Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/Autos/2008/A126-08.htm
Timestamp: 2017-11-23 00:02:15+00:00

Document:
A126-08
Auto 126/08
CONTROL AUTOMATICO DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Competencia de la Corte Constitucional
Según lo previsto en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución corresponde a la Corte realizar el control automático de constitucionalidad de los tratados internacionales y las leyes que los aprueban. Sobre el particular cabe resaltar que el control confiado a esta Corporación en estos casos es completo, automático y versa tanto sobre el contenido material de la Convención y de su ley aprobatoria, como sobre la concordancia entre su trámite legislativo y las normas constitucionales aplicables.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Aspecto formal /TRAMITE ORDINARIO DE LA LEY-Requerimientos
En relación con el aspecto formal la Corte se encuentra llamada a examinar la validez de la representación del Estado colombiano durante el proceso de negociación, celebración y suscripción del tratado, al igual que la observancia de las reglas del trámite legislativo que precedieron la aprobación de la ley sujeta a análisis. Sobre el particular, es preciso advertir que el texto constitucional no dispone un procedimiento legislativo especial para la expedición de una ley aprobatoria de un tratado internacional, razón por la cual debe seguir, en términos generales, el mismo trámite de una ley ordinaria. Empero, esta previsión opera salvo las obligaciones de (i) iniciación del debate en el Senado de la República, por tratarse de asuntos relativos a relaciones internacionales (Art. 154 C.N.); y (ii) remisión de la ley aprobada a la Corte Constitucional, por parte del Gobierno, para efectos de su revisión definitiva (Art. 241-10 C.N.). En tal sentido, en razón del trámite ordinario de la ley, se requiere: (i) la publicación oficial del proyecto de ley; (ii) el inicio del procedimiento legislativo en la comisión constitucional correspondiente del Senado de la República; (iii) la aprobación reglamentaria en los debates de las comisiones y plenarias de cada una de las Cámaras (Art. 157 C.N.); (iv) que entre el primer y segundo debate medie un lapso no inferior a ocho días y que entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, transcurran por lo menos quince días (Art. 160 C.P.); (v) la comprobación del anuncio previo a la votación en cada uno de los debates; y (vi) la sanción presidencial y la remisión del texto a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes, (Art. 241-10 C.P.).
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Elemento material
En cuanto al elemento material del control de constitucionalidad, la labor de la Corte consiste en confrontar las disposiciones del instrumento internacional y, a su vez, las de la ley aprobatoria con la totalidad de los preceptos constitucionales, a fin de determinar si se ajustan o no al texto constitucional.
REVISION DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO Y LEY APROBATORIA ENTRE COLOMBIA Y CHINA SOBRE COOPERACION EN SANIDAD ANIMAL Y CUARENTENA-Verificación del trámite legislativo
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO EN TRAMITE LEGISLATIVO DE APROBACION DE LEY-Contenido normativo
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-No puede ser mero requisito de carácter formal/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Profundiza el principio democrático
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY-Realización de seguimiento ciudadano
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Convocatoria para aprobación en una fecha prefijada y determinada o al menos determinable
PROYECTO DE LEY-No en todos los casos en que la discusión y aprobación ocurre en fecha diferente se produce un fallo de inexequibilidad por vicio de procedimiento/PRINCIPIOS DE PUBLICIDAD, TRANSPARENCIA Y DELIBERACION PUBLICA EN PROYECTO DE LEY-Realización mediante el establecimiento de la exigencia del anuncio
PROYECTO DE LEY-Corte constitucional concluye que la aprobación en fecha diferente a la previamente anunciada ocurre una ruptura en la secuencia temporal del aviso
ANUNCIO Y VOTACION DE PROYECTO DE LEY-Realización no puede coincidir el mismo día pues se presentaría un vicio de procedimiento de carácter insubsanable
PROYECTO DE LEY-Carácter subsanable o insubsanable del vicio de procedimiento de omisión del anuncio previo de votación en trámite legislativo de proyecto de ley
LEY APROBATORIA DE CONVENIO ENTRE COLOMBIA Y CHINA SOBRE COOPERACION EN SANIDAD ANIMAL Y CUARENTENA-Vicio de procedimiento durante su aprobación consistente en la infracción del régimen de anuncios/PROYECTO DE LEY APROBATORIA ENTRE COLOMBIA Y CHINA SOBRE COOPERACION EN SANIDAD ANIMAL Y CUARENTENA-Aprobación ocurrió en fecha diferente al anuncio correspondiente
LEY APROBATORIA ENTRE COLOMBIA Y CHINA SOBRE COOPERACION EN SANIDAD ANIMAL Y CUARENTENA-Ordenar devolución del proyecto a la Cámara de representantes por ocurrir un vicio de procedimiento subsanable
LEY APROBATORIA ENTRE COLOMBIA Y CHINA SOBRE COOPERACION EN SANIDAD ANIMAL Y CUARENTENA-Vicio de trámite no conlleva modificación relativa a la identificación nominal del proyecto
Referencia: expediente LAT-310
Revisión de constitucionalidad del “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre cooperación en sanidad animal y cuarentena, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005”, y de la Ley 1141 de 2007 que lo aprueba.
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil ocho (2008)
En el proceso de revisión constitucional de la Ley 1141 de 2007 “Por medio de la cual se aprueba el Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación en Sanidad Animal y Cuarentena, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005”.
Mediante oficio recibido el día 5 de julio del año en curso, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, remitió a esta Corporación copia auténtica del “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre cooperación en sanidad animal y cuarentena, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005”, y de la Ley 1141 de 2007 que lo aprueba, para que de conformidad con lo previsto en el artículo 241, numeral 10 de la Constitución, la Corte decida sobre la exequibilidad del tratado internacional y su ley aprobatoria.
Mediante auto del 1° de agosto de 2007 el Magistrado Sustanciador avocó el conocimiento del proceso de la referencia. Con el fin de contar con los elementos de juicio necesarios para proferir una decisión de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 241 superior, dispuso la práctica de pruebas en relación con los antecedentes legislativos. Recibidas éstas, dictó auto de continuación de trámite y ordenó dar cumplimiento a lo dispuesto en los numerales cuarto y siguientes del auto del 1° de agosto de 2007
II. ORDENAMIENTO OBJETO DE REVISION
Diario Oficial No. 46.670 de 25 de junio de 2007
Por medio de la cual se aprueba el “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación en Sanidad Animal y Cuarentena”, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005.
1. Animales– animales bovinos domesticios y salvajes, incluido el ganado bovino, ovino, caprino y porcino, caballos, camellos, burros y su progenie híbrida, aves, animales de caza, peces, gusanos de seda, abejas, animales domésticos y animales de laboratorio.
2. Productos animales– material no manufacturado de origen animal y aquellos productos animales manufacturados y productos animales en alimentos para animales que, debido a su procesamiento, pueden crear un riesgo de introducción y propagación de plagas.
3. Material animal genético – semen fresco o congelado de animales, embriones frescos o congelados o cualquier otro bioproducto aplicado a la cría y reproducción animal.
4. Certificado de cuarentena animal o certificado de sanidad veterinaria – certificado preparado conforme al certificado modelo de la Oficina Internacional de Epizootias (OIE).
2. Los protocolos firmados se anexarán a este Acuerdo y se considerarán parte integrante de este.
Bogotá, D. C., 10 de agosto de 2005.
ARTÍCULO 1o. Apruébase el “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación en Sanidad Animal y Cuarentena”, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005.
ARTÍCULO 2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7ª de 1944, el “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación en Sanidad Animal y Cuarentena”, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005, que por el artículo 1o de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Dada en Bogotá, D. C., a 25 de junio de 2007.
3.1.- Mediante auto del día 30 de agosto de 2007 el Magistrado Sustanciador emitió auto de requerimiento dirigido al Señor Secretario General del Senado de la República con el objetivo de hacer acopio de la totalidad de la información relacionada con la aprobación de la ley objeto de examen. De manera específica, solicitó la remisión de las siguientes pruebas:
1. Todas las gacetas en las cuales fue publicado el anuncio para primer debate por la Comisión II del Senado de la República del proyecto de ley número 196 de 2005 (Senado) “Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación en Sanidad Animal y Cuarentena”.
2. Gaceta en la cual fue publicado el texto definitivo aprobado en segundo debate por la plenaria del Senado de la República del proyecto de ley número 196 de 2005 (Senado) “Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación en Sanidad Animal y Cuarentena”.
3. Gaceta en la cual fue publicado el informe de Conciliación de los proyectos de ley número 196 de 2005 (Senado) y 298 de 2006 (Cámara) ante el Senado de la República.
4. Todas las gacetas en las cuales fue publicado el anuncio para debate por el Senado de la República del informe de Conciliación de los proyectos de ley número 196 de 2005 (Senado) y 298 de 2006 (Cámara).
5. Gaceta en la cual consta la aprobación por parte de la Plenaria del Senado de la República del informe de Conciliación de los proyectos de ley número 196 de 2005 (Senado) y 298 de 2006 (Cámara).
Adicionalmente, en el mismo auto se requirió al Señor Secretario General de la Cámara de Representantes para que remitiera las siguientes pruebas:
1. Todas las gacetas en las cuales fue publicado el anuncio para primer debate por la Comisión II de la Cámara de Representantes del proyecto de ley número 298 de 2006 (Cámara) “Por medio de la cual se aprueba el Convenio entre el gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación en Sanidad Animal y Cuarentena”.
2. Todas las gacetas en las cuales fue publicado el anuncio para segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes del proyecto de ley número 298 de 2006 (Cámara) “Por medio de la cual se aprueba el Convenio entre el gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación en Sanidad Animal y Cuarentena”.
3. Gaceta en la cual fue publicado el texto definitivo aprobado en primer debate por la Comisión II de la Cámara de Representantes del proyecto de ley número 298 de 2006 (Cámara) “Por medio de la cual se aprueba el Convenio entre el gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación en Sanidad Animal y Cuarentena”.
4. Gaceta en la cual fue publicado el informe de conciliación de los proyectos de ley número 196 de 2005 (Senado) y 298 de 2006 (Cámara) ante la Cámara de Representantes.
5. Gaceta en la cual fue publicado el anuncio para debate por la Cámara de Representantes del informe de Conciliación de los proyectos de ley número 196 de 2005 (Senado) y 298 de 2006 (Cámara).
3.2.- En atención a que no se había remitido de manera completa el material probatorio solicitado, el día 21 de septiembre de 2007 el Magistrado Sustanciador requirió al Señor Secretario General del Senado de la República para que enviara las siguientes pruebas:
1.- Todas las gacetas en las cuales fue publicado el anuncio para primer debate por la Comisión II del Senado de la República del proyecto de ley número 196 de 2005 (Senado) “Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación en Sanidad Animal y Cuarentena”. Se requiere, de manera específica, la Gaceta del Congreso en la cual fue consignado el contenido del acta de la sesión celebrada por la Comisión II del Senado de la República el día miércoles 3 de mayo de 2006.
2.- Gaceta en la cual fue publicado el texto definitivo aprobado en segundo debate por la plenaria del Senado de la República del proyecto de ley número 196 de 2005 (Senado) “Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación en Sanidad Animal y Cuarentena”, con indicación específica de la página y fecha en la cual se realizó la aludida publicación.
3.- Gaceta en la cual fue publicado el texto definitivo aprobado por la plenaria del Senado de la República del informe de conciliación del proyecto de ley número 196 de 2005 (Senado), 298 de 2006 (Cámara) “Por medio de la cual se aprueba el “Convenio entre el gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación en Sanidad Animal y Cuarentena”, con indicación específica de la página y fecha en la cual se realizó la aludida publicación.
