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Timestamp: 2017-12-12 16:10:04+00:00

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1191.- LA LEGGE NON AMMETTE IGNORANZA E NEPPURE IGNORANTI | Mario Donnini in Associazione Europa Libera
1191.- LA LEGGE NON AMMETTE IGNORANZA E NEPPURE IGNORANTI
20 maggio 2017 Diritto, Politica italiana, Unione europeagendiemme
Un atto legislativo deve essere conosciuto e conoscibile ed essere, perciò, redatto in modo semplice e facilmente comprensibile. Ecco una dimostrazione di come l’Unione europea sfugge alla comprensione e alla partecipazione dei cittadini: “Sommergendoli di parole.” Ma non si tratta di un atto dell’Unione, bensì di una legge della Regione Veneto che dovrebbe istruire i veneti cittadini sul come europizzarsi.
LEGGE REGIONALE n. 26 del 25 novembre 2011
Norme sulla partecipazione della Regione del Veneto al processo normativo e all’attuazione del diritto e delle politiche dell’Unione europea.
Cooperazione interistituzionale e obblighi di informazione
Partecipazione regionale alla formazione del diritto dell’Unione europea
Partecipazione mediante la formulazione
di osservazioni al Governo
Partecipazione regionale all’attuazione del diritto e delle politiche dell’Unione europea
La legge regionale europea
Programmazione regionale sulle politiche europee
Informazione sulle politiche europee
Relazioni con istituzioni e organismi europei
Rappresentanti ed esperti regionali per le relazioni con le istituzioni europee
Strutture regionali di coordinamento con le istituzioni europee
Attività di partenariato istituzionale e collaborazione territoriale in ambito europeo
Disposizioni organizzative e finali
Modifiche al Regolamento del Consiglio regionale e modalità organizzative
Monitoraggio sull’attuazione della legge
Venezia, 25 novembre 2011
Art. 3 – Cooperazione interistituzionale e obblighi di informazione
Art. 4 – Partecipazione mediante la formulazione di osservazioni al Governo
Art. 5 – Verifica del rispetto del principio di sussidiarietà
Art. 6 – Sessione europea del Consiglio regionale
Art. 7 – Rapporto sugli affari europei
Art. 8 – La legge regionale europea
Art. 9 – Programmazione regionale sulle politiche europee
Art. 10 – Informazione sulle politiche europee
Art. 11 – Impugnazione di atti normativi europei
Art. 12 – Aiuti di Stato
Art. 13 – Rappresentanti ed esperti regionali per le relazioni con le istituzioni europee
Art. 14 – Strutture regionali di coordinamento con le istituzioni europee
Art. 15 – Attività di partenariato istituzionale e collaborazione territoriale in ambito europeo
Art. 16 – Modifiche al Regolamento del Consiglio regionale e modalità organizzative
Art. 17 – Monitoraggio sull’attuazione della legge
Dati informativi concernenti la legge regionale 25 novembre 2011, n. 26
4 – Leggi regionali abrogate
5 – Strutture di riferimento
– Il procedimento di formazione della legge regionale è stato avviato su iniziativa dei sottoelencati consiglieri regionali che hanno presentato due proposte di legge, a ciascuno dei quali è stato attribuito uno specifico numero di progetto di legge:
– proposta di legge d’iniziativa del consigliere Pettenò relativa a “Partecipazione della Regione Veneto al processo normativo comunitario e procedure di esecuzione degli obblighi comunitari”; (progetto di legge n. 89);
– proposta di legge d’iniziativa dei consiglieri Laroni, Puppato, Franchetto, Bond, Bottacin, Foggiato, Berlato Sella, Valdegamberi, Bortolussi e Caner relativa a “Norme sulla partecipazione della Regione Veneto al processo normativo e all’attuazione del diritto e delle politiche dell’Unione europea”; (progetto di legge n. 182).
– I progetti di legge sono stati assegnati alla Prima commissione consiliare;
– La Prima commissione consiliare, sulla base dei succitati progetti, ha elaborato un unico progetto di legge denominato “Norme sulla partecipazione della Regione del Veneto al processo normativo e all’attuazione del diritto e delle politiche dell’Unione europea”;
– La Prima commissione consiliare ha completato l’esame del progetto di legge in data 28 settembre 2011;
– Il Consiglio regionale, su relazione del consigliere Nereo Laroni, ha esaminato e approvato il progetto di legge con deliberazione legislativa 3 novembre 2011, n. 25.
