Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20070205/lois.html
Timestamp: 2019-11-20 15:36:24+00:00

Document:
Commission des lois : compte rendu de la semaine du 5 février 2007
Rencontre avec Lady Hayman, présidente de la Chambre des Lords
Protection juridique des majeurs - Audition de MM. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, et Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille
Recrutement, formation et responsabilité des magistrats - Désignation de candidats pour faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire
Procédure pénale - Désignation de candidats pour faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire
Constitution - Modification du titre IX de la Constitution - Examen des amendements
Constitution - Interdiction de la peine de mort - Examen des amendements
Justice - Procédure pénale - Examen d'un amendement
Modification de certaines dispositions relatives au fonctionnement de la collectivité territoriale de Corse - Examen du rapport
Protection juridique des majeurs - Examen du rapport
- Coprésidence de MM. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois, et Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne. -
En commun avec la délégation pour l'Union européenne et le groupe interparlementaire France-Royaume-Uni, la commission a accueilli Lady Hayman, présidente de la Chambre des Lords.
M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne, a souhaité la bienvenue à Lady Hayman, présidente de la Chambre des Lords, en la remerciant d'avoir honoré l'invitation du Président du Sénat de venir dialoguer avec la commission des lois et la délégation pour l'Union européenne.
Il s'est félicité des contacts qui se sont établis ces dernières années entre la Chambre des Lords et le Sénat. Il a notamment rappelé la venue en avril 2004, d'une vingtaine de Pairs, dans le cadre de la célébration du centième anniversaire de l'Entente cordiale, ainsi que la visite à Westminster, en novembre de la même année, d'une vingtaine de sénateurs français, conduits par le Président du Sénat. L'an dernier, une mission de la commission des lois s'est également rendue à Londres afin de mieux comprendre le fonctionnement de la Chambre des Lords et ses rapports avec la Chambre des Communes. M. Hubert Haenel a salué la coopération fructueuse mise en place entre la Chambre des Lords et le Sénat, dans le cadre du suivi des questions européennes : la délégation pour l'Union européenne a reçu Lord Grenfell à deux reprises, tandis que le président de la Délégation lui-même a eu le grand honneur d'être entendu par la commission européenne de la Chambre des Lords réunie sous la présidence de Lord Grenfell. À cela s'ajoutent les relations cordiales et suivies qui découlent des activités du groupe d'amitié France-Royaume-Uni.
Après avoir rappelé que le thème principal de la réunion portait sur la réforme de la Chambre des Lords, et qu'une première étape avait consisté il y a quelques années à en modifier la composition, M. Hubert Haenel a souhaité savoir si une deuxième étape était toujours envisagée, et quelles étaient les propositions actuelles et leurs chances de succès. Il a également évoqué la grande novation représentée par l'élection par la Chambre des Lords de son Président.
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois, a également remercié Lady Hayman. Il a rappelé que Lady Hayman était le premier « Lord Speaker », élue en 2006 à ce poste nouvellement créé. Jusqu'alors en effet, le « Lord Chancellor » présidait la Chambre des Lords tout en étant ministre et juge, tandis que cette nouvelle charge est au contraire placée au-dessus des partis, comme celle du Président de la Chambre des Communes. Il a rappelé que Lady Hayman avait déjà innové au Parlement en ayant été la benjamine de la Chambre des Communes pendant cinq ans. Il a évoqué le parcours de Lady Hayman dans le domaine de la santé, son élévation à la pairie à vie en 1996 avec le titre de Baronne, et son ministère de 1997 à 1999, enfin son rôle à la tête de la recherche contre le cancer.
M. Patrice Gélard a ensuite évoqué sa visite à la Chambre des Lords avec son co-rapporteur Jean-Claude Peyronnet, dans le cadre des travaux comparatifs de la commission des lois sur les méthodes de travail des Parlements de l'Union européenne. Rappelant que la Chambre des Lords avait une tradition de « self-regulation » et d'établissement par consensus du calendrier législatif au sein d'une assemblée permanente, il a souligné que ses 751 membres (92 pairs héréditaires, 633 pairs à vie et 26 archevêques et évêques), n'étant pas soumis à l'élection, jouissent d'une indépendance et d'une expertise respectées. Il s'est enquis de la capacité de la Chambre des Lords de retarder pendant une année l'adoption d'un texte, faisant référence aux débats sur le « terrorisme bill » ou l'« identity card bill ».
Lady Hayman, présidente de la Chambre des Lords, a souligné l'innovation que représente la création de la charge de Président de la Chambre des Lords, fonction auparavant exercée par le Lord Chancelier. Cette situation antérieure était contraire à la règle de la séparation des pouvoirs dans la mesure où le Lord Chancelier était à la fois membre du Cabinet, juge détenant le pouvoir de nommer les magistrats et membre du Parlement. La réforme constitutionnelle qui a séparé ces différents pouvoirs a remédié à cette situation. À l'avenir, la Chambre des Lords n'aura plus de missions judiciaires : la plus haute cour du Royaume-Uni ne fera plus partie de la Chambre des Lords et elle ne se réunira plus au Parlement.
Lady Hayman a insisté sur la spécificité que revêt ce nouveau poste de Président de la Chambre des Lords, dont le titulaire est désormais élu, même si les Lords sont toujours nommés. Ce président n'est pas autorisé à voter dans le processus d'élaboration de la loi, et se doit d'être neutre. Lady Hayman a indiqué avoir dû en conséquence renoncer à son appartenance au parti travailliste. En revanche, les Lords se sont réjouis de voter pour élire leur présidente en juillet dernier car ils ne peuvent voter aux élections ordinaires.
voquant ensuite la réforme de la Chambre des Lords, Lady Hayman a indiqué que les toutes dernières propositions faisaient aujourd'hui même l'objet d'un débat à Londres, au sein du Cabinet, et devraient conduire à la mise en place d'une Chambre élue pour moitié au suffrage universel direct sur la base des circonscriptions utilisées pour l'élection des députés européens. Le mandat sera vraisemblablement de quinze ans alors qu'actuellement, les Lords restent Pairs à vie, ce qui explique l'importance des effectifs de la Chambre. L'introduction d'un âge obligatoire de départ à la retraite est d'ailleurs l'un des sujets les plus polémiques de la réforme en cours.
Lady Hayman a donné quelques précisions sur cette réforme : parmi la moitié des Pairs non élus, 20 % resteraient nommés par une commission de nomination statutaire. Cela se justifie par le souci d'indépendance de la Chambre et par le désir d'avoir des membres qui ne viendraient pas à la vie politique sans ce système. Il s'agit de personnalités qui ont une grande expertise ou une grande expérience, sans avoir pour autant une affiliation politique, par exemple d'anciens chefs d'état-major militaires, d'anciens recteurs d'universités, des médecins et des membres d'associations de bénévoles, dont un exemple récent est celui du président de la société britannique des aveugles, lui-même aveugle. Les 30 % restants, moins les évêques, seraient nommés par les partis politiques.
Lady Hayman a insisté sur l'intensité des débats auxquels donne lieu ce projet, notamment au regard de l'équilibre des pouvoirs et des relations entre les deux Chambres. C'est effectivement la principale réforme depuis celle de 1911. Il faut comprendre que la Chambre des Lords se comporte comme « un second couteau » par rapport à la Chambre des Communes, dans la mesure où elle a bien conscience de son manque de légitimité démocratique.
Actuellement, en cas de conflit, c'est la Chambre élue qui a le dernier mot. Selon la présidente de la Chambre des Lords, cette situation commencera à évoluer dès qu'il y aura des membres élus à la Chambre des Lords, car il sera alors possible d'objecter que tel mandat est plus récent que celui d'un autre, ou que tel mandat est plus représentatif que tel autre. Certains membres des Communes préfèreraient, pour des raisons démocratiques, que les membres de la Chambre des Lords soient élus, mais d'autres prônent le contraire, afin que leur autorité ne soit pas remise en question. Par ailleurs, il faudra disposer de moyens plus formalisés que les moyens actuels pour résoudre d'éventuels différends entre les deux Chambres. C'est un sujet extrêmement polémique.
