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Ausgeschlossen oder privilegiert? - PDF
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1 Ausgeschlossen oder privilegiert? Jetzt inklusive Kroatien! 2. aktualisierte Auflage 2013 Zur aufenthalts- und sozialrechtlichen Situation von Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen deutscher paritätischer wohlfahrtsverband gesamtverband e. V.
2 Publikationen zum Thema Migration Herausgeber: Der Paritätische Gesamtverband Strategische Planung erfolgreicher Netzwerkarbeit Ein Leitfaden für Migrantenorganisationen, Berlin 2011 Im Internet unter Sozialleistungen für Flüchtlinge, Berlin 2012 Im Internet unter Impressum Gemeinsam stark Perspektiven der partizipativen Elternarbeit, Berlin 2010 Im Internet unter AB In die Zukunft! Bildungschancen von Migrantinnen und Migranten: Fakten Interpretationen Schlussfolgerungen, 2. Aufl., Berlin 2010 Im Internet unter Grundlagen des Asylverfahrens, Eine Arbeitshilfe für Beraterinnen und Berater, Berlin 2012 Im Internet unter Im Blickpunkt: Öffentlichkeitsarbeit in der Migrationsberatung Die Vielfalt der Medien nutzen Zielgruppen erreichen Berlin 2011 Im Internet unter Herausgeber: Der Paritätische Gesamtverband Oranienburger Straße D Berlin Telefon: +49 (0) 30/ Telefax: +49 (0) 30/ Internet: Verantwortlich im Sinne des Presserechts: Dr. Ulrich Schneider Autor: Claudius Voigt, GGUA Münster Redaktion: Marta Bociek, Der Paritätische Gesamtverband Gestaltung: Christine Maier, Der Paritätische Gesamtverband Bilder: alle Bilder Fotolia.com: Nelos (Titel), beugdesign (S. 4), Martina Weber (S. 9) 2. aktualisierte Auflage, August 2013 Wege zeigen Perspektiven schaffen. Migrationsberatung für erwachsene Zuwanderer (MBE) im Paritätischen Gelingende Integration vor Ort, Berlin 2010 Im Internet unter
3 Inhaltsverzeichnis Vorwort Einführung Für wen gilt das Recht auf Freizügigkeit? Welche gesetzlichen Regelungen gelten? Das Recht auf Einreise und Aufenthalt Das Aufenthaltsrecht bis zu drei Monaten Das Aufenthaltsrecht für mehr als drei Monate Zum Zweck der Arbeitsuche Als Arbeitnehmer Die Aufrechterhaltung des Aufenthaltsrechts als Arbeitnehmer bei Arbeitslosigkeit Als Selbstständiger Die Aufrechterhaltung des Aufenthaltsrechts als Selbstständiger bei Aufgabe der selbstständigen Tätigkeit Als Nicht-Erwerbstätiger Als Familienangehöriger Die Aufrechterhaltung des Aufenthaltsrechts als Familienangehöriger Die Bescheinigungen über das Aufenthaltsrecht (Freizügigkeitsbescheinigung und Aufenthaltskarte) Für Unionsbürger Für drittstaatsangehörige Familienangehörige Der Verlust des Aufenthaltsrechts Das Daueraufenthaltsrecht Zugang zu existenzsichernden Leistungen (SGB II und SGB XII) Die Voraussetzungen für den Anspruch auf Leistungen nach dem SGB Gewöhnlicher und rechtmäßiger Aufenthalt Ausländerrechtliche Erwerbsfähigkeit Ausschluss innerhalb der ersten drei Monate des Aufenthalts Ausschluss bei einem Aufenthaltsrecht allein zum Zweck der Arbeitsuche Konflikte des Leistungsausschlusses mit europäischem und anderem höherrangigen Recht Leistungsausschluss des deutschen Sozialrechts vs. Diskriminierungsverbot des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) Leistungsausschluss des deutschen Sozialrechts vs. Gleichbehandlungsgebot in der Unionsbürgerrichtlinie (UnionsRL) Leistungsausschluss des deutschen Sozialrechts vs. Gleichbehandlungsgebot der Verordnung zur Koordinierung der Systeme der Sozialen Sicherheit (VO 883/2004) Leistungsausschluss des deutschen Sozialrechts vs. Gleichbehandlungsgebot des Europäischen Fürsorgeabkommens Leistungsausschluss des deutschen Sozialrechts vs. Grundgesetzliche Verpflichtung des Staates zur Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimum
4 3.3 Zusammenfassung: Die geklärten und die umstrittenen Ansprüche Die geklärten Ansprüche Die umstrittenen Ansprüche Zugang zum Arbeitsmarkt für bulgarische, rumänische und kroatische Staatsangehörige Ausbildungsförderung Weitere Sozialleistungen Literaturempfehlungen und hilfreiche Internetseiten Anhang Anhang 1: Prüfschema Anhang 2: 2.1. Zugang zum SGB II innerhalb der ersten drei Monate Zugang zum SGB II bei einem Aufenthalt von mehr als drei Monaten Zugang zum Arbeitsmarkt Abkürzungsverzeichnis
5 Vorwort Aktuelle Statistiken belegen, dass sich in den vergangenen Jahren ein Anstieg der Zuwanderung von EU- Bürgern nach Deutschland feststellen lässt. So waren unter den zehn zuzugsstärksten Nationalitäten im Jahr 2011 insgesamt acht Unionsstaaten vertreten. Diese Entwicklung hat dabei natürlich auch Auswirkungen und Einfluss auf die Beratungstätigkeit der Migrationsdienste: verstärkter Beratungsbedarf zu aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen, zu Zugangsmöglichkeiten zum Arbeitsmarkt und zu Ansprüchen auf Sozialleistungen von EU-Bürgern bestimmt mittlerweile den Arbeitsalltag der Berater. In der 2010 vom Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverband Gesamtverband e.v. herausgegebenen Broschüre Leistungen nach dem SGB II und Zugang zum Arbeitsmarkt für EU-Bürger und Familienangehörige haben wir einen ersten Versuch unternommen, zentrale rechtliche Bestimmungen im Kontext der Zuwanderung von EU-Bürgern nach Deutschland zu dokumentieren und damit den Beratern der Migrationsdienste eine Orientierungshilfe zu geben. Aufgrund aktueller Entwicklungen und der Erfahrung, dass die Rechtslage in den vergangenen Jahren nicht weniger unübersichtlich und kompliziert geworden ist, haben wir die Notwendigkeit gesehen, die 2010 veröffentlichte Publikation zu aktualisieren und detaillierter auf die einzelnen aufenthaltsrechtlichen Regelungen sowie auf die Voraussetzungen und Ausschlüsse beim Zugang zu Sozialleistungen für EU-Bürger einzugehen. Als Ergebnis gab der Deutsche Paritätische Wohlfahrtsverband Gesamtverband e.v. im Januar 2013 die Broschüre Ausgeschlossen oder privilegiert? Zur aufenthalts- und sozialrechtlichen Situation von Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen heraus. Diese Publikation hat sich zu unserer Freude für verschiedene Institutionen als sehr nützliche Arbeitshilfe erwiesen. Aufgrund der großen Nachfrage war die Broschüre bereits in kürzester Zeit vergriffen. Daher möchten wir Ihnen jetzt die 2. Auflage der Arbeitshilfe präsentieren, die leicht aktualisiert worden ist und nach dem Beitritt Kroatiens in die Europäische Union am 1. Juli 2013 nun auch auf die aufenthaltsund sozialrechtliche Situation von Kroaten und ihren Familienangehörigen in Deutschland eingeht. Die Publikation befasst sich auf den folgenden Seiten zunächst mit den gesetzlichen Regelungen zur Einreise und Aufenthalt von Unionsbürgern in Deutschland und widmet sich im zweiten Teil dem Zugang von Unionsbürgern zu existenzsichernden Leistungen. In einem abschließenden Kapitel wird speziell auf den Zugang zum Arbeitsmarkt für bulgarische, rumänische und kroatische Staatsbürger eingegangen. Durch die Auflistung von Praxistipps und hilfreicher Internetseiten sowie einer tabellarischen Zusammenfassung gesetzlicher Regelungen ist diese Publikation sehr praxisorientiert gestaltet. Zur besseren Lesbarkeit wird in der Broschüre auf die explizite Nennung weiblicher Personen- und Personengruppenbezeichnungen verzichtet, jedoch sind stets beide Geschlechter gemeint. Wir hoffen, dass sich auch die 2. Auflage der Arbeitshilfe in Ihrem Beratungsalltag bewährt und bedanken uns herzlich bei Claudius Voigt, dem Autor der Broschüre, für die kompakte, praxisorientierte Darstellung sehr komplexer Sachverhalte. Marta Bociek Referentin für Migrationssozialarbeit, Der Paritätische Gesamtverband 3
