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Timestamp: 2018-02-19 07:49:09+00:00

Document:
Projet de loi de finances pour 2004 : Budget annexe des prestations sociales agricoles
II. PRÉPARER LA DISPARITION DU BAPSA
La disparition prochaine du BAPSA conduit à présenter le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) qui sera appelé à le remplacer. Cette mutation nous offre aussi l'opportunité de dresser un bilan, sur longue période, de la protection sociale des exploitants agricoles.
En effet, plus de quarante ans après la création du BAPSA, on constate que la situation des exploitants agricoles s'est considérablement rapprochée de celle des autres assurés sociaux. L'effort de cotisation est désormais comparable et de nombreuses mesures ont permis d'améliorer progressivement le niveau des prestations.
A. LA PROTECTION DES EXPLOITANTS AGRICOLES AUJOURD'HUI
La dernière décennie montre l'accélération de ce rapprochement entamé depuis les années 1960. Quatre réformes majeures sont intervenues depuis 1992 : la revalorisation des petites retraites (entre 1994 et 2002), la création de la retraite complémentaire obligatoire (RCO) en 2002, la réforme des accidents du travail de 2001 et la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites comportant notamment la mensualisation des retraites de base.
a) Un niveau de cotisation élevé
Il n'est plus exact d'affirmer aujourd'hui que le niveau des cotisations sociales des exploitants agricoles se distingue par sa modération.
A l'inverse, il apparaît même élevé. Le barème de l'ensemble des taux de cotisations sociales agricoles montre qu'il s'établit désormais à 32,05 % du revenu, stable depuis 1998.
Barème des cotisations sociales agricoles en 20031
Assurance vieillesse individuelle
Maladie invalidité maternité
Cotisations techniques
1 Bien entendu, s'ajoutent à ces cotisations sociales stricto sensu, la CSG et la CRDS au taux de 7,5 % et 0,5 %.
Évolution des cotisations sociales agricoles entre 1999 et 2003
Le produit des cotisations sociales professionnelles a accusé, au cours des cinq dernières années, une diminution sensible : - 3,8 % entre le niveau attendu en 2003 et celui effectivement perçu en 1999. Cette baisse a été moins sensible pour les cotisations vieillesse (- 1 %), que pour les cotisations maladie (- 5,7 %).
BAPSA 2004
% d'augm.
Révisé/
2002 réal.
PLF/2003 révisé
Cotisations PFA
Cotisations AVA,
y compris conjoints collaborateurs
Cotisations AVI
Cotisations AVA + AVI
Cotisations AMEXA
Cotisations assurance veuvage
Sous-total exploitants
1.743,09
1.679,24
1.684,76
et assistance volontaire
1.777,69
1.779,74
TOTAL COTISATIONS (A + B)
1.783,44
1.708,12
Source : ministère de l'agriculture - Octobre 2003
Évolution du taux de recouvrement des cotisations
Au cours des dernières années, le taux de recouvrement des cotisations agricoles a atteint un niveau élevé, qui n'a cessé, en outre, de s'accroître. Ils sont désormais proches de celui du régime général.
(+0,42)
(+0,83)
Dont cotisations sur salaires
(+0,30
(+0,12)
Dont cotisations non-salariés
(+1,71)
b) Une contribution de la compensation généralisée pleinement justifiée
Le BAPSA apparaît comme le premier bénéficiaire du système de compensation généralisée institué en 1974 pour permettre de pondérer les disparités démographiques entre les différents régimes sociaux. Il perçoit, à lui seul, 90 % des montants transférés, soit 5,7 milliards d'euros en 2003.
Evolution des montants reçus par le BAPSA
au titre de la compensation généralisée
Compensation maladie
Compensation vieillesse
4.134,5
4.294,7
4.295,1
5.616,9
5.612,5
5.702,0
Source : CCSS septembre 2003
On notera que la compensation démographique au titre des prestations familiales a été supprimée depuis le 1er janvier 1983 en raison de l'intégration financière de la branche famille du BAPSA dans les comptes de la CNAF. Le financement des prestations familiales des agriculteurs (hors AAH) est assuré par les seules cotisations professionnelles et une contribution de la CNAF comble l'écart entre prestations et cotisations.
S'agissant de l'assurance vieillesse, l'augmentation du montant du transfert traduit le déséquilibre démographique croissant du régime agricole : en 2003, le rapport cotisants actifs/bénéficiaires (retraités droits propres de + 65 ans) s'établit à 0,37 alors qu'il était de 1,24 en 1980 et de 1,05 en 1985. Le mouvement s'est accéléré depuis 1986 par l'effet indirect de l'application de la loi sur l'abaissement progressif de l'âge de la retraite qui a permis aux exploitants, jusqu'ici comptés comme cotisants, de prendre leur retraite à partir de 64 ans en 1986, 63 ans en 1987 et de 60 ans en 1990. De ce fait, les exploitants qui prenaient leur retraite deux ans après l'âge légal, soit 67 ans, font désormais valoir leurs droits à 62 ans. On observe toutefois, depuis 1995, un ralentissement de la diminution du nombre de cotisants.
Les transferts vieillesse devraient se ralentir à moyen terme en raison des effets cumulés de la diminution du nombre de retraités (retraités de droits directs âgés de plus de 65 ans) et du ralentissement de la dégradation relative du rapport cotisants/retraités.
Effectifs de cotisants et de bénéficiaires retenus au titre du BAPSA depuis 1997
Cotisants actifs maladie
Pers. protégées maladie
2.472.311
2.405.170
Cotisants / bénéficiaires
Cotis. actifs vieillesse
Retraités droits directs 65 ans et plus
1.689.500
La structure démographique du BAPSA est en effet spécifique car elle caractérisée par un âge moyen des exploitants élevé, une diminution régulière des cotisants actifs et un rapport entre le nombre des cotisants et celui des bénéficiaires très défavorable pour la branche vieillesse.
Toutefois, on ne peut considérer ces seuls facteurs démographiques sans évoquer le fait que l'agriculture constitue le secteur de notre économie qui a connu la mutation la plus sensible depuis la Libération. En permettant que les prix agricoles se situent à un niveau bas, l'agriculture a, en quelque sorte, « distribué » ses gains de productivité au reste de l'économie et il est légitime qu'elle en soit récompensée par la compensation qui lui est accordée.
L'évolution du nombre des exploitations dans notre pays est sur ce point instructive : 2,307 millions en 1955, 1,588 million en 1970, 1,017 million en 1988 et 680.000 seulement aujourd'hui.
On rappellera aussi combien l'agriculture constitue l'un des pôles d'excellence de notre économie :
- elle représente 20,7 % de la valeur ajoutée nette de l'agriculture dans l'Union européenne ;
- elle permet de dégager un fort excédent commercial qui s'élève, en 2002, à 8,7 milliards d'euros ;
- la production hors subventions a atteint, en 2002, le niveau considérable 57,7 milliards d'euros.
c) L'originalité de l'action de la Mutualité sociale agricole
Les soixante-dix-huit caisses de MSA sont toutes à vocation générale. Elles proposent une offre globale de prestations sociales pour les assurées, ce qui différencie la Mutualité sociale agricole des autres organismes de sécurité sociale et constitue son originalité. Elles encaissent les cotisations et versent les prestations pour toutes les branches de la protection sociale agricole (santé, famille, vieillesse, accidents du travail) toute la vie.
