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Timestamp: 2019-05-22 15:56:23+00:00

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﻿ SENTENCIA T-1318 DE DICIEMBRE 14 DE 2005
SENTENCIA T-1318 DE 14 DE DICIEMBRE DE 2005
CONTENIDO:EL SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA. OBLIGACIONES PRESTACIONALES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y EL CARÁCTER PROGRESIVO DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES Y LA APLICACIÓN DE MEDIDAS REGRESIVAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ENTIDAD TERRITORIAL, SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA, RECURSOS DE LA ENTIDAD TERRITORIAL
Sentencia T-1318 de diciembre 14 de 2005
Sentencia T-1318 de 2005
Ref.: Expediente T-1064382
Dentro del proceso de revisión, en el asunto de la referencia, de los fallos de noviembre veintitrés (23) de 2004, del Juzgado Octavo (8º) Civil Municipal de Palmira (Valle del Cauca) y de enero veinticinco (25) del juzgado quinto (5º) civil del circuito, del mismo circulo judicial, que deniegan en las dos instancias la tutela solicitada.
La peticionaria, Janneth del Carmen Segovia Benavides, interpuso acción de tutela contra la Unión Temporal Ruiz Arévalo Constructora S. A.-Municipio de Palmira y el municipio de Palmira (Valle del Cauca), por considerar vulnerados sus derechos a la igualdad y a la vivienda digna. Sustenta la acción impetrada en los siguientes:
1.1. El municipio de Palmira (Valle del Cauca), por medio de su representante legal, suscribió el cuatro (4) de diciembre de 2002 el Convenio Asociativo de Vivienda 02-02 con Ruiz Arévalo Constructora S.A., con el objeto de realizar la construcción, promoción, financiación y venta de 600 viviendas que hacían parte de la Urbanización “El Sembrador”. Este convenio era el desarrollo del programa de gobierno presentado por el alcalde elegido durante el período 2001-2003, en el cual se había incluido como una de las prioridades de la administración municipal, la política de vivienda de interés social.
1.5. De conformidad con la cláusula séptima del convenio 02-02, este empezaría a regir desde su firma y perfeccionamiento y su duración sería hasta el treinta (30) de abril del 2003, no obstante dentro de los quince (15) días anteriores al vencimiento del término pactado las partes celebrarían una reunión “en la que se efectuará un balance de las actividades desarrolladas en cumplimiento del mismo (...) pudiéndose determinar por el municipio una ampliación del término del convenio. En todo caso el asociado partícipe-Constructor y el municipio podrá (sic) ampliar el plazo inicialmente pactado, si contaren con las seiscientas postulaciones, cuando se presentaren circunstancias ajenas a las partes que causen demora en el desarrollo de los trámites objeto del convenio, previo concepto del Interventor”.
1.7. El veintiuno (21) de mayo de 2004, la señora Janneth del Carmen Segovia Benavides suscribió con la Unión Temporal Municipio de Palmira – Ruiz Arévalo Constructora S.A., contrato de promesa de compraventa de una unidad de vivienda mínima de interés social, la cual correspondía a la etapa II de la Urbanización El Sembrador. En la cláusula sexta se estipulaba el precio y forma de pago en los siguientes términos: El precio del inmueble prometido en venta es la suma de dieciséis millones ochocientos veintiséis mil pesos moneda corriente ($ 16.826.000), esto es cuarenta y siete salarios mínimos mensuales vigente. De este valor la suma de cuatro millones seiscientos treinta y dos mil quinientos veinte pesos ($ 4.632.520) —el equivalente a 12.94 salarios mínimos mensuales vigentes— correspondía al subsidio de vivienda otorgado por el municipio de Palmira.
1.8. El treinta (30) de agosto de 2004 el municipio de Palmira y la constructora suscribieron el otrosí 3, por medio del cual se prorrogaba nuevamente la vigencia del convenio 02-02 hasta el 30 de junio de 2005. La constructora se obligaba a la construcción, promoción, obtención de la financiación, el trámite de los subsidios nacionales de vivienda y la venta de las trescientas veinte cuatro (324) viviendas faltantes en la II etapa de la Urbanización El Sembrador. Por medio de la cláusula tercera se modificaba el valor de las viviendas el cual se eleva a cincuenta (50) salarios mínimos mensuales vigentes. Igualmente, el monto del subsidio de vivienda municipal para cada uno de los beneficiarios se reducía a tres punto tres (3.3) salarios mínimos, representados exclusivamente en el valor del lote donde se edificaría cada vivienda.
1.9. La reducción del subsidio municipal de vivienda correspondía a la nueva política de vivienda del ente territorial, de conformidad con la cual las autoridades competentes decidieron “(...) entregar el subsidio para “El Sembrador” con un solo componente que es el valor del lote y que corresponde a 3.3 SMMLV ($ 1.181.400) debido a que no existe capacidad financiera del municipio para seguir subsidiando obras de urbanismo” (Informe presentado por el alcalde municipal al juez 8º civil municipal de Palmira durante el trámite en primera instancia de la acción de tutela).
1.10. En octubre siete (7) de 2004, la Unión Temporal Municipio de Palmira-Ruiz Arévalo Constructora S.A., le propuso a la actora que firmara a su vez un otrosí al contrato de promesa de compraventa, con el objeto de modificar el precio y la forma de pago del inmueble inicialmente pactados, para incorporar los nuevos términos acordados por el municipio y la constructora en el otrosí 3 del convenio 02-02. De conformidad con la adenda propuesta a la señora Segovia, el valor del inmueble se elevaba a la suma de diecisiete millones novecientos mil pesos ($ 17.900.000) y el valor del subsidio municipal se reducía a un millón ciento ochenta y un mil cuatrocientos pesos ($ 1.181.400). La promitente compradora debía de esta manera asumir el mayor valor resultante de la reducción del subsidio municipal, que representaba aproximadamente la suma de tres millones quinientos mil pesos (exactamente ascendía a $ 3.451.120).
1.11. La peticionaria se negó a suscribir la modificación propuesta al contrato de promesa de compraventa e interpuso acción de tutela para que se respetaran los derechos adquiridos en virtud del acuerdo de voluntades inicialmente celebrado con la Unión Temporal Municipio de Palmira-Ruiz Arévalo Constructora S.A.
La peticionaria solicita se ordene a la Unión Temporal Municipio de Palmira-Ruiz Arévalo Constructora S.A., respetar las condiciones pactadas en el contrato de compraventa inicialmente suscrito. Afirma que el aumento del precio de la vivienda y la disminución del subsidio municipal vulnera su derecho a la vivienda digna por tratarse de una persona de escasos recursos que carece de medios financieros para procurarse de un techo.
3.1. Fotocopia del convenio asociativo de vivienda 02-02, suscribió el cuatro (4) de diciembre de 2002, entre los representantes legales del municipio de Palmira (Valle) y de la Constructora Ruiz Arévalo Ltda., para desarrollar el plan urbanístico “El Sembrador” (cdno. 1, fls. 103 a 110).
3.2. Fotocopia de la promesa de compraventa suscrita entre el representante legal de la Unión Temporal Municipio de Palmira-Ruiz Arévalo Constructora S.A. y Janneth del Carmen Segovia Benavides, el 21 de mayo de 2004 (cdno. 1, fls. 122 a 124).
3.3. Fotocopia del otrosí 3, de agosto 30 de 2004, modificatorio del convenio 02-02, suscrito por el alcalde del municipio de Palmira y el representante legal de la Unión Temporal Municipio de Palmira–Ruiz Arévalo Constructora S.A. (cdno. 1, fls. 111 a 114).
