Source: http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=9143&revista_caderno=4
Timestamp: 2014-11-24 06:39:17+00:00

Document:
A��o popular: Legitimidade ativa do cidad�o como instrumento de controle externo sobre o ato ilegal e lesivo ao patrim�nio p�blico - Administrativo - �mbito Jur�dico
Administrativo A��o popular: Legitimidade ativa do cidad�o como instrumento de controle externo sobre o ato ilegal e lesivo ao patrim�nio p�blico
Resumo: O tema desenvolvido no presente estudo dedica-se � elucida��o da a��o popular como leg�timo instrumento ativo de cidadania no controle externo sobre o ato ilegal e lesivo ao patrim�nio p�blico, inicialmente buscando a origem e a evolu��o da a��o popular, relacionando-a aos contextos hist�ricos e pontuando as transforma��es ocorridas no Brasil. Ap�s destacar os princ�pios expl�citos da Administra��o P�blica afetos � a��o popular, al�m de apresentar os aspectos gerais da mesma, exp�em-se os principais projetos de leis pertinentes � referida a��o constitucional, comentando arestos conexos com a realidade do instituto e evidenciando, ainda, os reflexos de sua utiliza��o e eventuais entraves. Todo este percurso, apoiado em pesquisa doutrin�ria e jurisprudencial do Direito Administrativo, Direito Constitucional e Direito Civil, permite finalizar o trabalho apresentando uma an�lise da efetividade da a��o popular especialmente na sociedade paraense.
Sum�rio: Introdu��o. 1. A evolu��o hist�rica da a��o popular. 1.1. Delineamentos gerais. 1.2. As a��es populares no direito brasileiro. 2. A��o popular: aspectos fundamentais 2.1 princ�pios constitucionais da administra��o p�blica. 2.1.1. Princ�pio da Legalidade. 2.1.2. Princ�pio da Impessoalidade. 2.1.3. Princ�pio da Moralidade 2.1.4. Princ�pio da Publicidade. 2.1.5. Princ�pio da Efici�ncia. 2.2. Deveres P�blicos E Probidade Administrativa: Uma Perspectiva Social. 2.2.1. Poder-dever de agir. 2.2.2. Dever de efici�ncia 2.2.3. Dever de probidade. 2.2.4. Dever de prestar contas. 2.3. Dos atos ilegais e/ou lesivos. 2.3.1. Uso/abuso de poder. 3. A��o popular: aspectos estruturais 3.1. Conceito. 3.2. Objeto 3.3 legitimidade ativa. 3.4. Legitimidade passiva. 3.5. Fins da a��o popular 3.6. Compet�ncia. 4. A vis�o do poder legislativo e do poder judici�rio. 4.1. No �mbito do legislativo. 4.2. No �mbito do judici�rio conclus�o. Refer�ncias bibliogr�ficas.
Com a evolu��o da sociedade e a dinamiza��o das respectivas viv�ncias s�cio-culturais e econ�micas, quer no plano interno como no externo, observa-se a interliga��o entre os direitos individuais e os de interesse metaindividual, resultante da intensifica��o da mobilidade e da intera��o social, levando � reflex�o da forma de se ver o mundo.
A sociedade atual percebeu recentemente e se preocupa com determinados fatos que outrora n�o se constitu�am em motivos para preocupa��es, como exemplo, o direito ao meio ambiente sadio, � prote��o � sa�de etc. Todavia, apesar desses direitos sempre terem existido implicitamente na exist�ncia humana, n�o despertavam as preocupa��es que somente nos �ltimos anos t�m merecido aten��o especial, em raz�o da grande destrui��o da natureza operada pelo homem, gerando uma s�rie de conseq��ncias grav�ssimas ao meio ambiente. Por este motivo, e de outras situa��es at� ent�o exclu�das dos instrumentos legais de prote��o, as sociedades clamaram pela formula��o de novos princ�pios e regras de tutela jur�dico-normativa.
Originariamente, a A��o Popular regulada pela Lei n� 4.717/65, no seu artigo 1� limitava o cabimento da a��o �s hip�teses de lesividade ao patrim�nio p�blico, sendo suficiente a mera ilegalidade do ato para justificar a sua anula��o por interm�dio da a��o popular. Entretanto, diante da crescente relev�ncia da cidadania no controle dos atos da administra��o, com a defini��o dos valores imateriais amparados judicialmente e elencados no art. 37, da CF, coadjuvados por uma s�rie de instrumentos processuais de defesa dos interesses transindividuais, criou-se um microssistema de tutela de interesses difusos referentes � probidade da Administra��o P�blica, nele encartando-se a a��o popular, a a��o civil p�blica e o mandado de seguran�a coletivo, como instrumentos concorrentes na defesa desses direitos eclipsados por cl�usulas p�treas.
Com o advento da Constitui��o Cidad�, assim definido o texto constitucional de 1988 por Ulisses Guimar�es, tornou-se poss�vel a propositura da a��o popular, com o escopo de anular n�o apenas os atos lesivos ao patrim�nio econ�mico do Estado, como tamb�m ao patrim�nio hist�rico, cultural, ambiental e moral (Precedente do STF, RE n� 170.768/SP).
Deste modo, a a��o popular, juntamente com o direito de sufr�gio, direito de voto em elei��es, plebiscitos e referendos, e ainda a iniciativa popular de lei e o direito de organiza��o e participa��o de partidos pol�ticos, constituem formas de exerc�cio da soberania popular (CF, arts. 1� e 14), pela qual, na presente hip�tese, permite-se ao povo, diretamente, exercer a fun��o fiscalizat�ria do Poder P�blico, com base no princ�pio da legalidade dos atos administrativos e no conceito de que a res p�blica �, efetivamente, patrim�nio do povo.
Por esta raz�o, fruto de curiosidade jur�dica de cunho pessoal, no segundo semestre do curso de Bacharelado em Direito se iniciou uma pesquisa sobre o tema �Controle de Constitucionalidade� com enfoque no cidad�o, mediante leituras sobre o tema em esparsas doutrinas e artigos publicados, ora em revistas jur�dicas, ora na Internet.
Saliente-se que este interesse foi despertado em virtude dos incont�veis esc�ndalos na esfera pol�tica do pa�s, entre eles: �mensal�o�, �m�fia das sanguessugas�, �m�fia dos bingos�, envolvendo parlamentares e membros do judici�rio, os primeiros respons�veis pela elabora��o, e os �ltimos pela aplica��o e interpreta��o das normas, restando a impress�o que se vive em constante inseguran�a jur�dica. Fortalecendo o interesse pelo assunto, os desastres ambientais eclodidos neste per�odo, com naufr�gios de navios cargueiros, rompimentos de barreiras de prote��o de produtos qu�micos na regi�o sul e, recentemente, no estado do Par�, resultaram no questionamento acerca do que se esperar ante este clima de inseguran�a, impunidade, e impot�ncia, irresponsabilidade dos governantes e o sistema claramente falho.
Portanto, o contexto hist�rico de preocupa��o com o meio ambiente e a res p�blica, em raz�o dos esc�ndalos de corrup��o e a conscientiza��o de preserva��o do meio ambiente em n�vel global, serviram para, compondo a tem�tica objeto deste trabalho, sopesar o papel do cidad�o neste novo contexto, questionando sobre a fun��o e a efic�cia da a��o popular.
Sendo assim, motivado pelo esp�rito de propor mudan�as e fortalecer os mecanismos de defesa e acesso �s garantias individuais e coletivas, este estudo almeja robustecer a a��o popular como mecanismo do exerc�cio da cidadania, para ser utilizada como �arma� no controle externo do Poder P�blico, e assim fortificar os fundamentos da Rep�blica, possibilitando construir uma sociedade livre, justa e solid�ria, promovendo o bem de todos.
A presente pesquisa � norteada pelo m�todo Positivista e hist�rico dial�tico, tendo em vista a necessidade de abordar a quest�o da A��o Popular como meio de controle do cidad�o, seu legitimado ativo, de quem emana o poder e para quem � exercido.
Trata-se tamb�m de pesquisa-explicativa, por pretender identificar se a a��o popular � um bom instrumento de que disp�e o cidad�o para a realiza��o do controle externo do Poder P�blico sobre ato ilegal e lesivo ao Patrim�nio P�blico, caracterizada por pesquisa monogr�fica, bibliogr�fica e documental, a partir do levantamento documental, bibliogr�fico e jurisprudencial.
No primeiro cap�tulo, este estudo direciona-se � evolu��o hist�rica da a��o popular, expondo sobre sua origem, relacionando as mudan�as que a influenciaram, a sua aplicabilidade ao longo dos s�culos, al�m de resgatar o modelo extra�do para a sua ado��o no Brasil, asseverando tamb�m a evolu��o hist�rica no sistema brasileiro.
O segundo cap�tulo inicia-se com a explana��o dos princ�pios expl�citos da Administra��o P�blica, seus principais deveres, al�m de citar alguns atos decorrentes do descumprimento dos deveres administrativos. Prosseguindo, se dedica a tratar dos aspectos gerais da demanda, tais como: conceito, objeto, legitimidade ativa e passiva, e a compet�ncia para o seu processamento.
No terceiro cap�tulo, cuida de mencionar alguns dos projetos de leis afetos a a��o popular, al�m de comentar ac�rd�os que tem por objeto a a��o popular, nas mais diversas hip�teses de cabimento, revelando ainda a realidade das a��es populares no Poder Judici�rio paraense.
Por fim, as considera��es de ordem conclusiva, que propiciaram a sensa��o de ter conseguido alcan�ar a proposta pretendida para o estudo.
1 A EVOLU��O HIST�RICA DA A��O POPULAR.
1.1 DELINEAMENTOS GERAIS
Na doutrina de J. M. Othon Sidou, a origem das a��es populares confunde-se com a hist�ria jur�dica de todos os povos, haja vista que este instrumento jur�dico processual nasceu com o prop�sito de tutelar apenas o interesse privado, ou do grupo a que pertencia o indiv�duo diretamente ofendido, em raz�o do mesmo ser um componente dos bens gent�licos, competindo-lhe exigir a repara��o da ofensa � comunh�o indivisa, eis que a ofensa ao indiv�duo representava tamb�m uma ofensa aos bens coletivos. Em seguida, com o enfraquecimento das gens e a forma��o urbana abriu-se caminho para o individualismo, e a conseq�ente veda��o da representa��o judici�ria, ou seja, a ningu�m era permitido demandar a n�o ser em seu pr�prio benef�cio. [1] Todavia, o direito romano excetuava certas causas em rela��o �s quais se concedia agir nonime alieno, quer dizer, �o indiv�duo age em defesa de um interesse que conquanto n�o pr�prio, ut singuli, � tamb�m seu, e frente a cujas ofensas resiste tal como resistiria se particularmente fosse afetado�[2] impulsionando o sentimento no qual a res p�blica pertencia a todos, de modo que o cidad�o tinha a legitimidade de defender a res commune omnium, refletindo na express�o Reipublicae interest quam plurimus ad defendam suam causa, ou seja, interessa � Rep�blica que sejam muitos os defensores de sua causa. Destarte, a a��o popular romana era empregada pelo cidad�o em defesa do bem comum, como por exemplo, a de sepulchro violato, intentada contra os violadores de sepulturas e/ou outras res sacrae, de effusis et deiltis, intentada contra aquele que atirasse objetos na via p�blica, e de positis et suspensis, movida contra qualquer pessoa que colocasse objetos de forma perigosa em sacadas ou em beira de telhados, entre outras.
Nesta mesma linha, J. M. Othon Sidou aduz que com �a fratura do Imp�rio Romano, a a��o popular, assim como tantos outros institutos, manteve-se por for�a de in�rcia�[3], acrescentando ainda que �[...] tendo surgido da proscri��o do regime romano ao cabo de treze s�culos de dom�nio, o insulamento feudal n�o poderia permanecer oferecendo ao indiv�duo o meio de defender as coisas p�blicas como se suas fossem e conscientizando-o para uma uni�o mais �ntima entre a pr�pria pessoa e o Estado. Simplesmente porque n�o havia mais bens p�blicos na acep��o antiga a defender individualmente com o interesse insuflado patrioticamente pelo Estado monol�tico. Todo o sentimento coletivo foi suplantado pelo intuito ego�stico e todo o ideal patri�tico transubstanciou em fervor religioso.�[4]
Mas, do mesmo modo que resistiram � queda do Imp�rio Romano, as a��es populares permaneceram, sendo utilizadas em numerosas rep�blicas ou reinos mediterr�neos para aplica��o em suas cidades, entre eles, os Estatutos de Mil�o, Lodi, Brescia, B�rgamo e Navarra, alguns dos quais exigiam para a lide uma fian�a (sacramento), outros o juramento do autor, outros o juramento acompanhado de prova testemunhal, e ainda os que n�o exigiam nada se o autor fosse digno de f�[5].
No per�odo moderno, dominado pelos absolutismos, idem, n�o houve muito espa�o para a dissemina��o de tais a��es, eis que o Estado desp�tico, ou absolutista, por ter-se por infal�vel n�o julgava necess�rio a utiliza��o da a��o popular como meio de corre��o de eventuais falhas da administra��o.
Portanto, as a��es populares carecem essencialmente dos regimes democr�ticos e do respeito �s liberdades individuais, confirmando a tese de J. M. Othon Sidou:
�A a��o popular n�o � s� um resultante do Estado organizado; � um imperativo do Estado democr�tico; n�o que se trate de uma inconciliabilidade estrutural, por�m se um estrabismo conceitual. O Estado desp�tico, ou absolutista, em princ�pio � exclusivista, ou monopolizador; tem-se por infal�vel, infalibilidade que se estende a todos os seus agentes, e assim considera prescind�vel a colabora��o do indiv�duo nos misteres de fiscaliza��o de seus atos, o fulcro objetivo da a��o popular Entende o Estado desp�tico que s� o �rg�o bastam para exercitarem o velamento dos coletivos, o que em raz�o �ltima significa a defesa interna corporis dele, Estado. Da� por que, tal como na concep��o marxista-lenista reputa o habeas corpus um instrumento jur�dico de inspira��o reacion�ria, a concep��o facista considera a a��o popular produto de uma mentalidade liberal ultrapassada.�[6]:
O primeiro pa�s a recepcionar a A��o Popular foi a B�lgica (1836), seguida pela Fran�a (1837) e It�lia (1850). Contudo, pode-se dizer que o ber�o da a��o popular moderna � a Fran�a.
�[...] A B�lgica, em verdade, promulgou sua lei comunal, em que a a��o popular � consagrada, pouco antes da similar francesa, por�m n�o chegou a construir um sistema, n�o conseguiu prosperar sobre a t�mida origem, nem dar-lhe aplica��o�[7].
Na It�lia, a a��o popular espelhada na actio romana convoca �[...] o povo a vigiar as institui��es: uma em mat�ria eleitoral, facultando a��es ao eleitorado pol�tico e ao eleitorado administrativo; outra em mat�ria comunal e provincial; e a outra em mat�ria de benefic�ncia p�blica�[8].
As primeiras de natureza civil, podendo ser supletiva (ou procurat�ria), e corretiva; e a �ltima, de natureza penal.
Em Portugal, a a��o popular era admitida desde as Ordena��es para a defesa das coisas de uso comum do povo. Hodiernamente, o art. 702 do C�digo Administrativo Portugu�s define a a��o em sentido amplo, relativamente ao seu cabimento no contencioso local:
�Quanto � a��o popular, define-a o art. 702 do C�digo Administrativo como sendo a faculdade conferida a qualquer eleitor ou contribuinte das contribui��es diretas do Estado, no gozo dos seus direitos civis e pol�ticos, de recorrer das delibera��es, que tenha por ilegais, dos corpos administrativos, comiss�es administrativas, das federa��es de munic�pios, comiss�es centrais das juntas de freguesia, conselhos municipal e paroquial, juntas de turismo, juntas aut�nomas dos portos e comiss�es venat�rias existentes e com jurisdi��o nas circunscri��es em que ache recenseado ou por onde seja coletado. E conclui: �, pois, uma largu�ssima faculdade de fiscaliza��o c�vica dada aos cidad�os para defesa dos interesses das coletividades locais�[9].
Segundo Weverson Viegas, existem duas ordens de a��es populares no sistema portugu�s, de �ndole corretiva, previstas nos artigos 822 e 826 do C�digo Administrativo: a primeira, consente a qualquer eleitor ou contribuinte, desde que cumpridas as exig�ncias legais, a impugna��o contenciosa de atos administrativos ilegais de alguns �rg�os da administra��o local; e a �ltima permite a qualquer eleitor, em conformidade com a legisla��o eleitoral, interpor recursos de determinados atos eleitorais. Salientando a exist�ncia de uma a��o popular supletiva, com base no artigo 369 do citado c�digo, desenvolvida perante o contencioso civil, devendo o agente alegar os preju�zos concretos sofridos pela entidade cujos interesses prosseguem, assim como a prote��o jur�dica sob a qual esses interesses est�o contemplados[10].
O autor aduz ainda que se encontra em vigor a Lei 83, de 31 de agosto de 1995, que regula o direito de participa��o popular em procedimentos administrativos e o direito de a��o popular, sendo protegidos pela citada lei: a sa�de p�blica, o ambiente, a qualidade de vida, a prote��o do consumo de bens e servi�os, o patrim�nio cultural e o dom�nio p�blico, sendo deferida legitima��o ativa a quaisquer cidad�os no gozo de seus direitos civis e pol�ticos e as associa��es e funda��es defensoras desses direitos, independente de terem ou n�o interesse direto na demanda.
1.2 AS A��ES POPULARES NO DIREITO BRASILEIRO
No regime imperial Constitui��o Pol�tica do Imp�rio do Brasil de 1824, a a��o popular, al�m de ser admitida como instrumento de defesa de logradouros p�blicos, das coisas de dom�nio e uso comum do povo, tamb�m possu�a uma conota��o penal, uma vez que previa a repress�o aos abusos de poder e prevarica��o dos ju�zes de direito e oficiais de justi�a cometidos no exerc�cio das suas fun��es em dois de seus artigos :
�Art. 156. Todos os Juizes de Direito, e os Officiaes de Justi�a s�o responsaveis pelos abusos de poder, e prevarica��es, que commetterem no exercicio de seus Empregos; esta responsabilidade se far� effectiva por Lei regulamentar (grifo nosso)
Art. 157. Por suborno, peita, peculato, e concuss�o haver� contra elles ac��o popular, que poder� ser intentada dentro de anno, e dia pelo proprio queixoso, ou por qualquer do Povo, guardada a ordem do Processo estabelecida na Lei. (grifo nosso [11]
Cumpre salientar que, al�m de ter sido regulamentada no dispositivo supra mencionado, foi tamb�m a a��o popular prevista no arts. 2�, � 2�, 3� e 4� do Decreto N�. 2.691, de 19 de novembro de 1860, que disciplinava os casos de fal�ncia dos bancos e outras companhias, autorizando a qualquer do povo requerer a apreens�o de t�tulos ilegais emitidos ou postos em circula��o.
