Source: http://www.senat.fr/rap/l09-436/l09-43627.html
Timestamp: 2018-06-22 17:25:16+00:00

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Ce titre comprend désormais 12 articles :
- l'article 12 crée le plan régional de l'agriculture durable et contient diverses mesures de préservation du foncier agricole ;
- l'article 12 bis permet l'insertion du nom de l'exploitation dans le fonds agricole ;
- l'article 13 créant une taxation des plus-values de cessions de terrains nus devenus constructibles a été supprimé par votre commission ;
- l'article 13 bis permet le maintien de certaines petites parcelles dans le statut du fermage ;
- l'article 13 ter autorise l'application de l'exonération des droits de mutation à titre gratuit aux parts de groupements fonciers agricoles qui ont été détenues par une société civile de placement immobilier ;
- l'article 13 quater prévoit un rapport au Parlement sur les biens de section ;
- l'article 14 comporte diverses dispositions à portée environnementale ;
- l'article 14 bis instaure une base nationale pour le calcul de l'indice des fermages ;
- l'article 15 prévoit la mobilisation du bois par la mise en oeuvre d'une politique forestière rénovée ;
- l'article 15 bis ratifie l'ordonnance fusionnant le CNPF et les CRPF ;
- l'article 16 élargit la réduction d'impôt pour investissements forestiers ;
- l'article 16 bis crée un compte épargne d'assurance pour la forêt ;
- l'article 17 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans plusieurs domaines.
Commentaire : cet article institue un plan régional d'agriculture durable, crée un observatoire de la consommation des espaces agricoles et soumet certaines procédures et autorisations d'urbanisme à l'avis d'une commission départementale de la consommation des espaces agricoles. Il interdit également la construction d'équipements collectifs incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière.
a) La préservation des terres agricoles
- les zones agricoles protégées (ZAP) : créées par la loi d'orientation agricole de 199971(*), les ZAP sont établies par le préfet avec l'accord ou sur l'initiative des communes concernées. Elles recouvrent des zones agricoles dont la préservation présente un intérêt général en raison soit de la qualité de leur production, soit de leur situation géographique. À l'intérieur d'une ZAP, si le territoire n'est pas pourvu d'un document d'urbanisme, la chambre d'agriculture et la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA) exercent un contrôle sur tout changement d'affectation ou de mode d'occupation du sol qui altère durablement le potentiel agronomique, biologique ou économique de la zone ; en cas d'avis défavorable, seul le préfet peut autoriser le changement d'affectation.
Selon l'étude d'impact du présent projet de loi, seules 15 ZAP avaient été créées fin 2008 et une vingtaine étaient en projet ;
- les périmètres d'intervention visant la protection et la mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN). Défini par le département avec l'accord des communes concernées, le PAEN, créé par la loi relative au développement des territoires ruraux (loi DTR) de 200572(*), a pour objectif de préserver et de mettre en valeur les espaces agricoles et naturels périurbains. Le département dispose d'un droit de préemption sur les terres agricoles comprises dans ce périmètre.
Par ailleurs, cet objectif peut être posé dans le cadre des documents d'urbanisme et de planification territoriale, renforcés sur cet aspect par le projet de loi portant engagement national pour l'environnement (dit Grenelle II), dans la rédaction issue des travaux du Sénat en première lecture :
- les schémas de cohérence territoriale (SCOT) « déterminent les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces naturels et agricoles ou forestiers » et peuvent déterminer « les espaces et sites naturels, agricoles ou urbains à protéger et peuvent en définir la localisation ou la délimitation ».
Le projet de loi Grenelle II précise de manière plus forte que « la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers » doit faire partie des objectifs du SCOT et que le rapport de présentation de celui-ci doit présenter une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du schéma. Le document d'orientation et d'objectifs du SCOT peut, notamment afin de prendre en compte les protections environnementales et agricoles, fixer dans certains secteurs une valeur plancher au niveau maximal de densité de construction. Enfin le préfet peut demander aux établissements de coopération intercommunale et communes compétents de déterminer un périmètre de SCOT lorsque son absence nuit gravement à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ;
- le plan local d'urbanisme (PLU) détermine également les « zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger » et sa procédure de modification (plus légère qu'une procédure de révision) ne peut être utilisée si la modification envisagée entraîne la réduction d'une zone agricole ou d'une zone naturelle et forestière.
Le projet de loi Grenelle II prévoit, en cohérence avec les modifications proposées pour les SCOT, que les PLU définissent des orientations des politiques d'aménagement en matière de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers et présente une analyse justifiée de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. Une élaboration des PLU au niveau intercommunal, telle qu'elle est encouragée par le projet de loi Grenelle II, devrait en outre favoriser la mise en oeuvre d'une politique foncière cohérente à l'échelle de l'agglomération ou du bassin de vie73(*) ;
- la directive territoriale d'aménagement74(*) (DTA), instaurée par voie de décret en Conseil d'État, permet à l'État de fixer notamment des objectifs en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages. Ces DTA s'imposent aux SCOT et aux documents d'urbanisme.
Le projet de loi Grenelle II prévoit de supprimer ce caractère opposable, mais l'État conserve la possibilité de mettre en oeuvre les objectifs de DTA par la procédure du projet d'intérêt général (PIG). Le même projet de loi ajoute la protection des espaces agricoles parmi les objectifs des DTA, qui deviennent des directives territoriales d'aménagement et de développement durables.
L'ENGAGEMENT N° 50 DU GRENELLE
« Un nouveau cadre législatif soulignant le rôle majeur des collectivités locales et leur donnant des outils adaptés :
- introduisant l'adaptation au changement climatique et la maîtrise de l'énergie dans les objectifs de l'aménagement du territoire : la maille estimée pertinente est celle des bassins de vie et des communautés d'agglomérations ou des communautés urbaines de plus de 100 à 150 000 habitants ;
- incitant à une planification globale de l'urbanisme, intégrant transport, logement, espaces publics, commerce, et généraliser les SCOT (schémas de cohérence territoriale) dans les zones sensibles ;
- renforçant le caractère opposable des SCOT ;
- introduisant dans les SCOT des critères de performance énergétique et d'émissions de gaz à effet de serre ;
- généralisant des plans climat énergie territoriaux rendus obligatoires dans les 5 ans et les articulant avec les documents d'urbanisme ;
- permettant de lutter concrètement contre l'étalement urbain :
· obligation d'étude d'impact pouvant amener à l'interdiction d'ouvrir de nouvelles zones importantes à l'urbanisation sans programmation de transports en commun adaptés ni évaluation de la perte induite en espaces agricoles et naturels,
· inscription dans les documents d'urbanisme d'objectifs (chiffrés) de réduction de la consommation d'espace,
· indicateurs dédiés,
· meilleure articulation des différentes politiques publiques dans les documents d'urbanisme (logement, activités, foncier agricole, transports, énergie, espaces verts, biodiversité...), et avec les plans climat énergie territoriaux (voir aussi chapitre démocratie écologique), et contrôle de légalité renforcé avec l'objectif d'un aménagement économe de l'espace et des ressources naturelles,
· création de « Zones de densification environnementales » (ZDE) dotées de COS majorés à proximité immédiate des transports en commun,
· ZDE pour les quartiers à performance énergie-climat élevée ;
- et réorientant progressivement la fiscalité locale et les incitations financières et fiscales dans le domaine du logement et de l'urbanisme vers un urbanisme plus durable qui garantisse une gestion plus économe des ressources et de l'espace. »
b) Le développement de l'énergie d'origine solaire
Le développement des énergies renouvelables constitue un objectif de l'Union européenne, formalisé à travers la règle des « trois fois 20 en 2020 » : à cette date, 20 % de la consommation énergétique de l'Union doit être d'origine renouvelable, les émissions de gaz à effet de serre doit avoir diminué de 20 % par rapport à 1990 et 20 % d'économies d'énergie doivent avoir été réalisées.
La France a traduit ces objectifs dans son droit interne par la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dite loi « Grenelle I », en se fixant même un objectif volontariste de 23 % pour la part d'énergies renouvelables dans la consommation d'énergie finale.
LOI GRENELLE I, ARTICLE 2
« La France se fixe comme objectif de devenir l'économie la plus efficiente en équivalent carbone de la Communauté européenne d'ici à 2020. A cette fin, elle prendra toute sa part à la réalisation de l'objectif de réduction d'au moins 20 % des émissions de gaz à effet de serre de la Communauté européenne à cette échéance, cet objectif étant porté à 30 % pour autant que d'autres pays industrialisés hors de la Communauté européenne s'engagent sur des objectifs comparables et que les pays en développement les plus avancés apportent une contribution adaptée. Elle soutiendra également la conclusion d'engagements internationaux contraignants de réduction des émissions.
Elle concourra, de la même manière, à la réalisation de l'objectif d'amélioration de 20 % de l'efficacité énergétique de la Communauté européenne et s'engage à porter la part des énergies renouvelables à au moins 23 % de sa consommation d'énergie finale d'ici à 2020. »
Parmi les moyens permettant d'atteindre cet objectif, l'énergie d'origine solaire apparaît comme l'un des outils à privilégier compte tenu de sa marge de développement et des conditions d'ensoleillement relativement privilégiées de la France au sein de l'Union européenne.
Un cadre réglementaire a ainsi été mis en place pour favoriser la production de cette énergie :
- avantages fiscaux (TVA réduite, crédit d'impôt, abattement en matière de taxe professionnelle...) pour les particuliers, les professionnels et les exploitations agricoles ;
- tarif d'achat attractif pour le producteur photovoltaïque qui injecte l'électricité dans le réseau. La loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité a instauré ce principe d'obligation d'achat et un arrêté du 12 janvier 201075(*) fixe le niveau du tarif et les conditions d'éligibilité. Ce tarif varie de 42 à 58 centimes selon le degré d'intégration des panneaux photovoltaïques aux bâtiments, selon des règles précisées par deux nouveaux arrêtés en date du 16 mars 2010. Pour les centrales au sol, le tarif de rachat varie selon le département de 31,4 à 37,7 centimes par kWh.
Dans le cas des exploitations agricoles, l'existence de ce tarif privilégié a conduit à la mise en place de projets d'installation de panneaux photovoltaïques non seulement sur les bâtiments, mais aussi sur les terres elles-mêmes.
Afin d'éviter un développement excessif de l'installation de panneaux photovoltaïques sur le sol au détriment des terres agricoles, des mesures d'ordre réglementaire ont été prises à partir de novembre 2009. Un décret du 19 novembre 200976(*) a précisé les règles suivantes :
- les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés sur le sol dont la puissance crête est inférieure à 3 KW et d'une hauteur inférieure à 1,80 m sont dispensés de procédures d'urbanisme ;
- si la puissance est inférieure à 250 KW ou si la hauteur est supérieure à 1,80 m, une déclaration préalable est nécessaire pour les installations au sol ;
- au-delà de 250 KW, les installations au sol doivent faire l'objet d'une procédure d'étude d'impact et d'enquête publique. Un permis de construire est nécessaire.
Dans sa réponse donnée le 25 mars 201077(*) à une question écrite posée par notre collègue M. Pierre Bernard-Reymond, le Gouvernement a précisé que « les centrales photovoltaïques n'ont pas vocation à être installées en zone agricole » et que, comme tout projet de construction ou d'aménagement, elles peuvent être refusés si elles sont de nature à compromettre les activités agricoles ou forestières en application de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme. Il s'agit toutefois d'une disposition de niveau réglementaire qui concerne les communes dépourvues de documents d'urbanisme.
a) Le plan régional de l'agriculture durable
L'article 12 institue un plan régional de l'agriculture durable (PRAD).
Ce plan a pour objet de fixer les orientations de la politique agricole et agroalimentaire de l'État dans la région, s'agissant notamment :
- des systèmes de culture ;
- des filières de production, de transformation et de commercialisation à développer ;
- des actions à conduire pour développer les productions bénéficiant d'un signe de qualité ;
- des modalités de protection et de mise en valeur des terres agricoles ;
- de la gestion des ressources naturelles ;
- du développement des sources d'énergie d'origine agricole.
