Source: http://kraken.slv.cz/1As208/2016
Timestamp: 2018-09-21 18:42:45+00:00

Document:
1As208/2016
1 As 208/2016-35
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Lenky Kaniové a soudcù JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Josefa Baxy v právní vìci ¾alobkynì: Èeská po¹ta, s. p., se sídlem Politických vìzòù 909/4, Praha 1, proti ¾alovanému: Èeský telekomunikaèní úøad, se sídlem Sokolovská 58/219, Praha 9, o ¾alobì proti rozhodnutí pøedsedy Rady ¾alovaného ze dne 1. 4. 2014, è. j. ÈTÚ-127 473/2013-603, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 27. 6. 2016, è. j. 3A 68/2014-39,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 27. 6. 2016, è. j. 3A 68/2014-39, se z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] Odbor regulace komunikaèních èinností a po¹tovních slu¾eb Èeského telekomunikaèního úøadu (dále jen úøad ) dne 4. 11. 2013 rozhodnutím è. j. ÈTÚ-82 627/2013-610/IV potrestal ¾alobkyni za poru¹ení povinnosti uvedené v § 33 odst. 1 písm. a) zákona è. 29/2000 Sb., o po¹tovních slu¾bách a o zmìnì nìkterých zákonù (zákon o po¹tovních slu¾bách), ve znìní úèinném do 31. 12. 2012. Podle § 37a odst. 2 písm. a) zákona o po¹tovních slu¾bách, ve znìní úèinném do 31. 12. 2012, jí ulo¾il správní pokutu ve vý¹i 1.500.000 Kè.
[2] Pochybení ¾alobkynì spoèívalo v tom, ¾e nedodr¾ela povinnost stanovenou § 24 odst. 4 písm. d) základních kvalitativních po¾adavkù, které jsou pøílohou rozhodnutí o udìlení po¹tovní licence ze dne 5. 12. 2008, è. j. 76 026/2008-608, ve znìní úèinném do 31. 12. 2012 (dále jen rozhodnutí o udìlení po¹tovní licence ). Pøi mìøení pøepravních dob po¹tovních zásilek vlo¾ených do po¹tovních schránek podle normy EN 13850 za kalendáøní rok 2012 dosáhla ¾alobkynì hranice 93,23 %, pøièem¾ musela dosáhnout hranice alespoò 95 % po¹tovních zásilek dodaných následující pracovní den.
[3] ®alobkynì se proti rozhodnutí úøadu odvolala k pøedsedovi rady Èeského telekomunikaèního úøadu (dále jen pøedseda rady ). Ten rozhodnutí úøadu dne 1. 4. 2014 v záhlaví specifikovaným rozhodnutím potvrdil.
[4] ®alobkynì napadla rozhodnutí pøedsedy rady u Mìstského soudu v Praze, který je shora uvedeným rozsudkem zru¹il a vìc vrátil ¾alovanému k dal¹ímu øízení. Mìstský soud ¾alovanému vytkl, ¾e chybnì posoudil otázku èasové pùsobnosti právní úpravy a neu¾il právní úpravy pro ¾alobkyni pøíznivìj¹í, èeho¾ se ostatnì ¾alobkynì domáhala ji¾ v øízení pøed správními orgány. Dospìl k závìru, ¾e trestání za správní delikty musí podléhat stejnému re¾imu jako trestání za trestné èiny a v tom smyslu je tøeba vykládat v¹echny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obvinìnému z trestného èinu. Mezi nì patøí i èl. 40 odst. 6 Listiny, který nelze vykládat ryze textualisticky. Správní orgány proto svá rozhodnutí podle mìstského soudu zatí¾ily vadou nezákonnosti.
II. Kasaèní stí¾nosti ¾alovaného
[5] ®alovaný (dále té¾ stì¾ovatel ) brojí proti rozsudku mìstského soudu kasaèní stí¾ností z dùvodù, které podøadil pod § 103 odst. 1 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ). Soud podle nìj nesprávnì aplikoval èl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod.
[6] Stì¾ovatel nesouhlasí s názorem mìstského soudu, podle nìj¾ není pro aplikaci èl. 40 odst. 6 Listiny rozhodné, zda zákonnou povinnost konkretizuje individuální správní akt [v tomto pøípadì § 24 odst. 4 písm. d) rozhodnutí o udìlení po¹tovní licence] nebo podzákonný právní pøedpis (§ 22 odst. 1 vyhlá¹ky è. 464/2012 Sb.).
