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Discurso en las jornadas Académicas de Gobierno Abierto, Buenos Aires | Manuel Zometa
Posted on 10 noviembre, 2017 10 noviembre, 2017 manuelzometa
El Determinismo tecnológico en los países en vías de desarrolo y su impacto en el acceso a la información
Autor: Manuel V. Zometa Bolaños- Universidad de El Salvador
manuel.zometa2@ues.edu.sv
Abstract—El determinismo tecnológico es la teoría que analiza y estudia la evolución de la tecnología y su relación recíproca con la sociedad en lo relativo al cambio social, las normas y valores respecto de la tecnología, dependencia tecnológica y determinación de la tecnología a través de las necesidades humanas; en este sentido es que se han tecnologizado los servicios públicos y se ha abierto un espacio para la transparecia gubernamental mediante el ejercicio del derecho de acceso a la información y el consumo de datos públicos. Sin embargo, en algunos países en vías de desarrollo esta estructuración de las formaciones sociales en torno al uso de la tecnología para prevenir la corrupción, tiene ciertos elementos especiales: el primero es la propuesta de Olivia Lombardi, quien denota la diferencia entre determinismo y determinación tecnológica, que en estos países representa una línea muy delgada, en sentido que se debe delimitar si la tecnología fomenta la transformación social o si la sociedad fomenta el cambio tecnológico; el segundo es el planteamiento de Anthony Giddens sobre la teoría de la estructuración donde concibe a la sociedad humana como una estructura interdependiente en términos espacio-tiempo; es decir que su desarrollo y evolución siempre está vinculado a otros aspectos de la realidad en lugares y momentos determinados, y es aqui donde se analiza, el impacto de la tecnología en sociedades con problemas de pobreza extrema, que puede ser visto como un instrumento de ayuda y al mismo tiempo como una herramienta de transgreción de derechos; Finalmente se aborda la teoría democrática y los modelos normativos de rendición de cuentas y el acceso a la información a traves de medios electrónicos en las sociedades en vías de desarrollo, basados en la propuesta de Isunza y Olivera donde todos estos aspectos si bien fomentan la transparencia, tambien pueden crear un distanciamiento entre aquellas personas que no tienen acceso a la tecnología, y por ende tampoco pueden ejercer algunos derechos vnculados al acceso a la información, libre expresión entre otros, y eventualmente, tampoco pueden acceder a algunos servicios públicos..
Index Terms—tecnología, participación ciudadana, derecho de acceso a la información, TIC, apertura de datos, gobierno abierto, desarrollo, transparencia, anti-corrupción, democracia.
El 25 de Febrero de 19 de 1980, la BBC de Lóndres emitie el episodio uno de la serie “Yes Minister” con el titulo “open government”. Su protagonista Jim Hacker (Paul Eddington) es nombrado como Ministro de Asuntos Administrativos e intenta implementar un nuevo modelo de administración pública en donde “el gobierno abrirá sus puertas y ventanas y permitirá que la nación entre”. A lo largo de todo el episodio sus intentos por “abrir el gobierno” son desviados por su secretario permanente sir Humphrey Appleby (Nigel Hawthorne) y su secretario privado Bernard Wooley (Derek Fowlds), aduciendo que la idéa de un “Gobierno Abierto” es un “sin sentido” pues la administración pública ha funcionado del mismo modo durante años.
La idea expresada como una comedia de ficción por Antony Jay y Jonathan Lynn en 1980 denota la tendencia social señalada por Alvaro Alujas1 de finales de los años 70 en Inglaterra, cuando nació la idea mayormente promovida por activistas políticos, que consistía en “abrir” la administración pública y evitar los posibles secretos del gobierno a partir de la participación ciudadana, pero en ese momento, esa idea no contó con mucho apoyo pues requería mucho tiempo y esfuerzo, ya la participación debía hacerse de manera directa.
A finales de los 90, la tecnología abrió una posibilidad que desde los años 60 había sido considerada como algo casi imposible, la posibilidad de informarse, la posibilidad de tener un medio para acceder a la información en poder del gobierno o, en otras palabras, la sociedad obtuvo las herramientas que le permitirían “abrir” el gobierno, dejando de ser ahora un tema de ficción y convirtiendose en un tema vinculado a la participación ciudadana.
Este nuevo fenómeno entoces ha merecido el estudio de muchos autores, en un intento por definir, los elementos que provocaron su surgimiento, dando paso a su vez al debate sobre si fuéron los valores de la tecnología los que provocaron el cambio o si fueron las relaciones sociales las que posibilitaron la interacción a un nivel diferente, es por eso que se pretende identificar epistemológicamente algunos de sus elementos más influyentes abordados desde tres enfoques de pensamiento científico, que a criterio personal son la base para una definición de “gobierno abierto”, estos son: el determinismo técnológico (enfoque axiológico – gnoseológico), la participación ciudadana (enfoque ontológico), y el derecho de acceso a la información (enfoque nomológico).
Finalmente, estos tres enfoques se encuentran vinculados por un eje transversal determinado por las tecnologías de la información y la comunicación y contextualizado según el nivel de desarrollo de los Estados y la disposición de sus gobiernos, de modo que todas estas variables, conducen a diferentes formas de gobernar y participar en la administración.
La definición de determinismo tecnológico ha sido un tema nada facil de abordar, debido principalmente a la diversidad de fuentes y corrientes de pensamiento que confluyen en el. Como expresa Antonio Diéguez2, el determinismo tecnológico ha sido atribuído a una gran cantidad de autores como: Karl Marx o Jacques Ellul entre otros con “mayor o menor justicia” y es que, es probable que esto se deba a que el fenómeno de la tecnología siempre ha estado presente en la actividad humanas, por lo tanto es trastocado directa o indirectamente por muchos autores. Sin embargo, un aspecto común en discurso del determinismo tecnologico propuesto por todos los autores, es la idea que la tecnología está sujeta a un proceso autónomo de desarrollo, que por un lado, influye en las relaciones humanas, y que al mismo tiempo obedece al desarrollo histórico de éstas mismas relaciones.
