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Anais do! V Seminário Nacional Sociologia & Política! - PDF
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Nathan Aragão Borges
1 Anais do V Seminário Nacional Sociologia & Política 14, 15 e 16 de maio de 2014, Curitiba - PR ISSN:2 O Marco Civil da Internet no Brasil: como foi construído, quem participou e quais os impactos? 1 Rachel Callai Bragatto 1 Rafael Cardoso Sampaio 2 Maria Alejandra Nicolás 3 Resumo: O Marco Civil da Internet no Brasil é uma iniciativa do Ministério da Justiça para desenvolver um processo colaborativo através do qual diferentes atores da sociedade brasileira poderiam tomar parte e discutir direitos e responsabilidades que deveriam guiar o uso da internet no país. O processo, que resultou em um projeto de lei, foi dividido em duas fases. A primeira consistiu em uma consulta pública sobre um conjunto de princípios normativos considerados relevantes pelo governo. A segunda fase foi organizada em capítulos e artigos, já seguindo o modelo de um projeto de lei. Ambas as fases foram conduzidas exclusivamente pela internet e duraram 90 dias. Houve cerca de 1827 contribuições. O processo resultou em um projeto assinado pela Presidente Dilma em agosto de 2011, recentemente aprovado na Câmara dos Deputados e que aguarda a votação no Senado. Nesse artigo, pretende-se: (1) investigar os atores que participaram, os principais argumentos apresentados e as posições políticas sustentadas; (2) analisar os impactos das contribuições no documento final assinado pela Presidenta Dilma; (3) conduzir uma avaliação das duas fases de modo a compará-las. Os resultados preliminares indicam que houve um ambiente deliberativo, com a existência de reciprocidade e respeito e a prevalência de um ponto de vista libertário. Por outro lado, poucos indivíduos participaram e houve uma concentração de contribuições em alguns usuários. Considerando as duas fases e as diferenças estruturais entre elas, houve mais conversação, diálogo e participação na segunda fase. Palavras-chave: Consulta online, Deliberação online, Marco Civil da Internet Introdução Recentemente a Câmara de Deputados aprovou o projeto de lei de 2011, conhecido como o Marco Civil da Internet e responsável por estabelecer os "princípios, garantias, direitos e deveres para o uso da Internet no Brasil". A sua votação, encarada como vitoriosa por organizações ligadas aos direitos humanos, encerra a tramitação do projeto na Câmara de modo surpreendente: com exceção do PPS, todas as demais bancadas apoiaram a sua aprovação sem emendas e sem 1 Doutoranda em Sociologia pela UFPR. Faz parte do grupo de pesquisa Instituições, Comportamento Político e Novas Tecnologias (GEIST) e do Centro de Pesquisa em Comportamento Político, Opinião Pública e Eleições na América Latina. É bolsista Capes. 2 Doutor em Comunicação e Cultura Contemporâneas (UFBA). É pesquisador do Centro de Estudos Avançados em Governo Eletrônico e Democracia Digital (CEADD) e bolsista CNPq. 3 Doutoranda em Sociologia pela UFPR. Integrante do grupo de pesquisa Instituições, Comportamento Político e Novas Tecnologias (GEIST) da UFPR e do grupo Política, Informação e Novas Tecnologias (POINT) da UFG. Bolsista Reuni/Capes.3 alterações ao texto encaminhado pelo relator Deputado Alessandro Mollon (PT/RJ). Como resultado, ele foi remetido ao Senado e aguarda-se a sua votação ainda nesse ano. O processo do qual o texto resulta remete ao ano de Naquele momento, existiam 26 propostas para a regulamentação da internet no Congresso Nacional. No entanto, a reação da sociedade civil a um deles, o PL 84/1999, conhecido como AI-5 Digital, motivou o Ministério da Justiça a iniciar um processo de consulta pública através da internet para a construção de uma lei, o chamado Marco Civil da Internet. O debate deu-se online, em duas fases, e resultou em um projeto assinado pela Presidente Dilma em agosto de 2011, aprovado pela Câmara no dia 25 de março de 2014 que, como colocado acima, agora tramita no Senado Federal para votação. A expectativa é que ele seja votado muito em breve. O governo teria interesse em ter o projeto aprovado ainda durante o encontro internacional sobre governança da internet chamado Net Mundial, que acontece em São Paulo nos dias 23 e 24 de abril e é mais uma das respostas dada pela Presidenta às denúncias de vigilância da NSA. Nesse sentido, o artigo faz parte de um longo estudo sobre a elaboração do Marco Civil da Internet em suas diferentes fases e reelaborações. Após um artigo focado em seu contexto político e histórico (NICOLÁS, SAMPAIO e BRAGATTO, 2012) e outro analisando a primeira fase da consulta (SAMPAIO, BRAGATTO e NICOLÁS 2013). Na pesquisa em tela, nos debruçamos sobre a segunda fase da consulta on-line. Pretende-se aqui, em especial, compreender: 1) como se deram as discussões, identificando os atores, argumentos e posicionamentos proeminentes e 2) analisar os impactos das contribuições realizadas nessa fase no documento resultante dela, assim como refletir sobre os desdobramentos do processo do Marco Civil em termos gerais. Para tanto, o artigo encontra-se dividido em cinco partes. A primeira, debruça-se sobre o contexto político em que se dá a construção do Marco Civil da Internet, buscando destacar seus momentos chave. Já na segunda parte, realiza-se uma revisão teórica, trazendo à luz aspectos e conceitos que colaboram para a análise do desenho e resultados da consulta online. Por sua vez, a terceira seção refere-se às escolhas metodológicas e ao desenho da pesquisa empírica. A quarta parte apresenta os resultados encontrados, assim como busca analisar e interpretar os achados. Por fim, na última seção estão as considerações finais e indicações para uma agenda futura de pesquisas sobre o tema A Consulta