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Lopex Lax Abogados - MARINA ISLA VALDECAÑAS: confirmada su nulidad por el Tribunal Supremo
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La sentencia del Tribunal Supremo de 29/01/2014, dictada en el recurso 2940/2011, confirma la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura nº 195/2011, de 9 de marzo de 2011, de nulidad del proyecto urbanístico Marina Isla Valdecañas, en la ZEPA del Embalde de Valdecañas (Cáceres) que ordenaba devolver el suelo a su estado natural de no urbanizable de protección ambiental.
A. Sobre la sentencia
La sentencia del Tribunal Supremo de 29/01/2014, dictada en el recurso 2940/2011, siendo ponente don Juan José Suay Rincón, confirma la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura nº 195/2011, de 9 de marzo de 2011, en todos su motivos y fundamentos, los cuales resume en el Fundamento de derecho segundo, para luego desarrollarlo en los siguientes fundamentos. Estos son:
1. El PIR no atiende al cumplimiento del objeto propio de estos instrumentos de ordenación, conforme a su normativa aplicable
Es decir , el artículo 60 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, por el que se regulan los proyectos que pueden ser declarados de interés regional, no incluye a este tipo de desarrollos urbanísticos, sin que una ley posterior de reforma de dicha ley, la Ley 9/2010, de 18 de octubre, que incluyó expresamente este tipo de proyectos urbanísticos como de interés general, pueda ser de aplicación .
2. No se justifica debidamente en dicho PIR su utilidad pública, interés regional y la protección medioambiental que dispensa, ni el cumplimiento de los estándares urbanísticos establecidos por la normativa autonómica.
La falta de un “estudio completo y exhaustivo, acorde a la importante decisión que debía adoptarse, sobre las condiciones sociales y económicas de la comarca que se dice pretende revitalizar “ ( el PIR, no duda en calificar como “deprimida” a la comarca) y sobre en que medida el proyecto puede contribuir en el desarrollo y creación de riqueza, resta justificación al proyecto, justificación que ha de ser más exigente cuando se trata de su declaración de interés regional y de la necesidad de transformar un suelo especialmente protegido por sus valores naturales, como es la ZEPA de Valdecañas. Y es que el proyecto muy bien pudiera haberse llevado a cabo en otra zona, con los mismos pretendidos efectos de dinamización. Un informe posterior presentado en juicio por los promotores, sobre justificación de ese interés general no han de surtir efecto pues es antes de aprobarse el proyecto cuando se ha de acreditar ese interés superior frente a cualquier otro tipo de proyectos. Por eso el TS concluye que “existe la más absoluta falta de motivación de la justificación del interés regional, de la utilidad pública y, de lo que es mas decisivo, a los efectos de la naturaleza del Proyecto aprobado, sobre la oportunidad de efectuar la reclasificación de unos terrenos de especial protección a urbanizable …” .La finalidad principal del proyecto es en realidad, citando a la sentencia del TSJEX : “permitir una explotación de un complejo turístico de lata calidad que se pretende atraer con las exquisitas instalaciones de ocio que sirven de complemento a su finalidad principal, es la de construir viviendas de segundas residencias y estancias vacacionales aprovechando las condiciones del lugar, en concreto, el embalse y la proximidad a la autovía A-5 (Madrid-Badajoz) “
También se justifica esa necesidad de motivación reforzada o extraordinaria al tratarse de un PIR, por su especial y compleja naturaleza, siendo instrumentos de ordenación territorial, que a veces funcionan como instrumentos de ordenación urbanística y al propio tiempo, se configuran como proyectos de obras concretas y determinadas.
Sobre el incumplimiento de los estándares urbanísticos establecidos en el artículo 74 de la Ley 15/200 y el Reglamento del Planeamiento de Extremadura la Sala del Supremo no entra a valorar si se cumple o no, ni si se trata de “viviendas” o de “alojamientos con destino a su ocupación temporal o estacional” , al ser una norma autonómica la que regula estos conceptos, y por tanto ajena a la jurisdicción del Tribunal. Si destaca que la sentencia de instancia no es que diga si se incumple un estándar u otro, sino que lo que viene a decir es que el Decreto de aprobación del PIR ni siquiera razona o justifica el cumplimiento de estos estándares mínimos, siendo esta una apreciación de la Sala de instancia en la que el TS no puede entrar a valorar.
