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Timestamp: 2020-02-28 09:42:49+00:00

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Regelungen zur Europäischen Bankenunion bei strikter Auslegung nicht kompetenzwidrig - Recht-Steuern-Wirtschaft - Verlag C.H.BECK
Die Europäische Union hat durch die Regelungen zur Europäischen Bankenunion, namentlich zum Einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM) und zum Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism, SRM), bei strikter Auslegung ihre durch die Verträge zugewiesenen Kompetenzen nicht überschritten. Die SSM- und SRM-Verordnung berühren auch nicht die Verfassungsidentität.
Unter dem Begriff „Europäische Bankenunion“ wird die Übertragung nationaler Kompetenzen auf europäische Institutionen und die Schaffung einheitlicher Regelungen für die Finanzmarktaufsicht und Abwicklung von Kreditinstituten zusammengefasst. Deren Kern sind der einheitliche Bankenaufsichtsmechanismus, bei dem Aufsichtsbefugnisse gegenüber „systemrelevanten Banken“ in den Mitgliedsstaaten des Euro-Währungsgebietes auf die Europäische Zentralbank übertragen worden sind, und der einheitliche Bankenabwicklungsmechanismus, mit dem zur Abwicklung zahlungsunfähiger Großbanken der Ausschuss sowie der Fonds für die einheitliche Abwicklung (Fonds) errichtet worden ist. Der Fonds befindet sich derzeit noch im Aufbau. Die Verfassungsbeschwerden richten sich im Wesentlichen gegen die beiden zugrundeliegenden Verordnungen (SSM-Verordnung, SRM-Verordnung) und das zur Zustimmung ermächtigende Bundesgesetz (SSM-VO-Gesetz).
Die Regelungen zur Europäischen Bankenunion verstoßen nicht gegen das Grundgesetz.
Keine hinreichend qualifizierte Überschreitung der Einzelermächtigung
1. Der Erlass der SSM-Verordnung unter Zugrundelegung der vom BVerfG vorgenommenen Auslegung stellt keine hinreichend qualifizierte Überschreitung der der Europäischen Union durch die Verträge zugewiesenen Kompetenzen dar. Mit der SSM-Verordnung ist der EZB die Bankenaufsicht nicht vollständig übertragen worden.
a) Die Übertragung der Aufsichtsbefugnisse auf die EZB erweist sich insoweit nicht als offensichtliche Überschreitung der Einzelermächtigung aus Art. 127 VI AEUV. Danach können der EZB besondere Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute und sonstige Finanzinstitute mit Ausnahme von Versicherungsunternehmen übertragen werden.
Nur Teile der Bankenaufsicht gehen an EZB
Ausüben der Befugnisse aufgrund originärer Zuständigkeiten
bb) Die nationalen Aufsichtsbehörden üben ihre Befugnisse aufgrund originärer Zuständigkeiten aus und nicht infolge einer Ermächtigung durch die EZB. Eine solche Rückdelegation setzte eine vollständige Übertragung der Aufsicht auf die EZB voraus, die die SSM-Verordnung jedoch gerade nicht vorsieht. Andernfalls läge darin eine offensichtliche und strukturell bedeutsame Überschreitung des Integrationsprogramms, die den Mitgliedstaaten einen zentralen Bereich der Wirtschaftsaufsicht entzöge. Eine solche Auslegung der SSM-Verordnung ist weder mit dem Wortlaut von Art. 127 VI AEUV vereinbar noch systematisch vertretbar.
EuGH-Rechtsprechung steht nicht entgegen
Die Entscheidung des EuGH vom 8. Mai 2019 (BeckRS 2019, 7881) steht dem nicht entgegen. Der EuGH bestätigt darin die Auffassung des Gerichts der Europäischen Union (EuG), der EZB sei in Bezug auf die in Art. 4 I SSM-VO genannten Aufgaben eine ausschließliche Zuständigkeit übertragen worden, deren dezentralisierte Ausübung durch die nationalen Behörden im Rahmen des SSM und unter Aufsicht der EZB bei den weniger bedeutenden Kreditinstituten im Sinne von Art. 6 IV Unterabs. 1 SSM-VO hinsichtlich einiger dieser Aufgaben durch Art. 6 gestattet werde. Auch sei der EZB die ausschließliche Befugnis eingeräumt worden, den Inhalt des Begriffs „besondere Umstände“ im Sinne von Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 SSM-VO zu bestimmen, so dass der EZB die ausschließliche Aufsicht hinsichtlich aller Institute zusteht, die nach den Kriterien von Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 SSM-VO grundsätzlich als bedeutend gelten. Eine umfassende Aufsichtskompetenz der EZB auch bezüglich der – zahlenmäßig weit überwiegenden – weniger bedeutenden Kreditinstitute ist damit unbeschadet des Selbsteintrittsrechts nach Art. 6 V SSM-VO jedoch nicht verbunden. Die bisherige Praxis der Bankenaufsicht bestätigt die vom Senat vorgenommene Auslegung.
