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Timestamp: 2018-07-17 13:39:07+00:00

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Administracion de Empresas: marzo 2010
En el dinámico mercado de la industria las oportunidades de negocios con mayores atractivos y con firme respaldo son aquellas que generan las grandes empresas y para ello entre los requisitos que se solicitan es que sus proveedores se desenvuelvan e interactúen bajo un esquema de Clase Mundial.
Hoy día ser proveedor de Clase Mundial no se trata de mostrar buenas intenciones en las relaciones comerciales o de colocarle un sello a la empresa proveedora que muestre que es de Clase Mundial, sino que debe existir detrás de ella un fundamento serio y más aún, la empresa proveedora debe realizar buenas prácticas empresariales que sobresalgan de la media, así los clientes que buscan permanentemente a los mejores proveedores en este mundo globalizado, los distinguirán.
Las empresas hoy día pueden describirse como de Clase Mundial, hay que tener claro en cuál modelo esta empresa ha sido evaluada y certificada.
En el contexto de Clase Mundial que es una mejor práctica de negocios, esta definida como aquéllas que nos permiten generar ventaja competitiva comprobada y una gran capacidad de absorción emergente a los cambios para el incremento de posibilidades de estar vigente en los mercados locales, nacionales e internacionales.
Las empresas proveedoras que realizan las mejores prácticas abarcan distintos campos de aplicación como administrar la estrategia del negocio; reducir actividades que no generan valor al cliente; administrar la demanda y mejorar procesos; identificar y segmentar mercados; planear recursos de manufactura; diseñar nuevos productos; distribuir eficaz, eficiente y efectivamente; manufacturar. Todas estas prácticas y otras deben estar estandarizadas y tener rutas probadas para su implantación.
No obstante existen en el mercado empresas que desarrollan y aplican sus propios sistemas de producción, que tienen el nivel de estándares internacionales.
Todas estas acciones no son independientes, están relacionadas con las core competences de la empresa, las cuales aportan ventajas competitivas beneficiosas para ella y que permiten a una organización decidirse por la subcontratación, outsourcing o externalización estratégica de algunas de sus actividades. También con las competencias distintivas de la empresa, habilidades, conocimiento y tecnología que hace a la empresa entregar valor al cliente, siendo difícil de imitar por los competidores que se suman de manera inteligente y práctica en su modelo de planeación, producción y distribución. Estas competencias son aplicables según el tipo de negocio y dependen de una gestión responsable.
La Clase Mundial consiste en una serie de prácticas, criterios y resultados consistentes inmersos en modelos dimensionados y desarrollados, además implica reconocer que las empresas proveedoras están en un mercado muy competido y que la competencia proviene de empresas modernas, eficientes y en forma permanente están poniendo a prueba la capacidad de permanecer como proveedor de Clase Mundial.
No es fácil encontrarse con equipos de alto desempeño frecuentemente, para que se pueda construir un equipo de alto desempeño se debe crear un ambiente de confianza, liderazgo, buena comunicación, un claro entendimiento del objetivo a lograr y la participación de cada miembro tratando de aprovechar al máximo sus fortalezas. Ello nos lleva a entender un poco mejor las características y dinámicas que tienen los equipos de alto desempeño.
En una nueva era de conocimiento y cambios rápidos, aquellas compañías que logren desarrollar sistemas de liderazgo a través de los cuales los equipos de alto desempeño puedan potenciar sus competencias principales y se entienda que la alineación estratégica de sus diferentes áreas es un proceso continuo, en el cual los participantes de estos equipos participarán activamente en la negociación, discusión y replanteamiento de las estrategias buscando siempre mantener óptimos niveles de ejecución. Aquellas compañías que logren crear mecanismos como el descrito anteriormente lograrán una verdadera ventaja competitiva.
Es importante entender que en ciclos tan competitivos en las organizaciones es indispensable formar líderes que puedan formar equipos de alto desempeño. Algunos de los elementos principales identificados en los equipos efectivos son: Los equipos efectivos tienen miembros interdependientes; Los equipos efectivos procuran que sus miembros trabajen de forma más eficiente juntos que solos; Los equipos efectivos funcionan tan bien que generan su propio magnetismo; Los equipos efectivos no siempre tienen el mismo líder; Los equipos efectivos tienen miembros que apoyan al líder y viceversa; Los equipos efectivos tienen un alto nivel de confianza entre sus miembros.
Un equipo es un grupo de personas quienes están relacionados a través de actividades interdependientes, que su interacción impacta en los demás miembros por lo tanto se ven a si mismos como una sola unidad.
A veces los equipos pueden tardar mucho tiempo en tomar una decisión o pueden caer en el error de “groupthink” o estar todos de acuerdo en una postura relacionada a un proyecto, para poder minimizar estos riesgos se analiza con más profundidad los elementos primordiales que deben estar presentes en un equipo de alto desempeño, así como las etapas de creación y conformación de lo equipos.
Un atributo primordial es que tenga un líder efectivo en coordinar y liderar al equipo. El primer paso es crear credibilidad. Tener el respeto y compromiso de los miembros del equipo. Establecer la credibilidad y la capacidad para influenciar a los miembros del equipo es el primer reto del líder. Desarrollada la confianza en el líder, es posible para este articular una visión motivante para el equipo.
Dados los acelerados cambios que día a día se viven en materia tecnológica, cultural, social, política, económica y científica, no basta tomar en consideración factores estáticos, sino que cobran fundamental trascendencia aquellos elementos dinámicos que permiten a las compañías responder, adaptarse con velocidad y eficacia a los cambios del entorno, y si es posible ser causante y motivador del cambio.
Para pertenecer a este grupo de compañías y competir a nivel mundial es necesario que se integren nuevas políticas, practicas y sistemas de automatización que logren ser eficientes en las gestiones dentro de la planta para trasmitir al cliente el valor que representa para el éxito de la misma y al hablar de clientes se incluye aquel cliente externo para el cual se produce y el interno con quien se tiene el compromiso de trasmitir resultados confiables y satisfactorios mediante la combinación del costo, calidad, disponibilidad del producto y servicio. De manera que ser de clase mundial significa que la compañía es y podrá ser competitiva y exitosa en el futuro logrando utilidades en un entorno con una competencia mundial.
Las compañías de Clase Mundial se integran por un grupo de personas como directores, gerentes, administradores, jefes, responsable que tienen como función principal el mejoramiento continuo de la empresa, motivando al resto del personal a trabajar en equipo, identificando, eliminando los desperdicios, asignando un gran valor a cada uno de sus clientes. Las actividades de estas personas se orientan a ser entrenadores, facilitadoras, maestros y pasan a ser parte del gran equipo de la compañía en el cual todos trabajan en busca de cumplir los mismos objetivos como la satisfacción al cliente.
Estas compañías se basan en una nueva cultura en donde emplean procedimientos actuales como el Benchmarking para llevar a cabo evaluaciones y poder conocer las mejores políticas y practicas de la industria en el ámbito mundial para emplearlas en la empresa Algunos ejemplos de estos son: Inventario en proceso; El lead time de los proceso de producción; Rotación de inventarios; Rechazos del cliente; Rechazos internos; Entregas a tiempo; Costos de calidad; Tiempo de preparación de maquinas.
Las compañías de Clase Mundial cuentan con un plan estratégico a 3 o 5 años normalmente, dentro de este plan definen la dirección que tomara así como proyectos de implementación de políticas y practicas de operación. Dentro de estos planes estratégicos se identifican conocimientos, herramientas y habilidades requeridas para llevarlo a cabo de una forma controlada y efectiva según los planes y proyectos.
La gestión del conocimiento es un movimiento, no es un modelo, una técnica, un programa que esta inserto en todos los campos del conocimiento que están cambiando. Un torbellino de cambio y generación de conocimiento esta emergiendo entre una y otra de sus formas y métodos.
El cambio de paradigma hacia la empresa del conocimiento se desarrolla en la Sociedad del Conocimiento. La interacción de promoción es promover el cambio, el cambio sólo se llevará a cabo en un entorno determinado, no se incubará ni nacerá de la contemplación del éxito de otros.
La sociedad del conocimiento requiere de organizaciones contemporáneas, el cluster del conocimiento es una de ellas, entre otras. Están vigentes instituciones que se generaron para responder a los problemas y oportunidades de la sociedad industrial, que deben reconsiderar su posición y repensarse a si mismas.
El futuro no se puede detener, se debe recibir. Si somos ignorantes, mayor motivo para trabajar y estudiar el impacto de estas variables, formando parte del mismo cambio.
La duda, el paternalismo, la miopía de algunas personas es la ruina de algunas instituciones, estos serán los principales obstáculos para mejorar como personas, organizaciones y sociedades.
La industria y en general todas las organizaciones, requieren del conocimiento de todos sus trabajadores para mejorar su productividad, su acoplamiento con el mercado y con los cambios del entorno.
Pedir el conocimiento de los colaboradores no es posible desde la empresa y organización tradicional sino que esto supone un cambio trascendental en la forma de gestionar y organizar la empresa.
