Source: https://www.scribd.com/document/137537974/Consejo-de-la-Magistratura-minoria
Timestamp: 2017-03-25 03:35:29+00:00

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BrowseInterestsStay InformedCareerPersonal GrowthFiction & BiographiesHealth & FitnessLifestyleCultureBrowse byBooksAudiobooksNews & MagazinesSheet MusicBrowse allUploadSign inJoinDictamen de minoríaHonorable Cámara: Las comisiones de Asuntos Constitucionales, de Justicia y de Presupuesto y Hacienda, han considerado el mensaje 375/13 del Poder Ejecutivo y el proyecto de ley, en revisión, por el cual modifica la ley 24.937 del Consejo de la Magistratura (expediente 10-S-2013), y por las razones expuestas en el informe que se acompaña y las que dará el miembro informante, se aconseja rechazar el proyecto.
INFORME 1. Consideraciones en general: el valor de la independencia judicial
El punto de partida para el análisis de cualquier proyecto de ley que tenga como propósito la reforma del Poder Judicial consiste en examinar si las medidas propuestas apuntan a fortalecer el principio esencial de la división de poderes y garantizan el valor de la independencia judicial. Este principio o sistema de división de poderes está en el corazón de nuestra vida democrática, y ha sido juzgado como el "más conforme a la naturaleza de las cosas", el "más propio para el cumplimiento de los fines de todo gobierno", y "la mejor manera de defender y garantir contra las tentativas de la tiranía los derechos y libertades de los hombres" a juicio de Joaquín V. González (Manual de la Constitución Argentina, 26ª ed., Ángel Estrada y Cía., Buenos Aires, 1971, pág. 310). Su contenido, no es otro que el de establecer "…tres poderes, distintos, separados y soberanos en sus respectivas esferas de acción …", teniendo cada uno de ellos, incluido el Poder Judicial "…igual autoridad, representación y soberanía dentro de sus atribuciones propias, las cuales se hallan limitadas igualmente por la Constitución" (aut. cit., ob. cit., n° 306). Es decir que, entre nosotros y a diferencia de otros sistemas constitucionales, en especial aquellos de organización parlamentarista, el Poder Judicial es un poder del Estado, en pie de igualdad con las otras ramas de gobierno, que tiene como misión fundamental velar por la vigencia efectiva de la Constitución mediante el ejercicio del control de constitucionalidad. De modo que, entre nosotros, para que el Poder Judicial pueda cumplir con la misión que la Constitución le ha encomendado, es necesario, imprescindible, que tenga la suficiente independencia como para actuar de modo que la doctrina ha calificado como accionar "contramayoritario", pero que no es otra cosa más que la de asegurar los principios que el pueblo mismo, de forma mayoritaria, reunido en Congreso General Constituyente, estableció en la cúspide de la pirámide jurídica. Este rol especial del Poder Judicial, llamado a controlar a los demás poderes en la dinámica del control de constitucionalidad, ha sido bien explicado por la Corte Suprema, en su actual composición, en el caso "Simón" del 14/06/2005. Se explica allí que una de las funciones centrales de la Constitución "es establecer derechos, y los derechos son ―por definición― límites o barreras a las decisiones de las mayorías en protección de intereses de individuos. Si no hubiera control judicial de constitucionalidad no se reconocerían, entonces, derechos, ya que no habría límite alguno a las decisiones de la mayoría expresadas a través de órganos políticos como el Congreso. La función esencial de los jueces, ejercida sobre todo a través de este mecanismo de revisión judicial de las decisiones mayoritarias, es precisamente la de proteger los derechos de individuos... Por lo tanto, si se reconocen derechos, ello implica conceptualmente aceptar el control judicial de constitucionalidad" (caso cit., voto del juez Fayt). En este sentido, es posible señalar que la mayoría, aunque se exprese democráticamente en el Congreso, "podría estar viciada por fallas en las condiciones de la dis2
cusión amplia, abierta y de la decisión mayoritaria es obvio que no puede decidir sobre si esas condiciones se dan, porque esa decisión estaría afectada por los mismos defectos que se estaría discutiendo si se satisfacen o no. Es por ello que es necesario contar con órganos independientes que controlen si esos presupuestos y esas condiciones del procedimiento de discusión, de debate y de decisión democrática se han satisfecho o no; órganos cuya propia legitimidad no depende de avatares, de mayorías que pueden estar afectadas por sus mismas fallas" (conf. Carlos Nino, La filosofía del control judicial de constitucionalidad, 1989, ed. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, pág. 87; y en idéntico sentido John H. Ely, Democracy and Distrust, Harvard Univ. Press, pág. 198). Por lo tanto, en un Estado constitucional de Derecho, que pone en vigencia una democracia republicana, el Poder Judicial debe tener suficiente independencia respecto de la política partidaria, a fin de poder asegurar el derecho de los individuos o de las minorías que, circunstancialmente, podrían verse avasallados por el Congreso o el Poder Ejecutivo. Es por ello, que en "El Federalista", número 78, Alexander Hamilton decía que "la completa independencia de los tribunales de justicia es peculiarmente esencial en una Constitución con límites. Por una Constitución con límites, entiendo a aquella que contiene excepciones específicas a la autoridad legislativa... Límites de esta naturaleza no pueden ser preservados si no es mediante los tribunales de justicia, cuya tarea debe ser declarar sin efecto a todos los actos manifiestamente contrarios a la Constitución. Sin esto, todas las declaraciones de derechos particulares no tienen valor alguno". Pues bien, el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo, que procura la reforma del Consejo de la Magistratura, se propone echar por tierra con la idea de un Poder Judicial independiente, que pueda controlar a los otros poderes mediante el ejercicio, si se quiere "contramayoritario", del control de constitucionalidad. Se propone reemplazar esta noción elemental del Estado de Derecho, que diseña un poder sometido a reglas y controles, por otro paradigma, de poder absoluto, una suerte de cesarismo plebiscitario sin control. En el esquema que nos propone el Poder Ejecutivo, con el paquete de reformas a la Justicia, el proyecto que aspira a politizar el Consejo de la Magistratura expresa la idea según la cual una mayoría circunstancial puede copar todos los poderes, reclamar para sí la suma del poder público y transgredir las reglas con total impunidad. En otras palabras, puede "ir por todo" y quedarse con todo. La consecuencia, tal como nos advertía Hamilton hace más de doscientos años, es la negación de la libertad de los particulares y las minorías, es un sistema en el cual los derechos de las personas "no tienen valor alguno". Por este motivo, y las razones particulares que desarrollaré a continuación, es que considero que el proyecto de ley es manifiestamente inconstitucional.
