compte du ras-le-bol fiscal des Français. Le taux de prélèvements obligatoires diminuerait de 0,1 % : d'abord ce sont des prévisions, elles ne seront pas tenues ; ensuite vous ne savez pas comment évolueront les impôts locaux. Je ne retrouve pas dans ce budget les annonces faites en matière fiscale par le Gouvernement après les municipales et les manifestations - il y a eu certes deux remaniements à opérer. Résultat : rien dans ces textes sur les prélèvements obligatoires, qui sont élevés, et le demeureront.
Le Pacte de stabilité et de croissance renforcé prévoit que l'objectif de moyen terme exprimé en solde structurel est modifié tous les trois ans, sauf réforme structurelle ayant une incidence sur la soutenabilité des finances publiques. Vous changez cet objectif, mais je ne vois pas la réforme structurelle.
M. Marc Laménie. - Les économies prévues sur la protection sociale s'élèvent à 9 ou 10 milliards d'euros : 4,5 milliards apparaissent dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale ; en quoi consistent les 5 milliards d'euros restants ? S'agit-il d'économies résultant des réformes antérieures ou de mesures nouvelles ?
M. Michel Bouvard. - Personne ne conteste la légitimité de la péréquation. Mais désormais, elle se combine à la baisse des dotations et la conjonction de ces deux prélèvements pose des problèmes aux collectivités concernées. Avec de tels mécanismes, on ne règle pas le problème des collectivités pauvres et on handicape les capacités d'investissement d'un certain nombre d'autres collectivités.
Le Gouvernement s'attaque au sujet des taxes affectées et des opérateurs, je l'en félicite : il est bon que le Parlement se prononce sur l'affectation et le taux de ces taxes. Cela nécessitera de la transparence, et je rejoins Marie-Hélène Des Esgaulx sur la taxe au bénéfice de l'AFITF.
Sur l'évolution de la dépense fiscale, vous demeurez très discret. Un plafonnement avait été annoncé. Où en est-on ? Avez-vous des prévisions de son évolution dans les prochaines années ?
M. Francis Delattre. - Depuis neuf jours, l'État vit à crédit. Avons-nous atteint un seuil maximal ? Nullement : en 2015, nous aurons épuisé nos ressources le 15 septembre. Certains chiffres prêtent à l'interprétation ; pas ceux de l'endettement. Le Monde lui-même parle du « gouffre de la dette ». Nous allons gaillardement vers les 100 % du PIB ! D'après nombre d'économistes, nous flirtons avec le défaut de paiement, et si nous ne faisons rien, nous y allons tout droit.
Je fais miennes les questions relatives à la dépense fiscale et au CICE. Le vrai problème, ce sont les rentrées fiscales. L'État est dans l'impasse, et nous sommes à bout de souffle.
Un mot sur les réformes de structure. Sur le logement, les résultats ne sont pas satisfaisants, vous l'avez dit vous-même, et cette politique coûte très cher : que fait-on ? Sur le coût du travail : nous sommes le pays qui travaille le moins, nous avons les 35 heures, nous vivons encore sur le mythe du partage du travail... résultat : 7 millions de chômeurs. Sur le financement du logement, de la protection sociale, la réforme du code du travail, la flexibilité du marché de l'emploi, le ministre du budget est-il associé à la réflexion ?
Le quinquennat a commencé sur le thème de la justice fiscale. Une « grande » réforme nous attendait : la fusion de l'IR avec la CSG. Où en est ce « magnifique » projet de fusion de l'impôt sur le revenu et de la CSG ? Avez-vous définitivement renoncé ?
M. Michel Canevet. - En tant que nouveau parlementaire, je veux vous transmettre les plus vives inquiétudes de la population sur l'état des finances publiques. La baisse des déficits passe par la maîtrise des dépenses. Elle est engagée ; il faudra aller plus loin, notamment par la hausse des recettes et le changement de politique économique. Un nouveau cap sera nécessaire, comme l'a dit Serge Dassault.
Les ponctions devront être faites avec discernement sur les organismes associés à l'État, sous peine de les déstabiliser. Le président de la Chambre de commerce et d'industrie de Brest est à cet égard très inquiet.