Las TIC hoy día pueden ser más o menos opcionales, pero los competidores se mueven en una economía abierta, una auténtica urna de cristal donde no es posible esconderse, lo que se hará que sin duda muchas estructuras sectoriales vayan a conocer la entrada de innovaciones importantes en procesos, productos, servicios y sobre todo, un flujo constante de nuevos entrantes.
Las tecnologías de la información transformarán la forma de actuación de las empresas y sus cadenas de valor, también los conceptos de los productos y su costo asociado uso, información para comparar, envío, mantenimiento. Si no existen cambios anticipativos, muchas empresas deberán actuar reactivamente con la desventaja que eso supone sectores que deben considerar el uso de las TIC para diferenciarse como el comercio, turismo seguridad, sanidad, servicios profesionales, consultorías, las empresas de la administración pública, sectores que deberán incorporar conectividad con clientes y proveedores como la banca, los seguros, las empresas de marketing y comunicaciones, transportes de mercancías, transporte marítimo, terrestre, sectores que deben ser pioneros en el uso de transmisión de conocimientos como universidades y centros académicos, entidades intermedias como clusters, consultoras e ingenierías.
Estos cambios en los sectores generan nuevas oportunidades de negocios.
Los auditores internos deben ser independientes a las actividades que auditan. Los auditores internos son independientes cuando llevan a cabo su trabajo con libertad y objetividad. La independencia permite a los auditores internos ser imparciales y emitir juicios imparciales, esto es esencial en la conducta de los auditores. La independencia se logra a través de la posición en la organización y la objetividad.
La posición organizacional del grupo de auditoría interna debe ser relevante para asegurar el cumplimiento de las responsabilidades de auditoría que le son asignadas. El director del grupo de auditoría interna es responsable, en lo individual, ante la organización, y habrá de ser investido con autoridad suficiente para promover la independencia del grupo y para asegurar un amplio margen de cobertura de auditoría, y que se adopten acciones apropiadas en base a las recomendaciones de auditoría.
La objetividad es un estado de actitud mental que deben mantener los auditores internos durante el desarrollo de sus trabajos de auditoría. Los auditores internos no deberán subordinar sus juicios en materia de auditoría a los de otros.
El diseñar, instalar y operar sistemas no son funciones de auditoría; además establecer procedimientos para sistemas tampoco es función de auditoría. Al llevar a cabo talesactividades, se presume que se pierde objetividad que debería tener el auditor. (ver Norma sobre Atributos 1100 - Independencia y Objetividad)
El propósito del Código de Ética emitido por IIA es promover una cultura ética en la
profesión de auditoría interna. Siendo la Auditoría interna la actividad independiente y objetiva de aseguramiento y consulta, concebida para agregar valor y mejorar las operaciones de una organización, ayudando a una organización a cumplir sus objetivos aportando un enfoque sistemático y disciplinado para evaluar y mejorar la efectividad de los procesos de gestión de riesgos, control y dirección, Es necesario y apropiado contar con un código de ética para la profesión de auditoría interna, ya que ésta se basa en la confianza que se imparte a su aseguramiento objetivo sobre la gestión de riesgos, control y dirección. El Código de Ética
del The Institute of Internal Auditors (IIA) abarca mucho más que la definición de auditoría interna, e incluye dos componentes esenciales:
2. Reglas de Conducta que describen las normas de comportamiento que se espera sean
observadas por los auditores internos. Estas reglas son una ayuda para interpretar los Principios en aplicaciones prácticas. Su intensión es guiar la conducta ética de los auditores internos.
El Código de Ética junto al Enfoque para la Práctica Profesional y otros pronunciamientos emitidos por The Institute of Internal Auditors (IIA), proveen orientación a los auditores internos para servir a los demás.
¾ Integridad
La integridad de los auditores internos establece confianza y, consiguientemente,
provee la base para confiar en su juicio.
¾ Objetividad
Los auditores internos exhiben el más alto nivel de objetividad profesional al reunir, evaluar y comunicar información sobre la actividad o proceso a ser examinado.
Auditores internos hacen una evaluación equilibrada de todas las circunstancias relevantes y forman sus juicios sin dejarse influir indebidamente por sus propios intereses o por otras personas.
¾ Confidencialidad
¾ Competencia
Las actividades de auditoría interna son ejercidas en ambientes legales y culturales
diversos; dentro de organizaciones que varían en propósitos, tamaño y estructura; y por personas dentro o fuera de la organización. Estas diferencias pueden afectar la práctica de la auditoría interna en cada ambiente.
The Institute of Internal Auditors (IIA) emitió Normas para el Ejercicio Profesional de la Auditoría Interna, que periódicamente actualizadas, las mismas definen principios básicos para el correcto ejercicio de la auditoría interna, el propósito de las mismas es:
1. Definir principios básicos que representen el ejercicio de la auditoría interna como debería ser.
2. Proveer un marco para ejercer y promover un amplio rango de actividades de auditoría interna de valor añadido.
3. Establecer las bases para medir el desempeño de la auditoría interna.
4. Fomentar la mejora en los procesos y operaciones de la organización. Si bien son de carácter voluntario (excepto para los CIA) el cumplimiento de las Normas
para el Ejercicio Profesional de la Auditoría Interna (Normas) es esencial para el ejercicio de las responsabilidades de los auditores internos.
Dicho cuerpo de normas están constituidas por las Normas sobre Atributos (las Series
1000), las Normas sobre Desempeño (las Series 2000), y las Normas de Implantación
(nnnn.Xn). Las Normas sobre Atributos tratan las características de las organizaciones y los individuos que desarrollan actividades de auditoría interna. Las Normas sobre Desempeño describen la naturaleza de las actividades de auditoría interna y proveen criterios de calidad contra los cuales puede medirse la práctica de estos servicios. Las Normas sobre Atributos y sobre Desempeño se aplican a los servicios de auditoría interna en general. Las Normas de Implantación aplican las Normas sobre Atributos y sobre Desempeño a tipos específicos de trabajos (por ejemplo, una auditoría de cumplimiento, una investigación de fraude, o un proyecto de autoevaluación de control).
Si bien sólo hay un grupo de Normas sobre Atributos y sobre Desempeño, puede haber
múltiples grupos de Normas de Implantación: un grupo para cada uno de los mayores tipos de actividades de auditoría interna. Inicialmente, las Normas de Implantación están siendo establecidas para actividades de aseguramiento (indicadas por una "A" a continuación del número de Norma, por ejemplo: 1130.A1) y para actividades de consultoría (indicadas por una "C" a continuación del número de Norma, por ejemplo: nnnn.C1).
Objetivos y características de la auditoría interna
La característica más significativa que constituye la naturaleza de la Auditoría Interna, es la capacidad para analizar desde una posición de independencia, con objetividad y profesionalidad, actividades, organizaciones o situaciones, cuya responsabilidad de eficiencia, oportunidad o adecuación no es su incumbencia.
El objetivo de la auditoría interna consiste en apoyar a los miembros de la organización en el desempeño efectivo de sus actividades. Para ello la Auditoría Interna les proporciona análisis, evaluaciones, recomendaciones, asesoría e información concerniente con las actividades revisadas. Es objetivo también de la Auditoría Interna la promoción de un control efectivo a un costo razonable.
Tal objetivo muestra claramente a la función de Auditoría Interna como un servicio de
apoyo a todos aquellos que conforman la organización, apoyo resultante del conocimiento que adquiere el auditor interno de todos los elementos de la propia organización durante el desempeño de su trabajo, que al ser comparado y evaluado con sus propios conocimientos, experiencia y formación académica y profesional, le permite estar en condición de emitir opiniones y posturas que tiendan al beneficio de la organización en su conjunto.
Las funciones de control y de consultoría. Valor que agrega la auditoría interna
De la definición del (Institute of Internal Auditors) que se expone en el Concepto Moderno de Auditoria Interna surgen los siguientes elementos esenciales
Una opinión proporcionada por un auditor interno profesional sobre un componente general o específico de su práctica profesional referido a que la gerencia de una organización comprende la:
¾ Exposición al riesgo de la organización mencionada
¾ Implementa un adecuado manejo del riesgo
¾ Balancea los riesgos y el control adecuadamente
¾ Adapta los cambios efectivamente.
Auditoría Interna provee opinión de una organización sobre la identificación del riesgo y las actividades empleadas para manejar la exposición asociada al riesgo.
En el proceso de obtención de datos para comprender y evaluar el riesgo, los auditores internos desarrollan conocimientos significativos de las operaciones y oportunidades de mejora que puede ser sumamente beneficiosas para sus organizaciones.
ASISTIR A LA ORGANIZACION
Auditoría Interna se concentra en los objetivos generales de una organización y en la manera en que esos objetivos son cumplidos en los niveles operativos.