2. Aumento del número de miembros
El primer punto que merece objeción es aquel que surge del artículo 2° del proyecto, que procura la elevación del número de trece miembros, que tiene actualmente
el consejo, a diecinueve. Recordemos brevemente que, en su composición original, a partir de la sanción de las leyes 24.937 y 24.939, el Consejo de la Magistratura contó con 20 miembros. Tal como se dijo en la oportunidad de sanción de esas leyes, el número de 20 miembros tenía el objetivo de permitir, entre otras cosas, una gran pluralidad de voces, incluyendo, entre otros, al presidente de la Corte Suprema, a representantes políticos de la primera y de la segunda minorías legislativas, y a sectores minoritarios de la judicatura y la abogacía. No obstante, hace unos pocos años atrás, en 2005, la entonces senadora Cristina Fernández propició la reforma del Consejo de la Magistratura, con un eje central: la imperiosa necesidad de reducir drásticamente el número de integrantes. En aquella oportunidad, la senadora Fernández señaló que el Consejo de la Magistratura no había cumplido las expectativas de la población por el simple hecho de que se había transformado en una "superestructura de más de 230 o 240 funcionarios. Hoy, cada uno de los consejeros tiene 7, 9 o 10 miembros, con los sueldos que ello significa, y la mayoría de los sueldos tienen que ver con los presidentes de Cámara" y que era necesaria una simplificación. La reducción de miembros, dijo Cristina Fernández, "va a tornar menos burocrático a este organismo e implicará menores erogaciones para el Estado, sino que además también va a agilizarse su funcionamiento". Pues bien, la reforma que ahora se propicia va en sentido contrario. Es decir, si le creemos a la senadora Cristina Fernández, el organismo, con motivo de esta reforma se transformará nuevamente en una superestructura burocrática e ineficaz, que incidirá gravemente en las finanzas públicas. De modo que si enfocamos la cuestión desde esa óptica, que prioriza la agilidad y la economía de recursos, el aumento del número de miembros es francamente inconveniente y debe ser rechazado. Pero la cuestión puede ser analizada, también, desde otra perspectiva. Podemos pensar que, en realidad, Cristina Fernández no incurrió en ninguna contradicción. Tanto en 2005 como ahora su objetivo es el mismo. Vale decir, nos ocultó la verdad antes y nos la vuelve a ocultar ahora, porque lo que en verdad quiere es un organismo adicto, acomodado a su proyecto de poder y, en función de eso, es que manipula el número de miembros de un organismo permanente del Poder Judicial. Este enfoque expresado en el proyecto, que esconde el verdadero propósito del partido de gobierno, nos permite advertir que tanto la reducción primera como la ampliación actual vienen aparejadas con una alteración sustancial de la calidad de los miembros que la integran. En ambos casos la línea es idéntica: reducir la participación de aquellas voces que no son adictas al gobierno. Se ve entonces que la reducción original, plasmada en la ley 26.080, tuvo por objeto desterrar del Consejo de la Magistratura al presidente de la Corte Suprema, a dos representantes de las segundas minorías de las cámaras legislativas y a representantes minoritarios del estamento de los jueces, abogados y académicos. En una palabra, el recorte de miembros de la ley 26.080 tuvo como único objetivo eliminar a las voces disidentes del consejo, transformándolo en un organismo menos
plural y más permeable a la manipulación política. El aumento de miembros que ahora se propone, como es obvio, es cuestionable si lo juzgamos bajo criterios de eficiencia, agilidad o economía. Pero tampoco resulta justificado en términos de mayor pluralismo. El aumento no busca restaurar la voz de las minorías, perdidas con la sanción de la ley 26.080. Sin contradicción con su inconfesable postura anterior, la línea del gobierno es aumentar su presencia en el consejo, reduciendo el peso de la oposición y los sectores independientes a la mínima expresión. Insisto, en el proyecto actual no se restaura al presidente de la Corte Suprema. No se vuelve a convocar en su lugar a las segundas minorías parlamentarias. No se repone la presencia de sectores más críticos de los estamentos profesionales. No se asegura la representación de jueces de todas las instancias. Lo único que se hace es ampliar el estamento del sector académico no jurídico ―lo cual, dicho sea de paso es inconstitucional por motivos que desarrollaré más adelante― por la sencilla razón de que el partido gobernante calcula que en este ámbito podrá encontrar más fácilmente a personas afines a su proyecto. Concretamente, el oficialismo debe pensar en reclutar a los asalariados que revistan en "Carta Abierta", para llenar este nuevo espacio que abre en el consejo. Todo lo cual, además, se hace mediante la politización de los estamentos, de modo que no podrá hablarse ya más, en sentido técnico, de representantes de los jueces, abogados o académicos, sino que habrá puros políticos, representantes de los intereses de sus respectivos partidos, que ingresarán, para colmo, en un sistema de lista incompleta, para copar la mayoría de los nuevos cargos. Por lo tanto, considero que el aumento de miembros debe ser rechazado porque, tanto ahora como antes, la iniciativa está orientada a aumentar la cuota de poder del partido gobernante. A no engañarse: en esta materia, la presidenta no ha incurrido en ninguna contradicción.
3. Elección de los representantes por medio del sufragio universal y a propuesta de los partidos políticos
El punto anterior, está íntimamente conectado con otra reforma que se incluye en los incisos 1°, 2° y 3° del artículo 2° del proyecto, que es aquella que tiene por objeto establecer que la elección de los representantes de los estamentos de los jueces, abogados y académicos se llevará a cabo mediante el sufragio universal, previa inclusión de los candidatos en listas de los partidos políticos. En este caso, la iniciativa altera la práctica que se había seguido hasta ahora, conforme las leyes 24.937 y 26.080, según las cuales los representantes de los jueces, abogados y académicos eran elegidos exclusivamente por sus pares. En primer lugar y tal como ha expresado la gran mayoría de los juristas que han analizado la cuestión, la elección popular de los representantes de los jueces, abogados y académicos es inconstitucional por ser contraria tanto a la letra como al espíritu del artículo 114 de la Constitución. En efecto, el artículo 114 de la Constitución establece que "el Consejo será integra5
do periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indique la ley". El análisis detenido de la redacción de este artículo revela que el constituyente estableció que el Consejo de la Magistratura debe ser un órgano mixto, en donde actúen, por un lado, miembros elegidos por los "órganos resultantes de la elección popular" y, por el otro, miembros elegidos por los estamentos profesionales del ámbito de la Justicia, es decir, jueces, abogados y académicos del Derecho. En este punto, la palabra clave para llegar a esta conclusión, desde un punto de vista estrictamente gramatical, es la de "representación". ¿A qué tipo de representación se refiere la Constitución? Naturalmente no se refiere a un contrato de mandato, como el regulado en el Código Civil. La Constitución, tratándose de un órgano político, no puede más que referirse a un tipo de representación política. Pues bien, dado que se refiere a la "representación política", podemos acudir a la jurisprudencia de la Corte Suprema, que de un modo docente ha explicado en numerosas ocasiones que el carácter representativo de las autoridades que integran órganos de gobierno depende de que se establezca una determinada "relación entre quienes aspiran a ser designados y quienes con su voto realizan la designación" (CSJ, caso "Alianza Frente por un Nuevo País", del 4/6/2003, Fallos 326-1778, entre otros; y en idéntico sentido, Bidart Campos, Tratado elemental de Derecho Constitucional argentino, ed. Ediar, 1995, tomo II, pág .62). Esto implica que, para que exista la relación de "representación política" a la que aluden la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Suprema, quien "vota" es quien "designa" y en definitiva resulta representado. En el caso del artículo 114, la Constitución ha definido claramente que los términos de esta relación de representación son, por un lado, los integrantes de cada uno de los estamentos y, por otro lado, aquellos candidatos a representar a ese estamento. De lo cual resulta que, para que estén verdaderamente representados los estamentos profesionales, quienes deben "votar" son los integrantes del estamento respectivo y no otras personas. Porque si votan otras personas, como es obvio, el representado no es el estamento sino un grupo social diverso. Por lo tanto, el proyecto de ley, en este punto, no satisface este primer requisito de la teoría de la representación política, porque a contrario de lo que establece la Constitución, el representado en el consejo no será cada uno de los estamentos, sino el conjunto indiferenciado del cuerpo electoral. Pero además de vulnerar el principio que acabo de explicar, que es de un elemental sentido común, el proyecto desconoce otro valor central en la teoría de la representación, que está dado por la necesidad de establecer un mecanismo de responsabilidad política ante los representados por los actos de los representantes. Giovanni Sartori subraya la importancia de este elemento al decir que "la teoría electoral de la representación es, en efecto, la teoría de la representación responsable" en la que se debe "asegurar la obligación de responder" (Giovanni Sartori, Ele-