3. La reclasificación del suelo no urbanizable de protección que comporta el PIR atenta contra la normativa estatal básica.
Según el TS la nulidad del PIR no viene determinada porque afecte a suelo no urbanizable de especial protección (los PIR pueden afectar a este tipo de suelos según la LSOTEX) pues son varios los diversos motivos que llevan a su nulidad, como hemos visto.
Sin embargo, frente a la tesis de los recurrentes de que la mera inclusión de unos terrenos en la Red Natura 2000 no implica necesariamente su consideración como suelo no urbanizable de protección especial, la jurisprudencia del TS que “interpreta y aplica la normativa estatal de carácter básico (artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril) puesta en relación con las normativa comunitaria europea sobre protección ambiental, deja claramente establecido que cuando unos terrenos están sujetos a algún régimen especial de protección sectorial, lo mismo que cuando concurren en ellos valores de los que la legislación urbanística considera merecedores de protección, resulta preceptiva su exclusión del desarrollo urbano y su clasificación como suelo no urbanizable de especial protección.”
Quiere ello decir que la inclusión de los terrenos en la Red Natura 2000 comporta la sujeción de esos terrenos a un régimen de protección y su clasificación como suelo no urbanizable de especial protección. Este criterio sigue siendo válido tras la modificación operada del Texto Refundido de la Ley del Suelo por la disposición final duodécima de la Ley 8/2013 de 26 de junio de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, aunque no se exprese en términos de clasificación urbanística, pues mantiene ese principio de necesaria preservación de los valores ambientales que sean objeto de protección y de respeto a la delimitación de los espacios naturales protegidos o espacios incluidos en la Red Natura 2000.
Pero es que “aún no concurriendo esa sujeción formal a un régimen de especial protección también es procedente la consideración de los terrenos como suelo no urbanizable cuando tal clasificación sea necesaria para salvaguardar aquellos valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales a los que alude el artículo 9.1 (artículo 9.2 de la Ley 6/1998, primer inciso).
4. El Estudio de impacto ambiental realizado sobre el PIR incurre en causa de nulidad al no incluir el estudio de alternativa exigido por la normativa aplicable.
Cuando la Sala de instancia alude a la falta de alternativas, no se está refiriendo a una ausencia formal de este epígrafe en la Declaración de Impacto ambiental, que sí existe, “sino , de forma más sustantiva, lo que la sentencia pone de manifiesto es la falta de un análisis real de posibles alternativas, esto es, de un estudio que permita “… un contraste entre la solución adoptada y aquellas que pudieran ser menos trascendentes para la protección de los espacios en que se ubica el Proyecto”· Los propios estudios e informes ponen de manifiesto la relevancia de la navegación para el embalse “y sin embargo no se han estudiado ni valorado otras posibles alternativas, como si solo fuera atendible el Proyecto en la forma propuesta por la promotora…”
Esta obligación de considerar alternativas viene impuesta en el artículo 2 del Real Decreto Legislativo 1302/1986 de 28 de junio y su omisión comporta la nulidad de la declaración de impacto ambiental, según reiterada jurisprudencia de esta Sala del TS.Finalmente la Sala impone la condena en costas a los recurrentes, lo cual es indicativo de la poca consistencia de sus argumentos ya que el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa permite a la Sala no imponerlas cuando estime que existen motivos justificados, es decir cuando hubiera dudas sobre la interpretación del derecho en que se basa la sentencia.
B. Consideraciones sobre los efectos de la sentencia
La sentencia del TS hace un resumen e interpretación muy lúcidos de la sentencia de instancia, a la luz de su propia doctrina , pues lo cierto es que la sentencia del TSJEX no se corresponde a esa clara estructuración de estos cuatro motivos esenciales anteriormente indicados, si bien todos ellos están en sus fundamentos pero de forma un tanto desordenada , repitiendo conceptos pero en otros términos y no acabando de concretar, como lo hace el TS.