PROCESO DE MANEJO DE RIESGO, CONTROL Y GOBIERNO DE LAS ORGANIZACIONES
Los procesos de manejo de riesgo son implementados por la gerencia para identificar, evaluar y responder a riesgos potenciales que pudieran impactar el cumplimiento de los objetivos de la organización. Los procesos de control son las políticas, procedimientos y actividades que forman parte de un esquema de control, diseñados para asegurar que los riesgos estén contenidos dentro de las tolerancias establecidas por el proceso de manejo de riesgos.Auditoria Interna con enfoque Operativo
Los procesos de gobierno de las organizaciones se refieren a los procedimientos utilizados por los representantes de los socios de una organización para supervisar los procesos de riesgo y control administrados por la gerencia.
Evolución del Concepto de auditoría interna . Enfoque moderno
Auditar significa, en términos generales, examinar sistemáticamente cierta materia en forma independiente, con el objetivo de emitir una opinión. En el marco de una auditoría interna, el examen se lleva a cabo sobre las actividades de la entidad, por parte de una unidad que integra la organización pero es independiente de las actividades revisadas. Las normas del Institute of Internal Auditors 1 establecían ya en 1946 que "La auditoría interna es una función independiente de control, establecida como un servicio dentro de una organización para examinar y evaluar sus actividades. El objetivo de la auditoría interna es ayudar a los miembros de la organización en el cumplimiento efectivo de sus responsabilidades. A este fin, les proporciona análisis, valoraciones, recomendaciones, consejo e información, relativos a las actividades revisadas". Tras más de cincuenta años de vigencia, esa definición ha sido reconsiderada y reformulada. En 1999, la Fundación para la Investigación del IIA publicó el documento denominado “Marco de Competencias para la Auditoría Interna” (CFIA según sus siglas en inglés), en el que se establece una definición funcional: “La auditoría interna es un proceso mediante el cual una organización obtiene seguridad de que la exposición al riesgo que enfrenta, es entendida y manejada apropiadamente dentro de contextos dinámicos cambiantes. En forma independiente al equipo que desarrolló el CFIA, el Consejo Directivo del IIA, en el marco de una revisión de las Normas de Auditoría Interna vigentes, concluyó en la necesidad de formular una nueva definición, estableciendo en sesión del 26 de junio de 1999 en Quebec, Canadá, que: “La auditoría interna es una actividad independiente y objetiva de aseguramiento y consulta, concebida para agregar valor y mejorar las operaciones de una organización. Ayuda a una organización a cumplir sus objetivos, aportando un enfoque sistemático y disciplinado para evaluar y mejorar la efectividad de los procesos de gestión de riesgos, control y dirección”.(6) Estas nuevas definiciones no cambian sustancialmente el concepto, pero sí el planteo de qué debería esperarse de la auditoría interna y el énfasis en la consideración del entorno en que ésta desarrolla su actividad, concibiéndola como un proceso que debe contribuir a proporcionar seguridad en cuanto a que existe una razonable administración del riesgo, agregando valor mediante la formulación de recomendaciones útiles para mejorar la exposición de la organización frente al mismo, en un contexto dinámico. Adviértase el acento que en ambos casos se pone en el análisis y administración de riesgos para mantenerlos bajo control; nótese también que se está haciendo referencia a los riesgos del negocio, concepto que va mucho más allá del mero riesgo de fraudes o errores contables. Las nuevas definiciones, entonces, representan la adaptación del concepto de auditoría interna a la realidad del mundo de negocios contemporáneo, que exige constantemente tomar riesgos y evaluar incertidumbres. Implican reformulaciones conceptuales que recogen también la evolución continua que ha tenido la función auditoría interna en los últimos años, caracterizada por el progresivo aumento de sus atribuciones y responsabilidades, que actualmente se extienden cada vez más a todas las áreas, tanto contables o financieras como operativas, con el objetivo fundamental de servir a la Dirección como instrumento que la apoye en el aseguramiento de la eficacia y eficiencia de su gestión. Esta evolución en el enfoque de la auditoría interna es el resultado de la acción conjunta de diversos factores derivados de la globalización e internacionalización de los mercados y del desarrollo de la tecnología, que transformaron los negocios y las estructuras organizacionales y que, en el ámbito específico de la auditoría interna, llevaron a la necesidad de que la función se ejerciera con una visión de la entidad a que pertenece como un sistema integral - incluido su entorno o contexto- en el que las partes interactúan fuertemente, centrándose en medir el grado de adaptación de la organización a los objetivos estratégicos y operativos fijados, en procurar identificar las fortalezas y debilidades de la empresa y de su equipo gerencial para contribuir a reforzar las primeras y reducir el efecto de las segundas y en evaluar permanentemente la eficacia y eficiencia con que se están desarrollando las actividades tendientes al logro de esos objetivos a la luz de oportunidades y amenazas provenientes del entorno.
Resoluciones FACPCE 311/05 y MD CPCECABA 40/2005
Estas resoluciones, si bien fueron emitidas en la época en que el CPCECABA no
formaba parte de la FACPCE, fueron consensuadas entre ambas instituciones y son
prácticamente iguales. De ahora en más nos referiremos a la primera de ellas, Tienen
como propósito establecer un marco profesional que contemple desde esa perspectiva
los procedimientos a seguir para cumplir con las normas de la Ley 25.246 y la
Resolución 3/04 de la UIF. El 8/6/05, la UIF reconoció la aptitud de la Resolución
311/05 para cumplir con los requerimientos mencionados. A raíz de que la UIF eliminó
los importes mínimos oportunamente fijados para que el contador público examine si
una operación es inusual o sospechosa, la FACPCE, por medio de la Resolución 325/05
adaptó en lo pertinente las disposiciones de la Resolución 311/05
La Resolución 311/05 tiene una primera parte resolutiva y una segunda con la siguiente
En ella se expone el propósito de la Resolución, Así como los antecedentes legales y
profesionales tenidos en cuenta para su elaboración sean internacionales o locales.
En esta sección se presentan las principales cuestiones clave relacionadas con la
normativa mencionada, como punto de partida para comprender las nuevas
responsabilidades que los profesionales en ciencias económicas deberán asumir, a saber:
· Definición (coincide con la enunciada al inicio del acápite 5.2.5.)
· Descripción de los procedimientos y etapas del lavado de diner
· Consecuencias nefastas para la economía que provoca el lavado de dinero
· Profesionales en ciencias económicas alcanzados
· Identificación y concepto de “clientes” del profesional
· Caracterización de hechos u operaciones sospechosas
· Deber profesional de abstenerse de informar a su cliente de los hallazgos que
debe reportar a la UIF
· Adaptación de los programas de trabajo de auditoría y sindicatura para
incorporarle los procedimientos específicos referidos al lavado de activos
· Tipificación del delito de lavado de dinero y las responsabilidades del
profesional frente al deber de informar a la UIF. Penalidades
La siguiente es una enumeración de los contenidos normativos de esta sección de la
Resolución 311/05:
· Aceptación y retención de clientes: recaudos por tomar
· Cartas de acuerdo de la auditoría y de aceptación del cargo de síndico: párrafos
· Cartas de la dirección: párrafos por incluir
· Procedimientos de control interno y del proceso de capacitación de los
profesionales en ciencias económicas en orden a esta cuestión
· Base de datos que debe mantener el profesional sobre sus clientes
· Conservación de la documentación relacionada con el cumplimiento de esta
· Requisitos básicos que debe cumplir el profesional en cuanto a su deber de
· Deber de informar por parte del auditor y/o del síndico referidos a sujetos
obligados por el artículo 20 de la Ley 25246
· Deber de informar por parte del auditor externo de sujetos no obligados
· Deber de informar por parte del auditor externo de sujetos no obligados que
cuenten con políticas y procedimientos para detectar operaciones inusuales o
· Deber de informar por parte del síndico. Compatibilidad con las funciones del
· Pautas básicas de los informes a enviar a la UIF
4. Normas particulares
En esta cuarta y última sección la Resolución 311/05, trata:
· Procedimientos a aplicar en sujetos obligados a informar
· Procedimientos a aplicar en sujetos no obligados a informar
· Normas generales sobre el contenido de los informes especiales
· Informe especial sobre la existencia y funcionamiento del control interno para
cumplir con las disposiciones de la Resol. 3/04 de la UIF
· Impacto en los informes de auditoría de estados contables. Debilidades de
· Impacto en los informes de auditoría de estados contables. Reporte de
operaciones inusuales o sospechosas
· Impacto en los informes de sindicatura sobre los estados contables.
A su vez, la Resolución 311/05 incluye los siguientes anexos:
Incluye el programa de trabajo para auditores y /o síndicos sobre la existencia y
funcionamiento del control interno de sujetos obligados a informar (art. 20, Ley 25246)
en materia de prevención del lavado de activos de origen delictivo.