mentos de la teoría política, ed. Alianza Editorial, Madrid, 2002, pág. 265). Obligación que está en el centro del concepto de "república", tal como lo explicó en su momento Hamilton, en "El Federalista", número 70, al decir que "en una república, todo funcionario debe responder personalmente por su conducta en el cargo". Esta obligación se verifica tanto en la necesidad de responder de modo disciplinario o penal, como también de responder en el plano político mediante el juicio político, la revocación del mandato (allí donde esta figura es reconocida) y, por sobre todas las cosas, el reproche de los electores, que impiden que el representante infiel ―sea una persona o un partido― gane las próximas elecciones. Este elemento de la teoría de la responsabilidad política está claramente establecido en nuestra Constitución Nacional respecto de todos los poderes, y en el artículo 114 en particular. Esto no surge únicamente de la utilización del término "representación", sino que se advierte también cuando la Constitución exige que la integración del Consejo se realice "periódicamente". La necesidad de establecer la periodicidad en los cargos y la exigencia de establecer elecciones para, eventualmente, renovar la representación, tiene como Norte hacer posible la responsabilidad por los actos de gobierno, dándole la oportunidad al "representado" de castigar con su voto al "representante", por no haber sido éste último fiel custodio de los intereses y valores del primero. Y bien, del proyecto bajo examen resulta que este segundo elemento esencial de la teoría de la representación política también resulta vulnerado. Porque el representante de cada uno de los estamentos profesionales no deberá rendir cuentas políticas ante sus pares para seguir en su cargo o ser reelecto. Podrá tranquilamente traicionar los legítimos intereses y aspiraciones del estamento que supuestamente representa, porque sabe que los integrantes de ese conjunto no podrán, por sí mismos, influir en las próximas elecciones para impedir su continuidad. Le basta con asegurarse el apoyo de un partido político popular, aún cuando éste actúe de forma contraria al estamento profesional, para seguir tranquilamente en su cargo y eventualmente ser reelegido. Por lo tanto, el proyecto de ley, en los incisos 1°, 2° y 3° del artículo 2°, viola la letra expresa del artículo 114 de la Constitución Nacional, porque impide que los jueces, abogados y académicos tengan en el Consejo de la Magistratura una "representación" que satisfaga los requisitos esenciales de "voto directo" y obligación de "rendir cuentas" en una relación directa entre el representante y el conjunto social representado. A la misma conclusión llegamos si analizamos no sólo la letra, sino el "espíritu" que inspiró la creación del Consejo de la Magistratura en el año 1994. En efecto, si analizamos los debates de la convención constituyente de 1994, es fácil advertir que la razón de ser del Consejo de la Magistratura era la de crear un órgano mixto, en el cual convivan la representación popular con la representación estamental profesional, a fin de garantizar el objetivo esencial de fortalecer la independencia judicial mediante la despolitización de la selección y remoción de magistrados. Así, se suele citar a los convencionales García Lema y Paixao, quienes expusieron los motivos de las reformas que provenían del Pacto de Olivos. García Lema, dijo
que buscaban una "mayor independencia del Poder Judicial" (sesión del 27/7/94), y el convencional Paixao, en referencia específica al Consejo de la Magistratura, agregó que se ponía en práctica un modelo mixto o "intermedio", en donde "los poderes democráticos retengan una importante injerencia en el proceso de designación de los jueces, pero en el que simultáneamente ―por participación de los propios jueces en el gobierno de la magistratura y por participación de estamentos vinculados con la actividad forense u otras personas― el sistema judicial esté gobernado con pluralismo aunque sin transferir a quienes no tienen la representación popular la totalidad de los poderes propios distintos de los que le son específicamente propios del sistema judicial, que son los de dictar sentencias, esto es, resolver casos contenciosos" (sesión del 27/7/94). Se advierte pues, que se reconoce que la participación de los estamentos es directa (cuando se dice "participación de los propios jueces") y que parte de los poderes se transfieren a "quienes no tienen la representación popular". Pero me interesa citar a otros convencionales que prestaron su voluntad para aprobar la creación del consejo, que revelan que el propósito unánime de 1994 es contrario al artículo 2° del proyecto de ley bajo examen, en la medida que lo que se buscó asegurar fue una menor injerencia de los intereses político-partidarios en la elección y remoción de jueces. Así, el convencional Cornet dijo que el Consejo de la Magistratura "terminará de una vez y para siempre con la tentación de los presidentes de turno de designar a los integrantes del Poder Judicial de la Nación entre sus amigos. No siempre el amiguismo va de la mano de la idoneidad". En igual sentido, se expresó el convencional Kammerath, quien dijo que este sistema mixto plasmado en el Consejo de la Magistratura "ayudará, en general, a exigir la idoneidad y a hacer un transparente sistema de selección de los jueces, garantizando algo que hasta hoy no existe como es la igualdad de oportunidades para todos los hombres y mujeres que creyéndose formados y capacitados para incorporarse al Poder Judicial no tienen un ministro, un diputado, un senador, un político amigo que les permita figurar en las listas en las que figuran los jueces que son designados. La idoneidad, los exámenes, el concurso público y una integración seria e institucional de este Consejo de la Magistratura contribuirá seguramente a mejorar este sistema". En la sesión del día siguiente, 28 de julio de 1994, las expresiones continuaron en la misma línea, subrayando que el Consejo de la Magistratura sería un órgano profesional y ajeno al vaivén de la política partidaria. Así, por ejemplo, el convencional Cullen, dijo que "la designación y remoción de los magistrados al margen de toda preferencia de carácter político, a través del Consejo de la Magistratura con integración tripartita entre políticos, abogados, jueces e, incluso, personalidades independientes y académicas, evidentemente constituye un reclamo generalizado de la sociedad. Desde ya apoyo esta solución...". A su turno, la doctrina especializada que ha analizado tanto la letra del artículo 114 de la Constitución como las intervenciones en el debate constituyente que acabo de citar, llegó a la conclusión unánime de que la razón de ser del Consejo de la Magistratura era la eliminación de la manipulación político-partidaria de la Justicia. Por citar a los más relevantes, tenemos la opinión de María Angélica Gelli, quien
afirmó que el consejo fue creado para "sanear y hacer más eficaz la designación de magistrados y la remoción de los jueces, apartándolas de consideraciones y disputas político-partidarias" (aut. cit., Constitución comentada, pág. 929) y para "despolitizar los nombramientos y destituciones de magistrados" (ob. cit., pág. 930). En idéntico sentido, se pronunció Gregorio Badeni, al explicar que el consejo fue "...concebido constitucionalmente como un control intraórgano y, a la vez, para limitar la injerencia de los órganos políticos en la designación y remoción de los jueces..." (La reforma del Consejo de la Magistratura, JA 2006-II-813). De la misma opinión fue Bidart Campos, quien enfatizó que "el Consejo exige independencia, y no la tendría si se convirtiera en un organismo instrumentado política o partidariamente para subordinar el poder judicial a los poderes políticos" (aut. cit., Manual de la Constitución reformada, tomo III, pág. 374). Y por último, la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba se expresó diciendo que "la voluntad y el espíritu del constituyente ha sido la de alcanzar un Consejo de la Magistratura con integración equilibrada entre los diversos sectores, evitando tanto la politización como el corporativismo en la designación y destitución de los magistrados" (JA 2006-II-1446) Pues bien, resulta de todos estos antecedentes que la lectura e interpretación del artículo 114 de la Constitución debe hacerse a la luz de dos ideas centrales: asegurar la participación directa de estamentos profesionales y evitar la politización partidaria. Advertimos, frente a ello, que el proyecto de ley bajo examen vulnera explícitamente estas dos ideas. Como señalé antes, la participación directa de los estamentos se ve suprimida, ya que no serán ellos quienes elijan a su representante, sino que lo hará el cuerpo electoral previo filtro de los partidos políticos. Y para que no queden dudas respecto a la influencia del sector político que este nuevo proyecto de ley pretende, traducido a números significa que el nuevo Consejo de la Magistratura quedará, en los hechos, sometido a la decisión de: 1. Los dos jueces integrantes de la lista perteneciente al partido político que resulte ganador en las elecciones nacionales. 2. Los dos abogados integrantes de la lista perteneciente al partido político que resulte ganador en las elecciones nacionales. 3. Los cuatro académicos de la lista perteneciente al partido político que resulte ganador en las elecciones nacionales. 4. Los cuatro legisladores que hubieran resultado elegidos por los presidentes de las cámaras de Senadores y de Diputados a propuesta de los bloques del partido político que resulte ganador en las elecciones nacionales. 5. El representante elegido por el presidente de la Nación, perteneciente al partido político que resulte ganador en las elecciones nacionales No cabe duda de que la forma de elección de los miembros del Consejo que propone el proyecto, obliga, tanto a jueces, abogados y académicos, a participar de la ac9
tividad de los partidos políticos en aras de ser incluidos en sus listas y hacer proselitismo a fin de sumar votos. Con el agravante de que el sistema de lista incompleta, conduce a que el total de votos "oficialistas" sea de 13, contra 6 que corresponderán a la primera minoría según los resultados que obtuviera en las elecciones nacionales, por lo que queda palmariamente demostrado que la nueva norma propone un cuerpo absolutamente dependiente de los intereses políticos del partido que obtenga circunstancialmente la mayoría. Eso es lo que precisamente los constituyentes quisieron evitar sancionando el artículo 114 de la Constitución nacional. Por ello decimos, sin temor a equivocarnos, que el proyecto vulnera no sólo la letra sino también el espíritu de la Constitución, y por eso es inconstitucional y debe ser rechazado.
