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Timestamp: 2018-10-18 22:48:36+00:00

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﻿ Sentencia SU-132 de marzo 13 de 2013
SENTENCIA SU-132 DE 13 DE MARZO DE 2013
CONTENIDO:REQUISITO DE FIDELIDAD AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL PARA EL RECONOCIMIENTO A LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES. EL REQUISITO DE FIDELIDAD AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL, SEGÚN EL CUAL, LA PERSONA DEBE ACREDITAR EL 20 % DE SUS APORTES ENTRE EL MOMENTO EN QUE CUMPLE 20 AÑOS DE EDAD Y SU FALLECIMIENTO, PARA OBTENER LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES, LITERALES A) Y B) DEL ARTÍCULO 12 DE LA LEY 797 DE 2003, ES CONTRARIO A LA CONSTITUCIÓN, PUES VULNERA EL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y LA PROHIBICIÓN DE REGRESIVIDAD FRENTE A LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS SOCIALES. DE AHÍ QUE, LA C-556 DE 2009 CONFIRMÓ LA LÍNEA JURISPRUDENCIAL QUE SE HABÍA DESARROLLADO EN SEDE DE TUTELA, LA CUAL INAPLICABA EL REQUISITO DE FIDELIDAD A TRAVÉS DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, Y DECLARÓ INEXEQUIBLE EL REQUISITO MENCIONADO PARA ACCEDER A LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES.
TEMAS ESPECÍFICOS:PENSIÓN DE INVALIDEZ, PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES, SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL, REQUISITOS PARA LA PENSIÓN DE INVALIDEZ, PRINCIPIO DE FIDELIDAD AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL
REVISTA TUTELA N°:163 DE JULIO DE 2013, PG.1059
Sentencia SU-132 de marzo 13 de 2013
Ref.: Expediente T-3.536.944
Dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en primera instancia, y la Sala de Decisión de Tutelas 1 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en segunda instancia, del trámite de la acción de tutela instaurada por la señora Piedad del Socorro Gómez Roldán, quien actúa a través de apoderada judicial, contra el Instituto de Seguros Sociales en liquidación, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín y la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
1. El señor Hugo de Jesús González, quien era cónyuge de la actora, falleció el 26 de enero de 2004. En consecuencia, la señora Gómez Roldán acudió ante el Instituto de Seguros Sociales en liquidación(1) para solicitar la pensión de sobrevivientes. Su petición fue negada en razón a que no contaba con los requisitos exigidos para otorgar la pensión solicitada, pues, aunque su ex cónyuge contaba con 71 semanas cotizadas dentro de los 3 años anteriores a su muerte, no cumplía con el requisito de fidelidad al sistema(2). En razón a lo expuesto, el ISS canceló la indemnización de pensión de sobrevivientes por un concepto de dos millones doce mil cuatrocientos pesos ($ 2.012.400.00)
2. Inconforme con la decisión del ISS, la accionante inició un proceso ordinario laboral de primera instancia ante el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Descongestión de Medellín-Antioquia en contra de dicha entidad. El juez de instancia, mediante sentencia del 30 de noviembre del 2007, verificó que la parte actora no contó con el requisito de fidelidad al sistema. En consecuencia, declaró la “inexistencia de la obligación por falta de requisitos legales para el reconocimiento de la solicitada pensión” (fls. 66-71, cdno. 2).
3. La demandante impugnó la providencia mencionada al considerar que el juez competente no aplicó los principios de favorabilidad, progresividad y la excepción de inconstitucionalidad. Dicho recurso fue resuelto por el Tribunal Superior de Medellín el cual, por medio de sentencia proferida el 17 de abril de 2009, confirmó la decisión del a quo ya que, en caso bajo estudio no había lugar a dar aplicación de la norma más beneficiosa conforme a la jurisprudencia emitida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia (fls. 72-78, cdno. 2).
4. La señora Gómez Roldan interpuso recurso de casación contra la sentencia emitida por el Tribunal Superior de Medellín. El recurso mencionado correspondió a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia que, en sentencia del 31 de agosto de 2010, resolvió no casar la sentencia al considerar que en el presente caso no procedía la excepción de inconstitucionalidad pues los hechos tuvieron lugar cuando la ley 797 de 2003 se encontraba vigente y su declaración de inexequibilidad fue posterior a que se configurara la situación jurídica ahora estudiada (fls. 21-46, cdno. 2).
La actora interpuso una acción de tutela en contra del fallo proferido por la Corte Suprema en la cual solicitó el amparo a sus derechos al debido proceso, seguridad social y mínimo vital. El conocimiento de dicha acción le correspondió a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema que, mediante el fallo del 1 de Septiembre de 2011, tuteló los derechos de la accionante pues determinó que la norma aplicada al caso había sido declarada inexequible para el momento del fallo en sede de casación. Sostuvo que se incurrió en un defecto material o sustantivo. En consecuencia, dejó sin efecto la sentencia proferida por la Sala de Casación Laboral y ordenó emitir una nueva providencia con base a la C-556 del 2009 —sentencia que declaró la inexequibilidad de la norma— (fls. 79-64, cdno. 2).
