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Timestamp: 2018-12-13 07:22:38+00:00

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﻿ SENTENCIA C-573 DE JUNIO 8 DE 2004
SENTENCIA C-573 DE 08 DE JUNIO DE 2004
CONTENIDO:PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL INCISO 12 DEL NUMERAL 2 ARTÍCULO 8 DE LA LEY 812 DE 2003.
TEMAS ESPECÍFICOS:PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, HACIENDA PÚBLICA, LOTERÍA DE ENTIDAD TERRITORIAL, LOTERÍA, BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN NACIONAL
Sentencia C-573 de junio 8 de 2004
Sentencia C-573 de 2004
Ref.: Expediente D-4926
A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 45.231 del 27 de junio de 2003, y se resalta lo demandado:
— Ampliar la cobertura en educación preescolar, básica, media y superior.
— Ampliación y mejoramiento de la protección y la seguridad social.
— Se fortalecerán e incrementarán las coberturas de aseguramiento en salud a través de un esfuerzo conjunto entre la Nación y los entes territoriales; la transformación de subsidios de oferta a demanda, que se realizará progresivamente a partir del año 2004; el recaudo efectivo de recursos para su financiamiento; y la mejor explotación del monopolio de juegos de suerte y azar. Con estas políticas se espera incorporar por lo menos cinco (5) millones de nuevos afiliados al régimen subsidiado de salud.
— Se buscará la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en salud (SGSSS) y se mejorará el flujo de recursos y la operación del régimen subsidiado.
— Se mejorará el acceso y la prestación de servicios de salud en el sistema mediante la reestructuración y capitalización de hospitales, la regulación de la entrada de instituciones prestadoras de salud al SGSSS, la promoción de mecanismos de acreditación para mejorar la calidad y la creación de redes de atención.
— En salud pública se aumentará la cobertura de vacunación al menos a 95% en menores de 5 años. Se desarrollará una política de promoción y prevención que interactúe con los planes de beneficios del régimen contributivo, subsidiado y complementario. Se diseñarán programas de salud tendientes a la promoción de estilos de vida saludables; violencia intrafamiliar y sexual; prevención y control de enfermedades crónicas, salud sexual y reproductiva; formulación e implementación de una política de salud mental con especial atención a afecciones derivadas de la violencia; participación social en las intervenciones de interés en salud pública; desarrollo del sistema de información y vigilancia nutricional; y a la reducción, entre otros, de la incidencia del embarazo en adolescentes, el sida, la malaria y el cáncer de cuello uterino.
— Se organizará la red cancerológica nacional dependiente del Instituto Nacional de Cancerología a la cual pertenecerán las instituciones prestadoras de servicios de salud públicas, que atenderán la población pobre no asegurada que padece cáncer, con cargo a la financiación que para tal efecto establezcan el Ministerio de la Protección Social y las entidades territoriales, contando además con los aportes voluntarios del sector privado.
— Se fortalecerá el poder de los ciudadanos en la toma de decisiones, facilitándose la participación de la comunidad organizada en los diferentes procesos del sector de la protección social.
— Para la protección a la familia, la juventud y la niñez, se impulsará un proyecto de ley para clarificar las competencias de la Nación y las entidades territoriales sobre la protección familiar. Progresivamente se descentralizará el ICBF, entidad que se especializará en la proposición y dirección de las políticas para la asistencia y protección familiar. Se formulará un plan nacional de alimentación y nutrición que incluirá múltiples estrategias y acciones integrales para mitigar el problema de la desnutrición con la participación de los diferentes actores con responsabilidad en el problema. Como parte integrante de este plan se trabajará en el programa de ampliación de cupos alimentarios para niños, con el fin de otorgar cerca de 500.000 desayunos o almuerzos, buscando alcanzar hasta 1.300.000 niños beneficiarios de este programa. Se promoverán los bancos de alimentos.
