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Timestamp: 2020-08-13 05:00:52+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA 2010-00070/22057 DE DICIEMBRE 13 DE 2017
SENTENCIA 2010-00070 DE 13 DE DICIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:GASTOS POR CONCEPTOS DE PROVISIONES, AGOTAMIENTO, DEPRECIACIONES Y AMORTIZACIONES NO SON PARTE DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL Y ANTE LA AUSENCIA DE PRUEBA, EL VALOR MAYOR PAGADO POR DICHOS CONCEPTOS, NO ES OBJETO DE DEVOLUCIÓN. SE REITERA QUE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE LIQUIDAN LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL A FAVOR DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DEBEN INCLUIR ÚNICAMENTE LAS CUENTAS QUE REPRESENTEN GASTOS DE FUNCIONAMIENTO ASOCIADOS AL SERVICIO SOMETIDO A REGULACIÓN, TENIENDO COMO FINALIDAD RECUPERAR LOS COSTOS DE LOS SERVICIOS DE INSPECCIÓN, CONTROL Y VIGILANCIA, ASÍ COMO TAMBIÉN CON EL PROPÓSITO DE GUARDA RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 338 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, QUE PREVÉ QUE LA TARIFA ES PARA LA RECUPERACIÓN DE COSTOS DE LOS SERVICIOS QUE PRESTA LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. DE AHÍ QUE SI SE INCLUYÓ DENTRO DE LA BASE GRAVABLE VALORES POR CONCEPTOS DE PROVISIONES, AGOTAMIENTO, DEPRECIACIONES Y AMORTIZACIONES, DEBAN DE EXCLUIRSE POR NO CORRESPONDER A GASTOS DE FUNCIONAMIENTO, SIN EMBARGO AL NO MEDIAR UN ELEMENTO PROBATORIO QUE DEMUESTRE EL PAGO DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL, NO RESULTA PROCEDENTE LA DEVOLUCIÓN DE VALORES MAYORES QUE SE HUBIERAN PAGADO POR ESE CONCEPTO.
TEMAS ESPECÍFICOS:SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, CONTRIBUCIONES ESPECIALES, COSTOS DE PRODUCCIÓN, GASTOS DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS, TARIFA DE CONTRIBUCIÓNES ESPECIALES, BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL, CONTRIBUCIÓNES ESPECIALES A LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Sentencia 2010-00070 de diciembre 13 de 2017
Rad.: 25000-23-27-000-2010-00070-01 (22057)
Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP
Temas: Contribución especial por regulación, control y vigilancia del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, año 2009. Base gravable.
La Sala procede a resolver el recurso de apelación presentado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contra la sentencia del 24 de junio de 2015, proferida por la Sección Primera, Subsección C, en Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que anuló parcialmente los actos acusados.
2.1. Problemas jurídicos a resolver.
En los términos del recurso de apelación la Sala decidirá los siguientes aspectos:
(i) Si la sentencia del tribunal viola el principio de congruencia al ordenar un restablecimiento del derecho no pedido por la demandante.
(ii) Si es procedente la excepción de inconstitucionalidad del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, por ser contrario a los artículos 338, 365 y 370 de la Constitución Política.
(iii) De la debida interpretación del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994.
2.1.1. Del primer problema jurídico. Sobre si el tribunal desconoció el principio de congruencia.
La entidad apelante alega que el restablecimiento del derecho que ordenó el tribunal no es congruente con las pretensiones de la demanda. Esto, porque, en su entender, si la demandante pidió que se reliquidara la contribución especial de manera proporcional, entre el 1 de enero y el 29 de julio de 2009, por aplicación de la Ley 1341 de 2009, el tribunal debió denegar esa pretensión, luego de concluir en la parte considerativa que esa ley no se aplicaba al caso. Esto, dijo, viola el principio de congruencia interna y externa de la sentencia.
