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Timestamp: 2019-10-14 05:51:30+00:00

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STC 114/1994, 14 de Abril de 1994 - Jurisprudencia - VLEX 15355829
STC 114/1994, 14 de Abril de 1994
Número de Recurso: Cuestión de Inconstitucionalidad nº 2.340/1991
1. La duda de constitucionalidad que verse sobre reglas de competencia jurisdiccional puede plantearse desde el primer momento en el que el órgano judicial que se estima incompetente se ve obligado a entrar a conocer del asunto. De manera que en el presente caso el T.S.J. de Madrid pudo no haber aguardado hasta la fase inmediata a la de dictar Sentencia para elevar su duda a este Tribunal; pero que ello no haya sido así no puede constituir óbice para la viabilidad de la presente cuestión [F.J. 2]. 2. La finalidad de la cuestión de inconstitucionalidad no es en modo alguno la de resolver controversias interpretativas sobre la legalidad entre órganos jurisdiccionales o dudas sobre el alcance de determinado precepto legal (SSTC 157/1990, 222/1992 y 238/1992), para lo cual el ordenamiento dispone de otros cauces, sino enjuiciar la conformidad a la Constitución de una norma con rango de ley que sea aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo (art. 163 C.E. y 35.1 LOTC) [F.J. 2]. 3. Reiterada doctrina excluye que en el Auto de planteamiento de una cuestión puedan citarse, como objeto de la misma, disposiciones legales cuya eventual inconstitucionalidad no fue sometida a la previa consideración de las partes y del Ministerio Fiscal (SSTC 25/1985 y 83/1993) [F.J. 2]. 4. El art. 152.1 C.E., párrafo 2., se limita a establecer que un Tribunal Superior de Justicia «culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma», disponiendo en el párrafo 3. que, «sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 123, las sucesivas instancias procesales, en su caso, se agotarán ante órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autónoma en que esté el órgano competente en primera instancia». De lo que claramente se desprende que el precepto nada dice sobre cuáles sean las competencias objetivas que puedan corresponder a los Tribunales Superiores de Justicia, ya que su determinación corresponde al legislador, según lo dispuesto en el art. 117.3, inciso final, C.E.; atribución de competencia que se ha llevado a cabo en los arts. 53 a 103 L.O.P.J. respecto a los distintos Tribunales y Juzgados que integran el Poder Judicial. Por lo que no cabe inferir, como se ha hecho en el Auto de planteamiento, que el art. 152.1 C.E. imponga una estricta correspondencia entre el ámbito jurisdiccional de un Tribunal Superior de Justicia y el ámbito de la disposición administrativa de carácter general impugnable en un recurso contencioso-administrativo [F.J. 3]. 5. El art. 152.1 C.E. tampoco permite fundamentar la restricción del alcance o eficacia del fallo de los Tribunales Superiores de Justicia al ámbito de la respectiva Comunidad Autónoma, como se ha sostenido por el Tribunal «a quo». El art. 152.1 C.E. delimita, sin duda, la demarcación judicial correspondiente a cada uno de los Tribunales Superiores de Justicia (SSTC 56/1990 y 62/1990), pero esa delimitación territorial no entraña en modo alguno una correlativa restricción en la eficacia del fallo. Basta tener en cuenta, de un lado, que tal restricción territorial mal se compadecería con la obligación general que el art. 118 C.E. establece. De otro lado, sería inconciliable con la misma unidad del Poder Judicial, que se afirma, precisamente, en el propio art. 152.1, párrafo 2., «in fine» de la Norma fundamental; pues los Tribunales Superiores de Justicia no son, claro está, órganos de la respectiva Comunidad Autónoma (STC 38/1982) sino de ese Poder Judicial único que configura la Constitución (SSTC 56/1990 y 62/1990), al que se atribuye el ejercicio de la jurisdicción por los Juzgados y Tribunales que lo integran en «todo el territorio español» (art. 4 L.O.P.J.). De manera que los pronunciamientos de los Tribunales Superiores de Justicia no sólo recaen aplicando el ordenamiento en su conjunto, sino que poseen eficacia en todo el territorio español [F.J. 3].
Sentencia citada en: 66 sentencias, 20 artículos doctrinales, una disposición normativa
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don José Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado
En la cuestión de inconstitucionalidad 2.340/91, promovida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por supuesta inconstitucionalidad del art. 74.1 a) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en relación con los arts. 58 y 66 de la misma Ley Orgánica, y de la regla 1. del art. 11 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Han comparecido y formulado alegaciones la Fiscalía General y la Abogacía del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Julio Diego González Campos, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El día 22 de noviembre de 1991 se registró en este Tribunal un Auto, y las actuaciones adjuntas, mediante el que la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia (T.S.J.) de Madrid planteó cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 74.1 a) de la Ley Orgánica del Poder Judicial (L.O.P.J.) en cuanto establece la competencia de los Tribunales Superiores de Justicia para conocer de recursos directos contra Disposiciones de carácter general de ámbito estatal, «y sobre la resolución -añade el Auto de planteamiento- contenida en el Auto del Tribunal Supremo de 27 de junio de 1990 que asigna dicha competencia al T.S.J. de la Comunidad Autónoma de Madrid o, subsidiariamente, la regla 1. del art. 11 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa». Los antecedentes y fundamentos jurídicos de esta cuestión de inconstitucionalidad pueden resumirse así:
A) La Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Barcelona interpuso en su día recurso contencioso-adminstrativo ante el Tribunal Supremo contrala Resolución de la Dirección General de Gestión Tributaria del Ministerio de Economía y Hacienda, de 7 de noviembre de 1988, por la que se aprobaron los modelos de declaración de las retenciones directas o indirectas a cuenta del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (I.R.P.F.) y del Impuesto de Sociedades y los diseños físicos y lógicos para sustituirlas por soportes magnéticos legibles directamente por ordenador. Formalizada la demanda, la Abogacía del Estado objetó, en trámite de alegaciones previas, la admisibilidad del recurso, por apreciar incompetencia de jurisdicción en el Tribunal Supremo, advirtiendo que la competencia para conocer del asunto había de corresponder a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Con fecha 27 de julio de 1990 dictó Auto la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, declarándose incompetente para conocer del recurso contencioso-administrativo, por resultar serlo la Sala de ese mismo orden jurisdiccional del T.S.J. de Madrid, ello de conformidad con lo dispuesto en el art. 74.1 a), en relación con los arts. 58 y 66, todos de la L.O.P.J., y por razón del territorio en que radicaba el órgano administrativo y se produjo el acto aprobatorio de las normas impugnadas.
