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Timestamp: 2020-04-01 11:48:13+00:00

Document:
Diseño y operación de un programa de transferencias monetarias: la Renta garantizada de Ciudadanía, Ayuntamiento de Valencia, España
Diseño y operación de un programa de transferencias monetarias: la Renta garantizada de Ciudadanía, Ayuntamiento de Valencia, España *
Design and Operation of a Cash Transfer Program: Renta Garantizada de Ciudadanía in the City of Valencia, Spain
Oscar Alfonso Martínez Martínez*
*Departamento de Ciencias Sociales y Políticas, Universidad Iberoamericana, Ciudad de México, México oscar.martinez@ibero.mx
Al adquirir estatus de ley, la Renta Garantizada de Ciudadanía se convirtió en un derecho exigible por los ciudadanos. Como se muestra en un primer apartado, sus características son más las de un programa de Rentas Mínimas de Inserción. Esto significa que no es universal e individual, sino que se dirige a un grupo específico de personas que cubren ciertos requerimientos. A partir de la etnografía y las entrevistas a profundidad con varios actores sociales, se presentan evidencias empíricas sobre las dificultades operativas del programa, entre ellas, un diseño poco claro y la falta de recursos tanto de la Generalitat como del Ayuntamiento, que causaron la entrega del dinero en una sola exhibición después de un año de espera, por lo que el programa tuvo resultados precarios para los beneficiarios.
Palabras clave: política social; renta básica; pobreza; diseño de programas; evaluación cualitativa
Since it became a law, the Renta Garantizada de Ciudadanía of the Valencian Community has become a right demandable by the citizens. As it is showed in this article, its characteristics coincide with a Minimum Income of Insertion program, which means it is not individual and universal, but addressed to a specific group of people that meet certain characteristics. This text shows empirical evidence of ethnography obtained from indepth interviews carried out with diverse social actors about the operative difficulties of the program, such as poor planning and lack of resources from the Generalitat and the city council, which caused the delivery of money in a single installment after a year of waiting, making the results of the program have minor impacts on beneficiaries.
Keywords: social policy; basic income; poverty; program design; qualitative evaluation
Las Rentas Mínimas de Inserción (RMI) en España tienen una amplia tradición como parte del sistema de bienestar. Esta estrategia se ha aplicado en varias comunidades autonómicas con diferentes nombres y contraprestaciones por parte de los beneficiarios. Se trata de un ingreso mínimo otorgado a una población-objetivo con la condición de que se inserte en el mercado laboral (González, 2005). Puede definirse como un derecho que ostenta todo ciudadano para disponer de los recursos económicos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas durante su proceso de inserción (Martínez Torres, 2005).
En esencia, las RMI son una combinación de asistencia, complementariedad y condicionalidad (Raventós, 2003). Se espera que el ingreso que reciben los beneficiarios ayude a mejorar su situación económica y hacer frente a los gastos del hogar durante el tiempo en que no tengan empleo. Sin embargo, este tipo de intervenciones, que pretende resolver un problema de vulnerabilidad social como la falta de empleo, se enfrenta a un problema de índole estructural (Ayala Rubio, 2013).
Un ejemplo de este tipo de programas fue la Prestación Económica Reglada (PER) en la Comunidad Valenciana, una ayuda económica temporal, dirigida a personas o familias que carecían de medios suficientes de subsistencia. La PER tenía una duración máxima de tres años. Durante ese lapso, el titular y los miembros del hogar tenían que cumplir con ciertas contrapartidas orientadas a la integración sociolaboral y búsqueda de empleo. Por lo general, el programa terminaba en el momento de la inserción laboral del titular o de algún miembro de la unidad familiar, excepto cuando los ingresos eran menores al monto que otorgaba el programa.
La PER fue sustituida por la Renta Garantizada de Ciudadanía (RGC) desde su publicación en el Diari Oficial de la Comunitat Valenciana (DOCV) (Presidencia de la Generalitat, 2007). Este cambio significaba conferirle a una transferencia monetaria el estatus de derecho ciudadano de corte universal, en atención a los principios de igualdad, solidaridad, subsidiaridad y complementariedad, de acuerdo con el artículo 2 del DOCV (Presidencia de la Generalitat, 2007). Bajo esta lógica, cualquier persona residente en la Comunidad Valenciana podría solicitarla y ser beneficiario.
Al tener un estatus de renta básica (Presidencia de la Generalitat, 2007), la RGC busca generar cambios estructurales en el Estado de bienestar. De acuerdo con Martínez (2013), debe cubrir las necesidades de los miembros del hogar, igual que los programas de transferencias, con la diferencia de que debe ser individual y no por hogar. Además, es universal -pues la focalización desgasta el tejido social y siempre estarán presentes los errores tipo I) incluir en los beneficiarios a quienes no deberían serlo, y II) no incluir a los que deberían formar parte del programa- y la entrega de los recursos debe ser sin condiciones, pues verificarlas resulta costoso.
En ese sentido, es importante conocer los problemas del diseño de este programa al momento de hacerlo operativo y cómo todo ello repercute en las unidades familiares beneficiadas (UFB). En este documento se presentan las evidencias de lo que ha pasado en cada etapa -diseño, operación y resultados- de la RGC en el Ayuntamiento de Valencia, con la finalidad de mostrar las áreas de oportunidad de esta acción emprendida por el gobierno de la Comunidad Valenciana.
Las evidencias empíricas se obtuvieron a partir de una etnografía y de entrevistas a profundidad. La etnografía se realizó en dos contextos. El primero fue la Concejalía de Bienestar Social y los centros municipales de servicios sociales encargados de la operación local del programa. El segundo fue en las UFB, en los barrios de Cabañal, Malvarrosa, Cuatro Carreres y El Carmen, lugares con amplia presencia de beneficiarios.