Lady Hayman a souligné le paradoxe du débat actuel, où les problèmes qui se posent sont davantage des problèmes de principe que des problèmes concrets. Elle a considéré que la Chambre des Lords avait largement fait ses preuves, par exemple sur les questions européennes ou en matière de contrôle de l'action du Gouvernement mais qu'elle ne jouait qu'un rôle second en matière de législation où elle cherche à avoir un rôle complémentaire, sans faire concurrence à la Chambre des Communes. Les points essentiels des projets de loi sont traités par les Communes ; mais, compte tenu des délais d'examen, des pans entiers de la législation ne sont pas étudiés par les membres de la Chambre des Communes alors que ceux de la Chambre des Lords disposent du temps nécessaire pour examiner dans le détail chaque projet de loi. Lady Hayman a d'ailleurs indiqué que de nombreux acteurs de la société civile, comme les Organisations non gouvernementales (ONG), lorsqu'ils souhaitent l'introduction de modifications minimes, mais significatives, dans la législation, préfèrent s'adresser directement à la Chambre des Lords.
Lady Hayman est revenue sur le principe héréditaire, de plus en plus mal vu, si bien que la Chambre tendait à s'abstenir dans un nombre de plus en plus grand de domaines. Elle a rappelé qu'en 1999, une première réforme avait modifié la proportion des Lords héréditaires. Aujourd'hui, la Chambre des Lords est essentiellement composée de membres « viagers » qui, tout comme elle, ont eu auparavant une carrière, soit dans la fonction publique, soit en politique, et qui y ont été nommés à vie.
Elle a toutefois fait remarquer que depuis la suppression des Pairs héréditaires, la Chambre des Lords faisait davantage entendre sa voix dans de nombreux domaines et avait adopté un rôle de plus en plus comparable à celui de la plupart des chambres hautes, à savoir une sorte de gardien de la Constitution et de protecteur des libertés individuelles. Cette évolution est également due au fait que la discipline de parti est moins rigide à la Chambre des Lords qu'aux Communes, car la Chambre des Lords est mieux placée pour prendre position sur des questions électoralement sensibles. Lady Hayman a indiqué que cela permettait aux Lords de demander souvent à la Chambre des Communes de revoir sa position, au cours du « ping-pong » parlementaire, équivalent de notre navette parlementaire -système qui permet d'aboutir à des solutions, comme par exemple sur le terrorisme, qui aura nécessité trente-six heures ininterrompues de séance. En revanche, faute d'accord, comme par exemple sur la chasse, le « Parliament Act » de 1911 et de 1949 permet à la Chambre des Lords de bloquer le texte pendant une période maximale de douze mois, le dernier mot revenant ensuite à la Chambre des Communes.
M. Richard Yung a esquissé une comparaison entre les deux Chambres Hautes, le Sénat français, représentant les collectivités territoriales et les Français de l'étranger, et la Chambre des Lords, qui représente les corps constitués et les grandes composantes de la société civile britannique : les évêques, les militaires, l'université -raison pour laquelle ils étaient nommés. Il s'est interrogé sur le changement que la réforme allait provoquer sur la nature même de la représentation, ainsi que sur les moyens juridiques de la réforme, dans la mesure où le Royaume-Uni n'a pas de Constitution.
M. Josselin de Rohan, soulignant le passage des Lords d'une chambre aristocratique à une chambre élitiste, a évoqué sa rencontre avec Jack Straw, aujourd'hui Leader de la Chambre des Communes, à l'occasion d'un déjeuner officiel lors de la venue à Paris de Sa Majesté la Reine Elisabeth. Il avait alors pu interroger M. Straw sur la réforme de la Chambre des Lords et la suppression de la pairie héréditaire. Celui-ci lui avait confié qu'étant monocaméraliste, il pensait que l'élection de la Chambre haute conduirait inévitablement à un conflit de légitimité et s'était déclaré hostile à une seconde chambre élue. M. Josselin de Rohan s'est ensuite interrogé sur les raisons qui ont conduit à écarter de la réforme la représentation des régions à la Chambre des Lords. Il a également évoqué la différence d'approche de la législation entre les membres élus, qui appartiendront à un parti politique, et les membres nommés : ce caractère hybride ne risquait-t-il pas, à terme, de dévaluer la Chambre des Lords ?
M. Pierre Fauchon a abordé la question du traité constitutionnel de l'Union européenne. Il s'est interrogé sur la nécessité d'un tel traité au regard de l'histoire du Royaume-Uni, qui n'a jamais eu de Constitution et qui a néanmoins fait évoluer son système politique avec des arrangements, des accords institutionnels et des pratiques difficiles à comprendre pour un esprit français.
Mme Catherine Tasca s'est interrogée sur la place des débats de politique étrangère à la Chambre des Lords. Elle a remarqué qu'au regard des continentaux, la Chambre des Lords incarnait une certaine permanence de la société britannique, et a souhaité savoir quel regard la Chambre des Lords portait sur une société britannique profondément transformée par le poids d'une immigration pluri-culturelle.
M. Robert Del Picchia a demandé si la Chambre des Lords disposait d'enquêtes permettant de connaître la perception par l'opinion publique de la Chambre des Lords et ses éventuelles réactions face à ces transformations.
Lady Hayman, présidente de la Chambre des Lords, a tout d'abord répondu à M. Pierre Fauchon qu'elle ne pouvait faire de commentaire sur le projet de Constitution européenne, la Chambre des Lords présentant une grande variété d'opinions sur l'Europe et l'expression d'opinions personnelles lui étant interdite en sa qualité de Présidente de la Chambre.
Elle a indiqué que beaucoup d'éléments juridiques, par exemple en matière de droits de l'homme, avaient été rédigés, malgré l'absence de Constitution écrite. En réponse à M. Richard Yung, elle a précisé que les changements intervenus à la Chambre des Lords seraient présentés sous la forme d'un instrument législatif qui sera examiné successivement par les deux Chambres et éventuellement amendé avant d'être transmis à la Reine.
Commentant l'entretien raconté par M. Josselin de Rohan, elle a indiqué aux sénateurs que les propositions de réforme de la Chambre des Lords étaient présentées ce même jour par M. Jack Straw au Cabinet. M. Straw a en effet progressivement atténué sa position d'origine - vigoureusement hostile à l'élection des membres de la Chambre des Lords - par une prise en compte de la question de la légitimité de la Chambre. Selon lui, en fin de compte, et en considérant les autres Chambres hautes dans le monde, l'équilibre entre les deux Chambres n'est pas directement affecté par le mode de désignation de leurs membres. Par principe, il n'y a pas de raisons de modifier les accords et conventions existants entre les deux Chambres du fait du changement de désignation des Lords, comme l'a reconnu récemment le comité conjoint des deux Chambres qui a travaillé sur la question.
Lady Hayman a apporté des précisions sur le système des débats. Jusqu'à présent, le système des débats à la Chambre des Lords était une version adoucie du système de la Chambre des Communes. Mais ce système a évolué, du fait de l'absence de majorité absolue à la Chambre des Lords, ce qui encourage l'argumentation. Il faut emporter la conviction, comme devant un jury. Car ce sont souvent les Pairs indépendants - qui représentent en fait une part importante de la société britannique - qui font pencher la balance d'un côté ou de l'autre. L'avantage des nominations conduit à mettre en place une véritable représentation de la diversité des opinions, y compris religieuses et culturelles. Par exemple, a-t-elle indiqué, le nombre de membres provenant de minorités ethniques est le double de celui des Communes. Il en va de même pour les handicapés, les malvoyants, les homosexuels ou les infirmes.
Sur la question de la représentation des régions à la Chambre des Lords, elle a souligné que cette proposition était parfois faite en relation avec l'idée d'un Parlement anglais, certains objectant que, aujourd'hui, des parlementaires écossais peuvent être amenés à voter sur des questions qui ne concernent que des parlementaires anglais. Toutefois, Lady Hayman a rappelé que la Chambre des Lords reflète l'histoire et la géographie du Royaume-Uni, qui n'a jamais été fédérale, ni idéologique, mais plutôt pragmatique. Des évolutions se feront peut-être progressivement, mais sans doute plus par des désignations individuelles de Gallois ou d'Écossais au Parlement et dans les partis que par de grandes réformes.