Sobre el particular, la Sala precisa que el tribunal no violó el principio de congruencia, pues, el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia apelada, en consonancia con la parte considerativa, denegó las demás pretensiones de la demanda, esto es, las pretensiones subsidiarias, pues, concedió las principales. En efecto, en el numeral segundo, declaró la nulidad parcial de la liquidación oficial, y, a título de restablecimiento del derecho, en el numeral tercero, ordenó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la devolución de lo pagado en exceso por la demandante.
Es evidente, entonces, que el argumento del apoderado de la parte demandada partió de la consideración errada de que el tribunal había concedido las pretensiones subsidiarias de la demanda, hecho que está refutado.
2.1.2. Del segundo y tercer problema jurídico. Sobre la excepción de inconstitucionalidad del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 y de la debida interpretación del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994
La Superintendencia demandada solicita, en el recurso de apelación, que se analice la que denomina la inaplicación del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, por violación de los artículos 338, 365 y 370 de la Constitución Política, concretamente, porque, en su entender, los rubros señalados en la norma legal (gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación) son insuficientes para recuperar los costos en que incurre la entidad por la prestación de los servicios de vigilancia y control y, por ende, las cuentas del Grupo 53 deberían hacer parte de la base gravable de la contribución.
Sea menester reiterar(3) que, en estricto rigor, la autoridad administrativa no puede justificar la legalidad de un acto alegando que la ley que le sirve de sustento es contraria a la Constitución Política, pues, en realidad, se insiste, es contradictorio. Lo pertinente sería que quien invoque la excepción de inconstitucionalidad de una norma sea el demandante, no el demandado, la autoridad administrativa, por cuanto es la primera que debe acatar el ordenamiento jurídico (art. 6º, C.P.).
En la sentencia que se reitera(4), la Sala precisó que la excepción de inconstitucionalidad que la SSPD propone, no es propiamente una excepción sino la interpretación que, en su criterio, debe dársele al aparte contenido en el inciso 2º del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994. En esa oportunidad, se pronunció en los siguientes términos:
“Sea lo primero precisar que, en estricto rigor, la autoridad administrativa no puede justificar la legalidad de un acto alegando que la ley que le sirve de sustento es contraria a la Constitución Política, pues, en realidad, es contradictorio. Lo pertinente sería que quien invoque la excepción de inconstitucionalidad de una norma sea el demandante, no el demandado, la autoridad administrativa, por cuanto es la primera que debe acatar el ordenamiento jurídico (art. 6º, C.P.).
“‘La tarifa máxima de cada contribución no podrá ser superior al uno por ciento (1%) del valor de los gastos de funcionamiento, asociados al servicio sometido a regulación, de la entidad contribuyente en el año anterior a aquel en el que se haga el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia y de las Comisiones, cada una de las cuales e independientemente y con base en su estudio fijarán la tarifa correspondiente’. (Subraya la Sala).
“1. Para definir los costos de los servicios que presta la Superintendencia deben tenerse en cuenta todos los gastos de funcionamiento de esta, al igual que la depreciación, amortización u obsolescencia de sus activos en el período anual respectivo (art. 85.1, L. 142/94).
“2. La Superintendencia debe presupuestar sus gastos anuales y dentro del límite legal debe cobrar la tarifa que arroje el valor necesario para cubrir el presupuesto anual (art. 85.2, L. 142/94).
“La tarifa máxima de la contribución especial es el 1% ‘del valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación de la entidad contribuyente en el año anterior a aquel en el que se haga el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia’ (art. 85.2, inc. 2º, L. 142/94).
Por lo expuesto, la Sala entiende que lo que la Superintendencia denomina como excepción de inconstitucionalidad es, en realidad, la interpretación que, a su juicio, debe darse a la norma que supuestamente solicita inaplicar.
