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Timestamp: 2019-10-19 11:01:44+00:00

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﻿ Sentencia 1996-07799 de abril 11 de 2012
CONTENIDO:VALOR PROBATORIO DE DOCUMENTOS APORTADOS EN COPIA SIMPLE. SE PRECISA QUE LA DECISIÓN DE OTORGARLES VALOR PROBATORIO A LAS COPIAS SIMPLES APORTADAS OBEDECE A LA IMPERIOSA NECESIDAD DE DAR PRELACIÓN A LOS PRINCIPIOS DE BUENA FE Y LEALTAD PROCESAL QUE DEBEN INFORMAR LAS ACTUACIONES DE LAS PARTES EN LOS PROCESOS, LOS CUALES SON DESCONOCIDOS POR LAS ENTIDADES ESTATALES, CUANDO SE ABSTIENEN DE REMITIR AL PROCESO LOS ANTECEDENTES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS CUESTIONADOS, CUANDO AQUELLOS DEBEN ENCONTRARSE EN SU PODER Y BAJO SU GUARDA, POR MANDATO DEL ARTÍCULO 29 DEL C.C.A.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATO ADMINISTRATIVO, CADUCIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, ACTOS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO, SUSPENSIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, VALOR PROBATORIO DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO
Sentencia 1996-07799 de abril 11 de 2012
Radicación: 52001-23-31-000-1996-07799-01
Expediente: 17.434
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, el 8 de septiembre de 1999, en cuya parte resolutiva se dispuso (se transcribe como aparece a fls. 304 y 305, cdno. ppal.):
“2. DECLARAR que es nulo el acto administrativo contenido en la Resolución 100 de 17 de abril de 1995 proferida por la Alcaldía Municipal de Chachagüí mediante la cual se declaró la caducidad del contrato de obra suscrito con fecha 20 de octubre de 1994 entre el municipio de Chachagüí como entidad contratante y el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano para la construcción de la Concentración Escolar Mixta del mismo Municipio y ordenó la liquidación del mismo.
“5. DECLARAR la nulidad de la Resolución 372 de fecha mayo 10 de 1996 proferida por la Alcaldía Municipal de Chachagüí mediante la cual se libra mandamiento de pago a favor del municipio de Chachagüí y en contra de la compañía de Seguros Caribe S.A., por la suma de $ 42.889.103.oo
“1. Que es nulo el contenido del oficio 114 de marzo 2 de 1995 suscrito por la alcaldesa del municipio de Chachagüí Nariño, doctora C. Enriqueta Yela Guerrero, mediante la cual se ordena que se suspenda las obras que venía ejecutando el contratista Segundo Fabián Eraso Burbano en la concentración escolar de dicho municipio, con ocasión del desarrollo y de la ejecución del contrato suscrito el 20 de octubre de 1994.
“2. Que es nula la Resolución 100 de fecha 17 de abril de 1995, notificada legalmente y expedida por la Alcaldía del municipio de Chachagüí Nariño, mediante la cual se declara la caducidad administrativa del contrato celebrado el 20 de octubre de 1994 con el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano, para la construcción escolar mixta de Chachagüí, por incumplimiento de sus obligaciones; se da por terminado el mismo, se ordena su liquidación y se dispone hacer efectiva la garantía única de cumplimiento a favor del municipio de Chachagüí y a cargo del garante de seguros del (sic) Caribe S.A, derivada de la expedición de la póliza 05305929 emitida el 1º de noviembre de 1994 y se toman otras determinaciones.
“3. Que es nula la Resolución 206 de fecha 1º de junio de 1995, debidamente notificada, proferida por la Alcaldía Municipal de Chachagüí Nariño, mediante la cual no repone la Resolución 100 del 17 de abril de 1995, confirmándola en todas sus partes y se toman otras determinaciones.
“4. Que es nula el acta de liquidación de fecha 19 de julio de 1995 relacionada con el contrato suscrito con el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano el 20 de octubre de 1994.
“5. Que es nula la Resolución 625 de fecha 24 de octubre de 1995, notificada debidamente, proferida por la Alcaldía Municipal de Chachagüí Nariño, mediante la cual se aprueba en todas sus parte el acta de liquidación practicada por dicha entidad y presentada el 19 de julio de 1995 al contratista ingeniero Fabián Eraso Burbano, derivada del contrato de obra pública suscrito el 20 de octubre de 1994 y se toman otras determinaciones.
“6. Que es nula la Resolución 903 del 26 de diciembre de 1995 mediante al cual se rechazan los recursos interpuestos contra la Resolución 625 del 24 de octubre de 1995.
“7. Que como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos enunciados en las pretensiones anteriores se declare que el municipio de Chachagüí incumplió las obligaciones contraídas mediante el contrato de fecha 20 de octubre de 1994 suscrito entre el demandado y el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano.
“8. Que se declare, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos reseñados y de la declaración anterior, que el contratista, ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano no incumplió con sus obligaciones contraídas en el contrato de fecha 20 de octubre de 1994.
“9. Que se declare, como consecuencia de las declaratorias anteriores, que Seguros Caribe S.A., hoy Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., no está obligada a cumplir con lo ordenado en el artículo segundo de la Resolución 100 de abril 17 de 1995, por la cual se ordena hacer efectiva la garantía única de cumplimiento derivada de la expedición de la póliza 05305929.