subito dopo l’entrata in vigore della riforma costituzionale del 2001, le Regioni italiane hanno mostrato particolare attenzione verso i nuovi strumenti offerti dall’ordinamento per svolgere un ruolo attivo nel processo di formazione e di attuazione delle norme europee.
Dopo la riforma costituzionale del 2001 e prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona ben undici Regioni hanno infatti adottato norme di procedura che regolano gli aspetti interni della partecipazione. Altre due Regioni hanno legiferato dopo la sua entrata in vigore ed altre tre, che pur non avendo adottato un’apposita legge in materia, vi hanno dedicato precise norme statutarie e regolamentari.
La legge regionale del Veneto che disciplina la partecipazione al processo normativo comunitario e le procedure di informazione e di attuazione dei programmi comunitari risale agli anni novanta. Si tratta della legge regionale 6 settembre 1996, n. 30, adottata sulla base della c.d. legge la Pergola (legge n. 86/1989), che aveva segnato un sensibile cambiamento a livello sostanziale della ricezione degli atti normativi dell’Unione, introducendo il meccanismo della legge comunitaria statale, e aveva anche disciplinato la partecipazione delle regioni all’attuazione del diritto comunitario tanto nelle materie a competenza esclusiva quanto in quella concorrente.
Oggi, tuttavia, il quadro normativo è cambiato. Non solo l’articolo 117 della Costituzione, come riformato nel 2001, ha affermato che lo Stato e le Regioni esercitano il potere legislativo “nel rispetto dei principi costituzionali e gli obblighi derivanti dall’ordinamento comunitario” e ha dato rilievo costituzionale ai rapporti delle Regioni con l’Unione europea, inserendoli tra le materie di legislazione concorrente, ma ha disciplinato la partecipazione delle regioni nelle materie di loro competenza alle decisioni volte alla formazione degli atti comunitari, per lungo tempo riservate alla competenza esclusiva dello Stato, in tal modo configurando nella fase c.d. “ascendente” un ruolo regionale inedito e di alto profilo. Inoltre, sempre con la riforma costituzionale del 2001, ha trovato riconoscimento costituzionale la partecipazione delle Regioni nella fase discendente.
Le leggi ordinarie con cui è stata data attuazione alla riforma del 2001 sono, come noto, la legge 5 giugno 2003, n. 131 (meglio nota come legge La Loggia) e la legge 4 febbraio 2005, n. 11 (nota come legge Buttiglione), a seguito delle quali si è registrata l’intensa attività regionale di cui si è parlato.
A ciò si aggiunga che l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona il 1° dicembre 2009 ha realizzato un’ulteriore apertura alle esigenze specifiche delle regioni. Nel rispetto del principio di sussidiarietà, la Commissione europea dovrà tener conto dell’impatto delle proprie proposte legislative – in particolare delle direttive – sulla legislazione regionale, mentre le Assemblee regionali con potere legislativo parteciperanno alla verifica del corretto esercizio delle competenze a livello europeo (controllo della sussidiarietà, c.d. “early warning system”).
È dunque il momento che anche il Veneto assuma un ruolo più allineato all’importanza assegnata alle Regioni, agendo negli spazi già assegnati dalla Costituzione nella riforma del 2001 e dalle norme che seguono il nuovo contesto previsto dal Trattato di Lisbona, di cui tiene conto il processo di riforma della legge n. 11/2005 (disegno di legge Senato n. 2646).
L’intreccio tra la produzione di norme europee e regionali è evidente: le norme UE incidono su settori sempre più ampi e che soventemente coincidono con gli ambiti di competenza regionale (agricoltura e pesca, tutela dell’ambiente, protezione dei consumatori, trasporti, energia, ecc.); nel caso di interventi regionali non conformi alla legislazione europea, lo Stato deve affrontare procedure di infrazione con il rischio di condanne al pagamento di sanzioni pecuniarie. Pur esistendo meccanismi di salvaguardia – dal potere sostitutivo statale all’azione di rivalsa nel caso di condanne pecuniarie – si devono prevenire le inefficienze o i potenziali conflitti.
Per altro verso, si tratta di cogliere le opportunità offerte dal processo di integrazione europea: contribuendo alla decisione e conoscendo contenuti e motivazioni delle norme europee in formazione, le Regioni saranno meglio in grado di adattarle alle proprie specificità e bisogni in fase di recepimento.