Recibidos los autos en el T.S.J. de Madrid, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo se tramitó el recurso contencioso-administrativo y, mediante providencia de 24 de abril de 1991, dentro del plazo para dictar Sentencia, se acordó oír a las partes sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad referida a la conformidad con el art. 152 C.E. del art. 74.1 a), en relación con el art. 66, ambos de la L.O.P.J. La parte demandante efectuó una crítica de las normas aplicables sobre la competencia, pero no se pronunció de forma expresa sobre la inconstitucionalidad de las mismas, aunque sostuvo que la cuestión, en todo caso, se debía haber planteado inicialmente. Por su parte, tanto el Abogado del Estado como el Ministerio Fiscal se opusieron al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.
B) Mediante Auto de 25 de octubre de 1991 se acordó elevar la presente cuestión de inconstitucionalidad. El T.S.J. de Madrid sostiene en el Auto de planteamiento que el art. 74.1 a) L.O.P.J., en relación con los arts. 58 y 66 de la citada Ley, así como el Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 27 de julio de 1990 y, subsidiariamente, la regla 1. del art. 11 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (L.J.C.A.) infringen los arts. 152.1 párrafo 2., 106.1, 139.1 y 24.1 y 2 C.E.
Comienza la Sala señalando que se cumplen los requisitos necesarios para promover la cuestión de inconstitucionalidad, haciendo una serie de consideraciones sobre la posibilidad de plantear dicha cuestión también sobre el Auto del Tribunal Supremo, pues se trata de una resolución de obligado cumplimiento, ya que frente a la misma, y por tratarse de un órgano superior, no cabe recurso alguno (art. 52 L.O.P.J.), resolución que se inserta en un proceso designando al Juez del mismo y que, por ello, se erige materialmente en la norma básica del citado proceso. Se trata, en definitiva, de la decisión interpretativa de un Tribunal cuyo sometimiento a posible cuestión de inconstitucionalidad habría sido expresamente admitido por el Tribunal Cons titucional en el Auto del Pleno de 7 de mayo de 1991 recaído en el asunto registrado con el núm. 309/91.
En primer término, el art. 74.1 a), en relación con los arts. 58 y 66, todos ellos de la L.O.P.J., en cuanto establecen la competencia de los Tribunales Superiores de Justicia para conocer de la impugnación directa de disposiciones de carácter general emanadas de órganos de la Administración del Estado con rango inferior a Secretario de Estado, vulneraría lo dispuesto en el párrafo 2. del art. 152.1 C.E. Este precepto constitucional, manifiesta la Sala, no se limita a describir piramidalmente la organización de la Administración de Justicia en la Comunidad Autónoma, sino que comporta un expreso pronunciamiento sobre la jurisdicción de los propios Tribunales Superiores de Justicia. Y así, de los arts. 70 y 71 L.O.P.J. se deriva el límite autonómico de la jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia, señalando el art. 2.1 de la Ley de Planta y Demarcación Judicial que dichos Tribunales «tienen jurisdicción en el ámbito territorial de su respectiva Comunidad Autónoma», lo que excluye cualquier posibilidad de extender las facultades jurisdiccionales más allá de ese límite. A su vez, el propio legislador ha interpretado que este límite jurisdiccional es una exigencia de la propia Constitución, como se determina en el párrafo 3. del apartado II de la exposición de motivos de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y párrafos 1. y 3. del apartado V, donde se dice que tienen potestad jurisdiccional en todo el territorio nacional el Tribunal Supremo y la Audiencia Nacional. Y el Tribunal Constitucional, en las SSTC 56/1990 y 62/1990, en relación al art. 152.1 párrafo 2. C.E., ha dicho que «la demarcación judicial correspondiente a cada uno de los Tribunales Superiores de Justicia viene determinada directamente por la propia Constitución».
En suma, dice la Sala, el art. 152.1 C.E. implica un preciso pronunciamiento sobre los límites jurisdiccionales de los Tribunales Superiores. Aquéllos se circunscriben al ámbito autonómico, por lo que la norma que extiende materialmente el límite al ámbito nacional, concretamente el art. 74.1 a) L.O.P.J., vulnera este precepto, más aún cuando se interpreta en el sentido de que uno sólo de los Tribunales Superiores de Justicia, sea cual fuere, recibe toda la jurisdicción. Estima el Tribunal a quo, a este respecto, que, al quedar ceñida la jurisdicción de los Tribunales Superiores al respectivo territorio autonómico, la resolución que llegaren a dictar ante la impugnación directa de reglamentos estatales vendría ceñida, en su eficacia, a dicho ámbito territorial y ello tanto para producir un efecto anulatorio como confirmatorio de la norma recurrida. En el supuesto de autos -se añade en el Auto-, la disposición únicamente podría ser anulada «en el ámbito de la Comunidad en que hubiera recaído el fallo, privando a dicho fallo de su finalidad legal, y, a la inversa, su confirmación no podría evitar sucesivas impugnaciones en ámbitos jurisdiccionales diferentes». Ello -se observa- implica una duda adicional sobre el debido respeto al tenor del art. 106.1 C.E., que asigna a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria.