“10. Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos demandados y las demás declaraciones, se ordene restituir, actualizados, los dineros que haya pagado o llegare a pagar Seguros Caribe S.A. hoy Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. como consecuencia de lo ordenado en las resoluciones aquí demandadas.
“11. Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos y las demás declaraciones, se condene al municipio de Chachagüí a pagar en favor de Seguros Caribe S.A. hoy Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. el valor de los perjuicios sufridos por esta equivalentes a los gastos y valores pagados para iniciar y llevar hasta su terminación la acción contenciosa que mediante este libelo se incoa, los pagos por la atención del proceso de ejecución originada de la fallida declaratoria de caducidad decretada, cauciones, las consecuencias económicas de la constitución de la reserva para el rubro de siniestros en curso, la afectación del balance, los valores que en el curso del proceso pague o haya pagado la compañía por la ejecución de las resoluciones que aquí se demandan y las demás que por peritazgo se logren demostrar.
“12. Que como consecuencia de la condena anterior, disponer que el municipio de Chachagüí, debe pagar a favor de Seguros Caribe S.A., hoy Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. el valor de los perjuicios actualizados conforme lo dispone el contenido del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta el índice de precios al consumidor que certifique el DANE para los meses de marzo de 1995 (índice inicial) y el mes anterior a la ejecutoria del fallo que ponga fin a la controversia (índice final).
“13. Condenar al municipio de Chachagüí a pagar actualizados a Seguros Caribe S.A., hoy Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. los intereses legales, del valor histórico de las condenas, desde el 2 de marzo de 1995 o desde la fecha en que quedaron en firme los actos administrativos demandados hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia; y hasta que el pago se verifique intereses moratorios a la tasa máxima legal, según lo dispuesto en el artículo 884 del Código de Comercio.
“14. Que se dé cumplimiento a lo normado en los artículo 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
(fls. 1 a 5, cdno. 1).
2.1. Previo proceso de licitación pública, el 20 de octubre de 1994 el municipio de Chachagüí celebró con el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano un contrato para la construcción, por el sistema de precios unitarios fijos, de la concentración escolar mixta de Chachagüí-Nariño, con las características indicadas en las cláusulas primera y cuarta del mismo. La obra debía ejecutarse en el plazo de seis (6) meses, contados a partir del perfeccionamiento del contrato, de acuerdo con el programa de trabajo e inversión de obra. El precio del contrato fue estimado en $ 94.804.716.oo.
2.2. Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones del contrato, Seguros Caribe S.A., hoy Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., expidió la póliza única 05305929, amparando los riesgos de “... Anticipo (sic), Cumplimiento del Contrato (sic), Pago de salarios (sic), prestaciones sociales e indemnizaciones...”.
2.3. El 28 de noviembre de 1994, el alcalde del municipio, con el aval del interventor del contrato, envió una comunicación al contratista, en la cual informaba que, previa reunión celebrada con el “director del núcleo”, “el director de la escuela”, el “jefe de fomento” y el “secretario general” del municipio, acordaron iniciar la construcción de la concentración escolar mixta “... con el bloque de seis (6) aulas (7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13) y el aula anexa...”, debido a la necesidad que presentaba el casco urbano, pues las aulas existentes eran insuficientes; por ende, autorizó al contratista comenzar la construcción en la forma antes indicada.
2.5. Mediante oficio 94, del 23 de febrero de 1995, el jefe de fomento y desarrollo del municipio solicitó al contratista informar la razón por la cual se hallaba ejecutando trabajos en el sector de las aulas 8, 9, 10, 11, 12 y 13, a sabiendas de que no se contaba con los diseños estructurales para esa área. El contratista respondió al requerimiento, mediante comunicación del 28 de los mismos mes y año, informando que el alcalde había impartido orden expresa de que iniciara la ejecución del mencionado bloque y que, para el efecto, el interventor del contrato había suministrado los diseños estructurales.
2.9. Mediante Resolución 625 del 24 de octubre de 1995, el municipio adoptó unilateralmente el acta de liquidación del contrato practicada por la misma entidad el 19 de julio del mismo año. Los recursos interpuestos contra dicho acto administrativo fueron rechazados, por cuanto no cumplían con el requisito previsto por el numeral 4º del artículo 52 del CCA (fls. 1 a 9, cdno. 1).
La demanda invocó los artículos 1º, 2º, 3º, 6º, 29, 67, 83, 123, 150, 209, 228 y 365 de la Constitución Política, 2º, 3º (num. 2º), 13, 14, 16, 34 y 68 de la Ley 80 de 1993, 2º, 3º, 52 (num. 4º), 84 y 87 del CCA y, 1036, 1602 y ss. del Código Civil.
El cargo se encuentra estructurado sobre la base de dos supuestos: el primero, referido a que el clausulado de condiciones generales de la póliza única de seguro de cumplimiento 05305929, expedida por Seguros Caribe S.A., contempla como causal de exclusión “... los perjuicios que se refieran al incumplimiento originado en modificaciones introducidas al contrato original, salvo convenio expreso que conste en el correspondiente certificado de modificación...” y ocurre que el contrato fue modificado unilateralmente por el municipio contratante, “... sin que la Compañía (sic) aseguradora fuera siquiera informada de tal circunstancia por parte del contratista (sic) la cual debió quedar expresada en un certificado de modificación...”; el segundo de los supuestos, por su parte, se hace consistir en la ambigüedad del contenido de los actos demandados, lo cual implica que estos no vinculen jurídicamente a la compañía aseguradora, pues el artículo segundo de la Resolución 100, del 17 de abril de 1995, ordenó “... Hacer efectiva la Garantía Única de Cumplimiento (sic) a favor del municipio de Chachagüí (sic) y a cargo del GARANTE SEGUROS DEL (sic) CARIBE S.A., derivada de la expedición de la póliza 05305929 del 1º de noviembre de 1994...”, pero se desconocen cuáles fueron los amparos que se hicieron exigibles a través de los actos cuestionados y, por ende, la decisión es imprecisa y ello conlleva a que deban ser declarados nulos.