[7] Stì¾ovatel je pøesvìdèen, ¾e skutková podstata pøedmìtného správního deliktu je plnì aplikovatelná ve své èisté zákonné podobì. Stì¾ovatel se domnívá, ¾e povinnost plnit po¹tovní slu¾by zpùsobem, který je v souladu s potøebami veøejnosti a se základními kvalitativními po¾adavky, zùstává pro ¾alobkyni jako¾to dr¾itelku licence zachována, proto¾e byla rozhodnutím o udìlení licence upravena konkrétnì pro roky 2009 a¾ 2012.
[8] Na podporu svých tvrzení stì¾ovatel uvádí, ¾e hodnota ukazatelù jednotlivých povinností stanovených po¹tovní licencí byla stanovena individuálnì s ohledem na výsledky, kterých ¾alobkynì dosahovala v pøedchozích letech, a proto vìc nemá být posuzována podle pozdìj¹í právní úpravy.
[9] Stì¾ovatel tak byl toho názoru, ¾e takto ulo¾ená povinnost nemohla být následnì zmìnìna vydáním vyhlá¹ky è. 464/2012 Sb. Tato nová právní úprava pøedstavuje významnou koncepèní zmìnu, nebo» zatímco pro období do 31. 12. 2012 byly po¾adavky na její èinnost stanoveny individuálnì správním rozhodnutím, poèínaje 1. lednem 2013 jsou tyto po¾adavky pro v¹echny poskytovatele po¹tovních slu¾eb stanoveny právním pøedpisem-touto vyhlá¹kou. Nová právní úprava v¹ak nemá vliv na posuzování døíve stanovených povinností do 31. 12. 2012.
[10] Pro pøípad, ¾e by se Nejvy¹¹í správní soud neztoto¾nil s první kasaèní námitkou, stì¾ovatel dále namítá nepøezkoumatelnost rozhodnutí mìstského soudu ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s. Mìstský soud se podle nìj nevypoøádal dùsledky popsané koncepèní zmìny právní úpravy a nezabýval se ani otázkou dopadù aplikace èl. 40 odst. 6 Listiny na oblast regulovaného trhu. V tomto pøípadì by pak podle stì¾ovatele prakticky do¹lo k vylouèení mo¾nosti postihnout jednotlivé subjekty za nesplnìní povinnosti a ad absurdum by regulátor nemohl zmírnit dosavadní právní úpravu, ani¾ by tak nedo¹lo k zániku trestní odpovìdnosti za nedodr¾ení povinností stanovených subjektùm pùsobícím na trhu po¹tovních slu¾eb.
[11] Stì¾ovatel je toho názoru, ¾e regulaèní pravidla nelze zahrnovat do trestnìprávní normy, stejnì jako na nì nelze formalisticky aplikovat trestnìprávní zásady. Takový postup by byl podle nìj zcela v rozporu se smyslem a úèelem regulace jako takové, a to i s ohledem na pøedvídatelnost a transparentnost regulace.
[12] ®alobkynì nesouhlasí s názorem stì¾ovatele, ¾e regulaèní pravidla nelze zahrnovat pod pùsobnost èl. 40 odst. 6 Listiny. Naopak je pøesvìdèena, ¾e se zásada zakotvená v èl. 40 odst. 6 Listiny se uplatní, a ¾e její jednání není správním deliktem.
[13] ®alobkynì rovnì¾ tvrdí, ¾e v projednávaném pøípadì je relevantní § 33 po¹tovního zákona, který se ve znìní úèinném pøed i po 31. 12. 2012 nezmìnil a je jen blanketní normou, kterou nelze aplikovat samu o sobì, jak tvrdil stì¾ovatel, nebo» pøímo nestanoví konkrétní povinnost. Tu stanovilo do 31. 12. 2012 rozhodnutí o udìlení po¹tovní licence a od 1. 1. 2013 je upravena vyhlá¹kou.
[14] Proto¾e vyhlá¹ka è. 464/2012 Sb. konkretizuje povinnost ¾alobkynì na dosa¾ení alespoò 92 %, je nová právní úprava pro ¾alobkyni pøíznivìj¹í, a proto jí má být dle ¾alobkynì u¾ito pro rozhodnutí v této vìci.