Son contenu est constitué d'actions menées par l'État.
L'élaboration de ce plan est conduite par le préfet de région, qui associe les collectivités territoriales concernées et prévoit la possibilité d'une participation du public avant d'arrêter le plan.
Il est enfin prévu une articulation de ce plan avec les documents de planification existants :
- d'une part, le préfet, lors de l'élaboration du PRAD, prend en compte les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE, article L. 212-1 du code de l'environnement) et des futurs schémas régionaux de cohérence écologique (SCRE), dont la création est prévue par le projet de loi « Grenelle II » (article L. 371-3 [nouveau] du code de l'environnement) :
- d'autre part, le PRAD est porté à la connaissance des autorités compétentes au niveau communal ou intercommunal lors de l'élaboration ou de la révision des documents d'urbanisme.
LE « PORTER À CONNAISSANCE »
Le « porter à connaissance » constitue un élément important d'information des collectivités et du public lors de l'élaboration des documents d'urbanisme.
Le préfet a l'obligation78(*) de porter à la connaissance des communes ou de leurs groupements les informations nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière d'urbanisme :
- études techniques en matière de prévention des risques et de protection de l'environnement ;
- dispositions particulières applicables au territoire concerné, notamment les directives territoriales d'aménagement, les dispositions relatives aux zones de montagne et au littoral, les services d'utilité publique, les projets d'intérêt général et les opérations d'intérêt national.
Ces informations sont tenues à la disposition du public.
Le PRAD n'a toutefois pas de portée normative, s'agissant d'un document d'orientation.
Il se substitue au document de gestion de l'espace agricole et forestier (DGEAF) créé par la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 à l'article L. 112-1 du code rural. Il s'en distingue principalement :
- par sa portée géographique, au niveau de la région, en cohérence avec d'autres documents de planification tels que le futur schéma de cohérence écologique ;
- par son contenu défini de manière plus précise dans la loi ;
- par un caractère plus volontariste, dans la mesure où il précise les actions qui feront l'objet prioritairement des interventions de l'État.
b) L'observatoire de la consommation des espaces agricoles
L'article 12 prévoit, dans ses alinéas 9 à 11, la création d'un observatoire de la consommation des espaces agricoles, qui devrait mesurer l'ampleur des changements de destination des espaces agricoles.
- d'élaborer des outils de mesure ;
- d'homologuer des indicateurs.
Sa composition et les modalités de désignation de son président seront précisées par décret.
c) La commission départementale de la consommation des espaces agricoles
L'article 12 prévoit, par insertion d'un article L. 121-1-14 dans le code rural, la création d'une commission départementale de la consommation des espaces agricoles ou CDCEA Cette commission a une mission consultative. Elle donne un avis, d'une manière générale, sur toute question relative à la régression des surfaces agricoles et sur les moyens de contribuer à la limitation de la consommation de l'espace agricole. Elle est consultée notamment sur l'opportunité, au regard de l'objectif de préservation des terres agricoles, de certaines procédures ou autorisations d'urbanisme.
L'article 12 prévoit ainsi que :
- dans les communes dépourvues de plan local d'urbanisme (PLU) ou de carte communale opposable aux tiers, les projets ayant pour conséquence une réduction des surfaces agricoles doivent être préalablement soumis pour avis à la commission départementale (modification de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme) ;
- dans les communes dotées d'un PLU mais non comprises dans le périmètre d'un schéma de cohérence territoriale (SCOT), tout projet de révision du PLU qui a pour conséquence une réduction des surfaces des zones agricoles doit être soumis pour avis à la commission départementale (modification de l'article L. 123-9 du même code) ;
- dans les communes dotées d'une carte communale, l'installation d'équipements collectifs dans un secteur classé « non constructible » n'est autorisée qu'à condition que ces équipements soient compatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière et qu'ils ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Par ailleurs, la commission départementale de consommation des espaces agricoles donne un avis sur le projet de carte communale (modification de l'article L. 124-2 du même code).
La CDCEA ne devrait pas constituer une nouvelle structure à part entière puisqu'il s'agira, selon l'étude d'impact, d'une section spécialisée de la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA).
LA CDCEA ET LA CDOA
La CDCEA diffère de la CDOA :
- par sa composition : la CDCEA regroupe des représentants des collectivités territoriales, de l'État, de la profession agricole, des propriétaires fonciers et des associations agréées de protection de l'environnement. La CDOA79(*) a un champ plus large puisqu'y sont également représentés l'ensemble de la filière agro-alimentaire et de son financement ainsi que les consommateurs et les artisans ;
- par son domaine d'action : la CDCEA ne donne un avis que sur l'opportunité, au regard de l'objectif de préservation des terres agricoles, des procédures d'urbanisme. La CDOA participe plus généralement à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques agricoles et rurales, ainsi qu'au contrôle des structures agricoles.
d) La communication d'informations par les SAFER
L'article L. 141-1 du code rural définit les missions des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER). Acteurs importants de la politique d'aménagement foncier rural, celles-ci, outre leur rôle essentiel d'achat et de vente de terres, ont également pour mission d'assurer la transparence du marché foncier rural.
Le présent article 12 précise cette dernière mission en prévoyant que les SAFER communiquent à l'administration les informations qu'elles détiennent sur l'évolution des prix et sur l'ampleur des changements de destination des terres agricoles (modification de l'article L. 141-1 du code rural).
Cette disposition permet de concourir à l'information de l'observatoire de la consommation des espaces agricoles et de la commission départementale précités.
e) Équipements collectifs, notamment les champs de panneaux photosolaires
Le présent article comprend deux dispositions tendant à préserver le maintien d'activités agricoles face à l'installation d'équipements collectifs, ce qui, sur les terres agricoles, concerne notamment les projets d'installation de panneaux photovoltaïques au sol.
Le code de l'urbanisme utilise la notion d' « équipement collectif » sans la définir précisément. Il en donne quelques exemples de manière non-exhaustive : crèches, équipements scolaires, médicaux et paramédicaux, socio-éducatifs, sportifs et culturels (article R. 333-13). C'est le Conseil d'État qui a défini les équipements collectifs comme « toute installation assurant un service d'intérêt général correspondant à un besoin collectif de la population »80(*). Les centrales photovoltaïques entrent à ce titre dans cette catégorie.
- Dans les communes qui ne sont pas dotées d'un document d'urbanisme opposable aux tiers, les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ne seront pas autorisées hors des parties urbanisées de la commune si elles sont incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole (modification de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme).
- Dans les zones naturelles, agricoles et forestières des communes dotées d'un PLU et dans les zones non constructibles des communes dotées d'une carte communale, ces constructions et installations ne pourront être autorisées si elles sont incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière ou si elles portent atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages (modification des articles L. 123-1 et L. 124-2 du même code).
Votre commission approuve la création d'un plan régional d'agriculture durable qui s'inscrit dans une volonté de mieux articuler, au niveau régional, l'action de l'État et les priorités nationales avec celles des acteurs locaux, dans le respect de l'autonomie des collectivités et en prenant en compte l'impératif de développement durable.
Plus précis et plus volontariste que les DGEAF, le plan peut jouer un rôle utile dans la territorialisation de la politique agricole française en identifiant auprès des acteurs locaux les actions mises en oeuvre par l'État au niveau régional.
Il convient toutefois de noter que les PRAD n'ont pas plus de caractère normatif que les DGEAF, qui ne font l'objet que d'une obligation de consultation. Ils ne sauraient donc constituer à eux seuls une réponse à des enjeux tels que la lutte contre la déprise agricole.
Elle a adopté douze amendements sur l'article 12.
Afin de garantir que les usages non alimentaires des produits agricoles tels que les biocarburants ou la chimie verte seront bien pris en compte, votre commission a adopté un amendement de M. Charles Revet, étendant à la politique agro-industrielle la politique agricole et agroalimentaire dont le PRAD fixe les grandes orientations.
Elle a également adopté :
- deux amendements identiques de MM. Jacques Blanc et Thierry Repentin précisant que le PRAD devrait prendre en compte les actions spécifiques à la montagne et pourrait recevoir l'avis du comité de massif ;
- un amendement de M. Jacques Blanc indiquant que le préfet conduirait la préparation du plan en y associant la chambre régionale d'agriculture en plus des collectivités territoriales ;
- un amendement de Mme Odette Herviaux précisant que le préfet prendrait en compte les orientations découlant des directives territoriales d'aménagement.
Votre commission, sur la proposition de votre rapporteur qui constatait que le principe de parallélisme des formes n'était pas respecté, a adopté un amendement supprimant la disposition selon laquelle le préfet pouvait, de sa propre initiative, décider la poursuite du plan, lequel devenait caduc à défaut d'une telle décision.
Votre commission a également approuvé la création de l'observatoire de la consommation des espaces agricoles, qui devrait améliorer la cohérence des informations disponibles aux niveaux national et local sur la disparition des terres agricoles.
Elle a adopté un amendement de M. Yves Détraigne prévoyant la nullité des aliénations réalisées sans que les notaires aient respecté l'obligation d'information des SAFER. Cette obligation d'information, prévue par les articles R. 143-4 à R. 143-9 du code rural, permet d'assurer l'exhaustivité des informations détenues par les SAFER et garantira donc, en vertu de l'obligation de transmission de ces données prévue par l'alinéa 14 du présent article, la qualité des données dont disposera l'observatoire de la consommation des terres agricoles.
Votre commission a approuvé l'institution de la commission départementale de consommation des espaces agricoles.
Votre rapporteur souligne que cette dernière commission ne devra pas constituer une structure nouvelle, mais s'inscrire dans le cadre des commissions départementales d'orientation de l'agriculture (CDOA), qui sont fondées par les articles R. 313-1 et suivants du code rural81(*).
Votre commission a précisé, par amendement de votre rapporteur, que le délai dans lequel la commission doit rendre son avis ne doit pas dépasser deux mois lorsqu'il concerne une commune soumise au règlement national d'urbanisme. Un délai est en effet prévu par le projet de loi pour les communes couvertes par une carte communale et par l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme pour celles qui sont dotées d'un plan local d'urbanisme.
Votre commission a en outre adopté quatre amendements rédactionnels ou tendant à corriger des erreurs techniques.
Votre commission a adopté l'article ainsi rédigé
Commentaire : cet article inséré par votre commission prévoit la possibilité pour l'exploitant agricole d'insérer le nom de son exploitation dans le fonds agricole.
L'article premier de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole a institué le fonds agricole à l'article L. 311-3 du code rural, sur le modèle du fonds de commerce et du fonds artisanal.
Le fonds agricole est une entité juridique et économique qui regroupe tout à la fois le cheptel mort et vif, les stocks et, s'ils sont cessibles, les contrats et les droits incorporels servant à l'exploitation du fonds, ainsi que l'enseigne, les dénominations, la clientèle, les brevets et autres droits de propriété industrielle qui y sont attachés.
Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur tendant à autoriser l'insertion du nom de l'exploitation dans le fonds agricole.
Lorsque l'exploitant agricole commercialise lui-même ses produits, par exemple dans le cadre d'un circuit court, il peut souhaiter les rendre identifiables afin de se démarquer d'éventuels concurrents et de fidéliser sa clientèle.
La loi permet de loger dans le fonds agricole « l'enseigne », mais cette notion dérivée du droit commercial est peu appropriée en agriculture, où est plutôt reconnu le nom de l'exploitation.
Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé
Commentaire : cet article institue une taxe au profit de l'État sur la cession à titre onéreux des terrains nus ou des droits relatifs à des terrains nus rendus constructibles par un document d'urbanisme ou sur une commune non couverte par un document d'urbanisme.
