Source: https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/23308
Timestamp: 2020-02-26 00:48:51+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 52/2013
SENTENCIA 52/2013, de 28 de febrero
ECLI:ES:TC:2013:52
En el conflicto positivo de competencia núm. 7604-2009 promovido por la Letrada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, contra la Orden SAS/1352/2009 de 26 de mayo, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas. Ha intervenido y formulado alegaciones el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta. Ha sido Ponente el Magistrado don Pablo Pérez Tremps, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal con fecha 10 de septiembre de 2009 la Letrada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, formalizó ante el Tribunal conflicto positivo de competencia contra la Orden SAS/1352/2009 de 26 de mayo, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas. Los términos del conflicto, según resulta del escrito de interposición y de la documentación adjunta, se exponen a continuación.
A continuación, prosigue el escrito señalando que recientemente su Gobierno ha planteado otros conflictos positivos de competencias en materia de subvenciones para fines de asistencia social, conflictos positivos de competencias frente a las Órdenes TAS/893/2005; TAS/1984/2005; TAS/3441/2005; TAS/892/2006; TIN/2158/2008; frente a la resolución de 11 de agosto de 2008, de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes; y frente a la resolución de 14 de julio de 2008, de la Dirección General de Inmigración, por la que se convocan subvenciones públicas para habilitación de plazas de alojamiento. Las argumentaciones vertidas en estos conflictos resultarían extrapolables a la presente controversia.
Se destaca que las Comunidades Autónomas han asumido competencias en materia de asistencia social, si bien, al tiempo, se recuerda que el Tribunal Constitucional habría reconocido la posibilidad de que el Estado intervenga en aquella bajo determinadas condiciones. Así, se refiere el escrito de la representante de la Generalitat a la STC 76/1986, de 9 de junio, o a la STC 146/1986, de 25 de noviembre, en las que, tras afirmar que la “asistencia social” es competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, se estableció que, no obstante, el Estado, en la medida que existan problemas sociales peculiares que requieran y exijan un planteamiento global, puede intervenir al respecto también mediante medidas de fomento, pero respetando las competencias propias de la Comunidad Autónoma. Distingue el recurrente estas medidas de fomento de aquellas otras como las pensiones asistenciales que son igualmente competencia del Estado.
Igualmente se hace referencia en el escrito de la representación de la Generalitat a la doctrina sentada en las SSTC 13/1992, de 6 de febrero y 239/2002, de 11 de diciembre, que permitiría al Estado actuar en materia de asistencia social mediante medidas de fomento, pero siendo legítima la intervención estatal en la gestión directa de la concesión de ayudas sólo en la medida en que los programas correspondientes no puedan territorializarse en su gestión, esto es, cuando el ámbito estatal de su naturaleza y efectos hagan imposible la consecución del objetivo previsto sin esa gestión centralizada.
El preámbulo de la Orden SAS/1352/2009 hace referencia al Decreto 825/1988 por el que se regulan los fines de interés social de la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) y al Real Decreto 195/1989, de 17 de febrero, por el que se establecen los requisitos y procedimiento para solicitar ayudas para fines de interés social, derivadas de la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas, así como a las normas posteriores que los han modificado. Esta normativa, según se desprendería del propio preámbulo, legitimaría la gestión centralizada de los fondos correspondientes a la asignación tributaria del IRPF en el ejercicio de la competencia prevista en el art. 149.1.1 CE y en la necesidad de promover la igualdad efectiva en el ejercicio de los derechos sociales a través del empleo de criterios de eficiencia y economía en la programación y ejecución del gasto público.
Por su parte, el acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de agosto de 2009 por el que rechaza el requerimiento de incompetencia de la Generalitat pretende encontrar amparo en el fundamento jurídico 13 K a) de la STC 13/1992 para la centralización de la gestión de las ayudas prevista en la orden impugnada, así como en el argumento de que las consignaciones presupuestarias relativas al 0,7 por 100 del IRPF se dedican a programas sociales en sentido amplio, de manera que, aunque se trate de asistencia social, esta materia podría concurrir con otras (dependencia, sanidad, inmigración, educación, cooperación al desarrollo, etc.). Igualmente se reproduce en el acuerdo del Consejo de Ministros la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la concurrencia de las condiciones que justificaría una gestión centralizada de las ayudas por parte del Estado, y se recuerda que, en el preámbulo de la orden objeto de conflicto se busca amparo para la centralización de la gestión en el art. 149.1.1 CE y en otros preceptos constitucionales (arts. 1.1, 9.2, 138.1 y 2, 139.1 y 156.1CE).
