Source: http://www.senat.fr/rap/l03-001/l03-00157.html
Timestamp: 2020-01-29 04:47:57+00:00

Document:
(art. 29 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945)
Modifications du régime du droit au regroupement familial
Cet article a pour objet de modifier et de compléter l'article 29 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relatif au regroupement familial.
Le droit au regroupement familial a accordé à l'étranger résidant en France afin de lui permettre d'être rejoint en France par sa femme et ses enfants mineurs. Il ne peut être accordé lorsque l'étranger vit en état de polygamie. L'étranger doit, pour bénéficier de ce droit, remplir certaines conditions et suivre une procédure particulière, prévues à l'article 29 de l'ordonnance.
Cet article, ainsi que les articles 30 et 30 bis de l'ordonnance sont réunis dans un chapitre VI et ont été introduits par la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France.
Le droit au regroupement familial, consacré par le Conseil d'Etat, s'inscrit dans le respect du principe constitutionnel du droit à une vie familiale normale, et le droit au respect de la vie privée et familiale inscrit à l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme169(*).
Actuellement, outre la nécessité d'être en situation régulière sur le territoire français depuis au moins un an, l'étranger doit remplir deux conditions principales prévues à l'article 29 de l'ordonnance :
- avoir des ressources stables et suffisantes ;
- disposer d'un logement normal pour une famille comparable vivant sur le territoire français ;
En outre, le regroupement familial partiel et le regroupement familial sur place sont interdits170(*).
Le présent article du projet de loi propose de préciser, compléter ou modifier certaines dispositions du régime applicable au regroupement familial.
1. Précision de la condition de « ressources suffisantes »
L'article 29 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 précise que le regroupement familial peut être refusé si « le demandeur ne justifie pas de ressources stables et suffisantes pour subvenir aux besoins de sa famille. » Il doit s'agir de ressources personnelles, c'est-à-dire appartenant à l'étranger ou à son conjoint.
Comme l'indique l'article 8 du décret n° 99-566 du 6 juillet 1999, les ressources prises en compte sont celles qui alimenteront de manière stable le budget de la famille. Sont donc acceptés les revenus provenant de salaires et les revenus de remplacement. En revanche, ne peuvent être prises en compte les prestations familiales et l'aide personnalisée au logement.
Le même article du décret précité prévoit également que les revenus du demandeur sont appréciés par rapport à la moyenne du SMIC sur douze mois. Conformément à la disposition introduite par la loi du 11 mai 1998 selon laquelle « l'insuffisance des ressources ne peut motiver un refus si celles-ci sont supérieures au salaire minimum de croissance ».
Le troisième alinéa (1°A nouveau) de l'article 28 du présent projet de loi propose de modifier cette condition de ressources, en indiquant que désormais les ressources de l'étranger devraient atteindre un montant au moins égal au salaire minimum de croissance augmenté d'un coefficient qui prendrait en compte le nombre de personnes composant le foyer.
Cette nouvelle disposition est issue d'un amendement présenté par M. Claude Goasguen et adopté par l'Assemblée nationale en première lecture. Elle vise à fixer un minimum de ressources obligatoire en fonction du nombre de membres de la famille devant rejoindre l'étranger.
La loi précitée du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France avait déjà introduit la nécessité pour l'étranger que ses ressources atteignent un montant au moins égal au SMIC. A l'inverse, la loi précitée du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile en avait fait une référence au-delà de laquelle la condition de ressources devait être considérée comme remplie, laissant à l'administration la capacité d'apprécier la situation lorsque les ressources sont inférieures.
Votre commission vous propose un amendement ayant pour objet de prévoir qu'il serait exigé que l'étranger atteigne un niveau de ressources d'un montant au moins égal au salaire minimum de croissance mensuel, sans que ce montant soit augmenté d'un coefficient prenant en compte le nombre de personnes composant le foyer. De plus, une fois ce montant atteint, comme le prévoit déjà l'ordonnance, la condition de ressources pour bénéficier du regroupement familial serait réputée acquise.