La atribución al conocimiento del T.S.J. de Madrid de las impugnaciones de disposiciones generales emanadas de órganos de nivel inferior a Secretario de Estado vulnera no sólo el art. 152.1 C.E., sino también el derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley garantizado en el art. 24.2 C.E., teniendo presente la interpretación dada al mencionado derecho por el Tribunal Constitucional (SSTC 199/1987 y 56/1990). Si bien se establece en la Ley Orgánica del Poder Judicial que los Tribunales Superiores de Justicia son los competentes para conocer los recursos contra las disposiciones generales emanadas por órganos inferiores a Secretarios de Estado, en ninguna ley se establece que dicha competencia tenga que recaer en el T.S.J. de Madrid, y tal ausencia de mención no puede ser suplida por vía interpretativa, como ha hecho el Tribunal Supremo, porque va en contra del derecho a la predeterminación legal y porque esta posiblidad nunca estuvo contemplada en normas anteriores a la Ley Orgánica del Poder Judicial, ya que el conocimiento de recursos directos contra reglamentos estatales estuvo siempre atribuido en el ordenamiento anterior al Tribunal Supremo [art. 14.1 a) L.J.C.A.]. Por tanto, la solución más razonable, según la Sala, sería optar bien por la vigencia de la norma anterior que otorgaba la competencia a un único órgano judicial (el Tribunal Supremo), bien por la aplicación de la Regla primera del art. 62 L.E.C., admitiendo la competencia de todos los Tribunales Superiores según el lugar en que cada afectado deba cumplir la obligación dispuesta reglamentariamente.
Por el contrario, se añade, el Tribunal Supremo, aunque no lo dice expresamente en el Auto de 27 de julio de 1990, ha aplicado analógicamente la regla 1. del art. 11 L.J.C.A. para atribuir la competencia al T.S.J. de Madrid, lo que supone aceptar que se encuentra frente al supuesto del art. 10.1 c) de la mencionada Ley, no siendo posible dicha aplicación, según la Sala, no ya por ser contraria al requisito de predeterminación legal, sino porque la analogía requiere, para ser aplicada, identidad de razón en los supuestos contemplados (art. 4.1 del Código Civil), y tal identidad no puede predicarse entre los actos a que se refiere el citado art. 10.1 c) y los reglamentos, máxime cuando el Tribunal Supremo siempre ha entendido que la aplicación de la regla 1. del art. 11 L.J.C.A., por referencia al art. 10.1 c), exigía que el acto inicial fuese de ámbito territorial inferior al nacional, pues en otro caso la competencia correspondía al propio Tribunal Supremo, y así se desprende también del art. 6 del Real Decreto-ley de 4 de enero de 1977, por el que se creó la Audiencia Nacional, puesto que dicho precepto atribuyó el conocimiento de los recursos contra actos de órganos con competencia nacional a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de dicha Audiencia.
También, según la Sala, la asignación del conocimiento al T.S.J. de Madrid de la materia referida puede suponer la vulneración del art. 139.1 C.E., en cuanto implica la obligación de los ciudadanos no residentes en la Comunidad Autónoma de Madrid de someterse al Tribunal «de ésta» para todos los litigios que puedan sostener con órganos del Estado de ámbito nacional y que no están atribuidos al Tribunal Supremo o a la Audiencia Nacional, y ello por haberse estimado preferente dicho Tribunal al de la respectiva Comunidad Autónoma. Y, de aceptarse, esta interpretación supondría que los ciudadanos recibirían un tratamiento desigual debido a la necesidad de litigar en un Tribunal de ámbito autonómico diferente al suyo propio, en virtud de sus relaciones no con la Comunidad de Madrid, sino con el Estado, originándose así una desigualdad respecto a los residentes en la propia Comunidad de Madrid que no se encuentra prevista ni en la Constitución ni en los respectivos Estatutos de Autonomía. No siendo de aplicación por otra parte, el ATC 236/1984, alegado por la entidad que interpuso el recurso contencioso-administrativo, sobre la justificación de la discriminación de Madrid como sede de órganos centrales, pues se trataba del requisito de representación procesal ante el Tribunal Constitucional, pero en ningún caso de que un órgano de igual grado tuviera competencias preferentes en virtud de la capitalidad, como en el supuesto planteado.
Se acordó, por todo ello, plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 74.1 a) L.O.P.J., en relación con los arts. 58 y 66 de la misma Ley Orgánica, y «sobre el contenido del Auto del Tribunal Supremo de 27 de junio (sic)de 1990» o, subsidiariamente, sobre la regla 1. del art. 11 L.J.C.A.
2. Mediante providencia de 17 de diciembre de 1991, acordó la Sección Cuarta admitir a tramite la cuestión de inconstitucionalidad, dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y a la Fiscalía General del Estado, a fin de que pudieran personarse y formular alegaciones, y publicar la incoación de la cuestión, para general conocimiento, en el «Boletín Oficial del Estado».
Observa a continuación la Abogacia del Estado que algunas formulaciones del ATC 144/1991, citado por la Sección cuestionante, respaldan el modo de proceder seguido por el Auto de planteamiento. Pero, en criterio de la Abogacía del Estado, la cuestión de inconstitucionalidad no es una acción de amparo contra actos y decisiones del poder público a disposición de los Jueces y Tribunales, sino un procedimiento de control de constitucionalidad con ocasión de la aplicación del precepto legal cuestionado. Una vez iniciada la cuestión, se produce una indefectible abstracción y el Tribunal Constitucional ha de ceñirse a enjuiciar la conformidad o disconformidad del precepto legal con la Constitución, haciendo abstracción de sus condiciones concretas de aplicación en el proceso a quo y asimismo de la interpretación sostenida por las partes en el proceso e, incluso, de la propuesta en el razonamiento que sirve de base a la cuestión planteada, que es presupuesto, pero no objeto, de la cuestión (STC 157/1990). Objeto de la cuestión han de ser «normas con rango de ley» (arts. 163 C.E. y 35.1 LOTC) o una «ley o norma con fuerza de ley» (art. 35.2 LOTC), esto es, un producto normativo del legislador y no normas de creación judicial a través de la interpretación.
