Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/rizeni-pred-soudem-ochrana-pred-nezakonnym-zasahem-casove-omezeni-pristupu-do-registru.p3084.html
Timestamp: 2020-07-15 11:30:34+00:00

Document:
Řízení před soudem: ochrana před nezákonným zásahem; časové ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3048/2014
Řízení před soudem: ochrana před nezákonným zásahem; časové omezení přístupu do registru
k § 13 odst. 4 zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění zákona č. 216/2008 Sb.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 12. 2013, čj. 7 A 12/2011-37)
č. 1176/2007 Sb. NSS.
Jan M. proti Ministerstvu životního prostředí o nahlížení do registru.
Žalobce dne 7. 12. 2010 zaslal žalovanému žádost o umožnění přístupu do registru oznámení v elektronické podobě podle § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů. Dne 11. 12. 2010 obdržel od žalovaného uživatelské jméno a přístupové heslo k nahlížení do elektronického registru, avšak s omezením přístupu do elektronického registru oznámení na 48 hodin od prvního přihlášení.
Proti tomu podal žalobce stížnost, na kterou žalovaný odpověděl dne 13. 1. 2011. Ve své odpovědi odkázal na sdělení ze dne 3. 12. 2010, kde žalovaný uvádí, že nahlížení do registru v písemné podobě ze své podstaty není možné koncipovat jako neomezené, je limitováno pracovními dny a pracovní dobou. Před každým novým nahlížením do písemného registru je třeba znovu podat žádost o nahlédnutí. Proto byl obdobný postup zvolen i pro nahlížení do registru v elektronické podobě prostřednictvím datové sítě s omezením na 48 hodin od prvního přihlášení. Takovýto časový úsek žalovaný považuje za dostatečný. Zároveň zákon o střetu zájmů v tomto směru evidenční orgány nijak neomezuje. Obdobný postup byl zvolen u jiných orgánů státní správy.
Žalobce se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který spatřuje v přidělení uživatelského jména a přístupového hesla k nahlížení do registru oznámení vedeného žalovaným v elektronické podobě ve smyslu § 13 odst. 2 věty druhé zákona o střetu zájmů, s omezením přístupu do elektronického registru oznámení na 48 hodin od prvního přihlášení, aniž by takový postup měl oporu v zákoně. Dle žalobce zákon o střetu zájmů žádné omezení časové platnosti přístupu do registru nepředvídá. Nelze se uspokojit s konstatováním, že zákon nijak příslušný orgán neomezuje, ale je nutné se zabývat otázkou, zda omezení časové platnosti přístupu do registru má zákonem předvídaný a racionální účel (viz nález Ústavního soudu ze dne 18. 2. 2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08, č. 30/2010 Sb. ÚS). Opakované podávání žádosti o udělení uživatelského jména a přístupového hesla do registru v elektronické podobě nebylo úmyslem zákonodárce vtěleným do důvodové zprávy k zákonu, podle které existence elektronického registru je motivována snahou umožnit voličům co nejjednodušší přístup k databázi. Taktéž nelze akceptovat odůvodnění obdobného postupu u jiných orgánů státní správy. Žalobci je známo, že kratší lhůtu z ministerstev stanovuje pouze ministerstvo financí, naopak většina ministerstev nijak lhůtu neomezuje. Smyslem přístupového jména a hesla je zamezení přístupu do počítačového systému, resp. v něm uloženým datům neoprávněnou osobou.