Lady Hayman a indiqué que les débats en matière de politique étrangère étaient nombreux, du fait de l'intérêt porté à cette question par les membres de la Chambre, notamment en matière européenne. Il en va de même pour les questions portant sur le développement, le terrorisme, le Moyen-Orient et l'Afrique. L'éventail des compétences des Lords est particulièrement riche, car la Chambre compte d'anciens ministres des affaires étrangères, d'anciens ambassadeurs, d'anciens chefs d'état-major, d'anciens présidents de la commission des affaires étrangères des Communes, qui tous, ont une grande expérience des questions internationales.
M. Jean-Claude Peyronnet lui a ensuite demandé quels étaient les pouvoirs et les moyens d'investigation de la Chambre des Lords pour exercer son pouvoir de contrôle.
M. Pierre-Yves Collombat s'est interrogé sur le rôle de la Chambre des Lords dans la préservation des libertés individuelles face aux contraintes sécuritaires.
Lady Hayman, présidente de la Chambre des Lords a rappelé que la Chambre des Lords ne pouvait pas déposer de motion de défiance du Gouvernement, privilège des Communes. Par tradition, elle ne peut pas non plus voter en deuxième lecture contre un projet de loi qui fait partie du programme de gouvernement du Cabinet, ni adopter un amendement qui viderait de son sens un projet législatif. En revanche, elle peut, comme la Chambre des Communes, voter des amendements sur tout projet de loi. Ces amendements peuvent être retenus par le Gouvernement. Pour les amendements qui s'opposent au Gouvernement, mais qui sont soutenus par une majorité des membres de la Chambre des Lords, le Gouvernement peut soit se plier à leur position - environ 40 % des amendements -, soit s'y opposer lors de leur examen aux Communes, auquel cas une solution de compromis devra être trouvée lors de la seconde lecture chez les Lords. En cas de différend définitif, la Chambre des Lords dispose d'un veto suspensif d'une durée maximale de douze mois.
Elle a précisé que les ministres présentent leurs projets devant la Chambre des Lords, et sont aussi tenus de répondre aux questions des Lords, qui sont au nombre de quatre par jour, en plus des débats individuels. En réponse à M. Pierre-Yves Collombat, elle a indiqué que les questions relatives aux droits de l'homme, qui sont des questions délicates, peuvent être plus facilement abordées par les Lords qui ne relèvent pas d'une circonscription particulière. Ils peuvent ainsi émettre des avis qui ne sont pas nécessairement populaires, ce qui est plus difficile à la Chambre des Communes, lorsqu'il s'agit d'affaires particulièrement dramatiques ou sensibles comme les actes terroristes. Elle s'est interrogée sur les conditions d'exercice de la représentation démocratique à l'heure des échanges numériques, qui remettent en question le rôle traditionnel des partis politiques.
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois, a ensuite remercié Lady Hayman, présidente de la Chambre des Lords, d'avoir éclairé les sénateurs sur le fonctionnement de la Chambre des Lords et les évolutions en cours. Il a souligné la transformation qu'opérait l'anoblissement sur les membres de la Chambre des Lords quels que soient leurs antécédents. Il s'est ensuite interrogé sur l'avenir du nom porté par la Chambre des Lords si elle comprenait pour moitié des élus, et sur l'anoblissement éventuel des nouveaux élus pour respecter la tradition.
Il a constaté que la Chambre des Lords continuait à évoluer de manière pragmatique avec sagesse et expertise, sans idéologie ni précipitation. Il a renouvelé ses félicitations à Lady Hayman, présidente de la Chambre des Lords, pour son dynamisme à la tête de cette institution quasi millénaire dont le fonctionnement est appelé à se modifier profondément.
- Présidence conjointe de M. Jean-Jacques Hyest, président, et de M. Bernard Seillier, vice-président de la commission des affaires sociales. -
La commission a procédé, en commun avec la commission des affaires sociales, à l'audition de M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, et de M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, sur le projet de loi n°172 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, portant réforme de la protection juridique des majeurs.
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a déclaré que ce projet de loi complétait une série de réformes du droit civil de la famille engagées depuis quatre ans : droit du divorce, de la filiation et des successions et libéralités.
Il a rappelé que, depuis une dizaine d'années, de nombreux rapports avaient dénoncé les dysfonctionnements et les dérives du système actuel de protection des majeurs : les lois en vigueur de 1966 et 1968 ne permettent plus de protéger correctement les personnes les plus fragiles, ces textes ayant été conçus pour s'appliquer à quelques milliers d'individus, quand aujourd'hui plus de 700.000 personnes soit, plus de 1 % de la population, sont concernées. Il a ajouté qu'au rythme actuel, ce nombre pourrait atteindre un million en 2010.
Il a expliqué cette croissance de deux façons :
- l'allongement de l'espérance de vie ;
- une application de la loi progressivement détournée de son objet, de nombreuses mesures judiciaires étant prononcées pour des considérations sociales, qui ne justifient en rien la diminution ou la suppression de la capacité juridique des personnes.
Estimant que la protection judiciaire des personnes vulnérables ne devait être envisagée qu'en dernier recours et être limitée au strict nécessaire, il a indiqué que le projet de loi s'attachait à satisfaire ces exigences.
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a expliqué que ce texte répondait à un triple enjeu :
- le vieillissement de la société ;
- la plus grande vulnérabilité sociale des personnes dans les sociétés modernes, qui exige de mieux les protéger, sans les déresponsabiliser ;
- l'implication des familles, qui sont aujourd'hui souvent éclatées et éloignées et qui revendiquent d'être mieux informées et plus écoutées.
Il a rappelé que cette réforme, longuement préparée, faisait l'objet d'un consensus auprès des familles et des professionnels concernés.
Il a ensuite présenté le dispositif de droit civil, en indiquant que M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille présenterait le volet social et financier de la réforme.
Il a indiqué que le projet de loi poursuivait trois objectifs :
- recentrer la protection juridique sur ceux qui sont atteints d'une réelle altération de leurs facultés ;
- renforcer et mieux définir leurs droits et leur protection ;
- professionnaliser les intervenants extérieurs à la famille qui exercent la protection juridique.
Concernant le premier objectif, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a souligné que, conformément au principe de nécessité des mesures, la mise sous curatelle ou tutelle d'un majeur ne devait être possible qu'en cas d'altération de ses facultés personnelles, le plus souvent mentales, ou parfois corporelles, cette altération devant être constatée par un certificat médical circonstancié établi par un médecin expert.
En conséquence, il a indiqué que la possibilité de placer une personne sous un régime de protection pour « prodigalité, intempérance ou oisiveté » serait supprimée et qu'à la place, des dispositifs d'accompagnement social adaptés et rénovés seraient mis en oeuvre.
Par ailleurs, il a indiqué que le juge des tutelles ne pourrait plus se saisir d'office, sur le simple signalement d'un tiers, intervenant social ou professionnel médical et que les possibilités de saisine seraient réservées aux membres de la famille, aux proches, ou au procureur.
Il a précisé qu'en proscrivant la saisine d'office du juge, ce projet de loi tendait à favoriser les solutions alternatives à la tutelle.
Il a en effet rappelé que pour protéger une personne vulnérable des solutions juridiques moins contraignantes et moins attentatoires à ses droits existaient ou étaient créées :
- la procuration ;
- le mandat de protection future ;
- l'accompagnement social ;
- la sauvegarde de justice, pouvant être utilisée pour un besoin ponctuel ;
- les règles d'habilitation propres aux régimes matrimoniaux qui permettent la désignation d'un époux pour représenter son conjoint, lorsque celui-ci est hors d'état de manifester sa volonté à la suite d'un accident ou d'une maladie.