Pública sobre o Marco Civil da Internet: Uma Breve Contextualização Ainda que se tenha em mente que no Brasil a universalização do acesso à internet ainda não é realidade 4, e, portanto, a possibilidade de participação de parcela dos cidadãos em consultas 4 Conforme a última pesquisa TIC Domicílios e Empresas 2012, conduzida pelo Comitê Gestor da Internet, apenas 40% dos domicílios brasileiros possuem acesso à internet. No total, 50% dos brasileiros utilizam a internet, enquanto 45% da4 online ser limitada, especificamente a consulta sobre o Marco Civil da Internet é considerada uma das mais bem sucedidas no Brasil e no mundo, pelo seu formato colaborativo, pela forma como conseguiu envolver diferentes setores da sociedade e do governo e por ter sido uma das primeiras experiências de tal tipo no contexto brasileiro e mundial (STEIBEL, 2012; SEGURADO, 2011). Iniciativa da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça (SAL/MJ), a consulta pública sobre o Marco Civil da Internet foi realizada a partir de um blog criado na plataforma Cultura Digital 5, ligada ao Ministério da Cultura. O projeto foi lançado em outubro de 2009 e dividido em duas etapas. A primeira fase, com duração de 29 de outubro a 17 de dezembro de 2009, consistiu em uma consulta pública sobre um conjunto de princípios normativos considerados de relevância pelo governo para serem apreciados e debatidos publicamente. Conforme estudo de Sampaio, Bragatto, Nicolás (2013), foram realizados 686 comentários em um ambiente bastante deliberativo com muita reciprocidade, respeito, argumentações. Constatou-se, por outro lado, uma concentração de parte significativa das contribuições em poucos usuários e a prevalência de uma visão libertária. Após essa consulta inicial e como seu resultado, foi elaborado um segundo documento dividido em capítulos e artigos, já no formato de um anteprojeto de lei. Assim, enquanto na primeira fase os temas eram mais gerais e fundados em princípios, na segunda já se tinha uma minuta de projeto e a discussão dava-se de modo mais específico, a partir de cada um dos artigos e parágrafos do projeto. A mudança de governo no início de 2011 teve impacto sobre o encaminhamento do projeto, sendo que apenas no final de agosto de 2011 foi assinada pela Presidenta Dilma Rousseff a Mensagem Presidencial nº 326/2011 que encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei. Após uma nova consulta pública online e a realização de audiências públicas e seminários regionais presenciais em 2012, o poder executivo solicitou, em setembro de 2013, que o projeto fosse apreciado em regime de urgência justamente após as denúncias da espionagem contra o governo brasileiro realizadas pela agência de segurança dos Estados Unidos (National Security Agency - NSA) e vazadas por Edward Snowden. Logo em seguida, a Presidenta Dilma afirmou em seu pronunciamento durante a Assembléia da ONU a necessidade de estabelecer um marco civil multilateral para a governança e o uso da internet e listou medidas que garantiriam a proteção do tráfego de dados na rede mundial. Mas mesmo com essa janela de oportunidade e a determinação de urgência da Presidenta, a matéria só voltou a ser apreciada em seu mérito em fevereiro de 2013, com a apresentação do parecer do relator Alessandro Molon (PT/RJ). Como já colocado, o projeto encontra-se agora no Senado Federal. população brasileira nunca fez uso da mídia. Pela primeira vez desde que é feita a medição, o número de usuários superou o número de brasileiros que nunca acessaram a internet. 5 35 Cabe observar que mesmo que a própria consulta implique certo compromisso político, isso não significa, necessariamente, garantia de efetividade. Portanto, acredita-se ser necessário analisar o processo para melhor avaliar o seu desenho e o empowerment civil. Nesse sentido, partir de uma breve revisão teórica é fundamental Apontamentos Teóricos Sobre Participação Política E Consultas Online Como perspectiva teórica, parte-se da discussão acerca da democracia digital buscando entender as condições necessárias para que a utilização de tecnologias de informação e comunicação (TIC) reforcem, corrijam ou implementem valores democráticos (GOMES, 2011). Nesse sentido, consultas públicas (online consultation ou e-consultation) são formas de participação nas quais agentes políticos, geralmente governamentais, utilizam as TICs para consultar as opiniões, vontades e posições dos cidadãos sobre uma questão (ou um conjunto delas) de interesse público ou que dizem respeito à gestão da coisa pública, sendo uma das formas de e-participação mais utilizadas nas democracias pelo mundo (SHANE, 2012). As consultas, que podem ser obrigatórias para certas questões, a depender de cada país, podem ser orientadas para múltiplos fins, como a tomada de decisões, a criação de leis, normas ou regulamentos ou, simplesmente, para a condução de políticas públicas (MEDAGLIA, 2011; SHANE, 2012). No entanto, é preciso ter em conta que as consultas online podem ser realizadas apenas como modo de ouvir o cidadão, sem a obrigação de resposta direta, sem maior influência na realidade; ou como um modo de engajar o cidadão na construção coletiva de uma solução para uma questão comum. De um lado, teríamos a consulta online como tão somente um modo de coletar a opinião do cidadão. Do outro, a consulta online como parte institucionalizada do processo legislativo ou administrativo (BARROS, GALVÃO, 2013, p. 278). Alguns autores apontam que, com o advento da internet, novos espaços seriam abertos para consultas mais bem sucedidas. Entre suas vantagens, indicam que estas podem ser convenientes para pessoas muito ocupadas; que os participantes não são julgados por questões físicas ou morais (se sentindo menos intimidados, portanto); não há limitação