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Divagazioni estive: La Nagrafe
Lascia un commento Pubblicato da Massimo Di Rienzo su 23 luglio 2018
L’estate è finalmente arrivata, al netto di qualche nubifragio che si abbatte sul Bel Paese, per ricordarci che il clima sta diventando tropicale (o forse perché la fine del mondo è vicina e con essa anche l’estinzione dei fenomeni corruttivi). Alcuni dei nostri lettori saranno già in vacanza. Altri magari partiranno ad agosto. Pensando a loro (ma soprattutto a quanti le vacanze non se le possono permettere) @spazioetico ha scritto questa divagazione estiva, da leggere sotto l’ombrellone (o in casa, preferibilmente davanti a un ventilatore)
LA NAGRAFE
Roma, luglio 2018. Cosa altro deve succedere?
Ieri, 22 luglio 2018, appare un articolo su un quotidiano nazionale (La Verità – che è un nome inquietante per un giornale, lo ammetto, tipo “La Pravda”) che mi ha incuriosito parecchio: “A Roma adesso c’è anche lo scandalo di anagrafe capitale“.
Scorrendo l’articolo mi imbatto in una situazione in cui mi ero appena imbattuto io stesso. Il giornalista richiede agli uffici anagrafici del Municipio 1 di Roma Capitale dei certificati e gli viene proposto un appuntamento di lì a due mesi. Stessa cosa era successa a me che ero andato qualche settimana prima per rinnovare la carta di identità di mio figlio: avevo prenotato l’appuntamento addirittura a marzo.
Il giornalista, Giacomo Amadori che ormai considero un fratello in armi, afferma che chi vuole rinnovare la carta di identità deve attendere proprio tre mesi e che l’appuntamento si può richiedere esclusivamente attraverso la piattaforma “Tu passi”, l’elimina-code che è stato approntato dal Comune per rendere più snella l’attività dell’ufficio suddetto.
Anche io, come il giornalista avevo notato una discrepanza e, pur lodando l’iniziativa dell’elimina-code “de noantri”, non riuscivo a capire il motivo della quassi totale assenza di sportelli aperti in una mattinata normalissima di metà giugno.
La foto ritrae più della metà dei 14 sportelli presenti nell’ufficio. Tutti chiusi e, in alcuni casi, schermati per non consentire la visione all’interno.
Ma poi leggi un altro cartello e rispondi alla domanda che già ti stai facendo: “Dove c***o sono finiti tutti quanti?”
La cosa interessante per me che mi occupo (anche) di processi organizzativi è che il cartello registra la presenza di un fattore di rischio (carenza operativa) che, almeno in teoria, sembrerebbe opportunamente mitigato dalla mitica piattaforma informatica elimina-code “de noantri”.
Ma poi leggo l’articolo del giornale e scopro che, invece, ci sarebbero degli operatori privati (agenzie che procurano certificati a privati) che si accaparrano gli appuntamenti che poi rivendono agli utenti per la cifra di 15 euro.
E dove sono finiti allora gli impiegati? Alcuni di loro avvicinerebbero (sempre secondo l’articolo) i malcapitati utenti orientandoli proprio alle agenzie di cui sopra i cui interessi (diremmo secondari) sembrano, invece, primeggiare nei vuoti e decadenti uffici municipali.
Come me ed il giornalista, così molti altri utenti di quell’ufficio si saranno fatti la stessa domanda. E non tutti avranno come “nume tutelare” il Mahatma Ghandi. Potrebbe esserci il pericolo che qualcuno, in preda a frustrazione e impotenza, “sbrocchi” (termine che indica l’ultima goccia che fa traboccare il fatidico vaso) e le prometta al solerte funzionario. Allora l’ufficio si è voluto tutelare esponendo in bella vista il cartello che qui vi propongo.
Quella raccontata dall’articolista della Verità (brrrrrrrr) è una vicenda degna del Terzo mondo, che forse non esiste più, ma che a Roma si ritrova in tutta la sua efferatezza. Vorrei terminare la mia vicenda, invece, con una nota “ambientale”. La figura seguente mostra un dettaglio, almeno in apparenza, che ho voluto cogliere. Si tratta delle nuove sedie (almeno quelle) che l’ufficio aveva acquistato per non fare attendere in piedi gli sfortunati avventori. Ma, se ci fate caso, noterete come le sedie conservino la plastica dell’imballaggio. Come se fossero state prese e messe lì a caso, senza alcuna attenzione o cura.
Sono, a mio avviso, la metafora perfetta di quell’ufficio. La narrazione di un nuovo che nasce già corrotto. L’immagine di un ufficio abbandonato dai chi lo occupa e da chi lo guida, come anche dai cittadini che si dovranno rivolgere alle agenzie private per avere un certificato o una carta di identità. Che tristezza.
Lo ripeto da tempo, ormai. Per chi come me (Massimo Di Rienzo) esplora le mille sfaccettature della corruzione, vivere in questa città rappresenta un privilegio assoluto. Un laboratorio, un acquario, una parete di vetro (ma qualcun altro direbbe “una fogna a cielo aperto”). Dove, alle pareti si accalcano osservatori e studiosi del fenomeno corruttivo nel facile tentativo di isolare un azzardo morale, una corruzione spicciola, una corruzione amministrativa o la più ricercata corruzione sistemico/politica. “Guarda, hai visto come la formica funzionaria ha chiesto la mancia all’esercente?” “No, ma tu non hai visto quel gruppo di ratti come si sono organizzati per lucrare sui morti“. Le puoi osservare tutte e non ti lasceranno mai deluso.
Con buona pace dei Sindaci “rivoluzionari” che ambiscono ad una sonora rivincita dell’honestà. Voci informate affermano che nemmeno Gesù Cristo in persona sarebbe in grado, pur volendolo, di raddrizzare la schiena a funzionari, dirigenti, e politicanti infedeli.
ANTICORRUZIONE	anac, anagrafe, ANTICORRUZIONE, corruzione, ufficio anagrafe
Se ti spiffero il nome del Whistleblower…
1 Commento Pubblicato da Massimo Di Rienzo su 28 febbraio 2018
Le “denunce segrete” (nel senso di “anonime“) sono state per almeno 5 secoli un modo per difendere la repubblica della Serenissima di Venezia.
Dopo il tentativo di colpo di stato di Baiamonte Tiepolo, nel 1310, furono costruite a Venezia diverse Bocche di Leone (Boche de Leon) o Bocche per le denunce segrete (boche de le denuntie), simili alle nostre cassette postali. Le denunce potevano riguardare vari tipi di reati tra i quali l’inadempienza alla sanità, la bestemmia o l’evasione fiscale. Erano distribuite almeno una in ogni sestiere, vicino a collocazioni della Magistratura, a Palazzo Ducale o alle chiese, e servivano a raccogliere notizie, delazioni o segnalazioni contro coloro che si macchiavano dei crimini più vari.
I Savi dei Dieci e i Consiglieri dei Dieci accettavano le denunce anonime solo se si trattava di affari di Stato, con l’approvazione dei cinque sesti dei votanti. Non era però così facile, come si può pensare, accusare qualcuno. Nel 1387 il Consiglio dei Dieci ordinò che le accuse anonime inviate tramite lettera, senza firma dell’accusatore e senza attendibili testimoni d’accusa sulle circostanze segnalate, dovevano essere bruciate senza tenerne minimamente conto.
Tramite le Bocche di Leone e le denunce segrete furono scoperti molti reati di cui non si sarebbe mai venuto a conoscenza, con gravi danni per la Repubblica di Venezia. Probabilmente però vennero anche accusati e imprigionati degli innocenti.
Ingiustizia che non sembra essere capitata, tornando ai giorni nostri, ad un dipendente dell’Agenzia delle Entrate di Santa Maria Capua Vetere, accusato da una denuncia anonima. “Anonima“, a leggere la sentenza n. 9047/2018 della sesta sezione della Cassazione Penale che conferma. “Riservata” come sarebbe più corretto affermare.
La denuncia cosiddetta “anonima” era stata inviata tramite il canale che il Responsabile della Prevenzione della Corruzione (RPCT) dell’Agenzia delle Entrate aveva predisposto come misura del Piano triennale della prevenzione della corruzione. Essa, come affermato dalla Suprema Corte “non costituisce mero spunto investigativo, bensì assurge al rango di vera e propria dichiarazione accusatoria“. Infatti, la segnalazione conteneva accuse molto precise, tali da spingere l’Autorità giudiziaria a svolgere ulteriori indagini e ad accertare comportamenti corruttivi espliciti da parte dell’accusato.
La Sentenza ha il pregio di fare un po’ di chiarezza su una questione che si trascina ormai da quando è stato introdotto l’istituto del whistleblowing in Italia.
Spesso si sente dire che la segnalazione o la denuncia è ANONIMA. Oppure, che l’identità del segnalante non verrà in nessuno modo rivelata! Affermazioni piuttosto enfatiche e poco corrette (ahimè). Il problema, si badi bene, non è solo di “paranoia lessicale”. Sulla promessa di riservatezza assoluta si gioca gran parte della motivazione che spinge un dipendente pubblico a segnalare o a denunciare. Lo abbiamo detto più volte, se al momento della segnalazione il segnalante non è pienamente certo che la sua identità NON sarà rivelata, avrà forti resistenze a segnalare o a denunciare. In pratica, si promette al segnalante che la segnalazione resterà “anonima”, ma poi un giudice pretenderà, in determinate circostanze, di avere il suo nome e il cognome e sarà obbligatorio fornirglielo. Insomma, una promessa che rischia di non poter essere mantenuta e che indebolisce la fiducia nella strategia di prevenzione della corruzione nel suo complesso.
La prima formulazione della legge 190/2012 era piuttosto scarna a riguardo. La più recente legge n. 179/2017 ha almeno il pregio di chiarire questo punto. L’Articolo 1 comma 3, stabilisce che: “ L’identità del segnalante non può essere rivelata.
Nell’ambito del procedimento penale, l’identità del segnalante è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall’articolo 329 del codice di procedura penale.
