Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/cra/2004-2005/003.asp
Timestamp: 2018-09-24 14:03:03+00:00

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Assemblée nationale : 2ème SÉANCE DU mardi 5 octobre 2004
Session ordinaire de 2004-2005 - 2ème jour de séance, 3ème séance
2ème SÉANCE DU MARDI 5 OCTOBRE 2004
OTAGES FRANÇAIS EN IRAK 2
DANS L'UNION EUROPÉENNE 3
LUTTE CONTRE LE TERRORISME 5
ACCORD DE BAISSE DES PRIX
DANS LA GRANDE DISTRIBUTION 6
PROCÉDURE DU PLAIDER COUPABLE 7
EXPULSION D'UN IMAM 8
INDUSTRIE TOURISTIQUE 10
DU BUDGET DE 2003 11
A N N E X E ORDRE DU JOUR 38
M. le Président - Mes chers collègues, je suis heureux de vous retrouver... (« Nous aussi ! » sur divers bancs)
Les deux premières questions portant sur la situation des otages français détenus en Irak, il a été décidé ce matin en Conférence des présidents qu'elles seraient appelées successivement et donneraient lieu à une réponse commune de M. le Premier ministre.
M. Bernard Accoyer - Monsieur le Premier ministre, depuis le 20 août, nos compatriotes Christian Chesnot et Georges Malbrunot sont retenus en otages en Irak. Le Gouvernement et notre diplomatie sont mobilisés sans relâche pour obtenir leur libération et la communauté nationale s'est rassemblée autour de cet objectif dans un esprit de consensus qui mérite d'être salué. A l'issue de quarante-sept jours de détention, la priorité reste de garantir la sécurité et la vie de nos deux compatriotes, en faisant preuve du sens des responsabilités et de la discrétion auxquels nous exhortent leurs familles (Applaudissements sur tous les bancs).
Monsieur le Premier ministre, nous vous faisons confiance et nous vous remercions d'avoir réuni ce matin encore l'ensemble des responsables politiques pour partager les informations dont vous disposez. Pouvez-vous, dans l'attente de l'issue heureuse que nous espérons tous, les communiquer à présent à l'ensemble de la représentation nationale ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et sur de nombreux bancs du groupe UDF)
M. Jean-Marc Ayrault - Monsieur le Premier ministre, il y a quarante-sept jours, Christian Chesnot, Georges Malbrunot et leur accompagnateur syrien étaient pris en otage en Irak. Conscients du danger qui pèse sur leur vie et convaincus que l'unité nationale est la seule attitude possible, nous avons soutenu les efforts du Gouvernement en vue de leur libération. Tant qu'ils ne sont pas libérés, nulle polémique ne doit venir altérer l'esprit de responsabilité qui nous oblige tous (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, ainsi que sur de nombreux bancs du groupe UMP, du groupe UDF et du groupe des députés communistes et républicains).
Le fait qu'un député de l'UMP ait pris la liberté de mener une action de diplomatie parallèle - qui plus est en critiquant celle du Gouvernement - révèle un sérieux dysfonctionnement de l'Etat qui engage la sécurité des otages et la crédibilité de notre diplomatie... (Murmures sur les bancs du groupe UMP)
M. Richard Mallié - Heureusement que l'on devait éviter toute polémique !
M. Jean-Marc Ayrault - Les autorités françaises, au plus haut niveau, ont-elles soutenu cette équipée ? Pourquoi, Monsieur le Premier ministre, avez-vous tant tardé à vous en démarquer ? Quelles suites entendez-vous y donner ? Enfin, et votre réponse est indispensable pour recréer le climat de confiance qui doit prévaloir, qu'advient-il de nos otages, dont la libération est plus que jamais une priorité ? (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, sur quelques bancs du groupe UMP, du groupe UDF et du groupe des députés communistes et républicains)
M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre - Depuis la revendication de l'enlèvement de Christian Chesnot, de Georges Malbrunot et de leur chauffeur syrien par l'Armée islamique irakienne le 22 août dernier, toute l'action du Président de la République et de mon Gouvernement s'est concentrée sur un seul objectif : garantir leur sécurité et obtenir leur libération. Dans un premier temps, nous avons mené à cet effet une action diplomatique - sous l'autorité de Michel Barnier -, tendant à multiplier les contacts dans la région et à obtenir les soutiens politiques et religieux permettant d'envisager une issue favorable. Ces soutiens ont été massifs et la situation s'en est trouvée apaisée. Au plan national, je tiens à remercier l'ensemble des responsables politiques, de l'opposition comme de la majorité, ainsi que les autorités religieuses - notamment les musulmans de France - pour leur attitude particulièrement responsable.
Le pays tout entier se rassemble pour obtenir la libération des otages et soutenir leurs familles dans cette épreuve. Je continuerai pour ma part d'organiser des réunions semblables à celle qui s'est tenue ce matin à l'Hôtel Matignon pour partager les informations dont nous disposons. Toutes les initiatives prises tendaient à construire un canal de discussion crédible, en vue de préserver la vie de nos compatriotes retenus en entretenant le contact avec des intermédiaires fiables. C'est ainsi que le 22 septembre dernier, nous avons obtenu des preuves que les otages étaient vivants, et, semble-t-il, en bonne santé. Après avoir multiplié les actions pour engager le processus de libération, nous avions obtenu des résultats encourageants, hélas brutalement interrompus il y a peu de temps. Nous nous attachons désormais à le relancer en apportant les clarifications nécessaires.
La France ne joue pas un double jeu. La démarche personnelle de M. Julia, sans aucun mandat officiel, n'a pas été approuvée ni soutenue. Mis devant le fait accompli, nous avons choisi de ne pas l'entraver, conscients, évidemment, de la confusion qu'elle entraînait, mais aussi du fait que toute déclaration intempestive devait être évitée, dans l'intérêt même des deux otages. Il aurait été irresponsable de notre part de ne pas étudier toutes les pistes... (Murmures sur les bancs du groupe socialiste) Nous avons clairement dit à nos interlocuteurs que le seul canal de discussion avec la France était celui des représentants officiels de notre pays. Nous prenons ainsi l'engagement de poursuivre tout contact utile à la libération des otages.
J'en appelle une nouvelle fois au sens des responsabilités de chacun. Je remercie la représentation nationale de l'image d'unité qu'elle donne aujourd'hui. Elle est à la mesure de l'enjeu, et aussi du devoir de solidarité que nous devons aux familles des otages, particulièrement courageuses dans l'épreuve (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. François Bayrou - Le calendrier est ainsi fait que les sujets graves se succèdent, et après en avoir appelé à mon tour à la cohésion nationale sur la question des otages, je voudrais aborder à présent un autre enjeu majeur. Monsieur le Premier ministre, à l'occasion du Conseil du 17 décembre prochain, l'UE va devoir prendre l'une des décisions les plus importantes de son histoire - et sans doute du siècle qui vient - en se prononçant sur l'adhésion de la Turquie. (Murmures sur les bancs du groupe UMP) Contrairement à ce qui se dit parfois, cette décision sera irréversible et ne pourra être prise qu'à l'unanimité des Etats membres. Or elle met en jeu l'identité européenne et la nature même du projet européen, lequel ne manquerait pas d'être bouleversé par l'adhésion d'un pays extra-européen du poids démographique de la Turquie. A terme, une telle évolution nous détournerait de l'ambition de faire de l'Europe un acteur majeur sur la scène mondiale.
Las, la France a soutenu ce projet d'adhésion de manière active et permanente, sans que l'on juge nécessaire pour autant d'en saisir la représentation nationale pour vérifier que cette orientation recueillait l'adhésion du peuple français.
Il n'est pas envisageable que la France se prononce le 17 décembre sans qu'un vrai débat préalable ait organisé. C'est pourquoi nous demandons un débat et un vote au Parlement sur cette question. (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et sur quelques bancs du groupe UMP et du groupe socialiste) C'est le b.a-ba de la démocratie parlementaire que de consulter les élus du peuple sur de tels enjeux ! Monsieur le Premier ministre, avez-vous l'intention de le faire, en organisant un débat et suivi d'un vote sur l'entrée de la Turquie dans l'UE ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et sur plusieurs bancs du groupe UMP et du groupe socialiste)
M. Michel Barnier, ministre des affaires étrangères - Monsieur le député, vous qui avez été membre d'un Gouvernement et êtes parlementaire depuis longtemps, savez parfaitement comment se négocient les traités internationaux, en particulier d'adhésion à l'Union européenne, et n'ignorez pas les compétences respectives du Parlement, du Gouvernement, du chef de l'Etat et, le cas échéant, du peuple français.
M. Maxime Gremetz - « Le cas échéant » !
M. le Ministre des affaires étrangères - Je vais revenir sur ce point. Ce qui est en cause le 17 décembre prochain n'est pas l'adhésion de la Turquie à l'Union européenne... (« Mais si ! » sur les bancs du groupe UDF et plusieurs bancs du groupe UMP), mais simplement de savoir si des négociations d'adhésion, lesquelles n'ont jamais été ouvertes avec ce pays depuis quarante ans, le seront ou non, quand et selon quelles modalités - ce qui, je vous l'accorde, est beaucoup. Mais cette décision d'ouverture ne sera pas irréversible et les négociations pourront, à tout moment, être interrompues (Protestations sur les bancs du groupe UDF).
M. Jean-Christophe Lagarde - Il n'y a pas un seul cas où des négociations ouvertes n'aient pas abouti à une adhésion !
M. le Ministre des affaires étrangères - Si la décision d'adhésion de la Turquie à l'Union européenne était prise un jour, je parle bien de cette adhésion-là et non de celle de l'Union européenne à la Turquie (Exclamations sur les bancs du groupe UDF), le Président de la République s'est engagé, à l'issue des négociations qui seront de toute façon longues et difficiles, à ce que le peuple français en décide lui-même. Nous travaillons à ce qu'une disposition particulière de la Constitution le permette, laquelle sera soumise au Parlement à l'occasion d'une révision constitutionnelle au printemps prochain (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe UMP).
M. Alain Bocquet - Avant d'en venir à ma question, je tiens à réaffirmer la nécessité de poursuivre ensemble l'action engagée en faveur de la libération de nos deux otages en Irak, Christian Chesnot et Georges Malbrunot, et de leur chauffeur syrien, en faisant confiance à la diplomatie française.
Hausse du chômage de 2,2 % en un an, qui a porté le nombre de demandeurs d'emploi à 2 453 000 ; restructurations, délocalisations, désindustrialisation, qui ont conduit à la perte de 75 000 emplois en 2003 (« Les 35 heures ! » sur plusieurs bancs du groupe UMP) ; privatisations entraînant des dizaines de milliers de suppressions d'emplois, (Mêmes exclamations sur plusieurs bancs du groupe UMP) ; l'Etat devenu premier licencieur de France avec la suppression de 13 000 postes dans la fonction publique en 2004 et 2005 (Mêmes mouvements) ; un nombre record d'allocataires du RMI, lesquels sont aujourd'hui plus d'un million à devoir vivre avec moins de 418 euros par mois ; hausse spectaculaire des prix à la consommation ; baisse du pouvoir d'achat des salaires et des pensions ; attaques contre les pensions de réversion et l'épargne populaire : voilà le triste bilan de votre politique, Monsieur le Premier ministre ! Les associations caritatives croulent sous les demandes de secours, qui ont augmenté de plus de 50 % depuis le 1er janvier dernier.
Dans le même temps, les profits financiers explosent (Exclamations sur les bancs du groupe UMP), ayant augmenté de 68 % pour atteindre 23 milliards d'euros au premier semestre, les banques exultent, les privilégiés de la fortune « amassent des tas d'or », selon le titre même d'un quotidien. Et voilà pourtant que votre majorité s'apprête à alléger l'impôt sur la fortune, voire à le supprimer purement et simplement (Vives exclamations sur les bancs du groupe UMP). On ne saurait être plus cynique ! Alors même que le Conseil national des impôts vient de vous déjuger, vous persistez imperturbablement, cédant aux injonctions du Medef et des marchés financiers, à offrir des cadeaux fiscaux au grand patronat. Vous gagnerez peut-être ainsi un jour votre statue au Palais Brongniart, mais pour l'heure, vous conduisez la France et nos concitoyens droit dans le mur...
Qu'attendez-vous, Monsieur le Premier ministre, pour faire sauter le verrou posé par la Banque centrale européenne et les banques françaises sur notre économie et engager, enfin, une véritable politique d'emploi, de formation et de hausse du pouvoir d'achat afin de relancer l'économie du pays ? (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains)
M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale - Monsieur le député, vous êtes trop au fait de la situation de notre pays pour ne pas savoir que celui-ci connaît un grave problème de cohésion sociale. (Exclamations sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains) Ce n'est pas de ce gouvernement que date la crise actuelle du logement social, sans précédent depuis la guerre. Ce n'est pas lui non plus qui est responsable du triplement du nombre des allocataires du RMI, ni du plus mauvais taux d'activité et d'emploi des jeunes que nous ayons jamais enregistré (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
Devant cette situation, qu'avons-nous fait ? Tout d'abord, nous avons relancé le logement social et la rénovation urbaine en triplant les moyens alloués - vous le savez parfaitement, puisque vous co-pilotez ces programmes avec nous. Ensuite, nous allons prochainement soumettre au Parlement un vaste prograMme d'emploi des jeunes, favorisant notamment l'alternance et l'apprentissage (Exclamations sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et du groupe socialiste). Enfin, nous vous proposerons que les érémistes qui le souhaitent puissent conclure un contrat d'avenir, qui leur offrira des perspectives d'activité, d'emploi et de revenu. Un million de ces contrats doivent leur être proposés d'ici à deux semaines.
Pour le reste, vous le savez parfaitement, Monsieur Bocquet, lorsque nous sommes arrivés aux affaires, la croissance s'effondrait. Elle est désormais repartie... (« C'est faux ! » sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains), certes difficilement, certes douloureusement, mais nous avons bien la ferme intention de la soutenir grâce à la revalorisation du SMIC. Celui-ci aura augmenté de près de 17 % en trois ans. Si ce n'est pas du progrès social, cela ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Daniel Poulou - Le week-end dernier, une opération policière d'une exceptionnelle ampleur a permis d'arrêter dans le département des Pyrénées-Atlantiques les principaux responsables de l'organisation séparatiste basque ETA, de découvrir de nombreuses caches d'armes et de saisir d'importants documents. Je suis sûr que tous ici, comme moi, saluent l'initiative du Gouvernement et ce remarquable succès (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et plusieurs bancs du groupe UDF). La lutte contre le terrorisme contribue à restaurer la sécurité intérieure et, en l'espèce, à resserrer les liens de solidarité de notre pays avec la démocratie espagnole. Cette opération apporte la preuve qu'une coopération policière internationale est indispensable pour combattre efficacement le terrorisme. Monsieur le ministre de l'intérieur, pouvez-vous apporter à la représentation nationale des informations complémentaires sur ces arrestations ainsi que, d'une façon plus générale, sur l'action du Gouvernement en matière de lutte contre le terrorisme ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales - Monsieur le député, je sais tout votre travail sur le terrain, avec l'ensemble de vos collègues parlementaires, pour réaffirmer l'autorité de l'Etat et les valeurs républicaines dans votre département. C'est en effet une opération de très grande envergure qui a permis le week-end dernier de s'y attaquer aux structures logistiques et militaires de l'ETA, et ainsi éviter que notre pays serve de base arrière aux terroristes basques. Des caches d'armes ont été découvertes, d'importantes sommes d'argent liquide saisies, plusieurs personnes interpellées, dont les numéros un et deux de l'organisation, lesdits Antza et Anboto. Cela n'aurait pu avoir lieu bien sûr sans une étroite coopération entre tous les services de la police nationale - le Raid, la DNAT, les services locaux de la police judiciaire, mais aussi les Renseignements généraux qui ont travaillé de manière remarquable, durant plusieurs années, pour repérer ces caches d'armes extrêmement sophistiquées - ainsi que sans une étroite collaboration entre la France et l'Espagne. Nous souhaitons aller plus loin encore avec ce pays, dans la lutte contre le terrorisme bien sûr, mais aussi la lutte contre le trafic de drogue et l'immigration clandestine. C'est dans cette perspective que je rencontrerai jeudi mon homologue espagnol, José Antonio Alonso (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
ACCORD DE BAISSE DES PRIX DANS LA GRANDE DISTRIBUTION
M. Luc-Marie Chatel - Toutes les études le montrent et il suffit de faire ses courses pour le constater (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste), les Français paient trop cher leurs produits de grande marque dans la grande distribution. L'écart de prix pour un même produit atteint 5% à 13% avec les pays voisins, et certaines grandes marques ont augmenté leurs prix de quelque 40% en trois ans -ce qui a fortement amputé le pouvoir d'achat des ménages.
Monsieur le ministre des finances, vous vous êtes attaqué avec volontarisme à cette question, dans le but, justement, de redonner du pouvoir d'achat à nos concitoyens (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains). Grâce à votre action, les parties ont reconnu la nécessité de mettre un terme à cette spirale dévastatrice de la hausse, entretenue par la conjugaison des intérêts respectifs des distributeurs et des fournisseurs, les premiers augmentant leurs prix, les seconds leurs marges arrière, laissant les consommateurs régler l'addition. L'accord signé le 17 juin dernier avec tous les acteurs du secteur prévoyait une baisse de 2% du prix des produits de grande marque à compter du 1er septembre. Si les prix ont commencé de baisser (« C'est faux ! » sur les bancs du groupe socialiste), nos concitoyens restent sceptiques, notamment sur le caractère durable de cette baisse.
