Source: https://spravnaradnice.cz/temata/zapojeni-obcanu/transparentni-rozhodovani/
Timestamp: 2020-01-26 09:18:43+00:00

Document:
Transparentní rozhodování | Správná radnice
Zastupitelé jsou povinni zúčastňovat se zasedání zastupitelstva obce, popřípadě zasedání i dalších orgánů obce, jsou-li jejich členy, a plnit úkoly těmito orgány uložené.
Zastupitelstvo zpravidla svolává a řídí starosta obce, a to písemně sdělením navrženého programu jednání (také tehdy, požádá-li o to alespoň třetina zastupitelů).
O době, místě a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce informuje obecní úřad na své úřední desce, a to nejméně 7 dní před jeho konáním.
Úřední deska musí být ze zákona nepřetržitě veřejně přístupná, tedy i v nočních hodinách. Její obsah se zveřejňuje též způsobem umožňujícím dálkový přístup (zpravidla prostřednictvím internetu). Kromě toho může obec informaci o plánovaném zasedání zastupitelstva obce uveřejnit způsobem v místě obvyklým (např. na jiné informační tabuli, dnes už i např. na sociálních sítích nebo v radničním periodiku).
Rada i zastupitelstvo musí vydat jednací řád, v němž stanoví podrobnosti o jednání zastupitelstva.
Musí být pořízen zápis o průběhu zasedání rady i zastupitelstva obsahující následující údaje: počet přítomných členů zastupitelstva obce, schválený pořad jednání, průběh a výsledek hlasování, přijatá usnesení, podpis starosty nebo místostarosty a určených ověřovatelů (u rady podepisuje starosta spolu s místostarostou nebo jiným radním). Zápis je nutno pořídit do 10 dnů (v případě hlavního města Prahy do 7 dnů) od konání zasedání a musí být uložen na obecním úřadu k nahlédnutí.
Zastupitelé jsou povinni oznámit střet zájmů – před zahájením jednání musí sdělit skutečnosti o tom, že by při projednávání či rozhodování určité záležitosti pro něj, osobu blízkou nebo osobu, kterou zastupuje, mohl znamenat výhodu nebo škodu.
Rada hlavního města Prahy musí jednou za půl roku předložit na zasedání zastupitelstva zprávu o své činnosti.
Starosta má povinnost včas objednat přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok.
Starosta musí informovat veřejnost o činnosti obce.
Obec je povinna vést evidenci právních předpisů, které vydala, přičemž tato evidence obsahuje číslo a název právního předpisu, datum jeho schválení, datum nabytí jeho platnosti, datum nabytí jeho účinnosti, popřípadě i datum pozbytí jeho platnosti. Právní předpisy a uvedená evidence musí být přístupny každému u obecního úřadu obce, která je vydala.
Být přítomen zasedání zastupitelstva.
Právo vyjadřovat na zasedání zastupitelstva v souladu s jednacím řádem svá stanoviska k aktuálně projednávaným věcem (určitému bodu programu zasedání). Udělení slova až na závěr zasedání po schválení usnesení totiž ve své podstatě představuje popření smyslu tohoto práva.
Právo vyjadřovat se k návrhu rozpočtu obce a závěrečnému účtu obce za uplynulý kalendářní rok.
Do zápisu z jednání zastupitelstva obce a jeho usnesení má občan obce právo nahlížet a pořizovat si z nich výpisy.
Právo nahlížet do schválených usnesení rady obce.
Právo obracet se na všechny orgány obce s návrhy, připomínkami a podněty. Orgány obce jsou povinny je vyřídit bezodkladně, nejdéle však do 60 dnů.
Právo nahlížet a pořizovat si výpisy z usnesení výborů obce, jakož i z usnesení komisí obce. Občan obce však nemá ze zákona přístup na jednání výboru.
Zastupitelé mají právo na informace, právo předkládat zastupitelstvu obce, radě obce, výborům a komisím návrhy na projednání, vznášet dotazy, připomínky a podněty na radu obce a její jednotlivé členy, na předsedy výborů, na statutární orgány právnických osob, jejichž zakladatelem je obec a na vedoucí příspěvkových organizací a organizačních složek, které obec založila nebo zřídila, požadovat od zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu, jakož i od zaměstnanců právnických osob, které obec založila nebo zřídila, informace ve věcech, které souvisejí s výkonem jejich funkce.
Odpověď na své dotazy, připomínky a podněty musí obdržet nejpozději do 30 dnů.