Les collectivités territoriales participent à l'effort de maîtrise des dépenses publiques. C'est en effet une nécessité. Mais l'État impose sans cesse à leurs gestionnaires de nouvelles charges - réforme des rythmes scolaires, revalorisation des bas salaires, transfert prévu des autorisations d'urbanisme aux collectivités - et supprime les outils de gestion du personnel comme le jour de carence. Cela ne peut continuer ainsi.
M. Jean Germain. - Je rejoins François Marc : la situation est aujourd'hui difficile - elle l'était hier également. Certains d'entre nous ont connu pendant leur mandat l'arrivée de la crise, ou ses prolongements. Je serai dialectique plutôt que politicien, et ferai observer à Serge Dassault que la droite a eu cinq ans pour remettre en cause les 35 heures et l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), et ne l'a pas fait.
M. Serge Dassault. - Je le sais bien, et je l'ai dit alors !
M. Jean Germain. - L'UMP, en pleine compétition pour l'élection de son président, ne recule devant aucun chiffre : Monsieur Juppé annonce 100 milliards d'euros d'économies, Monsieur Fillon 120 milliards, et Monsieur Sarkozy entend « cogner fort »... Qui peut croire qu'ils y parviendront sans toucher aux dépenses des collectivités territoriales, mais en supprimant les départements ? Comment oeuvrer pour sortir la France de l'impasse, et éviter d'en faire une Italie bis : voilà la seule question à poser.
Travaillons sur l'unification des statuts de la fonction publique. Il n'y a plus de raisons de maintenir séparées la fonction publique d'État et la fonction publique territoriale. Entre les communautés de communes et les sous-préfectures, il y aurait beaucoup à faire zn matière de mobilité des personnels et de mutualisation des services. Travaillons également sur les ressources non fiscales des collectivités territoriales. Autorisons-les à produire et à vendre de l'énergie - ce qui impliquerait des accommodements avec les monopoles de production existants. Les collectivités territoriales ne peuvent en tout cas pas continuer à exister avec moins de dotations et moins d'impôts.
Je rejoins Michel Bouvard sur les 112 milliards d'euros de taxes affectées. Il y a des choses à faire en la matière, comme sur la fraude à la TVA, qui ferait perdre 30 milliards d'euros à l'État chaque année. Sur tous ces sujets, le Parlement a un rôle à jouer et notre commission doit se saisir de ces sujets.
M. Michel Berson. - Les dépenses d'avenir sont maintenues à un haut niveau, c'est bien. Les engagements du président de la République seront tenus en 2015, comme en 2013 et en 2014. Mais la situation de l'emploi scientifique demeure préoccupante. Les raisons en sont purement démographiques : le nombre de chercheurs à l'âge de la retraite diminuera fortement dans les années à venir ; les recrutements diminueront par conséquent de 20 % à 30 %, ce qui est considérable. Les jeunes chercheurs que nous sommes en train de former auront de plus en plus de difficultés à trouver un emploi.
Une solution existe à budget constant - nous ne pouvons faire autrement. Il suffit de faire sauter un verrou idéologique : le crédit d'impôt recherche. Celui-ci atteindra 6 milliards d'euros en 2014, soit un doublement en sept ans. C'est désormais la deuxième dépense fiscale après le CICE ! Peu de dépenses fiscales ont autant progressé. Imaginons un mécanisme pluriannuel de recrutement de jeunes chercheurs financé par 5 % à 10 % du CICE, soit entre 300 et 600 millions d'euros. C'est une nécessité impérieuse.
Notre pays est, de plus, rétif à reconnaître les mérites des docteurs. En Allemagne, de nombreux chefs d'entreprise sont docteurs ; en France, très peu - nous préférons les ingénieurs sortis des grandes écoles. La loi de juillet 2013 promeut la reconnaissance du doctorat dans l'industrie, mais il est temps de passer de l'incitation à la conditionnalité : soumettons par exemple le bénéfice du crédit d'impôt recherche à l'embauche par les grandes entreprises de jeunes chercheurs. Ces mesures sont simples, pratiques, et ne coûtent rien. Le président de la République, dans son discours d'août 2012, a parlé de sanctuarisation du crédit d'impôt recherche, terme qui met tout le monde au garde-à-vous : posons le débat autrement.