Todavia, com o advento da Constitui��o de 1891, esta a��o n�o foi recepcionada, ainda que sob seu aspecto penal, restringindo-se, ent�o, � defesa de logradouros p�blicos, conforme entendimento doutrin�rio manifestado � �poca, at� a promulga��o do C�digo Civil de 1916, o qual deixava claro, em seu art. 76, o condicionamento do exerc�cio da a��o � ocorr�ncia de �leg�timo interesse econ�mico, ou moral�, conforme se encontra manifestado na doutrina:
�No estado atual, por�m, n�o s� do nosso Direito da quase totalidade das na��es civilizadas, n�o mais h� lugar ao exerc�cio das a��es populares; e a raz�o � que, conforme j� tivemos ensejo de dizer, na organiza��o judici�ria, hodierna, por um lado, os atos que, no Direito Romano, autorizavam as a��es populares, ou passavam a constituir crimes definidos e punidos pelas leis penais, ou a ser objeto de leis de pol�cia, de leis de prov�ncia, comunais, e por outro lado a fun��o judici�ria de velar pela guarda e conserva��o de bens p�blicos e defender, em ju�zo, os interesses sociais e coletivos � exercida pelos representantes do minist�rio p�blico, para tal fim criado e institu�do no organismo pol�tico da generalidade dos povos cultos�.[12] (grifo nosso)
�Se � certo que o art. 76 do C�digo Civil mostra ter abolida a a��o popular, ao indiv�duo � facultado agir em defesa do uso p�blico, quando o obst�culo oposto a este uso o prejudique diretamente. Ningu�m pode impedir arbitrariamente a freq��ncia aos lugares p�blicos, e se isto acontece o prejudicado pode propor a��o, fundando-se no direito ao uso da coisa p�blica, direito este que lhe compete ut universi, embora a a��o seja intentada ut singuli. [13]
Se algu�m edifica em terreno que � pra�a p�blica, a interessada direta na quest�o � a Municipalidade, a qual teria direito de defender sua posse ou propriedade, por meio de a��o competente e jamais o autor, visto n�o ser admiss�vel no estado atual do nosso direito, o uso das denominadas a��es populares, destinadas � defesa das coisas p�blicas. [14]
O cidad�o n�o tem interesse leg�timo para anular ato da Municipalidade que vende terrenos de uma pra�a p�blica, salvo quando isto atingir os direitos patrimoniais do indiv�duo.�[15]
Apesar disso, a a��o popular era utilizada em mat�ria eleitoral por meio de representa��o, uma vez que concedia a qualquer do povo promover reclama��o, merecendo refer�ncia a Lei Baiana n�. 1.384, de 24 de maio de 1920 (Lei Org�nica dos Munic�pios da Bahia), que acolhia a a��o popular de tipo supletivo, como as que surgiram na It�lia, no final do S�culo XIX, verbis:
�Art. 31 � � permitido a qualquer habitante do Munic�pio, em nome e no interesse deste, intentar as a��es judiciais competentes, para reinvidicar ou reaver quaisquer bens ou direitos que ao Munic�pio tenham sido usurpados ou estejam indevidamente possu�s por terceiros, contanto que tais a��es sejam propostas, se o Intendente recusar-se a intent�-las e se nada providenciar a respeito o Conselho, depois de lhes haver sido apresentada uma exposi��o circunstanciada do direito que se pretende valer, a qual pode ser pelo expositor publicada pela imprensa, quando nem o Conselho nem o Intendente o tenham feito no prazo de dez dias.�[16] (grifo nosso)
Em seguida, a a��o popular foi ressuscitada e institu�da como instrumento de prote��o do patrim�nio p�blico, conforme o disposto do inciso 38, do art. 113, da CF/34, �Qualquer cidad�o ser� parte leg�tima para pleitear a declara��o de nulidade ou anula��o dos atos lesivos do patrim�nio da Uni�o, dos Estados ou dos Munic�pios�. Entretanto, a ef�mera dura��o da Constitui��o de 1934, e as tentativas frustradas de regulamenta��o do processo da a��o popular, tornaram-na in�cua.
Com a promulga��o de 1937, a a��o popular foi novamente suprimida, fruto do autoritarismo do regime adotado � �poca, o qual n�o admitia o instituto como instrumento destinado a reprimir os desmandos dos gestores das coisas p�blicas, mediante participa��o fiscalizadora do cidad�o no poder administrativo.
Traspassado isto, com a a��o popular foi restaurado pela Constitui��o de 1946, em seu art. 141, � 38, incluindo, no objeto da a��o popular, tamb�m os atos lesivos ao patrim�nio das autarquias e das sociedades de economia mista, em face do contexto apresentado � �poca caracterizado pelo processo de descentraliza��o estatal, por meio das autarquias, assim como do intervencionismo estatal atrav�s das sociedades de economia mista e as empresas p�blicas.
Cumpre salientar que, a regulamenta��o da a��o constitucional tardou cerca de vinte anos, deixando-a sem disciplina processual espec�fica, levando a adotar o procedimento ordin�rio, at� que foi editada a Lei n. 4.717/65, que disciplinou a a��o popular, tra�ando-lhe o procedimento e estendendo o texto constitucional, cuidando de fixar o conceito de patrim�nio p�blico, este considerado como o conjunto dos bens e direitos de valor econ�mico, art�stico, est�tico hist�rico ou art�stico, bem como relacionou as entidades cujo patrim�nio seria tutel�vel, quais sejam: empresas p�blicas, servi�os sociais aut�nomos entre outras pessoas jur�dicas subvencionadas pelos cofres p�blicos (art. 1�, caput, da Lei n. 4.717/65).
Logo ap�s, as Constitui��es de 1967 e 1969 n�o mais especificaram as entidades cujo patrim�nio mereciam prote��o, utilizando apenas a express�o �patrim�nio de entidades p�blicas�, n�o compreendendo as sociedades de economia mista e as empresas p�blicas com natureza de empresa privada, entretanto sendo abrangidas pelo rol de entidades tuteladas pela Lei n. 4.717/65.
Finalmente, a Constitui��o Cidad� (1988) ampliou a dimens�o da a��o popular, estendendo o seu alcance a novos dom�nios: � prote��o da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrim�nio hist�rico e cultural, em conson�ncia com o art. 5�, inciso LXXII[17].
Diante desse quadro, � poss�vel concluir que as a��es populares, em sua atua��o milenar, continuam t�o jovens quanto antes ao representar a possibilidade de participa��o da sociedade na defesa e gest�o da coisa p�blica, e tende a crescer mais ainda, na medida em que os cidad�os forem se conscientizando do tipo de participa��o que podem ter numa sociedade democr�tica, conforme os ditames constitucionais impressos, por exemplo, nos artigos 216 �1�, 225 e 227, da Carta Magna.
2 A��O POPULAR: ASPECTOS GERAIS
2.1 PRINC�PIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRA��O P�BLICA
Os princ�pios fundamentais informadores de toda a atividade da Administra��o P�blica encontram-se, impl�cita ou explicitamente, insculpidos no texto da Constitui��o Cidad�. Dentre os quais se destacam os princ�pios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici�ncia, expressos no caput do art. 37, da CF, pois s�o de observ�ncia obrigat�ria para todos os Poderes, em todas as esferas de governo, alcan�ando a Administra��o Direta e a Indireta.
Os princ�pios s�o as id�ias centrais de um sistema, estabelecendo suas diretrizes e conferindo ao mesmo um sentido l�gico, harmonioso e racional, possibilitando a adequada compreens�o de seu modo de organizar-se, estabelecendo ainda o alcance e o sentido das regras de determinado ordenamento jur�dico.
2.1.1 Princ�pio da Legalidade
Segundo Marcelo Alexandrino, o princ�pio da legalidade � a diretriz basilar de todos os Estados de Direito constituindo, em verdade, sua pr�pria qualifica��o (o Estado � dito �de direito� porque nele vigora o imp�rio da lei), pois no �mbito da Administra��o P�blica, significa que esta � ao contr�rio do particular, que pode fazer tudo que n�o seja proibido em lei � s� poder� agir segundo as determina��es legais[18]. Assim sendo, a Administra��o s� pode fazer o que a lei autoriza: todo ato seu h� de ter base em lei, sob pena de invalidade. Resulta da� uma clara hierarquia entre a lei e o ato da Administra��o P�blica que n�o seja concedido pela lei: o que a lei n�o lhe concede expressamente, nega-lhe implicitamente.
Portanto em um Estado de Direito, no qual todo o poder decorre da lei, os agentes administrativos n�o disp�em de liberdade de agir contra legem ou praeter legem, mas sim de agir sempre secundum legem, uma vez que apenas em nome da lei se pode impor obedi�ncia.
Nos ensinamentos de Luciana Varassin, a doutrina � un�nime em afirmar que, em nosso Estado de Direito, a Administra��o P�blica est� submetida � lei. Contudo, discute-se a forma pela qual ocorrer� esta subordina��o, seus limites e aplica��es, coexistindo tr�s concep��es[19]:
�a) concep��o restritiva � aduz que a finalidade da Administra��o P�blica � o cumprimento do interesse p�blico, e n�o execu��o da lei, e para alcan�ar sua finalidade, s� n�o poderia infringir a lei � aqui, equiparando-se a atua��o estatal � do indiv�duo particular;
b) concep��o ampliativa � ao contr�rio da concep��o restritiva, prev� que a Administra��o P�blica s� pode atuar como e no que a lei permitir;
c) concep��o ecl�tica � diz que o Poder P�blico n�o opera de forma homog�nea, em alguns casos est� completamente submetido � lei; em outros, a atua��o do administrador � livre, conseq��ncia do poder discricion�rio.�
2.1.2 Princ�pio da Impessoalidade
O princ�pio da impessoalidade elencado no caput do art. 37, da Carta Magna, apresenta dupla defini��o no ordenamento nacional.
Em sua formula��o tradicional, a impessoalidade se confunde com o princ�pio da finalidade de atua��o administrativa. De acordo com esta, a Administra��o n�o pode atuar com o objetivo de prejudicar ou beneficiar determinadas pessoas.
A impessoalidade da atua��o administrativa impede, portanto, que o ato administrativo seja praticado mirando os interesses do agente ou de terceiros, devendo ater-se � vontade da lei, comando geral e abstrato por ess�ncia. Previne, o princ�pio, persegui��es ou favorecimentos, discrimina��es ben�ficas ou prejudiciais aos administrados. Qualquer ato praticado com objetivo contr�rio � tutela do interesse da coletividade ser� inv�lido por desvio de finalidade.
Segundo Celso Ant�nio Bandeira de Melo, a impessoalidade � corol�rio da isonomia ou igualdade e tem desdobramentos expl�citos em dispositivos como o art. 37, II, que exige concurso p�blico para ingresso em cargo ou emprego p�blico (oportunidades iguais para todos), ou no art. 37, XXI, que exige que as licita��es p�blicas assegurem igualdade de condi��es a todos os concorrentes, inclusive, na sele��o das concession�rias e permission�rias p�blicas[20].
Nesse sentido, o aresto do Tribunal de Justi�a do Estado de Minas Gerais � TJMG:
�A��O POPULAR. ATO ADMINISTRATIVO QUE POSSIBILITA A REALIZA��O DE TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL SEM LICITA��O. M�CULA AOS PRINC�PIOS DA IMPESSOLIDADE, MORALIDADE, EFICI�NCIA E INTERESSE P�BLICO. O ato administrativo, que se busca a declara��o de nulidade, � indefens�vel, porquanto possibilita � empresa Joel Alves Ltda., explorar transporte coletivo de passageiros, nas localidades de Ilha, Qu�mica e Barra do Melo, sem o devido processo de licita��o. Tal situa��o, que vem se prorrogando por mais de trinta anos, constitui um verdadeiro absurdo! O ato administrativo questionado n�o se sustenta face aos princ�pios da impessoalidade, da moralidade, da efici�ncia e do interesse p�blico, pois concede um privil�gio na presta��o de servi�o p�blico�. (TJMG, Processo n� 1.0042.02.000451-3/001(1), Quinta C�mara C�vel, Relator: MARIA ELZA, julgado em 07/04/2005, publicado em 13/05/2005)
O outro significado do princ�pio da impessoalidade encontra-se no � 1�, do art. 37, da CF/88, o qual pro�be a vincula��o de atividades da Administra��o � pessoa dos administradores, evitando que estes utilizem a propaganda oficial para sua promo��o social.
� de salientar ainda a Lei n� 9.784/99, que regula o processo administrativo no �mbito da Administra��o P�blica Federal, cujos artigos 18 a 21 cont�m normas sobre impedimento e suspei��o que se inserem tamb�m como aplica��o do princ�pio da impessoalidade e da moralidade, tal como nas a��es judiciais.
2.1.3 Princ�pio da Moralidade
Conforme o esc�lio de Maria Sylvia Zanella di Pietro, nem todos os autores aceitam a exist�ncia desse princ�pio, pois cr�em que o seu conceito � vago e impreciso, ocasionando a sua absor��o pelo conceito de legalidade. Entretanto, na antiga distin��o entre Moral e Direito, ambos representados como c�rculos conc�ntricos, o maior corresponderia � moral e, o menor, ao direito, traduzindo o resultado no brocardo segundo o qual non omne quod licet honestum est, isto �, nem tudo o que � legal � honesto. Logo, para atuar em respeito � moral administrativa n�o basta ao agente cumprir a lei de sua letra. � necess�rio que se atenda � letra e ao esp�rito da lei, que ao legal junte-se o �tico[21].
A moralidade torna jur�dica a exig�ncia de atua��o �tica dos agentes da Administra��o. A denominada moral administrativa difere da moral comum, justamente por ser jur�dica e pela possibilidade de invalida��o de atos administrativos que sejam praticados com inobserv�ncia deste princ�pio.
Segundo uma formula��o j� consagrada, incorporada inclusive ao �C�digo de �tica Profissional do Servidor P�blico Civil do Poder Executivo Federal� (Decreto n� 1.171/1994), o servidor deve decidir n�o somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o convincente e o n�o convincente entre o honesto e o desonesto (CAP�TULO I, Se��o I, Das Regras Deontol�gicas, II).
Na concep��o de Maria S�lvia Di Pietro, a imoralidade administrativa surgiu e se desenvolveu ligada � id�ia de desvio de poder, pois se entendia que em ambas as situa��es os governantes utilizariam de meios l�citos para atingir finalidades irregulares, encontrando-se a imoralidade na inten��o do agente[22].
Foi grande a preocupa��o do Constituinte com a moralidade administrativa, e o princ�pio se encontra resguardado em diversos dispositivos. Cada vez mais o Judici�rio tem conferido efetividade ao princ�pio, e hoje j� n�o � raro se deparar com senten�as e ac�rd�os invalidando atos ou procedimentos, por ferirem a moralidade administrativa, a exemplo:
�PROCESSUAL. ADMINISTRATIVO. A��O POPULAR. PRESSUPOSTOS. ILEGALIDADE. LESIVIDADE. 1. A a��o popular � meio processual constitucional adequado para impor a obedi�ncia ao postulado da moralidade na pr�tica dos atos administrativos. 2. A moralidade administrativa � valor de natureza absoluta que se insere nos pressupostos exigidos para a efetiva��o do regime democr�tico. 3. Contrato de risco sem autoriza��o legislativa e sem estudos aprofundados de viabilidade do �xito que foi assumido por administrador p�blico para pesquisar petr�leo em �rea n�o tradicionalmente vocacionada para produzir esse combust�vel. 4. Ilegalidade do ato administrativo que, por si s�, conduz a se ter como ocorrente profunda les�o patrimonial aos cofres p�blicos. 5. A lei n�o autoriza o administrador p�blico a atuar, no exerc�cio de sua gest�o, com esp�rito aventureiro, acrescido de excessiva promo��o pessoal e precipitada inicia��o contratual sem comprova��o, pelo menos razo�vel, de �xito. 6. Os contratos de risco para pesquisar petr�leo devem ser assumidos pelo Estado em n�veis de razoabilidade e proporcionalidade, ap�s aprofundados estudos t�cnicos da sua viabilidade e autoriza��o legislativa. 7. A moralidade administrativa � patrim�nio moral da sociedade. Os Poderes Executivo, Legislativo e Judici�rio devem proteger esse patrim�nio de modo incondicional, punindo, por m�nima que seja, a sua viola��o. 8. "Na maioria das vezes, a lesividade ao er�rio p�blico decorre da pr�pria ilegalidade do ato impugnado" (STF, RE 160381/SP, Rel. Min. Marco Aur�lio, DJ 12.08.94, p. 20052). 9. "O entendimento sufragado pelo ac�rd�o recorrido no sentido de que, para cabimento da a��o popular, basta a ilegalidade do ato administrativo a invalidar, por contrariar normas espec�ficas que regem a sua pr�tica ou por se desviar dos princ�pios que norteiam a administra��o p�blica, dispens�vel a demonstra��o de preju�zo material aos cofres p�blicos, n�o � ofensivo ao inciso LXXIII do art. 5� da Constitui��o Federal, norma que abarca n�o s� o patrim�nio material do Poder P�blico, como tamb�m o patrim�nio moral, o cultural e hist�rico" (STF, RE 120.768/SP, Rel. Min. Ilmar Galv�o, DJU de 13.08.99, p. 16). 10. "... o entendimento de que, para o cabimento da a��o popular, basta a demonstra��o da nulidade do ato administrativo n�o viola o disposto no artigo 153, par�grafo 31, da Constitui��o, nem nega vig�ncia aos arts. 1� e 2� da Lei 4.717/65, como j� decidiu esta Corte ao julgar caso an�logo (RE 105.520)" (RE 113.729/RJ, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 25.08.89, pg. 13558). 11. "Antes mesmo de promulgada a vigente Carta, o STF orientou-se no sentido de que para cabimento da a��o popular basta a demonstra��o da nulidade do ato, dispensada a da lesividade, que se presume (RTJ 118, p. 17 e 129, p. 1.339" (Milton Flaks, in "Instrumentos Processuais de Defesa Coletiva", RF 320, p. 34). 12. "... ultimamente a jurisprud�ncia t�m se orientado no sentido de que basta a demonstra��o da ilegalidade, dispensada a da lesividade, que se presume" (Luis Roberto Barroso, "Cadernos de Direito Constitucional e Ci�ncia Pol�tica - A��o Popular e A��o Civil P�blica. Aspectos comuns e distintivos". Jul - set. 1993, n� 4, p. 236). 13. Invalida��o do contrato firmado em 11.09.79, entre a PETROBR�S e a PAULIPETRO. Ilegalidade reconhecida. Lesividade presumida.
14. Embargos de diverg�ncia conhecidos, por�m, rejeitados.� (EREsp 14868/RJ, Rel. Ministro JOS� DELGADO, PRIMEIRA SE��O, julgado em 09.03.2005, DJ 18.04.2005 p. 206) (grifo nosso)
O �4�, do art. 37, da CF/88, cuida da les�o � moralidade, referindo-se � improbidade administrativa, nos seguintes termos:
�Os atos de improbidade administrava importar�o a suspens�o dos direitos pol�ticos, a perda da fun��o p�blica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao er�rio, na forma prevista em lei, sem preju�zo da a��o penal cab�vel.�
Com maior �nfase ainda, o art. 85, V, da CF, tipifica como crime de responsabilidade os atos do Presidente da Rep�blica que atentem contra a probidade administrativa.
Outro instrumento relevante de tutela jurisdicional � a a��o popular, elencada no art. 5�, LXXIII, da Constitui��o Cidad�, anteriormente s� direcionada � tutela do patrim�nio p�blico econ�mico, passou a proteger o meio ambiente, o patrim�nio hist�rico e cultural e a moralidade administrativa.