Sumada a la orden anterior, en el mismo auto el Magistrado Sustanciador requirió al Señor Secretario General de la Cámara de Representantes para que remitiera “la Gaceta en la cual fue publicado el texto definitivo aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes del informe de conciliación del proyecto de ley número 196 de 2005 (Senado), 298 de 2006 (Cámara) “Por medio de la cual se aprueba el “Convenio entre el gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación en Sanidad Animal y Cuarentena”, con indicación específica de la página y fecha en la cual se realizó la aludida publicación”
4.1.- Instituto Colombiano Agropecuario
Mediante escrito radicado ante la Secretaría General de esta Corporación el día 15 de noviembre de 2007, la Ciudadana Deyanira Barrera León, Gerente general encargada de la entidad, solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del Convenio bajo examen y de la Ley 1141 de 2007 por la cual éste fue aprobado. Como fundamento de la solicitud, la interviniente realizó un escueto análisis del procedimiento de aprobación de la mencionada Ley a partir del cual arribó a la siguiente conclusión: “De tal forma se puede afirmar que una vez realizado el estudio formal del proyecto de ley que concluyó con la aprobación de la Ley 1141 de 2007, se advierte que el mismo cumplió con los requisitos de orden constitucional y legal para su aprobación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 154, 157, 158, 160 y 165 de la Constitución Política”. En cuanto al contenido del Convenio, luego de realizar una breve presentación de los objetivos y de las consideraciones tenidas en cuenta al momento de su suscripción –entre los cuales se encuentra la prevención de enfermedades infecciosas y contagiosas relacionadas con el comercio internacional de animales, material genético, productos y alimentos animales; la protección de la seguridad de la agricultura, la ganadería y la pesca; y, finalmente, la armonización de las medidas sanitarias de los dos Estados- la interviniente manifestó que lo dispuesto en el tratado promueve el desarrollo de las relaciones comerciales y comerciales, además de fortalecer el intercambio tecnológico del País, lo cual se ciñe a lo dispuesto en los artículos 9°, 226 y 227 de la Constitución Nacional. En segundo término, a juicio de la Ciudadana las medidas de control de enfermedades desarrollan el principio consagrado en el artículo 65 del texto constitucional a propósito del incremento de la productividad de alimentos y materias primas de origen agropecuario.
Para terminar, la interviniente indicó que las medidas contenidas en el tratado aseguran un cabal respeto al principio de soberanía nacional (artículo 9° superior) y procuran un incremento del intercambio comercial del País; circunstancias que, a su juicio, ponen de presente la exequibilidad del acuerdo.
4.2.- Ministerio de Relaciones Exteriores
El Ciudadano Jaime Enrique Moncaleano Alvarado, actuando en calidad de apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores, emitió concepto a favor de la exequibilidad del Convenio suscrito y de la ley aprobatoria de dicho tratado. Antes de llevar a cabo un examen sustancial de los asuntos desarrollados en el acuerdo, el interviniente recordó que Colombia ha presentado un positivo ascenso en cuanto a la adopción de medidas de sanidad animal, lo cual le ha permitido realizar una notable incursión en el mercado agropecuario. Según opinión del representante del Ministerio, la suscripción del tratado materia de examen avanza en dicho esfuerzo comercial, empresa que encuentra pleno sustento en el texto constitucional.
Ahora bien, después de realizar una escueta presentación del trámite agotado para llevar a cabo la aprobación del Convenio y de examinar la estructura bajo la cual éste fue acordado, el Ciudadano manifestó que “la celebración y adopción de este Instrumento por parte de Colombia, es desarrollo de los principios constitucionales de promoción de la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional y de integración económica, social y política con las demás naciones”. Sobre el particular, señaló que el tratado, además de ceñirse de manera estricta al principio de soberanía nacional (artículo 9° C. N.), garantiza la protección del derecho a la salud (artículos 49 y 44 C. N.) en la medida en que permite la adopción de medidas encaminadas a prevenir la difusión de enfermedades relacionadas con el comercio de animales, material genético, productos y alimentos animales. Para terminar, en opinión del Ministerio, el tratado favorece el cumplimiento del objetivo consignado en el artículo 65 del texto constitucional, consistente en incrementar la producción de alimentos. Por las razones anotadas, solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del instrumento internacional y de la Ley 1141 de 2007.
4.3.- Ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial
Actuando en su calidad de Jefe de la Oficina asesora del Ministerio, el Ciudadano Tito Simón Ávila Suárez participó en el trámite del proceso de constitucionalidad con el objetivo de “abrogar (Sic) por la constitucionalidad de la Ley 1141 de 2007”. En tal sentido, una vez llevó a cabo un detenido examen de la regulación legal y reglamentaria adoptada por el Estado colombiano a propósito de la sanidad animal y cuarentena, señaló que el instrumento firmado constituye una valioso instrumento para asegurar la protección del medio ambiente y la conservación de los recursos naturales, los cuales a su vez son medios insustituibles para efectos de lograr un desarrollo económico sostenible, que es, a juicio del representante del Ministerio, uno de los fines constitucionales desarrollados mediante la suscripción del tratado. Adicionalmente, en opinión del interviniente, las medidas acogidas en el tratado se ajustan a la Carta en la medida en que garantizan la protección de la salud y el medio ambiente, con el consecuente beneficio que tal resultado produce no sólo en términos económicos sino de disfrute de las libertades fundamentales consagradas en el texto superior. No obstante, a pesar del acuerdo general manifestado a propósito de la avenencia de las disposiciones vertidas en el Convenio con la Constitución Nacional, manifestó lo siguiente “si se habla de temas como el intercambio de animales domésticos y salvajes y de material animal genético actividades que debe dejarse claro, deben estar sometidas a la observancia de los principios establecidos en el artículo primero de la Ley 99 de 1993, especialmente el de precaución y al régimen de licenciamiento en lo aplicable, como instrumento instituido por el legislador y el ejecutivo para intervenir las actividades privadas en salvaguarda del medio ambiente, el equilibrio ecológico, uso y aprovechamiento de los recursos naturales, consagrado en el artículo 49 y ss ibidem y el decreto 1220 de 2005, artículo 8, numeral 16, que señala el requerimiento de la licencia ambiental para la introducción de paréntales (Sic) especies subespecies, razas o variedades silvestres foráneas con fines de reproducción y comercialización para establecerse o implantarse en medios naturales o artificiales”. Así las cosas, el Ciudadano indicó que en la medida en que la Corte Constitucional garantice que la “la aplicación práctica del Convenio” sea acompañada de estas restricciones no se advierte razón alguna de oposición con la Constitución Nacional.
En ejercicio de las competencias previstas en los artículos 242.2 y 278 del texto constitucional, el Procurador General de la Nación presentó concepto dentro del trámite de la referencia, en el cual solicitó a la Corte devolver la Ley aprobatoria del tratado a la Cámara de Representantes para que sean subsanados los vicios de procedimiento que, en su criterio, acaecieron durante dicho procedimiento de aprobación.
De manera específica, el Ministerio Público señaló que en el procedimiento legislativo agotado para llevar a cabo la aprobación de la Ley 1141 de 2007 se presentó una infracción de lo dispuesto en el artículo 8° del Acto legislativo 01 de 2003 al momento de realizar el anuncio del segundo debate por parte de la Plenaria de la Cámara de Representantes. Como fundamento de dicha consideración, la Vista fiscal señaló que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional[1] para efectos de determinar la corrección de los anuncios realizados durante el trámite legislativo, es preciso examinar el cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) el anuncio debe preceder la votación de todo proyecto de ley. (ii) Corresponde a la presidencia de la Cámara o de la Comisión encargada realizar el anuncio, el cual debe ser llevado a cabo en sesión distinta y anterior a la efectiva aprobación. (iii) La fecha anunciada para la votación del proyecto debe ser determinada o, al menos, determinable. (iv) Un proyecto de ley no puede ser votado en fecha diferente a aquella indicada en el anuncio. A partir de una valoración de tales exigencias en el caso concreto, a juicio del Procurador, se presentó una vulneración de este requisito constitucional “en el segundo debate en la Cámara de Representantes, en donde sucedió lo siguiente: al finalizar la sesión de 31 de octubre de 2006, sesión en la que se realizó el anuncio del proyecto de ley No. 298/06 Cámara, 196/05 Senado, se indicó: “Se levanta la sesión siendo las 5:11 p.m. y se convoca para mañana miércoles 1 de noviembre de 2006 a las tres de la tarde”. Un anuncio en tales términos resulta absolutamente claro, estamos frente a una fecha plenamente determinada. En ese sentido, la votación debía tener lugar el miércoles 1 de noviembre de 2006, pero finalmente, ésta se dio el martes siguiente 7 de noviembre de 2006 y en la sesión del 1 de noviembre de 2006 no se efectuó el debate ni se anunció para el 7 de noviembre de 2006”.
A juicio del Ministerio Público, el vicio señalado es de carácter subsanable debido a que se presentó una vez el proyecto fue aprobado válidamente por el Senado de la República. Por tal razón, solicitó a esta Corporación dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 241 superior y, en tal sentido, remitir dicho proyecto a la Cámara de Representantes para que ésta enmiende dicho vicio y continúe el procedimiento legislativo a partir del momento en que aquel se produjo.
Al margen de la consideración anterior, y atendiendo la posibilidad que la Sala Plena de esta Corporación encontrase ajustado al texto constitucional el anuncio aludido, el Procurador General decidió pronunciarse sobre el contenido material del Convenio. Al respecto, una vez realizó un detenido examen de la estructura del tratado y de las específicas disposiciones consignadas en su articulado, el Procurador señaló que, en términos generales, el acuerdo bajo revisión y su ley aprobatoria se ciñen al ordenamiento superior en la medida en que promueven el fortalecimiento de las relaciones comerciales y económicas del País, además de fomentar el intercambio tecnológico entre los Estados partes del acuerdo; fines que encuentran pleno respaldo en lo dispuesto en los artículo 9°, 226 y 227 de la Constitución Nacional. Adicionalmente, en la medida en que uno de los objetivos cardinales a los cuales se orienta el tratado consiste en prevenir la difusión de enfermedades infecciosas, contagiosas o parasitarias, concluyó que la adopción de tales medidas genera un positivo avance en el esfuerzo de garantizar una adecuada protección a la salud y el saneamiento ambiental, lo cual coincide con lo dispuesto en el artículo 49 superior.
Aunado a lo anterior, en opinión de la Vista fiscal, la adopción de medidas para asegurar “la protección y conservación de la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario (…) desarrolla el artículo 65 de la Carta Política, en lo relativo a la promoción de investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad”.
Para terminar, el Ministerio Público indicó que lo acordado en el Convenio se ciñe de manera estricta al principio de soberanía nacional consagrado en el artículo 9° superior, dado que la aplicación del instrumento se encuentra subordinada al ordenamiento jurídico interno, tal como se sigue de lo dispuesto en su artículo 3°, el cual dispone que la implementación del tratado debe sujetarse a la legislación existente y a las regulaciones administrativas de los Estados en materia de sanidad animal y cuarentena.
