Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/C-622-07.htm
Timestamp: 2018-12-19 03:16:18+00:00

Document:
C-622-07
La jurisprudencia constitucional ha definido las acciones populares como el medio procesal con el que se busca asegurar una protección judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular, teniendo como finalidad la de: evitar el daño contingente (preventiva), hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración por el agravio sobre esta categoría de derechos e intereses (suspensiva) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa).
DERECHOS COLECTIVOS-Características
Los derechos colectivos se caracterizan por ser derechos de solidaridad, participativos y no excluyentes, de alto espectro en cuanto no constituyen un sistema cerrado a la evolución social y política, que pertenecen a todos y a cada uno de los individuos y que como tales, exigen una labor anticipada de protección y una acción pronta de la justicia, inicialmente dirigida a impedir su afectación y, en su defecto, a lograr su inmediato restablecimiento, lo cual precisamente, se logra a través de las llamadas acciones colectivas, populares y de grupo.
Las acciones populares pueden ser promovidas por cualquier persona; son ejercidas contra las autoridades públicas por sus acciones u omisiones y por las mismas causas contra los particulares; tienen un fin público; son de naturaleza preventiva; tienen también un carácter restitutorio; no persiguen en forma directa un resarcimiento de tipo pecuniario y gozan de una estructura especial que las diferencia de los demás procesos litigiosos
Conjunto de actos concatenados realizados por las partes y por el juez para la solución de un litigio, en razón a su finalidad específica y concreta, la cual es buscar la efectividad de los derechos subjetivos, no puede prolongarse indefinidamente en el tiempo y, por tanto, extenderse a perpetuidad.
COSA JUZGADA-Concepto/COSA JUZGADA-Consecuencias
La cosa juzgada hace referencia a los efectos jurídicos de las sentencias, en virtud de los cuales ésta adquieren carácter de inmutables, definitivas, vinculantes y coercitivas, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y decididos en ellas, no resulta admisible plantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento. La cosa juzgada brinda así seguridad y estabilidad a las decisiones judiciales. A la cosa juzgada se le atribuyen las siguientes consecuencias: la de vincular o constreñir al juez para que reconozca y acate el pronunciamiento anterior (principio de la res judicata pro veritate habetur); la prohibición que se impone también al operador jurídico para resolver sobre el fondo de conflictos ya decididos a través de sentencia en firme, e vitando además que respecto de una misma cuestión litigiosa se presenten decisiones contradictorias con la primera; y la que se materializa en el hecho de que, por su intermedio, se brinda la posibilidad de ejecución forzada de la sentencia.
COSA JUZGADA-Requisitos/COSA JUZGADA-Límites subjetivo y objetivo
Para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que concurran en ambos juicios tres requisitos comunes: identidad de objeto, identidad de causa e identidad de partes. La identidad de partes marca el límite subjetivo de la cosa juzgada en el sentido de que en virtud de tal identidad la sentencia sólo produce efectos entre quienes fueron parte en el proceso y, por tanto no se extiende a terceros que han permanecido ajenos a dicha actuación. La identidad de objeto y causa fija los llamados límites objetivos de la cosa juzgada, dando a entender que ésta se predica si y solo si, de las causas que han sido debatidas en el proceso y decididas en la sentencia.
COSA JUZGADA-Eficacia
Para garantizar la eficacia de la cosa juzgada, el ordenamiento jurídico ha dispuesto que ésta puede proponerse como excepción previa, como excepción de mérito, mediante la impugnación por medio del recurso de apelación, o como causal de revisión en los términos de ley. En estos términos, cuando el funcionario judicial se percata de la operancia de una cosa juzgada debe proceder a rechazar la demanda, decretar probada la excepción previa o de fondo que se proponga, y en último caso, dictar una sentencia inhibitoria.
