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Timestamp: 2018-10-22 19:14:34+00:00

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﻿ SENTENCIA T-230 DE MARZO 28 DE 2007
SENTENCIA T-230 DE 28 DE MARZO DE 2007
CONTENIDO:APLICACIÓN RETROACTIVA DE LA LEY NO SIEMPRE ES VÍA DE HECHO. PARA QUE EL DEFECTO SUSTANTIVO SE CONFIGURE, SE REQUIERE QUE LA NORMA APLICADA RETROACTIVAMENTE HAYA SIDO DETERMINANTE EN LA DECISIÓN JUDICIAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS, RETROACTIVIDAD DE LA LEY TRIBUTARIA, VÍA DE HECHO, ACCIÓN DE TUTELA POR VÍA DE HECHO, RETROACTIVIDAD DE LA LEY
Sentencia T-230 de marzo 28 de 2007
Sentencia T-230 de 2007
Ref.: Exp. T-1484264
Acción de tutela instaurada por Sociedad Antioqueña de Autopartes y Repuestos Andar S.A. contra Consejo de Estado, —Sala Especial Transitoria de Decisión 4D—
Dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos por las secciones Segunda y Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 13 de julio de 2006 y del 12 de octubre de 2006 respectivamente, dentro del trámite de la acción de tutela instaurada por la Sociedad Antioqueña de Autopartes y Repuestos Andar S.A. contra el fallo de 5 de diciembre de 2005 proferido por el Consejo de Estado-Sala Especial Transitoria de Decisión 4D.
La sociedad Andar S.A solicita mediante acción de tutela la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el fallo judicial impugnado, con base en los siguientes hechos:
1. La sociedad accionante en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instauró demanda en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Medellín con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que determinaron la obligación fiscal de la Sociedad Andar S.A. por concepto de impuesto de ventas del sexto bimestre de 1991.
2. El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la sociedad demandante. Esta decisión fue confirmada en segunda instancia mediante fallo del 11 de febrero de 2000 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
3. La Sociedad Andar S.A. interpuso recurso extraordinario de súplica ante el Consejo de Estado.
4. Encontrándose en trámite dicho recurso, el 24 de julio de 2003 la sociedad recurrente solicitó al Consejo de Estado abstenerse de adoptar una decisión de fondo, teniendo en cuenta que entre la unidad administrativa especial de la DIAN y dicha sociedad se adelantaba un acuerdo conciliatorio.
5. El 30 de julio de 2003 Andar S.A. solicitó al Consejo de Estado la aprobación del acuerdo conciliatorio celebrado entre la unidad administrativa especial de la DIAN y la sociedad accionante el 24 de julio de 2003.
6. Mediante providencia del 5 de diciembre de 2005 la Sala Especial Transitoria de Decisión 4D declaró improcedente el recurso de súplica interpuesto por Andar S.A. contra la sentencia del 11 de febrero de 2000 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. La Sala sostuvo que la procedencia del recurso de súplica está limitada a la violación directa de la ley sustancial por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea. A su juicio, los argumentos de la parte recurrente no encuadran en ninguna de estas causales, dado que se orientan básicamente a demostrar la presunta violación indirecta de la ley sustancial.
Adicionalmente, la Sala Especial Transitoria de Decisión 4D niega la solicitud de aprobación del acuerdo conciliatorio. Con fundamento en jurisprudencia vigente del Consejo de Estado (Autos de 27 de enero y de 7 de diciembre de 2004 de la Sala Plena de la corporación) la Sala sostiene que la conciliación en materia contencioso administrativa no es procedente cuando se encuentra en curso el recurso extraordinario de súplica. Como en el presente caso la solicitud de aprobación del acuerdo se presentó estando en curso dicho recurso, no procede la aprobación del acuerdo conciliatorio. Para fundamentar esta tesis, la Sala reproduce in extenso la jurisprudencia de la corporación, cuyos apartes más relevantes se citan a continuación:
“La Ley 446 de 1998 reguló la conciliación en materia contencioso administrativa, prejudicial o judicial, en los procesos que se adelanten ante esta jurisdicción. Así, el inciso primero del artículo 70 establece que las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes o apoderados, pueden conciliar total o parcialmente los conflictos de carácter particular y contenido económico.
Significa lo anterior que la conciliación puede llevarse a cabo antes o después de iniciado un proceso contencioso administrativo (…) siempre y cuando no se haya proferido sentencia definitiva” (1) .
“La Sala abordará, en primer lugar, el análisis relacionado con la ejecutoria y el carácter definitivo de la sentencia, para concluir que, estando en trámite el recurso extraordinario de súplica ya no hay lugar a celebrar una conciliación judicial. Así se infiere de los artículos 98 de la Ley 788 de 2002 y 194 del Código Contencioso Administrativo, cuyos textos parcialmente son los siguientes:
Artículo 98 Ley 788 de 2002. Conciliación Contenciosa Administrativa tributaria. (…) los contribuyentes y responsables de los impuestos sobre la renta, ventas, retención en la fuente y timbre nacional, que hayan presentado demanda de nulidad y restablecimiento de derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo antes de la vigencia de esta ley, con respecto a la cual no se haya proferido sentencia definitiva, podrán conciliar antes del 31 de julio del año 2003 (…).
Artículo 194 Código Contencioso Administrativo. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado (…) (resaltado fuera del texto).
Al efecto cuando la primera de las normas en referencia prevé que procede la conciliación mientras no se haya proferido sentencia definitiva dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter tributario, y la segunda preceptúa que en el mentado recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas (…) permiten establecer claramente que durante el trámite del recurso extraordinario de súplica no hay lugar a celebrar conciliación.