Las entrevistas a profundidad se realizaron con cuatro actores sociales, incluidos los beneficiarios de la RGC. Entre los primeros, están cinco funcionarios municipales (FM) del Ayuntamiento de Valencia -dos de ellos adscritos a la Concejalía de Bienestar Social, quienes fungían como enlaces con la Generalitat para la operación de la RGC-; dos técnicos municipales, que empadronaban y daban seguimiento a los planes familiares en los barrios mencionados, y la directora del Centro Municipal de Servicios Sociales del Barrio de El Carmen, una de las principales promotoras de la RGC en el Ayuntamiento de Valencia. Los segundos actores entrevistados fueron expertos académicos (EA) que formaban parte de las redes de renta básica (BIEN, por sus siglas en inglés) y renta básica de los iguales, las dos principales promotoras de este proyecto en España. También se hicieron entrevistas a sujetos pertenecientes a las organizaciones civiles (OC) Baladre y Zambra, promotoras de la renta básica en la Comunidad Valenciana.
Se realizaron ocho entrevistas con UFB (B), con los siguientes perfiles:
a) Dos monoparentales dirigidas por la madre. La primera tenía 32 años de edad, nivel educativo de bachillerato, un hijo de siete años de edad y otro de cinco, trabajaba en una cadena de supermercados. La segunda tenía 43 años de edad, nivel educativo de secundaria, desempleada y con dos hijos adolescentes, uno de 16 y otro de 18 años de edad, que trabajaban de manera informal.
b) Dos familias extensas de gitanos rumanos, en las que el jefe del hogar era el abuelo. Habitaban casas de derrumbe ocupadas sin permiso de los dueños, se dedicaban a la venta de erro. En cada casa vivían por lo menos dos generaciones -hijos con las esposas y nietos-, todos con nivel educativo de primaria.
c) Tres UFB nucleares. En la primera, el padre tenía 51 años de edad, con estudios de primaria y estaba desempleado. La madre tenía 48 años de edad, estudios de primaria y trabajaba tiempo parcial en una farmacia. La hija de 16 años de edad estudiaba el bachillerato. En la segunda, el padre tenía 43 años de edad, con estudios de secundaria, trabajaba en una cadena de supermercados. La madre tenía 40 años de edad, desempleada. Tenían dos hijos, uno de 13 y otro de 15 años de edad, que estudiaban. La tercera se conformaba por el padre, de 27 años de edad, con estudios inconclusos de bachillerato, que trabajaba a tiempo parcial o cuando había trabajo en el área de la construcción; la esposa, de 26 años de edad, con estudios de secundaria, tenía un trabajo informal como ayudante unos días a la semana en la cocina de una cafetería, tenían un niño de dos años de edad.
d) Una UFB integrada por un solo miembro, drogodependiente de 56 años de edad, con universidad inconclusa, que se dedicaba a pintar cuadros.
El documento se divide en tres partes. En la primera, se analizan las características de la RGC y se discute su diseño en relación con el derecho de universalidad y los principios que la guían. La segunda parte muestra los problemas más acuciantes en la operación. En el último apartado se habla de cómo los beneficiarios ocuparon el recurso y su perspectiva sobre el programa.
Análisis del diseño de la RGC
De una acción del gobierno, como la RGC, se espera que los objetivos y la lógica teórica o política detrás de ella sean claros, pues de esta forma se comprenden sus resultados y limitaciones. En este apartado se discuten cuatro elementos de su diseño desde la perspectiva de los actores sociales. Se pone de manifiesto que el derecho a la universalidad de la RGC y sus principios básicos de igualdad, solidaridad, subsidiaridad y complementariedad (Presidencia de la Generalitat, 2007) parecen no cumplirse.
Ricardo Ramírez Arriola / http://www.archivo360.com ► Zapato busca Sapato, obra de teatro infantil sobre migración, diversidad, multiculturalidad y raíces africanas, de las compañías la Máquina de Teatro (México) y Trupe de Truões (Brasil), con la colaboración de Rogério Manjate, poeta y actor de Mozambique. Ciudad de México, 29 de octubre de 2016.
Los programas de renta son una estrategia de política social implementados desde hace más de una década en varios países, incluyendo a España. Su finalidad es otorgar un nivel mínimo de renta y mejorar al mismo tiempo la redistribución del ingreso con equidad y justicia. Buscan:
Erradicar la pobreza y el desempleo involuntario; mejorar la eficiencia económica para lograr el pleno empleo, un crecimiento económico más sano y una mayor estabilidad económica, al aumentar la seguridad económica (Pinilla, 2004: 51).
Boso y Vancea (2011) señalan que han sido objeto de discusión en Estados Unidos, Australia, Reino Unido, Irlanda, Suecia, Finlandia, Bélgica, Alemania y Holanda, países en los que se han utilizado como estrategias de campaña en tiempos de elecciones, que no se concretan cuando los candidatos llegan al gobierno.
En esa lógica encuentra cabida la RGC, postulada como un derecho universal que materializa los principios de igualdad, solidaridad, subsidiariedad y complementariedad (Presidencia de la Generalitat, 2007), atributos de la renta básica (RB).1 Cabría cuestionar si la RGC es en la práctica una RB en la Comunidad Valenciana o un programa de rentas mínimas como su antecesor, la PER.
El primer elemento es la universalidad, pues aunque ésa sea la naturaleza de un programa, siempre tendrá mecanismos de acceso tan generales o específicos que lo convertirán en focalizado. En relación con el procedimiento que debe seguir una persona para incorporarse y ser titular,2 la RGC establece dos filtros. El primero, de acuerdo con la Presidencia de la Generalitat (2007), tiene que ver con los derechos para solicitarla y crear el expediente: ser ciudadano español o de la Unión Europea, con un mínimo de dos años de residencia en alguno de los municipios de la Comunidad Valenciana. Cuando el programa se asoció a la condición de ciudadanía, se excluyó a todos los migrantes, que eran los principales beneficiados por la PER, según las autoridades de Concejalía de Bienestar Social.