Algunos teóricos más “radicales” del determinismo tecnologico apoyan la idea que la tecnología es autonoma respecto de los procesos sociales pero que tiene una influencia sobre ellos, tal es el caso de Pierre Simon de LaPlace3, quien sostiene que el determinismo tecnológico, al igual que la física, se rige por “leyes naturales universales” y en consecuencia la inetavilidad del resultado del desarrollo tecnológico siguiendo dichas leyes, produce una influencia directa e inaludible en los procesos sociales. Esta idea se basa en que la tecnología siempre esta basada en tecnologías posteriores y que su perfeccionamiento dicta las leyes universales que sigue el desarrollo y consecuentemente su impacto en las relaciones sociales.
Bruce Bimmer4 aportó a esta tesis al expresar que, por ejemplo, el ferrocarril, exigió determinada organización de la producción de acero, la comunicación mediante telégrafo, seguros y transacciones bancarias nuevas etc. por lo tanto, sería posible predecir el desarrollo tecnológico a futuro al caracterizar los elementos presentes y así mismo es posible predecir como se verán influenciadas las relaciones sociales.
En los tiempos modernos, esta influencia ha sido cada vez más constante y dinámica y ha dado lugar a una nueva corriente de investigación denominada, la filosofía de la tecnología, introducida por Carl Mitcham;5 y tiene como objeto de análisis y reflexión el problema tecnológico, buscando el significado de sus conexiones con otros aspectos de la cultura y la sociedad en lo relativo al cambio social, las normas y valores respecto de la tecnología, dependencia tecnológica y determinación de la tecnología a través de las necesidades humanas, incluyendo dentro de estas necesidades, la organización gubernamental y estatal, y como la tecnológía está ligada -en la forma que ya se ha expresado- a las relaciones entre el gobierno y los gobernados a través de los servicios públicos.
Mucho debates han suscitado, en torno a la especificación de la tecnologización de los servicios públicos, Bruce Bimmer6 considera que la caracterización del concepto de “determinismo” es demasiado “flexible” ya que es tan amplio que puede ser vago e impreciso, sin embargo, son más los autores que consideran que esta flexibilidad es la que le permite llegar a todos estos ámbitos poco estudiados, como la triangulación de conceptos de sociedad, gobierno y tecnología.
Olimpia Lombardi7 hace una marcada diferencia entre determinación y determinismo, que es uno de los puntos de debate entre los doctrinarios filosóficos, estableciendo que el termino “determinación” puede ser utilizado en dos acepciones:
Determinación como propiedad o característica.
Determinación como conexión temporal, constante y unívoca.
Entonces, el concepto de “determinismo” se convierte para ella en una interpretación de dos sentidos; el primero es aquel enfocado a las propiedades o características de la realidad, determinada por las características de otro plano de la misma realidad, por ejemplo la tecnología y su influencia la sociedad, o, la dependencia del gobierno con el poder otorgado por la sociedad. En estos casos existe un determinismo unidireccional de un plano de la realidad a otro, que es más o menos una extensión del planteamiento de Bimmer
El segundo sentido, según Lombardi, es el caso, en el cual un plano evoluciona de tal manera que modifica sus propios aspectos, siendo la diferencia que la determinación del primer caso está dado por la relación fundamental de ambos planos, y el segundo depende de la dimensión temporal de sí mismo. En este sentido el determinismo tecnológico puede observarse desde el primer caso como como la influencia de la tecnología a todos los demás aspectos de la realidad con lo que se relaciona, como la sociedad, la economía, el mercado, etc. Dentro de estos aspectos encontramos nuestro objeto de estudio, la participación ciudadana, la administración pública, la transparencia, y cómo la tecnología se vincula con todos ellos.
En el segundo sentido, la autora apunta al estudio del fenómeno tecnológico en su desarrollo histórico hasta convertirse en la tecnología que conocemos, actualmente como producto de la influencia de la realidad sobre ella. En este sentido la teoría del determinismo tecnológico modifica sus propiedades o características comunes y vinculantes, como la sistematización, la operativización, el uso de internet etc. y de este modo modifica las relaciones con la administración pública.
Teoría de la Estructuración.
Otra teoría vinculada con el determinismo tecnológico, es la propuesta por Antony Giddens8, quien, en su teoría de la estructuración concibe a la sociedad humana como una estructura interdependiente en términos espacio-tiempo; es decir que su desarrollo y evolución siempre está vinculado a otros aspectos de la realidad en lugares y momentos determinados. Esta concepción surge en contraposición a los conceptos de autores como Claude Strauss9 y otros funcionalistas; Su relación con la definición en estudio, radica en cómo la prestación de servicios públicos a través de medios electrónicos, contribuye al desarrollo de la sociedad, y como el uso de la tecnología para acceder a asuntos públicos, tiene un impacto en la misma.
Los Sistemas Socio-técnicos.
La Teoría de los sistemas socio-técnicos surge principalmente para estudiar la relación entre las máquinas y los obreros, sin embargo en tiempos modernos, se utiliza para estudiar la complejidad de las interacciones entre la tecnología y las personas y sus consecuencias psicológicas y culturales. De acá se pueden señalar dos grandes campos de estudio en la aplicación de ésta teoría:
Sistemas socio-técnicos laborales.
Sistemas socio-técnicos Culturales.
El primero, fue introducido por Emery y Trist10 en 1960, con un enfoque Marxista, en el cual se analizaba el vinculo entre la utilización de maquinaria por parte de los obreros; pero fue Ludwing Von Bertalanffy11 quien aportó la acepción del campo orientado a la cultura, y de aquí que se estudia la relación entre la tecnología y la sociedad sin los aspectos laborales marxistas como se planteo en un inicio. De este modo, se estudia, lo que Raúl Zambrano12 denomina la “Democratización del acceso a las nuevas TICs” para referirse a la relación entre las nuevas tecnologías y la gobernabilidad democrática.
Teoría de la promulgación tecnológica.