Y es así porque, si ya se está tramitando el recurso extraordinario de súplica es precisamente porque el proceso ha culminado con sentencia definitiva que ha hecho tránsito a cosa juzgada, solo que esta puede ser excepcionalmente revocada solo en el evento en que el recurso sea resuelto favorablemente, por lo que, mientras no se presente esta situación, la decisión tomada por el juez contenida en la sentencia de segunda instancia proferida se mantiene incólume.
(…) una sentencia definitiva es la que pone fin a un litigio, y que se entiendo por sentencia ejecutoriada la que, además de tener carácter de definitiva, se encuentra en firme, por lo que la decisión en ella contenida es exigible por la parte favorecida en el fallo, al haber transcurrido el término previsto en el artículo 331 del Código de Procedimiento Civil. En ese momento una sentencia definitiva es, además, una sentencia ejecutoriada que goza de los efectos de cosa juzgada material.
(…) Por su parte el Código Contencioso Administrativo, también menciona la sentencia definitiva en los artículos 158 y 164; en la primera de tales disposiciones —que consagra la reproducción del acto suspendido provisionalmente—, indica que “en la sentencia definitiva se resolverá si se declara o no la nulidad de esos actos”.La segunda norma referida, dispone que “En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas”.
El texto normativo reseñado fuerza concluir que la sentencia definitiva es, como se dijo, la que pone fin al proceso, y en la que se deciden todos los aspectos debatidos en el proceso.
(…) La conciliación en materia contenciosa administrativa puede llevarse a cabo bien sea antes, o después de iniciado un proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa, en ejercicio de: a) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, b) la acción de reparación directa, y c) la acción contractual.
En tales condiciones, es claro que las disposiciones que desarrollan la figura de la conciliación son taxativas en señalar que esta forma de terminación del proceso únicamente tiene lugar durante el curso de un proceso iniciado en ejercicio de las mencionadas acciones, o, antes de instaurarlas, pero no indica que la conciliación proceda cuando se está tramitando un recurso extraordinario, ora de revisión, ora el de súplica (2) .
Finalmente, la Sala Especial Transitoria de Decisión 4D afirma:
Posteriormente el Gobierno Nacional expidió la Ley 863 de 29 de diciembre de 2003 que en su artículo 38 establece:
Ley 863 de 2003 artículo 38. “Conciliación Contencioso administrativa … los procesos que se encuentre en recurso de súplica o de revisión ante el Consejo de Estado no serán objeto de la conciliación prevista en este artículo.
Pese a que la norma transcrita no es aplicable al presente caso, pues es posterior a la solicitud de aprobación del acuerdo conciliatorio, sí revela la voluntad del legislador de excluir la conciliación en procesos que se encuentren en recurso extraordinario de súplica ante la Sala Plena (3) .
7. El 6 de junio de 2006 la Sociedad Andar S.A. interpuso acción de tutela ante el Consejo de Estado —Sala de lo Contencioso Administrativo— en contra de la providencia de 5 de diciembre de 2005 proferida por la Sala Especial Transitoria de Decisión 4D. En su criterio el fallo demandado es una vía de hecho por aplicación retroactiva de la Ley 863 de diciembre de 2003 y por indebida interpretación judicial por exceso de rigor manifiesto.
En primer lugar, la accionante considera que no podía aplicarse al caso la Ley 863 de 2003 —que fue la que estableció la prohibición de la conciliación de los procesos en los cuales se esté tramitando el recurso de súplica—, sin perjuicio de quebrantar el principio de la irretroactividad de la ley. En efecto, dicha norma fue expedida el 29 de diciembre de 2003 y, en consecuencia, es posterior a la solicitud de aprobación del acuerdo conciliatorio (jul. 24/2003). Por consiguiente, encuentra que la referencia que hace la sentencia del Consejo de Estado a dicha norma convierte a la decisión judicial en una vía de hecho por aplicación retroactiva de una norma legal.
Adicionalmente, considera que la decisión impugnada es una vía de hecho por indebida interpretación judicial, dado que, en su criterio, incurrió en un excesivo formalismo. Este vicio se configuró al momento en el cual la sentencia impugnada encuentra que, conforme a lo estatuido en el artículo 98 de la Ley 788 de 2002, no era posible la conciliación en el presente caso dado que en el proceso ya se había proferido “sentencia definitiva”. Recuerda que según las normas aplicables la conciliación es procedente siempre que no exista “sentencia definitiva”. Considera que la interpretación del Consejo de Estado según la cual la sentencia de segunda instancia es sentencia definitiva es un rigorismo extremo. En su criterio, en el presente caso no existía “sentencia definitiva”, pues estaba pendiente de la decisión del recurso de súplica, de manera que el proceso contencioso no había finalizado aún. En este sentido, encuentra que no podía hablarse de la existencia de cosa juzgada con respecto a una providencia susceptible del recurso de súplica que bien podía finalizar con la revocatoria de la misma.
Decisiones objeto de revisión: Primera instancia.
8. La Sección Segunda del Consejo de Estado mediante providencia del 13 de junio de 2006 rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por Andar S.A.
