Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/C-639-10.htm
Timestamp: 2018-07-23 13:09:20+00:00

Document:
C-639-10
Sentencia C-639/10
PROHIBICION DE VENTA DE CIGARRILLOS POR UNIDAD-No vulnera el derecho a la autodeterminación personal ni el mínimo vital de los vendedores ambulantes
PROHIBICION DE VENTA DE CIGARRILLOS POR UNIDADES-Sentido y alcance
FUMADORES PASIVOS-Afectación/CONSUMIDORES DE TABACO-Afectación/POLITICAS ANTITABACO-Ambito de discusión constitucional
MEDIDAS DE CORTE PATERNALISTA-Intensidad y sentido del control constitucional sobre imposición de restricciones o deberes, cuyo fin es el bienestar propio y el autocuidado
MEDIDAS DE CARACTER PATERNALISTA RELATIVAS AL CUIDADO DE LA SALUD-Contenido
MEDIDAS DE CARACTER PATERNALISTA A LA LUZ DEL ORDEN CONSTITUCIONAL-Condiciones/MEDIDAS JURIDICAS COACTIVAS-Requisitos que las justifican/TEST DE PROPORCIONALIDAD EN MEDIDAS JURIDICAS COACTIVAS-Aplicación
La Corte ha sostenido pues, que las medidas de carácter paternalista pueden justificarse a la luz del orden constitucional, siempre que: (i) procuren el bienestar y protección de las personas, en relación con derechos que la misma Constitución haya privilegiado como objeto de garantía reforzada; y (ii) sean medidas proporcionales en sentido estricto, esto es, a) que busquen el cumplimiento de una finalidad afincada en los principios constitucionales, b) que el grado de restricción del derecho de autonomía, sea acorde a la importancia del principio constitucional que se pretende garantizar, c) que la medida resulte necesaria porque no existe otra para lograr la misma finalidad, y d) que su implantación no implique el sacrificio de principios o valores más importantes que aquellos que se pretenden proteger. Esta Corporación ha denominado a la metodología de análisis anterior, “test de proporcionalidad”. El sustento de lo anterior deriva del pluralismo como principio constitucional (art. 1° C.N), así como el contenido normativo correspondiente a la autonomía personal (derecho de autonomía personal), cuya garantía se desprende según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, del derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 C.N), del derecho de autodeterminación (Art. 9 C.N) y del derecho de dignidad humana (art 1° C.N).
PRINCIPIO DE AUTONOMIA EN INTERPRETACIONES PATERNALISTAS DE NORMAS QUE REGULAN LA RELACION DE LOS MEDICOS Y LOS PACIENTES-Alcance/PRINCIPIO DE ORGANIZACION PLURALISTA Y DERECHO A LA AUTONOMIA PERSONAL-Vigencia
La consagración del pluralismo como pilar fundamental de la organización de nuestra sociedad, implica la prevalencia de la autonomía, y así del respeto por las decisiones que dentro del orden legal tomen los individuos como seres libres. Incluso, con base en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha establecido el alcance del principio de autonomía respecto de interpretaciones “paternalistas” de las normas que regulan la relación de los médicos y los pacientes, y la prestación misma del servicio de salud. En dicho tópico, se ha afirmado que el soporte normativo referido resulta suficientemente sólido como para aceptar la posibilidad de que los ciudadanos asuman riesgos voluntariamente, lo cual en la mayoría de las ocasiones se configura como un verdadero derecho. De la vigencia del principio de organización pluralista y del derecho a la autonomía personal, se derivan pues importantes principios que enmarcan el entorno jurídico de la libertad de los individuos. Lo que querría decir, según las cláusulas constitucionales citadas, que el ámbito de regulación estatal permitido en este asunto, involucra de manera general la relación de los individuos con otros individuos, y no la relación del individuo consigo mismo. No obstante, son bien conocidas algunas excepciones en las que resulta constitucionalmente tolerable, la vigencia de regulaciones que claramente buscan el bienestar de aquellos a quienes se dirige, tales como las que han dado lugar a las líneas jurisprudenciales relativas a la obligatoriedad del uso del cinturón de seguridad en automóviles, por ejemplo. O, también los criterios avanzados a propósito de la obligación de la imposición de algunas vacunas, debate en cual se sostuvo en sentencia SU-337 de 1999, lo siguiente: “En otras ocasiones, el rechazo de una intervención médica puede tener efectos negativos no sólo sobre el paciente sino también frente a terceros, lo cual puede justificar, dentro de ciertos límites, la realización de ciertos procedimientos, incluso contra la voluntad de la propia persona. Esto explica la obligatoriedad de ciertas vacunas que protegen contra enfermedades muy contagiosas, susceptibles de afectar gravemente la salud colectiva, o la imposición de ciertas medidas sanitarias, como el aislamiento o la cuarentena de los enfermos, para evitar la propagación de una epidemia.”.
MEDIDAS DE CARACTER PATERNALISTA RELATIVAS AL CUIDADO DE LA SALUD-Línea jurisprudencial
RESTRICCIONES AL PRINCIPIO DE AUTONOMIA CUANDO INVOLUCRA DERECHOS DE LA PROPIA PERSONA Y NO DE TERCEROS-Control constitucional/MEDIDAS DE CARACTER PATERNALISTA-Control constitucional/PRINCIPIO DE AUTONOMIA PERSONAL-Doble dimensión/VALOR DE LA AUTONOMIA PERSONAL EN LA RELACION CON EL CUIDADO DE LA SALUD-Alcance
El control de constitucionalidad sobre las restricciones al principio de autonomía, cuando no están en juego más que los derechos de la propia persona y no los de terceros, se debe llevar a cabo bajo las siguientes consideraciones: (i) El principio de autonomía derivado del carácter pluralista de nuestro orden constitucional (art. 1° C.N), así como del derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 C.N), del derecho de autodeterminación (Art. 9 C.N) y del derecho de dignidad humana (art 1° C.N); se erige como la garantía de que los ciudadanos puedan tomar decisiones, que no afecten derechos de terceros, a partir del reconocimiento de su capacidad de reflexión sobre sus propias preferencias, deseos, valores, ideales y aspiraciones. (ii) La capacidad de reflexión referida debe ser real, y por ello se requiere un profundo respeto por el principio de libertad. En este sentido, el principio de autonomía adquiere una doble dimensión como valor: a) el valor de llevar una vida de acuerdo a nuestras propias decisiones y b) el valor de decidir sin limitaciones externas de otros.” La jurisprudencia constitucional que ha desarrollado el alcance del valor de la autonomía personal en la relación con el cuidado de la salud, ha sostenido la idea según la cual la evaluación de las consecuencias de las acciones cambia cuando éstas se han derivado de “nuestra propia elección”; y ello resulta de vital importancia porque sin esta posibilidad no se cumplen las expectativas propias y de otros respecto de nuestra propia competencia para manejar nuestras vidas. (iii) El valor de la autonomía puede ser procurado por el Estado, mediante el privilegio de otros valores directamente relacionados con él. Puede por ejemplo, establecer medidas coercitivas, que en principio interfieren en la libertad de elección de las personas, pero que corresponden a la promoción de valores preestablecidos a partir del principio mayoritario, sin cuya garantía no sería posible ejercer el derecho de autonomía (por ejemplo, la vida y la salud). Con todo, este tipo de medidas requieren una adecuación constitucional estricta, con el fin de evitar que por dicha vía se pretendan imponer modelos o planes de vida o concepciones del bien. Por ello, las medidas en cuestión deben ser proporcionales, y si su respaldo es una sanción, ésta debe ser la menos rígida posible.
MEDIDAS DE CARACTER PATERNALISTA-Diferenciación para su análisis por parte del juez de control de constitucionalidad
La perspectiva de análisis de este tipo de medidas por parte del juez de control de constitucionalidad, debe advertir la siguiente diferenciación: Las medidas “paternalistas” que ameritan un análisis como el que se acaba de describir, consisten en la imposición de sanciones cuyo supuesto fáctico normativo corresponde al ejercicio u omisión de una conducta relacionada con el auto-cuidado personal de la salud o integridad física; y éstas, deben ser distinguidas de a) medidas tomadas por el Estado, cuyo fin es estimular o desincentivar ciertas actividades mediante la imposición de políticas y consecuencias jurídicas distintas a las sanciones, luego mantienen intacto el ámbito personal de decisión de las personas. Y, b) medidas que buscan la implementación de políticas de justicia distributiva, a partir de las cuales el orden normativo prohíbe a los ciudadanos, por ejemplo, renunciar a los derechos laborales, o los obliga a inscribirse y cotizar en los sistemas de seguridad social. Si bien estas medidas buscan el propio bienestar, no se configuran como medidas paternalistas injustificadas, sino que constituyen “lo mínimo que el Estado justo debe hacer (…) [para] dar ciertas facilidades para que cada uno de los ciudadanos forme una persona social y desarrolle las capacidades que le permitirán adquirir los bienes primarios.
ACTIVIDAD COMERCIAL DE PRODUCCION Y COMERCIALIZACION DE TABACO-Medidas jurídicas para su restricción
Por libertad de empresa hay que entender aquella libertad que se reconoce a los ciudadanos para afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la realización de actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organización típicas del mundo económico contemporáneo con vistas a la obtención de un beneficio o ganancia. El término empresa en este contexto parece por lo tanto cubrir dos aspectos, el inicial - la iniciativa o empresa como manifestación de la capacidad de emprender y acometer- y el instrumental -a través de una organización económica típica-, con abstracción de la forma jurídica (individual o societaria) y del estatuto jurídico patrimonial y laboral.
LIBERTAD DE COMPETENCIA-Definición
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE MEDIDAS CONTENIDAS EN LAS POLITICAS ANTITABACO-Análisis del carácter económico
En lo que interesa para el análisis del carácter económico de algunas de las medidas contenidas en las políticas antitabaco, se puede concluir que el ámbito de control de constitucionalidad en estos aspectos se refiere al deber de mantenimiento por parte del Tribunal Constitucional, de principios generales de razonabilidad y equidad, para que la economía en general y la actividad comercial se desarrolle. Más allá de lo anterior, en principio se encuentra vedado para el juez constitucional el ejercicio de evaluación de este tipo de intervención, desde la lógica económica. Pues, la razonabilidad y la equidad en este aspecto se ven vulneradas sólo cuando hay una clara incidencia de alguna medida legislativa en los derechos fundamentales de los ciudadanos o se han trasgredido criterios que la misma Constitución establece como patrón de control, como son los juicios de eficiencia y sostenibilidad económica, distribución equitativa, planeación estratégica, modelo económico y de desarrollo, entre otros. En otras palabras, el análisis del juez de control de constitucionalidad debe centrase en la incidencia positiva o negativa de lo prescrito por las normas, en los derechos y deberes garantizados en la Constitución. Luego es esta afectación de dichos deberes y derechos la que determina el sentido del estudio de constitucionalidad, salvo que la misma Constitución ordene que el criterio principal que debe inspirar una norma legal sea su proyección económica. Por ello de manera general, escapan al objeto de estudio de constitucionalidad de la Corte los análisis de conveniencia y eficacia económica de las normas. Ahora bien, no menos importante resulta el despliegue de estas potestades del Gobierno para estimular, desestimular, erradicar, restringir o controlar alguna actividad. En este aspecto la Sala considera que gozan de presunción de constitucionalidad las medidas que anteponen la pretensión de garantizar de manera más satisfactoria los derechos fundamentales, al pleno despliegue de los principios constitucionales de diseño de la economía y el mercado. Esto, en primer lugar, porque el principio de libertad económica debe aplicarse y desarrollarse de manera coordinada con el resto de principios de la Constitución; y en segundo lugar porque en el Estado Constitucional de Derecho existe un fuerte respaldo a la garantía de elección que hace el gobierno para delinear patrones de organización social.
INTERVENCION DE ACTIVIDAD ECONOMICA DE PARTICULARES-Límites constitucionales
Referencia: expediente D-7968
El parágrafo acusado dispone la prohibición de venta de cigarrillos por unidad después de dos (2) años contados a partir de la entrada en vigencia de la ley 1335 de 2009. Teniendo en cuenta la gran extensión de los argumentos presentados por la demandante para sustentar la inconstitucionalidad del anterior contenido normativo, por razones metodológicas y de claridad, primero se hará referencia a los dos cargos que se identifican en el escrito de la demanda, y luego se presentarán sistemáticamente las razones que sustentan los mencionados cargos.
Así, la actora considera en términos generales que la prohibición contenida en la norma acusada no es adecuada para lograr el fin propuesto en la misma ley 1335 de 2009, cual es la prevención y disminución del consumo de tabaco, especialmente en menores de edad. Dicha inadecuación genera la vulneración de la Constitución por dos razones principales, que dan lugar a su vez a la configuración de dos cargos de inconstitucionalidad. El primer cargo consiste en que la prohibición acusada (venta de cigarrillos por unidad) vulnera el principio constitucional de libre desarrollo de la personalidad (art. 16 C.N), por cuanto la medida afecta a personas no sólo menores sino adultas también en una actividad derivada de una decisión libre y autónoma; y, el segundo cargo describe la transgresión del principio de solidaridad (art. 13 C.N), en la medida en que afecta económicamente a una población vulnerable, cual es la conformada por los vendedores ambulantes.
Sobre el cargo relativo a la violación del derecho de libre desarrollo de la personalidad, explica la demandante que la decisión de consumir tabaco es autónoma, y en esa medida resulta a todas luces errado pensar que se incide en dicha decisión al prohibir la compra de cigarrillos por unidades. Y en el caso de los menores de edad –continúa- la opción del consumo de tabaco pasa por el deber primario de la familia del menor, de manejar la situación mediante la educación y el buen ejemplo. Por lo que resulta entonces desproporcionado, tanto descargar a los responsables del cuidado de los menores (padres, tutores, entre otros) del deber de prevenir el consumo de tabaco por parte de éstos, como también la medida que prohíbe no sólo a ellos sino a los adultos también comprar cigarrillos por unidades.
En el primer caso -según su parecer- el legislador ha debido incluir obligaciones claras en relación con quienes tienen el deber de cuidado y educación de los menores. Esto, hasta el punto en que podría por ello presentarse una omisión legislativa. Y en el segundo caso, se vulnera el artículo 16 Superior en la medida en que “la decisión de fumar es personal y una manifestación de la personalidad, producto del ritmo o estilo de vida y al restringir el acceso a estos productos se estaría vulnerando la decisión personal de los mayores de edad”. Por demás, no solo se vulnera la libre decisión de consumir, sino que además se genera el efecto contrario al que se busca, pues las personas al no poder comprar unidades de cigarrillo, tendrán que acceder al paquete de 20 unidades, lo que incrementa el consumo. Y esta consecuencia es independiente de si se trata de un mayor o un menor de edad.