3.4. Fotocopia del contrato de afiliación al plan de vivienda Urbanización “El Sembrador” y del pacto sobre precio, subsidios, cuotas, pagos e intereses, entre el urbanizador y la actora del 2 de marzo de 2004, anexos a la promesa de compraventa (cdno. 1, fls. 54, 55 y anverso).
3.5. Fotocopia de la respuesta a la actora dirigida por la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial doctora Sandra Suárez Pérez, oficio en el cual se indican las condiciones y características del subsidio de vivienda individual para el departamento del Valle, que otorga el Gobierno Nacional (cdno. 1, fl. 60).
3.6. Fotocopia de la Resolución 144 de 2004 del alcalde de Palmira Valle, por medio de la cual se establece el aumento del valor de los inmuebles que hacen parte de la segunda etapa de la Urbanización El Sembrador y la reducción del subsidio municipal de vivienda para el citado proyecto (cdno. 1, fls. 120 y 121).
3.7. Fotocopia de la propuesta de otrosí, hecha por la Unión Temporal Municipio de Palmira-Ruiz Arévalo Constructora S.A., a la demandante, el 7 de octubre de 2004 (cdno. 1, fls. 38 anverso y 39).
3.8. Copia del derecho de petición, de la demandante a Ruiz Arévalo Constructora S.A. y radicado en octubre 13 de 2004 (cdno. 1, fls. 21 a 26).
La unión temporal respondió la tutela y manifestó que el municipio de Palmira solicitó la modificación del convenio, debido a que atravesaba por dificultades económicas que le impedían sufragar la totalidad del subsidio de vivienda municipal inicialmente fijado. Por esta razón se acordó la reducción del subsidio de vivienda a cargo del ente territorial del monto inicial de 12.94 a 3.3 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Afirma que la unión temporal está dispuesta a construir y entregar a la accionante la vivienda prometida pero bajo las nuevas condiciones impuestas por el Municipio de Palmira, y que en todo caso la señora Segovia Benavides tiene la opción de desistir del contrato por su imposibilidad de cumplir con las nuevas condiciones económicas, caso en el cual le sería restituido lo que hasta la fecha ha pagado, o acordar con la constructora nuevas formulas de pago para continuar con el contrato, evento en el cual la constructora le prestaría su auxilio para conseguir la financiación requerida. Finalmente sostiene que a la unión temporal le es imposible mantener las condiciones económicas inicialmente pactadas en la promesa de compraventa porque el municipio de Palmira redujo en forma considerable el subsidio que otorgaba a los beneficiarios del proyecto (cdno. 1, fls. 100 a 102).
El municipio de Palmira, extemporáneamente, presento escrito de contestación a la tutela (cdno. 1, fls. 145 a 148). En la respuesta sostuvo que el ente territorial otorgó un subsidio municipal de vivienda a los beneficiarios del subsidio nacional, adjudicatarios de la primera etapa del programa de vivienda El Sembrador, por un valor de $ 4.296.080, de conformidad con lo estipulado en los convenios firmados con las constructoras que participan en el plan de vivienda. Dicho subsidio municipal, equivalente a 12.94 salarios mínimos mensuales legales vigentes al año 2003, tenía dos componentes (i) el valor del lote, (ii) el costo de las obras de urbanismo. No obstante, la actual administración municipal modificó la política de vivienda, y decidió entregar para la segunda etapa de la Urbanización El Sembrador un subsidio de vivienda con un solo componente, que es el valor del lote y que corresponde a la suma de 3.3 salarios mínimos mensuales legales vigentes ($ 1.181.400), debido a que no existe capacidad financiera del municipio para seguir financiando las obras de urbanismo.
La actora, dentro del término, impugnó la anterior decisión. De la segunda instancia conoció el juzgado quinto civil del circuito el cual confirmó la decisión apelada, reiterando los argumentos expuestos por el juez de primera instancia. A juicio del ad quem a pesar de que la peticionaria hacía alusión a la violación de derechos fundamentales, la supuesta vulneración de estos había tenido lugar en el marco de una relación contractual cuyo estudio y valoración escapa a la justicia constitucional, pues “... es precisamente en otro campo, como la justicia ordinaria, donde deberán atenderse los planteamientos lógicos esgrimidos por quien se considera lesionada a raíz de un expuesto incumplimiento contractual a definirse de una vez por todas por el juez competente”.
Para mejor proveer en el asunto de la referencia, el magistrado sustanciador ofició por medio de la secretaría general de esta corporación al municipio de Palmira, a la Unión Temporal Municipio de Palmira-Ruiz Arévalo Constructora y a la peticionaria, para que allegaran documentos y escritos con información relevante para decidir. En virtud de los requerimientos formulados fueron allegados las siguientes pruebas:
— Escrito presentado por el representante legal de la Unión Temporal Municipio de Palmira-Ruiz Arévalo Constructora con una relación de las acciones de tutela presentadas y de los fallos proferidos en segunda instancia, en el mismo documento se consigna información sobre el estado actual de la construcción de las viviendas de interés social y las soluciones ofrecidas a los promitentes compradores ante la reducción del monto del subsidio municipal. Se allegan copias de las decisiones de tutela de segunda instancia y de las actas de avance de obra del proyecto El Sembrador segunda etapa.
— Escrito presentado por la señora Janneth del Carmen Segovia Benavides mediante el cual allega copia de tres sentencias de tutela proferidas en segunda instancia por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Palmira, en las cuales concede el amparo solicitado por promitentes compradores de la segunda etapa de la Urbanización “El Sembrador”. Posteriormente la peticionaria allegó copia de un fallo adicional proferido por el mismo despacho judicial.
El municipio de Palmira inicialmente no suministró la información pedida, razón por la cual fue requerido para prestar la colaboración solicitada por esta corporación. Finalmente el representante legal de la entidad territorial envió un informe al cual anexa copia del otrosí 1 y del otrosí 2, suscritos con la Constructora Ruiz Arévalo, de la Resolución 144 de 2004, del Acuerdo Municipal 72 de 1999 y del acta del comité técnico del municipio de Palmira.
2. Presentación del caso objeto de estudio.
La actora alega que sus derechos constitucionales a la igualdad de trato, a la dignidad humana, a la vivienda digna, a la buena fe contractual y sus derechos adquiridos, fueron vulnerados por la Unión Temporal Municipio de Palmira-Ruiz Arévalo Constructora S.A., tal vulneración se concreta en la exigencia de firmar un otrosí al contrato de promesa de compraventa inicialmente suscrito para adquirir una vivienda de interés social en la segunda etapa de la Urbanización El Sembrador, adenda mediante la cual se pretende, de manera simultánea, incrementar el valor del inmueble y aumentar el monto que sobre dicho valor debe pagar la promitente compradora.
A su vez, la unión temporal justifica la necesidad de modificar las estipulaciones contractuales iniciales en las nuevas condiciones impuestas por el municipio de Palmira para el desarrollo del proyecto, pues el contrato inicialmente suscrito entre la Constructora y la entidad territorial fue objeto de una modificación —el otrosí 3— en virtud de la cual el municipio de Palmira redujo el monto del subsidio municipal otorgado al programa de vivienda de interés social, el cual pasó de 12.94 a 3.3 salarios mínimos mensuales legales vigentes por cada solución de vivienda. Tal reducción en el monto del aporte de la entidad territorial tiene como consecuencia el aumento del saldo a cargo de los compradores del bien inmueble.
Los jueces de instancia denegaron el amparo solicitado por razones distintas, el a quo consideró que la demandante contaba con otros medios de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales, mientras que el ad quem sostuvo que en el presente caso de trataba de una controversia estrictamente contractual que debía ser resuelta por la jurisdicción ordinaria al carecer de relevancia iusfundamental.