4. La actividad partidaria de los jueces
La politización de la Justicia, que se puso de resalto en el punto anterior, resulta particularmente grave respecto de los jueces. Como es sabido, a fin de garantizar la división de poderes y la independencia del Poder Judicial, tradicionalmente se ha prohibido la participación de los jueces en la vida político-partidaria, estableciéndose la imposibilidad de afiliarse a los partidos políticos, prohibición de acceder a cargos partidarios y, mucho menos, ser candidatos a cargos electivos. Así lo establece, en primer lugar, el Reglamento para la Justicia Nacional, dictado en el propio ámbito del Poder Judicial, que en su artículo 8° establece que los magistrados, funcionarios y empleados "no podrán estar afiliados a partidos o agrupaciones políticas, ni actuar en política" (Corte Suprema, acordada 7/72, del 12/4/1972). De igual forma, desde el punto de vista legislativo, el artículo 9° de la ley orgánica de la Justicia Nacional (decreto-ley 1285/58, texto según ley 21.341), establece que "es incompatible la magistratura judicial con toda actividad política". Por último, el artículo 33, inciso d), de la ley 23.298 ―orgánica de los partidos políticos―, establece que los magistrados y funcionarios permanentes de los poderes judiciales nacional, provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y tribunales de faltas municipales no podrán ser precandidatos en elecciones primarias ni candidatos en elecciones generales a cargos públicos electivos nacionales, ni ser designados para ejercer cargos partidarios. Frente a ello, corresponde decir dos cosas. En primer lugar, que este plexo normativo, que se ha mantenido invariable a lo largo de la vida de nuestro país, no es otra cosa que la expresión directa y elemental del principio constitucional de división de poderes. De modo que una eventual ley derogatoria de las normas y acordadas citadas, sería inconstitucional por violar ese principio cardinal, la zona de reserva del Poder Judicial de la Nación (que ha reglamentado el punto en ejercicio de facultades privativas) y hasta la autonomía que el artículo 38 de la Constitución le reconoce a los partidos políticos.
Pero además, en segundo lugar, el proyecto de ley es tan improvisado y tiene una técnica legislativa tan deficiente que no establece la derogación expresa de las normas citadas, ni una reglamentación alternativa. ¿Quedan ahora los jueces en condiciones de hacer proselitismo por el partido que los lleva de candidato, más allá de la elección de Consejeros? ¿O sólo pueden promover su propia candidatura? Más aún, ¿quedan habilitados, a partir de ahora, a competir por la conducción de los partidos que los llevan de candidatos? ¿O deben someterse a la conducción de un partido a la cual no pueden acceder? Cualquier respuesta que se dé a estos interrogantes genera serios inconvenientes. El proyecto crea una verdadera laguna interpretativa que será de difícil dilucidación. Porque tratándose las normas citadas de lex specialis en la materia, difícilmente se las podrá considerar derogadas por la aprobación del proyecto bajo análisis, que en el punto es de carácter general. Si lo que se interpreta es que las normas citadas siguen vigentes, se coloca a los jueces en un peligroso escenario. Aquellos magistrados que eventualmente participen en las elecciones y hagan proselitismo electoral quedan expuestos a sanciones disciplinarias y hasta la remoción del cargo, si es que, por ejemplo, se les achaca haberse excedido en su proselitismo, en violación a normas que no quedan claramente derogadas. Por el contrario, si se interpreta que la normativa citada queda enteramente derogada, y que de ahora en más los jueces pueden participar plenamente de la lucha por los cargos partidarios y hacer pleno proselitismo de los partidos y todos los candidatos de la lista, los jueces podrán hacer política-partidaria a sus anchas, pero habremos abierto la puerta a un festival de recusaciones en el plano procesal y, lo que es mucho más grave, habremos fulminado todo resabio de seriedad institucional. 5. Elecciones junto con la elección presidencial En relación con el punto anterior, merece un párrafo aparte el artículo 3° bis del proyecto que establece que las elecciones de los miembros del Consejo de la Magistratura se "realizarán en forma conjunta y simultánea con las elecciones generales nacionales en las cuales se elija presidente". Se aclara en el artículo 18 que el acto eleccionario de los integrantes del Consejo de la Magistratura, en la primera oportunidad, se celebrará de manera conjunta y simultánea con las elecciones generales nacionales para cargos legislativos. Los integrantes del Consejo de la Magistratura que resulten electos mediante este procedimiento, durarán excepcionalmente dos años en sus cargos y se incorporarán al cuerpo sin perjuicio de la permanencia de quienes detenten mandato vigente, en cuyo caso la cantidad total de miembros podrá excepcionalmente exceder el número de 19 consejeros. De esto resulta, entonces, que no sólo se busca politizar al Consejo de la Magistratura, violando la letra y el espíritu de la Constitución, sino que, además, se busca
atar la elección de los consejeros a la elección presidencial, que es una elección en la cual se suele producir una fuerte personalización y polarización entre los candidatos con más chances de ganar. Esto produce un efecto nocivo que agrava el problema de la partidización política, que es el de no contar con una elección especial en donde los candidatos a acceder al Consejo de la Magistratura puedan debatir los temas propios del quehacer judicial y que el pueblo pueda votar con mayor información y conocimiento. Al realizar la elección de consejeros junto con la de presidente, la agenda judicial pasará irremediablemente a un segundo plano. Así, bajo el manto del sufragio, se procura simplemente la partidización sin debate. Se suma a este problema el hecho de que la polarización que produce la elección presidencial tiende a perjudicar a los partidos más chicos. Si se tiene en cuenta que con la reforma plasmada en la ley 26.080 ya se eliminó la representación de las segundas minorías de las cámaras legislativas, con la nueva reforma ahora propuesta las voces minoritarias tendrán más restringida aún, si cabe, la posibilidad de encontrar representación en este órgano de la Constitución. El hecho de que los partidos políticos tengan el monopolio de las candidaturas más el sistema de lista incompleta aplicada en una elección presidencial, serán una barrera infranqueable para una fuerza política chica o mediana. Ello significa, como es obvio, una justicia menos independiente, como resultado de un consejo con menos debate, con menos voces, con menos pluralismo y, al contrario de lo que dice el eslogan publicitario del gobierno, menos democrático. Por otra parte, como resultado del apuro del Poder Ejecutivo para poner en práctica la reforma, después de la próxima elección legislativa de octubre del corriente año, el consejo quedará transitoriamente integrado por 25 miembros (art. 18 del proyecto), sin que se haya previsto regular el quórum requerido para sesionar durante ese particular período de transición. Por ende, aun durante el lapso que el consejo esté integrado por 25 consejeros, el quórum para sesionar será de sólo diez (10) integrantes (art. 7° del proyecto), y la mayoría absoluta de los presentes podrá ser de sólo seis (6) miembros que decidirán acerca de todo aquello que no requiera de una mayoría distinta (art. 7°, citado).