Perciò, in ambito penale, l’identità è “RISERVATA” fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari. Molto diverso dall’affermare che la segnalazione o la denuncia è anonima.
E infatti, nel caso di cui si occupa la sentenza, l’identità del whistleblower è saltata fuori . Il GIP aveva considerato la segnalazione come “anonima”, “salvo di fatto recuperarne il contenuto attraverso la nota della Direzione Centrale Audit dell’Agenzia delle Entrate di cui infra e la successiva informativa di p.g. – come pienamente utilizzabile ai fini dell’integrazione del requisito medesimo”. Insieme al contenuto, il GIP ha identificato anche il segnalante il cui nome e cognome sono scritti nero su bianco sulla sentenza. Ora, non credo che il segnalante in questione, al tempo in cui ha inviato il suo “esposto anonimo”, pensava che sarebbe andata a finire così.
Ma anche in ambito disciplinare funziona più o meno allo stesso modo. “Nell’ambito del procedimento disciplinare l’identità del segnalante non può essere rivelata, ove la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessa. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell’identità del segnalante sia indispensabile per la difesa dell’incolpato, la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza di consenso del segnalante alla rivelazione della sua identità.”
Perciò, se un dipendente pubblico segnala al RPCT che ha visto un suo collega risalire una pista da sci, nonostante fosse in permesso ex legge 104 e la sua testimonianza rappresenta l’unica evidenza (d’altronde come potrebbe il Responsabile della prevenzione della corruzione indagare in questo caso?), allora, in sede di procedimento disciplinare, dovrà esprimere il consenso esplicito alla rivelazione della sua identità. In caso contrario, la segnalazione non potrà essere utilizzata e le accuse cadranno.
Questa parte della disposizione sui procedimenti disciplinari ha almeno il pregio di dare al segnalante l’ultima parola (@spazioetico aveva caldeggiato l’adozione di questa cautela).
L’affermazione iniziale del comma 3 “L’identità del segnalante non può essere rivelata” risulta piuttosto ridimensionata dalle disposizioni successive.
Per fare un minimo di chiarezza, esistono almeno 3 diverse categorie di segnalazioni e denunce:
La segnalazione o la denuncia “anonima” è quella che non permette alcuna rintracciabilità del segnalante (ad es., lettere firmate con nome di fantasia, o senza indicazione alcuna del segnalante). Esse non fanno parte del “sistema whistleblowing” così come è stato architettato dalla normativa italiana.
La segnalazione o la denuncia “riservata” è quella che permette la rintracciabilità del segnalante in particolari occasioni. Ad esempio, nel procedimento disciplinare, quando la segnalazione è l’unica evidenza della contestazione; nel procedimento penale, fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari. E’ il livello che viene utilizzato, ad esempio, dall’Agenzia delle Entrate che esplicitamente afferma: “il c.d. “canale del whistleblowing, deputato alla segnalazione all’ufficio del Responsabile per la prevenzione della corruzione (RPC) di possibili violazioni commesse da colleghi realizza un sistema che garantisce la riservatezza del segnalante nel senso che il dipendente che utilizza una casella di posta elettronica interna al fine di segnalare eventuali abusi non ha necessità di firmarsi, ma il soggetto effettua la segnalazione attraverso le proprie credenziali ed è quindi individuabile seppure protetto“.
La segnalazione o la denuncia “esplicita” è quella fatta dal segnalante in maniera aperta e pubblica. L’identità del segnalante, come è ovvio, in questo caso non necessità di alcuna tutela.
E la nuova piattaforma ANAC di gestione delle segnalazioni di quale delle tre categorie fa parte?
Sul sito di ANAC si legge: “Grazie all’utilizzo di un protocollo di crittografia che garantisce il trasferimento di dati riservati, il codice identificativo univoco ottenuto a seguito della segnalazione registrata su questo portale consente al segnalante di “dialogare” con Anac in modo anonimo e spersonalizzato.
Grazie all’utilizzo di questo protocollo, a partire dall’entrata in funzione del presente portale, il livello di riservatezza è dunque aumentato rispetto alle pregresse modalità di trattamento della segnalazione”.
Pertanto, nonostante un accenno al “modo anonimo e spersonalizzato” con cui dialogare (cosa ben diversa da segnalazione anonima), il “livello di riservatezza” è aumentato (ma di riservatezza parliamo). Pertanto anche la piattaforma ANAC (e non poteva essere diverso) gestisce segnalazioni RISERVATE.
Resta il dubbio di fondo. E, cioè, se in un siffatto sistema il segnalante sia assai poco invogliato a segnalare. Non ha certezze a riguardo. In altri sistemi, proprio per mitigare il rischio di ritorsioni, si provvede velocemente a mettere in sicurezza il segnalante attraverso una pronuncia del giudice del lavoro. Ad esempio, in Serbia la normativa prevede che entro otto giorni il giudice si pronunci sulla richiesta di emanazione di una misura provvisoria a tutela dei whistleblower.
Considerando tutte le difficoltà che ha avuto la legge del novembre 2017, non prevediamo sviluppi particolarmente favorevoli a riguardo nel nostro Paese.
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Whistleblowing. Una lettura della nuova normativa (2017) attraverso l’analisi di un caso
Lascia un commento Pubblicato da Massimo Di Rienzo su 15 dicembre 2017
Sono ormai quasi cinque anni dal primo DILEMMA ETICO che presentammo in occasione dei corsi per Responsabili della Prevenzione della Corruzione con FormezPA (2013).
Dedicammo il dilemma al comportamento più controverso della complessa architettura della prevenzione della corruzione: il WHISTLEBLOWING, cioè il comportamento di segnalazione di anomalie e condotte illecite da parte di un dipendente pubblico.
Molta strada abbiamo fatto e anche i nostri personaggi hanno affrontato nel tempo diversi argomenti.
Nel mese di novembre 2017, dopo un paio di anni di gestazione non facile, è stata emanata una normativa “Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato“.
Questa nuova legge contiene importanti passi in avanti:
In merito alla tutela dell’identità del segnalante viene finalmente inserito l’OBBLIGO DI CONSULTARE IL SEGNALANTE stesso in caso in cui non si sia riuscita a trovare altre evidenze oltre la segnalazione,
Nel nuovo testo si distingue tra “SEGNALAZIONE” e “DENUNCIA”,
Per il resto, occorre ancora fare molto sui seguenti elementi:
NON SI COSTRUISCE UN PERCORSO CHIARO, mettendo in ordine i vari canali di segnalazione. E’ giusto fornire canali diversi, ma non si capisce perché uno dovrebbe segnalare all’ANAC invece che al suo RPCT o viceversa.
L’estensione dell’istituto nel SETTORE PRIVATO (che, appare, così come viene qui disciplinato, discriminatorio),
L’ACCOMPAGNAMENTO alla gestione del dilemma“se segnalare” oppure no,
L’ACCOMPAGNAMENTO alla gestione della fase successiva alla segnalazione e alla gestione delle ritorsioni (disciplina speculare a quella dei testimoni di giustizia),
E’ stata eliminata ogni forma di PREMIALITA’,
Non si prevede nulla sul tema della costruzione della “CULTURA DELLA SEGNALAZIONE“.
Abbiamo provato a darne una lettura più complessiva richiamando all’opera il buon vecchio dottor Rossi e utilizzando la sua vicenda come guida all’analisi di questa nuova normativa.
La presentazione si può scaricare a questo indirizzo: https://www.slideshare.net/m_dirienzo/spazioetico-whistleblowing-2017
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Il test di interesse pubblico nell’accesso civico generalizzato
1 Commento Pubblicato da Massimo Di Rienzo su 26 novembre 2017
Il nuovo Accesso Civico Generalizzato si sta (faticosamente) facendo largo. Come prevedibile, gli interventi del Garante della Protezione dei Dati Personali hanno iniziato a definire i limiti dal lato della Privacy e a fornire utili informazioni sulla modalità di applicazione, nonché sulla “tenuta” del sistema se comparato ai modelli di FOIA (Freedom of Information Act) considerati all’avanguardia.
Il caso che trattiamo in questo post fa riferimento ad un Parere richiesto al Garante per la Protezione dei Dati Personali da parte di un Comune italiano ed è pieno zeppo di elementi di interesse di cui vi vorremmo parlare.
Il caso ci permette anche di presentare, di nuovo, la check-list @spazioetico per la gestione delle istanze, con la particolarità di aver introdotto il cosiddetto “test dell’interesse pubblico“. Ci siamo ispirati al modello inglese che ci sembra particolarmente in linea con il sistema che si sta introducendo in Italia.
Il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) del Comune di San Cesario sul Panaro (che chiameremo Comune di Caciucco) ha richiesto al Garante per la Protezione dei Dati Personali il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame sul provvedimento di diniego di un’istanza di accesso civico presentata da una società (che chiameremo per comodità la Caciucco Marketing Servizi (CMS)).
Ed ecco come, presumibilmente, si è svolta la vicenda, restando più o meno fedeli alla ricostruzione fatta dal Garante (ci perdonerete alcuni elementi di “drammatizzazione“).
Per semplificare l’istanza la faremo gestire dal Responsabile dell’Ufficio, il dottor Rossi (non dal RPCT come nel caso reale).
Inoltre, per sostenere le tesi dell’interesse alla promozione della conoscenza (e quindi della trasparenza) chiameremo una stagista svedese (Pernilla).
Per sostenere, infine, le tesi dell’interesse alla tutela dei dati personali (e quindi della “privacy“) scomoderemo Torquemada in persona.
Molte delle affermazioni di Torquemada sono stralci del testo del Parere. Occorre anche considerare che il post non tiene in considerazione di tutte le argomentazioni, in particolare quelle addotte dal Difensore Civico che era stato consultato. Una scelta necessaria per mantenere il post all’interno di un regime di sostenibilità.
Ed ecco il caso.
Al dott. Rossi, Dirigente dell’Ufficio Edilizia del Comune di Caciucco giunge una istanza di accesso civico generalizzato da parte di una società, la Caciucco Marketing Servizi (CMS).