El solicitante debe demostrar que no dispone de recursos económicos para mantener una calidad de vida adecuada y acreditar que ha solicitado y agotado todas las pensiones o prestaciones a las que tendría derecho por parte del gobierno. Definir y medir qué es una “adecuada calidad de vida” es un problema aún no resuelto, pues la Generalitat no ha generado -al menos hasta el momento de esta investigación- un instrumento para medir los aspectos que engloba esta categoría, como señalaban los funcionarios municipales. De igual forma, los FM mencionaron que había sido un problema para los solicitantes demostrar que han agotado todas las ayudas y prestaciones a las que tendrían derecho o que han rebasado el tiempo que éstas cubren y por lo tanto se les han retirado. Lo anterior se debe a que no existe un mecanismo para hacer esta comprobación, entonces se recurre confiar en que los solicitantes dicen la verdad.
El primer filtro establece que el solicitante no debe incurrir en alguna de las incompatibilidades descritas en el artículo 18 de la ley citada, por ejemplo, tener bienes de cualquier naturaleza que permitan la subsistencia; que durante la incorporación al programa, el titular sea beneficiario del programa de Renta Activa de Inserción (RAI) o cualquier otro que lo sustituya; que ningún miembro del hogar haya percibido de forma indebida en el último año cualquier tipo de prestación pública; que algún miembro de la unidad familiar o de convivencia tenga derecho a percibir una pensión compensatoria o alimenticia y no la reciba. Ese artículo señala que no puede tramitarse más de una ayuda por hogar, lo que deja fuera a las unidades familiares extensas en las que viven dos o más familias, así como a las personas que comparten piso.
El segundo filtro está integrado por los criterios para seleccionar a los titulares: a) tener una edad igual o superior a 25 años e inferior a 65 años; b) quienes tengan de 18 a 24 años deben acreditar que tienen a su cargo a otros menores de edad o discapacitados; c) los menores de edad legalmente emancipados deben acreditar que tienen a su cargo a otros menores de edad o discapacitados; d) mujeres embarazadas menores de 25 años, incluidas las menores de edad, que no vivan en el seno de una unidad familiar y residan en un hogar independiente; e) quienes tengan de 18 a 24 años, que hayan estado sujetos en la Comunidad Valenciana en los dos años anteriores a la mayoría de edad, al sistema de protección y al sistema judicial de reforma (BOE, 2009).
El incumplimiento de los requisitos del primer filtro inhabilita la posibilidad de ser beneficiario, aun cuando se cumpla alguna de las características del segundo filtro y viceversa. Al preguntar a los operadores del programa sobre la universalidad, señalaron que en efecto lo es, incluso uno argumentaba: “todos tienen derecho y puedes tener el programa [...] pero siempre y cuando cumplas los requisitos” (FM1). Sin embargo, como hemos analizado, la RGC es universal en los argumentos que la justifican y le dan origen, pero es focalizada en el diseño operativo. Al respecto, Muñoz advierte que “cuando vemos los requisitos que contempla observamos que no es así: no hay tal universalidad ya que tenemos un límite de edad y otro vinculado con los recursos disponibles. La RGC es, por consiguiente, un derecho condicionado, no universal” (2008: 11).
El segundo elemento es cómo se canalizan los recursos. La RG lo hace por medio de las unidades familiares, incluso cuando existe una sola persona, siempre se remite a este concepto, como lo marcan los artículos 15, apartado cuarto, y 21 en el DOCV (Presidencia de la Generalitat, 2007): “en ningún momento nombra a los individuos como depositarios de este derecho y, ya en los primeros artículos, introduce la noción de beneficiarios y, a partir de ésta, desarrolla una orientación familiarista” (Muñoz, 2008: 10). Otorgar los recursos por medio de unidades familiares tiene implicaciones en el número de ayudas, pues no puede existir más de un titular por hogar. Esto significa que no se le puede dar el programa a más de una familia o persona -si pensamos en individuos que comparten piso debido a los costos de alquiler- que viva en el mismo espacio, aun cuando cumpla con los requisitos de los dos primeros filtros. Este esquema de reparto aleja al programa de los principios trazados por la RGC al incumplir los aspectos de igualdad y solidaridad.
Un tercer elemento son los montos por unidad familiar. Aun cuando pueden variar, la diferencia no es sustancial. En caso de que exista un solo integrante, se le otorgará 62% del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM). Esta cantidad aumentará 5% si existe un segundo miembro y 3% por cada miembro adicional a partir del tercero, sin superar nunca el IPREM. Esto cuestiona los principios de solidaridad, subsidiaridad y universalidad de la RGC.
Por otra parte, el importe mínimo que podía recibir una unidad familiar era de 30 euros mensuales,3 la cual no justifica el costo que implica gestionar el recurso-pago de sueldos de funcionarios y papelería, por ejemplo- y vigilar que los beneficiarios cumplan las contraprestaciones. Al respecto, los funcionarios del Ayuntamiento decían: “es un tiempo que va corriendo, dándoles 30 euros al mes y no se les resuelve absolutamente nada, y cuando finalice el año, es un año pagado perdido de 30 euros al mes” (FM2).
Lo anterior denota que los funcionarios entrevistados son plenamente conscientes del tiempo que se invierte en trámites y de los costos que esto conlleva en relación con la baja cantidad de dinero que reciben y lo poco que se puede resolver con ella.
Un cuarto y último elemento es la condicionalidad. Para recibir los recursos de la RGC, cada miembro de la UFB firma el cumplimiento de una serie de obligaciones (Presidencia de la Generalitat, 2007), que se verifican de manera periódica. En relación con este aspecto, uno de los funcionarios señalaba: “a los tres meses tienes que hacer los seguimientos obligatoriamente, para el seguimiento de los compromisos de cada una de las personas y mirar si han cumplido o no han cumplido” (FM3). La falta de asistencia a talleres y cursos para el empleo o no buscar trabajo pueden ser motivo de suspensión del recurso. De esta forma, las condicionalidades son revisadas y así se determina la continuidad o no de la unidad familiar en el programa.
