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Timestamp: 2016-10-25 05:08:37+00:00

Document:
2C_222/2015 {T�0/2} � � Arr�t du 31 mars 2016
repr�sent�e par Me Manfred Stucky, avocat,
En 2008, la Commission agricole A.________ (ci-apr�s: la Commission agricole), qui regroupe les communes de B.________, E.________ et C.________, a �t� fond�e afin de conduire des projets agricoles r�gionaux. Constatant une forte d�gradation de la situation des producteurs de lait, elle a �tabli un projet de d�veloppement r�gional pour E.________ (ci-apr�s: le projet de d�veloppement) destin� � valoriser la fili�re du lait de cette r�gion. Ce projet est compos� de 46 projets partiels (promotion et marketing, transformation des locaux des fromageries, places et installations de traite, etc.). Apr�s avoir obtenu le pr�avis positif du canton du Valais � l'intention de l'Office f�d�ral de l'agriculture (ci-apr�s: l'Office f�d�ral) le 14 juillet 2011, l'approbation de l'�tude pr�liminaire par cet office le 29 septembre 2011 et son accord de principe � poursuivre le projet dans sa phase de documentation, la d�cision du Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-apr�s : le Conseil d'Etat) le 25 avril 2012 et les d�cisions des trois communes partenaires au projet de d�veloppement octroyant des contributions financi�res en faveur de l'�tude de planification, ainsi que la d�cision de la Conf�d�ration du 5 octobre 2012 accordant une participation comparable (art. 105 al. 2 LTF), la Commission agricole a �labor� la planification dudit projet qui a �t� mise en consultation publique dans le Bulletin officiel du 22 juillet 2013.
La Soci�t� X.________ (ci-apr�s: X.________), sise � D.________, s'est oppos�e aux projets partiels de cave d'affinage centralis�e pour le fromage produit dans la vall�e et de plan de promotion et de marketing de la Soci�t� coop�rative Y.________. Elle estimait notamment que, dans la mesure o� elle disposait de caves d'affinage � D.________ avec une capacit� de 130'000 pi�ces, l'octroi de subventions pour ce projet engendrerait une atteinte � la neutralit� concurrentielle impos�e par la loi topique.
Par d�cision du 18 juin 2014, le Conseil d'Etat a lev� l'opposition de X.________; il a adopt� les objectifs du projet de d�veloppement et autoris� la poursuite de l'�tude des projets partiels de concept de promotion et de marketing Y.________, ainsi que de la cave d'affinage centralis�e, limit�e n�anmoins � une capacit� de 80 tonnes au maximum pour les aides financi�res � accorder.
Le Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-apr�s : le Tribunal cantonal) a rejet�, le 6 f�vrier 2015, le recours de X.________. Il a laiss� ouverte la question de la l�gitimation pour former opposition, soit la qualit� d'entreprise artisanale ou non de X.________. Les juges ont tout d'abord estim� qu'il �tait d�licat de qualifier le projet de nouvelle cave de simple assainissement et "d'en d�duire que, de par sa nature, il n'influe pas sur la concurrence". Ils ont cependant soulign� que, dans le cadre de la neutralit� concurrentielle des art. 89a de la loi f�d�rale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (loi sur l'agriculture, LAgr; RS 910.1) et 13 de l'ordonnance f�d�rale du 7 d�cembre 1998 sur les am�liorations structurelles dans l'agriculture (ordonnance sur les am�liorations structurelles, OAS; RS 913.1), une aide � l'investissement pouvait �tre fournie si, dans la r�gion d'approvisionnement pertinente au plan �conomique, aucune entreprise artisanale directement concern�e n'�tait dispos�e et � m�me d'accomplir la t�che pr�vue de mani�re �quivalente ou de fournir une prestation de service �quivalente. Or, apr�s avoir examin� les conditions financi�res de la fili�re de l'affinage du fromage concern�e, le Tribunal cantonal a consid�r� que X.________ n'�tait ni dispos�e ni � m�me d'accomplir la t�che d'affinage pr�vue par le projet partiel de mani�re �quivalente ou de fournir une prestation d'affinage �quivalente. L'aide pr�vue ne contrevenait d�s lors pas � l'art. 13 al. 1 OAS. Quant au plan de promotion et de marketing Y.________, l'influence effective de celui-ci sur les activit�s de X.________ demeurerait tr�s limit�e; il n'y avait donc pas lieu de retenir qu'une aide au financement pour ce projet partiel aboutirait � distordre le march� du fromage au lait cru valaisan au point que l'Etat doive s'abstenir de verser la subvention.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, X.________ demande au Tribunal f�d�ral, sous suite de frais et d�pens, d'annuler la d�cision du 6 f�vrier 2015 du Tribunal cantonal. Elle pr�tend que le subventionnement du projet de d�veloppement r�gional, en tant qu'il a trait � la cave d'affinage et au concept de marketing et de commercialisation, porte atteinte au principe de la neutralit� concurrentielle des art. 89a LAgr et 13 OAS; elle invoque, en outre, la violation des principes d'�galit� et d'interdiction de l'arbitraire, ainsi que du droit d'�tre entendu.