La società vorrebbe accedere alla copia in forma riassuntiva contenente:
dati del committente,
descrizione dell’intervento,
località del cantiere,
tecnico progettista,
delle Segnalazioni Certificate di Inizio Attività (SCIA) e delle Comunicazioni Inizio Attività Asseverata (CILA) concernenti l’attività degli interventi edili da attuarsi nel territorio comunale, presentate dal 01/01/2017 al 25/02/2017.
Il dottor Rossi decide di avviare l’istruttoria individuando alcuni soggetti controinteressati. In particolare:
Ad essi invia una comunicazione, richiedendo di esprimersi. Alcuni di loro effettivamente rispondono nei 10 giorni previsti, lamentando una violazione della tutela dei propri dati personali. Manifestano una netta opposizione alla richiesta di accesso civico e alla comunicazione dei propri dati personali al soggetto titolare dell’impresa privata.
Il dottor Rossi è orientato a NEGARE l’accesso, dal momento che ritiene fondate le motivazioni dei controinteressati.
Vuole esperire un ultimo tentativo. Invia una mail al titolare della CMS e gli spiega la situazione, invitandolo a rimodulare, se del caso, la sua richiesta. Il titolare della CMS, rappresenta, in una successiva mail, di non voler ricevere più i dati del committente, ma solo:
il tipo di intervento edile che verrà eseguito,
la località dove avviene il lavoro con via e numero civico,
il nome del Tecnico Progettista.
Il dott. Rossi, perplesso, sottopone l’istanza ai suoi due collaboratori, Pernilla, una stagista svedese e Torquemada, che la pensano diversamente…
Ecco l’opinione di Pernilla:
Dopo tutte queste istanze di accesso civico che in realtà erano istanze di accesso documentale camuffate…
Dopo tutte queste «richieste massive» che a volte sembravano più orientate a «vessare» le amministrazioni…
Una ISTANZA che è nello spirito del Freedom of Information Act! Mi sembra di poter dire che si tratta di una istanza che mira a ottenere dati e informazioni per un “USO COMMERCIALE“.
In effetti, il nostro FOIA (Svezia 1766) nacque da una complessità di elementi, tra cui, non indifferente, la tendenza in atto da parte del ceto borghese e dalla classe imprenditoriale, che si stava progressivamente espandendo, ad ampliare la propria sfera di interessi.
Anders Chydenius, il “deus ex machina” del FOIA svedese scrisse un incipit davvero mirabile che, in qualche modo, illustra l’interesse pubblico che soggiace allo strumento dell’accesso ai dati e alle informazioni detenute dall’amministrazione.
Dunque, l’utilizzo ai fini commerciali del ricco patrimonio di dati e informazioni in mano alle PA è stato uno dei motivi per cui è nato il FOIA nel mio Paese.
Successivamente, questa idea di fare business con i dati delle amministrazioni si è consolidata nel tempo.
Secondo un recente report pubblicato dall’Open DataInstitute, Open Data Institute (2016) Open enterprise: how three big businesses create value with open innovation, un approccio Open è un fattore di grande vantaggio competitivo per le imprese. (Fonte: Fare business con gli Open Data).
In Italia se ne parla da tempo. A questo proposito si può consultare l’ottimo Studio Esplorativo dell’Osservatorio ICT Piemonte del 2011. «Rispetto ai gradi di apertura del dato, il passaggio dal “closed by default” all’“open by default” rappresenta un punto di svolta assolutamente degno di nota: il dato “geneticamente aperto”, ovvero accessibile a chiunque, fin dalla sua genesi e senza alcuna barriera, consente di superare i retaggi che tendevano a privilegiare la protezione del dato per mero amore della tutela intellettuale, tralasciando l’eccezionale potenziale di valorizzazione della PSI (Public Sector Information).»
E poi c’è il «Principio della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo», che è stato ribadito dalla Circolare n. 2/2017 del Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP) e che afferma: «Nei sistemi FOIA, il diritto di accesso va applicato tenendo conto della tutela preferenziale dell’interesse a conoscere. Pertanto, nei casi di dubbio circa l’applicabilità di una eccezione, le amministrazioni dovrebbero dare prevalenza all’interesse conoscitivo che la richiesta mira a soddisfare».
Sembrano buone premesse, che il dottor Rossi ascolta con un certo interesse.
Ma poi Torquemada prende la scena e non ci vuole molto a capire che il suo punto di vista è alquanto diverso.
Io la penso in maniera del tutto differente!
Innanzitutto …In base alla più recente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, l’articolo 10 della Cedu non conferisce, in via generale, all’individuo il diritto di accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche, né obbliga tali autorità a conferire allo stesso le medesime informazioni.
Un tale diritto, o un tale obbligo, può essere, infatti, ricondotto alla più ampia libertà di espressione tutelata dall’art. 10 della Cedu, soltanto in situazioni particolari e a specifiche condizioni.
Pertanto, l’idea che esista una tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo, semplicemente, NON SUSSISTE!
Poi… Ho provveduto ad eseguire una visura camerale.
E per quale motivo?
Volevo vedere CHI ci sta chiedendo questi dati e PERCHE’.
Così ora siamo in grado di capire cosa la CMS ci dovrà mai fare con queste INFORMAZIONI.
La visura ha mostrato che l’attività prevalente dell’impresa è “Gestione database, attività delle banche dati».
Come attività secondaria esercitata nella sede, invece, “Studio e realizzazione di spazi pubblicitari (banner) da pubblicizzare sui propri siti web, per informare, motivare e servire il mercato. Attività di conduzione di campagne di marketing, social media e web marketing. Servizi di gestione dei programmi di fidelizzazione e affiliazione commerciale».
Ordunque… volete la mia opinione? Ora so cosa ci farà con questi dati la CMS. E’ altamente probabile che saranno utilizzati a fini commerciali.
Sì, questo lo avevo capito anche io. Ma non ci trovo nulla di strano.
A mio avviso, invece, questo rappresenta un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei controinteressati.
Pernilla cade dalle nuvole…
«Ma perché l’utilizzo di dati e informazioni a fini commerciali non è ricompreso tra le finalità del vostro FOIA?»
NO. ASSOLUTAMENTE!
Come indicato anche nelle Linee guida dell’ANAC sull’accesso civico, l’accesso “generalizzato” è servente rispetto alla conoscenza di dati e documenti detenuti dalla p.a. «Allo scopo di favorire forme diffuse di CONTROLLO sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la PARTECIPAZIONE al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013) (cfr. par. 8.1).
Beh’, forse potremmo oscurare i dati del committente e del progettista. In questo modo potremmo salvaguardare l’interesse della CMS all’utilizzo «statistico» dei dati per fini commerciali, senza invadere la sfera personale dei controinteressati. D’altra parte la stessa CMS ha integrato l’istanza richiedendo, in un secondo momento:
il tipo di intervento edile che viene eseguito,
Non ci resta che oscurare anche il nome del Tecnico Progettista ed avremo «salvato capra e cavoli».
Sarebbe comunque un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei controinteressati.
L’indicazione dell’immobile oggetto dell’intervento, infatti, consentirebbe di risalire all’identità del relativo proprietario.
La CMS si troverebbe così a risalire all’identità dei committenti utilizzando tali dati personali a scopi commerciali, nonostante NON ci sia stata una ESPRESSA AUTORIZZAZIONE da parte dei titolari.
I dati personali, infatti, devono essere raccolti e registrati per scopi determinati, espliciti e legittimi, ed utilizzati in altre operazioni del trattamento in termini compatibili con tali scopi (art. 11 Codice della Privacy, lett. B)).
Non vi sono elementi a garanzia del fatto che la società richiedente effettuerà il plausibile successivo trattamento dei dati nel rispetto dei limiti e delle tutele derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali.
Presumibilmente i controinteressati avevano ragionevoli aspettative di riservatezza circa il trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi erano stati raccolti, e non potevano prevedere che quei dati potessero essere utilizzati per scopi commerciali e di marketing e comunque per scopi estranei a finalità di partecipazione e trasparenza.
Le evidenze portate da Torquemada sono talmente schiaccianti che convincono il dottor Rossi a NEGARE L’ACCESSO.
Il dottor Rossi, tuttavia, vuole verificare la LOGICA del processo decisionale che ha portato Torquemada ad un diniego così netto.
Decide di utilizzare la check-list elaborata da Andrea Ferrarini per @spazioetico che era stata presentata nel webinar IFEL «Obblighi di pubblicazione e FOIA: linee guida, questioni interpretative ancora aperte e soluzioni organizzative».
I primi cinque passi sono stati abbastanza facili da superare, non esistendo particolari elementi controversi. Ma d’ora in poi si entra nel vivo.
Ed ecco che emerge il potenziale pregiudizio che va valutato IN CONCRETO. I prossimi passi sono hanno a che fare con il tempo e le risorse che l’amministrazione deve mettere a disposizione per gestire l’istanza.
Giunto al 12° passo, il dottor Rossi si trova al centro del problema. L’interesse pubblico alla conoscenza oppure, come lo si voglia chiamare, l’interesse alla trasparenza.
Come si fa a rilevare l’interesse pubblico alla conoscenza (alla “trasparenza”) e “misurarlo”?
Ad esempio, gli inglesi utilizzano alcuni CRITERI. Li trovate sul sito della l’ICO (Information Commissioner’s Office) leggendo le sue Linee Guida (pag. 3). Diciamo che il dottor Rossi li trova interessanti e decide di prenderli in considerazione per il suo caso.
Il dottor Rossi applica i criteri al suo caso concreto.
Comprende, pertanto, che, in presenza di un pregiudizio probabile e severo agli interessi privati, non sembra essere RILEVANTE l’utilizzo di tali dati e informazioni per l’uso previsto dalla norma che è, ricordiamo, il CONTROLLO e la PARTECIPAZIONE.