Le droit existant prévoit déjà deux taxes ou impositions sur la cession de terrains nus rendus constructibles.
D'une part, l'impôt sur les plus-values immobilières (articles 150 U et suivants du code général des impôts) frappe d'une manière générale, au titre de l'impôt sur le revenu, les mutations d'immeubles à titre onéreux. L'assiette de l'impôt est la plus-value brute, mesurée par la différence entre le prix de vente effectif et le prix d'achat (ou la valeur vénale si l'immeuble n'a pas été acquis à titre onéreux), diminuée d'un abattement de 10 % par année de détention au-delà de la cinquième et d'un abattement forfaitaire de 1 000 euros.
Le taux de l'impôt est de 16 %, auxquels s'ajoutent des prélèvements sociaux de 12,1 %. La déclaration et le paiement sont effectués par le notaire, lors de l'enregistrement de l'acte.
D'autre part, les communes peuvent instituer une taxe forfaitaire sur la cession de terrains nus rendus constructibles (article 1529 du code général des impôts). Cette taxe a été introduite, à l'initiative du Sénat, par l'article 26 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (loi ENL).
Les communes ont la faculté d'instituer cette taxe qui s'applique dans le cas où le terrain concerné a été rendu constructible :
- par un plan local d'urbanisme dans une zone urbaine ou dans une zone à urbaniser ouverte à l'urbanisation ;
La taxe s'applique aux cessions réalisées par les personnes physiques et les sociétés et groupements, dans les dix-huit années qui suivent le classement. Elle est égale à 10 % d'un montant égal aux deux tiers du prix de cession du terrain.
Le présent projet de loi propose d'introduire dans le code général des impôts un article 235 ter ZE nouveau qui institue une taxe sur la cession à titre onéreux de terrains nus rendus constructibles.
Cette taxe, qui est proche dans son principe de celle prévue par l'article 1529 du code général des impôts (voir supra), s'en distingue principalement sur les points suivants :
- la taxe proposée par l'article 13 est perçue au profit de l'État et non des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents ;
- elle est instituée sur l'ensemble du territoire et ne dépend donc pas d'une décision administrative ; de plus elle s'applique dans toutes les communes, alors que la taxe forfaitaire ne concerne que celles couvertes par un document d'urbanisme ;
- toutefois la taxe proposée par l'article 13 ne se déclenche que lorsque le rapport entre le prix de cession et la valeur d'acquisition est supérieur à dix ; ce seuil de déclenchement est de trois seulement pour la taxe forfaitaire des communes ;
- la taxe de l'article 13 n'est plus perçue lorsque le terrain a été classé en zone constructible depuis plus de 18 ans, moyennant une dégressivité à compter de la huitième année ;
- alors que le taux de la taxe forfaitaire des communes est égal à 10 %, celui de la taxe instaurée par l'article 13 dépend du rapport entre le prix de cession et le prix d'acquisition : il est de 5 % lorsque ce rapport est compris entre 10 et 30 et de 10 % au-delà.
La taxe proposée par l'article 13 est assise sur une assiette beaucoup plus large dans la mesure où elle sera applicable sur l'ensemble du territoire, mais elle ne s'applique que pour des plus-values très importantes et avec un taux moins élevé que la taxe forfaitaire des communes. Elle sera perçue au profit de l'État et non des collectivités ou établissements publics compétents en urbanisme.
Votre commission a adopté, sur la proposition conjointe de Mme Esther Sittler d'une part, de M. Daniel Dubois et les membres du groupe Union centriste, d'autre part, un amendement de suppression de cet article.
Votre rapporteur rappelle que la taxe forfaitaire des communes a été instituée, à l'initiative de notre collègue Dominique Braye, rapporteur de la loi portant engagement national pour l'environnement au nom de la commission de affaires économiques, afin de prévoir un retour aux communes ou établissements publics compétents en urbanisme d'une partie des importantes plus-values réalisées par les propriétaires lorsque leur parcelle devient constructible. Ce retour est pleinement justifié par les investissements que doivent réaliser les communes en termes d'équipements publics afin de rendre les terrains constructibles.
La justification de la taxe proposée par l'article 13 du projet de loi apparaît en revanche plus difficile à déterminer. Son niveau ne semble en effet pas suffisant pour la rendre réellement dissuasive, et son utilisation n'est pas précisée. Elle est reversée au budget général de l'État alors que la compétence d'urbanisme relève du niveau communal ou intercommunal.
Si une telle taxe devait être instituée, votre rapporteur suggère au minimum que son produit soit en partie utilisé pour l'installation des jeunes agriculteurs et en partie reversée aux communes et intercommunalités.
Cet article additionnel résultant d'un amendement de votre rapporteur, prévoit que l'exclusion définie à l'article L. 411-3 du code rural ne s'applique aux petites parcelles concernées par une telle division qu'au bout d'une durée de neuf ans.
Commentaire : cet article additionnel vise à accorder une exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit pour les parts de groupements fonciers agricoles qui ont été détenues par une société civile de placement immobilier, ou par une entreprise d'assurance ou de capitalisation.
I. La nécessité d'encourager le portage du foncier agricole par des capitaux extérieurs
Compte tenu du niveau et de la variabilité des prix des terrains agricoles, les organisations professionnelles agricoles plaident pour le développement du portage du foncier par des capitaux extérieurs afin de concentrer les efforts des agriculteurs sur les investissements productifs. Dans ce cadre, le législateur a souhaité promouvoir l'acquisition des parts des groupements fonciers agricoles (GFA). En effet, cette détention se trouve aujourd'hui partiellement82(*) exonérée des droits de mutation à titre gratuit (DMTG) si trois conditions sont remplies :
- les statuts du groupement lui interdisent l'exploitation en faire-valoir direct ;
- les immeubles à destination agricole, constituant le patrimoine du groupement, ont été donnés à bail à long terme ;
- les parts ont été détenues depuis deux ans au moins par le donateur ou le défunt.
Toutefois, cette exonération partielle ne s'applique pas si ces parts sont détenues, ou ont été détenues, par une société civile de placement immobilier, ou par une entreprise d'assurance ou de capitalisation. Si nul ne conteste l'absence d'exonération partielle de DMTG pour les parts de GFA détenues par ces organismes, il n'en va pas de même pour les parts qu'elles ont détenues et qui passent ensuite dans les mains de personnes physiques. En effet, il a été constaté que certaines personnes physiques, intéressées par le rachat de parts de GFA, y ont finalement renoncé après avoir appris qu'elles ne pourraient pas bénéficier de l'exonération partielle sur les droits de mutation à titre gratuit.
Votre commission souligne la nécessité de corriger certains effets pervers du dispositif fiscal concernant les groupements fonciers agricoles.
C'est pourquoi elle a adopté, à l'initiative de M. Rémy Pointereau, un amendement portant article additionnel et visant à exclure du bénéfice de l'exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit uniquement les parts de GFA détenues, et non plus celles qui ont été détenues, par une société civile de placement immobilier, ou par une entreprise d'assurance ou de capitalisation. Cette mesure est de nature à inciter des personnes physiques à racheter, auprès de ces personnes morales, des titres de GFA.
Commentaire : cet article additionnel inséré par votre commission prévoit la remise d'un rapport relatif à l'état des biens de section.
Les sections de commune sont définies par le code général des collectivités territoriales comme « toute partie d'une commune possédant à titre permanent et exclusif des biens ou des droits distincts de ceux de la commune » (article L. 2411-1). La section de commune possède la personnalité juridique.
Ces sections sont propriétaires de biens immobiliers tels que des pâturages ou des forêts, mais aussi mobiliers (matériels agricoles). Elles peuvent aussi détenir des droits collectifs.
Il s'agit en fait une survivance du droit féodal, qui remonte au droit d'utilisation des « communaux » par les habitants des villages.
Les sections de commune constituent un phénomène méconnu dans de nombreuses régions car il est concentré surtout dans quelques départements du Massif central et de ses contreforts. Le département de Haute-Loire contiendrait ainsi à lui seul plus de 2 800 sections de communes.
Les sections de commune constituent, selon le rapport Lemoine de 200383(*), « une source de contrainte pour les maires, qui en réclament la suppression, et un frein à l'aménagement et au développement de l'espace rural ». La gestion de leurs biens pose en effet de nombreuses difficultés liées à la difficulté d'établir de manière certaine les droits de chacun et même, bien souvent, la délimitation exacte de la section, ainsi qu'à la difficulté de déterminer les prérogatives respectives de la commune et des ayant-droits.
La suppression pure et simple des sections ne paraît guère envisageable, s'agissant d'une remise en cause du droit de propriété. Plusieurs lois récentes ont cependant aménagé leur régime : loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole...
Ces lois n'ont toutefois pas permis de résoudre toutes les difficultés que connaissent les communes et les ayant-droits dans la gestion des biens de section, qui fait l'objet d'un contentieux régulier.
C'est pourquoi votre commission a adopté, sur la proposition d'une part de M. Jacques Blanc, d'autre part de M. Claude Lise, un amendement identique demandant au Gouvernement de présenter au Parlement un rapport sur l'état des biens de section.
Un nouveau bilan apparaît en effet nécessaire afin de prendre en compte les évolutions législatives intervenues depuis la remise du rapport Lemoine et de permettre à la représentation nationale d'élaborer, le cas échéant, de nouvelles propositions.
Commentaire : cet article prévoit plusieurs mesures visant à une meilleure prise en compte des objectifs de protection de l'environnement dans la politique agricole : en les intégrant dans les missions de la politique d'aménagement rural, de la commission communale d'aménagement foncier, des associations foncières agricoles et du conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire. Il assimile l'exploitation de sous-produits de l'activité agricole sous forme de méthanisation à une activité agricole. Il étend le champ du bail environnemental aux parcelles incluses dans les parcs naturels régionaux et dans les trames vertes et bleues. Enfin, il organise la prise en compte de prescriptions relatives au bien-être animal dans les filières sous signe d'identification de la qualité et de l'origine.
L'aménagement du territoire rural a pour objectif, dans le cadre d'une politique plus globale d'aménagement du territoire, de rationaliser l'utilisation de l'espace en zone rurale entre l'activité agricole, forestière, les autres activités économiques comme le commerce et l'artisanat, l'habitat, les services et les infrastructures notamment routières. Il doit permettre d'organiser la coexistence des différentes activités en milieu rural et d'aménager des équilibres entre ville et campagne.
L'article L. 111-2 du code rural détermine une série d'axes prioritaires de la politique d'aménagement du territoire rural. Mis sur le même plan, ils doivent être conciliés les uns avec les autres.
Les préoccupations environnementales sont déjà présentes puisque la politique d'aménagement rural devra contribuer à la prévention des risques naturels et assurer la mise en valeur et la protection du patrimoine rural et des paysages.
Toutefois, la protection des ressources en eau, de la biodiversité et la préservation des continuités écologiques entre milieux naturels n'en font par partie.
Dans le prolongement de la logique du Grenelle de l'environnement, le 1° de cet article vise à introduire ces préoccupations au même titre que les préoccupations économiques ou sociales dans le cadre de la politique d'aménagement rural.
L'aménagement foncier rural a été profondément réformé par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. Placé désormais sous la responsabilité administrative et financière des conseils généraux, il a été simplifié pour ne plus connaître que trois modalités : l'aménagement agricole ou forestier, successeur du remembrement, les échanges et cessions amiables de parcelles et la mise en valeur de terres incultes.
Les préoccupations environnementales et de sauvegarde des grands équilibres de l'espace rural doivent être prises en compte au même titre que l'objectif traditionnel de rationalisation des parcelles agricoles afin d'améliorer leur exploitation.
Lorsque le conseil général décide d'engager une opération d'aménagement foncier rural, sur demande d'une ou plusieurs communes intéressées ou de propriétaires qui envisagent d'échanger leurs parcelles, le pilotage des opérations est confié à une commission communale (ou intercommunale si l'opération déborde des limites d'une seule commune) d'aménagement foncier (CCAF), présidée par un commissaire enquêteur et associant élus, fonctionnaires, exploitants agricoles, propriétaires et personnalités qualifiées en matière de protection de la nature, qui propose au conseil général le périmètre et les modalités de l'opération.