espaço-temporal; os jovens estariam mais propensos a se engajarem em tais consultas; providenciariam mais informação relevante aos cidadãos; aumentariam a responsividade do governo através de mecanismos de feedback e criariam políticas públicas melhores e mais legítimas, fomentando a confiança da população na classe política (COLEMAN, GIBSON, SCHNEEBERGER, 2012; GOMES, 2008; WHYTE, MACINTOSH, 2002; VAN DIJK, 2012). Por outro lado, existem alguns fatores complicadores. Entre eles, a possibilidade de as consultas on-line acarretarem novos problemas, como a exclusão digital (o que tenderia a reforçar a6 exclusão dos grupos mais marginalizados e com acesso restrito à rede); falta de empowerment e impacto real nas decisões; a diferença excessivamente discrepante entre os participantes (alfabetização, acesso, conhecimento); a falta de inclusão e acessibilidade a todos os cidadãos interessados e concernidos; a falta de interesse dos atores e representantes do sistema político por conta do temor de que os novos mecanismos on-line gerem excessivo trabalho e poucos ganhos políticos; a elevação das expectativas da população, que não recebem, posteriormente, o feedback adequado, fomentando seu cinismo com relação aos políticos; a existência de mecanismos mal pensados e mal planejados para as consultas e a própria falta de interesse e vontade da esfera civil em tomar parte (BARROS, GALVÃO, 2013; COLEMAN, BLUMLER, 2009; CHADWICK, 2003; MACINTOSH, WHITE, 2008; MARQUES; 2010; SHANE, 2012; TOMKOVA, 2009; WRIGHT, 2012). De modo geral, reconhece-se aqui que: 1) existem consultas verticais e horizontais (assim como diferentes objetivos), mas elas são geralmente ofertadas e geridas pelos governos; 2) a esfera civil e agentes estatais devem engajar-se em um processo interativo e dialógico para alcançar os melhores resultados; 3) não se pode ignorar a assimetria dos poderes entre os participantes, especialmente no que tange o ator político a realizar a consulta (que tende a ter mais atribuições e poder dentro do processo); 4) o formato adotado (duração, agenda, moderação, tópicos, impacto etc.) é vital na avaliação da consulta pública on-line; e 5) o design das ferramentas digitais impacta diretamente em seus resultados 6 (COLEMAN, GIBSON, SCHNEEBERGER, 2012; SHANE, 2012; MACINTOSH, WHITE, 2008; MEIJER, BURGER, EBBERS, 2009; WHYTE E MACINTOSH, 2002; WRIGHT, 2012) Metodologia Aplicada A análise realizada concentra-se em uma amostra de 363 mensagens do total de 1141 contabilizadas pelo governo enviadas na forma de comentários ao projeto de lei. A amostragem foi definida a partir dos artigos com maior número de contribuições, sendo que, não à toa, eles coincidem com os temas que foram chamados de pilares do Marco Civil da Internet. São eles o artigo 2º, que trata dos princípios da Lei, em especial a neutralidade da rede; o artigo 14, a respeito da guarda dos registros de conexão e, portanto, da privacidade dos dados; e o artigo 20, responsável pela definição do procedimento de retirada de conteúdo do ar e relacionado, dessa forma, ao conceito de liberdade de expressão. Os comentários deram-se através de uma ferramenta digital denominada Wikilégis, que permitia aos usuários cadastrados no site de Cultura Digital comentarem cada parte da redação do 6 Para mais sobre os principais fatores de sucesso de consultas on-line, ver Aström, Grönlund (2012).7 projeto de lei do Marco Civil, montado com base nas discussões da primeira consulta on-line. Assim, como realizado na análise da primeira fase (ver SAMPAIO, BRAGATTO, NICOLÁS, 2013), nosso objetivo principal nessa segunda etapa foi também verificar se houve trocas argumentativas (como seria benéfico para um ambiente colaborativo) e quais foram as linhas de argumentação, ou ainda, os posicionamentos defendidos pelos participantes. Finalmente, se tais posicionamentos eram favoráveis ou não às sugestões dos organizadores da consulta pública e se, efetivamente, as sugestões dos participantes foram levadas em conta na elaboração do documento final desta fase de consulta on-line do processo do Marco Civil da Internet. A análise observou as categorias abaixo descritas: a) off-topic: como é comum em qualquer fórum online, é preciso separar as mensagens off-topics ou elas podem influenciar a amostra (JANSSEN, KIES, 2005). Foram consideradas offtopics as contribuições que não tinham relação estrita com o tópico em discussão. b) Usuário: os usuários foram classificados conforme sua identificação (login) no fórum online. Isso permite avaliar possíveis concentrações da discussão em poucos participantes, o que não seria desejável em uma consulta democrática (COLEMAN, MOSS, 2012). Incluiu-se também uma classificação por tipo de usuário: cidadão, empresa, organização da sociedade civil ou governo. c) Reciprocidade: parte-se do pressuposto que as trocas discursivas entre os participantes eram vitais para o objetivo da consulta e que os participantes estavam dispostos a entender e considerar os diferentes pontos de vista apresentados. Incluímos duas categorias nesta variável: 1) comentários dialógicos: quando o cidadão está se dirigindo a comentários de outras pessoas ou argumentos específicos; 2) comentários monológicos: quando os comentários se referem ao tema em questão, no entanto, o cidadão parece falar sozinho. d) Justificativa: considerando que não se tratava de uma consulta com votação direta, avaliou-se o uso de justificativas como forma de convencer os outros participantes e os próprios avaliadores do Executivo. Tomou-se a classificação de Jensen (2003), refinada por Barros (2013), na qual temos: 1) justificação externa: a sustentação das opiniões e posições em conhecimentos que não dependem da experiência pessoal. Estes conhecimentos são aqueles oriundos de uma fonte com credibilidade