A su juicio la acción de tutela es procedente única y exclusivamente cuando el ordenamiento jurídico no haya contemplado instrumentos para proteger los derechos fundamentales invocados. Además sostiene que las providencias judiciales no son susceptibles de ser impugnadas por vía de tutela teniendo en cuenta que la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Afirma la sección que mediante la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional se atribuye de manera indefinida e indeterminada la competencia para conocer de la acción de tutela en contra de sentencias judiciales, lo cual implica el desconocimiento de la distribución de competencias atribuidas a los diferentes órganos judiciales y de la autonomía judicial, coartando de esa manera la facultad interpretativa del juez de instancia y pretendiendo convertir a la acción de tutela en la última instancia de todas las decisiones judiciales.
9. El apoderado de la sociedad actora impugnó la decisión, sin manifestar los motivos de su inconformidad.
10. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 12 de octubre de 2006 confirmó el fallo de la Sección Segunda. Sostiene la Sección Cuarta que una interpretación sistemática de las normas constitucionales lleva a concluir la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales. Por esta razón acoge lo expuesto por el a quo . Igualmente asevera, que el desarrollo y la ampliación que le ha dado la Corte Constitucional a la procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales no es aceptable por el Consejo de Estado, pues ello solo causa el debilitamiento de la justicia, inseguridad jurídica y desconocimiento de preceptos constitucionales. En particular, encuentra desconocido el numeral 9º del artículo 241 del la Constitución Nacional que autoriza a la Corte Constitucional a revisar las decisiones proferidas dentro de las acciones de tutela “En la forma que determine la ley” y en ese aspecto la ley es inexistente teniendo en cuenta que dichas normas fueron declaradas inexequibles por la misma corporación.
1. La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones adoptadas en la presente causa, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
2. En primer lugar debe la Corte precisar si en el presente caso procede la acción de tutela dado que ha sido interpuesta contra una decisión judicial. Posteriormente la Corte entrará a definir si la decisión del 5 de diciembre de 2005 del Consejo de Estado es una vía de hecho por defecto sustantivo.
Con el fin de resolver el anterior problema, esta Sala reiterará de manera breve la doctrina constitucional vigente en materia de procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales. En segundo lugar, expondrá la doctrina sobre vías de hecho, en particular, la relativa a la vía de hecho por defecto sustantivo teniendo en cuenta que la acción de tutela fue interpuesta por considerar que el Consejo de Estado aplicó de manera retroactiva la Ley 863 de 2003 y realizó una indebida interpretación del artículo 98 de la Ley 788 de 2002.
3. El artículo 86 de la Constitución establece con claridad que la acción de tutela procederá contra toda acción u omisión de las autoridades públicas que puedan vulnerar o amenazar los derechos fundamentales. En consecuencia, resulta claro que la tutela procede para proteger los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que estos resulten amenazados o vulnerados por una decisión judicial.
Sin embargo, como las decisiones judiciales están rodeadas de múltiples garantías y con el fin de armonizar la protección de los derechos fundamentales y la interpretación uniforme de la Constitución con otros principios constitucionales como el principio de la seguridad jurídica o los principios de autonomía, especialización y jerarquía funcional, propios de la administración de justicia, la doctrina constitucional demanda exigentes requisitos de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales. En este sentido se ha afirmado que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene un carácter excepcional, pues la intervención del juez constitucional se encuentra supeditada, entre otras cosas, a que la cuestión que se debata sea de evidente relevancia constitucional; que los efectos de dicha providencia vulneren o amenacen de manera clara y directa los derechos fundamentales de una persona; que no exista otro mecanismo judicial idóneo para proteger el derecho comprometido; que se interponga en un término razonable; que se alegue con claridad y especificidad el vicio en el cual presuntamente incurrió la decisión impugnada, etc. Adicionalmente, el curso de la acción debe respetar los principios de especialidad y jerarquía funcional. Solo cuando se han satisfecho los requisitos generales y especiales de procedibilidad, el juez de tutela puede pronunciarse sobre el derecho constitucional fundamental presuntamente vulnerado o amenazado.
Sobre la procedencia de la tutela contra sentencias ha dicho la Corte:
9. La primera sentencia que se ocupó del tema es la C-543 de 1992. En ella, la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, los cuales regulaban el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales. (…) No obstante lo anterior, la sentencia no cerró de forma definitiva la posibilidad de controvertir decisiones judiciales por vía de tutela, pues previó que esta acción constitucional era procedente contra providencias judiciales en aquellos eventos en los cuales, a pesar de encontrarse aparentemente revestidas de formas jurídicas, configuraran una vía de hecho con la cual resultaran afectados derechos fundamentales (…).
12. Más recientemente, la jurisprudencia constitucional en torno al tema de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales ha experimentado una evolución significativa. Así, en la Sentencia T-462 de 2003 (4) se elaboró una clara clasificación de las causales de procedibilidad de la acción. En dicho fallo, la Sala Séptima de Revisión indicó que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados los derechos fundamentales al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución y, (vi) desconocimiento del precedente.
13. Finalmente, con el ánimo de precisar aún más sobre dichas causales, la Sentencia C-590 de 2005 estableció que la acción de tutela procede contra decisiones judiciales, en ciertos supuestos específicos —que más adelante serán reseñados—, no solamente por el reconocimiento del carácter normativo de los textos constitucionales contemporáneos, de lo cual deriva la exigibilidad de las normas constitucionales que consagran derechos fundamentales. Además, dicha procedibilidad se desprende de instrumentos internacionales como el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En efecto, el artículo 2º (5) de dicho pacto de derechos y el artículo 25 (6) de la convención referida establecen que es obligación de los Estados Parte implementar un mecanismo sencillo, efectivo y breve de protección de los derechos fundamentales contra cualquier autoridad pública que por acción u omisión pudieren llegar a amenazarlos o vulnerarlos (7) .