Todas las teorías propuestas acerca de la relación vinculante entre la tecnología y las estructuras sociales, deben ser tomadas en cuenta en cierta medida, para la comprensión tanto del determinismo tecnológico como del gobierno abierto; para que la aplicación de las TIC responda a las necesidades sociales actuales. La teoría de la promulgación tecnológica, se desprende como un apéndice de la teoría institucional planteada por March y Olsen13 quienes conciben que las instituciones en general son las directrices para la acción humana; como aquellos mecanismos con objetivos “constreñidores” del comportamiento de los individuos como lo anotaba Berger y Luckman.14
Sin embargo, dentro de la integración de las tecnologías de la información específicamente en los escenarios de gobierno fue J.E.Fountain15 quien propuso un marco teórico completo, en donde se señala que la promulgación tecnológica se centra principalmente en las convergencias entre las estructuras burocráticas y las TIC; pero no fué hasta 200116 que propuso que la lógica de su perspectiva es que éstas tecnologías son influenciadas por las formas institucionales específicas, del mismo modo que las instituciones son afectadas por la selección, aplicación y uso de las Tecnologías de la información. En otras palabras, el uso de las TICs tiene incidencia con las instituciones públicas, en tanto es determinante de los valores y las preferencias de las estructuras sociales, sin embargo, también éstas son moldeadas por la institucionalidad pública, en tanto es aquí donde nace la regulación de las mismas, tal como lo muestra la siguiente figura.
Ésta relación bi-direccional entre las TIC y las instituciones públicas, son las que dan lugar a la teoría de la promulgación tecnológica que forma parte del gobierno electrónico, ya que está directamente vinculada al uso de tecnologías objetivas como la internet, las computadoras, los teléfonos inteligentes, tabletas, y sus respectivos softwares, con el fin de obtener resultados institucionales en términos de eficiencia y transparencia entre otros.
De todas las relaciones sociales influenciadas por el desarrollo tecnológico, nos interesa abordar principalmente, la prestación de servicios públicos que ya se ha desarrollado hasta aquí, sin embargo, desde otra perspectiva, el imacto del determinismo tecnológico, tambien se extiende a las relaciones sociales orientadas a la participación ciudadana, lo que requiere un estudio desde su enfoque singular.
Desde la existencia de la misma humanidad, los gobernados fueron considerados como los súbditos de la figura de autoridad impuesta por diferentes variables. Sin embargo es aquí donde surgieron los conceptos clásicos de ciudadano y de participación ciudadana. En el siglo IV A. C., Aristóteles17, planteó que el rasgo distintivo del verdadero ciudadano de una polis, o comunidad política, es la facultad de poder ser nombrado magistrado, esto es, autoridad pública, o juez. En otras palabras, para Aristóteles, un ciudadano era aquel que puede participar del ejercicio de la función pública, sea postulándose a cargos electivos o ejerciendo su voto para elegir a los mismos, también, colaborando con la administración de justicia, función reservada precisamente a la autoridad pública. La visión de Aristóteles estaba tan avanzada para su época que dos milenios más tarde, fueron retomadas sus ideas, cuando en la época de la Ilustración se consolidó el concepto de soberanía popular y de ciudadano.
Más adelante, en el siglo V D. C., Agustín de Hipona18, planteaba que todos los seres humanos desde su nacimiento en una familia o en una comunidad espiritual universal, forman parte integral de lo que él denominaba: la “ciudad de Dios”, la cual es intrínseca a la naturaleza del hombre; adicionalmente planteaba las personas también pertenecen a una comunidad política o “ciudad del hombre” en la que gozan de la ciudadanía que es parcialmente intrínseca o en sus propias palabras, era una ciudadanía “pagana” que estaba constituida principalmente por los principios ya abordados por Aristóteles.
Durante la época de la Ilustración, a finales del siglo XVII y con la influencia de la revolución Francesa, comienzan a surgir nuevas tendencias, sobre la consideración de los seres humanos y sus derechos, lo que impulsó la sustitución del concepto de súbdito por el concepto de ciudadano; desde entonces se considera que la soberanía reside en el pueblo o, en otras palabras, en la ciudadanía. La legitimidad de los gobiernos, ya no se concebía desde perspectivas monárquicas, fundamentos religiosos o dinásticos, tampoco en la mera fuerza conquistadora que buscaba hacerse del poder y mantenerlo, sino que se introduce la idea de la igualdad entre los seres humanos y consecuentemente la idea que los gobernantes surgen de la misma ciudadanía siendo un miembro de la misma sociedad.
La idea de soberanía popular fue abordada primeramente por el filósofo inglés John Locke, en su obra “Segundo Tratado del Gobierno Civil”19. Para él, la libertad de los ciudadanos se constituye principalmente en su capacidad de someterse voluntariamente a la autoridad que ellos mismos han elegido. Locke planteaba que, una vez que se manifiesta explícitamente dicho consentimiento, en la forma de una promesa y acuerdo expresos respectivamente, una persona se vuelve miembro del Estado, es decir, un ciudadano.
Más adelante el filósofo francés Jean-Jacques Rousseau postuló en su obra “El Contrato Social”20 que es la voluntad general del pueblo lo que se constituye dentro de la comunidad política, es decir que los gobernantes representan meros delegados de un pueblo soberano. Según Rousseau, el “pueblo” responde al conjunto de aquellos que se encuentran asociados políticamente; Son concebidos como “súbditos” en su sometimiento a las leyes del Estado, más no a las personas, y son “ciudadanos”, en cuanto son partícipes del ejercicio de la autoridad pública.
Desde la época de la Ilustración se ha considerado que la ciudadanía es el ente de donde proviene el poder soberano desde una perspectiva filosófica, sin embargo fué desde un siglo y medio antes de que tal papel se venia perfeccionando. Durante el siglo XIX, se fue consolidando el concepto de ciudadano, primeramente fue constituido únicamente por los varones libres y propietarios, luego se extendió hasta todos los varones libres y más tarde, a todos los varones, habiéndose abolido la esclavitud. La inclusión de las mujeres en este concepto, sucedió hasta mediados del siglo XX. Aún así, hacia los años 50, la ciudadanía se limitaba básicamente al derecho de elegir autoridades y a postular a cargos públicos.