Para la representación de la Generalitat ninguna de las justificaciones aducidas en la orden objeto de conflicto o en el acuerdo referido puede amparar la actuación estatal invasiva de las competencias de la Generalitat. Asimismo se alega que dicho acuerdo no da respuesta a la tacha de incumplimiento de la doctrina constitucional que el Gobierno de la Generalitat puso de manifiesto en el escrito de requerimiento, pues el Estado pretende encontrar amparo para dicha actuación en la competencia recogida en el art. 149.1.1 CE; sin embargo, dicho título que ha dado cobertura a la concesión por el Estado de pensiones asistenciales nunca ha sido invocado, alega la representación de la Generalitat, por el Tribunal Constitucional para amparar el establecimiento de líneas de subvención para programas de acción social, pues el art. 149.1.1 CE, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal, “no puede operar como una especie de título horizontal”, pues dichas cláusula se refiere a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos, con cita de la STC 61/1997, de 20 de marzo, FFJJ 7 y 8).
Habida cuenta de la definición del objeto de las subvenciones impugnadas no nos hallaríamos ante un supuesto en el que se vean implicadas las facultades elementales, los límites esenciales o las prestaciones básicas de un derecho fundamental. En consecuencia resultaría excluida de la propia doctrina constitucional la pretensión de amparar en el art. 149.1.1 CE la gestión centralizada de la concesión de subvenciones.
Reitera a continuación el escrito de planteamiento del conflicto que la orden impugnada no exige ni que el ámbito de actuación de las entidades solicitantes sea necesariamente estatal ni que los programas tengan ámbito estatal. Así, en cuanto a las entidades y organizaciones solicitantes, la orden no incorpora exigencia alguna sobre su ámbito de actuación, y en cuanto al alcance de los programas a desarrollar introduce como elemento novedoso la concurrencia de un “interés general” de la actividad, en sustitución de la exigencia de un determinado alcance territorial. La introducción de este nuevo concepto no puede ser entendida, afirma el escrito de la representación de la Generalitat, como equivalente al requisito del ámbito estatal de los programas y, de la lectura de los supuestos detallados en el art. 4 de la Orden SAS/1352/2009, no puede extraerse per se, a excepción del supuesto e), un carácter supraautonómico de los programas que haga necesaria la gestión centralizada.
Recuerda el escrito de la representación de la Generalitat que el constituyente ya previó la posibilidad de programas o actuaciones que se realizaran en más de una Comunidad Autónoma, sin que por ello las competencias hubieran de corresponder al Estado, pues se previó en el art. 145.2 CE la posibilidad de que las Comunidades Autónomas realicen convenios entre sí.
Señala esta parte que la función social que el Estado ha de cumplir en virtud del mandato contenido en el art. 41 CE, debe canalizarse a través de las Comunidades Autónomas. El papel del Estado en materia de asistencia social debería limitarse a trazar las prioridades de política social general en la Ley de presupuestos territorializando los fondos, ya que son las Comunidades Autónomas las que ostentan la citada competencia material en exclusiva.
Prosigue su escrito la representación de la Generalitat de Cataluña recordando que la Comunidad Autónoma, en ejercicio de su competencia exclusiva en materia de asistencia social, ha establecido un sistema de servicios sociales de carácter integral, fruto del ejercicio de la competencia exclusiva que ostenta en materia de asistencia social, inmigrantes, juventud y políticas de género, y considera que el Estado no puede interferir en el normal funcionamiento y evolución de dicho sistema ni tampoco establecer programas de ayuda para complementar la actuación asistencial de la Comunidad Autónoma de Cataluña. El establecimiento de subvenciones, además de una injerencia competencial, supone duplicar actuaciones vulnerando el orden de distribución de competencias y los principios de descentralización y eficacia administrativa enunciados en el art. 103.1 CE.