social ou que sejam de amplo domínio (p.97) o que incluiria links, material jornalístico, pesquisas, estudos, relatórios, mas também acontecimentos de amplo conhecimento; 2) justificativa interna: o relato de testemunhos ou de experiências de pessoas próximas [ ] como modo de sustentar a própria opinião ou expressão de uma determinada capacidade ou condição pessoal que habilita ou dá autoridade para determinadas afirmações (p. 98). O comentário poderia ainda apresentar ambos os tipos ou nenhuma justificativa e) Respeito: respeitar o outro significa reconhecer a sua dignidade como ser humano capaz de interagir e de realizar um proferimento válido. Dada a dificuldade de se aferir a presença de 68 respeito (PAPACHARISSI, 2004), optamos por aferir a presença de mensagens rudes ou desrespeitosas, considerando que o restante dos comentários demonstraria neutralidade ou presença de respeito. f) Informação: um processo deliberativo demanda que os participantes detenham informação qualificada (COLEMAN, MOSS, 2012). Assim, optamos por verificar quais as fontes de informação utilizadas pelos participantes. Por suas características, além de links para blogs, empresas midiáticas, relatórios e estudos, decidimos incluir as categorias: 1) Constituição Federal, quando houvesse menção à lei brasileira ou diretamente a artigos da Constituição; 2) casos notórios, quando o indivíduo fizesse referência a algum caso de notório saber, como o vazamento do vídeo de Daniela Cicarelli, a censura à internet na China, etc.; 3) narrativa de fato, quando há exemplos, anedotas, metáforas e similares que podem ser generalizados pelos outros usuários e, finalmente, 4) narrativa técnica, quando há uma descrição técnica sobre internet, redes, computadores, leis e equivalentes, mas sem apresentar um link para a explicação. g) Posicionamentos: a qualidade dos argumentos não foi avaliada de acordo com níveis. Optou-se por focar no mapeamento e agrupamento dos argumentos apresentados durante a primeira fase da consulta, o que permitiu verificar os posicionamentos majoritários em cada tópico. Ou seja, a partir dos argumentos e propostas dos participantes, os posicionamentos foram mapeados e, posteriormente, agrupados, permitindo aferir as principais defesas realizadas e verificar se elas foram contempladas no texto final. h) Empowerment: finalmente, com base nos posicionamentos levantados, foi possível avaliar se a proposta foi contemplada, parcialmente contemplada ou não contemplada. Semelhante método foi aplicado com sucesso por Pogrebinschi (2012). Destaca-se que essa não será a única escala para a avaliação da consulta online como um todo, mas parte importante. Para alcançar tais critérios, foram realizados dois estudos pilotos, nos quais os indicadores foram verificados e testados. Mudanças foram realizadas na ficha de análise. Na aplicação final, cada campo foi verificado por ao menos dois codificadores. As dúvidas foram resolvidas entre eles Resultados e Análise Ao todo foram analisadas 363 mensagens presentes em cinco artigos da minuta de anteprojeto de lei. Com relação ao formato dos comentários, os organizadores mantiveram a identificação de usuários e data do envio do comentário, assim como na primeira fase. No blog, não se encontram atualmente disponibilizados os comentários recebidos para consulta 7. Além disso, ao 7 Consultamos os organizadores do sistema sobre esta questão. Informaram-nos que, devido à recente atualização da plataforma, nem todas as páginas do Cultura Digital haviam sido reestabelecidas integralmente, mas que isso deveria retornar ao normal em breve.9 contrário da primeira fase, não foi gerado um documento em formato específico, um relatório, sendo então necessário coletar todos os comentários para a elaboração do banco de dados. A seguir, são apresentados os resultados da segunda-fase da consulta em perspectiva comparada com os comentários da primeira fase. Conforme nos mostra o Gráfico 1, um pouco mais da metade delas discordaram dos temas apresentados pelo governo (54,1%). E uma porcentagem menor das mensagens foi a favor dos apontamentos do governo (33,1) 8. 8 GRÁFICO 1 Reação dos usuários ao agendamento inicial do governo Fonte: autores Na primeira etapa da consulta a relação foi inversa, mais da metade das contribuições demonstraram acordo com os temas apresentados pelo governo (62,9%), principalmente em relação ao acesso anônimo, neutralidade da rede, regras para se impedir filtragem indevida de dados e necessidade do governo realizar a ampliação das redes de banda larga e inclusão digital. Uma porcentagem menor das mensagens foi contrária (27,4%) (SAMPAIO, BRAGATTO e NICOLÁS, 2013). Embora nesta etapa não tenhamos contabilizado a totalidade de mensagens, os usuários quando contrários aos apontamentos do governo manifestaram-se explicitamente conforme o Gráfico 2. GRÁFICO 2 Reação dos usuários ao agendamento inicial do governo por artigos 8 Foram excluídas as mensagens off-topic (9,36%).10 9 Fonte: autores No entanto, é pertinente indagar sobre aqueles tópicos nos quais, majoritariamente, os usuários discordaram do governo. Conforme o Gráfico 2 demonstra, houve, em primeiro lugar, uma quantidade significativa de mensagens contrárias no artigo 20 (85 mensagens), que se referia à responsabilização dos provedores de Internet por danos decorrentes de conteúdo. Neste artigo especificamente, foram feitas duas redações por parte do governo. Na primeira, depois revista, a solução proposta quando havia conteúdo ofensivo era que o incomodado notificasse o provedor e este definisse sobre a sua retirada (sistema conhecido como notice and take down em que o judiciário não é acionado, sendo que o provedor faria a arbitragem). Na segunda redação proposta pelo governo, a retirada do conteúdo só se daria