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Timestamp: 2017-06-27 13:52:34+00:00

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El discapacitado. Sujeto de preferente tutela constitucional | Legales | Asesoramiento
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I. La Constitución Nacional. Las Leyes nº 22.431 y 24.901. – II. La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad Ley nº 26.378. – III. Los conflictos y su resolución en la Jurisprudencia. – IV. Nuevas situaciones conflictivas. Aplicación de la Convención. – V. Conclusiones.
I. La Constitución Nacional. Las Leyes nº 22.431 y 24.901
La Constitución Nacional al establecer en el art. 75º las atribuciones del Congreso Nacional dice que: "Corresponde al Congreso:... 23."Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de... las personas con discapacidad.".
Entendemos así que, del juego armónico de los derechos reconocidos en la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad -a la que nos referiremos en el apartado siguiente y nuestra Carta Magna, la persona con discapacidad es sujeto de preferente tutela.
II. La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad Ley nº 26.378
El objetivo del presente trabajo es relacionar la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, posterior a los fallos que anotaremos, con la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre el tema, fundamentada en la normativa citada en I.-.
En el primer informe de la República Argentina con motivo de dicha Convención, elaborado por la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas -CONADIS como organismo del Gobierno Nacional convocante, y con referencia a los artículos 1º a 4º de aquélla se dice: "La República Argentina adoptó la Convención de los Derechos de las Personas con Discapacidad, mediante la aprobación de la Ley nº 26.378 (Adla, LXVIII-C, 2240) el 31 de mayo de 2008. La Convención, como tratado internacional, asume jerarquía superior a las leyes de acuerdo al art. 75º inc. 22 de la Constitución Nacional. De este modo se han puesto en vigor los principios y obligaciones generales establecidos en la Convención...".
La mayoría de las decisiones jurisprudenciales fueron inspiradas indudablemente en el principio "Pro Homine", criterio hermenéutico que informa toda la Legislación referida a los Derechos Humanos y que prescribe que se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos.
Así, los criterios sentados en tales precedentes jurisprudenciales que seguidamente analizaremos, se ven hoy reflejados en este instrumento específico (que en adelante denominaremos "La Convención").
III. Los conflictos y su resolución en la Jurisprudencia
El primer antecedente que trataremos es "Monteserin Marcelino"(3), en que la Corte Nacional confirma un pronunciamiento de la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario, que estableciera la responsabilidad de la demandada -Estado Nacional para hacer operativos en todo el ámbito nacional los servicios médicos y de rehabilitación. En el caso, para un menor afectado por parálisis cerebral sin obra social ni recursos económicos. El alto Tribunal se funda en el primer derecho de la persona humana, el derecho a la vida, que debe ser garantizado por toda autoridad pública mediante acciones positivas, sin perjuicio de las obligaciones que deben asumir las jurisdicciones locales, las obras sociales y las entidades de medicina prepaga, citando además la Convención sobre los Derechos del Niño y la ley nº 24.901. Se trata del derecho a la preservación de la salud comprendido en el derecho a la vida-.
Anotamos seguidamente el precedente "Orlando"(4). La actora, carente de obra social y de recursos económicos, acciona en amparo contra la Provincia de Buenos Aires y Estado Nacional a fin de obtener medicación para su esclerosis múltiple, funda su derecho en la Constitución Nacional (art. 42º y 75º inc. 22) y Provincial, y en las leyes nº 22.431, 23.661 y 24.901, y como medida cautelar solicita se le suministre la medicación pendiente el proceso, lo que es admitido por la Corte Nacional, que actúa en competencia originaria y, al resolver el amparo, admite procesalmente la vía atento el derecho tutelado -derecho a la vida-, recorre las leyes que cita la amparista y que igualmente establecen principios protectorios claros -dado que ésta era a su vez discapacitada-, y argumenta también en base a la ley provincial de discapacidad nº 10.592 (Adla, XLVII-D, 4921) que regla un Régimen Jurídico Básico e Integral para las Personas Discapacitadas. Ese marco normativo -según la Corte Nacional impone a las autoridades locales el deber de articular un mecanismo eficaz para encausar la entrega de medicamentos con la urgencia y continuidad que el caso exige, sin perjuicio del deber de coordinación del Estado Nacional mediante el Ministerio de Salud, acudiendo en forma subsidiaria, de manera de no frustrar los derechos del amparista.