Se trata de dos argumentos distintos y por tal razón serán abordados separadamente. En primer lugar cabe señalar que existe una reiterada jurisprudencia de esta corporación en torno a la improcedencia de la acción de tutela para debatir asuntos de naturaleza contractual, tal postura puede remontarse a la Sentencia T-594 de 1992 (1) , y posteriormente ha sido reiterada en numerosas ocasiones (2) . Así, en fecha más reciente sostuvo esta corporación:
Considera la Corte que acudir a la tutela para solucionar controversias ajenas a los derechos fundamentales configura una tergiversación de la naturaleza de la acción que puede llegar a deslegitimarla para perjuicio de aquellas personas que verdaderamente necesitan de protección a través de este mecanismo (3) .
No puede, por lo tanto, el juez de tutela desechar el estudio de una controversia contractual con el mero pretexto que en este tipo de disputas no están envueltos derechos de rango fundamental, por el contrario, debe analizar si en ellas existe una discusión de naturaleza iusfundamental, para lo cual es relevante no solo elementos de carácter objetivo (4) , tales como la naturaleza de los derechos en juego, sino también circunstancias subjetivas de las partes que solicitan el amparo constitucional, pues existen precedentes en los cuales se ha concedido la tutela respecto de asuntos en apariencia de índole estrictamente contractual, controvertibles ante la jurisdicción ordinaria, debido a las circunstancias de debilidad manifiesta en que se encontraban los accionantes (5) .
“Esta corporación reitera nuevamente en esta oportunidad, que conforme a su jurisprudencia (6) , la Carta Política tiene una capacidad de irradiación sobre la interpretación de las leyes y de los contratos celebrados por los particulares, pues la educación y los derechos fundamentales de los ciudadanos constituye un marco valorativo que impregna y condiciona todos los actos jurídicos celebrados por los coasociados. En consecuencia, la celebración, interpretación, ejecución y terminación de los contratos no puede conducir a una arbitrariedad por parte de uno de los signatarios del negocio jurídico, máxime cuando con el incumplimiento del mismo se afecta un derecho fundamental como ocurre en este evento con la educación de uno de los contratantes”.
Del mismo modo en jurisprudencia posterior ha definido el alcance de la intervención del juez constitucional en los negocios jurídicos privados para examinar la eventual vulneración de los derechos fundamentales (7) . Y en definitiva ha concluido que la existencia de una relación contractual no puede ser premisa suficiente para denegar el amparo, pues en la suscripción o la ejecución de un contrato se pueden consignar u originar cláusulas o tratos inconstitucionales vulneradores de derechos fundamentales que requieran de un mecanismo de protección reforzado como la tutela (8) .
4. La idoneidad de los otros medios de defensa judicial.
Ahora bien, aun si están envueltos asuntos de índole iusfundamental en una controversia de carácter contractual ello no supone necesariamente la procedencia de la acción de tutela, pues tal como reza el artículo 86 constitucional, la acción de tutela tiene un carácter residual dado que su procedencia está supeditada a que el afectado carezca de otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El alcance de esta disposición constitucional fue precisado por el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, precepto que al regular la procedencia de la acción de tutela consagra en su numeral primero que esta no procederá “cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.
Desde muy temprana jurisprudencia la Corte Constitucional ha intentado precisar cuales son los requisitos que ha de reunir el otro medio de defensa judicial para que se le considere eficaz para la protección de los derechos fundamentales. Así, en la Sentencia T-003 de 1992 sostuvo esta corporación que el enunciado normativo del inciso tercero del artículo 86 constitucional debía interpretarse en el sentido que el otro medio de defensa judicial “(...) tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese derecho”. Por otra parte, en la Sentencia T-006 de 1992, se aseveró que correspondía al juez de tutela indagar si la “acción legal alternativa, de existir, es capaz de garantizar la protección inmediata de los derechos vulnerados o amenazados”. En esa oportunidad la Corte acudió al artículo 25 de la Convención americana de derechos humanos (9) para precisar las características que debía reunir el otro medio de defensa judicial para desplazar a la acción de tutela, y concluyó que este debía ser sencillo, rápido y efectivo (10) , de conformidad a lo previsto en dicho instrumento internacional.
Criterios que han sido reiterados en numerosos fallos posteriores. En definitiva, de la interpretación sistemática del artículo 86 de las Carta y del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, ha entendido esta corporación (11) , que han de existir instrumentos realmente idóneos para la protección de los derechos; cuando ello ocurre la persona debe acudir a la vía judicial ordinaria y no a la tutela, pues el carácter subsidiario de esta acción así lo exige (12) . Contrario sensu, es posible que en virtud de circunstancias especiales el otro medio de defensa no se proyecte con la suficiente aptitud para salvaguardar los derechos de su titular, caso en el cual la tutela se erige como el instrumento válido de acción judicial (13) .
En reiterada jurisprudencia, esta corporación ha señalado que los derechos económicos, sociales y culturales no son susceptibles de protección mediante la tutela, dicha postura tiene fundamento en la idea que in abstracto, tales derechos no confieren derechos subjetivos a los asociados (14) . No obstante, se ha distinguido algunas situaciones en las cuales el derecho económico y social en juego adquiere la estructura de un derecho subjetivo, bien sea por la transmutación (15) , por la conexidad con un derecho fundamental (16) o por la afectación del mínimo vital (17) , casos en los cuales es posible que se brinde la protección mediante el mecanismo de protección consagrado en el artículo 86 constitucional.
Con todo, también ha de admitirse que, conforme la interpretación oficial internacional de los derechos económicos, sociales y culturales, obligatoria en virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución, tales derechos contienen elementos que son de inmediata exigibilidad, como ocurre respecto de las obligaciones estatales que emanan del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales —PIDESC—, tal como han sido interpretadas por el órgano internacional encargado de interpretar el alcance de dicho instrumento de derecho internacional público, a saber, el comité del PIDESC.
El artículo 51 de la Carta consagra el derecho a la vivienda digna. Respecto a la naturaleza jurídica de este derecho la Corte Constitucional no ha sido unívoca, pues en algunas ocasiones ha destacado una naturaleza fundamental (18) y, por lo mismo, susceptible de protección directa mediante la tutela. En otras, le ha asignado una calidad prestacional, de manera que está sujeta a desarrollos progresivos (19) , razón por la cual de él no se derivan derechos subjetivos (20) , aunque puede ser protegido mediante tutela cuando opera el factor de conexidad (21) o se afecte el mínimo vital (22) .
Como se señala en la Sentencia T-958 de 2001 la dificultad para definir la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda digna estriba en el hecho que su configuración positiva es compleja, pues de la disposición constitucional que lo consagra se desprenden distintas normas con diversos contenidos. En efecto, el primer inciso del artículo 51 reconoce el derecho a la vivienda digna a todos los colombianos, enunciado normativo de textura abierta similar al empleado para consagrar otros derechos de carácter fundamental, como el derecho al libre desarrollo de la personalidad. A pesar de su estructura abierta e indeterminada, de este enunciado normativo, bajo determinadas circunstancias se puede derivar derechos subjetivos tutelables, como por ejemplo, casos concretos en los cuales las autoridades estatales han incumplido sus obligaciones de respeto y garantía y han afectado el derecho a la vivienda digna, el cual en estos casos adquiere la configuración de un derecho de defensa frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de particulares (23) .