Il prossimo passo deciderà le sorti dell’istanza. Si tratta, infatti, di valutare il peso relativo dei due interessi: l’interesse pubblico alla conoscenza (che sembra irrilevante) e l’interesse alla tutela dei dati personali (che sembra, invece, rilevante).
Non sembrano esserci dubbi. Non ci resta che NEGARE l’accesso. Ma esistono alternative valide da percorrere? Soluzioni che, magari, potremmo proporre a chi ci ha inviato l’istanza per soddisfare, comunque, l’interesse a conoscere senza prevalicare l’interesse (anch’esso pubblico) a tenere nascosti i dati e le informazioni?
Anche la checklist di @spazioetico porta a conclusioni simili a quelle a cui è arrivato il Garante per la tutela dei dati personali.
Tuttavia, mentre le conclusioni di Torquemada (alias Garante) sono «insensibili alle variazione del contesto», la checklist e, in particolare il «test dell’interesse pubblico», è, invece, «SENSIBILE ALLE MODIFICAZIONI DEL CONTESTO».
… Proviamo a «MODIFICARE» alcuni elementi di contesto e ripetiamo il test di interesse pubblico …
Il Comune di Rocciardente, a pochi chilometri di distanza da Caciucco, è scosso da una vicenda di corruzione.
Alcuni funzionari e un dirigente del SUE (Sportello Unico Edilizia) del Comune sono stati indagati perché, ipotizzano i Magistrati, facilitavano alcuni professionisti a scapito di altri.
Secondo la ricostruzione dei Magistrati le asseverazioni di un noto professionista del luogo garantivano sempre la conformità e la completezza della documentazione, anche in presenza di rilevanti difformità sia formali che sostanziali.
I funzionari e i dirigenti sotto indagine avevano una frequentazione abituale con il suddetto professionista il quale aveva provveduto a realizzare vari lavori presso le abitazioni dei funzionari senza richiedere alcun pagamento.
Presso il Comune di Rocciardente il suddetto professionista oramai gestiva un vero e proprio monopolio delle asseverazioni.
Il professionista in questione opera anche a Caciucco, ma non è nota l’estensione della sua operatività.
Sui giornali di Caciucco è una ridda di voci e smentite. «L’architetto fa il pieno anche a Caciucco!», titola un quotidiano locale vicino all’opposizione.
«Qui a Caciucco non si è mai visto!», replica, invece, un secondo quotidiano, vicino al Sindaco.
Proviamo, ora, ad applicare gli stessi criteri ad un nuovo contesto, particolarmente “eccitato” e “animato” da una vicenda che scuote l’opinione pubblica.
Se ci avete fatto caso, la terza domanda (I dati e le informazioni richieste sono RILEVANTI in riferimento al dibattito pubblico o al controllo da esercitare?”) ora presenta una risposta diversa. A differenza di prima, in cui i dati sembravano essere “irrilevanti”, ora sembra che in tale nuovo contesto tali dati siano determinanti affinché l’opinione pubblica si formi correttamente un’opinione. E questo indipendentemente dalle motivazioni dell’istante (ATTENZIONE! Se si prendono in considerazione le motivazioni dell’istante PER ESCLUDERE L’ACCESSO si gestisce erroneamente l’istanza, Cioè si gestisce un’istanza di accesso civico generalizzato con gli stessi criteri con cui si gestisce un’istanza di accesso agli atti ex 241/90, valutando l’interesse e la motivazione del richiedente. E questo è un errore).
Esiste, pertanto, un rilevante interesse pubblico a conoscere. Ora bisogna capire se tale interesse pubblico è maggiore, minore o pari a quello della tutela dei dati personali.
Una volta determinato il “peso” degli interessi in gioco, dobbiamo capire come muoverci. E’ possibile dare tutto quello che ci è stato richiesto? Oppure fornire dati e informazioni parziali? Oppure differire l’accesso?
Dunque, una MODIFICAZIONE SIGNIFICATIVA DEL CONTESTO genera un ESITO PARZIALMENTE DIVERSO nella gestione dell’istanza.
Pertanto, in conclusione:
L’INTERESSE PUBBLICO ALLA TRASPARENZA non deve essere valutato in astratto.
Esso deve essere valutato nel “QUI ED ORA”.
Cioè, va valutato nello specifico CONTESTO e nel TEMPO in cui l’istanza viene presentata.
Questi due elementi (CONTESTO+TEMPO) fanno sì che ogni istanza sia diversa e che vada gestita in maniera autonoma rispetto ad un’altra apparentemente simile.
E’ sempre una questione di “atteggiamento”, alla fine.
Il caso è davvero interessante dal momento che genera una serie di elementi di discussione.
Prima questione. diversamente da altri casi, qui siamo molto vicini ad essere d’accordo quasi su tutto con il Garante della Privacy, se consideriamo la NORMATIVA VIGENTE. Il meccanismo del bilanciamento di interessi sembra essere corretto. Va detto che il garante della Privacy non fa altro che validare il processo decisionale fatto, in prima battuta da chi, all’interno del Comune, ha risposto all’istanza di diniego e poi dal Responsabile della prevenzione della corruzione in sede di riesame. Fatto importante. Le Amministrazioni stanno iniziando a entrare nel trip dell’accesso civico generalizzato.
Seconda questione. Esistono davvero Pernilla e Torquemada? Non c’è dubbio che Torquemada abbia un riferimento preciso nel Garante per la tutela dei dati personali che ha acquisito una forza davvero notevole, considerando anche la prossima entrata in vigore del Regolamento UE (maggio 2018). Ma quale è il riferimento istituzionale di Pernilla? Cioè, chi prende le parti dell’interesse pubblico alla trasparenza? Dal punto di vista procedurale, l’RPCT può chiedere un Parere al Garante Privacy in sede di riesame. Questo, come abbiamo visto, è molto utile per non cadere in errori che potrebbero compromettere l’interesse dei controinteressati. Attraverso i Pareri, inoltre, tutti gli osservatori, cioè le altre amministrazioni, hanno la possibilità di calibrare il tiro. Insomma, si genera una certa conoscenza condivisa. Ma dalla parte dell’interesse pubblico alla trasparenza? A chi si può chiedere un Parere? Dal punto di vista procedurale non esiste un “omologo” del Garante; non esiste il Garante della Trasparenza a cui l’RPCT può chiedere un Parere in sede di riesame. L’ANAC, a seguito delle Linee Guida, ha subito espresso la netta contrarietà a generare Pareri sull’argomento. Il Difensore Civico non è un’Authority e, poi, il suo Parere potrebbe avere il problema di non essere “unico”. Insomma, se dalla parte della Privacy si sta progressivamente consolidando l’interesse pubblico alla tutela dei dati personali, dalla parte della Trasparenza, che ricordiamo è il principio ispiratore della normativa, non si sta consolidando alcun “interesse pubblico alla conoscenza” che sia un po’ più concreto di “controllo e partecipazione”. Lo si deve ricostruire empiricamente, ad esempio, attraverso il test dell’interesse pubblico. A mio avviso, questo è un problema di questa normativa, che andrebbe corretta, almeno nella “istituzionalizzazione” di una serie di criteri-guida che orientino l’operatore pubblico nella corretta gestione dell”istanza.
Terza questione. Che discende direttamente dalla seconda. Abbiamo visto come il contesto sembra incidere nella valutazione dell’interesse pubblico, ma abbiamo preso in prestito criteri dell’ICO inglese. Sarebbero operativi anche in Italia? Se così non fosse e la valutazione non dovesse tenere in considerazione i dati di contesto, allora la tutela dei dati personali la farebbe davvero da padrone, anche in presenza di situazioni in cui sarebbe davvero interessante per l’opinione pubblica capire come sono andate effettivamente le cose. Il nuovo contesto che abbiamo presentato con i fatti di corruzione di Rocciardente avrebbero davvero la potenzialità di far cambiare le carte in tavola? Non abbiamo ancora una risposta, almeno fin quando il Garante non si esprimerà su un caso in cui, diversamente dall’uso commerciale di dati e informazioni, invece, emergerà un interesse al controllo generalizzato dell’operato della PA in un contesto “caldo”. Siamo in fervente attesa. Anche perché solo allora potremo verificare se un agente pubblico, cioè qualcuno che prende decisioni in nome e per conto della collettività, ha lo stesso regime di tutela del cittadino qualunque o non sia, come noi preferiremmo, sottoposto ad un regime di accountability e di responsabilità superiore (e conseguentemente di minor privacy).
Quarta questione. Come abbiamo visto, il rapporto tra Accesso civico generalizzato e modelli di Freedom of Information Act (FOIA) a cui dovrebbe ispirarsi sembra perdere colpi. L’interesse pubblico che deve emergere per contrastare efficacemente l’interesse alla tutela dei dati personali fa riferimento all’utilizzo dei dati e delle informazioni per favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico. Nei modelli originari di FOIA, soprattutto quello svedese del 1766 il controllo e la partecipazione erano importanti ma non erano gli unici principi di riferimento. Anche qui, una parola di chiarezza sul fatto che la trasparenza è anche opportunità di business, ovviamente all’interno di certe regole, non sarebbe male accolta, anche perché escluderebbe pretestuosi dinieghi per uso commerciale dei dati. Al di là del caso che abbiamo trattato, a volte le istanze di accesso civico generalizzato per uso commerciale potrebbero non generare alcun pregiudizio particolare alla tutela dei dati personali, sempre che i dati venissero forniti a tutti i potenziali competitor privati in campo, ad esempio, pubblicandoli proattivamente.
Quinta questione. I dati e le informazioni oggetto dell’istanza, cioè, i provvedimenti finali dei procedimenti relativi ad autorizzazioni e concessioni, ai quali viene equiparata la segnalazione certificata di inizio attività (cfr. orientamento ANAC n. 11 del 21 maggio 2014) e che vengono presi in esame nel caso hanno avuto uno strano destino. Prima del 2016 rientravano tra gli obblighi di pubblicazione previsti dal decreto 33/2013. Dopo la novella del 2016 in cui è stato abrogato l’art. 23, comma 1, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013, gli stessi dati non dovevano essere più pubblicati. Sono rientrati nel gran calderone dei “dati ulteriori” e perciò soggetti ad accesso civico generalizzato. Ed è esattamente quello che afferma il Garante, che però ricorda che non esiste un regime “speciale” per questi dati “derubricati” dagli obblighi. Che strana traiettoria. Ma, alla fine, questi dati e informazioni, sono importanti per la trasparenza oppure no? Si rimane un po’ disorientati.