Ello ha dado lugar a errores interpretativos “interesadamente buscados” por parte de los recurrentes-recurridos, quienes cegados por su interés e ignorancia de la jurisprudencia del TS, (ya expuesta por ADENEX en sus escritos) han pretendido aclarar la sentencia del TSJEX y la normativa en la que se apoya, induciendo a la Asamblea extremeña al error de modificar la definición del suelo no urbanizable, dada en el artículo 11 de Ley del Suelo de Extremadura, a su conveniencia, pensando que con ello se convalidaba el decreto de aprobación del PIR declarado nulo. Así, por la Ley 9/2011,de 29 de marzo, de modificación de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura,a los 15 días de dictarse la sentencia, se redefine el suelo no urbanizable, “aclarando” en el artículo 11.3.b que el hecho de que un terreno esté incluido en la Red Natura 2000, no por ello tiene el carácter de suelo no urbanizable, pudiendo ser objeto de la transformación que autorice su correspondiente evaluación ambiental. A esto se añadió una disposición adicional, por la que a través de un “procedimiento de homologación” muy sui géneris, se pretende convalidar el PIR de Valdecañas.
Esta modificación es inconstitucional, pues como nos recuerda la sentencia que comentamos, la clasificación como no urbanizable de protección ambiental del terreno incluido en la Red Natura 2000, es una cuestión reglada, de carácter básico estatal, que ha de ser respetada por la normativa autonómica, tal y como ha argumentado ADENEX en sus recursos frente a la homologación del PIR y del PGM de El Gordo. NI el órgano urbanístico, ni menos el ambiental disponen de discrecionalidad para clasificar dicho suelo como urbanizable.
Otro error grave de interpretación de los recurrentes/ recurridos, es considerar que la declaración de impacto ambiental llevada a cabo del PIR de Valdecañas es válida, sólo porque la sentencia 195/2011 del TSJEX diga que no tiene elementos de juicio para pronunciarse sobre su validez, (he aquí una de sus contradicciones) cuando por otra parte, esa misma sentencia, en otro apartado ,dice que el estudio de impacto ambiental carece de alternativas, siendo esta una de las causas de nulidad de la evaluación de impacto ambiental, según reiterada jurisprudencia del TS. Y así lo reconoce el TS en esta su sentencia al señalar como cuarta causa de nulidad del PIR , la nulidad de la declaración de impacto ambiental, al no contemplar alternativas.
Esta ceguera de la Junta de Extremadura, de Marina Isla Valdecañas, y de la diputación de Cáceres, - los recurrentes en Casación y recurridos en primera instancia - al no querer reconocer estos argumentos que ya expusimos durante el procedimiento, y que ahora recoge el TS , sobre la nulidad de la DIA por falta de alternativas, les ha llevado a “confiar” que podrían rehabilitar o legalizar el PIR declarado nulo, a través del procedimiento de homologación aludido, es decir mediante un procedimiento que diga que el PIR cumple lo especificado en el modificado artículo 11.2.1.b de la Ley del Suelo, al dar por supuesto que contaban con una declaración de impacto ambiental válida.
Estos errores, inaceptables en una institución como la Junta de Extremadura o la Diputación de Cáceres - pues a diferencia de una ONG ecologista, dispone de medios para tener los mejores letrados - les han llevado, no solo a promover la Ley 9/2011, y su procedimiento de homologación anexo, sino a aprobar el Plan General de El Gordo, excluyendo de su correspondiente evaluación ambiental estratégica a la Isla de Valdecañas, por la sencilla razón de que como ya había sida evaluada ambientalmente la transformación del suelo cuando se aprobó el PIR, no hacía falta su repetición. ¿Qué pasará ahora, que dicha evaluación ha sido declarada nula por el TS? ¿dónde queda el Plan General de El Gordo? Esperamos que la sentencia que ha dictar el TSJEX en el procedimiento iniciado por ADENEX frente a dicho plan general municipal, de respuesta a esta pregunta, ya que ha sido uno de los motivos de recurso.
Y lo mismo podríamos decir de las homologaciones llevadas a cabo por la Junta, tanto del PIR como del Plan General Municipal de El Gordo, también recurridas por ADENEX y pendientes de sentencia en este momento. En estos procedimientos, además de haberse alegado por ADENEX tanto la nulidad de la DIA y, consecuentemente, de los actos que la incorporan como son el PIR y el PGM de El Gordo, y sus respectivas homologaciones, también se alegó la imposibilidad de reclasificar como suelo urbanizable un suelo protegido por razones ambientales, de conformidad a la legislación básica estatal, tal y como recoge el motivo tercero señalado al inicio, al que la sentencia dedica especialmente el fundamento de derecho NOVENO. Suponemos que el TSJEX tomará debidamente en cuenta estos argumentos, sin necesidad de acudir a la subsidiara petición de solicitud de inconstitucionalidad de la Ley 9/2011 pues puede resolver el asunto en base a dicha normativa estatal infringida, tal y como sucedió en su primera sentencia de nulidad del PIR, respecto a otras normas autonómicas que no eran acordes a Directivas y normas estatales.
