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Timestamp: 2016-10-26 13:38:53+00:00

Document:
129 I 381
129 I 38134. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause Comit� d'initiative 119, Marie-Paule Blanchard-Queloz, Ren� Ecuyer et Pierre Vanek contre Grand Conseil du canton de Gen�ve (recours de droit public)
1P.40/2003 du 25 septembre 2003
Art. 85 let. a OJ; unit� de la mati�re. En cas de violation flagrante du principe d'unit� de la mati�re (consid. 2), la scission d'une initiative populaire - et la soumission au peuple de chacune de ses parties - ne peut pas �tre exig�e, m�me lorsqu'elle est pr�vue par le droit cantonal (consid. 4). Faits � partir de page 381
BGE 129 I 381 S. 381
Le 6 mars 2002, le Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Gen�ve a constat� l'aboutissement de l'initiative populaire intitul�e "Pour une caisse-maladie publique � but social et la d�fense du service public" (ci-apr�s: IN 119). Munie de plus de 12'000 signatures, cette initiative tend � l'adjonction de deux articles dans la Constitution genevoise (Cst./GE), dont le texte est ainsi libell�:
Titre XIIIA
Art. 170C Caisse cantonale d'assurance-maladie (nouveau)>
1. Le canton est dot� d'une caisse d'assurance-maladie et accidents au sens du droit f�d�ral, ayant pour mission de garantir aux habitant-e-s du canton et aux personnes qui y travaillent, une couverture de soins compl�te. Cette caisse � but social est constitu�e sous forme d'�tablissement public autonome dans le cadre des limites fix�es par la loi.
2. Elle a pour d�nomination "caisse cantonale d'assurance-maladie" et elle offre comme prestations l'assurance-maladie et accidents de base et l'assurance individuelle d'indemnit�s perte de gain, conform�ment aux dispositions du droit f�d�ral, sous forme d'assurance individuelle ou collective. L'assurance maternit� cantonale est r�serv�e.
3. La caisse est tenue d'affilier toute personne domicili�e dans le canton qui en fait la demande; elle est �galement ouverte aux BGE 129 I 381 S. 382personnes domicili�es hors du canton, mais qui y exercent une activit� lucrative ou y paient leurs imp�ts.
4. Elle fixe ses primes de mani�re � ce qu'elles soient au moins 10% inf�rieures � la moyenne des primes des autres caisses-maladie exer�ant leur activit� sur le territoire du canton. Elle soumet toute augmentation de celles-ci � l'approbation du Conseil d'Etat.
5. Elle doit appliquer le principe du tiers payant et rembourser directement les factures de soins, d'hospitalisation, de m�dicaments et de r��ducation.
6. La caisse est g�r�e par un conseil form� de six membres d�sign�s par le Conseil d'Etat et d'un membre par parti repr�sent� au Grand Conseil, �lus par lui.
7. Elle est soumise au contr�le financier et de gestion de l'Etat. Elle soumet ses comptes, qui sont rendus publics, � un organe de contr�le ind�pendant d�sign� par le Conseil d'Etat.
8. Elle b�n�ficie d'un fonds de r�serve constitu� par l'Etat, d'une garantie financi�re de celui-ci et de subventions destin�es � diminuer progressivement les primes des personnes seules ou de couples dont le revenu annuel net imposable est inf�rieur � 50 000 fr., respectivement 75 000 fr., ou ayant plus d'un enfant mineur � charge. Les limites de revenus sont r�adapt�es chaque ann�e en fonction de l'�volution de l'indice genevois des prix � la consommation.
9. Les personnes dont le canton prend en charge les primes d'assurance-maladie dans le cadre de ses lois de prestations sociales sont tenues de s'affilier � la caisse-maladie publique pour b�n�ficier de cette prise en charge financi�re.
Titre XIIIB
Art. 170D Sauvegarde des services publics (nouveau)
Aucune privatisation, transfert ou sous-traitance d'une activit� relevant de l'Etat, d'un service public, d'un �tablissement, d'une fondation ou d'une autre institution de droit public � une entreprise ou une institution de droit priv� ne peut �tre effectu� sans avoir fait l'objet d'une loi vot�e par le Grand Conseil soumise au r�f�rendum obligatoire. Il en est de m�me pour toute cessation d'activit� ou transfert d'actifs � un �tablissement public autonome ou � une entreprise ou une institution de droit priv�.