El acto administrativo que adoptó unilateralmente la liquidación del contrato es nulo, por falsa motivación, porque no es cierto que el contratista haya hecho uso indebido de los dineros entregados a título de anticipo; por el contrario, existen 3 actas de obra, por un valor total de $ 46.136.418.20, que reflejan la correcta inversión del mismo y el saldo, que asciende a $ 1.265.939.oo, fue puesto a disposición del municipio oportunamente.
Asimismo, el municipio vulneró el derecho de defensa de la aseguradora, porque el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 625, del 24 de octubre de 1995, por la cual se adoptó la liquidación unilateral del contrato, fue rechazado bajo la excusa del incumplimiento de los requisitos contemplados por el numeral 4º del artículo 52 del CCA, esto es, “Indicar el nombre y la dirección del recurrente”, cuando lo cierto es que tal información reposaba en la actuación administrativa (fls. 10 a 27, cdno. 1).
Por auto del 16 de julio de 1996 se admitió la demanda y se ordenó la vinculación de la demandada al proceso, a través de la notificación personal de la providencia al alcalde municipal; asimismo, para integrar el contradictorio, se ordenó la vinculación del contratista, Segundo Fabián Eraso Burbano, se ordenó la notificación personal al señor agente del Ministerio Público, se ordenó la fijación en lista del negocio, se reconoció personería al apoderado de la parte actora y se resolvió negativamente la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos administrativos demandados (fls. 54 a 57, cdno. 1).
5.1. El apoderado de la parte actora reiteró las pretensiones, los hechos y el concepto de violación de la demanda y añadió que, para cuantificar la condena por los perjuicios deprecados, debe tenerse en cuenta el dictamen pericial practicado en el proceso (fls. 242 a 270, cdno. 1).
6.2. El concepto del agente del Ministerio Público.
El procurador judicial 36 en lo administrativo solicitó despachar favorablemente las pretensiones de la demanda, pero solo en lo concerniente a la declaración de nulidad de los actos administrativos cuestionados.
Solicitó negar las pretensiones indemnizatorias, por cuanto no está acreditado que la compañía aseguradora haya pagado valor alguno por la garantía de cumplimiento (fls. 211 a 214, cdno. 1).
De otro lado, consideró que, contrario a lo señalado en la resolución por la cual se declaró la caducidad del contrato, las fallas en la construcción no eran de tal magnitud que pudieran calificarse como verdaderos incumplimientos que afectaran gravemente la ejecución de las obras y que permitieran adoptar la medida excepcional; de hecho, el tribunal constató, a través de una inspección judicial, que la obra se venía ejecutando conforme a los diseños arquitectónicos y estructurales suministrados por el municipio, hasta el momento en que se dispuso la suspensión de la misma y que las irregularidades que presentaba la construcción eran susceptibles, en unos casos, de ser corregidas y, en otros, inexistentes. Agregó: “... En este caso la administración habría podido tomar las medidas tendientes (sic) lograr el adecuado desarrollo de los trabajos indicando las pautas a seguir (...). Nada de esto se hizo. Se ordenó primero la suspensión de la obra, con lo cual no se permitió que el contratista pudiera corregir o solucionar los problemas que se hubieren presentado, y como no se dio autorización para reanudar los trabajos cuando se decretó la caducidad el contratista quedó imposibilitado de realizar los trabajos necesarios para solucionar las imperfecciones que se hubieren observado...”.
En conclusión, declaró la nulidad de los actos cuestionados y negó los reconocimientos pecuniarios deprecados (fls. 288 a 305, cdno. 1).
En efecto, las obras que debía ejecutar se hallaban descritas en el pliego de condiciones de la licitación pública 1, que dio origen al contrato de obra pública del 20 de octubre de 1994. Las obras descritas en el pliego de condiciones contaban con los respectivos diseños arquitectónicos y estructurales, sin los cuales no habría podido llevarse a cabo el proceso de selección, pues, a partir de los mencionados estudios previos, los oferentes debían estructurar sus propuestas; sin embargo, las obras que adelantaba el contratista no estaban contempladas en los pliegos de condiciones, carecían de diseños y cálculos estructurales y, por ello, no podían ser ejecutadas. De hecho, fue el interventor del contrato quien suministró los diseños estructurales de las aulas, para que el contratista realizara los trabajos.
Lo anterior significa que el contrato fue modificado, en esencia, por la administración pública, desconociendo los mandatos imperativos contenidos en la Ley 80 de 1993, con el fin de beneficiar al contratista. A este respecto precisó: “... se encuentra demostrado que el contratista omitió el acometimiento de las obras programadas en la primera etapa, de la que trataba la licitación y (sic) contrato, más costosas que la subsiguiente; ejecutando, en contravía de mínimos principios, la segunda etapa, ajena a la licitación y al contrato, de menor costo, como palmariamente se evidencia en los planos que hacen parte del acervo probatorio...”.
Solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda (fls. 309 a 315, cdno. ppal.).
8.2. La parte actora señaló que el tribunal de primera instancia no motivó la negativa de las pretensiones orientadas a obtener la reparación de los perjuicios ocasionados con la expedición de los actos declarados nulos, pese a que, dentro del expediente, se encuentran acreditados. En tal sentido, solicitó modificar la sentencia de primera instancia, para obtener la condena al pago de los mismos (fls. 325 a 32, cdno. 1).
9.1. La parte actora reiteró la petición atinente a que la sentencia de primera instancia sea modificada, para que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de condena deprecadas en la demanda (fls. 332 a 336, cdno. 1).
La Sala es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 8 de septiembre de 1999, por cuanto la cuantía del proceso fue estimada razonadamente por el demandante en la suma de $ 50.000.000.oo. Para la época de interposición de la demanda(1), eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos promovidos en ejercicio de la acción atinente a controversias contractuales cuya cuantía excediera la suma de $ 13.460.000.oo(2), monto que, como se puede observar, se encuentra ampliamente superado. Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, a términos de lo dispuesto por el artículo 129 del CCA.
Si bien es cierto algunos documentos contractuales, que hacen parte de los antecedentes administrativos de los actos impugnados, fueron allegados al proceso en copia simple y esta circunstancia, en principio, impediría darles valor probatorio, por no cumplir con las exigencias que para tales efectos consagran los artículos 253 y 254 del Código de Procedimiento Civil(3), en este caso la Sala los valorará, teniendo en cuenta que: i) el demandante los solicitó como prueba en el escrito de demanda (fl. 31, cdno. ppal.)(4), ii) por cuestionarse la legalidad de actos administrativos, el tribunal en el auto admisorio de la demanda dispuso, de oficio, la remisión de tales documentos, en virtud de lo dispuesto por el numeral 6º, del artículo 207 del CCA (fl. 54, cdno. ppal.), iii) la entidad demandada, pese a los varios requerimientos del tribunal de primera instancia (ver fls. 91, 126 y 127, cdno. ppal.), nunca los envió(5) y, iv) por otra parte, la entidad demandada no rearguyó de modo alguno los documentos aportados al proceso.
La decisión de otorgarles valor probatorio a las copias simples aportadas por la parte actora obedece a la imperiosa necesidad de dar prelación a los principios de buena fe y lealtad procesal que deben informar las actuaciones de las partes en los procesos, los cuales han sido desconocidos por la entidad estatal, al abstenerse de remitir al proceso los antecedentes de los actos administrativos cuestionados, los cuales debían encontrarse en su poder y bajo su guarda, por mandato del artículo 29 del CCA.
“... En tal virtud, la Sala considera que cuando una de las partes no cumple con el deber de aportar la copia auténtica de un documento cuyo original se encuentra en su poder o legalmente bajo su guarda y archivo, corre con el riesgo y los efectos que con su conducta omisiva pretendió evitar, que, en el presente caso, se concreta en tener como susceptible de valoración la copia remitida por la parte que desplegó todas las gestiones que estuvieron dentro de su esfera material y jurídica para que la misma fuera remitida al proceso en las condiciones formales requeridas, y dado que el estudio de la misma interesa al proceso en su conjunto.
“La equidad que debe gobernar la actuación judicial en estas circunstancias (C.P., art. 238), determina que se garantice el derecho a la obtención de la prueba que tiene la parte que, como en el sub lite, realizó todo lo que legalmente estuvo a su alcance para la producción en debida forma de aquel elemento de convicción con el que pretende hacer valer sus argumentos, toda vez que no resultan admisibles las conductas procesales en las que la contraparte gozando de una posición privilegiada se abstiene de aportar la prueba, pues ello perturba la investigación de la verdad real en el proceso y, por ende, el correcto y normal funcionamiento de la administración de Justicia, en contraposición al deber que le atañe a todos los colombianos de colaborar con esta (C.P., art. 95, num. 7º).
“Por lo tanto, comoquiera que eran las entidades públicas demandadas las que estaban en condiciones de aportar a la causa las copias auténticas de los documentos —balance financiero de 1989— y no las trajeron, no se puede, bajo el criterio de la sana crítica, valorar a su favor esta actitud o conducta pasiva dentro del proceso y, al contrario, esa falta de remisión sin justificación jurídica atendible de los documentos solicitados por el a quo, debe ser estimada en forma desfavorable a la parte incumplida, con el rigor de dar mérito probatorio a las documentos aportados con la demanda a efectos de ser apreciados y valorados. ...”(8).
1. El 20 de octubre de 1994, entre el municipio de Chachagüí (contratante) y el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano (contratista), fue celebrado un contrato (sin número), en virtud del cual el contratista se obligó a ejecutar, por el sistema de precios unitarios fijos, la “... Construcción de la Concentración Escolar Mixta de Chachagüí...” (cláusula primera), que consta de “un bloque de tres aulas, un aula anexa al bloque existente, un bloque de dos pisos que incluye batería sanitaria, aula de mecanografía, portería, grada de acceso, depósito, sala de profesores, secretaría, escaleras, hall, biblioteca, oficinas para (sic) Administración (sic); una batería sanitaria adyacente a la cancha múltiple...”, conforme a los planos correspondientes a la licitación pública 01-1994 (cláusula cuarta). El plazo de ejecución de las obras fue pactado en seis (6) meses, contados a partir del “perfeccionamiento del ... contrato” (cláusula quinta). El precio del contrato fue estimado, para efectos fiscales, en la suma de $ 94.804.716.oo (cláusula tercera) y la entidad estatal se obligó a entregar al contratista, a título de anticipo, el 50% del valor fiscal del contrato (cláusula sexta). Para garantizar las obligaciones emanadas del contrato, el contratista se obligó a constituir, a favor de la entidad contratante, una garantía de seguros que amparara los riesgos de cumplimiento, buen manejo y correcta inversión del anticipo, pago de salarios y prestaciones sociales y estabilidad de la obra, en las cuantías indicadas en la cláusula novena de contrato (fls. 47 a 51, cdno. ppal.).