B) Delimitado así el objeto de la cuestión, afirma el Abogado del Estado que la misma es parcialmente inadmisible, en cuanto a la referencia que el Auto de planteamiento hace al «contenido del Auto del Tribunal Supremo de 27 de junio de 1990». En los procedimientos declarativos de inconstitucionalidad, la jurisdicción de este Tribunal se contrae a declarar inconstitucionales y nulas leyes, normas o preceptos con fuerza de ley (arts. 164.1 C.E. y 38.1 y 39.1 LOTC), sin perjuicio de la eficacia que la ley atribuye a la doctrina constitucional para corregir la jurisprudencia.
La providencia con la que la Sección cuestionante abrió el incidente de inconstitucionalidad citaba, de otra parte, un sólo precepto de constitucionalidad dudosa, el art. 74.1. a) L.O.P.J. (en relación con el art. 66 de la misma Ley), aunque hacía referencia a «normas procesales no citadas» sobre distribución territorial de competencia. Invocaba, de otra parte, un solo fundamento de inconstitucionalidad, el art. 152 C.E. Las partes y el Fiscal redujeron sus alegatos a la posible contradicción con este precepto constitucional. Pues bien, la STC 21/1985 resaltó la importancia de oír a las partes y al Fiscal (art. 35.2 LOTC), aunque posteriormente este Tribunal ha propendido a emplear criterios de interpretación flexibles favorecedores de la admisión (SSTC 41/1990, 42/1990 y 106/1990). En nuestro caso, es patente que la exclusiva cita del art. 152 C.E. ha impedido a las partes del proceso a quo y al Fiscal calibrar el exacto alcance de la duda judicial, tanto en lo que atañe al control de la potestad reglamentaria (art. 106.1 C.E.) o a la posible quiebra de la igualdad de derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado (art. 139.1 C.E.) como en lo concerniente a los derechos fundamentales al Juez legal (art. 24.2 C.E.) o a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 C.E.). Dado que nuestro Derecho procesal constitucional posee la singular característica de impedir que las partes del proceso a quo, como tales, puedan comparecer en el proceso constitucional para formular alegaciones, parece claro que debe reforzarse compensatoriamente su posición en el incidente de inconstitucionalidad; de este modo, la imprecisión de la providencia de apertura del incidente de inconstitucionalidad (imprecisión medida por comparación con el Auto de planteamiento), cuando impide el debido y completo debate sobre la duda constitucional, debe entenderse que vicia el Auto de planteamiento, lo que obliga a que este Tribunal excluya del examen de fondo todos aquellos extremos no debatidos en el incidente de inconstitucionalidad. Procede, pues, excluir de la presente cuestión el examen de si los preceptos legales cuestionados vulneran los arts. 24 (1 y 2), 106.1 y 139.1 C.E., debiendo reducirse la cuestión al contraste entre los preceptos legales y el art. 152.1, párrafo 2. C.E. Ello sin perjuicio de que, de modo subsidiario, se examine la supuesta colisión entre los preceptos cuestionados y los arts. 24 (1 y 2), 106.1 y 139.1 C.E.
C) Examina a continuación el Abogado del Estado la supuesta contradicción entre el art. 74.1 a) L.O.P.J. y el art. 152.1, párrafo 2., C.E. Aquel precepto legal atribuye a los Tribunales Superiores de Justicia competencia para conocer de los recursos contencioso-administrativos contra los actos y disposiciones de los órganos de la Administración del Estado que no estén atribuidos o se atribuyan por ley a otros órganos de este orden jurisdiccional, de modo que los Tribunales Superiores tienen competencia residual en el contencioso-administrativo contra disposiciones y actos administrativos estatales, en tanto que los Juzgados de lo contencioso-administrativo tienen competencia residual general (art. 91 L.O.P.J.). El art. 74.1 a) incluye con claridad los recursos directos contra disposiciones reglamentarias estatales, salvo cuando estén atribuidos a otros órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, como ocurre con el Tribunal Supremo (art. 58.1 L.O.P.J.) y la Audiencia Nacional (art. 66 L.O.P.J.). Combinando los arts. 58.1. 66 y 74.1 a), resulta diáfanamente que los recursos directos contra disposiciones reglamentarias estatales dictadas por órganos de rango inferior a Secretario de Estado deben ser conocidos por los Tribunales Superiores de Justicia.
Pues bien, la tesis del Tribunal cuestionante sobre «el límite autonómico de la jurisdicción» del T.S.J. de Madrid carece de base constitucional o legal y, de ser exacta, valdría no sólo para Sentencias que fallen recursos contencioso-administrativos directos contra disposiciones reglamentarias estatales, sino para cualquier género de Sentencia contencioso-administrativa que anulara un acto y seguramente también para cualquier Sentencia con eficacia constitutiva de cualquier orden jurisdiccional e incluso para cualquier Sentencia, sin más. Pero la doctrina del «límite autonómico de jurisdicción», en cuanto implica indebida restricción territorial de la eficacia de las Sentencias, es incompatible con la Constitución. El ordenamiento jurídico español es uno (arts. 1.1, 9.1 y 147.1 C.E.); el Poder Judicial es único (arts. 117 C.E.; 3.1 L.O.P.J.; y STC 56/1990); la Administración de Justicia y la legislación procesal son competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.5 y 6 C.E. y SSTC 56/1990 y 62/1990); el deber de cumplir las Sentencias y resoluciones firmes de los Juzgados y Tribunales españoles es general para toda España (art. 118 C.E.) y no se detiene en el límite territorial autonómico. El «límite autonómico de jurisdicción», tal y como lo entiende el Auto de planteamiento, equivale a trazar una especie de frontera estatal entre Comunidades Autónomas que poseerían, cada una, su Poder Judicial y considerarían las resoluciones de los demás Poderes Judiciales autonómicos casi como puros hechos. Con arreglo a la Constitución, sin embargo, la esfera territorial de eficacia que corresponde a las Sentencias dictadas por Jueces y Tribunales españoles coincide con la esfera territorial de eficacia del ordenamiento jurídico español, sin perjuicio de lo que puedan establecer los tratados internacionales. La anulación de una disposición reglamentaria estatal (o de un acto administrativo dictado por la Administración del Estado) por Sentencia del T.S.J. de Madrid, o de cualquier órgano del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, posee eficacia para toda España. El desconocimiento o infracción, por cualquier Juez o Tribunal, de lo resuelto en una Sentencia contencioso-administrativa anulatoria, particularmente cuando ha ganado fuerza de cosa juzgada, supondría, con arreglo a notoria doctrina constitucional, la violación del derecho a la tutela judicial efectiva de las partes, así como la infracción del art. 118 C.E. Más aún: si el propio T.S.J. de Madrid limitara territorialmente, de manera indebida, la eficacia de sus Sentencias anulatorias, vulneraría el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de las partes y el art. 118 C.E. La circunscripción de los Tribunales Superiores de Justicia tiene importancia a efectos de competencia territorial, pero sin que ello suponga un límite territorial de eficacia para sus Sentencias: la esfera territorial de eficacia de esas Sentencias es la del ordenamiento jurídico español, sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados internacionales.