Post scriptum. La prima immagine del post rappresenta Davide contro Golia. E’ da intendersi come la trasparenza (Davide) che combatte contro la privacy del decisore pubblico (Golia) e ne esce (speriamo) vincitrice.
Per accedere alla presentazione Powerpoint del post, cliccare qui.
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Lascia un commento Pubblicato da Massimo Di Rienzo su 23 agosto 2017
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L’aggiornamento 2017 del PNA in consultazione
Lascia un commento Pubblicato da Massimo Di Rienzo su 6 agosto 2017
A leggere il nuovo aggiornamento del PNA (in consultazione fino al 15 settembre 2017) sembrerebbe che l’ANAC si sia presa un anno sabbatico; il che non sarebbe un male di per sé.
Si continua con gli approfondimenti, uno dei quali assai atteso (Università). Le sezioni specifiche sono tre:
Gestione dei Commissari Straordinari nominati dal Governo
Istituzioni universitarie.
Finalmente l’Università! Una “scuola di vita” per tutti i nostri ragazzi/e, che può trasformarsi in una “scuola di corruzione” per molti di loro. E’ lì, infatti, che, se non già adeguatamente addestrati in famiglia o nelle esperienze adolescenziali, i nostri giovani corrono il rischio di apprendere gli stili di leadership più nefasti. Sì, perché è lì che gli studenti scontano le maggiori asimmetrie relazionali e informative. E’ lì che vivono e si alimentano i più forti conflitti di interessi dei docenti e dei ricercatori.
Perciò un approfondimento ci sta. E sembra anche piuttosto “approfondito”. Ci sono comportamenti che abbiamo osservato tutti. Tra i più odiosi, in particolare, l’obbligo informale di acquistare la pubblicazione del docente, la “sparizione” del docente e la sua metamorfosi nell’assistente “sfigato” che, sulla base di promesse, tiene il corso “aggratis” per tutto l’anno. E tante altre amenità dedicate al reclutamento dei docenti, ovvero, il comportamento di cooptazione in azione. Infine, un bel capitolo dedicato alla ricerca, con rischi sulla progettazione, gestione e valutazione; gli aspetti assai controversi delle pubblicazioni scientifiche.
Vediamo come lo assorbiranno le istituzioni universitarie. Sarebbe bello coinvolgere i ragazzi/e e i ricercatori in questo delicato lavoro per capire come vivono dentro questi processi.
Per il resto, piacerebbe che, per un anno, l’ANAC dedicasse l’aggiornamento del PNA anche ad altri argomenti. Il 2017 è un anno cruciale (sotto molti punti di vista) per lo sviluppo delle strategie di prevenzione nella pubblica amministrazione. Ecco alcuni spunti.
Valutazione intermedia degli obiettivi della strategia nazionale ed eventuale aggiornamento
I tre obiettivi contenuti nella prima formulazione del PNA erano sembrati piuttosto vaghi, probabilmente risentivano della sostanziale novità della normativa. Ora sarebbe il momento, a quattro anni di distanza, di valutarne gli esiti e, se del caso, modificarli con obiettivi più realistici e più misurabili.
Valutazione e ponderazione del rischio
La maggior parte delle P.A. sta concludendo una seppur parziale mappatura dei propri processi, raccogliendo un gran numero di informazioni sul rischio corruttivo associato alle proprie attività. Sarebbe stato opportuno che ANAC suggerisse alle amministrazione delle metodologie per ponderare il rischio e definire delle priorità di trattamento. E che, finalmente, proponesse una metodologia di valutazione del rischio alternativa a quella proposta dall’Allegato 5, per differenziare il livello di rischio dei diversi eventi corruttivi.
Sistemi di gestione anticorruzione
Alla fine del 2016 è stata approvata la norma ISO 37001, vale a dire lo standard internazionale per la certificazione dei sistemi di gestione anticorruzione. Nel PNA 2017 ANAC avrebbe potuto (anzi diremmo dovuto) fare un approfondimento sulle caratteristiche che (alla luce della ISO 37001) devono avere i sistemi di gestione delle amministrazioni, sistemi di gestione necessari per supportare la valutazione e il trattamento del rischio.
Prevenzione della corruzione sistemica
L’esito (in primo grado) del processo “Mafia Capitale” ha mostrato quanto possa essere pericolosa e complessa e violenta la corruzione sistemica. Talmente pericolosa, violenta e complessa, da potersi confondere, ai margini, con fenomeni di tipo mafioso. Sarebbe stato doveroso dedicare una sezione del PNA 2017 ai protagonisti dei sistemi corruttivi (che non sono solo gli uffici, ma anche i politici e i soggetti privati), perché è quanto mai importante cercare di rispondere a questa domanda: gli RPCT possono contribuire a prevenire la corruzione sistemica (grand & political corruption), o sono soggetti troppo deboli, che possono solo occuparsi della corruzione spicciola e della corruzione amministrativa (petty corruption)?
La prevenzione della corruzione è solo un sistema di regole, procedure e barriere comportamentali o ci sono altri percorsi possibili?
Cosa ci insegnano le esperienze internazionali in materia di formazione? E cosa si sta facendo anche in Italia sul fronte del rafforzamento della consapevolezza dei dipendenti pubblici su concetti chiave dei meccanismi corruttivi, quali, ad esempio: l’asimmetria informativa, l’asimmetria di potere, il conflitto di interessi, il sistema delle interferenze, l’opacità del processo decisionale, ecc…
Cominciare a trattare certi argomenti servirebbe anche per aiutare le amministrazione ad adottare un approccio più maturo al tema della corruzione. Ma per trattare certi argomenti, sarebbe necessario che ANAC si aprisse al contributo di altri soggetti: economisti, consulenti organizzativi, filosofi, sociologi, educatori e formatori. Perché la corruzione non è solo un problema di regole e procedimenti amministrativi. E’ anche un problema di formazione culturale, etica ed economica.
Ma non crediamo che ci siano le condizioni per questa apertura al “nuovo”.
Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini
ANTICORRUZIONE, Mappatura dei processi, Valutazione del rischio di corruzione	anac, Piano Nazionale Anticorruzione, pna, università
Contributo alla consultazione sulle linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e limiti all’accesso civico generalizzato
1 Commento Pubblicato da Massimo Di Rienzo su 30 novembre 2016
Al dott. Cantone, Presidente ANAC
Schema di “Linee Guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013”
OSSERVAZIONI PRESENTATE DA
Laura Strano – Community Facebook Trasparenza Siti Web PA
Carmela Pace – Movimento Roosevelt
Massimo Di Rienzo – Spazio Etico
Andrea Ferrarini – Libero professionista
Andrea Lisi – ANORC
Il nostro contributo riguarda in primo luogo l’impianto metodologico utilizzato nella redazione delle Linee Guida, come documento di orientamento delle PA nell’attuazione del nuovo diritto di accesso alle informazioni da esse detenute.
Partiamo dall’assunto, contenuto opportunamente nell’introduzione del documento posto in consultazione, e cioè che “i limiti e le esclusioni previste dall’art. 5 bis del d.lgs. 33/2013, rappresentano eccezioni e come tali da interpretarsi restrittivamente” (punto 2.1).
Cosa ci aspetteremmo, a tal fine, da queste Linee guida?
In particolare tre cose, che non risultano essere presenti nell’attuale schema posto in consultazione:
Le Linee Guida dovrebbero contenere un modello di visualizzazione del “procedimento di accesso civico generalizzato”, cioè una semplificazione grafica delle “fasi” e dei “momenti decisionali” e di come dovrebbero essere organizzati per rendere più accettabile il rischio di cattiva gestione. Ad esempio, per la FASE 1 “input”, si dovrebbe indicare cosa deve contenere una istanza per mitigare il rischio in capo ai richiedenti di indicare erroneamente un procedimento, sia in capo agli operatori pubblici riceventi di valutare in maniera erronea a quale delle tre fattispecie corrisponde l’istanza di accesso. E così via per le altre fasi che introducono momenti di valutazione discrezionale, quale, ad esempio, la valutazione circa l’esistenza del “controinteressato” ed il “bilanciamento degli interessi”. Un esempio potrebbero essere le flowchart disponibili sul sito dell’ICO inglese.
Le Linee Guida per promuovere l’attuazione del nuovo diritto di accesso dovrebbero, inoltre, illustrare un numero significativo di esemplificazioni, dati, documenti e informazioni a cui non è stato possibile accedere in passato e che, invece, potranno essere oggetto di accesso generalizzato, spiegando, eventualmente, il diverso destino che tali istanze dovranno avere se presentate con il nuovo dispositivo normativo. A tale proposito si consiglia di utilizzare, ad esempio, i resoconti della Commissione per l’accesso, individuando casi risolti con il diniego all’accesso agli atti che, in caso di istanza di accesso generalizzato, dovrebbero concludersi con un accoglimento. Insomma, da un punto di vista metodologico, le Linee Guida dovrebbero offrire un vasto panorama di illustrazioni, schemi, rappresentazioni, semplificazioni, ecc, che esaltino un modello di accompagnamento oramai largamente praticato nel resto dei Paesi che adottano una normativa sull’accesso.
Le Linee Guida (o, alternativamente, una documentazione allegata), dovrebbero, infine, contenere suggerimenti e modelli per la corretta tracciabilità del processo decisionale e gestionale dell’operatore pubblico. A nulla, infatti, servirebbe un diritto di accesso generalizzato, se non venissero informati e formati gli operatori pubblici a gestire e conservarne correttamente la documentazione all’interno della quale si consolida il processo decisionale. Ad esempio, nel mondo sanitario, sarebbe opportuno fornire schede in cui si esemplifica la corretta registrazione degli incontri tra medici e informatori scientifici; anche in questo caso abbiamo dei validi esempi dal mondo anglosassone.