2. Por lo anterior y para efectos de satisfacer los requisitos de ejecución del contrato, el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano constituyó la póliza única de cumplimiento 05305929, expedida por Seguros Caribe S.A., a favor del municipio de Chachagüí, amparando los riesgos antes citados, en las cuantías señaladas en el contrato (fls. 214 y 215, cdno. 2).
3. El acta de iniciación de las obras fue suscrita por el contratista, el interventor y el entonces alcalde del municipio, el 29 de noviembre de 1994 (ver acta, fl. 212, cdno. 2); no obstante, el día anterior, es decir, el 28 de noviembre de 1994, el alcalde y el interventor enviaron al ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano un oficio que dice (se transcribe como aparece a fl. 213, cdno. 2, para brindar claridad respecto de su contenido):
“Entonces se me ordenó comenzar por el bloque de seis aulas, porque en los planos hay seis aulas, entonces comenté que micontrato (sic) solo tenía tres, que si ibamoa (sic) a hacer una planta, entonces el interventor consultó me imagino que con el alcalde o no sé, y se me extendió un oficio en el cual se me autorizaba a construir el bloque de seis aulas...” (fl. 104, cdno. ppal.).
El contratista inició la ejecución de la obra en la forma indicada por la entidad contratante y, de las actividades desarrolladas, presentó informes mensuales (ver informes de ejecución de obra del período comprendido entre el 29 de noviembre de 1994 y el 28 de febrero de 1995, fls. 181 a 196, cdno. 2).
4. Con base en los informes de ejecución, fueron elaboradas las actas (parciales) de obra 1, 2 y 3. El acta de obra 1 comprende el período 29 de noviembre a 29 de diciembre de 1994 y en ella consta que el valor de las obras ejecutadas asciende a la suma de $ 17.067.819.oo (fls. 162 a 167, cdno. 2). El acta de obra 2 comprende el período 29 de diciembre de 1994 a 29 de enero de 1995, por un valor de obra de ejecutada de $ 14.403.374.oo (fls. 168 a 173, cdno. 2). El acta de obra 3 abarca el período comprendido entre el 29 de enero y el 29 (sic) de febrero de 1995, por un valor de obra ejecutada de $ 9.663.260.oo (fls. 174 a 179, cdno. 2). Así el total es de $ 41.134.453.oo. En todos los casos, las actas de obra se encuentran suscritas por el interventor del contrato y por el contratista y en cada una se detallan los ítems y cantidades de obra ejecutadas.
5. Mediante oficio 94 del 23 de febrero de 1995, es decir, cuando culminaba el tercer mes de actividades, el jefe de fomento y desarrollo del municipio de Chachagüí requirió al contratista y al interventor de la obra para que explicaran por qué en la obra “proyecto de concentración escolar” se estaba trabajando en el sector de las aulas 8, 9, 10, 11, 12 y 13, a sabiendas de que para ese sector no existía diseño estructural y, por el contrario, no se hallaba desarrollando actividad alguna en el sector para el cual existía el mencionado diseño (fl. 207, cdno. 2).
El contratista respondió mediante escrito del 28 de febrero de 1995, en el que señaló que “... Las obras de la concentración escolar mixta, se iniciaron en el bloque de aulas 8, 9, 10, 11, 12 (sic), 13, por orden de la interventoría y, a la vez, por insuficiencia de aulas presentada en la escuela, expresado (sic) por el jefe del núcleo, la directora del plantel con la aprobación de la Alcaldía de Chachagüí...” y agregó que los cálculos y diseños estructurales del bloque cuya construcción se hallaba ejecutando fueron suministrados oportunamente por el interventor de la obra (fl. 206, cdno. 2).
Por su parte, el interventor manifestó que la decisión de iniciar la construcción por el bloque de las aulas 8 a 13, “... según planos arquitectónicos rediseñados y aprovados (sic) por la anterior administración...”, obedeció: i) a la prioridad de la concentración, cual es la construcción de aulas escolares, ii) a la proyección de un segundo piso con el fin de aprovechar al máximo el espacio del lote y iii) a la necesidad de contar con aulas que cumplieran las exigencias contempladas por el Código Colombiano de Construcciones Sismorresistentes, pues las aulas existentes no satisfacían tales requerimientos (fl. 205, cdno. 2).
6. El 2 de marzo de 1995, mediante oficio 114, la Alcaldesa municipal de Chachagüí dispuso la suspensión de las obras, aduciendo (se transcribe tal como aparece a fl. 204, cdno. 2):
7. El 16 de marzo de 1995, mientras se hallaba suspendida la ejecución de la obra, fueron enviados a la construcción dos ingenieros de la Asociación Nariñense de Ingenieros, por solicitud del municipio de Chachagüí, según lo declaró el contratista Segundo Fabián Eraso Burbano (fl. 106, cdno. ppal.), quienes advirtieron varias irregularidades que presentaba la edificación, algunas de las cuales sirvieron de fundamento para declarar la caducidad del contrato (fls. 159 y 160, cdno. 2).