La tesis del límite autonómico de jurisdicción tampoco concuerda con las leyes vigentes (art. 4 L.O.P.J.: «La jurisdicción se extiende a todas las personas, a todas las materias y a todo el territorio español, en la forma establecida en la Constitución y en las leyes»). La dicción del art. 2.1 de la Ley 38/1988, de Demarcación y Planta, se limita a señalar la medida territorial de la jurisdicción de los Tribunales Superiores, a fin de establecer una condición de validez de sus resoluciones: no pueden conocer de asuntos que correspondan a otros Tribunales Superiores ratione territorii ni ejercer sus funciones fuera de su territorio con menoscabo de las de otros órganos juris diccionales, pero sin que ello suponga un límite territorial autonómico para la eficacia de las Sentencias de los Tribunales Superiores.
En consecuencia, decaída la premisa de que parte la Sección cuestionante, no puede aceptarse que el art. 74.1 a) L.O.P.J. viole los arts. 106.1 y 152.1, párrafo 2. C.E. No viola el primero, porque no hay fragmentación territorial del Poder Judicial español ni límite autonómico a la eficacia de las Sentencias que priven de toda efectividad al control judicial de la potestad reglamentaria. Tampoco es quebrantado el art. 152.1, párrafo 2., C.E., puesto que este precepto no limita territorialmente la eficacia de las Sentencias de los Tribunales Superiores, sino que incorpora, simplemente, una regla de organización judicial.
No hay ninguna razón clara para hacer reposar en el art. 11.1 L.J.C.A. el criterio de distribución territorial de competencia que, en recursos directos contra los citados reglamentos estatales, prefiere el Tribunal Superior de Justicia en cuyo territorio esté el lugar en que se dictó la norma o, lo que viene a ser lo mismo, en que tenga su sede el órgano autor de la norma recurrida. No hay, en otras palabras, base suficiente para entender operante una analogia legis ex art. 11.1 L.J.C.A. y con igual o mejor razón cabría, entre otras posibilidades, defender la analogia iuris (inferencia de un principio) a partir de las cuatro reglas del art. 11 L.J.C.A., considerar la regla 4. del art. 11 L.J.C.A. como expresión de la regla suprema de competencia territorial o atender al criterio o principio de la autoría del acto o disposición como fundamento de la norma delimitadora de la competencia internacional contenida en el art. 24 L.O.P.J. Se insiste en que la invalidación del art. 11.1 L.J.C.A. crearía una grave laguna y no resolvería el problema de atribuir a un órgano del orden contencioso-administrativo el conocimiento de los recursos directos contra Disposiciones reglamentarias estatales dictadas por órganos jerárquicamente inferiores a Secretario de Estado. Basta con ello para hacer innecesario el examen particular de los argumentos sobre la supuesta inconstitucionalidad del art. 11.1 L.J.C.A., no obstante lo cual se procede al estudio de tales argumentos.
La afirmación de que el T.S.J. de Madrid se transforma «en una segunda Audiencia Nacional» no arguye por sí misma inconstitucionalidad. La consideración del rango del órgano administrativo autor del acto o disposición es un criterio de distribución de competencias en el orden contencioso-administrativo perfectamente razonable y, desde luego, no prohibido por la Constitución. Tampoco hay inconstitucionalidad en el efecto mismo de la aplicación de una norma de competencia: la preferencia de un órgano respecto a otro o la exclusión de un órgano por otro.
Tampoco es aceptable que se vulnere el derecho al Juez ordinario predeterminado por la Ley (art. 24.2 C.E.) por el hecho de que sea precisa una labor interpretativa o analógica al aplicar las normas de competencia. No está al alcance del legislador dictar normas de competencia que excluyan radicalmente toda interpretación o razonamiento por analogía. Las normas de competencia, como cualesquiera otras, requieren en mayor o menor medida un esfuerzo hermenéutico y no cabe reputar prohibido el razonar por analogía con ellas.
Tampoco ha sido conculcado lo dispuesto en el art. 139.1 C.E. Los Tribunales Superiores de Justicia no son Tribunales «de» una Comunidad Autónoma, sino órganos del Poder Judicial que, como tales, pertenecen al Poder Judicial stricto sensu (art. 149.1.5 C.E. y SSTC 56/1990 y 62/1990). No hay así lugar a la diferenciación bosquejada por la Sección cuestionante entre las relaciones del ciudadano con la Comunidad Autónoma y sus relaciones con el Estado. La cláusula constitucional del art. 139.1 nada tiene que ver con la distribución de competencias entre los diferentes órganos del orden contencioso-administrativo y este precepto no otorga el derecho constitucional a formular cualesquiera peticiones de tutela jurisdiccional ante Jueces y Tribunales con sede, precisamente, en el domicilio del justiciable. Desde este punto de vista, el art. 139.1 es tan irrelevante cuando ha de impetrarse la tutela jurisdiccional del Tribunal Supremo o de la Audiencia Nacional como cuando se pide del T.S.J. de Madrid. Los tres Tribunales tienen su sede en Madrid y obviamente en Madrid habrá de solicitarse su actuación. El criterio de competencia territorial afirmado por el Tribunal Superior y discutido en el Auto de planteamiento no toma en consideración la «radicación» del Estado como organización global, sino la sede del órgano autor de la disposición.
