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Timestamp: 2019-10-14 01:39:29+00:00

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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO, REVISTA JURISDICTIO, DERECHO
Exposición de Motivos al Proyecto de Acto Legislativo
«Por el cual se reforman unos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones»
Desde el inicio de su administración, y aun antes, desde su primera campaña electoral, la justicia ha sido preocupación constante del Presidente de la República.
Desde luego, es apenas natural que exista una gran diversidad de enfoques para dar solución a los acuciantes problemas que se presentan en una materia tan compleja. Y es indudable que ella reclama toda la atención del Gobierno Nacional, permanente y vigilante, pues pocas cosas hay tan cercanas al ciudadano, y a las personas en general, como la decisión concreta del juez que resuelve, como árbitro imparcial, la controversia que se somete a su consideración.
En el corazón de nuestra Constitución se encuentra el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia y la garantía que se le otorga a ese derecho (artículo 229 de la C. P.) Y es la misma Carta la que se encarga de definir la administración de justicia como una función pública (artículo 208), cuyas decisiones son independientes y cuyo funcionamiento debe ser autónomo.
Resultaría bizantina, y por lo mismo, inútil, cualquier pretensión de seccionar la administración de justicia con el fin de encontrar entre los elementos de ésta los que tienen relevancia y los que carecen de ella. La administración de justicia es un todo orgánico, y todas las piezas con las que ella se arma contribuyen a la funcionalidad del sistema. Ésa es la convicción profunda del Gobierno Nacional. Y ésa es la razón que sirve y ha servido de norte a su empeño por afrontar desde diversos flancos las disfuncionalidades de aquélla.
Aunque es válida la idea de acometer una reforma integral de la justicia, entendida, en buena medida, como reforma constitucional, circunstancias de muy diverso tipo, sin embargo, pueden conducir a optar por un diseño escalonado y gradual de las reformas a la misma. No sólo –y esto podría esgrimirse ahora como una justificación, si es que ésta fuera necesaria– porque frente al sinnúmero de temas, algunos tan disímiles, no siempre es fácil generar consensos. Sino, sobre todo, porque el análisis de los mismos muestra que no todos los cambios que se perciben como necesarios exigen el trámite de una reforma constitucional.
A lo largo de estos años, el Gobierno Nacional ha tramitado en el Congreso una serie de iniciativas que han tenido como objetivo fortalecer la justicia, en los aspectos sustanciales y procedimentales, así como afianzar su independencia y autonomía, en lo concerniente a su estructura y organización.
Cabe señalar que ya desde el Manifiesto Democrático14 el Presidente hizo las primeras propuestas dirigidas a implantar en la legislación mecanismos ágiles para erradicar la creciente congestión judicial, como el de la necesidad de adoptar el principio de la oralidad en los procesos.
Para cumplir con esta propuesta, enfocada hacia la justicia penal, el Gobierno Nacional impulsó, con la Fiscalía General de la Nación, la reforma del artículo 250 de la Constitución, para consagrar el sistema penal acusatorio, y el desarrollo de esta reforma, a través de leyes como la 906 de 2004 –nuevo Código de Procedimiento Penal–; la Ley 938 de 2004, por la cual se expidió el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, modernizando la planta de personal para asegurar la operatividad de la Fiscalía dentro del nuevo sistema; y la Ley 941 de 2005, que adoptó el Sistema Nacional de Defensoría Pública, para adaptarlo a este nuevo sistema penal.
Entendiendo la importancia de la oralidad, también se impulsó la aprobación de la Ley 1149 de 2007, que la adoptó como principio procesal en materia laboral.
Entre los significativos avances en materia legislativa, cabe destacar la reforma a la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que ya surtió el examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, y con la que se logran importantes avances en esta materia, como la ampliación de la oralidad, la gratuidad y el fortalecimiento de los mecanismos alternativos de solución de conflictos; las actuaciones sumarias en juzgados y en lo posible en única audiencia, para agilizar los procesos; el aumento de 27 a 31 magistrados en el Consejo de Estado; el establecimiento de multas para aquellos abogados que obstruyan el libre desarrollo del proceso jurisdiccional; el Plan y las medidas de descongestión; el orden y la prelación de turnos en procesos de grave afectación del patrimonio; la facultad de comisionar la práctica de pruebas a magistrados auxiliares; la creación del Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia, con la incorporación del Plan Nacional de Descongestión para la Justicia al Día, y la consagración de la perención como sistema de extinción de los procesos ejecutivos, cuando no se impulsen actuaciones, por quien promueve la correspondiente acción, durante más de nueve meses. Todo lo cual ha de contribuir eficazmente al fortalecimiento de la justicia colombiana.