2.1.4 Princ�pio da Publicidade O princ�pio da publicidade, assim como da impessoalidade, apresenta dupla acep��o, em face do sistema decorrente da CF/1988. Primeiramente, refere-se o princ�pio � publica��o oficial dos atos administrativos, a fim de que eles possam produzir efeitos externos, haja vista ser inconceb�vel, em um Estado de Direito, a exist�ncia de atos sigilosos ou confidenciais que pretendam criar, restringir ou extinguir direitos para os administrados.
Frise-se que a exig�ncia de publica��o oficial n�o � requisito de validade dos atos administrativos, mas sim pressuposto de sua efic�cia. Assim, enquanto n�o verificada a publica��o do ato, n�o estar� apto a produzir efeitos perante seus destinat�rios externos ou terceiros. Entende-se por oficial a publica��o no Di�rio Oficial da Uni�o (se ato federal), Di�rio Oficial dos Estados, Di�rio Oficial do Distrito Federal e dos Munic�pios em que haja imprensa oficial. Nos demais Munic�pios, admitem-se a afixa��o do ato na sede da Prefeitura ou da C�mara. Deve-se observar que o par�grafo �nico, do art. 61, da Lei n� 8.666/1993, estabelece como requisito indispens�vel de efic�cia dos contratos administrativos a publica��o resumida do seu instrumento na imprensa oficial.
Vale acrescentar que o �1�, do art. 37, da Carta Magna, ao delimitar a publicidade dos atos, programas, obras, servi�os e campanhas dos �rg�os p�blicos � car�ter educativo, informativo ou de orienta��o social, tem finalidade moralizadora, vedando assim o desgaste e o uso de dinheiro p�blico em propagandas conducentes � promo��o pessoal de autoridades ou servidores p�blicos, mediante men��o de nomes, s�mbolos ou imagens que possam de qualquer forma estabelecer alguma conex�o pessoal entre estes e o pr�prio objeto divulgado. Nesse sentido:
�A��O POPULAR. LES�O AO PRINC�PIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. ARTIGO 37, �1� DA CARTA POL�TICA. PUBLICA��ES VEICULADAS COM O N�TIDO INTUITO DE OBTER A PROMO��O PESSOAL DE AUTORIDADE P�BLICA. PROCED�NCIA PARCIAL. 1. O artigo 37, �1� da CF "pro�be a apari��o da imagem da autoridade e mesmo de sua refer�ncia por meio da invoca��o de seu nome ou de qualquer s�mbolo que produza igual efeito. [...]. � uma l�stima constatar que at� agora n�o tenha havido uma aplica��o dr�stica deste preceito. Ainda � freq�ente ver-se nos �rg�os de comunica��o mat�rias que n�o atendem aos pressupostos positivos ou negativas da atividade de publicidade. Os atos assim viciados s�o pass�veis de ataque por a��o popular, visto que lesivos e inconstitucionais" (Celso Ribeiro Bastos, in Coment�rios � Constitui��o do Brasil, vol. I/159, Editora Saraiva, 1988). 2. A simples men��o ao "nome da autoridade ou do servidor p�blico respons�vel pelo ato, obra ou servi�o n�o caracteriza, por si s�, infra��o ao disposto no artigo 37, �1� da Constitui��o Federal. Isto porque, a norma tem por objetivo coibir o abuso, a promo��o de cunho nitidamente pessoal [...]" (Inq. n. 85-1/BA, rel. Min. Jos� de Jesus Filho), ocorrente na hip�tese, dado que o nome do alcaide foi estampado em publica��es que, obviamente, n�o tem car�ter educativo, informativo ou de orienta��o social, e de forma absolutamente desnecess�ria. 3. N�o h�, contudo, como se vislumbrar ofensa aos princ�pios constitucionais, se o material cont�m informa��es referentes � hist�ria e desenvolvimento do Munic�pio. A� sim, se faz presente o car�ter informativo da publica��o, n�o havendo falar em viola��o ao texto constitucional.� (TJSC, Apela��o C�vel, 2000.017932-9, Primeira C�mara de Direito P�blico, Des. Relator: Vanderlei Romer)
Noutro ponto, o princ�pio da publicidade diz respeito � exig�ncia de transpar�ncia da atividade administrativa como um todo. Esse prisma do princ�pio � corol�rio de dispositivos como o inciso XXXIII, do art. 5�, da CF, segundo o qual:
�Todos t�m direito a receber dos �rg�os p�blicos informa��es de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que ser�o prestadas no prazo de lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescind�vel � seguran�a de sociedade e do Estado.�
Nessa linha, o inciso XXXIV, do mesmo artigo, assegura a �obten��o de certid�es em reparti��es p�blicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situa��es de interesse pessoal�. Salientando ainda que o disposto nos �� 4� e 5�, art. 1�, da Lei da A��o Popular, possibilita ao cidad�o requerer �s entidades referidas no supracitado artigo, certid�es e informa��es que julgar necess�rias para o fim de instruir a a��o popular, somente podendo ser negado se o interesse p�blico impuser sigilo.
Estes aspectos do princ�pio da publicidade permitem o controle, pelos administrados, da atividade da Administra��o, o qual pode ser exercido por meios de instrumentos como a a��o popular, o mandado de seguran�a, o direito de peti��o (art. 5, XXXIV, �a�), o habeas data etc.
2.1.5 Princ�pio da Efici�ncia
Este princ�pio constitucional expresso de Direito Administrativo foi acrescentado aos quatro anteriores, no caput do art. 37, da Constitui��o, pela EC n� 19/1998, conhecida como �Reforma Administrativa�, � o mais moderno princ�pio da fun��o p�blica, eis que n�o se contenta apenas, com a legalidade e a moralidade, exigindo resultados de car�ter pr�tico para o servi�o p�blico e o regular atendimento da necessidade da sociedade.
Conforme Marcelo Alexandrino, a introdu��o da efici�ncia, como princ�pio expresso, no caput do art. 37, da Carta da Rep�blica, aplic�vel a toda atividade administrativa de todos os poderes de todas as esferas da Federa��o, evidencia bem a concep��o de Administra��o P�blica propugnada pelos arautos da corrente pol�tica e econ�mica comumente denominada � em que pesem as cr�ticas a esta express�o � neoliberalismo[23].
Para a Professora Maria Sylvia Zanella de Pietro, o princ�pio apresenta dois aspectos:
a) relativamente � forma de atua��o do agente p�blico, o qual se espera o melhor desempenho poss�vel de suas atribui��es, a fim de obter os melhores resultados;
b) quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administra��o P�blica, exige-se que este utilize da raz�o para alcan�ar melhores resultados na presta��o dos servi�os p�blicos[24],.
O princ�pio visa assegurar que os servi�os p�blicos sejam prestados com adequa��o �s necessidades da sociedade que os custeia, e ainda a atingir a boa presta��o de servi�os, de modo mais simples, r�pido e econ�mico, aperfei�oando a rela��o custo/benef�cio do trabalho da Administra��o. O administrador deve sempre procurar a solu��o que mais atenda ao interesse p�blico, o qual deve tutelar.
O constitucionalista Alexandre de Moraes define o princ�pio da efici�ncia como aquele que �[...] imp�e a Administra��o P�blica direta e indireta e a seus agentes a persecu��o do bem comum, por meio do exerc�cio de suas compet�ncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia, e sempre em busca da qualidade, primando pela ado��o dos crit�rios legais e morais necess�rios para a melhor utiliza��o poss�vel dos recursos p�blicos, de maneira a evitar desperd�cios a garantir-se uma maior rentabilidade social.�[25] (grifo nosso)
Prossegue Marcelo Alexandrino, asseverando que a positiva��o deste princ�pio permite afirmar que parcialmente superada a doutrina, segundo a qual, relativamente aos atos discricion�rios, n�o se admitia perquiri��o judicial sobre a conveni�ncia, oportunidade, efici�ncia ou justi�a do ato, cabendo somente a an�lise quanto � sua legalidade. Destacando que, no que se refere � efici�ncia, n�o deve ser aplic�vel[26]. Saliente-se ainda que os princ�pios impl�citos da proporcionalidade e da razoabilidade tamb�m implicam atenua��o a essa restri��o � aprecia��o de atos administrativos pelo Judici�rio.
A Efici�ncia tem como corol�rio a boa qualidade, logo, a partir deste princ�pio, a sociedade passa a dispor de base jur�dica expressa para cobrar a efetividade do exerc�cio de direitos sociais como a educa��o, a sa�de e outros, os quais t�m que ser garantidos pelo Estado com qualidade pelo menos satisfat�ria, bem como ao cidad�o � dado questionar a qualidade das obras e atividades p�blicas, exercidas diretamente pelo Estado ou por seus delegat�rios.
2.2) DEVERES P�BLICOS E PROBIDADE ADMINISTRATIVA: UMA PERSPECTIVA SOCIAL
Segundo Marcelo Alexandrino, o sistema jur�dico concede aos agentes p�blicos certas prerrogativas para que estes, como representantes do Estado, persigam a consecu��o dos fins p�blicos. Essas prerrogativas, por sua vez, s�o outorgadas por lei, e exigem � observ�ncia dos atos administrativos, como forma de satisfazer o interesse p�blico, consubstanciando nos poderes do administrador p�blico[27].
Por outra banda, a lei estabelece ao gestor p�blico alguns deveres espec�ficos e particulares para que, ao agir em nome do Estado e em benef�cio do interesse p�blico, realize bem a sua miss�o; s�o os chamados �deveres administrativos�, subdividindo-se em: poder-dever de agir; dever de efici�ncia; dever de probidade e dever de prestar contas.
2.2.1 Poder-dever de agir
� cedi�o que quando um poder jur�dico � conferido a algu�m, este pode ser exercido por algu�m ou n�o, j� que se trata de mera faculdade, todavia, no direito p�blico, os poderes administrativos s�o outorgados ao particular para que permita atuar em defesa dos interesses da coletividade, traduzindo na irrenunciabilidade destes, bem como da obriga��o ao exerc�cio pelos titulares.
2.2.2 Dever de efici�ncia
No que se refere ao dever de efici�ncia, � patente a necessidade de aperfei�oamento da administra��o com o intuito de qualificar a gest�o p�blica, tornando-a c�lere, eliminando desperd�cios, atrav�s da corre��o de falhas, a ado��o de coordena��o t�cnica e do controle da res p�blica.
Cumpre salientar que com o advento da EC n� 19/98 este dever foi elencado como princ�pio basilar da administra��o, passando a preocupar-se n�o s� com a produtividade como no aperfei�oamento da m�quina administrativa, por meio de cria��o de mecanismos de controle que permitam melhor avalia��o do desempenho de seus �rg�os, entidades e agente.
Nesse contexto, o dever de efici�ncia passou ser utilizado como instrumento de repress�o � insufici�ncia do servidor p�blico, est�veis ou n�o, j� que h� a possibilidade de perda do cargo p�blico em raz�o de insufici�ncia de desempenho, e o seu estabelecimento como condi��o para a aquisi��o da estabilidade.
2.2.3 Dever de probidade
Quanto ao dever de probidade, este exige que o administrador, no exerc�cio de suas fun��es, atue sempre em conson�ncia com os princ�pios da moralidade e honestidade administrativa, por for�a do disposto no � 4�, art. 37, da Constitui��o Federal, in verbis:
�Os atos de improbidade administrativa importar�o na suspens�o dos direitos pol�ticos, a perda da fun��o p�blica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento , na norma e grada��o previstas em lei, sem preju�zo da a��o penal cab�vel.�
Este dispositivo � regulado pela Lei n� 8429, de 1992, que disp�e sobre os atos de improbidade administrativa, classificando-os em tr�s grupos: os que d�o ensejo a enriquecimento il�cito; os que geram preju�zos ao er�rio; e os que ofendem os princ�pios da Administra��o P�blica.
2.2.4 Dever de prestar contas
No que se refere ao dever de prestar contas, este decorre da pr�pria fun��o de administra��o, haja vista que todo aquele que administra interesses alheios, tem o dever de prestar contas ao propriet�rio.
Assim, o Administrador P�blico, agente pol�tico ou administrativo, ao desempenhar a gest�o dos bens e interesses da popula��o, possui o encargo com a comunidade de prestar contas dos seus atos, sejam atos de governo, administrativos, ou de gest�o financeira, aplicando-se a regra a todos aqueles que gerem dinheiro ou administrem bens e interesses p�blicos, inclu�dos os particulares que recebem subven��o.
2.3) DOS ATOS ILEGAIS E/OU LESIVOS
2.3.1 Uso/abuso de poder
O poder administrativo tem limites estabelecidos na Lei. Todavia, nem sempre � utilizado de forma adequada pelo administrador pelo que quando age fora dos des�gnios expressos ou implicitamente tra�ados na lei, este n�o deve prosperar no mundo jur�dico, para tanto deve ser corrigida pela via administrativa ou judicial.
O abuso de poder classifica-se em excesso de poder, desvio de poder, por desvio de finalidade, por omiss�o.
S�o exemplos rotineiros de abuso de poder quando: a) o agente atua fora dos limites da sua compet�ncia; ou b) o agente, embora dentro de sua compet�ncia, afasta-se do interesse p�blico que deve nortear todo desempenho administrativo. Na primeira hip�tese, diz-se que o sujeito atuou com �excesso de poder� e na segunda, com �desvio de poder�.
Assim, a finalidade da lei est� sempre direcionada para o interesse p�blico. Destarte, se o agente atua em desacordo com esse fim, afasta-se do seu poder e perpetra, assim, conduta ileg�tima, denominada desvio de finalidade. Por fim, a omiss�o da administra��o, tamb�m d� ensejo ao abuso de poder, quando retarda ato ou fato que deva praticar, inclusive, gerando direito de indeniza��o ao particular prejudicado.
3 A��O POPULAR: ASPECTOS ESTRUTURAIS
De acordo com os ensinamentos do saudoso Hely Lopes Meirelles, a a��o popular � o instrumento constitucional dispon�vel a qualquer cidad�o para alcan�ar a invalida��o de atos ou contratos administrativos � ou a estes equiparados � ilegais e lesivos do patrim�nio p�blico da administra��o direta e indireta, estas �ltimas subvencionadas com dinheiros p�blicos[28].
Cumpre trazer � cola��o os ensinamentos de Jos� Afonso da Silva, in verbis:
�A a��o popular constitucional brasileira � um instituto processual civil, outorgado a qualquer cidad�o como garantia pol�tico-constitucional (ou rem�dio constitucional), para a defesa do interesses da coletividade, mediante a provoca��o do controle jurisdicional, corretivo de atos lesivos do patrim�nio p�blico, da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrim�nio hist�rico e cultural.�[29]
Desse modo, a a��o popular, juntamente com o direito de sufr�gio, direito de voto em elei��es, plebiscitos e referendos, e ainda a iniciativa popular de lei e o direito de organiza��o e participa��o de partidos pol�ticos, constituem formas de exerc�cio da soberania popular (CF, arts. 1� e 14), pela qual, na presente hip�tese, permite-se ao povo, diretamente, exercer a fun��o fiscalizadora do Poder P�blico, com base no princ�pio da legalidade dos atos administrativos e no conceito de que a res p�blica � patrim�nio do povo.
Observou-se, portanto, que a atual disciplina da a��o popular tem por objeto a anula��o de atos lesivos ao patrim�nio p�blico, � moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrim�nio hist�rico e cultural. Nesse sentido, Lu�s Roberto Barroso salienta que, intuitivamente, a Lei n.� 4.717/65 (Lei da A��o Popular � LAP), promulgada sob a vig�ncia da Constitui��o de 1946 e recepcionada pelos ordenamentos subseq�entes, embora n�o contemplassem as hip�teses de les�o � moralidade administrativa e ao meio ambiente, gra�as ao seu conceito el�stico de patrim�nio p�blico, possibilitava demandar a invalida��o de atos que lesassem bens imateriais, tais como o patrim�nio moral, cultural e o hist�rico[30].
A Lei da A��o Popular disp�e sobre os atos nulos (art. 2� e 4�) e os anul�veis (art. 3�), adotando a classifica��o tradicional do direito privado. Na primeira hip�tese, destacam-se os casos de incompet�ncia, v�cio de forma, ilegalidade do objeto, inexist�ncia de motivos e desvio de finalidade (art. 2�, al�neas �a� a �e�), bem como � inobserv�ncia do procedimento licitat�rio, empr�stimos irregulares. J� quanto aos atos anul�veis, o crit�rio adotado foi o de exclus�o, elencando os atos lesivos ao patrim�nio p�blico n�o regulamentados nos dispositivos supramencionados, admitindo-se novas hip�teses de atos ou contratos invalid�veis pela a��o popular, desde que violassem os pressupostos de ilegalidade e lesividade, previstos na Carta Magna.
Tamb�m ser� conceb�vel a��o popular contra a lei de efeitos concretos, isto �, aquela que traz em seu bojo as conseq��ncias imediatas de sua atua��o, como a que desapropria bens, concede pens�es, desmembra e cria munic�pios, fixa limites territoriais dentre outras. Tais atos normativos s� o s�o em sentido formal, eis que materialmente se equiparam os atos administrativos e, por isso mesmo, s�o atac�veis por a��o popular ou por mandado de seguran�a, in literis:
�EMENTA: - DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. A��O POPULAR CONTRA TODOS OS MAGISTRADOS DO ESTADO DO ACRE. COMPET�NCIA ORIGIN�RIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL(ART. 102, I, "N", DA C.F.). CABIMENTO DA A��O. MEDIDA LIMINAR. GRATIFICA��O DE N�VEL UNIVERSIT�RIO AOS MAGISTRADOS DO ESTADO DO ACRE: ATO N� 143/89, DE 20.07.1989, BAIXADO PELO PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTI�A. ART. 326 DO C�DIGO DE ORGANIZA��O JUDICI�RIA DO ESTADO (L.C. N 47, DE 22.11.1995). QUEST�ES DE ORDEM. (...) 2. A A��o Popular � cab�vel, j� que objetiva a suspens�o definitiva do pagamento da Gratifica��o de N�vel Superior e a conseq�ente condena��o dos benefici�rios � devolu��o de todas as quantias recebidas, devidamente corrigidas. Com efeito, a A��o Popular, como regulada pela Lei n� 4.717, de 29.06.1965, visa � declara��o de nulidade ou � anula��o de atos administrativos, quando lesivos ao patrim�nio p�blico, como disp�em seus artigos 1�, 2� e 4�. Mas n�o � preciso esperar que os atos lesivos ocorram e produzam todos os seus efeitos, para que, s� ent�o, ela seja proposta. 3. No caso presente, a A��o Popular, como proposta, tem �ndole preventiva e repressiva ou corretiva, ao mesmo tempo. Com ela se pretende a susta��o dos pagamentos futuros (car�ter preventivo) e a restitui��o das quantias que tiverem sido pagas, nos �ltimos cinco anos, em face do prazo prescricional previsto no art. 21 da Lei da A��o Popular (car�ter repressivo). 4. Cab�vel, pois, a A��o, como proposta. 5. Examina-se, em seguida, o requerimento de medida liminar, como prevista no � 4� do art. 5� da L.A.P. 6. A base normativa atual para o pagamento da Gratifica��o de N�vel Universit�rio aos Magistrados do Estado do Acre � o Ato n� 143/89, de 20 de julho de 1989, baixado pelo ent�o Presidente do Tribunal de Justi�a. 7. O car�ter normativo desse Ato � indiscut�vel, pois reinstitui a antiga e j� extinta Gratifica��o de N�vel Universit�rio para todos os Magistrados do Acre, n�o se tratando, a�, de ato puramente administrativo, praticado na aprecia��o de requerimento de qualquer interessado. Tendo car�ter normativo, n�o poderia ele ser impugnado em A��o Popular, mas, sim, em A��o Direta de Inconstitucionalidade, ou, incidentalmente, na propositura da A��o Popular, como um dos fundamentos desta. E � o que ocorre, no caso, pois o autor n�o objetiva a declara��o de nulidade ou de inconstitucionalidade do Ato n� 143/89, de 20.07.1989, da Presid�ncia do Tribunal de Justi�a do Estado, mas, sim, a suspens�o dos atos administrativos consistentes nos pagamentos dos valores correspondentes � vantagem reinstitu�da pelo ato normativo. E isso por considerar inconstitucional e ilegal a reinstitui��o da gratifica��o, pelo ato normativo referido. (...)� (STF, AO-QO 506/AC, Quest�o de Ordem na A��o Origin�ria, Relator: Min. SYDNEY SANCHES, �rg�o Julgador: Tribunal Pleno, Julgamento: 06/05/1998, Publica��o: DJ 04-12-1998) (grifo nosso)
Dessa forma, a demanda pressup�e a exist�ncia de um ato administrativo, n�o bastando a perspectiva de vir a acontecer, ainda que a norma determine sua pr�tica, n�o sendo poss�vel intentar a��o contra determinada lei, sob a justificativa de que tem potencial de gerar efeito ilegais, haja vista ser incab�vel o ajuizamento de demanda popular para a invalida��o de lei em tese, a exemplo do que ocorre no mandado de seguran�a (S�mula 266, STF).