Après un mois d'application et au moment où le Premier ministre vient de faire de la baisse des prix une priorité du Gouvernement, pouvez-vous nous faire le point, notamment sur l'incidence effective de cet accord sur les prix, et nous indiquer les pistes de travail du Gouvernement pour aller plus loin ? (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP)
M. Patrick Devedjian, ministre délégué à l'industrie - Jusqu'à présent, tous les ans, à la rentrée de septembre, les Français se demandaient de combien avaient augmenté les prix...
Plusieurs députés socialistes - C'est toujours vrai !
M. le Ministre délégué - En septembre 2001, ils avaient augmenté de 1,3%, en septembre 2002, de 0,9%, en septembre 2003, de 0,3%. Cette année, pour la première fois, on se demande de combien ils ont baissé (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP ; exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains). Au 12 septembre, ils avaient diminué de 1,26 % sur 18 000 références (Mêmes mouvements). C'est un succès, d'autant que le processus de baisse se poursuit.
Quelles leçons en tirer ? D'abord, les distributeurs ont joué le jeu (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste). Les chiffres sont têtus ! Ensuite, le dispositif législatif complexe qui nous enserre fait obstacle à la baisse des prix. C'est pourquoi le Gouvernement a demandé à Monsieur Canivet, Premier président de la Cour de cassation, d'établir un rapport sur une possible évolution législative. Ce rapport sera rendu le 18 octobre, et le Gouvernement proposera des modifications législatives de nature à faire jouer une vraie concurrence, qui seule fera baisser les prix (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Didier Migaud - Depuis dix-huit mois, Monsieur le Premier ministre, vous refusez obstinément de remettre en vigueur un mécanisme de plafonnement des taxes sur l'essence et le fioul, autrement dit une TIPP flottante. Pourtant, le prix du baril de pétrole a franchi le record historique des 50 dollars. Ce refus met en difficulté toutes sortes de professions, et représente pour les Français une augmentation de 700 millions d'une ponction déjà considérable. En 2005, les Français vont supporter 6,5 milliards de prélèvements sociaux supplémentaires. Bien que cela vous irrite de vous l'entendre dire, les prélèvements obligatoires vont augmenter en 2005. Cela vous permet, il est vrai, de favoriser quelques milliers de foyers qui, par exemple, pourront recevoir pour des emplois à domicile jusqu'à 7 500 € de réduction d'impôt, soit l'équivalent du prix de la nouvelle Logan.
Selon le dossier de presse accompagnant le projet de loi de finances pour 2005, le niveau élevé du prix du pétrole aurait pour conséquence de diminuer de plus d'un tiers la croissance française. Ce qui est en jeu, c'est le pouvoir d'achat des Français et donc le moteur de la croissance. Vous ne pouvez pas prendre cette question à la légère, comme vient de le faire M. Devedjian, qui n'arrivera pas à faire croire aux Français que les prix baissent. Qu'il aille donc faire les courses avec eux ! (Exclamations sur les bancs du groupe UMP) Vous avez fait de la baisse des prix l'alpha et l'oméga de votre politique de soutien à la consommation. L'agitation médiatique n'a pourtant pas permis d'y parvenir, et dans les grandes surfaces l'inflation a rarement été si peu maîtrisée. Or il vous suffit d'une décision pour faire baisser instantanément le prix des carburants et du fioul domestique.
Alors pourquoi, alors qu'aucune règle européenne ne vous l'interdit, refusez-vous encore et toujours de réactiver la TIPP flottante ? Et pourquoi, alors que le niveau élevé du prix du pétrole va peser sur la croissance, refusez-vous de prendre des mesures préventives de soutien au pouvoir d'achat ? (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire - Le budget de l'Etat ne s'enrichit pas du fait de l'augmentation du prix du pétrole (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste). Les carburants relèvent de deux impôts distincts, la TIPP, qui représente un montant fixe par litre, et la TVA, qui porte sur le prix du produit et sur la TIPP. Les recettes de TVA augmentent, c'est vrai, d'une quarantaine de millions par mois, mais celles de TIPP diminuent, de sorte que l'Etat ne bénéficie d'aucune plus-value d'une année sur l'autre (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste). M. Migaud, ancien rapporteur général, connaît bien cette réalité !
Pour le reste, le système de TIPP flottante est mal adapté, et suscite des réserves de la part des instances européennes (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste). Je sais bien qu'aujourd'hui les convictions européennes du parti socialiste sont à géométrie variable ! (Applaudissements et rires sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF) Pendant la brève période où vous l'avez appliqué, le prix du carburant avait baissé de moins de 2 centimes par litre, ce qui était très insuffisant.
Il faut donc chercher à consommer mieux, peut-être aussi construire des centrales nucléaires, également diminuer la vitesse sur les routes et développer les biocarburants. Le Premier ministre organisera d'ici la fin du mois une réunion de tous les professionnels concernés, afin de prendre de nouvelles initiatives. Bien entendu, pour les catégories qui souffrent, comme les transporteurs routiers, les marins pêcheurs, les agriculteurs, des mesures seront prises chaque fois que ces professions rencontreront des difficultés particulières. Une mesure générale comme celle qu'avait prise le gouvernement de M. Jospin serait, elle, inefficace (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP ; protestations sur les bancs du groupe socialiste).
PROCÉDURE DU PLAIDER COUPABLE
M. Gérard Léonard - La loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, que nous avons récemment adoptée, est entrée pour sa majeure partie en vigueur vendredi dernier. Parmi ses principales dispositions, la procédure du plaider coupable a suscité dans les médias de nombreuses craintes, bien qu'elle ait été validée par le Conseil constitutionnel. Que répondez-vous à ces critiques ? Qu'apporte exactement cette procédure nouvelle ? Quelles sont les conditions de sa mise en œuvre ? Certains tribunaux l'ont-ils déjà expérimentée ?
M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice - Le plaider coupable est destiné à faire disparaître le spectacle intolérable d'audiences correctionnelles auxquelles sont traités 40 ou 50 dossiers, parfois six mois après la commission des faits, ce qui représente une dérive insupportable de notre système judiciaire. Le nouveau dispositif permet de simplifier le traitement des délits les plus courants - et très souvent répétitifs. Cette reconnaissance préalable de culpabilité permettra d'accéder à une justice acceptée, sachant que la présence de l'avocat est obligatoire, et à une justice équitable puisque la proposition faite par le procureur à celui qui reconnaît sa faute doit être validée par le juge du siège indépendant. Cette procédure a commencé de fonctionner voilà quatre jours. On a déjà pu constater que dans certains cas le juge validait la procédure, que dans d'autres l'avocat conseillait à son client de ne pas y entrer - puisque, rappelons-le, elle demeure facultative. Vous avez ainsi permis, par votre vote, de simplifier et d'humaniser le fonctionnement de la justice (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
Mme Valérie Pecresse - Nous avons tous été très choqués par les propos tenus sur le territoire de la patrie des droits de l'homme par M. Bouziane, imam de Vénissieux, qui en avril dernier avait défendu la lapidation des femmes. Vous avez prononcé une mesure d'expulsion contre lui en raison de ses liens avec des milieux islamistes. Le tribunal administratif de Lyon a suspendu cette décision, en contestant le bien-fondé. Mais hier le Conseil d'Etat lui a donné tort, a cassé son jugement (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP) et a mis fin à la suspension de l'expulsion, estimant que les premiers juges avaient dénaturé les pièces du dossier, et confirmant l'existence de liens entre l'imam et des organisations terroristes. Je me félicite de cette décision.
Entre temps nous avons voté une nouvelle loi qui permet d'expulser de notre territoire quiconque y commettrait des actes de provocation délibérés à la discrimination, à la haine ou à la violence, et ferait l'apologie de la lapidation des femmes, sans avoir à chercher pour cela un autre motif.
Quelles conséquences aura la décision du Conseil d'Etat ? Quelles conclusions tirez-vous de l'affaire de l'imam de Vénissieux ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales - Ma détermination et celle du Gouvernement à lutter contre l'islamisme radical sont entières. Il s'agit à la fois d'une menace contre la sécurité de nos concitoyens, et d'un obstacle à l'affirmation en France d'un islam serein et s'inscrivant dans la République.
Ces derniers mois, j'ai pris des mesures de coordination, en constituant au sein de la préfecture de police un pôle spécialisé régional pour lutter contre l'islamisme radical, en créant le Conseil du renseignement intérieur et en réactivant le Comité interministériel de lutte contre le terrorisme. Dans une volonté de simplification, j'ai décidé de confier au tribunal administratif de Paris l'ensemble des compétences pour juger des expulsions d'étrangers. Je salue la décision du Conseil d'Etat, qui permet de poursuivre et d'expulser des ressortissants étrangers qui appelleraient à la violence contre les femmes. L'expulsion de M. Bouziane étant immédiatement exécutoire, cet imam se trouve, à l'heure qu'il est dans l'avion pour Alger (Vifs applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Jean-Pierre Kucheida - Monsieur le Premier ministre, le chômage augmente de façon inexorable. Les derniers chiffres font état d'une hausse de 0,5 % au mois d'août. Depuis juin 2002, on compte 200 000 chômeurs de plus et des centaines de milliers d'emplois précarisés : c'est considérable et intolérable.
Vous et le MEDEF avez traité notre pays, ses salariés, ses retraités, ses chômeurs avec la brutalité que l'on sait (Protestations sur les bancs du groupe UMP) : délocalisations à outrance, licenciements massifs, liberté sans limite des grands patrons, suppressions d'emplois aidés. Monsieur Borloo, vous avez contribué à défaire 400 000 emplois pour les jeunes (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste), de même que vous remettez aujourd'hui en cause les PLI et les missions locales (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste ; exclamations sur les bancs du groupe UMP). Vous avez échoué, alors que le gouvernement Jospin avait créé deux millions d'emplois (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste ; protestations sur les bancs du groupe UMP).
M. Richard Mallié - Cela suffit !
M. Jean-Pierre Kucheida - Les Français jugeront : vous êtes incapable de réduire le nombre de chômeurs malgré la croissance.
Tous ceux qui souffrent, et je pense en particulier aux habitants du Nord-Pas-de-Calais - aux salariés de Metaleurop ou de Norauxo - vous demandent avec moi : quand allez-vous reconnaître un échec si cuisant - et, je n'ose rêver, y remédier ? (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail - C'est exact : en août, le nombre de chômeurs s'est accru de 12 000 personnes, alors qu'il avait baissé de 12500 au mois de juillet . Cette stabilité ne constitue en rien un motif de satisfaction (Protestations sur les bancs du groupe socialiste).
Hier, les ministres du travail européens se sont réunis : notre croissance est en moyenne supérieure de un point à celle de la zone euro ; le solde de création d'emplois dans le secteur marchand, de plus, est positif au premier semestre ; enfin, dans le même temps, le nombre de licenciements économiques a diminué d'un tiers (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste).
Le Premier ministre recevra les partenaires sociaux la semaine prochaine pour parler de croissance partagée (Protestations sur les bancs du groupe socialiste) : il s'agit en effet aujourd'hui de transformer la croissance en emplois et donc, de lever un certain nombre de freins. Voilà pourquoi le plan de cohésion sociale, avec les contrats d'avenir, le développement de l'apprentissage et la modernisation du service public de l'emploi, constitue plus que jamais une urgence. Voilà pourquoi nous avons engagé des discussions avec les partenaires sociaux sur la nécessaire modernisation de notre droit du travail (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains) pour faire face aux restructurations et lutter contre les délocalisations. Enfin, les pôles de compétitivité seront un élément décisif pour le retour à l'emploi.
En 2005, les créations d'emplois seront au rendez-vous (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP ; protestations sur les bancs du groupe socialiste).
M. Serge Roques - Monsieur le ministre de la santé, vous avez annoncé le 13 septembre un plan visant à améliorer la qualité de vie des 800 000 personnes souffrant en France de la maladie d'Alzheimer. Alors que 165 000 cas se déclarent chaque année, ce fléau ne peut que s'aggraver avec le vieillissement de la population. Il était donc nécessaire de faire face à cette lourde pathologie et d'envisager des mesures pour soulager les familles et les patients. Pouvez-vous les préciser ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Philippe Douste-Blazy, ministre de la santé et de la protection sociale - Un million de personnes souffrent aujourd'hui de la maladie d'Alzheimer ou de pathologies voisines, et chaque année, 165 000 nouveaux cas sont comptabilisés. Avec Hubert Falco (« Ah ! » sur les bancs du groupe socialiste), nous avons défini un plan qui repose sur trois axes : favoriser un diagnostic précoce - cent consultations-mémoire de proximité supplémentaires seront ainsi créées - créer 13 500 places en unités de vie - soit en accueil de jour, soit en hébergement temporaire - ; enfin, mieux former les professionnels et les bénévoles pour adapter les maisons de retraite aux nouvelles maladies liées au vieillissement. Avec M. d'Aubert, nous veillons en outre à relancer la recherche, en particulier concernant les cellules embryonnaires souches. Nous avons enfin mis en place des gardes itinérantes de nuit car ces malades, hélas, sont souvent agressifs. Il s'agit de tout faire pour aider les familles et permettre aux malades de rester chez eux (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Vincent Rolland - En 2003, la France a confirmé son rang de première destination touristique mondiale avec 75 millions de voyageurs. Autant dire que le tourisme, première industrie nationale, a un rôle économique essentiel. Néanmoins, si les volumes se maintiennent, les recettes ne répondent pas aux attentes des professionnels, dont l'activité a connu un fort ralentissement . La manne de l'économie touristique fut en effet mise à mal par un certain nombre d'événements nationaux et mondiaux : attentats du 11 septembre 2001, guerre en Irak, pneumopathie atypique, naufrage du Prestige. Quelles mesures entendez-vous prendre pour relancer l'économie touristique ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Léon Bertrand, ministre délégué au tourisme - La France s'est en effet reposé pendant des années sur sa réputation de première destination au monde alors qu'elle perdait des parts de marché. Ainsi, entre 2002 et 2003, les pertes se sont élevées à deux milliards d'euros. Le marché touristique est en mutation, la concurrence s'accroît, de nouvelles puissances économiques émergent et le touriste choisit aujourd'hui sa destination à la dernière minute, fractionne ses séjours, surfe sur l'Internet pour saisir les meilleures offres.
Nous avons donc redéfini les missions des Maisons de la France et j'ai présenté, le 27 septembre, un plan d'action pour la période 2005-2010 : il s'agit de valoriser la qualité du savoir-faire français, de soutenir les partenariats entre les secteurs public et privé, de gagner la bataille de l'Internet - par exemple en créant une plateforme qui permettra l'information et la commercialisation de produits - d'adopter une approche marketing par thème, marché, ou produit.
Mon budget pour 2005 témoigne de la forte volonté du Gouvernement. Les deux derniers comités interministériels me confortent dans l'idée que nous devrons, en 2010, atteindre une recette de l'ordre de 40 milliards. Telle est notre ambition commune (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
La séance, suspendue à 15 heures 55, est reprise à 16 heures 20, sous la présidence de M. Le Garrec.
M. le Président - L'ordre du jour des séances que l'Assemblée tiendra jusqu'au vendredi 22 octobre inclus a été fixé ce matin en Conférence des présidents.
Le vote solennel sur l'ensemble de la première partie du projet de loi de finances pour 2005 aura lieu le mardi 26 octobre après les questions au Gouvernement.
La Conférence des présidents a également arrêté le calendrier de la deuxième partie du projet de loi de finances, qui sera annexé au compte rendu.
La procédure d'examen simplifiée a été engagée pour la discussion de douze projets de ratification de conventions internationales, inscrits à l'ordre du jour du mardi 12 octobre.
Par ailleurs, la Conférence des présidents, en application de l'article 145, alinéa 3, du Règlement, a décidé la création d'une mission d'information sur les conséquences environnementales et sanitaires des autorisations d'essais d'organismes génétiquement modifiés.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2003.
M. le Président - M. Bonrepaux demande la parole pour le premier rappel au Règlement de la session. Je ne vais pas lui refuser ce plaisir (Sourires).
M. Augustin Bonrepaux - Le projet de loi de règlement est un texte important, mais les membres de la commission des finances sont ici en nombre réduit. La session commence mal : en même temps que notre débat, a lieu l'audition de M. Douste-Blazy, qui présente son projet de loi de financement de la sécurité sociale devant la commission des finances et celle des affaires sociales.
Quand on nous a présenté le budget pour 2005, nous avons eu droit à un cours magistral du ministre des finances, sans aucun document budgétaire, sans aucun chiffre, sans même que nous puissions poser des questions, car le ministre était pressé de donner ses documents à la presse. Je suis donc reparti en Ariège sans aucun document : c'est la première fois que cela m'arrive.
M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire - Il fallait rester l'après-midi.
M. Augustin Bonrepaux - Le Gouvernement nous a en effet donné rendez-vous à 16 heures, mais ce n'était pas prévu. Vous comprendrez que les députés puissent avoir des engagements. Alors que le Gouvernement est responsable devant le Parlement, on demande au Parlement de se tenir à la disposition des ministres. Nous ne pouvons entendre M. Douste-Blazy. Je demande une meilleure organisation de nos débats. Le Gouvernement doit respecter le travail du Parlement (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains).
M. le Président - Je vous rappelle que l'ordre du jour a été approuvé par la Conférence des présidents. Bien entendu, votre remarque très pertinente sera transmise au président de l'Assemblée.