L'exigence d'un montant au moins égal au salaire minimum de croissance mensuel était déjà prévu dans l'ordonnance telle que modifiée par la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France. Dans la mesure où le montant du salaire minimum de croissance mensuel est considéré comme assurant un niveau de vie suffisant pour les Français, il semble raisonnable de considérer que les étrangers atteignant ce niveau ont des ressources suffisantes.
2. Une nouvelle hypothèse d'exclusion du regroupement familial
Actuellement, peuvent être exclus du regroupement familial :
- le membre de la famille dont la présence en France constituerait une menace pour l'ordre public ;
- le membre de la famille atteint d'une maladie inscrite au règlement sanitaire international ;
- le membre de la famille qui réside sur le territoire français.
Le quatrième alinéa (1°B nouveau) du présent article du projet de loi propose de créer une nouvelle hypothèse dans laquelle un membre de la famille pourrait se voir refuser le bénéfice du regroupement familial. Pourrait ainsi en être exclu le membre de la famille de plus de seize ans, qui est né en France mais l'a quittée sans ses parents pour résider à l'étranger, lorsqu'il n'a pas suivi une scolarité d'au moins cinq ans dans un établissement scolaire français dans le cadre de la scolarité obligatoire.
Cette disposition est issue d'un amendement présenté par M. Gérard Léonard et adopté par l'Assemblée nationale en première lecture. Elle aurait pour objet de prendre en compte certaines situations dans lesquelles les membres de la famille ont été considérés comme très difficilement intégrables à leur retour en France.
Votre commission vous propose par amendement de supprimer cette disposition. Très peu de cas semblent en réalité concernés et qu'il ne paraît pas nécessaire de prévoir dans l'ordonnance une telle exception.
3. La vérification des conditions de logement et de ressources confiée aux maires
Le présent article du projet de loi modifie, dans son 1°, la procédure du regroupement familial, concernant la vérification des conditions de ressources et de logement des étrangers qui demandent le regroupement familial.
Ø Le droit actuel
Actuellement, le II de l'article 29 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 et le décret précité du 6 juillet 1999 précisent la procédure de vérification des conditions de ressources et de logement devant être remplies par l'étranger dans le cadre d'un regroupement familial.
L'Office des migrations internationales (OMI) effectue ce contrôle. Les agents de cet Office procèdent à des vérifications sur place. L'autorisation par écrit de l'occupant est obligatoire pour qu'ils puissent pénétrer dans son logement. Si celui-ci refuse, « les conditions de logement permettant le regroupement familial sont réputées non remplies. »
Les pièces justificatives présentées par l'étranger en matière de logement peuvent être, en vertu du décret précité du 6 juillet 1999 : « titre de propriété, bail de location, promesse de vente, ou tout autre document de nature à établir que le demandeur disposera d'un logement à la date qu'il précise. »171(*)
Le même décret précise également que le logement doit présenter une surface habitable d'au moins 16 mètres carrés pour deux personnes, augmentée de 9 mètres carrés par personne supplémentaire et de cinq mètres carrés au delà de huit personnes. De plus, il doit répondre aux « conditions minimales de confort et d'habitabilité fixées en application de l'article 25 de la loi du 23 décembre 1986 [tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière]. »
Depuis la loi précitée du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, il est possible que les étrangers ne disposent pas encore, au moment de la demande, du logement nécessaire. Le regroupement familial peut être autorisé si les autres conditions sont remplies et en fonction des vérifications sur pièces faites par l'OMI concernant les caractéristiques du logement ainsi que la date à laquelle l'étranger pourra en disposer.
Ensuite, le maire de la commune de résidence de l'étranger ou de celle dans laquelle il envisage de s'établir doit être consulté et émettre un avis motivé, ayant valeur consultative, sur la demande de regroupement familial, en fonction des éléments recueillis et vérifiés par l'Office des migrations internationales.
Les informations et avis sont ensuite transmis au préfet.