M. Éric Bocquet. - Le CICE n'atteint pas sa cible. Des rapports le montrent, son suivi semble le confirmer. Notre groupe ne l'a jamais soutenu. Est-il juste et pertinent que la grande distribution, non exposée à la concurrence internationale, en bénéficie ? L'Insee estime qu'une partie du dispositif sert à augmenter les salaires, et le taux de marge des entreprises est encore en recul en 2014... Bref, à l'évidence, le ciblage est inadéquat.
Je n'ai rien entendu sur l'évasion fiscale. Les recettes de la lutte contre celle-ci figurent-elles dans la catégorie « autres recettes fiscales » chiffrée à 19 milliards d'euros ? Quels sont les objectifs et les moyens pour 2015 ?
Mme Fabienne Keller. - La baisse de la dotation globale de fonctionnement décourage les équipes municipales, nous l'avons constaté cet été en arpentant le terrain. La baisse de l'investissement public qu'elle va entraîner aura un effet boomerang sur les comptes de l'État : baisse de l'impôt sur les sociétés, baisse des cotisations sociales... Avez-vous une évaluation des nouvelles mesures sociales qu'il faudra mettre en place en 2015, 2016 et 2017 pour en atténuer les effets ?
Ce budget augmente la taxe intérieure de consommations sur les produits énergétiques (TICPE), après une baisse au début du quinquennat. L'écotaxe, elle, est reportée sine die si l'on en croit les informations qui viennent de nous parvenir. Où est la cohérence de la fiscalité écologique ? Nous sommes tous convaincus qu'il faut fiscaliser la pollution plutôt que les salaires et qu'il faut en la matière envoyer des signaux-prix clairs. Quelle est votre stratégie dans ce domaine ?
M. Georges Patient. - Avez-vous prévu des dispositions spécifiques pour les collectivités d'outre-mer ? Elles sont beaucoup plus dépendantes que les autres des ressources fournies par l'État.
M. Maurice Vincent. - Il est très difficile de construire un budget qui comporte des économies substantielles sans nuire à la croissance. Pourrons-nous mobiliser l'épargne des Français, abondante, notamment celle gérée par la Caisse des dépôts et consignations, afin d'oeuvrer en faveur de la relance ?
J'ose exprimer une idée hétérodoxe : les collectivités sont soumises à une nécessaire rigueur dans les dépenses de fonctionnement, mais les plus riches conservent une capacité d'endettement : pourquoi ne pas l'employer, dans les deux ans à venir, pour limiter le recul de la croissance ?
M. François Baroin. - Je connais la difficulté de l'exercice et, je l'avoue, je n'aimerais pas être aujourd'hui à la place de Christian Eckert...
Dans le document de présentation, la phrase sur les perspectives économiques en France et en Europe qui « ne sont pas celles qui nous étaient promises » me semble très révélatrice de la façon dont est bâti ce projet. Mais passons... S'agissant des collectivités locales, Bercy estime à 11 milliards d'euros les économies à réaliser à un horizon de trois ans. En fait, c'est un effort cumulé de 28 milliards qui leur est demandé, soit 30 % des économies annoncées. Avez-vous sollicité les services du ministère pour connaître, dans chaque secteur, les conséquences à en attendre, pour l'activité économique, la croissance, les destructions d'emplois ? Je fus le premier ministre du budget à ne pas indexer sur l'inflation le montant des dépenses publiques. Mais l'effort ainsi demandé aux collectivités, qui portait sur un seul exercice, était deux fois moins important que maintenant. On atteint des proportions inégalées. Nous avons donc besoin d'analyses précises pour pouvoir débattre dans des conditions sincères.
Mme Michèle André, présidente. - J'indique à Francis Delattre que la commission des finances a demandé au Conseil des prélèvements obligatoires une étude sur une fusion entre l'impôt sur le revenu et la CSG. Nous recevrons ses conclusions en décembre prochain et aurons donc à travailler sur le sujet.