M. le Secrétaire d'Etat - Je n'interviendrai qu'après le rapporteur général et les orateurs, mais permettez-moi d'indiquer à M. Bonrepaux que je comprends sa réaction. Cela dit, dans une même matinée, nous avons dû présenter le projet de budget au conseil des ministres, aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat ainsi qu'à la presse, pour l'information de nos concitoyens. Il est vrai que le passage devant votre commission a été court, c'est pourquoi le ministre d'Etat et moi-même avions prévu un rendez-vous dans l'après-midi. Je comprends que M. Bonrepaux ait des engagements et je regrette que nous n'ayons pu nous rencontrer à cette occasion, mais nous allons passer des mois ensemble.
M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances - L'examen de ce projet de loi de règlement de 2003 ouvre le cycle budgétaire de 2005, conformément à la loi organique sur les lois de finances adoptée en 2001.
L'article 41, de la LOLF, en effet nous fait obligation d'examiner le projet de loi de règlement de la dernière année exécutée avant le projet de loi de finances pour l'année à venir. Il s'agit de tirer les enseignements de la dernière gestion avant toute décision. Or quels constats sur l'exécution du budget de 2003 peuvent-ils éclairer le débat pour 2005 ? Les grandes lignes sont connues depuis le printemps : je les avais présentées à la commission des finances.
L'exécution des dépenses est strictement conforme au vote du Parlement. Nous avions prévu 273,8 milliards d'euros et pas un euro de plus n'a été dépensé (« Très bien ! » sur les bancs du groupe UMP).
Les recettes sont inférieures aux prévisions, en raison du ralentissement de l'économie au début de 2003. Ce ralentissement était impossible à prévoir à l'automne 2002, quand nous avons voté le projet de loi de finances pour 2003.
En conséquence, le déficit s'est accru. Le choix fait par le Gouvernement de ne pas aggraver le ralentissement par des annulations de crédits était bon. La croissance a repris dès 2003.
Si la dépense a été exécutée au niveau voulu par le Parlement, c'est grâce à une régulation active et efficace. D'abord, cinq décrets d'avances ont modifié les dotations initiales par un redéploiement portant sur moins d'un milliard d'euros.
Ensuite, il a fallu, au moment du collectif de fin d'année, réduire le budget d'environ 900 millions pour absorber une consommation supplémentaire de crédits de report. Pour ce qui est de la régulation budgétaire proprement dite, le 4 février fut décidé un gel de 4 milliards, dont 1,4 milliards furent annulés en mars, puis en avril, un gel de 6,7 milliards de crédits reportés de l'exercice 2002. Enfin, près d'un milliard de crédits ont été annulés le 3 octobre 2003. Ces annulations et celles du collectif ont permis de dégager 4 milliards pour faire face à la sécheresse et à la canicule et financer les opérations extérieures.
Enfin les reports, qui avaient dépassé 14 milliards de 2001 sur 2002, sont revenus à 8,8 milliards de 2003 sur 2004, ce qui est très proche des 3% fixés par la loi organique à partir de 2006.
Quelles leçons en tirer pour 2005 ? La première est l'importance stratégique de la stabilisation des dépenses. Elle est mise en œuvre dans l'exécution du budget 2004 et retenue dans celui de 2005. C'est la condition sine qua non de la maîtrise des déficits et de la réduction de l'endettement. Mais stabiliser la dépense sur plusieurs années obligera à accélérer la réforme de l'Etat. En second lieu, la régulation budgétaire reste nécessaire et il faudra réfléchir à son articulation avec l'autonomie désormais reconnue aux gestionnaires de programmes.
J'en viens aux recettes. Pour une prévision de 217 milliards, les recettes fiscales ont été inférieures de 10 milliards et les recettes non fiscales ont été inférieures de 7,6% à celles de 2002. Cette moins-value concernait l'impôt sur les sociétés, la TVA et la TIPP. Mais il faut avoir à l'esprit que les mouvements des recettes amplifient les évolutions de la croissance à la hausse comme à la baisse. Ainsi se forment, en période de hausse, des « cagnottes », comme celle de 1999, mais le ralentissement qui suit « reprend » au moins la moitié des excédents. Aussi, je le dis à la gauche, transformer une cagnotte éphémère en dépense permanente est une véritable faute budgétaire.
M. Charles de Courson - C'est un crime budgétaire.
M. le Rapporteur général - C'est donc uniquement en raison des moins-values de recettes que le déficit s'est établi à 57 milliards au lieu des 45 milliards prévus. A la marge, cependant, notons aussi l'accroissement de 500 millions du prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne et un excédent d'un milliard inférieur aux prévisions sur les comptes du Trésor.
De ce fait, le déficit global des administrations publiques, comptes sociaux et des collectivités locales compris, a atteint, en 2003, 4,1% du PIB, dont 4% pour l'Etat. Pour financer ce déficit, il a fallu augmenter la dette de 10%, ce qui a porté l'endettement à 63,7% du PIB. Nous sommes ainsi parvenus au chiffre symbolique de 1000 milliards de dette publique. Par ailleurs, en 2003, il a fallu emprunter pour augmenter le capital de France Télécom et prendre en compte le retrait des fonds placés par le fonds de réserve des retraites auprès du Trésor, désormais placés à la Caisse des dépôts.
Mais le « besoin de financement », en clair le déficit des administrations publiques, n'est pas imputable seulement à l'Etat. Il sera vain de maîtriser les dépenses de l'Etat sans maîtriser celles de l'assurance maladie.
M. Jean-Yves Chamard - Tout à fait.
M. le Rapporteur général - Le projet de loi de règlement comporte des dispositions traditionnelles pour apurer la gestion budgétaire. Ainsi, il est procédé à une ouverture de crédits complémentaires quand les dotations par chapitre sont insuffisantes. Cela concerne essentiellement des chapitres évaluatifs, notamment les frais de justice et réparations civiles, toujours sous-dotés. Nous devons y être attentifs car, dès 2006, ce chapitre sera limitatif et la justice ne pourra plus s'en servir en quelque sorte à guichet ouvert. Le projet annule également des crédits lorsque les dépenses sont inférieures aux crédits résiduels en fin d'année, soit 320 millions pour la charge de la dette, 734 millions pour les moyens civils de fonctionnement, 380 millions pour les crédits d'intervention et 70 millions pour les moyens des armées. Il arrête le montant des soldes débiteurs ou créditeurs des comptes spéciaux du Trésor, transfère aux découverts du Trésor les pertes et profits et les soldes des comptes spéciaux qui ne sont pas reportés à la gestion suivante. Enfin, le projet reconnaît l'utilité publique de dépenses relevant de gestions de fait souvent très anciennes, dont la Cour des comptes a établi la justification.
Au bénéfice de ces observations, la commission des Finances vous propose d'adopter ce projet de loi de règlement (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Augustin Bonrepaux - Rappel au règlement. Il est surprenant que nous discutions d'un projet de loi sans que le Gouvernement le présente. Peut-être cette loi de règlement est-elle difficilement défendable et le ministre n'ose-t-il pas en assumer la responsabilité. En tout cas, la première des choses serait que le gouvernement fasse connaître son point de vue avant que nous ne défendions notre motion.
M. le Président - Le ministre va vous répondre. Il m'a fait savoir qu'il comptait répondre, en prenant le temps nécessaire, à chacune des interventions. C'est aussi la preuve qu'il est à l'écoute du Parlement.
M. le Secrétaire d'Etat - Le Président a remarquablement répondu. Monsieur Bonrepaux, d'abord les parlementaires disposent du « bleu » et, en excellent connaisseur des finances publiques, vous l'avez sûrement déjà annoté. Ensuite, ayant comme vous siégé un certain nombre d'années, j'ai pu constater, y compris sous votre majorité, qu'il était de bonne politique pour le ministre de laisser parler le rapporteur général, et d'écouter longuement l'exception d'irrecevabilité - d'autant qu'elle est présentée par un excellent spécialiste- puis les orateurs. Le Président de l'Assemblée souhaite que les députés aient du temps, sans surcharger l'ordre du jour, et je me suis donc permis de proposer cette organisation du travail (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Didier Migaud - Comme Monsieur Bonrepaux, je m'étonne que nos travaux commencent si mal, avant même d'entamer le marathon budgétaire. Auditionner le ministre en charge du projet de financement de la sécurité sociale au moment même où le secrétaire d'Etat au budget présente le projet de règlement du budget de 2003 est peu respectueux de la procédure parlementaire. Je m'étonne également que le ministre ne s'exprime pas au début du débat. Certes, nous ne pouvons l'y contraindre, et il semble qu'il se réserve pour la réponse.
M. le Secrétaire d'Etat - Vous allez d'abord m'éclairer.
M. Didier Migaud - En fait, je comprends assez votre discrétion, s'agissant du budget 2003.
Peut-être cette année vous inspire-t-elle quelque honte, puisque le projet de loi de règlement prend acte des résultats de l'exécution de la loi de finances pour 2003. Voilà qui augure mal de l'avenir si un texte de cette nature est destiné à devenir, à compter du 1er janvier 2005, comme l'a dit le rapporteur général, un temps plus fort du débat budgétaire conformément à la LOLF. J'espère que nous saurons faire évoluer nos méthodes pour qu'il puisse enfin donner lieu à un examen attentif en commission des finances et en séance.
Outre sa dimension de pur constat, la loi de règlement devrait devenir un compte rendu de gestion, qui permette à la représentation nationale d'évaluer la politique budgétaire, fiscale, économique et de confronter les prévisions du Gouvernement, en recettes et en dépenses, à la réalité, voire de mettre en jeu sa responsabilité. La réalité d'une politique budgétaire s'apprécie davantage en effet dans son exécution que dans l'affichage auquel se livre le projet de loi de finances initiale.
Nous avions jugé le PLF pour 2003 insincère et irresponsable. La loi de règlement vient le confirmer - et nous ne nous en réjouissons pas : jamais l'écart entre la prévision et la réalité n'aura été aussi grand. La dégradation sans précédent des comptes publics en 2003 est le résultat direct de l'échec de votre politique pour relancer la croissance et lutter contre le chômage. Il peut être utile d'analyser les causes de cet échec, tant la présentation qui en est faite par la majorité et le Gouvernement s'écarte de la réalité et des déclarations antérieures. Je comprends la discrétion du rapporteur général ! (Protestations sur les bancs de la commission des finances)
Je souhaite ensuite démontrer à quel point votre gestion de la politique budgétaire s'est écartée des règles constitutionnelles. Le principe de sincérité a été ignoré, l'autorisation parlementaire intentionnellement vidée de son sens. Surtout, les réserves du Conseil constitutionnel ont été ignorées. C'est sur ces fondements que repose la présente motion d'irrecevabilité.
La loi de règlement dresse le triste tableau d'une dégradation sans précédent de nos comptes publics, qui reflète l'échec de votre politique économique et sociale.
Il ne saurait être question de rejeter la faute sur vos prédécesseurs !
La loi de finances pour 2003 a été conçue et exécutée par le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin. Or, l'évolution depuis le « solde de tout compte » que représentait à vos yeux l'audit des finances publiques mené à l'été 2002 donne le vertige.
Le bilan est sans appel. La loi de règlement dresse le tableau d'un véritable « crash » des finances publiques. Pour m'en tenir à la version la plus sombre de l'audit, celle qui avait vos préférences, le déficit public devait atteindre fin 2002, 2,4 à 2,6% du PIB, le déficit budgétaire 3% du PIB, soit 48,5 milliards d'euros, et les comptes sociaux être en quasi-équilibre.
En 2003, le déficit de l'Etat est porté à 57 milliards d'euros, soit 3,7 % du PIB et une hausse de plus de 15 % depuis l'audit. Le déficit public atteint le montant inégalé de 63,2 milliards d'euros, soit 4,1 % du PIB, en hausse de 60 % par rapport à l'audit. Il faut remonter à la période 1993-1997, où vous étiez déjà aux affaires, pour trouver une situation aussi « calamiteuse », selon les termes mêmes de M. Juppé.
C'est au vu de ces chiffres que la Commission européenne a déclenché la procédure dite de déficits excessifs contre la France le 2 avril 2003. Le Conseil a adopté une décision en ce sens le 3 juin 2003. Une nouvelle recommandation a été proposée au Conseil des ministres européens par la Commission le 3 octobre 2003, date avant laquelle la France devait avoir pris les mesures permettant de ramener le déficit sous la barre des 3 % du PIB. Le 25 octobre, le Conseil des ministres de l'économie et des finances donnait une forme de sursis à la mise en demeure faite à la France et à quelques autres pays.
A cet égard, il faudra que vous nous éclairiez sur le sens des propos tenus aujourd'hui par le ministre de l'Economie et des Finances, selon lesquels c'est parce que notre pays respecte les règles du pacte de stabilité qu'il peut aujourd'hui influer sur sa réforme. Voilà une appréciation qui ne manque pas de sel !
La croissance du PIB de 0,5% au lieu des 2,5% annoncés a été la plus faible depuis 1993.
Les recettes nettes du budget, qui atteignent 221,6 milliards d'euros, sont en retrait de 10 milliards par rapport à vos estimations initiales. Près de 7,5 milliards sont imputables aux seules recettes fiscales, qui s'élèvent à 239,8 milliards d'euros. Près de 2 milliards sont liés à des recettes non fiscales moindres, le solde provenant d'une augmentation des prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne.
Les dépenses du budget général atteignent 278,3 milliards d'euros, hors recettes d'ordre relatives à la dette, et 273,8 milliards d'euros hors fonds de concours.
Quant à la dette publique, dont on nous dit aujourd'hui qu'elle représenterait l'indicateur principal de l'état de nos finances publiques, elle explose pour atteindre 63,7 % du PIB. La France s'affranchit ainsi d'un deuxième critère du pacte de stabilité et de croissance. La dette dépasse désormais le montant astronomique de 1.000 Milliards d'euros : vous êtes partis pour battre votre précédent record de 1993-1997 ! (Protestations sur les bancs du groupe UMP)
La politique suivie en la matière s'écarte d'ailleurs sensiblement des pratiques du précédent gouvernement. Alors que notre pays a dégagé un excédent primaire entre 1998 et 2001, permettant de stabiliser puis de réduire la dette publique, le déficit primaire de l'Etat atteint 19,4 milliards d'euros en 2003 - après 11,2 milliards d'euros en 2002 - cause essentielle de l'explosion de la dette. Comme le souligne la Cour des comptes, si le service net de la dette représente 16,9 % des recettes nettes du budget général en 2003, soit à peine plus qu'en 1998 - 16,2 % -,c'est du seul fait de la baisse des taux d'intérêt. Si le taux moyen apparent de la dette de l'Etat était aujourd'hui au même niveau qu'en 1998, son service net représenterait 21,8 % des recettes nettes ! Et la Cour de conclure que « en cas de reprise économique, une remontée des taux est possible. Celle-ci rigidifierait encore plus le budget ».
Le rapporteur général nous propose « une vie rêvée du budget 2003 » qui n'a malheureusement rien à voir avec la réalité. Selon lui, le budget avait été construit sur des hypothèses plausibles, conformes aux prévisions des experts. Une erreur - il le reconnaît tout de même - aurait été faite,mais rectifiée, puisque le budget pour 2004 repose, lui, sur une hypothèse robuste de 1,7 %.
« En 2003, le plafond de dépenses à été respecté à l'euro près notamment grâce à une régulation budgétaire « musclée ». On ne sait pas si cet adjectif est positif dans la bouche du rapporteur général... Pour ma part, je pense que le Parlement n'a aucune raison de se réjouir de la dégradation de la sincérité budgétaire à laquelle nous assistons désormais.
Les recettes fiscales ont été stabilisées par rapport à 2002, ce qui implique un fort repli par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, repli qui serait le fruit de la stratégie budgétaire du Gouvernement, consistant d'une part à maîtriser la dépense, d'autre part à ne pas compenser d'éventuelles moins-values de recettes par des économies supplémentaires.
Un événement « imprévisible » - la croissance la plus faible depuis 1993 - serait donc venu dégrader fortement les recettes de l'Etat, sur lesquelles le Gouvernement n'avait aucune prise. Il se serait dès lors contenté de veiller au respect de la norme de dépenses publiques, acceptant de facto la dégradation de l'équilibre budgétaire. C'est le budget raconté aux enfants !
Tout ceci est en totale contradiction avec la façon dont a été conçu et exécuté le budget pour 2003. Tout ce qui avait été promis lors de l'examen de la loi de finances initiale a en effet été remis en cause.
L'hypothèse de croissance sur laquelle reposait la loi de finances était totalement mensongère. Le Gouvernement a refusé de tenir compte des informations officielles comme des analyses des experts en conjoncture. Le report de la présentation du projet avait pourtant été justifié par la volonté de tenir compte des derniers chiffres disponibles. Dès le 27 septembre 2002, l'INSEE indiquait une très faible croissance sur le second semestre 2002, qui rendait irréaliste l'affichage d'un chiffre de 2,5 % de croissance sur 2003.
Ce mauvais chiffre illustre l'erreur du Gouvernement qui s'est contenté de distribuer des cadeaux fiscaux aux plus aisés et d'attendre le retour de la croissance mondiale. Le paradoxe est que la croissance a effectivement redémarré au niveau mondial, mais que la France n'en a pas profité. Les Etats-Unis ont crû sur un rythme annualisé moyen de 5 % depuis le printemps 2003, l'économie japonaise s'est montrée « particulièrement dynamique, dépassant les 2,5 % de croissance ».
Le Premier ministre, dans son style particulier, avait décrit le chiffre de 2,5% de croissance en France comme « volontariste », parlant d'une hypothèse « haute mais réaliste », « à la fois une estimation mais aussi un objectif», « pas tout à fait un pronostic, mais assurément une ambition. ». Si ce chiffre était un « objectif», alors force est de reconnaître que vous avez manqué la cible, et de beaucoup.
