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Décision n° 2014-707 DC du 29 décembre 2014 | Legifrance
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Dossier législatif de la LOI n° 2014-1654 du 29 décembre 2014
JORF n°0301 du 30 décembre 2014 page 22947
NOR: CSCL1431286S
(LOI DE FINANCES POUR 2015)
Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de finances pour 2015, le 19 décembre 2014, par MM. Christian JACOB, Elie ABOUD, Bernard ACCOYER, Yves ALBARELLO, Benoist APPARU, Mme Laurence ARRIBAGÉ, MM. Olivier AUDIBERT-TROIN, Sylvain BERRIOS, Etienne BLANC, Mme Valérie BOYER, MM. Xavier BRETON, Dominique BUSSEREAU, Olivier CARRÉ, Gilles CARREZ, Jérôme CHARTIER, Luc CHATEL, Gérard CHERPION, Guillaume CHEVROLLIER, Dino CINIERI, Eric CIOTTI, François CORNUT-GENTILLE, Jean-Louis COSTES, Jean-Michel COUVE, Mme Marie-Christine DALLOZ, MM. Bernard DEFLESSELLES, Patrick DEVEDJIAN, Jean-Pierre DOOR, Dominique DORD, Mme Marie-Louise FORT, MM. Marc FRANCINA, Claude de GANAY, Sauveur GANDOLFI-SCHEIT, Guy GEOFFROY, Bernard GÉRARD, Alain GEST, Daniel GIBBES, Franck GILARD, Jean-Pierre GIRAN, Claude GOASGUEN, Mmes Claude GREFF, Anne GROMMERCH, M. Serge GROUARD, Mme Françoise GUÉGOT, MM. Jean-Claude GUIBAL, Christophe GUILLOTEAU, Patrick HETZEL, Guénhaël HUET, Denis JACQUAT, Christian KERT, Jacques KOSSOWSKI, Mme Valérie LACROUTE, MM. Marc LAFFINEUR, Jean-François LAMOUR, Mmes Laure de LA RAUDIÈRE, Isabelle LE CALLENNEC, MM. Pierre LELLOUCHE, Dominique LE MÈNER, Pierre LEQUILLER, Philippe LE RAY, Céleste LETT, Mmes Geneviève LEVY, Véronique LOUWAGIE, MM. Gilles LURTON, Jean-François MANCEL, Hervé MARITON, Alain MARLEIX, Philippe MARTIN, Jean-Claude MATHIS, Damien MESLOT, Philippe MEUNIER, Jean-Claude MIGNON, Yannick MOREAU, Pierre MOREL-A-L'HUISSIER, Alain MOYNE-BRESSAND, Yves NICOLIN, Patrick OLLIER, Bernard PERRUT, Mmes Bérengère POLETTI, Josette PONS, MM. Didier QUENTIN, Franck RIESTER, Arnaud ROBINET, François SCELLIER, Mme Claudine SCHMID, MM. André SCHNEIDER, Thierry SOLÈRE, Claude STURNI, Dominique TIAN, Philippe VITEL, Michel VOISIN, Eric WOERTH, Mme Marie-Jo ZIMMERMANN, MM. Charles de COURSON, Yves JÉGO, Jean-Christophe LAGARDE et Philippe VIGIER, députés ;
En ce qui concerne la sincérité des évaluations de ressources et de charges de la loi de finances :
7. Considérant, en second lieu, que, si le Haut Conseil des finances publiques a estimé que le choix de définir une nouvelle trajectoire de solde structurel fait peser un risque « sur la trajectoire de la dette publique qui continuera à augmenter », il ne ressort ni de cet avis du Haut Conseil ni des autres éléments soumis au Conseil constitutionnel que les prévisions relatives à la charge de la dette de l'Etat pour l'année 2015 soient entachées d'une intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre de la loi déférée ;
En ce qui concerne la sincérité de l'article 40 :
9. Considérant qu'en elles-mêmes, les dispositions de l'article 40 ont seulement pour objet et pour effet de prévoir les règles d'affectation du produit des redevances qui seront dues par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences comprises entre 694 MHz et 790 MHz au compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'Etat » ; que, par voie de conséquence, le grief tiré du défaut de sincérité de cet article doit être écarté ;
En ce qui concerne la sincérité des articles 49 et 52 :
10. Considérant que les sénateurs requérants font valoir qu'en raison des incertitudes internationales et européennes qui pèsent sur l'utilisation et les droits relatifs aux fréquences de la bande de fréquences comprises entre 694 MHz et 790 MHz, une procédure de mise aux enchères en France ne saurait aboutir avant la fin de l'année 2015 ; qu'il en résulterait une recension erronée des recettes affectées au compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'Etat » pour l'année 2015 ; que, par suite, les articles 49 et 52 seraient insincères ;