Uvolnění krajští a obecní zastupitelé nemohou pobírat odměny v souvislosti se svou funkcí ve společnosti daného kraje či obce. Jinými slovy, uvolněný zastupitel obce A nesmí pobírat odměnu od společnosti obce A, ale již smí být v orgánu společnosti obce B nebo kraje C a za tuto funkci dostávat odměny.
Veřejný funkcionář (a to každý veřejný funkcionář, který je uveden v § 2 ZSZ musí čestným prohlášením podávat:
“Vstupní oznámení”, která veřejný funkcionář podává do 30 dnů od doby, kdy je k tomu vyzván (srov. § 12 odst. 1 ZSZ §, 14a odst 1 ZSZ), tedy maximálně 45 dnů od nástupu do své funkce.
“Pravidelná oznámení”, která podává veřejný funkcionář vždy ke 30. červnu následujícího roku (§ 12 odst. 2 ZSZ).
“Oznámení ke konci výkonu funkce”, která musí učinit opět do 30 dnů od vyzvání ( srov. § 12 odst. 3 ZSZ a § 14a odst 1 ZSZ).
Veřejní funkcionáři jsou povinni v oznámení o činnostech (§ 9 ZSZ) sdělit zda, kde a v čem podnikají. Stejně tak musí sdělit, zda jsou společníky či členy orgánu podnikající právnické osoby, a o kterou právnickou osobu jde. Rovněž jejich pracovněprávní vztah se musí v oznámení o činnostech objevit, a to s informací o jejich zaměstnavateli. Konečně nově musí veřejní funkcionáři sdělovat i to, zda nevlastní či neprovozují nějaká média.
Veřejný funkcionář je povinen dle § 10 odst. 1 ZSZ přesně, úplně a pravdivě písemně oznámit, s jakým majetkem do své funkce vstupuje (tzv.vstupní oznámení) a dále pravidelně každý rok oznamovat, jaký majetek nabyl v průběhu výkonu funkce.
Ve vstupním oznámení uvede veřejný funkcionář své nesplacené dluhy (závazky) v hodnotě nad 100,000,- Kč. V průběhu své funkce pak uvede všechny dluhy, pokud jejich souhrnná výše činí více než 100,000,- Kč. Rovněž zde uvede a identifikuje i osobu, které dluží, dále jeho druh (např. úvěr, půjčka, dluh na nájemném apod.) a jeho výši.
Dále uvádí veřejný funkcionář druh, zdroj a výši veškerých příjmů nad 10,000,- Kč, které v kalendářním roce obdržel.
Informační standard aneb co zveřejnit
harmonogram/plán zasedání všech orgánů samosprávy,
včasné zveřejnění podkladů pro jednání zastupitelstva vč. důvodových zpráv
jmenovitá hlasování členů všech orgánů,
zápis z jednání rady a zastupitelstva uveřejněn do 7 dní po zasedání
pořizovat audiovizuální záznamy (popř. archivovat přímé přenosy) ze zasedání zastupitelstva,
archiv zápisů ze zasedání zastupitelstva již od počátku volebního období 2012 až 2016.,
oznámení o jednání výborů zastupitelstva,
všechna usnesení výborů zastupitelstva,
zápisy ze zasedání výborů zastupitelstva,
zveřejňovat podklady pro jednání rady,
oznámení o jednání komisí rady,
zápisy z jednání komisí rady,
stanoviska či usnesení komisí rady,
uveřejněn jednací řád.
Uveřejnění materiálů pro jednání zastupitelstva
Za optimální lze považovat zveřejnění materiálů dva víkendy před samotným zasedáním zastupitelstva, aby případní zájemci měli dostatek času na jejich prostudování a případné vyžádání doplňujících podkladů. Aby nedocházelo ke kolizi s přijatým harmonogramem zasedání, je nutné nalézt vyhovující režim zveřejňování materiálů.
Z hlediska účasti veřejnosti jsou důležité dva základní body: 1) jak občané mohou vyjadřovat stanoviska k jednotlivým projednávaným bodům a 2) jak lze využívat obecné možnosti interpelovat členy zastupitelstva, případně členy rady, obecního úřadu nebo zástupce obecních organizací a společností.