Le Service de l'agriculture du canton du Valais conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilit�. La Commission agricole a renonc� � se d�terminer, tout en pr�cisant qu'elle estimait correct l'arr�t attaqu�. Le Tribunal cantonal a �galement renonc� � d�poser des observations. L'Office f�d�ral a soulign� que la proc�dure de constatation de neutralit� concurrentielle �tait de la comp�tence des cantons qui disposaient d'une importante marge de manoeuvre � cet �gard.
Par ordonnance du 27 avril 2015, le Pr�sident de la IIe Cour de droit public a admis la demande d'effet suspensif.
X.________ a persist� dans ses conclusions par �criture du 14 ao�t 2015.
Sur le fond, la cause a trait � l'aide financi�re requise pour le projet de d�veloppement de E.________. Or, il n'est pas �vident qu'il existe un droit aux contributions en cause puisque ni l'arr�t attaqu� ni le recours n'exposent les conditions pos�es quant � l'octroi de ces subventions; l'arr�t attaqu� a trait� uniquement de la question de la neutralit� concurrentielle du projet (art. 89a LAgr et 13 OAS). La recourante devait donc d�montrer que la l�gislation topique donne un droit � cet octroi, ce qu'elle n'a pas fait. Partant, le recours est irrecevable. Il le serait aussi de toute fa�on sur la base de l'art. 83 let. k LTF, comme cela est d�montr� ci-dessous.
1.2.2.�Selon la jurisprudence, il existe un droit � la subvention lorsque la l�gislation elle-m�me pr�cise de mani�re suffisamment concr�te les conditions d'octroi de la prestation, sans laisser � l'appr�ciation de l'autorit� d'application le soin de d�terminer si un montant sera ou non allou� (cf. ATF 138 II 191 consid. 4.2.4 p. 200; 116 Ib 312; 110 Ib 152; arr�ts 2C_360/2012 du 17 ao�t 2012 consid. 1.1; 2C_762/2008 du 8 mai 2009 consid. 1.1). Si les conditions d'octroi sont suffisamment pr�cises, il existe un droit � la subvention m�me si l'autorit� dispose, dans le cadre de ces dispositions, d'une certaine marge de manoeuvre, notamment pour fixer le montant de l'aide (ATF 110 Ib 297 consid. 1 p. 300). Les termes utilis�s par le l�gislateur ne sont pas toujours d�cisifs. La jurisprudence a reconnu � de nombreuses reprises l'existence d'un droit d�coulant de la l�gislation f�d�rale, alors que le texte l�gal employait le mot "peut" ("Kann-Vorschrift") qui implique, a priori, une libert� d'appr�ciation (ATF 118 V 19 consid. 3a p. 19, 116 V 319 consid. 1c p. 319 et les r�f�rences cit�es). Peu importe, par ailleurs, que les conditions dont d�pend l'octroi de la subvention figurent dans une loi ou dans une ordonnance ou qu'elles r�sultent de plusieurs textes, telles une loi f�d�rale et son ordonnance d'application (ATF 117 Ib 227 consid. 2a p. 227). Une subvention qui ne peut �tre octroy�e que dans des limites budg�taires n'exclut pas l'existence d'un droit, m�me si pareille situation est plut�t un indice en sens contraire (ZBl 2012 617, 2C_461/2011 du 9 novembre 2011 consid. 1).
1.4.2.�Ces dispositions mentionnent l' "approbation" du projet par le canton et l' "avis" que doit �mettre l'Office f�d�ral quant au projet de d�veloppement, office qui doit, en outre, v�rifier que celui-ci soit "appropri� du point de vue de l'agriculture et au plan technique et conceptuel". Ces termes d�montrent � nouveau le pouvoir d'appr�ciation dont disposent les autorit�s administratives. De plus, dans son avis, l'Office f�d�ral a la possibilit� d'�noncer des conditions et les charges auxquelles est subordonn� l'octroi d'une contribution. Ainsi, les dispositions relatives � la proc�dure de d�cision d'octroi de contributions vont �galement dans le sens d'une absence d'un droit � celles-ci.