Ressalte-se ainda a possibilidade de intentar a��o popular em face de conduta omissiva (art. 6�, da LAP), eis que possibilita a produ��o de ato danoso, especialmente quando se tratar de meio ambiente e bens de valor est�tico ou hist�rico.
Neste ponto, Jos� Afonso da Silva ensina que o objetivo basilar da a��o popular � a manuten��o do princ�pio da moralidade na conduta dos poderes p�blicos ou das entidades privada, relativamente � gest�o do patrim�nio p�blico. Logo, seu objeto imediato � a obten��o de senten�a que desfa�a o ato lesivo ao patrim�nio p�blico por meio da anula��o de ato lesivo ao patrim�nio p�blico das entidades de que o Estado part�cipe, ou da moralidade administrativa, do meio ambiente, ou do patrim�nio hist�rico e cultural; e a condena��o dos respons�veis e benefici�rios do ato lesivo, ao ressarcimento dos danos ao patrim�nio p�blico, enquanto que o seu objeto imediato � o restabelecimento do princ�pio da legalidade, e a observ�ncia rigorosa da probidade no exerc�cio da coisa p�blica[31].
O p�lo ativo na a��o popular h� de ser integrado necessariamente por uma pessoa f�sica, singular, o cidad�o, agindo como substituto processual, em face da legitimidade ativa extraordin�ria, j� que � em nome do povo que impulsiona o mecanismo processual visando � anula��o de ato lesivo aos bens pass�veis desta prote��o.
Ressalte-se ainda que o conceito de cidad�o para os efeitos legais � fundamental; assim sendo, nos ensinamentos de Rodolfo Mancuso, Jos� Afonso da Silva e Hely Lopes Meirelles e a doutrina dominante, a cidadania � caracterizada pelo bin�mio nacionalidade-direitos pol�ticos. Consideram, assim, que apenas os nacionais que participam politicamente podem obter o status civitates, isto �, a legitima��o do cidad�o � ampla, tendo direito de ingressar com a a��o ainda que a lide se localize em comarca onde ele n�o possua domic�lio eleitoral, exigindo-lhe t�o somente a apresenta��o do titulo eleitoral ou outro documento correspondente.
Nesse sentido, a jurisprud�ncia dos Tribunais P�trios:
�A��O POPULAR. CONTRATO ADMINISTRATIVO EMERGENCIAL. DISPENSA DE LICITA��O. NULIDADE. PRESTA��O DE SERVI�O. DANO EFETIVO. INOCORR�NCIA. VEDA��O AO ENRIQUECIMENTO IL�CITO. (omissis) 7. Ademais, a doutrina mais abalizado sobre o tema aponta, verbis: "O primeiro requisito para o ajuizamento da a��o popular � o de que o autor seja cidad�o brasileiro, isto �, pessoa humana, no gozo de seus direitos c�vicos e pol�ticos, requisito, esse, que se traduz na sua qualidade de eleitor. Somente o indiv�duo (pessoa f�sica) munido de seu t�tulo eleitoral poder� propor a��o popular, sem o qu� ser� carecedor dela. Os inalist�veis ou inalistados, bem como os partidos pol�ticos, entidades de classe ou qualquer outra pessoa jur�dica, n�o t�m qualidade para propor a��o popular (STF, S�mula 365). Isso porque tal a��o se funda essencialmente no direito pol�tico do cidad�o, que, tendo o poder de escolher os governantes, deve ter, tamb�m, a faculdade de lhes fiscalizar os atos de administra��o.
O segundo requisito da a��o popular � a ilegalidade ou ilegitimidade do ato a invalidar, isto �, que o ato seja contr�rio ao Direito, por infringir as normas espec�ficas que regem sua pr�tica ou por se desviar dos princ�pios gerais que norteiam a Administra��o P�blica.
N�o se exige a ilicitude do ato na sua origem, mas sim a ilegalidade na sua forma��o ou no seu objeto. Isto n�o significa que a Constitui��o vigente tenha dispensado a ilegitimidade do ato. N�o. O que o constituinte de 1988 deixou claro � que a a��o popular destina-se a invalidar atos praticados com ilegalidade de que resultou les�o ao patrim�nio p�blico. Essa ilegitimidade pode provir de v�cio formal ou substancial, inclusive desvio de finalidade, conforme a lei regulamentar enumera e conceitua em seu pr�prio texto (art. 2�, "a" a "e").
O terceiro requisito da a��o popular � a lesividade do ato ao patrim�nio p�blico. Na conceitua��o atual, lesivo � todo ato ou omiss�o administrativa que desfalca o er�rio ou prejudica a Administra��o, assim como o que ofende bens ou valores art�sticos, c�vicos, culturais, ambientais ou hist�ricos da comunidade. E essa les�o tanto pode ser efetiva quanto legalmente presumida, visto que a lei regulamentar estabelece casos de presun��o de lesividade (art. 4�), para os quais basta a prova da pr�tica do ato naquelas circunst�ncias para considerar-se lesivo e nulo de pleno direito.
Nos demais casos imp�em-se a dupla demonstra��o da ilegalidade e da les�o efetiva ao patrim�nio proteg�vel pela a��o popular. Sem estes tr�s requisitos - condi��o de eleitor, ilegalidade e lesividade �, que constituem os pressupostos da demanda, n�o se viabiliza a a��o popular." (Hely Lopes Meirelles, in "Mandado de Seguran�a", Malheiros, 28� Ed., 2005, p�gs. 132 e 133) 8. Assentando o aresto recorrido que n�o houve dano e que impor o ressarcimento por for�a de ilegalidade de contrata��o conduziria ao enriquecimento sem causa, tendo em vista n�o ter se comprovado que outras empresas do ramo poderiam prestar o mesmo servi�o por pre�o menor, mormente quando se tem not�cia nos autos de que a tarifa prevista no contrato tido por ilegal � inferior �quela praticada pela empresa antecessora, o que n�o foi negado pelo autor, resta insindic�vel a este STJ apreciar a alega��o do recorrente no que pertine a boa ou m�-f� do contratado (S�mula 07/STJ).
9. Recurso especial do Minist�rio P�blico Estadual n�o conhecido.� (REsp 802.378/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 24.04.2007, DJ 04.06.2007 p. 312)
�EMENTA: ACAO POPULAR. TITULO DE ELEITOR. O TITULO DE ELEITOR PARA EFEITO DE LEGITIMACAO PARA A ACAO POPULAR, NAO E A UNICA PROVA POSSIVEL DE SER FEITA. OUTRAS, QUE POSSAM DEFLUIR DOS ELEMENTOS DOS AUTOS, SAO POSSIVEIS PARA TITULARIZAR O INTERESSADO PARA A ACAO POPULAR. SENTENCA CASSADA EM REEXAME NECESSARIO.� (Reexame Necess�rio N� 592009088, Primeira C�mara C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relator: Tupinamb� Miguel Castro do Nascimento, Julgado em 28/04/1992)
Este bin�mio, mesmo sem defini��o expressa na Constitui��o Federal, subsiste face o art. 1�, �3�, da Lei da A��o Popular (ordin�ria), que faz men��o expressa � apresenta��o do T�tulo de Eleitor como comprovante de cidadania, excluindo desta defini��o a pessoa jur�dica, conforme dic��o da S�mula 365 do STF � �Pessoa jur�dica n�o tem legitimidade para propor A��o Popular� �, interpretada por parte da doutrina como limita��o sem sentido, que restringe o p�lo ativo da a��o e, dessa forma, restringe a aplicabilidade do instrumento.
No que pertine ao eleitor com 16 anos, a doutrina majorit�ria entende cab�vel a proposi��o da a��o popular caso esteja emancipado para o exerc�cio dos demais atos da vida civil. A respeito, anota o Professor Nelson Nery Jr, in verbis:
�A��o popular. Menor eleitor. Capacidade eleitoral n�o se confunde com capacidade civil. A capacidade civil para ser eleitor nasce aos dezesseis anos (CF 14 �1� II c), mas s� aos trinta e cinco anos de idade � que ocorre a capacidade plena para ser eleito (Bastos-Martins, Coment. CF, v. 2�, coment. Art. 14, p. 581). O eleitor com dezesseis anos � parte leg�tima para propor a a��o popular, estando capacitado para o exerc�cio desse poder que decorre de sua condi��o de eleitor. Poder� agir em ju�zo, praticando atos processuais, sem a assist�ncia dos pais ou representantes legais, pois o exerc�cio pleno dos direitos pol�ticos de eleitor n�o pode ser feito por representa��o, nem se coaduna com a submiss�o ao poder familiar. Nesse sentido: Cl�vis Bevil�qua, Op�sculos, v. II, 1940, p.32; Lafayette Rodrigues Pereira, Direitos de Fam�lia, 5� ed., 1956, nota n. 554; idem, ibidem, 1918, nota n. 554, p. 250; Augusto Teixeira de Freitas, Consolida��o das Leis Civis, 5� ed. 1915, nota n. 5 ao art. 202, p. 150; Paulo Barbosa de Campos Filho, Da a��o popular constitucional, 1968, n.46, pp. 119/120; Ary Flor�ncio Guimar�es. Aspectos da a��o popular de natureza civil, 1957, n. 36, PP. 82/89; Jos� Afonso da Silva, A��o popular constitucional, 1968, n. 147, p.182.�[32] No que cinge ao litisconsorte, verifica-se a faculdade de qualquer cidad�o ser litisconsorte facultativo ou assistente do autor popular, sendo aplic�veis, no que couberem, as regras dos arts. 46 a 49 e 50 a 55, do CPC, respectivamente.
Por outra banda, ainda que tais considera��es sejam as dominantes em rela��o � a��o popular, em sentido geral, h� corrente defensora de que tais disposi��es n�o se aplicam em rela��o � A��o Popular em defesa do meio ambiente, uma vez que a partir da interpreta��o do texto constitucional, e da pondera��o dos princ�pios que norteiam o ordenamento jur�dico, este enunciado l�gico-formal e alicerce do sistema jur�dico n�o se exclui em face de outros da mesma categoria, carecendo serem interpretados de forma conjunta. Por conseguinte, a A��o Popular Ambiental ou em defesa do meio ambiente n�o pode ser considerada sob as mesmas regras que a a��o popular comum, pois � regida por princ�pios pr�prios, consagrados pela Constitui��o de 1988, motivo pela qual devem ser observados, por exemplo, os arts. 225 e 170, VI, da Constitui��o, sob pena de inconstitucionalidade.
Com essa premissa, a reda��o do art. 225, ao dispor que o meio ambiente � essencial � qualidade de vida, abrange n�o s� brasileiros, mas tamb�m os estrangeiros residentes no Brasil, eleitores ou n�o, segundo doutrina nesse sentido:
�Propugnamos pela discord�ncia de que o conceito de cidad�o n�o se restringe em sede de a��o popular ambiental, porquanto tem por objeto um bem ambiental, de natureza difusa e n�o p�blica, bem, portanto, de car�ter supraindividual justamente porque � de todos ao mesmo tempo. Outrossim, o segundo argumento baseia-se nas regras de interpreta��o de forma que o conceito de cidad�o deve ser, apriosticamente, preenchido com elementos e dados fornecidos pela pr�pria Constitui��o Federal de 1988. (...).
Assim, em sede de a��o popular ambiental, a legitima��o ativa n�o se restringe ao conceito de cidad�o encartado na Lei n. 4.717/65, cabendo esse instrumentos todos aqueles que s�o pass�veis de sofrer os danos e les�es ao meio ambiente, quais sejam, brasileiros e estrangeiros residentes no Brasil�[33].
3.4 LEGITIMIDADE PASSIVA
No que cinge � legitimidade passiva, � regulamentada pelo artigo 6�, da Lei n�. 4.717/65, abarcando as entidades citadas no artigo 1� da mesma lei, bem como as autoridades, funcion�rios ou administradores que tenham autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omiss�o, tiverem dado oportunidade � les�o, al�m dos benefici�rios diretos do ato lesivo, formando litiscons�rcio passivo necess�rio simples com todas as pessoas f�sicas e jur�dicas, privadas ou p�blicas.
H� duas exce��es a este rol: quando os benefici�rios n�o existirem ou n�o forem identific�veis e tamb�m os funcion�rios, administradores e autoridades, no caso de avalia��o a menor de bem dado em hipoteca ou penhor em opera��o banc�ria ou de cr�dito real, situa��o em que apenas ser�o citados como r�us a pessoa jur�dica envolvida, os respons�veis pelo laudo de avalia��o e os benefici�rios.
Desse modo, nos ensinamentos de Geisa de Assis Rodrigues, a amplitude da previs�o legal permite incluir todos os entes rec�m introduzidos no direito administrativo p�trio[34]. As ag�ncias executivas s�o autarquias p�blicas que celebram contrato de gest�o com a Administra��o Direta. J� as ag�ncias reguladoras, respons�veis pela regulamenta��o das atividades econ�micas de interesse para o Estado, a exemplo, da Ag�ncia Nacional do Petr�leo � ANP e da Ag�ncia Nacional de Energia El�trica � ANEEL, t�m personalidade jur�dica p�blica.
As organiza��es sociais s�o pessoas jur�dicas de direito privado sem fins lucrativos, voltadas para atividades de relevante valor social, como sa�de e educa��o, criadas por iniciativa de particulares, segundo o modelo previsto na Lei n. 9.637/98, reconhecidas, acompanhadas e fomentadas pelo Estado. A Organiza��o da Sociedade Civil de Interesse P�blico � OSCIP � uma organiza��o da sociedade civil que, em parceria com o poder p�blico, utilizar� tamb�m recursos p�blicos para suas finalidades, dividindo dessa forma o encargo administrativo e de presta��o de contas, � regulada pela Lei n. 9.790/99. Tamb�m se pode incluir no p�lo passivo as pessoas jur�dicas de direito p�blico intercanional, nas quais hajam recursos brasileiros, conforme se v� presente no repert�rio jurisprudencial:
�EMENTA: ADMINISTRATIVO. PESSOA JUR�DICA DE DIREITO INTERNACIONAL. ATOS. CONTROLE. POSSIBILIDADE. 1. Cab�vel a A��o Popular, pois n�o obstante tratar-se de empresa p�blica binacional, o fato de competir ao Tratado regular o controle administrativo da institui��o, de modo a evitar a supremacia da legisla��o de um dos Estados sobre o outro, n�o significa que o ente internacional n�o esteja sujeito a controle. 2. O art. 9� da Lei de Introdu��o ao C�digo Civil determina que as obriga��es regem-se pela lei do pa�s em que foram constitu�das. Por outro lado, o art. 88 do CPC disp�e que a compet�ncia � da autoridade judici�ria brasileira quando o r�u for domiciliado no pa�s ou quando nele deva ser cumprida a obriga��o. 3. O pr�prio Tratado Internacional que deu origem � Itaipu, no seu artigo XXI, disp�e que a responsabilidade civil e/ou penal dos dirigentes e empregados, brasileiros ou estrangeiros, ser� apurada e julgada conforme o disposto nas leis nacionais respectivas. 4. De outra banda, cuidando-se de A��o Popular, deveria o Minist�rio P�blico ter sido intimado para intervir no feito em todas as fases. Como isto n�o ocorreu � o Minist�rio P�blico somente foi intimado uma �nica vez no ju�zo monocr�tico - viciado est� o processado. 5. Anulada, ent�o, a senten�a que indeferiu a inicial, considerando invi�vel a propositura de A��o Popular com objetivo de verificar a utiliza��o de verbas de empresa binacional. 6. Apela��o provida para anular a senten�a. �(TRF4, AC 97.04.10324-7, Terceira Turma, Relator Marga Inge Barth Tessler, DJ 06/12/2000)
Salienta-se que as autoridades que figuram no p�lo passivo s�o aquelas diretamente relacionadas pelo ato administrativo impugnado, raz�o porque os membros do Tribunal de Contas que tenham apenas apreciado tal ato n�o det�m legitimidade passiva:
�PROCESSUAL CIVIL. A��O POPULAR. ANULA��O DE PORTARIAS QUE CONCEDERAM PENS�O VITAL�CIA A EX-PREFEITOS. LEGITIMADOS PASSIVOS. LITISCONS�RCIO NECESS�RIO.
1. H� litiscons�rcio passivo necess�rio, na a��o popular, entre as autoridades, funcion�rios ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, e os benefici�rios diretos do mesmo que deram ensejo efetivo ao malsinado ato. Desnecess�ria � a cita��o de membros dos Tribunais de Contas.
2. Sendo o objeto da demanda popular a anula��o de portaria que concedeu, com base em lei posteriormente declarada inconstitucional, pens�o vital�cia a ex-prefeitos, descabe incluir os membros da C�mara Municipal que votaram o respectivo projeto.
3. Recurso n�o conhecido.� (REsp 171317/RJ, Rel. Ministro EDSON VIDIGAL, QUINTA TURMA, julgado em 18.02.1999, DJ 29.03.1999 p. 203) (grifo nosso)
Cumpre salientar que alguns doutrinadores, corroborando com Celso Pacheco Fiorillo, Marcelo Abelha Rodrigues e Heraldo Garcia Vitta, entendem que a a��o popular ambiental, possa ser intentada contra qualquer pessoa, f�sica ou jur�dica, sem restri��es, bastando que tenha cometido ou amea�ado cometer danos ao meio ambiente, n�o importando o recebimento ou n�o de verbas p�blicas.
A esse rol do p�lo passivo devem-se acrescentar os que lhe podem aderir ulteriormente (assistentes, litisconsortes), tendo em vista que, apesar do par�grafo 5�, do art. 6�, da LAP, referir-se apenas a �litisconsorte ou assistente do autor�, atualmente a doutrina admite o litiscons�rcio passivo.