La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema impugnó el fallo de tutela. El 6 de octubre de 2011, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia declaró la nulidad de todo lo actuado debido a que encontró que la Corte Suprema es el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria y no existe otro grado de conocimiento respecto de sus providencias (fls. 25-26, cdno. 3)
En razón a lo expuesto, la señora Piedad del Socorro Gómez Roldan, a través de apoderada, presentó un escrito ante la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia para solicitar la aplicación del denominado Auto 100 de 2008, ya que su acción de tutela nunca fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Finalmente, dicho escrito fue enviado a la Corte Suprema para su trámite correspondiente (fls. 3-11, cdno. 2).
La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en decisión proferida el 5 de marzo de 2012, denegó las pretensiones de la acción constitucional pues consideró que se trataba de una tutela en contra del fallo de tutela emitido por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema (fls. 52-58, cdno. 3).
La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en su fallo del 14 de junio de 2012, confirmó esta decisión al observar que la Corte Constitucional, en el auto 100 de 2008, estableció los trámites pertinentes para los casos en los cuales la acción de tutela no llega ante la Corte para su eventual revisión. Dentro de las opciones otorgadas, es posible acudir directamente ante la Corte Constitucional y solicitar la revisión de dicha acción constitucional. De modo que, el juez de instancia afirmó que la accionante contaba con dicho medio para proteger sus derechos y, en consecuencia, determinó que la presente acción resultaba improcedente (fls. 3-8, cdno. 4).
2. En atención a lo expuesto, la Sala Plena debe determinar si el Instituto de Seguros Sociales, el Tribunal Superior de Medellín y la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital y seguridad social de la señora Piedad del Socorro Gómez Roldán al haber negado su reconocimiento a la pensión de sobrevivientes con fundamento en la aplicación del requisito de fidelidad al sistema, consagrado en el artículo 12 de la ley 797 de 2003, por considerar que ésta era la disposición aplicable en virtud de la fecha de la muerte del cónyuge de la actora —26 de enero de 2004—; y, finalmente, determinar que el fallecido incumplía con dicha exigencia.
3. A fin de resolver el asunto, la Sala se pronunciará sobre (i) el Auto 100 de 2008; (ii) la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (iii) la seguridad social como derecho constitucional fundamental y su protección a través de la acción de tutela; (iv) el desarrollo jurisprudencial acerca de la inaplicación del requisito de fidelidad al sistema establecido en el artículo 12 de la Ley 797 de 2003 y, por último, se (v) resolverá el caso concreto.
Auto 100 del 2008
4. La presente Corte ha reiterado en diferentes fallos que, conforme al artículo 86 de la Constitución Política y al artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, las personas pueden acudir a la acción de tutela para salvaguardar sus derechos fundamentales frente a cualquier tipo de vulneración o amenaza por parte de una autoridad pública o un particular en los casos preestablecidos por la norma. Cuando se refiere a autoridades públicas quiere decir que, también es posible acudir a la acción de tutela para los casos en los cuales la persona considere en peligro sus derechos fundamentales en razón a una providencia emitida por un juez de la república.
5. Inicialmente se discutió acerca del examen realizado por el juez constitucional, mediante la acción de tutela, a las providencias emitidas por los jueces ordinarios. Algunas posturas expusieron una posible transgresión de la seguridad jurídica y la falta de legitimidad que ésta podría conllevar al permitir que el juez constitucional excediera sus facultades dentro de la revisión de los fallos judiciales. Sin embargo, esta corporación dejó claro que la intervención del juez constitucional en asuntos decididos por otros jueces, en sus respectivas jurisdicciones, se puede adelantar únicamente con el fin de proteger los derechos fundamentales vulnerados. Al respecto, se ha establecido que el juez constitucional no puede suplantar o desplazar al juez ordinario en el estudio de un caso que, por su naturaleza jurídica, le compete. Éste sólo puede vigilar si la providencia conlleva la vulneración de los derechos constitucionales del tutelante, en especial, el derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia.
Debido a lo anterior, la tutela se considera un mecanismo excepcional, subsidiario y residual cuyo fin es proteger los derechos fundamentales de la persona que tuvo participación en un proceso judicial y de éste devino la vulneración a sus derechos. Respecto de ello, la Corte ha expresado que “se trata de una garantía excepcional, subsidiaria y autónoma para asegurar, cuando todos los recursos anteriores han fallado, que a las personas sometidas a un proceso judicial no les violen sus derechos constitucionales fundamentales. No se trata entonces de garantizar la adecuada aplicación del resto de las normas que integran el sistema jurídico o de los derechos que tienen origen en la ley”(3). Quiere decir esto que los jueces constitucionales deben revisar la aplicación de los derechos constitucionales que corresponde garantizar a los jueces ordinarios y de lo contencioso administrativo al momento de decidir asuntos de su competencia pero sin intervenir de manera ilegítima en sus decisiones.
6. En razón a todo lo expuesto, este Tribunal Constitucional estableció algunos requisitos de procedibilidad para el estudio de la acción de tutela contra providencias judiciales. En la Sentencia C-590 de 2005, se estipuló que para la procedencia de la acción constitucional, deben cumplirse tanto los (i) requisitos generales de procedibilidad, como los (ii) requisitos especiales para su procedencia.