2. Mediante providencia de 29 de septiembre de 2009, el Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el presente conflicto; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, al objeto de que pueda presentar alegaciones en el plazo de veinte días; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por si ante la misma estuviera impugnada o se impugnare la Orden SAS/1352/2009 de 26 de mayo, en cuyo caso deberá suspenderse el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC); y publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Cataluña”.
a) Reproduce el escrito del Abogado del Estado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia de asistencia social (SSTC 76/1986, de 9 de junio; 146/1986, de 25 de noviembre: o 239/2002, de 11 de diciembre). Refiriéndose tanto a la posibilidad de que el Estado ostente competencia sobre la dimensión nacional o estatal de la asistencia social, por estar referidas esas actuaciones al país en su conjunto, razón por la que exigen un planteamiento global de ámbito estatal; como a la posible gestión centralizada en tal materia que se habría admitido excepcional y justificadamente. En lo que se refiere a este segundo supuesto el Abogado del Estado recuerda que la gestión de subvenciones de asistencia social debe encomendarse como regla general a la Comunidad Autónoma competente, admitiéndose tan sólo de manera excepcional y justificadamente la gestión centralizada de las mismas.
Prosigue el escrito del Abogado del Estado señalando que las actuaciones contempladas en la Orden SAS/1352/2009 de 26 de mayo, objeto del presente conflicto, configuran un claro supuesto de potestad subvencional del Estado y procede a determinar el título competencial que ampararía dicha intervención estatal. Tras reconocer que la asistencia social es una competencia asumida por las Comunidades Autónomas considera que, constituida España como un Estado social y democrático de derecho (art. 1.1 CE) y existiendo una conexión entre esta declaración y el mandato contenido en el art. 9.2 CE, no es imaginable un Estado absolutamente ajeno a los mandatos que en materia de asistencia y servicios sociales se contemplan en los arts. 40, 41 y 50 CE.
Tras referirse a los arts. 9.2, 138 y 142 CE como preceptos que habilitan al Estado para emprender acciones como las contenidas en la orden objeto de conflicto, considera el Abogado del Estado que, como con toda claridad afirma la STC 13/1992, en su fundamento jurídico 7, las subvenciones estatales pueden tender a asegurar las condiciones básicas de igualdad cuya regulación reserva al Estado el art. 149.1.1 CE, poniéndose de este modo el spending power estatal al servicio de una política de equilibrio social en ejecución de mandatos constitucionales (art. 1.1 o 9.2 CE) que, aunque obligan a todos los poderes públicos, corresponde prioritariamente realizar a quien mayor capacidad de gasto tiene.
c) Finalmente, aporta el Abogado del Estado una relación de entidades subvencionadas en 2008 y un “Estudio sobre el programa de subvenciones con cargo al 0,52 por 100 del IRPF” en el que se recoge una encuesta realizada a una muestra significativa de las entidades subvencionadas y en el que se plasman las consecuencias que se derivarían de una eventual descentralización de la gestión de estas subvenciones. Entre estas consecuencias destacan: las diferencias de cobertura, calidad y enfoque en el desarrollo de los programas; el deterioro del trabajo en red de muchas entidades; el refuerzo del principio de territorialidad frente al de necesidad; la aplicación de distintos baremos para la satisfacción de las mismas necesidades de los distintos colectivos quebrando el principio de igualdad en el acceso y materialización de los derechos sociales; la descoordinación y desvinculación de objetivos en las entidades dedicadas a colectivos con las mismas necesidades; la producción de agravios comparativos entre territorios y colectivos y la pérdida de la perspectiva de igualdad ciudadana con independencia del lugar de residencia; el debilitamiento y la desaparición de las redes de colaboración actualmente existentes entre el Estado y el denominado tercer sector de acción social y entre las propias entidades, con fragmentación del tejido asociativo ya creado a nivel estatal.