7. Violación directa de la Constitución” (8) .
La doctrina constitucional extensamente citada muestra con claridad los exigentes requisitos que deben ser demostrados para que pueda proceder una acción de tutela contra decisiones judiciales. En particular, en dicha doctrina se enuncian los requisitos para que se configure una vía de hecho por defecto sustantivo. Dado que los accionantes consideran que en el presente caso la decisión judicial impugnada constituye una vía de hecho de esta naturaleza, resulta relevante detenerse brevemente en una mejor explicación de la doctrina constitucional relevante en la materia. En consecuencia, en los partes que siguen la Sala recordará la doctrina sobre vía de hecho sustantiva, en particular, aquella originada por aplicación retroactiva de la ley y por interpretación errónea, que son los dos cargos formulados contra la sentencia impugnada.
Vía de hecho por defecto sustantivo
4. En el presente caso la sociedad accionante sostiene que se produjo una vía de hecho por defecto sustancial por aplicación retroactiva de la ley e interpretaron errónea por exceso ritual manifiesto. Antes de estudiar los cargos concretos la Corte recordará su doctrina sobre estas materias.
En particular respecto de la vía de hecho por defecto material en la Sentencia T-453 de 2005 dijo la Corte (9) :
“3.2. Por la naturaleza de las alegaciones específicas que se plantean en la demanda de tutela, es relevante que la Sala se pronuncie brevemente sobre el alcance de la llamada “vía de hecho por defecto sustantivo”. En varios fallos anteriores, la Corte ha delimitado el campo de aplicación de esta figura, señalando que se presenta, entre otras razones, (i) cuando la decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, lo cual ocurre cuando, por ejemplo, la norma empleada no se ajusta al caso o es claramente impertinente (10) , o no se encuentra vigente por haber sido derogada (11) , o por haber sido declarada inexequible (12) , (ii) cuando la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance (13) ; (iii) cuando la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (14) ; (iv) cuando la norma aplicable al caso concreto es desatendida y por ende inaplicada (15) ; o (v) porque a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación al caso concreto resulta inconstitucional, por ejemplo, por violar otras normas constitucionales (16) ” (17) .
Resulta relevante, para resolver el caso concreto estudiar un poco más en detalle dos de las posibles formas de tipificación de una vía de hecho por defecto sustantivo: (1) aplicación retroactiva de una norma legal; (2) indebida interpretación de la ley.
Defecto sustantivo por aplicación retroactiva de una norma legal
5. La Corte ya ha aclarado que para que exista vía de hecho sustantiva por aplicación retroactiva de una norma legal es necesario que se cumplan una serie de requisitos.
En primer lugar debe quedar absolutamente claro que sobre la norma que se aplica de manera retroactiva rige el principio general de no retroactividad de la ley. En otras palabras, no existe vía de hecho si se está frente a uno de aquellos casos en los cuales la norma puede o debe aplicarse de manera retroactiva como, por ejemplo, aquellos casos regidos por el principio de favorabilidad.
En segundo lugar, es requisito esencial para que la providencia impugnada por esta causa sea tachada de vía de hecho, que realmente exista una aplicación de la norma al caso concreto y que dicha norma sea el soporte legal para la adopción de la decisión impugnada. En este sentido, no será una vía de hecho la decisión que simplemente se refiere de manera tangencial a una norma cuya vigencia es posterior a los hechos. Tampoco aquella que erróneamente aplica una disposición de manera retroactiva cuando en el ordenamiento jurídico aplicable al caso respectivo existen otras disposiciones que hubieren permitido llegar exactamente al mismo resultado.
En efecto, la vía de hecho por defecto sustantivo se produce cuando no existe desde ningún punto de vista sustento legal para la adopción de la decisión judicial, no cuando erróneamente se cita una disposición inaplicable mientras en el ordenamiento existe otra similar que permitía arribar a la misma conclusión. Es la falta de sustento jurídico para la decisión lo que da lugar al reproche extremo de la vía de hecho y confiere relevancia constitucional al caso concreto. El resto de objeciones sin embargo deben ser ventiladas a través de los recursos ordinarios o extraordinarios que el ordenamiento ha arbitrado para ello.
En este sentido, en reciente jurisprudencia (Sent. SU 881/2005) la Corte reconoce la existencia de una vía de hecho por aplicación retroactiva del artículo 40 de la Ley 472 de 1998 en materia de responsabilidad solidaria. En la respectiva sentencia dijo la Corte:
“Solo se podría haber aplicado retroactivamente el artículo 40 si existiera una norma previa que estableciera la responsabilidad solidaria del representante legal y la disposición del artículo 40 fuera más favorable. Sin embargo, como se analizó, no existía norma previa que fijara tal responsabilidad en la forma que exige el principio de legalidad, motivo por el cual se debe conservar incólume la irretroactividad (…).
No obstante, el Consejo desconoció este aspecto en el numeral sexto del fallo cuestionado. En este caso, la Sentencia del Consejo de Estado se fundamentó en la Ley 472 de 1998, artículo 40, inciso segundo, cuya vigencia era posterior a la ocurrencia del hecho dañino, a saber, la conciliación celebrada (…).
Por ende, el Consejo de Estado incurrió en vía de hecho lo que conlleva a que la tutela prospere y, en consecuencia, se deje sin efectos, exclusivamente, el numeral sexto de la parte resolutiva de la Sentencia de 31 de mayo de 2002” (18) .