Enfin, il a indiqué que la subsidiarité impliquait qu'avant de recourir à la collectivité publique, on se tourne vers la famille, laquelle doit être davantage associée aux procédures judiciaires.
Concernant le deuxième objectif de la réforme, renforcer et mieux définir les droits des personnes protégées, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a tout d'abord mis en exergue la création d'un nouveau dispositif inspiré de certaines législations étrangères, en particulier de celle du Québec : le mandat de protection future.
Il a expliqué que ce dispositif intermédiaire entre la liberté civile et la privation des droits ordonnée par le juge donnerait à chacun le pouvoir d'organiser lui-même sa protection future de manière libre et personnalisée.
Il a précisé que chacun pourrait désormais devancer l'organisation de sa propre protection :
- en désignant un tiers de son choix pour veiller sur sa personne et ses intérêts le moment venu ;
- en définissant, par acte sous seing privé ou par acte notarié, la mission du mandataire et l'étendue de ses pouvoirs.
Il a précisé que la prise d'effet du mandat serait conditionnée à sa présentation au greffe du tribunal d'instance, accompagnée du certificat médical attestant l'altération des facultés personnelles du mandant.
Il a souligné que les parents d'un enfant handicapé pourraient passer un tel mandat pour le jour où ils ne seraient plus en état d'assumer eux-mêmes la protection de leur enfant.
Enfin, il a expliqué que ce mandat de protection future créait un régime de représentation sans entraîner l'incapacité de la personne représentée.
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a ensuite souligné que le projet de loi était inspiré par la volonté de protection de la personne, et non plus seulement de son patrimoine.
Il a indiqué que ce principe se traduisait :
- dans le déroulement de la procédure judiciaire, à travers son caractère pleinement contradictoire, la personne étant systématiquement entendue, et pouvant se faire assister d'un avocat ;
- à travers l'obligation faite au juge de choisir la mesure de protection proportionnée à la vulnérabilité et aux besoins de la personne, afin de bannir les mesures de protection trop uniformisées ;
- à travers l'obligation pour le tuteur d'associer la personne protégée, dans la limite de ses capacités, à la gestion de ses intérêts ; en cas de conflit, le juge serait saisi et déciderait après audition de la personne concernée, et exclusivement en considération de son intérêt ;
- à travers le renforcement des modalités de contrôle de l'exécution de la mesure de protection (examen obligatoire tous les cinq ans, comptes rendus des actes et actions effectués pour le compte de la personne protégée, contrôle annuel personnalisé).
Concernant le troisième objectif de la réforme, c'est-à-dire la professionnalisation des tuteurs et curateurs extérieurs à la famille, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a observé que le régime actuel des gérants de tutelle, mandataires spéciaux, tuteurs d'Etat ou encore préposés à la tutelle, était hétérogène et injuste.
Il a indiqué que le projet de loi regroupait ces professionnels sous le régime nouveau des « mandataires judiciaires à la protection des majeurs », qui devraient obéir désormais à des règles communes, organisant leur formation et leur compétence, leur évaluation et leur contrôle, leur responsabilité et leur rémunération.
Il a expliqué que, conformément au droit commun de l'action sociale et médico-sociale, ces professionnels :
- seraient soumis à des procédures d'agrément ou d'autorisation selon qu'ils exercent à titre individuel ou dans un cadre associatif ou institutionnel ;
- devraient satisfaire à des conditions précises et strictes pour obtenir l'agrément par le préfet, en concertation avec le procureur de la République ;
- seraient soumis à un contrôle de leur activité, sous l'autorité du préfet et du procureur de la République, pouvant donner lieu, le cas échéant, à des sanctions.
Enfin, il a indiqué que le financement de l'activité de ces professionnels serait unifié et défini selon des critères plus équitables, plus précis et plus clairs, la personne protégée participant aux frais résultant de sa protection dans la mesure de ses moyens ; en l'absence de ressources suffisantes, un financement public subsidiaire assurerait la rémunération des mandataires.
Après avoir rappelé que le projet de loi constituait une réforme tant sociale que judiciaire, M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a expliqué que la tutelle, privative de droits et pratiquement jamais révoquée une fois décidée, était actuellement trop souvent utilisée à des fins sociales, à défaut d'autres instruments plus adaptés.
Souhaitant, par conséquent, réserver cette mesure de protection à des situations d'altération grave et permanente des facultés mentales, il a expliqué qu'il convenait de ne plus l'utiliser à des fins d'accompagnement social et de l'encadrer davantage, tout en soulignant que le nombre de majeurs protégés ne cessait d'augmenter du fait des dérives actuelles, ainsi que de la progression de la maladie d'Alzheimer, précisant notamment que 220.000 nouveaux cas étaient ainsi diagnostiqués pour cette maladie chaque année.
Il a indiqué qu'avec le projet de loi, le gouvernement s'engageait à créer et développer des alternatives à la tutelle, à adapter la protection des personnes à l'évolution de leurs capacités, en créant un véritable parcours d'autonomie, à apporter des garanties nouvelles pour les personnes comme pour les familles, afin qu'elles aient toute confiance dans les mesures de protection, et à garantir un financement qui ne pénalise pas les départements.
Il a expliqué que des alternatives à la tutelle étaient indispensables pour les personnes dont les facultés mentales ne sont pas durablement altérées. Il a exposé que le projet de loi prévoyait à cet effet la création d'une mesure d'accompagnement social personnalisé, en amont du dispositif judiciaire, qui prendrait la forme d'un contrat passé avec le président du conseil général et qui comporterait, en vertu du texte adopté par l'Assemblée nationale, une aide à la gestion de l'ensemble de leurs ressources, et pas seulement de leurs prestations sociales.
Il a précisé qu'une mesure judiciaire ne pourrait être envisagée sans qu'un rapport soit établi par le président du conseil général afin d'informer le juge de la situation de la personne et des mesures déjà prises, puis a réaffirmé la nécessité de mettre en place un parcours progressif permettant de prononcer d'abord les mesures les moins contraignantes et, le cas échéant, de les modifier ensuite en fonction de la situation et des possibilités d'évolution de la personne.
Il a ajouté que les familles et les personnes concernées devraient également être mieux associées et mieux entendues au cours de la procédure, expliquant notamment que l'individu placé sous tutelle serait accompagné, écouté et responsabilisé, afin qu'il puisse, à terme, retrouver son autonomie.
S'agissant de la création d'un parcours vers l'autonomie, M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a estimé qu'afin de protéger la personne et ses intérêts, il convenait de prévoir un placement sous protection judiciaire, tout en tenant compte de ses droits légitimes et en lui garantissant, autant que possible, l'exercice de ses libertés.
Il a indiqué que la mesure d'accompagnement social personnalisé était destinée à répondre à cet objectif, ajoutant qu'en cas d'échec, elle serait remplacée par une mesure d'accompagnement judiciaire, cette mesure d'autorité exercée sous le contrôle du juge offrant une dernière chance à l'action sociale. Il a précisé que, tout en conservant ses droits civiques et patrimoniaux, la personne protégée verrait ainsi ses prestations sociales gérées par un tiers.
Il a ajouté que la curatelle et la tutelle seraient désormais réservées aux personnes les plus vulnérables et ayant généralement une altération définitive de leurs facultés mentales.
Il s'est également félicité de la création du mandat de protection future, ce dispositif innovant devant permettre à toute personne d'organiser à l'avance, par la conclusion d'un contrat, sa prise en charge en prévision d'une éventuelle altération de ses facultés.
Après avoir rappelé que les familles assumaient directement plus de la moitié des tutelles, M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a indiqué que l'Assemblée nationale avait prévu la mise en place d'un dispositif d'aide et d'information leur permettant de trouver plus facilement des solutions aux difficultés rencontrées.
Il a constaté que, si les associations tutélaires, les mandataires ou les établissements accueillant des personnes sous tutelle s'acquittaient généralement bien de leurs responsabilités, trop d'abus ou de négligences perduraient.