D'après l'Office des migrations internationales, 23.199 enquêtes ont été effectuées en 2002 et 13.788 du 1er janvier au 31 juillet 2003. Les salaires des enquêteurs en matière de logement ont représenté un coût de 937.669 euros en 2002 et 632.491 euros au 31 juillet 2003.
Ø Les modifications apportées par le projet de loi
Le projet de loi initial prévoyait de modifier l'article 29 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 afin que :
- les vérifications sur place faites par l'OMI soit seulement effectuées lorsqu'elles paraîtraient nécessaires. Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, cette disposition s'inscrirait dans un objectif recherché de simplification administrative et correspondrait en réalité à la pratique actuelle ;
- l'avis du maire ne soit plus demandé à la fin mais au cours de l'instruction de l'OMI. Cette mesure permettrait d'associer davantage l'élu local à la procédure de vérification.
L'Assemblée nationale a, en première lecture, fait évoluer le texte proposé par le projet de loi initial. Elle a adopté un amendement de M. Thierry Mariani, rapporteur de la commission des Lois, modifié par deux sous-amendements, respectivement présentés par M. Jean-Christophe Lagarde et par M. Noël Mamère, Mme Martine Billard et M. Yves Cochet.
Le texte, tel qu'issu de la première lecture de l'Assemblée nationale, accroît encore davantage le rôle du maire au sein de la procédure de vérification des conditions de logement et de ressources des étrangers demandant le regroupement familial.
Il prévoit que ces vérifications seraient désormais effectuées par le maire de la commune de résidence de l'étranger ou le maire de la commune dans laquelle il envisage de s'établir. La vérification sur place pourrait être effectuée par des agents des services sociaux de la commune qui seraient spécialement habilités, ou, à la demande du maire, par des agents de l'OMI.
Le maire devrait ensuite émettre, à l'issue de l'instruction, un avis motivé qui serait réputé favorable passé un délai de deux mois à compter de la communication du dossier par le préfet. Il est prévu qu'en cas d'avis négatif, le dossier serait automatiquement transmis à l'OMI qui statuerait à son tour sur les conditions de logement et de ressources de l'étranger.
Enfin, le représentant de l'Etat dans le département devrait informer le maire de la décision rendue.
Ces dispositions prévues au 1° de l'article 28 du projet de loi, comme la réforme de la procédure de délivrance des attestations d'accueil et la modification de la composition de la commission du titre de séjour, participent au renforcement du rôle du maire en matière d'entrée et de séjour des étrangers.
Il convient de rappeler que le texte proposé par cet article du projet de loi ne revient pas sur le fait que l'avis rendu par le maire à l'issue de la vérification des conditions de ressources et de logement demeure purement consultatif. Le préfet reste par conséquent pleinement compétent pour décider si les conditions sont remplies afin que la demande de regroupement familial de l'étranger aboutisse. De plus, en cas d'avis négatif du maire, l'OMI est automatiquement saisie.
Entendu par votre rapporteur, M. Daniel Hoeffel, président de l'association des maires de France s'est dit favorable au renforcement du rôle du maire proposé par l'Assemblée nationale.
Votre rapporteur est également favorable à un accroissement des compétences du maire en matière de vérification des conditions de logement et de ressources de l'étranger qui demande le regroupement familial et vit ou souhaite s'installer dans sa commune. Le maire dispose notamment d'une connaissance essentielle du parc immobilier de sa commune.
Votre commission vous soumet un amendement de coordination avec celui proposé à l'article 2 du projet de loi, afin de prévoir que, lorsque l'office des migrations internationales reprend le dossier après l'avis négatif du maire, elle ne peut demander qu'à ses propres agents et non à ceux de la commune de procéder à des vérifications sur place s'ils ne les ont déjà faites.
4. Précision quant au délai d'exécution du regroupement familial
En vertu de l'actuel article 29 de l'ordonnance, la décision du préfet qui autorise l'entrée en France des membres de la famille d'un étranger est caduque si le regroupement familial n'est pas intervenu dans un certain délai fixé par voie réglementaire.