La definición más contemporánea de ciudadanía activa, como se identifica hoy, tiene sus raíces en la década de los años 60. como resultado del impulso que los gobiernos habían dado a la agenda internacional en favor de los derechos humanos, que en los años 50, se había paralizado debido a los recelos propios de la Guerra Fría.
Mas adelante, en la década de 1960 surgió un gran movimiento internacional por los derechos humanos, integrado mayormente por organizaciones no gubernamentales, internacionales y nacionales, así como por “ciudadanos activos” o “activistas” interesados en la promoción de estos derechos. El movimiento por los derechos humanos continuó desarrollándose sostenidamente hasta la actualidad y ha impactado con fuerza en la conciencia de la gente y en las políticas públicas, lo que atrajo la atención de los medios de comunicación masivos. En la década de 1970 se sumó el movimiento por la protección del medio ambiente, enfocado en la preservación del hábitat común y de los recursos naturales, y se inició con las ideas del impacto que el ser humano causa a la tierra. Más tarde, a partir de la década de 1990, comenzó a agregarse un nuevo tema de interés ciudadano: la lucha contra la corrupción en favor de la transparencia y la rendición de cuentas. Es así que se incluye dentro de la lucha ciudadana un nuevo tema de interés: la ética pública, es decir, las consideraciones morales aplicadas a la cosa pública, estas ideas han tomado sus bases científicas en el pensamiento de los filósofos de la Ilustración basados en los procesos políticos que los inspiraron, empezando por la Revolución Francesa y la revolución independentista de los Estados Unidos.
La ética pública se fundamenta en las consideraciones más puras de justicia, en hacer lo correcto o bueno dentro de las instituciones públicas, en las políticas públicas y la conducta de los funcionarios públicos, en sentido que la conducta de estos últimos debe ajustarse a los principios democráticos históricos. El abuso del poder que detenta un funcionario del Estado esta vinculada directamente con la violación de los derechos humanos civiles y políticos. El abuso de la función pública para generar beneficios privados para el agente público o para una tercera persona, se convierte entonces en corrupción. Una vez que los principios básicos de derechos humanos quedaron bien establecidos, nació y se desarrolló el movimiento anti-corrupción. La “ciudadanía activa” que nos ocupa ha venido adquiriendo nuevas herramientas para expresarse y para participar, de ahí las protestas sociales que han surgido en todo el mundo, desde inicios del siglo XXI. Los ciudadanos activos exigen igualdad, participación democrática y el respeto de los derechos humanos, para lo cual la rendición de cuentas por la autoridad pública y la apertura al escrutinio público resultan de suma importancia.
El concepto de gobierno abierto entonces, tiene a su base la transparencia e integridad pública impulsada primeramente por una ciudadanía activa, y surge de la evolución de los conceptos de ciudadano y gobernante, así como del interés tomando los ciudadanos en cuestiones de ética pública, participación y acceso a la información pública, más allá de sus opciones políticas. Algunos autores sostienen que esta apertura gubernamental es posible de alcanzar y por lo general presentan ejemplos anecdóticos de iniciativas exitosas, Sin embargo, la definición conceptual de lo que es gobierno abierto es mucho más difícil de encuadrar, debido a la cantidad de variables en juego.
Existe una presión significativa para crear un sistema de apertura; la transparencia y la rendición de cuentas se origina fuera de las instituciones públicas; son las organizaciones no gubernamentales, la academia, fundaciones, medios de comunicación y otras organizaciones de la sociedad civil cuyos esfuerzos se asocian a la libertad de expresión y al derecho a la información pública para hacerse de un lugar de participación en las actividades gubernamentales y quienes conocen mejor la realidad social sobre la que se ejercen estos derechos. Para conseguir los objetivos de apertura y transparencia, se requiere un ecosistema balanceado entre participación ciudadana, derecho de Acceso a la Información y tecnologías de la comunicación en el que los actores interactúen entre sí y puedan utilizar una infraestructura y herramientas apropiadas para la creación de un verdadero gobierno abierto. Esta concepción obliga a los gobiernos a abrir sus puertas y a ser conscientes de lo que se requiere para abrirla, así como del impacto de la apertura de la misma.
Según el comité Jurídico Interamericano de la Organización de los Estados Americanos21 “los principios sobre el derecho de acceso a la información, deben ser adoptados de forma integral e interrelacionada por todos los Estados parte de la Convención Americana. Debido a que el derecho de Acceso a la Información es un derecho humano fundamental, se establece que toda persona debe tener la posibilidad de acceder a toda la información en posesión de los Órganos Públicos, sujeto solamente a un régimen de excepciones que estén en concordancia con los preceptos básicos de toda sociedad democrática” las excepciones a las que hace referencia la resolución son aquellas relativas a la protección de datos personales que serán expuestas más adelante; sin embargo es de hacer notar que esta resolución manda a los Estados a insertar los principios del derecho de acceso a la información en la legislación interna.
La Doctrina denomina al derecho de acceder a cualquier tipo de información Principio de Máxima Publicidad22 Este principio obliga a todos los órganos públicos en todos los niveles de gobierno de los tres poderes del Estado, las instituciones autónomas y las instituciones privadas que ejerzan función pública o administren fondos públicos. Toda la información que sea solicitada por cualquier persona debe estar siempre disponible al momento de ser interpuesta la solicitud de acuerdo a lo establecido en la LAIP, a estos principios se los denomina: Principios de Disponibilidad y de Prontitud. También, el derecho de acceso a la información pública se basa en principios generales de derecho, tal como la Igualdad, la universalidad, la gratuidad, la indivisibilidad etc. dada su condición de derecho humano.
El principio de máxima publicidad, es el principal elemento de donde se deducen las responsabilidades de la vulneración del Derecho de Acceso a la Información sin embargo, Germán Stalker23 propone que este sistema de responsabilidades derivadas de los principios del derecho de acceso a la información corresponde a la obligación positiva del Estado de entregar la información; que es aquella obligación de poner a disposición toda la información que se encuentra en su poder y es producida por éste en razon de sus funciones. De esta obligación positiva, se pueden extraer dos implicaciones:
a) Que el Gobierno proporcione la información en un plazo razonable, o en el plazo establecido por ley. Y
b) La apropiada fundamentación y argumentación en caso que la información no se encuentre o esté incompleta, o se encuentre bajo cualquiera de las excepciones legítimas24.