Para apreciar la incidencia que dichas modificaciones tienen en cuanto a la pervivencia del presente proceso nos atendremos a la doctrina de este Tribunal, que señala que “la apreciación de la pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma o el agotamiento de los efectos del acto y no puede resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos (por todas, SSTC 233/1999, de 12 de diciembre, FJ 3; 33/2005 de 17 de febrero, FJ 2)”. Además la “doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto cuando la normativa en relación con la cual se trabó un conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales” (STC 99/2012, de 8 de mayo, FJ 8 y jurisprudencia allí citada).
En el presente asunto las modificaciones realizadas sobre las bases reguladoras de las subvenciones para programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas, suponen su sustitución por otra normativa que reproduce, con una redacción diferente, las mismas cuestiones objeto de controversia. Por tanto, en aplicación de la doctrina de este Tribunal ha de alcanzarse la conclusión de que, pese a su modificación, el conflicto de competencia promovido frente a la Orden SAS/1352/2009 de 26 de mayo mantiene vivo su objeto.
3. Tras lo expuesto, procede entrar ya en el fondo del asunto, señalando que el contenido de la orden objeto del presente conflicto de competencia es coincidente con el de la orden que enjuiciamos en la STC 21/2013, de 31 de enero, al tratarse de la misma convocatoria en un ejercicio posterior.
Tal y como hicimos entonces, debemos comenzar recordando que, de acuerdo con nuestra doctrina —por todas, la STC 138/2009, de 15 de junio, FJ 3—, la resolución de aquellas controversias que se susciten respecto a la regulación y aplicación de las ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública ha de tener en cuenta la distribución de competencias existente en la materia en la que proceda encuadrar las subvenciones de que se trate, para lo cual debemos examinar, en primer lugar, el contenido concreto de las disposiciones objeto de conflicto.
La Orden SAS/1352/2009 tiene por objeto, tal como recoge su art. 1, “la convocatoria de la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales, de interés general, encaminados a atender situaciones de necesidad y/o marginación de personas mayores de sesenta y cinco años, personas que sufran alguna discapacidad física, psíquica o sensorial, mujeres, familia, infancia y juventud, personas afectadas por problemas de drogodependencia, pueblo gitano, población reclusa y ex reclusa, refugiados y asilados, migrantes, víctimas del terrorismo, personas afectadas por el VIH/SIDA, así como actuaciones integrales contra la exclusión social y para la erradicación de la pobreza y demás actuaciones de solidaridad social para cubrir necesidades de interés general.” El art. 2 determina los programas para la atención de necesidades sociales de interés general que se consideran de carácter prioritario. El art. 3 establece los requisitos que deberán cumplir las entidades y organizaciones solicitantes. El art. 4 se refiere a las actividades elegibles. El art. 5 dispone la distribución de créditos por programas de acuerdo con lo que dispone el anexo B de la propia orden. La orden, tras establecer en el art. 6 los órganos competentes para la ordenación, instrucción y resolución del procedimiento, se completa con la regulación de los siguientes aspectos: la forma de presentación de solicitudes, memorias, documentación y subsanación de errores (art. 7), la financiación de los programas presentados (art. 8), los criterios objetivos de valoración (art. 9), los informes (art. 10), la resolución (art. 11), las denominadas situaciones de emergencia social (art. 12), los convenios-programa (art. 13), el abono de la subvención (art. 14), las modificaciones de la resolución de concesión y del convenio-programa (art. 15); las obligaciones de los beneficiarios (art. 16), el control, seguimiento y evaluación (art. 17), los gastos subvencionables (art. 18); la justificación de los gastos (art. 19); la responsabilidad y el régimen sancionador (art. 20), los reintegros (art. 21), más dos disposiciones finales referidas al régimen jurídico de aplicación supletoria y a la entrada en vigor. La orden igualmente recoge una serie de anexos con los programas prioritarios, la distribución del crédito, el logotipo, la solicitud, la memoria explicativa de la entidad, la memoria explicativa del programa y la memoria explicativa del proyecto.