Tampoco se ha infringido el derecho a la tutela judicial efectiva, sin indefensión (art. 24.1 C.E.). Nuestra Constitución no otorga derecho al Juez natural (concepto, por lo demás, de difícil precisión), sino derecho al Juez ordinario predeterminado por la Ley (art. 24.2), de modo que no hay base constitucional para hablar de «Juez natural» ni, en consecuencia, de excepciones al Juez natural y, menos aún, de excepciones al Juez natural de sentido constitucionalmente impuesto (a favor de Tribunales de ámbito nacional y no de Tribunales con circunscripción territorial menor que el territorio nacional). Tampoco hay «requisitos adicionales» para actuar ante el T.S.J. de Madrid si se toma el término de comparación adecuado: otros Tribunales Superiores e idéntica instancia y tipo de asunto. Para promover recursos directos contra disposiciones reglamentarias ante un Tribunal Superior se requiere siempre valerse de Abogado habilitado para actuar ante el Tribunal Superior de Justicia de que se trate (art. 33.2 L.J.C.A. y 10.1 L.E.C.). La Ley 38/1980, invocada en el Auto de planteamiento, carece de pertinencia.
C) La segunda parte de la cuestión, subsidiaria a la que se ha examinado, está en la interpretación dada por el Tribunal Supremo en el Auto citado al precepto cuestionado, centrando la competencia para conocer de las disposiciones de un Director General en el T.S.J. de Madrid «por razón del territorio en que radica el órgano administrativo y se produjo el acto».
F) Tampoco se ha vulnerado lo dispuesto en el art. 24.1 C.E. De una parte, el concepto «Juez natural» no está recogido por nuestra Constitución y es un concepto político, no jurídico. La Sala cuestionante lo identifica aquí con el Juez más próximo al justiciable y, de aceptarse esto, sería inconstitucional obligar sin más a un justiciable a acudir a un Juez lejano cuando puede hacerlo al próximo. Para la Fiscalía General, sin embargo, esto, antes que inconstitucional, sería afuncional e ilógico. En cualquier caso, el «alejamiento» del lugar de justicia del justiciable tiene aquí la justificación objetiva ya señalada: ser el lugar donde radica o de donde procede el acto recurrido. Tampoco es objeción de entidad la que se formula señalando los «requisitos adicionales» que para los ciudadanos residentes en otras Comunidades Autónomas supone la competencia, a estos efectos, del T.S.J. de Madrid. Primero, porque podrá extenderse al caso el mismo «beneficio» que en los órganos judiciales de ámbito nacional y segundo, y fundamentalmente, porque, una vez establecido el desplazamiento del lugar de residencia para pleitear, estos requisitos adicionales gravosos de que habla la Sala son absolutamente inevitables (cita la Fiscalía, además, el Convenio de libre circulación entre Abogados de Madrid y Barcelona suscrito por los respectivos Decanos el 14 de septiembre de 1989).
1. Aunque el Auto de planteamiento dictado el 25 de octubre de 1991 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Madrid afirme que la presente cuestión de inconstitucionalidad posee un «doble objeto», puede apreciarse que, en realidad, ofrece tres dimensiones distintas, si bien entre sí íntimamente conexionadas.
En efecto, se suscita en primer lugar la posible inconstitucionalidad del art. 74.1 a) L.O.P.J. por cuanto este precepto, en relación con los arts. 58 y 66 del mismo cuerpo legal, conduciría a reconocer competencia a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia para resolver las impugnaciones directas de disposiciones estatales de carácter general dictadas por órganos inferiores a las Secretarías de Estado. Pero en segundo término, e íntimamente unido a lo anterior, se cuestiona el «contenido» del Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 27 de julio (y no de «junio», como erróneamente se indica en el Auto de planteamiento) de 1990, que determinó que el Tribunal competente para conocer del recurso que está en el origen del proceso a quo era, precisamente, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Madrid. Y por último, aunque «subsidiariamente», se plantea la duda de la constitucionalidad de la regla 1. del art. 11 L.J.C.A., pues esta disposición, a juicio del órgano judicial que promueve la cuestión, habría sido tenida en cuenta por el Tribunal Supremo en el referido Auto de 27 de julio de 1990 para fijar la competencia del T.S.J. de Madrid. Extremo este que, como ya se habrá apreciado, es el que vertebra los tres aspectos y motiva la presente duda de constitucionalidad.
De otra parte, el triple objeto de la cuestión así planteada habría de ser enjuiciado a la luz de diversos preceptos de la Constitución a juicio del Tribunal a quo. En primer lugar, se afirma que los arts. 106.1 y 152.1, párrafo 1., C.E. llevan a la conclusión de que la genérica atribución de competencia a los Tribunales Superiores de Justicia para conocer de la impugnación directa de reglamentos estatales resulta, sin más, inconstitucional. En segundo término, los arts. 24.1 y 139.1 C.E. sirven de fundamento para considerar, en particular, que el T.S.J. de Madrid no puede ser identificado como el órgano jurisdiccional competente ratione territorii, dentro del conjunto de los Tribunales Superiores de Justicia, respecto a una impugnación como la deducida en el proceso a quo. Finalmente se recurre al art. 24.2 C.E. para argumentar que, en todo caso, la competencia judicial atribuida al T.S.J. de Madrid sería inconciliable con el derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley.