Agrega que la inadecuación de la medida al fin buscado, tiene por causa también la ausencia de participación en la elaboración de la ley en general y en la consagración de las medidas adoptadas como la que ahora se acusa, tanto de los fumadores, menores de edad y padres de familia, como de los vendedores ambulantes. Con lo cual, también resulta incumplido el mandato constitucional del artículo 2º de la Carta, que obliga al Estado a facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan.
De igual manera, presenta razones relativas a que bajo ninguna circunstancia la medida atacada consigue realmente logro alguno en relación con la prevención del consumo de tabaco; luego, tampoco contribuye a la implementación satisfactoria de políticas de medio ambiente sano y condiciones de salubridad favorables a propósito de las enfermedades cardio-respiratorias o el cáncer, y cualquier otra dolencia derivada del tabaquismo.
Como segundo cargo alega la demandante, que la medida acusada vulnera el principio de solidaridad del artículo 13 de la Constitución, y en consecuencia los principios de dignidad (arts. 1º y 2º C.N) y el derecho al trabajo, así como el ejercicio liberal del mismo (arts. 25 y 26 C.N), en la medida en que afecta económicamente de manera importante a los vendedores ambulantes, que son quienes ejercen la venta de cigarrillos por unidades. Al tenor de esto, concluye también que la medida es en alto grado desproporcionada, pues de un lado no sólo no atiende al fin de prevenir el consumo, sino que además sugiere el sacrificio de derechos constitucionales prevalentes como el mínimo vital de las personas que venden cigarrillos por unidades.
Afirma que, “la prohibición de la venta de cigarrillos al menudeo va en detrimento de la calidad de vida de las personas con menos recursos económicos pues ven en este producto una manera de ´subsistir´ optando por la informalidad para llevar sustento para su familia y medianamente cubrir sus necesidades básicas”. Además, la perspectiva del legislador al establecer la prohibición en mención, implicaría que la incorrección en la conducta del consumo de tabaco radica en quien vende y no en quien consume.
Añade, que “con esta medida se estaría discriminando y limitando una de las fuentes de recursos que tiene uno de los grupos económicamente más vulnerables, como lo es la población de escasos recursos que por su condición social, cultural y económica recurren a la venta informal de productos entre ellos el cigarrillo por unidad, y con medidas como ésta el Estado dejaría de proteger a estas personas y entraría a perseguirlas por su actividad”.
Luego de lo anterior, el Ministerio incluye en la intervención, una relación de los resultados de distintos estudios e investigaciones, dirigidos a diagnosticar el grado de consumo de tabaco en los menores de edad. El cual, por supuesto, sirvió como insumo para los preparativos de la expedición de la Ley 1335 de 2009. Relata que “en conjunto con el Ministerio del Interior y de Justicia y la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE) llevaron a cabo el Estudio Nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Colombia en el año 2008 el cual encontró una prevalencia poblacional de consumo de tabaco del 17% (…). La prevalencia para el grupo etéreo de 12 a 17 años es de 5,93% (…). El mencionado estudio evaluó la edad de inicio en el consumo de tabaco, el promedio de edad es aproximadamente de 17 años de edad, y el 25 % {del anterior grupo} inició en consumo a los 14 años o antes.”
También, se hizo referencia a un estudio titulado “Percepción frente al consumo del cigarrillo” “y encontró que en las ciudades encuestadas (…) el 92,7% estaba totalmente de acuerdo con que el humo del cigarrillo puede ser peligroso para la salud de las personas no fumadoras y el 90% estaban totalmente de acuerdo en los espacios totalmente libres de humo”.
De lo anterior concluye que la norma acusada, antes que vulnerar los derechos consagrados en la Constitución, es una forma legítima y desde cierta perspectiva obligatoria, de garantizar tantos los derechos a la salud no sólo de los menores de edad sino de toda la población, como los de medio ambiente sano y de garantía de condiciones de salubridad.
2.- FENALCO
La Federación Nacional de Comerciantes, allega al proceso escrito de intervención en el que solicita a esta Corte la declaratoria de inexequibilidad de la prohibición de venta de cigarrillos por unidades, contenida en el parágrafo demandado. En primer término, se advierte que la Federación apoya sin restricciones las políticas de protección a la salud, tales como la que pretende enmarcar la ley a la que pertenece la disposición acusada, además de reconocer el hecho de que el tabaquismo produce alrededor de 68 muertes diarias, sólo en Colombia[1].
Sin embargo –continúa- no todas las medidas posibles para enfrentar al fenómeno del tabaquismo resultan acordes a nuestro orden constitucional, “desafortunadamente, el presente caso es uno de aquello en los que se persigue la consecución de un fin constitucionalmente legítimo, cual es el de la protección de la vida y de la salubridad pública de los colombianos, pero a través de medios que no solo no se ajustan a la Constitución Política, sino que, además, están llamados a producir el efecto contrario al deseado, estos es, incentivar el consumo masivo de cigarrillos en Colombia”. Por ello, se presenta un uso inadecuado del amplio margen de configuración regulatoria por parte del legislador. Justamente, porque dicho margen tiene límites claramente definidos en el respecto por los derechos constitucionales.
“En efecto, en el presente caso el legislador está pretendiendo – por lo menos en un plano eminentemente teórico- proteger la vida de los ciudadanos y el derecho de salubridad pública (fin), por la vía de limitar y restringir los derechos fundamentales constitucionales al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo y a la libertad de empresa (los medios)”. Y, en su parecer, es bastante clara la desconexión existente entre aquello que se busca y los medios para encontrarlo, pues “prohibir la venta de cigarrillos por unidad es una medida que ni en lo más absurdo de los casos tiende a reducir la venta y el consumo de cigarrillos en la población.”
Agrega que lo anterior se demuestra en la aplicación del test de proporcionalidad, implementado por la Corte Constitucional en múltiples ocasiones, a partir del cual se concluye que respecto del fin perseguido por el legislador, no es idónea la medida, en tanto parte de una premisa dudosa y difícilmente creíble, cual es la presunción del desistimiento del comprador de cigarrillos ante la imposibilidad de adquirirlos por unidad. De igual manera, existen otras medidas que no inciden de manera tan determinante en derechos constitucionales de terceros, y a las cuales hace referencia la misma ley 1335 de 2009. Así los derechos al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo y a la libre empresa quedan suficientemente salvaguardados con medidas como “(i) los programas de educación preventiva; (ii) las campañas de prevención; y (iii) las exigencias respecto del empaquetado y etiquetado, por poner tan sólo algunos ejemplos.” Por lo cual, entonces, se sacrifican injustificadamente los derechos mencionados.
Ahora bien, existen suficientes razones para sostener la falta de solidez de la idea según la cual la prohibición de venta de cigarrillos por unidad genera desestimulo en el consumo de tabaco, o lo frena de alguna manera. Esta idea, que es el soporte de la innegable ineficacia de la medida, deja de considerar aspectos tales como el comportamiento del mercado y del consumidor de ciertos productos. Con base en algún punto de la teoría económica del mercado, el interviniente explica que la tendencia estadística ha enseñado que el consumidor elige siempre el producto que mejor se adecue a sus gustos y preferencias, y en ese orden la diferencia económica entre la adquisición de una unidad de cigarrillo y una cajetilla, resulta inocua a la hora de satisfacer el deseo de fumar. Por lo cual, se presenta el fenómeno denominado “curva de indiferencia”, que describe la situación bajo la idea de que la demanda del producto es indiferente a las formas de ofrecerlo en el comercio.
Por último, el Interviniente anexa una “encuesta contratada por Coltabaco y elaborada por la empresa Ipsos-Napoleón Franco sobre `Hábitos de consumo de tabaco` con ocasión de la expedición de la Ley 1335, en la que se muestra los hábitos de compra de los colombianos en los años 2008 y 2009, si adquieren los cigarrillos por unidad, por paquete o por cartón.”[2] El resultado que ésta arroja, expresa que de los compradores de cigarrillos mayores de edad, entre el 29% y el 31% los adquieren por unidad, el 43% por paquete, el 9% oscila entre ambas modalidades de compra con tendencia a adquirirlos por unidad, entre el 15% y el 18% oscila también entre ambas modalidades de compra pero con tendencia a adquirirlos por paquete, y el 1% compra el cartón de varios paquetes.
Con base en los anteriores argumentos, como se dijo, se solita la inexequibilidad de la norma acusada.
3.- FECODE
La Federación Nacional de Educadores, considera inconstitucional la parte de la norma que establece que la prohibición sólo entra en vigencia dos (2) años después de la expedición de la ley. Propone entonces a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada de la disposición, en el sentido de determinar que la prohibición se hace efectiva desde el mismo momento de expedición de la Ley 1335 de 2009.
En primera instancia explica que la ley tiene el mismo fin del “Convenio Marco de la OMS (Organización Mundial de la Salud) para el control del tabaco” el cual “tiene como norte prioritario la protección de la salud pública y por ello también su propósito consiste en evitar las consecuencias funestas de orden sanitario social, económicos y ambiental por el consumo de tabaco y la exposición al humo de las personas residentes en el territorio nacional.” Igualmente advierte que el alcance real de la norma consiste en la prohibición de venta de cigarrillos por unidad, después de dos (2) años de la entrada en vigencia de la ley, a personas mayores de edad. Pues, existe una prohibición general de venta de tabaco a menores de 18 años en el artículo 2º de la misma Ley 1335 de 2009; por lo cual no se puede concluir que dentro de los dos años posteriores a la entrada en vigencia de la ley en mención se permite la venta de cigarrillos por unidad a menores, sino, como se ha dicho, sólo a mayores de edad.
De este modo, se debe interpretar que la norma acusada tiene por fin la disminución en el consumo de tabaco en general y no únicamente en menores de edad. Además, “la norma en este sentido tiene como prioridad el evitar el menudeo en la comercialización del tabaco y el cigarrillo y sus derivados y con ello se constituye en una medida para reducir la oferta y demanda del tabaco y, en consecuencia, a disminuir y/o eliminar los altos niveles de dependencia de los productos del tabaco que sufre un buen número de la población fumadora; o lo que es lo mismo, la norma se coloca frente a la realidad económica según la cual los compradores de cigarrillo disminuirían en razón de que no todos ellos tendrían la capacidad económica de sufragar el precio de la cajetilla con más de diez unidades de cigarrillo; en cambio sí, un buen número de fumadores y/o de menores adictos al vicio de fumar podrían adquirir sin sacrificio alguno una sola unidad del producto y con ello incrementarían o intensificarían su problema de salud y contribuirían en forma abismal a contaminar el medio ambiente natural y social. ”
Ahora bien, con base en la anterior idea de lo que pretende la medida acusada, entonces para el interviniente carece de justificación constitucional, el hecho de que la medida en mención no comience a regir a la par con la expedición de la ley. Esto significaría que el legislador en el lapso de dos años durante los que no empieza a regir la prohibición, tolera el riego que pretende evitar, lo cual resulta contradictorio. En el sentido explicado, lo inconstitucional es el hecho de que la prohibición no comience a regir de manera inmediata.
Explica también, que el contenido de la medida es razonable en relación con el fin buscado por la misma, ya que limitar las mercancías comercializables a los vendedores ambulantes no resulta desproporcionado en atención a la cantidad y variedad de mercancías con las que ellos pueden comerciar.
Finalmente propone que se integre la unidad normativa con todos los artículos que establecen medidas cuya vigencia es posterior a la entrada en vigencia de la ley, con fin declarar su exequibilidad bajo el entendido que las medidas en cuestión son efectivas desde el momento de expedición de la Ley 1335 de 2009.
Por último, agrega que el argumento de la actora según el cual “las muertes y enfermedades respiratorias ocasionadas por el consumo de tabaco y sus derivados ´no se impiden o reducen al {prohibir la venta de cigarrillos por unidad}, por lo cual sería inútil dejar de vender uno´”, no resulta aceptable porque es completamente contrario a los resultados de la gran mayoría de estudios científicos. Como tampoco lo es, una interpretación como la consignada en la demanda, tendiente a entender el derecho al libre desarrollo de la personalidad con carácter absoluto; cuando justamente la incumbencia jurídica del tema, viene dada por el reconocimiento de que el consumo de tabaco afecta la salud de terceras personas, no solo a la familia y allegados del fumador sino también en general la categoría denominada “fumadores pasivos”.
En todo caso, se debe reconocer la tensión el principio constitucional de autonomía personal y libre desarrollo de la personalidad y la necesidad de tomar medidas para impedir conductas nocivas para la salud. Y, frente a dicha tensión, se encuentran más razones para concluir que los intereses de los ciudadanos en cuanto al cuidado de la salud, en especial de los menores de edad, no pueden ceder ante los intereses de quienes comercian con tabaco. Por ello, la protección de los derechos de los comerciantes, sobre todo los de los vendedores ambulantes, deben ser protegidos de manera distinta a la eliminación de medidas como la demandada; debe buscarse la implementación de políticas que brinden oportunidades a esta población, con lo cual se impide también que su sustento dependa de actividades que en muchos casos resultan indignas.
6.- Intervención ciudadana
Así, en cuanto a lo que se busca, esto es, la disminución y prevención del consumo de tabaco, la norma acusada resulta inadecuada, pues pese a que “el fin constitucional legítimo de la disposición es proteger la vida, la salud y la integridad moral de los menores de edad, ello no puede conseguirse a costa de perjudicar a la población adulta para que fume más, para que compre (10) cigarrillos en adelante. Ello hace a la disposición contraria al fin constitucional para el cual fue concebida y determinada, pues está en detrimento de la salubridad pública de la población adulta fumadora.” Esto genera a su vez –continúa- que la norma sea regresiva en materia de seguridad y salubridad pública.
De otro lado, la prohibición demandada también resulta contradictoria en la medida en que por ejemplo, “el fumador ocasional, el social, será obligado por el Estado a fumar en mayor cantidad, incluso contrariando su derecho al libre desarrollo de la personalidad y a su libre albedrío. Lo anterior es tan irracional y desproporcionado como obligar al consumidor a adquirir el licor por litros o garrafas para evitar que los menores se embriaguen.”
El Procurador General de la Nación, en cumplimiento de de lo previsto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º de la Constitución Política, presentó concepto No. 4947, en el cual solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para emitir pronunciamiento de mérito sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del parágrafo demandado, y subsidiariamente solicita que la disposición en mención sea declarada exequible.