Por ello dice: "De no ser así, las leyes sancionadas en la materia no dejarían de ser sino enfáticas enumeraciones programáticas vacías de operatividad", y así hace lugar al amparo contra la demandada, con costas.
En "Martín Sergio Gustavo y otros"(5) se reclama a la demandada que se hiciera cargo del tratamiento integral de una menor discapacitada. La accionada es una obra social nacional -dependiente de la Fuerza Aérea Argentina que no había adherido al sistema de las leyes nº 23.660 y 24.901, lo que no fue óbice para el acogimiento de la pretensión. En efecto, en el Dictamen del Procurador, al que adhirió por mayoría la Corte Nacional, se dice que dicho ente se halla en la órbita del Ministerio de Defensa de la Nación, esto es Poder Ejecutivo Nacional, y debía facilitar el acceso efectivo a los servicios médicos y de rehabilitación, pudiendo en todo caso gestionar la compensación de los gastos que irrogue el tratamiento de la menor ante los órganos competentes.
2. Legitimados pasivos: Empresas de Medicina Prepaga.
También la Corte Nacional tuvo ocasión de reconocer los derechos protegidos enunciados siendo el demandado involucrado una empresa de medicina prepaga. Así, en "Cambiaso Peres de Nealon"(6), la Cámara de Apelaciones en lo Civil declaró admisible la acción de amparo y condenó al Centro de Educación Médica e Investigación (CEMIC) a otorgar al menor -por el que se accionaba en su condición de afiliado-, sin topes ni límites, la medicación psiquiátrica solicitada, pañales descartables mensuales y una silla de ruedas con arnés de tronco, apoya pies y sostén cefálico, con chasis ultraliviano y plegable.
Hoy no cabe duda de la obligación de estas entidades y la aplicación a las mismas del marco amplio de la ley nº 24.901 y modificatorias, por así disponerlo expresamente el art. 7º de la ley nº 26.682 (Adla, LXXI-C, 2328) -marco regulatorio de la Medicina Prepaga-, sancionada el 4.5.011 y promulgada el 16.5.011. Ley que, conforme su art. 28º, es de orden público y rige en todo el territorio nacional.
Debemos señalar que, inmediatamente de concluída la redacción originaria del presente trabajo, el 29.11.2011 se sancionó el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) nº 1991/2011 (B.O.1.12.2011), por el que en su artículo 1º se incluye dentro del marco regulatorio de la medicina prepaga (Ley nº26682, art.1º) a "las cooperativas, mutuales, asocianes civiles y fundaciones, cuyo objeto total o parcial consista en brindar prestaciones de prevención, protección, tratamiento y rehabilitación de la salud humana a los usuarios, a través de una modalidad de asociación voluntaria mediante sistemas pagos de adhesión, ya sea en efectores propios o a través de terceros vinculados o contratados al efecto, sea por contratación individual o corporativa...".
En los Considerandos de este Decreto claramente se indica que "la regulación del sistema de salud debe necesariamente contemplar la integración y articulación de todos los sectores involucrados".
A su vez, por el Decreto nº1993 del 30.11.2011 (B.O. 1.12.2011) se reglamentó dicha Ley nº26682, determinando -entre otros aspectos- que el Ministerio de Salud de la Nación es la autoridad de aplicación pero a través de la Superintendencia de Servicios de Salud, que es quien debe establecer los sistemas de información y modelos informáticos y de gestión para la fiscalización, no solamente de las prestaciones del Programa Médico Obligatorio (PMO) sino, tambièn, las del Sistema de Prestaciones Básicas en Habilitación y Rehabilitación Integral a Favor de las Personas con Discapacidad (Ley nº24901) (art.5º ap.d).
Comenzaremos analizando el caso "Lifschitz"(7). Accionan en amparo los padres de un menor, suponemos con una pensión asistencial, a fin que el Estado Nacional -Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nación Comisión de Pensiones Asistenciales hiciera efectiva la asistencia educativa y transporte especial necesarios para el incapaz, atento su patología. El caso resulta interesante. En efecto, la Cámara Federal de la Seguridad Social revocó la sentencia de grado considerando que el amparo era inadmisible por existir otras vías judiciales, en el caso demanda ordinaria, con mayor amplitud de debate y prueba, no hallándose acreditado que el servicio no lo prestaran establecimientos educativos oficiales; y en relación al transporte señala que el servicio público es gratuito para el discapacitado y su acompañante; asimismo se argumenta que tampoco se había acreditado que la familia del menor no pudiese afrontar el costo educacional del niño, siendo los padres profesionales.