6 1. Einführung Die Diskussion über die Zukunft der Europäischen Union wird gegenwärtig mit einer Intensität geführt, wie schon lange nicht mehr: Sollen die Nationalstaaten Souveränität abgeben zugunsten einer Entwicklung hin zu den Vereinigten Staaten von Europa? Oder soll Europa weniger und die einzelnen Staaten mehr zu bestimmen haben? Diese Diskussion bezieht sich gegenwärtig in erster Linie auf Fragen der Finanz- und Wirtschaftspolitik ist also vom Alltag der europäischen Bürger scheinbar weit entfernt. Und doch: Die Entwicklung Europas hat unmittelbare Auswirkungen auf die Unionsbürger : Bereits jetzt ist die Bedeutung der Europäischen Union viel größer, als dies auf den ersten Blick den Anschein hat. Wer weiß schon, dass es so etwas wie eine Europäische Staatsbürgerschaft schon jetzt gibt? Wer weiß schon, dass unmittelbar aus dieser europäischen Staatsbürgerschaft das Recht erwächst, sich als EU-Bürger in jedem anderen EU-Staat dauerhaft niederzulassen, ohne dafür irgendwen um Erlaubnis fragen zu müssen? Wer weiß schon, dass EU-Bürger grundsätzlich in keinem Staat innerhalb der Europäischen Union sozialrechtlich schlechter behandelt werden dürfen als die eigenen Staatsangehörigen? Unionsbürger sind also in vielerlei Hinsicht gegenüber den drittstaatsangehörigen Ausländern privilegiert und in Deutschland den deutschen Staatsbürgern nahezu rechtlich gleichgestellt. Soweit die Theorie. Die Praxis indes sieht insbesondere nach der Erfahrung von Zuwanderern und Beratungsstellen oftmals anders aus: Zuwanderer aus EU-Staaten müssen häufig ohne jegliche Sozialleistungen leben, ihnen wird die Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums verweigert, eine Freizügigkeitsbescheinigung, die es nach einer am 29. Januar 2013 in Kraft getretenen Gesetzesänderung nun ohnehin nicht mehr gibt, wurde nicht immer ausgestellt. Oftmals wird keine Krankenversicherung gewährt und für manche Betroffene ist es nicht möglich, eine Arbeit aufzunehmen. Diese Situation kann in bestimmten Fällen nur mit dem Begriff der sozialen Entrechtung angemessen beschrieben werden. Woran liegt das? Dieser Widerspruch hat im Wesentlichen zwei Ursachen: Erstens ist die Rechtslage äußerst unübersichtlich und kompliziert. Neben den nationalen Gesetzen sind eine Vielzahl Europäischer Rechtsnormen zu beachten Verträge, Abkommen, Richtlinien, Verordnungen, Verwaltungsvorschriften. 4
7 Zu vielen zentralen Fragen hat sich noch keine höchstgerichtliche Rechtsprechung ausgebildet, manches ist schlichtweg noch ungeklärt. Dies führt auch in Behörden gelegentlich zu Fehlentscheidungen und bei Beratungsstellen zu großen Unsicherheiten. Und zweitens ist das deutsche Recht an zentralen Stellen von Ausschlüssen und Ausnahmen geprägt, die wohl mit den Europäischen Regelungen nicht zu vereinbaren sind. Nach dem deutschen Gesetz besteht zum Beispiel ein Ausschluss von Leistungen nach dem SGB II für Personen, die sich nur zur Arbeitsuche in Deutschland aufhalten. Nach zentralen Europäischen Richtlinien und Verordnungen darf ein Unionsbürger aber nicht schlechter gestellt werden als ein deutscher Staatsbürger. Zudem muss nach dem Grundgesetz immer die Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums sichergestellt werden. Diese Widersprüche sind nur sehr schwer aufzulösen. Die vorliegende Broschüre soll versuchen, einen möglichst differenzierten, aber dennoch verständlichen Überblick über die Rechtslage und die wichtigsten Streitpunkte zu liefern. Sie richtet sich dabei in erster Linie an die Beratungsstellen, die Unionsbürger als Klienten beraten und versteht sich dabei als parteiisch. Das Anliegen dieser Broschüre ist es, den betroffenen Menschen zu ihrem Recht zu verhelfen, sich als Unionsbürger in Deutschland aufhalten zu dürfen und dabei auch die entsprechende Soziale Teilhabe durchsetzen zu können. Praxishinweis: Die Europäische Kommission hat im Internet eine Informationsseite eingerichtet, an die sich alle EU-Bürger wenden können, wenn sie sich in einem anderen EU-Staat aufhalten und Fragen zu ihren Rechten haben. Rechtsanwälte und andere Experten leisten dort telefonisch oder per eine kostenlose Beratung in allen Sprachen der Europäischen Union und sichern zu, innerhalb von einer Woche eine Antwort zu geben. Auch Beratungsstellen können sich an diesen Dienst wenden. Praxishinweis: Ein weiterer Dienst der Europäischen Kommission leistet darüber hinaus Unterstützung bei Auseinandersetzungen mit nationalen Behörden, falls die EU-Vorgaben nicht richtig beachtet werden sollten also zum Beispiel der Kindergeldantrag abgelehnt wurde, obwohl nach den Europäischen Vorgaben Deutschland für das Kindergeld zuständig sein müsste. Der Aufgabenbereich erstreckt sich unter anderem auf den gesamten Bereich der Sozialen Sicherung. Der Dienst Solvit setzt sich in derartigen Fällen mit den nationalen Behörden in Verbindung und hat das Ziel, eine außergerichtliche Lösung zugunsten des Unionsbürgers zu erreichen. Auch dieser Dienst ist kostenlos und strebt an, innerhalb von zehn Wochen eine Lösung zu finden. 5
8 1.1 Für wen gilt das Recht auf Freizügigkeit? Zuwanderer aus anderen EU-Staaten sind in den letzten Jahren die mit Abstand größte Gruppe von Neuzuwanderern in Deutschland geworden: Nach Angaben des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge sind unter den zehn zuzugsstärksten Nationalitäten im Jahr 2011 insgesamt acht Unionsstaaten. Auf den ersten drei Plätzen liegen dabei Polen, Rumänien und Bulgarien. Die Gründe dafür sind vielfältig. In vielen Fällen handelt es sich um klassische Arbeitsmigration: Aufgrund der relativ guten Arbeitsmarktlage in Deutschland und einer zum Teil extrem hohen (Jugend-)Arbeitslosigkeit in anderen EU-Staaten versuchen zahlreiche Neuzuwanderer in Deutschland einen Arbeitsplatz zu finden. Insbesondere Fachkräfte wie Ärzte und Ingenieure werden durch die Bundesagentur für Arbeit sogar gezielt angeworben, um einen Fachkräftemangel in Deutschland abzumildern. Gerade aus den osteuropäischen Staaten findet jedoch auch eine Armutsmigration statt. Ein Teil der Bevölkerung in Bulgarien, Rumänien und anderen osteuropäischen Staaten sind als Verlierer der politischen und wirtschaftlichen Wende extremer sozialer und politischer Ausgrenzung ausgesetzt und nicht selten als Angehörige der Roma auch rassistischen Übergriffen. Die Arbeitslosenquote liegt in den Roma-Ghettos in den Großstädten Bulgariens und Rumäniens bei über 80 Prozent. 