De acuerdo a las anteriores consideraciones, el Procurador solicitó “DEVOLVER a la presidencia de la Cámara de Representantes la Ley 1141 de 25 de junio de 2007 por medio de la cual se aprueba el “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular China sobre Cooperación en Sanidad Animal y Cuarentena, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005”, con el fin de que tramite el saneamiento del vicio de procedimiento detectado en este concepto o se declare la EXEQUIBILIDAD si la Corte Constitucional logra establecer que en la sesión del 1 de noviembre de 2006 o con anterioridad al 7 de noviembre de 2006 se efectuó el anuncio que se echa de menos”.
En relación con el aspecto formal la Corte se encuentra llamada a examinar la validez de la representación del Estado colombiano durante el proceso de negociación, celebración y suscripción del tratado, al igual que la observancia de las reglas del trámite legislativo que precedieron la aprobación de la ley sujeta a análisis. Sobre el particular, es preciso advertir que el texto constitucional no dispone un procedimiento legislativo especial para la expedición de una ley aprobatoria de un tratado internacional, razón por la cual debe seguir, en términos generales, el mismo trámite de una ley ordinaria. Empero, esta previsión opera salvo las obligaciones de (i) iniciación del debate en el Senado de la República, por tratarse de asuntos relativos a relaciones internacionales (Art. 154 C.N.); y (ii) remisión de la ley aprobada a la Corte Constitucional, por parte del Gobierno, para efectos de su revisión definitiva (Art. 241-10 C.N.).
En tal sentido, en razón del trámite ordinario de la ley, se requiere: (i) la publicación oficial del proyecto de ley; (ii) el inicio del procedimiento legislativo en la comisión constitucional correspondiente del Senado de la República; (iii) la aprobación reglamentaria en los debates de las comisiones y plenarias de cada una de las Cámaras (Art. 157 C.N.); (iv) que entre el primer y segundo debate medie un lapso no inferior a ocho días y que entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, transcurran por lo menos quince días (Art. 160 C.P.); (v) la comprobación del anuncio previo a la votación en cada uno de los debates; y (vi) la sanción presidencial y la remisión del texto a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes, (Art. 241-10 C.P.).
Ahora bien, en cuanto al elemento material del control de constitucionalidad, la labor de la Corte consiste en confrontar las disposiciones del instrumento internacional y, a su vez, las de la ley aprobatoria con la totalidad de los preceptos constitucionales, a fin de determinar si se ajustan o no al texto constitucional.
En esta oportunidad la Corte considera oportuno realizar, en primer lugar, un examen del trámite de aprobación ofrecido al proyecto de ley por parte del Congreso de la República con el objetivo de establecer la veracidad de la objeción formulada por el Procurador General, según la cual el anuncio realizado para convocar al debate y aprobación por parte de la Plenaria de la Cámara de Representantes no fue llevado a cabo de acuerdo a los parámetros establecidos por la Constitución Nacional. De resultar cierto dicho señalamiento, esto es, de encontrar acreditada la ocurrencia de un vicio subsanable, la Corte se vería inhabilitada para emitir un pronunciamiento definitivo a propósito de la constitucionalidad del Convenio y de la ley aprobatoria y, en consecuencia, tendría que dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 241 superior en el sentido de ordenar su devolución a la Cámara correspondiente en la cual se presentó la supuesta irregularidad para que ésta sea enmendada y, a partir de dicha instancia, sea reiniciado el trámite de aprobación.
La constitucionalidad del tratado y de la ley aprobatoria en sus aspectos formales.
La revisión de constitucionalidad del tratado materia de estudio así como de su ley aprobatoria, por aspectos de forma, comprenderá la verificación del trámite legislativo de la Ley aprobatoria del mismo en el Congreso de la República.
Trámite de aprobación de la Ley 1141 de 2007 en el Senado de la República
Con fundamento en los antecedentes legislativos, las actas publicadas en las Gacetas del Congreso de la República y las certificaciones remitidas a la Corte Constitucional por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, se pudo verificar que el trámite surtido en esa Corporación para la expedición de la Ley No. 1141 de 2007, fue el siguiente:
1.- El texto del proyecto de Ley por medio del cual “se aprueba el Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación en Sanidad Animal y Cuarentena”, suscrito en la ciudad de Beijing el día 6 de abril de 2005 por la Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia, Carolina Barco Isakson, y el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Andrés Felipe Arias Leiva (radicado bajo el número 196 de 2005-Senado) se publicó junto con la respectiva exposición de motivos en la Gaceta del Congreso No. 894, del 13 de diciembre de 2005 (páginas 1 a 4).
2.- El informe de ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República, fue presentado por el Congresista Jesús Ángel Carrizosa Franco y se publicó en la Gaceta del Congreso No. 96 del 4 de mayo de 2006 (páginas 13 a 15).
3.- En el acta número 20 de 2006 de la sesión celebrada el día 3 de mayo de 2006, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso número 223, por la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República se determina lo siguiente acerca del anuncio:
Para el día 3 de mayo de 2006
Proyectos de ley para anunciar su discusión y votación en la sesión de la Comisión Segunda del Senado del día miércoles 10 de mayo de 2006.
9. Proyecto de ley número 196 de 2005 Senado, por medio de la cual se aprueba el Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre cooperación en sanidad animal y cuarentena, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005.
4.- Empero, en la sesión del 10 de mayo de 2006, según consta en el acta número 21, no se llevó a cabo la discusión y aprobación del proyecto por cuanto esta sesión fue aplazada por los siguientes motivos: “la razón por la cual no sesionamos en el día de hoy son varias las (Sic) circunstancias: 1) Se ha convocado a Plenaria a las 11:00 a.m., nos resultaba totalmente imposible de (Sic) evacuar el tema. 2) Faltaba por presentar algunas ponencias y por esclarecer con el gobierno algunos aspectos de unas ponencias supremamente importantes y unos proyectos de la misma calidad”. Ahora bien, en cuanto a la continuación del anuncio, como lo informa la misma acta, la Comisión determinó lo siguiente:
Lectura, discusión y votación de los proyectos de ley anunciados en la sesión de la Comisión Segunda del Senado del día miércoles 03 de mayo de 2006. (…) / 7. Proyecto de ley número 196 de 2005 Senado, por medio de la cual se aprueba el Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre cooperación en sanidad animal y cuarentena (…) El señor Secretario, doctor Felipe Ortiz Marulanda, informa que sí, (Sic) en caso de no ser aprobados el día de hoy los proyectos de ley en el orden del día, quedarían anunciados de acuerdo con las instrucciones de la presidencia para la sesión del próximo martes 16 de mayo, conforme a lo que acaba de leer la Secretaría y que consta en la grabación.
5.- De conformidad con lo establecido en el Acta No. 22 de 2006 de la sesión celebrada el día 16 de mayo de 2006, publicada en la Gaceta del Congreso número 223 del 28 de junio de 2006 (página 21) se verifica que la Comisión Segunda del Senado de la República aprobó en primer debate el proyecto de ley. Según consta en el expediente, el proyecto se aprobó con la votación unánime de 10 de los 13 Senadores y Senadoras presentes, integrantes de la Comisión.
6.- El texto definitivo aprobado en primer debate por parte de la Comisión Segunda Constitucional Permanente fue publicado en la Gaceta del Congreso número 171, del 7 de junio de 2006 (páginas 20 a 21).
7.- La ponencia para segundo debate por parte del Senado de la República fue presentada por el Senador Jesús Ángel Carrizosa Franco y fue publicada en la Gaceta del Congreso número 171 del 7 de junio de 2006 (páginas 19 a 20).
8.- En la Gaceta del Congreso No. 227 del 5 de julio de 2006 se publicó el Acta de Plenaria del Senado de la República No. 53 correspondiente a la sesión celebrada el día lunes 12 de junio de 2006. En la página 21 de esta Gaceta consta lo siguiente en relación con el anuncio:
“La Presidenta interviene para un punto / No habiendo quórum decisorio para votar los proyectos que han sido ya cerrados en su debate general, no podemos continuar si no hasta mañana, señor Secretario sírvase leer los proyectos que serán debatidos y aprobados el día de mañana (…) Proyecto de Ley número 196 de 2005 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre cooperación en sanidad animal y cuarentena”. (Negrilla fuera de texto)
9.- En la Gaceta del Congreso 231 del 12 de julio de 2006 (página 47) se publicó el Acta de Plenaria del Senado de la República No. 54, correspondiente a la sesión del día jueves 13 de junio de 2006. Allí consta que el Proyecto de Ley 196 de 2005 “por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación en Sanidad Animal y Cuarentena” fue aprobado. Mediante escrito expedido por el Subsecretario General del Senado de la República el día 9 de agosto de 2007 se certifica lo siguiente:
“su aprobación se lleva a cabo el día martes 13 de junio de 2006, en sesión ordinaria, según consta en el acta No. 54 del mismo día mes y año, publicada en la Gaceta del Congreso No. 231 de 2006 en donde se pudo constatar un quórum deliberatorio de 98 honorables Senadores de la República de los 102 que conforman la corporación, al ser sometido a consideración de la plenaria el proyecto fue aprobado por la mayoría exigida constitucionalmente”.
10.- El texto definitivo aprobado en segundo debate por parte de la Plenaria del Senado de la República el día 13 de junio de 2006, fue publicado en la Gaceta del Congreso número 214, del 23 de junio de 2006 (página 5).
Trámite de aprobación de la Ley 1141 de 2007 en la Cámara de Representantes
11.- Radicado el Proyecto de Ley en la Cámara de Representantes con el número 298 de 2006, se le repartió a la Comisión Segunda Constitucional Permanente, siendo designado como ponente el Representante Augusto Posada Sánchez. El informe de ponencia fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 349 del 5 de septiembre de 2006 (páginas 2 a 3).
12.- En el Acta de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes No. 010 de 2006, correspondiente a la sesión celebrada el día 19 de septiembre de 2006 y publicada en la Gaceta del Congreso No. 509 del 3 de noviembre de 2006 (páginas 18 a 30) se verifica lo siguiente respecto del anuncio:
“Hace uso de la palabra la Secretaria General, doctora Pilar Rodríguez Arias: / Siguiente punto del Orden del Día / Anuncios de proyectos de ley / Hace uso de la palabra el Presidente, honorable Representante Oscar Fernando Bravo Realpe/ Sírvase leerlos, señora Secretaria / Hace uso de la palabra la Secretaria General, doctora Pilar Rodríguez Arias: / 1. Proyecto de ley número 298/2006 Cámara, 196/05 Senado, por medio de la cual se aprueba el convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el gobierno de la República Popular de China sobre cooperación en sanidad animal y cuarentena, firmado en Beijín, a los 6 días del mes de abril de 2005 (…) Terminados los anuncios, señor Presidente (…) Se levanta la sesión, se convoca para de hoy en ocho días”.
13.- En el Acta de Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes No. 011 de 2006, fechada el día 26 de septiembre de 2006 y publicada en la Gaceta del Congreso No. 610 del 4 de diciembre de 2006 viernes 3 de noviembre de 2006 (página 7), se constata que el Proyecto de Ley fue aprobado una vez verificada la existencia de quórum decisorio (14 Representantes) y que se designaron los mismos ponentes para la Plenaria de la Cámara de Representantes.
14.- El texto definitivo aprobado en primer debate por parte de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso número 489, del 27 de octubre de 2006 (página 26).
15.- El informe de ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes fue presentado el día 19 de octubre de 2006 por el Congresista Augusto Posada Sánchez. Se publicó en la Gaceta del Congreso No. 489 del 27 de octubre de 2006 (páginas 24 a 26).