— La protección a la familia, la juventud y la niñez, se llevará a cabo con la participación activa del Instituto de Bienestar Familiar, ICBF. Se le dará especial atención a la ampliación de cupos alimentarios para niños, con el fin de otorgar cerca de 500.000 desayunos o almuerzos, buscando alcanzar hasta 1.300.000 niños beneficiarios de este programa. También se trabajará en la prevención y atención de la violencia intrafamiliar, y a los grupos más vulnerables de la población: ancianos y discapacitados. Así mismo, se diseñará un sistema de responsabilidad penal juvenil, se implementará el Consejo Nacional de Juventud, el sistema nacional de juventud y el sistema nacional de información de juventud. Bajo la coordinación de la consejería presidencial de equidad para la mujer y, a partir de un proceso de concertación con las entidades rectoras de las políticas sectoriales, se diseñará y se definirán las acciones específicas, responsabilidades y presupuesto de la política “Mujeres constructoras de paz y de desarrollo, —dentro del marco de las estrategias y programas contemplados en el plan nacional de desarrollo—. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) diseñará y ejecutará programas educativos y culturales que permitan la integración entre la tercera edad y la juventud, encaminados a la formación en valores y a la recuperación y fortalecimiento de comportamientos cívicos y el respeto a la comunidad.
— Se creará una red de protección social operante para dar continuidad a los programas de la red de apoyo social, reformando el sistema de identificación y clasificación de potenciales beneficiarios para programas sociales (Sisbén) para contar con una adecuada focalización de tales programas.
— La reforma pensional garantizara equidad intra e intergeneracional. El Gobierno Nacional desarrollará una política integral para hacer frente al problema pensional, a través de la ejecución de la Ley 797 de 2003.
— Se fortalecerá el Sisbén como sistema de información que consulta la realidad social y regional. El sistema incorporará otras variables necesarias para los propósitos de la gestión, la planeación y la administración, y las ponderará de acuerdo con las condiciones socioculturales de los territorios.
— Las loterías asociadas, o donde confluyan dos o más departamentos, tomarán sus decisiones por mayoría simple, inclusive para la elección de su gerente o representante legal.
— Se diseñará e implementará la política pública nacional de juventud con una visión a diez años, con base en la concurrencia de la población joven para su diseño y construcción, vinculando los procesos locales y municipales.
— Se implementará y fortalecerá la promoción institucional de los consejos de juventud, entendiendo ello como el hacer visible la función, responsabilidad e importancia de estos espacios, constituidos para la interlocución entre los intereses de la juventud y las administraciones centrales de los municipios, distritos, departamentos y de la Nación.
— Se prestará asistencia permanente de alimentos y medicamentos a las mujeres y los hombres mayores de 60 años de escasos recursos económicos y que presenten deficiencias nutricionales.
— Se apoyará la creación del sistema único de información nacional del adulto mayor de 60 años, el cual se dará a conocer a través de los medios de comunicación masivos.
— En la ampliación de cobertura los regímenes de seguridad social en salud se dará prioridad a la vinculación de las mujeres y los hombres mayores de 60 años que no se encuentren vinculados en ninguno de los regímenes.
— Realizar campañas masivas de divulgación de los derechos del adulto mayor de 60 años, a fin de concientizar a la comunidad en general acerca de la importancia que este grupo poblacional representa para la familia y la sociedad.
— También se trabajará en la prevención y atención de la violencia intrafamiliar, y a los grupos más vulnerables de la población: ancianos y discapacitados. En el primer caso, se formulará la política pública en tercera edad y las estrategias de atención para mejorar las condiciones y calidad del envejecimiento, para lo cual será necesario reforzar los servicios sociales complementarios (salud física, mental y social). Se evaluarán los resultados y el impacto del programa que en este sentido ha venido siendo ejecutado por la red de solidaridad social, para luego definir modalidades de atención más flexibles y que privilegien la atención familiar. Se aplicarán modalidades de atención con subsidios a la demanda que podrán ser monetarios, en especie, o a través de servicios sociales básicos y complementarios.
— Para atender la situación de discapacidad en el país se desarrollará el plan nacional de intervención en discapacidad, dentro del marco de la política pública, con el fin de garantizar los programas y estrategias intersectoriales que prevengan las situaciones de discapacidad. Igualmente, propenderá por el respeto y reconocimiento de las diferencias que de la condición de discapacidad se derivan, así como proveer las condiciones para lograr la mayor autonomía y participación de las personas con discapacidad en los espacios cotidianos y de vida ciudadana, con la participación, compromiso y solidaridad de la familia, la comunidad y el Estado.