Dle vyjádření žalovaného k žalobě může být nezákonným zásahem toliko konání. Výstupem pro žadatele o nahlížení do registru oznámení je udělení uživatelského jména a hesla žadateli pro vstup do registru, tedy faktický úkon spočívající v umožnění vstupu do registru spravovaného žalovaným. Protože zákon o střetu zájmů nepředepisuje formu správního rozhodnutí, žalovaný postupoval tak, že povinnost stanovenou v § 13 odst. 4 neprodleně splnil. Nebyl tak nezákonně nečinný a nedopustil se ani nezákonného zásahu, žalobce měl možnost po celou dobu vstupu do registru si data uložit na svém počítači či jiném nosiči elektronických dat a žalobce s tím byl předem při zaslání údajů dle § 13 odst. 4 zákona o střetu zájmů seznámen. Časovým omezením pro možnost pracovat s daty tak žalovaný naopak vytvořil stejné či srovnatelné podmínky pro žadatele osobně nahlížející do registru oznámení s těmi, kterým je umožněn vstup a práce s daty v elektronicky vedeném registru oznámení. Smyslem možnosti pořizování opisů a výpisů z registru je dle žalovaného možnost uchovat si v elektronické nebo listinné podobě údaje zjištěné při nahlížení do registru pro případné opakované využití, bez nutnosti opakovaného nahlížení do registru. Proto pro účely nahlížení a opakovaného použití údajů z elektronického registru považuje žalovaný časové omezení přístupu na 48 hodin od prvního přihlášení do registru za dostačující k naplnění smyslu a účelu zákona o střetu zájmů, časové omezení platnosti přístupu do registru má zákonem předvídaný a racionální účel. Dikcí důvodové zprávy k návrhu zákona („
Vzhledem ke snaze umožnit voličům co nejjednodušší přístup k této databázi se navrhuje, aby tato evidence byla přístupná i v elektronické podobě, pokud budou splněny stanovené náležitosti.
“) je odůvodněn návrh samotné existence elektronického registru, nikoliv specifické kroky jednotlivých správních úřadů při jeho zpřístupňování. Racionálnost konstatování žalovaného o shodném postupu jiných správních orgánů spatřuje žalovaný v tom, že žalovaný není jediným evidenčním orgánem, který omezil časovou platnost přístupu do registru. Dále žalovaný uvedl, že v případě nemožnosti vyložit určité zákonné ustanovení gramaticky, se aplikuje logická metoda výkladu, a to i s použitím argumentu
. Žalovaný, při respektování účelu a smyslu předmětné právní úpravy, vyjádřeného zákonodárcem v předkládací zprávě (viz sněmovní tisk č. 1056, IV. Volební období, str. 21, třetí odstavec k § 13 a 14), použil zmíněnou formu výkladu, veden snahou nevytvářet výraznou disproporci mezi časovým limitem osob nahlížejících do registru oznámení dálkově a nahlížejících osobně do jeho listinné podoby, u nichž je z povahy věci možnost nahlížet limitována konkrétním dnem a pracovní dobou zaměstnanců evidenčních orgánů. Žalovaný má za to, že napadaným postupem nebyl narušen obsah práva kohokoliv nahlížet do registru oznámení.
Městský soud v Praze konstatoval, že omezení platnosti uživatelského jména a hesla pro přístup žalobce do registru oznámení vedeného žalovaným na dobu 48 hodin od prvního přihlášení je nezákonné. Zároveň žalovanému přikázal, aby do 2 měsíců od právní moci tohoto rozsudku odstranil časové omezení platnosti uživatelského jména a hesla pro přístup žalobce do registru oznámení.
(...) Nejdříve soud posoudil, zda omezení platnosti uživatelského jména a hesla pro přístup do registru je zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s.
– tvrzení o přímém zkrácení na právech,
– a to nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (,zásahem‘) správního orgánu,
– tento zásah není rozhodnutím,
– a byl zaměřen přímo proti tomu, kdo tvrdí přímé zkrácení na právech, resp. v jeho důsledku zásahu bylo proti tomu, kdo tvrdí přímé zkrácení na právech, přímo zasaženo,
– trvání takového zásahu či jeho důsledků anebo hrozí-li jeho opakování.
Tyto podmínky přitom musí být splněny kumulativně. Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout.