En primer término el Ministerio Público, considera que la demanda carece de fundamento suficiente que amerite adelantar estudio de fondo de la norma acusada. Encuentra que el escrito de la actora plantea si la prohibición de venta de cigarrillos por unidades, resulta una restricción injustificada a las libertades de distribuidores, vendedores y consumidores, o por el contrario es una manifestación del cumplimiento de acuerdos internacionales sobre adopción de políticas antitabaco suscritos por Colombia. Sin embargo –aclara-, la acusación se basa en razonamientos subjetivos referidos a la supuesta inconveniencia práctica de la prohibición en mención. Muchas de las afirmaciones configuran posiciones personales de la actora, que se constituyen en “argumentos extraños al juicio de inexequibilidad por involucrar valoraciones extrajurídicas, no sustentadas objetivamente, sobre el alcance en concreto de la norma demandada.” Lo que en ultimas, no es más que la inconformidad de la demandante respecto de los efectos que pueda a llegar a producir la norma. Y, en relación con la falta de participación en el proceso legislativo, de los comerciantes ambulantes presuntamente afectados de manera directa con la norma acusada, encuentra que ello no configura vicio formal alguno que autorice el control constitucional por dicha vía.
Por último afirma, que la implementación de este tipo de políticas antes que estudios de constitucionalidad, demanda el ajuste del comportamiento a las nuevas reglas jurídicas. Por lo cual, como se dijo, subsidiariamente a la solicitud de inhibición, el Procurador pide la declaratoria de exequibilidad del parágrafo acusado.
A su turno, la mayoría de los intervinientes está en desacuerdo con los planteamientos de la demandante. Alegan, que la medida específica, relativa a la prohibición de venta de cigarrillos al menudeo (por unidades) así como la Ley 1335 de 2009 en general, buscan desestimular el consumo de tabaco entre los ciudadanos colombianos, por lo cual uno de los sectores dentro los cuales resulta indispensable intervenir es el de la comercialización. Explican que no se puede afirmar que la medida es en sí misma inadecuada, pues ésta debe ser considerada dentro del conjunto de medidas de la Ley 1335, que buscan dar cuenta de varios frentes en la lucha contra el tabaquismo, como son la educación, la publicidad, la fabricación, y para el caso la distribución. Por lo cual, tampoco es acertado afirmar que la medida propicia el consumo antes que impedirlo, pues la ley en cuestión contiene obligaciones en cuanto a la presentación de las cajetillas, que persuaden al consumidor hacia la abstención.
Aseveran que la presunta afectación económica a la actividad de los vendedores ambulantes, es una consecuencia que no puede medirse en términos de afectación al mínimo vital y a la posibilidad de ejercer actividades para subsistir dignamente. Esto, en tanto no se ha prohibido la venta de cigarrillos en Colombia, sino que se ha restringido una de sus modalidades; además de que, el tabaco es sólo uno de muchos productos que legalmente pueden ser comercializados por la población de vendedores ambulantes.
Otros intervinientes, encuentran que la medida es inconstitucional, y la mayoría de éstos coincide en afirmar que la prohibición está muy alejada de aquello que busca, pues encuentran que la imposibilidad de acceder a los cigarrillo por unidad no tiene nada que ver con el grado de consumo. Además de que resulta desproporcionada, en tanto no sólo no es adecuada sino que, existen otras medidas que no inciden de manera tan determinante en derechos constitucionales de terceros, y a las cuales hace referencia la misma ley 1335 de 2009. Los derechos al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo y a la libre empresa quedan suficientemente salvaguardados con medidas como “(i) los programas de educación preventiva; (ii) las campañas de prevención; y (iii) las exigencias respecto del empaquetado y etiquetado, por poner tan sólo algunos ejemplos.” Por lo cual, entonces, se sacrifican injustificadamente los derechos mencionados.
A su turno, el Procurador General considera, en principio, que se presenta ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto las razones sobre las cuales la actora soporta la acusación, corresponden a apreciaciones sobre lo que ella considera pueden ser los efectos prácticos de la aplicación de la norma demandada. Sostiene que muchas de las afirmaciones configuran posiciones personales de la actora, que se constituyen en “argumentos extraños al juicio de inexequibilidad por involucrar valoraciones extrajurídicas, no sustentadas objetivamente, sobre el alcance en concreto de la norma demandada.” Ante lo que procedería fallo inhibitorio.
4.- De este modo, la premisa inicial del estudio del primer cargo es la siguiente: (i) Para invadir el derecho de autodeterminación personal de los ciudadanos que consumen tabaco con la prohibición de venta de cigarrillos por unidad, esta prohibición debería producir efectos directos de prevención y disminución del consumo, y en esa medida el sacrificio de dicho derecho valdría la pena en consideración de aquello tan valioso que se consigue respecto del consumo (prevención y disminución).
5.- De este modo la Sala Plena analizará las hipótesis arriba plasmadas, para determinar si llega o no a las mismas respuestas propuestas por la actora. No obstante, antes de dicho análisis, la Corte desarrollará un marco teórico con el fin de aclarar el contexto en el que se dan las discusiones alrededor de las políticas antitabaco, para establecer A) el ámbito de discusión constitucional de estas políticas, así como, dentro de dicho ámbito, B) el sentido y alcance de la medida demandada. Luego de ello, C) se analizarán los cargos.
Precisamente, una parte importante de la motivación plasmada en el Convenio Marco de la OMS (Organización Mundial de la Salud) para el control del tabaco[3], está dedicada al reconocimiento de que el consumo de tabaco produce innumerables problemas de salud. Afirma la OMS, entre otros, que “la propagación de la epidemia de tabaquismo es un problema mundial con graves consecuencias para la salud pública, que requiere la más amplia cooperación internacional posible y la participación de todos los países en una respuesta internacional eficaz, apropiada e integral”; por lo que encuentra válida “la inquietud de la comunidad internacional por las devastadoras consecuencias sanitarias, sociales, económicas y ambientales del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco en el mundo entero”.
Además, asiente en el hecho de que existe una amplia preocupación “por el aumento del consumo y de la producción de cigarrillos y otros productos de tabaco en el mundo entero, particularmente en los países en desarrollo, y por la carga que ello impone en las familias, los pobres y en los sistemas nacionales de salud”; así mismo “que la ciencia ha demostrado inequívocamente que el consumo de tabaco y la exposición al humo de tabaco son causas de mortalidad, morbilidad y discapacidad, y que las enfermedades relacionadas con el tabaco no aparecen inmediatamente después de que se empieza a fumar o a estar expuesto al humo de tabaco, o a consumir de cualquier otra manera productos de tabaco; (…) que los cigarrillos y algunos otros productos que contienen tabaco están diseñados de manera muy sofisticada con el fin de crear y mantener la dependencia, que muchos de los compuestos que contienen y el humo que producen son farmacológicamente activos, tóxicos, mutágenos y cancerígenos, y que la dependencia del tabaco figura como un trastorno aparte en las principales clasificaciones internacionales de enfermedades”; y “que existen claras pruebas científicas de que la exposición prenatal al humo de tabaco genera condiciones adversas para la salud y el desarrollo del niño.”
7.- A su turno, el debate comienza por el cuestionamiento sobre la verdadera afectación que el tabaco produce a la salud, y a su vez se desarrolla a partir de la distinción entre el caso en que la mencionada afectación se pregona de terceros (“fumadores pasivos”), y cuando ésta se refiere a la salud del propio consumidor. En relación con las controversias sobre el real alcance de la afectación de la salud de los llamados “fumadores pasivos”, es decir aquéllas personas que no consumen directamente el tabaco sino que se ven afectados por el medio ambiente generado por los fumadores, quienes critican las políticas antitabaco consideran que la propagación de conclusiones acerca de los efectos nocivos del tabaco en la salud de los mencionados “fumadores pasivos”, obedece a información incompleta y manipulada. En general, dichos contradictores cuestionan el carácter definitivo de los resultados científicos que apoyan la premisa de partida de este tipo de políticas, valga insistir, la afectación de la salud.
La supuesta ausencia de estudios científicos de contraste y el manejo amañado de informaciones incompletas, vendría a ser el sustento de las cruzadas mundiales antitabaco, sobre la base de exageraciones y mitos constituidos en la sociedad acerca del grado de afectación que una persona no fumadora tendría en su salud. En esta interpretación, “los fundamentos sobre los que mayormente se sustenta la afectación de la salud de los ´fumadores pasivos´ se construyen desde el campo médico de la epidemiología, a partir de estudios de extensos grupos de población y del impacto ambiental y de las tendencias estadísticas del estado de salud de dicha población. Pese a que en el campo de la epidemiología la mayoría de los profesionales de la salud cuentan con muy poco entrenamiento, éstos conservan una percepción negativa sobre el consumo de tabaco, a raíz del hallazgo de problemas de salud en algunos de sus pacientes fumadores. Y, debido al esfuerzo en tiempo y energía que implica mantener la idoneidad profesional en las áreas en las que se especializan, la mayoría de estos médicos simplemente aceptan la enorme carga publicitaria sobre la afectación de la salud de los ´fumadores pasivos´, sin mayor intención de cuestionarla científicamente. Un gran número de ellos, no presta suficiente atención a lo que en el fondo motiva las cruzadas antitabaco, y no encuentran suficientes razones para poner en duda las noticias sobre los problemas de salud relacionados con un hábito, que de entrada consideran negativo.”[4]
De otro lado, luego de poner en duda el grado de afectación de los “fumadores pasivos”, los opositores a las políticas antitabaco plantean que los eventuales problemas de salud tanto en terceros como en el propio consumidor de tabaco, no son tan dramáticos como se presentan ante la ciudadanía, y por ello resultan comparables con otros problemas de salud derivados de conductas triviales, como son el consumo de café, té, cerveza, sodas (gaseosas), entre otros, y de alimentos que sufren complejos procesos de elaboración o cultivo, todos los cuales ostentan una comprobada presencia de químicos con efectos cancerígenos similares a los del tabaco.[5] Y, las anteriores conductas no son objetos de sendas políticas de erradicación y prevención. Lo que ratifica una posición – en su parecer- injustificadamente desproporcionada frente a los efectos del tabaco, y una apreciación de éstos como un fetiche que involucra una cantidad importante de imprecisiones y construcciones sociales erradas de lo que implica el consumo de tabaco.
8.- Ahora bien, la perspectiva desde la que surge el debate en los términos descritos, referida a los “fumadores pasivos”, involucra muy pocos aspectos que incumban directamente a los jueces constitucionales. En efecto, los pormenores sobre el grado de afectación de la salud de los “fumadores pasivos”, no es un asunto que interese en el debate judicial alrededor de la constitucionalidad de las medidas que se tomen para evitar que personas no fumadoras accedan a un medioambiente modificado por quienes consumen tabaco. En el escenario constitucional referido basta con el reconocimiento de que el ambiente alterado por el consumo de tabaco incide de alguna manera, no positiva, en la salud de los “fumadores pasivos”[6]. En esa medida, no importa en qué grado se da esto, y la incumbencia del juez de control de constitucionalidad se circunscribe a garantizar el derecho de todo ciudadano a no ser molestado ni afectado negativamente por la conducta de otros. Esto, en aplicación de la cláusula constitucional según la cual “todas las personas tienen derecho al libre desarrollo de su personalidad sin más limitaciones que las que imponen los derechos de los demás (…)”[7]
De ahí, que la competencia del juez de control de constitucionalidad se circunscriba únicamente a avalar desde la Constitución la justificación de medidas tendientes a evitar que las personas que no consumen tabaco (menores en especial, pero también adultos), se vean de algún modo afectadas por aquellos que sí lo consumen. Esto, confirma de igual manera la impertinencia constitucional del argumento dirigido a sustentar la falta de justificación real de las políticas antitabaco, mediante la comparación con otras conductas que presuntamente tendrían tanta carga nociva para la salud como el consumo de tabaco[8]. El estudio de los efectos en uno u otro sentido de las conductas de consumo de los ciudadanos, no es un aspecto que corresponda analizar al juez constitucional, en primer término; y en segundo, como se ha dicho, sólo basta que se haya comprobado algún grado de afectación de la salud de quienes acceden a ambientes alterados por consumo de tabaco, y ello es suficiente justificación para proteger los derechos de algunos en detrimento de los intereses de otros.
9.- Por otra parte, como se anticipó, otro nivel en la discusión sobre las políticas antitabaco se alcanza cuando se trata el caso de la afectación de la salud del propio consumidor de tabaco. En este evento resulta claro que desde el punto de vista constitucional las medidas encaminadas a evitar y restringir el consumo de tabaco, que no están dirigidas de manera cierta a proteger los derechos de los “fumadores pasivos”, persiguen garantizar la salud del propio individuo que consume tabaco. No es posible una conclusión distinta, si se toman en serio los fundamentos de dichas políticas, plasmados en el Convenio Marco de la OMS sobre control del tabaco y en la misma ley 1335 de 2009 y en su exposición de motivos[9], entre otros, enfocados todos desde el presupuesto de que el consumo de tabaco afecta la salud, tal como se explicó anteriormente.
Así pues, es imperativo afirmar en primer término que la intención y las medidas mismas, relativas a las políticas antitabaco, exceden en mucho el mero interés de garantizar los derechos de la población no fumadora[10], y se debe por tanto reconocer que éstas canalizan un claro deseo de desestimular a toda costa el consumo de tabaco. En este orden, cuando la restricción recae sobre el propio consumidor, la medida se inscribe dentro de lo que en la teoría constitucional y en la jurisprudencia de esta Corporación se ha llamado medidas de corte “paternalista”[11].
El punto de partida hermenéutico en estos asuntos, corresponde a un cuestionamiento central: ¿puede el Estado tomar medidas para obligar a los ciudadanos a ejercer u omitir acciones cuyo fin es el bienestar de quien es objeto de la medida, o ello lesiona su autonomía?[12] Por supuesto, la respuesta a esta pregunta es de plena incumbencia del juez de control de constitucionalidad, y podría afirmarse incluso que está dentro de sus deberes responderla.
10.- Por lo anterior, resulta pertinente referirse a los términos en los que la jurisprudencia ha analizado la intensidad y el sentido del control de constitucionalidad sobre la imposición de restricciones o deberes, cuyo fin es el bienestar propio y el auto-cuidado. Ha recalcado pues la Corte[13] el talante de la Constitución de 1991, según el cual se tiene como base organizativa política y jurídica la dignidad y la autonomía individuales (arts. 1º y 16 C.N), lo cual tiene como consecuencia que no corresponde al Estado ni a la sociedad “sino a las propias personas decidir la manera como desarrollan sus derechos y construyen sus proyectos de vida y sus modelos de realización personal”[14]. A partir de esto se distinguieron las justificaciones posibles que pretenden autorizar restricciones a los referidos derechos de dignidad y autonomía personales, de aquéllas que no tienen cabida en contextos constitucionales como el nuestro.
