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Timestamp: 2019-04-25 15:50:10+00:00

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STC 147/1991, 4 de Julio de 1991 - Jurisprudencia - VLEX 15356665
STC 147/1991, 4 de Julio de 1991
Número de Recurso: Conflictos Positivos de competencia nº 384/1985, 407/1985 y 340/1989 (acumulados)
1. Los conflictos en que se enfrentan títulos estatales y autonómicos en relación con una disposición que contiene normas de muy distinta naturaleza y alcance, no consienten que sean resueltos desde un plano exclusivamente abstracto y generalizado, que prescinda de contrastar, de manera singularizada, los títulos competenciales invocados y el concreto contenido de cada uno de los preceptos sobre los cuales se proyecta la impugnación, pues solamente en el caso de comprobar, mediante ese juicio de comparación específica, que ha existido una real, efectiva y actual vulneración de competencia podrá acordarse la nulidad concreta de esos preceptos, por ser dicha categoría de vulneración competencial, condición necesaria del concepto mismo de conflicto positivo de competencia. 2. Se reitera doctrina contenida en la STC 56/1989, en relación con el contenido material propio y diferenciado de los subsectores «pesca marítima» y «ordenación del sector pesquero», que integran el sector económico indiferenciado de la pesca. 3. La definición de las bases, en el ámbito de la Legislación com- partida, tiene por objeto crear un mareo normativo unitario, de aplicación a todo el territorio nacional, dentro del cual las Comunidades Autónomas dispongan de un margen de actuación que les permita, mediante la competencia de desarrollo legislativo, establecer los ordenamientos complementarios que satisfagan sus peculiares intereses; por ello, en principio, debe entenderse que excede de lo básico toda aquella ordenación que, por su minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la competencia autonómica de desarrollo legislativo, produciéndose en tal caso, por regla general, un resultado de vulneración competencial que priva a lo presentado como básico de su condición de tal. 4. Al sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas responde el principio de preferencia de Ley en virtud del cual corresponde, siempre que así sea posible, definir lo básico a la norma emanada del poder legislativo del Estado, que es la que mejor garantiza la generalidad y estabilidad de las reglas básicas y, por consiguiente, el respeto debido a las competencias autonómicas de desarrollo. Sin embargo, este Tribunal ha reconocido reiteradamente como conforme a la Constitución la intervención del reglamento en la delimitación de lo básico, siempre que resulte justificada por el «carácter marcadamente técnico» o «por la naturaleza cambiante y coyuntural» de la materia que es objeto de la misma. 5. Según reiterada doctrina de este Tribunal los Reales Decretos de transferencia no son normas determinantes del sistema constitucional de distribución de competencias, compuesto exclusivamente por la Constitución, los Estatutos y, en su caso, las demás disposiciones atributivas de competencias, cuyas prescripciones no pueden ser alteradas ni constreñidas por las disposiciones de los Decretos de traspasos. 6. Dentro del título competencial del Estado sobre pesca marítima hay que incluir la regulación de los artefactos o artes con los que se pesca, porque el recurso natural se protege no sólo con medidas como pueden ser las zonas de veda, sino también con la regulación de los instrumentos con los que se lleva a cabo la actividad pesquera. 7. De acuerdo con las líneas directrices señaladas por las SSTC 85/1983, 227/1988, 15/1989 y 103/1989 son aceptables, en su consideración global, la tesis de que el Estado, una vez aprobado el Estatuto de Autonomía, no pueda innovar, ni siquiera por la vía supletoria, la regulación estatal preestatutaria. 8. En el supuesto de que haya desaparecido el objeto inmediato del conflicto en virtud de la falta de vigencia del reglamento impugnado, este Tribunal ha venido sosteniendo que en tales casos puede no ser ociosa una decisión sobre el objeto mediato del conflicto, es decir, un pronunciamiento con alcance general sobre la titularidad de la competencia en su día ejercida en la concreta disposición impugnada.