16.- En la Gaceta del Congreso No. 607 del 1 de diciembre de 2006 se publicó el Acta de Plenaria número 22 del día martes 31 de octubre de 2006. En la página 19 de la mencionada Gaceta aparece lo siguiente con relación al anuncio:
Secretaría General, doctor Angelino Lizcano informa: / (…) Me permito anunciar los proyectos para el próximo miércoles y se ha agotado el Orden del Día / Me permito con su anuencia anunciar los proyectos para el próximo miércoles / (…) Proyecto de ley número 298 de 2006 Cámara y 197 de 2005 Senado. (Negrilla fuera de texto)
Más adelante, en la misma Gaceta se observa lo siguiente “Se levanta la sesión siendo las 5:11 p.m., y se convoca para mañana miércoles 1° de noviembre de 2006 a las tres de la tarde”.
17.- Al revisar el contenido del Acta de Plenaria 23 de la sesión del día miércoles 1° de noviembre de 2006 de la Cámara de Representantes no se encuentra alusión alguna a la continuación del aviso para la discusión y aprobación del proyecto de ley “número 298 de 2006 Cámara y 197 de 2005 Senado”.
18.- En el Acta de Plenaria No. 24 de la Sesión Ordinaria del día martes 7 de noviembre de 2006, publicada en la Gaceta del Congreso No. 635 del jueves 7 de diciembre de 2006 (páginas 26 y 27), aparece que el Proyecto de Ley número 298 de 2006 Cámara, 196 de 2005 Senado “por medio de la cual se aprueba el convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China, sobre cooperación y sanidad animal y cuarentena” fue aprobado. Según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes “en Sesión Plenaria de la H. Cámara de Representantes del día 7 de noviembre de 2006, a la cual se hicieron presentes ciento sesenta (160) Honorables Representantes, fue considerada y aprobada por mayoría de los presentes”.
19.- El texto definitivo aprobado en segundo debate por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso número 562, del día jueves 23 de noviembre de 2006 (página 27).
20.- Debido a que los textos finalmente aprobados por las Cámaras presentaban algunas diferencias, se conformó una comisión de conciliación compuesta por los Congresistas Mario Uribe Escobar, Senador, y Augusto Posada Sánchez, Representante a la Cámara, quienes presentaron el “Informe de conciliación al Proyecto de ley número 196 de 2005 Senado, 298 de 2006 Cámara, por medio de la cual se aprueba el “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre cooperación en sanidad animal y cuarentena”, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005”. Dicho informe fue publicado ante el Senado de la República en la Gaceta del Congreso número 162, del viernes 4 de mayo de 2007; en cuanto a la Cámara de Representantes, la publicación fue llevada a cabo en la Gaceta del Congreso número 173, del jueves 10 de mayo de 2007 (páginas 15 y 16)
21.- En la Gaceta del Congreso No. 329 del jueves 19 de julio de 2007 se publicó el Acta de Plenaria del Senado de la República número 57 de la sesión del día jueves 10 de mayo de 2007. En la página 19 de la mencionada Gaceta aparece lo siguiente con relación al anuncio:
Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. / Sí Señora Presidenta, los proyectos para la siguiente sesión son: / (…) Con Informe de Conciliación / (…) Proyecto de Ley número 196 de 2005 Senado, 298 de 2006 Cámara: por medio de la cual se aprueba el Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre cooperación en Sanidad Animal y Cuarentena, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005
22.- En el Acta de Plenaria No. 58 de la Sesión Ordinaria del Senado de la República, celebrada el día martes 15 de mayo de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso No. 330 del jueves 19 de julio de 2007 (páginas 12 y 13), aparece que el Proyecto de Ley número 298 de 2006 Cámara, 196 de 2005 Senado “por medio de la cual se aprueba el Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China, sobre cooperación y sanidad animal y cuarentena” fue aprobado.
23.- Por medio magnético, el Secretario General de la Cámara de Representantes remitió copia del Acta de Plenaria número 049 de la sesión ordinaria realizada el día martes 15 de mayo de 2007. En el documento aparece lo siguiente con relación al anuncio:
DIRECCIÓN DE LA SESIÓN POR LA PRESIDENCIA, DOCTOR ALFREDO APE CUELLO BAUTE / Anuncie para mañana Secretario, este proyecto y los demás del Orden del Día / EL SUBSECRETARIO DOCTOR JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO INFORMA: / Se anuncian, de acuerdo a lo establecido en el acto legislativo para debatir y votar en el día de mañana los siguientes proyectos o en la próxima sesión, informe de conciliación al proyecto de ley 298 de 2006 Cámara, 196 de 2005 Senado, por medio de la cual se aprueba el convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China.
24.- En el Acta de Plenaria No. 50 de la Sesión Ordinaria del día miércoles 16 de mayo de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso No. 281 del jueves 14 de junio de 2007 (página 15), aparece que el Proyecto de Ley número 298 de 2006 Cámara, 196 de 2005 Senado “por medio de la cual se aprueba el Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China, sobre cooperación y sanidad animal y cuarentena” fue aprobado.
25.- La Ley fue sancionada por el Presiente de la República el día 25 de junio de 2007. El texto de dicha Ley fue remitido a la Corte Constitucional para su revisión el día 28 de junio de 2007, esto es, dentro del término máximo de 6 días señalados para tal efecto por el artículo 241 numeral 10 de la Constitución Nacional.
Ahora bien, una vez ha sido concluida la presentación del trámite legislativo de aprobación ofrecido al proyecto de ley, es preciso adelantar un análisis del requisito constitucional consagrado en el artículo 160 superior en virtud del cual se ordena la realización del anuncio como requisito indispensable para la aprobación de la ley, para efectos de determinar si, de acuerdo al concepto del Procurador General, en efecto hubo una infracción del requisito anunciado que de origen a un vicio de procedimiento.
El requisito de anuncio consagrado en el artículo 160 constitucional dentro del trámite legislativo de aprobación de la ley
Antes de examinar con algún detenimiento el desarrollo jurisprudencial ofrecido al requisito consignado en el inciso 5° del artículo 160 del texto constitucional, adicionado por el Acto Legislativo número 01 de 2003, resulta oportuno volver sobre su contenido normativo: “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”. Según fue señalado en auto 232 de 2007, el establecimiento de esta exigencia dentro del trámite de aprobación legislativa garantiza la adecuada formación de la voluntad democrática en el interior de las Cámaras que conforman el Congreso de la República. En tal sentido, en la medida en que por esta vía se asegura una advertencia previa y adecuada del momento en el que van a ser llevadas a cabo las fases de discusión y aprobación de las propuestas que se encuentran en curso, el resultado que se obtiene consiste en un adecuado estudio y preparación por parte de los congresistas que participan en la deliberación[2]. Así las cosas, mediante dicha exigencia se evita que los miembros de las Cámaras sean sorprendidos con votaciones intempestivas, las cuales se oponen radicalmente a la máxima de deliberación pública[3].
En el mismo sentido, en sentencia C-927 de 2007 esta Corporación señaló que esta exigencia no puede ser comprendida como un mero requisito de carácter formal, esto es, privado de un claro sustrato material que de cuenta de un legítimo fin constitucional. El anuncio, en oposición a esta idea, afianza y profundiza el principio democrático en el Congreso de la República toda vez que asegura que la aprobación de la Ley recoge, de manera efectiva, un acuerdo informado y reflexivo sobre los temas en ella desarrollados. De tal manera, quienes tienen asiento en las Cámaras cuentan con la oportunidad de preparar y examinar con el detenimiento requerido cada una de las propuestas legislativas, a lo cual se suma la posibilidad de realizar discusiones preliminares en el seno de los diferentes partidos políticos que facilitan y permiten mayor fluidez en el proceso de discusión y aprobación en las correspondientes comisiones y plenarias. De manera puntual, la Corte señaló lo siguiente en la providencia en comento: “Resulta, pues, congruente con estos fines, que, con suficiente antelación a la votación, quienes deban resolver sobre si aprueban o no un proyecto de ley se informen y adquieran conocimiento relativo a la materia respecto de la cual recaerá su decisión. De otro modo, se desvirtuaría el proceso de creación legislativa y se reduciría a ser una instancia en la que las decisiones se adoptan de manera irreflexiva y desinformada”.
Ahora bien, al volver sobre lo dispuesto en la disposición en comento, se observa que en ella se encuentran las siguientes prescripciones: (i) en primer lugar, la votación de los proyectos de ley debe estar precedida en todo caso por un anuncio; (ii) en segundo término, es menester que dicho anuncio sea realizado en sesión diferente a aquella en la cual ha de ser llevada a cabo la votación de la propuesta legislativa; (iii) para terminar, la votación del proyecto debe ser realizada, de manera efectiva, el día fijado en el anuncio.
Ahora bien, en este punto es necesario resaltar que no en todos los casos en los cuales la discusión y aprobación de los proyectos de ley ocurre en fecha diferente a la originalmente anunciada se produce de manera inexorable un fallo de inexequibilidad por la comisión de un vicio de procedimiento. Así las cosas, en aquellos eventos en los cuales a partir del primer anuncio se hilvane una cadena de anuncios ininterrumpida que culmine en la efectiva aprobación de la propuesta, en forma alguna podrá alegarse la violación del texto constitucional, puesto que en este caso se presenta una adecuada transmisión de la información requerida para el debate que de ninguna manera lesiona los principios de publicidad, transparencia y deliberación pública que pretenden ser realizados mediante el establecimiento de la exigencia del anuncio.
En sentencia C-933 de 2006, la Sala Plena de esta Corporación se pronunció sobre la figura conocida en la jurisprudencia constitucional como la cadena de anuncios con el objetivo de indicar que cuando no es posible llevar a cabo la votación de un determinado proyecto de acuerdo a la indicación realizada en el anuncio previo, es deber de la mesa directiva de la Cámara correspondiente reiterar dicho anuncio con el fin de informar la fecha posterior en la cuál aquella se va a realizar efectivamente. De acuerdo a la consideración anterior, la secuencia de anuncios que permita establecer con precisión el momento en que se habrá de realizar la aprobación del proyecto, no sólo permite un aceptable y proporcional margen de acción al Congreso que, a su vez, tiene en cuenta la dinámica parlamentaria, sino que se ajusta al texto constitucional dado que consigue, en últimas, el fin perseguido a través de esta exigencia, consistente en evitar la realización de debates sorpresivos, tal como ha sido señalado en líneas anteriores.
Así pues, en caso de ocurrir una ruptura en la secuencia temporal del aviso, la Corte habrá de concluir que se ha incumplido el requisito consignado en el inciso 5° del artículo 160 superior, lo cual significa que el proyecto de ley ha sido aprobado en fecha diferente a la previamente anunciada. Empero, tal constatación no conduce de manera forzosa a la declaración de inexequibilidad del proyecto de ley pues si se acredita que en la sesión inmediatamente anterior “el mismo fue específicamente anunciado para ser sometido a votación en dicha sesión” la conclusión será diferente, por lo que habrá de entenderse que la votación ha ocurrido de acuerdo a la exigencia del anuncio.
Ahora bien, de la abundante línea jurisprudencial desarrollada a propósito de la exigencia del anuncio resulta oportuno señalar ahora los siguientes elementos relacionados con el tema: de acuerdo al precedente establecido en sentencia C-533 de 2004, si bien la reforma introducida por el acto legislativo 01 de 2003 al artículo 160 superior no impone la inflexible obligación de llevar a cabo dicho anuncio mediante la indicación de una fecha exacta de la fecha de votación, “debe siempre tratarse de un término cierto y determinable”. Así las cosas, según fue indicado en sentencia C-400 de 2005, no es necesario emplear una fórmula de naturaleza sacramental para la realización del anuncio[5]; sin embargo, los términos utilizados por la Presidencia de la Cámara correspondiente deben arrojar certeza respecto de la fecha en la cual habrá de celebrarse la votación.