Anexo BI
Expone el programa de trabajo para auditores y/o síndicos sobre la existencia y
funcionamiento del control interno de sujetos no obligados que posean políticas y
procedimientos para detectar operaciones inusuales o sospechosas
Anexo BII
Contiene el programa de trabajo para auditores y/o síndicos de sujetos no obligados a
informar que incluye los procedimientos específicos determinados a partir de la “Guía
de transacciones inusuales o sospechosas” de la Resol. 3/04 de la UIF
Modelo de informe especial del auditor sobre la existencia y funcionamiento de los
procedimientos de control interno que aplica la sociedad para cumplir con las normas de la UIF en materia de prevención del lavado de activos de origen delictivo
Modelo de informe especial del auditor sobre el reporte de operaciones inusuales o
sospechosas a la UIF
Modelos de párrafos a incluir en las cartas acuerdo de auditoría y de aceptación del
cargo del síndico
Modelos de párrafos a incluir en las cartas de la dirección de los sujetos obligados y no obligados a informar
Secreto bancario, bursátil, fiscal y profesional
La ley 26.087 (21.04.06) modifica el tratamiento del secreto bancario, bursátil,
profesional y fiscal estableciendo que “los sujetos contemplados en el artículo 20 no
podrán oponer a la UIF los secretos bancarios, bursátil o profesional, ni los
compromisos legales o contractuales de confidencialidad”
Asimismo, establece que “la AFIP sólo podrá revelar el secreto fiscal en aquellos casos
en que el reporte de la operación sospechosa hubiera sido realizado por dicho organismo
y con relación a la persona o personas físicas o jurídicas involucradas directamente en la
operación reportada. En los restantes casos la Unidad de Información Financiera
requerirá el levantamiento del secreto fiscal al juez federal competente en materia penal
del lugar donde deba ser suministrada la información o del domicilio de la Unidad de
Información Financiera, el que deberá expedirse en un plazo máximo de 30 días.”
El artículo 24 de la ley 25.246 se refiere a las penalidades por incumplimiento del deber
de informar, como sigue:
1. “La persona que actuando como órgano o ejecutor de una persona jurídica o la
persona de existencia visible que incumpla alguna de las obligaciones de
información ante la UIF creada por esta ley será sancionado con una pena de
multa de una a diez veces del valor total de los bienes u operación a los que se
refiera la infracción, siempre y cuando el hecho no constituya un delito más
2. La misma sanción sufrirá la persona jurídica en cuyo organismo se desempeñare
el sujeto infractor.
3. Cuando no se pueda establecer el valor real de los bienes, la multa será de diez
mil pesos ($ 10.000) a cien mil pesos ($100.000).”
Resolución UIF 3/04
Esta Resolución, que rige desde el 22/06/04, abarca a:
· Los profesionales independientes
o En forma individual
o Asociaciones profesionales
o Auditoría que no incluye a otros servicios comprendidos en la RT7 (vg:
revisiones limitadas o certificaciones)
o Sindicatura societaria
El síndico societario de profesión abogado, no está comprendido en los alcances de la
Ley 25246 pues no es un sujeto obligado en el art. 20.
La Resolución 3/04 de la UIF, obliga al profesional en ciencias económicas a cumplir
con las obligaciones de la ley cuando preste servicios:
· A otros sujetos comprendidos en el art. 20
En estos casos debe evaluar el cumplimiento de las normas de la UIF para el sujeto
obligado2 y efectuar las verificaciones de existencia y funcionamiento de los
procedimientos de control interno diseñados con el propósito de detectar
transacciones que involucren el lavado de activos con propósitos delictivos.
Asimismo, deberá emitir un informe especial con frecuencia anual.
· A sujetos no mencionados en ese artículo pero que:
o Posean un activo superior a $ 3.000.000, o
o Hayan duplicado su activo o sus ventas en el término de un año
En estos casos deberá evaluar si existen operaciones sospechosas tales como las
indicadas en forma no taxativa en la “Guía de operaciones inusuales o sospechosas”
incluidas en la Resolución 3/04 UIF. La UIF establece los recaudos mínimos que debe
seguir el profesional para reportar la existencia de operaciones inusuales o sospechosas.
Para ello deberá emitir el Reporte de Operaciones Sospechosas (ROS6) que deberá
contener opinión fundada respecto de la inusualidad o sospecha de la o las transacciones
informadas y remitirlo a la UIF, dentro de las 48 horas, acompañado de toda la
documentación respaldatoria correspondiente.
Las tareas que impone la Resolución 3 de la UIF, pueden clasificarse en dos:
a) identificación del cliente y de sus directivos y documentar los datos (basado en
la directiva internacionalmente conocida como “conozca a su cliente”), y
b) ampliación de las muestras de auditoría o de revisión como síndicos a efectos
reunir los elementos de juicio que el profesional debe mantener a disposición de
la UIF que en cualquier momento puede solicitarlos.
DIFERENCIAS Y SIMILITUDES ENTRE LA ADMINISTRACION PÜBLICA Y LA PRIVADA
En las comparaciones entre la administración pública y la comercial a menudo se toman como puntos de referencia ciertas actividades específicas de uno y otro tipo, olvidándose las características esenciales de cada uno. Veamos cuales son las características fundamentales que dan perspectiva a las comparaciones más particularizadas.
1) El gobierno existe para servir los intereses generales de la sociedad, mientras que una empresa comercial sirve los intereses de un individuo o grupo.
2) El gobierno es, entre todas las asociaciones, la que tiene autoridad política suprema.
3) La autoridad del gobierno está sancionada por el monopolio de la violencia.
4) La responsabilidad del gobierno corresponde en su exigencia a la naturaleza y dimensión de su poder.
No podemos ignorar que estas características fundamentales aparecen mucho menos puras en la realidad que en su descripción teórica. Hay gobiernos que no afectan en forma significativa la vida de la sociedad, que están subordinados al poder de grupos particulares, que no pueden sancionar efectivamente sus mandatos, o que en vez de servir los intereses generales del pueblo son instrumentos para explotarlo. Pero aquí estamos hablando de las características esenciales del gobierno, independientemente de sus imperfecciones prácticas.
Lo que importa en el contexto presente es advertir cómo esta caracterización del gobierno impone peculiaridades a su administración. Podemos enumerar algunas consecuencias:
1) La tarea gubernamental es enorme, compleja, difícil. El tamaño de las operaciones, la multiplicidad de los propósitos y la complejidad de los programas exigen formas especiales de administración.
2) La universalidad y soberanía del gobierno suponen que éste ha de resolver los conflictos de intereses privados, tratando de alcanzar el máximo posible de bienestar general. Para esta función hay requisitos de imparcialidad y equidad que condicionan la conducta administrativa, distinguiéndola de las empresas privadas. Son evidentes las manifestaciones de este rasgo característico.
3) El gobierno es responsable ante el pueblo. Sus actuaciones están constantemente expuestas a la publicidad y a la crítica. Las opiniones de esa autoridad superior son muy diversas y variables. Cualquier asunto puede convertirse en un ingrediente explosivo para la opinión pública. Sin duda, la administración gubernamental tiene que adaptarse a tales exigencias con mayor apego que la privada. En un sistema democrático el carácter representativo del gobierno acentúa esta peculiaridad,
4) Los gobernantes, desde los más altos en la jerarquía hasta los de nivel inferior, representan a un poder inmenso de coacción, frente al cual se requieren protecciones especiales. Sus actuaciones deben estar controladas por la supervisión de sus colegas, del pueblo, y, sobre todo, de su propio sentido de responsabilidad. Esto presupone procedimientos, actitudes y formas de organización especiales que limiten la autoridad evitando su abuso.
5) La eficiencia de una entidad gubernamental no debe medirse por la maximización de sus ingresos o la minimización de sus gastos, sino por la calidad e intensidad con que realice los propósitos públicos. Es una equivocación común la de juzgar al gobierno en términos de sus ganancias y pérdidas – como si fuera una empresa comercial – con el empeño de que gaste poco, no incurra en deudas y mantenga sus presupuestos equilibrados. A menos que el gobierno sea un negocio de los gobernantes, su eficiencia siempre debe juzgarse con arreglo a cómo contribuye a la satisfacción de las necesidades y los ideales del pueblo.
(Tema obtenido del libro de Pedro Muñoz Amato “Introducción a la Administración Pública”, páginas 52/53/54)
En sentido etimológico, para algunos, administración proviene del latín de “ad” y “ministrare” que significa “servir a”. Para otros autores proviene de “ad manusltrahere” lo que implica “manejar, gestionar, traer a la mano”. A poco que analicemos se comprueba que son significaciones casi idénticas y que lo importante es que este sentido pone de resalto el carácter de que es una actividad subalterna o subordinada. (Diez, Manuel M. Ob. Cit.pag.46/47)
Administración, en sentido lato o vulgar, es el cuidado, manejo o gobierno de personas y bienes; de intereses o negocios, privados o públicos, propios o ajenos.
Definida en términos amplios, la “administración pública” consiste en el proceso relativo a todas las operaciones encaminadas al planeamiento, organización, ejecución y control de las políticas del Estado, en cumplimiento de los fines que se han trazado.
En su acepción más simple, la administración pública es el instrumento que el gobierno moviliza para la ejecución práctica de sus programas; es una entidad de servicio que se conforma a la filosofía política del estado y que contempla al Gobierno desde el ángulo institucional y de su acción dinámica.
También se entiende por administración pública el conjunto de todos los organismos que prestan los servicios públicos, ya sea ministerios, entidades descentralizadas, empresas del estado.