La prévision de recettes dépend directement de l'estimation de croissance retenue lors de la construction du budget. Compte tenu du caractère mensonger de votre prévision de croissance, vos évaluations ne pouvaient qu'être faussées. A moins de souscrire à une déclaration étonnante du précédent ministre chargé du budget, qui dans un semi-aveu, prétendait au contraire que « le taux de croissance n'a finalement pas autant d'importance qu'on veut bien le dire sur les recettes fiscales ni sur les dépenses de l'Etat », sur France 3 le 15 octobre puis sur LCI le 22. Les faits ne semblent pas lui donner raison! Pour notre rapporteur général, à l'inverse, le ralentissement de la croissance est le seul élément d'explication de la dégradation du déficit et de l'effondrement des recettes.
Un second facteur déterminant du niveau des ressources inscrit dans le budget doit être pris en considération : le coefficient d'élasticité des recettes fiscales à la croissance. Le Gouvernement, contrairement à ses déclarations de prudence, avait retenu, à l'origine, une élasticité très élevée, supérieure au chiffre de 0,8 initialement affiché et proche de l'unité. Il a persévéré dans son erreur lorsqu'il a révisé à la baisse, durant la discussion budgétaire, ses prévisions de recettes. En période de ralentissement conjoncturel l'élasticité est proche de 0.
Or il a refusé d'en tirer les conséquences. En bonne logique économique, le Gouvernement aurait dû, en même temps qu'il révisait à la baisse ses prévisions de recettes fiscales, réduire le taux d'élasticité retenu. Finalement, l'élasticité des recettes fiscales à la croissance aura été de seulement 0,2 après 0,1 en 2002, soit bien loin du chiffre de 0,97 retenu dans le projet initial.
Enfin et surtout, vous avez gâché des marges significatives en matière de recettes et donc accru d'autant le déficit pour faire des cadeaux fiscaux aux ménages les plus fortunés. Le clientélisme est, en effet, la marque de fabrique de votre gestion des finances publiques, qu'il s'agisse de l'Etat ou des comptes sociaux. Le Gouvernement - coMme du reste notre Rapporteur général - se garde bien de rappeler que lorsque l'on construit un budget sur le leitmotiv de la baisse des impôts, on agit très directement sur les recettes fiscales. Dois-je rappeler que le dossier de présentation du PLF pour 2003 annonçait des baisses nettes d'impôt de près de 3,15 milliards d'euros ? On ne peut pas systématiquement mettre l'accent sur les baisses d'impôts et de charges et déplorer par la suite une dégradation du déficit imputable aux seules recettes fiscales, donc à la faible croissance ! En d'autres termes, il faut cesser de faire croire que les baisses d'impôt sont gratuites pour le budget de l'Etat !
Je citerai une nouvelle fois le rapport du Gouvernement, car il rappelle opportunément que si, à législation inchangée, les recettes fiscales nettes progressent de 0,3%, « l'impact des mesures fiscales votées en 2003 et antérieurement a été de 1,2 milliards, ce qui induit une diminution des recettes fiscales nettes de 0,2% entre 2002 et 2003 ».
En réalité, vous avez fait le choix d'une dégradation du déficit budgétaire dès le projet de loi de finances, en poursuivant à crédit une politique de distribution de cadeaux fiscaux ciblés. Telle que vous la conduisez depuis 2002, votre politique n'est en rien conforme à vos discours passés sur la nécessité de baisses d'impôts durables - c'est-à-dire financées par des réductions de dépenses. En témoigne d'ailleurs la dégradation du taux de couverture des dépenses par les recettes, lequel était resté stable au-dessus de 88% de 1999 à 2001, avant de s'effondrer, pour atteindre finalement 80 % en 2003.
Dans son rapport sur l'exécution du budget ; la Cour des comptes relève « qu'en 2003, le produit fiscal, touché par le double effet des mesures d'allégement de la fiscalité et d'une croissance ralentie, a diminué de 0,2% à 239,8 milliards d'euros, soit 400 millions d'euros de moins qu'en 2002. Il s'agit de la deuxième année de baisse consécutive. Les recettes fiscales représentant plus de 85% des recettes de l'Etat, cette présentation résume bien les choix budgétaires effectués sur la période récente : redistribution sous forme de baisses d'impôts, à hauteur de 60 à 70%, des fortes hausses de recettes dues à la conjoncture porteuse des années 2000 et 2001 ; poursuite des baisses d'impôts en 2002 en l'absence de marges de manoeuvre. En 2003, l'absence de marges de manoeuvre s'est confirmée, mais les mesures nouvelles ont été plus prudentes ».
L'évolution des dépenses publiques reflète l'absence de stratégie économique du Gouvernement et conduit à l'asphyxie des politiques publiques. Au reste, le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget de 2003 est d'une rare sévérité...
M. le Rapporteur général - Didier Migaud a la mémoire sélective !
M. Didier Migaud - Et vous me pardonnerez de ne pas résister à la tentation de vous en lire quelques passages. Connaissant l'objectivité de la Cour, on ne peut être qu'interpellé par ses constats !
S'agissant des dépenses, vous répétez à l'envi qu'elles sont « tenues »...
La vérité, c'est qu'elles sont plutôt de plus en plus ténues, tant est manifeste votre volonté d'asphyxier les budgets publics ! Et encore faut-il noter, comme nous y invite la Cour des Comptes, que cette prétention n'est vraiment pas conforme à la réalité. La Cour relève en effet la persistance de problèmes de lisibilité dans la présentation des dépenses, avec des modifications importantes du périmètre, liées notamment à de très significatifs transferts entre le budget de l'Etat et l'assurance-maladie. Ces transferts viennent remanier le périmètre des responsabilités de l'Etat de façon peu transparente.
M. le Rapporteur général - Qui a inventé le FOREC ?
M. Michel Bouvard - C'était une belle machine à faire de la fumée !
M. Didier Migaud - Il est un peu facile de prétendre respecter un plafond de dépenses alors que son périmètre est sans cesse modifié !
M. Philippe Rouault - Vous parlez en connaisseur !
M. Didier Migaud - A quoi sert de serrer la vis aux ministères dépensiers, au point de prendre le risque d'une véritable paupérisation de l'Etat, si, parallèlement, on laisse dériver sans aucun contrôle les dépenses d'assurance maladie, pour le grand plus bénéfice de quelques professions de santé ! Et vous comprendrez combien je regrette par conséquent de ne pouvoir assister à l'audition de M. Douste-Blazy !
M. Philippe Rouault - Quelles réformes avez-vous accomplies pour y remédier ?
M. Didier Migaud - Si l'on regarde l'évolution de l'ensemble des dépenses publiques, la progression dépasse 2 % en volume ! La vérité, c'est que, contrairement à ce que vous dites, vous ne maîtrisez en rien les dépenses publiques, dont la part dans la richesse nationale a fortement crû depuis 2002. Vous vous contentez de serrer les dépenses de l'Etat, au point de compromettre son bon fonctionnement. Et vous présentez cet exploit comme le résultat d'une politique rigoureuse, visant au respect de l'autorisation parlementaire, donc des engagements pris. En fait, à y regarder de plus près, il n'en est rien !
Tout d'abord - et nous attendons à cet égard avec une anxieuse impatience le rapport de M. Bonrepaux -, c'est l'ensemble des programmes d'action des ministères qui a été remis en cause durant l'exécution du budget 2003. A l'opposé de vos discours sur le choix de laisser jouer les stabilisateurs automatiques face à la prétendue dégradation imprévisible de la conjoncture, vous avez en réalité pratiqué une politique de rigueur drastique pour comprimer les seules dépenses de l'Etat.
La politique de régulation budgétaire massive - « musclée », dirait Gilles Carrez - a eu des effets d'autant plus néfastes que nombre de dépenses, notamment en matière sociale, avaient été sous-évaluées en loi de finances initiale. Cette régulation a pris la forme d'un gel de 4 milliards dès février 2003, auquel s'est ajouté un nouveau gel pesant cette fois sur les crédits de report pour un montant de 6,7 milliards en avril 2003. Loin de constituer la « réserve de précaution et d'innovation » annoncée par le Gouvernement, ces gels se sont en réalité traduits, comme nous l'avions annoncé et malgré vos dénégations, par des annulations pures et simples des crédits : 1,4 milliards en mars 2003, 1 milliard en octobre 2003, et 1,8 milliard dans le collectif de fin d'année.
Pour démontrer l'impact de cette régulation sur l'action publique, le précédent Premier président de la Cour des comptes, M. François Logerot, a eu l'occasion de rappeler devant notre commission des finances le cas des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage, lesquels ont dû, pour assurer leurs interventions d'urgence, recourir aux stocks de carburant du ministère de la défense (M. le Secrétaire d'Etat fait un signe de dénégation).
Au reste, le rapport de la Cour des comptes est sans équivoque sur le fait que la régulation appliquée en 2003 a dégradé l'activité de certains services et le déroulement de certains programmes. Il pointe notamment le cas du secteur social, pour lequel les insuffisances constatées ont rendu impossible l'exécution des programmes de santé publique pour lesquels des crédits avaient été votés dans le domaine de l'environnement - qu'il s'agisse du contrôle de la qualité de l'eau, des pesticides,du mercure dans les DOM, ou de la lutte contre le saturnisme.
De la même façon, le gel de crédits de la prime d'aménagement du territoire s'est traduit, par le blocage complet du dispositif. CoMme le soulignait le Président Logerot : « aucune des décisions prises par le comité interministériel d'aide à la localisation des activités n'a pu être financée en 2003 ». Nous attendons le résultat des missions d'information constituées à ce sujet.
Ce dernier exemple souligne à lui seul l'un des principaux reproches que l'on peut adresser à un Gouvernement qui multiplie les effets d'annonces, les plans de communication à l'appui de mesures nouvelles sans assurer les moyens de les appliquer. Et quand bien même l'une de ces annonces serait effectivement financée, c'est au prix de redéploiements qui viennent réduire à néant d'autres politiques pourtant présentées, peu de temps auparavant, coMme tout aussi prioritaires !
Las, vous persistez dans cette attitude, puisque vous venez d'annoncer un grand plan de cohésion sociale, aux objectifs certes louables, mais qui a toutes les chances de se heurter aux contraintes d'une régulation budgétaire « musclée ». En passant maîtres en matière d'effets d'annonces non suivis d'effets, vous avez perdu toute crédibilité aux yeux de l'opinion publique !
La Cour des comptes - toujours elle ! - conclut également que « la pratique de la régulation - du fait notamment de l'incertitude dans laquelle sont maintenus les services ministériels - les amène à adopter un mode de gestion dégradé, voire irrégulier : priorité donnée aux actions nouvelles au détriment des dépenses obligatoires ou récurrentes ; allongement des délais de règlement des factures ; entorses aux procédures d'engagement des crédits et de passation des marchés publics ; réalisation de dépenses hors de toute programmation cohérente ou dans l'urgence. A titre d'illustration, un tiers des dépenses effectuées sur le fascicule de la Ville l'ont été en novembre et décembre, et la moitié des opérations relevant des services déconcentrés de la section urbanisme et logement ont été engagées au cours de la dernière quinzaine utile de l'exercice budgétaire ».
Les investissements de l'Etat ont également été touchés par la régulation budgétaire, car elle a joué, non seulement sur le niveau des crédits de paiement et leur disponibilité dans le temps, mais également sur les autorisations de programme, ce qui affecte directement le rythme des engagements prévus par les contrats de plan Etat-régions.
Il faut enfin noter que cette pratique remet en cause les relations financières entre l'Etat et ses fournisseurs. Alors que la majorité est toujours prompte à dénoncer l'incurie de l'Etat en la matière, vous devriez vous inquiéter de cette dérive au lieu de vous réjouir des mesures de régulation. Comme le rappelle une nouvelle fois la Cour de Comptes, ces reports de charge « ont conduit à des impayés de l'Etat à l'égard de ses créanciers, appelés à supporter la charge en trésorerie de ces retards. De nombreuses situations de ce type ont été identifiées. Il en résulte une dégradation de la situation nette de l'Etat à l'égard d'un certain nombre de ses partenaires, identifiable dans la presque totalité des ministères ». On comprend, dans ces conditions, que M. Bussereau soit si discret sur l'exécution de 2003 !
Votre « stratégie » économique n'a eu aucun des effets escomptés. Les baisses d'impôt ciblées n'ont pas plus soutenu l'activité que relancé l'emploi. La loi de finances pour 2003, contrairement à la présentation qui en est aujourd'hui faite par le rapporteur général, avait - comme d'ailleurs aujourd'hui le projet de loi de finances pour 2005 - pour objectif affiché de soutenir le pouvoir d'achat des ménages et la consommation, grâce à des mesures de baisses des impôts.
Comme nous l'avions souligné, les baisses d'impôt ciblées sur les ménages les plus aisés n'ont eu aucun impact sur le demande intérieure et la croissance ; les performances économiques très médiocres de 2003 en témoignent. La baisse de 3% de l'impôt sur le revenu - destinée à la moitié la plus aisée des ménages - , le relèvement du plafond de prise en compte des dépenses liées à l'emploi d'un salarié à domicile - qui ne visait alors que 70 000 familles très aisées -, aucune de ces mesures ne représentait un réel soutien pour les ménages les plus nombreux. Elles ont conduit, au contraire, à une hausse sans précédent du taux d'épargne des ménages et vous avez beau jeu de souligner, dans votre présentation du projet de budget pour 2005, que l'un des problèmes de la France est que l'Etat est trop endetté et les ménages pas assez. Les mesures prises par le Gouvernement depuis 2002 ont aggravé ce phénomène.
A cet égard, la Cour des Comptes nous livre une nouvelle fois de très précieuses informations, notamment lorsqu'elle rappelle que la proportion de foyers imposables n'a pas évolué de manière significative et que l'impôt sur le revenu est toujours aussi concentré : environ 1,4 million de foyers - qui paient plus de 6 000 euros d'impôt par an - acquittent 56 % des recettes collectées. Corrélativement, la réduction de 1% des tranches du barème, pour un coût estimé à environ 600 millions, a bénéficié en priorité à ces mêmes foyers, lesquels ne représentent que 4,5 % des contribuables français.
A l'inverse, le refus d'abonder de façon significative la prime pour l'emploi - alors qu'elle concerne 8,5 millions de personnes - est très éclairant sur la nature de vos priorités en matière sociale. Combiné à l'échec de votre politique de l'emploi, ce refus est venu amplifier l'impact négatif d'une conjoncture économique globalement dégradée. S'y ajoutent, et le sujet me tient particulièrement à cœur, les effets de la suppression - faut-il le rappeler dans un premier temps illégale ! - du mécanisme de TIPP flottante, dont le rapport du Gouvernement montre qu'elle a conduit à un prélèvement supplémentaire de plus de 700 millions sur l'ensemble des ménages, et notamment les plus modestes.
Au total, le taux des prélèvements obligatoires, malgré vos baisses d'impôt ciblées, est resté stable, à 43,8% du PIB.
La consommation des ménages, dernier moteur de la croissance, a, pour sa part, décéléré de 1,8 % en 2002 à 1,7% en 2003, du fait, entre autres, de la stagnation du pouvoir d'achat, qui n'a progressé que de 0,3 % en 2003 contre 2,3 % l'année précédente.
Pour la première fois depuis 1993, l'emploi salarié a reculé, notamment dans le secteur industriel. Le nombre d'entreprises affiliées à l'assurance chômage, excellent indicateur du nombre d'entreprises créées ou détruites dans le pays, a diminué de 0,2 % : 2 519 entreprises ont ainsi disparu, ce qui n'était pas arrivé depuis 1968 ! Les entreprises de très petite taille ont été les plus touchées. Cela est particulièrement grave sur le plan social, dans la mesure où elles ont souvent été créées par des chômeurs, que votre politique sociale désastreuse, conjuguée à vos slogans sur la création d'entreprises, ont poussé dans cette voie. Le chômage a, quant à lui, progressé de 0,8 % en un an, touchant 2 640 000 personnes en 2003, soit 9,7 % de la population active. Enfin, la croissance économique a été la plus faible depuis 1993, avec seulement 0,5 %. On pourrait ainsi continuer à égrener les tristes records de votre gestion...
Une fois ce désastreux bilan rappelé, je m'intéresserai maintenant aux conditions dans lesquelles a été conçu et exécuté le budget, au regard des normes constitutionnelles et des observations formulées à diverses reprises par le Conseil constitutionnel et la Cour des Comptes.
S'il ne contient bien sûr aucune disposition expressément contraire à la Constitution, ce projet de loi de règlement montre bien les libertés qu'a prises le Gouvernement vis-à-vis des normes de valeur constitutionnelle.
Il met tout d'abord en lumière l'insincérité patente de la loi de finances initiale. Ayant déjà évoqué l'incidence qu'avait eue la prévision de croissance mensongère sur la situation des comptes publics, j'en viens à la constitutionnalité de la loi de finances elle-même. Le juge constitutionnel a, dans sa décision du 29 décembre 1994 relative à la loi de finances pour 1995, rappelé l'obligation pour le Gouvernement de respecter le principe de sincérité budgétaire, donc d'informer pleinement le Parlement sur l'état des finances publiques. L'article 32 de la loi organique relative aux lois de finances, dispose, quant à lui, que les lois de finances « présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat » et que « leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». Ce principe fondamental de notre droit budgétaire implique que l'évaluation des charges et des ressources de l'Etat soit réalisée en toute « bonne foi », et ce, aussi correctement que possible, « compte tenu des informations disponibles ». Le Conseil constitutionnel a encore précisé le sens de ce principe dans sa décision du 25 juillet 2001, y indiquant que « la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances ».