Como anota Hely Lopes Meirelles, retificando posi��o anterior, n�o se pode descartar o ingresso de:
�[...] intervenientes passivos que tenham leg�timo interesse na defesa da causa, tais como os funcion�rios n�o citados para integrar a lide, mas que, se procedente a a��o e declarada a sua culpa no ato ou contrato lesivo, poder�o ser regressivamente responsabilizados pelo dano (art. 11).�
Relevante destacar que havendo pedido de habilita��o de terceiro interessado na qualidade de assistente, ap�s a senten�a, o pleito deve ser processado e apreciado pelo Ju�zo ad quem, in verbis:
�EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. ACAO POPULAR. APELACAO DE TERCEIRO INTERESSADO. O TERCEIRO INTERESSADO, MESMO QUE SUSTENTE SER ASSISTENTE SIMPLES DO MUNICIPIO-APELANTE, TEM PRAZO SIMPLES PARA RECORRER, NAO SE LHE ESTENDENDO O BENEFICIO DO PRAZO EM DOBRO DO ARTIGO 188 DO CPC. ASSISTENCIA SIMPLES. PROCESSANDO-SE A APELACAO DO MUNICIPIO-REU, O PEDIDO DE ASSISTENCIA SIMPLES PARA ATUACAO EM SEGUNDO GRAU, DEVE SER PROCESSADO E DECIDIDO PELO SEGUNDO GRAU, QUANDO O PROCESSO FOR ENCAMINHADO AO JUIZO RECURSAL. AGRAVO PARCIALMENTE PROVIDO.� (Agravo de Instrumento N� 597129238, Primeira C�mara C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relator: Tupinamb� Miguel Castro do Nascimento, Julgado em 10/09/1997) (grifo nosso)
Mostra-se, portanto, essencial que todos aqueles que contribu�ram para o ato lesivo sejam chamados a integrar a rela��o processual, pois ao omitido n�o haver� meio que o obrigar� a cumprir poss�vel decis�o judicial condenat�ria, uma vez que a obriga��o somente pode alcan�ar �s partes do processo, assim como na forma��o de um litiscons�rcio passivo necess�rio (que ocorre na enumera��o do art. 6�, da Lei da A��o Popular), a falta de um dos legitimados macula fatalmente o processo, eivando-o de nulidade.
Quanto � posi��o do Minist�rio P�blico na a��o popular, como �parte p�blica aut�noma�, conv�m ressaltar que, apesar do parquet n�o ter legitima��o ativa origin�ria para propor a a��o, termina por exercer n�o s� a fun��o constitucional de custos legais, mas tamb�m a de agente impulsionador da produ��o probat�ria (� 4�, art. 6�, LAP), podendo inclusive assumir a titularidade da a��o na eventualidade do autor origin�rio dela desistir ou ser �absolvido de inst�ncia� (Art. 9�, da LAP).
Na s�ntese de Jos� Afonso da Silva, o �rg�o do Minist�rio P�blico pode vir a atuar nestas qualidades: �a) oficiante de fiscal da lei; b) ativador das provas e auxiliar do autor popular; c) parte principal; d) substituto do autor; e) sucessor do autor; f) titular origin�rio da a��o popular, como simples cidad�o� [35]. 3.5 FINS DA A��O POPULAR
De acordo com o exposto, ent�o, a a��o popular deve ser classificada como uma demanda de natureza civil e corretiva, isto �, o autor age no interesse da comunidade a que pertence contra os administradores da entidade ou do patrim�nio p�blico, apontando a ilegalidade e cobrando a observ�ncia da lei, bem como requerendo o ressarcimento do dano, enfim objetiva a corre��o do ato administrativo, o que possibilita afirmar que a a��o popular possui fins preventivos e repressivos da atividade administrativa ilegal e lesiva ao patrim�nio p�blico.
Asseverando-se que, na forma preventiva, poder� ser ajuizada antes da consuma��o dos efeitos lesivos do ato, eis que o texto constitucional � omisso quanto ao momento de sua propositura, desde que verificado o dano em potencial ou efetivo, pois em determinadas situa��es, se consumados, seriam irrepar�veis, tais como a destrui��o de bens de valor hist�rico, ecol�gico ou art�stico, a transforma��o de parques e logradouros p�blicos, os quais retiram a originalidade do objeto tutelado, merecendo a imediata suspens�o do ato agressor. Como meio repressivo, quando verificado o dano efetivo visando ao retorno do status quo e ressarcimento do dano.
Frise-se ainda a sua finalidade corretiva da atividade administrativa ou supletiva da inatividade do Poder P�blico, pois o cidad�o arma-se do instituto para corrigir a atividade comissiva do Poder P�blico e obrig�-lo a atuar, quando a omiss�o resultar em les�o ao patrim�nio p�blico, em conson�ncia � norma legal.
E mais, a a��o popular tamb�m visa � corre��o dos atos administrativos nas atividades delegadas ou subvencionadas ao Poder P�blico, cabendo ao cidad�o intervir na Administra��o em defesa do patrim�nio econ�mico, administrativo, art�stico e ambiental ou hist�rico da comunidade, reconhecendo assim o �direito subjetivo ao governo honesto� [36].
Portanto, a a��o popular constitucional � de natureza desconstitutiva e condenat�ria, veiculada num processo de conhecimento, visando tanto � anula��o do ato impugnado quanto � condena��o dos respons�veis e benefici�rios em perdas e danos. � preciso, todavia, entender o comandado condenat�rio nas a��es populares com a necess�ria amplitude que o tema requer. N�o se trata, apenas, de condena��o de cunho pecuni�rio, mas s�o poss�veis condena��es de outra sorte, compreensivas de presta��es positivas e negativas. Outrossim, em virtude da nova reda��o dada ao art. 461, do CPC, pela Lei n�. 8.952/94, os preceitos de natureza cominat�ria (fazer/n�o fazer) receberam nova roupagem, de sorte que a convers�o em perdas e danos da presta��o n�o adimplida especificamente, somente � fact�vel se tal se revelar imposs�vel ou se assim o quiser o credor-exeq�ente. Antes, por�m devem ser esgotados os meios sucess�rios; as astreintes, especialmente a multa di�ria; a verifica��o da viabilidade de sub-roga��o em provid�ncia que assegure o resultado pr�tico equivalente ao da obriga��o inadimplida; e, ainda, as medidas de apoio (caput e � do art. 461), sempre lembrando que o CPC � de aplica��o subsidi�ria � a��o popular. (Lei n�. 4.717/65, art. 22).
3.6 COMPET�NCIA
O assunto est� regulado no art. 5�, da LAP e, como regra, a causa ser� proposta no foro ou ju�zo correspondente ao ente pol�tico interessado, considerando-se para tanto a origem do ato sindicado; por exemplo, se a a��o envolver interesse do Estado ou do Munic�pio, o foro competente ser� o da Vara de Fazenda P�blica, conforme especifique a lei de organiza��o judici�ria local (CF, art. 125, � 1�).
Nesse sentido, a jurisprud�ncia do Superior Tribunal de Justi�a:
�CONFLITO NEGATIVO DE COMPET�NCIA. A��O POPULAR AJUIZADA EM FACE DA UNI�O. LEI 4.717/65. POSSIBILIDADE DE PROPOSITURA DA A��O NO FORO DO DOMIC�LIO DO AUTOR. APLICA��O DOS ARTS. 99, I, DO CPC, E 109, � 2�, DA CONSTITUI��O FEDERAL.
1. N�o havendo d�vidas quanto � compet�ncia da Justi�a Federal para processar e julgar a a��o popular proposta em face da Uni�o, cabe, no presente conflito, determinar o foro competente para tanto: se o de Bras�lia (local em que se consumou o ato danoso), ou do Rio de Janeiro (domic�lio do autor).
2. A Constitui��o Federal de 1988 disp�e, em seu art. 5�, LXXIII, que "qualquer cidad�o � parte leg�tima para propor a��o popular que vise a anular ato lesivo ao patrim�nio p�blico ou de entidade de que o Estado participe, � moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrim�nio hist�rico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m�-f�, isento de custas judiciais e do �nus da sucumb�ncia". Tal a��o � regulada pela Lei 4.717/65, recepcionada pela Carta Magna.
3. O art. 5� da referida norma legal determina que a compet�ncia para processamento e julgamento da a��o popular ser� aferida considerando-se a origem do ato impugnado. Assim, caber� � Justi�a Federal apreciar a controv�rsia se houver interesse da Uni�o, e � Justi�a Estadual se o interesse for dos Estados ou dos Munic�pios. A citada Lei 4.717/65, entretanto, em nenhum momento fixa o foro em que a a��o popular deve ser ajuizada, dispondo, apenas, em seu art. 22, serem aplic�veis as regras do C�digo de Processo Civil, naquilo em que n�o contrariem os dispositivos da Lei, nem a natureza espec�fica da a��o. Portanto, para se fixar o foro competente para apreciar a a��o em comento, mostra-se necess�rio considerar o objetivo maior da a��o popular, isto �, o que esse instrumento previsto na Carta Magna, e colocado � disposi��o do cidad�o, visa proporcionar.
4. Segundo a doutrina, o direito do cidad�o de promover a a��o popular constitui um direito pol�tico fundamental, da mesma natureza de outros direitos pol�ticos previstos na Constitui��o Federal. Caracteriza, a a��o popular, um instrumento que garante � coletividade a oportunidade de fiscalizar os atos praticados pelos governantes, de modo a poder impugnar qualquer medida tomada que cause danos � sociedade como um todo, ou seja, visa a proteger direitos transindividuais. N�o pode, por conseguinte, o exerc�cio desse direito sofrer restri��es, isto �, n�o se pode admitir a cria��o de entraves que venham a inibir a atua��o do cidad�o na prote��o de interesses que dizem respeito a toda a coletividade.
5. Assim, tem-se por desarrazoado determinar-se como foro competente para julgamento da a��o popular, na presente hip�tese, o do local em que se consumou o ato, ou seja, o de Bras�lia. Isso porque tal entendimento dificultaria a atua��o do autor, que tem domic�lio no Rio de Janeiro.
6. Considerando a necessidade de assegurar o cumprimento do preceito constitucional que garante a todo cidad�o a defesa de interesses coletivos (art. 5�, LXXIII), devem ser empregadas as regras de compet�ncia constantes do C�digo de Processo Civil - cuja aplica��o est� prevista na Lei 4.717/65 -, haja vista serem as que melhor atendem a esse prop�sito.
7. Nos termos do inciso I do art. 99 do CPC, para as causas em que a Uni�o for r�, � competente o foro da Capital do Estado. Esse dispositivo, todavia, deve ser interpretado em conformidade com o � 2� do art. 109 da Constitui��o Federal, de modo que, em tal caso, "poder� o autor propor a a��o no foro de seu domic�lio, no foro do local do ato ou fato, no foro da situa��o do bem ou no foro do Distrito Federal" (PIZZOL, Patr�cia Miranda. "C�digo de Processo Civil Interpretado", Coordenador Ant�nio Carlos Marcato, S�o Paulo: Editora Atlas, 2004, p. 269). Trata-se, assim, de compet�ncia concorrente, ou seja, a a��o pode ser ajuizada em quaisquer desses foros.
8. Na hip�tese dos autos, portanto, em que a a��o popular foi proposta contra a Uni�o, n�o h� falar em incompet�ncia, seja relativa, seja absoluta, do Ju�zo Federal do domic�lio do demandante.
9. Conflito conhecido para declarar a compet�ncia do Ju�zo da 10� Vara Federal da Se��o Judici�ria do Estado do Rio de Janeiro, o suscitado.� (CC 47.950/DF, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA SE��O, julgado em 11.04.2007, DJ 07.05.2007 p. 252)
Tamb�m � de ser observada essa vis attractiva a qualquer ente que mant�m, subvenciona ou tem interesse patrimonial no ente a que se atribui a pr�tica ou omiss�o lesivas. Versar-se de �compet�ncia por equipara��o�, em que o legislador presume ter sido o ato praticado, por exemplo, pela Uni�o, quando o foi, em verdade, pela FUNAI. Na li��o de Jos� Afonso da Silva �nesses casos, h�, por conseq��ncia, n�tido interesse da pessoa jur�dica de direito p�blico participante, que, ali�s, dever� ser citada tamb�m como r�, o que fundamenta a incid�ncia da regra de compet�ncia especial�[37].
Quando o ato ou omiss�o na a��o popular tanger a mais de um n�vel de governo, a compet�ncia se desloca em favor do ente pol�tico mais proeminente, levando-se em conta sempre a qualidade da pessoa hierarquicamente superior, havendo, assim, o privil�gio desta, que acaba tendo a prefer�ncia no que toca ao estabelecimento do ju�zo competente.
Acerca desse posicionamento, Rodolfo de Camargo Mancuso, sustenta
�[...] que � bastante question�vel o crit�rio a� seguido pelo legislador, que parece ter incorrido em peti��o de princ�pio: adota como premissa que a Uni�o � �superior� aos Estados e estes aos Munic�pios, o que em nosso desenho pol�tico-institucional n�o � verdadeiro, cuidando-se apenas de n�veis de governo, cada qual com suas atribui��es que lhes s�o constitucionalmente estabelecida�.[38] Em caso de concomit�ncia de a��es populares �contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos�, diz o � 3�, do art.5�, da LAP, que a primeira que tiver sido proposta �prevenir� jurisdi��o�, isto �, prevenir� a compet�ncia. A preven��o, inclusive, � o crit�rio adotado pelos artigos 106 e 219, do CPC, e se trata n�o de determina��o de compet�ncia, mas de fixa��o de compet�ncia, in verbis:
�EMENTA PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO. COMPET�NCIA. A��ES POPULARES. IDENTIDADE DE CAUSA DE PEDIR E PEDIDO. CONEX�O. JU�ZES DA MESMA COMARCA. PREVEN��O. COMPET�NCIA DO JU�ZO QUE DESPACHA EM PRIMEIRO LUGAR. 1) O ju�zo da a��o popular � universal, de modo que a��es populares que visam � declara��o de nulidade de Decretos Executivos editados sob o mesmo argumento jur�dico s�o conexas, nos termos do artigo 103 do CPC. Precedentes desta Corte e do STJ. 2) Sendo os ju�zes de mesma Comarca, com mesma compet�ncia territorial, havendo conex�o, determinar-se-� a compet�ncia pelo crit�rio da preven��o, sendo prevento aquele que despachou em primeiro lugar. Intelig�ncia do artigo 106 do CPC. 3) Agravo provido�. (TJAP - Ag n.� 1092/ - Ac�rd�o n.� 5517 - Rel. EDINARDO SOUZA - C�mara �nica - j. 18/03/2003 - v. Un�nime - p. 26/05/2003 - DOE n.� 3038).
�CONFLITO POSITIVO DE COMPETENCIA. A��O POPULAR. PREVEN��O. A PROPOSITURA DA A��O POPULAR PREVINE A JURISDI��O PARA TODAS AS A��ES POSTERIORMENTE INTENTADAS CONTRA AS MESMAS PARTES E SOB OS MESMOS FUNDAMENTOS (LEI NUM. 4.717/1965, ART. 5., PARAGRAFO 3.); A "CONTRARIO SENSU", SENDO DIFERENTES OS FUNDAMENTOS DA DEMANDA, AS A��ES POPULARES PROPOSTAS EM OUTRAS CIDADES SER�O PROCESSADAS NO DOMICILIO DOS RESPECTIVOS AUTORES, SEM QUE OS PROCESSOS SEJAM REUNIDOS PARA JULGAMENTO SIMULTANEO. CONFLITO DE COMPETENCIA PARA DECLARAR COMPETENTE O MM. JUIZ FEDERAL DA 7A. VARA DE CURITIBA.� (CC 18.019/DF, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, PRIMEIRA SE��O, julgado em 09.10.1996, DJ 18.11.1996 p. 44833)
4 A VIS�O DO PODER LEGISLATIVO E DO PODER JUDICI�RIO
4.1 NO �MBITO DO LEGISLATIVO
No �mbito do Poder Legislativo, assim como no Poder Executivo, do mesmo modo que as a��es coletivas, a��o civil p�blica, mandado de seguran�a e habeas data, e a a��o de improbidade, salvo rar�ssimas exce��es, haja vista que na maioria das vezes s�o os r�us destas demandas, tentam criar embara�os ao tr�mite da a��o, assim como formas de restringir a legitimidade e reduzir o prazo da prescri��o, elementos que por si s� abrandariam o j� restrito volume de a��es populares.
A t�tulo de ilustra��o, seguem colacionados alguns projetos sobre a mat�ria e as considera��es para alguns deles, por entender de maior destaque para o tema:
�PROJETO DE LEI N� 265, DE 2007 (Do Sr. Paulo Maluf). Altera as Leis n.� 4.717, de 29 de junho de 1965, n.� 7.347, de 24 de julho de 1985 e n.� 8.429, de 2 junho de 1992, de modo a deixar expressa a responsabilidade de quem aju�za a��o civil p�blica, popular e de improbidade temer�rias, com m�-f�, manifesta inten��o de promo��o pessoal ou visando persegui��o pol�tica.�
O projeto prev� a nova reda��o ao art. 13, da Lei n� 4.717/65 � Lei da A��o Popular, art. 18, da Lei n� 7.347/85 � Lei da A��o Civil P�blica, e ao art. 19, da Lei n� 8.429/92, passando a vigorar com a seguinte reda��o:
�Art. 13. A senten�a que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a lide manifestamente temer�ria ou considerar que o autor ajuizou a a��o com m�-f�, inten��o de promo��o pessoal ou visando persegui��o pol�tica, condenar� o autor ao pagamento do d�cuplo das custas mais honor�rios advocat�cios. (NR)
Art. 18. Nas a��es de que trata esta lei, quando a a��o for temer�ria ou for comprovada m�-f�, finalidade de promo��o pessoal ou persegui��o pol�tica, haver� condena��o da associa��o autora ou membro do Minist�rio P�blico ao pagamento de custas, emolumentos, despesas processuais, honor�rios periciais e advocat�cios. (NR)
Art. 19. Constitui crime a representa��o por ato de improbidade ou a propositura de a��o contra agente p�blico ou terceiro benefici�rio, quando o autor o sabe inocente ou pratica o ato de maneira temer�ria.
Par�grafo �nico. Al�m da san��o penal, o denunciante ou membro do Minist�rio P�blico est� sujeito a indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou � imagem que houver provocado. (NR)�
Cumpre informar que o referido projeto encontra-se na Comiss�o de Constitui��o e Justi�a, aguardando parecer.
Importante registrar que a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justi�a (STJ), por unanimidade, em julgamento proferido no dia 23/10/2007, manteve a a��o popular contra Paulo Salim Maluf, ex-prefeito de S�o Paulo. A a��o popular versava sobre a invalida��o de opera��es financeiras realizadas pelo munic�pio de S�o Paulo entre 1992 e 1996, quando Paulo Maluf ocupou a prefeitura daquele Munic�pio.
�PROJETO DE LEI N� 3724, DE 2004, (Do Sr. Carlos Nader). �Altera o art. 6� da Lei n� 4.717, de 29 de junho de 1965.� O referido projeto transfere para o autor do ato impugnado o chamamento ao feito de todo e qualquer benefici�rio porventura envolvido, de uma certa maneira, com o referido ato, por entender que embora a Carta Magna tenha ampliado as hip�teses em que cab�vel a a��o popular � o que foi bom � disposi��es da lei regulat�ria apresentam dificuldades que, na grande maioria, levam a eternizar a postula��o, quando n�o a inviabiliz�-la.�
Acrescentando que a norma insculpida no 6�, da LAP, parece cercar de maiores garantias o procedimento, na pr�tica, tem-se revelado criador de embara�os ao prosseguimento da a��o.