8. El 17 de abril de 1995, la Alcaldesa de Chachagüí profirió la Resolución 100, “Por medio de la cual se declara la caducidad administrativa de un contrato y se hace efectiva una garantía”. La parte motiva del acto administrativo señala que el contratista incumplió flagrantemente sus obligaciones, afectando de manera severa la construcción de las edificaciones que constituían el objeto contractual, por cuanto, con la anuencia del interventor, había modificado unilateralmente el objeto de las obligaciones, “... pretendiendo construir siete aulas que no fueron materia de la licitación, de su propuesta y del contrato...”; además, las obras que venía ejecutando de manera “irregular” revelaban los defectos que describió así: i) alabeos y falta de perpendicularidad de las columnas y algunos muros de la edificación, lo que impedía el comportamiento ideal de este tipo de estructuras, ii) algunas columnas que hacían parte de la estructura se encontraban fuera del eje, iii) las vigas y columnas presentaban “hormigueos” debido a la falta de utilización de vibrador, iv) las losas presentaban deformaciones que superaban los porcentajes de tolerancia, según las normas de Icontec y v) para fundir una grada, se fracturó una columna en un tercio de su sección o área y no se utilizó el equipo adecuado para su fundición. Por otra parte, la resolución sostiene que el municipio de Chachagüí había entregado al contratista un anticipo de $ 47.402.358.oo y que dichos dineros no habían sido invertidos en la obra contratada, pues, “... al modificarse sustancialmente los planos, levantándose una construcción con evidentes deformidades se hace imprescindible la demolición de las obras realizadas...”.
Por otra parte, la Resolución 100 del 17 de abril de 1995 hizo exigible la póliza única de seguro de cumplimiento 05305929, expedida por “Seguros del (sic) Caribe S.A.”, a favor del municipio de Chachagüí, mediante la cual se amparaban, entre otros, los siguientes riesgos: i) cumplimiento del contrato por $ 18.960.943.oo (equivalente al 20% del precio estimado del contrato) y ii) buen manejo e inversión del anticipo, por $ 47.402.358.oo (equivalente al 50% del precio estimado del contrato, fls. 102 a 106, cdno. 2).
El mencionado acto administrativo fue recurrido en reposición por el contratista y la compañía Seguros Caribe S.A., pero fue confirmado mediante Resolución 206 del 1º de junio de 1995 (fls. 81 a 88, cdno. 2). El apoderado de la compañía aseguradora fue notificado de la anterior providencia el 5 de junio de 1995 (fl. 80, cdno. 2).
10. Posteriormente, la administración procedió a elaborar el proyecto de acta de liquidación bilateral, en la cual se registró el valor total del contrato, es decir, $ 94.804.716.oo, el anticipo entregado al contratista por valor de $ 47.402.358.oo, para concluir que el contratista solo había ejecutado obras por valor de $ 4.513.255.oo, de modo que el saldo a favor del municipio ascendía a $ 42.889.103,oo (fls. 72 a 77, cdno. 2).
El contratista no estuvo de acuerdo con el proyecto de acta (fl. 72, cdno. 2) y, por tal razón, el municipio adoptó unilateralmente la liquidación efectuada, mediante Resolución 625 del 24 de octubre de 1995. La compañía aseguradora interpuso recurso de reposición contra el acto de liquidación, que fue confirmado mediante Resolución 903 del 26 de diciembre de 1995 (fls. 57 a 61, cdno. 2).
III. La legalidad del acto administrativo contenido en el oficio 114 del 2 de marzo de 1995
Así, la decisión contenida en el oficio 114 del 2 de marzo de 1995 fue proferida por la Alcaldesa de Chachagüí infringiendo los mandatos contenidos en el numeral 8º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 y en el artículo 1602 del C.C., en la medida en que, además de actuar sin competencia, con su proceder impidió, de manera indefinida, la consecución del objeto contractual convenido entre las partes, a través del contrato celebrado el 20 de octubre de 1994.
IV. La legalidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución 100 del 17 de abril de 1995 y 206 del 1º de junio de 1995
La Sala observa que el pliego de condiciones no contiene la descripción precisa y mucho menos detallada de las obras que debía ejecutar el futuro contratista, ni las prescripciones técnicas que debían cumplir los trabajos que aspiraba concretar; simplemente, se limitó a señalar, de manera abstracta y por demás ambigua, el objeto, que se hizo consistir en la “Construcción de las concentración escolar mixta del municipio de Chachagüí (N)” (ver num. 2.2, cap. II, fl. 234, cdno. 2), sin más referencia o pormenores. Por otra parte, desconoce la Sala si las especificaciones técnicas se hallaban contenidas en los documentos anexos al pliego de condiciones, pues no fueron aportados al juicio, de modo que la afirmación esgrimida por la parte demandada atinente a que el proyecto debía desarrollarse por etapas, comenzando por una distinta de la que se hallaba ejecutando el ingeniero Eraso Burbano, no encuentra respaldo en la prueba aportada al proceso. Lo anterior deja en evidencia que la entidad demandada no dio cumplimiento al principio de planeación que debe concretarse en la etapa precontractual y, por ello, se presentó toda esta serie de inconvenientes en la etapa contractual.