Esta pluralidad de contenidos normativos del derecho a la vivienda digna, y en general de los derechos económicos, sociales y culturales ha sido puesta de relieve por la doctrina, la cual, no obstante, coincide en señalar que tal multiplicidad no puede ser simplificada atribuyéndole al derecho en su conjunto un carácter meramente programático y negando que algunos de sus contenidos tienen el carácter de derechos subjetivos de carácter fundamental (24) . Así, por ejemplo, algunos autores destacan que el contenido normativo del derecho a la vivienda adecuada comprende no solo los denominados derechos habitacionales, los cuales a su vez varían de conformidad del sujeto titular de los derechos y abarcarían por lo tanto los derechos de los inquilinos, el derecho a la seguridad en la tenencia, el derecho a la regularización de la propiedad de la tierra, el derecho a la protección contra casos de discriminación arbitraria en el acceso a programas públicos, el derecho a ser consultado e informado en materia de programas de vivienda o planes de renovación urbanística; sino también derechos colectivos como el denominado derecho a la ciudad, mediante el cual el derecho a la vivienda se vincularía con el entorno y con el desarrollo urbanístico en general.
En todo caso, como antes se dijo, los contenidos normativos de carácter prestacional y programático encierran un conjunto de obligaciones estatales, las cuales han sido precisadas no solo por la doctrina y por la jurisprudencia comparada (25) sino también por la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana. Precisamente para definir el alcance de estas obligaciones estatales, esta corporación ha acudido en gran medida a los criterios fijados por los organismos internacionales encargados de interpretar los tratados internacionales de derechos humanos, entre ellos las observaciones generales formuladas por el comité del Pacto internacional de derechos económicos sociales y culturales.
Entonces, una vez precisadas normativamente las facetas prestacionales del derecho a la vivienda digna, estas adquieren carácter iusfundamental y son susceptibles de protección por medio del mecanismo de garantía de los derechos fundamentales (26) .
Sin duda uno los mecanismos que precisa una de las facetas prestacionales del derecho a la vivienda digna —específicamente la de gastos soportables— es el subsidio de vivienda, instrumento diseñado por las políticas públicas del legislador y del Estado colombiano para permitir el acceso de los sectores desfavorecidos y marginados de la sociedad a la vivienda.
6. El subsidio familiar de vivienda.
El denominado subsidio de vivienda fue implementado en nuestro país con el objeto de asegurar el acceso a la vivienda social (27) de un destinatario restringido: los hogares de escasos recursos (28) . Tiene un carácter eminentemente estatal, pues si bien entidades de distinta naturaleza —entre los que se cuentan las cajas de compensación familiar— pueden otorgar subsidios, en los últimos años el Estado colombiano ha concentrado sus obligaciones prestacionales en materia de acceso a la vivienda digna en este mecanismo.
Desde el punto de vista doctrinal el subsidio de vivienda es una subvención (29) con unas características especiales, pues no está dirigido al desarrollo de una actividad económica determinada sino directamente a facilitar la satisfacción de una necesidad básica, y de esta manera garantizar un derecho constitucional: el derecho a la vivienda digna.
En el ordenamiento colombiano, es la Ley 3ª de 1991 la norma que establece la noción general (30) del subsidio familiar de vivienda, considerando a este instrumento de financiación como un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez (31) al beneficiario del mismo y con el fin de facilitar una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución siempre que se cumplan determinadas condiciones (32) .
“El subsidio familiar de vivienda de que trata este decreto es un aporte estatal en dinero o en especie, que se otorga por una sola vez al beneficiario, sin cargo de restitución por parte de este, que constituye un complemento de su ahorro, para facilitarle la adquisición, construcción o mejoramiento de una solución de vivienda de interés social. El aporte en especie puede estar representado en lotes de terreno de propiedad de entidades públicas nacionales” (art. 2º).
El subsidio familiar de vivienda de que trata este decreto es un aporte estatal en dinero, que se otorga por una sola vez al beneficiario, sin cargo de restitución por parte de este, que constituye un complemento de su ahorro, para facilitarle la adquisición, construcción o mejoramiento, de una solución de vivienda de interés social.
Ahora bien, es preciso señalar que en el ordenamiento jurídico colombiano no existe una modalidad única de subsidio familiar de vivienda, así junto al subsidio que otorga el Estado colombiano y canalizan las entidades territoriales coexisten subsidios otorgados por otras entidades, entre estos últimos se destacan los concedidos por los municipios provenientes de sus propios recursos. Estos no están regulados por el Decreto 975 de 2004, el cual contempla otros mecanismos, como el esfuerzo territorial, para canalizar los aportes complementarios provenientes de las entidades territoriales.
La Ley 60 de 1993, atribuyó competencias a los municipios en materia de vivienda, en forma complementaria a la Ley 3ª de 1991, con la cooperación del sector privado, comunitario y solidario, para promover y apoyar programas y proyectos y otorgar subsidios para la vivienda de interés social.
En materia de vivienda rural, por Decreto 1133 de 2000 se consagró la participación de las entidades territoriales en la política de vivienda de interés social rural, señalando su participación a través de la gestión, promoción y aportes complementarios al subsidio familiar; que podrán ser en dinero, terreno, materiales, transporte, gastos de preinversión (estudios y diseños), construcción de infraestructura de servicios públicos domiciliarios, aportes de personal técnico y/o profesional y gastos de administración y/o coordinación de proyectos; el total del aporte territorial no podía ser inferior al 10% del costo total del proyecto. La anterior regulación, tuvo vigencia hasta el año 2003 en que por virtud del Decreto 1042 se establece una consagración similar, que además le asigna competencias a los municipios en la organización de la demanda del subsidio y en el que se señala que el total de aportes de las entidades territoriales (33) no puede ser inferior al 20% del costo total del proyecto.
En vivienda urbana, el Decreto 824 de 1999 señaló que los municipios y distritos, en su carácter de instancias responsables a nivel local de la política en materia de vivienda y desarrollo urbano, participarán en el programa de subsidios a la demanda, de conformidad con las reglas y modalidades que establezca el gobierno nacional, similar consagración se hacía en el primer inciso del artículo 22 del Decreto 2620 de 2000 que regulaba lo pertinente al subsidio familiar de vivienda en dinero y en especie en áreas urbanas. En el mismo sentido el Decreto 975 de 2004 hace referencia específica a los recursos complementarios al subsidio para la adquisición de vivienda dentro de los cuales incluye los aportes provenientes de entidades del orden municipal (34) .
En síntesis, la acción de los municipios en materia de vivienda cobra un nuevo impulso a partir de la Ley 3ª de 1991, la cual dio la posibilidad de crear fondos de vivienda, dirigidos a canalizar los recursos del subsidio familiar para programas de vivienda con participación de los entes territoriales, posteriormente las competencias en la política de vivienda se ampliaron, permitiendo a la municipalidad el otorgamiento de subsidios complementarios al subsidio familiar de vivienda, tanto rurales como urbanos y haciendo de esta entidad partícipe en la organización de la demanda del subsidio, facultades que aun hoy se mantienen y que junto con otras figuras como la postulación colectiva y el concurso de esfuerzo municipal permiten que estos entes territoriales sean responsables directos en la política de vivienda a nivel local.
Dada la difícil situación económica por la que atraviesa el país, el acceso a la vivienda de gran parte de la población colombiana se ha convertido en un anhelo difícil de realizar, por lo que el Estado ha tenido que intervenir para suplir las carencias económicas existentes, es así como el subsidio familiar de vivienda se asigna con preeminencia a aquellos hogares que carecen de recursos para adquirir una vivienda o para mejorarla (...).