mediante notificação judicial. Percebe-se, evidentemente, uma mudança de orientação. Se inicialmente havia a avaliação de que a retirada de conteúdo do ar pudesse acontecer a partir de definição de um ator civil (o provedor de internet), após comentários contrários argumentando a favor da liberdade de expressão e da competência exclusiva do Judiciário para definir se um tipo de conteúdo deve permanecer disponível ou não, o governo muda de posição e propõe uma nova redação isto durante o processo de consulta. Embora não seja possível afirmar quando efetivamente aconteceu a mudança, pois não há registros de datas nem esclarecimentos no site sobre este assunto, há fortes indicações de que o segundo texto proposto pelo governo convergia com as opiniões dos participantes manifestadas como contrárias à primeira redação. GRÁFICO 3 Reação dos usuários ao agendamento inicial do governo no artigo 2011 10 Fonte: autores Já com relação às mensagens contrárias ao artigo 14 (47 contribuições), que fazia referência à guarda de logs e privacidade, a posição do governo impunha ao administrador do sistema autônomo o respectivo dever de manter os registros de conexão sob sigilo pelo prazo máximo de seis meses. As posições contrárias versaram pela não obrigatoriedade de guarda de logs, sendo que alguns comentários justificavam tal posição pelo alto custo que isso acarretaria para as empresas e, em última instância para os usuários de Internet. Aqui não houve revisão de postura por parte do governo e a versão final encaminhada pelo executivo ao Congresso previa a guarda de registros de conexão por um ano artigo, aliás, que é o único a suscitar divergências no campo da sociedade civil em toda a versão final do MCI a ser votada no Senado Análise das mensagens No total, contabilizamos 83 usuários que participaram da amostra analisada. A Tabela 1 apresenta a concentração de envio de mensagens por usuário. Com efeito, 206 mensagens foram enviadas por apenas 15 usuários o que significa que 63% do total de mensagens analisadas foram enviadas por 18% dos participantes da amostra. Quando comparados estes dados com a primeira fase, percebe-se que a concentração de envio de mensagens repetiu-se mas de forma mais tênue. Na primeira etapa, 455 mensagens foram enviadas por apenas 14 usuários - o que representou que quase 67% do total de mensagens foi enviada por cerca de 10% dos participantes. Os usuários frederico/fred e Mario Marino foram, novamente, os que mais mensagens enviaram. TABELA 01 Envio de mensagens por usuário12 11 Usuário F frederico -fred 40 Mario Marino 38 denise bottmann 32 Marcel Leonardi 17 ricardopoppi 13 Mario Avila de Jesus 11 Marcelo Thompson 10 Vitor Madureira 8 Sales Ronald Amaral 9 Kuntz Claudio de Jesus 6 Torres Sergio G. Almeida 6 jr. alinegoldsztejn 4 Emerson Wendt 4 fundação procon sp 4 Rodrigo Faria 4 Total 206 Fonte: autores. Outro dado que merece destaque diz respeito ao tipo de usuário. 96% das mensagens foram enviadas por cidadãos, sendo que os 4% restantes congregam empresas, instituições públicas e organizações da sociedade civil. Embora, neste artigo não tenha sido contabilizada a totalidade das mensagens, percebe-se que uma participação elevada de cidadãos em comparação às demais categorias, o que também ocorreu na primeira fase, na qual 86% das mensagens foram encaminhadas por cidadãos. Pesquisaram-se também as justificativas apresentadas e os tipos de fontes utilizadas para justificar os argumentos e posições expressadas. O Gráfico 4 ilustra as justificativas. Com efeito, percebe-se que a grande maioria (72,9%) recorreu a justificações externas, e se contabilizarmos o resto das justificativas (interna e ambas) a relação sobre para quase 77% das mensagens. Apenas 23,1% das mensagens não tinham nenhum tipo de justificativa. Com relação à utilização de fontes, 64% dos cidadãos utilizaram algum tipo de fonte. Na primeira fase a porcentagem foi mais da metade (60%). Já em relação às fontes utilizadas para justificar as posições, estão a Constituição Federal, o Código Penal, leis da justiça alemã, o Código de Defesa do Consumidor, fatos classificados como casos notórios, sites, pesquisas acadêmicas, legislação americana e canadense, mídia. Assim como na primeira fase foi possível aferir também nessa etapa que o debate foi bastante qualificado, sendo que os participantes geralmente argumentavam e exemplificavam para defender suas posições. GRÁFICO 4 - Tipo de justificação 13 12 Fonte: autores No que tange à categoria respeito, a totalidade das mensagens analisadas (100%) foram respeitosas, o que qualifica a consulta e possibilita um tipo de diálogo cordial entre os usuários. No que diz respeito à reciprocidade, o Gráfico 5 demonstra que 53,2% das mensagens feitas por cidadãos não tiveram o intuito de dialogar no fórum. No entanto, 46, 8% das mensagens analisadas responderam a outros comentários, seja explicitamente mencionando outro cidadão ou através da menção a argumentos já expressados anteriormente no debate. Embora, a relação seja muito próxima entre uma e outra categoria, estes dados inidcam um alto grau de conversação entre os participantes, demonstrando que eles levavam em conta o que era dito pelos outros e buscavam argumentar a partir das ideias apresentadas anteriormente. GRÁFICO 5 - Reciprocidade Fonte: autores Já com relação aos posicionamentos, pode-se descrever uma grande polarização nos artigos analisados. Via de regra, observa-se que os usuários mais ligados ao campo da informática defendiam um tipo de regulação que garantisse o desenvolvimento da internet o mais próximo possível de14 como ele havia ocorrido até então, priorizando as liberdades criativas e de uso, negando qualquer tipo de controle central. Já os partícipes mais ligados ao Direito argumentavam a favor de uma