La MSA est chargée par ailleurs de la protection médicale du monde agricole. Elle gère notamment la prévention des risques d'accidents du travail et de maladies professionnelles des salariés et des exploitants agricoles.
La Mutualité sociale agricole : des services de proximité organisés dans le cadre d'une gestion responsable
La suppression annoncée du BAPSA doit fournir l'occasion de conforter, et de développer, les nombreux atouts de la Mutualité sociale agricole, et notamment :
- la proximité et la qualité du service fourni aux assurés
La plupart des soixante-dix-huit caisses décentralisées ont ainsi mis en place des agences locales et des points d'accueil dans lesquels les assurés peuvent trouver des informations et accomplir les démarches relatives à la couverture de l'ensemble des risques. Néanmoins, et pour éviter un « émiettement » trop important des tâches et des responsabilités, ces caisses ont également constitué des unités plus larges, sous la forme de caisses fusionnées ou de fédérations de caisses.
C'est également au niveau local que les assurés élisent leurs 76.000 délégués, lesquels désignent en assemblée générale les administrateurs des caisses de base, dont les représentants élisent le conseil central. Le réseau de délégués permet de bien connaître les difficultés rencontrées par les assurés et de leur apporter une réponse adaptée. Forte de cette légitimité, la MSA est ainsi l'interlocuteur obligé des pouvoirs publics sur toutes les questions afférentes à la protection sociale agricole.
- une gestion responsable
Le mode de financement des prestations tient compte des cotisations émises et non des cotisations encaissées. Les gestionnaires de la MSA, qui ne peuvent compter sur un financement extérieur pour combler la différence entre les deux, doivent donc assurer le meilleur taux d'encaissement des cotisations.
Leurs coûts de gestion, rapportés à la prestation moyenne équivalente à celle du régime général, sont inférieurs à ceux des autres régimes. Ils sont couverts par une allocation de gestion versée en fonction du volume d'activité de chaque caisse et non du coût réel. Ce principe de responsabilité conduit les caisses, dont les frais de gestion sont les plus élevés, à les réduire, tandis que celles qui ont un coût de gestion inférieur à la norme peuvent affecter la différence à leur action sanitaire et sociale.
Enfin, les modalités de recouvrement décentralisées permettent de tenir compte des spécificités locales : les dates et taux d'appel des cotisations d'exploitants agricoles sont fixés pour correspondre aux recettes des agriculteurs et obtenir le meilleur taux d'encaissement.
La MSA se caractérise, également, par la richesse de son action dans le domaine sanitaire et social.
Outre sa mission de protection sociale obligatoire, la mutualité sociale agricole développe une action sanitaire et sociale diversifiée.
Elle a mis en place de nombreux services destinés à améliorer la qualité de vie des exploitants et salariés agricoles, actifs et retraités, et des membres de leurs familles en déployant le plus souvent son action sur l'ensemble du milieu rural.
En application de l'article L. 726-1 du code rural, le conseil d'administration de chaque caisse de MSA fixe les principes généraux et les moyens de la politique d'action sanitaire et sociale menée après avis d'un comité composé paritairement de non-salariés et de salariés, désignés en son sein.
Ce comité est appelé à instruire les demandes de subventions et à attribuer des prêts et toutes aides à caractère individuel et collectif, dans le cadre de la politique fixée par le conseil.
En application de l'article L. 723-11 7°, la caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA) est chargée de promouvoir et à animer l'action sanitaire et sociale de la MSA.
Le partage des rôles, fixé par la loi entre les caisses locales et la caisse centrale, est donc clair : il appartient à l'échelon national de définir la politique d'action sanitaire sociale et aux conseils d'administration des caisses de fixer les principes généraux et les moyens de la politique d'action sanitaire et sociale, qui doivent être cohérents avec le plan d'action social institutionnel.
Un exemple de réussite : les actions de la MSA
pour lutter contre l'isolement des personnes âgées
Face à cette priorité ancienne, les structures d'accueil et les dispositifs de maintien à domicile des personnes âgées impulsés par la MSA ont bien fonctionné, en raison notamment de la proximité et du lien social. L'action de la MSA s'est ainsi développée dans quatre domaines principaux :
1 - Les MARPA : autonomie et encadrement de la personne âgée
La MARPA (Maison d'accueil rural pour personnes âgées), lancée par la MSA en 1986, a pour ambition d'apporter une réponse satisfaisante aux personnes âgées désirant rester dans leur environnement. Il en existe aujourd'hui 114.
Il s'agit de structures d'accueil de moins de vingt-cinq résidants, offrant un style de vie familial, avec la volonté de préserver l'autonomie et l'indépendance de la personne âgée (appartements avec accès direct vers l'extérieur, possibilité de participer à la vie quotidienne - cuisine, etc).
Pour favoriser les échanges entre les personnes âgées et les habitants du village, les MARPA sont de véritables lieux de vie. Elles se situent dans des environnements agréables, dotés de services de proximité (soins médicaux, magasins, promenades, etc).
2 - Les réseaux gérontologiques : coordination et solidarité
Les réseaux gérontologiques proposés par la MSA depuis trois ans constituent un mode d'organisation destiné à maintenir à domicile les personnes âgées dépendantes dans des conditions sanitaires et sociales optimales. Ce dispositif expérimental a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2004.
Il repose sur le médecin généraliste, qui coordonne l'ensemble des acteurs du monde rural autour de la personne âgée.
Le réseau gérontologique s'appuie également sur la coopération ville/hôpital pour favoriser le maintien à domicile, et sur l'articulation entre le sanitaire (kinésithérapeutes, infirmiers, etc.) et le social (travailleurs sociaux de la MSA) pour une prise en charge globale de la personne âgée, tout en respectant son libre choix.
Ce dispositif global, qui coordonne et articule l'intervention des différents acteurs sanitaires (professionnels de santé et hôpitaux de proximité) et sociaux, accueille actuellement, sur dix-neuf sites, plus de 1.200 bénéficiaires.
Au total, 628 professionnels de santé actifs participent au réseau, dont 317 médecins, 184 infirmiers et 127 kinésithérapeutes.
Implanté en zone rurale, où le besoin est particulièrement aigu du fait de l'éloignement des structures, le cadre défini pour l'expérimentation s'est donc révélé tout à fait adapté aux réalités du terrain, favorisant l'organisation d'une prise en charge médicale et sociale au domicile dans des conditions optimales, et contribuant ainsi à l'amélioration de la qualité de vie des personnes âgées.
3 - Les SINOPLIES : des services adaptés à la personne
Les Sinoplies, au nombre de seize, sont des établissements spécialisés dans l'accueil des personnes âgées et équipés pour prendre en charge la grande dépendance.
Les résidences Sinoplies ont souscrit à une charte de qualité, dont les principaux objectifs sont : permettre à la personne âgée de conserver une certaine autonomie en se sentant entourée et aimée ; lui offrir un habitat adapté à sa fragilité et à ses besoins ; respecter son indépendance, ses habitudes et son rythme de vie.