Vyjadřování stanoviska
k jednotlivým bodům jednání garantuje zákon o obcích v § 16, který konstatuje, že občan obce má právo vyjadřovat na zasedání zastupitelstva v souladu s jednacím řádem svá stanoviska k projednávaným věcem a vyjadřovat se k návrhu rozpočtu obce a závěrečnému účtu obce za uplynulý kalendářní rok. Obce někdy využívají (zneužívají) formulace „v souladu s jednacím řádem“ a stanovují v jednacím řádu časová omezení pro toto vyjádření. To samo není v rozporu se zákonem a může to být v některých obcích důležité pro udržení věcného průběhu jednání, ale této možnosti nesmí být zneužíváno. Lze se asi držet představy, že 5 minut by k vyjádření stanoviska mělo být dostatečných, viz metodické doporučení č. 1 Ministerstva vnitra dostupné zde.
K veřejnosti vstřícný je např. jednací řád Černošic, který situace, kdy na položené otázky není možné odpovědět přímo na místě, řeší následujícím způsobem:
„Dotazy vztahující se k projednávanému bodu, na které nelze bezprostředně odpovědět a jejichž zodpovězení vyžaduje vyhledání informace nebo provedení dalších šetření, budou vyřízeny bezodkladně, nejpozději do 60 dnů, jde-li o působnost zastupitelstva obce do 90 dnů; v případě, že bude tento dotaz žádostí ve smyslu zákona 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, informace bude poskytnuta v souladu s tímto zákonem.“ Viz jednací řád Černošic.
Tzv. interpelace, tedy možnost klást představitelům obce dotazy a vyžadovat odpovědi, zákon negarantuje občanům, ale pouze zastupitelům (v § 82 zákona o obcích). Transparentní samospráva však může svým občanům nabídnout širší práva, např. sloučením režimu interpelací pro zastupitele i pro občany. Zároveň by měla být stanovena pravidla pro poskytování odpovědi ze strany interpelovaných, a to tak, aby se odpověď na interpelaci (ať už podaná na místě, nebo následně písemně) stala součástí (v případě prvním) nebo přílohou (v případě druhém) zápisu ze zasedání.
V zásadě existují dva nejvhodnější způsoby zaznamenávání zasedání – doslovný přepis a zápis.
Doslovný přepis jednání využívají zejména větší samosprávy (např. Praha 10), neboť je finančně a administrativně poměrně náročný. Jeho výhoda spočívá v možnosti prohledávat celý text podle klíčových slov a vyhledat přesné formulace, které k bodu padly.
Alternativou je pořízení a uveřejnění audio- či videozáznamů, které věrně zachytí jednání a mohou poskytovat oporu v případných sporech o věrnosti zápisu. Videozáznamy jsou atraktivní, ale zejména pro menší obce může být jejich pořízení a zveřejnění poměrně technicky náročné. Skvěle řeší tuto problematiku Kraj Vysočina, který má k dispozici potřebnou techniku a svým obcím ji zapůjčuje zdarma, případně za nízký poplatek i s technickou obsluhou. Zároveň také na svých stránkách poskytuje prostor, na němž obce mohou záznam zveřejnit. Levnější alternativou, která je dostupná i menším obcím, je záznam zvukový (viz např. Nová Pec, kde jej zveřejňují jako přílohu zápisu).
Ideální formou zveřejnění zvukového záznamu je pak tzv. indexování jednotlivých částí, díky kterému si zájemce může jednoduše poslechnout právě tu pasáž, která jej zajímá, a nemusí ji v záznamu složitě hledat. Tuto variantu využívá např. Hodonín a lze ji použít i u videozáznamů. Asi nejjednodušší je využít kanálu YouTube, kde odpadá nutnost záznam sestříhat.
Zápis – jeho pořízení ukládá zákon, který také vymezuje minimální pravidla pro jeho obsah: „V zápise se vždy uvede počet přítomných členů zastupitelstva obce, schválený pořad jednání zastupitelstva obce, průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení.
Zápis musí být natolik obšírný, aby si z něho každý (veřejnost, případně orgány činné v trestním řízení) mohl udělat dostatečnou představu o pozici jednotlivých zastupitelů, stejně jako o průběhu samotné rozpravy. Zároveň by zápis měl zaznamenat na jednání položené dotazy a v případě, že nemohly být zodpovězeny na místě, by se odpovědi měly ex post stát jeho přílohou.
Z hlediska občana-voliče je velice důležitá možnost dohledat údaje o hlasování jednotlivých zastupitelů. Tyto informace však málokteré obce dobrovolně zveřejňují, i proto se chystá tuto povinnost stanovit zákon. Příkladem dobré praxe v této oblasti jsou např. Černošice, ale i další obce poskytují jmenovitý záznam hlasování. S velmi zajímavým doplňkem k výše zmíněným informacím přišla Mohelnice, která na svých stránkách zveřejňuje přehled plnění úkolů ze zasedání zastupitelstva. Bohužel je zatím možná jedinou obcí, která tak činí.