Las causales generales para que una tutela, que se endereza al cuestionamiento de una providencia judicial, proceda son:
a) El asunto en discusión debe comportar una evidente relevancia constitucional que permita establecer que es el juez de tutela el encargado de su estudio.
b) Deben haber sido agotados todos los mecanismos de defensa judiciales —ordinarios y extraordinarios— existentes para la protección de los derechos del actor. Sin embargo, en caso de que se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable, la acción constitucional podrá proceder como mecanismo transitorio, aún ante la ausencia del agotamiento de los medios de defensa.
c) Se debe dar cumplimiento al principio de inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado desde el hecho que originó la vulneración o amenaza de los derechos del tutelante, hasta el momento en que éste acudió ante el juez constitucional para la protección de los mismos.
d) La irregularidad procesal alegada deberá tener un efecto decisivo o determinante en las providencias objeto de discusión.
e) La parte actora debe haber identificado los hechos que generaron la afectación, los derechos vulnerados y que éstos hayan sido alegados dentro del proceso, siempre y cuando fuere posible.
f) No se trate de una sentencia de tutela.
d) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales(4) o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
h) Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado(5).
i) Violación directa de la Constitución”(6).
7. Ahora bien, dentro de la acción de tutela objeto de examen en la presente oportunidad se evidencia una posible configuración de un defecto sustantivo por inaplicación de la excepción de inconstitucionalidad y, de igual forma, la posible violación directa a la Constitución. En consecuencia, procede la Sala a exponer estos defectos.
Como primera medida, es importante aludir que el artículo 4º de la Constitución Política establece que, cuando existen normas contrarias a la Constitución, se aplicarán las medidas contenidas en la Carta Política debido a su superioridad jerárquica(7). Lo anterior fundamenta el objeto de la figura conocida como excepción de inconstitucionalidad.
La jurisprudencia constitucional ha definido que “la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a una caso concreto y las normas constitucionales”(8). En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política.
Se considera igualmente defecto sustantivo el hecho de que la providencia judicial tenga problemas determinantes relacionados, (e) con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación que afecte derechos fundamentales; (f) cuando se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación, que hubiese permitido una decisión diferente; o (g) cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso”(9) (resaltado fuera del texto).
Además, existe una causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales determinada como violación directa a la Constitución cuyo origen deviene de la interpretación legal inconstitucional o inaplicación de la excepción de inconstitucionalidad(10), es decir, se configura cuando el funcionario judicial adopta una decisión que desconoce los principios y derechos contenidos en la Constitución Política o inaplica la excepción de inconstitucionalidad de una norma inferior a las constitucionales y contraria a las mismas(11).
Es importante mencionar que la violación directa a la constitución también se puede desarrollar por las entidades administrativas cuando éstas impongan una disposición legal que contradiga los principios y derechos protegidos por la propia Constitución(12).
9. El artículo 48 superior, prescribe lo siguiente: “Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social”(13).
La protección que le otorga el ordenamiento constitucional al derecho a la seguridad social se complementa y fortalece por lo dispuesto en el ámbito internacional pues son varios los instrumentos internacionales que reconocen el derecho de las personas a la seguridad social(14). El artículo 16 de la Declaración Americana de los Derechos de la Persona afirma que:
Como se puede apreciar, el derecho a la seguridad social demanda el diseño de una estructura básica que, en primer lugar, establezca las instituciones encargadas de la prestación del servicio y precise, además, los procedimientos bajo los cuales éste debe discurrir. En segundo término, debe definir el sistema a tener en cuenta para asegurar la provisión de fondos que garanticen su buen funcionamiento. En este punto cobra especial importancia la labor del Estado, el cual, por medio de asignaciones de sus recursos fiscales, tiene la obligación constitucional de brindar las condiciones necesarias para asegurar el goce del derecho irrenunciable a la seguridad social(15).
Sin embargo, desde muy temprano, el Tribunal Constitucional colombiano admitió que los derechos sociales, económicos y culturales, llamados también de segunda generación, podían ser amparados por vía de tutela cuando se lograba demostrar un nexo inescindible entre estos derechos de orden prestacional y un derecho fundamental, lo que se denominó “tesis de la conexidad”(16).
Otra corriente doctrinal ha mostrado, entretanto, que los derechos civiles y políticos así como los derechos sociales, económicos y culturales son derechos fundamentales que implican obligaciones de carácter negativo como de índole positiva(17). El Estado ha de abstenerse de realizar acciones orientadas a desconocer estos derechos (deberes negativos del Estado) y con el fin de lograr la plena realización en la práctica de todos estos derechos —políticos, civiles, sociales, económicos y culturales— es preciso, también, que el Estado adopte un conjunto de medidas y despliegue actividades que implican exigencias de orden prestacional (deberes positivos del Estado).