Samotnou definici zásahu však zákon nepodává, zásah vymezuje pouze obecně, viz výše. Ostatně obdobně hovoří i dosavadní
, viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2007, čj. 2 Aps 1/2006-80, č. 1176/2007 Sb. NSS, z něhož vyplývá, že ,
definici zásahu zákon neobsahuje, zásah vymezuje velmi obecně a široce. Přesná definice ani není možná, protože pod pojem zásahu spadá velké množství faktických činností správních orgánů, ke kterým jsou různými zákony oprávněny. Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě), bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony atd.; tedy obecně úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž směřují, a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu. Kromě neformálnosti samotného zásahu je neformální i donucení v případě nerespektování pokynu či příkazu (když ovšem i donucení je zahrnuto pod legislativní zkratku »
«)‘“; viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2007, čj. 4 Aps 5/2006-151).
Přidělení časově omezeného uživatelského jména a hesla pro přístup do registru je zásahem do práv žadatele, neboť mu sice je umožněn přístup k údajům vedených v registru, avšak jen na dobu omezenou platností uživatelského jména a hesla. Přidělení uživatelského jména a hesla není rozhodnutím, je zaměřeno přímo proti žalobci a tento stav dle tvrzení žalovaného nadále trvá. Jsou tak splněny podmínky řízení dle § 82 s. ř. s. Proto soud následně posoudil, zda přidělení časově omezeného uživatelského jména a hesla pro přístup do registru je v souladu se zákonem.
Uvedl-li žalovaný, že zákon o střetu zájmů evidenční orgány nijak neomezuje v určení rozsahu nahlížení do registru, nutno konstatovat, že čl. 2 odst. 3 Ústavy i čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) určující rozsah oprávnění orgánu veřejné správy jsou postaveny na zcela opačném východisku, dle kterého je správní orgán oprávněn postupovat pouze tak, jak mu stanoví zákon, a to za použití restriktivního výkladu. Obecně řečeno, pokud zákon nestanoví oprávnění správního orgánu omezit právo účastníka, není správní orgán oprávněn tak učinit. Takovýto závěr však neplatí bezvýjimečně, vždy je nutno přihlédnout k okolnostem dané věci.
Ustanovení § 13 odst. 4 zákona o střetu zájmů pouze stanoví povinnost registračního orgánu sdělit žadateli po ověření žádosti (identifikaci žadatele) uživatelské jméno a přístupové heslo do registru, aniž by zákon výslovně určil dobu platnosti uživatelského jména a přístupového hesla. Z textu zákona nijak neplyne oprávnění správce registru omezit dobu nahlížení do registru. Osobní nahlížení do registru je omezeno úřední dobou správce registru, aniž by však takový postup správce registru založil rozpor s čl. 2 odst. 2 Listiny, a to z racionálního důvodu takového omezení, který vyvěrá z předvídatelného a přepokládaného chování jak správce registru, tak i žadatele o nahlížení. Pro posouzení, zda postup žalovaného v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny překročil zákonný rámec, je nutno poměřit postup žalovaného testem proporcionality v užším slova smyslu (přiměřenosti), který se v dané věci prolíná s teleologickým výkladem zákona vycházeje z účelu zákona, konkrétně účelu samotné existence registru oznámení a případného střetu zákonem chráněných zájmů, zde práva na informaci a práva na ochranu soukromí.
Účelem zákona o střetu zájmů je preventivní ochrana veřejného zájmu, resp. výkonu veřejného činitele, před takovým individuálním nebo skupinovým zájmem, který je v rozporu se zájmem veřejným. Tedy zajistit, aby v takových situacích byl upřednostněn zájem veřejný, a to již signalizováním možného střetu zájmů. S tímto se prolíná požadavek transparentnosti a otevřenosti dotčených oblastí veřejné správy (viz část A důvodové zprávy k zákonu o střetu zájmů: „
Právním instrumentem, který by měl zajišťovat transparentnost jednání veřejného činitele je právní předpis, na základě kterého jsou vybraní veřejní funkcionáři povinni deklarovat své osobní zájmy.