COSA JUZGADA EN PROCESOS DE ACCION POPULAR-Alcance
En los procesos donde se persigue la protección de derechos colectivos socialmente relevantes, caracterizados por una titularidad difusa, cerrar por completo cualquier posibilidad a la comunidad para que pueda defender judicialmente sus intereses, sin atender a las circunstancias que han motivado una decisión anterior, pone entredicho el ejercicio eficaz de los derechos colectivos y, además, hace inoperante el mecanismo de defensa judicial que la propia Constitución del 91 instituyó para brindarles una protección real y efectiva. Esto último se presenta, concretamente, en el caso de las sentencias que niegan o desestiman la protección de los derechos e intereses colectivos sometidos a juicio, pues, hay derechos colectivos como el medio ambiente, los recursos naturales renovables y el equilibrio ecológico, entre otros, que se encuentran expuestos a constantes riesgos o amenazas de daño, en gran medida generados por el desarrollo industrial y tecnológico, y que además de resultar de difícil prueba, en un determinado momento, que puede coincidir con la presentación y definición de la acción popular, no se cuentan con los conocimientos especializados que permitan tener un cierto nivel de certeza sobre su amenaza o violación. En estos casos, no resultaría constitucionalmente admisible, que ante la falta de prueba, la sentencia desestimatoria de una acción popular haga tránsito a cosa juzgada general o absoluta, impidiendo que en un proceso ulterior tales aspectos se conozcan y se acrediten, permitiendo definir la existencia de la amenaza o violación de los derechos colectivos.
COSA JUZGADA EN PROCESOS DE ACCION POPULAR-No puede entenderse que la cosa juzgada sea absoluta
Tratándose de la protección de derechos e intereses colectivos, no puede entonces entenderse que la cosa juzgada es absoluta, pues la naturaleza propia de tales derechos e intereses implica la titularidad de la acción en cabeza de un número más o menos extenso de personas afectadas con la amenaza o violación de tales derechos, que aun cuando habrían podido participar en el proceso, estarían despojadas de la oportunidad de ejercer una acción popular para enmendar una situación de amenaza o afectación de esos derechos que ocurra en la misma colectividad frente al caso fallado, respecto de una sentencia desestimatoria de los mismos y la aparición con posterioridad al fallo de nuevas pruebas que demuestren tal vulneración. Considera la Corte que los recursos probatorios previstos por la ley no son idóneos para superar el conflicto de inconstitucionalidad que surge de reconocerle efectos erga omnes a las sentencias desestimatorias, particularmente, frente a la circunstancia de que después del fallo aparezcan nuevas pruebas definitivas para cambiar la decisión inicial, pues es claro que tales elementos de juicio, por sustracción de materia, no pudieron ser allegados al proceso en el respectivo periodo probatorio ni valorados por la sentencia.
RECURSO DE REVISION CONTRA SENTENCIAS QUE RESUELVEN ACCIONES POPULARES-Improcedencia
PRINCIPIO DE COSA JUZGADA EN PROCESOS DE ACCION POPULAR-Excepción
El presente pronunciamiento establece una excepción al principio de cosa juzgada, de manera que, aun existiendo identidad de sujetos, objeto y causa, si la decisión del juez popular es desestimatoria, y surgen nuevas pruebas trascendentales que puedan variar la decisión anterior, es posible un nuevo pronunciamiento judicial para proteger los derechos colectivos. La Corte, para garantizar los derechos al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y el principio de efectividad de los derechos colectivos, procederá a declarar la exequibilidad condicionada, bajo el entendido que las sentencias que resuelven los procesos de acción popular hacen tránsito a cosa juzgada respecto de las partes y del publico en general, salvo cuando surjan con posterioridad a la sentencia desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que pudieran variar la decisión anterior.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Santiago Guijó Santamaría
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Santiago Guijó Santamaría presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.
“por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”
ARTÍCULO 35. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general”.