Le 2° du présent article du projet de loi complète ce dispositif en précisant que ce délai ne court qu'à compter de la délivrance du visa lorsqu'est mise en oeuvre la procédure de vérification d'un acte d'état civil étranger par les autorités diplomatiques ou consulaires. En effet, ces dernières, en vertu des modifications apportées par l'article 32 du projet de loi à l'article 34 bis de l'ordonnance, sursoient alors à statuer sur la demande de visa, pour un délai maximal de quatre mois susceptible d'être prorogé pour une durée identique.
Cette disposition est issue d'un amendement présenté par M. Thierry Mariani au nom de la commission des Lois de l'Assemblée nationale.
Elle permet de prendre en compte l'allongement des délais d'obtention d'un visa dans le cadre de la procédure prévue à l'article 34 bis de l'ordonnance et telle que modifiée par l'article 32 du présent projet de loi. Par coordination avec le sursis à statuer instauré par ce dernier, il convenait en effet de prévoir une exception au principe posé à l'article 28 de l'ordonnance.
5. Délivrance de plein droit d'une carte de séjour temporaire
Actuellement, le III de l'article 29 de l'ordonnance dispose que les membres de la famille d'un étranger, entrés régulièrement sur le territoire français au titre du regroupement familial, reçoivent de plein droit un titre de séjour de même nature que celui détenu par la personne qu'ils sont venus rejoindre. Cette disposition ne s'applique évidemment que dans la mesure où ils sont astreints à la détention d'un titre.
Par conséquent, les étrangers arrivés sur le territoire français au titre du regroupement familial peuvent se voir délivrer une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » ou une carte de résident.
Le présent article du projet de loi, dans son 3°, propose de modifier ce paragraphe de l'article 29 de l'ordonnance, afin que désormais les membres de la famille d'un étranger arrivés au titre du regroupement familial se voient uniquement délivrer de plein droit une carte de séjour temporaire, quelle que soit la nature du titre de séjour dont est titulaire l'étranger qu'ils rejoignent.
Cette modification a déjà été indiquée aux articles 7, 13 et 14 du projet de loi. En effet, ces derniers visaient, pour partie, à adapter par coordination certaines dispositions prévues aux articles 12 bis et 15 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 à ce nouveau principe posé à l'article 29 de la même ordonnance172(*).
Cette évolution des effets juridiques de la reconnaissance du droit au regroupement familial pour un étranger et les membres de sa famille devrait permettre de s'assurer de la bonne intégration de ces nouveaux arrivants en France. La modification proposée au présent paragraphe de l'article 28, articulée avec les nouvelles dispositions prévues par le présent projet de loi en matière de délivrance de titres de séjour, aurait pour effet de subordonner l'octroi de la carte de résident à la satisfaction d'une condition d'intégration au sein de la République française. Toutefois, en vertu d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'article 10 du présent projet de loi, la durée exigée de résidence sur le territoire national serait réduite à deux ans pour les étrangers bénéficiant du regroupement familial, le délai fixé étant en principe de cinq ans173(*).
Le fait que les membres de la famille d'un étranger titulaire d'une carte de résident, entrés en France au titre du regroupement familial, ne disposent plus directement d'un titre de séjour identique à celui qu'ils sont venus rejoindre ne devrait porter atteinte ni au droit de mener une vie familiale normale constitutionnellement garanti, ni au droit au respect de sa vie privée et familiale consacré à l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme. En effet, cette nouvelle disposition prévue au 3° de l'article 28 du présent projet de loi ne remet pas en cause le principe du regroupement familial. Les membres de la famille d'un étranger séjournant en France peuvent toujours le rejoindre, dans le respect de la procédure du regroupement familial.
6. L'impossibilité d'obtenir un titre de séjour en cas de rupture de vie commune antérieure à sa délivrance
L'actuel IV de l'article 29 de l'ordonnance dispose qu'en cas de rupture de la vie commune, le titre de séjour délivré au titre du regroupement familial au conjoint d'un étranger peut, pendant l'année suivant sa délivrance, faire l'objet d'un refus de renouvellement, s'il s'agit d'une carte de séjour temporaire, ou d'un retrait pour une carte de résident.