Keine Verletzung des Subsidiaritätsprinzips
b) Auch die Errichtung des Aufsichtsgremiums (Supervisory Board) durch Art. 26 I SSM-VO stellt sich nicht als offensichtlicher Verstoß gegen Art. 129 I AEUV und Art. 141 I AEUV in Verbindung mit Art. 44 ESZB-Satzung dar.
Verfassungsidentität nicht berührt
c) In der vom BVerfG vorgenommenen Auslegung berührt die SSM-Verordnung schließlich auch nicht die durch Art. 23 I 3 in Verbindung mit Art. 79 III GG geschützte Verfassungsidentität. Soweit sie den durch Art. 38 I 1 in Verbindung mit Art. 20 I und II in Verbindung mit Art. 79 III GG verankerten „Anspruch auf Demokratie“ betrifft, ist diese auch im Rahmen der Ultra-vires-Kontrolle Prüfungsmaßstab.
Zwei eigenständige Prüfverfahren
aa) Ultra-vires-Kontrolle und Identitätskontrolle stehen als eigenständige Prüfverfahren nebeneinander. Auch wenn sich beide Kontrollvorbehalte auf Art. 79 III GG zurückführen lassen, liegt ihnen ein jeweils unterschiedlicher Prüfungsansatz zugrunde. Eine zulässige Verfassungsbeschwerde erfordert daher einen hinreichend substantiierten Vortrag zu den Voraussetzungen entweder der Ultra-vires- oder der Identitätsrüge. An die jeweils zulässig erhobene Rüge ist das BVerfG gebunden.
Ein Prüfungsmaßstab bzgl. Verletzung des "Anspruchs auf Demokratie"
Soweit mit der Verfassungsbeschwerde dagegen zulässigerweise eine Verletzung des „Anspruchs auf Demokratie“ gerügt wird, geht es um einen einzigen Prüfungsmaßstab. In diesem Fall haben Ultra-vires- und Identitätskontrolle nicht nur dieselbe verfassungsrechtliche Wurzel, sie decken sich auch im Hinblick auf das als verletzt gerügte Recht und das Ziel der Verfassungsbeschwerde. Eine mit der Berührung des „Anspruchs auf Demokratie“ verbundene Maßnahme der Europäischen Union kann nicht auf einer primärrechtlichen Ermächtigung beruhen, weil auch der mit der Mehrheit des Art. 23 I 3 in Verbindung mit Art. 79 II GG entscheidende Integrationsgesetzgeber der Europäischen Union keine Hoheitsrechte übertragen kann, mit deren Inanspruchnahme eine Berührung der von Art. 79 III GG geschützten Verfassungsidentität einherginge.
Wird eine Ultra-vires- oder eine Identitätsrüge zulässigerweise auf eine mögliche Verletzung des „Anspruchs auf Demokratie“ gestützt, muss die in Rede stehende Maßnahme der Europäischen Union daher (mittelbar) umfassend auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 38 I 1 in Verbindung mit Art. 20 I und II in Verbindung mit Art. 79 III GG überprüft werden.
Parlamentarische Verantwortung nicht in Frage gestellt
bb) Die mit der Unabhängigkeit der EZB und der nationalen Aufsichtsbehörden verbundene Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus im Bereich der Bankenaufsicht stellt die parlamentarische Verantwortung für die entsprechenden Maßnahmen nicht in einer Art. 20 II 1 in Verbindung mit Art. 79 III GG berührenden Weise in Frage.
Deutscher Bundestag bleibt verantwortlich
Auch die in der SSM-Verordnung enthaltene Anordnung, dass die nationalen Aufsichtsbehörden bei der Wahrnehmung der durch die SSM-Verordnung geregelten Aufgaben unabhängig handeln und keinen Weisungen unterliegen, wirft im Hinblick auf das Legitimationsniveau der von den zuständigen deutschen Behörden erlassenen Maßnahmen Probleme auf. Das betrifft die Aufsicht über die weniger bedeutenden Kreditinstitute ebenso wie die Unterstützungsaufgaben zugunsten der EZB. Ministerielle Erlasse und Weisungen sind insoweit unzulässig. Dies steht in einem deutlichen Spannungsverhältnis zu dem durch Art. 20 II 1 in Verbindung mit Art. 79 III GG geschützten Grundsatz der Volkssouveränität, ist jedoch sachlich gerechtfertigt und berührt im Ergebnis nicht den verfassungsrechtlichen Identitätskern. Die unabhängige Aufgabenwahrnehmung soll der Effektivität und dem Schutz vor ungebührlicher politischer Einflussnahme und Einmischungen der Wirtschaft dienen. Sie macht eine parlamentarische Kontrolle der deutschen Aufsichtsbehörden im Übrigen nicht unmöglich: Die BaFin und die Deutsche Bundesbank verfügen jeweils unverändert über eine organisatorisch-personelle und sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation. Diese wird durch Rechtsschutzmöglichkeiten und besondere Informationsrechte zumindest so abgesichert, dass der Deutsche Bundestag gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern für ihre Tätigkeit verantwortlich bleibt.