11. Considérant que les ressources provenant du produit des redevances qui seront dues par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences comprises entre 694 MHz et 790 MHz pour l'année 2015 ont été évaluées à 2 044 millions d'euros lors du dépôt du projet de loi puis réévaluées à 2 144 millions d'euros lors de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale ; que ces ressources ont été prises en compte au titre des montants des autorisations d'engagement et crédits de paiement ouverts par la loi de finances dans le programme « Optimisation de l'usage du spectre hertzien et interception et traitement des émissions électromagnétiques (ministère de la défense) » du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'Etat » ;
14. Considérant que les sénateurs avancent également qu'une mise aux enchères de cette bande de fréquences dès l'année 2015 est « directement et manifestement contraire aux intérêts patrimoniaux de l'Etat » et méconnaît ainsi l'exigence de bon usage des deniers publics ; que, toutefois, cette exigence ne saurait être méconnue par les dispositions de l'article 49 en tant qu'elles prévoient les recettes particulières affectées à un compte d'affectation spéciale et celles de l'article 52 en tant qu'elles ouvrent des autorisations d'engagement et crédits de paiement pour des dépenses en relation directe avec ces recettes ;
20. Considérant que le paragraphe I de l'article 23 fixe pour l'année 2015 le montant de la dotation globale de fonctionnement à 36 607 053 000 euros ; que ce montant est inférieur de 3 513 991 000 euros par rapport au montant de la dotation globale de fonctionnement de l'année 2014 ; que le paragraphe II de cet article 23 détaille la répartition de la réduction de cette dotation entre différents mécanismes de compensation ou de dotation de l'Etat aux collectivités territoriales, en fonction d'un taux fixé à son paragraphe III ;
Sur certaines dispositions de l'article 31 et l'article 33 :
28. Considérant que le Q du paragraphe I de l'article 31 de la loi déférée modifie la trente et unième ligne du tableau du second alinéa du paragraphe I de cet article 46 pour abaisser ce plafond de 719 millions d'euros à 506,117 millions d'euros ;
29. Considérant, d'autre part, que le paragraphe I de l'article 33 instaure un prélèvement de 500 millions d'euros au profit du budget général de l'Etat sur le produit attendu de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; que le paragraphe III de ce même article compense la perte de recettes du fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région qui résulte de ce prélèvement par un prélèvement du même montant sur les chambres de commerce et d'industrie ; que le deuxième alinéa de ce paragraphe III organise les modalités de répartition de ce second prélèvement ; qu'il prévoit qu'il est réparti entre les chambres disposant d'un fonds de roulement de plus de 120 jours de charges de fonctionnement ; qu'aux termes des quatrième et cinquième alinéas de ce paragraphe III, le prélèvement est réparti : « 1° A hauteur de 350 millions d'euros, à proportion de cet excédent. Le fonds de roulement est défini, pour chaque établissement, par référence aux données comptables de l'exercice 2013, par différence entre les ressources stables (capitaux propres, provisions, dettes d'emprunt) et les emplois durables (actif immobilisé). Les charges prises en compte pour calculer le fonds de roulement correspondant à cent vingt jours sont les charges décaissables non exceptionnelles (charges d'exploitation et charges financières, moins les dotations aux amortissements et aux provisions pour dépréciation). Les données prises en compte pour le calcul du fonds de roulement et des charges décaissables non exceptionnelles excluent les services budgétaires portuaires et aéroportuaires et les ponts gérés par les chambres de commerce et d'industrie. Elles excluent également les montants affectés en 2014 et 2015 à des investissements en faveur de centres d'apprentissage ou de formation en alternance, et ayant fait l'objet d'une décision d'autorisation du Premier ministre avant le 1er novembre 2014 dans le cadre du programme d'investissements d'avenir ;
« 2° A hauteur de 150 millions d'euros, à proportion du poids économique des chambres de commerce et d'industrie, défini à l'article L. 711-1 du code de commerce » ;
En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance, par les dispositions contestées de l'article 31, du principe d'universalité budgétaire :