Le choix du Gouvernement de ne pas tenir compte des informations disponibles lors de la présentation de la loi de finances initiale traduit à nos yeux sa volonté de fausser les grandes lignes de l'équilibre budgétaire. Plus grave encore, il s'est nettement écarté de l'exigence posée par le Conseil Constitutionnel dans sa décision du 27 décembre 2002. Celui-ci demandait en effet que si, au cours de l'exercice 2003, les grandes lignes de l'équilibre de la loi de finances s'écartaient sensiblement des prévisions, le Gouvernement soumette au Parlement un projet de loi de finances rectificative. Or, bien que tel ait été le cas, et ce très tôt, le Gouvernement s'est contenté de déposer un collectif de fin d'année, ce qui ne répondait nullement à l'exigence du Conseil constitutionnel.
De même, la régulation budgétaire a été pratiquée au mépris des textes constitutionnels et organiques. Le Gouvernement est certes dans son droit lorsqu'il rappelle que les crédits inscrits en loi de finances ne constituent que des plafonds et qu'il lui appartient d'adapter le rythme des dépenses de l'Etat en fonction de la situation de l'économie, de l'évolution des équilibres budgétaires et des engagements internationaux du pays. Mais dès la présentation du budget pour 2003, c'est-à-dire sans encore aucune indication précise sur la situation de l'économie en 2003 - sauf à admettre que l'hypothèse de croissance qu'il continuait à défendre n'avait aucun sens-, le Gouvernement a annoncé au Parlement dès le 15 octobre 2002 son intention de constituer une réserve « de précaution et d'innovation » en gelant, sans préciser ni l'ampleur de ce gel ni encore moins sa ventilation entre ministères. Comment, dans ces conditions, considérer que le volet dépenses du budget ait été sincère ?
Je souhaiterais, à ce point de ma démonstration, citer le président de notre commission des finances, Pierre Méhaignerie, qui déclarait le 15 novembre 2002 : « II n'est pas tenable, à l'heure où nous discutons et votons le budget, de devoir s'attendre à ce qu'un gel, voire une annulation de crédits, intervienne dans quelques semaines. Certes, la situation n'est pas nouvelle, Gilles Carrez, rapporteur général, l'a rappelé : tous les gouvernements ont eu recours à cette pratique, avec plus ou moins de bonheur. Mais je souhaiterais vraiment intégrer au budget un fonds d'action conjoncturelle. Certes, certains ministres ne pourraient plus alors présenter un budget en hausse. Mais nous faisons preuve d'une certaine hypocrisie qui réduit vraiment l'intensité et altère la qualité du débat budgétaire. Ce qui était vrai hier l'est tout autant aujourd'hui ». Le réquisitoire est sévère. J'ajoute qu'en 2003, le Gouvernement a eu recours à la régulation, non pas, coMme il est courant, pour faire face à un aléa conjoncturel mais seulement aux conséquences de l'insincérité manifeste de l'hypothèse de croissance retenue.
Cette loi de règlement doit être l'occasion d'un débat sérieux sur ce point qui engage nos pratiques budgétaires pour l'avenir. Un décalage systématique entre le niveau des dépenses soumis au vote du Parlement et celui des dépenses réellement envisagées par le Gouvernement ne doit pas devenir le mode normal d'évaluation et de présentation des dépenses de l'Etat.
L'article 14 de la LOLF prévoit qu'afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire, un crédit peut être annulé par décret pris sur rapport du ministre des finances, mais aussi que le montant cumulé des crédits ainsi annulés ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par la loi de finances. Ce seuil a été fixé pour dissuader l'exécutif, et non lui accorder une facilité de gestion qui permettrait, par exemple, à des ministres d'afficher au Parlement un budget « acceptable », surestimé, dès l'origine, de 1,5 % par rapport à l'exécution prévue. Car quoi que l'on puisse dire ou penser, aux yeux des médias et d'une grande partie des ministres comme des parlementaires, un bon budget est un budget qui augmente. En aucun cas, il n'a été question d'autoriser le Gouvernement à annuler, dès après le vote de la loi de finances 1,5 % des crédits de l'année. Il ne s'agissait que d'offrir une certaine souplesse de gestion, tout en réaffirmant le rôle du Parlement, puisque, au-delà du seuil de 1,5 %, un projet de loi de finances rectificative est nécessaire.
Dès le début février 2003, une réserve de 3,9 milliards d'euros, représentant 1,45 % de la totalité des crédits votés à peine quelques semaines plus tôt, a été constituée. Certes, le fameux seuil de 1,5% n'a pas été dépassé, mais le détournement de procédure est patent. Commele reconnaissait le Premier président de la Cour des comptes dans Le Figaro le 4 novembre 2002, il est « paradoxal de faire voter aux parlementaires un plafond de dépenses en annonçant quelques semaines plus tard qu'il n'est qu'indicatif. La sincérité et la lisibilité de la loi de finances n'en sortent pas, loin s'en faut, renforcées. »
Respecter le principe de sincérité, ce n'est pas seulement annoncer au Parlement ce que risque d'être l'exécution de la loi de finances, c'est inscrire dans le projet de loi initial l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat, compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent en découler ! Le Gouvernement ne saurait se contenter d'annoncer que les dépenses réelles pourraient différer sensiblement des crédits votés ! La sincérité ce n'est pas seulement dire la vérité, c'est l'inscrire dans la loi pour que le Parlement puisse, à son tour, exprimer un vote sincère. Tout cela rend d'ailleurs quelque peu ubuesque le débat sur le projet de loi organique qu'entend proposer le ministre des finances concernant l'affectation des surplus de recettes.
La Cour des Comptes reprend aujourd'hui quasiment mot pour mot notre argumentation et souligne l'ampleur de l'insincérité du budget pour 2003. « La situation qui justifie ces mesures doit être suffisamment imprévisible pour que les dotations de crédits n'aient pas pu être établies de manière réaliste dès la loi de finances initiale. Ce n'est qu'exceptionnellement le cas, et les conditions dans lesquelles sont désormais mises en oeuvre les mesures de régulation, auxquelles il est systématiquement recouru comme de simples outils de gestion, sont contestables au regard de l'autorisation budgétaire, dont la signification s'en trouve singulièrement réduite. La fixation d'objectifs de reports, de surcroît dès le début de l'exercice, le gel des crédits reportés, parfois au-delà du terme de l'exercice budgétaire, le report ou l'annulation pure et simple des dotations ouvertes en loi de finances rectificative sont, compte tenu notamment des montants en cause, difficilement compatibles avec les exigences de juste évaluation de la dépense et d'annualité du budget posées par le texte organique », écrit-elle, ajoutant « Dès lors qu'elle ne constitue pas une réponse à une situation imprévisible, la régulation budgétaire altère significativement l'autorisation parlementaire ». On ne saurait mieux dire ! Et il est regrettable que cela ne semble troubler aucun parlementaire de la majorité ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste) Ces entorses aux règles constitutionnelles dans l'exécution du budget 2003, comme l'échec de la politique économique et fiscale du Gouvernement, sont d'autant plus alarmants que le budget pour 2005 reprend les mêmes orientations.
L'article 41 de la LOLF a fixé la date d'examen de la loi de règlement pour permettre de porter un jugement rétrospectif sur le budget exécuté préalablement à l'examen du budget pour l'année suivante. L'objectif est de s'inspirer du bilan dressé à l'occasion de la loi de règlement pour analyser le budget à venir.
Or, le budget pour 2005, hormis une campagne de communication sans doute mieux menée que les années précédentes, ne dévie en rien de la voie suivie depuis 2002. Il accentue au contraire les erreurs commises, en concentrant encore davantage les cadeaux fiscaux sur les ménages les plus favorisés et en augmentant une nouvelle fois les prélèvements sur les plus modestes pour financer une part du dérapage incontrôlé des dépenses de santé.
La baisse générale de l'impôt sur le revenu que vous préconisiez avec 1,2% et 0,5% de croissance, malgré nos avertissements, est cette année abandonnée alors que la croissance pourrait être de 2,5 %. Mais les cadeaux fiscaux sont encore plus concentrés et, contrairement à ce qu'a affirmé le ministre de l'économie et des finances, avec l'aplomb qu'on lui connaît, les prélèvements augmenteront bel et bien sur les ménages moyens et modestes. Je ne prendrai qu'un exemple, mais ils sont légion. La seule modification de l'assiette du calcul de la CSG et de la CRDS, votée l'été dernier lors de la réforme de l'assurance maladie, représente une ponction de plus d'un milliard d'euros sur les ménages, assujettis ou non à l'impôt sur le revenu !
C'est plus que la totalité des allégements fiscaux concédés aux plus aisés.
M. le Secrétaire d'Etat - Il ne fallait pas nous laisser la sécurité sociale dans un tel état !
M. Didier Migaud - Vous dites : « Ce n'est pas nous, c'est l'autre », c'est-à-dire M. Douste-Blazy, qui s'exprime actuellement devant la commission des finances. Mais pour les Français, il n'y a aucune différence !
Le projet de loi de finances multiplie les artifices de présentation pour tenir la dépense à tout prix et faire mine, pour la première fois depuis trois ans, de respecter nos engagements européens. Rien ne nous est épargné : transformation du prêt à taux zéro en crédit d'impôt , prise en compte de la soulte d'EDF, en repoussant sur ces deux points les échéances à plus tard. La réduction du déficit, présentée par vous comme la plus importante de notre histoire budgétaire, non seulement est inférieure à celle des années 1988-1990 ou 1997-2000, mais elle n'est même pas à la mesure de la dégradation observée en 2003. Le ministre peut bien jongler entre déficit budgétaire et déficit des comptes publics, pour essayer d'abuser les Français, le sentiment général est que vos ficelles sont de plus en plus grosses. Devant nous quitter bientôt, le ministre de l'économie ne sera pas là quand viendra le temps de rendre des comptes sur l'exécution du budget qu'il va nous présenter . Il en est allé de même pour son prédécesseur. Le Gouvernement et la majorité n'en sont pas moins directement responsables du crash des finances publiques, et de l'échec social et économique que nous constatons.
Outre ce bilan calamiteux, nous devons déplorer une double carence en matière de contrôle de la politique économique et budgétaire : la majorité parlementaire s'y refuse souvent, l'opposition en est empêchée. En effet, même si nous nous réjouissons de l'élection de 18 nouveaux sénateurs socialistes, la composition du Sénat demeure presque immuable et excessivement favorable à la droite. Bien sûr, le Premier ministre éprouve une vive sympathie pour le Sénat.
M. Hervé Mariton - Quel rapport avec le sujet ?
M. Didier Migaud - Vous allez voir ! On peut comprendre que le vote de 591 grands électeurs dans son département ait pu revigorer M. Raffarin, après qu'il a subi le désaveu de millions de Français lors des dernières élections.
M. Jean-Jacques Descamps - On touche le fond...
M. Didier Migaud - La gauche, lorsqu'elle est minoritaire à l'Assemblée, se trouve totalement privée des pouvoirs de contrôle mentionnés dans la loi organique relative aux lois de finances. En revanche, quand la droite est minoritaire ici, elle conserve la majorité au Sénat, et dispose ainsi de ces pouvoirs. Nous avons proposé une solution pragmatique à ce « bug » démocratique, consistant à doter un membre de l'opposition à l'Assemblée des pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place dont disposent aujourd'hui le président et le rapporteur général de la commission des finances. C'est la seule façon d'assurer un véritable contrôle démocratique sur les finances publiques lorsque la gauche est minoritaire ici. La France doit être le seul pays démocratique où l'opposition ne dispose pas de ces pouvoirs de contrôle et d'investigation. Vous parlez beaucoup des pouvoirs du Parlement, mais vous ne faites rien sur le point dont je parle. Cette évolution supposerait de modifier l'article 57 de la loi organique, ce qui pourrait avoir lieu rapidement puisque vous avez vous-même proposé ce matin d'y procéder.
En outre, qu'en est-il de votre projet tendant à modifier la loi organique afin de fixer une règle d'affectation de tout surplus éventuel de recettes ? Vous proposiez d'en affecter systématiquement la moitié à la réduction de la dette, et j'avais critiqué alors le caractère rigide de cette règle. Le Conseil d'Etat paraît s'être prononcé dans le même sens en refusant, pour inconstitutionnalité, votre proposition. La rédaction qui nous sera finalement proposée, selon laquelle « la loi de finances arrête les principes selon lesquels seront utilisés les éventuels surplus par rapport aux évaluations » démontre le caractère de pur affichage de votre proposition. Là aussi, il fallait faire un peu de mousse ! Actuellement, si rien n'est fait, la totalité des surplus, va à la réduction du déficit, donc de la dette. Paradoxalement, c'est votre disposition qui ouvrirait la boite de Pandore des revendications diverses, comme le relève avec candeur le rapporteur général lorsqu'il indique que l'existence d'une telle disposition en 1999 « aurait évité à Dominique Strauss-Kahn de se trouver pris à contre-pied par Jacques Chirac. »
M. le Rapporteur général - Ce n'est pas de la candeur, c'est de la lucidité !
M. Didier Migaud - Le débat relatif à la « cagnotte » portait en effet sur le fait que le ministre des Finances, constatant un surplus de recettes, n'avait pas, selon Jacques Chirac, songé à « rendre l'argent aux Français », mais plutôt à l'affecter totalement à la réduction du déficit. En dépit de ses propos d'aujourd'hui, je doute que Gilles Carrez aurait soutenu cette proposition à l'époque. Rappelons en effet que, malgré les cris de la droite, le Gouvernement avait tenu bon et affecté 82 % de la « cagnotte » à la réduction du déficit. Voilà qui prouve l'hypocrisie de la démarche, à l'époque, du président de la République. Le Gouvernement avait gardé le cap parce que l'objectif de pilotage des finances publiques portait sur l'équilibre du solde primaire, à partir duquel il devient possible de faire reculer le poids de la dette publique dans le PIB. Jusqu'en 1999, l'accent a été ainsi mis sur l'assainissement de nos finances publiques, et l'équilibre du solde primaire atteint dès 1999 a permis de réduire cette année-là pour la première fois le poids de la dette publique dans le PIB. L'affectation à hauteur de 82 % des excédents au désendettement était nettement supérieure à la proportion des deux tiers que propose aujourd'hui Nicolas Sarkozy comme symbole d'une gestion responsable. Cette stratégie de pilotage des finances publiques est la seule qui garantisse leur maîtrise. L'an dernier, vous parliez beaucoup de solde primaire. Cette année, vous n'en parlez plus, et, vu les chiffres, cela vaut mieux pour vous. La pseudo-règle que vous proposez n'aura en fait aucune portée dès lors qu'il suffira pour s'en affranchir de retenir des prévisions de croissance trop optimistes, comme c'est le cas pour 2005. Mais ce qui intéresse le ministre de l'Economie, c'est de se présenter en bon gestionnaire et d'afficher des chiffres positifs pendant qu'il est encore au Gouvernement.
Le jugement sévère que nous ne sommes pas les seuls à porter sur vos résultats de 2003 nous interdit d'accepter ce projet de loi de règlement. 2003 a été l'année de tous les mauvais records, et nous comprenons que vous souhaitiez que cette séance soit la plus discrète possible. Les chiffres sont les chiffres, et vous ne pourrez pas leur faire dire que 2003 n'a pas été l'année où vous avez battu tous les records de déficit budgétaire, de moindres recettes fiscales, de hausse du chômage. Cette année restera comme l'une des plus sombres de notre histoire budgétaire. Monsieur le ministre, bon courage pour la présenter ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. Hervé Mariton - L'orateur socialiste s'étant beaucoup éloigné du sujet qu'il était censé traiter, ma réponse ne sera pas longue : M. Migaud, en effet, a lui-même reconnu que fort peu d'articles de ce projet méritaient une critique constitutionnelle.
En 2003, le montant de la limite des dépenses autorisé par le Parlement a été absolument respecté par l'exécutif : c'est historique et essentiel.
En quoi la régulation budgétaire soulèverait-elle un problème constitutionnel ? La politique fiscale esquissée par M. Migaud, elle, me parait particulièrement inquiétante, car elle aboutirait à une concentration de plus en plus lourde de l'impôt sur le revenu.
Concernant l'évaluation de l'exécution budgétaire, le groupe UMP est favorable à ce que la commission de notre Assemblée joue un rôle plus important - ce que d'ailleurs la LOLF rendra possible.
Enfin, nous aurons l'occasion de débattre de l'exécution du budget de 2004 et, prochainement, d'un PLF pour 2005 qui est juste, cohérent et efficace, mais il convenait d'abord de mettre en évidence l'exécution budgétaire rigoureuse de 2003 qui contribue à assurer une gestion plus vertueuse de notre pays.
Le Groupe UMP ne votera donc pas cette exception d'irrecevabilité (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Jean-Louis Idiart - Le déroulement de nos travaux ne laisse pas de nous surprendre : il aurait été normal que l'exécutif nous présente son action avant que la majorité et l'opposition ne s'expriment. Comment prétendre vouloir revaloriser la fonction parlementaire en occultant l'essentiel ? Nous regrettons cette façon de procéder, et nous en sommes d'autant plus étonnés que M. le Secrétaire d'Etat est un ancien parlementaire chevronné. Il est vrai que la fonction change peut-être l'homme (Sourires).
Les engagements budgétaires de l'an dernier n'ont quasiment pas été respectés, et ce n'est pas une très grande réussite pour le Gouvernement. Allez-vous nous dire, comme M. Juppé en 1995, alors que le secrétaire d'Etat au budget était M. Sarkozy : « Certains engagements n'ont pas été tenus... mais la situation s'améliore » ?