En dicho sentido se presentan dos hipótesis, de un lado, las medidas jurídicas coactivas que pretenden obligar la realización u omisión de una acción, con el fin de imponer a los(as) ciudadanos(as) determinados modelos de virtud o excelencia humana. Y, se ha concluido que este supuesto, propio del llamado “perfeccionismo” o “moralismo jurídico”, no es en ningún aspecto compatible con los principios contenidos en nuestra Constitución. De otro lado, están las medidas que buscan proteger los intereses de la propia persona, pero tienen como fin procurar bienestar, felicidad, necesidades, intereses o valores de aquel a quien se dirige la medida. Éstas por el contrario son compatibles con la Constitución, “puesto que ellas no se fundan en la imposición coactiva de un modelo de virtud sino que pretenden proteger los propios intereses y convicciones del afectado”[15]. Ambos tipos de medidas suponen, por supuesto, interferencia en la libertad de acción de las personas. Las primeras no cuentan con justificación constitucional alguna, y las segundas pueden justificarse bajo el cumplimiento de ciertos requisitos.
El sustento de lo anterior deriva del pluralismo como principio constitucional (art. 1° C.N), así como el contenido normativo correspondiente a la autonomía personal (derecho de autonomía personal), cuya garantía se desprende según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, del derecho al libre desarrollo de la personalidad[16] (art. 16 C.N), del derecho de autodeterminación[17] (Art. 9 C.N) y del derecho de dignidad humana[18] (art 1° C.N). De igual manera, la consagración del pluralismo como pilar fundamental de la organización de nuestra sociedad, implica la prevalencia de la autonomía[19], y así del respeto por las decisiones que dentro del orden legal tomen los individuos como seres libres.
12.- De la vigencia del principio de organización pluralista y del derecho a la autonomía personal, se derivan pues importantes principios que enmarcan el entorno jurídico de la libertad de los individuos. Lo que querría decir, según las cláusulas constitucionales citadas, que el ambito de regulación estatal permitido en este asunto, involucra de manera general la relación de los individuos con otros individuos, y no la relación del individuo consigo mismo[20].
No obstante, son bien conocidas algunas excepciones en las que resulta constitucionalmente tolerable, la vigencia de regulaciones que claramente buscan el bienestar de aquellos a quienes se dirige, tales como las que han dado lugar a las líneas jurisprudenciales relativas a la obligatoriedad del uso del cinturón de seguridad en automóviles, por ejemplo. O, también los criterios avanzados a propósito de la obligación de la imposición de algunas vacunas, debate en cual se sostuvo en sentencia SU-337 de 1999, lo siguiente: “En otras ocasiones, el rechazo de una intervención médica puede tener efectos negativos no sólo sobre el paciente sino también frente a terceros, lo cual puede justificar, dentro de ciertos límites, la realización de ciertos procedimientos, incluso contra la voluntad de la propia persona. Esto explica la obligatoriedad de ciertas vacunas que protegen contra enfermedades muy contagiosas, susceptibles de afectar gravemente la salud colectiva, o la imposición de ciertas medidas sanitarias, como el aislamiento o la cuarentena de los enfermos, para evitar la propagación de una epidemia.”[21]
13.- Ahora bien, con base en lo explicado en el acápite anterior, en relación con el conjunto de propósitos perseguidos por las políticas antitabaco, relativos a evitar y disminuir la afectación que el tabaco produce a la salud de quien lo consume; se puede afirmar al tenor de la Constitución de 1991, que los individuos no sólo pueden, sino que tienen el derecho de colocarse autorresponsablemente en situaciones que otros consideren inconvenientes o riesgosas, siempre que no comprometan los derechos de otros[22]. Y, especialmente, en el punto específico de decisiones concernientes al cuidado de la salud, la Corte ha realzado la garantía del derecho de autonomía personal[23]. Se sostuvo en la sentencia T-234 de 2007[24], que de la condición personal de la salud se desprende una valoración individual, única y respetable de la dignidad, que puede justificar incluso la decisión de no vivir más, por ejemplo. Así como, el caso contrario también forma parte de la esfera individual e inviolable de las personas, cual es el de tomar la decisión de continuar viviendo en condiciones que para la mayoría serían de suma indignidad. Esto supone, que es deber del Estado respetar aquellas decisiones de los individuos que tengan como sustento su condición de seres libres y autónomos, siempre que estas decisiones no deriven en acciones que comprometan el goce de los derechos de otras personas.
14.- Con base en las líneas jurisprudenciales que se acaban de reconstruir, el control de constitucionalidad sobre las restricciones al principio de autonomía, cuando no están en juego más que los derechos de la propia persona y no los de terceros, se debe llevar a cabo bajo las siguientes consideraciones[25]:
· El principio de autonomía derivado del carácter pluralista de nuestro orden constitucional (art. 1° C.N), así como del derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 C.N), del derecho de autodeterminación (Art. 9 C.N) y del derecho de dignidad humana (art 1° C.N); se erige como la garantía de que los ciudadanos puedan tomar decisiones, que no afecten derechos de terceros, a partir del reconocimiento de su capacidad de reflexión sobre sus propias preferencias, deseos, valores, ideales y aspiraciones.
· La capacidad de reflexión referida debe ser real, y por ello se requiere un profundo respeto por el principio de libertad. En este sentido, el principio de autonomía adquiere una doble dimensión como valor: a) el valor de llevar una vida de acuerdo a nuestras propias decisiones y b) el valor de decidir sin limitaciones externas de otros.”[26] La jurisprudencia constitucional que ha desarrollado el alcance del valor de la autonomía personal en la relación con el cuidado de la salud, ha sostenido la idea según la cual la evaluación de las consecuencias de las acciones cambia cuando éstas se han derivado de “nuestra propia elección”; y ello resulta de vital importancia porque sin esta posibilidad no se cumplen las expectativas propias y de otros respecto de nuestra propia competencia para manejar nuestras vidas.[27]
· El valor de la autonomía puede ser procurado por el Estado, mediante el privilegio de otros valores directamente relacionados con él. Puede por ejemplo, establecer medidas coercitivas, que en principio interfieren en la libertad de elección de las personas, pero que corresponden a la promoción de valores preestablecidos a partir del principio mayoritario, sin cuya garantía no sería posible ejercer el derecho de autonomía (por ejemplo, la vida y la salud). Con todo, este tipo de medidas requieren una adecuación constitucional estricta, con el fin de evitar que por dicha vía se pretendan imponer modelos o planes de vida o concepciones del bien. Por ello, las medidas en cuestión deben ser proporcionales, y si su respaldo es una sanción, ésta debe ser la menos rígida posible.
· A partir de las consideraciones anteriores, el control de constitucionalidad de las medidas de carácter “paternalista” en el sentido explicado, debe llevarse a cabo con un alto grado de rigurosidad, y así, el juez constitucional se ve obligado a verificar la existencia de una justificación que desvirtúe la imposición de conductas o modelos morales determinados y que se asiente en la promoción y protección de valores colocados por el ordenamiento constitucional en un lugar preponderante dentro de los principios de nuestra organización jurídica y política. De igual manera, quedan descartadas para el juez de control de constitucionalidad, las razones relativas a la incidencia indirecta de este tipo de medidas en los derechos e intereses de terceros, como única fuente de su fundamentación.
15.- Por último, conviene aclarar que la perspectiva de análisis de este tipo de medidas por parte del juez de control de constitucionalidad, debe advertir la siguiente diferenciación: Las medidas “paternalistas” que ameritan un análisis como el que se acaba de describir, consisten en la imposición de sanciones cuyo supuesto fáctico normativo corresponde al ejercicio u omisión de una conducta relacionada con el auto-cuidado personal de la salud o integridad física; y éstas, deben ser distinguidas de a) medidas tomadas por el Estado, cuyo fin es estimular o desincentivar ciertas actividades mediante la imposición de políticas y consecuencias jurídicas distintas a las sanciones[28], luego mantienen intacto el ámbito personal de decisión de las personas. Y, b) medidas que buscan la implementación de políticas de justicia distributiva[29], a partir de las cuales el orden normativo prohíbe a los ciudadanos, por ejemplo, renunciar a los derechos laborales, o los obliga a inscribirse y cotizar en los sistemas de seguridad social. Si bien estas medidas buscan el propio bienestar, no se configuran como medidas paternalistas injustificadas, sino que constituyen “lo mínimo que el Estado justo debe hacer (…) [para] dar ciertas facilidades para que cada uno de los ciudadanos forme una persona social y desarrolle las capacidades que le permitirán adquirir los bienes primarios.”[30]
16.- Lo expuesto en el presente aparte le permite a esta Sala sostener, que de los varios aspectos en juego alrededor de las regulaciones jurídicas enfiladas a prevenir el menoscabo de la salud de las personas que consumen tabaco, resulta especialmente relevante el alcance de la medida, respecto del nivel de injerencia que produce en el espacio privado de decisión del individuo. De igual manera es relevante distinguir tanto el carácter de la medida, en relación con el hecho de si con ella se busca la imposición de una conducta para disponer un modelo moral de vida o para salvaguardar bienes superiores, o incentivar o desestimular una actividad sin prohibirla, o garantizar condiciones de existencia dignas de la ciudadanía.
“En el Estado social de Derecho, el principio de la libertad económica -y de las subsiguientes de empresa[31] y de competencia[32]- se sigue considerando como base del desarrollo económico y social y como garantía de una sociedad democrática y pluralista. Coincidente con esta concepción, la Constitución Política en su artículo 333 expresamente reconoce a la empresa su carácter de promotor del desarrollo.”[33]
De este modo, la facultad de intervención del Estado en la economía se presenta como la principal herramienta mediante la que éste ejerce la dirección y control de aquella. Para esto, la organización de quienes participan en el intercambio comercial proporciona al Estado las condiciones necesarias para dirigir y controlar de modo efectivo la actividad económica.
18.- En lo que interesa para el análisis del carácter económico de algunas de las medidas contenidas en las políticas antitabaco, se puede concluir que el ámbito de control de constitucionalidad en estos aspectos se refiere al deber de mantenimiento por parte del Tribunal Constitucional, de principios generales de razonabilidad y equidad, para que la economía en general y la actividad comercial se desarrolle. Más allá de lo anterior, en principio se encuentra vedado para el juez constitucional el ejercicio de evaluación de este tipo de intervención, desde la lógica económica. Pues, la razonabilidad y la equidad en este aspecto se ven vulneradas sólo cuando hay una clara incidencia de alguna medida legislativa en los derechos fundamentales de los ciudadanos o se han trasgredido criterios que la misma Constitución establece como patrón de control, como son los juicios de eficiencia y sostenibilidad económica, distribución equitativa, planeación estratégica, modelo económico y de desarrollo, entre otros.
En otras palabras, el análisis del juez de control de constitucionalidad debe centrase en la incidencia positiva o negativa de lo prescrito por las normas, en los derechos y deberes garantizados en la Constitución. Luego es esta afectación de dichos deberes y derechos la que determina el sentido del estudio de constitucionalidad, salvo que la misma Constitución ordene que el criterio principal que debe inspirar una norma legal sea su proyección económica.[34] Por ello de manera general, escapan al objeto de estudio de constitucionalidad de la Corte los análisis de conveniencia y eficacia económica de las normas.[35]
19.- Ahora bien, no menos importante resulta el despliegue de estas potestades del Gobierno para estimular, desestimular, erradicar, restringir o controlar alguna actividad. En este aspecto la Sala considera que gozan de presunción de constitucionalidad las medidas que anteponen la pretensión de garantizar de manera más satisfactoria los derechos fundamentales, al pleno despliegue de los principios constitucionales de diseño de la economía y el mercado. Esto, en primer lugar, porque el principio de libertad económica debe aplicarse y desarrollarse de manera coordinada con el resto de principios de la Constitución; y en segundo lugar porque en el Estado Constitucional de Derecho existe un fuerte respaldo a la garantía de elección que hace el gobierno para delinear patrones de organización social. Sobre lo primero conviene citar in extenso la posición de esta Corte:
“Desde una óptica subjetiva, la libertad económica, que involucra la de empresa y dentro de ella la libertad de competencia que es su principio básico de operación, es un derecho no fundamental de todas las personas a participar en la vida económica de la nación[36], que el poder público no sólo debe respetar, sino que, además, debe promover. Para ello debe remover los obstáculos que impiden el libre acceso a los mercados de bienes y servicios. En este sentido, la Carta explícitamente enuncia que <La libre competencia económica es un derecho de todos...> y añade que <El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica>.
6. De esta manera, si bien la libertad de empresa admite límites que se imponen mediante la intervención en la economía que se lleva a cabo por mandato de la ley para el cumplimiento de los fines de interés general que la Constitución menciona, esta intervención no puede eliminar de raíz la mencionada libertad y debe obedecer a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Por ello, en reiterada jurisprudencia la Corte se ha encargado de señalar los límites constitucionales que se imponen a la hora de intervenir la actividad económica de los particulares en aras del interés general. Al respecto, ha indicado que tal intervención: i) necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley; ii) no puede afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa; iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la referida garantía; [37] iv) debe obedecer al principio de solidaridad[38]; y v) debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad[39].”[40]
20.- Sobre lo segundo, la Sala considera pertinente explicar la importancia de no perder de vista el hecho de que la Constitución de 1991, no sólo garantiza el respeto por las opciones y formas de vida escogidas por las personas individualmente consideradas, sino que también defiende las elecciones y alternativas que la sociedad edifica mediante el proceso democrático. La selección de valores que la comunidad decide promocionar, obedecen a la implementación de una dinámica que subyace a la definición misma de lo que significa vivir sometidos al orden constitucional (Preámbulo y art. 1º de la Constitución). Esta dinámica pasa por el reconocimiento de que la fuente más importante de los lineamientos adoptados como parámetro de organización jurídica, es la construcción de la moral colectiva de dicha comunidad. Es decir, la construcción del esquema axiológico que se utilizará como guía para desarrollar la vida en sociedad.