Desde la perspectiva de Raventós (2003), cuando un programa de rentas condiciona los recursos a la búsqueda de empleo o capacitación, se adscribe como RMI, pues la condicionalidad es uno de los rasgos más evidentes de este tipo de programas. Por lo tanto, la RGC tiene el diseño de un programa de inserción laboral que promueve la búsqueda de empleo. Por esa razón, se deja de otorgar el apoyo cuando se ha encontrado empleo formal, como señala uno de los funcionarios: “a menos que sea algo realmente grave o porque ha encontrado trabajo temporalmente, entonces se produce la suspensión, si no, no se hace nada” (FM5). Los funcionarios afirmaron que verificar y comprobar el empleo formal era cada vez más complejo, pues para ello utilizaban la base de datos de los sistemas de seguridad social en la que el beneficiario estaría registrado si tuviera el trabajo. Sin embargo, cuando el trabajo era informal, no se cumplía el supuesto para darlo de baja.
En esa misma línea, la verificación de las condicionalidades es un factor que en la praxis parece perderse de vista, pero que representa un desembolso importante para cualquier gobierno: “al menos por cada euro que llega a un pobre, un euro se lo queda la administración del programa, hay que pagar a los trabajadores, hay que pagar a gente que está siguiendo el programa” (EA2). Esto significa que una buena parte de los recursos destinados se destinan a los gastos corrientes, cuando podrían invertirse en incrementar los montos o hacer la renta individual.
Los elementos presentados muestran que aun cuando la RGC tiene un nombre que remite a un derecho, su esencia es la de una RMI, como afirma uno de los entrevistados: “en Galicia le llaman diferente, en Navarra le llaman renta básica, al igual que en Valencia, pero conviene tener muy claro que son rentas mínimas” (OC1). Salvo algunas excepciones por drogodependencia y minusvalía, las rentas buscan la inserción laboral de los beneficiarios. Ante la pregunta de por qué denominar al programa con este nombre, la respuesta se asocia a que “políticamente este nombre ya estaba muy introducido y políticamente les ha parecido más atractivo llamarle así” (EA1). Además, a la Generalitat Valenciana le permite tener un indicador de la materialización de un derecho social. En el mismo sentido, otro entrevistado señalaba:
Ellos [la Generalitat] le llaman renta garantizada a lo que son ingresos mínimos de inserción, es lo malo de que mezclan. Pero usan dos conceptos que no tienen nada que ver. Un ingreso mínimo de inserción se les otorga a familias que realizan una contraprestación para recibirlo (OC2).
Boso y Vancea (2011) indican que, aunque parece poco alentador, no es el único programa que se promociona de esa manera. En otros países de Europa, para cumplir promesas de campaña, se entablan programas en apariencia universales y de establecimiento de pisos mínimos, cuyo diseño no responde a estas características, como la RGC.
Nancy Rojas Corichi ► Lección de baile afrocubano. Festival Raíces, Xalapa, Veracruz, México, julio de 2016.
Operación de la RGC
El diseño de un programa tiene repercusiones directas sobre su operación, así como en los resultados para los beneficiarios. Este apartado trata los principales problemas de la operatividad de la RGC desde la perspectiva de los funcionarios. Se discuten dos dimensiones, primero, la relación Ayuntamiento-Generalitat; posteriormente, la relación del Ayuntamiento con la unidad familiar, que es la más sensible, pues es el destino final del apoyo. Es necesario superar problemas administrativos o vacíos en la instrumentación, debido a la ausencia de manuales o reglas claras, para que el recurso sea entregado.
El preámbulo de la Ley 9/2007 del 12 de marzo de la Generalitat Valenciana establece el comienzo de la RGC y señala textualmente:
Es voluntad de las Cortes la elaboración y aplicación de una política social en el nivel más próximo a los ciudadanos, garantizando una prestación de los servicios públicos a través de procesos transparentes y responsables, haciendo que los servicios sociales sean de fácil utilización, receptivos y sobre todo e caces a quienes recurran a los mismos (Presidencia de la Generalitat, 2007: 12531).
Esto significa que desde su concepción se buscó que los procesos fueran sencillos. Para lograrlo, es necesario que los órdenes de gobierno involucrados tengan claro cómo hacerla operativa, de manera que los recursos lleguen a las unidades familiares de una forma rápida y sin demasiadas trabas administrativas.
Es importante señalar que la operación de cualquier programa no siempre se realiza de acuerdo con su diseño, pues intervienen variables políticas, administrativas o financieras, por señalar algunas. Las diversas instancias gubernamentales involucradas en el programa pueden no saber a ciencia cierta cómo operará. Quienes lo implementen en el campo pueden caer en la improvisación. Cuando la RGC se publicó en el DOCV, los ayuntamientos desconocían cómo se instrumentaría. Al mismo tiempo, la PER terminaba su operación, lo que generó incertidumbre entre los funcionarios que tendrían que hacerla operativa:
Hubo mucho desastre porque salió la ley y no había folletos específicos que explicaran la renta garantizada de ciudadanía, no había instrucciones para tramitarla, nosotros lo que hicimos fue utilizar las solicitudes antiguas para atender esta acción [formatos y requisitos que se pedían para la PER]. Con estas solicitudes antiguas realizamos el trámite. Pero claro, faltaría, por ejemplo, el plan familiar de inserción, el modelo no lo teníamos, no había salido publicado. No queríamos dejar pasar tiempo si la persona tenía derecho a esa renta. No queríamos dejar pasar el tiempo hasta que saliese el decreto. Hicimos todo este trámite de una forma un poco precaria (FM1).
Uno de los puntos más complejos es que dentro del Ayuntamiento no tenían claro el procedimiento que las personas debían seguir para solicitarla, pues las reglas de operación no se publicaron en su momento y tampoco existían los formatos para inscribirse. Los funcionarios emplearon los procedimientos administrativos correspondientes a la PER:
Finaliza la Prestación Económica Reglada y se pasa a la Renta Garantizada, pero que administrativamente no se había desarrollado. No se desarrolló ni el decreto ni la orden, con lo cual no estaba claro, ¿no? Ni si se puede tramitar, no existía modelo para rellenar y no existía el papel, así como en el caso del per, la hojita de solicitud, donde trae los datos de la persona (FM2).