32. Considérant que les articles 16 et 21 de la loi organique du 1er août 2001 sont relatifs à l'affectation des recettes à certaines dépenses de l'Etat ; que les chambres de commerce et d'industrie sont des établissements publics ; que, par suite, le grief tiré de ce que l'affectation d'une recette à ces chambres méconnaîtrait les exigences résultant de ces dispositions est inopérant ;
33. Considérant que le second alinéa de l'article 2 de la loi organique du 1er août 2001 dispose : « Les impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public confiées à lui et sous les réserves prévues par les articles 34, 36 et 51 » ; qu'à ce titre, le 1° du paragraphe I de l'article 34 dispose que la première partie de la loi de finances autorise, pour l'année, la perception des ressources de l'Etat et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat ; qu'en vertu de l'article 36, l'affectation, « totale ou partielle », à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances ; que ni l'existence d'un plafonnement du produit de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises affecté au fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région ni l'abaissement de ce plafond ne méconnaissent ces exigences ;
En ce qui concerne les griefs tirés de l'atteinte à la garantie des droits :
35. Considérant toutefois, qu'il résulte des travaux préparatoires qu'en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu réduire le fonds de roulement des chambres de commerce et d'industrie dont le montant avait augmenté en raison du dynamisme du rendement de la taxe additionnelle à la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises ; que, d'une part, les chambres de commerce et d'industrie sont des établissements publics soumis à la tutelle de l'Etat ; qu'aucune exigence constitutionnelle ne leur garantit le droit de conserver leur trésorerie ou de se voir affecter un niveau constant de recettes fiscales ; que, d'autre part, l'accomplissement de leurs missions ne met en œuvre aucune exigence constitutionnelle ; que, par suite, les griefs tirés de l'atteinte à la garantie des droits reconnue par l'article 16 de la Déclaration de 1789 doivent être écartés ;
En ce qui concerne les griefs tirés de l'atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi et de l'incompétence négative du législateur :
En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance du principe d'égalité :
40. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789 : « La loi… doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse » ; que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;
43. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le Q du paragraphe I de l'article 31 de la loi ainsi que l'article 33 de celle-ci, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, doivent être déclarés conformes à la Constitution ;
44. Considérant que l'article 1735 ter du code général des impôts réprime le défaut de réponse ou la réponse partielle à une mise en demeure adressée par l'administration en application du paragraphe III de l'article L. 13 AA du livre des procédures fiscales en matière de contrôle des prix de transfert entre des entreprises qui sont en situation de dépendance ou de contrôle ou lorsque l'une de ces entreprises est établie ou constituée dans un Etat ou territoire non coopératif au sens de l'article 238-0 A du code général des impôts ; qu'il prévoit, pour chaque exercice vérifié, une amende « d'un montant de 10 000 euros ou, si le montant correspondant est supérieur à cette dernière somme, et compte tenu de la gravité des manquements, d'un montant pouvant atteindre 5 % des bénéfices transférés » ;
45. Considérant que l'article 78 modifie les dispositions de cet article qui fixent le maximum du montant de l'amende encourue ; qu'il prévoit que l'amende, qui ne peut être inférieure à 10 000 euros, peut atteindre le plus élevé des deux montants suivants : « 0,5 % du montant des transactions concernées par les documents ou compléments qui n'ont pas été mis à disposition de l'administration après mise en demeure » ou « 5 % des rectifications du résultat fondées sur l'article 57 du présent code et afférentes aux transactions mentionnées au 1° du présent article » ;