Y sobre esa interpretación, es menester insistir en que con fundamento en la sentencia de la Sala del 23 de septiembre de 2010, expediente 16874, reiterada de manera uniforme por la Sala(5), se ha concluido que no todas las cuentas contenidas en los grupos de la Clase 5 –Gastos– hacen parte del concepto de “gastos de funcionamiento”, especialmente las del Grupo 53 referidas a provisiones, agotamiento, depreciaciones y amortizaciones, y aquellas que sin estar referidas expresamente en la sentencia, no tengan una relación necesaria e inescindible con los servicios públicos domiciliarios que prestan las empresas sujetas a regulación, control y vigilancia, tales como la Cuenta 5803 –Ajuste por diferencia en Cambio, la Cuenta 5120 –Impuestos, contribuciones y tasas, la Cuenta 5802 –Comisiones, la Cuenta 5810 –Extraordinarios, la Cuenta 5801 –Intereses y la Cuenta 5805 –Gastos Financieros(6).
En el caso sub examine, los actos administrativos que determinaron la contribución especial a cargo de la demandante, por el año 2009, tienen sustento jurídico en las Resoluciones 20051300033635 de 2005 (plan de contabilidad para prestadores de servicios públicos domiciliarios) y SSPD-2009130021905 de 27 de julio de 2009, que fijó la tarifa para el año 2009.
Mediante la sentencia del 5 de febrero de 2015(7), la Sala declaró la legalidad condicionada de la expresión “de los gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente causados en el año 2008” del artículo 1º de la Resolución SSPD - 20091300021905 del 27 de julio de 2009(8), por las siguientes razones:
“De acuerdo con el anterior precedente jurisprudencial [se refiere a la sentencia de 23 de septiembre de 2010, Exp. 16874], los gastos de funcionamiento que hacen parte de la base gravable de la contribución del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, son aquellos asociados a la prestación del servicio regulado, por lo que debe entenderse que el artículo 1º de la Resolución 20091300021905 de 2009, al fijar como base gravable de la contribución especial para el año 2009, los gastos de funcionamiento de la entidad causados en el año 2008, hace referencia a aquellas erogaciones causadas o pagadas, relacionadas con la prestación de los servicios públicos de cada ente prestador, en los términos del artículo 85.2 de la Ley 142.
En consecuencia, para efectos de la aplicación del aparte demandado del artículo 1º de la Resolución SSPD-20091300021905 del 27 de julio de 2009, se declarará la legalidad condicionada en el entendido de que los “gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente” son aquellos asociados al servicio sometido a regulación conforme lo dispone el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994(9)”.
Con fundamento en lo anterior, se reitera que los actos administrativos que liquidaron la contribución a cargo de la demandante deben incluir, únicamente, las cuentas que representen gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación.
En la resolución que resolvió el recurso de apelación contra el acto liquidatorio, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios afirmó que “la base para la liquidación de la contribución especial 2009 corresponde al valor reportado por las prestadoras al SUI en la Clase 5 Gastos, es decir, la sumatoria de los valores de los grupos 51-Administración, 53-Provisiones, agotamiento, depreciaciones y amortizaciones y 58 Otros Gastos que son los que conforman la clase 5 con la exclusión de las cuentas 5801 (Intereses), 5802 (Comisiones) y 5803 (Diferencia en cambio)”(10).