El papel del juez constitucional en el anterior contexto es mantener el equilibrio entre la vigencia de la Constitución y la vigencia de la moral social. Aquello que la comunidad ha elegido como valor guía no puede simplemente ser desconocido, pero tampoco puede anular los valores constitucionalmente establecidos. Por ello, los programas de regulación proyectados para difundir, incentivar o frenar alguna actividad determinada, deben ser analizados por el juez defensor de la Constitución, bajo la perspectiva de escrutar si las medidas para el fin en cuestión han transitado y se han instalado en espacios vedados o permitidos por la Constitución. De este modo, de acuerdo con el alcance de las normas constitucionales, las autoridades públicas pueden o no estar autorizadas para promocionar o degradar alguna actividad económica en especial, o para permitir o prohibir actividades como la pornografía o los juegos de azar, por ejemplo, si es que dichas regulaciones se han gestado en inquietudes morales de la comunidad. Ello es tanto así, que con base en sus constituciones, ciertos países atienden los resultados de construcciones morales de sus comunidades, como la de ostentar religiones oficiales, prescindir de ejército, establecer la pena de muerte, entre otros; aunque, ello no implica - o no debería implicar- la eliminación de principios constitucionales esenciales en los estados constitucionales de derecho.
También, incide en el logro del equilibrio entre la vigencia de la orientación axiológica de las normas constitucionales y el sentido de las alternativas de acción escogidas legítimamente por la comunidad, el contenido de la exigencia contemplada en el artículo 209 Superior, según el cual la administración pública “está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, (…) {y} debe coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.”
Lo anterior, se constituye en un mandato dirigido a orientar el deber ser de la conducta de los ciudadanos en general, y por supuesto de las autoridades públicas, entre ellas los jueces constitucionales. Unos y otros tenemos el deber de actuar en forma coherente con los valores, principios y reglas que conforman el sistema jurídico vigente. Actuar éticamente significa también cumplir y aplicar el derecho, no sólo por el carácter coercitivo de este, sino además porque existe un convencimiento pleno, una identidad con sus propósitos y con los valores y principios que éste pregona. Con ello, incluso las alternativas de conducta escogidas colectivamente (tal como las medidas que buscan restringir el consumo y acceso al tabaco), deben atender el contenido normativo de nuestro sistema jurídico. Este acatamiento es relevante, además porque contribuye con una cultura de cumplimiento del Derecho, esto es, de la legalidad.
21.- En punto de las políticas antitabaco, la situación no es distinta. Existe una fuerte conciencia actual gestada en las inquietudes de las comunidades de un buen número de países en el mundo, relativa a la inconveniencia del acceso y consumo sin restricciones del tabaco. La posición moral de la sociedad (así sea de un sector solamente) a este respecto, es la que ha impulsado la implementación de regulaciones jurídicas como la que aquí se analiza. Frente a lo cual, su conformidad constitucional habrá de determinarse únicamente por vía de, como se dijo, mantener el equilibrio entre la vigencia de la Constitución y la vigencia de dicha moral social, que no se puede desconocer o defender per se. Para ello, es relevante establecer solamente si se ha ingresado por medios respaldados o descartados por la Constitución, a espacios restringidos o permitidos por la misma. La consecuencia e importancia que la Corte encuentra en la anterior reflexión, radica en excluir de su competencia los escrutinios a la motivaciones que sustentan la posición moral frente al consumo de tabaco.
Como se dijo más arriba, para la Corte basta que respecto del consumo de tabaco, esté demostrada la afectación de la salud de terceros en alguna medida, y que exista autorización constitucional en ciertas condiciones y en ciertas otras se carezca de ella, para tomar medidas con la intención de modificar conductas de los ciudadanos, baste esto -se repite- para delinear un ámbito de discusión constitucional al respecto. Por lo cual no resulta entonces necesario evaluar, avalar o controvertir las posiciones morales sobre el ideal saludable o insalubre de ciertos grupos de personas, respecto del consumo del tabaco, siempre que se mantenga intacto el ámbito de decisión personal de los ciudadanos en este aspecto.
22.- De conformidad con lo explicado hasta ahora, la Sala encuentra que los asuntos susceptibles de debate que alimentan las discusiones sobre las políticas antitabaco, configuran un amplio espectro de temas e intereses en uno y otro sentido. Sin embargo, resulta claro que no todos estos asuntos tienen relevancia constitucional suficiente como para formar parte de los criterios que la Corte Constitucional debería considerar para ejercer control de constitucionalidad sobre las medidas que conforman las mencionadas políticas antitabaco. En este orden, el marco que describe la participación del juez de control de constitucionalidad en este tema debe erigirse a partir de las siguientes premisas:
· Queda excluida de la labor del juez de control de constitucionalidad, valoración alguna sobre la certeza del alto, medio o bajo grado de afectación de las personas no fumadoras en ambientes alterados por el consumo de tabaco. Su deber es la aplicación de la cláusula constitucional cuyo contenido es que “todas las personas tienen derecho al libre desarrollo de su personalidad sin más limitaciones que las que imponen los derechos de los demás (…)”[41]; con lo cual protege los derechos de los “fumadores pasivos” a la salud y al medio ambiente sano. Y, la autorización para ello es el reconocimiento de que el ambiente alterado por el consumo de tabaco incide de alguna manera, no positiva, en la salud de los “fumadores pasivos”, no importando en qué grado se de la afectación.
· Sobre las regulaciones jurídicas enfiladas a prevenir el menoscabo de la salud de las personas que consumen tabaco, es constitucionalmente relevante: a) el alcance de la medida, respecto del nivel de injerencia que produce en el espacio privado de decisión del individuo; b) el carácter de la medida, en relación con el hecho de si con ella se busca la imposición de una conducta para disponer un modelo moral de vida o para salvaguardar bienes superiores, o incentivar o desestimular una actividad sin prohibirla, o garantizar condiciones de existencia dignas de la ciudadanía.
De este modo la intensidad y la metodología del control de constitucionalidad dependerá de los mencionados alcance y carácter de la regulación, donde las medidas de corte paternalista que requieren un control estricto de constitucionalidad, son aquellas que suponen la imposición de una sanción so pretexto de realizar o no una actividad de auto-protección; y no aquellas que respecto de alguna conducta imponen otras cargas pero dejan intacto el margen de decisión del ámbito personal de los ciudadanos.
· Se debe reconocer que el Estado está legítimamente autorizado para promocionar o degradar la realización de ciertas conductas o actividades, siempre que no vulnere la autonomía de los individuos a partir de la imposición de sanciones tendientes a castigar la ejecución o abstención de actividades, cuya única justificación es el propio bienestar de quien es objeto de la medida.
· A partir el criterio anterior, las motivaciones que sustentan la posición moral de la comunidad frente al acceso y consumo del tabaco, quedan excluidas del análisis relativo al control de constitucionalidad, y únicamente habrá de analizarse en este contexto si la regulación se ha logrado por medios respaldados o descartados por la Constitución, y si se ha situado en espacios restringidos o permitidos por la misma.
Esta interpretación surge del hecho de que el artículo 2º de la Ley 1335 de 2009 referida, prohíbe toda modalidad de venta de cigarrillos a los menores de edad. El mencionado artículo 2º dispone: “se prohíbe a toda persona natural o jurídica la venta, directa e indirecta, de productos de tabaco y sus derivados, en cualquiera de sus presentaciones, a menores de dieciocho (18) años. En caso de duda, soliciten que cada comprador de tabaco demuestre que ha alcanzado la mayoría de edad.” Así las cosas, la prohibición del parágrafo demandado no puede entenderse dirigida únicamente a los menores, pese a que haya sido ubicada en el capítulo de las disposiciones sobre la venta de productos de tabaco a menores de edad, pues todas las modalidades de venta están prohibidas respecto de ellos. Luego, el sentido no puede ser otro distinto a que el parágrafo acusado pretende establecer una prohibición general a la modalidad de venta de tabaco por unidades de cigarrillos, además de que existe también una prohibición de venta de cualquier producto y en cualquier modalidad derivado del tabaco a los menores de 18 años.
24.- De otro lado, el capítulo VII de la misma Ley 1335 de 2009 establece el régimen de sanciones aplicables en caso de incumplimiento de las obligaciones y prohibiciones contempladas en ella. Si bien la Sala no encuentra una sanción específica para la vulneración de la prohibición de venta de cigarrillos por unidad, el artículo 28 de la ley en mención dispone que “las autoridades de policía realizarán procedimientos aleatorios de inspección, vigilancia y control a los puntos de venta, con el fin de garantizar el cumplimiento de la presente disposición”. Lo cual permite concluir que las sanciones aplicables son administrativas y policivas. Además, porque las sanciones consagradas en el mencionado capítulo VII consisten en “asistencia a un día de capacitación sobre los efectos nocivos del cigarrillo” en el caso del artículo 24; en decomiso y destrucción en el artículo 27; en amonestación, multa y cancelación de licencia de funcionamiento en el artículo 31; y en multa en los demás artículos. Por lo cual no habría por qué presumir que la sanción en el caso de la trasgresión a la prohibición de venta de unidades de cigarrillos sea de índole distinta a las administrativas y policivas en mención.
25.- Conviene reseñar también que el sentido de la prohibición analizada se inscribe dentro del conjunto de medidas adoptadas por el legislador colombiano con el objeto de “contribuir a garantizar los derechos a la salud de los habitantes del territorio nacional, especialmente la de los menores de 18 años de edad y la población no fumadora, regulando el consumo, venta, publicidad y promoción de los cigarrillos, tabaco y sus derivados, así como la creación de programas de salud y educación tendientes a contribuir a la disminución de su consumo, abandono de la dependencia del tabaco del fumador y se establecen las sanciones correspondientes a quienes contravengan las disposiciones de esta ley.”[42] Es decir, corresponde al componente de políticas antitabaco adoptadas en nuestro país en el marco del Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud (OMS) para el control del tabaco, suscrito por Colombia.
Tanto el Convenio como su ley aprobatoria fueron objeto de estudio de constitucionalidad por parte de esta Corte en sentencia C-665 de 2007, donde se sostuvo que “el ´Convenio Marco de la OMS para el control del tabaco´, hecho en Ginebra el veintiuno (21) de mayo de dos mil tres (2003), constituye un importante instrumento internacional para evitar y contrarrestar las nefastas consecuencias del consumo del tabaco, en especial para la salud y el medio ambiente. En este sentido se encuentra en consonancia con los artículos 9, 226 y 227 de la Constitución, disposiciones que orientan la política exterior del Estado Colombiano. De la misma manera, (…) la Corte interpreta que las medidas encaminadas a la reducción del consumo son acciones estatales dirigidas a concientizar a la población de las consecuencias adversas del consumo del tabaco (…)”
En relación con el alcance general de las políticas antitabaco la Corte resaltó que “La finalidad del Convenio, señalada en su artículo 3, se enmarca en la protección de las generaciones presentes y futuras frente a las consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco y de la exposición al humo, y por tanto, desarrolla los principios contenidos en los artículos 49, 78 y 79 de la Carta. En efecto, dichas normas señalan la obligación del Estado en la atención a la salud y saneamiento ambiental, en relación con el control de bienes y servicios ofrecidos a la comunidad, así como de la información que debe suministrarse al público en su comercialización, de la misma manera establecen la responsabilidad de los productores de sustancias que atentan contra la salud pública. Por otro lado, señalan el deber de toda persona de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad.”
26.- Por su parte, el legislador reiteró el sentido y alcance de la ley en general y de la prohibición sometida a control en el presente caso en particular, al tenor del Convenio Marco en mención, luego de las políticas antitabaco. Consignó en su exposición de motivos e informes de ponencia que “numerosos estudios han demostrado que la mayoría de actividades adictivas, entre ellas el consumo de tabaco, de bebidas alcohólicas y el abuso de los juegos de suerte y azar se consolidan durante el proceso de formación de la personalidad del individuo, lo cual ocurre en los años de adolescencia. Por esta razón resulta imperativo que el Estado, en ejercicio de su función como guardián de la salud pública, se ocupe en prevenir que los menores de edad tengan acceso a productos y servicios que tengan la característica inherente de causar adicciones. Además, que no sean los destinatarios de mensajes publicitarios y de mercadeo que motiven el consumo de estos productos. (…) El informe del OMS en su estudio sobre tabaquismo 2002 denunció que en 100 países en los que se ha implementado la restricción a la publicidad a menores sí ha disminuido el consumo al llegar a la edad adulta y ha demorado la edad de iniciación.”[43]
Hizo especial énfasis en los problemas de salud y sociales que produce el tabaquismo, y sobre el particular llamó la atención sobre el hecho de que “el gobierno debe tener en cuenta que los costos de los daños a causa del tabaco en términos de enfermedades derivadas del consumo sobrepasan enormemente el ingreso por impuestos, hablando en términos económicos.”[44] Afirmó que la “adicción crónica generada por el consumo del tabaco, que según especialistas en la materia produce tanto dependencia física como psicológica, así como daños irreversibles a la salud de los consumidores de forma directa e indirecta, es decir, aquellas personas que inhalan involuntariamente el humo del tabaco especialmente niños, mujeres embarazadas y adultos mayores. La nicotina, sustancia presente en el humo, es la que causa la dependencia.” [45]
Aportó estadísticas relativas a que “en Colombia el tabaco es consumido en todos los estratos socioeconómicos y en todas las regiones del país, principalmente en forma de cigarrillos. Según la encuesta de ingresos y gastos del Dane, las familias colombianas destinan en promedio $23.788 mensuales (pesos para el año 2002), para la compra de productos elaborados con tabaco (cigarrillos, cigarros, picadura, etc.), pero principalmente cigarrillos, a los cuales se destina el 99% de estos recursos. En algunas áreas rurales es popular el consumo de cigarros criollos y en los últimos años ha aumentado la importación de cigarros puros. El gasto mensual de las familias en los productos elaborados con tabaco representa el 4,4% del gasto total en alimentos y bebidas. El consumo aparente de tabaco en Colombia creció cerca del 5,1% anual durante el período 1991-2005. Este comportamiento es contrario al presentado en general en el mundo, donde el consumo se redujo en 1,46% anual durante estos años. La reducción en el consumo mundial está explicada por el estancamiento en la producción y las fuertes campañas emprendidas por los organismos de salud en los países desarrollados, que condujeron a que en estos países disminuyeran la demanda. Por ejemplo, en Estados Unidos el consumo aparente se redujo en casi un 3% anual, en Italia el 2% y en Japón el 1%.”[46]
Por último, sustentó la necesidad de medidas como la prohibición de venta de cigarrillos por unidad, entre otras, para lograr restricciones en la venta y acceso al tabaco, y manifestó expresamente su intención de unificar los reglamentos municipales y distritales en relación con esta modalidad de venta. “El primer paso en el proceso regulatorio de este tipo de productos y servicios es el de prohibir su venta a menores de edad. Esto, en el caso colombiano, se traduce en la prohibición absoluta de venta y distribución de productos de tabaco y sus derivados. Lo anterior con el fin de aclarar vacíos legislativos que existen en nuestro ordenamiento jurídico y que se han prestado para interpretaciones variadas, en el caso del consumo de tabaco donde no es claro si la prohibición actual es para menores de 18 años, menores de 14, o simplemente no existe prohibición alguna. Adicionalmente, se busca unificar la legislación y reglamentación nacional, departamental y municipal en esta materia, además se busca reglamentar la venta por unidades, esto facilita controlar el acceso a los jóvenes a la compra de los productos del tabaco.”