Le présent article prévoit de modifier et compléter ce paragraphe de l'article 29 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, afin :
- de supprimer, par coordination avec la nouvelle disposition prévue au III du même article, la référence à la carte de résident ;
- d'étendre à deux années la durée pendant laquelle le renouvellement de la carte de séjour temporaire peut être refusée et la carte de résident retirée au conjoint d'un étranger qui est entré régulièrement sur le territoire français dans le cadre du regroupement familial174(*) ;
- de prévoir que le préfet pourrait désormais refuser de délivrer le titre de séjour demandé dans le cadre du regroupement familial, en cas de rupture de la vie commune intervenue antérieurement à la délivrance dudit titre. Cette seconde disposition confère valeur législative à un principe dégagé par le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 16 juin 1998, « Louzati »175(*).
Ces mesures visent à renforcer les conditions devant être remplies pour bénéficier d'un droit au séjour sur le territoire français, et d'éviter les situations dans lesquelles les étrangers détournent les dispositions législatives pour venir résider en France.
Par coordination avec l'insertion d'un alinéa additionnel à l'article 7, votre commission vous propose par amendement de prévoir que lorsque la communauté de vie a été rompue à l'initiative de l'étranger, à raison de violences de nature physique qu'il a subies de la part de son conjoint, le représentant de l'Etat peut accorder le renouvellement du titre de séjour.
7. Le rétablissement d'une sanction pour l'étranger ayant effectué un regroupement familial sur place
A la suite de l'adoption d'un amendement présenté par M. Thierry Mariani au nom de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, le présent article propose d'insérer un IV bis à l'article 29 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, afin de prévoir que le titre de séjour d'un étranger puisse lui être retiré lorsqu'il a fait venir sa famille en France sans respecter la procédure du regroupement familial.
Cette sanction ne pourrait toutefois être infligée aux étrangers bénéficiant d'une protection contre les mesures d'expulsion en vertu de l'article 25 de l'ordonnance.
De plus, il est prévu que la décision de retrait du titre de séjour ne pourrait être prise qu'après l'avis de la commission du titre de séjour176(*).
Ce 5° du présent article rétablit dans l'ordonnance une disposition qui avait déjà existé. En effet, elle a été instaurée par la loi précitée du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France puis a été supprimée par l'article 17 de la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile.
Il convient de préciser que, saisi du projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France, le Conseil Constitutionnel n'a pas censuré cette disposition dans sa décision n° 93-325DC du 13 août 1993177(*).
Actuellement, certains étrangers ne peuvent bénéficier du droit au regroupement familial puisqu'ils ne remplissent pas les conditions prévues. Pourtant, ils parviennent à faire venir leur conjoint et leurs enfants, qui entrent sur le territoire national avec un visa, ne repartent jamais et résident ensuite en France clandestinement. Il convient d'empêcher ces pratiques illégales qui, si elles perduraient, risqueraient de rendre inutiles les règles relatives au regroupement familial.
La mesure proposée par le présent alinéa dispose d'un effet dissuasif certain et devrait permettre de lutter contre cette forme d'immigration clandestine.
Votre commission vous soumet un amendement tendant à prévoir que les étrangers bénéficiant d'une protection absolue contre les arrêtés d'expulsion sont exclus, comme ceux bénéficiant d'une protection relative, de la possibilité de se voir retirer leur titre de séjour lorsqu'ils ont fait venir leur conjoint ou leurs enfants en dehors de la procédure du regroupement familial.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 28 ainsi modifié.

References: l'article 29
 l'article 29
 l'article 8
 l'article 29

L'article 29
 l'article 8
 l'article 28
 l'article 29
 l'article 25
 l'article 29
 l'article 28
 l'article 2
 l'article 32
 l'article 34
 l'article 34
 l'article 32
 l'article 28
 l'article 29
 l'article 29
 l'article 29
 l'article 28
 l'article 10
 l'article 8
 l'article 28
 l'article 29
 l'article 29
 l'article 7
 l'article 29
 l'article 25
 l'article 17
 l'article 28