6. Alteración del equilibrio entre los representantes
Pasamos ahora a analizar otro de los problemas constitucionales que hacen inviable el proyecto bajo análisis, que es el referido al equilibrio en la representación que requiere el artículo 114 de la Constitución. Recordemos que este requisito ha sido establecido del siguiente modo: "El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indique la ley". Lo primero que se observa es que la Constitución utiliza el vocablo "equilibrio", y que en el debate de 1994 no se asignó a esta palabra un significado específico. De
modo que lo lógico es utilizar esta palabra en su sentido propio, definido por el diccionario de la Real Academia Española, según el cual significa "peso que es igual a otro y lo contrarresta". Algunos legisladores, al debatirse la ley 26.080, buscaron relativizar este concepto de igualdad aritmética atado al término equilibrio, destacando la cuarta acepción del diccionario, que enfatiza el concepto de "armonía". En cualquier caso, entonces, queda claro que lo que la Constitución requiere es que los representantes de los órganos políticos, los representantes de los jueces y los representantes de los abogados estén cada uno de ellos en un pie de igualdad, al menos aproximada, y se impida así que uno de los sectores pueda tomar decisiones relevantes sin la participación de los otros dos. Mención especial merece el caso de los representantes del ámbito académico y científico. En este punto, tal como resulta de la letra expresa de la Constitución, el equilibrio y la preponderancia en la conducción del organismo están reservados a los representantes de los tres estamentos antes mencionados: político, judicial y de los abogados. Así lo explica, Badeni, al decir que el artículo 114 "dispuso que la integración del flamante organismo debía procurar un equilibrio entre la representación de los órganos políticos del gobierno, los jueces y los abogados. Estos son los tres estamentos básicos que deben conformar el Consejo de la Magistratura, con el agregado de personas provenientes de los ámbitos científico y académico, que están al margen de ese equilibrio" (JA 2006-II-813). Por lo demás, esa ha sido la interpretación pacífica que ha hecho el Congreso de esta previsión constitucional al sancionar las leyes 24.937, 24.939 y 26.080, que reservaron para el estamento académico y científico una representación sustancialmente menor respecto de los otros tres estamentos. De modo que, recapitulando, la Constitución establece las siguientes reglas, que el Congreso debe respetar: 1. Hay tres estamentos que tienen que tener peso preponderante en el organismo: el político, el judicial y el de los abogados. 2. Entre estos tres estamentos debe haber "equilibrio", es decir, que tengan una cantidad igual (o muy similar) de miembros y que ninguno de ellos pueda imponerse por sobre los otros dos. 3. El estamento académico y científico es necesariamente un estamento minoritario, que no podrá superar en número a los representantes de los otros estamentos sin violentar el artículo 114. Estas reglas, fueron razonablemente interpretadas en las leyes 24.937 y 24.939. Se trató en ese caso de una reglamentación que contó con un amplio debate y un gran consenso, motivo por el cual pudo aplicarse sin que surgieran planteos de inconstitucionalidad. No obstante, en 2006 se sancionó la ley 26.080, que alteró la integración en el consejo de cada uno de los estamentos. En esta norma, se quebró la igualdad requerida por el artículo 114 de la Constitución respecto de los políticos, jueces y aboga13
dos. Los políticos pasaron a tener 7 representantes, los jueces 3 y los abogados 2. Esto hizo posible, además, que el estamento político pudiera tener quórum propio y que los integrantes políticos vinculados al oficialismo pudieran tener poder de "veto" sobre aquellas medidas que requieren una mayoría de dos tercios. Tal situación es una violación flagrante a la exigencia constitucional que establece un "equilibrio", o lo que es lo mismo, "igualdad", entre los políticos, jueces y abogados. También rompe la regla según la cual un estamento no puede imponerse a los demás, ya que el estamento político podía tener quórum propio. Esto motivó planteos de inconstitucionalidad que, inexplicablemente, aún no han sido resueltos por la Corte Suprema. No obstante, en el plano del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la actual composición del Consejo de la Magistratura ha merecido la censura del Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el marco de la Organización de Naciones Unidas. Dijo en su informe de marzo de 2010 que "el Comité observa con preocupación que, a pesar del principio contenido en el artículo 114 de la Constitución respecto al equilibrio que debe imperar en la composición del Consejo de la Magistratura, existe en el mismo una marcada representación de los órganos políticos allegados al Poder Ejecutivo, en detrimento de la representación de jueces y abogados. El Estado Parte debe tomar medidas con miras a hacer efectivo el equilibrio previsto en el precepto constitucional en la composición del Consejo de la Magistratura, evitando situaciones de control del Ejecutivo sobre este órgano". Frente a ello, podemos comprobar que el actual proyecto no sólo no tiene en cuenta el texto de la Constitución ni la censura que nuestro país ha recibido en sede internacional, sino que agrava el problema de forma notable. Podemos analizar el problema desde dos perspectivas. Desde una primera mirada, y en línea con lo dicho anteriormente, podemos partir de la premisa de que a partir de la reforma, se eliminará la representación de los jueces, abogados y académicos, ya que ellos no elijen a nadie. En la medida en que los futuros candidatos son elegidos a instancias de partidos políticos, no puede decirse que los estamentos de los jueces, abogados y académicos tengan representante alguno, sino que el único estamento representado será el de los políticos. De modo que el "equilibrio" querido por la Constitución desaparece absolutamente. Con el agravante de que el partido oficialista tendrá 13 representantes sobre 20, es decir el 68% por ciento de la representación, lo que implica tener quórum propio y mayoría propia de más de dos tercios para tomar las medidas más relevantes. Pero también podemos analizar la cuestión con otra mirada. Podemos todavía dar por cierto (aunque no lo es) que lo que el proyecto llama falsamente "representantes de los estamentos", sí lo son en realidad. Así, aún en esta interpretación subsidiaria y favorable al oficialismo, lo que vemos es que también se violenta la Constitución de dos maneras simultáneas: 1) No se respeta el equilibrio entre jueces, abogados y políticos. En el proyecto actual los políticos tienen siete representantes, mientras que los jueces y abogados tienen tres cada uno. Esto significa, por ejemplo, que el estamento político tiene más del doble de representantes que el estamento judicial. Lo mismo ocurre con
los abogados. Y no puede argumentarse que los representantes de los abogados y jueces deben sumarse sin violentar el texto del artículo 114. Porque si así fuera, si los representantes de jueces y abogados debieran sumarse, la Constitución en vez de decir: "equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal"; tendría que haber dicho "equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular y de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal". El uso de la coma en el texto de la Constitución, en vez de la conjunción "y", denota que la división entre los tres estamentos debe hacerse en partes iguales. De modo que el equilibrio entre políticos, jueces y abogados no se verifica bajo ninguna de las acepciones admisibles. 2) El segundo modo en que el proyecto viola el "equilibrio" constitucional proviene del hecho de asignar mayor representación al ámbito "académico y científico", que pasa en el proyecto a tener seis representantes, mientras, como dijimos, los jueces y abogados tienen tres cada uno. Si bien es cierto que la Constitución no dice cuántos representantes debe tener el sector académico, resulta evidente que este número debe ser inferior al de los estamentos a los que la Constitución le da una representación preferente, lo cual surge no sólo de la letra del artículo 114, sino también de la lectura del debate constituyente y de la práctica institucional verificada en las leyes 24.937, 24.939 y 26.080. Por todas estas razones, cualquiera sea la acepción de la palabra "equilibrio", y aun concediendo al oficialismo que exista realmente representación de los estamentos profesionales, vemos que el proyecto viola groseramente la Constitución. Así lo ha resuelto ya el Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y esperamos que lo resuelva prontamente la Corte Suprema de Justicia. Porque lejos de haberse vuelto abstracta, con la aprobación de este proyecto la cuestión tendrá una vigencia mucho más dramática.
