Source: http://capc.md/ro/expertise/avize/nr-638.html
Timestamp: 2019-10-16 09:33:48+00:00

Document:
Raport de expertiză nr.676
la proiectul Legii pentru modificarea și completarea Legii cadastrului bunurilor imobile nr.1543-XIII din 25.02.1998 (art.2, 6, 8, ș.a.)
(înregistrat în Parlament cu numărul 74 din 02 Martie 2016)
În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii cadastrului bunurilor imobile nr.1543-XIII din 25.02.1998 (art.2, 6, 8, ș.a.)
1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.
3. Transparenţa decizională Reieșind din prevederile art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional. Termenul de prezentare a recomandărilor asupra proiectelor de decizii, conform art.12 alin.(2) din legea nominalizată, va constitui cel puţin 10 zile lucrătoare de la data mediatizării anunţului referitor la iniţierea elaborării deciziei sau de la data mediatizării anunţului privind organizarea consultărilor publice.
Notăm că proiectul de act legislativ supus expertizei este plasat pe site-ul Parlamentului, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.
În conformitate cu prevederile art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.
Din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, nu cunoaștem dacă au avut loc astfel de consultări. La fel, nu cunoaștem dacă societatea civilă, pînă la momentul de față a participat sau nu la elaborarea şi examinarea acestuia. În acest sens, reiterăm că lipsa unor astfel de documente importante pe pagina web face ca accesul la informație să fie limitat și, prin urmare, aduce atingere dreptului persoanelor la informare corectă.
4. Scopul promovării proiectului Reieșind din nota informativă, modificările și completările propuse la Legea cadastrului bunurilor imobile au ca scop îmbunătățirea cadrului juridic, reglementarea unor situații neacoperite cu norme legale, precum și asigurarea creării arhivei electronice în sistemul de cadastru.
6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Notăm că proiectul de lege a fost înregistrat pe data de 2.03.2016 şi pînă în prezent nu a fost examinat de Plenul Parlamentului. Astfel, considerăm că este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă. Totodată
7. Suficienţa argumentării. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ. Intenţia autorului este expusă clar şi argumentat în nota informativă ce însoţeşte proiectul de lege. În acest sens, autorul indică scopul principal, condiţiile ce au impus elaborarea proiectului de lege, principalele prevederi, evidenţierea elementelor noi, efectul social şi economic al actului.
Obiecția formulată de noi se referă la neanexarea la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ și nepublicarea pe pagina web a Parlametului a avizelor tuturor instituţiilor publice interesate, sintezei recomandărilor recepționate în rezultatul consultărilor publice cu societatea civilă. Pe pagina web a Parlamentului am identificat doar avizul Ministerului Justiției și Raportul de expertiză al Centrului Național Anticorupție.
8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
Autorul nu menționează în proiect, nici în nota informativă despre compatibilitatea cu legislația comunitară și alte standarde internaționale. În contextul lipsei referințelor referitor la compatibilitate, considerăm că autorul nu a analizat acquis-ul comunitar și nici standardele internaționale în domeniul de referință, ceea ce afectează calitatea reglementărilor propuse.
9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale în mod special pentru registratorii organelor cadastrale. Aceste interese, reieșind din cele constatate în prezentul raport, pot fi contrare interesului public general. Mai detaliat despre aceste aspecte ne referim în pct.15 al raportului.
11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Reieșind din argumentele menționate la pct.10 din prezentul Raport, la promovarea proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia ar putea rezulta anumite prejudicii intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.
12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Unele prevederi ale proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei corelative. Au fost identificate în proiect prevederi contrare normelor existente în alte acte normative. Mai detaliat despre aceste aspecte ne referim în pct.15 al Raportului de expertiză.
Totodată, trebuie de menționat că în Parlament este înregistrat proiectul de lege nr.497 din 09.12.2015, care, de asemenea, prevede modificarea Legii cadastrului bunurilor imobile nr.1543/1998. În acest context, reieșind din prevederile art.56 alin.(5) din Regulamentul Parlamentului nr.797/2007, sugerăm comasarea acestor proiecte.