Návrh zákona je postaven na východisku poskytnutí většího prostoru pro veřejnou kontrolu
.“). Aby byl požadavek ochrany veřejného zájmu naplněn, zákon o střetu zájmů stanoví také veřejnou kontrolu sledovaných (registrovaných) údajů dotčených adresátů normy (veřejných funkcionářů), která se projevuje nárokem každého nahlédnout do registru oznámení. Veřejná kontrola pro svou setrvalost může být účinným kontrolním prostředkem. Pouhé nahlížení do registru bez možnosti iniciace kontrolních a sankčních mechanismů by vyprázdnilo obsah práva nahlížet do registru i smysl zákona o střetu zájmů. Zákonem garantované právo nahlížet od registru ( § 13 citovaného zákona) však nelze zúžit na právo si pořizovat výpisy a opisy, jak činí žalovaný, jde pouze o jednu složku práva nahlížet do registru oznámení jakožto politického práva veřejnosti na informace dle článku 17 Listiny, které může být omezeno pouze principem přiměřenosti a zákonnosti (čl. 17 odst. 5 Listiny).
Vzhledem k technické povaze dálkového přístupu do registru, jenž nevyžaduje krom přidělení uživatelského jména a hesla další součinnost evidenčního orgánu, soud neshledává racionální důvod omezit nahlížení do registru prostřednictvím veřejné datové sítě pouze na určitou dobu. Takové omezení dálkového přístupu není objektivně nijak odůvodněno, neboť z technického a ekonomického hlediska zde není překážek zpřístupnit registr bez jakéhokoliv omezení doby přístupu do registru. Argumentuje-li žalovaný postavením žadatele při osobním nahlížení, přehlíží odlišná východiska žadatele o osobní nahlížení a žadatele o dálkové nahlížení, který není nijak omezen co do času i místa nahlížení. Zásadu rovnosti lze aplikovat pouze na srovnatelné subjekty, tedy takové subjekty, které nejen uplatňují shodná práva, ale také za alespoň obdobných podmínek. Ostatně žalovaným provedené omezení nahlížení po dobu 48 hodin není nijak určeno „
úřední dobou
“ žalovaného, argument rovnosti tak již z toho důvodu není přesvědčivý.
Žalovaný aplikaci argumentace
krom odkazu na důvodovou zprávu blíže nespecifikoval, není zřejmé, v jakém rozsahu měl být uplatněn argument
. Lze usuzovat, že žalovaný namítl „
skutkovou analogii
“, tedy srovnání postavení žalobce se žadatelem o osobní nahlížení. „
Skutková analogie
“ však není výkladovou metodou zákona, lze setrvat u žalovaným akcentované zásady rovnosti účastníků, která je však symptomaticky namítána účastníkem nikoli správním orgánem vůči účastníkovi. V dané věci žalovaný takto argumentoval také ve smyslu racionálního a předvídaného postupu. Soud však neshledal v postupu žalovaného racionální důvod, neboť zde objektivně neexistují žádné okolnosti, jež by zakládaly potřebu omezit žadatele o dálkový přístup do registru oznámení na dobu určitou, zejména na krátkou dobu 48 hodin. Technická povaha dálkového nahlížení nevyžaduje časovou restrikci. Jakkoli povinnost veřejných funkcionářů je časově určena datem do 30. 6. a také personálně omezena okruhem veřejných funkcionářů dle zákona o střetu zájmů, není vyloučena aktualizace údajů do registru oznámení již např. z důvodu změny osoby veřejného činitele, proto zde není dán racionální důvod proporcionálně neomezit setrvalost nahlížení do registru žadatelem bez toho, aby byl zájemce povinen opakovaně podat novou žádost o nahlížení do registru, zejména pokud přidělení uživatelského jména a hesla předchází
žadatele. Sdělení časového omezení přístupu do registru v okamžiku udělení přihlašovacího jména a hesla není způsobilé založit předvídatelnost postupu žalovaného, jestliže taková informace nepředchází úkonu žadatele o přidělení přístupu do registru. Nezákonnost postupu správního orgánu není vyloučena ani případně předchozím poučením účastníka o obsahu a formě takového nezákonného postupu.