Dans son rapport au Grand Conseil du 29 mai 2002, le Conseil d'Etat a consid�r� que l'initiative ne respectait pas le principe d'unit� de la mati�re puisqu'elle visait d'une part � cr�er un �tablissement cantonal d'assurance-maladie, et d'autre part � assurer la sauvegarde BGE 129 I 381 S. 383des services publics. L'initiative pouvait toutefois �tre scind�e en deux volets, conform�ment � l'art. 66 al. 2 Cst./GE, pour autant que chaque partie soit susceptible d'avoir �t� sign�e pour elle-m�me, et soit en outre valide au regard du droit sup�rieur.
Se fondant sur l'avis exprim� le 11 avril 2002 par l'Office f�d�ral des assurances sociales (OFAS), le Conseil d'Etat estimait en outre que, sur plusieurs points, l'initiative violait les prescriptions de la LAMal (RS 832.10): l'art. 170C al. 1 et 3 dans la mesure o� les assur�s peuvent �tre domicili�s dans un autre canton; l'art. 170C al. 2, en tant qu'il pr�voit une assurance collective pour l'assurance obligatoire des soins; l'art. 170C al. 4, car il ne permet pas de fixer les primes en fonction des co�ts; l'art. 170C al. 5, qui impose le syst�me du tiers payant aux assureurs et aux prestataires de soins; l'art. 170C al. 7, le canton ne pouvant substituer son contr�le � celui de l'OFAS; l'art. 170C al. 8, dans la mesure o� la caisse cantonale ne serait pas g�r�e de fa�on autonome; l'art. 170C al. 9 en tant qu'il oblige � s'affilier � la caisse cantonale pour b�n�ficier du subside int�gral. M�me si, avec l'annulation de ces dispositions, l'initiative perdait l'essentiel de sa substance, il pouvait se justifier de soumettre au peuple le principe d'une caisse cantonale d'assurance-maladie, soumise aux m�mes contraintes l�gales et �conomiques que les autres caisses pratiquant � Gen�ve.
S'agissant de l'art. 170D, le Conseil d'Etat l'estimait recevable, tout en se demandant si les signatures recueillies pour l'initiative l'eussent �galement �t� pour ce seul objet. Le Conseil d'Etat proposait �galement le rejet de cette partie de l'initiative, ou �ventuellement la formulation d'un contre-projet.
Par d�cision du 13 d�cembre 2002, publi�e sans motivation dans la Feuille d'Avis Officielle du 18 d�cembre suivant, le Grand Conseil genevois a d�clar� nulle l'IN 119.
Par acte du 16 janvier 2003, le Comit� d'initiative, ainsi que ses membres agissant � titre personnel, forment un recours de droit public par lequel ils concluent � l'annulation de cette derni�re d�cision.
2. Rappelant que le but de la r�forme de la constitution genevoise de 1992 �tait de favoriser les droits populaires, les recourants estiment que le principe de l'unit� de la mati�re devrait �tre appliqu� de mani�re plus souple pour une modification partielle de la Constitution.BGE 129 I 381 S. 384
L'initiative constitutionnelle pouvant consister, selon l'art. 65A Cst./GE, en une modification ou adjonction de plusieurs dispositions, il devrait �tre possible de proposer simultan�ment plusieurs objets. L'initiative pourrait ainsi comporter plusieurs volets, pour autant qu'il existe un rapport de connexit� suffisant entre chacun d'eux. En l'occurrence, il s'agissait de cr�er une caisse publique, et d'en assurer la p�rennit� ainsi que celle des autres services publics, par �galit� de traitement. La pr�sentation de l'initiative, en deux titres constitutionnels distincts, �tait claire. En d�finitive, le Grand Conseil aurait viol� l'obligation, impos�e par l'art. 66 Cst./GE, de trouver la solution la plus favorable aux initiants.