La Convención, en su muy generoso y lúcido art. 24 refiere específicamente el derecho a la educación. Luego de reconocer el derecho de la persona con discapacidad a participar del sistema general de educación, primaria, secundaria y superior, con los ajustes o adaptaciones curriculares que correspondan o a que, en su caso, se le brinden aprendizajes de habilidades para la vida, autovalimiento y desarrollo social, señala: "2. Al hacer efectivo este derecho, los Estados Parte asegurarán que:...e) Se faciliten medidas de apoyo personalizadas y efectivas en entornos que fomenten al máximo el desarrollo académico y social, de conformidad con el objetivo de plena inclusión.".
La Corte Nacional tuvo este criterio en el caso "Ruiz"(8), que sienta un precedente de singular importancia. De la lectura del Dictamen de la Procuración General se puede resumir que se trata de un menor discapacitado (autista), por el cual los padres accionan en amparo contra Acción Social de la Universidad Nacional de Tucumán (ASUNT) a fín que se le otorgara la cobertura prevista en la ley nº 24.901, indicando las modalidades o características del tratamiento y tipo de prestaciones a ser otorgadas, necesarias para la efectivización de aquel, dado los antecedentes terapéuticos del menor. El máximo Tribunal modificó así la sentencia de la Cámara Federal de Apelaciones de Tucumán, que si bien por mayoría hizo lugar a la acción condenando a la ASUNT a dar íntegramente la cobertura de la ley nº 24.901, ésta debía ser brindada a través de los servicios propios o contratados que dicha obra social dispusiera.
He aquí lo nuclear. El menor estaba siendo atendido por un equipo multidisciplinario que conducía una Ingeniera, brindándole un tratamiento conductual. Explica el aludido Dictamen referente a la discapacidad comunicativa -autismo-, que la ingeniería de rehabilitación posee proyectos destinados a facilitar la comunicación (o a incentivarla) mediante el uso informático de lenguaje de signos. Y la pretensión procesal era precisamente que estos costos se cubrieran.
Ampliando respecto a lo decisivo del pronunciamiento de la Corte Nacional -que hace lugar en este aspecto a la queja y recurso extraordinario de la actora-, señala el máximo Tribunal que la propia ley nº 24.901 dispone que, cuando una persona con discapacidad presente signos de evolución favorable, deberá orientarse a un servicio que contemple su superación (art. 12º) y que además la ley prevé la intervención de equipos interdisciplinarios (vgr. art. 11º, 12º y 15º).
Hoy, el fundamento -supralegal lo hallamos en el art. 24º de la Convención, referido expresamente a educación.
En "I. C. F"(9) los padres de una menor discapacitada, afiliada al Instituto de Obra Médico Asistencial de la Pcia. de Buenos Aires (IOMA), reclamaron a ésta por vía de amparo la cobertura integral (100%) de la prestación "Formación laboral, Jornada doble" que la Escuela Especial "Redondel" brindaba a la menor. La Suprema Corte de la Pcia. de Buenos Aires no hizo lugar a la medida cautelar por cuanto consideró que el porcentaje cubierto por IOMA -50% era una razonable pauta proporcional, y además no se había probado que los padres tuvieran una carencia económica que les impidiera afrontar ese gasto.
La Corte Nacional por mayoría revoca esta sentencia, con fundamento en la preservación del derecho a la salud que integra el derecho a la vida, cita tratados internacionales, la ley orgánica del Instituto demandado -que previó como obligación a su cargo la de realizar, en la Provincia de Buenos Aires, todos los fines del estado en materia Médico Asistencial para sus agentes-, y la ley nº 10.592 de Régimen Jurídico Básico e Integral para las Personas Discapacitadas mediante los que se aseguró los servicios de atención médica, educativa y de seguridad social en la provincia, a más de la propia Constitución Provincial. Señaló luego la concurrencia de las provincias en las obligaciones que la Nación tiene en la materia, y que no se advertía óbice real que impidiera al Instituto demandado cubrir provisionalmente la prestación de marras en la forma que solicitaba la actora, haciendo no obstante igual aclaración que en los otros precedentes respecto al derecho a un eventual recupero, si correspondiere.