En nuestra legislación esta obligación positiva se encuentra en la Ley de Acceso a la información en el artículo 4 literal a); El nuevo modelo del derecho de acceso a la información pública, respalda que la publicidad de la información siempre esté por encima del secreto y la oscuridad de la información. Si al caso, la información estuviere sujeta a alguna de las excepciones que la restringe de su publicación libre y abierta; Deberá hacerse constar por escrito, y con una apropiada argumentación y fundamentación legal acorde con los parámetros dispuestos por la convención y la legislación nacional25.
En México, La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, denomina a estos requisitos legales de proporcionar la información “Obligaciones de Transparencia”26 y tiene por objeto, que determinada información sea publicada de oficio, sin que sea necesario que se interponga una solicitud para conocer dicha información. En El Salvador también se recoge esta obligación y el catálogo de información oficiosa está descrito en el artículo 10 de la Ley de acceso a la Información Pública; y ambos cuerpos legales tienen a su base en el concepto propuesto por la Relatoría Especial para la Libertad de Información de la Organización de los Estados Americanos (OEA)27sobre la máxima publicidad y publicación de manera oficiosa, en sentido que existe información de interés colectivo, que debe darse a conocer en todo momento, pues es producida de manera recurrente y no debe estar sujeta a solicitudes continuas.
La relatoría manifiesta que la Libertad de Información debe ser considerada como una obligación ad hoc, en sentido que los Gobiernos, deben adoptar un sistema de acceso a la información, y no un sistema de documentación; A esto se lo denomina: “el objeto del derecho”, la diferencia entre ambos sistemas radica en que de la obligación de entregar la información o de informar, exige no solo la mera entrega de documentos, sino que la información sea comprensible, precisa y en una variedad de soportes, abarcando otros sistemas de almacenamiento datos,(fotos, películas, sonido, etc.) sin ningún tipo de restricción que es ha sido el punto fundamental donde surge la idea de los datos abiertos que reúne la publicidad de la información, la variedad de soportes para su entrega y su universalidad como se abordará más adelante.
La Cámara de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo Federal de Argentina en su jurisprudencia28 hace referencia a que las personas, que requieran información en poder del Estado, no tienen la necesidad de acreditar un interés legítimo o afectación, para la obtención de la información, en otras palabras, es atentatorio al principio de máxima publicidad, que se solicite cualquier tipo de justificación, para obtener información, a esto se le denomina: la legitimación activa amplia y se estableció en sentido que: “…En consecuencia y, en el caso puntual del derecho de acceso a la información pública y la jurisprudencia, …(el Estado) ha otorgado legitimación activa para ejercer el derecho de acceso a la información pública a distintas asociaciones en relación a la función social de las mismas y al interés demostrado”29. Es decir que la legitimación activa es aquel elemento de legitimidad que tienen los ciudadanos frente al Estado que les permite acceder a la información pública por la condición de constituirse en un interés público, por lo cual no se requiere la motivación de interés alguno.
Desde la perspectiva del gobierno y todas sus instituciones del poder ejecutivo, legislativo y judicial, la obligación de proporcionar la información que se solicite, se denomina por la jurisprudencia como: legitimación pasiva amplia; Esta, a contrario sensu se debe entender desde la perspectiva opuesta al elemento facultativo de los ciudadanos en el derecho de acceso a la información pública o legitimación activa e incluye, la protección del derecho de acceso a la información pública a través de un cuerpo jurisdiccional positivo, en otras palabras, los mecanismos adoptados por el Estado mediante herramientas internacionales incluidas en la legislación nacional deben ser aplicados por el Gobierno a fin de asegurar el respeto al ejercicio legítimo del derecho de acceso a la información.
Este conjunto de mecanismos de la legitimación pasiva amplia, debe apegarse a lo que la doctrina de los derechos humanos ha denominado: Recurso Judicial, es decir que como todo Derecho Humano, antes de trascender a instancias internacionales debe recibir la protección primeramente en jurisdicciones nacionales de forma rápida y expedita, ésta fase, se encuentra generalmente luego de haber agotado todas las instancias administrativas correspondientes, debiendo ser un recurso rápido y efectivo según el artículo 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos.30 Esta protección judicial, no está supeditada a los procesos administrativos previos, en todo caso es el Estado el obligado a garantizar la existencia de un proceso sencillo en el cual se escuche a cualquier ciudadano sin exclusión, incluso los menores de edad deben tener la capacidad de impulsar un proceso judicial31 bajo las reglas de la legislación interna y en observancia del artículo 8.1 de la Convención32 referente a las garantías judiciales, a la resolución dentro de plazos razonables y la asignación de un juez competente independiente e imparcial. A fin de garantizar la función principal de ésta medida que es la prevención del abuso del poder del Estado o del uso arbitrario del mismo. Restricciones al Derecho de Acceso a la Información Pública.
El derecho de acceso a la información pública incluye ciertas excepciones para el ejercicio libre o la demanda del mismo, y al igual que todos los derechos, estas excepciones deben estar descritas específicamente en la misma ley que lo contiene, por principio general de taxatividad la cual exige la precisión de las leyes, para para asegurar que los individuos puedan prever las consecuencias de éstas, así como lo expresan Pablo Navarro y Laura Manrique.33 Esta excepción al principio general del derecho de acceso a la información, surge bajo la concepción que éste derecho no es absoluto, y en consecuencia está subordinado a una serie de limitantes que bajo ciertas condiciones, restringe su ejercicio.
Es necesario reflexionar sobre aquellos casos o circunstancias en las que el derecho a obtener la información generada por los gobiernos, está infrapuesta a otros derechos o garantías superiores. La doctrina establece que al momento de jerarquizar los derechos, es necesario tomar en cuenta los casos particulares en los que probablemente existirá una colisión de derechos. Siendo en todo una labor que corresponde al legislador al momento de normar la preponderancia de cada uno de éstos; sin embargo para evitar la actuación discrecional de los Estados, la Convención Americana34 establece dos condiciones necesarias para la restricción del derecho a la libre expresión, el cual, como ya lo hemos abordado, es de donde se fundamenta el derecho de acceso a la información público, que específicamente son:
“el respeto a los derechos o a la reputación de los demás
la protección de la seguridad nacional, el orden público y la salud o la moral públicas”.