1 So unterschiedlich die Gründe für eine Migration nach Deutschland auch sein mögen, so gleich ist bei allen die rechtliche Grundlage: Als Unionsbürger sind sie zunächst einmal per se und ohne Einschränkung freizügigkeitsberechtigt sie haben das Recht auf Einreise und Aufenthalt. Dieses Recht gilt für alle Staatsangehörigen der gegenwärtig 28 Mitgliedsstaaten der Europäischen Union. Dies sind (außer Deutschland): 1 Vgl.: Caritas Österreich Auslandshilfe: Situation der Roma in Europa, 2008, projektschwerpunkte/minderheit-der-roma/ Belgien (seit 1952) Bulgarien (seit 2007) Dänemark (seit 1973) Estland (seit 2004) Finnland (seit 1995) Frankreich (seit 1952) Griechenland (seit 1981) Irland (seit 1973) Italien (seit 1952) Kroatien (seit 1. Juli 2013) Lettland (seit 2004) Litauen (seit 2004) Luxemburg (seit 1952) Malta (seit 2004) Niederlande (seit 1952) Österreich (seit 1995) Polen (seit 2004) Portugal (seit 1986) Rumänien (seit 2007) Schweden (seit 1995) Slowakei (seit 2004) Slowenien (seit 2004) Spanien (seit 1986) Tschechien (seit 2004) Ungarn (seit 2004) Vereinigtes Königreich (seit 1973) Zypern (seit 2004). Darüber hinaus gilt aufgrund ihrer Mitgliedschaft im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) das gleiche Recht auf Freizügigkeit für die Staatsangehörigen von Island Liechtenstein und Norwegen. Für Staatsangehörige der Schweiz besteht ein eigenes Freizügigkeitsabkommen, nachdem ebenfalls das Recht auf Freizügigkeit in den EU-Staaten besteht. Wenn im Folgenden der Begriff Unionsbürger verwendet wird, umfasst er auch die letztgenannten Staatsangehörigen. Das Recht auf Freizügigkeit gilt zudem für die Familienangehörigen von Unionsbürgern, die selbst Dritt- 6
9 staatsangehörige sind. Wer als Familienangehöriger gilt, wird im Kapitel ausführlich beschrieben. Im Folgenden eine Übersichtskarte zu den Mitgliedsstaaten der EU (blau) und den offiziellen Beitrittskandidaten (gelb): Für deutsche Staatsangehörige und ihre drittstaatsangehörigen Familienangehörigen gilt das Freizügigkeitsrecht nicht. Die Fragen des Familiennachzugs sind in diesem Fall im Aufenthaltsgesetz geregelt. Allerdings kann auch auf einen deutschen Staatsangehörigen und seine Familienangehörigen das Freizügigkeitsrecht Anwendung finden, wenn der Deutsche sein Recht auf Freizügigkeit wahrgenommen hat und nun nach Deutschland zurückkehrt, nachdem er längere Zeit im EU-Ausland gelebt hat. Er gilt dann als so genannter Rückkehrerfall. 2 Ein Deutscher, der zugleich die Staatsangehörigkeit eines anderen EU-Staates besitzt, unterliegt ebenfalls nicht dem Freizügigkeitsrecht, sondern dem Aufenthaltsgesetz und dessen Regelungen zum Familiennachzug. Quelle: Alexrk2, via Wikimedia Commons Praxishinweis: Der Familiennachzug zu Unionsbürgern nach dem Freizügigkeitsgesetz ist in vielen Bereichen großzügiger geregelt, als der Familiennachzug zu Deutschen nach dem Aufenthaltsgesetz (z. B. in Bezug auf Altersgrenzen und Sprachkenntniserfordernisse). Es empfiehlt sich also zu prüfen, ob ein Rückkehrerfall vorliegt, und daher ausnahmsweise auch der Familiennachzug zu einem deutschen Staatsbürger nach den großzügigeren Regelungen des Freizügigkeitsgesetzes erfolgen kann. Ein Rückkehrerfall liegt vor, wenn der Deutsche nach einem längeren Aufenthalt in einem anderen EU-Staat nach Deutschland zurückkehrt. Er behält dann seine Rechte als Unionsbürger, die er durch die Inanspruchnahme der Freizügigkeit gleichsam aktiviert hat, ausnahmsweise auch in Deutschland. 7 2 Vgl.: AVwV FreizügG, 1.3
10 1.2 Welche gesetzlichen Regelungen gelten? Die grundlegenden Regelungen zum politischen und rechtlichen Rahmen der Europäischen Union sind im Vertrag über die Europäische Union (EUV) und im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sowie der Charta der Grundrechte der Europäischen Union 3 festgelegt. Diese bilden das so genannte Primärrecht. Daneben bestehen auf Europäischer Ebene zu spezielleren Fragen Verordnungen und Richtlinien, die als Sekundärrecht bezeichnet werden. Zu den Fragen des Aufenthaltsrechts und des Zugangs zu Sozialleistungen sind hier insbesondere die Unionsbürgerrichtlinie oder Freizügigkeitsrichtlinie 4 sowie die Verordnung zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit 5 von Bedeutung. Diese Europäischen Regelungen müssen bei der Auslegung des nationalen Rechts auf jeden Fall zwingend beachtet werden; zum Teil gelten sie auch unmittelbar, obwohl im deutschen Gesetz gegenteilige Regelungen enthalten sind. Auf nationaler Ebene finden die europäischen Regelungen in unterschiedlichen Gesetzen Ausdruck. Für die hier behandelten Fragen sind vor allem das Freizügigkeitsgesetz 6 und die unterschiedlichen Leistungsgesetze (z. B. das Sozialgesetzbuch II und III) relevant. Praxishinweis: Die jeweils aktuellste Fassung von deutschen Gesetzen, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften sind auf den Internetseiten bzw. zu finden. Neben den Rechtsgrundlagen ist es in der Beratung zudem wichtig, die aktuelle Rechtsprechung deutscher Gerichte und des Europäischen Gerichtshofs zu beachten. Praxishinweis: Eine gute Rechtsprechungsdatenbank zu ausländer- und sozialrechtlichen Themen besteht auf der Seite des Informationsverbundes Asyl und Migration: Eine sehr ausführliche Zusammenstellung von Gerichtsurteilen zum Aufenthalts- und Sozialrecht findet sich auf der Seite des Berliner Flüchtlingsrats: Zu guter Letzt existieren darüber hinaus Verordnungen (z. B. die Beschäftigungsverfahrensverordnung, Beschäftigungsverordnung, Arbeitsgenehmigungsverordnung) sowie jeweils entsprechende Verwaltungsvorschriften 7, Durchführungsanweisungen und Anwendungshinweise. Diese sind für die Behörden als bindende Vorgaben zu beachten, für Gerichte allerdings nicht verbindlich Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten vom (www. asyl.net/fileadmin/user_upload/gesetzetexte/unionsbuergerrichtlinie.pdf) 5 Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit 6 7 Besonders wichtig sind für die aufenthaltsrechtlichen Fragen die Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Freizügigkeitsgesetz (AVwV FreizügG); bsvwvbund_ _mi htm 8
11 2. Das Recht auf Einreise und Aufenthalt Das Aufenthaltsrecht von Unionsbürgern in Deutschland (und natürlich allen anderen EU-Staaten) ergibt sich als allgemeines Recht direkt aus den Europäischen Verträgen. In Artikel 20 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) heißt es: Es wird eine Unionsbürgerschaft eingeführt. Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt. Die Unionsbürgerschaft tritt zur nationalen Staatsbürgerschaft hinzu, ersetzt sie aber nicht. Praxishinweis: Der elementare Unterschied zwischen Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen im Vergleich zu anderen Ausländern ist: Unionsbürger und ihre Familienangehörigen haben immer ein Aufenthaltsrecht, solange die Ausländerbehörde nicht festgestellt hat, dass dieses nicht (mehr) besteht. Andere Ausländer haben nur dann ein Aufenthaltsrecht, wenn die Ausländerbehörde ihnen den Aufenthalt ausdrücklich erlaubt hat. Aufgrund dieser Europäischen Staatsbürgerschaft besteht unter anderem das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten (Art. 20 Abs. 2a AEUV). Dieses allgemeine Recht auf Freizügigkeit wird in der Unionsbürgerrichtlinie konkretisiert und zum Teil mit bestimmten Bedingungen verknüpft. In Deutschland ist das Aufenthaltsrecht für Unionsbürger im Freizügigkeitsgesetz geregelt. Dieses unterscheidet, ähnlich wie die Unionsbürgerrichtlinie, verschiedene Kategorien der Freizügigkeit (z. B. als Arbeitnehmer oder als Nicht-Erwerbstätiger). In der Praxis ist es oftmals entscheidend, in welcher dieser Kategorien sich ein Unionsbürger befindet. Aus diesem Grund sollen im Folgenden die unterschiedlichen Stufen des Freizügigkeitsrechts mit seinen jeweiligen Schubladen dargestellt werden. Im ersten Teil wird es nur um die aufenthaltsrechtlichen Regelungen gehen, in einem zweiten Teil sollen ausführlich die sozialrechtlichen Voraussetzungen und Ausschlüsse des Zugangs zu Sozialleistungen dargestellt werden. Egal, in welcher Schublade man sich jedoch befindet in allen Fällen gilt: Ein Unionsbürger benötigt weder ein Visum, noch einen anderen Aufenthaltstitel. Ein Familienangehöriger benötigt unter bestimmten Bedingungen ein Visum für die Einreise, aber ein Aufenthaltstitel ist anschließend keinesfalls erforderlich auch wenn der Familienangehörige Drittstaatsangehöriger ist. 8 8 Vgl.: 2 Abs. 4 FreizügG 9
12 2.1 Das Aufenthaltsrecht bis zu drei Monaten Unionsbürger und ihre Familienangehörigen haben das Recht auf einen dreimonatigen voraussetzungslosen Aufenthalt. Hierfür müssen sie nichts anderes vorweisen als einen gültigen Pass oder Personalausweis. Weitere Voraussetzungen bestehen nicht. Das dreimonatige voraussetzungslose Aufenthaltsrecht kann sowohl für einen Kurzaufenthalt genutzt werden, als auch zur Vorbereitung eines längerfristigen Aufenthalts 9. Die Familienangehörigen, die selbst nicht Unionsbürger sind, benötigen für die Einreise in manchen Fällen ein Einreisevisum. Eine Visumspflicht besteht nicht, wenn sie im Besitz einer Aufenthaltskarte eines anderen Unionsstaates 10 oder im Besitz eines nationalen Aufenthaltstitels eines Schengen-Staates sind 11. Beispiel 1: Ein französischer Staatsbürger reist mit seiner marokkanischen Ehefrau, die in Frankreich eine Aufenthaltserlaubnis besitzt, nach Deutschland ein. Die Ehefrau benötigt kein Visum und hat wie ihr Ehemann ein voraussetzungsloses Aufenthaltsrecht. Beispiel 2: Eine norwegische Staatsbürgerin reist mit ihrem kosovarischen Ehemann nach Deutschland ein. Der kosovarische Ehemann lebte mit der Norwegerin bislang in Polen und hat eine polnische Aufenthaltskarte für Familienangehörige eines Unionsbürgers. Damit benötigt er für die Einreise nach Deutschland kein Visum. Er hat wie seine Frau ein voraussetzungsloses dreimonatiges Aufenthaltsrecht. Beispiel 3: Eine rumänische Staatsbürgerin reist mit ihrem russischen Ehemann, der im Besitz eines rumänischen Aufenthaltstitels ist, nach Deutschland ein. Der russische Ehemann benötigt für die Einreise ein Visum, da der rumänische Aufenthaltstitel nicht ausreicht, weil Rumänien (noch) kein Schengen-Staat ist. Allerdings hat er nach der Einreise, genau wie seine rumänische Frau, ein dreimonatiges voraussetzungsloses Aufenthaltsrecht. 9 AVwV FreizügG, AVwV FreizügG, Art. 21 SDÜ (Schengener Durchführungsübereinkommen). Schengen- Staaten sind alle EU- bzw. EWR-Staaten bis auf Bulgarien, Rumänien, Zypern, Irland und Großbritannien. Praxishinweis: Auch wenn die Visumspflicht nicht eingehalten werden sollte, ist die Zurückweisung an der Grenze in aller Regel nicht möglich, da dies unverhältnismäßig wäre. Auch die Verweigerung der Ausstellung einer Aufenthaltskarte wegen des Visumsverstoßes wäre rechtswidrig. 12 Die Ausstellung eines Visums für drittstaatsangehörige Familienangehörige ist immer kostenfrei. 13 Praxishinweis: Eine Ausweisung wegen der Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen ist rechtswidrig. 14 Der Anspruch auf Leistungen nach dem SGB II besteht für Personen, die bereits in den ersten drei Monaten Arbeitnehmer oder Selbstständige sind bzw. unfreiwillig arbeitslos geworden sind oder ihre Selbstständigkeit aufgeben mussten sowie für deren Familienangehörige. Für Personen, die innerhalb der ersten drei Monate Arbeitssuchende sind, ist der Anspruch umstritten (vgl.: Kap. 3). Der Anspruch auf Leistungen nach dem SGB XII besteht, wenn die Einreise nicht zum Zweck des Sozialhilfebezugs erfolgt ist (vgl. Kap. 3). 12 EUGH, Urteil vom 25. Juli 2002, Rs. C-459/99, MRAX; vgl. AVwV FreizügG, ff 13 2 Abs. 6 FreizügG 14 Die Unionsbürgerrichtlinie ermöglicht zwar eine administrative Ausweisung wegen der unangemessenen Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen innerhalb der ersten drei Monate, diese Regelung ist jedoch nicht in das Freizügigkeitsgesetz aufgenommen worden (Art. 6 i.v.m. Art. 14 Abs. 1 UnionsRL). 10
13 2.2 Das Aufenthaltsrecht für mehr als drei Monate Das Aufenthaltsrecht nach drei Monaten ist nicht mehr voraussetzungslos, sondern an bestimmte Kriterien geknüpft. Dies ist sowohl in Artikel 7 UnionsRL als auch in 2 FreizügG geregelt. Es bestehen folgende Kategorien des Aufenthaltsrechts: Zum Zweck der Arbeitsuche, als Arbeitnehmer oder für eine Berufsausbildung Als selbstständig Erwerbstätiger Als Dienstleistungserbringer Als Empfänger von Dienstleistungen Als Nicht-Erwerbstätiger Als Familienangehöriger Mit Daueraufenthaltsrecht nach fünfjährigem Aufenthalt Es wird schnell deutlich, dass prinzipiell jeder Unionsbürger in eine dieser Kategorien hineinpasst und insofern auch grundsätzlich immer das Recht auf Freizügigkeit bestehen dürfte. Allerdings sind die Voraussetzungen, die für die jeweilige Kategorie erfüllt werden müssen, unterschiedlich. Und auch die Folgen sind in den verschiedenen Kategorien unterschiedlich gerade was den Anspruch auf Leistungen nach dem SGB II angeht. Daher ist es in der Beratung sehr wichtig zu prüfen, welches die passende Schublade ist insbesondere deshalb, weil durchaus eine Hierarchie unter den Schubladen besteht: Es gibt gute und weniger gute, was die soziale und ausländerrechtliche Absicherung angeht. Welche Kategorie die passende ist, hängt immer von den tatsächlichen Gegebenheiten ab und ist auch nur temporär gültig. Das heißt: Man kann während eines Aufenthalts durchaus mehrfach zwischen den Kategorien wechseln, wenn sich die Lebenssituation ändert. Im Folgenden sollen nur die wichtigsten Kategorien dargestellt werden. Die Kategorie Dienstleistungsempfänger soll auf Grund ihrer Komplexität ebenso ausgespart bleiben wie die Kategorie Dienstleistungserbringer Zum Zweck der Arbeitsuche In der Beratungspraxis ist ein großer Teil der Klienten Mitglied dieser Gruppe. Sowohl nach dem Freizügigkeitsgesetz 15 als auch nach der Unionsbürgerrichtlinie 16 besteht das Recht auf Aufenthalt zum Zweck der Arbeitsuche für die alten wie für die neuen Unionsbürger gleichermaßen. Systematisch werden sie in beiden Regelungen als Teil der Gruppe der Arbeitnehmer angesiedelt. 17 Das Aufenthaltsrecht zur Arbeitsuche besteht grundsätzlich unbefristet. Es gilt (über die ersten drei Monate hinaus), solange die Unionsbürger nachweisen können, dass sie weiterhin Arbeit suchen und dass sie eine begründete Aussicht haben, eingestellt zu werden. 