Aclarado el contexto dentro del cual es pertinente adelantar el debate constitucional sobre la norma demandada, así como el sentido y alcance de ésta, de acuerdo a las conclusiones extractadas la Sala analizará a continuación los cargos presentados por la demandante.
29.- En efecto, la prohibición de venta de cigarrillos al menudeo pretende influir de alguna manera en la conducta de quienes consumen o pretenden consumir tabaco, pero se inscribe dentro de aquellas medidas que procuran dificultar la realización de la conducta en cuestión, mediante restricciones accesorias al hecho mismo, para el caso, el consumo de tabaco. En este orden, no existe afectación del margen de decisión autónoma del ciudadano, y el respeto por los ideales y proyectos personales sobre lo que implica el auto-cuidado de la salud de cada colombiano ha quedado intacto con la vigencia del contenido normativo estudiado.
Las posibilidades constitucionales de intervención en la regulación del mercado por parte del Estado, permiten que se tomen medidas con el único objeto de desestimular, desincentivar o restringir la realización de una actividad, cuando estas medidas no extienden sus efectos a la restricción de derechos constitucionales. La Sala no encuentra plausible la consagración de un derecho consistente en privilegiar alguna modalidad de comercialización de tabaco, por lo cual este aspecto puede ser regulado de la manera que el legislador considere conveniente. Y, el derecho que la demandante alega está en juego, realmente no lo está, pues se insiste en que a partir de la prohibición objeto de control, ninguna persona mayor de edad tiene prohibido fumar.[47]
30.- Ahora bien, si la prohibición es o no adecuada para conseguir los fines que se propone, los cuales según el análisis de la exposición de motivos de la Ley 1335 de 2009 corresponden al deseo de prevenir y disminuir el consumo de tabaco tal como lo afirma la actora, es un asunto que carece completamente de relevancia constitucional. Esto, en tanto si la respuesta llega a ser que la medida no se adecua a lo que persigue, se presentaría un problema de ineficacia de la norma y no de inconstitucionalidad. Pues, como quiera que no hay sacrificio de derecho constitucional alguno, como se ha explicado, entonces el juicio de proporcionalidad en los términos planteados por la demandante no procede. Adicionalmente, los eventuales problemas de eficacia de las disposiciones normativas no son en principio problemas de constitucionalidad de las mismas, y mucho menos razones suficientes de inconstitucionalidad.
31.- Tampoco, la motivación de la prohibición analizada, que por obvias razones coincide en términos generales con la motivación de las políticas antitabaco, amerita la realización de un test de proporcionalidad. Es decir, tampoco resulta un argumento suficiente el hecho de que como las políticas antitabaco podrían atender a justificaciones paternalistas entonces se debería considerar siempre ante estas medidas la posible afectación del derecho de autonomía personal (art. 16 C.N). Esto es así, por cuanto la medida, como ya se afirmó varias veces, no está dirigida a la conducta de consumo de tabaco, sino a una modalidad de su venta. Por lo cual, del hecho que exista una cierta posición moral frente al consumo de tabaco, con base en la cual se justifique el componente de medidas de las políticas antitabaco, no implica que no sean legítimas aquellas restricciones dirigidas a eventos accesorios a la conducta objeto de la mencionada posición moral. Precisamente, como se presumiría inconstitucional prohibir una conducta sólo porque a algún sector le parece inmoral, entonces el derecho legítimo del Estado a degradar alguna actividad no puede manifestarse mediante la prohibición de dicha actividad, sino que tiene que conseguirlo por medio de las herramientas legítimas con las que cuenta, como son la regulación de la economía y del mercado, entre otras.
32.- Por las razones expuestas, la Corte Constitucional considera que no prospera el cargo relativo a que la falta de adecuación de la medida implica su falta de proporcionalidad y consecuente inconstitucionalidad, por sacrificar derechos constitucionales de manera injustificada (el derecho de autonomía personal del artículo 16 de la Constitución); y la razón principal de ello es que no existen derechos constitucionales sacrificados, por lo cual ni siquiera resulta pertinente analizar la adecuación de la norma a los fines perseguidos, pues ello corresponde a un problema de eficacia de la disposición y no a uno de constitucionalidad.
33.- En relación con la segunda consecuencia presuntamente inconstitucional de la supuesta falta de proporcionalidad de la prohibición demandada, la actora asevera que para afectar la ventas, luego el derecho al mínimo vital y el principio de solidaridad respecto de la población de vendedores ambulantes con la prohibición de venta de cigarrillos por unidad, esta prohibición debería producir efectos directos de prevención y disminución del consumo de tabaco, y en esa medida el sacrificio de dichos derechos valdría la pena en consideración de aquello tan valioso que se consigue respecto del consumo (prevención y disminución). Y, -continúa- como no existen tales efectos en la prevención y disminución del consumo, entonces la vulneración del mínimo vital y del principio de solidaridad es injustificada, por lo cual la medida es inconstitucional por sacrificar injustificadamente los mencionados derechos constitucionales.
34.- En este orden, la proposición sobre la que se asienta el segundo cargo es precisamente, la presunta consecuencia que tiene la modificación de la modalidad de venta de los cigarrillos. Pero, a juicio de la Corte esta consecuencia no depende por completo, o no se da por el sólo hecho de demostrar que en efecto quienes comercializan cigarrillos van a ver alterada sus ventas cuando no se les permita comercializarlos al menudeo. Y, no es suficiente demostrar la afectación en mención, porque ésta resulta obvia, teniendo en cuenta que el sentido de la norma es justamente alterar las modalidades de venta de cigarrillo. Por el contrario, para la Sala es bastante claro que la demostración que debe mediar para que prospere el cargo y se demuestre la inconstitucionalidad, es la relativa a que el grado de afectación en las ventas es tal que los comerciantes encuentran amenazado su derecho al mínimo vital. Es decir, la medida los aboca a una situación en la que ven amenazada sus posibilidades de subsistencia.
35.- Por ello, la pregunta que a juicio de esta Corporación debe responderse en relación con el segundo cargo, es si existen suficientes razones para concluir que la afectación a las ventas es de un grado tan dramático, que genera imposibilidad de subsistencia o al menos la amenaza de manera cierta. En este orden, la Corte Constitucional considera que no existen suficientes elementos de juicio para demostrar tal grado de afectación en las ventas de quienes comercializan las ventas de tabaco. Muy por el contrario, existen más razones para concluir que la alteración en el negocio de la venta de cigarrillos no amenaza el derecho al mínimo vital, ni siquiera en el caso de los vendedores ambulantes.
36.- En efecto, lo primero que habría que recordar, es que tal como se ha dicho a lo largo de esta providencia, la disposición objeto de control no ha prohibido la venta de productos derivados del tabaco, por lo cual si la demanda de consumo se mantiene entonces la afectación vendría dada únicamente por la restricción en la modalidad de acceso al producto, es decir por el hecho de que una persona ya no lo puede adquirir sino por cajetillas. Esto trae una consecuencia consistente en que, como bien lo sostuvieron la actora y los intervinientes que solicitaron la inexequibilidad por este cargo, la prohibición podría aumentar la adquisición de tabaco porque el fumador no puede comprar una unidad luego la opción que le quedaría sería comprar la cajetilla, situación que necesariamente trae como consecuencia la venta de una cajetilla y no la de una unidad; lo que a primera vista parecería incremento en las ventas. Pues, sin entrar en detalles de técnica y teoría económica, al menos de manera sumaria es posible afirmar en la mayoría de los casos que a mayor consumo mayores ventas.
37.- Como se ve, para aceptar la premisa de partida del segundo cargo resulta necesario entrar en la presentación de razones de orden fáctico, que no pueden ser objetivadas de manera satisfactoria para derivar la plausibilidad del hecho que la actora encuentra demostrado, cual es que la afectación en las ventas a raíz de la prohibición es tan determinante que modifica las posibilidades de subsistencia de quienes suelen vender cigarrillos por unidades.
38.- Resta explicar, como se advirtió más arriba, que para la Corte es claro que la norma tiene la intención explícita de modificar las modalidades de venta de los cigarrillos, y ello no es más que la intervención legítima del mercado en la regulación que el Estado hace del comercio. Tal como fue explicado en el acápite pertinente, este tipo de intervenciones y regulaciones del mercado goza de presunción de constitucionalidad en tanto no amenace o vulnere derechos constitucionales, que no es el caso según se acaba de exponer. Por las razones anteriores el segundo cargo tampoco puede prosperar, pues la Sala encuentra que la prohibición de venta de cigarrillos por unidades no interfiere en las posibilidades de subsistencia de quienes suelen comercializar el tabaco de dicha manera, luego no se vulnera el derecho al mínimo vital, ni se ha incumplido por ello mismo con el mandato de solidaridad (art. 13 C.N).
A LA SENTENCIA C-639/ 10
PROHIBICION DE VENTA DE CIGARRILLOS POR UNIDADES-Si bien impacta de manera razonable el derecho al libre desarrollo de la personalidad, no lo vulnera
Si bien podría alegarse que la prohibición prevista en el parágrafo del artículo 3º de la Ley 1335 de 2009 afecta un tipo de compraventa cuyo objeto sea el tabaco o sus derivados mas no la posibilidad misma de llevar a cabo la venta, también es cierto que muchas personas de bajos ingresos encuentran en la restricción al tipo de compraventa al menudeo una barrera significativa al acceso del producto, y en estos casos existe una afectación al libre desarrollo de la personalidad, restricción cuya razonabilidad es objeto del juicio de constitucionalidad, pero no es una conclusión a la cual se pueda llegar por evidencia. En tal sentido, acompaño la decisión de resolver declarar exequible la norma acusada, por cuanto considero que la prohibición de venta de tabaco al menudeo es una restricción que afecta el derecho al libre desarrollo de la personalidad, razonable y proporcional, toda vez que la restricción no consiste en no poder comprar productos de tabaco, sino en no poder comprarlos por unidades y por tanto el grado de afectación de la libertad a comprar tabaco es menor, y no considerable o grave. Siendo una restricción menor al ejercicio de una libertad, a propósito del ejercicio regulatorio de la oferta de un bien en el mercado con impactos para la salud, el juicio de constitucionalidad ha de ser ordinario, no intermedio ni estricto, y el juez constitucional debe reconocer un amplio margen legislativo en medidas de este tipo. Los fines por los cuales propende la medida no sólo son legítimos sino también importantes e imperiosos, como son el promover comportamientos sanos en las personas, sin impedir o prohibir fumar, el reducir el consumo de tabaco de los fumadores activos que no sólo mejora la salud de ellos, sino también el de los fumadores pasivos que los rodean y el de dificultar y obstaculizar a los menores de edad el acceso al tabaco. El medio elegido por el legislador, a saber, prohibir la venta por unidades de un producto que tiene un impacto reconocido y probado en la salud de los consumidores, no es un medio que se encuentre prohibido en el orden constitucional vigente, siendo, por el contrario, un medio adecuado para el propósito buscado y no se trata de una medida desproporcionada. De ahí que la prohibición legal de venta de tabaco por unidades es constitucional, pues se trata de una medida que afecta en menor grado la libertad personal, y lo hace para promover fines importantes e imperiosos constitucionalmente, a través de un medio que no está prohibido y que, prima facie, se revela adecuado para alcanzar los fines propuestos.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia por no cuestionarse el contenido normativo de la disposición
Adriana Patricia Ocampo Uribe
Comparto la decisión adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia C-639 de 2010,[48] en la cual se resolvió declarar exequible la decisión legislativa según la cual, “a partir de los dos (2) años siguientes a la vigencia de la [ley 1335 de 2009], se prohíbe la venta por unidad de productos de tabaco o sus derivados”, por los cargos estudiados en la sentencia [parágrafo del artículo 3º de la Ley 1335 de 2009].
Sin embargo, considero preciso aclarar mi voto, para indicar las razones por las cuales entiendo que la norma estudiada establece impactos razonables constitucionalmente sobre el libre desarrollo de la personalidad.
1. La sentencia considera que en realidad el demandante no entendió de que se trataba la prohibición y que, por tanto, no era viable estudiar la ‘razonabilidad de la medida’ en los términos planteados por ella.
2. El fallo a lo largo de sus consideraciones sostiene que para poder definir si la prohibición de venta de cigarrillos al menudeo viola el derecho de autodeterminación personal tiene que hacer, fundamentalmente dos cosas: (i) determinar si efectivamente existe una restricción a la libertad de las personas y, en caso de existir, (ii) establecer si tal restricción es razonable constitucionalmente o no.
3. Para la sentencia no hay que pasar a la segunda parte del análisis del juicio de constitucionalidad (ii), porque la respuesta a la primera parte (i) es negativa, es decir: a juicio de la Sala no existe una afectación al derecho que pueda ser considerada una restricción irrazonable. Se dice al respecto,
“[…] se pregunta la Sala en primer término, si es cierto el presupuesto del que parte la acusación, esto es la invasión en la autonomía personal de los ciudadanos. Y, se encuentra que no existe tal injerencia en las posibilidades de ejercicio de autonomía de decisión de las personas de consumir o no tabaco. Por ello no es viable siquiera analizar su proporcionalidad en los términos planteados en escrito de la demanda.”
4. La afirmación pareciera contraevidente ¿si el legislador deliberada y explícitamente decidió decretar una prohibición para lograr evitar que las personas fumen, como pueden afirmar los jueces que no se está pretendiendo conducir la libre determinación de la personas? En efecto, antes de la ley, las personas tenían la libertad de solicitar a los tenderos que les vendieran cigarrillos al menudeo y, por otra parte, las personas tenderas tenían la libertad para realizar tal venta. Hoy, luego de expedida la ley, ni aquellas pueden realizar tales compras, ni éstas pueden llevar a cabo tales ventas.