Reste � examiner si la voie du recours constitutionnel subsidiaire (cf. art. 113 ss LTF) est ouverte. Pour que tel soit le cas, il faut toutefois que la recourante ait, en vertu de l' art. 115 let. b LTF, un int�r�t juridique � l'annulation ou � la modification de la d�cision attaqu�e.
L'art. 89a LAgr conf�re une position juridiquement prot�g�e aux entreprises artisanales directement concern�es par le projet subventionn� en tant que celui-ci ne doit pas avoir d'incidence sur la concurrence entre le b�n�ficiaire de l'aide et lesdites entreprises. Si les juges pr�c�dents se sont prononc�s sur le fond de la cause en constatant que l'aide au financement pour le projet de d�veloppement pr�vu n'aurait pas d'incidence sur la concurrence, ils ont laiss� la question de la qualit� d'entreprise artisanale de la recourante ouverte. En cons�quence, pour pouvoir pr�tendre � un int�r�t juridique au sens de l'art. 115 let. b LTF, la recourante aurait d� d�montrer sa qualit� d'entreprise artisanale, ce qu'elle ne fait pas. En outre, le principe de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) et la violation du principe d'�galit�, qui n'a pas de port�e propre par rapport � l'arbitraire en l'esp�ce, invoqu�s par la recourante, ne conf�rent pas � eux seuls une position juridiquement prot�g�e.
En revanche, m�me si elle ne peut agir au fond, la recourante est habilit�e � se plaindre, par la voie de ce recours, de la violation de ses droits de partie � la proc�dure cantonale �quivalant � un d�ni de justice formel. La possibilit� d'invoquer des garanties proc�durales ne lui permet cependant pas de remettre en cause, m�me de fa�on indirecte, la d�cision sur le fond (ATF 141 IV 1 consid. 1.1 p. 4; 138 IV 186 consid. 1.4.1 p. 189; 136 IV 41 consid. 1.4 p. 44).
La recourante estime que l'analyse financi�re relative � la fili�re d'affinage du fromage � laquelle ont proc�d� les juges pr�c�dents est lacunaire. Elle ne se fonderait pas sur des chiffres ou statistiques empiriques fond�s mais reprendrait des affirmations d'un dirigeant du projet de d�veloppement r�gional, notamment quant au prix du fromage d'alpage hors de E.________. Aucune preuve n'aurait �t� fournie � cet �gard, ni quant � la quantit� de fromage vendu. Le Tribunal cantonal aurait ainsi viol� l'obligation de motivation lui incombant (art. 29 al. 1 Cst.).
3.1.1.�Avec une telle argumentation, la recourante se plaint en r�alit� de l'appr�ciation des preuves (art. 4 Cst.). Cela ressort d'ailleurs des termes m�mes utilis�s par celle-ci. En outre, une fois son grief �nonc�, la recourante �voque le droit de fond puisqu'elle affirme qu'elle est en mesure et dispos�e � accomplir la t�che pr�vue dans le projet r�gional et � fournir la prestation en cause de mani�re �quivalente; puis, elle demande au Tribunal f�d�ral de d�finir les crit�res devant permettre de d�terminer si les conditions de l'art. 13 al. 1 OAS sont remplies (soit la volont� et la capacit� d'une entreprise artisanale "d'accomplir la t�che pr�vue de mani�re �quivalente ou de fournir une prestation de service �quivalente"). Elle remet ainsi en cause le fond de l'affaire pour lequel elle n'a pas qualit� pour agir, ce qu'elle ne peut pas faire (cf. consid. 2). Il en va de m�me lorsqu'elle discute le r�seau de commercialisation, d'�coulement et d'approvisionnement du march� du fromage.
3.1.2.�Finalement, contrairement � ce qu'elle pr�tend, la recourante a compris l'arr�t rendu et a �t� en mesure de l'attaquer, comme le prouve la motivation du recours d�pos� devant le tribunal de c�ans (sur l'obligation de motiver, cf. ATF 135 I 6 consid. 2.1 p. 9; 117 Ia 116 consid. 3a p. 117).
3.2.�Les griefs formels doivent ainsi rejet�s, dans la mesure o� ils sont recevables.
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire de la recourante, au Conseil d'Etat du canton du Valais, � la Commission agricole A.________, au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, et � l'Office f�d�ral de l'agriculture.

References: art. 89
 art. 89
 ATF 
 art. 113
 art. 115
 ATF