Lo que surge de manera diáfana es que el objeto del contrato no era otro que el contenido en la cláusula primera del mismo (ver num. 1º de las consideraciones de esta providencia) y, por ello, el contratista debía construir dos (2) bloques (uno de 3 aulas y otro dotado de batería sanitaria, sala de mecanografía, portería, sala de profesores, etc.) y un (1) aula anexa al bloque existente en el terreno; no obstante, antes de iniciar la ejecución del contrato, la administración pública, aduciendo razones del servicio, ordenó al contratista iniciar la construcción por el bloque que constaba, inicialmente, de (3) aulas; pero, en lugar de construir solo tres (3), dispuso la construcción de seis (6) aulas (ver num. 3º ib.), pues era esta, realmente, la necesidad que se buscaba satisfacer con la contratación, para garantizar la prestación del servicio público. Tal decisión implicó que tuvieran que realizarse nuevos estudios de suelos, pues la cimentación sufrió alteración (ver libro de bitácora, fls. 107 a 147, cdno. 2) y, por ende, se produjeron cambios en los cálculos y diseños estructurales y tuvieron que replantearse, desde luego, los diseños arquitectónicos que, en últimas, fueron suministrados por el interventor de la obra, oportunamente, según lo precisó el contratista en su declaración (fls. 104 a 108, cdno. ppal.).
Así, resulta evidente que la conducta que asumió la entidad demandada en desarrollo de la actividad contractual no estuvo precedida de la buena fe que debe regir este tipo de relaciones jurídicas, tal como lo disponen los artículos 83 de la Constitución Política, 1603 del C.C., 871 del C. Co. y 23 y 28 de la Ley 80 de 1993 pues, primero, impartió al contratista una orden concreta, clara y expresa y después, desconociéndola, lo requirió a él y al interventor del contrato para que explicaran las razones por las cuales había ejecutado la obra comenzando por la construcción de las aulas 8 a 13 (ver num. 5º de las consideraciones de esta providencia); posteriormente, suspendió la ejecución de las obras (ver num. 6º ib.) y, finalmente, decidió caducar el contrato, endilgando incumplimiento grave de las obligaciones a cargo del contratista, entre otras razones, por acatar el oficio del 28 de noviembre de 1994. La conducta de la administración, entonces, no fue coherente, pues actuó contra sus propios actos(13) y soslayó la confianza de su cocontratante(14), quien ejecutó las obras al amparo de la estabilidad jurídica que le otorgaba la orden impartida por la entidad contratante.
Por todo lo anterior, la Sala considera que el acto administrativo contenido en la Resolución 100, del 17 de abril de 1995, estuvo falsamente motivado y, con su expedición, se vulneró el debido proceso de la parte demandante. En consecuencia, se confirmarán los ordinales segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en cuanto declaró la nulidad de dicho acto y del contenido en la Resolución 206, del 1º de junio de 1995, mediante el cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra aquel.
Como consecuencia de la declaración de nulidad de los actos administrativos antes citados, también devienen nulos el acto administrativo a través del cual se adoptó unilateralmente la liquidación del contrato (Res. 625, oct. 24/95) y el acto administrativo a través del cual se resolvieron los recursos interpuestos contra aquel (Res. 903, dic. 26/95), pues, si el fundamento de la declaración de caducidad fue ilegal, no era procedente exigir al contratista y a su garante el reintegro de los dineros entregados a título de anticipo. En ese sentido, resulta evidente que los soportes que dieron lugar a la liquidación del contrato no se ajustan a la realidad contractual y, por ende, se hallan viciados de invalidez. En las anteriores condiciones, se confirmará el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia.
V. El acto administrativo contenido en la Resolución 372 del 10 de mayo de 1996
Como las pretensiones principales de orden declarativo prosperaron parcialmente, solo se estudiarán las pretensiones principales consecuenciales de condena.
En cuanto a la pretendida indemnización por concepto de la “constitución de reserva para el rubro de siniestros” y la “afectación del balance”, precisa la Sala que, para acreditar tal extremo, el tribunal a quo decretó un dictamen pericial, a instancias de la parte actora, en el cual los peritos no hicieron cosa distinta que tomar los montos máximos de los amparos cubiertos por la póliza única de seguro de cumplimento 05305929, expedida por Seguros Caribe S.A. (hoy Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A.) y calcular sobre ellos intereses de mora desde el 1º de marzo de 1995, hasta la fecha de la experticia (abr. 10/97), lo cual arrojó un total de $ 265.865.255.oo (fls. 121 a 125, cdno. ppal.).
Dentro del término del traslado del dictamen pericial, el solicitante de la prueba pidió aclaración y complementación del mismo, por cuanto los amparos correspondientes a “pago de salarios, prestaciones sociales e indemnización” y “estabilidad de la obra” no fueron afectados por las resoluciones declaradas nulas, de modo que, sobre tales rubros, la compañía aseguradora no constituyó reserva alguna (fls. 131 a 135, cdno. ppal.).