En matière d'aménagement foncier agricole et forestier, la CCAF détient également un pouvoir propre de décision pour établir des chemins d'exploitation et réaliser des travaux connexes comme l'arrachage de haies, l'arasement de talus, la rectification ou régularisation de cours d'eau, avant la remise définitive des terres à leurs nouveaux propriétaires.
Le 2° de cet article vise à mieux encore prendre en compte les préoccupations environnementales dans l'exercice de ce pouvoir par les CCAF, à travers deux modifications de l'article L. 123-8 du code rural :
- d'une part, les actions décidées par les CCAF devront être conformes à l'impératif de « respect des équilibres naturels ;
- d'autre part, les travaux destinés à la remise en bon état des continuités écologiques ont été incluses dans la liste de ceux qui peuvent être décidées par les CCAF, permettant une mise en oeuvre effective à travers les opérations d'aménagement foncier agricole des trames bleues et vertes prévues par le Grenelle de l'environnement.
Enfin, la nouvelle rédaction de l'article L. 123-8 du code rural proposée par cet article apporte deux simplifications :
- les différents types de travaux d'intérêt collectif n'entraînant pas de prélèvement sur l'assiette des terres, comme l'arrachage de haies ou l'arasement de talus, qui peuvent être décidées par la CCAF, sont regroupés sous la désignation unique de travaux affectant les particularités topographiques des parcelles. Ce terme est au demeurant celui utilisé en droit européen au titre des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) ;
- dans le même esprit, la notion de travaux d'aménagement hydraulique remplace celle de travaux sur les cours d'eau ou sur l'écoulement des eaux nuisibles, qui relèvent de la CCAF, permettant à celle-ci d'intervenir plus largement.
Les associations foncières agricoles (AFA) regroupant les propriétaires de terrains à vocation agricole pastorale ou forestière reçoivent mandat des propriétaires non pas pour exploiter directement les terrains situés dans leur périmètre d'intervention mais pour entretenir les ouvrages collectifs nécessaires à leur mise en valeur agricole pastorale ou forestière. Elles peuvent aussi procéder à des travaux n'ayant pas une finalité agricole mais de développement rural. Elles peuvent disposer dans ce cadre de subventions publiques.
Le 3° de cet article étend le champ d'intervention des AFA à la réalisation de travaux destinés à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques, leur permettant ainsi de contribuer à la réalisation des trames bleue et verte prévues par le Grenelle de l'environnement.
La méthanisation constitue une réaction de digestion anaérobie de déchets fermentescibles qui peuvent avoir plusieurs origines : déchets urbains, industriels ou agricoles. Cette réaction produit du biogaz, source d'énergie renouvelable à partir de laquelle il est possible de produire de l'électricité et de la chaleur.
- L'article 2 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement fixe comme objectif à la France de porter la part des énergies renouvelables à au moins 23 % de sa consommation d'énergie finale d'ici à 2020.
Or, des procédés techniques existent pour transformer les effluents d'élevage comme le fumier et le lisier ou encore les sous-produits de l'activité agricole comme la paille ou les résidus organiques dans des unités de méthanisation.
- Le plan de performance énergétique (PPE) lancé dans le cadre du plan de relance en 2009 a permis de recenser plusieurs projets d'installation d'équipements de méthanisation adossés à des exploitations agricoles. Une partie de l'enveloppe de 38 millions d'euros du PPE pour 2010 est destinée à soutenir l'investissement dans de telles installations.
Outre la production d'énergie, la méthanisation produit un digestat riche en azote, qui peut être utilisé comme fertilisant et réduit ainsi les dépenses en engrais des exploitations.
- Sur le plan fiscal la vente de biomasse ou d'énergie provenant majoritairement de produits ou sous-produits de l'exploitation est depuis 2009 assimilée à des revenus agricoles84(*).
Toutefois, cette activité ne rentre pas dans la définition des activités agricoles de l'article L. 311-1 du code rural, mettant des obstacles administratifs au développement de la méthanisation : ainsi, le code de l'urbanisme n'admettant en zone agricole que des constructions nécessaires à une activité agricole, l'installation d'une unité de méthanisation destinée à alimenter d'autres utilisateurs que l'exploitant agricole pourrait se heurter à un refus de délivrance de permis de construire.
Le 4° de cet article vise à lever ces obstacles juridiques au développement de la méthanisation, en prévoyant que la commercialisation, par un exploitant agricole, de biogaz, d'électricité et de chaleur par la méthanisation provenant de produits et sous-produits de l'exploitation, soit considérée comme une activité agricole. Le bon fonctionnement des équipements de méthanisation nécessitant souvent des apports extérieurs notamment de graisses, le seuil de 50 % de produits issus de l'exploitation a été retenu.
Créé par la loi d'orientation agricole de 2006, le bail environnemental est une forme particulière de bail rural. Alors que le statut du bail classique laisse au fermier une entière liberté de choix de ses pratiques culturales, avec le bail environnemental, le preneur doit respecter un certain nombre de prescriptions environnementales, inscrites dans un cahier des charges, faute de quoi le bail sera résilié. En contrepartie, le prix du fermage est minoré pour prendre en compte les contraintes spécifiques qui pèsent sur l'exploitation.
La liste des types de clauses que peut contenir le bail environnemental est limitativement énumérée par le décret n° 2007-326 du 8 mars 200785(*), comprenant notamment le non-retournement des prairies, la limitation ou l'interdiction d'engrais et de pesticides, l'interdiction de drainage ou d'irrigation.
Seules les personnes morales de droit public et les associations agréées de protection de l'environnement peuvent proposer ce type de bail à des agriculteurs, quelle que soit la localisation de leur terrain.
Les bailleurs privés ne peuvent en revanche proposer la conclusion de baux environnementaux que sur certaines parcelles dont la liste est fixée par le cinquième alinéa de l'article L. 411-27 du code rural.
LISTE DES PARCELLES POUVANT FAIRE L'OBJET D'UN BAIL ENVIRONNEMENTAL (ARTICLE L. 411-27 DU CODE RURAL)
- Zones humides d'intérêt environnemental et zones de captage d'eau (articles L. 211-3 du code de l'environnement et L. 1321-2 du code de la santé publique) ;
- Terrains riverains d'un cours d'eau ou d'une dérivation, ou situés dans leur bassin versant, ou dans une zone estuarienne, sur lesquels ont été imposées des servitudes d'utilité publique (article L. 211-12 du code de l'environnement) ;
- Terrains appartenant au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (article L. 322-1 du code de l'environnement) ;
- Terrains situés dans des parcs nationaux et des réserves naturelles classées et des périmètres de protection de ces réserves (articles L. 331-1, 332-1 et L. 332-16 du code de l'environnement) ;
- Terrains situés dans des sites naturels classés (articles L. 341-4 à L. 341-6 du code de l'environnement) ;
- Terrains situés dans des zones naturelles définies par un arrêté préfectoral de protection de biotope (article L. 411-2 du code de l'environnement) ;
- Sites Natura 2000 (article L. 414-1 du code de l'environnement) ;
- Zones couvertes par un plan de prévention contre les risques naturels prévisibles (article L. 562-1 du code de l'environnement) ;
- Zones soumises à érosion (article L. 114-1 du code rural).
Le 5° de cet article étend la liste des terrains pouvant faire l'objet d'un bail environnemental à deux nouvelles catégories de terrains :
- ceux situés dans le périmètre des parcs naturels régionaux (PNR) régis par l'article L. 333-1 du code de l'environnement. Les PNR couvrent actuellement environ 12 % du territoire national, soit 7 millions d'hectares86(*) ;
- ceux situés dans les trames vertes et bleues créées par l'article 45 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement, actuellement en discussion à l'Assemblée nationale, dont le régime sera codifié aux articles L. 371-1 à L. 371-3 du code de l'environnement.
Enfin, la nouvelle rédaction du cinquième alinéa de l'article L. 411-27 du code rural précise que la conclusion d'un bail environnemental sur les parcelles éligibles est subordonnée à leur soumission à un document de gestion officiel.
Le conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire (CSO), prévu à l'article L. 611-1 du code rural est un organisme consultatif rassemblant l'ensemble des acteurs des filières agricoles et agro-alimentaires : syndicats agricoles, représentants des industriels ou encore de la distribution, propriétaires. Placé auprès du ministre chargé de l'agriculture, le CSO participe par ses avis à la définition et à la mise en oeuvre de la politique agricole. C'est aussi une instance de discussion et de négociations informelles entre les différentes parties prenantes de la politique agricole et agro-alimentaire, qui joue un rôle pratique important et se réunit fréquemment.
Le 6° de cet article ne touche pas à sa composition mais modifie légèrement ses missions :
- en supprimant son rôle d'avis sur l'affectation des moyens, notamment ceux ouverts en loi de finances, en matière d'orientation et de valorisation de la production agricole, qui était prévu au dixième alinéa (3°) de l'article L. 611-1 du code rural ;
- en précisant, dans l'esprit du Grenelle de l'environnement, que le CSO tient compte dans l'exercice de ses compétences de la nécessité d'un développement du territoire qui soit équilibré, comme cela est déjà prévu, mais également durable.
Les productions sous signe de qualité, AOP ou IGP, répondent à un cahier des charges qui imposent aux agriculteurs le respect de pratiques et règles de production garantes de la qualité des produits labellisés.
Ces cahiers des charges sont élaborés par les organismes de défense et de gestion (ODG) regroupant les producteurs souhaitant voir les caractéristiques particulières de leurs productions reconnues et ainsi, mieux valorisées.
L'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO), établissement public placé sous la tutelle du ministère chargé de l'agriculture est chargé d'instruire les dossiers et de proposer la reconnaissance des produits sous signe de qualité. La décision finale de reconnaissance incombe à la commission européenne.
La législation communautaire encadre les conditions d'une telle reconnaissance. Les cahiers des charges doivent en particulier décrire précisément le lien entre la qualité ou les caractéristiques du produit agricole ou de la denrée alimentaire et le milieu géographique et fixent les méthodes de production garantissant le niveau de qualité attendue et conditionnant l'obtention par chaque producteur du signe de qualité.
Dans le cadre de la législation européenne actuelle, il n'est pas possible d'introduire dans les cahiers des charges des prescriptions environnementales ou relatives au bien être animal, sauf si celles-ci sont nécessaires pour garantir la typicité ou la qualité des produits, ce qui en pratique est très rare.
Or, les consommateurs souhaitent de plus en plus être assurés que ce qu'ils achètent a été produit dans des conditions respectueuses de l'environnement. Certains professionnels seraient donc favorables à l'intégration de prescriptions environnementales ou de normes de bien-être animal dans les cahiers des charges des ODG. La commission européenne elle-même notait en mai 2009 que les consultations des parties prenantes dans le cadre de l'élaboration du livre vert sur la qualité87(*) avaient mis à jour le souhait de voir évoluer le dispositif de qualité en ces sens, évolution que soutient la France.
Les 7° et 8° de cet article proposent un compromis permettant d'avancer dans la prise en compte de bonnes pratiques environnementales et de respect du bien-être animal dans les filières sous signes de qualité, tout en restant dans le cadre juridique des normes européennes existantes, en attendant la refonte de la politique européenne de qualité qui devrait être lancée à la fin de l'année 2010.
Votre commission a peu modifié cet article.
Sur proposition conjointe de M. Daniel Dubois, elle a adopté un amendement prévoyant que les agriculteurs puissent se grouper pour exploiter en commun des équipements de méthanisation. Dans ce cas, les revenus tirés de la commercialisation du méthane seraient considérés comme des revenus agricoles, dès lors que les matières premières utilisées dans l'équipement proviennent pour au moins 50 % des associés. Les coûts élevés d'installation de ces nouveaux équipements justifient en effet qu'ils puissent faire l'objet d'une exploitation commune.