Adicionalmente, se han expedido normas como la ley 890 de 2004, que aumentó las penas para delitos de alta repercusión social, la Ley de Justicia y Paz, la de Convivencia y Seguridad Ciudadana, la de Pequeñas Causas y se promueven reformas en asuntos relacionados con la competencia, la descongestión, la eficiencia y el acceso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Desde luego, hay que resaltar que ha sido el Congreso de la República el gran protagonista en esta tarea reformadora de la administración de justicia, pues al Gobierno sólo le cabe el mérito de utilizar a conciencia su iniciativa legislativa para presentarle al Legislador, como órgano constitucional competente para su expedición, los proyectos de las leyes y de los actos legislativos que éste, en su sabiduría y como principal agente entre los poderes constituidos, aprueba; o para apoyar e impulsar los que otros presentan.
Después de diecisiete años de haberse promulgado la Constitución Política de 1991 y de la experiencia vivida por los colombianos, en lo concerniente al funcionamiento que ha tenido la rama judicial del poder público, como integrante de la estructura del estado social de derecho, el Gobierno Nacional ha considerado necesario, dentro del propósito de afianzar la autonomía e independencia de la misma, presentar a la consideración del Congreso un proyecto de acto legislativo, por medio del cual se modifican algunas disposiciones constitucionales, con el propósito de que, a través de la nueva normatividad, se superen algunas dificultades que se presentan con respecto al funcionamiento del actual esquema judicial, a fin de que desaparezca la injerencia de la rama ejecutiva y del Congreso en la elección de magistrados de las altas cortes, y para que correlativamente, quienes tienen la exclusiva misión de administrar justicia, no intervengan tampoco en la nominación de funcionarios que no hacen parte de la administración de justicia, lo que conlleva el establecimiento innecesario de brotes de politización en las distintas ramas del poder público, sin excepción alguna.
Es bien sabido que la Constitución Política de 1991 trajo consigo la consagración de aspectos fundamentales para delimitar, como se señaló en la ponencia presentada a la plenaria de la Asamblea Constitucional, el campo de acción de la administración de justicia, con la creación de nuevas corporaciones judiciales como la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación, demarcando la estructura y funciones de la jurisdicción constitucional y disciplinaria, así como las de quien tiene a su cargo investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores, y consolidando la jurisdicción ordinaria y la contencioso administrativa, que existían desde antes de 1991, todas ellas enmarcadas dentro de los principios generales y rectores de la administración de justicia.
Con la propuesta que presenta, el Gobierno Nacional pretende afianzar en forma integral, en el ámbito normativo, los postulados de independencia y autonomía de la administración de justicia y de sus corporaciones judiciales, mediante la modificación de las normas sobre la composición de estas corporaciones y su funcionamiento, que aseguren que la administración de justicia se mantenga alejada de la injerencia de otras ramas del poder público y, a su vez, se aleje de la injerencia en ellas, y que además, hagan propicia la observancia plena del debido proceso en las actuaciones judiciales, al institucionalizar el principio universal de la doble instancia y la separación de las funciones de investigación, acusación y juzgamiento de funcionarios con fuero constitucional.
En razón de lo anterior, el Gobierno se propone plantear las siguientes reformas, relativas a la estructura, organización y funcionamiento de la administración de justicia.
Antes de explicar y justificar el alcance específico de las reformas, conviene formular, de manera sucinta, el marco conceptual relativo a la independencia judicial, así como su razón de ser
IX. La Independencia Judicial
La necesidad de garantizar la independencia judicial está en la esencia misma de la función judicial, tal como se encuentra ideada en el marco de la teoría de la separación de poderes.
Desde los propios orígenes del Estado Constitucional, la función judicial ha sido concebida como una función separada de las otras dos funciones, la legislativa y ejecutiva, de la manera más completa posible. Por ello, es necesario garantizar la independencia de los jueces, como medio para salvaguardar su imparcialidad, y para impedir que su actividad incida en el proceso político, objeto de la interrelación entre las funciones legislativa y ejecutiva.15
Es la misma razón que permite afirmar, sin ningún asomo de contradicción, algo que tiende a volverse un lugar común:
«La independencia judicial es una garantía para el justiciable y para la credibilidad del sistema; no es, de ninguna manera, una prerrogativa personal ni un privilegio individual del juez. Debe proteger a la Jurisdicción frente al poder político o frente a las presiones provenientes de terceros (poderes públicos o privados)».16
Como la función judicial consiste en definir la verdad de la sociedad, y ésta sólo puede ser una verdad relativa (la verdad históricamente posible), la mejor garantía en esa búsqueda de la verdad pasa por la independencia orgánica y funcional de jueces y tribunales y por el respeto de las formalidades procesales.
Y es en esa perspectiva, en la de hacer respetable y respetada esa verdad, en la que debe entenderse la exigencia, desde los tiempos de la Revolución Francesa, de la doble instancia.17
Siendo de tales dimensiones la importancia de la independencia judicial, en el marco teórico de la separación de poderes y de la construcción del Estado Constitucional, resulta imperativo afianzar los elementos que la definen y las condiciones que la hacen posible.
X. Restablecimiento de la Cooptación
Como ya se dijo, la independencia judicial es uno de los ejes de este proyecto de reforma.