Tras veces al hablar de administración pública, nos referimos al grupo humano que trabaja directa o indirectamente en la prestación de tales servicios (funcionarios y empleados).
En sentido estricto, la expresión administración pública puede ser indicativa de:
- Una actividad concreta, concebida como organización y dirección de personas y medios para alcanzar fines públicos. La administración pública es la actividad administrativa que realiza el Estado para satisfacer sus fines, a través del conjunto de organismos que componen la rama ejecutiva del gobierno y de los procedimientos que ellos aplican, así como las funciones administrativas que llevan a cabo los otros órganos y organismos del Estado (Jimenez Castro).
- De un sector de la actividad intelectual (entendida como campo de estudios, como ciencia y técnica cuyo objeto de estudio es la organización administrativa del Estado). Como ciencia investiga y explica; se nutre de hipótesis, teorías, leyes, modelos y postulados. Como técnica opera y transforma, contiene reglas, normas y procedimientos. Ciencia y técnica de la administración pública actúan en forma complementaria y a modo de interactividad realimentada.
En vez de atender las cuestiones de los fines y la constitución del Estado se aplica principalmente a problemas de planificación, organización, gestión y control de las políticas del Estado, en cumplimiento de los fines que se ha trazado.
Objeto: está determinado por la necesidad de proveer eficacia a la organización y funcionamiento de las entidades públicas y el análisis sistemático de los aspectos operativos de un gobierno en acción, abarcando en consecuencia un extenso campo de estudio e investigación en el ámbito de las ciencias sociales.
Puede ser enfocada de dos puntos de vista distintos:
a) Por áreas: Organo legislativo cuyas funciones se encuentran en el art. 75 de la Constitución nacional; Organo ejecutivo cuyas funciones se encuentran en los art.99, 100 y conc. de la Constitución Nacional y Organo judicial, cuyas funciones están determinadas por el art. 116 de la Constitución Nacional.
1) Nivel político (está constituido por el “Gobierno”).
2) Nivel administrativo (está constituido por la “Administración pública”).
Nivel político: está constituido por el gobierno. Es el nivel encargado de ejercer la dirección superior de los órganos del Estado. Se caracteriza por el mayor grado de discrecionalidad, encuadrada dentro de la Constitución nacional y las leyes y por el cambio periódico de las personas que lo ejercen en los órganos legislativo y ejecutivo, como mandatarios del pueblo.
El gobierno, en sentido lato, está integrado por los tres órganos, de tal manera, nuestra Constitución establece en el artículo 1°) que la Nación Argentina adopta para su Gobierno la forma representativa republicana federal.
En sentido estricto se usa el término como sinónimo de órgano ejecutivo. Así también, la Constitución Nacional en el artículo 99, determina que el Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones y en el inciso 1° expresa “Es el Jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país.”
Vimos que el “poder” o “poder político” es la capacidad del Estado para establecer normas de conducta u obrar, y para realizarse necesita, según Bidart Campos, de una inteligencia, de una voluntad, de una fuerza humana que lo concrete, lo haga efectivo, lo impulse, por lo que aparece entonces el gobierno – órganos del Estado –que lo hace funcionar, lo ejerce y pone en acto.(2)
El nivel administrativo dijimos, está constituido por la Administración pública. Tal como lo desarrolla Juan Farrés Cavagnaro en su libro “Administración Pública”, el estudio de la administración pública, debe abordarse teniendo en cuenta su carácter de organización compleja de preeminencia política y considerándola subordinada al sistema político que constituye para ella un contexto suprasistémico.
En tal sentido, la administración pública es uno de los elementos constitutivos del sistema político, de allí que su delimitación con relación a éste, presente ciertos inconvenientes prácticos. Desde una perspectiva metodológica, aparece como altamente compleja y como un sistema dependiente del sistema político, porque se convierte en la organización administrativa del Estado por el cual se lleva a cabo la acción de gobierno. Allí aparecen dos conceptos: lo político y lo administrativo.
Según Mosher y Cimmino expresan que la política puede ser considerada “como la suma de aquellos procesos sociales en base a los cuales las necesidades, instancias, deseos, nuevos ideales de toda o parte de la colectividad se forman, se discuten, se deciden o se trasmiten a la administración pública para la acción de competencia de esta última. Sus fines, sus objetivos implícitos, quedan, por tanto en la esfera de intereses de la administración pública. Pero desde un punto de vista sociológico, la importancia del concepto de poder político no está en el poder entendido en sí mismo, sino en los modos en que dicho poder puede ejercerse, es decir, en los tipos de decisiones y directrices que informan la actividad administrativa”.
Siguiendo el desarrollo de Farrés Cavagnaro, “la denominación de sistema político hace referencia a toda la compleja realidad que surge del conjunto de mayor magnitud, que comprende, además de los dos aspectos específicamente destacados – el político y el administrativo -, elementos tales como los partidos políticos, los sindicatos, los canales de acceso y comunicación a los centros de poder o decisión, los grupos de interés, el electorado, la opinión pública y todos sus similares”.
“El sistema político como tal y respecto del tema que nos ocupa, tiene una naturaleza de índole genérica, ya que comprende en sí misma aspectos variados, que de una u otra manera juegan o influyen en todos los fenómenos que estamos considerando. En cambio, el sistema de la administración pública es de naturaleza específica, ya que conceptualmente está comprendido dentro del ámbito más general del sistema político; de tal forma que este último viene a constituir, juntamente con la sociedad global, su ámbito natural de acción, el medio ambiente operativo o la ecología – como quiera denominárselo -, de lo que aquí caracterizaremos como sistema de la administración pública”.
Según el Dr. Diez “la actividad que desarrolla el Estado en base a su poder y para el cumplimiento de sus fines constituye las llamadas funciones del Estado. Las funciones del Estado consideradas en conjunto representan el ejercicio pleno del Poder del Estado, de acuerdo con las normas que regulan la competencia y con las modalidades que requieran los correspondientes intereses públicos que han de tutelar.”
Las funciones del Estado pueden clasificarse, según la doctrina, desde distintos puntos de vista, por ejemplo, a) material u objetivo; b) orgánico o subjetivo; c) formal y d) mediato o no mediato. Para nuestro estudio nos limitaremos a exponer la clasificación material u objetiva, a la que se le denomina constitucional en virtud a que se refiere al contenido de la actividad realizada en el ejercicio de distintas funciones, sin reparar en el órgano que la cumple. Desde este punto de vista las funciones se clasifican en legislativas, ejecutivas y judiciales. Un acto no es legislativo porque lo realiza el Parlamento sino por su contenido legislativo. Desde este punto de vista, tenemos: función legislativa, función judicial y función ejecutiva o administrativa.
La función legislativa ha sido definida por la doctrina desde este punto de vista, como una actividad estatal que tiene por objeto la creación de normas jurídicas generales y abstractas.
La función judicial es la que interviene cuando hay una controversia en materia jurídica, la que es resuelta por medio de una decisión que se impone a las partes y tiene la fuerza de verdad legal.
Por último la función administrativa podría definirse como la actividad práctica que el Estado desarrolla para satisfacer de modo inmediato los intereses públicos que asume como propios. La actividad administrativa es práctica y el Estado ejerce una acción propia, similar a la de otros sujetos, sean personas físicas o jurídicas, que viven dentro del ordenamiento.
Ya hemos visto que el Derecho Administrativo es, según una de las definiciones, el conjunto de leyes que rigen las relaciones de la Administración o de la autoridad administrativa con los habitantes. Aquí las palabras Administración y Autoridad Administrativa, se usan como sinónimo de Estado. Quiere ello decir que el Derecho Administrativo presupone necesariamente que uno de los sujetos de la relación jurídica naciente, con motivo de la actividad de la administración, es el Estado. El otro sujeto se denomina particular, administrado, etc.
Existen diferentes definiciones de Estado según la posición filosófica de sus autores.
En los tiempos primitivos la agrupación de hombres fue un simple agregado humano, aunque él más fuerte, más hábil o más inteligente del grupo logró imponerse a los demás y someterlos a su dominación.
Asumió la representación del grupo y la gestión de los intereses colectivos. El jefe obró en su nombre o como mandatario de la comunidad con una voluntad que a pesar de ser la propia pretendió ser la de los individuos que componían el grupo. En esta voluntad esgrimida por el jefe en nombre de la comunidad existe en forma embrionaria la idea de Estado.
Más adelante, la comunidad de origen y de raza, de religión y de tradiciones convirtieron aquel agregado en un elemento diferenciado de la humanidad, o sea, un pueblo. Ej.: Pueblo Judío.
En la actualidad lo que caracteriza el concepto pueblo es un elemento psicológico: la conciencia de pertenecer a él.
El pueblo se fijó en un territorio, se dio un gobierno, se aseguró su independencia y adquirió una personalidad propia en el campo de las relaciones internacionales.
El pueblo se convirtió en una nación.