Il a indiqué que le projet de loi prévoyait en conséquence un meilleur encadrement et une formation plus adaptée des mandataires judiciaires à la protection des majeurs, en professionnalisant cette fonction et en renforçant les contrôles, par la création d'un certificat national de compétences, par l'inscription obligatoire d'une liste tenue par le préfet sur avis conforme du procureur de la République et par un contrôle de l'Etat.
Réaffirmant la volonté du gouvernement d'assurer le financement de cette réforme sans pénaliser les départements, il a indiqué qu'afin de répondre aux inquiétudes de ces derniers, le projet de loi prévoyait que l'Etat prendrait en charge le coût des tutelles des bénéficiaires des prestations sociales des départements. Il a précisé que ces collectivités devraient ainsi économiser 77 millions d'euros en 2009, la prise en charge financière de l'Etat représentant plus de 92 millions d'euros en 2013.
Il a estimé que les charges nouvelles induites par la création d'une mesure d'accompagnement social personnalisé devraient être inférieures aux économies ainsi réalisées par les départements. Enfin, il a ajouté que l'Assemblé nationale avait introduit une « clause de revoyure », obligeant à faire le bilan financier de la réforme.
M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a déclaré que la réforme n'entrerait intégralement en vigueur qu'au 1er janvier 2009, afin de laisser du temps aux départements pour la mettre en place, ces derniers ayant récemment dû assumer un nombre important de nouvelles compétences. Il a précisé que les dispositions n'affectant pas leur charge de travail, telles que la professionnalisation des mandataires, le renforcement des contrôles ou la création du mandat de protection future, seraient immédiatement mises en oeuvre.
Il a précisé que le projet de loi autorisait les départements à mettre en oeuvre les mesures d'accompagnement social personnalisé, soit en s'appuyant sur leurs services d'action sociale, soit en faisant appel à des associations, celles-ci continuant comme aujourd'hui à assurer le suivi des personnes protégées.
En conclusion, il a qualifié le projet de loi de « réforme de citoyenneté », au même titre que la loi du 11 février 2005 sur l'égalité des droits et des chances, la citoyenneté et la participation des personnes handicapées.
S'exprimant au nom de M. Henri de Richemont, rapporteur, empêché, M. Jean-Jacques Hyest, président, a demandé au garde des sceaux si des moyens matériels et humains suffisants seraient alloués aux parquets pour leur permettre d'assumer leur rôle nouveau dans la mise en place et le suivi des mesures de protection, en observant que le parquet civil disposait traditionnellement d'effectifs très limités. Il a également jugé nécessaire de renforcer les greffes, compte tenu des tâches nouvelles qu'ils auront à assumer.
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a marqué sa volonté de mettre en oeuvre les moyens nécessaires à la réussite de la réforme de la protection juridique des majeurs. Après avoir rappelé que l'effectif actuel des juges des tutelles atteignait 80 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT), il a annoncé une augmentation du nombre de magistrats et de fonctionnaires, qui se traduirait par la création de 22 ETPT de juges des tutelles, 7 ETPT de magistrats du parquet, 51 ETPT de greffiers et 5 ETPT de greffiers en chef.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a noté qu'une des avancées du projet de loi consistait à différencier plus strictement le champ de l'accompagnement social de celui de l'accompagnement judiciaire, en remplaçant la tutelle aux prestations sociales adultes par la mesure d'accompagnement judiciaire et en créant, en amont, une mesure d'accompagnement social personnalisé. Après avoir demandé au garde des sceaux si cette réforme permettrait de diminuer effectivement le nombre de placements sous une mesure de protection juridique, il s'est interrogé sur le champ d'application de la mesure d'accompagnement judiciaire, notamment sur l'opportunité de la limiter aux seules prestations sociales ou de l'étendre à tout type de ressources.
Après avoir souligné que la frontière entre ce qui doit relever de la sphère sociale et ce qui a trait à la sphère judiciaire était délicate à tracer, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a rappelé le constat unanime dressé dans de nombreux rapports, selon lequel une grande part des mesures de tutelle ou de curatelle concernait des personnes en grande difficulté sociale, ce qui prouvait une certaine dérive par rapport à l'objectif initial de la loi du 3 janvier 1968 dédiée à la protection des personnes souffrant d'une altération de leurs facultés mentales. Il a estimé à environ 20 % la part des mesures de tutelle ou de curatelle prononcées sans qu'il y ait altération des facultés personnelles des intéressés, tout en reconnaissant qu'il était difficile de la quantifier précisément. Il a fait valoir que la réforme proposée permettrait la prise en charge des personnes connaissant des difficultés sociales dans le cadre du nouveau dispositif d'accompagnement social personnalisé, qui présentait le double avantage, par rapport à la curatelle, d'offrir une réponse mieux adaptée à leurs besoins et de préserver leurs droits.
Marquant son opposition à l'extension à l'ensemble des ressources de la mesure d'accompagnement judiciaire, votée par les députés, le garde des sceaux a estimé que cette initiative était en contradiction avec la philosophie du projet de loi. Il lui a paru logique et cohérent de confier à la collectivité publique le soin de gérer, y compris de façon contraignante, les prestations sociales pour garantir leur emploi à bon escient. Il a jugé a contrario qu'aucun argument valable ne justifiait d'étendre la portée de ce dispositif à l'ensemble des ressources. Il a souhaité que les travaux du Sénat puissent permettre de revenir à la rédaction initiale du projet de loi en limitant aux seules prestations sociales l'application de la mesure d'accompagnement judiciaire.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a pris acte des indications apportées par le ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille sur le financement de la réforme.
Puis il a interrogé le garde des sceaux sur les suites qu'il comptait réserver à l'expérimentation, concluante, tendant à faire intervenir des agents du Trésor public aux côtés des greffiers en chef des tribunaux d'instance pour contrôler plus rigoureusement les comptes de tutelle.
M. Pascal Clément, garde des sceaux, a précisé que si l'expérimentation avait été bien accueillie dans les cours d'appel où elle avait été mise en place, le coût déraisonnable au regard du bénéfice attendu en matière de contrôle des comptes de tutelle rendait sa généralisation peu opportune.
Reconnaissant la difficulté pour les greffiers en chef, compte tenu de leur charge de travail, de contrôler l'ensemble des comptes déposés au greffe des tribunaux d'instance, il a indiqué que la réforme comportait une avancée en ce domaine, en permettant au juge de moduler la nature du contrôle des comptes en fonction de l'étendue du patrimoine et de la situation familiale et permettait de confier à un commissaire aux comptes la vérification des patrimoines les plus importants. A l'inverse, il a expliqué que, dans certaines hypothèses, le contrôle pourrait être allégé. Il a estimé qu'une telle souplesse permettrait de mieux contrôler les comptes des personnes faisant l'objet d'une mesure de protection.
Mme Bernadette Dupont, rapporteur pour avis, s'est inquiétée de ce que certaines personnes, parce qu'elles ne perçoivent pas de prestations sociales, ne se trouvent exclues du dispositif de la mesure d'accompagnement judiciaire. Tel pourrait être le cas, a-t-elle observé, des personnes âgées percevant une très faible retraite.
M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a fait valoir que l'accompagnement social de ces personnes interviendrait en amont et qu'en cas d'incapacité, celles-ci pourraient bénéficier d'une mesure de protection judiciaire.
Mme Bernadette Dupont, rapporteur pour avis, a estimé qu'il pourrait être opportun d'établir un fichier national des mandataires judiciaires à la protection des majeurs interdits d'exercice, afin que ceux qui se seraient vu retirer leur habilitation n'aient pas la possibilité de s'installer dans un autre département.
M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a reconnu que ce problème pouvait se poser, mais qu'il était difficile, à ce stade, d'en mesurer l'ampleur. L'inscription sur la liste départementale nécessitant la vérification préalable par le préfet du respect de l'ensemble des conditions de moralité et de professionnalisme, il a estimé que l'occurrence de tels phénomènes serait limitée.
Il a indiqué au rapporteur pour avis qu'il était déjà possible d'établir des statistiques sur le nombre des mesures de protection prises en charge par les familles.