A partir de ésta premisa, cada Estado, debe acoplar su legislación a la observancia de éstas condiciones, como lo manda el artículo 30.35De este modo, se invierte la dinámica de la probatoria del legítimo interés, al ser el Gobierno mismo en su carácter de sujeto pasivo en esta relación el encargado de comprobar, las condiciones que inhiben el ejercicio del derecho de accesar a la información, dentro de los criterios de la convención previamente descritos y le la legislación nacional36, contrario al sujeto activo quien libremente puede solicitar cualquier tipo de información que se encuentre fuera de las mismas excepciones, por lo que, si la respuesta del Gobierno, se encontrara fuera de este encuadre legal, se correría el riesgo de caer en actos arbitrarios.
La Jurisprudencia chilena,37 ha demostrado que para los gobiernos puedan interrumpir el acceso libre y público a la información, deben existir tres condiciones fundamentales.
Que la excepción se encuentre consagrada legalmente.
Que la excepción esté orientada a la consecución de objetivos legítimos.
Debe existir evidente necesidad y proporcionalidad para la aplicación de cualquier excepción.
Las excepciones en un primer plano, deben estar expresamente reguladas por ley, con anterioridad a la aplicación de ésta, y de éste modo adquieren su legitimidad, es decir que debe haber sido objeto de análisis y aprobación como acto normativo propio del Órgano Legislativo cumpliendo con los mandamientos constitucionales en razón del bien común. La regulación de las excepciones debe ser un acto eminentemente legislativo, debido a que si esta regulación proviniera de otros actos normativos, se corre el riesgo de caer en una regulación administrativa, atentando a la constitucionalidad y la democracia ya que se constituye un acto arbitrario por parte de los gobiernos, además de carecer de legitimidad. Y es por eso que la jurisprudencia define que debe hacerse en función del bien común38.
Respecto de su fin legítimo, la legislación que contiene las limitaciones al derecho de acceso a la información pública, deben estar en concordancia con los preceptos de la Convención Americana previamente expuestos; La evaluación de la proporcionalidad para establecer una limitación al derecho de acceso a la información, debe responder a la necesidad de la sociedad a que la información se mantenga con acceso limitado debido a que el bien jurídico que se protege con esta limitación, tiene un mayor interés público.En otras palabras cuando se tiene una colisión de intereses jurídicos públicos imperativos, se debe restringir aquel cuyas consecuencias jurídicas tengan una menor repercusión al momento del ejercicio limitado del derecho; Según German Stalker se debe tomar en cuenta que dicha restricción sea: “conducente para alcanzar su logro”, “proporcional al interés que se justifica” y debe “interferir en la menor medida en el ejercicio efectivo del derecho”39.
De ahí que la legitimidad en la restricción del derecho de acceso a la información, debe pasar por el filtro de la proporcionalidad que se comprueba mediante la relación con los objetivos que la justifican, comprobando que la publicación o divulgación de determinada información puede vulnerar otro derecho fundamental o al mismo objetivo legítimo siendo que el perjuicio que se causare a éste es mayor al interés público de accesar a la información40. Por ejemplo, si una persona solicita a la Policía Nacional Civil, los planes estratégicos de combate a la delincuencia; se estáría poniendo en riesgo la integridad física o la vida tanto las personas que ejecutarán dicho plan, y las personas beneficiarias del plan, ya que al tener conocimiento de los pasos del mismo, los delincuentes a quienes se persigue pueden tomar represalias contra éstos o aventajarse y frustrar el plan. En este caso, el derecho a la vida y la seguridad física son intereses públicos imperativos, y se justifican las excepciones al ejercicio del derecho de acceso a la información, específicamente en lo que respecta a ésta información.
Así, aplicando los criterios anteriormente expuestos, es menester que la excepción para accesar a ésta información esté de forma expresa en la ley, y ésta a su vez, debe estar en concordancia con lo que prescribe la Convención Americana, dado que tiene como objetivo principal, la protección del derecho a la integridad y a la vida. La Doctrina también aborda algunos requisitos para la excepción del derecho de acceso a la información manifestando que siempre que exista una causal vinculada a la convención; El Gobierno a través de sus instituciones debe proporcionar por escrito una respuesta fundamentada sobre las razones de por que se está limitando el derecho a accesar a la información, ya que la simple referencia a la excepción no tiene legalidad alguna, ya que por el principio de máxima publicidad, la regla general es que toda la información es pública.
Esta motivación no puede usarse para casos generales o abstractos, sino que los argumentos para la denegatoria deben estar fundamentados para cada caso concreto, evidenciando que la divulgación o acceso a la información que se está requiriendo puede provocar una vulneración a otro bien jurídico cuya valoración es superior al interés público de accesar a dicha información; de modo que el sujeto comprenda y conozca las razones específicas por las que se le está limitando su derecho;41Como ya se ha mencionado, la regla general es que toda la información es pública, por lo que según la Jurisprudencia, la reserva de los datos, debe hacerse por un tiempo determinado42 o estar condicionada a la desaparición de la causa que dio origen a su reserva.
Cuando desaparecen las causas que motivaron la reserva de determinada información, ésta se convierte automáticamente en información pública. La Ley de Acceso a la Información Pública de El Salvador, establece que el período de reserva de la información tendrá un plazo máximo de siete años43 prorrogables, sin embargo, en cuanto se extingan los motivos que promovieron la reserva, esta debe levantarse; La ley de México44 establece un plazo de 12 años, y prevé a su vez una ampliación del plazo; en Chile, se establece un plazo de 5 años prorrogables por otros 5 años; la ley Uruguaya, prevé un plazo de 10 años pero sin prórroga y si se trata de datos personales el plazo es de 10 años contados desde que se produzca el fallecimiento del titular de los dato.q
El acceso a la información y la participación ciudadana en los países en vías de desarrollo
Habiendo estudiado estas tres grandes idéas, es necesario ahora observarlas desde su eje conector, que se define desde la tecnología, especialmente las TIC; que son el resultado del desarrollo tecnológico cuya influencia impacta en las relaciones humanas y se ve reflejado en dos sentidos. primeramente las nuevas formas de participación ciudadana a través de medios electrónicos de comunicación e información y en la creciente tendencia de apertura de datos publicos por parte de los gobiernos, pero ¿Como impacta esto en aquellos países con recursos económicos limitados? ¿Pueden realmente todos los ciudadanos de estos países participar activamente utilizando las tic? ¿Es la tecnología accesoble para todos los ciudadanos en estos países?¿Son capaces los ciudadanos de gestionar y ejercer el derecho a la información pública?.