Comme les Français, qui vous l'ont dit à l'occasion des récentes consultations électorales, votre bilan nous inquiète. Vous comprendrez donc que nous voterons cette exception d'irrecevabilité (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Jean-Claude Sandrier - Le Gouvernement donne beaucoup de leçons de gestion, comme s'il détenait la vérité absolue. Mon impression s'est encore vérifiée ce matin en commission : un avis du conseil des impôts ne convient pas à la majorité et cette dernière veille à se trouver des experts « indépendants » _ de qui dépend donc le conseil des impôts ? - pour donner raison au Gouvernement concernant en particulier l'impôt sur la fortune.
L'exécution du budget de 2003 montre pourtant que vous n'avez pas de leçons à donner. Vous passez en effet une grande partie de votre temps à évoquer le déficit créé par les gouvernements précédents alors que vous êtes responsables de son aggravation, d'une part, parce que vous avez érigé la baisse de l'impôt sur le revenu en dogme budgétaire, d'autre part, parce que vous avez retenu une hypothèse de croissance irréelle qui n'a pas manqué de donner des recettes virtuelles.
Au lieu de répéter que vous détenez la vérité révélée, avouez vos choix, car votre politique est claire : vous pensez que les cadeaux au patronat et l'augmentation de ses dividendes permettront de créer des emplois, quand l'expérience montre que c'est l'inverse qui se produit puisque le chômage et la précarité ne cessent d'augmenter.
L'écart entre vos prévisions et la réalité suffit à nous faire voter cette exception d'irrecevabilité (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et du groupe socialiste).
M. Charles de Courson - Nous discutons de documents budgétaires qui ne traduisent pas la réalité : la situation de nos finances publiques est catastrophique.
Je demande à la gauche d'être prudente : en 1981, il n'y avait pas de déficit. Cinq ans plus tard, le déficit était de 3,2 %. Nous l'avons redressé, vous avez bénéficié d'une croissance que vous avez gâchée et, en mars 1993, le déficit était de 6,3 %, niveau jamais atteint depuis l'immédiat après-guerre. En 2002, nous avons trouvé un déficit de 3,3 % et, hélas, je me tourne vers l'UMP, nous n'avons pas su gérer les finances publiques avec suffisamment de rigueur.
Je vous invite à lire les chiffres qui viennent d'être publiés. Ceux du budget général ne sont pas significatifs. Savez-vous qu'en 2002, l'ensemble de la dépense publique a augmenté de 34 milliards d'euros, alors que la richesse nationale n'a progressé que de 30 milliards ? La part de la dépense publique s'est donc accrue, et nous continuons à creuser les déficits.
C'est pourquoi, à gauche, on a tort de critiquer le Gouvernement pour sa rigueur. Il faut plutôt lui reprocher une rigueur insuffisante. C'est la position du groupe UDF.
Les prélèvements obligatoires sont en 2003 au même niveau qu'en 2002. Ils devaient baisser en 2004, mais ils sont stables, grosso modo, alors que la dépense publique continue d'augmenter de façon beaucoup trop rapide. Cela signifie, mes chers collègues de gauche, que si vous reveniez au pouvoir, vous n'auriez aucune marge de manœuvre. Le groupe UDF ne votera pas votre exception d'irrecevabilité. Pour qu'elle soit acceptable, il eût fallu que vous eussiez géré le pays avec rigueur et que vous nous eussiez rendu des finances publiques en bon état. (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et sur les bancs du groupe UMP)
M. Hervé Mariton - Charles de Courson l'a constaté, ce projet de loi de règlement nous rappelle d'abord que le roi est nu. La situation financière est très dégradée. En vingt-cinq ans, la proportion de la dette sur le PIB a triplé. Le déficit résulte pour moitié de l'investissement et pour moitié du fonctionnement. Pour le dixième de ses dépenses courantes, l'Etat recourt à l'emprunt. Cette situation n'est pas neuve, elle n'est pas bonne pour autant. Force est de constater qu'au-delà des efforts importants accomplis par le Gouvernement, avec le soutien de notre groupe, l'évolution budgétaire depuis cinq ans est moins bonne que dans d'autres pays européens. La situation financière s'était dégradée aussi chez certains de nos voisins, mais on ne peut nier qu'ils aient fait depuis plus de chemin que nous. Les progrès enregistrés depuis 2002, le rebond de 2003 autorisent à attendre pour 2005 une amélioration objective de nos finances publiques, mais insistons sur le chemin qui reste à parcourir.
Ce projet de loi de règlement nous rappelle que la gestion du Gouvernement en 2003 a été sérieuse, au point de respecter à l'euro près le plafond de dépenses, fixé par le Parlement à 273,8 milliards d'euros. Ce plafond a été respecté alors que l'année 2003 n'a pas été paisible : qu'on songe aux dépenses causées par la canicule et aux besoins nouveaux pour le financement des opérations extérieures, qui ont représenté un surcoût de 600 millions d'euros. Nombre d'entre nous se sont émus des conditions de financement des opérations extérieures. Nous sommes heureux qu'un nouveau dispositif nous soit proposé.
Le plafond a été respecté, grâce à des mesures sévères de régulation budgétaire. Mais, quand la conjoncture est celle de 2003 et qu'on entend respecter ses engagements, la régulation budgétaire est indispensable. Serait-elle mauvaise en soi ? Votre honnêteté intellectuelle, monsieur Migaud, aurait pu vous pousser à citer plus longuement le rapport de la Cour des comptes. Le président Logerot nous avait suggéré en commission de prévoir à l'avenir des tranches conditionnelles de dépense publique. Il ne s'agit pas de remettre en question la régulation dans son principe, mais de mieux l'organiser, et la Cour des comptes nous propose des pistes en ce sens.
La régulation est-elle un handicap ou un stimulant ? A mon avis, les deux à la fois. On dit parfois qu'il faut faire de nécessité vertu. Inversement, l'organisation de certaines réformes peut être compliquée par la régulation budgétaire. Les rapporteurs spéciaux savent que les administrations s'attendent à des mesures de régulation. Ce n'est pas l'apocalypse, la régulation, c'est un instrument de gestion utile.
En 2003, le Gouvernement n'a pas fait de miracles. Les trois premiers quarts de l'année ont été difficiles. Nous devons retenir, pour les années à venir, que le budget tout entier doit être orienté de manière à encourager la croissance. Quand la croissance n'est pas au rendez-vous, les pertes de recettes sont considérables. En 2003, elles se sont élevées à 11 milliards d'euros. On constate en 2004 une augmentation des recettes. C'est sur le retour de la croissance qu'est construit le budget pour 2005, un budget juste, cohérent, efficace.
L'année 2003, avec ses difficultés, nous a montré l'importance de la discipline pour préparer le retour de cette croissance. On peut certes reprendre les remarques de la Cour des comptes sur le nombre des emplois. L'exécution étant un art difficile, le nombre des titulaires civils et des contractuels civil a augmenté.
Le Gouvernement doit donc afficher très clairement ses engagements - il en est ainsi dans le projet pour 2005- mais aussi les exécuter de façon très rigoureuse. Même si cette exécution a été globalement satisfaisante en 2003 et 2004, on peut constater que, dans les documents de communication de 2005, certains de vos collègues insistent encore en priorité sur les moyens nouveaux.
M. Jean-Jacques Descamps - Très bien.
M. Hervé Mariton - Avec l'examen du projet de règlement, l'Assemblée exerce tout à fait ce rôle de contrôle que son président souhaite renforcer. Il doit devenir un temps fort du travail parlementaire. La mise en œuvre de la LOLF et des indicateurs de performance permettra de lui donner demain une autre dimension. Ce sera aussi l'occasion de renforcer encore la relation qui existe déjà avec la Cour des comptes - nous avons auditionné son Premier président, reçu ses rapports. Les articles 47 et 47-1 de la Constitution prévoient qu'elle assiste le Parlement dans le contrôle des lois de finances et l'article 58 de la LOLF qu'elle doit répondre au demandes d'enquête des commissions des finances dans un délai de huit mois. La Cour des comptes a de nouveaux responsables, et, avec l'application de la LOLF, le groupe UMP souhaite que des progrès soient faits dans ce domaine.
Nous approuvons ce projet de loi de règlement qui traduit une gestion sérieuse en 2003, qui a permis le rebond de 2004 et que nous prolongerons par un bon budget pour 2005 (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Augustin Bonrepaux - M. Mariton a raison, l'examen de la loi de règlement est un moment important. Mais nous n'avons pas encore entendu le ministre la défendre. Sans doute vaut-il mieux laisser quelques courageux de la majorité nous dire qu'elle fut un progrès... Didier Migaud a montré combien ce bilan est calamiteux, irresponsable et insincère : déficit record, croissance de 0,5% au lieu des 2,5% prévus, progression de 5 points de la dette, ce n'est pas glorieux.
L'audit de juillet 2002 fixait le déficit à 2,8 % au maximum. A la fin de l'année on dépassait 3 % ; fin 2003 c'était 3,7 %. Et on nous dit que l'exécution du budget a été satisfaisante ! En fait, vous avez porté le déficit à 63,7 % du PIB, soit une hausse de 40% par rapport à la prévision de juillet 2002. La dette publique, de 63,2 milliards, représente 4,1 % du PIB, soit 60 % de plus que lors de l'audit. Depuis 2002, vos choix mettent la France au ban de l'Union européenne et l'ont fait condamner par la Commission. Vous avez laissé exploser les comptes sociaux qui, à votre arrivée, étaient équilibrés par laxisme et par démagogie. Vous avez augmenté les contributions des médecins, et avez laissé filer le déficit. La hausse de la dette est d'autant plus inquiétante que les taux d'intérêt avaient fortement diminué. S'ils étaient restés au niveau de 1998, le service de la dette aurait absorbé 21,8 % des recettes nettes.
La croissance a été de 0,5 %, non de 2,5 %, car vous n'avez pas tenu compte de nos remarques ni des analyses des conjoncturistes. C'est qu'en affichant une croissance forte, vous pouviez faire des cadeaux fiscaux aux privilégiés. Les ressources nettes, prévues à 231 milliards en loi de finances initiale, ont été finalement inférieures de 10 milliards, dont 7,5 milliards de recettes fiscales. En période de faible croissance, vous avez allégé les impôts, ce qui est incompréhensible, sans pour autant diminuer le taux de prélèvement. La Cour des comptes constate en effet qu'après la baisse de 2001 et 2002, le taux moyen d'imposition en 2003 reste, comme l'année précédente, à 11,8% pour les foyers fiscaux et à 9,8% pour l'ensemble des foyers. Vous avez simplement amélioré la vie que quelques privilégiés : 70 000 d'entre eux bénéficient du relèvement du plafond de déduction pour emploi à domicile, et 4,5% des contribuables de la réduction des tranches du barème, qui coûte 600 millions.
Enfin, la régulation budgétaire a touché les autorisations de programme autant que les crédits de paiement, au point que la Cour des comptes a prédit des difficultés dans les prochaines années pour respecter le rythme des engagements prévus par les contrats de plan Etat-Région. Partout, des projets sont paralysés. Vous avez gelé 4 milliards de crédits en février 2003, 6,7 milliards en avril, annulés définitivement en partie. Les dépenses d'intervention ont particulièrement souffert, avec 24 % des mises en réserve et 21 % des annulations effectuées. Dans ces conditions, la Cour des comptes elle-même s'est interrogée sur la capacité de l'Etat à respecter le rythme prévu par les contrats de plan, même s'ils sont étalés sur six ans, et en fait déjà sur huit ans. Il est donc surprenant que la commission des finances ait refusé la mission d'information que nous demandons sur l'exécution des contrats de plan. Il est indispensable de savoir où en sont les investissements, quand tant de projets sont en panne faute de crédits.
Vous avez utilisé une partie des crédits européens destinés aux zones défavorisées pour remplacer les crédits de l'Etat. Ainsi, dans mon département, la déviation d'Ax-les-Thermes devait être financée pour moitié par l'Etat et pour moitié par la Région. Et voilà qu'apparaissent des crédits du FEDER, qui manquent évidemment à d'autres projets territoriaux.
M. Jean-Louis Dumont - Il y a encore pire !
M. Augustin Bonrepaux - En Bretagne, on utilise aussi ces crédits du FEDER pour financer des opérations dans les places militaires. Il n'y a plus de crédits européens pour les contrats de pays, puisque vous les avez utilisés en dehors des règles. J'espère donc que nous obtiendrons cette commission d'enquête.
Les administrations déconcentrées déplorent également la diminution de leurs crédits. Partout le services sociaux sont démunis, la précarité et le chômage s'aggravent.
Le nombre de RMIstes s'accroît, et ce sont désormais les départements qui en supportent la charge. Vous deviez la compenser par le produit de la TIPP, et vous nous expliquez maintenant qu'il diminue ! Vous avez trompé tout le monde ! Le résultat, c'est que les collectivités locales devront augmenter les impôts. Du reste, vous l'avez prévu !
Pour 2005, c'est pire ! Vous réduisez le déficit avec deux artifices : la soulte EDF - 7 milliards - et un transfert de charges aux collectivités locales. Nous aurons l'occasion d'en reparler. Quoi qu'il en soit, cette loi de règlement est calamiteuse, et ce que vous préparez pour 2005 plus encore ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains)
M. Charles de Courson - « Bénis soient les plus jeunes, car ils hériteront du déficit budgétaire de l'Etat. » Si le président Herbert Hoover n'a pas réussi à sortir son pays de la crise de 1929, du moins nous a-t-il laissé cette maxime pleine de bon sens.
Quel souvenir laissera l'exercice budgétaire 2003 ? D'abord, une conjoncture difficile. Avec une croissance de 0,4 % pour la zone euro et de 0,5 % pour la France, le Gouvernement, confronté à la nécessité de mener des réformes pénibles, n'a pas bénéficié des mêmes conditions favorables que son prédécesseur, qui n'avait pas voulu entamer ces réformes.
Ensuite, un effort de maîtrise des dépenses de l'Etat, maintenues au niveau voté de 273,8 milliards d'euros, avec une faible hausse de 0,2 % seulement. Les comptes de la nation - que vous avez tous lus - font apparaître une croissance des dépenses plus élevée, ce qui démontre que le budget de l'Etat est de moins en moins significatif pour celles-ci. Hors remboursements et dégrèvements sur impôts locaux et prélèvements au profit des collectivités locales et de l'Union européenne, qui augmentent, l'effort de maîtrise des dépenses de l'Etat est indéniable.
Le problème ne tient pas tant au budget de l'Etat qu'aux dépenses publiques dans leur ensemble. En 2003, elles ont augmenté de 4,2 %, soit deux fois plus vite que le PIB en valeur. Entre 2002 et 2003, elles se sont accrues de 34,4 milliards d'euros, ce qui est supérieur de 10 % à la croissance de la richesse nationale de 30,4 milliards constatée sur la même période. Ne vous étonnez donc pas que la part de la dépense publique dans la richesse nationale augmente de 1,1 point !
Quelle avait été la performance de la gauche en 2002 ? Une hausse de 5,5 % de la dépense publique - 42,7 milliards - et de 51,2 milliards de la richesse nationale. Entre 2002 et 2003, le secteur public aura ainsi prélevé la totalité de la richesse créée par nos concitoyens. Comment notre pays pourrait-il se redresser ?
Les recettes, inférieures aux prévisions du Gouvernement, sont la conséquence de prévisions de croissance surévaluées. Le groupe UDF avait pourtant averti votre prédécesseur sur ce point. L'écart entre la prévision et la réalité atteint 10 milliards d'euros.
Le déficit budgétaire s'élève ainsi à 56,9 milliards et continue de se creuser dans la durée. 2003 est bien l'année de tous les records : à la fin de l'année, la dette publique atteignait 992 milliards. La part de la dette publique dans la richesse nationale continue à croître. Le besoin de financement s'est accru de 94 milliards, dont 68 milliards pour l'Etat, 11 milliards pour les ODAC et 15 milliards pour les organismes de sécurité sociale. Fin 2003, la dette publique atteignait ainsi 63,7 % de la richesse nationale, contre 58,8 % fin 20002. Nous devrions finir l'année 2004 à 68,8%, 2005 à 65%.
Le critère de déficit budgétaire de Maastricht - 3% - est déjà laxiste. Une gestion rigoureuse voudrait que l'on ne dépasse pas 2, voire 1,5%. Nous sommes bien au-dessus. La critique essentielle que l'on doit formuler est donc bien celle d'une insuffisance de rigueur. Je défie quiconque d'entre vous de prouver l'inverse : il lui faudrait alors prendre la responsabilité d'une augmentation des prélèvements obligatoires.
Ceux-ci ne diminuent pas : les réductions d'impôts ne sont que de moindres augmentations, et le taux de prélèvements obligatoires est quasiment stable depuis quatre ans.
Cessons de rêver que nous échapperons à l'indispensable baisse des dépenses publiques. Ne faut-il pas aller au-delà de notre modeste loi organique et poser deux autres règles ? En cas de moins-values fiscales - comme en 2003 - d'abord, les dépenses devraient être réduites dans une proportion significative. Ensuite, obliger l'Etat à s'interdire tout déficit de fonctionnement. Celui-ci s'élève à 28 milliards pour le budget 2003, mais lequel d'entre vous oserait faire une telle proposition dans le cadre communal, départemental, régional ? Obligeons l'Etat à présenter à partir de 2008 un budget de fonctionnement en équilibre !