En suma, para que exista vía de hecho por aplicación retroactiva de la ley debe quedar demostrado (1) que la norma que sirve de sustento fundamental a la decisión impugnada fue aplicada retroactivamente al caso sin que existiera sustento legal para ello; (2) que dicha disposición sirve de manera fundamental a la argumentación del juez hasta el punto en el cual resulte claro que su no aplicación hubiera podido conducir a una decisión totalmente distinta; y (3) que no existía en el ordenamiento jurídico una norma similar que diera fundamento legal a la decisión impugnada e inadecuadamente motivada.
Defecto sustantivo por indebida interpretación de la norma legal
6. Como ya ha sido mencionado, la sociedad accionante considera que el Consejo de Estado realizó una indebida interpretación del artículo 98 de la Ley 788 de 2002. Esta norma establece que no es viable la conciliación contencioso administrativa cuando existe sentencia definitiva. Para el Consejo de Estado, la sentencia de segunda instancia proferida en el respectivo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho era una sentencia definitiva y, en consecuencia, estando en trámite el recurso de súplica contra esta sentencia, no procede la aprobación del acuerdo conciliatorio. Considera sin embargo que esta decisión es una vía de hecho porque estando en trámite la súplica no puede sostenerse que la sentencia de segunda instancia es una sentencia definitiva y, en consecuencia, procedía aprobar el acuerdo conciliatorio.
Antes de entrar a resolver sobre la cuestión planteada resulta fundamental recordar brevemente la doctrina de la Corte sobre vía de hecho sustantiva por indebida interpretación de la ley, pues esta doctrina fija los alcances del juez constitucional en casos como el presente.
7. Dentro de los criterios para la procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales, la jurisprudencia ha establecido como regla general que esta acción no es procedente cuando se trata de discutir una interpretación judicial. Así en la T-001 de 1999 la Corte dijo:
“(…) Mientras se apliquen las disposiciones pertinentes, independientemente de si otros jueces comparten a(sic) no la interpretación acogida por el fallador, no existe vía de hecho, sino una vía de derecho distinta, en sí misma respetable si no carece de razonabilidad. Esta, así como el contenido y alcances de la sentencia proferida con ese apoyo, deben ser escrutados por la misma jurisdicción y por los procedimientos ordinarios, a través de los recursos que la ley establece y no, por regla general, a través de la acción de tutela”.
(…) Como lo ha señalado reiteradamente la Corte, no es el juez constitucional el funcionario encargado de definir la correcta interpretación del derecho legislado (…) (19) .
En particular, la jurisprudencia ha reconocido que es el Consejo de Estado el intérprete autorizado del las normas que regulan el derecho administrativo. En este sentido, la Corte se ha abstenido en múltiples ocasiones de controvertir una interpretación de la ley administrativa realizada por el Consejo de Estado con independencia de que comparta o no dicha interpretación.
8. Ahora bien, en la Sentencia T-01 de 1999 la Corte contempla el único caso en el cual podría prosperar la tutela contra una decisión judicial a raíz de una indebida interpretación de una norma de rango legal:
“Diferente es el caso de la ostensible aplicación indebida de una norma, en cuya virtud se pretende lograr que los hechos quepan en ella, aun contra toda evidencia. Allí puede darse la vía de hecho, como lo ha admitido esta Corte, si por haberse forzado arbitrariamente el ordenamiento jurídico se han quebrantado o se amenazan derechos constitucionales fundamentales”.
De la misma manera, en la Sentencia T-1003 de 2001 la Corte concluye:
“(…) no hay tutela por diferencia en las interpretaciones y solo excepcionalmente cabe en las circunstancias antes indicadas. Esto porque los jueces dentro de la órbita de sus competencias, son autónomos e independientes y en sus providencias ‘solo están sometidos al imperio de la ley’. La valoración probatoria y la interpretación del derecho son circunstancias reservadas al juez de la causa, puesto que tiene libertad de interpretación acorde con las reglas de la sana critica” (20) .
Finalmente, en la Sentencia T-1317 de 2005 sostuvo la Corte:
“(…) En suma, ante una acción de tutela interpuesta contra una decisión judicial por presunta arbitrariedad en la interpretación del derecho legislado —vía de hecho sustancial por interpretación arbitraria— el juez constitucional debe limitarse exclusivamente a verificar que la interpretación y aplicación del derecho por parte del funcionario judicial no se aparte por completo del derecho vigente o que no viole los derechos fundamentales. En otras palabras, no puede el juez de tutela, en principio, definir cual es la mejor interpretación, la más adecuada o razonable del derecho legislado, pues su función se limita simplemente a garantizar que no exista arbitrariedad y a proteger los derechos fundamentales y no a definir el sentido y alcance de las normas de rango legal”.
La doctrina constitucional citada parte de la premisa de que el juez constitucional no puede invadir la autonomía interpretativa del juez de la causa pues la interpretación razonada de la ley y los conflictos hermenéuticos que existen en la comunidad jurídica no son en principio un asunto que comprometa el derecho constitucional de los derechos fundamentales. No obstante, la cuestión se vuelve constitucionalmente relevante cuando la interpretación que el juez hace de la ley resulta absolutamente arbitraria hasta el punto de que ningún criterio hermenéutico permitiría llegar a las conclusiones obtenidas en la providencia respectiva.