En el presente caso, el actor le solicita a la Corte que declare inexequible el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. Aduce al respecto, que el alcance de cosa juzgada absoluta reconocida por la norma acusada a las sentencias dictadas en los procesos promovidos mediante acciones populares, incluyendo los casos en que en ellas se hubieran negado las pretensiones, desconoce el principio de efectividad de los derechos, el debido proceso, la estructura constitucional de las acciones colectivas y el acceso a la administración de justicia, en cuanto permite que un fallo desfavorable se convierta en un pronunciamiento intangible, que impide a la comunidad iniciar un nuevo proceso a pesar de que con posterioridad al fallo se logre demostrar el efectivo quebrantamiento del interés colectivo, bien con base en nuevos elementos probatorios o con fundamento en hechos y pruebas que no fueron puestos a consideración del juez.
Conforme con ello, en esta oportunidad le corresponde a la Corte determinar si el artículo impugnado, al disponer que la sentencia mediante la cual se resuelve una acción popular “tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general”, desconoce el principio de efectividad de los derechos colectivos y los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte abordará los siguientes temas: (i) procederá a reiterar la línea jurisprudencial en torno a la naturaleza jurídica y al contenido de las acciones populares, (ii) se referirá brevemente al instituto procesal de la cosa juzgada, (iii) conforme con ello, fijará el alcance de la norma demandada, (iv) se referirá al precedente existente en relación con la juzgada en acciones populares y, finalmente, (v) llevará cabo el análisis de constitucionalidad de la norma acusada.
“Dentro del marco del Estado social de Derecho y de la democracia participativa consagrado por el constituyente de 1991, la intervención activa de los miembros de la comunidad resulta esencial en la defensa de los intereses colectivos que se puedan ver afectados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular. La dimensión social del Estado de derecho, implica de suyo un papel activo de los órganos y autoridades, basado en la consideración de la persona humana y en la prevalencia del interés público y de los propósitos que busca la sociedad, pero al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la defensa de ese interés con una motivación esencialmente solidaria.
Esa participación tiene entonces, dos dimensiones : una, política, relativa a la participación en el ejercicio del poder político y a las relaciones entre el ciudadano y el Estado ; y otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la oportunidad de representar y defender intereses comunitarios. Principios y valores como los de la solidaridad, la prevalencia del interés general y la participación comunitaria presiden la consagración en nuestra Carta Fundamental, no sólo de nuevas categorías de derechos, sino también, de novedosos mecanismos de protección y defensa del ciudadano.
A partir de tal definición, ha dejado en claro la jurisprudencia que el objetivo de las acciones populares es, entonces, defender los derechos e intereses colectivos “de todas aquellas actividades que ocasionen perjuicios a amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa, los fraudes del sector financiero etc”[1].
Sobre la constitucionalización de tales acciones, este Tribunal expresó que ello obedece “a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad mas o menos extensa de individuos”[2].Bajo esos nuevos supuestos, “[l]as personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o daño colectivo, se cuente con la protección que la Constitución le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad”[3].
a) Las acciones populares pueden ser promovidas por cualquier persona. Explicó la Corte que la Constitución de 1991 no distinguió, como sí lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”, que fue el utilizado por el artículo 88 Superior para describir el margen de influencia de tales acciones. En ese entendido, las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona, natural o jurídica, a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño o amenaza a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley.
En punto al tema de la sentencia en las acciones populares, cabe destacar que los artículos 33 y 34 regulan lo referente a los términos para proferir el fallo y las condiciones que debe tener en cuenta el juez en caso de acoger las pretensiones del demandante, mientras el artículo 35, demandado en esta causa, se ocupa de fijar los efectos de la sentencia, previendo que la misma “tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general”.
De acuerdo con su definición, a la cosa juzgada se le atribuyen dos importantes consecuencias, que si bien se encuentran relacionadas entre sí, en todo caso mantienen una clara diferencia[4]. Una de naturaleza positiva, cual es el de vincular o constreñir al juez para que reconozca y acate el pronunciamiento anterior (principio de la res judicata pro veritate habetur), y otra de connotación negativa, que se traduce en la prohibición que se impone también al operador jurídico para resolver sobre el fondo de conflictos ya decididos a través de sentencia en firme, evitando además que respecto de una misma cuestión litigiosa se presenten decisiones contradictorias con la primera. En este segundo efecto, lo que se pretende es no sólo excluir una decisión contraria a la precedente, sino también cualquier nueva decisión sobre lo que ya ha sido objeto de juzgamiento anterior.
Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina especializada, la cosa juzgada es una institución compleja en razón a que la misma sólo se predica de una determinada sentencia. Por eso, para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que concurran, en ambos juicios, tres requisitos comunes: (i) identidad de objeto, (ii) identidad de causa e (iii) identidad de partes. Las llamadas “identidades procesales” constituyen, entonces, los límites a la existencia de la cosa juzgada. Así lo dispone el propio artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, al señalar que la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, “siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”.
El alcance de las llamadas “identidades procesales”, lo explicó la Corte en la sentencia C-774 de 2001, en los siguientes términos:
- Identidad de objeto, “es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente”.
- Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), “es decir, la demanda y la decisión que hizo transito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa”.
- Identidad de partes, “es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada. Cuando la cosa juzgada exige que se presente la identidad de partes, no reclama la identidad física sino la identidad jurídica”.
De igual manera, la identidad de objeto y de causa, vistos de manera conjunta, fijan los llamados límites objetivos de la cosa juzgada, dando a entender con ello, que ésta se predica, si y solo sí, de las causas que han sido debatidas en el proceso y decididas en la sentencia (causa petendi). En esa orientación, el artículo 17 del Código Civil señala que “las sentencias judiciales no tienen fuerza obligatoria, sino respecto de las causas en que fueron pronunciadas. Es por tanto, prohibido a los jueces proveer en los negocios de su competencia por vía de disposición general o reglamentaria”. Frente a los límites objetivos, ha explicado la jurisprudencia que para determinar su ocurrencia “habrá de examinarse siempre cuál es la pretensión deducida en juicio anterior, para que pueda analizarse si existe o no la cosa juzgada y, además, cuáles los fundamentos de dicha pretensión. Pues bien puede ocurrir que unos mismos hechos sirvan de apoyo, sin embargo, a pretensiones diversas, sobre los cuales bien puede pedirse al Estado pronunciarse por conducto de la rama jurisdiccional, en proceso diferentes”[5].
En la presente causa se demanda el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, a través del cual se fijan los efectos de las sentencias que resuelven las acciones populares. Al respecto, el mencionado artículo dispone expresamente que “La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general”. (Subrayas fuera de texto).
“No obstante, encuentra la Corte, que cuando se trata de la protección de derechos e intereses colectivos, no puede concederse a la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento el alcance de cosa juzgada absoluta, pues de ser así se desconocerían el debido proceso, el derecho de acceso a la justicia y la efectividad de los derechos de las personas que no tuvieron la oportunidad de intervenir en esa conciliación y que en un futuro como miembros de la misma comunidad, se vieran enfrentadas a una nueva vulneración de los derechos sobre cuya protección versó la conciliación”. (Negrillas fuera de texto).
De acuerdo con el artículo 27, el pacto de cumplimiento constituye una forma de terminación anticipada del proceso de acción popular, que se materializa en una conciliación o acuerdo de voluntades al que pueden llegar las partes para obtener la oportuna protección y restablecimiento de los derechos e intereses colectivos afectados. En ese contexto, la misma norma regula la manera como debe llevarse a cabo el pacto, (i) previendo que el juez debe citar de oficio a una audiencia especial dentro de los tres días siguientes al traslado de la demanda, (ii) que a dicha audiencia deben concurrir todas las partes implicadas y el Ministerio Público, (iii) que el pacto debe ser avalado por el juez, y (iv) que su aprobación “se surtirá mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa de las partes involucradas”.
“En principio, la Corte encuentra que la finalidad del pacto de cumplimiento encaja dentro del ordenamiento constitucional y, en particular, hace efectivos los principios de eficacia, economía y celeridad (art. 209, C.P.), los cuales, como lo ha entendido esta Corporación, son aplicables también a la administración de justicia.