Par souci de cohérence, le groupe UDF, qui a voté la loi de finances initiale, votera la loi de règlement. Mais nous persistons à dire que l'Etat est en faillite et que ceux qui veulent échapper aux règles de rigueur élémentaires rendent un mauvais service au pays. Car les déficits budgétaires se retournent toujours contre les plus modestes. La rigueur budgétaire, c'est la condition d'une politique sociale !
M. Jean-Claude Sandrier - Force est d'admettre qu'au terme de la « régulation musclée » à laquelle il a été soumis, le budget de 2003, de gels en annulations de crédits, se distingue par un degré d'insincérité sans doute inégalé...
M. Charles de Courson - La gauche a fait mieux !
M. Jean-Claude Sandrier - Censées fonder des choix fiscaux et des orientations de dépenses que nous avons toujours contestés, les incantations du Gouvernement ont finalement été balayées par la réalité et ce budget injuste, tendant pour l'essentiel à engraisser les plus riches, s'est aussi montré inefficace au plan économique et pénalisant pour l'emploi. Mesure emblématique de cette loi de finances, la baisse de l'IR, présentée comme le remède à tous les maux, n'a eu aucun effet économique favorable et à tendu à aggraver les injustices sociales. Pis, le Gouvernement s'en est servi pour tenter de justifier les sacrifices sans précédent imposés aux plus modestes. Arguant des moins-values fiscales, vous vous êtes livrés à de peu glorieux subterfuges tendant tout à la fois à dénoncer un déficit excessif, pour finalement mieux l'aggraver ! Par trois fois en 2004, les Français ont eu l'occasion de vous dire ce qu'ils pensaient de vos talents de magicien...
D'aucuns, ici même, plaident l'erreur d'analyse et en profitent pour demander de nouveaux sacrifices aux Français. Mais ne doit-on pas parler de machiavélisme plutôt que d'imprévoyance, lorsque la surévaluation de l'hypothèse de croissance retenue dans le PLF frise les 80 % ? Erreur, ou tromperie ?
De la même façon, nous dénonçons votre propension à enfermer le débat budgétaire dans la seule problématique de la dépense publique. L'idée d'aller chercher l'argent là où il est pour soutenir les recettes semble se heurter chez vous à une forme de blocage ! Cependant, le Président de la République dénonce à New York les 175 milliards d'euros qui se promènent chaque jour dans le monde du fait de la spéculation financière et propose d'en taxer une partie. Mais plutôt que de vous attaquer à la manne constituée au gré de la libre circulation des actifs financiers, vous préférez instrumentaliser un déficit préfabriqué que votre politique ne tend qu'à amplifier.
Votre choix de favoriser les plus aisés pénalise les Français et porte une atteinte délibérée au principe de solidarité qui fonde notre pacte social. L'exécution du budget pour 2003 s'apparente à une mauvaise mise en scène, tendant à exagérer l'ampleur des difficultés budgétaires pour orchestrer des reculs sociaux insupportables : casse de l'assurance maladie, privatisation de services publics phares tels EDF ou Gaz de France, transferts de charges non compensés sur les collectivités territoriales, coupes claires dans plusieurs budgets stratégiques, de la recherche à l'environnement, au moment même où le Président de la République faisait à New York ou à Johannesburg des déclarations enflammées sur le développement durable !
En soumettant des pans entiers des finances publiques aux standards du capitalisme financier le plus débridé, vous faites d'inestimables cadeaux à des intérêts privés. En témoignent les allègements de cotisations sociales patronales, sans effets pour l'emploi mais si favorables à vos amis du CAC 40 ! De menaces de délocalisations en pression sur les salaires, les patrons ont démontré que leur souci était moins de valoriser le travail que les dividendes de leurs actionnaires. Pour nous, la suraccumulation de capital et la quête effrénée de rentabilité ne justifieront jamais la précarisation de l'emploi salarié, la décélération du pouvoir d'achat des ménages ou le démantèlement des systèmes de protection sociale. Ces évolutions finissent par miner la capacité de nos économies à produire des richesses. Je ne sais si le roi est nu. Mais vos meilleurs amis sont, eux, chaudement vêtus par vos soins !
S'agissant des prélèvements obligatoires, je serais tenté de dire que certains doivent diminuer cependant que d'autres restent à créer !
Contraire aux principes de solidarité et d'égalité, l'exécution du budget pour 2003 telle que vous l'avez opérée témoigne de votre soumission aux consignes du baron Seillière, lequel - sans doute parce qu'il figure dans le palmarès des cinq cents plus grosses fortunes françaises - se croit autorisé à affirmer qu'il faut solder l'héritage de la Libération ! La vérité, c'est que vous ne regardez que du côté des puissants. Conformément à ses votes successifs sur ce budget, le groupe des députés communistes et républicains votera contre ce projet de loi de règlement définitif du budget de 2003 (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains).
M. Michel Bouvard - Le premier objectif d'une loi de règlement est de constater les dépenses et les recettes effectivement réalisées au cours de l'exercice et de rapprocher les résultats de la prévision. En cela - et c'est là le principal point d'accord que j'aurai avec nos collègues de l'opposition -, elle témoigne de la manière dont une politique budgétaire a été mise en œuvre et retrace l'écart entre le réalisé et l'intention initiale, compte tenu de la difficulté de la prévision à laquelle n'échappe aucun gouvernement.
S'agissant des recettes, la loi de règlement 2003 traduit l'impact de la conjoncture économique européenne sur notre propre situation. Dans un contexte de faible croissance - plus 0.5 % en France, plus 0.4 % en Italie et même moins 0.1 % en Allemagne - deux facteurs ont particulièrement affecté l'activité : le conflit en Irak et la poursuite de la hausse de l'euro par rapport au dollar, particulièrement pénalisante pour nos exportations. A cet égard, il convient de s'interroger sur la politique de la devise forte, toujours préconisée par la BCE. L'avènement d'un gouvernement économique européen s'impose plus que jamais, ne serait-ce que pour faire pendant à la préférence de la BCE pour une politique monétaire coûteuse en emplois et en points de croissance.
Le ralentissement économique s'est naturellement traduit par une moindre perception des recettes de l'Etat, en recul de 2,8 milliards. L'exécution budgétaire se solde par un différentiel négatif de 11 milliards par rapport à la LFI, dont 9 milliards de recettes fiscales. La dégradation de la situation économique a également conduit à différer un versement de l'UNEDIC au profit du budget de plus d'1.2 milliard.
C'est dans ce contexte difficile que, pour la première année depuis longtemps, la norme de dépense fixée par le Parlement a été scrupuleusement respectée. L'autorisation parlementaire portait sur 273, 812 milliards ; la loi de règlement fait apparaître 273, 774 milliards de dépenses. L'objectif est donc tenu, au prix d'une action très volontariste du Gouvernement, lequel a procédé à des annulations de crédits en mars, en octobre et dans le collectif de fin d'année. Deux gels sont intervenus, en février et en avril. Au regard de la gravité du déficit, du respect de nos engagements européens et de l'endettement croissant du pays, ces mesures de régulation étaient indispensables. Elles n'ont pas été indolores.
La mise en œuvre de la LOLF dans toute sa plénitude à compter du 1er janvier 2006 imposera de revoir la pratique de la régulation budgétaire, de sorte que tout responsable de programme puisse véritablement s'engager sur la réalisation des objectifs qui lui sont assignés. Les indicateurs de performance ne doivent pas être affectés par des mesures intempestives de gel ou d'annulation. Si l'article 14 de la LOLF autorise la régulation budgétaire, il nous appartient d'en envisager l'évolution dès à présent. A ce titre, j'ai déjà suggéré à plusieurs reprises que l'on envisage l'inscription de crédits de réserve dès le vote de la LFI.
Parce que la loi de règlement doit éclairer la loi de finances future, je souhaite revenir sur différents points de l'exécution du budget de 2003. D'abord, les autorisations d'emplois et de dépenses de personnel, lesquelles constituent le premier poste de la dépense. L'autorisation d'emplois votée par le Parlement limitait à 2 180 241 le nombre des emplois au 31 décembre 2003, militaires et budgets annexes inclus.
La diminution de 1 745 postes dans la fonction publique marque certes une rupture par rapport aux augmentations constatées les années passées, mais elle demeure modeste, ne représentant que 0,08 % des effectifs. Mais surtout, il n'en résultera pas de diminution de la charge pour le budget de l'Etat, seuls les emplois de contractuels diminuant, ceux de titulaires continuant de croître, avec les conséquences prévisibles, à long terme, sur le budget, notamment du fait des pensions. Plus inquiétant encore, une part de la réduction n'est qu'optique. Ainsi, le ministère de la culture affiche-t-il une diminution de ses effectifs de 1 203 titulaires et 101 contractuels, mais dans le même temps, 1 297 emplois ont été transférés vers des établissements publics. Si, comme le note la Cour des comptes, le nombre d'emplois budgétaires diminue, les subventions aux établissements publics augmentent. Ainsi la prise en charge de 1 233 emplois de titulaires et de contractuels au Grand Louvre justifie-t-elle une augmentation de sa dotation budgétaire de 41,1 millions d'euros !
Au-delà des emplois transférés, les effectifs réels de la fonction publique demeurent difficiles à évaluer. Plusieurs ministères ont encore eu recours en 2003 à des sureffectifs autorisés par décision administrative, hors de l'autorisation parlementaire. S'il arrive que ces emplois en surnombre soient gagés, il arrive aussi que certains n'aient aucune contrepartie. Il y a tout lieu de s'en inquiéter alors que dès le 1er janvier 2006, s'appliquera l'article 7 de la LOLF, disposant que les plafonds d'autorisations d'emplois ne s'appliquent qu'aux emplois rémunérés par l'Etat, et ne sauraient donc couvrir ceux rémunérés par les établissements publics sans lien juridique direct avec l'Etat. Il faudra modifier cela pour avoir une idée complète des dépenses de personnel de l'Etat et éviter pour ainsi dire la « délocalisation » des emplois de l'Etat vers les établissements publics ou de grandes associations. Il faudrait pour le moins, comme le demande la Cour des comptes, que le Parlement soit informé de manière plus précise - dans un premier temps, les « verts budgétaires » pourraient ainsi se transformer en documents soumis à son approbation. Il n'est pas d'autre moyen de maîtriser l'évolution des emplois publics -lesquels, représentant plus de 40 % du budget de l'Etat, rognent ses capacités d'investissement.
Il faut également tirer les enseignements de la globalisation des crédits, mise en œuvre dans le cadre de la LOLF, et unifier la nomenclature d'exécution. En effet, celle-ci varie aujourd'hui d'un ministère à l'autre, d'un chapitre à l'autre, les dépenses de personnel étant identifiées parfois dans un article, parfois seulement dans un paragraphe.
Enfin, et j'en appelle sur ce point à notre responsabilité collective, nous connaissons la tentation de créer tel ou tel observatoire, et celle du Gouvernement, tout aussi grande, de mettre en place telle ou telle « haute autorité ». Nous allons examiner ce soir même le projet de création d'une Haute autorité de lutte contre les discriminations. En pourvoira-t-on les emplois par redéploiement ou procédera-t-on à des créations d'emplois, au risque d'aggraver la dette et le déficit ?
J'en viens à la part des dépenses d'investissement dans la budget de l'Etat. Le redressement prévu en loi de finances initiale pour 2003 n'a pas eu lieu. Au regard de l'effet contracyclique que peuvent avoir les investissements de l'Etat en période de ralentissement économique, il est préoccupant que, par facilité sans doute, de nombreux ministères préfèrent proposer à l'annulation des dépenses d'investissement plutôt que de chercher à réduire leurs dépenses de fonctionnement grâce à des restructurations.
M. Michel Bouvard - La part actuelle des dépenses de personnel et de la dette dans le budget découle directement de cette fâcheuse tendance à faire des budgets d'investissement la variable d'ajustement. Celle-ci se traduit également par la détérioration du patrimoine de l'Etat, entamée il y a plus de vingt ans et régulièrement dénoncée par la Cour des comptes.
Pour autant, en dépit de leur faible volume, les crédits d'investissement sont, dans bien des cas, engagés de manière trop imprécise. La Cour des comptes dénonce une nouvelle fois dans son rapport 2003 la gestion floue du FNADT, notamment pour la définition des opérations éligibles. Personne n'est d'ailleurs en ce domaine exempt de reproches, la Cour rappelant que, dans son rapport 2001, elle avait regretté l'absence de tout tableau de bord et l'utilisation d'un outil informatique obsolète pour la période 1997-1999. Comment dans ces conditions suivre l'état d'avancement des contrats de plan ?
L'examen de la loi de règlement devra évoluer avec la mise de l'œuvre de la LOLF. Cette loi a vocation non seulement à vérifier le respect de l'autorisation parlementaire, à constater l'exécution, mais aussi à mesurer la réalisation des objectifs de performance sur lesquels chaque ministre devra s'être engagé. A la logique comptable, indispensable, doit s'adjoindre une logique d'efficacité. La maquette budgétaire devra être encore améliorée, afin de pouvoir mieux cerner certains programmes, comme ceux du ministère de la défense. Cela exige aussi que nous puissions mettre ensemble au point des indicateurs de performance fiables et partagés. Votre annonce devant la commission des finances, Monsieur le secrétaire d'Etat, de l'ouverture en 2005 d'une concertation avec le Parlement, analogue à celle qui a prévalu pour l'élaboration de la maquette budgétaire, ne peut que nous satisfaire. Je vous en remercie.
Le groupe UMP votera cette loi de règlement, le budget 2003 ayant, dans un contexte économique pourtant difficile, contenu la dépense. Il espère que le Gouvernement en tirera les enseignements dans l'élaboration du budget pour 2005, en matière notamment d'emplois publics et d'investissements (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. René Dosière - Je m'en tiendrai ici au budget de la présidence de la République qui continue à croître, à défaut d'embellir, puisque ses formes sont pour l'essentiel dissimulées.
En effet, il faut ajouter au titre II de la loi de finances des dépenses disséminées dans les budgets d'une dizaine de ministères. Il faut en quelque sorte « déshabiller » la loi de finances pour reprendre une expression québécoise.
Examinons, tout d'abord, le budget « visible », officiel. En 2003, il atteint 30,872 millions d'euros, en augmentation de 26 % par rapport à 2002. Ce que les services de la présidence appellent une « grande stabilité » ! Cette progression est conforme au rythme des années précédentes. Certes, le budget 1995 n'intégrait pas les fonds spéciaux alors que le budget 2003 comporte la dotation compensatoire qui les a remplacés après leur suppression par Lionel Jospin. Même en tenant compte de cela, le budget de la présidence augmente tout de même de 463 % entre 1995 et 2003. Assurément médaille d'or de la progression budgétaire !
L'Elysée explique cette augmentation vertigineuse par une restructuration budgétaire et comptable, ainsi que par la prise en charge de dépenses auparavant financées par d'autres, comme les contractuels civils qui ont remplacés les appelés du contingent. Il convient sans doute de prendre également en compte le coût salarial des collaborateurs du Président, dont la rémunération était auparavant complétée par telle ou telle entreprise publique.
J'espère, Monsieur le secrétaire d'Etat que vous aurez d'autres explications que celles-là, car la réalité est quelque peu différente. En effet, toutes les prestations extérieures n'ont pas été prises en charge. Ainsi c'est seulement en 2004 que l'Elysée remboursera à la Poste le salaire des quinze personnes qui y sont affectées - en utilisant le reliquat du budget 2003 non dépensé. De même, si la professionnalisation des armées a entraîné un coût supplémentaire, celui-ci est toujours à la charge du ministère de la défense. Enfin, des dépenses de la présidence sont toujours supportées par le ministère des affaires étrangères.
Dans ces conditions, l'explication avancée est en quelque sorte l'arbre qui cache la forêt. On ignore si la régularisation n'a pas dissimulé des augmentations. La suppression des fonds spéciaux a été compensée à 150 % : la réponse va donc de soi. Un autre exemple permet d'affirmer que la restructuration a permis d'occulter l'augmentation des crédits. Si l'on fait abstraction du transfert en 2003 au budget de la présidence des crédits de fournitures de bureau, d'entretien et de maintenance du ministère de la culture, le budget progresse encore de 10 %, soit dix fois plus que celui de l'éducation nationale. De même, le coût des 33 fonctionnaires de la Ville de Paris détachés à l'Elysée et remboursés à la ville, ce qui est tout de même la moindre des choses, même si la facture s'élève à 1,7 million d'euros !
Mais quand on constate que figurent parmi ces personnes un jardinier et trois chauffeurs, est-ce à dire qu'ils ont occupé des postes vacants, de sorte que la dépense globale de l'Elysée n'est pas modifiée, ou qu'ils sont en surnombre, et alors pour quelles raisons ? Il est facile d'affirmer que la hausse du budget provient de la réintégration des charges extérieures, il est plus difficile de le démontrer.
Pour connaître le vrai budget, il convient d'ajouter aux montants du titre II les dépenses financées par une dizaine de ministères, dont le montant ne cesse d'augmenter. A ce jour, une somme globale d'environ 45 millions vient compléter le budget visible. Elle devrait s'accroître lorsque je pourrai y ajouter le coût des déplacements en avion de la Présidence.
Les dépenses de personnel illustrent cette situation ubuesque. Dans le budget visible, ces charges nettes se montent à 11 millions pour payer les contractuels dont on ignore d'ailleurs le nombre exact. On connaît mieux le nombre et le coût des fonctionnaires que les ministères affectent à l'Elysée tout en continuant à les rémunérer : au nombre de 714, ils coûtent 25 millions, soit 2,5 fois plus que la dépense supportée directement par l'Elysée. Encore ce chiffre n'est-il pas définitif, car le déshabillage n'est pas terminé...