Este Tribunal ya ha tenido ocasión de definir el alcance de la materia asistencia social cuando ha afirmado que, “atendiendo a las pautas de algunos instrumentos internacionales como la Carta social europea, la asistencia social, en sentido abstracto, abarca a una técnica de protección situada extramuros del sistema de la Seguridad Social, con caracteres propios, que la separan de otras afines o próximas a ella. Se trata de un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza el sistema de Seguridad Social y que opera mediante técnicas distintas de las propias de ésta. Entre sus caracteres típicos se encuentran, de una parte, su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios, y, de otra, su dispensación por entes públicos o por organismos dependientes de entes públicos, cualesquiera que éstos sean. De esta forma, la asistencia social vendría conformada como una técnica pública de protección, lo que la distingue de la clásica beneficencia, en la que históricamente halla sus raíces” (STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 4). Bajo esta caracterización se deben encuadrar las subvenciones recogidas en la orden objeto del presente conflicto de competencia, tal y como se deduce claramente de su objeto, definido en el art. 1, previamente transcrito, de la propia orden.
La Constitución se refiere a la asistencia social en el art. 148.1.20 CE como una materia sobre la que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias. Así lo ha hecho Cataluña en el art. 166 de su vigente Estatuto de Autonomía. Este precepto caracteriza las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de asistencia social como exclusivas; no obstante, como hemos tenido la oportunidad de reiterar, la competencia de la Comunidad Autónoma “no impide el ejercicio de las competencias del Estado ex art. 149.1 CE, sea cuando éstas concurran con las autonómicas sobre el mismo espacio físico o sea sobre el mismo objeto jurídico” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 104). Al respecto, debemos insistir una vez más en que las competencias autonómicas sobre materias no incluidas en el art. 149.1 CE, aunque se enuncien como “competencias exclusivas”, no cierran el paso a las competencias estatales previstas en aquel precepto constitucional. Por tanto, y como ya tuvimos ocasión de afirmar en relación, precisamente, con el artículo 166 del vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña, “el enunciado de la competencia autonómica como exclusiva no enerva las diferentes competencias del Estado que puedan estar implicadas (art. 149.1.6, 7 y 17 CE, entre otras), debiendo insistir, no obstante, en que de ningún modo se precisa una expresa salvaguarda de las competencias constitucionalmente reservadas al Estado por el art. 149.1 CE, puesto que constituyen límites infranqueables a los enunciados estatutarios” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 104).
En relación con el porcentaje de la cuota íntegra del impuesto sobre la renta de las personas físicas destinado a determinados fines, este Tribunal ya ha tenido la ocasión de señalar que “es evidente que el Estado puede intervenir en este campo cuando le habiliten para ello otros títulos competenciales específicos. Por ejemplo, el que atañe a las relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE), cuando se trata de programas internacionales de ayuda” [STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 13, K), a)].
Sin embargo, este Tribunal, en una serie de sentencias recientes ha rechazado que el art. 149.1.1 CE sea un título competencial suficiente para justificar determinadas ayudas en materia de asistencia social. En efecto, en las SSTC 173/2012, de 15 de octubre, FJ 5 a) y 177/2012, de 15 de octubre, FJ 5 a), recordamos que “en la temprana STC 61/1997, de 20 de marzo, señalamos (FJ 7) que el art. 149.1.1 CE, ‘no ha atribuido al Estado la fijación de las bases sobre los derechos y libertades constitucionales, sino sólo el establecimiento —eso sí, entero— de aquellas condiciones básicas que tiendan a garantizar la igualdad. Y si bien es cierto que su regulación no puede suponer una normación completa y acabada del derecho y deber de que se trate y, en consecuencia, es claro que las Comunidades Autónomas, en la medida en que tengan competencias sobre la materia, podrán siempre aprobar normas atinentes al régimen jurídico de ese derecho …, no lo es menos, sin embargo, que la competencia ex art 149.1.1 CE no se mueve en la lógica de las bases estatales-legislación autonómica de desarrollo. En otras palabras, el Estado tiene la competencia exclusiva para incidir sobre los derechos y deberes constitucionales desde una concreta perspectiva, la de la garantía de la igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales, dimensión que no es, en rigor, susceptible de desarrollo como si de unas bases se tratara; será luego el legislador competente, estatal y autonómico, el que respetando tales condiciones básicas establezca su régimen jurídico, de acuerdo con el orden constitucional de competencias’.” [SSTC 173/2012, de 15 de octubre, FJ 5 a); y 177/2012, de 15 de octubre, FJ 5 a)].