7. Modificación del régimen de mayorías
Un punto que está absolutamente ligado al requisito constitucional de equilibrio en la composición del organismo, es el que tiene que ver con la modificación de las mayorías necesarias para adoptar las decisiones más trascendentes. Porque, por ejemplo, bajo la composición actual, bastaría que en vez de dos tercios del total se requiera una mayoría absoluta, para que el estamento político, que tiene 7 miembros sobre 13, pueda imponerse a los demás. Así se advirtió tempranamente, al debatirse la ley 24.937, que "con las mayorías exigidas en la norma que vamos a votar no habrá preponderancia de sector corporativo alguno, que es justamente lo que el constituyente quiso hacer" (Villarroel, Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, 111ª reunión, 10/12/97, pág. 6599). En síntesis, "composición equilibrada" y "mayorías agravadas", son dos caras de una misma moneda, que tiene consagración en el artículo 114 de la Constitución Nacional.
Tanto es así que la entonces senadora Cristina Fernández, en 2005, al debatirse la ley 26.080, también defendió la necesidad de que existan mayorías calificadas con dos tercios de los votos para la selección y para la acusación de los jueces "con el objeto de evitar la conformación de mayorías fáciles en procedimientos tan importantes como la selección de magistrados". Más aún, Cristina Fernández señaló que la mayoría de dos tercios era esencial: "Nosotros propusimos una mayoría sumamente agravada para la selección y para la destitución de los jueces, precisamente para dar una mayor garantía de transparencia en lo que respecta a la conformación del sistema de decisión y al consenso que debe existir en cuestiones tan importantes como la designación y destitución de los jueces". Frente a ello, nos encontramos hoy con que en el actual proyecto no sólo se alteran de modo inconstitucional las proporciones de los distintos estamentos, sino que se refuerza este desequilibrio a favor del estamento más numeroso, el de los políticos, estableciendo que las decisiones más trascendentes pueden adoptarse con mayoría absoluta del total de sus miembros, en vez de la mayoría de dos tercios. Esto se verifica fundamentalmente en el plano de la selección de jueces (art. 13, inc. "c"), como en el de la acusación y suspensión (art. 7°, inc. 7°). Tal como dijimos antes, el partido político oficialista, contará luego de la reforma, con 13 representantes en el consejo, con lo cual podrá tener quórum propio y tomar las decisiones más relevantes en cuanto a selección y remoción de magistrados. Aún dando por cierto ―aunque no lo es― que los jueces, abogados y académicos tendrán representación, la violación al principio constitucional de equilibrio también se verifica, por cuanto el estamento político, que cuenta con 7 miembros, con el apoyo de cualquiera de los otros estamentos profesionales individualmente considerados, podrá tomar las decisiones más relevantes, dejando de lado la intervención de los otros dos. Esto significa que, para las decisiones más relevantes, el estamento de los jueces o de los abogados, que tienen la garantía del "equilibrio" que les acuerda el artículo 114 de la Constitución, pueden ser sistemáticamente dejados lado, y aun así, adoptarse decisiones de selección, suspensión o remoción de magistrados. A la misma conclusión se llega, por otro lado, en materia de acusación y suspensión de magistrados, si consideramos que la Constitución ha establecido un principio general en la materia, que proviene de los artículos 53 y 59. En este plano, resulta evidente que el Constituyente ha establecido que la destitución de los miembros de cada uno de los poderes sólo pueda hacerse con una amplia mayoría del órgano acusador, de dos tercios, lo que consagra un criterio de consenso y transparencia y, en última instancia, un reaseguro de la división de poderes. En el caso particular, tal como lo demuestra Gelli, el proceso de destitución de un magistrado judicial tiene la naturaleza jurídica de un "juicio de responsabilidad política", que es idéntico en sus principios al juicio político que reglamenta la Constitución (Gelli, Constitución Comentada, pág. 951). Eso explica el porqué del reenvío del artículo 115 de la Constitución al artículo 53, y permite afirmar que la ma-
yoría agravada de dos tercios, que caracteriza a la acusación en el juicio político a partir del artículo 53, deba estar también asegurada en el caso de magistrados inferiores del Poder Judicial. Por lo tanto, en la medida en que la modificación del régimen de mayorías, conduce a la posibilidad de que los estamentos de los jueces o abogados pierdan su peso en la toma de decisiones centrales del consejo, es que se viola el equilibrio exigido por el artículo 114 de la Constitución. Al mismo tiempo, el proyecto viola la garantía genérica de que sólo podrá destituirse a un integrante de alguno de los poderes del Estado previa acusación con una mayoría agravada de dos tercios, según lo establecido en los artículos 53, 59 y 115 de la Constitución.
8. Eliminación del requisito de que los consejeros tengan las calidades necesarias para ser miembros de la Corte Suprema
Corresponde ahora analizar otro de los puntos del proyecto, en particular la norma que elimina el actual artículo 4° de la ley, que establece que para ser miembro del Consejo de la Magistratura "se requerirán las condiciones exigidas para ser juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación". Es decir, la norma que requiere que todo consejero sea argentino, tenga 30 años de edad, sea abogado y tenga 8 años de ejercicio de la profesión (arts. 55 y 111 de la Constitución Nacional). En su reemplazo, el proyecto establece que "para ser miembro del Consejo de la Magistratura se requerirá contar con las condiciones mínimas exigidas para ser diputado", es decir, se reduce la edad necesaria a 25 años, y se elimina por completo el requisito de tener título de abogado. Esta reforma, entonces, viola claramente el artículo 16 de la Constitución Nacional, que establece a la "idoneidad" como requisito para el acceso a cualquier cargo público. Esto se da, por un lado, ya que se habilitaría a integrar una de las autoridades máximas de la Nación, con menos edad que la requerida para integrar otros órganos constitucionales de igual jerarquía. Porque más allá del mérito, experiencia o madurez que cada persona pueda acreditar individualmente, lo cierto es que la Constitución ha fijado a la edad de 30 años como un límite mínimo que deben alcanzar las personas que acceden a las máximas magistraturas. Este estándar que no es biológico sino legal-constitucional, ha sido analizado por Joaquín V. González, quien afirmó que "la edad de treinta años ha sido reconocida bastante como garantía de buen juicio en los senadores, por las naciones mejor constituidas" (aut. cit., Manual..., n° 346). Por lo tanto, establecer una edad inferior a la de 30 años implica desconocer esta garantía de buen juicio que la Constitución requiere, y así el proyecto viola una vez más nuestra ley fundamental. De forma paralela, el artículo 4° del proyecto tiene otro vicio constitucional, que está referido a la eliminación del requisito de contar con título de abogado y determinados años de ejercicio profesional. En este sentido, lo primero que hay que considerar es que el Consejo de la Magis17
tratura no es un órgano extrapoder. Se trata de un órgano del Poder Judicial de la Nación. Así surge de su ubicación en la Constitución, en la Segunda Parte, Sección Tercera, Capítulo Primera, correspondiente al Poder Judicial de la Nación. En tal sentido se han pronunciado tanto la Corte Suprema (por ejemplo, Fallos 323-1293) como los autores más calificados, que han dicho que "el Consejo de la Magistratura es una de las tres estructuras que desde 1994 componen el Poder Judicial" (Bidart Campos, Tratado de Derecho Constitucional, tomo VI, Ediar, 1995, pág. 501; y en igual sentido Gelli, Constitución..., pág. 931). Por lo tanto, dado que el Consejo de la Magistratura integra plenamente el Poder Judicial de la Nación y sus integrantes son considerados magistrados, resulta inconcebible que pueda acceder a dicho cargo una persona que sea absolutamente ignorante en materia de leyes. ¿Cómo habrá de evaluar alguien que ignora el Derecho, quienes son las personas mejor calificadas para acceder a la judicatura? ¿Es razonable que una persona pueda decidir acerca del mérito profesional que tiene un postulante, respecto de un cargo que él mismo no podría cubrir? ¿Cómo esperamos conseguir una Justicia profesionalizada, si los encargados de hacerlo no son profesionales ellos mismos? Cabe rechazar, entonces, la posibilidad de que personas que no tengan título de abogado integren el Poder Judicial de la Nación, ya que ese es un requisito de idoneidad elemental, que nuestra Constitución y la ley han establecido tradicionalmente y sin excepción, para todos sus integrantes.