18 In den Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Freizügigkeitsgesetz heißt es dazu: Begründete Aussicht, einen Arbeitsplatz zu finden, kann angenommen werden, wenn der Arbeitssuchende aufgrund seiner Qualifikation und des aktuellen Bedarfs am Arbeitsmarkt voraussichtlich mit seinen Bewerbungen erfolgreich sein wird. Dies ist zu verneinen, wenn er keinerlei ernsthafte Absichten verfolgt, eine Beschäftigung aufzunehmen. 19 Das Recht zur Arbeitsuche endet keinesfalls automatisch, auch eine Befristung des Freizügigkeitsrechts ist rechtswidrig, da mit einer Befristung inhaltlich keine individuelle Entscheidung zu den tatsächlichen Erfolgsaussichten getroffen wird. Ausreichende Existenzmittel einschließlich eines ausreichenden Krankenversicherungsschutzes sind weder im Freizügigkeitsgesetz noch in der Unionsbürgerrichtlinie an irgendeiner Stelle als Voraussetzung 15 2 Abs. 2 Nr. 1 FreizügG 16 Art. 14 Abs. 4b i. V. m. Art. 7 Abs. 1a.UnionsRL 17 Art. 45 AEUV begründet primärrechtlich das Recht auf Aufenthalt zur Arbeitsuche als unmittelbaren Bestandteil der Arbeitnehmerfreizügigkeit. 18 Art. 14 Abs. 4b UnionsRL 19 AVwV FreizügG,
14 für das Aufenthaltsrecht zur Arbeitsuche genannt. Insofern steht auch die Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen während eines Aufenthalts zur Arbeitsuche dem Aufenthaltsrecht nicht entgegen! Die Unionsbürgerrichtlinie bringt dies sogar sehr deutlich auf den Punkt: In keinem Fall sollte eine Ausweisungsmaßnahme (wegen des unangemessenen Sozialhilfebezugs, d. Verf.) gegen Arbeitnehmer, Selbstständige oder Arbeitssuchende in dem vom Gerichtshof definierten Sinne erlassen werden, außer aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit. 20 Obwohl also eindeutig die Inanspruchnahme von Sozialleistungen ausländerrechtlich für Arbeitsuchende unschädlich ist, heißt dies noch nicht, dass Arbeitsuchende auch Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende erhalten. Gerade für diese Gruppe ist in den Leistungsgesetzen ein Ausschluss formuliert worden, der in Kapitel 3 detailliert dargestellt werden soll. Praxishinweis: Um die Erfolgsaussichten der Arbeitsuche gegenüber der Ausländerbehörde dokumentieren zu können, empfiehlt sich in jedem Fall eine Meldung bei der Agentur für Arbeit als arbeitslos bzw. arbeitssuchend. Auch tatsächliche Bemühungen (Bewerbungsschreiben und -anrufe, Bewerbungsgespräche, Qualifizierungsmaßnahmen, Praktika usw.) sollten nicht nur unternommen sondern auch möglichst gut dokumentiert werden. Ebenso wichtig ist es, zu klären, ob neben der Arbeitsuche ein weiterer Aufenthaltsgrund gegeben ist etwa, weil zuvor bereits eine Erwerbstätigkeit ausgeübt worden ist, oder weil ein Aufenthaltsrecht als Familienangehöriger besteht (vgl Kap ff). Dies hätte insbesondere den Vorteil, dass der Leistungsausschluss des SGB II nicht greifen würde. Praxishinweis: Eine Ausweisung wegen der Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen ist rechtswidrig. 21 Der Anspruch auf Leistungen nach dem SGB II ist umstritten, dürfte aber aufgrund europarechtlicher Vorgaben entgegen den Regelungen des SGB II in aller Regel bestehen 22. (vgl.: Kap. 3) Als Arbeitnehmer Für Arbeitnehmer besteht das uneingeschränkte Recht auf Freizügigkeit. 23 In der Praxis ist immer wieder umstritten, ob auch mit einem relativ geringen Einkommen und wenigen Wochenstunden Arbeitszeit die Kriterien für die Kategorie Arbeitnehmer erfüllt sind. Der Europäische Gerichtshof hat dazu in ständiger Rechtsprechung folgende Definition formuliert: Als Arbeitnehmer ist jeder anzusehen, der eine tatsächliche und echte Tätigkeit ausübt, wobei Tätigkeiten außer Betracht bleiben, die einen so geringen Umfang haben, dass sie sich als völlig untergeordnet und unwesentlich darstellen. Das wesentliche Merkmal des Arbeitsverhältnisses besteht nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs darin, dass jemand während einer bestimmten Zeit für einen anderen nach dessen Weisung Leistungen erbringt, für die er als Gegenleistung eine Vergütung erhält. Weder die begrenzte Höhe der Vergütung noch die Herkunft der Mittel für diese Vergütung oder der Umstand, dass der Betreffende die Vergütung durch andere Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts wie eine aus öffentlichen Mitteln des Wohnmitgliedstaats gezahlte finanzielle Unterstützung zu ergänzen sucht, kann irgendeine Auswirkung auf die Arbeitnehmereigenschaft im Sinne des Unionsrechts haben 24 Im Klartext heißt das: Man ist nicht erst dann Arbeitnehmer, wenn das Arbeitseinkommen den Lebensunterhalt decken kann. Genauso wenig darf verlangt werden, dass die Tätigkeit der Sozialversicherungs- 20 Erwägungsgrund Nr. 16 UnionsRL 21 Art. 7 i.v.m. Art. 14 UnionsRL 22 Vgl.: Frings (2008): Sozialrecht für Zuwanderer, S, 77ff 23 Art. 45 AEUV, Art. 7 UnionsRL, 2 Abs. 2 Nr. 1 FreizügG 24 EUGH, Urteil vom Genc, C-14/09 12
15 pflicht unterliegt. Auch ein Minijob kann die Arbeitnehmereigenschaft begründen. 25 Die Verwaltungsvorschriften zum Freizügigkeitsgesetz gehen von einer Mindeststundenzahl von 10 bis 12 Wochenstunden aus, mit denen eine Arbeitnehmereigenschaft begründet werden könne. Durch die Rechtsprechung des EUGH und des Bundesverwaltungsgerichts ist diese Angabe mittlerweile überholt: Auch eine Tätigkeit mit einem Monatseinkommen von 175 Euro bei einer Wochenstundenzahl von 5,5 ist bereits als ausreichend beurteilt worden. 26 Ferner kann eine Beschäftigung im Rahmen eines Praktikums die Arbeitnehmereigenschaft begründen. Für alle übrigen Unionsbürger und ihre Familienangehörigen gilt: Der Zugang zum Arbeitsmarkt ist ohne Einschränkungen möglich. Für die Aufnahme einer Beschäftigung sind sie deutschen Staatsangehörigen gleichgestellt Die Aufrechterhaltung des Aufenthaltsrechts als Arbeitnehmer bei Arbeitslosigkeit Es besteht eine Schutzregelung, nach der Arbeitnehmer nach einer unverschuldeten Arbeitslosigkeit trotz Verlusts des Arbeitsplatzes weiterhin im Status Arbeitnehmer bleiben: Ausreichende Existenzmittel einschließlich eines ausreichenden Krankenversicherungsschutzes sind weder im Freizügigkeitsgesetz noch in der Unionsbürgerrichtlinie an irgendeiner Stelle als Voraussetzung für das Aufenthaltsrecht als Arbeitnehmer genannt. Insofern steht auch die Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen während eines Aufenthalts als Arbeitnehmer dem Aufenthaltsrecht nicht entgegen. Praxishinweis: Eine Ausweisung wegen der Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen ist rechtswidrig. 27 Der Anspruch auf Leistungen nach dem SGB II besteht. (vgl.: Kap. 3) Für bulgarische und rumänische Staatsbürger besteht noch bis zum eine Einschränkung beim Arbeitsmarktzugang. Das gleiche gilt nunmehr auch für kroatische Staatsbürger längstens bis zum Um eine Beschäftigung in einem Anstellungsverhältnis aufnehmen zu können, benötigen sie eine Arbeitsgenehmigung-EU, die in der Regel nur nachrangig durch die ZAV erteilt wird. 28 Allerdings existieren zahlreiche Ausnahmen, für die auch ohne Zustimmung der Arbeitsverwaltung ein Arbeitsmarktzugang besteht (siehe Kap. 4). 