El decreto publicado en el DOCV pretendía que la RGC entrara en marcha al día siguiente de su publicación oficial, cuando no se habían contemplado aspectos prácticos básicos, como reglamentos operativos y formatos para empadronar. Ante la incertidumbre de la transición, los funcionarios recurrieron a los esquemas de trámites de la per para que nadie se quedara sin el recurso. Esto denota una falta de planeación operativa en distintos niveles de gobierno, que generaron confusión entre los funcionarios del Ayuntamiento: “los técnicos no sabían si tenían que tramitarla. Las personas iban por allí, solicitándolo. Bastante desastroso. No se sabía qué competencias iba a tener el Ayuntamiento, porque en el caso de la per sí estaba claro, pero en éste no” (FM5).
El Ayuntamiento de Valencia tomó acciones para ayudar a los beneficiarios: “nadie estaba cobrando. Hubo que tramitar más ayudas de emergencia. Era una indefensión total. Sin saber si les iban a pagar o no” (FM1). Lo establecido por la Presidencia de la Generalitat (2007: 12531) respecto a la necesidad de “procesos transparentes y responsables” no se estaba logrando del todo.
Otro aspecto que agravó el problema fue la determinación de los Ayuntamientos para fungir como entidad colaboradora de la Generalitat en la operación de la RGC. Esto implicaba: a) recibir y tramitar las solicitudes; b) verificar el cumplimiento de las corresponsabilidades; c) elaborar el Plan Familiar de Inserción4 y recabar el compromiso de aceptación; d) efectuar la propuesta de concesión; e) notificar la resolución de la RGC; f) efectuar las propuestas de modificación, suspensión o extinción de la RGC; g) efectuar el pago mensual al titular de la RGC, y h) participar en las reuniones de seguimiento de la RGC, entre otras acciones (Presidencia de la Generalitat, 2007).
En el diseño, se pensó que los Ayuntamientos firmarían el convenio para ser una entidad colaboradora, como un paso natural, pero no fue así. Un funcionario confirmaba: “no somos entidad colaboradora, ni el Ayuntamiento de Alicante ni el de Castellón ni el de Valencia” (FM1). Esto significa que “el Ayuntamiento se queda en el plan de informar y hacer el seguimiento, pero no paga ni aprueba ni resuelve” (FM2). Las personas que viven en esos ayuntamientos tienen que solicitar la ayuda directamente en la Generalitat Valenciana, que es la encargada de seleccionar y pagar a los titulares de esos lugares.
Resulta válido preguntarse por qué el Ayuntamiento de Valencia no aceptó ser entidad colaboradora. La primera respuesta es que se evitaría la mayor parte del trabajo administrativo de la operación del programa. Sin embargo, durante el trabajo de campo se encontró que el personal del Ayuntamiento se involucró plenamente para que la RGC pudiera operar y la ciudadanía no quedara desprotegida:
La realidad es que mucha de la población que solicita Renta Garantizada es gente con la que ya se está trabajando en otros programas, o interviniendo, con lo que, inevitablemente el técnico del centro le dice: “a ver, tráeme tus papeles para ver si lo llevas bien”. “Esto no está bien rellenado”, se lo rellena y se lo da a la persona para que lo lleve, con lo cual no es verdad, tan verdad, que te quitan faena (FM1).
Aun cuando el Ayuntamiento de Valencia no es entidad colaboradora en términos formales, en la práctica realiza actividades como si lo fuera, pues se encarga de supervisar y dar seguimiento a las personas que quieren tramitar la renta. Los funcionarios les dicen si sus papeles están completos, las orientan sobre los documentos pendientes y les ofrecen información sobre el procedimiento a seguir en la Generalitat para entregarlos. Estas prácticas han generado una opinión favorable sobre el personal del Ayuntamiento entre los titulares: “la trabajadora social es quien me preparó la documentación, me dijo de los papeles que yo necesitaba” (B1). Otra señalaba: “hay personas que les cuesta hacerlo, es más fácil decirle a la asistente ‘házmelo tú’, porque ellas lo hacen” (B2).
Las personas del Ayuntamiento han tenido un papel trascendental para tramitar el recurso, aun cuando no es parte de sus actividades por no ser entidad colaboradora. Lo anterior se constató durante la etnografía. Además, se observó cómo se generaron lazos de confianza y cercanía, sobre todo con las trabajadoras sociales y asistentes sociales.
En otro orden de ideas, el Ayuntamiento es el responsable -independientemente de ser o no entidad colaboradora- de supervisar el Plan Familiar de Inserción de las UFB, el cual tiene que suscribirse y cumplirse de modo obligatorio por el titular y todos los beneficiarios que tengan capacidad legal para ello, durante todo el tiempo que se otorgue el programa: “es para todos los de la familia, tienen que hacer forzosamente y es obligatorio y lo tiene que firmar. Además, cada miembro mayor de 16 años” (FM1). Aunque puede haber excepciones, como la edad avanzada, la condición de estudiantes, drogodependientes y discapacitados. En estos casos excepcionales, las personas quedan eximidas de esa responsabilidad:
Mira, con esta familia sí que puedo elaborar un plan familiar, pero no con todos los miembros y con fulano, con mengano y con no sé cuántos, porque la madre que tiene tantos años y está en una situación que es imposible que haya conseguido una inserción laboral y justifica por qué no o con tal otro miembro porque está en este momento en un proceso de desintoxicación (FM4).