Con fundamento en el anterior análisis jurisprudencial, para el cumplimiento de lo señalado en el Acto Legislativo se puede afirmar que (i) se hace necesario que así no esté exactamente determinada, la fecha de votación sea determinable; (ii) se hace imposible el cumplimiento de lo previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, si el anuncio para la votación se da el mismo día que ésta; (iii) la contextualización que se da con la mención de que se está cumpliendo con los requisitos del Acto Legislativo fortalece el que el anuncio de votación sea válido a la luz de la Carta; (iv) no existe una fórmula textual específica para realizar el anuncio. Lo esencial es verificar si se cumplió la finalidad del anuncio, para lo cual se deben atender las circunstancias de cada caso; (vi) si bien la omisión del requisito del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 es, en principio, subsanable, tal posibilidad no se da si las graves irregularidades en el anuncio se presentan en el primero de los debates de todo el trámite de aprobación de la ley.”
Ahora bien, en cuanto a la determinación del carácter subsanable o insubsanable de este vicio de procedimiento, en sentencia C-675 de 2006 la Corte unificó su jurisprudencia sobre la materia para indicar que la omisión en el cumplimiento de este requisito adquiere diferentes implicaciones dependiendo de la instancia en la cual se haya presentado dentro del procedimiento legislativo. En tal sentido, señaló que la ocurrencia de este tipo de irregularidades “hasta la votación en la Plenaria del Senado se considera como un vicio en el trámite legislativo insubsanable que desencadenará la declaratoria de inexequibilidad de la ley aprobatoria de un tratado internacional”. Así las cosas, en estos supuestos corresponde a la Corte declarar la inexequibilidad de la ley aprobatoria y, por su parte, al Congreso de la República reiniciar, desde el primer momento, el trámite de la totalidad del proceso de aprobación legislativa. En oposición, cuando quiera que el defecto se presenta una vez el pleno del Senado de la República ha manifestado válidamente la aprobación de la iniciativa, esta Corporación ha considerado que se presenta un vicio subsanable que ha de ser enmendado mediante su remisión a la correspondiente Cámara en la cual ocurrió el defecto para que, a partir de dicha instancia, continúe su trámite.
A la luz de las consideraciones precedentes, procede la Sala Plena de esta Corporación a examinar la objeción señalada por el Procurador General a propósito de la supuesta infracción de la exigencia de anuncio, de acuerdo al inciso 5° del artículo 160 superior, por parte de la Presidencia de la Cámara de Representantes al convocar al segundo debate en el cual se discutiría el proyecto de ley por el cual se aprueba Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación en Sanidad Animal y Cuarentena, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005”
Examen del caso concreto.
Con el propósito de establecer si en el presente caso se cumplió con el requisito establecido en el inciso final del artículo 160 Superior se presenta el siguiente cuadro en el que se relacionan la Comisión o Plenaria del Congreso, los números de las Gacetas del Congreso, las fechas y textos de los correspondientes anuncios, al igual que las fechas de las correspondientes votaciones.
Fecha y texto del anuncio
Comisión II del Senado
Gaceta número 223 del 28 de junio de 2006.
El anuncio fue realizado el 3 de mayo de 2006. El texto del anuncio es el siguiente:
9. Proyecto de ley número 196 de 2005 Senado, por medio de la cual se aprueba el Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre cooperación en sanidad animal y cuarentena, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005”.
Empero, en la sesión del 10 de mayo de 2006, según consta en el acta número 21, no se llevó a cabo la discusión del proyecto. En cuanto a la continuación del anuncio, como lo informa la misma acta, la Comisión determinó lo siguiente:
Lectura, discusión y votación de los proyectos de ley anunciados en la sesión de la Comisión Segunda del Senado del día miércoles 03 de mayo de 2006. (…) / 7. Proyecto de ley número 196 de 2005 Senado, por medio de la cual se aprueba el Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre cooperación en sanidad animal y cuarentena (…) El señor Secretario, doctor Felipe Ortiz Marulanda, informa que sí, (Sic) en caso de no ser aprobados el día de hoy los proyectos de ley en el orden del día, quedarían anunciados de acuerdo con las instrucciones de la presidencia para la sesión del próximo martes 16 de mayo, conforme a lo que acaba de leer la Secretaría y que consta en la grabación”.
La votación fue realizada el 16 de mayo de 2006. (Gaceta núm. 223 de 2006).
Gaceta del Congreso núm. 227 del 5 de julio de 2006.
El anuncio fue realizado el 12 de junio de 2006, con el siguiente texto:
“La Presidenta interviene para un punto / No habiendo quórum decisorio para votar los proyectos que han sido ya cerrados en su debate general, no podemos continuar si no hasta mañana, señor Secretario sírvase leer los proyectos que serán debatidos y aprobados el día de mañana (…) Proyecto de Ley número 196 de 2005 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre cooperación en sanidad animal y cuarentena”
El proyecto fue aprobado el día 13 de junio de 2006 (Gaceta núm. 231 de 2006).
Comisión II de la Cámara
Gaceta del Congreso núm. 509 del 3 de noviembre de 2006.
El anuncio fue realizado el 19 de septiembre de 2006, de la siguiente manera:
El proyecto fue aprobado el 26 de septiembre de 2006. (Gaceta núm. 610 de 2006).
Plenaria de la Cámara.
Gaceta del Congreso núm. 607 del 1° de diciembre de 2006.
El anuncio fue realizado el 31 de octubre de 2006, de la siguiente forma:
Secretaría General, doctor Angelino Lizcano informa: / (…) Me permito anunciar los proyectos para el próximo miércoles y se ha agotado el Orden del Día / Me permito con su anuencia anunciar los proyectos para el próximo miércoles / (…) Proyecto de ley número 298 de 2006 Cámara y 197 de 2005 Senado. (Negrilla fuera de texto) Más adelante, en la misma Gaceta se observa lo siguiente “Se levanta la sesión siendo las 5:11 p.m., y se convoca para mañana miércoles 1° de noviembre de 2006 a las tres de la tarde”
El proyecto de ley fue votado el día martes 7 de noviembre de 2006. (Gaceta núm. 635 de 2006).
Conciliación Plenaria del Senado
Gaceta del Congreso núm. 329 del 19 de julo de 2007.
El anuncio fue realizado el 10 de mayo de 2007, de la siguiente forma:
El texto conciliado fue aprobado por la Plenaria el 15 de mayo de 2007 (Gaceta del Congreso núm. 330 de 2007)
Conciliación Plenaria de la Cámara.
Medio magnético, copia del Acta de Plenaria número 049.
El anuncio fue realizado el 15 de mayo de 2007, con el siguiente texto:
El texto conciliado fue aprobado por la Plenaria el 16 de mayo de 2007 (Gaceta del Congreso núm. 281 de 2007)
Examen del anuncio realizado por la Presidencia de la Cámara de Representantes para convocar a segundo debate del proyecto de ley
Una vez ha sido concluida la exposición del panorama constitucional a partir del cual se examina la exigencia del anuncio, es preciso analizar con detenimiento el alcance de la objeción formulada por el Ministerio Público a propósito de la ocurrencia de un supuesto vicio al momento de citar la sesión en la cual se llevaría a cabo la votación en segundo debate ante la Cámara de Representantes del proyecto de ley por el cual sería aprobado el Convenio bajo examen.
Como fue señalado en el acápite dedicado al estudio del trámite de aprobación de la Ley 1141 de 2007 de esta providencia, dicho anuncio fue realizado por la Presidencia de la Cámara de Representantes durante la sesión plenaria del día martes, 31 de octubre de 2006, según consta en la Gaceta del Congreso No. 607 (Acta número 22). Por su importancia se transcribe a continuación el texto publicado que da cuenta de la forma en que fue divulgado el anuncio:
De acuerdo a las consideraciones consignadas en líneas anteriores, en virtud de la exigencia consagrada en el inciso 5° del artículo 160 superior la votación de cualquier proyecto de ley debe estar precedida de un anuncio, el cual debe ser realizado en sesión distinta y previa, de manera tal que se informe de manera adecuada la fecha en la cual se habrá de llevar a cabo la votación de la iniciativa a través de una indicación determinada o determinable. En esta oportunidad el anuncio realizado por parte de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes para informar la fecha de votación del proyecto si bien no es determinada, en la medida en que no precisó un día exacto en el cual se habría de llevar a cabo; sí resulta plenamente determinable toda vez que ofreció suficientes elementos de juicio para establecer la oportunidad en la cual se discutiría el proyecto bajo examen.
La Sala Plena arriba a esta conclusión a partir del examen de los siguientes elementos, los cuales, dicho sea de paso, permiten deducir que, de acuerdo al anuncio realizado, la votación sería llevada a cabo el día miércoles 1° de noviembre de 2006:
(i) El primer referente que ha de tenerse en cuenta se halla en el anuncio por el cual se informó a la Plenaria de la Cámara de Representantes la fecha en la cual se adelantaría la votación del proyecto de ley. Así, durante la sesión celebrada el día martes 31 de octubre de 2006, al hacer uso de la palabra el Señor Secretario General de la Cámara para dar a conocer los proyectos de ley que serían discutidos, manifestó lo siguiente: “Me permito anunciar los proyectos para el próximo miércoles y se ha agotado el orden del día/ (…) Proyecto de ley número 298 de 2006 Cámara y 197 de 2005 Senado”.
Vale anotar que tal indicación, teniendo en cuenta que fue realizada un día martes, sugiere que la discusión y aprobación del proyecto sería realizada el día siguiente -miércoles, 1° de noviembre de 2006- fecha en la cual coinciden los dos elementos reconocibles en el anuncio: proximidad y día del calendario –esto es, el señalamiento del día miércoles-. Tal conclusión adquiere mayor significado al considerar el siguiente elemento fáctico.
(ii) Al momento de disolver la sesión en la cual fue realizado el anuncio se convocó la siguiente plenaria por parte del Presidente de la Cámara de Representantes en los siguientes términos: “Se levanta la sesión siendo las 5:11 p.m., y se convoca para mañana miércoles 1° de noviembre de 2006 a las tres de la tarde”.
(iii) La conjunción de estas dos manifestaciones realizadas por la Mesa directiva enseña una innegable relación de complementariedad: en primer término, mientras que en el anuncio se hizo alusión a una fecha futura no determinada, pero determinable a partir de sus elementos –“anunciar los proyectos para el próximo miércoles”-; en la citación se confirma que la Plenaria de la Cámara de Representantes sesionaría en dicha fecha, lo cual coincide plenamente con el día fijado en el anuncio -“se convoca para mañana miércoles 1° de noviembre”-
(iv) Si bien, de acuerdo al anuncio realizado, la votación del proyecto de ley sería llevada a cabo en la fecha mencionada, la Plenaria de la Cámara de Representantes aprobó la iniciativa el día martes, 7 de noviembre de 2006, tal como lo informa el Acta de plenaria número 24 publicada en la Gaceta del Congreso número 635. En el mismo sentido, el Secretario General de la Cámara de Representantes emitió la siguiente constancia que informa la fecha de votación: “El suscrito Secretario General de la H. Cámara de Representantes certifica que en Sesión Plenaria de la H. Cámara de Representantes del día 7 de noviembre de 2006, a la cual se hicieron presentes ciento sesenta (160) Honorables Representantes, fue considerada y aprobada por mayoría de los presentes, la Ponencia para Segundo Debate, el Articulado y el Título al proyecto de ley No. 298/2006 Cámara – 196/2005 Senado, “POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA CONVENIO (Sic) ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA POPULAR DE CHINA SOBRE COOPERACIÓN EN SANIDAD ANIMAL Y CUARENTENA, FIRMADO EN BEIJING A LOS 6 DÍAS DEL MES DE ABRIL DE 2005”.