regulação mais detalhada e minuciosa que garantisse direitos e deveres de maneira mais explícita. Em relação a cada um dos artigos analisados, observa-se uma miríade de posicionamentos, que, ao serem agrupados e categorizados, refletem os três pilares centrais do MCI: privacidade, liberdade de expressão e neutralidade da rede. Cabe aqui destacar que, como já enunciado, os artigos analisados foram aqueles que mais receberam contribuições. O primeiro artigo estudado foi o 2 que versa sobre os princípios e fundamentos do uso da internet no Brasil: A disciplina do uso da Internet no Brasil tem como fundamentos o reconhecimento da escala mundial da rede, o exercício da cidadania em meios digitais, os direitos humanos, a pluralidade, a diversidade, a abertura, a livre iniciativa, a livre concorrência e a colaboração, e observará os seguintes princípios: I garantia da liberdade de expressão, comunicação e manifestação de pensamento; II proteção da privacidade III proteção aos dados pessoais, na forma da lei; IV preservação e garantia da neutralidade da rede; V preservação da estabilidade, segurança e funcionalidade da rede, por meio de medidas técnicas compatíveis com os padrões internacionais e pelo estímulo ao uso de boas práticas; VI preservação da natureza participativa da rede. Parágrafo único. Os princípios expressos nesta Lei não excluem outros previstos no ordenamento jurídico pátrio relacionados à matéria, ou nos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte. Nele estão, portanto, os princípios gerais. Embora eles careçam, em grande parte, de regulação infraconstitucional posterior, alguns, pelo próprio enunciado, proíbem certas práticas. É o caso da neutralidade da rede, prevista no inciso IV. A internet como a conhecemos hoje é neutra: não na acepção de que seus conteúdos não carreguem valor opinativo ou posicionamentos, mas no sentido de que tecnicamente a rede não discrimina o conteúdo pelo tipo de dados que carrega. Isto significa que seja vídeo, áudio, texto ou imagens (cada um desses é um tipo de dados de características diferentes e identificáveis), a internet carrega o conteúdo da mesma forma, sem discriminá-lo. Em disputa se encontra o modelo de negócios a ser explorado na rede nos próximos anos no Brasil. Se permitida a quebra da neutralidade, ao invés da internet brasileira ser determinada apenas pela velocidade contratada, possivelmente haveria uma internet oferecida de modo segmentado, muito semelhante à TV a cabo. Por exemplo, existiriam pacotes de serviços que permitiriam acesso apenas a texto e, portanto, mais baratos e outros pacotes com acesso a textos e imagens, um pouco mais caros. Consequentemente, pacotes com acesso a imagens, textos e áudios seriam um tanto mais caros. E mais caros ainda os que garantissem acesso a vídeo, por exemplo. Se garantida a neutralidade, a única discriminação possível seria pela velocidade do serviço e seguiríamos com a internet como a conhecemos até agora, sem criar categorias diferenciadas de acesso aos conteúdos. Já o artigo 14 prevê: 1315 A provisão de conexão à Internet impõe ao administrador do sistema autônomo respectivo o dever de manter os registros de conexão sob sigilo, em ambiente controlado e de segurança, pelo prazo máximo de 6 (seis) meses, nos termos do regulamento. O dever de manter os registros de conexão não poderá ser transferido. Aqui os posicionamentos podem ser agrupados entre aqueles favoráveis à guarda de registros e aqueles contrários a ela. Os dois grandes grupos, evidentemente, tinham divisões internas: aqueles favoráveis à guarda por seis meses, um ano, dois anos, três anos etc. E aqueles contrários por motivos financeiros ou por razões éticas. Mas de modo geral o que se discutia aqui era o primado da privacidade versus a capacidade investigativa de crimes (e questões derivadas dessas, como a possibilidade de usar dados relativos às conexões como indícios ou provas ou a efetividade de usar esses dados uma vez que poderiam ser forjadas informações de conexão). Por sua vez, o artigo 20 refere-se à responsabilização pela manutenção ou retirada de conteúdo da internet. Temos aqui duas redações. A primeira versão diz: 14 O provedor de serviço de Internet somente poderá ser responsabilizado por danos decorrentes de conteúdo gerado por terceiros se for notificado pelo ofendido e não tomar as providências para, no âmbito do seu serviço e dentro de prazo razoável, tornar indisponível o conteúdo apontado como infringente. 1º. Os provedores de serviços de Internet devem oferecer de forma ostensiva ao menos um canal eletrônico dedicado ao recebimento de notificações e contranotificações. 2º. É facultado ao provedor de serviços de internet criar mecanismo automatizado para atender aos procedimentos dispostos nesta Seção. Esta foi revista e substituída pelo governo durante a própria consulta pela seguinte: O provedor de serviço de internet somente poderá ser responsabilizado por danos decorrentes de conteúdo gerado por terceiros se, após intimado para cumprir ordem judicial a respeito, não tomar as providências para, no âmbito do seu serviço e dentro do prazo assinalado, tornar indisponível o conteúdo apontado como infringente. Temos, nesse artigo, três principais posições. De um lado, estariam aqueles favoráveis ao sistema de notificação, conhecido internacionalmente como notice and take down e inspirado na legislação dos Estados Unidos. Tal sistema passa ao largo do sistema judiciário, sendo que caberia ao intermediário, nesse caso o provedor, fazer o papel de árbitro e decidir pela manutenção ou não de um conteúdo no ar, assim como responder por essa decisão. De outro lado estariam os defensores do sistema de notificação e contra-notificação, ou seja, notice and counter notice, inspirado na legislação canadense e