4 - Le développement de la Téléassistance « présence verte »
Il s'agit ici de favoriser le maintien à domicile, en milieu rural, sans isolement des personnes âgées.
d) Une amélioration globale sur longue période
Grâce au soutien du Parlement, et notamment lors du débat sur le BAPSA qui permet chaque année d'évaluer les besoins, la protection sociale des exploitants agricoles s'est considérablement améliorée au cours des dernières décennies.
La revalorisation des petites retraites entre 1994 et 2002
L'effort de revalorisation des retraites agricoles a été mené avec constance par les différents gouvernements qui se sont succédé entre 1994 et 2002.
La revalorisation des petites retraites des exploitants agricoles
Depuis 1994, plusieurs mesures ont été prises en faveur des retraités. Elles ont privilégié les personnes aux revenus les plus faibles et ayant exercé l'essentiel de leur vie active dans le secteur agricole.
La loi du 18 janvier 1994 (décret d'application n° 94-714 du 18 août 1994) a permis la prise en compte, pour le calcul de la retraite proportionnelle des chefs d'exploitation, de tout ou partie des années accomplies en qualité d'aide familial, ces années donnant lieu à l'attribution de points de retraite gratuits. Pour les exploitants retraités avant 1994, la carrière a été reconstituée fictivement. Pour ceux retraités à compter de 1994, le nombre de points gratuits est calculé en fonction de leur carrière réelle. Pour en bénéficier, l'intéressé doit justifier d'un minimum de 17,5 années de chef d'exploitation et de 32,5 années de non-salarié agricole.
Le décret n° 95-289 du 15 mars 1995 portant application de l'article 71 de la loi de modernisation agricole a rendu possible le cumul des droits propres et des droits dérivés pour les veufs et les veuves. L'interdiction de cumul a été levée par tiers sur trois ans de 1995 à 1997 : la retraite personnelle peut ainsi être cumulée avec une pension de réversion correspondant à 54 % de la retraite proportionnelle du décédé et d'un tiers de la retraite forfaitaire dudit décédé en 1995, des deux tiers en 1996, et de la totalité à partir de 1997. Quant aux veufs et veuves déjà titulaires d'une pension de réversion avant 1995 et ayant acquis des droits à une retraite personnelle, ils bénéficient d'une majoration forfaitaire de 914,69 euros mise en place par tiers sur trois ans de 1995 et 1997.
La loi de finances pour 1997 a instauré un ensemble de mesures concernant les chefs d'exploitation ainsi que les conjoints et aides familiaux (décret d'application n° 97-163 du 24 février 1997). Une majoration forfaitaire de 152,45 euros en 1997 et de 228,67 euros à compter de 1998 a été accordée aux conjoints, aides familiaux et chefs d'exploitation ayant une carrière courte (moins de 17,5 ans) à condition d'avoir liquidé leur retraite avant 1998 et de justifier d'un minimum de 32,5 années de non-salarié agricole. Pour les chefs d'exploitation retraités depuis 1997, des majorations de points de retraite ont été attribuées aux intéressés justifiant d'une carrière complète tous régimes confondus (article R. 351-45 du code de la sécurité sociale) et de 17,5 années de chef d'exploitation ou assimilé.
La loi de finances pour 1998 a complété les dispositifs précédents en relevant la retraite des conjoints, aides familiaux et chefs d'exploitation ayant une carrière courte, à condition d'avoir liquidé leur retraite avant 1998 et de justifier d'un minimum de 32,5 années de non-salarié agricole (décret d'application n° 98-125 du 3 mars 1998). La majoration des conjoints et aides familiaux est fixée à 777,49 euros par an.
La loi d'orientation agricole pour 1999 a permis l'attribution de points de retraite proportionnelle aux conjoints et aides familiaux prenant leur retraite à compter du 1er janvier 1998. Une majoration gratuite de points de retraite proportionnelle, permettant de prolonger l'effort consenti aux membres de la famille retraités avant 1998, est accordée aux conjoints et aides familiaux retraités à compter du 1er janvier 1998 et justifiant d'un minimum de 32,5 années d'activité non salariée agricole. Les lois de finances pour 1999, 2000 et 2001 ont porté les minima de pension pour une carrière complète (en valeur 2002) à 535,4 euros par mois pour les chefs d'exploitation, 495,96 euros par mois pour les veuves et 427,8 euros par mois pour les conjoints et les aides familiaux.
La loi de finances de l'année 2002 est celle de l'aboutissement du plan pluriannuel. Elle porte les minima pour une carrière complète (en valeur 2002) à 569,38 euros par mois pour les chefs d'exploitation et les veuves (minimum vieillesse) et 452,04 euros par mois pour les conjoints et les aides familiaux (minimum vieillesse du second membre du couple).
Source : Commission des comptes de la sécurité sociale - septembre 2003
A l'issue des revalorisations entreprises par les pouvoirs publics, les pensions ont augmenté, depuis 1994, par rapport à la législation constante et pour une carrière complète de :
- 43 % pour les chefs d'exploitation ;
- 80 % pour les veuves ;
- 93 % pour les conjoints et les aides familiaux.
Le tableau suivant retrace les coûts (en métropole) correspondant à l'ensemble de ces mesures. Il en précise également le coût net, après déduction des économies réalisées sur les allocations supplémentaires prises en charge par le fonds de solidarité vieillesse.
1.781,1
Economies sur les allocations FSV
- 238,1
- 257,4
- 277,4
- 285,6
- 273,3
La montée en charge de la retraite complémentaire obligatoire (RCO)
La loi n° 2002-308 du 4 mars 2002 a instauré un régime de retraite complémentaire obligatoire (RCO) par répartition pour les chefs d'exploitation agricole. Les conjoints et les aides familiaux en ont été exclus pour éviter une trop forte hausse des charges sociales. Le régime est entré en vigueur le 1er avril 2003 : les actifs cotisent depuis le 1er janvier 2003, tandis que les retraités perçoivent cette nouvelle pension à compter du 1er avril 2003.
L'objectif de ce régime consiste à garantir une pension de retraite (base + complémentaire) au moins égale à 75 % du SMIC net, pour une carrière complète de chef d'exploitation.
Les cotisations sont assises sur les revenus professionnels au taux de 2,97 % pour 2003, avec un montant minimum de 411,38 euros. Les droits acquis sont proportionnels aux cotisations versées, sans plafond ni exonération. En 2003, 72 % des cotisants auraient cotisé au montant minimum.
Le régime RCO distingue deux types de bénéficiaires : les retraités actuels, qui bénéficient de droits validés gratuitement, et les futurs retraités qui, à partir du 1er janvier 2003, acquièrent des droits par cotisation auxquels s'ajoutent des droits validés gratuitement au titre des périodes antérieures à 2003.
Pour tenir compte du déséquilibre démographique structurel des non-salariés agricoles, une participation de l'État au régime RCO est votée chaque année en loi de finances. Elle s'ajoute à la subvention d'équilibre de l'État affectée au BAPSA.
Le premier versement des prestations de retraite complémentaire pour les 450.000 bénéficiaires de la métropole est intervenu le 9 mai 2003.