— Los entes de control contemplados en el inciso tercero del artículo 97 de la Ley 715 de 2001 no podrán cobrar cuota de auditaje por ningún concepto a las instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS) o red hospitalaria. Ente de control que contravenga esta disposición o que esté inmerso en ella incurrirá en causal de mala conducta. Para este caso también tendrán potestad disciplinaria las dependencias de control interno de la respectiva entidad territorial.
— Se elaborará un documento Conpes que contenga los lineamientos generales para el diseño y construcción de la política pública nacional de juventud.
La Corte considera que esa solicitud no es de recibo, por las siguientes dos razones: de un lado, la inclusión de un programa en el plan de desarrollo tiene en sí mismo efectos normativos, puesto que el plan de inversiones públicas, que incluye dichos programas y los presupuestos plurianuales para su realización, es una ley que tiene prelación sobre las otras leyes y sus mandatos no solo constituyen mecanismos idóneos para su ejecución sino que, además, suplen las leyes existentes (C.P., art. 341). Además, la ley anual de apropiaciones solo puede incluir partidas que correspondan a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a aquellos gastos que el gobierno proponga para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (C.P., art. 346). Por consiguiente, la inclusión de un programa específico en el plan de desarrollo tiene al menos el siguiente efecto normativo concreto: permitir que en el presupuesto sean apropiadas las correspondientes partidas para desarrollar ese programa. Por ende, teniendo efectos normativos, dicha inclusión puede ser sometida al control de esta Corte.
La regla de unidad de materia y el contenido constitucional propio de la ley del plan
6. De manera reiterada, la Corte ha precisado que la regla de unidad de materia se aplica en forma flexible, a fin de no afectar el principio democrático (1) . Sin embargo, esta corporación ha también señalado que en el caso de la ley del plan, eso no sucede, debido a las particularidades y al contenido constitucional propio de dicha ley (2) . En efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 339 de la Carta, en concordancia con la ley orgánica del plan general de desarrollo (L. 152/94), la ley que contiene el plan nacional de desarrollo tiene unas características y un contenido específicos. Dicha ley presenta una parte general, que señala los objetivos y propósitos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno; y un plan de inversiones públicas, que debe contener los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. Además, esa ley tiene prelación sobre las demás leyes y sus mandatos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores (C.P., art. 341). Finalmente, si el Congreso no aprueba el plan nacional de inversiones públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley (C.P., art. 341).
7. Estas disposiciones muestran que la ley del plan tiene características especiales y un contenido constitucional propio. En cierta medida, dicha ley es multitemática, pues permite la incorporación de diversos objetivos y propósitos de desarrollo. Por ende, si el criterio flexible de unidad de materia se aplicara a dicha ley, entonces ella podría incluir contenidos muy disímiles, lo cual afecta la coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad legislativa que la Constitución persigue al consagrar el principio de unidad de materia (C.P., art. 158). En efecto, según ha señalado esta Corte, este principio pretende no solo que los debates legislativos sean ordenados y transparentes, en la medida en que evita que los congresistas sean sorprendidos con la introducción de temas que carecen de relación con el asunto globalmente debatido, sino que además asegura que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una mínima lógica y coherencia, que facilite su consulta por la ciudadanía, puesto que cada ley estará referida exclusivamente a un tema, que deberá corresponder a su título (C.P., arts. 158 y 169). El principio de unidad de materia juega entonces un papel importante en la racionalización y transparencia del debate legislativo, así como en la coherencia interna de su producto: las leyes (3) .
8. Conforme a lo anterior, la Corte ha concluido que el principio de unidad de materia es más riguroso en la ley del plan y que por ende el control constitucional de un cargo por violación de este principio en esta ley es más estricto que el contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello esta corporación ha señalado que para no violar la regla de unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión directa con los objetivos y programas del plan nacional de desarrollo. Y es que si no fuera así, bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial. Así, la reciente Sentencia C-305 de 2004, magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra, señaló en su fundamento 14 al respecto:
No obstante, en lo referente al principio de unidad de materia en la ley del plan de desarrollo la corporación estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, sí, si bien el plan nacional de desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macro económicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del plan de desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución.