(v) De acuerdo al concepto rendido por el Ministerio Público “en la sesión del 1 de noviembre de 2006 no se efectuó el debate ni se anunció para el 7 de noviembre de 2006”.
A partir del análisis en conjunto de los elementos anteriormente reseñados, la Sala Plena concluye que existió un vicio de procedimiento durante la aprobación de la Ley 1141 de 2007 por parte de la Plenaria de la Cámara de Representantes que consistió en una infracción del régimen de anuncios establecido en la Constitución. Sobre el particular, como fue señalado en precedencia, el artículo 160.5 de la Carta establece: “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado”. De acuerdo al análisis hasta ahora realizado, el anuncio correspondiente al segundo debate por parte de la Cámara de Representantes informó que la votación del proyecto de ley sería realizado el día miércoles 1° de noviembre de 2006. No obstante, la aprobación de dicha iniciativa fue llevada a cabo el día martes 7 de noviembre de 2006, sin que durante la sesión anunciada se hiciera alusión alguna a la decisión de posponer la votación del proyecto de ley.
De haber informado tal aplazamiento se hubiera iniciado una cadena de anuncios que, por las razones anteriormente anotadas, hubiese podido llevar al cumplimiento de la exigencia de anuncio. Empero, en la medida en que se presentó dicha ruptura, la Corte concluye que la aprobación del proyecto de ley ocurrió en fecha diferente al anuncio correspondiente, lo cual supone una violación de lo dispuesto en el artículo 160.5 superior.
En idéntico sentido, el Ministerio Público señaló lo siguiente: “La vulneración al requisito constitucional se presentó en el segundo debate en la Cámara de Representantes, en donde sucedió lo siguiente: al finalizar la sesión de 31 de octubre de 2006, sesión en la que se realizó el anuncio del proyecto de ley No. 298/06 Cámara, 196/05 Senado, se indicó: “Se levanta la sesión siendo las 5:11p.m y se convoca para mañana miércoles 1 de noviembre de 2006 a las tres de la tarde”. Un anuncio en tales términos resulta absolutamente claro, estamos frente a una fecha plenamente determinada. En ese sentido la votación debía tener lugar el miércoles 1 de noviembre de 2006 y en la sesión del 1 de noviembre de 2006 no se efectuó el debate ni se anunció para el 7 de noviembre de 2006. En estos casos, si se cambió la fecha de la sesión, lo procedente era actuar en la forma como lo establece el artículo 8 citado: en una sesión distinta, es decir, en la del 1 de noviembre de 2006, anunciar que el 7 de noviembre de 2006 se discutirá y votará un proyecto de ley”.
En suma, la Sala coincide con la Vista fiscal al indicar que durante el trámite del proyecto de ley aprobatoria surtido ante la Cámara de Representantes se presentó un vicio de procedimiento, consistente en el desconocimiento de lo dispuesto en el inciso 5° del artículo 160 del texto constitucional, en atención a que no coincide la fecha señalada en el anuncio y aquella en la cual la iniciativa fue aprobada. En consecuencia, la Corte habrá de adoptar las decisiones pertinentes de acuerdo a la jurisprudencia constitucional hasta ahora examinada. Por lo pronto, interesa resaltar que la constatación de este vicio de procedimiento se erige en obstáculo suficiente para impedir que la Sala lleve a cabo consideraciones ulteriores a propósito de la exequibilidad del contenido normativo del Convenio y de la Ley 1141 de 2007 por la cual aquel fue aprobado.
Ahora bien, en este punto es necesario volver sobre las consideraciones desarrolladas a propósito de la determinación del carácter subsanable o insubsanable de este tipo de vicios. Tal como fue señalado en precedencia, la Corte ha indicado que el parámetro a tener cuenta en estos casos consiste en establecer si el Senado de la República ha aprobado de manera válida la iniciativa[7], pues de ser afirmativa la respuesta a dicho cuestionamiento se habrá de concluir que el vicio es subsanable, con lo cual la decisión que en estos casos debe adoptar la Corte Constitucional consiste en ordenar la devolución del Proyecto a la Cámara de Representantes para que ésta subsane el vicio advertido y adelante una vez más el trámite legislativo a partir de la composición ordenada.
En consideración a que el trámite surtido ante el Senado de la República fue llevado a cabo con plena observancia de las disposiciones de procedimiento pertinentes, la Corte concluye que el vicio ocurrido al momento de efectuar el segundo debate correspondiente ante la Plenaria de la Cámara de Representantes es subsanable, razón por la cual procederá a adoptar en la parte resolutiva las órdenes anteriormente mencionadas. De acuerdo al precedente establecido en decisiones anteriores[8], la Corte devolverá el proyecto a la Plenaria de la Cámara de Representantes, instancia en la cual se presentó el vicio de procedimiento, para que sea reanudado el trámite del proyecto de ley dando cumplimiento al anuncio para votación dispuesto en el inciso final del artículo 160 Superior y de conformidad con las reglas expresadas en esta providencia. En consecuencia, de acuerdo a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 241 C.P. y el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992, la Corte concederá a la correspondiente Cámara un término máximo de 30 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, para que proceda a subsanar el vicio.
Verificado este trámite, la Cámara de Representantes dispondrá hasta el 20 de junio de 2008, fecha en la cual culmina el primer periodo de sesiones de la actual legislatura, para concluir el proceso de aprobación de la ley.
Finalizado el procedimiento en la Cámara de Representantes y realizada la sanción presidencial en los términos fijados en la Constitución Nacional, la ley deberá ser remitida a la Corte Constitucional para que decida sobre la exequibilidad del acto, según lo prevé el parágrafo del artículo 241 Superior. Sobre el particular, es necesario indicar que la sanción presidencial, en tanto se refiere al mismo proyecto aprobatorio bajo examen, no supondrá una modificación en cuanto a la identificación de la ley. En ese sentido, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al momento de ejercer la competencia prevista en el artículo 8º del Decreto 2719 de 2000, conservará el número de Ley 1141 de 2007. Lo anterior debido a que, como lo ha sostenido esta Corporación,[9] la composición de un vicio de trámite por parte del Congreso no conlleva modificación alguna en lo relativo a la identificación nominal del proyecto y de la ley aprobatoria resultante.
Primero.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, DEVUÉLVASE a la Presidencia de la Cámara de Representantes la Ley 1141 de 2007 “Por medio de la cual se aprueba el Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre Cooperación en Sanidad Animal y Cuarentena, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005” con el fin de que sea subsanado el vicio de procedimiento identificado en esta providencia.
Segundo.- CONCÉDASE a la Plenaria de la Cámara de Representantes el término de 30 días, contados a partir de la notificación de este auto a la Presidencia de la misma, para que subsane el vicio detectado en esta providencia.
Tercero.- Una vez subsanado el vicio a que se refiere la parte considerativa de esta providencia, la Cámara de Representantes dispondrá hasta el día 20 de septiembre de 2008, para cumplir las etapas posteriores del proceso legislativo. Luego, el Presidente de la República tendrá el plazo establecido en la Carta para sancionar el proyecto de ley.
Cuarto.- Cumplido el trámite anterior, el Despacho de Presidencia del Congreso de la República remitirá a la Corte Constitucional la Ley 1141 de 2007, para que ésta se pronuncie de manera definitiva sobre su exequibilidad.
Con excusa
SALVAMENTO DE VOTO AL AUTO 126 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Revisión de constitucionalidad del “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre cooperación en sanidad animal y cuarentena, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005”, y de la Ley 1141 de 2007 que lo aprueba”.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito salvar mi voto a la presente decisión, por cuanto en mi concepto la Ley 1141 de 2007 adolece de un vicio de procedimiento insubsanable, pues al haberse omitido el requisito del anuncio previo y en sesión diferente de la votación del proyecto de ley, no sólo en la Cámara de Representantes, sino también en el Senado de la República, se desconocieron los principios democrático, de participación, publicidad y los derechos de las minorías, al no conocerse con la debida antelación, la sesión en la que se iba a votar dicho proyecto, en contravía de lo dispuesto en el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003. Por consiguiente, la Ley 1141 de 2007 ha debido ser declarada inexequible.
En este sentido, me permito reiterar los argumentos con base en los cuales sostengo que el requisito del anuncio previo para votación con el lleno de todas las exigencias constitucionales es fundamental para la validez de las normas jurídicas y su falta constituye un vicio insubsanable. A este respecto me referiré (i) en primer lugar, al problema de teoría del derecho respecto de la producción de las normas jurídicas, la validez de las mismas, y su importancia en el control constitucional; y (ii) en segundo lugar, a la naturaleza del anuncio previo para votación de los proyectos como requisito constitucional.
1. El problema de la producción de las normas jurídicas, la validez de las mismas, y su importancia en el control constitucional
El problema de la producción de las normas jurídicas dentro de un sistema jurídico, el cual apareja a su vez el de la validez de las normas jurídicas, supone una posición de principio de teoría y filosofía del derecho, que tiene importantes consecuencias teóricas y prácticas para el tema del control constitucional.
Se hace necesario entonces tomar una postura clara de teoría y filosofía del derecho, en relación con el concepto de norma jurídica, el cual entraña el concepto de validez de las mismas, lo cual a su vez conlleva necesariamente la pregunta por el modo de producción jurídico-institucional de las normas. De este modo, tenemos que en un sistema jurídico es fundamental determinar en primer término, qué es norma jurídica, elemento básico y esencial del derecho, como el concepto de “célula” para la biología. Por ello, la primera parte de teoría del derecho se encuentra dedicada al análisis y determinación de lo que es norma jurídica, parte esencial de la cual, es la pregunta de cuándo un enunciado normativo hace parte del sistema jurídico, o en otros términos, a la pregunta por la validez de los preceptos jurídicos[10]. Esta problemática corresponde a la teoría de las normas y aborda la parte estática del derecho[11].
No obstante, el derecho no está compuesto por una sola norma sino por una pluralidad de normas jurídicas. En consecuencia, la segunda parte de la teoría del derecho es la que se refiere a la teoría del ordenamiento jurídico que aborda la parte dinámica de las normas[12]. En esta parte se encuentra el análisis de lo que son las antinomias jurídicas, para resolver las cuales hay que acudir a los criterios de vigencia en el tiempo y/o jerarquía de los enunciados jurídicos validos, así como los problemas de unidad, coherencia y plenitud de los ordenamientos jurídicos.
Vista la estructura fundamental de la teoría del derecho, es claro entonces que el primer problema fundamental del sistema jurídico es la determinación de qué es una norma jurídica, cuándo una norma nace al ordenamiento jurídico, o en otros términos, qué normas pertenecen y cuáles no al sistema jurídico, problema que se encuentra analítica e intrínsecamente ligado al problema de la validez de la norma jurídica, el cual es un problema tan fundamental y esencial en el derecho que es anterior al problema de la vigencia y de la eficacia de las normas, puesto que la respuesta a este primer interrogante permite esclarecer la cuestión de la carta de nacimiento o naturaleza jurídica propiamente dicha de las normas, la pertenencia de las normas a un sistema jurídico, o con otras palabras, la cuestión del reconocimiento de las normas como jurídicas o pertenecientes a un sistema jurídico, es decir, como enunciados normativos jurídicos-positivos.