Puis Mme Bernadette Dupont, rapporteur pour avis, a émis des réserves sur la possibilité donnée au juge de désigner comme tuteur ou curateur un préposé d'établissement social et médico-social. Cette situation lui a semblé être généralement source de conflits d'intérêts, notamment lorsqu'il s'agit de traiter des litiges entre la personne protégée et l'établissement qui l'accueille.
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a dit ne pas partager ces inquiétudes. Il a rappelé que la possibilité de confier une mesure de protection au préposé d'un établissement de santé ou de cure existait depuis un décret du 15 février 1969, le nombre de mesures ainsi exercées étant actuellement supérieur à 90.000. Il a ajouté que cette solution avait l'avantage d'offrir un service de proximité aux personnes protégées. Enfin, il a souligné que le projet de loi encadrait l'activité des préposés, notamment en exigeant l'intervention systématique du juge pour les actes sensibles qui concernent la situation médicale de la personne protégée.
Mme Bernadette Dupont, rapporteur pour avis, s'est également interrogée sur la nature du régime du mandat de protection future, souhaitant que soit précisé si le mandant conserve la possibilité d'agir par lui-même ou si la délégation des actes au mandataire judiciaire entraîne l'impossibilité pour le mandant d'agir seul. Dans la mesure où il s'agirait d'un régime d'incapacité, elle a évoqué la possibilité de prévoir l'homologation du mandat par le juge.
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué que le mandat de protection future était destiné à permettre à toute personne d'organiser elle-même sa protection sans intervention judiciaire. Il a précisé qu'il s'agissait d'un régime de représentation, et non d'un régime d'incapacité : le mandataire représente la personne protégée dans les limites du mandat qui lui est confié et le mandant conserve en droit sa capacité juridique. Il a souligné que l'intervention a priori du juge n'était donc pas nécessaire et serait même contraire au principe du mandat. Pour la même raison, il a estimé que l'homologation du mandat par le juge réduirait à néant sa portée, puisqu'en définitive l'ouverture de la mesure serait décidée par le magistrat.
Il a exposé que l'intention du gouvernement était au contraire de favoriser le développement de mesures conventionnelles de protection, sur le modèle de celles qui existent en Allemagne, en Angleterre ou au Québec. Il a ajouté que des garanties importantes étaient prévues, telles que :
- la mise en oeuvre du mandat à la diligence du mandataire, qui doit produire au greffe du tribunal d'instance le mandat et le certificat médical attestant l'altération des facultés de la personne protégée ;
- la notification du mandat au mandant ;
- la possibilité de saisir le juge des tutelles pour contester les conditions d'exécution du mandat ;
- le pouvoir du juge de compléter le mandat par une mesure judiciaire ou d'y mettre fin, s'il estime que son exécution ne présente plus d'utilité ou ne protège pas correctement la personne concernée.
M. Alain Vasselle a souligné que les personnes morales chargées des mesures de protection juridique bénéficiaient souvent d'aides, prenant la forme de subventions ou de facilités, telles que la mise à disposition de locaux, alors que tel n'était pas le cas des gérants de tutelles, personnes physiques. Il a jugé cette situation discriminatoire.
Il s'est interrogé sur la possibilité d'utiliser les mesures de protection définies par le projet de loi à l'égard d'adolescents ayant échappé à l'autorité de leurs parents et dilapidant les ressources de la famille. Dès lors que celles-ci sont constituées par des prestations sociales, il s'est interrogé sur la possibilité, pour le président du conseil général, de signaler une telle situation au procureur de la République.
M. Jean-Pierre Sueur s'est fait l'écho des préoccupations exprimées par les associations représentées dans le cadre de l'Union nationale des associations des parents et amis de personnes handicapées mentales, tenant à l'absence de prise en compte, dans le cadre du projet de loi, du principe de la compensation du handicap posé par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a estimé qu'il importait moins de multiplier les subventions aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs que de leur garantir une rémunération satisfaisante, ce qui serait désormais possible grâce au projet de loi.
Il a par ailleurs estimé que les dispositifs de protection des majeurs ne pouvaient constituer une solution au cas des adolescents évoqué par M. Alain Vasselle.
S'agissant de l'application du principe de la compensation prévu par la loi du 11 février 2005 aux frais de tutelle, il a estimé que ces éléments constitueraient une discrimination injustifiée entre les personnes protégées souffrant d'un handicap mental ou corporel et celles souffrant d'une altération de leurs facultés non liée à un handicap, par exemple dans le cas de la maladie d'Alzheimer.
M. Michel Dreyfus-Schmidt, rappelant que le dispositif de l'article 56 de la Constitution avait été défini pour l'ancien Président de la IVe République René Coty, a estimé que cette possibilité de siéger de droit, à vie, au Conseil constitutionnel, pourrait à terme aboutir à la présence, au sein de cette instance, d'une majorité d'anciens Présidents de la République.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, rappelant que l'article 10 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel donnait à ce dernier la faculté de constater la démission d'office de celui de ses membres qui n'aurait pas la jouissance de ses droits civils et politiques, a considéré que la situation des Présidents destitués pourrait être précisée lors de l'examen de la loi organique qui devra définir les modalités de mise en oeuvre de la procédure de destitution. Il a estimé que l'ordonnance du 7 novembre 1958 pourrait alors être modifiée afin d'interdire expressément à un Président de la République ayant fait l'objet d'une destitution et, le cas échéant, d'une condamnation pénale à l'issue de son mandat, de siéger comme membre de droit au Conseil constitutionnel.
M. Bernard Frimat a déclaré que dans son avis sur le projet de loi constitutionnelle, le Conseil d'Etat avait souligné la nécessité de prévoir qu'un Président de la République destitué ne pourrait siéger au Conseil constitutionnel. Doutant de la possibilité de prévoir une telle disposition dans la loi organique, il a affirmé la nécessité d'inscrire cette précision dans la Constitution.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a rappelé que l'article 63 de la Constitution renvoyait à une loi organique la définition des règles de fonctionnement du Conseil constitutionnel et que la situation des Présidents destitués pourrait être précisée dans ce cadre.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a rappelé que le projet de loi constitutionnelle prévoyait que le chef de l'Etat serait irresponsable pour les actes accomplis « en qualité » de Président de la République, cette formulation paraissant plus satisfaisante que celle initialement retenue par la Constitution, visant l'irresponsabilité pour les actes accomplis « dans » l'exercice des fonctions et pouvant laisser entendre que celle-ci couvre tous les actes accomplis pendant la durée du mandat.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que plusieurs dispositifs étaient susceptibles de protéger les droits des tiers lésés, rappelant qu'à cet égard la commission Avril avait suggéré le recours à des assurances privées, susceptibles de couvrir un grand nombre de dommages civils, ainsi qu'une modification de la loi organique relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel direct, afin que les candidats s'engagent, en cas d'élection, à transférer sans délai à un tiers tous les contrats de travail qu'ils ont pu signer en qualité d'employeur. Il a estimé qu'un tel dispositif permettrait de traiter pendant la durée du mandat les contentieux prud'homaux, en préservant le chef de l'Etat de toute implication directe.
M. Pierre Fauchon a jugé choquante l'extension de l'inviolabilité du chef de l'Etat aux actions qui pourraient être déclenchées en matière civile, considérant qu'aucun principe constitutionnel ne justifiait qu'il soit interdit, pendant la durée du mandat, à des justiciables d'exercer leurs droits en matière civile contre un Président qui aurait manqué à ses obligations d'ordre privé. Estimant qu'une inviolabilité aussi étendue établirait une inégalité devant la loi, contraire à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, il a souligné que le domaine des obligations civiles ne pouvait être entièrement couvert par des assurances et que la protection ainsi accordée au chef de l'Etat pourrait durer plus de dix ans si le Président de la République était réélu.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a expliqué que le régime d'immunité du chef de l'Etat devait nécessairement concilier le respect des principes fondamentaux, tels que l'égalité devant la loi, avec la protection d'un président élu par l'ensemble de la Nation et chargé d'assurer « le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat » (article 5 de la Constitution). Rappelant que le Président de la République, investi de la confiance de la Nation, était supposé suivre un comportement vertueux, il a estimé qu'il pourrait, le cas échéant, accepter le règlement d'un litige civil qui pourrait survenir dans sa vie privée.