La réforme du régime des accidents du travail
- Le cadre général défini par la loi n° 2001-1128 du 30 novembre 2001
La loi n° 2001-1128 du 30 novembre 2001, portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, a substitué un régime légal de sécurité sociale au régime obligatoire d'assurances privées ayant cours en matière d'accidents du travail et de maladies professionnelles auxquels sont exposés les agriculteurs non salariés.
La loi a confié aux organismes de mutualité sociale agricole une fonction de coordination et de contrôle, afin de garantir le bon fonctionnement du nouveau régime de sécurité sociale.
Les assureurs privés peuvent, sous réserve d'y avoir été autorisés, concourir, aux côtés des caisses de mutualité sociale agricole, à la gestion du nouveau régime, et les agriculteurs ont le libre choix de l'organisme d'affiliation.
Les assureurs privés doivent déléguer à un groupement constitué par eux, et doté de la personnalité morale, les opérations relatives au fonctionnement du régime et, notamment, celles relatives au recouvrement des cotisations et au versement des prestations. Ce groupement a été constitué sous la forme d'une association déclarée et régie par la loi de 1901. Il a pris la dénomination d'« Association des Assureurs en AAEXA (A.A.A.) ».
L'organisation du régime est précisée dans le décret n° 2002-429 du 29 mars 2002, ainsi que dans une convention conclue entre la caisse centrale de mutualité sociale agricole, au nom des caisses de mutualité sociale agricole et le groupement des assureurs en AAEXA érigé en association (A.A.A.). Ladite convention a été signée le 14 mars 2002, et approuvée par arrêté du ministre de l'agriculture le 18 mars 2002.
- L'organisation financière du régime
L'organisation financière du régime répond aux principes suivants :
La nouvelle branche de sécurité sociale des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles est autofinancée par les cotisations appelées auprès des assurés et n'est pas intégrée au BAPSA. Le mode de financement retenu ne fait donc pas appel à l'État, mais est totalement pris en charge par les cotisations des chefs d'exploitation.
La cotisation doit, en principe, être modulée en fonction du classement de l'exploitation dans une catégorie de risques. De façon à disposer du temps nécessaire pour constituer une base statistique permettant ce classement, la loi prévoit que, pendant les trois premières années, le montant de la cotisation sera indifférencié et donc indépendant de la catégorie de risques. Pour autant, depuis le 1er avril 2002, date d'entrée en vigueur de la réforme, les exploitants doivent indiquer à quelle catégorie de risques principale se rattache leur exploitation : ceci permettra à la MSA de suivre l'évolution des catégories de risques pendant trois ans.
Le montant de la cotisation doit être fixé chaque année par arrêté ministériel, après avis de la section spécialisée du conseil supérieur des prestations sociales agricoles (CSPSA), dont la composition est fixée par le décret n° 2002-430 du 29 mars 2002.
B. LES RAISONS DU CHANGEMENT ET DE LA MISE EN PLACE DU FFIPSA
Le remplacement du BAPSA par le fonds de financement des prestations sociales agricoles s'explique par trois raisons :
- la mise en oeuvre de la LOLF qui fixait déjà au 1er janvier 2006, l'échéance de cette transformation ;
- la mensualisation, dès le 1er janvier 2004, des retraites agricoles de base ;
- et la prise en compte des défauts du BAPSA, qui rendaient de toute façon nécessaire une évolution sur plusieurs points importants.
Le BAPSA est un dispositif ancien dans la mesure où il a été institué par la loi n° 59-1454 du 26 décembre 1959 portant loi de finances pour 1960. D'après les dispositions de l'actuel article L. 731-1 du code rural, il est rattaché pour ordre au budget général de l'État et sa gestion administrative est confiée au ministre chargé de l'agriculture assisté d'un comité de gestion du budget annexe. En outre, le Conseil supérieur des prestations sociales agricoles (CSPSA), composé notamment de représentants de la profession agricole, participe à la gestion administrative du BAPSA.
a) La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)
La suppression du BAPSA est une conséquence des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances n° 2001-692 du 1er août 2001.
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001, la Cour des comptes rappelait d'ailleurs que « le BAPSA ne répond pas aux conditions fixées par l'article 20 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 qui dispose que les établissements dotés d'un budget annexe doivent « produire des biens ou rendre des services donnant lieu à paiement de prix ». Il ne produit aucun bien et retrace les opérations financières de services qui ne sont pas rendus par l'État. De plus, les contributions des assurés ne représentent qu'une part limitée des recettes et la part des financements publics dans la prise en charge des prestations de ce régime ne cesse de croître. Le BAPSA ne correspondant pas davantage aux conditions fixées par l'article 18 de la loi organique du 1er août 2001, la Cour ne peut qu'appeler à sa suppression ».
En effet, si la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances n'a pas supprimé les budgets annexes, la rédaction de son article 18 rend encore plus rigoureuses les conditions qui autorisent d'y recourir. Ainsi, ressort-il du texte adopté et des travaux préparatoires, que le législateur organique a estimé nécessaire de conserver le seul budget annexe de l'aviation civile. Le BAPSA était donc amené à disparaître au plus tard d'ici le premier exercice d'entrée en vigueur des dispositions budgétaires de la nouvelle loi organique, c'est-à-dire au 1er janvier 2006.
Il faut rappeler, à cet égard, que la création du BAPSA était liée à l'importance des ressources fiscales et budgétaires affectées, dès l'origine, au financement du régime agricole de protection sociale. S'y sont ajoutées ensuite les recettes issues des mécanismes de compensation démographique. Cependant, le BAPSA n'est techniquement qu'un compte d'avances et il ne reflète pas fidèlement les dépenses et le fonctionnement du régime de protection sociale des exploitants agricoles.
b) La mensualisation des retraites agricoles
La mensualisation des retraites agricoles de base, à compter du 1er janvier 2004, conformément aux dispositions de l'article 105 de la loi portant réforme des retraites a précipité cette évolution.
L'impact financier de cette mesure, estimé à 1,3 milliard d'euros, est en effet considérable. Il ne pouvait s'inscrire dans le cadre comptable actuel du BAPSA qui retrace les flux sur la base de la règle des encaissements/décaissements dans la mesure où le financement retenu est l'emprunt. En conséquence, la mensualisation des retraites agricoles impliquait d'anticiper la disparition du BAPSA. Les règles comptables du nouveau FIPSA seront, par conséquent, celles des droits constatés.
Ce changement de règles aura pour conséquence que cet emprunt ne sera pas pris en compte dans le cadre du BAPSA 2004.
Ce fonds reprendra à son bilan, dès sa création, le déficit cumulé du régime composé notamment des prestations retraites du dernier trimestre dues au 31 décembre et payées début janvier.
c) Une occasion de corriger les défauts du BAPSA
Le cadre actuel du BAPSA apparaissait ancien et perfectible. Sa disparition peut fournir l'occasion de remédier à plusieurs défauts :
L'absence d'articulation entre la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de finances
Les dispositions du projet de loi de financement n'ont pas toujours été prises en compte par le BAPSA.
Votre commission avait ainsi relevé, en 2000, que le projet de BAPSA pour 2001 avait été construit sans prendre en considération l'incidence des mesures - même initiales - du projet de loi de financement.