Por último, en esta breve reseña y en esta línea anotamos "Rivero" (10), precedente resuelto en última instancia por la Corte Nacional en el cual la actora, por vía de amparo, persigue obtener la cobertura integral de la escolaridad de una menor con síndome de down en un instituto especializado -"Casaverde"-, que considera debe ser brindada por el Instituto Provincial del Seguro de Salud (IPROSS) de la Pcia. de Río Negro. Destacamos que esta Provincia sí había adherido a la ley nº 24.901, a través de una ley local. En el caso, el Superior Tribunal de Justicia de Río Negro había rechazado la apelación de la actora contra la sentencia de grado, que acogiera sólo parcialmente la demanda instaurada. El fundamento de aquel era que debía ocurrirse al procedimiento ordinario, donde se ventilaría ampliamente la cuestión dado que la obra social opera con parámetros de tipo económico, que comprometen a otros niveles funcionales, que no fueron traídos al proceso, y propone en ese caso la citación de los organismos de aplicación y del propio jefe de la administración.
Pero con remisión a "I. C. F", y al dictamen de la señora Procuradora Fiscal, la Corte Nacional revoca el decisorio. Aquí nos detenemos en este fundado Dictamen, emitido por la Dra. Marta Beiró de Goncalvez que, como en otros, ha sido realizado con un cabal conocimiento de la materia.
Señala la Sra. Procuradora Fiscal que la sentencia recurrida reconoce que el derecho afectado es el de la salud, entendida ésta como completo bienestar psicofísico y espiritual, como un bien esencial, constitutivo de la dignidad humana, por lo que el punto conflictivo se reduce a la vía por la que debe canalizarse la cobertura total de la prestación educativa. Sostiene que el Superior Tribunal de Río Negro dejó de lado todo ese andamiaje de grado superior en favor de supuestas competencias genéricas, y de eventualidades financieras, igualmente teóricas. La patología de la menor lleva de suyo -afirma en el Dictamen la necesidad del tratamiento en un establecimiento especializado, lo cual resulta un correlato propio de su estado de salud y de los progresos logrados, que podrían desvanecerse de no continuar el proceso en curso. Se concluye en el Dictamen -al que remite el fallo de la Corte que, en ese marco y en la economía de régimen asistencial, los servicios educativos son, indudablemente, prestaciones de salud que no tienen porqué escapar al ámbito de responsabilidad del IPROSS; y el amparo, más que una ordenación o aseguramiento de competencias, es el efectivo resguardo de derechos fundamentales.
IV.I. Por la naturaleza del demandado.
Anotamos aquí el caso "Rojo Rouviere" (11), resuelto por mínima diferencia por la Corte Nacional por aplicación del art. 280 del CPCCN y en el cual, al desestimar la queja interpuesta, deja firme un fallo de la Corte local de la Provincia de Córdoba, que rechaza la cobertura integral de las prestaciones de salud a un afiliado que padecía una severa discapacidad mental y física.
Este Tribunal dijo que la demandada -Caja de Previsión y Seguridad Social de Abogados y Procuradores de la Provincia de Córdoba (12)-, si bien lo afilió, delimitó las prestaciones a su cargo a aquellas que no obedecieran a su cuadro congénito, por lo que al no ser un agente del seguro de salud, ni empresa de medicina prepaga, ni recibir aportes compulsivos no resultó obligada, pues no se puede proceder por analogía y debía regirse el caso por las normas contractuales, por lo que la justicia provincial consideró que la cobertura de las prestaciones básicas tenía que ser canalizada ante los obligados primarios, estado nacional o provincial, o ingresar el actor a una obra social.
Hoy, en el artículo 5º inc.e) del Decreto nº1993/2011antes mencionado, se prescribe que "Ninguna entidad sin autorización para funcionar como Entidad de Medicina Prepaga podrá brindar prestaciones de prevención, protección, tratamiento y rehabilitación de la salud humana a los usuarios a través de una modalidad de asociación voluntaria mediante sistemas pagos de adhesión, ya sea en efectores propios o a través de terceros vinculados o contratados al efecto, sea por contratación individual o corporativa".
Con ello, toda entidad que brinda estos servicios queda incluída -en lo que a estos respecta- en las prescripciones legales vigentes sobre Medicina Prepaga.
Asimismo, por dicha norma una persona con discapacidad preexistente no puede ser excluída de la cobertura. En el art.11º del Decreto nº1993/2011 se ha dispuesto que no podrán ser contemplados como supuestos de rechazo de admisión a las Entidades de Medicina Prepaga, además de la edad, los establecidos en el artículo 1º de la Ley nº23592 (de Antidiscriminación).