que também é resolvido extra-judicialmente, mas que busca maior equilíbrio entre as partes envolvidas. Vamos a um exemplo hipotético. No sistema notice and take down, caso uma rede de TV se sentisse ofendida com um vídeo disponível no YouTube que ridiculariza um de seus âncoras de tele-jornal, a emissora notificaria o You- Tube e caberia a este decidir como proceder: se retiraria o conteúdo do ar ou se o manteria e tornarse-ia responsável por ele. Como raramente o provedor do serviço estaria disposto a correr os riscos de manter um conteúdo que poderia lhe gerar problemas de ordem financeira decorrentes de indeni-16 zações, via de regra optaria por removê-los mesmo sem uma análise apropriada do conteúdo. No sistema de notice and counter notice, busca-se equilibrar a equação obrigando ao intermediário que dê a chance de o outro interessado defender-se, no caso aquele que publicou o conteúdo. Continuando com o exemplo em tela, o YouTube seria obrigado aqui a enviar uma contra-notificação ao cidadão que postou aquele material, permitindo a ele que se defendesse e justificasse a pertinência daquele conteúdo e o seu não ferimento de nenhum preceito constitucional. Só depois dessa contranotificação poderia o provedor tomar uma decisão. A favor dessas formas extra-judiciais de resolução dos conflitos estariam argumentos relativos à morosidade da justiça e sua incapacidade de responder com a celeridade necessária. Além disso, o impacto econômico e o dispêndio de recursos do Estado com formalidades burocráticas seriam menores. Ambos estão inspirados em modelos importados de resolução de conflitos e que, até agora, não encontrariam grande eco em nossas legislações. Já a terceira posição diz respeito à ideia de que caberia apenas à Justiça decidir sobre a pertinência ou não de um conteúdo permanecer no ar. Seus defensores pontuam que nenhum ente privado teria competência para tomar uma decisão de tal natureza, especialmente por ela dizer respeito a uma caraterística fundamental da democracia: a liberdade de expressão. Só o Estado poderia responder a isso, sendo função do poder judicial defendê-la acima de qualquer interesse. Para além disso, os que defendiam esse posicionamento afirmavam que a resolução de conflitos por meio da arbitragem trabalharia, ao fim e ao cabo, a favor das grandes corporações e interesses, uma vez que contariam com profissionais bem treinados e bem remunerados para operar todas as notificações. Em contraposição, os cidadãos muito provavelmente ficariam acuados diante de uma contra-notificação e prefeririam retirar qualquer conteúdo do ar, mesmo aqueles que pudessem trazer informações relevantes, a enfrentar uma disputa cara e onerosa contra um inimigo maior que eles. Sendo assim, só a Justiça poderia decidir com a independência e justeza que um caso desse tipo pede. Em relação ao empowerment, percebe-se pelo Gráfico 6 que quase a metade dos comentários ( 49,3%) foram total ou parcialmente contemplados na redação do artigo encaminhado pelo Governo Dilma para a Câmara dos Deputados. Pode-se afirmar que se tratou de uma consulta bastante empowered. Os principais posicionamentos defendidos pelos participantes foram levados em conta no documento final enviado ao Congresso. Este resultado é similar ao encontrado na primeira fase on-line da consulta, na qual 54% das propostas foram efetivamente contempladas. 15 GRÁFICO 6 - Empowerment17 16 Fonte: autores. 5. Algumas Conclusões Como já esclarecido anteriormente, este é o terceiro trabalho de uma série que pretende analisar as diferentes fases e etapas do processo de elaboração do Marco Civil da Internet, iniciado em 2009 e que perdura até agora. Como o artigo em voga trata-se de uma análise focada na segunda etapa da consulta pública on-line, o objetivo não é fazer reflexões ou generalizações sobre a construção do Marco Civil da Internet como um todo, mas jogar luz sobre esta fase específica do processo e compará-la com a anterior. Com algumas exceções, os resultados aqui apresentados essencialmente replicam aqueles encontrados na análise da primeira fase da consulta (SAMPAIO, BRAGATTO, NICOLAS, 2013). Mesmo não contando com uma moderação ativa e atuante, houve um ambiente de grande respeito e os participantes buscaram se engajar em trocas discursivas, nas quais era normal justificarem seus posicionamentos através de narrativas ou de justificativas técnicas e jurídicas a respeito da natureza da internet e das leis e buscando evitar que o Marco Civil nascesse se contrapondo à Constituição Federal. Outra similaridade entre as duas fases diz respeito ao tipo de participação no processo: houve um relativo baixo número de participantes (considerando-se que era uma consulta nacional aberta a todos interessados) e uma alta concentração de mensagens e contribuições enviadas por uma reduzida parcela dentre estes participantes. Como já indicado, há fortes indícios de que apenas um público especializado efetivamente interessou-se em participar destas duas fases da consulta. Esta característica, entretanto, é rotineira em projetos de consulta on-line ou de deliberação on-line, sendo que assumem este formato aberto baseado na autosseleção de interessados 9 (SMITH, 2009), 9 Em programas participativos digitais ou presenciais, há uma miríade de técnicas de seleção dos participantes que pode ser empregada. Em minipúblicos, por exemplo, se opta por amostras aleatórias, mas representativas da região concernida pelo programa. Segundo uma linha de visão, a autosseleção baseada no próprio interesse dos cidadãos pode gerar distorções à participação, uma vez que indivíduos com mais status socioeconômico tendem a ter mais recursos18 porém não precisa ser encarada como, necessariamente, negativa (cf. GOMES, 2011). Finalmente, ocorreu, assim como na primeira