Veškeré zásady, které vedou k větší transparentnosti jednání zastupitelstva, je vhodné kodifikovat ve veřejně přístupném materiálu, nikoliv pouze v interních předpisech či nepsaných dohodách. Veřejná deklarace těchto zásad v jednacím řádu ztíží v obcích, jejichž vedení se rozhodlo otevřít rozhodování veřejné kontrole, ústup od těchto zásad dobré praxe po volbách, které by případně změnily politické vedení.
Jelikož jednací řád je komplikovaný dokument, který většinou pokrývá celý proces zasedání zastupitelstva od přípravy až po připomínkování zápisu, rozhodli jsme se v pracovní skupině Platformy Bezkorupce připravit pro zájemce vzorový jednací řád. Připravili jsme jej v takové podobě, aby ho mohly přijmout jak města s rozsáhlým úřednickým aparátem, tak malé obce bez rady. Obsahuje barevně vyznačené pasáže alternativ podle daných dispozic obce či města. Kromě standardních ustanovení obsahuje právě formulace zásad, které pomáhají k větší otevřenosti rozhodovacího procesu. Podrobné informace i odkaz na samotný jednací řád naleznete přímo v úvodním komentáři.
Naprostá většina rozhodnutí zastupitelstva bývá předjednána ve výborech zastupitelstva, respektive v radě a jejích komisích. Při projednávání na zastupitelstvu pak může být pouze uvedeno, že rada a příslušné výbory zastupitelstva doporučují nějaké usnesení ke schválení a o obsahu usnesení se již nejedná. Rada má navíc ještě samostatné rozhodovací kompetence, nezávislé na zastupitelstvu. Proto potřebují mít občané přístup k adekvátnímu množství informací a dokumentů také z jednání výborů zastupitelstva, rady a jejích komisí. Vzhledem k tomu, že zasedání rady a komisí mají ze zákona neveřejnou povahu, může se zdát, že by snad mělo stačit zveřejnění zápisu a usnesení. Takový přístup však neodpovídá za prvé důležitosti rozhodnutí, která jsou v těchto orgánech přijímána, a za druhé standardům transparentnosti moderního úřadu. Rozsah zveřejňovaných materiálů by měl být totožný s uveřejňovanými materiály z jednání zastupitelstva.
Každé zastupitelstvo by mělo připravovat a zveřejňovat dlouhodobější harmonogram zasedání. Takový plán není jen vhodnou pomůckou pro veřejnost. Snad ještě zásadnější roli má pro neuvolněné zastupitele, kteří funkci vykonávají při zaměstnání a potřebují si včas vyjednat pracovní volno u zaměstnavatele. Nejvhodnější je zveřejňovat plány jednání na celý rok dopředu, a to již s jistým předstihem před koncem roku. Schvalování takového plánu je velmi běžné na malých i velkých samosprávách, nicméně zdaleka ne ve všech případech samospráva plán zveřejní i pro potřebu občanů.
Velmi důležitým doplňkem zveřejňovaných podkladových materiálů pro jednání jsou důvodové zprávy. Důvodová zpráva s jasnou formou a strukturou textu by měla doprovázet každý návrh usnesení. Zároveň by měla obsahovat úplné a srozumitelné zdůvodnění návrhu včetně vyjmenování případných alternativ a zhodnocení dopadů opatření, které zastupitelům umožní udělat si dostatečný přehled o tom, o čem hlasují, případně o tom, jaké informace si ještě potřebují pro potřeby svého rozhodování vyžádat. Nezbytnou součástí návrhu by mělo být přiložení seznamu subjektů (výbory, komise etc.), které materiál projednaly – i s jejich stanovisky v příloze. Možným vodítkem pro sestavení důvodové zprávy může být zejména tzv. Malá RIA (hodnocení dopadů regulace, viz Obecné zásady pro hodnocení dopadu regulace na str. 8; základní schéma na str. 37). Stanovování náležitostí důvodové zprávy je naštěstí v jednacích řádech zastupitelstev celkem běžné, není však bohužel zdaleka bezvýjimečným pravidlem. Jednoduše, ale jasně mají náležitosti důvodové zprávy definované např. v jednacím řádu Karlových Varů: Důvodová zpráva tam obsahuje zejména:
popis dosavadního stavu a jeho případných nedostatků,
odůvodnění navrhovaných opatření a jejich ekonomický či jiný dopad,
Střet zájmů - co má posuzovat úřad při porušení zákona?