En este documneto no se busca dar respuesta a estas interrogantes sino mas bien proporcionar un panorama de los retos en participación ciudadana y acceso a la información en estos países.
Según datos de la CEPAL45 Durante los últimos cinco años, la cantidad de usuarios de Internet ha crecido sustancialmente, pasando de una tasa de 11% de penetración en 2003 a 27% en 2008. Es un crecimiento importante, pero que aún está lejos de los niveles de los países más avanzados de la OCDE, que registran tasas cercanas al 70%.
En lo que respecta a banda ancha, se observa también un fuerte incremento en el número de conexiones, sin embargo los niveles de penetración de la región son sustancialmente menores que en países más avanzados. Sumado a esto, en la región, la banda ancha es más cara y lenta que en los países más desarrollados. En los países de la OCDE, la tarifa más baja de suscripción mensual de banda ancha promedia los US$ 19 (PPP), mientras en países de la región como México o Chile dicho valor llega a US$ 29 y US$ 35 (PPP). El ranking de países caros segun la CEPAL es así:
Bolivia: El más caro de todos, donde 1 Mbps cuesta USD$90, más del 50% del PIB mensual per cápita.
A modo de comparación, en España 1 Mbps cuesta USD$4,53 (0,18% del PIB per cápita), en Italia USD$4,56 (0,16%) y en Francia USD$2,07 (0,06%). La razón de la brecha sigue siendo eminentemente tecnológica, debido a que en la región no está desarrollada la cantidad de infraestructura necesaria para conectarnos a Internet.
Esto conduce a que en algunos países el acceso a internet sea muy limitado, por ejemplo la cepal estima que los paises en vías de desarrollo se encuentran en una situación intermedia, en que entre el 30% y 40% de la población se estima que tiene acceso a Internet mientras que en el otro extremo Haití, Ecuador, Surinam, Honduras y Paraguay menos del 10% de la población tiene acceso a Internet a pesar que cuenten con un teléfono celular como lo muestra el siguiente gráfico.
Aunado a esto, la educación en tecnología en países en vías de desarrollo presenta retos importantes, pues tanto como para informarse como para ejercer el derecho de acceso a la información y la participación ciudadana haciendo uso de la tecnología se requiere un determinado nivel de estudios. Según el informe pulso social de America Latina y el Caribe, publicado por Anna Montero la inversión en educación se estima que la inversión en educación ha tenido un leve incremento en los ultimos años.
Además se ha comenzado a invertir en educación en tecnología lo cual favorece el uso de medios electrónicos de participación. Segun la autora, el gasto en educación en America Latina hasta 2013 coloca a Brazil, Argentina y Costa Rica como los países que más invierten en educación, mentras que Perú y Colombia son los países que dedican menos presupuesto a la educación.
Si se comparan estos datos con los de los paises Europeos, encontraremos por ejemplo que Costa Rica invierte en educación más o menos el mismo porcentaje del PIB que Suecia o Finlandia, y que Chile invierte lo mismo que España, según datos del Banco Mundial.
Todos esto aspectos, constituyen, tanto una muestra del impacto del determinismo tecnológico, como los retos que la región enfrenta, para alcanzar un desarrollo tecnológico y educativo que permita una mayor participación ciudadana, un efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información, y en consecuencia, una efectiva prevención de la corrupción y la construcción de sociedades más democráticas y participativas.
Santa Ana, El Salvador 23 de Octubre 2017
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4BIMBER, Bruce. “Three Faces of Technological Determinism”, en M. Roe Smith y L. Marx (eds.), Does Technology Drive History? The Dilemma of Technological Determinism.1996 The MIT Press. Cambridge MA-London.
5MITCHAM, Carl. Ingeniería Filosófica de la Tecnología. 19941st ed. Amsterdam: University of London.
6BIMBER, Bruce. “Three Faces of Technological Determinism”, en M. Roe Smith y L. Marx (eds.), Does Technology Drive History? The Dilemma of Technological Determinism.1996 The MIT Press. Cambridge MA-London.
7Lombardi Olimpia, (septiembre, 2000). ¿Que es el determinismo tecnológico? Revista Argentina de Enseñanza de la Ingeniería. vol,1 (relaciones entre ciencia, ingeniería, tecnología y sociedad), pp.35-38
8GIDDENS, Anthony, ídem
9Claude Lévi-Strauss, “Obertura”, en Lo crudo y lo cocido (Mitológicas I), pp. 11-40; “La estructura de los mitos”, en Antropología estructural, especialmente pp. 234-235; “Mito y música”, en Mito y significado, pp. 67-78; “La gesta de Asdiwal”, en Estructuralismo, mito y totemismo, p. 45. Cabe señalar aquí que Lo crudo y lo cocido está organizado, no en capítulos, sino en apartados que poseen títulos que aluden a composiciones musicales diversas (“Canto bororo”, “Sonata de los buenos modales”, “Fuga de los cinco sentidos”, etc., entre otras), en un original intento de plasmar las similitudes estructurales entre mito y música. Respecto de la influencia de la música en la obra de Lévi-Strauss (puesta en relación con la tensión entre naturaleza -ritmos viscerales: universales- y cultura -ritmos musicales: particularmente universales-), puede verse Joan B. Llinares, “Arte y antropología. Notas sobre la música en Lévi-Strauss”, en Pensar lo humano (Actas del II Congreso Nacional de Antropología filosófica), Ed. Iberoamericana, Madrid, 1997, pp. 223-235; disponible en formato electrónico en la siguiente dirección: “http://www.cica.es/aliens/dfplus/2congre.html”.