Tras ello, continuamos afirmando que “con carácter general, tenemos declarado que este título competencial ‘no puede operar como una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento’ (entre otras, SSTC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 10; 228/2003, de 18 de diciembre, FJ 10; y 150/2012, de 5 de julio, FJ 4). Es decir, con la finalidad de establecer las condiciones básicas ex art. 149.1.1 CE para garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos, el Estado no puede pretender alterar el sistema de reparto competencial. Así lo entendimos en la STC 148/2012, de 5 de julio, FJ 4, cuando afirmamos que, amparado sólo en este título competencial (el art. 149.1.1 CE), ‘el legislador estatal no puede establecer el régimen jurídico completo de la materia, regulación acabada que corresponde, con el límite de tales condiciones básicas de dominio estatal, al poder público que corresponda según el sistema constitucional de distribución de competencias [STC 61/1997, FJ 7 b)]’. Por tanto, debemos excluir la suficiencia del título competencial invocado por la orden controvertida” [SSTC 173/2012, de 15 de octubre, FJ 5 a) y 177/2012, de 15 de octubre, FJ 5 a)].
En aplicación de tal doctrina —que fue igualmente recogida en la STC 21/2013, de 31 de enero, al enjuiciar una orden cuyo contenido era coincidente con el de la orden objeto del presente conflicto de competencia al tratarse de la misma convocatoria en un ejercicio anterior— debemos rechazar ahora que la regulación de las ayudas controvertidas pueda relacionarse con el título competencial ex art. 149.1.1 CE, pues ni por su objeto ni por su contenido cabe apreciar una conexión directa de las ayudas controvertidas con “la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”. En efecto, de una parte, los beneficiarios de las ayudas previstas son organizaciones no gubernamentales y entidades sociales que reúnen determinados requisitos; de otra, el objeto de las ayudas previstas es la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales de interés general, así como actuaciones integrales contra la exclusión social para la erradicación de la pobreza y demás actuaciones de solidaridad social. En suma, resulta clara la desvinculación de la orden controvertida con respecto al título competencial estatal ex art. 149.1.1 CE.
El hecho de que no se puedan fundamentar las subvenciones objeto de conflicto en el título competencial previsto en el art. 149.1.1 CE no supone, no obstante, la imposibilidad para el Estado de financiar este tipo de acciones de fomento en materias atribuidas a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, pues hemos afirmado de manera reiterada que “el Estado siempre podrá, en uso de su soberanía financiera (de gasto, en este caso), asignar fondos públicos a unas finalidades u otras, pues existen otros preceptos constitucionales (y singularmente los del capítulo III del título I) que legitiman la capacidad del Estado para disponer de su presupuesto en la acción social o económica” (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7). El Estado tiene, por tanto, la capacidad para poner su poder de gasto al servicio de una política de asistencia social, en el ejercicio soberano de la función legislativa presupuestaria, sin perjuicio de que corresponda a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de asistencia social.
Al respecto, la representación procesal del Gobierno de la Generalitat, si bien no se refiere explícitamente en este punto a la STC 13/1992, parece entender que nos encontramos en el denominado primer supuesto, recogido en el fundamento jurídico 8 a) de aquella, pues, tras afirmar que la doctrina de este Tribunal nunca ha amparado en el art. 149.1.1 CE el establecimiento de líneas de subvención para programas de acción social, considera que el papel del Estado en materia de asistencia social debería agotarse al trazar prioridades en la Ley de presupuestos, territorializando en la propia Ley los recursos empleados. Por su parte, el Abogado del Estado considera que, puesto que se justifica la acción del Estado en el ejercicio de la competencia prevista en el art. 149.1.1 CE, resulta procedente la aplicación a las ayudas previstas del denominado cuarto supuesto, recogido en el fundamento jurídico 8 d) de la misma STC 13/1992, que faculta no sólo para la regulación completa de las ayudas sino también para su gestión centralizada por el Estado.