2.1 L'exigence d'unit� de la mati�re d�coule de la libert� de vote et, en particulier, du droit � la libre formation de l'opinion des citoyens et � l'expression fid�le et s�re de leur volont� (art. 34 al. 2 Cst.). Cette exigence interdit de m�ler, dans un m�me objet soumis au peuple, plusieurs propositions de nature ou de but diff�rents, qui forceraient ainsi le citoyen � une approbation ou � une opposition globales, alors qu'il pourrait n'�tre d'accord qu'avec une partie des propositions qui lui sont soumises (ATF 90 I 69 consid. 2c p. 74). Il doit ainsi exister, entre les diverses parties d'une initiative soumise au peuple, un rapport intrins�que ainsi qu'une unit� de but (ATF 128 I 190 consid. 3.2 p. 197; ATF 125 I 227 consid. 3c p. 231; ATF 123 I 63 consid. 4b p. 71 et les arr�ts cit�s), c'est-�-dire un rapport de connexit� qui fasse appara�tre comme objectivement justifi�e la r�union de plusieurs propositions en une seule question soumise au vote (ATF 112 Ia 391 consid. 3b p. 395; ATF 104 Ia 215 consid. 2b p. 223-224 concernant le r�f�rendum financier).
Ce principe est rappel� � l'art. 66 al. 2 Cst./GE, selon lequel il doit exister un "rapport intrins�que" entre les diverses parties d'une initiative. Les recourants semblent soutenir que ce principe devrait �tre appliqu� de mani�re plus souple, notamment compte tenu des buts de la r�vision de la constitution genevoise de 1992. Le libell� de l'art. 66 al. 1 Cst./GE ne justifie pas une telle interpr�tation: la notion de "rapport intrins�que" est commune aux droits constitutionnels genevois et f�d�ral, et doit s'interpr�ter de la m�me mani�re: le principe d'unit� de la mati�re est inh�rent � la notion m�me d'initiative, celle-ci devant poser une question claire aux citoyens au moment du vote. Le crit�re d�terminant est donc de savoir si, telle qu'elle est propos�e, l'initiative permet d'exprimer librement la v�ritable volont� des citoyens (GRISEL, Initiative et r�f�rendum populaires, Berne 1997, p. 250-251).BGE 129 I 381 S. 385
2.2 L'exigence d'unit� de la mati�re est plus contraignante � l'�gard d'une initiative portant sur une r�vision partielle que sur une r�vision totale de la constitution, soumise � une proc�dure propre (ATF 113 Ia 46 consid. 4a p. 52). Il y a lieu �galement de se montrer plus s�v�re pour une initiative r�dig�e de toutes pi�ces que pour une initiative non formul�e: cette derni�re contient une proposition g�n�rale qu'il appartiendra encore au l�gislateur de concr�tiser (ATF 123 I 63 consid. 4b p. 72 et les arr�ts cit�s). Contrairement � ce que soutiennent les recourants, l'IN 119, portant sur une r�vision partielle de la constitution genevoise et r�dig�e de toutes pi�ces, est donc de celles pour lesquelles l'exigence d'unit� de la mati�re est la plus �lev�e (AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, n. 795).
2.3 L'unit� de la mati�re est une notion relative qui doit �tre appr�ci�e en fonction des circonstances concr�tes (ATF 123 I 63 consid. 4 p. 70 ss). Une initiative se pr�sentant comme un ensemble de propositions diverses, certes toutes orient�es vers un m�me but (dans l'arr�t pr�cit�, la protection de l'emploi), mais recouvrant des domaines aussi divers qu'une politique �conomique, une r�forme fiscale, le d�veloppement de la formation, la r�duction du temps de travail, la r�insertion des sans-emploi, etc., viole la r�gle de l'unit� de la mati�re (consid. 5, p. 73/74). En revanche, une initiative populaire peut mettre en oeuvre des moyens vari�s, pour autant que ceux-ci peuvent �tre rattach�s sans artifice � l'id�e centrale d�fendue par les initiants (ATF 125 I 227 consid. 3c p. 231). L'unit� de mati�re peut ainsi faire d�faut lorsque l'initiative pr�sente en r�alit� un programme politique g�n�ral (ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73/74), lorsqu'il n'y a pas de rapport suffisamment �troit entre les diff�rentes propositions que l'initiative contient, ou encore lorsque les diff�rentes clauses de l'initiative sont r�unies de mani�re artificielle ou subjective (ATF 123 I 63 consid. 4d p. 73 et consid. 5 p. 73/74 ainsi que la doctrine cit�e).