25 Vgl.: AVwV FreizügG EUGH, Urteil vom Genc, C-14/09, BVerwG, Urteil vom C Art. 7 i.v.m. Art. 14 UnionsRL SGB III Bei vorübergehender Erwerbsunfähigkeit wegen einer Krankheit oder eines Unfalls. Wenn der Arbeitnehmer seinen Arbeitsplatz freiwillig aufgibt, weil er eine Berufsausbildung aufnimmt, die mit der früheren Tätigkeit in einem Zusammenhang steht. Bei unfreiwilligem Verlust des Arbeitsplatzes aus Gründen, auf die der Arbeitnehmer keinen Einfluss hat. Wenn die Beschäftigung zuvor mehr als ein Jahr ausgeübt worden ist, bleibt der Status des Arbeitnehmers unbefristet erhalten, solange die Arbeitslosigkeit unfreiwillig ist und der Arbeitnehmer nicht wegen Erreichen des Rentenalters oder einer Erwerbsunfähigkeit den Arbeitsmarkt dauerhaft verlässt. Wenn die Beschäftigung weniger als ein Jahr ausgeübt worden ist, bleibt der Status des Arbeitnehmers für sechs Monate bestehen. 29 Die Unfreiwilligkeit wird durch die Agentur für Arbeit bescheinigt. Solange eine solche Bescheinigung noch nicht vorliegt, ist davon auszugehen, dass der Verlust des Arbeitsplatzes unfreiwillig erfolgt ist. 30 Die Bestätigung erfolgt, wenn der Arbeitnehmer die Aufnahme einer anderen zumutbaren Tätigkeit nicht verweigert oder alle erforderlichen Maßnahmen zur Beseitigung der Arbeitslosigkeit ergreift Abs. 3 FreizügG 30 AVwV FreizügG, AVwV FreizügG,
16 Praxishinweis: Die Arbeitslosigkeit ist immer dann unfreiwillig, wenn die Agentur für Arbeit im Falle eines Anspruchs auf Arbeitslosengeld I keine Sperrzeit verhängen würde. Unfreiwillig ist der Arbeitsplatzverlust zum Beispiel bei betriebsbedingter Kündigung, dem Auslaufen eines befristeten Arbeitsvertrags, der Kündigung wegen Krankheit usw. Die Arbeitslosigkeit ist solange unfreiwillig, wie der Betroffene weiterhin Bemühungen unternimmt, die Arbeitslosigkeit zu überwinden, d.h. die Anforderungen des Jobcenters oder der Agentur für Arbeit erfüllt. Solange der Arbeitnehmerstatus aufrechterhalten bleibt, besteht eindeutig der Anspruch auf Leistungen nach dem SGB II. Eine Ausweisung wegen des Bezugs von Sozialhilfeleistungen ist nicht möglich Art. 14 Abs. 2 und 4 UnionsRL Als Selbstständiger Selbstständige sind den Arbeitnehmern gleichgestellt. Sofern ein Unionsbürger in Deutschland als niedergelassener Selbstständiger ein Gewerbe ausübt, besteht für ihn das Recht auf Aufenthalt. 33 Eine selbstständige Tätigkeit als niedergelassener Selbstständiger besteht dann, wenn diese weisungsungebunden tatsächlich und auf unbestimmte Zeit mittels einer festen Einrichtung ausgeübt werden. Der formelle Akt der Registrierung ist nicht ausreichend. 34 Ausreichende Existenzmittel einschließlich eines ausreichenden Krankenversicherungsschutzes sind weder im Freizügigkeitsgesetz noch in der Unionsbürgerrichtlinie an irgendeiner Stelle als Voraussetzung für das Aufenthaltsrecht als Selbstständiger genannt. Insofern steht auch die Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen während eines Aufenthalts als Selbstständiger dem Aufenthaltsrecht nicht entgegen. Auch die Tatsache, dass kein Krankenversicherungsschutz besteht, begründet nicht die Möglichkeit, das Aufenthaltsrecht zu beenden. 33 Art. 49 AEUV, Art. 7 UnionsRL, 2 Abs. 2 Nr. 2 FreizügG 34 BSG, , B 14 AS 23/10R Praxishinweis: Eine Ausweisung wegen der Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen ist rechtswidrig. 35 Der Anspruch auf ergänzende Leistungen nach dem SGB II besteht. (vgl.: Kap. 3) Die Ausübung einer selbstständigen Tätigkeit sollte gegenüber der Ausländerbehörde durch die Vorlage einer Gewerbeanmeldung, einer Steuernummer, einer Gewinne-Verluste-Rechnung, des Geschäftskonzepts, einer kaufmännischen Buchführung oder der Rechnungen an unterschiedliche Auftraggeber, nachgewiesen werden. Anders als bei Arbeitnehmern ist auch für Staatsangehörige Bulgariens, Rumäniens und Kroatiens keine Arbeitserlaubnis für die selbstständige Tätigkeit erforderlich. Es gelten dieselben Voraussetzungen, die auch deutsche Staatsbürger zur Ausübung einer selbstständigen Tätigkeit erfüllen müssen (etwa: Beantragung einer Steuernummer oder eines Gewerbescheins). Auch die selbstständige Tätigkeit als Prostituierte kann das Aufenthaltsrecht zum Zwecke der Ausübung einer selbstständigen Tätigkeit begründen. 35 Art. 7 i.v.m. Art. 14 UnionsRL 14
17 Die Aufrechterhaltung des Aufenthaltsrechts als Selbstständiger bei Aufgabe der selbstständigen Tätigkeit Für Selbstständige, die ihre selbstständige Tätigkeit unfreiwillig aufgeben müssen, gelten bezüglich der Aufrechterhaltung des Status eines Selbstständigen dieselben Regelungen wie bei Arbeitnehmern. 36 Bei vorübergehender Erwerbsunfähigkeit wegen einer Krankheit oder eines Unfalls. Wenn der Selbstständige seine selbstständige Tätigkeit freiwillig aufgibt, weil er eine Berufsausbildung aufnimmt, die mit der früheren Tätigkeit in einem Zusammenhang steht. Bei unfreiwilliger Aufgabe der selbstständigen Tätigkeit aus Gründen, auf die der Selbstständige keinen Einfluss hat. Wenn die Selbstständigkeit zuvor mehr als ein Jahr ausgeübt worden ist, bleibt der Status des Selbstständigen unbefristet erhalten, solange die Arbeitslosigkeit unfreiwillig ist und der Selbstständige nicht wegen Erreichen des Rentenalters oder einer Erwerbsunfähigkeit den Arbeitsmarkt dauerhaft verlässt. Wenn die Selbstständigkeit weniger als ein Jahr ausgeübt worden ist, bleibt der Status des Selbstständigen für sechs Monate bestehen. 37 Praxishinweis: Unfreiwillig ist die Aufgabe der selbstständigen Tätigkeit zum Beispiel wegen Schwangerschaft oder Krankheit, wegen Insolvenz, wegen eines Scheiterns der ursprünglichen Geschäftsidee usw. Die Arbeitslosigkeit ist solange unfreiwillig, wie der Betroffene weiterhin Bemühungen unternimmt, die Arbeitslosigkeit zu überwinden, d.h. die Anforderungen des Jobcenters oder der Agentur für Arbeit erfüllt. Solange der Status des Selbstständigen aufrechterhalten bleibt, besteht eindeutig der Anspruch auf Leistungen nach dem SGB II. Eine Ausweisung wegen des Bezugs von Sozialhilfeleistungen ist nicht möglich Als Nicht-Erwerbstätiger In der Praxis ist die Unterscheidung zwischen der Kategorie der Nicht-Erwerbstätigen und der Arbeitssuchenden manchmal nicht ganz leicht aber bezogen auf die ausländerrechtlichen Voraussetzungen sehr wichtig. Unter Nicht-Erwerbstätigen sind diejenigen zu verstehen, die weder erwerbstätig sind, noch Arbeit suchen, noch aus sonstigen Gründen freizügigkeitsberechtigt sind. In der Praxis handelt es sich in erster Linie um Rentner, Studierende (sofern diese keine Nebenbeschäftigung ausüben) sowie dauerhaft erwerbsunfähige Personen. Praxishinweis: Bei den Nicht- Erwerbstätigen und ihren Familienangehörigen handelt es sich um die einzige Gruppe im Freizügigkeitsgesetz, die als Voraussetzung ihrer Freizügigkeit über ausreichende Existenzmittel und einen ausreichenden Krankenversicherungsschutz verfügen müssen. 39 Die Gruppe der Nicht-Erwerbstätigen ist daher streng von der Gruppe der Arbeitsuchenden oder denjenigen, die aus anderen Gründen über ein Freizügigkeitsrecht verfügen, zu unterscheiden. Nichterwerbstätig sind diejenigen Unionsbürger, die über keine Verbindung zum Arbeitsmarkt verfügen Rentner, Studierende, dauerhaft erwerbsunfähige Personen. Der Begriff der ausreichenden Existenzmittel ist im Gesetz nicht genau definiert. In den Allgemeinen Verwaltungsvorschriften heißt es dazu: Das Gesetz nennt keinen festen Betrag für die Höhe der Existenzmittel. Dies wäre gemäß Artikel 8 Absatz 4 Freizügigkeitsrichtlinie unzulässig. Es ist eine Vergleichsberechnung unter Einbeziehung der regionalen, sozialhilferechtlichen Bedarfssätze erforderlich. Zugleich müssen die persönlichen Umstände in jedem Einzelfall berücksichtigt werden. Der danach erforderliche Betrag darf nicht über dem Schwellenwert liegen, unter dem Deutschen Sozialhilfe gewährt wird. Ein bestimmter Schwellenwert kann hier nicht genannt werden, da die Werte regional unterschiedlich sind Art. 7 Abs. 3 UnionsRL; AVwV FreizügG, Abs. 3 FreizügG i.v.m. Art. 7 Abs. 3 UnionsRL 38 Art. 14 Abs. 2 und 4 UnionsRL FreizügG 40 AVwV FreizügG,