Il progetto di legge che viene proposto è il risultato dell’abbinamento dei progetti di legge n. 89 e n. 182 avvenuto in sede di Prima Commissione dopo aver recepito il parere della Commissione speciale per le relazioni internazionali ed i rapporti comunitari.
Nel corso della seduta del 29 settembre 2011 la Prima Commissione ha esaminato e modificato il testo alla luce degli emendamenti pervenuti e raccordati sotto il profilo tecnico dagli uffici di Giunta e Consiglio.
Sono disciplinati sia gli aspetti relativi alla partecipazione della Regione alla formazione degli atti dell’Unione europea (fase ascendente), sia gli aspetti relativi al recepimento e all’attuazione del diritto dell’Unione europea (fase discendente).
Il testo del progetto di legge si articola in cinque titoli e diciotto articoli.
In estrema sintesi, oltre ai due titoli di apertura e chiusura recanti le disposizioni generali sulle finalità e l’oggetto della legge (Titolo I), e quelle organizzative e finali (Titolo V), altri due sono dedicati rispettivamente alle fasi ascendente e discendente (Titoli II e III). Quello relativo alla fase discendente contiene non solo disposizioni per il recepimento della normativa europea, ma anche una disposizione per l’attuazione delle politiche europee, ossia quella riguardante la programmazione regionale sulle politiche europee (articolo 8).
Un altro titolo, dedicato alle relazioni con istituzioni e organismi europei (Titolo IV), contiene norme sui referenti politici e tecnici che rappresentano la Regione del Veneto in seno alle istituzioni europee e a quelle italiane di coordinamento con la UE, nonché sulle strutture regionali che devono assicurare il collegamento tecnico con tali istituzioni. Nello stesso titolo è collocata una norma volta a incentivare la cooperazione territoriale, specie al fine di valorizzare le opportunità derivanti dalla posizione di centralità del Veneto nell’Adriatico e in Europa (articolo 14).
Anticipata l’articolazione del presente progetto di legge, consideriamo le principali novità procedurali introdotte dallo stesso, soffermandoci dapprima sulle fase ascendente e su quella dell’attuazione, per poi definire in particolare alcuni punti degli ultimi due titoli (Relazioni con istituzioni e organismi europei e Disposizioni organizzative e finali).
LA PARTECIPAZIONE ALLA FASE ASCENDENTE (Titolo II: articoli 3 e 4)
La partecipazione della Regione alla formazione della normativa europea, secondo quanto disposto dalla legge Buttiglione (legge n. 11/2005), si esplica attraverso la trasmissione di osservazioni al Governo, che ne tiene conto per formare la posizione italiana.
Alle leggi regionali di procedura è lasciata la scelta di definire con quali modalità pervenire alla formulazione delle osservazioni e, soprattutto, quale organo sia competente per effettuarle, se la Giunta o il Consiglio e, in questo ultimo caso, quale ruolo abbia la commissione eventualmente competente per le politiche europee.
Tale scelta è effettuata nell’articolo 3 della presente proposta a favore del Consiglio, ed in particolare della Commissione competente per le relazioni europee. Il progetto di legge postula infatti la presenza e il ruolo di una specifica Commissione, attualmente non contemplata fra le commissioni permanenti, ma istituita come speciale per la durata di due anni in applicazione dell’articolo 21 dello Statuto.
Con questo progetto si propone che le osservazioni siano dunque adottate dalla Commissione consiliare competente per le relazioni europee su proposta della Giunta regionale o anche di un consigliere regionale e previo parere delle commissioni competenti per materia. Alla Giunta viene assicurata la possibilità di intervenire nella fase ascendente non solo attraverso la proposta di osservazioni al Consiglio, ma anche attraverso l’adozione delle osservazioni stesse nel caso il Consiglio regionale non si esprima entro il quinto giorno antecedente la scadenza del termine assegnato dalla normativa statale.
Si ritiene, dunque, di valorizzare l’organo assembleare nella partecipazione alla definizione della normativa europea in corrispondenza della sua più generale competenza legislativa.