2. Basta indicar los extremos anteriores para comprender que las dudas de constitucionalidad que se plantean no pueden ser examinadas sin una previa depuración del alcance de la cuestión. Por ello, es preciso considerar las objeciones formuladas por el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal, lo que permitirá delimitar el objeto de la cuestión planteada y determinar las normas constitucionales que han de servir de medida para nuestro enjuiciamiento:
Al respecto conviene observar, en primer lugar, que el Tribunal que ha promovido la cuestión ha justificado su planteamiento señalando que el Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo constituye una resolución dictada por un órgano jurisdiccional superior y no susceptible de recurso que, por designar el Juez competente, «se erige materialmente en la norma básica de dicho proceso», por lo que debe ser sometida «al debido control formal de constitucionalidad». Sin embargo, esta justificación no puede ser acogida, pues basta reparar en que si bien dicha resolución, como cualquier acto del poder público, debe sujetarse a la Norma fundamental, de ello no se deduce en modo alguno que el cauce idóneo para su enjuiciamiento sea el elegido en este caso.
En segundo término, el Tribunal a quo ha estimado que el planteamiento de la cuestión frente al Auto de 27 de julio de 1990 es conforme con lo decidido en el supuesto del ATC 144/1991, por tratarse de una decisión interpretativa del precepto cuya constitucionalidad se cuestiona. Sin embargo, lo declarado en esta decisión ha de entenderse a la luz de lo dicho posteriormente en la STC 157/1993, recaída en el mismo proceso constitucional, donde se precisó que la decisión judicial que fue origen del planteamiento de aquella cuestión -y en la que se fijaba un determinado entendimiento, vinculante para el órgano judicial cuestionante, de la norma luego impugnada por éste- venía a constituirse «en presupuesto, aunque no en objeto» de aquella cuestión de inconstitucionalidad [fundamento jurídico 1. b)]. Lo que no puede ser de otro modo, pues, en otro caso, la impugnación con carácter autónomo por parte del Tribunal a quo de una resolución judicial antecedente y que sólo es presupuesto de la duda de constitucionalidad vendría a extender indebidamente el ámbito de este proceso. Pues su finalidad no es en modo alguno la de resolver controversias interpretativas sobre la legalidad entre órganos jurisdiccionales o dudas sobre el alcance de determinado precepto legal (SSTC 157/1990, 222/1992 y 238/1992), para lo cual el ordenamiento dispone de otros cauces, sino enjuiciar la conformidad a la Constitución de una norma con rango de ley que sea aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo (art. 163 C.E. y 35.1 LOTC). Se impone, pues, acogiendo la objeción de admisibilidad formulada por el Abogado del Estado, excluir como objeto de la presente duda de inconstitucionalidad el Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 27 de julio de 1990.
C) Tampoco es admisible la cuestión en relación con el art. 11, regla 1., L.J.C.A. Con independencia de otras razones, ha de llegarse a esta conclusión porque este precepto legal, pese a citarse en el Auto de planteamiento, sin embargo, no fue puesto de manifiesto a las partes y al Ministerio Fiscal por el Tribunal a quo en la providencia de 24 de abril de 1991, por la que se abrió el incidente previo a la promoción de la cuestión. Lo que ha determinado que en las alegaciones formuladas en aquel incidente nada se dijera sobre la regla legal que, ex novo, se quiere cuestionar ahora ante este Tribunal, con carácter subsidiario respecto a la duda sobre el art. 74.1 a) L.O.P.J.
Cierto es que en dicha providencia el Tribunal a quo no sólo se refirió a este último precepto sino también a «las normas procesales, no citadas, a cuyo amparo el Tribunal Supremo (...) ha estimado que dentro de la competencia anterior corresponde su ejercicio concreto al (Tribunal) de Madrid». Pero no es menos evidente que tal referencia, por entero indeterminada, no puede sustituir a la concreta indi vidualización ante las partes y el Ministerio Fiscal de los preceptos cuestionables; máxime si en el Auto de planteamiento se procedió a identificar, sin duda alguna, la norma -esto es, el art. 11, regla 1., L.J.C.A.- que, a su juicio, habría sido aplicada por el Tribunal Supremo. Es obvio, pues, que la omisión ahora apreciada por este Tribunal le impide extender su enjuiciamiento al mencionado precepto, de conformidad con una reiterada doctrina que excluye que en el Auto de planteamiento de una cuestión puedan citarse, como objeto de la misma, disposiciones legales cuya eventual inconstitucionalidad no fue sometida a la previa consideración de las partes y del Ministerio Fiscal (SSTC 25/1985 y 83/1993, fundamentos jurídicos 2. y 1., respectivamente).
D) En suma, objeto de la cuestión es tan sólo el art. 74.1 a) L.O.P.J., norma de acuerdo a la cual la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia conocerá en única instancia «de los recursos Contencioso-administrativos contra los actos y disposiciones de los órganos de la Administración del Estado que no estén atribuidos o se atribuyan por Ley a otros órganos de este orden jurisdiccional». Se trata, pues, de una cláusula residual de competencia y, por tanto habrá de ponerse en relación dicho precepto con lo establecido en los arts. 58.1 y 66 de la misma L.O.P.J.
3. Entrando ya en el examen de la inconstitucionalidad del art. 74.1 a) L.O.P.J., conviene señalar que según el Auto de planteamiento de la cuestión su fundamento es la posible contradicción tanto con el art. 152.1, párrafo 2. C.E. como con otros preceptos de la Norma fundamental:
Teniendo esto en cuenta, resultaría difícil comprender la duda de constitucionalidad referida sólo al art. 74.1 a) L.O.P.J. Ahora bien el anterior acotamiento de la presente cuestión ha puesto suficientemente de manifiesto que para el órgano judicial proponente el precepto impugnado sólo constituye una premisa de su argumentación, que en realidad está centrada tanto en lo decidido por el Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 27 de julio de 1990, como en la aplicación por este órgano judicial de la regla 1. del art. 11 L.J.C.A.; cuestión esta que, indudablemente, pertenece al ámbito de la legalidad ordinaria. Y ello con independencia de que también entrañe, de forma indirecta, la resolución por este Tribunal de una divergencia interpretativa entre un órgano jurisdiccional superior y otro inferior, obviando así lo dispuesto en el art. 52 L.O.P.J., según ha sido puesto de relieve por el Abogado del Estado. Lo que en uno y otro caso necesariamente habría de llevar a la desestimación de la cuestión a tenor de dicho planteamiento.