Al parecer la Junta de Extremadura viene anunciado un posible recurso ante el Tribunal Constitucional frente a la sentencia del Tribunal Supremo, en base al artículo 9.1, que dice que los ciudadanos y los poderes públicos están sometidos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, se supone que por no haber tenido en cuenta las Leyes 9/2010 y 9/2011 de modificación de la Ley del Suelo de Extremadura , dictada con posterioridad a la sentencia del TSJEX. De ser cierta esta pretensión, carecería de todo fundamento, pero es coherente con la cadena de “errores de bulto” que vemos en este asunto, en esta “huida hacia delante” emprendida por la Junta a costa del dinero de los contribuyentes.
No nos engañemos. El TS no se pronuncia sobre esta cuestión porque es derecho autonómico, sobre el que no puede pronunciarse ni tenerlo en cuenta. Al Tribunal Supremo solo pueden acceder motivos de recurso fundamentados en derecho comunitario o estatal, por disposición legal, y así se lo viene diciendo a los recurrentes, a los que recrimina utilizar infracción de derecho estatal para enmascarar una supuesta infracción de derecho autonómico. Ejemplos de la sentencia: … aunque se citan como vulnerados preceptos del Código Civil, fácilmente se advierte que la invocación de estas es artificiosa y meramente instrumental, pues lo que en realidad se pretende es que revisemos la interpretación y aplicación de normas de procedencia autonómica llevada a cabo por la Sala de instancia….. según viene señalando una reiteradísima jurisprudencia e¡ el citado artículo 86.4 determina que un recurso de casación no se puede fundar en la infracción de normas de derecho autonómico, ni cabe eludir dicho obstáculo procesal encubriendo la denuncia de la indebida interpretación y aplicación de normas autonómicas bajo una cita artificiosa y meramente instrumental de normas de derecho estatal….. vemos aquí que la recurrente utiliza una vía alambicada para formular un motivo de casación que habrá de ser desestimado.
Por otra parte, las sentencias deben dictarse conforme a la legislación aplicable al momento de la producción del acto objeto de recurso, y así lo recuerda la sentencia del TS en relación con el añadido del artículo 62.2.e de la Ley 15/2001 del Suelo de Extremadura, por la Ley 9/2010 de 18 de octubre, precisamente efectuada para acoger este tipo de proyectos de forma específica, entre los que pueden ser objeto de un PIR. Por ello no se infringe el artículo 2.1 del Código Civil, dice el TS, en contra de lo que sostienen los recurrentes en casación, en cuanto a que las leyes entran en vigor a los 20 días de su pronunciamiento y que por lo tanto debería haber sido tenida en cuanta por el TSJEX en el momento de dictar sentencia. De nuevo olvidan los recurrentes que el apartado 3 de ese mismo artículo dice que no tendrán efecto retroactivo, salvo que dispongan otra cosa, razón por la cual ninguno de los Tribunales tuvo en cuenta, ni la modificación de la ley del Suelo operada por la Ley 9/2010 de 18 de octubre, ni la modificación de la Ley 9/2011, de 29 de marzo.
Según la Ley Orgánica 2/1979 de 3 de octubre, por la que se regula el Tribunal Constitucional, ante él solo caben dos tipos de recursos, el de inconstitucionalidad, frente a leyes y actos normativos, que no es el caso, y el de amparo, por vulneración de alguno de los derechos fundamentales recogidos en los artículo 14 a 29, comprendidos dentro del Capítulo II de la CE, relativo a los derechos y libertades. Es obvio que el artículo 9, comprendido en el titulo Preliminar, ni reconoce un derecho individual ni está comprendido entre los 14 y 19.
Así las cosas, supongo que la noticia de recurrir al Constitucional, para no ejecutar la sentencia del TSJEX, ratificada por el TS, es una ligereza de algún político, pues no la concibo en boca de un letrado.

References: artículo 60
 artículo 74
 artículo 9
 artículo 2
 Real Decreto 
 artículo 139
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 9
 artículo 86
 artículo 62
 artículo 2
 artículo 14
 artículo 9