Come è noto, la legge n. 11 del 2005 concede alle Regioni un termine molto breve – venti giorni – per avanzare osservazioni al Presidente del Consiglio dei Ministri o al Ministro per le politiche comunitarie. Sotto il profilo organizzativo tale termine risulta difficile da rispettare, sia per la mole di atti comunicati dal Governo (circa 800 a settimana), sia per la difficoltà di coordinare le Giunte e i Consigli regionali, sia perché le osservazioni devono passare per la Conferenza dei Presidenti delle Regioni o per la Conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali. Infatti, tra gli emendamenti proposti dalla Conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali al testo di riforma della legge Buttiglione attualmente all’esame del Senato ve n’è uno volto a portare tale termine a trenta giorni.
Per questo motivo si ritiene che l’unica soluzione possibile per garantire il rispetto da parte del Consiglio del suddetto termine sia che le osservazioni vengano formulate direttamente dalla Commissione consiliare competente per le politiche europee, sentite le altre commissioni competenti per materia.
Per quanto riguarda la ricezione della documentazione sulle proposte di atti europei trasmessa dal Governo (per il tramite delle Conferenze dei Presidenti delle Regioni e dei Presidenti dei Consigli regionali), si ritiene che l’esplicarsi della partecipazione regionale alla fase ascendente non possa prescindere da una costante attività di monitoraggio e sintesi, in modo da individuare tempestivamente gli atti o progetti sui quali la Regione ha interesse ad esprimersi e a formulare le proprie osservazioni. Per questo motivo il presente progetto di legge introduce nell’articolo 15 delle disposizioni organizzative e finali dedicate alle modifiche del regolamento interno del Consiglio (comma 1, lettera a)).
Restando nell’ambito della fase ascendente, il presente progetto di legge introduce tra gli adempimenti consiliari la “verifica del rispetto del principio di sussidiarietà” da parte degli atti dell’Unione europea (articolo 4), un controllo che i Consigli regionali sono chiamati ad effettuare in virtù del protocollo 2 allegato al Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° gennaio 2009.
Come noto, secondo il principio di sussidiarietà l’Unione europea, nei settori di competenza concorrente con gli Stati membri, può intervenire solo se gli obiettivi dell’azione prevista non possano essere sufficientemente realizzati dagli Stati.
L’inserimento di tale verifica nella legge serve per salvaguardare le prerogative direttamente attribuite alle assemblee legislative regionali.
LA PARTECIPAZIONE ALLA FASE DELL’ATTUAZIONE (Titolo III: articoli 5-11)
Per quanto riguarda la fase discendente, tra le novità più interessanti della presente proposta, vi sono la sessione europea del Consiglio regionale (articolo 5), convocata ogni anno entro il mese di febbraio, e la legge regionale europea (articolo 7), che viene esaminata, unitamente alla relazione di accompagnamento, nel corso della sessione stessa.
Il disegno di legge regionale europea viene trasmesso dalla Giunta al Consiglio entro il mese di gennaio di ogni anno. Si tratta di un documento complesso, che indica gli atti emanati dall’Unione europea, specie le direttive, che devono essere recepite nell’ordinamento regionale e che, più in generale, dispone circa il corretto recepimento del diritto dell’Unione europea nell’ordinamento regionale.
Oltre al disegno di legge regionale europea, nella sessione europea il Consiglio dovrà esaminare altri tre documenti:
1) il “Programma legislativo annuale della Commissione europea” (articolo 5, comma 1, lettera b)), che attiene alla fase ascendente. Esso indica sia le linee generali delle politiche europee, sia l’elenco, settore per settore, degli atti che si intendono approvare o modificare nell’anno successivo. Per le Regioni questo atto rappresenta lo strumento per prevedere l’evoluzione dell’ordinamento europeo e quindi individuare gli atti sui quali focalizzare l’attenzione per poter essere pronti alla partecipazione alla fase ascendente;
2) la “Relazione sullo stato di conformità dell’ordinamento regionale a quello dell’Unione europea” (articolo 5, comma 1, lettera c)), che attiene alla fase discendente (è un elenco degli atti normativi con cui la Giunta ha dato attuazione alle direttive nelle materie di propria competenza regionale);