18 Dies bedeutet, dass als ausreichende Existenzmittel eigene Mittel in Höhe des Regelsatzes nach dem SGB XII zuzüglich der Warmmiete gelten dürften. Die Freibeträge dürfen dabei also ebenso wenig berücksichtigt werden wie die Leistungen der Sozialhilfe, die nicht der Sicherung des Lebensunterhalts dienen (etwa Hilfe zur Pflege, Eingliederungshilfe usw.). 41 Praxishinweis: Die Frage, ob ein Klient zur Gruppe der Nicht-Erwerbstätigen zählt (und daher über ausreichende Existenzmittel verfügen muss), ist abhängig von der tatsächlichen Situation. So gehört ein Rentner, der einen Nebenjob ausübt, nicht zur Gruppe der Nicht-Erwerbstätigen sondern zur Gruppe der Arbeitnehmer. 42 Dasselbe gilt etwa für einen Studenten, der nebenbei arbeitet. In diesen Fällen wäre für das Aufenthaltsrecht das Vorliegen ausreichender Existenzmittel keine Voraussetzung! Falls ein nichterwerbstätiger Unionsbürger nicht über ausreichende Existenzmittel verfügt und daher Sozialhilfeleistungen beantragt, kann dies für die Ausländerbehörde ein Anlass sein, das Vorliegen der Freizügigkeitsvoraussetzungen zu überprüfen. Allerdings darf die Tatsache des Sozialhilfebezugs keinesfalls automatisch zu einer Beendigung des Aufenthaltsrechts führen. 43 Die Entscheidung über den Verlust des Aufenthaltsrechts muss vielmehr im Rahmen einer Ermessensentscheidung die persönliche Situation berücksichtigen und das individuelle Interesse der Betroffenen gegenüber dem öffentlichen Interesse abwägen. 41 Vgl.: Diakonisches Werk: Sozialleistungen für Unionsbürgerinnen und Unionsbürger in Deutschland, S Vgl.: OVG Hamburg, Beschluss vom Bs 179/11: Ein 81 Jahre alter EU-Bürger, der neben einer geringen Altersrente ein zusätzliches Einkommen von monatlich 525 brutto für eine nicht nur kurzfristige und tatsächlich ausgeübte, abhängige Beschäftigung im Umfang von 16 Stunden pro Woche erzielt, ist als freizügigkeitsberechtigter Arbeitnehmer i.s. des 2 Abs. 2 Nr. 1 FreizügG/EU anzusehen. Eine solche Beschäftigung ist nicht als für die Eigenschaft als Arbeitnehmer völlig untergeordnete und unwesentliche außer Betracht zu lassen. Das Alter von 81 Jahren allein steht der Eigenschaft als Arbeitnehmer nicht entgegen. 43 AVwV FreizügG, 5.4.1: Die Ausländerbehörde kann innerhalb der ersten fünf Jahre des Aufenthalts den Fortbestand der Erteilungsvoraussetzungen aus besonderem Anlass prüfen. Ein besonderer Anlass liegt insbesondere dann vor, wenn nichterwerbstätige Unionsbürger oder deren Familienangehörige Leistungen nach SGB II oder SGB XII in Anspruch nehmen wollen. Dies entspricht Artikel 14 Absatz 2 Freizügigkeitsrichtlinie. Der Bezug von Leistungen nach den genannten Sozialgesetzbüchern darf jedoch nicht automatisch zur Verlustfeststellung führen. Nur im Falle eines unangemessenen Sozialhilfebezugs wäre eine Aufenthaltsbeendigung rechtmäßig. 44 Praxishinweis: Nur für Nicht-Erwerbstätige und ihre Familienangehörigen ist das Aufenthaltsrecht von ausreichenden Existenzmitteln abhängig. Nur bei dieser Gruppe kann ein Verlust des Aufenthaltsrechts wegen des unangemessenen Bezugs von Sozialhilfeleistungen festgestellt werden. Das Aufenthaltsrecht endet nicht automatisch. Die Ausländerbehörde hat in ihrer Ermessensentscheidung alle Gesichtspunkte zu berücksichtigen, die für einen Verbleib in Deutschland sprechen. Die Beratung sollte diese Argumente sammeln und gegenüber der Ausländerbehörde vortragen. Ein Anspruch auf Leistungen (in der Regel des SGB XII) besteht. Die Inanspruchnahme gefährdet aber unter Umständen das Aufenthaltsrecht. Das Sozialamt oder das Jobcenter darf keine Entscheidung über den Verlust des Aufenthaltsrechts wegen des Sozialhilfebezugs treffen. Diese Entscheidung trifft allein die Ausländerbehörde Als Familienangehöriger Familienangehörige von freizügigkeitsberechtigten Unionsbürgern verfügen ebenfalls über ein Freizügigkeitsrecht unabhängig davon, ob sie selbst ebenfalls 44 Erwägungsgrund Nr. 16 UnionsRL: Solange die Aufenthaltsberechtigten die Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats nicht unangemessen in Anspruch nehmen, sollte keine Ausweisung erfolgen. Die Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen sollte daher nicht automatisch zu einer Ausweisung führen. Der Aufnahmemitgliedstaat sollte prüfen, ob es sich bei dem betreffenden Fall um vorübergehende Schwierigkeiten handelt, und die Dauer des Aufenthalts, die persönlichen Umstände und den gewährten Sozialhilfebetrag berücksichtigen, um zu beurteilen, ob der Leistungsempfänger die Sozialhilfeleistungen unangemessen in Anspruch genommen hat, und in diesem Fall seine Ausweisung zu veranlassen. 45 Vgl.: BSG, Urteil vom , B 14 AS 23/10 R, Randnummer 14: Denn es entspricht der gesetzlichen Konzeption des Freizügigkeitsrechts, von der Rechtmäßigkeit des Aufenthalts auszugehen, solange die Ausländerbehörde nicht von ihrer Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, den Verlust oder das Nichtbestehen des Aufenthaltsrechts nach 5 Abs 5 FreizügG/EU festzustellen und die Bescheinigung über das gemeinschaftsrechtliche Aufenthaltsrecht einzuziehen. 16