Sentencia citada en: 627 sentencias, 89 artículos doctrinales, 19 resoluciones administrativas
En los conflictos positivos de competencia acumulados núms. 384/85, 407/85 y 340/89, promovidos, respectivamente, por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por don Ramón Gorbs i Turbany, por la Junta de Galicia, representada por don Heriberto G. S. y por el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, en relación con el Real Decreto 2349/1984, de 28 de noviembre, por el que se regula la pesca de «Cerco» en el caladero nacional, y con la Orden del Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalidad de Cataluña, de 15 de diciembre de 1988, en la que se fija un período de veda, para la modalidad de pesca de cerco, en los distritos marítimos de San Carlos de la Rápita, Tortosa y Tarragona. Han comparecido el Abogado del Estado y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, en calidad de demandados, y ha sido Magistrado Ponente don Eugenio D. E. quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El 3 de mayo de 1985 tuvo entrada en el Registro del Tribunal Constitucional un escrito de don Ramón G. y T. registrado con el núm. 384185, por el que se plantea, en nombre y representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y frente al Gobierno de la Nación, un conflicto positivo de competencia contra el Real Decreto 2349/1984, de 28 de noviembre, por el que se regula la pesca de «Cerco» en el caladero nacional. Se solicita de este Tribunal que declare que la competencia controvertida y ejercida mediante el Decreto precitado corresponde a la Generalidad de Cataluña «anulando, en consecuencia», sus preceptos.
3. El 9 de mayo de 1985 se registró en este Tribunal un escrito del Letrado de la Junta de Galicia don Heriberto G. S. en el que se plantea conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación, en relación con los arts. 8, 14.2, 16 y 17 y con las Disposiciones adicionales primera y segunda del Real Decreto 2349/1984, de 28 de noviembre, por el que se regula la pesca de «Cerco» en el caladero nacional. En tal escrito, al que correspondió el núm. 407/85, se solicita que se declare que los preceptos impugnados invaden las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia sobre pesca en rías y aguas interiores y, en consecuencia, que se acuerde declarar su nulidad y la de cualesquiera otros preceptos conexos.
La fijación de unas vedas temporales o zonales (art. 2) de cuotas de captura (art. 3) y de unos fondos máximos (art. 6), son aspectos que atañen al recurso pesquero y, por tanto, a la pesca marítima que es competencia exclusiva del Estado; y esta regulación ni es exhaustiva ni se adopta de espaldas a las Comunidades Autónsmas. Es patente que sólo el Estado puede tener criterios para fijar en qué zonas conviene establecer vedas (art. 2) con el fin de proteger un recurso que es, en sí mismo, móvil, y un aprovechamiento del recurso no realizado desde una perspectiva estatal podría causar daños irreparables a las Comunidades limítrofes y a la propia economía nacional.
9. Mediante escrito de 5 de abril de 1989, don Ramón R. i Fortuny, Abogado de la Generalidad de Cataluña, solicitó la prórroga del plazo de alegaciones otorgado. La Sección Primera del Pleno accedió a tal solicitud y el día 26 siguiente se registró en este Tribunal un escrito de alegaciones por el que se interesaba que se declarase la titularidad autonómica de la competencia controvertida; asimismo, se pidió la acumulación del presente conflicto, núm. 340/89, a los anteriores con núms. 384 y 407/85.