[15] Koncepènost zmìny právní úpravy oznaèuje za irelevantní pro rozhodnutí v této vìci a navrhuje kasaèní stí¾nost zamítnout.
[17] Stì¾ovatel se pro pøípad, ¾e by Nejvy¹¹í správní soud nevyhovìl jeho klíèové kasaèní námitce, domáhal rovnì¾ vyslovení nepøezkoumatelnosti napadeného rozsudku pro nedostatek dùvodù podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s. Otázkou pøezkoumatelnosti rozhodnutí mìstského soudu by se Nejvy¹¹í správní soud musel zabývat podle § 109 odst. 4 s. ø. s. z úøední povinnosti i bez výslovné námitky stì¾ovatele. Vlastní pøezkum rozhodnutí je toti¾ mo¾ný pouze za pøedpokladu, ¾e napadené rozhodnutí je srozumitelné a vychází z relevantních dùvodù, z nich¾ je zøejmé, proè mìstský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[18] Ji¾ ze samotné formulace stì¾ovatelovy kasaèní námitky je zøejmé, ¾e se ani on sám nedomnívá, ¾e by rozsudek mìstského soudu trpìl nedostatkem dùvodù. Jejím skuteèným obsahem je nesouhlas stì¾ovatele s právními závìry, k nim¾ mìstský soud dospìl. Mìstský soud se vypoøádal se v¹emi ¾alobními námitkami, jednotlivì je posoudil a v dostateèném rozsahu zdùvodnil své závìry. Argumentaci, kterou stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti pøedestøel, napadený rozsudek opomíjí právì z dùvodu, ¾e soud dospìl k odli¹nému závìru. Správnost závìrù mìstského soudu je pøedmìtem dal¹ího pøezkumu kasaèním soudem. Námitka nepøezkoumatelnosti napadeného rozsudku v¹ak není dùvodná.
[19] Jádro stì¾ovatelovy kasaèní argumentace spoèívá v nezákonnosti závìru mìstského soudu o aplikaci principu zákazu retroaktivity, zakotveného èl. 40 odst. 6 Listiny, v oblasti regulovaného trhu.
[20] ®alobkynì byla v nyní projednávané vìci uznána vinou ze spáchání správního deliktu poru¹ení základních kvalitativních po¾adavkù.
[21] Podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o po¹tovních slu¾bách, v toto¾ném znìní pøed i po 31. 12. 2012, platí, ¾e [d]r¾itel po¹tovní licence je povinen plnit po¹tovní povinnost zpùsobem, který je v souladu s potøebami veøejnosti a se základními kvalitativními po¾adavky, vèetnì soustavného poskytování informací o základních slu¾bách a zpùsobu jejich u¾ití .
[22] Pro nyní projednávaný pøípad je podstatné, ¾e v prùbìhu èasu do¹lo ke zmìnì v konkretizaci základní skutkové podstaty pøedmìtného správního deliktu zakotveného v § 33 odst. 1 písm. a) zákona o po¹tovních slu¾bách.
[23] V období do 31. 12. 2012 byla skutková podstata dána právní povinností zakotvenou ve vý¹e citovaném ustanovení ve spojení se základními kvalitativními po¾adavky, které byly pøílohou rozhodnutí o po¹tovní licenci. V novém kalendáøním roce, tj. od 1. 1. 2013 byla skutková podstata dána právní povinností zakotvenou v tém¾e ustanovení zákona o po¹tovních slu¾bách, av¹ak ve spojení se základními kvalitativními po¾adavky, které byly novì stanoveny nikoliv pøílohou správního rozhodnutí, ale ustanovením § 14 a¾ 27 po¹tovní vyhlá¹ky.
V Po¹tovním vìstníku Èeského telekomunikaèního úøadu è. 13/2008 je ve sdìlení è. 69 vyhlá¹eno rozhodnutí o udìlení po¹tovní licence ¾alobkyni ze dne 5. 12. 2008, è. j. 76 026/2008-608, na období od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2012. Podle § 24 odst. 4 písm. d) základních kvalitativních po¾adavkù, které jsou pøílohou k výroku è. V uvedeného rozhodnutí: Pøi mìøení pøepravních dob po¹tovních zásilek vlo¾ených do po¹tovních schránek podle normy EN 13850 musí podnik dosáhnout výsledku za kalendáøní rok 2012 nejménì 95 % po¹tovních zásilek dodaných následující pracovní den. Metodika mìøení musí být schválena Èeským telekomunikaèním úøadem .