En todo caso, cuando se trata de una tutela contra decisiones judiciales y salvo casos de evidente arbitrariedad, la parte actora tiene la carga de demostrar que la interpretación del juez es abiertamente irrazonable o arbitraria. En este sentido, se exige de quien presenta la tutela contra una decisión judicial una mayor diligencia pues el acto que impugna es nada menos que una decisión de un juez que ha estado sometida a todas las garantías constitucionales y legales existentes.
Procede entonces la Sala a aplicar al caso concreto la doctrina constitucional vigente.
9. La sociedad accionante manifiesta que la Sentencia proferida por el Consejo de Estado —Sala Especial Transitoria de Decisión 4D del 5 de diciembre de 2005— vulneró sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al negar la aprobación del acuerdo conciliatorio celebrado entre la Administración Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales y dicha sociedad. Considera que esta decisión incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo por aplicación retroactiva e interpretación arbitraria de la ley.
En este sentido, la sociedad accionante indica que el Consejo de Estado incurrió en una vía de hecho al aplicar retroactivamente el artículo 38 de la Ley 863 de 2003, el cual consagra la prohibición de la conciliación tributaria cuando se encuentra en trámite el recurso de súplica.
Aduce además la parte actora que lo expuesto por el Consejo de Estado al señalar que “la conciliación consagrada en el artículo 98 de la Ley 788 de 2002 era procedente, siempre y cuando no se hubiere proferido sentencia definitiva, de manera que ella no es posible cuando se encuentre en trámite el recurso de súplica” está dándole carácter de sentencia definitiva a la providencia de segunda instancia que resolvió el recurso de apelación interpuesto. En su criterio, no puede hablarse de sentencia definitiva frente a la sentencia de segunda instancia cuando se encuentre en trámite el recurso de súplica, es decir, cuando el proceso no ha culminado. En consecuencia, mientras no fuera resuelta la súplica era procedente la aprobación del acuerdo conciliatorio pues no existía sentencia definitiva.
Procede la Corte a estudiar si los hechos expuestos en la acción de tutela resultan ciertos y si los mismos originan una vía de hecho por defecto sustantivos en los términos que han sido planteados.
¿Existe en el presente caso una vía de hecho sustantiva por aplicación retroactiva de una norma legal?
10. En la decisión impugnada el Consejo de Estado entiende que estando en trámite el recurso de súplica ya no procede aprobar la conciliación judicial. Tal y como se explica detalladamente en los antecedentes de esta providencia, el sustento de la decisión es una interpretación sistemática de lo dispuesto en los artículos 70 de la Ley 446 de 1988, 98 de la Ley 788 de 2002 y 158, 164 y 194 del Código Contencioso Administrativo, todas normas vigentes al momento de la presentación del acuerdo conciliatorio y de la adopción de la decisión. Sin embargo, luego de aportar los motivos centrales de la decisión, la providencia impugnada señala:
Ley 863 de 2003 artículo 38. “Conciliación contencioso administrativa … los procesos que se encuentre en recurso de súplica o de revisión ante el Consejo de Estado no serán objeto de la conciliación prevista en este artículo”.
Pese a que la norma transcrita no es aplicable al presente caso, pues es posterior a la solicitud de aprobación del acuerdo conciliatorio, sí revela la voluntad del legislador de excluir la conciliación en procesos que se encuentren en recurso extraordinario de súplica ante la Sala Plena (21) .
Los accionantes consideran que existe vía de hecho por defecto fáctico por aplicación retroactiva de una norma legal que no se encontraba vigente al momento de presentación del acuerdo conciliatorio. En su criterio la decisión impugnada tiene como fundamento la “voluntad del legislador” expresada en el artículo 38 trascrito.
11. Como fue explicado anteriormente para que exista vía de hecho por aplicación retroactiva de una norma es necesario que se demuestre, entre otras cosas: (1) que la norma que sirve de sustento fundamental a la decisión impugnada fue aplicada retroactivamente al caso sin que existiera sustento legal para ello (porque no era aplicable, por ejemplo, el principio de favorabilidad); (2) que dicha disposición sirve de manera fundamental a la argumentación del juez hasta el punto en el cual resulte claro que su no aplicación hubiera podido conducir a una decisión totalmente distinta (es decir, que haga parte del dictum de la decisión); y (3) que no existía en el ordenamiento jurídico una norma similar aplicable a los hechos del caso, que diera fundamento legal objetivo a la decisión impugnada e inadecuadamente motivada.
En este sentido, como quedó expresado, la vía de hecho es una suerte de vicio más radical que cualquiera otro que pueda alegarse a través de los recursos ordinarios del correspondiente proceso. Por esta razón, errores, como una inadecuada motivación, podrían dar lugar a la revocatoria de la sentencia por vía de estos recursos ordinarios pero no darían lugar a la declaratoria de la vía de hecho judicial salvo que se cumplan los requisitos que han sido mencionados. Con esta doctrina se persigue fundamentalmente el respeto a la distribución de competencias que debe existir entre el juez constitucional y el juez de la causa y a los principios de especialidad, jerarquía funcional y seguridad jurídica propios de la función judicial.
12. Para esta Sala resulta claro que la sentencia impugnada no se fundamenta en la aplicación retroactiva del artículo 38 de la Ley 863 de 2003. En efecto, como ha sido expuesto, la decisión del Consejo de Estado se apoya en la aplicación sistemática de una serie de normas de derecho contencioso administrativo vigentes al momento en el cual la actora solicitó la aprobación de la conciliación (artículos 70 de la Ley 446 de 1988, 98 de la Ley 788 de 2002 y 158, 164 y 194 del CCA). Adicionalmente, el Consejo de Estado se fundamenta en jurisprudencia reciente de la misma corporación en virtud de la cual, incluso antes de la vigencia de la Ley 863 de 2003, estando en trámite el recurso de súplica no procedía la conciliación judicial (Autos de 27 de enero y de 7 de diciembre de 2004).