Sob a aprecia��o do Deputado Milton Cardias, este prop�s substitutivo, salientando que o projeto ao contemplar possibilidade de iniciar a a��o popular apenas contra os respons�veis pelo ato impugnado, facultando o posterior chamamento ao processo dos benefici�rios diretos, ocasionaria impunidade do agente p�blico, bem como a do benefici�rio do ato impugnado, uma vez que bastaria ao r�u omitir-se do chamamento ao processo para provocar a nulidade do processo.
O referido projeto foi rejeitado.
�PROJETO DE LEI N� 1523 de 2003. Altera a Lei n� 8.429, de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa). Estabelecendo a possibilidade da a��o civil p�blica proposta pelo Minist�rio P�blico para as a��es de improbidade administrativa, ou pela pessoa jur�dica ou qualquer cidad�o atrav�s de a��o popular. O referido projeto encontra-se na Comiss�o de Constitui��o e Justi�a, aguardando parecer.�
�PROJETO DE LEI N� 4.518, DE 2001. Altera dispositivo da Lei n� 4.717, de 29 de junho de 1965, que regula a a��o popular.�
Trata-se de projeto de lei de autoria do nobre Deputado Waldomiro Barancelli Fioravante, que d� nova reda��o ao art. 21, da Lei n� 4.717, de 29 de junho de 1995, que regula a a��o popular, para estabelecer a sua imprescritibilidade.
A justifica��o apresentada tem o seguinte teor:
�A legisla��o que regula a a��o popular estabeleceu, equivocadamente, o prazo de prescri��o em cinco anos, talvez por ter sido elaborada em �poca quando a sobrecarga do Sistema Judici�rio Brasileiro fora menor. Ora, normalmente a apura��o dos fatos inclusos na referida lei demoram, pelos meios competentes � auditorias, inqu�ritos e outros tempo consideravelmente superior ao estabelecido pela Lei, justamente pelo motivo acima exposto.
Da forma como se apresenta, a Lei 4.717/65 traz benef�cios extremos �queles que, tendo cometido o crime, os atos il�citos por ela previstos, ocultem ou dificultem a juntada de provas ao processo em quest�o.
Por outro lado, em um pa�s onde a sistematiza��o das informa��es ainda � prec�ria, � inaceit�vel que se mantenha, al�m desta citada, uma dificuldade que pode ser suprimida, com claros benef�cios ao patrim�nio p�blico e � popula��o brasileira.
Da mesma forma, atos recentes previstos pela Lei 4.717/65, com prazo de prescri��o pr�ximo, poder�o ser investigados com rigor, j� que, mesmo por parte dos fraudadores, o relaxamento de seu sistema de prote��o tende a esmorecer no decorrer dos anos.�
Na aprecia��o do Relator Deputado Ant�nio Carlos Konder Reis, este inicialmente aduz que a prescri��o decorrente da in�rcia do interessado em exercer certa pretens�o � um princ�pio geral de direito que s� as Constitui��es podem abolir, e somente em situa��es especial�ssimas, assim consideradas pelo poder constituinte origin�rio. Deste modo, em raz�o do Constituinte n�o prever a imprescritibilidade, a proposi��o n�o se amolda ao nosso sistema constitucional, salientando que os fins almejados pelo autor do Projeto podem ser alcan�ados por meio das a��es de ressarcimento, ou de perdas e danos, conforme previsto na parte final do � 5�, do art. 37 da Constitui��o. Assim sendo, o projeto foi arquivado.
�PROJETO DE LEI N� 2.587, de 2000. Disp�e sobre a participa��o popular e o controle social dos atos de gest�o do Poder P�blico, disciplina o acesso dos cidad�os e da sociedade civil organizada a informa��es relativas �s finan�as p�blicas e d� outras provid�ncias. Autor: Deputado Marcos Afonso, Relator: Deputado Pedro Corr�a.� Em s�ntese, o projeto assegura aos cidad�os e �s entidades que os representam o direito de participa��o e controle da a��o p�blica por meio de consultas pr�vias, acompanhamento e avalia��o das pol�ticas, programas, projetos ou atividades governamentais. Para tanto, as informa��es relativas � gest�o financeira e operacional seriam prestadas, por escrito, no prazo m�ximo de trinta dias da solicita��o, e seria franqueado o acesso aos sistemas informatizados da administra��o financeira e or�ament�ria federal.
Os Poderes Executivo, Legislativo e Judici�rio da Uni�o seriam obrigados a destinar pelo menos um quinto �dos recursos destinados � publicidade para a realiza��o de campanhas de car�ter educativo que visem ampliar e aperfei�oar a participa��o popular e comunit�ria no planejamento, fiscaliza��o e avalia��o das a��es p�blicas�.
Seria criada, no Tribunal de Contas da Uni�o, uma Secretaria Especial para conhecer, processar e encaminhar den�ncias, reclama��es e queixas populares. Os Congressistas designados por Comiss�o para relatar peti��o, reclama��o, representa��o ou queixa teriam trinta dias para faz�-lo, e as provid�ncias e as informa��es por estes requeridas a �rg�o ou entidade p�blica teriam de ser atendidas em quinze dias.
Transcorrido o prazo legal, aquele que n�o houvesse adotado as provid�ncias devidas e prestado todas as informa��es solicitadas sujeitar-se-ia, al�m de �s san��es administrativas, �s penas de um a quatro anos de reclus�o e de multa de mil a dez mil UFIR.
O Balan�o Geral da Uni�o, as Contas apresentadas pelo Presidente da Rep�blica, a consolida��o dos balan�os dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios e dados atualizados da programa��o e da execu��o financeira e or�ament�ria federal haveriam de estar � disposi��o dos interessados n�o apenas na rede Internet como tamb�m em todas as reparti��es da Secretaria do Tesouro Nacional.
Em aprecia��o o Relator, Deputado Pedro Corr�a, manifestou-se pela rejei��o do projeto, por entender n�o ser cr�vel que alguma organiza��o, p�blica ou privada, poderia funcionar a contento sob modelo administrativo sujeito � tamanha inger�ncia, al�m de aumentar os gastos governamentais e redimensionar para que fosse poss�vel atender �s solicita��es de informa��es. Assim sendo, o projeto foi arquivado.
Importante destacar, que os projetos supra mencionados, com exce��o do Projeto de Lei n� 265, de 2007, embora n�o tenham sido convertidos em lei, expressam a relev�ncia do instituto, buscando a cria��o ou modifica��o de mecanismos para dar mais efetividade a a��o popular.
4.2 NO �MBITO DO JUDICI�RIO.
No que cinge ao enfoque na esfera do Poder Judici�rio se observa que este n�o tem se esquivado de cumprir a sua fun��o institucional na efetiva presta��o jurisdicional, consoante se verifica nos arestos abaixo relacionados, seguidos de breves coment�rios:
�EMENTA: Princ�pio da moralidade administrativa. A��o popular. Deferimento de liminar. Exclus�o de empresa participante de licita��o. Ind�cios de atos simulados. Em nome do princ�pio da moralidade administrativa, mant�m-se a decis�o que, em a��o popular, deferiu liminar para excluir laborat�rio participante de licita��o p�blica, por estarem demonstrados fortes ind�cios da pr�tica de atos simulados na altera��o do contrato social da empresa-agravante no sentido de excluir o nome do propriet�rio de fato, que, nos termos do edital, estaria impedido de participar da competi��o.� (TJRO, 1� C�mara Especial, AG n� 100.003.2007.002274-4, Relator Juiz Roberto Gil de Oliveira, un�nime, DJ: 18/07/2007)
O objeto da referida a��o popular � anular a habilita��o da empresa agravante na licita��o convocada pelo Edital n�. 002/06/CECP/SENSAU, baixado pelo Munic�pio de Jaru, com a finalidade de contratar prestadores de servi�os laboratoriais em conv�nio com o SUS, uma vez que teria ocorrido a pr�tica de atos simulados para que a agravante participasse do certame, consistente na retirada do propriet�rio de fato do quadro societ�rio da empresa, para que fossem inclu�dos seus funcion�rios, em raz�o daquele ser servidor do Estado de Rond�nia, lotado na Secretaria de Sa�de de Theobroma, e, por isso, n�o poderia contratar com o Poder P�blico. �EMENTA: A��o popular. Desapropria��o de im�vel. Les�o ao patrim�nio p�blico. Por previs�o legal expressa, prescreve em cinco anos, contados da data do ato dito lesivo, o direito � a��o popular.� (TJRO, 1� C�mara Especial, AP. C�vel n� 100.001.2002.013612-8, Relator Desembargador Eliseu Fernandes, un�nime, DJ: 27/06/2007)
A pe�a vestibular visava � declara��o de nulidade da desapropria��o de dois im�veis urbanos promovidos pelo Estado de Rond�nia, no ano de 1990, que rendeu o pagamento � empresa-recorrida de cerca de R$6.000.000,00 (seis milh�es de reais).
O ju�zo de 1� grau reconheceu a prescri��o do direito de a��o porque o pedido foi formulado quando j� decorridos mais de 5 anos da pr�tica dos atos ditos lesivos ao patrim�nio p�blico. Vale dizer que a quest�o desencadeou a institui��o de uma CPI na Assembl�ia Legislativa do Estado, encaminhando-se c�pia do relat�rio final ao Minist�rio P�blico, para que, constatado o preju�zo ao er�rio em raz�o da tal desapropria��o, podendo propor a qualquer tempo, a a��o de ressarcimento, pois, na esp�cie, n�o h� prescri��o, conforme art. 37, � 5�, da Constitui��o da Rep�blica.
Cumpre salientar, que a jurisprud�ncia � pac�fica no sentido de que n�o se eternize o estado de incerteza e de luta quanto aos direitos das pessoas (STJ - REsp 136-204), entretanto, � bem verdade a disposi��o do art. 21, da Lei da A��o Popular, que fixa em 5 (cinco) anos a prescri��o, construir hodiernamente barreira para a condena��o de Gestor P�blico, em sede de a��o popular, considerando que o mandado eletivo, normalmente � de 4 (quatro) anos, com possibilidade de recondu��o, e que, de praxe, as irregularidades s�o reveladas ap�s a mudan�a de agentes pol�ticos de partidos n�o aliados, transferindo para o Minist�rio P�blico o dever de promover a��o de improbidade visando ao ressarcimento do dano.
�EMENTA: A��o popular. Nomea��o. Assessor. Aus�ncia de titular. A nomea��o e posse para cargo de assessoria somente poder� ser realizada ap�s a nomea��o do titular.� (TJRO, C�mara Especial, Reexame Necess�rio n� 100.001.1999.011774-0, Relator Desembargador Eurico Montenegro, un�nime, DJ: 27/10/2004)
No referido caso a a��o foi intentada contra o Estado de Rond�nia e outros dois co-r�us, em raz�o de um dos r�us ter sido nomeado para o cargo de assessor de auditor do Tribunal de Contas de Rond�nia antes do preenchimento do cargo de auditor. O ju�zo de 1� grau julgou procedente a a��o popular para invalidar o ato, sem impor a restitui��o do que foi pago, considerando que a servidora exerceu o assessoramento em rela��o a outro titular de dire��o do Tribunal de Contas do Estado de Rond�nia.
�EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. A��O POPULAR. APELA��O C�VEL. AUS�NCIA DE REQUISITO DE ADMISSIBILIDADE EXTR�NSECO. INTEMPESTIVIDADE. CONHECIMENTO DO RECURSO COMO REMESSA. PROCESSO SELETIVO. CONTRATA��O TEMPOR�RIA DE PROFESSORES. AUS�NCIA DE PREVIS�O OR�AMENT�RIA. N�O COMPROVA��O DA URG�NCIA DA NECESSIDADE. OFENSA AOS PRINC�PIOS CONSTITUCIONAIS E � LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. I - Constatado que o recurso de apela��o carece de pressuposto extr�nseco de admissibilidade atinente � tempestividade, n�o poder� o mesmo ser conhecido, de modo que deve ser recebido como remessa necess�ria. II - Em casos de contrata��o tempor�ria de pessoal � necess�ria a comprova��o da necessidade e da urg�ncia a serem estabelecidas em lei espec�fica. III - O Munic�pio � isento do pagamento de custas conforme o art. 10 da Lei n�. 6.584/96. IV - Remessa parcialmente provida.� (TJMA, 1� C�mara C�vel, AP. C�vel n� 0248382006, Relator Desembargador Jorge Rachid Mub�rack Maluf, DJ: 04/10/2007) (original sem destaque)
�EMENTA PROCESSUAL CIVIL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. A��O POPULAR. VIA PROCESSUAL ADEQUADA. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. GESTOR. AUS�NCIA DE LESIVIDADE AO ER�RIO. N�O CONSTATADA. LEGALIDADE CONTRATUAL. VIOLADA PELOS ATOS IMPROBOS DO ADMINISTRADOR. APELO IMPROVIDO. 1) A a��o popular � via pr�pria para requerer anula��o de ato lesivo ao er�rio, tanto no aspecto patrimonial quanto ao aspecto moral e o c�vico; 2) Irretoc�vel � a decis�o que legitima o gestor maior para figurar no p�lo passivo da demanda quando os atos s�o praticados por um agente produto de uma rela��o de subordina��o no exerc�cio de um cargo, delegado pelo Chefe do Executivo Estadual; 3) N�o h� de falar em aus�ncia de lesividade, quando a administra��o foi violada em seus princ�pios constitucionais sendo correta a senten�a que determinou o ressarcimento ao er�rio; 4) Acertada � a decis�o que julgou como ato de improbidade administrativa a contrata��o sem concurso p�blico, sem atender os requisitos da necessidade e excepcional interesse p�blico; 5) Apela��o improvida.� (TJAP - AC n.� 1792/ - Ac�rd�o n.� 10745 - Rel. LUIZ CARLOS - C�mara �nica - j. 06/02/2007 - v. Maioria - p. 03/04/2007 - DOE n.� 3978) (original sem destaque)
�EMENTA: A�AO POPULAR. LICITA��O. CONCESS�O DE SERVI�O P�BLICO. AUS�NCIA DE LEI AUTORIZATIVA. NULIDADE DA CONCESS�O ANTE EXIG�NCIA DO ART. 175 DA CF. I - Incumbe ao poder p�blico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concess�o ou permiss�o, sempre atrav�s de licita��o, a presta��o de servi�o p�blico. Assim, portanto, veda-se � Uni�o, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Munic�pios, executarem obras e servi�os p�blicos por meio de concess�o e permiss�o, sem lei que lhes autorize e fixe os termos. II - Apelo improvido.� (TJMA, 1� C�mara C�vel, AP. C�vel n� 0102942004, Relator Desembargador Raymundo Liciano de Carvalho, DJ: 27/12/2005) (original sem destaque)
No caso in tela, se observa a utiliza��o da A��o Popular como instrumento de repress�o � pol�tica corriqueira da Administra��o Estatal em efetuar contrata��es de servidores, na qualidade de tempor�rios, sem concurso p�blico, e dispensar licita��o na explora��o de servi�o p�blico, em afronta ao princ�pio da impessoalidade elencado nos art. 37, incisos II, XXI c/c art. 175, da Constitui��o Cidad�, o qual estabelece concurso p�blico para admiss�o em cargo ou emprego p�blico, e exige que as licita��es p�blicas para a concess�o e permiss�o da presta��o de servi�os, concedendo assim oportunidades iguais para todos.
�REEXAME NECESS�RIO - A��O POPULAR - - ANULA��O DA NOMEA��O PARA O CARGO DE PROCURADOR-GERAL DO ESTADO - POSTERIOR PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS PARA O SEU EXERC�CIO - PERDA DO OBJETO - FALTA DE INTERESSE DE AGIR DO AUTOR - EXTIN��O DO PROCESSO SEM JULGAMENTO DE M�RITO - APLICA��O DO ART. 462 DO CPC - SENTEN�A MONOCR�TICA CONFIRMADA. O posterior preenchimento dos requisitos legais para o exerc�cio do cargo de procurador-geral do estado importa em perda do objeto da a��o popular intentada, pela superveniente falta de interesse de agir do autor.� (RN n� 0010.03.000363-5 - Boa Vista/RR, Remetente: MM. Ju�zo de Direito da 2.� Vara C�vel da Comarca de Boa Vista; Autor: Otoniel Ferreira de Souza; R�us: Estado de Roraima e Outros; Procurador Judicial: Francisco V. de Albuquerque, Relator: Des. Rob�rio Nunes, Revisor: Des. Crist�v�o Suter (Juiz Convocado), T. C�v., un�nime, j. 14.10.04 - DPJ n� 3012 de 24.11.04, pgs. 03 e 04).
No que cinge ao julgado supra, se observa que, embora presente o v�cio apontado pelo cidad�o, o julgador n�o pode desprezar o contexto f�tico, isto �, deve estar atento aos fatos desencadeados pela propositura da a��o, bem como �s conseq��ncias aos envolvidos, apropriando-se da realidade presente ao tempo da senten�a para decidir com justi�a o lit�gio.
�APELA��O C�VEL � A��O POPULAR - PERDA DO OBJETO OCASIONADO POR POSTERIOR ANULA��O DO ATO IMPUGNADO - CONDENA��O AO PAGAMENTO DE DESPESAS PROCESSUAIS PELOS R�US APELANTES - MUNICIPALIDADE EXCLU�DA DA CONDENA��O EM CUSTAS - INTELIG�NCIA DO ART. 22, DA LEI N� 325/02 - RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.� (AC n.� 015/01 / 0010.03.000767-7 - Boa Vista/RR, 1.� Apelante: Maria Teresa Saens Surita Juc�; 2.� Apelante: Clemente Sokolowiscz; Apelada: Valcira Figueira da Silva, Relatora: Desa. Elaine Bianchi (Ju�za Convocada), Revisor: Des. Carlos Henriques, T.C�v., un�nime, j. 28.09.04 - DPJ n� 2997 de 29.10.04, pg. 02). � cedi�o que no ordenamento jur�dico o poder-dever de autotutela, quer dizer, a Administra��o P�blica, comete equ�vocos no exerc�cio de sua atividade, em virtude das m�ltiplas tarefas a seu cargo, por�m defrontando com esses erros, pode e deve rev�-los para restaurar a regularidade, em obedi�ncia �s S�mulas n� 346 e 473, do STF, pois n�o pode se admitir que ante situa��es irregulares, permane�a inerte e desinteressada, em raz�o da pr�pria natureza administrativa e de seus princ�pios, especialmente o princ�pio da legalidade.
Portanto, in casu, pode-se dizer que a A��o Popular al�m de instrumento judicial de repress�o de atos ilegais, � essencial para que a Administra��o P�blica restaure a regularidade das situa��es irregulares, e, neste momento, o rem�dio constitucional atua assegurando um meio adicional de controle de atua��o da Administra��o e reduzindo o congestionamento do Poder Judici�rio.