50. Considérant que le b de l'article 1729 du code général des impôts prévoit que les inexactitudes ou les omissions relevées dans une déclaration ou un acte comportant l'indication d'éléments à retenir pour l'assiette ou la liquidation de l'impôt ainsi que la restitution d'une créance de nature fiscale dont le versement a été indûment obtenu de l'Etat entraînent l'application d'une majoration de 80 % en cas d'abus de droit au sens de l'article L. 64 du livre des procédures fiscales ; que cette majoration peut être réduite à 40 % lorsqu'il n'est pas établi que le contribuable a eu l'initiative principale du ou des actes constitutifs de l'abus de droit ou en a été le principal bénéficiaire ;
52. Considérant que, selon les sénateurs requérants, ces dispositions permettent qu'un tiers soit poursuivi pour avoir apporté son aide à des faits qui ont donné lieu à l'application de pénalités au titre de l'abus de droit mais privent ce dernier de la possibilité de contester la qualification d'abus de droit ; qu'en outre, la sanction instituée par ces dispositions pourrait être appliquée à un tiers sans attendre la confirmation, par une juridiction, du bien6fondé des pénalités prononcées au titre de l'abus de droit ; qu'il en résulterait une atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif ;
54. Considérant, d'une part, que parmi les conditions qu'il a posées pour l'application de cette sanction fiscale, l'article 1740 C prévoit que les agissements que la personne poursuivie a commis, auxquels elle a apporté son aide ou son assistance ou dans lesquels elles s'est entremise doivent avoir conduit « à des rappels ou rehaussements assortis de la majoration prévue au b de l'article 1729 » ; que cette rédaction ne permet pas de déterminer si l'infraction fiscale instituée est constituée en raison de l'existence d'un abus de droit, que la personne poursuivie serait recevable à contester indépendamment du sort des majorations appliquées au contribuable en application du b de l'article 1729, ou si l'infraction est constituée par le seul fait qu'une telle majoration a été prononcée ;
57. Considérant que l'article 200-0 A du code général des impôts prévoit, en matière d'impôt sur le revenu, une limitation globale de l'avantage en impôt résultant de certains crédits, déductions et réductions d'impôt ; que le premier alinéa du 1 de cet article fixe à 10 000 euros le plafond de la réduction de l'impôt sur le revenu que peuvent procurer certains avantages fiscaux ; que sont toutefois exclus de ce plafonnement les avantages mentionnés aux articles 199 undecies A, 199 undecies B, 199 undecies C et 199 unvicies ; que, pour ces quatre exceptions, le second alinéa du 1 prévoit une majoration du plafonnement à 18 000 euros ;
61. Considérant que l'article 46 modifie l'article L. 213-21-1 du code monétaire et financier ; qu'il impose l'inscription dans un compte-titres détenu par un intermédiaire mentionné aux 2° à 7° de l'article L. 542-1 pour les titres financiers émis par l'Etat ;
63. Considérant que ces dispositions ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'Etat ; qu'elles n'ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'Etat ; qu'elles n'ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières ; qu'elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ; qu'ainsi, elles sont étrangères au domaine des lois de finances tel qu'il résulte de la loi organique du 1er août 2001 susvisée ; qu'il suit de là que les articles 46 et 117 ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution ;
Les articles 46, 79 et 117 de la loi de finances pour 2015 sont contraires à la Constitution.
Les articles 16, 23, 33, 78 et 82 de cette même loi, ainsi que le Q du paragraphe I de son article 31, sont conformes à la Constitution.

References: l'article 61
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 49
 l'article 52
 l'article 23
 l'article 31
 l'article 33
 l'article 31
 l'article 33
 l'article 31
 l'article 2
 l'article 34
 l'article 36
 l'article 16
 l'article 6
 l'article 31
 l'article 33
 l'article 1735
 l'article 238
 l'article 78
 l'article 57
 l'article 1729
 l'article 1740
 l'article 1729
 l'article 1729
 l'article 200
 l'article 46