9. Eliminación del requisito de que el representante del estamento académico provenga del ámbito jurídico
Igual juicio merece el artículo 2° del proyecto, que establece que integrarán el Consejo de la Magistratura "seis (6) representantes de los ámbitos académico o científico, de amplia y reconocida trayectoria en alguna de las disciplinas universitarias reconocidas oficialmente, elegidos por el pueblo de la Nación por medio de sufragio universal". Con ello, se elimina el requisito de que los representantes de este estamento provengan del ámbito jurídico. Se explica en el mensaje de elevación que esta supuesta apertura democrática permitiría un "abordaje interdisciplinario" y un "aporte desde los distintos sesgos del saber humano". Curiosamente, se pretende fundamentar la iniciativa con cita de la intervención del convencional Hitters en la convención constituyente de 1994, y de los antecedentes del derecho español. Frente a ello, cabe anticipar que este aspecto particular de la propuesta del Poder Ejecutivo no sólo desconoce el principio de idoneidad de los artículos 16 y 111 de la Constitución, sino que este caso se busca desnaturalizar el artículo 114 de la Constitución Nacional. Más allá del mérito o conveniencia que pudiera tener la medida en el plano teórico, no existe ningún antecedente o razón jurídico-constitucional que habilite a esta reforma.
En primer lugar, está la letra de la Constitución y su ubicación sistemática. En el artículo 114, que está en la sección correspondiente al Poder Judicial de la Nación, dice: "El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indique la ley". Queda claro que, según la Constitución, la ley podrá determinar el número de integrantes y la forma de su elección, pero en ningún caso queda a criterio del legislador las "calidades" o "requisitos de idoneidad" que éstos deben reunir. De modo que no resulta libre para el Congreso la interpretación del concepto constitucional de "personas del ámbito académico y científico". A fin de dilucidar este concepto, el puro análisis textual podría dejar alguna duda acerca de si los representantes del mundo académico y científico deben provenir del campo jurídico o no. En mi opinión, una interpretación de buena fe no puede obviar el contexto, la ubicación sistemática del artículo y su espíritu, que se propone crear un órgano profesionalizado, con representación estamental de los distintos ámbitos de la vida jurídica, del cual la vida académica es uno muy importante. De otro modo, ¿qué sentido tendría exigir la calidad de "académico", si esa versación especial y profundizada no recae en el campo jurídico? Supongamos que a partir de esta reforma se pretendiera elegir a un veterinario, ¿por qué exigiría la Constitución que ese veterinario sea además "académico", si esa especialización científica en Veterinaria no agrega nada a la función constitucional que iría a desempeñar? Para el caso, para opinar desde la ignorancia en materia jurídica, daría lo mismo cualquier veterinario, y el grado académico en nada influiría. De modo que si el constituyente hubiera querido abrir esta representación estamental a académicos de campos no-jurídicos, teniendo en cuenta que estamos hablando de un órgano permanente del Poder Judicial, lo razonable hubiera sido que así lo dijera expresamente. Pero como señalé antes, la pura letra ha dejado un mínimo margen para la manipulación del texto, y el gobierno procura aprovecharlo en su favor. Por ello es necesario recurrir a las demás fuentes de interpretación constitucional, a fin de aclarar definitivamente el punto. En este plano, entonces, deviene indispensable recurrir al debate de la convención constituyente de 1994, como fuente preferente de interpretación (conf. Fallos 3221726, 333-633, etc.). Y allí nos encontramos con que los pocos convencionales que se refirieron expresamente al punto, dieron por cierto que el artículo se refería exclusivamente a científicos o académicos del campo del Derecho. Por ejemplo, la convencional María del Carmen Falbo fue concluyente cuando dijo que el artículo requería que "...estén las mejores personas pertenecientes a las academias de Derecho..." (Diario de Sesiones, 3ª sesión ordinaria, 28 de julio de 1994). Más locuaz resultó, por su parte, el convencional Juan C. Hitters. La opinión de este convencional es doblemente significativa, por cuanto el proyecto de ley bajo análisis, lo cita expresamente en su apoyo. Pues bien, el convencional Hitters dijo al respecto que el modelo que se seguía era esencialmente aquel previsto en la Cons19
titución del Reino de España, que ésa era la fuente "prístina y directa" del modelo propuesto y que allí "...integran este consejo catedráticos del derecho y abogados con quince años de antigüedad". Aclaró Hitters que en aquel país, tomado como modelo, el consejo "está compuesto por 20 miembros y un presidente, de los cuales doce son jueces y ocho profesores y juristas de gran capacidad, como reza la Constitución" (Diario de Sesiones, 3ª sesión ordinaria, 28 de julio de 1994). Queda en evidencia que, en realidad, la opinión del convencional Hitters fue exactamente la opuesta a la que postula el proyecto bajo examen. En síntesis, y analizando el resto de las intervenciones de ese debate, resulta que el único sentido en que fue tratado este artículo en la Convención Constituyente de 1994, fue en el de que los representantes del ámbito académico y científico debían ser del campo jurídico. Por el contrario, no hay una sola referencia a que dichos representantes podían ser académicos o científicos provenientes de otras disciplinas. En sentido coincidente, los antecedentes del derecho comparado que fueron tomados en cuenta para la incorporación a nuestro sistema del Consejo de la Magistratura también desmienten al proyecto de ley analizado. Vale la pena subrayar que en España, al contrario de lo que sostiene el Poder Ejecutivo en su mensaje de elevación, el artículo 122, inciso 3°, de su Constitución establece que los representantes de este estamento académico serán elegidos "entre abogados y otros juristas de reconocida competencia". Y en sentido coincidente, la Constitución italiana, también tenida en cuenta al efecto en la Convención de 1994, establece en su artículo 104 que el Consejo será integrado por "professori ordinari di università in materie giuridiche". A lo dicho se agrega, como fuente de interpretación constitucional independiente, la práctica institucional, entendida como la experiencia reiterada, pacífica y no controvertida de los distintos órganos del Estado para interpretar principios cardinales del ordenamiento jurídico constitucional (CSJ, Fallos 326-4816, y caso "Torres Nieto", JA 2007-IV-551, etc.). Como resulta obvio, durante los casi veinte años de vigencia de la Constitución de 1994, se ha interpretado pacíficamente el artículo 114 en el sentido de que los representantes académicos del consejo están limitados al ámbito jurídico. Ello se verifica, desde luego, tanto a nivel nacional con las leyes 24.937 y 26.080, como a nivel provincial. En este último sentido, se observa que las constituciones de Santa Cruz, Formosa, Mendoza, Salta, La Pampa, Tierra del Fuego, San Juan, Río Negro, Santiago del Estero, Neuquén, Chaco, Chubut, San Luis, Santiago del Estero y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, tienen previsto un Consejo de la Magistratura, pero no lo integran académicos de ningún campo. Paralelamente, otras constituciones provinciales que prevén un Consejo de la Magistratura, sí se refieren a este tipo de representantes académicos. Pero en todas estas jurisdicciones se ha interpretado que los académicos o científicos debían provenir exclusivamente del campo jurídico. La Constitución de Corrientes, en su
artículo 194, fija como miembro a "un (1) profesor titular por concurso de la Facultad de Derecho de una universidad pública estatal". La Constitución de la Provincia de Buenos Aires, dice en su artículo 175 que integran el Consejo "personalidades académicas especializadas". Y el artículo 2° de la ley 11.868 aclara, por si quedara alguna duda, que la designación como consejero permanente o con funciones consultivas, "deberá recaer en personas que reúnan los requisitos de los arts. 177 y 181 de la Constitución provincial para ser juez de la Suprema Corte", es decir, ser abogado. Por último, la Constitución de Entre Ríos de 2008, en su artículo 181 establece que serán integrantes del Consejo "miembros de reconocida trayectoria del ámbito académico o científico". El artículo 2° de la ley 9.996 se encarga de aclarar que la representación queda limitada a profesores universitarios "de universidades que otorguen el título de abogado". Por lo tanto, por todo lo expuesto, cabe concluir que no existe una sola razón jurídica que habilite la interpretación que el Poder Ejecutivo pretende darle al artículo 114 de la Constitución Nacional. La iniciativa legislativa no se ajusta a la letra de la Constitución ni a la interpretación que de ella hicieron los convencionales constituyentes de 1994 y han hecho, por más de 20 años, los poderes constituidos. A su vez, no existe ningún antecedente previo a nivel provincial, nacional o internacional, de los que se tomaron como modelo e inspiración en 1994, que justifique la lectura que se propone. En tales condiciones, y al margen de las motivaciones e intereses políticos que animan esta reforma del Consejo de la Magistratura, cabe concluir que el proyecto bajo análisis debe ser rechazado por inconstitucional.