M. Christian Eckert. - Merci à tous ceux qui m'ont prodigué des encouragements - même si certains ont employé le ton qu'on utilise en présence d'un malade dont la guérison est douteuse. Vous rapportez les inquiétudes de nos concitoyens, en employant des termes comme « explosion » ou « dérapages », etc. Il nous revient pourtant de prendre quelque recul, François Baroin a connu ce ministère en des temps agités...
Mme Fabienne Keller. - Il a bien géré !
M. Christian Eckert. - C'est aux citoyens et aux électeurs d'en juger. Quoi qu'il en soit, le déficit public en 2010 était de 148 milliards d'euros, il est inférieur de moitié aujourd'hui. Chacun y a pris sa part et j'ai eu l'honnêteté de dire que la réduction avait commencé avant notre arrivée ; il en va de même, reconnaissez-le, de l'augmentation des impôts. Quant aux comptes sociaux, après avoir approché les 30 milliards d'euros dans le passé, le déficit s'établira cette année en deçà de 15 milliards. C'est encore trop, mais ne prétendez pas que la situation est plus dangereuse qu'il y a quelques années ! Si le médecin vous recommande de perdre quinze kilos et que vous parvenez à maigrir de dix kilos, il ne vous reprochera pas d'avoir grossi. Et l'élève qui obtient une note de 9 sur 20 après avoir eu une moyenne de 5 doit-il être grondé ou encouragé ?
Marie-Hélène Des Esgaulx et la commission d'enquête ont mené un travail sur l'écotaxe. J'indique que 450 millions d'euros ont été inscrits en recettes brutes pour l'AFITF et 200 millions en dépenses. Divers gouvernements se sont occupés de cette question ; le Parlement s'était prononcé quasi unanimement pour la création de l'écotaxe. Aujourd'hui, après les reports successifs, le risque financier pour l'É frise le milliard d'euros. Il faut signer des protocoles, les discussions sont en cours avec Ecomouv'. Les péages de transit poids-lourds fonctionnent déjà à blanc...
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - La ministre annonce ce matin la suspension de la taxe !
M. Christian Eckert. - Ce n'est pas un communiqué de presse mais une information dans la presse...
S'agissant de la TICPE, la contribution climat-énergie monte en puissance, l'an prochain son produit avoisinera les 4 milliards d'euros, notamment avec les 2 centimes supplémentaires sur le gazole. Sur le total, 800 millions sont affectés à l'AFITF, afin que son budget demeure d'environ 1,9 milliard d'euros. Tous les investissements sont bien sûr indispensables, le canal Seine-Nord, le Lyon-Turin, et tous les autres. Cependant, si les ressources manquent, les investissements devront être réduits. C'est une position que nous assumons - moi parfois plus que d'autres...
Pour évaluer le CICE, il convient de prendre en compte trois cas : les entreprises qui ne paient pas d'impôt sur les sociétés reçoivent un versement ; d'autres, qui en paient, bénéficient d'une diminution d'impôt ; le versement du crédit d'impôt aux grandes entreprises est différé de trois ans. En comptabilisant l'ensemble des créances accumulées au titre du CICE, on obtient un total de 10,5 milliards d'euros cette année - mais toutes les demandes pour 2014 ne sont pas enregistrées - contre 12 prévus. La dépense budgétaire représente environ 4 milliards d'euros. Nous ne sommes pas loin de la prévision, et nous analyserons pourquoi certaines entreprises n'ont pas fait appel au CICE : crainte du contrôle fiscal, optimisation en fonction d'autres crédits d'impôt...
Oui, la mobilisation de l'épargne, en particulier celle placée en assurance-vie, peut être employée en faveur des PME, ou de la politique du logement. Un certain nombre de dispositifs fiscaux y tendent.
L'ensemble de la dépense publique s'établit à 1 200 milliards d'euros, dont 20 % émanant des collectivités locales, soit 50 milliards d'euros. Si les collectivités territoriales prennent en charge 20 % de l'effort d'économies, cela représente 10 milliards d'euros.