La commission a également adopté un amendement identique de M. Rémy Pointereau et de Mme Jacqueline Panis prévoyant que, lorsque l'installation devait être faite sur un terrain loué par un bail rural, le preneur soit tenu d'obtenir l'accord du bailleur. En effet, ce type d'équipement n'est pas anodin et engage l'exploitation pour de nombreuses années. Par ailleurs, mettre fin à l'activité d'un méthaniseur peut entraîner des frais importants. Pour toutes ces raisons, un accord préalable du bailleur a donc été prévu.
Votre commission a enfin, par un amendement de votre rapporteur, inséré un article L. 660-1 dans le code rural afin de faciliter la mise en oeuvre du traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture (TIRPGAA). Le traité prévoit notamment la mise en place d'un système multilatéral facilitant l'accès aux ressources phytogénétiques et le partage des avantages qu'elles fournissent.
Adopté le 3 novembre 2001 à Rome, ce traité a pour objectif la conservation et l'utilisation durable des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture ainsi que le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation.
Il prévoit notamment la mise en place d'un Système multilatéral de ressources génétiques partagées. Ce Système multilatéral comprend 64 espèces cultivées majeures qui représentent à elles seules 80 % de la consommation humaine. Les États parties au traité rendent ainsi disponibles à tous la diversité génétique des espèces cultivées entreposées dans leurs banques de gènes et les informations qui s'y rapportent.
Les bénéficiaires de l'accès à ces matériels génétiques partagés acceptent de reverser une partie des avantages commerciaux qu'ils en retirent à un fonds de soutien à l'agriculture des pays en voie de développement.
Le traité est entré en vigueur le 29 juin 2004 après la ratification de quarante États. La Communauté européenne l'a ratifié le 31 mars 2004 et la France le 11 juillet 2005.
L'article 12 du traité prévoit que les parties contractantes prennent les mesures, notamment juridiques, appropriées pour accorder aux autres parties contractantes, ainsi qu'aux personnes placées sous leur juridiction, l'accès aux ressources phytogénétiques prévu par le traité.
Or, ces ressources relèvent :
- d'une part du domaine public de l'État, qui doit les verser au Système multilatéral (article 11.2 du traité) ;
- d'autre part de personnes physiques ou morales, et l'État doit encourager celles-ci à incorporer ces ressources au Système multilatéral (article 11.3) ;
L'article L. 660-1 nouveau du code rural, inséré par votre commission, tend donc à constituer une collection nationale de ressources phytogénétiques qui comprendra des collections provenant d'organismes publics ou privés.
Cette disposition supprime la nécessité de recourir à l'une des habilitations à légiférer par ordonnance prévues à l'article 17 (voir infra).
Commentaire : cet article modifie le mode de calcul de l'indice des fermages en instituant un indice national unique et en introduisant une composante fondée sur l'évolution du niveau général des prix.
Votre commission a, par un amendement de votre rapporteur, inséré un article additionnel après l'article 14, tendant à modifier le mode de calcul de l'indice du fermage.
L'article L. 411-11 du code rural encadre de manière stricte la formation et l'évolution des prix du fermage. Si le loyer des bâtiments d'habitation est actualisé chaque année selon la variation de l'indice de référence des loyers publié par l'INSEE, le loyer des terres nues et des bâtiments d'exploitation est actualisé selon la variation de l'indice des fermages. Cet indice est calculé à partir d'un panier d'indicateurs relatifs au revenu brut d'entreprise agricole à l'hectare calculés aux niveaux national et départemental.
L'indice des fermages est composé :
- pour un quart au moins, du revenu brut d'entreprise agricole (RBEA) à l'hectare constaté sur le plan national au cours des cinq années précédentes ;
- des deux éléments suivants ou de l'un d'entre eux : RBEA national à l'hectare d'une ou plusieurs catégories d'exploitations classées selon leur orientation technico-économique constaté au cours des cinq années précédentes et résultat brut d'exploitation départemental à l'hectare constaté au cours des cinq années précédentes.
La modification proposée consisterait à substituer aux indices départementaux un indice national prenant en compte:
- pour 60 %, l'évolution du RBEA à l'hectare constaté sur le plan national au cours des cinq années précédentes ;
- pour 40 %, l'évolution du niveau général des prix sur la dernière année connue.
Cette modification résulte d'une concertation menée par le Gouvernement avec les organisations professionnelles agricoles.
L'insertion de cette modification dans le présent projet de loi par votre commission supprime la nécessité du recours à une ordonnance prévu par l'article 17 (voir infra) et répond à une demande des acteurs concernés.
Commentaire : cet article étend l'obligation de réalisation des plans simples de gestion ; il définit la mise en oeuvre de la politique forestière à travers des plans pluriannuels régionaux de développement forestier, financés par une part de taxe foncière forestière perçue par les chambres d'agriculture, et des stratégies locales de développement forestier ; il facilite enfin l'intervention de l'Office national des forêts en forêt privée ainsi que la cession de petites parcelles forestières.
Le plan simple de gestion (alinéas 1 et 2)
Afin de favoriser une exploitation des forêts respectant les règles de gestion durable, le code forestier encourage les propriétaires privés et publics de forêt à adopter des documents de gestion. Ceux-ci sont de quatre sortes88(*).
- Le document d'aménagement concerne les forêts publiques.
- Le plan simple de gestion (PSG) est obligatoirement présenté pour toutes les forêts privées d'une superficie d'un seul tenant supérieure à un seuil compris, selon le département, entre 10 et 25 hectares.
Le plan simple de gestion se fonde sur une brève analyse des enjeux économiques, environnementaux et sociaux de la forêt et, en cas de renouvellement, de l'application du plan précédent. Il présente un programme de coupes et un programme des travaux de reconstitution des parcelles parcourues par les coupes et, le cas échéant, des travaux d'amélioration.
Chaque année, les centres régionaux de la propriété forestière agréent environ 2 300 plans simples de gestion dont 600 nouveaux environ.
- Le règlement type de gestion89(*) définit des modalités d'exploitation de la forêt adaptées aux grands types de peuplements forestiers identifiés régionalement. Il est élaboré par un organisme de gestion en commun agréé, un expert forestier agréé ou l'Office national des forêts.
Le règlement type de gestion est approuvé par le Centre national de la propriété forestière.
- Enfin, le code des bonnes pratiques sylvicoles90(*) comprend des recommandations conformes à une gestion durable en prenant en compte les usages locaux. Il porte sur la conduite des grands types de peuplements et sur les conditions que doit remplir une parcelle forestière pour rendre possible sa gestion durable. Il est élaboré par le Centre national de la propriété forestière et approuvé par le représentant de l'État dans la région.
Le 1° du I de l'article 15 (alinéas 1 et 2) prévoit que les forêts privées d'une superficie de 25 hectares sont soumises à l'obligation de présenter un plan simple de gestion même si elles constituées de plusieurs parcelles séparées.
Selon l'étude d'impact, 2 174 000 ha étaient gérés en 2008 avec un plan de gestion simple et la mesure proposée concernerait 1 700 000 ha supplémentaires, soit au total plus de 40 % de la forêt privée.
Votre commission approuve l'extension du plan simple de gestion aux parcelles de 25 hectares en plusieurs tenants, qui répond à l'objectif d'une meilleure exploitation de la forêt privée française, sur le plan du rendement économique comme de la gestion durable.
Votre rapporteur souligne toutefois la charge en résultant pour les centres régionaux de la propriété forestière, qui pourraient avoir à examiner pour agrément 16 000 nouveaux PSG supplémentaires dans les années à venir.
La mise en oeuvre de la politique forestière (alinéas 3 à 22)
La mise en oeuvre de la politique forestière repose actuellement sur plusieurs documents de planification existants au niveau régional et local.
- Les orientations régionales forestières91(*) traduisent les objectifs de la politique forestière au niveau régional. Elles sont établies par la commission régionale de la forêt et des produits forestiers et concernent tous les acteurs de la filière, des propriétaires forestiers aux industries de transformation.
- Trois documents cadres régionaux s'adressent aux propriétaires forestiers privés ou publics :
* en forêt privée : les schémas régionaux sylvicoles92(*) ;
* en forêt domaniale : les directives régionales d'aménagement93(*),
* dans les forêts des collectivités et les autres forêts relevant du régime forestier : les schémas régionaux d'aménagement94(*).
Ces documents se fondent sur une analyse des forêts de la région et traitent en particulier des méthodes de sylviculture à employer. Les documents de gestion durable (document d'aménagement, plan simple de gestion, règlement type de gestion, code de bonnes pratiques sylvicoles) doivent être conformes aux documents cadre régionaux.
- Au niveau local, plusieurs approches tendent à dépasser le morcellement du foncier forestier afin de mener une réflexion globale concernant l'exploitation de la forêt, la protection contre les risques naturels et les demandes d'utilisation de la forêt provenant de la société :
* la charte forestière de territoire95(*) peut être élaborée à l'initiative des élus locaux « sur un territoire pertinent au regard des objectifs poursuivis ». Elle donne lieu à des conventions avec les propriétaires forestiers, qui peuvent faire l'objet d'aides publiques ;
* le plan de développement de massif est une approche concertée entre les différents acteurs du territoire (forestiers privés, agriculteurs, chasseurs, associations...) qui prend en compte aussi bien la gestion économique et la gestion environnementale de la forêt que la question de l'emploi ;
* les schémas stratégiques de massifs forestiers96(*) sont des déclinaisons forestières des schémas interrégionaux d'aménagement et de développement de massif de montagne prévus par la loi « Montagne ».
Le 2° du I de l'article 15 (alinéas 3 et 4) réécrit l'article L. 2 du code forestier en retirant la mention des chartes forestières de territoire, qui se fondent dans la catégorie des stratégies locales de développement forestier instituées infra.
Le 3° du I (alinéas 5 à 11) introduit dans un article L. 4-1 nouveau du code forestier un plan pluriannuel régional de développement forestier.
Ce nouveau plan constitue un programme d'actions consacré à la production et à la valorisation économique du bois, dans le cadre des orientations régionales forestières.
Objectifs du plan : améliorer la production et la valorisation économique du bois.
Élaboration du plan : sous l'autorité du préfet de région et suivant les étapes suivantes :
1. préparation par un comité auquel sont présents ou représentés :
- les professionnels de la production forestière,
- les centres régionaux de la propriété forestière (CRPF),
- les communes forestières,
- l'Office national des forêts (ONF),
2. vérification de la prise en compte des dispositions :
- du SDAGE99(*),
- du futur SRCE100(*),
- en montagne, du schéma interrégional d'aménagement et de développement de massif ;
3. vérification de la compatibilité du plan :
- avec les orientations régionales forestières,
- avec les documents régionaux concernant les différents types de forêt 101(*) ;
4. mise à disposition du public pendant une durée minimale d'un mois ;
5. avis de la commission régionale de la forêt et des produits forestiers (CRFPF) ;
6. arrêté préfectoral de publication du plan.
1. identification des massifs forestiers insuffisamment exploités ;
2. analyse des raisons et définition d'actions rapides relatives :
- aux méthodes de sylviculture les plus adaptées à la gestion durable des forêts considérées dans la perspective d'une meilleure valorisation économique du bois,
- aux investissements à réaliser,
- à la coordination locale du développement forestier.
Actes exclus du plan : tous actes relevant du secteur marchand de gestion directe, de maîtrise d'oeuvre de travaux ou de commercialisation.
- par les propriétaires, les CRPF, l'ONF et les chambres d'agriculture ;
- dans le cadre des stratégies locales de développement forestier.
- affectation prioritaire des interventions publiques aux actions définies dans le plan ;
- part de taxe foncière reversée par les chambres départementales d'agriculture aux chambres régionales (voir infra).