2.4 L'IN 119 comporte deux volets distincts, le premier relatif � la cr�ation d'une caisse cantonale d'assurance-maladie, l'autre interdisant de mani�re g�n�rale la privatisation des services publics sans votation populaire. Tels qu'ils sont pr�sent�s, ces deux aspects de l'initiative constituent deux projets politiques de nature diff�rente. Le premier est une action ponctuelle en r�action � l'augmentation des primes d'assurance-maladie. Le second s'apparente davantage � un programme politique plus g�n�ral, visant � lutter contre le d�mant�lement du service public. Pour les initiants, ce second �l�ment tendrait � assurer la p�rennit� de la caisse publique cantonale d'assurance-maladie.BGE 129 I 381 S. 386
Comme le rel�ve avec raison le Conseil d'Etat, cet objectif �tait de toute fa�on r�alis� puisqu'un changement du statut public de la caisse impliquait une modification de la disposition constitutionnelle correspondante, obligatoirement soumise au r�f�rendum. La disposition relative � la protection du service public �tait par cons�quent inutile sous cet angle. Pour les recourants, l'extension de la protection � l'ensemble du service public se justifierait pour des motifs d'�galit� de traitement. Il s'agit toutefois, l� aussi, d'un choix purement politique, et en aucun cas d'une n�cessit� juridique en relation avec le premier objet.
Force est par cons�quent d'admettre qu'il n'existe pas un lien objectif suffisant entre, d'une part, les dispositions relatives � la cr�ation d'une caisse cantonale d'assurance-maladie, comportant des r�gles d�taill�es de gestion de la caisse et, d'autre part, la soumission au r�f�rendum facultatif de toute d�cision relative � la privatisation ou au transfert de l'ensemble des activit�s de l'Etat. Il n'y a pas en l'occurrence une id�e centrale que viendraient concr�tiser diverses propositions, mais bien deux projets de nature totalement distincte.
Le principe d'unit� de la mati�re n'est donc manifestement pas respect�, de sorte qu'il convient d'examiner si l'annulation totale prononc�e par le Grand Conseil constitue une sanction conforme aux droits politiques, et en particulier � l'art. 66 al. 2 Cst./GE.
3. Selon cette disposition, le Grand Conseil "scinde ou d�clare partiellement nulle l'initiative qui ne respecte pas l'unit� de la mati�re, selon que ses diff�rentes parties sont en elles-m�mes valides ou non; � d�faut, il d�clare l'initiative nulle".
3.1 Pour le Grand Conseil, admettre la scission de l'IN 119 aurait pour cons�quence de vider de sa substance le principe d'unit� de la mati�re, puisque sa violation pourrait ainsi toujours �tre r�par�e. Une scission serait en outre impossible � r�aliser car, pour l'essentiel, l'art. 170C serait contraire au droit sup�rieur, l'art. 170D n'ayant qu'une port�e accessoire. L'initiative se trouverait ainsi priv�e de son objet principal, et il serait douteux que les citoyens l'eussent sign�e s'il s'agissait uniquement de d�fendre le service public. Il ne serait pas non plus envisageable d'inviter les �lecteurs � se prononcer sur le seul principe d'une caisse cantonale, comme le pr�conisait le Conseil d'Etat. La d�marche consistant � faire signer une initiative juxtaposant deux objets distincts et � tenter ensuite d'en obtenir la scission, constituerait un abus de droit.BGE 129 I 381 S. 387
3.2 Pour les recourants, l'irrecevabilit� ne devrait pas sanctionner la violation du principe d'unit� de la mati�re lorsque le droit cantonal pr�voit, comme c'est le cas � Gen�ve, une solution moins radicale. Le Grand Conseil aurait ainsi l'obligation de rechercher une solution permettant de sauver l'initiative.