B) Ateniéndonos al contraste del art. 74.1 a) L.O.P.J. con el art. 152.1 C.E. ha de señalarse, en segundo término, que como premisa de su razonamiento el Tribunal a quo considera que la impugnación directa de una disposición administrativa de carácter general sólo puede resolverse por un órgano judicial cuya jurisdicción sea idéntica al ámbito de la norma impugnada; pues en otro caso la eficacia de la Sentencia estaría limitada al concreto ámbito jurisdiccional, tanto para producir un efecto anulatorio como confirmatorio de dicha disposición. Afirmándose seguidamente que el art. 152.1 C.E. «comporta un expreso pronunciamiento sobre la jurisdicción de los propios Tribunales Superiores de Justicia», circunscrita al ámbito de la Comunidad Autónoma, extremo que se corrobora, a juicio del órgano judicial que promueve la cuestión, tanto por lo dispuesto en los arts. 70 y 71 L.O.P.J. como por el art. 2.1 de la Ley de Planta y Demarcación Judicial de 28 de diciembre de 1988. De lo que se concluye que si la jurisdicción se extendiera del ámbito autonómico al nacional se produciría una vulneración del art. 152.1 C.E.
Este Tribunal, sin embargo, no puede compartir la premisa de esta argumentación. En lo que ahora importa, el art. 152.1 C.E., párrafo 2., se limita a establecer que un Tribunal Superior de Justicia «culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma», disponiendo en el párrafo 3. que «sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 123, las sucesivas instancias procesales, en su caso, se agotarán ante órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autónoma en que esté el órgano competente en primera instancia». De lo que claramente se desprende que el precepto nada dice sobre cuales sean las competencias objetivas que puedan corresponder a los Tribunales Superiores de Justicia, ya que su determinación corresponde al legislador, según lo dispuesto en el art. 117.3, inciso final, C.E.; atribución de competencia que se ha llevado a cabo en los arts. 53 a 103 L.O.P.J. respecto a los distintos Tribunales y Juzgados que integran el Poder Judicial. Por lo que no cabe inferir, como se ha hecho en el Auto de planteamiento, que el art. 152.1 C.E. imponga una estricta correspondencia entre el ámbito jurisdiccional de un Tribunal Superior de Justicia y el ámbito de la disposición administrativa de carácter general impugnable en un recurso contencioso-administrativo.
De otra parte, el art. 152.1 C.E. tampoco permite fundamentar la restricción del alcance o eficacia del fallo de los Tribunales Superiores de Justicia al ámbito de la respectiva Comunidad Autónoma, como se ha sostenido por el Tribunal a quo. El art. 152.1 C.E. delimita, sin duda, la demarcación judicial correspondiente a cada uno de los Tribunales Superiores de Justicia (SSTC 56/1990, fundamento jurídico 16, y 62/1990, fundamento jurídico 8.), pero esa delimitación territorial no entraña en modo alguno una correlativa restricción en la eficacia del fallo. Basta tener en cuenta, de un lado, que tal restricción territorial mal se compadecería con la obligación general que el art. 118 C.E. establece. De otro lado, sería inconciliable con la misma unidad del Poder Judicial, que se afirma, precisamente, en el propio art. 152.1, párrafo 2., in fine de la Norma fundamental; pues los Tribunales Superiores de Justicia no son, claro está, órganos de la respectiva Comunidad Autónoma (STC 38/1982, fundamento jurídico 4.) sino de ese Poder Judicial único que configura la Constitución (SSTC 56/1990 y 62/1990, fundamentos jurídicos 6. y 4., respectivamente), al que se atribuye el ejercicio de la jurisdicción por los Juzgados y Tribunales que lo integran en «todo el territorio español» (art. 4 L.O.P.J.). De manera que los pronunciamientos de los Tribunales Superiores de Justicia no sólo recaen aplicando el ordenamiento en su conjunto, sino que poseen eficacia en todo el territorio español.
C) El Tribunal a quo también se ha referido en el Auto de planteamiento a los arts. 24.1, 24.2, 106 y 139.1 C.E. como canon para contrastar la supuesta inconstitucionalidad del art. 74.1 a) L.O.P.J. Ahora bien, sin necesidad de reiterar aquí su razonamiento, ya expuesto en los antecedentes, para excluirlos de nuestro examen basta tener en cuenta que la argumentación del órgano jurisdiccional y la invocación de los referidos preceptos constitucionales no se proyecta en realidad sobre el mencionado art. 74.1 a) L.O.P.J., que sólo es el punto de partida de su razonamiento, sino sobre otras dimensiones que antes se han excluido como objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad. Esto es, la regla 1. del art. 11 L.J.C.A. y, en particular, la aplicación de este precepto por el Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 27 de julio de 1990, al que con reiteración se refiere la argumentación del Tribunal a quo en el Auto de planteamiento.
1. Declarar inadmisible la presente cuestión de inconstitucionalidad en lo que se refiere al Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 27 de julio de 1990 y al art. 11, regla 1. , de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
2. Que no ha lugar a declarar la inconstitucionalidad del art. 74.1 a) de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
SENTENCIA 114/1994, de 14 de abril, del Pleno del Tribunal constitucional en la Cuestion de Inconstitucionalidad 2340/1991, en relacion con el art. 74....
ATS 1044/2014, 12 de Junio de 2014
ATS 24/2016, 14 de Enero de 2016
SAP Murcia 22/2003, 21 de Enero de 2003

References: in fine
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