Ce plan remplace le programme pluriannuel d'actions des chambres d'agriculture prévu par la loi d'orientation forestière de 2001102(*).
Le 4° du I (alinéas 12 à 22) institue, à l'article L. 12 du code forestier, des stratégies locales de développement forestier, qui doivent être compatibles avec le plan pluriannuel régional de développement forestier.
Ces stratégies locales de développement forestier constituent un « label » pour l'ensemble des dispositifs existants au niveau local tels que les chartes forestières de territoire et les plans de développement de massif qui ne disparaissent donc pas.
Les stratégies locales de développement forestier se rapprochent en particulier des chartes forestières de territoire :
- le périmètre n'est pas précisé mais doit s'adapter aux objectifs poursuivis sur le territoire ;
- les stratégies comme les chartes concernent l'ensemble des fonctions de la forêt : fonction économique, fonction environnementale, fonction sociale. Elles envisagent l'emploi et l'aménagement rural, favorisent le regroupement des propriétaires afin de lutter contre le morcellement foncier et renforcent la compétitivité de la filière ;
- si les chartes forestières de territoire sont lancées à l'initiative des élus, les stratégies locales de développement forestier peuvent provenir aussi de propositions des autres organismes de la forêt (CRPF, ONF, chambres d'agriculture) ; en tout état de cause, l'ensemble des acteurs concernés (propriétaires privés ou publics, associations, collectivités) sont associés à leur élaboration comme à leur mise en oeuvre ;
- enfin, les stratégies locales de développement forestier, comme les chartes forestières de territoire, donnent lieu à des conventions entre les propriétaires et les opérateurs de la filière, les associations ou les collectivités publiques, ces conventions pouvant faire l'objet d'aides publiques.
Votre commission approuve la création des plans pluriannuels régionaux de développement forestier et des stratégies locales de développement forestier.
A travers deux amendements de votre rapporteur, elle a :
- rétabli une disposition de l'article L. 2 du code forestier qui prévoit la possibilité, pour les collectivités et leurs groupements, de passer des contrats avec l'État pour mettre en oeuvre la politique forestière ;
- précisé la nature des actions de ce plan en prévoyant qu'elles porteraient sur l'animation des secteurs concernés, sur la coordination locale du développement forestier et sur l'identification des investissements à réaliser, dans la perspective d'une meilleure valorisation économique du bois.
Votre commission a également adopté deux amendements de Mme Odette Herviaux tendant :
- à associer les collectivités territoriales à la préparation du plan pluriannuel régional de développement forestier ;
- à supprimer la disposition prévoyant une caducité automatique du plan si le préfet ne prend pas de disposition relative à son prolongement.
Votre commission a enfin prévu, sur la proposition de Mme Jacqueline Panis et de MM. Jackie Pierre et Rémy Pointereau, que les chambres départementales d'agriculture pourraient participer, comme les chambres régionales, à la mise en oeuvre du plan.
La contribution au financement des actions du plan par les chambres d'agriculture (alinéas 23 et 24)
Les actions forestières sont menées par différents organismes, notamment les centres régionaux de la propriété forestière et les chambres d'agriculture départementales et régionales.
L'une des sources de financement pour ces actions est constituée d'une part de taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties perçue au profit des chambres d'agriculture103(*).
Les chambres d'agriculture reversent en effet une partie du montant de cette taxe prélevée sur les immeubles classés au cadastre en nature de bois (« centimes forestiers ») aux autres acteurs de la forêt :
- elles reversent 50 % du montant total prélevé au niveau national au centre national de la propriété forestière par l'intermédiaire du fonds national de péréquation et d'action professionnelle104(*) ;
- elles versent également 5 % (au maximum) de ce montant aux organisations représentatives de communes forestières afin de financer les actions menées par celles-ci et notamment les actions de formation destinées à leurs élus105(*).
Les chambres d'agriculture conservent donc au niveau national106(*) 45 % du produit de cette taxe concernant les immeubles forestiers. Toutefois, la loi de finances rectificative du 30 décembre 2009 a prévu, par un amendement déposé par votre rapporteur, que ce produit restant serait progressivement mutualisé entre les chambres d'agriculture au niveau régional107(*) :
- 33 % du produit restant dans chaque département serait reversé par la chambre départementale d'agriculture à la chambre régionale dès 2010 ;
- ce taux passerait à 43 % en 2011.
Le 5° du I du présent article (alinéas 23 et 24) complète le dispositif adopté lors de la discussion du projet de loi de finances rectificative et décrit supra.
En effet, l'amendement qui, dans ce projet de loi, instituait le reversement d'une part de taxe foncière aux chambres régionales d'agriculture prévoyait également que ces sommes seraient consacrées à la réalisation d'un plan pluriannuel régional de développement forestier établi et mis en oeuvre par les acteurs de la production forestière et par les chambres d'agriculture.
Cette disposition a toutefois été supprimée en commission mixte paritaire, laissant ces sommes sans affectation.
Il est donc proposé d'indiquer que ces sommes financent les actions du plan pluriannuel régional de développement forestier créé par le même article (voir supra).
Votre commission approuve l'affectation au plan pluriannuel de développement forestier des « centimes forestiers » reversés par les chambres départementales d'agriculture aux chambres régionales, que votre rapporteur avait lui-même proposée dans le cadre du projet de loi de finances rectificatives pour 2009 mais qui n'avait pas été retenue par la commission mixte paritaire.
Il est naturel que ces sommes, qui sont prélevées sur des parcelles appartenant à des propriétaires forestiers, soient consacrées à des actions de développement forestier. Leur transfert au niveau régional permettra de les affecter à l'acteur le plus à même de mener les actions pertinentes.
La même loi de finances rectificative a toutefois supprimé, dans le code forestier, les dispositions relatives aux compétences forestières des chambres d'agriculture.
Il apparaît ainsi, compte tenu des délais d'adoption du présent projet de loi et de promulgation de la loi, que ces sommes ne pourront être vraiment utilisées d'ici à la fin 2010.
En conséquence, votre commission a, sur la proposition de votre rapporteur, adopté un amendement tendant à décaler d'un an, à 2011, l'application du reversement par les chambres départementales aux chambres régionales d'agriculture de 33 % de la part de taxe foncière qu'elles conservent.
Elle a également, adopté un amendement de votre rapporteur, de Mme Jacqueline Panis et de MM. Jackie Pierre et Rémy Pointereau, attribuant à nouveau aux chambres d'agriculture, dans le cadre d'un chapitre spécifique du code forestier, des compétences dans le domaine forestier.
Le rôle de l'Office national des forêts (alinéas 25 à 27)
L'Office national des forêts, créé en 1966, est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) qui a pour principales missions108(*) :
- la gestion des forêts domaniales et des forêts publiques relevant du régime forestier ;
- la réalisation de missions d'intérêt général confiées par l'État.
L'ONF est également un prestataire de services dans ses domaines de compétence, pour le compte de collectivités, d'entreprises ou de particuliers.
L'ONF EN FORÊTS PUBLIQUES
1) L'application du régime forestier
Le régime forestier est un ensemble de règles particulières de gestion applicables, en vertu du code forestier, aux forêts publiques.
Son application diffère toutefois entre les forêts relevant du domaine de l'État et celles qui appartiennent aux collectivités ou à certains autres établissements.
Si les forêts domaniales sont soumises de plein droit au régime forestier109(*), l'application de ce régime aux forêts des collectivités doit faire l'objet d'un acte administratif110(*). Cet acte est pris par le préfet sur proposition de l'ONF ou, en cas de désaccord entre l'Office et la collectivité, par arrêté ministériel111(*). Si la commune souhaite vendre ou échanger une parcelle, elle doit obtenir du préfet ou, en cas d'avis contraire de l'ONF, du ministre, le retrait de la parcelle du champ d'application du régime forestier112(*).
2) L'aménagement des forêts soumises au régime forestier
Dans les forêts des collectivités soumises au régime forestier, le préfet de région arrête un document d'aménagement forestier en accord avec la collectivité concernée. Ce document est préparé par l'ONF113(*).
Toutefois, pour certaines catégories de forêts offrant de faibles potentialités économiques et ne présentant pas d'intérêt écologique important, un règlement type de gestion élaboré par l'ONF peut remplacer le document d'aménagement114(*).
3) Les ventes de coupe
Pour les forêts des collectivités soumises au régime forestier, les ventes des coupes de toutes natures sont confiées à l'ONF115(*) Toute vente faite hors sa présence est nulle dès lors que la forêt est soumise au régime forestier.
Une délibération de la collectivité propriétaire précise la quantité mise en vente en lots groupés et détermine si les bois sont mis à disposition de l'ONF sur pied ou façonnés. Lorsque les bois mis à disposition sur pied sont destinés à être vendus façonnés, l'ONF est maître d'ouvrage des travaux nécessaires à leur exploitation.
S'agissant des forêts privées, l'article L. 224-6 du code forestier prévoit d'ores et déjà que l'ONF peut se charger, en tout ou en partie, de la conservation et de la régie des bois des particuliers. Cette intervention doit toutefois se placer dans le cadre de contrats d'une durée d'au moins dix ans. Comme votre rapporteur l'a constaté au cours de ces auditions, cette possibilité n'a guère été mise en oeuvre par l'ONF jusqu'à présent et ne permet donc pas de répondre à l'objectif de mobilisation du bois dans les forêts privées.
L'article 15 du projet de loi, au 6° du I (alinéas 25 à 27) étend les possibilités d'intervention de l'ONF en forêt privée.
Cette intervention est soumise à plusieurs conditions :
- cette action doit s'inscrire dans le cadre de contrats conclus avec des gestionnaires professionnels forestiers ou des coopératives ;
- l'ONF n'interviendra que dans des forêts « qui sont identifiées comme présentant un enjeu prioritaire pour la mobilisation des bois » (ce qui semble viser les massifs forestiers identifiés, en raison de leur insuffisante exploitation, dans le futur plan pluriannuel régional de développement forestier) ; de plus, il n'interviendra que sur des parcelles non couvertes par un plan simple de gestion ou un règlement type de gestion ;
- l'ONF devra apporter la preuve qu'il respecte les règles de la concurrence.
Votre commission a accepté un amendement identique proposé par M. Philippe Leroy et Mme Odette Herviaux, soutenu par votre rapporteur, supprimant les alinéas 25 à 27 qui prévoient la possibilité d'une intervention de l'ONF en forêt privée.
Votre rapporteur a fait valoir que la situation financière de l'Office et les besoins des forêts publiques justifiait de concentrer son action dans sa mission première auprès de l'État et des collectivités territoriales. Le texte du projet de loi paraissait d'autre part difficile à mettre en oeuvre, l'intervention de l'Office étant soumise à un grand nombre de conditions qui rendaient incertaine son effet sur la réalisation de l'objectif de mobilisation du bois posé par le présent article.
Votre commission a d'autre part adopté un amendement de votre rapporteur tendant à définir, dans un article spécifique du code forestier, la notion de gestionnaire forestier professionnel qui est utilisée dans l'article 16 du présent projet de loi.
Cessions amiables de petites parcelles forestières (alinéas 28
Plusieurs dispositions du code rural s'appliquent aux procédures d'échanges et cessions de parcelles forestières soit directement, soit dans le cadre de procédures concernant plus généralement les immeubles ruraux.
Les articles L. 124-9 à L. 124-12 concernent les échanges et cessions amiables d'immeubles forestiers (ECIF) dans le cadre d'un périmètre d'aménagement foncier. Cette procédure a été créée par la loi d'orientation forestière du 9 juillet 2001116(*).
Les articles L. 124-3 à L. 124-8 considèrent le cas des échanges et cessions pour l'ensemble des immeubles ruraux, forestiers ou non. C'est la procédure d'échanges et cessions d'immeubles ruraux (ECIR), introduite par la loi relative au développement des territoires ruraux du 23 février 2005. Ces échanges peuvent avoir lieu dans le cadre d'un périmètre d'aménagement foncier comme en l'absence d'un tel périmètre.