En r�plique, les recourants soutiennent que le texte de l'initiative pourrait faire l'objet d'une interpr�tation conforme au droit f�d�ral, compte tenu de la loi cantonale d'application qui devrait �tre adopt�e, ainsi que des diverses r�formes que la LAMal pourrait subir. L'adaptation du texte de l'initiative, par la suppression de certains passages, serait possible, ce qui permettrait de soumettre au peuple les trois premiers alin�as de l'art. 170C: l'expression "ou collective" pourrait �tre supprim�e � l'al. 2, ainsi que la mention de l'al. 3 selon laquelle la caisse "est �galement ouverte aux personnes hors du canton, mais qui y exercent une activit� lucrative ou y paient leurs imp�ts". Le principe du tiers payant (al. 5) devrait �tre interpr�t� conform�ment au droit f�d�ral, ce qui sous-entendrait la conclusion d'accords pr�alables avec les fournisseurs de prestations. Les alin�as 6 et 7 ne seraient pas contest�s, et l'alin�a 8 pourrait �tre supprim�, le cas �ch�ant, en maintenant l'appui financier de l'Etat. M�me amput�e des dispositions controvers�es, notamment ses alin�as 4 et 9, l'initiative garderait un contenu coh�rent et pourrait �tre soumise au peuple. Si tel n'�tait pas le cas, l'art. 170C devrait �tre annul�, mais l'art. 170D devrait en tout cas �tre soumis au peuple. Les recourants se plaignent enfin d'une in�galit� de traitement par rapport � de pr�c�dentes initiatives (IN 114 "Pour le libre choix du moyen de transport", IN 113 "Pour une contribution de solidarit� temporaire des grandes fortunes et des gros b�n�fices", et IN 116 "Pour un toit � soi"), qui ont fait l'objet de diverses scissions de la part du Grand Conseil.
4. Lorsqu'une initiative populaire ne respecte pas l'unit� de la mati�re, elle doit en principe �tre annul�e. Cette solution est adopt�e en droit f�d�ral (art. 75 al. 1 LDP [RS 161.1]), ainsi que, g�n�ralement, dans les cantons, mais elle n'est pas impos�e par le droit constitutionnel f�d�ral; la scission de l'initiative en plusieurs parties, soumises � des votes distincts, peut �tre pr�vue par le droit cantonal (ATF 123 I 63 consid. 4c p. 72; ATF 81 I 192 consid. 6 p. 201).
4.1 L'art. 66 al. 2 Cst./GE pr�voit pr�cis�ment la scission de l'initiative qui ne respecte pas l'unit� de la mati�re, pour autant que ses diff�rentes parties soient en elles-m�mes valides (� savoir lorsque BGE 129 I 381 S. 388les exigences de l'unit� de la forme, de l'unit� du genre et de la conformit� au droit sup�rieur sont remplies). Cette r�gle a �t� introduite lors de la r�vision constitutionnelle du 27 mars 1993, qui portait sur l'ensemble des dispositions relatives � l'initiative cantonale (art. 64 � 68 Cst./GE). Le Grand Conseil s'est prononc� le 25 septembre 1992 sur les nouvelles dispositions constitutionnelles et l�gales et il a adopt� le syst�me de la scission, conform�ment aux recommandations de sa commission l�gislative, qui pr�sentait cette solution comme la plus favorable aux initiants (cas d'application du principe "in dubio pro populo"; cf. M�morial, 25 septembre 1992, p. 5031 et 5041). Cette solution est inspir�e d'un avis de droit du Professeur AUER, de la r�glementation en vigueur dans le canton de Saint-Gall, ainsi que par l'arr�t du Tribunal f�d�ral P.312/84 / P.422/84 du 18 d�cembre 1984, concernant l'initiative "L'�nergie - notre affaire", dans lequel la possibilit� d'une scission avait �t� r�serv�e.
4.2 Le Grand Conseil tente de limiter la port�e de l'art. 66 al. 2 Cst./GE, en l'interpr�tant de mani�re conforme - selon lui - � l'art. 34 Cst. L'obligation de scinder ne s'appliquerait pas lorsqu'il n'y a pas de lien entre les diff�rents volets de l'initiative, le vice entachant �galement, de mani�re irr�m�diable, la r�colte de signatures.