Le Linee guida dovrebbero spiegare alle amministrazioni come gestire la fase di contenzioso, almeno in alcuni casi particolari. Ad esempio: in caso di accoglimento parziale di una istanza di accesso per la quale è stato identificato un contro-interessato, come si deve comportare il PRCT, nel caso in cui il richiedente gli presenti istanza di riesame (chiedendo l’accoglimento totale), mentre il contro-interessato presenta direttamente ricorso al TAR (per chiedere che sia negato l’accesso?) Il RPCT deve aspettare l’esito del ricorso al TAR?
Le Linee guida costituendo la disciplina regolamentare per le Amministrazioni che non adottino un proprio Regolamento ed essendo in tal caso destinate sia ai dipendenti che ai cittadini, dovrebbero nell’allegato “ modalità per esercitare il diritto di accesso civico “essere più complete ed esaustive anche con riferimento alla tutela del cittadino richiedente o del cittadino controinteressato.
Ciò premesso, si formulano le seguenti osservazioni, in ordine ai temi/paragrafi del documento messo in consultazione, secondo lo schema riportato nel modulo da Voi predisposto, al fine di facilitare l’inserimento dei contributi.
L’accesso civico generalizzato: caratteristiche e funzioni
Eliminare il mero riferimento al FOIA, in mancanza di una compiuta declinazione, nelle Linee Guida in consultazione, di come vada configurato in Italia tale “nuovo sistema, in analogia agli ordinamenti aventi il Freedom of Information Act (FOIA), ove il diritto all’informazione è generalizzato e la regola generale è la trasparenza mentre la riservatezza e il segreto eccezioni”.
2.3 Distinzione fra accesso generalizzato e accesso agli atti ex L. 241/90
Si propone di eliminare l’ultimo paragrafo da “ nel rinviare …” a “ … documentale “ perché con detto paragrafo si fornirebbe, già nelle prime pagine, un criterio orientativo molto restrittivo, in base al quale in tutte le ipotesi in cui l’accesso agli atti ex L.241/90 sia stato negato, sarebbe negato anche l’accesso generalizzato, senza fare alcun cenno all’attività valutativa del pregiudizio concreto e del suo maggior peso rispetto al valore collettivo della trasparenza. L’anticipazione, in questa prima parte delle linee guida, di argomenti affrontati molto più avanti al punto 6.2.3, potrebbe inoltre indurre in errore e deresponsabilizzare le Amministrazioni che non proseguissero nella lettura completa delle Linee Guida. Si rammenta che le Linee Guida costituiranno il regolamento per tutte le Amministrazioni che non emanino una propria disciplina.
Prime indicazioni operative generali per l’attuazione § 3
Adozione di una disciplina sulle diverse tipologie d’accesso § 3.1
Inserire nel Regolamento anche una sezione informativa sul diritto di accesso inoltrato al Responsabile anticorruzione titolare della Banca dati e una sezione sull’accesso alle informazioni ambientali, sì che le amministrazioni si organizzino perché i cittadini abbiano un’ampia informazione.
Adeguamenti organizzativi § 3.2
Aggiungere alla fine dopo “dati richiesti “ : “ferma restando l’individuazione del Responsabile del procedimento, ai sensi della vigente normativa, nomina importante perché il cittadino possa avere un interlocutore responsabile. “
Ambito soggettivo e oggettivo di applicazione dell’accesso generalizzato
Distinzione fra eccezioni assolute all’accesso generalizzato e “limiti” (eccezioni relative o qualificate) §5
5.1 Eccezioni assolute
5.2 Limiti (eccezioni relative o qualificate) § 5.2
Nell’attività valutativa delle amministrazioni il danno “specifico, concreto e diretto” agli interessi-limite, per prevalere e portare alla esclusione dell’accesso, deve essere valutato come più serio di quello che la mancata disclosure produrrebbe inevitabilmente alla collettività: Inoltre il processo logico seguito deve essere esplicitato chiaramente nella motivazione del diniego all’accesso.
Si richiama, a tal proposito, quanto suggerito da Mario Savino in Giornale Dir. Amm., 2016, 5, 593:
“Le tecniche più diffuse sono il “test del danno” e il “test dell’interesse pubblico”. La prima (harm test) richiede che l’amministrazione valuti se l’accesso possa danneggiare uno degli interessi-limite in modo “specifico, concreto e diretto” (natura del danno), nonché “ragionevolmente prevedibile” o “non meramente ipotetico” (probabilità del danno), secondo le formule più in voga nei FOIA. La seconda tecnica – public interest test – esige di considerare, in aggiunta, anche il danno che il diniego di accesso comporterebbe per l’interesse pubblico alla conoscenza delle informazioni: solo quando il primo (danno all’interesse-limite) è ritenuto più serio e probabile del secondo (danno all’interesse conoscitivo della collettività) l’accesso può essere negato.”
Alla lettera a) del quinto paragrafo del punto 5.2 nelle parole “tra gli interessi elencati all’art. 5, co. 1 e 2” si segnala un refuso: si tratta dell’articolo 5-bis e non dell’articolo 5, come indicato.
5.3 La motivazione del diniego d’accesso
Le eccezioni assolute
6.1 Segreto di Stato
6.2 Altri casi di segreto o di divieto di divulgazione
6.2.1. Esemplificazione di casi di segreto e divieti di divulgazione
6.2.2. Eccezioni assolute in caso in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’art. 24 c.1 della legge 241/90
6.2.3 Divieti di divulgazione espressamente previsti dal regolamento governativo di cui al co. 6 dell’art. 24 della legge 241 /1990 e dai regolamenti delle pubbliche amministrazioni adottati ai sensi del co. 2 del medesimo art. 24 § 6.2.3
Si consideri che l’art. 8 del D.P.R. 352/1992, cui le linee guida fanno riferimento, è tuttora in vigore “in via transitoria” in attesa dell’adozione del regolamento governativo (di cui all’art. 24 della legge 241/90) mentre il resto del DPR 352 è stato abrogato. Si offre alla considerazione dell’Autorità il fatto le disposizioni contenute nel citato articolo 8, nel prevedere che le amministrazioni emanassero i propri regolamenti in ordine all’esclusione dell’accesso a determinate tipologie di documenti, delimita l’ambito di tali regolamenti, stabilendo i criteri da utilizzare per valutare, sempre nel caso concreto e con riferimento ad un periodo temporale specifico, il pregiudizio che osterebbe all’accesso ai documenti.
Posto che con i regolamenti adottati all’epoca da alcune amministrazioni, in attuazione del D.P.R. n. 352/1992, erano state individuate ipotesi di esclusione, ai fini dell’accesso ex 241/1990, che dopo 25 anni e tante riforme in materia di trasparenza difficilmente potrebbero attagliarsi all’innovazione dell’accesso civico del 2013 e dell’accesso generalizzato di quest’anno, si sperava che le linee guida ANAC fossero proiettate a far superare le condizioni di incertezza delle amministrazioni e far loro compiere quel salto necessario ad attuare la recente riforma.
Ci aspettavamo un manuale di istruzioni per l’uso, seppure per un periodo sperimentale, invece, ci ritroviamo con indicazioni alquanto bizantine, talvolta molto contraddittorie, del tipo “Nelle more dell’adozione di tale nuova disciplina e ferma restando l’attivazione immediata dell’esercizio dell’accesso generalizzato a partire da 23 dicembre 2016, le sole amministrazioni che abbiano adottato regolamenti in attuazione del D.P.R. 352/1992, contenenti esclusioni ai fini dell’accesso 241, sono autorizzate ad applicare, ove necessario, tali esclusioni anche ai fini dell’accesso generalizzato“.
In questa maniera si rischia di fornire alle amministrazioni, del tutto arbitrariamente, una sponda per trincerarsi dietro regolamenti emanati con riferimento ad altra normativa (art. 24, comma 4 peraltro non più in vigore) basata su un tipo di accesso che presuppone un interesse diretto, mentre qui, come per l’accesso civico introdotto nel 2013, si parla di un diritto di accesso che trova specifica giustificazione nell’interesse pubblico alla trasparenza.
Nulla vieta alle amministrazioni, nel ragionare se vi siano cause che ostano ad un accesso generalizzato da valutare in concreto, di ripercorrere percorsi logici già utilizzati in passato, inseriti o meno in regolamenti emanati per altre tipologie di accesso, magari per confermarli o discostarsene, a seconda del caso concreto e del raffronto tra il pregiudizio- limite e l’interesse pubblico alla trasparenza.
Cosa diversa è avallare che, laddove vi siano dei regolamenti già emanati, le PA (prevalentemente si tratta di Ministeri ed altri enti pubblici nazionali) applichino questi regolamenti anche all’accesso generalizzato, fino all’adozione di nuovi regolamenti, mentre le PA che non abbiano in passato emanato regolamenti in merito, nelle more dell’emanazione di proprie regole, applicano le linee guida dell’ANAC.
Questa impostazione conservativa, fatta di rinvii, adatta più a depotenziare l’innovazione che ad accompagnarla e guidarla, appare peraltro andare ben oltre i poteri assegnati – con il comma 6, dell’art. 5-bis – all’ANAC che, d’intesa con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza unificata, dovrebbe solo adottare linee guida recanti indicazioni operative, non certo prorogare l’entrata in vigore delle norme o autorizzare deroghe a questa o quella PA, come sembrerebbe doversi intendere da una lettura del periodo riportato sopra in virgolettato ed anche da questo che segue: “In ogni caso, decorso il termine del 23 giugno 2017, le esclusioni previste nei regolamenti adottati in attuazione del D.P.R. 352/1992 non sono più applicabili con riferimento all’accesso generalizzato.”