Es por ello que en pronunciamientos más recientes esta Corte ha señalado que todos los derechos constitucionales son fundamentales(18) pues se conectan de manera directa con los valores que las y los Constituyentes quisieron elevar democráticamente a la categoría de bienes especialmente protegidos por la Constitución. Estos valores consignados en normas jurídicas con efectos vinculantes marcan las fronteras materiales más allá de las cuales no puede ir la acción estatal sin incurrir en una actuación arbitraria (obligaciones estatales de orden negativo o de abstención). Significan, de modo simultáneo, admitir que en el Estado social y democrático de derecho no todas las personas gozan de las mismas oportunidades ni disponen de los medios —económicos y educativos— indispensables que les permitan elegir con libertad aquello que tienen razones para valorar. De ahí el matiz activo del papel del Estado en la consecución de un mayor grado de libertad, en especial, a favor de aquellas personas ubicadas en un situación de desventaja social, económica y educativa. Por ello, también la necesidad de compensar los profundos desequilibrios en relación con las condiciones de partida mediante una acción estatal eficaz (obligaciones estatales de carácter positivo o de acción).
Existen facetas prestacionales de los derechos fundamentales —sean éstos civiles, políticos, económicos, sociales o culturales—, como el derecho a la pensión de vejez, cuya implementación política, legislativa, económica y técnica es más exigente que la de otras y depende de fuertes erogaciones económicas en un contexto de escasez de recursos. Esto supone que algunas veces sea necesario adoptar políticas legislativas y/o reglamentarias para determinar específicamente las prestaciones exigibles y las condiciones para acceder a las mismas, las instituciones obligadas a brindarlas y su forma de financiación, teniendo en cuenta que se debe atender, de modo prioritario, a quienes más lo necesitan. Sobra decir que, en esta tarea, el legislador y la administración deben respetar los mandatos constitucionales y los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia que hacen parte del bloque de constitucionalidad, para lo cual deben tener en cuenta las interpretaciones que los órganos autorizados han hecho sobre el alcance de los derechos que reconocen estas normas(19).
En este sentido, la Corte ha señalado que sólo una vez adoptadas las medidas de orden legislativo y reglamentario, si se cumplen los requisitos previstos en estos escenarios, las personas pueden, sin excepción, acudir a la acción de tutela para lograr la efectiva protección de estos derechos fundamentales cuando quiera que este se encuentre amenazado de vulneración o haya sido conculcado(20), previo análisis de los requisitos de procedibilidad de este mecanismo constitucional.
La anterior regla tiene una excepción, pues también ha indicado la Corte que ante la renuencia de las instancias políticas y administrativas competentes en adoptar e implementar medidas orientadas a realizar estos derechos fundamentales en la práctica, los jueces pueden hacer efectivo su ejercicio por vía de tutela cuando la omisión de las autoridades públicas termina por desconocer por entero la conexión existente entre la falta de protección de los derechos fundamentales y la posibilidad de llevar una vida digna y de calidad, especialmente de sujetos de especial protección o, en general, de personas colocadas en situación evidente de indefensión(21).
Por consiguiente, queda claro que el derecho a la seguridad social —dentro del cual se inscribe el derecho a la pensión de sobrevivientes—, es un derecho fundamental y que, cuando se presenten alguno de los dos eventos descritos, la acción de tutela puede ser usada para protegerlo, siempre y cuando se verifiquen, además, los requisitos de procedibilidad de este mecanismo procesal.
En lo que hace relación con la pensión de sobrevivientes como parte del derecho fundamental a la seguridad social, es importante tener en cuenta que el artículo 9º del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, señala que ante la muerte del beneficiario, las prestaciones de la seguridad social deben pasar a las personas que dependían económicamente de él.
En Colombia, tal situación está contemplada en la Ley 100 de 1993 (arts. 46 a 49 y 73 a 78) que regula la pensión de sobrevivientes. En virtud de ésta prestación, previo cumplimiento de determinados requisitos, algunas de las personas que dependían económicamente del pensionado por invalidez o por vejez o del afiliado al sistema seguridad social en pensiones reciben una asignación mensual para sus sostenimiento, unas veces en forma vitalicia y otras en forma temporal.
En este orden de ideas, la pensión de sobrevivientes también hace parte del derecho a la seguridad social(22) pues busca proteger a las personas que, a causa de la muerte de aquélla de la cual dependían, se ven en dificultades para acceder a las condiciones materiales necesarias para subsistir, brindándoles, al menos, el mismo grado de seguridad social y económica con que contaban antes del deceso del pensionado o afiliado. Dicho de otra forma, “propende porque la muerte del afiliado (o pensionado) no trastoque las condiciones de quienes de él dependían”(23).
Desarrollo jurisprudencial sobre inaplicación del requisito de fidelidad al sistema de la Ley 797 de 2003 en la pensión de sobrevivientes
10. El sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar a las personas un amparo en contra de las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte a través del reconocimiento de pensiones y prestaciones económicas.
La norma estipula que dicha pensión se presta a los familiares del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca; o del afiliado al sistema que fallezca siempre y cuando cumpla con los requisitos establecidos por la ley(24).
PAR. 1º—Cuando un afiliado haya cotizado el número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el numeral 2º de este artículo tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en los términos de la ley.