En este orden de ideas, aparece claro que la pregunta fundamental en el derecho es la pregunta por la existencia y validez de las normas jurídicas, por qué es norma jurídica, cuestiones que determinan la teoría de los actos jurídicos y la teoría de la nulidad en el derecho, desde la inexistencia de norma, la nulidad de la norma, hasta la existencia de norma con vicio o sin vicio de producción o formación. De manera que el cuestionamiento esencial en el derecho es entonces el de cómo surgen las normas en el mundo jurídico, esto es, cuándo una norma ha surgido correctamente en el mundo jurídico, es decir, con el lleno o cumplimiento de todos los requisitos establecidos para su creación. Este cuestionamiento corresponde exactamente a la pregunta por la validez.
La pregunta por la validez de las normas jurídicas, es decir, por la cuestión de si un enunciado normativo es norma jurídica, o en otros términos, si pertenece al sistema jurídico, de conformidad con las reglas prefijadas por el propio sistema para su reproducción, es la pregunta fundamental que se debe hacer en el derecho, para posteriormente, y sólo si es contestada afirmativamente esta pregunta por la validez, se pueda continuar preguntando por la vigencia y la eficacia de las normas jurídicas válidas.
Esta característica propia de las normas jurídicas como válidas, es lo que llevó a Hans Kelsen a afirmar que el derecho pertenece al mundo del “deber ser” y no al mundo del “ser”, ya que la pregunta por el derecho es la pregunta por la validez de la norma jurídica, es decir, por la existencia deontológica, y no la pregunta por la existencia fenomenológica de las cosas, lo que condujo al filósofo del derecho austriaco a sostener que por ello mismo la lógica formal no funciona para el derecho, por cuanto su finalidad es la constatación de una correspondencia con un fenómeno del mundo del ser, mientras que en cambio en el derecho de lo que se trata es de constatar si una norma es válida, es decir de si existe en el mundo del derecho o del “deber ser” y ello de acuerdo con aquellas reglas que estipulan y prevén los presupuestos para su producción jurídica[13]. Así mismo, esta característica de la validez, propia del derecho, es lo que permite explicar, según Kelsen, que se puedan encontrar normas válidas que se opongan entre sí y sin embargo sigan siendo válidas.
A este respecto, hay que recordar que el sistema jurídico es como el ave fénix que se crea y se reproduce a sí mismo, y contiene por tanto normas que estipulan la forma de la reproducción de las normas jurídicas, las cuales Hart denomina “reglas secundarias”[14]. Así mismo, a este problema fundamental del derecho acerca de la determinación de la pertenencia o no de una norma a un sistema jurídico de conformidad con las normas o reglas previstas por el propio sistema para su reproducción, es lo que Hart identificó como el problema del reconocimiento de las normas jurídicas como tales, a cuyo problema contribuyó con su teoría de la “regla de reconocimiento y validez jurídica”[15].
Así entonces, el derecho será válido siempre y cuando satisfaga los requisitos que se establecen para la producción del mismo derecho y que están señalados por las reglas de producción del derecho en la Constitución.
Lo anterior, lo ejemplifica el filósofo del Derecho H.L.A. Hart de la siguiente manera: “Si se plantea la cuestión sobre si una cierta regla es jurídicamente válida, para resolverla debemos usar un criterio de validez suministrado por otra regla. ¿Es válida esta pretendida ordenanza del County Council de Oxfordshire? Sí: porque fue dictada en ejercicio de potestades conferidas y de acuerdo con el procedimiento especificado, por un decreto del Ministerio de Salud Pública. A este primer nivel, el decreto suministra los criterios para apreciar la validez de la ordenanza. Puede no haber necesidad práctica de seguir adelante; pero existe la posibilidad de hacerlo. Podemos cuestionar la validez del decreto y apreciarla en términos de la ley que faculta al Ministro a adoptar tales medidas“[16]
Así también nuestra Constitución contempla para la producción de normas con fuerza de ley, por ejemplo, el requisito de publicación previa del proyecto de ley (inc.1 art. 157 CN); cuatro (4) debates, dos en cada una de las cámaras, y en cada una de ellas un primero en la comisión correspondiente y un segundo en plenaria (inc. 2 art. 57, 165); la existencia de quórum deliberatorio y de determinadas mayorías (p.e. art. 153); el cumplimiento del anuncio de votación del proyecto en cuestión, con el cumplimiento de los requisitos establecidos por la propia Carta (art. 160 C.P); términos específicos entre cada debate en cada Cámara y entre los debates en una y otra Cámara (art. 160); límites de trámite en los periodos legislativos (art. 162), la sanción presidencial (art.168), entre otros.
Ahora bien, cuando se hace control de constitucionalidad, éste apunta en primerísimo lugar a comprobar la validez de la norma jurídica, a constatar si se respetó o no el camino demarcado por el propio sistema jurídico, esto es, los procedimientos de producción del derecho, para que pueda catalogarse tal norma como norma válida. El control constitucional en este aspecto no es por tanto cosa de poca monta, ya que cuando el constituyente dice que exige ciertos requisitos para poder otorgar carta de validez a las normas jurídicas, al Tribunal Constitucional le corresponde controlar y verificar que dichos requisitos se hayan respetado y cumplido a cabalidad. Por tanto esta labor es de suma importancia, este control constitucional sobre la forma de producción de las normas jurídicas y sobre la validez de las mismas, es lo más importante, porque a partir de este control se debe determinar qué norma es reconocida como válida, es decir, qué norma pertenece al sistema jurídico, o en otros términos, qué enunciado normativo es en realidad norma jurídica. En este sentido, el control constitucional formal no es una cuestión de simple formalismo, por cuanto no puede existir derecho sin que se respeten las condiciones procedimentales de formación de las normas jurídicas preestablecidas por el propio ordenamiento, lo cual es una característica fundamental de un Estado de Derecho.
La pregunta por la validez jurídica de las normas y el control constitucional respecto de dicha validez jurídica, sigue siendo por tanto un tema de trascendental importancia para el derecho y esto es precisamente lo que controla en primera instancia el Tribunal Constitucional, la pregunta sobre cuáles enunciados normativos pertenecen efectivamente o no al ordenamiento jurídico. Todos los demás temas son por tanto posteriores al tema de la validez, es decir, el tema de la vigencia, de la eficacia y el análisis de si el contenido sustancial de la norma es acorde o no con la Constitución.
Es por esta razón que la producción del Derecho y sus formas, permiten entender al pueblo que el producto realizado está acorde con el objetivo popular y con la misma existencia del Estado, y les otorga una presunción de validez. Los trámites y cauces en los cuales se encamina la producción normativa deviene de la misma legitimidad que el pueblo otorga al producto final, es decir el Derecho.
En consecuencia, sólo pueden valorarse o reconocerse como válidas y legítimas las reglas de obligación si provienen de las reglas de reconocimiento y de su aplicación adecuada. Situación del Estado de Derecho totalmente contraria al Estado absolutista donde el único criterio para identificar algo como derecho era aquello sancionado por el rey. En palabras más sencillas, debe decirse que la manera para identificar el derecho aceptado por los individuos esta basada en aquel derecho que provenga o sea el resultante de las reglas de reconocimiento o formas de producción establecidas en la Constitución.
Cualquier otra cosa que se obtenga como resultado sin el cumplimiento de estas reglas de reconocimiento constitucionales no puede avalarse como derecho legítimo aceptado por los individuos. Es decir, existe la posibilidad de que el legislador produzca “derecho” sin el cumplimiento de las reglas de reconocimiento. Evento en el cual, este “derecho” no es válido, a la luz de poder político en cabeza del pueblo.
En síntesis, la suplantación de la forma de producción de derecho, sin dudas elimina la legalidad y legitimidad que éste debe tener, afecta inmediatamente su validez y hace no obligatorio su cumplimiento. Y esto es así, por cuanto es el propio derecho el que determina su forma de producción y ello es la garantía que el pueblo mismo tiene que la producción de parámetros de convivencia social pacífica se realice acorde con lo preestablecido por él mismo, en cabeza del Estado de Derecho y su ordenamiento jurídico y no por fruto del capricho o el deseo de quien produzca normas, lo que estaría más cercano a la vivencia del Estado absolutista y el poder de dictar parámetros de un ente diferente del soberano.
2. El anuncio previo como requisito constitucional para votación de los proyectos de ley (Artículo 160 C. P)
Respecto de la trascendencia constitucional del requisito establecido en el artículo 160 constitucional, esta Corte ha manifestado:
“El inciso final del artículo 160 de la Constitución Política dispone que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. En el mismo sentido, establece que el aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.
Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación sobre la materia,[17] el anuncio de la votación pretende hacer eficaces valores y principios constitucionales primordiales para la actividad legislativa. En efecto, el anuncio permite que los congresistas conozcan con la debida antelación qué proyectos de ley van a ser sometidos a votación, requisito indispensable para la concreción del principio de publicidad propio de la actividad congresional y, por ende, para la adecuada formación de la voluntad democrática al interior de las cámaras. Además, el cumplimiento del requisito mencionado facilita la actuación de los ciudadanos y las organizaciones sociales en el trámite de aprobación de los proyectos de ley, lo cual materializa la democracia participativa y el ejercicio de los derechos políticos previstos en el artículo 40 C.P.
Este precedente ha previsto, además, las condiciones fácticas requeridas para acreditar el cumplimiento de la obligación del anuncio de la votación. Así, resultará comprobado el requisito cuando (i) el anuncio de la votación de un proyecto de ley se realiza en sesión anterior y, por ende, distinta a la que se lleve a cabo la aprobación de la iniciativa (ii) la Presidencia de la cámara correspondiente informa expresa y claramente a sus integrantes que determinado proyecto de ley será sometido a votación en sesión posterior; y (iii) la fecha de esa sesión posterior para la cual fue convocada la votación sea determinada o, al menos, determinable.
En el mismo sentido, la Corte ha estimado que el incumplimiento del requisito mencionado es un vicio de naturaleza insubsanable, que acarrea la inexequibilidad de la disposición. Ello debido a que se trata de una instancia del procedimiento legislativo prevista de forma expresa por la Carta Política. Por ende, hace parte de las disposiciones que conforman el parámetro superior para la validez del procedimiento legislativo destinado a la creación de normas jurídicas, por lo cual debe ser aplicada de forma preferente en virtud del principio de supremacía constitucional (Art. 4 C.P.).
Bajo la misma perspectiva y de conformidad con lo expresado anteriormente, esta exigencia busca hacer eficaces tanto el principio de publicidad y transparencia en el trámite legislativo, como la democracia participativa y el respeto de las minorías parlamentarias. Así, se trata de un presupuesto formal relevante para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas, esto es, que hace parte del mínimo de requisitos exigibles para que el procedimiento de formación de las leyes cumpla con sus propósitos constitucionales.
Por último, la omisión del anuncio para la votación es un vicio de procedimiento que afecta el trámite subsiguiente puesto que, en atención del principio de consecutividad, la validez de cada una de las etapas del procedimiento para la formación de las leyes depende, a su vez, de la validez de las actuaciones antecedentes. En esa medida, no sería posible aplicar la facultad de subsanación prevista en el parágrafo del artículo 241 C.P.