El tribunal accedió a la solicitud de aclaración y complementación, mediante auto del 27 de mayo de 1997 (fl. 141, cdno. ppal.); en tal virtud, los peritos precisaron que se entiende por afectación del balance “... el aumento o disminución del patrimonio...”, que en el presente caso se concreta en “... la disminución del patrimonio de la aseguradora a causa de no obtener rendimientos financieros del dinero que se encuentra en reserva para atender la ejecución de la Resolución 100 de 1995, y por tanto se produce una disminución de utilidades...” y señalaron que esa disminución de “utilidades” está representada por los intereses causados sobre los rubros que se mantienen en reserva. Por tal razón, mantuvieron la liquidación efectuada en el dictamen pericial y simplemente restaron el capital e intereses de los rubros correspondientes a “pago de salarios, prestaciones sociales e indemnización” y “estabilidad de la obra”, lo que arrojó un total de $ 100.300.565 (fls. 143 a 146, cdno. 2).
Para la Sala, la pretensión a que se alude no está llamada a prosperar, porque el mencionado dictamen pericial, valorado a la luz del sistema de persuasión racional de la prueba (sana crítica, CPC, art. 187), carece de la virtualidad suficiente para acreditar el perjuicio por cuya indemnización se reclama, pues su fundamento es lacónico e incoherente y, por lo mismo, sus conclusiones carecen de firmeza; además, dentro del expediente no obra otro elemento de juicio del cual se pueda deducir la causación del mismo.
El dictamen pericial nada dice al respecto, no hizo alusión al balance financiero de la compañía aseguradora, no aludió a la constitución de la reserva, no calculó el porcentaje que debía ser destinado para la constitución de la reserva y mucho menos se refirió al impacto que podía tener sobre el balance financiero de la compañía la constitución de la reserva presupuestal o la inclusión del rubro en cuentas contingentes, de modo que la Sala desconoce cuáles fueron los fundamentos que tuvieron en cuenta los peritos para elaborar la experticia y, en ese sentido, el contenido y las conclusiones del dictamen pericial carecen de firmeza (art. 241 ib.).
“Sexto. En caso de que la compañía aseguradora Seguros Caribe S.A. (hoy Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A.), haya pagado suma de dinero alguna por concepto de los riesgos que se hicieron exigibles a través de los citados actos administrativos, el municipio de Chachagüí deberá restituirla debidamente actualizada con base en los índices de precios al consumidor certificados por el DANE y sobre el valor histórico se calcularán los intereses de mora bancarios contemplados por el artículo 884 del Código de Comercio, desde la fecha en que se haya efectuado el pago, hasta la fecha en que se restituyan las respectivas sumas por parte del municipio. Las demás pretensiones se niegan”.
Magistrados: Carlos Alberto Zambrano Barrera —Mauricio Fajardo Gómez—Hernán Andrade Rincón.
1 25 de junio de 1996.
3 ART. 253.—Los documentos se aportarán al proceso originales o en copia. Esta podrá consistir en transcripción o reproducción mecánica del documento.
ART. 254.—Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:
4 La parte actora solicitó al tribunal de primera instancia librar oficio con destino a la Alcaldía de Chachagüí, para que remitiera al proceso, en copia auténtica, “... la actuación administrativa relacionada con el Contrato (sic) de fecha 20 de Octubre (sic) de 1994 suscrito con el ingeniero Segundo Fabián Eraso Burbano...”.
5 Código de Procedimiento Civil, artículos: 249 y 250.
6 Consejero Ponente doctor Mauricio Fajardo Gómez.
7 En el mismo sentido ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, sentencia del 10 de marzo de 2011, exp. 15.666 (Subsección B).
8 Consejera Ponente doctora Ruth Stella Correa Palacio.
9 Declaración rendida dentro del presente proceso, folios 104 a 108, cuaderno principal.
10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 29 de agosto de 2007, exp. 15.324.
12 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 28 de abril de 2010, exp. 16.431
13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de abril de 2006, expediente 16041.
14 Tribunal Supremo de España, Sala III de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia 12968 del 19 de diciembre de 2006. Citada en Valbuena Hernández, Gabriel. La defraudación de la confianza legítima. Aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad del Estado. Universidad Externado de Colombia, 1ª ed., 2008, p. 117.
15 En relación con el debido proceso en las actuaciones contractuales, la Sala en sentencia del 17 de marzo de 2010, expediente 18394, dijo:
“... En efecto, la observancia del debido proceso en las actuaciones administrativas, incluyendo la contractual, es de tal trascendencia para la obtención de decisiones verdaderamente justas y adecuadas al derecho material, que su proyección en ellas tiene los siguientes alcances: [i] ser oído antes de que se tome la decisión; [ii] participar efectivamente en el proceso desde su inicio hasta su terminación; [iii] ofrecer y producir pruebas; [iv] obtener decisiones fundadas o motivadas; [v] recibir notificaciones oportunas y conforme a la ley; [vi] tener acceso a la información y documentación sobre la actuación; [vii] controvertir los elementos probatorios antes de la decisión; [viii] obtener asesoría legal; [vii] tener la posibilidad de intentar mecanismos contra las decisiones administrativas (...) Conocidas en forma sucinta la noción y condiciones materiales de configuración de la facultad exorbitante de declarar la caducidad de un contrato, y teniendo en cuenta que se trata de una sanción cuya imposición tiene la potencialidad de lesionar derechos subjetivos de los contratistas, es indiscutible, según se vio, que su ejercicio implica que se garantice el derecho constitucional al debido proceso...”.

References: ARTÍCULO 29
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 artículo 178
 artículo 884
 artículo 176
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 artículo 52
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 artículo 52
 resolución 
 artículo 129
 artículo 207
 artículo 29
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 artículo 24
 artículo 1602
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 artículo 884