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11BERTALANFFY, Ludwing Von. Teoría General de los Sistemas.1st ed. 1968 Mexico : Fondo de Cultura Económica.
12ZAMBRANO, Raúl. Nuevas Tecnologías y Gobernabilidad Democrática: ¿Hacia una participación más inclusiva? TICs y Participación Ciudadana. 2011, Mexico (III), pp.183-190
13March, J. G. & Olsen, J. P. Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics, Free Press, 1989 New York.
14Berger, P. L. & Luckmann, T. The Social Construction of Reality: A Treatise in the Sociology of Knowledge, 1966. Anchor Books, New York.
15FOUNTAIN, J. E.Enacting Technology: An Institutional Perspective, John F. Kennedy School of Government, 1995. Harvard University, Cambridge, MA.
16Fountain, J. E. (2001) Building the Virtual State. Information Technology and Institutional Change, Brookings Institution Press, Washington, D.C.
17 Aristóteles, La Política. Edición preparada por Carlos García Gual & Aurelio Pérez Jiménez. Biblioteca de la literatura y el pensamiento universales B100/U, nº 14, Editora Nacional (Av. Generalísimo 29, Madrid 16), Madrid 1977, 384 págs. (En cubierta y créditos, como segundo apellido del segundo traductor, figura ‘Jiménez’, pero en portada, por error, aparece ‘García’.) En contracubierta: P.V.P. 250 ptas.
18De HIPONA, Agustín. Las Metamorfosis de la Ciudad de Dios, edición de 1952, traducido por A. García Rialp, Madrid 1965.
19LOCKE, John. Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil (1690), Madrid, Alianza, 1990 Fragmentos.
20ROUSSEAU, Jean-Jacques, El Contrato Social (1762), editado por elaleph.com 1999. versión digital en http://www.enxarxa.com/biblioteca/ROUSSEAU%20El%20Contrato%20Social.pdf
21CJI/RES 174 (LXXIII-O/08) resolución del 7 de Agosto 2008, Rio de Janeiro, Brasil
22La Ley de Acceso a la Información Pública establece éste principio en el artículo 4 lit. a.
23STALKER, Germán. El Acceso a la Información Pública como Derecho Humano, Principio General y Excepciones. Recursos TOP 2012. Buenos Aires, Argentina.
24Véase: Ley de Acceso a la Información Pública, artículos 19, 24, 33, 62, 73 y 74
25Véase: Ley de Acceso a la Información Pública, artículo 72
26Las obligaciones de transparencia se encuentran en el Artículo 7 y siguientes de la dicha ley.
27Informe anual 2008 de la Relatoría para la Libertad de Expresión párrafo 154 y siguientes.
28 Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, sala V, en fecha 2008-10-14, in re: “ADC c. Estado Nacional – Ministerio de Economía – INDEC”. Agregando la doctrina nacional que: “…El derecho de acceso a la información pública es un derecho fundamental que puede ser abordado desde cinco planos. Como derecho humano fundamental, como instrumento para la participación ciudadana, como elemento para garantizar otros derechos; como herramienta para mejorar la gestión pública y como instrumento de control de la res pública…” Basterra, Marcela I., “El control de políticas públicas” (comentario al fallo dictado por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, sala V, en fecha 2008-10-14, in re: “ADC c. Estado Nacional – Ministerio de Economía – INDEC”), LA LEY2008-F, 408.
29Basterra Marcela I.,”El Derecho Fundamental de Acceso a la Información Pública”. Lexis Nexis Buenos Aires 2006 p. 10/37.
30Convención Americana de Derechos Humanos Art.25.1.Recurso Judicial. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
31En El Salvador generalmente éstos procesos son contencioso administrativos, sin embargo se pueden interponer recursos de amparo e incluso de inconstitucionalidad según sea el caso.
32Éste artículo, hace referencia a las garantías judiciales, estando dentro del proceso, sin embargo, la inadmisibilidad también vulnera el DAI.
33NAVARRO, Pablo E. “El Desafío de la Taxatividad” Conicet, Argentina 2005
34Convención Americana de Derechos Humanos Artículo 13.2.
35 Convención Americana de Derechos Humanos Artículo 30. Alcance de las Restricciones. “Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”.
36En nuestro país la LAIP establece este requisito en el artículo 72 inc. 2
37Voto razonado del Dr. Gallegos Fedriani en el caso ADC contra el Estado de Chile Resolución del 4 de diciembre de 2013, donde el tribunal reconoció que el derecho de buscar y recibir información ha sido consagrado expresamente por la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (art. IV) y por el art. 13.1, Convención Americana sobre Derechos Humanos, y que la Corte Interamericana ha dado un amplio contenido al derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, a través de la descripción de sus dimensiones individual y social.
38Definición de leyes de la Corte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva N 6/86.-
39STALKER Germán, El Acceso a la Información Pública como Derecho Humano, Principio General y Excepciones. Recursos TOP 2014 Buenos Aires, Argentina. p 19.
40Informe 2008, de la relatoría de la OEA, parr. 172.
41Si la motivación no se hace por escrito, se cae no solo en la arbitrariedad, sino también en una vulneración de derechos humanos, sin importar que se compruebe posteriormente que la información tenía las características propuestas por la convención para su denegatoria.
42Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso “Claude Reyes y otros c Chile” sentencia del 19 de septiembre de 2009 sección IV.2.b.
43Artículo 20 inc1 y 2 LAIP
44México, Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (Diario Oficial del 11/6/2092); Chile, Ley de transparencia de la función pública y de acceso a la información de la Administración del Estado N° 20.285; Uruguay, Ley de Acceso a la Información Pública N° 18.381
45Fuente: OSILAC, CEPAL, sobre la base de base de datos ITU 2009

References: resolución 
 resolución 
 artículo 4
 artículo 10
 artículo 25
 artículo 8
 resolución 
 artículo 30
 resolución 
 artículo 4
 artículo 72
 Artículo 7
 Artículo 13
 Artículo 30
 artículo 72
 Resolución