La elaboración de este plan debería estar a cargo de las comisiones mixtas, integradas por representantes de los servicios de empleo y los servicios sociales (Presidencia de la Generalitat, 2007); sin embargo, como afirman los funcionarios: “el Plan de Inserción Laboral de principio tendría que estar elaborado por lo que llamamos comisiones mixtas, pero no se han llegado a constituir nunca” (FM3). Las siguientes preguntas serían quién lo hace y qué criterios toma para definir este plan. Ante la falta del órgano encargado, los técnicos municipales deciden qué cursos o talleres tomar, además de darles seguimiento. Lo anterior muestra una vez más que las funciones que el Ayuntamiento realiza en torno a la RGC son iguales o superiores a las que le corresponderían si fuera una entidad colaboradora, lo que puede explicarse principalmente por los vacíos en el diseño, que se reflejan en la operación del programa.
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Entonces, ¿por qué el Ayuntamiento de Valencia no fue una entidad colaboradora? Según los funcionarios, la respuesta tiene que ver con un aspecto político: “[es] una cuestión política, porque no han llegado a un acuerdo. Se pedía una serie de condiciones por parte de la Generalitat” (FM2). El Ayuntamiento valenciano no quiso acatarlas por un problema económico de trasfondo. Decía otro entrevistado: “la Generalitat, no sé si sabrás, pero económicamente está mal, también el Ayuntamiento de Valencia está mal. Si la Generalitat no le da dinero al Ayuntamiento, el Ayuntamiento tendría que adelantar el pago de su bolsa” (FM3).
La falta de recursos para hacer frente a los compromisos puede explicar gran parte de este problema, pues implica tener el dinero suficiente para cubrir el pago a los beneficiarios durante un tiempo, al menos en lo que se liberan los recursos de la Generalitat. Sin embargo, como señalan los entrevistados, el Ayuntamiento de Valencia carece de recursos para ese gasto, por lo tanto, no firmó el convenio para ser entidad colaboradora, aunque en la práctica se comporta como tal.
En el proceso de hacer operables leyes y reglamentos de programas, los funcionarios se enfrentan a problemas administrativos, financieros y técnicos, que se hacen visibles en los resultados que la RGC tuvo en las unidades familiares, como se mostrará en el siguiente apartado.
Un acercamiento a los resultados de la RGC
Se presentaron los problemas que ha atravesado la RGC en cuanto a su operación en las relaciones Ayuntamiento-Generalitat y Ayuntamiento-UFB. Se observó que tanto los funcionarios como los beneficiarios señalaron una serie de áreas de oportunidad que se resolvieron en el camino, las cuales tuvieron repercusiones en el tiempo de entrega de los recursos y la forma en la que las UFB gastaron el recurso
Una vez que se ha aprobado la RGC para una UFB, se espera que el pago sea rápido. De acuerdo con la Presidencia de la Generalitat (2007), el órgano competente para su concesión debe efectuar el pago el primer día del mes siguiente a la fecha de la aprobación de la solicitud. En el mismo decreto se establece que el tiempo de resolución para determinar si la ayuda es aprobada será de hasta tres meses después de la presentación de la solicitud. Esto significa que una persona tendría que recibir su primera transferencia máximo en cuatro meses. Desde el punto de vista de los funcionarios, esto es una clara ventaja en relación con el programa predecesor, pues “no cobran desde que conceden sino desde que lo tramitaron” (FM3). Al preguntar a los beneficiarios al respecto, los tiempos de entrega fueron claramente superiores:
Llevaba un año sin resolver y hace un mes llegó la resolución con efectos retroactivos. Me dieron 3000 euros (B2).
Me la concedieron, estuve un año sin cobrar. La cobré toda de golpe que fueron 4000 euros (B4).
Tardaron un año. Ha sido un poco retroactivo. Entonces, de repente llegó por 3000 euros (B6).
Me dieron la ayuda después de un año de que la tramité. Llegaron de golpe 5000 euros (B3).
Según estos testimonios, existe un tiempo prolongado para la resolución que puede traducirse en la llegada del primer pago un año después. Los beneficiarios señalaban su inconformidad y desesperación: “fui tres veces a preguntar, a ver qué pasaba. Fue un año muy largo y fui a preguntar y me dijeron que sí, que la tenía concedida pero que no había dinero” (B1). Debido al largo tiempo que había transcurrido desde que fueron aprobados, había incertidumbre sobre la fecha de entrega del recurso. Un funcionario señalaba:
Me parece terrible para el ciudadano que tenga que ir dando palos de ciego, gente además con situaciones sociales y económicas precarias, gastando su dinero en un autobús. Me parece terrible que la gente tenga que esperar tanto. Me parece que están jugando con el ciudadano (FM4).
De acuerdo con este criterio, se trata de un gasto de tiempo y dinero para quienes han librado todos los filtros de selectividad. Al parecer, la última prueba a superar es esperar un año sin recibir dinero.
Por otra parte, si bien ayuda recibir la cantidad de un año en una sola transferencia de renta, no permite planificar los gastos, y sobre todo, contradice lo establecido en el DOCV (Presidencia de la Generalitat, 2007), que especifica que la transferencia debe ser mensual, pues el objetivo es ayudar a las unidades familiares a enfrentar sus circunstancias. Además, a lo largo de ese periodo pueden variar las condiciones y con ellas algunos de los requisitos que los hacían merecedores de la RGC, como son encontrar empleo o que los destinatarios perciban ingresos económicos temporales computables por un importe mensual igual o superior a la RGC en su cuantía máxima (Presidencia de la Generalitat, 2007), lo cual es de esperar que ocurra, pues la UFB tiene que sobrevivir mientras le entregan la renta.
Durante el trabajo de campo, se encontró que este desfase temporal propició el que algunas unidades familiares que habían superado todos los filtros fueran dadas de baja. En uno de los hogares estudiados, a la mitad del año de espera, el esposo tuvo que solicitar el programa de Renta Activa de Inserción (RAI), que es incompatible con la RGC, y por esa razón fueron suspendidos de ésta. Señalaron: “no lo quitan realmente porque son malas personas, lo quitan porque nos dieron la RAI, entonces dicen que ésa no es compatible con la Renta Garantizada” (B5). Es importante aclarar, en este caso, que aun cuando se la quitaron, les pagaron los primeros seis meses, pero un año después de la solicitud. También encontré casos en los que después de dos o tres meses de haber sido aceptados en el programa, los beneficiarios encontraron empleo, muchas veces temporal, y debieron salir del programa.