PAR. 2º—Si la causa del fallecimiento es homicidio, se aplicará lo prescrito para accidente, y si es suicidio, se aplicará lo rescrito para enfermedad”.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-1094 de 2003, estudió una demanda de inconstitucionalidad en la cual los actores alegaron, entre otras cosas, que el artículo 12 de la Ley 797 de 2003 vulneraba el principio de igualdad de quienes pretendían acceder a la pensión ya que la norma establece diferentes requisitos para la obtención de la pensión de sobrevivientes cuando se trata de muerte causada por enfermedad, por accidente o por suicidio. En dicho caso, esta corporación únicamente estudió la norma en cuanto a los cargos alegados y decidió “Declarar inexequible el parágrafo 2º del artículo 12 de la Ley 797 de 2003 y Exequible, por los cargos analizados en esta Sentencia, el resto de este artículo, en el entendido que para el caso del literal a) del numeral 2º será exigible la cotización del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que el afiliado al sistema que fallezca cumplió 20 años de edad y la fecha de su muerte”.
11. Teniendo en cuenta la forma en la cual quedó establecida la norma después de lo expuesto(25), se concluye que el número de semanas de cotización que debían realizarse al momento de la muerte del afiliado al sistema de seguridad social en pensiones, aumentó a 50 semanas dentro de los últimos tres años anteriores al fallecimiento. Adicionalmente, se estableció un nuevo requisito en el cual, se exige un porcentaje de aportes al sistema desde el momento en el cual se cumple 20 años de edad y el instante del fallecimiento —requisito determinado como fidelidad al sistema—.
Requisito de fidelidad al sistema en pensiones de invalidez
12. En relación con lo expuesto, y como argumento análogo trasladable al caso ahora estudiado, la Corte también estudió la regresión del requisito de fidelidad al sistema en los casos del acceso a la pensión de invalidez(26). A pesar de que la pensión de sobrevivientes es diferente a la pensión de invalidez, en ambas se impuso el requisito de fidelidad al sistema para acceder a la pensión y, en ambos casos, se utilizaron argumentos similares para determinar que la norma resultaba contraria a la Constitución.
13. Este requisito, en la pensión de invalidez, fue establecido por la Ley 860 de 2003(27). Esta corporación comenzó a inaplicar el requisito de la fidelidad de cotización al sistema pues se consideró que representaba un nuevo obstáculo para las personas que pretendían acceder a la pensión de invalidez y, por lo tanto, constituía una vulneración al principio de progresividad de los derechos sociales y un incumplimiento a la prohibición de regresividad de los mismos.
Inexequibilidad de los literales a y b del artículo 12 de la Ley 797 de 2003
14. En primer lugar, la Corte, en sede de acción de tutela, tuvo la oportunidad de analizar la aplicación del requisito mencionado para ciertos casos en los cuales se determinó que la norma resultaba contraria al principio de progresividad y la prohibición de regresividad(28) de los derechos sociales de quienes reclamaban la pensión. Así, en Sentencia T-1036 de 2008 se estudió un caso en el cual la tutelante era una madre cabeza de hogar, cuyo cónyuge falleció el 17 de junio de 2006, a la cual le fue negada la pensión de sobrevivientes debido, únicamente, a que el afiliado no cumplió con el requisito de fidelidad al sistema correspondiente al 20% del tiempo de cotización exigido entre los 20 años de edad y la fecha de su deceso. Allí esta corporación determinó que “(i) las condiciones que ahora se exigen a la beneficiaria son más gravosas e impiden el acceso a la prestación económica reclamada; (ii) en segundo término, no hay una fundamentación suficiente sobre la cual se apoye la disminución del nivel de protección del derecho; (iii) existe una intensa afectación de los derechos de las menores Manuela y María José López Duque, quienes por su edad —siete y cuatro años respectivamente— son sujetos de especial protección constitucional; (iv) a pesar de que el historial de cotización del occiso inició durante la vigencia de la Ley 100 de 1993 y de acuerdo a lo originalmente establecido en ella, la peticionaria hubiera accedido de manera inmediata a la pensión de sobrevivientes, bajo el nuevo régimen no puede acceder a dicha prestación”. De modo que, como la norma se consideró regresiva, la Corte procedió a inaplicar el requisito de fidelidad al sistema, establecido en el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, y ordenó el estudio del reconocimiento de la pensión de sobreviviente, para dicho caso, bajo las disposiciones de la Ley 100 de 1993 en su versión originaria.
A partir de esta sentencia de constitucionalidad, la Corte, en diferentes fallos, ha argumentado que el requisito de fidelidad al sistema no puede ser exigido en ningún caso pues dicho requisito siempre fue contrario al principio de progresividad y a la prohibición de regresividad de los derechos sociales. De igual forma se ha afirmado que “la sentencia de constitucionalidad lo único que hizo fue corregir una situación que desde siempre fue contraria al derecho fundamental a la seguridad social en pensiones y que, por consiguiente, se limitó a reafirmar el carácter irregular de una disposición que desde antes estaba en contra de la Constitución, por consiguiente el pronunciamiento de la Corte tendría un carácter declarativo y no constitutivo”(29).
De igual forma, en la Sentencia T-846 de 2009, este tribunal estudió un acumulado en el cual se expuso varios casos donde se negaban las pensiones de invalidez y sobrevivientes bajo el argumento del incumplimiento del requisito de fidelidad al sistema. En tal ocasión se inaplicó la exigencia mencionada, aun cuando la estructuración de los casos era anterior a las sentencias de constitucionalidad que declararon inexequible el requisito de fidelidad, tanto para la pensión de invalidez como la de sobrevivientes; pues se trató de una norma que siempre fue contraria al principio de progresividad y a la prohibición de regresividad de los derechos sociales(30).