Errichtung und Kompetenzausstattung des Ausschusses bedeuten keine hinreichend qualifizierte Überschreitung
a) Errichtung und Kompetenzausstattung des Ausschusses stellen keine hinreichend qualifizierte Überschreitung der der Europäischen Union nach Art. 114 I AEUV zugewiesenen Kompetenzen dar. Auch wenn diese im Hinblick auf das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung bedenklich erscheint, so genügen Gründung und Kompetenzausstattung des Ausschusses doch den in der Rechtsprechung des EuGH entwickelten Kriterien. Jedenfalls bei strikter Beachtung der zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse fehlt es an einem offensichtlichen und strukturell bedeutsamen Verstoß gegen Art. 114 I AEUV.
Spannungsverhältnis zum Demokratiegebot
b) Die von der SRM-Verordnung angeordnete Unabhängigkeit sowohl des Abwicklungsausschusses als auch der BaFin bei der Wahrnehmung entsprechender Aufgaben verstößt angesichts der vorhandenen Kompensationsmaßnahmen nicht gegen Art. 20 I und II in Verbindung mit Art. 79 III GG.
Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus durch Berichts- und Rechenschaftspflichten ausgeglichen
bb) Soweit die SRM-Verordnung auch die nationalen Abwicklungsbehörden beim Vollzug des SRM für unabhängig erklärt, liegt darin eine weitere Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus. Dies wird jedoch durch Transparenzanforderungen sowie Berichts- und Rechenschaftspflichten gegenüber den nationalen Parlamenten ein Stück weit ausgeglichen. Auch die gerichtliche Kontrolle trägt zur demokratischen Legitimation der von der BaFin erlassenen Maßnahmen bei. Der Rechtsschutz muss jedoch den Erfordernissen des Art. 19 IV GG gerecht werden.
Keine verfassungsrechtlich relevante Beeinträchtigung der Haushaltspolitischen Gesamtverantwortung
c) Die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages wird durch die Bankenabgabe nicht in verfassungsrechtlich relevanter Weise beeinträchtigt. Eine offensichtliche Überschreitung der Binnenmarktharmonisierungskompetenz des Art. 114 I AEUV durch Vorgaben der SRM-Verordnung liegt nicht vor.
Fonds verhindert Haftung der Finanzinstitute in den teilnehmenden Mitgliedstaaten
Kein Verstoß gegen Integrationsprogramm
bb) Unabhängig davon, dass die Bankenabgabe nicht im Eigenmittelbeschluss geregelt ist und primärrechtlich daher fragwürdig sein mag, ist unter dem Blickwinkel von Art. 23 I in Verbindung mit Art. 20 I und II in Verbindung mit Art. 79 III GG entscheidend, dass ihre Erhebung nicht auf der SRM-Verordnung, sondern auf dem deutschen Restrukturierungsfondsgesetz beruht. Die Übertragung des Aufkommens der Bankenabgabe auf den Fonds erfolgt ebenfalls nicht auf der Grundlage der SRM-Verordnung, sondern auf der Basis des zwischenstaatlichen Übereinkommens vom 21. Mai 2014 über die Übertragung von Beiträgen auf den einheitlichen Abwicklungsfonds und über die gemeinsame Nutzung dieser Beiträge. Ein Verstoß gegen das Integrationsprogramm liegt daher ebenso fern wie eine Berührung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages.
SSM-VO-Gesetz rechtens
BVerfG, Urt. v. 30.7.2019 – 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14

References: Art. 127
 Art. 127
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 4
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 26
 Art. 129
 Art. 141
 Art. 44
 Art. 23
 Art. 79
 Art. 38
 Art. 20
 Art. 79
 Art. 79
 Art. 23
 Art. 79
 Art. 79
 Art. 38
 Art. 20
 Art. 79
 Art. 20
 Art. 79
 Art. 20
 Art. 79
 Art. 114
 EuGH 
 Art. 114
 Art. 20
 Art. 79
 Art. 19
 Art. 114
 Art. 23
 Art. 20
 Art. 79