En este sentido, la referencia que hace la sentencia al artículo 38 de la Ley 863 de 2003 es simplemente lo que en derecho se denomina un obiter dictum , es decir, una simple consideración referencial que no es necesaria para motivar la decisión ni constituye la razón de esta (el dictum ). A este respecto no sobra recordar que el propio Consejo de Estado admite que la norma mencionada no es aplicable al caso resuelto. La cita que realiza es simplemente para reafirmar la tesis según la cual lo único que dicha norma hace es hacer explícita la voluntad —antes— implícita del legislador de impedir la conciliación judicial mientras se surte el recurso de súplica.
En esas condiciones resulta claro que, al menos por este cargo, la decisión impugnada no constituye una vía de hecho por aplicación retroactiva de la ley pues la referencia a la ley posterior es un simple obiter dictum de la sentencia. En este sentido resulta evidente que siendo la vía de hecho un vicio radical de dimensiones constitucionales, no podría originarse en la simple referencia a una norma inaplicable incluso cuando tal referencia no constituye la razón de la decisión.
¿Existe en el presente caso vía de hecho por inadecuada interpretación de la ley?
13. En la providencia impugnada, la Sala Especial Transitoria de Decisión 4D del Consejo de Estado encontró que no era procedente la aprobación del acuerdo conciliatorio dado que ya se había proferido sentencia de segunda instancia y se encontraba en trámite el recurso de súplica. La decisión del Consejo de Estado se apoya en la aplicación sistemática de una serie de normas de derecho contencioso administrativo (artículos 70 de la Ley 446 de 1988, 98 de la Ley 788 de 2002 y 194 del CCA) y no hace otra cosa que reiterar la doctrina vigente del Consejo de Estado (Autos de 27 de enero y de 7 de diciembre de 2004) según la cual la conciliación judicial solo es procedente antes de que se profiera decisión de segunda instancia (22) .
La sociedad actora considera que esta interpretación origina una vía de hecho por interpretación arbitraria de la ley.
14. Para que pueda entenderse configurada una vía de hecho por interpretación de la ley es necesario que la parte actora demuestre claramente que existe una ostensible aplicación arbitraria de una norma. Es el grado de la radical arbitrariedad lo que habilita al juez constitucional a intervenir en la causa, pues de otra forma estaría extralimitando sus competencias. En efecto, como ha sido explicado con antelación y reiterado por la Corte Constitucional, el juez constitucional no tiene competencia para resolver un conflicto de interpretación del derecho legislado. Esta cuestión debe ser definida por el juez de la causa y finalmente por el órgano de cierre de la respectiva jurisdicción. Solo si la interpretación es jurídicamente imposible (ostensiblemente arbitraria) o si apareja la violación de un derecho fundamental sustantivo y siempre que se cumplan los restantes requisitos de procedibilidad de la acción, podría intervenir el juez constitucional.
15. Como ya se explicó, en casos como el presente corresponde a la parte actora la carga de explicar la existencia de una tal arbitrariedad en la interpretación. En este sentido no basta con que argumente que no se encuentra satisfecha con la interpretación del juez o que considera que existe una mejor o más adecuada al respectivo sistema o a los valores, derechos o principios constitucionales. Cuando la cuestión debatida en sede constitucional se refiera a un problema de interpretación de la ley, la parte actora de la acción de tutela debe aportar con total claridad las razones que demuestren la absoluta arbitrariedad en la interpretación impugnada.
16. En el presente caso la actora se limita a cuestionar la interpretación del Consejo de Estado sin aportar razones suficientes para demostrar que dicha interpretación es ostensiblemente arbitraria. En efecto, en los distintos documentos aportados al proceso los representantes de la actora sostienen que la interpretación dada a las disposiciones mencionadas es equivocada y que parece excesivamente formalista. Sin embargo, no se detienen a demostrar que dicha interpretación es jurídicamente imposible, absolutamente irrazonable u ostensiblemente arbitraria. Cuando no están de por medio otros derechos fundamentales, solo un vicio de esta radicalidad podría dar lugar a la declaratoria de la vía de hecho.
No obstante, una lectura de las razones que llevaron al Consejo de Estado a adoptar la decisión cuestionada permite fácilmente concluir que se fundamenta en una interpretación plausible de normas aplicables al caso y que dicha interpretación ha sido reiterada de manera pacífica por la jurisprudencia del máximo intérprete del derecho administrativo: la Sala Plena del Consejo de Estado. En este sentido no puede olvidarse que el Consejo de Estado es el intérprete autorizado del derecho administrativo. A este respecto, como ya se mencionó, la Corte se ha abstenido en múltiples ocasiones de controvertir una interpretación de la ley administrativa realizada por el Consejo de Estado con independencia de que comparta o no dicha interpretación, pues esa tarea escapa a su competencia como juez constitucional.
Por las razones anteriores la Sala no puede menos que desestimar la presunta vía de hecho por interpretación arbitraria pues no existe en el expediente prueba de tal arbitrariedad.
1. CONFIRMAR, pero exclusivamente por las razones expuestas en el presente fallo, las sentencias proferidas por las secciones Segunda y Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 13 de julio de 2006 y del 12 de octubre del 2006 respectivamente, en las que se denegó la acción de tutela de la referencia.