6.2.4 Eccezioni all’accesso nei procedimenti tributari § 6.2.4
Si chiede di esprimere in maniera più semplice e con qualche esempio pratico cosa si intenda con il seguente periodo:
“Una volta divenuti accessibili, anche i dati ed documenti dei procedimenti tributari saranno poi soggetti all’applicazione dei limiti di cui all’art. 5 bis, co. 1 e 2.”
6.2.5. Eccezioni all’accesso concernente l’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione
6.2.6 Eccezioni all’accesso nei procedimenti selettivi
I limiti (esclusioni relative o qualificate) al diritto di accesso generalizzato derivanti dalla tutela di interessi pubblici
7.1. Sicurezza pubblica e ordine pubblico
7.2. Sicurezza nazionale
7.3 Difesa e questioni militari
7.4 Relazioni internazionali § 7.4
Laddove a titolo esemplificativo si riportano tra gli atti relativi all’ambito delle relazioni internazionali meritevoli di attenzione, ai fini dell’accesso generalizzato:
“documenti concernenti le procedure relative alla negoziazione ed alla stipula di accordi ed atti internazionali con altri Stati, ove vi sia la necessità non solo di tutelare la necessaria riservatezza degli atti inerenti i negoziati, ma anche per salvaguardare l’integrità degli stessi rapporti diplomatici con i Paesi interessati, che potrebbero essere pregiudicati se tali atti fossero resi accessibili; ciò sempre che gli stessi documenti od atti non siano stati pubblicati nel corso di conferenze internazionali”
Per una comprensione maggiore, usando come esempio un caso recente di denegata ostensione dei documenti ufficiali, si domanda all’ANAC di specificare, a titolo illustrativo, se ritenga, che i dati sulla posizione italiana nei negoziati internazionali del genere TTIP e CETA, destinati a condizionare gli interessi economici e della sicurezza anche alimentare di imprese e cittadini, vadano esclusi o meno dall’accesso generalizzato, secondo quali criteri e con quali limiti temporali.
7.5 Politica e stabilità finanziaria ed economica dello Stato § 7.5
I contratti dello Stato, anche in ambito finanziario, una volta sottoscritti, devono, a nostro parere, essere tutti pubblici. Se è vero che gli equilibri di finanza pubblica sono tutelati dagli artt. 81, 97, 117 commi 2 e 3 e 119 Costituzione e che, dal 2012, abbiamo il vincolo della parità di bilancio, il bene collettivo richiede che sia la sottoscrizione del debito e dei contratti finanziari (il cui peso assorbe la metà del PIL), sia la gestione delle risorse pubbliche siano il più trasparenti possibile ché il danno alla credibilità delle istituzioni e al potenziale di sviluppo del Paese, in caso di mancata disclosure, è evidentemente di portata incalcolabile.
Chiediamo all’ANAC di esprimersi sulle ipotesi di accesso generalizzato ai contratti stipulati dalle PA, anche nel settore dei prodotti finanziari e derivati, facendo qualche esempio concreto.
7.6 Conduzione di indagini sui reati e loro perseguimento
7.7 Regolare svolgimento di attività ispettive
I limiti (esclusioni relative o qualificate) al diritto di accesso generalizzato derivanti dalla tutela di interessi privati
8.1 I limiti derivanti dalla protezione dei dati personali
8.2 Libertà e segretezza della corrispondenza § 8.2
Aggiungere, come esempio, il caso in cui la Commissione per l’accesso ha espresso l’avviso che l’Amministrazione debba consentire la visione del protocollo informatico ed il rilascio della password del programma di contabilità del Comune al consigliere comunale, con la motivazione che la finalità è valutare la correttezza e l’efficacia dell’operato dell’Amministrazione. Pertanto richieste inerenti singoli atti e documenti sulla corrispondenza pubblica oggetto di accesso civico generalizzato, dovranno essere vagliati attentamente alla luce della finalità del decreto: controllo diffuso sull’operato della pubblica amministrazione e sull’uso delle risorse, fermo restando l’oscuramento dei dati sensibili e giudiziari.
8.3 Interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi proprietà intellettuale, diritto d’autore e segreti commerciali
Disciplina transitoria § 9
Rinominare il titolo del punto § 9 da “Disciplina transitoria” a “Registro degli accessi”
Motivazioni espresse nei punti seguenti.
Eliminare il punto b)
Il decreto 97/2016 è entrato in vigore il 23 giugno 2016. Si elimini pertanto dalle linee guida l’introduzione del termine entro cui le Amministrazioni debbano dotarsi di un Regolamento, dato che la previsione di detto termine da parte di ANAC non è prevista dalla normativa e, nei fatti, procrastina ulteriormente l’operatività dell’istituto dell’accesso generalizzato, precostituendo un alibi dilatorio per le Amministrazioni.
Al punto c), dopo “sia istituito presso ogni amministrazione un registro delle richieste di accesso presentate (per tutte le tipologie d’accesso) “aggiungere: “L’elenco delle richieste presentate e il relativo esito vanno pubblicate nella sezione Amministrazione Trasparente sottosezione dati ulteriori o nella sottosezione Accesso civico.”
Il Registro non può non essere pubblicato on-line nel sito web, perché diversamente sarebbe anacronistico e inutile.
Si propone di inserire nei c.d. dati ulteriori un registro-elenco delle istanze presentate e il relativo esito. Pubblicare l’elenco delle richieste di accesso civico generalizzato e dei relativi esiti nella sottosezione di Amministrazione Trasparente, c.d. dati ulteriori, è il minimo che si possa fare per dare senso e concretezza al disposto dell’art. 3 comma 1 del d.lgs 97/2016 che si cita testualmente “Tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico, ivi compresi quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7. “
Se un dato è pubblico ma non è pubblicato on-line, un cittadino del comune di Messina non potrà sapere se analoga richiesta è stata valutata positivamente dal comune di Bolzano o ancora peggio se in un Ministero non dovesse essere attuata l’auspicata organizzazione interna, l’ufficio interno x potrebbe non essere al corrente dell’esito di una richiesta inoltrata e già valutata negativamente dall’ufficio y, il che si pone in contrasto con i principi di trasparenza e semplificazione, aggravando inutilmente il sistema pubblica amministrazione. Nessun servizio si rende al cittadino che, ignaro dell’esistenza di precedenti richieste, reiteri istanze di accesso generalizzate già valutate ed esitate ma disconosciute. Questa non sarebbe trasparenza, sarebbe inutile e finta semplificazione.
ALLEGATO – MODALITA’ PER ESERCITARE IL DIRITTO DI ACCESSO CIVICO
Chi può presentare istanza di accesso civico ai sensi dell’aet. 5 del dlgs n. 33/2013?
E’ necessario motivare l’istanza di accesso civico?
Con quale modalità può essere presentata l’istanza di accesso civico?
Al punto c) specificare che le istanze possono essere inviate con posta elettronica ordinaria, unitamente alla copia in formato digitale del documento di identità.
Prima di ogni punto inserire “ovvero” per chiarire che si tratta di modalità alternative.
L’’uso del fax può essere consentito ma non è da incentivare per i costi di gestione che comporta la documentazione cartacea.
A chi deve essere indirizzata l’istanza di accesso civico?
Cosa si deve indicare nell’istanza?
Bisogna pagare per poter effettuare l’accesso civico?
Aggiungere dopo “supporti materiali” : “ si rammenta alle Amministrazioni che non è possibile predeterminare costi fissi in via preventiva e presuntiva come già peraltro affermato anche dalla Commissione per l’accesso, (Oneri economici connessi all’esercizio dell’accesso parere 8.35 del 19 dicembre 2014) e che, nel caso di istanze di accesso civico ai dati documenti e informazioni la cui pubblicazione è obbligatoria, non è richiesto alcun rimborso.
Il soggetto destinatario dell’istanza è obbligato a darne comunicazione a eventuali soggetti controinteressati?
Quali sono i termini procedurali dell’accesso civico?
Eliminare il periodo “ovvero, nel caso in cui l’istanza riguardi dati, informazioni o documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi del d. lgs. n. 33/2013”
Motivazione: Bisogna specificare che la pubblicazione sul sito istituzionale della PA dei dati o documenti trasmessi ai richiedenti, in virtù dell’accesso civico generalizzato, deve essere assicurata tempestivamente, anche se l’istanza non riguarda informazioni o documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria, e ciò nel pieno rispetto di quanto disposto dal comma 1 dell’art. 3 del d.lgs. 33/2013, che include tra i dati pubblici tutti quelli oggetto di accesso civico, senza fare distinzione tra accesso ex comma 1 o comma 2 dell’art. 5 del d.lgs 33/2013.
Esistono rimedi alternativi al ricorso al giudice nel caso di rifiuto o mancata risposta da parte dell’amministrazione?
Dopo “dal comma 6” aggiungere “dell’articolo 5,”
Quando si parla del difensore civico, aggiungere che ”purtroppo il rimedio non è possibile in tutte le Regioni ; si auspica che laddove sia previsto dalla normativa vigente, leggi o Statuti regionali , in considerazione dei nuovi importanti compiti attribuiti le istituzioni si attivino per l’istituzione del difensore civico.”
L’ente destinatario della richiesta di accesso civico può chiedere un parere formale al Garante per la protezione dei dati personali?
E’ possibile in ogni caso ricorrere al giudice?
Integrare le informazioni aggiungendo : “Il ricorso deve essere proposto entro 30 giorni dalla conoscenza della determinazione impugnata o dalla formazione del silenzio, mediante notificazione all’amministrazione e ad almeno un controinteressato. L’amministrazione può essere rappresentata e difesa da un proprio dipendente a ciò autorizzato.
Si suggerisce di inserire un’ultima parte alle Linee Guida, in considerazione che le stesse linee guida costituiranno Regolamento per tutte quelle Amministrazioni che non abbiano adottato un proprio regolamento o che, pur avendone adottato uno per la disciplina della L.241/90, non lo aggiornino in tempi brevi. In tal caso le stesse Linee Guida ANAC costituiranno il Regolamento di riferimento per il cittadino.