En refusant de fournir au Parlement les informations qui lui permettraient de contrôler l'emploi des fonds publics, que cherche à dissimuler l'Elysée ? Des emplois fictifs ? Des financements politiques occultes ? Le soupçon est d'autant plus fort que l'on est toujours rattrapé par son passé . Surtout, les interrogations sont justifiées par les conditions particulières dans lesquelles l'argent de la Présidence est dépensé. La présidence de la République est la seule des institutions constituant les pouvoirs publics pour laquelle n'existe aucune règle financière ou budgétaire. La carte de crédit et le carnet de chèques y remplacent le mandat administratif. Ainsi l'ensemble du budget de l'Elysée possède tous les caractères des fonds spéciaux, dont la suppression n'a donc eu aucune incidence. Il s'ensuit des anomalies abracadabrantesques .
Ainsi le traitement du président de la République s'élève à 79133,70 euros, inférieur à celui du Premier ministre, d'un ministre et même d'un secrétaire d'Etat
M. le Secrétaire d'Etat - Il n'a pas à payer un appartement à Mazarine !
M. René Dosière - Aucun texte n'a jamais fixé cette rémunération. Il s'agit d'une tradition, et c'est un président -on ignore lequel- qui a décidé de ce montant.
M. le Secrétaire d'Etat -Mitterrand ?
M. René Dosière - Pour sortir de cette étrange situation, je présenterai dans la discussion budgétaire un amendement fixant le montant du traitement du président de la République, car en république c'est à la loi de déterminer la rémunération des responsables politiques, à commencer par le premier d'entre eux.
Afin de redresser les nombreuses anomalies qui entachent le budget de la Présidence, voici cinq propositions.
Doter la Présidence d'un budget unique faisant disparaître les contributions des divers ministères.
Définir un statut propre au personnel en poste à l'Elysée.
Fixer les règles budgétaires applicables aux dépenses de la Présidence afin de distinguer entre dépenses publiques et privées.
Publier chaque année un compte rendu détaillé d'exécution du budget de la Présidence. Le document actuel expose le budget en douze rubriques et trois pages, alors que par exemple l'Assemblée publie un rapport d'une cinquantaine de pages, couvrant 76 rubriques, et que le rapport des questeurs aux membres de la commission de vérification des comptes commente en 156 pages 266 rubriques. Nous pouvons être fiers de cette transparence démocratique.
Enfin mettre en place une procédure de contrôle respectueuse de l'autonomie financière de la Présidence, mais aussi de l'article 15 de la Déclaration des Droits de l'homme, selon lequel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. »
Quand en octobre 2001 j'évoquai pour la première fois l'augmentation considérable du budget de l'Elysée à partir de 1995, l'étonnement fut général. A l'initiative de Didier Migaud, l'Assemblée a décidé qu'à l'avenir un document retracerait ce budget et son exécution. Force est de constater que les explications demeurent partielles et incomplètes. Que cache donc ce refus de la transparence ? Expliquer aux Français qu'il faut réduire le train de vie de l'Etat et constater en même temps que le budget de la Présidence augmente à un rythme élevé n'est pas le meilleur moyen de réconcilier les Français avec leurs responsables politiques. Le discrédit de la politique est alimenté par ce décalage entre les paroles et les actes.
A l'occasion du projet de loi de finances pour 2006, qui sera présenté conformément aux nouvelles dispositions de la loi organique, pouvez-vous nous assurer que le budget de la Présidence sera totalement transparence ? En avez-vous la volonté et le courage ?
En 1903, Péguy écrivait à ses amis socialistes que « le tout premier devoir n'est pas de parler de son idéal, ni d'écrire son idéal ; c'est de vivre selon son idéal. » Quand le Président de la République proclame que l'Etat doit être exemplaire dans sa gestion, nous attendons que cette exemplarité ne s'arrête pas aux grilles de l'Elysée (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. le Secrétaire d'Etat - Ce débat nous a permis de faire le point sur le projet de loi de règlement pour 2003. Nous l'aurons examiné avant d'aborder la discussion de la loi de finances pour 2005, conformément aux exigences de la LOLF, qui entrera en application le 1er janvier prochain, l'ordonnance de 1959 étant formellement abrogée à cette date. Nous vivons donc les derniers moments de la loi de règlement dans sa configuration traditionnelle. Ceux qui ont créé la LOLF, et que je félicite, ont souhaité revaloriser la place de la loi de règlement, et en faire un temps fort de la vie parlementaire. Les outils de cette réforme se mettent en place. Le Gouvernement va transmettre au Parlement, dès le PLF pour 2005, une première version des stratégies, des objectifs, des indicateurs de résultats, associés à chaque politique publique. Au milieu de l'année prochaine, nous pourrons vous présenter les premiers rapports annuels de performances qui serviront de support à l'examen de la loi de règlement.
Le présent projet offre la photographie fidèle de la situation budgétaire du pays à la fin de l'exercice 2003. On y relève une totale maîtrise de la dépense de l'Etat, mais aussi un niveau de déficit élevé qui ne s'explique qu'en partie par la chute de croissance des années 2001 à 2003. La dégradation de nos finances publiques est de nature structurelle. Elle a été causée par la politique des années 1999 à 2001, qui a gaspillé les fruits de la croissance. La politique du Gouvernement, elle, est résolument volontariste, et produit des résultats tangibles. De fait nous sommes à nouveau en croissance, en partie grâce à notre réglage de politique économique et à des mesures ciblées d'aide à la consommation. La croissance française devrait être cette année de 2,5%, soit un point de plus que la moyenne européenne. Les dépenses de l'Etat sont stabilisées pour la troisième année consécutive. Enfin, entre la loi de règlement pour 2003 et le PLF pour 2005, le déficit public a diminué de 12,1 milliards, ce qui permettra de ramener le déficit des administrations publiques en dessous de 3% en 2005.
L'exécution budgétaire de 2003 est satisfaisante car les dépenses de l'Etat ont été maîtrisées : pas un euro de plus n'a été dépensé par rapport au plafond de 273,8 milliards voté par le Parlement. Je rends d'ailleurs hommage à la détermination d'Alain Lambert et de Francis Mer. Il s'agissait pour nous de respecter l'autorisation parlementaire, de montrer aux Français que les finances de l'Etat sont tenues et, enfin, de montrer à nos partenaires européens la crédibilité de nos engagements. C'est ainsi que se construit la confiance, laquelle n'a rien à voir, Monsieur Sandrier, avec l'incompétence que vous avez cru pouvoir dénoncer.
M. Jean-Claude Sandrier - J'ai dit l'inverse !
M. le Secrétaire d'Etat - La stabilisation des dépenses a été possible grâce à la constitution d'une réserve de précaution qui a d'abord porté sur 4 milliards de crédits initiaux et près de 7 milliards de crédits reportés. Des besoins nouveaux et des aléas de gestion ont ainsi être pu financés avec plusieurs séries d'annulations : 1,4 milliard en mars 2003, 1 milliard en octobre et 1,8 milliard dans la loi de finances rectificative. Ces opérations ont été conduites dans la transparence la plus totale.
Oui, Monsieur Bouvard, nous devons faire évoluer la pratique de la régulation dans le cadre de la LOLF et je propose que nous en discutions.
Cette maîtrise des dépenses de l'Etat a permis de résorber la « bulle » des crédits reportés qui s'était constituée de 1999 à 2002. Comment, en effet, respecter l'autorisation parlementaire alors que l'équivalent de 4,5% du budget de l'Etat était reporté ? La « bulle » de report a ainsi été dégonflée de près de 75% : les reports, qui s'établissaient à 14,1 milliards en 2002, sont passés en 2003 à 11,3 milliards et à 8,8 milliards en 2004.
En ce qui concerne les recettes, l'exécution budgétaire reflète l'impact du cycle économique. Pour la seconde année consécutive, les recettes de l'Etat se sont en effet repliées à un rythme de 2,8%. Les recouvrements de recettes fiscales ont traduit les effets de la chute de croissance amorcée à la fin de 2001. Le budget prévoyait pour 2003 une croissance de 2,5% mais force est de constater que tous les experts se sont trompés puisque la croissance n'a été que de 0,5%. Il est vrai que les retournements de cycles sont très difficiles à anticiper, quels que soient les gouvernements.
La langueur de l'activité économique a eu un impact mécanique sur le produit des recettes fiscales, en moins values de 9 milliards d'euros principalement au titre de l'impôt sur les sociétés, de la TVA et de la TIPP. Les recettes tendancielles se sont réduites à 300 millions. L'atonie des recettes a été très marquée s'agissant de l'impôt sur les sociétés. Les recettes non fiscales ont également enregistré une moins value de 2 milliards.
Dans ce contexte difficile, le Gouvernement a tenu le cap de sa politique économique. Il s'était en effet engagé à laisser jouer les « stabilisateurs automatiques », c'est-à-dire à ne pas compenser les moins-values de recettes fiscales par des augmentations d'impôts ou des économies supplémentaires. Nous avons fait le bon choix : le déficit s'est certes accru mais l'écart par rapport à la loi de finances initiale s'explique exclusivement par des moins-values de recettes ; nous avons de plus retrouvé une croissance économique forte.
Quels enseignements tirer de l'exécution budgétaire de 2003 ? La France a connu, avec la « bulle » internet, la phase d'expansion la plus forte depuis la fin des Trente Glorieuses. L'accélération de l'activité s'est alors expliquée par des facteurs artificiels qui ont ensuite renversé leurs effets : l'euphorie boursière a d'abord incité les entreprises à investir en s'endettant, puis la très forte correction des cours boursiers a dégradé les bilans et conduit les entreprises à se désendetter en réduisant de façon drastique leurs investissements en 2002 et 2003. Les recettes fiscales de l'Etat ont augmenté durant cette période deux fois plus vite que le PIB, ce qui a généré une manne exceptionnelle. En 1999, les recettes fiscales ont ainsi progressé d'une année sur l'autre de 17 milliards.
M. le Rapporteur général - Gaspillés !
M. le Secrétaire d'Etat - Ces recettes auraient dû être affectées à la réduction des déficit alors qu'elles ont servi à financer des baisses d'impôts ou des dépenses récurrentes.
M. le Rapporteur général - Les 35 heures de la cigale socialiste !
M. le Secrétaire d'Etat - Le gouvernement d'alors a été imprévoyant et dispendieux. Nos comptes publics étaient ainsi déjà dégradés au moment où s'est amorcé le retournement conjoncturel de l'hiver 2001/2002. Le passage d'un déficit au-delà de 3% du PIB était dès lors inévitable.
M. René Dosière - C'est du roman !
M. le Secrétaire d'Etat - Notre politique budgétaire rompt donc avec celle de la précédente législature. Notre première priorité est l'assainissement de nos dépenses publiques. Il s'agit de rétablir la confiance de nos concitoyens. Nous avons donc choisi avec Nicolas Sarkozy de reconduire la stabilisation des dépenses de l'Etat et nous consacrons les 5 milliards de plus-values fiscales au seul désendettement. Je note qu'avec 9 milliards de moins-values en 2003 et 5 milliards de plus-values en 2004, le déséquilibre de la balance demeure de 4 milliards, ce qui suffit à dissiper l'idée selon laquelle il y aurait un trésor caché.
Cette politique porte ses fruits puisque notre déficit est réduit de 12 milliards et que pour la première fois depuis 2001, les déficits publics seront inférieurs à 3% du PIB.
Nous devons de plus éviter de reproduire les erreurs du passé. Nous voulons en effet préciser à l'avance et en toute transparence l'utilisation que le Gouvernement fera des éventuelles plus values de recettes fiscales qui apparaissent en cours de gestion : la réduction des déficits et de la dette demeureront prioritaires. Le projet de loi organique adopté ce matin en conseil des ministres pose également une double exigence : l'information préalable et a posteriori du Parlement.
Enfin, ce projet de loi procède aux derniers ajustements de crédits permettant d'apurer la gestion budgétaire. Les ouvertures demandées sur le budget général sont de 3,2 milliards, l'essentiel provenant de remboursements et dégrèvements, neutres en termes de normes de dépenses. Les annulations proposées atteignent 1,5 milliard et portent pour la moitié sur des dépenses de fonctionnement courant. Enfin, outre les apurements classiques de pertes et profits en trésorerie et les traditionnelles remises de dettes aux pays étrangers, le projet propose des reconnaissances d'utilité publique de dépenses comprises dans quatre gestions de fait constatées par la Cour des Comptes qui se montent à 205 000 euros.
La loi de règlement comporte ses classiques. Nous sommes à l'automne, qui est la saison des marrons et donc des marronniers : il y a eu celui de M. Dosière concernant le budget de la Présidence de la République. Je rappelle que celle-ci, coMme les deux Assemblées, jouit de l'autonomie financière.
M. René Dosière - Ce qui n'empêche pas la transparence !
M. le Secrétaire d'Etat - Il en va de la séparation des pouvoirs : les pouvoirs publics déterminent eux-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement.
Il est exact que les crédits de la Présidence ont augmenté depuis 1997...
M. Augustin Bonrepaux - Un peu trop !
M. le Secrétaire d'Etat - ...ce qui traduit la volonté présidentielle de rapatrier l'ensemble des moyens qui concourent à son action, moyens qui étaient auparavant éparpillés sur un grand nombre de ministères. De plus, l'information parlementaire a été fort enrichie avec un « jaune » relatif au budget des pouvoirs publics depuis le PLF de 2003. Dans le présent projet de règlement, un rapport présente enfin l'exécution du budget de la Présidence.
M. René Dosière - Il n'y a rien dans ce rapport !
M. le Secrétaire d'Etat - Où cherchez-vous vos informations, si ce n'est dans ce rapport ? Mais je connais votre tempérament questionneur et vous faites votre travail de parlementaire.
Ce projet de loi de règlement traduit une année qui n'a pas été grandiose pour les finances publiques, mais au cours de laquelle le Gouvernement, soutenu par la majorité, a mené une politique favorable à la France et aux Français. Ses résultats, ce sont le retour de la croissance, l'amélioration de nos finances et, je l'espère, l'emploi. C'est pourquoi je vous demande, au nom du gouvernement, de bien vouloir approuver ce projet. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
L'article 2 et le tableau A annexé, mis aux voix, sont adoptés, de même que l'article 3 et le tableau B annexé, l'article 4 et le tableau C annexé, l'article 5 et le tableau D annexé, l'article 6 et le tableau E annexé, l'article 7 et le tableau F annexé, l'article 8 et le tableau G annexé, l'article 9 et le tableau I annexé.
L'article 10, mis aux voix, est adopté, de même que les articles 11, 12, 13 et 14.
L'ordre du jour des séances que l'Assemblée tiendra jusqu'au vendredi 22 octobre inclus a été ainsi fixé ce matin en Conférence des présidents :
_ Projet portant règlement définitif du budget de 2003 ;
_ Projet portant création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité.
MERCREDI 6 OCTOBRE, à 15 heures, après les questions au Gouvernement :
_ Deuxième lecture du projet relatif au développement des territoires ruraux.
JEUDI 7 OCTOBRE, à 9 heures 30, à 15 heures et à 21 heures 30 :
_ Suite de la deuxième lecture du projet relatif au développement des territoires ruraux.
MARDI 12 OCTOBRE, à 9 heures 30 :
_ Débat sur les délocalisations et l'attractivité de la France ;
_ Projet autorisant l'approbation des protocoles d'application de la convention alpine du 7 novembre 1991 dans le domaine de la protection de la nature et de l'entretien des paysages, de l'aménagement du territoire et du développement durable, des forêts de montagne, de l'énergie, du tourisme, de la protection des sols et des transports ;
_ Projet autorisant l'approbation de la convention européenne du paysage ;
_ Projet autorisant l'approbation du protocole sur l'eau et la santé à la convention de 1992 sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux ;
_ Projet, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord maritime entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République socialiste du Vietnam ;
_ Projet, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Afrique du Sud concernant la navigation de commerce et autres matières maritimes connexes ;
_ Projet autorisant la ratification de la convention sur le transfèrement des personnes condamnées à une peine privative de liberté entre la République française et la Fédération de Russie ;
_ Projet autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Madagascar sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements ;
_ Projet autorisant l'adhésion au protocole de 1997 modifiant la convention internationale de 1973 pour la prévention de la pollution par les navires, telle que modifiée par le protocole de 1978 y relatif (ensemble une annexe et cinq appendices) ;
_ Projet, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de l'Ouganda sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements ;
_ Projet, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Zambie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements ;
_ Projet, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Mozambique sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un protocole) ;
_ Projet autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Djibouti relative à la situation financière et fiscale des forces française présentes sur le territoire de la République de Djibouti ;
(Ces douze derniers textes faisant l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en application de l'article 107 du Règlement)
MERCREDI 13 OCTOBRE, à 15 heures, après les questions au Gouvernement, et à 21 heures 30 :
JEUDI 14 OCTOBRE, à 9 heures 30 :
_ Proposition de MM. LANDRAIN et GEVEAUX portant diverses dispositions relatives au sport professionnel ;
MARDI 19 OCTOBRE, à 9 heures 30 :
VENDREDI 22 OCTOBRE, à 9 heures 30, à 15 heures et à 21 heures 30 :

References: l'article 145

L'article 41
 L'article 32

L'article 14

L'article 41
 l'article 57
 l'article 58
 l'article 14
 l'article 7
 l'article 15

L'article 2
 l'article 3
 l'article 4
 l'article 5
 l'article 6
 l'article 7
 l'article 8
 l'article 9

L'article 10
 l'article 107