Cette situation s'explique souvent par les arbitrages très tardifs du projet de loi de financement de la sécurité sociale. En effet, ceux-ci ont lieu quarante-huit heures avant la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale (soit vers le 20 septembre), alors que le projet de BAPSA est « bouclé » dès le mois de juillet.
La conclusion des arbitrages du PLFSS, systématiquement ultérieure à celle des arbitrages relatifs au projet de budget de l'État, conduit, chaque année, à des lacunes et des absences en dépenses et/ou en recettes dans le cadre du BAPSA.
Le BAPSA nécessite en fait de coordonner de manière incessante projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale.
La lente dérive du cadre comptable du BAPSA
Le cadre comptable était devenu de moins en moins pertinent.
Dès l'origine, la création du BAPSA reposait sur une interprétation audacieuse de l'article 20 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, précisant les conditions d'existence des budgets annexes ; en effet, il est difficile de penser qu'un régime de protection sociale produise « des biens » et rende des « services donnant lieu à paiement de prix ».
Ainsi, s'agissant de l'AAEXA, le BAPSA ne décrit qu'une partie du régime agricole, puisqu'il exclut par définition les salariés agricoles.
Mais, même pour les exploitants agricoles, il ne décrit les opérations que partiellement :
- les dépenses de gestion et d'action sanitaire et sociale en faveur des exploitants ne sont pas recensées : en conséquence, le BAPSA ne retrace pas l'ensemble de l'effort contributif des exploitants agricoles ;
- le régime actuel d'assurance accidents des exploitants agricoles (AAEXA) est exclu du BAPSA.
La suppression du cadre comptable du BAPSA ne se traduira pas par un appauvrissement des informations relatives au régime de protection sociale des exploitants agricoles.
En effet, le BAPSA ne traite que des recettes et des dépenses « techniques » du régime, à l'exclusion des recettes et des dépenses de fonctionnement qui sont retracées dans les comptes de la MSA. De même, le BAPSA intègre les cotisations et les prestations légales familiales qui sont également retracées dans les comptes de la CNAF mais ne prend pas en compte la nouvelle assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, qui est exclusivement financée par les bénéficiaires.
Par ailleurs, le BAPSA est encore exprimé en comptabilité d'encaissements/décaissements, alors que les comptes du régime des exploitants agricoles, tels que présentés par la commission des comptes de la sécurité sociale, sont établis en comptabilité de droits constatés.
Dès lors, la suppression du BAPSA dans sa forme actuelle pourrait fournir l'occasion de définir un cadre comptable et financier plus cohérent.
C. RÉFLÉCHIR AUX PRIORITÉS POUR L'AVENIR DE LA PROTECTION SOCIALE AGRICOLE
Il importe de continuer à réfléchir aux perspectives d'avenir de la protection sociale agricole. Certaines catégories d'exploitants agricoles, comme les aides familiaux ou les conjoints, auront besoin d'une action de rattrapage par rapport aux autres assurés sociaux. S'agissant de l'assurance vieillesse, force est de constater qu'un écart continue d'exister par rapport aux autres assurés.
Face à ces besoins peu ou mal satisfaits, la baisse tendancielle de la population agricole offre malgré tout des perspectives en termes de marges de manoeuvre. Comme l'a d'ailleurs montré l'exemple de la revalorisation des retraites agricoles entre 1994 et 2002, il est possible, à enveloppe globale constante, grâce à la baisse des effectifs, de modifier progressivement la répartition des grandes masses budgétaires pour dégager les financements nécessaires à de nouvelles priorités.
a) Tenir compte des perspectives démographiques
La baisse des effectifs de la population agricole est régulière.
Ainsi, sur les sept dernières années, entre 1997 et 2004, les effectifs des bénéficiaires du BAPSA ont accusé une baisse générale.
On constate une diminution très importante, évaluée à - 429.000 personnes, des effectifs des personnes protégées contre le risque maladie (2,043 millions en 2004 contre 2,472 millions en 1997, soit - 12,5 %).
La baisse des effectifs des retraités de droit direct s'est avérée jusqu'ici plus tardive et moins forte en raison du vieillissement de la population : 1,69 million en 2004 contre 1,73 million en 1997, ce qui correspond à une baisse de 2,3 %. L'évolution est toutefois enclenchée d'une façon irréversible. Il convient d'ailleurs de noter que plus de un million de retraités du BAPSA a dépassé l'âge de 70 ans, et 375.000 celui de 80 ans.
Dans le cas du risque maladie, la diminution des effectifs s'inscrit de façon régulière autour d'une moyenne de 3 % par an. S'agissant du risque vieillesse, le rythme de baisse est plus faible mais s'accélère régulièrement : - 0,3 % en 2001, - 0,5% en 2002, - 0,8 % en 2004.
Compte tenu du contexte spécifique, il apparaît donc possible, en raisonnant à enveloppe constante, de financer progressivement de nouvelles priorités.
b) Élargir la réflexion
Réfléchir aux perspectives d'avenir de la protection sociale agricole conduit à s'interroger sur la façon de mieux prendre en charge certaines catégories spécifiques de personnes, comme les conjoints d'agriculteurs et les aides familiaux, d'une part, et de continuer à améliorer la situation des retraités, d'autre part.
Prendre en compte la réflexion à certaines catégories spécifiques de personnes
- La situation des conjoints agricoles
Les membres de la famille cotisant en agriculture se répartissent comme suit au 1er janvier 2002 : 12.000 aides familiaux (dont 150 aides familiaux mineurs) et 94.000 conjoints, dont 80.000 conjoints collaborateurs. Leurs effectifs sont en forte diminution, puisqu'on dénombrait 22.000 aides familiaux et 156.000 conjoints participants aux travaux en 1995. Depuis 2000, la baisse des effectifs de conjoint s'est ralentie, dans la mesure où le statut de conjoint collaborateur est plus attractif que le statut de conjoint participant aux travaux, et où il a été ouvert aux personnes exerçant une activité extérieure.
La situation d'un grand nombre de conjoints agricoles demeure aujourd'hui encore défavorable. Souvent, s'agissant en particulier de l'assurance vieillesse, leur situation apparaît même précaire.
A travers un statut défini, les femmes du monde agricole veulent une retraite, une protection sociale et la reconnaissance d'un vrai travail. Si elles sont nombreuses à avoir choisi de travailler en-dehors de l'exploitation familiale, plus de 200.000 d'entre elles ont acquis un statut en relation avec l'exploitation agricole : 53 % sont chefs d'exploitation, 31 % sont conjoints collaborateurs, 6 % sont conjoints participants. Les salariées « permanentes » (personnes ayant travaillé 200 jours par an) représentent 10 %.
On remarque également que près du tiers des femmes s'installent par succession et que les revenus des agricultrices sont généralement inférieurs à ceux des agriculteurs.