M. Vincent Delahaye. - Les calculs ne sont tous effectués selon la même méthode !
M. Christian Eckert. - Comparer 28 milliards d'euros de baisse des dotations, soit le montant cumulé sur trois ans, à une année de dotation n'est pas très honnête intellectuellement. L'État et la protection sociale sont soumis à la même exigence, et selon une répartition proportionnelle. Sauf que, dès 2015, l'État assumera 40 % de sa part, la protection sociale également, contre 33 % pour les collectivités locales.
M. Vincent Delahaye. - Il faut retourner en cours de mathématiques !
M. Christian Eckert. - Certes, au sein du bloc des collectivités, la ventilation n'est pas homogène, mais il existe des dispositifs pour celles qui traversent plus de difficultés ; les collectivités d'outre-mer y font largement appel.
Plusieurs d'entre vous ont évoqué la dépense fiscale. Hors CICE, elle a atteint 70,9 milliards d'euros en 2013. Nous nous sommes écartés de la prévision très légèrement, 100 millions d'euros, guère plus. En 2014, le montant prévu est de 70,7 millions. En 2015, il diminuera peu, à 70,6 millions, mais je remercie Michel Bouvard de ses propos sur les taxes affectées. Michel Canevet a évoqué les chambres de commerce et d'industrie (CCI). Nous sommes ouverts à certaines adaptations... à condition que le pied de colonne ne soit pas changé ! Car certaines CCI ont plus de marges de manoeuvre que d'autres, et nous étudierons les dérogations possibles en fonction des jours de fonds de roulement dans chaque chambre consulaire, et en fonction des motivations. J'ai à l'esprit le cas d'une chambre qui a réalisé des économies afin de procéder à un investissement important en matière de formation : la règle posée pourrait, là, souffrir une exception.
On demande au Gouvernement une loi de programmation des finances publiques, qui inclut les dépenses des collectivités. Or les services du ministère ont quelque difficulté à appréhender l'évolution de ces postes, et nous avons eu de nombreuses surprises par rapport à nos prévisions ces dernières années. La prévision, en l'occurrence une augmentation de 0,3 % en valeur, est indicative. Ce sont les députés, je le rappelle, qui demandent une décomposition entre fonctionnement et investissement.
Le Fonds d'amorçage pour la réforme des rythmes scolaires sera maintenu en 2015, mais recentré sur les communes les plus fragiles.
Nos prévisions sont-elles irréalistes ? Monsieur Dassault, nous avons déjà bien du mal à trouver les équilibres nécessaires en retenant une hypothèse de croissance faible : en nous fondant sur une croissance nulle, nous n'y parviendrions pas ! Notez que nos prévisions sont identiques à celles du FMI, de l'OCDE. En d'autres temps, d'autres ont fait des projections plus volontaristes, je le redis. Pourquoi une nouvelle loi de programmation, nous demande-t-on, qu'est-ce qui a changé ? Les prévisions de croissance, justement ! Mais aussi l'inflation, et la croissance potentielle, fixée jusqu'à présent à 1,5 % et aujourd'hui à 1 %. Soit dit en passant, cela signifie que l'effort structurel est plus difficile. Preuve que notre démarche est courageuse.
Sur les prévisions de recettes, je vous renvoie aux fascicules des « Voies et moyens » annexés au projet de loi de finances.
Richard Yung a parlé du programme de 300 milliards d'euros proposé par M. Jean-Claude Juncker. Le Gouvernement français souhaite qu'il soit rapidement mis en oeuvre. La Caisse des dépôts et consignations est un outil à utiliser. Nous attendons de connaître le contenu exact du plan.
Monsieur Boulard, vous évoquiez le dynamisme de la fiscalité locale, je vous communique les chiffres les plus récents : le produit de la CVAE progresse de 7,4 % en 2014, celui des DMTO de 8,6 %, la taxe d'habitation de 5,7 %, la taxe foncière de 3,9 %. Et cela n'est pas dû à une hausse des taux, vous le savez bien, puisque nous sommes en année électorale...
Les débats qui nous attendent seront l'occasion de vous apporter d'autres réponses.
Mme Michèle André, présidente. - Nous vous remercions de cette première présentation.
La réunion est levée à 13 h 15.

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