16. En el caso bajo estudio, la señora Piedad del Socorro Gómez Roldán consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, la seguridad social y al mínimo vital debido a que el Instituto de Seguros Sociales, el Tribunal Superior de Medellín y la Sala de Casación Laboral de la Corte suprema de Justicia negaron el reconocimiento de pensión de sobrevivientes conforme a una norma que, en su parecer, no podía aplicársele, ya que siempre fue contraria a lo dispuesto en la Constitución Política y, además, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional.
17. Ahora bien, el cónyuge de la actora falleció el 26 de enero de 2004. A partir de éste hecho, la peticionaria solicitó su pensión de sobrevivientes ante el ISS pero su petición le fue negada en razón a que no acreditó todos los requisitos establecidos en el artículo 12 de la Ley 797 de 2003. El Instituto de Seguros Sociales argumentó su decisión afirmando que, a pesar de verificar que el actor contaba con más de 50 semanas cotizadas dentro de los 3 últimos años anteriores a la fecha de la muerte del cotizante, éste no cumplió con el requisito de fidelidad al sistema exigido por la misma norma. Al respecto, la tutelante inició un proceso ordinario laboral contra la resolución que negó el reconocimiento de su pensión de sobrevivientes.
La accionante instauró recurso de casación solicitando la excepción de inconstitucionalidad por los motivos expuestos ante el Tribunal. Además, expuso la Sentencia C-556 de 2009 en la cual se declararon inexequibles los literales a y b del artículo 12 de la ley 797 de 2003 —requisito de fidelidad al sistema—. Por su parte, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema, mediante providencia del 31 de agosto de 2010, se abstuvo de aplicar la excepción y determinó que no podía valerse de la sentencia de inconstitucionalidad pues implicaría atribuir efectos retroactivos a la misma, ya que la muerte del cónyuge de la actora ocurrió antes de la expedición de la sentencia mencionada.
17(sic). Ahora bien, conforme a lo expuesto en la parte considerativa acerca de los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, establecidos en la C-590 de 2009, se prosigue con el estudio de su cumplimiento en el presente caso:
c) Inmediatez. En cuanto al principio de inmediatez, se observa que el fallo de tutela, mediante el cual se inadmitió la acción constitucional sin dar la oportunidad de una revisión por parte de la Corte Constitucional, fue expedido el 6 de octubre de 2011 (fls. 25-26, cdno. 3). Poco tiempo después, el 7 de diciembre de 2011, la peticionaria interpuso acción de tutela motivo de estudio en la presente providencia.
18. A partir de los argumentos utilizados por las providencias judiciales cuestionadas, con referencia a la norma aplicable en el caso de la accionante, encuentra la Sala que no se hallan ajustadas a la jurisprudencia desarrollada por esta corporación, en la cual se establece que, si bien el literal a) del artículo 12 de la Ley 797 de 2003 es la norma aplicable, el requisito de fidelidad al sistema siempre fue considerado contrario a los principios de progresividad y prohibición de regresividad de los derechos sociales. En consecuencia, se dispuso que dicho requisito debía ser inaplicado mediante la excepción de inconstitucionalidad.
Frente a ello, el Tribunal Superior de Medellín consideró que la norma aplicable al caso era el artículo 12 de la Ley 797 de 2003 ya que la muerte del cónyuge de la actora se dio en el momento en el cual dicha norma se encontraba vigente. El juez competente no tuvo en cuenta que se implementó un requisito de fidelidad al sistema que no se encontraba consagrado en la ley anterior y que éste implicaba un requisito más gravoso que llevó a negar la pensión de sobreviviente. De forma que, únicamente procedió a la estricta aplicación de la ley, sin realizar una interpretación de la norma conforme a los preceptos Constitucionales (fls. 74-77, cdno. 2).
Adicionalmente, el error se extendió en sede de casación ya que, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en su providencia emitida el 31 de agosto de 2010, se abstuvo de emplear la solicitud de la accionante en la cual requirió la inaplicación del literal a) del artículo 12 de la Ley 797 de 2003 —referente al requisito de fidelidad al sistema— siendo contrario a la Constitución como lo estipuló la presente Corte en sede de tutela y en sede de control de inconstitucionalidad en la Sentencia C-556 de 2009. En consecuencia, la Sala de Casación Laboral aplicó el requisito de fidelidad al sistema y negó la pensión de sobrevivientes por incumplimiento del mismo (fls 25-37, cdno. 2).
Se concluye entonces que, en primer lugar, los jueces competentes aplicaron de manera estricta una normatividad, sin emplear una interpretación que reconociera la supremacía de las normas estipuladas dentro de la Constitución Política; y, además, se desconoció la jurisprudencia emanada de esta Corte en la cual se demostró que dicha norma siempre fue contraria a la Constitución y su aplicación configuraba una vulneración a los derechos fundamentales de quien solicitaba la pensión de sobrevivientes.