Debemos pronunciarnos ahora sobre cuál de estos dos supuestos —a) o d)— le es de aplicación a la orden objeto de conflicto en razón a sus características. Y precisamente en razón de éstas, confirmamos que las subvenciones contenidas en la Orden SAS/1352/2009 se incluyen en el primer supuesto recogido en el fundamento jurídico 8 a) de la STC 13/1992. En efecto, al no poder justificarse aquellas en título competencial estatal alguno, ni genérico ni específico, tal como hemos argumentado en el fundamento jurídico 5 de la presente Sentencia, no se cumple la premisa exigida por el cuarto supuesto de la STC 13/1992, FJ 8 d), para justificar la gestión centralizada —que el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia—, por lo que no es necesario entrar a examinar si se dan las otras circunstancias excepcionales que exige aquel supuesto.
Así, la regla general sobre el ejercicio de la potestad subvencional de gasto público del Estado en aquellas materias en las que las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva y el Estado carece de título competencial alguno, tanto genérico como especifico, indica que la intervención estatal debe limitarse a “decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores … , de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad”, y que “esos fondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos Generales del Estado como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos Presupuestos Generales del Estado” [STC 13/1992, FJ 8 a)].
No obstante, en materia de asistencia social debemos tener presente, además, nuestra reciente doctrina sobre el alcance de la potestad subvencional estatal en ese campo, según la cual, aun tratándose de una materia incluida en el primero de los cuatro supuestos sistematizados en el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992, hemos afirmado que “consideraremos incluida en la esfera de la competencia estatal la regulación de los aspectos centrales del régimen subvencional —objeto y finalidad de las ayudas, modalidad técnica de las mismas, beneficiarios y requisitos esenciales de acceso— mientras que situaremos dentro de la competencia autonómica lo atinente a su gestión, esto es, la tramitación, resolución y pago de las subvenciones, así como la regulación del procedimiento correspondiente a todos estos aspectos” (SSTC 178/2011, de 8 de noviembre, FJ 7; y 36/2012, de 15 de marzo, FJ 8; doctrina aplicada posteriormente en las SSTC 72/2012, de 16 de abril, FJ 4; 73/2012, de 16 de abril, FJ 4; 77/2012, de 16 de abril, FJ 4; 173/2012, de 15 de octubre, FJ 7; 177/2012, de 15 de octubre, FJ 7; 226/2012, de 29 de noviembre, FJ 3; y 227/2012 de 29 de noviembre, FJ 5).
Por último, hemos de recordar, nuevamente, que el contenido de la orden objeto del presente conflicto de competencia es coincidente con el de las ordenes que enjuiciamos en los recientes conflictos de competencia núm. 7625-2006 y 6893-2007 mediante las SSTC 21/2013, de 31 de enero y 40/2013, de 14 de febrero, al tratarse de la misma convocatoria en los ejercicios anteriores.
c) Los arts. 3 y 4 no infringen las competencias autonómicas puesto que se ciñen a establecer los requisitos esenciales de los solicitantes y las actividades elegibles, aspectos que pueden considerarse centrales en la regulación de las subvenciones previstas.
d) El art. 5, que distribuye los créditos asignados por programas, tampoco vulnera las competencias autonómicas.
e) Los arts. 6, 7 y 8 conculcan las competencias autonómicas al referirse, respectivamente a los órganos estatales competentes para realizar la tramitación de las ayudas —art. 6— y a cuestiones adjetivas de la tramitación administrativa (solicitudes, documentación a presentar y forma de financiación de los programas) —arts. 7 y 8—, que son aspectos propios de la gestión de las subvenciones.
f) El art. 9 contiene no sólo los criterios que han de ser valorados para la adjudicación de las ayudas, sino también el baremo correspondiente a aplicar a cada uno de ellos, por lo que esta última concreción infringe las competencias autonómicas en la medida en que rebasa lo que conforme a nuestra doctrina constituyen aspectos centrales del régimen subvencional (STC 227/2012, de 29 de noviembre, FJ 7) y, por ello, cercena el margen necesario para que la Generalitat pueda desarrollar la regulación de las condiciones de otorgamiento.
g) Los arts. 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 y 21 regulan todos ellos aspectos exclusivamente atinentes a la tramitación, resolución, pago, control, responsabilidad y reintegros de las ayudas, que son de competencia autonómica y, por ello, vulneran las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, todo ello sin perjuicio del carácter básico que puedan tener determinados preceptos de la Ley general de subvenciones que en ellos se citan.
j) Como consecuencia de lo declarado anteriormente, la vulneración de las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña se extiende también al anexo C y a los anexos I, II, III y IV de la orden impugnada, por cuanto regulan cuestiones que exceden de los aspectos centrales del régimen subvencional. Sin embargo, los anexos A y B que contienen los programas prioritarios y la distribución del crédito por colectivos o programas no vulneran las competencias autonómicas, no obstante requerir tal distribución su territorialización.