NACION: AGRUPACION INDEPENDIENTE DE INDIVIDUOS QUE HABITAN EN UN TERRITORIO PROPIO, QUE TIENEN EL MISMO GOBIERNO Y QUE ESTAN UNIDOS ENTRE SÍ POR UN COMUN VINCULO DE LENGUAJE, DE TRADICIONES, ETC. Modernamente es otro elemento psicológico lo que configura la nación: La voluntad del pueblo de la unión política del grupo, él querer vivir unidos.
Con la inserción de estos elementos espirituales puede hablarse de un pueblo argentino y de una Nación Argentina, sin temor de que se observen como factores negativos la diversidad de razas, la falta de tradiciones comunes, las distintas religiones, etc.
ESTADO: LA NACION DESDE EL PUNTO DE VISTA DE SU ORGANIZACIÓN POLITICA. ES EN DEFINITIVA, LA PERSONALIDAD JURIDICA DE LA NACION.
1) Población : de carácter social. Es el conjunto de habitantes del Estado. Elemento pasivo sobre el cual se ejerce la autoridad pública.
2) Territorio: natural o geográfico. Es la porción del globo terráqueo dentro de la cual se ejerce esa misma autoridad, sin que importe si es contínuo (nuestro país) o discontinuo. Conjunto (espacio) de tierras, también comprende mares y océanos adyacentes al territorio propiamente dicho (Mar territorial).
3) Imperio o poder: es un elemento esencial del estado. Sin el se carecería de fuerza para imponer el cumplimiento de sus resoluciones y no podría llenar los fines sociales que justifican su existencia. Tiene 3 propiedades : Inmanencia: la autoridad es inmanente porque pertenece al Estado, como la gravedad es propia de los cuerpos, es inseparable de él; es Única: porque es indivisible o indelegable y es Soberana, porque es suprema, no puede haber otro superior.
Se hace relativo el concepto de Poder Supremo Nacional porque “El Estado no es ya tampoco en el interior un orden supremo, pues tiene sobre sí un orden superior, el orden jurídico internacional”.
Art. 33 C.C.A.: El Estado Nacional, las Provincias, y los Municipios tiene carácter público. Es decir, son personas jurídicas de carácter público.
El Estado: Elementos fundamentales: organización. El Gobierno. Actividades y fines.
El concepto de Estado comprende necesariamente el de autoridad, es decir, de la facultad o poder establecido a favor de una persona o de un conjunto de personas, llamada gobernantes, sobre otras, llamadas gobernados, que están subordinadas a las primeras.
Aquel poder o facultad por el cual los gobernantes imponen la ejecución o el cumplimiento de sus órdenes, empleando la fuerza pública cuando fuere necesario, se denomina autoridad política.
En las naciones primitivas, la autoridad política era absoluta, sin limitaciones. Se consideraba al soberano, o sea, la persona que detentaba el poder y tenía el uso de la fuerza pública, como el dueño o propietario de Estado, su voluntad era suprema en el territorio correspondiente.
Pero desde los tiempos más remotos los pueblos lucharon para limitar la autoridad de los gobernantes. Al poder absoluto del monarca opusieron el derecho como norma reguladora de sus relaciones con el pueblo. Las conquistas fueron lentas pero ciertas. De esta manera el poder del soberano fue disminuyendo. La autoridad perdida pasa a manos de los grandes señores, que cuando se sintieron lo suficientemente fuertes impusieron al monarca la adopción de un estatuto escrito en el que se despojó al monarca de su autoridad, la que fue adquirida por el pueblo. Pacífica o violentamente se obligó a los reyes a establecer la garantía de una ley suprema en la que se fijaron definitivamente las reglas que deben regir las relaciones entre el soberano y los súbditos.
Apareció, con ello la época del constitucionalismo que, con frecuencia, fue aparejado con el principio del gobierno del pueblo o soberanía popular. En los siglos XIX y XX se asistió al casi aniquilamiento de la idea monárquica y la desaparición de varias monarquías, las cuales cedieron el paso a los sistemas republicanos (Francia, Rusia, Italia, Alemania, Austria-Hungria, China, etc.).
El estudio de estas reglas constituye la materia del Derecho Constitucional que, por lo tanto, puede ser definido como la rama del derecho que organiza el Estado y fija las normas fundamentales de sus relaciones con los individuos.
Una vez organizado el Estado, de acuerdo con las reglas dadas por el Derecho Constitucional, se hizo necesaria la adopción de normas especiales referentes al funcionamiento de los órganos estatales que tienen a su cargo la gestión de los intereses públicos creados explícita o implícitamente por la Constitución.
El conjunto de estas reglas constituye, de una manera general, la materia del Derecho Administrativo, cuya definición no es fácil dar, ya sea, por ser una ciencia relativamente reciente, no totalmente formada todavía. También porque depende de las diversas escuelas en que se colocan los autores. De ahí que antes de dar una definición del Derecho Administrativo crea oportuno expresar algunas ideas de carácter general acerca de lo que debemos entender por gobierno y po administración.
La palabra Gobierno tiene dos acepciones principales. La primera se refiere a la función en sí misma y la segunda al órgano que la lleva a cabo.
Según la función en sí misma decimos Gobierno del País, refiriéndonos a la forma como se dirige, cuida o administra la nación.
Según el órgano que la lleva a cabo, decimos Gobierno del País, queriendo referirnos al Poder Ejecutivo.
Tomando este ultimo aspecto. El gobierno nacional es el conjunto de funcionarios en quienes el pueblo soberano ha delegado su poder originario. Nuestra Constitución dice “el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes”. El Gobierno de la República está constituido por el Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y el Poder Judicial.
Cada no de ellos en la esfera de sus funciones integra el Gobierno del País. El Poder Legislativo hace la Ley, el Ejecutivo la cumple y el Judicial asegura la realidad y corrección de su aplicación. En este sentido es impropio, pues limita el concepto de gobierno al Poder Ejecutivo. Comúnmente, sin embargo, la palabra Gobierno es referida solo a ese Poder, el órgano principal y casi exclusivo de la administración pública. En estos casos la palabra Gobierno es usada como sinónimo de administración.
Desde un punto de vista más general y amplio de la función en sí misma gobierno consiste en la dirección y cuidado del país
Existen diferentes grados: NO ES LO MISMO DECLARAR LA GUERRA A UN PAIS ENEMIGO QUE DISPONER LA EXPROPIACION DE UN CAMPO PARA LA APERTURA DE UN CAMINO.
En suma: la función de gobernar reconoce dos aspectos:
1) El de Gobierno propiamente dicho y
2) El de Administración Pública
GOBIERNO PROPIAMENTE DICHO, CONSISTE EN REGIRLO POLITICAMENTE. Por ejemplo:
a) Disponer que la propiedad privada debe ser respetada.
b) Que la familia se funda sobre el matrimonio legítimo
c) Que se debe guardar tal o cual relación con una potencia extranjera.
Estos son aspectos de mucha importancia y gravedad para la vida nacional. Son las directivas generales a las que todas las disposiciones reglamentarias subsiguientes deben estar subordinadas.
Pero fuera de esta función de gobierno propiamente dicho existe otra de diferente jerarquía, aunque no menos importante que es ADMINISTRACION PUBLICA, vale decir: CUIDAR, VIGILAR Y DIRIGIR LA VIDA INTERNA DEL PAIS, DE LAS RELACIONES DE LOS HABITANTES DEL ESTADO. Esto es, pues, la parte de la autoridad pública que gobierna las personas y los bienes en lo que tengan de atinencia con el Estado, haciéndolos concurrir al bien común y ejecutando las leyes de interés general.
En consecuencia, con relación a la definición del Derecho Administrativo y recordando que es una rama del Derecho Público Interno, diremos que ella es enfocada por los autores desde distintos puntos de vista. Todos ellos pueden catalogarse es seis escuelas principales a saber: Legalista, del Poder Ejecutivo, de las Relaciones Jurídicas, de los Servicios Públicos, Objetiva, y Subjetiva
ADMINISTRACION PUBLICA: Su estudio, Tendencias y enfoques principales
La sistematización de la teoría y la práctica en cuanto a los procesos administrativos del gobierno no es un desarrollo reciente, como algunos suponen. Desde bien temprano en la historia de la humanidad se reconoció la importancia de ordenar racionalmente las actividades gubernamentales de este tipo. (1)
Existen estudios que demuestran que esta disciplina no surge en el siglo XIX, pero que no obstante la racionalización de la administración pública se desarrolló plenamente después del advenimiento del Estado y de la economía capitalista. “En este sentido, es muy significativa la labor de los cameralistas en los siglos XVI,XVII, y XVIII. Este grupo de profesores y administradores constituye la primera escuela en el desarrollo moderno de la administración pública. Sus principales representantes fueron Georg Zincke y Johann Von Justi. El movimiento tuvo como fondo histórico el apogeo de la administración pública de Prusia en el siglo XVIII. En un régimen de militarismo y centralización floreció también la eficiencia administrativa, caracterizándose por el mejoramiento considerable de la capacidad y honestidad de los funcionarios públicos, la sistematización de las funciones y demás condiciones de trabajo, la reglamentación del procedimiento para seleccionar funcionarios, incluyendo requisitos de educación especializada y exámenes, y la profesionalización del servicio público, que se manifestó en el establecimiento de cursos universitarios sobre “cameralismo”, es decir, sobre administración y economía con base en educación general.”(2)
Sin embargo para Carl J. Friedrich, citado por el profesor.Pedro Muñoz Amato “es inexacto que la administración pública moderna se haya originado en el continente europeo. Basado en sus estudios y en las opiniones de diferentes autores, insiste que en Inglaterra se comenzó a metodizar los procesos ejecutivos antes que en Prusia, señala que en los siglos XII, XIII y XIV los ingleses desarrollaron instituciones centrales de supervisión y control – el consejo real, el exchequer, la cancillería y otras, un sistema de archivos y registros, la diferenciación de funciones, la reglamentación de los requisitos para el ingreso a los cargos públicos cierto grado de profesionalización”.