Téngase en cuenta que hasta la actualidad no ha existido una regulación única para todo el Estado de la mayoría de las modalidades de pesca, sino diferenciada y por áreas, tal y como aconsejan las recomendaciones de la CEE o del Consejo General de Pesca Marítima de la FAO, entre otras razones porque existen en nuestro país modalidades de pesca que únicamente se practican en ciertas Comunidades Autónomas de las que son, además, modalidades características, en cuanto especialmente apropiadas para las peculiaridades de sus fondos y condiciones marinas; es patente que ello requiere una regulación autonómica de esas modalidades, aunque se practiquen fuera del límite de las aguas interiores. En los casos, la Generalidad de Cataluña ya ha adoptado estas regulaciones, como ocurre con la Orden sobre pesca con arte de claro y mosca, que fue declarada conforme a las regias de deslinde competencial en la STC 158/1986, y con otras órdenes que ni tan siquiera fueron impugnadas por el Estado; en ocasiones, la razón de ser de esta normativa autonómica propia y diferenciada resulta, si cabe, más manifiesta: el Decreto 81/1988, de 10 de marzo, regula la pesca de arrastre en el litoral catalán y dispone el uso de diábolos en las artes de arrastre; se trata de unos mecanismos que impiden que la red encalle en el fondo rocoso y que resultan imprescindibles para la pesca de la gamba en la zona de Palamós, dada la accidentada orografía del fondo donde se faena. Es imprescindible, en conclusión, que las Comunidades Autónomas puedan adaptar la normativa básica estatal a las peculiaridades de sus caladeros. Estas consideraciones no son extrañas al propio preámbulo del Real Decreto 2349/1984, en el que se regula la pesca de cerco en el caladero nacional, modalidad a la que se refiere la declaración de veda objeto de la disposición discutida, y en donde se dice que la técnica de los topes o límites máximos permite un -desarrollo autonómico; por eso, en el conflicto 384/85 se cuestionó sólo el alcance que cabía conceder a la legislación básica del Estado. Y nada impide que el desarrollo autonómico abarque el establecimiento de zonas de veda.
Y, por eso, este Tribunal ha reconocido reiteradamente, como conforme a la Constitución, la intervención del reglamento en la delimitación de lo básico, siempre que resulte justificada por el «carácter marcadamente técnico» o «por la naturaleza cambiante y coyuntural» de la materia que es objeto de la misma -SSTC 76/1983, 77/1985 y 86/1989. Y, aún más allá de eso, la doctrina constitucional ofrece diversos ejemplos de supuestos, ciertamente muy excepcionales, en los que ha admitido la categoría conceptual de actos de ejecución de naturaleza básica, si bien requiere la presencia de alguna especial razón que, de manera manifiesta, así lo justifique, como ocurre cuando el acto de ejecución afecta a intereses de varias Comunidades Autónomas o comporte márgenes amplios de discrecionalidad que sólo puedan ser encomendados a instancias generales -SSTC 1/1982 y 44/1982-; se produzcan situaciones de urgencia y sea preciso evitar daños irreparables o se trate de preservar la normativa de una institución considerada básica y por vía de conexión -STC 75/1983-, pronunciándose en el mismo sentido las SSTC 48/1988 y 49/1988, en la primera de las cuales se establece que «excepcionalmente pueden considerarse básicos ciertos actos de ejecución, cuando por la naturaleza de la materia resultan complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases», diciéndose en la segunda de dichas Sentencias, «que las bases pueden contener regulaciones detalladas de materia, aspectos concretos e incluso actos de ejecución» «cuando sean realmente imprescindibles para el ejercicio efectivo de competencias establecidas».
En cuanto a los arts. 16 y 17, no pueden interpretarse en otro sentido que en el de establecer una prohibición que incide en la «pesca en aguas interiores» y «pesca fluvial» -art. 148.1.11 C.E.-, materias que han sido asumidas por la competencia exclusiva de Cataluña art. 9.1.17 EAC- y por Galicia -art. 27.15 EAG-, sobre las cuales el Estado no invoca título competencial alguno que no sea la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 C.E., la cual, según dejamos razonado, no es por sí sola título idóneo que autorice al Estado para imponer esa prohibición, ni siquiera con los efectos supletorios que le asigna la disposición adicional primera del Real Decreto impugnado, debiendo, en mérito a ello, declarar que dicho precepto no es aplicable en los territorios de las referidas Comunidades.
STS 792/2004, 22 de Julio de 2004
SAP Asturias 197/2007, 22 de Mayo de 2007
STS 1365/2003, 17 de Octubre de 2003
SAP Barcelona, 20 de Marzo de 2000

References: Real Decreto 
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 artículo 149
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