19 Unionsbürger sind oder drittstaatsangehörige Familienangehörige. Der Familiennachzug im Sinne des Freizügigkeitsgesetzes beinhaltet sowohl den tatsächlichen Nachzug (d. h. der Unionsbürger lebt bereits in Deutschland) als auch die gleichzeitige Einreise. Unerheblich ist auch, ob die Ehe bzw. Lebenspartnerschaft in Deutschland geschlossen wird oder bereits vor der Einreise bestanden hat. Der Begriff des Familienangehörigen ist in 3 FreizügG sowie in Art. 2 Nr. 2 UnionsRL geregelt. Danach besteht ein Freizügigkeitsrecht für den Ehegatten oder eingetragene gleichgeschlechtliche Lebenspartner 46 (auch wenn sie dauernd getrennt leben), Verwandte in absteigender Linie des freizügigkeitsberechtigten Unionsbürgers (also Kinder, Enkel usw.) oder seines Ehegatten (also Stiefkinder, Stiefenkel usw.) bis zu einem Alter von einschließlich 20 Jahren, Verwandte in absteigender Linie des freizügigkeitsberechtigten Unionsbürgers (also Kinder, Enkel usw.) oder seines Ehegatten (also Stiefkinder, Stiefenkel usw.) ab einem Alter von 21 Jahren, wenn ihnen Unterhalt gewährt wird, Verwandte in aufsteigender Linie des Unionsbürgers (also Eltern, Großeltern usw.) oder seines Ehegatten (also Schwiegereltern usw.), wenn ihnen Unterhalt gewährt wird. Nicht-Erwerbstätigen besteht die Voraussetzung, dass ausreichende Existenzmittel einschließlich eines Krankenversicherungsschutzes vorhanden sind. Ausnahmsweise kann auch dann ein Aufenthaltsrecht abgeleitet werden, wenn nicht der EU-Bürger seinem Verwandten den Unterhalt gewährt, sondern es sich umgekehrt verhält. Dies ist der Fall, wenn es sich bei dem EU-Bürger um einen freizügigkeitsberechtigten Minderjährigen handelt, der von einem drittstaatsangehörigen Elternteil tatsächlich betreut wird, diese Betreuung erforderlich ist und keine öffentlichen Mittel in Anspruch genommen werden. 48 Ein Aufenthaltsrecht als Familienangehöriger kann für die werdenden Eltern auch über ein ungeborenes Kind bestehen. Auch wenn dies im Freizügigkeitsgesetz nicht ausdrücklich vorgesehen ist, ergibt sich dies aus einer analogen Anwendung der Regelungen zum Aufenthaltsgesetz. Nach Nr der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz greift ein familiäres Aufenthaltsrecht u. U. schon vor der Geburt, da dies aufgrund der ausländerrechtlichen Vorwirkung des Schutzgebots des Art. 6 GG zwingend sein kann. Da Unionsbürger nicht schlechter gestellt werden dürfen als andere Ausländer, muss dies zweifellos auch auf Unionsbürger angewandt werden. Auch das Bundessozialgericht hat in einem Fall bereits ein solches familiäres Aufenthaltsrecht festgestellt und aus diesem Grund die Gewährung von SGB-II-Leistungen angeordnet (vgl. Kapitel 3). Der Unterhalt für die beiden letztgenannten Gruppen muss einen Teil des Bedarfs abdecken und muss keineswegs existenzsichernd sein. Auch Naturalunterhalt (Betreuung, Pflege, kostenloses Wohnrecht usw.) wird als Unterhaltsleistung gewertet. Ergänzend zum Unterhalt kann ein Anspruch auf Sozialleistungen bestehen. 47 Lediglich für die Familienangehörigen von 46 Bislang waren eingetragene Lebenspartner gegenüber Ehegatten im Freizügigkeitsgesetz schlechter gestellt. Da dies eindeutig der UnionsRL widerspricht, sieht ein am 25. Oktober 2012 verabschiedeter Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT 17/10746) die Gleichstellung auch im Freizügigkeitsgesetz vor. 47 AVwV FreizügG, : Eine solche Unterhaltsgewährung liegt vor, wenn dem Verwandten tatsächlich Leistungen zukommen, die vom Ansatz her als Mittel der Bestreitung des Lebensunterhalts angesehen werden können. Dazu gehört eine fortgesetzte regelmäßige Unterstützung in einem Umfang, der es 17 ermöglicht, zumindest einen Teil des Lebensunterhalts regelmäßig zu decken. Maßstab ist dabei das Lebenshaltungsniveau in dem EU-Mitgliedstaat, in dem sich der Familienangehörige ständig aufhält. Es ist nicht erforderlich, dass derjenige, dem Unterhalt gewährt wird, einen Anspruch auf Unterhaltsgewährung hat oder seinen Unterhalt nicht selbst bestreiten könnte. Auf die Gründe für die Unterstützung kommt es ebenfalls nicht an. Allein die Tatsache, dass der Unterhaltsberechtigte Sozialleistungen in Anspruch nimmt, steht einer tatsächlichen Unterhaltsgewährung nicht entgegen. 48 AVwV FreizügG, ; EUGH, Urteil vom 19. Oktober 2004, Rs. C-200/02 Zu/Chen, Rn. 42 ff.
20 Praxishinweis: Die Familienangehörigen von Arbeitnehmern, Selbstständigen und Daueraufenthaltsberechtigten haben einen Anspruch auf Leistungen nach dem SGB II bzw. SGB XII wie die Stammberechtigten. Dieser steht dem Aufenthaltsrecht nicht entgegen. 49 Die Familienangehörigen von Arbeitssuchenden haben nach dem Wortlaut des SGB II keinen Anspruch auf Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende. Die Rechtmäßigkeit dieses Ausschlusses ist stark umstritten. Die Familienangehörigen von Nicht-Erwerbstätigen haben einen Anspruch auf Leistungen nach dem SGB II oder SGB XII wie die Stammberechtigten. Allerdings kann bei ihnen der Leistungsbezug im Rahmen einer Ermessensentscheidung zum Verlust des Aufenthaltsrechts führen. Der Sozialhilfebezug führt jedoch nicht automatisch zu einem Verlust des Aufenthaltsrechts. Anders als im Aufenthaltsgesetz kennt das Freizügigkeitsgesetz keine weiteren Voraussetzungen für den Familiennachzug. Insbesondere die Voraussetzung von Deutschkenntnissen vor der Einreise wird für einen Familiennachzug nach dem Freizügigkeitsgesetz nicht verlangt. Ebenso sind die Altersgrenzen wesentlich großzügiger als im Aufenthaltsgesetz. Insofern ist es in manchen Fällen günstig, das Freizügigkeitsgesetz auch beim Familiennachzug zu einem deutschen Staatsbürger anzuwenden. Dies geht allerdings nur dann, wenn es sich bei dem Deutschen um einen so genannten Rückkehrerfall handelt, d. h. der Deutsche bereits seine Freizügigkeit durch einen längeren Aufenthalt im EU-Ausland wahrgenommen hat und nun nach Deutschland zurückkehrt Die Aufrechterhaltung des Aufenthaltsrechts als Familienangehöriger Die Familienangehörigen behalten auch nach dem Tod oder Wegzug des Unionsbürgers unter bestimmten Voraussetzungen ein eigenständiges Aufenthaltsrecht: 49 Vgl. BSG, Urteil vom , B 14 AS 138/11 R 50 Vgl.: AVwV FreizügG, Beim Tod des Unionsbürgers behalten Familienangehörige, die nicht Unionsbürger sind, ein eigenständiges Recht auf Aufenthalt, wenn sie sich vor dem Tod des Unionsbürgers mindestens ein Jahr als seine Familienangehörigen im Bundesgebiet aufgehalten haben. Hierfür ist es allerdings zudem erforderlich, dass sie in eigener Person eine der Freizügigkeitsvoraussetzungen aus 2 Abs. 2 FreizügG erfüllen (also z. B. Arbeitnehmer oder Selbstständiger bzw. Arbeitssuchender sind). 51 Ehegatten, die nicht Unionsbürger sind, behalten bei Scheidung oder Aufhebung der Ehe bzw. Lebenspartnerschaft ein Aufenthaltsrecht, wenn die Ehe bis zur Einleitung des gerichtlichen Scheidungs- oder Aufhebungsverfahrens mindestens drei Jahre bestanden hat, davon mindestens ein Jahr im Bundesgebiet oder ihnen durch Vereinbarung der Ehegatten oder durch gerichtliche Entscheidung die elterliche Sorge für die Kinder des Unionsbürgers übertragen wurde oder es zur Vermeidung einer besonderen Härte erforderlich ist, insbesondere weil dem Ehegatten wegen der Beeinträchtigung seiner schutzwürdigen Belange ein Festhalten an der Ehe nicht zugemutet werden konnte (z. B. im Falle von psychischer oder physischer Misshandlung durch den Ehegatten), oder ihnen durch Vereinbarung der Ehegatten oder durch gerichtliche Entscheidung das Recht zum persönlichen Umgang mit dem minderjährigen Kind nur im Bundesgebiet eingeräumt wurde. Auch in diesen Fällen ist jeweils weitere Voraussetzung, dass die Familienangehörigen in eigener Person eine der Freizügigkeitsvoraussetzungen aus 2 Abs. 2 FreizügG erfüllen (also z. B. Arbeitnehmer oder Selbstständiger bzw. Arbeitssuchender sind) Abs. 3 FreizügG 52 3 Abs. 3 FreizügG
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 EUGH 
 Art. 7
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 49
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 14
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 14
 Art. 2
 Art. 6