A pesar de que la resolución citada no precisó las subcuentas tomadas de la cuenta 5 reportada en los estados financieros que la contribuyente reportó en el SUI del año 2008, la Sala advierte que en el expediente reposa dicha información(11), así:
Detalle de las cuentas del grupo 5 Acumulado al 31/12/2008 reportado en el sui por la demandante Base de cálculo liquidación oficial 20095340012966
5101 Sueldos y salarios 41.379.403.616 41.379.403.616
5102 Contribuciones imputadas 50.597.003 50.597.003
5103 Contribuciones efectivas 5.753.328.988 5.753.328.988
5104 Aportes sobre la nómina 1.456.203.998 1.456.203.998
5111 Generales 191.704.587.882 191.704.587.882
5120 Impuestos, contribuciones y tasas 58.702.042.137 58.702.042.137
5304 Provisiones deudores 60.245.876.040 60.245.876.040
5306 Provisiones para protección de inventarios 1.175.904.287 1.175.904.287
5307 Provisión protección de propiedades - -
5313 Provisión para obligaciones fiscales 28.772.443.578 28.772.443.578
5314 Provisión para contingencias 1.052.572.042 1.052.572.042
5317 Provisión diversas 8.000.000.000 8.000.000.000
5330 Depreciación de propiedades, planta y equipo 870.891.729 870.891.729
5345 Amortización de intangibles 23.940.730.830 23.940.730.830
5801 Intereses 86.926.761.494 -
5802 Comisiones - -
5803 Ajuste por diferencia en cambio 41.173.994.730 -
5805 Financieros 15.742.346.350 15.742.346.350
5810 Extraordinarios 6.538.843.146 6.538.843.146
5815 Ajustes ejercicios anteriores 2.745.157.188 2.745.157.188
TOTAL BASE 576.231.685.038 448.130.928.814
TARIFA 0,7166%
VR. Liquidación contribución 2009 3,211,306,000
Como se advierte, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios incluyó dentro de la liquidación de la contribución los gastos correspondientes a las cuentas 5120, 5304, 5306, 5307, 5313, 5314, 5317, 5330 y 5345, gastos que, de acuerdo con el criterio jurisprudencial de la Sala, no integran la base gravable de la contribución, por no corresponder al concepto de “gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente” que señaló el legislador(12).
Lo anterior resulta suficiente para confirmar la decisión del tribunal de anular, parcialmente, los actos demandados.
En cuanto al restablecimiento del derecho, la Sala considera que debe modificarse el numeral tercero de la sentencia apelada, en el sentido de fijar una nueva liquidación de la contribución especial por la vigencia 2009, a cargo de Colombia Telecomunicaciones, con exclusión de las sumas de dinero reportadas en las cuentas 5120-impuestos, contribuciones y tasas, 5304-provisiones deudores, 5306-provisiones para protección de inventarios, 5307-provisión protección de propiedades, 5313-provisión para obligaciones fiscales, 5314-provisión para contingencias, 5317-provisión diversas, 5330-depreciación de propiedades, planta y equipo y 5345-amortización de intangibles, para el cálculo de la base gravable, así:
Detalle de las cuentas del grupo 5 Reporte estados financieros al 31/12/2008 en el sui Base de cálculo liquidación oficial 20095340012966 Base de cálculo liquidación consejo de estado
5101 Sueldos y salarios 41.379.403.616 41.379.403.616 41.379.403.616
5102 Contribuciones imputadas 50.597.003 50.597.003 50.597.003
5103 Contribuciones efectivas 5.753.328.988 5.753.328.988 5.753.328.988
5104 Aportes sobre la nómina 1.456.203.998 1.456.203.998 1.456.203.998
5111 Generales 191.704.587.882 191.704.587.882 191.704.587.882
5120 Impuestos, contribuciones y tasas 58.702.042.137 58.702.042.137 -
5304 Provisiones deudores 60.245.876.040 60.245.876.040 -
5306 Provisiones para protección de inventarios 1.175.904.287 1.175.904.287 -
5307 Provisión protección de propiedades - - -
5313 Provisión para obligaciones fiscales 28.772.443.578 28.772.443.578 -
5314 Provisión para contingencias 1.052.572.042 1.052.572.042 -
5317 Provisión diversas 8.000.000.000 8.000.000.000 -
5330 Depreciación de propiedades, planta y equipo 870.891.729 870.891.729 -
5345 Amortización de intangibles 23.940.730.830 23.940.730.830 -
5801 Intereses 86.926.761.494 - -
5802 Comisiones - - -
5803 Ajuste por diferencia en cambio 41.173.994.730 - -
5805 Financieros 15.742.346.350 15.742.346.350 15.742.346.350
5810 Extraordinarios 6.538.843.146 6.538.843.146 6.538.843.146
5815 Ajustes ejercicios anteriores 2.745.157.188 2.745.157.188 2.745.157.188
TOTAL BASE 576.231.685.038 448.130.928.814 265.370.468.171
TARIFA 0,7166% 0,7166%
VR. Liquidación contribución 2009 3,211,306,000 1.901.644.774
Sobre la base gravable determinada ($ 265.370.468.171) se aplica la tarifa de 0,7166%, lo que da un valor total de contribución a pagar de $ 1.901.644.774.