Couples avec conjoint collaborateur
Couples avec conjoint participant
Couples avec conjoint féminin hors exploitation
Couples avec conjoint masculin hors exploitation
Chefs d'exploitation sans conjoint
Age moyen du conjoint
Age moyen du chef d'exploitation
Imposition au réel par exploitant
Assiette moyenne (en euros)
Source : MSA -Mars 2003
Femmes chefs d'exploitation
Hommes chefs d'exploitation
Source : MSA - Mars 2003
La loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 a créé un nouveau statut intitulé « conjoint collaborateur d'exploitation ou d'entreprise » qui, par l'acquisition de points, permettra de percevoir une pension de retraite de 4.859,84 euros par an (AVTS + 600 points en euros 2003) au même titre que les aides familiaux pour 37,5 années cotisées, soit une amélioration de l'ordre de 71 % par rapport au statut antérieur de « conjoint participant aux travaux ».
La possibilité d'opter en faveur du statut de « conjoint collaborateur » est devenue effective le 1er janvier 2000, avec effet rétroactif sur 1999. Ce statut s'est substitué à celui de « conjoint participant aux travaux », qui est voué à disparaître.
Mais l'acquisition de droits à la retraite proportionnelle s'effectuant progressivement, les actifs ne pourront liquider leur retraite avec 37,5 années cotisées qu'en 2031, pour les aides familiaux, ou 2036, pour les conjoints. Pour les assurés partant à la retraite dans les prochaines années, un double mécanisme de revalorisation des périodes antérieures à 1994, pour les aides familiaux, ou à 1999, pour les années de conjoint participant aux travaux, a été créé.
Par ailleurs, à compter de 2002, les conjoints et aides familiaux bénéficient, à la liquidation de la retraite et sous certaines conditions de durée de carrière, d'une revalorisation de la pension calculée au niveau du minimum vieillesse du second membre du couple (5.505,80 euros par an en valeur 2003). A condition de justifier de 17,5 années non salariées agricoles et 160 trimestres d'activité tous régimes confondus, les annuités gratuites définies ci-dessus seront portées de 16 à 21,14 points, ainsi que les années cotisées et les années ayant fait l'objet d'un rachat.
Les effets de ces diverses mesures sont réels. Mais ils s'inscrivent dans une démarche à moyen et long termes qui est lente et progressive.
La mesure d'allongement de la durée d'assurance permettant de bénéficier d'une retraite à taux plein de la « loi Fillon » va concerner les conjointes d'exploitants. Dans de nombreux cas, elles risquent de ne pas remplir la condition de durée, du fait d'une absence de statut généralement en début d'activité et donc, de subir une minoration de leur pension. Il conviendra à l'avenir, selon votre commission, de prendre des mesures spécifiques d'accompagnement.
- La situation des aides familiaux
La situation des aides familiaux méritera elle aussi d'être améliorée car les mesures prises depuis dix ans ont principalement concerné les chefs d'exploitation.
Pour mémoire, en assurance maladie, les prestations maladie sont versées aux aides familiaux moyennant une cotisation acquittée par le chef d'exploitation et égale respectivement, suivant que l'aide familial est mineur ou majeur, au tiers et aux deux tiers de la cotisation maladie du chef d'exploitation (sans toutefois dépasser un plafond de cotisation fixé à 1.502 euros en 2003, complémentaire incluse). Le conjoint perçoit les mêmes prestations sans acquitter de cotisations, car il est considéré comme ayant droit du chef d'exploitation. Les membres de la famille bénéficient également des prestations familiales sans qu'aucune cotisation spécifique soit appelée à leur titre auprès du chef d'exploitation. Ce dernier est tenu en revanche de les assurer contre le risque accident du travail.
Pour les aides familiaux, l'acquisition de points de retraite proportionnelle a pris effet à partir du 1er janvier 1994 (décret du 18 août 1994).
Mais ces montants demeurent encore faibles.
Continuer à améliorer la situation des autres retraités
Les retraités actuels du régime de base des exploitants agricoles composent une mosaïque de statuts (chef d'exploitation, conjoint, aide familial, membre de la famille ayant une carrière plus ou moins longue de chef d'exploitation) et un ensemble hétérogène de durées de carrière (carrières multiples, simultanées ou successives).
Le nombre des bénéficiaires des retraites agricoles a culminé en 1994 et diminué progressivement depuis lors.
Il convient également de relever que le régime des exploitants agricoles a déjà fait face au « choc démographique » qui menace aujourd'hui l'ensemble des régimes de retraite. Le rapport entre les cotisants et les retraités apparaît stabilisé, mais à un niveau très bas.
- L'objectif de retraite de 85 % du SMIC pour les exploitants agricoles
L'article 4 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 prévoit une garantie de niveau de retraite, sous la forme d'un « objectif de retraite » de base et complémentaire. Ce dispositif vise les personnes qui, en 2008, auront effectué une carrière complète au SMIC et qui se verront ainsi accorder une pension égale à 85 % du SMIC net.
Or, ce dispositif ne s'adresse qu'aux salariés et ne prend donc pas en compte, notamment, les exploitants agricoles.
Votre commission ne méconnaît certes pas les difficultés budgétaires actuelles et l'impossibilité de bénéficier, à court terme, de marges de manoeuvre importantes. Elle considère toutefois que le bénéfice de ce dispositif devra être ouvert dans un avenir aussi proche que possible, aux exploitants agricoles.
- Les interrogations relatives à une éventuelle extension du régime obligatoire de retraite complémentaire à d'autres catégories de bénéficiaires.
Lors de la création de la retraite complémentaire obligatoire, il n'a pas été jugé possible d'étendre, contrairement aux souhaits des intéressés et des organisations professionnelles agricoles, le champ du régime au-delà des seuls chefs d'exploitation, car ceci supposait une augmentation jugée trop importante de la cotisation annuelle.
En effet, l'extension du champ du régime de retraite complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles à l'ensemble des actifs (chefs d'exploitation, conjoints, aides familiaux) aurait entraîné un coût global annuel supplémentaire de l'ordre de 1,43 milliard d'euros.
Votre commission considère qu'il conviendra vraisemblablement de reprendre cette réflexion à l'avenir.
- La question des durées de carrière variables et des polypensionnés
Les mesures de revalorisation ont privilégié le cas des carrières longues (37,5 années et plus). Or, sur les deux millions bénéficiaires d'une pension de retraite, seuls 30 % ont validé une carrière complète. La majorité des bénéficiaires touche ainsi une retraite du régime agricole, alors que, ou bien elles n'ont que marginalement ou brièvement exercé une activité agricole et perçoivent une pension d'un autre régime (les « polypensionnés »), ou bien encore elles ont travaillé toute leur vie et exclusivement dans l'agriculture, mais en commençant à cotiser très tardivement : il en est ainsi, aujourd'hui, des veuves et des conjointes les plus âgées.
Le législateur devra, selon votre commission, à l'avenir, revenir sur ces questions.
De fait, le décret n° 97163 du 24 février 1997 a institué, pour les retraites agricoles, un système de minoration élevé et s'appliquant lorsque la durée d'activité agricole est comprise entre 37,5 ans et 32,5 ans, puis 27,5 ans. Ainsi sont appliqués des coefficients de minoration de :
- 15 % pour chacune des deux premières années manquantes (37,5 et 36,5 ans, soit au total 30 %) ;
- 10 % pour chacune des trois années suivantes (34,5, 33,5 et 32,5 ans, soit au total 30 %) ;
- 40 % pour la sixième année.