�EMENTA: MANDADO SE SEGURAN�A. OBTEN��O DE CERTID�O. PROVA DOCUMENTAL. INSTRU��O DE A��O POPULAR. DIREITO L�QUIDO E CERTO. ART. 5�, XXXIV, "B", DA CF. LEI 9.051/95. A Constitui��o Federal e a legisla��o ordin�ria asseguram o direito � obten��o de certid�es em reparti��es p�blicas, para defesa de direitos e esclarecimentos de situa��es, n�o podendo a autoridade impetrada omitir-se de fornecer os documentos solicitados indispens�veis ao exerc�cio de cidadania mediante a��o popular. Seguran�a concedida.� (TJMA, Tribunal Pleno, MS. n� 0355632005, Relator Desembargador Jos� St�lio Nunes Muniz, DJ: 18/08/2006)
�EMENTA: Administrativo e processual civil. Apela��o. A��o Popular. Ato administrativo lesivo ao er�rio por ofensa aos princ�pios da moralidade, proporcionalidade, razoabilidade e desvio de finalidade. Prova. � do autor da a��o popular, o �nus de provar a ilegalidade do ato administrativo que alega ser lesivo ao er�rio, seja por viola��o aos princ�pios da moralidade, proporcionalidade e razoabilidade, seja por desvio de finalidade ou abuso de autoridade, circunst�ncia que, entretanto, n�o ocorreu nos autos. Recurso conhecido e provido�. (TJMA, 1� C�mara C�vel, AP. C�vel n� 0073232000, Relator Desembargador Jamil de Miranda Gedeon Neto, DJ: 25/04/2003)
Contrapondo-se � dic��o do � 4�, art. 7� da Lei n�4717/65, art. 1�, da Lei n� 9.051/95, e art. 5�, XXXIV, "b", da CF, os arestos exp�em que a jurisprud�ncia, embora reconhe�a o direito do cidad�o em obter certid�es e esclarecimentos necess�rios ao deslinde de irregularidade, evidencia os entraves � instru��o do feito, uma vez que � reda��o do art. 333, I, do CPC, atribui ao autor/cidad�o o encargo de provar a conduta irregular da autoridade administrativa; todavia, em regra, as informa��es prestadas pelas r�s carecem de elementos robustos para a comprova��o da lesividade, especialmente, no caso de ofensa � moralidade administrativa, eis que reveste-se de legalidade, s� podendo ser identificados por meio do cruzamento de informa��es, usualmente n�o dispon�veis aos cidad�os/contribuintes.
�EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTIO. A��O POPULAR. CONCESS�O DE LIMINAR. CONTRATO DE CONFISS�O DE D�VIDA. COMPENSA��O E DA��O EM PAGAMENTO. SUSPENS�O DOS EFEITOS. DECIS�O MANTIDA. 1 - H� que se manter a decis�o que suspende os efeitos do contrato de confiss�o de d�vida, compensa��o e da��o em pagamento, impedindo a transfer�ncia dos bens do patrim�nio da CEMAR para o Estado, de vez que o ato jur�dico n�o se reveste de legalidade, tornando-se nulo. 2 - Recurso conhecido, por�m improvido. Unanimidade.� (TJMA, 2� C�mara C�vel, AG. n� 0064002000, Relator Desembargador Raimundo Freire Cutrim, DJ: 23/03/2001) (original sem destaque)
�EMENTA: PROCESSO CIVIL. APELA��O. A��O POPULAR. PREPARO. DESER��O. CANCELAMENTO DE ESCRITURA. BENS P�BLICOS. TRANSFER�NCIA SEM AUTORIZA��O LEGAL. IMPOSSIBILIDADE. I � (...) II - Em se tratando de bens p�blicos, a aliena��o e aquisi��o desses bens devem atender �s exig�ncias legais, sob pena de invalida��o do contrato, e uma vez assinada a escritura p�blica pelas partes, esta somente pode ser retificada por via judicial. II - Apela��o improvida�. (TJMA, 3� C�mara C�vel, AP. C�vel n� 0125042000, Relator Desembargador Cleones Carvalho Cunha, DJ: 26/10/2000) (original sem destaque)
Por �bvio, os bens e interesses p�blicos s�o indispon�veis, n�o pertencendo � Administra��o, tampouco a seus agentes p�blicos, cabendo-lhes, t�o somente, a sua gest�o, em prol da coletividade, verdadeira titular dos direitos e interesses p�blicos.
Em virtude deste princ�pios, s�o vedados ao administrador quaisquer atos que impliquem ren�ncia de direitos da Administra��o ou que injustificadamente oneram a sociedade. N�o se admitindo, por exemplo, que o Gestor P�blico renuncie ao recebimento de receitas devidas ao er�rio p�blico, e alienar qualquer bem p�blico enquanto este estiver afeto a uma destina��o p�blica espec�fica, como in casu, dando fiel cumprimento � lei, gerindo a res p�blica, conforme o que nela estiver determinado, sob pena de inquinar seus atos em desvio de finalidade.
�EMENTA: A��o popular. Executivo Municipal. Propaganda e publicidade. Concorr�ncia dispensada. Especialidade do servi�o. Empresas diversas. Crit�rios n�o definidos. Desvio de finalidade. Les�o. � ato lesivo ao patrim�nio p�blico a contrata��o de servi�os de publicidade e propaganda pelo ente p�blico, que dispensa concorr�ncia, sem cota��o de pre�os, tampouco estabelece crit�rios � presta��o, em desvio de finalidade�. (TJRO, C�mara Especial, AP. C�vel n� 100.014.1997.006262-5, Relator Desembargador Eliseu Fernandes, un�nime, DJ: 08/06/2005)
A a��o popular foi movida em face do Munic�pio de Vilhena, o ex-Prefeito, o ex-Secret�rio Municipal de Fazenda, R�dio e Televis�o Amazonas S/A - TV Vilhena, Empresa de Radiodifus�o Morimoto Ltda. e Gr�fica e Editora Gazeta de Not�cias Ltda., por veicula��o de propaganda de obras da Prefeitura, cujos gastos no montante de CR$68.133.200,00 (sessenta e oito milh�es, cento e trinta e tr�s mil e duzentos cruzeiros), poderiam estar superando o montante destinado ao pagamento de obras. O juiz singular julgou parcialmente procedente o pedido, e condenou os r�us solidariamente a ressarcirem o Munic�pio de Vilhena no montante gasto em contratos com ele firmados.
O Eminente relator ao apreciar a apela��o, conclui salientando ser o patente desvio de finalidade, consistente na divulga��o de mat�rias alheias ao interesse p�blico, assim como a contrata��o dos servi�os das r�s foi irregular, na medida em que n�o obedeceram aos princ�pios administrativos, especialmente o da legalidade, finalidade e moralidade, evidenciando a lesividade ao patrim�nio p�blico, enquadrando a conduta no art. 2�, e, da Lei da A��o Popular n�. 4.717/65.
Desta forma, em que pese os percal�os na identifica��o da lesividade, instru��o do feito, pluralidade de r�us, nulidades e a prescri��o, a a��o popular tem se consolidado nos tribunais p�trios e na sociedade civil, n�o na mesma propor��o que a a��o civil p�blica, mas como instrumento constitucional essencial � repress�o dos abusos e ilegalidades, a exemplo do que se observa no aresto acima.
�EMENTA: DIREITO PROCESSUAL CIVIL. APELA��O C�VEL. I) PRELIMINAR DE NULIDADE DO PROCESSO POR AUS�NCIA DE CITA��O REGULAR DO ITB REJEITADA. CITA��O POR EDITAL PROMOVIDA EM OBEDI�NCIA � LEI DA A��O POPULAR. II) PRELIMINAR DE NULIDADE DO PROCESSO POR AUS�NCIA DE INTIMA��O DO INSURGENTE E DO MINIST�RIO P�BLICO PARA ACOMPANHAR E MANIFESTAR-SE SOBRE A PER�CIA N�O ACOLHIDA. PRECLUS�O. QUEST�O N�O LEVANTADA EM PRIMEIRO GRAU. III) PRELIMINAR DE EXTIN��O DA A��O POR REN�NCIA DO AUTOR. IMPOSSIBILIDADE. DEMANDA QUE, POR SUA NATUREZA DE INTERESSE P�BLICO, N�O ADMITE REN�NCIA. IV) PRELIMINAR DE NULIDADE DA DECIS�O POR OFENSA AO ARTIGO 458 DO CPC E POR EXCEDER OS LIMITES DO PEDIDO N�O ACOLHIDA. ALEGA��ES N�O COMPROVADAS. V) PRELIMINAR DE NULIDADE DO PROCESSO POR AUS�NCIA DE NOMEA��O DE CURADOR ESPECIAL AO ITB. DEFESA AFASTADA. R�U QUE, AINDA QUE REV�L, TEVE CI�NCIA INEQU�VOCA DA DEMANDA. VI) PRELIMINAR DE IN�PCIA DA INICIAL N�O ACOLHIDA. EXORDIAL QUE PREENCHE TODAS AS CONDI��ES DA A��O. VII) PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA AFASTADA. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA E SEUS FUNCION�RIOS S�O PASS�VEIS DE RESPONSABILIZA��O MEDIANTE A��O POPULAR. VIII) PRELIMINAR DE AUS�NCIA DE INTERESSE DE AGIR DESAMPARADA. O FATO DE O RECORRIDO SER INIMIGO DO RECORRENTE N�O RETIRA A UTILIDADE-ADEQUA��O DA A��O.
PREJUDICIAL DE M�RITO. PRESCRI��O INTERCORRENTE INEXISTENTE. APELADO QUE N�O CONTRIBUIU PARA A DEMORA NO JULGAMENTO DA LIDE.
M�RITO. ALEGA��O DE INEXIST�NCIA DE LES�O AO PATRIM�NIO P�BLICO. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA QUE, EM AFRONTA AOS PRINC�PIOS ADMINISTRATIVOS, CONTRATOU EMPRESA SEM QUALQUER LICITA��O OU CONTRATO. COMPROVA��O DE DESVIO DOS CAPITAIS EMPREGADOS, FAVORECENDO O APELANTE. APELA��O IMPROVIDA, EM UNANIMIDADE.
I N�o h� nulidade na cita��o por edital realizada no Di�rio Oficial da capital do Estado onde est� sendo promovida a a��o civil p�blica, ainda que o r�u n�o tenha domicilia na comarca, em raz�o previs�o constante no artigo 7� da Lei 4717/65.
II Cabe ao prejudicado alegar a nulidade do ato judicial irregular no primeiro momento em que se pronunciar nos autos (art. 245 do CPC). Logo, como n�o o fez, n�o pode o recorrente alegar a nulidade da per�cia e do fato de n�o ter sido intimado a se pronunciar sobre os documentos juntados, em raz�o da preclus�o.
III Como a ren�ncia extingue o processo com julgamento do m�rito, trata-se de instituto incompat�vel com as a��es populares, eis que estas versam sobre direitos indispon�veis e interesses p�blicos.
IV O magistrado a quo relatou todos os pontos relevantes para a solu��o da lide, bem como fundamentou sua decis�o de forma adequada, o que retira qualquer pretensa ofensa ao artigo 458 do CPC. Outrossim, o recorrente n�o demonstrou os pontos onde o ju�zo singular transbordou nos limites do pedido, afastando qualquer alega��o de que a decis�o foi extra-petita.
V N�o h� necessidade de se nomear curador especial para o revel que, ainda que citado por edital, toma ci�ncia inequ�voca da demanda.
VI A exordial apresentada pelo apelado preenche todas as condi��es da a��o, n�o havendo qualquer motivo para indeferi-la.
VII A antiga disciplina constitucional previa a possibilidade de utiliza��o da a��o popular em face de entidades p�blicas. Como o texto constitucional � vago, deve-se recorrer aos princ�pios gerais e demais normas correlatas para interpretar seu sentido que, obviamente, � o de altercar a malversa��o de recursos p�blicos. Logo, as sociedades de economia mista e seus representantes s�o partes leg�timas para figurar no p�lo passivo da demanda.
VIII O fato do recorrido ser inimigo do recorrente n�o lhe retira a qualidade de cidad�o e, consequentemente, a possibilidade de ingressar com a a��o em exame, afastando a alega��o de aus�ncia de interesse de agir. Outrossim, a fiscaliza��o da administra��o p�blica � permitida mediante a��o popular, n�o havendo inadequa��o na via eleita.
IX N�o pode o recorrente ter sua pretens�o judicial atingida pela prescri��o, uma vez que sempre cumpriu todas as dilig�ncias processuais que lhe foram atribu�das. Em verdade, a demora na presta��o judicial se deu exclusivamente em raz�o do assoberbamento do Judici�rio, o que exclui a aplica��o do instituto da prescri��o intercorrente.
X Durante o tr�mite processual, restou comprovado que o recorrente, como diretor de cr�dito do Banco do Estado do Par�, foi o respons�vel pela autoriza��o e pagamento ao Instituto Tecnol�gico de Bras�lia de quantias vultuosas, por servi�os obscuros e de valia duvidosa (afinal, n�o se demonstrou se o Banpar� obteve o empr�stimo que pretensamente justificaria a atua��o do ITB).
XI Afora o emprego equivocado de recursos p�blicos, a negocia��o ainda foi efetivada ao arrepio da legisla��o, haja vista que n�o houve sequer um contrato formal. Ademais, o Banpar� n�o realizou licita��o para a contrata��o do ITB, em que pese o valor do servi�o (trezentos e cinq�enta mil d�lares, em valores da �poca) e do referido instituto n�o possuir nenhuma notoriedade na �rea que justificasse a dispensa do procedimento licitat�rio.
XII N�o obstante todos os dados acima mencionados, ainda foi apurado que, no mesmo dia em que um dos cheques entregues ao ITB foi descontado, um valor an�logo foi depositado na conta do insurgente, no mesmo dia e hora, no mesmo banco e no mesmo caixa. Portanto, torna-se clara a simula��o do neg�cio realizado.
XIII A inclus�o de outros r�us na lide, por parte do r�u, deve ser realizada atrav�s de incidente processual, e n�o em simples alega��es nos autos.
XIV O fato do Sr. M�rio Nascimento ter sido condenado por fraudes ao Banpar�, no Tribunal Regional do Trabalho, n�o serve de prova para conden�-lo nesta demanda. In casu, o Sr. M�rio Nascimento apenas agia de acordo com as determina��es de seus superiores, nunca em �nimo pr�prio, o que lhe retira qualquer responsabilidade na les�o ao er�rio p�blico.
XV Apela��o C�vel conhecida e improvida.
XVI Decis�o un�nime.� (TJPA, 4� C�mara C�vel Isolada, AP. C�vel n� 2005.3.002.958-4, Relatora: Des� Eliana Rita Daher Abufaiad, DJ. 30.08.2007).
Finalmente, destaca-se o voto proferido pela Eminente Relatora Des�. Eliana Rita Daher Abufaiad, em julgamento perante a 4� C�mara C�vel Isolada, da Apela��o C�vel n� 2005.3.002.958-4, nos autos de a��o popular movida contra o Banco do Estado do Par�, Instituto Tecnol�gico de Bras�lia (I.T.B.).
Na pe�a vestibular, o autor informa a ocorr�ncia de transa��es irregulares no Banco do Estado do Par�, no montante de CR$ 1.113.000.000,00 (Um bilh�o, cento e treze milh�es de cruzeiros), por meio de tr�s cheques administrativos no montante de CR$ 371.000.000,00 (Trezentos e setenta e um milh�es de cruzeiros).
O Ju�zo de 1� grau julgou procedente A��o Popular, e, por conseguinte declarou nulo o neg�cio jur�dico entre o BANPAR� e o I.T.B., condenando os r�us a ressarcirem o Banco do Estado do Par�, acrescidos de juros e corre��o monet�ria.
Em Superior Inst�ncia, o Minist�rio P�blico, instado a se manifestar, o Procurador de Justi�a Ant�nio Eduardo Barleta, em rico e bem-elaborado parecer opinou pelo improvimento do recurso. Sob a aprecia��o da Relatora Desembargadora, recha�ou as preliminares deduzidas pelos Apelantes, salientando ao final que �as verbas pagas sequer entraram no patrim�nio da empresa contratada irregularmente, sendo distribu�das para pessoas estranhas ao neg�cio jur�dico, percebe-se claramente que n�o h� simples acaso, mas uma verdadeira opera��o fraudulenta�, pelo que manteve na �ntegra a senten�a lan�ada pela 14� Vara C�vel de Bel�m.
Ressalte-se, que percal�os suportados pela demanda em exposi��o (exist�ncia de pluralidade de r�us, per�cia, etc) e a ineg�vel sobrecarga do Judici�rio brasileiro acarreta, em regra, a demora do julgamento da a��o constitucional, conforme se atesta pelas informa��es prestadas pela Corregedoria de Justi�a da Regi�o Metropolitana de Bel�m (Bel�m, Ananindeua e Icoaraci), haja vista que das 162 a��es populares distribu�das, apenas 31 foram sentenciadas, o equivalente a 16% (dezesseis por cento), conforme ilustrado na Figura 1.
Assim como das informa��es prestadas pela Corregedoria de Justi�a das Comarcas do Interior, que teve, por sua vez, das 221 a��es populares distribu�das, apenas 23 sentenciadas, o equivalente a 9% (nove por cento), conforme Figura 2.
Mediante as informa��es coletadas e organizadas neste estudo, resta a compreens�o de que a a��o popular originalmente confunde-se com a pr�pria hist�ria jur�dica de todos os povos, pois era utilizada como instrumento de tutela dos direitos da gens. Em seguida, com o desenvolvimento social a sociedade romana, passou a eleger as hip�teses de seu cabimento, �vendo com bons olhos� o uso desta demanda, j� que o cidad�o agia em defesa do bem da coletividade, ou seja, do bem comum.
Decorridos v�rios s�culos, o instituto passou por meios obscuros, a exemplo da Idade M�dia, durante os regimes absolutistas e o regime militar, ganhando finalmente status de garantia constitucional com a Constitui��o de 1988.
Ali�s, o exerc�cio dos direitos pol�ticos e direitos econ�mico-sociais, os primeiros caracterizados pela participa��o pol�tica, quer sendo membro do organismo investido em poder quer como eleitor dos representantes pol�ticos da sociedade, e os segundos, marcados pela garantia de um m�nimo de bem estar econ�mico e seguran�a, conforme os padr�es civilizados estabelecidos pela sociedade, s�o reconhecidos pelos direitos humanos, n�o podendo ser desprezados, uma vez que s�o protegidos pelo manto dos arts. 21 e 22, da Declara��o Universal dos Direitos Humanos.
Pois bem, partindo deste contexto com o advento da Constitui��o Cidad�, tornou-se expresso no caput do art. 1�, que todo o poder emana do povo, constituindo ainda como fundamento da Rep�blica Federativa do Brasil, a cidadania, estabelecer que todos s�o iguais perante a lei (caput, art. 5�).
Conseq�entemente, por analogia, os princ�pios constitucionais e os deveres, ora tidos apenas para os agentes p�blicos, entre eles os previstos nos arts. 5�, 37 e 225, igualmente precisam ser aplicados aos cidad�os, especificamente, o dever de agir, pois n�o basta que a sociedade se acomode, atrav�s de simples reclama��es de corrup��o, inefici�ncia, m� gest�o, e ficar de �bra�os cruzados�. � necess�rio utilizar dos meios legais para transformar esta realidade, al�m de escolher sabiamente os representantes, e assim extirpar os �mprobos do meio social, sob pena de incorrerem em omiss�o. De tal modo todas as pessoas, cidad�os ou n�o, podem e devem participar da defesa daquilo que consideram justo, sem temer o embate, pois isso faz parte da vida.
Destaca-se ainda que, a sociedade brasileira � marcada desde a sua coloniza��o com o favoritismo de uma pequena camada social, em especial os portugueses e comerciantes, quer por meio da concess�o de verbas, propriedades, cargos ou realiza��o de obras p�blicas em detrimento da popula��o marginalizada, construindo o ide�rio de �uma m�o lava a outra�, fazendo com que a res p�blica confunda-se com os interesses de seus administradores, ocasionando assim um ciclo vicioso da corrup��o.