Aunado a lo anterior, y en concordancia con los requisitos establecidos para acceder a la pensión de sobrevivientes, dentro del material probatorio se demuestra que el fallecido cónyuge de la actora cumplía con el número de semanas cotizadas que debía haber aportado dentro de los últimos tres años antes de su muerte, es decir, 50 semanas(31).
En consecuencia, se procederá a revocar las sentencias proferidas en sede de tutela para, en su lugar, conceder el amparo de la presente acción. Además, de conformidad con la jurisprudencia establecida por el presente Tribunal Constitucional(32) y, en busca de una protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales de la parte actora, se ordenará el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de la señora Piedad del Socorro Gómez Roldán pues, el único requisito que debía serle exigido nunca fue objeto de discusión por ninguno de los órganos demandados —pues está comprobado que el cónyuge de la actora contaba con 71 semanas cotizadas durante los tres años anteriores a su muerte—, siendo evidente que cumplía con lo que, acorde con la interpretación conforme a la Constitución del artículo 46 de la Ley 100 de 1993 —modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003—, debía serle exigido para realizar dicho reconocimiento.
Por último, es de relevancia hacer referencia a que la parte accionada —el Instituto de Seguros Sociales— se encuentra en liquidación(33) y sus funciones fueron sucedidas a la Administradora Colombiana de Pensiones —Colpensiones—(34) para que fuera ésta la entidad encargada de, entre otras cosas, dar el cumplimiento de los fallos de tutela relacionados con la administración del régimen de prima media con prestación definida. En éste sentido, en el artículo tercero del Decreto 2013 de 2012 “[p]or el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones”, se expuso que “[u]na vez notificadas las órdenes de tutela el Instituto de Seguros Sociales en liquidación procederá de inmediato a comunicar a Colpensiones el contenido de la decisión y suministrará los soportes y documentos necesarios que aún se encuentren en su poder para que Colpensiones proceda a su cumplimiento. De lo anterior, el Instituto de Seguros Sociales en liquidación informará al juez competente. En consecuencia a lo expuesto, y para que las ordenes emitidas en la presente providencia no queden en el vacío, la Sala procederá a dirigir la decisión al Instituto de Seguros Sociales en liquidación, Colpensiones o a quien haga a sus veces.
2. REVOCAR el fallo proferido el catorce (14) de junio de 2012 por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y en su lugar CONCEDER el amparo de los derechos al debido proceso, mínimo vital y la seguridad social de la señora Piedad del Socorro Gómez Roldán.
3. DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida el treinta y uno (31) de agosto de 2010 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante la cual se negó la pensión de sobrevivientes solicitada por la actora en el proceso ordinario laboral iniciado por la misma.
4. DEJAR SIN EFECTO la Resolución 18345 del 24 de octubre de 2004, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales negó el reconocimiento de la pensión solicitada por la parte actora.
5. ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales en liquidación, a la Administradora Colombiana de Pensiones —Colpensiones— o a quien haga a sus veces que, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la presente providencia, proceda a emitir un nuevo acto administrativo en el cual reconozca y liquide la pensión de sobrevivientes de la señora Piedad del Socorro Gómez Roldán de conformidad a todo lo analizado dentro del presente fallo de tutela.
Magistrados: Jorge Iván Palacio Palacio, Presidente—María Victoria Calle Correa, ausente con excusa—Mauricio González Cuervo—Luis Guillermo Guerrero Pérez, ausente con permiso—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Nilson Pinilla Pinilla, con aclaración de voto—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Alexei Julio Estrada—Luis Ernesto Vargas Silva.
(1) En adelante Instituto de Seguros Sociales en liquidación, Instituto de Seguros Sociales o ISS.
(2) El requisito de fidelidad al sistema se encontraba consagrado en el artículo 12 de la Ley 797 del 2003. Allí se exigió, en los casos de muerte causada por enfermedad, “si es mayor de 20 años de edad, haya cotizado el veinticinco por ciento (25%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte años de edad y la fecha del fallecimiento”; en los casos en los cuales la muerte haya sido causada por accidente, “si es mayor de 20 años de edad, haya cotizado el veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte años de edad y la fecha del fallecimiento”.
(6) Véase en Sentencia C-590 de 2005.
(7) ART. 4º—De la Constitución Política. “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
(8) Véase en Sentencia T-389 de 2009.
(9) Sentencia T-178 de 2012. Véase también en sentencias como la T-172 de 2012, T-118 de 2012, SU-448 de 2011, T-018 de 2011, T-786 de 2011, T-033 de 2010, T-217 de 2010, T-976 de 2008, T-808 de 2007, T-047 de 2005, SU-159 de 2002, SU-1184 de 2001, T-1031 de 2001, entre otras.
(10) Véase en la Sentencia T-551 de 2010.
(11) El concepto de violación directa a la constitución puede verse en Sentencias como la T-551 de 2010, T-1028 de 2010, SU-195 de 2012, entre otras.
(12) Véase en la Sentencia T-049 de 2002.