Lo anterior muestra que la persona a quien se ha concedido la ayuda puede transitar de un estatus a otro durante la espera, lo que convierte al proceso para solicitarla en un desgaste económico y de tiempo: “después de todo el papeleo, el tiempo que has esperado para que de repente te paguen y luego te la quiten” (B7). Si bien es una frustración para el ciudadano, también es un “ahorro” para la Generalitat, pues deja de dar una cantidad importante de recursos a la persona que en un momento cumplía los requisitos.
¿Cómo in fluyó en el gasto de la UFB recibir todo el dinero correspondiente a un año? Uno de los funcionarios indicaba:
Una proporción importante de las familias pueden tener problemas de manejarse con un presupuesto que de pronto les viene con mucho dinero y no lo administran bien, ¿no? Pueden darse la esta durante un par de meses, pero te quedas de pronto sin nada (FM3).
Tener 3 000 o más euros de repente cambia la dinámica completa del gasto. Si no se tiene claro cuáles son los rubros prioritarios del hogar, se puede correr el riesgo de emplear el dinero en gastos que ayuden en menor medida a mejorar las condiciones de vida.
En ese tono, los elementos encontrados durante la etnografía en los hogares permiten dividir las UFB en dos tipos, de acuerdo con la forma de utilización de la RGC. En el primero, el jefe de familia o alguno de los padres se encuentra sin empleo -al menos formal- y son pocos miembros en la unidad familiar. La ayuda se destina a comprar comida, pagar el piso o reservarlo para este fin, así como para los gastos más apremiantes del hogar:
Cuando cobré, compré comida para el mes, así como pañales (B7).
Pues en la casa, en la comida para los niños (B3).
Para la comida o ropa o calzado, o si tienes que pagar agua, luz (B6).
Guardarlo para pagar el alquiler en un momento de emergencia, porque cuando tú no tienes ese dinero dices: “uy, qué espanto” (B8).
En los hogares con altos niveles de precariedad, los rubros principales de utilización de la ayuda se agrupan en una primera escala de necesidades: asegurar la comida, el lugar para vivir y los gastos relacionados. Estos resultados son similares a los encontrados en contextos urbanos con programas de trasferencias condicionadas, en los que las evidencias señalan que el dinero se destina a cubrir las necesidades más apremiantes de los hogares, como alimento o pago de gastos fijos -electricidad, agua y gas- (Martínez, 2010: 264). Martínez y Cogco (2010) advierten que la transferencia no incrementa la cantidad y calidad de la alimentación, dados los bajos montos que se otorgan y el prolongado tiempo de espera para recibir los recursos. Esto puede explicar los resultados de la RGC.
Un segundo tipo de hogares son las familias extensas en las que conviven padres, hijos mayores en edad de trabajar, y en algunos casos, las esposas e hijos de éstos. Aquí, una o más personas trabajan de manera informal. Que haya más de una persona adulta ha funcionado como una red de protección o ayuda mutua, pues uno u otro consigue dinero para la supervivencia del hogar. Así se cubre una parte de los gastos en alimentos y los relacionados con el mantenimiento del hogar, sobre todo si no pagan el piso en el que viven.
Este tipo de unidades familiares ha utilizado la RGC en rubros que permiten generar ingresos para seguir alimentándose. El más común fue la compra de camionetas para el trabajo: “se compró mi marido un furgón grande para chatarra” (B3). Invertir en este aspecto asegura un medio para trabajar y obtener dinero, aunque su trabajo -la venta de chatarra- es informal. El dinero también se utiliza para pagar deudas: “fui pagando cosas que debía” (B3). La finalidad es mantener el crédito para que se pueda pedir prestado de nuevo cuando haya pocos recursos.
Ambos tipos de UFB muestran una realidad poco alentadora, en la que el retraso de los recursos y la precariedad en la que viven hacen que la RGC no pueda utilizarse de manera más eficiente y planeada por los beneficiarios, y que el objetivo de “erradicar la pobreza y el desempleo involuntario; mejorar la eficiencia económica para lograr el pleno empleo, un crecimiento económico más sano y una mayor estabilidad económica, el aumentar la seguridad económica” (Pinilla, 2004: 51) sea poco alcanzable. Por esa razón, Muñoz menciona que la “RGC mantiene potencialmente a los individuos en el nivel de pobreza severa; es por tanto una prestación insuficiente” (2008: 12).
Sobre el impacto del programa en los beneficiarios, los funcionarios consideraron que “aunque sean tan mínimas, pero el hecho de tener una cantidad de dinero mínima, mínima, mínima, les da cierta seguridad de determinadas cosas. Supongo que los efectos psicológicos, ya de entrada, eso tiene impacto” (FM4). En ese sentido, la perspectiva de los beneficiarios es similar. Para ellos ha tenido repercusiones económicas y psicológicas. Aun cuando no saben en qué momento recibirán la ayuda, saber que llegará genera un efecto positivo: “lo que pasa es que, digamos, te da cierta tranquilidad, para no estar pensando tanto” (B2). Sin duda, si el recurso se otorgara en tiempos más cortos y constantes podría originar mejores resultados y permitiría a los beneficiarios planificar los gastos y dar un uso correcto al dinero.
La RGC es un programa innovador cuyas áreas de oportunidad potenciadas pueden tener efectos importantes en la Comunidad Valenciana. Este documento es un acercamiento a los componentes del programa, desde su diseño hasta lo que sucede cuando el dinero del programa llega a los hogares. A partir de ello, se desprenden las siguientes conclusiones.