La r�gle d'unit� de la mati�re ne tend pas uniquement � une libre manifestation de la volont� des citoyens au moment de la votation au sujet de l'initiative: elle s'applique �galement au moment de la r�colte des signatures (cf. ATF 116 Ia 466 consid. 5 p. 471), et tend � �viter en particulier que la juxtaposition de r�formes diff�rentes ne permette d'atteindre plus facilement le nombre de signatures requises (ATF 123 I 63 consid. 4b p. 72). On peut en effet concevoir que des citoyens signent une initiative lorsqu'ils en approuvent certains aspects qu'ils jugent importants, m�me s'ils sont oppos�s aux autres propositions. La manifestation de volont� s'en trouve fauss�e (ATF 81 I 192 consid. 5 p. 198-199). Sous cet aspect, le vice entachant l'initiative ne serait pas r�parable par une scission puisqu'il affecterait aussi la validit� de la r�colte de signatures (arr�t du 18 d�cembre 1984 pr�cit�, consid. 9d).
En d�pit de cette objection, le droit f�d�ral n'impose pas la nullit� d'une initiative non conforme au principe d'unit� de la mati�re: la sanction � prendre en pareil cas peut �tre d�finie, de mani�re plus souple, par le droit cantonal. En l'occurrence, le droit genevois pr�voit la scission de l'initiative en diff�rentes parties, pour autant que chacune d'entre elles est en soi valide. Cette possibilit� de scinder pr�suppose que le vice qui peut affecter la r�colte de signatures n'est BGE 129 I 381 S. 389pas consid�r� comme r�dhibitoire. En d'autres termes, si le droit cantonal impose de sauver une initiative, en r�parant le d�faut d'unit� de la mati�re, cette r�paration doit n�cessairement s'�tendre � la phase pr�alable de r�colte de signatures. Le d�faut d'unit� de la mati�re peut certes permettre de contourner les dispositions relatives au nombre de signatures, mais le raisonnement inverse peut aussi �tre tenu, car il est possible que la r�union d'�l�ments h�t�rog�nes rende la r�colte de signatures plus difficile, les facteurs de d�saccord �tant alors plus nombreux.
Par ailleurs, l'acte par lequel le citoyen appuie une initiative en la signant n'a pas la m�me port�e que son approbation au moment de la votation. Dans le premier cas, le citoyen manifeste simplement une adh�sion de principe, soit sa volont� de voir un objet d�battu, puis soumis au scrutin; la r�colte de signatures n'est en g�n�ral pr�c�d�e d'aucun d�bat politique, et a lieu dans des conditions qui ne permettent pas aux signataires d'arr�ter d�finitivement leur opinion. C'est seulement au moment du vote que le citoyen prend sa d�cision sur le fond, en connaissance de cause, notamment apr�s avoir entendu les avis des partisans du projet, de ses opposants et, le cas �ch�ant, de l'autorit�. En d�finitive, le droit f�d�ral exige que le principe d'unit� de la mati�re soit respect� au moment de la votation, mais n'emp�che pas le droit cantonal de r�parer une violation de ce principe au stade de la r�colte de signatures, l'essentiel restant la libert� de vote au moment du scrutin (AUER, Probl�mes et perspectives du droit d'initiative � Gen�ve, Lausanne 1987, p. 28). Tel est le sens de l'art. 66 al. 2 Cst./GE tel qu'il est d�j� implicitement retenu dans l' ATF 123 I 63. L'interpr�tation du Grand Conseil, qui consiste � refuser la scission du simple fait qu'il n'y a pas unit� de la mati�re, viderait de tout son sens l'art. 66 al. 2 Cst./GE.
4.3 Cela ne signifie pas pour autant que les auteurs d'une initiative puissent, dans chaque cas, exiger la scission de celle-ci en autant de parties qu'elle contient de propositions. Admettre un tel mode de proc�der permettrait d'ignorer totalement le principe d'unit� de la mati�re, et de contourner syst�matiquement les r�gles cantonales relatives au nombre de signatures, ce qui n'est pas admissible. Ainsi, selon la jurisprudence, les auteurs d'une initiative qui ne respecte pas l'unit� de la mati�re ne sauraient exiger une scission, permettant de sauver leur d�marche - lorsque ce proc�d� est admis par le droit cantonal -, � n'importe quelles conditions (cf. K�LZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982 p. 21). L'abus manifeste ou l'utilisation insens�e des institutions BGE 129 I 381 S. 390d�mocratiques n'est pas prot�g� (ATF 128 I 190 consid. 7.1 p. 204), et un abus du droit d'initiative doit en principe �tre sanctionn� par la nullit� du projet pr�sent� (cf. WILDHABER, Commentaire de la Constitution f�d�rale, B�le/Zurich/Berne 1988, n. 117 ad art. 118 Cst.; SAMELI, Treu und Glauben im �ffentlichen Recht, RDS 96/1977 II p. 332 ss; GRISEL, op. cit., p. 162, 194; cf. �galement ATF 101 Ia 354 consid. 8). L'irrecevabilit� de l'initiative s'impose lorsque celle-ci comporte de fa�on abusive plusieurs chapitres qui n'ont aucun lien notoire entre eux (AUER, op. cit., p. 29).