Así mismo, en algunas ocasiones esta corporación ha examinado en sede de revisión de tutela la naturaleza y alcance de los subsidios familiares de vivienda. Así, por ejemplo, en la sentencias T-958 de 2001 y T-588 de 2002 consideró que era legítimo que la Administración fijara las condiciones de acceso al subsidio de vivienda familiar en ciertos casos, y que por lo tanto no vulneraba el derecho a la vivienda digna la negativa a otorgar el subsidio si el postulante no reunía los requisitos preestablecidos reglamentariamente (35) , en otras oportunidades consideró que el subsidio familiar de vivienda de carácter nacional solo puede ser otorgado en una oportunidad y que por lo tanto no vulneraba el derecho a la vivienda digna la negativa de una caja de compensación familiar a otorgar un subsidio respecto de solicitantes que previamente habían sido beneficiarios de otro subsidio de carácter nacional (36) , por último en algunas ocasiones esta corporación ha establecido que frente a ciertos sujetos de especial protección se inaplican las disposiciones legales y reglamentarias que regulan el acceso al subsidio de vivienda familiar (37) .
El carácter progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales y la aplicación de medidas regresivas.
Como antes se consignó las facetas prestacionales del derecho a la vivienda digna, al igual que los restantes derechos económicos sociales y culturales, pueden ser configuradas por los poderes con atribuciones constitucionales para diseñar políticas públicas, es decir, en primera instancia por el poder legislativo y por el poder ejecutivo. No obstante, tales poderes no tienen una plena libertad de configuración, en primer lugar, cabe señalar que de conformidad con los mandatos constitucionales y con los compromisos internacionales del Estado colombiano, este tiene la obligación efectiva de adoptar medidas para satisfacer los derechos de esta naturaleza (38) . Así lo ha interpretado el Comité de derechos económicos sociales y culturales al precisar el alcance del artículo 2.1 del pacto:
“La principal obligación en lo que atañe a resultados que se refleja en el párrafo 1º del artículo 2º es la de adoptar medidas “para lograr progresivamente... la plena efectividad de los derechos reconocidos (en el pacto)”. La expresión “progresiva efectividad” se usa con frecuencia para describir la intención de esta frase. El concepto de progresiva efectividad constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo. En este sentido, la obligación difiere de manera importante de la que figura en el artículo 2º del Pacto internacional de derechos civiles y políticos e incorpora una obligación inmediata de respetar y garantizar todos los derechos pertinentes. Sin embargo, el hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se prevea en relación con el pacto no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido significativo. Por una parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada país el asegurar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Por otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser, del pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados partes con respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo. Además, todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga” (negrillas fuera del texto original) (39) .
El último aparte antes trascrito es particularmente interesante frente al caso objeto de estudio en la presente decisión y contiene la denominada cláusula de no retroceso en materia de derechos económicos, sociales y culturales, la cual en definitiva supone que una vez logrados ciertos avances en la concreción de los derechos económicos, sociales y culturales en medidas de carácter legislativo o reglamentario, las condiciones preestablecidas no pueden ser desmejoradas sin el cumplimiento de una rigurosa carga justificativa por las autoridades competentes. Esta obligación ha sido interpretada por la jurisprudencia constitucional colombiana en la Sentencia C-038 de 2004 (40) en los siguientes términos:
El mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el mandato de progresividad. Como los Estados pueden enfrentar dificultades, que pueden hacer imposible el mantenimiento de un grado de protección que había sido alcanzado, es obvio que la prohibición de los retrocesos no puede ser absoluta sino que debe ser entendida como una prohibición prima facie. Esto significa que, como esta Corte ya lo había señalado, un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, pero puede ser justificable, y por ello está sometido a un control judicial más severo. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social (41) (negrillas fuera del texto).
Lo anterior ha llevado a este tribunal a declarar la inconstitucionalidad de medidas legislativas contrarias a este principio (42) . En el mismo sentido la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha entendido que el mandato de progresividad no vincula exclusivamente al poder legislativo, sino también a todos los poderes y autoridades con competencia en el diseño de políticas públicas, específicamente a las autoridades municipales, así lo sostuvo, por ejemplo en la Sentencia T-772 de 2003 (43) .
En materia de confianza legítima, la abundante jurisprudencia constitucional pone de manifiesto la responsabilidad de las autoridades con la realización de la fórmula del Estado social de derecho, que comporta el ejercicio de las facultades que les han sido confiadas dentro del marco constitucional de la buena fe, del respeto del derecho ajeno y del no abuso de sus potestades y prerrogativas, aspectos estos doblemente reforzados frente al deber de atender la marginalidad, la exclusión y las desigualdades.
Entonces, también desde la perspectiva del principio de confianza legítima es reprochable el cambio intempestivo de las condiciones previamente definidas por la administración para la satisfacción de derechos prestacionales, y a esta en todo caso le corresponde la carga argumentativa de justificar el cambio intempestivo de las reglas de juego inicialmente acordadas.
Como quedó consignado en el acápite de los hechos, la peticionaria considera que la modificación unilateral de las condiciones contractuales inicialmente pactadas por parte de la Unión Temporal Municipio de Palmira-Constructora Ruiz Arévalo vulnera sus derechos adquiridos, el derecho a la vivienda digna y el derecho a la igualdad en el caso concreto.
Ahora bien, como antes se consignó no todas las medias regresivas en materia de DESC están prohibidas, la Corte ha afirmado que en estos casos existe una presunción de inconstitucionalidad la cual debe ser desvirtuada por las autoridades que la adoptaron. Precisamente para tales efectos la Sala ofició en dos ocasiones a la alcaldía municipal de Palmira para que expusiera las razones que justificaban la disminución del monto de los subsidios inicialmente otorgados a los promitentes compradores de la segunda etapa de la Urbanización El Sembrador. Finalmente, se respondió al anterior requerimiento en los siguientes términos:
“Dada la difícil situación financiera del municipio de Palmira, en el año 2001 se implementó el proceso de reestructuración de pasivos descrito en la Ley 550 de 1999, a lo cual finalizando dicha vigencia se suscribió el acuerdo respectivo con los acreedores, con la asistencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (...).
Realizados los estudios de viabilidad técnica, financiera y presupuestal, dado el alto compromiso de recursos que implicaría continuar con un programa de subsidios en esa magnitud, se decidió en forma generalizada y a efectos de evitar una crisis financiera del proyecto replanteara el sistema de subsidios de las nuevas viviendas de interés social que se adelantarían, para lo cual se otorgaría un subsidio equivalente al lote donde se construiría la vivienda, ello aunado al subsidio del orden nacional y al ahorro programado”.
Se tiene entonces que las dos principales razones expuestas por las autoridades municipales para justificar la disminución de los subsidios giran en torno a la difícil situación financiera del ente territorial. Si bien a priori esta podría ser una razón válida para adoptar una medida de claro carácter regresivo, en el caso concreto no consigue satisfacer la carga argumentativa que corresponde a la autoridad municipal, por diversas razones. En primer lugar porque la supuesta crisis financiera es anterior a la fecha del inicio del proyecto de vivienda de interés social El Sembrador. En efecto, el acuerdo de reestructuración —tal como informa el alcalde— es del año 2001 y el proyecto El Sembrador tuvo inicio un año después, es decir, cuando los recursos municipales estaban condicionados por los compromisos previamente adoptados. No se trata por lo tanto de un hecho sobreviviente que pusiera en riesgo la implementación de una política pública, sino de una situación presente desde el momento mismo en que se inició su ejecución, el cual necesariamente debió ser tenido en cuenta por la administración municipal.
En segundo lugar la amenaza de crisis financiera del proyecto solo revela errores en la planeación y ejecución presupuestal a cargo del municipio, razón que tampoco es considerada como una justificación válida para adoptar una medida regresiva en materia del derecho a la vivienda digna. Los beneficiarios del subsidio no están obligados a soportar la imprevisión y poca eficiencia de las autoridades municipales en la ejecución de las políticas públicas destinadas a la satisfacción de derechos económicos, sociales culturales, aceptar un argumento de esta naturaleza iría en contra de los principios que rigen el ejercicio de la función administrativo, señalados por el artículo constitucional y en definitiva conduciría a privar de contenido a la prohibición de regresión.