De cualquier manera, “habría coincidencia en señalar la aparición, en países del occidente europeo, de una corriente jurídica que centrada particularmente en el derecho administrativo, se ocupó obviamente del estudio del Estado. Mosher y Cimino le atribuyen el haberse sustentado en una preocupación esencial: el
de la legalidad formal.” (3)
Esta concepción se orientó sustancialmente a la administración pública, como lógica derivación de la necesidad de establecer sus relaciones con los administrados, salvaguardando para estos las garantías, derechos y libertades constitucionales. De esta forma se mantuvo alejada de consideraciones políticas, económicas, psicológicas y de los estudios que durante esa época se circunscribieron a la administración privada. Especialmente se desarrolló en el derecho administrativo, y en este aspecto no son despreciables sus aportes a los estudios de la administración pública, no obstante su unilateralidad.”
“En la actualidad, en la administración pública, el derecho ha tenido que replegarse con motivo del avance paulatino de disciplinas que comienzan a estudiar el fenómeno administrativo desde otras perspectivas.”
“El creciente interés por los estudios surgidos en el ámbito de las empresas industriales tuvo significación para la administración del Estado, muchos de los conocimientos obtenidos y el pensamiento en que se sustentó la administración privada no tardaron en vislumbrarse en la administración publica.” (4)
“Los estudios realizados en la administración privada fabril, de comienzos de siglo, fueron realmente significativos, y en cierta manera favorecidos por el auge de la sociedad industrial que se manifestó en la proliferación de empresas, especialmente de aquellas de finalidad económica.
Resulta lógico que apareciera, como consecuencia, un verdadero interés por la administración.”
(1) Muñoz Amato, pedro – Introducción a la Administración Pública. 1956.
(3) Farres Cavagnaro. – Administracion Pública
(4) Farrés Cavagnaro – op.cit.
“De esta forma, a fines del siglo pasado surgió la concepción clásica, orientada principalmente a la búsqueda de los procedimientos más apropiados para aumentar la eficacia y productividad.”
“Los estudios de Frederick W. Taylor son el basamento de esta corriente, por lo que con justicia se puede afirmar que fue su principal inspirador, y quien, a partir de una serie de proposiciones, formuló una teoría de la administración. Todas sus técnicas, aplicadas a la racionalización del trabajo industrial, fueron concebidos en virtud de una metodología, que reconocía el análisis de las condiciones y desarrollo de este trabajo, compatibilizándolas, a su vez, con una concepción de la naturaleza humana, que la llevó a sostener otras teorías sumamente simplificadas acerca de las motivaciones, estímulos y actividades del trabajador.”
Juntamente con Taylor, otros autores contribuyeron a conformar esta escuela que ponía especial interés por denominarse de la ADMINISTRACION CIENTIFICA, entre ellos Henry Gantt (1861-1919) y F. Gilbreth (1868-1924).
Evidentemente, esta forma de concebir a la administración respondía a la filosofía liberal propia del siglo XIX y, en especial, al Positivismo Comptiano y al racionalismo. Los postulados fundados en la existencia del orden natural regido por leyes naturales, se transferían inalterados al orden social, concibiéndolo igualmente sujeto a leyes causales. A partir de ello, se sostuvo que en cualquier orden de fenómenos, a una causa siempre sucede un efecto. Cunde en ese mundo dominado por la filosofía positiva que todos los fenómenos podían ser analizados científicamente según la relación causa-efecto, y la convicción de que todo fenómeno podía ser cuantificado. Estos eran presupuestos comunes en el pensamiento científico de este periodo. No es extraño que tanto Taylor como sus seguidores estuvieran consustanciados con esta concepción, y que ante los requerimientos eficientistas del industrialismo respondieran con teorías cuyos objetivos se centraban en la maximizacion de los resultados de la empresa. De allí que también se reconozca a esta corriente como PRODUCTIVISTA.
Sin grandes variantes, en Francia, Henri Fayol, propuso la búsqueda de una teoría administrativa integral aplicable a diferentes tipos de organizaciones. Al igual que Taylor, los estudios de Fayol se desarrollaron dentro de un marco ajustado a una metodología científica, aunque también inserta en la doctrina imperante.
Aunque esta concepción clásica se desarrolló en las empresas privadas,en especial en las industriales, sus principios y teoría no pasaron inadvertidos para los administradores públicos. En los Estados Unidos,Woodrow Wilson, en 1867, en su ensayo sobre la administración en el sector público, plantea la separación entre la acción administrativa y la política. Este trabajo puede ser considerado como un destacado intento tendiente a conferirle carácter científico a la administración, no obstante su manifiesta analogía con la concepción taylorista, inspirada en un ámbito tan diferente. (5) _________________________________________________________________
(5) Farrés Cavagnaro, J. Op.cit.
Lo interesante para nuestro plan de estudio es señalar la infuencia de la “administración científica” en la administración pública contemporánea. No solo en Estados Unidos, sino en todo el mundo – incluyendo a la America Latina y hasta Rusia – esa influencia ha sido intensa. (6)
Como crítica podemos expresar que fueron formalistas y autoritarios y sus efectos fueron perjudiciales cuando se exageró la similitud entre la administración privada y pública, ignorándose las peculiaridades de esta última, en cuanto a significación global y propósitos de gobierno: hay distinta medida del fin público que se persigue.
A partir de la finalización de la primera guerra mundial una profunda transformación invadió todos los órdenes sociales. En Europa se produjo un profundo cambio en lo político originado por la aparición de una concepción democrática en el ejercicio del poder. El autoritarismo y las monarquías autocráticas decayeron para ceder paso a la instauración de regímenes políticos basados en la participación y en renovados conceptos de la libertad individual. Apareció el sindicalismo, con un poder como antes no se había conocido, como resultado de la expansión de los mercados, del aumento de la producción y de la intensificación del proceso industrial.
Las ideas acerca de la organización de la economía industrial basadas en la eficiencia para lograr mayor productividad, no resistieron las puestas a prueba a que las sometió un cambio universalizado.
La teoría de la motivación de Taylor, basada preponderantemente en el interés económico, resultó por demás insuficiente ante un hombre espiritualmente más amplio, que no solo estaba reducido a una función laboral sino que era impulsado continuamente a asumir nuevos roles por la aparición de otros estimulos y gratificaciones.
Por otra parte, los principios de Taylor, si bien conservan hasta hoy cierta validez, decayeron, como es lógico, por estar insertados en una concepción de la organización empresaria excesivamente autoritaria.
Este contexto social prepara el advenimiento de la escuela denominada de las RELACIONES HUMANAS, y fueron Elton Mayo y F. Roethlisberger quienes las gestaron con las investigaciones realizadas entre 1924 y 1932 en la Western Electric Corporation de Chicago.
Mayo y su equipo comenzaron por efectuar un análisis experimental a fin de verificar la incidencia de los factores ambientales – temperatura, ventilación, nivel de humedad, intensidad de la luz, etc. - sobre la conducta de los operarios con relación al aumento o disminución de la productividad. La idea de que entre estos dos aspectos – el de las condiciones ambientales y el de la productividad – se operaba una relación causal era comunmente sostenida en la época. Sin embargo, las diversas experiencias realizadas – en el cuarto de armado de relays telefónicos, en la camara de mica, en un programa de entrevistas y en el cuarto de los alambres – conformaron una teoría nueva, con el aporte especial de elementos provenientes de la sociología y de la psicología, que arrojaron resultados diferentes de los que hubiera
(6) Farrés Cavagnaro, J. Op.Cit.
correspondido esperar, conforme a las concepciones imperantes.
Mayo sostuvo, básicamente, la incidencia del grupo en la determinación de conductas que surgen, a su vez, como resultado de ciertas conductas individuales; destacó la importancia y funcionalidad de las conductas informales, efectuó aportes significativos en la determinación de causas del conflicto en la organización y, de manera general, reafirmó la necesidad de buscar permanentemente la cooperación del grupo de trabajo como el mejor modo de aumentar la productividad.
Los estudios de Mayo fueron esencialmente empíricos, y si bien se los consideró superficiales y carentes de suficiente rigor cientifico, es indudable que despertaron verdadero interés, en la sicología y en la sociología, por el estudio de las organizaciones.