DÉFINITION D'UN PÉRIMÈTRE D'AMÉNAGEMENT FONCIER
Rappelons que l'aménagement foncier rural comporte trois modes différents117(*) :
- l'aménagement foncier agricole et forestier, procédure administrative à caractère contraignant qui a remplacé en 2005 les procédures de remembrement ;
- les échanges et cessions amiables d'immeubles ruraux (ECIR, ECIF) ;
- la mise en valeur des terres incultes et la réglementation et la protection des boisements.
Dans la plupart des cas, le conseil général fixe, sur la proposition de la commission communale ou intercommunale d'aménagement foncier, le périmètre sur lequel doit porter l'opération.
Les échanges et cessions amiables d'immeubles ruraux (ECIR), toutefois, peuvent se réaliser :
- dans le cadre d'un périmètre d'aménagement défini par le conseil général (articles L. 124-5 à L. 124-8 du code rural) ;
- ou hors de tout périmètre d'aménagement (articles L. 124-3 et L. 124-4) : le conseil général peut tout de même la faciliter, soit en prenant en charge les frais liés à l'acte notarié, soit en rendant l'opération exécutoire sans acte notarié.
Les projets d'échanges d'immeubles ruraux et notamment d'immeubles forestiers peuvent comporter des cessions de petites parcelles. Ces cessions doivent avoir lieu dans le cadre d'un périmètre d'aménagement et respecter les seuils fixés aux deux premiers alinéas de l'article L. 121-24, à savoir :
- pour tout immeuble rural, une valeur inférieure à 1 500 euros et une superficie inférieure à 1,5 hectare (ce dernier seuil pouvant être diminué par la CDAF) ;
- pour les seules parcelles forestières, une valeur inférieure à 7 500 euros par propriétaire, sans limitation de surface.
Les cessions de petites parcelles ne peuvent donc bénéficier de cette procédure que si elles sont réalisées dans le cadre d'un projet d'échanges de parcelles.
Par ailleurs, ces échanges d'immeubles ruraux sont exonérés de la taxe de publicité foncière ou, le cas échéant, du droit d'enregistrement (article 708 du code général des impôts). Les soultes et plus-values résultant de ces échanges ne sont pas exonérées.
Le II de l'article 15 crée un article L. 124-4-1 dans le code rural.
Cet article s'inscrit dans les dispositions relatives aux échanges et cessions amiables d'immeubles ruraux en l'absence de périmètre d'aménagement foncier (ECIR hors périmètre). Il s'applique uniquement aux immeubles forestiers d'une valeur et d'une superficie inférieurs aux seuils fixés à l'article L. 121-24 du code rural, soit 1 500 euros et au maximum 1,5 hectare ou 7 500 euros sans limitation de surface (voir supra).
Il étend aux simples cessions de parcelles forestières des dispositions réservées actuellement aux projets d'échanges, notamment :
- la cession peut bénéficier, au titre de l'article L. 124-4, de la prise en charges des frais liés à l'acte notarié par le Conseil général, si celui-ci le décide ;
- la cession doit également bénéficier de l'exonération de taxe de publicité foncière ou de droit d'enregistrement prévue par l'article 708 du code général des impôts.
Votre commission a approuvé l'extension aux cessions de parcelles forestières des dispositions réservées actuellement aux projets d'échanges. Elle a toutefois adopté deux amendements de clarification présentés par votre rapporteur.
Commentaire : cet article ratifie l'ordonnance n° 2009-1369 du 6 novembre 2009 relative au regroupement du Centre national professionnel de la propriété forestière et des centres régionaux de la propriété forestière
L'ordonnance n° 2009-1369 du 6 novembre 2009 a fusionné des organismes qui jouent un rôle important auprès des propriétaires forestiers privés :
- les centres régionaux de la propriété forestière (CRPF) étaient des établissements publics à caractère administratif qui avaient compétence, dans le cadre de la politique forestière nationale, pour développer et orienter la gestion forestière des bois, forêts et terrains ne relevant pas du régime forestier ;
- le Centre national professionnel de la propriété forestière était un établissement public à caractère administratif, doté d'attributions consultatives auprès du ministre chargé des forêts et chargé de coordonner l'action des CRPF.
L'ordonnance du 6 novembre 2009 a transformé les CRPF en délégations régionales du centre national, renommé en « Centre national de la propriété forestière ».
Constatant d'une part que l'ordonnance respectait les termes de l'habilitation conférée par l'article 93 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, d'autre part que la fusion des centres régionaux et du centre national de la propriété forestière est entrée en vigueur le 1er janvier 2010 et qu'elle répond à une logique de rationalisation de l'action publique, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur tendant à ratifier l'ordonnance, moyennant la correction de certaines erreurs de référence.
Commentaire : cet article étend le bénéfice de la réduction d'impôts accordée au titre des investissements forestiers aux contrats de gestion conclus avec les gestionnaires forestiers professionnels, nouvelle catégorie définie par le pouvoir réglementaire.
Le Dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (DEFI) a été créé par la loi d'orientation sur la forêt du 9 juillet 2001118(*). Il s'agit d'une réduction de l'impôt sur le revenu pour les contribuables réalisant des investissements forestiers :
- soit lors de l'acquisition d'un terrain (DEFI acquisition) ;
- soit à l'occasion de travaux forestiers (DEFI travaux) ;
- soit dans le cadre d'un contrat de gestion (DEFI contrat, créé à compter de 2009).
La réduction d'impôt couvre 25 % des dépenses.
La loi de finances pour 2009 a prolongé le dispositif pour trois ans jusqu'à fin 2013.
S'agissant du DEFI contrat, la réduction d'impôt est applicable aux rémunérations versées par le contribuable ou un groupement forestier119(*) ou une société d'épargne forestière120(*) dont le contribuable est membre.
Elle est toutefois limitée aux petites parcelles, d'une surface inférieure à 25 hectares, dans le cadre d'un contrat de gestion conclu avec un expert forestier, une coopérative forestière, une organisation de producteurs (voir le commentaire de l'article 8 supra) ou l'Office national des forêts. Enfin, la parcelle doit être gérée de manière durable.
Le présent article propose d'appliquer le DEFI contrat aux contrats de gestion conclus avec tout gestionnaire forestier professionnel.
La notion de « gestionnaire forestier professionnel » sera précisée par décret. Elle devrait s'appuyer sur des critères tels que :
- le niveau de qualification, une garantie de compétence étant essentielle s'agissant d'un dispositif qui ouvre droit à une aide publique ;
- l'indépendance vis-à-vis de l'acheteur du bois.
Cette notion pourrait donc comprendre les experts forestiers, des entrepreneurs de travaux forestiers et des techniciens indépendants.
Votre commission approuve l'extension de l'application du DEFI contrat aux gestionnaires forestiers professionnels, dont elle a précisé la définition dans le cadre de l'article 15 (voir supra).
Elle a adopté un amendement du rapporteur rétablissant la mention explicite des experts forestiers, déjà présente dans le code forestier et que le projet de loi prévoyait de fondre dans la catégorie des gestionnaires forestiers professionnels. Ceux-ci constituent en effet une profession réglementée qu'il est justifié de mentionner séparément des gestionnaires forestiers professionnels.
Elle a enfin adopté deux amendements présentés par votre rapporteur et relatifs aux associations syndicales autorisées (ASA) constituées en vue de la défense des forêts contre l'incendie :
- le premier prévoit, compte tenu de la nécessité de protéger les forêts contre l'incendie et de la nature d'intérêt général des travaux réalisés par les ASA, que les cotisations qui leur sont versées ouvrent droit à une réduction d'impôt égale au montant des cotisations versées jusqu'à 500 euros par foyer fiscal et à 50 % du montant des cotisations versées au-delà, dans la limite de 1 000 euros par foyer fiscal ; dans le droit existant, la réduction d'impôt est égale à 50 % du montant des cotisations sans seuil intermédiaire à 500 euros ;
- le second complète ce dispositif en prévoyant, pour les mêmes raisons, que les travaux de prévention en vue de la défense des forêts contre les incendies réalisés par ces ASA bénéficient du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à 5,5 %, comme pour les travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés par des propriétaires forestiers.
Commentaire : cet article institue pour les propriétaires forestiers un compte épargne d'assurance pour la forêt, lié à la souscription d'une assurance et dont les sommes doivent être consacrées à la forêt.
Les communes forestières bénéficient d'un dispositif d'épargne conçu spécifiquement pour la forêt : le compte d'épargne forestière, prévu par la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt.
Le compte d'épargne forestière est ouvert aux collectivités territoriales et autres personnes publiques qui peuvent y placer des ressources issues de la forêt (vente de bois ou autres produits de la forêt). Après une phase d'épargne de six ans, les collectivités peuvent utiliser le capital constitué et les intérêts capitalisés pour financer un projet d'investissement forestier. Des sommes peuvent également être retirées pendant la phase d'épargne pour faire face à un sinistre. Enfin, la collectivité peut contracter un emprunt dans des conditions privilégiées à l'issue de cette phase d'épargne.
Ce compte d'épargne forestière n'a connu qu'une diffusion insuffisante jusqu'à présent, en raison semble-t-il de sa faible attractivité.
Les agriculteurs bénéficient également de dispositifs leur permettant de faire face aux aléas climatiques, dans le cadre de l'assurance-récolte :
- la déduction pour aléas, liée à la souscription d'une assurance, leur permet de mettre de côté une partie de leurs revenus pendant les bonnes années, dans des conditions fiscalement avantageuses, afin de les utiliser lors des mauvaises années ;
- l'assurance elle-même fait l'objet d'une subvention, qui atteint du 65 % du montant de la prime en 2010.
Le présent projet de loi tend à favoriser le développement de cette assurance-récolte dans ses articles 9 et 10.
Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur, tendant à insérer un article additionnel instituant un compte épargne d'assurance pour la forêt (CEAF).
Alors que la France a été touchée par plusieurs sinistres majeurs ces dernières années (tempêtes Lothar et Martin en 1999, tempête Klaus dans le sud-ouest en janvier 2009), 5 % seulement de la forêt privée française sont assurés contre l'incendie et la tempête. Les conséquences financières sont importantes non seulement pour les propriétaires, qui ont perdu une partie importante de leur patrimoine forestier, mais aussi pour l'État qui participe à la reconstitution des forêts.
Votre rapporteur considère que les services apportés par la forêt, dont le caractère de « puits de carbone » aide notre pays à respecter les critères d'émission de gaz à effet de serre, services qui ne font pas l'objet d'une rémunération aux propriétaires de forêts, justifient l'attribution d'une aide publique pour le lancement d'un système d'assurance qui pourrait reposer, comme dans le cas de l'assurance récolte, sur trois piliers :
- une épargne individuelle des propriétaires pour les sinistres de faible ampleur ;
- une indemnisation des assureurs pour les sinistres moyens :
- une intervention complémentaire de l'État en cas de sinistre majeur.
Le dispositif proposé par le compte épargne d'assurance pour la forêt (CEAF) prend en compte les travaux de la commission sur l'assurance du risque de tempête sur les forêts qui a rendu ses conclusions en février 2010, ainsi que les propositions des forestiers privés. Les principaux choix effectués sont les suivants :
En premier lieu, le dispositif donne la priorité à l'auto-épargne et à l'assurance individuelle. À ce titre :
- d'une part, l'ouverture d'un CEAF est liée à la souscription d'une assurance couvrant au moins le risque tempête. Cette condition vise à favoriser le déploiement du marché de l'assurance forêt en France ;
- d'autre part, les sommes versées sur le CEAF doivent être utilisées en priorité pour la reconstitution des forêts en cas de sinistre ou pour des travaux de prévention contre la survenance de dommages.