La scission a ainsi �t� refus�e pour une initiative genevoise comportant un grand nombre de propositions diff�rentes s'apparentant au programme d'un parti politique; la d�marche des initiants apparaissait comme abusive, et il n'�tait pas possible, pour des raisons pratiques et de clart�, de s�parer les diff�rents volets de l'initiative (ATF 123 I 63 consid. 6 p. 74). L'irrecevabilit� peut aussi �tre prononc�e � l'encontre d'une initiative comportant un nombre plus restreint de propositions, lorsqu'il appara�t que la volont� des opposants a �t� d�lib�r�ment de profiter de la possibilit� d'une scission, en cr�ant par exemple un lien artificiel entre les diverses propositions.
Certes, tel qu'il est r�dig�, l'art. 66 al. 2 Cst./GE ne se pr�sente pas comme une norme potestative. On ne saurait toutefois consid�rer que le Grand Conseil a l'obligation d'op�rer la scission de l'initiative � la seule condition que ses diff�rentes parties soient valides. Compte tenu des principes rappel�s ci-dessus, le Grand Conseil peut aussi refuser la scission lorsque cela pr�sente des difficult�s pratiques insurmontables, ou lorsque le principe d'unit� de la mati�re est viol� d'une fa�on si flagrante que la d�marche des initiants ne m�rite pas protection. L'autorit� cantonale dispose ainsi d'une marge dans l'appr�ciation de ces crit�res, et le Tribunal f�d�ral doit pour sa part s'imposer une certaine retenue dans son contr�le.
4.3.1 Pour le Grand Conseil, les recourants auraient r�uni, sous un titre avantageux, des propositions n'ayant rien en commun, dissuadant les citoyens d'�tudier le texte attentivement avant de signer. Tel qu'il est pr�sent� dans le formulaire de signatures, le texte de l'initiative fait toutefois distinctement ressortir les deux aspects de celle-ci, soit la cr�ation de la caisse publique d'assurance-maladie et la protection du service public. Le titre lui-m�me de l'initiative est suffisamment clair � ce propos; il appara�t aussi clairement que l'initiative porte sur deux dispositions distinctes et, m�me si le texte en est relativement long, on ne distingue aucun artifice qui pourrait dissuader les signataires de prendre connaissance des deux objets BGE 129 I 381 S. 391qui leur �taient soumis. De ce point de vue, l'initiative ne rec�le rien de trompeur.
4.3.2 Le Grand Conseil soutient �galement qu'une scission serait mat�riellement impossible compte tenu des nombreux �l�ments de l'art. 170C qui apparaissent contraires au droit f�d�ral, et du fait que l'art. 170D aurait un caract�re accessoire. Toutefois, comme l'a relev� le Conseil d'Etat, on ne voit pas ce qui emp�cherait de soumettre au peuple une disposition, m�me largement expurg�e, pr�voyant le principe de la cr�ation d'une caisse publique cantonale d'assurance-maladie dont les d�tails devraient �tre r�gl�s dans une loi. Les ambitions des initiants s'en trouveraient certes r�duites, mais non compl�tement d�natur�es. La disposition sur la sauvegarde du service public ne saurait par ailleurs �tre qualifi�e d'accessoire; il s'agit au contraire d'un �l�ment distinct conservant pour lui-m�me une signification propre. Il n'y a donc pas d'obstacle pratique � la scission.