Žalovaný nijak nespecifikoval zájem, který by měl být chráněn časově omezeným přístupem do registru. Ze zákona o střetu zájmu lze dovodit, že zájem veřejného dobra (nejen práva na informaci, ale i práva na řádný výkon veřejné správy) se dostává do střetu s právem na soukromí, neboť registr eviduje a zpřístupňuje údaje, které se dotýkají soukromé sféry veřejných funkcionářů. Avšak již samotným zákonem o střetu zájmů bylo provedeno poměření výše uvedených chráněných zájmů (3. krok testu přiměřenosti), neboť tímto zákonem je prolomena ochrana soukromí veřejných funkcionářů, jestliže je stanovena povinnost veřejných funkcionářů stanovené údaje sdělit, evidenčnímu orgánu povinnost evidovat a následně zpřístupnit jakémukoliv žadateli. Částečnou ochranu soukromí veřejných funkcionářů zákonodárce v zákoně o střetu zájmů zaručil omezením veřejného přístupu do registru stanovením podmínky verifikované žádosti (§ 13 odst. 3 a 4 – podání žádosti, ověření identity žadatele), povinností mlčenlivosti (§ 14 odst. 3) a deliktní odpovědností (§ 23). Pokud žalovaný hodlal časově omezeným přístupem žadatele maximalizovat kontrolu dálkových přístupů do registru např. z důvodu prevence nebo restrikce deliktní odpovědnosti žadatele dle § 22 odst. 2 zákona o střetu zájmů, nutno konstatovat, že přístupové jméno dostatečně identifikuje osobu nahlížející, a není tak důvodu dále omezovat dobu dálkového nahlížení do registru.
Vzhledem k výše uvedenému soud provedl pouze test proporcionality v rozsahu vhodnosti a potřebnosti a dospěl k závěru, že omezení dálkového přístupu do registru udělením časově omezeného přihlašovacího jména a hesla je v rozporu s informačním a kontrolním účelem zákona o střetu zájmů a zároveň nejsou dány racionální důvody takto dálkový přístup omezit, jelikož dosažení zákonem limitované ochrany soukromí veřejných funkcionářů je garantováno ověřením identity žadatele a okamžiku jeho vstupu (nahlédnutí) do registru. V souladu s příkazem optimalizace, tj. postulátu minimalizace omezení základního práva a svobody, příp. veřejného dobra, jež lze normativně dovodit z čl. 4 odst. 4 Listiny, má soud za to, že postup žalovaného vykazuje znaky libovůle, neboť popírá účel dálkového přístupu do registru i účel zákona o střetu zájmů, aniž by byl dán racionální důvod restrikce dálkového přístupu do registru pouze na určitou dobu. Na základě toho soud žalobě vyhověl a v souladu s § 87 odst. 2 s. ř. s. určil nezákonnost zásahu žalobce a pro trvání nezákonného zásahu přikázal žalovanému, aby do 2 měsíců od právní moci tohoto rozsudku odstranil časové omezení platnosti uživatelského jména a hesla dle § 13 odst. 4 zákona o střetu zájmů pro přístup žalobce do registru oznámení, neboť omezení platnosti uživatelského jména a hesla dle § 13 odst. 4 citovaného zákona pro přístup žalobce do registru oznámení vedeného žalovaným na dobu 48 hodin od prvního přihlášení je nezákonné. Vzhledem k přijatému závěru je nerozhodné, zda obdobně limituje dálkový přístup do registru jiný správní orgán, jestliže je takové omezení práva nahlížet do registru nezákonné.

References: § 13
 zákona č. 159
 zákona č. 216
 § 13
 § 13
 § 13
 § 13
 § 13
 soud 
 soud 
 § 82
 § 82
 § 82
 soud 
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 4
 § 13
 čl. 2
 čl. 2
 § 13
 soud 
 Soud 
 § 22
 soud 
 čl. 4
 soud 
 soud 
 § 87
 § 13
 § 13