14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, funcționarilor acestora, proceduri administrative noi, precum și alte chestiuni vizînd activitatea acestora. Obiecțiile asupra reglementărilor respective sînt incluse în tabelul cu analiza detaliată ale prevederilor potenţial coruptibile (pct.15 din Raport).
art.I pct.1
1. Articolul 2 se completează în final cu o noțiune nouă cu următorul cuprins: "arhivă electronică - ...."
Potrivit art.19 lit.d) din Legea nr.780/2001 privind actele legislative, noţiunea nu se redă prin definiţia ei sau printr-o frazeologie, ci prin termenul respectiv. Reieșind din faptul că noțiunea ,,arhivă electronică” este prevăzută de art.2 din Legea nr.91/2014 privind semnătura electronică şi documentul electronic, considerăm necesar de a uniformiza noțiunea ,,arhivă electronică” din proiect cu cea existentă în legislație.
Recomandăm revizuirea noțiunii ,,arhivă electronică” din proiect cu luarea în considerație a acestei noțiuni cuprinse în Legea nr.91/2014.
2. Articolul 6: se completează cu alineatul (1/1) cu următorul cuprins: "(1/1) datele despre.....se furnizează....notarilor....persoanelor și autorităților indicate în art.6 alin.(2/3) lit.b)-i)..." la alineatul (2/3): se completează cu lit.i) și j) cu următorul cuprins: j) Ministerul Muncii, protecției sociale și familiei;
Textul propus de autor este confuz, deoarece autorul prevede dreptul notarilor de a accesa date cu caracter personal din registrul bunurilor imobile, precum și dreptul de a accesa aceleași date pentru persoanele și autoritățile indicate în art.6 alin.(2/3) lit.b)-i). Însă, în lit.g) din alin.(2/3) al art.6 este stipulat expres că informația se eliberează notarului care îndeplinește procedura succesorală. Totodată, autorul nu argumentează în nota informativă necesitatea includerii exprese a Ministerului Muncii, Protecției Sociale și Familiei în lista entităților cu drept de acces la informațiile cu caracter personal.
Propunem revizuirea textului normei propuse de autor, prin clarificarea listei persoanelor și autorităților ce vor avea acces la informații cu caracter personal din registrul bunurilor imobile.
2. articolul 6: alineatul (2/4) va avea următorul cuprins: (2/4) ....Termenul de eliberare a informației despre bunurile ce aparțin unei persoane, pe suport de hîrtie, nu poate depăși 15 zile lucrătoare.
Autorul nu indică termenul de eliberare a informației acordate în format electronic. Omisiunea indicării termenelor exprese va acorda persoanelor responsabile competența de a institui și prelungi termene la dorința subiectivă a acestora.
Recomandăm autorului de a prevedea termen expres și pentru eliberarea informației acordate în format electronic.
Articolul 12: la alineatul (3), litera b) va avea următorul cuprins: b) este licențiată în drept sau are studii superioare la specialitatea cadastru și organizarea teritoriului și a îndeplinit timp de 1 an funcția de registrator stagiar sau a exercitat timp de 3 ani în cadrul oficiului teritorial cadastral o funcție corespunzătoare specialității indicate;
Norma dată conține expresii confuze, care vor crea dificultăți la implementarea acesteia. Astfel, nu este clar ce are în vedere autorul prin expresia o funcție corespunzătoare specialității indicate. Bănuim că autorul se referă la faptul exercitării funcției corespunzătoare specialității juridice, cadastru și organizarea teritoriului. Dacă e așa, atunci se cere revizuirea textului normei pentru a-i reda anume acest sens. În cazul în care autorul intuiește altceva, atunci textul trebuie să redea clar intenția autorului.
Sugerăm autorului revizuirea textului normei pentru a-i reda claritate și evita orice interpretare abuzivă.
Articolul 12: articolul se completează cu alineatele (8/1)-(8/3) cu următorul cuprins: (8/1) Activitatea oficiului cadastral teritorial este dirijată de un registrator-șef, angajat prin concurs, care, suplimentar la atribuțiile indicate la alin.(8) are și atribuții de administrare.
Deși autorul propune completarea art.12 cu alin.(8/3), proiectul nu conține o astfel de completare, nefiind prevăzut nici un text pentru alin.(8/3). Plus la aceasta, deși autorul instituie funcția de registrator-șef cu atribuții de administrare, totuși nu regăsim nicăieri care sînt atribuțiile de bază ale acestui registrator-șef. Această omisiune poate duce la situația în care registratorul-șef va administra la propria discreție activitatea oficiului cadastral teritorial.