Se tiene entonces que el municipio de Palmira adoptó una medida de claro carácter regresivo en la materia al disminuir los subsidios de vivienda de la segunda etapa de la Urbanización El Sembrador en el monto de tres millones cuarenta y un mil ciento veinte pesos ($ 3.451.120). Esta suma es significativa en el caso concreto, pues como se sabe los beneficiarios de los programas de vivienda de interés social son hogares de escasos recursos, que no pueden acceder a un inmueble destinado a vivienda por medio del mecanismo de financiación. Imponerle por lo tanto a la señora Janeth (sic) del Carmen Segovia la carga de asumir este monto adicional no significa simplemente alterar las condiciones iniciales de un negocio jurídico, sino frustrar sus posibilidades de acceso a la vivienda digna, lo que resulta a todas luces desproporcionado, si se tiene en cuenta los deberes de las autoridades estatales para la satisfacción de este derecho, y las particulares condiciones de la peticionaria.
Algo similar ocurre con el aumento del valor global de los inmuebles de la II etapa de la Urbanización El Sembrador, el cual paso de cuarenta y siete (47) salarios mínimos mensuales inicialmente pactados en el contrato de promesa de compraventa, a un total de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en virtud del otrosí 3 al convenio 02-02. A pesar de los específicos interrogantes formulados por esta Sala ni la unión temporal ni el municipio de Palmira expusieron las razones que justificaban este aumento del valor total de las viviendas de interés social que hacían parte del proyecto, se trata por lo tanto de una medida de claro carácter regresivo carente de justificación, pues las autoridades que la adoptaron no expusieron los motivos que llevaron a su adopción, y deviene de esta manera en una actuación vulneradora del derecho de la señora Janeth (sic) del Carmen Segovia a acceder a una vivienda digna.
Nótese por otra parte que el municipio de Palmira en todo caso tiene una doble responsabilidad en la adopción de las medidas regresivas reprochadas en esta decisión pues no solo hace parte de la unión temporal que suscribió el contrato de promesa de compraventa con la actora, sino que también la administración municipal fue la que determinó la modificación del convenio 02-02 que posteriormente se pretendió incluir en el contrato de promesa de compraventa previamente celebrado.
Por tal razón se condenará a la Unión Temporal Municipio de Palmira-Constructora Ruiz Arévalo, al igual que al municipio de Palmira por intermedio de su representante legal a mantener las condiciones pactadas inicialmente con la señora Janeth (sic) del Carmen Segovia en la promesa de compraventa suscrita el veintiuno (21) de mayo de 2004, para la adquisición unidad de vivienda mínima de interés social correspondiente a la etapa II de la Urbanización El Sembrador.
En el supuesto que la señora Janeth (sic) del Carmen Segovia haya suscrito una nueva promesa de compraventa o haya firmado un contrato de compraventa en el cual se haya modificado el valor inicial del precio inicialmente pactado y haya disminuido el valor del subsidio municipal, la unión temporal y el municipio de Palmira deberán celebrar un nuevo negocio jurídico con la peticionaria que respete los términos pactados en la promesa de compraventa suscrita el veintiuno de mayo de 2004.
De haber sido finalmente excluida la señora Janeth (sic) del Carmen Segovia del programa de vivienda de interés social de la Urbanización El Sembrador II etapa, por haberse negado a suscribir las modificaciones al contrato de promesa de compraventa, el municipio de Palmira deberá incluirla en un programa de vivienda que resuelva real y efectivamente sus necesidades de espacio, en un tiempo no mayor de cuatro meses, que correrán a partir de la vinculación al plan de vivienda que en esta misma decisión se ordena.
Considera la Sala que solo de esta manera podrá dejarse sin efecto las medidas regresivas adoptadas por el municipio de Palmira y por la unión temporal que afectan el derecho a la vivienda digna de la actora.
2. REVOCAR los fallos proferidos por el Juzgado Octavo Civil Municipal de Palmira el veintitrés (23) de 2004, y por el juzgado quinto civil del circuito el veinticinco (25) de enero de 2005, para resolver la acción de tutela instaurada por Janeth (sic) del Carmen Segovia contra la Unión Temporal Municipio de Palmira-Ruiz Arévalo Constructora y el municipio de Palmira.
3. CONCEDER a la actora el amparo constitucional a la vivienda digna.
En consecuencia la Unión Temporal Municipio de Palmira-Ruiz Arévalo Constructora y la alcaldía municipal de Palmira respetarán las condiciones pactadas en el contrato de promesa de compraventa suscrito con la señora Janeth (sic) del Carmen Segovia el veintiuno (21) de mayo de 2004, para la adquisición unidad de vivienda mínima de interés social correspondiente a la etapa II de la Urbanización El Sembrador.
En el supuesto que la señora Janeth (sic) del Carmen Segovia haya suscrito una nueva promesa de compraventa o haya firmado un contrato de compraventa en el cual se haya modificado el valor inicial del precio inicialmente pactado y haya disminuido el valor del subsidio municipal, la unión temporal y la alcaldía de Palmira deberán celebrar un nuevo negocio jurídico con la peticionaria que respete los términos pactados en la promesa de compraventa suscrita el veintiuno de mayo de 2004.
De haber sido excluida la señora Janeth (sic) del Carmen Segovia del programa de vivienda de interés social de la Urbanización El Sembrador II etapa, por haberse negado a suscribir las modificaciones al contrato de promesa de compraventa, la alcaldía municipal de Palmira dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta decisión deberá incluirla en un programa de vivienda que resuelva real y efectivamente sus necesidades de espacio, en un tiempo no mayor de cuatro meses, que correrán a partir de la vinculación al plan de vivienda que en esta misma decisión se ordena.
(1) En esa oportunidad sostuvo la Corte Constitucional: “las diferencias surgidas entre las partes con ocasión o por causa de un contrato no constituyen materia que pueda someterse al estudio y decisión del juez por vía de tutela ya que, por definición, ella está excluida en tales casos, toda vez que quien se considere vulnerado o amenazado en sus derechos goza de otro medio judicial para su defensa: el aplicable al contrato respectivo según su naturaleza y de conformidad con las reglas de competencia establecidas por la ley”.
(2) Entre otras cabe mencionar las sentencias T-511 de 1993, T-328 de 1994, T-340 de 1994, T-4903 de 1994, T-524 de 1994, T-219 de 1995, T-605 de 1995 y T-643 de 1998.
(3) Sentencia T-587 de 2003 F.J. 2.
(4) Existe numerosa jurisprudencia en torno a la procedencia de la tutela respecto a los contratos de medicina prepagada debido a que en estos negocios jurídicos están involucrados los derechos fundamentales a la salud, ala vida y a la integridad personal.
(5) En este sentido pueden consultarse las sentencias T-125 de 1994 y T-351 de 1997.
(6) T-050 de 1999; T-019 de 1999; T-037 de 1999; T-322 de 1993; T-341 de 1993; T-416 de 1996.
(7) Al respecto puede consultarse la Sentencia T-222 de 2004 F.J. 15.
(8) Sentencia T-769 de 2005 F.J. 3.3.
(9) Cuyo tenor es el siguiente:
(10) Términos cuyo alcance fue precisado de la siguiente manera:
(11) Corte Constitucional, sentencias T-179 de 2003, T-620 de 2002, T-999 de 2001, T-968 de 2001, T-875 de 2001, T-037 de 1997.
(12) Ver, entre muchas otras, las sentencias T-179 de 2003, T-500 de 2002, T-135 de 2002, T-1062 de 2001, T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000, T-418 de 2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999, T-554 de 1998 y T- 287 de 1995.