Y en el caso de discapacidad sobreviniente tales entidades deben contemplar en sus planes de cobertura, como mínimo, el Sistema de Prestaciones Básicas para Personas con Discapacidad, previsto en la Ley nº24901 y sus modificatorias.
Concluímos este apartado refiriendo que dicho decreto ha plasmado el principio rector del art. 25 de la Convención, fundamento supralegal que transcribimos:"Los Estados Partes reconocen que las personas con discapacidad tienen derecho a gozar del más alto nivel posible de salud sin discriminación por motivo de discapacidad".
En el caso Rivero (10), por ejemplo, la Sra. Procuradora Fiscal -a quien cita la Corte en lo sustancial refiere que el derecho a la salud debe entenderse como completo bienestar psicofísico y espiritual, como un bien esencial constitutivo de la dignidad humana.
Precisamente en esta materia es donde los obligados -Estado nacional y provinciales, sin desmedro de obras sociales que tomen la iniciativa de incursionar en este tipo de prestaciones deben asegurar la accesibilidad y condiciones para la morigeración de esas desventajas, y si quienes participan en la organización de aquellas actividades son las obras sociales o empresas de medicina prepaga, no hay duda del derecho de las personas con discapacidad afiliadas, a exigir todo aquello que permita su plena participación en esos servicios. El fundamento será el art. 30 de la Convención.
Sintetizando en cuanto al encuadre normativo, los litigios referidos específicamente al derecho a la salud, entendido éste como prestaciones médico asistenciales, fueron resueltos por remisión a normas de jerarquía constitucional (art. 75º inc. 22, Const. Nacional) como el art. I de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, los art. 3º y 25º de la Declaración Universal de Derechos Humanos, los arts 4º inc. 1) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -Pacto de San José de Costa Rica , de los arts. 11º y 12º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y, de tratarse de menores, los arts 23º y 24º de la Convención sobre los Derechos del Niño.
Hoy ese encuadre -a esta altura de una solidez constitucional indiscutible- se ve reforzado por la ley nº 26.378, que aprueba la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo facultativo y éstos, a su vez, lo habían sido mediante resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13.12.06.
La importancia de esta normativa se ve robustecida con su ámbito de aplicación. Señalamos en particular la generalidad establecida en el art. 4º inc. 5) donde se determina que: "Las disposiciones de la presente Convención se aplicarán a todas las partes de los Estados federales sin limitaciones ni excepciones".
(4) Orlando, Susana Beatriz c/Buenos Aires Provincia de y otros s/amparo", O. 59. XXXVIII. 24.05.05, LL, 2002-D, 620.
(6) Cambiaso Péres de Nealón, Celia María Ana y otros c. Centro de Educación Médica e Investigaciones Médicas s/amparo"; C. 595 XLI. 28.08.07. LL, 2008-B, 300/314. Con Nota de Jorge M. Galdós, "La salud y los bienes sociales constitucionales", quien en sus consideraciones de cierre propiciaba que el legislador, por vía normativa, precisara los alcances de la obligación de las empresas de medicina prepaga de asumir las prestaciones de la Ley nº 24.901, lo que fue acabadamente cumplido con la sanción de la Ley nº 26.682.
(9) I.C.F. c/Pcia. de Buenos Aires s/amparo; I. 248. XLI. 30.09.08, LL 20/10/2008, 11 - DJ, 2008-II, 2439.
10) Rivero, Gladys Elizabeth s/amparo apelación; R.1629 XLII. 9.06.09. LL, 2010-C, 134/147. Con Nota de Osvaldo A. Gozaíni "La judicialización de los derechos económicos, sociales y culturales", quien señala que "es justamente el riesgo del activismo exagerado e imprudente el que siembra dudas sobre el rol judicial...En cambio, si la mirada se pondera con la vara del control de constitucionalidad, y del control de convencionalidad (esto es, la supremacía de Tratados y Convenciones sobre derechos humanos), la actividad judicial tiene amplias y suficientes potestades para desenvolver una tutela diferenciada".
11) Rojo Rouviere, Rogelio Enrique c/Caja de Previsión y Seguridad Social de Abogados y Procuradores de la Provincia; R.735.XLII. 02.06.09. Publicado en La Ley Online.
12) Conforme Ley provincial nº8904, título I. Art.1º. la Caja de Previsión y Seguridad Social de Abogados y Procuradores de la Provincia de Córdoba es una persona de derecho público no estatal, con domicilio en la ciudad de Córdoba.

References: resolución 
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 artículo 1
 artículo 5
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