Recomandăm autorului de a prevedea expres care sînt atribuțiile de bază ale registratorului-șef în administrarea oficiului cadastral teritorial.
art.I pct.7
7. La articolul 20: articolul se completează cu alineatele (6) - (8) cu următorul cuprins: (6) Dosarul cadastral electronic conține documente electronice sau copii scanate ale documentelor necesare înregistrării sau ale altor documente cadastrale, a căror autenticitate este confirmată prin semnătura electronică avansată calificată (în continuare - semnătură electronică) de către registrator sau altă persoană împuternicită, care are competența de a perfecta și a plasa documente în dosarul cadastral.
Nu este clar ce are în vedere autorul prin expresia sau altă persoană împuternicită, or potrivit art.12 din legea nr.1543/2008, registratorul este persoana împuternicită cu executarea tuturor activităților cadastrale. Acordarea posibilității confirmării autenticității unor documente cadastrale prin semnătura unor persoane neindetificate, însă împuternicite, la fel, într-un mod neidentificat, poate duce la abuzuri din partea acestora, la prejudicierea intereselor persoanelor și la alte consecințe negative.
Recomandăm excluderea expresiei "sau altă persoană împuternicită, care are competența de a perfecta și a plasa documente în dosarul cadastral".
art.I pct.13
13. Articolul 30: (5)....În cazul dosarului cadastral electronic, cererea de înregistrare se restituie solicitantului, în dosarul cadastral fiind inclusă o copie scanată, autentificată prin semnătura electronică aplicată de registrator.
Aceste prevederi sînt contrare prevederilor cuprinse în alin.(1) al art.30 din lege. Astfel, pe cînd proiectul prevede în alin.(5) al art.30 că în cazul dosarului electronic cererea de înregistrare (se are în vedere doar 1 exemplar) se restituie solicitantului, în alin.(1) din același articol este menționat că cererea de înregistrare a drepturilor se depune în două exemplare.
Este necesar de a revizui textul normei, pentru a concretiza numărul exemplarelor cererii de înregistrare a drepturilor în dosarul cadastral electronic.
art.I pct.18
18. Articolul 34 se completează cu alineatele (4) și (5) cu următorul cuprins: (4) Notarea aplicării/radierii măsurilor de asigurare în cadrul procedurii de asigurare se efectuează de către executorii judecătorești prin acces în regim de timp real la registrul bunurilor imobile...
Nu este clar ce semnifică expresia "acces în regim de timp real la registrul bunurilor imobile". Nu există norme care să reglementeze procedura și regulile de acces ale acestui regim. Astfel de norme urmează a fi prevăzute expres în lege și doar ulterior dezvoltate în acte normative subordonate legii și acte departamentale ale Agenției Relații Funciare și Cadastru. În lipsa unor astfel de norme primare în legislație, riscăm ca aceste proceduri să fie interpretate și aplicate în mod discreționar.
Recomandăm autorului completarea proiectului de lege cu norme primare care vor reglementa procedura de acces la regimul de tip real al registrului bunurilor imobile.
art.I pct.19
19. Articolul 36: la alineatul (5) după cuvintele "se eliberează" se introduc cuvintele "în termen de 3 zile lucrătoare, persoanelor care sînt în drept să dispună de bunul imobil".
Reieșind din propunerea autorului, extrasul din registrul bunurilor imobile se va elibera, pentru efectuarea tranzacţiilor, doar persoanelor care sunt în drept să dispună de bunul imobil. Însă, autorul nu prevede situația în care un extras poate fi eliberat reprezentanților persoanelor care sunt în drept să dispună de bunul imobil. Or, potrivit art.242 din Codul civil, un act juridic poate fi încheiat personal sau prin reprezentant. Iar potrivit art.252 din Codul civil, procura este înscrisul întocmit pentru atestarea împuternicirilor conferite de reprezentat unui sau mai multor reprezentanţi.