3) un “Rapporto sugli affari regionali europei” (articolo 6), che costituisce un momento di sintesi degli altri due documenti finalizzato a costituire la base per gli indirizzi del Consiglio regionale.
Grazie a questi tre documenti in cui si conoscono gli orientamenti della Commissione europea e lo stato di attuazione delle politiche UE da parte della Giunta, il Consiglio potrà ottenere un’adeguata e tempestiva informazione – preventiva e successiva – ed essere in grado di indirizzare l’attività della Giunta.
Va detto che il termine di febbraio è funzionale al fatto che col passare dei mesi vengono presentate le iniziative della Commissione europea e si esaurisce il tempo utile per esaminare parte degli atti preannunciati nel Programma legislativo UE (normalmente presentato a novembre). Va comunque precisato che le relazioni informative richieste sono frutto di un costante monitoraggio svolto durante tutto l’arco dell’anno. A tal fine potrebbe rivelarsi utile istituire un gruppo di lavoro tra la Giunta e il Consiglio, da utilizzare anche successivamente, sia per la fase discendente che per la fase ascendente, e che possa funzionare anche a composizione variabile in occasione dell’esame dei singoli atti (un’indicazione in tal senso è contenuta nell’ambito delle disposizioni organizzative e finali, all’articolo 15, comma 2).
Un altro aspetto di rilievo della sessione europea è quello che contempla la possibilità di attivare forme di consultazione degli enti locali, delle Università, degli stakeholders in relazione ad aspetti dell’attività europea che presentino specifica rilevanza nei loro ambiti di competenza (articolo 5, comma 2).
Al momento della conoscenza segue quello della decisione. Quindi il passo successivo alla sessione europea del Consiglio è l’atto di indirizzo del Consiglio nei confronti della Giunta e l’adozione della legge regionale europea, funzionale all’obiettivo di garantire l’adeguamento periodico dell’ordinamento regionale a quello dell’Unione europea.
Va detto peraltro che la legge regionale europea non rappresenta lo strumento esclusivo per l’adempimento degli obblighi europei. Per evitare equivoci nel merito il comma 4 dell’articolo 7 fa salva la possibilità che specifiche misure di attuazione del diritto dell’Unione europea siano contenute in altre leggi regionali.
Un altro momento conoscitivo fondamentale per il Consiglio è quello che riguarda lo stato di attuazione e di avanzamento dei programmi regionali cofinanziati dall’Unione europea: la Giunta informa il Consiglio delle disposizioni procedurali adottate per l’attuazione, i risultati conseguiti, le criticità riscontrate e le iniziative che si intendono adottare per ottimizzarne l’attuazione nell’anno in corso (articolo 8, comma 3).
Per questioni di trasparenza e di promozione della conoscenza delle iniziative europee, l’articolo 9 prevede inoltre la realizzazione di una banca dati accessibile dai siti web della Giunta e del Consiglio, contenente le informazioni relative all’adozione di bandi per l’allocazione dei fondi europei e che costituisca al contempo un valido supporto analitico al sistema della programmazione.
L’articolo 10 disciplina l’impugnazione degli atti normativi dell’Unione europea, prevedendo che la Giunta possa richiederla al Governo, previo parere della Commissione consiliare competente per le relazioni europee e che il Consiglio possa sollecitare tale richiesta alla Giunta.
L’articolo 11 sulla disciplina della notifica degli aiuti di Stato, presenta un contenuto molto innovativo rispetto alla prassi attualmente seguita dalle strutture della Regione del Veneto. Nel presente progetto di legge si propone che le leggi contenenti disposizioni che prevedono o modificano aiuti di Stato, vengano pubblicate soltanto dopo la comunicazione del parere della Commissione europea; la Commissione consiliare competente per l’istruttoria licenzierebbe definitivamente gli atti per l’approvazione da parte dell’Aula solo dopo aver acquisito l’autorizzazione all’aiuto.