etapa da consulta digital, um nível razoável de empowerment, no qual quase metade das propostas avaliadas efetivamente foi considerada no projeto de lei enviado pelo Executivo para a Câmara dos Deputados. A principal diferença da segunda fase para a primeira da consulta on-line do MCI está na natureza das discussões. Como dito, pela primeira fase ser apoiada exclusivamente em princípios mais amplos, também as discussões foram mais genéricas em alguma medida. Já os debates da segunda fase deram-se sobre uma versão preparada nos moldes de um projeto de lei e, portanto, as posições tinham maior concretude e materialidade. Apesar de alguns usuários serem contrários a qualquer tipo de regulação, nota-se que as diferenças de perspectivas centram-se mais nas diferentes vantagens e problemas relacionados a cada possível decisão. Portanto, a segunda fase apresentou ganhos em termos de diálogo e de argumentação em relação à primeira consulta. Em nossa pesquisa anterior, as conclusões foram baseadas exclusivamente na análise da primeira fase da consulta e o texto do Marco Civil não havia ainda sido aprovado na Câmara. Com os resultados de ambas as fases, temos agora evidências empíricas de que efetivamente a consulta do Marco Civil da Internet foi democrática no seu formato e execução. Tratou-se de um ambiente colaborativo baseado no respeito entre os participantes, no qual houve inúmeras sugestões, proposições, argumentos, ilustrações e justificações para as diferentes perspectivas e um embate entre as diferentes perspectivas relacionadas às possíveis saídas de regulação da internet, tendo inclusive sido discutidas ideias inspiradas em outros modelos de regulação, como o estadunidense, o canadense e o europeu. Houve grandes e qualificados debates a respeito de regulação, seja sobre a liberdade de expressão, a neutralidade da rede, a necessidade de privacidade dos usuários (e de seus dados) Por outro lado, também como já indicado anteriormente em nossa primeira pesquisa, ficou claro que as consultas ficaram aquém no quesito da publicidade. Com efeito, apenas um público especializado foi envolvido na discussão e a falta de publicidade do processo tende a ser o principal motivo para tanto. Embora seja um avanço, não basta criar oportunidades efetivas de participação, com um bom design tecnológico e possibilidades reais de debate. É fundamental publicizá-las, utilizar diferentes mídias para possibilitar o acesso a elas. Mas cabe observar que, mesmo com um número relativamente baixo de participantes, houve uma grande polarização no campo das ideias. Se 50% das sugestões foram completamente ou parcialmente contempladas pelo governo em seu texto final, outros 50% não o foram. Isso significa que houve diversidade no campo das opiniões, ainda que o número de autores seja pequeno. 17 para participarem. Para mais sobre esta discussão, ver Smith (2009).19 Por fim, embora não seja objeto específico desse artigo, é válido mencionar que o texto aprovado na Câmara sofreu algumas modificações nos seus quase dois anos de trâmite no legislativo, mas mantem a base construída neste processo inicial das duas consultas digitais promovidas pelo Executivo. Apesar de ainda serem necessárias aferições empíricas mais precisas, pode-se dizer que o processo geral do Marco Civil da Internet dá evidências de que as leis podem efetivamente ser construídas de modo colaborativo e democrático. Como já apontado, toda uma conjuntura nacional e internacional foi importante para que o governo inicialmente se convencesse da importância desse tema e posteriormente decidisse usar seu capital político para aprovar o projeto. Não se pode ainda ignorar a pressão feita pelos diferentes setores da sociedade civil organizada. Boa parte dessa pressão foi justamente amparada no fato da lei ter sido construída nos moldes aqui apresentados, ou seja, por cidadãos engajados em um processo participativo e colaborativo. Com base nos resultados aqui apresentados, cabe a uma agenda futura de pesquisa analisar mais profundamente o impacto do quadro político e social no texto final da lei. Da mesma forma, seria interessante verificar o andamento do processo em sua etapa legislativa, uma vez que até agora analisamos exclusivamente o desenrolar do processo em suas fases mantidas pelo poder Executivo. Fundamental também é, caso aprovada a Lei no Senado, comparar a versão final com a que foi enviada pelo Executivo e buscar considerar as mudanças ocorridas durante o trâmite legislativo assim como os motivos para tanto. 18 Referências: ÅSTRÖM, Joachim; GRÖNLUND, Åke. In: COLEMAN, S.; SHANE, P.M. (Orgs.). Connecting Democracy: Online Consultation and the Flow of Political Communication. 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Cambridge: The Mit Press, 2012, p COLEMAN, S.; MOSS, G. Under Construction: The Field of Online Deliberation Research. Journal of Information Technology & Politics, v. 9, n. 1, p. 1-15, jan GOMES, Wilson. Internet e participação política em sociedades democráticas. Revista da FAMECOS, Porto Alegre, v. 27, p , 2005 (b). GOMES, Wilson. Participação Política Online: Questões e hipóteses de trabalho. In: MAIA, R. C. M.; GOMES, W.; MARQUES, F. P. J. A. Internet e Participação política no Brasil. Porto Alegre: Sulina, 2011, p JANSSEN, Davy; KIES, Raphael. Online Forums and Deliberative Democracy. Acta Politica, 40, p , JENSEN, J. L. Public Spheres on the Internet: Anarchic or Government-Sponsored A Comparison. Scandinavian Political Studies, v. 26, n. 4, p , MACINTOSH, A.; WHYTE, A. Towards an evaluation framework for eparticipation. Transforming Government: People, Process and Policy, Vol. 2, N. 1, p , MAIA, R. C. M. Debates públicos na mídia: enquadramentos e troca pública de razões. 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