M. Robert Badinter s'est interrogé sur l'existence, dans les monarchies constitutionnelles, d'une inviolabilité du chef de l'Etat en matière civile.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que dans la plupart des monarchies constitutionnelles, en vertu du principe selon lequel « le roi ne peut mal faire », le chef de l'Etat bénéficiait d'une immunité étendue au domaine civil.
M. Jean-René Lecerf, estimant que le terme d'information n'avait de sens qu'en matière pénale, où il renvoie à l'instruction préparatoire, et que la notion de procédure recouvrait celle d'instance, a souligné la nécessité d'éviter toute redondance injustifiée au sein de la Constitution.
M. Jean-René Lecerf a jugé que les dispositions de l'article 10 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, permettant à ce dernier de constater la démission d'office de celui de ses membres qui n'aurait pas la jouissance de ses droits civils et politiques, n'étaient pas suffisantes, puisqu'elles ne visaient pas le cas d'un Président de la République qui serait destitué en dehors de toute infraction pénale.
M. Hugues Portelli a considéré que le fondement juridique pour empêcher un Président de la République destitué de siéger au sein du Conseil constitutionnel ne se trouvait pas seulement dans l'ordonnance du 7 novembre 1958, mais aussi dans le décret du 13 novembre 1959 relatif à l'application de cette ordonnance et prévoyant que les membres du Conseil constitutionnel doivent s'abstenir de tout ce qui compromettrait l'indépendance et la dignité de leurs fonctions.
M. Robert Badinter a déclaré que le Conseil constitutionnel avait considéré qu'il fallait distinguer, s'agissant des obligations de ses membres, entre la situation des membres nommés et celle des anciens Présidents de la République, membres de droit à vie. Il a estimé que la loi organique ne pouvait interdire à un ancien président destitué ou déchu de ses droits civiques de siéger au Conseil constitutionnel, puisque la qualité de membre de droit à vie de ce Conseil lui était attribuée par la Constitution, prévalant sur la loi organique.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que, dans le silence de la Constitution, un Président de la République qui aurait fait l'objet d'une condamnation pour haute trahison, par la Haute cour de justice, aurait été placé dans une situation identique au regard du Conseil constitutionnel.
M. Hugues Portelli, soulignant que le fait d'être membre de droit à vie ne signifiait pas que les anciens présidents de la République étaient inamovibles, a rappelé que le Conseil constitutionnel, amené à se prononcer sur l'élection de M. Valéry Giscard d'Estaing, à l'Assemblée nationale, avait jugé, dans sa décision du 7 novembre 1984, que les membres de droit étaient soumis, sous la seule réserve de la dispense de serment, aux mêmes obligations que les membres nommés.
M. Robert Badinter a expliqué que le silence de la Constitution quant à la situation, au regard du Conseil constitutionnel, d'un Président de la République qui aurait été condamné par la Haute cour de justice, était dû à l'absence de débats parlementaires préalables à l'adoption du texte, par référendum, en septembre 1958.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, rappelant qu'une proposition de résolution portant mise en accusation du Président de la République devant la Haute Cour de justice devrait actuellement, aux termes de l'article 86 du règlement du Sénat et de l'article 158 du règlement de l'Assemblée nationale, être signée par le dixième au moins des membres de l'assemblée concernée, a estimé que s'agissant de la nouvelle procédure de destitution, les conditions de recevabilité d'une proposition de réunion de la Haute Cour pourraient être définies dans la loi organique à laquelle renverra le dernier alinéa de l'article 68 de la Constitution.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a considéré que le dispositif proposé par le projet de loi constitutionnelle, permettant à chacune des deux assemblées d'enclencher la procédure de destitution, s'inscrivait dans la logique du bicamérisme équilibré défini par la Constitution de 1958. Il a estimé que l'accord nécessaire des deux assemblées pour lancer une procédure de destitution constituait une garantie et distinguait cette procédure, visant à résoudre une crise institutionnelle majeure, de la motion de censure, par laquelle il revient à l'Assemblée nationale de sanctionner la politique du Gouvernement.
M. Bernard Frimat a déclaré que cet amendement n'avait pas pour objet de mettre en cause le bicamérisme et la compétence législative du Sénat, mais de prendre en compte la nature politique de la responsabilité du Président de la République, définie par la nouvelle procédure de destitution. Rappelant que le Sénat ne disposait pas du pouvoir de voter une motion de censure et ne pouvait, en contrepartie, être dissous, il a estimé que, pour respecter cet équilibre, le Président de la République devait être en mesure de dissoudre l'assemblée qui déclencherait une procédure de destitution.
M. Hugues Portelli a souligné que la responsabilité du Président de la République, du fait des manquements manifestement incompatibles avec l'exercice de ses fonctions, devait être clairement distinguée de la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale. Il a expliqué que la destitution devait seulement permettre à la Haute Cour de prendre acte de l'impossibilité, pour le Président de la République, de poursuivre son mandat en raison d'atteintes à la dignité de sa fonction.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, indiquant que son amendement n° 13 avait également pour objet de réserver l'initiative de la procédure de destitution à l'Assemblée nationale, a jugé surprenant que le Sénat, assemblée élue au suffrage universel indirect, puisse également mettre en cause le Président de la République, élu au suffrage universel direct.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, rappelant que la commission Avril avait d'abord envisagé de prévoir que la Haute Cour serait constituée par le Sénat, sur le modèle de la Cour de justice sous la IIIe République et que, dans cette hypothèse, sa présidence serait revenue au Président du Sénat, a indiqué que le rapport de cette commission et le projet de loi constitutionnelle avaient finalement retenu une Haute Cour constituée par l'ensemble du Parlement, compte tenu de la légitimité sans égale du Président de la République, qui serait alors mise en cause.
M. Robert Badinter, rapporteur, a observé que ces principes n'avaient pas leur place dans le titre VIII de la Constitution consacré à l'autorité judiciaire et qu'en tout état de cause, ils s'appliquaient d'ores et déjà dans notre ordre juridique puisqu'ils figuraient dans plusieurs des engagements internationaux souscrits par la France et, au premier chef, dans la Convention européenne des droits de l'homme.
M. Hugues Portelli, a rappelé que les dysfonctionnements graves constatés à l'Assemblée de Corse résultaient d'une dispersion des forces politiques locales et de divisions internes à ces formations, elles-mêmes issues d'une tradition historique spécifique.
M. Henri de Richemont, rapporteur, a rappelé que la protection légale des majeurs vulnérables reposait actuellement sur deux piliers, vieux de quarante ans :
M. Henri de Richemont, rapporteur, a observé que l'élaboration du projet de loi avait été précédée de nombreux rapports dénonçant les multiples abus auxquels donne lieu la mise en oeuvre des régimes de protection et avait fait l'objet d'une longue et large concertation, de sorte que la réforme proposée s'avérait consensuelle.
M. Henri de Richemont, rapporteur, a ensuite présenté les principales dispositions du texte adopté par l'Assemblée nationale et les points sujets à débats.
M. Henri de Richemont, rapporteur, a ensuite observé que l'une des innovations majeures du projet de loi était la création d'un mandat de protection future, ayant pour objet de permettre à chacun de désigner à l'avance un tiers chargé de veiller sur ses intérêts et sur sa personne pour le jour où l'âge ou la maladie nécessiteront sa protection.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a ajouté que, de la même façon, les parents ayant à charge un enfant handicapé pourraient recourir au mandat de protection future pour organiser à l'avance la protection juridique de leur enfant, pour le jour où ils disparaîtraient ou ne seraient plus capables de s'occuper de lui. Il a souligné que cette innovation répondait à des attentes fortes des familles concernées.