Podle § 22 odst. 1 vyhlá¹ky Èeského telekomunikaèního úøadu è. 464/2012 Sb., o stanovení specifikace jednotlivých základních slu¾eb a základních kvalitativních po¾adavkù na jejich poskytování, která byla úèinná od 1. 1. 2013, [u] základní slu¾by podle § 2 se provádí mìøení pøepravních dob po¹tovních zásilek o hmotnosti do 50 g. Pøi mìøení pøepravních dob musí být dosa¾eno za kalendáøní rok výsledku nejménì 92 % po¹tovních zásilek dodaných první pracovní den následující po dni, ve kterém bylo uèinìno jejich po¹tovní podání .
[24] Z vý¹e uvedeného je patrné, ¾e kromì zmìny formy stanovení povinnosti ¾alobkynì (konkretizace povinnosti vyhlá¹kou namísto správního rozhodnutí), do¹lo rovnì¾ k vìcné zmìnì v podílu zásilek, které byli novì v¹ichni poskytovatelé po¹tovních slu¾eb, vèetnì ¾alobkynì, od 1. 1. 2013 povinni doruèit následující pracovní den po dni, ve kterém bylo uèinìno podání, a to z 95 % na 92 %.
[25] Nejvy¹¹í správní soud na tomto místì pøisvìdèil krajskému soudu, ¾e v projednávaném pøípadì není podstatné, zda základní kvalitativní po¾adavky po¹tovních slu¾eb byly souèástí po¹tovní licence, nebo po¹tovní vyhlá¹ky. Od 1. 1. 2013 v tomto smyslu do¹lo pouze ke zmìnì právní formy vyhlá¹ení základních kvalitativních po¾adavkù, tedy stì¾ovatel novì namísto vydávání individuálních rozhodnutí reguluje podle § 41 ve spojení s § 3 odst. 3 zákona o po¹tovních slu¾bách základní kvalitativní po¾adavky prostøednictvím normativního právního aktu, tj. po¹tovní vyhlá¹ky. V obou pøípadech se ov¹em jedná pouze o otázku právnì-technického øe¹ení formy, v jaké jsou vydány základní kvalitativní po¾adavky po¹tovních slu¾eb.
[26] Klíèové pro nyní projednávaný pøípad je, ¾e ¾alobkynì byla podle pøílohy rozhodnutí o udìlení po¹tovní licence platné do 31. 12. 2012 povinna právì v roce 2012 doruèit minimální objem po¹tovních zásilek ve vý¹i 95 %. Jedná se o kvótu stanovenou na dané období kalendáøního roku 2012.
[27] Nejvy¹¹í správní soud si je vìdom ústavního pravidla pøednosti pozdìj¹í pøíznivìj¹í právní úpravy podmínek trestní odpovìdnosti (èl. 40 odst. 6 Listiny) a ve své rozhodovací praxi jej zásadnì aplikuje i pro vìci správního trestání. Na projednávanou vìc v¹ak toto pravidlo nedopadá.
[28] Obecné pravidlo pøednosti pozdìj¹í pøíznivìj¹í úpravy je dáno pro pøípady, kdy zákonodárce v dùsledku napø. spoleèenských zmìn nebo zmìny v poznání dopadù regulované èinnosti pøehodnotí potøebu regulace do té míry, ¾e pùvodnì stanovenou povinnost zru¹í, stanoví v jiném (ni¾¹ím) rozsahu, nebo alespoò sní¾í trest za pøípadné poru¹ení takové povinnosti.