10. Exclusión discriminatoria de candidatos
El artículo 5° del proyecto incorpora, como novedad, la prohibición para ser consejero de "las personas que hubieran desempeñado cargo o función pública jerárquica durante la última dictadura cívico-militar o respecto de quienes se verifiquen condiciones éticas opuestas al respeto por las instituciones democráticas y los derechos humanos". La falta de precisión respecto de lo que debe entenderse por "cargo o función pública jerárquica durante la última dictadura" es alarmante y puede llevar a producir exclusiones claramente infundadas y reñidas con el principio de inocencia consagrado en el artículo 18 de la Constitución Nacional. En el caso particular de los magistrados, debe tenerse presente que todos quienes lo fueron durante el denominado "Proceso" perdieron su estabilidad al producirse la restauración democrática iniciada el 10 de diciembre de 1983. Pero muchísimos de ellos fueron confirmados en sus puestos por los órganos competentes del gobierno democrático y siguieron ejerciendo sus funciones. Después de esa ratificación plenamente democrática y republicana no tendría sentido ni mucho menos fundamento alguno, poner en tela de juicio las condiciones éticas de esos magistrados. Para no abundar en la argumentación, diré que tres de los actuales jueces de la Corte Suprema de Justicia se verían alcanzados por esa incompatibilidad y no
podrían ser integrantes del Consejo de la Magistratura, conclusión que luce más bien disparatada. En efecto, los doctores Petracchi, Zaffaroni y Highton de Nolasco desempeñaron cargos judiciales entre 1976 y 1983, perfectamente comprendidos en la categoría de "cargo o función pública jerárquica". Otro tanto podría decirse de la ministra Alicia Kirchner, quien ocupó el cargo de subsecretaria de Acción Social de la provincia de Santa Cruz, tal como revela el curriculm vitae que obra en el sitio web del Senado de la Nación. Es tan absurdo que tres de los actuales integrantes de la Corte Suprema de Justicia y una ministra del Poder Ejecutivo resulten excluidos de la posibilidad de integrar el Consejo de la Magistratura, que no se justifica extenderse en la crítica política de la novedad. Por otro lado, enfocando la cuestión desde un punto de vista estrictamente constitucional, resulta evidente que el artículo en cuestión resulta violatorio de los elementales principios de "igualdad ante la ley" e "inocencia". En cuanto al principio de igualdad, la prohibición contiene una discriminación arbitraria, fundada en la presunta opinión política o ideológica del grupo excluido. En tanto este requisito de "ineligibilidad" no se apoya en la existencia de una condena penal ―o siquiera en un proceso penal pendiente―, la norma viola el artículo 16 de la Constitución Nacional, los artículos 1°, inciso 1°, y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y el artículo 2°, inciso 1°, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Al mismo tiempo, la prohibición se equipara en sus efectos a una inhabilitación para acceder a un cargo público, lo cual no es otra cosa que la aplicación de una pena de las previstas en el Código Penal. En la medida en que esta pena se aplica a personas que no han sido condenadas por delito alguno, la disposición bajo análisis viola el artículo 18 de la Constitución Nacional, el artículo 8°, inciso 2°, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 14, inciso 2°, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
11. Facultad del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos para dar preponderancia a determinados cursos
Entre otras modificaciones que violan la Constitución, es imposible pasar por alto la que registra el artículo 9° del proyecto bajo examen, que faculta al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos a aprobar cursos y carreras de posgrado, a los efectos de darles relevancia en la evaluación de antecedentes en los concursos de selección. Desde un punto de vista político, es evidente que esta norma pretende agrandar la influencia del Poder Ejecutivo en la selección de magistrados, al tiempo que supondrá una suerte de policía ideológica, llevada a cabo por un órgano que no garantiza en lo más mínimo ni la idoneidad para evaluar pautas que son esencialmente pedagógicas o educativas, ni el pluralismo necesario para asegurar que esta facultad será ejercida de forma equitativa, neutral y no discriminatoria. Desde el punto de vista jurídico, el artículo establece una invasión inconstitucional
a la autonomía del Poder Judicial, ya que corresponde exclusivamente al Consejo de la Magistratura reglamentar los concursos y establecer, en cada caso, qué antecedentes serán relevantes para la selección de los magistrados.
12. Otras modificaciones
El proyecto bajo consideración no se limita a modificar la ley 24.397 con sus modificatorias, y también propone importantes cambios en la ley 23.853 de autarquía del Poder Judicial y en otras normas. En lo referido a la ley de autarquía, el sentido de los cambios propuestos es transferir al Consejo de la Magistratura todas las atribuciones que esa ley actualmente confiere a la Corte Suprema en materia de administración financiera y presupuestaria. Esas modificaciones son opinables y, por otra parte, frente a las inconstitucionalidades y despropósitos que exhibe el proyecto en general, no parece imprescindible detenerse en ellas, salvo una en particular. Me refiero a la eliminación del porcentaje mínimo hasta ahora fijado en el artículo 2° de la ley 23.853 a favor de la Corte Suprema. En efecto, ese artículo destina un mínimo del 0,57% de los recursos tributarios y no tributarios de la Administración Central al presupuesto de la Corte Suprema, al tiempo que destina un mínimo del 3,50% de esos recursos para todo el Poder Judicial de la Nación. La eliminación de ese porcentaje mínimo a favor del más alto tribunal de la república podría tener como efecto que el Consejo de la Magistratura, ante un conflicto como los que reiteradamente ha tenido con la Corte Suprema, opte por dejar al tribunal sin presupuesto. La situación suena escandalosa pero posible y como siempre es mejor prevenir, es aconsejable mantener el mínimo que la ley de autarquía judicial previó a favor de la Corte Suprema.
Con todo lo expuesto hasta aquí, queda en evidencia que el proyecto del Poder Ejecutivo vulnera de forma grosera principios elementales de nuestra Constitución Nacional. Queda al desnudo que la vocación democratizadora es falsa. El único propósito que se persigue es el de politizar al Consejo de la Magistratura, a fin de aniquilar la independencia del Poder Judicial y someter la vida, el honor y las fortunas de los argentinos al capricho del Poder Ejecutivo. Por tales motivos, es que solicito el rechazo del proyecto de ley bajo examen.
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 artículo 114
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 artículo 114
 artículo 114
 artículo 114
 artículo 114
 artículo 114
 artículo 114
 artículo 115
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 114
 artículo 4
 artículo 16
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 114
 artículo 114
 artículo 122
 artículo 104
 artículo 114

artículo 194
 artículo 175
 artículo 2
 artículo 181
 artículo 2
 artículo 114
 artículo 5
 artículo 18
 artículo 16
 artículo 2
 artículo 18
 artículo 8
 artículo 14
 artículo 9
 artículo 2
 Resolución