M. Henri de Richemont, rapporteur, a poursuivi en précisant que le mandat de protection future pourrait, au choix de la personne, prendre deux formes :
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que les modalités de financement de la réforme avaient été présentées la veille, lors de son audition par la commission, par M. Philippe Bas, ministre délégué, à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille. S'il a estimé logique de confier aux départements la mise en oeuvre de la mesure d'accompagnement social personnalisé, il a observé que ces derniers seraient contraints de recruter de nouveaux agents pour assurer cette mission.
M. Pierre-Yves Collombat a souhaité connaître les modalités de mise en oeuvre de la mesure d'accompagnement social personnalisé.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé que les départements, comme aujourd'hui, pourraient exercer eux-mêmes les mesures de protection ou les confier à des associations tutélaires comme les unions départementales des associations familiales (UDAF).
M. Michel Dreyfus-Schmidt a rappelé que, siégeant sur les bancs de l'Assemblée nationale, il avait activement participé à la réforme de 1968. Il s'est fait l'écho du souhait de l'Union nationale des associations des parents et amis de personnes handicapées mentales que les mesures de protection ne puissent être confiées qu'à des personnes physiques et donnent lieu à des comptes rendus fréquents. Enfin, il a souhaité savoir comment l'altération des facultés personnelles du majeur à protéger serait constatée.
M. Henri de Richemont, rapporteur, lui a répondu que le projet de loi exigeait un certificat médical circonstancié établi par un médecin figurant sur une liste établie par le procureur de la République. Il a précisé que plusieurs personnes entendues en audition avaient exprimé le souhait que l'ouverture d'une mesure de protection soit subordonnée à la production de deux certificats émanant de médecins différents mais a jugé peu opportun de faire droit à cette demande en raison de son coût financier pour les familles (environ 250 euros par expertise), des délais d'attente pour obtenir un rendez-vous chez le médecin et de l'habitude prise par bien des experts de se concerter avant de rendre leurs conclusions.
M. Patrice Gélard a déploré que le projet de loi soit examiné dans des délais très brefs, tout en soulignant la nécessité de la réforme proposée. Il s'est inquiété de son coût pour les départements.
MM. Jean-Jacques Hyest, président, et Henri de Richemont, rapporteur, ont rappelé que cette réforme était préparée depuis de nombreuses années et avait fait l'objet d'une large concertation, comme l'avait été celle des successions et des libéralités.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a rappelé que l'Union nationale des associations des parents et amis de personnes handicapées mentales souhaitait que les mesures de protection ne puissent être confiées qu'à des personnes physiques.
M. Henri de Richemont, rapporteur, a rappelé que, dans sa rédaction initiale, le projet de loi prévoyait la cessation automatique d'une mesure de protection lorsque le majeur fixe sa résidence à l'étranger, tout en renvoyant à un décret en Conseil d'Etat le soin d'en préciser les conditions. Il a indiqué que le gouvernement faisait valoir, à l'appui de cette disposition, l'impossibilité de confier aux tuteurs et aux juges la responsabilité de suivre une mesure qu'ils n'ont pas les pouvoirs de faire respecter.
M. Jean-René Lecerf s'est félicité de cet amendement ainsi que de l'amendement au texte proposé pour l'article 420 du code civil.
M. Henri de Richemont, rapporteur, a toutefois précisé qu'il n'était pas envisageable de faire disparaître totalement du code civil la notion de capacité, consacrée dans la Constitution et indispensable pour la compréhension de nombreuses dispositions du code civil.
M. Jean-Jacques Hyest, président, ayant souligné le caractère réglementaire d'une telle disposition, M. Henri de Richemont, rapporteur, a retiré cet amendement.
M. Henri de Richemont, rapporteur, a observé que la gravité de l'atteinte aux intérêts de la personne protégée suffisait, à elle seule, à justifier l'intervention du curateur.
M. Henri de Richemont, rapporteur, a estimé que, pour éviter toute difficulté, il devait en aller du mandat de protection future comme du testament : le dernier en date révoque le précédent.
M. Pierre-Yves Collombat a estimé que cet amendement permettait d'apporter des garanties sur le contenu du mandat mais pas sur les conditions de son établissement. Il a exprimé la crainte que le mandant soit exposé à des pressions.
M. Henri de Richemont, rapporteur, a précisé qu'en cas de vice du consentement, le mandat serait annulé par le juge.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a jugé nécessaire de préciser dans la loi les rôles respectifs des différents mandataires, dans l'hypothèse où le mandant en aurait désigné plusieurs.
M. Henri de Richemont, rapporteur, a estimé qu'une telle précision relevait de la liberté contractuelle.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que, dans le texte initial du projet de loi, les mandats sous seing privé devaient être conservés dans les minutes des notaires.
M. Henri de Richemont, rapporteur, a précisé que l'Assemblée nationale avait prévu une formalité d'enregistrement, permettant aux mandats sous seing privé d'acquérir date certaine.
M. Henri de Richemont, rapporteur, a souligné que le texte adopté par l'Assemblée nationale introduisait une discrimination injustifiée puisqu'il permettait de confisquer la gestion de l'ensemble des ressources des personnes qui bénéficiaient par ailleurs de prestations sociales alors que les autres personnes ne se voyaient pas appliquer une telle mesure de coercition. Il a indiqué que les amendements qu'il présentait à la commission introduisaient une différence dans le champ d'application de la MAJ et de la MASP, la première ayant un caractère coercitif qui justifiait d'exclure les autres revenus et la seconde étant contractuelle ce qui permettait à l'intéressé de consentir à inclure ses autres revenus.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a jugé qu'il fallait veiller à préserver une égalité de traitement entre les citoyens et qu'à défaut, la seule solution était effectivement de restaurer la curatelle pour prodigalité.
M. Henri de Richemont, rapporteur, a indiqué que, lorsque le patrimoine de la personne protégée est important, la mise en fiducie constituait un mode de gestion adapté. Il a précisé que l'amendement présenté ouvrait également la qualité de fiduciaire aux membres des professions juridiques réglementées, pour autant que ceux-ci disposent d'une formation spécifique ainsi que d'une garantie financière définies dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que la question du périmètre de la fiducie avait été discutée lors de l'examen de la proposition de loi adoptée par le Sénat et que son utilisation dans le cadre de la protection des majeurs reviendrait à supprimer tout l'intérêt du mandat de protection future créé par le projet de loi.
M. Henri de Richemont, rapporteur, a estimé qu'il s'agissait d'offrir un instrument de gestion supplémentaire qui se caractérisait, à la différence du mandat, par un transfert temporaire de propriété. Il a indiqué qu'il proposerait à la commission, lors de la séance d'examen des amendements extérieurs, une version rectifiée de cet amendement afin de tenir compte de la teneur du texte relatif à la fiducie adopté par l'Assemblée nationale. Dans cette attente, la commission a adopté l'amendement.
M. Henri de Richemont, rapporteur, a indiqué que l'existence de préposés d'établissements ne conduisait à un conflit d'intérêts que si les conditions d'organisation du service ne permettaient pas de garantir que la personne désignée pourra exercer sa mission dans des conditions indépendantes de la hiérarchie administrative ou médicale de l'établissement. Il a souligné que la commission des affaires sociales proposerait la suppression totale des préposés d'établissements sociaux ou médico-sociaux, ce qui conduirait à faire supporter par des associations tutélaires déjà très chargées l'exercice de plusieurs dizaines de milliers de mesures de protection.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a relevé que de nombreuses associations tutélaires s'élevaient contre l'obligation de désigner des préposés d'établissements pour exercer de telles fonctions.
- d'une part, que les membres de professions juridiques réglementées exerçant en qualité de fiduciaire sont soumis, dans le cadre de cette activité, aux règles de droit commun en matière de déclaration de soupçon en présence d'opérations pouvant permettre le blanchiment de capitaux ou le financement d'activités terroristes ;
- d'autre part, qu'en matière d'impôts directs, le transfert des biens du majeur protégé dans une fiducie est fiscalement neutre et transparent, le majeur restant redevable de l'imposition.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a salué la qualité du travail effectué par le rapporteur.

References: l'article 56
 l'article 10
 l'article 63
 l'article 6
 l'article 10
 l'article 86
 l'article 158
 l'article 68
 l'article 420