La RGC no es una renta básica. Presenta diferencias positivas y superiores a su antecesora la PER, como permanecer por más tiempo, pago desde la fecha de tramitación y otorgamiento por medio de un enfoque de ciudadanía, por mencionar algunos. Sin embargo, la esencia y la forma en que opera son propios de un programa de RMI (Muñoz, 2008; Martínez Torres, 2005), pues la estadía depende de la situación laboral, aun cuando en las unidades domésticas haya personas con discapacidad o drogodependencia, los demás miembros tienen que buscar empleo.
Si bien la inserción laboral es prioritaria, parece cada vez más lejana debido a las condiciones para absorber mano de obra:
No hay trabajo. No estoy hablando [de] ahora que estamos en una crisis. En una situación de crisis esto evidentemente se multiplica, estoy hablando de una situación normal. El paro se ha mantenido aquí en el Estado español en porcentajes muy altos (EA2).
Ricardo Ramírez Arriiola / http://www.archivo360.com ► Cuentos eróticos africanos, obra inspirada en El Decamerón negro. Ciudad de México, 6 de noviembre de 2010.
Esto parece contradictorio hasta cierto punto, pues si bien el programa busca la inserción laboral, en la práctica deben converger una serie de políticas que fomenten la creación de puestos de trabajo, de ahí que programas como éste deban vincularse completamente con la política laboral, de lo contrario resultarán sólo una ayuda de supervivencia.
Otorgar el recurso por hogar y no por individuo tiene connotaciones importantes, porque se piensa en unidades familiares únicas, no en pisos compartidos, situación que ha proliferado en la actualidad debido a la crisis económica. Esto deja fuera a personas que tienen que vivir así, al mismo tiempo que refuerza la constitución de hogares con roles tradicionales en los que el padre es quien trabaja o busca empleo y la madre se encarga de los hijos o realiza trabajos a tiempo parcial.
La incompatibilidad de la RGC con otros programas o con el empleo es un punto de discusión, pues los programas de renta universales o focalizados no necesariamente desestimulan el deseo de inserción laboral, sobre todo cuando la diferencia entre lo que otorga el programa y lo que se gana por trabajar formalmente no es tan amplia; incluso, la suma de los dos recursos apenas podría cubrir los gastos del hogar. Entonces, es necesario replantear la complementariedad de los recursos, sobre todo en los momentos de crisis económica y falta de empleo que se viven en España.
Es prioritario pensar en ajustes a la RGC, debido a que es un programa que funcionará en la Comunidad Valenciana a mediano y largo plazo, pues como decía uno de los funcionarios:
Políticamente no lo pueden quitar. Necesitan tener algún tipo de prestaciones y decir “tenemos números, tenemos 1300 solicitudes y han estado cobrando renta garantizada en la ciudad de Valencia 5000 personas”. No pueden decir: “quito todo”, porque eso socialmente se vería muy mal (FM4).
Si no se realizan los ajustes necesarios, se corre el riesgo de que el programa genere efectos secundarios que no fueron contemplados en su diseño, que se convierta en un programa asistencial con buenas intenciones, o como señala Muñoz (2008: 10): “la RGC no pasa de ser un Ingreso Mínimo encubierto bajo el llamativo título de Renta Garantizada. Llega 20 años tarde. Llega insuficiente y con unas exigencias que la asemejan a la Prestación Económica Reglada, con la única diferencia del vestido legislativo”. A esto se suman los filtros que deben pasar los solicitantes, los cuales se explican porque “un Estado que no quiere gastar dinero pondrá muchas dificultades para que la gente no pueda acceder y pondrá muchas dificultades para obtenerla” (EA1).
Las evidencias empíricas del estudio, así como algunos trabajos predecesores (Vanderborght y van Parijs, 2006; Raventós, 2003), nos llevan a concluir que una RGC bajo un concepto real de derecho debe cumplir por lo menos con los siguientes aspectos básicos: a) universalidad, que sea para todos de forma individual; b) sin condicionantes, que no se pida nada a cambio; c) que permita cubrir los mínimos necesarios del hogar; d) que su administración sea sencilla y permita el flujo de dinero a los beneficiarios en tiempos cortos, y e) que no sea incompatible con el trabajo formal. En caso contrario, las iniciativas similares estás destinadas a ser un programa más de inserción laboral en un momento de crisis estructural de empleos, como la RGC.
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Expertos académicos (EA): EA1, EA2. [ Links ]
Unidades familiares beneficiadas (B): B1, B2, B3, B4, B5, B6, B7, B8. [ Links ]
Organizaciones civiles (OC): OC1, OC2. [ Links ]
El autor agradece a la Fundación Carolina así como a la Universidad de Valencia por los recursos aportados para esta investigación.
1La RB es “un ingreso conferido por una comunidad política a todos sus miembros, sobre una base individual, sin control de recursos ni exigencia de contrapartida” (Vanderborght y van Parijs, 2006: 25).
2Titular es la persona a quien se concede la RGC y beneficiarios son las personas que conviven con el titular.
3Esta cifra corresponde al periodo 2011-2012, etapa en que se realizó la investigación de campo.
4El Plan Familiar de Inserción es un conjunto de medidas propuestas por el equipo social de la entidad local, cuya finalidad es conseguir la inserción social o laboral, o ambas. debe contener, como mínimo, el diagnóstico de la situación personal y familiar, los medios económicos de los destinatarios, el acceso a los servicios básicos, los objetivos que pretenden alcanzarse, el método que debe seguirse, la periodicidad de la relación con el equipo de intervención, la concreción de las acciones a realizar con la previsión temporal de duración y la propuesta que proceda respecto a la RGC (Presidencia de la Generalitat, 2007).
Recibido: 20 de Octubre de 2014; Aprobado: 20 de Enero de 2016
Oscar Alfonso Martínez Martínez es ex becario de la Fundación Carolina para el pos- doctorado en la Universidad de Valencia, España. Desde 2008, es profesor del Departamento de Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Iberoamericana en la Ciudad de México. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel I. En la actualidad, es profesor visitante en el Boston College, gracias a la beca sabática del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Sus líneas de investigación son evaluación de políticas públicas, programas de transferencias y política social.

References: artículo 2
 artículo 18
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