Podría alegarse que la prohibición afecta un tipo de compraventa cuyo objeto sea el tabaco o sus derivados, no la posibilidad misma de llevar a cabo la venta. Eso es cierto. Pero también es cierto que muchas personas de bajos ingresos encuentran en la restricción al tipo de compraventa al menudeo una barrera significativa al acceso del producto. Para alguien que tiene los recursos para comprarse un par de cigarrillos, la medida si interviene y obstaculiza su libertad efectiva de consumirlos.
En estos casos existe una afectación a libre desarrollo de la personalidad. Que tal afectación sea razonable o no constitucionalmente es algo que busca definir el juicio de constitucionalidad, pero no es una conclusión a la cual se pueda llegar por evidencia.
5. De ser cierta la afirmación de la sentencia, según la cual no era necesario analizar el cargo por cuanto la demanda no entendió la prohibición legal (no se prohíbe el consumo de tabaco sino un determinado tipo de venta del producto), la Sala ha debido inhibirse de conocer el cargo. En efecto, el mismo no estaría cuestionando el contenido normativo de la disposición legal acusada, sino el sentido que la demandante autónomamente le quiso dar.
6. Sin embargo la sentencia continúa el análisis de la norma para finalmente declarar su exequibilidad. ¿Si no existía cargo, si no se analizó ninguna afectación, como pudo llegarse a tal conclusión? La sentencia C-639 de 2010, contrario a lo que sostiene, en realidad sí consideró que existía una posible afectación del libre desarrollo de la personalidad y, además, analizo su razonabilidad. El análisis se hace de manera sucinta, pero se realiza al sostener:
“En efecto, la prohibición de venta de cigarrillos al menudeo pretende influir de alguna manera en la conducta de quienes consumen o pretenden consumir tabaco, pero se inscribe dentro de aquellas medidas que procuran dificultar la realización de la conducta en cuestión, mediante restricciones accesorias al hecho mismo, para el caso, el consumo de tabaco. En este orden, no existe afectación del margen de decisión autónoma del ciudadano, y el respeto por los ideales y proyectos personales sobre lo que implica el auto-cuidado de la salud de cada colombiano que ha quedado intacto con la vigencia del contenido normativo estudiado.”
7. Cómo se ve, la Corte reconoce que el Legislador sí quiere encauzar la libertad de las personas, en cuanto a la compra de cigarrillos, pero a la vez sostiene que no se debe analizar la razonabilidad constitucional de la ‘restricción’ (no poder comprar cajetillas de 10) porque se trata de una de aquellas ‘restricciones’ que son ‘accesorias’ y por tanto, es razonable constitucionalmente.
Es claro entonces que la Corte sí considera que existe una restricción. Pero a la vez, sugiriendo que se trata de una restricción ‘accesoria’ da por supuesto que la misma no requiere análisis. Varias preguntas surgen sobre la clasificación propuesta. Qué es una restricción accesoria y qué una restricción principal. ¿Cuáles son las diferencias entre unas y otras, y porqué las primeras, las accesorias, son constitucionales ex ante, sin necesidad de juicio alguno?
8. La Sala continúa en su argumentación, suponiendo que la demanda ataca la prohibición de fumar, y no la prohibición a un tipo de venta de cigarrillos.
“[…] la prohibición de venta de cigarrillos al menudeo pretende influir de alguna manera en la conducta de quienes consumen o pretenden consumir tabaco, pero se inscribe dentro de aquellas medidas que procuran dificultar la realización de la conducta en cuestión, mediante restricciones accesorias al hecho mismo, para el caso, el consumo de tabaco. En este orden, no existe afectación del margen de decisión autónoma del ciudadano, y el respeto por los ideales y proyectos personales sobre lo que implica el auto-cuidado de la salud de cada colombiano ha quedado intacto con la vigencia del contenido normativo estudiado.
Las posibilidades constitucionales de intervención en la regulación del mercado por parte del Estado, permiten que se tomen medidas con el único objeto de desestimular, desincentivar o restringir la realización de una actividad, cuando estas medidas no extienden sus efectos a la restricción de derechos constitucionales. La Sala no encuentra plausible la consagración de un derecho consistente en privilegiar alguna modalidad de comercialización de tabaco, por lo cual este aspecto puede ser regulado de la manera que el legislador considere conveniente. Y, el derecho que la demandante alega está en juego, realmente no lo está, pues se insiste en que a partir de la prohibición objeto de control, ninguna persona mayor de edad tiene prohibido fumar.”
9. No comparto el dicho de la sentencia según el cual la demanda ataca la prohibición de fumar, y no la prohibición a un tipo de venta de cigarrillos. La demanda entiende claramente que no se ha prohibido fumar. Lo que se alega, es que la prohibición de la venta al menudeo es una restricción que impacta la libertad de fumar a quienes, por limitaciones de recursos, la restricción se convierte en un obstáculo considerable al ejercicio de la libertad.
Como lo reconoce explícitamente el Congreso al expedir la norma y la Corte Constitucional al analizarla, lo que se busca con la misma es afectar la decisión de las personas. Llevarlas a dejar de consumir tabaco y sus derivados y propender por un ejercicio de la libre autonomía en tal sentido. Si es esta, una manera de afectar e impactar el libre desarrollo de la personalidad. Además, se emplea un medio que no es la propaganda, la promoción o la educación, sino la prohibición y restricción, con consecuentes sanciones y castigos en caso de que la misma no sea cumplida.
Una restricción de este tipo no puede ser simplemente avalada por la Corte Constitucional. Debe serlo si y sólo si se logró establecer que se trata de una restricción razonable constitucionalmente, bien sea que se trate una restricción accesoria, principal, menor, considerable, o de cualquier otra clase.
10. El no haber analizado de forma concreta y detallada los argumentos impidió a la Corte cumplir su función de dictar jurisprudencia. En efecto, la sentencia C-639 de 2010 no aporta mayores parámetros constitucionales a los decisores de política pública a la hora de identificar cuáles son los que deben seguirse. Por ejemplo, ¿pueden expedirse normas que dijeran que sólo se pueden vender y comprar cartones completos con, por lo menos, 50 cajetillas, o normas que indican que sólo se pueden vender y comprar en cuatro puntos autorizados de la ciudad? ¿Serían éstas restricciones accesorias o principales? ¿Serían restricciones razonables a la luz de la Constitución, o se considerarían irrazonables o desproporcionadas? Todas estas cuestiones no reciben respuesta en la sentencia, ni en ella se encuentran criterios para resolverlas.
11. Acompaño la decisión de resolver declarar exequible la norma acusada, por cuanto considero que la prohibición de venta de tabaco al menudeo es una restricción que afecta el derecho al libre desarrollo de la personalidad, razonable y proporcional.
11.1. El problema jurídico que plantea la demanda sería entonces el siguiente: ¿viola el legislador el derecho al libre desarrollo de la personalidad al prohibir la venta por unidad de productos de tabaco o sus derivados, como un medio de promover conductas saludables y proteger a los menores de edad?
11.2. Es evidente, como la propia sentencia lo reconoce, que la prohibición de la venta de tabaco por unidad supone una restricción a la libertad de las personas. La restricción, por supuesto no consiste en no poder comprar productos de tabaco, sino en no poder comprarlos por unidades. Ahora bien, el grado de afectación de la libertad a comprar tabaco es menor. Existe afectación, pero ésta no es considerable o grave, es una afectación menor. Solamente se impide comprar productos de tabaco por unidad. No se está prohibiendo el producto, no se restringe de forma total o significativamente la venta como si podría ocurrir con otras medidas que fueran más gravosas (sólo algunos vendedores con permisos especiales, por cantidades realmente considerables, sólo si se cuenta con un permiso previo del Estado para poder ser fumador). Tampoco se impone una medida sancionatoria grave a quien hubiese comprado productos individuales de tabaco.
Por tanto, se trata de una restricción a la libertad de acción de las personas, no de una mera recomendación o sugerencia. En tal medida, es dado a la Corte Constitucional entrar a juzgar la constitucionalidad de dicha restricción de la libertad. Pero en tanto se sabe que se trata de una restricción en un grado menor, considerable o excesiva, no tiene el juez constitucional razones para hacer un juicio estricto de la medida legal en cuestión. En tanto no se trata de una afectación grave y considerable a una libertad constitucional, sino menor, debe mantener el juez constitucional su deferencia al poder legislativo y hacer un juicio ordinario.
En segundo término, el hecho de que se trata de la regulación por parte de la ley de la comercialización de un producto del mercado que puede tener impactos negativos para los consumidores, implica que la medida es reflejo de una de las competencias propias del Estado. En efecto, la Constitución Política, en su artículo 78 establece que todas las personas tienen un derecho colectivo a que la ley regule “el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización”, a la vez que se indica que “serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios”.
En conclusión, tendiendo en cuenta que existe una restricción menor al ejercicio de una libertad, a propósito del ejercicio regulatorio de la oferta de un bien en el mercado con impactos para la salud, el juicio de constitucionalidad ha de ser ordinario, no intermedio ni estricto. El juez constitucional debe reconocer un amplio margen legislativo en medidas de este tipo, es decir: que no comprometen significativamente el ejercicio de una libertad y son el ejercicio de un deber de regulación del mercado.
11.3. Los fines por los cuales propende la medida no sólo son legítimos sino también importantes e imperiosos. El primer y más evidente objetivo de la medida es promover comportamientos sanos en las personas. Sin impedir o prohibir fumar, el Estado adopta una política legislativa que desestimula el consumo de tabaco por los impactos que tiene en la salud personal. El segundo objetivo, aunado al primero, es que al reducir el consumo de tabaco de los fumadores activos no sólo se mejora la salud de ellos, sino también el de los fumadores pasivos que los rodean. El tercer objetivo, que sin duda es uno de los principales, es dificultar y obstaculizar a los menores de edad el acceso al tabaco.
Se trata de fines legítimos en un estado social de derecho. El estado puede propender por la salud de las personas, en especial cuando se les afecta indirectamente, y sobre todo, debe velar por tomar las medidas adecuadas y necesarias para proteger a los menores.
11.4. El medio elegido por el legislador en este caso, a saber, prohibir la venta por unidades de un producto que tiene un impacto reconocido y probado en la salud de los consumidores, no es un medio que se encuentre prohibido en el orden constitucional vigente. Por el contrario, como se indicó previamente, es parte de los derechos de toda persona como consumidor, que el Estado tome las medidas adecuadas y necesarias para controlar la calidad de la producción y acceso a los bienes y servicios que pueden comprometer su salud.
11.5. Finalmente, se puede concluir que el medio elegido por el legislador es adecuado para el propósito buscado. En tanto no se trata de una restricción grave o excesiva al libre desarrollo de la personalidad, el Congreso de la República no está obligado a verificar si el medio que se decidió emplear es necesario o no, esto es, no debe verificar que no existe ningún otro camino para llegar al fin buscado. Tal exigencia, que sin duda es estricta, la reserva la jurisprudencia constitucional para aquellos casos en los cuales la afectación del derecho es tan grave, que el juez constitucional sólo la ha de considerar razonable si se demuestra que era necesaria, que no existía otro camino para llegar a tal resultado.
Pero como se indicó, esa no es la situación en el presente caso. No existe un grado significativo o considerable de la libertad en cuestión que esté en juego a propósito de la prohibición de venta de tabaco al menudeo. En tal sentido, el legislador no debe verificar que la medida sea absolutamente necesaria e indispensable para llegar a los fines propuestos, sino que sea adecuada para alcanzarlos.
Prohibir la venta de tabaco al menudeo, en un mercado en el cual esta es una forma amplia y difundida de distribución de dicho producto y que permite un fácil acceso al mismo a menores de edad, es, prima facie, una medida adecuada para evitar que los menores accedan tan fácil al producto y para desestimular la compra y el consumo de tabaco.
11.6. Finalmente, no se trata de una medida desproporcionada. Desde un inicio se indicó que la afectación del libre desarrollo de la personalidad existía pero que no era grave o considerable. Se trata de una afectación menor que no compromete el derecho. El beneficio que se logra en materia de los bienes constitucionales que se pretenden defender es relativa, pero asimismo la carga impuesta a las personas que desean comprar tabaco y consumirlo.
12. En conclusión, considero que la prohibición legal de venta de tabaco por unidades es constitucional, pues se trata de una medida que afecta en menor grado la libertad personal, y lo hace para promover fines importantes e imperiosos constitucionalmente, a través de un medio que no está prohibido y que, prima facie, se revela adecuado para alcanzar los fines propuestos.
Es por esta razón que considero que el parágrafo del artículo 3° de la Ley 1335 de 2009 no viola el libre desarrollo de la personalidad, y es en tal sentido que aclaro mi voto a la sentencia C-639 de 2010.
[1] {Cita del interviniente} http://www.radiosantafe.com/2009/05/31/dia-mundial-contra-el-tabaquismo-fumando-esperola-muerte/
[2] FENALCO aclara que ha contado con la autorización respectiva de Coltabaco para remitir los documentos de la encuesta a la Corte Constitucional.
[3] Suscrito por Colombia, ratificado mediante la Ley Ley 1109 de 2006 “Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio Marco de la OMS para el control del tabaco”, hecho en Ginebra, el veintiuno (21) de mayo de dos mil tres (2003), y declarado exequible mediante sentencia C-665 de 2007
[4] McFadden Michael. Dissecting Antismokers´ Brains. Ed. AEthna Press. 2003. Págs. 10 y 11
[5] Ibídem. Pág. 275 a 281
[6] La premisa según la cual, incluso quienes son contrarios a las políticas antitabaco, aceptan que el ambiente alterado por el consumo de tabaco tiene alguna incidencia en la salud de quienes no consumen pero acceden a dicho ambiente, se sustenta en el hecho de que ellos mismos reconocen que los efectos nocivos del tabaco pueden ser comparados con los efectos de otros productos. Dicha comparación no sería válida si no se acepta que el tabaco incide negativamente, de algún modo, en la salud.
[7] Constitución de 1991. Artículo 16.
[8] Ver fundamento jurídico número 7 de esta sentencia
[9] Más adelante se hará referencia concreta a la exposición de motivos de la Ley 1335 de 2009, contentiva de la medida estudiada en la presente sentencia.
[10] Medidas como la que se estudia en la presente sentencia, exceden el mero interés de los terceros y se dirigen a dificultar el consumo de tabaco, con el fin de desestimular su realización.