Úřad obce s rozšířenou působností (dále jen “správní orgán”) musí nejdřív posoudit, zdali není ve věci podjatý. V případech, kdy správní orgán bude projednávat přestupky svého vlastního starosty či členů rady nebo zastupitelstva, doporučujeme k odstranění pochybností o zákonném postupu v řízení vyloučit se pro podjatost. Samozřejmě situace bude odlišná od jednotlivých úřadů, neboť v menších obcích bude větší reálná možnost podjatosti než na Magistrátu hl. m. Prahy.
Příslušní zaměstnanci v úřadu by ale vždy měli postupovat podle § 14 zákona č. 400/2005 Sb., správního řádu. Pokud se dozvědí o okolnostech nasvědčujících jejich podjatosti, jsou povinni o nich bezodkladně uvědomit svého představeného. Ten poté neprodleně určí jinou úřední osobu, která není k vyloučenému ve vztahu podřízenosti. Usnesení o tomto úkonu se poznamená do spisu. Nemůže-li představený určit nikoho jiného, okamžitě o tom uvědomí nadřízený správní orgán a spolu s tím mu předá spis. V tomto případě to bude místně příslušný krajský úřad. Ten musí poté postupovat podle § 131 odst. 4 správního řádu a věc přikázat jednomu ze sousedních úřadů obce s rozšířenou působností, kterému jsou podřízeny.
Jinými slovy, správní orgán má úřední povinnost při zjišťování skutkového stavu sám bez návrhu vyhledat a zajistit důkazní materiály jak ve prospěch, tak v neprospěch obviněného z přestupku, aby došlo ke zjištění skutkového stavu bez důvodných pochybností.
Důkazním materiálem může být cokoliv, co umožní objasnění věci. Porušením této povinnosti je v praxi např. situace, kdy se správní orgán spokojí pouze s tvrzením obviněného z přestupku, aniž by odůvodnil, proč právě tento jediný důkazní materiál umožnil zjištění skutkového stavu bez důvodných pochybností.
Obviněný se dopustí přestupku tím, že neoznámí svůj střet zájmu v okamžiku, kdy pro něj vznikla MOŽNOST osobní výhody či újmy, anebo v okamžiku EXISTENCE jiného osobního zájmu.
Proč je obviněný veřejným funkcionářem ve smyslu zákona o střetu zájmů + odůvodnění;
pokud byl veřejným funcionářem, tak…
zdali vznikla, anebo nevznikla možnost výhody či újmy pro obviněného + odůvodnění;
pokud nevznikla možnost výhody, či újmy, tak…
zdali existoval nebo neexistoval jiný osobní zájem obviněného + odůvodnění.
Všechna tři zjištění musí být odůvodněna a mít oporu v dokazování provedeném správním orgánem. Nesmějí vyvolávat důvodné pochybnosti.
Rozdíl mezi osobní výhodou a jiným osobním zájmem je nasnadě: jiný osobní zájem je širší pojem. Nelze jej redukovat jen na osobní zájem veřejného funkcionáře samotného, ale je třeba ho vztahovat i na jiné osoby, v jejichž prospěch by veřejný funkcionář při výkonu své funkce jednal, neboť jinak by ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ztrácelo smysl.
Zároveň je logické, že pokud správní orgán shledá, že obviněný je veřejný funkcionář a v okamžiku, kdy pro něj vznikla výhoda, neohlásil svůj střet zájmů, nemusí už správní orgán zjišťovat, zdali existoval jiný osobní zájem.
Etická pravidla by měla být vytvářena kolektivně a přijata konsenzuálně všemi osobami, které se jimi budou řídit, aby chápaly jejich obsah i důležitost a braly je skutečně „za svá”. Etické kodexy jsou velice různorodé a neexistují žádná předepsaná pravidla, jak by měl etický kodex přesně vypadat a co obsahovat.
V Norsku nejsou pravidla pro otevřené rozhodování zakotvena v zákoně, ale v praxi dlouhodobě fungují. Klíčovým faktorem jsou v tomto smyslu lokální média – zpravodajství, která informují o místním dění a působí tak jako hlídací pes a garant transparentnosti. Norsko disponuje rozsáhlým vládním systémem financování lokálních televizních i tištěných médií, aby mohla fungovat nezávisle na výši prodeje. Bez lokálních médií by velmi pravděpodobně existoval menší tlak na transparentnost.

References: § 2
 § 12
 § 12
 § 14
 § 10
 § 16
 § 82
 § 14
 zákona č. 400
 § 131
 § 3
 zákona č. 159