En 1999, un assouplissement a été adopté par la suppression de la minoration supplémentaire à 60 % jusqu'à 27,5 ans de carrière. Ce changement concerne les personnes ayant uniquement une retraite de non-salarié agricole, à l'exclusion de toute autre prestation vieillesse servie par un autre régime même pour une durée d'activité très faible (quelquefois un ou quelques trimestres seulement).
Cette situation écarte de la revalorisation un grand nombre de retraités, principalement des femmes.
Mais il importe de préciser que les dispositions du « décret Vasseur » ont été reprises par son successeur, François Patriat, sous la législature suivante dans le cadre du décret n° 2002-297 du 1er mars 2002.
Interrogé, en séance publique le 21 octobre dernier, par M. Alain Néri, député du Puy-de-Dôme sur la question d'une éventuelle abrogation du « décret Vasseur », M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture a aussi déclaré : « Je crains de devoir vous faire, un peu de peine, M. Néri, je crains que le Décret Vasseur ne s'appelle plus ainsi, mais décret Glavany ou Patriat... Car ce décret de 1997 a été abrogé par un décret du 1er mars 2002, qui en a repris l'économie générale. Je vous retourne donc la question : que ne l'avez-vous fait sous la législature précédente ?
Il y a cependant un vrai problème pour les polypensionnés et pour les carrières courtes, car ce qui a été fait depuis 1994, sous deux législatures différentes a plutôt favorisé les carrières longues et complètes. Nous avons financé la mise en oeuvre de la retraite complémentaire obligatoire et celle de la mensualisation. Reste à prendre en compte les polypensionnés et les carrières courtes. Un groupe de travail a été formé à ce sujet et j'espère que nous pourrons avancer dans les mois et les années qui viennent ».
Effectifs de retraités non salariés agricoles (au 31/12 de l'année)
Nombre de retraités (en milliers)
réal°
prév°
CE<280 points
CE>280 points
La loi Fillon et la mensualisation des retraites agricoles
La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites comporte en son titre IV de nombreuses dispositions relatives aux retraites agricoles.
Elle permet, dès l'âge de seize ans, l'affiliation des aides familiaux au régime d'assurance vieillesse des non salariés des professions agricoles. Cette mesure vise à accompagner l'allongement de la durée de cotisations jusqu'à quarante années pour bénéficier d'une liquidation de retraite à taux plein. Il s'agit également d'un alignement sur les dispositions applicables en matière d'assurance maladie. Cette affiliation se traduira par un versement du chef d'exploitation, pour le compte de l'aide familial, de cotisations destinées à couvrir l'acquisition des droits au titre de la retraite forfaitaire, d'une part, et de la retraite proportionnelle, d'autre part. Elle permet de valider les périodes d'activité exercées en tant qu'aide familial.
La loi du 21 août 2003 introduit aussi dans le régime d'assurance vieillesse des exploitants agricoles les dispositions prévues pour les salariés du régime général en matière d'âge minimum pour la liquidation d'une retraite à taux plein, d'acquisition du nombre d'années d'assurance avant l'âge de soixante ans, et de majoration de pension après l'âge de soixante ans.
Elle donne aussi la possibilité de racheter, au titre de l'assurance vieillesse, certaines périodes d'activité accomplies en tant qu'aide familial ainsi que les années d'études, dans la limite de trois années.
Elle harmonise les règles applicables aux pensions de réversion du régime de base des exploitants agricoles avec celles du régime général.
Le statut des personnes « pluriactives » a été élargi en ne subordonnant plus le service de la pension de retraite qu'à la seule condition de la cessation de l'activité salariée non agricole.
On relèvera également que la « loi Fillon » a institué la mensualisation du versement des retraites de base des exploitants agricoles. Cela a mis fin à une spécificité et permis d'aligner le régime agricole sur tous les autres régimes. L'harmonisation s'imposait d'autant plus que les pensions du régime complémentaire obligatoire des exploitants agricoles sont également versées mensuellement depuis le mois d'avril 2003.
Cette disposition prendra effet le 1er janvier 2004. Elle présente, en effet, un coût financier car elle ne pose pas un simple problème de trésorerie, comme ce fut le cas dans les deux autres régimes de non-salariés, mais également un problème budgétaire : la mensualisation du versement des pensions de retraite agricoles entraînerait ainsi, l'année de sa mise en oeuvre, un coût de 1,372 milliard d'euros pour le BAPSA, sans apporter de majoration aux montants versés aux allocataires.
En effet, dans le régime d'assurance vieillesse des professions non salariées agricoles, le paiement trimestriel actuel ne s'effectue pas à la fin de chaque trimestre, comme c'était le cas dans les autres régimes d'indépendants, mais dans les premiers jours du trimestre suivant. Le dernier trimestre de l'année est donc payé début janvier. Si, sur un plan comptable, il s'agit bien pour les caisses de mutualité sociale agricole du règlement du dernier trimestre de l'année, sur un plan budgétaire, cette dépense est donc rattachée à l'exercice de l'année n + 1.
La loi du 21 août 2003 a également institué une pension de réversion, au titre de la retraite complémentaire obligatoire, au bénéfice des conjoints en activité de chefs d'exploitation décédés. Cette disposition nouvelle concerne le cas spécifique des conjoints d'exploitants agricoles décédés en activité et dont la pension n'a pas été liquidée. Le bénéficiaire devra également remplir deux conditions : avoir 55 ans au minimum, et une durée de mariage de deux ans maximum, sauf si un enfant est issu de ce mariage. Ces conditions ne sont pas applicables dans deux cas : si conjoint survivant est invalide et s'il a au moins deux enfants à charge au moment du décès. Le taux de cette pension de réversion sera comme pour la retraite agricole de base de 54 % et l'assiette est définie par le montant des points acquis par l'assuré au jour de son décès.
En définitive les débats sur l'avenir de la protection sociale agricole sont donc loin d'être clos. Il conviendra également de réfléchir à améliorer l'indemnisation des calamités agricoles.
D. LES CONTOURS DU FUTUR DISPOSITIF
Le projet de loi de finances pour 2004, et en particulier son article 23, définit avec précision les modalités, le rôle et le calendrier de constitution du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA).
Le montage envisagé appelle néanmoins plusieurs observations dans la mesure où il pose d'importantes questions de fond.
a) Les principales caractéristiques du nouveau dispositif
Depuis plus de quarante ans, le BAPSA était une pièce centrale de l'édifice de la protection sociale agricole qui, sous la responsabilité du ministre de l'agriculture, permettait de prendre en compte les spécificités des exploitants agricoles en matière de protection sociale, tout en étant géré par une organisation mutualiste, décentralisée, participative et proche des assujettis.
Les pouvoirs publics ont choisi de confier la gestion du fonds de financement à un établissement public national, à caractère administratif, le FFIPSA.
Les missions et l'organisation du FFIPSA
L'organisation du fonds sera définie par décret en Conseil d'État, notamment la composition de son conseil d'administration et de son conseil de surveillance.
Le dispositif proposé par l'article 23 du projet de loi de finances initiale reprend pratiquement les dépenses et les recettes du BAPSA.