Las ideas sustentadas por la escuela de las relaciones humanas no produjeron la desaparición de la concepción clásica. A pesar del auge que cobraron las teorías de Mayo, la escuela clásica tuvo otros cultores y, como es lógico, estos produjeron nuevos aportes, variaron ciertas proposiciones iniciales, aunque aun seguían reconociendo los postulados básicos que la originaron. Es así como apareció entre 1930 y 1948, la escuela neoclásica que incluye en su seno autores que sostienen puntos de vista disímiles, lo cual la configura como altamente heterogénea. A diferencia de la escuela clásica, donde las figuras de Taylor y Fayol surgen como netamente definitorias, en la neoclásica las que se destacan son las de R.M.Barnes; G.Nadler; Alfor y Bangs; H.B. Maynard en la administración industrial fabril, por una parte, y Luther Gulik, Lindall Urwick, H.Koontz y C.O Donnell y Bethel, entre otros, en la dirección y administración general.
Los neoclásicos desarrollaron los principios de Fayol respecto de los aspectos esenciales de la organización formal, entre ellos los de unidad de mando, especialización, autoridad, responsabilidad, autoridad de línea, estado mayor y control.
Continuando con las ideas de Mayo, dentro de la escuela de las relaciones humanas, una serie de autores provenientes del campo de la sicología y sociología comenzaron a realizar investigaciones acerca de la estructura y comportamiento de los grupos laborales. Como resultado, alrededor de 1940 surgió una nueva escuela que se dio en denominar ESTRUCTURALISTA.
Respecto de esta corriente Etzioni señala: “el enfoque estructualista es una síntesis de la escuela clásica (o formal) y de las relaciones humanas (o informal), aproximándose también a la obra de Max Weber y, hasta cierto grado, a la de Carlos Marx. Pero el principal diálogo ha sido con el enfoque de las relaciones humanas.
El estructuralismo extiende sus estudios –a diferencia de las escuelas anteriores, cuyo centro de interés fue el de las industrias fabriles- hacia otros tipos de organización.
Evidentemente, fue Max Weber quien influye más significativamente en la formacion de esta escuela. En efecto, la formulación de la teoría burocrática constituyó su basamento principal, aunque además de Weber y sus seguidores, otros autores, también enrolados en el estructuralismo, han desarrollado modelos referidos a aspectos propios de la conducta y ubicados en el campo de la sociología. Entre ellos Robert Merton, P. Selznick, A.W.Gouldner y Talcott Parsons.
El modelo burocrático es tenido muy en cuenta en nuestros días en la formulación de teorías organizacionales.
Este modelo considera a la organización ideal –burocracia- como una estructura altamente formalizada, es decir, sujeta a niveles jerárquicos definidos y en los que Weber desarrolló como uno de los conceptos centrales, el de la autoridad, de donde se desglosan, a su vez, los del poder y el de la legitimación. La idea de poder expuesta por Weber esta fundada en la capacidad de determinar conductas conforme a ciertos fines, en otros términos, el poder es la capacidad de inducir a la aceptación de las órdenes”. Por su parte, la legitimación o legitimidad es “la aceptación del ejercicio del poder porque está de acuerdo con los valores sostenidos por los súbditos.”
A partir de esta concepción de la autoridad –surgida, a su vez, de la combinación de poder y legitimación o legitimidad- compuso su tipología basada en la autoridad tradicional, la carismática y la racional-legal.
El modelo burocrático así concebido tiene una estructura altamente formal regida por normas impersonales escritas que coadyuvan a posibilitar una organización manifiestamente racional, como el medio más indicado para alcanzar gran efectividad.
Es evidente que el modelo de Weber tuvo la paricularidad de incursionar coherentemente en el análisis de la organización. El desarrollo de sus ideas sobre la autoridad, poder, legitimación, eficiencia, se hicieron exensivas a otros campos, entre ellos los de la sociología y la política, por su riqueza conceptual. Sin embargo, su modelo estructuralista ha sido objeto de críticas que Hermida sintetiza de la manera siguiente:
1. “Es exclusivamente formal; lo demuestra su concepto de la autoridad legal, remedo próximo al concepto clásico de autoridad cuasidivina.
2. No tiene en cuenta a las variables de la conducta.
3. Es sumamente rígido e inflexible, por lo que en ciertos casos resulta ineficiente.
4. Su herramental de aplicación fue tomado de la escuela clásica, por lo cual arrastra los mismos problemas comentados al analizar dicha escuela.
5. Su concepción sobre el poder, autoridad y legitimación encierran una falacia metodológica que sus continuadores se encargan de reemplazar.” (7)
Los estudios sobre el poder y su naturaleza tuvieron renovado impulso entre las dos guerras mundiales, lo cual trasuntó en el desarrollo de un especial interés por la ciencia política. Comienzan en los EEUU a adquirir importancia las técnicas de investigación política. Se estudia el fenómeno del poder exteriorizado en los partidos políticos, los grupos de presión, el régimen electoral, la opinión pública, etc. En Europa, también, pero se orientó especialmente a las instituciones gubernamentales.
(7) Farrés Cavagnaro J. Op.Cit.
El interés por los fenómenos políticos no tardó en centrarse en la administración, y lo hizo tratando de constituirse en un medio para solucionar el problema de la ineficiencia.
La visión política del fenómeno administrativo, aunque no se circunscribió únicamente al problema de la eficiencia, sirvió, en gran medida, para observarlo desde una perspectiva diferente, sustrayéndolo, especialmente en Europa, de la eminentemente jurídica.
Al referirse a la relación entre política y administración, Mosher y Cimino expresan que la política puede ser considerada “como la suma de aquellos procesos sociales en base a los cuales las necesidades, instancias, deseos, nuevos ideales de toda o parte de la colectividad se forman, se discuten, deciden o se transmiten a la administración pública para la acción de competencia de esta última. Sus fines, sus objetivos implícitos, quedan por tanto, en la esfera de intereses de la administración pública. Pero, desde un punto de vista sociológico, la importancia del concepto de poder político no está en el poder entendido en sí mismo, sino en los modos en que dicho poder puede ejercerse, es decir, en los tipos de decisiones y directrices que informan la actividad administrativa”.
La actividad administrativa, en todas sus etapas, no tiene otro carácter que la materialización, la puesta en práctica de decisiones políticas.
Esta cuestión, referida a la política y administración, constituye uno de los aportes mas significativos de la concepción política al desarrollo del pensamiento administrativo, relacionado con la administración pública.
Además, como se puede deducir de ello, esta concepción resulta altamente esclarecedora respecto de la diferencia entre administración pública y privada.
La profunda transformación operada en la economía norteamericana una vez terminada la segunda guerra mundial, se manifestó especialmente en una intensificación sin precedentes del proceso de concentración económica, posibilitando la aparición de formas empresarias de tal envergadura que obligó a modificar sustancialmente toda la modalidad y las ideas que se tenían, hasta entonces, acerca de la administración. Es así como aparecen los trabajos de Chester Barnard, Herber Simon, J. March y Cyert, entre otros, que configuran la escuela de la TEORIA DE LA ORGANIZACIÓN.
Los temas básicos y más relevantes son los de la eficiencia, la autoridad, el conflicto y las decisiones. Esta escuela tuvo como mérito indudable el haber posibilitado, especialmente para la administración privada, la formulación de un enfoque integrativo sobre la base de la aplicación de modelos, tanto explicativos como predictivos. No obstante, esta corriente no alcanzó a constituir una solución para la problemática de la integración de manera concluyente. Su metodología agrupó aspectos ya conocidos, incluyó otros, pero tuvo un alcance limitado.
Con el desarrollo de las escuelas que en forma somera hemos expuesto, el conocimiento administrativo se enriqueció sustancialmente. No obstante, las teorías elaboradas en su seno mostraron diferencias en la manera de considerar muchos aspectos inherentes a la administración. Sobre todo, se puso de manifiesto que la administración resulta ser un complejo fenoménico que requiere multiples perspectivas de análisis. En este contexto surgieron los primeros intentos para formular una teoría de integración del pensamiento administrativo. El más importante es el que se está gestando con la teoría general de sistemas, el cual, como expresan Johnson, Kast y Rosenzweig, “se ocupa de un marco teórico sistemático para la descripción de las relaciones generales del mundo empírico”
La teoría general de sistemas aparece potencialmente como un método científico que puede desarrollar y facilitar la transferencia de conocimientos alcanzados en distintas ciencias. Asi, también, íntimamente imbricado a ello está la posibilidad de componer esquema de analisis, investigación y verificación empírica integrando diferentes enfoques científicos. Se orienta, para ello, hacia la composición de un marco completo e integrado para conocer y explicar el comportamiento de un fenómeno o de un conjunto de fenómenos de un momento y ámbito determinados. De alli surge que incluya en su herramenal metodológico y utilice asiduamente los modelos sistémicos.
El presente trabajo se basa en el libro Administración Pública de Juan Farrés Cavagnaro –Ed.Depalma-(1982)

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