4.3.3 En revanche, c'est � juste titre que le Grand Conseil a voulu sanctionner le proc�d� consistant � r�unir dans un m�me texte deux objets fondamentalement diff�rents, et � essayer par la suite d'en obtenir la scission.
Comme cela est relev� ci-dessus, les deux propositions de l'initiative sont totalement diff�rentes quant � leur nature, puisque l'une porte sur un projet concret et limit�, soit la r�alisation d'une institution publique d�termin�e, l'autre pouvant �tre assimil�e � une partie de programme politique, soit la lutte contre le d�mant�lement du service public. Ces deux propositions sont � ce point diff�rentes dans leur objet, que rien ne peut permettre de supposer que l'adh�sion � la premi�re implique l'acceptation de la seconde. Par ailleurs, comme cela est relev� ci-dessus, il �tait inutile de pr�voir une disposition particuli�re pour soumettre au r�f�rendum obligatoire tout changement dans le statut public de la caisse-maladie cantonale; les justifications des recourants quant � l'utilit� de l'art. 170D par rapport � l'art. 170C sont d�pourvues de toute pertinence. Cela �tant, force est de constater que le lien all�gu� entre les deux parties de l'initiative est totalement artificiel, ce dont ne pouvaient manquer de s'apercevoir les auteurs de l'initiative, parlementaires cantonaux. Il apparaissait d'embl�e que les deux dispositions constitutionnelles devaient faire chacune l'objet d'une initiative distincte. Le principe d'unit� de la mati�re est viol� de mani�re particuli�rement �vidente, et la sanction � apporter pouvait, conform�ment au principe de la proportionnalit�, �tre � la mesure de cette violation. Dans ces conditions, BGE 129 I 381 S. 392le refus de scinder en deux l'IN 119 ne viole pas l'art. 66 al. 2 Cst./GE.
4.4 Les recourants reprochent aussi - en r�plique - au Grand Conseil de ne pas avoir envisag� la possibilit� d'une annulation partielle fond�e sur l'art. 66 al. 3 Cst./GE. Ils �voquent la n�cessit� de soumettre au peuple la partie de l'initiative dont la conformit� au droit f�d�ral n'est pas contest�e, soit l'art. 170D Cst. Cet argument ne r�pond toutefois pas � l'objection soulev�e ci-dessus: l'impossibilit� de scinder en deux l'initiative emp�che �galement de n'en retenir qu'une partie: la juxtaposition de deux objets distincts ne permet pas de d�terminer celui qui, aux yeux des initiants et des signataires, rev�tirait un caract�re principal. Les recourants eux-m�mes n'expliquent pas pourquoi la disposition sur le maintien du service public devrait �tre pr�f�r�e � celle qui concerne la caisse publique cantonale d'assurance-maladie, le cas �ch�ant amput�e de ses parties contraires au droit f�d�ral, voire m�me r�duite � un alin�a unique. Il n'appartient pas au Tribunal f�d�ral de se livrer � de telles hypoth�ses, au demeurant inv�rifiables.
4.5 Les recourants se plaignent enfin - en r�plique �galement - d'une in�galit� de traitement en relevant que le Grand Conseil a, � plusieurs reprises, scind� en diff�rentes parties des initiatives qui lui �taient pr�c�demment soumises. Toutefois, conform�ment � l'art. 90 al. 1 let. b OJ, il leur appartenait de d�montrer en quoi ces initiatives pr�sentaient des similitudes telles qu'un traitement identique s'imposait en l'esp�ce. Cette d�monstration fait totalement d�faut, ce qui entra�ne l'irrecevabilit� du grief.
123 I 63,
125 I 227,
81 I 192 suite... ,
90 I 69,
112 IA 391,
104 IA 215,
113 IA 46,
116 IA 466,
art. 66 al. 2 Cst./GE,
art. 65A Cst./GE,
art. 66 Cst./GE suite... ,
art. 66 al. 1 Cst./GE,
art. 75 al. 1 LDP,
art. 118 Cst.,
art. 66 al. 3 Cst./GE,
art. 170D Cst.,

References: Art. 85

Art. 170

Art. 170
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
in dubio
 ATF 
 ATF 
 art. 118
 ATF 

art. 66

art. 65

art. 66

art. 66

art. 75

art. 118

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