[11] En la sentencia C-930 de 2008, la Corte aclaró los términos en los considera prudente la utilización de la expresión “paternalismo” en la jurisprudencia constitucional colombiana. Sostuvo en aquel pronunciamiento lo siguiente: “La jurisprudencia constitucional hizo una aclaración conceptual previa al abordar el desarrollo de este tema, según la cual era conveniente desprenderse de la acepción “paternalismo”, para evitar la calificación de este tipo de medidas como ´paternalistas´. Se explicó en la sentencia C-309 de 1997, que pese a la definición rigurosa que podían ofrecer las distintas teorías de filosofía ética, la expresión ´paternalismo´ ostentaba una carga semántica importante, relativa a considerar a los ciudadanos como menores de edad bajo el cuidado del Estado. Ello a su vez, podría traer como consecuencia la creencia de que la Corte reconoce un contexto político y social en el cual el Estado obra como ´protector de sus súbditos, que conoce mejor que estos lo que conviene a sus propios intereses´. Por ello se propuso, en armonía con los valores constitucionales, ´denominar esas políticas como medidas de protección de los intereses de la propia persona, o de manera más abreviada, medidas de protección.´ Si bien el anterior argumento es acertado, sobre todo porque medidas de este tipo se encuentran reguladas expresamente en nuestra Constitución, no lo es menos que la carga semántica de la locución ´paternalismo´, llama la atención también sobre la necesidad de evaluar con mucho celo constitucional, las medidas vigentes en nuestra sociedad que describen el fenómeno al que se refiere el ´paternalismo´; valga decir, medidas que tienen por objeto la protección de los intereses de la propia persona. En dicho sentido, pese a reconocer la corrección de la aclaración hecha antaño por la Corte sobre la utilización del vocablo ´paternalismo´, la Sala considera que el estado actual de la jurisprudencia de esta Corporación permite que dicha denominación contribuya a poner de presente la relevancia constitucional del tema, para justificar un control de constitucionalidad más intenso y cuidadoso sobre las medidas legales de corte ´paternalista´.” {énfasis fuera del texto original}
[12] C-930 de 2008. Fundamento jurídico número 7
[13] Los criterios jurisprudenciales a este respecto, se han recogido principalmente en las sentencias C-309 de 1997 y C-930 de 2008, ambas referidas al estudio de constitucionalidad de medidas relacionadas con la obligatoriedad del uso del cinturón de seguridad en los automóviles.
[14] C-309 de 1997, fundamento jurídico número 7.
[15] C-309 de 1997, fundamento jurídico número 8
[16] Vid. entre otras las sentencias T-532 de 1992 y C-221 de 1994.
[17] Vid. entre otras la sentencia T-124/98: “Vivir en comunidad y experimentar la sensación de ser iguales y libres constitucionalmente frente a los demás, incluye también la posibilidad de actuar y sentir de una manera diferente, en lo que concierne a las aspiraciones y a la autodeterminación personal. La potestad de cada quien para fijar esas opciones de vida de conformidad con las propias elecciones y anhelos, sin desconocer con ello los derechos de los demás y el ordenamiento jurídico existente, es lo que llamamos el derecho al libre desarrollo de la personalidad. Este derecho, protegido constitucionalmente y ligado sin duda alguna a los factores mas internos de la persona y a su dignidad, se manifiesta singularmente en la definición consciente y responsable que cada persona puede hacer frente a sus propias opciones de vida y a su plan como ser humano, y colectivamente, en la pretensión de respeto de esas decisiones por parte de los demás miembros de la sociedad”. También, SU-510 de 1998. “El hombre es un ser que se domina a sí mismo por medio de la razón, lo que implica su capacidad de autodeterminación.” (S.V parcial a la SU-510 de 1998. Vladimiro Naranjo M.). En el mismo sentido, C-660 de 2000 y C-718 de 2006.
[18] Uno de los argumentos que la Corte Constitucional utilizó en el juicio de proporcionalidad que pretendió determinar la aplicación ponderada del derecho a la dignidad de las mujeres y del principio de respeto y protección de la vida, en el estudio de constitucionalidad de la disposición jurídica que penaliza la conducta del aborto [C-355 de 2006], interpretó que uno de los contenidos normativos del mencionado derecho a la dignidad consiste en la posibilidad de decidir autónomamente cuestiones relativas al desarrollo personal. Se sostuvo que: “La dignidad de la mujer excluye que pueda considerársele como mero receptáculo, y por tanto el consentimiento para asumir cualquier compromiso u obligación cobra especial relieve en este caso ante un hecho de tanta trascendencia como el de dar vida a un nuevo ser, vida que afectará profundamente a la de la mujer en todos los sentidos.” Además, en materia de salud se dijo en la citada C-355 de 2007 lo siguiente: “…el derecho a la salud tiene una estrecha relación con la autonomía personal y el libre desarrollo personal que reserva al individuo una serie de decisiones relacionadas con su salud libre de interferencias estatales y de terceros.”
[19] SU-337 de 1999. Fundamento jurídico número 10.
[21] Fundamento jurídico número 13
[22] Sobre el particular ha agregado la Corte: “Para que una limitación al derecho individual al libre desarrollo de la personalidad sea legítima y, por lo mismo no arbitraria, se requiere que goce de un fundamento jurídico constitucional. No basta que el derecho de otras personas o la facultad de la autoridad se basen en normas jurídicas válidas, sino que en la necesaria ponderación valorativa se respete la jerarquía constitucional del derecho fundamental mencionado. En consecuencia, simples invocaciones del interés general, de los deberes sociales (CP art. 15), o de los derechos ajenos de rango legal, no son suficientes para limitar el alcance de este derecho.” [T-532/92. Fundamento Jurídico # 3]
[23] En la T-493 de 1993 la Corte revisó un caso en el que una persona interpuso acción de tutela con el fin que se ordenara a un familiar someterse a un tratamiento para tratar el cáncer, se sostuvo que se desconocía “…el mandato constitucional del artículo 16, que reconoce el derecho al libre desarrollo de la personalidad ´sin más limitaciones que las que imponen los derechos de los demás y el orden jurídico´, en cuanto coartan la libertad (…) de decidir si se somete o no a un tratamiento médico y las modalidades del mismo, e interfieren indebidamente la potestad de autodeterminarse, conforme a su propio arbitrio dentro de los límites permitidos, en lo relativo a lo que a su juicio es más conveniente para preservar su salud y asegurar una especial calidad de vida. La decisión (…) de no acudir a los servicios médicos (…), entre otras razones, por lo costosos que ellos resultan, su razón valedera de no querer dejar sola a su hija en la casa, su especial convicción de que "Cristo la va a aliviar", y de que se siente bien de salud, no vulnera ni amenaza los derechos de los demás, ni el orden jurídico; por consiguiente, merece ser respetada, dentro del ámbito del reconocimiento de su derecho al libre desarrollo de la personalidad.” De igual manera, cuando la Corte estudió la constitucionalidad de la norma que penaliza el homicidio por piedad (C-239 de 1997), analizó la relación de la dignidad de las personas con la valoración individual de la propia condición de salud, y la consecuencia de que dicha relación se diera bajo factores externos. Afirmó por ello esta Corporación que “[n]ada tan cruel como obligar a una persona a subsistir en medio de padecimientos oprobiosos, en nombre de creencias ajenas, así una inmensa mayoría de la población las estime intangibles. Porque, precisamente, la filosofía que informa la Carta se cifra en su propósito de erradicar la crueldad. Rorty lo ha expresado en palabras exactas: quien adhiere a esa cosmovisión humanística, es una persona que piensa "que la crueldad es la peor cosa que puede haber.” [C-239 de 1997 citando a Richard Rorty. Contingencia Ironía y Solidaridad. Ediciones Paidos, Barcelona, 1991, Pg.154]
[24] Reiterada en sentencia T-653 de 2008
[25] El marco conceptual desplegado en este punto, fue desarrollado principalmente en la sentencia C-930 de 2008
[26] ROSENKRANTZ Carlos F. “El valor de la Autonomía”. En La autonomía Personal. Cuadernos y Debates # 37. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1992. Pág. 17
[27] SCANLON T. “The relevance of choice”. Citado en ROSENKRANTZ Carlos F. “El valor de…”. Ob Cit.
[28] Dentro de los ejemplos más comunes referidos en estudios dogmáticos, se presentan las políticas gubernamentales tributarias que pretenden desincentivar precisamente el consumo de tabaco o alcohol, mediante el establecimiento de altas tasas impositivas a su producción y consumo. Y, en el mismo sentido, aquellas en las que el Estado opta por proporcionar gratuitamente métodos anticonceptivos a las personas, como medida de estímulo a la realización de ciertas conductas. Este tipo de medidas son distintas a las de corte paternalista que requieren un control estricto de constitucionalidad, pues no suponen la imposición de una sanción so pretexto de realizar o no una actividad de auto-protección, sino la imposición de otras cargas que dejan intacto el margen de decisión del ámbito personal de los ciudadanos. En últimas, el Estado puede promocionar o degradar la realización de ciertas conductas o actividades, pero no puede en principio vulnerar la autonomía de los individuos a partir de la imposición de sanciones tendientes a castigar la ejecución o abstención de actividades, cuya única justificación es el propio bienestar de quien es objeto de la medida.
[29] DIETERLEN Paulette. “Paternalismo y Estado Bienestar”, en DOXA 5. Cuadernos de filosofía del Derecho. Ed. Centro de Estudios Constitucionales Universidad de Alicante. 1988. Pág. 190.
[30] Ibídem. Pág 191. Sobre el particular, como se hizo mención más arriba, se llamó la atención en la sentencia C-309 de 1997, en la que se afirmó que son constitucionalmente legítimas en un Estado fundado en la dignidad humana, medidas como la educación primaria obligatoria (CP art. 67), el carácter irrenunciable de la seguridad social (CP art. 48), o los derechos de patria potestad (CP art. 42), ya que en el fondo buscan proteger también la propia autonomía del individuo.
[31] [Cita del aparte transcrito] La libertad de empresa ha sido definida en los siguientes términos por esta Corporación: "Por libertad de empresa hay que entender aquella libertad que se reconoce a los ciudadanos para afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la realización de actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organización típicas del mundo económico contemporáneo con vistas a la obtención de un beneficio o ganancia. El término empresa en este contexto parece por lo tanto cubrir dos aspectos, el inicial - la iniciativa o empresa como manifestación de la capacidad de emprender y acometer- y el instrumental -a través de una organización económica típica-, con abstracción de la forma jurídica (individual o societaria) y del estatuto jurídico patrimonial y laboral”. Sentencia C-524 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz),
[32] [Cita del aparte transcrito] Sobre lo que debe entenderse por libertad de competencia, la Corte ha señalado: “La competencia se presenta cuando un conjunto de empresarios (personas naturales o jurídicas), en un marco normativo, de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos o recursos en la conquista de un determinado mercado de bienes y servicios. La libertad de competencia supone la ausencia de obstáculos entre una pluralidad de empresarios en el ejercicio de una actividad económica lícita.” Sentencia C- 616 de 2001. (MP. Rodrigo Escobar Gil)
[33] C-615 de 2002, reiterada en la C-870 de 2003 y en la C-277 de 2006, entre otras.
[34] Es el caso del artículo 339 de la Constitución que establece los criterios con los que se debe regular el Plan de Desarrollo. Así como también, el de la reforma al artículo 48 constitucional (Reforma Pensional - Acto Legislativo # 01 de 2005), en donde el constituyente derivado elevó a rango constitucional la “sostenibilidad económica” del sistema pensional.
[35] Cr. C-277 de 2006 (Fj # 40 y ss)
[36] [Cita del aparte transcrito] Sobre este punto la Corte ha hecho ver que “si bien las libertades económicas no son derechos fundamentales per se y que, además, pueden ser limitados ampliamente por el Legislador, no es posible restringirlos arbitrariamente ni es factible impedir el ejercicio, en igualdad de condiciones, de todas las personas que se encuentren en condiciones fácticamente similares (C.P. art. 13 y 333). Por consiguiente, es viable predicar la ius fundamentalidad de estos derechos cuando se encuentren en conexidad con un derecho fundamental, esto es, cuando su ejercicio sea el instrumento para hacer efectivo un derecho fundamental2, como por ejemplo el de igualdad. Corte Constitucional, Sentencia SU- 157 de 1999.
[37] [Cita del aparte transcrito] Corte Constitucional. Sentencia T-291 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes.
[38] [Cita del aparte transcrito] Corte Constitucional. Sentencia T-240 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[39] [Cita del aparte transcrito] Corte Constitucional Sentencia C-398 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[40] C-615 de 2002, reiterada en la C-870 de 2003 y en la C-277 de 2006, entre otras.
[41] Constitución de 1991. Artículo 16.
[42] Artículo 1º Ley 1335 de 2009
[43] Gaceta del Congreso # 434 del 07/09/2007. Pág 16
[45] Ibídem. Presentó igualmente un sumario sobre la afectación a la salud: “Problemas de Salud. El humo del tabaco ejerce un claro efecto nocivo y letal sobre la salud de las personas y el medio ambiente. Esta es una mezcla compleja, de más de 4.000 sustancias, entre las más conocidas tenemos, nicotina, monóxido de carbono, alquitrán, por mencionar algunas y es sabido que una parte importante de estas sustancias son altamente tóxicas para el ser humano. Pero lo más grave de este problema, es la constatación científica que da muestras de que más de 40 de estos compuestos están asociados al cáncer.
Sin embargo, es muy poco lo que se está haciendo en nuestro país para trabajar en la prevención de estas, y otras enfermedades que tienen como causa el CONSUMO DEL TABACO.”
[46] Ibídem. Además se afirmo que “En los países desarrollados se han emprendido fuertes campañas que buscan desestimular el consumo de los derivados del tabaco, especialmente el cigarrillo, debido a los problemas que este genera en la salud de los consumidores y los altos costos en los tratamientos que por estas enfermedades deben enfrenta r los sistemas nacionales de salud. Respecto a las medidas antitabaquismo, fumar en Colombia es menos restringido que en cualquier parte del mundo, muy pocos restaurantes colombianos tienen áreas de no fumadores, se permite fumar en muchas empresas privadas y entidades oficiales, escenarios, que pretenden ser regulados con el proyecto de ley que se analiza.”
[47] Respecto de la prohibición dirigida a los menores, como se explicó más arriba, esta deriva de otra norma distinta a la demandada y amerita un análisis desde la obligación constitucional de protección especial y prevalente a los menores, que no es el caso.
[48] Corte Constitucional, sentencia C-639 de 2010 (MP Humberto Antonio Sierra Porto; AV María Victoria Calle Correa).

References: artículo 16
 artículo 2
 artículo 13
 artículo 2
e contrario
 artículo 333
 artículo 209
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 28
 artículo 24
 artículo 27
 artículo 31
 artículo 3
 artículo 16
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 78
 artículo 3
 Artículo 16
 artículo 16
 artículo 339
 artículo 48
 Artículo 16
 Artículo 1