Uno de los elementos que se relaciona con el principio de la independencia judicial, es el de la forma de elección de los jueces y magistrados de los tribunales.
Es bien sabido que a lo largo de la historia, como consecuencia del debate público, la reorganización de la justicia y su composición ha sido materia de acuerdos políticos y de reformas constitucionales.
En la Constitución de 1886 se encontraba centralizado, en el Presidente de la República, el nombramiento de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. En el artículo 119, ordinal 1, se establecía:
«Corresponde al Presidente de la República, en relación con el Poder Judicial:
«1º Nombrar los magistrados de la Corte Suprema»
El artículo 147 le asignaba el carácter vitalicio al empleo de magistrado de la misma Corte. Este carácter fue modificado por el Acto Reformatorio número 1 de 1905, que estableció en cinco años la duración del período, con la posibilidad de reelección indefinida.
En cuanto al Consejo de Estado, conformado por el Vicepresidente de la República y seis vocales (artículo 136), el nombramiento de sus miembros estaba asignado al Senado, a la Cámara de Representantes y al Presidente de la República (artículo 98, numeral 2; artículo 102, numeral 3; y artículo 120, numeral 5). El período de los consejeros era de cuatro años, y se renovaban por mitad cada dos (artículo 138).
Después de diversas reformas -de cuya consideración se prescinde-, en las que le introdujo a la Constitución el Acto Legislativo número 1 de 1945 se establecía, en el artículo 144, que:
«Los magistrados de la Corte Suprema de Justicia serán elegidos por las cámaras legislativas, de ternas que les pasará el Presidente de la República.»
Se señalaba, además, un período de cinco años, y la posibilidad de la reelección indefinida (artículo 143).
En cuanto al Consejo de Estado, la elección de los consejeros correspondía hacerla a las cámaras legislativas, de ternas formadas por el Presidente de la República. Su período era de cuatro años, con renovación parcial cada dos (artículo 132).
Ahora bien, con respecto a la elección de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, en la reforma plebiscitaria de 1957 se diseñó un mecanismo diferente al que venía rigiendo hasta entonces. En efecto, en el artículo 12 de la citada reforma, aprobada el 1 de diciembre de 195718, se estableció que:
«Los magistrados de la Corte Suprema y los Consejeros de Estado permanecerán en sus cargos mientras observen buena conducta y no hayan llegado a la edad de retiro forzoso.
«Las vacantes serán llenadas por la respectiva corporación.
«La ley reglamentará la presente disposición y organizará la carrera judicial».
Constituyó factor preponderante, al institucionalizarse con dicha reforma constitucional el sistema de la cooptación, el deseo de quienes prepararon la norma plebiscitaría de 1957 de evitar la politización de la justicia, impidiendo que la composición y el funcionamiento de los más altos tribunales del país pudieran estar interferidos por criterios políticos perturbadores del normal ejercicio de la administración de justicia.
Posteriormente, en el Acto Legislativo número 1 de 1979, declarado inexequible en su totalidad por la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 3 de noviembre de 1981, se consagró la cooptación indirecta para la elección de magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, que eran las únicas corporaciones judiciales existentes en la época.
El artículo 149 de esta reforma establecía:
«Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, serán elegidos por la respectiva Corporación para periodos individuales de ocho años de listas elaboradas por el Consejo Superior de la Judicatura en la forma que establezca la ley. En ningún caso podrán ser reelegidos y deberán separarse del servicio, cuando cumplan la edad de retiro forzoso».
Bien es sabido que anterioridad a la promulgación de la Carta Política de 1991, las altas corporaciones de la justicia que venían funcionando eran la Corte Suprema de Justicia, como cabeza de la jurisdicción ordinaria, la que también tenía a su cargo el control constitucional sobre los actos legislativos, leyes y decretos de rango legal, y el Consejo de Estado, como máximo juez de la jurisdicción contenciosa administrativa.
14 «32. Oralidad en la justicia penal para agilizarla con transparencia».
15 Javier Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, quinta edición, Madrid, 1998, p. 499.
16 J. F. López Aguilar, «El Poder Judicial», en Diego López Garrido et al. (directores) Nuevo Derecho Constitucional Comparado, Valencia, 2000, p. 378.
17 Pérez Royo, op. cit., p. 499 y 500.
18 El artículo 12 del texto indivisible sobre reforma a la Constitución Nacional incluido en el Decreto legislativo número 0247 de 1957, por medio del cual se sometió a plebiscito dicho texto, y que fue aprobado el 1 de diciembre de 1957, decía: «Artículo 12. La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán paritarios. «Los magistrados de la Corte Suprema y los consejeros de Estado permanecerán en sus cargos mientras observen buena conducta y no hayan llegado a edad de retiro forzoso. «Las vacantes serán llenadas por la respectiva corporación. «La ley reglamentará la presente disposición y organizará la carrera judicial.»

References: artículo 250
 artículo 119
 artículo 147
 artículo 102
 artículo 120
 artículo 144
 artículo 12
 artículo 149
 artículo 12