Finalmente, teniendo en cuenta que en el expediente no obra prueba de que la demandante haya pagado el valor de la contribución liquidada en los actos acusados, ni en las pretensiones de la demanda solicitó la devolución de mayores valores que hubiera pagado por ese concepto, la Sala se abstiene de pronunciarse sobre el particular.
1. MODIFÍCASE el numeral tercero de la sentencia apelada, que queda así:
TERCERO. A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que la contribución especial vigencia 2009, a cargo de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, asciende a la suma de mil novecientos un millones seiscientos cuarenta y cuatro mil setecientos setenta y cuatro pesos ($ 1.901.644.774), de acuerdo con la liquidación hecha en la parte considerativa de este proveído [páginas 17 y 18].
Consejeros: Stella Jeannette Carvajal Basto, Presidente de la Sala—Milton Chaves García—Julio Roberto Piza Rodríguez—Jorge Octavio Ramírez Ramírez».
3 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 11 de mayo de 2017, Nº interno 20179, C.P. Dr. Milton Chaves García.
5 Al respecto se pueden consultar, entre otras, las siguientes sentencias: 13 de diciembre de 2011, Exp. 17709, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, 25 de abril de 2013, Exp. 18931, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; 13 de junio de 2013, Exp. 18828, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E); 20 de junio de 2013, Exp. 18930, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E); 3 de julio de 2013, Exp. 19017, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E).
6 Sentencias del 26 de febrero de 2014, Exp. 19155, Consejero ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez; de 27 de febrero de 2014, Exp. 19684, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; de 10 de abril de 2014, Exp. 19054, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; de 12 de agosto de 2014, Exp. 19853, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
7 Exp. 18067, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
8 “ART. 1º—Tarifa y base para liquidar la contribución especial para la vigencia 2009. Fijar la tarifa de la contribución especial que deben pagar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios las entidades sometidas a su inspección, control y vigilancia por la vigencia 2009, en el 0,7166% de los gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente causados en el año 2008, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia a través del sistema único de información SUI (...)”.
9 Sentencia del 26 de enero de 2012, Exp. 16841 de 2012, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
10 Resolución SSPD-20095000060895 del 23 de diciembre de 2009, visible en los folios 49 a 66 del cuaderno principal.
11 Fls. 2 al 9 del cuaderno de antecedentes.
12 Sentencia del 5 de febrero de 2015, Exp. 18067, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, en la que se declaró la legalidad condicionada del artículo 1 de la Resolución Nº SSPD-20091300021905 del 27 de julio de 2009, en el entendido de que los “gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente” son aquéllos asociados al servicio sometido a regulación. Esta providencia, a su vez, se fundamentó en la sentencia de 23 de septiembre de 2010, Exp. Consejera ponente Martha Teresa Briceño de Valencia, en la que se anuló el inciso 6º de la Descripción 5 – Gastos del Plan de Contabilidad adoptado mediante Resolución No. 20051300033635 de 2005 de la SSPD, con base en la cual se expidió la citada Resolución SSPD-20091300021905 de 27 de julio de 2009.

References: ARTÍCULO 338
 artículo 85
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 artículo 1
 Resolución 
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