El contenido de la norma acusada y la ley del plan
10. La norma acusada es un aparte del artículo 8º, cuyo encabezado hace referencia precisamente a los principales programas de inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del plan nacional de desarrollo. El aparte demandado establece que “las loterías asociadas, o donde confluyan dos o más departamentos, tomarán sus decisiones por mayoría simple, inclusive para la elección de su gerente o representante legal”.
12. Con todo, podría considerarse que el anterior problema es un puro defecto de técnica legislativa, que no tiene consecuencias constitucionales, y que el aparte acusado, aunque no describe en realidad ningún programa de inversión, en el fondo representa una norma instrumental para el desarrollo del plan, que puede hacer parte de dicha ley, tal y como esta Corte lo ha señalado. En efecto, ha dicho esta corporación que es propio de la ley del plan que incorpore “normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo” (4) . Sin embargo, y como ya se explicó, para que esas normas instrumentales no desconozcan el principio de unidad de materia, es necesario que guarden una conexidad directa, y no meramente hipotética, con los objetivos y programas del plan. Entra pues la Corte a examinar si la norma acusada reúne o no esos requisitos.
13. Esta disposición modifica las reglas de decisión de las loterías, cuyos recursos alimentan los programas de salud, por lo que podría argumentarse que esa norma respeta la regla de unidad de materia, pues uno de los objetivos del plan, conforme al artículo 1º, es construir equidad social, mejorando la distribución del ingreso y el crecimiento económico, para lo cual el gobierno busca que el gasto social sea más eficiente y proteja especialmente a los sectores más vulnerables de la sociedad. En efecto, el artículo 8º, al describir los desafíos para alcanzar ese objetivo, señala que se deberá (i) aumentar la eficiencia del gasto social, para que los mayores recursos se traduzcan en mejores resultados; (ii) mejorar la focalización del gasto, para que los recursos lleguen a los más necesitados; y (iii) consolidar un sistema de protección social para que las crisis económicas no comprometan, por completo, las posibilidades futuras de los grupos más vulnerables. Podría entonces pensarse que la modificación de las reglas de decisión en ciertas loterías busca hacer más eficiente su funcionamiento, con lo cual racionalizaría los recursos para la salud y desarrollaría los objetivos y propósitos del plan de desarrollo, por lo cual no desconocería la regla de unidad de materia.
Sin embargo ese vínculo de la norma acusada con los propósitos y desafíos del plan de desarrollo no es directo, puesto que del cumplimiento de esta nueva regla de decisión en las loterías no se sigue inequívocamente el logro de esos propósitos de aumentar la eficiencia y focalización del gasto social. El vínculo entre la disposición demandada y los propósitos y programas del plan es entonces lejano e hipotético, por lo que no es suficiente para que respete la regla de unidad de materia, por cuanto la ley del plan, como ya se explicó, tiene un contenido constitucional propio multitemático, por lo que no basta que exista una conexidad lejana entre los objetivos del plan y las disposiciones normativas e instrumentales incorporadas en la ley del plan. Es necesario que la conexidad sea directa. En ese orden de ideas, como el vínculo entre el aparte acusado y los objetivos y programas del plan de desarrollo no es directo sino lejano e hipotético, el mencionado aparte será retirado del ordenamiento, por lo que no es necesario estudiar los otros cargos de la demanda contra dicho aparte, ya que este será de todos modos retirado del ordenamiento.
Declarar INEXEQUIBLE el inciso 12 del numeral 2º artículo 8º de la Ley 812 de 2003, que literalmente dice: “Las loterías asociadas, o donde confluyan dos o más departamentos, tomarán sus decisiones por mayoría simple, inclusive para la elección de su gerente o representante legal”.
(1) Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-025 de 1993. Fundamento 43, C-407 de 1994 fundamento 2, C-055 de 1996. Fundamento jurídico 8, C-478 de 1998, fundamento 5, C-551 de 2001 y C-1025 de 2001.
(2) Ver en particular la Sentencia C-305 de 2004, fundamentos 14 y ss.
(3) Sobre las funciones de este principio de unidad de materia, ver, entre otras, las sentencias C-535 de 1995, fundamento 5 y C-501 de 2001, fundamento d.
(4) Sentencia C-191 de 1995, fundamento 9, criterio reiterado en la Sentencia C-305 de 2004.

References: ARTÍCULO 8
 artículo 97
 artículo 339
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 8