Magistrados: Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil, ausente en comisión— Marco Gerardo Monroy Cabra.
Martha Victoria Sáchica Méndez, S ecretaria General.
(1) Auto 7 de diciembre de 2004. Expediente 11001-03-15-000-2002-00369-01.
(2) Ibídem y Auto 27 de enero de 2004 de la Sala Plena de la corporación.
(3) Cuaderno 1 folios 30, 31, 32.
(4) La regla jurisprudencial sobre las causales de procedibilidad de la acción establecida en este fallo proferido por la Sala Séptima de Revisión, ha sido reiterada en las sentencias T-949 de 2003 y T-774 de 2004, entre otras.
(5) El artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala: “(…) 3. Cada uno de los Estados Partes en el presente pacto se compromete a garantizar que: a) Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente pacto hayan sido violados podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales; b) La autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera otra autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso, y desarrollará las posibilidades de recurso judicial; c) Las autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”.
(6) El artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos estipula: “Protección judicial 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2. Los Estados Partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”.
(7) Dichas disposiciones normativas incluidas en los instrumentos de Derechos Humanos mencionados hacen parte del bloque de constitucionalidad y, en consecuencia, se encuentran incorporados a la Constitución Política por vía del artículo 93 superior.
(8) Sentencia T-1320 de 2005.
(9) Sentencia T-453 de 2005.
(10) Corte Constitucional, Sentencia T-189 de 2005.
(11) Corte Constitucional, Sentencia T-205 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, donde la Sala reconoció que se había incurrido en una vía de hecho porque para la protección del fuero sindical se había exigido la demostración de varios requisitos previstos en una norma que había perdido su vigencia.
(12) Corte Constitucional, Sentencia T-814 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell, en donde se declaró la existencia de una vía de hecho por defecto sustantivo porque el juez exigió un requisito para la procedencia de la acción de cumplimiento que había sido declarado inexequible en la Sentencia C-157 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(13) Corte Constitucional, Sentencia T-1244 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, en la cual la Sala reconoció que el juez laboral había incurrido en una vía de hecho por defecto sustantivo, al negarse a indexar la primera mesada pensional porque supuestamente la norma aplicable no lo permitía, a pesar de que la interpretación que había hecho la Corte Constitucional en varias sentencias de constitucionalidad señalaban el sentido de la norma y la obligación de indexar.
(14) Corte Constitucional, Sentencia T-807 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, donde se consideró que existía una vía de hecho por defecto sustantivo porque la decisión cuestionada se había basado en una “interpretación asistemática del ordenamiento jurídico”, que llevó a que se aceptaran pruebas inconducentes y se desecharan otras que resultaban pertinentes para exonerar de responsabilidad penal al tutelante. En este caso, la Sala concluyó que la funcionaria judicial había inaplicado un conjunto de normas legales de carácter comercial, así como las que determinaban la naturaleza jurídica del contrato de cuenta corriente colectiva y su interpretación que resultan pertinentes al momento de establecer la responsabilidad penal del accionante, lo que a su vez llevó a que no se realizara una valoración conjunta y armónica del acervo probatorio. Ver también las sentencias T-536 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell, donde la Sala reconoce que se ha incurrido en una vía de hecho al rechazar la demanda de parte civil dentro del proceso penal por motivos no indicados en la ley; T-694 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en donde se reconoció la ocurrencia de una vía de hecho por precluir la investigación sin haber respondido a la solicitud de pruebas presentada oportunamente por la parte civil y sin que las autoridades a cargo de la instrucción hubieran actuado conforme al deber de protección de los derechos de los sujetos procesales.
(15) Corte constitucional, Sentencia T-056 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería, en donde se reconoció la existencia de una vía de hecho por defecto sustantivo por inaplicación del artículo 319 del Código de Procedimiento Civil, que dice “Si se probare que el demandante, su representante o apoderado conocían el lugar donde hubiera podido encontrarse al demandado, se impondrá al responsable multa de veinte salarios mínimos mensuales, y por trámite incidental condena individual o solidaria, según el caso, a indemnizar los perjuicios que con su conducta haya ocasionado al demandado o a terceros, sin menoscabo de la nulidad contemplada en los numerales 8º y 9º del artículo 140. Se enviará copia al juez competente en lo penal, para que adelante la correspondiente investigación”. En este caso, el juez no notificó al demandado en debida forma porque supuestamente se desconocía su paradero, a pesar de que varias pruebas dentro del proceso permitían concluir que el demandante, hermano del demandado y quien había mantenido algún contacto con este, conocía el lugar de su residencia.
(16) Corte Constitucional, Sentencia T-556 de 2002, a través de la cual la Corte consideró que se había incurrido en una vía de hecho porque se había declarado la preclusión de la investigación sin garantizar adecuadamente los derechos de la víctima.
(17) Sentencia T-453 de 2005.
(18) Sentencia SU-881 de 2005.
(19) Sentencia 1317 de 2005.
(20) Sentencia T-1003 de 2001.
(21) Cuaderno 1 folios 30, 31, 32.
(22) Para una explicación más extensa de la interpretación adelantada por el Consejo de Estado ver numeral 6º de los antecedentes de esta decisión.

References: artículo 70

Artículo 98

Artículo 194
 artículo 331
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 98
 artículo 40
 artículo 241
 artículo 98
 artículo 86
 artículo 2
 artículo 25
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 98
 artículo 38
 artículo 98
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 2
 artículo 25
 artículo 93
 artículo 319
 artículo 140