(13) Sobre el alcance de la seguridad social como derecho protegido a la luz del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, en su observación general número XX el comité hizo las siguientes precisiones: “26. El artículo 9º del Pacto prevé de manera general que los Estados Partes “reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso el seguro social”, sin precisar la índole ni el nivel de la protección que debe garantizarse. Sin embargo, en el término “seguro social” quedan incluidos de forma implícita todos los riesgos que ocasionen la pérdida de los medios de subsistencia por circunstancias ajenas a la voluntad de las personas. 27. De conformidad con el artículo 9 del Pacto y con las disposiciones de aplicación de los Convenios de la OIT sobre seguridad social —Convenio Nº 102, relativo a la norma mínima de la seguridad social (1952) y Convenio Nº 128 sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes (1967)— los Estados Partes deben tomar las medidas adecuadas para establecer, con carácter general, sistemas de seguros de vejez obligatorios, a percibir a partir de una edad determinada, prescrita por las legislaciones nacionales” (…) 30. Finalmente, para dar pleno cumplimiento al mandato del artículo 9º del pacto, como ya se ha señalado en los párrafos 20 y 22, los Estados Partes deberán establecer, dentro de los recursos disponibles, prestaciones de vejez no contributivas u otras ayudas, para todas las personas mayores que, al cumplir la edad prescrita fijada en la legislación nacional, por no haber trabajado o no tener cubiertos los períodos mínimos de cotización exigidos, no tengan derecho a disfrutar de una pensión de vejez o de otra ayuda o prestación de la seguridad social y carezcan de cualquier otra fuente de ingresos”.
(14) (i) artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos: “ART. 22.—Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”; (ii) artículo 9º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: “ART. 9º—Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”; (iii) artículo 16 de la Declaración Americana de los Derechos de la Persona: “ART. XVI.—Toda persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia”; (iv) artículo 9º del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: “ART. 9º—Derecho a la seguridad social. 1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes”; y (v) el artículo 11, numeral 1º, literal “e” de la Convención sobre Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer: ART. 11 || 1. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la esfera del empleo a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, los mismos derechos, en particular: e) El derecho a la seguridad social, en particular en casos de jubilación, desempleo, enfermedad, invalidez, vejez u otra incapacidad para trabajar, así como el derecho a vacaciones pagadas;
(15) Sentencia C-623 de 2004.
(17) Víctor Abramovich, Christian Courtis, Los derechos sociales como derechos exigibles, Editorial Trotta, Madrid, 2002.
(18) Ver las sentencias T-016-07 sobre el derecho a la salud, T-585-08 sobre el derecho a la vivienda y T-580-07 sobre el derecho a la seguridad social.
(19) Al respecto ver las sentencias C-616 de 2001, C-130 de 2002, C-791 de 2002 y SU-623 de 2001.
(20) Sentencia T-016-07.
(22) Corte Constitucional. Sentencias T-326 de 2007 y C-336 de 2008, entre otras.
(23) Corte Constitucional. Sentencia T-1065 de 2005.
(24) Artículo 46 de la Ley 100 de 1993.
(25) Artículo 46 de la Ley 100 de 1993 después de la modificación realizada en razón a la Sentencia C-1094 del 2003: Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. <Artículo modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes:
(26) El requisito de fidelidad al sistema en pensiones por invalidez se encontraba en la Ley 860 de 2003 donde estableció los siguientes requisitos para obtener dicha pensión:
(27) Los requisitos para acceder a la pensión de invalidez, conforme a la ley 860 de 2003, correspondían a: “1. Invalidez causada por enfermedad. Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
(28) El principio de progresividad de los derechos sociales se encuentra consagrado en el bloque de constitucionalidad y corresponde a la obligación del Estado de avanzar gradualmente el alcance en la protección de los derechos sociales de los ciudadanos. A su vez, la prohibición de regresividad de estos derechos, impide que se puedan crear medidas que disminuyan el alcance de dicha protección. En consecuencia, todas las normas que impliquen un retroceso al alcance de los derechos sociales, es considerada prima facie inconstitucional.
(29) Véase en la Sentencia T-730 de 2009, T-755 de 2010, T-586A de 2011 y T-127 de 2012.
(30) Véase también en sentencias como la T-006 de 2010, T-166 de 2010, T-755 de 2010, T-576A de 2011, T-586A de 2011, T-028 de 2012, T-687 de 2012, entre otras.
(31) Frente a ésta afirmación, encuentra la Sala que fue reiterada por la accionante y todos los jueces de conocimiento dentro del proceso laboral ordinario.
(32) En sentencias como la T-534 de 2010, T-586A de 2011 y T-127 de 2012, la Corte Constitucional ha decidido proceder a dar el reconocimiento de las pensiones solicitadas, en casos similares al presente, siempre y cuando se acredite el cumplimiento de los demás requisitos exigidos por la ley.
(33) El Decreto 2013 de 2012 suprimió y ordenó la liquidación del Instituto de Seguros Sociales.
(34) El Decreto 2011 de 2012 determinó y reglamentó la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones —Colpensiones—. Acto seguido, el Decreto 2012 de 2012 suprimió algunas dependencias de la estructura del Instituto de Seguros Sociales.

References: ARTÍCULO 12
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 86
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 48
 artículo 16
 artículo 9
 artículo 66
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 12
e contrario
 artículo 12
 resolución 
 artículo 12
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 artículo 46
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 Resolución 
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 artículo 22
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 Artículo 46
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