( … ) La Sala insiste en que el requisito para el procedimiento legislativo previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. obliga a que al interior de las cámaras legislativas sean anunciados, de manera específica, cierta y expresa, cuáles son los proyectos de ley que serán sometidos a votación en la siguiente sesión y la fecha, determinada o determinable, en que se realizará esa reunión (…)”[18](Negrilla fuera de texto)
En conclusión, el cumplimiento del anuncio previo con el lleno de las exigencias constitucionales hace efectivo al interior del trámite parlamentario de leyes y actos legislativos una serie de principios constitucionales, dentro de los que se realza el Estado Social de derecho. Principios éstos que pretenden que los congresistas conozcan qué proyectos van a ser sometidos a debate y votación. Lo anterior, como resultado del principio de contradicción, pilar de las sociedades democráticas, el cual busca que las normas que rigen la sociedad sean debatidas, discutidas y posteriormente sean votadas. Para lo anterior, es indispensable que los congresistas conozcan de manera cierta y clara en qué momento del trámite parlamentario los proyectos serán debatidos, discutidos y votados.
Ahora bien, de no cumplirse dicho conocimiento antecedente por parte de los congresistas, no existiría la idónea formación de la ley o del acto legislativo como expresión de la voluntad democrática. Esto por cuanto dicho desconocimiento impediría la oportunidad de debatir, discutir y hasta votar dichos proyectos por parte de los congresistas. En consecuencia, la norma resultante de un proceso que adolece del requisito señalado, no responde a la expectativa cierta de los asociados quienes depositan su confianza en los órganos del Estado, en este caso el Congreso, de que las normas se guiarán por los causes de producción que la Constitución, como norma de normas, establece para su fabricación.
Adicionalmente, otras cuatro razones fortalecen y ratifican la exigencia, dentro del trámite de aprobación de una ley, del requisito establecido en el artículo 160 Constitucional. Estas son:
a. La Constitución Política de Colombia establece en su artículo 183 las causales de pérdida de investidura de los congresistas; dentro de las cuales se encuentra la señalada en el numeral segundo que indica: “Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. “ (Negrilla fuera de texto)
Así las cosas, el ordenamiento superior prevé que un congresista de la República puede perder su investidura por el hecho de no asistir en un mismo período de sesiones a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de ley. En este orden de ideas, el anuncio previo de los proyectos de ley que serán debatidos y votados en sesión posterior cierta y determinada (artículo 160 constitucional) es sin duda una garantía que la misma norma superior estableció para los congresistas, los cuales, conocedores de que un proyecto se debatirá y votará en sesión posterior cierta y determinada y, de las consecuencias señaladas en el artículo 183 numeral 2 de la Constitución, asumen las responsabilidades que la propia Constitución y la ley les exigen.
Por el contrario, el no cumplimiento del anuncio previo de que trata el artículo 160 constitucional, deja sin sustento la garantía constitucional que la norma superior ha otorgado a los congresistas para que asuman sus funciones con la responsabilidad que les es debida. En otras palabras, el no cumplimiento del requisito esbozado impediría exigir responsabilidad a los congresistas con base en el artículo 183 numeral 2 constitucional, por falta de conocimiento de la reunión plenaria en la que se votaría un proyecto de ley.
b. En este mismo orden de ideas, cualquier ciudadano necesita conocer, de manera cierta y determinada, cuándo se va a votar un proyecto de ley que lo puede afectar, ya que se debe legislar consultando el interés general. Lo anterior, con el propósito de que pueda hacer valedero el principio constitucional de participación en las decisiones políticas en cabeza de todos los ciudadanos, consagrado entre otros artículos en el 2, 40, 103, 153, 154, 155, 159 de la Constitución Nacional. Así las cosas, el ciudadano puede ejercer no sólo la vigilancia y el control social sobre la producción de las normas jurídicas que le van a ser aplicadas sino que igualmente puede participar de manera activa en la toma de esas decisiones, lo cual es un presupuesto del ordenamiento jurídico democrático y la cultura participativa.
Así pues, el desconocimiento del anuncio previo expresado en la norma constitucional ya mencionada con anterioridad, impide que el ciudadano vigile y controle socialmente la producción de las normas jurídicas y que participe, como lo señala la Constitución Política, y asista, como lo permite el artículo 71 de la Ley 5ª de 1992 al desarrollo de las sesiones y toma de decisiones por parte del Congreso. Específicamente, el ciudadano, carecería del conocimiento respecto de la sesión cierta en la cual se va a debatir y aprobar un proyecto de ley que sin dudas le incumbe.
c. El artículo 160 de la Constitución al exigir que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente de aquella que previamente se haya anunciado y que por consiguiente dicho aviso debe realizarse en sesión distinta a aquella en la cual se realiza la votación, en realidad lo que está señalando es un prerrequisito de competencia del Congreso de la República para votar proyectos de ley y actos legislativos.
En otras palabras, la Constitución establece que el Congreso de la República, sea las comisiones o sea las Cámara en pleno, será competente para votar un proyecto de ley, como en el presente caso, solamente y de manera única cuando se haya efectuado en debida forma el anuncio de que trata el artículo 160 constitucional. De no ser así, el congreso carece de la competencia constitucional necesaria para votar un proyecto de ley. Lo anterior por falta del anuncio previo exigido en la norma de la Constitución mencionada.
Por tanto, si el Congreso vota un proyecto de ley sin la realización o la mala realización del anuncio previo, tantas veces mencionado, estaría actuando por fuera de las competencias asignadas constitucionalmente y por consiguiente el acto constituye una irregularidad superlativa a la luz de la Constitución por ser contrario a ésta, lo cual acarrea una sanción mayor por no respetar el procedimiento establecido, sanción ésta consistente en la expulsión del ordenamiento jurídico.
Así pues, al señalar la Constitución de manera expresa una prohibición – que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente de aquella que previamente se haya anunciado y que por consiguiente dicho aviso debe realizarse en sesión distinta a aquella en la cual se realiza la votación – su no cumplimiento genera de manera inmediata la incompetencia del Congreso de la República – comisiones o Cámara en pleno – para votar dicho proyecto de ley. En consecuencia, de votarse un proyecto de ley sin el cumplimiento pleno de los requisitos exigidos para el anuncio previo para votación consagrado en el artículo 160 constitucional se estaría violando la prohibición constitucional anotada, se estaría actuando sin competencia y dicho acto traería consigo un vicio mayor que aparejaría como sanción su expulsión del ordenamiento jurídico.
d. Adicionalmente, el inciso adicionado al artículo 160 por el Acto Legislativo 01 del 2003, consagra que “(e)l aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación” (negrilla fuera de texto), con el fin de darle mayor seriedad, solemnidad y certeza a la determinación de la sesión en la cual se llevará a cabo la votación.
De conformidad con esta disposición superior es claro que la obligación del anuncio para votación tiene que ser realizada por la presidencia de cada Cámara o de la comisión correspondiente, de lo cual resulta evidente que el cumplimiento de este requisito constitucional es tan importante que el mismo constituyente no se lo dejó a cualquier persona sino que lo asignó al propio presiente(a) de cada Cámara o de la comisión respectiva.
A juicio de la Corte, la exigencia de que el anuncio lo haga la presidencia de cada Cámara o comisión trae importantes consecuencias jurídicas a saber: (i) en primer lugar, que si el anuncio no lo hace la presidencia de cada Cámara o comisión, entonces no existe anuncio alguno; (ii) en segundo lugar, que si se llega a presentar una discrepancia entre lo anunciado por la presidencia frente a lo anunciado por el secretario, prevalece en todo momento el anuncio hecho por la presidencia; (iii) en tercer lugar, que esta función se le otorgó a la presidencia de la Cámara o comisión correspondiente, con el fin de que no existiera duda respecto de cuándo se va a votar de forma cierta y determinada el proyecto legislativo, al otorgarle mayor seriedad, solemnidad y certeza al anuncio.
Pues bien, en síntesis la exigencia constitucional establecida en el artículo 160 determina como norma de producción del derecho, que “ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación“
Así las cosas, requisitos de producción del derecho, como el del anuncio previo, establecido en la propia Constitución hace que el vicio que respecto de éste se presente sea insubsanable, por la alta trascendencia que al interior de un Estado de Derecho posee la decisión popular vertida en la Constitución Política, al optar por la forma de producción del derecho que va a seguir.
3. Con fundamento en lo anterior, el suscrito magistrado reitera, como lo he sostenido en innumerables oportunidades, que la exigencia de cumplimiento del anuncio para votación contenido en el artículo 160 Superior no es un simple formalismo sino que es de fundamental importancia en un Estado constitucional y democrático de Derecho puesto que atañe directamente al problema de la validez de las normas jurídicas y de su legitimidad democrática, y que su falta o irregularidad constituye un vicio procedimental insubsanable por ser una exigencia de origen constitucional que insisto, se encuentra fundamentada en la exigencia de validez de las normas jurídicas y en la garantía de la transparencia y la participación en el procedimiento democrático de creación de leyes.
Así las cosas, insisto en que en el trámite de aprobación de la Ley 1114 de 2007 que nos ocupa, existieron vicios de procedimiento insubsanables tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado de la República. Es de advertir que esta Corte cada vez se flexibiliza más en relación con la exigencia del aviso previo de la votación que en la práctica equivale a una derogatoria del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003. Por lo expuesto, manifiesto que me aparto de esta decisión, pues en mi concepto la Ley 1114 de 2007 es inconstitucional, en razón a que en su aprobación se incurrió en un vicio de procedimiento insubsanable.
En consecuencia, discrepo de la decisión adoptada mediante esta providencia, en el sentido de devolver a la presidencia de la Cámara de Representantes la Ley 1141 de 2007, con el fin de que sea subsanado el vicio de procedimiento encontrado, concediendo un término para ello y ordenando que una vez subsanado el vicio se remita nuevamente la ley bajo estudio a esta Corte, por cuanto como lo he expresado a lo largo de este salvamento, el vicio relacionado con la falta o irregularidad en el anuncio para votación de los proyectos de ley es un requisito esencial para la validez de las normas aprobadas por el Legislador y por tanto tal vicio de procedimiento es insubsanable.
Con fundamento en lo anterior, salvo mi voto al presente auto.
[1] Sentencia C-576 de 2006
[7] Sentencia C-576 de 2006.
[8] Corte Constitucional, sentencia C-576 de 2006 y autos 311 de 2006, 013 de 2007 y 232 de 2007.
[9] Corte Constitucional, sentencia C-863/06 y autos A-018/07 y A-057/07.
[10] Sobre el concepto y la validez de las normas jurídicas ver Hans Kelsen, Contribuciones a la Teoría Pura del Derecho, Fontamara, México, 1992, Págs. 52-60, 62-65. Así mismo, Riccardo Guastini, Distinguiendo, estudios de teoría y metateoría del derecho, Editorial Gedisa, Barcelona, 1999, págs. 92-110, 307-343.
[11] Norberto Bobbio, Teoría del Derecho, Editorial Temis, 2007, Págs. 3-139.
[12] Ibidem, Págs. 143-265.
[13] Sobre este tema consultar Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho, Porrua, 1998.
[14] Ver H.L.A. Hart, El concepto del Derecho, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Págs. 99-125.
[15] Ver H.L.A. Hart, El concepto del Derecho, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Págs. 125-137.
[16] Ibidem, Pág. 133.
[17] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-533/04, C-644/04, C-333/05, C-400/05, y C-473/05.
[18] Corte Constitucional Sentencia C- 930 de 2005.

References: artículo 241
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 artículo 8
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