Sugerăm autorului revizuirea textului normei prin prisma remarcilor formulate mai sus.
art.I pct.22
22. Legea se completează cu art.41/1 cu următorul cuprins: Articolul 41. Înregistrarea dreptului de proprietate în temeiul contractelor de înstrăinare, în cazul în care acestea nu sînt autentificate notarial
Proiectul prevede instituirea posibilității înregistrării drepturilor de proprietate în temeiul contractelor de înstrăinare în cazul în care nu sunt autentificate notarial. Prin urmare, atribuţiile notarului de verificare a documentelor juridice şi autentificarea contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobiliare se transmit registratorilor oficiilor cadastrare teritoriale. Însă, proiectul nu reglementează procedura ce trebuie urmată de către registratorii oficiilor cadastrare teritoriale în cazul verificării de către aceştia a documentelor juridice şi autentificare a contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobiliare. Nu este reglementat care sunt acţiunile proprietarilor drepturilor asupra bunurilor imobiliare în cazul refuzului registratorilor oficiilor cadastrare teritoriale privind înregistrarea contractelor, privind efectuarea unor acţiuni de către aceştia contrar prevederilor legale. Prin urmare, în cazul implementării proiectului propus, registratorul nu va prelua toate verigile de confirmare a autenticității unui contract, rolul acestuia se va reduce doar la simpla vizualizare şi înregistrare a dreptului în baza contractului scris prezentat de părţi, pe care va fi obligat să-l primească pentru înscrierile solicitate, fără a armoniza dorinţa părţilor cu prevederile legii pentru obţinerea rezultatului urmărit de solicitanţii actului. Autentificarea oricărui înscris de către notar dă expresie, într-o forma specifică, acordului de voinţă al părţilor, aşa cum rezultă chiar din autentificare, care atestă prezenţa acestora în faţa notarului, identificarea lor, precum şi luarea consimţămîntului fiecăruia, după ce i s-a adus la cunoştinţă conţinutul înscrisului. Potrivit legii, actul notarial, purtînd sigiliul şi semnătura persoanei care desfăşoară activitate notarială, este de autoritate publică, se prezumă legal şi veridic. Contractele autentificate notarial dobîndesc o importantă forţă juridică, în special în materia probelor şi se prezumă legale, astfel încît părţile nu mai sînt obligate să demonstreze de fiecare dată legalitatea conţinutului contractelor. Prin excluderea autentificării notariale de fiecare dată cînd între părţi vor apărea anumite litigii, instanţa va fi obligată să consume mai mult timp, deoarece faptele din contract vor trebui probate. Ţinînd cont de importanţa contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobiliare, acestea trebuie încheiate în formă scrisă, simpla manifestare de voinţă nefiind o garanţie suficientă pentru părţi. Astfel, excluderea autentificării de către notar a contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobile nu este binevenită, deoarece potrivit Legii cu privire la notariat, notariatul este o instituţie publică de drept abilitată să asigure, în condiţiile legii, ocrotirea drepturilor şi intereselor legale ale persoanelor şi statului prin îndeplinirea de acte notariale în numele Republicii Moldova. Implicarea unui notar poate asigura o protecţie efectivă a persoanelor în încheierea de acte juridice translative de drepturi. Prin cerinţa formei de autentificare notarială, fiind consultate şi informate de către un notar neutru, independent şi competent cu privire la consecinţele juridice ale declaraţiilor sale, persoanele sînt preîntâmpinate să nu ia o hotărâre prea grăbită şi, în mod posibil, riscantă. Or, potrivit reglementărilor propuse, registratorul nu verifică capacitatea de exercițiu la momentul încheierii contractului și voința reală a părților referitoare la conținutul contractului prezentat spre înregistrare. Registratorul nu va deţine, în temeiul legii, astfel de obligaţii şi respectiv nu va purta răspundere pentru conţinutul actului primit pentru înscrieri. De asemenea, acesta nu va explica părţilor contractante consecințele juridice ale actului încheiat, deoarece de competenţa registratorului va ţine, exclusiv, primirea actului spre înregistrare şi înregistrarea dreptului în baza unui contract, nu va solicita careva acte suplimentare, deoarece nu deţine astfel de atribuţii şi se va prezuma că acordul terţilor a fost exprimat.