Solo per motivi di urgenza si prevede che le leggi regionali possano essere approvate dal Consiglio regionale senza la prescritta autorizzazione; in questo caso la legge recherebbe una clausola di sospensione dell’efficacia fino alla comunicazione della compatibilità dell’aiuto da parte della Commissione europea. Tale disposizione varrebbe anche nel caso in cui il Consiglio regionale apportasse delle modifiche al testo di legge o di regolamento, introducendo o modificando disposizioni che prevedono
L’articolo 11 prevede infine che le strutture regionali che gestiscono aiuti di Stato inseriscano i relativi dati in un unico data base regionale.
RELAZIONI CON ISTITUZIONI E ORGANISMI EUROPEI E DISPOSIZIONI ORGANIZZATIVE
Venendo ora a considerare gli ultimi due titoli (Relazioni con istituzioni e organismi europei e Disposizioni organizzative e finali), è necessario porre in rilievo alcuni aspetti innovativi.
Uno riguarda l’articolo 12 “Rappresentanti ed esperti regionali per le relazioni con le istituzioni europee”, ove si prevede che la designazione da parte della Giunta regionale di dirigenti, funzionari o esperti regionali in tale ambito debba avvenire previo parere della Commissione consiliare competente per le relazioni europee e che la Giunta ed il Consiglio si informino reciprocamente degli esiti dell’attività di relazione svolta.
Un altro aspetto che si desidera evidenziare è l’impostazione della presente proposta in relazione alle strutture regionali che assicurano il coordinamento con le istituzioni europee. L’articolo 13 del progetto di legge si limita a stabilire che la Regione del Veneto deve assicurare il collegamento tecnico, amministrativo e operativo con tali istituzioni, senza indicare quali siano le strutture a ciò preposte, in quanto, trattandosi di una scelta rientrante nell’ambito dell’autonomia organizzativa dell’ente regionale, si ritiene non debba essere effettuata con legge, ma lasciata a successivi atti amministrativi.
Pertanto, va sottolineato che il presente progetto di legge – che all’articolo 18 abroga la legge regionale n. 30 del 1996, istitutiva dell’Ufficio regionale di Bruxelles – non implica di per sé il venir meno del fondamento dell’attuale Direzione Sede di Bruxelles, che potrà essere comunque individuata quale struttura competente per i compiti di cui all’articolo 13.
Infine, si evidenzia che il progetto di legge dispone all’articolo 16 l’effettuazione di un monitoraggio sull’attuazione della legge (da svolgersi a tre anni dall’entrata in vigore) in particolare sugli aspetti della partecipazione alla formazione degli atti dell’Unione europea e del sistema informativo di cui all’articolo 9.
La Prima commissione nella seduta n. 42 del 28 settembre 2011 ha concluso i propri lavori in ordine all’argomento oggi in esame approvandolo a maggioranza con i voti favorevoli dei rappresentanti dei gruppi consiliari PDL, PDV, UDC, Unione Nordest, Federazione della Sinistra veneta-PRC, e l’astensione del rappresentante del gruppo consiliare LV-LN-P.
– Il testo dell’art. 3, del decreto legislativo n. 281/1997 è il seguente:
“3. Intese.
1. Le disposizioni del presente articolo si applicano a tutti i procedimenti in cui la legislazione vigente prevede un’intesa nella Conferenza Stato-regioni.
3. Quando un’intesa espressamente prevista dalla legge non è raggiunta entro trenta giorni dalla prima seduta della Conferenza Stato-regioni in cui l’oggetto è posto all’ordine del giorno, il Consiglio dei Ministri provvede con deliberazione motivata (7).
4. In caso di motivata urgenza il Consiglio dei Ministri può provvedere senza l’osservanza delle disposizioni del presente articolo. I provvedimenti adottati sono sottoposti all’esame della Conferenza Stato-regioni nei successivi quindici giorni. Il Consiglio dei Ministri è tenuto ad esaminare le osservazioni della Conferenza Stato-regioni ai fini di eventuali deliberazioni successive.”.
L’art. 19 abroga la legge regionale 6 settembre 1996, n. 30 “Norme generali sulla partecipazione della Regione del Veneto al processo normativo comunitario e sulle procedure di informazione e di attuazione dei programmi comunitari”.
– Segreteria generale della programmazione
– Segreteria generale del Consiglio regionale
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References: Art. 3

Art. 4

Art. 5

Art. 6

Art. 7

Art. 8

Art. 9

Art. 10

Art. 11

Art. 12

Art. 13

Art. 14

Art. 15

Art. 16

Art. 17