[29] Nelze je v¹ak aplikovat na pøípady, kdy zákonodárce nebo správní orgán pøedem, tedy ji¾ pøi prvotním stanovení urèité povinnosti, vymezil její rozsah cílenì pro urèité konkrétní období, zatímco pro jiné období ji nestanovil vùbec nebo její rozsah vymezil odli¹nì (lhostejno, zda vy¹¹í nebo ni¾¹í). To mù¾e mít svùj racionální dùvod v potøebì postupného dosahování pøedem stanovených cílù regulace, nebo naopak pro plynulý pøechod k ni¾¹í úrovni regulace. Samotná skuteènost, ¾e míra regulace (stanovená pozdìj¹í úpravou pro dal¹í období) klesá, neznamená, ¾e pominul zájem spoleènosti na úrovni regulace v rozhodném období. Tento zájem spoleènosti toti¾ nadále trvá, mj. v podobì po¾adavku právní jistoty regulovaných subjektù i tøetích osob.
[30] Stejnì tak je tomu i v nyní projednávaném pøípadì: ani ni¾¹í míra regulace, ani právnì-technická zmìna formy stanovení právní povinnosti nic nemìní na zájmu spoleènosti, ¾e v kalendáøním roce 2012 mìla ¾alobkynì skuteènì doruèit stanovený objem zásilek ve stanoveném èase.
[31] Aplikace pravidla pøednosti pozdìj¹í pøíznivìj¹í úpravy tak, jak uèinil krajský soud, by ve v¹ech pøípadech, kdy je urèitá povinnost ukládána jen pro urèité období, resp. kdy je její rozsah, ulo¾ený pro rùzná období, stanoven jako klesající, znamenal nevymahatelnost práva, pøesnìji nevymahatelnost práva trestnìprávní cestou. Povinnosti by nebylo tøeba plnit podle práva úèinného v dobì jednání, pokud je zøejmé, ¾e mohou být nebo budou vymáhány pozdìji a ¾e pro tu dobu ji¾ nebudou stanoveny vùbec nebo v ni¾¹ím rozsahu. Takový pøístup by zákonodárci zcela bránil v pou¾ití vý¹e popsané metody dynamické regulace, která mù¾e být s ohledem na po¾adované cíle zcela racionální a pøimìøená a v nìkterých pøípadech dokonce nezbytná.
[32] Vzhledem k právnímu závìru usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 16. 11. 2016, è. j. 5 As 104/2013-48, by navíc rozhodným okam¾ikem pro posouzení, zda byly naplnìny podmínky deliktní odpovìdnosti nebylo ani datum vydání rozhodnutí správního orgánu, ani rozhodnutí o opravném prostøedku, ale a¾ datum vyhlá¹ení rozsudku krajského soudu o pøípadné ¾alobì proti tìmto rozhodnutím. S takovým èasovým odstupem by u¾ bylo prakticky v¾dy znemo¾nìno vymáhání právní úpravy stanovené cílenì pro urèité období.
[33] Nelze odhlédnout ani od specifické situace v projednávané vìci, toti¾ ¾e poru¹ení povinnosti stanovené na jednotlivá rozhodná období-roky 2009 a¾ 2012, bylo mo¾no z povahy vìci zjistit a sankcionovat a¾ po jeho skonèení. To by pøi platnosti závìru krajského soudu samo o sobì zcela znemo¾òovalo vymáhání kvalitativních po¾adavkù, stanovených licencí pro jednotlivé roky její platnosti.
[34] Jakkoliv tedy pøedstavuje míra povinnosti stanovená pozdìj¹í vyhlá¹kou pro ¾alobkyni pøíznivìj¹í normu, kterou by za rozhodné období naplnila, stanovení mírnìj¹í právní úpravy na dal¹í období na deliktní odpovìdnost ¾alobkynì s ohledem na vý¹e uvedené nedopadá. Krajský soud proto pochybil, pokud na pøípad aplikoval ústavní zásadu zákazu retroaktivity.
[35] Nejvy¹¹í správní soud proto napadený rozsudek mìstského soudu podle § 110 odst. 1 vìty první s. ø. s. zru¹il a vìc vrátil soudu k dal¹ímu øízení. V nìm bude podle § 110 odst. 4 s. ø. s. soud vázán vysloveným právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu.
[36] O náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodne mìstský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).

References: soud 
 § 33
 § 37
 § 24
 soud 
 § 103
 Soud 
 § 24
 soud 
 § 103
 soud 
 § 33
 soud 
 § 103
 soud 
 § 109
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 33
 § 33
 § 14
 § 24
 § 22
 § 2
 soud 
 § 41
 § 3
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 § 110
 soud 
 soud