Din considerentele expuse, considerăm că din proiectul de lege, trebuie excluse prevederile ce vizează instituirea posibilității înregistrării drepturilor de proprietate în temeiul contractelor de înstrăinare în cazul în care nu sunt autentificate notarial.
Potrivit autorului, modificările și completările propuse la Legea cadastrului bunurilor imobile au ca scop îmbunătățirea cadrului juridic, reglementarea unor situații neacoperite cu norme legale, precum și asigurarea creării arhivei electronice în sistemul de cadastru.
În raportul de expertiză am obiectat referitor la neanexarea de autor la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ și nepublicarea pe pagina web a Parlamentului a avizelor tuturor instituţiilor publice interesate, sintezei recomandărilor recepționate în rezultatul consultărilor publice cu societatea civilă. Pe pagina web a Parlamentului am identificat doar avizul Ministerului Justiției și Raportul de expertiză al Centrului Național Anticorupție.
- dublarea unor noțiuni din proiect cu cele existente deja în legislație;
- omisiunea indicării termenelor exprese pentru eliberarea informației acordate în format electronic;
- instituirea funcției de registrator-șef cu atribuții de administrare, fără a indica care sînt atribuțiile de bază ale acestui registrator-șef în administrarea oficiului cadastral teritorial;
- acordarea posibilității confirmării autenticității unor documente cadastrale, prin semnătura unor persoane terțe împuternicite, dar care nu sînt registratori;
- indicarea dreptului pentru executorii judecătorești de a avea acces la registrul bunurilor imobile în regim de tip real, însă fără a stabili norme primare care să reglementeze procedura și regulile de acces ale acestui regim;
Au fost identificate în proiect norme care promovează expres interese/beneficii de grup sau individuale, în mod special pentru registratorii organelor cadastrale. Aceste interese, reieșind din cele constatate în prezentul raport, pot fi contrare interesului public general. În speță, ne referim la normele din proiect privind instituirea posibilității înregistrării drepturilor de proprietate asupra bunurilor imobile în temeiul contractelor de înstrăinare, fără a fi autentificate notarial. Ca rezultat, atribuţiile notarului de verificare a documentelor juridice şi autentificarea contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobiliare vor fi transmise registratorilor oficiilor cadastrare teritoriale. Excluderea autentificării de către notar a contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobile nu este binevenită, deoarece autentificarea oricărui înscris de către notarul public dă expresie, într-o forma specifică, acordului de voinţă al părţilor, iar contractele autentificate notarial dobîndesc o importantă forţă juridică, în special în materia probelor şi se prezumă legale, astfel încît părţile nu mai sînt obligate să demonstreze de fiecare dată legalitatea conţinutului contractelor. Prin cerinţa formei de autentificare notarială, persoanele beneficiază de consultarea şi informarea unui notar neutru, independent şi competent, care îi preîntîmpină referitor la consecinţele juridice ale încheierii contractului. Notăm că proiectul nu reglementează procedura ce trebuie urmată de către registratorii oficiilor cadastrare teritoriale în cazul verificării de către aceştia a documentelor juridice şi autentificare a contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobiliare. Potrivit reglementărilor propuse, registratorul nu verifică capacitatea de exercițiu la momentul încheierii contractului și voința reală a părților referitoare la conținutul contractului prezentat spre înregistrare. Registratorul nu va deţine, în temeiul legii, astfel de obligaţii şi respectiv nu va purta răspundere pentru conţinutul actului primit pentru înscrieri. De asemenea, acesta nu va explica părţilor contractante consecinţele juridice ale actului încheiat și nu va solicita careva acte suplimentare , deoarece de competenţa registratorului va ţine, exclusiv, primirea actului spre înregistrare şi înregistrarea dreptului în baza unui contract în formă scrisă, prezumîndu-se că acordul terţilor a fost deja exprimat.
Rezumînd cele expuse, considerăm necesar de a elimina toate elementele de coruptibilitate identificate, cu luarea în considerare a obiecțiilor și recomandărilor formulate în prezentul raport de expertiză, or, în varianta propusă de autori, acest proiect de act normativ nu va produce efectele dorite.

References: Articolul 2
 Articolul 6
 articolul 6

Articolul 12

Articolul 12
 articolul 20
 Articolul 30
 Articolul 34
 Articolul 36
 Articolul 41