Questa parte che suggeriamo di aggiungere dovrebbe:
a) illustrare un numero significativo di esemplificazioni, dati, documenti e informazioni a cui non è stato possibile accedere in passato e che, invece, potranno essere oggetto di accesso generalizzato, spiegando, eventualmente, il diverso destino che tali istanze avrebbero avuto se fossero state presentate con il nuovo dispositivo normativo. A tale proposito si consiglia di utilizzare, ad esempio, i resoconti della Commissione per l’accesso. Insomma, da un punto di vista metodologico, le Linee Guida dovrebbero offrire un vasto panorama di illustrazioni, schemi, rappresentazioni, semplificazioni, ecc, che esaltino un modello di accompagnamento oramai largamente praticato nel resto dei Paesi che adottano una normativa sull’accesso.
b) Aggiungere ad esempio che i consiglieri comunali godono di un non condizionato diritto di accesso.
c) rammentare che il diritto garantito dall’articolo 10 del TUEL al cittadino residente di accedere agli atti degli enti locali non è condizionato alla titolarità in capo al soggetto accedente di una situazione giuridica differenziata , atteso che l’esercizio di tale diritto è equiparabile all’attivazione di un’azione popolare finalizzata ad una più efficace e diretta partecipazione del cittadino all’attività amministrativa dell’ente locale e alla realizzazione di un più immanente controllo sulla legalità amministrativa (Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi, seduta del 27 settembre 2011. Conformi: seduta del 10 maggio 2011; seduta del 15 marzo 2011; seduta del 7 luglio 2011; seduta del 17 gennaio 2013).
d) rammentare le deroghe: richieste fornite ai fini dell’esercizio del diritto di difesa da cittadini o difensori muniti di mandato.
e) rammentare il principio di leale collaborazione istituzionale cui deve essere informata l’acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici .
f) rammentare che per l’accesso alle informazioni ambientali in attuazione della Convenzione di Aarhus, ratificata dall’Italia con la legge 108 del 16 marzo 2001, e ai sensi del decreto legislativo n. 195 /2005 chiunque, senza essere tenuto a dimostrare la sussistenza di un interesse giuridicamente rilevante, può accedere alle informazioni relative allo stato dell’ambiente e del paesaggio nel territorio nazionale.
f) elencare i link utili:
Sito ANAC e linee guida
FAQ ANAC
Si presta il consenso alla pubblicazione integrale e non anonima sul sito dell’ANAC delle osservazioni dinanzi formulate e si acconsente con la trasmissione al trattamento dei dati personali secondo le modalità riportate sull’informativa reperibile all’indirizzo: http:://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/MenuServizio/privacy
Accesso civico generalizzato	97/2016, accesso, accesso agli atti, accesso civico, Accesso civico generalizzato, anac, foia, linee guida, TRASPARENZA
Contributo di @spazioetico alla Consultazione sulle Linee Guida per l’adozione dei Codici di Comportamento negli enti del Servizio Sanitario Nazionale
Lascia un commento Pubblicato da Massimo Di Rienzo su 21 novembre 2016
Oggetto: Linee Guida per l’adozione dei Codici di comportamento negli enti del Servizio Sanitario Nazionale- contributo Spazio Etico
In riferimento alla consultazione di cui in oggetto, nel complimentarci per l’iniziativa, esprimiamo, in un’ottica migliorativa, le seguenti osservazioni generali sul documento e, in particolare, sulla metodologia di adozione delle Linee Guida ANAC sui Codici di comportamento.
Un documento di orientamento sui Codici di comportamento dovrebbe avere una sezione dedicata alla modalità di elaborazione e implementazione delle disposizioni riportate. E’ abbastanza noto (anche in letteratura internazionale – vedi Kaptein e altri) che l’adozione di regole di comportamento di per se non incide sulla qualità dei comportamenti. Assai più importante delle specifiche regole è la modalità di costruzione delle regole stesse e la diffusione verso la comunità di operatori interni che poi le devono rispettare.
In merito al primo punto (elaborazione delle regole), sarebbe auspicabile che in un documento come le Linee Guida venissero fornite metodologie e strumenti di coinvolgimento della componente professionale, con particolare riferimento alla complessità del mondo sanitario pubblico. Esistono molti approcci di tipo partecipativo che andrebbero promossi e finalmente attuati.
In merito al secondo punto (diffusione tra gli operatori), le Linee Guida dovrebbero contenere metodologie e strumenti di diffusione assai più sofisticati della mera formazione/aggiornamento di tipo normativo/giuridico. Nella prima pubblicazione del Piano Nazionale Anticorruzione (versione 2013) apprezzammo lo sforzo di includere diversi approcci formativi, con particolare riferimento alla modalità “formazione contenutistica con approccio valoriale” che indicava la strada per trasferire contenuti complessi come le regole del codice di comportamento. Ci sono esperienze rilevanti sul territorio nazionale di applicazione di tali metodologie che, come abbiamo avuto più volte occasione di verificare, fanno la differenza rispetto al coinvolgimento degli operatori interni. Pensiamo che un documento di orientamento come le Linee Guida dovrebbe, in maniera prevalente, illustrare queste buone pratiche e rinviare ad una specifica sezione on line del sito dell’Anac.
Si suggerisce di richiamare la UNI/PdR 21:2016 ad oggetto “Sviluppo della cultura dell’integrità dei professionisti – Indirizzi applicativi”
Un ultimo appunto riguarda una pericolosa tendenza (peraltro in atto da sempre nel nostro Paese) e che registriamo anche in queste Linee Guida. Si tratta dell’illusoria quanto ingenua illusione che quante più regole possono essere inserite in un Codice, tanto più efficace sarà la misura. E’ stato ampiamente dimostrato da vari studi internazionali (su tutti, citiamo gli esperimenti di KATZ-NAVON T., “Safety climate in health care organizations. A multidimensional approach” (2005), proprio in ambito sanitario) che le persone hanno un limite di tollerabilità alle regole e che introdurre nuove disposizione finisce per immobilizzare la capacità decisionale delle persone (ipengiofobia). E’ un processo difficilmente arrestabile perché auto-rinforzante. Per le amministrazioni, la sfida è trovare il giusto equilibrio tra regole e responsabilità personale.
La nostra idea, pertanto, è di semplificare codici e regole, adottarne solo se strettamente necessarie e coinvolgere le persone in attività formative che permettano loro di applicare le regole di fronte a degli eventi critici, come nel caso dei “dilemmi etici”.
Si suggerisce, da un punto di vista generale, di integrare il testo delle linee guida con specifici articoli sulle pari opportunità, discriminazioni e molestie sul posto di lavoro con relativa previsione di un raccordo con il Comitato Unico di Garanzia e la consigliera di fiducia interna, sulle violazioni dei diritti di proprietà intellettuale e sulle violazioni in materia di protezione dei dati personali, sulla trasparenza e tracciabilità alla luce delle novità introdotte dalle modifiche al D.Lgs. n. 33 del 2013, sulle aziende ospedaliere universitarie, Si suggerisce:
sotto il profilo dell’ambito oggettivo di applicazione (punto 4.2) di modificare il termine “figure” in uffici e direzioni al fine di non sovraesporre le singole figure e di una maggiore efficacia dell’azione di prevenzione della corruzione e di prevedere degli specifici audit indipendenti in materia;
sotto il profilo dell’ambito soggettivo di applicazione (punto 4,3, lett. b ), prevedere anche le figure degli specializzandi, tesisti, volontari servizio civile, volontari (in quanto operanti nei reparti delle strutture sanitarie e in quanto svolgono importanti attività a favore dei pazienti e degli utenti);
integrare il punto 4.2. lett. i) “i collaboratori a qualsiasi titolo di imprese fornitrici di beni/ o servizi che realizzano opere in favore dell’amministrazione” con la previsione anche di imprese che forniscono servizi a favore o in sinergia con l’azienda o di supporto alle finalità istituzionali dell’azienda o servizi agli utenti dell’azienda (in questo modo si amplia, nell’ottica di condivisione della cultura dell’etica e dell’integrità, l’ambito di applicazione);
In riferimento alla previsione della presa di atto (punto 4.2 ultimo comma), si suggerisce di non limitarla ai nuovi assunti (anche in considerazione del blocco delle assunzioni) ma di prevederla per tutti i dipendenti e di prevedere la trasmissione del testo via posta elettronica.
In riferimento alla previsione di un’adeguata attività di formazione dei soggetti destinatari, protesa al diffondersi della cultura dell’etica e dell’integrità, si suggerisce di prevedere: formazione di base; formazione/informazione, aggiornamento inerente a novità normative od organizzative, formazione su temi specifici, informazione/confronto con altre realtà e situazioni.
Si suggerisce la previsione di una procedura di revisione periodica del codice di comportamento con la partecipazione anche degli stakeholder e la pubblicazione on line di una relazione illustrativa delle modifiche apportate alla luce di eventuali innovazioni normative o contrattuali apportate, ovvero degli esiti dei monitoraggi e valutazione delle specifiche aree di rischio nonché sulla base delle segnalazioni delle condotte illecite.
Massimo Di Rienzo, Mauro Alovisio, Andrea Ferrarini
https://spazioetico.com
Contributo di @spazioetico alla Consultazione sulle Linee Guida per l’adozione dei Codici di Comportamento negli enti del Servizio Sanitario Nazionale diMassimo Di Rienzo, Mauro Alovisio, Andrea Ferrarini è distribuito con Licenza Creative Commons Attribuzione – Non commerciale 4.0 Internazionale.
Based on a work at https://spazioetico.com/2016/11/21/contributo-di-spazioetico-alla-consultazione-sulle-linee-guida-per-ladozione-dei-codici-di-comportamento-negli-enti-del-servizio-sanitario-nazionale/.
Codice di comportamento, Formazione valoriale	anac, Codice di comportamento, Formazione valoriale
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References: sentenza 
 Sentenza 
 § 3
 § 3
 § 3
 §5
 § 5
 art. 24
 § 6
 articolo 8
 § 6
 § 7
 § 7
 § 8
 § 9
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