8. Antes del fallo, debemos pronunciarnos sobre el alcance que tiene la vulneración de competencias en que, según hemos visto, incurre la orden objeto de conflicto, en consideración a que, como hemos declarado en otros casos (SSTC 75/1989, de 21 de abril, 13/1992, de 6 de febrero, 79/1992, de 28 de mayo, 186/1999, de 14 de octubre, entre otras), aquella bien ya ha agotado sus efectos y se podría afectar a situaciones jurídicas consolidadas, bien ha quedado modificada. Por ello, la pretensión del Gobierno de la Generalitat de Cataluña ha de estimarse satisfecha mediante la declaración de titularidad de la competencia controvertida.
1º Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia núm. 7604-2009 interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra la orden SAS/1352/2009, de 26 de mayo, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas y en consecuencia declarar, con los efectos previstos en el fundamento jurídico 8 de la presente Sentencia, que vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña los arts. 1, salvo en lo que se refiere al objeto de la convocatoria; 6, 7, 8, 9, en cuanto al establecimiento del baremo aplicable, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 y 21, así como los anexos C, I, II, III y IV de la orden referida.
Tipo y número de registro Conflicto positivo de competencia 7604-2009
Planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con la Orden SAS/1352/2009 de 26 de mayo, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas.
Se analiza la conformidad con el orden constitucional de distribución de competencias de varios preceptos acerca de las bases reguladoras y convocatoria de concesión de subvenciones dirigidas al desarrollo de acciones de cooperación y voluntariado social.
Encuadrada la cuestión debatida en la materia de asistencia social, la Sentencia estima parcialmente el conflicto positivo de competencia, reiterando la doctrina de la STC 21/2013, de 31 de enero, que enjuició la constitucionalidad de una orden de contenido coincidente (misma convocatoria en un ejercicio posterior).
El contenido de la orden objeto del presente conflicto de competencia es coincidente, al tratarse de la misma convocatoria de subvenciones en materia de asistencia social en un ejercicio posterior, con el de la orden que enjuiciamos en la STC 21/2013 [FJ 3].
Debemos rechazar que la regulación de las ayudas controvertidas pueda relacionarse con el título competencial del art. 149.1.1 CE, pues ni por su objeto ni por su contenido cabe apreciar una conexión directa con dicho título, sin que ello impida al Estado, en uso de su soberanía financiera, asignar fondos públicos a unas finalidades u otras al existir otros preceptos constitucionales que legitiman su capacidad para disponer de su presupuesto en la acción social o económica (STC 21/2013) [FJ 5].
La resolución de aquellas controversias que se susciten respecto a la regulación y aplicación de las ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública ha de tener en cuenta la distribución de competencias existente en la materia en la que proceda encuadrar las subvenciones de que se trate (SSTC 138/2009, 21/2013) [FJ 3].
Artículo 1 excepto inciso sobre objeto de la convocatoria (declara vulnerado el orden competencial)
Artículos 1 a 21, ff. 3, 7
Anexos A, B, f. 7
Anexos C, I a IV, f. 7
Distribución territorial de subvenciones estatalesDistribución territorial de subvenciones estatales, ff. 3, 4, 7
Gestión autonómica de subvenciones públicasGestión autonómica de subvenciones públicas, ff. 2, 3, 4, 5, 6, 7
Gestión de subvenciones públicasGestión de subvenciones públicas, ff. 2 a 7
CataluñaCataluña, ff. 2, 3, 4, 5, 6, 7

References: resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 166
 resolución 
 resolución 

Artículo 1