Les organismes dirigeants du fonds
Comme l'est aujourd'hui le BAPSA, le fonds sera un instrument purement financier, permettant de garantir, sous la responsabilité de l'État, le versement des prestations. Il n'est pas appelé à intervenir dans la gestion proprement dite du régime. Son conseil d'administration sera donc composé de représentants de l'État.
Un comité de surveillance est également prévu. Son rôle sera confié à une section spécialisée du Conseil supérieur des prestations sociales agricoles, qui est le lieu privilégié de concertation entre la profession et les pouvoirs publics.
Les caractéristiques actuelles du régime, tant au niveau des flux financiers que de son organisation, resteront inchangées.
Les gestionnaires de l'EPA
Les gestionnaires de l'EPA seront les représentants des trois ministères : agriculture, budget, sécurité sociale.
Les produits du FIPSA
Les recettes du fonds comprendront :
- les cotisations des assujettis au régime affectées au service des prestations ;
- la part de CSG maladie affectée au régime des exploitants agricoles ;
- les financements publics constitués par les divers impôts et taxes affectés (droits de consommation sur les tabacs, taxe sur les fabricants de tabacs, C3S) et la subvention d'équilibre du budget de l'État ;
- les participations des autres régimes : la compensation démographique, la contribution de la CNAF ;
- et les subventions du fonds spécial d'invalidité (FSI) et du fonds solidarité vieillesse (FSV).
Les charges du FIPSA
Les principales dépenses du fonds seront constituées par :
- les prestations d'assurance maladie-invalidité-maternité ;
- les prestations d'assurance vieillesse, d'assurance veuvage, et la subvention de l'État au profit de l'assurance vieillesse complémentaire obligatoire ;
- ainsi que les charges de gestion des fonds.
On notera que, contrairement au BAPSA, le fonds pourra recourir à des recettes non permanentes, et donc l'emprunt.
Le nouveau fonds devra, en revanche, payer des charges de gestion, actuellement financées par le budget de l'agriculture, et des frais d'assiette et de recouvrement pour les impôts et taxes qui lui sont affectés, qui n'existent pas aujourd'hui, dépenses supplémentaires dont il conviendra de tenir compte au moment de déterminer le montant des recettes devant lui être affectées.
Les frais d'assiette et de recouvrement des divers impôts, taxes et amendes affectés au fonds sont à la charge de celui-ci en proportion du produit qui lui est directement affecté. Leur montant est fixé par arrêté du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'agriculture dans la limite de 0,5 % de ce produit. Sur ces bases, le montant des frais d'assiette et de recouvrement pourrait s'élever à près de 27 millions d'euros en 2004. Dans le dispositif actuel, le BAPSA faisant partie du budget de l'État, les frais d'assiette et de recouvrement ne lui sont pas imputés.
b) Les modalités et le calendrier de constitution
L'établissement sera créé en 2004 et sera appelé à prendre en charge les charges d'intérêts liées à la mensualisation des retraites des non-salariés agricoles. Le BAPSA, à titre transitoire, continuera à fonctionner jusqu'au 31 décembre 2004.
Le Parlement aura ainsi cette année à se prononcer sur la création du FFIPSA, ainsi que sur le BAPSA.
Le BAPSA devrait être supprimé le 31 décembre 2004. Le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, dont la gestion serait confiée à l'EPA créé en cours d'année 2004, prendrait, à compter de 2005, la suite du BAPSA.
Les missions du fonds seront donc limitées en 2004 à la prise en charge des intérêts de l'emprunt (1,3 milliard d'euros) contracté par le CCMSA en 2004 pour financer le passage à la mensualisation des pensions des exploitants agricoles prévue par l'article 105 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
Le fonds sera également chargé de la liquidation des droits et obligations du BAPSA.
c) Les questions de fond posées
La suppression du BAPSA pourrait entraîner des modifications fondamentales dans la façon d'appréhender la protection sociale des exploitants agricoles.
- La question du contenu des débats au Parlement
La création du BAPSA en 1960 permet, depuis plus de quarante ans au Parlement, de débattre de la protection sociale agricole et des conditions de son équilibre.
Avec la suppression du BAPSA, plusieurs moyens peuvent être envisagés pour conforter l'intervention du Parlement.
Le vote d'une dotation budgétaire de l'État destinée, le cas échéant, à équilibrer le fonds, doit permettre au débat parlementaire de se développer au sein de la discussion budgétaire.
A compter de 2006 et en application des dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, le ministère de l'agriculture envisage également la constitution d'un programme consacré à la protection sociale agricole.
Au cours de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale par le Parlement, il devrait être envisagé qu'un débat spécifique au financement de la protection sociale agricole soit organisé.
Or, si cet examen parlementaire apparaît maintenu pour 2004 avec la reconduction du BAPSA et de l'état évaluatif annexé, il n'est pas prévu en 2005 en raison de la suppression de ces deux dispositifs et pourrait ne s'inscrire, qu'à partir de 2006, dans le cadre de la présentation d'un programme social du Ministère de l'agriculture en loi de finances initiale.
Aussi nous semblerait-il souhaitable qu'au-delà du programme social du ministère de l'agriculture, une réforme de la loi organique soit l'occasion de présenter le projet de loi de financement de la sécurité sociale par régime.
- La question du rôle des acteurs principaux de la protection sociale agricole
Le FFIPSA sera géré par un conseil d'administration composé de fonctionnaires et assisté d'un comité de surveillance composé à la fois des parlementaires et des représentants de la profession et de la MSA.
Le rôle du Conseil supérieur des prestations sociales agricoles devra être revu, tant en ce qui concerne les sections assistant le ministre de l'agriculture sur la politique sociale des deux régimes salariés et non-salariés, qu'en ce qui concerne le remplacement du comité de gestion du BAPSA par un comité de surveillance.
Cette réforme doit ainsi permettre au ministère de l'agriculture de conserver son pouvoir politique et financier en matière de protection sociale agricole.
- La question des conditions d'équilibre du régime
La mise en place du nouveau fonds, dont le budget ne ferait plus l'objet d'un vote en loi de finances à compter de 2005, pourrait, sur le long terme, modifier l'équilibre financier du régime, s'il était fragilisé au cours des prochaines années par des ressources insuffisantes. Le Parlement devra être attentif sur ce point.
- Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur spécial des crédits du BAPSA, Yves Censi, visant à préciser que le président du conseil d'administration de l'établissement public est nommé par le ministre chargé de l'agriculture et que la présidence du conseil de surveillance de l'établissement est confiée à un membre du Parlement. Cette modification a pour but de réaffirmer le rôle du ministre chargé de l'agriculture dans la conduite de la politique sociale agricole et de permettre au Parlement de continuer à suivre la question de son financement.
L'Assemblée nationale a également adopté un amendement présenté par le Gouvernement visant à préciser que les recettes et dépenses du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles sont retracées dans les comptes de l'établissement public administratif dénommé « Etablissement de gestion du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles », créé à cet effet. Il s'agit d'une précision technique qui vise à faire apparaître dans les comptes de l'établissement public, à des fins de transparence, les recettes et dépenses du fonds de financement.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Affaires sociales a émis un avis favorable à l'adoption du projet de BAPSA pour 2004.

References: l'article 71
 l'article 20
 l'article 18
 l'article 105
 l'article 20

L'article 4
 l'article 23
 l'article 105