(13) Cfr., Corte Constitucional, sentencias T-127 de 2001, T-384 de 1998 y T-672 de 1998.
(14) Al respecto pueden consultarse las sentencias SU-111 de 1997 y SU-225 de 1998.
(15) Sentencia SU-599 de 1999.
(16) Posición planteada desde la Sentencia T-406 de 1992.
(17) Ver, en particular, las sentencias T-462 de 1992, SU-111 de 1997 y SU-995 de 1999.
(18) Sentencia T-172 de 1997.
(19) Sentencia T-495 de 1995, C-383 de 1999 y C-955 de 2000.
(20) Sentencia T-495 de 1995.
(21) Sentencia T-617 de 1995.
(22) Aspecto que se infiere de la Sentencia C-217 de 1999.
(23) Algunos casos examinados por esta corporación en sede de revisión de tutela entran dentro de esta concepción del derecho a la vivienda digna como derecho de defensa frente a ingerencias estatales, tales como el examinado Sentencia T-308 de 1993, en el cual se discutía la afectación del derecho a la vivienda digna de los habitantes de un proyecto de vivienda de interés social que resultaban afectados por la cercanía de un polígono militar, o el resuelto por medio de la Sentencia T-309 de 1995, en el cual el inmueble propiedad de los actores había sido demolido por las autoridades municipales porque amenazaba ruina sin que estas posteriormente hubieran cumplido con el compromiso adquirido de reconstruir su lugar de habitación. Respecto a injerencias al derecho a la vivienda digna provenientes de particulares es emblemático el caso de la Sentencia T-494 del 2005, en el cual esta corporación amparó a unos menores que habían sido desalojados de su lugar de habitación por su propio padre. También podría incluirse dentro de esta faceta de defensa del derecho ala vivienda digna la prohibición de desalojos forzados, materia debatida en la Sentencia T-316 de 1995.
(24) Ver Víctor Abramovich y Christian Courtis. Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid, Ed. Trotta, 2002. Gerardo Pisarello. La vivienda un derecho en construcción. Barcelona, Icaria, 2003.
(25) En contextos por completo disímiles numerosos tribunales han otorgado carácter de derecho constitucional al derecho a la vivienda digna. Así, por ejemplo, en Estados Unidos son conocidos los casos Mont Laurel I y II, resueltos por el Tribunal Supremo del estado de Nueva Jersey en 1975 y 1983, respectivamente, en los cuales se declararon inconstitucionales regulaciones urbanísticas que hicieran imposible física y económicamente, la provisión de casa asequibles para personas de rentas bajas. En la misma tónica, la Corte de Apelaciones de París en el año de 1993 consideró que 23 familias sin techo, al no haber obtenido, después de varios años de espera, ningún resultado tangible de las peticiones presentadas en materia de vivienda, tanto de París como su periferia, se habían visto obligadas a ocupar unos predios abandonados durante varios años, en consecuencia les concedió un plazo de seis meses para encontrar un hogar. Por su parte el Tribunal Supremo de la India, en el año de 1985, en el caso Olga Tellis v. Bombay Municipal Corporation estimó que el desalojo forzoso de unos refugios callejeros privaba a los afectados de su capacidad para ganarse el sustento y que, prima facie, constituía una vulneración del artículo 21 de la Constitución. Finalmente, en el que puede considerarse el leading case del derecho comparado, el caso Grootboom, la Corte Constitucional Sudafricana analizó el derecho a la vivienda de 390 personas mayores de edad y 510 niños obligados a vivir en condiciones deplorables mientras les asignaban su turno para que les asignaran vivienda asequible, y determinó el alcance de este derecho a la luz artículo 26 de la Constitución y de las observaciones generales del comité del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales.
(26) Esto no se predica exclusivamente del derecho a la vivienda digna, esta corporación en previa jurisprudencia ha defendido el carácter iusfundamental de ciertos derechos sociales una vez su contenido ha sido precisado por el legislador y la administración. Así, por ejemplo en la Sentencia T-859 de 2003 sostuvo esta corporación:
Así las cosas, puede sostenerse que tiene naturaleza de derecho fundamental, de manera autónoma, el derecho a recibir la atención de salud definidas en el plan básico de salud, el plan obligatorio de salud y el plan obligatorio de salud subsidiado —L. 100/93 y sus normas complementarias—, así como respecto de los elementos derivados de las obligaciones básicas definidas en la Observación General 14. Lo anterior por cuanto se han definido los contenidos precisos del derecho, de manera que existe un derecho subjetivo claro a favor de quienes pertenecen a cada uno de los subsistemas —contributivo, subsidiado, etc.—. La Corte ya se había pronunciado sobre ello al considerar el fenómeno de la transmutación de los derechos prestacionales en derechos subjetivos.
La naturaleza de derecho fundamental que tiene el derecho a la salud en los términos del fundamento anterior, implica que tratándose de la negación de un servicio, medicamento o procedimiento establecido en el POS, se estaría frente a la violación de un derecho fundamental. No es necesario, en este escenario, que exista amenaza a la vida u otro derecho fundamental, para satisfacer el primer elemento de procedibilidad de tutela: violación o amenaza de un derecho fundamental.
El análisis sobre la existencia de otro medio de defensa judicial no procede in abstracto, salvo que exista un procedimiento específico para enfrentar el problema jurídico. Por lo anterior, este asunto deberá considerarse una vez se defina el problema jurídico derivado de los hechos indicados en los antecedentes de esta sentencia” (F.J. 12 y 13).
(27) Exposición de motivos de la Ley 3ª de 1991. “No existe posibilidad de hablar de vivienda social sin aceptar que esta debe ser subsidiada. Los intentos por transferir el subsidio a través de canales institucionales, como lo prueban los estudios, han fracasado. Los usuarios del Instituto de Crédito Territorial , para solo citar un ejemplo, apenas recibieron 30 centavos de cada peso transferido al instituto a través de los conocidos mecanismos de contratación y financiamiento. Se requiere entonces, como lo propone la ley, un nuevo tipo de subsidio, más transparente, que llegue en forma directa, individual o colectiva, al beneficiario. Para conseguir este objetivo, la ley establece el subsidio familiar de vivienda y lo destina a complementar la financiación, adquisición, construcción, mejoramiento, habilitación y legalización de las soluciones de vivienda de la (sic) que trata la Ley 9ª de 1989” Cursiva fuera del texto.
(28) Ibíd., “Pues la inmensa mayoría de los hogares que requieren soluciones de vivienda son los que presentan muy bajos niveles de ingresos en nuestro medio y no pueden procurarse por sí mismos todos los bienes esenciales, entre ellos la vivienda, en las condiciones de mercado”.
(29) Según Martín-Retortillo la subvención es la “técnica propia de la administración por fomento, que consiste en la atribución patrimonial, básicamente de carácter dinerario que se recibe a fondo perdido con el fin de llevar a cabo la realización de determinados comportamientos, que han sido considerados como de interés general y a cuya plena y efectiva realización aquella queda vinculada”. Destaca el autor que esta es la noción tradicional de subvención, la cual ha sido criticada por un sector de la doctrina que afirma que subvención es todo auxilio económico que produce un determinado enriquecimiento en quien lo recibe, bien por la percepción directa de una cantidad, bien por la de algún otro beneficio, siempre de carácter económico, y que, a la postre, viene igualmente a incrementar su patrimonio.