Así mismo, es oportuno observar, que una de las situaciones previstas por la norma impugnada para considerar fallida la audiencia, es la no comparecencia de la totalidad de las personas interesadas, de suerte que no puede afirmarse de manera absoluta, que el pacto se realiza sin el conocimiento y la participación de los afectados con la decisión, lo que constituye una garantía adicional al debido proceso”.
No obstante lo anterior, en la misma sentencia, la Corte se detuvo en el análisis del aparte del artículo 27 en el que se dispone que “la aprobación del pacto se surtirá mediante sentencia”. Ello en razón a que una interpretación armónica de tal mandato con el tenor literal del artículo 35, en el que se fijan los efectos de las sentencias de las acciones populares, llevaba a concluir que la sentencia mediante la cual se aprueba el pacto de cumplimiento hace transito a cosa juzgada general o absoluta, tal y como ocurre con todas las decisiones que resuelven acciones populares.
Bajo ese entendido, la Corte se planteó el siguiente interrogante: “¿Puede el pacto celebrado por un solo demandante -legitimado para ello- conciliar sobre un derecho o interés colectivo que afecta a toda una comunidad, sin que después pueda volverse a presentar por otro afectado, una acción popular ante una nueva vulneración de los derechos sobre los cuales se concilió?”
En esos términos, concluyó entonces que, aun cuando en principio, reconocerle el efecto de cosa juzgada general o absoluta a la sentencia mediante la cual se aprueba el pacto de cumplimiento no contradice la Constitución, dicho efecto no puede extenderse a los casos en que “ocurren hechos nuevos o causas distintas a las alegadas en el proceso que ya culminó, o surgen informaciones especializadas desconocidas por el juez y las partes al momento de celebrar el acuerdo”, pues en tales eventos, debe permitirse a los miembros de la comunidad iniciar una nueva acción popular para enfrentar una nueva amenaza o violación de los derechos colectivos.
Sin embargo, la Corte considera que se configura una situación diferente cuando ocurren hechos nuevos o causas distintas a las alegadas en el proceso que ya culminó, o surgen informaciones especializadas desconocidas por el juez y las partes al momento de celebrar el acuerdo. Por consiguiente, en este evento, y en aras de garantizar el debido proceso, el acceso a la justicia y la efectividad de los derechos colectivos, habrá de condicionarse la exequibilidad del artículo 27 acusado, en cuanto debe entenderse que la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones técnicas que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, caso en el cual, el fallo que lo prueba tendrá apenas el alcance de cosa juzgada relativa.”
Con fundamento en tales argumentos, en la Sentencia C- 215 de 1999 esta Corporación declaró la exequibilidad condicionada del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, concretamente de la regla según la cual “La aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia”, bajo el entendido “de que tal sentencia hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones de carácter técnico que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, evento en el cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa”.
La norma sometida a juicio, se reitera, es el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, a través del cual se definen los efectos de las sentencias que resuelven las acciones populares. Sobre el contenido de tal precepto, ya se precisó que, por su intermedio, el legislador le reconoce a todas las sentencias alcance de cosa juzgada general o absoluta, pues en él se dispone expresamente que la sentencia que pone fin a la acción popular “tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general”.
[1] Sentencia C-377 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[2] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha victoria Sáchica de Moncaleano (E).
[4] Sobre el tema se puede consultar, entre otras, las Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, del 21 de febrero de 1975 (M.P. Humberto Murcia Ballén) y del 24 de abril de 1984 (M.P. Humberto Murcia Ballén).
[5] Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, del 24 de enero de 1983.

References: artículo 35
 artículo 88
 artículo 35
 artículo 88
 artículo 88

ARTÍCULO 35
 artículo 35
 artículo 88
 artículo 88
 artículo 35
 artículo 332
 artículo 17
 artículo 35
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 35
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 35