Ainsi, les sommes déposées sur ce compte seront réservées, à hauteur de 1 000 euros par hectare couvert, à des travaux de prévention ou de reconstitution. Cette somme constitue une part significative du coût moyen de reconstitution d'un hectare de forêt, évalué à 4 800 euros. Sur ces 4 800 euros, 800 euros en moyenne pourraient être apportés par la vente des chablis et 2 000 euros par l'indemnisation apportée par l'assurance.
- la phase de constitution de l'épargne est limitée à six ans ;
- la prime d'assurance fait l'objet d'une réduction d'impôt sur le revenu.
En deuxième lieu, il est proposé que les sommes versées en complément de celles qui sont réservées aux aléas puissent être utilisées pour des travaux d'investissement forestier.
Il est en effet indispensable de donner à ce compte un caractère incitatif, compte tenu des contraintes qui lui sont associées : obligation de s'assurer, obligation de présenter des garanties de gestion durable, non-intervention de l'État sur les surfaces non assurées.
Cette utilisation est encadrée :
- elle ne peut avoir lieu qu'après un délai de six ans suivant l'ouverture du compte, afin d'éviter des effets d'opportunité ; cette durée de six ans correspond à celle qui a été retenue pour les comptes d'épargne forestière des collectivités ;
- les retraits à fin d'investissements forestiers ne doivent pas diminuer la capacité du compte à faire face à un sinistre : ainsi, seuls les montants au-delà de 1 000 euros par hectare peuvent être utilisés pour des investissements ;
- ces utilisations sont limitées par le plafond des dépôts sur le compte, soit 2 000 euros par hectare dans une limite globale de 50 000 euros.
Enfin, il est prévu que, le dispositif permettant aux propriétaires d'avoir recours à un système assurantiel, l'aide de l'État sera progressivement liée à la souscription d'une assurance.
Votre commission espère, par l'institution de ce dispositif, contribuer à encourager le développement de l'assurance dans le domaine forestier, afin d'améliorer la couverture des forestiers contre les aléas tout en réduisant le coût occasionné à l'État par les grands sinistres forestiers.
Commentaire : cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des dispositions législatives relatives à la défense des forêts contre l'incendie, à la mise en oeuvre du traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture et à la réforme du mode de calcul de l'indice des fermages.
L'article 17 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnances des dispositions de nature législative dans trois domaines distincts.
a) Défense des forêts contre l'incendie
La première ordonnance tend à réformer la législation relative à la défense des forêts contre l'incendie.
Trente mille hectares de forêt en moyenne sont parcourus chaque année par le feu, la plus grande partie en zone méditerranéenne. L'incendie, qui est presque toujours dû à l'homme ou à ses activités, n'a pas seulement un coût économique lié à la perte du bois : il cause aussi des pertes humaines et menace dans certains cas les zones périurbaines. Le feu a également des effets écologiques désastreux, la mise à nu du sol augmentant très fortement les risques d'érosion.
L'État conduit à ce titre une politique active de lutte contre les incendies de forêt, inscrite dans le code forestier depuis la création de celui-ci en 1827.
Ainsi ce code prescrit-il des mesures de débroussaillement obligatoire autour des constructions et le long des infrastructures ; il donne la possibilité au Préfet de réglementer l'emploi du feu et l'accès des personnes et des véhicules aux forêts. Le code de l'environnement permet pour sa part au préfet de prescrire l'élaboration de plans de prévention des risques d'incendie de forêt, en particulier dans les zones périurbaines. Le code de l'urbanisme prévoit que l'État porte à connaissance des collectivités territoriales les risques connus et que les documents d'urbanisme prennent en compte les prescriptions des plans de prévention des risques.
Ces dispositions accumulées par les lois successives manquent toutefois, sur certains points, de cohérence et de lisibilité. M. Jacques Liagre, dans son traité de droit forestier publié avant les nombreuses modifications encore apportées par la loi d'orientation pour la forêt de 2001, remarquait déjà que « le titre II du livre III du code forestier qui traite essentiellement de la prévention des incendies est sans nul doute le plus complexe du code forestier. Extrêmement dense et touffu, regroupant des réglementations parallèles qui peuvent parfois se superposer, il fait, en outre, l'objet de modifications fréquentes qui rendent d'autant plus laborieuse la parfaite maîtrise du sujet. »121(*).
À la suite de travaux de réflexion menés en 2009 dans le cadre d'un comité d'expert réuni à l'initiative du préfet de la zone de défense sud, le présent article prévoit, dans son 1°, d'habiliter le Gouvernement à adapter cette législation afin, notamment :
- de préciser les modalités de mise en place des servitudes liées à l'installation d'infrastructures de défense contre les incendies ;
- d'adapter la définition du débroussaillement, sujette à des interprétations divergentes sur la nature des formations végétales auxquelles elle s'applique ;
- de préciser le régime des obligations légales de débroussaillement.
b) Traité international sur les ressources phytogénétiques
La deuxième ordonnance concerne la mise en oeuvre du traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture et prévoit de faciliter la mise à disposition du système multilatéral prévu par ce traité des ressources conservées en France.
Votre commission ayant, sur la proposition de votre rapporteur, inséré une disposition satisfaisant à cette exigence à la fin de l'article 14 du présent projet de loi, cette habilitation n'est plus nécessaire.
c) Modification du mode de calcul de l'indice des fermages
La troisième ordonnance concerne le mode de calcul de l'indice des fermages.
Votre commission ayant, sur la proposition de votre rapporteur, inséré une disposition satisfaisant à cette exigence dans un article additionnel après l'article 14 précité, cette habilitation n'a plus lieu d'être.
Votre commission a approuvé l'autorisation à prendre par ordonnance les dispositions relatives à la défense des forêts contre l'incendie.
Elle a supprimé les deux autres habilitations, pour les raisons exposées ci-dessus.
* 71 Loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole.
* 72 Loi n°2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.
* 73 Le rapport « Protéger les espaces agricoles et naturels face à l'étalement urbain » (CGAAER/CGEDD) de mai 2009 propose même de « faire remonter la compétence urbanisme au niveau intercommunal » afin de favoriser une approche d'aménagement du territoire dans la mise en oeuvre de l'urbanisation.
* 74 Article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme.
* 75 Arrêté du 12 janvier 2010 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000.
* 76 Décret n° 2009-141 du 19 novembre 2009 relatif aux procédures administratives applicables à certains ouvrages de product4ion d'électricité.
* 77 Question écrite n° 02906 de M. Pierre Bernard-Reymond, publiée au Journal Officiel Sénat du 20 décembre 2007, et réponse du Gouvernement, publiée au Journal Officiel Sénat du 25 mars 2010.
* 78 Code de l'urbanisme, articles L. 121-2 et R. 121-1, et circulaire UHC/PS/18 n° 2001-63 du 06/09/01 relative au rôle de l'État dans la relance de la planification.
* 79 La CDOA est définie aux articles R. 313-1 et suivants du code rural.
* 80 Conseil d'État, 1ère et 6ème sous-sections réunies, n° 275643, 18 octobre 2006.
* 81 L'article 15 de l'ordonnance n° 2004-637 du 1er juillet 2004, relative à la simplification de la composition et du fonctionnement des commissions administratives et à la réduction de leur nombre, a réécrit l'article L. 313-1 du code rural, qui instituait jusque-là la CDOA. Celle-ci tire désormais son fondement juridique des articles R. 313-1 et suivants du même code (partie réglementaire).
* 82 En effet, l'exonération ne s'applique qu'à hauteur des trois-quarts de la fraction de la valeur nette des biens donnés à bail à long terme ou à bail cessible.
* 83 Rapport du groupe d'étude et de réflexion sur l'évolution souhaitable à court ou moyen terme du régime des biens sectionaux des communes, inspection générale de l'administration, mars 2003.
* 84 Article 63 du code général des impôts.
* 85 Codifié à l'article R. 411-9-11 du code rural.
* 86 Source : Fédération des parcs naturels régionaux de France.
* 87 Communication de la Commission au Parlement Européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur la politique de qualité des produits agricoles, mai 2009.
* 88 Articles L.4 et suivants du code forestier.
* 89 Article L. 222-6 du code forestier.
* 90 Article L. 222-6 du code forestier.
* 91 Code forestier, article L. 4.
* 92 Code forestier, articles R. 222-1 et suivants.
* 93 Code forestier, articles R. 133-1 et suivants.
* 94 Code forestier, articles D. 143-1 et suivants.
* 95 Code forestier, article L. 12.
* 96 Article 9 bis de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, modifié par la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole.
* 97 Commissions régionales de la forêt et des produits forestiers.
* 98 Article L. 221-9 du code forestier dans sa version antérieure à la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.
* 99 Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux.
* 100 Schéma régional de cohérence écologique, dont la création est proposée par le projet de loi portant engagement national pour l'environnement, actuellement en cours d'examen au Parlement.
* 101 Ces documents sont les directives régionales d'aménagement des forêts domaniales, les schémas régionaux d'aménagement des forêts (publiques) et les schémas régionaux de gestion sylvicole des forêts privées.
* 102 Loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, article 57. Ce programme, inscrit à l'article L. 221-6 puis à l' article L. 221-9 du code forestier, a été retiré par la loi de finances rectificative pour 2009 du 30 décembre 2009.
* 103 Article 1604 du code général des impôts.
* 104 Article L. 221-9 (anciennement L. 221-6) du code forestier.
* 105 Article L. 141-4 du code forestier, introduit par la loi d'orientation forestière de 2001, et arrêté du 16 février 2010 fixant pour 2010 le montant de la cotisation globale due par les chambres départementales d'agriculture aux organisations représentatives des communes forestières fixant cette part au niveau maximal prévu par la loi de 5 %.
* 106 Le taux varie considérablement d'un département à l'autre.
* 107 Article L. 221-9 du code forestier, modifié par l'article 93 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.
* 108 Voir les articles L. 121-1 et suivants du code forestier.
* 109 « bois et forêts susceptibles d'aménagement, d'exploitation régulière ou de reconstitution et les terrains à boiser mentionnés à l'article L. 141-1, appartenant aux régions, aux départements, aux communes, aux sections de communes, aux établissements publics, aux établissements d'utilité publique, aux sociétés mutualistes et aux caisses d'épargne, ou sur lesquels ces collectivités et personnes morales ont des droits de propriété indivis » ( article L. 111-1 du même code).
* 110 Article L. 141-1 du même code.
* 111 Article R. 143-5 du même code.
* 112 Circulaire DGFAR/SDFB/C2003-5002 du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales du 3 avril 2003.
* 113 Article D. 143-3 du code forestier.
* 114 Ces forêts sont définies aux articles R. 133-7 et suivants du même code.
* 115 Articles L. 144-1 et suivants du même code.
* 116 Articles L. 513-1 à L. 513-9 anciens du code forestier (loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, article 8), devenus articles L. 124-9 à L. 124-12 du code rural (loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, article 90).
* 117 Ces trois modes sont définis à l' article L. 121-1 du code rural.
* 118 Article 199 decies H du code général des impôts, créé par la loi n° 2001-602 d'orientation sur la forêt.
* 119 Un groupement forestier est une société civile qui a pour objet la constitution, l'amélioration, l'équipement, la conservation ou la gestion d'un ou plusieurs massifs forestiers (articles L. 241-1 et suivants du code forestier).

References: l'article 12
 l'article 12
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 14
 l'article 14
 l'article 15
 l'article 15
 l'article 16
 l'article 16
 l'article 17

L'article 12

L'article 12

L'article 12

L'article 12
 l'article 12
 l'article 26
 l'article 1529
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 L'article 2
 l'article 45

L'article 12
 l'article 17
 l'article 14
 l'article 17
 l'article 15
 l'article 15

L'article 15
 l'article 16
 l'article 15
 l'article 708
 l'article 93
 l'article 8
 l'article 15

L'article 17
 l'article 14
 l'article 14
 l'article 2
 L'article 15
 l'article 93