(30) La Ley 49 de 1990, dedica un capítulo entero a la financiación de vivienda de interés social, dentro del cual incluye el subsidio sin darle una noción específica. El artículo 68 de esta ley estableció: “Subsidio de vivienda de interés social por parte de las cajas de compensación familiar. Cada caja de compensación familiar estará obligada a constituir un fondo para el subsidio familiar de vivienda, el cual a juicio del Gobierno Nacional, será asignado en dinero o en especie y en seguimiento de las políticas trazadas por el mismo...”. En las consideraciones del Decreto 2154 de 1993 encontramos referencia a la Ley 3 de 1991 como creadora del subsidio familiar de vivienda “como un aporte estatal en dinero o en especie, con el objeto de facilitar una solución de vivienda de interés social”. Sin embargo, no compartimos que su creación se haya dado con la Ley 3ª de 1991, sino que esta recogió la figura y la definió.
(31) Lo cual no implica que el beneficiario no pueda hacer uso de subsidios complementarios. El establecer que es por una sola vez se refiere a que se trate del mismo tipo de subsidio, pero incluso existen excepciones. Así, por ejemplo, el artículo 33 de la Ley 546 de 1999 establece que los beneficiarios del subsidio familiar de vivienda que habiendo perdido la misma por imposibilidad de pago, pueden obtener de nuevo el subsidio de vivienda por una sola vez más y previa solicitud a las instituciones encargadas de su asignación.
(32) Ley 3ª de 1991, artículo 6º: “Establécese el subsidio familiar del vivienda como un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece esta ley”. Esta noción es transcrita en el decreto 951 de 2001 remitiéndose directamente al artículo 6º de la Ley 3ª de 1991 (por el cual se reglamentan parcialmente las leyes 3ª de 1991 y 387 de 1997 en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población desplazada). Por otra parte, las condiciones a las cuales hace referencia, consisten principalmente en acceder de manera transparente al subsidio, destinarlo a las soluciones de vivienda establecidas y en la prohibición de enajenar el inmueble antes de 5 años.
(33) Parágrafo 2º, artículo 17: “serán considerados como aportes o subsidios municipales para efectos de la calificación de proyectos, los aportes con carácter de donación que el municipio logre con su gestión, provenientes de organizaciones no gubernamentales, entidades públicas o privadas del orden local departamental, nacional distintas a las otorgadas del subsidio, destinados a contribuir a la financiación del proyecto. Estos dineros podrán ser en dinero o en especie”.
(34) ART. 2.16. 2.16.—Recursos complementarios al subsidio para la adquisición de vivienda. Son los recursos del hogar postulante que sumados al subsidio, permiten darle viabilidad a la solución de vivienda. Estos recursos pueden estar representados en ahorro previo en cualquiera de las modalidades establecidas en el presente decreto, en crédito aprobado por los otorgantes de crédito, o por los aportes económicos solidarios de los hogares representados en dinero y/o en trabajo comunitario cuando a ello hubiere lugar; estos recursos también podrán estar representados en aportes efectuados por entidades del orden departamental o municipal, o en donaciones efectuadas por organizaciones no gubernamentales, y por entidades nacionales o internacionales.
(35) Se trataba en ambas ocasiones de acciones de tutela interpuestas por personas afectadas por el sismo que destruyó numerosas viviendas en el Eje Cafetero, ante la negativa del Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo del Eje Cafetero —Forec—, de otorgarles los subsidios solicitados. Si bien los supuestos de hecho eran diferentes, en ambos casos la Corte denegó el amparo solicitado pues estableció que los requisitos establecidos por el Forec para tener acceso ala subvención estatal eran razonables.
(36) Son los casos examinados en las sentencias T-791 y T-831 de 2004 en los cuales la Corte denegó el amparo impetrado por considerar que los peticionarios previamente habían sido beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda de carácter nacional.
(37) En la Sentencia T-894 de 2005 la Corte Constitucional ordenó al municipio de Neiva reubicar a los peticionarios a pesar que no reunían los requisitos establecidos para ser beneficiarios del subsidio de vivienda familiar por sus características de sujetos de especial protección constitucional.
(38) De conformidad con la Observación General 3 las obligaciones contraídas por los Estados partes del PIDESC se dividen en obligaciones de comportamiento y en obligaciones de resultado, dentro de estas últimas se incluye la obligación de adoptar medidas para la progresiva satisfacción de los derechos contemplados en el pacto, es decir, el mandato de progresividad y la prohibición de medidas regresivas en materia de los DESC.
(39) Observación General 3 del Comité del pacto de derechos económicos, sociales y culturales, “La índole de las obligaciones de los estados partes (Pacto, art. 2º párr. 1º)” adoptada en el quinto período de sesiones de 1990, figura en el documento E/1991/23.
(40) En esta oportunidad se examinaba la exequibilidad de ciertas disposiciones de la Ley 789 de 2002 que a juicio de los demandantes significaban un retroceso en materia de derechos laborales. La Corte examinó las disposiciones demandadas a la luz del principio de progresividad, específicamente respecto a la aplicación temporal de normas legales en materia laboral que establecen una regulación menos favorable, y sostuvo:
Sin embargo, esa regulación sobre los efectos temporales de las disposiciones laborales debe ser armonizada con el mandato de progresividad, el cual, como ya se ha explicado largamente, prohíbe prima facie, los retrocesos en la protección de los derechos sociales. Ahora bien, cuando las nuevas normas son más favorables a los trabajadores que se encuentran empleados, el efecto general e inmediato de las normas incorporadas al CST no plantea ningún problema constitucional, pues desarrolla el principio de progresividad, al dar aplicación a los contratos laborales en curso de los avances en la protección de los derechos de los trabajadores. Por el contrario, ese efecto general inmediato es constitucionalmente problemático cuando las nuevas regulaciones representan menores garantías para los trabajadores empleados, puesto que la aplicación inmediata a los contratos ya existentes hace aún más grave el retroceso en la protección de los derechos laborales. Por ello la Corte considera que no es posible aplicar mecánicamente la norma sobre efectos temporales inmediatos de las regulaciones laborales. A fin de armonizarla con el mandato de progresividad, las nuevas disposiciones que reduzcan la protección a los trabajadores pueden tener aplicación inmediata, si aparece claro que el fin constitucional que se persigue y que eventualmente podría justificar un retroceso en la protección de los derechos sociales, hace necesario aplicar la medida a los contrato en curso. En caso de que no aparezca necesaria esa aplicación, la regla de los efectos generales e inmediatos se torna inconstitucional por su afectación del principio de progresividad, y por ende los contratos existentes continúan rigiéndose por la normatividad derogada. Con esos criterios, entra la Corte a analizar si la aplicación general e inmediata de las normas impugnadas vulnera o no el mandato de progresividad.
No obstante, en el caso concreto luego de examinar las disposiciones demandadas a la luz del principio de progresividad concluyó que estas no eran inconstitucionales.
(41) F.J. 22.
(42) Así en la Sentencia C-991 de 2004 la Corte Constitucional declaró inexequibles ciertos enunciados normativos de la Ley 812 de 2003, mediante los cuales se establecían límites temporales a la figura del retén social, por considerarlas contrarias a la cláusula de progresividad. Sostuvo esta corporación:
La Sala observa que con la modificación del artículo 12 de la Ley 790 de 2003 introducida por el legislador se presentó un retroceso en la protección del derecho al trabajo de los empleados de las entidades reestructuradas que presentaban alguna discapacidad o eran padres o madres cabeza de familia. Tal retroceso en la protección de los derechos sociales se suma al desconocimiento del mandato dirigido al Estado de “proteer (sic) especialmente a las personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta” (C.P., art. 13). Si en términos generales los retrocesos en materia de protección de los derechos sociales están prohibidos, tal prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando se desarrollan derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial protección constitucional (F.J. 6.2).
(43) Una de las razones que llevó a conceder el amparo solicitado en esa ocasión era que la política de recuperación del espacio público adoptada por las autoridades del Distrito de Bogotá era contraria al principio de progresividad.

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