Como visto, rotineiramente, s�o incont�veis os esc�ndalos de �compra de votos�, superfaturamento de obras, �propinoduto�, �mensal�o�, �m�fia dos bingos�, �m�fia dos sanguessugas�, �venda de senten�as�, e a popula��o permanece at�nita e pasma com as reiteradas den�ncias de corrup��o, ao ponto de incorporar esta realidade ao cargo p�blico, quer dizer, atualmente, n�o � cr�vel se conceber pol�tica sem lembrar de corrup��o e mentira, diante da aprova��o de normas tendentes � procrastinar, prescrever e a absolver por �aus�ncia de provas�, supostamente amparadas pelo princ�pio do in d�bio pro reo e o princ�pio da ampla defesa e do contradit�rio, a exemplo, o caso do Senador Renan Calheiros, absolvido pelo plen�rio do Senado Federal, e da CPI dos Correios e da CPI do �Mensal�o�, as quais por for�a de acordos pol�ticos, findaram na cassa��o dos protagonistas, os Deputados Roberto Jefferson e Jos� Dirceu.
Por esta raz�o, a ofensa ao patrim�nio, seja em decorr�ncia da viola��o dos princ�pios, no particular os administrativos ou ambientais, devem ser duramente combatidos por todos os cidad�os em ambas as esferas e poderes, desconstituindo assim o corporativismo da Administra��o P�blica Direta e Indireta, n�o se esquecendo que no �mbito dos Poderes Legislativo e Executivo os pr�prios cidad�os que criticam e repugnam a atua��o destes s�o respons�veis pela elei��o e reelei��o, cooperando para a manuten��o desta estrutura.
Destarte, � necess�rio que o povo, especialmente, os intelectuais e juristas, se mobilizem, individualmente ou em grupos, para a utiliza��o racional dos instrumentos de participa��o popular dispon�veis, a exemplo, projeto de lei de iniciativa popular, a��o popular, a��o civil p�blica, representa��o eleitoral etc., a fim de que possibilite tornar eficaz o seu direito e DEVER de fiscaliza��o.
Paralelamente, o Minist�rio P�blico e a OAB, na qualidade de fun��es essenciais � justi�a, precisam zelar e exigir o efetivo cumprimento dos instrumentos essenciais ao exerc�cio da cidadania, este fundamento da Rep�blica Federativa do Brasil, al�m das normas constitucionais e dos princ�pios constitucionais, com enfoque no princ�pio da razo�vel dura��o do processo consagrado no art. 5�, LXXVII c/c art. 7�, par�grafo �nico, da Lei da A��o Popular.
No que cinge ao Conselho Nacional de Justi�a, � imprescind�vel a edi��o de ato normativo atribuindo a prioridade de tramita��o das a��es coletivas, que, em virtude de serem complexas, se arrastam por anos, e �s vezes d�cadas, como foi o caso da A��o Popular movida contra a institui��o financeira estadual paraense, a qual perdurou mais de duas d�cadas para o julgamento pelo Tribunal de Justi�a, em conson�ncia com o disposto no art. 5�, LXXVII, 37, 103-B, � 4�, I e II, da Carta Pol�tica.
Finalmente, a ades�o popular aliada � proposi��o de projetos de lei que estimulem a participa��o do cidad�o e a celeridade no julgamento da a��o popular � imperiosa, primeiramente pela cidadania compor um dos fundamentos da Rep�blica Federativa do Brasil, e, em segundo lugar, por ainda serem poucas as decis�es favor�veis � sociedade e contra os corruptos, �mensaleiros�, �sanguessugas�, �an�es� e outras denomina��es, capazes de transformar a realidade brasileira.
ACQUAVIVA, Marcus. Cl�udio. Teoria Geral do Estado. S�o Paulo: Saraiva, 1994.
AGUIAR, Roberto Ramos de. Direito do Ambiente e Participa��o Popular. Bras�lia: IBAMA, 1994.
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo. 13. ed. Rio de Janeiro, Impetus, 2007.
ALMEIDA, Greg�rio Assagra de. Direito Processual Coletivo Brasileiro. S�o Paulo: Saraiva, 2003.
ARA�JO. Lilian Alves de. A��o Civil P�blica Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001. ASSOCIA��O BRASILEIRA DE NORMAS T�CNICAS. NBR 6023. Informa��o e documenta��o � Refer�ncias � Elabora��o. 2000.
___________. NBR 10520. Informa��o e documenta��o � Apresenta��o de cita��es em documentos: Regras gerais. 2001.
___________. NBR 14724. Informa��o e documenta��o � Trabalhos acad�micos � Apresenta��o: Informa��es pr�-textuais � Informa��es textuais � Informa��es p�s-textuais � Formas de apresenta��o. 2001. ATHIAS, Jorge Alex. Problemas de Implanta��o dos Objetivos Ambientais da Constitui��o do Estado do Par�. In: SANTOS, Roberto; PAUL, Wollf (Org.). Amaz�nia perante o Direito: Problemas ambientais e trabalhistas. Bel�m: UFPA, 1995.
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. S�o Paulo: Globo, 2004.
BARROSO, Luis Roberto. Prote��o do Meio Ambiente na Constitui��o Brasileira. v. 317. Rio de Janeiro: Revista Forense, 1992.
___________. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades da Constitui��o brasileira.. 7. ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
BASTOS, Celso Ribeiro Bastos. Curso de Direito Constitucional. 19. ed. S�o Paulo: Saraiva, 1998.
BONAVIDES, Paulo. Ci�ncia Pol�tica. S�o Paulo: Malheiros, 2000.
BORDANAVE, Juan E. Diaz. O que � Participa��o. 7. ed. S�o Paulo: Brasiliense, 1994.
BRASIL. C�digo Civil. 46. ed., S�o Paulo: Saraiva, 2002.
BRASIL. C�digo de Processo Civil. Associa��o do Minist�rio P�blico do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro: 2007. Dispon�vel em: http://www.amperj.org.br/store/legislacao/codigos/cpc_L5869.pdf. Acesso em: 07 out. 2007.
BRASIL � Congresso Nacional. Lei n� 4.717/65, de 29 de junho de 1965, que regula a a��o popular. Dispon�vel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS. Acesso em: 07 out. 2007.
BRASIL. CONSTITUI��O (1988). Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil. Senado Federal, Bras�lia: 2007. Dispon�vel em: http://www.senado.gov.br. Acesso em: 07 out. 2007.
BRAS�LIA. Superior Tribunal de Justi�a. Jurisprud�ncias. Dispon�vel em: http://www.stj.gov.br. Acesso em: 07 out.2007.
BURSZTYN, Marcel et al. Para Pensar o Desenvolvimento Sustent�vel. 2. ed. S�o Paulo: Brasiliense. 1993.
CAMPANHOLE, Adriano; CAMPANHOLE, Hilton Lobo. Todas as Constitui��es do Brasil. 2 ed. S�o Paulo: Atlas, 1976.
CANOTILHO, Jos� Joaquim Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 2005.
CARVALHO NETO, In�cio de. Manual de Processo Coletivo. Curitiba: Juru�, 2005.
CARVALHO FILHO, Jos� dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 10 ed. Rio de Janeiro: L�men Juris, 2003.
CARVALHO, Kildare Gon�alves de. Direito Constitucional Did�tico. Belo Horizonte: Del Rey, 2005.
CAVALCANTE, Ophir Filgueiras. A Quest�o Ambiental e o Direito Brasileiro. In DOURADO, Maria Cristina Cesar de Oliveira Cascaes (org.). Direito Ambiental e a Quest�o Amaz�nica. Vol. 8. S�rie Coopera��o Amaz�nica. Bel�m: UNAMAZ-UFPA, 1991.
COSTA, Susana Henriques da. Coment�rios � Lei da A��o Civil P�blica e a Lei da A��o Popular. S�o Paulo: Quatier Latin, 2006.
CUST�RIO, Ant�nio Joaquim Ferreira. Constitui��o Federal interpretado pelo STF. S�o Paulo: Juarez, 2004.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 17. ed. S�o Paulo: Saraiva, 1993.
DIAS, Daniella Maria dos Santos. Propriedade Privada, Pol�tica Urbana e Meio Ambiente. Considera��es Jur�dicas Sobre a Ilha do Atalaia, no munic�pio de Salin�polis, Estado do Par�. Bel�m: Ufpa, Numa, 1996.
DIDDIER JR, Fredie; ZANETI JR., Hermes. Curso de direito processual civil: Processo Coletivo, Vol. 4. Salvador: JusPodivm, 2007.
DINAMARCO, C�ndido Rangel. Institui��es de Direito Processual Civil. S�o Paulo: Malheiros: 2004.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13. ed. S�o Paulo: Atlas, 2001.
DOURADO, Maria Cristina Cesar de Oliveira Cascaes. Meio Ambiente no Par�: Fato e Forma. Bel�m: UFPA-NUMA, 1993.
___________. Fazendo Direito: Participa��o Popular e Meio Ambiente. Bel�m: NUMA, 1995.
DOWBOR, Ladislau. Desenvolvimento e Meio Ambiente. In: Marcel BUSZTYN (org.). Para Pensar o Desenvolvimento Sustent�vel. 2. ed. S�o Paulo: Brasiliense, 1994.
FERREIRA, Aur�lio Buarque de Holanda. MiniAur�lio S�culo XXI Escolar: O minidicion�rio da l�ngua portuguesa. 4. ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2001.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 5. ed. S�o Paulo: Saraiva, 2004.
GARCIA, Emerson. Minist�rio P�blico: organiza��o, atribui��es e regime jur�dico. Rio de Janeiro: L�men Juris, 2003.
GOMES JUNIOR, Luiz Manoel. A��o Popular: Aspectos Pol�micos. Lei de Responsabilidade Fiscal, Improbidade Administrativa, Danos Causados por Liminares e Outros Pontos Relevantes. Rio de Janeiro: Forense, 2001.
___________. A��o Popular: Aspectos Pol�micos. Rio de Janeiro: Forense, 2004.
___________; SANTOS FILHO. Ronaldo Fenelon. A��o Popular: Aspectos Relevantes e Controvertidos. RCS, 2006.
GRASSI, Fiorino David. Direito Ambiental Aplicado. Editora da Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e das Miss�es, 1995.
GRINOVER. Ada Pellegrini. A Defesa do Meio Ambiente em Ju�zo como Conquista da Cidadania. In: Revista CEJ. Bras�lia, n. 9, set./dez. 1999.
IHERING. Rudolf Von. A Luta Pelo Direito. S�o Paulo: Martin Claret, 2000.
LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 9 ed. S�o Paulo: M�todo, 2005.
LIRA, Maria Cristina Montenegro Duarte. Normas para apresenta��o de trabalhos t�cnicos e cient�ficos: trabalhos acad�micos, monografias, disserta��es e teses. 2 ed. Bel�m: Editora CESUPA, 2004.
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A��o Popular � Prote��o do er�rio, do patrim�nio p�blico, da moralidade administrativa e do meio ambiente. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 1998.
___________. A��o Popular. 3. ed. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. S�o Paulo: Saraiva: 2003.
MARINONI, Luiz. Guilherme. T�cnica processual e tutela de direitos. S�o Paulo: Saraiva: 2004.
MEDINA OS�RIO, F�bio. Teoria da Improbidade Administrativa: m� gest�o p�blica: corrup��o: inefici�ncia. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2004.
___________. Mandado de Seguran�a, A��o Popular, A��o Civil P�blica, Mandado de Injun��o, �H�beas Data�, A��o direta de inconstitucionalidade, A��o declarat�ria de Constitucionalidade e Arg�i��o de descumprimento de preceito fundamental. 26. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2004.
MELLO, Celso Ant�nio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. S�o Paulo: Malheiros Editores, 2004.
MENEZES, Ant�nio. de. Teoria Geral do Estado. Rio de Janeiro: Forense, 2005.
MOREIRA, Alexandre Magno Fernandes. Poderes e Deveres dos Administradores P�blicos. Dispon�vel em: <http://www.alexandremagno.com/read.php?n_id=42>. Acesso em: 23 out. 2007.
MOTA, Leda Pereira; SPITZCOVSCKY, Celso. Curso de direito constitucional. 7. ed. S�o Paulo: Dam�sio de Jesus, 2004.
NERY JR, Nelson; ANDRADE, Rosa Maria. C�digo de processo Civil comentado e legisla��o processual civil extravagante em vigor. 3. ed., S�o Paulo: RT, 2003.
NISHIYAMA, Adolfo Mamoru. Rem�dios Constitucionais. Barueri: Manole: 2003.
PEREIRA, Jane Reis Gon�alves. Interpreta��o Constitucional e direitos fundamentais: uma contribui��o ao estudo das restri��es aos direitos fundamentais na perspectiva da teoria dos princ�pios. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.
RODRIGUES, Geisa de Assis. Da a��o popular. In: DIDDIER JR, Fredie (org.). A��es constitucionais. 2. ed. Salvador: JusPodivm, 2007.
SIDOU, J. M. Othon. �Habeas corpus�, mandado de seguran�a, a��o popular: as garantias ativas dos direitos coletivos. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1983.
___________. Habeas Corpus, Mandado de Seguran�a, Mandado de Injun��o. Rio de Janeiro: Forense, 2002.
SILVA, Jos� Afonso da. A��o Popular Constitucional: Doutrina e Processo. S�o Paulo: Malheiros, 2007.
___________. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16. ed., S�o Paulo: Malheiros, 1999.
SPALDING, Alessandra Mendes. Legitimidade Ativa das A��es Coletivas. Curitiba: Juru�, 2006.
SIRVINSKAS, Luis Paulo. Manual de Direito Ambiental. S�o Paulo: Saraiva, 2007.
VARASSIN, Luciana. Princ�pio da legalidade na administra��o p�blica. Jus Navigandi, Teresina, ano 5, n. 51, out. 2001. Dispon�vel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2275>. Acesso em: 18 out. 2007.
VIEGAS, Weverson. A evolu��o hist�rica da a��o popular. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 79, 20 set. 2003. Dispon�vel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4200>. Acesso em: 07 out. 2007.
TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. S�o Paulo: Malheiros, 2006.
TRENNEPOHL, Terence Dornelles. Fundamentos de Direito Ambiental incluindo li��es de Direito Urban�stico (Lei n� 10.257/01 � Estatuto da Cidade). Salvador: JusPodivm, 2007.
ZAVASCKI, Teori Albino. Processo Coletivo: Tutela de Direitos Coletivos e Tutela Coletiva. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.
[1] SIDOU, J. M. Othon. �Habeas corpus�, mandado de seguran�a, a��o popular: as garantias ativas dos direitos coletivos. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1983, p. 384.
[2] Id., p. 385.
[3] SIDOU, J. M. Othon. Ob. cit., p. 404.
[4] Id. Ibid., mesma p�gina.
[5] Id. Ibid., p. 405.
[6] SIDOU, J. M. Othon. Ob. cit., p. 407.
[7] Id. Ibid., p. 408.
[8] Id. Ibid., p. 412.
[9] CAETANO, Marcelo. Manual de Direito Administrativo. Lisboa. Empresa Universit�ria Editora, 1937, apud SILVA, Jos� Afonso da. A��o Popular Constitucional Doutrina e Processo. 2. ed. Malheiros Editores, 2007, p. 57-8.
[10] VIEGAS, Weverson. A evolu��o hist�rica da a��o popular. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 79, 20 set. 2003. Dispon�vel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina>. Acesso em: 07 out. 2007.
[11] CAMPANHOLE, Adriano; CAMPANHOLE, Hilton Lobo. Todas as Constitui��es do Brasil. 2 ed. S�o Paulo: Atlas, 1976, p. 539.
[12] GUSM�O, Manuel Aureliano de. Processo Civil e Comercial, p. 303, apud SILVA, Jos� Afonso da. Ob. cit., p. 34.
[13] BRAGA, Ant�nio Pereira. Exegese do C�digo de Processo Civil, p. 230, caso 172, apud Ibid, p. 34-5.
[14] Id. Ibid, p. 35.
[15] Id. Ibid, p. 35.
[16] SILVA, Jos� Afonso da. A��o Popular Constitucional Doutrina e Processo. 2 ed. S�o Paulo: Malheiros Editores, 2007, p. 35.
[17] BARROSO, Lu�s Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades da Constitui��o brasileira. 7 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 207-8.
[18] ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo. 13. ed. Rio de Janeiro, Editora Impetus, 2007, p. 118-9.
[19] VARASSIN, Luciana. Princ�pio da legalidade na administra��o p�blica. Jus Navigandi, Teresina, ano 5, n. 51, out. 2001. Dispon�vel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2275>. Acesso em: 18 out. 2007.
[20] MELLO, Celso Ant�nio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17 ed. S�o Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 104.
[21] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13 ed. S�o Paulo: Atlas, 2001, p. 77-80.
[22] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Ob. Cit., p. 77-80.
[23] ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo. 13. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2007, p. 122-4.
[24] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Ob. Cit., p. 83-4.
[25] MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 15 ed. S�o Paulo: Atlas, 2004, p. 320.
[26] ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Ob. Cit., p. 122-4.
[27] Id. Ibid, p. 133.
[28] MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Seguran�a. 26. ed. S�o Paulo: Malheiros , 2003, p. 121-2.
[29] SILVA, Jos� Afonso da. A��o Popular Constitucional: Doutrina e Processo. 2. ed. S�o Paulo: Malheiros, p. 100.
[30] BARROSO, Lu�s Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades da Constitui��o brasileira. 7. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 208.
[31] SILVA, Jos� Afonso da. Ob. cit., p. 100.
[32] NERY JR, Nelson; ANDRADE, Rosa Maria. C�digo de processo Civil comentado e legisla��o processual civil extravagante em vigor. 3. ed., S�o Paulo: RT, 2003, p. 348.
[33] FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 5. ed. S�o Paulo: Saraiva, 2004, p. 360-1.
[34] RODRIGUES, Geisa de Assis. Da a��o popular. In: DIDDIER JR, Fredie (org.). A��es constitucionais. 2 ed. Salvador: JusPodivm, 2007, p. 202.
[35] SILVA, Jos� Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16 ed. S�o Paulo: Malheiros Editores, 1999, p. 95.
[36] MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Seguran�a. 26 ed. S�o Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 121.
[37] SILVA, Jos� Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16. ed., S�o Paulo: Malheiros, 1999, p. 214.
[38] MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A��o Popular � Prote��o do er�rio, do patrim�nio p�blico, da moralidade administrativa e do meio ambiente. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 1998, p. 161.
Bacharel em Direito pelo Centro Universit�rio do Par� (2003/2008). Especialista em Direito Processual pela UNISUL (2009). Estudante Regular do Curso de Doutorado em Direito Civil pela Universidade de Buenos Aires � UBA. Especializando em Direito Agroambiental e Miner�rio (ESM-PA/UFPA).
MIRANDA, Charlei Gomes de Souza. A��o popular: Legitimidade ativa do cidad�o como instrumento de controle externo sobre o ato ilegal e lesivo ao patrim�nio p�blico. In: �mbito Jur�dico, Rio Grande, XIV, n. 86, mar 2011. Dispon�vel em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=9143&revista_caderno=4>. Acesso em nov 2014.

References: artigo 1
 artigo 369
 artigo 153
 ARTIGO 37
 artigo 37
 artigo 37
 artigo 6
 artigo 1
 ARTIGO 188
 artigo 103
 artigo 106
in casu
in casu
 ARTIGO 458
 artigo 7
 artigo 458
In casu